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Timestamp: 2019-10-20 21:39:25+00:00

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﻿ Sentencia C-914 de diciembre 4 de 2013
SENTENCIA C-914 DE 04 DE DICIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:REGLAS DE INSPECCIÓN Y CONTROL DE JUNTAS DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. AL CONSIDERAR QUE EL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 1562 DEL 2012 NO VIOLA EL PRINCIPIO NON BIS IN ÍDEM, LA CORTE CONSTITUCIONAL DECLARÓ EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “Y PODRÁ IMPONER MULTAS EN FORMA PARTICULAR A CADA INTEGRANTE DE LAS JUNTAS HASTA POR 100 SMLMV, GRADUALES SEGÚN LA GRAVEDAD DE LA FALTA, POR VIOLACIÓN DE LAS NORMAS, PROCEDIMIENTOS Y REGLAMENTACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS LABORALES”. PARA EL ALTO TRIBUNAL, ESA POTESTAD SOLO PUEDE EJERCERSE SI LA PROCURADURÍA NO HA INICIADO UNA INVESTIGACIÓN PREVIA POR LOS MISMOS HECHOS, O NO RECLAMA SU PODER PREFERENTE PARA LLEVARLA A TÉRMINO, A PESAR DE HABER SIDO INICIADA POR EL MINISTERIO DEL TRABAJO. POR OTRO LADO, DECLARÓ INCONSTITUCIONAL LAS EXPRESIONES “SERÁN DESIGNADOS DE ACUERDO A LA REGLAMENTACIÓN QUE EXPIDA EL MINISTERIO DEL TRABAJO”, DEL PARÁGRAFO 1º DEL ARTÍCULO 16, Y “LOS INTEGRANTES DE LAS JUNTAS REGIONALES DE INVALIDEZ SERÁN DESIGNADOS DE ACUERDO CON LA REGLAMENTACIÓN DEL MINISTERIO DEL TRABAJO”, DEL INCISO 1º DEL ARTÍCULO 19 DE LA LEY 1562 DE 2012.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE LA DOBLE INCRIMINACIÓN, JUNTA DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ, DERECHO DISCIPLINARIO
Sentencia C-914 de diciembre 4 de 2013
Ref.: Expediente D-9573
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 (incs. 1º y 2º, pars. 1º y 3º), 17 (inc. 2º), 19 (inc. 1º y par. 2º) y 20 (inc. 2º) de la Ley 1562 de 2012 “Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional”, todos demandados de manera parcial.
Demandante: Carlos Alberto López Cadena
Bogotá, D.C., cuatro de diciembre de dos mil trece.
EXTRACTOS: «II. La norma demandada
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 48.102 del 16 de junio de 2011, subrayando los apartes demandados.
“LEY 1562 DE 2012
(11 de julio de 2012)
‘Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional’.
Diario Oficial 48488 del 11 de julio de 2012.
ART. 16.—El artículo 42 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 42. Naturaleza, administración y funcionamiento de las juntas regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. Las juntas regionales y Nacional de Calificación de Invalidez son organismos del sistema de seguridad social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo.
Será conforme a la reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo, la integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los efectos de funcionamiento de las juntas, escala de honorarios a sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación.
PAR. 1º—Los integrantes de las juntas nacional y regionales de calificación de invalidez se regirán por la presente ley y su reglamento, actuarán dentro del respectivo período y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente, serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo.
PAR. 3º—El Ministerio del Trabajo deberá organizar dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, la estructura y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez como parte de la estructura del Ministerio del Trabajo.
ART. 17.—Honorarios juntas nacional y regionales. (...) El Ministerio de Trabajo dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará la materia y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas.
ART. 19.—El artículo 43 de la Ley 100 de 1993, quedará así: Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y sanciones. Los integrantes principales y suplentes de las juntas regionales y nacional, en número impar serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio del Trabajo. Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las juntas de calificación de invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las entidades administradoras del sistema de seguridad social integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control.
PAR. 2º—Los integrantes de la junta nacional y los de las juntas regionales de calificación de invalidez no podrán permanecer más de dos (2) períodos continuos.
ART. 20.—Supervisión, inspección y control de las juntas de calificación de invalidez. (...) El Ministerio de Trabajo (...) implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación de las normas, procedimientos y reglamentación del sistema general de riesgos laborales. (...)”.
VI. Fundamentos de la decisión
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1562 de 2012, “Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional”.
Cuestión previa. Aptitud sustantiva de la demanda.
2. La demanda objeto de estudio cuestiona enunciados normativos en los que se hace referencia a las juntas regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, contenidos en la Ley 1562 de 2012, y por medio de los cuales se efectuaron diversas modificaciones a los artículos 42 y 43 de la Ley 100.
El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda, en el trámite participativo de la acción de inconstitucionalidad cuestionan la aptitud de ciertos cargos para crear una duda de constitucionalidad y, por lo tanto, para permitir a la Corte abordar el estudio del caso, sin afectar excesivamente el principio democrático, por el cual se presume la constitucionalidad de las leyes.
Por ese motivo, la Sala comenzará por despejar esas dudas para, posteriormente, definir los problemas jurídicos a resolver y analizar los cargos de la demanda que cumplan los requisitos argumentativos mínimos establecidos por la Corte Constitucional para el efecto.
3. Esta corporación ha explicado que según el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir mínimos requisitos formales, los cuales se concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las razones de la violación.
4. El cuarto de los requisitos citados exige a los demandantes asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y generando una intromisión desproporcionada del tribunal constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático deba proferirse un fallo inhibitorio, que frustre el objetivo final de la acción pública de inconstitucionalidad.
5. Esas cargas se concretan en que las razones de inconstitucionalidad sean (i) claras, es decir, que la demanda siga un curso de exposición y presente un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no se basen en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino que expongan un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, desechándose por tanto los argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, en tanto planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del texto superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada(2).
6. De acuerdo con los antecedentes expuestos, el actor propone siete cargos contra diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012, “Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional”. Esos cargos se pueden sintetizar así:
(i) Eventual violación del principio de reserva legal en la definición de la estructura de la administración pública, debido a la amplitud de la reglamentación futura que prevé la citada ley, en la determinación de los órganos de dirección, la integración de las juntas y las condiciones económicas en que ejercerán sus funciones.
(ii) Vulneración al artículo 113 de la Constitución y, concretamente al principio de autonomía, por la adscripción de las juntas a la estructura del Ministerio de Trabajo.
(iii) Desconocimiento del principio de confianza legítima, debido a la ausencia de normas que prevean un régimen de transición para los miembros de las juntas, una vez sus condiciones de desempeño sean establecidas reglamentariamente.
(iv, v y vi) Trasgresión a los derechos fundamentales al trabajo, la libertad de escoger profesión u oficio y la igualdad, derivada de la inhabilidad establecida por el legislador a los miembros de las juntas de calificación de invalidez, para ejercer esa función por más de dos períodos continuos.
(vii) Incompatibilidad del artículo 20 de la Ley 1567 de 2012 con el principio non bis in idem, en tanto se establece en cabeza del Ministerio del Trabajo la facultad de imponer multas a los miembros de las juntas por el incumplimiento de las normas del sistema de riesgos profesionales, pasando por alto que el Código Disciplinario Único ya tiene establecido que los particulares que ejerzan funciones públicas son sujetos disciplinables, aspecto reiterado por la propia Ley 1567 de 2012. Para el demandante las sanciones que imponga el ministerio podrían concurrir con aquellas previstas en el numeral 10 del artículo 55 del Código Disciplinario Único, el cual incorpora como falta gravísima el “abusar de los derechos o extralimitarse en las funciones”.
7. En concepto de la Sala, los cargos primero y séptimo son aptos para iniciar una discusión sobre la conformidad de las normas demandadas con la Carta Política. En efecto, en el primero se plantea la posibilidad de efectuar un juicio sobre el principio de reserva legal en la definición de la estructura de la administración pública. El actor explica las razones que lo llevan a denunciar esa inconformidad y se basa en argumentos de carácter constitucional y en un precedente específico, la Sentencia C-1002 de 2004, como elementos o premisas normativas que pueden orientar el análisis de inconstitucionalidad.
8. El cargo séptimo presenta un problema de constitucionalidad sobre una de las garantías básicas del debido proceso. Se trata de la eventual configuración de dos faltas independientes por los mismos hechos, y de si esa situación podría derivar en un doble juzgamiento, o en la imposición de más de una sanción a los miembros de las juntas de calificación de invalidez, lo que para el actor resultaría incompatible con los principios centrales del derecho sancionatorio. El cargo, en este aspecto es claro; parte de supuestos razonables sobre el alcance de las normas demandadas pues estas, en efecto, prevén la imposición de multas por violación de las normas del sistema de riesgos profesionales, en tanto el Código Disciplinario Único se refiere en su artículo 55 a las sanciones imponibles a los particulares que cumplen funciones públicas.
9. Aclarando que esta evaluación sobre la aptitud de los cargos no condiciona el análisis de fondo, sino que se dirige a confirmar la existencia de problemas de constitucionalidad que permitan a la Corte cumplir su función de garantizar la supremacía de la Carta, la Sala concluye que no existen dudas sobre la aptitud de esos cargos para provocar un pronunciamiento de fondo, en sede de control abstracto de inconstitucionalidad.
Sin embargo, al contrario de lo expuesto hasta este momento, los cargos segundo a sexto no logran generar esa duda inicial sobre la constitucionalidad de las normas demandadas, como se explica a continuación.
10. El segundo cargo parte de dos presupuestos erróneos, que afectan su certeza y suficiencia. El más notorio de ellos consiste en señalar que el legislador decidió adscribir las juntas al Ministerio del Trabajo por medio de la Ley 1562 de 2012, mientras que en la regulación original prevista en la Ley 100 de 1993 (arts. 42 y 43) respetaba su autonomía, haciéndolas independientes y autónomas por no estar adscritas a ningún ministerio. Para el actor, esa modificación fue regresiva en materia de autonomía, pues en los artículos citados de la Ley 100 se había respetado la independencia plena de estos órganos, evitando la adscripción a los ministerios o los departamentos administrativos.
