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Les institutions de 1958 et l'État de droit, Espoir n°85, 1992
A - Pourquoi un Conseil Constitutionnel ?
1) Un projet à rencontre de la tradition républicaine
Il est certain qu'il y avait là rupture avec le passé. Chacun d'entre nous sait que pour des raisons diverses, le contrôle de constitutionnalité et le concept même de contrôle de constitutionnalité étaient contraires à la tradition française. Je sais bien que l'on se plaît toujours à évoquer les propos de Sieyès sur un jury constitutionnaire, que l'on peut évoquer les deux Sénats impériaux, qui étaient plutôt de nature à faire rejeter l'idée de contrôle de constitutionnalité qu'à l'enraciner dans la République. Il est difficile de dire que le Comité Consultatif Constitutionnel de la IVe République constituait en soi autre chose qu'une approche extrêmement prudente à une forme de contrôle que la tradition républicaine refusait. Pourquoi la tradition républicaine le refusait-elle ? Est-ce l'attachement excessif à la prééminence de la volonté générale, d'ailleurs à mon sens mal interprétée, s'exprimant par la volonté des représentants du peuple ? Est-ce que l'on refusait la hiérarchie des normes ? Est-ce tout simplement parce que, pour les républicains, il n'y avait pas de souveraineté qui puisse s'exprimer autrement que dans le cadre du Parlement ? En tout cas, depuis la IIIe République, l'hostilité fondamentale à toutes formes de censure juridictionnelle, de « gouvernement des juges », très mauvaise expression — bien que française — était une constante de la sensibilité des républicains. D'où cette question initiale : Pourquoi dans cette atmosphère, le général de Gaulle a-t-il voulu l'instauration d'un contrôle de constitutionnalité confié à un organe particulier ? Après tout, on aurait pu choisir d'introduire le contrôle de constitutionnalité dans le cadre judiciaire.
Si je me réfère au texte fondateur, celui auquel lui-même se rapporte toujours, c'est-à-dire le Discours de Bayeux, il n'y est fait aucune mention du contrôle de constitutionnalité. J'en ai déduit que, puisque le Général disait qu'il y avait, depuis douze ans, fixé l'essentiel, un contrôle de constitutionnalité n'était pas essentiel à ses yeux. 3) La rédaction de la Constitution
A partir de là, j'ai analysé les travaux préparatoires de 1958. La première trace que nous trouvons du Conseil se trouve dans la deuxième rédaction de l'avant-projet de la Constitution soumis le 30 Juin où apparaît un « Comité Constitutionnel » composé de neuf membres. Le général de Gaulle d'ailleurs utilisera souvent le terme de « comité » même après que le Conseil Constitutionnel est né. Ce Comité est composé de neuf membres nommés pour dix ans : quatre membres sont nommés par le Président de la République, deux par le Président du Sénat, deux par le Président de l'Assemblée Nationale et le neuvième est coopté. J'ai noté aussi, avec un certain sourire, que dans ce projet d'origine, le Président était élu par le Comité constitutionnel en son sein après la cooptation.
En ce qui concerne l'Article E, il énonce le principe du contrôle de constitutionnalité. Si le Comité constitutionnel déclare la loi inconstitutionnelle, celle-ci ne peut être promulguée ; par conséquent, c'est déjà le système actuel. Mais, ce qui ne manquera pas de faire sourire, le projet conçoit déjà une saisine judiciaire. Il est inscrit à l'Article VI ceci : « Le Comité constitutionnel pourra connaître de la constitutionnalité d'une loi sur la demande de la Cour de Cassation ou du Conseil d'Etat statuant au contentieux », en précisant « pour autant que ladite loi constitue la cause d'un jugement à rendre par la juridiction dont émane la demande ». Donc, le projet d'origine prévoyait un contrôle de constitutionnalité à la fois, a priori et a posteriori, à la fois d'origine politique et judiciaire, celui-ci à l'initiative du Conseil d'Etat et de la Cour de Cassation. De surcroît, dans le projet d'origine, dû à M. Michel Debré et à son « équipe de jeunes juristes tirés du Conseil d'Etat », il était indiqué que non seulement le Conseil d'Etat, mais aussi le Premier Ministre, pouvaient demander au Conseil constitutionnel son avis sur toutes les difficultés nées de l'application de la Constitution.
