Source: http://bip.bialystok.rio.gov.pl/index.php?r=1198&s=1273&v=1772
Timestamp: 2020-01-28 23:27:42+00:00

Document:
Data utworzenia: 2017-03-13 01:53
Data modyfikacji: 2017-03-13 01:53
Data publikacji: 2017-03-13 01:53
przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Michałowie
Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 lutego 2017 roku (znak: RIO.I.6001-17/16), o treści jak niżej:
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Michałowo za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Michałowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.
Podczas kontroli problemowej przeprowadzonej w Gminnym Przedszkolu w Michałowie stwierdzono, że kierownik tej jednostki nie zatrudniał głównego księgowego. Czynności przynależne głównemu księgowemu Przedszkola (w tym prowadzenie ksiąg rachunkowych) wykonywała główna księgowa zatrudniona w Gminnym Zespole Szkół w Michałowie. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.) głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik tej jednostki, zatrudniony przez jej kierownika. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której organ stanowiący (Rada Miejska) postanowi o zorganizowaniu wspólnej obsługi danej jednostki. Jak wynika z ustaleń kontroli, nie były podejmowane przez Radę Miejską w Michałowie uchwały dotyczące zorganizowania obsługi Gminnego Przedszkola. Z wyjaśnień złożonych przez Pana Burmistrza w trakcie kontroli kompleksowej wynika, że nieprawidłowość została wyeliminowana z dniem 1 lutego 2017 r. poprzez zatrudnienie głównego księgowego w Gminnym Przedszkolu w Michałowie – str. 3 protokołu kontroli.
Badając dokumentację opisującą przyjęte w Urzędzie zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U z 2016 r. poz. 1047, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), stwierdzono, że w zakresie wyceny gruntów przyjęto zasadę, iż są one wyceniane się na podstawie pisemnej informacji sporządzonej przez Referat Inwestycyjno-Geodezyjny według cen ewidencyjnych na podstawie danych wynikających z ewidencji gminnego zasobu nieruchomości, przy czym wycena gruntów następuje na dzień 31 grudnia każdego roku obrotowego. Przyjęte rozwiązanie powodowało w praktyce zaniechanie w ciągu roku obrotowego księgowej ewidencji zmian w stanie gruntów i ograniczenie tej ewidencji do księgowania wyłącznie zmian w wartości gruntów na koniec roku. Zawarcie umowy sprzedaży gruntu nie powoduje w badanej jednostce zdjęcia wartości księgowej gruntu ze stanu środków trwałych zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 011 „Środki trwałe”. Zwiększenie powierzchni gruntów w ciągu roku z tytułu komunalizacji, wywłaszczenia lub nieodpłatnego otrzymania również nie znajduje bieżącego odzwierciedlenia w ewidencji księgowej. W ciągu roku zapisy związane z ewidencją księgową gruntów nie odzwierciedlają ich rzeczywistego stanu, co stanowi naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości – referat księgowości nie otrzymuje na bieżąco dokumentów księgowych umożliwiających dokonanie zapisów księgowych. Również zmiany w stanie gruntów ustalone na koniec roku nie są poparte właściwymi dowodami księgowymi (OT, LT) uzasadniającymi zwiększenie lub zmniejszenie wartości księgowej środków trwałych z powodu ich nabycia lub zbycia. Z ustaleń kontroli wynika, że zapisy na koncie 011-6 „Środki trwałe – grunty” zamieszczone pod datą 31 grudnia 2015 r. zostały dokonane na podstawie PK z dnia 28 stycznia 2016 r. Przyjęty w jednostce sposób dokonywania zmian pozwala wprawdzie na sporządzenie jednostkowego sprawozdania finansowego Urzędu i uznanie na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o rachunkowości, że księgi rachunkowe w omawianym zakresie są prowadzone na bieżąco, ale nie można go uznać za zapewniający dokonywanie zapisów księgowych zgodnie z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczych – str. 7 i 13-14 protokołu kontroli.
Analiza zapisów dokonanych w księgach rachunkowych, pod kątem zgodności z ustawą o rachunkowości i rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, wykazała ponadto następujące nieprawidłowości i uchybienia:
a) z zapisów na stronie Wn konta 020-1 „Wartości niematerialne i prawne – UM” wynika, że wszystkie zakupy programów do ewidencji księgowej, dokonane w 2016 r. w łącznej kwocie 8.449,37 zł, zostały zaksięgowane bezpodstawnie – w świetle zasad wynikających z załącznika nr 3 do rozporządzenia – w korespondencji z kontem 800-3, służącym do ewidencji funduszu w środkach trwałych. Jednocześnie z tymi zapisami dokonano przypisu jednorazowego umorzenia tych składników majątkowych zapisami Wn 800-3 – Ma 071-1 „Umorzenie środków trwałych…” – str. 14 protokołu kontroli;
b) saldo Wn konta 240 „Pozostałe rozrachunki” na początek 2015 r. obejmowało należności z tytułu opłat poniesionych przez gminę za pobyt w DPS – 6.950 zł i należności za przyłącza wodociągowe – 6.402,40 zł. Saldo to w ciągu roku nie uległo zmianie. Wymienione należności stanowią należności z tytułu dochodów budżetowych i w związku z tym powinny być księgowane na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 41 protokołu kontroli;
c) dotacje celowe udzielane na dofinansowanie przydomowych oczyszczalni ścieków były w 2015 r. księgowane z pominięciem ewidencji na kontach 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” i 810 „Dotacje budżetowe…”. Wydatki z tytułu tych dotacji były odnoszone w ciężar pozostałych kosztów rodzajowych zapisami Wn 409 „Pozostałe koszty rodzajowe” – Ma 130-1-1 „Rachunek bieżący jednostki”. Na podstawie zapisów na koncie 409 oraz danych sprawozdań Rb-28S za 2015 r. ustalono, że błędnie zaksięgowane wydatki na ten cel wyniosły w skali całego roku 33.468,85 zł – str. 20 protokołu kontroli;
d) w zakresie funduszu jednostki (konto 800) wskazano w regulacjach wewnętrznych na prowadzenie ewidencji szczegółowej według źródeł zwiększeń i zmniejszeń funduszu, a w rzeczywistości ewidencja jest prowadzona w podziale na fundusz inwestycyjny, fundusz zasadniczy i fundusz środków trwałych. Ewidencja szczegółowa do konta 800 jest zatem wzorowana na rozwiązaniach przyjętych w zarządzeniu Ministra Finansów z dnia 29 kwietnia 1985 r. w sprawie planów kont dla jednostek gospodarki uspołecznionej (M.P. Nr 12, poz. 95). Zarządzenie to dotyczyło m.in. jednostek i zakładów budżetowych i zalecało w zakresie funduszy jednostki prowadzenie kont służących do ewidencji funduszy stanowiących równowartość środków trwałych i środków obrotowych (zespół 8) oraz funduszy inwestycyjnych (zespół 9). Zgodnie z opisem konta 800 zamieszczonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, ewidencja szczegółowa do tego konta powinna zapewnić możliwość ustalenia przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu jednostki. Skarbnika Gminy poinformowano, że do konta 800 wskazane jest prowadzenie kont analitycznych według poszczególnych pozycji zwiększeń i zmniejszeń wykazywanych w zestawieniu zmian w funduszu jednostki. Porównanie danych zamieszczonych w bilansie Urzędu Miejskiego za 2015 r. z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej wykazało, że stan aktywów trwałych wykazanych w bilansie na podstawie kont zespołu 0 w łącznej kwocie 53.061.203,26 zł (poz. A – 53.649.019,40 zł minus poz. A.III. „Należności długoterminowe” – 147.361,14 zł minus poz. A.V. „Wartość mienia zlikwidowanych jednostek” – 440.455 zł), jest o 1.950.533,34 zł, czyli o kwotę amortyzacji naliczonej za 2015 r., niższy od sumy sald kont analitycznych prowadzonych do konta 800, służących do ewidencji stanu funduszu w środkach trwałych i w inwestycjach, wynoszącej 55.011.736,60 zł. Konto 800-2 na początku roku wykazywało saldo Wn w kwocie 16.702.966,29 zł, a na koniec roku saldo Wn 18.488.479,68 zł – str. 15-19 protokołu kontroli;
e) według danych konta szczegółowego 201-1-2 służącego do rozliczeń Urzędu z Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wynika, że część usług wykonanych przez zakład budżetowy w grudniu danego roku budżetowego jest fakturowana w styczniu następnego roku budżetowego, wbrew zasadzie memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy. Dotyczy to w szczególności obciążania Urzędu Miejskiego za dowożenie dzieci do szkół, które w grudniu kończy się przed przerwą świąteczną, a faktury za te usługi są wystawiane w następnym miesiącu. Z ustaleń kontroli wynika, że w związku z tym zobowiązania UM wobec zakładu budżetowego są na koniec roku zaniżone o około 50.000 zł – str. 42-43 protokołu kontroli.
