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Timestamp: 2018-12-14 10:38:58+00:00

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﻿ SENTENCIA SU-620 DE NOVIEMBRE 13 DE 1996 UNIFICACION
SENTENCIA SU-620 DE 13 DE NOVIEMBRE DE 1996
CONTENIDO:EL DEBIDO PROCESO EN LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL DEBIDO PROCESO, PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL, RESPONSABILIDAD FISCAL, DERECHO DE DEFENSA, GARANTÍAS EN EL DERECHO PROCESAL, GARANTÍAS EN EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO, INVESTIGACIÓN FISCAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:302 DE FEBRERO DE 1997, PÁG.174
•Sentencia SU-620 de noviembre 13 de 1996
DERECHO DE DEFENSA EN LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN
EXTRACTOS: «La Sala Segunda de Revisión a cuya consideración se presentó la ponencia elaborada por el magistrado Antonio Barrera Carbonell consideró que dicha ponencia, de ser aprobada, podía implicar un cambio de la jurisprudencia sentada por la Corte en la materia relativa al debido proceso en las actuaciones administrativas en las sentencias C-599/92(1) y T-159/96(2). En tal virtud y, además, por la importancia del tema en ella tratado, se sometió el estudio del asunto a la Sala Plena de la corporación.
5.1. Las reglas básicas que regulan el trámite de dicho proceso están contenidas en los artículos 72 a 89 de la Ley 42 de 1993, que fueron desarrolladas por el Contralor General de la República en el capítulo V de la Resolución Orgánica 03466 de junio 14 de 1994, para cuya expedición se invocaron las atribuciones conferidas por los artículos 268-1-2-4-5-8-12 y 272 de la Constitución y en dicha ley.
5.2. Considera la Sala que es del caso inaplicar, con fundamento en el artículo 4º de la Constitución, por ser manifiestamente contrarios a ésta, en los artículos 24 a 35 y 37 a 44 de dicha resolución orgánica, porque la potestad reglamentaria que excepcionalmente se reconoce al contralor para prescribir los métodos y las formas de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultado que deben seguirse, y dictar las normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial (art. 268-1-12), y las atribuciones que se le confieren para revisar y fenecer las cuentas correspondientes y determinar el grado de eficiencia, y de economía con que hayan obrado; exigir informes sobre su gestión fiscal a todo funcionario o empleado, persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación, establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma y para promover ante las autoridades competentes investigaciones penales o disciplinarias a quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado y exigir verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios implicados, mientras culminan las referidas investigaciones o procesos, en modo alguno lo autoriza para sustituir al legislador en el establecimiento del procedimiento que debe seguirse para determinar la responsabilidad fiscal de quienes manejan fondos o bienes públicos. Es obvio, que la regulación del proceso de responsabilidad fiscal corresponde al legislador, conforme a los artículos 6º, 29, 121, 124, 150-23 de la Constitución.
Con todo, la Corte considera que no es del caso inaplicar el artículo 36 de la referida resolución orgánica, porque se refiere a una distribución de competencias internas dentro de la Contraloría, con respecto a las dependencias, órganos o funcionarios que tendrán a su cargo el trámite de los procesos fiscales, que puede hacer el Contralor dentro de sus atribuciones constitucionales y legales.
“La investigación es la etapa de instrucción dentro de los procesos que adelantan los organismos de control fiscal, en la cual se allegan y practican las pruebas que sirven de fundamento a las decisiones adoptadas en el proceso de responsabilidad”. Durante la etapa de investigación se pueden decretar medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables de un faltante de recursos del Estado, las cuales podrán impedir aquéllas u obtener el desembargo de sus bienes ofreciendo caución (art. 75).
