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Timestamp: 2018-09-18 21:03:40+00:00

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Rechtsanwalt Dr. Alexander Herbert:
§ 29 Abs. 1 BNatSchG: Verfahrensbeteiligung als "formelles" oder "materielles" subjektives Recht
Vor allem im Naturschutzrecht finden sich Vorschriften, die Vereine und Verbände am Verwaltungsverfahren beteiligen. Dieser Verfahrensbeteiligung liegt - anders als sonst1 - nicht der Gesichtspunkt der Effektivierung des Grundrechtsschutzes der Beteiligten zugrunde. Denn die Naturschutzverbände können sich gerade nicht auf ein ihnen zustehendes, möglicherweise verletztes Grundrecht berufen. Die Statuierung derartiger Beteiligungsrechte wirft die am Beispiel von § 29 Abs. 1 BNatSchG intensiv diskutierte Frage auf, ob und wie sich die zu beteiligenden Verbände gegen eine Verletzung ihrer Beteiligungsrechte zur Wehr setzen können. Damit ist einer der Schwerpunkte der Diskussion um das Vorliegen von subjektiven öffentlichen Rechten angesprochen: können Rechte auf Beteiligung am Verwaltungsverfahren (kurz: Beteiligungsrechte) als subjektive öffentliche Rechte qualifiziert werden, und - wenn ja - welche Klagemöglichkeiten eröffnen sich dadurch?
1. Die Beteiligung am Verwaltungsverfahren als subjektives öffentliches Recht
2. Die Erzwingung der Beteiligungsrechte
3. Anfechtung der Sachentscheidung aufgrund einer Verletzung der Beteiligungsrechte aus § 29 Abs. 1 BNatSchG
4. Andere "materielle" subjektive Beteiligungsrechte von Naturschutzvereinigungen
5. Die Klage auf Erzwingung der Beteiligung und § 44 a VwGO
Gerichtlich durchsetzbar sind Beteiligungsrechte nur dann, wenn die zu beteiligenden Naturschutzverbände zur Erhebung einer Klage vor den Verwaltungsgerichten befugt sind. Zulässig ist eine Klage auf Aufhebung bzw. Vornahme eines Verwaltungsaktes nach § 42 Abs. 2 VwGO, wenn die Naturschutzverbände geltend machen, durch die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsaktes in ihren Rechten verletzt zu sein. Aus dem Klagevortrag muß also die Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte der Naturschutzverbände hervorgehen. Ein Erfolg in der Sache setzt voraus, daß die Ablehnung bzw. Unterlassung eines Verwaltungsaktes rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist2. Diese Voraussetzung muß sowohl für Klagen zur Erzwingung der Beteiligung (in einem laufenden Verfahren) sowie für Klagen gegen Sachentscheidungen erfüllt sein.
Für einen von der Sachentscheidung abgetrennten (isolierten) Rechtsschutz gegen die Verletzung der Beteiligungsrechte (Beteiligungserzwingungsklage) sind die dem § 42 Abs. 2 VwGO zugrundeliegenden überlegungen auch dann maßgeblich, wenn man die in Frage stehenden Beteiligungsmaßnahmen nicht für Verwaltungsakte hält3. Sie finden auf die dann einschlägige allgemeine Leistungsklage bzw. Feststellungsklage entsprechende Anwendung4.
Damit kann nicht quivis ex populo eine Klage mit Aussicht auf Erfolg erheben, sondern nur derjenige, der die Verletzung eigener Rechte geltend macht. Ein solches subjektives öffentliches Recht5 ist dadurch gekennzeichnet, daß eine Norm einem einzelnen eine Rechtsposition einräumt, die es ihm erlaubt, vom Staat ein entsprechendes Tun oder Unterlassen zu verlangen6. Naturschutzverbänden stehen in aller Regel keine solchen Rechte zu; sie können daher nur in seltenen Fällen Verwaltungsrechtsstreitigkeiten führen7. So ist es ihnen verwehrt, vor den Verwaltungsgerichten die Rechte ihrer Mitglieder geltend zu machen, auch wenn dies in ihren Satzungen vorgesehen sein sollte8. Klagebefugt sind sie hingegen dann, wenn sie in einer materiellen Rechtsposition9, etwa als Grundstückseigentümer10, betroffen sind.
Verstöße gegen Verwaltungsverfahrensrecht sind dem Grundsatz nach nur in Bezug auf ein derartiges materielles Recht geschützt11. Ausnahmsweise gilt etwas anderes, wenn eine "absolute" Verfahrensvorschrift dem Kläger eine vom materiellen Recht unabhängige Verfahrensposition einräumt12. Wann in der Verletzung einer Verfahrensvorschrift die Verletzung eigener Rechte des Klägers liegt, wird nach der in Rechtsprechung wie Literatur vorherrschenden, wenn auch nicht unbestrittenen, sog. "Schutznormtheorie" bestimmt13. Danach räumt das Verwaltungsverfahrensrecht ein derartiges subjektives Recht nur in den seltenen Fällen ein, in denen einem Rechtssubjekt ein bestimmtes Interesse durch einen Rechtssatz zur eigenen Wahrnehmung und damit als "eigenes" normativ zugewiesen wird14. Es genügt nicht, daß eine ausschließlich dem öffentlichen Interesse dienende Norm lediglich rein tatsächlich in der Nebenwirkung dem Individualinteresse zugute kommt, sog. "Rechtsreflex"15. Stattdessen ist zu verlangen, daß zumindest eines der Regelungsziele des Rechtssatzes in der Berücksichtigung des Interesses liegen muß, als dessen Träger ein spezifisches Rechtssubjekt ausdrücklich oder konkludent benannt werden muß. Es muß also eine verfahrensrechtliche Gestaltung dem Begünstigten zur eigenen Wahrnehmung zugewiesen werden16. Eine Regelung der Beteiligung an einem Verwaltungsverfahren erfüllt diese Voraussetzungen, "wenn die verletzte Verfahrensnorm nicht nur der Ordnung des Verfahrensablaufs dient, sondern dem betroffenen Dritten in spezifischer Weise und unabhängig vom materiellen Recht eine eigene, nämlich selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition gewähren will..."17. Ob eine Rechtsposition diesen Voraussetzungen genügt, beantwortet sich nicht nach der Art und Beschaffenheit desjenigen materiellen Rechts, auf das sich das vorgeschriebene Verwaltungsverfahren bezieht, sondern allein nach der Zielrichtung und dem Schutzzweck der Verfahrensvorschrift selbst18. Es kommt darauf an, ob die Norm die Einbringung der dem Betroffenen zugewiesenen sachlichen Interessen in das Verfahren sicherstellen soll19. Der Kreis der durch eine solche Norm begünstigten Betroffenen muß dabei durch individualisierende Tatbestandsmerkmale von der Allgemeinheit unterscheidbar sein20.
Wird eine Beteiligungsvorschrift nach vorstehenden Gesichtspunkten als subjektives Recht qualifiziert, so ist eine Klage auf Erzwingung der Beteiligung zulässig. Damit ist jedoch noch nicht automatisch die Befugnis verbunden, gegen eine Sachentscheidung unter Berufung auf die Verletzung des subjektiven Rechts gerichtlich vorzugehen. Grundsätzlich kann die Verletzung nur eines Verfahrensrechtes seinen Träger sehr wohl in die Stellung versetzen, die Sachentscheidung gerichtlich angreifen zu dürfen21. Wenn eine Gegenmeinung sich darauf stützt, dab die Rechtsordnung keine von der materiellen Rechtsposition unabhängige Klagebefugnis kenne22, verkennt sie den Rechtscharakter subjektiv-öffentlicher Rechte: sie bezeichnen die einem Rechtssubjekt in öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingeräumte Rechtsmacht, mit Hilfe der Rechtsordnung seine Interessen zu verfolgen23. Damit ist jedoch nicht mehr behauptet, als daß es Beteiligungsrechte gibt, deren Verletzung zu einer Klage gegen die unter ihrer Verletzung zustandegekommene Sachentscheidung berechtigen. Daraus folgt nicht zwingend, daß jede Verfahrensposition, die eingeklagt werden kann, auch zu einem Vorgehen gegen die Sachentscheidung befugt24. Zwar wird für die Zulässigkeit beider Klagen mit dem Begriff des subjektiven Rechts operiert, doch wird weitgehend die Existenz von zu subjektiven Rechten erstarkten Verfahrenspositionen mit unterschiedlicher Schutzqualität anerkannt.