a) wartość depozytów na żądanie wykazanych w poz. N3 i N3.2 sprawozdania Rb-N za 2015 r. w kwocie 1.205.799,90 zł została zawyżona o zaległości z tytułu podatków pobieranych przez urzędy skarbowe, wynoszące 13.084 zł (według zapisów na kontach 221-33, 221-34 i 221-35 – 13.084,98 zł), oraz zaległości z podatku dochodowego od osób fizycznych wykazane przez Ministerstwo Finansów, wynoszące 124 zł. Zaległości wykazywane przez urzędy skarbowe i Ministerstwo Finansów nie są środkami pieniężnymi podlegającymi przekazaniu gminie w I kwartale następnego roku, wobec czego brak podstaw do wykazywania ich jako depozytów na żądanie w świetle § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773); powinny być one wykazane jako należności wymagalne – str. 22-23 protokołu kontroli;
b) w bilansie z wykonania budżetu za 2015 r. zobowiązania finansowe wynoszące według stanu na początek roku 10.697.936 zł zostały wykazane w całości jako zobowiązania długoterminowe, bez podziału na zobowiązania finansowe krótkoterminowe, wymagalne w 2015 r. (3.224.936 zł) i zobowiązania finansowe długoterminowe z terminem spłaty powyżej 12 miesięcy (7.743.000 zł). Według stanu na koniec 2015 r. również nie dokonano podziału zobowiązań finansowych wynoszących 7.743.000 zł na zobowiązania krótkoterminowe i długoterminowe, wbrew postanowieniom art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości – str. 24 protokołu kontroli;
c) w aktywach trwałych bilansu Urzędu Miejskiego wykazano w poz. A.V. „Wartość mienia zlikwidowanych jednostek” wynoszącą na początek i koniec 2015 r. 440.455 zł (w poz. A.V. pasywów „Fundusz mienia zlikwidowanych jednostek” w takiej samej kwocie). Dane te dotyczą budynków szkolnych pozostałych po zlikwidowanej w 2007 r. Szkole Podstawowej w Szymkach. Wartość mienia ujętego na koncie 015 „Mienie zlikwidowanych jednostek” i funduszu ujętego na koncie 855 „Fundusz mienia zlikwidowanych jednostek” od czasu likwidacji tej jednostki budżetowej pozostają niezmienne. Budynki po zlikwidowanej szkole nie są umarzane. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, likwidując gminą jednostkę budżetową organ stanowiący gminy określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki. Budynek szkoły przyjęty na stan Urzędu został wybudowany w 1974 r., a budynek gospodarczy w 1971 r., w związku z czym obiekty te według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. powinny być całkowicie umorzone. W stwierdzonym stanie faktycznym budynki po zlikwidowanej szkole należało przyjąć w 2008 r. na stan Urzędu dokonując następujących księgowań: nieumorzona wartość początkowa budynków Wn 011 – Ma 800, dotychczasowe umorzenie Wn 011 – Ma 071. W trakcie kontroli poinformowano Skarbnika Gminy o konieczności dokonania w księgach Urzędu następujących księgowań korygujących: zdjęcie ze stanu mienia zlikwidowanej szkoły Wn 855 – Ma 015 (440.455 zł), przyjęcie na stan Urzędu całkowicie umorzonych na koniec 2016 r. aktywów Wn 011 – Ma 071 (440.455 zł) – str. 25-26 protokołu kontroli;
d) w wyniku przeprowadzonej analizy bilansu MGOPS za 2015 r. stwierdzono, że na należności krótkoterminowe wykazane w aktywach bilansu w poz. B.I.4. „Pozostałe należności” w wysokości 2.730.604 zł składają się należności wynikające z salda konta 221 w wysokości 2.707.904,03 zł z tytułu zaległości od dłużników alimentacyjnych i z salda konta 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” w kwocie 22.609,30 zł. Z informacji uzupełniających do bilansu wynika, że MGOPS nie tworzył odpisów aktualizujących należności. Kwota zobowiązań wykazana według stanu na koniec 2015 r. w pasywach bilansu MGOPS w poz. C.II.2 „Zobowiązania wobec budżetów” w wysokości 1.833.353,96 zł w całości stanowi rzekome zobowiązania z tytułu przypisania należności od dłużników alimentacyjnych, w części stanowiącej dochody budżetu państwa (suma sald Ma kont analitycznych prowadzonych do konta 225 „Rozrachunki z budżetami”). Kwota zobowiązań wynikających z konta 225 pokrywa się z kwotą należności od dłużników alimentacyjnych z tytułu świadczeń wypłaconych przez gminę w części przypadającej budżetowi państwa, wykazaną w cz. A sprawozdania Rb-27ZZ. Przedstawione stany wynikające z ewidencji i sprawozdawczości wskazują, że MGOPS w dalszym ciągu stosuje niektóre regulacje prawne zamieszczone w nieobowiązującym rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020, ze zm.). Zgodnie z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia, należności realizowane na rzecz innych jednostek były ujmowane jako zobowiązania na rzecz tych jednostek. W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu przepis ten nie został zamieszczony. W związku z tym księgowanie przypisu należności od dłużników alimentacyjnych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jako zobowiązań na koncie 225, w części dotyczącej należności budżetu państwa, jest bezpodstawne. Prawidłowymi księgowaniami tych kwot należności są zapisy Wn 221 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” w zakresie należności głównych i Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe” w zakresie odsetek. Z zasad funkcjonowania kont zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. nie wynikają istotne przeciwwskazania, aby operacje związane z wykonaniem dochodów budżetowych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, traktować inaczej niż operacje związane z realizacją pozostałych dochodów budżetowych realizowanych przez gminną jednostkę budżetową. Z danych uzupełniających do bilansu oraz z zestawienia obrotów i sald za 2015 r. wynika, że w MGOPS nie występuje konto 290 „Odpisy aktualizujące należności”, mimo że według stanu na koniec 2015 r. w ewidencji tej jednostki występowały niewątpliwie należności od dłużników alimentacyjnych o bardzo niskim prawdopodobieństwie ich zapłaty, które zgodnie z art. 35b ustawy o rachunkowości podlegają aktualizacji poprzez dokonanie odpisu aktualizującego. Zaobserwowany sposób ewidencji należności od dłużników alimentacyjnych w MGOPS powoduje bezpodstawne wykazywanie znaczących kwot nieistniejących w rzeczywistości zobowiązań wobec budżetu państwa, ponieważ zobowiązanie gminy z tytułu odprowadzenia środków na rzecz budżetu państwa powstaje dopiero po wyegzekwowaniu należności od dłużnika alimentacyjnego – str. 28-30 protokołu kontroli;
e) w bilansie ZGKiM za 2015 r. w poz. B pasywów wykazano wartość funduszu celowego w kwocie 856,40 zł, której w aktywach bilansu odpowiadają środki pieniężne (saldo Wn konta 135-2 „Rachunek środków specjalnego przeznaczenia – żwirownia” – 856,40 zł). Bilans ZGKiM za 2015 r. został sporządzony na wzorze stanowiącym załącznik nr 5 do nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r., zamiast na wzorze stanowiącym załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. W aktualnym wzorze bilansu poz. B pasywów służy do prezentacji państwowych funduszy celowych, zaś fundusze celowe w systemie finansów samorządowych nie występują od czasu wejścia w życie regulacji wynikających z ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. – str. 30-31 protokołu kontroli;