B — Pourquoi ce Conseil constitutionnel ?
C — Les rapports du général de Gaulle et des conseillers
1) Les nominations
Dans une institution qui naît, les premiers choix ont une importance considérable parce qu'ils sont révélateurs de l'idée que se font de l'institution ses fondateurs. Le premier Président du Conseil constitutionnel, M. Léon Noël, Ambassadeur de France, fidèle du général de Gaulle et grand serviteur de l'Etat, fut nommé pour six ans. Le Président Patin, Président de la Chambre criminelle et grand juriste, fut désigné pour rois ans. Enfin, M. Georges Pompidou fut nommé pour neuf ans. Ceci m'a laissé, je l'avoue, perplexe ; peut-être pourra-t-on lever le voile du mystère. Pourquoi pour neuf ans ?
- Intervention de M. Goguel : « C'était le plus jeune des trois ! ».
En 1959, penser que M. Pompidou restait pendant neuf ans au Conseil, cela m'est apparu singulier. C'est un homme encore jeune dont chacun savait les grandes ambitions et qui jouissait d'une réputation considérable.
On pouvait penser que pendant neuf années, il n'allait pas rester à l'écart de la vie politique. J'ai trouvé à ce sujet une lettre très intéressante du général de Gaulle adressée à M. Georges Pompidou, Directeur général de la Banque Rothschild : « 24 Février 1959 : Mon Cher Ami, au moment où je viens de vous désigner; comme membre du Conseil Constitutionnel pour neuf ans, je reçois votre lettre me faisant part de votre désir de renoncer dans sa totalité au traitement auquel ces hautes onctions vous donnent droit ».
Je tenais à lire cette lettre car elle est tout à l'honneur de M. Pompidou et n'était joint destinée à publication.
Autre détail, M. Léon Noël a été choisi nais il semble que dans la pensée initiale du général de Gaulle, le Premier Président du Conseil constitutionnel aurait dû être le Résident René Coty. Une lettre adressée par lui au Président Coty en fait état. Le président Coty a-t-il refusé par anticipation ou bien avait-il été pressenti. En tout cas, le général de Gaulle lui écrit : « En ce qui concerne la présidence du Comité, j'ai déféré à votre intention de ne pas l'exercer, intention que M. Merveilleux du Vignaux m'a fait connaître de votre part. Il est vrai que, pour les anciens présidents de la République, le fait qu'ils sont membres de droit et qu'ils ne prêtent pas serment, les places dans des conditions très différentes de celles où se trouvent les autres membres. D'autre part, comment eût-on, peut-être, interprété le choix qui eût été fait de l'un d'eux par rapport à l'autre ? » Mais ce projet illustre l'idée qu'il se faisait à a fois de la fonction et des sentiments qu'il vivait à l'égard de M. Coty qui l'auraient incité à ce choix. Pour les autres nominations faites par le général de Gaulle, le Professeur Waline a succédé au Président Patin, M. Bernard Chenot a remplacé A. Pompidou en 1962, c'est-à-dire qu'il y a une succession de postes marqués d'une suite rapide de titulaires. M. Chenot a remplacé Georges Pompidou le 25 Avril 1962, le 27 Août 1964 M. André Deschamps a remplacé M. Chenot et le 23 Février 1968, M. Sainteny a succédé à M. Deschamps, c'est un mandat de neuf ans qui a connu beaucoup de titulaires, et nous savons tous que le Président Palewski a succédé au Président Léon Noël, M. Palewski étant aussi un homme très proche du Général.
