Source: http://ullderechointernacional.blogspot.com/2009/02/
Timestamp: 2018-07-21 19:36:25+00:00

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Derecho y Política Internacional: febrero 2009
LA APLICACIÓN CONSTITUCIONAL PREFERENTE DEL DERECHO INTERNACIONAL
Este ensayo, en coautoría con el Dr. Eladio Arroyo Lara, Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la ULL, tiene como finalidad principal exponer la tesis de la aplicación constitucional preferente del Derecho internacional respecto al Derecho interno, acudiendo a una interpretación metódica y sistemática de la Constitución Española de 1978. Pero esta cualificación no es privativa del ordenamiento constitucional español. Sistemas como el alemán anterior a la reunificación, tanto el de la República Federal como el de la República Democrática, imponían la equivalencia del Derecho internacional general respecto a los ordenamientos internos y, en su caso, la prevalencia del Derecho internacional convencional. Es pertinente citar, aunque pertenezca a un conjunto jurídico distinto, el caso del Common Law inglés y con eso queremos señalar que la Constitución Española no es un supuesto aislado y extraño entre espacios jurídicos homogéneos, sino que sigue una tradición común a casi todos los sistemas jurídicos actuales.
Este ensayo ha sido aceptado para su publicación el 20 de mayo de 2009.
REFLEXIONES SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO COMUNITARIO Y SUS FUENTES
Debemos destacar, con carácter previo, que si hablamos de fuentes del Derecho Comunitario, normalmente eso indica que, primero, existe un sector perfectamente delimitado del ordenamiento jurídico y, segundo, que tiene un sistema de fuentes propio. Ciertamente este es el título del presente ensayo; con ello queremos indicar que el Derecho Comunitario es un conjunto normativo que disfruta de autonomía y que está dotado de fuentes de producción propia. Porque cuando mencionamos las fuentes del Derecho Comunitario nos estamos refiriendo solo a las fuentes de producción normativa, llamadas fuentes formales o directas, dejando a un lado las fuentes materiales o indirectas.
¿Se puede, pues, hablar del Derecho Comunitario como de un conjunto normativo autónomo? ¿Qué es el llamado "Derecho Comunitario"? Es posible que resulte extraño plantear algo que es un lugar común, de uso frecuente en el lenguaje jurídico, pero es necesario delimitar en lo posible qué es aquello a lo que se denomina Derecho Comunitario y cuáles son sus características. En nuestra opinión, conviene alejarse un tanto de las construcciones teóricas que contemplan solo un aspecto del problema, aquel que tiene su punto de mira en la aplicación de ese Derecho Comunitario en los ordenamientos internos de los Estados, en suma, en las características fundamentales de su aplicación, e ir algo más allá, a la raíz o núcleo esencial de donde surge este Derecho.
No se debe perder de vista que las Comunidades Europeas son Organizaciones Internacionales intergubernamentales, categoría jurídica propia del Derecho Internacional Público. Las Comunidades Europeas –y también la Unión Europea- son asociaciones de Estados creadas con unos fines y objetivos determinados, dotadas de los poderes y competencias necesarios para el cumplimiento de esos objetivos. La estructura general de cualquiera de estas Organizaciones no difiere en lo fundamental del de las demás Organizaciones Internacionales, universales o regionales, tales como las Naciones Unidas, el Consejo de Europa, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico o la Organización Internacional del Trabajo. Lo que las diferencia, sobre todo, es que en ellas se da un proceso de transferencia por parte de los Estados miembros hacia estas Organizaciones de una naturaleza y contenido especiales, proceso de transferencia que no se da en las demás de la misma forma y con igual intensidad. Son, sin lugar a dudas, Organizaciones Internacionales fuertemente integradas, a las que los Estados han dotado de competencias singulares y específicas para el cumplimiento de los fines para los que fueron creadas. En realidad, los Estados, al formar parte de la Unión Europea, han transferido el ejercicio de competencias que originariamente corresponde al Estado. Así, el artículo 93 de la Constitución Española faculta esa transferencia de ejercicio de competencias a una Organización Intergubernamental o Institución "titular" de la gestión. Pero, realmente, las competencias, en si mismas, son intransferibles, porque forman parte, son el núcleo duro del ordenamiento jurídico complejo que constituye lo que denominamos Estado. La naturaleza de la competencia jurídica es exactamente lo que la palabra quiere decir: algo o alguien tiene el poder de disposición total o parcial de un sector del ordenamiento. Luego, si ejerce el poder o facultad de disposición, puede hacer con ese sector lo que desee: poseerlo para sí, transferirlo en todo o en parte o transferir solo su uso. Esta competencia comunitaria concreta, transferida por los Estados o ejercida implícitamente según los casos, versa sobre materias determinadas respecto a las cuales los propios Estados, precisamente por haberlas transferido, dejan de actuar.
