Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/502
Timestamp: 2019-08-25 15:47:39+00:00

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Séance en hémicycle du 3 décembre 2007 à 10h00 : NosSénateurs.fr
Séance en hémicycle du 3 décembre 2007 à 10h00
Immigration asile et intégration (voir le dossier)
Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » (et article 35).
André Ferrand, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons ce matin une toute nouvelle mission, qui est née avec le projet de loi de finances pour 2008 et qui constitue la traduction budgétaire de la création du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement.
Permettez-moi de vous faire part, monsieur le ministre, des attentes de la commission des finances du Sénat quant à ce nouveau ministère et des souhaits qu'elle forme en ce qui concerne la gestion de ses crédits.
Premièrement, vous êtes en charge du nouveau ministère de l'immigration, qui doit être le symbole de la réforme administrative. La mise en cohérence des administrations chargées de l'immigration et de l'intégration est une nécessité, comme l'avait d'ailleurs indiqué, dès le mois de novembre 2004, la Cour des comptes dans un rapport sur ce sujet. Je la cite : « Dans un domaine sensible, l'absence de pilotage n'a pas été étrangère à l'incapacité à définir une politique claire de l'immigration, et elle a favorisé le cloisonnement des politiques ministérielles et l'autonomisation des divers établissements et institutions chargés des différents dossiers, sans que les moyens de leur cohérence soient toujours réunis. »
Le rôle, et la difficulté, de votre ministère, monsieur le ministre, sera d'agréger, de faire travailler ensemble, des administrations aux cultures de travail éparses et aux traditions parfois antagonistes. Il s'agit, selon moi, de décloisonner les administrations, les systèmes informatiques et les méthodes.
Deuxièmement, vous êtes le ministre de la modernisation. De ce point de vue, je pense qu'il vous sera nécessaire de renforcer la tutelle financière sur les opérateurs de la mission « Immigration, asile et intégration » et d'en améliorer la gestion. S'agissant des deux opérateurs essentiels, l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations, l'ANAEM, et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, l'ACSé, trois questions devront être tranchées.
La première question est celle des objectifs de chacune des agences, qui se caractérisent par l'empilement au fil des ans de compétences parfois très hétérogènes et éclatées, sans revue générale des politiques.
La deuxième question est celle de la répartition des tâches entre l'ANAEM et l'ACSé s'agissant de la formation linguistique. En théorie, la répartition des tâches est claire : à l'ANAEM, le contrat d'accueil et d'intégration, et donc l'accueil et les formations aux primo-arrivants ; à l'ACSé, l'intégration, c'est-à-dire la formation linguistique des personnes présentes sur le sol français depuis plus d'un an. En pratique, cette distinction est peu opérante puisque les personnes concernées sont au final les mêmes et que les opérateurs, qui gagneraient d'ailleurs à être professionnalisés, sont en large partie identiques.
La troisième question est celle de la performance de la gestion, conformément aux prescriptions de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF. J'ai été surpris de constater que l'ANAEM ne disposait pas de comptabilité d'engagement. Cette anomalie doit être corrigée au plus vite, car elle empêche de savoir avec certitude si les ressources budgétaires de l'ANAEM sont conformes à ses besoins. Je vous proposerai, monsieur le ministre, mes chers collègues, un amendement visant à réduire sur les crédits de cet organisme un fonds de roulement qui m'apparaît très important : 62 millions d'euros, à comparer avec le montant du budget de l'ANAEM pour 2007, qui s'établit à 134 millions d'euros.
Par ailleurs, vous avez devant vous en 2008 l'indispensable réforme de l'ancienne Commission des recours des réfugiés, la CRR, devenue la Cour nationale du droit d'asile, dont les délais d'examen des recours sont trop longs. Une réduction du nombre de formations de jugement - il y en a 130 aujourd'hui ! - et une professionnalisation progressive des présidents de ces formations apparaissent incontournables.
Troisièmement, monsieur le ministre, vous êtes autant le ministre de la maîtrise de l'immigration que celui de l'attractivité de notre pays auprès des étudiants et des personnes les plus qualifiées. Vous êtes le ministre de l'immigration économique : rappelons-nous l'objectif de 50 % d'immigration économique fixé par la lettre de mission du Président de la République. Cela suppose de construire une administration de l'immigration économique performante et accueillante.
Les populations qualifiées - travailleurs, chercheurs, spécialistes et étudiants -, viendront d'autant plus volontiers dans notre pays que notre service public d'accueil des étrangers sera de qualité et qu'il sera en mesure de souffrir la comparaison avec celui d'autres pays développés.
J'espère que, dans le projet de loi de finances pour 2009, des objectifs et des indicateurs de performance pourront être présentés au Parlement pour mesurer les résultats de votre ministère dans ce domaine. Au-delà du taux de migrants économiques, je vous propose de mettre en place des indicateurs de simplification administrative et des éléments plus qualitatifs, sur le fondement d'enquêtes relatives à l'accueil dans les services des visas et des préfectures.
Enfin, quatrièmement, monsieur le ministre, vous êtes le ministre de l'intégration, autre pilier essentiel de la politique de l'immigration. Sur ce point, la quasi-totalité des actions est déléguée à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, pour un peu plus de 100 millions d'euros. Ce sont plus de 4 800 associations qui sont financées par ce biais. Or le Parlement ne dispose d'aucun objectif ou indicateur de performance pour juger des actions entreprises.
Il y a aujourd'hui un besoin d'évaluation. L'ACSé en est consciente puisqu'elle a lancé des audits sur les principales associations qu'elle finance. En 2006, ces audits ont montré, selon le rapport d'activité de l'agence, l'essoufflement de la vie associative de certaines grandes associations. Il a également été relevé que plusieurs opérateurs éprouvent de la difficulté à concentrer leurs actions sur leur coeur de métier : la lutte contre les discriminations. Il nous faudra trouver au cours des prochains mois les moyens d'une activation de la dépense de l'ACSé, afin de la rendre globalement plus efficace.
Sous le bénéfice de ces remarques et des trois amendements que je vous présenterai tout à l'heure, je vous demande d'adopter les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».
La parole est à M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis.
Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme cela vient d'être dit, la nouvelle mission budgétaire regroupant les domaines de l'immigration, de l'asile et de l'intégration, créée en 2007, est composée de deux programmes : le premier porte sur l'immigration et l'asile, le second sur l'intégration et l'accès à la nationalité française.
Notre commission ne s'est saisie pour avis que du premier programme, qui contient une action « Garantie de l'exercice du droit d'asile », auparavant exercée par la Direction des Français à l'étranger et des étrangers en France du ministère des affaires étrangères.
Elle a pour mission dans ce nouvel avis de continuer à examiner les conditions de fonctionnement de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, l'OFPRA, et de la Commission des recours des réfugiés, devenue cour nationale du droit d'asile, même si ces deux organes sont désormais rattachés au nouveau ministère.
Il faut rappeler que l'OFPRA, dont le fonctionnement s'est considérablement amélioré ces dernières années, grâce à un renforcement notable de ses moyens en personnels, a toujours fonctionné comme un service à part au sein du ministère des affaires étrangères, car ses personnels sont plus des spécialistes des pays d'origine des réfugiés dont ils doivent examiner les demandes d'asile que des diplomates.
Pour ceux d'entre eux qui sont membres des corps du ministère des affaires étrangères, cette tutelle sera maintenue ; seuls les actes de gestion courante seront assurés par les services du ministère de l'immigration. Une convention de délégation de gestion permettra leur rémunération par ce dernier ministère.
La récente loi relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, promulguée le 20 novembre dernier, ne modifie pas le délai de recours devant la Cour nationale du droit d'asile, qui reste fixé à un mois pour faire appel d'une décision négative de l'OFPRA.
Je vous rappelle que le fonctionnement de l'OFPRA a été profondément remanié par la loi de 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile. Depuis cette date, la subvention attribuée à cet établissement public par le ministère des affaires étrangères a doublé. Elle s'est élevée à 45 millions d'euros en 2007. Le projet de loi de finances pour 2008 lui accorde 43 millions d'euros. Sur les 370 équivalents temps plein travaillé qui lui sont affectés, 137 sont transférés de la Direction des Français à l'étranger et des étrangers en France.
L'augmentation des moyens, conjuguée à une baisse des demandes d'asile formulées en France, qui ont régressé, pour les personnes majeures, de 57 700 en 2004 à 26 300 en 2006, a permis de réduire la durée d'instruction des dossiers d'une vingtaine de jours en moyenne. Ainsi cette moyenne est-elle passée à 110 jours en 2007, après avoir avoisiné 130 jours en 2004.
Le stock des dossiers en instance a ainsi été significativement réduit de 28 %, ce qui est important, pour s'établir, en 2006, à environ deux mois d'activité, soit 8 400 dossiers.
En parallèle, le nombre des demandes de réexamen par l'ancienne Commission des recours des réfugiés a également diminué de 31 % de 2003 à 2006, passant de 44 000 recours à 30 500.
Cependant, on peut légitimement s'interroger sur le caractère durable de cette amélioration. Le début de l'année 2007 a été marqué par une nette augmentation des demandes émanant, par exemple, de ressortissants bangladais, chinois ou serbes.
L'évolution géopolitique mondiale, y compris en Europe, compte tenu de la pression exercée par les populations des pays de l'Est non membres de l'Union européenne et par celles des pays les plus troublés des Balkans, conduit à un optimisme mesuré sur les capacités de l'OFPRA à poursuivre ses progrès en matière d'instruction des dossiers qui lui sont soumis.
Je vous précise ainsi que, selon le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés, en 2005, quelque 668 400 personnes ont demandé l'asile dans le monde, dont plus de la moitié en Europe.
Si le flux semble aujourd'hui stabilisé en France autour de 26 000 demandes annuelles déposées auprès de l'OFPRA, le nombre de recours formulés dans le délai d'un mois contre une décision de refus ne cesse, en revanche, de s'accroître. Cette évolution traduit le rôle positif joué par les associations d'aide aux demandeurs d'asile, qui les informent pleinement de leurs droits.
Cependant, d'un point de vue fonctionnel, une telle tendance alourdit la charge de la Cour nationale du droit d'asile et allonge d'autant la durée de séjour sur le territoire français de personnes dont le sort reste incertain, ce qui n'est satisfaisant ni pour les intéressés ni pour notre pays.
Il est donc souhaitable que le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement veille au bon fonctionnement de l'OFPRA, ainsi que de la Cour nationale du droit d'asile et en renforce les moyens, si cela est nécessaire.
Sous ces réserves, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous propose d'adopter les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis 2003, notre pays se dote progressivement d'une politique migratoire structurée, après avoir longtemps balancé entre le mythe de l'« immigration zéro » et une certaine résignation à subir les bouleversements du monde.
Du chemin reste à parcourir pour passer effectivement d'une politique de maîtrise à une politique de pilotage des flux dans un espace européen désormais ouvert.
Mais la création du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement marque une étape extrêmement importante, en réunissant enfin l'ensemble des administrations concernées, qui étaient autrefois éclatées entre les différents ministères.
La création de la mission « Immigration, asile et intégration » est la traduction budgétaire logique de cette réforme fondamentale de structure. En outre, elle est cohérente avec l'approche globale développée par l'Union européenne.
Monsieur le ministre, l'organisation que vous allez mettre en place, structurer et animer est d'une grande importance.
D'une part, nous souhaitons, comme la commission d'enquête sénatoriale sur l'immigration clandestine l'avait demandé, disposer d'éléments statistiques sérieux, afin d'évaluer la situation avec précision.
D'autre part, nous insistons sur la nécessité de continuer à promouvoir l'immigration professionnelle que nous appelons de nos voeux.
À cet égard, j'aimerais savoir comment s'organisera à l'étranger l'information sur nos besoins en termes de main-d'oeuvre. Sur le terrain, ce travail sera-t-il confié à nos consulats, à nos missions économiques ou encore à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations, l'ANAEM ? En outre, disposez-vous d'un premier bilan des besoins de main-d'oeuvre ayant pu être satisfaits grâce à l'ouverture de certains métiers aux ressortissants des nouveaux États-membres de l'Union européenne ?
La mission « Immigration, asile et intégration » est à la fois équilibrée et cohérente. Toutefois, elle ne couvre pas l'ensemble de vos compétences. Les services déconcentrés, comme les services des visas, les services des étrangers dans les préfectures et la police aux frontières ne figurent pas au sein de la mission, bien que vous ayez une autorité conjointe sur certains d'entre eux.
Or je suis intimement convaincu qu'un des grands chantiers sera la modernisation de notre service public de l'immigration, autrefois trop largement cantonné à des tâches de maîtrise des flux et de gestion des demandes. La réhabilitation d'une vision positive de l'immigration passe nécessairement par une réorganisation de nos administrations. Cela exigera sans doute du temps et du doigté, mais je ne doute nullement de votre détermination.
Je souhaiterais insister particulièrement sur les crédits relatifs au droit d'asile, qui sont très importants, car ils représentent les trois quarts de la dotation affectée au programme « Immigration et asile », qui regroupe les deux tiers du budget de l'ensemble de la mission.
Les crédits alloués à l'OFPRA devraient baisser de 5 %, afin de tenir compte de la très forte baisse des premières demandes d'asile depuis trois ans. Cette baisse modérée ne devrait pas gêner le travail de cet organisme ou de la Cour nationale du droit d'asile.
Toutefois, je souhaiterais rappeler qu'une baisse trop brutale des moyens de l'OFPRA en vue de les ajuster sur les variations de la demande d'asile en année n-1 ne serait pas une bonne méthode. Des moyens suffisants doivent être maintenus pour faire face en temps réel aux inévitables fluctuations imprévisibles de la demande.
À défaut, nous risquons de nous retrouver, comme en 2002, avec des stocks énormes d'affaires en cours. Le résultat serait un allongement de la durée des procédures et donc des frais d'hébergement et de prise en charge des demandeurs d'asile. Ainsi, ce qui serait gagné d'un côté pourrait être perdu de l'autre.
En matière d'asile, une réforme est également attendue. Je fais référence à l'autonomie de la Cour nationale du droit d'asile, anciennement dénommée Commission des recours des réfugiés. Vous avez pris l'engagement de consacrer son autonomie financière dès le projet de loi de finances pour 2009, en distinguant son budget de celui de l'OFPRA.
