Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/23205
Timestamp: 2020-01-22 05:13:30+00:00

Document:
Système HJ - Décision: SENTENCIA 246/2012
SENTENCIA 246/2012, de 20 de diciembre
ECLI:ES:TC:2012:246
En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 1992-2010 y 7128-2010, planteadas por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en relación con los arts. 32.4 y 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, por posible vulneración de los arts. 14 y 23.2 CE. Han intervenido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, el Consejo de Gobierno de Madrid y la Asamblea de Madrid, así como el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Manuel Aragón Reyes, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 10 de marzo de 2010 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal oficio de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, al que se acompaña, junto con el testimonio del recurso de apelación núm. 806-2009 que se tramita ante dicha Sección y del procedimiento ordinario núm. 46-2006, sustanciado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Madrid, el Auto de 4 de febrero de 2010, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 32.4 y 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, por posible vulneración de los arts. 14 y 23.2 CE.
2. Los hechos de los que trae causa esta cuestión de inconstitucionalidad, tramitada bajo el núm. 1992-2010, son los siguientes:
a) Don Ángel Galindo Álvarez, en su condición de concejal portavoz del grupo político municipal Alternativa por Boadilla, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte de 24 de febrero de 2006 por el cual, como consecuencia del abandono del grupo municipal Alternativa por Boadilla por parte de la concejala doña Josefa Beltrán Ramírez, que pasa a la condición de concejala no adscrita, se procede a reordenar la composición de las comisiones informativas municipales, integrando a la concejala no adscrita en cada una de dichas comisiones. El recurrente interesó la nulidad del referido acuerdo plenario, por entender que los concejales no adscritos no tienen derecho a participar en las comisiones informativas, por tratarse de un derecho reservado a los grupos políticos municipales, a quienes corresponde designar a los concejales que van a formar parte de dichas comisiones, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 20.1 c) y 73.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), el art. 125 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las corporaciones locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, y el art. 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid.
b) Tras diversas vicisitudes procesales, el recurso contencioso-administrativo fue desestimado por Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Madrid (procedimiento ordinario núm. 46-2006) de 5 de diciembre de 2008, que declaró ajustado a Derecho el acuerdo municipal impugnado. En síntesis, el Juzgado entiende que de la interpretación conjunta de lo dispuesto en los apartados 1, 2 y 3 del art. 33 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, en relación con los arts. 20.1 c) y 73.3 LBRL (redactados conforme a la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), se infiere que los concejales no adscritos tienen derecho a participar en las comisiones informativas, pues entenderlo de otro modo supondría privar a los concejales no adscritos de sus funciones representativas, con vulneración de lo dispuesto en el art. 23.2 CE.
c) Interpuesto contra dicha Sentencia recurso de apelación por don Ángel Galindo Álvarez, concejal portavoz del grupo municipal Alternativa por Boadilla, que fue tramitado bajo el núm. 806-2009 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, mediante providencia de 22 de septiembre de 2009 se señaló la fecha de 1 de octubre siguiente para votación y fallo del recurso, y mediante providencia de 2 de octubre de 2009 la Sección, de conformidad con el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), acordó conferir plazo común de diez días a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegasen sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 20.1 c) y 73.3 LBRL y los arts. 32.4 y 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid (preceptos que se transcriben literalmente), por posible vulneración de los arts. 14 y 23.2 CE y de la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 32/1985, de 6 de marzo) sobre el derecho al ejercicio de la función representativa en condiciones de igualdad con el resto de integrantes del órgano representativo.