Es de anotar, que la etapa de investigación sólo tiene cabida cuando los funcionarios de los organismos de control fiscal que realicen funciones de investigación fiscal, quienes se encuentran investidos de las atribuciones previstas en el Código de Procedimiento Penal y las especiales que señala el artículo 76, han adelantado oficiosamente “las indagaciones preliminares que se requieran por hechos relacionados contra intereses patrimoniales contra el Estado”, y determinado, mediante el acopio de las informaciones y pruebas correspondientes, la ocurrencia del hecho y su posible incidencia en la gestión y en la responsabilidad fiscal, la identificación de los autores o partícipes y de sus bienes. Es decir, que cuando el resultado de las diligencias preliminares amerite la apertura de investigación, se procederá a ello mediante la expedición de un auto del investigador, en el que se “ordenarán las diligencias que se consideren pertinentes, las cuales se surtirán en un término no mayor de 30 días, prorrogables hasta por otro tanto”.
— Vencido el término de la investigación o su prórroga y cuando del acervo probatorio se establezca que existe mérito para deducir responsabilidad fiscal a quienes han resultado imputados, se ordenará la apertura del juicio fiscal. Etapa que tiene por objeto “definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación”. La providencia que ordene la apertura del juicio fiscal se debe notificar a los presuntos responsables en forma personal o por edicto, según las normas del Código Contencioso Administrativo. Contra dicha providencia procede únicamente el recurso de reposición. Si los presuntos implicados no se hicieren presentes en el proceso personalmente o por intermedio de apoderado el funcionario competente le nombrará apoderado de oficio con quien se surtirá el trámite (art. 79).
La providencia que declara la responsabilidad fiscal, una vez se encuentra en firme, presta mérito ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes. Además, dicha providencia se da a conocer en un boletín que publica la Contraloría General de la República y sólo procede la exclusión de una persona del boletín de responsables fiscales por: revocación, anulación o pérdida de la fuerza ejecutoria del acto, prescripción de la acción de cobro y terminación del proceso de cobro coactivo (arts. 82, 83 y 84).
La inclusión de una persona en el referido boletín tiene la consecuencia prevista en el artículo 85 de la Ley 42 de 1993 que dice:
“Los representantes legales así como los nominadores y demás funcionarios competentes deberán abstenerse de nombrar, dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de responsables, so pena de incurrir en causal de mala conducta”.
6.1. Como función complementaria del control y de la vigilancia de la gestión fiscal que ejerce la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, distritales y municipales, existe igualmente, a cargo de éstas, la de “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”, la cual constituye una especie de la responsabilidad que en general se puede exigir a los servidores públicos o a quienes desempeñen funciones públicas, por los actos que lesionan el servicio o el patrimonio público, e incluso a los contratistas y a los particulares que hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado (C.P., arts. 6º, 29, 90, 121, 123 inc. 2º, 124, 267, 268-5 y 272 L. 42/93, arts. 83 y 86).
c) Dicha responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo (L. 42/93, art. 81, par.). En efecto, la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos. En tal virtud puede existir una acumulación de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a través de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-046/94(3).
d) En el trámite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades de interés público o social, con observancia de los principios de igualdad moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209), a través de las actividades propias de intervención o de control de la actividad de los particulares o del ejercicio de la función y de la actividad de policía o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores públicos o a los particulares que desempeñan funciones públicas. En tal virtud, la norma del artículo 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competentes), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Corresponde a la noción de debido proceso el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o sanción.
Del contenido del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios, el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio irregular de sus competencias(4)”.
(4) Sentencia C-214/94 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
De la Constitución Política surgen unos principios que rigen el debido proceso, en el sentido que éste es participativo, dado que todas la personas tienen derecho a participar en las decisiones que los afectan, y es contradictorio y público, en cuanto a que a los imputados les asiste el derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio durante la investigación y el juzgamiento, a solicitar la práctica de pruebas, a controvertir las que se alleguen en su contra, a oponer la nulidad de la prueba obtenido con violación del debido proceso, y a impugnar las decisiones que los perjudican (arts. 1º, 2º y 29).
7.2. Debe la Sala, en consecuencia, determinar la forma como se compatibiliza el ejercicio de los poderes que le corresponden a la administración dentro del trámite de las actuaciones administrativas (investigación y juicio), dirigidas a establecer la responsabilidad fiscal, con la garantía del debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución.
