Source: https://www.eius.it/giurisprudenza/2018/374
Timestamp: 2018-07-23 03:59:23+00:00

Document:
EIUS - Corte di cassazione, sezione IV civile (lavoro), sentenza 9 maggio 2018, n. 11160
Sentenza 9 maggio 2018, n. 11160
Presidente: Di Cerbo - Estensore: Torrice
1. Al signor Franco R., funzionario di III area, posizione F4, in servizio presso l'Agenzia delle Entrate, al quale era stato attribuito in data 25 giugno 2012 l'incarico dirigenziale di Capo Settore Servizi e Consulenza della Direzione Generale della Lombardia, l'Agenzia delle Entrate in data 25 marzo 2014 contestò di avere prestato, in contrasto con le direttive impartite per lo svolgimento delle funzioni dirigenziali affidate: attività di consulenza fiscale e tributaria in favore dello studio Lamanna ed associati dal settembre 2009 al luglio 2013, ricevendo compensi per Euro 26.000,00 corrisposti in tranche trimestrali; attività di consulenza in favore della società Tocci Elaborazioni sas di Tocci Paola esercente attività di elaborazione dati; attività di consulenza in maniera abituale sistematica e non occasionale in favore della società Elga srl, dall'ottobre 2013 al febbraio 2014, le cui posizioni erano state difese anche in contesti che vedevano detta società interlocutrice e controparte della P.A.
2. In relazione a questi addebiti l'Amministrazione, con provvedimento del 16 giugno 2014, ha applicato la sanzione del licenziamento ai sensi dell'art. 67, comma 6, lett. d), del C.C.N.L. Compatto Agenzie Fiscali del 28 maggio 2004, come successivamente modificato dal C.C.N.L. del 10 aprile 2008.
3. Con la sentenza indicata in epigrafe, la Corte di Appello di Milano, adita dall'Agenzia delle Entrate ai sensi dell'art. 1, comma 58, della l. 28 giugno 2012, n. 92, in riforma della sentenza di primo grado, ha rigettato le domande proposte dal R. volte alla declaratoria dell'illegittimità del licenziamento ed alla pronunzia dei provvedimenti restitutori economici e reali.
5. Quanto alla legittimità del licenziamento, la Corte territoriale ha ritenuto che l'art. 4, comma 1, del d.P.R. 16 gennaio 2002, n. 18 integra, come norma speciale, il codice di comportamento dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni previsto dall'art. 54 del d.lgs. n. 165 del 2001 e l'art. 65 del C.C.N.L. Comparto Agenzie Fiscali, che definisce gli obblighi dei dipendenti, richiamato dall'art. 67 del medesimo C.C.N.L., recante il codice disciplinare. Ha osservato che l'art. 67 del citato C.C.N.L. dispone che le mancanze non espressamente previste nei commi da 2 a 6 sono comunque sanzionate secondo i criteri di cui al comma 1 "facendosi riferimento, quanto all'individuazione dei fatti sanzionabili, agli obblighi dei lavoratori di cui all'art. 65 quanto al tipo ed alla misura delle sanzioni, ai principi desumibili dai commi precedenti".
6. La Corte territoriale ha attribuito al divieto contenuto nell'art. 4 del d.P.R. n. 18 del 2002 natura assoluta ed ha ritenuto che tale disposizione non pone alcuna distinzione tra incarichi retribuiti e incarichi non retribuiti. Tanto sul rilievo che il divieto mira a garantire "l'autonomia tecnica del personale delle Agenzie fiscali" e "l'imparzialità e il buon andamento nell'esercizio della pubblica funzione assegnata alle Agenzie fiscali" in attuazione della disposizione contenuta nell'art. 71 del d.lgs. n. 300 del 1999.
7. Essa ha rilevato che dagli atti relativi al procedimento penale era emerso che il R. aveva prestato per lungo tempo, in modo costante e sistematico, al di fuori del tramite istituzionale, abituale attività di consulenza fiscale e tributaria in favore di studi professionali operanti nell'area milanese, con utilizzazione dei loro uffici e delle loro utenze telefoniche e che si era occupato di casi specifici offrendo un canale privilegiato per la soluzione dei problemi fiscali e tributari, per tal via incidendo sul corretto ed imparziale adempimento degli obblighi inerenti alla funzione ricoperta.
8. Precisato, inoltre, che il R. al momento dell'assunzione dell'incarico dirigenziale si era obbligato a conformare la propria condotta ai principi di cui al d.P.R. n. 18 del 2002, ha ritenuto che la condotta addebitata, risultata provata nella sua materialità, era idonea a ledere in maniera irrimediabile la fiducia sulla futura correttezza dell'adempimento della prestazione lavorativa perché posta in essere deliberatamente e perché era sintomatica del concreto atteggiarsi del R. nei confronti degli obblighi di trasparenza, indipendenza ed imparzialità.
9. Avverso questa sentenza Franco R. ha proposto ricorso per cassazione affidato a quattordici motivi. L'Agenzia delle Entrate ha depositato memoria al solo fine di partecipare alla udienza di discussione.
