Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-188%3Afr
Timestamp: 2016-10-27 20:56:58+00:00

Document:
108 Ia 18834. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 10 f�vrier 1982 dans la cause Ville de Gen�ve contre Gen�ve, Conseil d'Etat, hoirs d'Henri Enach Edelstein et consorts (recours de droit public)
Autonomie communale; droit d'�tre entendu (art. 4 Cst.). 1. Droit d'�tre entendu d'une commune dans le cadre d'une proc�dure de contr�le de ses d�cisions par l'autorit� cantonale de surveillance (consid. 2). 2. Les communes genevoises disposent d'une certaine marge d'autonomie dans le cadre de l'art. 3 al. 2 de la loi g�n�rale du 4 d�cembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (consid. 3). Le droit de pr�emption pr�vu par cette disposition n'est donn� que pour r�aliser des objectifs de construction de logements et non de conservation de b�timents. En annulant une d�cision prise en violation de cette r�gle, le Conseil d'Etat genevois a agi dans le cadre de ses comp�tences d'autorit� de surveillance et n'a donc pas port� atteinte � l'autonomie communale de la recourante (consid. 4). Faits � partir de page 189
Le Dr Henri Enach Edelstein, de dernier domicile � Gen�ve o� il est d�c�d� en octobre 1979, �tait notamment propri�taire de la parcelle No 1346 du registre foncier de la commune de Gen�ve, section des Eaux-Vives. Sur cette parcelle se trouve une villa de ma�tre (la villa Edelstein), dont la construction remonte � la fin du si�cle dernier. Le Dr Edelstein, qui ne l'habitait pas lui-m�me, avait, � la fin de sa vie, am�nag� ce b�timent en centre culturel. Les pi�ces de r�ception du rez-de-chauss�e �taient affect�es entre autres � des expositions artistiques, alors que les deux �tages sup�rieurs servaient au logement de quelques �tudiants du Conservatoire de musique.
Situ�e actuellement dans le p�rim�tre de d�veloppement de l'agglom�ration urbaine genevoise, au sens de l'art. 3 al. 2 de la loi g�n�rale du 4 d�cembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (ci-apr�s: code du logement), la parcelle No 1346 est incluse dans un plan d'am�nagement pr�voyant l'�dification de grands b�timents d'habitation collective.
Par acte du 26 mars 1981, les h�ritiers du Dr Edelstein ont vendu la parcelle No 1346 � des tiers. La vente a �t� pass�e � la condition r�solutoire que ni l'Etat ni la Ville de Gen�ve n'exercent le droit BGE 108 Ia 188 S. 190de pr�emption institu� en leur faveur par l'art. 3 du code du logement.
A la suite de la renonciation de l'Etat, le Conseil municipal de la Ville de Gen�ve a, par deux arr�t�s du 5 mai 1981, enjoint au Conseil administratif d'exercer le droit de pr�emption l�gal sur la parcelle No 1346 et, subsidiairement, de recourir pour son acquisition � la proc�dure d'expropriation. Il s'agissait en effet pour l'autorit� communale, d'une part, de maintenir la villa Edelstein et son affectation actuelle en logements, ateliers, lieu de r�unions, salle d'expositions ou de concerts et, d'autre part, de construire sur le solde de la parcelle des immeubles de logements r�pondant � un besoin pr�pond�rant d'int�r�t g�n�ral. Le Conseil municipal a en outre invit� le Conseil administratif � demander au Conseil d'Etat le classement ou la mise � l'inventaire de la villa Edelstein ainsi que la revision du plan d'am�nagement en vigueur.
