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Timestamp: 2019-09-19 17:29:44+00:00

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﻿ Sentencia 1999-00555 de febrero 26 de 2014
SENTENCIA 1999-00555 DE 26 DE FEBRERO DE 2014
CONTENIDO:FRACTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO- REGALÍA EN CONTRATO DE CONCESIÓN. LA FRACTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO – FINANCIERO DEL CONTRATO SE PRESENTA CUANDO SE ALTERA LA EQUIVALENCIA O CORRESPONDENCIA QUE DEBE EXISTIR EN LAS PRESTACIONES A CARGO DE CADA UNA DE LAS PARTES CONTRATANTES, EN COMPARACIÓN CON LAS PRESTACIONES INICIALMENTE PACTADAS, ES DECIR, CUANDO EN DESARROLLO DEL CONTRATO SOBREVENGAN SITUACIONES CAPACES DE ALTERAR LA ECUACIÓN INICIAL. EN EL CASO BAJO ESTUDIO, SE ESTABLECIÓ QUE EL DEMANDANTE CONOCÍA O DEBIÓ CONOCER, ANTES DE LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE CONCESIÓN, QUE EL VALOR DE LA REGALÍA PODÍA VARIAR DURANTE SU EJECUCIÓN, PUES EL ARTÍCULO 9 DE LA LEY 53 DE 1990, NORMA QUE SE ENTIENDE INCORPORADA AL CONTRATO POR SER EXPEDIDA ANTES DE SU CELEBRACIÓN, ASÍ LO CONSAGRABA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL, REGALÍAS, MONOPOLIO ESTATAL, CONTRATO DE CONCESIÓN, MONOPOLIO, EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO
Sentencia 1999-00555 de febrero 26 de 2014
Rad.:760012331000199900555-01
Exp.:24.997
Demandante:Comercializadora La Confianza S.A.
Naturaleza:Contratos
La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 3 de marzo de 2003, por cuanto la cuantía del proceso, determinada por la pretensión de mayor valor, asciende a $426’420.000(1). Para la época de interposición de la demanda(2), eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción contractual cuya cuantía excediera la suma de $18’850.000(3), monto que, como se puede observar, se encuentra ampliamente superado. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo.
II. La validez de la prueba aportada al proceso.
La inconformidad del recurrente, respecto del fallo de primer grado, estriba en cuatro aspectos fundamentales: a) en la omisión de resolver expresamente sobre las pretensiones subsidiarias de primero y de segundo grado, b) en lo concerniente a la legitimación en la causa por activa, c) en lo concerniente a lo resuelto sobre el fenómeno de incumplimiento del contrato, como causa determinante de la fractura del equilibrio económico-financiero y d) en lo decidido respecto de la “excepción de inconstitucionalidad” e ilegalidad de la cláusula decimonovena de los contratos de concesión 103 y 080 de 1996.
La Sala observa que, en este caso, la demanda formula una pretensión principal de orden declarativo (pretensión primera principal), dos pretensiones principales consecuenciales de condena (pretensiones segunda y tercera) y una pretensión subsidiaria a la pretensión tercera principal, las cuales, indiscutiblemente, son susceptibles de ser analizadas a través de la acción contractual consagrada por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, pues están orientadas a obtener la declaración de incumplimiento de los contratos estatales de concesión BV-AP-103 y 080 de 1996 y la condena a la indemnización de los perjuicios que se afirman irrogados por el mencionado incumplimiento.
El artículo 145 del Código Contencioso Administrativo prevé que en los procesos contencioso administrativos es procedente la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil y el artículo 82 de este último dispone, en cuanto se refiere a la acumulación objetiva de pretensiones, que el demandante puede acumular, en una misma demanda, varias pretensiones, aunque no sean conexas, siempre y cuando el juez sea competente para conocer de todas ellas, no se excluyan entre sí -salvo que se propongan de manera principal y subsidiaria- y todas se puedan tramitar por el mismo procedimiento.
En este caso, se encuentran satisfechos los anteriores requisitos, pues, en primer lugar, para la fecha en la que fue promovida la demanda (mar. 24/99), la jurisdicción de lo contencioso administrativo, particularmente el Tribunal Administrativo, era funcionalmente competente para conocer, en primera instancia, de todas las pretensiones formuladas por la demandante, a la luz de lo dispuesto por los artículos 82, 83 y 132 del Código Contencioso Administrativo (subrogado L. 446/98, art. 40), en armonía con lo dispuesto por el inciso final del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 2º del Decreto 597 de 1988.
Así, pues, desde el punto de vista estrictamente formal, las pretensiones de la demanda, en principio, están debidamente acumuladas y podrían ser analizadas en el mismo proceso.
El demandante aduce que el incumplimiento de los contratos BV-AP-103 de 1996 y 080 de 1996, por parte de la Beneficencia del Valle del Cauca, fue la causa determinante de la fractura del equilibrio económico-financiero que le ocasionó los perjuicios cuya indemnización reclama.
