Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20150608/cmp.html
Timestamp: 2019-07-17 23:30:50+00:00

Document:
Commission mixte paritaire : compte rendu de la semaine du 8 juin 2015
Commission mixte paritaire sur la réforme du droit d'asile
Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le sur le projet de loi modifiant la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2014 relative à l'octroi de mer
La réunion est ouverte à 12 h 50
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi tendant à faciliter l'inscription sur les listes électorales s'est réunie au Sénat le mercredi 10 juin 2015.
Elle procède tout d'abord à la désignation de son bureau, constitué de M. Philippe Bas, président, M. Jean-Jacques Urvoas, vice-président, M. Pierre-Yves Collombat, sénateur, étant désigné rapporteur pour le Sénat, Mme Elisabeth Pochon, députée, étant désignée rapporteure pour l'Assemblée nationale.
Mme Élisabeth Pochon, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Nous sommes réunis aujourd'hui pour faire en sorte que le plus grand nombre d'électeurs puisse participer à une élection dont les dates de scrutin ont été fixées à décembre 2015 ; il s'agit de faciliter l'exercice du droit de vote, non de chercher à résoudre la crise de l'abstention.
Vous connaissez tous le délai couperet du 31 décembre de l'année N-1. Ces modalités, contraignantes et un peu dépassées, ont fait l'objet d'un rapport d'information transpartisan à l'Assemblée nationale et d'un projet de modification d'envergure conduit par M. Jean-Luc Warsmann et moi-même. L'éloignement des dates d'inscription par rapport aux scrutins constitue une source d'abstention que nous ne devons pas négliger, si nous voulons, nous législateurs, convaincre nos concitoyens que chaque voix compte.
Le texte du Sénat a complètement changé l'esprit de celui de l'Assemblée nationale, qui souhaitait une réouverture exceptionnelle de l'inscription pour tous. Qui comprendrait, chez nos voisins européens, qu'un grand pays comme le nôtre ne soit pas capable de réagir devant un scrutin exceptionnellement décalé en décembre alors que nous votons toujours au printemps ? Je ne reviendrai pas sur les considérations partisanes dont j'ai pu prendre connaissance à la lecture des comptes rendus ; elles n'ont pas prévalu dans la préparation de cette proposition de loi. Celle-ci cherche à rendre service aux Français - pas à un parti, ni au Gouvernement. Nous disons aux citoyens : nous faisons tout pour que vous participiez aux élections. C'est une mesure plus attendue que vous ne l'imaginez.
Nous avions bien sûr examiné la possibilité de modifier l'article L. 30 du code électoral : elle pose cependant un problème de sécurisation des inscriptions. Dix jours pour des échanges entre les mairies et l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) sont déjà insuffisants pour traiter les demandes des six catégories de personnes limitativement énumérées par cet article. Ajouter une dérogation pour les électeurs qui auraient déménagé depuis janvier 2014 relèverait d'un pari hasardeux. L'enfer est pavé de bonnes intentions... Les procédures actuelles ne résisteront pas à l'afflux des demandes, les déménagements touchant chaque année entre 10 % et 15 % des habitants. Des chiffres nous montrent que 48 % des demandes d'inscription annuelles parviennent à l'INSEE en décembre, et 20 % le 31 décembre. Nos concitoyens ont un goût immodéré pour la dernière minute, comme nous...
Une nouvelle révision des listes par les commissions électorales entre septembre et décembre 2015, pour vérifier que sont remplies les trois conditions cumulatives de la qualité de l'électeur - attache avec la commune, capacité électorale et unicité de l'inscription -, assurera la sincérité de la liste électorale. Elle anticipe la procédure d'inscription lissée vers laquelle nous nous dirigeons. Le recours à l'article L. 30 réduirait à dix jours le délai de vérification. Avec M. Warsmann, nous envisageons plutôt de réduire la portée de cet article au maximum. Le texte du Sénat ne va pas dans le même sens. Au surplus, quel traitement serait réservé aux personnes inscrites pour des raisons de déménagement entre le 1er janvier 2015 et l'adoption de la proposition de loi ? Alors que notre solution les intègre à la liste, la vôtre exige d'elles une deuxième démarche pour se réinscrire. Je vous demande donc le rétablissement du texte de l'Assemblée nationale.