Esa argumentación se enfrenta incluso con otro de los presupuestos de la demanda, y es el alcance de la reserva de ley en la definición de la estructura de la administración pública. Precisamente, al analizar el alcance de ese principio en este escenario, esta corporación destacó que uno de los elementos que corresponde determinar al Congreso de la República al momento de crear un organismo del orden nacional es el ministerio al cual se encuentra adscrito.
Por otra parte, en la Sentencia C-1002 de 2004, la corporación consideró que esa adscripción sí se había efectuado, y que las juntas se hallaban adscritas al Ministerio de la Protección Social (hoy del Trabajo). Para la Corte, ese aspecto resultaba incontrovertible, al punto que se limitó a señalar: “El ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados: según los artículos 42 y 43, dicho ministerio es el Ministerio de Trabajo y Seguridad, hoy, Ministerio de la Protección Social”.
En adición a lo expuesto, el actor pasa por alto (o calla) que las normas que demanda prevén la autonomía técnica y científica de las juntas, así como el cumplimiento estricto de sus dictámenes, de manera que el Congreso no ha negado —o dictado normas que nieguen— la importancia de la autonomía en el ejercicio de la trascendental función pública que cumplen. Sencillamente, precisó que esta autonomía se circunscribe al ámbito técnico y científico de los dictámenes que les corresponde emitir.
Así las cosas, no resulta cierto el cargo porque presenta una interpretación del enunciado acusado ajena a la que se desprende de su lectura objetiva o razonable. Porque supone que operó un cambio regresivo que no tuvo lugar, pues la Corte Constitucional indicó en la Sentencia C-1002 de 2004 que esa adscripción se había efectuado desde la Ley 100 de 1993. Esa decisión es conocida por el demandante, pues la invoca continuamente como fundamento de sus cargos, aunque en este punto, lo hace apartándose de una lectura adecuada del precedente. Y es demás insuficiente porque uno de los aspectos que debe satisfacer la reserva de ley en la definición de la estructura de organismos del orden nacional es el de indicar a qué ministerio o departamento administrativo se hallan adscritos, de modo que no resulta explicable (sin argumentos adicionales y de mayor solidez que los esgrimidos en la demanda) cómo pudo el legislador violar la Constitución al cumplir uno de sus deberes legales en la definición de la estructura de las juntas de calificación de invalidez.
11. En el cargo tercero, el actor propone que la disposición demandada viola el derecho al trabajo porque no prevé un régimen de transición para proteger los derechos de quienes actualmente se desempeñan como miembros de las juntas de calificación de invalidez.
Ese razonamiento carece del requisito de certeza porque el legislador no creó un régimen laboral, ni modificó las condiciones de quienes actualmente cumplen la función señalada. Únicamente previó que algunos aspectos relacionados con el ejercicio de esa función serán objeto de una regulación ulterior. Por ello, solo cuando se presente una modificación en las normas que actualmente rigen el ejercicio de funciones de los miembros de las juntas podría evaluarse si esta afecta derechos adquiridos o expectativas legítimas en materia laboral. En ese orden de ideas, también en la presentación de este cargo el demandante asume una interpretación puramente subjetiva de la disposición cuestionada, y no una que razonablemente se infiera del texto objeto de estudio.
12. De igual manera, en la demanda se alega que existe violación a la libertad de escoger profesión u oficio y al derecho a la igualdad porque en virtud de la inhabilidad incorporada en el parágrafo 20 del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, los integrantes de las juntas de calificación de invalidez no pueden permanecer por más de dos períodos continuos, lo que supone a su vez, una discriminación en su contra (cargos quinto y sexto).
La argumentación relacionada con la libertad de escoger profesión u oficio carece de certeza, pues las normas demandadas no se dirigen a establecer los requisitos o las condiciones para ejercer una profesión u obtener un título profesional. Si bien el legislador regula el acceso al ejercicio de una función de carácter público al establecer una inhabilidad para quienes cumplen dos períodos, ello no implica que les impida escoger una profesión o un oficio, ni que defina los requisitos para su ejercicio, o para la obtención de un título.
El error argumentativo es entonces doble en este acápite. De una parte, el actor considera que la participación en las juntas es una profesión, sin demostrar esa afirmación desde el punto de vista de las normas legales y constitucionales pertinentes; de otra, asume que las normas demandadas reglamentaron el ejercicio de esa profesión, sin que ello se desprenda de su tenor literal y del alcance general que esta Corte ha dado a la libertad establecida en el artículo 26 superior.
13. La argumentación sobre el principio de igualdad, a su turno, no cumple con el parámetro de suficiencia exigido por la Corte Constitucional, el cual adquiere una entidad especial cuando se trata de analizar violaciones al principio de igualdad. El mínimo argumentativo para un cargo de esta naturaleza consiste en demostrar que existen dos grupos (personas, situaciones, etc.) que se encuentran en igual posición desde un punto de vista fáctico, y que esos grupos reciben un trato distinto por parte del legislador, sin que exista una razón constitucionalmente legítima que justifique esa diferenciación.
El actor no explica en la demanda cuáles son esos dos grupos, ni presenta ningún criterio de comparación para asumir el estudio de una eventual violación al derecho a la igualdad.
Ahora bien, podría interpretarse, aplicando el principio pro actione al texto de la demanda, que cuando el demandante afirma que esa regla discrimina a sus destinatarios, está sugiriendo que la comparación (el juicio de igualdad) debe realizarse entre los destinatarios de la inhabilidad (miembros que hayan ejercido por dos períodos continuos), de una parte, y las demás personas que cumplan los requisitos para ejercer esa función, de otra.
14. Esa aplicación del principio pro actione tampoco satisfaría el requisito de suficiencia, pues el demandante no explica por qué el Congreso de la República, en ejercicio de su competencia general de expedir las leyes, tendría vedado establecer diferencias de trato entre quienes ya han ejercido esa función y quienes nunca lo han hecho, ni aporta el criterio de comparación en torno al cual debería resolverse un problema de igualdad en el caso objeto de estudio.
En ese marco, entra la Sala a sintetizar los problemas que se desprenden de los cargos primero y séptimo de la demanda.
15. De acuerdo con los antecedentes expuestos, y despejados los asuntos relativos a la aptitud sustantiva de la demanda, la Sala considera que los problemas jurídicos que le corresponde resolver son los siguientes:
15.1. Si el legislador desconoció el principio de reserva legal en la definición de la estructura de la administración pública (C.P., art. 150, num. 7º) al prever en el inciso segundo y en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, así como en el inciso primero del artículo 19, ibídem, la designación de los miembros de las juntas, según la reglamentación que el Ministerio del Trabajo expida para el efecto.
15.2. Si el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 viola el principio non bis in idem, en tanto permite que se adelanten dos procesos disciplinarios contra los miembros de las juntas de invalidez y, potencialmente, se apliquen dos sanciones por los mismos hechos. Ese artículo faculta al Ministerio de Trabajo para imponer multas a los miembros de las juntas de calificación de invalidez por el incumplimiento de las reglas del sistema de riesgos profesionales. A juicio del demandante, esas sanciones podrían resultar concurrentes con las que impone la Procuraduría General de la Nación, con base en el artículo 55 del Código Disciplinario Único.
16. Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala (i) reiterará su jurisprudencia sobre el alcance del principio de reserva legal, en relación con la creación de entidades del orden nacional; y se detendrá en el precedente sentado en la Sentencia C-1002 de 2004, en la que se analizó un problema jurídico que guarda semejanzas relevantes con el primero de los planteados por esta Sala; en segundo término, (ii) efectuará una reiteración sobre el alcance del principio non bis in idem en el derecho disciplinario. En ese marco jurisprudencial, (iii) resolverá el caso concreto.
El principio de reserva legal en la definición de la estructura de la administración pública. Precedente relevante en la Sentencia C-1002 de 2004.
17. Es una característica de un Estado democrático que el Congreso de la República, órgano de representación democrática, tenga a su cargo la elaboración general de las leyes, desarrollando así las diversas materias susceptibles de discusión política. La Corte Constitucional colombiana se ha referido a esa facultad como la cláusula general de competencia, y la ha concebido como un principio que orienta la tarea del juez constitucional, basada en el respeto por las opciones valorativas, políticas y de conveniencia que adopta el legislador, al momento de desarrollar el contenido de las cláusulas constitucionales(3).
En algunos aspectos, esta potestad alcanza mayor relevancia, por la existencia de mandatos concretos de la Constitución Política en los que se establece que una materia determinada debe ser desarrollada exclusivamente por el legislador, excluyendo así a otras autoridades públicas de asumir competencias regulativas en el ámbito de sus funciones. Precisamente esta situación se presenta en el artículo 150, numeral 7º de la Constitución Política, como lo ha explicado la Corte en un amplio conjunto de decisiones.
18. Con base en la disposición citada (C.P., art. 150-7), este tribunal ha destacado la importancia de la reserva de ley en la creación, supresión o fusión de entidades de la administración pública, considerando que es una manifestación del principio de independencia entra las distintas ramas que componen el poder público; una concreción del principio democrático, y una herramienta para la defensa de los derechos fundamentales. Ha concluido, en ese marco, que la definición de la estructura estatal corresponde por regla general al Congreso de la República; en tanto que es función propia del ejecutivo reglamentarlas sin exceder el marco fijado por el legislador (C-953/2007).
19. Por ese motivo, el Presidente de la República no puede proferir una reglamentación sobre materias objeto de desarrollo legislativo, salvo en caso de que el Congreso le haya conferido facultades extraordinarias, en ejercicio de la atribución prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política. En los demás casos, el alcance de la función del ejecutivo debe limitarse al ejercicio de la potestad reglamentaria, dentro del marco sentado por los mandatos legislativos.
Según la Sentencia C-805 de 2001 (citada también en la Sent. C-953/2007) la potestad reglamentaria se concreta en la producción de actos administrativos que encaucen los enunciados abstractos de la ley para hacerla operativa “en la realidad”, es decir, se traduce en la expedición de las normas generales necesarias para la ejecución de la ley:
“Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella, el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del presidente y el ministro o director de departamento administrativo del ramo.
El Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo”.
20. Descendiendo al asunto que debe analizarse en esta oportunidad, el artículo 150, numeral 7º, establece que el Congreso de la República tiene la facultad de crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional, definiendo su estructura orgánica y sus objetivos. Esa potestad puede ser conferida al ejecutivo excepcionalmente, mediante la delegación expresa de facultades legislativas extraordinarias(4) (C.P., art. 150, num. 10), pero no puede ser materia directa de desarrollo reglamentario, sin afectar gravemente el principio de separación de funciones entre las entidades públicas. La primera situación permite que el Congreso ejerza funciones legislativas, pero obedeciendo el alcance preciso de la delegación y diversos límites temporales y materiales previstos en el numeral 10 de la Constitución Política; la segunda, terminaría por vaciar el sentido de la reserva legal y, por lo tanto, por violar abiertamente el principio democrático.
21. En la Sentencia C-1002 de 2004, la Corte Constitucional se pronunció sobre el alcance de este principio en relación con la creación y definición de la estructura y régimen jurídico de las juntas regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. En aquella ocasión, la corporación estudió un conjunto de cargos dirigidos contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, en los que originalmente se previó la creación de las juntas y se estableció el alcance de la potestad reglamentaria en la materia. Entre esos cargos, uno proponía precisamente que se había presentado una violación al artículo 150, numeral 7º de la Constitución, pues el Congreso habría delegado una atribución indelegable a la potestad reglamentaria. Estos fueron los fundamentos centrales de la decisión:
“5. Cargos por violación de las normas sobre ejercicio de la potestad reglamentaria.
Antes de estudiar la procedencia de los cargos relativos a la asignación de funciones administrativas a particulares, la Corte considera metodológicamente conveniente abordar primero el tema de la naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez [...] porque, dependiendo de [su] naturaleza jurídica (...) es posible identificar con exactitud la función de los particulares en su estructura.
a. Naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez.
De acuerdo con el contenido de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, las juntas de calificación de invalidez son organismos de creación legal, conformados por particulares que tienen a su cargo la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social. A simple vista podría pensarse que como los miembros de las juntas de calificación de invalidez son particulares, dichas juntas son entidades privadas.
Sin embargo, diferentes rasgos permiten a la Corte llegar a una conclusión distinta, que obliga a considerar a las juntas de calificación de invalidez como organismos del sistema de seguridad social del orden nacional. || El primer criterio [...] es que las juntas de calificación de invalidez son entes de creación legal; para su constitución no interviene la voluntad privada. En segundo lugar, su estructura general está determinada por la ley, lo que indica que no es la iniciativa privada la que señala su composición interna. Adicionalmente, las juntas de calificación de invalidez desempeñan funciones públicas, como son las relacionadas con la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema general de la seguridad social. || En otro sentido, la composición de las juntas de calificación de invalidez está asignada a una autoridad del nivel central de la administración pública: el Ministerio de la Protección Social, autoridad encargada de la vigilancia y control de las juntas(5).
Adicionalmente, [...] emiten decisiones que constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social [...]. Por demás, los dictámenes expedidos por las juntas de calificación de invalidez se producen previo agotamiento de los procedimientos de calificación de invalidez fijados por el Gobierno Nacional, elemento del cual es posible inferir que no es la iniciativa privada la que determina la forma en que debe verificarse la pérdida de la capacidad laboral, sino el Estado mismo, a partir de la reglamentación que expida al efecto.
De otro lado, la competencia de las juntas de calificación de invalidez se encuentra expresamente delimitada por la ley, en cuanto que dichos órganos no pueden realizar función distinta a la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema. El hecho de que su competencia exclusiva haya sido definida por el legislador y que los particulares que se desempeñan en las juntas no puedan extenderla a otros aspectos de la seguridad social, sin quebrantar con ello la finalidad institucional del organismo, denota también que el objeto institucional del mismo es de naturaleza pública y no privada.
Como las competencias de las juntas de calificación de invalidez se ejercen de conformidad con la ley, su competencia también se encuentra definida y organizada por el legislador, no por los particulares. [...].
Como las competencias asignadas a las juntas de calificación de invalidez son exclusivas, la calificación de la pérdida de la capacidad laboral con efectos obligatorios no ha sido asignada por el legislador a otro particular, lo cual da a entender que la función asignada es una función pública, en donde no convergen las fuerzas de la iniciativa privada ni las disposiciones sobre competencia comercial. [...].
Así pues, a manera de conclusión, esta Corte considera que las juntas de calificación de invalidez son verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares”.
22. La conclusión sobre la naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez fue entonces clara y tuvo un conjunto de fundamentos constitucionales que vale la pena retomar porque constituyen las condiciones básicas para asumir el estudio de un cargo por violación a la reserva de ley en la definición de entidades de la administración pública: debido a su creación legal, a la definición de su estructura también por fuente legislativa, a la naturaleza de las funciones que desempeñan y a que su competencia se restringe exclusivamente al desarrollo de esa función, sin que sea posible modificar tales aspectos con base en la iniciativa privada, las juntas de calificación de invalidez son órganos del sistema nacional de riesgos profesionales y no entes privados.
23. Esa conclusión es presupuesto necesario para abordar el estudio de fondo del cargo por violación del principio de reserva de ley, según se manifestó en la Sentencia C-1002 de 2004: si las juntas pudieran concebirse como órganos de naturaleza privada, la definición de su estructura y objetivos no estaría sometida a la reserva de ley del artículo 150 (num. 7º) de la Constitución Política. Ello explica las siguientes reflexiones presentadas por la Corte en el precedente mencionado:
“b. Reserva de ley en la regulación de la estructura orgánica de las juntas de calificación de invalidez.
Teniendo en cuenta lo anterior y considerando que las juntas de calificación de invalidez son organismos del sistema de seguridad social, esta Corte encuentra que las mismas hacen parte de la estructura general de la administración pública(6). (...) Ahora bien, al establecerse que las juntas de calificación de invalidez son entidades del orden nacional que se incorporan a la estructura de la administración pública, fuerza es concluir que su estructura orgánica debe estar diseñada por el legislador.
Tal consecuencia se impone a partir de la lectura del numeral 7º del artículo 150 constitucional, que señala que corresponde al legislador establecer la estructura orgánica de dichas entidades. [...].
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, la estructura orgánica de las entidades públicas comprende los “elementos que integran el órgano, debiendo considerarse allí incluido, tanto lo relacionado con el elemento humano que lo conforma, es decir, los empleados y funcionarios que ponen al servicio del ente público su voluntad, como lo relacionado con su aspecto patrimonial, de conformidad con lo dispuesto por el respectivo ordenamiento jurídico” [Sent. C-306/2004].
Más concretamente, la Sentencia C-306 de 2004 [...] indicó que la estructura orgánica de las entidades públicas comprendía ciertos elementos particulares, inherentes al acto de creación de las mismas. Dichos elementos son (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados.
De lo anterior se sigue que si la Constitución Política ha reservado a la ley la función de determinar la estructura orgánica de las entidades públicas del orden nacional, no le corresponde al gobierno, mediante un decreto reglamentario, adelantar esa labor. Por tanto, de comprobarse que alguno de los elementos que componen la estructura orgánica de las juntas de calificación de invalidez se dejó a la voluntad del gobierno, para que la haga efectiva a través de un decreto reglamentario, la conclusión que habría que imponer es que dicha delegación es inexequible.
Para la Corte Constitucional, con la excepción que será hecha en su momento, los artículos 42 y 43 contienen elementos de la estructura orgánica de las juntas de calificación de invalidez, por lo que no puede afirmarse, como lo hace el demandante que la ley delegó en el decreto reglamentario la estructuración de dichas entidades”.
24. Así pues, la Corte concluyó que siendo las juntas organismos del sistema de riesgos profesionales del nivel nacional, resultaba aplicable la reserva legal prevista en el artículo 150, numeral 7º de la Constitución Política, y precisó los elementos que corresponde definir al legislador y, por lo tanto, no pueden ser delegados a la potestad reglamentaria, sin desconocer la cláusula superior referida, el principio democrático, y la separación de funciones entre las ramas del poder público. Con base en esos parámetros, inició la evaluación de constitucionalidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, así:
“La denominación: se denominarán Junta Nacional de Calificación de Invalidez y juntas regionales de calificación de invalidez.
Naturaleza jurídica y régimen jurídico: los artículos 42 y 43 no hacen referencia directa a estos elementos, pero de lo dicho al comienzo de este capítulo se evidencia que estas juntas son órganos del sistema de seguridad social que ejercen una función de peritaje, técnica y de tipo operativo y que incumbe el ejercicio de una función pública consistente en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral. En este contexto, habría que decir que el legislador tiene una amplia potestad de configuración para determinar la estructura de las entidades de la administración pública, por lo que no existe prohibición constitucional alguna para que aquel diseñe, según las conveniencias, el modelo jurídico que habrá de seguir una entidad en particular.
La sede: la Junta Nacional de Calificación tiene sede en Bogotá. Las regionales en las capitales de departamento y en aquellas ciudades en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera.
La integración de su patrimonio: los artículos 42 y 43 establecen que los miembros de las juntas de calificación de invalidez recibirán honorarios por sus servicios, lo cual hace suponer que esta es la fuente de financiamiento de las juntas. En este aspecto, la Corte coincide con el concepto del señor Procurador General en el sentido de que dichos organismos se financian con los pagos efectuados por las entidades de previsión o seguridad social, la sociedad administradora o la compañía de seguros a la que se encuentra vinculado el afiliado.
El señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares: los artículos 42 y 43 indican que las comisiones serán encabezadas por un número impar de expertos en diferentes disciplinas, que recibirán apoyo de una secretaría técnica, tal como lo indica el inciso cuarto del artículo 43 demandado.
El ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados: según los artículos 42 y 43, dicho ministerio es el Ministerio de Trabajo y Seguridad, hoy, Ministerio de la Protección Social”.