d) Finalmente, por Auto de 4 de febrero de 2010 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 32.4 y 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, por posible vulneración de los arts. 14 y 23.2 CE.
3. El Auto de 4 de febrero de 2010 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid fundamenta el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 32.4 y 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, en las consideraciones que podemos sistematizar del modo que sigue.
4. Mediante providencia de 19 de mayo de 2010 el Pleno, a propuesta de la Sección Primera de este Tribunal, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1992-2010 y reservarse para sí el conocimiento de la misma, así como dar traslado de las actuaciones recibidas, de conformidad con el art. 37.3 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como al Consejo de Gobierno y a la Asamblea de Madrid, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Igualmente se acordó comunicar esta resolución a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid a efectos de lo dispuesto en el art. 35.3 LOTC, y publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” (con los efectos previstos en el art. 37.2 LOTC) y en el “Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid”.
5. El Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal, mediante escrito registrado con fecha 4 de junio de 2010, que la Mesa de la Cámara ha adoptado el acuerdo de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Idéntica comunicación efectuó el Presidente del Senado mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 9 de junio de 2010.
6. El Abogado del Estado se personó en el presente proceso constitucional en nombre del Gobierno y formuló alegaciones mediante escrito registrado el 15 de junio de 2010, solicitando que se dictase Sentencia estimatoria de la cuestión planteada.
7. El Letrado de la Comunidad de Madrid se personó en nombre del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid y formuló alegaciones mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 18 de junio de 2010, en el que concluye interesando que se dicte Sentencia desestimatoria, declarando la constitucionalidad de los arts. 32.4 y 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid.
8. El Letrado de la Asamblea de Madrid se personó en nombre de la misma y formuló alegaciones mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 18 de junio de 2010, solicitando que se dicte Sentencia desestimatoria de la cuestión planteada.
9. El Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones ante este Tribunal con fecha 28 de octubre de 2005, interesando la desestimación de la presente cuestión de inconstitucionalidad.
10. . El 5 de octubre de 2010 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal oficio de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento ordinario núm. 275-2009 que se tramita ante dicha Sección, el Auto de 7 de septiembre de 2010, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 32.4 y 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, por posible vulneración de los arts. 14 y 23.2 CE.
11. Los hechos de los que trae causa esta segunda cuestión de inconstitucionalidad, tramitada bajo el núm. 7128-2010, son, sucintamente expuestos, los siguientes:
a) Don Ángel Galindo Álvarez, en su condición de concejal portavoz del grupo político municipal Alternativa por Boadilla, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte de 30 de enero de 2009 por el que se aprueba el texto definitivo del Reglamento Orgánico Municipal de dicho Ayuntamiento. Entre otros extremos el recurrente interesó la nulidad del art. 48.4 del referido reglamento, en cuanto permite que los concejales no adscritos puedan formar parte de las comisiones informativas, cuando, a juicio del recurrente, los concejales no adscritos no tienen derecho a participar en las comisiones informativas, por tratarse de un derecho reservado a los grupos políticos municipales, a quienes corresponde designar a los concejales que van a formar parte de dichas comisiones, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 20.1 c) y 73.3 LBRL, en el art. 125 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las corporaciones locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, y en el art. 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid.
