Source: http://nno.ecn.cz/index.stm?apc=nP2x1--&x=94391
Timestamp: 2017-04-26 17:40:58+00:00

Document:
ECONNECT - Nové pořádky azylového zákona
[ nno.ecn.cz > právní servis > Nové pořádky azylového zákona ]
26. 6. 2002 - PRAHA [Econnect/Poradna pro uprchlíky]
Jaký je obraz tzv. západního světa na začátku nového tisíciletí z pohledu azylové politiky ? Často je to nevlídná tvář skeptických úředníků hledících na žadatele o azyl jako na potencionální zločince, které k útěku z jejich domovské země motivuje pouze vidina snadného života. V souladu s touto představou je také mnohdy s těmito cizinci nakládáno a v souladu se světovým trendem zpřísňování azylové politiky probíhá i azylové řízení. A výsledek ? Uprchlické tábory plné běženců, z nichž jen zlomek má reálnou šanci na získání azylu. Frustrace, beznaděj, strach a nejistota v cizí zemi. Legislativní kauza, kterou vám právě předkládáme, se zabývá azylovou politikou ČR a změnami, které přinesla poslední novela tzv. azylového zákona. Je pravděpodobné, že jste na toto téma četli již množství článků, vyslechli množství komentářů z úst politiků i odborníků a možná také nesmělé hlasy těch, kteří nepovažují změnu výše zmíněného zákona za šťastnou. Zkuste se však spolu s námi zamyslet nad skutečnými dopady azylové politiky ČR a zkuste se alespoň na chvíli oprostit od mediálně šířeného názoru, že uprchlík = zločinec a nežádoucí element. Celou kauzu ve formátu .rtf je možné stáhnout zde.
Petr Bittner, Econnect
1. Stručný popis historie a vývoje uprchlického práva a azylové politiky
1.1 Úmluva o právním postavení uprchlíků
1.2 Uprchlictví v české historii a právní úprava
1.3 Zpřísnění azylové politiky
2. Změny azylového zákona a azylové politiky ČR po roce 1990
3. Popis stran zúčastněných v kauze
4. Chronologický popis vývoje kauzy do současnosti
4.1 Návrh novely azylového zákona a připomínky NNO
4.2 Projednání novely zákona v Poslanecké sněmovně
4.3 Projednání novely zákona v Senátu
4.4 Přijetí zákona
5. Poučení z vývoje kauzy pro neziskový sektor
6. Závěr či očekávaný budoucí vývoj
I když migrace obyvatel je stará stejně jako lidstvo samo, uprchlické právo v dnešním slova smyslu čítá sotva sto let. Lze s nadsázkou říci, že zbořilo hranice kolem každého státu, jelikož omezilo do jisté míry svévůli v jeho imigrační politice.
Stěžejním instrumentem na mezinárodním poli je především Úmluva o právním postavení uprchlíků, přijatá v Ženevě v roce 1951. Klíčový je zejména čl. 1 této Úmluvy, kde je, mimo jiné, stanoveno, která osoba je (respektive bude) považována za uprchlíka, tedy osoba, která „má oprávněné obavy z pronásledování z důvodů rasových, náboženských či národnostních, nebo z důvodů přináležitosti k určitým společenským vrstvám, jakož i zastávající určité politické názory, je neschopna, či, vzhledem k svrchu zmíněným obavám odmítá ochranu své vlasti.“
Definice tedy jasně říká, že nárok na udělení statutu uprchlíka má, při splnění ostatních podmínek, nejen ten, komu se již něco stalo, ale i ten , kdo se opodstatněně obává, že by se mu v nejbližší budoucnosti něco stát mohlo, a to z taxativně vymezených příčin (rasa, náboženství atd.). Úmluva o právním postavení uprchlíků je svým způsobem universální, a tedy nehovoří pouze o těch způsobech pronásledování, s nimiž jsou nejvíce obeznámeny západní státy. Rozdílné společnosti a odlišné kultury mohou mít za následek rozvoj různých zdrojů a způsobů pronásledování, které je třeba brát při hodnocení odůvodněnosti žádostí o azyl v úvahu. Na tuto Úmluvu navazuje dokument, nazvaný Protokol týkající se právního postavení uprchlíků, přijatý v roce 1967. Smyslem tohoto dokumentu je donutit státy k respektování Úmluvy, jelikož přístupem k Protokolu se státy zavazují uplatňovat hmotná ustanovení Úmluvy, a to bez časového omezení.