La mise en œuvre de l'Article 16 intervient au moment de l'affaire des Généraux, la Constitution prévoyant que le Conseil constitutionnel doit être consulté ; nous avons par M. Léon Noël, tiré de ses mémoires, un témoignage très intéressant sur ce qui s'est passé : il a réuni le dimanche matin, à 9 h 30, les membres du Conseil constitutionnel et leur a demandé, comme il le convenait, leur opinion sur la mise en oeuvre de l'Article 16, puisqu'il fallait apporter, sans délai, l'avis au général de Gaulle. M. Léon Noël dit que tout le monde a été d'accord sauf un membre qui s'est posé la question en disant : « Mais c'est plutôt l'état d'urgence que la mise en oeuvre de l'Article 16 qui est en cause ». Et le Président Léon Noël dit que deux des membres qui étaient des juristes ont été impressionnés par cet argument ; il est facile de voir qui pouvaient être ces juristes au sein du Conseil constitutionnel. Après discussion, le Conseil unanime a décidé que l'on pouvait considérer que les conditions d'application de l'Article 16 étaient réunies. Le Président Léon Noël précise : « Oui, l'unanimité a été acquise mais le Conseil, finalement, a souhaité que l'avis favorable soit transmis au général de Gaulle sous la réserve que l'on ne s'en serve que si lui-même sentait que l'on avait atteint ce point ultime où la mise en œuvre de l'Article 16 était nécessaire ». Cependant, le Président Noël n'a pas voulu que cette réserve soit mise dans le texte, il a convaincu ses collègues en leur précisant : « Je vais faire part de vos réserves ou plutôt de votre indication au général de Gaulle ». A cette condition, le texte a été voté. Le Président Léon Noël s'est alors rendu à l'Elysée où il a trouvé le général de Gaulle extrêmement tendu, ce que l'on conçoit, et plus anxieux, qu'à son habitude. Et là, Léon Noël remet l'avis au Général et raconte avec franchise : « Compte tenu de l'atmosphère dramatique que j'ai rencontrée là, je n'ai pas jugé bon de lui faire part de la réserve que les membres du Conseil avaient formulée en ce qui concerne l'utilisation de leur avis », c'est-à-dire qu'il a été le messager infidèle du Conseil ! Doit-on l'en blâmer ou non ? Je laisse la question ouverte. Sans doute qu'entre la douceur du Palais Royal et la tension qui régnait à cet instant à l'Elysée, le changement d'atmosphère devait être saisissant. Une chose est de débattre d'une situation au Palais Royal, une autre, de la ressentir dans le bureau de l'Elysée au moment d'une révolte de généraux.
Le deuxième grand moment du Conseil Constitutionnel pendant cette période est la réforme constitutionnelle de 1962. Je n'ai pas besoin de rappeler ce qu'était l'enjeu et je n'ai pas besoin de rappeler le tumulte et la passion qui régnaient aussi bien dans les milieux politiques que dans les milieux juridiques. Le problème est évoqué tout naturellement devant le Conseil constitutionnel et la première question qui se pose à lui est : » Est-ce que — alors que la Constitution ne le prévoit pas — le Conseil est habilité à donner une sorte de recommandation officieuse au Président de la République en matière de référendum ? ». A cet égard, le Conseil, après avoir délibéré, considère qu'il doit faire parvenir un avis officieux et tenu secret. Le Conseil dit : « Révision par la voie de l'Article 89, oui ; Article 11, non », c'est-à-dire qu'il prend la position la plus juridique. Le Président Léon Noël fait part de cette opinion, restée secrète d'ailleurs, et qui n'était pas obligatoire dans la Constitution. C'est vraiment une initiative du Conseil à l'égard du Général, et il y a dans les mémoires de Léon Noël un passage extraordinaire dans lequel il raconte qu'il va expliquer au général de Gaulle : « Mon Général, la Constitution est la Constitution, l'Article 89 est clair, c'est par la voie de l'Article 89 que doit passer votre révision constitutionnelle ». Tout le monde n'était pas d'accord, on le sait, avec cette interprétation. A la présentation du Président Noël, le Général répondit : « Il serait loisible au Sénat de s'opposer indéfiniment à toute réforme constitutionnelle alors que le Président de la République et, à cause de l'éventualité d'une dissolution, l'Assemblée Nationale ne le pourraient point — Ce serait illogique et absurde, observait-il, et le Constituant ne saurait impliquer des conséquences absurdes » — le Constituant ici avec une majuscule, étant par définition l'auteur de la Constitution — l'argument est impressionnant et, je le reconnais, m'a impressionné. Nous savons ce qu'il advint ensuite, ce fut la vole de l'Article 11 qui fut choisie avec le succès que l'on connaît, et la question reposée et un nouvel épisode tumultueux de la vie du Conseil constitutionnel. Après le succès du référendum, le Conseil fut saisi à nouveau. On connaît sa réponse : les lois adoptées par le peuple à la suite d'un référendum constituent l'expression directe de la souveraineté nationale. Je n'imagine pas en effet que le Conseil constitutionnel, comme le dictateur de Brecht, puisse censurer le peuple, c'est-à-dire le souverain.