b) El recurso contencioso-administrativo fue tramitado como procedimiento ordinario núm. 275-2009 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que señaló la fecha de 17 de junio de 2010 para votación y fallo del recurso, y mediante providencia de la misma fecha, acordó conferir plazo común de cinco días a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegasen sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, en cuanto prevé que las comisiones informativas de los Ayuntamientos estarán integradas exclusivamente por concejales designados por los distintos grupos políticos, disposición que puede vulnerar el art. 23 CE y la doctrina del Tribunal Constitucional, recogida entre otras en la STC 169/2009, de 9 de julio; y ello en atención a que el recurrente sostiene la nulidad del art. 48.4 del Reglamento Orgánico Municipal del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, al entender que conforme al citado art. 33.3 de la Ley 2/2003, los concejales no adscritos no pueden formar parte de las comisiones informativas.
c) Finalmente, por Auto de 7 de septiembre de 2010 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 32.4 y 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, por posible vulneración de los arts. 14 y 23.2 CE.
12. El Auto de 7 de septiembre de 2010 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid fundamenta el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 32.4 y 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, en las mismas consideraciones que se contienen en el su anterior Auto de 4 de febrero de 2010, que ha dado lugar a la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1992-2010, resumidas en el antecedente 4 de la presente Sentencia, a las que resulta obligado remitirse.
13. Mediante providencia de 3 de noviembre de 2010 el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera de este Tribunal, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 7128-2010 y reservarse para sí el conocimiento de la misma, así como dar traslado de las actuaciones recibidas, de conformidad con el art. 37.3 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como al Consejo de Gobierno y a la Asamblea de Madrid, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Igualmente se acordó comunicar esta resolución a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid a efectos de lo dispuesto en el art. 35.3 LOTC, y publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” (con los efectos previstos en el art. 37.2 LOTC) y en el “Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid”. Asimismo se acordó oír a las partes para que en el indicado plazo de quince días alegaran lo que estimasen oportuno sobre la posible acumulación de esta cuestión, núm. 7128-2010, a la registrada con el núm. 1992-2010, planteada por el mismo órgano judicial y admitida a trámite mediante providencia del Pleno de 19 de mayo de 2010.
14. El Presidente del Senado comunicó a este Tribunal, mediante escrito registrado con fecha 17 de noviembre de 2010, que la Mesa de la Cámara ha adoptado el acuerdo de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Idéntica comunicación efectuó el Presidente del Congreso de los Diputados mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 25 de noviembre de 2010.
15. Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 26 de noviembre de 2010 compareció y formuló alegaciones el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, que solicitó, con carácter principal, la inadmisión de la presente cuestión respecto del art. 32.4 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, por defecto en el trámite de audiencia del art. 35.2 LOTC, y la estimación de la cuestión respecto del art. 33.3 de dicha Ley, por las mismas razones expresadas en el escrito de alegaciones presentado en la cuestión núm. 1992-2010; y subsidiariamente interesó la estimación de la presente cuestión en su integridad. Asimismo manifestó el Abogado del Estado su conformidad a la acumulación de la cuestión núm. 7128-2010 a la registrada con el núm. 1992-2010.
16. También comparecieron y formularon alegaciones el Gobierno y la Asamblea de la Comunidad de Madrid, representados por sus respectivos Letrados, solicitando ambos que el Tribunal dicte Sentencia desestimando la cuestión, por las mismas razones expuestas en los escritos de alegaciones presentados en la cuestión núm. 1992-2010; asimismo coincidieron en interesar la acumulación de la cuestión núm. 7128-2010 a la registrada con el núm. 1992-2010.
