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Timestamp: 2020-07-11 12:23:51+00:00

Document:
DELIBERA 22 gennaio 2019, n. 25
Consultazione pubblica sullo schema di Regolamento recante disposizioniin materia di rispetto della dignità umana e del principio di non discriminazione e di contrasto all'hate speech
urn:nir:autorita.garanzie.comunicazioni:delibera:2019-01-22;25
NELLA riunione del Consiglio del 22 gennaio 2019;
VISTA la legge 31 luglio 1997, n. 249 , recante "Istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo";
VISTO il decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177 , recante "Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici", di seguito denominato Testo unico;
VISTO l'art. 7 della Dichiarazione universale dei diritti umani delle Nazioni Unite del 1948 secondo il quale "Tutti sono eguali dinanzi alla legge e hanno diritto, senza alcuna discriminazione, ad una eguale tutela da parte della legge. Tutti hanno diritto ad una eguale tutela contro ogni discriminazione che violi la presente Dichiarazione come contro qualsiasi incitamento a tale discriminazione";
VISTO l' art. 1 della Convenzione internazionale sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale delle Nazioni Unite del 1965, ratificata con legge 13 ottobre 1975, n. 654 , secondo cui "l'espressione «discriminazione razziale» sta ad indicare ogni distinzione, esclusione, restrizione o preferenza basata sulla razza, il colore, l'ascendenza o l'origine nazionale o etnica, che abbia lo scopo o l'effetto di distruggere o di compromettere il riconoscimento, il godimento o l'esercizio, in condizioni di parità, dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale e culturale o in ogni altro settore della vita pubblica";
VISTO l'art. 4 della Convenzione internazionale sull?eliminazione di ogni forma di discriminazione che prevede che "gli Stati contraenti condannano ogni propaganda ed ogni organizzazione che s'ispiri a concetti ed a teorie basate sulla superiorità di una razza o di un gruppo di individui di un certo colore o di una certa origine etnica, o che pretendano di giustificare o di incoraggiare ogni forma di odio e di discriminazione razziale, e si impegnano ad adottare immediatamente misure efficaci per eliminare ogni incitamento ad una tale discriminazione od ogni atto discriminatorio, tenendo conto, a tale scopo, dei principi formulati nella Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo e dei diritti chiaramente enunciati nell'articolo 5 della presente Convenzione". Tra queste misure lo stesso art. 4 prevede esplicitamente quelle finalizzate a "non permettere né alle pubbliche autorità, né alle pubbliche istituzioni, nazionali o locali, l'incitamento o l'incoraggiamento alla discriminazione razziale";
VISTO l' art. 1 della Convenzione sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione contro le donne delle Nazioni Unite del 1979, ratificata con legge 14 marzo 1985, n. 132 , secondo il quale "la discriminazione contro le donne sta ad indicare ogni distinzione o limitazione basata sul sesso, che abbia l'effetto o lo scopo di compromettere o annullare il riconoscimento, il godimento o l'esercizio da parte delle donne, indipendentemente dal loro stato matrimoniale e in condizioni di uguaglianza fra uomini e donne, dei diritti umani e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, culturale, civile, o in qualsiasi altro campo";
VISTA la Raccomandazione di politica generale n. 15 della ECRI (Commissione Europea contro il Razzismo e l'Intolleranza del Consiglio d'Europa), relativa alla lotta contro il discorso dell'odio adottata l?8 dicembre 2015 che stimola gli Stati ad agire concretamente affinché ogni forma di discriminazione etnica sia contrastata ed eliminata, coerentemente con il diritto internazionale che tutela i diritti umani;
VISTO l'art. 17 della Convenzione sui diritti dell'infanzia e dell'adolescenza delle Nazioni Unite del 1989, ratificata con legge 27 maggio 1991, n. 176 , secondo il quale: "Gli Stati parti riconoscono l'importanza della funzione esercitata dai mass media e vigilano affinché il fanciullo possa accedere ad una informazione ed a materiali provenienti da fonti nazionali e internazionali varie, soprattutto se finalizzati a promuovere il suo benessere sociale, spirituale e morale nonché la sua salute fisica e mentale. A tal fine, gli Stati parti: a) incoraggiano i mass media a divulgare informazioni e materiali che hanno una utilità sociale e culturale per il fanciullo e corrispondono allo spirito dell'art. 29 [...]";
VISTO l'art. 29 della Convenzione sui diritti dell'infanzia e dell'adolescenza delle Nazioni Unite del 1989, ratificata con legge 27 maggio 1991, n. 176 , secondo il quale "Gli Stati parti convengono che l'educazione del fanciullo deve avere come finalità:
d) preparare il fanciullo ad assumere le responsabilità della vita in una società libera, in uno spirito di comprensione, di pace, di tolleranza, di uguaglianza tra i sessi e di amicizia tra tutti i popoli e gruppi etnici, nazionali e religiosi e delle persone di origine autoctona [...]";
VISTO il preambolo (lettera h) della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità delle Nazioni Unite del 2006, ratificata con legge 3 marzo 2009 n. 18 , in cui si riconosce che "la discriminazione contro qualsiasi persona sulla base della disabilità costituisce una violazione della dignità inerente e del valore della persona umana";
VISTO l'art. 3 della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità delle Nazioni Unite del 2006, ratificata con legge 3 marzo 2009, n. 18 , che pone tra 1 principi della Convenzione stessa la non discriminazione;
VISTO l'art. 21 (Non discriminazione) della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea del 2000 e in particolare 11 comma 1, secondo il quale "E vietata qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o l'origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l'appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, gli handicap, l'età o le tendenze sessuali";
VISTO l'art. 22 (Diversità culturale, religiosa e linguistica) della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea del 2000 secondo il quale "L'Unione rispetta la diversità culturale, religiosa e linguistica";
VISTO l' art. 3 della Costituzione Italiana secondo cui "Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. E compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese";
VISTA la direttiva n. 2000/43/CE del Consiglio dell'Unione Europea, del 29 grugno 2000, che attua il principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica;
VISTO l'art. 3-fer della direttiva n. 2007/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2007 , che modifica la direttiva 89/552/CEE del Consiglio relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive secondo il quale "Gli Stati membri assicurano, con misure adeguate, che i servizi di media audiovisivi forniti dai fornitori di servizi di media soggetti alla loro giurisdizione non contengano alcun incitamento all'odio basato su razza, sesso, religione o nazionalità";
VISTO l'art. 6 della Direttiva 2010/13/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 marzo 2010, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti la fornitura di servizi di media audiovisivi (direttiva sul servizi di media audiovisivi) come modificato dalla Direttiva (UE) 2018/1808 pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 28 novembre 2018;
CONSIDERATO quanto specificamente previsto in materia dal Testo unico e, in particolare, dagli articoli:
- 3 a norma del quale "Sono principi fondamentali del sistema dei servizi di media audiovisivi e della radiofonia la garanzia della libertà e del pluralismo dei mezzi di comunicazione radiotelevisiva, la tutela della libertà di espressione di ogni individuo, inclusa la libertà di opinione e quella di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza limiti di frontiere, l'obiettività, la completezza, la lealtà e l'imparzialità dell'informazione, la tutela dei diritti d'autore e di proprietà intellettuale, l'apertura alle diverse opinioni e tendenze politiche, sociali, culturali e religiose e la salvaguardia delle diversità etniche e del patrimonio culturale, artistico e ambientale, a livello nazionale e locale, nel rispetto delle libertà e dei diritti, in particolare della dignità della persona, della promozione e tutela del benessere, della salute e dell'armonico sviluppo fisico, psichico e morale del minore, garantiti dalla Costituzione, dal diritto dell'Unione europea, dalle norme internazionali vigenti nell'ordinamento italiano e dalle leggi statali e regionali";
- 7, comma 2, lett. a), secondo il quale "La disciplina dell'informazione radiotelevisiva, comunque, garantisce: a) la presentazione veritiera dei fatti e degli avvenimenti, in modo tale da favorire la libera formazione delle opinioni". La medesima norma precisa che l'Autorità stabilisce ulteriori regole per le emittenti per rendere effettiva l'osservanza dei principi ivi contenuti nei programmi di informazione;
- 10, comma, secondo il quale "L'Autorità, nell'esercizio dei compiti ad essa affidati dalla legge, assicura il rispetto dei diritti fondamentali della persona nel settore delle comunicazioni, anche mediante servizi di media audiovisivi o radiofonici";
- 32, comma 5, secondo il quale "i servizi di media audiovisivi prestati dai fornitori di servizi di media soggetti alla giurisdizione italiana rispettano la dignità umana e non contengono alcun incitamento all'odio basato su razza, sesso, religione o nazionalità";