M. Pierre-Yves Collombat, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - L'enfer est pavé de bonnes intentions, sans doute : d'autres intentions que la mienne y sont aussi. Nous différons sur la solution mais pas sur l'objectif, donner la plus large possibilité aux électeurs de voter en décembre 2015. Cela n'aura du reste pas d'influence sur les résultats du scrutin.
La modification exceptionnelle intervient après trois changements dans les dates des élections locales. Peut-être la loi de janvier 2015 aurait-elle dû comporter un dispositif qui règle le problème. Il a été décidé de déconnecter élections départementales et régionales, pourtant facteur de participation accrue ; il faut donc voter encore une loi exceptionnelle. Je suis un peu las - je parle en mon nom personnel - de voter des lois corrigeant les effets des précédentes...
Dans votre rapport rédigé avec M. Jean-Luc Warsmann, madame la rapporteure, vous proposiez une alternative : procéder à une deuxième révision des listes électorales dans les semaines précédant l'élection ou ménager une plus grande ouverture aux inscriptions hors période de révision - ce que nous proposons. Si vous l'envisagiez, c'est donc que cela a du sens, et n'est pas aussi farfelu que vous semblez le dire. J'ai choisi cette solution plus simple, moins dérogatoire, plutôt dans l'axe de ce que le Gouvernement envisage pour la future réforme, si j'en crois les déclarations du ministre de l'Intérieur lui-même en séance publique.
Je ne vois que des avantages à cette solution : nous pourrons prendre en compte les électeurs potentiels après le 30 septembre 2015, alors que votre texte nécessite une première révision pour les électeurs installés dans la commune du 1er janvier au 31 septembre, puis une seconde pour ceux arrivés après. Est-ce vraiment plus simple ?
Je n'en fais pas une question personnelle : les deux solutions sont défendables. Notre commission des lois à l'unanimité, et le Sénat à une majorité nette, en ont choisi une, qui ne mérite pas l'indignité dont vous l'accablez.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Le chemin semble difficile pour atteindre un accord.
M. Guy Geoffroy, député. - Comme je l'ai dit en commission des lois de l'Assemblée nationale, je souhaite que soit noté le regret du groupe Les Républicains devant l'utilisation abusive du rapport d'information sur les modalités d'inscription sur les listes électorales de Mme Élisabeth Pochon et M. Jean-Luc Warsmann et l'instrumentalisation de la signature de ce dernier. Réduire ce rapport, riche d'une trentaine de propositions, à ce que l'Assemblée nationale propose dans cette commission mixte paritaire n'est pas loin d'être fallacieux. On ne peut s'en targuer pour couper court au débat.
Dans le passé, lors des changements dans le calendrier électoral des cantonales, comme en 1967 ou en 1988, personne n'a jamais pensé à rouvrir exceptionnellement l'inscription sur les listes. Dire que c'est indispensable parce que la loi qui décale les élections date de janvier dernier et prend les citoyens au dépourvu, voilà qui dépasse les bornes. Le Premier ministre lui-même avait annoncé lors de sa déclaration de politique générale en septembre 2014 qu'il n'y avait plus matière à joindre les deux scrutins. Il avait alors annoncé les dates, mars pour les élections départementales, décembre pour les élections régionales. On le savait dès ce moment ! Il revenait dès lors au Gouvernement de prendre des dispositions pour informer les électeurs ; il n'en a rien été. Tout le monde veut que la participation aux élections soit la plus forte possible - ce n'est pas en racontant des histoires à nos concitoyens, en falsifiant la réalité, que nous y parviendrons. En réalité, le Gouvernement aurait bien voulu décaler les élections à mars 2016, mais des rumeurs provenant de certaines institutions qui auraient eu à en juger l'en avaient dissuadé - tant mieux. Assez de lois de circonstances ! Trop, c'est trop !