10. con il primo motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell'art. 4 del d.P.R. 16 gennaio 2002, n. 18, dell'art. 16 del d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 per avere la Corte territoriale ritenuto che l'4 del d.P.R. n. 18 del 2002 vieta anche l'attività gratuita prestata in favore di terzi e che la violazione di tale divieto è punibile con la sanzione espulsiva e per avere trascurato di esaminare la compatibilità dell'art. 4 del d.P.R. n. 18 del 2002 con l'art. 54 del d.lgs. n. 165 del 2001. Il ricorrente assume che: devono ritenersi gratuite le attività remunerate con doni di modico valore (non superiore a Euro 150,00); ai sensi dell'art. 16 del d.P.R. n. 62 del 2013 la sanzione espulsiva può essere applicata solo nei casi di collaborazioni o ricezioni di regali o altre utilità di valore superiore a Euro 150,00; il comma 3 dell'art. 54 del d.lgs. n. 165 del 2001 costituisce mero atto di "indirizzo al Governo nel circoscrivere i casi di licenziamento"; ai sensi dell'art. 54, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001 i Codici di Comportamento delle singole Amministrazioni possono individuare e precisare nuove fattispecie astratte di illecito ma non possono "contraddire quelle già identificate e punite dal codice di comportamento generale"; l'art. 71 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 dispone che le regole del rapporto di lavoro sono quelle contenute nel d.lgs. 29 febbraio 1993 (poi nel d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165); tra il d.P.R. 16 gennaio 2002, n. 18 ed il d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 corre "un rapporto di superiorità del secondo nella gerarchia delle fonti";
11. con il secondo motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell'art. 2106 c.c. richiamato dall'art. 55 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e del principio di proporzionalità della sanzione prevista dall'art. 16 del d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62, per avere la Corte territoriale formulato il giudizio di gravità nella sua "massima estensione";
12. con il terzo motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell'art. 16 del d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62, per avere la Corte territoriale ritenuto che anche l'attività gratuita prestata in favore di terzi è sanzionabile con il licenziamento e per avere, in contrasto con quanto previsto dal citato art. 16, applicato l'art. 67, comma 6, lett. d), del C.C.N.L. Comparto agenzie fiscali;
13. con il quarto motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt. 2, comma 3, 19, comma 6, 24, 40, comma 1, 45, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 per avere la Corte territoriale affermato che al rapporto dedotto in giudizio si applica il C.C.N.L. Comparto Agenziale Fiscali relativo ai dipendenti non aventi qualifica dirigenziale. Il ricorrente sostiene che trova, di contro, applicazione il C.C.N.L. del medesimo comparto relativo ai dipendenti che hanno qualifica dirigenziale e tanto sul rilievo che ad esso ricorrente era stato attribuito un incarico dirigenziale. Assume, inoltre, che in virtù delle funzioni dirigenziali svolte, le determinazioni conclusive della procedura disciplinare dovevano essere adottate, ai sensi dell'art. 55, comma 4, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, dal dirigente generale o dal titolare dell'incarico conferito ai sensi dell'art. 19, comma 3, del richiamato decreto legislativo;
14. con il quinto motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell'art. 9 del C.C.N.L. di Comparto relativo al personale con qualifica dirigenziale. Sostiene che l'art. 9 di tale contratto punisce con la sanzione conservativa la violazione del divieto di svolgere attività remunerata con danaro superiore a Euro 150,00 e con la sanzione del licenziamento senza preavviso solo fatti illeciti di rilevanza penale ovvero fatti per i quali vi sia stata condanna non passata in giudicato per delitti contro la P.A., per gravi delitti commessi in servizio e i casi di recidiva plurima di comportamenti aggressivi, ostili, denigratori anche di carattere sessuale lesivi della dignità umana;
15. con il sesto motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell'art. 65 del C.C.N.L. di Comparto relativo al personale non rivestente qualifica dirigenziale, per non avere la Corte territoriale considerato che tale disposizione punisce con sanzione conservativa i fatti addebitati ad esso ricorrente. Sostiene che i fatti contestati non essendo oggetto di specifica tipizzazione avrebbero dovuto essere valutati attraverso una "interpolazione calmieratrice" dei criteri di cui al comma 1, lett. a), dell'art. 67 del C.C.N.L.;
16. con il settimo motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell'art. 54, comma 7, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, per non avere la Corte territoriale valutato che la somministrazione di formazione nella materia disciplinare costituisce indefettibile presupposto dell'azione disciplinare. Deduce di non avere ricevuto alcuna formazione in ordine al significato del Codice di comportamento;
17. con l'ottavo motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti. Assume che il licenziamento per giusta causa è in contraddizione con la mancata sospensione del rapporto di lavoro;
18. con il nono motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa violazione dell'art. 55-bis, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, per avere la Corte territoriale escluso che l'audizione del lavoratore incolpato da parte del delegato del Direttore Regionale comportasse nullità della procedura disciplinare. Il ricorrente sostiene che la delega conferita per l'istruttoria contrasta con il principio di immodificabilità della competenza dell'Ufficio per i procedimenti disciplinari e, richiamando le sentenze di questa Corte nn. 14628/2010, 21646/2015, 24828/2015, 11632/2016, deduce che vi era stata totale sostituzione dell'Ufficio per i procedimenti disciplinari. Assume, inoltre, che il comma 1-bis dell'art. 17 del d.lgs. n. 165 del 2001 consente la delega, con atto scritto, di funzioni dirigenziali solo per specifiche e comprovate ragioni di servizio;
19. con il decimo motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell'art. 2119 c.c. e dell'art. 19, comma 6, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Sostiene che il suo rapporto di lavoro, sottostante l'incarico dirigenziale, non avrebbe potuto essere risolto;
20. con l'undicesimo motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., omesso esame di due fatti decisivi per il giudizio oggetto di discussione, per avere la Corte territoriale condiviso la prospettazione difensiva dell'Agenzia secondo cui le informazioni fornite a terzi da esso ricorrente erano per definizione in conflitto di interessi a prescindere dal loro contenuto e per avere omesso di considerare che l'oggetto del suo lavoro era proprio quello di fornire indicazioni ed informazioni;
21. con il dodicesimo motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt. 2119 e 2106 per avere la Corte territoriale ritenuto grave la condotta addebitata omettendo di considerare che la sanzione espulsiva costituisce "estrema ratio" del potere punitivo. Il ricorrente richiama le disposizioni contenute nel C.C.N.L. dirigenti e deduce che la sua condotta non aveva comportato nessuna delle conseguenze di cui all'art. 9, comma 4, lett. a) e b), e l'art. 67, comma 12, lett. a), del C.C.N.L. del personale assumendo di essere sempre stato rispettoso delle norme, di aver aiutato i colleghi, di non avere conseguito alcun guadagno dall'attività di consulenza, di avere dato informazioni senza ricevere alcunché in cambio;
22. con il tredicesimo motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell'art. 92 c.p.c. Sostiene che l'art. 92, comma 2, c.p.c. viola i principi di cui agli artt. 2, 3, 4 e 24 della Costituzione nella parte in cui considera paritario e garantito in modo eguale l'accesso alla giustizia ed alla tutela dei diritti dei datori di lavoro e dei lavoratori;
23. con il quattordicesimo motivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell'art. 18 l. n. 300 del 1970. Il ricorrente invoca l'applicazione dei principi affermati da questa Corte nella sentenza n. 11868/2016, in caso della cassazione della sentenza impugnata, con o senza rinvio.
