Source: https://lagen.nu/sou/1957:3
Timestamp: 2019-05-22 07:19:56+00:00

Document:
Fullföljdsbegränsning i skattemål : förslag | lagen.nu
Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. F inansdepartementet
1. Fullföljdsbegränsning enligt konformitetsprincipen
3. Fråga om öppen beloppsspärr eller ej Vid den—"närmare utformningen av en lagstiftning i enlighet med den sistnämnda metoden måste beaktas, att huvudsyftet är att — utan åsido—
5. Beloppsspärrens effekt
sammanhängande frågor
4. Dispens med hänsyn till omständigheterna
Översikt över avgjorda mål tillhörande finansdepartementet
105. Bilaga 5
Bilaga 6. Exempel på utslag
Bilaga 7. 109
Bilaga 8. 111
SOU 1957:3
Fullföljdsbegränsning i skattemål : förslag
Originaldokument: SOU 1957:3, Källa
Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 6 maj 1955 har chefen för finansdepartementet tillkallat regeringsrådet F. A. I. Lundevall samt verk- ställande direktören i Svenska bankföreningen, f. d. regeringsrådet S. J. M. Strömberg med uppdrag att verkställa utredning angående möjligheterna att begränsa tillströmningen av taxeringsmål till regeringsrätten. Tillika har åt Lundevall uppdragits att såsom ordförande leda utredningens arbete.
Till sekreterare åt utredningsmännen har förordnats e. regeringsrätts- sekreteraren C. 0. Sandström. Vid utredningens arbete har även hovrätts- assessorn G. R. Borggård biträtt.
Utredningen har antagit benämningen Utredningen om fullföljdsrätt i skattemål.
För att tagas i övervägande vid fullgörande av utredningsuppdraget har till utredningen överlämnats riksdagens skrivelse den 25 maj 1955, nr 279, i anledning av väckt motion (I: 115) angående inrättande av en särskild högsta domstol i skattemål.
I samband med utarbetandet av Kungl. Maj:ts proposition nr 51/1956 med förslag till ändrad lydelse av 22 5 2 mom. regeringsformen har utred- ningen den 20 december 1955 till chefen för justitiedepartementet avlåtit en skrivelse i ämnet jämte ett utkast till grundlagsändringen i fråga.
Vidare har utredningen avgivit utlåtanden över dels 1955 års taxerings- sakkunnigas betänkande angående ändrad taxeringsorganisation (SOU 1955: 51), dels ock 1954 års nöjesskatteutrednings betänkande angående vissa ändringar i nöjesbeskattningen (SOU 1956: 23).
Sedan uppdraget slutförts, få utredningsmännen vördsamt överlämna be- tänkande angående fullföljdsbegränsning i skattemål.
Stockholm den 28 december 1956.
Adolf Lundevall Sven Strömberg /C. 0. Sandström
Utredningsdjrektiven m. m.
I yttrande till statsrådsprotokollet den 6 maj 1955, då beslut fattades om den utredning som här redovisas, anförde dåvarande chefen för finansde- partementet, statsrådet Sköld, följande.
Jämlikt lagen den 26 maj 1909 om Kungl. Maj:ts regeringsrätt skall regerings- rätten bestå av sju regeringsråd, av vilka dock en tjänstgör i lagrådet. Emellertid har under senare år regeringsrådens antal till följd av provisorisk lagstiftning varit större än det nyss angivna. Sålunda utökades antalet till tio från och med den 1 oktober 1946 och till tretton från och med den 1 oktober 1952. Sistnämnda utökning av ledamotsantalet gäller enligt lagen den 30 maj 1952, nr 317, till och med den 30 september 1955. I propositionen nr 167 till årets riksdag föreslås att antalet regeringsråd skall vara tretton till och med den 30 september 1958.
Syftet med ifrågavarande provisoriska utvidgningar av antalet ledamöter i regeringsrätten har varit att skapa förbättrade förutsättningar för att nedbringa balansen av oavgjorda mål. Dessa mål uppgick vid utgången av år 1945 _ då ledamotsantalet alltså fortfarande var sju — till 2 281. Trots utökningen av leda- motsantalet har siffran för de oavgjorda målen sedan sistnämnda tidpunkt varit i stort sett oavbrutet stigande. Vid årsskiftet 1954/55 utgjorde de balanserade målen 6005. Balansen hänför sig huvudsakligen till finansmål. De oavgjorda finansmålens antal uppgick sålunda vid det senaste årsskiftet till ej mindre än 5 426. I helt dominerande utsträckning utgöres finansmålen av taxeringsmål. Som framhålles i propositionen nr 167 är allvarliga olägenheter förknippade med den betydande eftersläpningen i fråga om finansmålens avgörande.
Till bemästrande av arbetsbalansen är även andra åtgärder än en utvidgning av antalet regeringsråd förtjänta att övervägas. I och för sig skulle en begräns- ning av måltillströmningen kunna åstadkommas genom en inskränkning av rege- ringsrättslagens förteckning över de besvärsmål, som tillhör regeringsrättens pröv- ning. Jag får i detta sammanhang erinra om att chefen för justitiedepartementet med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 22 oktober 1954 tillkallat en sak- kunnig att verkställa en systematisk översyn av nämnda förteckning i regerings- rättslagen. Denna översyn har emellertid icke betingats av strävandena att för- bättra. det otillfredsställande arbetsläget i regeringsrätten utan har till syfte att utan avseende härpå undersöka dels om de efter regeringsrättens instiftande nytillkomna kategorierna av mål, som är av beskaffenhet att böra prövas av rege- ringsrätten, också förlagts dit, och dels om den redan från början gjorda uppdel- ningen mellan statsrådet och regeringsrätten kan anses till alla delar riktig.
Direkt ägnade att minska tillströmningen av taxeringsmål skulle vara regler, som begränsade fullföljdsrätten. Utvägen att införa dylika har redan varit före- mål för en förberedande undersökning, verkställd av kanslirådet Harry Sterner på anmodan av chefen för justitiedepartementet. Undersökningen, som redovisats
i en den 5 juni 1952 dagtecknad promemoria, har sedermera granskats av rege- ringsrätten, vars ledamöter den 5 oktober 1954 yttrat sig över densamma.
I promemorian har bl. a. gjorts en allmän hänvisning till möjligheten att i ana- logi med vad nu gäller för fullföljd till högsta domstolen låta fullföljden till rege— ringsrätten bli beroende av särskilt tillstånd av rätten. Denna tanke har närmare utvecklats i regeringsrättsledamöternas yttranden. I flertalet av dessa anmäles en positiv inställning till en närmare undersökning av denna möjlighet. Beträffande den närmare utformningen av eventuella regler angående prövningstillstånd har emellertid i viss mån divergerande meningar yppats. ,
Uppenbart är att de olika uppslag, som sålunda framkommit, måste bli ytter- ligare utredda och belysta till sina konsekvenser, innan det är möjligt att ta slutlig ställning till lämpligheten av de ifrågasatta åtgärderna.
Enligt min mening kan självfallet vissa erinringar riktas mot tanken att be- gränsa de skattskyldigas möjligheter att underställa regeringsrätten tvistiga taxe- ringsfrågor. Taxeringen i första instans, alltså hos taxeringsnämnderna, lider för närvarande av vissa påtagliga brister. Angående dessa brister vill jag här allenast erinra att taxeringsnämnden har mycket kort tid på sig för ett synnerligen vid- lyftigt och ofta svårt gransknings- och bedömningsarbete samt att detta arbete i övervägande utsträckning utföres av lekmän, vilka inte alltid har den erfaren— het av skattereglernas tillämpning som önskvärt vore. Detta har medverkat till att belastningen i andra instans, alltså prövningsnämnderna, blivit betydande. I åt— skilliga fall, såsom då anledning att ifrågasätta deklarations riktighet framkom— mit först i samband med kontrollåtgärder vidtagna inom länsstyrelsernas taxe— ringssektioner, blir prövningsnämnden i själva verket mången gång första instans. Även prövningsnämnderna är alltså för närvarande mycket belastade och har även de att fullgöra sina uppgifter inom en ganska begränsad tidrymd.
Departementschefen framhöll i fortsättningen hurusom hithörande spörs— mål under senare tid varit föremål för uppmärksamhet. Han pekade på det förslag till effektivare taxering, som 1950 års skattelagssakkunniga fram- lagt i sitt betänkande den 8 september 1954 (SOU 1954: 24), samt hänvisade till den förnyade utredning i ämnet, som anförtrotts åt 1955 års taxerings- sakkunniga. Departementschefen anförde i anslutning härtill.
Spörsmålet om en begränsning av fullföljdsrätten har ett givet samband med frågan hur arbetet i första och andra instans är organiserat. Betänkligheterna mot en sådan begränsning minskar i den mån taxerings- och prövningsnämndernas arbete blir så ordnat, att ett fullgott utredningsmaterial kan läggas till grund för prövning redan på ett tidigt stadium samt nämnderna tillika får tid och utrust- ning i övrigt för en tillfredsställande prövning.
Departementschefen yttrade vidare.
Som redan antytts bör utredningen främst ta sikte på möjligheten att före— skriva någon form av fullföljdstillstånd som förutsättning för att taxeringsmålen skall få bringas under regeringsrättens prövning. Alternativa anordningar för att begränsa tillströmningen av taxeringsmålen bör likväl icke lämnas alldeles obeaktade. Uppmärksamhet bör bl. a. fästas vid de i promemorian och i några yttranden över densamma berörda uppslagen.
Det må tilläggas, att om under ntredningsarbetets gång någon från skilda syn- punkter lämplig anordning för begränsning av fullföljdsrätten beträffande taxe- ringsmål kan ernås hinder ej bör möta att pröva huruvida denna anordning kan göras tillämplig jämväl beträffande vissa andra finansmål än taxeringsmål.
1955 års taxeringssakkunniga har med skrivelse den 17 december 1955 till fullgörande av sitt uppdrag avlämnat ett betänkande med förslag till ändrad taxeringsorganisation, innefattande bland annat förslag till ny taxe- ringsförordningen. Genom proposition nr 150 har Kungl. Maj:t förelagt 1956 års riksdag förslag till bland annat taxeringsförordning, vilket förslag i väsentliga delar bygger på 1955 års taxeringssakkunnigas betänkande. Se— dan propositionen behandlats av riksdagen, har ny taxeringsförordning utfärdats den 23 november 1956, nr 623.
Frågan om en begränsning av rätten att hos regeringsrätten fullfölja talan i taxeringsmål bör lämpligen ses mot bakgrund av vad som gäller angående regeringsrättens organisation och verksamhet samt utvecklingen av rege- ringsrättens arbetsbörda. En redogörelse härom må först lämnas.
Regeringsrättens organisation och verksamhet
1. Föreskrifter i regeringsformen och i regeringsrättslagen De grundläggande föreskrifterna angående regeringsrättens sammansätt- ning och verksamhet återfinnes i åå 18, 22, 23 och 25 regeringsformen samt i lagen den 26 maj 1909 om Kungl. Maj:ts regeringsrätt (regeringsrätts- lagen). Konungens rätt att pröva och avgöra besvär, som jämlikt författningarna må hos Konungen fullföljas i statsdepartementen, d. v. s. besvär över admi- nistrativa myndigheters beslut, skall enligt 18 5 regeringsformen i den om- fattning, som bestämmes i särskild lag, uppdragas minst sju av Konungen utnämnda personer, som förvaltat civil beställning samt därnti ådagalagt insikt, erfarenhet och redlighet. De kallas regeringsråd och utgör Konungens regeringsrätt. Minst två tredjedelar av hela antalet regeringsråd skall ha full- gjort vad författningarna föreskriver dem, som uti domareämbeten må nytt- jas. En av regeringsrättens lagfarna ledamöter skall enligt 21 å regerings— formen tjänstgöra i lagrådet. I 22 å regeringsformen stadgas, att i rege- ringsrätten mål kan prövas och avgöras av fem ledamöter, så ock av fyra. där tre av dem är om slutet ense. Om regeringsrättens organisation och verksamhet stadgas vidare i 1 & regeringsrättslagen, att regeringsrätten skall utgöras av sju regeringsråd.
2. Provisorisk lagstiftning om utökning av regeringsrådens antal Såsom redan nämnts i direktiven har det, med hänsyn till den under årens lopp ökade tillströmningen av mål till regeringsrätten och arbetsbalan- sens därav föranledda ökning, befunnits nödvändigt att förstärka arbets- krafterna i regeringsrätten. År 1946 bestämdes att antalet regeringsråd skulle ökas till tio från och med den 1 oktober samma år. Från och med den 1 oktober 1952 ökades antalet genom lagen den 30 maj 1952 (nr 317) ytterligare med tre ledamöter. I anledning av den i direktivemnämnda pro— positionen nr 167 till 1955 års riksdag bestämdes genom lag den 3 juni 1955 (nr 264) att utökningen skulle bestå till och med den 30 september 1958. ( Även denna förlängning har emellertid sedermera befunnits otillräck- lig. I enlighet med förslag av Kungl. Maj:t genom proposition nr 52 till 1956 års riksdag har riksdagen beslutat en provisorisk förstärkning av rege-
ringsrätten med ytterligare tre ledamöter gällande från och med den 1 okto- ber 1956 till och med den 30 september 1960 eller, om särskilda förhål- landen därtill skulle föranleda, den tidigare dag som Kungl. Maj:t ägde bestämma. Därefter skall antalet regeringsråd åter nedbringas från sexton till sju, i den mån så kan ske till följd av inträffade ledigheter; se lag den 23 mars 1956 (nr 73) om tillfällig ökning av regeringsrådens antal. I nämnda proposition framhöll departementschefen bl. a. —— med hänvisning till den förevarande utredningen om en begränsning av fullföljdsrätten i taxerings- mål —— att det under alla förhållanden torde komma att förflyta ett fler- tal är innan eventuella regler i ämnet kunde komma att medföra någon minskning av regeringsrättens arbetsbörda.
3. Regeringsrättens arbetsformer I den mån så med hänsyn till regeringsrådens antal lämpligen kan ske, skall regeringsrätten arbeta på avdelningar. Alltsedan år 1946 har regerings- rätten arbetat på två avdelningar. Sedan förra hälften av oktober 1956, då den senaste utökningen av ledamotsantalet verkställdes, arbetar regerings- rätten på tre avdelningar. De i regeringsrätten tjänstgörande ledamöterna äger sig emellan fördela tjänstgöringsskyldigheten med iakttagande att regeringsrättens arbete skall fortgå minst fyrtio veckor om året. Efter den år 1956 genomförda ökningen av ledamöternas antal sker före- dragning på de tre avdelningarna sammanlagt 40 timmar i veckan mot sammanlagt 32 timmar i veckan enligt den indelning, som var rådande närmast där-förut. Måndagen användes till återställning av mål, som före— dragits under den föregående veckan, och justeras då beslutade utslag. Varje ledamot har i regel ledigt för hemarbete — utom lördagar — en veckodag och dessutom ytterligare en veckodag var femte vecka.
4. Föredragandena i regeringsrätten Jämlikt 25 å regeringsformen skall ärendena beredas till föredragning och avgörande i regeringsrätten i det departement, vartill de hör enligt Kungl. Maj:ts stadga den 29 juni 1950 (nr 401) angående statsdepartementen. F örordnande att inom vederbörande departement bereda och inför rege— ringsrätten föredraga ärende meddelas enligt 6 5 regeringsrättslagen av Konungen. I vissa departement har för beredningen och föredragningen av dessa ärenden förordnats särskilda regeringsrättssekreterare. I ettvart av social-, ecklesiastik— och inrikesdepartementen finns en regeringsrättssekre- terare samt i kommunikationsdepartementet två. Finansdepartementets ärenden föredrages av ett kansliråd, som tillika är chef för departementets regeringsrättsbyrå, samt av 18 regeringsrättssekreterare, varjämte tull- målen sedan någon tid efter särskilt förordnande föredrages av en befatt- ningshavare i generaltnllstyrelsen och kamerala mål av en tjänsteman i
kammarkollegiet eller annan lämplig person. De till de övriga departemen- ten hörande ärendena föredrages av därtill förordnade departementstjäns— temän, mål angående tillämpning av ecklesiastik boställsordning dock av en befattningshavare hos kammarkollegiet. Undantagsvis har föredragningen fullgjorts efter särskilt förordnande av en revisionssekreterare från nedre justitierevisionen.