Saisi d'un recours des parties � l'acte de vente du 26 mars 1981, le Conseil d'Etat genevois a annul�, le 15 juillet 1981, les deux d�lib�rations pr�cit�es du Conseil municipal de la Ville de Gen�ve. Statuant en sa qualit� d'autorit� de surveillance, il a notamment rappel� que l'art. 3 al. 2 du code du logement r�servait le droit de pr�emption institu� en faveur du canton et des communes aux seules fins de construire des logements r�pondant � un besoin pr�pond�rant d'int�r�t g�n�ral. Le fait, selon lui, qu'une partie de la villa �tait destin�e au logement d'�tudiants ne suffisait pas � faire entrer son maintien dans le cadre assign� au droit de pr�emption, puisque le nombre de logements envisageables entre la villa et le b�timent � construire �tait nettement inf�rieur � ce que pr�voyait le plan d'am�nagement en vigueur. La solution communale �tait ainsi en contradiction flagrante avec l'int�r�t g�n�ral en vue duquel avait �t� institu� le droit de pr�emption en faveur de l'Etat et des communes.
La Ville de Gen�ve a form� un recours de droit public pour violation de son autonomie et de l'art. 4 Cst., en demandant au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t� du Conseil d'Etat genevois du 15 juillet 1981.
2. La recourante soutient que l'autorit� cantonale de surveillance a viol� son droit d'�tre entendue, d'une part, en ne la consultant pas avant de prendre la d�cision attaqu�e et, d'autre part, en ne statuant pas dans une composition pl�ni�re.BGE 108 Ia 188 S. 191
La port�e du droit d'�tre entendu est d�termin�e en premier lieu par le droit cantonal, dont le Tribunal f�d�ral examine l'application sous l'angle restreint de l'arbitraire. Dans les cas o� la protection que ce droit accorde aux administr�s appara�t insuffisante, l'int�ress� peut invoquer celle d�coulant directement de l'art. 4 Cst. qui constitue ainsi une garantie subsidiaire et minimale. Le Tribunal f�d�ral examine librement si les exigences pos�es par cette disposition constitutionnelle ont �t� respect�es (ATF 103 Ia 138 consid. 2a et les r�f�rences). La recourante ne cite aucune r�gle du droit cantonal qui e�t contraint l'autorit� intim�e � l'entendre ou � ordonner un �change d'�critures. Quant � sa critique relative � la composition de l'autorit� intim�e lorsqu'elle a statu�, elle se borne � invoquer l'art. 101 Cst. gen. qui fixe � 7 le nombre des membres du Conseil d'Etat. Elle cite aussi l'art. 17 du r�glement du 15 octobre 1929 pour le Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Gen�ve, mais simplement pour dire que cette disposition qui fixe � 4 membres le quorum du Conseil d'Etat pour prendre une d�cision n'�tait pas applicable � l'esp�ce. C'est donc � la seule lumi�re des principes d�gag�s de l'art. 4 Cst. qu'il convient d'examiner le m�rite de son grief de violation du droit d'�tre entendu.
a) L'art. 4 Cst. ne donne nullement � celui qui est partie � une proc�dure administrative le droit d'�tre entendu oralement par l'autorit� avant que sa d�cision ne soit rendue (ATF 103 Ib 195 /6; ATF 102 Ib 251 consid. 3; ATF 96 I 311 consid. 2 et arr�ts cit�s). Il est indiff�rent � cet �gard que le titulaire du droit � l'audition soit un administr� ou une commune recourant pour violation de son autonomie. Le grief de violation du droit d'�tre entendu est ainsi manifestement mal fond� dans la mesure o� la recourante se plaint de ce que l'autorit� de surveillance n'a pas convoqu� ses repr�sentants � une entrevue. Il n'a pas davantage de consistance en tant qu'il a trait au fait que le Conseil d'Etat n'a pas invit� la recourante � se d�terminer par �crit. Il y a lieu, sur ce point, de remarquer pr�liminairement que le Conseil d'Etat a rendu la d�cision attaqu�e en sa qualit� d'autorit� de surveillance des communes en conformit� de l'art. 63 Cst. gen. et des art. 40 ss de la loi cantonale du 3 juillet 1954 sur l'administration des communes (LAC). En vertu de ces dispositions, les d�lib�rations du Conseil