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Timestamp: 2019-06-18 04:35:55+00:00

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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - SENTENZA 2 gennaio 2019, n.22
| Catalogo libri | Rivista | Distribuzione | Formazione | MARTEDÌ 18 GIUGNO AGGIORNATO ALLE 6:35
La scadenza del termine decennale di efficacia dei PIP non consente la retrocessione dei beni
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - SENTENZA 2 gennaio 2019, n.22MASSIMA
Il termine decennale di efficacia previsto per i piani particolareggiati si applica solo alle disposizioni di contenuto espropriativo, non anche alle prescrizioni urbanistiche di piano, che rimangono pienamente operanti e vincolanti sino all’approvazione di un nuovo piano attuativo. Ne consegue che il Comune non è tenuto a procedere, nel decennio, alle singole assegnazioni dei lotti e tali aree, in quanto acquisite nel patrimonio dello stesso, non sono suscettibili di retrocessione.
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - SENTENZA 2 gennaio 2019, n.22 -
N. 00022/2019REG.PROV.COLL.
N. 07554/2013 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 7554 del 2013, proposto dai signori Paola Reggiani, Gian Luigi Reggiani, Alessandro Reggiani e Maria Luisa Reggiani, rappresentati e difesi dall'avvocato Benedetto Graziosi, con domicilio eletto presso lo studio Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;�
il Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Giulia Carestia, Maria Montuoro e Federico Cappella, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Federico Cappella in Roma, via Antonio Bertoloni, n. 35;�
la Cogei Sviluppo Immobiliare S.r.l. in liquidazione (già Cogei Costruzioni S.p.A), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Gualandi, con domicilio eletto presso lo studio Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;�
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bologna e della Cogei Sviluppo Immobiliare S.r.l. in liquidazione (già Cogei Costruzioni S.p.A);
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 novembre 2018 il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocato Benedetto Graziosi e l’avvocato Giulia Carestia;
1. La causa ha ad oggetto il diniego opposto dal Comune di Bologna alla richiesta avanzata dai signori Reggiani nel 1993 per ottenere la retrocessione di alcuni terreni a suo tempo espropriati al loro�dante causa�dal Comune per la realizzazione di un piano di insediamenti produttivi (di seguito anche PIP) approvato nel 1979.
- con delibera consiliare n. 291 del 3 maggio 1974, il Comune di Bologna ha adottato un Piano degli Insediamenti Produttivi�ex�art. 27 della legge n. 865 del 1971 suddiviso in tre comparti, tra cui una “zona annonaria e mercantile”, localizzata nel quadrante nord-est del territorio comunale, adiacente al quartiere residenziale “Pilastro”, in cui erano compresi vari immobili con sovrastanti fabbricati di proprietà del prof. Mario Reggiani;
- il PIP è stato definitivamente approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 85 del 27 marzo 1979;
- gli immobili di proprietà del prof. Reggiani sono stati acquisiti dal Comune mediante un atto di cessione volontaria, in luogo di espropriazione,�ex�art. 12 della legge n. 865 del 1971, stipulato in data 2 giugno 1983;
- il PIP è scaduto nel gennaio 1989 ed i terreni del prof. Reggiani sono rimasti del tutto inutilizzati;
- i figli del defunto prof. Reggiani, con istanza del 16 luglio 1993 e successivo atto di diffida e messa in mora notificato il 15 ottobre 1993, hanno chiesto al Comune di Bologna la retrocessione dei beni;
- gli eredi Reggiani hanno proposto ricorso al giudice amministrativo avverso l’inerzia dell’Amministrazione ed il T.a.r. per l’Emilia Romagna, riconducendo la fattispecie all’ipotesi della “retrocessione parziale”, da un lato, ha accertato che, nel corso del decennio di efficacia del piano, i terreni espropriati ai signori Reggiani non erano mai stati oggetto di assegnazioni a canone calmierato, secondo i fini propri del PIP, né utilizzati in altro modo, dall’altro, ha accertato la sussistenza in capo agli eredi Reggiani di un interesse legittimo ad ottenere una pronuncia sulla “inservibilità” o meno dei beni espropriati nel 1983, con obbligo per il Comune di Bologna di provvedere;
- il relativo appello è stato respinto dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza n. 874 del 2007, che ha ribadito la titolarità degli eredi Reggiani di una posizione di interesse legittimo pretensivo, concreto e differenziato, alla statuizione del Comune sulla persistente utilità dei terreni espropriati;
- il Commissario Straordinario del Comune di Bologna, con provvedimento n. 51/2010, ha negato la retrocessione delle aree.