Skulle regeringsrättssekreterarna inom något departement till följd av målanhopning icke medhinna föredragningen av alla till föredragning be— redda mål, förordnas annan tjänsteman inom eller utom departementet till extra föredragande. Behovet av sådan förstärkning växlar från tid till annan.
Närmare föreskrifter angående behandlingen inom statsdepartementen av ärenden, som tillhör regeringsrätten, meddelas i en av Kungl. Maj:t den 18 juni 1926 (nr 227) utfärdad stadga.
Regeringsrättens arbetsbelastning
Den stora ökningen av regeringsrättens arbetsbelastning under senare år framgår av följande uppgifter rörande antalet inkomna, avgjorda och ha- lanserade mål. I antalet avgjorda mål inbegripes återkallade, till annan myndighet överlämnade eller eljest avförda mål.
Under året Vid årets År utgång inkomna avgjorda balanserade 1940 1 888 2 081 792 1941 2 206 2 068 933 1942 2 283 2 207 1 009 1943 2 664 2 592 1 082 1944 3 009 2 473 1 618 1945 3 027 2 368 2 281 1946 3 333 2 466 3 150 1947 3 171 2 898 3 425 1948 2 937 2 703 3 657 1949 3 012 2 633 4 036 1950 3 221 2 668 4 589 1951 3 022 2 708 4 909 1952 3 380 2 643 5 646 1953 3 912 3 466 6 091 1954 3 658 3 744 6 005 1955 3 865 3 768 6 102
För att belysa de särskilda departementens andel i målfrekvensen och målbalansen hänvisas till sammanställningen å bilaga 1. Uppgifterna där är hämtade från arbetsberättelserna för åren 1949—55.
Av denna sammanställning framgår, att den ojämförligt största gruppen av mål utgöres av den som ankommer på finansdepartementets föredrag— ning. Endast i finansdepartementet överstiger balansen vad som erfordras för en jämn fortgång av föredragningen. Även antalet årligen inkommande mål är avsevärt större i detta departement än i de andra. Det är således tydligt att en undersökning om vad som kan göras för att minska rege- ringsrättens arbetsbörda främst måste inriktas på de till finansdeparte- mentet hörande målen, vilka i huvudsak utgöres av taxeringsmål. Följande uppgifter belyser utvecklingen i fråga om finansmålen under senare år.
Under året Vid årets År utgång inkomna avgjorda balanserade
1951 1 813 1 496 4 504 1952 2 016 1 434 5 086 1953 2 454 1 959 5 581 1954 2 021 2 176 5 426 1955 2 108 2 123 5 411
Av uppställningen framgår att en förbättring såtillvida inträtt under de två senaste åren att antalet avgjorda mål kommit upp i nivå med antalet under året inkomna mål och t. o. m. något' överstigit detta antal. Den vid dessa års utgång kvarstående balansen representerar något över två års avverkning med 12 i regeringsrätten arbetande ledamöter.
I nära samband med den arbetsbelastning som i regeringsrätten orsakas av finansmålen, främst taxeringsmålen, står kammarrättens arbetsbalans. Antalet inkomna, avgjorda och balanserade skattemål inom kammarrätten, vilka ej avser fastighetstaxering, har under de fem senaste åren varit föl- jande.
1951 8 116 9 306 9 463 1952 7 712 9 367 7 808 1953 8 996 8 972 7 832 1954 13 213 8 085 12 960 1955 10 836 9 918 13 874
Den stora ökningen av antalet inkomna mål under år 1954 torde bero på att särskilda åtgärder då vidtogs för att från länsstyrelserna infordra till kammarrätten ej tidigare insända mål. Detta har återverkat på de två sista årens utgående balans.
A. Tidigare vidtagna åtgärder för begränsning av fullföljdsrätten m. m.
Såsom framgår bl. a. av prop. nr 32/1946 har tidigare vidtagits en hel del åtgärder, vilka inneburit en begränsning av fullföljdsrätten. Sålunda för- ordnades genom kungörelsen den 12 december 1924 (nr 528) med före- skrifter angående fullföljd av talan i vissa besvärs- och anmärkningsmål m. m., att besvär i vissa mål om avlöningsförmåner, mål om resekostnads- och traktamentsersättning samt vissa mål om delaktighet i eller avgift till pensionsinrättning eller annan sådan anstalt eller kassa och om rätt till pension eller dylik förmån, som dittills prövats av regeringsrätten, i stället skulle fullföljas till och avgöras i kammarrätten. Vidare förordnades att dylika mål ävensom vissa på kammarrättens prövning beroende anmärk- ningsmål, mål om avkortning och avskrivning av allmänna medel eller av % persedlar samt reskontreringsmål i allmänhet icke skulle få fullföljas från kammarrätten. Genom en annan kungörelse samma dag (nr 533) före- skrevs, att mål om familjeunderstöd åt värnpliktiga skulle, där besvär i dylika mål dittills prövats av regeringsrätten, i stället prövas av kammar- »' rätten. Genom lag den 5 mars 1926 (nr 37) föreskrevs, att regeringsrättens ' obligatoriska hörande över ansökningar i fideikommissärenden skulle upp- höra. Genom föreskrifter i taxeringsförfattningarna (se taxeringsförord- ningen den 28 september 1928 nr 379, 127 & andra stycket) borttogs full- ; följdsrätten från kammarrätten beträffande huvudparten av mål rörande ' fastighetstaxering ävensom mål om virkestaxering. Genom en ändring den i 14 juni 1928 (nr 181) i regeringsrättslagen befriades regeringsrätten från & handläggning av vissa fattigvårdsmål, mål om antagande av släktnamn samt 1 |
vissa underställningsmål. Genom en ändring den 24 augusti 1928 (nr 342) av förenämnda kungörelse den 24 augusti 1924 (nr 528) befriades regeringsrätten jämväl från handläggning av mål om ersättning för vissa utgifter i tjänsten m. m. Genom en ändring den 22 juni 1939 (nr 283) av regeringsrättslagen överfördes slutligen mål om anläggning, indragning eller förändring av allmänna vägar m. m. från regeringsrätten till Kungl. Maj :t i statsrådet.
Redan före regeringsrättens tillkomst, nämligen i ett av Iönereglerimgs— kommittén den 18 juni 1904 avgivet betänkande angående löneregleu'ing för kammarrätten, väcktes förslag att göra kammarrätten till sista instans i alla beskattningsmål. Enligt kommittén borde en begränsning av insttan- serna kunna genomföras för sådana mål, däri, med hänsyn till målens e:gen beskaffenhet eller till formen för deras föregående behandling, fullt möj- aktig behandling kunde beräknas föreligga redan hos kammarrätten. Deinna förutsättning borde anses uppfylld i fråga om taxeringsmålen, som vid denna tid handlades av tre kammarrätten underställda instanser, nämliigen bevillningsberedningen, taxeringsnämnden och prövningsnämnden.
Kammarrätten ställde sig betämt avvisande till detta förslag. Med den underordnade vikt taxeringsmyndigheterna ofta fäste vid formerna för handläggningen av heskattningsmålen vore det ingalunda sällsynt att excem— pelvis föreskriften om skyldighet att i vissa fall underrätta skattskyldig om en med avvikelse från hans deklaration åsatt taxering icke vunne erforder— ligt beaktande. lbland inkomme också ifrågavarande mål till kammarrätten utan att vederbörande parter av taxeringsmyndigheterna erhållit nödliga anvisningar i vilket eller vilka avseenden den redan förebragta utredningen ansetts bristfällig och befunne sig följaktligen fortfarande i ett mer eller mindre outrett skick. Under sådana omständigheter kunde kammarrättens åtgärd i syfte att främja frågans rätta lösning ofta nog ej sträcka sig längre än att den i sitt utslag framhölle bristerna i den föreliggande utredningen. Att i dessa ganska talrika fall behovet av en instans över kammarrätten vore i hög grad kännbart, vore lätt att inse, och om än genom ett utvecklat kommunikationsförfarande de av nämnda missförhållande uppkommande olägenheterna skulle kunna i någOn mån minskas, syntes dock, så länge icke de anmärkta bristerna i taxeringsmyndigheternas organisation blivit avhjälpta, det för rättssäkerheten medföra icke ringa våda att upphäva rät- ten att överklaga kammarrättens beslut i beskattningsmål.
Vederbörande departementschef förklarade (prop. 157/1908 s. 32), att det vid övervägande av skälen för och emot reformen syntes honom, som om de senare vore de starkare. Efter kammarrättens yttrande hade omorgani- sation av taxeringsmyndigheterna kommit till stånd i syfte att förenkla taxeringsförfarandet närmast genom borttagande av en av de lokala instan- serna. Redan denna omständighet syntes departementschefen innebära an— ledning till tvekan beträffande ett förslag, som avsåge bortfallande av ytter- ligare en instans, helst då denna dittills utgjort slutinstans. Det finge ej heller förbises att kammarrätten alltjämt vore den första domstolsinstan— sen för dessa mål. Handläggningen av besvär hos prövningsnämnden vore nämligen alltför snabb och summarisk för att annat än undantagsvis med- giva en ingående prövning av besvären, vartill komme, att prövningsnämn- den vore en taxeringsmyndighet, som, jämte det att den prövade anförda
.. as.—_
.,..h ___—_, ___..-
besvär, tillika, oberoende av om besvär anförts eller ej, skulle obunden av en domstols former, granska och fastställa samtliga taxeringar.
I en är 1928 avgiven proposition (nr 232) anfördes, att inom finans- departementet verkställts undersökning rörande möjligheten att begränsa tillströmningen av beskattningsmål till regeringsrätten, därvid olika förslag varit under övervägande. Sålunda hade undersökts möjligheten att från fullföljd avskära vissa grupper av mål, därvid gruppindelningen skulle ske efter beskattningens art eller tvisteföremålets värde. Vidare hade ifråga- satts att inskränka klagorätten till att gälla vissa delar av processen. I detta avseende hade tänkts att klagorätten möjligen skulle kunna inskränkas till att avse allenast rättsfrågor eller att förbud skulle kunna stadgas mot förebringande av ny bevisning i regeringsrätten. Det hade emellertid visat sig, att förslagen ifråga vore förenade med betydande olägenheter och de- partementschefen hade därför icke funnit sig kunna biträda dem.
I motion I: 307 till 1928 års riksdag hemställdes, att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla om utredning och förslag till de ytter— ligare åtgärder, som kunde vidtagas för ernående av en snabbare behand- ling av särskilt skatteårenden i regeringsrätten. Motionären ifrågasatte där- vid, att vederbörande kronoombuds rätt att i regeringsrätten fullfölja talan mot kammarrättens utslag skulle göras beroende av särskilt medgivande.
Sammansatta stats- och första lagutskottet (utl. nr 4/1928) föreslog, att riksdagen skulle i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställa om föranstaltande av en allsidig utredning rörande regeringsrättens organisation och arbets- sätt. Sedan riksdagen beslutat i enlighet härmed, uppdrogs åt regerings— rätten att låta verkställa den föreslagna utredningen, varjämte förord- nades, att yttranden från regeringsrättens ledamöter skulle inhämtas an- gående de åtgärder, vartill utredningen kunde föranleda. I anledning härav avlämnade Regeringsrätten den 11 november 1930 en i ämnet verkställd utredning jämte yttrande. I detta yttrande framhölls bl. a. att näppeligen något avsevärt syntes vara att vinna genom att söka överflytta ytterligare målkategorier från regeringsrätten. En överflyttning av mål från regerings- rätten till annan myndighet torde nämligen icke böra äga rum i större ut- sträckning än sådant på grund av målens beskaffenhet utan större olägen— het kunde ske. Och även om, med iakttagande härav, på en eller annan punkt ytterligare någon mindre jämkning skulle kunna ifrågasättas, torde detta dock knappast vara av någon mera avsevärd betydelse för regerings- rättens arbete i det hela. Vidkommande särskilt förslaget att göra kam- marrätten till sista instans i samtliga beskattningsmål hade häremot med fullt fog invänts, att kammarrätten vore den första domstolsinstans, som hade att handlägga dessa mål, samt att i följd därav vederbörande parter i regel först genom kammarrättens utslag erhölle tillfyllestgörande besked om de skäl, varpå taxeringen i överklagade delar vore grundad samt i vilka avseenden den i målet förebragta utredningen och bevisningen kunde brista.
En ändrad lagstiftning i angiven riktning skulle därför uppenbarligen föirut- sätta en väsentlig omläggning av hela taxeringsförfarandet. Därtill konume, att ifrågavarande mål, synnerligast med den utveckling samhällsförhålllan- dena dåmera tagit, vore av den utomordentliga vikt såväl för det allmäinna som för de enskilda, att ett avskärande av rätten till anförande av bessvär hos regeringsrätten i dylika mål i större utsträckning än som redan Sikett icke torde böra ifrågakomma. De begränsningar i besvärsrätten, som redan vidtagits, vore även de i viss män att beteckna som nödfallsåtgärder, ägmade att till en viss grad rubba enhetligheten i det eljest gällande systemet. för ifrågavarande måls behandling. Under det omfattande och ingående re- formarbete å förevarande område, som under senare åren ägt rum, lnade någon tanke på ett ytterligare fortgående på nämnda väg icke heller vester- ligen varit ifrågasatt.
Beträffande frågan, huruvida en del av beskattningsmålen skulle kulnna avskäras från fullföljd på grund av att det belopp i penningar-, tvisten gällde, understege viss gräns, framhölls i yttrandet, att, frånsett de stora oegentligheter, som, i betraktande av vårt skattesystems inre sammanhang och de därav beroende konsekvenser i skilda riktningar som av en dlylik lagstiftning skulle följa, det med hänsyn bl. a. jämväl till just dessa rnåls natur utan vidare torde vara klart, att en sådan anordning icke utan ovill— korligt tvingande skäl borde tillgripas.
Frågan om regeringsrättens organisation och arbetssätt gjordes seder- mera till föremål för ytterligare utredning genom statens organisations- nämnd. Organisationsnämnden framhöll i en av nämnden upprättad, den 19 oktober 1931 till Kungl. Maj:t avlämnad promemoria bl. a., att icke heller nämnden ansett sig kunna tillstyrka ytterligare åtgärder för avskä- rande av fullföljdsrätten till regeringsrätten eller överflyttande av avgö- randet i sista hand till annan myndighet. Häremot talade redan den om- ständigheten att ifrågavarande utväg till vinnande av lättnad i regerings- rättens arbetsbörda tidigare vid upprepade tillfällen kommit till användning, därvid från regeringsrättens slutliga avgörande torde ha överflyttats mål och ärenden i den utsträckning, som då ansetts lämplig eller tillrådlig. Det borde därjämte beaktas, att enhetligheten i den administrativa rättsskip- ningen ej kunde undgå att bliva lidande på, om alltför många grupper mål avskures från prövning i den administrativa högsta domstolen och dennas arbete begränsades blott till vissa delar av det administrativa rättsområdet. En inom organisationsnämnden företagen preliminär omprövning av frå- gan, huruvida ytterligare grupper mål och ärenden kunde undandragas re- geringsrättens slutliga avgörande, hade närmast givit vid handen, att ej mycket kunde vara att vinna på denna väg, därest ej den administrativa högsta domstolens verksamhetsområde skulle begränsas på ett sätt, som ur rättsskipningens enhetlighet syntes mindre lämpligt. Givetvis mötte ur nu anförda synpunkt mindre betänkligheter att från rätt till fullföljd av-
skilja mål, vilka framstode som mera bagatellartade, eller däri, enligt vad erfarenheten givit vid handen, ändringsfrekvensen vore jämförelsevis ringa. Särskilt gällde detta sådana mål, som nu avgjordes av en och samma cen— trala ämbetsmyndighet och i vilka alltså kunde förväntas en mera fast och enhetlig praxis än i de ärenden, vilka handlades av och till regerings- rätten inkonnne från flera olika sidoordnade myndigheter med deras skif- tande praxis. En genom organisationsnämndens försorg verkställd under- sökning utvisade emellertid, att dylika mål varken vore så talrika eller eljest av sådan beskaffenhet, att de kunde antagas utöva något egentligt inflytande på det rent kvantitativa resultatet av regeringsrättens arbete.