Este es un esquema simplista, pero necesario a los efectos de esta exposición, porque, solo si aislamos el núcleo de donde parte el Derecho podemos exponer cuál es éste y cuáles son sus fuentes. Ese núcleo es, obviamente, las Comunidades Europeas, fundadas por los Tratados de 1950 y 1957, que han sufrido una serie de procesos de transferencias material y formal, algunas de importancia evidente que han generado un conjunto de transformaciones desde su fundación. Por ejemplo, la fusión de las Asambleas y los Tribunales respectivos en 1957, la fusión de los Ejecutivos en 1965, la aparición de un órgano de decisión política fuera del contexto comunitario como fue el Consejo Europeo, el progresivo desarrollo de la cooperación en política y seguridad común, la creación de la Unión Europea en 1992, las reformas, denominadas con cierta imprecisión constitucionales, de los Tratados de Ámsterdam y de Niza, y finalmente, la integración de la Unión Europea Occidental en la Unión Europea, aunque ésta se haya producido por la puerta de atrás.
Por tanto, el Derecho Comunitario es el Derecho de las Comunidades Europeas en un sentido amplio. A su vez éste tiene dos dimensiones claras y perceptibles: el Derecho interno de las Comunidades –el conjunto de reglamentos, instrucciones y decisiones que regulan la organización interna del sistema comunitario- y el externo, aquel conjunto de normas que, contenidas en los Tratados fundacionales y otros Convenios complementarios, o producidas por los órganos comunitarios con competencias precisas para ello, se dirigen y aplican a los Estados miembros y, en su caso, a las personas físicas o jurídicas nacionales de estos Estados. El Derecho del que vamos a hablar es el Derecho externo comunitario, que afecta directamente a los Estados, no el interno, que carece de relevancia directa.
El ámbito, pues, de actuación de este Derecho es muy definido. La transferencia de ejercicio de competencias que los Estados miembros han hecho a favor de estas Organizaciones, transferencia que no es otra cosa que el producto de la manifestación de voluntad expresa de los Estados, permite a aquéllas producir un conjunto de normas jurídicas en materias concretas que son aplicables, algunas, directamente en la esfera interna de los Estados.
Por tanto, podemos afirmar, en primer lugar, que como tales Organizaciones Internacionales, las Comunidades Europeas poseen un Derecho propio y, por tanto, unas fuentes de producción también propias y específicas. Este Derecho posee una serie de características conocidas, no tan especiales como se suele suponer, características que se han puesto de relieve, sobre todo a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades –en adelante TJCE-. El Tribunal ha cumplido un papel fundamental en el desarrollo y concreción de Derecho Comunitario, especialmente a través de la interpretación y desarrollo que de las normas comunitarias hace el propio TJCE, para lo que ésta facultado por el artículo 220 del Tratado de la Comunidad Europea −en adelante TCE- y el artículo 136 del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica –en adelante CEEA-. Es muy posible que sin la acción del TJCE en esta materia, el Derecho Comunitario sería algo muy distinto a lo que es hoy en día, y la Unión Europea un conjunto de Organizaciones Internacionales mucho menos integrado de lo que es. Por tanto, las características del Derecho Comunitario han sido el resultado de un largo proceso de interpretación jurisprudencial, mucho más que desarrollo literal del auténtico contenido normativo de los Tratados fundacionales. Con esto queremos decir que lo que se considera núcleo esencial y característico del Derecho Comunitario, es más una elaboración del TJCE que peculiaridades contenidas en las mismas normas de forma expresa. El Derecho Comunitario posee en su aplicabilidad y rango normativo lo que el TJCE ha determinado como tal, incluso más de lo que pudiese colegirse de una interpretación fiable de los Textos comunitarios.
