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Timestamp: 2018-03-24 00:37:45+00:00

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C'è un tempo per ogni cosa | UILTuCS Bologna ed Emilia Romagna
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L'ORARIO DI LAVORO IN EUROPA
L'Unione Europea si è occupata dell'orario di lavoro con la Direttiva n. 104 del 23 novembre 1993.
La "Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori", adottata dal Consiglio Europeo di Strasburgo del 9.12.1989, aveva statuito che la realizzazione del mercato interno deve portare ad un miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori nella Comunità europea. Tale processo avverrà mediante il riavvicinamento di tali condizioni che costituisca un progresso soprattutto per quanto riguarda la durata e l'organizzazione dell'orario di lavoro (...). Ogni lavoratore della Comunità europea ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite (...). Su questa base il Consiglio ha affermato che l'organizzazione del lavoro secondo un determinato ritmo deve tener conto del principio generale dell'adeguamento del lavoro all'essere umano e che l'adozione di prescrizioni minime relative all'organizzazione dell'orario di lavoro può migliorare la condizione di lavoro dei lavoratori; in particolare, essi devono beneficiare di periodi minimi di riposo – giornaliero, settimanale e annuale – e di adeguati periodi di pausa.
Questa affermazione indica l'approccio strategico della Direttiva: si considera l'organizzazione dell'orario di lavoro prioritariamente sotto il profilo della sua incidenza sulla sicurezza e sulla salute dei lavoratori pur senza trascurarne i riflessi sull'aspetto sociale. Tale presupposto è valorizzato dalla considerazione che il miglioramento della sicurezza, dell'igiene e della salute dei lavoratori durante il lavoro rappresenta un obiettivo che non può dipendere da considerazioni di carattere puramente economico.
In premessa la Direttiva fissa le definizioni comuni a valere per tutti i Paesi membri per i termini "orario di lavoro", "riposo", lavoro "notturno" e "a turni": è un'operazione indispensabile per garantire un'interpretazione univoca di concetti fondamentali. In particolare, va considerata la nozione di orario di lavoro (qualsiasi periodo in cui il lavoratore sia al lavoro, a disposizione del datore di lavoro e nell'esercizio della sua attività o delle sue funzioni) con la quale sono ricompresi sia il tempo di prestazione effettiva che altri momenti in cui il lavoratore svolge funzioni complementari o preparatorie rispetto all'attività principale o anche in attesa della sua esecuzione, purché essi rientrino in un ambito di messa a disposizione del datore di lavoro nella sede di impiego.
La durata massima dell'orario di lavoro è fissata in 48 ore per ogni periodo di 7 giorni, comprese le eventuali prestazioni straordinarie (art. 6); tale entità può essere rapportata – a discrezione degli Stati membri – ad un arco temporale pari a quattro mesi (art. 16), estensibile fino ad un anno (art. 17), calcolata al netto di ferie e malattia.
La Direttiva riconosce inoltre un ampio periodo transitorio di sette anni (art. 18 – tre anni per il recepimento e ulteriori quattro anni di sperimentazione) durante il quale è ammessa una "clausola di uscita" (opt-out): in presenza del consenso del lavoratore, il suddetto limite può infatti non essere applicato.
Appaiono quindi evidenti i criteri di flessibilità e gradualità della norma. Da un lato, come consuetudine nell'ordinamento europeo, viene concesso uno spazio temporale ai singoli Paesi per consentire lo svolgimento dei propri percorsi legislativi, anche con l'ausilio della contrattazione tra le Parti sociali. Nel merito, invece, si adotta un parametro rigidamente ancorato (7 giorni) ma riferibile ad un periodo più ampio – forse persino eccessivo nell'ipotesi annuale – dal quale scaturisce un concetto di "durata massima media dell'orario di lavoro" compatibile con sistemi di distribuzione dello stesso su base plurisettimanale o multi-periodale: è il caso dei modelli organizzativi connessi al ciclo continuo o a fenomeni di picchi/flessi prevedibili dell'attività, ivi compresa la "stagionalità".
Discutibile appare la previsione della "clausola di uscita", introdotta per ottenere il consenso del Regno Unito e tipica di sistemi legislativi in cui la contrattazione individuale prevale rispetto a quella collettiva, tentando così di negare la naturale "soggezione" in cui versa il lavoratore rispetto al datore di lavoro: si pensi che in questo Paese la contrattazione collettiva riguarda solo il 36% dei lavoratori dipendenti ed addirittura il 22% nel settore privato (fonte: Commissione UE 2003/843). Inoltre la deroga è priva di limiti e quindi assoggetta le persone ad una prestazione quantitativamente indeterminata.
La Direttiva si occupa poi del "periodo di riposo" (qualsiasi periodo che non rientra nell'orario di lavoro), nelle sue diverse modalità.
In termini annuali, attraverso l'istituto delle ferie (art. 7), la cui durata minima è stabilità in quattro settimane ed il cui godimento – da disciplinarsi a livello nazionale – non può essere "monetizzato"; anche in questo caso è riconosciuta una fase transitoria pari a tre anni durante i quali il singolo Stato deve garantire un periodo minimo di almeno tre settimane.
A cadenza settimanale, viene previsto il diritto ad un riposo continuativo di 24 ore (art. 5) comprendente in linea di principio la domenica; la formulazione si fonda sulla considerazione che è opportuno tenere debitamente conto della diversità dei fattori culturali, etnici, religiosi ed altri negli Stati membri e pertanto si sancisce l'autonomia di ogni Paese per stabilire o meno la coincidenza del riposo stesso con la domenica. Anche su questo tema viene adottato il criterio di flessibilità, secondo il quale l'ambito temporale di riferimento non è "secco" ma "medio": sono quindi ammesse tutte le combinazioni di lavoro e riposo che diano come risultato 24 ore di riposo ogni 7 giorni nell'arco di due settimane.
Infine, a livello giornaliero, si afferma il diritto ad un riposo minimo di 11 ore consecutive (art. 3) e, qualora la prestazione sia superiore a 6 ore, il riconoscimento di un tempo di pausa (art. 4), la cui durata e condizione va disciplinata dalla contrattazione collettiva o dalla legislazione del singolo Stato.
Come si può notare, l'indirizzo comunitario è la delimitazione dell'orario di lavoro su base settimanale, mentre i limiti annuali o giornalieri sono ricavabili per conseguenza: ad esempio, la singola giornata lavorativa potrebbe durare 13 ore (24 ore – 11 ore di riposo).
Interessante appare la previsione che abbina il godimento del riposo giornaliero con il riposo settimanale, dando così luogo ad uno "stacco" di 35 ore (24 + 11).
L'intera materia del "periodo di riposo", nelle sue varie fattispecie, può essere derogata dagli Stati membri per un'ampia casistica di motivazioni o di attività, ma sempre nel rispetto del seguente principio:
vengano concessi riposi compensativi o
in presenza di ragioni oggettive ed eccezionali, venga garantita una protezione appropriata.
La norma (art. 17) appare sicuramente comprensibile nel primo caso: data la durata massima dell'orario di lavoro ed il tempo di riposo, con i rispettivi vincoli medi all'interno di un periodo omogeneo, si possono ricavare vari modelli applicativi di eguale entità finale.
Molto meno facile da tradurre concretamente è la seconda indicazione che si ricollega agli aspetti di tutela della salute posti tra le premesse della Direttiva stessa.
Un capitolo specifico è infine dedicato al lavoro notturno (Sezione III). Vengono in premessa definiti due concetti:
il periodo notturno, inteso come arco di 7 ore comprendenti la fascia tra le ore 24 e le ore 5,00;
Quest'ultimo è colui che svolge almeno 3 ore del suo tempo di lavoro normale giornaliero durante il periodo notturno; la legislazione o la contrattazione collettiva nazionale possono però prevedere un requisito quantitativo diverso, anche rapportato al numero di giornate annue.
La duplice previsione è corretta perché tiene conto sia di coloro che sono impiegati continuativamente in periodi notturni che dei lavoratori che vi operano secondo schemi turnanti (la maggioranza).
La Direttiva è finalizzata a garantire una maggiore protezione e tutela della salute verso questa fattispecie lavorativa. Ciò si evidenzia esplicitamente con la delimitazione della prestazione giornaliera ad un massimo di 8 ore (unico caso di limite giornaliero, pur derogabile negli stessi termini del tempo di riposo) ed confermato dall'obbligo di valutazione iniziale e periodica della compatibilità dello stato di salute del dipendente con la sua assegnazione al lavoro notturno.
Un punto di debolezza rispetto alla finalità è però riscontrabile nella formulazione riferita alle sorti del lavoratore notturno a fronte dell'insorgenza di problemi di salute. Innanzitutto si circoscrive la casistica a quei problemi per i quali si riscontri un nesso con la prestazione notturna, escludendo così altre causali pur collegate all'attività lavorativa (ad es. per un infortunio o una malattia professionale, non sempre correlati al momento di svolgimento della prestazione); secondariamente, si prescrive il diritto al trasferimento al lavoro diurno ma subordinandolo alla sua ammissibilità organizzativa ed all'idoneità dell'interessato: evidenti i margini di discrezionalità interpretativa che ne possono derivare, al di là di situazioni di impercorribilità oggettiva.
Il viatico della Direttiva 1993/104 si è rivelato difficoltoso. Il principale ostacolo è stato costituito dal ricorso presentato nel marzo 1994 da Gran Bretagna ed Irlanda del nord.
Questi Paesi hanno richiesto l'integrale annullamento della norma, sollevando obiezioni procedurali e di merito: si è sostenuto che le disposizioni in essa contenute travalicherebbero il vincolo di "prescrizione minima" che consente al Consiglio di adottare solo misure di livello accettabile per ogni Stato membro; inoltre, tra le finalità indicate a favore della sicurezza e della salute dei lavoratori ed i temi della durata dell'orario di lavoro settimanale, i periodi di pausa o le ferie annuali esisterebbe un legame troppo tenue, insufficiente a motivare le connesse disposizioni (peraltro, per i ricorrenti, su questi argomenti non sussisterebbero dati scientifici comprovanti la necessità di disporre limitazioni).
La Corte rigetta pressoché integralmente il ricorso con sentenza del 12 novembre 1996. Rileva tra l'altro che la nozione di "prescrizione minima" non limita l'intervento comunitario al minimo denominatore comune, ovvero al più basso livello di tutela fissato dai diversi Stati membri; essa implica invece che gli Stati membri sono liberi di concedere una tutela maggiore rispetto, se del caso, a quella elevata risultante dal diritto comunitario. Sono altresì richiamate le numerose possibilità di deroga contemplate dalla Direttiva sui capitoli salienti.
La Corte accoglie un solo rilievo, inerente la previsione di far coincidere in linea di principio il riposo settimanale con la giornata della domenica: non essendo stato argomentato il suo eventuale nesso con la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori rispetto a qualunque altro giorno della settimana, l'art. 5 secondo comma della Direttiva è dichiarato annullato.
La motivazione addotta dalla Corte appare consequenziale all'impostazione assunta dal Consiglio che accenna indirettamente ad obiettivi di carattere sociale e che, peraltro, nello specifico aveva riconosciuto il pluralismo di ragioni dalle quali far discendere soluzioni diverse pur nel rispetto del limite di un riposo ogni sette giorni di lavoro.
Oltre all'attacco giuridico, la Direttiva 1993/104 ha subito anche un ritardo nella sua applicazione: l'Italia viene condannata con sentenza della Corte di giustizia UE il 9 marzo 2000 per non aver ottemperato all'obbligo di recepimento entro il termine previsto del 23.11.1996; analogo provvedimento è stato adottato in data 08.06.2000 nei confronti della Francia.
Il Consiglio ed il Parlamento UE hanno proceduto ad una prima modifica della Direttiva 1993/104 con l'emanazione della nuova Direttiva 2000/34 del 22 giugno 2000, da recepire entro un triennio da parte di ogni singolo Stato. L'intervento è innanzitutto connesso all'esigenza di colmare una lacuna della precedente normativa: tenuto conto infatti che è necessario proteggere la salute e la sicurezza dei lavoratori sul luogo di lavoro non perché lavorano in particolari settori o svolgono una particolare attività, ma per il fatto stesso che si tratta di lavoratori, le prescrizioni vengono adeguatamente estese al settore dei trasporti (nelle diverse modalità), alla pesca, alle altre attività marittime. Mentre per queste ultime si fa rinvio ad un accordo del 1999 stipulato in sede europea tra le Parti sociali, il settore del trasporto viene ricompreso nell'ambito di applicazione della Direttiva 1993/104 con la possibilità di derogare alle prescrizioni in tema di riposo giornaliero e settimanale, pausa e lavoro notturno per coloro che operano nel "trasporto di passeggeri nell'ambito di servizi regolari di trasporto urbano" e nei trasporti ferroviari.
La nuova Direttiva recepisce inoltre la sentenza della Corte di giustizia 12.11.1996 e la Commissione assume l'impegno a riferire circa il riposo domenicale con apposita relazione sulla situazione vigente nei diversi Stati membri.
Infine si introduce una specifica definizione di "riposo adeguato" che deve avere carattere di regolarità, di durata e continuità consoni alla stanchezza della fatica; il concetto di riposo deve essere espresso in unità di tempo, vale a dire in giorni, ore e frazioni d'ora. L'integrazione assume un valore rafforzativo del contenuto della precedente Direttiva rispetto alle varie fattispecie di riposo.
Il Parlamento ed il Consiglio UE tornano ad occuparsi della materia con la Direttiva 2003/88 del 4 novembre 2003, che entra in vigore in data 02.08.2004. Lo scopo – dichiarato in premessa – è procedere al riordino in un testo unificato delle norme a suo tempo fissate e successivamente modificate, anche alla luce dell'impegno di verifica stabilito nella Direttiva originaria.
In particolare la riformulazione dell'art. 17 esprime più chiaramente il principio che le deroghe in tema di riposo e durata del lavoro notturno – ammesse per via legislativa ma preferibilmente da concordarsi tra Parti sociali – possano essere concesse solo a condizione che siano riconosciuti equivalenti periodi di riposo compensativo.
Ma contemporaneamente viene confermata la clausola opt-out, che viene assoggettata a verifica nell'ambito degli appuntamenti quinquennali relativi all'insieme degli aspetti applicativi della Direttiva; in modo specifico viene invece disposto un approfondimento per il settore del trasporto passeggeri nei servizi urbani da realizzarsi entro agosto 2005.
Si tratta di un atto palesemente in contraddizione con gli impegni assunti in origine: la scadenza posta nella Direttiva 1993/104 era pari a sette anni (a far data dal 1996) ed entro questo termine si sarebbero dovute formulare anche le proposte di correzione. La relazione predisposta dalla Commissione UE giunge invece solo in data 30 dicembre.
Quanto alla possibilità di derogare l'arco temporale di quattro mesi entro il quale calcolare l'orario di lavoro massimo settimanale, il panorama europeo si presenta articolato e persino difficilmente ricostruibile qualora non vi siano provvedimenti legislativi ma si sia fatto ricorso ad accordi collettivi; in linea generale sembra configurarsi una tendenza alla scadenza annuale, peraltro ammessa dall'art. 17.
Estremamente più complessa appare la situazione relativa alla clausola opt-out. La Commissione, riconoscendo che i lavoratori rappresentano la parte più vulnerabile del rapporto di lavoro, ribadisce però la convinzione che si possa evitare che il datore di lavoro riesca ad ottenere, ricorrendo da sotterfugi o a intimidazioni, che il lavoratore rinunci al proprio diritto di svolgere un orario di lavoro settimanale entro i limiti massimi stabiliti per legge, attraverso il pieno rispetto delle condizioni poste nell'originario art. 18 (art. 22 nella Direttiva 88/2003): consenso esplicito dell'interessato, garanzia che il lavoratore non subisca danni per il fatto di non aver accettato, tenuta da parte del datore di lavoro di un registro aggiornato dei dipendenti che effettuano lavoro straordinario con un orario eccedente la durata massima settimanale, da mettere a disposizione delle autorità competenti per i relativi controlli.
Come era prevedibile, il solo Paese che ha fatto finora ricorso allo strumento è il Regno Unito. La Commissione rileva però che la legislazione e la prassi ivi applicate non sembrano offrire tutte le garanzie previste dalla Direttiva: varie fonti d'informazione denunciano che diventa frequente la presentazione dell'accordo opt-out al momento della sottoscrizione del contratto di lavoro e, pertanto, si può ipotizzare che, se l'accordo opt-out viene firmato contemporaneamente al contratto di lavoro, la libertà di scelta del lavoratore sia compromessa dalla situazione in cui si trova in quel momento. Ma, addirittura, sulla base dei dati disponibili, si rileva che circa 4 milioni di persone, pari al 16% dei lavoratori, lavorano attualmente più di 48 ore la settimana, mentre all'inizio degli anni ‘90 erano solo 3,3 milioni (pari al 15%). Sembra anche aumentato il numero delle persone che lavorano più di 55 ore alla settimana, che è attualmente pari a 1,5 milioni. Il numero dei lavoratori che hanno sottoscritto un accordo opt-out è tuttavia assai maggiore e non esistono dati affidabili sul numero di lavoratori che hanno accettato (o rifiutato) di sottoscrivere l'opt-out.