So soll nach einigen Autoren ein Recht auf Beteiligung an der Entscheidungsvorbereitung generell gerichtlich erzwungen werden können25, wobei gleichzeitig das Vorgehen gegen die fehlerhafte Sachentscheidung nur von wenigen für zulässig erachtet wird26. Dies wird besonders deutlich in der Diskussion um den Rechtsschutz der Naturschutzverbände aus ihrem Beteiligungsrecht nach § 29 Abs. 1 BNatSchG. Während eine Klage auf Beteiligung vor Abschluß des Verwaltungsverfahrens allgemein akzeptiert wird27, verläuft die Diskussion um eine auf die Verletzung des § 29 Abs. 1 BNatSchG gestützte Anfechtung der Sachentscheidung kontrovers. Damit wird einer Norm gleichzeitig der Charakter eines subjektiven Rechts der Naturschutzverbände aberkannt wie zugesprochen28. Dem scheint die - so nicht ausgesprochene - These zugrundezuliegen, daß die Voraussetzungen an das Vorliegen eines subjektiven Rechts (mit) davon abhängen, ob es zu einer Klage auf Beteiligung am Verwaltungsverfahren oder gegen die Sachentscheidung berechtigen soll. Diese Position deutet sich darin an, daß zwischen einer formalen und einer materiellen Rechtsposition aus einer Beteiligungsvorschrift unterschieden wird29.
Diese Differenzierung steht mit der Dogmatik der Einklagbarkeit von Rechtsverletzungen im Verwaltungsverfahren in Einklang. Denn hier handelt es sich um die Fälle der Zuweisung von Beteiligungsrechten am Verwaltungsverfahren durch Rechtssatz. Nur hierauf bezieht sich der Rechtsschutz; der Ausschluß der Popularklage durch die Verwaltungsgerichte bleibt unangetastet: es kann nicht jedermann bzw. jede beliebige Vereinigung die Beteiligungsrechte einklagen. Vielmehr müssen Naturschutzverbände in den ihnen zugewiesenen Beteiligungsrechten beeinträchtigt werden30. Die Gefahr einer dem Verwaltungsprozeßrecht fremden objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle wird damit nicht heraufbeschworen, weil hier nur die Rechtmäßigkeit (eines Ausschnitts) des Verwaltungsverfahrens der gerichtlichen Kontrolle unterworfen wird, nicht aber automatisch damit die Rechtmäßigkeit der in diesem Verfahren getroffenen Entscheidung31.
Aus Vorschriften, die Naturschutzverbänden ein Recht auf Beteiligung an einem Verfahren einräumen, kann diesen ein subjektives Recht erwachsen. Die Anerkennung eines solchen subjektiven Rechts setzt sie in die Lage, vor den Gerichten die Einhaltung dieser Beteiligungsvorschriften einklagen zu können (dazu unten 2.). Darüberhinaus kann den Naturschutzverbände durch eine spezifische Ausgestaltung ihrer Beteiligungsrechte ein Recht zur Klage gegen die unter deren Verletzung ergangene Sachentscheidung verliehen worden sein (dazu unten 3. und 4.).
Während einige Autoren eine Klage auf Erzwingung von Beteiligungsrechten an Verfahren ohne weitere Prüfung zugestehen32, wollen Teile der Literatur33 und Rechtsprechung34 die Klage auf Beteiligung im Verwaltungsverfahren dann ausschließen, wenn der Zweck des Verfahrens die einheitliche und umfassende Verwaltungsentscheidung ist, die Mitwirkung also allein auf ein im allgemeinen Interesse gelegenes rationelles Verwaltungsverfahren abzielt. Zu einem isolierten subjektiven Verfahrensrecht sollen nach dieser Auffassung allerdings auch die vorrangig im öffentlichen Interesse geschaffenen Beteiligungsmöglichkeiten erstarken können35. Voraussetzung hierfür ist jedoch, daß die Beteiligungsrechte es erlauben, die zu beteiligenden Naturschutzverbände hinreichend präzise zu bestimmen. Denn nur diejenige Vorschrift dient nicht allein öffentlichen Interessen, welche einen bestimmten und abgrenzbaren, d.h. individualisierbaren und nicht übermäßig weiten Kreis der hierdurch Berechtigten erkennen läßt36.
So ist es zum einen bei den Rechten der Naturschutzverbände aus § 29 Abs. 1 BNatSchG. Gleiches gilt auch für die Beteiligungsrechte aus § 37 RHPf. LPflG, §§ 63, 51 Abs. 1 S. 3 BadWürtt. NatSchG, §§ 51 b Abs. 1, 21 d Abs. 5 Schl.H. LPflG, § 28 Abs. 2 RhPf. DenkmalSchG, die nur Verbänden zustehen, die entweder nach § 29 Abs. 1 BNatSchG anerkannt sind, oder denen ein Gebiet zur Betreuung übertragen wurde.
In diesen Fällen kommt zudem für die (Naturschutz-)Verbände die Klage auf Anerkennung hinzu, also praktisch darauf, ob sie die für die Beteiligung aufgestellten Voraussetzungen erfüllen37.
Auch dann, wenn der beteiligenden Stelle ein Ermessen bei der Auswahl zwischen mehreren zu beteiligenden Naturschutzverbänden eingeräumt ist, können diese einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung gerichtlich geltend machen38. Denn das subjektive Recht auf Beteiligung umfaßt auch das Recht auf fehlerfreie Ermessensausübung39.
Die Naturschutzverbände müssen geltend machen, durch die Sachentscheidung in ihren eigenen Rechten verletzt zu sein. Zu untersuchen ist daher, wann Beteiligungsvorschriften den Naturschutzverbänden derartige eigene, subjektive Rechte verleihen. Wie schon oben 2. festgestellt wurde, ist das Beteiligungsrecht aus § 29 Abs. 1 BNatSchG als subjektives Recht zu qualifizieren, das eine isolierte Erzwingung der Beteiligung möglich macht. Damit ist indes noch nicht viel gewonnen für die Frage nach dem Rechtsschutz gegen die Sachentscheidung. Denn oben wurde auch herausgearbeitet, daß von sozusagen zwei Arten subjektiver Verfahrensrechte auszugehen ist: denjenigen, deren Rechtsschutz sich nur auf die Verfahrensposition selbst bezieht, die also nur "eine rein formale Beteiligtenstellung im laufenden Verwaltungsverfahren"40 gewähren, sowie denjenigen, die eine quasi materiellrechtliche Rechtsposition verleihen.
Die Einstufung als formales subjektives Recht stellt folglich nur eine notwendige, keineswegs aber hinreichende Voraussetzung für die Klagebefugnis gegen eine Sachentscheidung dar. Derartige formale subjektive Verfahrensrechte müssen um weitere Elemente angereichert werden, um zu ("materiellen") subjektiven Verfahrensrechten zu erstarken.
Die abstrakte Diskussion um das Vorliegen von subjektiven Rechten geht auf diese Unterscheidung nicht ein. Da die Diskussion um das Vorliegen von "formellen" wie "materiellen" subjektiven Verfahrenspositionen nur unter dem Begriff des subjektiven Rechts geführt wird und die Unterscheidung zwischen beiden Formen nicht präzise, sondern gleichsam beiläufig vorgenommen wird, fehlt es an der Herausarbeitung allgemeingültiger Kriterien hierfür.
Die naturschutzrechtliche Beteiligungsregel des § 29 Abs. 1 BNatSchG räumt nach hier vertretener Auffassung die Befugnis zur Klage gegen die in dieser Norm aufgeführten Sachentscheidungen allein unter Berufung auf die Verletzung der Beteiligungsvorschrift ein.
Dieses Ergebnis stützt sich zum einen auf eine Auslegung nach Wortlaut, systematischer Stellung, Entstehungsgeschichte und Sinnzusammenhang, wonach diese Vorschrift ein in besonderer Weise herausgehobenes, außergewöhnlich stark ausgestaltetes Beteiligungsrecht enthält. Dafür spricht zum anderen das Verfahren der Anerkennung der zu beteiligenden Verbände.
