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Timestamp: 2020-08-08 21:09:20+00:00

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Il controverso rapporto Stato-Regioni nella gestione dell’emergenza sanitaria - Ius in itinere
di redazione · Pubblicato 21 Aprile 2020 · Aggiornato 22 Aprile 2020
a cura dell’Avv. Michele Giorgio
1. La genesi dello scontro
Il caos generato dall’improvviso e dilagante diffondersi del virus COVID-19 impone la risoluzione di rilevanti interrogativi giuridico-istituzionali per garantire l’adozione delle misure maggiormente adeguate a tutelare la salute e l’incolumità dell’intera popolazione. Il contesto socio-economico venutosi a determinare a causa della pandemia, infatti, ci pone di fronte a una situazione emergenziale che non può essere affrontata con gli ordinari strumenti giuridici messi a disposizione dall’ordinamento e richiede il ricorso a poteri straordinari e necessari a superare una situazione temporanea ma, allo stesso tempo, talmente grave ed imprevedibile da mettere in pericolo l’esistenza stessa dello Stato1.
Tali poteri, definiti extra ordinem proprio perché concessi per colmare una “forzata” lacuna dell’ordinamento2, rappresentano l’extrema ratio attraverso cui la pubblica amministrazione è in grado di far fronte a situazioni connotate dalla contingibilità e dall’urgenza, anche attraverso l’adozione di provvedimenti derogatori dell’ordinamento vigente3.
Tuttavia, bisogna fare i conti con la sovrapposizione di numerose norme attributive dei predetti poteri extra ordinem a soggetti istituzionali differenti. In un simile contesto, per impedire che l’eccessiva frammentazione dell’attività provvedimentale possa pregiudicare la positiva gestione dell’emergenza, diviene dirimente stabilire con chiarezza quale dei rimedi approntati dall’ordinamento sia prevalente.
In particolare, si sta assistendo ad un duro scontro istituzionale tra il Governo centrale e i Presidenti delle Regioni, facilitato, peraltro, dalla formulazione ambigua del D. L. n. 6 del 23 febbraio 2020, rubricato “Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19”.
L’art. 2 del citato Decreto Legge, infatti, ha attribuito a non meglio individuate “autorità competenti” il potere di adottare ulteriori misure rispetto a quelle specificatamente indicate all’art. 1.
La genericità della disposizione ha favorito il proliferare di provvedimenti emanati dai Presidenti delle Regioni sotto forma di ordinanze contingibili ed urgenti che, in molti casi, hanno disposto misure restrittive delle libertà dei cittadini in contrasto ed ancora più stringenti rispetto a quelle statali4.
Per ovviare alla situazione di incertezza e alla crescente diffusione dell’epidemia, il Governo è intervenuto con il Decreto Legge n. 19 del 25 marzo 2020.
2. I poteri del Presidente della Regione alla luce del Decreto Legge n. 19/2020
Il Decreto Legge n. 195, oltre ad avere il merito di predeterminare, questa volta in modo puntuale, la tipologia di restrizioni che possono essere arrecate alle libertà ed ai diritti fondamentali risultanti dall’elencazione dell’art. 1, comma 26, pone in risalto la concreta intenzione di razionalizzare e rendere più chiari i rapporti tra Stato e Regioni.
L’interazione tra i due livelli di governo si sostanzia attraverso due distinte forme di partecipazione dell’ente regionale alla gestione dell’emergenza.
In primo luogo, l’art. 2, nel ribadire che le misure di cui all’art. 1 sono adottate con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, richiede che siano previamente sentiti i Presidenti delle Regioni, laddove sia interessata una determinata Regione, o il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nell’eventualità che l’intervento coinvolga l’intero territorio nazionale. Agli stessi soggetti è concesso il potere di proporre l’adozione dei predetti provvedimenti.
