Source: http://docplayer.pl/1593823-Wybrane-zagadnienia-prawne-pomocy-de-minimis-w-rolnictwie.html
Timestamp: 2017-08-23 04:50:39+00:00

Document:
Wybrane zagadnienia prawne pomocy de minimis w rolnictwie - PDF
Download "Wybrane zagadnienia prawne pomocy de minimis w rolnictwie"
1 PRZEGLĄD PRAWA ROLNEGO Nr 1 (8) 2011 Wybrane zagadnienia prawne pomocy de minimis w rolnictwie 1. Pomoc de minimis w rolnictwie należy do stosunkowo nowych zagadnień w polskim prawie rolnym. Związana jest z wprowadzeniem w naszym kraju unijnych zasad finansowego wsparcia dla rolnictwa. Podstawowy zakres i zasady dotyczące jej udzielania uregulowane zostały w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1535/2007 z 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej 1, natomiast kwestie proceduralne w ustawie z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej 2. Żaden unijny ani polski akt prawny nie zawiera katalogu pomocy udzielanej według zasady de minimis w rolnictwie. Można do niej zaliczyć w szczególności pomoc przy zakupie materiału siewnego, jednorazową pomoc do powierzchni uprawy chmielu, umorzenie czy też rozłożenie na raty należności Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR), niektóre ulgi w podatku rolnym, modyfikacje wysokości i terminów płatności składek na ubezpieczenie KRUS. Przesłanki przyznania tej pomocy określone są w wielu aktach prawnych 3. 1 Dz. Urz. UE, L 337, z 21 grudnia 2007 r. (dalej: rozporządzenie Komisji nr 1535/2007). Na podstawie tego rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2008 r. uchylone zostało rozporządzenie Komisji (WE) nr 1860/2004 z 6 października 2004 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis dla sektora rolnego, Dz. Urz. UE, L 325, z 28 października 2004 r. z późn. zm. 2 Tekst jedn.: Dz. U. 2007, Nr 59, poz. 404 z późn. zm. 3 Np. w ustawie z 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. 2007, Nr 231, poz z późn. zm.) i w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 listopada 2009 r. w sprawie szczegółowych przesłanek odroczenia,
2 174 Niewątpliwie rolnictwo, pełniąc istotne funkcje ekonomiczne, społeczne i przestrzenne, potrzebuje wsparcia finansowego ze strony państwa, a reguły jego udzielania powinny być sformułowane w sposób niebudzący wątpliwości. Stosowanie przepisów dotyczących pomocy de minimis stwarza jednak wiele problemów w praktyce, wynikających m.in. z ułomności regulacji prawnych określających przesłanki zasady jej udzielania. Brakuje także opracowań naukowych czy nawet popularnonaukowych, które w sposób całościowy, niekoniecznie wyczerpujący, omawiałyby zagadnienie pomocy de minimis w rolnictwie. Tematyka ta z reguły poruszana jest w sposób fragmentaryczny w opracowaniach poświęconych w ogólności pomocy publicznej 4 albo przy przedstawianiu danego rodzaju pomocy (np. modyfikacji należności ANR 5 czy podatku rolnego 6 ). Celem artykułu jest zatem próba w miarę całościowego ujęcia najważniejszych zagadnień związanych z pomocą de minimis w rolnictwie oraz rozstrzygnięcie wątpliwości występujących w praktyce. Rozważania otwiera zaprezentowanie pojęcia i reguł wynikających z przepisów unijnych dotyczących pomocy publicznej oraz pomocy de minimis w rolnictwie, następnie omówione zostaną poszczególne jej rodzaje. Wskazane zostaną także wyjątkowe sytuacje, gdy pomoc, przyznawana z reguły według zasady de minimis, jest klasyfikowana jako zwolnienie grupowe na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 z 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 70/ W dalszej części przedmiotem analizy będą przepisy proceduralne zawarte w ustawie z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. rozłożenia na raty lub umorzenia należności Agencji Nieruchomości Rolnych oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 210, poz ze zm). 4 Szerzej zob. np. P. Marquardt, Pomoc publiczna dla małych i średnich przedsiębiorców, Warszawa 2007, s. 112; I. Postuła, A. Werner, Pomoc publiczna, Warszawa 2006, s Zob. np. J. Mucha, A. Suchoń, Realizacja uprawnień dzierżawcy gruntów rolnych w razie znacznego zmniejszenia przychodu z przedmiotu dzierżawy (wybrane zagadnienia), Przegląd Prawa Rolnego 2010, nr 1, s. 177 i n. 6 Zob. np. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Pomoc publiczna w rolnictwie w formie zwolnień i ulg w podatku rolnym, od nieruchomości oraz leśnym, 7 Dz. Urz. UE, L 358, z 16 grudnia 2006 r. (dalej: rozporządzenie Komisji nr 1857/2006).
3 Wybrane zagadnienia prawne pomocy de minimis w rolnictwie Punktem wyjścia rozważań jest wyjaśnienie pojęcia pomocy publicznej (albo pomocy państwa 8 ). W okresie przedakcesyjnym art. 63 Układu o stowarzyszeniu 9 wskazywał, że wszelka pomoc publiczna, która zniekształca lub grozi zniekształceniem konkurencji przez faworyzowanie niektórych przedsiębiorstw lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z właściwą realizacją Układu, jeżeli może mieć wpływ na handel pomiędzy Polską a Wspólnotą 10. Z kolei ustawa z 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców 11 określała, że przez pojęcie pomocy publicznej dla przedsiębiorców należy rozumieć przysporzenie (bezpośrednio lub pośrednio) przez organy udzielające pomocy korzyści finansowych określonym przedsiębiorcom, w następstwie którego uprzywilejowuje się ich w stosunku do konkurentów, przede wszystkim w drodze dokonywania na rzecz lub za tych przedsiębiorców wydatków ze środków publicznych lub pomniejszania świadczeń należnych od nich na rzecz sektora finansów publicznych na podstawie odrębnych ustaw lub innego tytułu prawnego, w szczególności w formie dotacji oraz ulg podatkowych, czy dokapitalizowania przedsiębiorców w sytuacjach lub na warunkach odbiegających od normalnych praktyk inwestycyjnych, jakie stosują prywatni inwestorzy w gospodarce rynkowej. Obecnie w polskich aktach prawnych brakuje definicji legalnej pomocy publicznej. Nie występuje ona także w ustawodawstwie Unii Europejskiej 12. W szerokim znaczeniu (stosując kryterium źródła pochodzenia) pomoc publiczna (czy pomoc państwa) obejmuje wszystkie środki publiczne przekazywane z zasobów państwowych przez władze krajowe, regionalne lub lokalne, a także banki, fundacje dysponujące funduszami 8 Słuszne wydaje się stanowisko, że pomoc publiczna jest po prostu odpowiednikiem europejskiego pojęcia pomoc państwa ; szerzej zob. P. Marquardt, op. cit., s Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi ich państwami członkowskimi, sporządzony w Brukseli 16 grudnia 1991 r., Dz. U. 1994, Nr 11, poz. 38. Według art. 69 tego aktu, obowiązek zbliżania przepisów prawnych obejmował m.in. zasady konkurencji. 10 Szerzej zob. P. Marquardt, op. cit., s Dz. U. Nr 60, poz Tak A. Jankowska, Pomoc publiczna dla przedsiębiorstw w świetle uregulowań wspólnotowych. Zasady i ograniczenia udzielania, Warszawa 2005, s. 6 i n. Zdaniem A. Jankowskiej: [ ] mimo że na podstawie przepisu artykułu 87 TWE można wnioskować co do tego, czym jest pomoc publiczna, to jednak nie stanowi on definicji pomocy publicznej. Artykuł 87 należy traktować wyłącznie jako bardzo ogólną wskazówkę dla krajów członkowskich w zakresie identyfikowania pomocy publicznej.