Monsieur le ministre, peut-être sera-t-il intéressant d'accompagner une telle réforme, qui est importante sur le plan budgétaire, d'une réflexion plus globale sur le fonctionnement de la Cour nationale du droit d'asile, dont le rôle, notamment juridictionnel, est essentiel.
Je souhaiterais également saluer le succès du contrat d'accueil et d'intégration, désormais obligatoire depuis le 1er janvier 2007. Ayant assisté à une journée d'accueil de primo-arrivants sur la plate-forme de l'ANAEM à Paris, j'ai pu constater que les signataires appréciaient le déroulement de cette journée permettant de poser les jalons de leur intégration.
Ce succès, il faut le conforter. Certains prestataires, notamment s'agissant des cours de langue, ne seraient pas toujours aussi efficaces et performants qu'ils le devraient. Monsieur le ministre, pourriez-vous nous préciser la démarche d'évaluation des prestataires mise en oeuvre par l'ANAEM et nous dire si des mesures ont déjà été prises pour en changer s'il en était besoin ?
Je voudrais également poser une question sur l'Europe. L'année 2008 sera une année européenne, en particulier pour votre ministère, le Président de la République ayant annoncé que l'immigration faisait partie des priorités de la France en la matière.
L'organisation d'une nouvelle conférence euro-africaine sera également un moment important. La France pourra mettre en avant l'expérience de ses accords bilatéraux de gestion concertée des flux migratoires.
Quant à l'ouverture de telles rencontres, il est important que nous puissions, le moment venu, être tenus informés des évolutions et des projets de la France.
Enfin, je souhaiterais évoquer brièvement la situation des mineurs étrangers isolés en France, sujet sur lequel nous avons porté un regard particulier. Cette année, j'ai souhaité faire un point particulier sur ce problème dans mon rapport.
Si des progrès sont toujours possibles, il faut reconnaître que des améliorations sensibles ont été apportées depuis quelques années, notamment s'agissant des conditions matérielles et juridiques de leur arrivée à Roissy Charles-de-Gaulle.
La prise en charge des mineurs se trouvant sur le territoire français reste inégale, ce qui s'explique en partie par la diversité des profils. Selon les évaluations actuelles, environ 5 000 mineurs étrangers isolés seraient présents sur notre territoire.
Je tiens toutefois à saluer le travail effectué par le lieu d'accueil et d'orientation de Taverny, qui est un centre spécialisé pour les mineurs étrangers isolés géré par la Croix-Rouge. La plupart des mineurs qui y passent parviennent à être régularisés à leur majorité, en raison de leur bonne insertion professionnelle.
Quant aux jeunes qui ne pourraient pas être régularisés à leur majorité, une des pistes à explorer réside dans le développement de partenariats avec des entreprises françaises, notamment dans le secteur du bâtiment et des travaux publics, intervenant dans le pays d'origine de ces mineurs. Les entreprises soutiendraient alors la formation de ces jeunes en vue de leur embauche dans le pays d'origine. Leur retour à leur majorité serait ainsi contractualisé et s'inscrirait dans un projet de réinsertion.
Mes chers collègues, sous le bénéfice de ces quelques observations, la commission des lois a émis un avis favorable sur les crédits inscrits au titre de la mission « Immigration, asile et intégration » dans le projet de loi de finances pour 2008.
Enfin, le Gouvernement dispose au total de vingt minutes pour intervenir.
Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Catherine Tasca.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, si, depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la LOLF, l'architecture des différentes missions composant le budget de l'État a subi un certain nombre d'ajustements, jamais encore la création d'une mission nouvelle relevant d'un tout nouveau ministère n'était intervenue.
Tel est pourtant aujourd'hui le cas avec la création de la mission « Immigration, asile et intégration », qui est placée sous l'autorité du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement.
À l'exception des fonds affectés au codéveloppement, qui sont inscrits au titre de la mission « Aide publique au développement », la nouvelle mission regroupe l'ensemble des crédits concourant à ces différentes politiques, qui relevaient jusqu'alors des missions « Solidarité et intégration », « Sécurité » ou « Action extérieure de l'État » et dépendaient de trois ministères, le ministère en charge du travail, des relations sociales et de la solidarité, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et le ministère de la défense.
Certes, le nouveau ministère disposera d'un budget propre, mais l'examen de ses crédits n'est pas aisé, puisqu'il n'existe pas de nomenclature de référence dans les lois de finances initiales antérieures.
La mission comporte deux programmes, le programme 303 « Immigration et asile » et le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité ».
Le droit d'asile est gravement négligé.
Pour le programme « Immigration et asile », on doit tout d'abord regretter que l'asile soit une composante quelconque des crédits relatifs à l'immigration. Alors que l'asile relève du droit international et qu'il est protégé par la Convention de Genève de 1951, il n'apparaît dans votre budget que comme un instrument de régulation des flux migratoires.
L'action 02 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » voit ainsi ses crédits 2008 diminuer de 4, 1 % pour les autorisations d'engagement et de 3, 7 % pour les crédits de paiement par rapport à la loi du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.
Monsieur le ministre, vous expliquez cette diminution par la résorption des stocks de demandes d'asile en souffrance et par la baisse attendue des demandes d'asile.
Certes, et nous nous en réjouissons, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides et la Commission des recours des réfugiés ont réussi à résorber en grande partie les stocks des dossiers pendants, mais elles n'ont pas réussi à tenir les objectifs fixés par la loi du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 s'agissant de la durée moyenne de traitement des dossiers, celle-ci étant plus proche des 100 jours que de la cible des 60 jours.
Par ailleurs, le projet de budget pour 2008 a été fixé en tenant compte de la baisse des demandes d'asile constatée les années précédentes et en prévoyant une diminution supplémentaire de 10 % de ces demandes.
Une réduction de crédits nous paraît très imprudente compte tenu du constat précédemment évoqué et de la forte fluctuation des conflits internationaux. La situation en République démocratique du Congo, au Liban, en Tchétchénie ou en Irak - et je ne mentionne que ces pays-là - pourrait conduire à un afflux soudain et massif de demandeurs d'asile auquel l'OFPRA serait tout à fait incapable de faire face avec les moyens dont elle dispose.
La France, au titre de ses obligations liées à la convention de Genève du 28 juillet 1951 et au protocole de New York du 31 janvier 1967 relatif au statut des réfugiés, doit assurer la prise en charge sociale des personnes qui demandent à accéder à ce statut, et ce tout au long de l'instruction de leur dossier par l'OFPRA et la CNDR.
Une telle prise en charge intervient sous la forme d'un hébergement accompagné en centre d'accueil pour demandeurs d'asile ou, à défaut de places disponibles dans ces centres, sous la forme du versement d'une allocation temporaire d'attente.
Alors que le projet initial pour 2007 prévoyait la création de 1 000 places, aucune création de place nouvelle n'est prévue pour 2008. Cette absence de création nouvelle est tout à fait regrettable quand on sait qu'un demandeur d'asile hébergé en centre d'accueil de demandeurs d'asile, ou CADA, a quatre fois plus de chances qu'un demandeur d'asile hébergé par ses propres moyens d'obtenir le statut de réfugié.
À ce sujet, je voudrais souligner que la création d'un CADA n'est toujours pas prévue à Paris, alors que c'est précisément dans la capitale qu'il y a le plus de réfugiés !
Le deuxième manque flagrant de votre budget réside dans l'absence d'efforts réels en faveur de l'intégration.
Le Président de la République, au cours de son allocution télévisée de jeudi dernier, s'exprimait ainsi à propos des violences récentes à Villiers-le-Bel : « Il y a le malaise social, il y a une immigration qui pendant des années n'a pas été maîtrisée, des ghettos qui ont été créés, des personnes qui ne se sont pas intégrées. »
La cohésion nationale dépend bien plus, vous le savez, des efforts d'intégration et de la capacité à vivre ensemble que d'une identité nationale à prouver. Qu'en est-il de l'intégration dans votre budget, monsieur le ministre ?
La mission d'accueil des étrangers et d'intégration échoit pour l'essentiel à l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations, l'ANAEM. Pour 2008, l'agence bénéficiera d'une subvention de 44, 6 millions d'euros, soit une baisse de 10, 08 %.
Ce budget devrait en principe permettre à l'ANAEM d'assurer la poursuite de l'accueil des étrangers et des formations prévues dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration actuel, la mise en place, dans le pays d'origine, de l'évaluation du niveau de connaissance de la langue française et des valeurs de la République et, enfin, la formation gratuite, d'une durée de 140 heures, des étrangers ne connaissant pas suffisamment le français ni les principes de la République, ainsi que la formation aux droits et devoirs parentaux induite par l'entrée en vigueur du contrat d'accueil et d'intégration familial.
Vous devez savoir, monsieur le ministre, qu'un étranger en séjour régulier en France, mais ne possédant pas notre langue doit actuellement attendre des semaines, voire des mois pour trouver une place auprès des associations qui assument ce travail d'initiation à la langue française. L'ANAEM est donc, à l'évidence, insuffisamment dotée.
Certes, la taxe sur les attestations d'accueil, payée par les étrangers concernés, passe de 30 euros à 45 euros, soit une augmentation de 50 %. Toutefois, on peut craindre que cette augmentation ne soit pas suffisante pour compenser la baisse des crédits accordés à l'ANAEM et, corrélativement, l'augmentation très importante de sa mission liée à la mise en oeuvre de votre dernière loi sur l'immigration.
Doit-on comprendre que ces baisses de moyens traduisent une approche purement économique et comptable de l'immigration que votre gouvernement, ainsi que la Commission européenne veulent désormais privilégier en instaurant des quotas de travailleurs selon le métier et la nationalité ?
Pour notre part, nous ne saurions accepter cette politique de l'immigration sélective, et j'insiste sur l'urgence de reconsidérer la politique de l'immigration en prenant réellement en compte les besoins d'intégration, d'emploi et de cohésion sociale. J'espère que la charte européenne de l'immigration que vous proposez de créer lors de la présidence française de l'Union européenne ira dans ce sens.
En revanche, les crédits accordés à la police des étrangers sont importants, mais je crains qu'ils ne soient consacrés plus à la traque des étrangers et aux reconduites à la frontière qu'à l'amélioration des conditions d'accueil dans les centres de rétention administrative, les CRA.
Je dois, comme le Comité intermouvement d'aide aux déportés et évacués, le CIMADE, vous faire part de mon indignation devant les effets dévastateurs de la multiplication du nombre de personnes mises en rétention. La logique du chiffre que vous mettez en oeuvre confine parfois à l'absurde et génère, chaque jour, des drames humains.
Je regrette, enfin, comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire lors de l'examen des crédits de la mission « Aide publique au développement », que les contrats de partenariat avec les pays d'origine visent essentiellement à freiner les flux d'immigration et non à éradiquer réellement la misère qui frappe de nombreux pays en voie de développement. Je souhaite, monsieur le ministre, que vous puissiez nous apporter des informations complémentaires sur le contenu des accords récemment conclus, en particulier avec le Bénin.
Objectifs chiffrés arbitraires de reconduite à la frontière, insuffisance de la politique de coopération avec les pays d'origine, rupture avec la politique du droit d'asile de la France, restriction des crédits et, surtout, absence de politique réelle de l'intégration : c'est toute la politique de l'immigration du Gouvernement qui est à revoir.
C'est la raison pour laquelle, avec mes collègues du groupe socialiste du Sénat, nous voterons contre votre projet de budget.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce ministère de plein exercice, inédit dans l'histoire de la Ve République, constitue une innovation et illustre une ambition. Nicolas Sarkozy, lorsqu'il était ministre d'État, l'avait appelé de ses voeux. Comme Président de la République, il l'a rendu possible, et son intitulé révèle à la fois l'enjeu, mais surtout la cohérence d'une politique dont vous avez désormais la charge.
Nous le savons tous, la question de l'immigration constitue l'une des préoccupations majeures de nos concitoyens depuis plus de vingt-cinq ans. Elle a même acquis une dimension européenne et internationale. La mission qui vous a été confiée, monsieur le ministre, est de construire une nouvelle politique d'immigration en France, c'est-à-dire une politique cohérente et équilibrée : une politique qui illustre le juste équilibre voulu par les Français entre la fermeté à l'égard des immigrés qui ne respectent pas les lois de la République et la protection de ceux qui partagent nos règles et nos valeurs.
En effet, comme vous l'avez souligné, monsieur le ministre, il est désormais inconcevable de traiter de l'immigration sans y associer les questions d'intégration, d'identité nationale et de codéveloppement.
Mais, pour remplir cette mission, encore fallait-il des ressources financières et des ressources en moyens humains. Il était temps que la France, à l'image de nombreuses démocraties occidentales, se dote d'une structure de coordination permettant une plus grande cohérence et une plus forte rationalisation de la politique d'immigration.
C'est dans cette logique que nous examinons aujourd'hui une mission budgétaire nouvelle, qui traduit l'existence même et la consistance de ce ministère, car nous savons bien que, sans moyens, toute action est vaine. Monsieur le ministre, vous avez obtenu les moyens de conduire une politique d'immigration nouvelle et courageuse. Le groupe UMP tient à vous en féliciter.
Après l'adoption récente de la loi relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, nous allons aujourd'hui nous prononcer sur un autre aspect déterminant de notre politique en la matière : les moyens budgétaires qui y seront consacrés en 2008.
On ne peut donc que se réjouir de ce que ce ministère se dote pour 2008 d'un budget propre, ainsi que d'une véritable administration centrale pour atteindre les trois objectifs suivants : maîtriser et rééquilibrer les flux migratoires de telle sorte qu'en 2012 50 % des flux soient d'origine économique, intégrer les immigrés légaux et, enfin, imposer le codéveloppement comme une nouvelle forme d'aide publique au développement.
Le premier exercice lié à la mission « Immigration, asile et intégration » aboutit à un document budgétaire de qualité et à un résultat cohérent en termes de présentation des crédits, même si, comme l'a souligné notre rapporteur spécial, André Ferrand, leur étendue reste limitée.
Je ne m'attarderai pas sur les chiffres, mais j'observe que les quelque 618, 3 millions d'euros d'autorisations d'engagement et les 609, 6 millions d'euros de crédits de paiement inscrits à la mission « Immigration, asile et intégration » sont à la hauteur des enjeux. Ils permettront de conduire une nouvelle et nécessaire politique de maîtrise des flux migratoires.