municipal sont transmises au d�partement de l'int�rieur et de l'agriculture (art. 40 et 43 al. 1 LAC) et le Conseil d'Etat doit les annuler d'office lorsqu'elles sont entach�es d'une violation des BGE 108 Ia 188 S. 192lois et r�glements en vigueur (art. 44 lettre c LAC). Dans la d�cision attaqu�e, l'autorit� intim�e n'est ainsi, formellement, pas entr�e en mati�re sur les recours d�pos�s aupr�s d'elle contre les arr�t�s municipaux; elle les a trait�s comme de simples d�nonciations et n'a pas reconnu � leurs auteurs la qualit� de parties. Cela �tant, il faut constater que la d�cision entreprise n'ajoute, fondamentalement, pas d'arguments nouveaux d�terminants � ceux que l'autorit� intim�e avait expos�s � titre pr�ventif au Conseil administratif avant la r�union du Conseil municipal. Elle se borne en fait � r�futer le point de vue de la commune tel qu'il ressort des d�bats du Conseil municipal. Elle n'a n�cessit� l'am�nagement d'aucune preuve et la recourante ne pr�tend pas que des �l�ments de fait nouveaux soient intervenus entre le moment o� le Conseil municipal a adopt� les arr�t�s annul�s et celui o� l'autorit� de surveillance a statu�. Si le droit d'�tre entendu, tel qu'il d�coule de l'art. 4 Cst., implique celui de se d�terminer sur le r�sultat de l'administration des preuves ainsi que sur des moyens de droit nouveaux, il ne saurait naturellement imposer � une autorit� de surveillance l'obligation d'inviter l'autorit� inf�rieure � pr�ciser les motifs de la d�cision contr�l�e, alors qu'ils sont �vidents. Compte tenu de l'ensemble des circonstances, le Conseil d'Etat n'a d�s lors pas viol� le droit d'�tre entendu de la recourante en ne lui donnant pas la possibilit� de s'exprimer par �crit avant que la d�cision attaqu�e ne soit rendue.
b) Le mode de d�lib�ration du Conseil d'Etat est d�termin� par les art. 17 ss du r�glement du 15 octobre 1929 pour le Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Gen�ve. L'art. 17 de ce r�glement pose que le Conseil d'Etat ne peut d�lib�rer valablement que lorsque 3 membres au moins, et le pr�sident ou son rempla�ant, sont pr�sents � la s�ance. Il fixe ainsi le quorum de d�lib�ration � 4. Ce quorum est le m�me que celui institu� pour les d�lib�rations du Conseil f�d�ral (art. 100 Cst. et 14 al. 1 de la loi f�d�rale sur l'organisation de l'administration, LOA). L'art. 15 al. 2 LOA ajoute que les membres absents ne peuvent pas voter. La constitutionnalit� de l'art. 17 du r�glement cantonal pr�cit� n'est au demeurant pas mise en cause par la recourante. Celle-ci ne conteste pas davantage que la d�cision entreprise ait �t� rendue en conformit� de cette disposition, soit avec la participation de 4 membres du Conseil d'Etat. Elle soutient simplement que des d�cisions particuli�rement importantes, voire tout � fait exceptionnelles, telle la d�cision attaqu�e, doivent �tre prises en BGE 108 Ia 188 S. 193s�ance pl�ni�re avec la participation de tous les membres du Conseil d'Etat. Elle ne d�veloppe toutefois aucun argument pertinent � l'appui de cette affirmation. Le parall�le tir� avec les r�gles applicables � la composition des autorit�s judiciaires n'est gu�re significatif. Un coll�ge est en effet constitu� irr�guli�rement lorsqu'il l'est en violation du droit positif et, comme on l'a vu, la composition de l'autorit� intim�e r�pondait aux exigences pos�es par une r�gle dont la constitutionnalit� n'est pas contest�e (cf. ATF 85 I 274). La r�f�rence � l'art. 101 Cst. gen. n'est pas davantage pertinente. Cette disposition, qui fixe � 7 le nombre des membres du Conseil d'Etat, n'est qu'une pure disposition organique qui, comme le souligne justement l'autorit� intim�e, ne concerne pas le mode de d�lib�ration du gouvernement cantonal. On doit ainsi constater que le point de vue de la recourante n'est �tay� par aucune disposition du droit cantonal, pas davantage qu'il ne trouve appui aupr�s des principes g�n�raux d�gag�s par la jurisprudence de l'art. 4 Cst.
