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Timestamp: 2020-07-14 16:50:14+00:00

Document:
Le 30/03/2009. Jean-Michel LUGHERINI.
« Les Cahiers des Charges en lotissement »
La présente note ne prétend pas au « rigorisme» habituel des juristes.
Elle a également servie de « fil rouge » au Professeur Hubert Charles sans pour autant solliciter une quelconque « caution juridique » de sa part lors de son intervention le 27 mars 2009, à la journée organisée sur ce thème par l’Atelier d’Urbanisme des Géomètres-Experts de Méditerranée. Une note de synthèse sera dressée à l’issue cette formation début mai 2009
L’ouvrage de Monsieur Sylvain Pérignon « Le nouveau Régime des divisions foncières », les notes de Maître Patrice Cornille « Construction-Urbanisme. 1999 », les commentaires de Bernard Lamorlette et Dominique Moreno dans le Code de l’Urbanisme. Edition litec 2008, ceux de Patrick Hocreitère et Jean-Philippe Meng « la réforme des autorisations d’urbanisme », celui de François Charles Bernard et Patrick Durand « Le nouveau régime des autorisations d’urbanisme, ainsi que différentes sources ont permis la rédaction du présent essai récapitulatif.
Sont venus se rajouter les commentaires, corrections et additifs aimablement proposés par Maître Vincent Guinot - Avocat -, Monsieur Emmanuel Wormser – Juriste -, Maître Sapira – Avocat –et Maître David-Faure Bonnacorsi – avocat.
Certaines observations sur le sujet ont été empruntées au « forum sur l’urbanisme@yahoo… » et notamment celles de Monsieur Jean-Philippe Strebler, Haut Fonctionnaire en charge de l’élaboration de documents d’urbanisme.
Qu’ils en soient remerciés au même titre que mes consœurs et confrères ayant fait part de leurs observations.
Ce (difficile) sujet a déjà fait l’objet de nombreuses études.
La jurisprudence en la matière, souvent contradictoire, ne manque pas.
Modifier un « lotissement », subdiviser un lot est devenu une nécessité guidée par de multiples raisons : rareté du foncier, volonté de mise en conformité des règles propres du lotissement avec celles des documents d’urbanisme en vigueur, accords entre colotis, et tout simplement, par l’évolution de la société et de la cité.
Encore faut-il pour appréhender ce thème pouvoir préciser la notion de « lotissement » dont la définition semble, depuis la dernière réforme des autorisations d’urbanisme après l’ordonnance du 8 décembre 2005 et le décret du 5 janvier 2007 applicable depuis le 1° octobre 2007, avoir été modifiée, et ce, contrairement à la présentation qui en avait été faite au Président de la République.
A. Historique du lotissement
Devant une urbanisation devenue peu ou prou contrôlée jusqu’à la fin du 19° siècle, l’Administration a souhaité réagir dès la fin de la première guerre ; ainsi peuvent être également qualifiés de lotissements :
1°) Les divisions foncières avant 1919.
Le terme « lotissement » désigne aussi le quartier ainsi aménagé ; on parle, par exemple, de lotissement pavillonnaire. Mais ce n'est pas la seule forme de lotissement qui existe. En effet, il ne faut pas oublier la définition de base du lotissement : division d'une parcelle en plusieurs lots. C'est ainsi qu'il est également possible d'utiliser cette technique pour développer des zones commerciales, industrielles et artisanales.
En France, les lotissements sont régis par
la loi du 21 juin 1865 (http://www.isiimm.agropolis.fr/OSIRIS/doc/fr_Loi_Ass_21Juin1865.pdf)
dite sur les associations syndicales. En effet, un lotissement se caractérise par l'existence d'équipements communs qui desservent des parcelles privatives. Celles-ci sont des propriétés privées individuelles, tandis que les équipements communs, qui comprennent les rues, les égouts, les espaces verts, etc…, sont gérés collectivement par une association syndicale de lotissement. Cette situation peut être pérenne si telle est la volonté des colotis, ou transitoire si ceux-ci souhaitent, à condition que la collectivité publique l'accepte, que ces équipement communs soient transférés dans le domaine public communal.
Un lotissement peut donner naissance à une véritable ville : ainsi Le Touquet-Paris-Plage fut créé en 1880 sous forme d'un lotissement, et érigé en commune en 1912. »
