Source: https://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/st433_19.html
Timestamp: 2020-01-24 13:09:43+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [T-433_2019]
Demandantes: Rodolfo Hernández Suárez
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, y las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
El 14 de diciembre de 2018, el señor Rodolfo Hernández Suárez, Alcalde de Bucaramanga, presentó la acción de tutela bajo revisión con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido, a la igualdad y a los principios de buena fe, presunción de inocencia, efectividad de los derechos e interpretación pro homine, los cuales consideró vulnerados por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa debido a que esa entidad lo suspendió provisionalmente del ejercicio de sus funciones, mediante Auto del 29 de noviembre de 2018, a pesar de que, en su criterio, no tenía competencia para dictar esa orden, la decisión se asumió sin haber iniciado el proceso disciplinario, sin motivación suficiente para la calificación de la conducta como grave o gravísima y sin pruebas para asegurar que podría reincidir en la misma.
2.1.1. El accionante, señor Rodolfo Hernández Suárez, fue elegido como Alcalde de Bucaramanga para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2019.
2.1.2. La Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa tuvo información de publicaciones realizadas el 28 de noviembre de 2018, en diferentes medios de comunicación, mediante notas periodísticas y audiovisuales, “sobre actos de presuntas agresiones verbales y físicas infligidas al parecer en las instalaciones de la Alcaldía de Bucaramanga (Santander) por parte del Alcalde Rodolfo Hernández Suárez al Concejal de la misma municipalidad Jhon Claro”.
“(i) Realizar comentarios en sus reuniones con la comunidad estigmatizando a sus colaboradores propiciando la animadversión de la ciudadanía frente a ellos, tal y como lo refiriera el sindicato del municipio en una queja; (ii) tildar de “vago con sueldo, a usted deberían medicarlo (…)” a un ciudadano en el programa radial “Hable con el Alcalde” a finales del año 2017; (iii) la ocurrida en octubre de la presente anualidad, en la que el Alcalde Hernández estando en el parque Solón Wilches del barrio Sotomayor de Bucaramanga, se habría dirigido a un ciudadano, en términos desobligantes y en repetidas ocasiones como “(…) usted es un lavaculos (sic) de la politiquería”.
Adicionalmente, el demandante, por la naturaleza de su cargo, se encuentra expuesto a escenarios que pueden generar alteraciones. En palabras de la Procuraduría, el Alcalde ejerce sus funciones en “diferentes ámbitos en los cuales por definición se presentan fuertes controversias, debates o cuestionamientos que logran exacerbar el ánimo de quienes participan en ellos, lo que puede afectar el dominio propio de los involucrados”, situaciones que al parecer, según los elementos fácticos comentados, “no lograría controlar el señor Hernández”.
Aunado a ello, la Procuraduría indicó que todo servidor público y, en especial, el Alcalde municipal, debe “mantener un comportamiento público y privado respetuoso, acorde con su dignidad, siendo referente de integridad de la administración y del servidor público como tal, reconociendo, valorando y tratando de manera “digna a todas las personas con sus virtudes, defectos y sin importar su labor, procedencia, títulos o cualquier otra condición” (Resalta la Sala).
(a) Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia López Mendoza Vs. Venezuela (2011): Según el demandante, por medio de esta providencia la Corte determina que se contradicen el artículo 23, numerales 1º y 2º de la CADH cuando se restringen los derechos políticos por una autoridad administrativa y no judicial.
(b) Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución 05/2014, Medida Cautelar No. 374-13 del 18 de marzo de 2014, caso Gustavo Francisco Petro Urrego: Este pronunciamiento, en su lectura, permite comprender que la CADH no autoriza a la Procuraduría para restringir derechos políticos mediante una sanción disciplinaria.
(iii) Falta de motivación suficiente para calificar la conducta como grave o gravísima: En criterio del demandante los argumentos de la Procuraduría para sustentar la gravedad de la falta son ambiguos, por concluir que “una falta es grave o gravísima, solo porque no parece que sería leve”. Adicionalmente, en ese acto administrativo, (i) no se explicó en qué consistió ni cuál es el “grado de perturbación del servicio”, y en contraste, se evidencia que “el concejal John Claro no interactuó en ejercicio de sus funciones”, ni “estaba en desarrollo de un control político”, tampoco se evidenció alguna “actividad de servicio público que se hubiera visto interrumpida, alterada o afectada”; (ii) no se indicó cuál es la “trascendencia social”. (iii) Tampoco se hizo referencia a los “imperativos legales sobre la moralidad y responsabilidad de la gestión pública” que fueron desconocidos, ni por qué. Igualmente, el accionante manifiesta que, según el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, la gravedad de la conducta debe evaluarse en contexto, es decir, deben estudiarse las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, entre estas, si la conducta se realizó en un estado de ofuscación “originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema”.
4.2. Escrito presentado el 11 de diciembre de 2018 por el señor Rodolfo Hernández Suárez, mediante apoderado judicial, a la Procuraduría General de la Nación, Sala Disciplinaria, mediante el cual manifiesta que se opone a la medida de suspensión provisional adoptada en el Auto del 29 de noviembre de 2018 (Cuaderno de primera instancia, folios 65 al 76).
