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Timestamp: 2020-05-29 06:50:29+00:00

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MAE e disparità di trattamento degli stranieri extracomunitari: l’incostituzionalità della disciplina italiana - Ius in itinere
di Silvia Casu · Pubblicato 23 Maggio 2020 · Aggiornato 20 Maggio 2020
La Corte di cassazione, con ordinanza n. 10371 del 4 febbraio 2020[1], ha (ri)sollevato dinanzi alla Corte costituzionale l’annosa questione dell’illegittimità della disciplina italiana[2] attuativa della Decisione quadro del Consiglio 2002/584/GAI del 13 giugno 2002 [3] relativa al mandato d’arresto europeo (MAE) e alle procedure di consegna tra Stati membri. In particolare, la Corte di cassazione ha rimesso ai giudici costituzionali il sindacato di legittimità costituzionale dell’art. 18-bis, comma 1, lett. c), della legge n. 69 del 2005, come introdotto dall’art. 6, comma 5, lett. b), della legge 4 ottobre 2019, n. 117, nella parte in cui, “non prevedendo il rifiuto facoltativo della consegna del cittadino di uno Stato terzo stabilmente residente o dimorante nel territorio italiano, non ne garantisce il diritto al rispetto della vita familiare”.
Il caso giunto dinanzi alla Cassazione trae origine dal diniego di esecuzione di un MAE emesso dalla Procura generale presso la Corte di appello di Salonicco per la consegna di un cittadino extracomunitario albanese, condannato per detenzione e trasporto illegale di sostanze stupefacenti. Il soggetto richiesto, stabilmente residente in Italia con radicati interessi lavorativi e legami familiari, aveva domandato alla Corte di appello di Genova – giudice competente per l’esecuzione del MAE – di scontare la pena detentiva in territorio italiano. La corte genovese aveva accolto la richiesta, sostenendo che la possibilità di rifiuto facoltativo della consegna, prevista dall’art. 18-bis, comma 1, lett. c), della legge n. 69 del 2005, concessa ad litteram ai soli cittadini italiani o di Stati membri dell’Unione Europea aventi stabile residenza o dimora nel territorio italiano, fosse estendibile, per via interpretativa costituzionalmente conforme, anche ai cittadini di Stati terzi effettivamente residenti o dimoranti nel territorio.
La Corte di cassazione ha, invece, contestato l’argomentazione del giudice di appello, ritenendo impossibile un’interpretazione secundum constitutionem e sollevando questione di legittimità costituzionale.
L’evoluzione della normativa di adeguamento
L’art. 18, co. 1, lett. c) dell’originaria legge di adeguamento n. 69/2005 prevedeva che il giudice competente a valutare l’esecuzione del MAE emesso da autorità straniera dovesse rifiutare la consegna “se il mandato d’arresto europeo [fosse] stato emesso ai fini della esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà personale, qualora la persona ricercata fosse cittadino italiano, sempre che la Corte di appello disponesse che tale pena o misura di sicurezza fosse eseguita in Italia conformemente al suo diritto interno”.
A seguito dell’intervento della sentenza additiva della Corte costituzionale n. 227/2010[4], il rifiuto è stato esteso, oltre che al soggetto avente cittadinanza italiana, anche al cittadino di uno Stato membro dell’Unione Europea che effettivamente dimorasse o risiedesse nello Stato italiano.
L’estensione operata in sede incidentale dalla Corte costituzionale è stata successivamente riconosciuta anche a livello legislativo con la legge di delegazione europea n. 117 del 4 ottobre 2019, entrata in vigore il 2 novembre 2019[5], la quale ha confermato l’applicabilità del rifiuto di consegna in executivis solo nei confronti di cittadini italiani o di Stati membri dell’UE che avessero fatto richiesta di scontare la pena in Italia, prevedendo però il rifiuto come una mera facoltà, e non come un obbligo, come prescritto originariamente dalla normativa del 2005.
