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Timestamp: 2019-07-21 17:17:41+00:00

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AENA condenada a indemnizar a un pasajero por la cancelación de vuelo a causa de la huelga de controladores : Law Center Social from Derecho Administrativo -
Por Eleazar Robaina Espinosa hace 2498 días
RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Derivada de la cancelación de vuelo a causa del cierre del espacio aéreo con motivo de la huelga de controladores aéreos durante el «puente de la Constitución» en el año 2010. Responsabilidad exclusiva de AENA, ya que con independencia de que su dirección hubiera consentido, tolerado o facilitado una merma de sus facultades de dirección, frente a terceros continúa siendo la responsable de la prestación del servicio de tránsito aéreo, para lo que debe hacer uso de sus medios materiales y personales, entre los que se encuentran los controladores, los cuales ni como colectivo ni como personas físicas individuales son un elemento extraño a la entidad. Inexistencia de fuerza mayor al no concurrir el elemento de la ajenidad, por cuanto no puede considerarse que los empleados de la Administración sean un elemento ajeno al servicio que presta la misma. Determinación del quantum indemnizatorio. La indemnización solicitada en concepto de cancelación de vuelo, sin más especificaciones, no se puede considerar como algo distinto de los daños morales. La suma se cifra en 290 euros, que es el resultado de sumar los daños materiales (entradas de espectáculos a los que no se pudo asistir) más el daño moral (molestias y trastornos que ocasiona la cancelación del vuelo) y que se fija, aun cuando no resulta directamente aplicable, atendiendo al Reglamento CE 261/2004.
El Juzgado Central de lo contencioso-administrativo núm. 7, estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto y declara la responsabilidad de AENA a pagar al recurrente por los daños y prejuicios derivados de la cancelación de vuelo Madrid-Ibiza a causa de la huelga de controladores aéreos en el año 2010.
Nº de Sentencia: 191/2012
PROCEDIMIENTO ABREVIADO 0000871 /2011
SENTENCIA n.º 191/2012
En Madrid a doce de Julio de dos mil doce.
El/la Iltmo/a Sr/a. D./ña. ANA MARÍA JIMENA CALLEJA Magistrado-Juez del Juzgado Central Contencioso-Administrativo n° 7, habiendo visto los presentes autos de PROCEDIMIENTO ABREVIADO 0000871/2011 seguidos ante este Juzgado sobre ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, entre partes, de una como recurrente D/ña. ANTONIO representada por el Procurador D. JACOBO y asistida por el Letrado D. MIGUEL ÁNGEL Y Dña. [...] y de otra AENA y asistida por el ABOGADO DEL ESTADO,
PRIMERO: En fecha 2 de diciembre de 2011 fue turnado a este Juzgado el recurso que ha dado origen a las presentes actuaciones.
SEGUNDO: Admitida a trámite la demanda, se reclamó el expediente administrativo de la Administración demandada y se señaló para la celebración de la vista, que tuvo lugar el día 25 de abril de 2012, con el resultado que obra en autos, levantándose a tal fin la correspondiente acta dándose por reproducido lo que en ella se constata.
PRIMERO: Es objeto de este recurso la desestimación presunta de la reclamación por responsabilidad patrimonial interpuesta frente a la entidad AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA el 24 de enero de 2011, en solicitud de indemnización de los daños y perjuicios sufridos por el recurrente como consecuencia de la cancelación del vuelo FR5355, de Ibiza a Madrid, el 4 de diciembre de 2010.
La demanda, sin mayor explicación, se dirige frente a AENA y frente al Ministerio de Fomento.
Añade que el conflicto laboral existente entre AENA y los controladores aéreos venia de antiguo y ya en noviembre de 2010 existían datos suficientes para prever que en el «puente de la Constitución» podrían producirse serios problemas, sin que AENA tomara medida alguna para hacer frente a la situación; por ello insiste en que existe nexo causal entre el funcionamiento del servicio público que presta la demandada y el daño sufrido, y que no concurre fuerza mayor, porque ni existía una situación imprevisible ni hay terceros implicados.
Reclama una cantidad de 3.740 € en total, desglosados en 140 € por las entradas de fútbol y espectáculos a los que no pudo asistir en Madrid, 600 € como indemnización por la cancelación del vuelo y 3.000 € por daños morales.
