Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=5467
Timestamp: 2017-11-22 12:55:50+00:00

Document:
Sentencia C-504 de 2002 Corte Constitucional
LA SALA PLENA DELA CORTE CONSTITUCIONAL,
Ver Fallo del Consejo de Estado 12591 de 2002, Ver la Sentencia de la Corte Constitucional 1043 de 2003
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JUAN CARLOS MADRIÑÁN PADILLA demandó los literales d) e i) del artículo 1 de la ley 97 de 1913 "Que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos Municipales".
"Que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos Municipales".
"Artículo 1º. El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental:
"d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.
- El artículo 385 del decreto ley 1333 de 1986 (Estatuto Municipal) dispuso que: "Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b), de la ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto". Que al no hallarse codificados en el decreto ley 1333 los literales acusados, deben estimarse derogados.
- A través del concepto 1201 de 9 de junio de 1999 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció sobre el particular, expresando en lo pertinente: "Al momento de entrar en vigencia el Código de Régimen Municipal (14 de mayo de 1986, Diario Oficial No. 37.466), los impuestos municipales son los que allí se enumeran y describen. La lista incluye "los existentes hoy legalmente" y aquellos a que se refiere la ley 97 de 1913 que se estimaron vigentes, es decir, los contenidos en las letras c., g. y j. Del artículo 1º. Los demás quedaron derogados tácitamente, (sic) por considerarse que habían perdido su vigencia, de conformidad con el artículo 358 de dicho código. Entre los no codificados por el decreto ley 1333 de 1986, se encuentra el impuesto "sobre telégrafos y teléfonos urbanos", que gravaba a los usuarios, así como el impuesto "sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas", que gravaba las respectivas empresas como unidades de explotación económica. Ambos impuestos, por consiguiente están derogados".
El ciudadano MAURICIO A PLAZAS VEGA, actuando en su calidad de Presidente del Instituto Colombiano de Derecho tributario interviene en este proceso para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones demandas, salvo en lo concerniente a la expresión "y análogas", que estima inexequible, por las razones que a continuación se expresan.
- "Siendo fiel a tal mandato el Gobierno dejó dicho en la norma que sirve de antesala a las que regulan los tributos incluidos en el CRM, que "Además de los existentes hoy legalmente, los Municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes". En otras palabras, dijo que los impuestos vigentes a la fecha de expedición del Código continuaban produciendo plenos efectos jurídicos independientemente de no haber sido incorporados en el citado cuerpo legal".
- "De esta manera resulta perfectamente ajustado a nuestra Carta que la ley que crea un tributo de carácter municipal o departamental se limite a enunciarlo, como en el caso de las normas demandadas, para que la entidad titular del poder tributario derivado concurra a la integración de los elementos estructurales del mismo, cuando tome la decisión de aplicarlo en el territorio respectivo".
El primero de ellos expone: tenemos un Estado unitario con descentralización administrativa, pudiendo las entidades territoriales en algunos casos reglamentar el ejercicio del poder impositivo en materia de exacción. "La figura en comento fue prevista en el Acto Legislativo No. 2 de 1908, artículo 4º, Acto Legislativo No. 3 de 1910, artículo 6º y 62. Con fundamento en este precepto constitucional se expidió la ley 97 de 1913". Siendo necesario reconocer que a través de la carga impositiva la administración pública logra redistribuir el ingreso de los asociados mediante la prestación de los servicios para beneficio de la comunidad. En el cúmulo de impuestos se destaca el de alumbrado público, que tiene por fin la atención de los costos de mantenimiento, expansión y repotenciación y demás actividades inherentes a la eficiente prestación del servicio de alumbrado público en la respectiva jurisdicción territorial.
- "Cuando la ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear, entre otros, el impuesto de alumbrado público, (autorización que posteriormente la ley 84 de 1915 extendió a todos los concejos del País), dejó abierta la posibilidad hacia el futuro para que cada una de estas corporaciones, cuando lo estime conveniente y las necesidades del servicio así lo requieran, puedan establecer el impuesto de alumbrado público con sujeción a la ley. No resulta lógico sostener que la norma demandada le atribuyó "al concejo de Bogotá unas atribuciones omnímodas", cuando taxativamente le señaló las materias sobre las cuales el Concejo tendría la facultad de crear algunos impuestos. Si fueran omnímodas la ley no le hubiera restringido su campo de acción. En otras palabras, la autorización hubiera sido general".
Alberto Rojas Ríos estima exequibles los literales demandados. Al respecto alude al poder tributario originario del Congreso y al poder tributario derivado de las asambleas y concejos. Asimismo, refiriéndose al principio de legalidad de los tributos concluye expresando: "De acuerdo con lo anterior, se puede decir que los apartes impugnados del artículo 1º de la ley 97 de 1913 se ajustan a la Constitución, toda vez que esta (sic) permite a los concejos distritales y municipales establecer los elementos de la obligación tributaria cuando estos no han sido definidos por el legislador, pero lo que sí requieren los concejos para hacer uso de esta facultad es que el impuesto como tal esté creado o autorizado por la ley previamente, por cuanto a ellos no les es dado imponer el impuesto que a bien tenga (sic) sino solamente aquellos que están establecidos en la ley, toda vez que el poder tributario con que cuenta (sic) es derivado y, por tanto, se encuentra sometido a la Constitución y a la ley".
