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Isenção Tributária e Iniciativa Parlamentar | Cassiano Advogados
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Isenção Tributária e Iniciativa Parlamentar
ação direta. argüição de inconstitucionalidade de lei municipal. proibição de cobrança de taxas de esgoto pela CORSAN e por outras concessionárias quando não for devidamente tratado.
1. Matéria administrativa cuja iniciativa para deflagrar o processo legislativo é privativa do Poder Executivo. 2. Caracterizada invasão de competência, o ato normativo se revela com vício de inconstitucionalidade formal. Inconstitucionalidade pronunciada.
AÇÃO PROCEDENTE, POR MAIORIA.
Nº 70016875684
Comarca de Porto Alegre
PREFEITO MUNICIPAL DE VIAMAO
CAMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE VIAMAO
EXMO SR PROCURADOR-GERAL DO ESTADO
Acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado, por maioria, em julgar procedente, vencidos o revisor e os Desembargadores Adão Sérgio do Nascimento Cassiano e Nereu José Giacomolli.
Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores Des. Arminio José Abreu Lima da Rosa (Presidente), Des. Antonio Carlos Netto Mangabeira, Des. José Eugênio Tedesco, Des. Aristides Pedroso de Albuquerque Neto, Des. Vladimir Giacomuzzi, Des. Araken de Assis, Des. Vasco Della Giustina, Des. Danúbio Edon Franco, Des. Luiz Ari Azambuja Ramos, Des. Leo Lima, Des. Arno Werlang, Des. Wellington Pacheco Barros, Des. Jorge Luís Dall´Agnol, Des. José Aquino Flôres de Camargo, Des. Luiz Felipe Silveira Difini, Des. Adão Sérgio do Nascimento Cassiano, Des. Guinther Spode, Des. Carlos Eduardo Zietlow Duro, Des.ª Maria Isabel de Azevedo Souza, Des. Vicente Barroco de Vasconcellos, Des. Nereu José Giacomolli, Des. Alzir Felippe Schmitz e Des. Mario Rocha Lopes Filho.
Porto Alegre, 26 de março de 2007.
DES. LUIZ FELIPE BRASIL SANTOS,
Des. Luiz Felipe Brasil Santos (RELATOR)
Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido liminar, proposta pelo Exmo. Sr. Prefeito Municipal de Viamão atacando a Lei Municipal nº 3.487/2006 por ofensa aos arts. 8º, 10 e 60 da Constituição Estadual.
Sustenta que: (1) o Poder Executivo Municipal, após sancionada a Lei, verificou vício quanto à sua constitucionalidade porque afronta princípios e regras pela inadequada observância do processo legislativo no que se refere à iniciativa e à separação dos Poderes; (2) dita Lei dispõe acerca da proibição de cobrança de taxa de esgoto pela CORSAN e outras concessionárias em Viamão, quando este não for devidamente tratado; (3) a tramitação de projeto de lei por iniciativa parlamentar fere os princípios de organização dos entes federados, pois tudo que disser respeito à matéria tributária tem reserva de iniciativa ao Poder Executivo, prerrogativa usurpada pela Lei Municipal; (4) a observância de tais princípios é pressuposto de validade da lei, e o Poder Executivo não pode renunciar a tais prerrogativas; (5) mesmo sancionada, deve ser reconhecida a inconstitucionalidade. Requer seja liminarmente suspensa a vigência da lei atacada e pugna pela procedência da ação.
Foi concedido efeito suspensivo para sustar a eficácia da lei atacada (fl. 81).
Notificada, a Câmara Municipal de Vereadores se manifestou sustentando que, caso se conclua pela inconstitucionalidade, deve atingir somente o art. 2º, permanecendo no ordenamento jurídico os demais artigos (fls. 92/94).
A Procuradoria-Geral do Estado pugnou pela manutenção da Lei Municipal questionada com base no princípio da constitucionalidade presumida (fl. 102).
O Ministério Público opinou pela procedência da ação para que se declare a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 3.487/2006 de Viamão (fls. 104/108).
