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Timestamp: 2019-10-20 03:10:18+00:00

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Protocolo relativo à aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade Inês Carreirinho, n.º 2096, Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa
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O percurso da subsidiariedade e da proporcionalidade no contexto europeu
Análise do Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade Enquadramento
Protocolo relativo à aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade
Inês Carreirinho, n.º 2096, Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa
Os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade são hoje elementos fundamentais na estrutura da União Europeia.
Várias são as marcas da sua relevância no Tratado da União Europeia (TUE), desde logo no Preâmbulo:
“Resolvidos a continuar o processo de criação de uma União cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões sejam tomadas ao nível mais próximo possível dos cidadãos, de acordo com o princípio da subsidiariedade.”
Preâmbulo do Tratado da União Europeia
De seguida, no artigo 5.º, o TUE estabelece os princípios de funcionamento da União, referindo-se claramente ao exercício das competências de atribuição (o princípio das competências de atribuição visto aqui numa perspectiva funcional, complementando a perspectiva organizacional postulada no art. 4.º); ao princípio da subsidiariedade e ao princípio da proporcionalidade.
Esta parece ser uma tríade estruturante do funcionamento da União Europeia que, sinteticamente, se pode relacionar da seguinte forma: a União apenas desempenha as funções que lhe são atribuídas pelos Estados através dos Tratados (originando assim três domínios de competência: partilhada, exclusiva da União e exclusiva dos Estados). Na esfera de competências partilhadas a União apenas deve intervir quando se conclua que o seu nível de actuação proporcionará melhores resultados. Quando se justifique a sua intervenção esta deverá processar-se através dos meios mais adequados e menos onerosos.
A maioria dos autores localiza a origem do princípio da subsidiariedade na Antiguidade Clássica e reconhece especial relevância à doutrina social da Igreja no que concerne à sua densificação.
No contexto europeu, os princípios foram proclamados no Tratado de Maastricht mas persistiram as dúvidas quanto às consequências práticas desta enunciação.
A sua aplicação foi discutida nos Conselhos Europeus de Edimburgo (1992) e Birmingham (1993) e foi mote para o Acordo Interinstitucional, onde o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão delinearam procedimentos de aplicação do princípio da subsidiariedade.
As limitações da consagração de Maastricht também não passaram ao lado das regiões que se insurgiram contra a ambiguidade dos princípios. O Comité das Regiões emitiu múltiplos pareceres, nos quais vincava o papel da subsidiariedade como instrumento para a democracia, garante de proximidade, necessário para uma actuação eficaz transparente, reclamando ainda um papel mais activo neste âmbito.
Melhorar a aplicação do princípio da subsidiariedade foi uma das prioridades da Conferência Intergovernamental de 1996. O Grupo de Trabalho constituído para a preparação desta Conferência veio também reforçar a relevância da subsidiariedade para o bom funcionamento da União e para a integração comunitária.
Para este Grupo a clarificação procedimental afigurava-se indispensável e essa tarefa deveria ser executada através de um protocolo baseado nas conclusões de Edimburgo.
Após alguma divergência quanto à solução a adoptar para definir trâmites de aplicação da subsidiariedade e da proporcionalidade, o Tratado de Amesterdão veio anexar ao TUE o “Protocolo Relativo à Aplicação dos Princípios da Subsidiariedade e da Proporcionalidade”.
Optou-se por não introduzir alterações ao antigo artigo 3.º-B, acolheram-se no protocolo anexo as principais ideias do Conselho Europeu de Edimburgo e do Acordo Interinstitucional de 1993 e rejeitaram-se as pretensões de controlo reclamadas pelo Comité das Regiões.
Cumpre ainda referir que o Tratado de Lisboa veio reforçar o papel dos Parlamentos Nacionais na tarefa de controlar o respeito pela subsidiariedade e pela proporcionalidade e vincar a dimensão regional e local da subsidiariedade.
