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Timestamp: 2020-06-03 15:27:04+00:00

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VGH München, Beschluss v. 12.05.2020 – 20 NE 20.1080 - Bürgerservice
VGH München, Beschluss v. 12.05.2020 – 20 NE 20.1080
Erfolgloser Eilantrag gegen Mund-Nasen-Bedeckungspflicht in Corona-Schutzverordnung
GG Art. 3 Abs. 1, Art. 19 Abs. 1 S. 2
4. BayIfSMV § 1 Abs. 2, § 8 S. 1, § 12 Abs. 1 S. 1 Nr. 3
1. Bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung bestehen keine durchgreifenden Zweifel, dass es sich bei der Anordnung zum Tragen einer (auch Community)-Mund-Nasen-Bedeckung in den Ladengeschäften des Einzelhandels sowie in den Verkehrsmitteln des öffentlichen Personennahverkehrs und den dazugehörenden Einrichtungen um eine grundsätzlich geeignete Schutzmaßnahme i.S.d. § 28 Abs. 1 S. 1 IfSG handelt. (Rn. 22) (redaktioneller Leitsatz)
2. Bei einer Abwägung zeitlich befristeter, vom Verordnungsgeber fortlaufend auf ihre Verhältnismäßigkeit zu evaluierender und nur auf wenige und kurzzeitige Situationen des Alltags beschränkter Eingriffe in das Grundrecht der Normadressaten auf persönliche Freiheit mit dem Grundrecht behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankender Personen setzt sich der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit durch. (Rn. 25) (redaktioneller Leitsatz)
Corona-Pandemie, Mund-Nase-Bedeckung, notwendige Schutzmaßnahme, Verhältnismäßigkeit einer Norm, Folgenabwägung, Normenkontrolle, Eilantrag, Corona, Maske, Ermächtigungsgrundlage, Verhältnismäßigkeit, öffentlicher Nahverkehr
BeckRS 2020, 8471
Mit seinem Eilantrag nach § 47 Abs. 6 VwGO verfolgt der Antragsteller das Ziel, den Vollzug der Vierten Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung (4. BayIfSMV) vom 5. Mai 2020 (2126-1-8-G, BayMBl. 2020 Nr. 240) einstweilen auszusetzen, soweit er durch § 8, § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 i.V.m. § 1 Abs. 2 4. BayIfSMV zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (MNB) verpflichtet wird.
1. Der Antragsgegner hat am 5. Mai 2020 durch das Staatsministerium für Gesundheit und Pflege die in der Hauptsache streitgegenständliche Verordnung erlassen, die am 11. Mai 2020 in Kraft getreten ist (§ 24 Satz 1 4. BayIfSMV).
2. Der in Bayern lebende Antragsteller hat mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 6. Mai 2020, beim Verwaltungsgerichtshof eingegangen am 7. Mai 2020, einstweiligen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen die Bestimmungen zum Tragen einer MNB in der mit Ablauf des 10. Mai 2020 außer Kraft getretenen 3. BayIfSMV sowie gegen die o.g. Bestimmungen der 4. BayIfSMV beantragt. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, dass die in den angegriffenen Bestimmungen geregelte sog. „Maskenpflicht“ keine nachweisliche Schutzwirkung entfalte. Dagegen würden die einzigen wirksamen Schutzmaßnahmen - die Einhaltung eines Mindestabstands gegenüber Dritten und persönliche Hygiene - in die Eigenverantwortung der Bürger gelegt. Hierzu erfolge noch nicht einmal eine intensive Aufklärung durch den Antragsgegner. Das Robert-Koch-Institut (RKI) und zahlreiche Experten hätten von Anfang an erklärt, dass eine Maskenpflicht nicht sinnvoll sei, weshalb ausgerechnet in der Hochphase der Pandemie von einer Maskenpflicht in öffentlichen Verkehrsmitteln und Lebensmittelgeschäften abgesehen worden sei. Zudem setze der Gebrauch einer MNB jedenfalls eine fachgerechte Nutzung voraus, die nicht allgemein gewährleistet sei, auch weil sie erheblichen Aufwand verursache und - etwa beim Besuch mehrerer Ladengeschäfte nacheinander - gar nicht durchführbar sei. Dass in Verkehrsmitteln des Fernverkehrs eine Maskenpflicht nicht gelte, sei eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung. Schließlich sei den Bürgern, in deren Grundrechte durch die Maskenpflicht erheblich eingegriffen werde, nicht zumutbar, sich durch das Tragen einer Maske zu verkleiden. Das soziale Miteinander werde damit gravierend gestört. Schließlich werde gegen das sog. Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen, da in der Ermächtigungsnorm des § 32 IfSG der Art. 2 Abs. 1 GG nicht erwähnt werde. Mit Schriftsatz vom 11. Mai 2020 hat der Antragsteller seine Ausführungen weiter vertieft.