Il T.a.r. per l’Emilia Romagna, con sentenza n. 158 del 28 febbraio 2013, in parte ha dichiarato inammissibile ed in parte ha respinto l’azione di annullamento proposto dagli eredi Reggiani avverso il provvedimento con cui l’Amministrazione comunale ha negato la retrocessione delle aree nonché avverso la deliberazione del Consiglio Comunale n. 247 del 12 dicembre 2005, richiamata nel provvedimento, ed avverso l’art. 20, comma 3, del P.S.C. e l’art. 12, comma 3, del P.O.C., nella parte in cui richiamano il PIP del 1996.
- ha dichiarato inammissibile la domanda di accertamento formulata dai signori Reggiani, affermando che essa avrebbe ad oggetto fatti e profili irrilevanti per la legittimità o meno del provvedimento impugnato;
- ha dichiarato inammissibile per tardività e carenza di legittimazione l’impugnazione della delibera C.C. n. 247 del 2005 (che aveva “confermato” l’attuabilità del PIP 1996 dopo la scadenza) e delle norme del PSC e del POC (in cui si dava atto che il PIP era tutt’ora “in corso di attuazione” in virtù della delibera n. 247 del 2005);
- non ha esaminato i motivi proposti contro il diniego di retrocessione n. 51 del 2010, ritenendo che esso doveva considerarsi “sufficientemente giustificato” con il richiamo agli atti pregressi (delibera C.C. n. 247 del 2005, PSC, POC), poiché erano questi ultimi ad aver rinnovato il giudizio di interesse pubblico sulle aree dell’ex PIP.
Gli eredi Reggiani hanno proposto i seguenti profili di doglianza:
Motivo n. II (Violazione degli artt. 60-62 l. n. 2359 del 1865 circa l’oggetto del giudizio di “inservibilità” demandato alla P.A. Violazione dell’obbligo di provvedere nascente dalle sentenza n. 125/98 del T.ar. e n. 874/07 del Consiglio di Stato).
La Cogei Sviluppo Immobiliare Srl in liquidazione (già Cogei Costruzioni Spa) si è costituita in giudizio e, parimenti, ha chiesto il rigetto dell’appello.
2. Il Commissario Straordinario (con i poteri del Consiglio) del Comune di Bologna, con provvedimento n. 51 del 24 maggio 2010, ha negato la retrocessione da parte della Città a favore dei signori Maria Luisa Reggiani, Paola Reggiani, Alessandro Reggiani e Gian Luigi Reggiani dei beni oggetto della cessione volontaria stipulata in data 2 giugno 1983, relativa a un appezzamento di terreno, con sovrastanti fabbricati, sito in Bologna fra le vie Bassa dei Sassi e Procione, localizzati in “zona annonaria mercantile CAM”, comparto ex Asam, in quanto non possono essere considerati relitti inservibili.
