Source: http://www.mujeresjuezas.es/2018/08/13/sentencia-del-tribunal-supremo-c-a-17-7-18-reconoce-responsabilidad-patrimonial-del-estado-por-danos-morales-en-base-al-caracter-vinculante-dictamen-cedaw-caso-angela-gonzalez-carreno/
Timestamp: 2020-07-02 16:52:39+00:00

Document:
Sentencia del Tribunal Supremo (C-A) 17/7/18 reconoce responsabilidad patrimonial del Estado por daños morales , en base al caracter vinculante dictamen CEDAW. Caso Angela González Carreño - Asociación Mujeres Juezas de España
Roj: STS 2747/2018 – ECLI:ES:TS:2018:2747
Nº de Recurso: 1002/2017
Nº de Resolución: 1263/2018
Fecha de Resolución: 17/07/2018
CASACION/ 1002/2017
CASACION núm.: 1002/2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 1002/2017 , interpuesto por doña Adelina, representada por la Procuradora de los Tribunales doña María Pilar Rico Cadenas, contra la Sentencia dictada el 2 de noviembre de 2016 por la sección tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional , en el procedimiento de derechos fundamentales nº 6/2015, desestimatoria del recurso presentado frente a la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado que la Sra. Adelina formuló con fecha 6 de febrero de 2015 ante el Ministerio de Justicia por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia.
PRIMERO.- Ante la sección tercera de la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 6/2015 interpuesto por la representación procesal de doña Adelina, contra la desestimación presunta de la reclamación patrimonial del Estado que ésta formuló con fecha 6 de febrero de 2015 ante el Ministerio de Justicia por anormal funcionamiento de la justicia.
SEGUNDO .- La sentencia recaída en ese proceso con fecha 2 de noviembre de 2016 contiene el siguiente Fallo: «Que desestimamos el presente recurso interpuesto por Dª. Adelina. Sin condena en costas.»
CUARTO .- Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de 5 de junio de 2017 , se acordó lo siguiente:
«Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de doña Adelina contra la sentencia de 2 de noviembre de 2016, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el Procedimiento especial de protección de Derechos Fundamentales 6/2015.
Cuál debe ser el cauce adecuado para solicitar del Estado español el cumplimiento de los dictámenes del Comité de la CEDAW (Convención sobre la Eliminación de Toda Forma de Discriminación Contra la Mujer), emitidos en los términos y por el procedimiento previsto en el Protocolo Facultativo de la Convención -ratificado por España-, cuando se contienen en tales dictámenes recomendaciones dirigidas a nuestras autoridades a fin de que reparen los daños derivados del incumplimiento constatado de los derechos previstos en la Convención.
O si, como sostiene la sentencia de instancia, la inexistencia de un procedimiento en el ordenamiento español que posibilite dotar de eficacia ejecutiva a aquellas recomendaciones y la ausencia de mecanismos necesarios para la tutela eficaz de los derechos reconocidos en la Convención no permiten exigir autónomamente el cumplimiento de aquellos dictámenes, más allá de la posible revisión -por los cauces correspondientes- de la decisión del Estado español de denegar la reparación solicitada.
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.».
QUINTO .- En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 7 de abril de 2017, la representación procesal de doña Adelina solicita « dicte la sentencia que proceda conforme a las alegaciones realizadas, afirmando la obligación del Estado español de dar eficacia al Dictamen 47/2012 del Comité CEDAW otorgando una reparación integral a Dª. Adelina que incluya medidas de garantía y no repetición por los daños sufridos, y declarando el derecho de nuestra representada a recibir la indemnización que corresponda. ».
SEXTO .- Mediante Providencia de 15 de septiembre de 2017, se da traslado del escrito de interposición a las partes recurridas y personadas, Administración General del Estado y Ministerio Fiscal, presentándose los siguientes escritos:
1º) el Abogado del Estado, escrito de oposición el 2 de noviembre de 2017, en el que solicita « sentencia por la que declare no haber lugar al recurso, desestimando los motivos del mismo y confirmando la sentencia recurrida, y con imposición de las costas causadas al recurrente » y el Ministerio Fiscal, el 6 de noviembre de 2017 solicitando « que declare no haber lugar al recurso casación interpuesto»;
2º) el Ministerio Fiscal, escrito de oposición el 6 de noviembre de 2017, solicitando « declare no haber lugar al recurso casación interpuesto.».