4 176 publicznymi itp. Przede wszystkim zalicza się do nich środki publiczne określone w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 13, np. dochody publiczne, środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych. Ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej określa zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki wymienione w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zwanej pomocą publiczną. W świetle art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 14 (dawny art. 87 Traktatu), wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub z zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom 15 lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Oznacza to, że aby wsparcie stanowiło pomoc publiczną, wymienione powyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie. W przypadku gdy którakolwiek z przesłanek nie jest spełniona, pomoc nie może być kwalifikowana jako publiczna albo nawiązując do terminologii występującej w literaturze dana pomoc publiczna nie stanowi wtedy pomocy zakazanej albo nie ma charakteru antykonkurencyjnego Dz. U. Nr 157, poz ze zm. 14 Wersje skonsolidowane: Dz. Urz. UE, C 115, z 9 maja 2008 r.; Dz. Urz. UE, C 83, z 30 marca 2010 r. Zgodnie z Traktatem lizbońskim (art. 2), Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską został zastąpiony przez Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: Traktat albo TfUE). 15 W świetle zarówno przepisów unijnych, jak i orzecznictwa, przedsiębiorcami są podmioty, które prowadzą działalność gospodarczą, przy czym bez znaczenia jest forma prawna tych podmiotów, sposób i źródło finansowania, a także to, czy przepisy krajowe przyznają im status przedsiębiorcy. Zalicza się do nich również producentów rolnych; szerzej zob. L. Etel, Korzystanie z pomocy publicznej w spłacie zobowiązań, Państwo i Prawo 2011, z. 3, s. 40 i n. 16 Brakuje jedności poglądów co do katalogu przesłanek uznania pomocy publicznej za zakazaną. Niektórzy przedstawiciele doktryny wskazują na trzy, inni na pięć a nawet sześć elementów składowych. Zob. np. P. Pełka, M. Stasiak, Pomoc państwa dla przedsiębiorców i jej nadzorowanie. Komentarz, Warszawa 2001, s. 18; S. Dudzik, Pomoc państwa dla przedsiębiorców publicznych. Między neutralnością a zaangażowaniem, Kraków 2002, s. 35; P. Marquardt, op. cit., s. 33 i n. oraz podana tam literatura.
5 Wybrane zagadnienia prawne pomocy de minimis w rolnictwie 177 Warto dokonać choć krótkiej charakterystyki przesłanek określonych w art. 107 Traktatu. Przede wszystkim zasady pomocy publicznej obejmują wyłącznie środki zaliczane do zasobów państwowych. Jednakże pomoc ta nie musi być udzielana przez organy państwowe, może być również wydatkowana przez prywatny podmiot wyznaczony przez państwo 17. Na przykład, gdy bankowi prywatnemu powierzone zostanie zadanie zarządzania programem pomocy dla przedsiębiorców finansowanym przez państwo. W zakresie rolnictwa sytuacja taka występuje w odniesieniu do kredytów udzielanych przez banki prywatne z dopłatami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR). Środki finansowe stanowiące pomoc państwa mogą mieć różne formy (np. dotacji lub obniżek oprocentowania, gwarancji kredytowych, ulg i zwolnień w podatku rolnym). Pomoc publiczna tzw. zakazana powinna stanowić korzyść ekonomiczną, której przedsiębiorstwo nie uzyskałoby w zwykłym toku działalności, np. jeśli rolnicza spółdzielnia produkcyjna dzierżawi lub nabywa grunt będący własnością Skarbu Państwa po cenie niższej od ceny rynkowej, spółka z o.o. korzysta z uprzywilejowanego dostępu do infrastruktury należącej do państwa, nie uiszczając za to stosownej opłaty itp. 18 Kolejną przesłanką jest selektywność pomocy, czyli uprzywilejowanie wybranych przedsiębiorców czy sektorów. Pomoc państwa musi wpływać na równowagę pomiędzy niektórymi przedsiębiorstwami i ich konkurentami. Selektywność pomocy jest cechą odróżniającą pomoc państwa od tzw. środków ogólnych. Te ostatnie mają zastosowanie do przedsiębiorców we wszystkich sektorach gospodarki w danym państwie członkowskim. Kryterium selektywności spełnione jest również wówczas, gdy program stosuje się tylko do części terytorium państwa członkowskiego (tak jest w przypadku projektów pomocy regionalnej i sektorowej) 19. Pomoc publiczna z art. 107 ust. 1 Traktatu musi mieć potencjalny wpływ na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi. Z reguły przyjmuje się, że wystarczy wykazać, iż beneficjent prowadzi działalność gospodarczą i działa na rynku, na którym istnieje wymiana handlowa pomiędzy państwami członkowskimi 20, choć można 17 Szerzej zob. Komisja Europejska, Vademecum Prawo wspólnotowe w dziedzinie pomocy państwa, s. 7 i n. 18 Wspólnotowe zasady dotyczące pomocy państwa Vademecum, fundusze/pomoc. 19 Ibidem. 20 Tak P. Marquardt, op. cit., s. 33.