Interpretazione conforme e doppia pregiudizialità
La disciplina attuativa della Decisione quadro ha quindi realizzato una progressiva e – a detta della Corte di cassazione[6] – indebita restrizione dell’ambito soggettivo di operatività del rifiuto di consegna in executivis. Risulta invero difficile conciliare la restrittività della normativa italiana con l’ampiezza della formulazione europea, che non distingue tra cittadini di Stati membri o Stati terzi, ma prevede, all’art. 4 § 6 della Decisione quadro, che “l’autorità giudiziaria dell’esecuzione può rifiutare di eseguire il mandato d’arresto europeo […] se il mandato d’arresto europeo è stato rilasciato ai fini dell’esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà, qualora la persona ricercata dimori nello Stato membro di esecuzione, ne sia cittadino o vi risieda, se tale Stato si impegni a eseguire esso stesso tale pena o misura di sicurezza conformemente al suo diritto interno”. Tale interpretazione risulta suffragata sia dalla lettera della disposizione, che dai lavori preparatori, espressivi dell’intento specifico di escludere per il MAE in executivis il rifiuto di consegna dei cittadini di altri Paesi dell’UE, esclusione oggetto di uno specifico emendamento[7].
A detta della Corte di cassazione, “la possibilità di un’interpretazione conforme al contenuto della Decisione quadro è esclusa proprio dalla nettezza della scelta compiuta dal legislatore con la previsione dell’art. 18-bis lett. c), la cui formulazione letterale pare insuscettibile di ricostruzioni alternative, risultando tuttora connotata […] da una lacuna talmente evidente rispetto alla scelta a suo tempo compiuta dal legislatore europeo, che un eventuale suo “riempimento” per via interpretativa condurrebbe irrimediabilmente […] non a una lettura “adeguatrice”, ma a un’interpretazione contra legem del testo normativo”[8]. Secondo il giudice rimettente è quindi impossibile forzare l’interpretazione della legge fino a ricomprendervi soluzioni del tutto incompatibili con il tenore letterale della stessa, cui deve sempre farsi riferimento in via prioritaria: in tali ipotesi, l’obbligo di addivenire ad un’interpretazione conforme alla Costituzione cede il passo all’incidente di legittimità costituzionale[9].
La Corte di cassazione, nella sua ordinanza, si sofferma altresì sulla giurisprudenza costituzionale in tema di doppia pregiudizialità, valutando l’opportunità di procedere con l’incidente di legittimità costituzionale, ovvero di operare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione Europea. Se la sentenza della Corte costituzionale n. 269/17 presentava, seppur indirettamente, il ricorso al giudice costituzionale come una “via obbligata” e da preferire rispetto al rinvio pregiudiziale al giudice di Lussemburgo, con la più recente giurisprudenza costituzionale in materia[10], la scelta tra le due vie di ricorso è ritenuta una facoltà per il giudice comune. Nel caso di specie, la VI Sezione penale ha concluso per l’opportunità di procedere prioritariamente ad un sindacato accentrato, in quanto posto “a fondamento dell’architettura costituzionale”[11], nell’ipotesi in cui (come avvenuto nel caso in oggetto) la legge che si suppone incida sui diritti fondamentali della persona susciti dubbi di conformità tanto alla Costituzione, quanto alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (CDFUE).
Quanto alle specifiche censure di costituzionalità della disciplina italiana attuativa del MAE, la Corte di Cassazione ritiene che la facoltà di rifiuto di consegna, come recepita a livello nazionale, leda la finalità rieducativa della pena, il diritto al rispetto della vita privata e familiare e il principio di eguaglianza e non discriminazione.
In primo luogo, l’ingiustificata esclusione del cittadino di Stato terzo dalla facoltà di scontare la pena nello Stato in cui si è stabilmente radicato ne reciderebbe i legami sociali, familiari e lavorativi – legami che egli potrebbe mantenere, sia pure in modo necessariamente ridotto, nel corso dell’esecuzione della pena (in particolare tramite i colloqui con i familiari o l’ammissione ad attività lavorative all’esterno del carcere), e che recupererebbe in toto solo una volta terminato di scontare la medesima[12]. Ciò inficerebbe il principio cardine del nostro ordinamento penale di rieducazione del condannato, ai sensi dell’art. 27 co. 3 Cost.
