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Timestamp: 2018-08-18 00:20:10+00:00

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1. Marco legal de la inversiÃ³n pÃºblica en niÃ±ez y adolescencia - Sefin - PDF Free Download
La Inversión Pública dirigida a la niñez y la Adolescencia en el año 2013. Tegucigalpa, M.D.C., Noviembre 2014 Este material es trabajo del personal de la Secretaría de Finanzas y del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Esta publicación se realizó con el apoyo técnico y financiero del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Revisión de estilo: Isolda Arita Diseño y diagramación: Alejandra Villatoro ISBN: 978-99926-644-5-2
Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas República de Honduras Avenida Cervantes, Barrio El Jazmín, Centro Histórico Tegucigalpa, M.D.C. Teléfonos: (504) 2222-0112 al 19 Sitio web: www.sefin.gob.hn UNICEF Honduras 4to. Piso, Casa de las Naciones Unidas Colonia Palmira, Ave. República de Panamá Apartado Postal 2850 Tegucigalpa, M.D.C. Teléfono: (504) 2220-1100/03 Sitio Web: www.unicef.org/honduras
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Este estudio ha sido elaborado por los consultores Daniel Badillo, en lo que respecta a la parte conceptual, metodológica y analítica, y Nicolay Castellanos, en lo que respecta al procesamiento de la información sobre inversión en niñez y adolescencia. Su apoyo ha sido invaluable en la conceptualización y desarrollo del proceso de institucionalización de la medición y el seguimiento a la inversión pública en niñez que está comenzando a llevarse a cabo con el Gobierno de Honduras. Se agradece igualmente el aporte de los consultores economistas Dilma Flores y José Mario Elvir, quienes levantaron la información a nivel de las instituciones del Estado que permitió el marcaje de los programas de gobierno vinculados con la niñez y adolescencia para la posterior cuantificación de la inversión pública en este grupo. Por parte de la Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas, la coordinación estuvo a cargo de José Luís Ortega, Director General de Presupuesto y su equipo. Por parte de UNICEF Honduras, la coordinación recayó en José A. Vélez, Especialista de Monitoreo y Evaluación y Maddalen Yarza, Oficial de Política Pública, quien además se encargó de la edición general del documento. Se agradecen los aportes y comentarios de la Unidad de Planificación y Evaluación de la Gestión y de la Dirección General de Crédito e Inversión Pública de la Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas, así como las aportaciones de la Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social en la parte conceptual y metodológica.
Tegucigalpa, M.D.C., Noviembre 2014
Índice Introducción............................................................................................................................................ 9 1. Marco legal de la inversión pública en niñez y adolescencia..................................... 10 2. La inversión pública en la niñez................................................................................................ 12 2.1. Del gasto público a la inversión pública social.......................................................... 12 2.2. La importancia de la inversión pública social y su rol para promover la equidad...................................................................................................................... 15 2.3. La importancia de priorizar la inversión pública en niños, niñas y adolescentes........................................................................................................ 16 3. Aspectos conceptuales y metodológicos............................................................................. 19 3.1. Diseño de un clasificador presupuestario sobre la inversión pública en niñez.............................................................................................................................. 19 3.2. Levantamiento y validación de la información........................................................ 22 4. Resultados del análisis de la inversión pública en niñez............................................... 24 4.1. Generalidades de la inversión pública en niñez y adolescencia (IpNA).................................................................................................................................................... 24 4.2. La IpNA por grupos de derechos..................................................................................... 30 4.3. La IpNA por tipo de inversión y ciclo de vida............................................................ 33 4.4. Participación institucional en la IpNA........................................................................... 35 4.5. Ejecución presupuestaria de la IpNA............................................................................. 39 Conclusiones y recomendaciones............................................................................................... 43 Referencias............................................................................................................................................... 45 Anexos........................................................................................................................................................ 47
El marco de las políticas públicas relacionadas con la niñez en Honduras..............19
Grupos de derechos de la niñez según la Convención de los Derechos del Niño...................................................................................................................20
Definiciones de la inversión específica e indirecta en la niñez.......................................21
Ciclos de vida de la niñez..................................................................................................................21
Flujo de validación de la información y clasificación de la inversión pública en niñez y adolescencia.....................................................................................................................23
Índice de Cuadros Cuadro 1.
Indicadores relacionados con la niñez en la Visión de País / Plan de Nación..........18
Monto y relevancia de la IpNA, 2013 (millones de lempiras, millones de dólares y porcentajes)................................................24
IpNA y PIB per cápita anual y diario, 2013 (lempiras y dólares)......................................25
IpNA por fuentes de financiamiento, 2013 (millones de lempiras y porcentajes)..26
IpNA por objeto del gasto, 2013 (millones de lempiras y porcentajes).......................27
IpNA por función-finalidad, 2013 (millones de lempiras y porcentajes).....................28
IpNA según gasto social y no social, 2013 (millones de lempiras y porcentajes)...29
IpNA según grupo de derechos, 2013 (millones de lempiras y porcentajes)............30
IpNA según grupos de derechos y tipo de inversión, 2013 (millones de lempiras y porcentajes)...........................................................................................31
Cuadro 10. IpNA según grupos de derecho y grupo etario, 2013 (millones de lempiras y porcentajes)...........................................................................................32 Cuadro 11. IpNA según tipo de inversión, 2013 (millones de lempiras y porcentajes)................33 Cuadro 12. IpNA según ciclo de vida, 2013 (millones de lempiras y porcentajes).........................34 Cuadro 13. IpNA según ciclo de vida y grupos de derechos, 2013 (millones de lempiras y porcentajes)...........................................................................................35 Cuadro 14. IpNA por tipo de administración y grupos de derechos, 2013 (en millones de lempiras y porcentajes).....................................................................................36 Cuadro 15. IpNA por tipo de administración y tipo de inversión, 2013 (millones de lempiras y porcentajes)...........................................................................................37 Cuadro 16. IpNA por tipo de administración y ciclo de vida, 2013 (millones de lempiras y porcentajes)...........................................................................................38
Ejecución presupuestaria de la IpNA por grupos de derechos, 2013 (millones de lempiras y porcentajes)...........................................................................................39
Cuadro 18. Ejecución presupuestaria de la IpNA por grupo de derechos y tipo de inversión, 2013 (millones de lempiras y porcentajes)....................................................41 Cuadro 19. Ejecución presupuestaria de la IpNA específica según ciclo de vida, 2013 (millones de lempiras y porcentajes)...........................................................................................42 Cuadro 20. Inversión pública dirigida a la niñez en los derechos a la supervivencia...................47 Cuadro 21. Inversión pública dirigida a la niñez en los derechos al desarrollo...............................48 Cuadro 22. Inversión pública dirigida a la niñez en los derechos a la protección.........................49 Cuadro 23. Inversión pública dirigida a la niñez en los derechos a la participación.....................50 Índice de Gráficos: Gráfico 1.
Participación porcentual de la IpNA en el gasto público social, en el gasto público total y en el PIB, 2013..........................................................................................................25
Participación porcentual de las fuentes de financiamiento de la IpNA, 2013..........26
Participación porcentual de la IpNA por grupo de gasto, 2013.......................................28
Participación porcentual de la IpNA por función-finalidad, 2013 .................................29
Participación porcentual de la IpNA según gasto social y no social, 2013................30
Participación porcentual de la IpNA según grupo de derechos, 2013.........................31
Participación porcentual de la IpNA según tipo de inversión, 2013 ............................33
Participación porcentual de la IpNA según ciclo de vida, 2013.......................................34
Participación porcentual de la Administración central en la IpNA según grupos de derechos, 2013...................................................................................................36
Participación porcentual de la Administración central en el IpNA por tipo de inversión, 2013................................................................................................................37
Participación porcentual de la Administración central en la IpNA por ciclo de vida, 2013.........................................................................................................................38
Porcentajes de ejecución presupuestaria de la IpNA por grupos de derechos, 2013 ........................................................................................................40
Introducción En Honduras, los niños, niñas y adolescentes enfrentan una realidad de exclusión y desigualdad que compromete su bienestar. Según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE, 2013), el 64.5% de los hogares hondureños son pobres, y el 42.5% extremamente pobres. El Estado Mundial de la Infancia de 2013 indica que, en Honduras, el 8% del ingreso nacional se distribuye entre el 40% de los hogares con ingresos más bajos, mientras que el 20% de los hogares con ingresos más altos obtiene hasta el 60% del ingreso nacional.
Participación) y el ciclo de vida (primera infancia, niñez, y adolescencia), entre otras. Los hallazgos revelan que, por cada lempira que el Gobierno gastó en 2013, 19.7 centavos fueron destinados a la niñez y adolescencia (14.8 centavos de manera específica y 4.9 de manera indirecta), por lo que el Estado invirtió un total de L 32,162 millones (L 24,130 de manera específica y L 8,032 millones de manera indirecta) para brindar los bienes, servicios públicos y las oportunidades que contribuyen al cumplimiento de los derechos a la educación, a la salud, a la alimentación, al agua y saneamiento, entre otros, de los 3,723,815 niños, niñas y adolescentes que viven en Honduras.
Existen herramientas que pueden cambiar esta realidad; una de ellas es el gasto público. Una asignación equitativa y una ejecución adecuada del gasto público pueden tener un impacto directo sobre la mejora de la situación de vulnerabilidad social y económica de la niñez y adolescencia y, por ende, contribuir a la realización de sus derechos.
Cabe señalar, que la calidad de la inversión no sólo se puede medir por la magnitud de la misma, sino que es indispensable tener en cuenta su efectividad y eficiencia. Por ejemplo, un programa o una institución que dirija todo su presupuesto a la niñez pero sin obtener los resultados planificados, no constituye una inversión ni eficaz ni eficiente. En este sentido, será importante complementar este primer ejercicio de cuantificación de la inversión con posteriores ejercicios de evaluación de los resultados obtenidos a través de la misma, para poder analizar la eficacia, eficiencia y equidad de la inversión dirigida a la niñez.
Analizar el presupuesto público con un lente puesto en la niñez y adolescencia, y un foco en la equidad, nos permite profundizar en la necesidad de invertir más y con mejor calidad en niños y niñas. En este sentido, la Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas (SEFIN) con el apoyo del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) ha desarrollado un trabajo cuyo resultado es el estudio analítico sobre la inversión pública dirigida a la niñez y adolescencia que se presenta en este documento. Este informe analiza el presupuesto público de la Administración Central y Descentralizada para 2013, así como la inversión pública dirigida a la niñez y adolescencia desde múltiples categorías de análisis. Este estudio da un paso adelante en relación con otros similares realizados en el pasado, al incluir nuevas clasificaciones de la inversión pública en niñez como los grandes grupos de derechos enunciados en la Convención de los Derechos del Niño (Supervivencia, Desarrollo, Protección y
Tanto el Gobierno de Honduras como UNICEF parten de la idea de que una mayor inversión en la niñez y adolescencia propiciará cambios en el proyecto de vida de miles de niños y niñas que no gozan de sus derechos y enfrentan serias dificultades para lograr el desarrollo humano pleno. Se espera que los hallazgos de este estudio contribuyan a mejorar la asignación de recursos en el marco de la política pública relacionada con el cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia en Honduras.
