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Empleados de libre nombramiento y remocion y cargos de carrera : Accounter
Empleados de libre nombramiento y remocion y cargos de carrera
marzo 11, 2008 9:24 pm
Sentencia T-270/08
CARGOS DE CARRERA-Provisión de empleos de los órganos y entidades del Estado, incluida la Rama Judicial del Poder Público
EMPLEOS DE CARRERA Y DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Diferencias
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL-Cargos en provisionalidad
EMPLEADOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION Y CARGOS DE CARRERA-Consecuencias en cuanto a la estabilidad laboral
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL-No se reduce por ocupar cargo de carrera administrativa en provisionalidad cuando no se ha hecho concurso
SERVIDOR JUDICIAL-Condiciones objetivas para el traslado con base en el mérito
MADRE CABEZA DE FAMILIA-Debe probarse esa condición
Referencia: expediente T-1784328
En escrito presentado el quince (15) de agosto de 2007, la señora Edna Ruby Núñez Rengifo reclama el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y a la participación política, en conexidad con el derecho de protección especial de la mujer, presuntamente violados por el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres. Su solicitud de amparo se sustenta en los siguientes:
El 22 de agosto de 2006 –narra-, la señora Silvia Enith Miranda Martínez, en su condición de escribiente nominado en propiedad del Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto Asís, Putumayo, solicitó a la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño traslado al cargo que ella venía desempeñando en provisionalidad. Dicha Sala dio concepto favorable a la solicitud de traslado.
Como conclusión de dicha actuación, mediante resolución 005 de 28 de febrero de 2007, el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres resolvió aceptar la solicitud de la señora Miranda Martínez.
Manifiesta que mediante escrito de 8 de marzo de 2007 presentó recurso de reposición contra la resolución 005 de 28 de febrero de 2007. El 16 de marzo, el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres resolvió confirmar su decisión.
La actora señala que fue desvinculada definitivamente mediante resolución 009 de 30 de marzo de 2007; resolución que tenía como fundamento las decisiones de 28 de febrero y 16 de marzo de 2007.
Por todo lo anterior, solicita al juez de tutela que ampare sus derechos fundamentales y que, en consecuencia, ordene “…la inaplicación en el caso concreto de los actos administrativos que contienen la actuación administrativa, que resuelve aceptar el traslado por carrera solicitado por la señora Silvia Enith Miranda Martínez, para desempeñar en propiedad el cargo de escribiente nominado del juzgado Civil del Circuito de Túquerres.”.[1]
Adicionalmente solicita que se ordene al demandando “… reintegrarme al cargo de Escribiente Nominado que venía desempeñando en el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres o a uno de igual o superior jerarquía en las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo de tutela.”.[2]
2.1 Mediante auto de dieciséis (16) de agosto de 2007, la Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto admite la acción de tutela presentada por Edna Ruby Núñez Rengifo contra el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres. En la misma providencia dispone la comunicación de la admisión de la demanda a la entidad demandada, y le otorga a ésta un término de dos (2) días para ejercer su derecho de defensa. Adicionalmente dispone la citación oficiosa de la señora Silvia Enith Miranda Martínez, por tener ésta un interés directo en el resultado del proceso.
2.2 El veintiuno (21) de agosto de 2007, el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres solicita al juez de tutela denegar el amparo reclamado por el demandante.