1. Características del Derecho Comunitario
¿Cuáles son las características consideradas específicas del Derecho de la Unión Europea? Fundamentalmente son tres: la autonomía del ordenamiento, el principio clave del que derivan los demás, la primacía con respecto a los ordenamiento internos y, en tercer lugar, el efecto directo y la aplicabilidad directa.
La autonomía no es una particularidad del Derecho Comunitario –la comparte con el Derecho Internacional- pero ha sido puesta de relieve por el TJCE y por la doctrina como algo esencial y especial de este Derecho. Autonomía significa que el orden jurídico comunitario es autónomo con respecto a cualquier otro orden jurídico, sea el Derecho Internacional o el ordenamiento interno. Es, pues, un reflejo defensivo frente al Derecho interno estatal: la norma comunitaria no se transforma nunca en norma interna, no entra jamás a formar parte del ordenamiento estatal. Va a ser aplicable en éste, pero no es una norma interna más, sea cual fuere su rango jerárquico. Quizás su desarrollo jurisprudencial más explícito se encuentre en la Sentencia "Van Gend & Loos" de 1963 cuando dice que "la Comunidad constituye un nuevo orden jurídico del Derecho de Gentes y el Derecho Comunitario es independiente de la legislación de los Estados miembros".
Dejando a un lado la primera parte de la proposición, francamente discutible y no demostrable puesto que el TJCE categoriza al Derecho Comunitario como un "tercer género" fuera de clasificación, la segunda parte, independiente respecto al Derecho interno, es indicadora del deseo del Tribunal de considerar absolutamente autónomo al Derecho Comunitario respecto al Derecho estatal. Esta autonomía se reitera posteriormente en la importante Sentencia "Costa/ENEL" de 1964 y refrendada por algún Tribunal Constitucional, como el italiano, que en una conocida sentencia de 27 de diciembre de 1973 dice que el Derecho Comunitario y los Derechos internos son sistemas jurídicos autónomos y distintos, aunque coordinados.
La primacía es objeto también de repetidas sentencias del TJCE. Primacía significa que ante un supuesto de conflicto material entre una norma de Derecho interno y otra de Derecho Comunitario, ésta será siempre aplicada prioritariamente. Esto, desde luego, exigiría mayor desarrollo, porque los supuestos de conflicto –normas sucesivas de ambos ordenamientos sobre una misma materia, normas constitucionales internas frente a Derecho Comunitario y otros- son numerosos, distintos y muy complejos, fuera del alcance y objetivos de este estudio, pero esta característica, así formulada, es considerada esencial dentro del sistema comunitario. Su fundamento es lógico: los Estados han transferido a la Unión Europea un conjunto de competencias para cumplir unos fines concretos. Si la norma emanada de la Unión Europea quedase inaplicada en su conflicto con otra u otros normas internas, los fines para los que se creó no se cumplirían, entonces, ¿para qué el sistema comunitario? El compromiso estatal no es aleatorio sino, bien al contrario, dirigido a la consecución de unos objetivos concretos para los que han realizado un traspaso de competencias derivadas de la Constitución.
La primera sentencia del TJCE que hace referencia a la primacía es la Sentencia "Costa/ENEL" de 1964, ya citada, quizás la más importante que haya dictado nunca este Tribunal, puesto que ha servido para delimitar las características fundamentales del Derecho Comunitario de una vez para siempre. En esencia, el TJCE realizó dos observaciones importantes acerca de la relación entre Derecho Comunitario y Derecho interno. La primera es que los Estados han transferido de forma definitiva derechos de soberanía a la Comunidad creada por ellos y no pueden revocar dicha transferencia con medidas posteriores y unilaterales incompatibles con el concepto de Comunidad. La segunda es que uno de los principios de los Tratados europeos es que ningún Estado miembro puede atentar contra la peculiaridad del Derecho Comunitario consistente en tener validez uniforme e íntegra en todo el ámbito de la Comunidad. El TJCE dice, con razón, que "las obligaciones contenidas en el Tratado constitutivo de la Comunidad [se refiere a la CEE] no podrían ser incondicionales sino solamente eventuales si pudiesen ser puestas en causa por actos legislativos futuros de los signatarios". Pero, la Sentencia "Costa/ENEL" hace referencia solo a normas sobrevenidas, futuras normas internas, sosteniendo que una norma comunitaria impide al Estado miembro dictar otra u otras normas materialmente contrarias y, en caso de hacerlo, las normas internas deberán quedar inaplicadas. Más allá aún, las sentencias posteriores, ejemplarmente en la Sentencia "Simmenthal" de 1978, no solo reiteran la tesis de la Sentencia "Costa/ENEL", respecto a las normas futuras sino que, como dice, "una norma comunitaria hace inaplicable de pleno derecho, desde su entrada en vigor, toda disposición contraria de la legislación nacional existente".
