Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-618-02.htm
Timestamp: 2017-11-21 06:13:47+00:00

Document:
C-618-02
Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de confor­midad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para orga­nizar la presta­ción de los servicios de educación y salud, entre otros”, en su totalidad, y, en particular, contra los artícu­los 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la misma Ley.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, la ciudadana Gloria Inés Ramírez Ríos, alegando su calidad de Presidenta de la Federación Colombiana de Educadores —FECODE—, demandó la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, y, en particular, contra los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la misma Ley.
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”
Sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para educación a los departamentos, distritos o municipios. Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se aforará la partici­pación para educación del Sistema General de Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia.
Según el título de la ley acusada, Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, que pretende reglamentar el Acto Legislativo 01 de 2001, cuyo parágrafo transitorio del artículo 2º señala que el Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule el Sistema General de Participaciones “a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”. El Acto Legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el 20 de julio de 2001, lo que quiere decir que el mandato constitucional contenido en el parágrafo, aludía al período legislativo que comenzó el 20 de julio de 2001 y terminó el 16 de diciembre del mismo año. Por ello, “ (…) el Gobierno debió presentar el proyecto de ley en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año 2001, mandato constitucional que no se cumplió, puesto que el proyecto de ley fue presentado el 25 de septiembre, es decir, un mes y cinco días después de lo ordenado por la Constitución, es obvio concluir que el proyecto fue presentado extemporáneamente, es decir, el Ejecutivo carecía de competencia temporal para tal acusación.” (fl. 8)
“Es el caso que se presenta con el texto constitucional, donde además de decir cuándo entra a regir el Acto Legislativo (1o de enero de 2002), precisa cuándo debió presentarse el proyecto de ley y mal podría pensarse en otro período legislativo, puesto que necesariamente tenía que presentarse y aprobarse antes de que entrara a regir el acto legislativo (enero 1 de 2002), que mediante la Ley aquí impugnada se reglamenta” (fl. 9)
3) La última acusación es contra el contenido parcial del artículo 17 de la Ley 715, pues, en su opinión constituye una violación del principio de protección al trabajo, consagrado en los artículos 25 y 53 de la Carta, porque al establecer en el precepto demandado que “el salario en dinero debe pagarse por períodos iguales y vencidos”, está generando el incumplimiento de los pagos de los educadores, y, a su vez, los incumplimientos de las obligaciones civiles que los docentes hubieren contraído.
a) Intervención del Ministerio de Salud. El interviniente se refirió, en general, a los servicios públicos y a la función de regulación económica del Estado para garantizar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo. Para tal efecto, el Estado exige la eficiencia en la prestación de los servicios públicos, y permi­te que los particulares los presten bajo su vigilancia, tal como lo prescribe el artículo 365 de la Constitución. Esta es la razón de la expedición de la Ley 715 de 2001, en desarrollo de lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2001, Acto que según el artículo 4 entró en vigencia el 1º de enero de 2002. Por esto “no le asiste razón al demandante cuando señala que el Gobierno presentó el proyecto de ley sobre distribución de competencias y participaciones distinguido con el número 120 de 2001 Senado, una vez vencido el término que expresamente se había señalado en el Acto Legislativo, [porque] no era posible que el Gobierno presentará el proyecto de ley para regular la organización y funcionamiento del Sistema General de Participación de los Departamentos, Distritos y Municipios, antes de que el Acto Legislativo que lo ordenaba entrara en vigencia, por consiguiente el argumento expuesto por la demandante no tiene asidero jurídico y debe ser desestimado” (fl. 62).
