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Timestamp: 2019-01-22 19:39:27+00:00

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﻿ SENTENCIA C-491 DE JUNIO 26 DE 2002
SENTENCIA C-491 DE 26 DE JUNIO DE 2002
CONTENIDO:PROPIEDAD PRIVADA Y SU FUNCIÓN SOCIAL. LOS ALCALDES ESTÁN AUTORIZADOS PARA ORDENAR LA CONSTRUCCIÓN DE OBRA POR MAL ESTADO DE PRESENTACIÓN DE MUROS Y FRENTES DE EDIFICACIONES, CIÑENDOSE EXCLUSIVAMENTE A LAS NORMAS QUE, EN MATERIA URBANÍSTICA, O DE CONSERVACIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL O HISTÓRICO, ESTABLEZCAN LOS PARÁMETROS ESTÉTICOS O DE PRESENTACIÓN QUE DEBEN CUMPLIR DICHAS EDIFICACIONES. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE LA EXPRESIÓN "O DE PRESENTACIÓN", CONTENIDA TAMBIÉN EN EL NUMERAL 1 DEL ARTÍCULO 217 DEL DECRETO 1355 DE 1970.
TEMAS ESPECÍFICOS:ALCALDE, FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD, EDIFICIO, BIEN INMUEBLE, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA, PROPIEDAD PRIVADA
Sentencia C-491 de junio 26 de 2002
Sentencia C-491 de 2002
Ref.: Expediente D-3847
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 217, numeral 1º del Decreto 1355 de 1970.
Actores: Ana María Ocampo Correa y otros
“DECRETO 1355 DE 1970”
“Por medio del cual se expide el Código Nacional de Policía”
“ART. 217.—Los alcaldes o quienes hagan sus veces impondrán construcción de obra:
1. Al que mantenga los muros de su antejardín o los frentes de su casa o edificio en mal estado de conservación o de presentación ”.
En desarrollo de los argumentos expuestos por demandantes e intervinientes en el proceso de la referencia, a la Corte Constitucional le corresponde analizar si una medida como la que propone la norma acusada vulnera la integridad del derecho a la propiedad privada, en los términos prescritos por el artículo 58 de la Carta Fundamental. Para tales efectos, la corporación analizará los alcances del derecho de propiedad en la Constitución Política, determinará las posibles restricciones a que tal derecho puede estar sometido y definirá si las imposiciones contenidas en la norma acusada quebrantan la vigencia de esta facultad constitucional.
3. La propiedad privada y su función social constitucional.
(1) A este respecto, la Corte Constitucional dijo que “... el concepto romano de propiedad concebido bajo una estructura sagrada, absoluta e inviolable, fue dejado a un lado en la época feudal en razón a la restricción del comercio, para ser retomado nuevamente en la Revolución Francesa, época en la cual se instauró como garantía y resistencia a la opresión y a los privilegios. De esta forma el derecho a la propiedad, aseguró a cada hombre un espacio exclusivo e imperturbable en el que no existía injerencia alguna sobre sus bienes, y que garantizaba un poder irrestricto y autónomo sobre sus posesiones de manera tal que se constituyeran en la base de su libre iniciativa como ciudadano y de su paulatino desarrollo económico. “A lo cual agregó: “Esta noción del derecho a la propiedad, denominada por algunos tratadistas como absoluta, también tuvo relevancia en nuestro ordenamiento jurídico y constitucional. Situación que se traduce en el artículo 669 y siguientes del Código Civil que consagran el derecho de dominio como un derecho real que permite a su titular gozar y disponer arbitrariamente de la cosa, siempre y cuando no fuera ello contrario a la ley o contrario a un derecho ajeno”. Y después dijo: “La concepción clásica de la propiedad que reinó en nuestro país durante algún tiempo, fue cediendo a las exigencias de justicia y de desarrollo económico y social en otros espacios jurídicos y constitucionales, que determinaron un nuevo rumbo y fueron incluyendo nuevos elementos al derecho a la propiedad, necesarios para ponderar su ejercicio frente a situaciones o “motivos de utilidad pública" (arts. 31 y 32 de la Constitución de 1886), o circunstancias en las que el interés privado tuviera que ceder al interés público social. Estas nuevas