Les Présidents du Conseil constitutionnel nourrissaient à l'égard du père de la Constitution une considération et une révérence particulière qu'eux-mêmes nous rapportent. A cet égard, les correspondances entre le général de Gaulle et les Présidents Noël et Palewski sont très claires ; on le voit très bien dans les récits même du Président Léon Noël — la façon dont il raconte ses visites au Général, la façon dont il s'adresse à lui —, et dans les écrits du Président Palewski. Celui-ci, dans ses Mémoires d'Action s'en explique avec beaucoup de franchise ; je cite : « Tant que le siège présidentiel avait été occupé par le général de Gaulle, le Conseil constitutionnel avait été rangé par les critiques du régime, au nombre des béni-oui-oui », (je trouve d'ailleurs, qu'ici, le Président Palewski traduit en termes courtois des propos infiniment plus vifs). A cet égard, je dois plaider coupable. En effet, il me semblait absurde d'expliquer à l'auteur de la Constitution de quelle manière celle-ci devait être appliquée. Quand, à cet égard, j'exprimais de timides réserves, le Général avait beau jeu de m'expliquer les raisons précises qui lui avaient fait adopter tel article, et je ne pouvais retourner la Constitution contre son auteur ». Dans un autre texte paru en 1982 : « Tant que le général de Gaulle, dit le Président Palewski, était à la tête de l'Etat, il me semblait avoir, à propos de la Constitution, une autre conception que l'auteur même de la Constitution. En d'autres termes, devant le Père fondateur, il était impossible à l'interprète de faire valoir une interprétation autre que celle qu'il avait et lui expliquer ce que devait être l'interprétation constitutionnelle était impossible puisque l'auteur de la Constitution, c'était lui ».
D — Vers de nouveaux pouvoirs ?
1) Le Président Noël et le domaine référendaire
Le Président Noël, le 13 Décembre 1962 — les choses sont terminées en ce qui concerne la modification constitutionnelle — vient remettre au général de Gaulle une note sur le référendum d'octobre 1962 pour indiquer un certain nombre de modifications possibles afin d'améliorer la technique référendaire ; il y a toujours une note qui suit la tenue des référendums où on évoque tel ou tel inconvénient auquel il faut remédier, quelquefois plus. « J'insistais, dit le Président Léon Noël, sur l'avantage qu'il y aurait pour l'autorité du Conseil constitutionnel à ce que, en pareille matière, ses attributions fussent élargies afin de lui permettre de se prononcer sur le principe même du référendum et sur son objet » . Le général de Gaulle répond, pas directement d'ailleurs à en croire Léon Noël, qu'il n'est pas mécontent que le Conseil constitutionnel ait donné un avis critique sur le projet, qu'il est satisfait qu'il ait manifesté ainsi son indépendance ; d'autres témoins ont dit le contraire, et notamment M. Soustelle a dit que le général de Gaulle avait eu une crise de colère épouvantable lorsque le Conseil constitutionnel, avant le référendum, avait fait savoir qu'il souhaitait que l'on utilisât la voie de l'Article 89. Je ne sais pas ce qu'est la vérité historique. D'après Léon Noël, en tout cas après le succès du référendum, il évoque le Conseil constitutionnel et ajoute à son propos : « Evidemment, on aurait pu appliquer une autre conception et créer une véritable Cour suprême », sans éclairer autrement le concept. Mais dans ce cas, dit le Général, et c'est intéressant, il aurait fallu donner à l'institution une autre composition.