b) Intervención de la abogada del Ministerio de Educación Nacional. Manifiesta que no son de recibo las acusaciones sobre la falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, pues “el Acto Legislativo 01 de 2001 fue firmado por el Presidente y Vicepresidente del Congreso de la República el día 30 de julio de 2001 y se publicó en el Diario Oficial 44.506 de 1 de agosto de 2001. Por lo tanto, este Ministerio asume que el mandato de presentar la ley que desarrollara el Acto Legislativo 01 ‘a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo’, es un mandato que el ejecu­tivo sólo podía cumplir plenamente una vez se publicara oficialmente dicho Acto Legislativo, hecho que ocurrió, como ya se dijo, el 1 de agosto de 2001, es decir que sólo hasta esa fecha comenzó a regir el aparte acusado por la demandante. Como ya para el 1o de agosto de 2001 había iniciado el período legislativo 20 de julio -16 de diciembre de 2001, en estricto sentido, la expre­sión ‘próximo período legislativo’ que señala el Acto Legislativo, se refiere necesariamente al período que va entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 2002. Así las cosas, para presentar el proyecto de ley que desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2001, el ejecutivo tenía como plazo el mes siguiente al inicio del período legislativo, es decir hasta el 16 de abril de 2002. Toda vez la urgen­cia de reglamentar el Acto y tener la Ley que permitiera la ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones, el Gobierno optó por presentar el proyecto de ley el 25 de septiembre de 2001 para asegurar su aprobación antes del 1 de enero de 2002, fecha en que entraba en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2001, tal como lo indicaba su artículo 4º. En este sentido queda desvirtuada la pretensión de la demandante porque siempre se estuvo ante una oportunidad legal y no extemporánea del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 715 de 2001.” (fl. 91)
c) Intervención del ciudadano Juan Francisco Espinosa Palacios. Sobre la acusación de falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, analiza el momento en que la ley se hace exigible. Señala que el Acto Legislativo 01 de 2001 fue publicado el 1 de agosto de 2001, en el Diario Oficial, con vigencia condicionada a 1 de enero de 2002. El parágrafo del Acto Legislativo dispuso que el proyecto de ley deberá presentarse a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo. Como para la deman­dante el Acto Legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el 20 de julio de 2001, el interviniente considera que la actora incurre en una gran confusión sobre el momento en que existe la norma jurídica, pues, es absurdo pensar que con la mera discusión se incorpora al ordenamiento jurídico una normatividad. Teniendo en cuenta que el Acto Legislativo fue publicado el 1 de agosto de 2001, el Gobierno no podía presentar el proyecto sobre el supuesto de la existencia de la reforma constitucional “en la medida en que si ésta no hubiese sido probada, la Ley 715 no hubiese tenido ningún fundamento jurídico y lo que es más grave, se hubiese incurrido en un absurdo jurídico. Ahora bien, si bien es cierto que el Acto Legislativo entró en vigencia el primero (1) de enero de 2002, su publicación fue debidamente efectuada el primero (1) de agosto de 2001, y por ende era este el momento en que el Gobierno conocería de la existencia de la reforma constitucional y consecuente con esto, el momento en el cual estaba facultado para iniciar el trámite de la ley que regulara la organización y funcionamiento del Sistema General de Parti­cipaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, con la debida urgen­cia que la Ley implicaba, y dando origen a lo que hoy conocemos como Ley 715 de 2001.” (fl. 78)
Respecto de la presentación del proyecto de ley por parte del Gobierno, el señor Procurador considera que no se violó la Constitución, pues “el citado acto legislativo, fue publicado en el diario oficial el 30 de julio de 2001 (sic), lo cual significa que en estricto sentido el término del mes a que alude la norma superior, se cumpliría el 16 de abril de 2002. Es decir, que el acto legislativo no cobró vida jurídica formal sino desde el momento de la sanción presidencial y su correspondiente publicación que se llevó a cabo en la fecha arriba mencio­nada” (fl. 108).
En este sentido, es equivocado por parte de la actora “empezar a contar el término desde el momento de la aprobación del proyecto en el Congreso de la Republica, que se dio antes del 20 de julio de 2001, pero olvidando que de conformidad con el artículo 157 de la Constitución Política, al que también están sujetos los actos legislativos, ningún proyecto será ley sin haber obtenido la sanción del Gobierno Nacional y por supuesto no emerge al mundo jurídico sino se cumple con la obligación de promulgarla al tenor de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 189 ibídem, es decir, que mientras no se cumplan estos requisitos sigue siendo un proyecto dado el carácter constitucional que comporta la sanción presidencial como mecanismo eficaz e idóneo frente a proyectos de ley para que éstos se ajusten a la Constitución Política y a la oportunidad y conveniencia que implica la expedición de los mismos” (fls. 108 y 109).
Finalmente, señala el señor Procurador que “la expresión ‘a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo’, era una exhortación al Gobierno Nacional para que presentara el proyecto de ley con el fin de que fuera debatido y aprobado antes de la entrada en vigencia del acto legislativo, esto es, el 1 de enero de 2002, lo cual no implicaba que si se excedía en dicho término, aquél perdía la competencia para presentarlo y, en consecuencia, que el proyecto no fuera debatido ni aprobado por el Congreso de la República, conclusión ésta que rompe con el principio de eficacia y normal funcionamiento de las instituciones” (fl. 110).
La demanda formula tres acusaciones: la primera es contra toda la Ley 715 de 2001 por la supuesta falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, porque, cuando inició su trámite en el Congreso, ya había vencido el plazo señalado en el Acto Legislativo; la segunda es contra 13 artículos de la Ley, parcial­mente, por desconocer el principio de unidad de materia (artículo 158) de la Constitución y la tercera es contra una parte del artículo 17 de la misma Ley, relativo al proce­dimiento para efectuar los giros mensuales correspondientes a la participación para la educación.