Después de repasar los requisitos necesarios para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial, se admite por la entidad demandada que no se puede dudar de la existencia de un perjuicio real sufrido por los reclamantes, pero aborda el estudio de la posible existencia de nexo causal, sin llegar a excluirlo, estableciendo como base fáctica que «una situación de abandono absoluto de un servicio por parte de los profesionales obligados a prestarlo, como la que dio lugar a los daños cuyo resarcimiento ahora se pretende, no sólo no resultaba previsible, (en lo que se refiere a su intensidad), sino que esa misma imprevisibilidad e intensidad, ajenas a cualquier precedente conocido, es la que la convirtió en insuperable e irresistible a corto y medio plazo ... No parece posible, ni aún empleando una diligencia excepcional, rayana en la clarividencia, que se pueda prever el abandono absoluto por parte de todo un colectivo laboral de sus puestos de trabajo de forma simultanea.»
En cualquier caso, y como cuestión de hecho indiscutible, el mismo día 3 de diciembre, se publicó el R.D. 1611/2010 , por el que se encomendaba transitoriamente al Ministerio de Defensa las facultades de control de tránsito aéreo atribuidos a la entidad pública empresarial AENA, hasta tanto existieran garantías de que se recuperara la normalidad en la prestación de sus servicios por los controladores aéreos civiles, decisión fundada, según se recoge en la misma norma, «Vistas las circunstancias extraordinarias que concurren por el cierre del espacio aéreo español como consecuencia del conflicto provocado por los controladores de tráfico aéreo que, mediante una acción concertada, han resuelto, sin aviso previo, no desarrollar en la tarde del día 3 de diciembre de 2010 su actividad profesional, y teniendo en cuenta que estos hechos suponen una gravísima lesión de los derechos de los ciudadanos y de la libertad y seguridad y continuidad del tráfico, originan un gravísimo perjuicio a los propios ciudadanos y a las compañías aéreas, y con independencia de las responsabilidades de todo orden en que hayan incurrido los mencionados controladores».
No obstante, tampoco se discute, y resulta un hecho notorio, que los controladores aéreos civiles son empleados públicos al servicio de AENA, entidad proveedora de servicios de tránsito aéreo, con carácter de exclusividad al menos hasta abril de 2010, fecha de la publicación de la Ley 9/2010, de 14 de abril , de prestación de servicios de tránsito aéreo, y establecimiento de las obligaciones de los proveedores civiles de dichos servicios y fijación de determinadas condiciones laborales para los controladores civiles de tránsito aéreo.
En la exposición de motivos de esta Ley se reconoce que, en dicha fecha, AENA afrontaba serias dificultades a la hora de garantizar la continuidad en la prestación del servicio de tránsito aéreo, identificando como una de las principales fuentes de este problema «la traslación del conjunto de las facultades inherentes al poder de dirección de la empresa a sus controladores que ha tenido lugar en virtud de los derechos reconocidos a éstos en el I convenio colectivo profesional suscrito en 1999. De este modo, son los propios controladores al servicio de AENA, y no dicha Entidad, quienes deciden extremos esenciales para su funcionamiento que merman decisivamente su capacidad operativa y organizativa como responsable de la prestación de los servicios de navegación aérea, tales como la determinación de la configuración operativa de los aeródromos y de sus instalaciones y servicios técnicos, o la fijación del personal necesario para la prestación de los servicios, con la facultad inherente de organización de sus turnos de trabajo, horarios y descansos», por lo que el objetivo principal de la Ley, a través de las medidas que en ella se establecen, es garantizar que AENA, «en tanto continúe siendo el proveedor único de servicios, sea capaz de prestarlos de forma segura, eficaz, continuada y económicamente sostenible, en todo su ámbito de competencia.»
Y entre esos medios personales se incluye, como es indudable, el colectivo de controladores aéreos, que no es en modo alguno algo ajeno o extraño a la entidad demandada, sino precisamente uno de los componentes personales de la entidad, al igual que los directivos son otro componente personal que en modo alguno pueden identificarse con «la entidad».
En este sentido, y a la vista de las argumentaciones de la administración demandada, resulta preciso traer a colación lo dispuesto en el articulo 145.1 de la Ley 30/92, que, en términos inequívocos, establece que «para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el Capítulo I de este Título, los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio».
Es decir, no existe ya en nuestro derecho la posibilidad de ejercitar acción directa contra los funcionarios o empleados públicos, cuestión que resulta importante en atención precisamente a las argumentaciones de la demandada; ya la sentencia del TS, Sala 1a, de 17 de febrero de 2006, expone perfectamente el régimen actual de exigencia de responsabilidad civil de los funcionarios y sus antecedentes:
«La imputación directa a la Administración de los daños causados por sus agentes, que se impone de manera decidida en nuestro Derecho mediante lo dispuesto en el artículo 121 de la Ley de expropiación forzosa de 1954, no fue acompañada de una exoneración de éstos, como se desprende de inciso final de este precepto: «sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo».