En esta oportunidad, se reitera el citado antecedente jurisprudencial en cuanto a que, si bien el inciso segundo del numeral 1 del artículo 5º de la Ley 80 de 1993 contempla como uno de los supuestos de ruptura del equilibrio contractual el incumplimiento de las obligaciones a cargo de los contratantes, las dos figuras se diferencian desde el punto de vista ontológico, no solo por el origen de los fenómenos, sino por las consecuencias jurídicas que emergen en uno y otro caso.
En este caso, resulta evidente que el demandante plantea la supuesta ruptura del equilibrio económico-financiero del contrato y no el incumplimiento del mismo, pues los supuestos fácticos que cimientan la acción no atribuyen a la demandada un desconocimiento de las obligaciones contraídas a través de los contratos de concesión BV AP 103 y 080 de 1996, constitutivas de incumplimiento, sino la modificación de las condiciones del contrato, que se concretaron en el aumento de la regalía que debía pagar al concedente por la explotación del monopolio de apuestas permanentes, lo cual ocurrió, según el demandante, a través de los decretos 824 y 1096 de 1997, proferidos por el Gobierno Nacional.
A partir del numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993(9), se puede afirmar que la concesión, como tipo contractual, está orientada, por regla general, a obtener el concurso de la inversión privada, con el ánimo de optimizar, facilitar y acelerar la satisfacción de los servicios públicos, la construcción de obras o la explotación de bienes a cargo del Estado(10); no obstante, la definición contenida en la norma en cita no subsume el inmenso campo que abarcan todas las especies y las distintas formas que puede revestir la concesión(11), pues, en algunas ocasiones, la figura no tiene propósito distinto que otorgar autorización para realizar una determinada actividad sobre un bien del Estado (como los terrenos ubicados en las zonas de bajamar) o con la aquiescencia de este (como los monopolios rentísticos), lo cual se traduce en que, en ciertos eventos, la concesión solo trasciende en el otorgamiento de un derecho a título precario(12), de modo que solo a través del análisis de las disposiciones especiales se puede determinar la verdadera naturaleza y alcance de la concesión.
Específicamente, el marco normativo de los juegos de suerte y azar se halla subordinado al artículo 336 de la Constitución Política, el cual dispone que ningún monopolio puede establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. Añade la norma que las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar deberán ser destinadas, exclusivamente, a los servicios de salud (inc. 4º, ibídem).
Por su parte, el Decreto 33 de 1984, reglamentario del Decreto Legislativo 386 de 1983, definió el juego de apuestas permanentes como “… aquel que sin ser rifa o lotería, y utilizando los resultados de los sorteos ordinarios de las loterías, permite que una persona denominada jugador seleccione una, dos o tres cifras y apueste a ellas una suma de dinero, pudiendo lograr un premio en dinero si coincide su apuesta con la última, dos últimas o tres últimas cifras o la combinación de estas en cualquier orden, del premio mayor del sorteo de la lotería efectuada en la respectiva fecha, de acuerdo con el plan de premios que se establece en el presente decreto….” (art. 1º).
En lo concerniente a las regalías, el artículo 201 del Decreto-Ley 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental) dispuso que “…El Gobierno Nacional fijará anualmente el valor de la regalía que deba pagar el concesionario. Las entidades o autoridades competentes establecerán el límite máximo de la apuesta y los incentivos a otorgar…”.
Posteriormente, fue expedido el Decreto Reglamentario 1988 de 1987, cuyo artículo 1º dispuso que “…el concesionario deberá pagar como regalía a la respectiva entidad concedente un mínimo del 10% del valor bruto de las apuestas que el mismo, sus agentes, vendedores o colocadores y, en general, sus dependientes vendan, diligencien o coloquen...”.
Tiempo después, fue expedida la Ley 53 de 1990, cuyo artículo 9º modificó el 201 del Decreto-Ley 1222 de 1986, para señalar que “…El Gobierno Nacional fijará anualmente el valor de la regalía que deba pagar el concesionario. Las entidades o autoridades competentes establecerán el límite máximo de la apuesta y los incentivos a otorgar...”.
Los citados antecedentes normativos permiten afirmar que el contrato de concesión de apuestas permanentes tiene un tratamiento distinto a aquellos a los que se refiere el numeral 4, del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por cuanto: a) aquel es el instrumento idóneo para que los particulares puedan explotar el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, que se halla en cabeza de las loterías y de las beneficencias que las administran, b) se trata de un contrato celebrado, por una parte, por la lotería o la respectiva beneficencia y, por otra, por el particular que cumple los requisitos contemplados por el ordenamiento jurídico y que debe ejecutar por su cuenta todos los actos correspondientes del juego de apuestas permanentes, c) el concesionario debe pagar a la entidad estatal, a cambio de la explotación del monopoliorentístico, una regalía, esto es, un dinero por el derecho de aprovechar una prerrogativa que la misma Constitución le ha conferido al concedente y d) el valor de la regalía debe ser fijado anualmente por el Gobierno Nacional.