Los términos aplicabilidad directa y efecto directo responden a dos conceptos distintos pero que en la doctrina y el propio TJCE no han contribuido a aclarar del todo. Digamos, en primer lugar, que una norma directamente aplicable es aquella que no precisa de ulterior desarrollo por parte de ningún órgano del Estado para poder ser aplicada, es decir, una norma que, proviniendo de un ordenamiento distinto al estatal, en este caso el Derecho Comunitario, se aplica en ese Estado sin necesidad de medida alguna de ejecución. La aplicabilidad directa es, también, una característica que puede darse en el Derecho Internacional ante el Derecho interno, pero el sistema normativo comunitario posee la mayoría de sus normas con esta peculiaridad, tanto en normas contenidas en los Tratados como otras provenientes de las propias Instituciones comunitarias.
Por su parte, podríamos decir que normas de efecto directo son aquellas que de forma clara, precisa y sin posible margen de apreciación conceden derechos o imponen obligaciones a los particulares. En frase de un catedrático de la Universidad española, la aplicabilidad y el efecto directo son espectaculares. Hay disposiciones de efecto directo en los Tratados fundacionales, en los actos de las Instituciones −Reglamentos, Directivas, Decisiones− y en los Acuerdos internacionales suscritos por la Unión Europea. Por tanto, no todas las normas del Derecho Comunitario son aplicables directamente o tienen efecto directo: algunas precisan de normas de desarrollo y otras carecen de efecto directo porque no se dirigen a los particulares sino a los Estados en cuanto tales. Esta distinción, como hemos dicho, no siempre es clara e indubitada. No podemos entrar a hacer un análisis en profundidad de las normas directamente aplicables con o sin efecto directo pero hay que dejar claro que, como dijo el TJCE en la Sentencia "Van Gend & Loos" de 1963, la aplicabilidad directa forma parte de la esencia de las Comunidades Europeas, la creación de un mercado único precisa que la incorporación del Derecho Comunitario para ser aplicado en los Estados miembros, sea directa y que cuando conceda derechos o imponga obligaciones a los individuos, lo haga de forma precisa, clara y no controvertida.
No debe llamar la atención especialmente esta posibilidad, porque el efecto directo de normas no provenientes de fuentes internas, no solo está recogido en sentencias de Tribunales internacionales −como el Dictamen del Tribunal Permanente de Justicia Internacional de 1928 sobre el asunto de las "Competencias de los Tribunales de Dantzig"−, sino en el Derecho interno español, en numerosas sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.
Estas son, pues, las características esenciales, o consideradas tales, del Derecho Comunitario. Sin entrar en la cuestión de su naturaleza jurídica, podemos calificar al Derecho Comunitario como un ordenamiento que posee características comunes con el Derecho Internacional, no distintas a las de éste, pero que cuantitativa y cualitativamente las tiene en mayor grado, peculiaridades que se producen como consecuencia directa de los objetivos específicos que estas Organizaciones Internacionales tienen asignados. No tanto, pues, por tratarse de un Derecho especial y distinto, ese "tercer género" del que se ha hablado, sino porque si no las poseyera en el grado que el TJCE especialmente ha señalado, esos objetivos no podrían cumplirse.