TRÁMITE PROCESAL Y CONTESTACIÓN
Seguidamente, en cuanto a la competencia de la Procuraduría para investigar y sancionar a funcionarios de elección popular, señaló que el derecho fundamental a elegir y ser elegido no es ilimitado, la elección del Alcalde “no trae consigo la inmovilidad de los funcionarios electos” y, de hecho, “se agota con su elección”[4]. En ese sentido, resaltó que el artículo 30 de la CADH “permite que las leyes nacionales que prescriban restricciones al ejercicio de los derechos y libertades, lo hagan atendiendo a razones de interés general, lo cual acontece en el caso del derecho disciplinario”. Igualmente, precisó que la posición de la Corte Constitucional, sentada por la Sentencia C-028 de 2006, “no implica el reconocimiento del artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica”. Y, en concordancia, la posición actual del Consejo de Estado, respalda la competencia de la Procuraduría para sancionar a funcionarios públicos elegidos popularmente, independientemente de que la conducta reprochada recaiga sobre actos de corrupción.
5.3. La Procuraduría Judicial 158 de Asuntos Administrativos de Bucaramanga, por medio de escrito presentado el 15 de junio de 2019, solicitó negar la acción de tutela. El escrito se concentró en torno a tres asuntos, el primero, relacionado con la competencia de la PGN, el segundo, con la presunta vulneración del derecho a la igualdad, y, el tercero, atinente al supuesto desconocimiento de los requisitos legales para ordenar la suspensión.
No se desconoce el derecho fundamental a la igualdad. La Procuraduría destacó que el accionante resalta en la demanda los casos del señor Leopoldo López y Gustavo Petro. Sin embargo, ninguno de estos dos precedentes resulta aplicable, primero, porque en estos los derechos en conflicto eran “legalidad Vs los derechos políticos”, en contraste con el caso del demandante, en el cual los derechos en disputa son la dignidad humana[5] Vs. derechos políticos. Adicionalmente, a diferencia de lo ocurrido en el caso de Leopoldo López, en Colombia el actor cuenta con mecanismos de defensa judicial como la tutela o las acciones contencioso administrativa.
En concordancia, concluyó que la medida de suspensión provisional es proporcional debido a que: (a) es idónea: busca salvaguardar la dignidad humana y, particularmente, “la garantía efectiva de trato digno en el municipio de Bucaramanga”. Adicionalmente, es urgente debido a que existe información sobre distintos supuestos de hecho que ameritan asumir medidas preventivas antes de que finalice la investigación; (b) es necesaria y la menos lesiva que se puede aplicar, debido a que el accionante cuenta con mecanismos de protección para exigir sus derechos. (c) Es proporcional dado que permite un grado de satisfacción alta del derecho a la dignidad humana y, en contraste, la supuesta afectación de los derechos del actor no es elevada, debido a que no implica anotación en su hoja de vida, no afecta la presunción de inocencia, ni tampoco contradice el buen nombre.
5.4. El ciudadano Ludwing Mantilla Castro, mediante escrito presentado el 14 de junio de 2019, solicitó ser tenido en cuenta como coadyuvante de la acción de tutela e informó que, el 21 de diciembre de 2018, solicitó a la Comisión IDH ordenar medidas cautelares en beneficio del accionante y de las personas que votaron por el. Lo anterior con el fin de que el Estado Colombiano permita el ejercicio del cargo y se ordene, entre otros: (i) revocar el Auto del 29 de noviembre de 2018; (ii) garantizar la aplicación de la CADH y determinar que no se suspenda nuevamente al demandante; y (iii) el acompañamiento internacional al proceso.
5.5. El ciudadano Anibal Carvajal Vásquez, por medio de escrito allegado el 16 de junio de 2019, solicitó ser tenido en cuenta como amicus curiae. En su escrito resaltó que el actor, a pesar de ser un servidor público elegido por voto popular, fue suspendido en el marco de un proceso disciplinario, sin haber sido condenado por un juez competente en un proceso penal, en contradicción con lo determinado en el numeral 2º del artículo 23 de la CADH y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[6], el Consejo de Estado[7] y la Corte Constitucional[8]. Bajo ese entendió, en su criterio se debe declarar la nulidad del Auto del 29 de noviembre de 2018. .
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante Sentencia del 17 de enero de 2019, accedió el amparo y, en consecuencia, ordenó: (i) la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a ser elegido; (ii) suspender los efectos de (a) el numeral 3º del Auto del 29 de noviembre de 2018 dictado por la Procuraduría General de la Nación por medio del cual dispuso la suspensión por 3 meses del señor Rodolfo Hernández Suárez como Alcalde de Bucaramanga; y (b) la Resolución 19598 del 30 de noviembre de 2018, por medio de la cual el Gobernador de Santander acoge la decisión de la suspensión provisional y ordena el reemplazo del Alcalde. Igualmente, (iii) confirmó la medida dictada mediante el Auto Interlocutorio del 19 de diciembre de 2018.
2.2. La Procuraduría Judicial 158 de Asuntos Administrativos de Bucaramanga (Santander), el 21 de enero de 2019, impugnó el fallo. La entidad insistió en los argumentos iniciales y, adicionalmente, señaló que en la sentencia impugnada no se tuvo en cuenta la ratio decidendi de la Sentencia C-101 de 2018, según la cual debe hacerse una “lectura cautelosa” del fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López Mendoza Vs. Venezuela, dado que su aplicación automática puede implicar el desconocimiento de otros tratados internacionales que sustentan la normatividad interna.