f) w jednostkowym rachunku zysków i strat Urzędu Miejskiego za 2015 r. całość przychodów ze sprzedaży rzeczowych aktywów trwałych uzyskanych w wysokości 598.686,86 zł wykazano w poz. D.III. „Inne przychody operacyjne”, zamiast w poz. D.I. „Zysk ze zbycia niefinansowych aktywów trwałych”. Koszty wykazane w poz. B.VII. „Pozostałe koszty rodzajowe” w wysokości 955.299,58 zł są zawyżone o dotacje przekazane na dofinansowanie przydomowych oczyszczalni ścieków w kwocie 33.468,85 zł, których błędną ewidencję opisano wyżej – str. 31 protokołu kontroli;
g) w jednostkowym rachunku zysków i strat sporządzonym za 2015 r. przez ZGKiM dotacje na finansowanie działalności podstawowej (poz. A.V) wykazano w kwocie 100.372,00 zł odpowiadającej wysokości dotacji przedmiotowych otrzymanych w 2015 r. w kwocie 110.000 zł, pomniejszonych o VAT należny w kwocie 9.628 zł. Dotacje stanowią dopłaty do cen za odprowadzanie ścieków opodatkowanych stawką 8%. W związku z tym wartość netto otrzymanych dotacji powinna wynosić 101.852 zł (110.000 zł : 1,08), a VAT należny – 8.148 zł. Z rozliczenia dotacji przedmiotowej złożonego przez ZGKiM wynika, że sprzedaż z tytułu odprowadzania ścieków objęta dopłatami wyniosła w 2015 r. 81.250 m3. Należne dopłaty powinny więc wynieść 110.500 zł, a przychody netto z tego tytułu 102.314,81 zł. W rachunku zysków i strat zakładu budżetowego w poz. B.IV. „Podatki i opłaty” wykazano według stanu na koniec 2015 r. kwotę 4.179,34 zł. Z zestawienia obrotów i sald ZGKiM wynika, że obroty strony Wn konta 403 „Podatki i opłaty” wyniosły 66.725,34 zł. W kwocie tej mieści się podatek od nieruchomości od infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej zwolnionej od podatku na podstawie uchwały Rady Gminy Michałowo z dnia 8 grudnia 2005 r. wynoszący 54.262 zł oraz umorzony podatek od środków transportowych w wysokości 8.284 zł. Podatki te ujęto na koncie 403, w korespondencji z kontem 225, a następnie dokonano zmniejszenia kosztów zapisem Wn 225 – Ma 403. W danym przypadku zmniejszenie kosztów o podatek od nieruchomości objętych zwolnieniem było prawidłowe. Natomiast umorzenie podatku od środków transportu należało ująć w ewidencji księgowej zapisem Wn 225 – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne”.
W omawianym rachunku zysków i strat amortyzacja według stanu na koniec roku bieżącego (poz. B.I) i pozostałe przychody operacyjne z tytułu pokrycia amortyzacji (poz. D.III) zostały wykazane w kwocie 265.797,40 zł. Zgodnie z opisem konta 760 w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r., pokrycie amortyzacji stanowi równowartość odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych otrzymanych nieodpłatnie przez samorządowy zakład budżetowy, a także od środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, na sfinansowanie których samorządowy zakład budżetowy otrzymał środki pieniężne. W związku z tym, że pokrycie amortyzacji nie obejmuje odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych zakupionych ze środków własnych zakładu, pozostałe przychody operacyjne z tytułu pokrycia amortyzacji powinny być niższe od kosztów amortyzacji. Z analizowanego sprawozdania wynika, że ZGKiM przeznaczył na zakup środków trwałych własne środki wynoszące w 2014 r. – 6.039,32 zł, a w 2015 r. – 7.000 zł. W rachunku zysków i strat ZGKiM pozycje A.I i D.III według stanu na koniec roku poprzedniego nie zostały wypełnione.
W pozostałych przychodach operacyjnych według stanu na koniec 2015 r. ZGKiM wykazał przychody z najmu i dzierżawy w kwocie 69.885,56 zł zrealizowane w ramach podstawowej działalności operacyjnej, które należało wykazać w analizowanym sprawozdaniu jako przychody ze sprzedaży produktów. Przychody z tego tytułu były księgowane w ZGKiM na koncie 760, jako pozostałe przychody operacyjne, zamiast na koncie 700 „Sprzedaż produktów i koszt ich wytworzenia” – str. 32-33 protokołu kontroli;
h) analiza danych zamieszczonych w jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu Urzędu wymaga zwrócenia uwagi na nienaturalnie wysokie zwiększenia i zmniejszenia funduszu z tytułu innych zwiększeń i zmniejszeń wykazanych według stanu na koniec 2015 r. w kwotach wynoszących odpowiednio 4.177.538,06 zł i 4.135.460,13 zł. Zwiększenie funduszu wykazane w analizowanym zestawieniu jako „inne zwiększenia” wynika m.in. z następujących źródeł: części zysku za 2014 r. przeksięgowanego z konta 860 na konto 800-2 odpowiadającej kwocie amortyzacji – 1.680.888,19 zł, wartości środków trwałych przyjętych w wyniku rozliczenia efektów inwestycyjnych, odpowiadającej zwiększeniu funduszu w środkach trwałych w związku z przeksięgowaniem funduszu w środkach inwestycyjnych – 2.395.075,82 zł oraz dotychczasowemu umorzeniu przejętej nieodpłatnie części budynku – 28.635 zł. Natomiast zmniejszenia funduszu z tytułu z tytułu „innych zmniejszeń” wykazane według stanu na koniec 2015 r. wynikają m.in. z następujących źródeł: amortyzacji za 2014 r. w łącznej kwocie 1.680.888,19 zł przeksięgowanej na zmniejszenie funduszu w środkach trwałych z konta 860-3 na stronę Wn konto 800-3 w kwocie 1.644.708,98 zł i z konta 860-4 na stronę Ma konta 800-4 w kwocie 36.179,21 zł, rozliczenia efektów inwestycyjnych, odpowiadających zwiększeniu funduszu w środkach trwałych i zmniejszeniu funduszu w środkach inwestycyjnych – 2.395.075,82 zł oraz dotychczasowego umorzenia przejętej nieodpłatnie części budynku – 28.635 zł. Przedstawione źródła innych zwiększeń i zmniejszeń nie miałyby miejsca w przypadku prowadzenia ewidencji księgowej na koncie 800 w sposób zgodny z jego opisem zamieszczonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r., o czym była mowa wyżej. Poza tym stwierdzono, że zmniejszenie funduszu z tytułu dotacji i środków na inwestycje wykazane w analizowanym zestawieniu według stanu na koniec 2014 r. w kwocie 3.231.736,02 zł obejmuje wyłącznie kwotę dotacji. Prawidłowo w poz. I.2.4 należało wykazać kwotę 11.614.426,39 zł (saldo Wn konta 810 przed rocznym przeksięgowaniem) – str. 36-39 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała przypadek nieprawidłowego stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.). Wpływy z tytułu sprzedaży w drodze bezprzetargowej prawa własności działek ich dotychczasowym użytkownikom wieczystym zostały sklasyfikowane w par. 0760 „Wpływy z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego…” zamiast w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności…”. Stosowanie par. 0760 jest właściwe w przypadku wpływów wynikających z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, ze zm.) – str. 13 protokołu kontroli.