2. Las fuentes del Derecho Comunitario
El Derecho Comunitario se divide clásicamente en originario o primario y secundario o derivado. Las fuentes de producción de ambos son distintas y su clasificación es relativamente simple. Se llama Derecho originario al conjunto de normas contenidas en los Tratados fundacionales de las Comunidades, los Protocolos Anexos, Declaraciones y Convenios sobre la aplicación de éstos, el Tratado por el que se crea un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas de 1965, los dos Tratados sobre materias presupuestarias y financieras de 1970, las Declaraciones relativas a los recursos presupuestarios, el Tratado por el que se modifican determinadas disposiciones del Protocolo sobre los Estatutos del Banco Europeo de Inversiones de 1975, el Acta relativa a la elección de los representantes del Parlamento Europeo por sufragio universal de 1976, el Acta Única Europea de 1986, que modificó artículos de los tres Tratados fundacionales, añadió otros y dio nacimiento a la institucionalización de la Cooperación Política Europea en su Título III, el Tratado de Maastricht de 1992 que instituyó la Unión Europea, los Tratados de reforma de Ámsterdam de 1997 y de Niza de 2001 por los que se modifican el Tratado de la Unión Europea y otros actos conexos y los sucesivos tratados de adhesión a las Comunidades Europeas y a la Unión Europea.
Esta enumeración mecánica de tratados no tiene otro objetivo que mostrar cuáles son las fuentes de producción del llamado "Derecho primario". En este sentido, los tratados fuente del Derecho primario u originario, son tratados internacionales sometidos a las reglas previstas para su entrada en vigor y aplicabilidad en los ordenamientos estatales. La especialidad o peculiaridad no radica en que podamos denominarlos tratados especiales o sui generis o, en su caso, una categoría aparte sometida a las reglas distintas a los demás, cosa que no es cierta ni siquiera posible. En sí, están bajo las normas del Derecho Internacional en materia de tratados y lo que los diferencia es su contenido, no su forma.
De todas maneras, hay diferencias entre los Tratados fundacionales. El Tratado de la CEEA -y antes el de la CECA- contiene un gran número de disposiciones de aplicación y efecto directo, mientras que aquéllas son menos en el de la Comunidad Europea. En ésta, la más importante, el Tratado, es lo que se denomina un tratado-marco normativo o convenio mediante el cual las partes fijan los objetivos comunes a obtener y crean una serie de mecanismos tendentes a la realización de aquellos objetivos. El principal y primer mecanismo es la concesión de capacidad o competencia normativa a determinados órganos previstos en el tratado −en suma, crear fuentes del Derecho−, a fin de que se regule en la práctica la consecución de los fines previstos. Precisamente esta capacidad normativa se refleja en lo que hemos llamado "Derecho derivado" o "secundario", que no es que no exista respecto a la CEEA, sino que en ésta el mecanismo de producción normativa es cuantitativamente menor. Un segundo camino, del que hablaremos más adelante, es la integración dentro del cuerpo del Derecho Comunitario, para formar parte del Derecho derivado, de los acuerdos internacionales, con numerosas variantes, que las Comunidades Europeas, como personas jurídico-internacionales que son, pueden concertar con otros sujetos del Derecho Internacional.
Por su parte, el Derecho derivado es extraordinariamente complejo. Se ha intentado clasificarlo según diferentes criterios y, en principio, nos parece el más correcto el siguiente, teniendo en cuenta su fuente de producción: actos normativos que tienen su origen en los órganos de la Unión Europea y que están regulados en los tratados comunitarios; y, actos normativos cuya fuente está directamente en el Derecho Internacional e indirectamente en los órganos comunitarios −acuerdos internacionales de las Comunidades Europeas−.
La primera gran clase de actos normativos componen aquello que, esencialmente, todos imaginamos cuando se habla del Derecho derivado: los Reglamentos, Directivas y Decisiones de los artículos 249 y 110 del TCE y los Reglamentos del artículo 161 del Tratado de la CEEA, y las Decisiones y Acuerdos de los Representantes de los Estados miembros en el Consejo de Ministros. Los más importantes, por la especial naturaleza de la Organización de la que se trata, son los Reglamentos, Directivas y Decisiones del artículo 249 del TCE. El órgano encargado de la función normativa es el Consejo −la Comisión tiene escasa competencia en este ámbito, excepto para los Reglamentos de ejecución en ciertos casos−, y, sucintamente, estos tres tipos de actos, fuentes de normas, tienen las siguientes características.