El caso bajo estudio, en su criterio, se enmarca en el segundo escenario mencionado y, por consiguiente, la PGN actuó en el marco de sus competencias. En efecto, en el trámite de la investigación disciplinaria se dispuso la suspensión provisional con el fin de evitar conductas que, al parecer, el accionante es propenso a reiterar, debido a que existen diferentes quejas e investigaciones similares en su contra por motivos similares. Lo anterior a pesar de que se trata de conductas contrarias “al “buen trato y el respeto que todo servidor público debe tener hacia las demás personas”. En esa medida, se busca que el Alcalde no continúe incurriendo en los mencionados comportamientos.
4. Solicitud de selección
Cabe resaltar que la impugnación del fallo de primera instancia fue presentada por la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación y por la Procuraduría Judicial 158 de Asuntos Administrativos de Bucaramanga. Sin embargo, el actor presentó dos escritos, con posterioridad a la impugnación, señalando que esa última entidad no tenía legitimación en la causa para impugnar. Al respecto, cabe advertir que: primero, como se evidencia, la impugnación se presentó no solo por la dependencia cuya competencia se cuestiona, sino también por la Oficina Jurídica, respecto a la cual el actor no presentó ningún reparo.
¿La Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido y a la igualdad del señor Rodolfo Hernández Suárez, Alcalde de Bucaramanga (Santander), al proferir el Auto del 29 de noviembre de 2018, mediante el cual ordenó su suspensión provisional, debido a que, según el demandante, en contradicción con lo dispuesto en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, ese acto administrativo fue emitido sin competencia, sin haber iniciado el proceso disciplinario, sin motivación suficiente para la calificación de la conducta como grave o gravísima y sin pruebas para asegurar que podría reincidir en la misma?
4. La suspensión provisional en el proceso disciplinario
(i) Finalidad constitucional y naturaleza jurídica. La suspensión provisional busca garantizar la eficacia del proceso disciplinario, en beneficio del interés general[19] y el correcto desarrollo de la función pública[20]. Se trata de un mecanismo temporal, no sancionatorio[21] y, por ende, no implica una decisión sobre la responsabilidad del procesado, ni la valoración sobre la culpabilidad[22]. En consecuencia, su imposición no desconoce la buena fe del implicado ni la presunción de inocencia y, por ende, no genera consecuencias definitivas, de ahí que, por ejemplo “no es anotada en la hoja de vida - como ocurre por ejemplo con la sanción de amonestación- ni se registra como antecedente disciplinario[23], a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de suspensión.”.
(b) Oportunidad. La suspensión se puede ordenar “(d)urante la investigación disciplinaria o el juzgamiento”[27]. La investigación disciplinaria inicia cuando “con fundamento en la queja, en la información recibida o en la indagación preliminar, se identifique al posible autor o autores de la falta disciplinaria”[28]. Por consiguiente, una vez se identifica al presunto responsable y se decide abrir investigación, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar la suspensión provisional del servidor[29]. En concordancia, esta Corporación ha señalado que “(s)egún el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, la suspensión provisional procede durante la investigación y el juzgamiento. Luego, si ello es así, nada se opone que tal medida cautelar se adopte en el auto de apertura de investigación disciplinaria”.
(c) Calificación de las faltas. La medida se puede asumir ante faltas “gravísimas o graves”, las primeras se encuentran taxativamente reguladas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Las segundas son definidas según los criterios dispuestos en los artículos 43 y 50 de la mencionada Ley. Sin embargo, es importante resaltar que en esta etapa procesal, no se “hace ninguna valoración sobre la culpabilidad del servidor”[31], debido a que se trata de una medida provisional y no sancionatoria, en la cual no se determina la responsabilidad del procesado.
(d) Serios elementos de juicio sobre riesgos objetivos. La suspensión solo se puede ordenar cuando se evidencien “serios elementos de juicio”[33] que permitan inferir que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la consumación de los siguientes riesgos: (i) la interferencia por parte del procesado en la investigación; (ii) la continuación de la comisión de la falta; o (iii) la reiteración de la misma[34]. Particularmente, en relación con estas dos últimas premisas, la Corte Constitucional ha señalado que permiten salvaguardar los bienes jurídicamente tutelados “mediante la eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados por la conducta del servidor investigado o juzgado”.
En relación con este último criterio, es decir, la necesaria proporcionalidad y razonabilidad de la suspensión provisional, es importante resaltar que una medida cumple con estos criterios cuando, primero, atiende a fines constitucionalmente válidos, entre estos, “el acatamiento de los fines de la función pública como elemento estructural de la prevalencia del interés general”[41], es decir, la eficiencia, economía, igualdad, celeridad, imparcialidad y publicidad[42], así como la “moralidad pública” [43]; y, segundo, cumple los requisitos establecidos en la ley para la imposición de la restricción.
La proporcionalidad constituye una prohibición de exceso. Desde esta perspectiva “(l)a proporcionalidad de la medida provisional depende de que ésta propenda por los fines que la justifican”[46]. En términos generales el juicio de proporcionalidad exige estudiar si el impacto sobre los derechos fundamentales cumple con los siguientes tres criterios: (i) idoneidad: exige verificar la adecuación de la medida para alcanzar un fin constitucionalmente legítimo; (ii) necesidad: implica analizar si existen medidas alternas con mayor o igual eficacia para lograr el fin propuesto, las cuales afectan en menor grado las garantías comprometidas; y (iii) proporcionalidad en sentido estricto: busca estudiar la proporcionalidad entre medios y fines “es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes”.