“En efecto, siendo que el cargo de Escribiente de este Despacho se encontraba vacante en forma definitiva y que la señora Silvia Enith Miranda contaba con todos los requisitos necesarios, el que la señora Edna Ruby Núñez estuviera ocupando este cargo provisionalmente no era óbice para que se aceptara la solicitud de traslado que fuera elevada y, en consecuencia, fuera necesario (sic.) la declaratoria de insubsistencia de la accionante.”.[3]
Adicionalmente señala que el Consejo Superior de la Judicatura ha determinado que “no le es dable al Juez, una vez emita concepto favorable para la solicitud de traslado elevada por un empleado de carrera judicial por parte del Consejo Seccional de la Judicatura, negarlo, aduciendo otra razón que no sea el incumplimiento de aquellos requisitos por parte de la solicitante. Pero nunca podrá esgrimir que no atiende la solicitud de traslado de un empleado de carrera porque el cargo está siendo ocupado por uno nombrado en provisionalidad.”.[4]
También manifiesta su perplejidad al no comprender por qué la demandante aduce un trato discriminatorio reflejo de su condición de madre cabeza de familia, cuando la persona que solicitó el traslado –la señora Miranda Martínez- fundó su solicitud de traslado en las mismas razones: que se trata de una madre cabeza de familia, que tiene a su cargo hijos menores de edad, uno de los cuales sufre problemas de salud.
2.3 Pese a haber sido vinculada oficiosamente al trámite del proceso, la señora Silvia Enith Miranda Martínez no se pronunció dentro de éste.
También alega que la demandante no podía alegar a su favor “… que está amparada con el beneficio de la estabilidad laboral, bajo el argumento de que ostenta la condición de madre cabeza de familia y que trabajó varios años en la Dirección Administrativa de la Rama Judicial, porque su nombramiento como escribiente del despacho accionado fue en provisionalidad, pues no aparece como empleada de carrera de la Rama Judicial, y en consecuencia, en nominador podía retirarla en cualquier momento y declararla insubsistente para que el cargo sea ocupado por la persona que solicitó su traslado por carrera, lo que de suyo descarta la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y al trabajo, tornando el amparo improcedente.”.[5] El Tribunal apoya este argumento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial la sentencia T-1011 de 2003.
La mencionada Sala considera que la actora cuenta con otros mecanismos judiciales de defensa de sus intereses –los propios de la jurisdicción contencioso administrativa- por lo que la demanda de amparo resulta improcedente a la luz de lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Para efectos de resolver el problema así planteado, la Sala reiterará la jurisprudencia de esta corporación en relación con la (i) estabilidad laboral de los funcionarios que desempeñan cargos de carrera administrativa por medio de nombramientos en provisionalidad. Por último abordará el caso concreto.
3. Estabilidad laboral de los funcionarios nombrados en provisionalidad que desempeñan cargos de carrera administrativa
En numerosas oportunidades la Corte Constitucional ha afirmado que la estabilidad de los funcionarios que ocupan cargos de carrera no se reduce por el hecho de que se encuentren desempeñándolos en provisionalidad.[6]
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Carta Política, la regla general para los empleos de los órganos y entidades del Estado, incluida la Rama Judicial del Poder Público, es que sean de carrera. Esto significa que su provisión debe estar mediada por concurso público de méritos. Una de las excepciones admitidas por la Constitución a dicha regla es la de los cargos de libre nombramiento y remoción, empleos definidos por la ley que, en razón de las funciones que ejercen, exigen una confianza plena y total o implican una decisión política, por lo que, para su cabal desempeño, deben responder a las “exigencias discrecionales del nominador o estar sometidas a su permanente vigilancia y evaluación.”[7]
La diferenciación entre cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción tiene consecuencias directas en cuanto a la estabilidad laboral de unos y otros empleados estatales. Mientras que los primeros sólo pueden ser desvinculados del servicio con base en razones objetivas, como sanciones disciplinarias, calificaciones insatisfactorias u otras causales previstas en la ley, los segundos dependen de la facultad discrecional del nominador, quien puede retirarlos del cargo sin expresar los motivos de esa decisión.[8] En consecuencia, los servidores que ejercen cargos de carrera gozan de una estabilidad laboral mayor respecto a quienes se desempeñan en empleos de libre nombramiento y remoción.
