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Timestamp: 2016-10-26 06:05:12+00:00

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104 Ia 268. Auszug aus dem Urteil vom 15. M�rz 1978 i.S. Dr. X. gegen Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft
Art. 4 Cst.; notion de d�cision. Selon la proc�dure administrative du canton de B�le-Campagne, la d�cision refusant de renommer un ma�tre (de gymnase) est une d�cision pouvant faire l'objet d'un recours aupr�s du Tribunal administratif cantonal. Faits � partir de page 27
Dr. X. wurde 1971 zum Hauptlehrer f�r Geschichte und Franz�sisch am Gymnasium M�nchenstein gew�hlt. Die Subkommission M�nchenstein der Aufsichtskommission der Gymnasien und des Lehrerseminars beschloss am 17. November 1976, ihn f�r die im Fr�hjahr 1977 beginnende neue f�nfj�hrige Amtsdauer dem Regierungsrat mangels Berufseignung nicht mehr zur Wiederwahl vorzuschlagen, und sie best�tigte dies nach einem erweiterten Lehrerkonvent am 4. Januar 1977. Darauf beschloss der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft am 25. Januar 1977 folgendes:
"1. Der Regierungsrat nimmt von den Ausf�hrungen und dem Beschluss der Subkommission M�nchenstein der Aufsichtskommission der Gymnasien und des Lehrerseminars Kenntnis und sieht davon ab, Herrn Dr. X. als Hauptlehrer am Gymnasium M�nchenstein wiederzuw�hlen.
4. Mit der Beschwerde wird vor allem ger�gt, das Verwaltungsgericht habe � 6 Absatz 1 des Gesetzes �ber die Rechtspflege in Verwaltungs- und Sozialversicherungssachen vom 22. Juni 1959/25. September 1972 (VRG) willk�rlich ausgelegt, indem es angenommen habe, der Beschluss des Regierungsrates vom 25. Januar 1977 stelle keinen Verwaltungsakt dar, der auf Grund der genannten Gesetzesbestimmung beim Verwaltungsgericht angefochten werden k�nnte.
a) � 6 Abs. 1 VRG lautet wie folgt:
"Das Verwaltungsgericht ist zust�ndig zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verf�gungen und Entscheide des Regierungsrates, die ihm durch dieses oder andere Gesetze nicht ausdr�cklich entzogen sind."
Die Wiederwahl von Lehrern ist unter den in � 7 VRG umschriebenen Ausnahmen von der Weiterziehbarkeit an das Verwaltungsgericht nicht genannt. Somit kommt es ausschliesslich auf die Auslegung der angef�hrten Gesetzesbestimmung an. Dabei kann der Begriff der Verf�gung nicht unmittelbar dem Bundesrecht entnommen werden, da Art. 5 VwVG BGE 104 Ia 26 S. 28allein f�r die vom eidgen�ssischen Recht geregelten Gebiete gilt und Art. 84 OG nur die Zul�ssigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde regelt. Indessen kann die Begriffsbestimmung in Art. 5 VwVG in Verbindung mit Lehre und Rechtsprechung immerhin als Auslegungshilfe f�r das kantonale Recht herangezogen werden. Das Verwaltungsgericht hat denn auch den Text dieses Artikels im angefochtenen Entscheid wiedergegeben und ausgef�hrt, er enthalte alle Elemente des Begriffes des Verwaltungsaktes im Sinne der Lehre und k�nne deshalb auch im kantonalen Recht Anwendung finden.
b) Das Verwaltungsgericht hat sich vorerst mit der Frage der Bedeutung der Amtsdauer der Lehrer befasst. Es hat festgestellt, nach allgemeiner Auffassung und nach der Regelung des Kantons Basel-Landschaft im besonderen habe der Beamte nach Ablauf der Amtsdauer keinen Anspruch auf Wiederwahl. Es bed�rfe daher keines Verwaltungsaktes, um sein Ausscheiden aus dem Staatsdienst zu bewirken. Ferner hat das Gericht aus dem Wortlaut des Regierungsratsbeschlusses abgeleitet, es handle sich dabei um eine blosse Mitteilung des Inhaltes, der Regierungsrat gedenke nicht, einen Verwaltungsakt vorzunehmen. Eine blosse Mitteilung erzeuge aber keinerlei Rechtswirkungen, so dass kein Verwaltungsakt vorliege.