5. La competencia de la Procuraduría General de la Nación para suspender provisionalmente a servidores públicos de elección popular en el marco de una investigación disciplinaria
En efecto, la PGN es una entidad perteneciente al Ministerio Público (artículo 257 CP), que es independiente de los demás órganos del Estado “de manera semejante a como lo son los jueces (…) al momento de interpretar de manera sistemática y armónica con la Constitución el artículo 23 de la CADH”[49]. Sus funciones de investigación y sanción son preferentes y su objetivo principal es asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, entre estos, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (artículo 209 CP).
Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que derechos políticos, como el derecho a ser elegido, admiten limitaciones que, “por un lado, propugnen por la defensa y garantía del interés general y, por el otro, aseguren un comportamiento acorde con los supremos intereses que les corresponde gestionar a quienes se encuentren al servicio del Estado”[51]. Igualmente, el Consejo de Estado ha señalado que “los servidores públicos de elección popular no pueden eludir o ser ajenos al control disciplinario sobre su gestión, por el hecho de haber sido elegidos popularmente, por el contrario, esos servidores públicos adquieren una más acentuada responsabilidad en el ejercicio impoluto de la función encomendada, por la confianza depositada por sus electores en desarrollo del principio democrático para que cumplan sus obligaciones y deberes con el mayor decoro y esfuerzo posible”.
El primer punto desarrollado en esta línea jurisprudencial se enfoca en aclarar el alcance del bloque de constitucionalidad respecto a la supremacía de la Constitución Política[55]. En relación a ello, la Corte Constitucional ha señalado que la pertenencia de una norma internacional a este compendio normativo no implica que sea jerárquicamente superior. Si bien constituye un parámetro de interpretación, lo cierto es que su aplicación está sujeta a una interpretación sistemática, armónica y coherente con el ordenamiento jurídico colombiano, la cual se realiza teniendo en consideración diferentes parámetros, entre estos, las normas jurídicas internas y el contexto de cada Estado, el compendio normativo del tratado internacional contentivo de la disposición que se pretende aplicar, otros instrumentos internacionales (universales y regionales), los cambios sociales, los nuevos desafíos que enfrenta la comunidad internacional, así como la interpretación de las instancias internacionales encargadas de su respeto y garantía.
Igualmente, el análisis constitucional se ha concentrado en determinar el alcance de la interpretación de los tratados internacionales por los órganos autorizados para ese fin[59]. Puntualmente, se ha hecho referencia a (i) los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y, particularmente, al (ii) caso López Mendoza Vs. Venezuela.
Sobre los pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y, en especial, aquellos que conminan al Estado a tomar las medidas necesarias urgentes para cesar la amenaza de un derecho, la Corte Constitucional ha reconocido que “las autoridades competentes, según el caso, y en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, deben ejecutar las actividades necesarias para evitar un daño irreparable a derechos como la vida e integridad personal”[63]. Sin embargo, su obligatoria observancia se restringe al beneficiario en el caso concreto, según se determinó en la Sentencia T-976 de 2014.
(ii) El caso López Mendoza Vs. Venezuela
El señor Leopoldo López Mendoza fue inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas, en razón de dos sanciones de inhabilitación que le impuso el Contralor General de la República en el marco de dos procesos administrativos, por periodos de 3 y 6 años, las cuales le impidieron postularse como candidato para la Alcaldía del Estado Mayor de Caracas en las elecciones respectivas. Al conocer este caso, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, señaló lo siguiente:
Una vez se ha precisado lo anterior, la Corte Constitucional ha indicado que el artículo 23 de la CADH no consagra una determinación “taxativa”[70] sobre las eventuales restricciones a los derechos políticos, si bien se establecen algunos parámetros, estos no comprenden una lista cerrada[71]: “el objeto de la Convención al establecer las causas por las que, prima facie es posible limitar los derechos políticos, no consiste en excluir el margen nacional de apreciación, la autonomía política de los Estados y negar la posibilidad de cumplimiento de buena fe y adaptado a sus propias necesidades, de los compromisos internacionales, sino excluir la discriminación o la arbitrariedad en la fijación de límites a los derechos”.
Bajo ese entendido se ha señalado que la interpretación y aplicación del artículo 23 de la CADH exige un análisis de la arquitectura institucional del Estado “esto es, del contexto en el que se inserta, como lo reconoce la Convención al indicar que corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los derechos políticos y el mecanismo de sanción”[73]. Así entonces, en el marco jurídico interno la limitación de derechos políticos, “temporal o definitiva”[74], resulta constitucional si se respeta el debido proceso, los principios que rigen el ius puniendi del Estado y tiene fines constitucionalmente legítimos[75], como la protección a la dignidad humana. En palabras de esta Corporación: “la limitación que conoce el derecho político de acceso a cargos públicos debido a la imposición de una sanción disciplinaria, no resulta ser desproporcionada o irrazonable, por cuanto busca la obtención de fines constitucionalmente válidos, en especial, la salvaguarda de la moralidad pública”.