concepciones, posteriormente fueron reforzadas en la reforma constitucional de 1936 con la introducción del concepto explícito de “función social" de la propiedad" (Sent. T-427/98, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Desde 1936, el régimen constitucional colombiano admite que la propiedad privada juega papel preponderante en desenvolvimiento social (2) . Gracias a la reforma constitucional que tuvo lugar en el mismo año, el Estado colombiano dejó de reconocer en ella un derecho que ofrece sólo prerrogativas, para conferirle el carácter de facultad con responsabilidades (3) . Así, el artículo 30 del régimen constitucional derogado reconoció que la “propiedad es una función social que implica obligaciones”, lo cual significa que a partir de la reforma constitucional del 36, la propiedad privada dejó de ser en el país un derecho del que pudiera usufructuarse sin consideración a las consecuencias derivadas de su ejercicio. El derecho de propiedad, en los términos del estatuto superior, debe consultar con los intereses sociales para efectos de recibir la protección constitucional que el Estado le garantiza.
(2) La Constitución de 1886 reconocía que “el interés privado deberá ceder al interés público o social”. No obstante, no fue hasta 1936, que el Estado colombiano incluyó una norma constitucional expresa en la que confirió a la propiedad privada la función social que hoy ostenta.
(3) Confróntese también la Sentencia C-006 de 1993 (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz) en la que la Corte Constitucional analizó la exequibilidad de algunas normas de la Ley 57 de 1987. La ley facultó al Presidente de la República para regular las condiciones extintivas de derechos que hubieran sido constituidos por particulares sobre yacimientos, depósitos minerales y minas. En la providencia la Corte analizó la dimensión social del derecho a la propiedad privada y estudió la evolución de dicha dinámica en el derecho colombiano.
La propiedad privada cede también frente al interés público en caso de guerra, y sólo para atender los requerimientos propios del enfrentamiento, lo cual incluye la posibilidad de que la propiedad inmueble sea ocupada temporalmente según las necesidades del conflicto (C.P., art. 59). Del mismo modo, en reconocimiento de la función social que le confiere la Constitución, la propiedad privada también puede ser gravada por el Estado de acuerdo con criterios de justicia y equidad —la de los inmuebles, por ejemplo, corresponde gravarla a los municipios (C.P., art. 317)—, dado que todo ciudadano tiene el deber de contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del aparato estatal, tal como lo dispone el artículo 95-9 de la Carta y visto que aquella “no es en modo alguno de carácter absoluto y su reconocimiento constitucional no comporta la inmunidad del dueño ante la potestad del Estado de imponer tributos que tomen por base la propiedad” (4) .
(4) Sentencia C-275 de 1996, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
“El carácter relativo y no absoluto del derecho de propiedad que ha sido reconocido por esta Corte en diferentes sentencias (C-428/94 y T-431/94), habilita al legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de interés general que razonablemente las justifiquen” (Sent. T-245/97, M.P. Fabio Morón Díaz).
4. Restricciones al derecho de propiedad en relación con la propiedad inmueble.
De conformidad con los razonamientos anteriores, el derecho de dominio, que incluye la potestad de usar, gozar y disponer de un bien determinado, puede ser sometido a restricciones por parte del legislador. Aunque el ordenamiento constitucional exige que tales restricciones sean razonadas y proporcionales de modo que no afecten el núcleo esencial del derecho de propiedad (5) , lo cierto es que, mientras tales limitantes sean respetadas, la ley se encuentra habilitada por la Constitución para aplicarlas cuando ello resulte necesario para satisfacer los intereses sociales.