En efecto, la norma en cita contemplaba que el Gobierno Nacional fijaría anualmente el valor de la regalía que debía pagar el concesionario y dentro del expediente no existe ningún elemento de juicio que demuestre que el aumento de la regalía desbordó el margen de previsibilidad del riesgo que voluntariamente asumió el concesionario al suscribir los contratos y que pudiera afectar, de manera grave, la condición económica del contratista, al punto de impedirle percibir alguna utilidad por la explotación de la actividad monopolística.
A este respecto, se debe anotar que la simple afirmación del demandante, en torno a que las utilidades generadas con la ejecución de los contratos no fueron las esperadas, no es suficiente para tener por acreditada la alteración anormal, imprevisible y grave de las condiciones económicas de los contratos y la correlativa afectación del equilibrio contractual en detrimento de su patrimonio.
Como se dijo en el numeral 1 de estas de consideraciones, las pretensiones principales y subsidiarias son susceptibles de ser acumuladas, porque todas pueden ser tramitadas por el mismo procedimiento (ordinario contencioso administrativo); sin embargo, algunas de las pretensiones subsidiarias contienen defectos sustantivos que impiden estudiarlas, como pasa a verse.
La pretensión subsidiaria contenida en el ordinal quinto del capítulo de “peticiones” de la demanda (fl. 181, cdno. 1) solicita la declaración de nulidad de la Resolución 427, del 14 de mayo de 1997, proferida por el gerente general de la Beneficencia del Valle del Cauca, “Por medio de la cual se fija la apuesta máxima por formulario, para las apuestas permanentes” en el municipio de Santiago de Cali, en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 2º del Decreto Reglamentario 1096 de 1997.
Para la Sala no existe duda de que el precitado acto administrativo pudo afectar vía reflejo los contratos de concesión BV-AP 103 y BV-AP 080 de 1996; pero, lo cierto es que no fue proferido por la administración pública en su condición de concedente, sino como entidad encargada de regular las materias relacionadas con las apuestas permanentes en el territorio donde ejerce competencia, lo cual significa que la administración profirió el acto cuestionado, no en ejercicio de una prerrogativa contractual, sino en desarrollo de las atribuciones que le confiere la ley para regular, en algunos aspectos específicos, el monopolio rentístico de suerte y azar.
Debe recordarse que el inciso segundo del artículo 77 de la Ley 80 de 1993 prevé que “Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo” y, a su turno, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. (subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998), norma que se hallaba vigente para la fecha de interposición de la demanda (mar. 24/99), dispone que “Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación”(resaltado fuera del texto).
Posteriormente, mediante auto del 6 de agosto de 1997 (Exp. 13.945), la Sala modificó su criterio y admitió que otros actos administrativos, diferentes de aquellos contemplados dentro de las tres excepciones, también podían ser enjuiciados por una acción diferente de la contractual, particularmente, a través de la acción de simple nulidad, como lo era el acto de apertura de la licitación(18).
La norma en cita introdujo, nuevamente, la noción de actos previos o separables del contrato y añadió varios aspectos que merecen ser destacados: i) permitió varias opciones para ejercer su control por vía jurisdiccional, mediante tres clases de acciones, la de nulidad, la de nulidad y restablecimiento del derecho y la contractual propiamente dicha, ii) estableció como condición para incoar las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, contra los actos separables, que el contrato no hubiere sido celebrado(20), iii) la oportunidad para ejercer las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos separables del contrato, es decir, aquellos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual(21), fue fijada en 30 días, contados a partir de la comunicación, notificación o publicación del acto, lo cual constituye una excepción a la regla general, puesto que se aplica un plazo de caducidad diferente al previsto para estas mismas acciones cuando se impugnan actos administrativos de naturaleza distinta(22), iv) los actos precontractuales pueden ser impugnados mediante la acción contractual, después de celebrado el contrato, con el único propósito de obtener la nulidad absoluta de éste, como resultado de la ilegalidad del acto(23).
Lo anterior significa, en síntesis, que los únicos actos administrativos que son susceptibles de ser analizados a través de la acción consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo son, por una parte, aquellos que después de celebrado el contrato se profieran con ocasión o motivo de la ejecución de este, es decir, aquellos que deben su existencia al contrato y que, por consiguiente, no pueden subsistir si no existe vínculo contractual y, por otra parte, los actos previos, también denominados separables del contrato, como lo son aquellos actos administrativos proferidos durante la actuación administrativa que tiene como propósito escoger al contratista de la administración(24), con la advertencia de que, cuando el contrato se ha celebrado, la nulidad de los actos previos solo se puede solicitar siempre que con ello se persiga la declaratoria de nulidad absoluta de aquel.
En este caso, resulta evidente que la existencia de la Resolución 427, del 14 de mayo de 1997, “Por medio de la cual se fija la apuesta máxima permitida por formulario, para las apuestas permanentes”, en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 2º del Decreto Reglamentario 1096 de 1997, no depende de los contratos de concesión 103 y 080 de 1996, de donde se sigue que no se trata de un acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual propiamente dicha, por lo cual su legalidad no es susceptible de ser analizada a través de la acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.