Pur a fronte di giustificazioni diverse fornite a sostegno della clausola opt-out, il quadro è abbastanza desolante: il Regno Unito è l'unico Stato membro nel quale negli ultimi dieci anni è aumentato l'orario di lavoro settimanale, il normale orario di lavoro settimanale è molto più lungo che negli altri Stati membri.
Nel resto dell'Europa, al momento, la clausola non pare riscuotere interesse (solo il Lussemburgo l'ha adottata per alberghi e ristoranti), salvo per quanto attiene le conseguenze degli orientamenti giurisprudenziali nel settore sanitario scaturiti dalle sentenze Simap e Jaeger.
Le due vicende hanno per oggetto l'interpretazione della definizione di "orario di lavoro" stabilita nella Direttiva 1993/104, riferita alla particolare attività dei medici "di guardia", contraddistinta da periodi di semplice attesa in strutture ospedaliere o da sistemi di reperibilità. La Corte di giustizia ha sostenuto la teoria secondo la quale i tre elementi distintivi – indicati nella Direttiva 1993/104 - sono da intendersi cumulativi: il fattore determinante (...) è il fatto che essi (i lavoratori) sono obbligati a essere fisicamente presenti sul luogo indicato dal datore di lavoro e a tenervisi a disposizione di quest'ultimo per poter fornire immediatamente la loro opera in caso di necessità. Infatti, occorre considerare che tali obblighi, che rendono impossibile ai medici interessati di scegliere il luogo in cui stare durante le attese, rientrano nell'esercizio delle loro funzioni. Tale conclusione non muta per il solo fatto che il datore di lavoro mette a disposizione del medico una stanza di riposo in cui può stare quando non è richiesto il suo intervento professionale. (...) Diverso è il caso in cui i medici delle unità di pronto soccorso svolgano il servizio di guardia secondo il sistema per cui essi devono essere reperibili in permanenza senza per questo essere obbligati ad essere presenti nel centro sanitario. Pur essendo a disposizione del loro datore di lavoro, in quanto devono poter essere raggiungibili, in tale caso i medici possono gestire il loro tempo in modo più libero e dedicarsi ai propri interessi. Di conseguenza, solo il tempo relativo alla prestazione effettiva di servizi di pronto soccorso dev'essere considerato orario di lavoro ai sensi della direttiva 93/104.
Il luogo fisico in cui si trova il lavoratore assume quindi valenza determinante per qualificare il tempo di attesa dedicato.
La Corte conferma l'inderogabilità da parte dei singoli Stati delle definizioni comunitarie deliberate, pena il rischio di vanificare l'essenza stessa dei provvedimenti. Nel caso in esame, va quindi tenuta presente la logica della Direttiva che prevede che ogni periodo vada considerato orario di lavoro o, alternativamente, periodo di riposo, senza possibilità di categorie intermedie.
Nella sua relazione la Commissione introduce anche una riflessione sul tema della flessibilità: di norma si ritiene che la flessibilità dell'orario di lavoro risponda soprattutto agli interessi dei datori di lavoro, spesso a svantaggio di quelli dei lavoratori. Una maggior flessibilità nell'organizzazione dell'orario di lavoro tuttavia risponde sia alle esigenze crescenti dei lavoratori - soprattutto se hanno a carico bambini in tenera età o persone anziane - sia gli interessi delle imprese, che devono rispondere alle richieste di orari più lunghi da parte di utilizzatori e clienti o devono potersi adattare rapidamente ad accentuate fluttuazioni della domanda.
La necessità di rendere più compatibili vita professionale e vita familiare è una conseguenza delle trasformazioni sociologiche delle società europee, in particolare del massiccio ingresso delle donne nel mercato del lavoro, dell'aumento del tasso dei divorzi, dell'instabilità e dell'eterogeneità strutturali della famiglia o dell'evoluzione demografica. Le misure volte a migliorare la compatibilità tra sfera privata e professionale e ad accrescere la parità di opportunità tra donne e uomini promuovono la qualità complessiva dell'occupazione, che può estendersi ad un maggior numero di persone. Esse incrementano anche la produttività favorendo motivazioni e disponibilità più accentuate e più ampie opportunità di formazione professionale o personale.
La Commissione ritiene quindi che, in occasione della revisione della Direttiva sull'orario di lavoro, si possa operare per indurre gli Stati membri ad adottare misure che migliorino la compatibilità tra vita professionale e vita familiare; invia l'intera relazione al Parlamento europeo, al Consiglio ed alle Parti sociali per le valutazioni e le decisioni conseguenti.
Nell'arco di poco tempo la situazione si modifica però sostanzialmente in modo negativo: ben 10 Paesi introducono nell'ordinamento nazionale la clausola opt-out per ovviare alla problematica dei periodi "di guardia", mentre vi ricorrono per tutti i settori, oltre al Regno Unito, anche Bulgaria, Cipro, Estonia e Malta; il confronto tra le Parti sociali rivela forti divergenze, con le Organizzazioni sindacali che ne chiedono l'abrogazione e le Associazioni datoriali a favore del suo mantenimento e rafforzamento.
La Commissione perviene pertanto autonomamente ad una proposta di modifica della Direttiva 2003/88 che viene varata il 22 settembre 2004.
Vi si indica la possibilità di confermare la clausola opt-out sulla base di un sistema che rafforzi la tutela individuale, prevedendone l'ammissibilità per effetto di accordi collettivi o, in mancanza, previo formale assenso del lavoratore da stipularsi dopo il completamento del periodo di prova e con validità massima annuale, pur rinnovabile; la prestazione non può comunque superare 65 ore settimanali.
Anche sul tema "servizi di guardia" viene avanzata un'ipotesi, fondata sull'introduzione di due nuove definizioni, complementari rispetto a quelle esistenti: "servizio di guardia" cioè il periodo durante il quale il lavoratore è obbligato a tenersi a disposizione, sul proprio luogo di lavoro, al fine di intervenire, su richiesta del datore di lavoro, per esercitare la propria attività o le proprie funzioni; "periodo inattivo del servizio di guardia" quale periodo durante il quale il lavoratore è di guardia, ma non è chiamato dal suo datore di lavoro ad esercitare la propria attività o le proprie funzioni. Il periodo inattivo del servizio di guardia non è considerato come orario di lavoro, a meno che la legge nazionale o, conformemente alla legislazione e/o alle pratiche nazionali, un contratto collettivo o un accordo tra parti sociali non dispongano altrimenti. Il periodo durante il quale il lavoratore esercita effettivamente le proprie attività o funzioni durante il servizio di guardia è sempre considerato come orario di lavoro.
La soluzione prospettata appare, pur nel suo sforzo di mediazione, abbastanza insoddisfacente. Peraltro, se la ragione prevalente addotta da alcuni Paesi (Regno Unito escluso, visto che ne era fautore in termini generali) per giustificare il ricorso alla clausola opt-out era la necessità di fronteggiare le conseguenze delle sentenze sui "servizi di guardia", non si comprende perché oggi si intervenga su entrambi gli aspetti: avendo escluso il tempo di attesa dal conteggio dell'orario di lavoro, il settore sanitario si vedrebbe riconosciuta la specificità ed eviterebbe gli oneri paventati (assunzioni, costo del lavoro); conseguentemente, anche sulla base delle rilevazioni critiche cui era pervenuta la Commissione, si potrebbe giungere al definitivo superamento dell'istituto derogatorio. Così formulata, invece, la norma rischia di favorire le tesi più estremistiche sia rispetto al "periodo inattivo" che alla deroga sulla durata massima dell'orario di lavoro.
Tale osservazione è condivisa dal Comitato economico e sociale europeo che formula il proprio dissenso rispetto al lavoro della Commissione con un parere formale nel maggio 2005: pur riconoscendo che la proposta di modifica cerca di limitare gli abusi, si dubita tuttavia che le ulteriori condizioni siano adeguate a tal fine e conclude affermando che mantenere la facoltà di opt-out individuale è contrario all'obiettivo della Direttiva stessa quale prescrizione minima per la protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori. Inoltre, per quanto attiene allo scomputo del "periodo inattivo del servizio di guardia", l'introduzione del criterio della richiesta di prestazione del datore di lavoro quale elemento distintivo comporterebbe che "tenersi a disposizione" sul luogo di lavoro non venga più considerato parte di una prestazione lavorativa. Ciò significherebbe ignorare che i lavoratori che prestano servizio di guardia non hanno la libertà di scegliere quali attività svolgere sul posto di lavoro, non hanno tempo libero né possono godere di un periodo di riposo. Il fatto che il lavoratore non possa disporre liberamente del proprio tempo, ma debba essere pronto ad intervenire in qualsiasi momento sul luogo di lavoro, cioè che egli debba "tenersi a disposizione", è insito nella natura stessa del servizio di guardia. Equiparando questa situazione particolare al "tempo di riposo", l'orario di lavoro risulterebbe eccessivamente lungo e metterebbe in serio pericolo la protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori interessati. Inoltre appare quasi impossibile, all'atto pratico, subordinare il periodo inattivo all'assenza di una richiesta esplicita da parte del datore di lavoro, in quanto l'esercizio di un'attività concreta dipende dalle necessità puntuali riscontrate sul posto di lavoro e non da una richiesta del datore di lavoro, come è facile comprendere nel caso delle prestazioni ospedaliere o degli interventi dei pompieri. Opportunamente, il Comitato suggerisce che, anziché modificare la norma, si rinvii l'individuazione di soluzioni al confronto tra le Parti sociali nell'ambito della contrattazione collettiva.
Negli stessi giorni, anche il Parlamento europeo ha modo di esprimersi sulla proposta della Commissione con una risoluzione che la boccia esplicitamente. Già nel febbraio 2004 esso aveva chiesto esplicitamente la revisione, in vista della progressiva eliminazione, il prima possibile, dell'opt-out individuale; si era altresì rivolto agli Stati membri affinché non moltiplicassero, nel frattempo, il ricorso a detta deroga. Tali considerazioni si basavano anche su quanto indicato nella relazione della Commissione del 30.12.2003: difficoltà di accertare la reale libertà nella scelta del lavoratore, eccessiva flessibilizzazione dell'orario di lavoro, rischio di indebolimento degli obiettivi della Direttiva 1993/104, necessità di adattare l'orario lavorativo alle esigenze di donne ed anziani per favorire i risultati auspicati nell'accordo di Lisbona.
Oggi, a poco più di un anno di distanza, il Parlamento riafferma che la clausola opt-out contraddice il principio della norma minima e consentirebbe agli Stati di disporre di un diritto sociale europeo "à la carte", contro i principi del Trattato e l'evidenza che, in mancanza di limiti, l'orario di lavoro può rappresentare un rischio grave per la salute e la sicurezza dei lavoratori, nonché un impedimento a conciliare vita professionale e familiare. Per questo, la conclusione è che, pur con ragionevole carattere di transitorietà, si ponga termine alla pratica dell'opt-out negli Stati membri che l'hanno attuata. Sul tempo "inattivo dei periodi di guardia", la risoluzione riconosce che le sentenze possono creare forti problemi finanziari e vincoli pesanti al normale funzionamento dei centri sanitari che vanno debitamente considerati. In questo senso, si suggerisce però di mantenere le definizioni attuali della Direttiva e di rispettare la giurisprudenza della Corte di giustizia, e, al contempo, di prevedere la possibilità che i periodi inattivi siano calcolati diversamente nel computo della durata massima dell'orario di lavoro settimanale, privilegiando laddove possibile il metodo convenzionale e limitandone la misura alle situazioni ed alle persone indispensabili.
L'indicazione del Parlamento appare quindi ingegnosamente rispondere alla problematica posta, secondo un profilo di paziente mediazione. Occorre però ripartire nel procedimento di co-decisione, ad iniziare da una nuova proposta da parte della Commissione.
Alla fine di maggio essa viene formulata, recependo alcuni emendamenti parlamentari, ma confermando in larga parte la propria impostazione originaria sui temi salienti.
Per quanto attiene la clausola opt-out, la mediazione è ulteriormente ribassata: se ne prevede l'ammissibilità per ulteriori tre anni e si introduce un tetto massimo lavorabile di 55 ore settimanali; in via preferenziale, la materia è demandata alla contrattazione collettiva o alla legislazione nazionale, con la condizione che il consenso individuale sia formalizzato dopo il periodo di prova ed abbia una durata non superiore all'anno, ma rinnovabile. Viene inoltre ipotizzata una nuova sessione di verifica al termine di un triennio.
Il "periodo inattivo del servizio di guardia" rimane escluso dal computo dei limiti di orario di lavoro, salvo che a livello nazionale si pervenga ad accordi diversi in cui può essere calcolato sulla base di una media del numero di ore o di una proporzione del servizio di guardia, tenendo conto dell'esperienza del settore in questione; contemporaneamente si afferma anche che lo stesso periodo non può essere conteggiato per il calcolo dei periodi di riposo previsti agli articoli 3 (riposo giornaliero) e 5 (riposo settimanale) e si ribadisce che il periodo durante il quale il lavoratore esercita effettivamente le proprie attività o funzioni durante il servizio di guardia è sempre considerato come orario di lavoro.
Si tratta di una soluzione che rovescia e vanifica l'ipotesi di mediazione del Parlamento: nei fatti si manterrebbero in vita entrambi gli istituti in discussione (clausola opt-out ed esclusione tempo inattivo), dando vita ad una nuova definizione di "tempo", che non rientra né nel concetto di tempo di "riposo" né in quello di "lavoro"; la possibilità di un accordo che lo computi in termini convenzionali viene "scaricata" sul confronto tra Parti sociali a livello nazionale.
Unica nota lieta è il richiamo inserito rispetto alla finalità sociale dell'ipotesi di nuova Direttiva: essa mira in particolare ad assicurare il pieno rispetto del diritto a condizioni di lavoro giuste ed eque di cui all'articolo 31 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, e in particolare al paragrafo 2 di detto articolo il quale statuisce che "ogni lavoratore ha diritto a una limitazione della durata massima del lavoro e a periodi di riposo giornalieri e settimanali e a ferie annuali retribuite". Inoltre, al fine di rafforzare il principio di compatibilità tra vita professionale e familiare, si impegnano gli Stati membri a prendere le misure necessarie per garantire:
che i datori di lavoro informino in tempo utile i lavoratori di qualsiasi modifica del ritmo o dell'organizzazione dell'orario di lavoro; e
che i lavoratori possano chiedere modifiche del loro orario e del loro ritmo di lavoro e che i datori di lavoro siano tenuti ad esaminare tali domande tenendo conto dei bisogni di flessibilità dei datori di lavoro stessi e dei lavoratori.
Nemmeno questa proposta, tuttavia, ha vita facile. La difficoltà a trovare un accordo che accontenti tutti i soggetti istituzionali coinvolti nel processo normativo europeo emerge chiaramente durante un vertice del dicembre 2006, quando non si raggiunge alcuna intesa. Il procedimento si interrompe per un lungo lasso di tempo.
Intanto, il 1° dicembre 2005, la Corte di giustizia UE si pronuncia nuovamente sull'argomento "tempo inattivo del servizio di guardia". Questa volta la sentenza "suona" come condanna anche delle ipotesi di mediazione discusse dagli organismi comunitari. Viene infatti preso in esame il caso della legislazione francese che, anticipando la proposta fatta dal Parlamento UE, ha stabilito per il personale infermieristico e per gli operatori tecnico/sanitari il computo in modo convenzionale del periodo di lavoro svolto per servizio di guardia: ciascun periodo di nove ore di sorveglianza notturna effettuato equivale a tre ore di lavoro effettivo. Secondo il Consiglio di Stato francese, detto regime non sarebbe incompatibile con la Direttiva 1993/104 (il ricorso risale al 2001, quindi si riferisce alla prima Direttiva) in quanto non produrrebbe un'assimilazione ai tempi di riposo di periodi di inattività compresi nel servizio di guardia; esso si limita a contabilizzarli in modo particolare, al fine di tener conto della minore intensità del lavoro fornito durante dette attività.
Proprio a partire da questa considerazione, la Corte giustifica però il proprio orientamento negativo: viene ricordato che, da un lato, la Direttiva 93/104 non prevede categorie intermedie tra i periodi di lavoro e quelli di riposo, e che, dall'altro, tra gli elementi caratteristici della nozione di «orario di lavoro» ai sensi della Direttiva stessa, non figura l'intensità del lavoro svolto dal dipendente o il rendimento di quest'ultimo; riconferma che il fattore determinante per considerare se gli elementi caratteristici della nozione di «orario di lavoro» (...) ricorrano (...) è costituito dal fatto che il lavoratore è costretto ad essere fisicamente presente nel luogo stabilito dal datore di lavoro e a tenersi a disposizione del medesimo per poter immediatamente fornire le opportune prestazioni in caso di bisogno. Tale obbligo deve essere pertanto considerato ricompreso nell'esercizio delle funzioni del lavoratore. Pertanto, conclude, il fatto che i servizi di guardia implichino taluni periodi di inattività resta quindi del tutto irrilevante in tale contesto.
La bocciatura della Corte è duplice: sia in via di principio, nell'interpretazione delle due categorie di "tempo" (di lavoro e di riposo) che riconferma il carattere alternativo fissato fin dall'inizio; sia in via quantitativa, laddove non può essere ammessa alcuna soluzione convenzionale che determini un superamento dei limiti fissati.