3.1 Señala la actora que, conforme al título de la ley acusada, Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y compe­tencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legis­lativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, correspondería a la ley a la que se refiere el parágrafo transitorio del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2001.[2]
Estos hechos implican, señala, que esta ley fue presentada extemporánea­mente, pues el Acto Legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el 20 de junio de 2001, lo que quiere decir que el Gobierno debió presentar el correspon­diente proyecto de ley “en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año 2001, mandato constitucional que no se cumplió, puesto que el proyecto de ley fue presentado el 25 de septiembre, es decir, un mes y cinco días después de lo ordenado por la Constitución.” Recuerda para tal efecto, el contenido del artículo 138 de la Carta.
En consecuencia, en opinión de la demandante, si el texto constitucional señala cuándo entra a regir el Acto Legislativo (1 de enero de 2002), y precisa cuándo debió presentarse el proyecto de ley (a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo), “mal podría pensarse en otro período legislativo, puesto que necesariamente tenía que presentarse y aprobarse antes de que entrara a regir el acto legislativo (enero 1 de 2002), que mediante la Ley aquí impugnada se reglamenta” (fl. 9), es decir, entre el 20 de julio y el 20 de agosto de 2001.
3.2 Quienes intervinieron en este proceso y el señor Procurador consideraron que no tiene razón la demandante, en el sentido de que el proyecto de ley debió ser presentado en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año 2001, pues la actora no tuvo en cuenta que el Acto Legislativo fue publi­cado el primero de agosto de 2001, en el Diario Oficial. Para la interviniente del Ministerio de Educación Nacional, aplicar rigurosamente el sentido del concepto “próximo período legislativo” querría decir que el Acto Legislativo “se refiere necesariamente al período que va entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 2002”, lo que significa que el Ejecutivo tenía como plazo el mes siguiente al inicio del período legislativo, es decir hasta el 16 de abril de 2002. Para el señor Procurador la expresión “a más tardar en el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”, es una exhortación al Ejecutivo para que presentara el proyecto de ley, con el fin de que fuera debatido y aprobado antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo, lo que ocurrió el 1º de enero de 2002.
“El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participa­ciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo.”
No se trata pues de una norma de competencia, como lo presupone el argumento de la demanda. No es una disposición que “autorice”, “faculte” o “confiera potestad al Gobierno”, durante un espacio de tiempo limitado (un mes, en este caso) para presentar un proyecto de ley.[3] Por tanto, si transcurre el mes indicado por la norma y el Gobierno no ha presentado el proyecto, se está ante el incumplimiento de un deber, no ante la pérdida de una competencia. Es decir, el parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2001 fija el término del plazo que se ha conferido al Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, de tal manera que si no lo cumple se pueda establecer, jurídica y políticamente, que ha incurrido en una omisión. Entender que el párrafo en cuestión fija una competencia que el Gobierno pierde al no ejercerla, implicaría una extraña consecuencia jurídica: el Gobierno Na­cio­nal al incumplir con su deber de presentar el proyecto de ley encomendado por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2001 queda exonerado, liberado de su obligación, lo cual es contrario al texto y al espíritu de la norma citada.
4.2. El parágrafo transitorio del artículo segundo del Acto Legislativo de 2001 tampoco puede ser entendido como una limitación a la cláusula general de competencia para crear leyes, radicada por la Constitución Política en cabeza del Congreso. En modo alguno puede entenderse que la disposición transcrita prohíba al Congreso de la República tramitar un proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, en cumplimiento de un deber constitu­cional, que el propio constituyente consideró necesario para desarrollar las reformas constitucionales que introducía.
“Se propone precisar la vigencia del acto legislativo dado que dejar su vigencia condicionada a la expedición de la ley, sin límites en el tiempo, puede hacer ineficaz la norma constitucional e implica dejar la posibilidad de no poder después darle cumplimiento con gravísimas consecuencias para el país, para tal fin se propone modificar el parágrafo transitorio del artículo 1º, que modifica el artículo 356 de la Constitución así :
‘Parágrafo transitorio. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, a más tardar el próximo mes de sesiones del próximo período legislativo.’
