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Timestamp: 2016-10-26 17:18:56+00:00

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2C_779/2014 (04.12.2014)
2C_779/2014 � � Urteil vom 4. Dezember 2014
Z�richsee-F�hre Horgen-Meilen AG, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Bundesamt f�r Verkehr, Abteilung Sicherheit.
�berschreitung der ununterbrochenen Arbeitszeit
bzw. Nichteinhaltung der Pausenregelung gem�ss Arbeitszeitgesetz (AZG),
A.a.�Die Z�richsee-F�hre Horgen-Meilen AG (nachfolgend: FHM) verf�gt �ber eine Personenbef�rderungskonzession des Bundes f�r den Betrieb der F�hrverbindung �ber den Z�richsee zwischen Horgen und Meilen. Als eidgen�ssisch konzessioniertes Schifffahrtsunternehmen untersteht sie dem Bundesgesetz �ber die Arbeit in Unternehmen des �ffentlichen Verkehrs vom 8. Oktober 1971 (Arbeitszeitgesetz, AZG; SR 822.21). Mit einer Flotte von f�nf Schiffen betreibt sie einen ganzj�hrigen F�hrbetrieb und �berquert innerhalb von 8 bis 10 Minuten den Z�richsee mit einem Grundtakt von 10 Minuten, in den Stosszeiten mit einem Takt von 6 bzw. 7� Minuten.
A.b.�In seiner Funktion als Aufsichtsbeh�rde f�hrte das Bundesamt f�r Verkehr (BAV) anl�sslich eines Audits im Oktober/November 2012 eine Betriebskontrolle bei der FHM durch. Im �berwachungsbericht vom 25. Januar 2013 gelangte das BAV zu folgendem Ergebnis:
�"Alle Dienste der FHM weisen eine �berschreitung der ununterbrochenen Arbeitszeit auf bzw. es werden weder Pausen noch Arbeitsunterbrechungen zugeteilt. Auflage 1201: Dem BAV ist bis zum 28. Februar 2013 aufzuzeigen, wie die Pausenregelungen k�nftig eingehalten werden."
Nach wiederholten Fristverl�ngerungen er�rterte die FHM anl�sslich des Gespr�chs vom 13. August 2013 zwischen ihr und dem BAV mehrere Varianten, wie eine gesetzeskonforme Pausenregelung gew�hrleistet werden k�nnte. Im darauf folgenden Gespr�ch vom 31. Oktober 2013 legte das BAV dar, dass es die von der FHM in Betracht gezogene Vorlaufzeit von zwei bis maximal vier Jahren zur Umsetzung der bevorzugten Variante ("Springer f�r alle Chargen") nicht akzeptiere.
�Mit Verf�gung vom 3. Dezember 2013 stellte das BAV fest, dass die FHM anhaltend die Vorgabe zur erlaubten Dauer der ununterbrochenen Arbeitszeit nach Art. 11 Abs. 4 der Verordnung �ber die Arbeit in Unternehmen des �ffentlichen Verkehrs vom 26. Januar 1972 (Verordnung zum Arbeitszeitgesetz, AZGV; SR 822.211) deutlich missachte (Dispositiv-Ziff. 1). Das BAV wies die FHM an, bis sp�testens zum Fahrplanwechsel Fr�hling/Sommer Ende M�rz 2014 die Bestimmungen zur ununterbrochenen Arbeitszeit gem�ss Art. 11 Abs. 4 AZGV oder allenfalls Art. 11 Abs. 4bis AZGV einzuhalten (Dispositiv-Ziff. 2). Einer allf�lligen Beschwerde gegen Dispositiv-Ziff. 2 entzog es die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziff. 3) und auferlegte der FHM eine Verfahrensgeb�hr von Fr. 1'500.-- (Dispositiv-Ziff. 4).
�Gegen diese Verf�gung erhob die FHM am 20. Januar 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragte, die angefochtene Verf�gung sei vollumf�nglich aufzuheben. Eventualiter sei die Frist nach Dispositiv-Ziff. 2 bis maximal vier Jahre auszudehnen. Subeventualiter stellte sie zum einen den Antrag, die Vorinstanz sei anzuweisen, ihr eine Ausnahmebewilligung nach Art. 21 Abs. 2 AZG zu erteilen und zum anderen, das Verfahren zu sistieren, bis klar sei, ob eine Ausnahme von den gesetzlichen Vorschriften nach Art. 21 Abs. 1 AZG angeordnet werden k�nne.