Solo tre anni dopo, nel giugno 2008, il Consiglio UE riesce a definire una nuova posizione comune che viene votata il 15 settembre.
Relativamente al tema "servizi di guardia", il documento ricalca fedelmente la proposta della Commissione del maggio 2005 (con i limiti già evidenziati); inoltre introduce il paragrafo dedicato alle misure per favorire la conciliazione tra professione e famiglia; assegna alla contrattazione collettiva o alla legislazione nazionale il compito di definire un termine ragionevole entro il quale consentire il recupero del tempo di riposo a compensazione, nei casi di deroga previsti dalla Direttiva 1993/104. La parte più problematica è però ancora una volta la clausola opt-out che, a giudizio del Consiglio, va prorogata per altri anni (forse persino otto) senza nemmeno ipotizzarne il successivo superamento. Il testo riprende la formulazione della Commissione, peggiorandone alcune parti: il consenso – anche non formale - del lavoratore può essere richiesto dopo 4 settimane dall'assunzione e non più dopo la fine del periodo di prova; il limite massimo lavorabile è portato ad una quantità di 60 ore per periodi trimestrali o 65 ore se il "periodo inattivo del servizio di guardia" è considerato orario di lavoro. Queste due condizioni non si applicano a lavoratori assunti con contratto a termine della durata di 10 settimane, per i quali la clausola è quindi esercitabile in totale libertà. Uniche parziali note positive sono la previsione del diritto di recesso da parte del lavoratore dopo sei mesi - sebbene sottoposta a temine di preavviso - e la non cumulabilità tra facoltà di clausola opt-out e allungamento del periodo di riferimento per il calcolo del rispetto della quantità massima settimanale: se l'ordinamento nazionale contempla la prima, il limite di 48 ore lavorative medie si deve rispettare nell'arco di 6 mesi anziché di un anno.
La procedura comporta l'approvazione da parte del Parlamento, il quale si pronuncia in data 17 dicembre e il risultato è una nuova sonora bocciatura del lavoro sottoposto dalla Commissione.
Con 544 voti favorevoli, 160 contrari e 12 astensioni, il Parlamento respinge la possibilità di ricorrere alla clausola opt-out, sulla base della considerazione che il suo mantenimento comporta dei problemi per quanto concerne la protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori e la loro libertà di scelta; con 421 voti favorevoli, 273 contrari e 11 astensioni, il Parlamento concede tuttavia agli Stati membri un ultimo periodo transitorio di 36 mesi durante il quale è possibile superare le 48 ore settimanali (senza ulteriore tetto massimo), ma sempre con accordo e non prima del completamento del periodo di prova. In materia di "servizi di guardia", il Parlamento, con 533 a favore, 146 contrari e 10 astenuti ritiene che l'intera durata del "servizio di guardia", incluso il "periodo inattivo", deve essere considerata orario di lavoro; consente però – ignorando il pronunciamento della Corte di giustizia del 1.12.2005 - la possibilità che i periodi inattivi siano calcolati in modo convenzionale, sulla base di contratti collettivi o di altri accordi tra le parti, oppure mediante disposizioni legislative e regolamentari, come già sostenuto in prima lettura.
Inoltre, viene approvato un emendamento che rafforza la definizione di orario di lavoro: "secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia delle comunità europee, l'aspetto caratterizzante del concetto di "orario di lavoro" è l'obbligo di essere presente in un luogo determinato dal datore di lavoro e di essere a disposizione di quest'ultimo al fine di poter prestare immediatamente i propri servizi, ove necessario".
Infine i deputati condividono la posizione del Consiglio riguardo all'invito rivolto agli Stati membri di incoraggiare le Parti sociali a concludere accordi volti a conciliare meglio la vita professionale con quella familiare: con 539 voti favorevoli, 158 contrario e 10 astensioni, precisano inoltre che i datori di lavoro debbono informare i dipendenti di ogni modifica dell'organizzazione del lavoro.
L'ORARIO DI LAVORO IN ITALIA
Il contesto precedente
Per oltre settant'anni, nel nostro Paese la materia dell'orario di lavoro è stata disciplinata da norme risalenti al regime fascista ed al Codice civile.
La prima fonte è il Regio Decreto Legge n. 692 del 15.03.1923 che stabilisce il limite massimo dell'orario di lavoro nelle aziende industriali e commerciali in misura pari a 8 ore giornaliere e 48 ore settimanali. Tali quantità sono da intendersi riferite a "lavoro effettivo", definito come ogni lavoro che richieda un'applicazione assidua e continuativa, a differenza delle occupazioni che richiedono per la loro natura o nella specialità del caso un lavoro discontinuo o di semplice attesa o custodia le quali restano escluse dalla sfera di applicazione del suddetto limite (Regio Decreto Legge 6.12.1923 n. 2657); parimenti non vi rientrano gli addetti ai lavori domestici, il personale direttivo delle aziende ed i commessi viaggiatori.
Si ammette il ricorso al lavoro straordinario, quando vi sia accordo tra le parti, nella misura massima di due ore al giorno e dodici ore settimanali; esso dev'essere retribuito con specifica maggiorazione fissata dai contratti collettivi ed è gravato da un onere del 15% per il datore di lavoro da corrispondere al Fondo per l'occupazione. Tra i casi ammessi, rientra la compilazione dell'inventario annuale, come precisato nel Regolamento approntato con R.D. 10.09.1923 n. 1955.
Quest'ultimo provvedimento (insieme al successivo, per il settore agricolo ed i soci delle cooperative di produzione e lavoro) detta importanti precisazioni in tema di "lavoro effettivo": da esso sono esclusi i riposi intermedi ed il tempo impiegato per recarsi sul posto di lavoro. Inoltre, l'eventuale superamento dei limiti quantitativi massimi è ammesso per necessità tecniche o stagionali, purché nell'arco di un anno solare sia rispettata la media di 48 ore settimanali. Desta infine apprezzamento la previsione di considerare nel computo del lavoro effettivo quelle soste (...) che sono concesse all'operaio nei lavori molto faticosi allo scopo di rimetterlo in condizioni fisiche di riprendere il lavoro.
Il secondo riferimento normativo di fondamentale importanza è la Legge 22.02.1934 n. 370, che disciplina il riposo settimanale: vi si afferma il diritto per il lavoratore ad un periodo di riposo di 24 ore consecutive da usufruire nella giornata di domenica. Tale duplice principio è derogabile – nella collocazione giornaliera e nella durata – per specifiche esigenze tecniche (ciclo industriale continuo), per ragioni di pubblica utilità o per attività stagionali; la deroga quantitativa può ammettere la riduzione a 12 ore consecutive ogni settimana (norma poi abrogata dall'art. 5 DPR 18.04.1993 n. 339), mentre le attività di manutenzione e di vigilanza degli impianti nonché la compilazione dell'inventario e del bilancio annuale possono essere svolte anche la domenica.
Il settore del commercio al dettaglio può operare – in taluni casi – la domenica mattina fino alle ore 12.00, con diritto al recupero delle rimanenti 12 ore di riposo nella settimana successiva.
Il carattere continuativo del riposo settimanale non riguarda i settori del trasporto e dell'impiego pubblico. Tale eccezione sarà giudicata illegittima con la sentenza della Corte Costituzionale 19.01.1982 n. 23 per contrasto con l'art. 36 della Costituzione: significativa appare la motivazione addotta secondo cui la consecutività delle 24 ore è un elemento essenziale del riposo settimanale in quanto consente di distinguerlo e di non sovrapporlo al riposo giornaliero e a quello annuale. Affinché l'interruzione del lavoro una volta alla settimana sia effettiva, per consentire al dipendente il recupero delle energie fisiche e psichiche e per assicurargli un congruo periodo di tempo da destinare ad attività ricreative per sé e per la famiglia – che è lo scopo umano e sociale del precetto costituzionale – è necessario che il riposo settimanale non coincida nemmeno in parte con il riposo giornaliero ma da questo rimanga ben distinto. Frazionare il riposo settimanale (che deve essere di 24 ore consecutive) in modo da sovrapporre ogni frazione di esso al riposo giornaliero significa, infatti, frustrare la finalità del precetto voluto dal costituente.
Occorre quindi sottolineare l'importanza assegnata al riposo settimanale, in quanto diritto di rango costituzionale - unitamente a quello delle ferie retribuite - ed in questo ambito al carattere della sua continuità, in opposizione alla tesi meramente quantitativa sostenuta all'epoca dall'azienda coinvolta: non basta, infatti, che in un arco temporale il lavoratore usufruisca complessivamente di una determinata entità di tempo di riposo; è necessario che questo tempo sia anche distribuito con una precisa modalità (la consecutività delle 24 ore).
La stessa Corte Costituzionale si era già precedentemente espressa in questo senso con la sentenza 21.04.1976 n. 104, nella quale si ammetteva però la decorrenza del riposo settimanale anche dalla fine del turno di lavoro anziché dalle ore 0,00 nel settore industriale a ciclo continuo.
Altro pronunciamento di rilievo (Corte Costituzionale 19.12.1967 n. 150) riconosce l'ammissibilità di norme che, nei limiti strettamente indispensabili, di volta in volta, autorizzano il riposo ad intervalli più lunghi di una settimana, ponendo la condizione che nel ciclo di lavoro di un certo periodo di tempo rimanga ferma la media di 24 ore di riposo dopo sei giornate lavorative.
Tra le fonti storiche va poi menzionato il Codice civile che assegna alla legge il compito di stabilire i limiti della durata giornaliera e settimanale della prestazione lavorativa (art. 2107); ribadisce il diritto ad un giorno di riposo ogni settimana di norma in coincidenza con la domenica; statuisce il riposo annuale retribuito, da godersi possibilmente in modo continuativo, nel tempo che l'imprenditore stabilisce, tenuto conto delle esigenze dell'impresa e degli interessi del prestatore di lavoro (...) L'imprenditore deve preventivamente comunicare al prestatore di lavoro il periodo stabilito per il godimento delle ferie (art. 2109).
Infine, anche l'art. 36 della Costituzione afferma il diritto irrinunciabile al riposo settimanale, alle ferie annuali retribuite ed attribuisce alla legge la definizione della durata massima della giornata lavorativa.
Questo assetto legislativo ha regolato la materia per diversi decenni; i concetti qui fissati torneranno al centro della discussione e saranno oggetto di provvedimenti nazionali ed europei: va riconosciuto però che per molti aspetti queste norme hanno precorso i tempi del riconoscimento di alcuni diritti di grande rilevanza.
Mentre la contrattazione collettiva, a cavallo tra la fine degli anni '60 ed i primi anni '70, determina la settimana lavorativa di 40 ore, la legislazione recepisce tale condizione solo a metà del 1997: è la Legge n. 196 (detta "legge Treu"). Si tratta di un ampio intervento nel campo del mercato del lavoro: introduce il contratto di fornitura di lavoro temporaneo (lavoro interinale), gli incentivi a favore del part time, riforma l'istituto dell'apprendistato, disciplina il tirocinio e lo stage; l'art. 13 stabilisce il limite di 40 ore settimanali per il "normale orario di lavoro" nonché la possibilità, attraverso i contratti collettivi nazionali, di fissare una durata inferiore e di riferire l'orario normale alla durata media delle prestazioni lavorative in un periodo non superiore all'anno.
La norma – pur rilevante alla luce dell'anzianità" maturata dalle precedenti in materia di orario di lavoro – è però controversa: da un lato, essa si sovrappone al Regio Decreto Legge 692/1923 (che infatti non è abrogato o modificato), senza considerare i concetti di "orario massimo" né di "lavoro effettivo"; dall'altro, il testo è estremamente riduttivo e trascura completamente i contenuti della Direttiva 1993/104. Peraltro il comma in oggetto non era nemmeno contenuto nel progetto di legge originario ed è stato inserito come emendamento in Commissione parlamentare, a premessa dell'articolo dedicato al lavoro a tempo parziale, quasi a rafforzarne la distinzione da quello a tempo pieno, piuttosto che come reale volontà di intervento sulla materia dell'orario di lavoro.
Sono invece le Parti sociali (Confindustria e CGIL, CISL, UIL) ad affrontare la materia, addivenendo il 12 novembre 1997 alla stipula di un Accordo Interconfederale inerente i criteri per la recezione della Direttiva.
Per quanto attiene la durata massima dell'orario di lavoro, la scelta si orienta a favore di un criterio diverso da quello adottato in sede europea: anziché fissare una quantità complessiva settimanale, si procede infatti a delimitare l'orario "normale" (40 ore) ed a stabilire separatamente una quantità di lavoro straordinario (cioè la prestazione resa in eccedenza all'orario normale) ammissibile, previo accordo tra datore e prestatore di lavoro (250 ore annuali – 80 trimestrali). La durata dell'orario di lavoro può essere calcolata come media in un arco temporale massimo di un anno; viene confermato il riferimento al "lavoro effettivo" di cui al Regio Decreto Legge 692/1923 ed al Regolamento 1955/1923. E' bene tenere presente che qualora il Contratto Collettivo di Lavoro stabilisca una durata inferiore dell'orario di lavoro (ipotesi ammessa), questo limite non ha natura legale ai fini delle disposizioni connesse.
Mentre, quindi, da un lato si reiterano i difetti di definizione contenuti nella Legge 196/1997, dall'altro, l'accordo si discosta dal principio della Direttiva, optando per una quantità di orario massima inferiore in termini annuali (48 ore x 52 settimane = 2496 ore; 40 ore x 52 settimane + 250 ore = 2330 ore) ed in termini trimestrali (48 ore x 13 settimane = 624 ore; 40 ore x 13 settimane + 80 ore = 600 ore), ma potenzialmente superiore per periodi più brevi (è possibile, ad esempio, operare 60 ore per 4 settimane in un trimestre); si conviene, inoltre (purtroppo!), l'abrogazione del limite alla prestazione di otto ore e al ricorso al lavoro straordinario di due ore giornaliere.
Viene poi stilato un lungo elenco di attività lavorative da ritenere escluse dal limite concordato per la durata settimanale, per le quali si indica il rinvio alla contrattazione collettiva.
Anche questa parte dell'intesa è di dubbia valutazione: per le fattispecie aggiuntive cui non si applica il limite di 40 ore settimanali (agricoltura e lavori stagionali, viaggiatori e piazzisti, giornalisti e poligrafici, poste e telecomunicazioni, energia, gestione rifiuti solidi urbani) quale sarebbe la durata massima legale dell'orario di lavoro? I riferimenti legislativi vigenti in questo momento sarebbero due: l'art. 13 Legge 196/1997 ed il vetusto R.D.L. 692/1923. La prima però fissava l'orario "normale" di lavoro in 40 ore settimanali e, quindi, la previsione dell'intesa confligge con essa; la seconda sarebbe invocabile, sebbene per molte lavorazioni essa prevedesse persino l'esclusione dall'applicazione del limite di 48 ore settimanali. Si tratta delle attività cosiddette discontinue o di semplice attesa o custodia: una casistica di ben quarantasei attività lavorative, per la maggior parte delle quali la valutazione di discontinuità viene rimessa all'Ispettorato del lavoro; ma nella quale sono comprese anche professioni evolutesi e largamente diffusesi, per le quali non si giustifica più la visione precedente (portinai, guardie diurne e notturne, addetti ai centralini telefonici privati, commessi di negozio nelle città con meno di cinquantamila abitanti, barbieri e parrucchieri nelle città con meno di centomila abitanti, dipendenti di alberghi e pubblici esercizi ecc.). Per queste ultime continuerebbe quindi a non sussistere alcun limite legale all'orario di lavoro (contrattualmente invece definito), in contrasto evidente con le finalità della Direttiva 1993/104.
In tema di riposo, l'accordo risponde in senso integrativo alle prescrizioni della Direttiva: il riposo giornaliero, da cumularsi in via consecutiva con quello settimanale, può essere modificato dalla contrattazione collettiva, senza specifiche indicazioni settoriali o di attività; la pausa viene quantificata in almeno 10 minuti, da usufruirsi per il recupero delle energie psico-fisiche ed al fine di attenuare il lavoro monotono e ripetitivo; per le ferie, si conferma quanto previsto dall'art. 2109 Codice civile; nel riposo settimanale, si coniugano la disposizione europea con la legge nazionale del 1934: viene infatti ribadito che esso di norma deve essere utilizzato di domenica, ma sono fatte salve tutte le medesime eccezioni allora previste.
Anche il capitolo dedicato al lavoro notturno recepisce positivamente la Direttiva.
Il "periodo notturno" è delimitato nella fascia 22,00-07,00 e per "lavoratore notturno" si intende anche colui che vi opera per almeno 80 giornate annue: così definito, in alternativa all'altra casistica (qualsiasi lavoratore che durante il periodo notturno svolga almeno tre ore del suo tempo di lavoro giornaliero impiegato in modo normale) il requisito sussiste anche in presenza di una quantità oraria minima ricadente nella fascia notturna, ampliando notevolmente il numero degli interessati. E' probabile che i firmatari abbiano avuto a riferimento il classico caso della turnistica a ciclo continuo, trascurando i numerosi esempi di orari sconfinanti solo in parte nell'arco orario notturno (settore dei servizi, del commercio, delle pulizie).