SÉPTIMO .- Por providencia de 23 de noviembre de 2017 se acuerda, de conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de esta Jurisdicción , no haber lugar a la celebración de vista pública y se señaló por providencia de 12 de marzo de 2018 para votación y fallo el día 26 de junio de 2018, fecha en que se inició la deliberación que continuó en varias sesiones posteriores. Concluida la deliberación, con fecha del siguiente 12 de julio del mismo año la sentencia fue entregada para su firma.
«Tal y como resulta de estos antecedentes, la recurrente viene a reiterar la pretensión indemnizatoria que formuló en 2004. Sin embargo, en la medida en que la acción ejercitada en el presente recurso se fundamenta sustancialmente en el dictamen del Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer de 16 de julio de 2014, no se aprecia la identidad a que se refiere el artículo 222.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , razón por la cual no es de apreciar la existencia de cosa juzgada como causa de inadmisibilidad del presente recurso, que ha sido alegada por la parte demandada.
«SEGUNDO.- Precisar que las cuestiones en las que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:
Cuál debe ser el cauce adecuado para solicitar del Estado español el cumplimiento
O si, como sostiene la sentencia de instancia, la inexistencia de un procedimiento en el ordenamiento español que posibilite dotar de eficacia ejecutiva a aquellas recomendaciones y la ausencia de mecanismos necesarios para la tutela eficaz de los derechos reconocidos en la Convención no permiten exigir autónomamente el cumplimiento de aquellos dictámenes, más allá de la posible revisión -por los cauces correspondientes- de la decisión del Estado español de denegar la reparación solicitada.».
«TERCERO.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en los artículos 10 y 96 de la Constitución Española , en relación con los artículos 26 , 27 y 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969, el artículo 29 de la Ley 54/2014, de 27 de noviembre , y lo dispuesto en la Convención sobre la Eliminación de Toda Forma de Discriminación contra la Mujer, hecha en Nueva York el 18 de diciembre de 1979 y ratificada por España por Instrumento de 18 de diciembre de 1983, y su Protocolo Facultativo, hecho en Nueva York el 6 de octubre de 1999 y ratificado por España mediante Instrumento de 14 de marzo de 2000.»
1º) La recurrente dedujo una primera reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia alegando que existió un funcionamiento inadecuado que propició que su hija fuese asesinada a manos de su ex-pareja, muerte que se podría haber evitado si la Administración de Justicia hubiese funcionado correctamente manteniendo el régimen de visitas con vigilancia que se estableció en un primer momento para regular la separación matrimonial. Sin embargo, esa situación fue modificada por la providencia de 6 de mayo de 2002, confirmada en reposición por Auto de 17 de junio de 2002, decisión que permitió que la comunicación entre el padre y su hija se hiciese sin vigilancia, circunstancia que determinó que su hija fuese asesinada por su padre el 24 de abril de 2003. Alegó que existía una situación de alto riesgo (formuló 47 denuncias contra su ex-marido), que no en todas las actuaciones intervino el Ministerio Fiscal, que hubo errores en los informes de los Servicios Sociales y, finalmente, decisiones jurisdiccionales ignorando el contenido de la prueba pericial psicológica practicada. Afirmó que tales irregularidades, de no haberse producido, hubiesen evitado, en una situación de alto riesgo como la que existía, que su hija fuese asesinada, por lo que, a su juicio, existió un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.
2º) Tras obtener esa respuesta y no conforme con ella, la recurrente acudió al Comité sobre la Eliminación de la Discriminación de la Mujer -CEDAW- previsto en el artículo 17 de La Convención y cuyo desarrollo se encuentra en El Protocolo Facultativo.
«10. De conformidad con el artículo 7, párrafo 3, del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, y teniendo en cuenta todas las consideraciones precedentes, el Comité considera que el Estado parte ha infringido los derechos de la autora y su hija fallecida en virtud de los artículos 2 a), b), c), d), e) y f); 5 a); y 16, párrafo d), de la Convención, leídos conjuntamente con el artículo 1 de la Convención y la recomendación general núm. 19 del Comité.
iii) Proporcionar formación obligatoria a los jueces y personal administrativo competente sobre la aplicación del marco legal en materia de lucha contra la violencia doméstica que incluya formación acerca de la definición de la violencia doméstica y sobre los estereotipos de género, así como una formación apropiada con respecto a la Convención, su Protocolo Facultativo y las recomendaciones generales del Comité, en particular la recomendación general núm. 19.».
