Source: http://jure.nl/ECLI:NL:PHR:2014:2267/voeg-toe-als-favoriet
Timestamp: 2018-06-20 11:07:29+00:00

Document:
Uitspraak ECLI:NL:PHR:2014:2267
Parket bij de Hoge Raad, 13/04577
V-N 2015/8.23 met annotatie van Kluwer
Bij arrest van 9 september 2011 had de Hoge Raad geoordeeld dat het in behandeling nemen van een NIK-aanvraag, gelet op de functie die de NIK voor de bezitter heeft met betrekking tot zijn algemene identificatieplicht, geen dienst is in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet . Dat betekende dat uit hoofde van een legesverordening, wegens gebrek aan formeel wettelijke grondslag in de Gemeentewet, terzake geen leges konden worden geheven. Daarin beoogt de Reparatiewet van 13 oktober 2011 te voorzien.
De A-G merkt op dat artikel 1 van de Reparatiewet voorziet in een nieuwe formeel wettelijke grondslag voor de heffing van rechten (leges), krachtens een gemeentelijke (leges)verordening, ten behoeve van de aanvraag van een NIK. Artikel 2, lid 1, van de Reparatiewet bewerkstelligt dat (bestaande) gemeentelijke belastingverordeningen ter zake van het heffen van de in artikel 1 van de Reparatiewet bedoelde rechten niet langer berusten op artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet , maar vanaf de inwerkingtreding van de Reparatiewet berusten op artikel 1 van de Reparatiewet.
Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 13/04577 naar aanleiding van het beroep in cassatie van [X], belanghebbende, tegen de uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het Hof) van 20 augustus 2013, nr. 12/00337, ECLI:NL:GHARL:2013:6286.
Bij arrest van 9 september 2011 had de Hoge Raad geoordeeld dat het in behandeling nemen van een NIK-aanvraag, gelet op de functie die de NIK voor de bezitter heeft met betrekking tot zijn algemene identificatieplicht, geen dienst is in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet . Dat betekende dat uit hoofde van een legesverordening, wegens gebrek aan formeel wettelijke grondslag in de Gemeentewet, terzake geen leges konden worden geheven. Daarin beoogt de Reparatiewet van 13 oktober 2011 (hierna: de Reparatiewet) te voorzien.
De opbouw van deze conclusie is als volgt. In onderdeel 2 worden de feiten en het procesverloop weergegeven, gevolgd door een beschrijving van het geding dat nu in cassatie voorligt in onderdeel 3. Onderdeel 4 omvat een overzicht van relevante regelgeving, jurisprudentie en literatuur. In onderdeel 5 worden de aangevoerde klachten beoordeeld, met conclusie in onderdeel 6.
Het Hof heeft vastgesteld dat belanghebbende op 19 oktober 2011 bij de gemeente Zeewolde een Nederlandse identiteitskaart heeft aangevraagd. Ter zake van de aanvraag is van hem een bedrag van € 43,85 aan rechten geheven.
De rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: de Rechtbank) heeft overwogen:
Op 15 oktober 2011 is de Wet houdende regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart (Stb. 2011, 440; hierna: de Reparatiewet) in werking getreden. In artikel 1 van de Reparatiewet is bepaald dat voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid van de Paspoortwet door de burgemeester van een gemeente rechten kunnen worden geheven, welke rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. Door deze Reparatiewet is de grondslag voor het heffen van een vergoeding voor het in behandeling nemen van een aanvraag van een identiteitskaart niet langer gebaseerd op voormeld artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet , maar rechtstreeks op de Reparatiewet.
Eiser wordt evenmin gevolgd in zijn standpunt dat de Verordening op de heffing en invordering van leges 2011 (hierna: de Legesverordening 2011) van de gemeente Zeewolde onveranderd is gebleven sinds voormeld arrest van de Hoge Raad. In artikel 2, eerste lid, van de Reparatiewet is bepaald dat een gemeentelijke belastingverordening terzake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet , voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart, vanaf de dag tot welke deze wet terugwerkt, op artikel 1 berust.
b. het verrichten van handelingen ten behoeve van een aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet ,
Het Hof is ingevolge artikel 120 van de Grondwet niet bevoegd de grondwettigheid van de Wet te beoordelen. Evenmin mag het Hof, gelet op artikel 11 van de Wet van 15 mei 1829, houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het Koningrijk (hierna: WAB), de innerlijke waarde of de billijkheid van de Wet beoordelen. Artikel 4 van de WAB , waarin is bepaald dat de wet alleen voor het toekomende verbindt en geen terugwerkende kracht heeft, staat niet aan het verlenen van terugwerkende kracht aan de Wet in de weg, reeds omdat uit artikel 5 van de WAB volgt dat een wet door een latere wet, voor het geheel of gedeeltelijk, haar kracht kan verliezen.