17. El Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones ante este Tribunal con fecha 9 de diciembre de 2010, en el que comienza señalando que el planteamiento de la cuestión resulta defectuoso en cuanto al cumplimiento del trámite de audiencia del art. 35.2 LOTC, toda vez que la providencia de apertura del trámite reduce el trámite a cinco días, no concreta la duda de constitucionalidad y sólo se refiere al art. 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, como precepto que puede ser contrario al art. 23 CE, mientras que en el Auto de planteamiento de la cuestión se cuestiona también el art. 32.4 de la misma ley, y se añade el art. 14 CE como precepto constitucional vulnerado, junto al art. 23.2 CE. No obstante esta advertencia, el Fiscal General del Estado entra a examinar el fondo del asunto y concluye interesando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad por las mismas razones aducidas en el escrito de alegaciones que presentó en la cuestión núm. 1992-2010. Y mediante otrosí coincidió con el resto de partes personadas en interesar la acumulación de la cuestión núm. 7128-2010 a la registrada con el núm. 1992-2010.
18. Por ATC 14/2011, de 15 de febrero, el Pleno acordó acumular la cuestión de inconstitucionalidad registrada con el núm. 7128-2010 a la cuestión de inconstitucionalidad registrada con el núm. 1992-2010.
19. Mediante providencia de 18 de diciembre de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 20 del mismo mes y año.
1. La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid considera en las cuestiones acumuladas que los arts. 32.4 y 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, pueden ser contrarios a los derechos a la igualdad ante la ley (art. 14 CE) y a la participación política de los cargos públicos representativos en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE). Entiende el órgano judicial que los preceptos legales cuestionados afectan al núcleo esencial del derecho de los concejales no adscritos al ejercicio de cargos públicos representativos, en la medida en que tales preceptos permiten excluir a los concejales no adscritos de su participación en las comisiones informativas municipales.
“Los Concejales que adquieran su condición con posterioridad a la sesión constitutiva de la Corporación deberán incorporarse al grupo político formado por la lista en la que hayan sido elegidos. En caso contrario, tendrán la condición de Concejales no adscritos.
El Concejal no adscrito tendrá los derechos que individualmente le correspondan como miembro de la Corporación pero no los derivados con carácter exclusivo de su pertenencia a un grupo político.”
“Las comisiones estarán integradas exclusivamente por Concejales designados por los distintos grupos políticos de forma proporcional a su representatividad en el Pleno.”
2. La objeción procesal planteada por el Abogado del Estado en la cuestión núm. 7128-2010 en cuanto al defecto en el trámite de audiencia del art. 35.2 LOTC (en lo que coincide el Fiscal General del Estado, si bien no solicita la inadmisión de la cuestión, como ya se dijo, sino su desestimación), debe ser acogida.
3. Una precisión más resulta obligada para el adecuado examen del fondo de las cuestiones acumuladas y es que, aunque el órgano judicial promotor de las mismas invoque los arts. 14 y 23.2 CE como las normas constitucionales que considera vulneradas por los preceptos legales cuestionados, del tenor de los Autos de planteamiento se infiere que, en realidad, la duda de constitucionalidad recae únicamente sobre la posible infracción del art. 23.2 CE, en cuanto garantiza el derecho de participación política en condiciones de igualdad de los cargos públicos representativos; derecho este que, como hemos señalado en reiteradas ocasiones, se halla directamente conectado con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE), puesto que “puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 CE —así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos— quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio” [SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3 a); 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3; y 40/2003, de 27 de febrero, FJ 2].
4. Hechas las precisiones que anteceden, debemos determinar si, como sostiene el órgano judicial promotor de las cuestiones acumuladas, lo establecido en el segundo párrafo del art. 32.4 y en el art. 33.3 de la Ley 2/2003, de Administración local de la Comunidad de Madrid, en la medida en que se entienda que tales preceptos excluyen absolutamente a los concejales no adscritos de su participación en las comisiones informativas municipales, infringe el art. 23.2 CE.