Discute-se a permanência no ordenamento legislativo municipal de Viamão da Lei nº 3.478/06, dispondo acerca da proibição de cobrança de taxas de esgoto pela CORSAN e por outras concessionárias quando não for devidamente tratado. Assim diz a Lei:
Art. 1º - É proibido a cobrança de taxa de esgoto pela CORSAN e outras concessionárias em Viamão, quando este não for devidamente tratado.
Art. 2º - Fica o Poder Executivo Municipal obrigado a assumir gratuitamente este serviço.
Art. 3º - Esta Lei deverá ser regulamentada pelo Poder Executivo no prazo máximo de 30 (trinta) dias.
Na organização estatal federada há competências de natureza administrativa e legislativa fracionada ao ente Federal, Estadual e Municipal, bem como é constitucionalmente distribuída a atribuição específica dos Poderes para o trato das matérias afeitas ao exercício e consecução da atividade-fim. De tal modo que a Constituição Federal dita no art. 2º que “são poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Regra de igual conteúdo há no art. 10 da Constituição Estadual (“São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, exercido pela Câmara Municipal, o Executivo, exercido pelo Prefeito”).
Conseqüentemente, a Constituição Federal estabelece temas cuja iniciativa para legislar é reservada ao Poder Executivo e estas regras são reproduzidas na Carta Estadual, que, dita, no que interessa, que “o Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição” (art. 8º).
Por sua vez, a Lei Orgânica do referido Município prevê que é de iniciativa privativa do Prefeito os Projetos de Lei e emendas à Lei Orgânica que disponham sobre questão tributária.
Está aqui flagrado vício formal de origem, porque o processo de formação de leis só pode ser deflagrado pelo ente revestido de competência específica, cuja iniciativa exclusiva em determinadas matérias, como dito, está prevista constitucionalmente.
Nesta linha é a manifestação da em. Procuradora-Geral de Justiça em exercício, ISABEL DIAS ALMEIDA, (fls.105 e 106):
(...) parece que o ato normativo impugnado, de fato, viola o princípio da separação dos Poderes (art. 10 da Constituição Estadual).
Com efeito, imiscuiu-se o Poder Legislativo em matéria tipicamente administrativa, da competência exclusiva do Poder Executivo, nos termos do art. 82, VII, da Carta da Província.
Retornando ao caso concreto, a Lei Municipal impugnada é inconstitucional, porque vem disciplinar e impor normas referentes à forma de prestação e cobrança do serviço de esgoto, matéria tipicamente administrativa, a qual compete privativamente ao Executivo Municipal dispor. E assim tem de ser, pois é a Administração Pública que, por prestar o serviço, apresenta condições de corretamente dimensionar as conseqüências de eventual alteração no modo de seu fornecimento.
Cita a em. Procuradora de Justiça a doutrina de João Jampaulo Júnior, que aqui transcrevo (fl. 105v.):
As Leis Orgânicas Municipais elencam como matérias de iniciativa privativa do Chefe do Executivo as que tratam da criação, extinção ou transformações de cargos, funções ou empregos públicos municipais na administração direta, autárquica ou fundacional; fixação ou aumento de remuneração dos servidores públicos municipais; regime jurídico, provimento de cargos e empregos, estabilidade e aposentadoria dos servidores; organização administrativa, matéria orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração; criação, estruturação e atribuições dos órgãos da administração pública municipal; plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias, orçamento anual, dentre outros casos previstos na Lei Maior do Município (em “O Processo Legislativo Municipal”, Editora de Direito, 1997, pág. 77).
Assim, como referi ao apreciar o pedido liminar, faz-se presente a apontada inconstitucionalidade, por afronta ao princípio da separação dos poderes, porque não é dada ao Poder Legislativo a iniciativa de leis que disponham sobre matéria tributária.
Neste sentido é o precedente:
Ação direta de inconstitucionalidade. Projeto de lei de iniciativa exclusiva do chefe do poder executivo municipal. Como poder constitucionalmente previsto, o Legislativo Municipal tem suas atribuições, do mesmo modo que as tem o poder executivo. Inadmissível aceitar-se a invasão de atribuições, pois a independência e a harmonia entre os poderes, além de ser princípio constitucional, tanto na Constituição Federal, quanto na Constituição Estadual , é, em última análise, a garantia de existência do próprio Estado democrático de Direito. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70002231488, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Alfredo Guilherme Englert, Julgado em 18/06/2001) (negritei)
Pela mesma razão não se acolhe o pedido para declaração de inconstitucionalidade somente do art. 2º da Lei impugnada.