Análise do Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade
A anexação de um protocolo em detrimento da introdução de alterações ao artigo que consagra a subsidiariedade e a proporcionalidade poderá justificar-se através das implicações políticas da matéria em causa e da especificidade das disposições acrescentadas.
Em termos substanciais o protocolo pouco acrescentou aos princípios, veio sim instituir mecanismos de efectivação com o intuito garantir a sua observância.
O “Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade” deve ser lido em articulação com o “Protocolo relativo ao papel dos Parlamentos Nacionais na União Europeia” que, em traços gerais, estabelece um dever de informação da Comissão aos Parlamentos Nacionais (art.1.º), confere aos Parlamentos Nacionais a possibilidade de se pronunciarem acerca da observância dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade (tendo em conta o protocolo que aqui analisamos) e define as linhas de uma política de cooperação interparlamentar.
O objectivo do “Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade” não é enunciar uma política de aproximação nem proclamar intenções. Surge como definidor dos critérios de aplicação dos princípios enunciados no artigo 5.º do TUE que veio, por sua vez, densificar a intenção proclamada no Preâmbulo do Tratado de aproximar as decisões e os seus destinatários. Vem dar forma jurídica à convicção de que o respeito pela subsidiariedade e pela proporcionalidade são fundamentais para a coerência institucional da União. Não vem definir competências (nem essa é a função do próprio princípio da subsidiariedade) mas clarificar quais os instrumentos de controlo do objectivo político de aproximação e garantir uma dimensão de controlo jurisdicional.
Logo no seu primeiro artigo, o Protocolo estabelece um dever geral de respeito pela subsidiariedade e pela proporcionalidade, transparecendo também a ideia de que estes princípios devem pautar continuamente a actuação das instituições.
Este dever densifica-se especificamente para a Comissão no artigo 2.º, que a submete à realização de trabalhos de consulta ainda antes de apresentar um projecto de acto legislativo. A norma revela especial cuidado ao salvaguardar que, sempre que seja necessário, essas consultas devem alcançar os níveis regional e local.
Nos casos em que especial urgência justifique a dispensa destas consultas a Comissão estará obrigada a fundamentar a sua inexistência.
O artigo 3.º delimita o conceito de “projecto de acto legislativo” para os efeitos deste protocolo. Assim, por “projecto de acto legislativo” entendem-se: “as propostas da Comissão, as iniciativas de um grupo de Estados membros, as iniciativas do Parlamento Europeu, os pedidos do Tribunal de Justiça, as recomendações do Banco Central Europeu e os pedidos do Banco Europeu de Investimento, que tenham em vista a adopção de um acto legislativo.”
Existem ainda deveres de informação após a conclusão do projecto: Conselho, Parlamento Europeu e Comissão têm que enviar aos Parlamentos Nacionais os ditos projectos (artigo 4.º).
Seguidamente, o artigo 5.º estabelece que todos os projectos de acto legislativo devem ser acompanhados por uma fundamentação relativa a respeito pelos dois princípios em causa. A disposição enuncia alguns elementos que têm que integrar essa fundamentação:
“Elementos que permitam avaliar o impacto financeiro do projecto, bem como, no caso das directivas, as respectivas implicações para a regulamentação a aplicar pelos Estados membros, incluindo, nos casos pertinentes, a legislação regional.”
“As razoes que permitam concluir que determinado objectivo da União pode ser melhor alcançado ao nível desta serão corroboradas por indicadores qualitativos e, sempre que possível, quantitativos.”
Artigo 5.º do Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade
A proporcionalidade é especialmente referida na última frase do artigo que estabelece a obrigação de assegurar que os encargos a suportar por qualquer entidade sejam o mais reduzidos possível e que exista adequação entre esses custos e o(s) objectivo(s) a prosseguir.