5. Los preceptos cuestionados establecen el marco legal específico del status representativo de los concejales no adscritos de los municipios madrileños que es en parte semejante al establecido por el art. 73.3 de la Ley reguladora de las bases de régimen local (LBRL); en la redacción resultante de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, precepto cuyo origen (como recuerda el Fiscal General del Estado en sus escritos de alegaciones) se remonta al acuerdo sobre un código de conducta política en relación con el transfuguismo de las corporaciones locales, que se firmó por la práctica totalidad de los partidos políticos el 7 de julio de 1998, y que fue renovado por nuevos acuerdos de 26 de septiembre de 2000 y 23 de mayo de 2006. La finalidad de estos acuerdos es la de respetar la voluntad de los ciudadanos manifestada en las elecciones, en cuanto constituye la expresión esencial de un régimen democrático. Con este objetivo se disponen una serie de medidas “para frenar y reducir el condenable fenómeno de deslealtad política conocido como transfuguismo” entre las que se encuentra la creación legal de la figura de los “miembros no adscritos”.
6. Los preceptos cuestionados de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, aunque se anticipan a la reforma del art. 73.3 LBRL por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, introduciendo la figura del concejal no adscrito en los Ayuntamientos madrileños meses antes de que lo hiciera con carácter general el legislador estatal, responden sin duda a la misma finalidad que el citado art. 73.3 LBRL, esto es, a la decisión de poner coto al fenómeno del denominado “transfuguismo político” en el ámbito de las corporaciones locales. En tal sentido, los preceptos cuestionados —al igual que el art. 73.3 LBRL en la redacción resultante de la Ley 57/2003— parten del principio general de la necesaria adscripción de los concejales a un grupo político a efectos de su actuación corporativa, que tiene como excepción la relativa a aquellos concejales que no se integren en el grupo político constituido por los concejales elegidos en la candidatura de su formación política (art. 73.3, párrafo 1, LBRL y art. 32.3 y 4, párrafo 1, de la Ley madrileña 2/2003) o que abandonen posteriormente su grupo de procedencia manteniendo la condición de concejal (art. 73.3, párrafo 1, LBRL y art. 32.2 de la Ley madrileña 2/2003), supuestos en los que tendrán la consideración de concejales no adscritos, sin que ni la Ley de bases de régimen local ni la Ley madrileña 2/2003 les reconozcan derecho alguno a constituir un nuevo grupo ni a integrarse en alguno de los existentes en la corporación.
7. De conformidad con nuestra doctrina cabe afirmar que el núcleo esencial de la función representativa se corresponde con aquellas funciones que sólo pueden ejercer los titulares del cargo público por ser la expresión del carácter representativo de la institución (SSTC 141/2007, FJ 3 y 169/2009, FJ 3, por todas) y de las que no pueden ser privados incluso en el caso de que los titulares del cargo público hayan optado por abandonar el grupo político de procedencia (SSTC 5/1983, FJ 4; 185/1993, FJ 5 y 298/2006, FJ 7, por todas). Por esta razón, entre las funciones que pertenecen al núcleo inherente a la función representativa que constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación local se encuentran, en todo caso, la de participar en la actividad de control del gobierno local, la de participar en las deliberaciones del Pleno de la corporación, la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano, así como el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las anteriores (SSTC 169/2009, FJ 3; 20/2011, FJ 4; y 9/2012, FJ 4).
8. Debemos, no obstante, examinar, antes de pasar a enjuiciar la constitucionalidad del art. 33.3 de la Ley madrileña 2/2003, si, como alega el Abogado del Estado, lo establecido en el segundo párrafo del art. 32.4 de la Ley madrileña 2/2003 incurre en inconstitucionalidad mediata sobrevenida por infracción de la legislación básica estatal constituida por el art. 73.3 LBRL, en la redacción resultante de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre.
9. Llegados a este punto nos resta dilucidar si el art. 33.3 de la Ley madrileña 2/2003 vulnera el art. 23.2 CE, en cuanto se entienda, como lo hace el órgano judicial promotor de las cuestiones acumuladas, que este precepto excluye a los concejales no adscritos de su participación en las comisiones informativas municipales.
10. Teniendo en cuenta lo expuesto, debemos concluir que lo establecido en el cuestionado art. 33.3 de la Ley 2/2003, a cuyo tenor las comisiones informativas municipales “estarán integradas exclusivamente por concejales designados por los distintos grupos políticos de forma proporcional a su representatividad en el Pleno”, supone privar a los concejales no adscritos de un derecho —el de participar con voz y voto en las comisiones informativas municipales— que forma parte del núcleo esencial de las funciones representativas que son propias del cargo de concejal individualmente considerado, lo que determina la vulneración del derecho de participación política garantizado por el art. 23.2 CE.