Le lotisseur peut aussi, dès la demande d’autorisation d’aménagement, prévoir un transfert des espaces communs à la collectivité : l’avis des colotis ne sera alors même pas requis nous précise Emmanuel Wormser »
Et donc l’Article R-442-20 - ………..aux modifications des divisions de propriétés antérieures à l’entrée en vigueur de la loi du 14 mars 1919 sur les plans d’extension et d’aménagement des villes - est venu régir ces cas- là.
François Charles Bernard et Patrick Durand : « la procédure prévue par cet article est applicable aux divisions de propriétés antérieures à l’entrée en vigueur de la loi du 14 mars 1919, c'est-à-dire celles opérées avant que n’ait été instituée une procédure de contrôle des divisions foncières ».
Dans son quotidien professionnel récent, le praticien s’est rarement préoccupé de ces cas, au regard des difficultés pour recueillir les majorités nécessaires aux modifications à la suite d’héritages successifs, de l’absence de documents d’origine, des actes introuvables, de la non-qualification en lotissement de ces divisions, ou de l’oubli tout simplement.
Notons la possibilité qu’un tel terrain non bâti issu de ces « lotissements » doive faire l’objet du descriptif de bornage prévu au L-111-5-3 préalablement à une mutation.
Rien n’interdit toutefois un contentieux soulevé par le juriste averti !
2°) « Le lotissement » créé par la loi du 14 mars 1919
C’est donc sous la Présidence de Raymond Poincaré et la gouvernance « appuyée » de Georges Clémenceau dans une ambiance d’après-guerre et de restructuration que pour la première fois le lotissement est règlementé tout en restant toutefois sans définition juridique précise.
Aucun document des lotissements n’était alors approuvé par l’autorité administrative.
(Note de Vincent Guinot) : La loi de 1919 prévoyait que le lotissement était autorisé et non pas seulement approuvé, contrairement à la loi de 1924, ce qui a conduit à se demander si un lotissement créé entre ces deux dates peut être modifié à la majorité des deux tiers (CE, 10 mars 1989, commune de Reichstett, rec. t. p. 996. cf ; égal. G. Liet-Veaux, Dalloz 1971.IV.398, note sous CE, 23 décembre 1970, Mroczek).
3°) « Le lotissement » créé par la loi du 19 juillet 1924
C’est sous le tout nouvellement élu Gaston Doumergue qu’une autorisation administrative préalable devint nécessaire, toujours sans que le lotissement ne soit défini.
« Cette opération, qui consiste à subdiviser en parcelles tout ou partie d’un fonds acquis à titre gratuit ou onéreux, avec ou sans intention de l’aliéner, et à tracer des voies en vue de la location ou de la vente de ces parcelles, est trop caractérisée pour qu’aucune erreur se produise et qu’aucune constatation s’élève » (documents parlementaires 1923. Voir le nouveau régime des divisions foncières. S. Pérignon)
Que les « vérités du moment » peuvent être contredites avec le temps !!
Le cahier des charges était alors approuvé par le Préfet, ce qui lui donnait une nature mixte ou hybride : à la fois contrat entre colotis, du fait de leur adhésion volontaire, et règlement administratif, du fait de l’approbation administrative. (S. Pérignon)
4°) « Le lotissement- jardin» créé par le décret-loi du 8 août 1935.
Afin de mettre fin aux inévitables contournements des premières réglementations, le Gouvernement sous la Présidence d’Albert Lebrun publia le décret qui obligeait toute personne entreprenant la création de lotissements- jardins à obtenir préalablement à toute….. ou location l’autorisation administrative de lotir prévue dans les lois de 1919 et 1924, et faisait obligation de rappeler dans les actes de ventes ou location l’interdiction de construire. (Disposition de nature règlementaire)
5°) « Le lotissement-jardin» complété par la loi du 15 juin 1943 et le nouveau lotissement.
C’est donc dans une époque des plus troublée où il y a, selon les discours officiels, « vacance de la fonction de Présidence de la République » qu’il est précisé que toute renonciation à cette clause d’interdiction de construire était nulle et de nul effet.