De pouco serviriam estes deveres de informação se não fosse dada aos Parlamentos Nacionais a possibilidade de se pronunciarem acerca da conformidade entre os projectos de actos legislativos que lhes sejam apresentados e o princípio da subsidiariedade que lhes é conferida pelo artigo 6.º. Assim, os Parlamentos (ou qualquer uma das suas câmaras) têm oito semanas para dirigir tal parecer aos Presidentes do Parlamento Europeu, da Comissão e do Conselho.
Há ainda que ressalvar que este artigo deposita nos Parlamentos Nacionais o dever de “consultar, nos casos pertinentes, os Parlamentos regionais com competências legislativas.”
Caberá então ao Presidente do Conselho encaminhar o parecer para o órgão devido caso o projecto de acto legislativo provenha de um grupo de Estados membros, do Tribunal de Justiça, do Banco Central Europeu ou do Banco Europeu de Investimento.
No seu artigo 7.º, o Protocolo determina que as entidades/instituições autoras do projecto devem pesar os pareceres dos Parlamentos Nacionais e define o sistema de reanálise desses projectos:
A possibilidade de fiscalização jurisdicional do respeito pelo princípio surge no artigo 8.º, que reconhece ao Tribunal de Justiça da União Europeia competência “para reconhecer recursos com fundamento em violação do princípio da subsidiariedade”. Recurso esse que, nos termos do mesmo artigo, pode ser interposto por:
-“Um Estado membro, ou por ele transmitidos, em conformidade com o seu ordenamento jurídico interno, em nome do seu Parlamento nacional ou de uma câmara desse Parlamento”;
-“Comité das Regiões (…) relativamente aos actos legislativos para cuja adopção o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia determine que seja consultado.”
Finalmente, o artigo 9.º determina que a Comissão deve apresentar um relatório anual ao Conselho Europeu, ao Parlamento Europeu, ao Conselho e aos Parlamentos Nacionais sobre a aplicação do disposto no artigo 5.º do TUE (“Este relatório anual é igualmente enviado ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões”).
Importa então sintetizar alguns aspectos fundamentais acerca do Protocolo em apreço e dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade em geral:
-A subsidiariedade surgiu no contexto europeu num quadro em que era necessário estruturar competências e contrabalançar a integração com o respeito pela soberania individual dos Estados Membros;
-A subsidiariedade não reparte competências, regula o exercício de competências não exclusivas da União, visa sim a aproximação, a coesão e a transparência das decisões;
-A sua consagração não é fácil e apesar de ter sido proclamado no Tratado de Maastricht muitas foram as dúvidas que permaneceram relativamente à densificação e aplicação deste princípio.
-O princípio da proporcionalidade esteve presente desde cedo na jurisprudência do Tribunal de Justiça;
-Impõe adequação de forma e de conteúdo;
- O “Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade” aplica-se às relações entre a UE e os Estados membros, mas não se pode ignorar a existência de uma ambição de aplicação ao funcionamento interno dos Estados;
-Este protocolo define critérios de actuação, não se trata de uma mera proclamação de boas intenções, podendo ser objecto de controlo jurisdicional.
CAMPOS, João Mota de; CAMPOS, João Luiz Mota de; Manual de direito europeu, 6.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2010;
GORJÃO-HENRIQUES, Miguel; Direito da União: história, direito, cidadania, mercado interno e concorrência, 6.ª edição, Coimbra, Almedina, 2010;
GORJÃO-HENRIQUES, Miguel; Tratado de Lisboa, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2011;
MARTINS, Margarida Salema d'Oliveira, O princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídico-política, Coimbra, Coimbra Editora, 2003;
VILHENA, Maria do Rosário, O princípio da subsidiariedade no direito comunitário, Coimbra, Almedina, 2002.

References: artigo 5
 artigo 3
 artigo 5
 artigo 2
 artigo 3
 artigo 5

Artigo 5
 artigo 6
 artigo 7
 artigo 8
 artigo 9
 artigo 5