"Es el servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna (sic) persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular".
- "Como puede observarse, la Constitución no consagró una competencia privativa del Congreso de la República para establecer los elementos del tributo, por el contrario, la Carta se transgrediría si el legislador regulase de manera absoluta los tributos de los niveles regional y local, vaciando permanentemente y totalmente la competencia que la norma superior le asignó a las entidades territoriales (artículos 300 numeral 4º y 313 numeral 4º), como manifestación de su autonomía fiscal y administrativa, cuando así lo permita el interés general".
"Corresponde a los Concejos municipales (...); votar, en conformidad con las ordenanzas expedidas por las Asambleas, las contribuciones (...)"
"Corresponde a los concejos municipales (...); votar, en conformidad con la ley, las contribuciones (...)".
Vale decir, bajo esta reforma constitucional se suprimió la intervención de las asambleas departamentales, a tiempo que se incorporó la ley como paso previo y necesario al ejercicio de la potestad tributaria municipal1.
"Corresponde a los Concejos Municipales (...); votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas expedidas por las Asambleas, las contribuciones (...)".
"El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental:
"i) Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y analógicas".
Bajo el imperio de la Constitución de 1886 –incluidas las reformas comentadas- esta norma fue inconstitucional por cuanto auspiciaba el distanciamiento parcial del Concejo de Bogotá respecto del artículo 197-2 de la misma, toda vez que, mientras en éste la competencia impositiva de los concejos se hallaba sujeta a los mandatos de la Constitución, de la ley y de las ordenanzas, por contraste el artículo 1 de la ley 97 de 1913 eximía de la instancia departamental al Concejo de Bogotá al prescribir que el ejercicio de las atribuciones a él conferidas se concretaría, "(...), sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental". Lo cual adquiría mayor énfasis al tenor de la regla contemplada en el artículo 7 de la misma ley, que reiterando el sentido del artículo 197-2 superior disponía:
"Las Asambleas Departamentales pueden autorizar a los Municipios, según la categoría de éstos, para imponer las contribuciones a que esta ley se refiere, con las limitaciones que crean convenientes".
"Los decretos que se dicten en ejercicio de estas autorizaciones podrán modificar las disposiciones de la ley 167 de 1941, del Decreto-ley 528 de 1964, las complementarias y las de la ley 11 de 1975".
"(...), expedir un Estatuto Tributario de numeración continua, de tal forma que se armonicen en un solo cuerpo jurídico las diferentes normas que regulan los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales. Para tal efecto, se podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones tributarias, modificar su texto y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas, sin que en ningún caso se altere su contenido".
Nótese cómo la necesaria delimitación de atribuciones debía puntualizar detalladamente –como en efecto ocurrió- todos los aspectos de la materia a codificar, de suerte que aún en la hipótesis de la "supresión" de normas el Legislador se cuidó de emplazar nítidamente al Ejecutivo dentro de aquellas que aparecieran repetidas o derogadas, sin que por otra parte le fuera dado alterar el contenido de las que quedaren subsistentes. Es decir, en lo tocante a la "eliminación" de normas el artículo en comento apenas autorizó al Presidente para hacer una labor mecánica e instrumental, cual era la de "depurar" el articulado retirando gramaticalmente los textos superfluos o ya derogados. Siendo patente que en tal evento el Presidente no quedó facultado para derogar norma alguna, y mucho menos para arrogarse por sí y ante sí dicho poder, so pretexto de estar codificando.
Ahora bien, con apoyo en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente para "Codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal. (...)" el Gobierno expidió el decreto 1333 de 1986, contentivo del Código de Régimen Municipal. Siguiendo los lineamientos de la ley de facultades, a través del artículo 172 de este decreto se estableció:
"Además de los existentes hoy legalmente, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes".
"Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b), de la ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto".