6 178 spotkać i inne opinie 21. Pomoc państwa jest dozwolona, gdy nie narusza równowagi konkurencyjnej. Jak zostało już podkreślone, pomoc spełniająca wszystkie przesłanki zawarte w art. 107 ust. 1 Traktatu stanowi pomoc zakazaną. Jednakże już sam Traktat przewiduje wyjątki od tej kwalifikacji (np. ust. 2 i 3 art. 107 Traktatu 22 ), ponadto mogą one wynikać ze szczególnej regulacji albo notyfikacji. Jeżeli chodzi o rolnictwo, art. 42 Traktatu (dawny art. 36 TWE) stanowi, że postanowienia tego aktu prawnego dotyczące reguł konkurencji stosują się do produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi jedynie w zakresie ustalonym przez Parlament Europejski i Radę. Rada, na wniosek Komisji, może zezwolić na przyznanie pomocy: a) na ochronę gospodarstw znajdujących się w niekorzystnym położeniu ze względu na warunki strukturalne lub przyrodnicze; b) w ramach programów rozwoju gospodarczego. W Wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa w sektorze rolnym i leśnym na lata podkreślono, że inaczej niż to ma miejsce w przypadku innych sektorów mandat Komisji do kontroli i nadzoru nad pomocą państwa w sektorze rolnym nie wynika bezpośrednio z Traktatu, lecz z prawodawstwa przyjętego przez Radę na mocy art. 37 Traktatu oraz podlega ewentualnym ograniczeniom ustanowionym przez Radę. Jednak w praktyce rozporządzenia ustanawiające wspólną organizację rynku przewidują stosowanie do produktów rolnych przepisów dotyczących pomocy państwa zawartych w art. 107 Traktatu (dawny art. 87 TWE) 24. Jak wynika z preambuły Wytycznych Wspólnoty, z zastrzeżeniem szczególnych ograniczeń czy odstępstw, postanowienia Traktatu mają pełne zastosowanie do pomocy państwa przyznawanej w sektorze rolnym, z wyjątkiem pomocy specjalnie ukierunkowanej na ograniczoną ilość produktów, które nie są objęte wspólną organizacją rynku Zob. np. L. Etel, Ulgi w spłacie podatków a pomoc publiczna, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2008, nr 4, s Zgodna z rynkiem wewnętrznym jest m.in. pomoc o charakterze socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem że jest przyznawana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów, oraz pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi (ust. 2 art. 107 Traktatu). 23 Dz. Urz. UE, C 319, z 27 grudnia 2006 r. (pkt 10 preambuły). 24 Także art. 88 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) stanowi, że art. 87, 88 i 89 Traktatu mają zastosowanie do wsparcia udzielonego przez państwa członkowskie na rozwój obszarów wiejskich. 25 Tak preambuła Wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa w sektorze rolnym i leśnym na lata , III. Zasady ogólne, pkt 10.
7 Wybrane zagadnienia prawne pomocy de minimis w rolnictwie Pomoc de minimis występuje nie tylko w rolnictwie, ale także w innych sektorach gospodarki oraz jest ograniczona kwotowo, tj euro dla produkcji rolnej, euro dla rybołówstwa, euro dla transportu drogowego oraz euro dla pozostałych sektorów w ciągu trzech lat obrotowych. Co istotne, pomoc de minimis nie wymaga uprzedniej kontroli ze strony Komisji Europejskiej w drodze notyfikacji. Uzasadniając jej dopuszczalność, podkreśla się, że wywiera ona nieznaczny wpływ na konkurencję oraz wymianę handlową między państwami członkowskimi. Znajduje to wyraz w nazwie nawiązującej do rzymskiej reguły de minimis non curat lex (prawo nie troszczy się o drobiazgi) 26. Niemniej w literaturze występują różne poglądy na temat charakteru prawnego pomocy de minimis. Traktuje się ją bowiem np. jako osobną kategorię pomocy niespełniającą kryteriów określonych w art. 107 ust. 1 Traktatu (dawny art. 87 ust. 1 TWE), innym razem jako część pomocy publicznej horyzontalnej w ramach wyłączeń grupowych, czy wreszcie jako niewchodzącą w ramy wyłączeń grupowych część pomocy horyzontalnej 27. Zasadne wydaje się przyjęcie, że pomoc de minimis należy do pomocy publicznej w szerokim znaczeniu, ale ze względu na stosunkowo niskie kwoty pomocy nie ma ona wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi, nie zakłóca konkurencji ani nie powoduje takiego zagrożenia i dlatego jest dozwolona 28. Pomoc de minimis w rolnictwie określona w rozporządzeniu Komisji nr 1535/2007 adresowana jest do przedsiębiorstw sektora produkcji rolnej, czyli prowadzących działalność związaną z produkcją podstawowych produktów rolnych 29. Rozporządzenie nie wskazuje, co prawda, celów pomocy, jak ma to miejsce w przypadku zwolnień tzw. grupowych uregulowanych w rozporządzeniu Komisji nr 1857/2006, ale określa cechy wykluczające uznanie pomocy za udzieloną według zasady de minimis. Przykładowo, za omawianą pomoc nie może być uznana taka, której wysokość ustalona jest na podstawie ceny lub ilości produktów wprowadzonych do obrotu, która udzielana jest na działalność związaną z wywozem, czyli wiążącą się bezpośrednio z ilością wywożonych produktów, z tworzeniem i funkcjonowaniem sieci dystrybucji lub wydatkami bieżącymi związanymi z prowadzeniem działalności eksportowej itd. 26 Zob. np. P. Marquardt, op. cit., s.112; I. Postuła, A. Werner, op. cit., s Zob. szerzej P. Marquardt, op. cit., s Zob. np. A. Jankowska, op. cit., s. 73 i n.; zob. także np. I. Postuła, A. Werner, op. cit., 148 i n. 29 Produkty rolne to produkty wymienione w załączniku I do Traktatu, z wyjątkiem produktów rybołówstwa i akwakultury objętych rozporządzeniem Rady (WE) nr 104/2000.
