Source: http://www.bulletin-advokacie.cz/vztahuji-se-nove-smernice-na-vyber-dodavatelu-pravnich-sluzeb?browser=mobi
Timestamp: 2020-04-08 01:51:32+00:00

Document:
Vztahují se nové směrnice na výběr dodavatelů právních služeb? :: Bulletin Advokacie
Vztahují se nové směrnice na výběr dodavatelů právních služeb?
autor: doc. JUDr. Ing. Radek Jurčík, PhD.
Veřejné zakázky na zajišťování právních služeb jsou odhadem v rozsahu 2 mld. Kč ročně.[1] Trh právních služeb pro veřejné, sektorové a dotované zadavatele je tedy podstatný, a to nepočítáme poradenství pro dodavatele, kteří se veřejných zakázek účastní. Z tohoto pohledu se jeví přínosné poukázat na postupy, jakými se vybírají vítězní dodavatelé na zajišťování právních služeb de lege lata, a jak tomu bude po implementaci nových zadávacích směrnic.
Přijetí nových zadávacích směrnic
Na tomto místě se sluší konstatovat, že úsilí Evropské komise o přijetí nové – v pořadí již třetí – generace zadávacích směrnic bylo korunováno úspěchem. Dne 28. března 2014 byly v Úředním věstníku EU (řada L, č. 94) po více než dvouletém legislativním procesu zveřejněny nové směrnice upravující zadávání veřejných zakázek, a to konkrétně:
• směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EUze dne 26. února 2014, o zadávání veřejných zakázeka o zrušení směrnice 2004/18/ES;
• směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EUze dne 26. února 2014, o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeba o zrušení směrnice 2004/17/ES; a
• směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EUze dne 26. února 2014, o udělování koncesí.[2]
Lhůta pro jejich vnitrostátní transpozici je stanovena do 18. dubna 2016, v ČR však lze očekávat snahu o přijetí nové právní úpravy dříve. Ministerstvo pro místní rozvoj v dubnu 2014 předložilo rámcový návrh nového zákona o veřejných zakázkách do meziresortního připomínkového řízení, v květnu došlo k jeho vypořádání a diskusi o formě implementace některých ustanovení nových zadávacích směrnic; paragrafové znění by mělo být předloženo v lednu 2015; s účinností se počítá od 1. ledna 2016 (nejpozději 1. dubna 2016).
Nové zadávací směrnice navazují na současné zadávací směrnice EU a současně přináší některé změny.[3]
Ve vztahu k veřejným zakázkám na právní služby a jejich hodnocení lze uvést, že současné možnosti hodnocení prostřednictvím nejnižší nabídkové ceny či ekonomické výhodnosti neumožňují v plném rozsahu výběr dodavatele na tento druh služeb. Nové zadávací směrnice zvyšují šance zadavatelů vybrat nejvhodnějšího dodavatele právních služeb, a to tím, že – na rozdíl od právní úpravy de lege lata – umožňují hodnocení kvalifikace dodavatelů, tedy např. hodnotit organizaci, vzdělání a zkušenosti členů týmu určeného k plnění veřejné zakázky, pokud na kvalitu plnění mohou mít významný dopad, a výrazně rozšiřují možnosti změn uzavřených smluv, resp. zadávání víceprací. Rovněž obsahují výjimky z režimu právní úpravy veřejných zakázek pro výběr dodavatelů na některé právní služby, jak je dále uvedeno.
Hodnocení veřejných zakázek na právní služby de lege lata
Při zadávání veřejných zakázek je zadavatel oprávněn zvolit mezi dvěma základními hodnotícími kritérii, kterými jsou ekonomická výhodnost nabídky (vícekriteriální hodnocení) nebo nejnižší nabídková cena.V prvním případě musí zvolená kritéria hodnocení vyjadřovat užitné vlastnosti předmětu plnění.[4]
Pokud se v praxi hodnotí veřejné zakázky na právní služby dle nejnižší nabídkové ceny, je povětšinou rozhodující hodinová sazba, či paušální odměna. Rovněž v rámci hodnocení prostřednictvím ekonomické výhodnosti nabídek je pravidlem, že významným dílčím kritériem s váhou 60 až 80 % je nejnižší nabídková cena, která je doplněna kritérii jako např. nejkratší doba plnění, kvalita právních rozborů, úroveň návrhu metodiky plnění apod. I v případě takto stanoveného hodnocení se ceny nabídek dodavatelů právních služeb pohybují v hodně nízkých sazbách a rovněž bývají uváděny nepříliš důvěryhodné údaje ohledně např. provedení hodnoceného úkonu právní služby.[5] V tomto systému hodnocení jsou dodavatelé nuceni zpracovávat různé rozbory, manažerské postupy, tedy vynakládat relativně hodně časové dotace na přípravu nabídky, aby byli úspěšní.