Hoewel dit naar de mening van eiser geen inhoudelijke beoordeling van de in hoger beroep aangevoerde grond(en) is (zijn), wordt gelet op de bespreking door het Hof, de conclusie getrokken dat een heffing van rechten op grond van artikel 1 Wet ID door verweerder, correct zou geschieden en niet in strijd is met hetgeen is bepaald in uw arrest d.d. 9 september 2011. Dit kan echter niet gevolgd worden, nu in beroep, alsook hoger beroep, aangevoerd is dat er materieel op de keper beschouwd, nog immer heffing op grond van artikel 229 lid 1 sub b Gemeentewet plaatsvindt, hetgeen gelet op uw arrest d. d. 9 september 2011, niet geoorloofd is. Hoewel de wetgever formeel en enkel en alleen ten aanzien van Nederlandse Identiteitskaarten, artikel 229 lid 1 sub b Gemeentewet in een nieuwe wet heeft gegoten, heeft zij de omringde bepalingen van toepassing gelaten, te weten Hoofdstuk XV, paragraaf 1 en 4 Gemeentewet, alsook de artikel 229b en 229c Gemeentewet.
In de nota van toelichting bij het Besluit van 20 september 2001 is over de tariefstelling in artikel 6 van het Besluit Paspoortgelden geschreven:
De in artikel 6, eerste en tweede lid, genoemde bedragen worden jaarlijks bij ministeri ële regeling geïndexeerd voor het volgende kalenderjaar. (…) In verband met het uitgangspunt, dat de tarieven zoveel mogelijk gebaseerd dienen te zijn op de daadwerkelijke kostprijs voor de verstrekking van de documenten, is de methode van indexering (…) gewijzigd. Bij de indexering wordt rekening gehouden met het feit, dat de kostprijs van een document uit twee componenten bestaat. Naast de zuivere produktiekosten van een document zijn er de zogenaamde apparaatskosten van de overheidsinstanties, die bij de uitgifte daarvan zijn betrokken.
In de nota van toelichting bij het Besluit van 13 november 2009 wordt de invoering van een afzonderlijk, gereduceerd tarief voor identiteitskaarten die worden verstrekt aan personen die nog geen veertien jaar oud zijn als volgt toegelicht:
De Reparatiewet luidt als volgt:
In de memorie van toelichting bij de Reparatiewet is geschreven:
Het wettelijke systeem met betrekking tot de vergoeding van kosten in verband met reisdocumenten zoals dit is vastgelegd in artikel 7 van de Paspoortwet gaat er, voor zover het reisdocumenten betreft die in een gemeente worden aangevraagd, vanuit dat hiervoor op grond van artikel 229 van de Gemeentewet rechten of leges kunnen worden geheven. Die rechten of leges dienen enerzijds ter dekking van de kosten die gemeenten maken voor de handelingen die zij moeten verrichten in verband met de aanvraag, de verstrekking en de uitreiking van reisdocumenten en anderzijds ter dekking van de kosten die gemeenten aan het Rijk moeten afdragen in verband met door de leverancier (eventueel met spoed) geleverde reisdocumenten (artikel 2, eerste lid, van het Besluit paspoortgelden).). Het arrest van de Hoge Raad betekent alleen dat voor de aanvraag van een identiteitskaart geen rechten meer geheven kunnen worden op grond van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet . Het arrest doet niet af aan de noodzaak een voorziening te treffen voor de bestrijding van de genoemde kosten en staat er ook niet aan in de weg om deze kosten door middel van heffing van rechten of leges te verhalen op de burger die een aanvraag doet voor een reisdocument. Voor zover de aanvraag evenwel betrekking heeft op een Nederlandse identiteitskaart kan artikel 229 van de Gemeentewet daarvoor niet meer als wettelijke grondslag dienen. Dit wetsvoorstel beoogt deze omissie te herstellen door een zelfstandige grondslag te bieden voor de heffing van rechten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart.
In de memorie van toelichting is bij artikel 1 van de Reparatiewet geschreven:
In de artikelsgewijze toelichting is bij artikel 2 van de Reparatiewet vermeld:
Op dit moment hebben de gemeenten verordeningen vastgesteld, gericht op het heffen van leges voor (onder meer) het aanvragen van een identiteitskaart. Dat zijn verordeningen ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet . Het eerste lid voorziet er in dat die verordeningen (althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart) vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt, berusten op artikel 1. Dat betekent dat de desbetreffende bepalingen van de bestaande gemeentelijke verordening zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordening gespecificeerde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart, vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt.
In de memorie van toelichting is ten aanzien van de terugwerkende kracht in artikel 3 van de Reparatiewet geschreven:
Ter zake van aanpassing van de gemeentelijke verordeningen is in de Tweede Kamer opgemerkt.
Ter zake van de grondslag van de heffing van rechten voor een identiteitskaart werd in Tweede Kamer onder meer opgemerkt:
In de nota naar aanleiding van het verslag is over de eventueel benodigde aanpassing van de gemeentelijke verordeningen geschreven:
Ook in de Eerste Kamer heeft een debat plaatsgevonden over de Reparatiewet. Tijdens dit debat heeft Minister Donner opgemerkt:
Op 15 oktober 2012 is het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Paspoortwet in verband met onder meer de status van de Nederlandse identiteitskaart’ bij de Tweede Kamer ingediend. Het wetsvoorstel is op 24 september 2013 met algemene stemmen aangenomen door de Tweede Kamer. De Eerste Kamer heeft het voorstel op 17 december 2013 zonder verdere discussie aanvaard. In de Memorie van Toelichting is geschreven:
De Hoge Raad heeft bij arrest van 9 september 2011 overwogen:
Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet , indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Het middelonderdeel faalt voor zover het van een andere opvatting uitgaat.