El acto administrativo contenido en la Resolución 427, del 14 de mayo de 1997, “Por medio de la cual se fija la apuesta máxima permitida por formulario, para las apuestas permanentes”, es un acto de carácter general, pues la situación jurídica que creó es abstracta e impersonal, en la medida en que está dirigido a una pluralidad de sujetos de derecho que no están “individualmente determinados”(26); por ende, los destinatarios son, por una parte, todos aquellos individuos que sean o llegasen a ser titulares de la concesión de los juegos de apuestas permanentes en el municipio de Santiago de Cali y, además, por vía de reflejo, todos los potenciales apostadores del juego denominado chance.
“…cuando se reclaman perjuicios derivados de la aplicación administrativa de una norma general a una situación concreta, la acción conducente es la de nulidad y restablecimiento del derecho si la aplicación se hizo mediante un acto administrativo, o de reparación directa si lo fue mediante una operación administrativa o vía de hecho, para no mencionar otras formas de esa actividad, como los contratos estatales, convenios, etc.; en tanto que la resolución acusada, en cuanto acto general, no es susceptible de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino de simple nulidad…”.
En efecto, el numeral 2 del artículo 136 ibídem (subrogado. L. 446/98, art. 44) contempla que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará al cabo de “cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto”.
La precitada resolución fue comunicada el 21 de mayo de 1997 (ver fl. 45, cdno.1), de modo que para la fecha de interposición de la demanda (mar. 24/99) la acción se hallaba caducada.
Afirma la demandante que la Resolución 427 del 14 de mayo de 1997 viola una “…regla de derecho de fondo, entendiéndose como regla de derecho de fondo, todo acto superior dentro de la jerarquía de las normas, a los actos aquí acusados…” (fl. 197, cdno. 1).
Específicamente, señala que el acto cuestionado viola la sentencia proferida el 9 de octubre de 1997 por el Consejo de Estado (Exp. 4371). En la citada providencia, dijo la demandante, se señaló que “… no es posible supeditar un contrato a una ley cuya vigencia es posterior a la suscripción del mismo, ya que esto configura una violación a los derechos adquiridos por los contratantes…” (ibídem); no obstante, dijo también la actora, la entidad demandada a través de la Resolución 427 de 1997, incorporó las disposiciones contenidas en los decretos 824 y 1096 de 1997 a los contratos de concesión que se hallaban en ejecución al momento de la expedición de la primera de las normas citadas.
A su turno, la norma reglamentaria, es decir, el Decreto 1096 de 1997, tiene origen en el inciso segundo del artículo 201 del Decreto-Ley 1222 de 1986 (modificado. L. 53/90, art. 9º(30)), el cual dispuso que las entidades y autoridades competentes se encargaran de establecer el monto máximo de las apuestas.
Por otra parte, la pretensión contenida en el ordinal sexto (subsidiaria de primer grado) del capítulo de “peticiones” de la demanda solicita que se declare la nulidad de la Circular 008 del 27 de abril de 1997, por la cual, según la demandante, “… se incorporan los decretos 824 del 21de marzo (sic) de 1998 y 1096 del 17 de abril (sic) de 1997 al contrato de concesión objeto del litigio (sic)…” (fl. 181, cdno. 1).
En sentir de la Sala, la Circular 008, que obra a folio 42 del cuaderno 1, en principio, no contiene un acto administrativo, porque no involucra una manifestación de la voluntad unilateral de la administración pública tendiente a producir efectos jurídicos(31),es decir, no contiene una decisión administrativa y, por ende, no es susceptible de ser controlada por la vía judicial.
En efecto, la mencionada circular fue proferida con el propósito de informar a los concesionarios de apuestas permanentes que, “…en aplicación del Decreto 1096 del 17 de abril de 1997 y mientras se decide sobre el valor de la apuesta máxima, en forma definitiva...” (fl. 42, cdno. 1), que el valor de la regalía fue fijado por el citado decreto en el 8% del monto máximo de apuestas posible por formulario y que el pago de la regalía, según el mismo decreto, se causaría en el momento del retiro de los formularios(32), de modo que aquella, en principio, no tiene trascendencia jurídica, en la medida en que no crea modifica o extingue una relación entre la administración y el administrado, pues su contenido no va más allá, esencialmente, de brindar una información acerca de lo que dispuso una norma del ordenamiento jurídico en torno al tema de las regalías que se causarían por la explotación del monopolio del juego de apuestas permanentes y la mayoría de su contenido sólo reproduce lo consignado por el decreto.
La jurisprudencia de esta corporación ha reiterado que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas cuando las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, “… pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, o por otras instancias, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces, la circular no será un acto susceptible de demanda …”(33).