Nesses termos, JULGO PROCEDENTE A AÇÃO, para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 3.487/2006 do município de Viamão.
DES. GUINTHER SPODE (REVISOR) - Eminentes Colegas. Como já restou claro, trata-se de uma ADIN contra lei municipal que proíbe a cobrança de taxas de esgoto pela Corsan e dá outras providências.
Atento e limitado aos fundamentos elencados quando do pedido de declaração de inconstitucionalidade da aludida lei, devo destacar que nenhum deles diz respeito ao fato de a lei estar criando encargo ao Poder Público Municipal.
Relembrando o relatório, quatro seriam os fundamentos: (1) o Poder Executivo Municipal, após sancionada a Lei, verificou vício quanto à sua constitucionalidade, porque afronta princípios e regras pela inadequada observância do processo legislativo no que se refere à iniciativa e à separação dos Poderes; (2) dita Lei dispõe acerca da proibição de cobrança de taxa de esgoto pela CORSAN e outras concessionárias em Viamão, quando este não for devidamente tratado; (3) a tramitação de projeto de lei por iniciativa parlamentar fere os princípios de organização dos entes federados, pois tudo que disser respeito à matéria tributária tem reserva de iniciativa ao Poder Executivo, prerrogativa usurpada pela Lei Municipal; (4) a observância de tais princípios é pressuposto de validade da lei e o Poder Executivo não pode renunciar a tais prerrogativas.
Veja-se que nenhum deles sequer tangencia, por exemplo, a circunstância segundo a qual fica o Poder Executivo Municipal obrigado a assumir gratuitamente algum serviço que, pela lei questionada, ficaria a CORSAN impedida de cobrar. Em outras palavras, não foi utilizado o fundamento de que ao Executivo estaria sendo imposto algum ônus, o que poderia importar em ofensa ao princípio da separação dos poderes.
Não se trata, portanto, de ADIN contra uma lei municipal que estabelece ou cria encargos que possam beneficiar ou prejudicar o próprio Município, mas, sim, de uma ADIN que questiona uma lei que trata de direito do cidadão, não porque ela interfira nos gastos ou eventual receita do Município, mas por vício formal de origem ou iniciativa.
Sendo assim e limitada a análise da ADIN aos fundamentos nela postos, penso que o dispositivo constitucional (art. 61, § 1º, II, letra “b”, da Constituição Federal) não pode ser invocado no sentido da simetria do modelo, uma vez que aquela previsão se refere única e exclusivamente ao Distrito Federal, e não se aplica aos Estados e Municípios.
Não me parece possível alegar a inconstitucionalidade pela simetria do modelo que atribuiria iniciativa privativa ao Executivo (ao Prefeito, no caso) quando se tratasse de lei que disponha sobre a organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios.
Deste modo, pedindo a mais rogada vênia ao Eminente Relator, estou divergindo para julgar improcedente a ADIN.
DES. ADÃO SÉRGIO DO NASCIMENTO CASSIANO – Vênia ao eminente Relator para divergir de seu brilhante voto e julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade.
A ação, pelo que se vê do relatório e do voto do eminente Relator, está fundamentada no vício de origem ou de iniciativa da Lei impugnada e, com a vênia dos entendimentos contrários, tenho que, por aí, não merece prosperar no que respeita especificamente à matéria tributária relativa à proibição de cobrança de taxa de esgoto prevista no art. 1º do diploma impugnado.
Com efeito, como tenho reafirmado, entendo que não há inconstitucionalidade por vício formal de iniciativa em matéria tributária, com base no disposto no art. 61, § 1º, inciso II, alínea ‘b’, da Constituição Federal, em relação aos Estados-membros e Municípios.
É certo que o dispositivo constitucional mencionado estabelece a iniciativa privativa do Presidente da República para as leis que disponham sobre organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração.
Ocorre que esse mesmo dispositivo constitucional é de aplicação restrita apenas aos Territórios Federais, não se aplicando aos Estados-membros e nem aos Municípios.