Il successivo art. 3, comma 1, invece, consente alle Regioni l’imposizione di misure maggiormente restrittive nella sola ipotesi in cui sussistano “specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso”, limitatamente al tempo necessario per intervenire attraverso lo strumento “ordinario” del D.P.C.M..
2.1 Il coordinamento tra Stato e Regioni nell’adozione dei D.P.C.M.
Abbiamo visto che l’adozione dei provvedimenti statali deve essere preceduta dalla consultazione dell’Autorità regionale. D’altronde, non si potrebbe prescindere dal coinvolgimento delle Regioni, anche a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza del 31 gennaio 2020, con la quale lo Stato ha sostanzialmente avocato a se le competenze legislative e amministrative.
Da un lato, infatti, non può essere messa in discussione la necessità che l’attuale emergenza sia gestita a livello centrale per garantire l’uniformità e unitarietà della lotta al virus, con la conseguente attribuzione allo Stato delle funzioni amministrative adatte al raggiungimento dell’obiettivo. Dall’altro lato, però, è pur vero che il diffondersi dell’epidemia possa avere – come, peraltro, ha avuto – risvolti peculiari in zone circoscritte del territorio nazionale.
Ne emerge un quadro particolarmente intricato, nel quale devono trovare giusto peso tanto le istanze centrali di unità e omogeneità dell’azione amministrativa, tanto le specifiche istanze locali.
In questo senso, non convince appieno la forma prescelta dal Governo per coinvolgere le Regioni nel procedimento amministrativo diretto a individuare le misure di contenimento del contagio. Ed infatti, la modalità individuata nel Decreto Legge n. 19 sembra potersi ricondurre alla forma del parere obbligatorio, che rischia di impedire l’effettività di un confronto tra i vari livelli di governo coinvolti.
Rovesciando la medaglia, l’imposizione di forme di raccordo più penetranti avrebbe quale controproducente effetto quello di allungare i tempi di conclusione del procedimento – evenienza sicuramente da evitare in un contesto emergenziale che richiede scelte sufficientemente rapide.
L’indubbia complessità dell’intreccio venutosi a determinare nei rapporti Stato-Regioni avrebbe dovuto indurre l’amministrazione centrale a valutare più attentamente gli strumenti di raccordo, anche e soprattutto nell’ottica di una leale collaborazione tra i vari livelli istituzionali.
Il principio di leale collaborazione, di elaborazione giurisprudenziale, è stato positivizzato a seguito della riforma del 2001 e viene oggi espressamente richiamato a proposito dell’esercizio dei poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle autonomie territoriali (art. 120 Cost.).
Tuttavia, l’applicazione dello stesso, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, non si limita alle ipotesi espressamente ammesse ma trova espressione nell’esercizio di tutte quelle competenze e funzioni che interessano diversi livelli di governo, e nel quale trovano parziale sovrapposizione le rispettive sfere di autonomia7. Tale principio opera, pertanto, come garanzia reciproca per gli enti coinvolti, affinché le competenze di nessuno di questi soggetti siano prevaricate unilateralmente8.
Le esigenze sistemiche cui è finalizzato il principio di leale collaborazione si attagliano perfettamente all’attuale emergenza sanitaria ed infatti, non è ipotizzabile che rimangano inascoltate le richieste di quelle Regioni afflitte con maggiore forza dall’epidemia o di quelle il cui sistema sanitario non è in grado di assicurare le cure a tutti i contagiati.
Tali diversità, benché – ad avviso di chi scrive – non legittimino l’adozione da parte dei Presidenti delle Regioni di ordinanze contingibili ed urgenti in deroga ai D.P.C.M., devono tuttavia ricevere la giusta considerazione nelle decisioni assunte a livello statale così da potere individuare le misure più appropriate per fronteggiare la specifica situazione del relativo territorio, restando al contempo rispettose delle irrinunciabili esigenze di omogeneità e unitarietà sottostanti all’azione di contenimento del contagio9.