Úmluva o právním postavení uprchlíků však obsahuje pouze základní hmotněprávní úpravu mezinárodního standardu azylové ochrany, přičemž procesní stránku azylové ochrany ( tj. např. který státní orgán a jakým způsobem o této ochraně rozhodne) nechává na smluvních státech.
Co se týče našeho území, fenomén uprchlictví není neznámou skutečností. V novodobé historii můžeme zaznamenat celou řadu uprchlických vln, a to jak přílivových, tak později především odlivových (po roce 1948 či 1968) . Naše země se postupně, v důsledku politických a společenských změn po roce 1989, proměnila ze země, která sama produkovala velké množství uprchlíků či migrantů na zemi, do které (či přes kterou) uprchlíci proudí. První větší příliv uprchlíků zaznamenala tehdejší ČSFR na svém území v roce 1990. V té době v podstatě neexistoval vnitrostátní právní rámec, upravující uprchlickou problematiku, a naše země se vyznačovala také velice liberální vízovou politikou. Na tuto situaci zareagovalo Federální shromáždění ČSFR přijetím zákona č. 498/1990 Sb., o uprchlících, který vstoupil v účinnost k 1. 1. 1991. Vzhledem k absenci zkušeností v této oblasti se jednalo o velice strohou a kusou právní úpravu. V listopadu 1991 přistoupila ČSFR k Úmluvě o právním postavení uprchlíků a k Protokolu, a to bez zeměpisného omezení. Po rozpadu ČSFR nově vzniklá Česká republika deklarovala, že je vázána mezinárodními závazky, vyplývajícími z této Úmluvy. Základní garanci v našem právním řádu představuje čl. 43 Listiny, který zakotvuje povinnost našeho státu poskytnout azyl těm cizincům, kteří jsou pronásledováni za uplatňování politických práv a svobod. Jedná se však spíše o proklamaci než o zakotvení práva.
Výše zmíněný zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících, můžeme označit za okamžitou, a tudíž nedokonalou reakci na zcela nový trend, tj. příliv uprchlíků z různých zemí světa. Bylo zavedeno dvojinstanční správní řízení, ve kterém se rozhodovalo, zda statut uprchlíka bude či nebude přiznán. Ze sociálního hlediska pak byla velmi podstatná okolnost, že všichni žadatelé museli po celou dobu správního řízení pobývat v uprchlických táborech. Proti negativnímu rozhodnutí v odvolací instanci bylo dále možno podat mimořádný opravný prostředek, tj. žalobu k soudu. Základní nedostatek tkvěl v tom, že zákon již neupravoval následný pobyt těch cizinců, kteří této možnosti využili a podali žalobu k soudu. Tito cizinci zde tudíž byli najednou zcela bezprizorní, ocitli se tedy v jakémsi právním vakuu. Velice kritizovaným nedostatkem této úpravy bylo i to, že zákon omezoval dobu, na kterou bylo stanoveno postavení uprchlíka, tj. poskytována ochrana, na pět let.
I přes zjevnou nedokonalost a neúplnost vydržela účinnost zákona po celých devět let, byť posléze došlo ke dvěma zásadním novelizacím.
Novelizací z roku 1993 ( tj. zákonem č. 317/1993 Sb.) došlo k výraznému zpřísnění zákona o uprchlících. Mimo jiné bylo zrušeno ustanovení, týkající se možnosti udělení statutu uprchlíka, které bylo založené na humanitárních důvodech (pozn. toto ustanovení se nyní, byť v lehce pozměněné podobě, opět ocitlo součástí platné právní úpravy). Dále byl touto novelou poprvé vtělen do našeho uprchlického práva termín „zřejmě neodůvodněná žádost" (pozn. dnes termín zjevně nedůvodná žádost). Podstatou bylo umožnit správnímu orgánu, aby projednal tento typ žádosti v tzv. zrychleném řízení. Za zmínku dále stojí novelizace z roku 1996, (zákonem č. 150/1996 Sb.), která odstranila tolik kritizované časové omezení poskytované ochrany, jelikož toto omezení bylo v rozporu s mezinárodními dokumenty, jimiž byla a je Česká republika vázána. Podstatná změna v této oblasti nastala přijetím nového zákona, tj. zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, který byl účinný od 1. 1. 2000. Zákonodárce se jeho přijetím pokusil odstranit přetrvávající nedostatky předchozí právní úpravy, zejména harmonizoval českou právní úpravu s ratifikovanými mezinárodními dokumenty, reagoval na zákonodárství evropských států v této oblasti a zohlednil tendence vytváření nadnárodních mechanismů v podobě jednotné vízové politiky a readmisních dohod.
