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Timestamp: 2017-08-20 13:17:27+00:00

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Il soggetto che partecipa a una gara informale, consistita in un’indagine di mercato, può contestare il possesso dei requisiti richiesti per partecipare alla gara stessa oppure l’applicazione dei criteri, fissati dall’amministrazione, relativi allo svolgi
merita di essere segnalata la decisione numero 5596 del 25 settembre 2006 del Consiglio di Stato per il seguente importante principio in essa contenuto:
< La sezione, inoltre, ritiene che il soggetto che partecipa a una gara informale, la quale nella fattispecie per cui è causa è consistita in un’indagine di mercato, possa contestare il possesso dei requisiti richiesti per partecipare alla gara stessa oppure l’applicazione dei criteri, fissati dall’amministrazione, relativi allo svolgimento della procedura e alla scelta del contraente. Non può ammettersi, invece, l’impugnazione degli assensi edilizi o delle autorizzazioni commerciali rilasciati ai partecipanti alla gara; atti i quali non sono richiesti ai fini della partecipazione e dell’aggiudicazione della gara informale per cui è causa.
Anche perché trattasi di provvedimenti emessi a seguito di procedimenti diversi da quelli di cui alla svolta gara informale e che non hanno alcun collegamento o alcuna connessione con il procedimento inerente a quest’ultima>
– sul ricorso in appello n. 10655/01, proposto da:
** LUCIA, ALESSANDRA E VALENTINO, NONCHE’ ** FRANCA, rappresentati e difesi dall’avv. Giovanni Pellegrino, ed elettivamente domiciliati presso lo studio dello stesso in Roma, via Giustiniani, n. 18;
MINISTERO DELL’INTERNO, PREFETTURA DI LECCE, MINISTERO DELLA DIFESA, MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI E SOPRINTENDENZA PER I BENI AMBIENTALI, ARCHITETTONICI, ARTISTICI E STORICI DELLA PUGLIA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
COMUNE DI OTRANTO, in persona del sindaco in carica, non costituito in giudizio;
** S.R.L., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Pietro Quinto, ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in Roma, via dei Giubbonari, n. 47;
SALENTO INIZIATIVE TURISTICHE (**) S.R.L., in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;
– sul ricorso in appello n. 10656/01, proposto da:
** LUCIA, ALESSANDRA E VALENTINO, NONCHE’ ** FRANCA, come sopra rappresentati, difesi e domiciliati;
COMUNE DI OTRANTO, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Roberto G. Marra, ed elettivamente domiciliato presso Luigi Gardin in Roma, via L. Mantegazza, n. 24;
*** S.R.L., ** S.R.L. E HOTEL ** S.R.L., in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, non costituiti in giudizio;
– sul ricorso in appello n. 10820/01, proposto da:
MINISTERO DELL’INTERNO, PREFETTURA DI LECCE E MINISTERO DELLA DIFESA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
** S.R.L., non costituita in giudizio;
delle sentenze del Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce, sezione prima, rispettivamente, 6 luglio 2001, nn. 3529, 3524 e 3528;
relatore all’udienza pubblica del 13 giugno 2006 il consigliere Carmine Volpe, e uditi l’avv. G. L. Pellegrino, in delega dell’avv. G. Pellegrino, per gli appellanti, l’avv. dello Stato Giannuzzi per le amministrazioni statali, l’avv. P. Quinto per la ** s.r.l. e l’avv. R. G. Marra per il Comune di Otranto;
1. Il primo giudice, con la suindicata sentenza n. 3529/2001, ha in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto il ricorso (n. 2252/00) proposto dal signor Giampiero ** avverso:
a) l’autorizzazione in data 2 febbraio 1999, rilasciata dal responsabile dell’ufficio tecnico comunale del Comune di Otranto alla ** s.r.l., “a modificare i materiali da impiegare nella realizzazione dei bungalow autorizzati con la concessione edilizia n. 71 del 04/09/1998”;
b) la detta concessione edilizia, con cui è stata assentita la costruzione di bungalows all’interno del campeggio **;
c) la concessione edilizia in variante rilasciata dal Comune di Otranto il 13 aprile 1999 con il n. 24, con la quale si sono autorizzati l’ampliamento del campeggio ** e la modifica dell’ubicazione dei bungalows;
d) il provvedimento del Comune di Otranto 18 gennaio 2000, n. 2, con cui è stata assentita l’agibilità edilizia in favore dei bungalows realizzati all’interno del campeggio **;
e) l’autorizzazione 17 marzo 2000, n. 257 all’esercizio dell’attività annuale di campeggio, rilasciata dal responsabile dell’ufficio commercio e attività produttive del Comune di Otranto a favore della ** s.r.l.;
f) ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e conseguenziale, compresa la concessione edilizia 17 novembre 1995, n. 141 e l’agibilità 21 novembre 1995, n. 14 rilasciate dal Comune di Otranto.