Esta competencia también se fundamenta en la naturaleza de la PGN, en palabras de la Corte Constitucional: “es un organismo de control: forma parte del ministerio público[77], que no se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, por tanto, no está sometida en modo alguno a interferencias políticas. En tanto órgano autónomo responsable de adelantar el proceso disciplinario, la Procuraduría General de la Nación es independiente de los demás órganos del Estado, de manera semejante a como lo son los jueces, como lo ha destacado este tribunal, al momento de interpretar de manera sistemática y armónica con la Constitución el artículo 23 de la CADH. Además, sus actos son susceptibles de control judicial, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
Sin embargo, la competencia de la PGN para investigar y sancionar a servidores públicos no está restringida a faltas relacionadas con corrupción, según se evidencia en el artículo 277.6 de la Constitución Política, la Ley 734 de 2002 y lo dicho por la Corte Constitucional mediante las sentencias de constitucionalidad C-028 de 2006, C-500 de 2014, C-101 de 2018, C-106 de 2018, C-086 de 2019. Estos pronunciamientos hicieron tránsito a cosa juzgada y, por consiguiente, tienen carácter vinculante, a diferencia de lo que sucede con la providencia del Consejo de Estado, la cual no es una sentencia de unificación, tiene efectos inter partes y no refleja una postura unánime ni reiterativa. Al contrario, ese mismo tribunal por medio de sentencias posteriores, ha reconocido la competencia plena de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones, con fundamento en que, primero, “mientras subsista en el orden jurídico, la norma que ha dado lugar a las sentencias constitutivas de precedente, la interpretación que sobre ellas ha realizado la Corte Constitucional como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, permanece, y con ellas, su fuerza vinculante para todas las autoridades públicas que conforman la estructura del Estado Colombiano”[79]; segundo, los efectos de la sentencia son inter partes y, tercero, hasta tanto se cumpla la orden de exhorto, “la competencia de la Procuraduría General de la Nación para destituir e inhabilitar servidores públicos de elección popular se mantiene incólume”.
La primera, exige establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir, “precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza”. En esa medida, no resulta posible continuar con el examen de igualdad si no se identifica hechos que puedan ser comparables. La segunda, implica determinar si en el plano fáctico y jurídico “existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales”[82]. Finalmente, la tercera etapa consiste en estudiar si la diferencia de trato es constitucional, en otras palabras, identificar “si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución”.
- Principio pro homine: Este principio exige aplicar la interpretación jurídica que sea más favorable para garantizar los derechos de las personas. Tiene fundamento jurídico en la dignidad humana (artículo 1º CP) y en los fines de efectividad de los principios, derechos y deberes (artículo 2 CP). Así como en diferentes tratados internacionales de derechos humanos[84] Al respecto, la Corte Constitucional ha determinado que los criterios que fundamentan la protección de este principio “impiden que de una norma se desprendan interpretaciones restrictivas de los derechos fundamentales. El principio pro persona, impone que “sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera [aquella] que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental”.
8. Efectividad de los derechos: Según el artículo 2º de la Constitución Política es un fin esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. En concordancia con lo cual, en el artículo 228 Superior se determina la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, disposición de conformidad con la cual los instrumentos procesales son un medio para lograr el derecho y, por consiguiente, no pueden constituir un obstáculo contra su materialización.
9. Análisis constitucional del caso concreto
Según lo dispuesto en el artículo 277.6 de la Constitución Política y el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, la Procuraduría General de la Nación es competente para investigar y sancionar a servidores públicos de elección popular, función que comprende la posibilidad de imponer la suspensión provisional. Por consiguiente, en contraste con lo manifestado por el accionante, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa tenía competencia para emitir el Auto del 29 de noviembre de 2018, disponiendo su suspensión provisional para el ejercicio del cargo como Alcalde de Bucaramanga.
Ahora bien, según la Corte Constitucional, la competencia de investigación y sanción de la Procuraduría tienen fundamento en lo siguiente: (i) La naturaleza de la entidad: se trata de un organismo de control autónomo, responsable de adelantar el proceso disciplinario de manera independiente de los demás órganos del Estado, “no se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, por tanto, no está sometida en modo alguno a interferencias políticas”[86]; (ii) el control judicial sobre sus decisiones[87]: sus actos son susceptibles de control ante la jurisdicción contencioso administrativa y, en el caso de las medidas de suspensión provisional, se ha aceptado la procedencia de la tutela[88]; (iii) los objetivos perseguidos son constitucionalmente válidos: busca la protección de derechos humanos, como la dignidad humana y la moralidad pública; (iv) el artículo 23 de la CADH no consagra una determinación “taxativa”[89] sobre las eventuales restricciones a los derechos políticos: el objeto de la Convención “no consiste en excluir el margen nacional de apreciación, la autonomía política de los Estados y negar la posibilidad de cumplimiento de buena fe y adaptado a sus propias necesidades, de los compromisos internacionales”[90]; y (v) el ejercicio de sus funciones está limitado por el respeto de principios y derechos constitucionales: exige el obligatorio respeto del debido proceso y la prohibición de incurrir en actos discriminatorios o arbitrarios, así como de los principios que rigen el ius puniendi del Estado en el marco de los procesos disciplinarios.
(a) Cualificación especial del sujeto disciplinable. El accionante al momento de imponer la decisión, estaba en ejercicio del cargo como Alcalde de Bucaramanga.
En concordancia, la Procuraduría advirtió que el actor desconoció la obligación de conservar un trato digno respecto a las personas de las que se rodea. Puntualmente, indicó que, todo servidor público y, en especial, el Alcalde Municipal, debe “mantener un comportamiento público y privado respetuoso, acorde con su dignidad, siendo referente de integridad de la administración y del servidor público como tal, reconociendo, valorando y tratando de manera “digna a todas las personas con sus virtudes, defectos y sin importar su labor, procedencia, títulos o cualquier otra condición”[93]. Así mismo señaló que el Alcalde “habría podido llevar a cabo conductas tendientes a conculcar derechos como la dignidad y el buen nombre de quienes están en su entorno o interactúen con el en desarrollo de su gestión”[94]. Esta motivación es suficiente para valorar la presunta gravedad de la falta, pues se recuerda que la dignidad humana es un imperativo constitucional, consagrado en el artículo 1º superior, como fundamento principal, no solo del proceso disciplinario, sino del Estado Social de Derecho.
