Source: http://democraciamexico.blogspot.com/2006/07/
Timestamp: 2017-06-24 06:54:55+00:00

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DEMOCRACIA: julio 2006
La larga guerra contra la corrupción
Ben W. Heineman Jr. y Fritz HeimannResumen: Es bien sabido que la corrupción deforma mercados, socava el imperio de la ley, perjudica la legitimidad de gobierno y hace daño al desarrollo económico. El movimiento de anticorrupción global ha ganado terreno desde mediados de la década de 1990, pero sus agentes clave -- países desarrollados y en vías de desarrollo, organizaciones internacionales y corporaciones multinacionales -- deben hacer más para prevenir y castigar en forma sistemática el mal comportamiento.Ben W. Heineman Jr. es miembro del Belfer Center for Science and International Affairs en la Kennedy School of Government de Harvard, y ex vicepresidente jurídico y de relaciones públicas de General Electric. Fritz Heimann, cofundador de Transparencia Internacional, fue presidente de Transparencia Internacional, Estados Unidos, de 1993 a 2005.UN CAMINO POR ANDARDesde mediados de la década de 1990, el problema de la corrupción ha ganado un lugar destacado en la agenda global. Algunas organizaciones internacionales, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la ONU, han adoptado convenciones para solicitar a sus miembros que promulguen leyes que prohíban los sobornos y la extorsión. Los organismos financieros internacionales, sobre todo el Banco Mundial, anuncian programas dirigidos a asegurar una contratación justa y abierta para sus proyectos y evitar que funcionarios gubernamentales se apropien de ellos indebidamente. La mayoría de las naciones ha promulgado algún tipo de ley contra la corrupción. Los consorcios comerciales internacionales han establecido códigos de conducta, y las corporaciones multinacionales (CMN) afirman estar aplicando programas antisoborno. La organización no gubernamental (ONG) líder en esta área, Transparencia Internacional, ha llevado a cabo análisis y prestado asistencia legal en diversos sectores sociales en más de 90 naciones. Casi a diario (a menudo con grandes riesgos), la prensa internacional registra casos de corrupción en altos puestos.En la base de estos cambios de reglas, retórica y conciencia está el reconocimiento cada vez mayor de que tanto el soborno como la extorsión tienen consecuencias nocivas comprobables. Lejos están los días cuando algunos expertos argumentaban con seriedad que la corrupción era un atenuante eficaz para economías demasiado reglamentadas, o que debía tolerársele como un subproducto inevitable de fuerzas difíciles de manejar. Ahora, el verdadero efecto de la corrupción es ampliamente reconocido: distorsiona los mercados y la competencia, fomenta el cinismo entre los ciudadanos, socava el imperio de la ley, daña la legitimidad de los gobiernos y corroe la integridad del sector privado. Es también un gran obstáculo para el desarrollo internacional: la sistémica apropiación indebida de parte de gobiernos cleptocráticos daña a los pobres.Si bien es difícil cuantificar la corrupción global, casi no hay duda de que se trata de un problema enorme. Por ejemplo, en 2004 el Banco Mundial calculó que los funcionarios públicos en todo el mundo reciben más de un billón de dólares en sobornos al año (y esa cifra no incluye el peculado). Una encuesta del grupo de expertos ruso Indem de 2005 reveló que en Rusia se pagan más de 300000 millones de dólares anuales en sobornos (un incremento de 10 veces desde la encuesta anterior en 2001), y que más de la mitad de los rusos ha sido víctima de cohecho en algún momento. De acuerdo con el informe Volcker de 2005 (informe sobre el antiguo programa de la ONU de petróleo por alimentos, a cargo de un comité encabezado por el economista Paul Volcker), más de 2000 compañías que participaban en ese programa, casi la mitad del total, pudieron haber estado implicadas en esquemas de sobornos. Y el ritmo de escándalos continúa, con casos en China, Indonesia, Kenya, Rusia y Estados Unidos en los encabezados de las noticias durante el año pasado.Debido a la amplitud y continuidad de estos problemas, el movimiento anticorrupción mantendrá su credibilidad e impulso sólo si logra traducir su retórica en acción, e impedir y castigar las conductas ilegales de manera más encauzada y sistemática. En el corto plazo, la aplicación de medidas anticorrupción debe provenir en gran parte de las organizaciones internacionales, naciones desarrolladas y CMN. Las naciones desarrolladas también tienen que desempeñar un papel fundamental. Pero sus sistemas legales, políticos y económicos varían considerablemente -- son defectuosos o se están debilitando, son frágiles o están en ciernes -- , por lo cual las iniciativas contra la corrupción en el mundo desarrollado deberán formar parte, y depender, del proceso de consolidación, amplio, complejo y, a menudo, prolongado de cada Estado.POLIMÓRFICAMENTE CORRUPTALa corrupción adopta muchas formas. Tiene un lado de oferta (sobornadores privados) y otro de demanda (funcionarios públicos). Existe la gran corrupción, que envuelve a funcionarios en altos puestos y autoridad discrecional sobre la política gubernamental, y la pequeña corrupción, que envuelve a funcionarios de menor nivel y acceso al control de los servicios básicos, como la educación y la energía eléctrica. Hay una dinámica entre las naciones desarrolladas que opera como fuente principal de fondos y las naciones en desarrollo donde se encuentra la mayoría de los funcionarios que extorsiona y comete peculado. En última instancia, es vital abordar todos los aspectos del tema, porque se retroalimentan.Enfrentar este problema multifacético, y entender la forma en que las prioridades de mediano plazo encajan en las propuestas de largo plazo, requiere ejercer cuatro tipos de medidas. La primera es aplicarlas, con lo que se busca disuadir las futuras conductas indeseables al investigar y condenar la corrupción existente. La segunda es prevenirlas: promulgar e instrumentar una legislación y una normatividad administrativa que ponga fin a las prácticas corruptas (tales medidas deben incluir sistemas de ombudsman, leyes de protección a testigos, reglas transparentes de administración y contabilidad, leyes de libertad de información, requisitos de control interno y de auditoría para entidades públicas y privadas, y regímenes que combatan el lavado de dinero). La tercera es el proceso, mucho más complejo, de consolidación del Estado, que consiste en reformas institucionales diseñadas para crear una sociedad de leyes, no de individuos, y para crear un fundamento legal, económico y político transparente, responsable y duradero. Por último, está la dimensión cultural de la anticorrupción, lo cual implica transmitir valores y normas positivos que refuercen la aplicación de medidas de prevención y consolidación del Estado.Un programa amplio contra la corrupción debe abarcar las cuatro propuestas anteriores. Pero, por el momento, es básico contar con una orientación más aguda y más específica. Las fuerzas que perpetúan el problema son poderosas: dinero, avaricia, poder y debilidad institucional. Las organizaciones internacionales las principales naciones desarrolladas y las CMN tienen los medios para contrarrestarlas si acaban con la hipocresía de adoptar una retórica altisonante sin participar verdaderamente. Para hacerlo, necesitan dirigentes que enfrenten la inercia y la complicidad institucionales, y que puedan movilizar a quienes ya forman parte de los aparatos gubernamentales y que son firmes defensores de la integridad. Un área de presión de mediano plazo debe ser la puesta en marcha de medidas de aplicación y prevención por parte de las naciones desarrolladas, donde el soborno de funcionarios extranjeros se exponga y se condene con mayor rapidez. La aplicación de la Ley contra Prácticas Corruptas en el Extranjero, de Estados Unidos, por ejemplo, ha ejercido un efecto importante en el comportamiento y cultura de muchas corporaciones estadounidenses y extranjeras cubiertas por esa ley. Una segunda medida importante para el mediano plazo es introducir prácticas contra la corrupción en entidades financieras internacionales y reducir los sobornos y peculados en sus programas de desarrollo más visibles.APALANCAR EL FINANCIAMIENTOAhora se reconoce ampliamente que la corrupción socava los programas internacionales de desarrollo. En The Fate of Africa [El destino de África], Martin Meredith señala que de los más de 50 países que hoy existen en el continente, sólo Sudáfrica y Botswana están mejor que los países africanos que se liberaron del colonialismo hace cuatro décadas, a pesar de los miles de millones de dólares de ayuda internacional. La malversación y extorsión masivas por parte de los funcionarios de los países receptores, una administración financiera débil y la falta de supervisión han limitado el efecto de la asistencia internacional. También ha sido dañina la corrupción de los funcionarios de las instituciones financieras internacionales. Los países desarrollados pueden estar recelosos para financiar nuevos programas, como el de la siguiente ronda de los Objetivos de la Cuenta del Desafío del Milenio, de la ONU, o el programa de 50 000 millones de dólares para ayudar a África que propuso el grupo de los ocho Estados más industrializados (G-8), a menos que se les asegure de manera creíble que hay controles eficaces contra la corrupción.El ex presidente del Banco Mundial James Wolfensohn puso fin a décadas de silencio premeditado sobre el tema al hacer de la corrupción la pieza central de su discurso en la reunión anual del Banco Mundial en 1996. Desde entonces, el Banco ha hecho un excelente trabajo al analizar las dimensiones y la dinámica del problema. Ahora, la lucha contra la corrupción debe ser una prioridad en el nivel operativo. Esto requerirá vencer varios obstáculos. El poder del presidente del Banco Mundial se ve entorpecido por la administración descentralizada de la organización y con muchos cotos de poder arraigados. Algunos miembros del personal consideran que su función principal es prestar y donar dinero, así que, para ellos, retener fondos debido a problemas de corrupción va contra su naturaleza. Los gobiernos receptores pueden rehusarse a cooperar con la reforma o decir que luchan contra las nuevas políticas mientras continúan con las prácticas ilícitas.Con el fin de lograr un cambio real, el Banco Mundial y otras instituciones financieras internacionales, incluidos los bancos de desarrollo regionales, el Programa de Desarrollo de la ONU (PNUD) y organismos de ayuda bilateral, deberán establecer controles eficaces, tanto dentro de sus propias organizaciones como en los proyectos que financian. Como parte de su rutina, el Banco Mundial debe identificar los riesgos de corrupción de un proyecto antes de comprometerse a financiarlo. Debe exigirse a los licitadores de los proyectos del Banco Mundial que tengan programas eficaces de observancia antisobornos, y la adjudicación debe llevarse a cabo mediante procedimientos transparentes. Debe publicarse todo acerca del apoyo financiero a un proyecto y de los actores designados por las partes que intervengan en los países receptores y en los donantes. Todas las instituciones financieras internacionales deben desarrollar y ejercer drásticas auditorías, poderes de investigación y de sanción, así como desarrollar procedimientos para suspender proyectos y poner en la lista negra a las partes cuando ello se justifique.Si bien la aplicación de reglas anticorrupción en programas específicos es cada vez más necesaria para mantener el apoyo del financiamiento internacional, también existe el problema más complejo y contencioso de qué hacer con gobiernos tan corruptos que no ofrecen ninguna garantía de que la corrupción no se implantará en ellos. En el caso de las crisis humanitarias producto de un tsunami, terremoto o epidemia, la ayuda puede fluir mediante terceras partes ajenas a las estructuras gubernamentales, como el Comité Internacional de la Cruz Roja o Médicos sin Fronteras. Pero debido a que cuentan con fondos limitados y enfrentan una demanda ilimitada, las instituciones financieras internacionales tendrían que instaurar una forma