8 180 Poza tym, jak wynika z preambuły omawianego rozporządzenia, nie powinno stosować się jej do przedsiębiorstw zagrożonych w rozumieniu Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw 30, w związku z trudnościami, jakie wiążą się z ustaleniem ekwiwalentu dotacji brutto pomocy udzielanej tego typu podmiotom. Uznanie pomocy za pomoc de minimis w rolnictwie łączy się z koniecznością spełnienia wielu warunków określonych w rozporządzeniu Komisji nr 1535/2007, m.in. łączna kwota pomocy de minimis przyznana jednemu przedsiębiorstwu nie może przekraczać 7500 euro w okresie trzech lat obrotowych 31. Pułap ten stosuje się bez względu na formę pomocy i jej cel. Okres, który należy wziąć pod uwagę, ustala się poprzez odniesienie do lat obrotowych stosowanych przez podmiot gospodarczy w danym państwie członkowskim. Według omawianego rozporządzenia, kwota pomocy de minimis wyraża się w formie dotacji pieniężnej. Wszystkie podane wartości są wartościami brutto, czyli nie uwzględniają potrąceń z tytułu podatków ani innych opłat. W wypadku gdy pomoc udzielana jest w formie innej niż dotacja, kwotę pomocy, która ma zostać uwzględniona, wyraża się jako ekwiwalent dotacji brutto. Ponadto rozporządzenie wprowadza pojęcie pomoc przejrzysta. Za pomoc de minimis uważana jest tylko i wyłącznie taka pomoc, w odniesieniu do której możliwe jest dokładne obliczenie na zasadzie ex ante ekwiwalentu dotacji brutto, bez konieczności przeprowadzania oceny ryzyka (pomoc przejrzysta) 32. Rozporządzenie nr 1535/2007 określa także, że pomocy de minimis nie należy łączyć z inną formą pomocy państwa dotyczącą tych samych wydatków kwalifikowanych, w przypadku gdyby taka kumulacja miała skutkować przekroczeniem poziomu ustalonego przepisami unijnymi. 30 Dz. Urz. UE, C 244, z 1 października 2004 r. z późn. zm. 31 Wyjaśnić należy, że od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. obowiązywało rozporządzenie Komisji (WE) nr 1860/2004 z 6 października 2004 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis dla sektora rolnego i sektora rybołówstwa. Wówczas beneficjantowi pomocy przysługiwała dotacja w wysokości 3000 euro w okresie trzech kolejnych lat, bez względu na formę pomocy i cel. 32 Dokładne obliczenie możliwe jest np. w odniesieniu do dotacji, subwencji na spłatę odsetek i ograniczonych zwolnień podatkowych. Pomoc polegającą na udzielaniu kredytów preferencyjnych należy uznać za przejrzystą pomoc de minimis, jeżeli ekwiwalent dotacji brutto został obliczony na podstawie rynkowych stóp procentowych obowiązujących w chwili przyznania pomocy (pkt 9 preambuły rozporządzenia Komisji nr 1535/2007).
9 Wybrane zagadnienia prawne pomocy de minimis w rolnictwie 181 Ze względu na podobieństwa istniejące między działalnością związaną z jednej strony z przetwórstwem i wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych, a z drugiej z działalnością przemysłową, niektóre rodzaje działalności związane z przetwórstwem i wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych zostały uregulowane w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1998/2006 z 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis 33. Według preambuły tego rozporządzenia, za przetwarzanie lub wprowadzanie do obrotu nie uznaje się czynności stanowiących niezbędny element przygotowania produktu do pierwszej sprzedaży, takich jak zbiór, koszenie czy młócka zbóż, pakowanie jaj itp., ani też pierwszej sprzedaży na rzecz podmiotów zajmujących się odsprzedażą lub przetwórstwem 34. Rozporządzenie Komisji nr 1998/2006 stosuje się do pomocy występującej we wszystkich sektorach, z wyjątkiem pomocy przyznawanej podmiotom gospodarczym działającym w dziedzinie produkcji podstawowej produktów rolnych oraz w zakresie przetwarzania 35 i wprowadzania do obrotu produktów rolnych wymienionych w załączniku I do Traktatu. W tym drugim wypadku tylko wtedy, gdy wysokość pomocy ustalana jest na podstawie ceny lub ilości takich produktów zakupionych od producentów surowców, lub wprowadzonych na rynek przez podmioty gospodarcze objęte pomocą, lub gdy przyznanie pomocy zależy od faktu jej przekazania w części lub w całości producentom surowców. Jeśli nie jest spełniony chociażby jeden z dwóch wymienionych warunków ani nie występują łącznie przetwórstwo ani wprowadzanie do obrotu produktów rolnych 36, do udzielonej pomocy ma zastosowanie rozporządzenie Komisji nr 1998/2006. Przykładem pomocy de minimis przyznawanej na podstawie tego rozporządzenia są dopłaty udzielane grupom producentów rolnych przez 33 Dz. Urz. UE, L 379, z 28 grudnia 2006 r., zwane dalej rozporządzeniem Komisji nr 1998/ W tym zakresie stosuje się bowiem rozporządzenie Komisji nr 1535/2007 (zob. pkt 4 preambuły). 35 Przetwarzanie produktów rolnych oznacza czynności wykonywane na produkcie rolnym, w wyniku których powstaje produkt będący również produktem rolnym, z wyjątkiem wykonywanych w gospodarstwach czynności niezbędnych do przygotowania produktów zwierzęcych lub roślinnych do pierwszej sprzedaży. 36 W wyroku z 4 lutego 2009 r. WSA w Gliwicach orzekł, że przepis art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1998/2006 z 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis uzależnia wyłączenie podmiotu z pomocy de minimis od spełnienia dwóch przesłanek, tj. przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rolnych. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie.