3. Der Antragsgegner tritt dem Eilantrag entgegen und verweist zur Begründung auf die bisherige verwaltungsgerichtliche und oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung und die (positiven) Erfahrungen insbesondere in der Stadt Jena, die bereits ab dem 1. April 2020 eine Maskenpflicht eingeführt habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Antragsschrift Bezug genommen
Der zulässige Eilantrag, den der Senat nach § 88 VwGO so auslegt, dass er nach Außerkrafttreten der 3. BayIfSMV nur noch gegen die Bestimmungen der 4. BayIfSMV gerichtet sein soll, hat in der Sache keinen Erfolg.
a) Die Anordnung zum Tragen einer MNB in den Geschäften des Einzelhandels und im öffentlichen Personennahverkehr ist voraussichtlich formell wirksam (1); eine Verletzung des Zitiergebots des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG liegt voraussichtlich nicht vor (2). Die angegriffene Verpflichtung dürfte schließlich von der Ermächtigungsgrundlage der § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gedeckt sein (3).
(2) Die Verordnungsermächtigung des § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG verstößt nicht dadurch gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, dass das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG dort nicht aufgeführt wird.
Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, dass ein grundrechtseinschränkendes Gesetz das jeweilige Grundrecht unter Angabe des Artikels nennt. Es findet allerdings nur Anwendung auf Grundrechte, die aufgrund ausdrücklicher Ermächtigung vom Gesetzgeber eingeschränkt werden dürfen (stRspr, vgl. nur BVerfG, B.v. 27.11.1990 - 1 BvR 402/87 - juris), und auf Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken. Als Formvorschrift bedarf die Norm enger Auslegung, wenn sie nicht zu einer leeren Förmlichkeit erstarren und den die verfassungsmäßige Ordnung konkretisierenden Gesetzgeber in seiner Arbeit unnötig behindern soll. Von Grundrechtseinschränkungen, für die das Zitiergebot gilt, sind andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenziehungen vornimmt. Auf diese findet das Zitiergebot keine Anwendung (vgl. grundlegend BVerfG, U.v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 - juris Rn. 41). Hierzu zählt insbesondere das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. auch NdsOVG, B.v. 29.4.2020 - 13 MN 121/20 - juris Rn. 32 m.w.N.)
(3) Im Hinblick auf die gesetzliche Grundlage der angegriffenen Bestimmungen hat sich der Senat bereits in mehreren Eilentscheidungen (BayVGH, B.v. 30.3.2020 - 20 NE 20.632 - juris; B.v. 9.4.2020 - 20 NE 20.663 - BeckRS 2020, 5446; 20 NE 20.688 - BeckRS 2020, 5449; 20 NE 20.704 - BeckRS 2020, 5450; B.v. 28.4.2020 - 20 NE 20.632 - juris; B.v. 9.4.2020 - 20 NE 20.663 - BeckRS 2020, 5446; 20 NE 20.688 - BeckRS 2020, 5449; 20 NE 20.704 - BeckRS 2020, 5450; B.v. 28.4.2020 - 20 NE 20.849) mit der Außervollzugsetzung von Teilregelungen der 1. und 2. BayIfSMV auseinandergesetzt. Dabei ist der Senat im Rahmen der Eilverfahren davon ausgegangen, dass die Bestimmungen in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG grundsätzlich eine ausreichende Rechtsgrundlage finden dürften (vgl. zum Begriff der Schutzmaßnahme auch BayVGH, B.v. 30.3.2020 - 20 CS 20.611 - juris Rn. 9 ff.).