Al ser la carrera administrativa la regla general en materia de empleos en los órganos y entidades del Estado, los cargos de libre nombramiento y remoción tienen que ser señalados taxativamente por el Legislador,[9] y serán exclusivamente los creados por éste de manera específica para desarrollar la excepción a la regla general dentro de marcos y principios que en todo caso no contradigan la esencia misma del sistema de carrera y que consulten un principio de razón suficiente que justifique el establecimiento de excepciones a la carrera administrativa.[10]
Como se señaló, el diseño institucional previsto por la Constitución para la generalidad de los empleos públicos es el sistema de carrera administrativa. La legislación aplicable a la materia contempla dos maneras de acceso a dichos cargos: la selección a través del concurso de méritos –caso en el cual el nombramiento es en propiedad- o la designación en provisionalidad hasta cuando se efectúe dicha selección.
“Ahora bien, la ley ha previsto que los cargos de carrera pueden proveerse de manera provisional, en casos de vacancias definitivas o temporales, “mientras éstos se proveen en propiedad conforme a las formalidades de ley o cesa la situación administrativa que originó la vacancia temporal”.[11]
“Respecto a esta particularidad la Corte ha considerado que, pese al carácter eminentemente transitorio de este tipo de nombramientos, las personas que ocupan un cargo de carrera en provisionalidad gozan de cierta estabilidad laboral, pues su desvinculación no puede hacerse de manera discrecional como está permitido para los cargos de libre nombramiento y remoción.[12] En tal sentido esta Corporación ha reiterado que “el nombramiento en provisionalidad de servidores públicos para cargos de carrera administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular al empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello”.[13] Así pues, ha precisado que procede la desvinculación como consecuencia de una falta disciplinaria o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera definitiva, con quien obtuvo el primer lugar.” [14]
5.1 La señora Edna Ruby Núñez Rengifo demanda en sede de tutela al Juzgado Civil del Circuito de Túquerres por considerar que ésta violó sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad y al debido proceso por haberla declarado insubsistente en el cargo de escribiente nominada que venía ocupando en provisionalidad de ese despacho, al haber aceptado el traslado por carrera de la señora Silvia Enith Miranda Martínez sin tener en cuenta que la demandante alegaba su condición de madre cabeza de familia y su buen desempeño en el cargo
5.2 La Sala observa que en el presente caso debe confirmar los fallos de instancia que revisa, pues el juzgado demandado de ninguna manera violó los derechos fundamentales de la actora.
Es necesario tener en cuenta que en el presente caso la declaratoria de insubsistencia en el cargo que venía ocupando la demandante como escribiente nominado en el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres cumple con los requisitos que la jurisprudencia ha señalado como válidos. Es decir, en el presente, no ocurre lo que tantas veces, cuando los servidores que están ocupando en provisionalidad cargos de carrera son equiparados por este hecho a los servidores públicos de libre nombramiento y remoción y, en consecuencia, desvinculados de sus cargos, las más de las veces, sin que el nominador siquiera motive el acto de insubsistencia. Todo lo contrario, la señora Núñez Rengifo fue cesada en sus actividades para que el cargo que venía desempeñando, que es de carrera y que presentaba una vacante definitiva (la que permitió, dicho sea de paso, el nombramiento de la demandante en él) fuera copado por una persona que sí pertenecía a la carrera. Esto, por otra parte significa, que la persona que la reemplazó, la señora Miranda Martínez, se sometió a las diferentes etapas que se exigen para pertenecer a la carrera de la Rama Judicial y, por consiguiente, su idoneidad para desempeñar el cargo de escribiente nominada de un juzgado del circuito está probada. Ahora bien, en contra de lo que afirma la actora en su escrito de impugnación, el hecho de que la provisión del cargo no se haya efectuado directamente como resultas de un concurso –esto es, un concurso convocado y efectuado para llenar esa vacante específica- sino por virtud de un traslado, no es óbice para que la situación se ajuste a la jurisprudencia de esta Corte, configurando uno de esos casos en los que la estabilidad laboral del nombrado en provisionalidad debe ceder ante un mejor derecho, que es el de aquel que se encuentra ya dentro de la carrera judicial.