10 182 Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na sfinansowanie nabycia udziałów lub akcji spółek prowadzących działalność w zakresie przetwórstwa produktów rolnych lub ryb, skorupiaków i mięczaków. Podstawę prawną stanowi art. 4a rozporządzenia Rady Ministrów z 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań ARiMR) 37. Łączna pomoc de minimis dla grupy producentów rolnych wynosi zatem euro w ciągu 3 lata obrotowych, a nie 7500 euro jak ma to miejsce w przypadku pomocy de minimis w rolnictwie. 4. Żaden akt prawny, jak wcześniej wspomniano, nie zawiera katalogu zasad pomocy udzielanej według zasady de minimis w rolnictwie. W tym miejscu zostaną zaprezentowane najpopularniejsze jej formy, ze zwróceniem szczególnej uwagi na przesłanki przyznawania pomocy. Kryterium klasyfikacji stanowi instytucja zajmująca się redystrybucją wsparcia. A. W ramach zasady de minimis Agencja Rynku Rolnego (ARR) udziela producentom rolnym pomocy w postaci dopłat z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany. Głównym celem tych dopłat jest zwiększenie ilości wykorzystywania takiego materiału do siewu lub sadzenia upraw polowych, co przyczynia się do postępu biologicznego 38. Ustawa z 11 marca 2004 r. o ARR i organizacji niektórych rynków rolnych określa wymagania, jakie musi spełnić producent rolny, by otrzymać wymienione płatności. Ich adresatami są tylko podmioty wpisane do ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności 39, posiadające działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, na których uprawia się gatunki roślin objęte dopłatami, m.in. ziemniaki, zboża (pszenica zwyczajna, jęczmień, owies), rośliny strączkowe (łubin, groch siewny, bobik) 40. Dopłaty udziela się do powierzchni gruntów or- 37 Dz. U. Nr 22, poz. 121 ze zm. Art. 4a został dodany na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 12 października 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 208, poz. 1374). 38 W latach ARR wypłaciła producentom rolnym kwotę tys. zł do powierzchni 1424,4 tys. ha obsianych lub obsadzonych materiałem siewnym kategorii elitarny lub kwalifikowany, zob. 39 Zob. ustawa z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.). 40 Rozporządzenie Rady Ministrów z 13 marca 2007 r. w sprawie wykazu gatunków roślin uprawnych, do których materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany przysługuje
11 Wybrane zagadnienia prawne pomocy de minimis w rolnictwie 183 nych obsianych lub obsadzonych materiałem siewnym na wniosek złożony przez producenta rolnego w terminie wskazanym w przepisach. Nie obejmuje się nimi uprawy przeznaczonej na przedplon lub poplon. W związku ze stosowanie tej formy wsparcia powstało pytanie, czy słusznie ARR odmawia przyznania dopłat do kwalifikowanego lub elitarnego materiału siewnego w sytuacji, gdy rolnik nabędzie taki materiał od grupy producentów rolnych. W sprawie tej złożona została interpelacja do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 41, w której podkreślono, że przyczyną odmowy przyznania dopłat jest według ARR fakt, że grupa producencka nie jest wpisana do rejestru przedsiębiorców zajmujących się obrotem materiałem siewnym kwalifikowanym lub elitarnym. W odpowiedzi na interpelację, w piśmie z 14 lutego 2008 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zasady dotyczące wytwarzania, oceny i obrotu materiałem siewnym oraz jego kontroli reguluje ustawa o nasiennictwie 42. Zgodnie z art. 54 tego aktu prawnego, działalność gospodarcza w zakresie obrotu materiałem siewnym jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej 43 i wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym, prowadzonym przez wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa. Oznacza to, że grupa producentów, aby prowadzić obrót materiałem siewnym, musi uzyskać wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących obrót materiałem siewnym. Jednocześnie zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie istnieją formalne przeszkody do uzyskania takiego wpisu do rejestru przedsiębiorców i prowadzenia sprzedaży materiału siewnego, ponieważ grupy producentów prowadzą działalność jako przedsiębiorcy na podstawie art. 3 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz zmianie innych ustaw. Wymóg rejestracji podmiotów prowadzących obrót materiałem siewnym jest niezbędny, aby właściwe urzędy mogły prowadzić nadzór i kontrolę nad wytwarzaniem, oceną i obrotem materiałem siewnym 44. Zatem jeżeli grupy producentów wystąpią z wnioskiem do właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa oraz uzyskają wpis do rejestru przedsiębiorców dokonują- dopłata z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany (Dz. U. 2007, Nr 46, poz. 300). 41 Interpelacja nr 636, 42 Tekst jedn.: 2007, Nr 41, poz. 271 z późn. zm. 43 Tekst jedn.: 2010, Nr 220, poz z późn. zm. 44 Zob.
12 184 cych obrotu materiałem siewnym, mogą zbywać taki materiał członkom grupy, czyli producentom rolnym. B. Pomocy w ramach zasady de minimis udziela także ARiMR. Przykładowo, od 30 czerwca 2010 r. do 31 lipca 2010 r. rolnicy, którzy starali się o przyznanie płatności uzupełniającej do powierzchni upraw chmielu za 2008 r. lub za 2009 r. związanej z jego produkcją oraz spełniali warunki do przyznania takiej płatności, mogli składać wnioski o udzielenie jednorazowej pomocy finansowej o charakterze de minimis w rolnictwie 45. Pomoc była przyznawana w drodze decyzji administracyjnej przez kierownika biura powiatowego ARiMR, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę rolnika. Wysokość wsparcia odpowiadała iloczynowi powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw chmielu za 2008 lub za 2009 r. związanej z jego produkcją (przyjmując rok, w którym powierzchnia była wyższa) oraz stawki pomocy przysługującej do 1 ha powierzchni takiej uprawy (14 tys. zł za 1 ha uprawy chmielu). Natomiast w latach w ramach zasady de minimis ARiMR wypłacała dopłaty do rzepaku. Przysługiwała ona rolnikowi, który m.in. złożył wniosek o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych i zadeklarował powierzchnię uprawy rzepaku wykorzystywanego na cele energetyczne. Stawka pomocy do rzepaku w 2008 r. wynosiła 176 zł/1 ha powierzchni uprawy. C. Za pomoc de minimis uznawane są także niektóre z form pomocy udzielane przez ANR na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 listopada 2009 r. w sprawie szczegółowych przesłanek odroczenia, rozłożenia na raty lub umorzenia należności Agencji Nieruchomości Rolnych oraz trybu postępowania w tych sprawach 46. Tytułem wprowadzenia warto zaznaczyć, że zostało ono wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa 47. Otóż według tego przepisu Agencja może odroczyć określony w umowie albo w decyzji (o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy) termin zapłaty należności, rozłożyć ją na raty albo umorzyć w części lub w całości, jeżeli przemawiają za tym waż- 45 Szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy określa rozporządzenie Rady Ministrów z 4 czerwca 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 107, poz. 682). 46 Niektóre regulacje uległy zmianie na podstawie rozporządzenia z 28 września 2010 r. zmieniające wspomniane rozporządzenie. Weszło ono w życie pod koniec października 2010 r. 47 Art. 23a został dodany na mocy ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. 2003, Nr 6, poz. 64).