So soll § 29 Abs. 1 BNatSchG gerade die Anhörung des Verbandes selbst verwirklichen, ohne vom Bestehen eines eigenen materiellen Rechts abhängig zu sein und dient also nicht nur der Information der Behörde41. Wegen der Wortwahl "Mitwirkung" sowohl in der überschrift der Norm42 als auch in der überschrift des VII. Abschnitts des Gesetzes43 als auch der Formulierung "Mitwirkungsrecht" in § 29 Abs. 5 S. 3 BNatSchG44 gibt die Norm den Naturschutzverbände mehr als eine bloße Chance oder einen Rechtsreflex. Die herausgehobene Stellung des Mitwirkungsrechtes wird weiterhin von den strengen Voraussetzungen für die Ausübung des Beteiligungsrechtes angezeigt45. Diese differenzierten Voraussetzungen wären entbehrlich für die Gewährung rechtlich nicht durchsetzbarer Befugnisse46. Schließlich gibt die Gelegenheit zur Einsichtnahme in die Sachverständigengutachten eine weit stärkere Position, als sie jedermann im Auslegungsverfahren nach § 73 VwVfG eingeräumt wird47. Denn die Erörterung hängt anders als nach § 73 Abs. 6 VwVfG nicht von einer vorher erhobenen Einwendung ab. Außerdem wird den Verbänden das Recht auf Einsicht in die Sachverständigengutachten gewährt, was weit über die Planauslegung in § 73 Abs. 3 S. 1 VwVfG hinausgeht48. Schließlich wäre die Regel des § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG dann auch überflüssig, weil ihnen schon nach den älteren planfeststellungsrechtlichen Vorschriften die Möglichkeit, ihre Vorstellungen in Form von Bedenken und Anregungen im Rahmen des Anhörungsverfahren vorzubringen, gegeben war49.
Der Gesetzgeber hat bewußt auf die Einräumung der verschiedentlich geforderten Verbandsklage verzichtet, um kein Präjudiz für andere Bereiche zu schaffen. Statt dessen schuf er ein qualifiziertes Anhörungsrecht50. Aus diesem Verzicht des Gesetzgebers auf die Verbandsklage kann nicht sein Wille, die Anfechtungsklage auszuschließen, abgeleitet werden51. Die Materialien geben nämlich nichts anderes her, als dab der Gesetzgeber diese Möglichkeit überhaupt nicht bedacht hat. Klar war hingegen, dab das Anhörungsrecht den Verbänden eine besonders starke Stellung einräumen sollte, wie aus dem Adjektiv "qualifiziert" ersichtlich ist52. Eine Qualifizierung gegenüber dem einfachen Anhörungsrecht aus § 13 Abs. 3 VwVfG kann nur darin liegen, daß es ein subjektiv-öffentliches Recht der Naturschutzverbände darstellt53. Damit soll eine wirkungsvolle Repräsentation des freiwilligen Naturschutzes, der über Experten mit z.T. jahrzehntelanger praktischer Erfahrung vor Ort verfügt, und Transparenz als Voraussetzung für öffentliche Kontrolle erreicht werden54.
Weiterhin kann mit der auf Verletzung des § 29 Abs. 1 BNatSchG gestützten Klage anders als mit der Verbandsklage (vgl. § 36 Hes. NatSchG) keine Prüfung der Entscheidung aus allen denkbaren Gründen erreicht werden55. Der anerkannte Verein ist nämlich darauf beschränkt, die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Entscheidung infolge eines Verstoßes gegen sein Beteiligungsrecht geltend zu machen56.
Eine zeitliche Begrenzung der gerichtlichen Durchsetzbarkeit des Mitwirkungsrechtes auf den Zeitraum bis zur Entscheidung in der Sache ist mit den Gesetzesmaterialien daher nicht zu begründen. Ebensowenig ist ein hierauf gerichteter Wille des Gesetzgebers aus der Formulierung "bei der Vorbereitung ... von Rechtsverordnungen ... und Plänen" in § 29 Abs. 1 Nr. 1, 2 BNatSchG abzuleiten57. Denn die eigentliche Rechtsetzung kann nur von der dazu berufenen, durch demokratische Wahl legitimierten Vertretungskörperschaft vorgenommen werden, weshalb eine Beteiligung von Verbänden, aber auch Behörden oder in ihren Rechten Betroffenen immer nur im Vorbereitungsstadium möglich ist58.
Schließlich kann diese den Verbänden eingeräumte herausgehobene Verfahrensposition nur dann wirksam geschützt werden, wenn ihre Verletzung die Verbände zur Klage gegen die Sachentscheidung befugt59. Der Normzweck, Vollzugsdefizite im Bereich von Naturschutz und Landschaftspflege60 abzubauen, verlangt nach einer Ausgestaltung des Beteiligungsrechts als subjektives Recht61. Ansonsten würde die Anhörung tatsächlich in das Belieben der Behörden gestellt62. Damit wäre § 29 BNatSchG jedoch überflüssig, weil die Behörden auch schon vor seinem Erlaß die Möglichkeit, sich durch Anhörung von Naturschutzverbänden sachkundig zu machen, besaßen63. Eine nachträgliche Feststellung der rechtsfehlerhaften Nichtbeteiligung reicht keineswegs aus, um die Pflicht und das Interesse der Naturschutzvereinigung, ihr ökologisches Wissen einzubringen, wirksam zu schützen64, denn die betroffene Behördenentscheidung bliebe davon unberührt65. Dazu kommt, dab eine erfolgreiche Feststellungsklage keine Bindungswirkung für zukünftige Verfahren entfaltet66. Nur die Befürchtung der Aufhebung der in arbeitsaufwendigem Verwaltungsverfahren erarbeiteten Entscheidung wird die Behörden mit hoher Sicherheit zur Beteiligung der Naturschutzverbände veranlassen können.
Weiterhin kommt dem komplexen Anerkennungsverfahren, also dem Verfahren zur Bestimmung der zu beteiligenden Naturschutzverbände, ausschlaggebende Bedeutung zu. Mit seinen strengen Voraussetzungen und seinem Verwaltungsaufwand ist das Anerkennungsverfahren nur so zu verstehen, daß den anerkannten Naturschutzverbände die ihnen in § 29 Abs. 1 BNatSchG umschriebene Beteiligung als eigenes, ihnen zugeordnetes subjektives Recht zustehen soll67. Damit sind nur wenige Naturschutzverbände68 und eben nicht jeder, der in seinen Belangen berührt ist, beteiligungsberechtigt69.
Der Gesetzgeber hat mit der Anerkennung und der damit verbundenen Beteiligungsbefugnis den Naturschutzverbänden die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege in besonderer Weise anvertraut, um den ansonsten nicht hinreichend gewährleisteten Rechtsschutz in diesem Bereich zu stärken70. Das öffentliche Interesse an Naturschutz und Landschaftspflege wurde mit § 29 BNatSchG in begrenztem Umfang "subjektiviert", das Beteiligungsrecht der Naturschutzverbände dient dem Schutz dieser materiellen Position71.
Löst man die Begründung für die Klagebefugnis gegen eine Sachentscheidung gestützt auf § 29 Abs. 1 BNatSchG von dieser spezifischen Vorschrift ab, so lassen sich ganz allgemein zwei Kriterien für die Erstarkung einer Beteiligungsvorschrift zu einer Klagebefugnis gegen die Sachentscheidung herausarbeiten:
Zum einen muß die Beteiligungsvorschrift aufgrund ihrer Stellung, Entstehungsgeschichte und Funktion auf eine besondere Bedeutung der Beteiligung für die berechtigten Naturschutzverbände schließen lassen.
Weiterhin ist eine Vorschrift über die formale Bestimmung der zu beteiligenden Naturschutzverbände, also ein dem § 29 Abs. 2 BNatSchG vergleichbares Anerkennungsverfahren, zu verlangen.
