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Timestamp: 2016-10-26 11:26:59+00:00

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139 II 489
139 II 48934. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. X. AG gegen Y.-Verband (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
Art. 29 al. 2 Cst., art. 8 al. 1 let. d, art. 11 let. a et art. 21 al. 1 LMP, � 17, � 27 let. a et � 32 al. 1 DEMP, art. 11 let. g AIMP; crit�res d'aptitude et d'adjudication en droit des march�s publics; prise en compte de l'aptitude sup�rieure au minimum requis. Exigences constitutionnelles minimales pos�es en faveur des soumissionnaires lorsque l'autorit� adjudicatrice se renseigne par rapport � leurs r�f�rences. Il faut distinguer les crit�res d'aptitude et d'adjudication: dans une premi�re �tape, on doit examiner l'aptitude et, dans une seconde �tape, on �value les offres admissibles. Il n'est cependant pas par principe prohib� d'�riger une certaine exigence minimum en un crit�re d'aptitude, puis de pond�rer le d�passement de ce minimum comme un crit�re d'adjudication. A tout le moins, la prise en compte, dans le cadre de l'adjudication, d'une aptitude d�passant le seuil minimum est possible dans les cas o� tant l'aptitude professionnelle que l'exp�rience sont des crit�res d�terminants (consid. 2.1 et 2.2). L'autorit� adjudicatrice a le droit de demander des r�f�rences qui n'ont pas �t� indiqu�es par le soumissionnaire, mais cette pratique est soumise � des exigences constitutionnelles minimales: si les r�f�rences sont utilis�es au d�triment du soumissionnaire, ce dernier doit obtenir la possibilit� de s'exprimer � leur sujet (consid. 3.1-3.3). Faits � partir de page 490
BGE 139 II 489 S. 490
In den Ausschreibungsunterlagen war sodann aufgef�hrt: "Aktuell wird nur der Auftrag �ber den Umfang der 1. Etappe Phase 1 vergeben. Es wird jedoch der Lieferant f�r s�mtliche Phasen festgelegt." BGE 139 II 489 S. 491
Die X. AG reichte ein Angebot ein zum Preis von Fr. 136'611.77 f�r die Phase 1 bzw. Fr. 362'632.01 f�r den Gesamtumfang, jeweils inkl. MWSt, die B. AG ein Angebot zum Preis von Fr. 205'456.30 f�r die Phase 1 bzw. Fr. 480'755.15 f�r den Gesamtumfang, jeweils inkl. MWSt.
Mit Zuschlagsverf�gung vom 3. Oktober 2011 vergab der Y.-Verband die Arbeiten an die B. AG zum (revidierten) Preis von Fr. 151'702.24 exkl. MWSt, und stellte fest, dass sp�ter innerhalb des Schwellenwerts im freih�ndigen Verfahren an die ber�cksichtigte Firma zu denselben Konditionen Folgeauftr�ge erteilt werden k�nnten.
Die X. AG erhebt Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei die Rechtswidrigkeit der Zuschlagsverf�gung vom 3. Oktober 2011 festzustellen.
2. 2.1 Die Beschwerdef�hrerin st�sst sich daran, dass die Vergabestelle die Eignungsmerkmale eines Anbieters bei der Pr�fung der Zuschlagskriterien nochmals anhand der exakt gleichen Merkmale gepr�ft hat. Daraufhin hat sie dem obsiegenden Anbieter ausschliesslich aufgrund seiner Mehreignung eine h�here Punktzahl bei der Beurteilung der Zuschlagskriterien zugesprochen. Ob darin ein Verstoss gegen die Gleichbehandlung der Anbieter liegt, ist - wie sich aus dem Folgenden ergibt - eine wesentliche, aber h�chstrichterlich in der Schweiz noch nie entschiedene Grundsatzfrage.