Veniva chiesto anche il risarcimento dei danni.
a) è irricevibile per tardività l’impugnativa degli atti di assenso edilizio del Comune di Otranto, in quanto i lavori di costruzione dei bungalows, realizzati nel campeggio **, sono stati ultimati il 17 gennaio 2000 mentre il ricorso è stato notificato il 10 luglio 2000;
b) il ricorso è anche inammissibile per difetto di posizione legittimante in capo al ricorrente, titolare, invece, di un interesse di mero fatto;
c) l’impugnazione dell’autorizzazione amministrativa n. 257/2000, pur essendo tempestiva, è inammissibile per difetto di attualità e concretezza dell’interesse a ricorrere al momento della proposizione del gravame e, comunque, per mancanza di posizione differenziata di interesse legittimo in capo al ricorrente in relazione ad atti amministrativi adottati al di fuori dell’ambito della procedura comparativa in fieri;
d) non vi sono i presupposti per conseguire la richiesta tutela risarcitoria.
La sentenza n. 3529/2001 viene appellata, con il ricorso n. 10655/01, dai signori Lucia, Alessandra e Valentino **, nonché Franca **, quali aventi causa del signor Giampiero ** e titolari dell’Hotel ** in Otranto, per i seguenti motivi:
1) sussisterebbe la legittimazione e l’interesse di un imprenditore a impugnare le autorizzazioni amministrative e gli assensi edilizi rilasciati in favore di un suo concorrente;
2) considerato che con la concessione edilizia n. 71/1998 era stato imposto che i bungalows fossero “di tipo prefabbricato in legno, con il divieto di realizzare strutture portanti in muratura”, per potere cambiare i materiali, da legno a muratura, così come disposto dalla concessione edilizia in variante, sarebbe stato necessario il rilascio di un altro nulla osta paesaggistico;
3) un campeggio sarebbe stato illegittimamente trasformato in una struttura alberghiera;
4) secondo la normativa urbanistica (in particolare, artt. 35 e 36 delle norme tecniche di attuazione) non sarebbe stata consentita la localizzazione e/o la realizzazione di nuove strutture ricettive, anche a campeggio;
5) non sarebbe stato rispettato il limite massimo del 25% della ricettività complessiva autorizzata;
6) fondatezza della domanda risarcitoria;
7) ingiustizia della disposta condanna alle spese del giudizio.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’interno, la Prefettura di Lecce, il Ministero della difesa, il Ministero per i beni e le attività culturali e la Soprintendenza per i beni ambientali, architettonici, artistici e storici della Puglia, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, nonché la ** s.r.l., resistendo al ricorso in appello.
Gli appellanti, il Ministero per i beni e le attività culturali, nonché la ** s.r.l. hanno prodotto memorie con le quali hanno ulteriormente illustrato le rispettive difese.