3º) Con base en tal Dictamen y para lograr su efectividad, la recurrente formuló en el Estado Español dos reclamaciones:
1ª) El 16 de octubre de 2014 presentó un recurso extraordinario de revisión al amparo del artículo 118.2 de la ley 30/1992 , es decir, por aparecer documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error en la resolución recurrida.
Esa respuesta judicial fue recurrida en casación (recurso 2083/2016) que fue desestimado por esta sección cuarta de la Sala Tercera en sentencia dictada el día 25 de septiembre de 2017 al rechazarse la falta de motivación invocada y remarcando que « En este caso, se contiene una explicación concreta y suficiente que exterioriza las razones que llevan a la Sala de instancia a desestimar el recurso, al ser de aplicación al caso lo declarado en nuestra Sentencia de 17 de mayo de 2013 (recurso de casación nº 1781/2012 ), sobre la falta de idoneidad del cauce utilizado -el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 118 de la Ley 30/1992 – para anular una sentencia judicial, o dicho de otro modo, un acto administrativo firme en sede jurisdiccional.».
2ª) Con fecha 6 de febrero de 2015 presentó una nueva reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.
CUARTO .- Las alegaciones de la parte recurrente sobre el citado interés casacional .
1ª) Al no darse amparo a su pretensión indemnizatoria por inexistencia de procedimiento en España para la eficacia del Dictamen del Comité de la CEDAW invocado, se vulneran los preceptos de la Constitución (artículos 10.2 y 96), de Tratados Internacionales ( artículos 26 , 27 y 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1972), y de normas legales ordinarias ( artículo 29 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales), que imponen al valor vinculante e interpretativo de los tratados internacionales aprobados e incorporados al ordenamiento jurídico español.
2ª) Al no admitirse la procedencia de la reclamación de responsabilidad del Estado por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia como el cauce adecuado para lograr la eficacia del Dictamen del Comité de la CEDAW, se vulneran los artículos 106.2 y 121 de la Constitución Española , la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre los requisitos para la concurrencia de un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, los artículos 292 y 293 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y, finalmente, el Real Decreto 429/1993.
3ª) cuando la sentencia rechaza la vulneración de derechos fundamentales está perpetuando la vulneración de los derechos reconocidos en los artículos 14 , 15 , 18 y 24 de la Constitución Española , en relación con sus artículos 10, 55.3, 103.1, 106.2 y 121, preceptos que reconocen derechos fundamentales que se corresponden con los previstos en los artículos 2, 5 y 16 de la Convención de Nueva York de 18 de diciembre de 1979, sobre eliminación de toda forma de discriminación contra la mujer, ratificada por España el 16 de diciembre de 1983 (BOE de 21 de marzo de 1984).
QUINTO.- Las alegaciones de la Administración del Estado sobre el interés casacional.
Sobre tal base la Administración del Estado niega la vulneración de normas contenidas en Tratados Internacionales pues, siendo cierto su carácter vinculante para el Estado firmante, no contienen un precepto que afirme que los Dictámenes del Comité de la CEDAW son vinculantes, obligatorios y ejecutivos, y el artículo 7 del Protocolo solo le atribuye la facultar de elaborar «opiniones» y «recomendaciones».
SEXTO.- Las alegaciones del Ministerio Fiscal sobre el interés casacional.
1ª) de acuerdo con el artículo 139 de la Ley 30/1992 la responsabilidad de las Administraciones Públicas exige que la lesión «sea consecuencia» del funcionamiento anormal y, por tanto, es necesaria una concreta relación de causalidad entre el funcionamiento administrativo y el efecto lesivo, de manera que la causa del daño sólo puede ser la actuación administrativa y no un hecho externo y posterior como un Dictamen de un órgano internacional que, lejos de causar daño alguno, se limita a constatar que, según su criterio, el daño fue efectivamente causado, y que sólo puede llegar a constituir un elemento de convicción pero no un diferente título jurídico que sirva de fundamento de la pretensión.