2.2 2.2.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Eignungs- und Zuschlagskriterium auseinanderzuhalten; diese beziehen sich direkt auf die zu erbringende Leistung, jene hingegen auf das anbietende Unternehmen und dessen Eigenschaften; da aber auch diese Kriterien auf die zu erbringende Leistung bezogen sein m�ssen, ist die Unterscheidung zwischen Eignungs- und Zuschlagskriterien manchmal schwierig (BGE 129 I 313 E. 8.1 S. 323 f.; Urteil 2P.322/2006 BGE 139 II 489 S. 492vom 14. August 2007 E. 3.3.1). N�here Ausf�hrungen zur Abgrenzung finden sich in diesen Urteilen nicht. Auch im Urteil 2P.85/2001 vom 6. Mai 2002 E. 4.1 wurde die Frage einer Vermengung von Eignungs- und Zuschlagskriterien mangels entsprechender R�ge nicht weiter vertieft. Ohne ausdr�ckliche Diskussion des Verh�ltnisses zwischen Eignungs- und Zuschlagskriterien wurde es im Urteil 2P.141/2002 vom 7. Januar 2003 E. 2 als zul�ssig erkl�rt, den Zuschlag f�r den Kauf von Fotokopierger�ten einem Anbieter zu erteilen, weil dessen Ger�te (zu einem g�nstigeren Preis) mehr Leistung erbrachten als in der Ausschreibung gefordert worden war. Im Urteil 2P.46/2005 vom 16. September 2005 E. 5.1 fragte sich das Bundesgericht in Bezug auf das Kriterium der Ortskenntnis, ob eine strenge Trennung zwischen anbieter- und angebotsbezogenen Kriterien �berhaupt sinnvoll und realisierbar ist, wie allgemein bei der Vergabe von Dienstleistungsauftr�gen, wo die Fachkompetenz bzw. die Qualifikation des Anbieters eine grosse Rolle spiele; die Frage konnte aber offenbleiben. Im Urteil 2P.225/2005 vom 27. April 2006 E. 3.2 erwog das Bundesgericht, dass nach der Lehre die Eignungskriterien normalerweise nicht zugleich als Zuschlagskriterien verwendet werden sollten, dass aber die Rechtsprechung eine strikte Trennung eher ablehne; die Frage brauchte auch dort nicht weiter er�rtert zu werden, da nicht dargelegt worden war, dass die gleichen Kriterien doppelt verwendet wurden. 2.2.2 Die fr�here eidgen�ssische Rekurskommission f�r das �ffentliche Beschaffungswesen war anf�nglich der Ansicht, dass Unternehmensaspekte bzw. Mehreignungen im Rahmen des Zuschlags nicht mehr ber�cksichtigt werden d�rften; sie hat diese Praxis jedoch im Laufe der Zeit gelockert und unternehmensbezogene Aspekte zugelassen, wenn sie Einfluss auf die Qualit�t des Angebots (als Element der Wirtschaftlichkeit, vgl. Art. 21 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen [B�B; SR 172.056.1]) haben (s. Darstellung der Praxis bei MARTIN BEYELER, Ziele und Instrumente des Vergaberechts, 2008, S. 64 ff.; MARC STEINER, Die Ber�cksichtigung der Mehreignung aus beschaffungsrechtlicher Sicht - ein Beitrag aus der Schweiz, European Law Reporter 2010 S. 189 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht schliesst ebenfalls die Ber�cksichtigung einer Mehreignung im Rahmen der Zuschlagskriterien nicht grunds�tzlich aus, sofern die Mehreignungskriterien einen Bezug zum Projekt aufweisen, wie z.B. Qualit�t, Referenzen, Ausbildung (Urteil