Il en r�sulte que le grief de d�ni de justice formel est en tous points mal fond�.
3. Selon la jurisprudence actuelle, une commune b�n�ficie de la protection de son autonomie, assur�e par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne r�gle pas de fa�on exhaustive mais laisse en tout ou partie dans la sph�re communale, en conf�rant aux autorit�s municipales une appr�ciable libert� de d�cision. Lorsque ces conditions sont remplies, la commune peut utiliser la voie du recours de droit public pour exiger que les autorit�s cantonales, qu'elles agissent en tant qu'autorit�s de recours ou en tant qu'autorit�s de surveillance, restent formellement dans les limites du pouvoir de contr�le qui leur est reconnu par le droit cantonal et que, mat�riellement, elles appliquent correctement le droit d�terminant. Il importe peu � cet �gard que les dispositions qui r�glent la mati�re dans laquelle la commune se pr�tend autonome ressortissent au droit communal, cantonal ou f�d�ral. Il faut toutefois souligner que l'autorit� cantonale appel�e � examiner l'application par une commune de dispositions du droit cantonal ou du droit f�d�ral jouit toujours d'un libre pouvoir de contr�le, alors que, lorsqu'elle est appel�e � examiner l'application de r�gles du droit communal, son pouvoir de contr�le est d�termin� par les normes du droit cantonal qui d�finissent la comp�tence respective des autorit�s (ATF 103 Ia 479 consid. 5).BGE 108 Ia 188 S. 194
Ce sont la constitution et la l�gislation cantonales qui disent si et dans quelle mesure une commune jouit de l'autonomie dans un domaine concret. De son c�t�, le Tribunal f�d�ral, saisi d'un recours de droit public, examine la d�cision de l'autorit� cantonale d'approbation ou de recours librement ou sous l'angle de l'arbitraire, selon que les dispositions qui d�limitent le champ de l'autonomie communale sont de niveau constitutionnel ou de niveau l�gal (ATF 106 Ia 208 consid. 3a; 104 Ia 45 consid. 1 in fine et arr�ts cit�s).
En l'esp�ce, la recourante fonde son grief de violation de l'autonomie communale sur les art. 40 ss LAC en relation, en particulier, avec l'art. 3 du code du logement. Cette derni�re disposition, comme le note le Conseil d'Etat dans ses observations, se borne � autoriser la commune � faire usage de son droit de pr�emption sans lui en imposer une obligation. Ayant ainsi le choix d'user ou de ne pas user de son droit de pr�emption, la commune dispose donc d'une marge d'autonomie qu'elle peut utiliser, en fonction de l'opportunit�, dans l'int�r�t public. Elle reste cependant tenue d'exercer son choix dans les limites �tablies par la loi.
La recourante reproche � cet �gard au Conseil d'Etat d'avoir abus� de son pouvoir de surveillance en annulant une d�cision l�gale pour de purs motifs d'opportunit�. Elle ne nie cependant pas que si les d�lib�rations du Conseil municipal avaient �t� entach�es d'ill�galit�, le gouvernement cantonal e�t d� les annuler en conformit� des art. 63 Cst. gen. et 44 lettre c LAC. La question primordiale � r�soudre est donc celle de savoir si, comme l'affirme la d�cision attaqu�e, ces d�lib�rations �taient ill�gales, en ce sens que les conditions d'exercice du droit de pr�emption institu� par la loi n'�taient pas remplies.