Em razão disso, não há invocar a incidência do princípio da simetria estrutural no que respeita aos temas referidos, em particular à organização administrativa, à matéria tributária e orçamentária e aos serviços públicos, para pretender incluir, nas matérias referidas no dispositivo constitucional aludido, o tema da vedação de cobrança de taxa de esgoto – leia-se ‘isenção tributária geral’ da taxa de esgoto – ora em discussão na presente ação.
No sentido da aplicação do dispositivo referido apenas aos Territórios, tem reiteradamente proclamado o C. STF, podendo-se citar, exemplificativamente, dentre os inúmeros precedentes, os seguintes:
“EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 7.616 , de 3 de janeiro de 2002, do Estado de Mato Grosso. Prorrogação de prazo. - Improcede a alegação de que a lei estadual ora atacada, por dizer respeito a matéria tributária, seria da iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo Estadual pela aplicação aos Estados do disposto, no tocante ao Presidente da República, no artigo 61, § 1º, II, "b", da Constituição, o qual seria aplicável aos Estados-membros. E improcede porque esse dispositivo diz respeito apenas à iniciativa exclusiva do Presidente da República no tocante às leis que versem matéria tributária e orçamentária dos TERRITÓRIOS. - Das duas alegações em que ainda se funda a inicial para sustentar a inconstitucionalidade, basta a segunda delas - a relativa à ofensa ao disposto no artigo 155, § 2º, XII, "g", da Constituição Federal - para essa sustentação por sua relevância jurídica que decorre da jurisprudência desta Corte em vários precedentes referentes a ações diretas de inconstitucionalidade e relativos à instituição, por norma estadual, de isenções, não-incidência ou incidência parcial do ICMS, nos quais se deu pela procedência da alegação de infringência ao citado dispositivo constitucional. Precedentes do S.T.F. Liminar deferida, para suspender, "ex nunc", a eficácia da Lei nº 7.616, de 3 de janeiro de 2002, do Estado de Mato Grosso.”
(ADI 2599 MC / MT, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, j. em 07/11/2002, unânime, DJU de 13/12/2002, p. 59).
“EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 553/00, do Estado do Amapá. Concessão de benefícios tributários. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de ofensa ao artigo 61, § 1º, II, b, da Constituição Federal, pois as regras insertas nesse dispositivo se referem tão somente a Territórios Federais, não sendo de observância obrigatória por parte dos Estados-membros. Precedentes: ADIns nºs 352/DF e 2.304/RS. O inciso II do artigo 165 da Carta Magna, por aludir a normas relativas a diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que dizem respeito a direito tributário, como o são aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedente: ADIn nº 724/RS. Medida liminar indeferida.”
(ADI 2464 MC/AP, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, j. em 12/06/2002, unânime, DJU de 28/06/2002, p. 88).
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. PROCESSO LEGISLATIVO. MATÉRIA TRIBUTÁRIA: INICIATIVA LEGISLATIVA. I. - A C.F./88 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. Impertinência da invocação do art. 61, § 1º, II, b, da C.F., que diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais. II. - Precedentes do STF. III. - RE conhecido e provido. Agravo não provido.”
(RE 309425 AgR / SP, STF, 2ª Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em 26/11/2002, unânime, DJU de 29/12/2002, p. 118).
Além disso, nenhuma das demais matérias previstas no § 1º do art. 61, letras ‘a’ e ‘c’ a ‘f’, da Constituição Federal diz respeito à questão tributária, pois os temas incluídos nessas alíneas se referem apenas a servidores públicos, regime jurídico e remuneração, ao Ministério Público, Defensoria Pública e Forças Armadas. Logo, nesses temas também não se inclui a matéria relativa à isenção ou vedação de cobrança da taxa de esgoto de que cuida o art. 1º da lei impugnada.
Portanto, não há pretender aplicar aos Estados e Municípios, com base no princípio da simetria estrutural, a iniciativa privativa do Presidente da República, prevista no § 1º do art. 61 da CF/1988, por isso nem a Constituição Estadual e nem a Lei Orgânica Municipal podem estabelecer iniciativa privativa dos Executivos respectivos em matéria tributária.