Nach den in den genannten Entscheidungen dargestellten Maßstäben ist die vom Antragsteller angegriffene Verpflichtung zum Tragen einer MNB als Bestandteil des der 4. BayIfSMV zugrunde liegenden Gesamtkonzepts zum Schutz vor einer ungehinderten Ausbreitung des Infektionsgeschehens voraussichtlich von der Ermächtigungsgrundlage in § 28 Abs. 1 IfSG gedeckt. Nach § 28 Abs. 1 IfSG trifft die Behörde bei Vorliegen der sonstigen Tatbestandsvoraussetzungen die notwendigen Schutzmaßnahmen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, worunter eine Anordnung zum Tragen von Schutzmasken grundsätzlich fallen dürfte (vgl. hierzu auch BayVGH, B.v. 30.3.2020 - 20 CS 20.611 - a.a.O. Rn. 11; und BVerwG, U.v. 22.3.2012 - BVerwGE 142, 205 = NJW 2012, 2823 Rn. 24).
Nach dem aktuellen Situationsbericht des RKI vom 12. Mai 2020 handelt es sich weltweit und in Deutschland weiterhin um eine „sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation.“ Die Zahl der Fälle in Deutschland steigt weiter an (https:// ... In einer solchen Situation obliegt es dem Verordnungsgeber im Rahmen des § 28 Abs. 1 IfSG, der die Behörden zu einem infektionsschutzrechtlichen Tätigwerden verpflichtet und ihnen dabei ein weites Handlungsermessen einräumt (vgl. BT-Drs. 14/2530 S. 74; BVerwG, U.v. 22.3.2012 - 3 C 16/11 - NJW 2012, 2823), alle Maßnahmen zu ergreifen, solange und soweit diese die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass der angestrebte Erfolg zumindest teilweise eintritt (Grzeszick in Maunz-Dürig, GG, Stand 10/2019, Art. 20 Rn. 112). So liegt es hier. Das Tragen einer MNB erscheint in der derzeitigen Situation als grundsätzlich geeignet, die Infektionszahlen zu reduzieren. Diese Eignung ergibt sich auch vor dem Hintergrund der Rückkehr zu einem wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Leben, indem das allgemeine Gebot zum Tragen einer MNB, zusätzlich zur Beachtung der allgemeinen Hygieneregeln und Abstandsgebote, ermöglichen kann, andere Beschränkungen und Verbote zu lockern bzw. aufzuheben.
Qualitätsanforderungen an die Schutzfunktion stellen die hier angegriffenen Normen der 4. BayIfSMV nicht auf, so dass grundsätzlich jegliche Bedeckung den Anforderungen der Verordnung gerecht wird. Der Senat geht davon aus, dass nur Schutzmasken mit der Kategorie FFP2 und FFP3 für den Träger selbst das Infektionsrisiko vermindern (vgl. Übersicht der Schutzwirkung verschiedener Arten von MNB etwa bei Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin, https:// ... DE/Themen/Arbeitsgestaltung-im-Betrieb-/Coronavirus/pdf/Schutzmasken:pdf?_blob =publicationFilev=13). Für medizinische Mund-Nasen-Bedeckungen und FFP1-Masken ist nachgewiesen, dass sie als Spuck- und damit Fremdschutz wirksam sind und für den Träger das Risiko von Schmierinfektionen durch den Schutz der Berührung von Mund und Nase verringern können. Insoweit sieht der Senat keinen Anlass, an der grundsätzlichen Wirksamkeit einer Verpflichtung zum Tragen einer MNB in Bezug auf die Verringerung des Infektionsrisikos zu zweifeln.