13 Wybrane zagadnienia prawne pomocy de minimis w rolnictwie 185 ne względy gospodarcze, społeczne lub losowe. Pierwsze rozporządzenie zostało wydane 1 stycznia 2003 r. Wtedy Polska nie była jeszcze członkiem Unii Europejskiej i w związku z tym nie była związana przepisami unijnymi o pomocy de minimis. Zgodnie z postanowieniami Traktatu Akcesyjnego (aneks IV, rozdział 4: Rolnictwo ), nasz kraj mógł stosować systemy pomocy publicznej zgłoszonej jako istniejąca w rozumieniu art. 88 ust. 1 Traktatu WE do końca trzeciego roku od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej. Agencja Nieruchomości Rolnych za pośrednictwem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosiła Komisji Europejskiej jako formę pomocy istniejącej udzielanej w rolnictwie m.in. ulgi i zwolnienia w odniesieniu do płatności z tytułu dzierżawy lub sprzedaży mienia z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa 48. Od 1 maja 2007 r. możliwość dalszego udzielania pomocy publicznej na dotychczasowych warunkach w zakresie umów dzierżawy jest uzależniona od dokonania notyfikacji projektów pomocowych przez Komisję Europejską. Jak dotąd to nie nastąpiło. Agencja przyjmuje, że pomoc udzielona w przypadkach określonych w art. 700 k.c., czyli obniżenie świadczenia czynszowego oraz w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 23a ustawy z 19 października 1991 r., zalicza się do pomocy de minimis określonej początkowo w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1860/2004 z 6 października 2004 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis dla sektora rolnego i sektora rybołówstwa, a obecnie w rozporządzeniu Komisji nr 1535/2007. Polskie akty prawne jednak bezpośrednio nie określają, że wspomniane preferencje dla rolników udzielane są w ramach zasady de minimis. Nawiązuje do niej jedynie uzasadnienie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 listopada 2009 r. w sprawie odroczenia, rozłożenia na raty lub umorzenia należności ANR oraz jedna z wersji projektu tego aktu wykonawczego. W świetle tego uzasadniania, odroczenie terminu zapłaty należności lub rozłożenie jej na raty oraz umorzenie stanowi pomoc de minimis uregulowaną w rozporządzeniu Komisji nr 1535/2007. Uzasadnienie określało także, że umorzenie części albo całości świadczenia dzierżawcy w przypadku wystąpienia szkody może być również udzielane na podstawie art. 11 rozporządzenia Komisji nr 1857/2006. Nowe rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 listopada 2009 r. w sprawie odroczenia, rozłożenia na raty lub umorzenia należności poszerza katalog przesłanek pozwalających na modyfikację na- 48 Zob.
14 186 leżności ANR. Na początku należy zastanowić się, co należy rozumieć przez pojęcie należności. Rozporządzenie nie wyjaśnia tego pojęcia. Zasadne wydaje się zatem przyjęć, że zaliczyć należy do nich czynsz dzierżawny, najmu oraz raty ceny nabycia nieruchomości. Ze względu na to, że różnorodne są przyczyny niepłacenia należności, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zróżnicował przesłanki pozwalające na umorzenie części albo całości świadczenia czy też rozłożenia go na raty. Odnoszą się one zarówno do czynników dotyczących osoby dłużnika (np. choroba), jak i do tych, które nie dotyczą jego osoby i za które nie ponosi on odpowiedzialności. Przykładowo, umorzenie przez ANR w całości lub części należności dopuszczalne jest w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające wykaże, że dłużnik nie ma możliwości uzyskiwania dochodu z powodu przewlekłej choroby albo konieczności sprawowania przez niego osobistej opieki nad przewlekle chorym małżonkiem, rodzicem lub dzieckiem. W takim przypadku konieczne jest dostarczenie zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego chorobę lub orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności. W praktyce omawiane tu umorzenie należności następuje przede wszystkim w odniesieniu do czynszu z tytułu najmu, rzadziej natomiast czynszu dzierżawnego. W razie choroby dzierżawcy, ze względu na zachowanie ciągłości produkcyjnej gospodarstwa rolnego, zachodzi konieczność albo wykonania prac przez małżonka bądź domowników, albo powierzenia prac agrotechnicznych podmiotom trzecim. Dzierżawca mógłby wystąpić z wnioskiem o obniżenie świadczenia czynszowego w sytuacji, gdyby ze względu na wysokie koszty związane z powierzeniem wykonania prac (koszty przewyższałyby przychód) zostałby on pozbawiony dochodu. Natomiast dość często występują dwie sytuacje uprawniające dzierżawcę do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie w całości lub części należności. Pierwsza gdy na skutek okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności i które nie dotyczą jego osoby, zwykły przychód z przedmiotu dzierżawy uległ istotnemu zmniejszeniu w stopniu znacznie przewyższającym obniżenie wysokości czynszu dokonane na podstawie art. 700 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny 49, 49 Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm. Na temat obniżenia czynszu z art. 700 k.c. wypowiadali się w nauce zwłaszcza: A. Lichorowicz, Dzierżawa, w: System prawa prywatnego. Prawo zobowiązań część szczegółowa, t. 8, red. J. Panowicz-Lipska, Warszawa 2004, s ; idem, Dzierżawa gruntów rolnych w ustawodawstwie krajów zachodnioeuropejskich, Kraków 1986; s ; W. Pańko, Dzierżawa gruntów rolnych, Warszawa 1975, s. 135 i n.; Z. Radwań-
15 Wybrane zagadnienia prawne pomocy de minimis w rolnictwie 187 a zapłata należności byłaby związana z nadmiernymi trudnościami w odtworzeniu produkcji rolnej ( 2 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia); druga natomiast (określona w 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzania) gdy dłużnik poniósł szkodę spowodowaną klęską suszy, gradobicia, nadmiernych opadów atmosferycznych, wymarznięcia, powodzi, osuwisk ziemi, huraganu, pożaru, plagą szkodników lub niedoborem tlenu w użytkowanych rybacko wodach. W wypadku umorzenia na podstawie przepisów omawianego rozporządzenia części lub całości należności (innych niż nieściągalne), wartość pomocy publicznej odpowiada wartości umorzonej należności. Prócz umorzenia należności, rozporządzenie z 19 listopada 2009 r. dopuszcza także odroczenie terminu zapłaty należności lub rozłożenia jej na raty. Jest ono dopuszczalne w przypadku gwałtownego załamania się rynku zbytu lub gwałtownego spadku cen produktów wytwarzanych w gospodarstwie lub przedsiębiorstwie dłużnika albo w przypadku wystąpienia innych nadzwyczajnych zjawisk gospodarczych lub wystąpienia zdarzeń losowych, jeżeli ich skutkiem jest pogorszenie się sytuacji płatniczej w stopniu uniemożliwiającym terminową zapłatę należności Agencji, których dłużnik nie mógł przewidzieć w ramach racjonalnie prowadzonej działalności gospodarczej. Jak już wspomniano, za pomoc udzielaną zgodnie z zasadą de minimis uznaje się nie tylko modyfikacje w zakresie płatności należności ANR dokonane na podstawie rozporządzenia z 19 listopada 2009 r. (umorzenie, rozłożenie na raty), ale także obniżenie czynszu na podstawie art. 700 k.c. Ten przepis odnosi się do wszystkich dzierżaw, zarówno prywatnych gruntów rolnych, jednostek samorządu terytorialnego, jak i państwowych. Dlatego powstaje wątpliwość, czy obniżenie czynszu w tej sytuacji jest pomocą publiczną w świetle art. 107 Traktatu. Dokonując oceny, czy występuje naruszenie konkurencji, czy zasad wymiany handlowej będącej wynikiem uprzywilejowania przedsiębiorcy, nawiązać warto do tzw. testu prywatnego wierzyciela. Polega on na zbadaniu, czy podmiot publiczny (wierzyciel) podjąłby w odniesieniu do danego dłużnika taką samą decyzję, jak wierzyciel prywatny. Jeżeli zatem potencjalny beneficjent otrzymałby od prywatnego przedsiębiorcy takie samo świadczenie albo umorzenie długu, jakie zdecydowało się udzielić państwo, działanie takie nie ski, w: System prawa cywilnego. Prawo zobowiązań część szczegółowa, t. 3, cz. 2., red. S. Grzybowski, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1972, s ; A. Suchoń, Prawna ochrona trwałości gospodarowania na dzierżawionych gruntach rolnych, Poznań 2006, s