Z tohoto důvodu se objevily v praxi rovněž pokusy hodnotit kvalifikaci, tedy přesněji řečeno, způsobilost, zkušenost a manažerskou strukturu advokátního týmu. Hodnocení kvalifikace (např. zkušeností jednotlivých advokátů a dalších členů týmu) však výslovně přípustné podle současné právní úpravy není.[6] Žádná kvalifikační kritéria zde nejsou výslovně zmíněna, nicméně ani zakázána. Uvedené je řešeno rozhodovací praxí Soudního dvora EU (bývalý Evropský soudní dvůr). K tomu se vyjadřují rozhodnutí ve věci C-31/87 Beentjes (20. 9. 1988), C-324/93 Evans Medical (28. 3. 1995), C-315/01 GAT (19. 6. 2003), C-448/01 EVN (4. 12. 2003), C-532/06 Lianakis (24. 1. 2008), C-199/07 Komise vs. Řecko (12. 11. 2009) a další, která se staví převážně odmítavě k hodnocení dle kvalifikace.[7] Původní vládní návrh ZVZ a znění § 48/4 ZVZ bylo toto: „Ekonomické a finanční kvalifikační předpoklady a technické kvalifikační předpoklady nemohou být předmětem hodnotících kritérií, nejde-li o veřejnou zakázku na služby, jejímž převažujícím předmětem je poskytování finančních, poradenských či konzultačních služeb.“ Důvodová zpráva k tomu uváděla: „Ekonomické a finanční kvalifikační předpoklady a technické kvalifikační předpoklady, ani jejich část, nemohou být obecně předmětem hodnotících kritérií, a to bez ohledu na to, zda je prokázání splnění příslušného kvalifikačního předpokladu v rámci zadávacího řízení požadováno, či nikoliv (výjimkou v tomto ohledu je poskytování některých služeb, kdy zpravidla nedochází k hmotnému zachycení jejich výsledku – jedná se například o poradenské služby, právní služby či vzdělávací služby).“ Na základě požadavku Evropské komise byla tato výjimka v parlamentu vypuštěna.
Z hlediska platného českého práva je třeba úvodem konstatovat, že zákon o veřejných zakázkách podrobuje hodnocení veřejných zakázek na právní služby běžnému režimu zakázek na služby, a to bez podstatnějších odchylek, což není v evropském kontextu běžné. Vnitrostátní právní úprava např. v sousedním Německu, Rakousku, Maďarsku, na Slovensku nebo v Polsku pro právní služby stanoví odchylný režim či dokonce možnost přímého zadávání těchto zakázek.[8] Zákon o veřejných zakázkách de lega lata v ČR zakazuje použít kvalifikační předpoklady jako kritéria pro hodnocení nabídek.[9] Přitom veřejné zakázky na právní a některé další služby hodnocení členů týmů (jejich zkušenosti) představují v podstatě jediný možný způsob pro zajištění kvality služby. Některé právní úpravy zemí EU proto v případě těchto služeb hodnocení kvalifikace v naznačeném duchu umožňují[10] s argumentem, podle nějž aplikace hodnotících kritérií, týkajících se vlastností uchazeče ovlivňujících zakázku, není ani po tomto rozhodnutí vyloučena, pouze této praxi byly stanoveny určité meze.[11] Použití těchto kritérií je možné za splnění dvou podmínek:
• První podmínkou je úzký vztah hodnotícího kritéria s konkrétními nabídkami, umožňující zjištění hospodářsky nejvýhodnější nabídky.
• Druhou podmínkou je, že dané kritérium se týká svou podstatou zjištění ekonomicky nejvýhodnější nabídky.