Este sistema de opción reconocido a los particulares perjudicados se construyó en el artículo 43 de la Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado de 1957 y en el artículo 135 del Reglamento de expropiación forzosa (Decreto de 26 de abril de 1951) . En el primero de ellos, tras proclamar la responsabilidad directa de la Administración, se preveía expresamente la posibilidad de demandar directamente al funcionario incurso en dolo o culpa grave incluso si se trataba de actuación del mismo incardinada en un servicio público; y en el segundo de ellos se establecía expresamente el principio de responsabilidad solidaria de la Administración y de los funcionarios.
Este sistema de opción desapareció a partir de la entrada en vigor de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común de 1992 (Ley 30/1992), pues esta ley estableció expresamente en su artículo 145 que para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración «los particulares exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio», con lo cual se impide al perjudicado dirigir su reclamación inicialmente contra el agente causante del daño, de tal suerte que la responsabilidad del funcionario queda limitada a la vía de regreso a la que se facultaba (y hoy se obliga) a la Administración para los casos en que mediase dolo, culpa o negligencia grave por parte del funcionario, mediante el procedimiento previsto reglamentariamente.»
El artículo 145 cierra este sistema vigente de responsabilidad imponiendo legalmente la obligación de la administración de ejercer la acción de repetición, en los siguientes términos: «La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.»
Los controladores, ni como colectivo de trabajadores ni como personas físicas individuales, cuya conducta no se va a enjuiciar ni siquiera calificar aquí por ser innecesario, en ningún caso son un elemento extraño a la entidad demandada, ni sus actuaciones u omisiones relacionadas con la prestación del servicio pueden considerarse ajenas al ámbito decisorio o las facultades de actuación o responsabilidad de AENA; en consecuencia, y no negándose la existencia de nexo causal preciso y directo entre la falta de prestación del servicio de navegación aérea, por la inasistencia de los controladores a sus puestos de trabajo o su negativa a cumplir con sus funciones, y los daños sufridos por el recurrente, la responsabilidad patrimonial sólo y exclusivamente puede exigirse a AENA .
CUARTO: Y básicamente por los mismos argumentos tampoco puede acogerse la concurrencia de fuerza mayor como causa de exoneración de la responsabilidad de la Administración; ya desde antiguo, el Tribunal Supremo viene exigiendo, para apreciar la existencia de fuerza mayor, dos requisitos, que son la irresistibilidad o inevitabilidad y la ajenidad .
La sentencia de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional, Sección 1a, de 29 febrero 2008, sistematiza la cuestión en los siguientes términos: «Como esta Sala ha reiterado en ocasiones anteriores, el ámbito del concepto jurídico fuerza mayor, en cuanto exonerador de la responsabilidad patrimonial, viene determinado por la noción de otro concepto jurídico, caso fortuito, éste en cuanto evento interior de la actuación administrativa que limita la extensión del riesgo que surge como consecuencia de la imputación de daños a la Administración. Ello dado que ésta tiene la obligación general de repararlos, siempre que sean efecto de accidentes producidos por o en el marco de la organización administrativa, excepto si son debidos a una causa extraña a esa organización (fuerza mayor), correspondiendo siempre a la Administración que la invoca la carga de acreditarla. Ese carácter exterior supone que el evento que causa el daño sea insólito o extraño a las previsiones normales del servicio o actuación administrativa en cuestión, según su propia naturaleza.
La sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2003 (Rec.9783/88), resume de forma clara y sin lugar dudas esa distinción establecida de forma coincidente por la doctrina y la jurisprudencia entre el caso fortuito y la fuerza mayor, dejando claro y sin lugar a dudas los elementos definidores de esta última figura: a) En el caso fortuito hay indeterminación e interioridad; indeterminación porque la causa productora del daño es desconocida (o por decirlo con palabras de la doctrina francesa: «falta de servicio que se ignora»); interioridad, además, del evento en relación con la organización en cuyo seno se produjo el daño, y ello porque está directamente conectado al funcionamiento mismo de la organización. En este sentido, entre otras, la STS de 11 de diciembre de 1974: «evento interno intrínseco, inscrito en el funcionamiento de los servicios públicos, producido por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, con causa desconocida». b) En la fuerza mayor, en cambio, hay determinación irresistible y exterioridad; indeterminación absolutamente irresistible, en primer lugar, es decir, aún en el supuesto de que hubiera podido ser prevista; exterioridad, en segundo lugar, lo que es tanto como decir que la causa productora de la lesión ha de ser ajena al servicio y al riesgo que le es propio. En este sentido, por ejemplo, la STS de 23 de mayo de 1986 «Aquellos hechos que, aun siendo previsibles, sean, sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motive sea extrañae independiente del sujeto obligado».»