Möjligheterna att göra kammarrätten till sista instans i beskattnings- mål har senare varit föremål för undersökning av beskattningsorganisations- sakkunniga. Dessa framhöll dock i sitt den 16 mars 1942 avgivna betänkande med förslag till ändrad organisation av kammarrätten (SOU 1942: 18 s. 102), att de tidigare angivna skälen för bibehållande av en högsta instans över kammarrätten i beskattningsmålen alltjämt ägde giltighet. Den bristfäl- liga organisationen av prövningsnämnderna måste fortfarande anses lägga bestämt hinder i vägen för en reform, varigenom kammarrätten gjordes till sista instans i beskattningsmålen. Emellertid planerade de sakkunniga en sådan omorganisation av prövningsnämnderna, att dessa skulle bliva i stånd att handlägga och pröva där anförda besvär med erforderlig noggrannhet och sakkunskap, varigenom antalet besvär hos kammarrätten i beskattnings- mål kunde i någon mån nedbringas. Därest en sådan omorganisation av prövningsnämnderna genomfördes och ledde till åsyftat resultat, kunde frågan om kammarrättens omvandling till högsta instans i beskattnings— mål komma i annat läge och bliva aktuell.
Då det visat sig, att en alltför stark belastning av regeringsrätten under ogynnsamma yttre förutsättningar kunde uppkomma, funne sig emellertid de sakkunniga böra överväga, om icke viss begränsning borde införas i av— seende å rätten att hos regeringsrätten fullfölja talan över kammarrättens utslag i beskattningsmål i vidare mån än den begränsning av talerätten som redan funnes genomförd. En möjlighet till åstadkommande av dylik begränsning, som kunde göras till föremål för närmare undersökning, vore att meddela en bestämmelse av innehåll, att rätten till talan skulle vara avskuren för det fall, att de båda närmast föregående instanserna, kammarrätten och vederbörande prövningsnämnd, varit fullt ense i det slut, vartill de vid sina avgöranden kommit. Då för det dåvarande icke förelåge behov av en dylik föreskrift och då även en sådan reform torde för- utsätta en effektivisering av prövningsnämnderna, hade emellertid de sak- kunniga icke ansett sig böra åtminstone för det dåvarande framlägga något förslag i ämnet.
I prop. nr 289/1942, som föranleddes av beskattningsorganisationssak- kunnigas förslag, blev frågan icke föremål för närmare diskussion.
Slutligen kan nämnas, att 1947 års taxeringssakkunniga i sitt den 8 de- cember 1949 avgivna betänkande med förslag till riksskattenämnd (SOU 1949: 62) ansåg sig böra överväga, huruvida åtgärder till minskande av antalet till regeringsrätten fullföljda taxeringsmål skulle vidtagas. De kom därvid till det resultatet, att det icke gärna kunde sättas i fråga att begränsa de skattskyldigas rätt att fullfölja talan till högsta instans vare sig genom införande av en på taxeringens storlek beroende spärr eller genom upp— tagande av fullföljdsavgift; båda dessa åtgärder skulle, var för sig eller sam— manslagna, framstå såsom enbart eller i varje fall huvudsakligen betingade av omsorg för det allmännas skatteintresse. Däremot kunde det ur princi— piell utgångspunkt icke anses obefogat att överväga, huruvida det allmänna borde äga obegränsad rätt att, då dess talan icke vunnit bifall hos kammar- rätten, tillåta fullföljd till regeringsrätten. De sakkunniga föreslog därför, att taxeringsintendent icke skulle få överklaga utslag av kammarrätten i taxeringsmål utan tillstånd av ordföranden i den ifrågasatta riksskatte- nämnden. De sakkunniga motiverade sitt förslag med, att statsverkets kost- nader i anledning av dylika överklaganden icke alltid stode i rimlig pro— portion till storleken av de skatter, varom fråga vore, att det konstaterats föreligga olikheter i förekomsten av intendentsbesvär för olika län, vilka icke kunde förklaras enbart i taxeringsarbetets omfattning inom de skilda länen, varför sannolikt olika principer tillämpats i fråga om fullföljd, att behovet av att i vissa fall fullfölja talan mot kammarrättens utslag i riks- skattenämnden kunde prövas ur mera allmänna synpunkter än som kunde förväntas hos de lokala myndigheterna samt att genom en sådan prövning skulle förhindras att i besvär hos Kungl. Maj :t i taxeringsmål skulle å kro— nans vägnar förfäktas annan mening än den nämnden omfattat i meddelade råd och anvisningar. Enligt de sakkunniga borde i likhet med vad som före- skreves exempelvis i instruktionerna för justitiekanslern och riksåklagaren talan hos Kungl. Maj:t fullföljas endast i händelse av synnerliga skäl. Såsom sådana torde böra betraktas att målet rörde fråga av större principiell räck- vidd, t. ex. då det för enhetlig lagtolkning vore av intresse att erhålla utta- lande av regeringsrätten, eller då kammarrättens utslag avveke från dittills tillämpad praxis. Synnerliga skäl att fullfölja talan till Kungl. Maj:t torde föreligga även i vissa andra fall, exempelvis då det gällde mera betydande skattebelopp och kammarrättens utslag syntes vara grundat på bevispröv— ning, vars riktighet kunde ifrågasättas eller nya skäl mot kammarrättens ståndpunkt kunde anföras. Däremot torde varsamhet böra iakttagas i fråga om fullföljd å kronans vägnar i mindre mål, även om ytterligare bevisning för riktigheten av taxeringsintendentens ståndpunkt kunde anföras. Rörde målet någon värderingsfråga, torde skäl till fullföljd få anses föreligga en- dast undantagsvis.
Taxeringssakkunnigas förslag angående begränsning av talerätten för taxeringsintendenterna väckte ingen större anklang hos remissinstanserna.
Invändningar framfördes av kammarrätten, överståthållarämbetet, femton länsstyrelser (de övriga berörde i allmänhet ej den förevarande frågan) och mellankommunala prövningsnämnden. Det framhölls därvid, att något missbruk av besvärsrätten från taxeringsintendenternas sida icke kunde anses föreligga, att antalet intendentsbesvär vore mycket obetydligt, att tillståndsgivandet vore ett bestyr av fiskalisk art och därför principiellt oförenligt med den objektivitet, som vore en ovillkorlig förutsättning för ordförandens i riksskattenämnden ämbetsbefattning i övrigt, att i prin- cip intet borde företagas som vore ägnat att försvaga taxeringsintendenter- nas ställning samt att så mycket mindre anledning funnes att införa det föreslagna förfarandet, vilket bleve tungrott och för intendenterna tids- ödande, som efter riksskattenämndens inrättande tillfälle komme att fin- nas för samråd med nämnden eller dess befattningshavare angående lämp- ligheten av att anföra besvär.
I några av de avgivna yttrandena framhölls att man i stället borde söka förhindra okynnesbesvär eller besvär i mål av mindre vikt, oavsett vem som vore klagande. Mellankommunala prövningsnämnden uppgav därvid som exempel på grupper av mål, för vilka besvärsrätten till regeringsrätten skulle kunna avskäras, mål som icke kunnat upptagas till prövning av kammar- rätten, samt mål där klara prejudikat funnes eller där besvären berott på okunnighet om eller uppenbar misstolkning av gällande bestämmelser. Vidare ifrågasatte mellankommunala prövningsnämnden en begränsning av besvärsrätten i mål rörande uppskattning av naturaförmåner ävensom i mål avseende avdrag i förvärvskällan tjänst. Formellt skulle begränsningen därvid kunna genomföras på så sätt att kammarrätten i sina utslag angåve, att besvär hos Kungl. Maj:t finge anföras allenast efter tillstånd av riks- skattenämnden.
I ett annat yttrande ifrågasattes införande av förbud mot talan i mål, där skattebeloppet understege 500 kronor.
Departementschefen ( prop. nr 64/1951 5. 117) framhöll, att minskningen i regeringsrättens arbetsbörda genom den föreslagna inskränkningen i taxe- ringsintendentens besvärsrätt icke kunde bliva av den storleksordningen, att förslaget i belysning av de invändningar, söm ur andra synpunkter syntes vara att anföra mot detsamma, tedde sig tillräckligt motiverat. Härtill komme att riksskattenämndens verksamhet kunde förutses medföra en nedgång i besvärsfrekvensen. Departementschefen avstyrkte därför för- slagets genomförande men framhöll samtidigt att frågan om en begräns- ning av såväl de skattskyldigas som taxeringsintendenternas och kommu- nernas besvärsrätt till regeringsrätten syntes böra uppmärksammas och, därest så funnes påkallat, framdeles och i ett sammanhang göras till före— mål för utredning.
C. Tidigare diskuterade förslag angående införande av fullföljds- eller Stämpelavgift I förenämnda prop. nr 232/1928 framhölls, att bland de förslag till åtgärder för begränsning av tillströmningen av beskattningsmål till rege— ringsrätten, som varit föremål för undersökning inom finansdepartementet (jfr ovan) inginge också förslag om införande av rättegångsavgifter, såsom viss fullföljdsavgift eller stämpelavgift för rätt att fullfölja talan hos Kungl. Maj:t. Av samtliga de ifrågasatta åtgärderna torde uppslaget om införande av fullföljdsavgifter vara mest förtjänt av beaktande. Dylika avgifter före- komme i rättegångsmålen vid fullföljd till högsta domstolen, och deras upp- gift i den judiciella processen vore i första hand att lägga en hämsko på processlystnaden. Vidare beredde de bidrag till kostnaderna för processen. De ändamål ifrågavarande avgifter fyllde vid fullföljd till högsta domsto- len vore dock ej utan vidare tillämpliga å beskattningsmålen. Det torde så— lunda te sig föga tilltalande, att staten uppställde krav på utbekommande av vissa avgifter för att tillåta prövning av rättmätigheten av det allmän— nas skatteanspråk eller för att täcka statens kostnader för prövningen. Därest avgifterna fastställdes till fixa belopp, skulle de ock tynga skattskyl- diga med lägre inkomst vida hårdare än sådana med högre inkomst. Och om avgifterna gjordes beroende av den skattskyldiges ekonomiska bärkraft eller tvisteföremålets värde, komme fastställandet av avgifternas belopp att komplicera skatteprocessen. Dessutom torde, såvitt någon mera betydande begränsning av tillströmningen av skattemål till regeringsrätten på denna väg skulle ernås, avgifterna böra fastställas till jämförelsevis höga belopp.
I den förut omnämnda motionen'l: 307 till 1928 års riksdag föreslogs även införande av en avgift för rättigheten att fullfölja skattemål till rege— ringsrätten.
Sammansatta stats- och första lagutskottet 1928 (utl. nr 4 s. 13) framhöll, att införande av dylik avgift vore en åtgärd, som skulle vara ägnad att syn- nerligen kraftigt beskära tillströmningen av mål till regeringsrätten. Att staten skulle uppställa krav på utbekommande av vissa avgifter för att tillåta prövning av det allmännas skatteanspråk eller för att täcka statens kostnader för prövningen, syntes emellertid utskottet så föga tilltalande, att utskottet lika litet som departementschefen ansett sig böra förorda en dylik åtgärd.
Regeringsrättens ledamöter framhöll i sitt den 11 november 1930 avläm— nade yttrande, att införande av fullföljdsavgifter säkerligen skulle komma att innefatta ett ganska verksamt medel för begränsning i tillströmningen av beskattningsmål till regeringsrätten och att till äventyrs förhållandena framdeles kunde komma att gestalta sig så, att, trots de olägenheter, som onekligen måste anses vara förknippade med en sådan åtgärd, frågan därom borde upptagas till förnyat övervägande.
Organisationsnämnden fann i sin förut berörda promemoria de skäl, som år 1928 anförts mot införande av fullföljdsavgift i skattemål, med hänsyn
till arten av i regeringsrätten i övrigt förekommande mål äga lika giltighet för flertalet av dessa. I stort sett rörde målen i regeringsrätten icke rätts- förhållandet enskilda parter emellan; i den mån enskild person vore part i sådant mål anginge detsamma i allmänhet hans rättsliga ställning i för- hållande till det allmänna, till stat eller kommun. Samma synpunkter, som gjort sig gällande i rättegångsbalkens stadgande att tilltalad, vilken i högsta domstolen förde talan i fråga om honom ådömt ansvar, vore fri från ned- sättande av fullföljdsavgift och som föranlett statsmakterna att avstå från införandet av fullföljdsavgift i skattemål, gjorde sig i stort sett gällande i fråga om övriga mål av nu antydd art. Vid sådant förhållande syntes därför icke böra föreslås införandet av någon avgift vid fullföljd av mål till rege- ringsrätten.
Beträffande frågan om ett eventuellt införande av stämpelavgift erinrade organisationsnämnden, att enligt förordningen den 19 november 1914 an- gående stämpelavgiften frihet från stämpel ägde rum i åtskilliga av de mål som förekonnne i regeringsrätten, däribland beskattningsmålen. Med hänsyn till den skyldighet att erlägga stämpelavgift, som i allmänhet före- funnes vid utlösen av olika myndigheters beslut i varjehanda ärenden, gjorde sig icke samma principiella betänkligheter gällande mot att ålägga enskild klagande att betala stämpelavgift vid utlösen av regeringsrättens utslag som mot att stadga skyldighet för honom att nedsätta fullföljds— avgift. Emellertid skulle ett upphävande av nu medgiven stämpelfrihet i realiteten verka som en fullföljdsavgift. En utav organisationsnämnden föranstaltad statistisk undersökning syntes giva vid handen, att en dylik åtgärd ej kunde förväntas i mera betydande omfattning minska tillström— ningen av mål till regeringsrätten. De under åren 1928 och 1930 där av- gjorda målen om taxering till skatt, däri beräkning kunnat göras rörande det belopp, varmed taxeringen begärts ökad eller nedsatt, hade uppgått till 2 146. Av dessa mål hade det blott varit i 403 eller alltså icke fullt en femte- del, däri detta belopp understigit 2 000 kr. Ett beläggande med stämpel av regeringsrättens utslag i skattemål skulle därför sannolikt utan att vara till verkligt gagn i det syfte, som avsåges, från fullföljd avhålla endast de minst bemedlade. Vad sålunda sagts om beskattningsmålen torde i stort sett gälla om de övriga i regeringsrätten förekommande mål, där nu stäm- pelfrihet åtnjötes. Organisationsnämnden hade därför ansett sig icke böra ur nu förevarande synpunkter förorda införande av stämpelavgift för rege- ringsrättens utslag i de fall, där frihet från sådan dittills åtnjutits.
Beskattningsorganisationssakkunniga, som undersökte möjligheterna att minska måltillströmningen till såväl regeringsrätten som kammarrätten, framhöll (SOU 1942: 18 s. 103), att, om kammarrättens eller regerings— rättens utslag skulle beläggas med stämpel, sådan avgift skulle enligt för- ordningen om stämpelavgiften utgå för kammarrättens utslag med 20 kr. för det första arket och med 4 kr. för vart och ett av de övriga arken samt
för regeringsrättens utslag med 40 kr. för det första arket och med 10 kr. för vart och ett av de övriga arken. Införandet av stämpelplikt måste givetvis i första hand vara beroende av om besvärsrätten hos överinstan- serna kunde anses hava i avsevärd grad missbrukats. Verkställda under- sökningar hade visat, att ändringsprocenten för under år 1940 avgjorda beskattningsmål (utom mål angående fastighetstaxering, taxering till skogs- accis samt taxering till värnskatt, av vilka mål fastighetstaxeringsmålen i regel icke och de övriga målen icke alls fick fullföljas till regeringsrätten) ändringsprocenten utgjort 33 i kammarrätten samt 19,6 i regeringsrätten. Enligt i Svensk Skattetidning, årgång 1937 s. 3 och 21, lämnade uppgifter utgjorde ändringsprocenten i inkomsttaxeringsmål inom kammarrätten i medeltal för vissa månader av åren 1934—1936 42,4 samt inom regerings- rätten i medeltal för åren 1933—1936 20. Anledningarna till den särskilt inom kammarrätten starka ändringsfrekvensen vore tvivelsutan flerfaldiga. En väsentlig orsak utgjorde med all säkerhet den otillfredsställande orga- nisationen av beskattningsnämnderna jämte den alltför korta tid, som prövningsnämnderna hade till sitt förfogande för utförande av det dem åliggande arbetet, vilket allt bleve till allvarligt men för taxeringsresultatet. , Men även de skattskyldiga själva vore ofta vållande till att deras taxeringar % först i högre eller rent av högsta instans bleve riktiga, i det att de i stor * utsträckning försummade att på ett så tidigt stadium som möjligt tillhanda- hålla myndigheterna den utredning eller det material, som dessa funne erforderligt för att helt eller delvis kunna bifalla de skattskyldigas yrkan- den. Oavsett vilka anledningarna till den höga ändringsprocenten inom överinstanserna än kunde vara, vore den dock så betydande, att det under dåvarande förhållanden torde vara uteslutet att införa stämpelplikt beträf- fande vare sig kammarrättens eller regeringsrättens utslag i beskattnings- mål. Möjligen kunde frågan om stämpelbeläggning av överinstansernas utslag i beskattningsmål upptagas till förnyat övervägande, sedan en före- tagen omorganisation av beskattningsnämnderna under några år visat sina verkningar.