2ª) de acuerdo con el artículo 142.5 de la citada Ley 30/1992 la reclamación debería formularse en el plazo de un año de haberse producido el efecto lesivo, y tal condición no puede atribuirse al Dictamen del Comité de la CEDAW pues ello trasladaría el efecto lesivo no al hecho dañoso sino a un juicio de valor ulterior sobre su existencia y, en todo caso, ese Dictamen no está contemplado en la citada norma como título jurídico apto para iniciar el procedimiento. Además, el artículo 4 del Protocolo sólo permite acudir al Comité cuando se hayan agotado todos los recursos de la jurisdicción interna, de manera que la ulterior decisión del Comité sólo permitiría abrir una vía de reparación autónoma o desencadenar un procedimiento de revisión de las decisiones administrativas y judiciales ya adoptadas, pero no abrir un nuevo procedimiento igual que el ya concluido y con el mismo objeto para llegar, sobre la base de ese Dictamen, a un pronunciamiento diametralmente opuesto, sin que con ello se respete el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución Española . Nuevamente acude a la ya citada sentencia del Tribunal Constitucional 245/1991, de 16 de diciembre , afirmando en el párrafo segundo de su fundamento de derecho segundo lo siguiente:
«Desde la perspectiva del Derecho Internacional y de su fuerza vinculante ( art. 96 C.E .), el Convenio ni ha introducido en el orden jurídico interno una instancia superior supranacional en el sentido técnico del término, de revisión o control directo de las decisiones judiciales o administrativas internas, ni tampoco impone a los Estados miembros unas medidas procesales concretas de carácter anulatorio o rescisorio para asegurar la reparación de la violación del Convenio declarada por el Tribunal (o, en su caso, por el Comité de Ministros de acuerdo al art. 32 del Convenio). El Convenio no obliga a los Estados miembros a eliminar las consecuencias del acto contrario a la obligación jurídica internacional asumida por el Estado, restableciendo en lo posible la situación anterior a ese acto, antes bien el art. 50 permite sustituir por una satisfacción equitativa ese restablecimiento que pone en cuestión el carácter definitivo y ejecutorio de la decisión judicial interna, si bien tal satisfacción equitativa sustitutoria sólo entra en juego cuando el derecho interno no permite la reparación perfecta de las consecuencias de la resolución o Sentencia estatal. Según la opinión absolutamente dominante, el Convenio no obliga a dar efecto interno a las Sentencias del Tribunal Europeo mediante la anulación de la autoridad de cosa juzgada y de la fuerza ejecutoria de la decisión judicial nacional que dicho Tribunal haya estimado contraria al Convenio. Tampoco el art. 13 del Convenio confiere al justiciable un derecho para ampliar los motivos previstos en el derecho interno para la reapertura del procedimiento judicial que ha dado lugar a una Sentencia firme y ejecutoria.».
SÉPTIMO .- Examen de las cuestiones jurídicas que tienen interés casacional.
Lo primero que advertimos es (i) que La Convención no ha introducido en el orden jurídico interno una instancia superior supranacional en el sentido técnico del término, de revisión o control directo de las decisiones judiciales o administrativas internas, ni tampoco impone a los Estados miembros unas medidas procesales concretas de carácter anulatorio o rescisorio para asegurar la reparación de la desviaciones que el Comité de la CEDAW pueda llegar a apreciar; (ii) que aunque ni La Convención ni El Protocolo regulan el carácter ejecutivo de los Dictámenes del Comité de la CEDAW, no puede dudarse que tendrán carácter vinculante/obligatorio para el Estado parte que reconoció La Convención y El Protocolo pues el artículo 24 de La Convención dispone que «los Estados partes se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias en el ámbito nacional para conseguir la plena realización de los derechos reconocidos en la presente Convención». A tal efecto deberán tomarse también en consideración las previsiones del artículo 7.4 del Protocolo Facultativo sobre que «El Estado Parte dará la debida consideración a las opiniones del Comité, así como a sus recomendaciones, si las hubiere, y enviará al Comité, en un plazo de seis meses, una respuesta por escrito, especialmente información sobre toda medida que se hubiera adoptado en función de las opiniones y recomendaciones del Comité», reforzado por el reconocimiento expreso de la competencia del Comité de la CEDAW del artículo 1 del propio Protocolo Facultativo, voluntariamente asumido por España.
En cuarto lugar, en esa labor de interpretación e integración de los derechos fundamentales según la normativa internacional y el Dictamen del Comité de la CEDAW, hay que poner de relieve que la vulneración de derechos de La Convención declarada por el Comité de la CEDAW viene referida a la no adopción por los órganos del Estado español, en sus diversas esferas, órdenes e instancias, de las medidas necesarias y eficaces que evitasen la discriminación de la Sra. Adelina, partiendo de que la violencia contra la mujer que menoscaba o anula el goce de sus derechos humanos constituye un acto de discriminación tal y como la define el artículo 1 de La Convención. Es evidente que esta declaración, vinculante para España como Estado parte que ha reconocido, por la ratificación de los dos instrumentos internacionales, la competencia del Comité ex artículo 1 del Protocolo Facultativo, y el hecho de que España no haya acreditado la adopción de medidas reparadoras del derecho a no sufrir discriminación, representan o suponen el mantenimiento de la lesión de derechos reconocidos en La Convención, que es una violación especialmente cualificada y que viene referida a un principio jurídico universal reconocido por diversos textos internacionales como La Convención, a que venimos refiriéndonos, la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 – artículo 7-, el Convenio de Roma para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950 -artículo 14- y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea -artículo 21-.