Como complemento, en el artículo tercero, Vigencia, se señala que el acto legislativo regirá desde el 1º de enero de 2002.” (Gaceta del Congreso 308, de fecha 15 de junio de 2001, pág. 7)
4.3.3. Una lectura con base en un criterio de interpretación sistemática lleva a la misma conclusión. Las normas involucradas fueron redactadas para que entren en vigencia rápida y armónicamente, durante la vigencia fiscal del año 2002. Así, el parágrafo 1° transitorio introducido por el Acto Legislativo 01 de 2001 al artículo 357 de la Carta Política señala que “(…) el Sistema General de participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este Acto Legislativo, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.”
Por su parte, el artículo segundo de la Ley 715 de 2001 indica que los “valores que sirven de base para establecer el Sistema General de Participaciones en 2002 corresponderán a los señalados en el parágrafo 1° del artículo 357 de la Constitución Política, sin que en ningún caso el monto sea inferior a diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos de 2001, y su crecimiento será señalado en el mismo artículo.” La disposición legal contempla adicionalmente dos parágrafos. En el primero se indica que no formarán parte del Sistema los recursos del Fondo Nacional de Regalías, y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6ª de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política. En el segundo se precisa que del total de recursos que conforman el Sistema General de Participaciones, se deducirá cada año un monto equivalente al 4% que se repartirá así: 0.52% para resguardos indígenas; 0.08% para los municipios cuyos territorios limiten con el Río Grande de la Magdalena; 0.5% a los distritos y municipios según lo establecido por la propia ley; y el 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de la Entidades Territoriales.
4.4. Concluye entonces la Corte que el término desde el cuál ha de contarse el mes que tenía el Gobierno para presentar el proyecto de ley en cuestión, es a partir de la existencia de la norma, esto es, a partir de su promulgación. Desde el momento en que se puede afirmar que en efecto el Congreso reformó la Constitución (primero de agosto de 2001) comenzó a correr el plazo fijado por el parágrafo transitorio del artículo segundo de dicha reforma. Ahora bien, aunque el proyecto fue presentado el 8 de septiembre, pese a que el término del plazo ya había vencido siete días antes, el 1° de ese mes, de ello no se sigue que el gobierno nacional hubiese perdido competencia para presentar el proyecto de ley ni el Congreso para hacer las leyes. Como se dijo, la norma imponía un deber y un plazo, luego su inobservancia conllevaba el incumplimiento del mismo, no la pérdida de la iniciativa legislativa del Ejecutivo ni mucho menos la pérdida de competencia del Congreso para expedir la Ley 715 de 2001. La consecuencia del incumplimiento del plazo para presentar el proyecto de ley no es la inconstitucionalidad de la ley puesto que el artículo 150 de la Constitución confía al Congreso el poder de hacer las leyes, sin que los tipos de leyes mencionados en la Constitución represente una enumeración taxativa de las materias sobre las cuales puede el Congreso legislar. Igualmente, la competencia del Ejecutivo para presentar proyectos de ley (artículo 155, C.P.) no se agota una vez cumplido el plazo fijado por el pará­grafo. Una interpretación armónica del parágrafo del Acto legislativo citado con las normas sobre iniciativa legislativa y competencias del Congreso conduce claramente a esta conclusión.
Si se analiza con cuidado esta objeción, se advierte que la manera como se usa la expresión “vigencia” es casi sinónima de “existencia”. Se trata pues, de una crítica que parte de una confusión entre dos conceptos diferentes. Por ejemplo, se cree que el Gobierno actuó por fuera del ordenamiento jurídico al querer desarrollar una norma que no estaba vigente, queriendo decir con ello que no existía. No obstante, aun cuando el artículo 113 de la Ley 715 de 2001 habla de “vigencia”,[4] ante todo, hace referencia a la posibilidad de exigir el cumplimiento de una disposición normativa, y no a su pertenencia o no al sistema, a su existencia dentro del sistema. El jurista Euge­nio Bulygin evidenció esta confusión en la obra del jurista Hans Kelsen en los siguientes términos,
“La identificación de la obligatoriedad con la existencia de las normas (de donde resulta que la obligatoriedad es característica necesaria de la norma jurídica) se debe a la ambigüedad del término “validez”, que —a pesar de ocupar un lugar central en la Teoría Pura— es usado por Kelsen para designar propiedades diferentes. Es así que Kelsen da tres definiciones de validez: creación conforme a una norma superior,[5] existencia específica de una norma[6] y obligatoriedad.[7] La presencia de diferencias conceptuales sugieren la conveniencia de adoptar términos distintos para cada uno de estos conceptos: distinguiremos, por tanto, entre validez, existencia y obligatoriedad de las normas.(…)”[8]
El hecho de que una norma no haya entrado en vigencia, queriendo decir con ello “que aún no rige”, “que aún no debe ser acatada”, de ninguna manera implica “que no existe”, “que no forma parte del ordenamiento”. Por ejemplo, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha aceptado en el pasado demandas contra normas que por existir pueden ser objeto de control de consti­tucionalidad, a pesar de no estar vigentes aún. Tal fue el caso de los nuevos códigos penales; tanto el Código Penal como el de Procedimiento Penal fueron demandados ante esta Corporación en su integridad, por razones formales, y varias de sus normas lo fueron, por razones materiales, a pesar de que aún no estaban vigentes.[9]
Ahora bien, podría alguien considerar que el artículo 113 usa el concepto “vigencia” para referirse, en realidad, a la existencia de la norma. Pero esta suposición debe ser descartada de plano por cuanto que ello implicaría aceptar un absurdo: que una norma que no existe aún puede determinar desde cuándo, ella misma, comienza a existir.