25. Satisfechos para la Corte los parámetros mínimos que debe establecer el legislador en la creación de organismos del orden nacional, la definición de su estructura y objetivos, decidió declarar la exequibilidad de los contenidos normativos evaluados en esa oportunidad, salvo por una previsión excesivamente abierta e indeterminada, que preveía una reglamentación posterior sobre aspectos propios del funcionamiento de las juntas(7). La amplitud de esa previsión, en concepto de la Corte, sí podría llevar al desconocimiento de la reserva de ley:
“c. Exequibilidad del inciso cuarto del artículo 43 de la Ley 100 de 1993.
En efecto, del contenido de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 es posible comprobar que la ley señaló el marco de integración de las juntas de calificación de invalidez, dejándole al gobierno la regulación de aspectos secundarios de la misma, como el número de miembros y la designación de las dependencias de segundo orden de las juntas; el legislador estableció el sistema de financiamiento de las juntas; indicó la sede, las competencias, el marco general del procedimiento, los beneficiarios de los servicios prestados por ellas; el legislador señaló la autoridad nacional encargada de la vigilancia y control de las juntas y estableció las bases de la organización burocrática de las mismas, al indicar que los miembros encargados de calificar la invalidez estarán asesorados por una secretaría técnica.
En consecuencia, cuando el legislador dispuso que el gobierno reglamentara la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, esta Corte entiende que dicha reglamentación está llamada a contener las disposiciones que permitan la puesta en marcha de estos organismos, sin que en manera alguna pueda entenderse que la misma modificará los parámetros estructurales generales indicados en los artículos demandados.
No obstante lo anterior, la Corte sí encuentra que existe una indeterminación evidente en el aparte que confiere al gobierno la facultad de regular “las demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento”, refiriéndose a las juntas de calificación de invalidez. La indeterminación reside en el hecho de que, previamente, el legislador confirió al gobierno la facultad de regular el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, por lo que no se entiende cuál sea el verdadero alcance de la expresión “Las demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento” (...) Por la vaguedad de los términos y la falta de precisión de su propósito, esta autorización no resulta clara y, por tanto, debe ser retirada del ordenamiento jurídico, pues es indeterminada”.
26. Para algunos intervinientes, esa decisión conlleva la existencia de cosa juzgada material en relación con los cargos objeto de la demanda, debido a que —afirman— la Corte declaró la exequibilidad de contenidos normativos semánticamente idénticos a los que actualmente debe analizar la Sala. Ese argumento será analizado al momento de abordar el estudio del primer cargo.
La prohibición de doble incriminación o principio non bis in idem. Su alcance en materia disciplinaria.
27. El principio non bis in idem es un derecho fundamental, y hace parte del conjunto de garantías que componen el derecho fundamental del debido proceso. De acuerdo con el literal 4º del artículo 29, el principio tiene como contenido el derecho del sindicado a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el fundamento del non bis in idem se encuentra en la defensa de la seguridad jurídica y la justicia material(8).
28. De acuerdo con la Sentencia C-537 de 2002, “Este principio implica que el Estado se halla legitimado para imponer, luego de los procedimientos legales respectivos, sanciones penales o disciplinarias cuando demuestre la ocurrencia de delitos o de faltas y concurra prueba que acredite la responsabilidad de quienes en ellos intervinieron pero que una vez tomada una decisión definitiva sobre el hecho constitutivo del delito o de la falta y sobre la responsabilidad o inocencia del implicado, no puede retomar nuevamente ese hecho para someterlo a una nueva valoración y decisión. || En virtud de ese principio, cualquier persona cuenta con la seguridad de que las decisiones definitivas que se han proferido en los procesos tramitados en su contra, con miras a establecer su responsabilidad penal o disciplinaria, realizan la justicia en cada caso particular e impiden que los mismos hechos puedan ser objeto de posteriores debates”.
29. En la Sentencia C-870 de 2002, la Corte Constitucional efectuó un amplio estudio del principio y de la interpretación de cada uno de los aspectos contenidos en la disposición jurídica que lo consagra (art. 29, inc. 4º). Así, concluyó que es una garantía que cobija a toda persona involucrada en un procedimiento o juicio de carácter penal, disciplinario y administrativo, dando una interpretación amplia de la expresión sindicado, utilizada por el constituyente en su definición.
También aclaró este tribunal que el non bis in idem hace parte del debido proceso, pero opera como un derecho fundamental autónomo y de aplicación inmediata, que se concreta en la prohibición de adelantar más de un juicio o imponer más de una sanción a una persona, con base en los mismos hechos.
30. El principio citado, como límite del poder público, se proyecta en dos direcciones. De una parte, vincula a las autoridades administrativas y judiciales competentes para adelantar los procedimientos, impidiéndoles iniciar más de una investigación, adelantar más de un proceso, o imponer más de una sanción por los mismos hechos. Pero, además de ello, como derecho fundamental, su contenido vincula al legislador en la definición de las normas sancionatorias. (C-870/02, C-121/12).
Desde esta segunda perspectiva, la Corte ha manifestado que “una norma legal viola este derecho cuando permite que una persona sea objeto de múltiples sanciones, o juicios sucesivos, por los mismos hechos, ante una misma jurisdicción. La seguridad jurídica y la justicia material se verían afectadas, no solo en razón de una doble sanción, sino por el hecho de someter a una persona a juicios sucesivos por el mismo hecho”.
31. Ahora bien, la Corte Constitucional ha explicado que el principio no prohíbe de manera absoluta la existencia de juzgamientos diversos por el mismo hecho, por ejemplo, cuando una conducta es objeto de reproche penal y disciplinario. La evaluación sobre el respeto por este derecho supone determinar si se presenta una “triple identidad” de persona, causa y objeto en las sanciones supuestamente concurrentes. Así lo ha explicado la corporación:
“[P]ara que tal derecho se consolide se requiere mucho más que la simple identidad en la situación de hecho que sirve de punto de partida a esas diversas actuaciones, circunstancia que explica por qué la jurisprudencia y la doctrina, recogiendo decantadas elaboraciones, exijan la triple identidad de objeto, causa y persona entre dos actuaciones para afirmar la vulneración del principio non bis in idem. (...)” [Sent. C-391/2002].
32. Sobre esa triple identidad, la Corte presentó en la Sentencia C-244 de 1996 las siguientes consideraciones, posteriormente reiteradas en jurisprudencia constante:
“La identidad en la persona significa que el sujeto incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma índole.
La identidad del objeto está construida por la del hecho respecto del cual se solicita la aplicación del correctivo penal. Se exige entonces la correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual naturaleza.
La identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos”.
33. También ha manifestado la Corte que la prohibición de doble enjuiciamiento es compatible con diversas investigaciones y sanciones, cuando estas tengan distintos fundamentos normativos, finalidades, y alcances de la sanción. Esta consideración constituye un desarrollo más amplio de la identidad de causa, a la vez que plantea la necesidad de revisar la naturaleza de la sanción como presupuesto para evaluar si una medida legislativa desconoce el principio non bis in idem.
Ahora bien, como lo indicó la Corte en Sentencia C-870 de 2002, reiterada en la Decisión C-121 de 2012, la identidad de causa puede desvirtuarse desde diversas orientaciones; concretamente, “la causa de los juzgamientos concurrentes es distinguible cuando difieren la naturaleza jurídica de las sanciones, su finalidad, el bien jurídico tutelado, la norma que se confronta con el comportamiento sancionable o la jurisdicción que impone la sanción”.
34. Finalmente, en la reciente Sentencia C-434 de 2013, la corporación estudió la creación de una inhabilidad para contratar impuesta a los interventores, por omisión en el deber de informar a la entidad contratante sobre el incumplimiento del contrato, o hechos tipificados como conductas punibles, prevista en el artículo 84 del estatuto anticorrupción (L. 1441/2011).
El cargo de la demandada planteaba una eventual violación al non bis in idem, considerando que el deber de denuncia podría dar lugar a la imposición de sanciones disciplinarias a los interventores (L. 734/2001, art. 48, num. 34). La corporación no encontró que se configurara identidad de causa en aquella oportunidad, pues el Código Disciplinario Único defiende el adecuado funcionamiento de la función pública, mientras la disposición acusada se circunscribía al ámbito de la contratación con el Estado, lo que hacía diferenciables sus fines y propósitos.
35. Sin embargo, constató que las disposiciones citadas sí preveían una circunstancia jurídica similar que podría afectar a las mismas personas, por lo que decidió declarar la constitucionalidad de la norma “en el entendido que, en caso de concurrencia de sanciones de inhabilidad para contratar con el Estado, solo tendrá aplicación la más alta, siempre y cuando se hayan impuesto por el mismo hecho”.
Según explicó la corporación en comunicado de prensa 27 de 2013, “aunque la finalidad es distinta en cada uno de estos regímenes de responsabilidad, la Corte advirtió que la consecuencia jurídica es parcialmente coincidente: la inhabilidad para contratar con el Estado. Por ello, la aplicación independiente de cada una de las sanciones vulneraría el principio non bis in idem, toda vez que por la misma omisión del deber de información, la persona podría ser inhabilitada para contratar con el Estado por cinco años y a la vez, por el mismo hecho, ser inhabilitado para contratar con entidades estatales de uno a diez años, como consecuencia de un proceso disciplinario. A juicio de la corporación, este resultado es contrario al principio de proporcionalidad. Aunque encuentra que son adecuadas las dos sanciones para proteger la actividad contractual del Estado —por cuanto impiden que la realice quien se considera no tiene la aptitud para llevarla a cabo con condiciones de eficiencia, transparencia y moralidad— resulta innecesario que el mismo bien jurídico o la misma actividad se proteja dos veces, a través de dos sanciones impuestas por el mismo hecho”.
36. Un elemento central de esa decisión se encuentra en la consideración según la cual si bien podría establecerse una diferenciación entre la causa de ambas inhabilidades, estas sí afectaban el principio non bis in idem al permitir que se impusiera una sanción de idéntica naturaleza jurídica a una sola persona, por hechos idénticos, aspecto que fue determinante para el condicionamiento citado.