VISTA la delibera n. 13/08/CSP, del 31 gennaio 2008, recante "Atto di indirizzo sulle corrette modalità di rappresentazione dei procedimenti giudiziari nelle trasmissioni radiotelevisive";
VISTA la delibera n. 424/16/CONS, del 16 settembre 2016, recante "Atto di indirizzo sul rispetto della dignità umana e del principio di non discriminazione nei programmi di informazione, di approfondimento informativo e di intrattenimento", avente valore di indirizzo interpretativo delle disposizioni contenute negli artt. 3 , 32, comma 5 , e 34 del Testo unico in cui è previsto che i programmi radio-televisivi nella diffusione di notizie devono "uniformarsi a criteri-verità, limitando connotazioni di razza, religione o orientamento sessuale non pertinenti ai fini di cronaca ed evitando espressioni fondate sull'odio o sulla discriminazione, che incitino alla violenza fisica o verbale ovvero offendano la dignità umana e la sensibilità degli utenti contribuendo in tal modo a creare un clima culturale e sociale caratterizzato da pregiudizi oppure interferendo con l'armonico sviluppo psichico e morale dei minori", nonché devono "rivolgere particolare attenzione alla modalità di diffusione di notizie e di immagini sugli argomenti di attualità trattati avendo cura di procedere ad una veritiera e oggettiva rappresentazione dei flussi migratori, mirando a sensibilizzare l'opinione pubblica sul fenomeno dell'hate speech, contrastando il razzismo e la discriminazione nelle loro espressioni mediatiche";
VISTA la delibera n. 442/17/CONS, del 24 novembre 2017, recante "Raccomandazione sulla corretta rappresentazione dell'immagine della donna nei programmi di informazione e di intrattenimento" avente valore di indirizzo interpretativo delle disposizioni contenute negli artt. 3, 7, comma 2, lett. a), 10, comma 1, e 32, comma 5, del Testo unico con particolare riferimento al tema delle molestie a sfondo sessuale il quale "se non affrontato adeguatamente - rischia di perdere connotati informativi per scadere, in alcuni casi, nella colpevolizzazione della vittima che denuncia episodi risalenti nel tempo e in un indiretto attacco alla sua credibilità come persona e come professionista" rischiando così da un lato "di alimentare immagini stereotipate della figura femminile" e dall'altro di generare al contrario, "la gogna mediatica [...] in processi e ostracizzazioni [...] rispetto a episodi nei quali si confondono, in un calderone fuori controllo, violenze, molestie e approcci comunque inadeguati";
VISTA la delibera n. 46/18/CONS, del 6 febbraio 2018, recante "Richiamo al rispetto della dignità umana e alla prevenzione dell''incitamento all'odio" con la quale l'Autorità ha richiamato "i fornitori di servizi media audiovisivi a garantire nei programmi di informazione e comunicazione il rispetto della dignità umana e a prevenire forme dirette o indirette di incitamento all'odio, basato su etnia, sesso, religione o nazionalità" alla luce dei dati di monitoraggio sul pluralismo politico/istituzionale relativi al periodo 29 gennaio-4 febbraio 2018 dai quali la trattazione di casi di cronaca relativi a reati commessi da immigrati appariva "orientata, in maniera strumentale, ad evidenziare un nesso di causalità tra immigrazione, criminalità e situazioni di disagio sociale e ad alimentare forme di pregiudizio razziale nei confronti dei cittadini stranieri immigrati in Italia, contravvenendo ai principi di non discriminazione e di tutela delle diversità etniche e culturali che i fornitori di servizi media audiovisivi sono tenuti ad osservare nell'esercizio dell'attività di diffusione radiotelevisiva";
VISTO il "Codice di autoregolamentazione delle trasmissioni di commento degli avvenimenti sportivi" denominato "Codice media e sport", recepito con il Decreto del Ministero delle comunicazioni del 21 gennaio 2008 n. 36;
VISTO l' art. 2 della legge 3 febbraio 1963, n. 69 secondo il quale "È diritto insopprimibile dei giornalisti la libertà di informazione e di critica, limitata dall'osservanza delle norme di legge dettate a tutela della personalità altrui ed è loro obbligo inderogabile il rispetto della verità sostanziale dei fatti, osservati sempre i doveri imposti dalla lealtà e dalla buona fede. Devono essere rettificate le notizie che risultino inesatte, e riparati gli eventuali errori [...|";
VISTO il "Testo unico dei doveri del giornalista", approvato dal Consiglio Nazionale dei giornalisti nella riunione del 27 gennaio 2016 che stabilisce che "il giornalista rispetta i diritti fondamentali delle persone e osserva le norme di legge poste a loro salvaguardia; [...] applica i principi deontologici nell'uso di tutti gli strumenti di comunicazione, compresi i social network";