La situación que involucró a la señora Edna Ruby Núñez Rengifo y a la señora Silvia Enith Miranda Martínez fue regulada por el legislador, mediante la expedición de la Ley 771 de 2002 (que modificó parcialmente la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, Ley 270 de 1996). El numeral 3º del artículo 1º de dicha Ley se ajusta a los supuestos de hecho del presente caso, ya que prevé:
“Artículo 134. Traslado. Se produce traslado cuando se provee un cargo con un funcionario o empleado que ocupa en propiedad otro de funciones afines, de la misma categoría y para el cual se exijan los mismos requisitos, aunque tengan distinta sede territorial. Nunca podrá haber traslados entre las dos Salas de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
3. Cuando lo solicite un servidor público de carrera para un cargo que se encuentre vacante en forma definitiva, evento en el cual deberá resolverse la petición antes de abrir la sede territorial para la escogencia de los concursantes.”(Subrayas fuera del texto)
Esta norma fue objeto de control por parte de la Corte Constitucional, en la sentencia C-295 de 2002[15], que la declaró exequible de manera condicionada, en el entendido de que deben existir factores objetivos que permitan la escogencia del interesado con base en el mérito.
Ahora bien, el aparte que se subraya en este texto estipula con claridad que en el evento de una vacante definitiva en un cargo de carrera, como ocurría con el de escribiente nominado en el juzgado demandado, la provisión del cargo puede hacerse por solicitud de traslado –tal y como la hizo la señora Miranda Martínez-, antes de abrir sede territorial para la escogencia de los concursantes; esto es, antes de convocar al concurso para proveer el cargo y de manera preferente. Al respecto, dijo la Corte:
“… cabe indicar que quienes participan en los concursos para acceder a la carrera judicial lo hacen en relación con un cargo y no con una sede territorial específica, como se desprende del análisis de los artículos 164 y 165 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia .
“Así mismo, la Corte llama la atención sobre el hecho de que las situaciones y sujetos interesados en este caso no son comparables, como quiera que es diferente la situación jurídica de quien desempeña un cargo en la rama judicial y se encuentra ya inscrito en la carrera, de la de quien se encuentra concursando y tan solo tiene una expectativa de acceder a ella. En ese orden de ideas, para la Corte el Legislador dentro del marco de su potestad de configuración bien puede otorgar una prioridad en la selección de las plazas vacantes a quienes ya se encuentran inscritos en la carrera judicial.
“ En el sentido de lo anterior, debe aclarar la Sala que, al haber quedado en la lista de elegibles con la que concluye el concurso de méritos, la señora Miranda Martínez no fue escogida para desempeñar específicamente el cargo de escribiente nominada de un Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto Asís (ahí se desempeñaba antes de solicitar el traslado), sino que acreditó las condiciones necesarias para ejercer dicha función en cualquier despacho judicial que tenga dentro de su personal a un escribiente nominado. Lo anterior quiere decir que resulta indiferente que haya llegado al juzgado de Túquerres después de haber laborado en otro lugar, pues lo cierto es que esta persona accedió a la función judicial por concurso y que, una vez dentro de la carrera, ha de desempeñar su función de acuerdo con las necesidades del servicio.”[16] (Subrayas fuera del texto original)
Al observar el contenido del acuerdo 005 de 28 de febrero de 2008, la Sala considera que el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres motivó suficientemente la decisión que tomó de aceptar el traslado, al evaluar los factores objetivos que le permitan la escogencia de la señora Miranda Martínez con base en el mérito. Así, en dicho acuerdo el demandado se detiene en las calidades de ésta última y los compara con los de quien ocupaba en provisionalidad en cargo, para concluir que la señora Núñez Rengifo “… son un tanto inferiores a las que presenta la señora Silvia Enith Miranda Martínez, quien acredita haber cursado estudios técnicos en procedimientos judiciales.”.[17]
5.3 Podría pensarse que la calidad de madre cabeza de familia que alega tener la demandante, le otorgaría a esta una protección reforzada que haría que su derecho –es cierto que las madres cabeza de familia son sujetos de especial protección constitucional- prevaleciera en la situación concreta. No obstante, la anterior consideración no puede ser hecha, en primer orden de ideas, porque esta Corte siempre ha defendido el pleno funcionamiento de la carrera administrativa, entendiendo que con la cabal aplicación de ésta y el irrestricto respeto de los derechos que se derivan de la pertenencia a ella, se salvaguarda la función pública de cara al interés general; interés que, en el caso concreto se cristaliza en una simple consideración: la señora Miranda Martínez, al haber superado todas las etapas del concurso y al pertenecer a la carrera judicial, demostró objetivamente su idoneidad para el desempeño del cargo, mientras que respecto de la persona que lo ocupaba en provisionalidad solamente contamos con su apreciación subjetiva para evaluar dicha idoneidad.