Diese zweite Voraussetzung wird von einigen weiteren Beteiligungsrechten von Naturschutzverbänden erfüllt:
Neben den Vorschriften, die sich auf die nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannten Naturschutzverbände beziehen, wie dem Erörterungsrecht nach § 37 RHPf. LPflG, treten Rechte für Naturschutzverbände, welche in ähnlicher Weise spezifiziert sind wie nach § 29 Abs. 2 BNatSchG, sodaß es sich dabei ebenfalls um anerkannte Naturschutzverbände handelt. Dies gilt für die Beteiligung nach §§ 51 Abs. 1 S. 3, Abs. 5, 63 BadWürtt. NatSchG, § 51 b Abs. 1 Schl.H. LPflG, die sich auf Naturschutzverbände i.S. § 51 Abs. 1 BadWürtt. NatSchG bzw. § 51 Schl.H. LPflG oder einen Landeszusammenschluß dieser Naturschutzverbände beziehen. Das Anhörungsrecht nach § 21 d Abs. 5 bezieht sich aufalle diejenigen juristischen Personen des Privatrechts, denen die Betreuung eines Naturschutzgebietes übertragen wurde. Der Kreis der Beteiligten ist damit ebenfalls hinreichend präzisiert. Außerhalb des Naturschutzrechts findet sich eine ähnliche Vorschrift im Jagdrecht: die Beteiligungsvorschrift des § 37 Abs. 2 BJG findet auf Jägervereinigungen Anwendung, deren Status durch das Landesrecht in vergleichbarer Weise bestimmt ist72.
Durch die Ausgestaltung dieser Beteiligungsvorschriften hat der Gesetzgeber weiterhin zum Ausdruck gebracht, daß er den so beteiligten Naturschutzverbänden eine derart hervorgehobene Verfahrensposition einräumen wollte, daß sie als subjektives öffentliches Recht auf Klage gegen die Sachentscheidung zu bewerten ist.
Zum einen trifft dies zu für diejenigen Regelungen, welche Naturschutzverbände die Wahrnehmung spezifischer, im öffentlichen Interesse liegender Aufgaben übertragen. Denn dadurch wird ihnen eine Rechtsposition zuerkannt, die wie eine Begünstigung gegen Eingriffe geschützt ist. Die Beteiligungsvorschrift ist dann auf den Schutz dieser Rechtsposition gerichtet. So liegt es, wenn Naturschutzverbänden die Betreuung eines geschützten Gebiets oder eines geschützten Gegenstandes übertragen wurde. Dann wird ihnen ein qualifiziertes Anhörungsrecht73 vor jeder änderung oder Aufhebung der Schutzverordnung sowie vor jeder erheblichen Beeinträchtigung der von ihnen betreuten Gebiete sowie in Schleswig-Holstein vor Befreiungen eingeräumt, § 51 Abs. 1 S. 3 BadWürtt. NatSchG, § 21 d Abs. 5 Schl.H. LPflG. Die jederzeitige Widerrufbarkeit ändert nichts am Charakter der übertragung als Begünstigung. Die Anhörung gewinnt ihre besonders herausgehobene Bedeutung aus dem Zusammenhang mit dem staatlichen Akt der übertragung der Betreuungsbefugnis. Denn schon dadurch werden die Naturschutzverbände über den Stand von staatlich anerkannten Vertretern der Naturschutzinteressen in einer Weise herausgehoben, die dem Vergleich mit der wesentlich komplexeren und differenzierteren Vorschrift des § 29 Abs. 1 BNatSchG standhält. Will man die Naturschutzverbände motivieren, die Arbeitsleistung ihrer Mitglieder über lange Zeiträume einzusetzen, muß dieses Engagement einen verstärkten Schutz erfahren.
Eine entsprechende Rechtsposition steht dem Landesnaturschutzverband in Baden-Württemberg im Hinblick auf sein Anhörungsrecht vor Befreiungen von Vorschriften der Rechtsverordnungen aus § 63 BadWürtt. NatSchG, soweit das Vorhaben ein Naturschutzgebiet, ein flächenhaftes Naturdenkmal oder ein Landschaftsschutzgebiet nicht unwesentlich betrifft, zu. Im Gegensatz zum Beteiligungsrecht nach § 29 Abs. 1 BNatSchG ist hier nicht von "Mitwirkungsrecht" die Rede; auch fehlen die dort vorhandenen detaillierten Voraussetzungen für die Rechtsausübung. Diese Defizite gegenüber der Ausgestaltung des Anhörungsrechts in § 29 Abs. 1 BNatSchG werden indes wettgemacht durch zwei überlegungen. Wollte man diese Vorschrift nicht als qualifiziertes subjektives Recht ansehen, wäre sie überflüssig, weil die Behörden generell befugt sind, sich Informationen überall, also auch durch Kontakte mit den Naturschutzverbänden, zu beschaffen. Stärker wiegt hier noch die verfahrensmäßige Ausgestaltung dieses Rechts: die Bedeutung der Anhörung wird verstärkt durch einen Devolutiveffekt: der Landesnaturschutzverband kann verlangen, daß die Naturschutzbehörde, wenn sie sich gegen seine Stellungnahme entscheiden will, die Weisung der nächsthöheren Naturschutzbehörde einholt, § 51 Abs. 4 BadWürtt. NatSchG. Dadurch wird vor die Sachentscheidung gegen die Stellungnahme der Naturschutzverbände die Hürde einer weiteren inhaltlichen, behördeninternen überprüfung gestellt. Der Gesetzgeber hat also zum Ausdruck gebracht, daß den äußerungen der Naturschutzverbände wesentlich mehr Bedeutung beigemessen werden soll, als dies bei einer normalen Anhörung der Fall ist. Die Begründung spricht von einem "qualifizierten Anspruchsrecht"74. Auf der Linie dieser außerordentlichen Behandlung einer Anhörung, die den Gedanken der Parallele zur Behandlung des Widerspruchs eines durch einen Verwaltungsakt in seinen Rechten betroffenen Bürgers aufkommen läßt, liegt es, dem Recht des Landesnaturschutzverbandes aus § 63 BadWürtt. NatSchG den gleichen Rechtsschutz zu gewähren wie eine Rechtsposition aus § 29 Abs. 1 BNatSchG. Der Landesnaturschutzverband Baden-Württemberg kann daher gegen derartige Befreiungen vor Gericht ziehen, wenn er in seinem Anhörungsrecht verletzt wurde.
Aus einer Verallgemeinerung dieser überlegung folgt, daß alle Beteiligungsrechte, die durch einen Devolutiveffekt verstärkt werden, dieses Recht derart qualifizieren, daß es zu einer Klage gegen die Sachentscheidung berechtigt. Das gilt auch für die Anhörungs- und Antragsrechte der Jägervereinigungen in Niedersachsen, dem Saarland und Schleswig-Holstein, § 37 Abs. 2 Schl.H. LJG, Art. 46 Abs. 1 Nds. LJG, § 43 Abs. 5 Saarl. JG. Die übrigen Anhörungs- und Antragsrechte der Jägervereinigungen sind weder durch ihre sprachliche noch ihre systematische Ausgestaltung so verstärkt wie die Rechte nach § 29 Abs. 1 BNatSchG.
Eine Schranke für die isolierte Einklagbarkeit von Beteiligungsrechten im Verwaltungsverfahren ergibt sich auch nicht aus § 44 a VwGO. Nach dieser Vorschrift können Rechtsbehelfe nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift ist sehr umstritten; in der Literatur wird seine Einengung entweder auf eine enge Auslegung einzelner Tatbestandselemente75 oder eine Ausdehnung der Ausnahmetatbestände auf weitere Fallgruppen im Wege der verfassungskonformen Auslegung gestützt76.
Selbst wenn man den Anwendungsbereich des § 44 a VwGO weit bestimmt, scheitert die isolierte klageweise Durchsetzung der Verfahrensrechte der Naturschutzverbände nicht an § 44 a VwGO.
Es greifen zwar die Ausnahmetatbestände des § 44 a S. 2 VwGO nicht ein (weder können die Beteiligungsvorschriften von der Behörde vollstreckt werden, 1. Alt.77, noch sind die Naturschutzverbände Nichtbeteiligte i.S. § 44 a S. 2 2. Alt. VwGO78). Dennoch muß der Anwendungsbereich im Wege der vom Zweck der Vorschrift geleiteten verfassungskonformen Auslegung derart eingegrenzt werden, daß aus ihr nicht die Unzulässigkeit der Klagen auf Erzwingung der Vereinigungsbeteiligung folgt.