�Mit Urteil vom 7. Juli 2014 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut, soweit darauf einzutreten war, und wies sie im �brigen ab. Es best�tigte die Ziff. 1 und 4 der angefochtenen Verf�gung, hob aber die Ziff. 2 auf und legte fest, dass bis Ende Oktober 2015 die Angestellten der FHM sp�testens nach 5� Stunden Arbeitszeit eine Arbeitsunterbrechung von mindestens 20 Minuten einzuhalten haben. Es auferlegte zudem der FHM Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 2'250.--.
�Die FHM erhebt mit Eingabe vom 8. September 2014 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt, die Frist zur Anpassung sei bis Ende April 2016 zu verl�ngern und die vorinstanzlichen Verfahrenskosten seien auf Fr. 1'500.-- zu reduzieren.
�Das BAV beantragt Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht und das Eidgen�ssische Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation verzichten auf Stellungnahme. Die FHM repliziert.
�Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zul�ssig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a, Art. 89 Abs. 1 und Art. 90 BGG).
2.1.�Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, wie die Vorinstanz ihn festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts kann nur ger�gt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder erg�nzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG). Eine entsprechende R�ge, welche rechtsgen�glich substantiiert vorzubringen ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 136 II 304 E. 2.5 S. 314 mit Hinweisen), setzt zudem voraus, dass die Behebung des Mangels f�r den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
2.2.�Die Beschwerdef�hrerin legt in ihrer Beschwerde ausf�hrlich den Sachverhalt aus ihrer Sicht dar, r�gt aber nicht rechtsgen�glich, inwiefern der von der Vorinstanz festgestellte Sachverhalt offensichtlich unrichtig sein oder auf einer Rechtsverletzung beruhen soll. Es ist daher vom vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt auszugehen.
3.1.�Die Beschwerdef�hrerin f�llt als konzessioniertes Schifffahrtsunternehmen unbestritten unter den Geltungsbereich des Arbeitszeitgesetzes (vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. d AZG). Nach Art. 6 Abs. 1 AZG besteht die Dienstschicht aus der Arbeitszeit und den Pausen; sie darf im Durchschnitt von 28 Tagen 12 Stunden nicht �berschreiten. Nach ungef�hr der H�lfte der Arbeitszeit ist eine Pause zu gew�hren, welche die Einnahme einer Mahlzeit erlaubt. Sie soll in der Regel wenigstens eine Stunde betragen und, soweit es der Dienst gestattet, am Wohnort zugebracht werden k�nnen (Art. 7 Abs. 1 AZG). In einer Dienstschicht sind drei Pausen zul�ssig; wo durch Verordnung zu umschreibende, aussergew�hnliche Verh�ltnisse vorliegen, kann diese Zahl auf vier erh�ht werden. Eine Pause soll mindestens 30 Minuten dauern (Art. 7 Abs. 2 AZG). Auf die Gew�hrung einer Pause kann nach Anh�ren der Arbeitnehmer oder ihrer Vertreter verzichtet werden, wenn die Dienstschicht neun Stunden nicht �berschreitet und der Arbeitnehmer die M�glichkeit hat, eine Zwischenverpflegung einzunehmen; daf�r ist eine Arbeitsunterbrechung von 20 Minuten einzur�umen, die als Arbeitszeit gilt (Art. 7 Abs. 4 AZG). Die ununterbrochene Arbeitszeit darf unter Vorbehalt von Art. 7 Abs. 4 AZG f�nf Stunden (Art. 11 Abs. 4 AZGV) bzw. bei Schifffahrtsunternehmen mit Zustimmung der beteiligten Arbeitnehmer oder deren Vertreter f�nf Stunden und dreissig Minuten (Art. 11 Abs. 4
bis�AZGV) nicht �berschreiten. Wenn besondere Verh�ltnisse vorliegen, k�nnen, nach Anh�ren der beteiligten Unternehmen und Arbeitnehmer oder deren Vertreter, durch Verordnung f�r einzelne Unternehmen oder Unternehmenskategorien Ausnahmen von den Vorschriften des Gesetzes angeordnet werden (Art. 21 Abs. 1 AZG). Zur Ber�cksichtigung aussergew�hnlicher Verh�ltnisse und nach Anh�ren der beteiligten Unternehmen und Arbeitnehmer oder deren Vertreter k�nnen die Aufsichtsbeh�rden im Einzelfall zeitlich befristete Abweichungen von den Vorschriften des Gesetzes bewilligen (Art. 21 Abs. 2 AZG). Das BAV als Aufsichtsbeh�rde (Art. 18 Abs. 1 AZG i.V.m. Art. 27 Abs. 1 AZGV) ist verpflichtet, Beschl�sse und Anordnungen von Organen oder Dienststellen der Unternehmen aufzuheben, zu �ndern oder ihre Durchf�hrung zu verhindern, wenn sie gegen das Gesetz, die Verordnung, die Weisungen, die Konzession oder internationale Vereinbarungen verstossen (Art. 19 AZG).