VISTO, in particolare l'art. 9 del "Codice deontologico relativo al trattamento dei dati personali nell'esercizio dell'attività giornalistica", allegato al "Testo unico dei doveri del giornalista" sopra citato, che stabilisce che "nell'esercitare il diritto-dovere di cronaca, il giornalista è tenuto a rispettare il diritto della persona alla non discriminazione per razza, religione, opinioni politiche, sesso, condizioni personali, fisiche o mentali";
VISTA la carta dei servizi per il superamento delle barriere comunicative approvata dal Tavolo permanente di confronto CNU-AGCOM-Associazioni persone con disabilità istituito il 16 aprile 2012;
VISTO il Contratto nazionale di servizio tra il Ministero dello Sviluppo Economico e la RAI - Radiotelevisione italiana S.p.a. - 2018 - 2022;
VISTA la delibera n. 410/14/CONS, del 29 luglio 2014, recante "Regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative e impegni e Consultazione pubblica sul documento recante Linee guida sulla quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni" come modificata, da ultimo, dalla delibera n. 581/15/CONS del 16 ottobre 2015;
CONSIDERATO che la delibera n. 403/18/CONS del 25 luglio 2018, recante "Avvio del procedimento per l'adozione di un regolamento in materia di rispetto della dignità umana e del principio di non discriminazione e di contrasto all'hate speech e all'istigazione all'odio" ha inteso avviare un percorso per l'attuazione del precetto sancito nel citato art. 32, comma 5, del Testo unico;
TENUTO CONTO che una quota significativa del contenuti messi a disposizione sul servizi di piattaforma per la condivisione di video non è sotto la responsabilità editoriale del fornitore di piattaforme per la condivisione di video e che tali fornitori, tuttavia, in genere determinano l'organizzazione dei contenuti, ossia programmi, video generati dagli utenti e comunicazioni commerciali audiovisive, anche in modo automatizzato o con algoritmi;
CONSIDERATO che fornitori di piattaforme per condivisione di video, pertanto, dovrebbero essere tenuti ad adottare le misure appropriate per tutelare il grande pubblico dai contenuti che istigano alla violenza o all'odio nei confronti di un gruppo o di un membro di un gruppo per uno dei motivi di cui all'articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (Considerando n. 47 della Direttiva 2018/1808 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 novembre 2018 recante modifica direttiva al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti la fornitura di servizi di media audiovisivi, in considerazione dell'evoluzione delle realtà del mercato);
CONSIDERATO che, alla luce delle disposizioni normative vigenti, i principi fondamentali del sistema dei servizi di media audiovisivi e della radiofonia rappresentati dalla libertà di espressione, di opinione e di ricevere e comunicare informazioni - comprensivi anche dei diritti di cronaca, di critica e di satira - devono conciliarsi con il rispetto della dignità della persona, dell'armonico sviluppo fisico, psichico e morale del minore, nonché con l'apertura alle diverse opinioni e tendenze politiche, sociali, culturali e religiose e con la salvaguardia delle diversità etniche e del patrimonio culturale, artistico e ambientale, a livello nazionale e locale;
CONSIDERATO che con il termine "hate speech" si intende l'utilizzo strategico di contenuti o espressioni mirati a diffondere, propagandare o fomentare l'odio, la discriminazione e la violenza per motivi etnici, nazionali, religiosi, ovvero fondati sull'identità di genere, sull'orientamento sessuale, sulla disabilità, o sulle condizioni personali e sociali, attraverso la diffusione e la distribuzione di scritti, immagini o altro materiale anche mediante la rete internet, i social network o altre piattaforme telematiche;
CONSIDERATO che l'Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE), nel dicembre 2009, prendendo atto del rapporto "Hate Crimes in the OSCE Region - Incidents and Responses" dell'Ufficio per le Istituzioni Democratiche e i Diritti Umani (ODIHR), ha ritenuto di impegnarsi ed impegnare gli Stati membri dell'organizzazione, tra cui l'Italia, nella lotta contro i crimini d'odio (Decision No. 9/09 "Combating Hate Crimes") invitando gli Stati membri dell'organizzazione anche ad indagare il potenziale legame tra un uso sempre crescente di internet e la diffusione di opinioni che possano costituire un incitamento, motivato da pregiudizio, alla violenza ovvero a crimini generati dall'odio, meglio noti con il termine di "hate crimes", e a sensibilizzare la società civile e l'opinione pubblica sul tema, al fine di garantire un approccio globale alla lotta contro questa tipologia di crimine;