Nous nous réjouissons aussi, monsieur le ministre, de constater que vous n'êtes pas tombé dans la solution de facilité consistant à exiger toujours plus de la nation et des contribuables. Au contraire, vous avez élaboré un projet de budget résolument ambitieux, en misant sur des gains de productivité là où ils étaient possibles, et en mettant les moyens là où ils apparaissaient absolument nécessaires.
Les dispositions du projet de loi de finances pour 2008 relatives à cette mission sont très satisfaisantes. Elles concrétisent une vision politique au service de la régulation des flux migratoires et de l'harmonieuse coexistence entre nos concitoyens et les populations étrangères vivant sur le sol français. Par ailleurs, elles s'inscrivent pleinement dans l'esprit de la LOLF et démontrent que la modernisation budgétaire engagée par le Parlement a véritablement pris corps au sein de l'exécutif.
Je ne reviendrai pas sur la répartition des crédits, déjà fort bien rapportée par mes collègues André Ferrand, rapporteur spécial de la commission des finances, Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, et François-Noël Buffet, rapporteur pour avis de la commission des lois. Je souhaiterais, en revanche, évoquer plus précisément la politique de codéveloppement, seule solution qui permettra de maîtriser, à long terme, les flux migratoires.
Vous êtes aussi, monsieur Hortefeux, le ministre du codéveloppement. Je me félicite, à ce titre, de la création du programme « Codéveloppement » qui marque, comme la mission « Immigration, asile et intégration », un tournant dans le budget général. Ce programme, doté de 60 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 29 millions d'euros en crédits de programme, prévoit un certain nombre d'actions fortes en direction des pays sources d'émigration. Parmi ces actions figurent surtout, vous l'avez évoqué, la signature d'accords de gestion concertée des flux migratoires et de codéveloppement, qui doivent contribuer à servir nos intérêts autant que ceux des pays d'origine, par l'appui aux projets portés notamment par les diasporas.
La pression de la migration clandestine qui s'exerce sur le Nord se nourrit bien évidemment des déséquilibres du Sud. Aujourd'hui, plus d'un tiers des 900 millions d'Africains vit avec moins d'un euro par jour. La moitié de la population de ce continent a moins de vingt ans. Le continent africain représente 65 % des flux migratoires réguliers vers la France à des fins de séjour permanent.
L'un des grands enjeux des années à venir est donc de redonner à la jeunesse d'Afrique confiance en elle-même et de lui faire comprendre qu'il existe un avenir en dehors de l'émigration. L'objectif de notre politique est de permettre aux ressortissants des pays d'émigration de mieux vivre chez eux, plutôt que de survivre ailleurs.
La lutte contre l'immigration clandestine est, pour le Gouvernement et notre majorité, un préalable à toute action. Nous nous en réjouissons. L'immigration clandestine est devenue inacceptable pour la dignité et le respect de la personne humaine. Il est ainsi inadmissible de voir des étrangers dans des situations de dénuement et de précarité extrêmes, exploités par des esclavagistes des temps modernes. L'immigration clandestine est tout aussi inacceptable pour le respect de notre cohésion sociale, car elle diffuse dans notre pays un sentiment de rejet global de l'étranger, source insupportable de xénophobie et de racisme.
Les questions d'immigration sont également au coeur des préoccupations des États membres de l'Union européenne et de la présidence portugaise, car tous sont affectés par les flux migratoires internationaux. Aussi, pour la première fois au Parlement européen, les députés se sont prononcés pour l'harmonisation des procédures communes européennes en matière de gestion du retour des réfugiés illégaux. À l'occasion de la conférence de haut niveau sur l'immigration légale, qui s'est déroulée à Lisbonne les 13 et 14 septembre derniers, le premier ministre portugais a expliqué que l'Union se trouvait face à « l'immense défi d'une politique visant à faire de l'immigration un processus gagnant pour tous : pour les pays d'accueil, mais aussi pour les pays d'origine et, naturellement, pour les immigrants eux-mêmes ».
Vous nous avez indiqué en commission, monsieur le ministre, qu'à l'occasion de la présidence française de l'Union européenne, à partir du second semestre de l'année 2008, la France organiserait trois grandes manifestations : la conférence dite « Rabat II », une conférence sur l'intégration et une conférence relative à l'élaboration d'un régime européen d'asile.
Parmi vos priorités, vous avez souhaité renforcer les moyens de l'agence européenne FRONTEX, à laquelle de nombreux partenaires reprochent la faiblesse des actions concrètes, ébaucher un régime européen d'asile et la conclusion d'un pacte européen sur l'immigration, qui pourrait notamment affirmer le refus des régularisations massives, approuver des accords de réadmission, ébaucher ce régime européen d'asile et mettre en avant le codéveloppement.
De ce point de vue, nous vous félicitons de l'annonce faite par le Président de la République à Rabat de la tenue, dans le cadre de la présidence française de l'Union européenne, d'une conférence euro-africaine tendant à définir une gestion concertée des flux migratoires entre les deux rives de la Méditerranée.
Il faut que nos amis étrangers puissent vivre dans leur pays et s'y épanouir, notamment par l'éducation et le travail. C'est pourquoi l'augmentation importante - de 224 % pour les autorisations d'engagement et de 100 % pour les crédits de paiement - du montant des enveloppes destinées à la poursuite de ces actions est particulièrement appréciable.
J'en viens maintenant aux accords de gestion concertée des flux migratoires. Pouvez-vous nous indiquer, monsieur le ministre, combien d'accords de ce type ont été signés depuis 2007 ? Combien avez-vous l'intention d'en signer en 2008 ? En quoi consistent-ils et sur quels critères choisissez-vous les pays concernés ? Qu'en est-il du volet réadmission et codéveloppement ? Je pense en particulier aux accords que vous venez de signer avec le Congo, et tout récemment encore avec le Bénin. Enfin, monsieur le ministre, quelles seront les sanctions en cas de non-respect d'un accord de gestion concertée des flux migratoires ?
Monsieur le ministre, le Président de la République, alors candidat à l'élection présidentielle, avait eu le courage, lors de la campagne électorale, d'affronter le difficile problème de l'immigration. Il avait fait des propositions concrètes et fortes, dont la création du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement.
Que n'avait-on entendu alors de la part des bonnes consciences de tout poil qui poussèrent des cris d'orfraie, eux qui n'avaient rien fait lorsqu'ils étaient eux-mêmes en charge de ces problèmes ?
La majorité de ce pays, elle, était en phase avec les propositions fermes, mais équilibrées, de Nicolas Sarkozy dans ce domaine. Vous avez accepté, monsieur le ministre, avec courage, je dirais même avec panache, d'assumer ce ministère difficile. Soyez-en remercié !
De surcroît, vous venez présenter un bon budget. Le groupe de l'UMP le votera bien évidemment avec beaucoup de détermination et de plaisir. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Contrairement à M. Cambon et à vous, monsieur le ministre, je n'arrive pas à me réjouir qu'un ministère qui porte l'intitulé « immigration, intégration, identité nationale et codéveloppement » - inédit dans l'histoire de la Ve République - soit doté d'un budget propre pour 2008, ainsi que d'une véritable administration centrale. J'y vois là la traduction budgétaire d'une politique d'immigration axée essentiellement sur la traque aux étrangers que les mots « codéveloppement, intégration, accès à la nationalité française » ne sauraient faire oublier.
Dans cette optique gestionnaire, vous n'hésitez pas à tabler sur une diminution de 10 % des demandes d'asile afin de réaliser de substantielles économies en abaissant de 3, 7 % l'ensemble des crédits.
Le budget de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, l'OFPRA, va ainsi passer de 45, 5 millions d'euros en 2007 à 43 millions d'euros en 2008. Les sommes dédiées à l'allocation temporaire d'attente passeront de 38 millions d'euros à 28 millions d'euros et la durée moyenne de la procédure d'asile, qui était de treize mois en 2007, passerait à dix mois en 2008. C'est une évaluation très optimiste, puisque déjà, au cours des premiers mois de l'année 2007, le rythme de diminution de la demande d'asile a fortement fléchi par rapport à 2006.
En revanche, il y a un chiffre qui est beaucoup moins mis en avant, y compris dans les médias, c'est celui du taux de mise en oeuvre effective des mesures d'éloignement par rapport aux procédures engagées. Ce taux ne dépasse quasiment jamais 30 %, l'année 2006 ayant été une année record avec 29, 5 %, contre 27 % en 2005. Au premier semestre de 2007, ce taux était inférieur à 20 %.
Chez les Britanniques, pas chez nous !
Par conséquent, il serait temps que les parlementaires connaissent enfin le coût moyen complet d'une reconduite à la frontière.
Compte tenu du fait que le nombre de recours ne pourra qu'exploser sous l'effet des lois successives contre l'immigration que vous avez fait voter, vous projetez d'uniformiser le contentieux de l'entrée, du séjour et de l'éloignement des étrangers au profit d'un seul ordre juridictionnel. Vous souhaitez également que l'État soit systématiquement représenté lors des audiences devant le juge des libertés et de la détention. En réalité, il s'agit d'éviter que les décisions prises par les juges des libertés et de la détention, qui annulent plus du tiers des procédures d'éloignement, ne viennent perturber les expulsions.
Compte tenu de ces observations, les sénateurs du groupe CRC voteront contre ce projet de budget.
Mme Catherine Tasca applaudit.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, une mutation de nos politiques d'accueil et d'immigration est en cours ; l'immigration zéro n'existe pas. Et je loue les trois axes désormais promus : développement d'une immigration choisie et concertée, politique d'intégration, amélioration des conditions du droit d'asile.
Cependant, vous aurez également à vos côtés des femmes et des hommes, de France et d'outre-mer - ils sont d'ailleurs beaucoup plus nombreux qu'on ne le pense -, pour vous aider dans cette tâche difficile, car il s'agit de préserver ce qu'il y a de plus noble : l'homme !
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, beaucoup de choses ont été dites au cours de la matinée, notamment par Christian Cambon, qui s'est exprimé au nom du groupe UMP.
En tout état de cause, monsieur le ministre, je vous renouvelle le soutien d'une large majorité de mes collègues pour la politique de rupture qui a été engagée.
Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis heureux de constater à quel point le tout premier budget de ce ministère reçoit un assentiment assez large.
En revanche, il demandera le retrait de l'amendement relatif à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, l'ACSÉ.
Je serai très attentif au maintien de moyens suffisants permettant à l'Office de poursuivre la réduction du stock de demandes, et donc des délais. Il est vrai que les crédits de l'OFPRA - je réponds ainsi à Mmes Tasca et Assassi - sont en diminution de 5 % ; mais je constate que la demande d'asile était, à la fin d'octobre 2007, encore en diminution de 14, 8 % par rapport à la même période de 2006. Il y a donc là une corrélation, même si ce n'est pas au centime près, naturellement : il n'est pas anormal que la baisse des demandes se traduise par une légère baisse des crédits.
Madame Assassi, ne croyez pas que le fait que le groupe CRC ne vote pas les crédits de cette mission me bouleverse. Je m'y étais psychologiquement et physiquement préparé !
Les communistes français sont des conservateurs !
Monsieur Othily, je voudrais remercier le groupe RDSE d'avoir, par votre intermédiaire, apporté son soutien à la politique que je conduis. Les accords que nous envisageons de signer avec Haïti et le Brésil, qui correspondent à votre préoccupation territoriale, devraient comporter, à mon sens, des dispositions spécifiques afin de tenir compte de la particularité des flux migratoires dans les Caraïbes et en Amérique latine. J'y veillerai.
Vous savez que je me suis rendu récemment en Guyane : la réalité des chiffres de l'immigration clandestine y est extrêmement préoccupante. La totalité des élus, quelle que soit leur sensibilité, y compris la nouvelle députée, nous rejoignent pour constater la nécessité de ne pas laisser la situation se dégrader davantage. Nous aurons l'occasion d'y réfléchir.
Vous m'avez enfin interrogé sur le droit de la nationalité et son incidence sur les flux migratoires outre-mer. Cette question extrêmement complexe et délicate appelle naturellement une analyse juridique très pointue et un débat de principe. D'ailleurs, François Baroin, lorsqu'il était ministre de l'outre-mer, avait évoqué certains de ces sujets. Je ne peux pas développer aujourd'hui ma position, au détour de ce débat budgétaire. Cependant, j'ai pris note de votre préoccupation ; je ne compte pas laisser cette question sans réponse, mais souhaite l'aborder dans le calme et la sérénité.
Monsieur Dominati, je vous remercie tout d'abord de vos encouragements. Vous m'avez interrogé sur la politique d'intégration du ministère : pas plus que tous mes prédécesseurs et - j'imagine - mes successeurs, je n'ai ou je n'aurai de solution miracle en poche ! Nous devons cependant progresser avec pragmatisme dans la réalisation de trois chantiers concrets.
Le premier consiste à en finir avec les ghettos urbains qui, comme vous le savez, concentrent un million d'immigrés, sans compter leurs familles. Je propose donc aux bailleurs et aux institutions - l'Association des maires de France, l'AMF, le 1 % logement, sujet que vous connaissez bien, et l'Union sociale pour l'habitat - qui gèrent des contingents de logements sociaux, de mieux les réguler. Ils pourront me présenter des propositions dans ce domaine, ce qui n'est pas toujours simple. Une discussion devra être engagée avec les élus locaux, car rien ne doit être imposé d'en haut, mais il nous faut agir si nous voulons combattre l'émergence des communautarismes. J'imagine que cette préoccupation est partagée.
Le deuxième chantier consistera à aider les étrangers qui arrivent en France et ceux qui y vivent à donner un sens à leur démarche et à trouver des repères. C'était l'objet de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, validée le 15 novembre par le Conseil constitutionnel.
Le troisième chantier doit permettre aux immigrés et aux Français issus de l'immigration de travailler. J'ai proposé la réalisation de bilans de compétences, car la situation actuelle ne peut pas perdurer : le taux de chômage de la population française tourne autour de 8 % et celui de la population d'origine immigrée, autour de 22 %. Tous les ingrédients sont réunis pour que nous connaissions de graves difficultés à l'avenir, si nous ne réagissons pas à temps !
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, telles sont les réponses que je souhaitais apporter aux préoccupations que vous avez exprimées. Je suis sûr qu'avec ce budget et son identification nous ferons progresser les causes de l'immigration et de l'intégration.