de selección de prioridades económicas para desembolsar fondos sólo a las naciones necesitadas donde sea menos probable que se los roben. Hacer esto podría ser sensato y necesario para la ayuda externa, pero crea un problema: se ignora a los Estados corruptos fallidos o sin gobernabilidad, porque éstos son incubadores de terrorismo, narcotráfico, lavado de dinero, tráfico de personas y otros delitos globales; problemas que trascienden la corrupción.SABIDURÍA POPULARUn gran logro de la década pasada fue la adopción de varios tratados internacionales diseñados para llenar agujeros en las leyes nacionales en vigor contra la corrupción, incluida una convención de la OCDE que se aplica a los países industrializados; tres convenciones regionales que cubren Europa, el continente americano y África, y, en fechas más recientes, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción (UNCAC). Es fundamental garantizar el cumplimiento de estos documentos. Debido a que los cuerpos que los supervisan no tienen facultades para aplicar la ley, los programas de seguimiento y monitoreo son esenciales para determinar si los gobiernos promulgan e instrumentan por completo las provisiones de las convenciones. Este monitoreo, que incluiría dar a conocer las fallas de los gobiernos haciendo necesaria una acción correctiva, creando publicidad y propiciando presión de sus pares, es la única herramienta disponible para hacer que los Estados miembros cumplan sus compromisos. Además sería posible llevarlo a cabo con poco personal y presupuestos modestos.El alcance de la convención de la OCDE -- que criminaliza el soborno de funcionarios públicos extranjeros -- es insuficiente, pero no obstante, el documento es importante porque los 36 Estados que lo suscribieron son sede de la mayoría de las principales CMN. El Grupo de Trabajo de la OCDE para combatir el Soborno lleva a cabo un sólido programa de monitoreo que requiere visitas a los países por parte de expertos de gobiernos equivalentes, y reuniones con fiscales locales y representantes del sector privado y de la sociedad civil. Revisa sondeos a los Estados miembros de la OCDE para determinar si sus gobiernos tienen lagunas legales (como estatutos limitados de prescripción), si otorgan los recursos suficientes a la aplicación de la ley y si las corporaciones locales tienen programas adecuados de acatamiento. Se ha revisado a más de dos tercios de los miembros de la OCDE, incluso al grupo de las siete naciones más industrializadas (G-7), y el grupo de trabajo demostró su credibilidad al criticar la inadecuada instrumentación de la convención en países importantes, como Francia, Japón, Italia e Inglaterra. Es esencial que la supervisión de la OCDE continúe después de 2007, cuando está previsto que se acaben los fondos programados. El presupuesto para monitoreo del grupo de trabajo también debe incrementarse para permitirle realizar de forma expedita visitas de seguimiento a los Estados incumplidos y se mantenga el impulso para una aplicación más estricta de la ley.La OCDE también debe aumentar su cobertura hacia las sucursales extranjeras de las CMN, necesidad que dejó en claro el informe Volcker, que planteó problemas en muchas sucursales extranjeras de compañías constituidas en países de la OCDE. También debe ampliar su cobertura más allá del soborno a funcionarios públicos para incluir el soborno a dirigentes de partidos políticos extranjeros. Ambos cambios son posibles sin enmendar la convención; el grupo de trabajo de la OCDE sólo necesita publicar un "comentario interpretativo", técnica que ha usado para otros problemas.En contraste con la convención de la OCDE, la UNCAC puede crear un marco verdaderamente global para combatir la corrupción, pues sus 140 signatarios incluyen naciones tanto desarrolladas como en vías de desarrollo. También cubre un horizonte mucho más amplio de cuestiones: extorsión además del soborno, pagos al sector privado además de a funcionarios públicos, y corrupción tanto doméstica como extranjera. La UNCAC también incluye una amplia variedad de medidas preventivas, como el establecimiento de organismos contra la corrupción, reglas contra el lavado de dinero, leyes de conflicto de intereses, asistencia legal entre Estados para la extradición de sospechosos y para obtener información en el extranjero, y medios para recuperar fondos depositados por funcionarios corruptos en bancos extranjeros.Pero la UNCAC aún se encuentra en una fase temprana de su evolución: entró en vigor en diciembre de 2005 y hasta ahora solamente ha sido ratificada por poco más de un tercio de sus signatarios. Es prioritario presionar la ratificación por más Estados, en particular de las naciones industrializadas. La Casa Blanca sometió el tratado al Senado para su ratificación. Aunque no hay una oposición organizada a la ratificación en Estados Unidos, algunos legisladores de ese país dudan de la eficacia en general de las Naciones Unidas, en especial ahora que la credibilidad de la organización se deterioró por el informe Volcker. Aun así, los legisladores deben reconocer que la responsabilidad a la UNCAC se asignó mediante la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, que cuenta con buena reputación por su profesionalismo.Otro gran desafío para la UNCAC será establecer un programa eficaz de monitoreo. La amplitud del tratado y la gran cantidad de participantes en él hacen que el monitoreo de la UNCAC sea más importante y difícil que el de la convención de la OCDE. Además, el monitoreo es más polémico entre los actores de la UNCAC que entre los de la convención de la OCDE. Existen en especial dos obstáculos que deberá vencer la Conferencia de Estados de la UNCAC prevista para diciembre de 2006. El primero es que a muchos gobiernos de países en vías de desarrollo les preocupa que el monitoreo exponga deficiencias que no puedan corregir. En atención a estas preocupaciones, el PNUD, el Banco Mundial y otras instituciones financieras internacionales deberán prometer asistencia técnica a las naciones dispuestas a promulgar y aplicar las disposiciones del tratado. Segundo, a algunas naciones industrializadas les preocupa que el monitoreo de la UNCAC duplique medidas semejantes bajo la convención de la OCDE y de otras convenciones regionales contra la corrupción. Para asegurarles que esto no ocurrirá, la cooperación y coordinación entre los distintos programas deberá ser una prioridad al inicio de 2007. Le tomará años de trabajo duro a la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, gobiernos comprometidos y a todos los jugadores lograr que la UNCAC funcione de manera eficaz. Pero la importancia de crear un marco de alcance mundial contra la corrupción justifica el esfuerzo.El Consejo de Europa, la Organización de los Estados Americanos y la Unión Africana también han adoptado amplios convenios contra la corrupción. El Banco de Desarrollo Asiático, en cooperación con el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE, lanzó una iniciativa contra la corrupción en Asia. El G-8 promueve un esfuerzo similar para Medio Oriente y África del Norte. El Consejo de Europa, en concreto, ha hecho un excelente trabajo al ayudar a mejorar las políticas anticorrupción en Europa Central y Oriental, lo cual demuestra el valor de los convenios regionales. Pero los programas regionales también necesitan fondos y monitoreo adecuados. Y conforme avance la instrumentación de la UNCAC, se eliminará el traslape con los programas regionales mediante una clara división de responsabilidades.POR LA CASA EMPIEZALa manera más eficaz e inmediata de combatir la corrupción en el mundo es acelerar la aplicación de las leyes nacionales en los 36 Estados signatarios de la convención de la OCDE. Tal como lo demuestra la aplicación de las leyes contra la corrupción en Estados Unidos, las compañías responden a la amenaza de ser procesadas cambiando sus programas y su cultura. Aún queda mucho por hacer. Un estudio de marzo de 2005 de Transparencia Internacional -- que abarca a 24 países de la OCDE a partir de su ratificación de su convención -- revela que sólo 15 países han comenzado a aplicar medidas contra el soborno; que no se ha llevado a cabo aplicación alguna en nueve países; que sólo siete tienen dos o más investigaciones serias en curso, y que Francia, Corea del Sur, España y Estados Unidos son los únicos cuatro Estados que han entablado más de un proceso.Mejorar la aplicación de la ley dentro de las fronteras nacionales requiere vencer algunas "políticas industriales" mal dirigidas. Cuando los gobiernos libran batallas de comercio internacional a nombre de sus campeones nacionales, a menudo son renuentes a aplicar medidas enérgicas contra el soborno a funcionarios extranjeros que pueden ayudar a sus compañías a asegurar buenos negocios. Pero la promoción del comercio y la anticorrupción no son necesariamente antitéticos; los gobiernos deben insistir en el cumplimiento de las normas contra la corrupción antes de apoyar la promoción del comercio. No hacerlo quizá sea redituable políticamente, pero resulta indefendible desde una perspectiva de políticas públicas. Es también contrario a los valores aceptados y a las acciones respecto de otras actividades delictivas transnacionales, como tráfico de drogas, robo de propiedad intelectual, lavado de dinero, crimen organizado y terrorismo.La aplicación eficaz de medidas contra la corrupción también requiere organización y recursos. Investigar y entablar procesos puede resultar costoso y requerir tiempo, porque a menudo es necesario personal especializado, por ejemplo, en contabilidad y lavado de dinero. Para lograr lo anterior resulta básico contar con una dependencia nacional centralizada -- o al menos alguna clase de coordinadora nacional -- . Si bien en 13 de las 24 naciones examinadas en el reporte de 2005 de Transparencia Internacional se aplicaba la ley en forma centralizada, algunos pesos pesados, como Alemania, Italia, Japón e Inglaterra, no lo hacían.Para complementar las medidas formales de aplicación de la ley, las naciones desarrolladas también deben emprender acciones preventivas, por ejemplo, instituir leyes de protección a testigos, teléfonos rojos gubernamentales y nuevos requisitos en prácticas contables y de auditoría. Otro cambio importante sería exhortar a las corporaciones para que de manera voluntaria den a conocer pruebas de sobornos descubiertas durante auditorías internas o como resultado de las actividades del ombudsman. A cambio de informar sobre actos de corrupción, tanto de oferta como de solicitud, las corporaciones en falta (no así los individuos culpables) deberán recibir sanciones más indulgentes si recurren a arreglos privados. Aunque sean más clementes, las sanciones requerirían que las corporaciones establezcan controles internos sujetos a la supervisión de la corte. Además, las naciones líderes deberán ponerse de acuerdo para emitir informes anuales estandarizados que revelen la cantidad de investigaciones anticorrupción y casos en proceso, así como el avance obtenido sobre medidas preventivas. Los Estados que no lo hagan así, quedarán expuestos al cuestionamiento y la crítica.LA CARTA CORPORATIVAEl cumplimiento eficaz de programas dentro de las CMN, que a menudo son las fuentes de sobornos y blancos de las extorsiones, es un elemento fundamental del movimiento contra la corrupción, y podría ser un modelo para las compañías mundiales en surgimiento con sede en las naciones en vías de desarrollo.Tales programas deben comenzar con una política anticorrupción que prohíba los sobornos y la extorsión públicos y privados en toda transacción (adquisiciones, transacciones, ventas) y en todas sus modalidades (contribuciones "políticas", gastos de viaje o viáticos inapropiados para socios comerciales). El cumplimiento efectivo también requiere sistemas sólidos para capacitar y educar al personal, detectar problemas mediante auditorías internas, y un sistema honesto de ombudsman que investigue acusaciones de corrupción de forma expedita y a fondo, que sancione a los culpables sin importar su posición en la escalera corporativa y arregle las prácticas causantes del problema. Más allá de estas medidas, los líderes corporativos deben crear una cultura de cumplimiento que no dé