(5) La Corte Constitucional ha dicho que cuando el legislador limita el ejercicio del derecho de dominio, debe cuidarse de no imponer reglas que lo hagan impracticable, que lo dificulten más allá de lo razonable o que lo despojen de su protección (Sent. T-554/98, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
“En ese orden de ideas y reivindicando el concepto de la función social, el legislador le puede imponer al propietario una serie de restricciones a su derecho de dominio en aras de la preservación de los intereses sociales, respetando sin embargo, el núcleo del derecho en sí mismo, relativo al nivel mínimo de goce y disposición de un bien que permita a su titular obtener utilidad económica en términos de valor de uso o de valor del cambio que justifiquen la presencia de un interés privado en la propiedad. Es por ello que la propiedad se protege a nivel constitucional de conformidad con el análisis y las circunstancias de cada caso, y en especial si se encuentra conexa y relacionada con otros derechos fundamentales específicos. También debe ser entendida como deber, teniendo en cuenta que su función social, como elemento constitutivo y no externo a la misma, compromete a los propietarios con el deber de solidaridad plasmado en la Constitución. La configuración legal de la propiedad, entonces, puede apuntar indistintamente a la supresión de ciertas facultades, a su ejercicio condicionado o, en ciertos casos, al obligado ejercicio de algunas obligaciones. (Sent. T-427 de 1998, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero)
En el caso de la norma que se demanda, ésta impone la obligación de construcción de obra a quienes mantengan los muros de sus antejardines o los frentes de su casa o edificio en mal estado de conservación o de presentación. Es obvio que la disposición obliga al propietario o poseedor (6) del bien a realizar acciones tendentes a mejorar la casa o edificio en el que habita, lo cual comporta una carga de tipo económico que aquél debe soportar y que constituye una evidente reducción de su dominio absoluto sobre el estado del bien.
(6) En relación con la aplicación extensiva de la norma demandada a los propietarios y a los poseedores de los bienes que estén en mal estado de conservación o presentación, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: “De una primera lectura de las normas transcritas podría conducirse que aquéllas sólo comprenden, en sus enunciados normativos, a los titulares del derecho de dominio de la construcción, casa o edificio en mal estado de conservación o presentación o que amenace ruina; empero, por la naturaleza de las cosas que se regulan en dichas expresiones normativas se puede concluir que también comprenden a los poseedores del inmueble en cuestión, ya que lo que señala la ley es la facultad policiva de asegurar el estado de conservación y presentación de los edificios o casas levantados en el municipio (CNP, art. 217), y/o la seguridad y tranquilidad pública (CNP, art. 216), y nada más coherente con dicho enunciado, que interpretarlo en el sentido que comprenda como destinatarios de la orden del alcalde que ejerce la función de policía local, a los titulares del derecho de dominio y a los poseedores de los inmuebles” (Sent. T-013 de 1992, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
No obstante, a juicio de esta corporación, el gravamen con el que debe cumplir quien mantenga el mal estado de conservación o presentación los muros o fachadas de su casa no constituye una imposición atentatoria del derecho de propiedad y, por ende, de la Constitución Política, sino que más bien consiste en una medida que tiende a la realización de la propiedad como función social y al reconocimiento de la primacía del interés general sobre el interés particular, tal como pasará a explicarse.
En primer lugar, el buen estado de conservación de un bien inmueble es factor indispensable para el normal desenvolvimiento de la vida comunitaria, mas todavía si se habla de partes de inmuebles que podrían estar expuestas al público o que son aledañas a espacios comúnmente transitados por personas. De conformidad con el artículo 2º de la Carta Política, las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes, función que —en el contexto que se analiza— se ejercería a través del control a la estabilidad y consistencia de las edificaciones. Desde este punto de vista, no cabe duda que a la medida acusada le incumbe la seguridad de los individuos que se encuentran en cercanías de casas, edificios o muros de antejardines —aunque, en verdad de cualquier elevación arquitectónica— por lo que lo perseguido a través del deber asignado al alcalde local es que se reparen, mediante construcción, aquellas estructuras que puedan presentar un riesgo ajeno de tipo personal o, incluso, patrimonial.