A regra geral sobre a iniciativa legislativa está disposta no art. 61, caput, da Constituição Federal, que estabelece que dita iniciativa é de qualquer membro do Legislativo, do Presidente da República, dos Tribunais Superiores, do Procurador-Geral da República e dos cidadãos (CF, art. 61).
O § 1º do mesmo art. 61 da Constituição Federal estabelece, como exceção à regra geral, os casos de iniciativa legislativa privativa do Presidente da República. E nas exceções, a matéria relativa aos tributos, particularmente a questão de sua exclusão, não está incluída.
Como já referido, nem se diga que a temática relativa à renúncia de receita – isenção ou vedação de cobrança de taxa de esgoto – estaria compreendida na ‘matéria tributária’ mencionada na alínea ‘b’ do inciso II do § 1º do art. 61 da CF/1988. A matéria é, sem dúvida, tributária. Entretanto, como já aludido, essa exceção à regra geral da iniciativa, que atribui iniciativa privativa ao Executivo nessa matéria, é restrita apenas aos Territórios Federais, conforme antes demonstrado, inclusive com invocação de precedentes do STF.
Assim, mesmo que a matéria atinente ao benefício fiscal (vedação de cobrança de taxa) esteja compreendida na ‘matéria tributária’, a regra da Constituição Federal é destinada única e exclusivamente aos Territórios, como mencionado.
Logo, pelo princípio da simetria estrutural (CF, art. 25; ADCT, art. 11), os Estados não podem incluir tal matéria como privativa do Poder Executivo em suas Constituições e, por conseqüência, e pelas mesmas razões, não podem os Municípios incluir tal matéria em suas Leis Orgânicas como sendo de iniciativa privativa do Prefeito Municipal (CF, art. 29; ADCT, art. 11). É que, se a incluírem como privativa do Executivo, estarão violando exatamente o princípio da simetria estrutural agasalhado na Carta Política da Nação.
Releva apenas anotar que, no âmbito dos Estados-membros, apenas as isenções do ICMS – para além da questão da iniciativa – necessitam de prévia aprovação em convênio entre os Estados (CF, art. 150, § 6º, e art. 155, § 2º, XII, ‘g’), convênio esse que depois deve ser submetido pelo Executivo aos respectivos Legislativos Estaduais. Mas essa é uma disciplina específica apenas para o ICMS, que não alcança outros tributos, descabendo aqui maiores análises no ponto.
A iniciativa parlamentar, por outro lado, encontra óbice somente nos casos da remuneração e dos subsídios dos outros Poderes (art. 37, X; art. 51, IV) e na questão do aumento da despesa pública, quando a iniciativa da lei é privativa do Executivo (art. 63, I, CF), e na questão das leis orçamentárias (CF, art. 165), ressalvada entretanto a possibilidade de iniciativa parlamentar em tema orçamentário nos limites e condicionantes dos §§ 3º e 4º do art. 166 da CF/1988.
Mas a matéria destes autos não diz com nenhum desses temas de que tratam os dispositivos constitucionais por último referidos.
Logo, penso, com todas as vênias, que não há falar em iniciativa privativa do Prefeito Municipal e nem em invocação do princípio da simetria estrutural para permitir a aplicação do disposto no inciso VII do art. 82 da Carta Estadual.
Além disso, com a devida vênia, tenho como irrelevante eventual argumento de que a iniciativa seria privativa porque o benefício fiscal seria ato de administração e violaria a independência e harmonia entre os Poderes (art. 10 da Carta Estadual).
Primeiro, porque é prerrogativa do Legislativo a iniciativa e a aprovação de leis. E a iniciativa do Legislativo somente é proibida nos casos em que a Constituição Federal veda, o que não é o caso dos autos como antes visto. Segundo, porque se a lei não tem vício de iniciativa, o seu cumprimento pode acarretar, e normalmente acarreta, a prática de atos administrativos pelo Poder Executivo. Terceiro, porque seja o uso do poder de iniciativa, seja o ato de legislar, seja o ato decorrente da lei, configurador de prática de ato administrativo, todas essas hipóteses são situações que não implicam violação da independência e harmonia de poderes, mas, pelo contrário, significam exatamente exercício das prerrogativas decorrentes da separação e do exercício da própria harmonia entre os Poderes.