5.2.1. En primer lugar la norma que establece cuándo entra en vigencia la Ley 715 de 2001, artículo 113, no estableció una fecha específica. Si se contrasta la disposición legal con la constitucional, se advierte que la primera no desconoce la fecha de entrada en vigencia de la segunda (enero 1 de 2002). El legislador optó por una fórmula que no señala la fecha precisa de entrada en vigor de la ley: “a partir de la fecha de su sanción”.
6.1. La demandante acusa los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, de violar el principio de unidad de materia, en la forma como está establecido en el artículo 158 de la Carta, porque corresponden a asuntos laborales.
Además, el principio de unidad de materia produce efectos en el ámbito de la legitimidad del poder político pues, al vincularse también a la intensidad del rigor del control constitucional y al permitir un control flexible que no desconozca la directa ascendencia democrática del parlamento, propicia que los tribunales constitucionales manten­gan la Carta más allá de los avatares de grupos políticos particulares y hace que ellos se vinculen al mantenimiento del consenso que posibi­lita la pacífica convivencia pero sin desconocer la importancia de la instancia legislativa como ámbito de configuración del derecho, esto es, como punto culminante en el que se recogen los aportes de una opinión pública dinámica y comprometida con los procedimientos democráticos y con la fijación de sus contenidos. Esa importancia de las cámaras legislativas y su papel en el orden político se verían limitados por un control rígido que imponga la sujeción de la ley a núcleos temáticos y proscriba su extensión a temas relacionados con ellos por nexos objetivos y razonables.”[12]
“Así pues, es claro que para respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el prin­cipio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley.[13]”[14]
“(…) que cuando se pretende el control de constitucionalidad sobre una ley por violación del principio de unidad de materia, el demandante tiene una doble carga. De una parte debe señalar cuál es la materia desarrollada en la ley y, de otra, debe indicar las disposiciones que no se relacionan con ella. Esto significa que la fundamenta­ción del cargo es insuficiente si la argumentación del actor limita el concepto de la violación sólo al primer aspecto del artículo 158. Es decir, es necesario que el actor exprese específicamente cuáles son las disposiciones de la ley que considera inadmisibles y que indique la razón del cargo, es decir, por qué considera que una o unas normas en concreto no guardan relación con la materia o materias de la ley. Esto impone que el demandante trate la formulación contenida en el artículo 158 como una única proposición jurídica y que en razón de ello presente la materia de la ley, los varios temas que no guardan relación con esa materia e indique cuáles son las disposiciones que resultan inadmisibles con ella.”[15]
7.4. No le faltan pues argumentos al Procurador cuando basándose en la anterior sentencia (C-540 de 2001) indica que la Corte debería declararse inhibida. En su demanda la ciudadana Ramírez Ríos se limita a señalar que debido a que la materia objeto de la Ley 715 de 2001 es regular un Acto Legislativo que se refiere “a recursos y competencias” que han de recibir y ejercer las entidades territoriales, todas aquellas normas que se refieran a asuntos laborales - tales como concursos, regulación de cargos, distribución de docentes, traslados, selección de personal, evaluación, traslado de recursos, selección de personal, entre otros - son ajenas y extrañas al propósito de la norma.
La demanda no cumple a plenitud con la carga argumentativa que se requiere para alegar el desconocimiento del principio de unidad de materia, consistente en indicar, uno por uno de todos los textos normativos acusados por qué en cada caso específico la norma carece de toda relación con la Ley 715 de 2001. No obstante, debido a que se esbozan algunas razones - así sean generales – aplicable a tales artículos, y en atención del principio pro actione, entra la Corte a estudiar el punto.
7.5.4. No se trata, por lo tanto, de “micos” o normas extrañas y ajenas que traten temas abiertamente contrarios y que se pretendan incluir sin análisis ni deliberación previa. Tan público y consciente fue el debate parlamentario, que incluso se discutió si se estaba incurriendo en un desconocimiento del principio de unidad de materia, tal y como lo informa la abogada del Ministerio de Educación.
