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Timestamp: 2018-08-19 19:34:30+00:00

Document:
Acórdão 356/89, 1989-05-23 - DRE
Publicação: Diário da República n.º 118/1989, Série I de 1989-05-23
Páginas:2043 - 2048
Processo n.º 5/89
Em dois pedidos sucessivos, aqui apreciados em conjunto, o Ministério Público (MP), representado pelo procurador-geral-adjunto em exercício de funções junto do Tribunal Constitucional (TC), requereu, ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no artigo 82.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), a apreciação e a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro.
No primeiro pedido (processo n.º 5/89), o MP requer a declaração de inconstitucionalidade:
Da norma constante do referido preceito na parte em que, conjugado com a norma constante do n.º 1 do artigo 89.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, define como territorialmente competente para a execução das coimas aplicadas por decisões das autoridades referidas no artigo 46.º, n.º 2, do primeiro diploma citado o tribunal materialmente competente com jurisdição na área onde foi cometida a infracção; e
Precisando melhor o objecto do pedido, o MP esclarece que é a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da parte subsistente destas normas (a segunda apenas na vertente da definição da competência material) que agora peticiona, ou seja, a dimensão delas não abrangida pela declaração de inconstitucionalidade constante do Acórdão n.º 306/88 (Diário da República, 1.ª série, n.º 17, de 20 de Janeiro de 1989), isto é:
A parte da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85 que, conjugada com a norma do artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, define os tribunais competentes, em razão do território, para a execução das coimas aplicadas pelas entidades referidas no artigo 46.º, n.º 2, do primeiro diploma;
O objecto da primeira parte do pedido é ainda expressamente restringido às coimas administrativamente aplicadas (apesar de no Acórdão n.º 306/88 se haver alargado a apreciação à execução das coimas judicialmente aplicadas), em virtude de só naquela vertente a norma em causa ter sido julgada inconstitucional nos acórdãos citados. Idêntica ordem de razões justifica a limitação da segunda parte do pedido à vertente da norma que define a competência material (só nesta dimensão ela foi julgada inconstitucional em três casos concretos).
No segundo pedido (processo n.º 18/89, posteriormente incorporado no primeiro, ao abrigo do disposto no artigo 64.º da Lei n.º 28/82), o MP promove a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do mesmo artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, na parte em que determina que é territorialmente competente para a impugnação judicial das decisões das autoridades referidas no artigo 46.º, n.º 2, do mesmo diploma o tribunal com jurisdição na área onde foi cometida a infracção. Justificando o pedido, o requerente aduz que tal norma, no segmento assinalado, foi julgada inconstitucional, pela terceira vez, no Acórdão n.º 3/89, da 1.ª Secção, após o ter sido pelos Acórdãos n.os 272/88 e 293/88, da mesma Secção. E acrescenta a seguinte ordem de considerações:
No requerimento que originou o processo n.º 5/89, afecto à 1.ª Secção deste Tribunal, peticionou-se a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da apontada norma apenas na medida em que determina que é materialmente competente para a impugnação judicial em causa o tribunal competente em matéria laboral. E isto porque, à data em que esse requerimento foi apresentado, o terceiro acórdão que julgara inconstitucional a norma do citado artigo 57.º, na sua directa estatuição, limitara o juízo de inconstitucionalidade à alteração da competência material operada por essa norma (Acórdão n.º 226/88, da 2.ª Secção).
Tendo sobrevindo o Acórdão n.º 3/89, que, à semelhança dos Acórdãos n.os 272/88 e 293/88, englobou no juízo de inconstitucionalidade a alteração da competência territorial, é agora possível alargar a esta dimensão o pedido de generalização desses juízos de inconstitucionalidade.
Nos termos do estabelecido nas disposições conjugadas dos artigos 281.º, n.º 2, da CRP e 82.º da Lei n.º 28/82, o TC aprecia e declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade de qualquer norma, desde que tenha sido por ele julgada inconstitucional em três casos concretos, cabendo a iniciativa da organização do respectivo processo a qualquer dos seus juízes ou ao MP, seguindo-se os trâmites do processo de fiscalização abstracta sucessiva da constitucionalidade previsto naquela lei.