Na tento zákon se zaměříme podrobněji, jelikož právě jeho uplatňování, samozřejmě v kombinaci s dalšími faktory, mělo zásadní význam pro tvorbu nové podoby azylové politiky České republiky. Musíme objektivně připustit, že výše zmíněný zákon byl, především v kombinaci s novelou zákona o zaměstnanosti, svým způsobem liberální, což se sice neodrazilo na počtu udělených azylů, ale zásadním způsobem to ovlivnilo množství žadatelů o azyl. Řízení o udělení azylu bylo stále dvojinstanční (pozn. žádosti, které jsou zamítnuté v I.instanci jdou k posouzení k II. instanci), kdy v I. instanci rozhodovalo Ministerstvo vnitra – Odbor azylové a migrační politiky, ve II. instanci pak Ministr vnitra ČR. Do 30 dnů od pravomocného rozhodnutí Ministra vnitra ČR bylo možné podat žalobu k Vrchnímu soudu. Soudní přezkum měl tedy stále charakter mimořádného opravného prostředku, nicméně nově byl zakotven, mimo jiné, tzv. institut strpění pobytu, a to vzhledem k tomu, že podání žaloby mělo odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí. Jinými slovy, osoby, které podaly včas žalobu k Vrchnímu soudu, získaly posléze vízum za účelem strpění, tj. byl jim legalizován pobyt na našem území až do rozhodnutí soudu. Současně s tím bylo stanoveno, že účastníci řízení o udělení azylu měli možnost pobývat mimo pobytová střediska ministerstva vnitra (dříve pojem uprchlické tábory). Pokud této možnosti využili, mohli dokonce, při splnění určitých podmínek (majetkové poměry), pobírat finanční příspěvek až do výše životního minima, a to po celou dobu správního řízení. Novela zákona o zaměstnanosti pak dále zakotvila, že účastníci řízení o udělení azylu mohou na našem území pracovat bez pracovního povolení. Byl také opětovně zaveden institut azylu z tzv. humanitárních důvodů. 2. Změny azylového zákona a azylové politiky ČR po roce 1990
Jak je patrné z výše uvedeného popisu vývoje právní úpravy v oblasti azylového práva, jedná se o vývoj značně kolísavý, který pokaždé zcela zásadním způsobem mění postavení cizinců, hledajících u nás ochranu. Problémem, na který bychom se chtěli nyní zaměřit, je přijetí zcela nové podoby azylového zákona.
Netvrdíme, že všichni ti cizinci, kteří přišli na naše území s žádostí o poskytnutí ochrany, mají opodstatněné obavy z pronásledování. Je třeba si připustit, že mnoho žádostí mělo účelový charakter, což však nebylo vyvoláno jen liberálním azylovým zákonem v kombinaci s novelou zákona o zaměstnanosti, ale také, což je zásadně důležité pro pochopení a obsáhnutí celého problému, velice restriktivní úpravou cizineckého zákona. Souběžně s poměrně liberální změnou azylové oblasti přijetím zákona č. 325/1999 Sb., (zákon o azylu) došlo totiž k přijetí dalšího zákona, zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, který naopak zhoršil postavení všech cizinců, a to jak těch, kteří na naše území měli v budoucnu přijít, tak i těch, kteří zde již pobývali. Na tuto skutečnost nevládní organizace opakovaně, avšak bezúspěšně poukazovaly. Logicky vzato, vznikla zde hrozba toho, že mnozí z těch cizinců, kteří bez jakéhokoliv vlastního pochybení doplatí na změnu právní úpravy, skončí nakonec v režimu azylového zákona, bez možnosti řešit svůj pobyt na našem území jinými legálními prostředky. Bohužel tyto prognózy došly svého naplnění. Cizinecký zákon byl oprávněně kritizován pro svoji přílišnou tvrdost a diskontinuitu a řada cizinců se rozhodla vstoupit do azylové procedury, ač dříve tuto možnost nechtěla využít a nevyužila.
Co naopak tvrdíme, je to, že nelze bez dalšího poukazovat pouze na případy zneužívání azylové procedury, a tím ospravedlňovat přijetí nové, restriktivní právní úpravy, bez zvážení skutečnosti, že tato nová úprava poškodí i všechny ostatní žadatele, kteří k nám nepřišli s úmyslem zneužívat institutu mezinárodní ochrany.