A) El Reglamento es la cúpula del sistema del Derecho Comunitario derivado. Es una norma de carácter general, obligatoria en todos sus términos y directamente aplicable, en el sentido de que no precisa de desarrollo alguno por parte de los Estados miembros. Pueden existir "reglamentos de base" desarrollados por el mismo Consejo, o "reglamentos de ejecución", pero en todo caso entran en vigor directamente para todos los Estados miembros en la fecha que el propio Reglamento fije o a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. Ciertamente, el reglamento es la "ley comunitaria", su equivalente. Normalmente dotados de efecto directo, son aplicables en los Estados miembros sin necesidad, o mejor, excluyendo en absoluto la posibilidad de su publicación en los Estados. Este dato, entre otros, modifica esencialmente la aplicación general en los ordenamientos estatales de las normas provenientes de fuentes ajenas a los propios ordenamientos. Normalmente, estas normas "ajenas", como ocurre con los tratados internacionales, solo pueden ser aplicadas previa publicación de su contenido en el Derecho interno. El Reglamento no, de ahí su importancia y especialidad. Aunque no es una materia para analizar en este momento, podemos decir que el fundamento jurídico para esta anomalía está, como siempre, en los tratados fundacionales. Un Estado, al adherirse a la Unión Europea, transfiere el ejercicio de determinadas competencias en ciertas materias y, dentro de esta transferencia, está conceder que ciertos actos comunitarios sean inmediatamente aplicables en su orden interno.
B) La Directiva impone a los Estados un resultado a obtener. Los Estados, en su Derecho interno, han de conseguir ese resultado, por los medios jurídicos que tengan por conveniente. Así pues, la Directiva es, para los Estados miembros, una obligación de resultado, precisa y concreta, aunque en sí pueda ser general. La Directiva es un acto jurídico original sobre el que existe abundantísima literatura, especialmente sobre el denominado "efecto directo vertical" entre Estados miembros e individuos. Para ello se debe examinar en cada caso si en función de su contenido la norma que se recoge en la Directiva −la obligación− es susceptible de producir efectos directos en las relaciones entre los Estados y los particulares: si el contenido de la Directiva es incondicional, puede ser invocada ante los Tribunales nacionales frente a cualquier disposición legislativa, administrativa o reglamentaria del Derecho nacional no conforme a esa Directiva. El TJCE también ha reconocido en varias sentencias la posibilidad del "efecto horizontal" o posibilidad de ser alegada por los ciudadanos de los Estados miembros en sus relaciones mutuas.
C) Por último, las Decisiones son actos individuales dirigidos a un destinatario concreto, Estado miembro o particular. Es un medio de acción ejecutivo más que puramente normativo, pero es igualmente obligatorio. En este sentido, la aplicabilidad directa es un factor inherente a su propia naturaleza y, en consecuencia, las jurisdicciones nacionales deben abstenerse de aplicar cualquier disposición interna y, en particular, aquellas cuya ejecución sería susceptible de obstaculizar una decisión comunitaria.
Enunciamos que dentro de la primera clasificación de actos normativos caben también las Decisiones y Acuerdos de los Representantes de los Estados miembros en el Consejo de Ministros. Respecto a éstas, podemos decir que son actos normativos atípicos dentro del Derecho Comunitario, en cuanto su naturaleza jurídica es la de un tratado internacional, no de un acto de Derecho Comunitario derivado. Son las decisiones que los gobiernos de los Estados miembros toman en el marco del Consejo, sin ser, naturalmente, Reglamentos, Directivas o Decisiones, sobre materias respecto de las que los órganos comunitarios carecen de competencias. Es decir, no son decisiones del Consejo, sino de los Estados que son parte en el Consejo, cuando se conciertan en cuanto tales Estados respecto a determinadas materias. El modo de creación de estas Decisiones, fuente del Derecho Comunitario, es pues un acuerdo internacional. Su fundamento no se encuentra en los tratados comunitarios, cosa lógica puesto que no es una actividad de los órganos de la Unión Europea, sino en la propia experiencia práctica comunitaria. En suma, son normas jurídicas obligatorias para los firmantes en cuanto han concertado un tratado entre sí, más acá o más allá del Derecho Comunitario.