37. A partir de las subreglas y criterios de interpretación contenidos en la jurisprudencia constitucional, y reiterados en los acápites precedentes, procede la Sala al estudio de los cargos primero y séptimo de la demanda.
De los cargos de inconstitucionalidad
Cargo primero:
Ausencia de cosa juzgada material, en relación con el cargo primero de la demanda
38. Como se explicó en los fundamentos normativos de esta providencia, esta corporación tuvo oportunidad de pronunciarse sobre un problema jurídico semejante al que plantea el demandante en esta ocasión. En efecto, en la Sentencia C-1002 de 2004 se abordó una acusación similar al cargo primero de la demanda, dirigida contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1992, precisamente las disposiciones modificadas por las normas demandadas, es decir, los artículos 16 y 19 de la Ley 1562 de 2012.
39. Por ese motivo, diversos intervinientes plantean que en este trámite existe cosa juzgada constitucional de carácter material, y que la corporación debe estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1002 de 2004, en lo concerniente a la presunta violación del principio de reserva de ley en la definición de la estructura de las juntas de calificación de invalidez. Quienes defienden esa posición plantean que si bien las normas demandadas modificaron los artículos citados, mantienen los elementos generales sobre la estructura de las juntas, aspectos que fueron considerados ajustados a la Constitución en la Sentencia C-1002 de 2004.
40. Esta corporación ha explicado que los artículos 243 de la Constitución Política; 46 y 48 de la ley estatutaria de administración de justicia (L. 270/1996), y 22 del Decreto 2067 de 1991 (régimen procedimental de los juicios de constitucionalidad), establecen que las sentencias que dicta la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, “una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas”(9).
41. La cosa juzgada constitucional proyecta sus efectos, al menos, en dos sentidos(10): “En primer lugar la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio”(11). Además, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la cosa juzgada puede ser formal, cuando “se predica del mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento anterior de la Corte”, o material, “cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es igual”.
42. Este tribunal ha explicado el alcance de la cosa juzgada material, destacando los siguientes rasgos. Se trata de un supuesto en el que se presenta una demanda contra disposiciones cuyo contenido normativo es idéntico a uno previamente estudiado por esta corporación. En tanto se hace referencia al contenido de la disposición, la cosa juzgada material es un concepto que se desprende de la distinción teórica entre disposición jurídica y norma jurídica. Así, una disposición jurídica es un texto legal (un artículo, un inciso o incluso un fragmento de los anteriores), mientras que la norma es su significado: el mandato de prohibición, obligación o permisión que se desprende por vía de interpretación del texto.
43. En ese orden de ideas, la Sala considera que en esta oportunidad no se configura la cosa juzgada material porque las modificaciones que se introdujeron a los artículos 42 y 43 de la Ley 100 a través de las normas demandadas no permiten afirmar que su contenido normativo permanece inalterado.
Especialmente, la Sala observa que en este cargo el actor cuestiona que la designación de los miembros de las juntas (en el art. 16, de manera temporal, y en el 19 de manera definitiva) se efectúe a partir de la reglamentación del Ministerio del Trabajo; en los artículos 42 y 43 de la Ley 100, lo que previó el legislador era que estos miembros serían designados por el ministerio. Y es lógicamente distinto que un órgano tenga la potestad de designar un miembro de la junta, a que tenga la facultad de definir cómo será su designación. Sobre este aspecto se volverá más adelante; sin embargo, la reflexión recién presentada es suficiente para concluir que no existe la cosa juzgada material que se ha defendido en diversas intervenciones.
44. En otros términos, como no es de ningún modo evidente que la regulación jurídica prevista en los artículos 16 a 20 de la Ley 1562 de 2012 sea idéntica a la que originalmente previó el legislador en los artículos 42 y 43 de la Ley 100. Dado que la modificación efectuada por la nueva esta ley (1562) es compleja y, a primera vista incorpora diversos elementos ausentes en la regulación inicial, la Sala no accederá a la solicitud de estarse a lo resuelto sobre esos artículos en la Sentencia C-1002 de 2004.
45. Sin embargo, es notoria la cercanía entre uno de los problemas jurídicos analizados en esa oportunidad y el primer cargo de la demanda que se estudia. Tanto en ese entonces como ahora, se discutía la eventual violación del principio de reserva legal en la definición de la administración pública, en la configuración de las juntas regionales y Nacional de Invalidez como órganos de la administración pública. Por lo tanto, la Corte se basará en ese análisis para verificar la constitucionalidad de los fragmentos normativos actualmente demandados.
Violación al principio de reserva de ley en el caso concreto
46. Antes de resolver este punto, es relevante indicar que, en el primer cargo de la demanda, el actor no afirma que la totalidad de la regulación legal cuestionada vulnere el principio de reserva de ley en la definición de la estructura de los órganos del orden nacional. En su concepto, el legislador debió regular expresamente —y tenía a la vez prohibido delegar esa obligación a la potestad reglamentaria del gobierno— la designación de los titulares de las juntas y de sus órganos superiores de dirección.
47. En el precedente citado, la Sentencia C-1002 de 2004, la Corte comenzó por indicar que las juntas de calificación de invalidez sí son órganos del nivel nacional, pertenecientes al sistema de seguridad social, cuya estructura y objetivos deben ser definidos por el legislador, en aplicación de lo prescrito por el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución Política.
En la Ley 1562 de 2012, el Congreso de la República acogió algunos de los aspectos sentados jurisprudencialmente en el fallo citado, tales como la adscripción al Ministerio del Trabajo de las juntas, la definición de sus funciones esenciales, y la referencia a estas como órganos de creación legal, integrantes del sistema de seguridad social y del orden nacional.
48. Sin embargo, según se explicó en el capítulo precedente, a diferencia de lo que plantean la mayoría de los intervinientes, y tal como lo indica el demandante, el Congreso también efectuó modificaciones en las normas que definían la integración y estructura de las juntas. Concretamente, mientras en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 previó que los miembros de las juntas serían designados por el Ministerio de Protección Social(12), la regulación actual, es decir, la prevista por la Ley 1562 de 2012 no se plantea que esos miembros principales sean designados por el Ministerio del Trabajo, sino que este órgano, por vía reglamentaria, definirá la forma en que serán seleccionados(13).
Esta diferencia es importante, porque en la Sentencia C-1002 de 2004 la Corte declaró ajustadas a la Constitución las normas analizadas, señalando precisamente que el Congreso de la República satisfizo el principio de reserva legal al establecer directamente quién sería el órgano encargado de designar las juntas y escoger a sus integrantes principales que, en el ámbito de las juntas, equivalen también a sus órganos de dirección superior.
49. En las disposiciones ahora analizadas la situación es distinta, porque el Ministerio del Trabajo puede, en virtud de la atribución que el Congreso le confiere, escoger cualquier forma de designación de los miembros o de integración de los órganos superiores de dirección de las juntas de calificación de invalidez, aspectos que precisamente hacen parte de la reserva de ley explicada previamente.
50. Por ese motivo, los intervinientes en este trámite incurren en un error argumentativo al defender la constitucionalidad de los apartes normativos cuestionados en el primer cargo de la demanda, asumiendo que eso es lo que ordena el precedente fijado en Sentencia C-1002 de 2004.
Debe recordarse que en aquella oportunidad lo primero que afirmó la Corte es que por ser las juntas de calificación de invalidez órganos del orden nacional, su estructuración (definición de objetivos, órganos superiores de dirección y designación de sus miembros principales) sí debía ser fijada por el legislador, y que en caso de delegación al ejecutivo, debía declararse la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas.
51. Además, en ese pronunciamiento, la Corte estudió un enunciado normativo del cual se desprendía un mandato directo al ministerio para designar a esos miembros, y concluyó que el Congreso cumplió con su obligación constitucional, en tanto determinó el órgano que se encargaría de esa designación. En esta ocasión se analiza un enunciado normativo cuyo contenido es evidentemente distinto, en tanto delega en el ministerio la reglamentación integral sobre qué órgano y bajo qué procedimiento serán designados los miembros de las juntas de calificación de invalidez.
Y, al hacerlo, se constata que el Congreso de la República difirió a la potestad reglamentaria la definición de elementos básicos de la estructura de las juntas de calificación de invalidez, violando así el mandato expreso del artículo 150-7, explicado en la Sentencia C-1002 de 2004, y el cual comprende el deber de definir el modo de designación de sus miembros y órganos de dirección principales.
En contra de esta conclusión, podría pensarse que si la Corte consideró acorde con la Constitución Política el modo de designación de los miembros de las juntas previsto originalmente en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con el cual correspondía al Ministerio del Trabajo integrar estos organismos, con mayor razón puede considerarse legítimo desde el punto de vista constitucional que ese ministerio defina el modo de designación.
Ese argumento plantearía que si el ministerio puede ejercer una función de mayor relevancia, como la designación directa de los miembros de las juntas, también debe contar con la facultad de adelantar funciones de menor alcance en relación con las juntas, como es la de definir su modo de funcionamiento. (Es por lo tanto, un argumento a fortiori, según el cual ‘quien puede lo más puede lo menos’).
Al respecto, la Sala considera, en primer término, que no resulta claro que la facultad de designar sea más amplia que la de establecer el modo de designación de los miembros de un órgano de la entidad pública y, en segundo lugar, que el argumento a fortiori no resulta aceptable en el estudio de un cargo por violación de la reserva de ley porque por medio de esta se establece una prohibición expresa al ejecutivo para definir determinados aspectos por vía reglamentaria.
En ese sentido, la reserva legal define una competencia privativa del Congreso, sin detenerse a indicar en qué grado debe ejercerse, o en qué grado algunos aspectos podrían ser objeto de desarrollo reglamentario. El constituyente eligió las materias que, en su concepto, deben ser objeto de discusión democrática y entre esos aspectos incluyó (según la interpretación constante de este tribunal) el modo de designación de los órganos de dirección de las entidades del orden nacional, como las juntas de calificación de invalidez. Debe recordarse entonces que la reserva de ley es una manifestación del principio democrático y del principio de separación de funciones entre las distintas ramas del poder público.