E' rafforzato il dovere di informazione a carico del datore di lavoro sia all'atto dell'introduzione che in merito all'utilizzo del lavoro notturno continuativo. Sono esclusi dall'obbligo di effettuare detta prestazione le lavoratrici in gravidanza ed i genitori (anche conviventi) di bambini fino al terzo anno di età, oltre a coloro che hanno a carico persone handicappate ai sensi della Legge 104/92. Una lacuna grave è, invece, rappresentata dall'assenza della previsione esplicita del diritto alla ricollocazione negli orari diurni per il lavoratore che abbia subito problemi di salute conseguenti al lavoro notturno (previsto dalla Direttiva).
A seguito dell'intesa tra le Parti sociali, sarebbe stato lecito attendersi una tempestiva iniziativa governativa che cogliesse questo contributo al fine di pervenire al dovuto recepimento nella legislazione italiana della Direttiva 1993/104. Purtroppo la situazione politica italiana di quel periodo non lo consente: sono i mesi dell'acceso dibattito sulla riduzione dell'orario di lavoro a 35 ore settimanali per legge, che porterà persino alla caduta del Governo Prodi.
Nel corso degli ultimi mesi del 1998, si interviene solo sulla parte relativa al lavoro straordinario: la Legge 27.11.1998 n. 409 (conversione del decreto legge 29.09.1998 n. 335, ma è davvero dubbio che si configurassero i requisiti di urgenza) recepisce il contenuto dell'Accordo Interconfederale per quanto attiene i limiti massimi annuali e trimestrali, ma solamente per il settore industriale.
Nell'anno successivo viene invece approvato il Decreto Legislativo 26.11.1999 n. 532 in tema di lavoro notturno: il Governo stralcia questa parte della materia disciplinata dalla Direttiva 1993/104 e, sulla base degli obblighi di recepimento, provvede a normarla.
Sotto il profilo degli elementi essenziali, il testo risulta coerente sia con le previsioni europee che con i contenuti dell'Accordo Interconfederale. Due aspetti risultano invece innovativi: il rafforzamento della tutela nei confronti di coloro per i quali sopraggiungano condizioni di salute che comportano l'inidoneità alla prestazione di lavoro notturno, accertata tramite il medico competente, ai quali è garantita l'assegnazione ad altre mansioni o altri ruoli diurni; qualora ciò non sia praticabile, si assegna alla contrattazione collettiva la definizione di modalità alternative che consentano comunque di adempiere alla garanzia; alla medesima è anche attribuito il compito di individuare ulteriori limitazioni all'effettuazione di lavoro notturno oltre quelle già previste 1, avuto riguardo a che in via prioritaria siano adibiti al lavoro notturno i lavoratori e le lavoratrici che ne facciano richiesta, tenuto conto delle esigenze organizzative aziendali.
Il secondo elemento di rilievo è la previsione dell'art. 7 che affida alla contrattazione collettiva il compito di definire la riduzione dell'orario di lavoro normale settimanale e mensile nei confronti dei lavoratori notturni e la relativa maggiorazione retributiva.
E' evidente che ciò rappresenta un lodevole tentativo di individuare una mediazione rispetto alla discussione politica in atto, cogliendo il nesso tra durata della prestazione e disagio connesso, anche in relazione agli obiettivi di tutela della salute: purtroppo risulterà vano per l'atteggiamento intransigente di alcuni partiti.
Solo la condanna della Corte di giustizia UE del 9.03.2000 ed altri due anni di tempo trascorsi inutilmente inducono il Parlamento ad approvare la Legge (Legge 1.03.2002 n. 39) con cui si delega il Governo ad emanare, entro un ulteriore anno, un decreto legislativo per l'attuazione della Direttiva europea (nel frattempo già modificata e prossima persino alla prima verifica): ciò dovrà avvenire sulla base del recepimento dei criteri di attuazione dell'Accordo Interconfederale 1997 e della contrattazione collettiva vigente, con possibilità di modifiche in tema di lavoro notturno e straordinario rispetto alle leggi precedentemente approvate oltre a discipline specifiche per i settori del commercio, turismo, pubblici esercizi ed agricoltura.
In data 8 aprile 2003 viene finalmente emanato il DLgs n. 66: dopo 80 anni l'Italia ha una nuova normativa in materia di orario di lavoro.
La sfera di applicazione è riferita alla generalità dei settori di attività pubblici e privati, con esclusione (aggiuntiva rispetto alla Direttiva) delle forze armate e di polizia, della protezione civile, dei vigili del fuoco, delle strutture giudiziarie e penitenziarie, della scuola, delle biblioteche e dei musei per i quali sono definite normative specifiche; sono invece ricompresi gli apprendisti maggiorenni, superando così la particolare regolamentazione del 1955 rispetto al lavoro notturno. Per il settore delle aziende autoferrotranviarie restano in vigore le disposizioni del Regio Decreto Legge 19 ottobre 1923, n. 2328 e della Legge 14 febbraio 1958, n. 138.
Alle definizioni stabilite nella Direttiva se ne aggiungono due: l'una riferita al concetto di "lavoro straordinario" (è il lavoro prestato oltre l'orario normale di lavoro di 40 ore settimanali), così come già concordato tra le Parti sociali nel 1997; l'altra relativa al "contratto collettivo di lavoro", da intendersi come contratti stipulati (a qualunque livello, nazionale, aziendale o territoriale) da organizzazioni sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative. Viene inoltre integrata la figura di "lavoratore notturno", utilizzando anche in questo caso la previsione dell'Accordo Interconfederale, già ripresa dal DLgs 532/1999. Con il recepimento delle definizioni europee viene superato il precedente concetto di "lavoro effettivo" stabilito nel RDL 692/1923.
Il capitolo della durata massima dell'orario di lavoro è profondamente innovato rispetto all'impostazione europea, secondo quanto già convenuto nell'Accordo Interconfederale. L'art. 3 stabilisce l'orario normale in 40 ore settimanali, riconoscendo la possibilità per la contrattazione collettiva di fissare quantità inferiori; l'art. 4 conferma invece la durata massima di 48 ore settimanali, comprensiva del lavoro straordinario, come risultato medio in un periodo quadrimestrale. In entrambi i casi la contrattazione collettiva può allungare l'arco temporale all'annualità. Data questa distinzione, il Decreto dedica uno specifico capitolo al lavoro straordinario, all'insegna di un principio di contenimento al suo ricorso: esso in difetto di disciplina collettiva applicabile, è ammesso soltanto previo accordo tra datore di lavoro e lavoratore per un periodo che non superi le 250 ore annuali, è inoltre ammesso per eccezionali esigenze tecnico-produttive ed eventi particolari, come mostre, fiere e manifestazioni collegate alla attività produttiva. La formulazione appare quasi provocatoria: se il contratto collettivo non disciplinasse la materia, prevale la volontarietà del singolo dipendente (il legislatore sa bene che i CCNL ne hanno invece sinora stabilito l'obbligatorietà per determinate quantità); inoltre, può essere intesa come motivazione aggiuntiva ma anche (e probabilmente) come quota ulteriore al limite generale. Rispetto all'Accordo Interconfederale ed alla Legge 409/1998 sparisce il riferimento al trimestre, ma, complessivamente, la norma italiana si prefigura migliore della Direttiva; si amplia inoltre la sfera di applicazione settoriale precedentemente prevista dal medesimo accordo. Unica nota meno lieta è la previsione del comma 5 in cui si afferma che i contratti collettivi possano consentire, quale compensazione della prestazione straordinaria, anche il suo recupero in tempo, alternativamente alla maggiorazione retributiva (RDL 692/1923 prevedeva almeno +10%): è il riconoscimento dell'istituto "banca ore" che si è praticato in alcuni accordi, ma mai con sacrificio della quota economica aggiuntiva e, comunque, sulla base dell'adesione volontaria da parte del lavoratore; più spesso, invece, si fa ricorso al concetto di orario multi-periodale, con sistemi flessibili che abbinano, nel corso dell'anno, un determinato numero di settimane a 44-48 ore alternate ad altrettante a 36-32 ore. Tra l'altro, nei criteri di computo, si precisa che l'eventuale riposo compensativo della prestazione straordinaria ne annulla il rilievo ai fini del conteggio per il rispetto della durata massima di 48 ore; ma ciò non significa che non vada considerata ai fini del "tetto" di 250 ore annue.
La scelta operata dal legislatore italiano comporta conseguenze rispetto al principio di derogabilità. Come si è visto, la Direttiva escludeva solamente tre categorie professionali dal limite di 48 ore settimanali; l'Accordo Interconfederale aveva invece adottato un criterio misto (e un po' confuso) tra "orario normale" e definizioni ed eccezioni stabilite nel Regio Decreto Legge 692/1923. Il DLgs 66/2003 riordina la questione: sotto il profilo della durata massima si contemplano le stesse esclusioni fissate nella Direttiva, con l'aggiunta del lavoro a domicilio e del telelavoro (art. 17 comma 5).
Per quanto attiene l'orario normale, viene derogato un lungo elenco di attività che, in parte, riprende la stessa casistica del 1923 (art. 16 comma 1); ma per queste ultime, d'ora in poi, vale il limite legale massimo di 48 ore settimanali (fatto salvo, comunque, quanto definito contrattualmente).
Resta in vita altresì l'esclusione dal computo dei suddetti limiti (e dalla retribuzione) dei tempi di riposo intermedio inferiori alle due ore giornaliere e per il raggiungimento del posto di lavoro, già prevista dal Regolamento 1955/1923.
Pur sancendo il superamento dell'orario massimo giornaliero (8 ore + 2 ore di lavoro straordinario) e le altre precedenti regolamentazioni sul punto (salvo la Legge 977/1967 sui lavoratori minorenni), va apprezzato che l'Italia non ricorre alla facoltà della clausola opt-out.
Anche il capitolo dedicato al tempo di "riposo" contiene importanti elementi.
Nel caso della pausa e delle ferie, la norma fa propria l'intesa Interconfederale ivi compreso il richiamo all'art. 2109 Codice civile per le modalità attuative del riposo annuale.
Riposo giornaliero e settimanale sono ripresi negli stessi termini della Direttiva. Si conferma però la tradizione riferita alla tendenziale coincidenza del riposo ogni sette giorni con la domenica: infatti, l'art. 9 si preoccupa di individuare una serie di eccezioni per le quali esso può essere collocato in giornata diversa (sostanzialmente le stesse della Legge 370/1934 con la novità del settore commerciale che viene ora ammesso). Nel confronto con la Direttiva, quindi, il sistema delle deroghe risulta diverso: rispetto all'unico elenco dell'art. 17 della stessa, il Decreto distingue due regimi (art. 9 per la collocazione in domenica e art. 17 per riposo giornaliero). Per il settore del pubblico impiego, il Decreto rinvia ad un successivo provvedimento ministeriale. Infine, non è espressamente citata la facoltà (art. 16 Direttiva) che considera legittimo il riconoscimento del un riposo settimanale dopo sei giorni di lavoro come risultato medio in un periodo di due settimane (ovvero persino 12 giorni consecutivi di lavoro e 2 di riposo).
Nel recepire la Direttiva, purtroppo, se ne copiano anche gli aspetti meno chiari: la derogabilità all'intera materia del riposo giornaliero e del suo cumulo con quello settimanale è trattata due volte, con casistiche diverse, negli artt. 9 comma 2 e 17 commi 1, 2 e 3. Il testo sembrerebbe ammettere molteplici possibilità, sia sotto il profilo della quantità che della consecutività.
Direttiva 104/1993 DLgs. 66/2003
Articolo 3 - Riposo giornaliero
Art. 7- Riposo giornaliero
Da questo confronto appare evidente che la quantità di riposo giornaliero è un periodo minimo per entrambe le fonti legislative (anche se nel testo europeo la condizione è esplicita); nella norma italiana è indicata l'esclusione dalla continuità - ma non dall'entità - del riposo giornaliero per un caso specifico.
Articolo 17 - Deroghe
2.1. agli articoli 3, 4, 5, 8 e 16: (omissis…)
2.2. agli articoli 3, 4, 5, 8 e 16: (omissis…)
3. Si può derogare agli articoli 3, 4, 5, 8 e 16 (…) Le deroghe previste al primo e secondo comma sono ammesse soltanto a condizione che ai lavoratori interessati siano accordati periodi equivalenti di riposo compensativo o, in casi eccezionali in cui la concessione di tali periodi equivalenti di riposo compensativo non sia possibile per motivi oggettivi, a condizione che ai lavoratori interessati sia accordata una protezione appropriata.
Le disposizioni di cui agli articoli 7, 8, 12 e 13 possono essere derogate mediante contratti collettivi o accordi conclusi a livello nazionale tra le organizzazioni sindacali nazionali comparativamente più rappresentative e le associazioni nazionali dei datori di lavoro firmatarie di contratti collettivi nazionali di lavoro o, conformemente alle regole fissate nelle medesime intese, mediante contratti collettivi o accordi conclusi al secondo livello di contrattazione. (omissis…)
a) per l'attività di lavoro a turni tutte le volte in cui il lavoratore cambia squadra e non può usufruire tra la fine del servizio di una squadra e l'inizio di quello della squadra successiva di periodi di riposo giornaliero; b) per le attività caratterizzate da periodo di lavoro frazionati durante la giornata, in particolare del personale addetto alle attività di pulizie.
La formulazione della Direttiva contempla la possibilità di derogare al riposo giornaliero, ma non chiarisce se con riferimento alla sua entità o al carattere di continuità; vista la clausola sul riconoscimento di periodi di riposo compensativo, parrebbe corretto supporre che essa riguardi la quantità di ore consecutive che – qualora inferiori a 11 - debbono essere recuperate per garantire l'ammontare complessivo del tempo di riposo al di là della sua distribuzione. Il testo del DLgs. 66 sembra andare nella stessa direzione, contemplando fra l'altro le stesse casistiche.
Ma ecco che la questione si complica. La norma italiana infatti contiene un altro articolo in cui si configura una deroga:
Articolo 5 - Riposo settimanale
Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché ogni lavoratore benefici, per ogni periodo di 7 giorni, di un periodo minimo di riposo ininterrotto di 24 ore a cui si sommano le 11 ore di riposo giornaliero previste all'articolo 3. (omissis…)
Se si esamina il testo della Direttiva, tenendo conto che al suo successivo art. 17 (vedi tabella sopra) annovera la possibilità di deroga per entrambi i riposi alle stesse condizioni, risulta chiaro che il riposo settimanale ha un'entità minima inderogabile di 24 ore e che può esservi una ripresa dell'attività lavorativa tra il riposo settimanale e quello giornaliero.
Il DLgs. 66/2003 invece è confuso: ripete tre motivazioni già utilizzate per derogare al riposo giornaliero (punto 2b) art. 9 e punto 3b) art. 17, ma senza citare le attività di pulizia + punto 2a) art. 9 e punto 3a) art. 17 + punto 2c) art. 9 e punto 2e) art. 17); aggiunge (art. 9 punto 2d) la possibilità di altre previsioni da concordare nella contrattazione collettiva purché siano previsti riposi compensativi (art. 17 comma 4 – vedi tabella sopra).
Dato che anche nell'ordinamento italiano il riposo settimanale non è modificabile (24 ore consecutive) e che le deroghe alla consecutività del riposo giornaliero sono già contemplate all'art. 17 DLgs. 66/2003, si suppone che il presente articolo afferisca alla possibilità di evitare il cumulo tra riposo settimanale e giornaliero. La tesi sembra avere conferma proprio dal fatto che il legislatore ha ripetuto le stesse causali indicate successivamente e che rendono difficile rispettare il carattere della continuità per 11 ore di riposo giornaliero (a maggior ragione, in questi casi sarebbe difficile osservarne la continuità di 24+11= 35). La conclusione del comma d) art. 9 induce però a ritenere che la quantità complessiva di tempo di riposo debba essere mantenuta, seppur distribuita diversamente.
Queste osservazioni non trovano però né conferma né chiarimento nelle circolari e nelle interpretazioni successive, fornite dal Ministero del Lavoro, che aumenteranno persino l'incertezza.
Come si vedrà nel capitolo dedicato alla "Contrattazione collettiva", questa situazione ha determinato soluzioni applicative molto discutibili.
Per quanto attiene il lavoro notturno, il DLgs 66/2003 recepisce quanto già previsto in termini migliorativi dal DLgs 532/1999, attenuandone però due aspetti: la riduzione dell'orario di lavoro o i trattamenti economici sono ora rimessi all'eventuale definizione ad opera della contrattazione collettiva; il lavoratore che, per ragioni di salute sopravvenute, non sia idoneo alla prestazione notturna è assegnato al turno diurno, in altre mansioni equivalenti, se esistenti e disponibili. Restano confermati invece i casi di esclusione dall'obbligo di effettuazione previsti dalla precedente normativa.