Y en este punto consideramos que la citada vulneración no sólo tiene evidente encaje en el artículo 14 de la Constitución Española -derecho de igualdad y no discriminación por razón de sexo-, pues durante años no se pusieron en marcha medidas que hiciesen efectivas en la práctica previsiones legales existentes y de manera que si pudiese reestablecer una igualdad rota en el seno familiar por los graves actos de discriminación sufridos por la recurrente, sino también en su artículo 24 -derecho a la tutela judicial efectiva- pues en los diversos procedimientos judiciales que revisaron la práctica administrativa no se dio amparo efectivo al derecho de la recurrente a no ser discriminada, todo ello con indudable y grave afectación de su dignidad humana y de su derecho a la integridad moral – artículo 15 de la Constitución Española – que, como derecho esencial y básico de toda persona, es la base ontológica que hace posible todos los demás.
OCTAVO .- La conclusión
1º) que la inexistencia de un cauce específico y autónomo para hacer efectivas en el ordenamiento español las recomendaciones de un Dictamen del Comité de la CEDAW por vulneración de derechos fundamentales reconocidos en La Convención por parte del Estado español, impide exigir autónomamente el cumplimiento de aquellos dictámenes.
2º) que, no obstante esa afirmación, dado que la existencia de un cauce adecuado y eficaz para hacer valer el reconocimiento de la vulneración de derechos fundamentales ante los órganos judiciales españoles atañe directamente al respeto y observancia por los poderes públicos españoles de los derechos fundamentales, es posible admitir en este caso que ese Dictamen sea el presupuesto habilitante para formular una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia como último cauce para obtener la reparación, ello con independencia de la decisión que resulte procedente en cada caso e, incluso, de la posible procedencia de otros en los supuestos de hecho que puedan llegar a plantearse.
3º) que, en este caso y en el ámbito de la responsabilidad patrimonial del Estado, concluimos que la Administración vulneró derechos fundamentales de la recurrente, concretamente sus derechos a la igualdad y a no ser discriminada por razón de sexo, a la integridad física y moral, y a la tutela judicial efectiva, y ello por no asumir la demanda de reclamación de responsabilidad patrimonial y poner fin a los efectos de una declaración de lesión de derechos de la mujer por haber sufrido un acto de discriminación derivado de una situación de violencia sobre la mujer, que le vinculaba en los términos de La Convención y El Protocolo Facultativo.
4º) que casamos y anulamos la sentencia impugnada en cuanto no apreció tal vulneración de derechos fundamentales, así como la inicial decisión administrativa por silencio, y declaramos la obligación de la Administración de reparar esa vulneración imponiéndole directamente una condena por importe de seiscientos mil (600.000) euros por los daños morales padecidos.
NOVENO .- Las costas procesales .
1º) HABER LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de doña Adelina contra la Sentencia dictada el 2 de noviembre de 2016 por la sección tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional , en el procedimiento de derechos fundamentales nº 6/2015, anulando esa resolución judicial.
2º) ESTIMAR EN PARTE el recurso contencioso administrativo que, por el cauce del procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales de la persona, interpuso doña Adelina frente a la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado formulada el 6 de febrero de 2015 ante el Ministerio de Justicia por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia, ANULANDO esa resolución administrativa e imponiéndole a la Administración demandada una condena por importe de seiscientos mil (600.000) euros por los daños morales sufridos por la Sra. Adelina.
3º) NO HACER IMPOSICIÓN de costas del recurso de casación, CONDENANDO a la Administración demandada a las costas de la instancia y en cuantía total de diez mil (10.000) euros.
CEDAWdaños morales

References: artículo 92
 artículo 222
 artículo 29
 artículo 17
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 118
 resolución 
 resolución 
 artículo 118
 artículo 29
 Real Decreto 
 artículo 7
 artículo 139
 artículo 142
 artículo 4
 artículo 9
 resolución 
 artículo 24
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 14
 artículo 24
 artículo 15
 resolución 
 resolución