pie a subterfugios y al doble discurso, y que adopte el deseo de "hacer bien las cosas". Deben comunicar tres propuestas básicas a su personal: que el soborno corroe la cultura interna de una compañía; que la corrupción perjudica, en ocasiones de manera fatal, a la dirección, la compañía y a los que participan en ella, y que el soborno socava los procesos de globalización de los cuales depende el crecimiento.Cada vez más, las corporaciones revelan sus políticas y procedimientos de cumplimiento en sitios web de "integridad" o en informes de "civismo", a disposición de accionistas y otros interesados. Para permitir la verificación de la información que ofrecen las corporaciones, debe establecerse una organización independiente que lleve a cabo encuestas detalladas acerca de los programas de cumplimiento en las principales 500 o 1000 CMN. Los informes formularían a estas corporaciones preguntas detalladas sobre sus normas anticorrupción y buscarían documentación de respaldo, práctica semejante a las ya familiares valoraciones que llevan a cabo los guardianes de autoridades corporativas. Los informes indicarían la extensión del programa contra la corrupción de cada compañía e identificarían a las que decidan no participar. Tal proyecto podría ser diseñado y suscrito por las CMN líderes actuales en cumplimiento de programas contra la corrupción; que tienen la credibilidad para explicar por qué estos programas se llevan a cabo para la conveniencia de las CMN y cómo pueden crear una ventaja competitiva en lugar de ser un lastre para las actividades comerciales.Las compañías internacionales también deben participar en foros para analizar problemas de cumplimiento con los funcionarios y líderes comerciales de los países en vías de desarrollo, y en especial con los líderes de las empresas que pretenden convertirse en actores internacionales. Para promover las medidas anticorrupción, deben asimismo participar abierta y sinceramente en el proceso de elaboración de políticas públicas en países desarrollados como en vías de desarrollo. Estas medidas, si se conciben y aplican de manera adecuada, contribuirían a crear un campo de juego equilibrado para competidores tanto locales como extranjeros, objetivo básico de la globalización.POLÍTICA Y POLÍTICASLa pregunta más importante de cara al movimiento anticorrupción hoy en día es cómo lograr que las políticas de cumplimiento de la ley y de prevención sean eficaces y que cambien la forma de pensar de las instituciones internacionales, naciones desarrolladas y CMN. Cada actor institucional tendrá que sobreponerse a sus problemas culturales internos de muchos años. Para que la disciplina financiera sea operativa, las instituciones financieras internacionales deben cambiar la perspectiva de los miembros del personal que, ansiosos por distribuir el dinero, se oponen a condicionar préstamos o concesiones con compromisos de seguridad por parte de los beneficiarios para combatir la corrupción. El grupo de trabajo de la OCDE y otras entidades a cargo de instrumentar compromisos contra la corrupción, pero que carecen de facultades para aplicar la ley, deben valerse del monitoreo para acicatear a las naciones a cumplir mientras necesiten asegurar el presupuesto necesario de esos Estados. Las naciones desarrolladas deben mostrar la voluntad política de investigar y perseguir a sus corporaciones nacionales cuando estén involucradas en sobornos en el extranjero, aun frente a la intensa competencia global. Por último, las CMN deben dejar de lado las presiones económicas de corto plazo y las viejas formas de hacer negocios para crear y mantener una cultura anticorrupción y procedimientos corporativos de cumplimiento.Todos estos cambios requerirán presión desde abajo y nuevo liderazgo desde arriba. Los medios y las ONG deben mantener como prioridad los mecanismos contra la corrupción en la agenda global. En esta era de comunicaciones instantáneas, es más difícil esconder las malas acciones: los funcionarios corruptos y los hombres de negocios quedan ahora expuestos gracias a testigos, fugas informativas desde los gobiernos, competidores agraviados y reporteros. La publicidad es un disuasivo importante, pues la corrupción puede poner fin a carreras personales. Tan sólo durante el año pasado, los escándalos terminaron con el régimen del primer ministro de Ucrania, el vicepresidente de Sudáfrica, el líder del partido gobernante de Brasil, ministros de gobierno claves en Kenya y el líder de la mayoría en la Cámara de Representantes estadounidense. Pero los cambios sistemáticos son necesarios para asegurar que los escándalos por corrupción terminen repitiéndose como un lascivo programa de televisión en reestreno.Cuando se efectúan de manera eficiente, las acciones personales son mutuamente fortalecedoras: monitorear la ejecución de los convenios internacionales puede alentar la aplicación de la ley por parte de los procuradores nacionales. Más acciones judiciales pueden convencer a las CMN de establecer programas corporativos de cumplimiento más rigurosos. El freno a la corrupción entre las CMN puede fomentar el apoyo para el monitoreo internacional -- y para los programas de prevención necesarios -- , lo que conduciría a los gobiernos rezagados, y a sus empresas, a alinearse. Esta cadena de sucesos aceleraría el cambio en la cultura de corporaciones clave, dependencias gubernamentales e instituciones internacionales, y se convertiría en una medida básica para una más amplia consolidación del Estado en el mundo en desarrollo.Pero es difícil echar a andar un círculo virtuoso. Parte del desafío es la magnitud y la complejidad de la agenda contra la corrupción. Los líderes deben establecer objetivos alcanzables con el fin de movilizar a sus organizaciones. Han ocurrido cambios de liderazgo, o están a punto de ocurrir, en entidades claves: el Banco Mundial, la OCDE, la ONU, Transparencia Internacional y la Cámara Internacional de Comercio. El grupo de nuevos líderes resultante de estos cambios debe sumarse a las ONG y a los líderes de otras organizaciones clave, como entidades de crédito a la exportación y organismos internacionales para la aplicación de la ley, para proyectar una amplia estrategia anticorrupción y armar un consenso de acciones de corto y mediano plazos. Los intentos para obtener un consenso de alto nivel pueden dar como resultado sólo lugares comunes o ambigüedades. Pero también es posible que el ejercicio sea el lanzamiento de nuevas políticas necesarias en esta encrucijada en la que se encuentra la evolución del movimiento contra la corrupción.Por último, la fuerza más poderosa para el cambio es la idea de que la corrupción es moralmente repugnante y contraria a la competencia, la globalización, el imperio de la ley, el desarrollo internacional y el bienestar de ciudadanos de todo el mundo. Durante la pasada década, muchos actores de los sectores público y privado han fingido estar de acuerdo con la idea de que combatir la corrupción conviene tanto a sus propios intereses como a los del bien global. Ahora deben actuar.
El modelo latinoamericano de microfinanzas visto desde adentro
Tomás Miller-SanabriaResumen: El modelo microfinanciero de América Latina tiene un potencial enorme y demuestra cómo es factible atender las necesidades financieras de los más pobres sin descuidar el rigor financiero. Queda mucho por hacer para integrar las microfinanzas a los mercados financieros, así como incluir al mercado desatendido y tener mayor captación de capital.Tomás Miller-Sanabria, costarricense, es agente de inversiones senior del Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo, en Washington, D.C. (Este artículo es un resumen del libro An Inside View of Latin American Microfinance, de próxima aparición, compilado por Marguerite Berger, Lara Goldmark y Tomás Miller-Sanabria, y publicado por el BID.) Cuando se menciona la palabra "microcrédito", muchas personas la asocian con los minúsculos préstamos otorgados a mujeres pobres en zonas rurales de países como India. Poca gente sabe que las microfinanzas -- una gama de servicios y productos financieros creados a la medida de personas de escasos recursos -- nacieron casi simultáneamente en América Latina y Asia a principios de la década de 1970.Menos personas aún saben que en ambas regiones las microfinanzas se desarrollaron de maneras notablemente distintas, al punto de que hoy hablamos de un modelo latinoamericano y un modelo asiático, más allá de que en todo el mundo éstas se reconozcan como una valiosa herramienta para aumentar la productividad de los pobres.La industria ya no está en pañales, pero tampoco ha alcanzado la madurez, a pesar de que son varias las instituciones de microfinanzas que funcionan como bancos relevantes dentro de sus respectivos sistemas financieros. Si bien los resultados son prometedores y las tendencias positivas, queda mucho por hacer. Entre los desafíos pendientes figuran: profundizar los servicios; incorporar a mayores grupos de la población desatendida; atraer más capital privado, e integrar plenamente las microfinanzas a los mercados financieros y de capitales locales.Sin embargo, es posible afirmar que, en nuestra región, las microfinanzas están perfiladas para dar esos importantes pasos. Gracias a sus vínculos cada vez mayores con los mercados financieros, el modelo latinoamericano tiene un enorme potencial para alcanzar grandes escalas. El resultado dependerá en buena medida del éxito que tengan los países en eliminar los obstáculos que podrían frustrar ese progreso.CUNAS DE LAS MICROFINANZASEl concepto moderno de las microfinanzas surge en la década de 1970. En América Latina se destacan experimentos de microcrédito en Colombia (Opportunity Internacional), en Brasil (Proyecto Uno en Recife), en República Dominicana (un proyecto que dio origen a Banco Ademi) y en El Salvador, con la cooperativa Fedecrédito. En esa década surgió el Banco Grameen, de Bangladesh (quizás la institución de microfinanzas más conocida en el orden mundial), y en Indonesia se estableció el Banco Dagang Bali. A mediados de los setenta, como resultado de una conferencia de las Naciones Unidas y en preparación para la "Década de la Mujer", un grupo de mujeres líderes se movilizaron para crear Women's World Banking, red internacional que apoya a instituciones microfinancieras en varios países en vías de desarrollo, incluidos Bolivia, Brasil, Colombia y República Dominicana.En la década siguiente las microfinanzas en América Latina superaron su etapa de experimentación. Su marco de acción empezó a especializarse en la oferta de servicios financieros, principalmente el crédito. Tales esquemas, denominados "minimalistas", se adoptaron por múltiples instituciones y redes internacionales de microfinanzas, como ACCION International, Internationale Projekt Consult (IPC), y Women's World Banking. El modelo "minimalista" se concentró en temas financieros, a diferencia de otros esquemas pioneros como el de la Fundación Carvajal, en Colombia, que, además de crédito, incluyen entrenamiento para sus clientes.Durante los ochenta, algunas organizaciones no gubernamentales (ONG), como Prodem y Procrédito en Bolivia, que en forma exitosa constituían carteras de crédito de alta calidad distribuidas entre miles de microempresas, iniciaron el proceso de conversión a bancos o intermediarios financieros especializados. A principios de la década de 1990 se fundaron las primeras instituciones financieras controladas y sujetas a normas prudenciales por parte de superintendencias bancarias. En esos años surgieron los primeros bancos comerciales y empresas financieras creadas como sociedades anónimas con fines de lucro, constituidas por socios que buscaban en sus inversiones un doble propósito: resultados financieros e impacto en el desarrollo. (El primero se mide por el rendimiento del capital, el segundo, por el número de microempresas atendidas.)Instituciones como Caja Los Andes, FIE y BancoSol en Bolivia, Financiera Calpiá (hoy Banco ProCredit) en El Salvador, Mibanco en Perú, Banco Solidario en Ecuador y Compartamos en México demostraron que era posible ampliar las fronteras financieras, penetrando masivamente en el sector de los pobres y de las microempresas no bancarizadas, generando ganancias y