Carlos Borjas Castejón Subsecretario de Finanzas y Presupuesto Secretaría de Finanzas
Cristian Munduate Representante Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
1. Marco legal de la inversión pública en niñez y adolescencia El ordenamiento legal internacional e interno establece la obligación de destinar gasto público a la infancia y adolescencia. Esta es una obligación insoslayable a la hora de hacer efectivos los derechos humanos de la niñez. El primer responsable y garante de los derechos humanos de las personas, es el Estado. Honduras ratificó hace más de tres décadas la Convención de los Derechos del Niño (CDN), cuyo artículo 4 manifiesta que:
Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.4
Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional.1
Ambos Comités han aclarado que las referencias a “hasta el máximo de recursos” y “de que dispongan” no deben interpretarse de manera restrictiva. La Observación General 3 del Comité DESC describe las obligaciones de los Estados. Así, la obligación de adoptar medidas ha sido interpretada de modo que los Estados tienen la obligación inmediata de adoptar las medidas necesarias para la efectiva realización de los derechos. Entre estas se encuentran las legislativas; pero como no son suficientes, deben venir acompañadas de medidas administrativas, económicas, sociales y educativas que garanticen la plena y efectiva aplicación de la legislación.
La segunda parte de este artículo debe interpretarse a la luz de lo dispuesto por el Comité de Derechos del Niño y por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC)2, pues el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), también ratificado por Honduras3, especifica que:
El subrayado es nuestro. Estos Comités son creados por cada Tratado o Convención internacional y se encargan de verificar el cumplimiento de sus disposiciones por parte de los Estados Parte, además de emitir Observaciones Generales que dotan de contenido a los artículos de la Convención de que se trate. 3 Ratificado por Decreto No. 961 de la Junta Militar de Gobierno en Consejo de Ministros del 18 de junio de 1980. Publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 23,167 del 30 de julio de 1980. 4 El subrayado es nuestro. 5 E/1991/23, Observación General 3 del 14 de diciembre de 1990, “La índole de las obligaciones de los Estados Partes (párr. 1 del art.2 del Pacto) 12/14/1990” (Quinto periodo de sesiones, 1990). 1 2
La obligación de destinar el “máximo de los recursos de que disponga” se ha interpretado de modo que no se pueden eliminar las obligaciones de los Estados respecto a estos derechos como resultado de las limitaciones de recursos y que, aun en tiempos de limitaciones graves, los Estados deben proteger a los miembros vulnerables de la sociedad mediante la adopción de programas de relativo bajo costo. En tal sentido, para que un Estado pueda atribuir la falta de cumplimiento de sus obligaciones mínimas a la falta de recursos, debe demostrar que ha hecho todo lo posible por utilizar efectiva y eficientemente todos los recursos que están a su disposición; tanto los existentes dentro del país, como los que pone a su disposición la comunidad internacional, mediante la cooperación y la asistencia internacional.
mejorar significativamente la situación de los niños en Honduras” y, en este sentido, recomendaba “(…) que el Gobierno considere la posibilidad de organizar una reunión para examinar la cuestión de la disponibilidad de recursos para la realización de los derechos reconocidos en la Convención”. En el segundo Informe, emitido en 1999, alude nuevamente a este aspecto, con la siguiente recomendación: “(…) que se asignen suficientes créditos presupuestarios a los servicios sociales destinados a la infancia y se preste especial atención a la protección de los niños pertenecientes a los grupos vulnerables y maginados”. En 2007, reitera las recomendaciones que hacía más de una década atrás: “El Comité recomienda que, (…) aumente las partidas presupuestarias para dar efecto a los derechos reconocidos en la Convención en los planos central y local; vele por una distribución más equilibrada de los ingresos en todo el país y priorice las partidas presupuestarias para que se hagan efectivos los derechos económicos, sociales y culturales de los niños, incluyendo los de los grupos desprotegidos como los niños indígenas, los niños con discapacidades, y los niños que viven en zonas muy apartadas, (…) y establezca un mecanismo efectivo para seguir y supervisar las consignaciones con cargo al presupuesto nacional y las fuentes internacionales por lo que pertenece a los derechos del niño”.
También es importante la obligación de
“mínimo contenido”, que se traduce en que los Estados deben asegurar el cumplimiento de, por lo menos, niveles esenciales de cada uno de los derechos. Estos niveles esenciales deben conseguir que las personas que se encuentran en situación de pobreza y exclusión social —que son quienes enfrentan mayores obstáculos a la hora de ejercer sus derechos—, tengan prioridad en la asignación de los recursos. El Comité DESC especifica que los Estados tienen la obligación de proceder de forma rápida y eficaz para hacer efectivos los derechos. Desde que Honduras ratificó la CDN en 1990, el Comité de Derechos del Niño ha emitido tres informes con sus Observaciones Finales sobre las medidas que el Estado de Honduras ha puesto en marcha para cumplir con las disposiciones de la Convención.
La Constitución de la República no contiene una referencia explícita a la obligatoriedad de asignar recursos para la realización de los derechos de los niños y niñas. Sin embargo, el artículo 119 del Capítulo IV, referido a los Derechos del Niño, lleva implícita dicha obligación, al disponer que:
Ya en 1994, manifestaba su preocupación “(…) por el hecho de que los recursos disponibles para el ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención son insuficientes para
El Estado racionalizará el uso de sus recursos financieros a fin de que los niños cuenten con servicios de salud materno infantil integrales en las comunidades en que viven o en sitios próximos. Asignará, además, en forma prioritaria, recursos destinados al gasto social, prestándole especial atención a las áreas de la salud y de la educación.
Por otra parte, es de destacar lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución relativo a los derechos a la educación y a la salud de la niñez, y la necesidad de poner recursos a disposición para su cumplimiento:
Todo niño deberá gozar de los beneficios de la seguridad social y la educación. Tendrá derecho a crecer y desarrollarse en buena salud, para lo cual deberá proporcionarse, tanto a él como a su madre, cuidados especiales desde el periodo prenatal, teniendo derecho a disfrutar de alimentación, vivienda, educación, recreo, deportes y servicios médicos adecuados.
Este artículo es de especial relevancia si consideramos la incidencia del gasto social en la totalidad de la inversión pública dirigida a la niñez, como veremos en este estudio. Esta disposición es preponderante a la hora de asignar recursos y ejecutarlos a favor de políticas públicas, programas y proyectos vinculados con la niñez y la adolescencia.
El Código de la Niñez y la Adolescencia, en su artículo 17, en esencia recoge el contenido del artículo 4 de la Convención:
2. La inversión pública en la niñez 2.1. Del gasto público a la inversión pública social.
gasto público del Gobierno, precisando la cantidad, el tipo y el destino de los recursos para las instituciones que conforman el Sector Público. Está estructurado en dos grandes presupuestos: i) el de la Administración Central (Poderes del Estado, Órganos constitucionales, Secretarías de Estado y sus Órganos desconcentrados), y ii) el de la Administración Descentralizada (Institutos Autónomos, Institutos de Seguridad Social, Universidades, Empresas Públicas e Instituciones Financieras).
El gasto público se define como las erogaciones en que incurre el conjunto de entidades estatales de un país; comprende las compras y gastos que un estado realiza en un periodo determinado, que por lo general es de un año. Por tanto, toda erogación o salida de dinero originada en una empresa o entidad estatal, hace parte del gasto público, incluso las erogaciones de entidades descentralizadas nacionales, departamentales y municipales. Contablemente, el gasto constituye una disminución del patrimonio neto como resultado de una transacción.
Los gobiernos, normalmente, cumplen dos funciones generales que determinan el tipo de gasto público que realizan: i) asumir la responsabilidad de proveer ciertos bienes y servicios básicos a la comunidad sobre una base no mercante (gratuita); y, ii) redistribuir el ingreso y la riqueza, mediante el cobro de impuestos progresivos (quien más gana
En Honduras, el Presupuesto General de la República define cada año el programa de
obras; compra de maquinarias y equipo; préstamos y adquisición de valores, y transferencia de recursos para gastos de la misma índole.
más paga) y pagos de transferencia a los más excluidos. Estas funciones se cumplen principalmente mediante transacciones de gasto, que internacionalmente se clasifican de dos maneras: una clasificación económica, que identifica el tipo de gasto en que se incurre por estas actividades; y/o una clasificación funcional, que ofrece información sobre el propósito que motivó el gasto.
El gasto de capital está dirigido, fundamentalmente, a actividades estratégicas para el desarrollo nacional, por ejemplo: construcción de carreteras y de infraestructura para mejorar las condiciones de la población (escuelas, universidades, hospitales, etc.), y la producción de energéticos. Otros ejemplos son la maquinaria y equipo agropecuario, industrial y de comunicación; los vehículos y equipo de transporte; los equipos e instrumental médico y de laboratorio; herramientas y refacción; maquinaria y equipo de defensa y seguridad pública; obras públicas por contrato y administración; concesión de créditos; adquisición de valores y amortización de la deuda pública.
Con base en la clasificación económica, el gasto del sector público se divide en gasto corriente y gasto de capital. El gasto corriente se refiere a la adquisición de bienes y servicios que realiza el sector público durante el ejercicio fiscal. Por ejemplo, las erogaciones para que las instituciones del gobierno proporcionen servicios de salud, educación, energía eléctrica, agua potable y alcantarillado, entre otros, así como para pagar las pensiones y los subsidios destinados al bienestar de la población de menores ingresos. Los gastos corrientes son, por tanto, los gastos necesarios para el funcionamiento del Estado, como los destinados a la contratación de recursos humanos y a la compra de bienes y servicios necesarios para desarrollar las funciones administrativas. No tienen como contrapartida la creación de un activo, sino que son un acto de consumo.
La clasificación funcional ofrece información sobre el propósito del gasto, pues detalla las funciones y objetivos socioeconómicos que persiguen las entidades del gobierno por medio de distintos tipos de erogaciones. La clasificación más difundida es la desarrollada por el Fondo Monetario Internacional (FMI) en su Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del año 2001. Este propone diez categorías o divisiones: i) Servicios públicos generales, ii) Defensa, iii) Orden público y seguridad, iv) Asuntos económicos, v) Protección del medio ambiente, vi) Vivienda y servicios comunitarios, vii) Salud, viii) Actividades recreativas, cultura y religión, ix) Educación, y x) Protección Social.
El gasto de capital se refiere a las erogaciones que incrementan el patrimonio público. Esto es, los gastos destinados a la inversión y las transferencias de capital a los agentes del sistema económico para aumentar la producción o incrementar el patrimonio del Estado. Comprende las asignaciones destinadas a crear bienes de capital y conservar los ya existentes, a adquirir bienes inmuebles y valores por parte del Gobierno, así como los recursos transferidos a otros sectores para los mismos fines. Incluye pagos por estudios de pre-inversión; ejecución de
La clasificación funcional tiene varias utilidades. La primera radica en que permite visibilizar los gastos o erogaciones de los gobiernos en funciones que son de interés general. Por ejemplo, las estadísticas sobre
agua y saneamiento), de la fuente de financiamiento y de la partida de costos a que se destinan (gastos corrientes o de inversión). El gasto público social se define como el esfuerzo en términos de erogaciones realizadas por el sector público, a fin de mejorar las condiciones de vida de la población y promover su bienestar colectivo.
salud, educación, protección social y protección ambiental pueden servir para analizar la efectividad de los programas gubernamentales. Otra utilidad es que todos los gastos correspondientes a una función determinada aparecen reunidos en una categoría, prescindiendo de la forma en que se realizaron. Una utilidad adicional es que permite examinar la tendencia de los gastos en funciones o finalidades determinadas a lo largo del tiempo. Usualmente, los datos de la contabilidad convencional de las finanzas públicas no se prestan a esa finalidad, porque reflejan la estructura institucional del Gobierno. También es útil para hacer comparaciones nacionales e internacionales respecto al alcance de las funciones económicas y sociales que desempeñan los gobiernos centrales o municipales.