No caso presente, a iniciativa coube ao MP, ao abrigo do citado artigo 82.º da Lei n.º 28/82.
A parte da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85 que, conjugada com a norma do artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, define os tribunais competentes, em razão do território, para a execução das coimas aplicadas pelas entidades referidas no artigo 46.º, n.º 2, do primeiro daqueles diplomas (elementos da Inspecção do Trabalho);
A norma do mesmo artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, enquanto define os tribunais competentes, quer em razão da matéria, quer em razão do território, para apreciar as impugnações judiciais das decisões proferidas pelas mencionadas entidades.
A norma em causa, na sua dimensão primeiramente assinalada - na parte em que define os tribunais territorialmente competentes para a execução das coimas aplicadas administrativamente por contra-ordenações laborais -, foi efectivamente julgada inconstitucional pelos nove acórdãos invocados pelo MP, os quais, aliás, como se alcança da sua leitura, para além de, na parte decisória, não fazerem qualquer distinção entre a alteração da competência em razão da matéria e a alteração da competência em razão do território operada por aquela norma, atribuem, na respectiva fundamentação, explícita relevância à modificação introduzida ao nível da competência territorial (só nesta vertente a referida norma está agora em apreciação, por ser a subsistente em face do Acórdão n.º 306/88).
Por sua vez, no juízo de inconstitucionalidade da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, na sua directa prescrição, os citados Acórdãos n.os 272/88, 293/88 e 3/89 englobaram quer a alteração da competência territorial, quer a modificação da competência material, pelo que também nesta parte se verifica o pressuposto necessário à generalização desses juízos de inconstitucionalidade, com o âmbito requerido no pedido superveniente (processo n.º 18/89), que alarga à dimensão territorial o objecto do pedido inicial, limitado à vertente da norma que modificou a regra de atribuição de competência em razão da matéria para a apreciação da impugnação judicial das decisões administrativas impositivas de coimas por contra-ordenações laborais.
2.2 - Sentido e alcance do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, «a se», e quando conjugado com o artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82.
Dispõe o artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, sob a epígrafe «Impugnação judicial»:
A exacta compreensão deste preceito passa pela sua inserção no diploma de que faz parte e pelo seu confronto com o regime-regra dos actos ilícitos de mera ordenação social e respectivo processo, instituído pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro.
Foi o Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, que veio integrar o ilícito contravencional laboral no direito de mera ordenação social. Como se salienta no respectivo preâmbulo, «o direito laboral é uma área de ordem jurídica na qual bem se compreende a pertinência do direito das contra-ordenações», dado que - argumenta-se - muitas das normas que o compõem se limitam a estabelecer meros deveres para com a Administração, não tutelando bens jurídicos fundamentais da comunidade. Para além destas razões de índole dogmática, na génese do diploma esteve ainda a necessidade de imprimir celebridade e eficácia à administração da justiça laboral.
Esta norma representa um desvio à regra geral constante do n.º 1 do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 433/82, que considera competente para conhecer do recurso das decisões das autoridades administrativas que apliquem coimas o juiz de direito da comarca em cuja área tenha a sua sede a autoridade que aplicou a coima. Este desvio assume um duplo sentido:
Pode, assim, concluir-se que o sentido e alcance da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, na sua directa prescrição, é o de atribuir ao tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção competência para conhecer dos recursos das decisões das autoridades da Inspecção-Geral do Trabalho que tenham aplicado coimas por ilícitos de mera ordenação social no âmbito do direito laboral.
Esta significação da aludida norma repercute-se na regra de atribuição de competência para a execução das coimas previstas no Decreto-Lei n.º 491/85. Não estando tal matéria especificamente regulada neste diploma, há que recorrer, por força do determinado no seu artigo 1.º, ao regime geral das contra-ordenações, previsto no Decreto-Lei n.º 433/82, segundo o qual o tribunal competente para a execução é o tribunal competente para conhecer do recurso (artigos 89.º, n.º 1, e 61.º, n.º 1). Também aqui a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, lida conjugadamente com a do artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, ao atribuir competência para a execução das coimas administrativamente aplicadas por ilícitos contra-ordenacionais no domínio do direito laboral aos tribunais competentes em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção, constitui um desvio ao regime-regra, nos termos do qual a execução compete ao tribunal da comarca em cuja área está sediada a autoridade que aplicou a coima (por ser o tribunal competente para conhecer do recurso), excepto se a decisão a executar tiver sido proferida pela relação. Este desvio assume a dupla dimensão material e territorial, atrás assinalada, aquela já contemplada no Acórdão n.º 306/88, desta havendo agora que cuidar.