Monsieur le ministre, je voudrais saluer votre engagement dans la constitution de ce nouveau ministère. La mission dont les crédits vont être votés tout à l'heure permet d'en apprécier l'envergure.
Je voudrais toutefois exprimer ce qui s'apparente à un regret. Pour réussir dans votre action, vous avez besoin de mobiliser, au sein de cette mission, l'ensemble des moyens nécessaires. Or, il nous est apparu, sur la base des travaux du rapporteur spécial André Ferrand, que les crédits informatiques du « réseau mondial visa » auraient eu leur place au sein de la mission « Immigration, asile et intégration » dont vous avez la charge.
Il nous semble, à cet égard, que la réforme de l'État n'est pas un long fleuve tranquille et que le Quai d'Orsay n'a pas vraiment joué le jeu. Notre collègue Adrien Gouteyron, en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État », avait déposé un amendement tendant à transférer ces crédits vers votre mission. Malheureusement, nous avons compris que nous ne parviendrions pas à faire voter cet amendement, et je le regrette.
J'observe que le ministère de l'intérieur, s'agissant des cartes de séjour, a totalement joué le jeu de cette synergie. Je déplore donc que le Quai d'Orsay soit resté à l'écart de cette dynamique. Peut-être partagez-vous ce regret, monsieur le ministre ?
Nous allons procéder à l'examen des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » figurant à l'état B.
L'amendement n° II-16 rectifié, présenté par M. Ferrand, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Immigration et asileDont Titre 2
Intégration et accès à la nationalité françaiseDont Titre 2
M. le ministre a bien voulu nous éclairer sur l'accueil qu'il comptait réserver aux trois amendements que j'ai déposés, au nom de la commission des finances. J'apprécie son sens de l'efficacité et son souci de nous faire gagner du temps !
L'amendement n° II-16 rectifié vise à permettre à la tutelle sur l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations, l'ANAEM, de faire prévaloir les modalités de la nouvelle gestion publique introduites par la LOLF, qu'il s'agisse de comptabilité d'engagement, de comptabilité analytique et de définition du fonds de roulement au niveau strictement nécessaire à l'exercice des missions.
Il tend à diminuer la subvention pour charges de service public à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations à hauteur de 500 000 euros. Nous nous inquiétons en effet de l'important fonds de roulement de l'ANAEM, qui s'élève à 62, 3 millions d'euros pour un budget de 134 millions d'euros en 2007. Cette situation pose la question de la qualité de la gestion et de la justification au premier euro. Le Parlement est sollicité pour voter une subvention importante à l'ANAEM, de 44, 6 millions d'euros, sans savoir précisément si celle-ci correspond aux besoins réels de l'organisme, d'autant que l'article 45 du projet de loi de finances relève significativement le montant de la taxe perçue par l'Agence pour validation de l'attestation d'accueil.
Comme je l'avais annoncé, le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
Je mets à profit la discussion de cet amendement pour interroger M. le ministre sur le rôle de l'ANAEM.
Il semble que cette agence ait développé une mission d'encouragement à l'expatriation. Cette activité correspond-elle bien à la vocation de l'ANAEM ? Nous entendons parler d'un « espace emploi international » qui mobilise trente-cinq emplois en équivalent temps plein travaillé afin de permettre à des Français d'aller travailler dans un certain nombre de pays, comme le Québec.
À l'heure où nous voulons accroître le pouvoir d'achat des Français, nous devons nous demander comment il est possible de travailler plus en France. Je comprends que certains de nos compatriotes souhaitent s'expatrier, mais faut-il pour autant les y encourager et cette mission relève-t-elle de la compétence de l'ANAEM ?
Peut-être pourriez-vous nous dire, monsieur le ministre, si cette ligne d'action et les moyens qu'elle mobilise correspondent bien à la vocation de votre ministère.
Monsieur le président de la commission des finances, nous n'allons pas engager un débat trop long à cet instant sur le rôle et l'activité de l'ANAEM.
Je souhaiterais tout d'abord vous communiquer une information formelle. Le poste de président de cet organisme étant vacant, j'ai proposé au Président de la République et au Premier ministre le nom d'une personnalité que vous connaissez bien, puisqu'elle s'est exprimée pendant deux ans devant les parlementaires : il s'agit de M. Philippe Bas, l'ancien ministre de la santé, qui s'intéresse à ces sujets.
Concernant les missions de l'ANAEM, il est vrai que cette agence a eu tendance, ces derniers temps, à développer son activité en faveur de la situation des expatriés. Vous avez raison, monsieur le président de la commission des finances, une réflexion devra être menée sur ce sujet.
Une mission importante de l'ANAEM, qui a été adoptée lors de la discussion du récent projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, consistera à assurer une partie de la formation linguistique des candidats à l'entrée en France en amont de leur venue sur le territoire national.
Nous souhaitons que l'ANAEM soit présente dans un plus grand nombre de pays. Je vous indique d'ailleurs que nous allons travailler en commun avec certains de nos voisins européens. Par exemple, nous allons mettre en place, conjointement avec le ministre de l'intérieur et le ministre chargé de l'intégration allemands, un système d'accueil et de formation linguistique commun, puisque le dispositif allemand est à peu près identique au nôtre. Ainsi, nous utiliserons à cette fin les locaux de l'ANAEM à Tunis, parce que nous sommes plus présents et mieux organisés que les Allemands en Tunisie, alors que nous sommes en revanche sans doute moins bien placés qu'eux en Turquie. Nous allons donc mettre en oeuvre un partenariat.
Il n'en demeure pas moins que je suis attentif à la démarche que vous avez évoquée, monsieur le président de la commission des finances. Pour essayer de vous répondre le plus précisément possible, j'indiquerai que l'analyse que vous avez développée peut être intégrée, à mon avis, dans la revue générale des politiques publiques. Cela permettrait sans doute d'y voir un peu plus clair.
Je mets aux voix l'amendement n° II-16 rectifié.
L'amendement n° II-17 rectifié, présenté par M. Ferrand, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Nous connaissons la réticence de M. le ministre devant notre proposition, réticence fondée avant tout sur les problèmes que l'adoption de cet amendement pourrait éventuellement poser au ministre chargé de la ville. Les circonstances sont telles que nous comprenons votre préoccupation, monsieur le ministre.
Cela étant, je vais tout de même défendre cet amendement, qui vise à permettre à la tutelle sur l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances de faire prévaloir les modalités de la nouvelle gestion publique introduites par la LOLF, afin de définir un plafond d'emplois au niveau strictement nécessaire à l'exercice des missions.
L'amendement tend à diminuer la subvention pour charges de service public versée à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances de 500 000 euros au titre de l'action n° 12 « Intégration et lutte contre les discriminations » du programme n° 104 « Intégration et accès à la nationalité française », ce qui représente le coût moyen de dix emplois en équivalent temps plein travaillé, selon le projet annuel de performances. Il s'agit de répercuter dans la définition du plafond d'emplois de l'Agence une partie des conséquences de la diminution d'activité liée au transfert de la gestion du contrat d'accueil et d'intégration à l'ANAEM, qui correspondrait à trente-sept équivalents temps plein travaillé.
L'amendement vise enfin à augmenter les crédits de l'action n° 4 « Soutien au programme ?Immigration et asile ? », afin de conforter le développement de l'application informatique TRINAT/PRENAT, à hauteur de 500 000 euros.
Je confirme la demande de retrait que j'ai formulée tout à l'heure.
Étant donné ce que je viens de dire, on aura compris que la commission des finances est disposée à tenir compte de l'actualité.
Cependant, la commission insiste sur le fait que le message qu'elle entendait faire passer doit demeurer, nonobstant le retrait de l'amendement.
Il s'agit d'encourager l'ACSÉ à encore mieux suivre, évaluer, contrôler et animer les nombreux opérateurs.
Cela étant précisé, la commission retire l'amendement.
L'amendement n° II-17 rectifié est retiré.
À l'appui de ce que vient de dire excellemment M. Ferrand, j'ajouterai que nous avons pu disposer des résultats d'une enquête de la Cour des comptes sur la politique de la ville qui avait été demandée par notre ancien collègue Roger Karoutchi et par Philippe Dallier.
Cette enquête a mis en évidence le rôle de l'ACSÉ et certaines lacunes dans son action, notamment l'absence d'évaluation des actions conduites par les quelque 4 800 associations qui reçoivent des fonds de l'Agence.
La commission a donc retiré l'amendement pour ne pas compliquer la tâche du Gouvernement ni brouiller le message, mais qu'il soit clair que nous attendons une action vigoureuse tendant à obtenir une évaluation effective de l'exercice des missions confiées par cet opérateur de l'État à des associations.
Nous attendons aussi de la performance : comme l'a rappelé M. Ferrand, le transfert d'une partie de l'activité à l'ANAEM libère des équivalents temps plein travaillé, ce qui doit correspondre à un surcroît d'efficacité.
Au bénéfice du souhait que vous avez exprimé, monsieur le ministre, nous retirons donc l'amendement, mais nous serons particulièrement vigilants quant à l'action conduite par l'ACSÉ.
Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » figurant à l'état B.
Je mets aux voix, modifiés, les crédits de la mission.
J'appelle en discussion l'article 45, qui est rattaché pour son examen aux crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».
Dans l'article L. 211-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le montant : « 30 € » est remplacé par le montant : « 45 € ».
Il me paraît important de préciser pourquoi nous voterons contre cet article.
Tout d'abord, l'article 45 vise à augmenter de 50 % le montant de la taxe perçue au profit de l'ANAEM au titre des validations des attestations d'accueil. De 30 euros, cette taxe, mise à la charge des hébergeants qui veulent faire venir leur famille en France, passera donc à 45 euros, ce qui me semble inadmissible.
Cette augmentation va servir à financer la mise en place du contrat d'accueil et d'intégration familiale et l'évaluation de la connaissance de la langue française et des valeurs de la République, mesures introduites par la récente loi relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile promue par M. Hortefeux.
Ainsi, on fait financer une politique restrictive en matière de droit de séjour par les personnes directement soumises à ces nouvelles obligations, qui deviennent de véritables obstacles.
Cette démarche nous semble démontrer qu'aucun financement n'était prévu. C'est un peu la même façon de procéder que pour le financement du développement : le compte épargne développement a été créé afin d'inciter les étrangers résidant en France à financer le développement de leur pays d'origine.
Voilà pourquoi nous voterons contre cet article.
J'appelle en discussion l'amendement n° II-18, tendant à insérer un article additionnel après l'article 45, qui est rattaché pour son examen aux crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».
L'amendement n° II-18, présenté par M. Ferrand, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Après le 11° du I de l'article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
12° Politique française de l'immigration et de l'intégration
Le présent amendement vise à donner au Parlement une vision complète et exhaustive des crédits alloués à la politique de l'immigration et de l'intégration, par le biais d'un document de politique transversale qui constitue une version modernisée des « jaunes » budgétaires.
Le Gouvernement émet un avis très favorable sur cet amendement.
Je mets aux voix l'amendement n° II-18.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l'article 45.
Mes chers collègues, nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».
Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Outre-mer ».
Monsieur le président, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je souhaite que la discussion des crédits de la mission « Outre-mer » soit pour nous l'occasion, comme chaque année, d'avoir un débat constructif sur la politique de l'État en direction des collectivités territoriales ultramarines.
Les crédits de la mission « Outre-mer » que je vais vous présenter aujourd'hui ne représentent toutefois qu'une partie de l'effort budgétaire total de l'État en faveur de l'outre-mer.
En effet, les crédits de la mission proprement dite sont de 1, 73 milliard d'euros pour 2008, montant à comparer aux 15, 3 milliards d'euros consacrés à la politique transversale de l'État pour l'outre-mer.
Mes remarques sur la mission « Outre-mer » s'articuleront autour de deux points.
Le premier point, qui est essentiel, a trait à l'avenir du secrétariat d'État à l'outre-mer, à la suite notamment des modifications de structure mises en oeuvre cette année.
Le second problème tient à la sous-budgétisation récurrente de différents dispositifs concernant l'outre-mer.
En propos liminaire, je souhaiterais revenir très brièvement sur la faible qualité des informations qui ont été fournies au Parlement. Outre le mauvais taux de réponse aux questionnaires budgétaires - il n'est que de 37 % -, le problème essentiel en ce domaine est le manque total d'évaluation des dispositifs de la mission.
Ainsi, par exemple, le projet de loi de finances prévoit que les exonérations de charges patronales coûteront 867 millions d'euros en 2008. Ce chiffre est, en réalité, sous-évalué. La mission d'audit qui a évalué le dispositif d'exonérations a conclu qu'elle n'était « pas en mesure d'apporter un jugement global, précis et probant, sur les effets d'un tel mécanisme outre-mer ».
Par ailleurs, le montant des dépenses fiscales dépasse largement celui des crédits de la mission, puisqu'il s'élève à 2, 86 milliards d'euros. Or, nous n'avons pas de dispositifs fiables permettant d'analyser l'efficacité de ces dépenses.
Si je voulais être négatif, monsieur le secrétaire d'État, j'affirmerai que cette somme, rapportée au nombre d'emplois créés, représente 800 000 euros par emploi. Je sais que tout cela est discutable, mais le résultat est extrêmement faible.
Nous devons être très attentifs dans la prochaine discussion de la loi de programme à tout ce qui concerne la défiscalisation. Des abus sont commis en ce domaine. Il y a énormément de « perte en ligne ». Je suis sûr que nos concitoyens sont choqués lorsqu'ils voient des publicités, notamment à la télévision, qui promettent un gain en capital important sans aucun risque - en prenant simplement, quelquefois, une assurance contre le changement éventuel de législation -, alors que nous traversons des périodes difficiles : sincèrement, cela n'est pas très clair !
Il faudra s'en préoccuper de manière très ferme au moment de l'examen de la loi de programme, d'autant que la défiscalisation a aussi des effets pervers. Elle a provoqué la hausse des prix de l'immobilier dans les territoires où elle s'est exercée. Nous devons donc examiner cela de très près, et nous souhaitons la plus grande clarté sur cette question.
Cette situation est d'autant plus regrettable que la part du budget de l'État consacrée à l'outre-mer est de 5, 5 %, alors que la population ultramarine ne représente que 4, 2 % de la population française.