Secondo la Corte di cassazione, infatti, “l’obiettivo della “reintegrazione sociale”, come riduzione degli effetti desocializzanti della pena detentiva, non ammette alcuna distinzione fondata sulla nazionalità e costituisce senza dubbio uno dei principali corollari del principio rieducativo, trasfondendosi addirittura nel significato stesso che tale principio viene ad assumere in relazione alle esigenze di individualizzazione del trattamento del condannato nella fase di esecuzione della pena” [13] (ma, più in generale, in ogni momento della dinamica penal-sanzionatoria: previsione astratta, commisurazione ed esecuzione).
In seconda istanza, il giudice rimettente ha ravvisato, nella disposizione di cui all’art. 18-bis, lett. c) della legge n. 69/2005, una lesione del diritto al rispetto della vita privata e familiare, così come disciplinato dall’art. 8 CEDU e dall’art. 7 CDFUE. Tali articoli tutelano la vita privata e familiare di “ogni persona” – il che esclude, anzitutto, ogni discriminazione basata sulla nazionalità. Agli Stati parti è imposto in primo luogo un obbligo negativo di astensione dall’ingerenza nella vita privata e familiare, obbligo che non è però assoluto, essendo possibili limitate deroghe[14]. Nell’adottare misure che incidano su detto diritto, è necessario contemperare, conformandosi a principi di equità e proporzionalità, le esigenze del singolo e gli interessi nazionali. All’impegno di carattere negativo degli Stati parti corrispondono poi obblighi positivi di adozione di misure atte a garantire il rispetto effettivo della “vita familiare e privata”.
La Suprema Corte si sofferma altresì sulla nozione di “famiglia” come bene meritevole di tutela, nel quale sono comprese, in particolare, sia le relazioni giuridicamente istituzionalizzate (famiglia legittima), sia le relazioni fondate sul dato biologico (famiglia naturale), sia, infine, quelle che valorizzano il dato fattuale della famiglia, intesa in senso “sociale”, alla condizione che sussista l’effettività di stretti e comprovati legami personali[15]. Nel caso di specie, la Corte afferma come “il ‘rispetto’ della vita familiare così estesa implica, per lo Stato, l’obbligo di agire in maniera da permettere il normale sviluppo di tali rapporti”[16]. Si tratta di una prospettiva non dissimile da quella prevista dal nostro ordinamento all’art. 2 Cost., che garantisce protezione ad ogni formazione sociale in cui si svolge la personalità umana, intesa come “ogni forma di comunità, semplice o complessa, idonea a consentire e favorire il libero sviluppo della persona nella vita di relazione, nel contesto di una valorizzazione del modello pluralistico”[17].
Il giudice a quo ravvisa infine due profili (“interno” ed “esterno”) di incostituzionalità della legge 69/2005. Un profilo di illegittimità costituzionale del tutto interno al quadro normativo nazionale è rappresentato dall’irragionevole disparità di trattamento che, per il residente di nazionalità non euro-unitaria, viene a determinarsi ex art. 3 Cost. La restrizione della nozione di “persona ricercata” alle sole figure del cittadino italiano e di altro Stato UE, infatti, vale solo per il MAE c.d. esecutivo, previsto dall’art. 18-bis, lett. r) della l. 69/2005, e non anche per il MAE c.d. processuale, previsto dall’art. 19, co. 1, lett. c) della stessa legge, il quale consente al cittadino italiano o residente in Italia (anche se cittadino di Stato terzo) di rimanere in Italia ai fini dell’esercizio dell’azione penale. Appare dunque ingiustificata una simile differenziazione. Il profilo “esterno” attiene invece alla manifesta incompatibilità della restrizione, di cui sopra accennato, rispetto alla previsione della Decisione quadro, tanto ampia da non ritenere ammissibili differenziazioni di cittadinanza nel godimento della facoltà di rifiuto di consegna della persona ricercata.