Podle našeho názoru však přesně k tomuto došlo. Ministerstvo vnitra se rozhodlo zpřísnit azylovou politiku České republiky a přijmout novelu zákona o azylu, jejímž cílem má být především snížení počtu žadatelů o udělení azylu. Velkou roli zde samozřejmě sehrávají i harmonizační snahy v souvislosti s naším předpokládaným vstupem do EU, kdy vzorem pro českou právní úpravu se stávají především německá a rakouská úprava, přičemž právě tyto dvě můžeme označit za jedny z nejpřísnějších úprav v rámci EU.
Předkladatelem novely zákona o azylu byla vláda. Jednalo se o iniciativu Ministerstva vnitra ČR, tedy orgánu, před kterým je vedeno správní řízení o udělení azylu.
Jedna z hlavních rolí v této kauze připadá pochopitelně Parlamentu ČR, a to jak Poslanecké sněmovně, tak i Senátu. O výslednou restriktivní podobu novely se zasadili přímo někteří poslanci, za hlavního aktéra můžeme označit poslance Karla Šplíchala(ČSSD). Z našeho pohledu pozitivně do celé kauzy zasáhli někteří senátoři a senátorky, například Josef Jařab (ODA), Jan Ruml (US-DEU) či Zuzana Roithová (KDU-ČSL).
V celé kauze figurovala také kancelář prezidenta republiky i sám prezident, který s konečnou platností rozhodl o podobě novely.
Významnou stranou v celé kauze se snažil být nevládní sektor, míru úspěšnosti těchto snah však můžeme označit za nepříliš velkou. Nevládní organizace, působící v této oblasti, jsou sdruženy v tzv. Konsorciu organizací pracujících s uprchlíky ČR. Konkrétně se jedná o Poradnu pro uprchlíky Českého helsinského výboru, Organizaci pro pomoc uprchlíkům, Sdružení občanů zabývajících se emigranty a Poradnu pro integraci.
Konečně nelze opominout ani roli médií, ať již v negativním či pozitivním slova smyslu.
Podmínkou pro budoucnost ČR v rámci EU je, aby její právní řád byl slučitelný s právem Evropských společenství. Logicky jsme tedy očekávali, že změna azylového zákona by mohla být přínosem pro celou azylovou proceduru a zároveň reflektovat platné právní úpravy v zemích EU. Ve stejném duchu vystupoval i předkladatel návrhu novely (tj. ministerstvo vnitra), který uváděl, že při jeho tvorbě vycházel jak z mezinárodních smluv, tak z dosavadních aplikačních zkušeností, a v neposlední řadě z výsledků jednání se zástupci Evropské unie. I přes tyto proklamace obsahoval návrh celou řadu problematických ustanovení, která nemohla zůstat bez povšimnutí.
Poradna pro uprchlíky ČHV, stejně tak jako i další nevládní organizace, písemně formulovala připomínky k tomuto návrhu, které se týkaly především té části, která počítala se zakotvením nezávislého soudního přezkumu správních rozhodnutí. Ministr vnitra ČR Stanislav Gross později při předkládání vládního návrhu novely výslovně uvedl, že směřuje také ke zvýšení práv účastníků azylového řízení a žadatelů o azyl, konkrétně upřesnil, že má na mysli především odvolací instanci. Z předloženého návrhu ale bohužel vyplynulo, že ve svém důsledku povede k závěru naprosto opačnému. Ano, nejvíce kritizovaným nedostatkem dosavadní úpravy byl chybějící nezávislý a plný soudní přezkum správních rozhodnutí, zakotvený jakožto řádný opravný prostředek. Záměrem ministerstva bylo tento nedostatek odstranit, nicméně tento záměr nedošel svého naplnění. Důrazně jsme tedy připomínali, že takto formulované zakotvení soudního přezkumu ve druhé instanci nejenže neodstraní kritizované nedostatky dosavadního řízení, ale ve svém důsledku paradoxně povede k naprosto bezprecedentnímu zhoršení postavení žadatele o azyl. Stručně řečeno, vzhledem k charakteru správního soudnictví nejenže nebude žadateli umožněn plný soudní přezkum, ale fakticky se bude o meritu věci rozhodovat pouze v jedné instanci. Dále jsme kritizovali vypuštění podmínky souhlasu žadatele s použitím jiného než mateřského jazyka, výrazného zkrácení lhůt pro podání opravného prostředku k soudu oproti občanskému soudnímu řádu, omezení zásady sloučení rodiny.