cobrando tasas de interés de mercado. Estas instituciones acumulan utilidades en forma de capital o distribuyen dividendos, lo cual les permite atraer más recursos, principalmente del sector privado, creando así un efecto de demostración que últimamente ha despertado el interés de bancos comerciales tradicionales por incursionar en el campo de las microfinanzas en América Latina.UNA CUESTIÓN DE ACCESOEl acceso a los sistemas financieros formales es un factor importante para el desarrollo económico. A fin de que este proceso sea inclusivo y permeable a una amplia base del sector productivo, todos los segmentos de la sociedad deben tener oportunidades para utilizar servicios financieros de calidad y a precios competitivos. Históricamente los sistemas financieros latinoamericanos se han sesgado hacia las grandes empresas, mientras que las mayorías populares sólo reciben beneficios marginales, teniendo que acudir muchas veces a formas de financiamiento informales que resultan costosas, insuficientes y hasta ineficientes para administrar los riesgos y la liquidez de los hogares menos pudientes.Esta realidad está cambiando debido al surgimiento de las microfinanzas. En América Latina existen cientos de instituciones de microfinanzas. Se estima que las 80 instituciones más grandes atienden a una clientela de más de cuatro millones de microempresas, las cuales mantienen un saldo vigente de crédito agregado de unos 4000 millones de dólares. El desarrollo de esta industria refleja la gran demanda insatisfecha de servicios financieros por parte de un sector dinámico de la economía real, pero en su mayoría desatendido por la banca comercial y los bancos de desarrollo tradicionales.De unas 60 millones de microempresas que hay en América Latina, menos de 10% tiene acceso a facilidades de ahorro y crédito. La brecha es aún mayor si se incluye a los trabajadores de dichas empresas y a otras personas de bajos ingresos que también necesitan servicios financieros. En el orden mundial, unos 3000 millones de personas aún carecen de acceso básico a servicios financieros para enviar remesas, ahorrar u obtener un microcrédito para financiar proyectos productivos o hacer frente a una emergencia.Con la finalidad de servir a este enorme mercado potencial han surgido instituciones microfinancieras cuyas metodologías de trabajo, tipos de organización y técnicas gerenciales les permiten servir a miles de empresarios en forma eficiente, rentable y de manera sostenible.En América Latina, las principales características de las instituciones dedicadas a las microfinanzas se relacionan con su viabilidad financiera, su rentabilidad, su rápido crecimiento, su estabilidad, su progresiva integración a los sistemas financieros, y con el hecho de que la gran mayoría es de propiedad privada y opera fundamentalmente en zonas urbanas. Las instituciones microfinancieras latinoamericanas se caracterizan, también, por la forma en que los microempresarios y los agentes económicos más pequeños interpretan la demanda de diversos servicios financieros. El microcrédito sigue siendo el producto más ofrecido, el "Ford T" de esta industria. Sin embargo, poco a poco, y a medida que estas instituciones se integran a los mercados financieros, van surgiendo nuevos productos financieros, cuya oferta cruzada permite a los clientes optimizar la administración de sus flujos de dinero para lograr un mejor uso de sus limitados recursos.Debido a su orientación comercial, las instituciones microfinancieras líderes en América Latina deben diseñar productos y servicios útiles para los microempresarios. En su empeño por ganarse la fidelidad de los clientes y de diferenciarse de sus competidoras, estas instituciones buscan constantemente nuevas formas de ajustarse a las necesidades cambiantes de las microempresas, mediante la introducción de nuevos servicios y la adopción de tecnologías que reduzcan costos y aumenten la eficiencia operativa para asegurar el sano crecimiento de sus carteras de crédito y un rendimiento atractivo de su capital.Como resultado de ese círculo virtuoso, y en la medida en que el rendimiento sea aceptable para nuevos inversionistas y financistas, estas instituciones logran atraer más fondos para canalizarlos a micro y pequeñas empresas. Durante los últimos tres años, la industria de microfinanzas ha estado creciendo a tasas anuales del orden de 30 a 40%. En países como Nicaragua y Perú las tasas han sido incluso mayores.Comparadas con sus entidades homólogas de África, Europa del Este y Medio Oriente, las dimensiones de las instituciones microfinancieras de América Latina son mayores. Sin embargo, no han alcanzado la escala de operación de algunas reconocidas instituciones asiáticas. La principal diferencia en los niveles de cobertura de microfinanzas observados en Asia y América Latina se explica por las distintas densidades de población en ambas regiones. América Latina tiene 14% de la población de Asia, pero sólo 6% del total de microempresarios con microcréditos de Asia. El número promedio de clientes deudores de una institución microfinanciera en nuestra región se sitúa en el orden de 31000 personas, mientras que en Asia el promedio asciende a 130000 clientes.GRAN IMPACTO CON POCO DINEROLas instituciones financieras que proporcionan crédito de manera estable y eficiente ayudan al desarrollo económico y a la reducción de la pobreza en tanto permiten a las empresas aprovechar al máximo sus oportunidades productivas. Las empresas expanden su volumen de negocios y generan empleo adicional en los estratos más pobres. Pero, para aliviar la pobreza, lo importante es contar con instituciones sólidas, con presencia permanente y capacidad de facilitar la intermediación financiera y la acumulación de riqueza en el nicho de las unidades económicas más pequeñas. Las microfinanzas en América Latina se han desarrollado mediante el reconocimiento de que su contribución a la equidad y a la incorporación de los pobres, y de sus empresas a los procesos de crecimiento económico, sólo es posible cuando su papel se circunscribe a las funciones propias de los servicios financieros y no como resultado de un mandato de dirigir el crédito a nichos específicos y en condiciones predeterminadas. Las microfinanzas pueden ser un valioso instrumento para combatir la pobreza, pero distan de ser una panacea y no sustituyen al empleo, la vivienda, la salud y la educación.Las microfinanzas se caracterizan, asimismo, por la lealtad que los clientes sienten hacia las instituciones que les brindan servicios diseñados a su medida. Esa atención es muy valorada por los microempresarios, quienes suelen tener relaciones de negocios duraderas con las entidades microfinancieras. La fidelidad también se refleja en tasas de interés decrecientes para clientes conocidos, el uso repetido de los servicios y los bajos niveles de morosidad de los créditos que definen a la industria. Los microempresarios son buenos pagadores, aun en situaciones de crisis provocadas por descalabros financieros o desastres naturales; las carteras de crédito de estas instituciones han demostrado tener una capacidad de recuperación encomiable.Las microfinanzas en América Latina atienden a una gama heterogénea de clientes. La metodología de bancos comunales, muy difundida en otras regiones del mundo y especialmente apta para atender a clientes en zonas rurales, no es muy utilizada en América Latina, aunque existen modelos exitosos que siguen esa forma de trabajo, como Compartamos y Finca en México, o CRECER y Pro-Mujer en Bolivia. La clientela meta de las microfinanzas hoy día no se circunscribe a la atención exclusiva de los pobres, pese a que las instituciones pioneras nacieron con esa orientación. El enfoque actual consiste en brindar servicios a empresas y personas que no tienen acceso permanente o cuyo acceso a los servicios financieros es limitado e insuficiente. Muchos de esos clientes se ubican por debajo de la línea de pobreza, sin ser ésta una condición necesaria para acudir a dichas instituciones. La metodología prevaleciente es la del crédito individual y, en menor medida, del crédito grupal o solidario. Además del nivel socioeconómico del cliente, otros rasgos son su carácter urbano y la menor participación relativa de las mujeres como clientes. Por ello, y dado que la población latinoamericana es en su mayoría urbana, las microfinanzas en la región tienen menor presencia rural, aunque algunas instituciones como Prodem y Agrocapital en Bolivia trabajan fundamentalmente fuera de las ciudades, pues las finanzas rurales no están lo bastante desarrolladas como para ser una herramienta más efectiva contra la pobreza, que se concentra en el campo en casi todos los países del área.Por otra parte, hay ejemplos exitosos de instituciones microfinancieras que atienden prioritariamente a las mujeres, éste es el caso de las afiliadas a la red de Women's World Banking y Pro-Mujer en Bolivia. Sin embargo, en términos agregados, las mujeres representan sólo 38% de los clientes de las microfinanzas en la región. Tal proporción contrasta con los casos de África y Asia, donde las mujeres constituyen más de 60% de la clientela.¿DE DÓNDE VENDRÁ EL CRECIMIENTO?El concepto "microfinanzas" consiste en saber interpretar a cabalidad la demanda de servicios financieros por parte de los pobres y las unidades económicas más pequeñas de la sociedad, y poner a su disposición un abanico de opciones a las que puedan tener acceso según el ciclo de vida de sus negocios o las necesidades de sus hogares. Con esta forma de atención al cliente, el concepto de "venta cruzada de servicios" cobra relevancia. Lo importante no es contar con un producto y una institución especializada que lo provea, sino con instituciones que ofrezcan metodologías para analizar la actividad productiva del cliente y su capacidad de pago, y a partir de ese conocimiento ofrecerle un menú de diferentes servicios financieros.A fin de hacer frente a la demanda y al crecimiento de sus carteras de crédito, la única solución de largo plazo para la industria microfinanciera es la integración plena de esos intermediarios a los mercados financieros locales. La captación de ahorros y la movilización de depósitos ya no son la mitad olvidada de las finanzas para el desarrollo. Los depósitos constituyen una importante fuente de financiamiento para las principales instituciones microfinancieras de América Latina, seguidas de líneas de crédito otorgadas por organismos de desarrollo, bancos comerciales (locales y extranjeros) y entes gubernamentales, así como de la acumulación de utilidades retenidas.La expansión en tamaño y capacidad gerencial de las instituciones microfinancieras les permite incursionar en nuevos sectores, como el crédito para vivienda o para pequeñas empresas, además de posibilitar la estrecha relación con los clientes actuales mediante la oferta cruzada de servicios financieros. Mayores volúmenes de activos, tasas de crecimiento altas y buen desempeño financiero hacen viable la estructuración de nuevas formas de financiamiento, antes disponibles sólo para el sector bancario tradicional. No son pocos los casos en que instituciones microfinancieras han emitido títulos, valores, bonos y cualquier otro tipo de papeles comerciales que terminan en manos de fondos de pensiones, fondos de inversión y de capital, fondos mutuos, compañías de seguros e inversionistas privados. En la región, hoy operan más de 20 instituciones microfinancieras, cuyos activos exceden los 50 millones de dólares y exhiben tasas de crecimiento que permiten duplicar el tamaño de su institución cada dos años.La rentabilidad de las microfinanzas en América Latina es mayor que en otras regiones del mundo. Se ha observado que, si bien las economías de escala son importantes, las instituciones pequeñas también pueden alcanzar viabilidad financiera y rentabilidad. No hay relación directa entre el tamaño de la institución, su rentabilidad y su desempeño; por consiguiente, las barreras de entrada son superables, lo que hace posible el ingreso de más participantes, que, a su vez, genera una competencia sana que da vitalidad al sector. Cada día son más los empresarios e inversionistas locales que comprometen recursos y esfuerzos en este tipo de instituciones.En