Hoewel de ID-kaart in bepaalde opzichten dienst kan doen als reisdocument, is met dit document naar zijn aard in mindere mate een individueel belang gemoeid dan met het rijbewijs en het paspoort. Daarvan uitgaande brengt hetgeen in 3.3.4 en 3.3.5 is overwogen mee dat onder de werking van de WUID niet kan worden aangenomen dat de aanvraag van een ID-kaart, zijnde het meest eenvoudig verkrijgbare en minst specifieke identificatiebewijs, naar zijn aard in overheersende mate verband houdt met een individualiseerbaar belang. Het in behandeling nemen van een zodanige aanvraag is dan ook geen dienst in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet , zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is.
Bij arrest van 8 februari 2013 overwoog de Hoge Raad:
De artikelen 12 en 14 van de Wob werpen ook geen nader licht op de vraag of bij het verrichten van werkzaamheden op grond van die wet sprake is van dienstverlening in de zin van artikel 229 van de Gemeentewet .
Het Hof is kennelijk ervan uitgegaan dat het hier niet gaat om informatie die reeds openbaar is en dat derhalve sprake is van openbaarmaking op grond van de Wob. Dit uitgangspunt geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk. Daarvan uitgaande brengt het hiervoor in 3.3.4 en 3.3.5 overwogene mee dat de in 3.1.2 onder (a) bedoelde werkzaamheden niet zijn aan te merken als diensten in de zin van artikel 229, lid 1 , letter b, van de Gemeentewet , zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is. Het middel faalt.
Opmerking verdient nog het volgende. Een bestuursorgaan dat uitvoering geeft aan een ingewilligd Wob-verzoek door het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan, mag aan de verzoeker de kosten daarvan in rekening brengen. Ook al is met de openbaarmaking van de verzochte gegevens eerst en vooral het algemeen belang gediend, met de vorm waarin de gegevens aan de verzoeker worden verstrekt is immers in het bijzonder een particulier belang gediend. In zoverre is wel sprake van dienstverlening als bedoeld in artikel 229, lid 1 , letter b, van de Gemeentewet . Tussen partijen is dan ook terecht niet in geschil dat de heffingsambtenaar leges in rekening mocht brengen voor het vervaardigen van kopieën van de documenten waarin de gevraagde informatie is neergelegd.
In het arrest van 22 november 2013 overwoog de Hoge Raad met betrekking tot de toetsing van wetgeving aan het gelijkheidsbeginsel:
Artikel 26 IVBPR en artikel 14 EVRM , in samenhang met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, doch alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een redelijke en objectieve rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Dit betekent dat alleen sprake is van discriminatie indien het gemaakte onderscheid geen gerechtvaardigde doelstelling heeft of indien er geen redelijke verhouding bestaat tussen de maatregel die het onderscheid maakt en het daarmee beoogde gerechtvaardigde doel (zie EHRM 29 april 2008, Burden tegen het Verenigd Koninkrijk, no. 13378/05, EHRC 2008/80, paragraaf 60). Hierbij verdient opmerking dat op fiscaal gebied aan de wetgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of gevallen voor de toepassing van de bedoelde verdragsbepalingen als gelijk moeten worden beschouwd en of, in het bevestigende geval, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen (vgl. onder meer EHRM 22 juni 1999, no. 46757/99, Della Ciaja en anderen tegen Italië, BNB 2002/398 ), en het zojuist genoemde arrest van het EHRM in de zaak Burden, paragraaf 60). Indien het niet gaat om onderscheid op basis van aangeboren kenmerken van een persoon, zoals geslacht, ras en etnische afkomst, dient het oordeel van de wetgever daarbij te worden geëerbiedigd, tenzij het van redelijke grond ontbloot is (vgl. onder meer EHRM 12 april 2006, Stec en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, no. 65731/01, RSV 2007/44 , paragraaf 52, en EHRM 4 november 2008, Carson en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, no. 42184/05, paragrafen 73 en 80). Dit laatste kan niet snel worden aangenomen. Het onderscheid moet van dien aard zijn dat de keuze van de wetgever evident van redelijke grond ontbloot is (“manifestly without reasonable foundation”, zie EHRM 7 juli 2011, Stummer tegen Oostenrijk, no. 37452/02, paragraaf 89, met verdere verwijzingen).
Gerechtshof Den Haag heeft ter zake van de Reparatiewet overwogen:
Uit tekst en wordingsgeschiedenis van de Reparatiewet kan worden afgeleid dat de wetgever een wettelijke grondslag heeft willen creëren voor een gemeentelijke heffing ter zake van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart. Omdat die heffing, gezien het arrest BNB 2011/257, niet de vorm kon hebben van rechten zoals bedoeld in artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet , heeft de wetgever gekozen voor een separate wettelijke grondslag zoals vervat in artikel 1 van de Reparatiewet. Zoals gezegd, heeft de wetgever gekozen voor een gemeentelijke heffing, zoals ook duidelijk uit de tekst van het zojuist genoemde wetsartikel blijkt. Uit die tekst blijkt ook de overeenkomstige toepassing van (onder meer) hoofdstuk XV, paragraaf 1, van de Gemeentewet.
