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Timestamp: 2020-04-08 06:19:09+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 06.05.1987 - 2 BvL 11/85 - openJur
BVerfG, Beschluss vom 06.05.1987 - 2 BvL 11/85
openJur 2011, 118370
(2) Immissionen im Sinne dieses Gesetzes sind auf Menschen sowie Tiere, Pflanzen oder andere Sachen einwirkende Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen, Licht, Wärme, Strahlen und ähnliche Umwelteinwirkungen.
§ 327 Abs. 2 Nr. 1 StGB sei eine verfassungswidrige Blankettstrafnorm. Weder diese Strafbestimmung noch das Bundes-Immissionsschutzgesetz, das lediglich pauschal in Bezug genommen werde, umschrieben hinreichend deutlich die Voraussetzungen der möglichen Fälle der Strafbarkeit; erst bei Heranziehung der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen ergäben sich genügend bestimmte Tatbestände. Die Voraussetzungen, unter denen eine Strafnorm durch eine Rechtsverordnung konkretisiert werden könne, seien jedoch nicht erfüllt. An die Bestimmtheit des § 327 Abs. 2 Nr. 1 StGB seien wegen der erhöhten Strafrahmen, die nach dem - vorliegend nicht erfüllten - § 330 StGB anwendbar sein könnten und bis zu zehn Jahren Freiheitsstrafe reichten, besonders hohe Anforderungen zu stellen. Wie wenig die Strafvorschrift diesen gerecht werde, zeige sich anhand der jüngsten Änderungen, die zum Neuerlaß der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen geführt hätten. Der Verordnungsgeber habe hier wesentliche Umgestaltungen und Ergänzungen vorgenommen und damit auch die Voraussetzungen der Strafbarkeit verändert. Auf den Zusammenhang zwischen der Strafvorschrift und der verwaltungsrechtlichen Regelung wiesen im übrigen weder das Bundes-Immissionsschutzgesetz noch die Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen hin. Das Strafrecht werde im Kern ausgehöhlt und die grundgesetzlich herausgehobene Stellung des Strafgesetzbuchs werde untergraben, soweit in dieses Gesetzbuch Blankettregelungen eingefügt würden, die wegen ihres komplizierten nebenstrafrechtlichen Inhalts in so allgemeiner, umfassender Form auf verwaltungsrechtliche Vorschriften verwiesen. Mache sich der Strafgesetzgeber eine außerstrafrechtliche Ermächtigung zu eigen und erkläre er sie für das Strafrecht als verbindlich, entmachte er sich selbst und mißachte insoweit den Grundsatz der Gewaltenteilung.
2. Auch nach Auffassung der Bayerischen Staatsregierung ist die Vorlage unbegründet. § 327 Abs. 2 Nr. 1 StGB verstoße nicht gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz. Die Verwaltung könne nicht konstitutiv in die Strafbarkeitsvoraussetzungen eingreifen; eine das Strafgesetz modifizierende Gewalt komme ihr nicht zu. Sie habe lediglich im konkreten Einzelfall den gesetzlichen Tatbestand nach Maßgabe der verwaltungsrechtlichen Immissionsschutzbestimmungen zu aktualisieren und auszuführen. Es liege letztlich beim Strafrichter, wie er ergangene Verwaltungsentscheidungen im einzelnen in das strafrechtliche System von Tatbestand, Rechtswidrigkeit, Schuld, Rechtfertigungsgründen, Schuldausschließungsgründen, Verbots- und Tatbestandsirrtum eingliedere und welche strafprozessualen Erledigungsmöglichkeiten er ins Auge fasse.
2. Das Bundesverwaltungsgericht - 7. Revisionssenat - hält die Vorlage - in ihrer ursprünglichen Fassung - für unzulässig. Das Amtsgericht kritisiere lediglich die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin zu § 20 Abs. 2 BImSchG. Im übrigen lege das vorlegende Gericht § 20 Abs. 2 BImSchG objektiv willkürlich aus. Diese Bestimmung ermächtige die zuständige Behörde (nur) zur Stillegung oder Beseitigung einer ohne die erforderliche Genehmigung errichteten Anlage und verpflichte sie in der Regel auch dazu. Die Verwaltungsbehörde habe danach aber nicht die Befugnis, das strafbare Betreiben einer Anlage ohne die erforderliche Genehmigung mittels einer Duldungsentscheidung tatsächlich und rechtlich zu erlauben, wie das Amtsgericht annehme. Nicht mehr nachvollziehbar sei auch die Auffassung des Amtsgerichts, "eine Entscheidung der zuständigen Verwaltung, eine Anlage sei nicht genehmigungsbedürftig", beseitige die Strafbarkeit gemäß § 327 Abs. 2 Nr. 1 StGB solange, wie "die Entscheidung rechtsbeständig, d. h. nicht aufgehoben oder überholt ist". Weder § 20 Abs. 2 BImSchG noch eine andere Vorschrift des Bundes- Immissionsschutzgesetzes ermächtigten die Verwaltungsbehörde, derartige feststellende Verwaltungsakte zu erlassen; die Frage nach der Genehmigungsbedürftigkeit einer Anlage sei vielmehr im Rahmen der Anwendung des § 20 Abs. 2 BImSchG nur eine Vorfrage, die von der Bindungswirkung eines auf diese Vorschrift gestützten Verwaltungsakts nicht umfaßt werde. Eine Verneinung dieser Vorfrage durch die Verwaltungsbehörde erlaube im Gegensatz zur Auffassung des Amtsgerichts nicht die Errichtung oder den Betrieb einer objektiv genehmigungsbedürftigen Anlage, könne allerdings - namentlich wenn es sich um schwierige Auslegungsfragen der Anwendung der Vorschriften der 4. BImSchV handle - auch für die strafrechtliche Würdigung des Verhaltens des Anlagenbetreibers erheblich sein, insbesondere für die subjektive Seite. Aus all diesen Gründen sehe der Senat auch keine gravierenden Einwände gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 327 Abs. 2 Nr. 1 StGB.