Analizie poddano prawidłowość pozyskiwania przez gminę dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości – str. 57-70 protokołu kontroli. Stwierdzono, że w badanym okresie obowiązywały dwie uchwały regulujące zasady wydzierżawiania lub najmu nieruchomości. Uchwałą Nr XXXX/287/06 Rady Gminy Michałowo z dnia 22 czerwca 2006 r. w sprawie zasad nabycia, zamiany, obciążania nieruchomości gruntowych ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata postanowiono, że najemców i dzierżawców nieruchomości wyłania się w drodze przetargu. Uchwałą Nr XXXI/286/09 z dnia 3 września 2009 r. dokonano zmiany w uchwale z 2006 r., poprzez dodanie § 14 ust. 3 w brzmieniu: „Udziela się Burmistrzowi Michałowa zgody na zawieranie kolejnych umów dzierżawy lub najmu na okres do 3 lat w stosunku do tych samych dzierżawców (najemców) nieruchomości, które były już oddane w dzierżawę lub najem na czas określony do 3 lat”. W okresie objętym kontrolą obowiązywała również uchwała Nr VII/45/15 Rady Miejskiej w Michałowie z dnia 23 kwietnia 2015 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Michałowo oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Analiza treści przedmiotowej uchwały, zgodnie którą nieruchomości i lokale użytkowe mogą być wynajmowane lub wydzierżawiane za zgodą Burmistrza w drodze przetargu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony świadczy o zawarciu w niej postanowień nielogicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.), niedających się zastosować w praktyce. Przewidują one bowiem, że Burmistrz miałby sam sobie udzielać zgody na najem lub dzierżawę nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w drodze przetargu, podczas gdy obowiązek zawierania umów na taki okres w drodze przetargu wynika wprost z art. 37 ust. 4 ustawy, a ewentualna „zgoda” może być przedmiotem decyzji Rady i dotyczyć odstąpienia od stosowania trybu przetargowego przez Burmistrza, a nie jego zastosowania.
Kontrola prawidłowości stosowania procedur dotyczących najmu lokali użytkowych oraz windykacji opłat za lata 2014-2015 wykazała, że w przypadku umów zawartych do momentu wejścia w życie uchwały z dnia 23 kwietnia 2015 r., były one zawierane zgodnie z uchwałą z dnia 3 września 2009 r., którą to udzielono Burmistrzowi Michałowa zgody na zawieranie kolejnych umów dzierżawy lub najmu na okres do 3 lat w stosunku do tych samych dzierżawców (najemców) nieruchomości, którym były już one oddane w dzierżawę lub najem na czas określony do 3 lat. Umowy zawarte po dacie 15 maja 2015 r. (uchwała Nr VII/45/15 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego w dniu 30 kwietnia, a weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia) nie posiadają zgody Rady Miejskiej. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 poz. 446, ze zm.) uchwała rady gminy jest wymagana w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W trakcie kontroli zostało złożone wyjaśnienie przez kierownika Referatu Inwestycyjno-Geodezyjnego, zgodnie z którym, zawierano umowy najmu lokali użytkowych oraz umowy dzierżawy bez uzyskania zgody Rady na dalszy okres, gdyż dotyczyły one w większości przypadków lokali użytkowych takich jak ośrodki zdrowia, jak również części gruntów a umowy były zawierane głównie na 1 rok. Brak zgody Rady Miejskiej miał miejsce również w przypadku zawierania umów dzierżawy na 2016 r.
Kontrola wykazała, ponadto że zawarcie umów nie było poprzedzone sporządzeniem i podaniem go do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, o którym mowa w art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Na podstawie analizy dokumentacji sprzedaży nieruchomości, przeprowadzonej pod kątem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490), a także z zasadami określonymi przez Radę Miejską, ustalono, że:
a) bezpodstawnie, a ponadto w nieprawidłowej wysokości, ustalano kwotę minimalnego postąpienia w ogłoszeniach o przetargu na sprzedaż działki rolnej nr 155 o pow. 2,86 ha – str. 54 protokołu kontroli. Kontrola wykazała, że w ogłoszeniu o pierwszym przetargu cenę wywoławczą ustalono na poziomie 116.000 zł, a minimalne postąpienie 1.500 zł. Zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia, o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu (a nie organizator), z tym, że postąpienie nie może wynosić mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych (w tym przypadku 1.160 zł). W drugim przetargu cenę wywoławczą ustalono na poziomie 90.000 zł, a minimalne postąpienie na 1.000 zł. Nabywca nieruchomości został wyłoniony po zaproponowaniu jednego postąpienia w wysokości 1.000 zł, podczas gdy zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia mógł skutecznie rozstrzygnąć przetarg po zaproponowaniu postąpienia w kwocie 900 zł,
b) dokonano zbycia w drodze bezprzetargowej działki nr 676/2 o pow. 0,2014 ha na rzecz użytkownika wieczystego bez wymaganej zgody Rady Miejskiej – str. 56 protokołu kontroli. Kontrola wykazała, że wartość prawa własności nieruchomości ustalona została w operacie szacunkowym sporządzonym w grudniu 2015 r. na kwotę 29.188 zł, zaś wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 18.943 zł. Stosownie do uchwały Nr VII/45/15 Rady Miejskiej w Michałowie z dnia 23 kwietnia 2015 r. Burmistrz przeznacza do zbycia nieruchomości i lokale o wartości przekraczającej 20.000 zł po wyrażeniu zgody przez Radę Miejską, stosując tryb przetargowy albo bezprzetargowy z uwzględnieniem pierwszeństwa przysługującego z przepisów prawa. W trakcie kontroli zwrócono się do Pana Burmistrza z pytaniem, dlaczego przeznaczono nieruchomość do zbycia bez uzyskania zgody Rady. Zgodnie z uzyskaną odpowiedzią (…) uznano, iż w danym przypadku użytkownik wieczysty uiścił kwotę 10.245 zł, która jest mniejsza od 20.000 zł a zatem nie wymaga tej zgody. Odnosząc się do złożonego wyjaśnienia oraz postanowień uchwały w tym zakresie, należy wskazać, że wartość prawa własności wyceniono w operacie szacunkowym na kwotę 29.188 zł, zaś uchwała odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do ceny, którą ma uiścić nabywca. Wartość nieruchomości ustalana jest przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym – art. 156 ust. 1 ustawy;
c) wykaz dotyczący zbycia w drodze bezprzetargowej działki nr 676/2 nie zawierał wskazania terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy, czym naruszono art. 35 ust. 1 pkt 12 ustawy – str. 57 protokołu kontroli.