Sucede que a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, na sua directa prescrição e na significação que dela deriva por reenvio do artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, foi revogada e substituída por outra, embora de conteúdo afim, o que coloca a questão de saber se existe interesse relevante no conhecimento do pedido.
Na verdade, a nova Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais (Lei n.º 38/87, de 23 de Dezembro) - entrada em vigor em 18 de Junho de 1988, por força do disposto no seu artigo 108.º, n.º 2 (já que foi publicado e iniciou a sua vigência o Decreto-Lei n.º 214/88, de 17 de Junho, que a regulamentou) - veio atribuir aos tribunais do trabalho a competência material que para eles decorria da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85 e conferir-lhes também competência para executar as respectivas decisões (artigos 66.º e 71.º da citada lei). Isto significa que os tribunais do trabalho passaram a deter competência, designadamente, para o conhecimento dos recursos das decisões das autoridades administrativas aplicativas das coimas previstas no Decreto-Lei n.º 491/85 e para as execuções instauradas para pagamento coercivo das mesmas coimas (artigos 66.º e 71.º da Lei n.º 38/87 e 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82). Nos casos em que exista coincidência entre os tribunais do trabalho da sede da autoridade que aplicou a coima e os do local da infracção verificar-se-á também uma atribuição de competência territorial, quer para o recurso, quer para a execução.
Quer dizer: soluções idênticas às estabelecidas pela norma questionada, constante de um decreto-lei, vieram depois a ser adoptadas por uma lei da AR, que naturalmente substituiu e revogou aquela norma. Ora, estando em causa a inconstitucionalidade orgânica daquela norma - por violação da competência legislativa reservada da AR -, é evidente que tal questão já se não põe face às normas da Lei n.º 28/87 que vieram reeditar soluções idênticas. Os tribunais do trabalho passaram a deter legitimamente a competência que ilicitamente lhes tinha sido conferida pela norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85.
Acresce que a nova norma é de aplicação imediata, incluindo, portanto, os processos pendentes, nos termos do artigo 18.º, n.º 2, da Lei n.º 38/87. Desse modo, os tribunais do trabalho, que eram competentes por força do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85 - aqui arguido de inconstitucional -, passaram a ser competentes para os processos neles pendentes por força da nova Lei Orgânica dos Tribunais. Neste contexto, será que subsiste algum interesse no conhecimento da inconstitucionalidade daquela norma?
Esta questão já foi considerada pelo Tribunal no referido Acórdão n.º 306/88, em termos que, focando embora, mais directamente, a questão da competência material para a execução - que era a questão aí em causa -, são igualmente válidos para o objecto do presente processo, de molde a permitirem concluir no sentido da manutenção de interesse juridicamente relevante na sua apreciação. Reproduzem-se, de seguida, as razões de tal entendimento:
Todavia, vistas as coisas mais de perto, elas mudam de figura. É que há um conjunto de casos em que os tribunais do trabalho, antes da entrada em vigor da nova Lei Orgânica dos Tribunais, se julgaram incompetentes, com base justamente na inconstitucionalidade do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, tendo essas decisões dado lugar a recursos de inconstitucionalidade, que se encontram pendentes no Tribunal Constitucional. Essa realidade não pode deixar de levar à conclusão de que continua a existir interesse juridicamente relevante no conhecimento da questão de inconstitucionalidade da norma em causa.