2. Il primo giudice, con la suindicata sentenza n. 3524/2001, ha in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto il ricorso (n. 4274/00) proposto dal signor Giampiero ** avverso:
a) l’atto della Prefettura di Lecce 11 settembre 2000, n. 7278-4, con cui si è trasmesso al ricorrente il prospetto delle offerte pervenute ai fini dell’aggiudicazione dell’appalto dei servizi alberghieri e di ristorazione in favore delle Forze di polizia aggregate sul territorio otrantino e alloggiate presso strutture alberghiere private, nonché il prospetto medesimo;
b) ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e consequenziale e, in particolare, l’aggiudicazione alla Salento Iniziative Turistiche (**) s.r.l. dell’appalto dei servizi alberghieri e di ristorazione;
c) gli atti impugnati con il precedente ricorso;
d) ove occorra, la nota della Prefettura di Lecce 19 luglio 2000, n. 3771, con cui l’Hotel ** è stato invitato a presentare l’offerta.
Il primo giudice ha ritenuto l’inammissibilità dell’impugnativa degli impugnati atti di assenso urbanistico-edilizio del Comune di Otranto per le ragioni indicate nella sentenza n. 3529/2001, e lo ha respinto affermando che l’Hotel ** s.r.l. fosse stata legittimamente collocata al secondo posto e che non vi fossero i presupposti per conseguire la tutela risarcitoria.
La sentenza n. 3524/2001 viene appellata, con il ricorso n. 10656/01, dai signori Lucia, Alessandra e Valentino **, nonché Franca **, quali aventi causa del signor Giampiero ** e titolari dell’Hotel ** in Otranto.
Gli appellanti deducono, innanzitutto, gli stessi motivi posti a fondamento del ricorso in appello n. 10655/01. Sostengono, poi, che la scelta dell’amministrazione, a seguito della gara a trattativa privata, si sarebbe dovuta basare su vari elementi (e non solo sul prezzo più basso), tra cui il periodo di disponibilità delle ditte a fornire alloggiamento ai militari. Così che l’offerta dell’Hotel ** s.r.l. non si sarebbe potuta anteporre a quella presentata dal signor Giampiero **, in quanto la prima aveva offerto la disponibilità limitatamente al periodo dal 25 settembre 2000 al 31 dicembre 2000 mentre il secondo aveva dato la disponibilità per l’intero arco dell’anno solare.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’interno, la Prefettura di Lecce, il Ministero della difesa, il Ministero per i beni e le attività culturali e la Soprintendenza per i beni ambientali, architettonici, artistici e storici della Puglia, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, nonché il Comune di Otranto, resistendo al ricorso in appello.
Gli appellanti e il Comune di Otranto hanno prodotto memorie con le quali hanno ulteriormente illustrato le rispettive difese.
3. Il primo giudice, con la suindicata sentenza n. 3528/2001, ha in parte dichiarato improcedibile, per cessata materia del contendere, e in parte respinto il ricorso (n. 1468/00) proposto dal signor Giampiero ** avverso:
a) la nota della Prefettura di Lecce 2 marzo 2000, n. 4762;
b) l’aggiudicazione alla ** s.r.l., titolare del campeggio **, dell’appalto dei servizi alberghieri e di ristorazione in favore delle Forze di polizia aggregate sul territorio otrantino e alloggiate presso strutture alberghiere private;
c) la nota della Prefettura di Lecce 20 marzo 2000, n. 4765, con cui si è invitato il comandante provinciale dei carabinieri a far alloggiare il proprio personale presso le strutture la cui offerta era risultata la più conveniente a seguito della gara esplorativa avviata con la detta nota in data 2 marzo 2000;
d) la nota con cui il Comando provinciale dei carabinieri ha ordinato il trasferimento presso il campeggio **, con decorrenza 9 aprile 2000, del contingente dei carabinieri sin lì ospitati presso l’Hotel **.
