Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/verejne-zdravotni-pojisteni-penale-za-nezaplaceni-pojistneho-po-vyhlaseni-konkursu.p1149.html
Timestamp: 2019-11-13 22:36:59+00:00

Document:
Veřejné zdravotní pojištění: penále za nezaplacení ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Veřejné zdravotní pojištění: penále za nezaplacení pojistného po vyhlášení konkursu
Ej 158/2007
k § 16 odst. 6 zákona ČNR č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění
k § 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění zákonů č. 94/1996 Sb. a č. 16/1998 Sb.*)
Ustanovení § 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, podle něhož (
) penále za nezaplacení pojistného na veřejné zdravotní pojištění řádně a včas, pokud povinnost je zaplatit vznikla po prohlášení konkursu, je z uspokojení pohledávek vyloučeno, má jako speciální norma přednost před obecnou úpravou obsaženou v § 16 odst. 6 zákona ČNR č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, podle něhož se pro účely zvláštních předpisů za dlužné pojistné považuje i dlužné penále.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2007, čj. 6 Ads 19/2006-63)
srov. č. 1129/2007 Sb. NSS.
Mgr. Milan Ch., správce konkursní podstaty úpadce společnosti s ručením omezeným P., proti Všeobecné zdravotní pojišťovně ČR, o penále na pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, o kasační stížnosti žalobce.
Na úpadce byl dne 5. 2. 2002 prohlášen konkurs a žalovaná v důsledku kontroly vyčíslila nejprve za období od data prohlášení konkursu do 31. 3. 2002, posléze do 30. 6. 2004 za období od 5. 2. 2002 do 30. 6. 2004 (výměrem ze dne 29. 11. 2004) dlužné pojistné na zdravotní pojištění ve výši 301 615 Kč, dále předepsala (výměr ze dne 29. 11. 2004) rovněž povinnost zaplatit penále ve výši 111 784 Kč.
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí orgánů I. i II. stupně, přičemž jeho stěžejní žalobní námitky směřovaly vůči možnosti dostat se do prodlení s placením veřejnoprávní povinnosti, jakou je úhrada pojistného na zdravotní pojištění, v době po prohlášení konkursu, a proti možnosti předepsat v důsledku opožděné či nerealizované platby penále, to vše s argumentací vztahující se k úpravě obsažené v § 31 odst. 1 a § 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb. Z této úpravy žalobce dovozoval, že se s placením pojistného na zdravotní pojištění po prohlášení konkursu nikdy nemůže dostat do prodlení (neboť zákon stanoví, že je možné tuto pohledávku uspokojit „kdykoliv“ v průběhu konkursního řízení), a z toho plynoucí další závěr, že penále z takto dlužného pojistného nemůže vůbec vzniknout (nenastává-li prodlení), a pokud snad ano, pak jde o pohledávku vyloučenou z uspokojení podle § 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb.