L'ensemble de ces dépenses, qui sont importantes, mériteraient donc d'être mieux justifiées. C'est ce que nous demandons. Or, comme nous l'avons vu, le manque d'évaluation de l'efficacité de nombreux dispositifs destinés à l'outre-mer ne le permet pas.
Venons-en au premier point - il est essentiel - de ma présentation : la question de l'avenir du secrétariat d'État à l'outre-mer.
Au printemps 2007, le ministère de l'outre-mer a été transformé en secrétariat d'État sous la responsabilité du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Ce changement s'est accompagné du transfert au ministère de l'intérieur des fonctions de soutien à la politique de l'outre-mer, auparavant inscrites au sein de la mission « Outre-mer » proprement dite.
On ne peut que se féliciter de ce changement qui peut préfigurer une meilleure coordination entre le secrétariat d'État à l'outre-mer et le ministère de l'intérieur, ainsi qu'une meilleure gestion globale du secrétariat d'État.
Par ailleurs, le secrétariat d'État s'est vu dépossédé de dispositifs d'aide à l'emploi et à la création d'entreprise. Ceux-ci ont été affectés à la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle et ne figurent donc plus dans le périmètre de la mission « Outre-mer ».
Je me réjouis aussi de cette modification, le ministère en charge du travail disposant d'une meilleure expertise pour gérer l'ensemble des crédits relatifs à l'emploi.
Toutefois, il en résulte que le programme « Emploi outre-mer » est dorénavant composé dans sa majeure partie - à 86 % - du seul dispositif d'exonération de charges sociales. Ni les actions ni les objectifs de performances du programme « Emploi outre-mer » ne permettent donc d'avoir une vision claire et globale de la situation de l'emploi en outre-mer et des résultats des efforts réalisés pour améliorer cet emploi.
Ces éléments plaident selon moi pour une réorientation du secrétariat d'État vers des fonctions non plus de gestion du dispositif, mais de coordination des mécanismes gérés par les autres administrations pour les adapter à l'environnement spécial, que nous ne contestons nullement, des collectivités territoriales d'outre-mer.
En effet, le secrétariat d'État à l'outre-mer peut apporter une réelle plus-value du fait de sa connaissance des territoires ultramarins. Ceux-ci ont des spécificités propres par rapport à la métropole - notamment le taux de chômage des jeunes et le problème du logement - qui doivent être prises en compte pour une meilleure gestion des crédits.
Mon second point est quelque peu inquiétant, puisqu'il porte sur les sous-budgétisations récurrentes de la mission.
À la suite des conclusions de mon rapport d'information sur le logement outre-mer présenté l'année dernière, je note que des efforts ont été réalisés cette année.
Je constate aussi que le Gouvernement a tenu les engagements pris pour 2007, les crédits ayant en effet été augmentés. Par ailleurs, l'écart entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement a été réduit en 2008 par rapport à 2007, ce dont je me félicite. Cet écart reste toutefois important : de l'ordre de 35 millions d'euros, ce qui paraît beaucoup au regard du montant cumulé des engagements non encore couverts par des crédits de paiement qui s'élèverait à environ 800 millions d'euros. Tout cela est trop important et nécessite une attention toute particulière.
Une autre sous-budgétisation inquiétante concerne les crédits affectés au financement des contrats de plan État-région. Bien que le montant de ces crédits soit déterminé à l'avance, la dotation, vous le savez très bien, est sous-évaluée de 80 millions d'euros en 2008, ce qui représente une somme importante comparée aux 110 millions d'euros qui y sont consacrés. Une rallonge de 38 à 40 millions d'euros pourrait, semble-t-il, être accordée au moment de l'examen du projet de loi de finances rectificative. Nous aimerions tous que vous puissiez nous apporter des précisions sur ce point et, éventuellement, nous confirmer cette possibilité.
Enfin, la troisième sous-budgétisation, tout aussi préoccupante, concerne les montants affectés aux organismes de sécurité sociale, dont j'ai déjà parlé, pour la compensation des exonérations de charges sociales. Ces montants sont connus à l'avance ; ils sont pourtant sous-dotés en 2007 comme en 2008, avec un manque estimé à 300 millions d'euros, ce qui représente un montant très important. La dette de l'État, qui avait finalement été honorée fin 2006, risque donc à nouveau de s'accumuler auprès des organismes de sécurité sociale outre-mer.
Voilà, mes chers collègues, les quelques remarques que je souhaitais formuler. Rassurez-vous, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'État, je vais tout de même proposer l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer ».
Mais avant de terminer, je voudrais rappeler que, samedi dernier, lors de l'examen de la mission « Régimes sociaux et de retraite », le président de la commission des finances a défendu un amendement reprenant une proposition de loi présentée notamment par nos collègues Dominique Leclerc et Catherine Procaccia concernant les suppléments de retraite outre-mer. J'avais espéré qu'une solution favorable pourrait intervenir. M. Arthuis m'a indiqué que M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique s'était montré tout à fait ouvert à une réforme de ce système qui est, je dois le dire, choquant, injuste et anachronique.
Madame la ministre, j'aimerais que vous puissiez nous confirmer que le Gouvernement veut aller, totalement et sans réserves, dans le sens de ce qui nous a été annoncé par M. le ministre du budget. Cette question est extrêmement importante. À une époque où nous sommes mobilisés pour faire passer de grandes réformes telles que les régimes spéciaux, nous ne pouvons tolérer la survivance de tels systèmes qui sont, je le répète, injustes, coûteux et choquants.
Sous le bénéfice de ces observations, je vous confirme que la commission des finances m'a chargé de recommander au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Outre-mer » pour 2008.
Monsieur le président, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, c'est un budget pour l'outre-mer un peu particulier dont nous sommes appelés à débattre cette année, dans la mesure où la mission « Outre-mer » correspond non plus à un ministère de plein exercice, mais à un secrétariat d'État.
J'espère que ce changement n'aura pas pour conséquence une moindre prise en compte des spécificités des collectivités situées outre-mer, qui comptent certes de réels atouts mais aussi des handicaps structurels constituant une contre-indication évidente à tout désengagement financier.
Je voudrais débuter mon analyse en rappelant que le budget de l'outre-mer ne représentera cette année encore que 0, 6 % du budget général de l'État.
En ce qui concerne l'examen proprement dit des crédits, je constate une baisse de 220 millions d'euros par rapport à 2007 qui s'explique en fait, comme cela a déjà été souligné, par la disparition du programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer » et le transfert vers la mission « Travail et emploi » de 158 millions d'euros consacrés aux aides directes a l'embauche.
Ces transferts me paraissent comporter un certain risque de voir le département ministériel chargé de l'outre-mer se vider peu à peu de sa substance. Or, je souhaite que l'examen de ce budget soit l'occasion de rappeler toute l'importance des défis spécifiques que l'outre-mer doit encore relever.
Aussi, j'évoquerai tout d'abord les crédits consacrés à l'emploi.
Vous le savez, mes chers collègues, les économies ultramarines sont confrontées à des fragilités particulières du fait des contraintes d'éloignement, du dynamisme démographique, des pressions migratoires, et surtout du différentiel de coût du travail avec les pays avoisinants.
Le décalage de développement avec la France se mesure à l'aune du taux de chômage. Ce dernier est plus de deux fois supérieur à celui de l'hexagone. Le rapport est même de un à trois lorsque l'on se concentre sur les départements d'outre-mer où le taux de chômage s'élève en moyenne à 28 %.
Face à cette situation, le dispositif d'exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale, qui a été lancé dès 2000 par la loi d'orientation pour l'outre-mer et parachevé par la loi de programme pour l'outre-mer de 2003, me paraît essentiel pour restaurer la compétitivité du travail.
Je m'inquiète en revanche de la réduction de plus de 25 millions d'euros du financement des contrats aidés, lesquels jouent, dans un contexte économique et social particulièrement difficile, un rôle indispensable.
Quant aux dépenses fiscales, elles me paraissent fondamentales pour la compensation de nos handicaps de compétitivité. Au dispositif actuel de défiscalisation, viendra prochainement s'ajouter celui des zones franches globales d'activité. Il faudra toutefois, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'État, que la définition sectorielle et le découpage de ces zones soient envisagés dans le cadre d'une large concertation avec l'ensemble des acteurs économiques locaux. À cet égard, une attention particulière devra être réservée aux très petites entreprises, qui représentent, en moyenne, 95 % des entreprises du secteur marchand dans les départements d'outre-mer.
Après l'emploi, j'en viens aux crédits consacrés aux conditions de vie outre-mer.
La priorité est toujours accordée au logement. Dans ce domaine, les collectivités situées outre-mer sont, comme vous le savez, confrontées à des difficultés spécifiques : une insuffisance de l'offre, en particulier dans le secteur du logement social ; un habitat insalubre encore trop important et une prolifération de l'habitat spontané ; des risques sismiques et climatiques ; la rareté et la cherté du foncier.
Face à cette réalité, les moyens sont, cette année encore, largement insuffisants, d'autant que persiste l'épineux problème de la dette de l'État envers les entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics oeuvrant dans le domaine de l'amélioration de l'habitat et de la construction très sociale. L'augmentation de seulement 25 millions d'euros des crédits de la mission ne suffira même pas à résorber cette dette.
Sur les autres actions du programme « Conditions de vie outre-mer », je mentionnerai tout d'abord l'action « Continuité territoriale » pour souligner l'insuffisance notoire des moyens qui lui sont alloués.
Enfin, s'agissant de l'action « Insertion économique et coopération régionales », je regrette que les collectivités d'outre-mer n'aient pas été pleinement associées aux négociations sur les futurs accords de partenariat économique entre l'Union européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Je m'inquiète surtout de l'impact réel de ces accords sur la situation économique et sociale des outre-mers.
Je voudrais enfin, madame le ministre, monsieur le secrétaire d'État, évoquer deux dossiers majeurs qui sont au coeur de l'actualité.
Le premier dossier concerne l'indemnisation des victimes de l'ouragan Dean. Je m'inquiète du décalage entre les évaluations des dégâts effectuées sur place et les sommes prévues pour compenser les préjudices. À cet égard, serait-il possible de disposer d'un chiffre fiable sur le montant prévu pour indemniser les sinistres ? Je voudrais souligner que les collectivités territoriales de Martinique et de Guadeloupe ont déjà fait beaucoup en matière d'indemnisation et qu'elles ne pourront pas supporter des charges financières supplémentaires.
Le second dossier, celui des pesticides, a récemment fait beaucoup de bruit et quelque peu terni l'image des Antilles. S'il faut condamner les excès médiatiques auxquels on a pu assister, il convient néanmoins de mesurer la gravité de la situation créée par l'utilisation intensive de produits phytosanitaires toxiques jusqu'en 1993 - et, pour certains, jusqu'en juillet dernier -, alors qu'ils auraient dû être interdits depuis longtemps. Des moyens importants doivent être accordés à la recherche, notamment pour évaluer les risques encourus par les populations.
Enfin, je souhaiterais pouvoir formuler, au nom de la commission des affaires économiques, deux recommandations à l'attention du Gouvernement.
La première tend à faire figurer dans le « bleu budgétaire » annuel de la mission tous les crédits affectés à l'outre-mer par les autres ministères, ainsi que les crédits relevant des divers fonds d'intervention européens.
La seconde recommandation vise, dans un souci de transparence, à établir chaque année un document retraçant la ventilation des crédits entre les différentes collectivités territoriales d'outre-mer.
C'est sur ces deux propositions que je me permettrai de conclure, mes chers collègues, en soulignant que la commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'outre mer pour 2008, votre rapporteur pour avis ayant, pour sa part, exprimé un avis contraire. §
Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, à périmètre constant, les crédits de la mission « Outre-mer » augmentent de 3 %.Cette augmentation très appréciable confirme l'engagement du Gouvernement aux côtés des populations et des collectivités de l'outre-mer.
Par ailleurs, les crédits de l'État destinés à l'outre-mer sur l'ensemble des missions budgétaires progressent de 3, 5 % en 2008. Le constat est identique, le commentaire aussi !
Cela dit, d'importants changements de périmètres complexifient l'interprétation du projet de budget pour 2008.
La mission « Outre-mer », qui comportait jusqu'à présent trois programmes, se trouve désormais réduite à deux programmes.
Une partie du programme supprimé est transférée sur le programme « Conditions de vie outre-mer » de la mission, une autre partie, l'action « Soutien et état-major », étant, pour sa part, transférée sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
Il s'agit ainsi de mutualiser les moyens de gestion dans la logique du rattachement de l'ancien ministère de l'outre-mer au ministère de l'intérieur, et nous ne pouvons qu'approuver cet effort de rationalisation.
Une autre évolution significative tient au transfert d'une partie des crédits du programme « Emploi outre-mer » vers la mission « Travail et emploi », répartie entre le ministère des finances et le ministère du travail. En conséquence, c'est le ministère chargé de l'emploi qui devra gérer la plupart des contrats aidés outre-mer, ceux du secteur marchand comme ceux du secteur non marchand.
L'objectif est de réorienter le secrétariat d'État vers son rôle naturel de coordination interministérielle. Dans la mesure où il l'exercera avec toute l'autorité nécessaire, nous ne pouvons que nous féliciter de ce recentrage.
Il n'en est pas moins important de disposer d'une bonne visibilité de l'ensemble de la politique de l'emploi outre-mer. Or l'éclatement des crédits entre plusieurs missions ministérielles ne facilite pas une telle visibilité.
Il faudra donc trouver un moyen de concilier l'indispensable évolution du secrétariat d'État vers la fonction de coordination avec une présentation budgétaire susceptible d'offrir au Parlement un panorama satisfaisant des aides spécifiques à l'outre-mer.
En ce qui concerne les crédits de l'emploi, il faut retenir l'augmentation de 5, 3 % de la compensation des exonérations de charges sociales, retracée par l'action « Abaissement du coût du travail ». C'est beaucoup, mais est-ce suffisant ? Les 867 millions d'euros prévus en 2008 n'atteignent guère le montant prévisionnel des remboursements d'exonérations pour 2008, soit 1, 13 milliard d'euros. À cet égard, la commission des affaires sociales tient à exprimer fortement le souhait que la dette de l'État à l'égard des organismes de sécurité sociale n'augmente pas à nouveau en 2008.