Wenn dem Verfahrensbeteiligten kein Rechtsschutz gegen die Sachentscheidung zusteht, würde die Anwendung des § 44 a VwGO zu einem völligen Ausfall des Rechtsschutzes führen. Daß der Gesetzgeber solches nicht bezweckte, läßt die Begründung für den zweiten in § 44 a S. 2 VwGO vorgesehenen Ausnahmetatbestand erkennen: "weil Nichtbeteiligte durch die Entscheidung in der Sache regelmäßig nicht betroffen werden und ihnen somit gegen diese Entscheidung ein Rechtsbehelf nicht zusteht (, müssen sie) deshalb die Verfahrenshandlung selbständig mit Rechtsbehelfen angreifen können"79.
Diesem Zweck muß durch eine verfassungskonforme Interpretation der Vorschrift Rechnung getragen werden80. Danach kann eine Klage auf Erzwingung der Beteiligung jedenfalls in all den Fällen nicht wegen § 44 a VwGO unzulässig sein, in denen die Naturschutzverbände (nur) ein subjektives Recht auf Beteiligung am Verfahren besitzen, ohne deswegen zur Anfechtung der Sachentscheidung berechtigt zu sein81. Denn dieser Rechtsgedanke ist wegen Art. 19 Abs. 4 GG auf alle Fälle zu erstrecken, in denen der Rechtsschutzausschluß im Stadium des Verwaltungsverfahrens zu einem Verlust an effektivem Rechtsschutz überhaupt führen müßte82; die Kontrollkonzentration darf nicht in ein (ungewolltes) Kontrolldefizit umschlagen83. Art. 19 Abs. 4 GG gebietet in diesem Fall, daß die subjektiven Rechte der Naturschutzverbände auf Beteiligung am Verfahren vor Gericht erstritten werden können. Schließlich handelt es sich bei der Beteiligungserzwingungsklage um eine Klage auf Vornahme einer Verfahrenshandlung, während § 44 a VwGO lediglich selbständige Rechtsbehelfe "gegen" Verfahrenshandlungen ausschließt84.
Darüberhinaus sind auch diejenigen Beteiligungsrechte, die die Naturschutzverbände zu einem gerichtlichen Vorgehen gegen Sachentscheidungen befugen, nicht durch § 44 a VwGO von einer isolierten gerichtlichen überprüfung ausgeschlossen85. Dies folgt aus dem Zweck des § 44 a VwGO, der geschaffen wurde, um einer Verzögerung des Verwaltungsverfahrens genauso vorzubeugen wie einer Vermehrung der Rechtsmittelverfahren86. Denn diese Vorschrift ist auf den "normalen" verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz bezogen, also die Fälle, in denen die Klagebefugnis gerade nicht allein aus einer Verfahrensvorschrift erwächst87. Sollten Personen, die wegen Verletzung materiell-rechtlicher Positionen eine Sachentscheidung angreifen können, zusätzlich noch einen Rechtsstreit um die Rechtmäßigkeit ihrer Beteiligung führen können, würde das gesamte Verfahren weiter verzögert und die Zahl der Rechtsmittelverfahren erhöht. Im Interesse der Verfahrensökonomie und -beschleunigung soll § 44 a VwGO alle Einwendungen gegen eine Sachentscheidung, sowohl die materiellen wie auch die formellen, in einem Gerichtsverfahren zusammenfassen88, wobei der materiell-rechtlichen Kontrolle der Vorrang eingeräumt wird89. Das kann jedoch nicht beim Rechtsschutz der Naturschutzverbände gegen eine Verletzung ihrer Beteiligungsrechte funktionieren. Sie können gerade kein doppeltes Gerichtsverfahren anstrengen: sind sie rechtmäßig beteiligt worden, können sie keine Klage gegen die Sachentscheidung mehr erheben, weil ihnen dann die Berufung auf ihr subjektives Beteiligungsrecht - und damit ihre einzige klagebewehrte Rechtsposition - abgeschnitten ist. Die Zulassung von Rechtsbehelfen zur Erzwingung der Beteiligung vor Abschluß des Verfahrens reduziert die Anzahl der Klagen gegen die Sachentscheidung. Wird hingegen § 44 a VwGO auf Beteiligungsvorschriften zugunsten der Naturschutzverbände angewandt, wird die Rechtssicherheit durch Erhöhung der Zahl der Klagen gegen Sachentscheidungen - gestützt allein auf Verletzung von Verfahrensfehlern - gefährdet, ohne daß die Effizienz des Verwaltungsverfahrens erhöht würde. Daher muß aus dem Gedanken der Rechtssicherheit, die als Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips verfassungsrechtlichen Schutz genießt90, der Ausschluß der Beteiligungserzwingungsklagen der Naturschutzverbände aus dem Anwendungsbereich des § 44 a VwGO abgeleitet werden. Ferner können die Naturschutzverbände keine umfassende inhaltliche Kontrolle erreichen, sondern nur der Sachentscheidung die Verletzung ihrer Verfahrensrechte entgegenhalten91.
Für diese Auffassung spricht auch eine für den normalen Verwaltungsprozeß angestellte überlegung: ergibt sich die Möglichkeit, eine Sachentscheidung mit Aussicht auf Erfolg anzugreifen, womöglich erst dann, wenn - verwehrte - Verfahrensrechte in Anspruch genommen wurden, müßte eine Klage gegen die Sachentscheidung quasi blind, auf Verdacht, angestrengt werden, nur um in diesem Verfahren Einsicht in die Akten zu erlangen und dabei überprüfen zu können, ob eine materielle Beschwer vorliegt92.
So sprechen auch diejenigen, die von einer Klagebefugnis der Naturschutzverbände gegen Sachentscheidungen allein wegen der Verletzung ihres Verfahrensrechts aus § 29 Abs. 1 BNatSchG ausgehen, davon, daß dieses Recht jedenfalls mit einer Klage während des noch anhängigen Verwaltungsverfahrens durchsetzbar sei93.
Daher ist das - umstrittene94 - Verhältnis von § 44 a VwGO zu § 46 VwVfG für die Einklagbarkeit von Beteiligungsrechten der Naturschutzverbände ohne Bedeutung. Eine parallele Anwendung beider Vorschriften, die dazu führen würde, daß isolierte Rechtsbehelfe in Bezug auf Beteiligungsvorschriften nach § 44 a VwGO verboten sind, eine inzidente Geltendmachung ihrer Verletzung aber an der Unabänderlichkeit der Sachentscheidung wegen § 46 VwVfG scheitert, kommt nach der hier vertretenen Auslegung von § 44 a VwGO nicht vor, weil alle den Naturschutzverbände eingeräumten subjektiven Rechte auf Beteiligung am Verfahren isoliert einklagbar sind.
§ 29 Abs. 1 BNatSchG eröffnet den anerkannten Naturschutzverbänden die Klagemöglichkeit gegen die Verletzung ihres Beteiligungsrechtes (Beteiligungserzwingungsklage). Darüberhinaus können sie eine unter Verletzung dieser Vorschrift zustandegekommene Sachentscheidung deswegen vor Gericht angreifen. § 29 Abs. 1 BNatSchG gewährt damit den Naturschutzverbänden sowohl ein "formelles" wie auch ein "materielles" subjektives öffentliches Recht.
In gleicher Weise zu qualifizieren sind auch die Beteiligungsvorschriften der Naturschutzverbände nach §§ 63, 51 Abs. 1 S. 3 BadWürtt NatSchG, §§ 21 d Abs. 5, 51 b Abs. 1 Schl.H. LPflG sowie die den Jägervereinigungen nach § 37 Abs. 2 Schl.H. LJG, Art. 46 Abs. 1 Nds. LJG, § 43 Abs. 5 Saarl. JG eingeräumten Beteiligungsrechte.
Vgl. etwa BVerwG NuR 1993, 389.
Vgl. etwa Marburger, Ausbau des Individualschutzes, Gutachten C der Verhandlungen des Sechsundfünfzigsten Deutschen Juristentages 1986 Band I, S. 19; BVerwGE 47, 19, 21.