11. La declaración de inconstitucionalidad y nulidad del art. 33.3 de la Ley 2/2003 exige que sea el legislador (en este caso la Asamblea de Madrid) el que, dentro de la libertad de configuración de que goza, derivada de su posición constitucional y, en última instancia, de su específica legitimidad democrática (STC 55/1996, de 28 de marzo, FJ 6, por todas), instrumente la designación de los concejales para formar parte de las comisiones informativas municipales de modo que se preserve el principio de proporcionalidad en la composición y funcionamiento de estas comisiones (SSTC 32/1985, FJ 2; 169/2009, FJ 4; y 20/2011, FJ 6), y que exige, en los términos antes precisados, garantizar los derechos de participación política de los concejales no adscritos (en caso de que los hubiere) en dichas comisiones, pero evitando a su vez que se produzca un eventual resultado indeseado de sobrerrepresentación de estos concejales, que sería contrario a las exigencias de dicho principio, pues, como determina el art. 73.3 LBRL en su párrafo tercero, “los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia” (regla esta similar, por otra parte, como ya se vio, a la contenida en el segundo párrafo del art. 32.4 de la Ley madrileña 2/2003).
1º Inadmitir la cuestión de inconstitucionalidad núm. 7128-2010 respecto del art. 32.4 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid.
2º Declarar que el segundo párrafo del art. 32.4 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid, no es inconstitucional, interpretado en los términos establecidos en el fundamento jurídico séptimo de la presente Sentencia.
3º Declarar inconstitucional y nulo el art. 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid.
Type et numéro d'enregistrement Cuestión de inconstitucionalidad 1992-2010
Fecha de resolución 20/12/2012
Planteadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en relación con los artículos 32.4 y 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid.
Derechos a la igualdad en la ley y al ejercicio de los cargos públicos: nulidad del precepto legal autonómico que excluye absolutamente la participación de los concejales no adscritos en las comisiones informativas municipales; interpretación conforme del precepto legal que atribuye menos derechos a los concejales no adscritos que a aquellos otros incorporados a un grupo municipal (SSTC 32/1985 y 169/2009).
Se examina la constitucionalidad de la Ley 2/2003, de Administración local de la Comunidad de Madrid, que establece que los concejales no adscritos no gozaran de aquellos derechos derivados de la pertenencia a un grupo político, con la finalidad de reducir el fenómeno de la deslealtad política.
Se declarara inconstitucional y nulo el precepto que excluye de manera absoluta a los concejales no adscritos del derecho a asistir a las comisiones informativas y participar en sus deliberaciones, por afectar el núcleo de las funciones de representación, propias del cargo de concejal, vulnerando el derecho de participación política.
En relación a la norma que priva a los concejales no adscritos de los derechos económicos y políticos, derivados del carácter exclusivo de la pertenencia a un grupo político, la sentencia da una interpretación conforme según la cual los derechos referidos pueden ser legítimamente excluidos por el legislador por no integrar el núcleo esencial de las funciones representativas del cargo de concejal.
No existe contradicción entre el precepto legal autonómico cuestionado y la norma estatal básica, Ley de medidas para la modernización del gobierno local, pues ambas tienen como finalidad poner coto al transfuguismo político partiendo de la necesaria adscripción de los concejales a un grupo político. De esta forma, el legislador autonómico podrá optar legítimamente por reducir los derechos de los concejales no adscritos (siempre dentro de los parámetros constitucionales), al amparo de la competencia de desarrollo legislativo de la normativa básica estatal en materia de régimen local.
Aplica la doctrina de las SSTC 32/1985, de 6 de marzo, 169/2009, de 9 de julio, 20/2011, de 14 de marzo y 9/2012, de 18 de enero,
La exclusión absoluta de los concejales no adscritos del derecho a asistir a las comisiones informativas y participar, con voz y voto, en sus deliberaciones no es conforme a los derechos del cargo electo garantizados por el art. 23.2 CE, porque supone dificultar la posterior defensa de su posiciones políticas mediante la participación en las deliberaciones y la votación de los asuntos en el Pleno, incidiendo por ello de forma negativa en el núcleo de las funciones de representación que son propias del cargo de concejal individualmente considerado [FJ 9].