Beaucoup plus intéressantes sont les propositions faites par le Président Palewski au général de Gaulle à plusieurs reprises pour l'élargissement de la mission du Conseil constitutionnel. La première est de juillet 1968. Nous avons sur ce point la réponse du général de Gaulle dans « Lettres, Notes et Carnets » en date du 11 Juillet 1968, et j'ai voulu voir ce qu'avait été la question parce que la réponse du Général est elliptique. Un procès-verbal de 1968, conservé au Conseil constitutionnel, rapporte les propos suivants du Général : « Au cours de notre entretien du 4 Juillet, vous m'avez remis un avant-projet résumant les modifications que vous souhaiteriez voir apporter à la Constitution et à la loi organique pour élargir la mission du Conseil constitutionnel » . Il n'y a pas de raison que ce document demeure secret ; ne doit demeurer secret que ce qui a trait aux délibérations et aux avis qui sont remis même au Président de la République. Ici, c'est une correspondance entre le Président du Conseil constitutionnel et le Président de la République qui n'a aucun caractère de secret, elle concerne le devenir de l'institution. J'ai été très intéressé par cette note qui est très longue, près de douze pages. Un grand nombre de modifications sont suggérées ; les unes concernent l'Article 7, elles ne sont pas importantes, c'est la dernière qui est intéressante. Dans la dernière, le Président Palewski écrit en juillet 1968. « Proposition tendant à l'addition à la Constitution d'un article 61 bis ; exposé des motifs après dix ans d'expérience : « Il paraît opportun d'étendre la compétence du Conseil constitutionnel à un domaine qui à ce jour lui est soustrait : celui du contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois ». Le texte de cette proposition est le suivant : « Le Conseil constitutionnel se prononce sur la conformité à la Constitution des textes législatifs qui peuvent lui être déférés par le Vice-président de la Cour de Cassation à l'occasion des instances engagées devant ces juridictions » .
La réponse du général de Gaulle est singulière : « Reconnaître (au Conseil constitutionnel) une compétence générale et non plus limitative n'irait pas, vous le savez, à rencontre des sentiments de confiance et d'estime qu'il a su mériter de ma part ». Il ajoute cette réserve dont la portée n'est pas claire pour moi : « Il faut craindre toutefois qu'une modification en ce sens ne porte en elle le germe d'une atteinte aux prérogatives du Président de la République telles qu'elles sont définies à l'Article 5 de la Constitution ».
Je suis resté, je le dis très franchement, étonné parce que l'on ne voit pas en quoi cet élargissement de la compétence du Conseil constitutionnel pouvait porter atteinte à l'Article 5 définissant les pouvoirs du Président de la République. Là, le Président Tricot m'a fait l'amitié de me dire que le général de Gaulle lui en avait parlé, il nous révélera tout à l'heure ce qu'il en est. Mais sur l'Article 5, pour moi, c'est un mystère juridique. Puis, il s'agit des cas de vacance du Président de la République, ce qui le préoccupait beaucoup. « Un contrôle sur les actes en cas de vacance du Président de la République, en cas d'empêchement constaté, ne présenterait pas le même inconvénient (nous savons ce qu'il en est advenu), il y a une mesure qui mérite réflexion ».

References: l'Article 16
 l'Article 16
 l'Article 16
 l'Article 16
 l'Article 16
 l'Article 89
 l'Article 89
 l'Article 89
 l'Article 11
 l'Article 89
 l'Article 7
 l'Article 5
 l'Article 5
 l'Article 5