I prop. nr 289/1942 blev ej heller den nu förevarande frågan föremål för närmare behandling.
1947 års taxeringssakkunniga (SOU 1949: 62 s. 54) ansåg det icke gärna kunna sättas i fråga att begränsa de skattskyldigas rätt att fullfölja talan till högsta instans genom upptagande av fullföljdsavgift, därför att åtgärden skulle framstå såsom enbart eller i varje fall huvudsakligen betingad av det allmännas skatteintresse (se ovan).
I prop. nr 64/1951 berörde departementschefen icke frågan om fullföljds— eller stämpelavgift.
D. Kanslirådet H. Sterners förberedande undersökning
Den utredning, som på anmodan av chefen för justitiedepartementet verkställdes av chefen för finansdepartementets regeringsrättsbyrå kansli- rådet H. Sterner och som av denne framlades i en promemoria den 5 juni 1952, avsåg endast att utgöra en förberedande undersökning i ämnet och utmynnade icke i något bestämt förslag. Av intresse är de statistiska upp— gifter som lämnas i olika sammanhang och som kan komplettera den före— varande utredningen.
Sterner fastslog att för det syfte som vore i fråga ingen anledning funnes att särskilt uppehålla sig vid andra målgrupper än taxeringsmålen, nöjes- skattemålen och tullmålen. Övriga grupper vore för små för att ha någon nämnvärd betydelse för regeringsrättens arbetsbörda. .
Beträffande taxeringsmålen konstaterade Sterner, att man genom den omorganisation av prövningsnämnderna, som efter förslag av beskattnings— organisationssakkunniga genomfördes år 1943, gjort allvarliga ansträng— ningar att förläna taxeringsmålens handläggning hos prövningsnämnden karaktär av en kontradiktatorisk process med en verklig prövning av den av parterna förebragta utredningen i varje särskilt mål. Ansträngningarna torde emellertid i stor utsträckning ha omintetgjorts genom den stora arbets- börda, som kommit att åvila prövningsnämnderna. Kammarrättens änd— ringsprocent torde därför — även om den nedbragts något — fortfarande vara ganska hög. I fråga om regeringsrätten fortsatte Sterner:
Ändringsprocenten hos regeringsrätten har icke nedbragts efter prövnings- nämndernas omorganisation utan synes tvärtom ha ökat rätt betydligt. Den ut- gjorde under år 1950 för 1 172 undersökta egentliga taxeringsmål något över 37 (435 ändringar) och under år 1951 för 1 300 undersökta sådana mål något under 37 (475 ändringar). Det är emellertid att märka, att de höga talen för ändrings- procenten i viss utsträckning bero på utgången i mål angående krigskonjunktur- skatt och påföring av skatt jämlikt övergångsbestämmelserna till uppbördsför- ordningen, alltså avseende tillämpning av icke permanenta bestämmelser. Sålunda gjorde regeringsrätten under år 1950 ändring i 173 av 420 avgjorda krigskon- junkturskattemål (41 %) och i 79 av 82 avgjorda mål angående påföring av skatt jämlikt övergångsbestämmelserna till uppbördsförordningen (96 %). Motsvarande siffror för 1951 äro beträffande krigskonjunkturskattemålen 177 ändringar i 424 mål (42 %) och beträffande påföring av skatt jämlikt övergångsbestämmelserna till uppbördsförordningen 80 ändringar i 100 mål (80 %). Den onormalt höga ändringsprocenten i mål angående påföring av skatt jämlikt övergångsbestäm- melscrna till uppbördsförordningen förklaras i sin tur av att regeringsrätten under de två sistförflutna åren i stort sett endast avgjort dylika mål rörande viss speciell fråga, däri regeringsrätten principiellt haft annan uppfattning än under- instanserna. I de vanliga taxeringsmålen utgjorde ändringsprocenten för år 1950 något över 27 (183 ändringar i 670 mål) och för år 1951 cirka 28 (218 ändringar i 776 mål).
För utrönande av möjligheten att från fullföljd till regeringsrätten av- skära vissa taxeringsmål av mindre betydelse hade i Sterners utredning
undersökts antalet under åren 1950 och 1951 avgjorda mål, i vilka tviste- föremålet understigit 2000 kr. skattepliktig inkomst, resp. beträffande omsättningsskattemål skattepliktig omsättning. Därvid hade befunnits att i 1 227 under år 1950 avgjorda taxeringsmål den angivna gränsen under» skridits i 161 fall (cirka 13 %) och att i 1 373 under år 1951 avgjorda taxeringsmål samma gräns underskridits i 202 fall (något under 15 %). Därvid vore enligt Sterner att märka, att de inom parentes angivna pro- centtalen icke torde motsvara dessa måls betydelse för regeringsrättens ar- bete; sannolikt hade de dragit betydligt mindre föredragningstid per mål än de övriga.
Möjligheten att genom annan indelningsgrund urskilja vissa taxerings- mål, för vilka man skulle kunna förbjuda fullföljd till regeringsrätten, syn- tes enligt Sterner vara rätt begränsad:
Av de av mellankommunala prövningsnämnden i sådant syfte angivna sär- skilda målgrupperna synas i själva verket endast mål om uppskattning av natura- förmåner i någon mån lämpa sig för dylik särbehandling. För att komma helt i linje med förbudet mot fullföljd i fastighetstaxcringsmål rörande värderings- frågor synas därvid även mål angående värdering av tillgångar vid förmögen— hetstaxering böra hänföras till samma grupp. Därför har undersökts jämväl hur många av de under åren 1950 och 1951 avgjorda målen som rört dylika upp- skattningsfrågor. Resultatet har blivit 36 av 1 227 för 1950 (3 %) och 56 av 1 373 för 1951 (4 %). Av dessa avse 26 mål för år 1950 och 39 mål för år 1951 värdering av icke börsnoterade aktier, en fråga som ofta visat sig vara å ena sidan ganska svårlöst och å andra sidan för den skattskyldige av stor ekono— misk betydelse.
Beträffande därefter nöjesskattemålen och tullmålen kunde enligt Sterner ett avskärande av fullföljdsrätten knappast tänkas utan att något annat or- gan sattes i regeringsrättens ställe såsom sista instans i dessa mål. Som er- sättare för regeringsrätten torde därvid endast kammarrätten kunna komma i fråga. Av de ifrågavarande målgrupperna lorde tullmålen vara ganska främmande för kammarrätten, varemot nöjesskattemålen låge närmare dess vanliga arbetsområde. Mot en överflyttning talade beträffande båda målgrupperna bl. a., att de hade en så liten betydelse för regeringsrättens arbetsbörda samt att även kammarrätten för tillfället hade en icke förakt- lig arbetsbalans. Ändringsprocenten hade varit i nöjesskattemålen för år 1950 något över 20 (30 ändringar i 147 mål) och för år 1951 42 (53 änd- ringar i 126 mål) samt i tullmålen för år 1950 15 (3 ändringar av 20) och för år 1951 mellan 12 och 13 (5 ändringar av 40).
Sterner berörde i sin promemoria även frågan om införande av pröv- ningstillstånd, i analogi med vad som nu gällde för fullföljd till högsta domstolen. Sterner anförde härom bl. a.:
Att söka göra en beräkning av den tidsvinst, som ett införande av prövnings- tillstånd i t. ex. skattemålen skulle medföra, är mycket svårt. Den mest opti- mistiska beräkningen skulle ju vara, att man på prövningsavdelningen kunde in- skränka sig till en summarisk föredragning av samtliga mål för utskiljande av
de mål däri ändring skulle göras. Då skulle man vinna den tid som för varje mål motsvarar skillnaden mellan en dylik summarisk föredragning och den mera ingående föredragning, som nu krävs, men förlora den tid som i ändringsmål — däri alltså prövningstillstånd skulle meddelas — åtginge för den summariska föredragningen på prövningsavdelningen. Att en sådan kalkyl skulle visa en icke obetydlig sammanlagd tidsvinst är väl sannolikt.
Emellertid har erfarenheten visat, att det icke är så lätt att utskilja de mål, som böra bliva föremål för ändring. Om man i stället _— under antagande, att 1/3 av samtliga föredragna mål skola ändras —— räknar med att hälften härav (% av hela antalet) måste föredragas fullständigt innan detta faktum kan kon- stateras, samt att det beträffande de 2/3 av samtliga mål, däri ändring icke skall göras, är lika svårt att konstatera detta förhållande, ter sig beräkningen betyd- ligt mindre fördelaktig. Man skulle då få verkställa en fullständig föredragning två gånger beträffande 1/6 av målen, en summarisk och en fullständig föredrag- ning beträffande 1/5, en fullständig föredragning beträffande % samt undslippa med en summarisk föredragning endast beträffande 1/3 av målen.
E. Regeringsrådens yttranden den 5 oktober 1954
Över Sterners promemoria avgav regeringsrättens ledamöter yttranden den 5 oktober 1954. Den allmänna uppfattningen var att den uppkomna balansen av oavgjorda mål måste på ett eller annat sätt nedbringas och successivt avvecklas samt att måltillströmningen i fortsättningen måste begränsas. Flertalet ledamöter förordade i detta syfte införande av full— följdsbegränsning i skattemålen genom att göra rätten att föra talan mot kammarrättens utslag beroende på regeringsrättens särskilda tillstånd. Om den närmare utformningen av villkoren för dylikt tillstånd rådde något delade meningar. En ledamot ville jämte prövningstillstånd föreskriva skyl- dighet för klagande att erlägga fullföljdsavgift. Endast en ledamot ställde sig helt avvisande till införandet av prövningstillstånd såsom villkor för fullföljdsrätt.
Till de olika synpunkter som framkom i de avgivna yttrandena får utred— ningen anledning att återkomma i den följande framställningen. I övrigt hänvisas till bilaga nr 8, i vilken regeringsrådens här ifrågavarande ytt- randen återgives in extenso.
Utredningens undersökning av olika uppslag
A. Behovet av fullföljdsbegränsande åtgärder
Såsom framgår av de å s. 15 0. f. redovisade uppgifterna har antalet årligen inkommande mål hos regeringsrätten sedan förra hälften av 1940— talet i stort sett oavbrutet ökat (från 1 888 år 1940 till 3865 år 1955). Denna tendens fortfar. Ökningen hänför sig, såsom bilaga 1 utvisar, huvud- sakligen till skattemålen. Antalet dylika mål uppgick år 1955 till något över 2 000. I övrigt föreligger i stort sett ökning endast av mål som an- kommer på kommunikationsdepartementets föredragning, huvudsakligen byggnadsmål och mål om indragning av körkort. Sådana mål inkom år 1951 till ett antal av 392 och år 1955 till ett antal av 856.
Av de vid 1955 års utgång oavgjorda målen i regeringsrätten, 6 102 mål, var 5 411 skattemål eller omkring 90 procent av hela antalet. Balansen i övrigt bestod av 312 mål beroende på kommunikationsdepartementets före- dragning och 379 på övriga departements föredragning. Endast beträffande skattemålen kan balansen betecknas som onormalt stor; övriga balanserade mål var icke flera än som erfordras för en jämn föredragning.
Den förhållandevis stora balansen av skattemål sammanhänger med det förhållandet, att mål av annat slag merendels ansetts böra ha företräde vid föredragningen. Dylika mål är i allmänhet av sådan natur, att de icke tål längre uppskov med avgörandet. Skattemålen är oftast icke av samma brådskande natur; i händelse besvären leder till restitution av erlagd skatt erhåller den skattskyldige ränta å restituerat belopp.
Balansen av oavgjorda skattemål har numera stigit till sådan storlek, att — såsom redan nämnts — regeringsrättens arbetskapacitet ansetts böra ökas för att möjliggöra balansens nedbringande till rimlig storlek. Den är 1956 genomförda ökningen av antalet ledamöter i regeringsrätten med tre har medfört, att antalet föredragningstimmar i veckan stigit från 32 till 40 eller således med 25 procent; stegringen kommer uteslutande skattemå- len till godo. Om arbetseffekten antages öka i motsvarande män eller så- ledes med ungefär 900 mål om året och tillströmningen av mål icke ökar väsentligt, kan balansen av skattemål intill utgången av är 1960 beräknas nedgå till omkring 1 500 mål. Med hänsyn till den tid, som åtgår för målens kommunicering och beredning till föredragning, kan en balans av denna
storlek icke anses större än som erfordras för en jämn föredragning å två avdelningar av regeringsrätten.
I detta sammanhang må erinras om vad som i Kungl. Maj :ts prop. nr 52 till 1956 års riksdag uttalats om regeringsrättens sannolika arbetsbörda sett på längre sikt. Enligt chefens för justitiedepartementet mening är det knappast sannolikt att man framdeles skall kunna nedbringa antalet rege- ringsråd så långt som till det ursprungligen bestämda antalet eller sju. Denna uppfattning delas av utredningen. Även om den senast vidtagna till— fälliga ökningen av regeringsrådens antal möjliggör, att balansen av skatte- mål under de närmaste åren kommer att nedgå enligt nyss meddelade be— räkningar, torde det bli nödvändigt att i framtiden bibehålla så stort antal ledamöter i regeringsrätten att den kan arbeta på minst två avdelningar.
För att för framtiden säkerställa önskvärd snabbhet i avgörandet av skattemålen är det icke nog att den befintliga balansen nedbringas; en be— gränsning av tillströmningen av sådana mål måste övervägas, om man vill förhindra, att arbetsbalans åter uppstår, sedan antalet i regeringsrättens arbete deltagande ledamöter enligt gällande bestämmelser nedgått. Utred- ningen behöver icke närmare utveckla olägenheterna av ett längre uppskov med skattemålens avgörande i regeringsrätten; det kan vara tillräckligt att återgiva följande uttalande av chefen för justitiedepartementet å s. 8 0. f. i ovannämnda prop. nr 52/1956:
Anhopningen av oavgjorda taxeringsmål medför att det för närvarande för- flyter i genomsnitt ungefär tre år från dagen för kammarrättens utslag till dess målet hinner avgöras i regeringsrätten. Denna eftersläpning i arbetet medför stora olägenheter såväl för den enskilde som för det allmänna. Den enskilde får vänta många år på besked i sin taxeringsangelägenhet och måste under tiden ofta ligga ute med stora skattebelopp. För taxeringsarbetet i dess helhet är det till allvarlig nackdel att regeringsrättens utslag kommer så sent. Eftersläpningen medför även rent ekonomiska olägenheter för det allmänna. I de talrika fall, då regeringsrättens avgörande innebär att den skattskyldige berättigas återfå större eller mindre del av vad han erlagt, har staten att utge ränta å det restitue- rade beloppet beräknad efter fem procent för år från det skatten guldits. Verk- ställda beräkningar ger vid handen, att statsverkets utgift för ränta å skatte— belopp, som restituerats enligt regeringsrättens beslut under år 1954, uppgår till omkring 1390 000 kronor. Motsvarande utgift för år 1955 har beräknats till 960000 kronor. I den mån åter regeringsrätten höjer taxeringen och den skatt- skyldige alltså får utge ett större skattebelopp, innebär dröjsmålet med avgöran- det, att stat och kommun gått miste om dispositionen av det felande beloppet under flera år utan någon räntegottgörelse. Den skattskyldige är icke skyldig- att utge ränta.
Innan utredningen till behandling upptager de uppslag rörande begräns- ning av fullföljdsrätten i skattemål, som framkommit i regeringsrådens förut omförmälda yttranden i anledning av kanslirådet H. Sterners den 5 juni 1952 framlagda promemoria, vill utredningen beröra vissa andra upp- slag till lindrande av regeringsrättens arbetsbörda, som i olika samman- hang framkommit.