Así las cosas, esta Sala no encuentra reprochable —por el contrario, lo asume como indispensable para el desarrollo óptimo de la vida en comunidad— que los alcaldes puedan ordenar, por ministerio de la ley, la reconstrucción de fachadas o muros de dudosa estabilidad, que ponga en peligro su conservación.
Las previsibles consecuencias que puede traer para la seguridad de los asociados el mantenimiento de elevaciones arquitectónicas en precario estado de conservación demuestran que los intereses involucrados en este aspecto del ejercicio del derecho de propiedad no se circunscriben al ámbito exclusivo del titular del dominio, sino que se extienden —pueden extenderse— a zonas aledañas que comprometen intereses de terceros o intereses colectivos. De allí que sea plenamente constitucional una concesión como la que se hace en el primer apartado del artículo impugnado.
Ahora bien, la cuestión relativa a la posibilidad de ordenar la construcción de obra por mal estado de presentación se rige por consideraciones diferentes. Ciertamente, la presentación de las fachadas y de los muros que dividen los antejardines no es asunto que comprometa la seguridad de los vecindarios y, por tanto, que ponga en peligro la integridad personal o patrimonial de los transeúntes. Al hablar del estado de presentación de los bienes no se hace referencia a la seguridad de los mismos —cual sí es la razón expresa de ordenar la construcción de obra por mal estado de preservación— sino a la apariencia de los muros de antejardines o de las fachadas de casas y edificios.
La presentación exterior de las edificaciones corresponde más a un aspecto de la autonomía de la voluntad vinculado en el derecho de uso y goce de la propiedad privada, así como con la libertad de expresión y con el libre desarrollo de la personalidad, que con la seguridad exterior. En este sentido, no podría afirmarse que el alcalde está habilitado para ordenar la construcción de obra por mal estado de presentación si esta presentación no constituye factor de riesgo para la comunidad.
No obstante, aunque —en principio— el estado de presentación del inmueble corresponde determinarlo a su poseedor o propietario, pues la apariencia de las edificaciones es una manifestación de la voluntad individual, resulta indispensable advertir que no existe en este campo una libertad absoluta que le permita al encargado del inmueble diseñar a su antojo y en todos los casos, el trazo exterior de sus fachadas. Ciertamente, existen en el ordenamiento nacional y en los regímenes jurídicos locales, normas muy concretas que definen los parámetros urbanísticos a los cuales deben acogerse los bienes raíces y que deben ser observadas a plenitud por los responsables de los mismos.
De allí que la Corte Constitucional, al analizar la incidencia de la planeación urbana en la protección de los derechos fundamentales, haya sostenido en la Sentencia T-325 de 2002 que el desarrollo urbano, dentro del cual, por obvias razones, se incluye el desarrollo estilístico de la ciudad, ejerce un poder determinante en la formación y en el desarrollo del individuo que habita la ciudad. En desarrollo de dicho análisis, la Sala utilizó el reporte del Centro de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas, Habitat (citado por Robert Curtis Glick en su obra “Desarrollo urbano” ESAP: 1992, pág. 1), para indicar cuáles son los principales vínculos que unen al individuo con la ciudad y cómo ésta se interrelaciona con aquél en una especie de simbiosis que los convierte en organismos interdependientes. Dice la providencia en cuestión:
“Sin perjuicio de las múltiples definiciones de ciudad y sin pretender zanjar las discusiones que giran en torno del concepto mismo, se le pueden atribuir a la ciudad, en términos generales, las siguientes características reseñadas por Curtis Robert Glick (7) :
(7) Op. cit. pág. 33.
“La ciudad no es sólo un sitio, sino un fenómeno que crece y se modifica en forma permanente.
“Cuando se habla de ciudad se involucran los conceptos de densidad, heterogeneidad y tamaño, a la vez que de proceso y producción.
“La ciudad no es un fenómeno aislado sino que aparece y coexiste en un medio natural amplio.