TABELLE COMPARATIVE PRIMA E DOPO LE DIRETTIVA 93/104 MODIFICATA POI DA DIRETTIVA 2000/34 DECRETO LEGISLATIVO 66/2003
ORARIO MASSIMO DI LAVORO (48 ore settimanali)
ORARIO NORMALE DI LAVORO (40 ore settimanali)
DEROGHE AMMESSE (Oltre il limite di 48 ore settimanali)
A poco più di un anno di distanza dal recepimento della Direttiva 1993/104, mentre in Europa si discute delle sue possibili modifiche, il Governo italiano provvede ad una prima correzione (DLgs 213/2004) relativa all'istituto delle ferie ed al riordino delle sanzioni per le violazioni delle norme previste dal DLgs 66/2003. Se quest'ultimo intervento era indispensabile, il primo appare un ingiustificato allentamento del diritto costituzionale, europeo e nazionale: il periodo di 4 settimane di ferie annuali d'ora in poi va goduto per almeno due settimane, consecutive in caso di richiesta del lavoratore, nel corso dell'anno di maturazione e, per le restanti due settimane, nei 18 mesi successivi al termine dell'anno di maturazione. Considerato infatti che tale dettato si inserisce nel contesto del mantenimento dell'art. 2109 Codice civile, ne discende che un lavoratore italiano potrebbe vedersi limitato il godimento a due sole settimane di ferie consecutive (se lui così le richiede), nel tempo che l'imprenditore stabilisce, tenuto conto delle esigenze dell'impresa e degli interessi del prestatore di lavoro. Posto che le ferie non sono "monetizzabili" (art. 10 DLgs 66/2003), è evidente che le rimanenti due settimane rischiano di essere godute nei restanti mesi dell'anno, vanificando in parte la funzione di riposo e di svago. A parziale giustificazione del legislatore italiano si può annoverare il disposto degli artt. 8 e 9 della Convenzione Oil 132/1970 che ammette il frazionamento a condizione che una delle frazioni di congedo corrisponda almeno a due settimane ininterrotte di lavoro, accordata e usufruita entro il termine dell'anno, e il resto del congedo annuale pagato entro il termine di diciotto mesi, al massimo, dalla fine dell'anno di maturazione.
Il Ministero del Lavoro emana una circolare (3 marzo 2005 n. 8) per riepilogare il contenuto della nuova normativa e chiarirne alcuni aspetti.
Quanto alla durata dell'orario giornaliero, dato atto che il DLgs 66/2003 ha disposto il completo superamento del limite stabilito nel RDL 692/1923 senza introdurne esplicitamente un altro (è ricavabile solo per sottrazione tra le 24 ore e la prescrizione del riposo di 11 ore), si afferma che tale scelta è comunque conforme al dettato costituzionale (che però imporrebbe alla legge di definire la durata massima della giornata lavorativa).
In tema di lavoro straordinario, si ribadisce che la deroga per motivazioni (comma 4 art. 5 DLgs 66/2003) è da intendersi anche come possibilità di superamento del "tetto" di 250 ore annuali; si aggiunge che, a fronte della richiesta del datore, il lavoratore è tenuto alla prestazione del lavoro straordinario, salvo sussistano ragioni che gli consentano di rifiutarne l'esecuzione: non chiarendo altro, risulta abbastanza arduo comprendere in quali casi il lavoratore potrebbe esercitare tale diritto. In ogni caso l'interpretazione sancisce un peggioramento rispetto sia alla Legge 409/1998 che persino al RDL 692/1923 che ne vincolavano il ricorso all'accordo fra le parti.
Assai discutibile appare l'interpretazione introdotta per una delle categorie di lavoratori esclusi dall'ambito di applicazione delle norme in tema di durata massima dell'orario di lavoro (dirigenti, personale direttivo aziendale o altre persone aventi potere di decisione autonomo): già si riconosce che nell'ampia formulazione della norma trovano ingresso nuove figure professionali che, sebbene prive di potere gerarchico, conservano, nel disimpegno delle loro attribuzioni, ampia possibilità di iniziativa, di discrezionalità e di determinazione autonoma sul proprio tempo di lavoro; in più si sostiene che la deroga possa riguardare anche quelle attività nelle quali la professionalità dei lavoratori, dotati di competenze specialistiche, è condizione essenziale per il funzionamento del servizio, di modo che l'attività del personale impegnato, talora anche a ragione della continuità del servizio offerto, reso in alcuni casi anche all'esterno dell'azienda, si concreta in una serie di interventi che non consentono la pianificabilità, in termini di tempo, del lavoro necessario al funzionamento del servizio.
Il capitolo relativo al tempo di riposo nelle sue diverse tipologie risulta controverso, la circolare è lungi dal fornire i chiarimenti necessari e si avventura in qualche caso in interpretazioni discutibili. Rispetto alla fattispecie giornaliera vi è inizialmente la conferma di un dispositivo tassativo: è un periodo minimo (…) quindi l'eventuale accordo che diminuisca tale periodo è nullo; si può derogare alle 11 ore consecutive solo nei casi previsti ed alla condizione che siano accordati riposi compensativi, con la precisazione che non si computano i riposi intermedi, nonché le pause di lavoro di durata non inferiore a dieci minuti e complessivamente non superiore a due ore, comprese tra l'inizio e la fine di ogni periodo della giornata di lavoro, durante le quali non sia richiesto alcun tipo di prestazione lavorativa in quanto non si tratta di un periodo di riposo continuativo. Nel paragrafo successivo il Ministero sostiene che la misura e la consecutività del riposo giornaliero possono essere derogate ai sensi dell'art. 17: si suppone farsi riferimento all'elenco di attività ivi indicate ai comma 2 e 3; perché allora se ne distinguono le attività frazionate (per le quali) le deroghe alla disciplina in materia di riposi alle condizioni di cui all'art. 17, comma 4, possono avere ad oggetto la durata del riposo?
Possiamo intendere che solo per queste ultime sia possibile derogare la durata (anziché anche la consecutività) e che il riconoscimento dei periodi di riposo compensativo siano dovuti in entrambe le situazioni di deroga?
Nel caso della pausa, si sostiene che la determinazione del momento in cui godere della pausa è rimessa al datore di lavoro che la può individuare, tenuto conto delle esigenze tecniche dell'attività lavorativa, in qualsiasi momento della giornata lavorativa e non necessariamente successivamente al trascorrere delle 6 ore di lavoro: una tesi poco condivisibile rispetto alle finalità dell'istituto e che lascia ampio ed ingiustificato spazio arbitrario; fortunatamente, almeno, si afferma che essa deve essere fruita consecutivamente affinché possa essere raggiunta la finalità per la quale è prevista.
E' la parte dedicata al riposo settimanale che contiene invece affermazioni contraddittorie: pur riconoscendo, infatti, che il decreto pone una intricata disciplina in materia di eccezioni e deroghe ai principi indicati in materia di riposi settimanali, la circolare non riesce ad apportare la chiarezza necessaria, anzi.
Si sostiene che la disposizione che prevede la cadenza del riposo ogni sette giorni può essere derogata, in conformità agli orientamenti consolidati e prevalenti in giurisprudenza, in presenza, si ritiene, di una triplice condizione: che esistano degli interessi apprezzabili, che si rispetti, nel complesso, la cadenza di un giorno di riposo ogni sei di lavoro, che non si superino i limiti di ragionevolezza con particolare riguardo alla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori. Tale indirizzo non trova alcun fondamento nelle norme legislative di riferimento: pur avendo la Direttiva stabilito che il diritto possa considerarsi rispettato se il rapporto 1/6 si realizza nell'ambito di un periodo di due settimane (art. 16 Direttiva 1993/104), nella versione in esame del DLgs. 66/2003 questa postilla non è contenuta (lo sarà dopo la Legge 133/2008).
Inoltre il Ministero riconosce la facoltà alla contrattazione collettiva di identificare nuove attività per le quali ammettere la derogabilità della disciplina del riposo settimanale: ma l'art. 9 comma 2 DLgs. 66/2003 si riferisce al cumulo dei riposi giornaliero e settimanale, non solo a quest'ultimo (cui peraltro è dedicato il successivo comma 3).
Risulta utile, invece, la precisazione che il diritto al riposo settimanale riguarda anche le figure professionali/attività escluse dalla limitazione massima dell'orario (ultimo comma del punto 15).
Sul lavoro notturno, la circolare esplicita ancora più duramente la portata della novità introdotta rispetto all'idoneità sopravvenuta per ragioni di salute: il diritto automatico al trasferimento nel turno diurno è stato rimpiazzato dalla subordinazione alla sussistenza di un posto di lavoro che comporti mansioni equivalenti a quelle svolte: in mancanza, il datore di lavoro ha facoltà di risolvere il rapporto di lavoro per giustificato motivo oggettivo.
Nell'estate 2008 il Governo torna nuovamente ad affrontare la materia, apportando, nel contesto di un decreto legge, poi convertito (Legge 133/2008) - dedicato a "Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (!) – rilevanti modifiche in tema di mercato del lavoro e del DLgs 66/2003.
Il primo intervento si riferisce alla sfera di applicazione, dalla quale viene escluso il personale delle imprese di vigilanza privata. E' bene considerare che il Ministero dell'Interno aveva già emanato in precedenza un provvedimento (DM 27 aprile 2006) con il quale si esentava detto personale dall'ambito di applicazione del DLgs 66/2003 per analogia con l'attività delle Forze dell'ordine nell'espletamento di attività di sicurezza sussidiaria: la deroga era quindi riferita ai servizi svolti da guardie giurate armate presso gli obiettivi istituzionali o sensibili; negli aeroporti, nei porti, nelle stazioni ferroviarie, nelle stazioni delle ferrovie metropolitane, nell'ambito delle linee di trasporto urbano ed extraurbano, nonché sui relativi mezzi di trasporto e depositi, svolti in esecuzione delle disposizioni di legge o di regolamento indicate in premessa o di atto amministrativo adottato per la loro attuazione; per i servizi di trasporto, vigilanza e scorta del contante o di altri beni o titoli di valore e per i servizi di vigilanza notturni. Ora, invece, l'intero settore viene completamente escluso e quindi la regolamentazione di ogni aspetto connesso all'orario di lavoro viene rimessa unicamente alla fonte contrattuale: date le difficoltà tradizionalmente riscontrate, l'abuso storicamente perpetrato nel ricorso al lavoro straordinario e la delicatezza delle mansioni espletate, appare evidente l'ulteriore componente di rischio cui si va incontro.
D'altra parte la modifica appare in contrasto con la Direttiva 88/2003 che per le attività di guardia, sorveglianza e permanenza caratterizzate dalla necessità di assicurare la protezione dei beni e delle persone, in particolare, quando si tratta di guardiani o portinai o di imprese di sorveglianza contempla solamente la derogabilità alle norme in tema di riposi giornaliero e settimanale, pausa, lavoro notturno e periodi di riferimento che vanno compensati con equivalenti periodi di riposo o di protezione adeguata.
In tema di riposo giornaliero, la consecutività delle 11 ore viene preclusa – oltre alle le attività caratterizzate da periodi di lavoro frazionati durante la giornata – anche per coloro che prestano servizio di reperibilità. Anche in questo caso, la decisione appare di scarsa validità: rispetto all'accesa discussione in sede europea sul "periodo inattivo dei servizi di guardia", essa non risolve il problema e finisce per coinvolgere anche tutte le attività – diverse da quelle sanitarie – finora non interessate ad una deroga.
Anche il capitolo del riposo settimanale non sfugge al legislatore, con intento peggiorativo. Al fine di fugare interpretazioni diverse, viene esplicitamente affermato che il suddetto periodo di riposo consecutivo è calcolato come media in un periodo non superiore a 14 giorni. La modifica apportata sembra voler consentire di organizzare turni di lavoro dove le prestazioni potranno svilupparsi anche per periodi più lunghi di sei giorni consecutivi a condizione che le ore di riposo siano 48 ogni 14 giorni di calendario: questa deroga era già ammessa dall'art. 16 Direttiva 2003/88 ma finora non era stata richiamata nel nostro ordinamento.
Da ultimo, si modifica anche la definizione di "lavoratore notturno": sovrapponendo i precedenti concetti (che erano, invece, alternativi fra loro) rientra ora nella definizione colui che svolge prestazione in fascia notturna per almeno 80 giornate l'anno alla condizione che presti almeno 3 ore nella stessa. In questo modo, si opera un totale "salto logico": se in precedenza pareva eccessivo tenere in considerazione solo la quantità di giorni, senza un riferimento anche a quella oraria; ora, siamo all'eccesso opposto, in cui l'entità di ore è parificata tra le due casistiche e l'unico discrimine è basato sul numero dei giorni (un lavoratore che operi per due ore del suo normale orario nella fascia notturna per più di 80 giornate l'anno non rientra nella fattispecie!).
Oltre ad abolire alcuni obblighi di comunicazione formale, sono complessivamente ridimensionate alcune sanzioni: in particolare è eliminata (purtroppo) la possibilità per gli organi di vigilanza del Ministero del Lavoro di disporre la sospensione dell'attività qualora siano riscontrate violazioni reiterate delle norme in tema di orario di lavoro, a suo tempo introdotta per l'evidente nesso causale delle stesse con la tematica della tutela della salute e della sicurezza.
GLI ORIENTAMENTI SUL TEMA
Nel 2004 è stato introdotto nel nostro Paese l'istituto dell'interpello: gli organismi associativi a rilevanza nazionale degli enti territoriali e gli enti pubblici nazionali, nonché, di propria iniziativa o su segnalazione dei propri iscritti, le organizzazioni sindacali e dei datori di lavoro maggiormente rappresentative sul piano nazionale e i consigli nazionali degli ordini professionali, possono inoltrare alla Direzione generale quesiti di ordine generale sull'applicazione delle normative di competenza del Ministero del lavoro e della previdenza sociale. La Direzione generale fornisce i relativi chiarimenti d'intesa con le competenti Direzioni generali del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e, qualora interessati dal quesito, sentiti gli enti previdenziali. L'adeguamento alle indicazioni fornite nelle risposte ai quesiti esclude l'applicazione delle relative sanzioni penali, amministrative e civili. Si tratta quindi di uno strumento di grande rilevanza perché questi pronunciamenti assumono una valenza decisiva nell'interpretazione delle norme.
La materia dell'orario di lavoro è stata fortemente interessata dal ricorso a questo istituto.
Nell'ambito delle attività escluse dal limite delle 40 ore settimanali – secondo il principio a suo tempo stabilito dal RDL 2657/1923 – il Ministero inserisce le guardie campestri (Interpello 27.06.2006), sulla scorta della considerazione che la vigilanza ovvero la custodia di beni, il controllo al fine della protezione dei beni stessi da potenziali aggressioni sono contraddistinti da discontinuità ed attesa. Consegue pertanto l'assoggettamento di questi lavoratori all'altro limite legale (48 ore settimanali) e la legittimità della previsione contrattuale di carattere migliorativo che ha fissato la durata dell'orario di lavoro a 42 ore settimanali. Alla luce di questo indirizzo, appare però contraddittoria l'esclusione – decisa con la Legge 133/2008 – del settore della vigilanza privata dall'intera sfera di applicazione del DLgs 66/2003: trattandosi di attività molto similari – per la definizione datane proprio dal Ministero – come si giustifica la disparità normativa?
Oggetto di diverse richieste di chiarimento si rivela il tema del riposo settimanale, anche nella sua combinazione con quello giornaliero.
E' opportuno tenere presente la linea di demarcazione tracciata con la Legge 133/2008: fino a questa data, l'ordinamento italiano aveva assunto un indirizzo più rigido rispetto alla Direttiva UE, successivamente vi si uniforma. Per questo motivo, le interpretazioni esaminabili vanno lette alla luce della prima versione normativa, mentre non ve ne sono ancora riferite alla nuova disposizione; parimenti, vanno però tenute in giusta considerazione le motivazioni fornite dal Ministero del Lavoro a supporto dei propri pronunciamenti.
Ad esempio, nell'Interpello 1.09.2005 si argomenta la contrarietà a sistemi di OdL strutturati su 8/9 giornate lavorative consecutive settimanali con riposo compensativo: la derogabilità del riposo settimanale mediante accordo collettivo può riferirsi ad ipotesi eccezionali di superamento dei sei giorni lavorativi e non spingersi fino a prevedere un regime ordinario di prolungamento. Il principio è fermamente ribadito in data 11.10.2007 in risposta ad quesito presentato da Confcommercio. Sembrerebbe potersi concludere che la modifica legislativa del 2008 – laddove ha inserito il criterio di computo medio in un arco di 14 giorni – non ha inteso legittimare sistemi organizzativi che superino il criterio di un giorno di riposo/sei giorni di lavoro, ma solo escludere la sanzionabilità di quei casi eccezionali in cui ciò avvenga e sempreché se ne consenta il recupero entro la settimana successiva. In senso contrario, invece, va la risposta del Ministero del Lavoro del 20.03.2009 al quesito dell'Agenzia Confederale dei Trasporti e Servizi: si sostiene che la novella apportata dalla Legge 133/2008 rende ammissibile una deroga sistematica alla cadenza del riposo settimanale, così come stabilito nel Ccnl ENAV (controllo traffico aereo).
Si tratta ora di comprendere se tale indirizzo possa affermarsi data la specificità del settore coinvolto o se vada ritenuto di portata generale: in questo caso, l'orientamento ministeriale apparirebbe un vero e proprio "ribaltone" rispetto a quanto sostenuto in precedenza.