Este C. Órgão Especial já reconheceu que não há iniciativa privativa do Executivo para as leis de matéria tributária, conforme se vê pelos seguintes precedentes:
“AGRAVO REGIMENTAL. ADIn. MARAU. LIMINAR. ISENÇÃO TRIBUTÁRIA. INICIATIVA. AUSÊNCIA DE RESERVA. PRECEDENTES. REPERCUSSÃO DE LEI AUTORIZATIVA. Não há razão de revisão de provimento liminar indeferitório, quando encontre ele sustento em reiterados precedentes da Corte. O Órgão Especial, seguramente por maioria, tem entendido ausente reserva de iniciativa em matéria tributária, de um lado; e, de outro, inegável a inexistência de imediata repercussão - circunstâncias a darem suporte à decisão do relator. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.”
(Agravo Regimental Nº 70008359234, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Antônio Janyr Dall\'Agnol Júnior, Julgado em 05/04/2004).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE SERTÃO. LEI MUNICIPAL N 1.617/04. MATÉRIA TRIBUTÁRIA. PODER DE TRIBUTAR E PODER DE ISENTAR. DIMINUIÇÃO DE RECEITA QUE NÃO EQUIVALE A AUMENTO DE DESPESA. LEI DE NATUREZA TRIBUTÁRIA E NÃO ORÇAMENTÁRIA. INICIATIVA LEGISLATIVA NÃO PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. COMPETÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO PARA DEFLAGRAR O PROCESSO LEGISLATIVO RESPECTIVO. MEROS REFLEXOS ORÇAMENTÁRIOS. Ausente disposição constitucional expressa de que seja da iniciativa privativa do Chefe do Executivo o deflagrar de processo legislativo que tenha por objeto lei de natureza tributária, merece desprovimento a ação direta que tem por objeto a declaração de inconstitucionalidade de lei que tal. A lei municipal tributária, que concede isenção fiscal em relação ao IPTU, a idosos maiores de 60 anos, cujo processo legislativo foi deflagrado pela Câmara Municipal não peca pelo vício de iniciativa, pois tal competência não é privativa do Prefeito Municipal. Não há confundir reflexo no orçamento, por redução de receita, com aumento de despesa. O poder de tributar é o mesmo de isentar visto sobre ângulo inverso. Interpretação ampliativa que não se afigura correta, pelos simples fato de se fazer ausente expressa disposição constitucional em tal sentido, impedindo que o processo legislativo seja deflagrado por quem tem competência a tanto. Daí porque inaplicável, à espécie, a norma constitucional expressa que dispõe sobre a iniciativa das leis que versem sobre aumento de despesas. Ausência de violação às disposições constitucionais. Princípio da simetria face ao disposto no art. 61, da Carta Federal. Inteligência do art. 149 e incisos, da Carta Estadual. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE, POR MAIORIA. VOTOS VENCIDOS.”
(Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70011275203, TJRGS, Tribunal Pleno, Relator Vencido Des. Arno Werlang, Relator para o acórdão Des. Henrique Osvaldo Poeta Roenick, j. em 22/05/2006, DJE de 22/05/2006).
A jurisprudência do C. STF também tem decidido na mesma direção, conforme se vê, exemplificativamente, pelos seguintes julgados:
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. LEI DE ORIGEM PARLAMENTAR QUE FIXA MULTA AOS ESTABELECIMENTOS QUE NÃO INSTALAREM OU NÃO UTILIZAREM EQUIPAMENTO EMISSOR DE CUPOM FISCAL. PREVISÃO DE REDUÇÃO E ISENÇÃO DAS MULTAS EM SITUAÇÕES PRÉ-DEFINIDAS. ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA NÃO LEGISLOU SOBRE ORÇAMENTO, MAS SOBRE MATÉRIA TRIBUTÁRIA CUJA ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE INICIATIVA ENCONTRA-SE SUPERADA. MATÉRIA DE INICIATIVA COMUM OU CONCORRENTE. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.”
(ADI 2659/SC, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Nelson Jobim, j. em 03/12/2003, unânime, DJU de 06/02/2004, p. 22).