"1 Toute modification des limites de zones pr�vues par la l�gislation sur la construction, ainsi que toute extension du p�rim�tre de d�veloppement de l'agglom�ration urbaine genevoise, ouvre � l'Etat et, � d�faut, aux communes int�ress�es, un droit de pr�emption sur les terrains d�class�s. Ce droit est annot� au registre foncier.
2 L'Etat et les communes disposent �galement d'un droit de pr�emption � l'int�rieur du p�rim�tre de d�veloppement de l'agglom�ration urbaine genevoise sur les terrains d�class�s aux fins de construction de logements r�pondant � un besoin pr�pond�rant d'int�r�t g�n�ral.
3 Dans les communes de moins de 3000 habitants, le droit de pr�emption communal est prioritaire sur celui de l'Etat.
4 Le droit de pr�emption en faveur de l'Etat et des communes est subsidiaire au droit de pr�emption l�gal de l'art. 682 du code civil." BGE 108 Ia 188 S. 195
a) Il est constant que la parcelle No 1346, sur laquelle s'�l�ve la villa Edelstein, est class�e en zone de d�veloppement urbain, qu'elle s'inscrit dans le plan d'am�nagement adopt� par le Conseil d'Etat le 28 octobre 1964 (modifi� le 24 janvier 1967) et que ce plan d'am�nagement y autorise l'application des normes de la 3e zone (art. 11 al. 4 et 11 LCI gen. en relation avec la loi g�n�rale du 29 juin 1957 sur les zones de d�veloppement). Nul ne conteste donc que la parcelle litigieuse entre dans la cat�gorie des "terrains d�class�s aux fins de construction de logements r�pondant � un besoin pr�pond�rant d'int�r�t g�n�ral" et que, par cons�quent, elle soit soumise au droit de pr�emption l�gal institu� en faveur de l'Etat et des communes par l'art. 3 al. 2 du code du logement.
L'autorit� intim�e a simplement ni� que ce droit de pr�emption puisse �tre exerc� en vue d'atteindre les buts recherch�s par la recourante. Elle a consid�r� qu'il n'�tait donn� que pour r�aliser des objectifs de construction de logements. Or, ce n'est pas � cette fin que la commune entend en l'esp�ce exercer prioritairement son droit de pr�emption, puisque le but fondamental qu'elle poursuit est la conservation de la villa Edelstein, la construction d'un b�timent d'habitation collective sur la surface non b�tie du terrain n'�tant qu'un �l�ment secondaire ou accessoire de l'op�ration.
La recourante conteste cette mani�re de voir. Elle souligne que le code du logement a aussi pour but de favoriser la r�novation de logements anciens. Or, selon elle, l'affectation actuelle de la villa, qui serait maintenue apr�s sa r�novation, r�side pour une large part dans le logement d'artistes. En prenant en consid�ration cet �l�ment pour le joindre � la construction d'un b�timent locatif sur le solde de la parcelle, on arriverait � la conclusion que le but recherch� par la loi est mieux r�alis� par son projet que par celui des acqu�reurs, d'autant plus que les loyers qu'elle entend appliquer seraient inf�rieurs aux leurs.
b) Pour qu'une d�cision soit arbitraire, il faut qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscut� ou qu'elle contredise d'une mani�re choquante le sentiment de la justice et de l'�quit�. Saisi d'un recours de droit public pour arbitraire, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution adopt�e par l'autorit� cantonale que si elle appara�t comme insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Il ne recherche pas quelle est l'interpr�tation correcte des dispositions l�gales appliqu�es, mais uniquement si l'interpr�tation qui en a �t� donn�e BGE 108 Ia 188 S. 196par l'autorit� cantonale peut �tre objectivement soutenue; il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution pourrait aussi se d�fendre et sembler m�me plus correcte (ATF 106 Ia 9; ATF 105 Ia 322 consid. 3b, 300; 104 II 223 consid. 2; ATF 102 Ia 3 consid. 2a). Selon la jurisprudence, l'autorit� qui applique le droit ne peut s'�carter d'un texte clair de la loi que s'il existe des motifs s�rieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens v�ritable de la disposition. De tels motifs peuvent r�sulter des travaux pr�paratoires, du fondement et du but de la prescription en question ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions l�gales (ATF 104 Ia 7 consid. 1 et arr�ts cit�s).