In quest’ottica pertanto la previsione di quel che appare un mero parere obbligatorio da parte del Presidente della Regione potrebbe non essere idonea a garantire l’adeguata tutela delle istanze dell’ente da quest’ultimo rappresentato di talché sarebbe stato auspicabile che il Decreto avesse previsto dei metodi di consultazione, quali l’accordo o l’intesa, votati al raggiungimento del consenso, anche solo eventuale, delle Regioni10.
2.2 Il residuale potere di ordinanza del Presidente della Regione
Sulla scia delle polemiche innescate dalle numerose ordinanze adottate dai Presidenti delle Regioni con le quali venivano imposte ai cittadini restrizione delle libertà maggiori rispetto a quelle previste nei D.P.C.M. susseguitisi nel tempo, il Decreto Legge n. 19/2020 ha inteso porre una disciplina che chiarisse con maggiore precisione le condizioni entro cui tale esercizio del potere regionale può ritenersi legittimo.
L’art. 3, commi 1 e 3 chiarisce, in primo luogo, il carattere residuale del potere attribuito alle Regioni, in quanto esercitabile solo nelle more dell’adozione dei D.P.C.M. e, comunque, sancendone espressamente l’inefficacia nell’immediatezza della loro adozione ovvero qualora “contrasto con le misure statali, ne’ eccedendo i limiti di oggetto cui al comma 1.”.
Ancora, acché i Presidenti di Regione possano adottare i provvedimenti di cui all’art. 3 comma 1 nell’ambito del territorio regionale o in parte di esso è necessario che vi siano state “specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento” del rischio sanitario rispetto al livello di allerta nazionale. Infine, la Regione potrà intervenire solo in materie di propria competenza senza però incidere in alcun modo sulle attività produttive e su quelle aventi rilevanza per l’economia nazionale.
Alla luce delle condizioni appena elencate, si può affermare che sia stata attribuita alle Regioni la competenza a gestire quelle che possiamo inquadrare come “emergenze nelle emergenze”, tra cui devono essere fatti rientrare tutti gli eventi a carattere locale che mettono a repentaglio la salute della popolazione e la cui gravità non permette di potere attendere l’adozione di apposite misure statali.
Per far fronte a tali situazioni, l’unico strumento in grado di garantire un’adeguata e tempestiva tutela della salute pubblica è rappresentato dal potere di ordinanza extra ordinem riconosciuto al Presidente della Regione in forza dell’art. 32, comma 3, L. 833/1978, in base al quale, nelle materie di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria “sono emesse dal presidente della giunta regionale o dal sindaco ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a parte del suo territorio comprendente più comuni e al territorio comunale.”
Solo in un siffatto contesto, infatti, sono ravvisabili i caratteri di contingibilità e urgenza, come intesi dalla giurisprudenza amministrativa11, che giustificano la compressione delle libertà riconosciute ai cittadini. Presupposti che, invece, verrebbero meno una volta che intervenga un D.P.C.M. volto a regolare la medesima fattispecie.
Nonostante il Decreto Legge n. 19/2020 abbia tentato di dirimere la possibilità di conflitto nella gestione dell’emergenza all’interno del rapporto Stato-Regioni, per il buon esito della lotta al coronavirus non può prescindersi di certo da un’effettiva ed efficace leale collaborazione tra le amministrazioni coinvolte.
È questo infatti l’insegnamento che ci ha lasciato la Corte Costituzionale con la ormai celebre sentenza n. 303 del 2003, nella quale si ribadisce come sia necessario “annettere ai principi di sussidiarietà e adeguatezza una valenza squisitamente procedimentale, poiché l’esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà.”
L’attuale situazione, pertanto, richiede inequivocabilmente il raggiungimento d’un perfetto equilibrio nel bilanciamento tra le prerogative dello Stato, quale ente preposto alla gestione dell’emergenza, e quelle delle Regioni, nella loro qualità di enti territoriali maggiormente “vicini” alle esigenze della propria popolazione.