“EMENTA: ADI - LEI Nº 7.999/85, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, COM A REDAÇÃO QUE LHE DEU A LEI Nº 9.535/92 - BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO - MATÉRIA DE INICIATIVA COMUM OU CONCORRENTE - REPERCUSSÃO NO ORÇAMENTO ESTADUAL - ALEGADA USURPAÇÃO DA CLÁUSULA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA. - A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. - A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. - O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara - especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado.”
(ADI-MC 724/RS, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 07/05/1992, maioria, DJU de 27/04/2001, p. 56).
Assim, por esses fundamentos, tenho que não há vício de iniciativa no caso presente, exatamente em face do princípio da simetria estrutural e do princípio da interpretação conforme.
Por fim, nem se argumente que o art. 2º da lei impugnada seria inconstitucional porque há aumento de despesa pelo fato de o Município não poder cobrar a taxa.
Primeiro, como exposto no precedente desta C. Corte, acima referido, a isenção não equivale a aumento de despesa.
Segundo, porque o aumento de despesa em decorrência da iniciativa parlamentar somente está vedado nos casos em que a lei é de iniciativa exclusiva do Poder Executivo, nos precisos termos do art. 63, inciso I, da CF/1988, o que, como já visto ao longo deste voto, não é o caso dos autos, pois aqui a iniciativa não é exclusiva do Executivo, com o que a lei decorrente da iniciativa parlamentar pode acarretar, sim, aumento de despesa pública.
Portanto, nos casos em que há iniciativa parlamentar, mesmo que a lei provoque aumento de despesa, não haverá inconstitucionalidade pelo motivo do aumento de despesa. Não é o aumento de despesa que está vedado por iniciativa parlamentar, mas o exercício da iniciativa parlamentar quando a iniciativa é privativa do Executivo.
Por outro lado, mesmo nos casos de iniciativa exclusiva do Executivo, a iniciativa parlamentar de emenda não está vedada desde que a emenda não acarrete despesa. Logo, mesmo nos casos de iniciativa exclusiva do Executivo, a iniciativa de emenda parlamentar só fica bloqueada se houver aumento de despesa.
Nesse sentido é também a jurisprudência do C. STF, conforme se pode observar, exemplificativamente, pelo seguinte precedente:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 25 E DO CAPUT DO ARTIGO 46 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 836, DE 02 DE DEZEMBRO DE 1997. DIPLOMA NORMATIVO QUE INSTITUIU O PLANO DE CARREIRA, VENCIMENTOS E SALÁRIOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS INTEGRANTES DO QUADRO DO MAGISTÉRIO DA SECRETARIA DE EDUCAÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO AOS INCISOS IV E VI DO ARTIGO 84 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1998, BEM COMO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES (ART. 2º DA C.F.). - As normas constitucionais de processo legislativo não impossibilitam, em regra, a modificação, por meio de emendas parlamentares, dos projetos de lei enviados pelo Chefe do Poder Executivo no exercício de sua iniciativa privativa. Essa atribuição do Poder Legislativo brasileiro esbarra, porém, em duas limitações: a) a impossibilidade de o parlamento veicular matérias diferentes das versadas no projeto de lei, de modo a desfigurá-lo; e b) a impossibilidade de as emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, ressalvado o disposto nos §§ 3º e 4º do art. 166, implicarem aumento de despesa pública (inciso I do art. 63 da CF). No caso, a Lei Complementar nº 836/97 é fruto de um projeto de lei de autoria do próprio Governador do Estado de São Paulo e o impugnado parágrafo único do artigo 25, embora decorrente de uma emenda parlamentar, não acarreta nenhum aumento da despesa pública. Vício de inconstitucionalidade que não se verifica. - O artigo 46 da Lei Complementar nº 836/97 dispõe que, na hipótese de o deslocamento do servidor público ocorrer sem prejuízo remuneratório, caberá ao Município ressarcir ao Estado os valores pagos ao agente estatal cedido, bem como os encargos sociais correspondentes. Tudo a ser feito com recursos provenientes do repasse do Fundo de Desenvolvimento e Manutenção do Ensino Fundamental. Caso em que se reconhece ofendida a autonomia municipal para aplicar livremente as suas rendas (CF, art. 18). - Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão "Na hipótese de o afastamento ocorrer sem prejuízo de vencimentos, o Município ressarcirá ao Estado os valores referentes aos respectivos contra-cheques, bem como encargos sociais correspondentes, com recursos provenientes do repasse do Fundo de Desenvolvimento e Manutenção do Ensino Fundamental", constante do art. 46 da Lei Complementar nº 836/97, do Estado de São Paulo.”