B-6082/2011 vom 8. Mai BGE 139 II 489 S. 493 2012 E. 2.1.3 und 2.1.4; BVGE 2011/58 E. 12.2). Auch die Rechtsprechung der Kantone l�sst mehrheitlich die Ber�cksichtigung von anbieterbezogenen Zuschlagskriterien zu, jedenfalls wenn es um Auftr�ge geht, bei denen die Fachkompetenz des Anbieters eine grosse Rolle spielt (vgl. die Hinweise bei GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des �ffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, S. 270 ff.); HUBERT ST�CKLI, Das Vergaberecht der Schweiz, 7. Aufl. 2008, S. 471 ff.; BEYELER/ST�CKLI, Rechtsprechung aus den Jahren 2010-2012, in: Aktuelles Vergaberecht 2012, 2012, S. 110 f.; ELISABETH LANG, Der Grundsatz der Transparenz im �ffentlichen Beschaffungsrecht, in: Festschrift 100 Jahre Aargauischer Anwaltsverband, 2005, S. 124 f.). 2.2.3 Rechtsvergleichend ist das Urteil des EuGH i.S. Lianakis vom 24. Januar 2008 (C-532/06, Randnrn. 30-32) zu erw�hnen, wonach sich die fachliche Eignung nach den in Art. 31 und 32 der Richtlinie 92/50/EWG vom 18. Juni 1992 �ber die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe �ffentlicher Dienstleistungsauftr�ge (ABl. L 209 vom 24. Juli 1992 S. 1) genannten Kriterien richte, w�hrend sich die Erteilung des Zuschlags auf die in Art. 36 Abs. 1 der Richtlinie aufgez�hlten Kriterien st�tze. Zwar seien dort die Kriterien nicht abschliessend aufgez�hlt, doch k�men nur Kriterien in Betracht, die der Ermittlung des wirtschaftlich g�nstigsten Angebots dienten. Daher seien als Zuschlagskriterien Kriterien ausgeschlossen, die nicht der Ermittlung des wirtschaftlich g�nstigsten Angebots dienten, sondern die im Wesentlichen mit der Beurteilung der fachlichen Eignung der Bieter f�r die Ausf�hrung des betreffenden Auftrags zusammenhingen. Die im konkreten Fall vom Auftraggeber als "Zuschlagskriterien" ber�cksichtigten Kriterien (nachgewiesene Erfahrung des Sachverst�ndigen; Personal und Ausstattung des B�ros; F�higkeit, die Studie durchzuf�hren) bez�gen sich in erster Linie auf die Erfahrung, die Qualifikationen und die Mittel, die geeignet sind, eine ordnungsgem�sse Ausf�hrung des betreffenden Auftrags zu gew�hrleisten. Es handle sich dabei um Kriterien, die die fachliche Eignung der Bieter betr�fen und die nicht Zuschlagskriterien sein k�nnten. Diese Praxis wurde best�tigt im Urteil Kommission gegen Hellenische Republik vom 12. November 2009 (C-199/07; vgl. auch Gr�nbuch vom 27. Januar 2011 der Europ�ischen Kommission �ber die Modernisierung der europ�ischen Politik im Bereich des �ffentlichen Auftragswesens; Wege zu einem effizienteren europ�ischen Markt f�r �ffentliche Auftr�ge, S. 18 f.). BGE 139 II 489 S. 494