Přirozenými kritérii, používanými běžně soukromými subjekty při výběru poskytovatele odborných služeb, jsou v jiných zemích EU vedle ceny a klientského servisu především kvalifikace a zkušenosti vedoucích expertů. Obdobná kritéria použili někteří zadavatelé rovněž v České republice u dotovaných zakázek na veřejné zakázky na poradenské a jim obdobné služby, když hodnotili počet členů týmu, definice rolí a způsob složení týmu, rozdělení rolí v rámci týmu, odpovědnost za jednotlivé činnosti, reference, zkušenosti a rozsah realizovaných projektů/zakázek uchazeče, resp. klíčových osob týmu, které budou po dobu realizace projektu členy realizačního týmu a vazby členů týmu na veřejnou správu (zkušenosti) a mají či měli s tím problém u poskytovatele dotace. Uvedený způsob hodnocení je rovněž dle názoru autora v souladu s podstatou těchto druhů služeb a vztahuje se k posouzení kvality jejich poskytování. V těchto věcech proto obvykle při výběru uchazeče o zakázku cena ustupuje do pozadí a o to větší váhu má posouzení kvality služby, typicky zjišťované na základě kvalifikace a zkušeností expertů, kteří na zakázce budou pracovat. Adekvátní hodnocení kvality nabídek na tyto služby bez zohlednění „kvalifikace“ konkrétních odborníků odpovědných za realizaci předmětné zakázky, jejich specifických znalostí a dovedností získaných dosavadní činností, jakož i jejich konkrétního závazku na plnění veřejné zakázky, si totiž lze jen stěží představit.
K použití kritérií hodnocení u specifických veřejných zakázek na služby, u nichž řádná realizace plnění veřejné zakázky závisí na kvalitě řešitelského týmu, lze poukázat na stanovisko bývalé PPP asociace (nyní Asociace pro rozvoj infrastruktury).[12]
Hodnocení veřejných zakázek v nových zadávacích směrnicích
Nové směrnice obsahují podrobnější úpravu hodnocení nabídek s důrazem na efektivitu zadávacího procesu, zejména možnost zohlednění nákladů životního cyklu, včetně externích nákladů (např. dopady na životní prostředí), zároveň je připuštěno zohlednění odbornosti týmu, který bude plnit veřejnou zakázku v případech, kdy tato odbornost má podstatný vliv na kvalitu plnění. V tomto článku je rozebrána toliko směrnice pro veřejné zadavatele. Podle článku 67 směrnice pro veřejné zadavatele č. 2014/24/EUse ekonomicky nejvýhodnější nabídka z hlediska veřejného zadavatele stanoví na základě ceny nebo nákladů prostřednictvím nákladové efektivnosti, například podle nákladů životního cyklu v souladu s článkem 68, a může zahrnovat nejlepší poměr mezi cenou a kvalitou, který je posuzován na základě kritérií, jež zahrnují kvalitativní, environmentální a sociální hlediska spojená s předmětem dané veřejné zakázky. Mezi tato kritéria může patřit například: kvalita, včetně technické úrovně, estetických a funkčních vlastností, přístupnosti, konceptu pro všechny uživatele, sociálních, environmentálních a inovačních vlastností, obchodu a jeho podmínek; organizace, kvalifikace a zkušenosti pracovníků pověřených realizací dané veřejné zakázky v případě, že na úroveň plnění veřejné zakázky může mít významný dopad kvalita zapojených pracovníků, nebo poprodejní služby a technická pomoc, podmínky dodání, jako je datum dodání, postup dodání, doba dodání nebo dokončení. Členské státy mohou stanovit, že veřejní zadavatelé nemohou použít pouze cenové či pouze nákladové kritérium jakožto jediné kritérium pro zadání veřejné zakázky nebo omezit jejich použití na určité kategorie veřejných zadavatelů nebo na určité typy veřejných zakázek.
Působnost zadávacích směrnic na právní služby
Podle čl. 10 písm. d) směrnice č. 2014/24/EUexistují zvláštní výjimky pro veřejné zakázky na služby. Pokud se týče právních služeb, tak lze uvést, že tato směrnice se nevztahuje na veřejné zakázky na služby, které se týkají kterékoli z těchto právních služeb:
• právní zastupování klienta advokátem ve smyslu článku 1 směrnice Rady 77/249/EHS1: v rozhodčím či smírčím řízení konaném v členském státě, třetí zemi nebo u mezinárodního arbitrážního či smírčího orgánu; nebo v soudních řízeních u soudů nebo veřejných orgánů členského státu nebo třetí země nebo u mezinárodních soudů, nebo orgánů;
• právní poradenství poskytované při přípravě na řízení uvedená v bodě i) tohoto písmene, nebo pokud okolnosti nasvědčují tomu, že dotčená věc se s vysokou pravděpodobností stane předmětem takového řízení, za podmínky, že toto poradenství je poskytováno advokátem ve smyslu článku 1 směrnice 77/249/EHS;
• služby osvědčování a ověřování listin, jež musí být poskytovány notáři;
• právní služby poskytované správci nebo ustanovenými opatrovníky nebo jiné právní služby, jejichž poskytovatelé jsou v daném členském státě určováni soudem nebo jsou ze zákona pověřeni určitými úkony pod dohledem těchto soudů;
• jiné právní služby, které jsou v daném členském státě spojeny, byť i příležitostně, s výkonem úřední moci.