"El artículo 338 Superior también incorpora el principio político según el cual no puede haber tributos sin representación, predicable en los órdenes nacional y territorial a través del Congreso, de las asambleas departamentales y de los concejos distritales y municipales. Por su parte estas corporaciones electivas realizan esa representatividad con apoyo en el principio de la legalidad del tributo, plasmando sus mandamientos bajo la guía del principio de la certeza tributaria en tanto el artículo 338 prescribe que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Así, pues, el principio de la certeza del tributo –o de la precisión legal de los elementos de la obligación tributaria- surge como un extremo definitorio del principio de autonomía territorial que a la luz del artículo 287-3 superior reivindica en cabeza de las entidades territoriales su derecho a "(...) establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones". Por donde, entre estos dos principios fluye una tensión que según sea el sentido e intensidad con que se resuelva, favorecerá o frustrará fiscalmente el cometido autonómico de las entidades territoriales: a mayor gobernabilidad territorial sobre la fijación directa de los componentes de la obligación tributaria, mayor será su autonomía impositiva; y viceversa. Sin desconocer, claro es, la importancia capital del postulado de unidad económica que debe presidir las decisiones fiscales en lo nacional y territorial, con la subsiguiente salvaguarda contra la atomización del tributo. En todo caso, cuando quiera que la ley faculte a las asambleas o concejos para crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado. Hipótesis en la cual la ley de facultades mantendrá su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que su eficacia práctica dependerá con exclusividad de las asambleas y concejos. De lo cual se concluye que mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución"2
"Ahora bien, la exigencia de los enunciados que componen el precepto tributario, al tenor del artículo 338 de la Carta, debe aplicarse y hacerse efectiva en relación con el nivel del gravamen correspondiente, pues de la norma constitucional no surge una sola competencia en cuanto al ejercicio de la potestad impositiva ni tampoco un solo grado de tributos.
"Ante lo afirmado en la demanda, es necesario destacar que el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluidos los que establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios.
"Al contrario, elemento de primordial importancia en el sistema tributario colombiano desde la vigencia de la Constitución de 1886 (artículo 43), ahora reafirmado, desarrollado y profundizado por la Carta Política de 1991, es el de la descentralización y autonomía de las entidades territoriales (artículo 1 C.P.), entre cuyos derechos básicos está el de "administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones" (artículo 287, numeral 3, en armonía con los artículos 294, 295, 300-4 y 313-4 C.P.).
"Particularmente los artículos 300, numeral 4, y 313, numeral 4, confieren a asambleas y concejos autoridad suficiente para decretar, de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere.
"Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar.
"Por eso, el mismo artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos.
"Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución.
"Así lo puso de presente esta Corte en la sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995 (M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara), en la cual se sostuvo:
Según se vio en líneas anteriores, el caso bajo estudio abarca las facultades impositivas otorgadas por el Congreso al Concejo de Bogotá para crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público y el impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas; al igual que para organizar su cobro y darle al recaudo el destino que juzgue más conveniente a la atención de los servicios municipales. De lo cual se sigue que el Legislador autorizó al Concejo Municipal de Bogotá para crear los tributos impugnados, para estructurar el trámite de su cobro y, para fijar con apoyo en su aforo las apropiaciones presupuestales atinentes a la atención de los servicios municipales. Empero, es del caso enfatizar desde ya que la expresión "y análogas" resulta claramente inconstitucional, en tanto riñe con el principio de la legalidad del tributo que entraña el artículo 338 superior. A decir verdad, no puede convalidarse ningún mandato legal que bajo el expediente de la autorización para crear tributos territoriales incurra en mandamientos de carácter indeterminado o ambiguo, ya que ello sería tanto como delegarle in génere a la respectiva entidad territorial el poder impositivo –que en el marco de la ley- quiso el Constituyente reservarle con exclusividad al Congreso de la República, con la subsiguiente pretermisión del obligado registro legal. Por lo mismo, al resolver sobre los cargos de esta demanda se declarará la inexequibilidad de la locución "y análogas".
1. Decláranse EXEQUIBLES los literales d) e i) del artículo 1 de la ley 97 de 1913 por los cargos estudiados, salvo la expresión "y análogas", que se declara INEXEQUIBLE.
Salvamento de voto a la Sentencia C-504/02
- Mediante el presente fallo, la Corte declaró la constitucionalidad de los literales d) e i) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 por lo cargos estudiados, salvo la expresión, "y análogas" que se declaró inexequible. A través de la norma, el legislador autorizó al Concejo Municipal de Bogotá para crear los tributos impugnados, para organizar el trámite de su cobro y para darle al recaudo el destino que juzgue mas conveniente conforme a las necesidades de servicio municipales.
- En consecuencia, nos apartamos de la decisión mayoritaria adoptada por esta Corporación dentro del presente fallo, y nos remitimos íntegramente a lo expuesto en los salvamentos de voto a las sentencias C-1097 de 2001 y C-227 de 20023.
Enmienda que halló su razón de ser en la evolución política que experimentaba el Constituyente a instancias del progresivo desdibujamiento de las contiendas libradas durante el siglo XIX entre centralistas y federalistas.
En la sentencia C-1097 de 2001, la Corte declaró la exequibilidad de una norma que autorizaba la emisión de la estampilla "pro-cultura"
Así mismo, en sentencia C-227 de 2002 esta Corporación declaró la exequibilidad de una disposición que autorizaba la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios

References: artículo 1
 artículo 385
 artículo 76
 artículo 1
 artículo 358
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 1
 artículo 197
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 197
 artículo 172
 artículo 76
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 287
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 1
 artículo 1