Het vorenoverwogene brengt mee dat het aan de wetgever in formele zin is om, zonodig met terugwerkende kracht, de grondslag voor een gemeentelijke belasting als de onderwerpelijke in een wet in formele zin kan vastleggen. Het is echter, gezien artikel 1 van de Reparatiewet in verbinding met de artikelen 216 en 217 van de Gemeentewet , uitsluitend aan de raad om, gebruikmakende van de in artikel 1 van de Reparatiewet geregelde bevoegdheid, de essentialia van een op die bepaling gebaseerde gemeentelijke belasting in een daartoe strekkende belastingverordening neer te leggen, indien de raad althans van die mogelijkheid gebruik wenst te maken. Anders gezegd, gemeentelijke belastingheffing zonder dat de raad van haar verordenende bevoegdheid terzake gebruik maakt, is niet mogelijk.
In het onderhavige geval staat vast dat de raad van de Gemeente de Legesverordening 2011 niet heeft gewijzigd in verband met de inwerkingtreding van de Reparatiewet, noch een separate verordening heeft vastgesteld waarin de heffing van een gemeentelijke belasting ter zake van de uitgifte van Nederlandse identiteitskaarten is geregeld. De ongewijzigde Legesverordening 2011, die, voor zover te dezen van belang, is gebaseerd op artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet , voorziet slechts in een heffing van rechten ter zake van door of namens de gemeente verrichte diensten en niet in een belastbaar feit dat is gebaseerd op of is afgeleid van artikel 1 van de Reparatiewet.
Zoals uit het zojuist overwogene volgt, kan het Hof de Heffingsambtenaar niet volgen in zijn betoog dat de in de Legesverordening 2011 geregelde heffing ter zake van Nederlandse identiteitskaarten in essentie gelijk is aan de heffing waarvoor artikel 1 van de Reparatiewet de grondslag biedt. Aangezien de relevante bepalingen van de Legesverordening 2011 zijn gebaseerd op artikel 229, lid 1, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet , zou het betoog van de Heffingsambtenaar impliceren dat de inwerkingtreding van de Reparatiewet geen rechtens relevante wijziging van de grondslag van gemeentelijke heffingen in verband met de uitgifte van Nederlandse identiteitskaarten heeft teweeggebracht. Dat zou betekenen dat in wezen ook sinds die inwerkingtreding sprake is van een heffing die, althans materieel, een heffing van rechten is ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Als zodanig vormgegeven, kan echter niet worden geheven ter zake van de uitgifte van Nederlandse identiteitskaarten.
Artikel 2, lid 1, van de Reparatiewet maakt dat niet anders, reeds omdat die bepaling niet door of namens het in artikel 216 van de Gemeentewet aangewezen orgaan, zijnde de raad, is vastgesteld. In verband met het debat tussen partijen over de rangorde tussen de Reparatiewet en de Gemeentewet overweegt het Hof in dit verband dat uit tekst, wordingsgeschiedenis, noch strekking van de Reparatiewet volgt dat de wetgever afbreuk heeft willen doen aan de attributie van regelgevende bevoegdheid zoals, overeenkomstig de regel van artikel 127 Grondwet , neergelegd in artikel 216 van de Gemeentewet . Het is dan ook niet zo dat de wetgever in formele zin, zijnde de in artikel 81 van de Grondwet aangeduide wetgever, de laatstbedoelde verordenende bevoegdheid kan uitoefenen. Het is weliswaar aan die wetgever om te bepalen welke belastingen door (besturen van) gemeenten kunnen worden geheven (artikel 132, lid 6, Grondwet), maar niet of en, zo ja, op welke wijze die heffing op gemeentelijk niveau daadwerkelijk regelgevend wordt gerealiseerd. Dat laatste is, zoals hiervóór reeds is uiteengezet, aan het hoogste orgaan op gemeentelijk niveau, zijnde de raad (artikel 125, lid 1, eerste volzin, en artikel 127, Grondwet en artikel 216 van de Gemeentewet).
De Bruin annoteerde bij voornoemde uitspraak van Hof Den Haag:
In een ledenbrief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is over de aanpassing van bestaande legesverordeningen geschreven:
Goes heeft over de nieuwe identiteitskaartheffing geschreven:
Bij arrest van 9 september 2011 oordeelde de Hoge Raad echter dat het in behandeling nemen van een NIK-aanvraag, gelet op de functie die de NIK voor de bezitter heeft met betrekking tot zijn algemene identificatieplicht, geen dienst is in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet . Dat betekent dat uit hoofde van een legesverordening, wegens gebrek aan formeel wettelijke grondslag in de Gemeentewet, terzake geen leges kunnen worden geheven.
Teneinde de financiële gevolgen van het arrest weg te nemen, heeft de regering op 21 september 2011 een daartoe strekkend wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend. Op 13 oktober 2011 heeft het wetsvoorstel ‘Regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart’ kracht van wet gekregen.
Belanghebbende heeft op 19 oktober 2011, na de inwerkingtreding van de Reparatiewet op 15 oktober 2011, een aanvraag tot het verstrekken van een NIK ingediend bij de Gemeente. Bij het doen van die aanvraag is van hem bij kennisgeving (aanslag) € 43,85 aan rechten geheven. In geschil is of deze aanslag moet worden vernietigd.