24. Nono motivo.
25. Evidenti ragioni di pregiudizialità impongono di esaminare la censura formulata nel nono motivo di ricorso perché essa attiene alla regolarità formale della procedura disciplinare, che il ricorrente contesta sul rilievo che l'audizione svolta nella fase istruttoria era stata delegata dal titolare dell'U.P.D. a soggetti estranei a quest'ufficio.
27. L'art. 55, comma 3, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (e successivamente l'art. 55-bis, comma 4, dello stesso decreto legislativo introdotto dal d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150), attribuisce a ciascuna amministrazione, secondo il proprio ordinamento, il potere di individuare l'ufficio competente per i procedimenti disciplinari. Questa Corte ha già affermato (Cass. 22487/2016) che il legislatore, nel richiedere la previa individuazione dell'ufficio dei procedimenti disciplinari, non ha imposto modifiche strutturali finalizzate alla "istituzione" dell'ufficio stesso, né ha richiesto che la individuazione debba avvenire con apposito provvedimento e mediante formule sacramentali.
28. Il principio deve essere ribadito perché rispettoso della ratio e della lettera della legge, che persegue unicamente l'obiettivo di garantire, per le sanzioni più gravi, che tutte le fasi del procedimento vengano condotte da un soggetto terzo rispetto al lavoratore ed al capo della struttura ove presta servizio.
29. Il legislatore non ha ritenuto di dovere imporre ulteriori vincoli alle amministrazioni ed anzi, attraverso il richiamo all'ordinamento proprio di ciascuna, ha inteso sottolineare la necessità di procedere alla individuazione dell'U.P.D., coniugando il rispetto della finalità sopra indicata con le esigenze organizzative di ciascun ente. Non a caso non sono state dettate prescrizioni in merito alla composizione collegiale o personale dell'ufficio né sono stati imposti requisiti per i soggetti chiamati a comporre l'ufficio medesimo (Cass. 5317/2017, 22487/2016).
30. Va confermato anche il principio affermato da questa Corte secondo cui l'eventuale deviazione dallo schema procedurale può rilevare, ai fini della violazione delle regole in punto di individuazione dell'organo competente ad iniziare e concludere il procedimento disciplinare relativo alle sanzioni più gravi, solo nei casi in cui essa abbia interferito con il contenuto degli atti di competenza dell'U.P.D. ma non nei casi in cui la deviazione possa ritenersi del tutto neutra rispetto alla gestione del procedimento ed alla adozione degli atti adottati al suo interno.
31. Non ogni interferenza di organi esterni all'U.P.D. è, infatti, giuridicamente rilevante, tale essendo solo quella che abbia determinato decisiva, nel senso di sostitutiva e non meramente additiva, compartecipazione del soggetto estraneo all'adozione del provvedimento, con conseguente inammissibile sostanziale trasferimento della competenza dall'organo competente ad un diverso organo, sicuramente non competente (Cass. 11632/2016).
32. Il legislatore, come già detto, non ha limitato in alcun modo la potestà organizzativa di ciascun ente, sicché risulta privo di fondamento normativo l'assunto del ricorrente secondo il quale il soggetto titolare del procedimento disciplinare dovrebbe condurre personalmente tutte le fasi e, quindi, procedere direttamente agli atti istruttori necessari, senza possibilità di delegarne il compimento.
33. D'altra parte, come già osservato da questa Corte, l'U.P.D. ha una propria struttura amministrativa della quale può legittimamente avvalersi, sicché nulla impedisce che i singoli atti vengano materialmente compiuti da dipendenti assegnati all'ufficio stesso, purché il soggetto titolare del potere faccia, poi, propri i risultati dell'attività svolta dagli ausiliari, provvedendo alla contestazione dell'addebito, all'esame dell'istruttoria compiuta, alla irrogazione della sanzione (Cass. n. 5317/2017).
34. L'interpretazione della norma fatta propria dalla Corte territoriale è, quindi, conforme alla giurisprudenza di questa Corte, alla luce della quale devono ritenersi infondati tutti gli argomenti sui quali il ricorrente ha fatto leva per sostenere che le funzioni proprie dell'ufficio dei procedimenti disciplinari non potevano essere delegate a soggetti diversi dal suo titolare.