Por otro lado, la pretensión contenida en el ordinal séptimo (pretensión subsidiaria de primer grado, fls. 181 y 182, cdno. 1) está orientada a obtener la declaración de nulidad de la Resolución G-386 del 27 abril de 1998 “por medio de la cual se revocan las resoluciones g-111 del 9 de febrero de 1998 y la 0224 del 6 de marzo de 1998” y, en su lugar, liquida definitivamente y con retroactividad al 1º de enero de 1998 el valor de la regalía a cobrarse para los contratos de concesión de apuestas permanentes.
El acto administrativo cuestionado dispuso en su parte resolutiva (fls. 136 a 138, cdno. 1):
“ART. 1º—Revocar en todas sus partes la Resolución G-111 del 9 de febrero de 1998 que ordenó liquidar provisionalmente el valor de la regalía a cobrarse para los Contratos de Concesión, y la Resolución G-0224 del 6 de marzo de 1998 (sic), que autorizó la compensación de un saldo a favor de los concesionarios.
“ART. 2º—Liquidar definitivamente y con retroactividad al 1º de enero de 1998 el valor de la regalía a cobrarse para los contratos de concesión de apuestas permanentes así: El 8.5% sobre una apuesta máxima de $670 por formulario en la ciudad de Santiago de Cali, y para el resto de los municipios del Departamento del Valle del Cauca, el 8.5% sobre una apuesta de $600 por formulario.
“ART. 3º—Ordenar a los concesionarios de apuestas permanentes reintegrar a favor de ésta(sic) entidad los valores descontados y dejados de pagar por concepto de la regalía, sumas que serán diferidas para los meses de mayo y junio de 1998, de conformidad con las liquidaciones que respectivamente se harán para cada concesionario, mediante anexos que forman parte integrante de la presente resolución.
“ART. 5º—Contra la presente resolución procede el recurso de reposición, presentado ante la gerencia de la entidad, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación”.
Este acto administrativo fue modificado por la Resolución G-000840 del 5 de agosto de 1998 (la cual obra a folios 139 a 141 del cdno. 1)(34); sin embargo, el demandante olvidó solicitar la declaración de nulidad de este último (el modificatorio) y, además, omitió aportar al proceso copia de las respectivas constancias de notificación y ejecutoria de los dos actos administrativos cuestionados, de modo que, en estricto sentido, por una parte, la demanda no individualizó en debida forma el acto administrativo objeto de demanda y de esta manera incumplió la exigencia prevista al respecto por el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo y, por otra parte, contravino el requisito contemplado por el artículo 139 ibídem, según el cual “A la demanda deberá acompañar el actor una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución…”.
Las circunstancias anotadas impiden que la Sala se pronuncie en relación con la mencionada pretensión de nulidad de la Resolución G-0386 de 1998, pues esta y la que la modifica (de oficio) constituyen, en conjunto, la manifestación de la voluntad unilateral de la administración, de tal suerte que deben ser demandados simultáneamente para que opere correctamente la infirmación de la decisión administrativa y desaparezca, de manera integral, del universo jurídico.
Cabe precisar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que el control de legalidad que efectúa la jurisdicción de lo contencioso administrativo es de orden declarativo y con efectos ex tunc(35), es decir, hacia el pasado, pudiendo derivarse, eventualmente, consecuencias patrimoniales por los perjuicios causados mientras el acto primigenio estuvo vigente; por esta razón, en principio, el juez está en la obligación de estudiar la legalidad del acto inicial, a pesar de que éste haya sido derogado o modificado, haya perdido su vigencia o cumplido su objeto, porque el control judicial comprende los efectos que pudo producir y las situaciones jurídicas que se crearon o modificaron mientras estuvo en vigor y las que aún no se han consolidado después de su vigencia(36), de modo que, si la censura respecto del acto principal desaparece con la expedición del acto de modificación, el demandante puede orientar su pretensión, únicamente, en relación con el acto inicial, pues sólo así se puede cumplir con el propósito de controlar la legalidad del acto primigenio, mientras estuvo vigente sin la modificación; pero, si los efectos nocivos del acto primigenio subsisten o no se logran eliminar sin atacar la legalidad del acto modificatorio, el demandante se encuentra en la obligación de cuestionar la legalidad de uno y otro (del acto inicial y del modificatorio), para hacer desaparecer de manera integral la decisión de la administración que se estima contraria al orden jurídico superior.
En este caso, precisamente, era imprescindible orientar la demanda contra el acto administrativo primigenio y contra el acto que, de oficio, lo modificó, pues la situación jurídica lesiva para los intereses de la demandante se consolidó con el acto primigenio, esto es, con la Resolución G-386 del 27 abril de 1998 “por medio de la cual se revocan las resoluciones g-111 del 9 de febrero de 1998 y la 0224 del 6 de marzo de 1998” y se mantuvo intacta después de la modificación realizada a través de la Resolución G-000840 del 5 de agosto de 1998 (la cual obra a folios 139 a 141 del cdno. 1), pues en ambos casos se ordenó a los concesionarios reintegrar los valores compensados por concepto de regalías.