La ley guarda silencio con respecto a la forma como los imputados pueden hacer uso de su derecho de defensa dentro de la etapa de la investigación, pues las normas de la Ley 42 de 1993 que regulan el trámite del proceso de responsabilidad fiscal postergan para una fase posterior —la del juicio— el ejercicio del derecho de defensa, el cual realmente durante la etapa de investigación no se garantiza.
En estas circunstancias y por la necesidad de asegurar la vigencia efectiva del mandato contenido en el artículo 29 de la Constitución que consagra el derecho para el imputado de ejercer la defensa “durante la investigación y el juzgamiento”, debe la Corte determinar cual sería. el mecanismo idóneo para garantizar dicho derecho durante la etapa de investigación.
Ningún reparo encuentra la Sala a la unilateralidad de la actuación surtida dentro de las indagaciones preliminares encaminada fundamentalmente a establecer en forma objetiva la posible existencia de hechos o circunstancias que pueden configurar el manejo irregular de bienes o recursos públicos, sin determinar a unos responsables concretos.
“Garantías procesales. La presente ley, o cualquiera otra de carácter penal, sustantivo o procesal de efectos sustantivos no podrán aplicarse con retroactividad. Igualmente las mismas normas no se aplicarán una vez producidos todos sus efectos. Se exceptúan de estas prescripciones las normas creadoras de situaciones de favorabilidad para el sindicado o procesado.
Nadie podrá ser condenado por juez o autoridad competente sin que exista en su contra plena prueba alguna y oportuna de todos los elementos constitutivos del delito, infracción disciplinaria o contravencional y de la consecuente responsabilidad.
En desarrollo de las actuaciones penales disciplinarias y contravencionales, prevalece el principio de la presunción de inocencia. En consecuencia, en todo proceso penal, disciplinario o contravencional la carga de la prueba estará siempre a cargo del Estado tanto en las etapas de indagación preliminar como en las del proceso.
En caso de existir imputado o imputados conocidos, de la iniciación de la investigación se notificará a éste o éstos para que ejerzan su derecho de defensa.
Aun cuando dicha ley no se encontraba vigente para la época en que se surtió la etapa de investigación fiscal (febrero 16 a abril 20 de 1995), y por lo tanto no puede ser aplicada, se pone de presente que ella indudablemente constituye un desarrollo del mandato del artículo 29 de la Constitución, al determinar que debe permitirse el ejercicio del derecho de defensa en las actuaciones administrativas, en las cuales deba deducirse algún tipo de responsabilidad, disciplinaria, contravencional o fiscal, desde la investigación, cuando exista imputado o imputados conocidos.
Concordante con lo expuesto, se pregunta la Corte ¿cuál es el momento preciso para que dentro de la etapa de investigación se garantice al imputado o imputados el derecho de defensa?
En la forma como aparece diseñada la etapa de la investigación, con el objetivo claro antes especificado, que tiene un término de duración de 30 días, prorrogables por un término igual, entiende la Corte que éste debe ser el lapso mínimo en que debe mantenerse la actuación unilateral del funcionario competente para tramitar el proceso de responsabilidad fiscal y que vencido dicho término o su prórroga, y siempre que los elementos de juicio obrantes en el proceso puedan ameritar la iniciación del juicio fiscal, éste debe señalar un término prudencial adicional para que quienes resulten imputados puedan ejercer el derecho de defensa en los términos del artículo 29 de la Constitución.
7.3. En la sentencia C-599 de 1992 la Corte al fallar una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 7º,19, 21, 26 y 27 del Decreto-Ley 1746 de 1991, en relación con las actuaciones administrativas en materia de infracciones cambiarias, sostuvo lo siguiente:
En efecto, para comprender; a la luz de la Carta, los verdaderos alcances de esta parte acusada del artículo 7º, se debe partir del supuesto según el cual el procedimiento al que pertenece está formado por una parte de diligencias previas, o de instrucción, por otra parte de formulación de cargos o de traslado y de emplazamientos, otra de pruebas y por último, por la del fallo; las restantes etapas procedimentales que siguen a la preliminar de instrucción, están sometidas a los principios de publicidad y contradicción y también a las reglas del debido proceso administrativo, ya que a ellas en general y en algunos de los incidentes que se tramitan se aplican las disposiciones predicadas de la vía gubernativa que establece el Código Contencioso Administrativo, y las normas que obligan a oír y vencer en juicio a la persona que puede ser sujeto de una sanción.