Quarto e quinto motivo
36. Le censure sono infondate perché la circostanza che al ricorrente fosse stato attribuito un incarico di natura dirigenziale è irrilevante ai fini della individuazione della contrattazione collettiva applicabile, la quale va individuata con riguardo all'inquadramento effettivo e formale del lavoratore, in conformità alla espressa previsione contenuta nelle due diverse negoziazioni che individuano in maniera chiara l'ambito della applicazione.
37. Va osservato, in particolare, che il C.C.N.L. della Dirigenza dell'area VI (Enti Pubblici Non Economici e Agenzie Fiscali) per il Quadriennio Normativo 2006-2009 e Biennio Economico 2006-2007, all'art. 1 dispone che "Il presente contratto collettivo nazionale si applica a tutto il personale dirigente di prima e di seconda fascia, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato o a tempo determinato, appartenente all'Area VI, di cui all'art. 2, comma 1, sesto alinea, del contratto collettivo nazionale quadro del 10 febbraio 2008, per la definizione delle autonome aree di contrattazione della dirigenza per il quadriennio 2006-2009".
39. Reputa il Collegio che premessa dell'esame delle censure sia la ricostruzione del complesso quadro normativo, di fonte legale, regolamentare e di negoziazione collettiva, nel quale si colloca la controversia in esame. Le diverse prospettazioni difensive si compendiano, infatti, in definitiva nella denuncia di erronea ricostruzione del quadro normativo, di fonte legale, regolamentare e contrattuale che disciplinano le condotte disciplinarmente rilevanti dei dipendenti della Agenzia delle Entrate e nella dedotta prevalenza delle disposizioni contenute nel d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 su quelle contenute nel d.P.R. 16 gennaio 2002, n. 18.
40. Il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, recante "Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59", ha rimesso con l'art. 71, comma 1, alla contrattazione collettiva e alle leggi che regolano il rapporto di lavoro privato, la disciplina del rapporto di lavoro delle Agenzie Fiscali. Tanto in conformità delle norme del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni.
41. Il comma 2 dell'art. 71, al fine di garantire "l'imparzialità e il buon andamento nell'esercizio della funzione pubblica assegnata alle agenzie fiscali", ha disposto che in sede regolamentare fossero dettate le disposizioni "idonee a garantire l'indipendenza e l'autonomia tecnica del personale".
42. In attuazione di siffatta previsione è stato adottato con il d.P.R. 16 gennaio 2002, n. 18 il Regolamento recante disposizioni per garantire l'autonomia tecnica del personale delle Agenzie fiscali.
43. Il Regolamento definisce i principi diretti a garantire indipendenza e autonomia tecniche delle attività svolte dal personale delle Agenzie fiscali, "fermi restando i doveri e le tutele stabilite dalla normativa primaria e secondaria generale e di settore, nonché dai contratti di lavoro" (art. 1, comma 1) e, al fine di garantire l'attuazione dei principi di cui all'art. 1, disciplina le condizioni di organizzazione e di funzionamento delle Agenzie Fiscali (art. 1, comma 2).
44. Il Regolamento nel disporre (art. 1, comma 3) che "resta fermo quanto stabilito dall'articolo 54, comma 5, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165" (il richiamo deve intendersi fatto al testo antecedente alle modifiche apportate dalla l. 6 novembre 2012, n. 190) conferma l'obbligo dell'organo di vertice, sentite le organizzazioni sindacali rappresentative ai sensi dell'articolo e le associazioni di utenti e consumatori, di verificare l'applicabilità del Codice di comportamento previsto dall'art. 54 del d.lgs. n. 165 del 2001 anche al fine di apportare eventuali integrazioni e specificazioni al fine della pubblicazione e dell'adozione di uno specifico codice di comportamento per l'Amministrazione.
45. L'indipendenza e l'autonomia tecniche del personale dipendente delle Agenzie Fiscali è assicurata dalla individuazione di precisi e specifici obblighi descritti nell'art. 3.
46. Il regime delle "Incompatibilità e conflitto di interessi" è regolato dall'art. 4, il quale, "Fermo restando quanto previsto dalla normativa di legge e di contratto in materia di incompatibilità e di cumulo di impieghi", vieta in maniera espressa al personale dipendente delle agenzie fiscali di svolgere attività o prestazioni che possano incidere sull'adempimento corretto e imparziale dei doveri d'ufficio, di esercitare "a favore di terzi, attività di consulenza, assistenza e rappresentanza in questioni di carattere fiscale, tributario e comunque connesse ai propri compiti istituzionali" (art. 4, comma 1) e di svolgere le "attività fiscali o tributarie proprie o tipiche degli avvocati, dei dottori commercialisti, dei ragionieri e dei periti commerciali e dei consulenti del lavoro", nonché le "attività relative a servizi contabili e elaborazione dati, nonché a servizi di certificazione delle firme elettroniche o altri servizi connessi a tali firme, di informazione commerciale" e le "attività proprie o tipiche degli ingegneri, architetti, geometri, periti tecnici, consulenti immobiliari, agenti immobiliari e delle attività relative a servizi connessi agli immobili", nonché le attività "proprie o tipiche degli spedizionieri doganali", e, con norma di chiusura, inibisce lo svolgimento di qualsiasi attività che "appaia" incompatibile con la corretta ed imparziale esecuzione dell'attività affidata all'Agenzia Fiscale (art. 4, comma 2). Divieto ribadito nell'art. 65, comma 4, del C.C.N.L. di Comparto personale non dirigente (cfr. infra punti 63, 64 e 73 di questa sentenza).