“Las ciudades se presentan en configuraciones o sistemas, con relaciones dinámicas entre ellas, y a veces con funciones complementarias.
“Las ciudades tienen múltiples funciones: residencia, comercio, manufactura, gobierno, administración, educación, cultura, religión, finanzas, servicios, mantenimiento, recreo y trabajo social.
“La ciudad funciona al interior de una malla de dimensiones espaciales.
“La ciudad cambia y tiene procesos que no siempre tienen que ver con rumbo crecimiento y prosperidad, sino con la experiencia humana en la ciudad.
“De lo anterior, se puede concluir que la ciudad contiene manifestaciones de tipo físico, social e institucional que se relacionan, entrelazan y complementan en un proceso dinámico continuo que le entrega unas connotaciones particulares y permite su diferenciación unas de otras.
“Como quiera que estos procesos urbanos pueden tornarse caóticos y originar una problemática social y de recursos en materia de infraestructura de servicios públicos por el incremento desmesurado de las ciudades con el inevitable daño ecológico (8) , el Estado por intermedio de la administración urbana o municipal interviene para controlar y encauzar adecuadamente el desarrollo físico para que exista una relación armónica con las necesidades sociales.
(8) En la Sentencia SU-442 de 1997, con ponencia de Hernando Herrera Vergara, se analizó el daño a los ecosistemas que rodean la ciudad de Santa Marta por el otorgamiento de licencias de construcción sin estudio previo de las implicaciones ambientales.
“La planificación urbana-municipal es una función orientada hacia el futuro, por medio de la cual los funcionarios públicos proyectan direcciones u orientaciones para la ciudad (9) . En este proceso se interviene en las expansiones, instituciones, actividades y vicios de la ciudad o municipio, con el fin de enderezar el curso de desarrollos urbanos aparentemente caóticos”. (Sent. T-325 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería).
(9) Cf. Glick, Cutis Robert. Pág. 112.
La anterior consideración incluye —por claras razones— las normas expedidas con el fin de preservar ciertas edificaciones que tienen un especial valor histórico o cultural, pues la particular consideración que estos bienes puedan tener para la conservación del entorno arquitectónico hace suponer que la autonomía de sus propietarios respecto de su estado de presentación se encuentra restringida a favor del interés general.
En definitiva, podría argüírse que la norma que autoriza a los alcaldes a ordenar construcción de obra por mal estado de presentación de muros y frentes de edificaciones es exequible en la medida en que se la atienda como una atribución que se ejerce, no de acuerdo con el criterio personal del funcionario administrativo sino conforme las disposiciones legales y reglamentarias, relativas a urbanismo o a conservación del patrimonio cultural o histórico que definen, en cada caso concreto, cuáles son los requisitos, parámetros, criterios y demás condiciones estéticas que deben cumplirse en el mantenimiento de las construcciones.
A juicio de esta corporación, los criterios anteriores son suficientes para considerar que la norma acusada es exequible, siempre y cuando se la atienda sometida al condicionamiento que ha sido clarificado precedentemente.
1. Declarar EXEQUIBLE, por las razones expuestas en esta providencia, el numeral 1º del artículo 217 del Decreto 1355 de 1970, en la expresión “Al que mantenga los muros de su antejardín o los frentes de su casa o edificio en mal estado de conservación ...”.
2. La expresión “o de presentación”, contenida también en el numeral 1º del artículo 217 del Decreto 1355 de 1970, será declarada EXEQUIBLE bajo el entendido que la atribución del alcalde para ordenar construcción de obra por mal estado de presentación de los muros de los antejardines o de los frentes de casas o edificios debe ceñirse exclusivamente a las normas que, en materia urbanística, o de conservación del patrimonio cultural o histórico, establezcan los parámetros estéticos o de presentación que deben cumplir dichas edificaciones.

References: ARTÍCULO 217
 artículo 217
 artículo 58
 artículo 669
 artículo 30
 artículo 95
 artículo 2
 artículo 217
 artículo 217