Pertanto, l’Amministrazione ha confermato l’appartenenza al patrimonio indisponibile del Comune di Bologna di detti beni e alla loro utilizzazione in funzione dell’interesse pubblico alla assegnazione a prezzi calmierati ad operatori economici, in base alle dinamiche del mercato e secondo gli obiettivi del PIP, confermati dal PSC ed attuabili in ragione dell’inserimento nel Piano Operativo Comunale in vigore dal 3 giugno 2009.�
Il Comune di Bologna – premesso, tra l’altro, che, con delibera consiliare n. 291 del 3 maggio 1974, il Comune di Bologna adottava,�ex�art. 27 legge n. 865 del 1971, il piano delle aree da destinare ad insediamenti produttivi, che detta delibera consiliare era pubblicata sulla G.U. n. 85 del 27 marzo 1979, con la conseguenza che, da tale data, il piano è divenuto esecutivo a tutti gli effetti e che, nell’ambito della zona per attrezzature annonarie e mercantili sono ubicate le aree già di proprietà del prof. Mario Reggiani, che sono state cedute al Comune di Bologna con atti in forma pubblica amministrativa in data 25 ottobre 1979 e 2 giugno 1983 – ha adottato il provvedimento in contestazione considerato che:
- trattandosi di retrocessione parziale l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere riguarda solo il dovere di pronunciarsi “sulla fondatezza della richiesta” sulla base di una valutazione discrezionale circa la “inservibilità” degli immobili in questione per la realizzazione delle opere di interesse pubblico previste dal PIP e non completamente realizzate, poiché, come affermato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 457 del 2007 di conferma della sentenza di primo grado, quest’ultima non si è pronunciata sulla spettanza o fondatezza della richiesta di retrocessione, ma solamente sull’obbligo di assumere un esplicito provvedimento formale in risposta alla diffida rivolta dagli interessati;
- l’ottemperanza alle sentenze del giudice amministrativo comporta la valutazione circa la sussistenza di un rapporto di utilità tra il relitto e l’opera compiuta e i beni oggetto di acquisizione e detti fondi possono essere restituiti solo se la p.a. abbia formalmente manifestato la volontà di non utilizzarli per gli scopi cui l’espropriazione era finalizzata;�
- il Piano delle aree da destinare ad insediamenti produttivi costituisce strumento facoltativo di pianificazione territoriale introdotto dall’art. 27 della legge n. 875 del 1971, al fine di consentire ai comuni di acquisire aree per insediamenti di carattere industriale, artigianale, commerciale e turistico nell’ambito delle zone all’uopo destinate dallo strumento urbanistico generale;
- la legge, nel dichiarare la pubblica utilità del PIP, non definisce una specifica opera pubblica da realizzare nel senso comune del termine, ma si limita ad indicare la finalità dell’acquisizione di aree da assegnare a prezzi calmierati ad operatori economici, dando così vita ad uno strumento di programmazione e di intervento pubblico nell’economia;
- appare, quindi, come sia la formazione di un patrimonio immobiliare da utilizzare per una politica di sviluppo produttivo l’opus�cui è riferita la dichiarazione di pubblica utilità e come l’opera pubblica assegnata al Comune dalla legge non sia quella di trasformare il terreno acquisito ma quello di immetterlo sul mercato come area fabbricabile a prezzi calmierati;
- corollario dell’anzidetta natura del PIP è che le aree in esso comprese entrano nel patrimonio comunale con un vincolo pubblicistico che si traduce nella loro destinazione ad essere cedute in proprietà o in concessione di diritto di superficie ai soggetti legittimati; essendo tale finalità configurata dalla legge quale servizio pubblico le aree suddette entrano a far parte del patrimonio comunale indisponibile e tale natura delle aree PIP rende di per sé impraticabile la loro retrocedibilità;
- dal complesso della normativa recata dall’art. 27 della legge n. 865 del 1971, e della giurisprudenza formatasi sul punto, risulta chiaramente che nel rispetto del termine decennale il Comune è tenuto all’espropriazione dei lotti da assegnare successivamente alle imprese, non anche a procedere, nel decennio, alle singole assegnazioni dei lotti a favore delle imprese beneficiarie, le quali sono stimolate alla presentazione delle relative domande in base alle dinamiche del mercato, intrinsecamente mutevoli e capaci di variare sensibilmente nel corso del decennio di efficacia del piano;
- non appare in discussione che le aree di cui trattasi siano state acquisite al patrimonio indisponibile del Comune in vigenza del Piano per gli Insediamenti Produttivi approvato nel 1979, ai sensi dell’art. 21, comma secondo, della legge n. 865 del 1971, secondo cui “le aree acquistate dal Comune fanno parte del suo patrimonio indisponibile”;
- la necessità di modulare l’attuazione degli interventi in tempi diversi deriva dall’analisi dei fabbisogni della città, che furono valutati sulla base dell’evoluzione del sistema produttivo locale, sulle economie di urbanizzazione e localizzazione generate dall’intervento;