Dans le domaine du logement, j'insiste, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, sur la nécessité d'obtenir rapidement une programmation pluriannuelle des crédits du logement social et la défiscalisation des acquisitions foncières des collectivités locales. En effet, aucune réussite ne sera possible dans ce domaine sans une prévisibilité des crédits et sans la capacité de mobiliser le foncier.
De la même façon, je tiens à souligner la double nécessité, d'une part, de réaliser les objectifs de construction fixés à l'article 23 de la loi instituant le droit au logement opposable - 12 500 logements sociaux en 2008 - et, d'autre part, de remettre à niveau le forfait « charges » et d'étendre l'allocation logement en secteur foyer dans les départements d'outre-mer.
Sur ces points, êtes-vous en mesure de nous donner de solides assurances ?
Je tiens également à évoquer la résorption de l'habitat insalubre, dotée de 21, 3 millions d'euros, contre 34, 5 millions d'euros en 2007. Quelle est la raison de cette diminution ? Et comment envisagez-vous, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, la suite de la politique à mener ?
La continuité territoriale est dotée de 54, 2 millions d'euros contre 54 millions en 2007. Ces crédits financent le passeport mobilité, doté de 15, 8 millions d'euros, quand son coût effectif s'est élevé à 19, 8 millions en autorisations d'engagement en 2006.
Le passeport coûte, il est vrai, de plus en plus cher, mais des économies sensibles pourraient, selon moi, être faites du côté des compagnies aériennes, en fixant, par exemple, des prix plafond. Êtes-vous décidés à suivre cette piste ?
Pour résumer ma présentation, je dirai que nous sommes en présence d'un bon budget - même si des interrogations de détail persistent -, qui contient d'excellentes perspectives d'évolution.
C'est pourquoi la commission des affaires sociales s'est prononcée en faveur de l'adoption des crédits 2008 de la mission « Outre-mer ».
Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le rapporteur spécial pour la mission « Outre-mer », notre excellent collègue Henri Torre, vous ayant présenté les grandes lignes de ce budget et les réactions qu'il suscitait de la part de la commission des finances, je ne reviendrai pas sur les aspects financiers parfaitement explicités.
Je me limiterai à quelques remarques de portée générale et à plusieurs observations concernant les différents territoires concernés par ces crédits.
Trois modifications importantes sont à noter par rapport à 2007.
D'abord, deux nouvelles collectivités ont été créées, à savoir Saint-Martin et Saint-Barthélemy ; ensuite, les trois programmes de la mission « Outre-mer » ont été réduits à deux ; enfin, le secrétariat d'État a été incorporé au sein du ministère de l'intérieur.
Quant à l'effort global de la nation à l'égard de l'outre-mer, il est renouvelé et représente toujours environ 15 milliards d'euros, ce dont on peut se réjouir.
Toutefois, la mission « Outre-mer » n'en représente qu'une petite partie, encore réduite cette année, puisqu'elle n'atteint même pas 14 % du total.
Cette situation conduit à deux constats.
D'une part, la disproportion flagrante entre la mission « Outre-mer » et l'effort global de l'État en faveur des collectivités ultramarines ne fait que s'accentuer. D'autre part, les modifications successives du périmètre budgétaire de la mission telles que l'éparpillement des crédits entre les divers ministères concernés ne favorisent pas la transparence en dépit, il faut le souligner, de l'effort réel que constitue le document de politique transversale.
On peut donc légitimement se demander s'il ne serait pas plus judicieux de recourir à une mission interministérielle pour couvrir les besoins budgétaires de l'outre-mer, ainsi que le permet la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF. Cela apporterait davantage de lisibilité et de cohérence, tout en soulignant avec plus de force la politique volontariste qui est poursuivie.
Je vous invite maintenant à m'accompagner, sans pour autant quitter votre fauteuil, dans un tour du monde rapide, le temps de parole qui m'est imparti étant mesuré.
La Guadeloupe connaît toujours une forte pression migratoire et une situation de l'emploi préoccupante, avec un taux de chômage de 27, 3 %. Malgré la crise de la banane, la croissance a légèrement augmenté grâce aux secteurs du tourisme, du bâtiment et des travaux publics, le BTP, et il convient de noter que le président de la région a reçu, en janvier 2007, pouvoir de négocier, au nom de la France, un accord avec la Dominique. La coopération régionale trouve donc là un début de réalisation.
En Martinique, le secteur du bâtiment et des travaux publics s'est également révélé dynamique, même si le taux de chômage y est aussi très élevé, dépassant 25 % de la population active. En revanche, on peut noter avec satisfaction une baisse du taux de la délinquance. Quant à l'importance de la dette du département, elle doit cette année encore, malheureusement, être soulignée.
La Réunion, pour sa part, a enregistré une croissance soutenue de l'ordre de 5 % en dépit d'une baisse spectaculaire du tourisme - moins 30 % -, notamment à cause de l'épidémie de Chikungunya et des tempêtes qui ont sévi dans ce département. Ce dernier a, en outre, connu une réduction tant du taux de chômage que de celui de la délinquance.
En Guyane, l'élément marquant reste la forte pression migratoire, avec une augmentation de la délinquance et une forte progression du chômage de plus de 29 %. Malgré la stagnation du tourisme, on peut noter un léger redressement de l'économie grâce au commerce et aux services.
À Mayotte, la commission de révision de l'état civil poursuit ses travaux à un rythme soutenu, car, ainsi que vous le savez, mes chers collègues, en 2008, le conseil général pourra demander l'ouverture du processus de départementalisation. L'informatisation appropriée des mairies devrait être terminée avant la fin de 2008, mais il reste que la pression migratoire est toujours très forte.
Nous avons beaucoup parlé de la Polynésie française ces derniers temps au sein de cet hémicycle. C'est la raison pour laquelle je me limiterai à dire qu'une remise en route de l'économie est plus que jamais nécessaire et que le statut rénové ne pourra porter tous ses fruits qu'avec l'adoption du projet de loi organique, annoncé, relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Nous attendons ce texte avec intérêt.
En Nouvelle-Calédonie les deux nouvelles usines de nickel sont en bonne voie. L'usine de Goro au sud va être prochainement opérationnelle et celle du Koniambo au nord est, enfin, en cours de réalisation.
Quant à la société Le Nickel, ou SLN, société qui exploite le nickel en Nouvelle-Calédonie, elle développe également de son côté de nouveaux projets. Nous pouvons donc être optimistes quant au développement économique de la Nouvelle-Calédonie, ce dont nous ne pouvons que nous réjouir.
La collectivité d'outre-mer de Wallis-et-Futuna est la seule à ne pas avoir de statut mis en conformité avec les nouvelles dispositions constitutionnelles. Le deuil qui fit suite au décès du Lavelua à Wallis, roi du royaume d'Ouvéa, vient de se terminer, et un nouveau Lavelua sera prochainement désigné.
Des réflexions visant à moderniser le statut de cette collectivité d'outre-mer devraient pouvoir alors être engagées afin d'aligner Wallis-et-Futuna sur les autres collectivités d'outre-mer et la mettre en conformité avec les nouvelles dispositions constitutionnelles.
À Saint-Pierre-et-Miquelon, le nouveau statut s'est mis en place à la suite de la loi organique de février 2007. La situation financière y est difficile, même si des perspectives sont ouvertes par la coopération régionale avec le Canada ; à cet égard, nous ne pouvons que nous référer aux recommandations faites dans son rapport par notre excellent collègue Denis Detcheverry, rapport qui ouvre la voie à des solutions efficaces.
Les deux nouvelles collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy viennent de se mettre en place avec leurs institutions et une organisation administrative appropriée sous l'autorité du préfet de Guadeloupe, également nommé représentant de l'État dans chacune de ces collectivités.
Le 1er août 2007, un accord avec la partie néerlandaise de Saint-Martin est entré en vigueur pour un contrôle conjoint des aéroports, compte tenu de la très forte pression migratoire que connaît l'île.
Quant à Saint Barthélemy, je tiens, mes chers collègues, à attirer votre attention sur le fait que son produit intérieur brut par habitant est quasiment équivalent à celui de la métropole ; il est en tout cas le plus élevé de toutes les collectivités territoriales d'outre-mer.
En conclusion, je voudrais souligner que les Terres australes et antarctiques françaises, les TAAF, ont mis en place le cinquième district résultant du rattachement des îles éparses de par la loi organique de février 2007. Ce territoire, qui dispose d'un potentiel écologique élevé, constitue un pôle important de recherche sur le passé et le devenir de notre planète et représente une mission de première importance pour la préservation de la biodiversité.
Ayant perdu les ressources du pavillon maritime des Kerguelen, il est essentiel, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, que les TAAF puissent bénéficier, en remplacement, de nouvelles sources financières.
Ce rapide tour d'horizon montre à quel point la solidarité nationale est fondamentale vis-à-vis de nos compatriotes ultramarins qui savent porter avec fierté les couleurs de notre pays tout autour de la terre.
Il est donc naturel que nous les accompagnions avec conviction et fraternité dans leur développement. C'est pourquoi, mes chers collègues, la commission des lois vous invite à adopter ce budget en votant les crédits de la mission « Outre-mer ».
Monsieur le président, madame, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, en tant que ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, il m'appartient de vous présenter aujourd'hui les principales caractéristiques du projet de budget pour 2008 en faveur de l'outre-mer. Christian Estrosi détaillera devant vous les mesures qui les concrétisent et répondra à l'ensemble des questions qui viennent d'être posées par les rapporteurs, ainsi qu'à celles que ne manqueront pas de soulever les différents intervenants.
Aujourd'hui, c'est une vision de l'outre-mer à la fois ambitieuse, moderne et dynamique qui transparaît dans ce budget.
L'outre-mer est, en effet, une chance pour la France et pour l'Europe, et, à cet égard, le budget doit servir notre ambition que cette chance perdure.
À l'heure de la mondialisation, l'outre-mer donne à notre pays un avantage géostratégique exceptionnel, concernant non seulement notre influence propre, mais aussi celle de l'Europe.
Le développement économique est, de ce point de vue, un enjeu essentiel, et les entreprises ultramarines demeurent au premier rang. Notre objectif est donc de mobiliser les compétences et les moyens, notamment budgétaires, pour valoriser les atouts de chacun des départements et des territoires. C'est pourquoi notre politique de développement doit être fondée sur l'excellence économique et la compétitivité.
Le projet de loi de programme pour l'outre-mer que je prépare avec Christian Estrosi vise à encourager un développement économique durable, spécifique à chaque département d'outre-mer, ce qui est conforme aux engagements du Président de la République.
Avec la création de zones franches globales d'activité, notre action se veut résolument novatrice et partagée.
J'ai voulu que ce texte fasse l'objet de la plus large concertation possible, dans chaque département d'outre-mer. C'est ainsi, monsieur Lise, que les secteurs qui bénéficieront des mesures renforcées seront bien ceux qu'auront proposés les partenaires locaux. C'est dans cette perspective que ce texte a été élaboré.
Ce projet de loi de programme pour l'outre-mer, nécessaire et ambitieux, exige aussi le soutien de l'Union européenne. En effet, nous le savons, les départements d'outre-mer restent fragiles : ils souffrent de handicaps structurels et sont soumis à un certain nombre de risques. Nous en avons eu l'illustration récemment en Martinique et en Guadeloupe, et je tiens à assurer l'ensemble des populations, dont l'émotion a été vive, de tout notre soutien.
Le problème, c'est que très peu de pays européens connaissent les spécificités de l'outre-mer. C'est pourquoi, dès mon arrivée place Beauvau, je me suis efforcée de convaincre de l'importance que revêtait l'outre-mer pour l'Europe. J'ai ainsi pu obtenir de Neelie Kroes, commissaire chargée de la concurrence, un régime fiscal très largement dérogatoire pour les départements d'outre-mer, afin de favoriser la compétitivité des entreprises.
En outre, à diverses reprises, je me suis entretenue avec Peter Mandelson, commissaire au commerce extérieur, de la négociation des accords de partenariat économique avec les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Nos conversations étaient certes courtoises, mais assez musclées !
Dans les domaines fragiles, notamment ceux de la banane, de la filière canne-sucre et des filières de diversification, j'ai pu déjà obtenir un certain nombre de résultats satisfaisants ; mais il nous faut demeurer extrêmement attentifs. Soyez assuré, monsieur Lise, que je suis et resterai vigilante aux intérêts des départements d'outre-mer.
En 2008, la France assumera la présidence de l'Union européenne. J'entends mettre à profit ce semestre pour permettre de mieux faire connaître les départements d'outre-mer, et l'outre-mer en général, à l'ensemble des États membres.
Ce budget doit servir l'ambition que nous avons pour l'outre-mer.
Monsieur le rapporteur spécial, vous l'avez souligné, la mission « Outre-mer », dont les crédits vous sont aujourd'hui soumis, ne représente qu'une fraction des crédits que l'État consacre à l'outre-mer. Le tour du monde outre-mer dans lequel vous nous avez entraînés, monsieur Cointat, prouve que la solidarité nationale y est fondamentale.
Le budget de la mission « Outre-mer » a un sens politique fort. J'ai donc voulu en faire un acte de solidarité et de vérité.
D'abord, la solidarité se manifeste dans le domaine du logement, qui, outre-mer, demeure encore très largement indigne de la République française. Les crédits consacrés au logement reviennent au sein de cette mission, contrairement à l'orientation qui était retenue antérieurement. Ils connaissent cette année une augmentation sensible, de l'ordre de 14 % par rapport à 2007. Néanmoins, je le reconnais bien volontiers, c'est encore insuffisant.
À défaut de pouvoir redresser la situation en un an, madame le rapporteur pour avis, j'entends faire du logement, et particulièrement du logement social, une priorité du projet de loi de programme pour l'outre-mer qui vous sera prochainement présenté. Ce texte corrigera également un certain nombre de choix, notamment fiscaux, qui n'ont pas atteint les objectifs fixés.
La solidarité s'exprime aussi au travers des régimes de retraite.
Monsieur Lise, je tiens à vous assurer que le Gouvernement n'est pas hostile à une réforme des régimes de retraite ; mais celle-ci doit porter en priorité sur les nouveaux retraités. S'agissant des titulaires de pensions, l'objectif n'est pas de supprimer ces dernières ! En revanche, je suis favorable à un examen minutieux des situations les plus caricaturales, qui peuvent parfois correspondre à des situations d'aubaine, sans lien véritable avec la situation de l'outre-mer. En tout état de cause, il est certain que les réformes devront permettre un recyclage intégral des économies au profit de l'engagement de l'État dans les outre-mers.