In assenza dell’auspicato effettivo spirito collaborativo, infatti, qualsiasi tentativo di dare una forma giuridica alle relazioni tra i vari livelli di governo rimarrebbe fine a se stesso, a discapito esclusivamente del fondamentale diritto alla salute di tutta la popolazione.
1 Per una più esaustiva trattazione sull’elaborazione dottrinale dello stato d’emergenza si veda F. Cerquozzi, “Stato d’emergenza” e Costituzione”, IUS IN ITINERE 2020.
2 Il presupposto delle ordinanze extra ordinem è dato dalla impossibilità di fronteggiare la situazione sulla base della normativa a disposizione e dunque attraverso provvedimenti tipizzati (cfr. G. Morbidelli, “Delle ordinanze libere a natura normativa” in Diritto Amministrativo, 2016).
3 La Corte Costituzionale ha chiarito che il potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti deve necessariamente discendere da una norma legislativa che stabilisca il fine per cui il potere stesso viene concesso (cfr. Corte Cost., sentenza n. 115, 13 aprile 2011).
4 Emblematica in tal senso è la controversia insorta tra la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Regione Marche, avente ad oggetto l’annullamento dell’ordinanza con cui il Presidente della Regione con ordinanza del 27 febbraio 2020 ha disposto la sospensione di ogni manifestazione pubblica e la chiusura delle scuole di ogni ordine e grado, culminata con l’emanazione di un decreto monocratico che ha accolto la domanda cautelare e sospeso l’ordinanza, sospensione poi confermata anche dalla successiva missura collegiale.
5 in tema di Coronavirus e DPCM cfr. F. GATTA, COVID-19: il quadro dell’ordinamento d’emerganza, in Ius in itinere, 2020
6 F. Cintioli, “Sul regime del lockdown in Italia (Note sul Decreto Legge n. 19 del 25 marzo 2020)”, in Federalismi.it, 2020.
7 Il principio di leale collaborazione diviene principio di “sistema” quasi necessitato dal sistema policentrico che emerge con il revisionato Titolo V nel 2001. Esso diviene cioè “parametro” di giudizio invocato dai ricorrenti (quasi sempre le Regioni), senza necessità di aggancio a specifiche norme costituzionali ed inizia il percorso di “oggettivazione” del principio di lealtà cui deve ispirarsi. A. Poggi, “Corte Costituzionale e principio di “lealtà” nella collaborazione tra Stato e Regioni per l’esercizio delle funzioni”, in Federalismi.it, 2017.
8 Già la giurisprudenza pre-riforma del Titolo V riconosceva al principio di leale collaborazione la natura di principio generale dell’ordinamento (in questo senso si veda Corte Cost., sent. n. 19 e 242 del 1997) e tale orientamento è stato seguito anche dopo il 2001 (si veda, tra le altre, Corte Cost., sent. n. 282 del 2002 e sent. n. 303 del 2003).
9 S. Carità, “La tutela della salute pubblica e l’ambito dei poteri emergenziali in deroga alle disposizioni vigenti ai tempi del coronavirus”, in Il Diritto Amministrativo, 2020.
10 L’obiettivo finale che, mediante il “consenso”, si intende conseguire è quello di “superare la frammentazione degli interessi e delle competenze” F. Scoca, Accordi e semplificazione, in Nuove Autonomie, 2008.
11 La giurisprudenza amministrativa ha enucleato il principio ormai consolidato secondo cui “l’adozione di ordinanze contingibili e urgenti postula “la necessità di provvedere con immediatezza in ordine a situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile, cui sia impossibile far fronte con gli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento” T.A.R. Calabria, sentenza n. 489, 30 luglio 2019; T.A.R. Lombardia – Milano, sentenza n. 1238, 5 giugno 2017; nello stesso senso T.A.R. Abruzzo – Pescara, sentenza n. 290, 28 novembre 2019, T.A.R. Campania – Napoli, sentenza n. 5199, 4 novembre 2019.
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