16 188 może być uznane za uprzywilejowujące go w stosunku do pozostałych konkurentów 50. Z obniżenia czynszu uregulowanego w Kodeksie cywilnym korzystają jak wiadomo nie tylko dzierżawcy gruntów od ANR czy jednostek samorządu terytorialnego, ale także od osób prywatnych. Z tego powodu z jednej strony można wysunąć twierdzenie, że ze względu na fakt, iż uprzywilejowanie zawarte w art. 700 k.c. może być udzielane zarówno przez podmioty prywatne, jak i państwowe na jednakowych zasadach, nie można traktować tego rodzaju pomocy jako zakazanej pomocy państwa. Z drugiej jednak strony zarówno interpretacja przesłanki uprzywilejowania, jak i charakter prawny pomocy de minimis budzą wątpliwości, skoro pomoc de minimis w rolnictwie uważa się właśnie za niespełniającą wszystkich kryteriów określonych w art. 107 ust. 1 Traktatu i tym samym niepodlegającą procedurze zgłoszenia przewidzianej w art. 108 ust. 3 Traktatu. Dlatego zagadnienie to wymaga pogłębionych rozważań, co przekracza ramy niniejszego artykułu. D. W ramach zasady de minimis przyznawana jest także pomoc na podstawie art. 41a ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników 51. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) lub upoważniony przez niego pracownik Kasy może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno- -rentowego i składkowego. Stosowanie tego przepisu w praktyce rodzi wiele problemów, związanych zwłaszcza z rozumieniem ważnego interesu zainteresowanego. Można przyjąć, że zainteresowany ma ważny interes w uzyskaniu omawianej tu formy pomocy w razie wystąpienia niekorzystnych zdarzeń losowych (np. pożaru, powodzi, suszy, huraganu, ale także choroby), które mogą powodować jego trudną sytuację ekonomiczną, a w konsekwencji uniemożliwić uiszczanie składek 52. Inny problem dotyczy procedury i charakteru decyzji Prezesa Kasy oraz zakresu jej kontroli przez sąd. Za- 50 Zob. P. Marquardt, op. cit., s Tekst jedn.: Dz. U. 2008, Nr 50, poz. 291 z późn. zm. 52 Zob. wyrok z 4 czerwca 2009 r. WSA w Kielcach (I SA/Ke 158/09), który orzekł, że sytuacja materialna rolnika, jego stan zdrowia i wynikająca z niego niemożność spłacania zaległych składek może uzasadniać przesłankę ważnego interesu ubezpieczonego. Interesu tego nie można identyfikować wyłącznie ze zdarzeniem losowym, LEX/el nr
17 Wybrane zagadnienia prawne pomocy de minimis w rolnictwie 189 warte w art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wyrażenie może umorzyć świadczy o tym, że występuje tu uznanie administracyjne. Decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest określana jako akt administracyjny swobodny 53 i dlatego sądowa kontrola takiej decyzji obejmuje wyłącznie zbadanie, czy jej wydanie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem 54. Sąd nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Przepisy nie pozostawiają jednak organowi pełnej swobody w wydawaniu decyzji administracyjnej 55. Swoboda ta jest ograniczona dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd jest zatem zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze swobodnym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna 56. E. Za pomoc de minimis uznawane są także niektóre zwolnienia i ulgi w podatku rolnym uregulowane w ustawie z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym 57. Według opinii Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi 58 należy do nich: zwolnienie od podatku rolnego prowadzących zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej w zakresie gruntów zgłoszonych wojewodzie (z wyjątkiem gruntów znajdujących się w posiadaniu zależnym podmiotów niebędących prowadzącymi zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej); ulga tzw. żołnierska, przyznawana żołnierzom odbywających zasadniczą służbę wojskową lub długotrwałe szkolenie wojskowe, a także osobom spełniającym zastępczo obowiązek służby wojskowej w formie skoszarowanej, prowadzących te gospodarstwa bezpośrednio przed powołaniem do służby 59 ; ulga w przy- 53 Zob. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2005, s Tak uzasadnienie wyroku z 18 sierpnia 2009 r. (III SA/Wr 684/08) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, LEX/el nr Ibidem. 56 Ibidem. 57 Tekst jedn.: Dz.U. 1993, Nr 94, poz. 431 z późn. zm. (dalej: ustawa o podatku rolnym). 58 Pomoc publiczna w rolnictwie w formie zwolnień i ulg w podatku: rolnym, od nieruchomości oraz leśnym, opinia dostępna na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 59 W związku likwidacją obowiązkowej służby wojskowej i zaniechaniem poboru przepis ten ma nikłe znaczenie.
18 190 padku klęski żywiołowej, która spowodowała istotne szkody w budynkach, ziemiopłodach, inwentarzu żywym lub martwym albo w drzewostanie. W wyroku z 14 listopada 2007 r. WSA w Szczecinie (I SA/Sz 176/07) 60 orzekł, że za klęskę żywiołową w rozumieniu art. 13c ustawy z 1984 r. o podatku rolnym uznane mogą zostać takie zdarzenia, które stanowiłyby konsekwencje zjawisk przyrodniczych (klimatycznych) odbiegających od przeciętnej normy, a o wystąpieniu tej klęski nie przesądza wprowadzenie stanu klęski żywiołowej. W praktyce bardzo rzadko producenci rolni mają możliwość skorzystania z tej ulgi. Wójt (burmistrz, prezydent) uznaje bowiem, że w sytuacji, gdy stan klęski żywiołowej nie został wprowadzony przez właściwe organy, nie ma możliwości zastosowania ulgi przewidzianej w art. 13c ustawy o podatku rolnym. Definicję oraz tryb wprowadzenia stanu klęski żywiołowej określa ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej 61. Ze względu na występowanie w ostatnich latach niekorzystnych zjawisk przyrodniczych (susze, huragany powodzie), wpływających negatywnie na sytuację finansową gospodarstw rolnych, podatnicy podatku rolnego korzystają coraz częściej z regulacji zawartych w art. 67a i b ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa 62. Na ich podstawie organ podatkowy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty albo zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 października 2000 r. 63, jako przykładowe sytuacje obrazujące ważny interes podatnika, wymienił utratę możliwości zarobkowania, obok losowej utraty majątku. Z kolei interes publiczny brany jest pod uwagę w sytuacji, gdy zapłata zaległości podatkowych spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków 60 LEX/el nr Dz. U. Nr 62, poz W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, klęska żywiołowa jest to katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. 62 Tekst jedn.: Dz. U. 2005, Nr 8, poz. 60 z późn. zm. 63 III SA 660/99, Lex/el.