Como ya se viene apuntando, es evidente que en este caso falta uno de los dos citados elementos o requisitos, la ajenidad o exterioridad, pues en ningún caso puede considerarse que los empleados de la administración sean un elemento ajeno al servicio que presta esa administración, pues, antes al contrario, son uno de los elementos principales de dicho servicio, de modo que resulta ocioso debatir sobre una supuesta imprevisibilidad o incluso absoluta desproporción en su actuación, consideraciones que deberán ser utilizadas, en su caso, en el ejercicio de la acción de repetición, como integrantes del concepto de «dolo».
En efecto, en la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 2004, se trataba de un supuesto de exigencia de responsabilidad frente al Ministerio del Interior por los daños sufridos como consecuencia del bloqueo del Puerto de Santander por pescadores, colectivo que si es desde cualquier punto de vista «tercero» respecto a la Administración demandada; y lo mismo ocurre con las sentencias citadas respecto a los daños exigidos a la administración por la invasión de pistas de los aeropuertos por trabajadores de entidades privadas.
Por último, resultan igualmente inaplicables las sentencias que hayan podido dictarse en el ámbito civil o mercantil, ante la evidente disparidad entre la responsabilidad civil extracontractual y la responsabilidad patrimonial que cabe exigir a la administración.
En este caso el importe de la indemnización por daños materiales debe dejarse reducido a 40 €, importe de las entradas de los espectáculos a los que no se pudo asistir y que se han aportado a los autos; no puede reconocerse, en cambio, cantidad alguna por el partido de fútbol, ya que solo se aporta una copia ilegible de una entrada, lo que, obviamente, no hace prueba de que el recurrente la hubiese adquirido y, en su caso, que no hubiese podido asistir, ya que no puede apreciarse ni la fecha del partido.
Se reclaman, además, 600 € como indemnización por la cancelación del vuelo y 3.000 € por daños morales, sin aportar ningún elemento que pudiera haber servido para esta determinación.
Sin embargo, la indemnización solicitada en concepto de «cancelación del vuelo», sin mayor especificación, no puede considerarse como algo independiente o distinto de los daños morales, que pueden ser definidos como aquellos que sin tener contenido puramente patrimonial, se derivan de lesiones de derechos inmateriales, sin equivalente económico definido, no obstante lo cual, generan en quien los ha sufrido un derecho a que sean satisfactoriamente reparados. En este caso concreto, el daño moral, y sin necesidad de probar circunstancias específicas, puede ser razonablemente identificado con las molestias y trastornos que ocasiona la cancelación del vuelo y, en consecuencia, la alteración de los planes de viaje y la pérdida de las expectativas que en él se tuvieran; en este caso debe tenerse en cuenta que la situación de cierre del espacio aéreo se normalizó a últimas horas del día 4 de diciembre.
Sobre estos principios generales, y aun cuando no resulta directamente aplicable, a falta de mayor alegación o prueba sobre la entidad del daño moral, para asegurar un criterio objetivo aplicable con generalidad, a la hora de establecer el importe de la cantidad de la indemnización por este concepto puede acudirse a lo previsto en el artículo 7 del Reglamento CE 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, que contempla una «compensación» por cancelación de vuelo, compensación que claramente responde o se identifica con el «daño moral» distinto al importe de los billetes o a los gastos o desembolsos materiales derivados de la cancelación; tal compensación se fija en:
En consecuencia, tratándose de un vuelo de Ibiza a Madrid, en este caso procede una compensación de 250 € en concepto de daños morales.
SÉPTIMO: No procede hacer especial declaración en cuanto a las costas procesales causadas (articulo 139 LRJCA).
Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales
, en nombre y representación de D. ANTONIO contra la desestimación presunta de la reclamación por responsabilidad patrimonial interpuesta frente a la entidad AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA el 24 de enero de 2011, debo declarar y declaro que la citada resolución no es conforme a derecho, por lo que la anulo, condenando a la administración demandada a pagar al recurrente la cantidad de 290 €, actualizada conforme al IPC a la fecha de esta resolución; sin especial declaración en cuanto a las costas procesales causadas.

References: artículo 121
 artículo 43
 artículo 135
 artículo 145
 artículo 145
 artículo 7
 resolución