2.2.4 Eignungs- und Zuschlagskriterien haben unterschiedliche Funktionen: Die Nichterf�llung der Eignungskriterien f�hrt zum Ausschluss des Anbieters (� 27 lit. a der Vergaberichtlinien [VR�B] zur Interkantonalen Vereinbarung �ber das �ffentliche Beschaffungswesen [IV�B] vom 25. November 1994/15. M�rz 2001 [http://www.bpuk.ch/konkordate/IVOEB.aspx]; � 27 lit. a der nidwaldnerischen Vollzugsverordnung vom 6. Juli 2004 zum Gesetz �ber das �ffentliche Beschaffungswesen [Submissionsverordnung; NG 612.11]; vgl. im Bund Art. 11 lit. a B�B; MARTIN BEYELER, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, 2012, S. 1025 ff.); ein fehlendes Eignungskriterium kann somit nicht durch �bererf�llung anderer Eignungskriterien kompensiert werden. Demgegen�ber dienen die Zuschlagskriterien der Bewertung der zul�ssigen Angebote, wobei eine schlechtere Bewertung bei einem Kriterium durch eine bessere bei einem anderen aufgewogen werden kann. Daraus folgt, dass in einem ersten Schritt die Eignung zu pr�fen ist und anschliessend in einem zweiten Schritt die zul�ssigen Offerten zu bewerten sind. Es w�re unzul�ssig, den ersten Schritt gar nicht durchzuf�hren und ein Angebot, das die Eignungskriterien nicht erf�llt, trotzdem zuzulassen (Urteil 2P.322/2006 vom 14. August 2007 E. 3.3.1; OLIVIER RODONDI, Les crit�res d'aptitude et les crit�res d'adjudication dans les proc�dures de march�s publics, RDAF 2001 I S. 387 ff., 412 f.; MARTIN BEYELER, �ffentliche Beschaffung, Vergaberecht und Schadenersatz, 2004, S. 206 f.). Daraus folgt aber nicht, dass es unzul�ssig w�re, im zweiten Schritt die gleichen Kriterien zu ber�cksichtigen wie im ersten. Das macht zwar keinen Sinn bei Eignungskriterien, die nur mit Ja oder Nein beantwortet werden k�nnen: Angebote, welche das Kriterium nicht erf�llen, sind auszuschliessen, alle anderen w�rden die gleiche Bewertung erhalten. Bei Kriterien, die graduell bewertet werden k�nnen, ist aber nicht ersichtlich, weshalb es unzul�ssig sein sollte, eine gewisse Mindestanforderung als Eignungskriterium zu verlangen, eine dar�ber hinausgehende Erf�llung aber als Zuschlagskriterium zu gewichten; es handelt sich bei dieser Vorgehensweise nicht um eine Doppelpr�fung, sondern um eine Pr�fung unter verschiedenen Aspekten (BEYELER, a.a.O., 2004, S. 208 f.). Das gilt in besonderem Mass f�r das Kriterium der Qualit�t, die anerkanntermassen ein zul�ssiges Kriterium im Rahmen der Wirtschaftlichkeitspr�fung ist (Art. 21 Abs. 1 B�B; � 32 Abs. 1 VR�B). Es liegt auf der Hand, dass - jedenfalls bei Auftr�gen, bei denen die Fachkompetenz eine Rolle spielt - die Qualit�t BGE 139 II 489 S. 495nicht getrennt vom Unternehmen und den darin t�tigen Personen beurteilt werden kann. Eine strikte Trennung zwischen unternehmensbezogenen und Wirtschaftlichkeitsaspekten, wie sie der EuGH vorgenommen hat, kann daher nicht �berzeugen. Zumindest dort, wo es auf fachliche Eignung oder Erfahrung ankommt, ist die Ber�cksichtigung einer Mehreignung im Rahmen des Zuschlags zul�ssig (ebenso BEYELER, a.a.O., 2008, S. 67 ff.; MATTHIAS HAUSER, Zuschlagskriterien im Submissionsrecht, AJP 2001 S. 1405 ff., 1414 f.; HERBERT LANG, Offertenbehandlung und Zuschlag im �ffentlichen Beschaffungswesen, ZBl 101/2000 S. 225 ff., 242 f.; MARCO FETZ, �ffentliches Beschaffungsrecht des Bundes, in: SBVR Bd. XI, 2. Aufl. 2007, S. 461 ff., 538 f.).