Mme Catherine Troendlé, sénateur. - Nous connaissons les arguments de la majorité de l'Assemblée nationale. Mais l'inscription sur les listes électorales est une démarche citoyenne : il ne s'agit pas de se rendre au supermarché pour choisir les élections auxquelles on veut participer. À tout moment, une dissolution de l'Assemblée nationale peut déclencher une élection législative au cours de l'année. Pourquoi une procédure particulière ici ? Ce ne serait pas un bon signal adressé aux citoyens.
M. Philippe Kaltenbach, sénateur. - Sans illusions sur la conclusion de cette commission mixte paritaire, je m'étonne de la position des groupes LR...
M. Guillaume Larrivé, député. - Des groupes Les Républicains, voulez-vous dire ?
M. Philippe Kaltenbach, sénateur. - Je croyais que nous étions d'accord sur l'objectif, rendre possible l'inscription sur les listes électorales de ceux qui n'avaient pu y procéder avant le 31 décembre dernier. La France connaît une mobilité bien plus importante que dans les années soixante. Il me semblait que nous ne différions que sur les modalités. Or vous semblez dire que ces citoyens n'avaient qu'à y penser avant... C'est un déni !
M. Collombat n'a sans doute pas suffisamment affiné sa réflexion technique pour voir que le dispositif proposé par le Sénat n'est pas opérationnel. Un afflux de demandes représenterait une charge très importante pour les communes, et en particulier pour les plus petites, avec le risque de listes qui ne seraient pas sincères. Si nous partageons l'objectif, nous devons chercher à organiser les choses au mieux et écouter le ministre lorsqu'il nous avertit. Personne ici ne souhaite que le résultat des élections régionales soit remis en question ! J'adhère donc à la position de l'Assemblée nationale, qui permet d'intégrer directement les inscrits depuis janvier, au contraire de celle du Sénat qui les oblige à solliciter de nouveau leur inscription. C'est plus conforme à la vision du ministre de l'intérieur - qui a son mot à dire sur le sujet.
Mme Élisabeth Pochon, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Ce sont les arguments de M. Geoffroy qui instrumentalisent le travail de M. Warsmann et on pourrait trouver cela tout aussi désagréable. Le gagnant pour moi, c'est le citoyen, dans un pays un peu plus moderne. Madame Troendlé, vous souhaitez que rien ne change : pourtant notre pays est l'un des rares à exiger des citoyens d'être aussi prévoyants... Suivant votre raisonnement, je ne comprends pas pourquoi vous voteriez pour la solution du Sénat. La mobilité en France en 1967 n'était pas la même qu'aujourd'hui : le législateur doit adapter le droit à l'évolution de la société. Je n'ai jamais présenté cette proposition de loi comme la panacée contre l'abstention. Il est cependant important de dire aux citoyens : nous faisons tout pour que vous puissiez participer au scrutin.
M. Pierre-Yves Collombat, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Pourquoi de mystérieux problèmes techniques sont-ils apparus depuis la publication de votre rapport d'information ? Sont-ils constatés par l'INSEE, par le ministre ? D'un naturel sceptique, je ne crois pas les techniciens sur parole. Le mécanisme de l'article L. 30 fonctionne aujourd'hui ! Quant à l'effet de masse, laissez-moi vous rappeler que les dernières élections départementales n'ont rassemblé que 50 % des électeurs... Aujourd'hui, un contrôle est effectué sur les inscriptions. Croyez-vous vraiment qu'un électeur s'inscrira dans sa nouvelle commune et retournera également voter dans l'ancienne ? Si l'on pense que les choses se dérouleront normalement, notre solution n'a rien de révoltant. Et si vous supposez des intentions de fraude, votre solution comporte les mêmes risques que la nôtre. Les contrôles sur l'application de l'article L. 30 ne sont pas nouveaux. Et des voies de recours existent. Pour éviter le risque d'afflux - auquel je ne crois pas un instant - nous pouvons toujours amender le texte du Sénat et prévoir un allongement du délai à quinze, vingt ou trente jours.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - La perche ne semble pas devoir être saisie par Mme Pochon.