Für die Form der Leistungsklage Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 10. Aufl. 1991, § 42 VwGO Rn 158 b; Waskow, Mitwirkung von Naturschutzverbänden in Verwaltungsverfahren, 1990, S. 84; Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz im raumbedeutsamen Umweltrecht, 1987, S. 177; BVerwGE 87, 62, 70 = NuR 1991, 130; Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht in Nordrhein-Westfalen, 1989, Rn 148; Bender/Sparwasser, Umweltrecht, 2. Aufl. 1990, Rn 1388; Kügel, Der Planfeststellungsbeschluß und seine Anfechtbarkeit, 1985 S. 224; Bender, in: Kimminich, Otto, Handwörterbuch des Umweltrechts, 1988, Band II Sp 966; Dolde NVwZ 1991, 960; a.A. Bender, FS BVerwG, 1978, S. 50: Verpflichtungsklage.
Allgemeine Meinung, vgl. Eyermann/Fröhler (o. Fn. 3) § 42 VwGO Rn 199; Stern, Verwaltungsprozessuale Probleme in der öffentlich-rechtlichen Arbeit, 6. Aufl. 1987, S. 153; Bleutge, Der Kommunalverfassungsstreit, 1970, S. 195; OVG Lüneburg NuR 1992, 293, 294; Ehlers VerwArch 84 (1993), 139, 142 ff.
Zur Kritik am Begriff des subjektiven Rechts Bauer DVBl 1986, 208.
So Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 10. Aufl. 1973, S. 186; Hoppe, Organstreitigkeiten vor den Verwaltungs- und Sozialgerichten, 1970, S. 135; Bleutge (o. Fn. 4) S. 195.
Eyermann/Fröhler (o. Fn. 3) § 42 Rn 125; Schmitt Glaeser, Verwaltungsprozeßrecht, 12. Aufl. 1993, Rn 170; Kügel (o. Fn. 3) S. 222; vgl. Naumann DöV 1971, 378 ff.
So BVerwG DöV 1980, 649 f; Redeker/von Oertzen (o. Fn. 3) § 42 VwGO Rn 25; Kopp, Verwaltungsgerichtsordnung, 9. Aufl. 1993, Rn 26 vor § 40 VwGO, § 42 VwGO Rn 93; Bender/Sparwasser (o. Fn. 3) Rn 1395; Stern (o. Fn. 4) S. 160; Kügel (o. Fn. 3) S. 223; Ehrlein VBlBW 1990, 121, 128; BayVGHE 27, 115, 120; Hauber VR 1991, 313, 316.
Zum Fehlen eines solchen materiellen Rechts der Naturschutzvereinigungen vgl. VGH Mannheim NVwZ 1988, 1039; VG Saarlouis NuR 1987, 39.
Siehe Beckmann (o. Fn. 3) S. 176; Schmitt Glaeser (o. Fn. 7) Rn 170; Kügel (o. Fn. 3) S. 223; Ehrlein VBlBW 1990, 121, 128; BVerwGE 72, 15, 16; Meßerschmidt, Entscheidungen zum Naturschutzrecht mit einer erläuternden Einleitung, 1. Ergänzung 1992 zu § 29 BNatSchG; Hauber VR 1991, 313, 316 f.
So Kopp (o. Fn. 8) § 42 VwGO Rn 57; BVerwGE 41, 58, 65; NJW 1992, 256, 257; N.N. BayVBl 1982, 251, 252.
Kopp (o. Fn. 8) § 42 VwGO Rn 57.
Vgl. Marburger (o. Fn. 2) C 19; BVerfGE 27, 297, 307; Stern (o. Fn. 4) S. 155; Breuer NJW 1978, 1558 f; kritisch etwa Beckmann (o. Fn. 3) S. 178 ff und Schmitt Glaeser (o. Fn. 7) Rn 158 ff, die einen lediglich tatsächlich Begünstigten nur dann für klagebefugt ansehen, wenn er eine Grundrechtsverletzung rügt.
BVerwGE 41, 58, 63; Stern (o. Fn. 4) S. 155; vgl. auch BVerwGE 6, 167, 169; Menger VerwArch 55 (1964), 73, 84.
So Stern (o. Fn. 4) S. 156; Schmitt Glaeser (o. Fn. 7) Rn 158; vgl. BVerfGE 27, 297, 307; OVG Münster OVGE 24, 170, 173. Dies wird vom BVerwG für die Einwendung nach § 18 FStrG (DöV 1967, 825), § 17 Abs 2 GewO (BVerwGE 28, 131, 132), das Einvernehmen nach § 36 BBauG (BVerwGE 31, 263, 265), die Anhörung nach § 18 Abs. 3 - 6 a FStrG (NuR 1980, 118, 119 f), die Beteiligung von Vereinigungen nach § 16 Abs. 2 S. 3 BPflV (DöV 1980, 649), die öffentlichkeitsbeteiligung nach § 2 Abs. 1 AtAnlVO (BVerwGE 61, 256, 275), § 31 WHG (BVerwGE 62, 243, 246 f) angenommen. Ebenso für die Anhörung und Einwendung nach § 7 AtG BayVGH DVBl 1975, 199, 202 (insoweit nicht abgedruckt in BayVGHE 27, 115); VGH Mannheim OVGE 27, 131, 133; Winters DöV 1978, 265, 268.
Vgl. Erichsen, Hans-Uwe/Martens, Wolfgang: Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 1992, § 10 III 5; Marburger (o. Fn. 2) C 20; Stern (o. Fn. 4) S. 156.
BVerwGE 44, 235, 239; zitiert von BVerwG NuR 1980, 118; BVerwGE 64, 325, 331 = NuR 1982, 260, 261; 62, 243, 246; NJW 1992, 256, 257; DöV 1993, 1008; vgl. auch BVerwGE 41, 58, 63; HessVGH ESVGH 38, 170, 183 = NuR 1988, 351; Sening NuR 1983, 146; Bernatzky/Böhm, Bundesnaturschutzrecht, 12. Lfg. 1991, § 29 BNatSchG Rn 4; Eyermann/Fröhler (o. Fn. 3) § 42 VwGO Rn 162; Schink (o. Fn. 3) Rn 148; Fackler BayVBl 1993, 353, 354; Kügel (o. Fn. 3) S. 225; Kopp (o. Fn. 8) § 42 VwGO Rn 57; BayVGH DVBl 1975, 199, 202.
BVerwGE 44, 235, 240; so übernommen von BVerwG DVBl 1980, 516, 517; BVerwG NuR 1982, 260, 261; Eyermann/Fröhler (o. Fn. 3) § 42 Rn 162; Sening NuR 1983, 146; Dolde NVwZ 1991, 960.
Vgl. Erichsen (o. Fn. 16) § 10 III 5; bejahend BVerwG DöV 1979, 517, 518 für die Anhörung der Gemeinden nach § 10 LuftVG; BVerwG NuR 1993, 389.
Vgl. BVerwGE 78, 40, 43 = NuR 1988, 35, 36; DöV 1987, 296, 297; BayVGH DVBl 1975, 199, 202; Peine DöV 1983, 909.
BVerwGE 41, 58, 65; 87, 62, 71 f = NuR 1991, 130; VG Sigmaringen NuR 1987, 233, 234; Kopp (o. Fn. 8) § 42 VwGO Rn 42 b; Ule, FS Heymanns-Verlag, 1965, S. 53, 73.
So Eyermann/Fröhler (o. Fn. 3) § 42 Rn 162; VG Saarlouis NuR 1987, 39, 40.
Erichsen (o. Fn. 16) § 10 III 5; Schmitt Glaeser (o. Fn. 7) Rn 157; vgl. auch Forsthoff (o. Fn. 6) S. 185; Scherzberg DVBl 1988, 129, 130.
Anders wohl Ule (o. Fn. 21) S. 73; Krüger NVwZ 1992, 552.
So ohne nähere Begründung Schmidt DöV 1976, 571, 582; ders. VVDStRL 33 (1975), 183, 209; ders. JZ 1978, 293, 297; Bender (o. Fn. 3) Sp 966; ders., FS BVerwG, (o. Fn. 3) S. 50.
So Drewes, Die Gewerkschaften in der Verwaltungsordnung, 1956, S. 190 f; Dagtoglou, Der Private in der Verwaltung als Fachmann und Interessenvertreter, 1964 S. 103 f.