El derecho a participar, con voz y voto, en las comisiones informativas municipales forma parte del núcleo inherente a la función representativa que, ex art. 23.2 CE, corresponde a los miembros de la corporación individualmente considerados, sin perjuicio de que en la composición y en las reglas de voto de dichas comisiones deba garantizarse la proporcionalidad con la representación que ostenten los diferentes grupos políticos y los miembros no adscritos (SSTC 32/1985, 20/2011) [FJ 9].
El legislador debe articular las disposiciones que procedan para asegurar que las comisiones informativas estén integradas no sólo por concejales pertenecientes a los distintos grupos políticos, sino también por concejales no adscritos, siempre de forma proporcional a su representatividad en el Pleno, así como garantizar que el derecho de los concejales no adscritos a participar en las deliberaciones y a votar en las comisiones informativas en las que se integren no altere la exigencia constitucional de proporcionalidad en la composición y funcionamiento de dichas comisiones [FJ 10].
Al contenido explícito del art. 23.2 CE nuestra jurisprudencia ha aunado como contenido implícito el derecho a permanecer, en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalen las leyes, en los cargos o funciones públicas a los que se accedió no pudiendo ser removido de los mismos si no es por causas y de acuerdo con procedimientos legalmente establecidos, así como el derecho al ejercicio o desempeño del cargo público representativo conforme a lo previsto en las leyes (SSTC 5/1983, 32/1985) [FJ 4].
Para apreciar la existencia de una vulneración de los derechos fundamentales de los representantes políticos, ex art. 23 CE, es necesario que se haya producido una restricción ilegítima de sus derechos y facultades, pero dicha vulneración no se produce con cualquier acto que infrinja su status jurídico, pues sólo poseen relevancia constitucional los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa (SSTC 38/1999, 20/2011) [FJ 4].
El pluralismo político como valor jurídico fundamental, ex art. 1.1 CE, y la consagración constitucional de los partidos políticos como expresión de tal pluralismo, ex art. 6 CE, dotan de relevancia jurídica a la adscripción política de los representantes, no pudiendo ser ignorada esa adscripción ni por las normas que regulen la estructura del órgano en el que tales representantes se integran, ni por el órgano mismo en las decisiones que adopte (STC 32/1985) [FJ 5].
El art. 23.2 CE ha sido interpretado por este Tribunal como creador de una vinculación inmediata entre electores y elegidos que, por tratarse de un mandato libre, no puede ser condicionada en sus elementos esenciales por la mediación de los partidos políticos, siendo evidente que la Constitución protege a los representantes que optan por abandonar un determinado grupo político y que de dicho abandono no puede derivarse la pérdida del mandato representativo (SSTC 5/1983, 185/1993) [FJ 5].
Doctrina sobre concejales no adscritos (SSTC 9/2012, 30/2012) [FJ 5].
El núcleo esencial de la función representativa se corresponde con aquellas funciones que sólo pueden ejercer los titulares del cargo público, por ser la expresión del carácter representativo de la institución y de las que no pueden ser privados incluso en el caso de que los titulares del cargo público hayan optado por abandonar el grupo político de procedencia (SSTC 5/1983, 169/2009) [FJ 7].
Entre las funciones que pertenecen al núcleo inherente a la función representativa que constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación local se encuentran, la de participar en la actividad de control del gobierno local, la de participar en las deliberaciones del Pleno y la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano, así como el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las anteriores (SSTC 169/2009, 9/2012) [FJ 7].
El precepto que reconoce a los concejales no adscritos los derechos que individualmente les correspondan como miembros de la corporación pero no aquellos derivados de la pertenencia a un grupo político, es conforme al art. 23.2 CE siempre que se interprete en el sentido de que los derechos que les corresponden son aquellos de los que son titulares como miembros electos de la corporación y que forman parte del núcleo esencial de la función representativa que constitucionalmente corresponde a los representantes políticos [FJ 7].
Los derechos, tanto económicos como políticos, asociados de forma exclusiva a la pertenencia del concejal a un grupo político pueden ser legítimamente excluidos por el legislador a los concejales no adscritos, sin que ello suponga infracción del art. 23 CE, pues ninguno de esos derechos se ve comprometido como consecuencia de la prohibición legal a dichos concejales de constituirse en un nuevo grupo o de integrarse en otro grupo político [FJ 7].