Altro aspetto delicato è la corretta interpretazione della previsione dell'art. 9 DLgs 66/2003 circa il cumulo tra riposo giornaliero e settimanale. Il primo quesito viene sollevato da Confcommercio (Interpello 11.10.2007) circa il carattere di consecutività o meno tra i due riposi che scaturirebbe dal suddetto articolo: il Ministero risponde che il cumulo deve essere effettivo e non puramente formale, dovendosi escludere ogni ipotesi di sovrapposizione tra riposo giornaliero e settimanale (come già affermato dalla sentenza Corte Costituzionale 28.04.1976 n. 102); detto questo, però, vengono ricordate le deroghe previste dall'art. 9 con particolare riferimento al caso dei turni avvicendati e delle attività caratterizzate da periodi di lavoro frazionati durante la giornata, oltre a quelle inseribili mediante contrattazione collettiva. La conclusione del responso è che il vincolo della consecutività non debba ritenersi esteso al periodo cumulato di 35 ore: su questa base si consentirebbe, pertanto, la fruizione di un periodo di riposo giornaliero di 11 ore, seguito da una (breve) ripresa dell'attività lavorativa e dal successivo periodo di 24 ore di riposo settimanale.
Anche questo indirizzo desta perplessità: in questo caso, infatti, la previsione di compensazione attraverso periodi equivalenti di riposo o assicurando una protezione appropriata (art. 17 comma 4) risulta impraticabile nei fatti. La continuità delle 35 ore di riposo assume una valenza psico-fisica specifica, che va ben oltre il mero dato quantitativo del periodo non lavorato: quale soluzione alternativa potrebbe far recuperare questo aspetto nel caso di interruzione tra i due riposi?
Se si analizza il combinato risultante dalle affermazioni ministeriali riportate nella Circolare 3.03.2005 n. 8 e nel suddetto Interpello, scaturisce un sostanziale "svuotamento" della norma del riposo giornaliero e del suo cumulo con quello settimanale: tante eccezioni (artt. 9 e 17), così interpretate, finiscono infatti per vanificare il significato dell'art. 7 per quanto attiene il principio della continuità.
Da segnalare, infine, l'indirizzo affermato in tema di lavoro notturno (Interpello 12.04.2005). Formulato in base alla prima versione del DLgs 66/2003, riconferma correttamente il carattere alternativo delle due tipologie di requisiti necessari per essere considerato "lavoratore notturno": tre ore di lavoro normale oppure 80 giornate annue ricadenti nella fascia. Peccato che, con la modifica introdotta dalla Legge 133/2008, il secondo sia stato di fatto equiparato al primo, stabilendo che anche nelle 80 giornate devono essere svolte 3 ore di lavoro notturno.
In ambito giurisprudenziale il tema dell'orario di lavoro è stato affrontato sotto il profilo del confine della sua definizione, sia in funzione degli altri aspetti normativi connessi, sia per le conseguenze retributive sui vari istituti contrattuali.
Appare corretto esaminare la questione a partire dai pronunciamenti della Corte di giustizia UE, posto che la definizione scaturisce dalla Direttiva 1993/104 (qualsiasi periodo in cui il lavoratore sia al lavoro, a disposizione del datore di lavoro e nell'esercizio della sua attività o delle sue funzioni): si tratta delle sentenze del 3.10.2000, del 9.09.2003 e del 1.12.2005.
L'orientamento che ne scaturisce è nettamente uniforme nel ritenere che:
la nozione di orario di lavoro è alternativa a quella di periodo di riposo, ciascuna delle due nozioni escludendo l'altra;
il fatto che il lavoratore sia obbligato ad essere fisicamente presente sul luogo indicato dal datore di lavoro ed a tenervisi a disposizione di quest'ultimo per fornire immediatamente la sua opera in caso di necessità è il fattore determinante che caratterizza il tempo al fine della nozione di "orario di lavoro";
tale considerazione non muta nemmeno se al lavoratore è consentito – nei periodi di inattività – di riposare sul luogo di lavoro (es. servizi di guardia ospedalieri);
il tempo ricompreso nell'orario di lavoro non può essere computato in modo diverso (es. in modo convenzionale per i periodi di inattività) in funzione dell'intensità dell'attività del lavoratore, bensì dipende unicamente dall'obbligo di quest'ultimo di tenersi a disposizione del datore di lavoro.
Gli effetti di queste sentenze sono già stati oggetto del capitolo "L'orario di lavoro in Europa" di questo documento; preme qui solo rilevare che appare sostanzialmente indiscutibile che la definizione di orario di lavoro ricomprenda, oltre al tempo di effettiva prestazione, anche i momenti dedicati alla preparazione e predisposizione dell'attività e le attese inoperose, anche trascorse riposando, purché avvengano nel luogo di lavoro e siano subordinate alla messa a disposizione del datore di lavoro.
In linea con questo indirizzo, ma affermandolo anche anticipatamente, si muove la giurisprudenza italiana.
E' il caso del "filone" che ha interessato il cosiddetto "tempo tuta" o tempo impiegato per indossare e dismettere la divisa.
Sul punto la Corte di Cassazione ha sostenuto (sentenza 21.10.2003 n. 15734, confermata da sentenza 8.09.2006 n. 19273) che detto tempo rientra in via di principio nel concetto di lavoro effettivo, sinonimo di prestazione lavorativa, in cui vanno compresi anche i periodi di mera attesa o quelli nei quali non sia richiesta al lavoratore una attività assorbente, bensì soltanto un tenersi costantemente a disposizione del datore di lavoro; ciò anche prima dell'emanazione del DLgs 66/2003, in virtù del combinato disposto tra RDL 692/1923 ed il suo Regolamento attuativo 1955/1923. Ciò posto, però, la Cassazione introduce una sottile distinzione tra attività preparatorie "remote" e "dirette": ove vi sia facoltà del lavoratore circa il tempo ed il luogo (anche a casa) in cui indossare la divisa, ciò fa parte degli atti di diligenza preparatoria e il tempo connesso non deve essere retribuito; ove la stessa operazione sia eterodiretta dal datore di lavoro, che ne disciplina il tempo ed il luogo di esecuzione, rientra nel lavoro effettivo e deve essere retribuito.
Secondo la Corte, la cura dell'igiene e della presentazione della persona, l'abbigliamento appropriato alle mansioni da svolgere, sono tutti obblighi che attengono alla esecuzione della prestazione ma che (...) non costituiscono di per se prestazione, ma vanno qualificati come atti di diligenza preparatoria, che non richiedono apposita retribuzione finché si mantengono nei limiti della normalità socioculturale. (?!)
Risulta quindi chiaro che se, ad esempio, il datore di lavoro non permette di portare all'esterno del luogo di lavoro la divisa, il dipendente potrebbe indossarla e dismetterla solo in loco ed allora tale tempo rientra nell'orario di lavoro e va retribuito.
Diversamente, la Corte "addebita" l'onere al lavoratore, ma questo indirizzo non appare completamente condivisibile. Si trascura, infatti, di considerare che la divisa può essere composta di vari indumenti, in parte funzionali anche al rispetto di norme igieniche o per la sicurezza; oppure, la stessa può essere caratterizzata da loghi o simboli che consentono di identificare l'azienda per la quale si lavora. Questi fattori incidono, oltre che per il tempo necessario alla vestizione, anche per altri aspetti della vita del lavoratore: indossare la divisa "liberamente" a casa propria comporta recarsi al luogo di lavoro percorrendo un tragitto durante il quale si è condizionati ad un abbigliamento difforme da ciò che è "normalità socioculturale", facendo persino "pubblicità gratuita". In questo senso appare interessante la motivazione addotta da Corte d'Appello Milano (sentenza 3.06.2004): a nessuno, pena un'illegittima compressione della sua libertà personale, può essere imposto di vestirsi in un certo modo nella vita extralavorativa, e, in specie, con indumenti caratterizzati da scritte, simboli o colori che contrassegnano un'appartenenza che, al di fuori del luogo di lavoro, non esiste. Si noti che il pronunciamento è riferito ad una divisa composta da maglietta, maglione e pantaloni comuni ma di colori tipici di una determinata azienda, il cui logo – di modeste dimensioni ma facilmente percepibile – è inserito in ognuno dei suddetti indumenti, peraltro privi di rilevanza sotto il profilo igienico-sicurezza.
Altra sentenza (Tribunale Milano 6.06.2006), pur condividendo la distinzione operata da Corte di Cassazione, ritiene che qualora vi sia un obbligo di vestizione di particolari dispositivi di protezione individuale (casco, scarponcini antinfortunistici, guanti, occhiali, mascherina – ma anche la tuta), il relativo tempo vada considerato orario di lavoro perché l'obbligo è strettamente funzionale all'esecuzione della prestazione a favore del datore di lavoro. In senso contrario (pur accogliendo per altra motivazione la domanda risarcitoria del lavoratore) va la sentenza Tribunale Milano 10.03.2008 che ha ritenuto la divisa dei lavoratori dei reparti "freschi" di un ipermercato (composta da pantaloni, maglietta, scarpe o stivali, grembiule, cappello o cuffia, giaccone – tutti contraddistinti da piccolo logo aziendale riconoscibile) non classificabile come particolari protezioni tecniche ed ha totalmente omesso le implicazioni igieniche che emergerebbero se il lavoratore si recasse da casa al luogo di lavoro e viceversa indossando la divisa stessa.
Ulteriore fattispecie di interesse è il tempo impiegato per recarsi sul posto di lavoro, inteso come luogo di effettivo svolgimento della prestazione. Il caso si presenta sia all'esterno che all'interno della sede aziendale.
Nella prima ipotesi, qualora il dipendente debba inizialmente ed obbligatoriamente recarsi presso la sede aziendale per poi raggiungere uno o più diversi luoghi di lavoro, il tempo per lo spostamento rientra nell'orario di lavoro e va retribuito (Corte di Cassazione, sentenze 11.04.2003 n. 5775 e 14.03.2006 n. 5496) perché funzionale rispetto alla prestazione.
Più delicata la seconda ipotesi, così esemplificabile: il dipendente accede alla sede lavorativa in luogo predeterminato ove si registra l'orario di ingresso (timbratura); di qui, si reca sul luogo in cui presta l'attività lungo un tragitto definito (dove potrebbe essere richiesta una seconda timbratura). Questo tempo di percorrenza è da computarsi nell'orario di lavoro?
Tribunale Milano (sentenza 6.06.2003) risponde positivamente, sempre sulla base del principio che il percorso è interamente sottoposto all'organizzazione del datore di lavoro e conseguentemente costituisce una fase eterodiretta da valutarsi quale lavoro effettivo per il quale è dovuta la retribuzione.
Particolarmente complessa risulta la materia del riposo settimanale, esaminata sinora nel contesto antecedente la Legge 133/2008, che ha recepito il criterio di computo fissato dalla Direttiva UE.
Come si è già visto, nel nostro Paese è stato confermato – seppure con un maggior numero di eccezioni – il principio della coincidenza del riposo settimanale con la domenica. Tale tesi è avvalorata dal diffuso riconoscimento giurisprudenziale secondo cui, anche nel caso di lavoratori turnisti (per i quali la prestazione domenicale ha carattere di ordinarietà), debba essere riconosciuto un compenso per la particolare penosità del lavoro svolto di domenica; ciò mediante specifiche indennità o benefici contrattuali di altra natura (Cassazione, sentenze 28.11.2001 n. 15044, 19.05.2004 n. 9521 e 6.09.2007 n. 18708).
Va poi esaminato il caso in cui non sia rispettato il diritto ad un giorno di riposo ogni sei di lavoro, ancorché ciò avvenga per ragioni organizzative/produttive oggettivamente dimostrabili.
Come si è già visto, l'ampio ventaglio di deroghe ammesse dalla Direttiva UE e l'intricato recepimento operato dal DLgs 66/2003 – unitamente agli interpelli ed alle circolari ministeriali sul tema – hanno reso di difficile interpretazione la materia.
Sul punto, invece, i pronunciamenti giurisprudenziali sono abbastanza netti: al lavoratore che abbia prestato attività oltre il sesto giorno consecutivo spetta comunque, nonostante la fruizione di un riposo compensativo, un compenso per la privazione, pur legittima, della pausa destinata al recupero delle energie psico-fisiche (Cassazione, sentenze 6.09.2007 n. 18708 e 4.02.2008 n. 2610).
E' invece ancora oggetto di indirizzo diverso se tale compenso abbia titolo retributivo, indennitario o risarcitorio (in quest'ultimo caso, si porrebbe anche il problema dell'onere della prova della lesione subita, imputabile al lavoratore con evidenti difficoltà a suo carico).
Quale ne sia la natura, questo compenso è da intendersi non assorbibile ma aggiuntivo alla maggiorazione per lavoro domenicale: quest'ultima, infatti, risponde ad un problema diverso, riconducibile alle esigenze familiari, personali e culturali cui il riposo settimanale nella giornata di domenica è finalizzato ed a cui il lavoratore si vede costretto a rinunciare.
Si può quindi evincere che:
la norma prevede inequivocabilmente il diritto al riposo dopo sei giorni consecutivi di lavoro;
il giorno di riposo può non coincidere con la domenica; in questo caso, si ha diritto ad una compensazione per lavoro domenicale ordinario;
se si superano i sei giorni consecutivi di lavoro, ma nell'arco di due settimane si usufruisce di due giorni di riposo:
è rispettato il criterio di computo di cui all'art. 9 DLgs. 66/2003 così novellato dalla Legge 133.2008 ed il datore di lavoro non incorre nelle sanzioni ivi previste;
va comunque riconosciuto un compenso per lavoro prestato nel settimo giorno consecutivo, oltre al diritto al recupero del riposo per rispettare quanto al precedente punto a).
Resta un ultimo aspetto da chiarire: in quali casi è ammissibile per il datore di lavoro pretendere una prestazione lavorativa per più di sei giorni consecutivi?
Stando alle risposte fornite dal Ministero del lavoro nei primi interpelli, pare possibile ammettere solo motivazioni di carattere eccezionale e non prevedibili che determinino ricorso a lavoro straordinario; il senso della modifica legislativa della scorsa estate parrebbe essere invece di carattere ordinario.
Ultima, ma non per importanza, è la questione della fissazione dell'orario di lavoro e della sua possibilità di modifica. Mentre nel rapporto di lavoro a tempo parziale il tema è disciplinato dalla legge che condiziona il potere del datore di lavoro (sebbene le modifiche introdotte a partire dal 2001 in poi abbiano fortemente attenuato la tutela per il dipendente), nel caso dell'impiego a tempo pieno è costantemente riconosciuto all'imprenditore il potere di organizzare liberamente l'attività aziendale e, conseguentemente, determinare gli orari di lavoro del personale.
Ciò significa, quindi, che un lavoratore potrebbe vedersi mutare il proprio orario di lavoro "a piacimento" da parte dell'azienda?
La risposta è, in via di principio, positiva (purtroppo!), purché la modifica non comporti violazioni di legge. Se l'azienda è in grado di dimostrare esigenze tecniche, organizzative o produttive, per le quali si rende necessario prestare attività secondo orari coerenti e rispettosi dei vincoli legali, al lavoratore non rimane che adeguarvisi.
In realtà, tale potere può essere limitato dalla contrattazione collettiva (Corte di Cassazione sentenze 9.11.2005 n. 21706, 21.05.2008 n. 12962), pur tenendo conto dei limiti della stessa sotto il profilo della valenza pattizia nelle condizioni e nel tempo (Tribunale Ascoli Piceno 28.07.2005).
Innanzitutto, laddove sia previsto un obbligo di comunicazione mediante affissione, l'orario di lavoro deve essere comunicato in tempo utile al fine di assicurare agli interessati una conoscenza anticipata in un tempo ritenuto ragionevole. Infatti, anche per i rapporti a tempo pieno, il tempo libero ha una sua specifica importanza stante il rilevo sociale che assume lo svolgimento di attività sportive, ricreative, culturali, sociali, politiche, scolastiche ecc.
Ma la variazione di orario di lavoro, oltre ad essere motivata, deve avvenire nel rispetto dei principi di buona fede e correttezza che presiedono all'esecuzione del rapporto di lavoro; la sua determinazione deve tener conto in alcune situazioni particolari delle esigenze personali e familiari del lavoratore, specie quando per l'azienda sia indifferente la determinazione di un orario piuttosto che di un altro (Tribunale Lecce 17.04.2003). Si pensi, a tal proposito, ai sistemi turnanti per figure professionali fungibili, in cui la presenza dell'uno o dell'altro lavoratore in uno dei singoli turni è sostanzialmente ininfluente dal punto di vista dell'attività; per converso, un lavoratore potrebbe trovarsi nell'impossibilità di reggere una modifica stravolgente ed imprevista del proprio orario di lavoro, specie se, nel frattempo, avesse operato scelte di carattere personale (famiglia) incompatibili.
Opportunamente si è affermato che qualora il CCNL applicato preveda che gli orari di lavoro debbano essere fissati dal datore di lavoro armonizzando le istanze del personale con le esigenze dell'azienda e sia configurabile in capo alla lavoratrice un interesse apprezzabile al mantenimento di un determinato orario di lavoro in considerazione di particolari esigenze familiari, deve ritenersi illegittima la decisione del datore di lavoro di assegnare alla lavoratrice un nuovo orario di lavoro che non le consenta di far fronte a tali esigenze familiari (Tribunale Lecce 24.12.2005).