47. L'art. 54 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (nel testo vigente prima delle modifiche apportate dalla l. 6 novembre 2012, n. 190), oggetto di esplicito richiamo da parte del Regolamento n. 18 del 2002 (cfr. punto 44 di questa sentenza) ha attribuito al Dipartimento della funzione pubblica, sentite le confederazioni sindacali rappresentative ai sensi dell'art. 43, la definizione di un Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, anche in relazione alle necessarie misure organizzative da adottare al fine di assicurare la qualità dei servizi che le stesse amministrazioni rendono ai cittadini (comma 1) e ha attribuito alle Pubbliche Amministrazioni il potere di indirizzo, di cui all'art. 41, comma 1, per il recepimento del Codice nei contratti e per il coordinamento dei principi contenuti nel codice con le previsioni contrattuali in materia di responsabilità disciplinare.
48. La disposizione, nel testo originario, nel prevedere oltre alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale anche la consegna del codice al dipendente al momento dell'assunzione evidenzia che gli obblighi stabiliti nel Codice stesso costituiscono specificazioni esemplificative degli obblighi di diligenza, lealtà e imparzialità che qualificano il corretto adempimento della prestazione lavorativa del dipendente pubblico scaturenti dal rapporto di lavoro (Cass. 21032/2016).
49. L'art. 54, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall'art. 1, comma 44, della citata l. n. 190 del 2012, che reca "Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione", rimette al Governo l'adozione (comma 2) del Codice di comportamento dei pubblici dipendenti, prevede (comma 1) che esso deve assicurare "la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei doveri costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell'interesse pubblico" e precisa che "il codice contiene una specifica sezione dedicata ai doveri dei dirigenti, articolati in relazione alle funzioni attribuite, e comunque prevede per tutti i dipendenti pubblici il divieto di chiedere o di accettare, a qualsiasi titolo, compensi, regali o altre utilità, in connessione con l'espletamento delle proprie funzioni o dei compiti affidati, fatti salvi i regali d'uso, purché di modico valore e nei limiti delle normali relazioni di cortesia".
50. Il comma 3 dell'art. 54 "nuovo testo" nel disporre che "la violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento, compresi quelli relativi all'attuazione del Piano di prevenzione della corruzione, "è fonte di responsabilità disciplinare", che "la violazione dei doveri è altresì rilevante ai fini della responsabilità civile, amministrativa e contabile ogniqualvolta le stesse responsabilità siano collegate alla violazione di doveri, obblighi, leggi o regolamenti", che le "violazioni gravi o reiterate del codice comportano l'applicazione della sanzione di cui all'articolo 55-quater, comma 1" conferma in maniera inequivocabile il rilievo disciplinare attribuito dal legislatore alla violazione degli obblighi e dei doveri indicati nel Codice di comportamento.
51. In attuazione delle disposizioni contenute nel richiamato art. 54 del d.lgs. n. 165 del 2001, è stato emanato il d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 (entrato in vigore il 19 giugno 2013), che definisce i doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta che i pubblici dipendenti sono tenuti ad osservare (art. 1, comma 1) e prevede che le sue previsioni "sono integrate e specificate dai codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni ai sensi dell'articolo 54, comma 5, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001" (art. 1, comma 2).
52. Esso all'art. 16 (Responsabilità conseguente alla violazione dei doveri del codice) ribadisce la rilevanza disciplinare della violazione dei doveri che incombono sul pubblico dipendente (comma 1), precisa che la "violazione è valutata in ogni singolo caso con riguardo alla gravità del comportamento e all'entità del pregiudizio, anche morale, derivatone al decoro o al prestigio dell'amministrazione di appartenenza" (comma 2), individua in maniera specifica le condotte punibili con il licenziamento, con salvezza della disciplina collettiva in ordine alla previsione di "ulteriori criteri di individuazione delle sanzioni applicabili in relazione alle tipologie di violazione del presente codice", dispone che il licenziamento senza preavviso può essere comminato anche nei casi "già previsti dalla legge, dai regolamenti e dai contratti collettivi" (comma 3) e precisa che "restano fermi gli obblighi e le conseguenti ipotesi di responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti previsti da norme di legge, di regolamento o dai contratti collettivi" (comma 4).
53. Il contesto normativo, di fonte legale, regolamentare e di negoziazione collettiva, che disciplina gli obblighi dei pubblici dipendenti in linea generale e gli obblighi dei dipendenti delle Agenzie fiscali, nei termini innanzi ricostruito (cfr. punti da 40 a 52 di questa sentenza) evidenzia la infondatezza della tesi del ricorrente che, al fine di contestare l'irrilevanza del carattere gratuito delle attività di consulenza svolte in favore di terzi, attribuisce al d.P.R. n. 62 del 2013 forza di "supremazia gerarchica" e, dunque, di prevalenza rispetto al d.P.R. n. 18 del 2002.
54. Il d.P.R. n. 18 del 2002 ed il d.P.R. n. 62 del 2013 trovano, infatti, fonte e legittimazione in atti di normazione primaria, ai quali ciascuno dà attuazione, tra loro diversi per ratio ispiratrice e campo di applicazione.
55. Mentre il Regolamento di cui al d.P.R. n. 18 del 2002 detta disposizioni, tra cui quelle che individuano gli specifici obblighi che gravano sui dipendenti delle Agenzie Fiscali per garantirne l'autonomia tecnica, in attuazione della disposizione contenuta nel comma 2 dell'art. 71 del d.lgs. 30 luglio 1999 n. 300, il Regolamento di cui al d.P.R. n. 62 del 2013 contiene il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici di cui all'art. 54 del d.lgs. n. 165 del 2001, nel testo modificato dalla l. n. 190 del 2012.
56. Il primo trova applicazione nei confronti dei dipendenti delle Agenzie Fiscali, il secondo ha un ambito di applicazione ben più ampio (dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, il cui rapporto di lavoro è disciplinato in base all'art. 2, commi 2 e 3).