Isso só não seria assim se, com a revogação da norma em causa, tivesse perdido interesse também o conhecimento dos recursos de constitucionalidade que se encontram pendentes. Mas nada autoriza tal conclusão. Primeiramente, o Tribunal Constitucional não pode deixar de decidir os recursos de constitucionalidade que lhe são presentes nos termos constitucionais e legais; em segundo lugar, nesses recursos, o Tribunal só pode conhecer e decidir a questão de constitucionalidade concreta que lhe é submetida - a saber, se os tribunais decidiram bem ou não, ao desaplicarem, por inconstitucionalidade, o artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85 -, não lhe competindo fazer, ele mesmo, a aplicação da nova Lei Orgânica dos Tribunais; finalmente, mesmo que o Tribunal venha a confirmar a decisão de inconstitucionalidade - ou seja, corroborando as decisões que julgaram inconstitucional tal norma -, isso não impedirá, seguramente, que, pelas vias processuais adequadas, os tribunais envolvidos venham a fazer aplicação de nova norma da Lei Orgânica que confere aos tribunais do trabalho a mesma competência que a anterior norma em matéria de execução de coimas por contra-ordenações laborais.
Conclui-se, por conseguinte, que, mesmo quanto à restante competência material, continua a existir interesse juridicamente relevante no conhecimento da eventual inconstitucionalidade do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85.
2.4 - Apreciação da constitucionalidade da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, na sua directa prescrição (nas vertentes material e territorial), e da mesma norma conjugada com o artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82 (apenas na vertente territorial).
Está firmemente estabelecida a jurisprudência do Tribunal no sentido da inconstitucionalidade da norma em causa (quer na sua significação directa, quer na significação reflexa ou derivada que lhe advém da conjugação com o artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82), a qual se encontra vazada, designadamente, nos acórdãos que servem de fundamento aos pedidos que constituem objecto dos processos que aqui se apreciam. Tal linha jurisprudencial tem por base, resumidamente, a seguinte fundamentação:
Por um lado, a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, naquela sua dupla acepção, procedeu a uma alteração da competência material e territorial de certos tribunais;
Por outro lado, tal solução traduziu-se num desvio à regra geral contida no artigo 61.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, segundo a qual é competente para conhecer do recurso das decisões das autoridades administrativas que apliquem coimas o juiz de direito da comarca em cuja área se achem sediadas aquelas autoridades, o qual é também competente para a execução (salvo quando a decisão tiver sido proferida pela relação) (artigo 89.º, n.º 1, deste diploma).
Ora, o diploma no qual se insere a norma em causa, o Decreto-Lei n.º 491/85, veio, como acima já se referiu, transmutar uma série de transgressões laborais em contra-ordenações. Esta operação legislativa, só por si, conduziu, necessariamente, a uma alteração na competência dos tribunais, já que estes deixaram de intervir em «1.ª instância», para julgarem as contravenções, passando apenas a intervir em «2.ª instância», para julgarem os recursos das decisões administrativas aplicativas de coimas. Estas modificações eram, em princípio, legítimas, mesmo que efectuadas por via de decreto-lei, pois que, sendo da competência legislativa concorrente da AR e do Governo a desgraduação de contravenções não puníveis com pena restritiva da liberdade em contra-ordenações, ter-se-iam de admitir os efeitos reflexos que daí adviriam na competência dos tribunais (cf. o Acórdão do TC n.º 56/84, Diário da República, 1.ª série, de 9 de Agosto de 1984). Em todo o caso, a determinação do tribunal competente para o conhecimento do recurso das decisões administrativas aplicativas de coimas haveria de continuar a ser feita segundo as regras preexistentes constantes do regime geral do ilícito de mera ordenação social.
Acontece, porém, que, através da norma do referido artigo 57.º, o Governo veio dispor, directa e expressamente, sobre qual o tribunal competente para conhecer das impugnações das decisões administrativas, retirando aos tribunais de comarca a competência que lhes caberia por força do artigo 61.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82 e atribuindo-a aos tribunais do trabalho (aos quais, anteriormente, cabia a competência para o julgamento das contravenções em matéria laboral). Afastou-se, assim, do regime geral, modificando as regras de organização e competência judiciária preexistentes, quer no sentido material, quer no sentido territorial, pois que a impugnação da decisão administrativa que aplica uma coima passa a ser apreciada por um tribunal de competência especializada, e não por um tribunal de competência genérica, podendo também, eventualmente, vir a ser julgada por um tribunal de circunscrição territorial diferente daquele que decorre da aplicação das normas gerais em matéria de competência judicial para conhecer da impugnação de aplicação de coimas.
Estas considerações são aplicáveis, mutatis mutandis, à alteração da regra de competência para a execução das coimas administrativamente aplicadas, modificação igualmente, operada pelo mesmo artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, conjugado com o artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, e que se reporta, igualmente, quer à competência material, quer à competência territorial.