Diese Auffassung erweckt Bedenken. Zun�chst kann der Auslegung des Regierungsratsbeschlusses durch das Verwaltungsgericht nicht beigepflichtet werden. Zwar enth�lt das Dispositiv einleitend eine blosse Kenntnisnahme von den Ausf�hrungen und dem Antrag der zust�ndigen Subkommission der Aufsichtskommission �ber die Gymnasien; doch folgt im zweiten Satzteil die Wendung, der Regierungsrat sehe davon ab, den Beschwerdef�hrer als Hauptlehrer wiederzuw�hlen. Das ist schon rein sprachlich etwas anderes als die blosse Mitteilung, der Regierungsrat gedenke nicht, den Verwaltungsakt der Wiederwahl zu erlassen. Es handelt sich nicht um eine Voranzeige oder Absichtserkl�rung, der sp�ter ein formeller Beschluss �ber Wahl oder Nichtwiederwahl folgen sollte, sondern die vom Regierungsrat gew�hlte Formulierung ist gleichbedeutend mit der ebenfalls denkbaren Fassung:
"Dr. X. wird als Hauptlehrer am Gymnasium M�nchenstein nicht BGE 104 Ia 26 S. 29wiedergew�hlt." Die auf den Wortlaut des Regierungsratsbeschlusses gest�tzte Erw�gung zum Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes l�sst sich somit mit sachlichen Gr�nden nicht aufrechterhalten.
c) Das Verwaltungsgericht hat allerdings das Hauptgewicht nicht auf diese �ussere Frage gelegt, sondern darauf, dass nach Auffassung des Gesetzgebers des Kantons Basel-Landschaft ein Beamtenverh�ltnis mit dem Ablauf der Amtsdauer von selbst zu Ende gehe, weshalb dessen Nichterneuerung keines Verwaltungsaktes mehr bed�rfe. Damit hat es das rein formale Problem, ob hier eine Verf�gung vorliegt oder nicht, mit dem materiellen vermengt, ob dem Beamten ein Anspruch auf Wiederwahl zusteht. Das Verwaltungsgericht hat mit anderen Worten zu wenig beachtet, dass der Verf�gungscharakter einer beh�rdlichen Anordnung nicht von deren Notwendigkeit abh�ngt und ebensowenig davon, ob und gegebenenfalls in welchem Umfange sie anfechtbar ist. Die Anfechtbarkeit ist nach der Gesetzgebung des Kantons Basel-Landschaft die regelm�ssige Folge des Vorliegens einer Verf�gung. Sie kann daher nicht gleichzeitig Voraussetzung f�r deren Bestand sein.
d) Das Bundesgericht hat in BGE 101 Ia 74 E. 3a den Verwaltungsakt bzw. die Verf�gung definiert als "individuellen, an den einzelnen gerichteten Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird." Es verweist dazu auf einige �ltere Entscheide sowie auf die damals vorliegenden Standardwerke zum schweizerischen Verwaltungsrecht, zu denen nun zus�tzlich das seither neu erschienene Werk von FLEINER, Grundz�ge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechtes, angef�hrt zu werden verdient (vgl. besonders S. 143 f.). F�r das Bundesverwaltungsrecht umschreibt Art. 5 VwVG den Begriff der Verf�gung in einer mehr ins Einzelne gehenden, jedoch im Grunds�tzlichen nicht von der vorstehenden Umschreibung abweichenden Weise. Das Verwaltungsgericht hat diese Begriffsbestimmung in E. 2a (am Ende) ausdr�cklich als f�r den Kanton Basel-Landschaft anwendbar bezeichnet. Geht man hievon aus, so ergibt sich, dass der Beschluss des Regierungsrates vom 25. Januar 1977 s�mtliche Voraussetzungen einer Verf�gung erf�llt. Es handelt sich um einen Hoheitsakt insofern, BGE 104 Ia 26 S. 30als der Regierungsrat definitiv erkl�rt, von seiner Befugnis zur Wiederwahl eines Lehrers im negativen Sinne Gebrauch zu machen. Der Hoheitsakt ist individuell, d.h. an die Person des Beschwerdef�hrers allein gerichtet. Er ist auch verbindlich und erzwingbar, da auf Grund dieses Beschlusses die Schulleitung allenfalls den weiteren Unterricht des Beschwerdef�hrers zwangsweise h�tte verhindern m�ssen.