K našemu zklamání však zůstaly připomínky nevládního sektoru téměř bez povšimnutí. Jak jsme posléze zjistili, k jejich akceptaci došlo pouze v otázce lhůt pro podání opravného prostředku (návrh počítal s třídenní lhůtou u zjevně nedůvodných žádostí a v zařízení pro zajištění cizinců, s patnáctidenní lhůtou tam, kde v rozhodnutí chybí poučení o možnosti podat opravný prostředek, což již na první pohled nejsou lhůty přiměřené). K žádnému otevřenému dialogu nedošlo, stejně tak jako nedošlo k využití poznatků pracovníků organizací, zabývajících se uprchlíky, při tvorbě novely. 4.2 Projednání novely zákona v Poslanecké sněmovně
Předpokládali jsme, že na půdě Poslanecké sněmovny proběhne nějaká obsáhlejší diskuse nad daným tématem, během níž bude návrh novely pozměněn a inkriminované problémy, které zcela logicky vyplývaly z takto koncipovaného návrhu, budou odstraněny. K našemu zděšení však Poslanecká sněmovna schválila návrh ještě horší, přičemž ta nejvíce restriktivní ustanovení byla do návrhu přidána přímo v Poslanecké sněmovně. O úrovni znalostí této problematiky u jednotlivých poslanců lze s úspěchem pochybovat, proto by jakákoliv snaha o pochopení závažnosti přijímaných změn měla být, dle našeho názoru, předpokladem pro hlasování o této novele. Nicméně se tak nestalo. S nejzávažnějšími změnami přišel sociálnědemokratický poslanec Karel Šplíchal. Je s podivem, s jak neochvějnou jistotou prezentoval na půdě Poslanecké sněmovny své návrhy. Otázka, zda tyto zpřísňující návrhy, jejichž autorství se mu připisuje, pocházejí z jeho hlavy, či zda se jednalo o návrhy cizí, prezentované právě ústy pana poslance, a to až na půdě Poslanecké sněmovny, čímž došlo k elegantnímu obejití všech kritiků, pravděpodobně zůstane pouhou spekulací. Faktem je, že žádný z přítomných poslanců neprojevil o návrh sebemenší zájem. Do obecné rozpravy se nepřihlásil nikdo, do podrobné rozpravy pak, kromě již zmíněného poslance Karla Šplíchala a ministra Stanislava Grosse, také nikdo. Poslanci absolutně nevěnovali jednání pozornost, hlučeli a křičeli a museli být opakovaně vyzýváni ke klidu.
K faktoru, který z našeho pohledu negativně ovlivnil výsledek hlasování na půdě Poslanecké sněmovny, patří i události, ke kterým došlo 11. září 2001 v New Yorku. Hlasování probíhalo ve zjitřené atmosféře právě po těchto smutných událostech, což také zřejmě do jisté míry sehrálo svou roli. Obava z přílivu možných teroristů vedla pravděpodobně mnohé poslance ke zvednutí své ruky pro zpřísnění azylového zákona. To, že moderní teroristé znají spousty jiných cest, jak na cizích územích působit, poslancům zřejmě na mysl nepřišlo, stejně tak jako si neuvědomili, že svým hlasováním ztěžují podmínky i těm, kteří skutečně potřebují ochranu před pronásledováním.
Všichni přítomní poslanci hlasovali pro zpřísňující novelu, proti nebyl nikdo. Následné zdůvodnění některých poslanců, proč tak vlastně činili, patří spíš do obsahu vtipného fejetonu, než aby bylo bráno vážně. Připomeňme v této souvislosti osobu paní poslankyně Kateřiny Dostálové nebo pana poslance Cyrila Svobody (viz. Respekt - Všechno hezky pod zámkem).
Ačkoliv šlo v této chvíli z naší strany už spíše o prohraný boj, jakožto zástupci nevládního sektoru jsme se nehodlali smířit se způsobem, jakým došlo k přijetí novely. Prostřednictvím Konsorcia jsme všichni vyvinuli značnou iniciativu v průběhu projednávání novely na půdě Senátu. Aktivně jsme se účastnili jednání jednotlivých senátních výborů, kde jsme se pokusili prezentovat své kritické připomínky, a to s větším či menším úspěchem. Závažných připomínek ke znění novely byla ze strany Konsorcia celá řada. Jejich podrobný rozbor byl písemně zaslán všem senátorům.