Het Hof heeft geoordeeld dat de Reparatiewet ‘tot gevolg [heeft] dat de ten tijde van de inwerkingtreding van de [Reparatie]Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen, althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart, berusten op artikel 1 van de Wet. Dit betekent dat de desbetreffende bepalingen van de ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordeningen genoemde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart.’ Het Hof heeft tevens geoordeeld dat het onderscheid in tariefstoepassing - personen jonger dan veertien jaar betalen een lager bedrag dan personen vanaf veertien jaar - niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
Belanghebbende stelt dat het Hof de in r.o. 4.8 van zijn uitspraak opgeroepen vraag ‘of het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de Wet bewerkstelligt dat de gemeentelijke belastingverordening op grond waarvan het gevorderde bedrag is vastgesteld (de Legesverordening 2011) na de inwerkingtreding van de Wet berust op artikel 1 van de Wet ’, niet heeft beantwoord.
Naar mijn mening faalt deze klacht, omdat het Hof die vraag wel heeft beantwoord, namelijk door in r.o. 4.12 te overwegen: ‘Gelet op de tekst van de Wet en haar bedoeling, zoals deze blijkt uit de Memorie van Toelichting (…), heeft artikel 2, lid 1, van de Wet tot gevolg dat de ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen, althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart, berusten op artikel 1 van de Wet. ’
Voorts stelt belanghebbende dat er ‘materieel op de keper beschouwd, nog immer heffing op grond van artikel 229 lid 1 sub b Gemeentewet plaatsvindt, hetgeen gelet op uw arrest d. d. 9 september 2011, niet geoorloofd is. Hoewel de wetgever formeel en enkel en alleen ten aanzien van Nederlandse Identiteitskaarten, artikel 229 lid 1 sub b Gemeentewet in een nieuwe wet heeft gegoten, heeft zij de omring[en]de bepalingen van toepassing gelaten, te weten Hoofdstuk XV, paragraaf 1 en 4 Gemeentewet, alsook de artikel 229b en 229c Gemeentewet. ’
De tweede klacht van belanghebbende miskent mijns inziens dat door de Reparatiewet alsnog een formeel wettelijke basis is verstrekt specifiek voor de onderhavige legesheffing. Zie de memorie van toelichting bij de Reparatiewet: ‘Het arrest van de Hoge Raad betekent alleen dat voor de aanvraag van een identiteitskaart geen rechten meer geheven kunnen worden op grond van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet . Het arrest doet niet af aan de noodzaak een voorziening te treffen voor de bestrijding van de genoemde kosten en staat er ook niet aan in de weg om deze kosten door middel van heffing van rechten of leges te verhalen op de burger die een aanvraag doet voor een reisdocument. Voor zover de aanvraag evenwel betrekking heeft op een Nederlandse identiteitskaart kan artikel 229 van de Gemeentewet daarvoor niet meer als wettelijke grondslag dienen. Dit wetsvoorstel beoogt deze omissie te herstellen door een zelfstandige grondslag te bieden voor de heffing van rechten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart.’
Daarmee is in overeenstemming dat minister Leers in de Tweede Kamer heeft opgemerkt: ‘Het gaat niet meer over de grondslag zoals wij die eerst kenden, namelijk heffingen ten behoeve van een dienst. Het gaat nu om een apart wetsvoorstel en om een belasting ter financiering van de kosten van de NIK.’
Belanghebbende betoogt verder: ‘Voorts heeft uw College geoordeeld dat voor het heffen van rechten vereist is dat er sprake dient te zijn van werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, waarvan ook bij de heffing van rechten op basis van de (…) [Reparatiewet] nog immer geen sprake is, weshalve ook heffing van leges uit hoofde van de artikel 1 en 2 van die nieuwe (…) [Reparatiewet], niet rechtsgeldig kan plaatsvinden. Het Hof heeft nagelaten deze grond inhoudelijk te beoordelen, althans is hiervan niet gebleken.’
Ik merk op dat dit wel expliciet in de beoordeling is betrokken. De Minister heeft in de Tweede Kamer onder meer gezegd: ‘Is het principieel gezien wel terecht om geld te vragen voor een identiteitskaart als een burger daar – zoals ook de Hoge Raad stelt – minder belang bij heeft dan de overheid? (…) Vanmorgen heb ik het ook al gezegd: aan de kant [van] de overheid worden kosten gemaakt, zowel ten behoeve van de productie van het document als voor de overige aspecten van de behandeling van de aanvraag. Hoe we het ook draaien of keren: die kosten moeten worden opgebracht. Het evenredig verdelen van de kosten over de gebruikers van de kaarten is (…) in de ogen van de regering de meest passende en naar onze overtuiging ook de meest rechtvaardige manier van kostenverdeling. (…) Voor mij was belangrijk dat de Hoge Raad de conclusie heeft getrokken dat de grondslag niet juist was, maar niet heeft aangegeven (…) dat de kaart gratis moest worden.’