3. 3.1 Weiter wirft die Beschwerdef�hrerin die Frage auf, ob es rechtswidrig ist, wenn die Vergabebeh�rde eigenm�chtig (d.h. ohne Zustimmung des Anbieters) Referenzangaben zu Anlagen eines Anbieters einholt und aufgrund dieser Referenzangaben einen Anbieter schlechter bewertet. Auch bei dieser Frage handelt es sich um eine Grundsatzfrage, die sich in der Praxis h�ufig stellt, aber vom Bundesgericht noch nie beantwortet wurde; im Urteil 2P.111/2003 vom 21. Januar 2004 E. 4.2.2 konnte diese Frage offenbleiben, weil die vertraulich eingeholten Referenzausk�nfte nicht entscheidwesentlich waren.
3.2 Das Vergaberecht �ussert sich nicht ausdr�cklich zur Frage, ob und unter welchen Umst�nden auch Referenzen eingeholt werden d�rfen, die der Anbieter nicht angegeben hat. Die Antwort muss sich aus allgemeinen Grunds�tzen ergeben: Wie in jedem Verwaltungsverfahren hat auch im Submissionsverfahren die Beh�rde grunds�tzlich den erheblichen Sachverhalt von Amtes wegen abzukl�ren, ohne dabei an Vorbringen oder Beweisantr�ge der Beteiligten gebunden zu sein. Sie wird zwar in der Regel prim�r auf die von den Anbietern eingereichten Unterlagen abstellen; insbesondere ist die Beh�rde nicht verpflichtet, von Amtes wegen mangelhaft oder unvollst�ndig eingereichte Unterlagen oder Angaben zu vervollst�ndigen (vgl. Hinweise auf die Praxis bei MANUELA GEBERT, Stolpersteine im Beschaffungsablauf, in: Aktuelles Vergaberecht 2010, 2010, S. 364 ff.). Es ist aber auch nicht unzul�ssig, auf vorhandene eigene Kenntnisse und Erfahrungswerte zur�ckzugreifen; BGE 139 II 489 S. 496insbesondere bei lokalen Projekten mit lokalen Anbietern oder innerhalb einer Fachwelt, wo man sich gegenseitig kennt, ist solches Wissen unvermeidlich vorhanden und es ist nicht per se unzul�ssig, darauf abzustellen (Urteil 2C_549/2011 vom 27. M�rz 2012 E. 2.4). Ebenso wenig kann es der Beh�rde verboten sein, sich solches Wissen noch zu verschaffen, um sich ein Bild �ber die Eignung oder Qualit�t eines Anbieters zu machen. Nach Treu und Glauben wird zwar die Beh�rde in erster Linie auf diejenigen Referenzen abstellen, die der Anbieter angegeben hat; aber es muss ihr grunds�tzlich erlaubt sein, im Rahmen ihrer Sachverhaltsabkl�rungen auch zus�tzlich zu den Angaben, welche die Anbieter gemacht haben, weitere Informationen einzuholen.