Cette mission traduira en outre une politique de vérité.
Cela concerne au premier chef l'évaluation. Vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur spécial, de nombreux dispositifs, qui, auparavant, étaient gérés par le ministère de l'outre-mer, étaient insuffisamment évalués, comme par exemple les mesures de défiscalisation.
J'entends développer l'évaluation et le pilotage des politiques publiques. C'est la raison pour laquelle j'ai souhaité que, dès maintenant, un responsable des services de la rue Oudinot soit chargé du suivi systématique des politiques mises en oeuvre pour l'outre-mer.
Je considère que la continuité territoriale est une priorité pour pallier, au moins en partie, les effets de l'éloignement. Mais je veux aussi tirer les conséquences d'un certain nombre de dysfonctionnements de la dotation de continuité territoriale ou du passeport mobilité.
Une réforme conjointe de ces deux dispositifs complémentaires trouvera sa place dans le projet de loi de programme pour l'outre-mer. Je veux que cette réforme permette de mieux répondre aux besoins, afin de bénéficier à un plus grand nombre de jeunes et de promouvoir des projets mieux assurés.
L'objectif de vérité doit encore se traduire dans l'adéquation des crédits aux politiques. Ce point a été souligné. L'augmentation des crédits du logement ou d'aménagement du territoire, pour sensible qu'elle soit, ne doit pas nous satisfaire.
Il est vrai, madame, messieurs les rapporteurs, que l'enveloppe budgétaire de cette mission n'est pas toujours à la hauteur des besoins et que ce n'est qu'en fin d'année que cela apparaît. Le projet de budget pour 2008 doit être considéré comme un premier pas dans le processus de redressement, dans un sens de responsabilisation réelle.
Monsieur le rapporteur spécial, je vous en donne l'assurance, le collectif budgétaire permettra de répondre à vos préoccupations.
La nouvelle organisation ministérielle fait du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales le responsable gouvernemental de tous les territoires français, qu'ils soient métropolitains ou non. Vous avez eu raison de rappeler que, pour l'outre-mer, cette nouvelle organisation est un gage d'efficacité accrue. Elle bénéficiera d'une mutualisation de nombreuses fonctions avec les services équivalents de la place Beauvau, sans que cela remette en cause l'exceptionnelle connaissance que les services de la rue Oudinot peuvent avoir de la spécificité de nos collectivités d'outre-mer.
En accord avec Christian Estrosi, j'ai chargé la secrétaire générale du ministère de l'intérieur, Mme Bernadette Malgorn, de me proposer une organisation administrative de la rue Oudinot conforme au nouveau périmètre gouvernemental. Ces propositions nous seront présentées dès le début de l'année prochaine. Je m'appuierai également sur les conclusions de la mission confiée à Patrick Karam, délégué interministériel à l'égalité des chances des Français d'outre-mer, qui vient de me présenter son bilan après trois mois d'activité et dont nous connaissons tous la grande capacité d'écoute et l'énergie.
Monsieur le président, madame, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, vous l'avez constaté, nos ambitions pour l'outre-mer sont grandes.
Dans la bataille pour la croissance et l'emploi, le développement durable et l'égalité des chances, l'outre-mer doit prendre toute sa place. C'est bien le sens de la politique que j'entends mener à la tête du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. En effet, une politique ambitieuse pour l'outre-mer, c'est une politique ambitieuse pour la France !
Christian Estrosi, secrétaire d'État chargé de l'outre-mer
Monsieur le président, madame, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, après Mme le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, c'est bien évidemment pour moi un bonheur de vous présenter, pour la première fois à l'occasion de cette législature, ce budget de l'outre-mer. Je tiens à saluer le travail qui a été accompli par les rapporteurs et à rendre hommage aux sénateurs représentant nos territoires d'outre-mer comme à ceux de métropole qui sont venus leur témoigner toute leur solidarité.
Je veux avant tout préciser à M. le rapporteur spécial, qui nous reproche de ne pas avoir transmis tous les documents dans les délais nécessaires, que toutes les questions avaient reçu une réponse plusieurs semaines avant la présentation de ce budget au Parlement. J'y étais personnellement très attaché.
Le taux de non-réponse de 37 % auquel vous avez fait référence, monsieur Torre, correspond au pourcentage atteint le 10 octobre dernier, qui était la date fixée par le Parlement. C'était voilà bientôt deux mois, bien avant ce débat. Je puis donc affirmer que, depuis, toutes les réponses ont été transmises et que tous les éléments et documents budgétaires ont été mis à votre disposition. Quant à la qualité de ces réponses, je constate que vos collègues rapporteurs ne les ont pas remises en cause, ce dont je les remercie.
Ce projet de loi de finances témoigne de l'effort significatif qui est fait cette année en faveur de l'outre-mer. Malgré un contexte difficile et marqué par de fortes contraintes qui pèsent sur le budget de l'État, 15, 3 milliards d'euros sont globalement consacrés à l'outre-mer, ce qui témoigne d'un effort de solidarité important.
Les crédits gérés directement par mon secrétariat d'État s'élèvent à 1, 764 milliard d'euros en autorisations d'engagement et à 1, 739 milliard d'euros en crédits de paiement. Vous n'avez pas manqué de relever, madame, messieurs les rapporteurs, les changements de périmètre de la mission « Outre-mer ». En réalité, et vous l'avez indiqué dans vos rapports, à périmètre constant, ces crédits sont en augmentation de 2 % en autorisations d'engagement et de 3 % en crédits de paiement.
Il est important de comparer les actions relevant directement de la mission « Outre-mer ». En ce qui concerne la gestion des crédits liés à l'emploi, qui était auparavant assurée par le secrétariat d'État à l'outre-mer et qui est désormais transférée au ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité, chacun sait ici que cette situation est l'une des conséquences de la LOLF. Pour autant, le montant des crédits est resté identique. Mme la ministre et moi-même avons un droit de regard direct sur l'administration de ces crédits, afin que la politique de l'emploi du Gouvernement en faveur de l'outre-mer ne soit en rien remise en cause.
En effet, monsieur le rapporteur spécial, ces changements ne compromettent ni les actions conduites par l'État dans les domaines concernés ni ma vigilance sur la mise en oeuvre de ces actions. Nous voulons simplement que les enjeux et les spécificités de chacune des géographies soient mieux pris en compte.
Dans le cadre de ce nouveau format, le pilotage de toutes les politiques publiques revient bien au secrétariat d'État à l'outre-mer. Je suis très attaché à cette fonction d'évaluation et de coordination de l'action de l'État outre-mer. Je considère que c'est l'une des vocations premières de mon administration, et j'entends bien évidemment encore la développer, avec le soutien de Mme la ministre.
Au-delà des chiffres et des questions relevant de l'économie générale de ce budget, que vous avez très clairement exposés, madame, messieurs les rapporteurs, dans vos travaux dont je tiens de nouveau à saluer la qualité et le pragmatisme, je veux maintenant mettre l'accent sur les trois priorités que j'entends fixer pour donner à l'outre-mer toute sa place au sein de la République et dans la mondialisation, dans la droite ligne du projet du Président de la République : le développement économique et social, l'accompagnement de l'exercice des responsabilités locales, et la sécurité.
Je veux rappeler en cet instant que l'État s'est pleinement mobilisé tant aux côtés de nos concitoyens d'outre-mer lors du séisme qui vient de frapper des populations de la Martinique - la cellule de crise qui a été mise en place sous l'autorité de Michèle Alliot-Marie au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales nous a permis d'apporter des réponses immédiates et de limiter les conséquences de cette catastrophe - qu'en faveur des sinistrés des cyclones Gamed et Dean qui ont bénéficié du Fonds de secours de l'outre-mer à hauteur, respectivement, de 17 millions d'euros et de 50 millions d'euros, sans oublier les autres dispositifs d'aide à l'agriculture et au tourisme tels que le FISAC.
Nous allons également travailler rapidement à la remise aux normes antisismiques des bâtiments, notamment aux Antilles. Le dernier séisme ayant atteint une amplitude de près de sept degrés sur l'échelle de Richter, les conséquences auraient pu être encore plus dramatiques. Sans doute le travail en amont réalisé ces dernières années a-t-il permis de limiter les dégâts. Nous avons la ferme volonté de l'amplifier en faveur de nos compatriotes des Antilles.
Cet engagement démontre que la solidarité nationale joue pleinement envers l'outre-mer et que notre volonté politique est toujours sans faille quand il s'agit d'intervenir rapidement dans les moments de détresse. Elle l'est également en ce qui concerne la mise en oeuvre de toutes nos priorités.
Monsieur Lise, vous avez évoqué le cyclone Dean. Afin d'y faire face, des crédits d'État ont été débloqués, à savoir 60 millions d'euros de fonds de secours provenant du secrétariat d'État à l'outre-mer, auxquels il importe d'ajouter 5 millions d'euros du FISAC et 4, 5 millions d'euros du ministère de l'agriculture. Doivent également être citées les indemnités versées par les assurances, qui sont majorées. En effet, jamais, dans l'histoire de la République, n'a été prise aussi rapidement - moins de deux mois après la survenue du cyclone - la décision de classement en état de catastrophe naturelle. Qui plus est, c'est l'ensemble du périmètre des départements de la Martinique et de la Guadeloupe qui a été pris en compte, chacune des communes situées sur ces territoires bénéficiant de ce classement en état de catastrophe naturelle. C'est une première. Monsieur Lise, il serait donc raisonnable de préciser que les aides majorées des assurances s'ajoutent à l'effort sans précédent que l'État a pu consentir à la suite d'un tel sinistre.
Pour ce qui concerne le développement économique et social, l'axe essentiel des priorités en la matière vise le développement économique durable fondé sur la mise en valeur des atouts de chacun des territoires concernés. Un tel développement préserve l'environnement, crée de la richesse, réduit les inégalités sociales et donne à chacun sa chance.
Je n'accepte pas la vision trop souvent pessimiste que l'on a de l'outre-mer. Je connais les difficultés de ces territoires, mais j'ai pu également en admirer les performances, les réussites, les talents et les énergies déployés pour porter des projets ambitieux. Faut-il rappeler l'ampleur du projet minier en Nouvelle-Calédonie ? Faut-il rappeler que le produit intérieur brut connaît, dans l'ensemble de ces collectivités, une croissance trois fois plus importante qu'en métropole ? Je connais les ressources et le potentiel humain de tous ces territoires. Je ne veux pas qu'ils soient sous-estimés. Je veux mener une vraie logique de développement pour aider les économies ultramarines à lever les contraintes qui résultent de leur handicap structurel et pour avancer sur la voie de l'excellence, de la compétitivité et de la valorisation de leurs atouts.
Dans cette logique, des pôles de compétitivité ont déjà été mis en place en Guyane, en Guadeloupe et à la Réunion, afin de redonner confiance aux acteurs économiques tout en valorisant le potentiel, si fort en outre-mer, en matière de recherche. De ce fait, de nouveaux métiers, donc de nouveaux emplois, de nouvelles entreprises, vont être créés. De nouvelles filières de formation vont aussi être proposées aux jeunes.
C'est également dans cette logique que nous allons créer de nouveaux pôles, notamment dans le Pacifique, axés sur la mise en valeur de l'ensemble des ressources et du potentiel humain de chacune des géographies ultramarines.
C'est toujours dans la même logique que je suis en train de finaliser, avec Michèle Alliot-Marie, le projet de zones franches globales qui va voir le jour dans les quatre départements d'outre-mer, après l'adoption du prochain projet de loi de programme. Les zones franches créées vont couvrir l'ensemble des départements concernés et agir sur plusieurs leviers, dont celui de la fiscalité des entreprises, afin de favoriser l'émergence d'économies compétitives. Des aides majorées seront prévues pour quelques secteurs porteurs dans chaque département. Lever au maximum les contraintes qui pèsent sur la création de richesses et structurer les filières porteuses, telles sont les deux directions dans lesquelles je veux concentrer les efforts pour permettre à chaque économie de trouver sa voie dans son environnement régional.
Monsieur Lise, l'association des élus à l'élaboration du périmètre des zones franches était pour moi, vous le savez, un impératif. Il s'agissait, tout d'abord, d'un impératif géographique, parce que c'est l'ensemble du territoire des départements qui est concerné. Pour les secteurs les plus aidés - nous avons eu ensemble une discussion sur ce sujet -, la négociation est organisée à un deuxième échelon. La concertation locale a eu lieu sous l'égide des préfets, après une réunion que vous avez vous-même présidée. Je souhaite que soient aussi concernés - je vous l'annonce aujourd'hui - les secteurs du petit commerce et des services à la personne, et pas uniquement les grandes entreprises. Je suis attaché à ce que, dans les zones franches globales, une action en faveur des plus faibles soit entreprise et que soit mené un accompagnement social. Cela démontrera que le projet de zones franches globales est équilibré, bénéficie aux grandes entreprises comme aux plus démunis par le biais de l'ensemble des prestations qui pourront être créatives d'emplois. Selon moi, c'est un principe d'égalité des chances.
Pour ce qui concerne les contrats aidés, monsieur Lise, la baisse des crédits est une réalité mais, parallèlement, je vous rappelle que les exonérations des cotisations sociales ont augmenté. Par conséquent, l'outre-mer a enregistré une baisse sensible du chômage.
Toutes ces actions essentielles visent à répondre au problème de l'emploi outre-mer et feront l'objet d'un volet important dans le prochain projet de loi de programme qui nous permettra de compléter ces dispositions.
En outre, cette politique est indissociable de notre engagement pour la protection de l'environnement, question vitale pour l'outre-mer, d'une part, en termes d'éthique, car elle détermine non seulement la qualité de vie de nos compatriotes mais aussi la préservation d'un patrimoine naturel exceptionnel, et, d'autre part, en termes de développement, car cette protection est l'un des secteurs les plus prometteurs pour les économies d'outre-mer. J'ai pu en faire la démonstration en conclusion des travaux du Grenelle de l'environnement. L'urgence à agir en la matière comme le défi de faire de ces régions des vecteurs essentiels du new deal écologique voulu par le Président de la République ont été unanimement reconnus. Il faut le souligner, car c'est déjà une victoire.