De klacht van belanghebbende faalt. Er is geen algemeen rechtsbeginsel dat zich verzet tegen het heffen van leges van individuele burgers die een NIK aanvragen. De wetgever heeft er bewust voor gekozen om rechten te heffen voor de aanvraag van een NIK. Anders dan belanghebbende betoogt geldt voor de heffing van rechten op grond van artikel 1 Reparatiewet niet de voorwaarde van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet dat voor het heffen van leges vereist is dat er sprake dient te zijn van werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van het individualiseerbaar belang.
Belanghebbende betoogt dat op het moment van de aanvraag van de NIK de Legesverordening 2011 nog niet was gewijzigd, zodat deze geen grondslag kon vormen voor onderhavige heffing.
Ik merk op dat artikel 1 van de Reparatiewet voorziet in een nieuwe formeel wettelijke grondslag voor de heffing van rechten (leges), krachtens een gemeentelijke (leges)verordening, ten behoeve van de aanvraag van een NIK. Artikel 2, lid 1, van de Reparatiewet bewerkstelligt dat (bestaande) gemeentelijke belastingverordeningen ter zake van het heffen van de in artikel 1 van de Reparatiewet bedoelde rechten niet langer berusten op artikel 229, lid 1, letter b, Gemeentewet, maar van af de inwerkingtreding van de Reparatiewet berusten op artikel 1 van de Reparatiewet.
In de memorie van toelichting is daarover opgemerkt: ‘Dat betekent dat de desbetreffende bepalingen van de bestaande gemeentelijke verordening zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordening gespecificeerde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart, vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt. Dat neemt niet weg dat de gemeenten de bevoegdheid houden om de verordening te wijzigen. Het is ook wenselijk om – op enig moment – de verordening te wijzigen, om verwarring inzake de grondslag van heffing te vermijden.’
In zoverre zijn, naar ik meen, de tekst en de bedoeling van de Reparatiewet met elkaar in overeenstemming. Ten tijde van de inwerkingtreding van de Reparatiewet geldende gemeentelijke legesverordeningen bieden volgens de Reparatiewet zonder aanpassing de grondslag voor het heffen van de in die verordeningen genoemde bedragen in verband met het aanvragen van een NIK. Ik meen dan ook dat het Hof de Reparatiewet juist heeft uitgelegd door te oordelen ‘dat de ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet geldende gemeentelijke legesverordeningen, althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een identiteitskaart, berusten op artikel 1 van de Wet. ’ De Reparatiewet is de formeel wettelijke grondslag gaan bieden die de Gemeentewet niet bood.
Het is naar mijn mening niet noodzakelijk dat gemeenten, waaronder deze Gemeente, een nieuwe legesverordening moeten vaststellen om (alsnog) tot heffing te kunnen komen. Dat de onderhavige legesheffing mogelijk is op basis van de huidige tekst van de Legesverordening 2011 lijkt mij wel duidelijk. Het probleem was echter dat aan die gemeentelijke heffing, als voorzien in de bestaande verordening, volgens de Hoge Raad wettelijke grondslag in de Gemeentewet ontbrak. De grondslag in een formele wet is mijns inziens thans gegeven in de Reparatiewet, zodat heffing als voorzien in de Legesverordening 2011 kan worden geëffectueerd.
Belanghebbende stelt: ‘Vooropgesteld dient te worden dat, gelet op uw arrest d.d. 9 september 2011, de aanvraag alsmede verstrekking van de Nederlandse Identiteitskaart, geen, althans geen uitsluitend individualiseerbaar belang wordt gediend. In dat licht bezien kan, ten aanzien van de in rekening te brengen kosten, overigens ongeacht het feit dat de wetgever thans een nieuwe wet heeft gemaakt, een vergelijk worden gemaakt met uw arrest d.d. 8 februari 2013 (…). In voormeld arrest heeft u immers bepaald dat er weliswaar kosten in rekening gebracht mogen worden, echter dat dit uitsluitend de daadwerkelijke kosten (o.a. productiekosten van de kaart in casu) mogen zijn. Kosten voor de dienstverlening dienen hier niet onder te worden verstaan. In zoverre kan een vergelijk worden gemaakt in onderhavige geschil en voormeld arrest, dat er te hoge kosten in rekening worden gebracht, nu ook andere dan de daadwerkelijke (productie)kosten in rekening worden gebracht. Daartoe wordt opgemerkt dat de kosten die de gemeente aan het Rijk verschuldigd is, naar belanghebbende begrijpt, de productiekosten van de kaart zijn. Deze kosten zijn vastgelegd in artikel 6 van het Besluit Paspoortgelden , waarbij de kosten in 2011 waren bepaald op € 18,15. De kosten die de gemeente vervolgens bij de aanvragen in rekening brengt, (€ 43,85 - € 18,15 =) € 25,70, zijn kosten die niet tot het individualiseerbare belang te herleiden zijn. Deze kosten hadden alsdan, gelet op o.a. uw arrest d.d. 8 februari 2013, niet in rekening gebracht mogen worden. Het gerechtshof heeft echter nagelaten deze grond te beoordelen.’