En tvivelsutan effektiv utväg till lindrande av regeringsrättens arbets— börda vore att helt avföra skattemålen från regeringsrättens domvärjo, an- tingen så att man låter dessa mål stanna i kammarrätten, som alltså där- igenom skulle göras till sista instans i taxeringsmålen, eller ock på det sättet att man inrättar en särskild högsta skattedomstol, som i stället för regeringsrätten skulle utgöra sista instans för taxeringsmålen.
Utredningen har av skäl, som nedan närmare utvecklas, icke ansett sig kunna förorda åtgärder av sådan innebörd.
1. Kammarrätten såsom sista instans i taxeringsmål Tanken att låta taxeringsmålen stanna i kammarrätten såsom sista in— stans har, såsom framgått av redogörelsen för tidigare diskuterade men ej genomförda förslag, övervägts vid ett par tillfällen, nämligen dels i bör- jan av 1900-talet och dels i beskattningsorganisationssakkunnigas betän- kande SOU 1942: 18, men då avvisats. Ehuru förhållandena ändrats i åt— skilliga hänseenden sedan dess och många av de brister, som tidigare vid- lådde taxeringsprocessen i underinstanserna och som åberopades bland skä- len för avvisandena, sedermera avhjälpts, så kvarstår alltjämt ofullkomlig- heter i taxeringsförfarandet. Detta framgår bland annat av att beslut om ändrad taxeringsorganisation fattats vid 1956 års riksdag. Även om ytter- ligare förbättringar kan förväntas bli resultatet av den nya ordningen, lärer densamma icke kunna motivera en så genomgripande åtgärd som ett fullständigt avskärande av rätten att föra talan mot kammarrättens utslag. Även med de förbättringar, som den nya organisationen av taxerings— väsendet innebär beträffande förfarandet hos taxeringsnämnderna, och efter prövningsnämndernas omdaning till enbart dömande organ torde behov föreligga av en högsta instans över kammarrätten. Åtskilligt nytt material torde alltjämt komma att förebringas i taxeringsprocessen först på kam- marrättsstadiet och anledning alltså finnas att möjliggöra omprövning av kammarrättens på dylikt nytt material grundade utslag. Även ur mera allmänna synpunkter, bl. a. nödvändigheten att sörja för en enhetlig rätts— tillämpning, måste det anses tillhöra en god rättegångsordning att en högsta instans finnes över kammarrätten.
Ändringsprocenten hos regeringsrätten utgjorde för inkomsttaxerings- målen under år 1954 32 procent och under år 1955 26 procent (motsvarande tal för åren 1950 och 1951 enligt Sterners utredning 27 respektive 28 pro- cent). Att ändringsprocenten hållit sig på denna rätt höga nivå torde svår- ligen kunna förklaras enbart av brister i taxeringsförfarandet i underin- stanserna. Procenttalen i fråga bör även ses mot bakgrunden av det förhål- landet att kammarrätten sedan ett flertal år arbetar på inte mindre än åtta avdelningar. En så månghövdad domstol kan svårligen garantera enhetlig- het i rättstillämpningen och därmed motsvara anspråken på en prejudikat-
bildande högsta instans. I kammarrättens dömande verksamhet deltager och måste bland annat av rekryteringsskäl — liksom fallet är hos hovrät- terna — deltaga jämväl förordnade ledamöter; även denna omständighet gör den mindre lämpad som högsta instans. Mot ett generellt avskärande av möjligheten att fullfölja talan hos rikets högsta administrativa domstol talar ock den stora betydelse beskattningsfrågorna över huvud taget har i samhället och de krav på rättssäkerhet detta förhållande ställer. Det lärer icke heller på allvar numera ifrågasättas att överväga en dylik åtgärd. Det ! kan nämnas, att första lagutskottet i sitt betänkande nr 34 år 1955 i anled- ] ning av prop. nr 167/1955, på tal om tanken att göra kammarrätten till
sista instans, uttalat att varje försök att genom generella regler avskära vissa målgrupper från fullföljdsrätt måste väcka betänkligheter.
i 2. Om inrättande av en särskild högsta skattedomstol
! Uppslaget att befria regeringsrätten från dess befattning med taxerings— målen genom inrättande för ändamålet av en särskild högsta skattedomstol har tagits upp till diskussion dels i riksdagens revisorers berättelse över den
1 av dem är 1954 verkställda granskningen av statsverket, dels ock i motionen » nr 115/1955 i första kammaren av herr Branting, vilken av Kungl. Maj:t
överlämnats till utredningen för övervägande i samband med riksdagens skrivelse den 25 maj 1955, nr 279.
Statsrevisorerna
Statsrevisorerna hade i sin berättelse funnit, att statsverkets höga ränte- utgiftcr i samband med skatterestitutioner till stor del kunde föras tillbaka till den kraftiga eftersläpningen i taxeringsmålens avgörande i kammar- rätten och regeringsrätten. Enligt revisorernas mening visade utvecklingen, att hittills vidtagna åtgärder icke varit tillräckliga. Ytterligare sådana syntes därför ofrånkomliga med hänsyn till både den enskildes och det allmännas intressen. Bland tänkbara åtgärder med effekt först på längre sikt nämndes prövningsnämndens ombildning till besvärsinstanser och begränsning av rätten att fullfölja talan mot kammarrättens utslag.
Revisorerna fortsatte:
Även om en dylik begränsning genomförcs, torde antalet mål, som fullföljas till högsta skattedomstolen, alltjämt bli betydande. Åtgärder synas därför böra vid- tagas för att stärka dennas ställning i olika avseenden. En utväg härvidlag, som 1 enligt revisorernas mening förtjänar att övervägas, är att utbryta skattemålen från ' regeringsrätten och inrätta en särskild domstol för detta ändamål. Med hänsyn till skattemålens allt större omfattning och alltmer komplicerade beskaffenhet synes det nämligen önskvärt, att den högsta skattedomstolens ledamöter kunna ägna ett odelat intresse åt dessa mål. Då regeringsrättens kompetens spänner över ett mycket vidsträckt område, är detta f. n. icke möjligt. Inrättandet av en högsta skattedomstol skulle även vara förenat med andra fördelar. Här må endast fram- hållas att vid ledamotsvalet andra synpunkter än att tillgodose behovet av expertis just på skatteområdet icke skulle behöva beaktas. En annan möjlighet, som åt-
minstone delvis skulle tillgodose samma syfte som en särskild högsta skattedom- stol, är en särskild avdelning inom regeringsrätten för behandling av enbart skatte- besvär. -— Erinras må att nyligen en sakkunnig tillkallats med uppgift att pröva bl. a. frågan om överförandet av en del besvärsmål från Kungl. Maj:t i statsrådet till Kungl. Maj:t i regeringsrätten. Därest denna utredning skulle resultera i en mera väsentlig utökning av regeringsrättens kompetensområde med därav följande ökad belastning å denna, vore detta ett ytterligare skäl för en utbrytning av skatte- målen från regeringsrätten eller för en särskild skatteavdclning inom denna.
I medvetande om att de här antydda organisatoriska spörsmålen icke kunde lösas inom rimlig tid utmynnade emellertid statsrevisorernas ut- talande i denna del icke i något yrkande om utredning av frågan om en särskild högsta skattedomstol. Revisorerna fann det nödvändigt med andra åtgärder, som snabbt kunde medverka till en minskning av balansen av oavgjorda mål i regeringsrätten.
Motionen I: 115/1955 av herr Branting
I den nyssnämnda motionen påyrkas däremot bestämt en utredning om en särskild högsta skattedomstol såsom varande den ur alla synpunkter mest rationella utvägen. Motionären framhåller att skattemålen med hän- syn till sin speciella karaktär är särskilt väl lämpade för behandling av en Specialdomstol. Härtill kommer, att dessa mål i framtiden kan väntas bli alltmer komplicerade. Utvecklingen har, framhåller motionären, gått där- hän, att denna del av rättssystemet numera är så omfattande och av så speciell beskaffenhet, att den endast kan behärskas av specialister. Rege- ringsrätten skulle kunna arbeta på en enda avdelning med en mera tids- enlig processordning framför allt i form av ökad muntlighet. Den största vinst som skulle stå att nå genom inrättande av särskild högsta skatte- domstol vore enligt motionären, att man därigenom skulle skapa förutsätt— ningar för en snabb handläggning av skattemålen utan att behöva tillgripa någon form av fullföljdsbegränsning i dessa mål.
Allmänna synpunkter beträffande frågan om specialdomstolar
Innan utredningen till bedömande upptager skälen för och emot inrät- tandet av en från den högsta administrativa domstolen, regeringsrätten, skild speciell högsta instans för skattefrågor, torde vara lämpligt att redo- göra för de överväganden rörande behovet och lämpligheten av special- domstolar för den allmänna processens vidkommande, som skedde i sam- band med rättegångsreformen. Vissa av de synpunkter, som då befanns tala mot systemet med specialdomstolar för mål om vissa speciella rätts- förhållanden, synes nämligen förtjäna beaktande även när det rör den administrativa processen.
I sitt betänkande med förslag till lag om införande av den nya rättegångs- balken m. m. (SOU 1944: 10) erinrade processlagberedningen — under hänvisning till ett av kommerskollegium avgivet yttrande (bilaga C till
betänkandet) över en inom beredningen utarbetad promemoria angående handläggning av handels- och sjöfartsmål med tillhörande lagförslag — om att redan lagkommittén i sitt år 1822 avgivna förslag till rättegångs- balk upptagit frågan om inrättande av specialdomstolar till behandling ur principiella synpunkter. Kommittén ställde sig avvisande till tanken att vissa grupper av mål skulle vara undandragna den allmänna rättsskip- ningen. Denna uppfattning delades av statsmakterna; flertalet vid denna tidpunkt befintliga specialdomstolar indrogs genom särskilda förordningar från förra hälften av 1800-talet och deras rättsskipning överflyttades å de allmänna domstolarna.
Processlagberedningen framhöll att frågan om en särskild domstolsorga- nisations företräde framför de allmänna domstolarna uppenbart vore bero- ! ende av, huruvida de rättsskipningsuppgifter, som förelåge inom ett visst rättsområde, kunde väntas bli särskilt ur rättssäkerhetens synpunkt på ett bättre sätt fullgjorda av en domstol med särskild sammansättning än av allmän domstol. Till stöd för avvikelser från den allmänna domstolsorga- nisationen hade ofta åberopats, att de frågor, som förekom inom vissa rätts- områden, rörde speciella förhållanden, varom ledamöterna i en allmän domstol i dess vanliga sammansättning icke ägde tillräcklig sakkunskap eller erfarenhet. Enligt lagkommitténs mening följde icke av domstolens sålunda förmenta brist på specialkunskaper, att ej varje sak skulle bli till— räckligt upplyst och utredd för att med rättvisa avdömas. Inhämtande av de upplysningar, som kunde vara av nöden från sakkunniga mån, tillhörde bevisningen; de sakkunnigas utlåtande vore egentligen icke annat än ett vittnesbörd i saken. Sedan bevisningen på detta sätt blivit fulländad, till— komme det domaren att på grund av alla upplysningar och omständigheter som förekommit, slita tvisten mellan parterna.
Till stöd för denna ståndpunkt talade enligt beredningens mening starka skäl. Utredningen rörande de på tvistefrågans avgörande särskilda för- hållanden, som för sitt bedömande krävde speciell fackkunskap, utgjorde en del av bevisningen i målet och borde tillföras domstolen i enlighet med reglerna om bevisning genom sakkunnig. Genom att så skedde kunde utred- ningen i fråga göras till föremål för förhandling och granskning från par- ternas sida och tillfälle lämnas till motbevisning. Att utredning av detta slag tillhandahölles domstolen av dess egna ledamöter och utan någon gransk- ning från parternas sida kunde ur rättssäkerhetens synpunkt icke anses tillfredsställande. Beredningen instämde på denna punkt till fullo i vad som yttrades i det vid 1823 års riksdag avgivna utskottsutlåtande, vari frågan om upphävande av styrelseverkens domsrätt behandlades. Enligt utskottet vore det icke överensstämmande med den svenska rättegångsord— ningen, att enskildas rätt kunde komma att bero av ett mången gång blott förmodat bättre vetande hos domaren än hos den som med sakkunskap vittnade.
Det vore _ fortsatte beredningen —— numera icke heller behovet av denna speciella sakkunskap, som åsyftades då röster höjdes för inrättande av Specialdomstol eller upptagande i den allmänna domstolen av särskilda sakkunniga ledamöter. I fråga om behandlingen av patenttvister vid allmän domstol hade beredningen uttalat, att det ej vore möjligt eller ur proces- suella synpunkter ens önskvärt att på dylikt sätt ersätta den särskilda expertis, varav behov i regel förelåge i mera invecklade mål av teknisk beskaffenhet. Däremot kunde medverkan av sakkunniga bisittare i frågor, som rörde mera speciella rättsområden, ur rättsskipningens synpunkt vara av värde på grund av deras allmänna teoretiska och praktiska förtrogenhet med de ämnen, som målet avsåge. Särskilt för utövande av den process- ledande verksamhet, som ofta erfordrades för att uppkomna tekniska spörs— mål skulle bli allsidigt belysta, kunde det vara av betydelse att sakkun- skapen vore företrädd i själva domstolen. Beredningen framhöll, att dom- stolen härigenom tillfördes ökade förutsättningar att ur tekniska synpunkter bedöma processmaterialet; detta vore av stor betydelse särskilt i ersätt— nings- och andra uppskattningsfrågor.
0111 sålunda enligt beredningens mening ur principiella synpunkter några avgörande betänkligheter icke förelåge mot inrättande för vissa rättsom— råden av domstolar med en från de allmänna domstolarna avvikande sam- mansättning, vore dock tydligt att en sådan anordning icke borde komma till stånd med mindre fördelarna därav påtagligt övervägde olägenheterna. En söndersplittring av domstolsorganisationen i ett större antal domstolar medförde alltid betydande olägenheter ur organisatorisk synpunkt; detta gällde särskilt de specialdomstolar som intoge en i förhållande till den allmänna domstolsorganisationen helt fristående ställning. Beredningen erinrade i detta sammanhang om processkonnnissionens uttalande i dess betänkande (1 sid. 80), att inrättandet av specialdomstolar städse ökade svårigheterna att åstadkomma en jämn arbetsfördelning mellan olika dom- stolar och ett fullständigt utnyttjande av tillgängliga arbetskrafter. En än allvarligare betänklighet låge däri, att även för specialmål vore av stor vikt, att sambandet med den allmänna rättsskipningen upprätthölles. Den faran låge eljest nära, att i fråga 0111 rättsskipningen i specialmål andra rätts- grundsatser bleve förhärskande än som vore gällande i fråga om rätts- skipningen i övrigt; det allmänna förtroendet till domstolarna och deras rättsskipning kunde härigenom lida allvarlig skada.
Beträffande det till stöd för krav på Specialdomstol i olika sammanhang åberopade skälet, att vissa specialmål krävde juridisk expertis eller i varje fall en högre kompetens än som stode underinstanserna till buds, anförde processlagberedningen huvudsakligen följande. Att med den specialisering, som lagstiftningen i allt större utsträckning erhållit, för rättsskipningens handhavande inom vissa speciella rättsområden krävdes särskild förtrogen- het med den rättsliga regleringen inom dessa torde väl ej kunna bestridas;
i den mån de organisatoriska förhållandena medgåve det torde ock, särskilt i hovrätterna och de större rådhusrätterna, en viss specialisering redan vara genomförd eller ytterligare med fördel kunna åvägabringas. Även i denna fråga gjorde sig emellertid vikten av rättstillämpningens enhet med styrka gällande. Vid den uppdelning av högsta domstolen i särskilda avdelningar, som sedan lång tid varit genomförd, hade ock alltid starkt framhållits, att de olika avdelningarna borde äga lika behörighet att, oberoende av målets beskaffenhet, upptaga till högsta domstolen fullföljda mål och ärenden; däremot hade en viss specialisering genomförts i fråga om målens bere— dande till föredragning. Även om vid inrättande av vissa specialdomstolar denna synpunkt tillagts viss betydelse, torde dock _— framhöll beredningen — — vara uppenbart, att den i allmänhet vore otillräcklig som grund för inrättande av en Specialdomstol.