el siguiente cuadro se compara el rendimiento de los activos y el patrimonio de varios tipos de instituciones microfinancieras con el desempeño de bancos comerciales convencionales. Salvo en el caso de la rentabilidad sobre el patrimonio de las ONG, que por definición tienen una capacidad de financiamiento limitada, los demás indicadores de las microfinanzas superan las rentabilidades reportadas por los bancos comerciales. Ese poderoso efecto de demostración está surtiendo efecto en varios bancos comerciales de la región, que ven en el sector de las microfinanzas oportunidades interesantes para optimizar el uso de su infraestructura y colocar su liquidez ociosa.La coyuntura por la que atraviesan los sistemas financieros de la región se presenta muy positiva, pasando por momentos de rentabilidad, liquidez, estabilidad y generación de utilidades. En este entorno favorable no son pocos los bancos latinoamericanos que se plantean incursionar en nuevos sectores de rápido crecimiento, como lo son las microfinanzas o el crédito de consumo. El amplio mercado potencial en la "base de la pirámide" socioeconómica contrasta con la competencia acérrima y los pequeños márgenes de ganancia que se obtienen atendiendo a grandes empresas. Además, las microempresas ofrecen interesantes oportunidades para diversificar el riesgo crediticio global. Los bancos, por su parte, ofrecen diferentes canales de distribución, la posibilidad de una mayor cobertura geográfica y facilidades de depósitos y ahorros que dan oportunidad a los clientes de crear sus propios historiales de crédito. El Banco Caja Social es pionero en este campo. Fundada en 1911 por un sacerdote jesuita con el propósito de contribuir a resolver el problema de la pobreza en Colombia, la Caja Social es un testimonio de que los clientes de escasos recursos en América Latina pueden ser buenos sujetos de crédito y que es posible cimentar la relación con ese sector sobre sólidas bases institucionales.ENTORNO E INTEGRACIÓNComo consecuencia de grandes crisis económicas y bancarias durante las décadas de 1980 y 1990, la región se empeñó en fortalecer sus sistemas financieros. En respuesta a ellas se emprendieron reformas regulatorias en materia de supervisión prudencial, privatización y apertura a la inversión extranjera en la banca, lo cual ha resultado en un mejor manejo macroeconómico y en mercados más estables, menos volátiles y más competitivos. Aunque en la mayoría de los países las microfinanzas no formaron parte de estas reformas, los cambios crearon espacios y eliminaron barreras para que algunas instituciones financieras se plantearan la posibilidad de atender nuevos segmentos.Es difícil que las microfinanzas florezcan si no existe un marco regulador y de supervisión en el que haya un equilibrio entre la protección de los depositantes y el sistema que permite el acceso al crédito a pequeñas empresas que carecen de registros y fuentes de ingresos formales. El desarrollo de la industria no ha sido uniforme, los países que se sitúan a la vanguardia de las microfinanzas son aquellos donde el entorno regulador se adaptó al precisar las normas necesarias para facilitar operaciones de microcrédito. Los casos de Bolivia y Perú sobresalen como buenos ejemplos. En esos países se crearon estructuras jurídicas que permitieron la conversión de proyectos de microfinanzas en instituciones sólidas, con visión de largo plazo, reguladas e insertas en los sistemas financieros locales. Hoy día, en esos países las microfinanzas representan un porcentaje importante de los activos del sistema financiero nacional: 20% en el caso de Bolivia y 9% en Perú.Las estructuras legales deben reconocer que el microcrédito merece un trato diferente, no preferencial, y que reconozca las características de un tipo de crédito basado en la determinación del flujo de efectivo y la capacidad de pago, estimados a partir de documentación informal e incompleta y con pocas o ninguna garantía real.La función del gobierno es decisiva para facilitar un entorno que conduzca a las microfinanzas. La acción estatal debe propiciar una competencia sana entre los participantes, evitar prácticas abusivas y ofrecer información al público a fin de facilitar la toma de decisiones por parte de deudores y acreedores. Los controles a las tasas de interés tienen un efecto opuesto al buscado y, más bien, reducen la disponibilidad de crédito en los segmentos más pobres de la sociedad, ya que dificultan las labores de las instituciones interesadas en trabajar con el sector, obstaculizan el ingreso de más inversiones y desincentivan la realización de operaciones con esta clientela dentro de los sistemas financieros formales.Desde el punto de vista de las instituciones microfinancieras, la regulación y la supervisión son fundamentales porque abren enormes oportunidades de crecimiento al ampliar la base de pasivos provenientes de depósitos y fuentes comerciales, sin las cuales la inserción en los sistemas financieros no sería plena. Al estar reguladas, las instituciones microfinancieras se convierten en intermediarios financieros completos y, por lo tanto, se sujetan a la supervisión permanente, al cumplimiento de estándares prudenciales, a la adopción de prácticas contables rigurosas y a hacer pública su información. La disponibilidad de información es indispensable para robustecer la infraestructura de la industria y permitir a los clientes, intermediarios, depositantes y financistas tomar decisiones bien fundamentadas. Las centrales de riesgo son un instrumento sumamente útil para la administración de riesgos crediticios; asimismo, permiten estar al tanto del cumplimiento de pago de grandes cantidades de clientes, lo que propicia una sana competencia entre los participantes y evita posibles sobreendeudamientos o la concesión de crédito sin metodologías de análisis bien definidas.RUMBOS PARA CRECERA fin de maximizar su impacto, las microfinanzas necesitan profundizar sus actividades en áreas como la distribución de las remesas y la bancarización de sus receptores, el crédito para la vivienda y los servicios financieros dirigidos a clientes rurales.En estas páginas (Foreign affairs en Español, vol. 5, núm. 3, julio-septiembre de 2005), en su artículo "Para mejorar el impacto de las remesas en el desarrollo", Donald Terry cuantifica la importancia de las remesas y hace una serie de recomendaciones para potenciar su impacto. Se estima que unos 25 millones de personas de América Latina y el Caribe viven fuera de su país. Sesenta y cinco por ciento de estos emigrantes envía remesas a sus familiares con regularidad. Durante 2005 el flujo de las remesas a la región ascendió a unos 53600 millones de dólares, pero sólo 10% de los receptores de dichos fondos tiene acceso a cuentas de ahorro o al crédito. El reto para las microfinanzas es captar a esos receptores de remesas como clientes para que al abrir una cuenta de ahorros o recibir préstamos en estas instituciones se incorporen al sistema financiero formal de su país. Con este fenómeno, conocido como "bancarización", el flujo de las remesas se distribuirá en forma más eficiente, menos costosa y podrá ser apalancado en los sistemas financieros locales. Éste es un claro ejemplo de la democracia financiera en acción y de formas concretas de aumentar el bienestar de la población más pobre de la región.El crédito para la adquisición de vivienda abre oportunidades a miles de individuos y familias a fin de satisfacer una de sus necesidades básicas para llevar una vida decorosa. El crédito hipotecario de largo plazo es de difícil acceso para las personas de escasos recursos económicos, ya que para su obtención tienen que presentar un flujo de caja verificable; además, se requiere poseer títulos de propiedad para formalizar una garantía real, y muchas veces los costos de transacción fijos son altos como proporción del tamaño del crédito. Ante esta realidad, la adquisición de la vivienda muchas veces se realiza en forma progresiva y se financia con microcréditos de corto plazo, que se renuevan a su vencimiento. A futuro es deseable buscar formas que permitan a las instituciones microfinancieras alargar los plazos de tales operaciones, reducir los costos de documentar y procesar un mayor número de créditos para la vivienda, y con ello fortalecer las bases de una sociedad más justa y más estable.Con el crecimiento de la industria crecen también los requerimientos de capital humano. En algunos casos, la falta de personal entrenado y dispuesto a hacer carrera en este sector se ha convertido en un serio cuello de botella. En el futuro aumentará la demanda de personal calificado en metodologías de crédito, en materia de gobierno corporativo, en temas de supervisión y control prudencial, y en temas de banca y finanzas adecuadas para el sector de las microfinanzas. Son varias las instituciones de enseñanza superior y los programas de capacitación que han incorporado el currículo de las microfinanzas en sus programas de estudios. Varias instituciones microfinancieras latinoamericanas acuden a las universidades a reclutar estudiantes. La expectativa es que los requerimientos de recursos financieros y humanos de la industria continúen aumentando. La forma en que se canalicen esos insumos determinará en gran medida el futuro de las microfinanzas en América Latina.SISTEMAS FINANCIEROS PARA TODOSPara hacer frente a la enorme demanda insatisfecha en algunos países que albergan a millones de microempresas, es imperativa la atracción de más capital y financiamiento privado, así como una mayor utilización de la infraestructura bancaria y de la tecnología disponible. Los modelos exitosos del pasado deben complementarse con nuevos esquemas innovadores de atención al cliente. En algunos sistemas financieros sigue habiendo marcos legales inadecuados e imprecisiones en los esquemas de regulación que actúan como rémoras para el surgimiento de las microfinanzas. Es importante seguir promoviendo reformas financieras a fin de adaptar sistemas, productos y nuevos canales de distribución que permitan alcanzar un mayor grado de democracia financiera.La democracia financiera, sin embargo, es condición necesaria pero no suficiente para reducir las desigualdades históricas de los sistemas financieros de América Latina y el Caribe. La interacción del dinamismo del sector de las microempresas y la creatividad mostrada hasta ahora por las instituciones de microfinanzas deberá traducirse en una reducción de la brecha de intermediación y en sistemas financieros inclusivos. A pesar de las altas tasas de crecimiento de la industria, el mercado desatendido es tan amplio que su cobertura no se logrará si no hay nuevos participantes con nuevos modelos y arreglos institucionales innovadores.La creciente presencia de la banca comercial es, a la vez, un buen augurio y un indicador del grado de avance de la democracia financiera. Los bancos tienen grandes ventajas de escala e infraestructura: vastas redes de sucursales, capacidad de movilizar depósitos, capital humano y acceso a tecnologías modernas. Estos recursos podrían dirigirse a millones de microempresas, sus propietarios y empleados. La inversión en tecnología abre nuevas oportunidades para atomizar los servicios financieros, reducir los costos de transacciones, incrementar los canales de distribución y ofrecer nuevos productos. La tecnología ayuda a mejorar la eficiencia y la productividad, pero, para que su uso se traduzca en más servicios para la microempresa y la población de escasos recursos, hay que continuar innovando con modelos amigables, asequibles y aceptables para los clientes, al tiempo que su costo permita su introducción masiva en esos segmentos.Las microfinanzas han demostrado no sólo que los clientes pobres y las microempresas son bancarizables, sino también que esa función puede llevarse a cabo sin subsidiar los servicios, es decir, en forma sostenible y rentable. La generación de resultados positivos es compatible con la creación de sistemas que ponen recursos al alcance de personas y empresas para que tengan más oportunidades productivas, contribuyendo a construir las bases de un verdadero bienestar de sectores más amplios de la población en nuestros países. Se puede hacer el bien sin descuidar el rigor financiero.