El concepto de gasto social —uno de los paradigmas que se fraguaron en el modelo económico y social asentado en el Consenso de Washington— fue revisado durante la última década para ser sustituido por el de inversión social. Y es que la vieja distinción entre gasto corriente y gasto de capital es útil para efectos contables, pero no refleja con precisión el impacto que tiene cada tipo de gasto sobre la economía y las personas. Si bien es cierto que el gasto corriente no incrementa el patrimonio público, la mayoría de estas erogaciones, particularmente las destinadas a educación y salud, son fundamentales para incrementar el capital humano. Destacan también los programas de desarrollo social, con los que se busca mejorar las oportunidades y la calidad de vida de los grupos con mayores carencias y rezagos. Por tanto, se requiere hacer una ruptura y avanzar hacia una visión de la política social como inversión social, en tanto se refiere a cualquier desembolso de dinero o esfuerzo encaminado a construir capital social o capital humano.
Pero quizás la mayor contribución de esta clasificación radica en que, agregando las últimas seis categorías del gasto público funcional, permite medir o cuantificar el gasto público social . El gasto público social6 es, entonces, la parte del gasto público que ejecuta el Estado con el fin de formar las capacidades básicas de las personas y hacer posible su posterior perfeccionamiento. Estas capacidades son indispensables para lograr una vida digna, sana, prolongada, creativa y productiva. La CEPAL define al gasto social como:
El monto de recursos destinados al financiamiento de los planes, programas y proyectos cuyo objetivo es generar un impacto positivo en algún problema social, independientemente de la entidad administrativa y el sector que realiza cada función (educación, salud y nutrición, seguridad social, asistencia social, trabajo, vivienda,
Desde este nuevo enfoque, se entiende como inversión pública social a los recursos económicos que se destinan hoy para que en el futuro los países cuenten con una población educada, saludable, bien alimentada, con vivienda y trabajo
6 En Honduras, el gasto social es concebido como el gasto que realiza el Estado vía el Presupuesto Público, a través de todas las entidades públicas (administración central y descentralizada) en las cinco funciones sociales del SIAFI de la Secretaría de Finanzas: Servicios de salud; Educación, investigación, cultura y actividades recreativas; Protección social; Vivienda y servicios comunitarios y, Protección del medio ambiente.
digno. Para alcanzar estos beneficios, el Estado debe destinar dinero a proyectos de abastecimiento de agua y servicios de alcantarillado, alimentación y vacunación, construcción de aulas escolares y hospitales, capacitación a personal, sueldos de profesores, médicos y enfermeras, entre otros.
La importancia de la inversión pública radica en la gran incidencia que ejerce sobre múltiples dimensiones de la vida cotidiana de la población. Una dimensión tiene que ver con el cumplimiento de derechos: salud, educación, agua, electricidad, seguridad, etc. Para ello es preciso aunar esfuerzos mediante la aportación de cada miembro activo de la sociedad de una porción de sus ingresos. Esa aportación se hace, fundamentalmente, mediante el pago de impuestos, con el fin de constituir una especie de fondo común destinado a cubrir el costo de los bienes y servicios públicos; es decir, los que satisfacen esas necesidades que cada persona no puede cubrir por sí sola, garantizando así el efectivo cumplimiento de sus derechos.
La inversión pública social constituye un aspecto fundamental para el desarrollo del país, pues es la principal herramienta de los gobiernos para lograr un mejor nivel de vida de los grupos más vulnerables, reducir las disparidades y, especialmente, igualar las condiciones de acceso a oportunidades de todos los niños, niñas y adolescentes, para el ejercicio pleno de sus derechos. Esto implica colocar los derechos en el centro de las políticas presupuestarias. Un indicador clave del grado de prioridad que otorgan los Estados a tal fin, es el volumen y uso de recursos públicos asignados a la inversión pública social.
Al cobrar impuestos y gastar en bienes y servicios, el presupuesto se convierte a la vez en el principal instrumento para corregir las desigualdades que genera el mercado y el crecimiento económico, mediante dos vías esenciales de la política fiscal: cobrando mayores impuestos a los más ricos (régimen tributario progresivo) y realizando gastos suficientes y proporcionalmente mayores a favor de los más pobres (gasto social redistributivo). Este es un potente mecanismo de redistribución de la riqueza, con el fin de compensar la situación de desigualdad, y asegurar una convivencia justa y en paz social.
2.2. La importancia de la inversión pública social y su rol para promover la equidad La inversión pública social, tal como fue definida en la sección anterior y a la cual denominaremos en adelante inversión pública o inversión social indistintamente, también incide en la política impositiva de un país y en el déficit fiscal, fenómeno común a todos los Estados. La inversión pública es uno de los elementos más importantes en el manejo macroeconómico de un país, puesto que, del nivel de inversión que realice el Estado, dependerá el efecto que se produzca en la economía. La inversión pública puede dinamizar la economía, pero también puede causar fenómenos como la inflación y la devaluación, y/o la revaluación de la moneda.
La inversión pública es un instrumento clave para analizar las acciones que el Estado establece a fin de garantizar los derechos humanos de la población, mediante la asignación de los recursos a planes, programas y políticas sociales con alto impacto en el mejoramiento de la calidad de vida de la ciudadanía, especialmente de la niñez y adolescencia. Por esa vía, pone en evidencia el compromiso del gobierno con los derechos de los niños, niñas y adolescentes, formalizado en la CDN. En
con acentuados niveles de inequidad y severa pobreza de los niños y las niñas, es una combinación perjudicial para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia. La condición social de privación debilita las instituciones, los valores y la cultura de participación y convivencia solidaria, que son esenciales para la vida democrática y la gobernabilidad.
esa dirección, la inversión pública social derivada del gasto público, es la herramienta fundamental para contribuir a cerrar la brecha entre la dimensión formal de los derechos y su implementación efectiva.
2.3. La importancia de priorizar la inversión pública en niños, niñas y adolescentes
El argumento económico se nutre de las investigaciones desarrolladas a escala mundial por expertos en temas de inversión en niñez y adolescencia. La evidencia empírica y teórica respalda que una mayor inversión en edades más tempranas permite potenciar el desarrollo humano de los sujetos de derechos, en este caso de niñas, niños y adolescentes que, a la edad productiva, podrán insertarse en una mejor posición en el mercado laboral y generar mayores ganancias de competitividad y productividad. En esa línea es importante insistir en que la mejor política económica es una buena política social (no lo contrario), y que el fin de la política pública es mejorar las condiciones de vida de la población, utilizando como un medio importante el crecimiento económico, en el entendido de que éste debe estar al servicio de la niñez y adolescencia.
La Convención de los Derechos del Niño (CDN) es un instrumento que ha permitido configurar un nuevo marco conceptual y jurídico para evaluar la situación y las condiciones de vida de las personas menores de 18 años. La CDN es resultado de un amplio consenso internacional acerca de los derechos de la infancia y los mecanismos a adoptar, incluyendo la asignación de recursos a políticas públicas necesarias para lograr su cumplimiento efectivo (Art. 4 de la CDN). En este marco, la inversión social dirigida a la niñez es una medida crucial para evaluar los esfuerzos de los países hacia el cumplimiento de sus derechos. Existen al menos tres argumentos que justifican la inversión social en la infancia. El argumento ético parte de considerar la inversión en niñez y adolescencia como un imperativo ético. La universalidad de los derechos humanos (civiles, políticos, económicos, sociales y culturales) constituye el fundamento de una nación que persigue la equidad e igualdad. El fin último de toda política pública, en un Estado Social de Derecho, es el cumplimiento de los derechos de todas las personas, en particular de niños, niñas y adolescentes. La universalidad de derechos es la condición para lograr la integración social, el desarrollo económico y la consolidación de la democracia.
Estudiosos como Young (2002) han identificado que la nutrición, la crianza y el desarrollo de habilidades cognitivas influyen decisivamente en la posibilidad de desarrollar armoniosamente el potencial de niñas y niños. De ahí la importancia de la educación temprana, que da un mayor valor a las habilidades obtenidas y genera una mayor tasa de retorno al capital humano invertido, si se le compara con la educación primaria, secundaria y superior. Behrman (1996), por su parte, señala que una mejor nutrición y salud a temprana edad tienen una relación positiva con el desempeño escolar en varios aspectos, como ingreso a menor
El argumento político se apoya en los fuertes vínculos entre el ámbito social y el político. Una inversión social insuficiente,
relacionados con la niñez (ver Cuadro1)8.
edad, menos repetición y ausentismo, más años completados y mejores resultados en puntajes de pruebas, dominio de destrezas esperadas para cada área y año de educación. Incluso, el mayor peso al nacer muestra mejores resultados en la etapa adulta.
En el plano normativo, un logro muy relevante ha sido la aprobación, en enero de 2012, de la Ley Fundamental de Educación; una de sus novedades más importantes, es la de establecer como obligatoria la educación pre básica (preprimaria). En materia de políticas públicas sectoriales y/o intersectoriales destacan: la aprobación de la Política Nacional de Juventud, la Política Integral de Primera Infancia y la elaboración de su plan estratégico; la aprobación de la Política de Protección Social, y la Política de Prevención de Violencia contra la Niñez y Juventud. Además, el Gobierno en los años más recientes aprobó otras políticas como la Política y Plan de Acción de derechos humanos, la Política Pública para el ejercicio de los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Inclusión Social en Honduras y el II Plan de Igualdad y Equidad de Género, las cuales contienen medidas de política pública dirigidas específicamente a la niñez hondureña. Estos son ejemplos de la voluntad estatal de dirigir mejores y mayores esfuerzos a la población infantil y adolescente.
En esa dirección, los conceptos de igualdad y no discriminación aplicados al ciclo de vida humano constituyen parámetros relevantes para formular políticas públicas adecuadas a las necesidades, intereses, problemas y expectativas del grupo al que se dirigen, así como para establecer responsabilidades ciudadanas puntuales. La primera etapa de la vida de las personas, hasta la adolescencia, requiere de protección y servicios especializados, debido a las condiciones de vulnerabilidad que enfrentan. La doctrina de protección a niños, niñas y adolescentes los pone en el centro como titulares de derechos y privilegia el interés superior del niño como marco para el cumplimiento de las obligaciones estatales y la exigibilidad de derechos. Por tanto, en la “noción de derechos humanos subyace la idea de que todas la personas, incluidos los niños, gozan de los derechos consagrados para los seres humanos y que es deber de los estados promover y garantizar su efectiva protección igualitaria” (Cillero, M., 1997). En la última década, Honduras ha avanzado en materia de políticas sociales de niñez y adolescencia. La aprobación de la Ley de Visión de País y Plan de Nación fue de gran relevancia para enmarcar a la niñez dentro de los objetivos de desarrollo del país. Así, los cuatro objetivos macro del Plan de Nación7 y 25 de sus indicadores están directamente
7 Por Decreto Legislativo No. 286-2009 (Ley para el Establecimiento de una Visión de País y la Adopción de un Plan de Nación para Honduras). 8 La Visión de País y el Plan de Nación contienen un total de 65 indicadores de seguimiento.