Esta alteração directa e expressa da repartição de competências judiciárias efectuada pelo Governo, sem autorização parlamentar, através da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, não pode deixar de ser considerada como violadora da competência legislativa reservada à AR pelo artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da CRP.
Na verdade, há que considerar-se que a disciplina contida no Decreto-Lei n.º 433/82 para o recurso e processo judiciais (artigos 59.º a 75.º) e para o processo de execução (artigos 88.º a 91.º) integra o regime geral do processo de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social, a que se refere a alínea d) do n.º 1 do citado preceito constitucional.
Com efeito, como o Tribunal já o entendeu no Acórdão n.º 255/88, o verdadeiro sentido e alcance deste regime geral visiona-se perspectivando a dimensão desta reserva parlamentar (introduzida pela primeira revisão constitucional, constante da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro) no intervalo entre o Decreto-Lei n.º 232/79, de 24 de Julho (que representou a primeira tentativa de definição de um regime geral relativo às contra-ordenações, tanto no plano substantivo como processual), e o Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, que o veio substituir já depois da revisão constitucional. Contendo cada um destes diplomas a disciplina básica reguladora do regime geral do processo dos actos ilícitos de mera ordenação social e nela incluindo as normas de atribuição de competência para o recurso e para a execução, há-de concluir-se que estas regras fazem parte do regime processual geral de tal tipo de ilícito.
Ora, tendo a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85 vindo alterar a regra de atribuição de competência para o recurso das decisões administrativas aplicativas de coimas por contra-ordenações laborais e tendo a mesma norma, quando conjugada com o artigo 89.º do Decreto-Lei n.º 433/82, alterado a regra de atribuição de competência para a execução das aludidas coimas, não pode deixar de se reconhecer que o dispositivo em causa, colidindo com o «regime geral» do processo dos actos ilícitos de mera ordenação social definido em lei anterior, interferiu no domínio da competência legislativa reservada da AR, violando, pois, a alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP.
Nestes termos, declara-se, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro:
b) Na parte em que, conjugada com a norma do artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, define os tribunais competentes, em razão do território, para a execução das referidas coimas, por violação das mesmas normas constitucionais.
Lisboa, 2 de Maio de 1989. - Vital Moreira - Luís Nunes de Almeida (vencido quanto à questão prévia, por ter entendido que já não subsiste qualquer interesse jurídico no conhecimento do pedido, pelas razões constantes da declaração de voto que apus no Acórdão n.º 306/88) - Antero Alves Monteiro Dinis - Raul Mateus - José Magalhães Godinho - José Martins da Fonseca (vencido quanto à questão prévia, nos termos que constam da declaração de voto apresentada no Acórdão n.º 306/88) - Messias Bento (vencido em parte, nos termos da declaração de voto junta) - José Manuel Cardoso da Costa (vencido em parte, nos termos da declaração de voto do Exmo. Conselheiro Messias Bento) - Mário de Brito (não me parece que haja inconstitucionalidade na parte em que a norma define a competência em razão do território, já que aí se trata de simples matéria do processo) - Armando Manuel Marques Guedes.
1 - Pelas razões expostas na declaração de voto que apus ao Acórdão n.º 306/88, continuo a entender que:

References: artigo 281
 artigo 82
 artigo 57
 artigo 89
 artigo 46
 artigo 57
 artigo 89
 artigo 46
 artigo 64
 artigo 57
 artigo 46
 artigo 57
 artigo 82
 artigo 57
 artigo 89
 artigo 46
 artigo 57
 artigo 57
 artigo 57
 artigo 89
 artigo 57
 artigo 61
 artigo 57
 artigo 1
 artigo 57
 artigo 89
 artigo 57
 artigo 89
 artigo 108
 artigo 57
 artigo 57
 artigo 18
 artigo 57
 artigo 57
 artigo 57
 artigo 57
 artigo 57
 artigo 89
 artigo 89
 artigo 57
 artigo 61
 artigo 57
 artigo 61
 artigo 57
 artigo 89
 artigo 57
 artigo 168
 artigo 57
 artigo 89
 artigo 168
 artigo 57
 artigo 89