La relación especial, entonces y ahora
Lawrence D. FreedmanResumen: Mientras Tony Blair es fustigado por respaldar la Guerra de Irak, vale la pena señalar que la actual tensión en las relaciones Estados Unidos-Gran Bretaña no es la primera inducida por la guerra. Hace 24 años, Londres desfalleció por la falta de apoyo de Washington durante la Guerra de las Malvinas, episodio que ilustra la complejidad de la relación de los aliados en tiempos de crisis y, al mismo tiempo, su posterior capacidad de recuperación.Lawrence D. Freedman es profesor de Estudios de Guerra en el King's College de Londres. Su libro, en dos volúmenes, Offcial History of the Falklands Campaign, se publicó en 2005. DE LAS MALVINAS A IRAKEl 11 de septiembre de 2001, pocas horas después del colapso del World Trade Center, el primer ministro británico Tony Blair ofreció su solidaridad a Estados Unidos. "Aquí, en el Reino Unido", expresó, "estamos hombro con hombro con nuestros amigos estadounidenses en esta hora de tragedia y, como ellos, no descansaremos hasta que este mal sea erradicado de nuestro mundo."El compromiso correspondía por completo a un principio establecido desde hace mucho tiempo por la política británica de relaciones exteriores: Gran Bretaña debe cultivar una relación especial con Estados Unidos, con la esperanza de influir en el ejercicio del poder estadounidense. Quizá Washington nunca haya tomado muy en serio la idea, pero los funcionarios estadounidenses tampoco la han descalificado totalmente. Si acaso, en los últimos años, esta relación especial ha disfrutado cierto resurgimiento, para aparente alivio del presidente George W. Bush, por contar al menos con un amigo digno de confianza.Sin embargo, muchos piensan que fue también un compromiso que le costó caro a Blair. A diferencia de otros jefes de gobierno que expresaron sus promesas en forma más cauta, Blair siguió a Bush de manera incondicional a Afganistán y luego a lo que resultó una antipopular y problemática campaña en Irak. Ahora, a Blair se le describe de manera habitual como el "poodle de Bush", por seguir servilmente la imprudente política estadounidense y demostrar su incapacidad o falta de disposición para usar su capital político con la finalidad de moderar esa imprudencia. Hace poco, el anterior embajador de Inglaterra ante Washington lamentó el fracaso de Blair incluso en insistir en los preparativos adecuados para la ocupación de Irak. Otros críticos van más lejos al comparar, de manera negativa, el expediente de Blair con el de Harold Wilson, quien, a pesar de que casi nunca se le recuerda de forma favorable como primer ministro, al menos resistió las solicitudes del presidente Lyndon Johnson para que las tropas británicas se unieran a las estadounidenses en Vietnam.Este episodio es un argumento recurrente en el debate contemporáneo entre ingleses y la Unión Europea sobre asuntos bélicos: el reto principal de la política exterior es ver la manera de contener a Estados Unidos, siempre en busca de resolver complejos problemas internacionales mediante el uso de la fuerza militar en sitios y formas por completo inconvenientes. A esa acusación le corresponde la burla que hacen los estadounidenses sobre la supuesta propensión de la Unión Europea de acobardarse ante las amenazas internacionales: según esta versión caricaturizada, los estadounidenses son de Marte, y los europeos, de Venus.Estas opiniones reflejan la actual polémica sobre Irak. Pero sería aventurado generalizar y concluir cómo actuarían ciertos países en la próxima crisis. Una mirada a las últimas décadas revela que Estados Unidos no es siempre el más dispuesto a recurrir a la fuerza armada. El documento Human Security Report, estudio del conflicto moderno de reciente publicación, financiado en parte por el gobierno canadiense, clasifica a los países con base en su participación en guerras internacionales desde 1946. El Reino Unido encabeza la lista con 21 casos, seguido de Francia (19) y Estados Unidos (16). Muchas incursiones británicas y francesas se deben a intentos de mantener o estabilizar sus antiguas colonias (aunque los ingleses se mantuvieron fuera de Vietnam, estuvieron en Malasia). Pero el colonialismo es sólo parte de la historia. Desde el final de la Guerra Fría, Gran Bretaña y Francia han participado con frecuencia en intervenciones humanitarias. La guerra en Irak fue la quinta operación que Blair autorizó, después de los ataques aéreos contra Irak en 1998 y las operaciones en Kosovo, Sierra Leona y Afganistán, para no mencionar el pequeño contingente que los ingleses enviaron a Timor Oriental.Desde la perspectiva británica, a partir de la Segunda Guerra Mundial el problema con Washington no ha sido tanto su predilección por usar la fuerza militar como primer recurso cuanto su vacilación e incertidumbre cuando se trata de ir a la guerra. Ambos, Blair y su antecesor, John Major, se sintieron frustrados por la renuencia del presidente Clinton a emplazar tropas estadounidenses en sitios desprotegidos en Bosnia y luego en Kosovo. En 1956, fue Estados Unidos -- con base en los principios de las leyes internacionales y la presión económica para frenar el aventurerismo estúpido -- el que impidió que Gran Bretaña y Francia reocuparan el canal del Suez, después de que el presidente Gamal Abdel Nasser lo nacionalizara. En este caso, la oposición de Estados Unidos al uso de la fuerza socavó no sólo la posición inglesa en Medio Oriente, sino también la confianza británica; y se tomó como un aviso de la rapidez con que Gran Bretaña podría quedar aislada. Después de Suez, los ingleses decidieron no volver a desviarse jamás de la política exterior de Estados Unidos. Ese fue el momento en el cual el gobierno británico comenzó a obsesionarse con la idea de una relación especial. Se hizo patente que Gran Bretaña no podía esperar desempeñar un papel importante en el mundo, ya fuera de forma independiente o en oposición a Estados Unidos. Su estrategia futura sería negociar lealtad por un acceso privilegiado a las decisiones de la política exterior de Washington.Un caso que ilustra aún más claramente las complicaciones prácticas de la reticencia hacia el uso de la fuerza ocurrió un cuarto de siglo después, en 1982, con la guerra de las Malvinas, entre Gran Bretaña y Argentina. El gobierno británico -- esta vez en el lado correcto del derecho internacional -- se sintió una vez más socavado por la constante presión estadounidense para actuar con moderación y ofrecer concesiones a los agresores.Fue a principios de la década de 1980 cuando, de acuerdo con la mayoría de la prensa europea, Estados Unidos era gobernado por un actor de películas B, intelectualmente cuestionado, cuya actitud era hostil a la diplomacia y quien buscaba una excusa para entrar en una guerra nuclear para la cual se estaba preparando con denuedo. El único líder europeo en sintonía con el presidente Ronald Reagan era la primera ministra británica, Margaret Thatcher. Su relación política era tan cercana que cuando, en 1982, Argentina ocupó las islas Malvinas -- territorio soberano británico -- , Thatcher supuso que contaría con el apoyo decidido e incondicional de Estados Unidos para recuperarlas. Thatcher sufrió una decepción. Aunque se creía que la administración Reagan estaba llena de superhalcones, exhortó a sus aliados ingleses a comportarse como palomas y trató de negociar un acuerdo entre el agresor y el agraviado. El incidente sirve de recordatorio de que las políticas de las principales potencias reflejan un cálculo de intereses y un análisis de las dinámicas en conflicto, y que las políticas adoptadas por Estados Unidos son producto de los cambiantes equilibrios de poder en determinada administración, así como de cualquier disposición ideológica incorporada.Como historiador oficial de Gran Bretaña de la campaña de las Malvinas, tuve acceso a todos los documentos ingleses sobre el conflicto. Esos documentos revelan el grado de frustración del gobierno británico con los esfuerzos de la administración Reagan para encontrar una solución negociada que, a ojos de Gran Bretaña, habría recompensado a Argentina por su agresión. Este episodio es revelador no sólo porque pone en duda los estereotipos comunes sobre la política exterior estadounidense, sino también porque ilustra las dificultades que enfrentan incluso los aliados cercanos cuando se contempla el uso de la fuerza armada.ENFRENTAR A ARGENTINAEl escritor peruano Mario Vargas Llosa comparó la Guerra de las Malvinas con "la disputa de dos calvos por un peine". Conocidas en inglés como las Falkland, las islas, localizadas a 400 kilómetros de la costa argentina, difícilmente eran una posesión estratégica vital. La población era escasa, menos de 2000 personas, y está disminuyendo.El gobierno argentino se quejó durante mucho tiempo de que los ingleses habían ocupado ilegalmente las Malvinas en 1833, y reclamó su devolución en nombre de la integridad territorial. El gobierno británico habría estado preparado para devolvérselas de no haber sido por la promesa de no hacerlo sin el consentimiento de los habitantes de la isla, postura en la que se sostuvo en nombre de la autodeterminación. La diplomacia británica quedó atrapada entre persuadir a los isleños de que Londres no renegaría de su compromiso y convencer a Buenos Aires de que sin embargo valía la pena negociar sobre las Malvinas.A principios de 1982, las negociaciones estaban estancadas. En marzo, el desembarco de comerciantes argentinos de chatarra en la isla Georgia del Sur (administrada desde las Malvinas, aunque está a unos 1280 kilómetros, desató una crisis que desembocó en la invasión argentina de las Malvinas. La junta [militar] argentina había estado planeando forzar el tema de la soberanía de las islas unos meses más tarde, antes del 150 aniversario de su pérdida. Cuando los ingleses hablaron con contundencia sobre el desembarco en la isla Georgia del Sur, la junta empezó a temer que los ingleses tomaran el incidente como pretexto para reforzar su presencia militar en el Atlántico Sur. Así, cuando Argentina invadió las Malvinas, el 2 de abril, lo hizo en efecto como un acto de prevención. A partir de ese momento, el asunto ya no fue sólo lo que Reagan llamaba "ese montoncito de tierra congelada de allá abajo", sino también tema de prestigio internacional y los principios de no agresión, autodeterminación y lealtad entre aliados.Al principio, a los funcionarios estadounidenses (junto a muchos otros) les pareció difícil tomar en serio esos extraños acontecimientos. Cuando lo hicieron, vieron que su natural simpatía por el Reino Unido se limitaba al esfuerzo que dedicaron a cultivar al gobierno militar argentino como partidario de las campañas anticomunistas de la administración en América Central. Jeane Kirkpatrick, embajadora estadounidense ante la ONU, y Thomas Enders, subsecretario de Estado para Asuntos Interamericanos, apoyaron con firmeza esta teoría.Así, muchos en Washington favorecían una medida "imparcial". Y advirtieron que un apoyo incondicional de Estados Unidos a los ingleses podría consolidar la suspicacia hemisférica de que, cuando llega el momento de la verdad, Estados Unidos apoya siempre a los europeos antes que a sus vecinos más cercanos. Los europeístas del Departamento de Estado y el Pentágono no podían imaginar que Estados Unidos no apoyase a un aliado de la OTAN en esas circunstancias (y estaban muy sensibles por las consecuencias de Suez), pero el secretario de Estado, Alexander Haig, aunque consciente de esas conflictivas presiones, contempló toda la situación dentro del marco de la Guerra Fría. Temió que si Estados Unidos se volvía contra Argentina, habría posibilidades para una "agitación soviética, ya fuese directamente o a través de sus aliados cubanos, en Argentina". Además, tenía la certeza de que, en virtud de sus buenas relaciones con ambos países, Estados Unidos contaba con una posición singular para negociar un arreglo político. Participar como mediador entre Argentina y Gran Bretaña le proporcionaría al menos una excusa para no tomar partido de manera inmediata.Durante gran parte de abril, Haig se dedicó a tender un puente aéreo diplomático entre Londres y Buenos Aires. "Una vez iniciadas las negociaciones", advirtió a Thatcher al comienzo de su ir y venir, "será cada vez más difícil proteger los principios". Por entonces, los estadounidenses no estaban seguros de que los ingleses pudieran en realidad ganar la batalla por las islas. Pero los argentinos rechazaron las propuestas de resolución y en ese momento Washington apoyó a Gran Bretaña de manera oficial. De todos modos, Haig trató de presionar por una solución concertada y Reagan observó que "las consecuencias estrictamente militares no podían durar con el tiempo". Incluso después de que las fuerzas inglesas desembarcaron en las Malvinas y ambos lados sufrieron graves bajas, Washington argumentó que era mejor que el conflicto terminara mediante negociaciones que con una victoria decisiva de una de las partes. Esta insistencia continuó tras la rendición de Argentina y el restablecimiento de la administración británica.La preocupación de los ingleses sobre la postura estadounidense