3.2.�Die Vorinstanz hat erwogen, die in Art. 7 Abs. 4 AZG vorgeschriebene zwanzigmin�tige Pause m�sse ununterbrochen gew�hrt werden; mehrere k�rzere Pausen w�rden diese Anforderung nicht erf�llen, auch wenn sie insgesamt ein Mehrfaches der geforderten 20 Minuten ausmachten. Sie hat sodann festgestellt, dass die Beschwerdef�hrerin in ihren Dienstschichten I-VI, die mehr als 5� Stunden dauern, ihren Arbeitnehmern keine Arbeitsunterbrechung einr�ume, die mindestens 20 Minuten am St�ck betrage. Die Vorinstanz hat daraus gefolgert, dass die Beschwerdef�hrerin gegen Art. 7 Abs. 4 AZG verstosse. Das ist vor Bundesgericht nicht mehr umstritten.
3.3.�Die Vorinstanz hat sodann erwogen, eine Ausnahmebewilligung nach Art. 21 Abs. 2 AZG k�nne nicht erteilt werden, da keine aussergew�hnlichen Verh�ltnisse vorl�gen. Auch diese Schlussfolgerung ist vor Bundesgericht nicht mehr umstritten.
3.4.�Schliesslich hat die Vorinstanz gepr�ft, welche Frist der Beschwerdef�hrerin zur Umsetzung des gesetzeskonformen Zustands anzusetzen sei. Die vom BAV in der angefochtenen Verf�gung angesetzte Frist sei per Ende M�rz 2014 abgelaufen. Aufgrund der Zwecksetzung des AZG solle der rechtm�ssige Zustand baldm�glichst hergestellt werden. Andererseits bed�rfe die Gewinnung neuen Personals, insbesondere die Ausbildung zus�tzlicher Schiffsf�hrer, einiger Zeit. Mit der Anpassung der Schichtzeiten und -einteilungen sei ein grosser Koordinationsaufwand verbunden. Eine Umsetzungsfrist von wenigen Monaten ziele daher an der Sache vorbei. Allerdings habe sich die Beschwerdef�hrerin bereits im Vorfeld vertieft mit verschiedenen Umsetzungsvarianten auseinandergesetzt. Insgesamt erscheine es als verh�ltnism�ssig, der Beschwerdef�hrerin eine neue Frist bis sp�testens Ende Oktober 2015 anzusetzen.