En verdad, la parte acusada del artículo 7º constituye una etapa apenas inicial de las disposiciones que regulan las actuaciones administrativas enderezadas preliminarmente a determinar objetivamente la comisión de infracciones cambiarias, y no a atribuir o devenir responsabilidad en cabeza de alguna persona; en esta etapa no existe cargo o imputación alguna y por el contrario la experiencia y la naturaleza de las cosas que se regulan, enseñan que en algunos casos como el de las infracciones cambiarias, es recomendable para el fin de la normatividad correspondiente y, de la vigencia del orden jurídico adelantar las indagaciones preliminares con sigilo inteligencia y reserva.
No se trata en estos casos de determinar la responsabilidad penal, típicamente subjetiva, sino apenas de salvaguardar los intereses cambiarios de carácter objetivo del Estado y de la sociedad y para ello al igual que ocurre con otras diligencias policivas y administrativas en aquella etapa preliminar no se requiere del concurso o del conocimiento de las personas comprometidas con los hechos sobre los cuales se pueden enderezar las mencionadas diligencias.
El procedimiento de determinación de la responsabilidad por la infracción cambiaria, se abre al conocimiento del público y del presunto infractor con la formulación de cargos, y con las reglas que se aplican por mandato constitucional a todas las actuaciones judiciales y administrativas que no exigen en estas diligencias preliminares el concurso o el conocimiento de los eventuales infractores; por el contrario, estas actuaciones bien pueden adelantarse sin la participación de ningún particular y sin la previa advertencia de su inicio pues sólo conducen a una preliminar apreciación objetiva sobre la ocurrencia eventual de un hecho sancionable administrativamente y sobre la hipotética existencia de autores.
En eventos especiales es muy probable que el infractor tenga tiempo de ocultar y destruir pruebas o que la simple noticia que rompe el especial sigilo en aquellas averiguaciones pueda causar pánico económico, financiero bursátil o fiscal y mientras no se haya adelantado la averiguación inicial por los funcionarios competentes no es necesario correr riesgos tan graves. (...).
Más aun la Carta de 1991 consagra la presunción de inocencia, debe tenerse en cuenta que esta es una presunción juris tantum que admite prueba en contrario. Tal presunción cabe ciertamente tanto en el ámbito del derecho penal como en el de las infracciones administrativas. Precisamente por eso, “cuando estén finalizadas las diligencias preliminares y el funcionario competente a cuyo cargo se encuentre el expediente considere que los hechos investigados pueden constituir infracción cambiaria formulará los cargos correspondientes a los posibles infractores en acto administrativo motivado contra el cual no procederá recurso alguno. Si culminada la instrucción aparece que los hechos investigados no configuran infracción cambiaria, el Superintendente de Cambios o el funcionario en quien éste delegue así lo declarará en providencia motivada, contra la cual procede recurso de reposición”, como lo determina el artículo 11 del mencionado estatuto.
Además, “al formular los cargos, se correrá traslado a los presuntos infractores o a su apoderado, mediante entrega de copia íntegra, auténtica y gratuita de la providencia”. Entonces empezará a tramitarse el proceso administrativo sujeto a las garantías constitucionales como se ha señalado. Así pues no hay desconocimiento de la presunción de inocencia sino, que ella se desvirtúa con los resultados del debido proceso administrativo. Tampoco por este aspecto se encuentra oposición entre la presunción de inocencia y el principio de la responsabilidad objetiva que es característica propia de las infracciones administrativas”.