Odnośnie opłat adiacenckich stwierdzono, że w dalszym ciągu na terenie gminy Michałowo nie obowiązuje stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych oraz podziałem nieruchomości. W konsekwencji w kontrolowanej jednostce nie występowały dochody z tytułu opłaty adiacenckiej. Stosownie do postanowień art. 98a i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwość ustalenia (w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych) oraz wysokość opłaty adiacenckiej zależą od uchwalenia przez Radę procentowej stawki opłaty odnoszonej do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości. Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 198). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy. Jednocześnie dodać należy, iż ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu ich wysokości. Kontrolującym okazano protokół z sesji Nr XXXI/2009 Rady Miejskiej z 22 października 2009 r., z którego wynika, że przygotowany projekt uchwały, w związku z rozbieżnościami na temat wysokości stawki, został przekazany do dalszych prac na kolejnych komisjach finansów i planowania – str. 73 protokołu kontroli. Mając na uwadze okres, który minął od ostatniego przedstawienia projektu w tej sprawie, zasadne jest podjęcie ponownych działań zmierzających do realizacji przez Radę Miejską obowiązku podjęcia uchwały.
W ramach czynności kontrolnych dokonano analizy procesu zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wynikających z wniosków Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Michałowie na lata 2014-2016. W wyniku badania wniosków o zatwierdzenie taryf stwierdzono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, którym jest ZGKiM, nie prowadzi ewidencji księgowej kosztów w podziale na koszty związane ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i koszty dotyczące zbiorowego odprowadzania ścieków, o czym świadczy ewidencja szczegółowa do kont zespołu 4, w której koszty te są ewidencjonowane łącznie dla działalności wodociągowo-kanalizacyjnej. Podobnie jak koszty, również przychody ze sprzedaży z działalności wodociągowo-kanalizacyjnej są wykazywane bez podziału na przychody z tytułu dostaw wody i na przychody z tytułu odprowadzania ścieków. Kalkulacja cen wody jest sporządzana na ilość wyprodukowanej wody, zamiast na ilość planowanej sprzedaży wody, a kalkulacja cen ścieków – na ilość oczyszczonych ścieków, zamiast na planowaną do zafakturowania ilość ścieków. Dane w zakresie niezbędnych przychodów z tytułu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i z tytułu zbiorowego odprowadzania ścieków wykazane w tabeli D i tabeli F wniosku na 2016 r. wykazują istotne różnice. W tabeli D niezbędne przychody ze sprzedaży wody i odprowadzania ścieków wykazano w kwotach wynoszących odpowiednio 908.216,63 zł i 489.567,74 zł, a w tabeli F kwoty niezbędnych przychodów wynoszą odpowiednio – 535.800 zł (woda) i 523.840 zł (ścieki). Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328) wymaga od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w art. 20 ust. 5 pkt 1 prowadzenia ewidencji księgowej umożliwiającej wydzielenie przychodów i kosztów dotyczących poszczególnych rodzajów działalności, a w zakresie zatwierdzania taryf zawiera m.in. przepis art. 24 ust. 4 zobowiązujący Pana Burmistrza do sprawdzania, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikowania kosztów związanych ze świadczeniem usług. Na wniosku o zatwierdzenie taryf na 2014 r. stwierdzono brak adnotacji o weryfikacji kosztów, natomiast na wniosku o zatwierdzenie taryf na 2016 r. Pan Burmistrz zamieścił adnotację o zweryfikowaniu kosztów, ale mając na uwadze m.in. brak spójności pomiędzy danymi zamieszczonymi w tabelach D i F oraz przyjętą metodę ustalania cen wody w oparciu o ilość wyprodukowanej wody (a nie dostarczonej odbiorcom, sprzedanej), uzasadnione są zastrzeżenia co do prawidłowości weryfikacji. Jak wynika z wyjaśnienia kierownika Referatu Inwestycyjno-Geodezyjnego, sprawdzenie opracowanych przez zakład taryf polega na sprawdzeniu czy kalkulacja zawiera wszystkie tabele wymienione w rozporządzeniu (…), zaś weryfikacja kosztów na porównaniu szczegółowych kosztów przedstawianych przez pracowników zakładu w stosunku do roku ubiegłego – str. 120-129 protokołu kontroli.
W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych i wykazała nieprawidłowości opisane w protokole kontroli.
Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716, ze zm.), której zasady prowadzenia określone są w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Pozwoliło to ustalić, że ewidencja podatkowa, prowadzona za pomocą systemu informatycznego nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych w § 5 wymienionego rozporządzenia. Główną nieprawidłowością jest brak możliwości eksportu danych do pliku w formacie przewidzianym przez przytoczony przepis – str. 76 protokołu kontroli.
Kontroli poddano prawidłowość osiągania dochodów z tytułu podatku leśnego w grupie podatników będących osobami fizycznymi. Jej wynikiem było stwierdzenie szeregu pojedynczych nieprawidłowości wskazanych w opisie na str. 78 protokołu kontroli. Dokonane ustalenia dotyczyły następujących przypadków:
a) podatnika, który w ewidencji gruntów i budynków figuruje pod innym nazwiskiem niż w ewidencji podatkowej kontrolowanej jednostki, czego przyczyną jest pomyłka popełniona w momencie wpisywania do ewidencji gruntów i budynków,
b) dokonania wymiaru na osoby nieżyjące podatku leśnego za las, który jest współwłasnością. W ewidencji gruntów i budynków podatnik figuruje jako samodzielny właściciel tych lasów. Posiada natomiast współwłasność z nieżyjącymi osobami w gruntach, które podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. W dniu podpisania protokołu okazano kontrolującemu prawidłową decyzję,
c) złożenia dwóch różnych informacji podatkowych na ten sam las przez osoby będące współwłaścicielami,
d) nieujawnienia w informacji podatkowej powierzchni lasów w wieku powyżej 40 lat, a więc podlegających opodatkowaniu. Spowodowało to, iż kontrolowany organ podatkowy wymierzył podatek leśny za powierzchnię wynikającą z ewidencji gruntów, nie uwzględniając lasów nieujawnionych. Brak jest w dokumentacji dowodów na to, aby organ podatkowy, w ramach czynności sprawdzających próbował kwestię tę wyjaśnić poprzez wezwanie podatnika do złożenia poprawnej informacji na podatek leśny,
e) błędnie wydanej decyzji podatkowej po przekształceniu w trakcie roku podatkowego własności indywidualnej we współwłasność, co miało miejsce w październiku 2015 r. Jak ustalono, w dniu 31 grudnia 2015 r. wystawiono podatnikom będącym współwłaścicielami decyzję wymierzającą podatek leśny za cały rok 2015. Tymczasem działając prawidłowo organ podatkowy winien obciążyć podatnika indywidualnie decyzją korygującą za miesiące styczeń-październik 2015 r., natomiast za miesiące listopad-grudzień 2015 r. winien wydać decyzję na współwłaścicieli.