Výše byly shrnuty postupy pro hodnocení veřejných zakázek na právní služby. Rovněž se v rámci implementace nových zadávacích směrnic diskutuje o tom, že směrnice sice obsahují taxativní výčet výjimek, tyto výjimky (tedy i výjimka na část právních služeb) však nemusí být přijaty v plném rozsahu, a nadto směrnice regulují toliko zadávání nadlimitních veřejných zakázek, oblast podlimitních a veřejných zakázek malého rozsahu je v národní kompetenci.
Autor je advokátem v Brně, docentem Mendelovy univerzity v Brně a člen pracovní skupiny Svazu obcí a měst pro veřejné zakázky a pro implementaci nových zadávacích směrnic.
[1] Podle vyhledávání veřejných zakázek na právní služby ve Věstníku veřejných zakázek (www.vestnikverejnychzakazek) s nomenklaturou dle CPV kódů č. 79100000-5 bylo zadáno 533 podlimitních a nadlimitních VZ, a to v období od 2. 9. 2008 do 10. 4. 2014. Autor zde dále vycházel z reálného odhadu, že více než polovina veřejných zakázek se zadá mimo režim zákona o veřejných zakázkách.
[2] Směrnice jsou dostupné i v češtině na adrese:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=OJ:L:2014:094:TOC.
[3] Nové zadávací směrnice např. konkretizují stávající instituty a změkčují jejich formálnost, provádí nové politiky EU (sociálního charakteru) a mají za cíl podpořit malé a střední podnikatele a snížit formální náročnost zadávacích řízení zejména pro menší zadavatele (obce).
[4] Zákon o veřejných zakázkách v § 78 odst. 4 ZVZ výslovně stanoví: ­Rozhodne-li se zadavatel pro zadání veřejné zakázky podle základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky, stanoví vždy dílčí hodnotící kritéria tak, aby vyjadřovala vztah užitné hodnoty a ceny. Dílčí hodnotící kritéria se musí vztahovat k nabízenému plnění veřejné zakázky. Mohou jimi být zejména nabídková cena, kvalita, technická úroveň nabízeného plnění, estetické a funkční vlastnosti, vlastnosti plnění z hlediska vlivu na životní prostředí, vliv na zaměstnanost osob se zdravotním postižením, provozní náklady, návratnost nákladů, záruční a pozáruční servis, zabezpečení dodávek, dodací lhůta nebo lhůta pro dokončení.
[5] 5 Podle veřejně publikovaných údajů na profilu zadavatele se takové ceny pohybovaly v jedné větší veřejné zakázce na právní služby od 490 Kč do 2500 Kč bez DPH za 1 hodinu práce, doba zpracování kontrolní akce byla nabídnuta od půl dne do 10 dnů. Takové „podstřelování“ cen a uvádění nereálných hodnot realizace právních úkonů by rovněž zasloužila pozornost regulace ze strany České advokátní komory.
[6] Článek 53 Zadávací směrnice č. 2004/18/ES Kritéria pro zadání zakázky 1. Aniž jsou dotčeny vnitrostátní právní a správní předpisy o odměňování určitých služeb, vycházejí veřejní zadavatelé při zadávání zakázek z těchto kritérií: a) pokud se zakázka zadává na základě hospodářsky nejvýhodnější nabídky z hlediska veřejného zadavatele, která zahrnuje různá kritéria spojená s předmětem dané veřejné zakázky, jako jsou kvalita, cena, technická úroveň, estetické a funkční vlastnosti, vlastnosti z hlediska vlivu na životní prostředí, provozní náklady, návratnost nákladů, záruční servis a technická pomoc, datum dodání, dodací lhůta a lhůta pro dokončení; nebo b) pouze nejnižší cena.
2. Aniž je dotčen třetí pododstavec, uvede v případě uvedeném v odst. 1 písm. a)
veřejný zadavatel v oznámení o zakázce nebo v zadávací dokumentaci nebo, v případě soutěžního dialogu, v popisném dokumentu poměrnou váhu, kterou přikládá každému z kritérií vybraných k určení hospodářsky nejvýhodnější nabídky. Tato váha může být vyjádřena stanovením rozmezí s přiměřeným maximálním rozpětím. Pokud není podle názoru veřejného zadavatele stanovení poměrné váhy z prokazatelných důvodů možné, uvede veřejný zadavatel v oznámení o zakázce nebo v zadávací dokumentaci nebo, v případě soutěžního dialogu, v popisném dokumentu kritéria v sestupném pořadí podle důležitosti.