En paralelo, el TUE incorporó en 1992 un conjunto de actos que emanan de las estructuras de cooperación denominadas Política Exterior y de Seguridad Común y Cooperación en los Ámbitos de Justicia e Interior, hoy Cooperación Policial y Judicial Penal, subordinados al Tratado de la Unión, adoptados por las Instituciones de la Unión Europea o por acuerdos de los Estados miembros para cumplir los fines y objetivos del Tratado. Son las Estrategias Comunes, Acciones Comunes y Posiciones Comunes de la PESC (artículo 12 del TUE) y las Posiciones Comunes, Decisiones Marco, Decisiones y Convenios de la CPJP (artículo 34 del TUE).
Los actos normativos cuya fuente directa es el Derecho Internacional e indirecta los órganos comunitarios, forman una categoría de gran importancia en el Derecho Comunitario. Las Comunidades Europeas son personas jurídicas internacionales, no solo en su aspecto interno con relación a los Estados miembros, sino en su aspecto externo, respecto de otros sujetos del Derecho Internacional. Por tanto, disfrutan de capacidad de obrar internacional, cuyo modo de expresión más notorio es la posibilidad de concertar acuerdos jurídicamente relevantes con otro u otros sujetos del mismo ordenamiento y que estos acuerdos surtan efectos jurídicos. Las Comunidades Europeas son el mayor exponente en esta materia dentro de las Organizaciones Internacionales. No solo han concertado acuerdos de asociación con múltiples variantes con terceros Estados, sino con grupos de Estados; asimismo han adoptado convenios de carácter financiero, como los de la Organización Mundial de Comercio, y participan activamente en otras Organizaciones Internacionales y en Conferencias de Codificación, en cuanto tal Organización Internacional. En suma, su actividad exterior es reveladora de su personalidad jurídica y los actos celebrados a tenor de esa actividad exterior forman parte del Derecho Comunitario.
Hay que resaltar que estos convenios son firmados por las Comunidades Europeas en cuanto tales, acuerdos que, como dice el artículo 300.7 del TCE obligan a las Comunidades, su órganos y los Estados miembros. Las Comunidades Europeas, como Organizaciones Internacionales que son, sujetos de Derecho Internacional, están sometidas al Derecho Internacional general, y como ocurre con los Estados, cuando firman y ratifican un convenio, y está válidamente celebrado, entra a formar parte del Derecho Comunitario. Por tanto, las Comunidades como tales, así como sus órganos, están subordinadas al contenido de los tratados suscritos por ellas. La consecuencia más importante es que el Derecho derivado, los actos de las Instituciones, están absolutamente subordinados al mandato de los tratados; éstos obligan a los órganos, los cuales no pueden dictar normas jurídicas en contravención con lo dispuesto en los tratados. La sumisión de las Comunidades Europeas al Derecho Internacional convencional fue reconocida expresamente por la jurisprudencia del TJCE en la conocida Sentencia "International Fruit" de 1972 cuando dijo que "el Derecho internacional obliga a las Comunidades Europeas sin distinguir si se trata de reglas convencionales o reglas generales".
Además de los tratados concertados por las Comunidades Europeas con terceros, existen los llamados "Acuerdos mixtos", los que son concertados simultáneamente por las Comunidades y los Estados miembros. Estos Acuerdos, singularmente los de cooperación con países en vías de desarrollo o en materia de pesca o Derecho Marítimo, afectan de forma igual a competencias comunitarias y competencias estatales. Es decir, el convenio es necesariamente mixto porque la transferencia de competencias en ciertas materias ha privado a los Estados del poder de disposición sobre las mismas, que ha pasado a ser de las Comunidades, mientras conservan todas las demás. Si un acuerdo afecta a competencias comunitarias y a competencias estatales ha de ser, por naturaleza y esencia, de carácter mixto. Esta es una materia no suficientemente desarrollada que plantea numerosos problemas de coordinación entre los Estados miembros y la Unión Europea.