Además de ello, el razonamiento según el cual quien puede lo más puede lo menos no resulta aplicable en este escenario porque la cláusula general de competencia de los órganos del poder público prevé que estos solo pueden ejercer las funciones expresamente definidas en el orden jurídico, tal como se desprende de los artículos 6º y 121 de la Carta Política. En ese sentido, el adagio citado solo tendría validez en una versión restringida: quien puede lo más puede lo menos, siempre que esté amparado por una norma que le confiera competencia, o, contrario sensu, siempre que el asunto objeto de desarrollo no haga parte de las facultades que privativamente el constituyente entregó a otro órgano, en este caso, al Congreso de la República. En consecuencia, la Sala declarará la inexequibilidad de los fragmentos cuestionados en el cargo primero del escrito de demanda.
Ahora bien, la Sala constata que el Ministerio del Trabajo ya ha efectuado la reglamentación prevista en la Ley 1562 de 2012 y que en ella se prevén diversas etapas y requisitos para que el propio ministerio designe a los miembros de las juntas. Podría considerarse entonces superfluo un pronunciamiento sobre el asunto, tomando en cuenta que la reglamentación ha seguido el camino previamente previsto por el legislador, en la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, ello implicaría resolver un problema abstracto de constitucionalidad a partir de un hecho concreto de carácter contingente, pues así como en esta oportunidad el ministerio siguió un camino inspirado en la legislación del año 1993, en otra eventual regulación podría apartarse por completo de ese esquema y, como las juntas hacen parte de la estructura de la administración pública, invadir la reserva de ley. Por ese motivo, debe recordarse que la discusión no gira en torno a cuál es el mecanismo adecuado para acceder a las juntas, sino el respeto por la reserva de ley. Es esa la ratio decidendi de la Sentencia C-1002 de 2004, precedente relevante para la definición del cargo propuesto por el actor. Y ese precedente indica que corresponde al Congreso y no al gobierno, en ejercicio de la potestad reglamentaria, determinar la estructura de las juntas y el modo de designación de sus miembros.
Al declarar inexequibles los apartes demandados, debe entenderse que el modo de elección será aquel previsto en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1942. Pero nada obsta para que el ministerio desarrolle el mecanismo que seguirá internamente al momento de efectuar esas designaciones, siempre que no desborde el marco legislativo correspondiente.
Análisis del cargo por violación al principio non bis in idem
52. El artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 dispone que “el Ministerio de Trabajo implementará un plan anual de visitas para realizar la supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión financiera de las juntas de calificación de invalidez y verificará, entre otros aspectos, los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación real de las partes involucradas en los procesos, el cumplimiento del debido proceso y el respeto de los derechos legales de todas las partes. || Así mismo implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas, procedimientos y reglamentación del sistema general de riesgos laborales. Los recaudos por multas serán a favor del fondo de riesgos laborales”.
53. En concepto del actor, esa disposición resulta violatoria del principio non bis in idem o prohibición de doble incriminación, porque las sanciones que aplique el Ministerio del Trabajo podrán ser también impuestas por la Procuraduría General de la Nación en aplicación de las normas contenidas en el Código Disciplinario Único y, concretamente, en el artículo 55 de ese ordenamiento sancionatorio.
54. En los fundamentos normativos de esta decisión se explicó que el respeto por el non bis in idem se debe verificar mediante un análisis de las normas acusadas en el que se constate si estas pueden dar lugar a un doble juzgamiento, o a la imposición de dos sanciones múltiples por los mismos hechos, aclarando que ello depende de la presencia de una triple identidad, de sujeto (destinatario), objeto y causa de las sanciones. En relación con la identidad de causa, se indicó que puede verse desvirtuada si los procedimientos o las sanciones obedecen a fines y propósitos distintos, o si persiguen la protección de diversos bienes jurídicos.
Procede entonces la Sala a verificar esa triple identidad en el asunto objeto de estudio.
a. Identidad de sujeto.
55. La norma objeto de censura en esta oportunidad —el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012— confiere al Ministerio de Trabajo la posibilidad de imponer multas a los miembros de las juntas de calificación de invalidez por el incumplimiento de las normas del sistema de riesgos profesionales, en una cuantía máxima de 100 smlmv, de manera gradual, y según la gravedad de la falta.
56. Por otra parte, a partir del artículo 50 del Código Disciplinario Único se establecen normas sobre el alcance de la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación en relación con particulares que ejercen funciones públicas. El artículo 55, ibídem, determina que a estas personas solo pueden aplicárseles sanciones disciplinarias por incurrir en faltas gravísimas, estando por tanto excluidas de la potestad sancionatoria si incurren en faltas graves o leves.
57. De la lectura de los artículos citados puede concluirse que, en efecto, se presentaría identidad personal en la aplicación de los artículos 20 de la Ley 1562 de 2012 y 55 del Código Disciplinario Único, en tanto los miembros de las juntas de calificación de invalidez serían los destinatarios de ambas disposiciones, de una parte, por expreso mandato del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012; y de otra, por cuanto son particulares que cumplen funciones públicas, y por lo tanto se encuentran sometidos al poder disciplinario del Estado, en los términos previstos en el Código Disciplinario Único.
b. Identidad de objeto.
58. La Corte ha definido la identidad de objeto en el escenario del non bis in idem, como la dimensión de análisis fáctico; es decir, la indagación acerca de si las normas objeto de análisis prevén (o permiten) que un solo hecho, o un solo conjunto de hechos, pueda provocar una reacción sancionatoria del Estado.
59. En el caso objeto de estudio, las faltas disciplinarias que pueden dar lugar a sancionar a un particular que ejerce funciones públicas se encuentran definidas en los once numerales que componen el artículo 55 del Código Disciplinario Único (L. 734/2002). Las faltas que en ese artículo se mencionan hacen referencia, entre otros aspectos, a la realización de conductas tipificadas en el Código Penal; al inadecuado manejo de los recursos públicos; a la omisión de denuncia sobre conductas relacionadas con corrupción, y —como indica el actor— al abuso de los derechos o extralimitación en el ejercicio de las funciones, supuesto previsto en el numeral 10 del artículo citado(14).
60. El accionante argumenta que esa última formulación puede llevar a adelantar más de un procedimiento, y a imponer más de una sanción por los mismos hechos a los miembros de las juntas de calificación de invalidez, en tanto los particulares que ejerzan esa función podrán ser sancionados con multa por el Ministerio de la Protección Social por el incumplimiento de las normas del sistema de riesgos profesionales; y con multa y sanciones concurrentes en caso de comisión de faltas gravísimas, en el marco competencial de la Procuraduría General de la Nación.
61. Algunos de los intervinientes omitieron señalar su posición sobre la norma demandada, en tanto que otros defendieron su exequibilidad, sin aportar mayores elementos de juicio para adelantar el examen de inconstitucionalidad que este proceso exige. Sin embargo, la Procuraduría General de la Nación sí sentó su posición al respecto, la cual resulta de especial importancia, no solo por el papel que juega el Ministerio Público en los procesos de inconstitucionalidad, sino porque sus competencias legales y constitucionales conllevan un amplio conocimiento del derecho disciplinario.
62. El señor Procurador General de la Nación defiende la constitucionalidad de la norma con base en dos argumentos, uno de los cuales toma en consideración el objeto de la sanción, mientras que el segundo se refiere a la causa, como elementos que permiten desvirtuar la concurrencia de sanciones. En relación con la supuesta concurrencia de objeto, aduce que esta no se presenta, pues las multas que puede imponer el Ministerio de Trabajo en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 obedecen al incumplimiento de las reglas del sistema de riesgos profesionales, mientras que las que impone la Procuraduría tienen como fundamento las previsiones del Código Disciplinario Único.
63. Como un argumento especial, derivado del anterior, indica que según el artículo 55 del Código Disciplinario Único, los particulares que ejercen funciones públicas solo pueden ser sancionados por faltas gravísimas, limitación que no se prevé en la norma demandada, lo que desvirtúa la concurrencia de circunstancias fácticas idénticas, como fundamento de la iniciación de procedimientos o la imposición de sanciones concurrentes por la Procuraduría y el Ministerio de Trabajo.
64. En concepto de la Corte Constitucional, es posible que la comisión de un hecho punible o la incursión en conductas de corrupción similares a las que castiga el Código Disciplinario Único en cada uno de los numerales del artículo 55, mencionado, podría dar lugar al incumplimiento de normas propias del sistema de riesgos profesionales. En efecto, la comisión de conductas típicas, la incursión en diversos actos de corrupción, el incumplimiento de deberes de denuncia, el abuso de los derechos y la extralimitación en el ejercicio de funciones pueden ser consideradas, prima facie, incompatibles con las reglas del sistema de riesgos profesionales, aspecto que debería verificarse en cada caso concreto.
65. Pero, más allá de la eventual identidad de hechos que se puede dar en distintos casos, la Sala observa que el carácter amplio e indeterminado de los supuestos en que se podrían imponer esas sanciones (v. gr. el incumplimiento de las reglas del sistema de riesgos profesionales; o la extralimitación de funciones, previstos en los artículos 20 de la Ley 1562 de 2012 y 55.10 del Código Disciplinario Único), hace posible que la identidad de objeto se puede materializarse en un amplio conjunto de casos.
66. Además, las sanciones son, al menos en parte, de la misma naturaleza, pues en ambos casos sería procedente la imposición de multas, bajo parámetros de proporcionalidad, aunque en el caso de las sanciones impuestas por la Procuraduría habría lugar a otras sanciones concurrentes.
Por ello, resulta imprescindible avanzar al escaño final del análisis, referente a la potencial identidad de causa entre las dos regulaciones entre las que se propone el cargo por violación a la prohibición de doble incriminación.
c. Identidad de causa.
67. También en este acápite, la Sala partirá de la argumentación presentada por el Ministerio Público, como eje de análisis.