Belanghebbende beroept zich op een arrest van de Hoge Raad van 8 februari 2013. In dit arrest overwoog de Hoge Raad, kort gezegd, dat openbaarmaking van informatie naar aanleiding van een WOB-verzoek in beginsel niet in overheersende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Daarvoor kunnen dus geen leges op grond van artikel 229, lid 1 , letter b, van de Gemeentewet worden geheven. De Hoge Raad heeft echter verder overwogen dat een bestuursorgaan dat uitvoering geeft aan een ingewilligd WOB-verzoek door het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan, aan de verzoeker de kosten daarvan in rekening kan brengen. Ook al is met de openbaarmaking van de verzochte gegevens eerst en vooral het algemeen belang gediend, met de vorm waarin de gegevens aan de verzoeker worden verstrekt is immers in het bijzonder een particulier belang gediend. In zoverre is wel sprake van dienstverlening als bedoeld in artikel 229, lid 1 , letter b, van de Gemeentewet .
Hier is het arrest van 8 februari 2013, naar ik meen, niet van toepassing. In dit arrest was de heffing van leges gebaseerd op artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet . In casu echter op artikel 1 van de Reparatiewet. De hiervoor in rekening gebrachte leges zijn niet een vergoeding voor het genot van een verleende dienst, maar een vergoeding van de door de gemeente gemaakte kosten in verband met de behandeling van de aanvraag van een NIK.
Inhoudelijk merk ik over de vergelijking het volgende op. De bedragen die gemeenten op grond van artikel 6, lid 2 van het Besluit Paspoortgelden voor de aanvraag van een NIK mogen heffen zijn opgebouwd uit twee kostencomponenten. De eerste component bestaat uit de productiekosten van de NIK die aan het Rijk moeten worden afgedragen. De tweede component bestaat uit de zogeheten apparaatskosten van de gemeenten. Ik vermag, anders dan belanghebbende kennelijk stelt, niet in te zien hoe uit het arrest van 8 februari 2013 zou kunnen worden opgemaakt dat de Hoge Raad zou hebben geoordeeld dat alleen daadwerkelijke (productie)kosten een individualiseerbaar belang zouden kunnen dienen.
Ten slotte stelt belanghebbende dat er sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Het onderscheid in het tarief voor het aanvragen van een NIK door personen jonger dan veertien jaar ten opzichte van personen vanaf veertien jaar is volgens belanghebbende ongeoorloofd en van redelijke grond ontbloot. Er is geen grond om de kosten voor de aanvraag van een NIK afhankelijk te laten zijn van de leeftijd van de aanvrager, aldus belanghebbende.
Ik meen echter dat het Hof, blijvend binnen de door de Hoge Raad bepaalde kaders, op juiste gronden heeft geoordeeld dat ‘de door belanghebbende met elkaar vergeleken gevallen (…) niet gelijk [zijn], reeds omdat in hogere wetgeving waaraan de gemeentelijke wetgever zich dient te houden (het Besluit paspoortgelden) voor een identiteitskaart ten behoeve van een persoon die nog geen veertien jaar oud is, een ander maximum tarief, te weten € 9,22, is voorgeschreven dan voor een identiteitskaart ten behoeve van een persoon van veertien jaar of ouder, te weten € 43,89. (…) Naar het oordeel van het Hof kan niet worden gezegd dat de keuze van de wetgever om onderscheid te maken tussen enerzijds identiteitskaarten die worden verstrekt aan personen die nog geen veertien jaar oud zijn en anderzijds identiteitskaarten die worden verstrekt aan personen van veertien jaar en ouder, van redelijke grond is ontbloot, nu de invoering van het afzonderlijke, gereduceerde tarief voor identiteitskaarten die worden verstrekt aan kinderen die nog geen veertien jaar oud zijn, verband houdt met het vervallen van de mogelijkheid van bijschrijving van deze kinderen op het paspoort van een ouder (…). Mitsdien heeft de wetgever, zonder overschrijding van de hem toekomende ruime beoordelingsvrijheid, kunnen menen dat, voor zover er al sprake is van gelijke gevallen, er een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin verschillend te behandelen.’
Belastingblad 2013/400 met noot Van der Burg, V-N 2013/57.1.4, FutD 2013/2189.
Nederlandse identiteitskaart (Stb. 2011, 440). Belanghebbende schrijft hierover in zijn incidenteel beroepschrift: “Het College duidt deze wet als Reparatiewet aan. Het woord Reparatiewet suggereert dat de wet een destijds bestaande wet (te weten art. 229, lid 1, onder b, Gemeentewet), repareert. Mijns inziens is van een 'reparatie' geen sprake. Vandaar dat ik het gebruik van een meer neutrale afkorting bepleit, te weten IKW (IdentiteitsKaartheffingsWet).” Zie in dit verband Kamerstukken I 2011-2012, 33011, nr. C: ‘Met de stelling dat het wetsvoorstel de strekking heeft een reparatie aan te brengen in de grondslag voor het heffen van rechten, is niet bedoeld dat het wetsvoorstel een wetstechnische reparatiewet is (…). Er is wel degelijk sprake van een inhoudelijk wetsvoorstel, dat beoogt de gevolgen van het arrest van de Hoge Raad te herstellen.’ Omwille van de leesbaarheid zal ik in navolging van het Hof de term ‘Reparatiewet’ hanteren, overigens wat mij betreft neutraal.
Heden neem ik eveneens conclusie in de vergelijkbare zaken met nrs. 13/06195 en 13/04578. Anders dan in voornoemde zaken staat de terugwerkende kracht van de Reparatiewet, tot en met 22 september 2011, in de onderhavige zaak niet ter discussie, omdat de Reparatiewet is van 13 oktober 2011 en belanghebbende de aanvraag voor een identiteitskaart op 19 oktober 2011 heeft ingediend.