CONSIDERATO che gli argomenti trattati nei programmi informativi e di intrattenimento diffusi dai servizi di media audiovisivi e radiofonici diventano sempre più di frequente oggetto di attenzione, discussione, polarizzazione ed estremizzazione nel social media, che rappresentano forme significative, talvolta prevalenti per alcune fasce della popolazione, di accesso alle informazioni, nonché di espressione, formazione e sedimentazione dell'opinione pubblica, spesso alimentando artate strategie di disinformazione finalizzate a sostenere discorsi d'odio o comunque a diffondere rappresentazioni strumentali, falsate e discriminatorie dei complessi fenomeni osservati;
CONSIDERATO che l'esigenza informativa è assolta primariamente dai mezzi di comunicazione di massa che, a norma dell' art. 21 della Costituzione come interpretato dalla giurisprudenza costituzionale e ordinaria, devono concorrere a fornire alla pubblica opinione un'informazione completa, obiettiva, imparziale e pluralistica e che l'esercizio del diritto di critica e di cronaca deve essere improntato a criteri di verità, di essenzialità e continenza, a partire dalla corretta rappresentazione dei fatti e dalla diffusione di dati verificati e di comparazioni statisticamente significative;
RILEVATA l'esigenza di garantire, in particolare nei programmi di informazione e intrattenimento, effettività alla tutela dei diritti fondamentali della persona, nel rispetto del principio di non discriminazione e di tutela della diversità etniche, culturali, religiose e connesse a peculiari condizioni soggettive, fisiche, mentali e sociali. In particolare, nel rispetto della libertà editoriale e del diritto di libera manifestazione del pensiero, ciascun fornitore di servizi media deve garantire la completezza dell'informazione e l'assenza di discorsi d'odio: la Corte europea dei diritti dell'uomo si è soffermata più volte sulla distinzione tra forme di discorso pubblico tollerato in una società democratica e discorso che deve essere limitato e sanzionato al fine di proteggere il diritto di individui e gruppi di non essere discriminati, o discorso che può portare alla violenza, ai disordini pubblici e alla criminalità;
RITENUTA, pertanto, la necessità di fornire una regolamentazione di dettaglio del precetto contenuto nel citato art. 32, comma 5, del Testo unico affinché nei servizi di media audiovisivi e radiofonici sia assicurato l'effettivo rispetto dei diritti fondamentali a garanzia degli utenti, sub specie di dignità della persona e del principio di non discriminazione, oltre che il divieto di incitamento all'odio basato su etnia, sesso, religione e nazionalità, procedendo a tal fine ad una specifica attività di monitoraggio;
RITENUTO per l'effetto di procedere all'individuazione dell'ambito delle fattispecie riconducibili al dettato normativo, soggette al potere di vigilanza e sanzionatorio dell'Autorità, secondo gli indirizzi ed orientamenti giurisprudenziali in materia, in particolar modo della Corte europea dei diritti dell'uomo;
RITENUTO che ai fini della valutazione delle fattispecie oggetto del presente provvedimento il contesto in cui l'evento si è prodotto, la relazione media tradizionali e social network, i mezzi per la diffusione del messaggio acquisiscono una particolare rilevanza. Infatti, il contenuto diffuso sul servizio di media audiovisivo o radiofonico può essere oggetto di ulteriori estremizzazioni o polarizzazione attraverso la circolazione in rete;
RILEVATA pertanto l'opportunità di promuovere l'elaborazione e l'adozione di codici di autoregolamentazione da parte delle piattaforme digitali per il contrasto al discorsi d'odio;
RITENUTO pertanto, stante la particolare rilevanza e complessità della materia oggetto di regolamentazione e tutela, sottoporre a consultazione pubblica lo schema di regolamento;
UDITA la relazione del Commissario Antonio Nicita, relatore ai sensi dell'art. 31 del Regolamento concernente l'organizzazione ed il funzionamento dell'Autorità;
1. E' sottoposto a consultazione pubblica lo "Schema di regolamento recante disposizioni in materia di rispetto della dignità umana e del principio di non discriminazione e di contrasto all'hate speech" unitamente alla relativa relazione introduttiva di cui agli allegati A e B alla presente delibera che ne costituiscono parte integrante.
2. Le modalità di consultazione sono riportate nell'Allegato C alla presente delibera di cui costituisce parte integrante.
IL PRESIDENTE Angelo Marcello Cardani
IL COMMISSARIO RELATORE Antonio Nicita
Per attestazione di conformità a quanto deliberato IL SEGRETARIO GENERALE Riccardo Capecchi
All. A - Relazione introduttiva
All. B - Schema di Regolamento
All. C - Modalità di consultazione

References: art. 1
 art. 4
 art. 1
 art. 3
 art. 2
 art. 32
 art. 21
 art. 32