procedía de tres fuentes. La más básica fue el descubrimiento estremecedor de que a los estadounidenses les era difícil elegir entre un viejo aliado democrático y una dictadura militar conocida recientemente. "Es imposible ser neutral entre la agresión espontánea y la gente que lo único que desea es vivir su vida con sus viejas costumbres", dijo Thatcher a Haig. Los funcionarios ingleses preguntaban de manera constante a sus homólogos estadounidenses cómo reaccionarían si Cuba ocupara Puerto Rico. Siempre que se ponía en duda si valía la pena hacer un gran sacrificio, para citar de nuevo a Haig, "por un millar de pastores", Londres señaló la entonces reciente indignación de Washington por los 52 rehenes estadounidenses en Teherán.Una fuente de preocupación aún mayor era que los estadounidenses siguieran la lógica de su postura al extremo de impedir que Gran Bretaña tomara acciones militares y demandara un arreglo diplomático que, ante los ojos ingleses, recompensaría la agresión y llevaría a ceder las Malvinas a Argentina. Mucho de esto dependía del equilibrio de poder en el interior de la administración Reagan, pues mientras el presidente y Haig trataban de encontrar una solución concertada, las agencias de inteligencia y el Pentágono apoyaban totalmente a los ingleses. El secretario de Defensa, Caspar Weinberger (a quien la reina Isabel II condecoró como caballero honorario después del conflicto), desoyendo tanto las advertencias militares de que las probabilidades estaban en contra de una victoria británica como los consejos diplomáticos de que Estados Unidos debería permanecer imparcial, ordenó que los requerimientos de Londres de toda forma de ayuda que no implicaran una verdadera participación en acciones militares "deberían satisfacerse de manera inmediata". Las instalaciones de Estados Unidos en la Isla de Ascensión, propiedad de Gran Bretaña, eslabón vital en la cadena logística británica, su pusieron a su disposición, junto con suministros de combustible y servicios de inteligencia esenciales.Cuando, el 14 de abril, se descubrió el apoyo del Pentágono, Haig trató de convencer a los argentinos de la imparcialidad de Estados Unidos. Le envió a Thachter una declaración en la que explicaba que, en lo sucesivo, Estados Unidos no podría proporcionar apoyo "más allá de las normas habituales de cooperación". Eso significaba restricciones para usar las instalaciones de Estados Unidos en Ascensión. Thatcher enfureció porque la ubicaran "en el mismo nivel que la Junta", y señaló que en Gran Bretaña se extendía la idea de que Estados Unidos no estaba haciendo por los ingleses lo que merecían.Aún más trágico fue el episodio que ocurrió una semana después, cuando los ingleses decidieron retomar la isla de Georgia del Sur, donde los argentinos sólo habían dejado un pequeño destacamento. El gobierno británico fue persuadido por su Ministerio de Relaciones Exteriores de alertar antes a Haig. Después de que sir Nico Henderson, embajador británico en Washington, lo hizo, Haig le informó que debía advertir a Buenos Aires, aunque fuese muy tarde para que Argentina actuara al respecto; de lo contrario, los argentinos lo acusarían de contubernio. De hecho, y a pesar de su promesa de no decirlo luego de que Henderson expresó su horror ante el planteamiento, Haig -- como parte del esfuerzo por advertirles de las posibles consecuencias de su intransigencia -- ya había alertado a los argentinos sobre la posibilidad de que los ingleses actuaran para recuperar Georgia del Sur. En lo sucesivo, los ingleses comenzaron a mantener en secreto lo que decían a Washington. "Es alarmante", observó el secretario inglés de Defensa, sir John Nott, "que nuestro aliado más importante no esté totalmente de nuestra parte".La tercera fuente de intranquilidad de Londres era el análisis político en que se basaba la postura de Estados Unidos, el cual reflejaba un profundo pesimismo sobre las consecuencias de una victoria inglesa. De acuerdo con este análisis, una victoria de Gran Bretaña causaría la desintegración del sistema de seguridad hemisférica, en la medida en la que no sólo Argentina sino un emocional público latinoamericano, en solidaridad contra el ejemplo más reciente de la perfidia imperialista, se aliara con la Unión Soviética y Cuba. El general Leopoldo Galtieri, jefe de la Junta, podría ser reemplazado por un peronista antiestadounidense. Con la ayuda comunista, un gobierno argentino más radical podría fomentar hostilidades de baja intensidad y mantener latente el asunto de las Malvinas, con lo que habría sido extremadamente difícil reparar las relaciones dañadas. De ahí las permanentes sugerencias estadounidenses a Thatcher, para ella desconcertantes, de la necesidad de hacer concesiones que ayudaran a "salvar la cabeza" de Galtieri y, en consecuencia, mantenerlo en el poder. Como es natural, esa no era la prioridad de Thacher. Haig comentó: "No percibimos que los ingleses hayan meditado lo suficiente sobre la posibilidad de que un conflicto militar entre Argentina y Gran Bretaña conduzca a cimentar una relación militar entre la Unión Soviética y Argentina".No sólo Washington se preocupaba por los cambios políticos que seguirían a una guerra. Casi todos los gobiernos favorables a Gran Bretaña aconsejaron la misma forma de actuar: llegar a un acuerdo que evitase a la Junta argentina una derrota humillante. Para muchos gobiernos, la principal preocupación era prevenir una radicalización de Argentina y un alejamiento de toda América Latina. Aunque la Junta jugó con esos temores, había poca evidencia de que fueran válidos. La clase militar argentina estaba imbuida por una ideología anticomunista y no estaba dispuesta a cambiar sus alianzas. Por otra parte, era difícil que varios países latinoamericanos se apresuraran a romper relaciones con Gran Bretaña, a pesar de su apoyo retórico a las aspiraciones de Argentina. En privado, muchos gobiernos latinoamericanos lamentaban los métodos de la Junta y sabían que sus intereses económicos y políticos dependían de mantener buenas relaciones con Estados Unidos y la Comunidad Europea. En la medida en que se hizo evidente que los ingleses ganarían, menos se inclinaban a hacer gestos fútiles de solidaridad con una causa perdida, y en cambio comenzaron a distanciarse de los argentinos. Incluso Moscú se mostró cauteloso de acercarse demasiado a Buenos Aires, consciente de la reputación de la Junta entre los grupos izquierdistas de América Latina. El apoyo del Tercer Mundo a Argentina, factor crucial en la determinación de la política exterior soviética, fue mínimo también. El análisis político más pesimista, con que la administración de Reagan quiso arrancar concesiones de los ingleses, se sobrestimó, en el mejor de los casos, y en muchos aspectos se equivocaba.Para ser justos, el apoyo material y de servicios de inteligencia que Gran Bretaña recibió de Estados Unidos fue vital, y Haig de verdad trabajó para asegurar que continuase el fuerte apoyo de la OTAN a Gran Bretaña. No había ninguna duda de que se trataría de alcanzar una solución arreglada, y a Londres le convenía que ese intento lo encabezara Estados Unidos, más que la ONU, que se hizo cargo de la situación luego de que fracasaron los esfuerzos de Haig. La diplomacia de puente aéreo de Haig sirvió para dar tiempo a que la flota británica viajara al Atlántico Sur y tuviera la ventaja de poner todavía más en evidencia a Argentina, pues se culpó a la Junta por el fracaso de la mediación. No queda claro si, como muchos sostenían entonces en Gran Bretaña, un apoyo inmediato y devoto de Estados Unidos a Gran Bretaña hubiese convencido a Argentina de su aislamiento diplomático y, en consecuencia, de retirarse de las Malvinas lo más rápido posible.Incluso los países que simpatizaban con Gran Bretaña sostenían que, así como era importante que fracasara el intento argentino de solucionar la disputa por las Malvinas mediante la fuerza, era igualmente importante probar la posibilidad de resolver esas disputas por medios pacíficos. En la medida en que se acercaba el conflicto, Londres enfrentó constantes solicitudes de "magnanimidad" (palabra que Thatcher llegó a detestar). En octubre, a pesar de que los ingleses creían lo contrario, Washington trabajaba con los argentinos en una resolución de la Asamblea General de la ONU que llamaba a reiniciar las negociaciones sobre las Malvinas. Los ingleses consideraron que la resolución propuesta era hipócrita y estaban furiosos de que la administración Reagan pasara por alto los deseos de su aliado más cercano. Después de que Reagan escribió a Thatcher para explicar su posición, ella contestó que su gabinete estaba "absolutamente consternado", y que un voto en favor de la resolución se recibiría con "total incomprensión".ENFRENTAR A IRAKA pesar de las duras palabras y la mutua exasperación, el incidente de las Malvinas no tuvo un efecto duradero en la relaciones entre Estados Unidos y Gran Bretaña. Washington optó por admirar la determinación del gobierno de Thatcher, y Londres prefirió recordar el extraordinario apoyo material proporcionado por Estados Unidos cuando más lo necesitó y no la titubeante política estadounidense. Una lección clave de este episodio es que las alianzas básicas internacionales y las normas de cooperación son extraordinariamente flexibles. Las disputas entre gobiernos son diferentes a los pleitos familiares; en general, los gobiernos encuentran más fácil abordar el siguiente tema. Pero por la misma razón, hay límites inherentes a la manera como una cercana relación personal entre líderes políticos, por muy cálida que sea, puede contrarrestar las poderosas influencias internas. De hecho, la influencia inglesa sobre la política estadounidense ha sido mayor cuando la élite de Washington se ha encontrado dividida.Una vez que los historiadores tengan la oportunidad de entender el proceso de toma de decisiones y la diplomacia que condujeron a la Guerra de Irak en 2003, es probable que encuentren una agenda mucho más compleja de la que se ha hecho pública hasta ahora. Esta vez fue Washington el convencido de que no había una ruta diplomática creíble ni términos medios para resolver sus diferencias con Bagdad: otros países, o estaban con Estados Unidos o en contra de él. Si los ingleses creían que ellos fungirían como mediadores, no sería entre Bush y Saddam Hussein, sino entre Estados Unidos y sus intranquilos aliados europeos. En esta ocasión fueron funcionarios estadounidenses quienes se mostraron extremadamente relajados sobre la opinión pública de la región, asumiendo que se harían los ajustes necesarios, y fueron los ingleses los que se esforzaron por mostrar un poco de sensibilidad respecto de las preocupaciones locales, en este caso al abordar el conflicto palestino-israelí.La principal diferencia entre la Guerra de las Malvinas y la Guerra de Irak es que, mientras Thatcher se mostraba nerviosa respecto de habérselas con una peligrosa crisis internacional sin el apoyo de Estados Unidos, Bush estaba decidido a mantener el control sobre la crisis iraquí y pensó que podría conducirse, en caso de ser necesario, sin el apoyo británico. La convicción de Bush limitó las opciones de Blair, pero de ninguna manera convirtió a Blair en un falderillo. Su manera de enfrentar la "guerra contra el terrorismo" ha sido mucho más amplia y en muchos aspectos más ambiciosa que la de Bush, pues ha ido más allá de la eliminación de Al-Qaeda; también contempla la necesidad de mencionar la serie de problemas vinculados a los Estados impotentes, las segmentaciones sociales y las disputas mortales que sostienen e inspiran a los grupos de la Jihad. Blair tiene un récord de vigoroso internacionalismo que impresionaría a cualquier neoconservador.Blair se hallaba muy lejos de ser un participante renuente al derrocamiento de los talibanes en Afganistán y a Saddam Hussein en Irak. En lo que se refiere a Hussein, desde que asumió el cargo de primer ministro en 1997, Blair actuó bajo el supuesto de que el iraquí era un régimen impenitente y todavía capaz de hacer daño, al menos en lo que se refería a las armas de destrucción masiva (AMD). Tampoco fracasó en tratar de ejercer su influencia sobre las decisiones de la administración de Bush. En agosto de 2002, al trabajar con el secretario de Estado, Colin Powell, persuadió a Bush, contra los deseos del secretario de la Defensa, Donald Rumsfeld, y del vicepresidente, Dick Cheney, de llevar el problema de Irak ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para conferir a cualquier acción más legitimidad. Y persuadió a Bush de tomar la iniciativa en la disputa entre Israel y Palestina.Por desgracia, no era un buen momento para otra iniciativa en Medio Oriente, y resultó contraproducente llevar de vuelta el asunto de Irak ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. La insistencia de Blair en obtener una resolución de las Naciones Unidas que impusiera a Irak una fecha límite para aceptar la inspección de armas se basaba en el supuesto de que Hussein sí tenía algo que esconder; de hecho, se pensó que Hussein violaría de manera flagrante la resolución de las Naciones Unidas al negarse a dejar entrar a los