Geht man von den Typen der Verf�gung aus, wie sie vor allem in Art. 5 VwVG umschrieben sind, so liegt es am n�chsten, den fraglichen Beschluss des Regierungsrates als Feststellungsverf�gung zu betrachten: es wird darin hoheitlich festgestellt, dass dem Beschwerdef�hrer ab Sommersemester 1977 nicht mehr die Stellung eines Hauptlehrers am Gymnasium M�nchenstein zukommt (Art. 5 Abs. 1 lit. b VwVG). Denkbar w�re aber auch, ihn zu den abweisenden Verwaltungsakten zu z�hlen. Nach Lehre und Praxis wird n�mlich f�r die Wiederwahl eines Beamten keine ausdr�ckliche Bewerbung gefordert, sondern sein Stillschweigen wird ohne weiteres als Bewerbung betrachtet (JUD, Besonderheiten �ffentlichrechtlicher Dienstverh�ltnisse nach schweizerischem Recht, insbesondere deren Beendigung aus nicht disziplinarischen Gr�nden, S. 220 und S. 224; PLOTKE, Die Wahl, insbesondere die Wiederwahl der Beamten einschliesslich der Lehrer, in ZBl 77/1976, S. 532 und S. 538). Wird aber eine stillschweigende Bewerbung der im Dienste stehenden Beamten angenommen, so l�sst sich sehr wohl die Auffassung vertreten, in der Nichtwiederwahl liege die Abweisung dieser Bewerbung, also eines Gesuches. �brigens entspricht es keineswegs schweizerischer Praxis, dass ein Beamter ohne vorg�ngigen Beschluss der Wahlbeh�rde einfach durch Zeitablauf von seinem Amte entbunden wird. Liesse es eine Beh�rde hierauf ankommen, so h�tte sie im Gegenteil damit zu rechnen, nach dem Grundsatz von Treu und Glauben dem Beamten w�hrend einer gewissen Zeit �ber die Amtsdauer hinaus sein Gehalt entrichten zu m�ssen, wenn man nicht sogar so weit gehen will, eine stillschweigende Wiederwahl anzunehmen (vgl. dazu JUD, a.a.O. S. 236, und PLOTKE, a.a.O. S. 539).
Die Auffassung des Verwaltungsgerichtes, es habe sich beim Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft vom 25. Januar 1977 nicht um einen Verwaltungsakt gehandelt, erscheint daher als mit sachlichen Gr�nden nicht vertretbar, BGE 104 Ia 26 S. 31und der angefochtene Entscheid ist demgem�ss wegen Verletzung von Art. 4 BV aufzuheben. Die Frage, ob dem Beschwerdef�hrer in der Sache selber die Legitimation zur Anfechtung der Verf�gung zusteht, ist damit nicht entschieden, sondern bei der Neubeurteilung vom Verwaltungsgericht zu beantworten.

References: Art. 4
 Art. 5
 BGE 
 Art. 84
 Art. 5
 BGE 
 BGE 
 Art. 5
 BGE 
 Art. 5
 BGE 
 Art. 4