Městský soud v Praze žalobu dne 9. 12. 2005 zamítl s tím, že odůvodnil postavení žalobce jako toho, jenž v důsledku přechodu práv a povinností podle § 14a odst. 1 zákona č. 328/1991 Sb. vykonává i povinnosti zaměstnavatele, tedy i povinnost platit pojistné na zdravotní pojištění, a to ve výši a lhůtách stanovených veřejnoprávními předpisy (§ 5 zákona č. 592/1992 Sb.), a to jak tu část, kterou hradí za své zaměstnance, tak i část, kterou je povinen hradit zaměstnanec. Podle § 31 odst. 2 zákona č. 328/1991 Sb. je pohledávkou za podstatou, pokud vzniklo po prohlášení konkursu, mimo jiné i pojistné na zdravotní pojištění. Podle § 31 odst. 1 citovaného zákona pohledávky za podstatou lze uspokojit kdykoli v průběhu konkursního řízení. Jiné nároky lze uspokojit jen podle pravomocného rozvrhového usnesení. Žalovaný byl oprávněn vyměřit žalobci pojistné na zdravotní pojištění neuhrazené v době po prohlášení konkursu, a to jako pohledávku za podstatou, kterou může uplatnit kdykoli v průběhu konkursního řízení, a to především s ohledem na nebezpečí promlčení pohledávky. Platebním výměrem na dlužné pojistné vzniká exekuční titul, a i když výkon tohoto rozhodnutí v důsledku úpravy § 14 odst. 1 písm. e) zákona č. 328/1991 Sb. nebude možný, napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonnou úpravou jak v předpisech o zdravotním pojištění, tak konkursu a vyrovnání. Dále se městský soud zaobíral otázkou, zda zaplacení dlužného penále na zdravotní pojištění je pohledávkou za podstatou, či nikoliv, jak tvrdil žalobce. K tomu soud uvedl, že předpisy o zdravotním pojištění považuje za předpisy práva veřejného, zatímco předpisy o konkursu a vyrovnání řadí do oboru práva soukromého, přičemž o prodlení s placením pojistného a o jeho výši v projednávané věci neměl pochyby. Jestliže § 18 odst. 6 zákona č. 592/1992 Sb. stanoví, že se pro účely zvláštních předpisů za dlužné pojistné považuje i dlužné penále, pak z této úpravy dovodil, že je-li pohledávkou za podstatou pohledávka pojistného, je jí i pohledávka na penále. Městský soud zde neshledal žádnou nerovnost ani v rovině procesní, ani hmotněprávní; zdůraznil, že stanovení povinnosti zaplatit dlužné pojistné slouží pouze ke vzniku exekučního titulu, který lze poté
„v rámci konkursního řízení vykonat“
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které uplatnil především nesouhlas s pojetím zákona č. 328/1991 Sb. jako normy soukromého práva a odkázal přitom na judikaturu soudů civilních i Ústavního soudu a dále nastolil rozpor § 16 odst. 6 zákona č. 592/1992 Sb., který za dlužné pojistné považuje i penále, a § 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb., jenž z uspokojení pohledávek nevylučuje pouze pohledávky na penále, pokud povinnost je zaplatit vznikla před prohlášením konkursu. Zdůraznil pak případnou nerovnost věřitelů, která by plynula ze závěru, že zdravotní pojišťovny mohou na rozdíl například od správců daní či orgánů sociálního zabezpečení penále vzniklé po prohlášení konkursu uplatňovat jako pohledávku za podstatou, zatímco u ostatních věřitelů je uspokojení mimosmluvních sankcí výslovně v § 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb. vyloučeno. Výklad městského soudu by směřoval proti základnímu cíli konkursu, totiž poměrnému uspokojení věřitelů. Podle stěžovatele se vykonatelným výměrem stává pohledávka na pojistném nepochybně pohledávkou za podstatou a musela by být nejpozději při rozvrhu uspokojena - o tuto částku by tak byla snížena částka určená k rozvrhu pro poměrné uspokojení všech věřitelů. Zákonné vyloučení mimosmluvních sankcí je speciální normou, a proto výměr, který ukládal stěžovateli uhradit penále z dlužného pojistného, nebyl vydán po právu, neboť uspokojení této pohledávky není v průběhu konkursu možné.