Purtroppo, tale illuminante pronunciamento è contro-bilanciato in senso opposto da queste affermazioni: sebbene l'art. 38 del CCNL Terziario stabilisca che il datore di lavoro fisserà gli orari di lavoro armonizzando le istanze del personale con le esigenze dell'azienda, detta norma non fa che confermare il potere del datore di lavoro di fissare gli orari dei singoli dipendenti e non solo a livello generale ed astratto. (…) I limiti a detto potere di modifica dell'orario lavorativo riguardano esclusivamente i contratti a tempo parziale nei quali vi è l'esigenza imprescindibile di salvaguardare il diritto del lavoratore di usare, come crede, il tempo libero, esigenza questa che ovviamente è assente nei contratti di lavoro a tempo pieno, nel quale il tempo libero è quantitativamente assai minore ed è pertanto esclusivamente finalizzato al recupero delle energie psico-fisiche. (!!) Ed infine, non si può ritenere che il passaggio da un orario fisso ad un orario su turni comprometta posizioni soggettive assimilabili a diritti soggettivi; il lavoratore si dovrà limitare ad organizzare diversamente a prima i suoi impegni quotidiani rispetto all'impegno lavorativo. (!!) [Tribunale Milano, 5.07.2005]
La contrattazione collettiva – nazionale ed integrativa – ha svolto storicamente un ruolo importante nella disciplina dell'orario di lavoro. E' sufficiente ricordare, a tal proposito, che la materia è rimasta invariabilmente normata – sotto il profilo legale – per un arco temporale di 74 anni (dal 1923 alla Legge 196 del 1997) e solo nel 2003 si è assistito ad una compiuta riforma a seguito dell'emanazione delle Direttive UE; al contrario, la contrattazione collettiva ha autonomamente proceduto, soprattutto con riferimento alla durata dell'orario di lavoro, a partire già dal'inizio degli anni '70. Oggi il panorama contrattuale offre una armonizzazione tra le conquiste storiche e la nuova disciplina legale.
La determinazione della durata dell'orario normale di lavoro ne è un primo esempio. Essa è generalmente attestata a 40 ore settimanali nei settori privati ed a 36 ore settimanali nel pubblico impiego; nel corso degli anni '80 si è poi ottenuta diffusamente per il mondo del lavoro privato una riduzione mediante il riconoscimento di quote annue di permessi retribuiti, diversamente utilizzabili, che consente oggi un livello medio di 38,5 ore settimanali. Ulteriori riduzioni dell'orario di lavoro sono previste in taluni CCNL a fronte di modelli organizzativi ispirati a criteri di flessibilità o di lavoro a turni in ciclo continuo.
In coerenza con l'art. 3 del DLgs 66/2003, molti CCNL hanno introdotto il criterio di computo medio della durata settimanale, abbinandolo alla previsione di possibile ricorso a sistemi di orario multi-periodali.
I CCNL Metalmeccanici Industria (2008) e Tessile Abbigliamento (2008) adottano come riferimento temporale il periodo annuale, con possibilità di flessibilità tra settimane a 48 ore e altrettante a compensazione di 32 ore o formule intermedie equivalenti. Il CCNL Telecomunicazioni (2005) sceglie la stessa soluzione, limitandola però ad un semestre ed inserendo il limite giornaliero di durata massima pari a 12 ore.
Nel CCNL Metalmeccanici Industria (2008) continuano ad essere diversamente disciplinati i lavori discontinui di cui al R.D. 6 dicembre 1923, n. 2657 2.
Nel settore delle Pulizie Industriali, il CCNL (2001) ha previsto – anticipando in parte la disposizione legale - una media plurisettimanale nell'arco dell'anno con limite di 45/35 ore settimanali ed una durata giornaliera non superiore a 10 ore.
Il CCNL Industria Chimica (2006) si configura in modo più vicino alla disposizione della Direttiva UE che non del DLgs 66/2003: la durata media dell'orario di lavoro, comprese le ore di lavoro straordinario, con sistemi pluri-periodali di più settimane o di più mesi, non può superare le 48 ore calcolate come media su un periodo di 12 mesi. Anche in questo caso "sopravvive" la deroga per le attività discontinue 3.
Il CCNL delle Imprese Creditizie e Finanziarie (Bancari 2007), che fissa l'orario settimanale a 37,5 ore o a 36 ore, contempla la flessibilità nei limiti di 48/25 ore settimanali, con massimo di 9,5 ore e minimo di 5 ore giornaliere; tale sistema può però essere adottato per quattro mesi annui e riguardare una quota non superiore al 2% dell'organico totale.
Nel settore del Terziario, Distribuzione e Servizi (CCNL 2004) l'orario è attestato a 40 ore settimanali, con ipotesi anche a 39 e 38 ore; è stabilito l'eventuale ricorso a modelli di orario plurisettimanale fondati su articolazioni fino ad un massimo di 48/32 ore per 24 settimane annue. La durata massima dell'orario di lavoro, comprensiva del lavoro straordinario, viene ragguagliata ad un periodo di 6 mesi, ampliabile a 12 mesi mediante accordi integrativi.
Questo CCNL disciplina anche la durata del normale orario di lavoro per il personale discontinuo, determinata in 45 ore settimanali 4.
Nel Turismo (CCNL 2003), la durata dell'orario è stabilita in 40 ore settimanali come media realizzabile in 6 mesi, eventualmente estendibili a 12 attraverso la contrattazione integrativa. I sistemi di flessibilità possono articolarsi per dodici settimane consecutive, ma l'orario giornaliero non può comunque superare le otto ore; anche in questo caso, si riconosce ampia facoltà derogatoria alla contrattazione di secondo livello. Per il personale degli stabilimenti balneari l'orario di lavoro per il personale non impiegatizio è fissato in 44 ore settimanali.
Per quanto attiene il lavoro straordinario, la contrattazione collettiva si è tradizionalmente collocata in una posizione equilibrata, coniugando il principio di un suo contenimento ma, allo stesso tempo, operando per definire percentuali di maggiorazione congrue rispetto alla prestazione aggiuntiva.
Nel corso degli anni '90, anche sulla scorta di esperienze europee, ha trovato spazio l'inserimento di un istituto "a recupero" in tempo libero in luogo della retribuzione: la cosiddetta "banca ore", nella quale confluiscono le ore di straordinario prestate e dalla quale si attingono altrettanti permessi retribuiti; fermo restando la maggiorazione retributiva, la generalità dei contratti collettivi prevede la possibilità di optare per questa formula esclusivamente sulla base della volontarietà del lavoratore (tranne il CCNL Bancari che prevede una quota iniziale di 50 ore a recupero obbligatorio).
Nel CCNL Metalmeccanici Industria (2008) si definisce una quota massima di ricorso al lavoro straordinario nella misura di 200 ore annue per ogni lavoratore (250 ore per le imprese inferiori a 200 dipendenti), nel rispetto altresì del "tetto" di due ore giornaliere e di otto ore settimanali; tale limite quantitativo è al netto delle causali previste dall'art. 4 DLgs 66/2003. E' previsto espressamente che nessun lavoratore può rifiutarsi, salvo giustificato motivo, di compiere lavoro straordinario. Inoltre la Direzione potrà disporre, dandone notizia ai lavoratori interessati con preavviso di ventiquattro ore, salvi casi eccezionali di urgenza, prestazioni individuali di lavoro straordinario di produzione, (…) per le prestazioni da eseguire (…) di norma, nella giornata di sabato, nelle seguenti misure annue: 40 ore per i lavoratori turnisti e per i lavoratori non turnisti, che lavorino in aziende con oltre 200 dipendenti; 48 ore per i lavoratori non turnisti, che lavorino in aziende fino a 200 dipendenti.
L'obbligo è contemplato anche dal CCNL Industria Chimica (2006) che ricomprende la quantità del lavoro straordinario nella formulazione omnicomprensiva della durata massima dell'orario di lavoro di cui all'art. 6 Direttiva 88/2003.
Nel CCNL Tessile Abbigliamento (2008) si afferma, invece, il carattere volontario ed il limite individuale è fissato in 250 ore nell'ambito di un monte annuo aziendale ragguagliato a 160 ore per dipendente; nel caso di richiesta per esigenze di manutenzione e inventario si deve solo tener conto delle esigenze del lavoratore.
Per il settore Telecomunicazioni, il limite corrisponde al DLgs. 66/2003 ed il lavoratore non può rifiutarsi, salvo giustificato motivo di impedimento; con identica formulazione anche il CCNL Imprese di Pulizia che però si "ferma" a 150 ore annue.
Sia il CCNL delle Imprese Creditizie e Finanziarie (Bancari 2007) che Terziario, Distribuzione e Servizi (CCNL 2004) utilizzano una terminologia meno drastica ma sostanzialmente di identico significato: è in facoltà del datore di lavoro richiedere il lavoro straordinario. Nel primo caso, fino ad un "tetto" giornaliero di due ore giornaliere e di dieci ore settimanali per un massimo di 100 ore individuali nell'anno solare; nel secondo per un limite di 250 ore annue.
Infine, il CCNL Turismo dispone che sia la richiesta da parte dell'impresa che l'eventuale rifiuto da parte del lavoratore debbano essere supportati da giustificato motivo; è però l'unico tra quelli esaminati che ammetta una quantità superiore al limite legale (260 ore annue).
In tema di riposo settimanale, i CCNL dell'industria (comprese le Telecomunicazioni) dispongono la sua coincidenza con il giorno di domenica, fatti salvi i casi di derogabilità già previsti per talune attività dall'art. 9 DLgs. 66/2003. Al contrario, nei settori del Terziario e del Turismo la determinazione è assegnata a qualunque giorno della settimana, pur riconoscendo nel caso di lavoro ordinario domenicale una specifica maggiorazione retributiva.
L'accordo di rinnovo del CCNL Turismo (2007) è l'unico che procede ad una deroga per la sua cadenza (facendo impropriamente riferimento all'art. 9 comma 2 lettera d) del DLgs. 66/2003): si conviene che si possa fruire il riposo settimanale ad intervalli più lunghi di una settimana, purché la durata complessiva di esso ogni quattordici giorni o nel diverso periodo che sarà determinato dalla contrattazione integrativa, corrisponda a non meno di una giornata per ogni sei giornate effettivamente lavorate; tale operazione è ammessa per un massimo di cinque volte l'anno o per un più ampio numero stabilito dalla contrattazione integrativa.
Pochi mesi dopo (dicembre 2007) anche nelle Imprese di pulizia si concorda la possibilità che si possa riconoscere un riposo medio settimanale di 24 ore consecutive da realizzare in un arco temporale di due settimane, limitatamente a quattro eventi nell'arco dell'anno per ogni lavoratore.
La legittimità e l'opportunità di queste norme appaiono discutibili, tenuto conto che – a giudizio di chi scrive – la facoltà di deroga dell'articolo in oggetto non è riferita a tale aspetto, semmai al cumulo tra riposo giornaliero e settimanale. Peraltro, la norma contrattuale è stata inserita persino prima della correzione operata dalla Legge 133/2008.
Più correttamente, il CCNL Tessile Abbigliamento (2008) ha istituito una deroga – sempre sulla base dell'art. 9 comma 2 lettera d) del DLgs. 66/2003 – secondo cui, in presenza di sistema di flessibilità dell'orario di lavoro, il cumulo dei riposi possa risultare inferiore a 35 ore: in questo caso, è assegnato alla contrattazione aziendale la definizione di modalità di riposo compensativo.
La durata del riposo giornaliero è oggetto di deroghe in diversi contratti collettivi. Anche su questo punto si evidenziano perplessità circa l'effettiva legittimità di tale operazione: è opportuno infatti ricordare che le Direttive UE hanno sempre affermato il concetto di riposo giornaliero in un periodo minimo di 11 ore consecutive. Se vale questo principio, la derogabilità di cui all'art. 17 della Direttiva 88/2003 (o dell'art. 17 DLgs. 66/2003) dovrebbe riguardare il secondo requisito: tale orientamento parrebbe evincersi dalla stessa casistica indicata (cambio turno in cui non si possa usufruire tra la fine del servizio di un turno e l'inizio di quello successivo, di periodi di riposo giornaliero o settimanale) e dalla disposizione successiva in cui si stabilisce che in questi casi devono essere riconosciuti periodi di riposo compensativi equivalenti. Quindi, mentre si può perdere il beneficio della continuità, la quantità deve essere recuperata.
In questo senso la norma del CCNL Tessile Abbigliamento di cui sopra è corretta; meno coerente risulta il dispositivo del CCNL Metalmeccanici Industria che ammette la riduzione del riposo in occasione del lavoro a turni purché a fronte di una durata minima di 8 ore e attraverso il riconoscimento di una protezione adeguata (?). Nella Chimica, si contempla la deroga senza stabilirne un'entità minima, limitandola però a situazioni eccezionali e riconoscendo il diritto a riposi compensativi. Anche nel Tessile Abbigliamento si permette la riduzione non quantificata del riposo giornaliero nel caso dell'adozione di sistemi di flessibilità dell'orario settimanale: contrariamente a quanto convenuto per il cumulo dei riposi, in questo caso non viene nemmeno previsto il diritto al riposo compensativo.
Il CCNL Telecomunicazioni (2005) sceglie l'opzione di assegnare alla contrattazione aziendale la possibile definizione di diversi regimi di periodi di riposo giornaliero, mentre di norma i turni devono articolarsi nel rispetto di un intervallo di 11 ore.
Il settore delle Pulizie Industriali è specificatamente coinvolto nella possibilità di deroga, sia dalla Direttiva che dal DLgs 66/2003: essa è riferita al carattere continuativo del riposo giornaliero, data la specifica modalità di svolgimento dell'attività in oggetto. Viene invece ammessa la sua riduzione ad un minimo di 8 ore consecutive, senza prevedere alcun recupero compensativo.
Il CCNL Turismo (2003) prevede che si possa frazionare la continuità del riposo giornaliero nel caso di attività di lavoro organizzate in turni settimanali o plurisettimanali fermo restando che i due turni di lavoro non potranno in alcun caso essere consecutivi (d'altronde, altrimenti, non vi sarebbe alcun tempo di riposo!! – la deroga è disposta erroneamente in base all'art. 17 comma 1 anziché 3 del DLgs. 66/2003 e non si prevede alcuna compensazione).
Il rinnovo del CCNL Terziario si inserisce in questo contesto: in questo caso, richiamando genericamente l'art. 17 DLgs. 66/2003, viene ammessa la riduzione del riposo giornaliero a 9 ore continuative [le parti convengono che (questa) garanzia rappresenta un'adeguata protezione degli stessi (!!)] per un lungo elenco di motivazioni francamente discutibili (cambio del turno/fascia; interventi di ripristino della funzionalità di macchinari, impianti, attrezzature; manutenzione svolta presso terzi; attività straordinarie finalizzate alla sicurezza; allestimenti in fase di avvio di nuove attività, allestimenti e riallestimenti straordinari; aziende che abbiano un intervallo tra la chiusura e l'apertura del giorno successivo inferiore alle 11 ore; inventari, bilanci ed adempimenti fiscali ed amministrativi straordinari).
Risulta interessante osservare anche la disciplina concordata per le ferie, non tanto sotto il profilo della quantità (allineata ed in alcuni casi migliorativa della legge), quanto per le modalità di godimento.
L'impostazione adottata in quasi tutti i contratti assegna al datore di lavoro il potere di stabilire i periodi di ferie, tenendo conto delle esigenze dei lavoratori.
Il CCNL Imprese di pulizia (2001) prevede anche la garanzia che almeno due settimane di ferie possano essere godute nel periodo compreso tra giugno e settembre. Il CCNL Terziario (2004) individua invece il periodo maggio-ottobre per il godimento di tutte le ferie e ne dispone la non frazionabilità in più di due periodi.
Nel settore Bancario il CCNL prevede che i turni delle ferie siano fissati tempestivamente dall'impresa, confermati al lavoratore/lavoratrice e rispettati; solo in casi eccezionali si possono variare di comune intesa tra l'impresa ed il lavoratore/lavoratrice. L'impresa, solo per particolari esigenze di servizio, può dividere le ferie in due periodi, uno dei quali non inferiore a 15 giorni lavorativi. Nella predisposizione dei turni di ferie, nei limiti delle esigenze di servizio, viene data la precedenza ai lavoratori/lavoratrici disabili; per il restante personale si tiene conto delle richieste degli interessati in rapporto alla loro situazione familiare e alla loro anzianità di servizio. Indubbiamente, una norma "avanzata" !
L'Organizzazione del Lavoro è materia sicuramente complessa e l'orario di lavoro ne costituisce un fattore principale che incide in modo determinante sulla qualità della vita dei lavoratori.
Si può riflettere su questo tema muovendo da considerazioni politiche, economiche o sociali ed addivenire così ad orientamenti molto diversi fra loro.
Si pensi, ad esempio, alla storica battaglia sindacale per la diminuzione del tempo di lavoro: per decenni si è ritenuto di ottenere l'aumento dell'occupazione attraverso la riduzione dell'orario di lavoro ("lavorare meno per lavorare tutti"), in nome anche dell'allargamento del tempo libero da dedicare alla famiglia, allo studio, allo svago. Ci si contrapponeva ad esigenze produttive di segno opposto, in cui l'ampliamento dell'utilizzo degli impianti e della fascia temporale per l'erogazione dei servizi emergevano con forza.
Con l'introduzione e la progressiva diffusione del part time il problema si è parzialmente rovesciato: la formula, in via di principio, consente prestazioni ridotte atte ad attendere ai bisogni individuali sopracitati ed evita alle imprese di sopportare costi più che proporzionali alla quantità di lavoro svolta.