7.5.5 Ahora bien, para establecer si existe o no una conexión material es importante subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de decidir como organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos prede­ter­minados que le imponen al Con­greso la forma como debe ser concebido el derecho, que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades, expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por iniciativa propia o de alguno de aque­llos funcionarios a los que la Consti­tución les concede iniciativa legislativa (artículo 155, C.P.), pueden reorga­nizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionando y uniendo materias que antes se trata­ban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente se conside­raban inescindibles.
Así pues, el hecho de que usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte de la legislación laboral o temas como la salud hayan sido regulados en leyes específicas independientes, en ningún caso constituyen una barrera al legislador para crear, por ejemplo, un Código Social en el que integre todas las normas que regulan la seguridad social. La estructura que el legislador quiera otor­garle al sistema normativo hace parte esencial de los debates de técnica legislativa que se surten en el seno del Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de regular un tema, pues el cumplimiento y eficacia de una ley no sólo depende del contenido material de las normas que la componen, también obedece a la forma como éstas hayan sido organizadas para que sean medios idóneos para lograr los fines de política pública que guían al legislador. En virtud del principio de unidad de materia no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para crear y reinventar instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema jurídico. Lo contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas por el constituyente, como la potestad de configuración del legislador, encuentran un límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la Constitución.
Según la demandante, el artículo 17 al disponer que “Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se aforará la participación para educación del Sistema General de Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia”, constituye una trasgresión del principio de protección al trabajo, por los pro­blemas prácticos que está generando en el pago de los educadores.
Por último, debe señalar la Sala que en el proceso D-3898 fallado mediante la sentencia C-617 de 2002, se estudió una demanda contra varias normas que también fueron objeto de la presente demanda. Por ello con relación a la expresión “y trasladará docentes entre los municipios” contenida en el numeral 6.2.3., del artículo 6°; el artículo 22 en su integridad; el inciso sexto del artículo 24; y el artículo 111, numeral 111.2, la Sala se atendrá lo resuelto en dicha sentencia.
Primero.- Con relación a la expresión “y trasladará docentes entre los municipios” contenida en el numeral 6.2.3., del artículo 6°; el artículo 22 en su integridad; el inciso sexto del artículo 24; y el artículo 111, numeral 111.2, estarse a lo resuelto en la sentencia C-617 de 2002.
Quinto.- Declarar exequible la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, por el cargo relativo a su vigencia.
Como ya lo dijimos en el salvamento de voto a la Sentencia C-617 de 8 de agosto de 2002, el Acto Legislativo 01 de 2001, por expresa disposición de su artículo 4º “rige a partir del 1º de enero del año 2002”. Es decir, la presentación del proyecto de ley para regular la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, a que se refiere el parágrafo transitorio del nuevo texto del artículo 356 de la Constitución Política conforme a la modificación de que fue objeto por el artículo 2º del Acto Legislativo aludido, no podía realizarse sino, a “más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”, o sea el inmediatamente posterior al 1º de enero del año 2002, fecha en la cual entró a regir ese Acto Legislativo.
2ª. El Constituyente Derivado, que para el caso lo es el Congreso de la Republica, en ejercicio de la potestad para reformar la Constitución, de manera expresa estableció que el Acto Legislativo No. 01 de 2002 sólo entraría a regir “a partir del 1º de enero del año 2002”.
Ello significa, se repite, que las disposiciones en él contenidas, pese a su existencia, no podían entrar en vigor antes de esa fecha. En consecuencia, deducir como se hizo en la Sentencia de la cual discrepamos que porque el Acto legislativo fue aprobado por el Congreso antes del 1º de enero del año 2002 entraba en vigor de manera inmediata y sin que transcurriera ningún plazo para que comenzara su vigencia, resulta absolutamente contrario al mandato expreso del constituyente y, como salta a la vista, es esa una interpretación equivocada que confunde dos asuntos por completo diferentes: la existencia de la norma jurídica y la vigencia de ella. Bien puede suceder que una ley exista, y sin embargo puede no encontrarse en vigor como ocurre cuando el legislador que la dicta ordena que entre a regir en una fecha posterior porque considera prudente otorgar un plazo para la aplicación de la norma nueva, de lo cual abundan los ejemplos en la legislación colombiana; e igualmente, cuando el legislador guarda silencio sobre la fecha en que la nueva ley entra a regir, es entonces de forzosa aplicación el Código de Régimen Político y Municipal en el que se establece que habrá en ese caso un período de dos meses entre la promulgación y el comienzo de la vigencia de esa ley, lo que se conoce como la “vacatio legis”.