Cuadro 1. Indicadores relacionados con la niñez en la Visión de País / Plan de Nación Indicador Visión de País – Plan de Nación 1
Tasa de población recibiendo información y valores en el marco de una perspectiva educacional de familia.
Tasa de embarazo en adolescentes.
Índice de potenciación en género.
Índice de conflictividad social.
Número de mecanismos comunitarios donde ciudadanos y organizaciones comunitarias participan en procesos de transparencia y rendición de cuentas sobre recursos utilizados en el cumplimiento de las metas del Plan de Nación.
Porcentaje de Hogares en situación de pobreza extrema
Porcentaje de Hogares en situación de pobreza
Porcentaje de cumplimiento del calendario escolar (200 días) en establecimientos educativos públicos
Porcentaje de cobertura neta de educación pre básica
Porcentaje de cobertura neta de educación básica en sus dos primeros ciclos
Porcentaje de cobertura neta de educación básica en tercer ciclo
Porcentaje de cobertura neta de educación media
Porcentaje de centros educativos certificados
Tasa de escolaridad promedio
Rendimiento promedio en español y matemáticas en nivel básico y medio
Tasa de mortalidad en menores 5 años
Incidencia de casos de malaria/ dengue
Tasa de incidencia de casos de enfermedades infecciosas asociadas a condiciones materiales de vida (Diarrea, IRAS x 1,000 hab. y TB x 100,000 hab.)
Tasa de prevalencia del VIH en población de 15-49 años
Número de municipios administrando sistemas de agua y saneamiento
Porcentaje de cobertura de hogares rurales con acceso a agua potable
Porcentaje de cobertura de hogares con acceso a sistemas de eliminación de excretas
Tasa de homicidios (x 100,000 hab.)
Tasa de delitos sexuales (x 100,000 hab.)
Coeficiente de GINI Fuente: Elaboración propia en base a Documento de Visión de País/Plan de Nación.
Figura 1. El marco de las políticas públicas relacionadas con la niñez en Honduras
Políticas en materia de niñez: Políticas sectoriales: Planes estratégicos institucionales.
- Política de Atención Integral a la Primera Infancia. - Política de preveción de violencia contra la niñez.
Políticas transversales a la niñez: - Política de Protección Social. - Política de derechos humanos. - II Plan de Igualdad y Equidad de Género. - Política Pública de Discapacidad. - Política Nacional de Juventud.
3. Aspectos conceptuales y metodológicos 3.1. Diseño de un clasificador presupuestario sobre la inversión pública en niñez
A partir de la discusión presentada en la sección dos, la inversión pública dirigida a la niñez se define de la siguiente manera:
La metodología propuesta para construir un clasificador de la inversión pública en niñez y adolescencia dentro del presupuesto público se basa en la adaptación al contexto hondureño de un planteamiento metodológico ya aplicado por UNICEF en otros países de América Latina y el Caribe (Curcio et al, 2011). Por tanto, después de revisar estos trabajos, se construyó una propuesta que incorpora elementos conceptuales y metodológicos ya desarrollados en otros países y en Honduras, y así obtener mayor riqueza analítica para contribuir a orientar las políticas públicas vinculadas a la niñez.
El monto de recursos públicos destinados al financiamiento de programas (o alguno de sus componentes) que específica o indirectamente promueven el bienestar y la realización de los derechos de la niñez, independientemente de la entidad administrativa y el sector que los implementa (educación, salud y nutrición, seguridad social, asistencia social, trabajo, vivienda, agua y saneamiento, justicia, etc.), de la fuente de financiamiento y de la clasificación económica (gastos corriente o de capital).
Luego se ha planteado una clasificación del gasto que prevé tres niveles de análisis diferenciados: primero, se clasifica la inversión pública en niñez en cuatro grandes grupos —o macrotipologías— de derechos (de supervivencia, de desarrollo, de protección y de participación); segundo, cada una de estas macrotipologías se dividen en dos categorías de inversión: específica e indirecta. Y, por último, la inversión específica en niñez se desagrega en tres ciclos de vida.
La clasificación por grupos de derechos:
La clasificación por grupos de derechos obedece a la estructura de la CDN. La Convención contiene 54 artículos que se agrupan en torno a cuatro grandes temas o macrotipologías de derechos: los derechos a la supervivencia, los derechos al desarrollo (a desarrollar la capacidad mental y física hasta el máximo de sus posibilidades), los derechos a la protección (contra las influencias que puedan poner en peligro su desarrollo) y los derechos a la participación (ver figura 2).
Inversión pública en niñez y adolescencia El monto de recursos públicos destinados al financiamiento de programas (o alguno de sus componentes) que específica o indirectamente promueven el bienestar y la realización de los derechos de la niñez, independientemente de la entidad administrativa y el sector que los implementa (educación, salud y nutrición, seguridad social, asistencia social, trabajo, vivienda, agua y saneamiento, justicia, etc.), de la fuente de financiamiento y de la clasificación económica (gastos corriente o de capital). Figura 2. Grupos de derechos de la niñez según la Convención de los Derechos del Niño
-Salud -Protección prenatal -Atención en ell embarazo y parto -Vivienda-infraestructura -Asistencia y seguridad social (Prestacioines sociales) -Tener una familia y convivencia familiar -Vida digna -Medio ambiente Derechos
-Educación -Identidad cultural -Vida cultural -Recreación y descanso -Deporte -Urbanización
-Inscripción en el nacimiento -Protección contra el abudo, violencia, explotación -Respeto a la integridad física y personal -Libertad personal, reputación, honor e imagen -Protección especial en caso de conflictos armados -Refugio
-Libertad de expresión -Consulta -Libertad de pensamiento, conciencia y región -Libertad de reunión -Libertad de asociación -Información
sí tiene repercusión notoria en su bienestar. Esta subdivisión parte de considerar que la realización de los derechos del niño, niña o adolescente depende, en ocasiones, de la realización de los derechos de otras personas que se encuentran a su alrededor, como sus progenitores, y de gastos en funciones estatales de interés general, como la vivienda.
La clasificación por tipo de inversión:
La clasificación por tipo de inversión se hace por cada grupo de derechos y contempla dos categorías de análisis: la inversión específica en niñez y la inversión indirecta (ver figura 3). El propósito es rescatar el monto de recursos que se destina específicamente a la niñez, así como aquel que no está destinado específicamente, pero que
Figura 3. Definiciones de la inversión específica e indirecta en la niñez
Gasto público destinado a financiar programas (o alguno de sus componentes) que han sido diseñados específicamente para promover el bienestar y la realización de los derechos de la niñez y adolescencia.
Gasto público destinado a financiar programas (o alguno de sus componentes) que, sin haber sido diseñados específicamente para la niñez, terminan repercutiendo de manera notoria en su bienestar, la realización de sus derechos y los de su entorno protector más cercano.
etapas de la niñez9: i) la primera infancia, 0 a 5 años; ii) la niñez, 6 a 12 años y, iii) la adolescencia, 13 a 17 años. El fin último es apoyar la formulación de políticas públicas más específicas para cada etapa (ver figura 4).
La clasificación por ciclo de vida:
La clasificación por ciclo de vida parte de la inversión específica. El propósito de esta clasificación es cuantificar la inversión pública específica para las tres Figura 4. Ciclos de vida de la niñez
9 En sentido estricto, todas las personas menores de 18 años son niñas y niños (art. 1 de la Convención de Derechos del niño). Sin embargo, para efectos meramente analíticos, al grupo etario comprendido entre los 6 a los 12 años se le ha demoninado “niñez”, con el fin de diferenciarlo de la “primera infancia” y de la “adolescencia”.
3.2. Levantamiento y validación de la información
Posteriormente, se realizaron consultas con las instituciones gubernamentales encargadas de implementar los programas dirigidos a la niñez . Este ejercicio de validación partió de criterios metodológicos que se describen a continuación:
Con el afán de identificar la parte del presupuesto público dirigida a la niñez, primero se analizó el marco de los clasificadores presupuestarios del Sistema de Administración Financiera Integrada (SIAFI) de la SEFIN. Como resultado del análisis, se determinó utilizar el clasificador del gasto por categoría programática, puesto que permite conocer los recursos financieros que posibilitan la producción de bienes y servicios intermedios y terminales de las unidades gubernamentales, así como visualizar la expresión financiera de las políticas públicas en el presupuesto (SEFIN, s.f.). Para realizar el trabajo de identificación presupuestaria de la inversión pública dirigida a la niñez y adolescencia, se parte de la categoría programática de máximo nivel; es decir, el programa, como unidad básica de clasificación.
1. En cuanto al primer nivel de clasificación —grupo de derechos—, los criterios de validación se rigieron por la exclusividad; es decir, si un programa era susceptible de ser clasificado en más de un grupo de derechos, la institución debía elegir aquel donde su acción fuera más significativa, prescindiendo de los grupos de derechos en que actuara escasamente. 2. Respecto al tipo de inversión — específica o indirecta—, se preguntó a las instituciones si, en aquellos casos en que el programa no estaba diseñado específicamente para la niñez, había algún componente que sí estaba dirigido a ésta, o si todo el gasto asignado al programa se trataba como puramente indirecto. Si la institución podía identificar la porción del programa dirigido específicamente a niñez y adolescencia, se adoptaron los criterios que ésta proveyó. Pero cuando la institución no pudo establecer criterios para identificar esa porción, se consideró toda la asignación presupuestaria como inversión indirecta. En materia de cuantificación, la inversión indirecta fue ponderada por el peso que tiene la población de 0 a 17 años sobre la población total.
Sobre la base de la estructura programática registrada en el SIAFI, se hizo una primera identificación de los programas que podrían estar relacionados con la inversión pública en niñez, ya sea de manera específica o indirecta. Luego se construyó una matriz de clasificación de la inversión pública en niñez, que contempla los tres niveles (grupos de derechos, tipo de inversión y ciclo de vida) que prevé el clasificador de la inversión pública en niñez10 diseñado para realizar el estudio.
Los puntos focales fueron principalmente los directores y directoras de las Unidades de Planificación y Evaluación de la Gestión (UPEG) de las instituciones involucradas en la inversión en niñez. En este sentido, la que fuera la Secretaría de Planificación y Cooperación Externa en el período 2010-2014, sirvió de enlace para hacer los contactos.
3. En cuanto al nivel del ciclo de vida — cuya aplicación se realiza exclusivamente sobre la inversión específica—, la validación se realizó preguntando a la institución sobre la posibilidad de discriminar la porción de la asignación presupuestaria del programa, o del componente específico en niñez, por cada ciclo de vida. Cuando la institución pudo desarrollar criterios ad-hoc para cada programa, se adoptaron esos criterios. Pero si no fue capaz de determinar criterios autónomamente, se ofreció la opción de elegir entre los siguientes dos criterios: 1) asignar
toda la inversión al grupo poblacional mayoritario, es decir, aquel en que el programa tuviera una incidencia mayor; o, 2) adoptar el criterio del ponderador poblacional, con base en el peso de cada grupo poblacional (0-5, 6-12, 1317) sobre la población total de niñez y adolescencia.
Figura 5. Flujo de validación de la información y clasificación de la inversión pública en niñez y adolescencia. La unidad básica para clasificar la inversión en NNA dentro del presupuesto de cada institución de Gobierno es el PROGRAMA
¿Cuál es el propósito principal del Programa? (Criterio de EXCLUSIVIDAD)
¿El Programa está diseñado específicamente para la niñez?