Como se indicó, el Procurador General de la Nación presentó dos argumentos para desvirtuar la violación del non bis in idem. En lo que hace a la identidad de causa, sostuvo que la finalidad de las dos sanciones estudiadas es distinta, pues las sanciones previstas en el Código Disciplinario Único se dirigen exclusivamente a la protección de los principios de la función pública, establecidos en el artículo 219 de la Carta Política, mientras la finalidad de las normas acusadas es defender el sistema de riesgos profesionales, debido a su trascendencia dentro de la prestación de servicios públicos y la satisfacción de derechos propios de la seguridad social. Esa forma de defender el sistema debe respetarse, además, como un ejercicio legítimo de la potestad general de configurar el derecho, atribuida al Congreso de la República en el artículo 150 de la Carta Política.
68. La Sala observa que la diferencia entre las finalidades de las normas disciplinarias y la potestad que la disposición demandada le confiere al Ministerio del Trabajo, explicada por el jefe del Ministerio Público como un motivo constitucional para declarar la exequibilidad de la norma acusada es apenas parcial y, en alguna medida, aparente.
Es parcial porque las normas del sistema de riesgos profesionales se dirigen al cumplimiento de una función pública, así que su imbricación con el ejercicio de los fines del Estado asociados a la prestación de los servicios públicos y la satisfacción de determinados derechos constitucionales es clara. Y resultas en cierta medida aparente, porque el respeto por las reglas y principios que rigen la función pública y las reglas del sistema de riesgos profesionales presentan una comunidad de finalidades que no puede escindirse claramente, aunque eventualmente y en cada caso concreto, sí sea posible identificar la diferencia de finalidades entre uno y otro ámbito normativo.
A continuación, se presentan las conclusiones del análisis efectuado en relación con la presunta violación del non bis in idem, y se determina el alcance de la decisión.
69. El análisis del segundo cargo lleva a la Corte a concluir que entre la potestad prevista en el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 y la potestad disciplinaria general de la Procuraduría frente a particulares existe identidad personal, y concurrencia parcial de objeto y causa.
Dada la estructura indeterminada de algunas de las causales que podrían dar lugar a la imposición de sanciones a los miembros de las juntas de calificación de invalidez (aspecto que no es objeto de enjuiciamiento en esta oportunidad), es claro que en diversos casos concretos podría provocarse una reacción simultánea del Ministerio de Trabajo y la Procuraduría General de la Nación, de carácter sancionatorio, y dirigida contra quienes ejercen como miembros de las citadas juntas. Además, en determinados escenarios, esa reacción obedecerá a fines comunes, siendo además imposible por la naturaleza relativamente indeterminada del fragmento normativo demandado (e improcedente dada la naturaleza del control de constitucionalidad) determinar en abstracto, cuándo esa situación se presentará.
70. Ahora bien, en este juicio no se plantea un cuestionamiento sobre la constitucionalidad de la potestad atribuida al Ministerio de Trabajo para imponer multas a los miembros de las juntas de calificación de invalidez, como una medida propia del control de su funcionamiento, por lo que se impone presumir su constitucionalidad. En ese marco, tomando en cuenta que según el Procurador General de la Nación en la aplicación del artículo 20 de la Ley 15612 de 2012 no se presentaría una limitación a la facultad de imponer multas por violación de las reglas del sistema de riesgos profesionales, atada a una calificación de la falta como gravísima, puede presumirse que el legislador tuvo la intención de intensificar el control sobre estos organismos, en atención a la trascendencia de sus funciones.
Esa conclusión, aunada al deber funcional del juez constitucional de propiciar al máximo la conservación de las decisiones legislativas, demuestra que debe evaluarse la posibilidad de una decisión que preserve un alcance normativo o interpretación de la norma demandada compatible con el texto superior, antes de proceder a su eliminación del ordenamiento jurídico. Para la Sala es posible evidenciar dos posibles soluciones que realizarían ese cometido.
70.1. De una parte, podría declararse la exequibilidad de la disposición, en el entendido de que si se adelantan dos investigaciones por los mismos hechos, una a cargo del Ministerio del Trabajo y otra a cargo de la Procuraduría General de la Nación, se descontará el monto que la persona haya pagado primero, interpretación similar a la que se acogió en la reciente Sentencia C-434 de 2012, sobre la concurrencia de multas por desconocimiento del deber de denuncia por parte de los interventores en contratos de obra pública, reiterada en los fundamentos normativos de esta providencia.
70.2. De otra, podría indicarse que, en la aplicación del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, el Ministerio del Trabajo podrá adelantar las investigaciones correspondientes, siempre y cuando estas no hayan sido asumidas previamente por la Procuraduría, o sean requeridas por el órgano de control, en ejercicio del poder disciplinario preferente, que le confiere la Constitución Política.
71. En concepto de la Sala, la segunda decisión es la que responde de manera más adecuada al análisis recién efectuado, en el que se constató que por la amplitud de algunos de los supuestos en que el Ministerio del Trabajo y la Procuraduría General de la Nación podrían iniciar de forma concurrente un trámite sancionatorio, es imposible determinar en abstracto en cuáles casos se presentará una afectación evidente del non bis in idem, y en cuáles será posible diferenciar los propósitos y fines de la regulación.
72. En ese contexto, y en aplicación del principio pro homine, o de mayor rango de eficacia de los derechos humanos, la Sala estima que no responde satisfactoriamente a la vigencia del non bis in idem una respuesta normativa que lleve al ciudadano que se encuentre bajo control de un órgano estatal en el ejercicio de sus funciones, y bajo el control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación, a continuas investigaciones y sanciones, en un conjunto de supuestos fácticos que no puede ser determinado a priori, por la textura semántica de los enunciados normativos analizados.
73. Cabe aclarar que en la Sentencia C-434 de 2013, esta corporación no constató esa relativa indeterminación semántica, y concluyó que no se presentaba identidad de propósitos, dado que resultaba posible diferenciar entre el ámbito de la celebración de contratos del Estado y el ejercicio de la función pública, por lo que rechazó la identidad de causa, aunque constató las identidades de persona y objeto, aspectos que consideró esenciales para adoptar una decisión que permitiera la iniciación de dos trámites, dada la diferencia de objeto; pero que, a la vez, evitara la concurrencia de sanciones.
75. En esta oportunidad, en cambio, la Corte ha evidenciado esa relativa indeterminación, y ha concluido que ella ocasiona que puedan presentarse supuestos —no previsibles en el juicio de control abstracto—, en los que se constate la identidad de causa y objeto, lo que justifica el camino decisional asumido por la Sala Plena.
En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
1. Declararse inhibida para pronunciarse sobre la exequibilidad de las expresiones (i) “adscrita al Ministerio del Trabajo” contenida en el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; (ii) “será conforme a la reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo, la integración, administración operativa” y “escala de honorarios”, contenidas en el inciso segundo del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; (iii) “Los integrantes de las juntas nacional y regionales de calificación de invalidez se regirán por la presente ley y su reglamento” contenida en el parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; (iv) “como parte de la estructura del Ministerio del Trabajo”, contenida en el parágrafo tercero del artículo 16 de la Ley 1592 de 2012; (v) “y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas” contenida en el inciso primero del artículo 17 de la Ley 1562 de 2012; (vi) “los integrantes de la Junta Nacional y los de las juntas regionales de calificación de invalidez no podrán permanecer más de dos (2) períodos continuos”, contenida en el parágrafo 2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012.
2. Declarar exequible el aparte normativo “y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación de las normas, procedimientos y reglamentación del sistema general de riesgos laborales”, contenida en el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, en el entendido de que esta potestad solo puede ejercerse si (i) la Procuraduría no ha iniciado una investigación previamente por los mismos hechos, o (ii) la Procuraduría General de la Nación no reclama su poder preferente para llevarla a término, a pesar de haber sido iniciada por el Ministerio del Trabajo.
3. Declarar inexequibles las expresiones (i) “serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo”, contenida en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, y (ii) “los integrantes principales y suplentes de las juntas regionales de invalidez, en número impar serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio del Trabajo”, contenida en el inciso 1º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012.
(2) Se sigue de cerca la exposición de la reciente Sentencia C-330 de 2013. Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la Sentencia C-1052 de 2001 y, desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este tribunal.
(3) En este capítulo, la Sala basa su exposición en las sentencias C-753/2007, C-856/06, C-784/04, C-306/04 y C-1002/04. Particularmente, se plantea un esquema de exposición cercano al de la Sentencia C-753 de 2007, en tanto que la Sentencia C-1002/04 es reiterada de manera extensa, debido a su importancia directa para la solución de los cargos propuestos en la demanda.
(4) C-306 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), expuso esa posibilidad de la siguiente forma:
“[L]a atribución para crear, suprimir y fusionar entidades públicas del orden nacional y para señalar sus objetivos y estructura orgánica, se radica en cabeza del Congreso de la República, el cual a su vez puede delegarlas en el ejecutivo a través del otorgamiento de facultades extraordinarias, pues la delegación en tales materias no se encuentra dentro de las prohibiciones previstas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política”.
(5) En este sentido, la Sentencia C-482 de 2002, por la cual la Corte Constitucional estudió la exequibilidad del Consejo Profesional Nacional de Bacteriología, dejó sentado que dicha entidad hacía parte de la estructura administrativa como ente del orden nacional porque “además de tratarse de la creación de un órgano del orden nacional (se reitera, por expresa decisión legislativa) la existencia del Consejo está llamada a afectar la estructura de la administración nacional. Para el efecto bastaría con reparar que mediante el artículo 12 del proyecto, se asigna una función a órganos de la administración como son los ministros, pues se señala que ellos integrarán conjuntamente con representantes de organizaciones de origen y base privada, el Consejo Profesional Nacional de Bacteriología”.
(6) Aclaró en ese punto la Corte que tanto la junta nacional, como las juntas regionales son órganos del nivel nacional, en los siguientes términos: “Antes de proseguir es indispensable aclarar que incluso las juntas territoriales de calificación de invalidez hacen parte de la estructura de la administración pública del orden nacional pues, estas dependen del Ministerio de la Seguridad Social y no de las entidades territoriales. Ciertamente, a pesar de que las juntas de calificación de invalidez departamentales y regionales tienen jurisdicción en la respectiva entidad territorial, no son dependencias de la estructura administrativa de la misma. Las juntas regionales y territoriales de calificación de invalidez, al ser organismos de creación legal y designación por parte de una autoridad del orden nacional, son dependencias del orden nacional que ejercen funciones territorialmente. Su estructura, organización y funcionamiento están designados por la ley, no por las asambleas departamentales. En este sentido, los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 no contrarían el artículo 300-7 de la Carta, que le asigna a las asambleas la función de determinar la estructura de la administración departamental, pues aquellas no se incorporan a dicha estructura”.