(...) Spornou je dále otázka, zda pohledávka na penále je pohledávkou za podstatou, či nikoliv. Na tomto místě Nejvyšší správní soud předesílá, že není soudem, jenž by měl pravomoc rozhodovat ve věcech konkursu a vyrovnání, náleží mu pouze pravomoc posoudit, zda městský soud nepochybil při posouzení zákonnosti správního aktu. Jestliže tedy je již dlouhodobě judikováno, že správce konkursní postaty se může dostat do prodlení s plněním veřejnoprávní povinnosti v době po prohlášení konkursu (zde úhrada pojistného na všeobecné zdravotní pojištění), pak bylo již odpovězeno i na druhou část otázky stěžovatelem položené v rovině obecné, totiž, zda žalovaná může stěžovateli předepsat penále v podobě deklaratorního aktu, jenž pouze sděluje to, co nastalo ze zákona (výše penále a období, za které vzniklo). Jinou je pak otázka, jaké konsekvence tento výměr může mít v řízení o konkursu a vyrovnání, a to není otázka, jež by byla zcela v moci správního soudu. Nicméně, poněvadž zdejší soud již nejméně ve dvou případech (shora citovaných) zaujal k této otázce v oboru daňové správy jistá východiska, považuje Nejvyšší správní soud za účelné k věci se vyjádřit i pro obor pojistného na zdravotní pojištění. Je skutečností, že zákon č. 382/1991 Sb. až do novelizace provedené zákonem č. 12/1998 Sb., účinné od 1. 4. 1998, nikterak nepomýšlel na skutečnost, že vedle pojistného v oborech zdravotního a sociálního zabezpečení vzniká za zákonem vymezených okolností
povinnost platit penále (není-li pojistné uhrazeno včas a řádně). Za situace, kdy § 33 odst. 1 písm. d) citovaného zákona vylučoval do 31. 3. 1998 z uspokojení v konkursním řízení obecně mimosmluvní sankce postihující majetek úpadce, zakládal významnou nerovnost, neboť tím řadil mezi věřitele vyloučené z konkursu i stát, popřípadě veřejnoprávní
, jakou je žalovaná, kteří nemohli v konkursu přihlašovat pohledávky postihující liknavost a prodlení úpadce, a to jak pohledávky vzniklé do prohlášení konkursu, tak po jeho prohlášení, zatímco například úroky z pohledávek věřitelů vzniklých před prohlášením konkursu přirostlé v době před prohlášením byly pohledávkami, jež nebyly vyloučeny.
Takováto úprava (ostatně jedna z mnoha problematických v této materii) zcela jasně nevyhovovala základní zásadě úpravy konkursního řízení vyjádřené slovy
„par conditio creditorum“
, tj. že jednotliví věřitelé nemají mít výhody kromě těch, které jim poskytuje zákon, přičemž zdejší soud dodává, že tyto výhody musejí být ústavně konformní. Taková situace zde do roku 1998 nebyla, a proto jako první se zákonodárné iniciativy chopila oblast sociálního zabezpečení, v níž již k 1. 1. 1998 zákonem č. 306/1997 Sb. byla právní úprava v zákoně č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, v § 20 doplněna ustanovením odstavce 10, který stanovil, že pro účely zvláštních předpisů se za dlužné pojistné považuje i dlužné penále (v poznámce pod čarou byl na prvém místě zmíněn jako onen zvláštní předpis zákon č. 328/1991 Sb.), odůvodnění vládního návrhu zákona (tisk 209/0) bylo velmi kusé a uvádělo, že
„ve zvláštních předpisech (například v zákoně o konkursu a vyrovnání) se v některých případech používá jen pojem pojistné na sociální zabezpečení, a proto příslušná ustanovení nedopadají na dlužné penále. Návrh tento nedostatek řeší“.