Mme Élisabeth Pochon, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - En effet.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Je pourrais mettre le texte aux voix ; mais il ne serait sans doute pas adopté par la majorité de l'Assemblée nationale ; sans me prêter à cet exercice vain, je constate donc notre désaccord.
La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi tendant à faciliter l'inscription sur les listes électorales.
La réunion est ouverte à 13 h 45
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile s'est réunie au Sénat le mercredi 10 juin 2015.
Elle procède tout d'abord à la désignation de son bureau, constitué de M. Philippe Bas, président, M. Jean-Jacques Urvoas, vice-président, M. François-Noël Buffet, sénateur, étant désigné rapporteur pour le Sénat, Mme Sandrine Mazetier, députée, étant désignée rapporteure pour l'Assemblée nationale.
Mme Sandrine Mazetier, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Nous voici réunis pour confronter nos deux approches sur ce projet de réforme du droit d'asile. J'ai pris connaissance avec un grand intérêt des travaux du Sénat sur ce texte, tant sur le fond que sur la forme. Je ne doute pas un seul instant que bon nombre des rédactions adoptées par le Sénat figureront dans le texte définitif de la loi réformant le droit d'asile, à commencer par son titre ; je pense aussi aux conditions d'habilitation des associations aptes à participer aux entretiens personnels devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), prévues à l'article 7 et à la motivation des refus de visas des membres de la famille des bénéficiaires de la protection subsidiaire, prévue à l'article 19 bis. Nous pourrons nous inspirer de la simplification de la procédure de recours en cas d'asile en rétention opérée par le Sénat à l'article 9, sous réserve de quelques compléments permettant de la rendre opérationnelle.
Avec François-Noël Buffet, nous avons donc eu plusieurs échanges, dont une réunion de près de quatre heures hier, pour examiner les possibilités de compromis. Malgré notre bonne volonté et l'excellent climat qui a prévalu, nous sommes parvenus à la conclusion évidente que, sur un nombre important de sujets, les positions étaient irréductiblement opposées.
Ainsi, à l'article 5 bis, le Sénat veut donner une majorité de voix aux représentants de l'État au conseil d'administration de l'OFPRA, où l'Assemblée nationale veut que les parlementaires et les personnalités qualifiées aient une place au moins équivalente.
À l'article 7, le Sénat a prévu que l'OFPRA devait statuer dans un délai de trois mois sur les demandes d'asile, ce que notre assemblée refuse ; et il a fixé le délai au-delà duquel une demande est considérée comme tardive et peut entraîner le placement en procédure accélérée à quatre-vingt-dix jours contre cent-vingt jours, délai pourtant très en retrait par rapport à des amendements finalement écartés à l'Assemblée nationale. Le Sénat est favorable, contrairement à l'Assemblée nationale, à une déconcentration de l'OFPRA à titre expérimental. L'abandon par le demandeur d'asile de son lieu d'hébergement constitue pour le Sénat un cas de clôture du dossier, ce que l'Assemblée nationale a écarté.
Aux articles 8 et 10, je reste totalement opposée au transfert du contentieux des refus d'entrée sur le territoire à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), en lieu et place du tribunal administratif, tant pour des raisons de fond que pour des raisons opérationnelles.
À l'article 13, le délai accordé au demandeur dont la demande relève d'un autre État membre de l'Union européenne, dit « dubliné », pour former un recours contre la décision de transfert vers un autre État membre avait été fixé par l'Assemblée nationale à quinze jours tandis que le Sénat est revenu à la proposition initiale du Gouvernement, soit sept jours.
À l'article 14, le Sénat souhaite que le rejet définitif vaille obligation de quitter le territoire français sans possibilité de solliciter le maintien sur le territoire à un autre titre, tandis que l'Assemblée nationale reste particulièrement attachée au fait de laisser la possibilité à l'étranger débouté de solliciter un titre de séjour pour un autre motif : il peut être parent d'un enfant français, ou gravement malade par exemple.