a) Art. 103 Abs. 2 GG enthält - neben dem hier nicht zu erörternden Rückwirkungsverbot - die Verpflichtung des Gesetzgebers, die Voraussetzungen der Strafbarkeit so konkret zu umschreiben, daß Tragweite und Anwendungsbereich der Straftatbestände zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen (vgl. BVerfGE 41, 314 [319]; 47, 109 [120]; 55, 144 [152]). Diese Verpflichtung dient einem doppelten Zweck. Es geht einerseits um den rechtsstaatlichen Schutz des Normadressaten: Jedermann soll vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe bedroht ist (vgl. z. B. BVerfGE 41, 314 [319]; 45, 346 [351]; 47, 109 [120]; 48, 48 [56]; 64, 389 [393 f.]). Art. 103 Abs. 2 GG hat insofern freiheitsgewährleistende Funktion. Andererseits soll sichergestellt werden, daß der Gesetzgeber selbst abstrakt-generell über die Strafbarkeit entscheidet. Insoweit enthält Art. 103 Abs. 2 GG einen strengen Gesetzesvorbehalt, der es der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt verwehrt, die normativen Voraussetzungen einer Bestrafung festzulegen (vgl. BVerfGE 47, 109 [120]).
a) Welche Anlagen genehmigungspflichtig sind, regelt die Strafbestimmung zwar nicht selbst. Sie verweist hierfür aber ausdrücklich auf das Bundes-Immissionsschutzgesetz, das als Bundesgesetz denselben Rang wie das Strafgesetzbuch einnimmt (vgl. Art. 74 Nr. 1 und 24, Art. 76 bis 78 GG). Art. 103 Abs. 2 und Art. 104 Abs. 1 GG stehen einer solchen Normierungstechnik nicht entgegen (vgl. BVerfGE 14, 245 [252]). Das Ziel dieser Vorschriften der Verfassung, daß die grundsätzlichen Regelungen des Strafrechts in förmlichen Gesetzen getroffen werden müssen, wird auch hier erreicht. Es liegt in der Gestaltungsfreiheit des Bundesgesetzgebers, ob er Strafsanktionen für Verstöße gegen Bundesgesetze im jeweiligen Fachgesetz, d. h. im Nebenstrafrecht, oder etwa zur Betonung ihrer besonderen Bedeutung für das Wohl der Allgemeinheit (wie vorliegend) im Strafgesetzbuch vorsieht (vgl. BVerfGE 23, 113 [124 f.]; 23, 265 [269]). Die Strafbarkeit eines bestimmten Verhaltens kann auch im letztgenannten Fall in verfassungsrechtlich ausreichender Weise erkannt werden, selbst wenn das strafbewehrte Verwaltungsrecht keinen (deklaratorischen) Hinweis auf die Strafbestimmung enthält. Die Kenntnis der Regelungen im Strafgesetzbuch, das die wesentlichen Straftatbestände zusammenfaßt, darf im allgemeinen erwartet werden. Darüber hinaus ist von Betreibern gewisser technischer Anlagen zu verlangen, daß sie über die einschlägigen Vorschriften unterrichtet sind. In Grenzfällen wird die strafrechtliche Irrtumsregelung angemessene Lösungen ermöglichen. Die Zielsetzung des Gesetzgebers, durch die Übernahme der Strafvorschriften zum Schutze der Umwelt in das Strafgesetzbuch die Rechtslage auf diesem Gebiet zu verdeutlichen und vor Augen zu führen, welches Gewicht Straftaten gegen die Umwelt haben, ist nach alledem nicht sachwidrig. Ob sich die gewählte Regelungstechnik hierfür besonders eignet oder ob es andere, bessere Möglichkeiten der Zweckerreichung gäbe, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu prüfen (vgl. BVerfGE 4, 144 [155]; 51, 257 [267 f.]; st. Rspr.).