57. È innegabile che entrambi sono destinati ad avere punti di contatto e di interferenza ove si consideri che anche l'art. 1, comma 3, del d.P.R. n. 18 del 2002 richiama l'art. 54, comma 5, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e che entrambi si caratterizzano per la specifica individuazione delle condotte cui sono tenuti i lavoratori.
58. Ma è altrettanto indubbio che i principi ed i doveri individuati dal d.P.R. n. 18 del 2002 sono strettamente correlati alla peculiarità delle funzioni proprie delle Agenzie Fiscali, come si desume dall'intero apparato normativo di carattere organizzativo ed ordinamentale, e connotano di specialità le disposizioni in esso contenute, che, come evidenziato, mirano a garantire l'indipendenza e l'autonomia tecnica del personale chiamato a svolgerle.
59. Tanto spiega la ragione del divieto posto dal d.P.R. n. 18 del 2002 (cfr. punto 46 di questa sentenza) di svolgere le attività descritte nei commi 1 e 2 dell'art. 4 e di ogni altra attività che "appaia" incompatibile con la corretta ed imparziale esecuzione dell'attività affidata all'Agenzia Fiscale.
60. Le considerazioni svolte nei punti da 54 a 59 di questa sentenza evidenziano, in conclusione, il carattere assolutamente speciale della disciplina del d.P.R. n. 18 del 2002 rispetto a quella dettata dal d.P.R. n. 16 del 2013, il quale, non a caso, ha previsto (art. 17, comma 3), espressamente, l'abrogazione del Codice di comportamento adottato con d.m. del 28 novembre 2000, adottato ai sensi dell'art. 58-bis del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, come sostituito dall'art. 27 del predetto d.lgs. n. 80 del 1998 e non anche del d.P.R. n. 18 del 2002.
61. La specialità della disciplina contenuta nel d.P.R. n. 18 del 2002 e il divieto posto per i dipendenti delle Agenzie delle Entrate di svolgere, indipendentemente dal carattere oneroso o gratuito, le attività descritte in maniera analitica dall'art. 4, comma 1 e comma 2, evidenziano l'infondatezza giuridica delle prospettazioni difensive (primo e terzo motivo) svolte con riguardo alla gratuità dell'attività di consulenza prestata dal R. in favore di terzi estranei all'Amministrazione e che fanno leva sul regime dei regali dei compensi e di altre utilità. Va precisato che l'art. 4 del d.P.R. n. 62 del 2013 consente al pubblico di dipendente di ricevere solo in limitate occasioni ("salvo quelli d'uso di modico valore effettuati occasionalmente nell'ambito delle normali relazioni di cortesia e nell'ambito delle consuetudini internazionali") ma non contiene alcuna deroga al divieto imposto dall'art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 18 del 2002 ai dipendenti delle Agenzie Fiscali di svolgere le attività ivi individuate, onerose o gratuite che siano.
63. Va al riguardo osservato che l'art. 4, comma 1, del d.P.R. n. 18 del 2002 integra ad un tempo il codice di comportamento dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni previsto dall'art. 54 del d.lgs. n. 165 del 2001 e l'art. 65 del C.C.N.L. Comparto Agenzie Fiscali 28 maggio 2004 (quadriennio normativo 2002-2005 e biennio economico 2002-2003, confermato in parte qua dal successivo C.C.N.L. del 10 aprile 2008 quadriennio normativo 2006-2009 e biennio economico 2006-2007), disposizione questa che specifica gli obblighi dei dipendenti e che è oggetto di richiamo dall'art. 67 del medesimo C.C.N.L. recante il codice disciplinare.
64. In particolare l'art. 65 del C.C.N.L., dopo avere imposto (comma 1) al dipendente di conformare la sua condotta "al dovere costituzionale di servire la Repubblica con impegno e responsabilità e di rispettare i principi di buon andamento e imparzialità dell'attività amministrativa, anteponendo il rispetto della legge e l'interesse pubblico agli interessi privati propri ed altrui" e di adeguare "altresì il proprio comportamento ai principi riguardanti il rapporto di lavoro, contenuti nel codice di condotta allegato", al comma 2 specifica gli obblighi del lavoratore e statuisce al comma 4 che "Resta, comunque, fermo quanto previsto dal d.P.R. 18 del 16 gennaio 2002".
65. Il secondo, il sesto e il dodicesimo motivo, addebitano alla sentenza impugnata la violazione dell'art. 2106 c.c. (secondo e dodicesimo motivo), dell'art. 55 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell'art. 16 del d.P.R. n. 62 del 2013 (secondo motivo), dell'art. 65 del C.C.N.L. non dirigenti (sesto motivo), dell'art. 2119 c.c. (dodicesimo motivo).
67. È necessario osservare, in primo luogo, che anche con riferimento alle ipotesi, quali quella in esame, di illeciti disciplinari tipizzati dalla contrattazione collettiva, deve escludersi la configurabilità in astratto di qualsivoglia automatismo nell'irrogazione di sanzioni disciplinari, specie laddove queste consistano nella massima sanzione, permanendo il sindacato giurisdizionale sulla proporzionalità della sanzione rispetto al fatto (Cass. 28796/2017, 10842/2016, 1315/2016, 24796/2010, 26329/2008).
68. La proporzionalità della sanzione disciplinare rispetto ai fatti commessi, come è stato affermato nelle pronunce innanzi richiamate è, infatti, regola valida per tutto il diritto punitivo (sanzioni penali, amministrative ex art. 11 l. 689 del 1981), e risulta trasfusa, per l'illecito disciplinare, nell'art. 2106 c.c., richiamato dall'art. 55 del d.lgs. n. 165 del 2001, anche nel testo risultante dalle modifiche apportate dal d.lgs. n. 150 del 2009.