De in deze conclusie opgenomen citaten uit jurisprudentie en literatuur zijn zonder daarin voorkomende voetnoten opgenomen. Citaten uit de processtukken waarin een tekstbewerking voorkomt, zoals onderstrepingen, vet- of cursiefzettingen, zijn veelal als onbewerkt weergegeven.
Zie r.o. 1.1 en onderdeel 2 van de uitspraak van het Hof.
Rechtbank Zwolle-Lelystad 8 oktober 2012, nummer AWB 11/2369. Uitspraak niet gepubliceerd.
Besluit van 20 september 2001, houdende wijziging van het Besluit paspoortgelden (Stb. 2001, 421).
Kamerstukken II 2011-2012, 33011, nr. 3, p. 4-5.
Handelingen, Tweede Kamer (33011) 28 september 2011, 5-2-2 en 5-2-24.
Kamerstukken I 2011-2012, 33011, C, p. 4, 7-9.
Handelingen, Eerste Kamer (33011) 11 oktober 2011, 3-4-9 tot en met 3-4-22 en 3-6-33 tot en met 3-6-45. Tijdens dit debat is vrij veel kritiek op de Reparatiewet geuit. Ook ten aanzien van de terugwerkende kracht. Handelingen, Eerste Kamer (33011) 11 oktober 2011, 3-4-22: ‘Er kan dus geen sprake van zijn dat het overhaast doorsluizen van de kosten die gemoeid zijn met ondoelmatige en ondoordachte wetgeving, naar burgers of gemeenten kan plaatsvinden. Ook heeft de burger weinig waardering voor wetgeving met terugwerkende kracht. De burger zelf wordt doorgaans zwaar afgerekend op gemaakte fouten. Waarom zou de overheid boven dit simpele uitgangspunt staan? De overheid zou dan ook aan geloofwaardigheid winnen door eerst maar eens de hand in eigen boezem te steken.’
Hoge Raad 9 september 2011, nr. 10/04967, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105, BNB 2011/257 met noot Snoijink.
Hoge Raad 8 februari 2013, nr. 12/00529, ECLI:NL:PHR:2013:BZ0693, BNB 2013/88 met noot Snoijink.
Hoge Raad 22 november 2013, nr. 13/01622, ECLI:NL:HR:2013:1211, BNB 2014/30 met noot Happé.
Ook een aantal rechtbanken hebben geoordeeld over de identiteitskaart en de Reparatiewet. Rechtbank Utrecht 5 juli 2012, SBR 11/4160, Belastingblad 2012/369 met noot De Bruin. Rechtbank Roermond 10 december 2012, nr. AWB 12/118, ECLI:NL:RBROE:2012:BY5809, Belastingblad 2013/56 met noot De Bruin. Rechtbank ’s Gravenhage 22 augustus 2012, nr. AWB 11/9346, ECLI:NL:RBSGR:2012:BX7476, Belastingblad 2012/481 met noot De Bruin.
Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 2 mei 2014, nr. 13/00050, ECLI:NL:GHSHE:2014:1219, Belastingblad 2014/246 met noot De Bruin.
P. de Bruin, annotatie Hof Den Haag 6 november 2013, nr. BK-12/00734, ECLI:NL:GHSHE:2013:BZ2784, Belastingblad 2013/522. Vergelijk de annotatie van P.de Bruin bij de uitspraak van de Rechtbank Utrecht 5 juli 2012, SBR 11/4160, Belastingblad 2012/369 en Rechtbank ’s Gravenhage 22 augustus 2012, nr. AWB 11/9346, ECLI:NL:RBSGR:2012:BX7476, Belastingblad 2012/481.
Ledenbrief Vereniging van Nederlandse Gemeenten 14 oktober 2011 (Lbr. 11/065), http://www.vng.nl/files/vng/vng/Documenten/actueel/brieven/ledenbrieven/2011/20111014_Ledenbrief_ECGF-U201101740.pdf.
P.F. Goes, De nieuwe identiteitskaartheffing, WFR 2012/74. Het gehele artikel is gelet op onderhavig geschil lezenswaardig.
Zie 4.9 (vgl 4.4).
Vgl. 4.12.
Zie 4.6 en vgl. 4.27.
Zie in dit verband ook de rechtsoverwegingen 5.6 tot en met 5.21 in mijn conclusie over de Reparatiewet in de zaak met Hoge Raad nummer 13/06195.
Zie 4.14.
Vergelijk de nota naar aanleiding van het verslag: ‘In mijn ogen is het heffen van een belasting hier gerechtvaardigd nu de belasting niet wordt geheven over een product maar juist ten behoeve van dit product, ter dekking van de kosten van productie en verstrekking daarvan teneinde deze kosten niet op de schouders van de gehele gemeenschap te laten rusten.’
Zie 4.1 en 4.4.
ECLI:NL:XX:2003:AV4014, 10-6-2003, FED 2003/604 met annotatie van P.J. Wattel

References: gerechtshof 

Gerechtshof 
in casu
 gerechtshof 
In casu

Gerechtshof