En este orden de ideas, la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento en relación con la pretensión contenida en el ordinal séptimo del capítulo de “peticiones” de la demanda y, por consiguiente, también se inhibirá de pronunciarse en relación con las pretensiones de condena formuladas de manera subsidiaria, contenidas en los ordinales octavo a décimo del mismo capítulo (fls. 181 a 184, cdno. 1).
Además de las pretensiones subsidiarias de primer grado, la sociedad demandante formuló un bloque de pretensiones subsidiarias de segundo grado, que se hallan contenidas en los ordinales undécimo a decimocuarto del capítulo de “peticiones” de la demanda. Todas ellas estriban, como en el caso de las primeras, en la declaración de nulidad de la precitada Resolución G-386 del 27 de abril de 1998; no obstante, al igual que sucedió con las pretensiones subsidiarias de primer grado, el demandante omitió solicitar la declaración de nulidad del acto administrativo que modificó la resolución inicial y —reitera la Sala— omitió allegar la copia de las constancias de notificación, publicación o ejecución de los actos, lo cual impide que la Sala pueda analizar aquellas pretensiones, por las mismas razones anotadas párrafos atrás(37).
El apelante censura la decisión de primera instancia, por cuanto no decidió expresamente la excepción de inconstitucionalidad propuesta contra la cláusula decimonovena de los contratos de concesión 103 y 080 de 1996.
Lo anterior supone que: (i) en caso de que exista contradicción entre una norma constitucional o una legal o cualquier otra norma jurídica, incluidas las estipulaciones de un contrato, que son ley para las partes, (C.C., art. 1602), debe prevalecer aquella, (ii) la interpretación de las disposiciones legales y las contractuales deben ceñirse a los postulados constitucionales y (iii) la contradicción entre una norma constitucional y una disposición contractual vicia de nulidad a esta última.
1. MODIFÍCASE la sentenciaproferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 29 de noviembre de 2002, la cual quedará así:
“1. NIÉGANSE las pretensiones principales de la demanda.
“2. NIÉGANSE la pretensión subsidiaria de primer grado contenida en el ordinal quinto del capítulo de “peticiones” de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva.
“3. INHÍBESE de emitir pronunciamiento en relación con las demás pretensiones subsidiarias de primero y con las de segundo grado contenidas en los numerales sexto a decimocuarto del capítulo de “peticiones” de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva”.
(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 14 de marzo de 2013, Exp. 20.524.
(6) Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 17 de mayo de 2007, Exp. 41001-23-31-000-2004-00369-01(AP).
(7) Se otorgan a través de contrato las concesiones a las se refiere el numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. También se otorgan mediante contrato las concesiones definidas por algunas normas especiales, como la concesión minera (L. 685/2001), la concesión petrolera (D. 1760/2003 y D. 4089/2006), la concesión para la explotación del monopolio de los juegos de suerte y azar (L. 1/82, D. 386/83, D. 033/84, L. 643/2001), la concesión de aguas y la concesión de servicios públicos (L. 142/94), la concesión portuaria (L. 1/91) y la concesión para el acceso de algunas variables del espectro electromagnético, entre otras (L. 182/95).
(8) Algunas concesiones se otorgan a través de acto administrativo (de autorización o permiso), como sucede con la concesión de playas marítimas y terrenos ubicados en zonas de bajamar, la concesión de los servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e internacional (antes de la Ley 142 de 1994, según lo establecían el Decreto 2122 de 1992), la concesión de servicios de radiodifusión sonora (D. 1447/95 y D. 1439/98) y de acceso al espectro radioeléctrico como parte del espectro electromagnético (L. 1341/2009).
(9) “ART. 32.—De los contrato estatales.
4. Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden”.
(10) La jurisprudencia de esta Sala ha precisado que la concesión, como tipo contractual, tiene, entre otras, las siguientes características: “i) la entidad de derecho público encomienda al concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión (total o parcial) de un servicio público o la construcción, explotación o conservación, total o parcial, de obras o bienes destinados al servicio o al uso público ii) en ambos casos comprende las actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio iii) el concesionario asume los riesgos derivados de la actividad, lo cual implica que debe conseguir los recursos técnicos y financieros para prestar el servicio, ejecutar o explotar la obra o el bien y los invierte, además, por su cuenta y riesgo iv) la entidad concedente ejerce el control y vigilancia del concesionario, v) el concesionario tiene derecho a recibir una contraprestación, que puede ser pactada por las partes contratantes bajo cualquier modalidad, incluso, puede consistir en derechos, tasas, valorización o participación en la explotación del bien, vi) el concesionario asume la condición de colaborador de la administración en el cumplimiento de los fines estatales, vii) conlleva la inclusión virtual de las cláusulas excepcionales al derecho común y la cláusula especial de reversión respecto de los bienes directamente afectados a la concesión, viii) adicionalmente, el objeto del contrato de concesión puede versar sobre actividades cuyo monopolio detenta el Estado”. (C.E., S. de lo Contencioso Administrativo, Sec. Tercera, Subsección “A”, Sent. nov. 21/2012, Exp. 20.523).