3.3 Allerdings sind dabei verfassungsrechtliche Mindestanspr�che zu wahren, namentlich der Anspruch auf rechtliches Geh�r (Art. 29 Abs. 2 BV), der grunds�tzlich auch im Submissionsrecht gilt (Urteile 2C_710/2012 vom 7. Dezember 2012 E. 5; 2C_890/2008 vom 22. April 2009 E. 5.3; 2P.175/2001 vom 12. Oktober 2001 E. 3, in: ZBl 103/2002 S. 481; 2P.155/1996 vom 4. Dezember 1996 E. 3, in: Pra 1997 Nr. 100 S. 541). Die Parteien eines Verfahrens haben insbesondere das Recht auf Akteneinsicht sowie das Recht, sich zu rechtserheblichen Sachverhaltsvorbringen zu �ussern, auf welche zu ihrem Nachteil abgestellt wird (BGE 137 IV 33 E. 9.2 S. 48 f.; BGE 136 V 351 E. 4.4 S. 355 f.; BGE 135 I 279 E. 2.3 S. 282). So muss z.B. einem Anbieter Gelegenheit gegeben werden sich zu �ussern, bevor sein Angebot wegen ungew�hnlich tiefem Preis ausgeschlossen wird (BGE 130 I 241 E. 7.3 S. 255; Urteile 2D_34/2010 vom 23. Februar 2011 E. 2.5; 2P.70/2006 vom 23. Februar 2007 E. 4.5; vgl. � 31 VR�B; OLIVIER RODONDI, La gestion de la proc�dure de soumission, in: Aktuelles Vergaberecht 2008, 2008, S. 163 ff., 188). Auch in anderen Konstellationen kann sich eine Pflicht zur R�ckfragung beim Anbieter ergeben (vgl. GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., S. 198 f.). Zwar k�nnen die Geh�rsanspr�che mit R�cksicht auf die Besonderheiten des Submissionsrechts eingeschr�nkt werden. So sind die Angebote als solche auch gegen�ber den Mitbewerbern vertraulich zu behandeln (Art. XIV Abs. 3 GPA [SR 0.632.231.422]; Art. 11 lit. g der interkantonalen Vereinbarung vom 25. November 1994/15. M�rz 2001 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen [IV�B; NG 612.2]; � 17 VR�B; vgl. im Bund Art. 8 Abs. 1 lit. d B�B), was grunds�tzlich auch im Rechtsmittelverfahren gilt (Urteile 2C_890/2008BGE 139 II 489 S. 497vom 22. April 2009 E. 5.3.3; 2P.193/2006 vom 29. November 2006 E. 3.1; 2P.111/2003 vom 21. Januar 2004 E. 4.1.2; 2P.226/2002 vom 20. Februar 2003 E. 2; 2P.274/1999 vom 2. M�rz 2000 E. 2, in: Pra 2000 Nr. 134; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., S. 559 ff.; 688 f.; FETZ, a.a.O., S. 500 f.). Hingegen sind nach der kantonalen Gerichtspraxis die Referenzausk�nfte, auf welche die Beh�rde abstellen will, aktenm�ssig festzuhalten (Urteile des Verwaltungsgerichts Z�rich VB.2006.00359 vom 20. Dezember 2006 E. 6.2.3; VB.2005.00514 vom 1. November 2006 E. 5.3; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern vom 13. August 2002 E. 6, in: Luzerner Gerichts- und Verwaltungsentscheide 2002 II Nr. 9; vgl. auch PETER RECHSTEINER, Referenzkontrolle, Baurecht 2003 S. 56) und es ist den Parteien - vorbeh�ltlich �berwiegender entgegenstehender Interessen - darin Einsicht zu gew�hren (Urteil des Verwaltungsgerichts Aargau vom 16. Februar 2000 E. 2, in: Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide 2000 S. 279; dazu ELISABETH LANG, Die Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau zum Submissionsrecht, ZBl 103/2002 S. 453 ff., 477; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., S. 694 f.). Dem ist zuzustimmen: Wenn Referenzen eingeholt werden, auf die entscheiderheblich abgestellt wird, handelt es sich nicht um beh�rdeninterne Akten, die nicht dem Einsichtsrecht unterliegen (BGE 125 II 473 E. 4a S. 474; Urteil 1P.324/2005 vom 10. Mai 2006 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 132 I 167), sondern um Ausk�nfte Dritter. Wird darauf zum Nachteil eines Anbieters abgestellt, muss dieser Gelegenheit haben, sich dazu zu �ussern. contenu
137 IV 33,
135 I 279 suite... ,
130 I 241,
132 I 167
art. 11 let. a et art. 21 al. 1 LMP,
Art. 21 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen [B�B; SR 172.056.1],
art. 8 al. 1 let suite... ,
art. 11 let,
Art. 8 Abs. 1 lit. d B�B

References: Art. 29
 art. 8
 art. 11
 art. 21
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 EuGH 
 Art. 31
 Art. 36
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 EuGH 
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 Art. 8
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