Reakce byly různé. Někteří senátoři byli ochotni vyslechnout nástin skutečné situace a dopad probírané novely, jiní zaujali neutrální postoj. Výjimku tvořili ti, pro něž byl dialog se zástupci nevládních organizací zcela pod jejich úroveň a jako takový jej rázně odmítli. Za všechny tyto posledně zmíněné lze jmenovat například pana senátora Tomáše Julínka (ODS) , který se aktivně snažil zabránit prezentaci připomínek nevládních organizací na půdě Senátu, právě s naprosto absurdním zdůvodněním, že není potřebné a vhodné, aby kdokoliv o čemkoliv senátory poučoval.
Naopak je třeba v této souvislosti zmínit senátory rozumné a vstřícné, kteří nepokládali nevládní organizace za zaslepené nevzdělance nižší společenské úrovně. Jmenujme pana senátora Josefa Jařaba (ODA), Zuzanu Roithovou (KDU-ČSL), Jana Rumla (US-DEU), Edvarda Outratu (US-DEU), Jiřího Pospíšila (ODS), Jaroslavu Moserovou (ODA) či Michaela Žantovského (ODA). Paradoxem je, že právě všichni zmiňovaní senátoři a senátorky měli alespoň základní povědomí o projednávaném tématu, tedy věděli, co jednotlivé změny v praxi vyvolají. Netvrdíme, že souhlasili se všemi našimi připomínkami, pouze podotýkáme, že se zachovali tak, jak by normální člověk od parlamentních zástupců v demokratickém státě očekával. Aby byla kauza novely azylového zákona úplná, nelze opominout další výraznou komplikaci celé situace. Do návrhu novely byly včleněny posléze i dvě další části. Byla to část IV. týkající se změny zákona o Policii České republiky, která rozšiřovala pravomoci policie a zpravodajské služby, a také část V. týkající se změny zákona o Bezpečnostní informační službě, respektive opět rozšíření jejích pravomocí. Poslanci a poslankyně si této skutečnosti pro jistotu vůbec nevšimli, jednoduše jim unikla. V Senátu to však bylo jiné. Mnoho senátorů pobouřeně reagovalo na to, že součástí novely jsou i obě výše zmíněné části.. Téměř každý ze senátorů, který se účastnil rozpravy v Senátu, neopomněl tuto otázku nastínit. Většina z nich se domnívala, že cílem těchto snah je odvézt pozornost zákonodárců od zakotvení rozšířených pravomocí Policie ČR, zpravodajské služby a Bezpečnostní informační služby.
Senátor Jiří Pospíšil však překvapivě a chytře poukázal na to, co si do té doby žádný z přítomných neuvědomil. Ten, kdo zařadil uvedené části do novely azylového zákona, správně očekával, že zmíněný krok vzbudí zasloužený rozruch a veškerý čas na debatu se bude týkat této otázky. Zákonitě tak nezbude ani čas ani energie ani zájem na pochopení podstaty přijímané novely azylového zákona.
Jinými slovy, čas, který měl být na půdě Senátu věnován detailnímu prostudování dopadu novely zákona o azylu, byl věnován právě těmto dvěma nesouvisejícím částem. Šlo o náhodu či záměr ? Závěr necháváme na posouzení veřejnosti.
Tím však problémy, vzniklé zařazením těchto dvou částí do novely azylového zákona, neskončily. Byť to oficiálně nikdo nepotvrdil, právě díky tomu bylo jasně rozhodnuto, jaké změny navržené právní úpravy mohou projít. Většině senátorů bylo jasné, že je potřeba napravit hrubou chybu poslanců, a sice odstranit tyto části, které se do novely „omylem“ vloudily. Vztahy mezi horní a dolní komorou našeho parlamentu jsou však komplikované a praktiky obou normálním smrtelníkům utajené. Aby tedy měl Senát jistotu, že nebude Poslaneckou sněmovnou přehlasován, vrátil Poslanecké sněmovně novelu pouze s dílčími změnami, nepočítáme-li se zrušením oněch inkriminovaných částí. Odhadujeme, že realita je následující : pokud by poslanci byli tímto způsobem, tj. velkým množstvím změn, upozorněni na to, kolika chyb se při schvalování dopustili a kolika problematických momentů si nevšimli, mohlo by se jich to dotknout a víceméně naschvál by senátory přehlasovali, a to i s tím vědomím, že nepřípustné a nesouvisející části zůstanou zachovány.