Es claro que si el constituyente, en ejercicio de su función no quiso que ese Acto Legislativo comenzara a regir antes sino “a partir del 1º de enero del año 2002”, antes de esa fecha el Congreso de la República no podía expedir la ley ya mencionada por cuanto, la potestad que el tiene para “hacer las leyes” conforme al artículo 150 de la Carta para dictar esa ley se encontraba suspendida entre la fecha de aprobación del Acto Legislativo y el 1º de enero del año 2002. Llegada esta fecha podía el Congreso desarrollar con la expedición de leyes el Acto Legislativo 01 de 2001, como puede hacerlo para derogar la Ley 715 de 2001, o para reformarla o para sustituirla íntegramente si así lo juzga conveniente. Pero no antes del 1º de enero de 2002, por una razón sencilla: porque el legislador está sometido a la Constitución y así lo ordenó el Acto Legislativo 01 de 2001, de manera expresa en su artículo 4º.
No cabe pues aceptación alguna a la interpretación según la cual la “intención del constituyente era que la ley en cuestión se expidiera lo más pronto posible para que, en todo caso, la reforma constitucional y la ley que la desarrolla, entraran en vigencia al tiempo con el fin de que ambas conformaran una regulación congruente y completa del nuevo régimen de participaciones de las entidades territoriales” como se afirma en la Sentencia C-618 de 8 de agosto de 2002.
Pretender que esa es la conclusión que se desprende de la historia de la tramitación del Acto Legislativo 01 de 2001 que figuró en el Senado como proyecto 012 de 2000 y 120 en la Cámara, constituye una tergiversación pues lo que quiso el constituyente fue que las normas contenidas en ese acto reformatorio de la Constitución fueran desarrolladas por una ley que se dictara pronto pero no antes de la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2001; y, para ello le impartió al Gobierno una orden: la de presentar el proyecto respectivo “a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”. Y el próximo período legislativo después de que esa reforma constitucional entrara a regir, es decir el posterior al 1º de enero del año 2002, no podía ser jamás el comprendido entre el 20 de julio y el 17 de diciembre del año 2000, pues es evidente que éste es anterior al 2001. Es claro, entonces que ha debido darse aplicación al artículo 138 de la Carta en el cual, sin ambigüedades de ninguna especie, se establece que el Congreso se reúne en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, el primero de los cuales comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre y el segundo el 16 de marzo y concluye el 20 de junio de cada año.
3ª. Se aduce en la Sentencia de la cual discrepamos que el control de constitucionalidad se ejerce por la Corte confrontando las “normas legales acusadas, con las normas constitucionales actuales”, para concluir, sin más, que al momento de pronunciarse el fallo existen tanto el Acto Legislativo 01 de 2001 como la Ley 715 del mismo año y que, por consiguiente, no existe ninguna inconstitucionalidad.
4ª. Es tan grave la errónea argumentación de la Corte a que se ha hecho referencia en los numerales precedentes, que si se tratara de un Acto Legislativo que hubiera dispuesto –lo que ojalá no ocurra jamás- el restablecimiento de la pena de muerte decretada en sentencia por los Jueces de la República y, al mismo tiempo, ante el horror de su aplicación el constituyente dispusiera que ese Acto Legislativo no podría entrar en vigor sino en el año 2050, a pretexto de que la reforma de la Constitución ya existe se pudiera dictar una ley que desarrollara esa fatídica institución y los jueces la aplicaran de inmediato y antes de llegar el año en que por desgracia empezaría a regir.
5ª. Es curioso, por decir lo menos que aquí, ante la realidad inocultable de la inexequibilidad que queda demostrada de manera irrefragable, se optó en un acto que podría denominarse de “pudor constitucional” por reformar también el artículo 113 de la Ley 715 de 2001 para hacerle decir lo contrario de lo que dijo. En efecto, aunque en él se afirma que esa ley entra a regir a partir de la fecha de su expedición, la Corte por sí y ante sí decidió en el numeral 3º de la parte resolutiva del fallo declarar exequible ese artículo “en el entendido que la fecha de entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 es el 1º de enero de 2002, día en que empezó a regir el Acto Legislativo 01 de 2001”.
Conforme al artículo 158 de la Constitución Política los proyectos de ley deben referirse “a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, exigencia constitucional respecto de la cual se dijo por la Corte en Sentencia C-025 de 4 de febrero de 1993, que “se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de sus comportamientos prescritos. El Estado Social de Derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República”, razón esta por la cual, ese vicio, si existe en una ley, “no es subsanable” según expresó la Corte en la sentencia citada y, “por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la vulneración del indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la ley” (magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz)”.