(ADI 3114 / SP, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Brito, j. em 24/08/2005, unânime, DJU de 07/04/2006, p. 15). (O sublinhado foi por mim acrescentado).
O voto, pois, com a vênia do eminente Relator, vai no sentido de julgar improcedente a presente ação direta de inconstitucionalidade.
DES. LUIZ FELIPE SILVEIRA DIFINI – Senhor Presidente, Vossa Excelência me permite? Afora a questão ser evidentemente de preço público - é cobrado por uma concessionária, direito privado, sobre o qual a Câmara está legislando -, ainda no art. 2º há uma disposição, segundo a qual fica o Poder Executivo Municipal obrigado a assumir gratuitamente esse serviço.
Então, está-se impondo um ônus ao Poder Executivo Municipal, com ofensa ao princípio da separação de Poderes.
Julgo procedente a ação, pois.
DES. CARLOS EDUARDO ZIETLOW DURO – Com o Relator, com as considerações do Des. Difini.
DESA. MARIA ISABEL DE AZEVEDO SOUZA – Senhor Presidente, eu também vou acompanhar o eminente Relator, porque essa lei, na verdade, está intervindo no contrato celebrado entre o Município e a Corsan. Recordo que o Supremo Tribunal Federal, a propósito de lei estadual parecida, que isentou os empregados do pagamento da tarifa da CEEE, suspendeu os efeitos dessa lei por inconstitucionalidade, porque não poderia o Estado do Rio Grande do Sul estar intervindo diretamente no contrato celebrado com a CEEE. A situação aqui é similar. Muito embora se trate de serviço municipal, havendo o contrato com a Corsan, não pode o Município simplesmente proibir a cobrança de algo com que ela se comprometeu do ponto de vista contratual, porque toda a gestão desse serviço público está nas mãos da Corsan.
Por isso, com essas considerações, eu também acompanho o voto do eminente Relator.
DES. VICENTE BARRÔCO DE VASCONCELLOS – Com o Relator.
DES. NEREU JOSÉ GIACOMOLLI – Pela improcedência.
DES. ALZIR FELIPPE SCHMITZ – Com o Relator.
DES. MÁRIO ROCHA LOPES FILHO – Com o Relator, Senhor Presidente.
DES. ARMINIO JOSÉ ABREU LIMA DA ROSA (PRESIDENTE) – Também acompanho o Relator.
DES. ANTONIO CARLOS NETTO MANGABEIRA – Com o eminente Relator.
DES. JOSÉ EUGÊNIO TEDESCO – Também.
DES. ARISTIDES P. DE ALBUQUERQUE NETO – Também.
DES. VLADIMIR GIACOMUZZI – Também, Senhor Presidente.
DES. ARAKEN DE ASSIS – Também.
DES. VASCO DELLA GIUSTINA – Também.
DES. DANÚBIO EDON FRANCO – Também.
DES. LUIZ ARI AZAMBUJA RAMOS – Também.
DES. LEO LIMA – Também.
DES. ARNO WERLANG – Também.
DES. WELLINGTON PACHECO BARROS – Com o Relator.
DES. JORGE LUÍS DALL\'AGNOL – Também.
DES. JOSÉ AQUINO FLÔRES DE CAMARGO – Também.
DES. ARMINIO JOSÉ A. LIMA DA ROSA (PRESIDENTE) - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 70016875684, CÂMARA DE PORTO ALEGRE: "JULGARAM PROCEDENTE, VENCIDOS O REVISOR E OS DESEMBARGADORES ADÃO SÉRGIO DO NASCIMENTO CASSIANO E NEREU JOSÉ GIACOMOLLI".
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References: artigo 61
 artigo 155
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 artigo 165
 ARTIGO 25
 ARTIGO 46
 ARTIGO 84
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