- in prossimità della scadenza di detto strumento attuativo, con delibera O.d.G. n. 247 del 12 dicembre 2005, il Consiglio Comunale di Bologna, dando atto di essere direttamente proprietario della parte residua del comparto “ex Asam”, ha confermato la realizzazione di quanto previsto dal “Piano per le aree da destinare ad insediamenti produttivi (PIP)” allora efficace, in attuazione dello stesso e nel rispetto delle Norme di Attuazione del PRG e delle vigenti NTA del medesimo PIP, per tutte le aree già acquisite al patrimonio comunale nel periodo di efficacia decennale (ex art. 27, comma 3, della L. n. 865 del 1971) del detto strumento urbanistico attuativo, salva diversa previsione dei nuovi strumenti urbanistici comunali di cui alla L.R. n. 20 del 2000;
- il Piano Strutturale Comunale approvato con deliberazione O.d.G. n. 133 del 14 luglio 2008 ha incluso il subcomparto ex Asam, in territorio urbano da strutturare, in un Ambito di Trasformazione, n. 134, disciplinato all’art. 20 del Quadro Normativo e confermato, per le parti di territorio incluse in perimetri all’interno dei quali sono stati adottati o approvati strumenti urbanistici attuativi in attuazione del PRG vigente, le previsioni previste, ribadendo la precisa intenzione dell’Amministrazione comunale di procedere alla completa attuazione delle parti non ancora eseguite, secondo la disciplina particolareggiata dello strumento attuativo confermato con la citata deliberazione O.d.G. n. 247 del 12 dicembre 2005;
- il POC, approvato con O.d.G. n. 144 del 4 maggio 2009, conferma l’attuazione delle previsioni del PIP per le aree già acquisite al patrimonio indisponibile del Comune (come da deliberazione O.d.G. n. 247 del 4 maggio 2009) nell’arco del quinquennio di sua efficacia.
- la parziale non utilizzazione delle aree in questione è discesa dalla cospicua capacità insediativa acquisita con il PIP dal Comune di Bologna e dalle dinamiche del mercato, che hanno richiesto una programmazione articolata dell’attuazione delle previsioni di detti insediamenti, i quali peraltro hanno avuto una costante attuazione nel tempo;
- sulla base degli strumenti urbanistici divenuti efficaci nel tempo non è venuta meno e permane la destinazione degli immobili coerentemente con gli obiettivi del Piano per gli Insediamenti Produttivi e con il fabbisogno delle relative dotazioni territoriali.
La retrocessione parziale dei beni espropriati, in altri termini, è subordinata ad una determinazione amministrativa di inservibilità dei fondi espropriati all’opera pubblica e, solo dopo che sia stata emanata la formale dichiarazione di inservibilità, gli espropriati sono titolari, come per la retrocessione totale, di un diritto soggettivo, lo�jus ad rem, che consente loro di agire per chiedere la restituzione dei beni espropriati e non utilizzati.
b) si deve tenere conto del principio (più volte affermato da questo Consiglio, approfondito al successivo § 5) per il quale dopo la scadenza degli effetti di un piano attuativo pèrdono efficacia i vincoli preordinati all’esproprio, ma restano fermi gli effetti urbanistici di natura conformativa, sicché ben può l’Amministrazione comunale rilasciare i titoli necessari per attuare il p.i.p. sulle aree già espropriate.
4. Nel caso di specie, l’Amministrazione comunale ha ritenuto che i relitti di cui è stata chiesta la restituzione dagli eredi Reggiani siano ancora funzionali all’opera pubblica.�
La giurisprudenza di questo Consiglio, anche recentemente, ha avuto modo di chiarire, in una fattispecie in cui si è affermata l’applicabilità del termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati anche ai piani di lottizzazione, che, alla scadenza del termine di efficacia, sopravvivono la destinazione di zona, la destinazione ad uso pubblico di un bene privato, gli allineamenti, le prescrizioni di ordine generale e quant’altro attenga all’armonico assetto del territorio, trattandosi di misure che devono rimanere inalterate fino all’intervento di una nuova pianificazione, non essendo la stessa condizionata all’eventuale scadenza di vincoli espropriativi o di altra natura (cfr. Cons. Stato, IV, 18 maggio 2018, n. 3002, che richiama Cons. Stato, IV, n. 4036 del 2017; V, n. 6823 del 2013; IV, n. 2045 del 2012, cfr. anche Cons. Stato, IV, 22 ottobre 2018, n. 5994).�
Pertanto, scaduto il termine decennale dall’approvazione nel 1989 ed essendo stato concluso in precedenza il procedimento espropriativo con la cessione volontaria di aree, stipulata in data 2 giugno 1983, permane la destinazione degli immobili espropriati al perseguimento ed alla realizzazione degli obiettivi del PIP.�
Ne consegue che l’essenziale doglianza articolata in sede di appello non può essere condivisa.�
6. Nella fattispecie, per di più il Comune di Bologna ha sottolineato che i relitti di cui è stata chiesta la restituzione dagli eredi Reggiani siano stati considerati ancora funzionali all’opera pubblica con ulteriori provvedimenti, da considerare legittimi e ragionevoli.