Die Eignung sog. „Alltags-“ oder „Community-Masken“ als Mittel zur Verringerung der Infektionszahlen ist zwar, wie der Antragsteller ausdrücklich rügt, bisher nicht wissenschaftlich nachgewiesen (so auch NdsOVG, B.v. 5.5.2020 - 13 MN 119/20 - juris Rn. 46). Gleichwohl dürfte auch die Anordnung zum Tragen von MNB ohne Qualitätsnachweis noch vom Wortlaut des § 28 Abs. 1 IfSG gedeckt sein, weil nach derzeitiger Erkenntnislage zumindest viel dafür spricht, dass auch die Community-Masken bei sachgemäßer Anwendung (vgl. dazu die allgemein zugängliche Anleitung des Bundesamts für Arzneimittel und Medizinprodukte, https:// ... SharedDocs/Risikoinformationen/Medizinprodukte/DE/schutzmasken.html) und ergänzender Beachtung der allgemein geltenden Abstands- und Hygieneregeln (vgl. insbesondere § 1 Abs. 1 4. BayIfSMV) einen gewissen Fremdschutz gewährleisten und das Infektionsrisiko insoweit verringern können, als der Tröpfchenauswurf in die Umgebungsluft durch eine stoffliche Barriere vor Mund und Nase reduziert wird (vgl. auch NdsOVG, B.v. 5.5.2020 - 13 MN 119/20 - juris Rn. 45). Das nach § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 IfSG besonders zur Beurteilung der epidemiologischen Lage berufene RKI empfiehlt ein generelles Tragen einer MNB in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum, um Risikogruppen zu schützen und den Infektionsdruck zu reduzieren. Die Schutzfunktion der Community-Masken ist nach Einschätzung des RKI jedenfalls „plausibel“ und ihre Verwendung als zusätzlicher Baustein neben anderen Maßnahmen zur Reduktion der Ausbreitungsgeschwindigkeit des Virus geeignet (vgl. https:// ... SharedDocs/FAQ/NCOV2019/gesamt.html mit Verweis auf „Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum als weitere Komponente zur Reduktion der Übertragungen von Covid-19”, 3. Update v. 7.5.2020, Epid Bull 19/2020, https:// ... 19_20_MNB.pdf? blob=publicationFile). Vor diesem Hintergrund kann der angegriffenen Pflicht zum Tragen einer MNB ihre grundsätzliche Eignung auch nicht mit der Begründung abgesprochen werden, der Antragsgegner habe gerade in der Hochphase des Pandemieverlaufs noch von einer solchen Pflicht abgesehen. Neben dem - gerade im Rahmen eines bislang nur ansatzweise erforschten Infektionsgeschehens - immer möglichen Gewinn besserer Erkenntnisse muss vielmehr in Gewicht fallen, dass in der bisherigen Hochphase des Pandemieverlaufs im März/April 2020 auch deutlich strengere Beschränkungen des täglichen Lebens gegolten haben. Insofern ist es - anders als der Antragsteller vorträgt - nicht per se widersprüchlich, dass die angegriffene Pflicht zum Tragen einer MNB mit einem tendenziellen Abflachen des Infektionsgeschehens - aufgrund dessen aber auch mit einer Zunahme an Begegnungen im öffentlichen Raum - einhergeht.
Soweit der Antragsteller zum Beleg einer fehlenden Eignung von MNB vor allem auf die möglichen gesundheitsschädigenden Aspekte beim nicht sachgemäßen Gebrauch dieser Masken und ungenügende Aufklärungsmaßnahmen hinweist, fehlt es an nachvollziehbaren Argumenten dafür, dass ein sachgemäßer Umgang mit den MNB tatsächlich ausgeschlossen wäre, zumal Personen, die zu einem sachgemäßen Umgang mit den MNB nicht in der Lage sind, nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 4. BayIfSMV von der Tragepflicht ausgenommen sein dürften.
Soweit der Antragsteller einen Verstoß der angegriffenen Bestimmungen gegen Art. 3 Abs. 1 GG daraus herleiten will, dass eine Maskenpflicht etwa in den Verkehrsmitteln des Fernverkehrs bisher nicht gelte, hat er eine willkürliche Ungleichbehandlung schon deshalb nicht dargelegt, weil es sich bei öffentlichen Verkehrsmitteln des Nah- und des Fernverkehrs im Hinblick auf die im Nahverkehr deutlich höhere Auslastung nicht um „wesentlich gleiche“ Sachverhalte handelt.