Unter den in diesen Regelungen verwendeten Begriffen sind zwar etliche, die ihre konkrete Bestimmtheit erst durch eine gefestigte Rechtsprechung erhalten; eine solche - vornehmlich verwaltungsgerichtliche - Rechtsprechung liegt aber auch vor, wie insbesondere zu den Begriffen der Gefahr, der Erheblichkeit von Nachteilen oder Belästigungen, der Allgemeinheit und der Nachbarschaft, die im Rahmen des Polizei- und Gewerberechts dadurch ihre konkrete Bestimmtheit gewonnen haben. Es kommt hinzu, daß die Verordnung über genehmigungspflichtige Anlagen eine umfängliche Auflistung genau bezeichneter genehmigungspflichtiger Anlagen enthält. Dadurch wird eine Präzisierung dieser Begriffe bewirkt, die den Normadressaten des § 327 Abs. 2 Nr. 1 StGB eine verläßliche Information darüber erlaubt, ob eine Anlage, die sie zu errichten oder zu betreiben gedenken, der Genehmigungspflicht unterliegt.
bb) Hinreichend bestimmt ist auch § 15 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Die von der Vorschrift erfaßten Änderungen sind wesentlich, wenn sie - bezogen auf die Schutzgüter der §§ 5 f. BImSchG - nach ihrer Art oder ihrem Umfang zu einer erneuten Prüfung Anlaß geben, d. h. wenn sie sozusagen die Genehmigungsfrage erneut aufwerfen; dies trifft zu, sobald jene Belange in rechtserheblicher Weise berührt sein können (BVerwG, BayVBl. 1977, S. 473 [474 f.]; DVBl. 1984, S. 1176 [1178]; BayVGH, BayVBl. 1984, S. 465; OVG Rheinland-Pfalz UPR 1986, S. 198). Bereits zu § 16 GewO a.F. war in der Rechtsprechung von jeher anerkannt, daß die Verpflichtung zur Einholung der Genehmigung für Veränderungen im Betrieb einer nach dieser Bestimmung genehmigungspflichtigen Anlage schon dann besteht, wenn die geplante Änderung von Einfluß auf die die Genehmigungspflicht begründenden Umstände sein konnte (BVerwGE 6, 294 [295]).
1. Die Strafgerichte werden nicht unter Verstoß gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20 Abs. 2 GG) an Entscheidungen der Verwaltung gebunden. Der Zweck des § 327 Abs. 2 Nr. 1 StGB, dem Betreiben genehmigungsbedürftiger Anlagen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes ohne die erforderliche Genehmigung auch mit Mitteln des Strafrechts entgegenzuwirken, bedingt zwangsläufig eine enge Verzahnung von Strafrecht und Verwaltungsrecht. Die Pflicht des Strafrichters, erteilte Genehmigungen jedenfalls grundsätzlich als gegeben hinzunehmen, folgt bereits aus der Formulierung des gesetzlichen Tatbestandes. Allerdings können sich aufgrund der Eigengesetzlichkeiten und Regelungsziele des Verwaltungsrechts einerseits und des Strafrechts andererseits im Einzelfall für die Anwendung der Strafvorschrift Probleme stellen, so z. B. hinsichtlich der strafrechtlichen Auswirkungen einer erteilten, jedoch mit schweren Mängeln behafteten Genehmigung, hinsichtlich einer behördlichen Duldung einer nicht genehmigten Anlage nach § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG oder hinsichtlich solcher Verwaltungsentscheidungen, die mit vom Strafgericht für unzutreffend gehaltener Begründung bestimmte Anlagen als nicht genehmigungsbedürftig ausweisen. Derartige Auslegungsschwierigkeiten können und müssen jedoch von den Gerichten mit den im Strafrecht und Strafprozeßrecht zur Verfügung stehenden Möglichkeiten bewältigt werden. Eine allgemeine Bindung der Strafgerichte an die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung und die in dieser vertretenen Rechtsansichten besteht, abgesehen von den Wirkungen der Rechtskraft (§ 121 VwGO), nicht (vgl. auch BVerfGE 22, 373 [379]; 68, 337 [345]). Die vom vorlegenden Gericht in Zweifel gezogene Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin zum Bundes-Immissionsschutzgesetz ist vom Bundesverfassungsgericht im Verfahren der Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit §§ 80 ff. BVerfGG nicht zu überprüfen (vgl. BVerfGE 22, 373 [378 f.]; 68, 337 [344 f.]; 70, 134 [137]). Etwaige entscheidungserhebliche Auslegungsdifferenzen zwischen den Strafgerichten einerseits und den Verwaltungsgerichten andererseits wären letztlich durch den Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes zu klären (Art. 95 Abs. 3 GG i.V.m. dem Gesetz zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes vom 19. Juni 1968, BGBl. I S. 661). Nach Erschöpfung des Rechtswegs (§ 90 Abs. 2 BVerfGG) steht darüber hinaus die Verfassungsbeschwerde zur Verfügung, um mögliche Grundrechtsverletzungen beseitigen zu können.
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