In conclusione, ad avviso della Corte di cassazione, la normativa italiana sarebbe suscettibile di plurimi profili di incostituzionalità: non solo per quanto attiene alla (possibile) violazione di diritti sanciti direttamente in Costituzione (in particolare, gli artt. 2, 3 e 27 co. 3 Cost.); ma anche per la violazione indiretta di norme costituzionali (gli artt. 10, 11 e 117, co. 1 Cost.) che fungono da parametro interposto rispetto alla violazione di norme sovranazionali. Ciò vale a fortiori in considerazione del fatto che la necessità di rispettare i diritti fondamentali è sancita dalla stessa Direttiva quadro 2002/584/GAI relativa al MAE, laddove prevede, all’art. 1 § 3, che la stessa non possa modificare l’obbligo del rispetto dei diritti fondamentali e dei principi giuridici sanciti dall’art. 6, par. 1, TUE.
A distanza di diciotto anni dall’emanazione della Decisione quadro relativa al MAE e alle procedure di consegna tra Stati membri, la normativa italiana risulta ancora non esservisi pienamente conformata, non avendo tenuto in debito conto che il godimento dei diritti fondamentali (tra cui, in particolare, il diritto al reinserimento sociale) non tollera discriminazioni di alcuna sorta.
[1] Cass., Sez. 6, ord. 4 febbraio 2020 (dep. 19 marzo 2020), n. 10371, Pres. S. Mogini, Est. De Amicis. Online: http://www.cortedicassazione.it/cassazione-resources/resources/cms/documents/10371_03_2020_no-index.pdf.
[2] In particolare, della l. 22 aprile 2005, n. 69, recante Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri. (GU n.98 del 29-4-2005), online: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2005;69
[3] Decisione-quadro del Consiglio del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri (2002/584/GAI), online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32002F0584&from=IT
[4] Corte Cost., sent. n. 227 del 21/06/2010, pubblicazione in G. U. 30/06/2010 n. 26. Online: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2010&numero=227
[5] Legge 4 ottobre 2019, n. 117, Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea – Legge di delegazione europea 2018. (19G00123) (GU Serie Generale n. 245 del 18-10-2019). Online: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2019/10/18/19G00123/sg
[6] Si veda Cass., sovramenzionata, p. 7: “Nel trasformare in facoltativo il motivo di rifiuto obbligatorio di cui alla lett. r) dell’originario testo dell’art. 18 della legge n. 69 del 2005 il legislatore ha recepito il decisum della pronuncia additiva n. 227/2010 della Corte costituzionale, ma, pur nella versione così emendata, non ha preso in considerazione la posizione dei cittadini di Stati non membri dell’Unione europea che stabilmente risiedano o dimorino nel territorio nazionale e che, in quanto tali, se destinatari di un mandato di arresto europeo, ben potrebbero rientrare nella sfera di operatività (e conseguentemente beneficiare) dell’applicazione del motivo ostativo in esame”.
[7] Corte Cost., sent. n. 227 del 21/06/2010, sovramenzionata, punto 7.1.
[8] Cass., sovramenzionata, p. 10.
[10] In particolare, si vedano l’ordinanza n. 117 del 10 maggio 2019 e la sentenza della Corte Cost. n. 63 del 20 febbraio 2019
[11] Cass., sovramenzionata, p. 12.
[12] M. Daniele, Mandato di arresto europeo e diritto degli extracomunitari al reinserimento sociale nello Stato di esecuzione. Una questione di legittimità costituzionale, in Sistema Penale, 06 maggio 2020, online: https://sistemapenale.it/it/scheda/daniele-cass-10371-2020-mae-extracomunitari-reinserimento-sociale-questione-legittimita-costituzionale#_ftnref17
[13] Cass., sovramenzionata, p. 48.
[14] Il co. 2 dell’art. 8 CEDU stabilisce, ad esempio, che “Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell’esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società
democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al benessere economico del paese, alla
difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui”. Similmente, il co. 2 dell’art. 7 della CDFUE prevede che “Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell’esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al benessere economico del paese, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui”.
[15] Si veda Corte EDU, Marckx c. Belgio, ricorso n. 6833/7, sentenza del 13 giugno 1979, § 45; Corte EDU, Scozzari e Giunta c. Italia, ricorso n. 39221/98, sentenza del 13 luglio 2000.
[16] Cass., sovramenzionata, p. 46.
[17] Corte Cost., sentenza n. 138 del 14 aprile 2010.
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