Utredningens synpunkter
Förslaget om inrättande av en från regeringsrätten skild högsta skatte- domstol har framkommit närmast med anledning av den förefintliga stora arbetsbalansen hos regeringsrätten; man har genom inrättande av en sådan Specialdomstol velat vinna, att den högsta instansen skulle kunna odelat ägna sig åt skattemålen och sålunda icke till förfång för deras snabba avgörande vara nödgad att låta dem stå tillbaka för övriga regeringsrätts— mål. Dessutom skulle en särskild skattedomstol kunna sammansättas med hänsyn till skattelagstiftningens speciella beskaffenhet; denna lagstiftning kunde numera till fullo behärskas endast av specialister. Därjämte har åberopats, att genom skattemålens avlyftande från regeringsrätten förut— sättningar skulle skapas för en snabb handläggning av skattemålen utan att man behövde tillgripa någon form av fullföljdsbegränsning i dylika mål.
Om man bortser från det särskilda problem som arbetsbalansen i rege- ringsrätten innebär — den år 1956 skedda ökningen av regeringsrådens antal åsyftar, såsom redan nämnts, att möjliggörabalansens snabba av- arbetande —— och utgår från att den ifrågasatta särskilda skattedomstolen skulle börja verka vid den tidpunkt, då arbetsbalansen nedgätt till omkring 1500 mål eller det antal som erfordras för en jämn avverkning av inkom- mande mål, lärer antalet ledamöter böra avpassas med hänsyn till en årlig avverkning av omkring 2 200 mål. Skulle antalet inkommande mål ytter- ligare stiga, måste antalet ledamöter sättas något högre, om icke balans på nytt skall uppkomma. Med sex ledamöter torde vid pass 2 200 mål hinna avgöras av en avdelning. Ett lägre antal ledamöter skulle äventyra möjlig— heten att hålla den arbetstakt, som behövs för att årligen avgöra detta antal. Stiger målfrekvensen över detta tal, måste ytterligare en avdelning inrättas. Med hänsyn till möjligen inträffande sjukdomsfall eller annat tillfälligt hinder för tjänstgöring i domstolen bör sammanlagda antalet ledamöter i så fall icke gärna sättas lägre än tio. Med detta antal ledamöter skulle en
årlig avverkning av omkring 3 200 mål kunna uppnås, således något mer än som motsvarar under ett år inkommande mål. Enligt dessa beräkningar måste en Specialdomstol för skattemål alltså bestå antingen av ett färre antal ledamöter eller av ett något större antal ledamöter än som svarar mot den antagliga arbetsbördan.
I viss mån liknande situation kan befaras inträda i regeringsrätten efter skattemålens överflyttande till annat forum. I sådan händelse skulle antalet till regeringsrättens avgörande hörande mål med ledning av siffrorna för de sistförflutna två åren kunna beräknas till omkring 1700 om året med tendens till någon ökning. Huru stor ökningen kan bli, därest, såsom är antagligt, pågående översyn av enumerationsreglerna i regeringsrättslagen leder till att ytterligare målgrupper tillföres regeringsrätten, är omöjligt att med någon säkerhet nu bedöma. Sannolikt skulle de mål, som i dylikt sammanhang kommer att överföras till regeringsrättens handläggning, tarva genomsnittligt något längre tid för föredragningen än den som kan beräknas i genomsnitt åtgå för nuvarande målgrupper. Antalet föredrag— ningstimmar för andra mål än finansmål kan med ledning av arbetsstati- stiken för år 1955, under förutsättning att arbetsbelastningen icke ökar, beräknas till omkring 580 för är, motsvarande 145 föredragningsdagar av omkring 155 dagar för helt år. Det behövs således blott en obetydlig ökning av antalet inkommande mål, för att arbetsbördan i regeringsrätten efter inrättandet av en särskild skattedomstol skulle överstiga vad som kan medhinnas på en sexmannaavdelning utan att dock tillfyllest motivera bil- dandet av en andra avdelning i rätten.
Dessa beräkningar bekräftar riktigheten av processkommissionens här ovan återgivna uttalande, att inrättandet av specialdomstolar städse ökar svårigheterna att åstadkomma jämn arbetsfördelning mellan olika dom- stolar och ett fullständigt utnyttjande av tillgängliga arbetskrafter; huru man än ordnar gränsdragningen mellan regeringsrättens och skattedom- stolens arbetsuppgifter, riskerar man en snedbelastning och förlorar den smidighet, som med den nuvarande kompetensregleringen för regerings- rätten kan vinnas.
Enligt motionen skulle skattemålen särskilt lämpa sig för en special— domstol; denna borde företrädesvis besättas med specialister i skatterätten. Såsom redan processlagberedningen erinrat kan det väl ej bestridas att med den specialisering, som lagstiftningen i allt större utsträckning erhållit, för rättsskipningens handhavande inom vissa speciella rättsområden kräves särskild förtrogenhet med den rättsliga regleringen inom dessa. Denna syn— punkt torde dock vara otillräcklig som grund för inrättandet av special- domstolar. Önskemålet att den domstol, vilken som sista instans skall avdöma skattemål, besitter särskild förtrogenhet med skattefrågor bör icke tillgodoses med åsidosättande av det icke mindre viktiga kravet att sam-
bandet med den allmänna rättsskipningen upprätthålles även på detta speciella rättsområde. I skattemål förekommer ej sällan frågor, som för sitt rätta avgörande förutsätter kännedom om den allmänna rätten. En rättshandling, som enligt civilrättsliga regler skall bedömas på visst sätt, måste även skatterättsligt så bedömas, därest icke skattelagstiftningen ut— tryckligen reglerar frågan annorlunda. Vidare är att märka att närmare bestämmelser om processen i skattemål är knapphändiga. I sådana mål liksom i allmänhet är fallet inom övrig administrativ process skall rätte— gångsbalkens regler i tillämpliga delar lända till efterrättelse. I vissa styc- ken, där ledning icke kan hämtas från rättegångsbalken, som avfattats närmast med hänsyn till förfarandet hos de allmänna domstolarna, har utbildats en för den administrativa processen lämpad, av det skriftliga förfarandet betingad tämligen fast praxis. Även en Specialdomstol för skattefrågor måste äga kännedom om dessa processuella normer. Om den ifrågasatta skattedomstolen skulle besättas företrädesvis eller uteslutande med specialister i skatterätten, vilka icke äger förtrogenhet med övriga rättsområden, kan domstolens rättsskipning komma att behärskas av andra rättsgrundsatser än som gäller i fråga om rättsskipningen i övrigt. Detta måste undvikas; eljest kan det allmänna förtroendet för domstolen och dess rättsskipning taga allvarlig skada.
Bakom motionärens motivering skymtar den uppfattningen, att rege- ringsrätten i sin nuvarande sammansättning icke inrymmer tillräcklig skatteexpertis. Det är möjligt att en sådan uppfattning äger fog. Vare här- med hur som helst. Den berättigar dock icke att frånkänna de regeringsråd, som före sin utnämning icke särskilt sysslat med skattefrågor, förmåga att döma i skattemål. Till detta ämbete kan endast den ifrågakomma, som ådagalagt framstående skicklighet i domarevärv eller administrativ befatt- ning. För den som fyller det kompetenskravet bör det icke vara svårare att tolka skattelag än andra lagar, som han haft att tillämpa i sin tidigare gärning; det kollegiala arbetssättet i regeringsrätten ger dessutom tillfälle till samråd med kolleger, som har större erfarenhet på detta område. Det ligger även i sakens natur, att ett regeringsråd liksom andra domare måste följa med lagstiftningens utveckling. Även den som före inträdet i rege— ringsrätten visat sig besitta förtrogenhet med skattelagstiftningen måste så göra; ingen kan rätt fullgöra en honom anförtrodd syssla som domare, om han slår sig till ro med de kunskaper, som han förvärvat före utnäm— ningen till sysslan. Att skattelagstiftningen ofta ändras är en sak för sig; förhållandet accentuerar angelägenheten av uppmärksamhet på lagstift- ningens fortgående omgestaltning men utgör icke grund för misstro till de ledamöters kompetens, som icke särskilt utbildats till skattejurister. —— Skulle fog finnas för uppfattningen att de med skatterätten speciellt för- trogna ledamöterna i regeringsrätten är alltför fåtaliga, bör denna brist på
speciell sakkunskap kunna avhjälpas vid blivande ledigheter inom rege- ringsrätten. En dylik brist på sakkunskap — 0111 den nu föreligger — räcker icke som grund för kravet på en särskild skattedomstol. Anmärkas må även att tillgången till skattejurister, lämpliga att tjänstgöra inom den högsta instansen, är mycket begränsad.
I motionen nämnes, att efter skattemålens överflyttning till en särskild skattedomstol det skulle bli möjligt för regeringsrätten att a1beta på en avdelning med en mera tidsenlig processordning framför allt i form av ökad muntlighet. Förmodligen föreställer sig motionären, att i sådan hän- delse målens antal icke skulle bli flera än att tiden skulle räcka till för muntlig förhandling. Såsom av det redan anförda framgår är för när- varande antalet andra mål än skattemål så stort att, 0111 regeringsrätten skulle arbeta endast på en avdelning, föga tid skulle finnas för muntliga förhandlingar. Dessa tager i allmänhet i anspråk längre tid än den före- dragning, som för närvarande sker. För att muntliga förhandlingar i när- varo av parterna eller deras ombud skulle kunna ske, erfordras alltså, att antalet ledamöter i regeringsrätten ökas, så att minst två avdelningar kan bildas. Frågan 0111 anordnande av möjlighet till muntlig förhandling i admi— nistrativa mål är föremål för utredning av bcsvärssakkunniga. Utredningen anser sig vid detta förhållande icke böra närmare yttra sig i detta spörsmål.
Enligt den av 1956 års riksdag antagna taxeringsförordningen må munt— liga förhandlingar äga rum hos prövningsnämnderna, därvid den skatt- skyldige och andra personer kan vara närvarande. Om besvärssakkunnigas blivande förslag leder till att muntlig förhandling i taxeringsmål må äga rum även i högsta instans, påverkas beräkningarna av det behövliga antalet ledamöter i den ifrågasatta särskilda skattedomstolen härav.
Inrättandet av en särskild högsta skattedomstol medför kostnader —— förutom för avlöning till ledamöterna och erforderlig betjäning -— för lokal, bibliotek, expenser 111. 111. En detaljerad beräkning av dessa kostnader har utredningen i frågans nuvarande läge ansett sig icke böra göra; det synes uppenbart, att motsvarande kostnader för regeringsrätten icke tillnär- melsevis kan nedbring as med mot5varande belopp. Detta sistnämnda för- hållande maste väcka betänkligheter mot inrättandet av en sådan domstol.
Såsom längre fram i detta betänkande kommer att närmare utvecklas hyser utredningen den uppfattningen, att fullföljdsbegränsning i någon form måste föreskrivas, 0111 man vill förebygga ytterligare ökning av antalet skattebesvär till den högsta instansen med därav följande ökad belastning av denna och stegrade kostnader för prövning av målen. Detta gäller även om en särskild skattedomstol skulle övertaga regeringsrättens befattning med skattemålen.
På anförda grunder finner utredningen övervägande skäl tala mot för- slaget om inrättande av en Specialdomstol för prövning i högsta instans av skattemål.
3. Om särskild avdelning i regeringsrätten för skattemål Statsrevisorerna har antytt en annan utväg att utan rubbning i övrigt av nuvarande instansordning åvägabringa ett snabbare avgörande av skatte— mål i regeringsrätten än hittills varit möjligt. Denna utväg skulle bestå i skattemålens koncentrering till en av regeringsrättens avdelningar, som således i praktiken skulle fungera som högsta instans i dessa mål. Enligt utredningens uppfattning är det högeligen tvivelaktigt 0111 på detta sätt skulle kunna åvägabringas ett snabbare avgörande av skattemål än som kan ske, när regeringsrättens båda avdelningar handlade sådana mål. Möjligen kan uppslaget böra tagas under övervägande av regeringsrätten, sedan denna under oktober 1956 blivit förstärkt med tre ledamöter och förut knappast tänkbar möjlighet till skattemålens koncentrering till viss eller vissa avdelningar därigenom vunnits. Det erinras att enligt regerings- rättslagen regeringsrättsledamöterna äger mellan sig fördela tjänstgörings- skyldigheten i regeringsrätten. Emellertid talar mot en sådan specialisering av arbetet i regeringsrätten samma skäl som föranlett högsta domstolen att avstå från varje slag av uppdelning av rättegångsmålen efter deras beskaf- fenhet på olika avdelningar; högsta domstolen lägger vikt vid att dess olika avdelningar skall äga behörighet att, oberoende av sakens beskaffenhet, upptaga till högsta domstolen fullföljda mål och ärenden. Detta skäl kan icke antagas vara annat än omsorg för rättsskipningens enhetlighet. En uppdelning av målen på olika avdelningar efter sakens beskaffenhet kan lika väl som en fördelning av ledamöterna på olika avdelningar efter dessas speciella förtrogenhet med vissa slags mål innebära ett frö till olikformig- het i domstolens rättstillämpning. Samma strävan att undvika olikformig- het i rättstillämpningen ligger till grund för den ständigt fortgående väx- lingen av ledamöter på regeringsrättens olika avdelningar, som praktiserats under hela den tid, under vilken regeringsrätten arbetat på mer än en avdelning; vid indelningen har jämväl tillsetts, att varje avdelning kommer att bestå av äldre och yngre ledamöter i så långt varit möjligt jämn bland- mng.
4. Stämpelavgift och fullföljdsavgift Såsom framgår av redogörelsen för tidigare förslag har man haft uppe tanken på rättegångsavgifter i skattemålen i form av stämpelavgift eller fullföljdsavgift. De skäl som vid dessa tidigare tillfällen anförts mot in- förandet av dylika avgifter torde fortfarande kunna åberopas, varför det här kan räcka med en hänvisning till den då förda diskussionen. Det kan emellertid nämnas, att en av regeringsrättens ledamöter i yttrandena den 5 oktober 1954 ansåg sig för åtminstone skattemålens del böra förorda införandet av en sådan fullföljdsavgift, som gäller i högsta domstolen, för- slagsvis å 300 kronor i ett för allt, med hänsyn till rättegångsbesväret för taxeringsmyndigheterna. En sådan avgift skulle enligt denne ledamot för-
anleda den enskilde att, innan han besvärade sig till den högsta instansen och därmed åsamkade det allmänna väsentligt högre kostnader, åtminstone tänka efter om hans sannolika chans för bifall motsvarade detta belopp. En dylik avgift, som skulle erläggas vid besvärens ingivande, måste antagas, även om den skulle återbetalas i händelse av bifall helt eller i huvudsakliga delar, få en större psykologisk betydelse i ifrågavarande hänseende än varje stämpel och lösenbeläggning av utslagen. Förslagsställaren anmärkte dock, att icke heller en sådan avgift kunde beräknas ge sådan effekt, att man undginge att överväga inskränkningar i den nu obegränsade fullföljds- rätten i inkomst- och förmögenhetsskattemål.
Utredningen får som sin åsikt endast anföra att införandet av stämpel- avgift för regeringsrättsutslagen med hänsyn till den ökade ekonomiska betydelse skattemålen numera fått och till penningvärdets fall måste antas få en mycket begränsad verkan. En fullföljdsavgift vore en mera effektiv åtgärd ur fullföljdsbegränsningssynpunkt men måste för den skattskyldige te sig som en orimlig straffbeskattning för att få rättmätigheten av det all- männas skatteanspråk gentemot honom prövad.
5. Vissa målkategorier-s avskiljande från regeringsrätten Bland åtgärder som tidigare varit på tal är också att avskilja vissa mål- kategorier, vilka icke skulle få föras vidare till regeringsrätten. Av finansmålen, vilka här närmast kommer i fråga, har sålunda ifråga— satts att nöjesskattemålen och tullmålen skulle avföras från regerings— rätten. Dessa målkategorier är de största till antalet efter de vanliga taxe- ringsmålen, även om de icke på långa vägar kommer upp till dessa senares antal (jämför bilaga 2).
Nöjesskattemålen
Frågan 0111 den sista instansen för nöjesskattemålen har på grund av tilläggsdirektiv den 15 april 1955 varit föremål för utredning av 1954 års nöjesskatteutredning.