Ainsi, le champ d’application de lotir reste limité aux seules divisions opérées en vue de l’implantation de bâtiments.
En sont donc exclues les divisions dans un but agricole, pour la création des abris de jardin ou les constructions légères ne pouvant être considérés comme des bâtiments.
Le devenir de ces lotissements est traité dans l’ouvrage de S. Pérignon précité.
Le législateur a, à de maintes reprises, ouvert la porte à une régularisation de ces « lotissements ».
Devant les difficultés rencontrées par la jurisprudence pour différencier les lotissements réalisés par des professionnels et ceux résultant d’une simple gestion de patrimoine, la loi d’urbanisme du 15 juin 1943, dans son article 82 vient préciser que :
« Constitue un lotissement au sens du présent chapitre l’opération et le résultat de l’opération ayant pour objet ou ayant eu pour effet la division volontaire d’une ou plusieurs propriétés foncières par ventes ou locations successives, consenties en vue de l’habitation ».
Le lotissement est défini juridiquement !
6°) Le « lotissement » revu par le décret n°58-1466 du 31 décembre 1958 et son décret d’application du 8 juillet 1959
Président depuis à peine 10 jours et succédant à René Coty, Charles De Gaulle inaugurant la 5ème République fait voter la loi d’urbanisme et donc :
« Constitue un lotissement au sens du présent chapitre l’opération et le résultat de l’opération ayant pour objet ou ayant eu pour effet la division volontaire d’une ou plusieurs propriétés foncières par ventes ou locations simultanées ou successives, consenties en vue de la création d’habitations, de jardins ou d’établissements industriels ou commerciaux » (art.1)
Les articles suivants précisent que l’arrêté est pris par le Préfet après avis du Maire, que les prescriptions imposées seront reprises dans l’arrêté et que celui-ci fixe les règles et servitudes d’intérêt général instituées dans le lotissement.
Le lotissement peut être refusé s’il n’est pas conforme au plan d’urbanisme approuvé par la commune, s’il porte atteinte à la sécurité publique ou s’il implique la réalisation par la commune d’ équipements nouveaux ou non prévus, mais également si, par sa situation, la forme des lots, le volume ou l’aspect des constructions projetées, l’opération est de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites ou aux paysages naturels ou urbains.
Déjà l’ancêtre du R-111-2, article qualifié par Gilles Godfrin d’idoine pour refuser ou accepter tout projet selon des considérations pas toujours en liaison avec le droit de l’urbanisme.
Outre les travaux nécessaires à la viabilisation du lotissement et les participations l’arrêté impose s’il y a lieu : (article 5)
- la constitution d’une association syndicale chargée de la gestion et de l’entretien des ouvrages et aménagements d’intérêt collectif
- la suppression ou la modification des clauses du cahier des charges qui seraient contraires au caractère du lotissement.
Et dans son article 10 : Les cahiers des charges des lotissements créés antérieurement à l’approbation d’un plan d’urbanisme peuvent, en vue de permettre d’y édifier des constructions conformes au dit plan, être modifiés par arrêtés du Préfet pris après enquête publique et avis de la commission départementale d’urbanisme et du Conseil municipal. Notification de l’ouverture publique est adressée par lettre recommandée à chacun des propriétaires des lots, selon les règles en vigueur en matière d’expropriation.
La lecture de cet article semble autoriser l’Administration à procéder à toutes modifications mais sans que soit précisé si les colotis peuvent en prendre l’initiative et sans que des majorités soient requises.
Enfin, ce même décret autorise la transformation des lotissements jardins en « lotissements » si le plan d’urbanisme le permet et précise les règles concernant les lotissements industriels.
Son décret d’application vient préciser les règles.
Art. 1er. _ La demande d’autorisation de lotissement est adressée au maire de la localité dans laquelle est situé le terrain à lotir.
Elle est signée par le propriétaire dudit terrain ou par son mandataire.