I v této fázi, kdy novela byla vrácena Poslanecké sněmovně se změnami, jsme se snažili ovlivnit jednotlivé poslance a poslankyně prostřednictvím našich kritických připomínek.
Pro úplnost je třeba také dodat, že od okamžiku, kdy jsme zahájili přesvědčování senátorů, až do konce, tedy do podpisu novely prezidentem, se uskutečnila setkání s představiteli moci výkonné, tj. s předkladateli zákona, tj. s ministerstvem vnitra. Skutečnost, že vůbec nějaká setkání podobného druhu proběhla, lze označit za úspěch, byť každá ze stran stála v nezměněné podobě na svých argumentech.
Poslanecká sněmovna posléze skutečně přijala novelu zákona o azylu v tom znění, v jakém ji vrátil Senát, tj. včetně několika málo změn, které se nám podařilo prosadit.
Co se týče dalšího vývoje, k našemu velkému zklamání prezident republiky zákon podepsal, byť i on měl k dispozici naše připomínky. Mnohé z nich byly označeny za výstižné, což však nic na celkové situaci nezměnilo. Novela zákona o azylu posléze vyšla ve Sbírce zákonů pod číslem 2/2002, s účinností od 1. 2. 2002. 5. Poučení z vývoje kauzy pro neziskový sektor
Po počátečním pomalém rozjezdu nabraly události, spojené s novou podobou azylového zákona, poměrně rychlé obrátky. Z pohledu nevládní organizace, pomáhající žadatelům o azyl, můžeme označit výsledek kauzy za neúspěch našich snah o zkvalitnění české právní úpravy v této oblasti. Místo očekávaných změn k lepšímu došlo k radikálnímu zpřísnění, nevyváženého přijetím dostatečných mechanismů k rozlišení oprávněných a neoprávněných žadatelů.
Lze jednoznačně říci, že zklamáním pro nás není jen výsledek kauzy, ale také celý její průběh. Způsob, jakým zákonodárci přijímali závaznou právní normu, skutečnost, že valná část české veřejnosti je restriktivním změnám nakloněna či, v lepším případě, je k celé problematice netečná. Mnozí poslanci a senátoři neměli ani ponětí, pro co hlasovali, což je, mírně řečeno, tristní. Ne všichni, samozřejmě. Někteří to naopak věděli velice dobře. „V televizi říkali, že do Česka přichází stále více uprchlíků. Tak jsem tomu chtěla nějak zabránit“, prohlásila například poslankyně Kateřina Dostálová. (viz.Respekt - Všechno hezky pod zámkem). Ano, i my přiznáváme určitý díl viny. Málo jsme se snažili ukázat veřejnosti příběhy těch, pro které byl příchod k nám tou jedinou a poslední záchranou. Neudělali jsme vše, co bylo v našich silách, alespoň zpočátku ne. Náš hlas měl zaznívat silněji, měli jsme více a aktivněji vystupovat, přemlouvat a ovlivňovat, využívat v plné míře sílu médií. I když jsme v závěrečné fázi vyvinuli značné úsilí, nepodařilo se nám zvrátit nepříznivý vývoj do té míry, abychom se mohli ušetřit sebekritiky.
Na druhou stranu, z dosavadních reakcí lze vyvodit, že naše snaha nebyla úplně marná. Některé věci se změnit podařilo. Podařilo se alespoň částečně vyvolat dialog mezi představiteli zákonné moci a nevládního sektoru. Mezi představiteli moci výkonné a nevládními organizacemi šlo sice spíše o disputaci než dialog, přesto lze i toto nazvat posunem vpřed k tomu, aby i nevládní organizace, zabývající se obranou lidských práv, byly brány jako relevantní partner, nikoliv pouze jako nutné a formální zlo, ohrožující plynulé plnění úkolů státní správy. 6. Závěr či očekávaný budoucí vývoj
Nová úprava už s sebou přináší první problematické momenty. I přestože to bude pro český stát dražší, žadatelé o azyl budou ve většině případů nuceni pobývat v azylovém zařízení, kde bude jejich pobyt plně hrazen. Vzhledem ke zdlouhavé azylové proceduře budou v těchto zařízeních pobývat po mnohé měsíce, což rozhodně neprospěje jejich psychice. Pocity méněcennosti, frustrace a beznaděje každého z nich pak úspěšně vzrostou. Novela zásadním způsobem ohrožuje princip právní jistoty, a to zejména v části, týkající se přiznávání finančního příspěvku žadatelům. (viz. Uprchlíci zpátky do táborů, MF Dnes). Mnozí z žadatelů o azyl, včetně dětí, končí v detenčních zařízeních, kde mohou být drženi až pod dobu 180 dnů v podmínkám srovnatelných s vězeňským režimem. Kombinací jednotlivých restriktivních ustanovení novely, včetně širokého prostoru pro správní uvážení, vzrůstá riziko, že touto úpravou budou paradoxně postiženi právě ti oprávnění žadatelé, k jejichž ochraně jsme se jako stát zavázali přístupem k mezinárodní úmluvě.