Grupo de derechos en que se enmarca el propósito principal de manera más significativa
¿Se puede cuantificar ese componente?
¿Se puede desarrollar criterios para determinar a qué grupo etario se destina la inversión? (Solo para INVERSIÓN ESPECÍFICA)
Inversión indireta
Distribución por ciclo de vida de acuerdo a criterios identificados 1) Asignar la totalidad al grupo mayoritario, o
2) Distribuir en base al peso de cada grupo poblacional sobre la población total de niñez y adolescencia.
4. Resultados del análisis de la inversión pública en niñez 4.1. Generalidades de la inversión pública en niñez y adolescencia (IpNA)
a US$ 1,568.9 millones11 (ver cuadro 2). De este monto, L 24,130.1 (US$ 1,177.1) millones se invirtieron de forma específica en la niñez y adolescencia y L 8,031.9 (US$ 391.8) se invirtieron de forma indirecta.
El monto total de la inversión pública en niñez y adolescencia (IpNA) realizado en Honduras durante el año 2013, alcanzó los L 32,162.1 millones, que equivalen
Cuadro 2. Monto y relevancia de la IpNA, 2013 (millones de lempiras, millones de dólares y porcentajes) Tipo de inversión Inversión total en niñez y adolescencia Inversión específica
Inversión pública Niñez y Adol.
Gasto público Total 12
32,162.1
64,292.5
162,866.1
376,302.0
7,944.7
18,356.2
IpNA como % de…
24,130.2
Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría de Finanzas y Banco Central de Honduras.
El monto de la IpNA representó el 50% del gasto público social realizado por el Estado durante 2013 (37.5% de forma específica y 12.5% de forma indirecta) y el 19.7% de todo el gasto público realizado por la Administración Central y la Descentralizada.
De cada lempira de riqueza generada durante 2013, 8.5 centavos se destinaron a atender a la niñez y adolescencia: 6.4 centavos de manera específica y 2.1 de manera indirecta (ver gráfico 1). De acuerdo con ICEFI (2013), si se compara la inversión pública realizada
Al tipo de cambio promedio de 20.50 lempiras por dólar.
El monto del gasto público total no toma en cuenta la conciliación por transferencias entre instituciones.
en la niñez con respecto al PIB de cada país centroamericano, se observa que en el promedio del período 2007-2011,
Honduras (8.5%) invirtió más que Costa Rica (8.3%), El Salvador (4.3%), Guatemala (4.0%) y Nicaragua (5.9%).
Gráfico 1. Participación porcentual de la IpNA en el gasto público social, en el gasto público total y en el PIB, 2013. 60.00% 50.00%
40.00% 30.00% 19.7%
10.00% 0.00% Gasto Público Social
Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría de Fnanzas y Banco Central de Honduras
Al dividir el monto de la inversión pública efectuado en la niñez y adolescencia entre el número de niños, niñas y adolescentes que habitaba en Honduras en 201313, se obtuvo la IpNA per cápita (ver cuadro 3). El Estado hondureño invirtió por cada niño, niña y adolescente L 8,636.9 anuales (L 6,480, si sólo se considera la inversión directa), y realizó una inversión diaria de L 23.7 (L 17.8 solo de inversión directa). Estos montos ascendieron a 421.3 dólares anuales y 1.2 dólares diarios. A
manera de referencia, el PIB per cápita hondureño para 2013 fue de 2,145.7 dólares anuales y 5.9 dólares diarios (5 veces más que la IpNA). Al comparar la inversión promedio per cápita en la niñez de los países centroamericanos en el período 2007-2011, Honduras invirtió mucho menos (343.3 dólares) que Costa Rica (1,972 dólares) y un poco menos que El Salvador (381.0 dólares), pero más que Guatemala (231.8 dólares) y Nicaragua (153.4 dólares) (ver ICEFI, 2013).
Cuadro 3. IpNA y PIB per cápita anual y diario, 2013 (lempiras y dólares) Moneda L US$
IpNA per cápita anual
IpNA per cápita diario
PIB per cápita diario
43,985.8
Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría de Finanzas e INE.
Según proyecciones de la población por grupos de edad efectuadas por el INE para 2013, el número habitantes fue de 8,555,072; y de niños, niñas y adolescentes fue de 3,723,815.
Sobre el financiamiento de la IpNA, es decir, las fuentes de donde se obtuvieron los recursos, el cuadro 4 muestra que fueron el Tesoro nacional (los impuestos) y los créditos externos (préstamos contratados con organismos
internacionales). Estas dos fuentes financiaron más del 91% de la IpNA en 2013. Por tanto, de cada 100 lempiras que se gastaron en niñez y adolescencia, 91 se financiaron con los impuestos y con los préstamos externos.
Cuadro 4. IpNA por fuentes de financiamiento, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Fuentes
Tesoro nacional (impuestos)
25,352.9
Alivio deuda (CP)
Alivio deuda (HIPC)
Donaciones internas
Otros fondos TOTAL
Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría de Finanzas.
Como se observa en el cuadro 4, de los L 32,162 millones de la IpNA, L 25,353 provinieron del Tesoro nacional (78,8%) y L 3,959 millones, de créditos externos (12.3%). También se observa alguna relevancia de los recursos propios (recursos recaudados directamente por hospitales, escuelas, colegios, empresas estatales, etc. al cobrar por los servicios públicos y básicos) y de la Iniciativa Multilateral de Alivio de la deuda (MDRI, por sus siglas en inglés) (ver gráfico 2).
Gráfico 2. Participación porcentual de las fuentes de financiamiento de la IpNA, 2013 0.6%
Tesoro Nacional Recursos Propios Donaciones internas Crédito externo Donaciones externas Apoyo presupuestario Otros fondos MDRI Alivio deuda (CP) Alivio deuda (HIPC)
El análisis del destino económico u objeto de gasto de la IpNA ayuda a encontrar pistas sobre su calidad. Por ejemplo, si en la prestación del servicio educativo se cuenta con recursos muy limitados para adquirir insumos esenciales como la contratación de docentes, o si las escuelas unidocentes son generalizadas, la calidad de la educación impartida, obviamente, será baja. Una educación de calidad exige, además, contar con otros insumos básicos como libros, cuadernos, infraestructura física, equipos de laboratorio, computadoras, instrumentos de evaluación, etc. Por tanto, los recursos deben atender a una combinación adecuada de factores de producción para producir servicios sociales para la niñez y adolescencia con calidad y pertinencia, lo que debe expresarse en un adecuado balance entre gastos corrientes (remuneración de maestros, compra de bienes y servicios, etc.) y gastos de inversión de capital (construcción de escuelas, de aulas, equipos informáticos, etc.).
En 2013, la mayor parte de la IpNA se destinó al pago de remuneraciones o servicios personales de las y los funcionarios públicos y personal administrativo, permanente y no permanente, que brindaron bienes y servicios a niños y niñas vía la Administración central (Secretarías de Educación, Salud, Seguridad, Poder Judicial, etc.) y descentralizada (Instituto de Seguridad Social, Institutos Descentralizados, etc.). Esto absorbió cerca del 72.1% de la IpNA, que representa L 23,199 millones (ver cuadro 5).
Cuadro 5. IpNA por objeto del gasto, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros
23,199.4
Bienes capitalizables TOTAL
En segundo lugar, se destinaron L 4,184 millones (13%) a transferencias y donaciones al sector privado, la gran mayoría orientada a programas de ayuda a familias, como el Bono 10.000, subsidios y transferencias a asociaciones (ver gráfico 3).
Gráfico 3. Participación porcentual de la IpNA por objeto de gasto, 2013 2.7% 4.5% 3.6%
Montos menores de la IpNA se destinaron a los bienes y servicios necesarios para el funcionamiento de las instituciones públicas que atienden a la niñez (suministros y materiales), a otros gastos y a servicios no personales, como el pago de servicios profesionales (servicios médicos y sanitarios, y estudios de factibilidad), de mantenimiento y limpieza, y de los servicios básicos (agua, luz, teléfono, etc.).
Servicios personales Servicios no personales Materiales y suministros Bienes capitalizables Transferencias y donaciones Otros gastos
estos recursos. En 2013, la función más relevante de la IpNA fue claramente la de educación, a través de la operación y funcionamiento de los centros de educación pre básica, básica y media en todo el país. Esta representó el 60.8% de la IpNA, con un gasto de L 19,558 millones (ver cuadro 5).
El cuadro 6 muestra la IpNA desagregada según la función o finalidad; es decir, qué tipo de servicios para niños, niñas y adolescentes fueron financiados con
Cuadro 6. IpNA por función-finalidad, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros Educación, Investigación y Cultura Servicios de Salud Protección Social Defensa y Seguridad Vivienda y Servicios Comunes Servicios Públicos Generales Asuntos económicos Protección del ambiente TOTAL
Monto 19,557.9 4,721.1 4,002.9 2,934.1 356.6 344.2 175.3 70.1 32.162.1
% Part 60.8% 14.7% 12.4% 9.1% 1.1% 1.1% 0.5% 0.2% 100%
En segundo lugar, se invirtió en servicios de salud, a través de la operación y funcionamiento de los centros de
salud (primer nivel de atención) y hospitales (segundo nivel de atención) de la Secretaría de Salud y de otras
Gráfico 4. Participación porcentual de la IpNA por función-finalidad, 2013
instituciones, absorbiendo el 14.7%, con un gasto de L 4,721 millones.
En tercer lugar, se invirtió con el fin de atender la protección social; o sea, la previsión y asistencia social de niños, niñas y adolescentes a través de los institutos de seguridad social y otras actividades del gobierno clasificadas en esta finalidad-función. Esto absorbió el 12.4% de la IpNA, con un gasto de L 4,002.9 millones (ver gráfico 4).
Educación, Investigación y Cultura Protección Social Servicios públicos generales Defensa y Seguridad Asuntos económicos Protección del medioambiente Vivienda y Servicios comunes Servicios de Salud
Por último, montos bastante menores se invirtieron en brindar servicios de defensa y seguridad. Estos se traducen básicamente en las actividades que realiza el Ministerio Público para la defensa y protección de la niñez a través de las fiscalías de la niñez, y en la administración de justicia a personas menores de 18 años a través de juzgados de menores, así como en servicios de prevención y protección policial. En total, representa una inversión de L 2,934 millones, es decir, el 9.1% de la IpNA.
El cuadro 7 muestra la desagregación de la IpNA por gasto social y gasto no social. El gasto social representó el 89.3% y alcanzó los L 28,708 millones. Este abarcó los servicios de educación, investigación, cultura y actividades recreativas, así como los relacionados con la salud, la protección social, la vivienda y el medio ambiente.
Cuadro 7. IpNA según gasto social y no social, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros
Social Educación, Investigación y Cultura Servicios de salud Protección social Vivienda y Servicios Comunes Protección ambiente No social Defensa y seguridad Servicios Públicos Generales Asuntos económicos TOTAL
28,708 19,558 4,721 4,003 357 70 3,454 2,934 344 175 32,162.1
% 89.3% 60.8% 14.7% 12.4% 1.1% 0.2% 10.7% 9.1% 1.1% 0.5% 100%
4.2. La IpNA por grupos de derechos
El gasto no social de la IpNA representó el 10.7% y alcanzó los L 3,454 millones; incluye los servicios de defensa y seguridad, los servicios públicos generales y los asuntos económicos (ver gráfico 5).