Posteriormente, en la sentencia de tutela T-159 de 1996, en la cual se analizó una actuación de la Superintendencia de Valores en relación con la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la sociedad Eurovalores S.A., la Sala Cuarta de Revisión consideró que era aplicable en ese caso la jurisprudencia contenida en la sentencia C-599 de 1992 y que en el caso concreto no se había violado el derecho al debido proceso.
Considera la Corte que la sustentación jurídica contenida en la presente providencia no contradice la jurisprudencia que aparece expuesta en las aludidas sentencias, en cuanto al debido proceso en las actuaciones administrativas, en razón de la naturaleza de la materia en ella tratada, de la especialidad de la normatividad que fue tenida en cuenta como referente para adoptar las correspondientes decisiones en cada caso y, fundamentalmente, porque en la sentencia C-599 de 1992, invocada igualmente en la sentencia T-159 de 1996, se analiza el problema de la responsabilidad en materia de infracciones cambiarias desde el punto de vista objetivo, y no desde el punto de vista de la responsabilidad subjetiva que es la que corresponde considerar cuando se trata de establecer y declarar la responsabilidad fiscal. Además, en la aludida sentencia T-159 de 1996 se concluyó mediante el examen de la situación fáctica del caso sometido a estudio que el debido proceso se le había garantizado plenamente a la sociedad Eurovalores S.A.
a) El derecho de defensa en los procesos por responsabilidad fiscal en los cuales la administración, a través de las contralorías, declara que una persona debe cargar con las consecuencias de su gestión fiscal y reparar el perjuicio sufrido por una entidad estatal, constituye un presupuesto indispensable para su regularidad, eficacia y validez. Por lo tanto, debe gobernar y garantizarse en cada una de las etapas del proceso, es decir, tanto en la investigación como en el juicio fiscal, mas aun cuando la Constitución (art. 29) advierte perentoriamente que se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas.
b) La defensa en el referido proceso requiere ser unitaria, continua y permanente, dada la íntima relación causal que existe entre la investigación y el juicio fiscal. En efecto, en la investigación se va a establecer la certeza de los hechos investigados, la incidencia de estos en la gestión fiscal y a qué personas en concreto se les puede imputar la responsabilidad por las irregularidades cometidas en dicha gestión; cuando se inicia el juicio, es porque existe evidencia en relación con las situaciones mencionadas y porque se pone en tela de juicio la presunción de inocencia del imputado o investigado. En tales condiciones, a éste se le debe dar la oportunidad, no sólo en la etapa del juicio, sino en la investigación —luego de agotada la actuación unilateral de la administración— de ser oído en relación con hechos investigados, de solicitar y aportar pruebas e intervenir en su práctica.
La Corte en la sentencia C-150 de 1993(5), se pronunció sobre la referida problemática en los siguientes términos:
“La veracidad de la existencia de algo no concluye con la percepción del mismo; tan sólo es el inicio en la búsqueda de la verdad. Se requiere que exista un cuestionamiento para que el hecho adquiera firmeza. Este proceso se da en todas las manifestaciones del intelecto humano. La contradicción es la incompatibilidad de dos proposiciones, que no pueden ser a la vez verdaderas por cuanto una de ellas afirma o niega lo mismo. Así el principio de contradicción ha sido definido por la doctrina como el fundamento lógico y metafísico que establece como uno de los criterios de la verdad la imposibilidad absoluta de ser o no ser algo al propio tiempo en el mismo lugar y con identidad completa de las demás circunstancias. Constituye un elemento de interpretación jurídica.
A través de las diferentes etapas del proceso penal, la prueba que se ha recogido no crea en el juez la certeza o el convencimiento subjetivo sobre la existencia del hecho punible o de la responsabilidad del sindicado. De allí que el artículo 247 del Código de Procedimiento Penal exija, para poder dictar sentencia condenatoria, que obre en el proceso la prueba que dé certeza sobre el hecho punible y sobre la responsabilidad del procesado. La certeza sólo se logra mediante el ejercicio del derecho de contradicción como uno de los elementos del derecho de defensa.