19 Wybrane zagadnienia prawne pomocy de minimis w rolnictwie 191 pomocy państwa, gdyż nie będzie on w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych 64. Uznaje się, że modyfikacje podatku dokonane na podstawie wspomnianych przepisów następują także w ramach pomocy de minimis 65. Podstawą do dokonania którejkolwiek z wymienionych powyżej modyfikacji podatku jest złożenie do organu podatkowego odpowiedniego wniosku. W wyroku z 21 stycznia 2009 r. WSA w Białymstoku 66 stwierdził, że ustalenie istnienia przesłanki ważnego interesu podatnika jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uwzględniającego całokształt okoliczności związanych z sytuacją wnioskodawcy, w tym w szczególności odnoszących się do stanu kondycji gospodarczej i ekonomicznej podatnika. Przesłanki tej nie można natomiast wywodzić z pojedynczych okoliczności mających negatywny wpływ na podatnika. 5. Niektóre z przedstawionych wyżej form pomocy finansowej udzielanych w ramach zasady de minimis w rolnictwie niekiedy uznawane są za pomoc publiczną dozwoloną w ramach zwolnień grupowych określonych w rozporządzeniu Komisji nr 1857/2006. Ta zmiana klasyfikacji łączy się z wystąpieniem niekorzystnych warunków atmosferycznych, powodujących znaczne szkody w uprawach rolnych. Z tego powodu przygotowane zostały programy, które miały pomóc poszkodowanym rolnikom. Przykładowo warto podać, że 1 czerwca 2010 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę nr 87/2010 w sprawie ustanowienia programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, osunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Stanowi on program pomocowy, o którym mowa w rozporządzeniu Komisji nr 1857/2006, zgłoszony i zarejestrowany w Komisji Europejskiej pod nr XA109/ W świetle wspomnianej uchwały Rady Ministrów, o pomoc w ramach tego programu mogli się ubiegać rolnicy, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej szkody spowodowane przez powódź, osunięcie się ziemi lub huragan, oszacowane przez komisje powołane przez wojewodów wyniosły średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej (w stosunku do produkcji z 3 lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo 3 lat w okresie pięcioletnim po- 64 Ibidem. 65 Zob. art. 67 b ustawy Ordynacja podatkowa. 66 I SA/Bk 429/08, LEX/el. nr Zob.
20 192 przedzającym rok, w którym wystąpiły szkody z pominięciem roku o wielkości produkcji najwyższej i najniższej). Do form pomocy dla poszkodowanych rolników należało np. odraczanie terminu płatności składek z tytułu ubezpieczenia w KRUS, rozkładanie ich na dogodne raty, a także umarzanie w całości lub części bieżących składek, odraczanie i rozkładanie na raty płatności z tytułu umów sprzedaży i dzierżawy nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, bez stosowania opłat i odsetek za okres odroczenia, a także ulgi w opłatach czynszu, ulgi w podatku rolnym za 2010 r. w związku z powodzią i pozostałymi niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ustawy Ordynacja podatkowa, dopłaty do materiału siewnego 68. Wspomniany wyżej program został przygotowany na podstawie art. 11 rozporządzenia Komisji nr 1857/2006. W świetle tego przepisu pomoc na zrekompensowanie rolnikom strat w roślinach lub zwierzętach bądź budynkach gospodarskich spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi, które mogą być porównane z klęskami żywiołowymi, jest zgodna z regułami wspólnego rynku w rozumieniu art. 87 ust. 3c Traktatu i wyłączona z obowiązku notyfikacji, jeżeli spełnia warunki określone w tym rozporządzeniu w odniesieniu do roślin lub zwierząt oraz budynków gospodarskich. Nie jest ona wówczas klasyfikowana jako pomoc de minimis. Warto wyjaśnić, że przez pojęcie niekorzystne zjawisko klimatyczne, które może być porównane do klęski żywiołowej należy rozumieć warunki pogodowe, takie jak mróz, grad, lód, deszcz lub susza, które niszczą ponad 30% średniej rocznej produkcji danego rolnika wyliczonej na podstawie ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej (art. 2 pkt 8 rozporządzenia Komisji nr 1857/ 2006). Omawiane rozporządzenie unijne przewiduje, że w takiej sytuacji intensywność pomocy brutto na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 69 nie może przekroczyć 80% i 90% obniżenia dochodu ze 68 Dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany, o których mowa w art. 40c ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r., nie mają charakteru pomocy de minimis w rolnictwie (art. 40h dodany ustawą z 22 października 2010 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. Nr 247, poz. 1650). 69 O których mowa w art. 36 lit. a) ppkt i), ii) oraz iii) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, określonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 50 i 94 tego rozporządzenia.
Nowe zasady pomocy de minimis w rolnictwie aspekty prawne i ekonomiczne
Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego Ekonomika i Organizacja Gospodarki Żywnościowej nr 107, 2014: 19 33 Aneta Suchoń Katedra Prawa Rolnego Uniwersytet im. A. Mickiewicza w Poznaniu Nowe

References: art. 87
 art. 87
 art. 87
 art. 63
 art. 69
 art. 87
 art. 107
 art. 87
 art. 107
 art. 107
 art. 107
 art. 107
 art. 42
 art. 36
 art. 37
 art. 107
 art. 87
 art. 107
 art. 88
 art. 87
 art. 107
 art. 87
 art. 87
 art. 87
 art. 1
 art. 87
 art. 4
 Art. 4
 art. 54
 art. 3
 art. 23
 art. 35
 Art. 23
 art. 88
 art. 700
 art. 23
 art. 87
 art. 11
 art. 700
 art. 700
 art. 700
 art. 107
 art. 700
 art. 107
 art. 108
 art. 41
 art. 41
 art. 13
 art. 13
 art. 67
 art. 3
 art. 67
 art. 11
 art. 87
 art. 40
 art. 36
 art. 50