3. Otras fuentes del Derecho Comunitario
La exposición desarrollada hasta ahora no agota el sistema de fuentes. No hay que perder de vista lo que son las Comunidades Europeas, Organizaciones Internacionales sometidas al Derecho Internacional del que son sujetos. Por tanto, al igual que los Estados, como reconoció la Sentencia "International Fruit Company" citada antes, el Derecho Internacional obliga a las Comunidades. En la Sentencia "Kramer" de 1976, el TJCE señaló que, en tanto que las Comunidades Europeas están dotadas de competencias por los propios Estados están limitadas por las mismas normas que se imponen a éstos y, sin lugar a dudas, el Derecho Comunitario y la Unión Europea están sometidos al Derecho Internacional.
El TJCE ha admitido también, como además está previsto en el TUE, la admisibilidad de la aplicación de los principios generales del Derecho, comunes a las legislaciones internas de los Estados miembros o ha deducido principios directamente del orden comunitario. El artículo 288 del TCE reenvía para la responsabilidad extracontractual a estos principios generales y las Comunidades los han aplicado en ciertas ocasiones, como son los principios generales del Derecho Administrativo común o en materia de derechos fundamentales, sobre los que hay una abundantísima literatura y sentencias del TJCE. Existe, además, otra fuente de menor importancia práctica: la costumbre, creada en el interior de las propias Comunidades Europeas. Se trata de un fenómeno común a otras Organizaciones Internacionales y se refiere casi siempre a prácticas reiteradas en el interior de estas Organizaciones.
El Derecho Comunitario es un ordenamiento compuesto por normas emanadas de tratados internacionales y otras normas que surgen de los órganos comunitarios con competencias para ello. Sus características más notorias, desarrolladas por el TJCE, las comparte fundamentalmente con el Derecho Internacional, pero de forma más generalizada y cuantitativamente mayor. Su sistema de fuentes corresponde al que es propio de un ordenamiento mixto, fundado en normas internas propias y convenios internacionales, y sometido, externamente, a las normas generales del Derecho Internacional.
Las peculiaridades que se han señalado, dejando aparte la gran cantidad de actos normativos atípicos, como las declaraciones y resoluciones de los órganos y los Estados miembros, los dictámenes y recomendaciones orgánicas y otros más, no permiten conceder a las fuentes del Derecho Comunitario ni a éste mismo una cualificación jurídica especial, un tercer género más o menos inclasificable. Quizás, el grado de integración de la Unión Europea, desconocido hasta ahora en la historia de las Organizaciones Internacionales y que proviene de las voluntarias transferencias de ejercicio de competencias soberanas por parte de los Estados, haya provocado una especie de "voluntarismo comunitario" que ha intentado colocar al Derecho Comunitario como una nueva categoría, un nuevo Derecho. Sus fuentes son las conocidas, normales y habituales en todas las Organizaciones Internacionales, y lo que no tiene parangón es lo que los Estados han deseado obtener al fundar y desarrollar las Comunidades Europeas, posteriormente la Unión Europea. Las competencias que han transferido obtienen como resultado la aparición de nuevas normas jurídicas, dotadas de elementos ya existentes en otros ordenamientos, pero potenciados en grado máximo.
Mientras la vía de la reforma comunitaria siga la pauta actual, el Derecho Comunitario y sus fuentes continuarán como hasta ahora. El salto cualitativo ya lo dio el Proyecto de Tratado de la Unión Europea, redactado por el Parlamento Europeo en 1984 y nunca aprobado, consistente en extinguir las Comunidades Europeas y dar paso a una única Organización, dotada de poder legislativo centralizado para ciertas materias, virtualmente idéntico a un sistema cuasifederal. Esto hubiera provocado que el Derecho Comunitario y sus fuentes, como hoy las conocemos, cambiasen sus características más conocidas. Mientras eso no llegue, y no parece en vías de conseguirse tras los continuos fracasos de reforma constitucional del sistema comunitario, no es posible sostener que el Derecho Comunitario y sus fuentes formen, realmente, un nuevo Derecho.
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References: artículo 93
 artículo 220
 artículo 136
sui generis
 artículo 161
 artículo 249
 artículo 300
 artículo 288