[7] V rozsudku z 24. 1. 2008, ve věci C-532/06, Lianakis, Sb. rozh. s. I-251, bylo jasně vysloveno pravidlo, že „[30] Jako „kritéria pro zadání“ jsou tudíž vyloučena kritéria, jejichž cílem není určení ekonomicky nejvýhodnější nabídky, nýbrž v zásadě souvisí s posouzením vhodnosti uchazečů provést dotčenou zakázku. Ve věci v původním řízení se však kritéria zvolená zadavatelem jako „kritéria pro zadání“ týkají především zkušenosti, kvalifikací a prostředků k zajištění řádného provedení dotčené zakázky. Jedná se o kritéria, která se týkají vhodnosti uchazečů provést tuto zakázku, a která tudíž nemají povahu „kritérií pro zadání“ ve smyslu čl. 36 odst. 1 směrnice 92/50 (jde o první generaci směrnic EU).“ Vyslovený názor Soudní dvůr následně výslovně potvrdil v rozsudku z 12. 11. 2009, ve věci C-199/07, Komise proti Řecku, Sb. rozh. s. I-10669.
[8] Právní služby jsou tzv. neprioritní služby, u kterých lze využívat méně formální způsob postupu při zadání, čehož se však nevyužívá a veřejné zakázky na právní služby se zadávají až na výjimky jako jiné služby.
[9] Viz § 50 odst. 4 odst. ZVZ, dle kterého kvalifikace dodavatele nemůže být předmětem hodnotících kritérií.
[10] K tomu srov. Rubač-Larsen, A.: Selection and award criteria from German public procurement law perspective, Public Procurement Law Review (PPLR) 2009.
[11] Tento závěr podporuje i judikatura vysokých soudů jednotlivých členských států k otázce striktního oddělení kvalifikačních předpokladů a hodnotících kritérií. Např. německý Vrchní zemský soud v Düsseldorfu v rozhodnutí z 5. 5. 2008,
č. j. VII-Verg 5/08 uvedl, že v určitých specifických případech služeb je oprávněné, pokud se zadavatel rozhodne svěřit určitou zakázku, na niž jsou kladeny zvláštní nároky, pouze obzvláště zkušenému, erudovanému a spolehlivému zájemci. Posuzování technických kvalifikačních předpokladů není uzpůsobeno k detailnímu posuzování takových rozdílů ve stupni způsobilosti pro realizaci zakázky. Z praxe pak vyplývá, že v těchto zvláštních případech je využití určitých „typicky“ kvalifikačních předpokladů, pokud jde o vlastnosti zájemce, které mají bezprostřední vztah k realizaci konkrétní zakázky, k vyhodnocení ekonomicky nejvýhodnější nabídky, zcela správné. K tomuto názoru se přiklonil rovněž rakouský Správní soud v nálezu z 26. 6. 2009, čj. 2009/04/0024, v němž uvedl, že „právě osobní kvalifikace klíčového personálu je u služeb vedle nabídkové ceny jedno z mála skutečně vhodných kritérií pro výběr nejlepší nabídky a pro zadávací praxi má velký význam.“
[12] Stanovisko PPP asociace k použití ukazatelů vážících se k uchazeči jakožto kritéria pro zadání veřejné zakázky (hodnotícího kriteria) ze dne 30. 6. 2005 (http://asociaceppp.cz/index.php?cnt=stanoviska, náhled ke dni 20. 3. 2014), konstatuje, že v případě specializovaných služeb lze tudíž, zjednodušeně řečeno, argumentovat tím, že prostřednictvím vyžádání informací o zkušenostech konkrétních členů týmu, který má plnit předmět veřejné zakázky, veřejný zadavatel vlastně ověřuje, nakolik kvalitní službu mu ten který uchazeč nabízí. Zadavatel však musí pečlivě zvažovat formulaci daného kritéria a způsob, jakým ho nastaví. Lze mít za to, že vždy musí být nastaveno tak, aby bylo zcela nepochybné, že jeho účelem je opravdu určit míru kvality služby, kterou jednotliví uchazeči nabízejí. Vyžadované informace by se měly vždy týkat jednotlivých členů navrhovaného týmu, nikoli jen uchazeče jako takového. Uchazeč by se v každém případě měl vyhnout zdvojenému posuzování stejných ukazatelů, tj. není možné nastavit určitý ukazatel jako hodnotící kritérium, byl-li již hodnocen v rámci kvalifikací, což vše v rámci zadávání obou posuzovaných veřejných zakázek bylo učiněno.

References: de lege lata
de lege lata
de lege lata
 § 48
 čl. 10
 § 78
 čl. 36
 § 50
 soud 
 soud