“La expresión ‘concesión de servicio público’ que se abrevia a veces con el término ‘concesión’, tiene, por el contrario, un sentido mucho más preciso. Se trata de un procedimiento mediante el cual una persona pública, llamada autoridad otorgante, confía a una persona física o moral, llamada concesionario, la misión de gestionar un servicio público bajo el control de la autoridad concedente, a cambio de una remuneración que consiste, en la mayoría de los casos, en las tarifas que el concesionario percibirá de los usuarios del servicio”. (“Derecho administrativo”. Biblioteca Jurídica Aguilar, Madrid, 1980).
(12) Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 27 de abril de 2011, Exp. 15.548.
(15) “ART. 9º—El artículo 201 del Código de Régimen Departamental (D.L. 1222/86), quedará así:
“Así ocurre, por ejemplo, con la calificación y clasificación de proponentes inscritos en las cámaras de comercio que puede ‘ser objeto... de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho’ (art. 225); el acto de adjudicación (art. 77, par. 1º), y su contrario, el acto por el cual se declaran desiertos la licitación o el concurso, por su propia naturaleza, y por la aplicación remisoria; (sic) que establece el mismo artículo 77, (sic) del Código Contencioso Administrativo (en este, los arts. 50, incs. primero y final, 83, 135 inc. 1º, y 138 inc. 3º).
“d) En consonancia con lo anterior y teniendo en cuenta que la acción contractual parte del supuesto de la celebración del contrato, es claro que los actos previos a él, con las excepciones vistas, solamente se podrán impugnar con posterioridad a dicha celebración, conjuntamente con el contrato, o con independencia de él (art. 77, par. 2º), pero siempre bajo la égida de la misma acción”.
(18) Dijo la Sala en la providencia en cita: “aunque en principio podría sostenerse que el acto de apertura de una licitación es de mero trámite, no siempre deberá mantenerse este calificativo, porque podrán darse casos en los que el acto, en lugar de limitarse a invitar a los interesados que estén en un mismo pie de igualdad para que participen en el proceso selectivo, restrinja indebida o ilegalmente esa participación. Evento en el cual el acto… deja de ser así un mero trámite para convertirse en un obstáculo para la selección objetiva de los contratistas.
“Estas breves razones justifican la procedencia de la acción de simple nulidad propuesta, la cual encuentra también su justificación en el hecho de que la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales no solo se volvió pública con la Ley 80 de 1993 (art. 45), sino que esta misma ley contempla como motivo de nulidad contractual la declaratoria de nulidad de los actos administrativos en que se fundamenten.
“En este sentido y para la procedencia de la causal de nulidad contemplada en el ordinal 4º del artículo 44 de la mencionada ley, habrá que aceptar que ciertos actos previos a la celebración del contrato podrán demandarse, por cualquier persona, en acción de simple nulidad (CCA., art. 84). En este sentido ya la jurisprudencia de la Sala ha aceptado la viabilidad de esta clase de acción frente a actos como los de apertura de una licitación o concurso y de adopción de pliegos de condiciones. Así mismo ha tramitado acciones de simple nulidad contra los actos de las asambleas o concejos que autorizan a los gobernadores o alcaldes para la celebración de ciertos contratos”.
(19) Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 1997, Exp. 9118.
(20) En una reciente sentencia de esta subsección la Sala analizó las distintas hipótesis que se pueden presentar respecto de la declaración de nulidad de los actos previos al contrato, con ocasión de la actividad contractual y el término de caducidad aplicable a cada caso específico (C.E., S. de lo de Contencioso Administrativo, Sec. Tercera, Sent. nov. 13/2013, Exp. 25.646).
(21) Con la aclaración de que la actuación administrativa no siempre culmina con la celebración del contrato; sin embargo, desde el año 2006, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha entendido que todos los actos previos proferidos con ocasión de la actividad contractual pueden ser demandados dentro de los treinta (30) días que prevé la norma, incluso aquel que declara desierta la licitación, porque este es proferido con ocasión de la actividad contractual (C.E., S. de lo Contencioso Administrativo, Sec. Tercera, Auto ago. 2/2006, Exp. 29.231).
(22) Por regla general, los actos administrativos pueden ser demandados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de cuatro (4) meses, contados a partir de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso (CCA., art. 136, num. 2) y a través de la acción de simple nulidad en cualquier tiempo (num. 1 ibídem).
(23) Mediante Sentencia C-1048 del 4 de octubre de 2001, la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 32 de la Ley 446 de 1998 (que subrogó el CCA., art. 87) y de las consideraciones hechas se destacan los siguientes apartes:
“De esta manera, la Corte entiende que actualmente los terceros pueden demandar la nulidad de los actos previos al contrato, a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad de 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Pero que una vez expirado este término o suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categoría de actos previos. A partir de ese momento, los referidos actos previos sólo podrán ser impugnados a través de la acción de nulidad absoluta, la cual puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros con interés directo —interés que ha sido reconocido por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado como existente en cabeza de los licitantes o proponentes—. En este caso, la ilegalidad de los actos previos se puede alegar como fundamento de la nulidad absoluta del contrato”.