Novelizace zákona č. 328/1991 Sb., posléze přijatá jako zákon č. 12/1998 Sb., s účinností od 1. 4. 1998 stanovila, že [§ 33 odst. 1 písm. d)] z uspokojení pohledávek jsou vyloučeny mimosmluvní sankce postihující majetek úpadce, s výjimkou penále za nezaplacení daní, poplatků, cla, pojistného na zdravotní pojištění, nebo pojistného na sociální zabezpečení včas a ve správné výši, pokud povinnost zaplatit toto penále vznikla před prohlášením konkursu. Odůvodnění vládního návrhu tohoto zákona (tisk 219/0) uvádělo, že
„tato penále mají obdobnou povahu jako úroky a smluvní sankce, a proto se právní režim upravuje shodně“
. V oboru zdravotního pojištění byla novelizace zákona č. 592/1992 Sb., přijata zákonem č. 127/1998 Sb., jenž nabyl účinnosti 30. 6. 1998, přičemž § 18 cit. zákona byl tehdy doplněn odstavcem 5, jenž zněl:
„Pro účely zvláštních právních předpisů se za dlužné pojistné považuje i dlužné penále.“
Odůvodnění vládního návrhu zákona (tisk 315/0) uvádělo, že
„ve zvláštním předpise se v některých případech užívá výraz pojistné na zdravotní pojištění, z čehož nelze odvodit, že se vztahuje i na dlužné pojistné. Návrh tento nedostatek řeší“
Tento historický
ukazuje, jak chaotickým způsobem lze reagovat na určitý problém: nicméně lze usoudit, že zákonodárce v zákoně č. 328/1991 Sb. mínil pro dlužné penále zajistit stejný režim jako pro dlužné úroky a smluvní sankce. Vyjdeme-li z tohoto jasně deklarovaného úmyslu, pak je nutno pozornost obrátit na § 33 odst. 1 písm. a) zákona č. 328/1991 Sb., jenž do doby novelizace a pak i nadále stanovil, že vyloučeny z uspokojení pohledávek jsou úroky z pohledávek věřitelů vzniklých před prohlášením konkursu, jestliže přirostly v době od prohlášení konkursu. Obdobná úprava pro oblast penále v oboru zdravotního a sociálního pojištění pak musela zasáhnout penále, u něhož povinnost platit vznikla po prohlášení konkursu, zatímco penále vzniklé před prohlášením konkursu bylo pohledávkou, jež mohla být přihlášena a v konkursu uspokojena; pohledávkou za podstatou pak v pojetí zákona č. 328/1991 Sb., jež mohla být uspokojena kdykoliv, zůstalo pojistné na zdravotní či sociální pojištění, stejně jako daně, vyměřené po prohlášení konkursu. Jako důvod pro vyloučení určitých typů pohledávek z uspokojení v konkursu bývá uváděno, že jde o plnění akcesorické povahy, a jestliže obvykle v konkursu nebude moci být zcela uspokojena ani základní pohledávka, pak se nemůže dostat ani na její příslušenství. Jinou otázkou je, že zákon č. 328/1991 Sb. v § 31 odst. 2 písm. e) jako pohledávku za podstatou označil
„nároky věřitelů ze smluv uzavřených správcem konkursní podstaty, včetně úroků a smluvních pokut podle těchto smluv, jakož i ze smluv týkajících se provozování podniku, od nichž správce neodstoupil podle § 14 odst. 2“
(v posledním znění patrně myšlen odstavec 4). Má-li být tedy srovnatelným mechanismem upraven režim úroků a smluvních sankcí, pak nutno vidět, že zákon č. 328/1991 Sb. rozlišuje jednak úroky a smluvní sankce z uspokojení vyloučené (ty, jež souvisejí s pohledávkami vzniklými před prohlášením konkursu a přirůstající v době od prohlášení konkursu, tedy nejsou zpochybněny úroky a sankce přirostlé do doby prohlášení konkursu související s pohledávkami vzniklými v době do prohlášení konkursu), jednak přiznává postavení pohledávek za podstatou úrokům a smluvním pokutám, pokud vznikly podle smluv uzavřených správcem konkursní podstaty po prohlášení konkursu, jakož i ze smluv týkajících se provozování podniku, od nichž správce neodstoupil podle § 14 odst. 2 [§ 31 odst. 2 písm. e) citovaného zákona]. Pokud jde o penále, pak nebylo vyloučeno z uspokojení v konkursu penále, u něhož povinnost zaplatit vznikla před prohlášením konkursu [§ 33 odst. 1 písm. d) citovaného zákona, ve znění zákona č. 12/1998 Sb.].