Kontroli poddano również zagadnienia powszechności i prawidłowości pozyskiwania podatkowych dochodów gminy z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych i w jej wyniku stwierdzono, że podatnik wskazany w opisie na str. 83 protokołu kontroli w złożonej deklaracji podatkowej ujawnił między innymi 383 m2 budynków opodatkowanych stawką przewidzianą dla kategorii budynki pozostałe. W okresie objętym kontrolą osoba prawna prowadząca działalność gospodarczą mogła zastosować do opodatkowania budynków stawkę przewidzianą dla kategorii „pozostałe” pod warunkiem, iż nie mogły być one wykorzystywane (i nie były) do działalności gospodarczej ze względów technicznych. Ustalono, iż w zgromadzonej przez organ podatkowy dokumentacji brak jest materiału dowodowego, na podstawie którego mógł by on przyjąć, iż zastosowana stawka podatkowa jest właściwa. W związku z tym powinny być one opodatkowane stawką przewidzianą dla związanych z działalnością gospodarczą. Oznacza to, iż podatek za przedmiotowe budynki został zaniżony o kwotę 5.351,51 zł.
Z kolei opis na str. 84 protokołu kontroli wskazuje na wykryte inne nieprawidłowości w realizacji dochodów z tytułu omawianej należności podatkowej, naruszające przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych:
a) nie ujawnienie do opodatkowania przez podatnika trzech działek gruntu powodujące w efekcie zaniżenie deklarowanego podatku o kwotę 1.858,14 zł,
b) zaniżenie przez firmę telekomunikacyjną powierzchni podlegającej opodatkowaniu o 30 m2, co w rezultacie spowodowało niezadeklarowanie przez podatnika podatku od nieruchomości o 24,30 zł,
c) zadeklarowanie przez dwie osoby prawne posiadanych udziałów w gruntach będących we współwłasności wraz z gruntami posiadanymi oddzielnie. Taki sposób deklarowania tych gruntów stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 4 ustawy stanowiącym, iż jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowi odrębny przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy od nieruchomości lub obiektu budowlanego ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach. Każdy z nich powinien grunty te opodatkować w oddzielnej deklaracji podatkowej, za każdym razem ujawniając całość gruntów będących we współwłasności,
d) deklarowanie do opodatkowania przez spółkę jawną gruntów, które – jak ustalono – są współwłasnością osób fizycznych (uczestników spółki) i nie zostały przez nie wniesione do majątku spółki. Grunty te powinny być ujawnione przez osoby fizyczne w złożonych informacjach podatkowych a organ podatkowy powinien wymierzyć podatek od nieruchomości wydając decyzje podatkowe właścicielom,
e) złożenie przez wskazaną w protokole kontroli osobę prawną korekty deklaracji podatkowej, w której zmniejszyła powierzchnię gruntów związaną z działalnością gospodarczą o 1.643 m2 oraz zadeklarowała ją do opodatkowania stawką dla gruntów pozostałych, co spowodowało zmniejszenie wymiaru podatku od nieruchomości o kwotę 1.204,86 zł. Jak ustalono, na gruntach tych podatnik według okazanej dokumentacji rozpoczął budowę budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego, jednakże nie został on do tej pory oddany do użytkowania. Artykuł 1a ust. 2a pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stanowi, iż do gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej nie zalicza się budynków mieszkalnych oraz gruntów związanych z tymi budynkami. Podatnik nie zadeklarował budynków mieszkalnych, więc do momentu ich zadeklarowania powinien opodatkować wymienioną powierzchnię gruntów stawką przewidzianą dla związanych z działalnością gospodarczą.
Badania poprawności wymiaru podatku od nieruchomości dokonano również w grupie podatników stanowiących osoby fizyczne. Stwierdzono, że część podatników posiadających wyodrębnione lokale mieszkalne ujawnia udziały w gruntach zaokrąglając je do pełnych metrów kwadratowych pomimo, iż ich rzeczywista powierzchnia po wyliczeniu prezentowana była ze szczegółowością do dwóch miejsc po przecinku. Kontrolowany organ podatkowy przyjmował również informacje podatkowe od podatników, w których wykazane były powierzchnie wyodrębnionych gruntów z dokładnością do centymetrów kwadratowych, to jest do dwóch miejsc po przecinku. W trakcie kontroli nie potrafiono wyjaśnić powodów braku reakcji na prezentację przez część podatników danych niezgodnych z zapisami geodezyjnymi. W tej części protokołu kontroli wskazano inne przypadki braku reakcji organu podatkowego na nieprawidłowo wypełnione informacje podatkowe na podatek od nieruchomości. Część podatników prezentowała przedmioty opodatkowania, to jest budynki mieszkalne oraz budynki i grunty pozostałe, jako zwolnione. Kontrolujący stwierdza, iż w tych wypadkach informacje zostały błędnie złożone przez podatników, ponieważ zwolnienie wyżej wymienionych przedmiotów opodatkowania następuje w momencie braku zaległości z tytułu podatków i opłat wobec budżetu gminy Michałowo w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. Opis na str. 88 protokołu kontroli wskazuje na kolejny przypadek nieprawidłowości w stosowaniu zwolnień w podatku od nieruchomości uchwalonych przez Radę Miejską w Michałowie dla osób fizycznych. Wskazanemu w opisie podatnikowi – pomimo, że spełniał wszystkie warunki do zwolnienia – wymierzono podatek w wysokości 10 zł. Według ustnych wyjaśnień pracowników kontrolowanej jednostki stało się tak, ponieważ podatnik nie złożył nowej informacji podatkowej na podatek od nieruchomości. Według kontrolującego podatnik nie miał obowiązku jej złożenia ponieważ nie zachodziły przesłanki do tej czynności wymienione w art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, według których osoby fizyczne są obowiązane złożyć właściwemu organowi podatkowemu informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych, sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości lub od dnia zaistnienia zdarzenia. Reasumując należy stwierdzić, iż stosowanie zwolnienia nie może być uzależnione od złożenia nowej informacji podatkowej, gdy nie zachodzą ustawowe przesłanki do jej ponownego złożenia wynikające z przepisów zawartych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych – str. 87 protokołu kontroli.
Powyższe opisy jednoznacznie wskazują na nierealizowanie przez organ podatkowy, jego służby obowiązków wskazanych treścią przepisów Działu V Ordynacji podatkowej „Czynności sprawdzające”. W trakcie wskazanych przepisami działań, przy zastosowaniu wymienionych w nich procedur, organ podatkowy winien zweryfikować składane przez podatników dokumenty (deklaracje, informacje podatkowe) m.in. pod kątem zgodności ze stanem faktycznym. Powinno to zapewnić realizacji dochodów z określonego tytułu pożądane przymioty powszechności, kompletności i prawidłowości. We wszystkich opisanych przypadkach nie stwierdzono właściwej reakcji organu podatkowego, będącej pochodną prawidłowo prowadzonych czynności sprawdzających.
Ponadto przeprowadzona kontrola stwierdziła, iż podatnik posiadający konto o nr …[1] według danych z ewidencji gruntów i budynków posiada 1.164 m2 gruntów, a w złożonej informacji podatkowej ujawnia 599 m2 gruntów pozostałych oraz 100 m2 jako związanych z działalnością gospodarczą. Zatem nieujawniona powierzchnia wynosi 465 m2. W trakcie trwania kontroli okazano kontrolującemu decyzję podatkową, w której wymierzono temu samemu podatnikowi podatek za tę powierzchnię i przypisano na innym koncie podatkowym o nr …[2]. Takie postępowanie stoi w sprzeczności z przepisami przytoczonymi w rozdziale protokołu poświęconemu rachunkowości podatkowej.