Bohužel si neděláme iluze o tom, že značná část české veřejnosti, ve správný čas a ve správných dávkách ovlivňována prostřednictvím médií či politiků, by ráda viděla ještě mnohem výraznější zpřísnění azylové politiky České republiky. Je to jednoduché: vždy je třeba nalézt nepřítele, viníka či osobu odpovědnou za problémy, s nimiž se náš snad demokratický stát musí potýkat. Není snadnější terč než cizinci. Bránit se nemohou, nejsou tu doma a neví, jak to chodí. Bezpochyby, jsou mezi nimi jistě tací, kteří jednají vědomě v rozporu se zákonem a páchají trestné činy, takže není lehčí věc než celou záležitost zveličit a zobecnit. Společnost má nyní pachatele: je jím cizinec - žadatel o azyl. Na tomto místě by se slušelo vyjádřit naději, že budoucí vývoj povede ke zlepšení v této oblasti, nicméně realita je spíše opačná. Vývoj v Evropě není příliš radostný a povzbuzující, mnohé členské státy Evropské unie přicházejí se zpřísňujícími mechanismy azylových procedur a nacionalistické strany, slibující svým voličům restriktivnější úpravy přistěhovalecké otázky, o sobě dávají vědět se vzrůstající intenzitou.
Co se týče České republiky, tato se již dávno rozhodla výrazně omezit příliv cizinců. Změny k lepšímu se s největší pravděpodobností nedočkáme. Za vlády ČSSD došlo k vytvoření a přijetí novely, která je předmětem této kauzy, od této strany tedy nemůžeme po volbách očekávat změnu postoje.
Ať již dopadly volby jakkoliv, je zarážející, jak vděčným tématem v mocenském boji politických stran je postavení cizinců, respektive zpřísnění tohoto postavení – volební program jedné z nejsilnějších stran, prezentovaný například místopředsedou ODS Ivanem Langrem (zkuste najít odkaz na nějaký příklad – např. článek s citací jeho slov) , je toho jasným důkazem. Smutným faktem je, že tyto populistické a nacionalistické myšlenky nacházejí velké množství adresátů. Nikdo z nich si již nevybavuje roky minulé, kdy lidé z naší země sami hledali ochranu v jiných částech světa, a tato jim byla také poskytována.
Závěrem si lze snad jen přát, aby nikdo z naší země utíkat nemusel, byť by taková zkušenost byla pro některé osoby, zmíněné výše, k nezaplacení a jistě by vedla ke změně jejich postojů. Jaký je tedy očekávaný vývoj této kauzy ? Tvrdit, že nevládní organizace, usilující o poskytování větší ochrany uprchlíkům a o vymícení xenofobie a rasismu z české společnosti, prohráli pouze bitvu, nikoliv válku, by bylo pravděpodobně příliš naivní. To však nic nemění na oprávněnosti a potřebnosti našich snah o vytváření, rozvíjení a obhajování multikulturních principů, platných v moderní společnosti. Mgr. Markéta Hronková, Mgr. Pavla Hradečná, Mgr. Běla Hejná
DISKUSE - KOMENTÁŘE: 27. 6. 2002
NNO a legislativní procesPetr Bittner
a tak je to spravneDimi
Související odkazyAnalýza návrhu azylového zákonaDopis s výzvou senátorům PČRCelý text kauzy ve formátu .rtf (55 kB)
Azylový zákon - odkazy
Konzorcium organizací pracujících s uprchlíky
ECRE - asylum in Europe
Asylum support information and links

References: čl. 1
 zákona č. 498
 čl. 43
 zákona č. 325
 zákona č. 325
 zákona č. 326