69. Da tanto consegue la possibilità per il giudice di annullare la sanzione "eccessiva", proprio per il divieto di automatismi sanzionatori, non essendo, in definitiva, possibile introdurre, con legge o con contratto, sanzioni disciplinari automaticamente conseguenziali ad illeciti disciplinari.
70. Deve, inoltre, ribadirsi il principio, reiteratamente affermato da questa Corte, secondo cui l'operazione valutativa compiuta dal giudice di merito nell'applicare norme elastiche, come quella citata, non sfugge alla verifica in sede di legittimità, poiché l'operatività in concreto di norme di tale tipo deve rispettare criteri e principi (anche costituzionali) desumibili dall'ordinamento (Cass. 28796/20917, 21351/2016, 12069/2015, 692/2015, 25608/2014, 6501/2013, 6498/2012, 8017/2006, 10058/2005, 5026/2004).
71. È stato, in proposito, affermato da questa Corte che la relativa valutazione deve essere operata con riferimento agli aspetti concreti afferenti alla natura e alla utilità del singolo rapporto, alla posizione delle parti, al grado di affidamento richiesto dalle specifiche mansioni del dipendente, al nocumento eventualmente arrecato, alla portata soggettiva dei fatti stessi, ossia alle circostanze del loro verificarsi, ai motivi e all'intensità dell'elemento intenzionale o di quello colposo (Cass. 28796/2017, 1977/2016, 1351/2016, 12059/2015 25608/2014), con la precisazione, quanto a quest'ultimo, che, al fine di ritenere integrata la giusta causa di licenziamento, non è necessario che l'elemento soggettivo della condotta del lavoratore si presenti come intenzionale o doloso, nelle sue possibili e diverse articolazioni, posto che anche un comportamento di natura colposa, per le caratteristiche sue proprie e nel convergere degli altri indici della fattispecie, può risultare idoneo a determinare una lesione del vincolo fiduciario così grave ed irrimediabile da non consentire l'ulteriore prosecuzione del rapporto (Cass. 28796/2017, 13512/2016, 5548/2010).
72. Tanto precisato, va rilevato che non ha alcun fondamento la censura che, muovendo dall'assunto che la condotta posta a base del licenziamento sarebbe punita con sanzione conservativa dall'art. 67 del C.C.N.L. del 28 maggio 2004 relativo al personale non dirigente del comparto delle agenzie fiscali, addebita alla Corte territoriale la sua erronea sussunzione nella fattispecie che l'art. 67 punisce con il licenziamento.
73. È già stato evidenziato (cfr. punti 63 e 64 di questa sentenza) che il C.C.N.L. all'art. 65 specifica gli obblighi dei lavoratori (commi da 1 a 3) e tra questi richiama espressamente (comma 4) le disposizioni contenute nel d.P.R. n. 18 del 2002 (cfr. punto 46 di questa sentenza).
74. L'art. 2 del Codice di comportamento allegato al richiamato C.C.N.L. stabilisce, tra l'altro, che il dipendente deve rispettare i princìpi di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione, ispirare le proprie decisioni ed i propri comportamenti alla cura dell'interesse pubblico che gli è affidato, mantenendo una posizione di indipendenza, al fine di evitare di prendere decisioni o svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazioni, anche solo apparenti, di conflitto di interessi, non svolgere alcuna attività che contrasti con il corretto adempimento dei compiti d'ufficio e impegnarsi ad evitare situazioni e comportamenti che possano nuocere agli interessi o all'immagine della pubblica amministrazione.
75. Va osservato, poi, che l'art. 67 del C.C.N.L., richiamato il principio di gradualità e di proporzionalità delle sanzioni e l'art. 55 del d.lgs. n. 165 del 2001, indicati i criteri generali di applicazione (comma 1), nei commi da 2 a 6 individua le sanzioni disciplinari correlate alle singole fattispecie di illeciti e, con norma di chiusura (comma 7), dispone che "Le mancanze non espressamente previste nei commi da 2 a 6 sono comunque sanzionate secondo i criteri di cui al comma 1, facendosi riferimento, quanto all'individuazione dei fatti sanzionabili, agli obblighi dei lavoratori di cui all'art. 65 (obblighi del dipendente) quanto al tipo e alla misura delle sanzioni, ai principi desumibili dai commi precedenti".
76. L'art. 67, comma 1, lett. d), del C.C.N.L. punisce la commissione in genere - anche nei confronti di terzi - di fatti o atti, anche dolosi, che, pur costituendo o meno illeciti di rilevanza penale, sono di gravità tale da non consentire la prosecuzione neppure provvisoria del rapporto di lavoro.
77. La chiarezza del dato testuale e sistematico delle clausole di fonte pattizia evidenzia la infondatezza delle prospettazioni difensive del ricorrente che addebitano alla sentenza impugnata di non avere proceduto ad una "interpolazione interpretativa" volta a "calmierare" i criteri di cui al comma a) dell'art. 67 del C.C.N.L. (sesto motivo), agganciando siffatte prospettazioni all'assunto erroneo, per quanto già osservato (cfr. punti da 54 a 59 di questa sentenza), della prevalenza delle disposizioni contenute nel d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 su quelle contenute nel d.P.R. 16 gennaio 2002, n. 18.
79. Essa, inoltre, ha sottolineato che al momento dell'affidamento dell'incarico dirigenziale il R. si era impegnato in maniera espressa a rispettare i doveri imposti dal C.C.N.L.; ha ritenuto che l'asservimento delle competenze acquisite ad interessi di soggetti estranei all'Amministrazione, antagonisti rispetto a quelli di quest'ultima, con utilizzazione dei loro uffici e delle loro utenze telefoniche, era idonea a ledere irrimediabilmente la fiducia sulla correttezza futura della prestazione lavorativa; ha osservato che il comportamento addebitato, posto in essere deliberatamente, era sintomatico dell'atteggiarsi del R. rispetto all'adempimento degli obblighi di trasparenza, indipendenza ed imparzialità.