[1] Hasta aquí el proyecto de sentencia presentado originalmente por el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra a la Sala Plena de la Corte Constitucional.
[2] Acto Legislativo 01 de julio 30 de 2001, artículo 2°, parágrafo transitorio: “El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo.”
[3] Cosa diferente sería si la norma dijera: “Facúltese al Gobierno, durante un mes, para presentar un proyecto de ley mediante el cual (…).”
[4] Ley 715 de 2001, artículo 113: Vigencia y derogatorias. La presente Ley rige a partir de la fecha de su sanción y deroga la Ley 60 de 1993, los artículos 82, 102, 103, tercer inciso y parágrafo primero del artículo 105, 120, 121, 122, 123, 124, 134, el literal d) del numeral 1 del artículo 148, el artículo 154, el literal g) del artículo 158, el literal e) del artículo 161 y el artículo 172 de la Ley 115 de 1994; los artículos 37, 61, las secciones 3 y 4 del Capítulo III del Decreto 2277 de 1979, el último inciso del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, los incisos tercero y cuarto del artículo 20 de la Ley 344 de 1996 y las demás normas que le sean contrarias.
[5] “Eine Rechtsnorm gilt …darum, weil sie in einer bestimmten, und zwar in letzter Linie in einer von einer vorausgesetzten Grundnorm bestimmten Weise erzeugt ist”. RRL, p.200; “Una norma jurídica es válida en cuanto ha sido creada de acuerdo con determinada regla y sólo por ello”. “Teoría General …”, cit. P. 133.
[6] “Mit dem Worte ‘Geltung’ bezeichnen wir die spezifische Existenz einer Norm”, RRL, p.9.
[7] “Dass eine sich auf das Verhalten aines Mensch in der Norm bestimmten Weise verhalten soll”, RRL, p.196.
[8] Bulygin, E. Sentencia judicial y creación de derecho, en Análisis lógico y derecho. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1991.
[9] Ver entre otras las sentencias C-760/01 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa) y C-775/01 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), con relación al Código de Procedimiento Penal, Ley 600 de 2000; y las sentencias C-646 /01 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-431/01 (M.P: Alfredo Beltrán Sierra), con relación al Código Penal, Ley 599 de 2000.
[10] En la sentencia C-600ª de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte decidió declarar exequible una ley ordinaria a pesar de haber sido tramitada como ley orgánica, entre otras razones, en virtud del principio de conservación del derecho.
[11] En efecto según el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal “la ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada”, entendiendo por promulgación “insertar la ley en el periódico oficial.” Según esto no sólo se estaría nuevamente ante el problema de vigencia suscitado por el hecho de que el Presidente hubiese sancionado la Ley a los dos días de que le fuera enviada, puesto que se promulgó ese mismo día, sino que la observancia de la misma no sería a partir del 1 de enero de 2002, como fue la voluntad del constituyente, sino casi dos meses después.
[12] Corte Constitucional, sentencia C-540/01; M.P. Jaime Córdoba Triviño. En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar exequibles varios artículos de la Ley 617 de 2000 “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional” que habían sido demandados por desconocer el principio de unidad de materia.
[13] El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita “la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por esta razón. Sentencia C-714 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Corte Constitucional, sentencia C-540/01; M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En este caso la Corte decidió reiterar la doctrina según la cual una norma desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la C.P.), sólo “cuando existe absoluta falta de conexión” entre el asunto tratado por ésta, con el tema objeto de la ley en la que se encuentre consignada. Por ello, no desconoce el principio de unidad de materia incluir dentro del Estatuto de Puertos Marítimos la actividad de remolque como criterio para definir quién es operador portuario.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-540/01; M.P. Jaime Córdoba Triviño.

References: artículo 40
 artículo 40
 artículo 2
 artículo 17
 artículo 365
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 157
 artículo 189
 artículo 17
 artículo 2
 artículo 138
 artículo 1
 artículo 356
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 19
 artículo 43
 artículo 150
 artículo 113
 artículo 113
 artículo 113
 artículo 40
 artículo 158
 artículo 158
 artículo 158
e contrario
 artículo 17
 artículo 6
 artículo 22
 artículo 24
 artículo 111
 artículo 6
 artículo 22
 artículo 24
 artículo 111
 artículo 4
 artículo 356
 artículo 2
e contrario
 artículo 150
 artículo 4
 artículo 138
 artículo 113
 artículo 158
 artículo 2
 artículo 113
 artículo 105
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 artículo 52
 artículo 86