En adición, como señala la Procuraduría, se trata del comportamiento del Alcalde Municipal, cuyas conductas, de constatarse, pueden tener mayor impacto que las cometidas incluso por otros servidores públicos, por su condición de jefe de la administración y representante legal del municipio (Constitución Política, artículo 314). En ese sentido, se recuerda que los servidores públicos y, en especial, los alcaldes municipales, “no pueden eludir o ser ajenos al control disciplinario sobre su gestión, por el hecho de haber sido elegidos popularmente, por el contrario, (…) adquieren una más acentuada responsabilidad en el ejercicio impoluto de la función encomendada, por la confianza depositada por sus electores en desarrollo del principio democrático para que cumplan sus obligaciones y deberes con el mayor decoro y esfuerzo posible” [96].
(d) Serios elementos de juicio sobre riesgos objetivos. En criterio del demandante se desconocieron sus garantías constitucionales a la presunción de inocencia y buena fe, puesto que si bien la medida de suspensión es permitida en el Código Disciplinario, lo cierto es que, en este caso, su implementación fue arbitraria, teniendo en cuenta que la Procuraduría impuso la orden de suspensión y aseguró que él puede reincidir en la presunta conducta con fundamento en hechos que, actualmente, se encuentran en investigación y sin tener en cuenta el contexto en que sucedieron. Al respecto, la Procuraduría señaló que este requisito se encuentra cumplido porque el Alcalde habría incurrido en conductas similares[97], “con el agravante que estos presuntos comportamientos reiterados han escalado de las expresiones verbales a la agresión física”. Adicionalmente sostuvo que el actor, por la naturaleza de su cargo, se encuentra expuesto a “diferentes ámbitos en los cuales por definición se presentan fuertes controversias, debates o cuestionamientos que logran exacerbar el ánimo de quienes participan en ellos, lo que puede afectar el dominio propio de los involucrados”, situaciones que, a su juicio, según los elementos fácticos comentados, “no lograría controlar el señor Hernández”.
Adicionalmente, el análisis de contexto que extraña el accionante exige un pronunciamiento de fondo, sin embargo, la suspensión provisional es de carácter preventivo, con la cual no se asume una decisión sobre la responsabilidad del procesado, con carácter provisional, no sancionatorio[100], cuya finalidad atiende al interés general y garantizar la buena marcha y la continuidad de la función pública. Según la Corte Constitucional “(E)l propio carácter provisional de la suspensión significa que la medida no define la responsabilidad del servidor; es una medida de prudencia disciplinaria. Por ello no es anotada en la hoja de vida - como ocurre por ejemplo con la sanción de amonestación- ni se registra como antecedente disciplinario, a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de suspensión. // Por tanto, dado el carácter provisional de la medida de suspensión y que en ella no se hace ninguna valoración sobre la culpabilidad del servidor, no se vulnera la presunción de inocencia”.
En relación con los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y, puntualmente, con el caso López Mendoza Vs. Venezuela, la Corte Constitucional ha sido insistente en determinar que este fallo tiene un alcance restringido y debe ser analizado con cautela[102], en armonía con el ordenamiento jurídico colombiano y otros tratados internacionales sobre la materia; se trata de una providencia que no refleja un parámetro uniforme de interpretación sobre los conceptos “condena”, “juez competente” ni “proceso penal”, al contrario, los votos concurrentes del fallo evidencian que no se trata de una postura uniforme; tampoco se trata de una posición reiterativa, ya que se trató de un solo pronunciamiento de la Corte; y no comprende elementos de contexto similares, pues en Colombia, a diferencia de lo que sucede en Venezuela, no se requiere “sentencia judicial para que procedan las inhabilidades”.
En cuanto a la medida cautelar emitida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, dictada en el caso Gustavo Petro Vs. Colombia, la Sala de Revisión debe resaltar que esta decisión no constituye un precedente vinculante para el caso bajo estudio en atención a que, primero, la Comisión dictó una medida cautelar, la cual, por su misma naturaleza, no constituye un pronunciamiento de fondo, de hecho, la Comisión, en la parte decisiva, hizo énfasis en que no constituye un “prejuzgamiento sobre violación alguna a los derechos protegidos en la Convención Americana de Derechos Humanos u otros instrumentos aplicables”. Segundo, la entidad fundamentó esta medida en que la gravedad, urgencia e irreparabilidad de la decisión implicaban la separación del cargo del señor Gustavo Francisco Petro Urrego y la inhabilidad por 15 años, elementos fácticos que difieren al estudiado, porque la medida de suspensión provisional que recae sobre el demandante no implica la separación definitiva del cargo, sino por un periodo de 3 meses. En consecuencia, se trata de elementos jurídicos y fácticos distintos, los cuales no pueden ser considerados como un precedente de aplicación directa en el caso bajo análisis.