Im Ergebnis bestehen jedenfalls bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung keine durchgreifenden Zweifel, dass es sich bei der Anordnung zum Tragen einer (auch Community)-MNB in den Ladengeschäften des Einzelhandels sowie in den Verkehrsmitteln des öffentlichen Personennahverkehrs und den dazugehörenden Einrichtungen um eine grundsätzlich geeignete Schutzmaßnahme i.S.d. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG handelt.
Auf die vom Senat geäußerten rechtlichen Bedenken (BayVGH, B.v. 5.5.2020 - 20 NE 20.926 - BeckRS 2020, 7696) hat der Antragsgegner mittlerweile reagiert und in § 1 Abs. 2 der derzeit geltenden Vierten Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung vom 5. Mai 2020 (4. BayIfSMV; 2126-1-8-G, BayMBl. 2020 Nr. 240) einen ausdrücklichen Befreiungstatbestand vorgesehen.
b) Selbst wenn man jedoch die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollverfahrens als offen betrachten würde, führt eine Folgenabwägung aber dazu, dass die vom Antragsteller geltend gemachten Gründe für die einstweilige Außervollzugsetzung die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe nicht überwiegen (so im Ergebnis auch NdsOVG, B.v. 5.5.2020 - 13 MN 119/20 - juris Rn. 47 ff.; VGH He, B.v. 5.5.2020 - 8 B 1153/20.N - juris Rn. 46 ff.). Durch den Vollzug der angegriffenen Verordnung kommt es zwar zu Eingriffen in die Freiheitsgrundrechte aller Menschen, die sich im Geltungsbereich der Verordnung aufhalten. Aufgrund der Umstände, dass die Pflicht zum Tragen einer MNB aber überwiegend auf verhältnismäßig kurzfristige Situationen beschränkt ist und die Normadressaten in Härtefällen von der Tragepflicht befreit sind, wäre das Gewicht eines rechtswidrigen Eingriffs weniger hoch einzuschätzen als die zu erwartenden Folgen einer Außervollzugsetzung der Normen. Würde der Vollzug der angegriffenen Bestimmungen ausgesetzt, wäre mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit vermehrten Infektionsfällen zu rechnen. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wird deshalb derzeit insgesamt als hoch eingeschätzt, für Risikogruppen sogar als sehr hoch (Situationsbericht des Robert-Koch-Instituts v. 12.5.2020 S. 11, https:// ... E/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-05-12-de.pdf? blob=publicationFile). Dies gilt umso mehr, als der Pflicht zum Tragen einer MNB insbesondere im Hinblick auf die gleichzeitige Lockerung der bisher strengen Handlungsbeschränkungen und -verbote eine wesentliche Bedeutung im Maßnahmenkonzept des Antragsgegners zur Bekämpfung der Infektion zuzukommen scheint.
Bei einer Abwägung zeitlich befristeter (vom Verordnungsgeber fortlaufend auf ihre Verhältnismäßigkeit zu evaluierender, vgl. BVerfG, B.v. 10.4.2020 - 1 BvQ 31/20 - juris Rn. 16) und derzeit nur auf wenige und kurzzeitige Situationen des Alltags beschränkter Eingriffe in das Grundrecht der Normadressaten auf persönliche Freiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) mit dem Grundrecht behandlungsbedürftiger, teilweise lebensbedrohlich erkrankender Personen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG setzt sich der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit durch (so im Ergebnis auch BVerfG, B.v. 29.4.2020 - 1 BvQ 47/20 -, 10.4.2020 - 1 BvQ 28/20 -, 9.4.2020 - 1 BvQ 29/20 -, 7.4.2020 - 1 BvR 755/20 - alle juris; BayVerfGH, E.v. 26.3.2020 - Vf. 6-VII-20 - juris Rn. 13 ff.).

References: Art. 3
 Art. 19
 § 1
 § 8
 § 12
 § 28
 § 47
 § 8
 § 12
 § 1
 § 47
 Art. 19
 § 32
 Art. 2
 § 88
 Art. 19
 § 32
 § 28
 § 32
 § 28
 Art. 19
 Art. 2
 Art. 19
 Art. 2
 § 32
 § 28
 § 28
 § 28
 § 28
 Art. 20
 § 28
 § 1
 § 4
 § 1
 Art. 3
 § 28
 § 1
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