W zakresie prowadzenia przez kontrolowaną jednostkę ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych ustalono również inne nieprawidłowości. Badając poszczególne zapisy księgowe stwierdzono, że pracownicy organu podatkowego księgowali wpłaty dokonane przez podatników nie pod datą faktycznej ich zapłaty ale pod datą wpływu (wpłaty) zebranych przez inkasentów podatków na rachunek bankowy kontrolowanej jednostki. Przyjęty sposób księgowania wpłat stoi w sprzeczności z art. 23 ustawy o rachunkowości, który określa wymogi formalne zapisów księgowych, a w szczególności narusza zapisy ust. 2 stanowiącego, iż zapis księgowy powinien zawierać co najmniej określenie rodzaju i numeru identyfikacyjnego dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu oraz jego datę, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji. Identycznie księgowano również wpłaty dokonane przez podatników na rachunek bankowy urzędu – str. 90 protokołu kontroli. Ustalono również, iż przy wymiarze podatku od nieruchomości oraz leśnego w odrębnych decyzjach podatkowych wpłaty tak wymierzonych należności księgowano na jednym koncie podatkowym. Stoi to w sprzeczności z § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), który stanowi, że dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto w każdym podatku.
W wyniku badania prawidłowości ustalania i wypłaty wynagrodzeń pracowników Urzędu Miejskiego stwierdzono, że pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku informatyka został przyznany w umowie o pracę z dnia 26 maja 2008 r. dodatek specjalny w kwocie …[3] miesięcznie. Umowa nie wskazuje, z jakiego tytułu wskazany dodatek został przyznany. Dodatek specjalny został przyznany także pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku podinspektora – również bez wskazania okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań (na okres 2015 r. w kwocie …[4]). Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny; wynika stąd, że dodatek ten ma charakter świadczenia okresowego. Jeżeli pracownik stale wykonuje czynności traktowane jako podstawa przyznania dodatku, powinno to mieć odpowiednie odzwierciedlenie w poziomie wynagrodzenia zasadniczego – str. 95-96 protokołu kontroli.
W kontrolowanej jednostce nie zostały opracowane procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro, tj. zamówień do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.). W trakcie kontroli zwrócono się do Pana Burmistrza z pytaniem, w oparciu o jakie kryteria byli wybierani wykonawcy. Zgodnie z otrzymaną odpowiedzią, przy udzielaniu zamówień czynność wyboru wykonawcy przeprowadza się poprzez: zamieszczenie zapytania ofertowego na stronie internetowej zamawiającego, przekazanie zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, zebranie co najmniej trzech ofert zawierających cenę proponowaną przez potencjalnych wykonawców na ich stornach internetowych lub zapytanie telefoniczne do co najmniej trzech wykonawców i sporządzenie odpowiedniej notatki. Kontrola wykazała, że podpisanie na 2015 r. umowy wyłapywania bezdomnych psów i kotów na terenie gminy Michałowo oraz transportu i utrzymania ich w schronisku nie było poprzedzone udokumentowaniem przeprowadzenia czynności wskazanych w wyjaśnieniu. Jak ustalono, do wyłonienia wykonawcy na 2014 r. zastosowano zaproszenie do złożenia ofert na odłów, transport oraz umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku. W związku, z tym, że wykonawca nie podniósł ceny, podpisano kolejną umowę na 2015 r. bez przeprowadzenia czynności w celu ustalenia ewentualnych korzystniejszych ofert. Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zatem zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług o znaczącej wysokości – str. 99-101 protokołu kontroli.
Kontrola wykazała, że nie zastosowano procedur Prawa zamówień publicznych do wyłonienia wykonawcy dostaw energii elektrycznej. Dostawcą energii jest Zakład Energetyczny Białystok S.A. Wydatki z planu finansowego Urzędu za energię elektryczną w 2015 r. wyniosły 304.465,98 zł, a z planów wszystkich jednostek budżetowych gminy 672.691,97 zł. Niezastosowanie procedur Prawa zamówień publicznych do wyłonienia wykonawcy dostaw energii elektrycznej stanowi naruszenie zasady powszechności stosowania ustawy wyrażonej w art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Jak wynika ze złożonych wyjaśnień, w 2016 r. przeprowadzono postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego na dostawę energii elektrycznej, które zakończyło się wynikiem negatywnym (nie wpłynęła żadna oferta). Ogłoszenie o przetargu zamieszczono w BZP w dniu 22 grudnia 2016 r. (w trakcie kontroli) – str. 112 protokołu kontroli. Należy wskazać, że zamawiający może udzielić zamówienia w trybie z wolnej ręki po zaistnieniu przesłanek z art. 67 ust. 1 Prawa zamówień publicznych – w tym przesłanki z pkt 4 ustawy dotyczącej sytuacji, w której w postępowaniu prowadzonym uprzednio w trybie przetargu nieograniczonego albo przetargu ograniczonego nie wpłynął żaden wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, i nie zostały złożone żadne oferty lub wszystkie oferty zostały odrzucone na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ze względu na ich niezgodność z opisem przedmiotu zamówienia lub wszyscy wykonawcy zostali wykluczeni z postępowania, a pierwotne warunki zamówienia nie zostały w istotny sposób zmienione. Zgodnie z art. 68 w zw. z art. 2 pkt 7a Prawa zamówień publicznych w trybie zamówienia z wolnej ręki postępowanie o udzielenie zamówienia wszczyna się w drodze przesłania zaproszenia do negocjacji, w tym istotnych dla stron postanowień, które zostaną wprowadzone do treści umowy, ogólnych warunków umowy lub wzoru umowy. Najpóźniej wraz z zawarciem umowy wykonawca składa oświadczenie o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu.
W wyniku badania prawidłowości udzielania zamówień publicznych stwierdzono ponadto, że ogłoszenie o udzieleniu zamówienia na modernizację rolniczej drogi dojazdowej we wsi Topolany zostało zamieszczone w BZP w dniu 5 sierpnia 2015 r., zaś zawarcie umowy nastąpiło w dniu 23 czerwca 2015 r. Obowiązek zamieszczenia ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w BZP niezwłocznie po zawarciu umowy w sprawie zamówienia publicznego wynikał z art. 95 ust. 2 Prawa zamówień publicznych w brzmieniu obowiązującym do 27 lipca 2016 r. Przedstawione uchybienie narusza także art. 95 ust. 2 Prawa zamówień publicznych w brzmieniu obowiązującym od 28 lipca 2016 r., zgodnie z którym przekazanie do publikacji ogłoszenia o udzieleniu zamówienia o wartości mniejszej niż ustalona na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy powinno nastąpić nie później niż w terminie 30 dni od dnia zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego – str. 107 protokołu kontroli.
Jak wynika z ustaleń kontroli problemowej przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w Gminnym Przedszkolu w Michałowie, jednostka ta włada nieruchomością, która nie została Przedszkolu oddana w trwały zarząd, wbrew przepisom art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kontrolującemu okazano jedynie dowód PT 1/09 z dnia 2 stycznia 2009 r., na podstawie którego budynek Gminnego Przedszkola o wartości 237.791,24 zł wprowadzono do ewidencji Przedszkola. Ewidencją Przedszkola nie jest objęty grunt, na którym znajduje się budynek przedszkola.
Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy, stosownie do postanowień zakresu czynności. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.