Sening NuR 1983, 146, 147; Bender (o. Fn. 3) Sp 966; Eyermann/Fröhler (o. Fn. 3) § 42 VwGO Rn 162; Hoppe/Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen und anderen Verkehrsanlagen, 2. Aufl. 1981, Rn 126 b; Kodal, Straßenrecht, 4. Aufl. 1985, 47.81; Rehbinder NVwZ 1982, 666, 667; BVerwGE 87, 62, 71 = NuR 1991, 130; HessVGH NVwZ 1982, 263; NuR 1983, 22; ESVGH 38, 162, 163 = NuR 1989, 43; 170, 171 = NuR 1988, 351; NVwZ 1988, 1040; VGH Mannheim NVwZ 1988, 1039; VG Sigmaringen NuR 1987, 233, 234; VG Saarlouis NuR 1987, 39; VG Frankfurt NuR 1983, 28; Kloepfer, Umweltrecht, 1989, Rn 103; Peters/Schenk/Schlabach, Umweltverwaltungsrecht, 1990, Rn 112; Schink (o. Fn. 3) Rn 148; ders. NWVBl 1991, 73, 81; Kügel (o. Fn. 3) S. 224; Ehrlein VBlBW 1990, 121, 128; Dolde NVwZ 1991, 960; Meßerschmidt (o. Fn. 10) zu § 29 BNatSchG; Krüger NVwZ 1992, 552; a.A.: Bernatzky/Böhm (o. Fn. 17) § 29 BNatSchG Rn 4; wohl auch Fickert, Planfeststellung für den Straßenbau, 1978, 10 B 27; ders. BayVBl 1978, 681, 690.
Deutlich etwa bei den Positionen von Schmidt, DöV 1976, 577, 581, Kloepfer (o. Fn. 27) § 10 Rn 103, Kodal (o. Fn. 27) 47.81 und Bender, FS BVerwG, (o. Fn. 3) S. 50, die in eine Diskussion um den Charakter einer Vorschrift als subjektives Recht nur im Hinblick auf Rechtsschutz gegen die Sachentscheidung eintreten. HessVGH NuR 1989, 263 ff läßt die Beteiligungserzwingungsklage zu, obwohl § 29 BNatSchG ausschließlich dem öffentlichen Interesse diene; vgl. auch HessVGH NuR 1983, 22 LS 2; allgemein ähnlich Schmidt-Aßmann in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand 30. Lfg. Dez. 1992, Art. 19 Abs. 4 GG Rn 149 f.
So etwa HessVGH NuR 1989, 263 ff; BVerwGE 87, 62, 71 = NuR 1991, 130; VGH Mannheim NVwZ 1988, 1039; vgl. auch VG Saarlouis NuR 1987, 39, 40; BVerwG NuR 1989, 224, 225: "formelles Beteiligungsrecht"
Anders Waskow (o. Fn. 3) S. 83 f, der aus dem Klagerecht gegen die Sachentscheidung die Klage auf Beteiligung ableitet.
Vgl. BVerwGE 87, 62, 74 = NuR 1991, 130; vgl. Waskow (o. Fn. 3) S. 84.
Zum begrenzten Umfang der Nachprüfung bei einer auf § 29 Abs. 1 BNatSchG gestützten Anfechtung der Sachentscheidung vgl. VG Sigmaringen NuR 1987, 233, 234; BVerwGE 87, 62, 74 = NuR 1991, 130; Hoppe/Schlarmann (o. Fn. 27) Rn 126 b; Kodal (o. Fn. 27) 47.81; grundsätzlich Schmidt VVDStRL 33 (1975), 283, 209 f; Waskow (o. Fn. 3) S. 81.
So ohne nähere Begründung Schmidt DöV 1976, 571, 582; ders. VVDStRL 33 (1975), 183, 209; Bender (o. Fn. 3) Sp 966; ders., FS BVerwG, (o. Fn. 3) S. 50; vgl. auch BVerwGE 56, 308 für die Anerkennung einer Vereinigung als "Spitzenorganisation" i.S. § 104 Nds. BG; so auch OVG Münster JZ 1987, 187.
Etwa Eyermann/Fröhler (o. Fn. 3) § 42 Rn 162.
BVerwGE 44, 235, 240; DöV 80, 516, 517; VkBl 1960, 252.
So Schmidt-Abmann in: Maunz/Dürig Art. 19 IV GG Rn 149; VG Sigmaringen NuR 1987, 233 f; vgl. Eyermann/Fröhler (o. Fn. 3) § 42 VwGO Rn 155 ("Reflexrechte im weiteren Sinn").
So BVerwGE 52, 122, 129; Dagtoglou, Die Erweiterung der Beteiligung der Beamtenverbände bei der Vorbereitung allgemeiner beamtenrechtlicher Regelungen, in: Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts Band 6, 1973, S. 148.
Vgl. etwa HessVGH NuR 1986, 254 ff; Schink (o. Fn. 3) Rn 153 ff.
Vgl. Dagtoglou (o. Fn. 26) S. 108; LVG Köln RdA 1952, 478, 479; BVerwGE 19, 142, 144 f; der Ermessensspielraum des Parlaments bei der Durchführung eines Hearings ist nach BVerfGE 36, 321, 330 allerdings recht groß, was Versteyl, ZParl 1974, 473 zur Forderung nach präziseren Auswahlvorschriften veranlaßt.
So BVerfGE 27, 297, 305; Schmitt Glaeser (o. Fn. 7) Rn 159; Stern (o. Fn. 4) S. 156; BVerwGE 11, 95, 98; 78, 40, 45 = NuR 1988, 35, 36; NJW 1987, 856, 857 (insoweit nicht abgedruckt in BVerwGE 75, 86); BayVGHE 27, 69, 71.
BVerwGE 87, 62, 71 = NuR 1991, 130.
Vgl. VG Frankfurt NuR 1983, 28; HessVGH ESVGH 38, 170, 171 = NuR 1988, 351; Sening NuR 1983, 146; anderer Auffassung konsequent Kügel (o. Fn. 3) S. 224; Bernatzky/Böhm (o. Fn. 17) § 29 BNatSchG Rn 4, während HessVGH NuR 1982, 22, 23 sowie VGH Mannheim NVwZ 1988, 1039 und Fickert, BayVBl 1978, 681, 690, dem § 29 BNatSchG den Charakter als subjektiv-öffentliches Recht zu-, den entsprechenden Schutzzweck jedoch absprechen.
So VGH Mannheim NVwZ 88, 1039; VG Sigmaringen NuR 1987, 233.
So HessVGH NuR 1984, 30.
So VG Frankfurt NuR 1983, 28; Waskow (o. Fn. 3) S. 79; Sening NuR 1983, 146. Dieser Begriff kann allerdings nicht durch Rückgriff auf das gleichlautende Wort im Personalvertretungsrecht ausgelegt werden, denn die Gesetzesterminologie der Beteiligungsrechte ist uneinheitlich, weswegen der Inhalt derartiger Normierungen von Fall zu Fall durch Auslegung ermittelt werden muß, vgl. auch HessVGH NuR 1983, 22.
Vgl. VGH Mannheim 88, 1039; VG Sigmaringen NuR 1987, 233; a.A. Bernatzky/Böhm (o. Fn. 17) § 29 BNatSchG Rn 4.
VG Frankfurt NuR 1983, 28; BVerwGE 87, 62, 70 = NuR 1991, 130.
So VG Frankfurt NuR 1983, 28; a.A. Fickert, BayVBl 1978, 681, 690; so spricht MdB Müller (Schweinfurt), Berichterstatter des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Plenar-Protokoll 7/247 S. 17510, von einem "qualifizierte(n) Anhörungsrecht der Naturschutzverbände".
So VG Frankfurt NuR 1983, 28, 29.
So OVG RP NuR 1985, 30, 31; HessVGH ESVGH 38, 170, 174 = NuR 1988, 351.
Bericht des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, BT Drs. 7/5251 S. 13; MdB Susset und MdB Müller/Schweinfurt, Berichterstatter, PlProt 7/247 S. 17508, 17510.
VGH Mannheim NVwZ 1988, 1039; a.A. BVerwGE 87, 62, 74 = NuR 1991, 130. Den gegenteiligen Schluß zieht VG Sigmaringen NuR 1987, 233.
So MdB Müller (Schweinfurt), Berichterstatter des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Plenar-Protokoll 7/247 S. 17510.
So Waskow (o. Fn. 3) S. 80.