Pero adicionalmente, al examinar el material probatorio que se encuentra en el expediente, la Sala observa que la actora, más allá de su afirmación en este sentido, no probó su calidad de madre cabeza de familia. Todo lo contrario, se observa en las declaraciones extrajuicio por ella misma aportadas que declara, bajo la gravedad de juramento, que es una mujer casada, que su marido vive, pero que este no tiene trabajo. (Folios 100-102). En innumerables oportunidades esta Corte ha señalado que este tipo situaciones como la de la señora Núñez Rengifo no se acompasan con el concepto de “madre cabeza de familia” previsto en la constitución. En este sentido, ha dicho la Corporación, que la Carta quiso proteger de la discriminación a las mujeres que lo eran todo en su hogar –proveedoras y cuidadoras-, y que por las situaciones de abandono que son el pan diario en nuestras relaciones sociales tienen que velar por una familia enteramente solas, sin que nadie les brinde ayuda en lo económico ni en el cuidado de la casa. No es esta la situación de quién además de tener cónyuge, vive con él, porque el núcleo familiar en este caso no se encuentra roto: aunque uno de los miembros de la pareja no tenga trabajo, no obstante está en la capacidad de contribuir en las labores del hogar, labores que dicho sea de paso, han sido reconocidas por esta Corte como verdaderos trabajos. Es decir, aunque con seguridad la señora Núñez Rengifo está en una situación que ofrece dificultades desde la perspectiva económica, esto no la convierte en una madre cabeza de familia que debe velar, ella sola y de manera exclusiva, por el cuidado de la familia.
“(…) entiéndase por mujer cabeza de familia, quien siendo soltera o casada[18], tenga bajo su cargo, económica o socialmente, en forma permanente, hijos menores propios u otras personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia permanente o incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o compañero permanente o deficiencia sustancial de los demás miembros del núcleo familiar.”(Subrayas fuera del texto original)
5.4 Por consiguiente –como quedó dicho al inicio de estas consideraciones del caso concreto- la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional confirmará, por los motivos expuestos en la presente, la sentencia dictada el dieciocho (18) de octubre de 2007, por medio del cual la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó aquella que, dictada el veintinueve (29) de agosto de 2007 por la Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, negó la solicitud de amparo en la acción de tutela presentada por Edna Ruby Núñez Rengifo contra el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres, con citación oficiosa de Silvia Enith Miranda Martínez.
Primero.- CONFIRMAR, por los motivos expuestos en la presente, la sentencia dictada el dieciocho (18) de octubre de 2007, por medio del cual la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó aquella que, dictada el veintinueve (29) de agosto de 2007 por la Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, negó la solicitud de amparo en la acción de tutela presentada por Edna Ruby Núñez Rengifo contra el Juzgado Civil del Circuito de Túquerres, con citación oficiosa de Silvia Enith Miranda Martínez.
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 artículo 86
 artículo 125
 artículo 1