Como ya se indicó, la Convención sobre los Derechos del Niño agrupa su articulado en cuatro grandes grupos o macrotipologías de derechos: los derechos de supervivencia, los derechos de desarrollo, los derechos de protección y los derechos de participación.
Gráfico 5. Participación porcentual de la IpNA según gasto social y no social, 2013 Total No Social
El cuadro 8 muestra la relevancia y distribución de la IpNA según grupos de derechos. Es evidente que los derechos al desarrollo (básicamente servicios de educación, cultura y deporte) predominaron durante 2013, representando el 61.2% de la IpNA, con un gasto de L 19,678 millones. A continuación aparece el grupo de los derechos a la supervivencia (servicios de salud, programa de asignación familiar, servicios de acueductos, vivienda, etc.), que representa el 28.4% de la IpNA, con una asignación de L 9,145 millones.
89.3% Total Social
Cuadro 8. IpNA según grupo de derechos, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros
Desarrollo Supervivencia Protección Participación TOTAL
% Part 19,677.5 9,144.6 3,335.6 4.4 32,162.1
61.2% 28.4% 10.4% 0.01% 100%
En tercer lugar se ubican los derechos a la protección (servicios de la Policía, del Poder Judicial y del Ministerio Público), representando el 10.4% de la IpNA, con una asignación presupuestaria
que asciende a L 3,336 millones. El grupo de derechos a la participación recibió recursos muy marginales, pues representa mucho menos del 1% (ver gráfico 6).
En el caso de los derechos al desarrollo, se aprecia que toda la inversión fue de tipo específico; o sea, con incidencia directa en niños, niñas y adolescentes. En cambio, en los derechos a la supervivencia se observa que la inversión específica y la inversión indirecta se distribuyeron igualitariamente. En el grupo de derechos a la protección se aprecia que la mayoría de la inversión fue de tipo indirecto; en otras palabras, programas e iniciativas dirigidas a grupos de población distintos que la niñez, pero con repercusión sobre su bienestar.
Gráfico 6. Participación porcentual de la IpNA según grupo de derechos, 2013 0.01% Participación Protección 10.4% Supervivencia 28.4%
El cuadro 9 muestra nuevamente la distribución de la IpNA por grupo de derechos, desagregando el tipo de inversión para cada grupo de derechos, como se detalló en la sección 3; es decir, si es inversión específica o inversión indirecta.
Cuadro 9. IpNA según grupos de derechos y tipo de inversión, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros
Supervivencia Específico Indirecto Desarrollo Específico Indirecto Protección Específico Indirecto Participación Específico Indirecto TOTAL
% Derecho 9,144.6 4,303.9 4,840.7 19,677.5 19,591.0 86.5 3,335.6 233.4 3,102.2 4.5 1.9 2.6 32,162.1
47.1% 52.9% 99.6% 0.4% 7.0% 93.0% 42.2% 57.8%
El cuadro 10 también muestra la distribución de la IpNA por grupos de derechos y tipo de inversión, pero esta vez desagrega la inversión específica por ciclo de vida. Con ello se analiza si la inversión específica en niñez se destina a: i) primera infancia (de 0 a 5 años); ii) niñez (de 6 a 12 años), o iii) adolescencia (de 13 a 17 años). Claramente se observa que la inversión en derechos al desarrollo se concentró en los grupos etarios correspondientes a la niñez y a la adolescencia, en tanto que la inversión en derechos a la supervivencia se concentró en la niñez y primera infancia. Los
derechos de protección y participación, al ser esencialmente gastos indirectos, tuvieron un bajo nivel de concentración etaria. No obstante, es necesario precisar que, la inversión específica en los derechos de protección, está centrado en la población adolescente (L. 109 millones).
Cuadro 10. IpNA según grupos de derecho y grupo etario, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros
Supervivencia Específico 0 a 5 años Específico 6 a 12 años Específico 13 a 17 años Indirecto Desarrollo Específico 0 a 5 años Específico 6 a 12 años Específico 13 a 17 años Indirecto Protección Específico 0 a 5 años Específico 6 a 12 años Específico 13 a 17 años Indirecto Participación Específico 0 a 5 años Específico 6 a 12 años Específico 13 a 17 años
9,144.6 1,489.7 2,010.1 804.1 4,840.7 19,677.5 1,655.3 9,663.5 8,272.2 86.5 3,335.6 68.9 55.3 109.2 3,102.2 4.4 0.0 0.0 1.9 2.6 32,162.1
% de lo específico 34.6% 46.7% 18.7%
8.5% 49.3% 42.2%
29.5% 23.7% 46.8%
4.3. La IpNA por tipo de inversión y ciclo de vida
IpNA desagregada por estos dos tipos de inversión; aquí se evidencia que predominó la inversión específica (75%, con L 24,130 millones), frente a la indirecta (25%, con L 8,032 millones). En el gráfico 7 se muestra la distribución porcentual de estos dos tipos de inversión.
Como ya se explicó, se adoptaron dos categorías para cuantificar el alcance de la inversión en niñez y adolescencia: i) inversión específica, e ii) inversión indirecta. El cuadro 11 muestra la
Cuadro 11. IpNA según tipo de inversión, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros
Específico Indirecto TOTAL
% 24,130.2 8,031.9 32,162.1
75.0% 25.0% 100%
concepción hasta los 17 años, el cual se puede desagregar en los subgrupos ya descritos.
Gráfico 7. Participación porcentual de la IpNA según tipo de inversión, 2013
El valor de la IpNA por ciclo de vida radica, precisamente, en que ofrece al Gobierno herramientas útiles para tomar mejores decisiones de política pública, dirigidas específicamente a cada uno de esos grupos estratégicos; además, proporciona información más precisa para apoyar los programas que mostraron fortalezas, resultados e impactos, y para fortalecer los que requieren mejoras de diseño, operación, transparencia y rendición de cuentas.
Indirecto 25.0%
El cuadro 12 muestra que el grupo niñez (6-12 años) y el grupo adolescencia (1317 años) recibieron la mayoría de la IpNA (algo más del 65%). Por su parte, el gráfico 8 muestra la distribución porcentual de la IpNA por ciclo de vida.
El desarrollo de las personas y sus vidas se desenvuelve a través de sucesivas etapas que tienen características muy especiales. Las etapas del desarrollo del niño, niña y adolescente corresponden al ciclo de vida comprendido desde la
Cuadro 12. IpNA según ciclo de vida, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros
Específico 0 a 5 años 6 a 12 años 13 a 17 años Indirecto
24,130.2 3,213.9 11,728.9 9,187.3
75.0% 10.0% 36.5% 28.6%
que se destina a supervivencia y protección. Por otro lado, se observa que los derechos al desarrollo son esencialmente específicos y están repartidos en los tres grupos etarios.
Gráfico 8. Participación porcentual de la IpNA según ciclo de vida, 2013 0 a 5 años
10.0% Indirecto
36.5% 13 a 17 años
El cuadro 13 muestra la distribución de la IpNA por ciclo de vida, desagregando para cada grupo etario el respectivo grupo de derechos. Se aprecia con claridad que en la primera infancia predominaron los derechos al desarrollo y a la supervivencia, con una inversión similar. En cambio, en el grupo de niñez predomina la inversión en el grupo de derechos al desarrollo, al igual que en la adolescencia donde, incluso, aumenta su predominio. Es importante reiterar que en el grupo etario de la adolescencia los derechos a la protección tienen una relevancia singular. En materia de inversión indirecta, se aprecia claramente
Cuadro 13. IpNA según ciclo de vida y grupos de derechos, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros
0 a 5 años Supervivencia Desarrollo Protección Participación 6 a 12 años Supervivencia Desarrollo Protección Participación 13 a 17 años Supervivencia Desarrollo Protección Participación Indirecto Supervivencia Desarrollo Protección Participación TOTAL
% Etario 3,213.9 1,489.7 1,655.3 68.9 0.0 11,728.9 2,010.1 9,663.5 55.3 0.0 9,187.3 804.1 8,272.2 109.2 1.9 8,031.9 4,840.7 86.5 3,102.2 2.6 32,162.1
100.0% 46.3% 51.5% 2.2% 0% 100.0% 17.1% 82.4% 0.5% 0% 100.0% 8.7% 90.0% 1.2% 0.1% 100.0% 60.3% 1.0% 38.6% 0.1%
4.4. Participación institucional en la IpNA
de Educación (L 19,431.1 millones, derecho al desarrollo) y, en menor medida, la Secretaría de Salud (L 3,333.8 millones, derecho a la supervivencia); también el Programa de Asignación Familiar (L 3,062.6 millones, derecho a la supervivencia) y la Secretaría de Seguridad (L 1,626.9 millones, derecho a la protección). Esas tres Secretarías y el Programa absorben el 91% de la IpNA de la Administración central. Por otro lado, el Instituto Hondureño de Seguridad Social (supervivencia) y la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (supervivencia) absorben cerca del 70% de la IpNA de la Administración descentralizada.
Como ya se explicó en la sección 2, el Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Republica está conformado por dos grandes presupuestos: i) el de la Administración Central, y ii) el de la Administración Descen rimera es que cerca del 94% de la IpNA lo realizó la Administración central y solo el 6.2%, la Administración descentralizada. Esto evidencia el predominio de las instituciones de la Administración central en la atención a derechos de NNA, particularmente a través de la Secretaría
Cuadro 14. IpNA por tipo de administración y grupos de derechos, 2013 (en millones de lempiras y porcentajes) Rubros
Supervivencia Desarrollo Protección Participación TOTAL
Adm. descentralizada
% Adm. central
% Adm. descentralizada
9,144.6
19,576.2
19,677.5
30,167.0
Una segunda constatación es que, en materia del derecho al desarrollo (Secretaría de Educación), del derecho a la protección (Secretaría de Seguridad y Ministerio Público) y del derecho a la participación (Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social y el Instituto Nacional
de la Juventud), también predomina la Administración central. Respecto al derecho de supervivencia (IHSS y UNAH), las instituciones de la Administración descentralizada tuvieron mayor presencia que en los otros derechos (ver gráfico 9).
Gráfico 9. Participación porcentual de la Administración central en la IpNA según grupos de derechos, 2013
81.3% 80.0% 60.0% 40.0% 20.0% 0.0% Supervivencia
El cuadro 15 resume la IpNA por tipo de administración, desagregada por tipo de inversión (específica o indirecta). Se aprecia que cerca del 96% de la IpNA específica la realizó la Administración central (la Secretaría de Educación con L 19,376.6 millones y el Programa de Asignación Familiar con L 3,031.2 millones), y apenas el 4% la Administración descentralizada (el IHSS con L 755.2 millones y el Instituto
Hondureño de la Niñez y la Familia con L 134 millones). En la inversión indirecta fue relativamente más destacada la presencia de las instituciones de la Administración descentralizada (la UNAH con L 627 millones y el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos con L 325.8 millones) (12,7%). El gráfico 10 muestra la predominante participación porcentual de la Administración central en cada tipo de inversión.
Cuadro 15. IpNA por tipo de administración y tipo de inversión, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros
23,153.7
7,013.3
Gráfico 10. Participación porcentual de la Administración central en el IpNA por tipo de inversión, 2013 100.0%
80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Específico
El cuadro 16 resume la IpNA por tipo de administración, desagregada por ciclo de vida. Este muestra que tanto en el grupo niñez (6-12 años) como adolescencia (13-17 años), es notoria la contribución de la administración central, sobre todo por el fuerte peso
del derecho a la educación (Secretaría de Educación). Ese predominio se reduce relativamente en el grupo de primera infancia (0-5 años). El gráfico 11 muestra la predominante participación porcentual de la Administración central en cada ciclo de vida.