(24) Sobre la evolución que ha tenido la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la acción procedente y el término de caducidad para cuestionar los actos contractuales y los actos separables previos al contrato se pueden consultar las siguientes providencias: sentencias del 7 de febrero de 1990, Exp. 5604, del 20 de septiembre de 2001, Exp. 9.807, del 18 de septiembre de 1997, Exp. 9.118 y del 22 de abril de 2009, Exp. 14.667 y auto del 10 de marzo de 1994, Exp. 9118. Recientemente la Sala de esta Subsección realizó un importante estudio sobre la caducidad de los actos contractuales y de los actos previos en sentencia del 13 de noviembre de 2013, Exp. 25.646.
(25) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Exp. 15.652.
(26) Esta es la nota característica de los actos administrativos de carácter particular en contraposición de los actos de carácter general, según la clasificación planteada por el tratadista León Duguit y sus discípulos de la escuela de Burdeos (citado por Rodríguez Rodríguez, Libardo: “Derecho Administrativo General y Colombiano”, Ed. Temis S.A., Bogotá, 2013, pág. 354. En el mismo sentido, ver: Bielsa, Rafael: “Derecho Administrativo”, Tomo II. Sexta edición. Buenos Aires, 1964, pág. 20).
(28) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 21 de julio de 2004, Exp. 19900143. En el mismo sentido, ver sentencia proferida por la misma sección el 28 de octubre de 2004, Exp. 8640.
“En ningún caso el valor máximo de las apuestas posibles por formulario que fijen las entidades concedentes podrá ser inferior al máximo vigente en cada entidad territorial antes de la expedición del Decreto 824 de 1997, ni superior a mil ($1000) pesos”.
“ART. 2º—Valor de la regalía. Para la explotación del juego de apuestas permanentes(sic), los concesionarios pagarán como regalía a la respectiva entidad concedente el equivalente al 8% del monto total máximo de apuestas posibles por formulario, con destino exclusivo a la prestación de servicios de salud.
“PAR.—La obligación del pago de la regalía esta (sic) a cargo del concesionario y se causa al momento (sic) que este retire los formularios, previa consignación del valor correspondiente en la tesorería de la entidad concedente”.
“PAR. 2º—Límite de la apuesta en cada entidad territorial. Las entidades concedentes del juego de apuestas permanentes fijarán en su respectiva jurisdicción el valor de la apuesta máxima posible por formulario, garantizando en todo caso, la racionalidad de la apuesta y la adecuada y eficiente explotación del monopolio. El valor de la apuesta máxima por formularios autorizado por las entidades concedentes con base en esta facultad será único en la jurisdicción de que se trate.
En ningún caso el valor máximo de las apuestas posibles por formulario que fijen las entidades concedentes podrá ser inferior al máximo vigente en cada entidad territorial antes de la expedición del Decreto 824 de 1997, ni superior a mil ($1000) pesos.
PAR. 3º—Dentro de los quince (15) días siguientes a la publicación de este decreto, las entidades concedentes deberán cumplir con lo dispuesto en el presente artículo e informar a la Superintendencia Nacional de Salud la decisión sobre el valor de la apuesta máxima fijada”.
“ART. 8º—De la licencia. La licencia de funcionamiento que expidan las autoridades concedentes a favor de los concesionarios, por el término de un año, tendrán un valor equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente”.
(33) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 21 de septiembre de 2006, Exp. 6.371.
“ART. 1º—Modificar el término estipulado en el artículo tercero de la Resolución G-000386 del 27 de abril de 1998, ampliando en cuotas iguales para los meses de agosto, septiembre, octubre y noviembre de 1998, el saldo pendiente de pagar por concepto de la regalía, de conformidad con las liquidaciones que respectivamente se harán para cada concesionario mediante anexos que forman parte integrante de la presente resolución.
“ART. 2º—Contra la presente resolución procede el Recurso de Reposición, presentado ante la gerencia de la entidad, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación”.
(35) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Exp. 15.652.
(36) Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 27 de mayo de 2010, Exp. 16.621.
(37) Resalta la Sala que el demandante debió solicitar la declaración de nulidad del acto inicial y del acto modificatorio, pues uno y otro se complementan entre sí, para constituir una única decisión administrativa, de modo que la disposición nociva solo podía ser eliminada integralmente del ordenamiento si se declaraba la nulidad de los dos actos que la contenían, porque de lo contrario subsistía, en parte, la decisión lesiva a los intereses del administrado.

References: ARTÍCULO 9
 artículo 129
 artículo 87
 artículo 145
 artículo 82
 artículo 164
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 32
 artículo 336
 artículo 201
 artículo 1
 artículo 9
 artículo 32
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 77
 artículo 87
 artículo 32
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 artículo 136
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 artículo 201
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 artículo 138
 artículo 139
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 artículo 32
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