La violación del principio de contradicción trae como consecuencia la nulidad de pleno derecho de la prueba aportada y no controvertida. Esta presunción de derecho fue dispuesta por el constituyente como garantía del debido proceso cuando en el inciso final del artículo 29 consagró: “...Es nula de pleno derecho la prueba obtenida con violación del debido proceso”.
En la determinación de la responsabilidad sólo pueden considerarse las pruebas debidamente aportadas al proceso y que hayan podido discutirse, nada distinto reza el principio de que nadie puede ser condenado sin haber sido oído y vencido en juicios.
Aunque la etapa de la investigación previa es anterior a la existencia del proceso y tiene como finalidad establecer si la investigación debe proseguir o no, es considerada como especial y básica de la instrucción y del juicio. Por tal motivo. no asiste razón que permita la limitación de la controversia probatoria en dicha etapa. Por tanto el principio del debido proceso debe aplicarse en toda actuación judicial.
Con el acatamiento al principio de contradicción se cumple una función garantizadora que compensa el poder punitivo del Estado en cabeza de los funcionarios judiciales es decir, actúa como un contrapeso obligatorio, respetuoso de los derechos humanos al permitir la intervención en cualquier diligencia de la que pueda resultar prueba en contra del imputado, sindicado o procesado”.
La eficiencia y la eficacia de la administración no exige que en todos los procesos se adelante necesariamente el juicio fiscal para determinar si existe o no la responsabilidad de los imputados, sino que ésta se pueda definir lo más pronto posible. Por tanto, lo más útil y conveniente para el servicio administrativo e igualmente para los imputados o investigados que ven comprometida su responsabilidad patrimonial y el goce de sus derechos fundamentales es que ello se haga dentro de la investigación, pues tanto la administración como los imputados o investigados en un proceso de responsabilidad fiscal tienen un interés cierto en que la verdad se establezca y se de a conocer dentro del menor tiempo posible.
La investigación adelantada por los funcionarios de la Contraloría tiene, en principio sustento en las disposiciones de la Ley 42 de 1993. El vicio que en dicha actuación se observa, como quedó explicado antes, obedece a que no se le dio oportunidad a los peticionarios de ejercer el derecho de defensa, durante la etapa de la investigación y antes de la apertura del juicio fiscal, porque dicha ley contiene un vacío al no prever esa oportunidad. Por lo tanto, éste debe ser llenado, como ya se anotó, aplicando el artículo 29 de la Constitución.
(Sentencia SU-620 de noviembre 13 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
1. No se violó el derecho de defensa.
De conformidad con lo dispuesto en la Resolución Orgánica 03466, de junio 14 de 1994, dictada por la Contraloría General de la República (resolución que no quebranta la Constitución, como se verá), una vez termina la etapa de la investigación, en el auto que dispone la apertura del juicio fiscal, se da traslado a los presuntos inculpados, para que puedan pedir pruebas y controvertir las existentes. Así se hizo, y uno de los presuntos inculpados, Héctor Samacá Rodríguez, interpuso el recurso de reposición y fue excluido del juicio fiscal.
Es perfectamente lógico y jurídico que el traslado de las pruebas practicadas, y la oportunidad para controvertirlas y pedir las que se estimen suficientes para desvirtuarlas, se haga, a partir de la notificación del auto que ordena la apertura del juicio fiscal. ¿Por qué? Porque en ese auto el investigador hace una evaluación de las pruebas y formula, en principio, los cargos contra los presuntos inculpados. Es decir, manifiesta cual es su apreciación de tales pruebas.
Como lo sostuve en los debates que culminaron en esta decisión, todo se reducía a no perder de vista un principio elemental del derecho procesal: el de que las pruebas practicadas sin citación y audiencia de la parte contraria, son pruebas sumarias, es decir, no controvertidas. De conformidad con la reglamentación vigente la oportunidad que los presuntos inculpados tenían para controvertir las pruebas era el término de ocho días que comienza a correr después de la notificación del auto que dispone la apertura del juicio fiscal.
“Dentro del juicio fiscal obran los descargos y peticiones de pruebas de los interesados, las cuales fueron debidamente atendidas, y constancias de actuaciones procesales indicativas de que se les garantizó el derecho de defensa". ¿Por qué, entonces, tutelar el derecho de defensa que sí se respetó?