Elle comporte un dossier, en quatre exemplaires, comprenant les documents indiqués à l’article 6 ou 7 ci-après, et éventuellement le cahier des charges prévues pour les ventes ou locations.
La demande d’autorisation est soit adressée au maire par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, soit déposée directement à la mairie, auquel cas le maire doit en délivrer immédiatement récépissé.
Un des quatre exemplaires peut être adressé directement par le pétitionnaire, qui en avise le maire, au directeur départemental de la construction.
Art.2 _ Le maire examine notamment les conséquences qui peuvent résulter de la réalisation du lotissement en ce qui concerne l’hygiène, la salubrité, le caractère ou l’intérêt des lieux avoisinants, la protection des sites ou paysages naturels ou urbains ainsi qu’en ce qui concerne la circulation, les équipements publics, les services publics et les finances communales.
Dans le délai de un mois à dater de sa réception, le maire transmet la demande, avec son avis motivé, au préfet, qui charge le directeur départemental de la construction d’instruction technique.
Art.3 _ Le directeur départemental de la construction procède à l’instruction technique du projet de lotissement en liaison avec les services intéressés.
Il recueille les avis et accords nécessités par l’application des dispositions législatives et réglementaires.
Il transmet ensuite au préfet ses propositions.
Il propose éventuellement au préfet de faire application des dispositions du dernier alinéa de l’article 4 du décret N° 58-1466 du 31 décembre 1958 susvisé.
Dans le cas, où il estime que le lotissement serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution d’un plan d’urbanisme en cours d’établissement, il propose au préfet de sursoir à statuer, en application de l’article 20 du décret N°58-1463 du 31 décembre 1958 susvisé,
Art.4 _ Le préfet fait procéder à l’instruction administrative et financière du projet de lotissement. Il fixe la participation aux dépenses d’exécution des équipements publics à demander au lotisseur, en application de l’article 5 du décret N°58-1466 du 31 décembre 1958 susvisé,
Le préfet consulte, s’il y a lieu, la commission départementale d’urbanisme. Il peut faire procéder, s’il estime utile, à une enquête publique comme en matière d’expropriation.
La décision du préfet doit être notifiée au lotisseur dans un délai de quatre mois à dater du dépôt de la demande ou, dans le cas où des pièces ou renseignements complémentaires ont été demandés au lotisseur, à dater du jour de leur réception constatée par un récépissé ou par un avis de réception postal.
Faute par le préfet de notifier sa décision dans le délai fixé ci-dessus, l’autorisation est réputée refusée.
Art.5 _ Dans la région parisienne, telle qu’elle est définie à l’article 48 du code de l’urbanisme et de l’habitation, les demandes sont transmises par le directeur départemental de la construction au commissaire à la construction et à l’urbanisme.
Dans le département de la Seine, les demandes sont instruites par les services de la préfecture de la Seine.
Art.6 _ Le dossier de lotissement approuvé comporte :
1°Un plan de situation ;
2°Des plans faisant apparaître :
Les lots prévus :
La voirie, les espaces libres, les aires de stationnement, l’alimentation en eau, gaz et électricité, l’évacuation des eaux et matières usées, l’éclairage et tous ouvrages d’intérêt collectif ;
L’implantation et le volume des constructions qui pourront être édifiées sur les lots :
Les emplacements réservés à la mise en place des établissements commerciaux et artisanaux répondant aux besoins des habitants, telle qu’une étude jointe au dossier en aura révélé l’utilité et servi à en déterminer les caractéristiques ;
Dans le cas de lotissement à usage industriel les raccordements aux voies ferrées ou aux voies d’eau, l’alimentation énergétique et tous ouvrages d’intérêt collectif ;
3° Un programme de travaux indiquant les caractéristiques de divers ouvrages à réaliser et les conditions de leur réalisation ;
4° Un règlement fixant les règles et servitudes d’intérêt général imposées dans le lotissement et concernant notamment les caractères et la nature des constructions à édifier, la tenue des propriétés, les plantations et les clôtures ;