80. Ebbene, diversamente da quanto opina il ricorrente, il giudizio valoriale di gravità della condotta addebitata e posta a base del licenziamento e di proporzionalità tra questa e la sanzione risolutiva è stato formulato dalla Corte territoriale in corretta applicazione dei principi ripetutamente affermati da questa Corte in tema di licenziamento disciplinare dei pubblici dipendenti (cfr. punti da 67 a 71 di questa sentenza).
81. In realtà le censure formulate nei motivi in esame propongono un diverso apprezzamento della gravità dei fatti e della concreta ricorrenza degli elementi che integrano il parametro normativo della giusta causa, prospettano che la scala di classificazione desumibile dal contratto collettivo non giustificherebbe la massima sanzione espulsiva, ma non individuano alcun fatto storico autonomamente decisivo per una diversa formulazione del giudizio valoriale di gravità.
83. Il settimo motivo è infondato perché la Corte territoriale nella formulazione del giudizio valoriale di gravità (cfr. punto 79 di questa sentenza) ha considerato che il ricorrente era ben consapevole dei doveri imposti dal d.P.R. n. 18 del 2002 essendosi obbligato espressamente a conformare la sua condotta ai principi ivi affermati al momento di assunzione dell'incarico dirigenziale.
84. L'ottavo motivo è infondato.
85. Va al riguardo ribadito il principio già affermato da questa Corte secondo cui nell'impiego pubblico contrattualizzato, il principio dell'obbligatorietà dell'azione disciplinare esclude che l'inerzia del datore di lavoro possa far sorgere un legittimo affidamento nella liceità della condotta, ove la stessa contrasti con precetti imposti dalla legge, dal codice di comportamento o dalla contrattazione collettiva (Cass. 8722/2017).
86. L'art. 2106 c.c., applicabile anche all'impiego pubblico contrattualizzato in forza del richiamo contenuto nell'art. 55 del d.lgs. n. 165 del 2001 non consente al datore di lavoro pubblico, e per esso ai suoi dirigenti, di lasciare impunite condotte poste in essere dall'impiegato in violazione delle regole di comportamento imposte dalla legge o dal contratto collettivo, nei limiti oggi consentiti dalla nuova formulazione dell'art. 55 del d.lgs. n. 165 del 2001. Non a caso l'art. 55-sexies del richiamato decreto, inserito dal d.lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009, ha previsto, al comma 3, la responsabilità del dirigente per il ritardo o l'omissione della iniziativa disciplinare, evidentemente ritenuta doverosa dal legislatore.
87. Da ciò discende che nel rapporto alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche l'inerzia nella repressione del comportamento contrario ai doveri di ufficio può solo rilevare quale causa di decadenza dall'esercizio dell'azione, ove comporti il mancato rispetto dei termini perentori imposti dal legislatore, ma non può mai fare sorgere un legittimo affidamento nella liceità della condotta vietata, né tampoco rilevare ai fini della valutazione, in termini di liceità, della condotta del lavoratore.
88. Il decimo motivo è infondato perché gli addebiti mossi al ricorrente sono estranei alla responsabilità dirigenziale di cui all'art. 21, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 (mancato raggiungimento degli obiettivi e all'inosservanza delle direttive imputabili al dirigente) e attengono, invece, alla violazione dei doveri imposti dal codice disciplinare e dal d.P.R. n. 18 del 2002.
89. L'undicesimo motivo è inammissibile perché, al di là del titolo della rubrica, sollecita una nuova, inammissibile, lettura del materiale istruttorio (Cass., Sez. un., 24148/2013, 8054/2014; Cass. 1541/2016, 15208/2014, 24148/2013, 21485/2011, 9043/2011, 20731/2007, 181214/2006, 3436/2005, 8718/2005).
91. Va precisato che il ricorrente non censura affatto il provvedimento impugnato nella parte in cui ha fatto applicazione del criterio della soccombenza, ma sostiene che l'art. 92 c.p.c. violerebbe gli artt. 2, 3, 4, 24 della Costituzione.
93. Va, comunque, osservato che la Corte costituzionale sin dalla sentenza n. 113 del 1963, ha chiarito che le misure dirette a garantire lo svolgimento del processo secondo la funzione assegnata dalla Costituzione non possono considerarsi in contrasto né con la norma dell'art. 3 Cost., né con quella dell'art. 24, "anche se impongano qualche onere a carico di chi domandi un provvedimento giudiziario".
94. Va anche rilevato che la esistenza di meccanismi di responsabilità processuale non può certo costituire un ostacolo all'esercizio effettivo dei diritti, tanto più ove si consideri che l'art. 24, terzo comma, della Costituzione, il quale prevede che siano assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi in giudizio, ha trovato attuazione anche con riferimento al processo civile (d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115).
95. Il quattordicesimo motivo, pur intestato con riferimento all'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., non impone alcuno scrutinio perché non sviluppa alcuna censura ma formula solo l'auspicio che in caso di accoglimento del ricorso siano applicati i principi affermati da questa Corte nella sentenza n. 11868/2016.
97. Non v'è spazio per la pronunzia sulle spese in quanto l'Agenzia delle Entrate non ha svolto alcuna attività difensiva.
98. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

References: sentenza 

Sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 16
 sentenza 
 sentenza 
 art. 54
 sentenza 
 sentenza 
 art. 11
 sentenza 
 Cass. 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 13