La prohibición legal impuesta a los concejales no adscritos de incorporarse a otro grupo político o de constituir un nuevo grupo, lo que conlleva la pérdida de los beneficios económicos y de la infraestructura asociada al grupo político, así como la imposibilidad de tener portavoz y consecuentemente de formar parte de la junta de portavoces y, asimismo, su exclusión en el nombramiento de cargos relacionados con el gobierno y la administración del municipio, como son la pertenencia a la Junta o Comisión de Gobierno o la designación como teniente de Alcalde, no afecta al núcleo esencial de las funciones representativas del concejal, por lo que no pueden considerarse lesivas de los derechos que consagra el art. 23 CE (SSTC 169/2009, 20/2011, 9/2012) [FJ 7].
De acuerdo con la normativa básica estatal, las Comunidades Autónomas, al legislar sobre régimen local, no podrán reconocer a los concejales no adscritos más derechos que los que corresponden a los concejales integrados en los grupos políticos y, dentro de este límite máximo, el legislador autonómico, al amparo de su competencia de desarrollo legislativo de la normativa básica estatal, podrá optar legítimamente entre atribuir a los concejales no adscritos los mismos o menos derechos que al resto de concejales, siempre dentro del respeto a lo dispuesto en el art. 23 CE [FJ 8].
Doctrina sobre la inconstitucionalidad de carácter mediato o indirecto, en los supuestos en los que la infracción por la normativa autonómica del orden constitucional de distribución de competencias pudiera derivarse de su efectiva contradicción con una norma estatal básica (SSTC 151/1992, 162/2009) [FJ 8].
Doctrina sobre la conexión entre el derecho de participación política en condiciones de igualdad de los cargos públicos representativos, ex art. 23.2 CE, y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, ex art. 23.1 CE (SSTC 38/1999, 40/2003) [FJ 3].
Doctrina sobre las finalidades y el contenido mínimo del trámite de audiencia previsto en el art. 35.2 LOTC (SSTC 120/2000, 173/2006) [FJ 2].
Artículo 32.4 párrafo 2 (interpreta)
Artículo 33.3 (anula)
Artículo 123, f. 9
Artículo 126.1, f. 9
Artículo 135.3, f. 9
Artículo 136.3, f. 9
Artículo 23, ff. 2, 4, 5, 7, 8
Artículo 23.2, ff. 1, 3 a 7, 9, 10
Artículo 20.1 c), f. 9
Artículo 73.3, ff. 5, 6
Artículo 73.3 párrafo 1, ff. 6 a 8
Artículo 73.3 párrafo 1, f. 6
Artículo 32.2, ff. 6, 7
Artículo 32.3, f. 6
Artículo 32.4, ff. 1 a 3, 8
Artículo 32.4 párrafo 1, ff. 6, 7
Artículo 32.4 párrafo 2, ff. 6 a 8
Artículo 33.3, ff. 1 a 3, 6 a 11
Afiliados a partidos políticosAfiliados a partidos políticos, f. 5
Baja en el partido políticoBaja en el partido político, f. 5
Baja voluntaria en el partido políticoBaja voluntaria en el partido político, f. 7
Colisión con normas básicasColisión con normas básicas, f. 8
Comisiones informativas localesComisiones informativas locales, Régimen jurídico, ff. 9 a 11
Comisiones informativas localesComisiones informativas locales, ff. 9 a 11
Composición de las comisiones informativas localesComposición de las comisiones informativas locales, ff. 9 a 11
ConcejalesConcejales, ff. 4, 7, 9, 10, 11
Concejales no adscritosConcejales no adscritos, f. 7
Derecho a ejercer los cargos públicosDerecho a ejercer los cargos públicos, ff. 7, 9 a 11
Derecho a participar en los asuntos públicosDerecho a participar en los asuntos públicos, ff. 2, 7
Derechos de los titulares de cargos públicos de representación políticaDerechos de los titulares de cargos públicos de representación política, ff. 4, 5, 7, 8
Estatuto jurídico de los miembros electos de las corporaciones localesEstatuto jurídico de los miembros electos de las corporaciones locales, f. 9
Funciones representativasFunciones representativas, ff. 4, 7, 9
Mayorías y minoríasMayorías y minorías, f. 5
Órganos representativosÓrganos representativos, ff. 7, 9, 10
Órganos representativos de los entes localesÓrganos representativos de los entes locales, ff. 7, 9 a 11
Partidos políticosPartidos políticos, Reconocimiento constitucional, f. 5
Pluralismo políticoPluralismo político, f. 5
RepresentaciónRepresentación, ff. 4, 5, 7, 8
Comunidad de MadridComunidad de Madrid, ff. 7, 9 a 11

References: Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 

Artículo 32

Artículo 33

Artículo 123

Artículo 126

Artículo 135

Artículo 136

Artículo 23

Artículo 23

Artículo 20

Artículo 73

Artículo 73

Artículo 73

Artículo 32

Artículo 32

Artículo 32

Artículo 32

Artículo 32

Artículo 33