5° Les statuts de l’association syndicale constituée entre les acquéreurs de lots en vue de la gestion et de l’entretien des voies, espaces libres et ouvrages d’intérêt collectif qui ne seraient pas classés dans le domaine communal ;
6° Les conditions dans lesquelles le lotissement pourra être réalisé par tranches.
L’arrêté autorisant le lotissement fixe, en outre, toutes autres obligations mises à la charge du lotisseur, notamment en ce qui concerne sa participation aux dépenses d’exécution des équipements publics correspondants aux besoins du lotissement et rendus nécessaires par sa création.
Art.7 _ Par dérogation aux dispositions de l’article 6 ci-dessus, les lotissements qui ne nécessitent pas d’équipements collectifs ou l’institution de servitudes d’intérêt général peuvent être autorisés par le préfet sur la base d’un dossier sommaire comportant :
Un plan de situation de terrain à lotir ;
Un plan des lots prévus.
Art.8_ Un exemplaire du dossier de lotissement approuvé est adressé au lotisseur.
Un exemplaire est déposé à la mairie de la commune où se trouve la partie principale du lotissement pour rester à la disposition du public.
Les deux autres exemplaires sont déposés à la préfecture et à la direction départementale de la construction.
Une ampliation de l’arrêté autorisant le lotissement et un exemplaire du cahier des charges, s’il en existe un, sont joints à chacun de ces quatre exemplaires.
L’arrêté d’autorisation est publié au bureau des hypothèques à la diligence du préfet, aux frais du demandeur.
Art.9 _ Le permis de construire ne peut être accordé que pour des constructions conformes aux prescriptions de l’arrêté d’autorisation et aux dispositions inscrites au dossier de lotissement approuvé.
S.Prérignon : en raison de l’ambigüité née de l’article 1er du décret du 8 juillet 1959 et de l’article 5 du décret du 31 décembre 1958, l’autorité préfectorale a continué à approuver les cahiers des charges de lotissement et ce jusqu’au 1 janvier 1977.
7°) Le « lotissement » après la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 toujours sous la Présidence De Charles De Gaulle
Art.38 _ Lorsque les deux tiers des propriétaires détenant les trois quarts au moins de la superficie d’un lotissement où les trois quarts des propriétaires détenant au moins les deux tiers de ladite superficie le demandent ou l’acceptent , le préfet peut prononcer la modification de tout ou partie des documents, et notamment du cahier des charges concernant ce documents, et notamment du cahier des charges concernant ce lotissement, lorsque cette modification est compatible avec la réglementation d’urbanisme applicable au secteur où se trouve situé le terrain.
Art. 39. _ Lorsque l’approbation d’un plan d’urbanisme ou d’occupation des sols aura été prononcée postérieurement à une autorisation de lotissement, le préfet peut modifier tout ou partie des documents, et notamment le cahier des charges du lotissement, pour les mettre en concordance avec le plan d’urbanisme ou d’occupation des sols.
L’arrêté du préfet est pris après enquête publique, avis de la commission départementale d’urbanisme et délibération du conseil municipal.
Lorsque le plan d’urbanisme ou le plan d’occupation des sols n’est pas encore approuvé, l’enquête publique afférente au projet de modification visé au premier alinéa du présent article peut être effectuée en même temps que l’enquête publique sur ledit plan.
Art.40. _ Un décret fixera les conditions dans lesquelles les modifications aux divisions de propriété et les subdivisions de lots provenant eux-mêmes d’un lotissement pourront être assimilées aux modifications de lotissement prévues aux articles 38 et 39 ci-dessus pour l’application desdits articles.
8°) Le « lotissement » après la loi du 31 décembre 1976
Monsieur Valéry Giscard d’Estaing. Président de la République.
La définition « législative « disparait au profit de l’article 24 de la dite-loi.

References: Art. 1

Art.2

Art.3

Art.4

Art.5

Art.6

Art.7

Art.8

Art.9

Art.38

Art. 39

Art.40