Spornou otázkou tedy zůstává, jak je to s případným vyloučením pohledávky na penále (ať na zdravotním či sociálním pojištění), která vznikla v souvislosti s prodlením s placením pojistného po prohlášení konkursu. Jak zákon o pojistném na zdravotní pojištění, tak na sociální zabezpečení, obsahují úpravy, podle nichž tam, kde zvláštní zákony uvádějí výraz „pojistné“, má se na mysli i penále, přičemž v poznámce pod čarou jako prvý z takovýchto zvláštních zákonů uvádějí zákon č. 328/1991 Sb. Nejvyšší správní soud především nesdílí názor městského soudu na povahu zákona č. 328/1991 Sb. jako normy soukromého práva, v tomto ohledu dává za pravdu stěžovateli, ostatně o vztahu tohoto zákona a veřejnoprávních norem své již řekl i Ústavní soud (srov. kupř. sp. zn. III. ÚS 648/04). Obecnou je tedy v projednávané věci úprava pojistného na zdravotní pojištění, úprava zákona č. 328/1991 Sb. je úpravou zvláštní a měla by mít přednost, pokud by stanovila odchylnou úpravu od úpravy obecné. Tento princip je rovněž dán zájmem na poměrném uspokojení věřitelů v konkursu a rovným nahlížením na právo vlastnické. Pokud by měl Nejvyšší správní soud přisvědčit zcela žalované i městskému soudu, musel by uzavřít, že novelizace zákona č. 592/1992 Sb., provedená zákonem č. 127/1998 Sb., od 30. 6. 1998, představuje nepřímou novelizaci § 31 odst. 2 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb. v tom, že od tohoto data představuje penále, u něhož povinnost platby vznikla po prohlášení konkursu stejně jako u pojistného, pohledávku za podstatou, přestože to citovaný zákon výslovně neříká, naopak od 1. 4. 1998 zahrnul do pohledávek, jež z konkursu nejsou vyloučeny, penále, u něhož povinnost platby vznikla před prohlášením konkursu [
§ 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb.]. Přestože je si Nejvyšší správní soud vědom, že zákon č. 328/1991 Sb. do pohledávek za podstatou řadí i úroky a smluvní pokuty ze smluv uzavřených po prohlášení konkursu, přiklání se k názoru, že úprava konkursu a vyrovnání jako norma speciální musí být aplikována spíše doslovně a přednostně před úpravou obecnou, a proto dovozuje, a to přes ony zákonné
, že za dlužné pojistné „se považuje“ i dlužné penále, že z § 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb., ve znění zákona č. 16/1998 Sb.,
plyne, že pohledávka na penále (u zdravotního pojištění), u níž povinnost platit vznikla po prohlášení konkursu, nebude moci být uspokojena v konkursním řízení, nicméně platební výměr, kterým byl stěžovateli sdělen předpis penále, pouze deklaruje již vzniklou povinnost a nesměřuje přímo k uspokojení pohledávky žalované. Během konkursu takový výměr nebude moci být užit k vymáhání dlužného penále, a v důsledku jeho vydání se podle názoru zdejšího soudu nezmenší konkursní podstata; až po zrušení konkursu by takový výměr mohl sloužit jako exekuční titul (srov. v této souvislosti shora zmíněný rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 29 Odo 565/2001). Této úpravě se však nijak nepříčí, jestliže žalovaná sdělila výměrem stěžovateli výši penále, přičemž tento výměr může sloužit jako exekuční titul. Přezkoumávaná rozhodnutí proto z pohledu souladu se zákony, jež upravují řízení o pojistném (zákon č. 48/1997 Sb., § 53) i o konkursu a vyrovnání, obstojí.
*) S účinností od 1. 7. 2007 nahrazen zákonem č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon).

References: § 16
 § 33
 zákona č. 328
 § 33
 zákona č. 328
 § 16
 § 31
 § 33
 zákona č. 328
 § 33
 zákona č. 328
 soud 
 § 14
 zákona č. 328
 zákona č. 592
 § 31
 zákona č. 328
 § 31
 § 14
 zákona č. 328
 soud 
 soud 
 § 18
 zákona č. 592
 soud 
 zákona č. 328
 § 16
 zákona č. 592
 § 33
 zákona č. 328
 § 33
 zákona č. 328
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 33
 soud 
 § 20
 zákona č. 328
 zákona č. 592
 § 18
 § 33
 zákona č. 328
 zákona č. 328
 § 31
 § 14
 § 14
 zákona č. 12
 soud 
 zákona č. 328
 soud 
 zákona č. 328
 soud 
 zákona č. 592
 § 31
 zákona č. 328

§ 33
 zákona č. 328
 soud 
 § 33
 zákona č. 328
 zákona č. 16
 § 53