HessVGH ESVGH 38, 170, 172 = NuR 1988, 351; Waskow (o. Fn. 3) S. 46 f spricht von "Sachverstands-Partizipation".
Vgl. VG Sigmaringen NuR 1987, 233, 234; Hoppe/Schlarmann (o. Fn. 27) Rn 126 b; Kodal (o. Fn. 27) 47.81; grundsätzlich Schmidt VVDStRL 33 (1975), 283, 209 f; Waskow (o. Fn. 3) S. 81.
BVerwGE 87, 62, 74 = NuR 1991, 130; OVG Lüneburg NuR 1992, 293, 294; vgl. hierzu VG Darmstadt NuR 1991, 390, 392 f.
So aber HessVGH NuR 1983, 22, 23.
Vgl. Herbert, Alexander, Die Beteiligung von Vereinigungen am kommunalen Willensbildungsprozeß, 1994, S. 132 ff; mit anderer Argumentation kommt HessVGH ESVGH 38, 170, 175 = NuR 1988, 351 zum gleichen Ergebnis.
So BVerwGE 87, 62, 71 = NuR 1991, 130; Sening NuR 1983, 146; Krüger NVwZ 1992, 552; a.A. Kügel (o. Fn. 3) S. 224.
Vgl. hierzu etwa Bender, FS BVerwG (o. Fn. 3) S. 56; Breuer NJW 1978, 1558, 1559 f; Rehbinder ZRP 1976, 157, 159.
So Waskow (o. Fn. 3) S. 80, 48; Ehrlein VBlBW 1990, 121, 128; vgl. OVG Lüneburg NuR 1992, 293, 294; BezG Dresden NuR 1992, 295, 296.
So auch Rehbinder NVwZ 1982, 666, 667; Bender (o. Fn. 3) Sp 966; HessVGH ESVGH 38, 170, 173 = NuR 1988, 351; Krüger NVwZ 1992, 552; VGH BW DVBl 1993, 163, 164.
So VG Sigmaringen NuR 1987, 233, 234; a.A. VGH Mannheim NVwZ 1988, 1039.
HessVGH ESVGH 38, 170, 173 = NuR 1988, 351.
VG Sigmaringen NuR 1987, 233, 234.
So BVerwGE 87, 62, 72 = NuR 1991, 130; Waskow (o. Fn. 3) S. 80.
Im Rahmen einer Besprechung von Waskow (o. Fn. 3) findet sich bei Gassner, NuR 1991, 211 ff, ergänzt NuR 1992, 100, eine Auflistung der Naturschutzverbände. A.A. VGH Mannheim DöV 1985, 585, 586.
HessVGH ESVGH 32, 263 = NuR 1984, 30.
So BVerwGE 87, 62, 73 = NuR 1991, 130; DöV 1993, 1008; Waskow (o. Fn. 3) S. 81; a.A. Dolde NVwZ 1991, 960, 961.
So BVerwGE 87, 62, 72 = NuR 1991, 130; Waskow (o. Fn. 3) S. 81; OVG Lüneburg NuR 1992, 293, 294; BezG Dresden NuR 1992, 295, 297; BayVGH NVwZ 1991, 1109; a.A. Dolde NVwZ 1991, 960.
Danach handelt es sich immer um Landesvereinigungen, also je Land nur um eine. Die Modalitäten sind ähnlich formuliert, nur im Saarland handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, vgl. etwa § 45 Abs. 1, 2 Nds. JG, § 37 Abs. 1 Schl.H. JG; § 43 Abs. 1 Saarl. JG.
So ausdrücklich die Begründung zu § 51 BadWürtt. NatSchG, BadWürtt. LTDrs 6/6200 S, 116.
BadWürtt. LTDrs 6/6200 S. 116.
So Schmidt JuS 1982, 745 oder Meyer/Borgs, Verwaltungsverfahrensrecht, 2. Aufl. 1982, § 97 VwVfG Rn 15 ff.
Vgl. hierzu Schmidt-Aßmann, Der Verfahrensgedanke in der Dogmatik des öffentlichen Rechts, in: Lerche/Schmitt Glaeser/Schmidt-Aßmann (Hrsg.): Verfahren als staats- und verwaltungsrechtliche Kategorie, 1984, S. 33; Hill Jura 1985, 61, 63 ff; Kopp (o. Fn. 8) § 44 a VwGO Rn 8, 9; Obermayer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 1990, § 97 VwVfG Rn 9; Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl. 1993, § 97 VwVfG Rn 31; VG Hannover NVwZ 1986, 960.
Vgl. hierzu Stelkens (o. Fn. 76) § 97 VwVfG Rn 28; Obermayer (o. Fn. 76) § 97 VwVfG Rn 16; Clausen in: Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 1989, § 97 VwVfG Rn 4.3; a.A. Kopp (o. Fn. 8) § 44 a VwGO Rn 9, der eine analoge Anwendung vorschlägt, ähnlich VGH Mannheim DVBl 1988, 358, 359; dagegen Obermayer (o. Fn. 76) § 97 VwVfG Rn 16.
Vgl. Clausen (o. Fn. 78) § 97 VwVfG Rn 4.3.
BTDrs 7/910 S. 97 f.
Vgl. Hill Jura 1985, 61, 65 f; VG Hannover NVwZ 1986, 960; Obermayer (o. Fn. 76) § 97 VwVfG Rn 9; Redeker/von Oertzen (o. Fn. 3) § 44 a VwGO Rn 3 a; Stelkens (o. Fn. 76) § 97 VwVfG Rn 31; von Mutius, FS Menger, 1985, S. 597 f; ähnlich auch für Anhörung und Akteneinsicht Schmidt JuS 1982, 745, 747.
So auch Redeker/von Oertzen (o. Fn. 3) § 44 a VwGO Rn 3 für § 29 Abs. 1 BNatSchG; vgl. Beckmann (o. Fn. 3) S. 178; Kügel (o. Fn. 3) S. 224; Bender/Sparwasser (o. Fn. 3) Rn 1388; Bender (o. Fn. 3) Sp 966; Dolde NVwZ 1991, 960, 962 mit Fn. 20.
VG Hannover NVwZ 1986, 960.
Vgl. Ossenbühl NVwZ 1982, 465, 471.
So Krüger NVwZ 1992, 552, 553.
A.A. Dolde NVwZ 1991, 960, 962.
So Begründung BTDrs 7/910 S. 97.
Vgl. Waskow (o. Fn. 3) S. 84; ähnlich BWVGH VBlBW 1990, 457, 458 für den Kommunalverfassungsstreit. Den Zusammenhang zwischen verwaltungsverfahrensrechtlichen Positionen und materiellem Recht betont etwa Obermayer (o. Fn. 76) § 97 VwVfG Rn 9.
"Effektivität durch Konzentration" Clausen (o. Fn. 78) § 97 VwVfG Rn 4; vgl. Obermayer (o. Fn. 76) § 97 VwVfG Rn 7; Ossenbühl NVwZ 1982, 465, 470; BWVGH VBlBW 1990, 457, 458.
Vgl. Hufen, Fehler im Verwaltungsverfahren, 2. Auflage 1991, Rn 633.
Vgl. etwa Stern, Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland Band I, 2. Aufl. 1984 I S. 796; Herzog in: Maunz/Dürig (o. Fn. 28) Art. 20 VII Rn 61; BVerfGE 7, 89, 92; 13, 261, 271; siehe auch Krüger NVwZ 1992, 552, 553.
So Waskow (o. Fn. 3) S. 84.
So Pagenkopf NJW 1979, 2382; Plagemann, UAnm., NJW 1978, 2261; Hufen (o. Fn. 90) Rn 634; Hill Jura 1985, 61; vgl. für die Einsicht in Prüfungsakten VG Berlin NVwZ 1982, 576, 577; dagegen OVG Münster NJW 1981, 70.
So etwa BVerwGE 87, 62, 70 f = NuR 1991, 130, allerdings einschränkend S. 74.
Dazu etwa Stelkens NJW 1982, 1137; Battis (o. Fn. 99) S. 243 ff; Hill Jura 1985, 61, 62.

References: § 29
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 Art. 19
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 § 43
 § 51
 § 97
 § 44
 § 97
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 § 97
 § 97
 § 97
 Art. 20