Oggi la discussione è dominata dall'obiettivo di contrastare la precarietà del lavoro e l'orario di lavoro pare argomento sceso in secondo piano. D'altra parte, tempo lavorato e tempo di vita non possono prescindere dalla variabile economica: il salario ed il costo del lavoro sono elementi che "fanno la differenza" per i soggetti coinvolti. Se in altri Paesi una famiglia può vivere con "un posto di lavoro e mezzo", è chiaro che il reddito disponibile lo consente e che il sistema produttivo può permettersi quel costo.
Analogamente, l'introduzione massiccia della tecnologia, il diverso peso specifico dell'industria a favore dei servizi in Europa, la delocalizzazione della produzione e l'allargamento mondiale degli scambi commerciali, sono tutti cambiamenti che hanno inciso profondamente sul modo di lavorare.
Ma si è modificata anche la società. Il concetto di "just in time" è stato fatto proprio da molti cittadini nel loro approccio alla domanda di beni e servizi. In questo si evidenzia anche qualche paradosso: a volte i lavoratori manifestano indisponibilità ad accettare modifiche dell'OdL nell'azienda in cui operano, pur se necessari per rispondere alle mutate esigenze del mercato; quando però gli stessi si presentano nella veste di utenti o consumatori, rivendicano il diritto di disporre a proprio piacimento, nel tempo più ampio possibile, dei beni o dei servizi di loro interesse, quasi dimenticandosi che altri lavoratori li devono produrre e fornire in quelle ore ed in quei giorni!
Si tratta, quindi, di un dibattito ampio, articolato tra aspetti, interessi ed obiettivi diversi, la cui convergenza richiede uno sforzo politico notevole a cura delle Istituzioni e delle Parti sociali.
E' in questo senso che va apprezzato l'operato dell'Unione Europea che, con le Direttive sin qui emanate, ha realizzato un primo indispensabile risultato: alcuni diritti importanti, riconosciuti a milioni di lavoratori di Paesi diversi. Un'opera di mediazione che non si è attestata al minimo comun denominatore, ovvero al più basso livello di tutela fissato dai diversi Stati membri (Corte di giustizia UE 12.11.1996), ma che ha determinato un nuovo equilibrio da cui partire per realizzare – laddove possibile – ulteriori miglioramenti.
A scanso di equivoci, infatti, l'art. 18 comma 3 della Direttiva 1993/104 chiarisce che l'attuazione (della stessa) non costituisce una giustificazione per il regresso del livello generale di protezione dei lavoratori. Così come la "Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori" del 1989 aveva statuito che la realizzazione del mercato interno deve portare ad un miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori nella Comunità europea ed il Consiglio aveva ribadito che l'organizzazione del lavoro secondo un determinato ritmo deve tener conto del principio generale dell'adeguamento del lavoro all'essere umano, come giustamente ripreso dall'art. 13 della Direttiva.
Sotto questo profilo, appare negativo che le norme italiane non abbiano ripreso questi concetti. Al di là, infatti, delle osservazioni formulate sul contenuto di dettaglio dei singoli provvedimenti, delle loro interpretazioni amministrative e giurisprudenziali e dell'evoluzione legislativa intervenuta, ciò che va analizzato è il livello di contemperanza degli interessi determinatosi sulla materia nel nostro Paese.
Occorre innanzitutto operare una distinzione tra mondo del lavoro privato e pubblico: in quest'ultimo, la disciplina dell'OdL si è sempre fondata sulla legge come fonte di diritto, limitando fortemente il ruolo della contrattazione collettiva e facendo prevalere modelli sostanzialmente uniformi e centralizzati. Inevitabilmente, essi si sono rivelati rigidi, pressoché immutati nel tempo e quasi incuranti di quelle variabili che, invece, sono poste al centro della determinazione degli orari di attività e di lavoro delle imprese private. In questo caso, il panorama è di segno opposto.
La legge e gli orientamenti giurisprudenziali sono fermamente improntati all'attribuzione a favore dell'imprenditore del potere di organizzare liberamente l'attività aziendale.
E' quindi evidente che le OO. SS. hanno dovuto, nella contrattazione collettiva, agire "di rimessa" per tentare di riequilibrare un rapporto originariamente sbilanciato.
Come si è visto, per molti anni, questo tentativo ha sortito risultati positivi, ottenendo conquiste in contesti normativi sfavorevoli. La tendenza pare essersi attenuta, paradossalmente, dopo l'emanazione del DLgs. 66/2003: su taluni argomenti, l'eccessivo ricorso alla derogabilità ammessa dalla legge sta indebolendo il carattere innovativo delle disposizioni stesse; se a ciò si aggiungono le modifiche legislative intervenute recentemente, il quadro di rischio aumenta.
Qualche esempio rende più chiaro il problema.
Tutti i CCNL annoverano il tema della OdL quale materia di contrattazione tra le Parti a livello aziendale, ma senza vincolarla alla realizzazione di un accordo; spesso ci si limita a procedure di confronto, basate sull'informazione preventiva, per le modifiche ritenute necessarie dall'impresa.
Il CCNL Metalmeccanici Industria (2008) dispone che la ripartizione giornaliera dell'orario di lavoro settimanale contrattuale viene stabilita dalla Direzione anche in modo non uniforme, previo esame con la Rappresentanza sindacale unitaria. (…) I lavoratori non potranno rifiutarsi alla istituzione di più turni giornalieri. (…) Nessun lavoratore può rifiutarsi, salvo giustificato motivo, di compiere lavoro straordinario, notturno e festivo.
Il CCNL Industria Chimica (2006) contempla modelli di orario giornaliero ed a turni 2x5 e 2x6, 3x5 e 3x6, 3x7 e 2x7 e prevede che:
1) Orari settimanali realizzati su un arco di norma di cinque giorni, oppure di quattro o sei giorni, di durata compresa tra 37 h e 45 m e 40 h medie settimanali. 2) Orari settimanali realizzati come media su un arco pluriperiodale di più settimane o più mesi fino ad un massimo di dodici.
La contrattazione dovrà esaurirsi entro venti giorni dalla comunicazione del calendario di avvio o, nel caso di modifiche nel corso della sua realizzazione, entro dieci giorni dalla comunicazione del nuovo programma. L'operatività delle decisioni aziendali sarà sospesa per l'arco di tempo indicato. In relazione a esigenze organizzative non prevedibili i sopra indicati tempi dedicati alla contrattazione saranno dimezzati, fermo restando che saranno ricercate le modalità necessarie a realizzare un completo e corretto confronto. (…)
Nessun lavoratore può esimersi dall'effettuare, nei limiti previsti dalla legge e dal presente Contratto, prestazioni eccedenti o straordinarie nonché lavoro notturno e festivo, salvo giustificati motivi individuali di impedimento.
Il CCNL Tessile Abbigliamento (2008) sottolinea con particolare enfasi le necessità aziendali e di mercato per le quali l'OdL può essere modificata, subordinando ad un percorso di confronto:
Le parti riconoscono che la qualità delle soluzioni organizzative, nella costante ricerca di un efficiente posizionamento competitivo del sistema delle imprese, si realizza anche attraverso l'individuazione di adeguate e specifiche articolazioni dell'orario lavorativo.
Pertanto, per migliorare la competitività delle imprese e le prospettive occupazionali, per incrementare l'utilizzo delle capacità produttive e ridurre i costi per unità di prodotto, per assecondare la variabilità delle richieste del mercato, le parti riconoscono idonea l'adozione - per stabilimenti o per singoli reparti o uffici, per outlet e showroom riconducibili alla filiera distributiva diretta dell'impresa, o per gruppi di lavoratori - di:
Tali specifici schemi di orario o diverse distribuzioni o articolazioni dell'orario settimanale saranno concordate dalle parti a livello aziendale applicando la procedura prevista nel successivo paragrafo 2. (…)
Il lavoratore chiamato a prestare la propria opera in ore notturne, domenicali o festive dovrà essere preavvisato il giorno precedente tranne casi urgenti. (…)
Sono adibiti al lavoro notturno con priorità i lavoratori e le lavoratrici che ne facciano richiesta, tenuto conto delle esigenze organizzative aziendali. (…)
Anche il CCNL Telecomunicazioni (2005) segue un'impostazione similare:
Previo esame con la RSU, la Direzione aziendale stabilisce l'articolazione giornaliera, anche in modo non uniforme, dell'orario di lavoro settimanale contrattuale nonché gli eventuali orari elastici di entrata, intervallo e uscita del personale. Per specifiche oggettive esigenze finalizzate a garantire la continuità e la funzionalità del servizio da soddisfare in modo tempestivo e non espletabili con le ordinarie articolazioni giornaliere dell'orario di lavoro, l'azienda può stabilire, per predefiniti periodi temporali, diverse modalità di collocazione della prestazione. Delle predette esigenze tecnico-produttive nonché delle modalità applicative l'azienda darà preventiva comunicazione alla RSU interessata entro 48 ore. (…)
I lavoratori non potranno rifiutarsi di partecipare alle turnazioni stabilite dall'azienda, anche per specifiche aree organizzative di appartenenza. (…)
E' in facoltà dell'azienda di richiedere ai lavoratori, entro i limiti consentiti dalla legge o dal presente contratto, di compiere lavoro supplementare, straordinario, festivo o notturno e il lavoratore non può rifiutarsi, salvo giustificato motivo di impedimento.
Cambia l'approccio nel CCNL delle Imprese Creditizie e Finanziarie (Bancari 2007), secondo il quale l'azienda è tenuta a dimostrare le esigenze di cambiamento della OdL e, laddove non si raggiunga un'intesa, la determinazione unilaterale deve comunque tener conto delle esigenze dei dipendenti:
L'impresa - su richiesta dei predetti organismi sindacali, da formulare entro 3 giorni dal ricevimento dell'informativa - avvia una procedura di confronto - finalizzata a ricercare soluzioni condivise – che deve esaurirsi entro 15 giorni dall'informativa stessa, per quanto attiene all'utilizzo dei nastri orari eccedenti quello standard.
Pur prevedendo che l'impresa ha facoltà di fissare l'orario giornaliero di lavoro in ciascuna unità operativa o produttiva, anche per gruppi omogenei di lavoratori/lavoratrici, una serie di articoli definisce dettagliatamente gli orari di lavoro applicabili per le varie attività e servizi.
Ancora più equilibrata appare l'impostazione seguita nel Terziario, Distribuzione e Servizi (CCNL 2004) in cui si afferma che Fermi i limiti di durata massima e le disposizioni del presente contratto in materia, il datore di lavoro fisserà gli orari di lavoro armonizzando le istanze del personale con le esigenze dell' azienda; principio confermato anche con riferimento alla possibile modifica delle articolazioni dei regimi di orario (40 – 39 – 38 ore settimanali) in quanto L'eventuale variazione dell'articolazione dell'orario in atto, tra quelle previste al precedente art. 116, (...) deve essere realizzata dal datore di lavoro armonizzando le istanze del personale con le esigenze dell'azienda, (e) sarà comunicata entro il 30 novembre di ciascun anno, dal datore di lavoro ai dipendenti interessati.
Nel Turismo (CCNL 2003) si demanda alla contrattazione integrativa il confronto per il ricorso a sistemi di flessibilità, al termine del quale e comunque almeno due settimane prima dell'avvio dei nuovi programmi, a cura della direzione aziendale si darà comunicazione ai lavoratori dei programmi definiti. Saranno fatte salve le situazioni di persone che comprovino fondati e giustificati impedimenti. Nelle parti dedicate ai singoli settori, il CCNL prevede i rispettivi sistemi di distribuzione dell'orario di lavoro e li affida alla contrattazione di secondo livello (es. Pubblici Esercizi: l'orario di lavoro giornaliero di ciascun dipendente non potrà essere suddiviso in più di due frazioni, la cui determinazione e durata è demandata alla contrattazione integrativa territoriale, mentre i turni di riposo settimanale e del congedo di conguaglio nonché i turni di servizio saranno disposti dal datore di lavoro tenendo conto delle esigenze dei lavoratori, fermi restando i limiti di durata massima e le disposizioni del presente Contratto in materia di orario di lavoro).
Dalla lettura di queste norme si evince che rimane ancora molta strada da fare per arrivare ad un reale equilibrio tra le esigenze dell'impresa e dei lavoratori nella definizione del tempo di lavoro.
Se da un lato non si possono negare i fattori che incidono sulla definizione del ciclo produttivo e le molteplici esigenze cui oggi soggiacciono le attività di vendita e di servizio, dall'altro, è inimmaginabile che alcuni obiettivi economici e sociali si possano realizzare continuando a trascurare o (peggio ancora) a sottomettere le istanze dei lavoratori.
Se la Strategia di Lisbona, condivisa da tutti i Paesi membri, afferma l'esigenza di aumentare il coinvolgimento delle donne ed il prolungamento del mantenimento al lavoro delle persone "anziane" (ma "giovani" per la pensione), bisogna porsi seriamente il tema della condivisione dei tempi di vita e di lavoro.
Nel nostro Paese fu approvata nel 2000 la Legge 53 "Disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città": all'art. 1 si afferma La presente legge promuove un equilibrio tra tempi di lavoro, di cura, di formazione e di relazione e si dettano importanti diritti in tal senso.
Ma provvedimenti lungimiranti di questo tipo rischiano di rimanere "lettera morta" se all'interno dei luoghi di lavoro non si realizzano condizioni coerenti con questa finalità. Si potrà osservare che in tantissime aziende esistono accordi che regolamentano la materia (e talune imprese si lamentano di eccessive rigidità sindacali al cambiamento degli stessi); ma non si può dimenticare che la realtà italiana è caratterizzata da una frammentazione in piccole e piccolissime aziende in cui la contrattazione di riferimento è unicamente nazionale, con le condizioni viste in precedenza.
La portata del problema è resa evidente da un ultimo recente episodio, riferito al lavoro notturno delle donne impiegate come assistenti di volo nel trasporto aereo.
La Commissione europea, con lettera del 29 gennaio 2009 (procedimento di infrazione n. 2006/2228), ha messo in mora l'Italia poiché l'esonero delle lavoratrici madri dal lavoro notturno, in applicazione del'art. 53 DLgs. 151/2001, risulta in contrasto con la normativa comunitaria, creando una discriminazione nei confronti delle stesse lavoratrici. La Commissione sottolinea che le Direttive europee esonerano le lavoratrici madri dall'obbligo di lavoro notturno solo quando ciò va a detrimento della loro salute e dietro presentazione della relativa documentazione sanitaria.
La normativa italiana, invece, impone un esonero automatico dal lavoro notturno e va al di là della protezione prevista in ambito comunitario, configurandosi peraltro come discriminatoria anche in ragione della inevitabile perdita di retribuzione legata all'esonero.
La censura della Commissione appare discutibile: è vero che l'automatica esclusione fa perdere le indennità per lavoro notturno, ma siamo sicuri che la parità retributiva tra uomo e donna possa passare dalla negazione della differenza dovuta alla maternità?
Sembrerebbe comunque pacifico osservare che, per risolvere il problema, sia sufficiente apportare una modifica che riconosca la volontarietà in deroga al vincolo di esclusione: se una lavoratrice in gravidanza e nei primi mesi dalla nascita di suo figlio ritiene più giusto continuare l'attività, lo si consenta pure; non si limiti però il diritto solamente a coloro che patiscono problemi di salute.
Invece, il Ministero del lavoro ha rovesciato la questione: il divieto è da ritenersi decaduto, costringendo così le assistenti di volo all'obbligo di lavoro notturno, salvo comprovati problemi di salute connessi allo stato di gravidanza. E si giunge a sostenere ciò (Interpello 4.02..2009) malgrado si riconosca che le specificità del settore richiedono l'individuazione di particolari diritti e doveri per detto personale che, non di rado, è tenuto a pernottare per periodi più o meno lunghi lontano dal luogo di residenza per poter svolgere la propria attività lavorativa.
Fortunatamente, il Tribunale di Civitavecchia ha riconosciuto il perdurare del diritto all'applicabilità dell'art. 53 DLgs. 151/2001 alle assistenti di volo (almeno fino alla prossima modifica della legge!).
Accordo Inteconfederale 12/11/1997
Direttiva 2000/34
Direttiva 1993/104
DLgs 26/11/1999 n° 532
DLgs 08/05/2003 n° 66
DLgs 19/07/2004 n° 213
Interpello cumulo riposi
Confcommercio 2007
Interpello riposo settimanale
Legge 06/08/2008 n° 133
Legge 14/02/1958 n° 138
Legge 22/02/1934 n° 370
Legge 24/06/1997 n° 196
Legge 27/11/1998 n° 409
Legge 17/10/1967 n° 977
Proposta Direttiva UE 15/09/2008
Proposta Direttiva UE 17/12/2008 Parlamento Europeo
R.D. 6/12/1923 n° 2657
R.D. 10/09/1923 n° 1955
R.D.L. 15/03/1923 n° 692
R.D.L. 19/10/1923 n° 2328

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 18
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 17

Articolo 3

Art. 7

Articolo 17

Articolo 5
 art. 17
 art. 9
 art. 17
 art. 9
 art. 17
 art. 9
 art. 17
 art. 9
 art. 5
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 116