À l'article 15, la sortie immédiate des déboutés de leur lieu d'hébergement, adoptée par le Sénat, n'est pas possible : en pratique, un délai - le plus bref possible - est indispensable pour leur proposer un retour volontaire et l'organiser, dans l'esprit de la directive Retour. Nous n'avons pas trouvé d'accord non plus sur l'entretien personnel d'un agent de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) avec le demandeur d'asile ou sur la compétence - liée pour le Sénat, discrétionnaire pour l'Assemblée - de l'administration s'agissant des décisions de retrait, de refus ou de limitation des conditions matérielles d'accueil.
L'article 19 bis A, qui réduit le délai pour le retour volontaire de trente à sept jours, ainsi que l'article 19 quater, qui restreint l'accès des déboutés à l'hébergement d'urgence, constituent deux autres sujets de divergence profonde.
Même s'ils s'accordent sur la nécessité et l'urgence d'une réforme, les textes du Sénat et de l'Assemblée nationale obéissent à des logiques différentes et inconciliables. Je suggère donc que la commission mixte paritaire constate l'impossibilité de proposer un texte commun.
M. François-Noël Buffet, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - L'issue de notre réunion est désormais connue. Le Sénat a agi avec pragmatisme en partageant l'objectif du texte d'accélérer la procédure, mais le désaccord est majeur sur le sort à réserver aux « déboutés », comme on les désigne communément.
À l'issue de la première lecture au Sénat, le projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile comporte 38 articles, contre 23 dans le projet de loi initial : 5 ont été ajoutés à l'Assemblée nationale et 10 au Sénat. Seuls 5 ont été adoptés conformes ; 33 restent donc en navette.
Certaines dispositions ne soulèvent aucune difficulté : dispositions de coordination aux articles 1er bis et 16 ter ; communication de l'OFPRA au procureur de la République à l'article 6 bis ; accès du Haut-Commissariat aux réfugiés aux centres de rétention administrative à l'article 9 B ; motivation des refus de visa à l'article 19 bis.
La réunion d'hier avec Mme Mazetier nous permet de classer les autres dispositions restant en navette en trois catégories.
Tout d'abord, nous avons rapproché nos points de vue sur douze articles moyennant des concessions réciproques, voire des rédactions que l'on pourrait qualifier de communes : article 4 sur l'asile interne, article 4 bis sur l'apatridie, article 5 pour lequel j'ai proposé une nouvelle rédaction sur le rapport d'activité de l'OFPRA ; article 6 sur l'établissement de la liste des pays d'origine sûrs ; article 7 bis sur la cessation de la protection ; article 8 sur l'asile à la frontière ; article 9 sur l'asile en rétention ; article 10 sur la CNDA ; article 12 sur l'enregistrement de la demande d'asile ; article 18 sur le titre de séjour des réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire ; article 19 sur le contenu de la protection accordée ; article 19 ter sur les centres provisoires d'hébergement où la notion d'insertion pourrait être remplacée par celle d'intégration, comme me l'a proposé Mme Mazetier.
Il demeure des divergences, malgré de réelles avancées, sur 4 articles : articles 2 et 3 sur l'asile et la protection subsidiaire, où nous sommes d'accord pour confier au ministre chargé de l'asile la faculté de saisine de l'OFPRA ou de la CNDA plutôt qu'au préfet, sur l'article L. 711-6 où nous sommes d'accord sur la cessation du statut de réfugié pour motif de sécurité publique et sur une rédaction concernant la notion de violence « aveugle », mais en désaccord sur la compétence liée de l'OFPRA ; article 7 sur l'instruction par l'OFPRA, où nous sommes d'accord sur la vidéoconférence et l'examen de recevabilité des demandes de réexamen, mais en désaccord sur le délai de trois mois, la déconcentration de l'OFPRA et la clôture pour abandon de l'hébergement, souhaités par le Sénat ; article 15 sur le dispositif national d'accueil, où nous sommes d'accord sur la domiciliation des demandeurs ne bénéficiant pas d'un hébergement stable, sur la consultation des collectivités pour le schéma régional, sur l'expulsion des personnes ayant un comportement violent, sur la suppression de la faculté pour le juge de prononcer des astreintes, sur le rétablissement des dispositions relatives à l'accès au marché du travail compte tenu de la directive « Accueil », mais en désaccord sur la distinction entre déboutés et réfugiés pour le maintien dans un lieu d'hébergement, sur l'entretien personnel à l'OFII et la compétence liée de ce dernier.