A lo sumo, el accionante en páginas previas pone de presente casos como el de López Mendoza V. Venezuela y el de Gustavo Petro Vs. Colombia, que como ya se advirtió, esta Sala de Revisión, en concordancia con lo determinado por la Sala Plena en la Sentencia C-086 de 2019, sostiene que se trata de situaciones diferentes, debido a que los casos referidos comprenden la decisión de sanción de inhabilidad y, en el caso bajo análisis, se estudia la suspensión provisional, figuras jurídicas disimiles. Adicionalmente, en el primero de estos casos, se puede observar que la afectación a los derechos políticos del señor López Mendoza se dio en un contexto jurídico distinto al colombiano puesto que según los artículos 42 y 65 de la Constitución de Venezuela: “el ejercicio de los derechos políticos solo puede ser suspendido por sentencia judicial firme en los casos que determine la ley”[105], a diferencia de lo que sucede en Colombia, donde se permite la destitución e inhabilidad por el poder disciplinario. En el segundo, el caso del señor Gustavo Petro, la Sala encuentra que se trató de la
Con aclaración de voto CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Demandante: Rodolfo Hernández Suárez
Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito presentar las razones por las cuales decidí aclarar el voto en la Sentencia T-433 de 2019, mediante la cual se negó la acción de tutela presentada por el señor Rodolfo Hernández Suárez.
[2] Inicialmente, el proceso fue remitido al Juzgado Octavo del Circuito Administrativo de Bucaramanga, sin embargo, este lo remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Santander, el cual asumió el conocimiento del proceso.
[3] Solange Blanco Villamizar.
[5] En sus facetas de integridad física y moral y "dignidad de trato".
[6] Casos Leopoldo López Vs Venezuela y Gustavo Petro Vs Colombia.
[7] Resaltó la Sentencia del Consejo de Estado emitida el 15 de noviembre de 2017, resaltando que se exhortó al Estado ajustar el ordenamiento jurídico a lo dispuesto en el artículo 23 de la CADH, debido a que la PGN, desde el punto de vista convencional, "no tiene facultades para sancionar a las personas que han sido electas de manera popular", so pena de contradecir la mencionada norma.
[8] El ciudadano destacó que en el caso del señor Gustavo Petro, la Sentencia T-976 de 2014, en la cual la Corte Constitucional "estableció que las medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos son vinculantes para Colombia".
[11] Casos Senador Luis Alberto Gil y Concejal Carlos Alberto Ballesteros.
[12] Caso Alcalde Juan Carlos Giraldo.
[13] Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth, Rad. No.: 66001-23-31-000-2007-00005-01(36853).
[18] El cargo de inconstitucionalidad fue el supuesto desconocimiento del artículo 23 de la CADH, así como el artículo 29 Constitucional, en razón de que, a juicio del demandante, "el operador disciplinario (...) carece de competencia para dictar la medida cautelar de suspensión provisional respecto de servidores públicos de elección popular".
[24] Ley 734 de 2002. "Artículo 46. Límite de las sanciones..
[33] Según la Sentencia C-450 de 2003 La evidencia de "serios elementos de juicio" implica que con estos se infiera la necesidad de precaver que la conducta se reitere, lo cual no constituye un juicio anticipado sino "una facultad derivada de la valorización de elementos probatorios relativos al acto que disciplinariamente se le imputa".
[36] Ley 734 de 2002, artículo 157 "El auto que decreta la suspensión provisional será responsabilidad personal del funcionario competente y debe ser consultado sin perjuicio de su inmediato cumplimiento si se trata de decisión de primera instancia; en los procesos de única, procede el recurso de reposición".
[52] Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciocho (2018) SE. 095. Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12). Actor: Luis Alberto Gil Castillo. Demandado Nación - Procuraduría General de la República.
[57] Sentencia C-028 de 2006: "Así pues, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, en lo que concierne a las restricciones legales al ejercicio de los derechos políticos, en concreto al acceso a cargos públicos por condenas penales, debe ser interpretado armónicamente con un conjunto de instrumentos internacionales de carácter universal y regional, los cuales, si bien no consagran derechos humanos ni tienen por fin último la defensa de la dignidad humana, sino que tan sólo pretenden articular, mediante la cooperación internacional la actividad de los Estados en pro de la consecución de unos fines legítimos como son, entre otros, la lucha contra la corrupción, permiten, a su vez, ajustar el texto del Pacto de San José de 1969 a los más recientes desafíos de la comunidad internacional." (Resaltado y negrilla fuera de texto).
[63] En este caso se analizó la medida cautelar ordenada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Resolución 05 de 2014. Caso señor Gustavo Francisco Petro Urrego Vs. Colombia. En esta oportunidad la Comisión solicitó al Gobierno de Colombia suspender los efectos de la sanción impuesta al señor Gustavo Francisco Petro Urrego por la Procuraduría General de la Nación el 9 de diciembre de 2013 y ratificada el 13 de enero de 2014, consistente en suspenderlo e inhabilitarlo por el término de 15 años. La Comisión precisó que esa medida obedeció al cumplimiento de los requisitos de gravedad, urgencia e irreparabilidad debido al posible impacto en el ejercicio de los derechos políticos, la potencial destitución como Alcalde por la consolidación de los efectos de la decisión administrativa. Sin embargo, se hizo énfasis en que esta decisión no constituye un "prejuzgamiento sobre violación alguna a los derechos protegidos en la Convención Americana de Derechos Humanos u otros instrumentos aplicables".