3.5.�Die Beschwerdef�hrerin bestreitet einzig diese Fristansetzung. Sie bringt vor, die �bergangsfrist bis Ende Oktober 2015 erlaube die n�tige Ausbildung des Personals unter Aufrechterhaltung des bisherigen Fahrplanbetriebs nicht. Zudem k�nne ihr Personal insgesamt pro Tag akkumuliert Kurzpausen von insgesamt mehr als drei Stunden beziehen, so dass das �ffentliche Interesse nicht gleich schwer wiege wie bei einem tats�chlichen ununterbrochenen Arbeitsbetrieb. Ihr F�hrbetrieb erf�lle eine wichtige Verkehrsfunktion. Es sei auch zu ber�cksichtigen, dass ihre Pausenregelung jahrzehntelang unbeanstandet geblieben sei und nie zu Beanstandungen seitens des Personals oder zu Zwischenf�llen gef�hrt habe. Die angesetzte Frist verstosse gegen Treu und Glauben und sei unverh�ltnism�ssig. Sie habe ein klares Konzept aufgezeigt, wie sie ihren Personalnotstand beheben wolle, ben�tige daf�r jedoch mehr Zeit. Mit einer Verl�ngerung der �bergangsfrist um sechs Monate w�re keine Erh�hung der Gef�hrdungslage verbunden.
3.6.�Es mag zutreffen, dass angesichts der Besonderheit des Arbeitseinsatzes auf den Schiffen der Beschwerdef�hrerin ein erh�htes Gef�hrdungspotenzial kaum besteht. Das f�r das Bundesgericht massgebende Gesetz (vgl. Art. 190 BV) schreibt jedoch im Sinne einer Mindestregelung die in Art. 7 Abs. 4 AZG genannten Pausen unabh�ngig davon vor, ob im konkreten Fall eine erh�hte Gef�hrdung vorliegt. An der Herstellung eines gesetzm�ssigen Zustands besteht ein �ffentliches Interesse, was - wie auch das Gebot der Rechtsgleichheit - gegen �berm�ssig lange Anpassungsfristen spricht. Dass die Ausbildung des neu ben�tigten Personals nicht m�glich w�re, hat die Beschwerdef�hrerin nicht hinreichend belegt: Sie legt selber ein Ausbildungskonzept mit einem Zeitbedarf von 19 Monaten vor. Dieses basiert darauf, dass die je sechsmonatige praktische Ausbildung von zwei Schiffsf�hrern nicht zeitgleich, sondern nacheinander stattfindet, was die Beschwerdef�hrerin damit begr�ndet, sie verf�ge nur �ber einen Schiffsf�hrerausbildner, weshalb sie nicht zwei Schiffsf�hrer parallel ausbilden k�nne. Das BAV bringt demgegen�ber - worauf es zu behaften ist - vor, dass es zul�ssig sei, zwei Anw�rter zeitgleich von derselben Lehrperson ausbilden zu lassen, was sodann durch die meisten Schiffsf�hrer erfolgen k�nne. Die praktische Ausbildung k�nne zudem bereits vor Ablegen der theoretischen Pr�fung beginnen. Mit diesen Massnahmen l�sst sich die totale Ausbildungszeit jedenfalls soweit verk�rzen, dass die mehr als 15 Monate, welche das Bundesverwaltungsgericht ab Datum seines Urteils einger�umt hat, ausreichen. Dass das Auffinden von Ausbildungskandidaten m�glicherweise nicht einfach ist, wie die Beschwerdef�hrerin replikweise vorbringt, kann keine l�ngere Frist begr�nden. Jedes Unternehmen ist mit dem Problem konfrontiert, geeignetes Personal zu finden, was f�r sich allein keine Abweichung von gesetzlichen Vorschriften zu rechtfertigen vermag. Schliesslich legt die Beschwerdef�hrerin auch nicht dar, weshalb eine andere Schichteinteilung, welche die Einhaltung einer zwanzigmin�tigen Pause erlauben w�rde, innert der gew�hrten Anpassungsfrist nicht m�glich sein soll. Insgesamt erscheint die von der Vorinstanz gew�hrte Frist als verh�ltnism�ssig.
�Der Antrag auf Reduktion der vorinstanzlichen Verfahrenskosten wird nur im Zusammenhang mit dem Antrag in der Sache begr�ndet und ist mit diesem abzuweisen.
�Die Beschwerde erweist sich damit als unbegr�ndet. Die Beschwerdef�hrerin tr�gt die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG).
�Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgen�ssischen Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 86
 Art. 89
 Art. 90
 Art. 95
 Art. 105
 BGE 
 Art. 1
 Art. 6
 Art. 7
 Art. 27
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 21
 Art. 190
 Art. 7