Il primo giudice, considerato che a seguito dell’accoglimento della domanda cautelare, con nota in data 19 luglio 2000 era stata avviata una gara informale, ha dichiarato la cessazione della materia del contendere essendo stato emanato un provvedimento che aveva sostituito gli atti impugnati in senso pienamente satisfattorio dell’interesse pretensivo strumentale azionato. Ha però respinto la domanda risarcitoria, statuendo, tra l’altro, la nullità del contratto, stipulato tra il signor Giampiero ** e le amministrazioni statali resistenti, per difetto della necessaria forma scritta e per la mancata fissazione del termine di durata del rapporto contrattuale.
La sentenza n. 3528/2001 viene appellata, con il ricorso n. 10820/01, dai signori Lucia, Alessandra e Valentino **, nonché Franca **, quali aventi causa del signor Giampiero ** e titolari dell’Hotel ** in Otranto.
Gli appellanti denunciano la sussistenza di tutti i presupposti per conseguire la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’interno, la Prefettura di Lecce e il Ministero della difesa, resistendo al ricorso in appello.
Gli appellanti e il Ministero dell’interno hanno prodotto memorie con le quali hanno ulteriormente illustrato le rispettive difese.
1. Deve essere disposta, preliminarmente, la riunione dei tre ricorsi in appello per ragioni di connessione.
2. Gli appellanti agiscono quali eredi del signor Giampiero ** che era titolare dell’Hotel **, sito in Otranto alla via G. Grasso n. 4. Presso tale hotel, avente capienza di 50 posti, nel periodo dal 27 aprile 1996 al 10 aprile 2000, sono stati alloggiati numerosi contingenti di carabinieri distaccati nel Salento per potenziare il controllo del territorio a fronte delle emergenze profughi e criminalità.
E’ contestata la legittimità degli atti di assenso urbanistici-edilizi e amministrativi, rilasciati dal Comune di Otranto alla ** s.r.l. (proprietaria dell’immobile oggetto degli interventi) e alla Salento Iniziative Turistiche (**) s.r.l. (titolare del campeggio **), che hanno consentito la trasformazione e l’abilitazione del campeggio, da struttura precaria e temporanea, in una struttura sostanzialmente alberghiera abilitata all’esercizio di attività ricettiva. L’illegittimità di questi atti, secondo la prospettazione degli appellanti, non avrebbe potuto consentire alla ** s.r.l. (campeggio **) di partecipare al procedimento di gara informale di trattativa privata indetta dalla Prefettura di Lecce con la nota n. 3771 in data 19 luglio 2000; procedimento rinnovato a seguito dell’ordinanza cautelare 23 giugno 2000, n. 1399, pronunciata dal primo giudice nell’ambito del ricorso n. 1468/00 proposto dal signor Giampiero **, e finalizzato all’individuazione di strutture alberghiere sul territorio della provincia di Lecce ove alloggiare le Forze di polizia. Il primo giudice, con la citata ordinanza, aveva considerato che la Prefettura di Lecce “aveva l’onere di chiarire, in base al canone generale di buona fede, che il servizio richiesto includeva anche quello prestato in atto dal ricorrente” e, conseguentemente, aveva ritenuto l’istanza cautelare meritevole di accoglimento “nel limite dell’interesse strumentale azionato, teso alla rinnovazione del procedimento di gara, se pure informale”.
Il procedimento veniva rinnovato con espresso riferimento alle Forze di polizia, sia in servizio al 19 luglio 2000 e già alloggiate in alberghi sia a quelle da inviare nel corso dell’anno, da alloggiare “in relazione alle esigenze operative, logistiche e di sicurezza, che di volta in volta saranno decise dai relativi Comandi”. Veniva anche precisato (nella citata nota in data 19 luglio 2000) che “la scelta delle strutture e la permanenza nelle stesse saranno soggette a decisioni contingenti”. Così che “nessun vincolo potrà essere posto in caso di trasferimento del personale alloggiato”.
A conclusione del procedimento l’Hotel ** si classificava al terzo posto dopo la ** s.r.l., titolare del campeggio ** (prima), e l’Hotel ** s.r.l. (secondo).