[64] En esta providencia se estudiaron diferentes acciones de tutela interpuestas por los electores de un funcionario de elección popular para exigir el cumplimiento de las medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana en favor de dicho servidor púbico. En esta providencia se señaló que "la Sala concluye que el sujeto y objeto de protección de las medidas cautelares adoptadas por la Comisión está claramente identificado y determinado, y por tanto, la legitimidad para actuar no le corresponde a todos los ciudadanos que ejercieron su derecho al voto, sino únicamente al beneficiario de aquellas, es decir, al señor Alcalde, tal como se ha estudiado en los casos de la jurisprudencia constitucional".
[65] Sentencia C-500 de 2014. En palabras de esta Corporación, "los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos solo obligan al Estado colombiano cuando éste ha sido parte en el respectivo proceso".
[68] Según se dejó sentado esta Corporación, los pronunciamientos de la CIDH en relación con el artículo 23 de la CADH se han emitido en diferentes escenarios, uno solo de ellos, referente al tema de no permanente en un cargo público y, específicamente, dictado en un proceso disciplinario de inhabilidad. En este sentido se puede consultar la Sentencia C-500 de 2014: "el artículo 23 de la Convención y, en particular, su numeral 2º ha sido objeto de varias y diferentes aproximaciones interpretativas. En efecto, aunque el demandante hace énfasis en la consideración vertida en la sentencia que resolvió el caso López Mendoza Vs. Venezuela de acuerdo con la cual la decisión de la contraloría del Estado desconocía los derechos políticos de una persona al imponerle como sanción la inhabilitación para acceder a cargos públicos debido a que ello no ocurrió en un proceso penal y con la intervención de una autoridad judicial, en otras providencias el enfoque respecto de los límites que pueden imponerse a los derechos a ser elegido y a ejercer funciones públicas ha sido diverso. Así por ejemplo, en algunos casos se ha señalado que la norma del artículo 23.2 tiene como único propósito evitar la adopción de medidas discriminatorias de manera tal que, bajo la condición de encontrarse justificadas, podrían ser establecidas otras restricciones. // También ha señalado, en consonancia con ello, que las razones para restringir los derechos políticos que se enuncian en el artículo 23 de la Convención, no se agotan en las establecidas en su numeral 2º de manera tal que podrían ser establecidas otras como, por ejemplo, las relativas a la pertenencia a un partido político" (Resalta la Sala). Igualmente, ver Sentencia C-086 de 2019.
Sentencia López Mendoza Vs Venezuela "Al respecto, la Corte ha indicado que todos los órganos que
[77] Título X, Capítulo II, de la Constitución.
[79] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Bogotá D.C, cuatro (4) de abril de dos mil diecinueve (2019), Rad. : 11001-03-25-000-2012-00560-00(2128-12).
[80] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciocho (2018). SE. 095 Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12) y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá, D.C., 23 de agosto de 2018 SE. 095. Rad: 11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12).
[96] Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá, D.C., 23 de agosto de 2018 SE. 095. Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12).
[97] En este punto, la PGN menciona las siguientes conductas: "(i) Realizar comentarios en sus reuniones con la comunidad estigmatizando a sus colaboradores propiciando la animadversión de la ciudadanía frente a ellos, tal y como lo refiriera el sindicato del municipio en una queja; (ii) tildar de "vago con sueldo, a usted deberían medicarlo (...)" a un ciudadano en e programa radial "Hable con el Alcalde" a finales del año 2017; (iii) la ocurrida en octubre de la presente anualidad, en la que el Alcalde Hernández estando en el parque Solón Wilches del barrio Sotomayor de Bucaramanga, se habría dirigido a un ciudadano, en términos desobligantes y en repetidas ocasiones como "(...) usted es un lavaculos (sic) de la politiquería".
[104] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Bogotá, D.C., 23 de agosto de 2018. SE. 095 Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12). Y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciocho (2018) SE. 095. Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12). Actor: Luis Alberto Gil Castillo. Demandado Nación - Procuraduría General De La Nación.
[106] La Corte Constitucional ha sostenido de manera uniforme que a partir del inciso segundo del artículo 93 Superior, el bloque de constitucionalidad como parámetro del control de las normas obliga a que los derechos fundamentales deban ser interpretados de acuerdo con los tratados de derecho internacional sobre derechos humanos. No obstante lo anterior, en la sentencia C-028 de 2006 precisó que las normas del bloque de constitucionalidad debían ser interpretadas de forma consistente con la Carta Política, para que se construya un parámetro de control coherente. Dijo entonces: "(l)a pertenencia de una determinada norma internacional al llamado bloque de constitucionalidad, de manera alguna puede ser interpretada en términos de que esta última prevalezca sobre el Texto Fundamental; por el contrario, dicha inclusión conlleva necesariamente a adelantar interpretaciones armónicas y sistemáticas entre disposiciones jurídicas de diverso origen. // Así las cosas, la técnica del bloque de constitucionalidad parte de concebir la Constitución como un texto abierto, caracterizado por la presencia de diversas cláusulas mediante las cuales se operan reenvíos que permiten ampliar el espectro de normas jurídicas que deben ser respetadas por el legislador. (...) En ese sentido, la confrontación de una ley con un tratado internacional no puede dar lugar a una declaratoria automática de constitucionalidad o inconstitucionalidad, ya que es necesario, a su vez, interpretarla sistemáticamente con el texto de la Constitución"

References: artículo 23
 Resolución 
 artículo 43
 artículo 30
 artículo 23
 artículo 23
 Resolución 
 artículo 23
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 48
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 277
 artículo 2
 artículo 228
 artículo 277
 artículo 157
 artículo 23
 artículo 1
 artículo 314
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 29
 artículo 157
 artículo 23
 Resolución 
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 93