Cuadro 16. IpNA por tipo de administración y ciclo de vida, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros
0a5 6 a 12
Adm. descentralizada 404.9
11,289.4
13 a 17 Indirecto TOTAL
% Adm. descentralizada 12.6%
11,728.9
Gráfico 11. Participación porcentual de la Administración central en la IpNA por ciclo de vida, 2013 96.3%
93.8% 87.3%
80.0% 60.0% 40.0% 20.0% 0.0% 0 a 5 años
4.5. Ejecución presupuestaria de la IpNAA
El cuadro 17 muestra la ejecución presupuestaria de la IpNA al 31 de diciembre 2013, por grupo de derechos. En primer lugar, se aprecia que el porcentaje global de ejecución presupuestaria fue, en promedio, del 91.3%. Esto significa que las instituciones que atendieron a niños, niñas y adolescentes gastaron, efectivamente, 91.3 centavos de cada lempira que se les asignó en su presupuesto. En conjunto, no usaron hasta el final del año cerca de L 3,049 millones del total asignado, monto equivalente a toda la inversión que realizó el país en el grupo de derechos de protección en 2013, lo cual es muy significativo. Esta falta de ejecución no se debió necesariamente a ineficiencias. También pudo obedecer a que, al final de año, los recursos presupuestados ya no estaban disponibles, debido a la crisis financiera del Estado. Además, es importante hacer notar que, comparado con el presupuesto aprobado, el porcentaje de ejecución fue de 105.9%, es decir, superó el presupuesto original, lo cual ha de ser relevado. A lo largo del año, al presupuesto se le van agregando valores que en ocasiones no pueden ser ejecutrados a tiempo por diversas razones.
Es importante analizar el grado de ejecución que, durante el año, hicieron las instituciones de la Administración central y descentralizada de los recursos asignados para la niñez y adolescencia. Para ello se utilizó el porcentaje de ejecución presupuestaria de la IpNA, un indicador de gestión relevante. Este indicador resultó de dividir el valor del presupuesto devengado de la IpNA hasta el 31 de diciembre, entre el valor del presupuesto vigente a la misma fecha. Mientras más elevado fue ese porcentaje, más eficiente resultó la utilización de los recursos asignados y menor el desaprovechamiento. En cambio, la diferencia en lempiras entre el presupuesto vigente y el presupuesto devengado, muestra el desaprovechamiento neto de los recursos presupuestarios; es decir, los recursos asignados no usados por las instituciones. En esta sección se analiza el indicador de ejecución presupuestaria de la IpNA desde distintas ópticas: por derecho, por tipo de inversión y por ciclo de vida.
Cuadro 17. Ejecución presupuestaria de la IpNA por grupos de derechos, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros Supervivencia Desarrollo
% Ejecución 79.5%
17,690.8
20,290.2
30,382.6
35,211.1
Ppto. Aprobado
Ppto. Devengado
Recursos no usados 2,359.4
En segundo lugar, destaca que las instituciones encargadas de prestar servicios relacionados con tres de los cuatro grupos de derechos estudiados, superaron el porcentaje de ejecución promedio, siendo más eficientes en el uso de los recursos asignados. Estos grupos de derechos fueron: participación (100%), protección (97,8%) y desarrollo (97%). En el otro extremo, las instituciones encargadas de responder por los derechos a la supervivencia solo usaron
79.5 centavos de cada lempira asignado, por lo que registran los porcentajes más bajos de ejecución presupuestaria y, por tanto, el mayor monto de recursos desaprovechados (L 2,359 millones). El gráfico 12 presenta los porcentajes de ejecución presupuestaria de la IpNA por grupos de derechos, donde se aprecia el rezago del derecho de supervivencia (por debajo del promedio).
Gráfico 12. Porcentajes de ejecución presupuestaria de la IpNA por grupos de derechos, 2013 97.0%
0.00% Supervivencia
El cuadro 18 muestra la ejecución presupuestaria de la IpNA al 31 de diciembre 2013, desagregando el tipo de inversión para cada grupo de derechos. Acá se confirma que en el grupo de derechos a la supervivencia se registró los porcentajes de ejecución presupuestaria más bajos y, por tanto, el mayor monto
de recursos desaprovechados (sólo usaron 79.5 centavos de cada lempira asignado, y no ejecutaron L 2,359.4 millones). La inversión específica es el que tuvo la ejecución presupuestaria más baja (69,8%) y, por tanto, mayor desaprovechamiento de recursos (L 1,861 millones).
Cuadro 18. Ejecución presupuestaria de la IpNA por grupo de derechos y tipo de inversión, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros Supervivencia Específico
11,508.1
9,146.6
% Ejecución 79.48%
17,598.4
20,189.1
19,591.0
32,161.1
22,753.5
26,630.6
8,580.5
Indirecto Protección Específico Indirecto
El cuadro 19 muestra la ejecución presupuestaria de la IpNA al 31 de diciembre 2013, por ciclo de vida. Dos consideraciones se desprenden de este cuadro. Primero, que el porcentaje global de ejecución presupuestaria de la IpNA específica durante 2013 fue del 90.6%. Esto significa que las instituciones que atendieron específicamente a niños, niñas y adolescentes gastaron efectivamente 90.6 centavos de cada lempira asignado. Esto evidencia que, en conjunto, no usaron hasta el final del año cerca de L 2,500.5 millones del total asignado, monto cercano a todo el gasto que realizó el país en niños de 0-5
años en 2013, por lo que ese gasto pudo haberse duplicado.
Cuadro 19. Ejecución presupuestaria de la IpNA específica según ciclo de vida, 2013 (millones de lempiras y porcentajes) Rubros 0 a 5 años 6 a 12 años
% Ejecución 77.7%
13,106.2
Recursos no usados 921.3
En segundo lugar, se aprecia que solo en la ejecución presupuestaria de los programas y proyectos de uno de los tres ciclos de vida se superó el porcentaje de ejecución promedio. Este grupo fue el de la adolescencia, con el 97.9%. Por el contrario, las instituciones encargadas de desarrollar programas y proyectos
dirigidos a los grupos de 0-5 y de 6-12 años registraron los porcentajes más bajos de ejecución presupuestaria (77.7 y 89.5 centavos de cada lempira asignado, respectivamente) y, por tanto, el mayor monto de recursos desaprovechados (L 2,299 millones).
Conclusiones y recomendaciones supervivencia representaron el 28.4%, con un gasto de L 9,145 millones. Los derechos a la protección representaron el 10.4%, con un gasto de L 3,336 millones. Los derechos a la participación recibieron recursos muy marginales.
A continuación se destacan los principales hallazgos del presente análisis: • La inversión pública en niñez y adolescencia fue en 2013 de L 32,161 millones, que representan cerca del 20% del total del gasto público y el 8.5% del PIB. • La IpNA per cápita fue en 2013 de L 8,636.9 anuales (L 23,7 diarios), equivalentes a US$ 421,3 anuales (US$ 1,2 diarios).
• La inversión específica fue predominante (75%, con L 24,130 millones), frente a la inversión indirecta (25%, con L 8,032 millones).
• El Tesoro nacional (los impuestos) y los créditos externos (préstamos contratados con organismos internacionales) constituyeron las principales fuentes de financiamiento de la IpNA.
• El grupo niñez (6-12 años) y el grupo adolescencia (13-17 años) recibieron lo esencial de la IpNA (algo más del 65%). El grupo de primera infancia (0-5 años) recibió el 10%.
• Por destino económico o grupo de gasto, la mayor parte de la IpNA se destinó al pago de remuneraciones o servicios personales de funcionarios públicos y personal administrativo permanente y no permanente, que brindaron bienes y servicios a niños, niñas y adolescentes (72.1%), y a las transferencias y donaciones, esencialmente corrientes, al sector privado (13%).
• Alrededor del 94% de la IpNA lo realizó la Administración central, particularmente a través de la Secretaría de Educación (L 19,431.1 millones) y, en menor medida, la Secretaría de Salud (L 3,333.8 millones); el Programa de Asignación Familiar (L 3,062.6 millones) y la Secretaría de Seguridad (L 1,626.9 millones). Esas Secretarías y el Programa absorbieron en conjunto el 91% de la IpNA de la Administración central. El IHSS (supervivencia) y la UNAH (supervivencia) absorbieron cerca del 70% de la IpNA de la Administración descentralizada. En materia de los derechos al desarrollo, a la protección y a la participación, el porcentaje de la Administración central fue mayor. Respecto al grupo de derechos de supervivencia, las instituciones de la Administración descentralizada tuvieron mayor presencia que en los otros derechos. La Administración descentralizada solo realizó el 6.2% de la IpNA.
• En cuanto a la composición de la inversión dirigida a la niñez, la función más relevante fue la educación, representando cerca del 60.8% del total; le siguió la función de servicios de salud (14.7%). • El destino social de la IpNA representó el 89.3% y alcanzó los L 28,708 millones. El destino no social representó el 10.7% y alcanzó los L 3,454 millones. • Los derechos al desarrollo absorbieron lo esencial de la IpNA: el 61.2%, con un gasto de L 19,677 millones. Los derechos a la
• En promedio, el porcentaje de ejecución presupuestaria de la IpNA fue del 90,6%.
Los retos que tiene el país son grandes, ya que la niñez y adolescencia presentan todavía carencias importantes en términos de realización de sus derechos. Por ello, es crucial conocer el esfuerzo que se realiza anualmente en materia de inversión, vía el presupuesto público. Esta información arroja luces a las y los tomadores de decisión en cuanto al conjunto de programas y proyectos orientados a mejorar el bienestar de niños, niñas y adolescentes y los recursos financieros invertidos a través de estos.
de los servicios provistos. Es de vital importancia que la inversión destinada a la educación tenga la calidad suficiente para garantizar una educación que provea de competencias para el aprendizaje. Además, la inversión destinada a los derechos de supervivencia (donde sobresale el sector salud) debe desagregarse mejor, con el fin de evidenciar con más claridad el tipo de servicio brindado y sus beneficiarios. Solo así podrá ser más equitativa la asignación presupuestaria.
Además, este es un primer paso que a futuro nos permitirá evaluar la eficacia y la eficiencia de la inversión dirigida a las y los más pequeños, elementos que constituyen factores fundamentales para lograr el cumplimiento efectivo de los derechos de la niñez y adolescencia en Honduras. Analizar el monto de la inversión a la luz de los resultados obtenidos por ésta (eficiencia) nos permitirá evaluar con mayor certeza cuando una disminución en el monto presupuestado para la inversión en niñez repercute negativamente en el cumplimiento de sus derechos. Este análisis es decisivo porque al aumentar la eficiencia en la inversión, podremos obtener los mismos o mejores resultados con una menor asignación presupuestaria. Es por ello, que el desafío que ha decidido afrontar el nuevo Gobierno de aumentar la eficiencia de la inversión pública es más pertinente y oportuno que nunca.
Por otra parte, en un contexto como el hondureño, donde los problemas de seguridad y convivencia ciudadana son tan agudos, es importante que las instituciones encargadas de garantizar los derechos de protección a niños y niñas cuenten con mayores asignaciones presupuestarias, pues su participación en el total de la inversión pública destinada a la niñez es baja, en términos relativos. Algo muy importante es que los derechos a la participación de la niñez no pueden considerarse una prioridad secundaria, por lo que se sugiere reforzar el papel del Instituto Nacional de la Juventud, que tiene un rol sobresaliente en este ámbito.