La sezione è dell’avviso che, anche ammesso che la ** s.r.l. andava esclusa, la gara non poteva comunque vedere posizionato al primo posto l’Hotel **, il quale si era classificato terzo.
La Prefettura di Lecce (con la citata nota in data 19 luglio 2000) aveva richiesto (all’Hotel **) di inviare un preventivo di spesa “nel quale dovrà essere specificata la disponibilità per tale alloggiamento, il periodo relativo a detta disponibilità, nonché il prezzo giornaliero per pernottamento e per singolo pasto, la cui validità dovrà permanere fino al 31.12.2000”. Veniva poi stabilito che “l’effettivo avvio del personale aggregato sarà disposto in base alle esigenze contingenti ed alla disponibilità dei posti in albergo, nell’ordine di convenienza risultante dai preventivi che perverranno”.
Dallo schema di “ricognizione offerte alloggiamento forze di polizia” nel territorio di Otranto in data 29 settembre 2000, trasmesso dalla Prefettura di Lecce all’Hotel ** con nota n. 7278-4 in data 11 settembre 2000, si evince che l’Hotel ** aveva offerto un prezzo per singolo pernottamento e per pensione completa giornaliera molto superiore rispetto a quello offerto dall’Hotel ** (rispettivamente lire 39.000 contro lire 25.000 e lire 69.000 contro lire 61.000). Anche la disponibilità dei posti letto dell’Hotel ** era nettamente inferiore a quella dell’Hotel ** (50 contro oltre 100). L’Hotel **, invece, aveva indicato il prezzo per singolo pasto di lire 15.000 contro quello di lire 18.000 offerto dall’Hotel ** e aveva dichiarato, quale periodo di disponibilità alloggiativa, fino al 31 dicembre 2000, mentre l’Hotel ** aveva indicato dal 25 settembre 2000 al 31 dicembre 2000.
La sezione ritiene che l’amministrazione, stabilendo, ai fini dell’individuazione della struttura alberghiera, “l’ordine di convenienza risultante dai preventivi che perverranno”, non si fosse predeterminata sul periodo di disponibilità alloggiativa bensì sulla maggiore convenienza economica dell’offerta e, quindi, sul prezzo più basso; il quale era stato offerto dall’Hotel **. Diviene così irrilevante che, relativamente al periodo di disponibilità alloggiativa, l’Hotel ** aveva considerato dal 25 settembre al 31 dicembre 2000, mentre l’Hotel ** fino al 31 dicembre 2000. Anche perché la Prefettura di Lecce aveva ribadito (con la citata nota in data 11 settembre 2000) che l’avvio del personale delle Forze di polizia “sarà disposto in base alle esigenze operative, logistiche e di sicurezza, che di volta in volta saranno decise dal Comando competente, nell’ordine di convenienza risultante dal predetto prospetto” e che nulla esclude che le dette esigenze si possano essere verificate a partire dal 25 settembre 2000.
In sostanza, la Prefettura di Lecce aveva posto in essere una procedura per individuare alberghi da utilizzare in occasione di operazioni di polizia, invitando i Comandi interessati a far alloggiare il personale presso le strutture la cui offerta fosse più conveniente. E tale individuazione, sulla base dell’ordine “di convenienza risultante dai preventivi”, non poteva che fondarsi sui prezzi.
L’Hotel ** non avrebbe potuto sopravanzare l’Hotel ** s.r.l.. Ne consegue il difetto di interesse con riguardo al ricorso in appello n. 10655/01, in quanto esso attiene all’impugnazione degli assensi edilizi rilasciati alla ** s.r.l. (proprietaria del campeggio **) e dell’autorizzazione annuale all’esercizio dell’attività in favore della ** s.r.l., e l’infondatezza del ricorso in appello n. 10656/01.
La domanda risarcitoria va conseguentemente respinta, dato che l’Hotel ** non si sarebbe potuto aggiudicare la gara informale di cui trattasi.