inspectores o se rendiría, y entonces quedaría expuesto. Blair concedió poca importancia a la posibilidad de que Hussein cooperara lo suficiente para ganar tiempo frente a la mayoría de los Estados miembros de la ONU, o que una vez que los inspectores se pusieran a trabajar encontrarían pocas pruebas de actividades ilícitas.La decisión del presidente de Francia, Jacques Chirac, de oponerse a la guerra al margen de lo que los inspectores encontraran puso en peligro toda la estrategia diplomática de Blair. Conforme se acercaba la fecha límite que Estados Unidos impuso para la guerra, Blair, un poco desesperado, trató de llegar a un arreglo. Pero ya era demasiado tarde. Al final, tuvo que decidir entre apoyar a los franceses o a los estadounidenses, decisión que no le fue difícil tomar. Mientras tanto, los planes de Washington para la guerra cambiaban a diario, en buena medida como resultado de la falta de certeza sobre si Turquía permitiría usar su territorio como plataforma de lanzamiento para un ataque terrestre. Blair expresó su preocupación sobre la adecuada planeación de Estados Unidos para el Irak de la posguerra, pero una vez que los planes quedaron bajo control del Pentágono, ya había muy poco que él pudiera hacer.HISTORIA DE DOS CRISISLa campaña de las Malvinas costó 255 vidas de ingleses y cerca de tres veces esa cantidad de vidas de argentinos. Los ingleses sólo pudieron retomar las islas a costa de graves riesgos militares. La reconstrucción posterior de las Malvinas fue, sin embargo, relativamente rápida, aunque costosa. A pesar de los malos augurios, las relaciones de Gran Bretaña o de Estados Unidos con el resto de Latinoamérica no tardaron mucho en recuperarse, y la Junta argentina cayó y la reemplazó un gobierno democrático. La probada habilidad de Thatcher para conservar la calma durante los conflictos hizo maravillas por su reputación política, y las Malvinas pronto entraron en una nueva era de seguridad y prosperidad.En contraste, la Guerra de Irak se desarrolló de acuerdo con el plan, no así la ocupación posterior y la reconstrucción. Durante las principales operaciones de combate en Irak, murieron 33 soldados ingleses; para finales de 2005, casi el doble de esa cifra habían muerto en la lucha contra la insurgencia. La incesante violencia política en Irak y el fracaso en el hallazgo de armas de destrucción masiva arrojaron una oscura sombra sobre el gobierno de Blair.Las Malvinas e Irak son dos casos muy diferentes. Pero en conjunto demuestran que las relaciones entre aliados cercanos en tiempos de crisis pueden tener más matices y ser más complejas de lo que sugieren las impresiones superficiales, y las suposiciones fáciles sobre las reacciones naturales ante el conflicto carecen de fundamento histórico. Mucho depende de circunstancias y personalidades, así como de los intereses en riesgo.Una lección final radica en la importancia del análisis político con que se determina la política. El juego británico en las Malvinas ganó no sólo porque los riesgos militares resultaron manejables, sino porque los riesgos políticos se sopesaron bien. Londres entendió la necesidad de asegurar a la comunidad internacional que no era irresponsable y sí se interesaba en una solución diplomática. Y aun así, nunca entró en pánico debido a los alegatos extravagantes de que los antiguos aliados lo abandonarían tan pronto sonaran los primeros disparos o de que el episodio conduciría a regresiones de la Guerra Fría en Latinoamérica. El juego de Washington en Irak fue mucho menos exitoso, contaminado por un optimismo fuera de lugar respecto del debate en el Consejo de Seguridad de la ONU, el conflicto palestino-israelí, y, sobre todo, la respuesta del sistema político y social iraquí a una ocupación extranjera.El efecto de todo esto ha sido debilitar a Bush, a Blair y, por extensión, la idea de una relación especial. Al final, sólo por falta de opciones creíbles, ningún futuro gobierno británico después de Blair cambiará significativamente de curso y se alejará de la relación especial. Después de todo, el problema con Irak no radica en la relación especial en sí; las consultas entre aliados fueron profundas y genuinas, y se basaron en objetivos compartidos, y la postura de Estados Unidos no era de ningún modo completamente rígida. El problema radica en un análisis defectuoso que condujo a una política fallida.
El reto de la gobernabilidad
Cualquiera que finalmente resulte presidente de México en las próximas horas, deberá emprender de inmediato la tarea de aliviar las lastimaduras causadas por una campaña electoral tan rasposa como la que acaba de concluir, y prepararse para conseguir la buena voluntad y la colaboración de quienes fueron sus rivales.Esto vale, incluso, para este momento de incertidumbre, independientemente de los resultados que pronto habrán de darse a conocer. Y han de hacerlo no sólo por grandeza, sino por necesidad y conveniencia de todos. En estas elecciones el triunfo se logra con menos de 15 millones de votos de poco más de 71 millones de empadronados, en un país de más de 100 millones de habitantes. La victoria la dieron la tercera parte de los votantes, que representan casi la quinta parte de los empadronados.La representatividad en un sistema político tripartita es muy frágil.En la práctica, eso se puede traducir en inmovilidad operativa si el Congreso refleja esa fragmentación, lo que es altamente lesivo para un país como el nuestro, urgido de reformas legislativas de fondo.Por su parte, quien pierda la Presidencia de la República está obligado, por la votación recibida, a sumarse a la convocatoria del nuevo gobierno y a contribuir a resolver los gravísimos problemas del crecimiento, la inseguridad salvaje, el crimen organizado, la emigración y el desarrollo económico, político y social.Todos son profesionales de la política acostumbrados a ganar y perder, y sus acciones deberán estar basadas en su compromiso con el país. Sus virtudes deben corresponder a las de nuestras instituciones políticas, que están pasando con fortuna esta gran prueba electoral.Con todo, las elecciones del domingo han sido fuente de enseñanzas variadas. Una de ellas es la de que hay que ganar en muchas entidades. Otra es que los estados con clases empresariales de peso son muy sensibles a los deslices verbales en tiempos de campaña electoral.Una más, y no la menor, es que cuando la gente acude a las urnas, puede proporcionar sorpresas. Y otra es que no necesariamente una larga campaña, que consuma tres o más años, es garantía de triunfo seguro y rápido.Ahora, la cuestión que importa es propiciar, con madurez política y convicción democrática, un diálogo integrador que permita que, aun con perspectivas divergentes, se encuentren las coincidencias fundamentales para acometer los rezagos que impiden el despegue del país.La pugna permanente alimenta una sensación de zozobra que estorba la vida normal de la nación. Los demócratas trabajan por la democracia y por el triunfo de la mayoría, no por la imposición de dogmas personales.Con lo mejor de los tres bandos es viable conformar un plan que nos haga dar el gran salto, como otros países similares al nuestro lo han logrado. Encontremos los puntos de convergencia con buena voluntad y pronto.Quien resulte electo deberá gobernar para sus electores y para los dos tercios que no lo fueron. Las tres partes deben mandar señales, desde ahora, de que estarán dispuestas a contribuir en la maduración de nuestra democracia, en el fortalecimiento de las instituciones que nos transparentan y en la construcción de una nueva cultura política de altura.
Hora de demócratas
Javier Corral Jurado04 de julio de 2006Senador de la República por el Partido Acción Nacional (PAN). Ex candidato a gobernador del estado de Chihuaha por la coalición PAN-PRD-Convergencia. Actualmente es uno de los principales impulsores de la Nueva Ley de Radio y Televisión que se discute en el Senado. Fue diputado plurinominal por el PAN y presidente de la Comisión Permanente del Congreso de la LVII Legislatura.Los resultados electorales de este domingo ponen a prueba de manera insoslayable a los demócratas de México, dondequiera que se encuentren. Nos enfrenta el reto de corresponder con madurez y responsabilidad a la nutrida participación ciudadana que alcanzó la cifra del 60% respecto al total de votantes de las casillas recibidas en el PREP.Someterse a la institucionalidad electoral que hemos construido y que tiene en el IFE y en el TEPJF dos de sus expresiones más sólidas, ambas reputadas de imparcialidad y profesionalismo, sería la prueba más contundente de que, en efecto, quienes participamos en la vida política a través de la vía electoral lo hacemos con vocación democrática, dispuestos a reconocer la mayoría de la voluntad popular. Los demócratas no deben reñir con las matemáticas.Por mínima que resulte al final del cómputo la diferencia entre el vencedor de la contienda y su más cercano competidor, estará ahí crudamente encarnada en la realidad la vieja advertencia de que en la democracia se gana o se pierde por un voto, y someterse a ello será testimonio invaluable de la conciencia demócrata. El PREP confirma -capturado 98.15% de las 130 mil 788 actas- a Calderón como el presidente electo con un punto porcentual de ventaja, pero que representa más de 400 mil votos. Oponerse al resultado cuestionando el modelo en el que se decidió participar, no es válido, además de que reitera el error en la forma de plantear las transformaciones que el país necesita.Sin duda que el modelo electoral de nuestro país requiere de inmediatas correcciones, sobre todo en materia de su altísimo costo y dependencia casi existencial de la tv, pero ello debe incorporarse como uno de los primeros acuerdos del pacto nacional que necesariamente ha de construirse a la luz de estos mismos resultados electorales, y del que prácticamente todos los candidatos presidenciales esbozaron ideas y compromisos. En mala hora que dentro del PRD ganaran los radicalismos de izquierda frente a este escenario, y entonces se concretara en los hechos la ruta descalificadora de Marcos, paradójicamente uno de sus más eficaces adversarios.Por el contrario, es la hora de los demócratas en todos los partidos, para rescatarlos, reformarlos o refundarlos, y en la grata noticia de su incorporación al espectro político nacional es también oportunidad para consolidar la Alternativa Socialdemócrata, que con su frescura impulsó Patricia Mercado hacia su registro definitivo. La izquierda tiene que ser sensata en esta hora compleja, y Acción Nacional tiene el deber de leer adecuadamente la distancia que media entre la victoria del año 2000 y el triunfo del domingo pasado, un tránsito de la alegría y el entusiasmo, al miedo y la sociedad dividida. No atender con cuidado el significado de los comicios pasados por los dos principales protagonistas, puede derivar en un encono social.No tengo ninguna duda que el arreglo electoral que tenemos privilegia factores no esenciales para la decisión ciudadana de elegir, pero ello es una distorsión de la conducta de los partidos y no es un elemento intrínseco en la naturaleza del sistema de partidos; éste sigue siendo el sistema hasta ahora más eficaz y competente para la representación ciudadana, pero obviamente requiere de reformarse a sí mismo. La izquierda tiene que moderarse, evitar que sea temida y, por ello mismo, requiere ser socialdemócrata, centrada en la reanimación de los sindicatos, promotora del papel de las mujeres, animadora de la diversidad cultural, tolerante de la pluralidad política, y dispuesta a plantear el cambio de modelo económico sin atizar la lucha de clases.Acción Nacional tiene mayores retos que la izquierda, habida cuenta que si se lo propone puede gobernar por primera vez en el país con su propia identidad. En ese esfuerzo deberá buscar un rostro más social, y tener el valor de sacudirse los fundamentalismos que insisten en mezclar convicciones estrictamente religiosas con políticas públicas de Estado, reconocer el pragmatismo que nos invade en los últimos años en decisiones que no hacen más que desfigurar la tradición humanista de nuestros fundadores y alejarnos de sectores sociales estratégicos para la democracia, como la comunidad intelectual y cultural del país. Debemos buscar que quienes voten por nosotros nos consideren opción, y no seamos un instrumento de protección o escudo frente a la amenaza o el peligro.Experiencias internacionales recientes confirman que diversos procesos electorales han tardado varios días en definir con claridad al ganador de contiendas presidenciales. Italia tardó 23 días para poder conocer al ganador Prodi, tal y como lo vimos en Estados Unidos en la primera elección de Bush, sin alterarse la vida institucional de esas naciones. Esa madurez está sustentada en dos grandes valores: la lealtad democrática de los que pierden, y la vocación incluyente de los que ganan. No se quedan ni se eliminan para siempre; con regularidad se vuelven a enfrentar, pero tienen la capacidad política para acordar. Aquí también ese es el reto.
El modelo latinoamericano de microfinanzas visto d...

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