Actuellement, le Bangladesh se trouve dans une situation dramatique et une grande partie de son territoire, du fait de la montée des eaux, pourrait disparaître de la carte. N'oublions pas que, si nous ne prenons pas aujourd'hui, avec toute l'énergie nécessaire, la mesure du problème auquel est confrontée la planète, les habitants de nos territoires d'outre-mer situés notamment dans le Pacifique Sud risqueraient d'être, demain, les premiers orphelins de la planète. La France se doit de mener ce combat. Le Président de la République a d'ailleurs mis en oeuvre cette exigence.
À ce titre, le développement des énergies renouvelables constitue un défi majeur pour ces territoires, tout comme la gestion et la maîtrise des déchets. Je suis profondément attaché à la concrétisation de tous ces projets. Cependant, je sais aussi qu'il ne peut y avoir de développement économique sans une politique de solidarité sans faille de la part de l'État.
En matière sociale, monsieur Lise, chacun connaît les enjeux en outre-mer et l'ampleur des besoins à satisfaire. S'agissant notamment du problème crucial du logement, pour 2008, les crédits affectés au logement social sont en hausse de 14 %, passant de 175 millions d'euros à 200 millions d'euros. Après l'effort exceptionnel accompli en 2007 pour solder les dettes importantes accumulées sur la ligne budgétaire unique, ce nouvel effort est révélateur de l'attention portée à ce sujet essentiel en termes d'égalité des chances.
Le projet de loi de programme en préparation comportera aussi un certain nombre de dispositions destinées à mobiliser davantage le foncier, à répondre plus précisément à la demande de logement et à sécuriser les outils financiers du logement social en complément des dotations budgétaires.
Le logement, selon moi, n'est pas un sujet comme un autre. Disposer d'un logement, outre le fait de procurer un toit, est une condition indispensable à l'épanouissement personnel, affectif. C'est l'une des clés de la réussite. Je veillerai donc avec une attention particulière à la gestion de notre politique de solidarité dans ce domaine.
Monsieur Torre, vous avez parlé de sous-budgétisation. Mais ne mélangeons pas tout. Dans le domaine du logement, les dettes enregistrées au 31 décembre 2006 ont été réglées en totalité grâce à un effort exceptionnel fourni en 2007. À la fin de cette année, nous apprécierons l'état des factures en instance. Comme chaque année, elles devraient être de 10 à 25 millions d'euros. Des engagements contractuels ont, de surcroît, été pris. Pour toutes ces raisons, le projet de loi de finances rectificative prévoit, pour honorer les dettes, 38 millions d'euros. Cela démontre bien que le projet de budget que nous vous présentons cette année, mesdames, messieurs les sénateurs, est en augmentation par rapport à celui de l'année dernière, les dettes ayant été réglées. Il est en faveur de la politique du logement que nous entendons mener en outre-mer.
Le devoir de solidarité que j'évoque doit également agir sur d'autres leviers prioritaires pour améliorer les conditions de vie de nos compatriotes d'outre-mer. C'est le problème de la continuité territoriale en ce qui concerne la santé et l'éducation. Madame Payet, je sais que, pour vous comme pour nous, la continuité territoriale est un gage de cohésion sociale. Les exigences sont croissantes en la matière, en termes tant de transport que d'accès aux réseaux de communication. Les crédits alloués en faveur de cette politique serviront à financer notamment le passeport mobilité dont nous allons étudier les dysfonctionnements afin de réviser efficacement le dispositif.
De nombreux projets en faveur de la réduction de la fracture numérique devraient également voir le jour. Je ne peux évoquer tous les projets qui doivent être menés à bien, afin de ne pas être trop long. Je citerai cependant l'accès à la santé garanti au profit de tous, l'accès à l'éducation et à la formation, sujets qui me préoccupent extrêmement, car l'égalité des chances ne doit pas être un vain mot en outre-mer.
Je veux maintenant profiter de l'occasion qui m'est donnée de m'adresser aux représentants des collectivités territoriales de la République pour aborder la question de l'accompagnement de l'exercice des responsabilités locales outre-mer. C'est tout le sens de l'effort de l'État. Le financement des engagements contractuels de l'État est en augmentation de 10 % dans le budget pour 2008, ce qui va lui permettre d'honorer ses promesses dans les meilleures conditions. Les dotations gérées directement par le secrétariat d'État à l'outre-mer connaîtront, elles aussi, une légère progression l'année prochaine et atteindront 316 millions d'euros en crédits de paiement.
C'est aussi tout le sens des projets de loi portant diverses dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer déjà votés ou en cours de préparation. Les projets de loi organique et ordinaire tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française, que vous venez d'adopter, mesdames, messieurs les sénateurs, devraient donner un nouveau souffle à cette démocratie locale, tout comme l'extension aux communes polynésiennes du bénéfice de l'ensemble des lois de décentralisation et des lois relatives à l'intercommunalité.
En Nouvelle-Calédonie, nous poursuivrons aussi l'actualisation du droit communal dont l'ensemble des dispositions législatives a été étendu par une ordonnance du 25 juillet dernier. La mise en oeuvre des accords de Nouméa se poursuit, tant pour ce qui relève du domaine économique, social et culturel que pour ce qui ressortit aux transferts de compétences de l'État à la collectivité. J'ai d'ailleurs proposé au Premier ministre de réunir le comité des signataires afin de faire le point sur l'application de cet accord. Comme vous le savez, sur sa proposition, ce comité se tiendra le 20 décembre prochain à Matignon. Je m'implique au quotidien dans sa préparation avec l'ensemble des acteurs de Nouvelle-Calédonie.
Pour ce qui concerne Saint-Barthélemy et Saint-Martin, les textes d'application des deux lois organique et ordinaire du 21 février dernier ont commencé à être publiés.
S'agissant de la départementalisation de Mayotte, je veillerai à ce que les engagements du Président de la République, réaffirmés le 13 juillet dernier rue Oudinot, soient tenus. La Constitution prévoit expressément que tout changement de statut ne peut se faire sans consultation de la population. Les Mahorais seront dont consultés sur cette question, si le conseil général issu du prochain renouvellement le demande ; si cette évolution est approuvée, le Parlement sera ensuite amené à l'entériner dans le cadre d'un projet de loi organique.
Je veux terminer mon propos en abordant les questions de sécurité.
La sécurité, c'est la première des libertés. C'est un axe fort de l'engagement du Président de la République. C'est une condition de l'amélioration des conditions de vie de nos compatriotes et une condition majeure du développement économique. Au cours des visites que j'ai effectuées, j'ai toujours réaffirmé le rôle et la place de l'État dans l'exercice de ses missions régaliennes.
Michèle Alliot-Marie et moi-même travaillons à la mise en place de groupements d'intervention régionaux dans chaque département et à Mayotte en vue de lutter plus efficacement contre les réseaux. En la matière, nous avons déjà enregistré de bons résultats depuis 2002, et ceux de cette année s'annoncent encourageants. La baisse de l'insécurité se poursuit. La hausse statistique enregistrée depuis 2007 est due, en réalité, à une forte activité des services en matière d'immigration - plus 13 % - et de lutte contre les stupéfiants - plus 21 %. La délinquance de voie publique régresse de 5, 8 %, et le taux global d'élucidation est en progrès, puisqu'il passe de 52 % à 55 %.
En fait, chaque collectivité est confrontée à des problèmes spécifiques. C'est pourquoi j'ai entrepris, en coopération avec les ministères concernés, des actions de nature à améliorer les résultats pour répondre aux attentes de chacun des territoires.
Les rapporteurs ont été unanimes : les efforts à accomplir outre-mer doivent s'inscrire dans une vision globale.
Comme l'a rappelé Mme la ministre, une réflexion est en cours, sous l'égide notamment de la secrétaire générale du ministère de l'intérieur, Mme Malgorn, réflexion que nous suivons de très près et qui porte sur la réorganisation du secrétariat d'État à l'outre-mer. Nous veillerons, comme cela nous a été demandé, à ce qu'il y ait dans ce domaine une révision générale des politiques publiques - c'est là une saine orientation - en nous appuyant sur le document de politique transversale, dans lequel l'effort global de l'État est recensé par thème et par territoire.
Monsieur Cointat, selon vous, le secrétariat d'État chargé de l'outre-mer devrait être allégé de ses fonctions de gestion pour se recentrer sur ses missions et ses fonctions d'administration, d'impulsion, voire de pilotage interministériel. Mme la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et moi-même approuvons totalement cette suggestion : nous nous engageons dans cette voie d'avenir et nous l'explorerons à l'occasion, notamment, de la révision générale des politiques publiques. Comptez sur moi pour privilégier cette solution et assumer les conséquences administratives qu'elle implique.
Je terminerai mon propos en évoquant quelques chiffres, car chacun des rapporteurs a présenté les siens.
M. le rapporteur spécial a dit que la globalité du budget de l'outre-mer représentait 5, 5 % du budget de l'État. C'est la vérité.
Ensuite, M. Lise a dit qu'il s'agissait de 0, 6 % du budget de l'État. C'est la vérité aussi.
Mme Payet a salué un budget appréciable, en augmentation de 3 %, ce qui est vrai également.
Ils sont tous dans le vrai.
La LOLF étant ce qu'elle est, ce qui compte, c'est le périmètre constant. Le périmètre constant, c'est 3 % de plus, comme l'a dit Mme Payet.
Permettez-moi, monsieur Torre, de vous faire une observation, avec tout le respect que je vous porte. J'y tiens, monsieur le président, car il y a des choses que je ne peux garder pour moi. C'est ainsi ! Vous dites que la mission « Outre-mer » représente 5, 5 % du budget de l'État pour 4, 2 % de la population.
Christian Estrosi, secrétaire d'État
C'est un constat, certes, mais, en tant que représentant des collectivités territoriales et donc d'hommes, de femmes et de territoires, vous ne pouvez vous contenter de constats ; vous devez tenir compte de la condition de chacun en fonction de son éloignement et des services qui lui sont proposés.
Vous savez que je suis contre les politiques égalitaristes et pour les politiques d'équité et de justice. J'ai été ministre délégué à l'aménagement du territoire, monsieur Torre. Vous-même avez prouvé, dans l'exercice d'autres responsabilités locales, que vous étiez aussi un aménageur de territoire. Vous savez très bien qu'en métropole, on donne plus, par habitant, à l'Ardèche, à l'Ariège, aux Vosges...
À la Corse !
... ou à la Corse, notamment, qu'au septième arrondissement ou au quinzième arrondissement de Paris : le principe de justice et d'équité veut en effet que l'on donne plus à ceux qui ont moins.
À Wallis-et-Futuna, à 26 000 kilomètres au milieu du Pacifique, les petits écoliers - vous le confirmerez, monsieur Laufoaulu, vous qui m'avez accueilli là-bas - n'ont pas à leur disposition autant d'ordinateurs que les enfants de Paris, chaque infirmière n'a pas droit à sa blouse blanche, comme ses collègues de la Pitié-Salpêtrière et si, en pleine nuit, quelqu'un doit être opéré d'urgence, en cas de péritonite, par exemple, le fait qu'une radio soit défectueuse ou qu'aucun avion ne soit disponible pour le transporter à l'hôpital de Wallis, à celui de Futuna ou en Nouvelle-Calédonie peut avoir des conséquences dramatiques et irréversibles.
Vouloir établir une comparaison entre le taux de 5, 5 % du budget de l'État et celui de 4, 2 % de la population n'est donc ni juste ni équitable.
La métropole devrait se montrer plus solidaire envers les territoires les plus éloignés, envers ceux de nos compatriotes qui sont les plus isolés et qui ont moins que d'autres, lesquels résident sur des territoires favorisés. L'outre-mer le mérite.
C'est cette vision d'équité et de justice que je soutiendrai, fort de la mission que m'a confiée le Président de la République et du soutien qu'il apporte à l'action que je mène au sein du secrétariat d'État à l'outre-mer ; c'est cette même vision que, dans la lettre qu'il a adressée à chacun de nos compatriotes d'outre-mer, il a défendue.
L'outre-mer, c'est beaucoup pour la France, comme la France est beaucoup pour l'outre-mer ; mais l'outre-mer, c'est également beaucoup pour l'Europe. En contrepartie, nous avons des devoirs, des exigences : je m'efforcerai de m'en acquitter dans un esprit de solidarité, d'équité et de justice.
Mes chers collègues, il était prévu que le Gouvernement dispose d'un temps de parole de trente-cinq minutes au total, pour répondre à la fois aux rapporteurs et à l'ensemble des orateurs. Je tiens à signaler à M. le secrétaire d'État que ce temps de parole est déjà épuisé, alors que seuls les rapporteurs se sont exprimés et que treize intervenants sont inscrits. Je rappelle que, dans l'esprit de la LOLF, le Gouvernement devait répondre aux orateurs.
Il y a tellement à dire sur l'outre-mer !
Il faudrait faire en sorte que nous restions dans l'épure qui a été initialement tracée et que chacun s'en tienne au temps de parole qui lui a été imparti.
Nous sommes ici dans un débat budgétaire et non pas dans un débat de politique générale. Je souhaite donc que nous centrions nos propos sur des réflexions d'ordre budgétaire.
Je ne suis pas là pour venir au secours de M. Torre : il est suffisamment armé pour se défendre lui-même. Je tiens simplement à dire, monsieur le secrétaire d'État, qu'il ne suffit pas de dépenser plus pour être efficace.
Si l'on considère tous les efforts faits par la République en faveur de l'outre-mer et si l'on observe la situation du logement, le pouvoir d'achat ou encore le prix de la vie dans nombre de territoires ultramarins, force est de constater que tous les moyens qui leur sont alloués n'ont pas toujours l'efficacité attendue, voire n'atteignent pas leur cible.
Ce n'est pas une question d'ampleur de crédits, c'est une question d'efficacité de la dépense publique. Il m'arrive de penser que plus on octroie d'argent public, plus les prix augmentent et qu'en définitive les fonds ne vont pas là où ils devraient aller. C'est une question essentielle. Je souhaiterais donc, monsieur le secrétaire d'État, que vous mobilisiez des moyens pour observer d'un peu plus près les systèmes de distribution outre-mer.
Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées de l'UMP.
La séance, suspendue à treize heures dix, est reprise à quinze heures quinze.

References: l'article 45
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 l'article 128
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 l'article 23