Enligt 30 & nöjesskatteförordningen föres talan mot uppbördsmyndig- hetens beslut rörande nöjesskatt hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens utslag i besvärsmål liksom annat länsstyrelsens beslut i nöjesskatteärende — om befrielse enligt 16 å nöjesskatteförordningen eller med anledning av gransk— ning av uppbördsmyndighetens redovisning — kan överklagas hos regerings- rätten. Denna har dessutom att pröva dit fullföljda, i riksräkenskapsverket och kammarrätten handlagda anmärkningsmål rörande nöjesskatt. Nöjes- skatteutredningen har i sitt den 29 juni 1956 avgivna betänkande (SOU 1956: 23) föreslagit, att länsstyrelsens utslag eller beslut i nöjesskattemål skulle få överklagas hos kammarrätten i stället för hos regeringsrätten samt, att klagan icke skulle få föras över kammarrättens utslag i anledning av sådana besvär. Även anmärkningsmålen skulle stanna i kammarrätten.
Syftet med detta förslag är att minska regeringsrättens arbetsbörda. Vid borttagandet av fullföljdsrätten måste regeringsrätten — anför nöjesskatte- utredningen _ som sista instans ersättas av något annat organ, och att kammarrätten härvidlag finge träda i regeringsrättens ställe förefölle natur- ligt med hänsyn till att i anmärkningsväg uppkomna nöjesskattemål, som ju oftast rörde frågor av samma art som de övriga, redan av kammarrätten handlagda. För övrigt vore det över huvud taget svårt att tänka sig någon annan domstol eller myndighet, som utan större organisatoriska föränd- ringar lämpligen skulle kunna övertaga regeringsrättens roll som sista instans i nöjesskattemålen. Efter att ha framhållit bl. a., att nöjesskatte- målen till stor del vore av enkel beskaffenhet och rörde jämförelsevis små belopp, samt uttalat, att för vinnande av enhetlig rättstillämpning målen borde koncentreras till viss division i kammarrätten och föredragningen anförtros åt viss eller vissa föredragande, anför nöjesskatteutredningen vissa omständigheter, som föranlett den till tveksamhet om ändamålsenlig- heten av förslaget i fråga. Sålunda vore målen av relativt ringa betydelse för regeringsrättens arbete och deras avlyftning från regeringsrätten inne- bure en minskning av arbetsbördan med allenast någon procent. Dessutom kunde besvärsfrekvensen antagas ytterligare nedgå, därest nöjesskatteutred- ningens förslag i övriga delar, bl. a. 0111 befrielse från nöjesskatt för vissa föreställningar, genomfördes. Mot överflyttning till kammarrätten av nöjes- skattemål, som tidigare ej handlagts av denna domstol, talade ock, att kam- marrätten redan hade en icke obetydlig arbetsbelastning. Härtill komme, att utredningen 0111 fullföljdsrätt i skattemål övervägde att föreslå full- följdsbegränsning genom införande av tillståndsprövning, summa revisi- bilis eller dylikt. Frågan 0111 åtgärder för vinnande av lättnad i regerings— rättens arbetsbörda kunde i så fall komma i annat läge.
Förslaget att göra kammarrätten till sista instans i nöjesskattemål avser icke besvär över beslut av statens biografbyrå 0111 förhandsbesked enligt 14 5 andra stycket nöjesskatteförordningen. Sådana besvär skall således alltfort handläggas av Kungl. Maj:t i statsrådet.
En ledamot av nöjesskatteutredningen har icke biträtt förslaget att göra kammarrätten till sista instans i nöjesskattemålen, enär enligt hans mening en sådan åtgärd, särskilt i händelse den föreslagna befrielsen från nöjes- skatt för vissa föreställningar genomfördes, hade alltför ringa betydelse för lättande av regeringsrättens arbetsbörda.
I utlåtande den 8 november 1956 över nöjesskatteutredningens betän- kande har fullföljdsutredningen anfört, att den visserligen ej ville avstyrka förslaget 0111 kammarrätten som sista instans i nöjesskattemålen, därest åtgärden vore erforderlig för vinnande av lättnad i regeringsrättens arbets- börda. Emellertid syntes denna fråga få ändrat läge, därest fullföljdsutred- ningens i förevarande betänkande framlagda förslag 0111 begränsning av fullföljdsrätten i skattemål genom prövningstillstånd bleve genomfört. Med
frågans avgörande borde därför anstå, till dess ståndpunkt tagits till full- följdsutredningens förslag. Fullföljdsutredningen tillade, att den övervägt, huruvida en framkomlig utväg vore att, med godtagande av nöjesskatte- utredningens förslag 0111 kammarrätten som besvärsinstans över länssty— relsen i förut angivna, av länsstyrelsen handlagda nöjesskattemål, tillåta fullföljd mot kammarrättens utslag hos regeringsrätten, möjligen med begränsning av talerätten genom prövningstillstånd. Något förslag av sådan innebörd hade fullföljdsutredningen dock icke ansett sig böra framställa. Den ifrågasatta omläggningen av instansordningen syntes nämligen icke böra komma till stånd utan starka skäl. Sådana syntes icke föreligga. Full- följdsutredningen hänvisade till att nöjesskattemålen för närvarande vore tämligen få och att antalet sådana mål finge antagas i framtiden bliva än färre. Någon nämnvärd belastning för regeringsrätten kunde således nöjes- skattemålen icke gärna medföra, 0111 målen girige direkt dit från länsstyrel- serna. Det vore ock angeläget att icke öka kannnarrättens redan nu stora arbetsbörda. Mot begränsning av fullföljdsrätten i sådana mål genom pröv- ningstillstånd av regeringsrätten talade ock, att en tillståndsprövning, som icke gärna kunde anordnas enligt su111ma-revisibilismetoden, antagligen skulle draga nära nog lika lång tid som målets prövning i sak.
Fullföljdsutredningen har med det anförda givit uttryck för sin upp- fattning i frågan om nöjesskattemålens överflyttning från regeringsrätten till kammarrätten som sista instans. Det fortsatta utredningsarbetet har icke givit anledning till ändrat bedömande.
Tullmål och mål 0111 varuskatt
Beträffande tullmålen har i motion I: 307 till 1928 års riksdag ifråga- satts, att mål om införd varas hänförande till viss rubrik i tulltaxan skulle slutgiltigt stanna i generaltnllstyrelsen. Något annat konkret uppslag för minskning av regeringsrättens arbetsbörda i fråga 0111 tullmålen har, utred- ningen veterligt, icke framkommit.
Flertalet t11llmål rör visserligen införd varas hänförande till viss rubrik i tulltaxan, men även mål om annat kan hänföras till denna grupp, exem— pelvis beräkning av varas tullvärde, 0111 rätt till tullfrihet eller rätt till tullfri återutförsel, om restitution av erlagd tull i vissa fall, 0111 varas behandling å nederlag, 0111 avgifter för transitupplag, 0111 tullbehandlings— avgifter, om beslag å och straffavgift för vara som införts under oriktig ursprungsbeteckning, 0111 tullböter, om utbekommande av vara eller rätt till in- och utförsel av vara av visst slag, 0111 ersättning för skada å vara under den tid varan varit under tullverkets värd 111. 111. dyl.
Tullmålen står nära mål om varuskatt såtillvida, att varuslag som drab- bas av varuskatt definieras i viss omfattning genom hänvisning till tull- taxerubriker.
Enligt verkställd undersökning avgjordes i regeringsrätten under åren
1950, 1951, 1954 och 1955 följande antal mål om tullbehandling och om varuskatt:
1950 1951 1954 1955
Tullbchandling ...................... 20 40 67 45 Varuskatt .......................... — 2 2 5
Antalet sådana mål är således ganska ringa. Någon större betydelse har dessa mål icke för regeringsrättens arbetsbörda. Regeringsrätten är enda domstolsinstans över generaltnllstyrelsen resp. kontrollstyrelsen. Det är svårt att tänka sig någon domstol eller förvaltningsmyndighet, som skulle kunna ifrågakomma i stället för regeringsrätten såsom sista instans i dessa mål, och med god rättegångsordning kan det icke anses förenligt att avskära möjlighet till fullföljd mot ämbetsverkens beslut. Någon tidsvinst för rege— ringsrätten av betydelse genom föreskrift om prövningstillstånd för full- följd av talan är knappast att räkna med.
Andra grupper finansmål
Icke heller beträffande andra grupper finansmål (jfr bilaga 2) finnes enligt utredningens mening för närvarande anledning att överflytta pröv— ningen i sista instans från regeringsrätten till annat forum eller att _ utom beträffande mål 0111 taxering för inkomst eller förmögenhet —— begränsa fullföljdsrätten till regeringsrätten genom tillståndsprövning. Målens ringa antal gör detta obehövligt eller ock är det fråga 0111 skatter, som numera upphört att utgå. Till sistnämnda fråga torde utredningen få återkomma i samband med frågan 0111 i vilka fall tillståndsprövning för fullföljdsrätt bör föreskrivas.
Fullföljdsbegränsning beträffande vissa uppskatt- ningsfrågor i taxeringsmål
Av större intresse i detta sammanhang är frågan om man inom de van- liga inkomsttaxeringsmålen skulle kunna avskilja vissa kategorier, som icke skulle få föras upp till regeringsrätten. Vad som här närmast kommer i åtanke är mål rörande vissa uppskattningar, vilka vanligtvis brukar nor- meras av föreskrivna schabloner, såsom värdet av hyresfri bostad i egen fastighet, värdet av fri kost och logi och andra anställningsförmåner, värdet av naturaförmåner o. s. v. Dessa _uppskattningsfrågor ter sig ofta mera bagatellartade i förhållande till andra skattefrågor och det skulle med hän- syn härtill kunna anses motiverat att man icke betungade regeringsrätten med mål angående sådana- frågor. En verkställd genomgång av de under åren 1954 och 1955 avgjorda målen visar emellertid att förekomsten av dylika frågor i själva verket är ytterst ringa. Oftast förekommer dessa frågor för övrigt icke isolerade utan jämte andra större tvistefrågor. I den mån den schablomnässiga uppskattningsgrunden direkt föreskrivits i för- fattningarna, såsom skett t. ex. ifråga _om uppskattningen av—intäkt av _en—
och tvåfamiljsfastighet samt avdrag för utgifter i förvärvskällan tjänst enligt 33 5 2 mom. kommunalskattelagen, försvinner också dessa uppskatt- ningsfrågor såsom tvisteämnen och en särskild reglering av dessa frågor i fullföljdshänseende blir då obehövlig.
En större verkan skulle uppnås om fullföljdsbegränsningen utsträcktes till att avse alla skönsmässiga uppskattningar och alltså icke endast de nyssnämnda uppskattningarna av det mera bagatellartade slaget. Regerings- rättens bedömanden skulle då, såsom antyddes i ett i prop. nr 232/1928 omnämnt förslag, inskränkas till att huvudsakligen avse rättsfrågor (jfr s. 19). Rättens uppgift skulle därmed i högre grad än hittills bliva att vara en prejudikatinstans i skattemålen.
Det kan i detta sammanhang erinras om den begränsning som gäller i Norge i fråga om rätten att få taxeringsmyndigheternas beslut prövade av de allmänna domstolarna och som utgör en viss parallell till vad som här åsyftas. En redogörelse för den norska ordningen har lämnats i SOU 1949:62 s. 133. I Norge får de allmänna domstolarna icke ingå på ett bedömande av skönsmässiga uppskattningar. I sagda betänkande anföres härom.
Endast under förutsättning att ett skön vilar på felaktiga rättsliga eller fak— tiska förutsättningar eller det icke är ett verkligt skön utan ett godtycke (en vilkårlighct) kan detta bliva föremål för domstolarnas prövning. Sålunda har domsol ansett sig oförhindrad att underkänna en skönsmässig uppskattning un— der exempelvis den motiveringen, att förutsättningarna för en sådan uppskatt- ning icke vore för handen, med hänsyn till att en granskning av den skattskyl- diges räkenskaper skulle lämnat tillräckligt material för en mera räkenskaps- mässig bedömning av den faktiska inkomsten. En formulering, som också före- kommer i domstolarnas utslag, är att taxeringsmyndighets beslut underkännes därför att det är uppenbart orimligt. Taxeringsmyndighets beslut i fråga om storleken av värdeminskningsavdrag kan i egenskap av skönsmässig uppskatt— ning i allmänhet icke bliva föremål för domstols avgörande. Annorlunda ställer sig saken om till exempel beträffande ett inventarium, vars varaktighetstid uppen- barligen icke överskrider några få år, avdrag för värdeminskning medgives med allenast en procent. Ett sådant beslut kan såsom godtyckligt eller uppenbart orimligt undanröjas av domstolarna.
Det bör anmärkas, att den besvärsrätt hos de allmänna domstolarna som här berörts ligger vid sidan av den rätt att anföra besvär över taxerings- myndigheternas beslut hos särskilda prövningsinstanser, som eljest står till buds.
Emellertid torde det vara svårt att i praktiken effektivt avskilja en sådan kategori som skönsuppskattningsfrågorna. Det förekommer ofta mål som avser förutom en uppskattningsfråga jämväl en rättsfråga. Vidare före- kommer frågor av blandad karaktär, i vilka gränsen är oklar. Mål angå— ende en rättsfråga kan innefatta också bedömningen av en beloppsfråga, såsom t. ex. storleken av den inkomst, om vilken det tvistas huruvida den
_-..._.. &_ _.
är skattepliktig eller icke. Försöker man hålla sig till mål, som enbart gäl- ler ren skönsuppskattning av inkomsten, finner man att antalet dylika mål, som föres upp i regeringsrätten, är förhållandevis ringa. En undersök- ning utvisar, att detta antal för åren 1954 och 1955 understigit 10 % av hela målantalet (8,3 % resp. 9,6 %). Något större målbortfall skulle det därför icke bliva med en dylik avgränsning. Vidare kan framhållas att, medan ändringsprocenten för samtliga de i regeringsrätten under de nämnda åren avgjorda inkomsttaxeringsmålen utgjorde 32 % respektive 26 %, änd- ringsprocenten i skönstaxeringsmålen uppgick till 40 % respektive 37 % och alltså i dessa mål låg betydligt över genomsnittet. Detta Visar att det för de skattskyldiga förelegat ett stort behov av att kunna anföra besvär hos regeringsrätten även i fråga om skönstaxeringar. För den skattskyl- dige kan intresset att få föra talan till den högsta instansen för övrigt vara minst lika starkt beträffande en skönstaxering som beträffande en rätts- fråga. Skönstaxeringsmålen torde väl visa sig oftare gälla högre skatte- belopp än rättsfrågorna.
I skönstaxeringsmålen ligger tyngdpunkten i regel på utredningen. I den mån en förbättrad taxeringsorganisation och ett bättre utbyggt besvärs- förfarande i de lägre prövningsinstanserna kan säkerställa en bättre utred— ning i detta slags mål, kan en generell begränsning av rätten att fullfölja dessa mål till den högsta instansen möjligen övervägas. För närvarande torde förutsättningarna för en dylik begränsning icke föreligga.
Över huvud taget torde det icke gå att avskilja någon målkategori efter materiella grunder och på det sättet inskränka fullföljdsrätten. Man måste därför tillgripa andra utvägar.
C. Utredningens förslag: allmän fullföljdsbegränsning i taxeringsmål
Då fullföljdsrätten icke lämpligen bör göras beroende av omständigheter, som omedelbart hänför sig till den fullföljda talans materiella beskaffenhet, har utredningen sökt finna regler för fullföljdsbegränsning av en mer all- män innebörd, vilka principiellt skall äga tillämpning oavsett tvistefrågor- nas beskaffenhet.
Även med en sådan utgångspunkt öppnar sig olika möjligheter.