Il est hors de doute que l'interpr�tation donn�e par l'autorit� de surveillance � l'art. 3 al. 2 du code du logement est conforme � la lettre de ce texte. Au contraire, l'interpr�tation sugg�r�e par la recourante �tend sensiblement la port�e de cette disposition.
Les d�bats du Conseil municipal, que ce soit la discussion du 10 mars 1981 sur la motion invitant le Conseil administratif � �tudier la possibilit� de conserver la villa Edelstein ou celle du 5 mai 1981 qui a pr�c�d� l'adoption des deux arr�t�s litigieux et de la r�solution invitant le Conseil administratif � demander au Conseil d'Etat le classement de la villa Edelstein ou du moins sa mise � l'inventaire, d�montrent sans �quivoque possible que l'objet prioritaire de l'exercice du droit de pr�emption �tait la conservation de ce b�timent. Certes, la recourante ne pr�tend pas dans son recours de droit public que le droit de pr�emption institu� par le code du logement puisse servir � la sauvegarde du patrimoine architectural et ne tente pas de r�futer l'argumentation, au demeurant pertinente, d�velopp�e � cet �gard dans la d�cision attaqu�e. Il n'en demeure pas moins que sa th�se, m�me r�duite de la sorte, �quivaut � permettre aux corporations de droit public int�ress�es d'user de leur droit de pr�emption l�gal pour maintenir un �tat constructif actuel au d�triment d'une utilisation potentielle quantitativement optimale d'un terrain aux fins de construction de logements. La comparaison entre les possibilit�s offertes aux promoteurs acqu�reurs par le plan d'am�nagement No 25'532/275 et celle offertes � la recourante par son projet comportant le maintien de la villa est �loquente de ce point de vue. On peut en effet constater que le projet de la recourante ne permet de loin pas, m�me si l'on tient compte de l'affectation locative de la villa, la mise � la disposition du march� d'un nombre de logements �quivalant � celui du projet des acqu�reurs. Il n'est pour le moins BGE 108 Ia 188 S. 197pas insoutenable de consid�rer, � l'instar de la d�cision attaqu�e, que ce r�sultat est en contradiction avec les buts poursuivis par le code du logement, tels qu'ils ressortent en particulier de ses art. 1er et 2, qui d�finissent respectivement le r�le des corporations de droit public en la mati�re et la politique d'acquisition de terrains qu'elles doivent �laborer.
Le Conseil d'Etat n'est donc pas tomb� dans l'arbitraire en retenant que les deux arr�t�s par lesquels le Conseil municipal a invit� le Conseil administratif � faire usage de son droit de pr�emption pour acqu�rir la parcelle litigieuse violaient l'art. 3 al. 2 du code du logement. Partant, il n'a pas port� atteinte � l'autonomie de la commune de Gen�ve puisqu'il n'a pas outrepass� les comp�tences qui lui sont d�volues, en qualit� d'autorit� de surveillance, par l'art. 44 lettre c LAC, qui trouve lui-m�me sa base dans l'art. 63 Cst. gen. Le recours de droit public doit en cons�quence �tre rejet� et la recourante condamn�e � verser des d�pens aux intim�s.
103 IB 195,
102 IB 251,
85 I 274,
103 IA 479,
106 IA 208,
104 IA 45,
106 IA 9,
105 IA 322,
104 IA 7
art. 63 Cst.,
art. 40 et 43 al. 1 LAC suite... ,
art. 100 Cst.,
art. 15 al. 2 LOA

References: ATF 
 ATF 
 art. 40
 art. 17
 ATF 
in fine
 art. 40
 art. 63
 ATF 
 ATF 
 art. 1

art. 63

art. 40

art. 100

art. 15