1. Zmodyfikowanie postanowień dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości poprzez wykreślenie postanowienia przewidującego, że grunty wycenia się na podstawie pisemnej informacji sporządzonej przez Referat Inwestycyjno-Geodezyjny według cen ewidencyjnych na podstawie danych wynikających z ewidencji gminnego zasobu nieruchomości i zastąpienie go zapisem stanowiącym, że do wyceny gruntów nabywanych w drodze zakupu, za odszkodowaniem oraz przyjmowanych nieodpłatnie mają zastosowanie przepisy art. 28 ustawy o rachunkowości.
a) prowadzenie ewidencji księgowej gruntów z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, dotyczących w szczególności zaprzestania „zbiorczego” ustalania wartości gruntów na koniec roku oraz dokonywania bieżących i kompletnych zapisów w księgach w zakresie przyjęcia nabytych i wyksięgowania zbytych działek, na podstawie dowodów księgowych, które powinny dokumentować te operacje,
b) zaprzestanie księgowania przyjęcia na stan zakupionych wartości niematerialnych i prawnych oraz ich umorzenia w korespondencji z kontem 800; stosowanie tej samej zasady przy ujmowaniu w księgach zakupionych lub pochodzących z inwestycji środków trwałych,
c) przeksięgowanie z konta 240 na konto 221 należności z tytułu opłat poniesionych przez gminę za pobyt w DPS – 6.950 zł i należności za przyłącza wodociągowe – 6.402,40 zł,
d) księgowanie przekazania dotacji celowych na dofinansowanie przydomowych oczyszczalni ścieków zapisem Wn 224 – Ma 130, a ich rozliczenia zapisem Wn 810 – Ma 224,
e) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 800 w sposób zapewniający możliwość ustalenia zwiększeń i zmniejszeń funduszu w układzie niezbędnym dla rzetelnego sporządzenia zestawienia zmian w funduszu jednostki,
f) zobowiązanie kierownika ZGKiM do wystawiania faktur za dowożenie dzieci do szkół zgodnie z zasadą memoriału oraz ujmowanie ich w księgach Urzędu zgodnie z tą zasadą,
g) dokonanie w księgach rachunkowych Urzędu zapisów korygujących, wskazanych w części opisowej wystąpienia, dotyczących błędnego ujęcia wartości mienia pozostałego po zlikwidowanej Szkole Podstawowej w Szymkach,
h) przestrzeganie przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w zakresie ewidencji księgowej podatków i opłat.
a) zaprzestanie wykazywania w pozycji „depozyty na żądanie” sprawozdania Rb-N zaległości wynikających z informacji urzędów skarbowych i Ministerstwa Finansów; wykazywanie ich wartości jako należności wymagalnych,
b) dokonywanie w bilansie z wykonania budżetu gminy podziału zobowiązań finansowych na długoterminowe i krótkoterminowe, mając na uwadze przepisy art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości,
c) wykazywanie w rachunku zysków i strat przychodów ze sprzedaży środków trwałych w poz. D.I. „Zysk ze zbycia niefinansowych aktywów trwałych”.
4. Przekazanie kierownikowi MGOPS uwag dotyczących zasad księgowania należności od dłużników alimentacyjnych, zgodnie z którymi w części stanowiącej dochody budżetu państwa nie powinny być one ujmowane po drugiej stronie jako rzekome zobowiązania wobec budżetu państwa. Ponadto wskazanie na obowiązek dokonywania odpisów aktualizujących należności od dłużników alimentacyjnych.
5. Przekazanie kierownikowi ZGKiM uwag wynikających z ustaleń kontroli dotyczących księgowości i sprawozdawczości, m.in. w zakresie: braku podstaw do ewidencjonowania i wykazywania części środków jako środków funduszu celowego, sporządzania bilansu na aktualnym formularzu, zasad ewidencjonowania umorzonego podatku od rachunkowości, ustalania kwoty przychodów z tytułu pokrycia amortyzacji oraz prowadzenia ewidencji księgowej umożliwiającej wydzielenie przychodów i kosztów dotyczących działalności wodociągowej i kanalizacyjnej.
6. Klasyfikowanie w par. 0760 wyłącznie dochodów uzyskanych z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie decyzji, zaś w par. 0770 dochodów z tytułu sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej na rzecz użytkownika wieczystego.
7. Rozważenie przedłożenia Radzie Miejskiej projektu uchwały zmieniającej uchwałę Nr VII/45/15 z dnia 23 kwietnia 2015 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Michałowo oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, poprzez usunięcie postanowień przewidujących wynajmowanie lub wydzierżawianie nieruchomości i lokali na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony w drodze przetargu za zgodą Burmistrza.
8. W zakresie dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości i lokali użytkowych:
a) zawieranie z tymi samymi podmiotami kolejnych umów dotyczących tej samej nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat po uzyskaniu zgody Rady Miejskiej, jeżeli łączny czas trwania najmu lub dzierżawy przekroczy 3 lata,
b) zawieranie umów po uprzednim sporządzeniu i opublikowaniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę.
9. W zakresie sprzedaży nieruchomości:
a) zaprzestanie wskazywania wysokości postąpienia w ogłoszeniach o przetargu na zbycie nieruchomości,
b) przeznaczanie do zbycia nieruchomości o wartości przekraczającej 20.000 zł po wyrażeniu zgody przez Radę Miejską, mając na uwadze, że wartością prawa własności zbywanej nieruchomości jest wartość ustalona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę,
c) zamieszczanie w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia informacji o terminie złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości.
10. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały ustalającej stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości oraz budową urządzeń infrastruktury technicznej.
11. Weryfikowanie z należytą starannością wniosków składanych przez ZGKiM o zatwierdzenie taryf za zbiorowe dostarczanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
12. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego, w którym prowadzona jest ewidencja podatkowa nieruchomości.
13. Wyeliminowanie wskazanych w protokole i części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników (w tym finansowych) poszczególnych ustaleń (dotyczących każdego podatnika).
14. Prowadzenie kompletnych czynności sprawdzających w zakresie wynikającym z treści wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.
15. Wyeliminowanie nieprawidłowości przy udzielaniu zwolnień w podatku od nieruchomości od osób fizycznych uchwalonych przez Radę Miejską w Michałowie. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników, w tym finansowych a także podanie ilości podatników, którym odmówiono udzielenia zwolnienia pomimo spełnienia przez nich warunków wskazanych w uchwale Rady Miejskiej w Michałowie.
16. Uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika) i ich okresowego charakteru.
17. Opracowanie pisemnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych.
18. Udzielanie zamówień na dostawę energii elektrycznej z zastosowaniem procedur określonych przepisami Prawa zamówień publicznych.
19. Publikowanie ogłoszenia o udzieleniu zamówienia o wartości mniejszej od kwot określonych w art. 11 ust. 8 Prawa zamówień publicznych nie później niż w terminie 30 dni od dnia zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego.
20. Ustanowienie trwałego zarządu nieruchomością, którą włada Gminne Przedszkole oraz przekazanie do ksiąg Przedszkola wartości gruntu oddanego w trwały zarząd.
[4] Patrz przypis nr 3
Odsłon dokumentu: 116210434
www.bialystok.rio.gov.pl | Wejść na stronę: 116210434 Strona główna | Informacje niedostępne | Pomoc | Redakcja | Kontakt |

References: art. 1
 art. 5
 art. 54
 art. 24
 art. 24
 art. 6
 art. 3
 art. 12
 art. 35
 art. 37
 art. 18
 art. 35
 art. 156
 art. 34
 art. 35
 art. 98
 art. 146
 art. 4
 art. 20
 art. 24
 art. 13
 art. 7
 art. 3
 art. 6
 art. 23
 art. 36
 art. 44
 art. 7
 art. 67
 art. 89
 art. 68
 art. 2
 art. 95
 art. 95
 art. 11
 art. 43
 art. 4
 art. 45
 art. 54
 art. 28
 art. 3
 art. 11