- in prossimità della scadenza dello strumento attuativo, con delibera O.d.G. n. 247 del 12 dicembre 2005, il Consiglio Comunale di Bologna ha confermato la realizzazione di quanto previsto dal PIP allora efficace per tutte le aree già acquisite al patrimonio comunale nel periodo di efficacia decennale dello strumento urbanistico attuativo;
- il Piano Strutturale Comunale (PSC), approvato con O.d.G. n. 133 del 14 luglio 2008, ha incluso il subcomparto ex Asam (ove sono localizzati i beni oggetto dell’accordo di cessione stipulata il 2 giugno 1983, di cui è stata chiesta la retrocessione), in territorio urbano da strutturare, in un ambito di trasformazione, ribadendo la precisa intenzione dell’Amministrazione di procedere alla completa attuazione delle parti non ancora eseguite, secondo la disciplina particolareggiata dello strumento attuativo confermato con la citata deliberazione O.d.G. n. 247 del 12 dicembre 2005;
- il Piano Operativo Comunale (POC), approvato con O.d.G. n. 144 del 4 maggio 2009, conferma l’attuazione delle previsioni del PIP per le aree già acquisite al patrimonio indisponibile del Comune nell’arco di efficacia del quinquennio.
In primo luogo, occorre evidenziare che, così come correttamente posto in rilievo dall’Amministrazione appellata, la deliberazione del 2005 non è l’atto con cui il Comune ha risposto all’istanza di retrocessione formulata dagli eredi Reggiani, ma, al contrario (al pari del PSC e del POC), è un atto generale che non richiedeva la comunicazione individuale, sicché trova applicazione il principio di cui all’art. 41, secondo comma, c.p.a., secondo cui, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, il ricorso deve essere notificato entro il termine previsto dalla legge, decorrente dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge.�
Ritiene la Sezione che - quando è stata data tempestiva attuazione ad un piano per gli insediamenti produttivi, con l’espropriazione delle relative aree ed il relativo acquisto da parte dell’Amministrazione comunale – ben possono i successivi atti di pianificazione urbanistica ribadire che proprio su tali aree con priorità vanno realizzate le opere riguardanti gli insediamenti produttivi.
L’art. 27 della legge n. 865 del 1971 mira a far acquisire al patrimonio comunale le aree occorrenti per soddisfare i relativi interessi pubblici, determinando in dieci anni il termine massimo per l’emanazione dei decreti di esproprio, e consente all’Amministrazione in tal modo di ‘dotarsi’ di beni che possono essere utilizzati a scopi produttivi senza limiti temporali.
La scelta dell’Amministrazione di ritenere persistente l’utilità del mantenimento della proprietà dei terreni espropriati e, quindi, di non dichiarare gli stessi “inservibili”, giustificata anche con riferimento ai precedenti strumenti di pianificazione urbanistica non tempestivamente contestati, non solo si presenta non manifestamente illogica o basata su un travisamento dei fatti, ma risulta doverosamente effettuata per indefettibili ragioni di coerenza con gli strumenti urbanistici nel frattempo approvati, per cui le doglianze complessivamente articolate dagli eredi Reggiani devono ritenersi infondate e l’appello deve essere respinto.
8. Le spese del giudizio di appello, liquidate in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico degli appellanti ed a favore del Comune di Bologna; le spese del giudizio di appello, invece, vanno compensate nei confronti della Cogei Sviluppo Immobiliare Srl in liquidazione.
Il Collegio rileva che l’appello non risulta redatto nel rispetto del principio di sinteticità, sicché sussistono i presupposti previsti dall’art. 26, comma 1, del c.p.a., come approvato col d.lg. n.104 del 2010.
Condanna gli appellanti, in solido tra loro, al pagamento delle spese del presente giudizio, liquidate in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, in favore del Comune di Bologna; compensa le spese del giudizio di appello nei confronti della Cogei Sviluppo Immobiliare Srl in liquidazione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2018, con l'intervento dei magistrati:

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 art. 27
 § 5