A todo lo anterior, puede agregarse que a los investigados si se les oyó en la etapa de investigación, como consta en las sentencias que se revisan.
2. La Resolución Orgánica 03466 de 1994 no es contraria a la Constitución.
Se dice en la sentencia que el Contralor carece de competencia para regular, por vía general, el juicio de cuentas. Discrepo de esto afirmación, porque considero que el Contralor sí está facultado para dictar esta reglamentación. Su facultad está consagrada expresamente por el numeral 1 del artículo 268 de la Constitución, así:
1. Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse".
3. Se cambió la jurisprudencia de la Corte.
Ahora, se ha desconocido esa jurisprudencia intentando una débil explicación, basada en la supuesta “responsabilidad subjetiva'''' del juicio fiscal, enfrentada en una supuesta responsabilidad objetiva a que se referirían las sentencias C-599/92 y T-159/96. Tal explicación, sin embargo, no puede ocultar la inconsecuencia de aplicar soluciones completamente diferentes, y opuestas, a casos semejantes desde el punto de vista jurídico.
De ahí que en mi concepto, aplicando la citada ley que establece el procedimiento respectivo, la sentencia materia de revisión debió mas bien confirmar los fallos proferidos por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y la Sala de Decisión Penal del Tribunal del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, en virtud de los cuales se denegó la tutela de la referencia.
La decisión de la Corte se funda en la circunstancia de que la Ley 42 de 1993 contiene un supuesto vacío en la regulación del respectivo trámite, por cuanto no señala la manera como los implicados en la investigación pueden ejercer su derecho de defensa, vacío que pretende ser llenado “aplicando el artículo 29 de la Constitución".
Es incuestionable que, por expreso mandato constitucional, el debido proceso debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, empero, resulta indispensable considerar la naturaleza de las actuaciones que se adelantan y en el caso que en esta oportunidad falló la Sala Plena de la corporación la índole del proceso de responsabilidad fiscal es administrativa y, por tanto la aplicación de las garantías propias del debido proceso no puede pasar por alto ese dato ni las finalidades que se persiguen mediante esa actuación.
Esa es, en nuestro criterio la razón que explica la regulación que de la etapa investigativa hace la Ley 42 de 1993. No en todos los eventos es viable otorgar a la persona sujeto de la investigación, la oportunidad de hacer uso de la totalidad de las garantías involucradas en la noción del debido proceso. Una postura extrema en este sentido conduciría a quitarle efectividad a la actuación administrativa, en detrimento de los principios que deben guiarla y que también son de rango constitucional.
El señalamiento inexorable de una oportunidad, no prevista en la ley, para que durante la etapa investigativa el “posible" imputado controvierta las pruebas allegadas, so pretexto de un ejercicio pleno de su derecho de defensa, es capaz de convertir en inanes los objetivos de toda la actuación que, como elemento inherente a ella misma, contempla la posibilidad de que, ponderadas las circunstancias del caso, el investigado no conozca la actividad probatoria que se cumple, para evitar, justamente, que apoyándose, por ejemplo, en su condición de funcionario obstruya la investigación, oculte, manipule o destruya pruebas.
No significa lo anterior que se niegue a la persona involucrada la ocasión de controvertir pruebas; y de ejercer su derecho al debido proceso, es claro que esas prerrogativas le pertenecen, pero la etapa para hacer uso de ellas es, primordialmente, la del juicio, cuya apertura supone una imputación y debe ser notificada, abriéndose, entonces, una etapa en la que el implicado puede solicitar o aportar pruebas y, en fin, desplegar toda la actividad que estime necesaria para desvirtuar los cargos que, dicho sea de paso, no se le formulan en la etapa investigativa sino cuando se decreta la apertura del juicio.

References: Resolución 
 artículo 4
e contrario
 resolución 
 artículo 36
 resolución 
 artículo 76
 artículo 85
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 11
 artículo 247
 artículo 29
 artículo 29
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 268
 artículo 29