(7) Continuo la Corte: “Del análisis precedente se deduce que el artículo 43 de la Ley 100, al conferirle al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar los aspectos concretos que desarrolló en relación con las juntas de calificación de invalidez, respetó el texto constitucional que consagra la reserva de ley para la determinación de la estructura orgánica de las entidades del orden nacional de la administración. Para la Corte, el legislador estableció los principios funcionales, organizacionales y de competencia de las juntas de calificación de invalidez, asignándole al Gobierno Nacional la regulación de los aspectos vinculados con la ejecución y funcionamiento de la función de calificación de la invalidez” (C-1002 de 2004).
(8) La Corte se ha referido al alcance del principio en jurisprudencia constante y reiterada. En esta oportunidad, la Sala seguirá la exposición presentada en la reciente Sentencia C-121 de 2012, sobre los aspectos centrales del principio. Además, se hará una referencia puntual a la Sentencia C-434 de 2013, por tratarse del pronunciamiento más reciente en materia de non bis in idem.
(9) Sentencia C-397 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); Auto 289A de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y sentencias C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. A.V. Manuel José Espinosa); C-394 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-030 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y C-181 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), todas citadas por la C-014 de 2013.
(10) C-720 de 2007.
(11) C-153 de 2002, C-720 de 2007 y C-014 de 2013.
(12) “ART. 42.—Juntas regionales de calificación de invalidez. En las capitales de departamento y en aquellas ciudades en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera, se conformará una comisión interdisciplinaria que calificará en primera instancia la invalidez y determinará su origen.
Las comisiones estarán compuestas por un número impar de expertos, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quienes actuarán de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
Los honorarios de los miembros de la comisión serán pagados por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante.
ART. 43.—Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Créase la Junta Nacional para la Calificación de los Riesgos de Invalidez con sede en la capital de la República, integrada por un número impar de miembros designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Esta junta, que será interdisciplinaria, tiene a su cargo la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas.
Los honorarios de los miembros de la junta serán pagados, en todo caso por la entidad de previsión o seguridad social correspondiente.
El Gobierno Nacional reglamentará la integración, financiación y funcionamiento de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, de su secretaria técnica y de las juntas regionales o seccionales, el procedimiento de apelación, el manual único para la calificación de la invalidez y demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento.
PAR.—Los miembros de la junta nacional y los de las juntas regionales de calificación de invalidez de que trata el artículo anterior, no tienen el carácter de servidores públicos”.
(13) “ART. 16.—El artículo 42 de la Ley 100 de 1993, quedará así:
ART. 42.—Naturaleza, administración y funcionamiento de las juntas regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. Las juntas regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del sistema de la seguridad social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo.
PAR. 1º—Los integrantes de las juntas nacional y regionales de calificación de invalidez se regirán por la presente ley y su reglamentación, actuarán dentro del respectivo período y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente, serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo.
PAR. 2º—Las entidades de seguridad social y los integrantes de las juntas regionales y nacionales de invalidez y los profesionales que califiquen, serán responsables solidariamente por los dictámenes que produzcan perjuicios a los afiliados o a los administradores del sistema de seguridad social integral, cuando este hecho esté plenamente probado.
PAR. 3º—El Ministerio de Trabajo deberá organizar dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, la estructura y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez como parte de la estructura del Ministerio de Trabajo.
ART. 17.—Honorarios juntas nacional y regionales. Los honorarios que se deben cancelar a las juntas regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, de manera anticipada, serán pagados por la administradora del fondo de pensiones en caso de que la calificación de origen en primera oportunidad sea común; en caso de que la calificación de origen sea laboral en primera oportunidad el pago debe ser cubierto por la administradora de riesgos laborales, conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo.
PAR.—Las juntas de calificación percibirán los recursos de manera anticipada, pero los honorarios de los integrantes solo serán pagados hasta que el respectivo dictamen haya sido expedido y entregado, recursos que deben ser diferenciados y plenamente identificables en la contabilidad.
ART. 18.—Adiciónese un inciso al artículo 142 del Decreto 19 de 2012. Sin perjuicio de lo establecido en este artículo, respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las juntas regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.
La calificación se realizará con base en el manual único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de calificación, que deberá contener los criterios técnicos-científicos de evaluación y calificación de pérdida de capacidad laboral porcentual por sistemas ante una deficiencia, discapacidad y minusvalía que hayan generado secuelas como consecuencia de una enfermedad o accidente.
ART. 19.—El artículo 43 de la Ley 100 de 1993, quedará así:
ART. 43.—Impedimentos, recusaciones y sanciones. Los integrantes principales y suplentes de las juntas regionales y nacional, en número impar serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo. Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las juntas de calificación de invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las entidades administradoras del sistema seguridad social integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control.
PAR. 1º—Los integrantes de la junta nacional y los de las juntas regionales de calificación de invalidez no tienen el carácter de servidores públicos, no devengan salarios, ni prestaciones sociales y solo tienen derecho a los honorarios establecidos por el Ministerio de Trabajo.
PAR. 2º—Los integrantes de la junta nacional y los de las juntas regionales de calificación de invalidez no podrán permanecer más de dos (2) periodos continuos.
ART. 20.—Supervisión, inspección y control de las juntas de calificación de invalidez. El Ministerio de Trabajo implementará un plan anual de visitas para realizar la supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión financiera de las juntas de calificación de invalidez y verificará, entre otros aspectos, los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación real de las partes involucradas en los procesos, el cumplimiento del debido proceso y el respeto de los derechos legales de todas las partes.
Así mismo implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas, procedimientos y reglamentación del sistema general de riesgos laborales. Los recaudos por multas serán a favor del fondo de riesgos laborales.
PAR.—La Contraloría General de la República tendrá el control fiscal sobre los dineros que ingresen a las juntas de calificación de invalidez por ser dineros de carácter público.
La Procuraduría General de la Nación tendrá el control disciplinario sobre los integrantes de las juntas de calificación de invalidez por ser particulares que ejercen funciones públicas”.
(14) “ART. 55.—Sujetos y faltas gravísimas. Los sujetos disciplinables por este título solo responderán de las faltas gravísimas aquí descritas. Son faltas gravísimas las siguientes conductas:
5. Cobrar por los servicios derechos que no correspondan a las tarifas autorizadas en el arancel vigente, o hacerlo por aquellos que no causen erogación.
11. <Artículo modificado por el artículo 45 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Las consagradas en los numerales 2º, 3º, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 26, 27, 28, 34, 40, 42, 43, 50, 51, 52, 55, 56, y 59, parágrafo 4º, del artículo 48 de esta ley cuando resulten compatibles con la función”.
Salvamento parcial de voto de los magistrados María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio a la Sentencia C-914/13
Demanda contra los artículos 16 (inc. 1º y 2º, par. 1º y 3º), 17 (inc. 2º), 19 (inc. 1º y par. 2º) y 20 (inc. 2º) de la Ley 1562 de 2012, “Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional”.
Estamos de acuerdo con la decisión adoptada en esta sentencia respecto de los apartes demandados de los artículos 16, 17 y 19 de la Ley 1562 de 2012, “Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional”. En cambio, y con el acostumbrado respeto por las determinaciones de la Sala, salvamos parcialmente nuestro voto respecto de la declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresión demandada del artículo 20, inciso 2º de la Ley 1562 de 2012, en la cual se faculta al Ministerio del Trabajo para “imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas, procedimientos y reglamentación del sistema general de riesgos laborales. Los recaudos por multas serán a favor del fondo de riesgos laborales”.
En relación con esta norma, compartimos el análisis efectuado en la sentencia sobre la identidad de sujeto, objeto y causa de la potestad sancionadora prevista en la norma demandada y en el artículo 55 (num. 9º) del Código Disciplinario Único, más no la solución adoptada por la Sala para salvar su constitucionalidad pues, en nuestra opinión, la única alternativa constitucionalmente admisible consistía en declarar la inexequibilidad de la expresión demandada.
Con el condicionamiento adoptado en la sentencia se trata de corregir la violación del non bis in idem con un remedio que, a su vez, implica una violación de los principios de legalidad de las faltas y de proporcionalidad de las sanciones. Se desconoce el principio de legalidad de las faltas, debido a la ausencia de criterios previstos en la ley para graduar el carácter leve o grave de un “incumplimiento a las reglas del sistema de riesgos profesionales”. A su vez, se vulnera la exigencia de proporcionalidad de las sanciones, en tanto la norma faculta imponer multas que pueden alcanzar los 100 salarios mínimos legales mensuales, sin ningún criterio para su aplicación, que además solo opera, según la mayoría, para los casos de faltas leves o graves, mas no gravísimas. Aunque la vulneración a estos principios no fue planteada como cargo en la demanda, y no pudo serlo porque el demandante no tenía en mente la interpretación que a la postre adoptaría la Corte para salvar la constitucionalidad de la expresión demandada, la Sala debió tener en cuenta que, debido a las consecuencias contrarias a la Carta que se derivaban de tal entendimiento, la única alternativa constitucionalmente admisible era declarar la inexequibilidad del precepto acusado.

References: ARTÍCULO 20
 ARTÍCULO 16
 ARTÍCULO 19
 artículo 42
 Artículo 42
 artículo 43
 Artículo 43
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 113
 artículo 20
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 19
 artículo 26
 artículo 16
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 55
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 43
 artículo 43
 artículo 29
 artículo 84
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 20
 resolución 
 artículo 55
 artículo 20
 artículo 50
 artículo 55
 artículo 20
 artículo 55
 artículo 20
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 219
 artículo 150
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 19
 artículo 20
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 artículo 12
 artículo 300
 artículo 43
 resolución 
 artículo 42
 artículo 142
 artículo 43
 resolución 
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 artículo 48
 artículo 20
 artículo 55