3. La sezione, inoltre, ritiene che il soggetto che partecipa a una gara informale, la quale nella fattispecie per cui è causa è consistita in un’indagine di mercato, possa contestare il possesso dei requisiti richiesti per partecipare alla gara stessa oppure l’applicazione dei criteri, fissati dall’amministrazione, relativi allo svolgimento della procedura e alla scelta del contraente. Non può ammettersi, invece, l’impugnazione degli assensi edilizi o delle autorizzazioni commerciali rilasciati ai partecipanti alla gara; atti i quali non sono richiesti ai fini della partecipazione e dell’aggiudicazione della gara informale per cui è causa.
Anche perché trattasi di provvedimenti emessi a seguito di procedimenti diversi da quelli di cui alla svolta gara informale e che non hanno alcun collegamento o alcuna connessione con il procedimento inerente a quest’ultima.
4. Anche il ricorso in appello n. 10820/01 è infondato.
Il gravame viene proposto per conseguire il risarcimento dei danni sul presupposto che il rapporto in corso con l’Hotel ** si sarebbe interrotto il 9 aprile 2000, con il trasferimento dei militari presso il campeggio ** subito dopo la gara aggiudicata alla ** s.r.l. e sospesa dal primo giudice con la citata ordinanza 21 giugno 2000, n. 1399. La nuova trattativa privata, successivamente indetta, veniva aggiudicata solo con la citata nota della Prefettura di Lecce in data 11 settembre 2000.
I danni vengono richiesti con riguardo sia alla violazione dell’interesse pretensivo a partecipare alla gara sia ai cinque mesi, necessari all’espletamento della nuova gara, sul presupposto che i 50 carabinieri avrebbero dovuto continuare a essere alloggiati presso l’Hotel ** almeno per altri cinque mesi.
La sezione premette, innanzitutto, che, come precedentemente statuito, l’Hotel ** non si sarebbe potuto aggiudicare la gara per cui è causa.
Ritiene, poi, che la domanda risarcitoria proposta in primo grado fosse del tutto generica.
Il signor Giampiero **, infatti, si era limitato a chiedere il risarcimento dei danni, affermando che “il pregiudizio – individuabile nella perdita di chances e, segnatamente, nella perdita, sia pure temporanea, dell’aggiudicazione dell’appalto – non è comprovabile nel suo ammontare” e invocando la liquidazione del danno con criterio equitativo e presuntivo, eventualmente mediante successivo accordo delle parti.
Inoltre, non vi era alcun obbligo dell’amministrazione statale nei confronti dell’Hotel ** con riguardo all’alloggiamento delle Forze di polizia e comunque non era stato prefissato alcun termine di durata della permanenza dei carabinieri presso l’hotel; permanenza tra l’altro legata a esigenze di ordine pubblico contingenti e legate al territorio. Così che l’amministrazione avrebbe potuto decidere in qualsiasi momento di alloggiare i carabinieri in altra struttura alberghiera. La circostanza per cui la sistemazione dei carabinieri si sia protratta per alcuni anni presso l’Hotel ** non giustifica certo rendite di posizione a favore dello stesso.
Non vi sono nemmeno i presupposti per potere conseguire il risarcimento dei danni a titolo di responsabilità precontrattuale; danni tra l’altro non richiesti in primo grado.
5. Quanto, infine, alla condanna alle spese del giudizio, disposta dal primo giudice nella sola sentenza n. 3524/00, essa appare equa e consegue alla ritenuta soccombenza.
6. Pertanto, i ricorsi in appello, previa riunione, devono essere respinti. Le spese del presente grado di giudizio, sussistendo giusti motivi, possono essere compensate. Nulla per le spese nei confronti degli appellati non costituiti.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta, previa riunione, respinge i ricorsi in appello.
Così deciso in Roma il 13 giugno 2006 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta, in camera di consiglio
DEPOSITATA IN SEGRETERIA – il………………25/09/2006……………….

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