Enfin, sur neuf dispositions, il n'a pas paru possible de converger : article 5 bis sur la composition du conseil d'administration de l'OFPRA, où persiste une difficulté sur les équilibres entre représentants du Gouvernement et les autres membres ; article 13 sur les dispositions relatives aux « dublinés », où nous sommes en désaccord sur le délai de recours contre la décision de transfert ; article 14 sur le droit au maintien sur le territoire ; article 14 bis sur les centres de retour pour les déboutés ; article 14 ter sur l'obligation de quitter le territoire, le plus symbolique de tous ; article 16 sur la réglementation des centres d'accueil pour les demandeurs d'asile (CADA) où nous sommes en désaccord sur le maintien ou la suppression de leur évaluation externe ; article 17 où nous sommes en désaccord sur la présence de parlementaires au conseil d'administration de l'OFII et la délibération de son conseil d'administration sur son rapport annuel ; article 19 bis A sur la réduction du délai de départ volontaire ; article 19 quater sur l'hébergement d'urgence des déboutés.
Je suis donc en concorde avec les propos de Mme Mazetier et ne crois pas que cette CMP puisse échapper à son destin funeste. Je souhaite cependant que certains de nos apports subsistent dans le texte qui sera finalement adopté.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Mme Mazetier nous l'a assuré.
M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - À l'écoute des rapporteurs, nous revivons les discussions sur le texte. Si le Sénat et l'Assemblée nationale sont en désaccord sur l'équilibre entre les membres du conseil d'administration de l'OFPRA, le Sénat avait pourtant introduit une approbation par nos deux commissions des lois des personnalités qualifiées nommées par les présidents des deux chambres ; j'espère que cela sera conservé. Sur le marché du travail, le Sénat avait supprimé toutes les dispositions ajoutées par l'Assemblée nationale. Insuffisantes, elles méritent pourtant de subsister.
M. Philippe Bas, sénateur, président. - Nous constatons donc notre désaccord.
La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la réforme de l'asile.
La réunion est levée à 14 h 05
- Présidence de M. Dominique Lefebvre, président -
- M. Dominique Lefebvre, député, président ;
- M. René Dosière, député,
La commission mixte paritaire a procédé à l'examen des sept articles restant en discussion.
Elle a adopté dans le texte de l'Assemblée nationale les articles 3 (Définition des importations et des livraisons pour l'application de la présente loi), 7 (Extension du champ des importations pouvant être exonérées), 11 (Base d'imposition de l'octroi de mer), 16 (Déductibilité de l'octroi de mer ayant grevé certains biens d'investissement), 17 (Possibilité pour les entreprises franchissant le seuil d'assujettissement à l'octroi de mer de déduire la taxe supportée par certains biens d'investissement) et 29 (Octroi de mer régional).
Enfin, la commission mixte paritaire a élaboré une rédaction pour l'article 6 (Suppression de l'exonération de plein droit pour certaines entreprises et fixation des modalités de détermination du chiffre d'affaires de référence pour l'établissement du seuil d'assujettissement).

References: l'article 45
 l'article 45
 l'article 7
 l'article 19
 l'article 9
 l'article 5
 l'article 7
 l'article 13
 l'article 14
 l'article 15

L'article 19
 l'article 19
 l'article 6
 l'article 9
 l'article 19
 l'article 6