En general, los resultados de este estudio muestran que la inversión en los derechos de desarrollo (donde sobresale el sector educación) es el componente principal de la inversión específica en niñez y adolescencia.
Incluir el enfoque de ciclo de vida en la inversión pública en niñez permite apoyar la formulación de políticas públicas más específicas, de mejor calidad y mayor impacto, para cada una de las etapas claves de la niñez y adolescencia. Por tal razón, se recomienda que las instituciones, en el proceso de formulación presupuestaria, hagan esfuerzos encaminados a definir claramente la población objetivo de sus programas y proyectos, desagregándola con criterios de ciclo de vida.
Puede afirmarse, en tal sentido, que los desafíos y retos en los derechos de desarrollo se orientan a la búsqueda de criterios de eficiencia, que lleven a una mejor calidad
Finalmente, es necesario señalar la importancia de continuar con la medición de la inversión pública en la niñez y adolescencia para los próximos ejercicios
cumplimiento de los derechos de la niñez también es esencial para validar conceptos y clasificaciones. En resumen, este esfuerzo constituye un buen punto de partida para institucionalizar de manera inclusiva la medición y el seguimiento a la inversión pública dirigida a la niñez y adolescencia, en función de las políticas públicas vigentes en Honduras.
fiscales. Este es un primer paso de la Secretaría de Finanzas, por lo que sería oportuno involucrar a gobiernos locales y otros actores del andamiaje institucional que desempeñan un rol rector en términos de planificación y de la política social. La participación de las organizaciones de la sociedad civil que trabajan por el
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INE, 2013. “Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples”, Tegucigalpa.
Anexos Cuadro 20. Inversión pública dirigida a la niñez en los derechos a la supervivencia. Derechos de supervivencia Inversión específica Institución/Programa Programa de Asignación Familiar COMPENSACION SOCIAL PROTECCION SOCIAL CONDICIONADA CON CORRESPONSABILIDAD Secretaría de Salud
1,058,436,413 1,186,522,452
Total específica
786,267,049 3,031,225,914
31,344,247 3,062,570,161
7,121,878
31,344,247
38,466,125
1,058,436,413
1,179,400,574
786,267,049
3,024,104,036
56,401,825
238,576,338
PROVISION DE SERVICIOS DE SALUD DEL PRIMER NIVEL DE ATENCIÓN
1,202,966,865
1,259,368,690
PROVISION DE SERVICIOS DE SALUD DEL SEGUNDO NIVEL DE ATENCIÓN
1,835,899,818
10,091,790
1,009,179
12,110,148
12,299,591
24,409,739
76,870,349
PROGRAMA NACIONAL DE AGRICULTURA BAJO RIEGO
16,512,142
2,914,822
PROGRAMA COMPETITIVIDAD RURAL
57,443,385
354,987,729
400,305,311
755,293,040
627,025,004
RECTORIA DE SALUD
Secretaría de Trabajo y Seguridad Social CONTROL DE LAS CONDICIONES LABORALES Secretaría de Agricultura y Ganadería
ENFERMEDAD MATERNIDAD Universidad Nacional Autónoma de Honduras PROVISION DE SERVICIOS DE SALUD DEL SEGUNDO NIVEL DE ATENCIÓN Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados
56,401,825 3,277,443,021 3,333,844,846
325,851,969
SUMINISTRO DE AGUA POTABLE Y ADMON DEL SIST. ALCAN EN D.M
242,253,711
OPERACION Y MANTENIMIENTO DE ALCANTARILLADO
22,056,559
AMPLIACION DE COBERTURA EN AGUA Y SANEAMIENTO
61,541,700
61,541,700 139,955,540
139,955,540
73,880,472
66,075,068
43,095,328
37,884,063
SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO LOCAL
9,740,577
25,183,885
16,789,256
51,713,718
191,948,510
243,662,228
6,359,755
16,100,332
141,989,569
PROG. PRESIDENCIAL DE COORDINACION DEL SECTOR HABITACIONAL
43,413,969
Secretaría de la Presidencia PROG. DE VIVIENDA CIUDADANA Y CREDITO SOLIDARIO UNIDAD TECNICA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL
PROGRAMA DE APOYO FINANCIERO AL BONO DE PROTECCIÓN SOCIAL Secretaría Obras Públicas, Transporte y Vivienda
41,973,141
41,973,141 30,487,042
30,487,042
APOYO PARA LA VIVIENDA SOCIAL
Secretaría de Energía, Recursos Naturales y Ambiente
10,346,780
10,448,071
SERVICIOS DE AGUA POTABLE, ELECTRICIDAD Y RIEGO
ADMINISTRACIÓN DEL CENTRO NACIONAL DE CONSER RECUPERACION DE ESPECIES ROSY WALTER (PICACHO)
397,009,546
36,155,545
433,165,091
ALIMENTACION Y NUTRICION EN CENTROS EDUCATIVOS
393,610,365
INTEGRACION Y PROTECCION SOCIAL
1,557,535
DESARROLLO DE PROYECTOS PARA POBLACION VULNEBLE
3,399,181
5,918,324
9,317,505
26,830,858
UNIDADES SOCIALES DE DESARROLLO TOTAL
1,489,658,334
2,010,105,578
804,091,571 4,303,855,482 4,840,706,991 9,144,562,473
Cuadro 21. Inversión pública dirigida a la niñez en los derechos al desarrollo Derechos de desarrollo Inversión específica Intitución / Programa Secretaría de Educación
1,621,604,845
9,547,597,818
54,496,489
19,431,115,611
7,563,403
43,317,674
17,877,135
68,758,213
SERVICIOS TECNICO PEDAGOGICOS
ACTIVIDADES COMUNES A LOS PROGRAMAS 11 12
ACTIVIDADES COMUNES A LOS PROGRAMAS 19, 20 Y 21
19,942,169
114,214,242
47,136,036
181,292,448
ACTIVIDADES COMUNES A LOS PROGRAMAS 19, 20, 21 Y 22
32,308,446
185,039,279
76,365,417
293,713,142
125,533,078
718,962,174
296,714,548
1,141,209,801
45,217,776
258,974,537
106,878,381
411,070,694
ADMINISTRACION DESCONCENTRADA DE LOS SERVICIOS EDUCATIVOS APOYO AL SERVICIO EDUCATIVO SERVICIOS ADMINISTRATIVOS, CONTABLES Y ESTUDIANTILES SERVICIO TECNICO PEDAGOGICO EDUCACION PREBASICA
8,207,416,460 19,376,619,122
9,771,693
55,965,153
23,096,730
88,833,576
1,375,903,699
103,562,644
1,479,466,344
8,036,837,702
2,400,613,859
10,437,451,561
5,226,054,438
EDUCACION ALTERNATIVA DE JOVENES Y ADULTOS
4,503,352
25,791,927
23,885,886
EDUCACION INTERCULTURAL Secretaría de Trabajo y Seguridad Social SERVICIO DE LOS CENTROS DE CUIDADO INFANTIL
7,431,769
5,861,123
13,292,892
12,426,459
FOMENTO Y DIFUSION DE LAS MANIFESTACIONES ARTÍSTICAS
7,591,071
PROMOCION DE LA CULTURA POPULAR
1,185,693
SERVICIOS DE BIBLIOTECAS, ARCHIVOS Y PUBLICA
4,459,843
7,765,234
FORMACION Y EDUCACION ARTISTICA
1,690,041
5,070,123
PROMOCION Y DESARROLLO DEL DEPORTE
6,760,164
4,953,599
1,135,303
9,907,197
10,062,178
19,969,375
45,695,711
6,630,078
52,325,789
9,843,055
10,765,841
7,074,696
27,683,592
29,022,480
91,457,849
1,719,089 1,105,981
Instituto Hondureño de Antropología e Historia PROTECCION Y PROMOCION DE LA CULTURA Comisión Nacional Pro Mejoramiento Instalaciones Deportivas y Mejoramiento del Deporte CONSTRUCCIÓN,MANEJO,CONSERVACIÓN Y MEJORAMIENTO DE INSTALACIONES DEPORTIVAS Confederación Deportiva Autónoma de Honduras PROMOCION Y DESARROLLO DEL DEPORTE FEDERADO Fondo Hondureño de Inversión Social INFRAESTRUCTURA SOCIAL Instituto Nacional de la Juventud DESARROLLO DE CAPACIDADES Y VALORES JUVENIL Secretaría Técnica de Planificación y Coopeción Externa PROYECTOS DE DESARROLLO EDUCATIVO Y TECNOLOGICO Secretaría de los Pueblos Indígenas y Afrohondureños
PROMOCION DE POLITICAS E IGUALDAD
9,663,496,192 8,272,200,185 19,591,030,163
86,469,090
19,677,499,253
1,655,333,786
Cuadro 22. Inversión pública dirigida a la niñez en los derechos a la protección Derechos de protección Inversión específica Intitución / Programa Secretaría de Trabajo y Seguridad Social
6 a 12 -
PROTECCION Y FOMENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Instituto Nacional de la Mujer
3,319,703
4,892,194
13,614,968
1,262,917
26,936,144
28,199,061
59,456,056
PROTECCION Y PROMOCION DE LOS DERECHOS HUMANOS Fondo Hondureño de Inversión Social
DESARROLLO INTEGRAL DE LA MUJER, LA ADOLESCENTE Y LA NIÑA Comisionado Nacional de Derechos Humanos
PROGRAMA DE FOMENTO AL DESARROLLO LOCAL
47,903,552
PROYECTO GESTION DE RIESGOS DE DESASTRES
47,792,687
1,626,923,116
Secretaría de Seguridad SERVICIOS DE PREVENCION Y PROTECCION POLICIAL
25,556,125
40,934,370
Secretaría Técnica de Planificación y Coopeción Externa
5,188,704
POLÍTICA Y PROMOCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS
3,067,728
3,703,689
4,922,040
1,020,522
2,876,940
3,901,518
18,938,937
56,816,811
799,634,945
856,451,756
1,938,793
2,619,991
1,140,418
3,760,409
9,967,071
29,901,213
420,827,115
450,728,328
39,854,934
23,073,909
71,319,356
134,248,199
32,869,676
167,117,875
68,926,292
55,335,676
109,183,047 233,445,015 3,102,203,540
3,335,648,555
Inst. Hondureño para Prev. y Trat. del Alcoholis Drogradic y Farmacod PREVENCION EDUCATIVA TRATAMIENTO Y REHABILITACION Poder Judicial ADMINISTRACION DE JUSTICIA Programa Nac. de Prevención Rehabilitación PROGRAMA NACIONAL DE PREVENCION Ministerio Público DEFENSA Y PROTECCIÓN DE LOS INTERESES GRALES Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia PROTECCION INTEGRAL DE LA NIÑEZ Y LA FAMILIA TOTAL
Cuadro 23. Inversión pública dirigida a la niñez en los derechos a la participación Derechos de participación Inversión específica Intitución / Programa Instituto Nacional de la Juventud
1,864,953
SERVICIOS DE CAPACITACION PARA EL DESARROLLO
4,422,223
CENTRO NACIONAL DE INFORMACION DEL SECTOR SOCIAL TOTAL
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 artículo 2
 artículo 119
 artículo 123
 artículo 17
 artículo 4