Man kan exempelvis, i likhet med ett förslag, som diskuterats i förarbe— tena till processlagberedningens förslag till rättegångsbalk (SOU 1938: 44 s. 61), göra fullföljdsrätten beroende av det i kammarrätten träffade av- görandets karaktär. Är detta avgörande samstämmigt med prövningsnämn— dens, skulle fullföljd ej tillåtas. I motsatt fall skulle det stå parten öppet att fullfölja talan. För skatteprocessens del har, såsom framgår av den
historiska redogörelsen, beskattningsorganisationssakkunniga berört en så- dan utväg. Till grund för den här åsyftade tanken ligger att ett kammar- rättens avgörande, som innebär fastställelse av prövningsnämndens beslut, skulle utgöra större garanti för ett riktigt bedömande än då kammarrättens utslag medför ändring av prövningsnämndens beslut. Härav skulle följa att behovet av fullföljd vore mindre vid avgöranden av det förra slaget än vid de andra avgörandena. Ett sådant antagande synes emellertid icke över- ensstämma med det verkliga förhållandet. En statistisk stickprovsunder- sökning omfattande första halvåret 1954 visar att regeringsrättens ändrings- procent är ungefär lika stor, vare sig kammarrätten gjort ändring i pröv- ningsnämndens beslut eller ej (36,2 % resp. 35,5 %). Den här antydda grunden för fullföljdsbegränsning måste därför redan av detta skäl anses olämplig, även om den i och för sig skulle medföra en ganska effektiv minskning av antalet fullföljda mål. Enligt den nyssnämnda stickprovs- undersökningen skulle man kunna räkna med en minskning av besvärsfre- kvensen av över 60 %. Vidare förutsätter den ifrågavarande principen fram- för allt ett väl utvecklat processuellt förfarande i underinstanserna. Härut- innan torde — såsom redan framhållits alltjämt föreligga alltför stora brister. De skäl som för skatteprocessens vidkommande talar emot den nu diskuterade utvägen torde i själva verket vara betydligt starkare än de skäl som förmådde processlagberedningen att förkasta motsvarande anord- ning för den allmänna processens del.
2. Fullföljdsbegränsning genom prövningstillstånd Då den nyss berörda metoden för fullföljdsbegränsning icke lämpar sig för skattemålen, kommer man naturligt över till den metod, som process- lagberedningen slutligen valde och som lagfästes i den gällande rättegångs- balken. Utredningen har ansett sig böra undersöka i vad mån den där ge- nomförda metoden lämpligen kan överföras å skatteprocessen. Kan man använda en liknande metod, vinner man den stora fördel som enhetlig- heten inom de olika processområdena måste anses innebära. Enhetligheten får å andra sidan icke bliva ett självändamål, utan hänsyn måste också tagas till de särskilda synpunkter som beskattningssystemet ger anled- ning till. Utgångspunkten för en sålunda överförd metod för fullföljdsbegränsning är att i varje fullföljt mål regeringsrättens prövning skall bero av särskilt tillstånd. Härigenom kan åt fullföljdsreglerna ges en smidigare och efter förhållandena i varje särskilt fall mera anpassbar utformning. De huvud— sakliga grunderna för prövningstillstånd bör dock under alla omständig- heter vara angivna i författningen. '
sättande av rimliga rättssäkerhetskrav — åstadkomma en något så när effektiv begränsning av måltillströmningen till den högsta instansen. Olika meningar har yppats om hur den spärr, som är nödvändig för att uppnå sagda syfte, bör vara anordnad. Den mest betydelsefulla frågan därvid är om man, i likhet med vad som gäller för fullföljd av talan till högsta dom— stolen i civilmål, skall bygga på en öppen beloppsspärr, vilken känneteck- nar systemet med en s. k. summa revisibilis och som innebär att talan principiellt får fullföljas till den högsta instansen endast om tvisteföre- målets värde uppgår till ett visst lägsta belopp, eller om man med hänsyn till skattemålens särart skall utan någon sådan beloppsgräns överlåta åt regeringsrätten att mera fritt efter vissa angivna grunder besluta om pröv- ningstillstånd.
Regeringsrädens yttranden den 5 oktober 1954
I den diskussion inom regeringsrätten, som utmynnade i de av ledamö- lerna den 5 oktober 1954 avgivna yttrandena, vann det senare alternativet den största anslutningen.
Såsom skäl härför anfördes bland annat, att vad man i allmänhet hade emot metoden med en summa revisibilis (liksom även förslagen om stäm- pelavgift och om fullföljdsavgift) vore, att rätten till fullföljd skulle bero på hur stort värde, uttryckt i absoluta tal, som målet gällde, medan målets betydelse för den enskilde rimligtvis borde mätas på annat sätt, i relation till hans ekonomiska förhållanden. Att mindre inkomsttagare i princip skulle vara utestängda från fullföljd till högsta instans vore icke till- talande. Om någon sådan metod för begränsning av fullföljdsrätten skulle införas, vore det därför antagligt, att gränsen skulle sättas ganska lågt, så att endast sådana mål skulle avskäras, som även för mindre inkomsttagare kunde anses mindre betydelsefulla, alltså bagatellmål i egentlig mening. I så fall bleve begränsningen av mycket liten betydelse för frågan om rege- ringsrättens arbetsbelastning. Om återigen gränsen sattes tämligen högt, så högt att den finge verklig betydelse i fråga om belastningen, vore det nöd- vändigt att stadga betydelsefulla undantag, så att efter dispens även mål under värdegränsen skulle kunna fullföljas på särskilda skäl. Då man undersökte, huru sådana dispensregler borde utformas, komme man emel- lertid osökt in på tanken, om icke värdegränsen hellre borde slopas och dis— pensreglerna göras till huvudsak, eller med andra ord om icke rätten till fullföljd borde göras beroende av ett i varje särskilt fall meddelat pröv- ningstillstånd. Det kunde icke vara något tvivel om att av de olika metoder för begränsning av tillströmningen, som varit diskuterade, denna vore den mest effektiva, samtidigt som den ginge fri från den kritik, som alltid kunde riktas mot stela värdegränser.
I stället för en summa revisibilis föreskrevs alltså i det förslag till full— l'öljdsbestämmelser, som framfördes på grundval av den nu redovisade
meningen, att prövningstillstånd finge meddelas bland annat, om särskilda skäl förekomme för talans prövning med hänsyn till att målet hade synner— lig vikt för klaganden. Den intressebedömning som därvid komme i fråga sades fullfölja samma syfte som en summa revisibilis men toge icke som denna sikte på ett i absoluta tal angivet värde utan ställde spörsmålet i rela- tion till klagandens ekonomiska förhållanden: hans inkomster, utgifter, tillgångar och skulder, för en jordbrukare fastighetens storlek, för en rörel— seidkare företagets omsättning o. s. v. Med formuleringen »synnerlig vikt» åsyftades, att från fullföljd skulle avskäras icke endast bagatellmål, utan alla mål, som ej för klaganden hade ett betydande intresse. Givet vore, anförde man, att vid tillämpning av detta stadgande i regeringsrättens praxis komme att utbilda sig vissa principer för bedömandet av frågan, i vilket förhållande ett omtvistat värde borde stå till klagandens årsinkomst, förmögenhet eller årsomsättning för att prövningstillstånd skulle meddelas. Men det läge i sakens natur, att dessa principer icke skulle vara stela utan giva rum för ett hänsynstagande till omständigheterna i det enskilda fallet.
Emellertid saknades icke förespråkare för systemet med summa revisi— bilis. En ledamot ifrågasatte om icke, trots de kända och erkända invänd— ningarna mot en dylik linje, i den praktiska verkligheten betänkligheterna däremot bleve mindre än mot ett generellt tillståndsförfarande. Även i ett demokratiskt inriktat samhälle torde medborgarna i allmänhet icke reagera mot att den enskilde, sedan hans sak prövats två gånger, icke finge besvära högsta instansen med ekonomiska frågor av mindre valör. En av lagstif- taren fixerad värdegräns som regeringsrätten vid synnerliga skäl finge underskrida, borde allvarligt övervägas såsom mindre ogynnsam än ett system med generellt tillståndsförfarande.
Utredningens skäl för en öppen beloppsspärr
Utredningen har efter övervägande av de båda nämnda alternativen för sin del anslutit sig till systemet med en fast summa revisibilis. Utredningen är medveten om systemets nackdelar men anser likväl av flera skäl den ifrågavarande metoden vara att föredraga framför metoden med en friare tillståndsprövning.
Skälet till att utredningen valt summa-revisibilismetoden är närmast, att en summa revisibilis av utredningen ansetts vara en naturlig konsekvens av en av de alternativa förutsättningar för meddelande av prövningstill- stånd, som utredningen uppställt i sitt förslag. Frånsett möjligheterna till fullföljd av talan på grund av prejudikat— och intressedispens, vilka icke gjorts beroende av någon värdegräns och som kommer att närmare behand- las i ett senare sammanhang, har utredningen nämligen såsom förutsätt- ning för prövningstillstånd i övriga fall uppställt, att anledning förekom- mer till ändring i det slut, vartill kammarrätten kommit, eller eljest med hänsyn till omständigheterna i målet skäl förekommer för talans prövning,
Det är här alltså, i likhet med motsvarande regel i rättegångsbalken , främst fråga om fullföljd på grund av ändringsdispens. Utredningen har av skäl, till vilka utredningen senare skall återkomma, föredragit denna grund för prövningstillstånd framför en sådan allmän klausul om prövningstillstånd med hänsyn till målets synnerliga vikt för klaganden, varom förut talats. Men då den .av utredningen valda grunden 'icke, såsom fallet är med den andra klausulen, innefattar någon bedömning av den fullföljda talans betydelse i förhållande till klagandens ekonomiska förhållanden, har det blivit nöd- vändigt att komplettera den angivna grunden med en spärr av något slag. Det har ansetts naturligt, att denna spärr, för att effektivt tjäna syftet att åstadkomma en minskad måltillströmning, skolat utformas enligt summa- revisibilismetoden.
Visserligen medger en sådan fast värdegräns inte alltid samma smidighet i tillämpningen som den förut omtalade friare metoden men å andra sidan är denna senare metod behäftad med vissa olägenheter som man torde ha svårt att bortse från. Man får nämligen antaga, att regeringsrätten vid en bedömning enligt den friare metoden utan någon fastställd värdegräns internt komme att räkna med vissa värdegränser för olika inkomstlägen. I vissa fall kunde regeringsrätten med hänsyn till omständigheterna i det sär- skilda fallet tillåta sig att frångå dessa värdegränser. Vilka dessa värde— gränser skulle vara och under vilka förutsättningar man kunde räkna med ett frångående av värdegränserna skulle undandra sig de skattskyldigas och andra utomståendes bedömande. För dessa skulle tillståndsprövningen enligt den friare metoden därför vid en jämförelse mellan förhållandevis likartade fall med olika utgång lätt kunna ge intryck av en viss godtycklig- het, vilket icke är tilltalande. I ovisshet om var värdegränserna ginge och när dessa kunde frångås, skulle de skattskyldiga kanske oftare än eljest frestas att fullfölja sin talan även i bagatellmål i förhoppning om att pröv- ningstillstånd ändock skulle medges. Därmed skulle också den eftersträvade minskningen av besvärsfrekvensen i någon mån motverkas. Med hänsyn till de anförda omständigheterna synes därför en i författningen uttryckligen angiven värdegräns till ledning för såväl de skattskyldiga som övriga berörda parter vara en mera tillfredsställande anordning.
Genom en differentiering av summa revisibilis för taxeringar under tio- tusen kronor kan hänsyn tagas till den ofta framförda invändningen mot systemet ifråga, att en fast värdegräns missgynnar de lägsta inkomst- tagarna, så att de därigenom hindras från att fullfölja sin talan i fall, då tvistebeloppet är lågt men likväl av ekonomisk betydelse för klaganden.
4. Beloppsspärrens storlek Vid bestämmandet av den beloppspärr, som enligt utredningens förslag skall utgöra summa revisibilis i skattemålen, har tanken varit, att partens talan hos regeringsrätten för erhållande av prövningstillstånd enligt de grun-
der som föreslagits i fullföljdsbestämmelsernas 3 g 2 i allmänhet skall gå ut på ändring i taxeringen till ett belopp av minst 2 000 kronor, såvitt angår inkomsttaxering, och minst 50 000 kronor, såvitt angår förmögenhetstaxe- ring. Endast om den enligt kammarrättens utslag för stalig eller kommunal inkomstskatt taxerade inkomsten understiger 10 000 kronor skall summa revisibilis beräknas till ett lägre belopp, nämligen en femtedel av den taxe- rade inkomsten. Denna lägre summa revisibilis har såsom förut nämnts valts med tanke på de mindre inkomsttagarna. I praktiken kommer den vanligaste spärrgränsen alltså att gå vid 2 000 kronor.
Mest konsekvent vore att beloppsspärren i skattemål anknötes till en viss summa uträknad skatt, eftersom tvisten till sist går ut på ett bedömande av hur mycket den skattskyldige har att erlägga i skatt. Det skulle emeller- tid ställa sig för komplicerat att i varje särskilt fall räkna ut det omtvistade skattebeloppet. Särskilt för den skattskyldige skulle det vara svårt att be- döma när summa revisibilis vore.uppnådd. Den av utredningen föreslagna metoden att anknyta spärren till storleken av ett i inkomst- eller förmögen- hetsuppskattningen ingående omtvistat belopp har valts därför att den är betydligt enklare och mera praktisk att tillämpa för alla parter.
Vid valet av beloppsspärr har utredningen sökt förbehålla rätten att full- följa talan till sådana mål, i vilka utgången kan anses vara av verklig ekono— misk betydelse för de skattskyldiga. I den mån det icke är fråga om mål som föranleder prejudikats- eller intressedispens bör nämligen tyngdpunk— ten läggas på målets ekonomiska intresse för klaganden. Detta intresse får enligt utredningens mening icke vara för obetydligt, om det skall kunna motivera igångsättandet av hela den dyrbara apparat, som ett fullföljande till den högsta instansen innebär. Vad som skall anses vara ett tillräckligt betydande ekonomiskt intresse kan givetvis bedömas olika för skattskyldiga i olika inkomstlägen. Ur denna Synpunkt kunde det vara befogat med en serie beloppsspärrar för de olika inkomstlägena. Med det nämnda undan- taget för inkomsttaxeringar under 10 000 kronor har utredningen emeller- tid föredragit att, såsom skett i rättegångsbalken, uppställa en gräns, vid vilken det helt allmänt kan sägas, att tvistebelopp ovanför gränsen represen- terar ett så pass betydande intresse att besvärsrätt i högsta instans är be- fogad och att tvistebelopp under gränsen icke motiverar sådan besvärsrätt. Utredningen har, såsom redan framgått, ansett den ur de angivna synpunk— terna lämpliga gränsen böra gå vid 2 000 kronor vid inkomsttaxeringen, frånsett taxeringarna under 10 000 kronor.
Beloppet 2 000 kronor är visserligen högre än den smnma revisibilis, som enligt rättegångsbalken gäller för de civila tvistemålen, eller 1500 kronor, men med hänsyn till att det senare beloppet bör jämföras med den skatt, som i det särskilda fallet belöper på tvåtusenkronorsbeloppet i skattemålen, blir summa revisibilis i skattemålen i själva verket normalt lägre än mot— svarande summa i civilmålen. Räknar man med 30—50 procent marginal—
skatt som mera normalt, rör det sig alltså om en skatt på 600—1 000 kronor på ett tvistebelopp av 2 000 kronor. Med hänsyn till skatteskärpningen i de högre inkomstskikten och med tanke på att det här gäller att reglera ett för- hållande av så känslig natur, som det allmännas skatteanspråk mot den en- skilde skattebetalaren utgör, lärer den allmänna spärren icke gärna kunna sättas högre i inkomsttaxeringsmålen än utredningen föreslagit. Å andra sidan har utredningen icke ansett sig kunna sätta denna gräns lägre, bort- sett från taxeringarna under 10 000 kronor, 0111 fullföljdsbegränsningen skall kunna få den mera påtagliga effekt som man eftersträvar.
För att i någon mån belysa verkningarna av en summa revisibilis, mot- svarande ett lägsta tvistebelopp av 2 000 kronor, kan nämnas, att det vid en verkställd genomgång av mål, vilka avgjorts i regeringsrätten under åren 1954 och 1955, befunnits att antalet mål, i vilka tvistebeloppet understigit 2 000 kronor, under 1954 uppgått till 360 av 1 007 undersökta mål eller 0111- kring 36 procent och under 1955 till 512 av 1 287 undersökta mål eller om- kring 40 procent. Målen avseende tvistebelopp överstigande 2000 kronor uppgick alltså till omkring 64 procent respektive 60 procent. Sättes gränsen vid ett lägsta tvistebelopp av 2 000 kronor, synes man således kunna räkna med ett automatiskt målbortfall av omkring en tredjedel, vilket får anses innebära en ganska tillfredsställande minskning av regeringsrättens arbets- belastning. Räknar man åter med ett lägsta tvistebelopp av endast 1 000 kronor som gräns, stannar bortfallet enligt den nä

References: domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen