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Timestamp: 2014-04-24 06:34:22+00:00

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Plebiscito: a efetividade e aplica��o do artigo 18, � 4�, da Constitui��o Federal na vis�o do Supremo Tribunal Federal e os seus reflexos de natureza pol�tica e urbana nos munic�pios (anexo)
Fernanda de Castro Santos Oliveira Ano
Dr. Diogo R. Coutinho Resumo da Monografia Sum�rio
1. Breve introdu��o aos Munic�pios: Seus poderes e limites
1.1. Constitui��o de 1988: Munic�pio ente da Federa��o
1.2. No��es gerais de Munic�pios
1.3. Cria��o, incorpora��o, fus�o e desmembramento de Munic�pios
1.4. A Emenda Constitucional n� 15/96 1.4.1. Iniciativas para regula��o do dispositivo
1.5. Finan�as municipais 2. Pesquisa jurisprudencial � Parte I: RELATO DAS DECIS�ES 2.1. ADI n� 3013 � 12/05/04 2.2. ADI n� 2994 � 12/05/04 2.3. ADI n� 2967 � 19/03/04 2.4. ADI n� 2632 � 05/02/04 2.5. ADI n� 2632-MC � 07/11/02 2.6. ADI n� 1034 � 24/03/97 3. Pesquisa Jurisprudencial � Parte II 3.1. An�lise cr�tica da jurisprud�ncia a partir das decis�es escolhidas
CONCLUS�O BIBLIOGRAFIA ANEXO Introdu��o
O presente estudo visa transpor o entendimento dos Ministros do Supremo Tribunal Federal sobre o tema �Autonomia Municipal� e os reflexos pol�ticos e urbanos de suas decis�es, no per�odo posterior a promulga��o da Carta de 1988, tendo em vista o art. 18, � 4�, CF. Possibilita assim uma melhor compreens�o de como tal tema repercuti no mais alto tribunal do pa�s. Desse modo, a finalidade deste ensaio ser� a de proporcionar uma abordagem atenta a esses reflexos pol�ticos, sociais, urbanos e culturais. O trabalho partir� do seguinte questionamento: qual o entendimento do STF sobre o tema �Autonomia Municipal� no tange ao cumprimento e � efetividade do art. 18, � 4�, CF, que prev� a cria��o, incorpora��o, fus�o e desmembramento de Munic�pios apenas mediante plebiscito? Ainda: quais os reflexos pol�ticos, sociais e urbanos das decis�es na realidade dos Munic�pios?
Versa o art. 18, � 4�, da Constitui��o Federal:
�Art. 18. A organiza��o pol�tico-administrativa da Rep�blica Federativa do Brasil compreende a Uni�o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic�pios, todos aut�nomos, nos termos desta Constitui��o.
� 4�. A cria��o, a incorpora��o, a fus�o e o desmembramento de Munic�pios, far-se-�o por lei estadual, dentro do per�odo determinado por Lei Complementar Federal, e depender�o de consulta pr�via, mediante plebiscito, �s popula��es dos Munic�pios envolvidos, ap�s divulga��o dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei." (Reda��o dada pela Emenda Constitucional n� 15, de 13/09/96).
Para que a hip�tese de trabalho acima suscitada pudesse ser objeto de reflex�o e, possivelmente, de demonstra��o, partiu-se inicialmente de uma an�lise jurisprudencial, esta detalhada e sistematizada. Assim, a partir da escolha do tema �Autonomia Municipal� iniciou-se a busca no site do STF[1] obtendo-se, assim, um ement�rio. Ap�s leitura deste ement�rio, visando delimitar mais o �mbito de estudo, extraiu-se o tema em tela: Plebiscito no que concerne a altera��es de limites municipais. A partir disso, ainda no site do STF, foi feita uma pesquisa utilizando a palavra �plebiscito�. Nesse primeiro acesso foram encontradas 158 ementas, dentre elas 112 pertencentes ao per�odo anterior � promulga��o da Carta de 1988. Dos 46 ac�rd�os dispon�veis � leitura, 7 eram in�teis por tratarem de plebiscito noutro contexto que n�o o de altera��o de limites territoriais ou por apenas fazerem men��o art. 18, � 4�, CF, por�m, sem trat�-lo profundamente.
A partir da an�lise dos ac�rd�os ligados ao tema[2], realizada seguindo a sua sucess�o cronol�gica, p�de-se extrair algumas constata��es, dentre elas, a principal: h� quest�es subjacentes �quelas tratadas nos ac�rd�os, estas de natureza pol�tica, econ�mica, social e cultural. E mais, o STF n�o julgava apenas as formalidades referentes � vulnera��o do preceito constitucional supracitado, mas sim, decidia a quest�o acreditando haver quest�es subjacentes � cria��o, � incorpora��o, � fus�o e ao desmembramento de Munic�pios que poderiam vir a prejudicar os Munic�pios que surgiriam e, conseq�entemente, a popula��o residente ali.
Sendo assim, partindo do pressuposto de que dever� haver plebiscito em caso previstos no art. 18, � 4�, CF, realizou-se uma ampla pesquisa jurisprudencial em torno das decis�es do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, procurando, acima de tudo, extrair delas a problem�tica subjacente, visto que � pac�fica a jurisprud�ncia do STF no sentido de que em casos em que haja altera��o de limites territoriais entre munic�pios devem ser respeitados os requisitos do art. 18, � 4�, CF. Por esta raz�o, foram utilizadas como fontes a jurisprud�ncia do STF, textos doutrin�rios, recortes de notici�rios e publica��es do TRE[3].
Para um melhor entendimento das caracter�sticas principais das decis�es, reservou-se um item denominado �Breve introdu��o aos Munic�pios: Seus poderes e limites�, no qual � dado um panorama geral do Munic�pio como ente federativo, versando sobre seus poderes, fun��es, atribui��es, compet�ncias, limites e finan�as. Esse item tem por intuito facilitar o entendimento dos ac�rd�os e das decis�es proferidas.
Na seq��ncia, exponho a �PESQUISA JURISPRUDENCIAL � PARTE I: RELATO DAS DECIS�ES�. Neste item, foram selecionados seis ac�rd�os para serem relatados, nos quais, intr�nseco est� a exist�ncia de quest�es alheias ao mero cumprimento do dispositivo constitucional em tela. Em seguida, vem a �PESQUISA JURISPRUDENCIAL � PARTE II�, sendo aqui analisados os ac�rd�os no que dizem respeito aos motivos que motivaram aquelas decis�es � os referidos assuntos subjacentes. Este cap�tulo tem por base os conceitos e informa��es presentes no primeiro item.
Por fim, na Conclus�o ser�o resumidas as principais constata��es a que se chegou ao longo do trabalho realizado.
Ser�o apresentados neste cap�tulo temas como um panorama geral sobre Munic�pios no que concerne �s suas compet�ncias e atribui��es, al�m de uma breve explica��o concernente �s suas finan�as. 1.1. Constitui��o de 1988: Munic�pio ente da Federa��o
Nas Constitui��es anteriores � de 1988, o Munic�pio n�o era expressamente mencionado como parte integrante da Federa��o, embora fosse ponto pac�fico para muitos doutrinadores que a Federa��o brasileira os compreendia tamb�m.
A Constitui��o, promulgada no dia 5 de outubro de 1988, liquidou com esta quest�o, inserindo, expressamente no seu art. 1o e tamb�m no art. 18, o Munic�pio como ente federativo.
A compet�ncia de cada uma das esferas governamentais est� definida na Constitui��o Federal, que tamb�m estabelece o que lhes � vedado. Quanto ao Munic�pio, sua compet�ncia est� expressa nos arts. 29 e 30, que tratam da lei que o rege e das mat�rias de sua compet�ncia. O Munic�pio �, pois, aut�nomo, como, ali�s, est� expressamente dito no art. 18.
O primeiro ponto basilar de garantia da autonomia municipal est� no art. 29: o Munic�pio reger-se-� por Lei Org�nica pr�pria, ditada pela C�mara Municipal, que a promulgar�. Rompeu-se, assim, com a interfer�ncia do legislador ordin�rio estadual em assuntos de organiza��o do Munic�pio, generalizando a forma adotada pelo Rio Grande do Sul desde a Constitui��o de 1891.
Em termos pr�ticos, a autonomia do Munic�pio significa que o Governo Municipal n�o est� subordinado a qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de suas atribui��es exclusivas e que as leis municipais, sobre qualquer assunto de compet�ncia expressa e exclusiva do Munic�pio, prevalecem sobre a estadual e a federal, inclusive sobre a Constitui��o Estadual em caso de conflito.
A organiza��o pol�tico-administrativa da Rep�blica Federativa do Brasil, conforme o art. 18 da Constitui��o de 1988, compreende a Uni�o, os Estados-membros, os Munic�pios e o Distrito Federal. Nesta classifica��o o constituinte incluiu os Munic�pios como entidade federativa, por apresentarem estes autonomia constitucional.[4]
Entre os entes federativos deve existir reparti��o de compet�ncias, com a finalidade de garantir a harmonia e o pacto federativo. Isso porque, no Estado Federal convivem diferentes ordenamentos que se aplicam aos mesmos indiv�duos, devendo ser evitado o conflito entre as partes componentes do Estado.[5]
No que concerne aos munic�pios, cabe dizer, primeiramente, que estes s�o entendidos como "a circunscri��o do territ�rio do Estado na qual cidad�os, associados pelas rela��es comuns de localidade, de trabalho e de tradi��es, vivem sob uma organiza��o livre e aut�noma, para fins de economia, administra��o e cultura".[6] Trata-se, portanto, de pessoa jur�dica de Direito P�blico interno, com determinada autonomia configurada atrav�s de auto-governo e auto-administra��o. A primeira � cristalizada por poderes pr�prios, como o Executivo (Prefeito) e Legislativo (Vereadores) e a segunda pelo exerc�cio de compet�ncias, como por exemplo, administrativas e tribut�rias.
Como qualquer entidade federativa, o Munic�pio sofre fiscaliza��o financeira e or�ament�ria. Sua viabiliza��o se d� por controle externo pela C�mara dos Vereadores, com aux�lio dos Tribunais de Contas, ou at� mesmo pelos pr�prios cidad�os; e por controle interno da administra��o, que, com base na Lei n� 4.320/64, analisa a legalidade, a fidelidade e a execu��o de seus atos administrativos.
Quanto � compet�ncia, podemos destacar o chamado "interesse local" como forma de delimita��o, apesar de muito pouco precisa sua defini��o pela Constitui��o. Por esse motivo, �interesse local� � um conceito problem�tico, que s� pode ser definido tendo em vista a situa��o concreta, pois para cada local se ter� um rol diferente de assuntos assim classificados. O assunto de interesse local n�o � aquele que interessa exclusivamente ao Munic�pio, mas aquele que predominantemente afeta � popula��o do lugar.[7] Al�m desta compet�ncia legislativa exclusiva, o munic�pio pode legislar de forma suplementar � art. 30, II CF �, e possui compet�ncia administrativa pr�pria � art. 30, CF �, al�m da compet�ncia administrativa comum � art. 23, CF.
Ainda sobre o supracitado ente federativo, vale dizer que a Emenda Constitucional n� 15/96, que deu nova reda��o ao � 4� do art. 18 da Constitui��o Federal de 1988 e fixava instru��es para a realiza��o da consulta plebiscit�ria, estabeleceu novas regras a serem respeitadas pelo Estados-membros no tocante � cria��o de novos munic�pios. De acordo com a Emenda citada:
�Art 18, � 4�. A cria��o, a incorpora��o, a fus�o e o desmembramento de Munic�pios, far-se-�o por lei estadual, dentro do per�odo determinado por Lei Complementar Federal, e depender�o de consulta pr�via, mediante plebiscito, �s popula��es dos Munic�pios envolvidos, ap�s divulga��o dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei�.[8] [9]
Neste sentido, fato importante � a necessidade de consulta pr�via �s popula��es dos munic�pios diretamente interessados, mediante plebiscito, este entendido como consulta direta a popula��o de determinada �rea sobre assunto de seu interesse. O processo se d� atrav�s de vota��o, estando qualificados a votar indiv�duos vinculados ao assunto, ou seja, ��s popula��es dos Munic�pios envolvidos�. Incluem-se a� tamb�m os estrangeiros residentes na �rea interessada. Se a aprova��o for por maioria absoluta, a proposta � encaminhada para a Assembl�ia Legislativa Estadual, para efetivar a cria��o, por meio de lei ordin�ria. Vale lembrar que a cria��o do munic�pio � feita pelo desmembramento de parte de outro munic�pio ou pela fus�o de dois ou mais j� existentes.
Tendo isso em vista, pode-se dizer que o munic�pio, dentro da organiza��o pol�tico-administrativa brasileira, � uma unidade aut�noma da Federa��o e a sua cria��o, incorpora��o, fus�o ou desmembramento far-se-� por lei estadual, antecedida da divulga��o dos estudos de viabilidade da nova unidade e dependente de aprova��o em consulta pr�via, mediante plebiscito, �s popula��es dos munic�pios envolvidos. � o que disp�e a Constitui��o.
At� a promulga��o da Carta de 1988, o tema da cria��o de novos munic�pios era objeto de dispositivo da Constitui��o Federal que, embora prevendo a consulta �s popula��es locais, estipulava a obedi�ncia a requisitos m�nimos de popula��o e renda p�blica definidos em lei complementar. Assim dispunha a Carta de 1967, nos termos da reda��o dada pela Emenda Constitucional n� 1, de 1969:
�Art.14. Lei complementar estabelecer� os requisitos m�nimos de popula��o e renda p�blica, bem como a forma de consulta pr�via �s popula��es, para a cria��o de Munic�pios.
�Par�grafo �nico. A organiza��o municipal, vari�vel segundo as peculiaridades locais, a cria��o de Munic�pios e a respectiva divis�o em Distritos depender�o de lei�.
Em obedi�ncia a esse dispositivo constitucional, foi editada a Lei Complementar n� 1, de 9 de novembro de 1967, que estabelecia os referidos requisitos m�nimos de popula��o e renda p�blica, bem como dispunha sobre a forma de consulta pr�via �s popula��es locais para a cria��o de novos munic�pios. Esses requisitos, que eram uniformes para todo o pa�s, compreendiam: popula��o estimada superior a dez mil habitantes ou n�o inferior a cinco mil�simos da popula��o existente no Estado; eleitorado n�o inferior a dez por cento da popula��o; centro urbano j� constitu�do, com o m�nimo de duzentas casas; e arrecada��o m�nima de cinco mil�simos da receita estadual de impostos, computada no exerc�cio anterior ao processo de emancipa��o. Comprovado o atendimento a tais exig�ncias, a Assembl�ia Legislativa do respectivo Estado determinava a realiza��o de plebiscito e, havendo resultado favor�vel, editava a lei de cria��o do novo munic�pio.
Considerando ainda insuficientes os requisitos para cria��o de novos Munic�pios, a Uni�o baixou o Ato Complementar no 46, de 07/02/69, pelo qual nenhuma altera��o no quadro territorial do Estado poderia ser feita sem a pr�via autoriza��o do Presidente da Rep�blica, ouvido o Minist�rio da Justi�a. Durante 10 anos, at� a Emenda Constitucional no 11, de 12/10/79, nenhum Munic�pio foi criado no Brasil.
Tr�s leis complementares[10], posteriormente, praticamente devolveram a cria��o de Munic�pios � situa��o anterior, alterando mat�ria sobre plebiscito, sobre ano de cria��o do Munic�pio, devolvendo aos Estados algumas atribui��es na mat�ria e tornando obrigat�ria, pelas C�maras Municipais, a aprova��o da cria��o ou supress�o de Distritos, Subdistritos e Munic�pios, assim como o desmembramento do territ�rio municipal para anexa��o a outro Munic�pio.
A Constitui��o de 1988 devolveu aos Estados a compet�ncia para fixar requisitos m�nimos de popula��o e renda p�blica na express�o do art. 14 da Constitui��o de 1967 mantendo a exig�ncia de consulta pr�via �s popula��es para a cria��o de Munic�pios.
O Constituinte de 1988, movido por um ideal de descentraliza��o, alterou radicalmente esse cen�rio, como bem demonstra uma simples leitura do � 4� do art. 18 da Carta Magna de 1988, que estatu�a:
�Art. 18, � 4�. A cria��o, a incorpora��o, a fus�o e o desmembramento de Munic�pios preservar�o a continuidade e a unidade hist�rico-cultural do ambiente urbano, far-se-�o por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual, e depender�o de consulta pr�via, mediante plebiscito, �s popula��es diretamente interessadas.�
Com isso, cessava a interfer�ncia do Poder Central. A cria��o, a incorpora��o, a fus�o e o desmembramento de munic�pios foram deixados inteiramente a cargo dos respectivos Estados, obedecidos requisitos definidos em lei complementar estadual.[11]
Na pr�tica, essa op��o revelou-se danosa. As leis complementares estaduais produzidas para regular o dispositivo constitucional citado estabeleceram, via de regra, requisitos t�bios, o que facilitou os procedimentos de emancipa��o. Em decorr�ncia, in�meros novos munic�pios foram criados, muitos dos quais visando ao atendimento de interesses ileg�timos � l�-se, pol�ticos �, que n�o resistiam � confronta��o com crit�rios t�cnicos. Os novos entes pol�ticos criados, em sua maioria, n�o dispunham de receita pr�pria compat�vel com as demandas de sua auto-sustentabilidade, o que os tornava totalmente dependentes de repasses de receitas estaduais e federais.
Os n�meros s�o eloq�entes: em 1980, existiam no Pa�s 3.974 munic�pios instalados, montante que passou a 4.090 em 1984, o que significa um crescimento de cerca de 3%. Em janeiro de 1988, existiam 4177 Munic�pios. Em janeiro de 1990 foram instalados 315 novos Munic�pios. A instala��o destas novas comunas n�o foi fruto da nova regra estabelecida no � 4o do art. 18 da Constitui��o[12]. J� em janeiro de 1993, foram instalados 493 novos Munic�pios, enquanto que em 1996, a Contagem de Popula��o realizada pelo IBGE apontava a exist�ncia de 4.974 munic�pios instalados e outros 533 aguardando instala��o[13], ou seja, um acr�scimo de aproximadamente 22% desde 1984. Em Janeiro de 1997, foram instalados 533, passando, ent�o, o Brasil a contar com 5.507 Munic�pios, segundo crit�rio do IBGE[14]. Ainda segundo o IBGE, por ocasi�o do Censo de 2000, o n�mero de munic�pios atingia 5.561, dos quais 5.507 instalados e 54 aguardando instala��o. Em 2004, s�o 5.560 munic�pios. Vide o gr�fico:[15]
Desnecess�rio mencionar que o PIB nacional � assim como a arrecada��o de receitas p�blicas � n�o cresceu na mesma propor��o nesse per�odo, o que significa dizer que as fatias de receita de cada munic�pio ficaram menores. Em outras palavras, a federa��o brasileira tornava-se mais pobre a cada novo munic�pio criado.[16]
1.4. A Emenda Constitucional n� 15/96[17]
A consci�ncia de que a situa��o estava atingindo n�veis insustent�veis levou o Congresso Nacional a aprovar e promulgar a Emenda Constitucional n� 15, de 12 de setembro de 1996. A partir de ent�o, o � 4� do art. 18 da Constitui��o Federal passou a estatuir:
�Art. 18, � 4�. A cria��o, a incorpora��o, a fus�o e o desmembramento de Munic�pios, far-se-�o por lei estadual, dentro do per�odo determinado por lei complementar federal, e depender�o de consulta pr�via, mediante plebiscito, �s popula��es dos Munic�pios envolvidos, ap�s divulga��o dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei�.
Como se pode depreender da leitura do dispositivo, a cria��o, a incorpora��o, a fus�o e o desmembramento de munic�pios continuam consumando-se mediante lei estadual, por�m, passa a haver a exig�ncia de uma lei complementar federal para determinar o per�odo de tempo no qual ser� admitido qualquer um desses processos. O dispositivo constitucional demanda, ainda, uma lei para disciplinar a elabora��o dos Estudos de Viabilidade Municipal. Embora n�o se especifique a esfera legislativa, nem tampouco o n�vel hier�rquico dessa �ltima norma legal exigida pelo � 4� do art. 18, a interpreta��o corrente � de que se trata de uma lei ordin�ria federal, entendimento esse que encontra paralelo em outros dispositivos da Carta Magna onde aparecem reda��es similares[18].
Acerca dessa mat�ria, assim se manifestou o jurista Ives Gandra Martins:
�Sobre exigir lei complementar federal, determinou, o constituinte, que estudos de viabilidade municipal devem ser apresentados e publicados na forma da lei ordin�ria, para apenas depois poder convocar um plebiscito, condicionando, portanto, o surgimento de uma nova unidade federativa, a sua viabilidade pol�tica, econ�mica e social�.[19]
H� quem defenda, ainda, que a norma legal exigida para disciplinar os estudos de viabilidade municipal seria da esfera estadual. Essa tese � question�vel do ponto de vista jur�dico, uma vez que, nos casos em que a Carta Magna quis remeter um determinado tema � esfera estadual, o fez explicitamente, como ocorre no pr�prio � 4� do art. 18 em an�lise. Al�m disso, a tese n�o resiste ao exame da l�gica. Afinal, a Emenda Constitucional n� 15/96 nasceu da constata��o de que o modelo anterior, que deixava para os Estados a defini��o dos requisitos a serem observados para a cria��o de novos munic�pios, gerava uma s�rie de problemas.
1.4.1. Iniciativas para regula��o do dispositivo
A aprova��o da Emenda 15/96, exigindo a edi��o de legais para a plena efic�cia do dispositivo constitucional, motivou a apresenta��o de v�rias proposi��es no Congresso Nacional.
Foram in�meras iniciativas de projetos de lei[20], os quais, a par de dispor sobre o per�odo em que seriam aceitos os processos de cria��o, a incorpora��o, a fus�o e o desmembramento de munic�pios, e sobre a disciplina dos estudos de viabilidade municipal, ainda avan�am sobre quest�es relacionadas � realiza��o do plebiscito e � instala��o do munic�pio eventualmente criado. � de interesse registrar que, guardadas as devidas especificidades, boa parte dessas proposi��es inspiraram-se na Lei Complementar n� 1/67.
1.5. Finan�as municipais[21]
Importantes transforma��es no cen�rio pol�tico-administrativo do Pa�s foram introduzidas com a Constitui��o de 1988. Os efeitos pr�ticos, que se fizeram sentir nos anos seguintes, mostraram que os Governos Municipais tiveram refor�ada a sua autonomia, assumindo um papel de maior import�ncia na presta��o de servi�os de interesse local, como tamb�m de servi�os sociais de �mbito regional, para aqueles de maior porte demogr�fico.
As receitas arrecadas por um munic�pio refletem o seu grau de autonomia. Quanto maior o volume de tributos arrecadados, menor a depend�ncia das transfer�ncias provenientes dos governos estadual e federal. Ou seja, quanto maior a popula��o de um munic�pio, maior a sua receita tribut�ria.[22]
Vide a tabela:[23]
� ineg�vel que o texto constitucional aprovado fortaleceu financeiramente os Munic�pios. As finan�as municipais se viram refor�adas atrav�s do crescimento na participa��o das transfer�ncias constitucionais e n�o pela amplia��o da sua capacidade tribut�ria.[24] Os ganhos financeiros dos Munic�pios provocaram uma redu��o relativa dos recursos do Governo federal e dos Estados. Este fato fez com que ambos procurassem uma solu��o para a nova situa��o, que foi encontrada na transfer�ncia de parte das suas responsabilidades para os Munic�pios, sem a correspondente transfer�ncia de recursos.
De fato, a Constitui��o inovou muito pouco em rela��o � compet�ncia tribut�ria municipal, mantendo basicamente os mesmos impostos destinados pelas Constitui��es anteriores. Os Munic�pios t�m � sua disposi��o tributos que se aplicam sobre atividades eminentemente urbanas: o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e o Imposto sobre Servi�os de Qualquer Natureza (ISS). Entretanto, a grande maioria dos Munic�pios do Pa�s � de base econ�mica rural.
As duas inova��es tribut�rias introduzidas pela Constitui��o de 1988 n�o surtiram efeito significativo. A primeira delas foi a cria��o de um Imposto sobre a Venda a Varejo de Combust�veis (IVVC), que acabou sendo extinto pela Emenda Constitucional n� 3, de 1993. A segunda foi a destina��o aos Munic�pios da Imposto sobre a Transmiss�o de Bens Im�veis inter vivos (ITBI) que antes era partilhado meio a meio com os Estados; entretanto, como os Munic�pios perderam sua participa��o no ITBI causa mortis, tamb�m partilhado meio a meio com os Estados.
Quanto �s transfer�ncias constitucionais[25] os ganhos dos Munic�pios se deram em duas frentes: atrav�s do fundo de Participa��o dos Munic�pios (FPM), que � a principal transfer�ncia da Uni�o para os Munic�pios; e atrav�s do Imposto sobre a Circula��o de Mercadorias e Servi�os (ICMS), que � a principal transfer�ncia dos Estados para os Munic�pios.
Vide a tabela:
Quanto ao FPM, sua participa��o cresceu de 17% para 20% a partir de outubro de 1988, com adicionais de 0,5% ao ano desde 1989 at� alcan�ar os atuais 22,5% em 1993; enquanto que, em rela��o ao ICMS, este n�o s� evoluiu de 20% do antigo ICM para 25% do novo ICMS, que teve sua base de incid�ncia ampliada, com a incorpora��o da tributa��o sobre a energia el�trica, os combust�veis e os minerais, que antes eram de compet�ncia da Uni�o.
Obviamente que o ganho financeiro em favor dos Munic�pios provocou uma redu��o dos recursos � disposi��o da Uni�o e dos Estados. Isto fez com que estas esferas de Governo reagissem no sentido de procurar encontrar uma solu��o para a nova situa��o em que se encontravam. Os Estados, pura e simplesmente, foram transferindo parte das suas compet�ncias para os Munic�pios, sem a correspondente transfer�ncia de recursos, enquanto a Uni�o, al�m de adotar este mesmo procedimento, ainda criou uma s�rie de mecanismos financeiros que viriam a retirar recursos dos Estados e Munic�pios, tais como: (i) a cria��o de novas contribui��es e o aumento de al�quotas daquelas existentes, j� que elas n�o seriam compartilhadas; (ii) a ado��o de uma farta ren�ncia fiscal com os impostos que constituem o FPM; (iii) a apropria��o de importantes recursos atrav�s da cria��o do Fundo Social de Emerg�ncia (FSE), depois denominado Fundo de Estabiliza��o Fiscal (FEF); (iv) a desonera��o do ICMS sobre os produtos prim�rios e semi-elaborados, a chamada Lei Kandir; e (v) a intensifica��o do processo de cobran�a das d�vidas do passado. 2. Pesquisa jurisprudencial � Parte I: RELATO DAS DECIS�ES
Apresentados alguns conceitos importantes para a compreens�o deste trabalho, seguir-se-� agora a elabora��o de uma das partes fundamentais deste texto. Ser�o apresentados, neste momento, os resultados obtidos ap�s a an�lise de decis�es emitidas pelo Supremo Tribunal Federal acerca do entendimento do colendo Tribunal sobre o tema: �Plebiscito: a efetividade e aplica��o do art. 18, � 4�, Constitui��o Federal, na vis�o do Supremo Tribunal Federal; e os seus reflexos de natureza pol�tica e urbana aos munic�pios�. Durante esta an�lise, buscou-se descobrir a posi��o dos Ministros em rela��o � efetiva realiza��o dos Plebiscitos nas altera��es de limites territoriais. 2.1. ADI n� 3013[26] � 12/05/04
O Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) ajuizou A��o Direta de Inconstitucionalidade com pedido de liminar, contra dispositivos de Lei do Estado da Bahia. A Lei n� 8.264/02 desmembrou o munic�pio de Salinas da Margarida do munic�pio de Jaguaripe.
O partido alega afronta ao � 4� do artigo 18 da Constitui��o Federal, que determina a realiza��o de consulta pr�via � popula��o diretamente interessada, por plebiscito, na hip�tese de desmembramento de munic�pios. Sustenta, ainda, que para cria��o, incorpora��o, fus�o e desmembramento de munic�pios o mesmo dispositivo constitucional prev� a necessidade de lei estadual, dentro do per�odo determinado por lei complementar federal, que ainda n�o existe.
Diz o PSDB que o desmembramento de Salinas da Margarida causar� preju�zos irrepar�veis ao munic�pio de Jaguaripe.[27] Alega que, no aspecto econ�mico, haver� substancial redu��o de receitas p�blicas provenientes dos tributos que deixar�o de ser arrecadados. Al�m disso, a cota de transfer�ncia do Fundo de Participa��o dos Munic�pios cair� de 1% para 0,6%, afetando a administra��o local.
A A��o foi distribu�da � ministra Ellen Gracie, do STF. A Ministra julgou procedente a a��o, por entender vulnera��o ao art. 18, � 4�, CF. Segundo ela, pesquisas de opini�o, abaixo-assinados e declara��es de organiza��es comunit�rias, favor�veis � cria��o, � incorpora��o ou ao desmembramento de munic�pio, n�o s�o capazes de suprir o rigor e a legitimidade do plebiscito exigido pelo � 4� do art. 18 da Carta Magna. Al�m disso, o descumprimento da exig�ncia plebiscit�ria tem levado o Supremo Tribunal Federal a declarar, por reiteradas vezes, a inconstitucionalidade de leis estaduais "redefinidoras" dos limites territoriais municipais.[28]
2.2. ADI n� 2994[29] � 12/05/04
O procurador-geral da Rep�blica, Cl�udio Fonteles, ajuizou A��o Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, no Supremo Tribunal Federal, questionando a Lei n� 8.264/02, do estado da Bahia. A lei impugnada trata da redefini��o dos limites do munic�pio de Salinas da Margarida, que passou a incorporar alguns distritos do munic�pio de Jaguaripe, al�m de outros. Segundo Fonteles, a lei contraria o disposto no artigo 18, � 4�, da Constitui��o Federal, pois de acordo com a certid�o do Tribunal Regional Eleitoral da Bahia, n�o foi realizado plebiscito no munic�pio de Jaguaripe, de forma que a popula��o diretamente afetada fosse consultada.
Fonteles pede que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei baiana, pois �� evidente o preju�zo irrepar�vel ou de dific�lima repara��o, uma vez que a produ��o de efeitos pela norma alvejada tem gerado enormes problemas para os munic�pios afetados�.
Segundo o procurador, alguns funcion�rios p�blicos do munic�pio est�o sem receber seus sal�rios, pois a prefeitura de Jaguaripe n�o os paga e, da mesma forma, n�o o faz a prefeitura de Salinas da Margarida. Al�m disso, �os eleitores n�o sabem onde votar no pleito do pr�ximo ano, pois, apesar de residirem em Salinas, ainda possuem domic�lio eleitoral em Jaguaripe�.
A A��o foi distribu�da � ministra Ellen Gracie. Esta julgou a ADI 2994, juntamente com a ADI 3013, procedentes.[30]
2.3. ADI n� 2967[31] � 19/03/04
O Partido Progressista � antigo PPB � ajuizou, no Supremo Tribunal Federal, A��o Direta de Inconstitucionalidade, com medida cautelar, contra dispositivo da Lei n� 7.993/02, do estado da Bahia, referente aos limites geogr�ficos do munic�pio de Seabra (art. 1�, 4� t�pico, Lei estadual 7.993/02-BA).
A lei, segundo o partido, �acarretou o desmembramento do munic�pio de Seabra, bem como a incorpora��o da �rea desmembrada ao munic�pio de Barra Mendes�, al�m de afrontar diretamente a Constitui��o Federal no artigo 18, � 4� - que preserva a integridade territorial dos munic�pios.
Na a��o, o PP afirma que �o deputado Jurandy Oliveira, na tentativa de legitimar a altera��o dos limites municipais, declarou que os limites intermunicipais inseridos na �rea em quest�o regulamentada at� o ano de 1953, j� n�o atende � din�mica do espa�o, requer corre��o e atualiza��o�.
Entretanto, defende o Partido Progressista, �na pr�tica operou-se o desmembramento de v�rios povoados do munic�pio de Seabra, quais sejam, Palmeira dos Mendes, Lagoinha, Olhos D��gua de Ant�nio Francisco, Mata do Mendes, Serrinha Baixio da Aguada, Baixio do Angical, Arei�o e Araqu�, correspondendo a um contingente populacional de aproximadamente 1500 habitantes�, al�m de outros munic�pios vizinhos que, por for�a da referida lei, foram agregados ao territ�rio do munic�pio de Barra Mendes. Desta forma, alega-se, � entendimento pac�fico que qualquer altera��o de �reas entre munic�pios, retirando parte de um e integrando a outro, caracteriza hip�tese de desmembramento, atraindo incid�ncia constitucional.[32] Por fim, o partido requer que seja concedida medida cautelar para sustar a efic�cia do artigo 1�, quarto t�pico, da Lei n� 7993/02, da Bahia, e que sejam notificadas a Assembl�ia Legislativa e o governador do estado para prestarem informa��es. A A��o foi distribu�da ao ministro relator Sep�lveda Pertence. Este alegou, primeiramente, que h� d�cadas o STF tem admitido a viabilidade da ADI para controle de constitucionalidade das leis de cria��o de Munic�pios.[33] Em defesa � Lei, Pertence diz que o art. 18, � 4�, CF � de efic�cia contida, ou seja, tem aplicabilidade imediata, integral, plena, mas que pode ter reduzido seu alcance pelo legislador infra-constitucional. Desta forma, � l�cita a propositura da referida Lei, j� que o Ministro entende que a lei extraordin�ria em quest�o n�o desmembrou munic�pio, apenas corrigiu os limites entre os munic�pios. Entretanto, o relator afirma que deve haver plebiscito e estudo de viabilidade municipal, sendo o argumento da falta de plebiscito suficiente para legitimar o pedido de inconstitucionalidade da lei impugnada.[34] Portanto, o Tribunal julgou procedente o pedido formulado em a��o direta ajuizada pelo Partido Progressista, para declarar a inconstitucionalidade do art. 1�, quarto t�pico, da Lei 7.993/2002, do Estado da Bahia, que, a pretexto de corrigir os limites geogr�ficos do Munic�pio de Barra de Mendes, subtra�ra parte do munic�pio adjacente.
2.4. ADI n� 2632[35] � 05/02/04
O Partido Social Democr�tico Brasileiro � PSDB � ajuizou, no Supremo Tribunal Federal, A��o Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida liminar, contra dispositivo da Lei estadual n� 7.993/2002 da Bahia. A norma corrigiu os limites do munic�pio Barra do Mendes (BA), mas para isso, desmembrou-se v�rios munic�pios vizinhos. Entre eles, o de Ibipeba, cujos interesses a a��o visa resguardar, pedindo a declara��o de inconstitucionalidade do art. 1�, 1� t�pico, da lei.
Segundo argumenta o PSDB, a altera��o dos limites municipais proposta pela Lei n� 7.993/92 n�o observou a Constitui��o, que exige consulta pr�via das popula��es dos munic�pios mediante realiza��o de plebiscito.
O partido diz que a sa�da de v�rios povoados dos limites do munic�pio de Ibipeba corresponde a uma popula��o de aproximadamente 5 mil pessoas. Isso representa um ter�o do total do n�mero de moradores. Com isso, haver� grandes perdas de receitas tribut�rias e preju�zo na transfer�ncia do Fundo de Participa��o dos Munic�pios, que ser� reduzido em 40%. Votou o Ministro Sep�lveda Pertence e Carlos Britto. Como dito, o Ministro Sep�lveda Pertence j� proferiu seu voto quando julgou a ADI 2967, julgando procedente a a��o, a fim de declarar inconstitucional o art. 1�, 1� t�pico, da Lei.[36] O Ministro Carlos Britto acompanha o Ministro relator apenas enfatizando que o plebiscito � uma modalidade de Democracia Direta, ou Participativa, presente na Constitui��o Federal. Conforme Britto, a Carta Brasileira conferiu esta esp�cie de democracia para que a popula��o dispensasse qualquer media��o ou representa��o.
2.5. ADI n� 2632-MC � 07/11/02
O Partido Social Democr�tico Brasileiro � PSDB � prop�s, no Supremo Tribunal Federal, A��o Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de suspens�o cautelar, contra dispositivo da Lei estadual n� 7.993/2002 da Bahia, que, a pretexto de corrigir os limites territoriais do munic�pio de Barra do Mendes, incorporando-lhes �reas desmembradas do munic�pio de Ibipera. Votou o Ministro Sep�lveda Pertence, Ilmar Galv�o e Gilmar Mendes. Indaga Ilmar Galv�o: �dentro do per�odo determinado por lei complementar federal�[37] n�o pressup�e a exist�ncia de lei federal apenas para dizer o per�odo temporal em que ocorre o desmembramento? � esta, responde Sep�lveda Pertence: �Essa lei complementar n�o existe�. Existe, sim, para efeito de cria��o de munic�pio � Lei Complementar n� 1/69 �, e n�o para desmembramento. Entretanto, a Lei Complementar n� 1, est� sob a �gide da Constitui��o anterior.
Em suma, os Ministros divergem quanto a Lei federal, mas a n�o ocorr�ncia de plebiscito j� se faz suficiente para deferir a cautelar, visando suspender, at� a a��o definitiva, a efic�cia do art. 1�, 1� t�pico, da Lei baiana.
2.6. ADI n� 1034 � 24/03/97
O procurador-geral da Rep�blica ajuizou A��o Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, no Supremo Tribunal Federal, questionando o art. 1�, XXXIV, da Lei 498/92, do estado do Tocantins. A lei impugnada redefine os limites do munic�pio de S�o Bento do Tocantins, fixados no art. 1�, XXXIV, da Lei n� 251/91 � essa lei estabelece limites de 50 munic�pios criados pelo art. 10 do ADCT da Constitui��o Estadual do Tocantins �, sem pr�via e devida consulta plebiscit�ria. Segundo o requerente, a lei contraria o disposto no artigo 18, � 4�, da Constitui��o Federal, pois n�o foi realizado plebiscito no munic�pio de Araguatins, de forma que a popula��o diretamente afetada fosse consultada. O art. 1�, XXXIV, da Lei 498/92, anexou a S�o Bento do Tocantins �reas dos munic�pios de Itaguatins, Tocantin�polis e Araguatins, englobando povoados que n�o participaram de consulta pr�via, como por exemplo, os povoados de Mac�ba e Novo S�tio, ambos pertencentes a Araguatins.
Votou a A��o os ministros Marco Aur�lio, Maur�cio Corr�a, Ilmar Galv�o e N�ri da Silveira. Marco Aur�lio entendeu a ADI impr�pria, por se tratar, a lei impugnada, de ato normativo de natureza concreta, que visava apenas corrigir situa��o an�mala envolvendo certas regi�es. Desta forma, n�o cabe ADI, visto que este rem�dio constitucional s� � pass�vel de uso mediante ato normativo de natureza abstrata. Segundo o Ministro, n�o houve no caso em tela qualquer figura versada no preceito constitucional evocado (art. 18, � 4�, CF), houve, sim, corre��o de limites territoriais na tentativa de dar-lhes contornos organizacionais. Desta forma, nega-se de apreciar a mat�ria de fundo, desconhecendo a ADI. O Ministro Ilmar Galv�o vota conforme o ministro Marco Aur�lio, desconhecendo a ADI por entender que a lei impugnada � ato normativo de natureza concreta, j� que esta visa apenas propor uma linha divis�ria entre dois munic�pios.
Maur�cio Corr�a pede vista ap�s o voto do Ministro Marco Aur�lio e julga procedente a ADI, por concordar com os argumentos postos pelo requerente, de que a lei impugnada fere a autonomia municipal e mais, prejudica os novos munic�pios com �reas e popula��o diminu�das quanto ao recebimento do FPM e ICM, visto que quanto menos habitantes houver, menor ser� o repasse destes impostos ao munic�pio.
N�ri da Silveira julga a ADI procedente alegando que, a nova lei, ainda que sob o r�tulo de modificar ou corrigir limites, est�, efetivamente, deslocando parcela do territ�rio de outros munic�pios n�o envolvidos, sem o aval da popula��o dos mesmos.
Portanto, a ADI foi conhecida por maioria e julgada procedente por unanimidade.
3. Pesquisa Jurisprudencial � Parte II
Ap�s o relato das decis�es efetuado acima, pode-se verificar com clareza a posi��o do Supremo a respeito do tema �Plebiscito: a efetividade e aplica��o do art. 18, � 4�, Constitui��o Federal, na vis�o do Supremo Tribunal Federal; e os seus reflexos de natureza pol�tica e urbana aos munic�pios�. Deste modo, tendo em vista proposta de trabalho, � essencial a elabora��o de um texto cr�tico acerca do entendimento dos Ministros exposto no cap�tulo anterior. Esta � a proposta metodol�gica deste cap�tulo: elaborar um racioc�nio valorativo a respeito da tese constru�da e aceita pelo Supremo Tribunal Federal nos casos que se referem ao tema estudado. 3.1. An�lise cr�tica da jurisprud�ncia a partir das decis�es escolhidas
Uma simples leitura do Cap�tulo 2 deste trabalho j� � suficiente para demonstrar, n�o s� a posi��o do Supremo Tribunal Federal quando julga casos em que haja poss�vel viola��o do art. 18, � 4�, da Constitui��o Federal, como tamb�m, extrair as quest�es subjacentes a esse desejo de cria��o, desmembramento, fus�o e/ou incorpora��o de Munic�pios. Desta forma, � de f�cil percep��o as quest�es intr�nsecas e os reflexos pol�ticos, sociais, culturais e urbanos das decis�es proferidas pelo Tribunal. No entanto, � importante ressaltar que nos ac�rd�os estudados, tais quest�es, ainda que facilmente percebidas, n�o s�o tratadas de forma expl�cita. � fato, portanto, que nas discuss�es presentes nas decis�es do STF, o cerne dos problemas presentes nas referidas a��es tange as quest�es pol�ticas e urbanas desses Munic�pios, e n�o apenas ao cumprimento ou n�o das formalidades previstas no art. 18, � 4�, CF.
Como p�de ser constatado ap�s a leitura das ADIs, � de consenso do STF[38] a observ�ncia das formalidades presentes no artigo supracitado, logo, n�o � poss�vel que a discuss�o do tema se atenha, meramente, ao que tolhe os aspectos formais da cria��o, fus�o, incorpora��o e desmembramento dos Munic�pios, precisando, com isso, ser feita uma reflex�o e pesquisa a respeito dos impactos pol�ticos, sociais, culturais e urbanos provenientes de qualquer altera��o dos Munic�pios, dentre eles: recolhimento de impostos e altera��o da receita dos munic�pios envolvidos, cria��o de C�maras nos munic�pios criados, expans�o pol�tica dos partidos pol�ticos envolvidos nas altera��es municipais, etc.
Feitas as coloca��es acima, cabe tecer uma reflex�o acerca dos temas que foram extra�dos do teor dos ac�rd�os lidos.
Inerente � cria��o, � incorpora��o, � fus�o e ao desmembramento dos munic�pios est�o quest�es que refletem em aspectos sociais, culturais e, principalmente, econ�micos. Isso ocorre pois a intensa cria��o de munic�pios e o aumento das receitas postas � disposi��o destes tiveram conseq��ncias indesej�veis tanto do ponto de vista econ�mico quanto do social, porque aumentaram os volumes absoluto e relativo de transfer�ncias de receitas tribut�rias originadas nos munic�pios grandes para os munic�pios pequenos, desestimulando a atividade produtiva realizada nos grandes munic�pios, sem estimul�-la nos pequenos; al�m disso, beneficiaram a pequena parte � n�o necessariamente a mais pobre � da popula��o brasileira que vive nos pequenos munic�pios, ao destinarem mais recursos para as respectivas prefeituras, e prejudicaram a maior parte da mesma popula��o, que habita os outros munic�pios, cujos recursos se tornaram mais escassos; e ainda, aumentaram os recursos utilizados no pagamento de despesas com o Legislativo e, provavelmente, as despesas administrativas em geral, ou seja, os custeios de gabinetes de prefeitos, c�maras de vereadores e administra��es municipais, ao mesmo tempo em que reduziram, em termos relativos, o montante de recursos que o setor p�blico (Uni�o, estados e munic�pios) tinha dispon�veis para aplicar em programas sociais e em investimento.
No que se refere aos aspectos culturais � quase ausentes nos ac�rd�os lidos �, est� compreendido a necessidade de adequa��o ambiental, a manuten��o das rela��es com os n�cleos vizinhos, a identifica��o dos bens e valores do patrim�nio cultural relevantes para a comunidade e a garantia de preserva��o da continuidade territorial e da unidade hist�rico-cultural das �reas urbanas envolvidas.
Nos ac�rd�os estudados, nota-se que a prolifera��o de pequenos munic�pios foi muito acentuada[39], no pa�s e em suas v�rias regi�es, e que isso gerou revolta por parte de algumas entidades, que vieram a ajuizar ADIs pedindo a inconstitucionalidade de leis estaduais "redefinidoras"[40] dos limites territoriais municipais, em sua maioria, alegando que as altera��es municipais causariam preju�zos irrepar�veis ao munic�pio em quest�o no que concerne aos aspectos econ�micos � redu��o de receitas p�blicas provenientes dos tributos deixar�o de ser arrecadados � e, conseq�entemente, aos aspectos sociais � a redu��o da receita acarretaria a diminui��o de investimentos no setor social. Uma constante cita��o dos ac�rd�os, quando explorado os reflexos econ�micos das altera��es nos limites territoriais dos munic�pios, era o repasse, por parte da Uni�o, do FPM (Fundo de Participa��o do Munic�pio). O FPM consiste numa transfer�ncia constitucional � Art. 159, I, b, CF �, composto de 22,5% da arrecada��o do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. A distribui��o dos recursos aos Munic�pios � feita de acordo o n�mero de habitantes[41], para isso, s�o fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual[42] [43]. Pelo referido imposto ser distribu�do por crit�rios per capita � que se faz preocupante o surgimento desenfreado de munic�pios no pa�s, pois isso levaria aos munic�pios pequenos arrecadarem mais que os maiores, desta forma, faltando recursos a estes, quando comparado �queles. Alem disso, as altera��es de limites municipais trariam como conseq��ncia o preju�zo aos munic�pios que tiveram sua �rea subtra�da e, conseq�entemente, sua popula��o diminu�da, pois sendo o FPM distribu�do por cabe�a, quanto menor o n�mero de habitantes, menor tamb�m seria o repasse do referido imposto. Aprofundando-se nos efeitos produzidos pela cria��o, desmembramento, fus�o e/ou incorpora��o de Munic�pios, vale dizer que com a prolifera��o destes houve o crescimento dos recursos fiscais tornados dispon�veis para os munic�pios, especialmente em rela��o aos recursos dos estados e da Uni�o. Al�m disso, para custear suas despesas � inclusive, as despesas com sua pr�pria administra��o �, os pequenos munic�pios dependem fortemente das transfer�ncias de impostos, especialmente dos impostos federais � via o Fundo de Participa��o dos Munic�pios �, e esses, n�o s�o gerados nos munic�pios pequenos, mas, tipicamente, nos grandes.
Outra conseq��ncia importante � que, dentro de suas respectivas regi�es � exceto no Sudeste[44] � e no Brasil como um todo, os munic�pios muito pequenos, especialmente os do grupo com at� 5 mil habitantes (micromunic�pios), disp�em de mais recursos financeiros per capita do que quaisquer outros. Essa situa��o n�o se explica nem pelo melhor desempenho arrecadador dos munic�pios pequenos nem pelas transfer�ncias de impostos estaduais. S�o os recursos federais, repassados pelo FPM, com forte vi�s favor�vel aos micromunic�pios, que proporcionam a esses sua situa��o privilegiada. � valido falar que nos �ltimos anos o processo de descentraliza��o pol�tica, com intensa cria��o de munic�pios e prolifera��o dos pequenos munic�pios, tem implicado uma transfer�ncia de renda tribut�ria cada vez maior para esses micromunic�pios pelo simples fato de que eles proliferam e de que h� uma cota m�nima, por estado, para o recebimento do FPM pelos munic�pios. Dessa forma, as popula��es benefici�rias da descentraliza��o pol�tica e do federalismo municipal s�o as que habitam os pequenos munic�pios. Atrelado a isso est� o mito de que os munic�pios menores s�o aqueles cujas popula��es s�o as mais pobres, logo, a transfer�ncia tribut�ria maior seria justificada. Ainda extraindo os reflexos pol�tico-econ�micos dos ac�rd�os, vale dizer que a desmembramento de munic�pios para cria��o de outros acarreta ainda gastos tamb�m com o legislativo municipal. Isso porque uma conseq��ncia direta da intensa cria��o de munic�pios � o aumento do n�mero de vereadores (e de prefeitos, vice-prefeitos, assessores e burocratas em geral) e, por conseguinte, dos gastos municipais com o Legislativo (e com a administra��o, em geral). O conjunto de munic�pios de cada estado brasileiro gasta uma parcela maior de sua receita corrente com o Legislativo do que os pr�prios estados. Em rela��o � Uni�o, a diferen�a � ainda maior: ou seja, os munic�pios gastam relativamente mais de suas receitas com o Legislativo do que o fazem os estados e a Uni�o.
Vide o gr�fico e a tabela:
Al�m disso, na medida em que munic�pios gastam proporcionalmente mais de sua receita (do que estados e a Uni�o) em administra��o, ent�o o aumento na propor��o de recursos fiscais apropriados pelos munic�pios, em rela��o aos estados e � Uni�o implica que uma parcela maior dos recursos tribut�rios globais mobilizados pelas tr�s esferas de governo est� sendo destinada ao pagamento de sal�rios de prefeitos, vereadores e burocratas em geral e, portanto, uma propor��o menor desses mesmos recursos est� sobrando para financiar a presta��o direta de servi�os p�blicos e o investimento dos v�rios n�veis de governo.
Ap�s reflex�o sobre o presente texto, p�de-se chegar a algumas conclus�es. Em primeiro lugar, nas quest�es envolvendo a efetividade e aplica��o do art. 18, � 4�, Constitui��o Federal, na vis�o do Supremo Tribunal Federal, a jurisprud�ncia do Tribunal � pac�fica em considerar que a altera��o de limites territoriais entre munic�pios importa desmembramento, somente sendo este poss�vel depois de viabilizado o cumprimento de todos os requisitos do art. 18, � 4�, CF, na reda��o da EC n� 15/96. Inafast�vel, outrossim, a exig�ncia de consulta pr�via, mediante plebiscito, �s popula��es dos munic�pios envolvidos.[45] Quanto aos reflexos de natureza pol�tica, social, cultural e urbana aos munic�pios decorrentes destas decis�es, conclui-se que, embora o STF se atenha a decidir, nas quest�es referentes ao preceito supracitado, pelos aspectos formais, ou seja, vulnera��o ou n�o do art. 18, � 4�, CF, esse Tribunal reconhece a exist�ncia de quest�es subjacentes a esse tema presentes nos ac�rd�os, ainda que, muitas vezes, sem entrar no m�rito. Isso � evidente, visto que o STF julgou procedente diversas ADIs nas quais o principal argumento dos requerentes era de que a altera��o dos limites territoriais acarretaria preju�zos econ�micos, sociais e culturais � esses, aspectos subjacentes. Mesmo sem fazerem um estudo aprofundado e versarem veementemente a respeito, os Ministros aceitaram tais argumentos e se mostraram convencidos por eles. Em seguida, p�de-se concluir que � de suma import�ncia ater-se n�o s� ao real cumprimento do preceito constitucional, como tamb�m ao que tem de intr�nseco ao seu efetivo cumprimento. Tendo em vista que o preceito constitucional em quest�o traz os requisitos necess�rios � cria��o, � fus�o � incorpora��o ou ao desmembramento, n�o se pode esperar que quest�es de ordem pol�ticas, sociais, financeiras e culturais n�o estejam presentes.
� sabido que o surgimento discriminado de munic�pios traz benef�cios e preju�zos aos munic�pios envolvidos. Benef�cios �quele que incorporar� �rea ao seu territ�rio e preju�zo �quele que perdeu �rea. Tais conseq��ncias afetam diretamente as finan�as do Estado e da Uni�o, devendo ser analisadas, visto que muitos dos munic�pios que surgem tem popula��o inferior a cinco mil habitantes, os quais, na sua maioria, n�o possuem condi��es s�cio-econ�micas de auto-sustentabilidade. Tais munic�pios, em geral, n�o possuem receita pr�pria, dependendo, quase que exclusivamente, de repasses tanto estaduais quanto federais, acarretando despesas para os respectivos governos, pois a cria��o de um novo munic�pio gera despesas com folha de pagamento, gastos com instala��o da sede, mobili�rios, materiais e equipamentos, criando, no curto prazo, um endividamento do mesmo, j� que, provavelmente, ter�o que recorrer a financiamentos.
Outra conclus�o importante acerca do tema, � a necessidade de efetivar o art. 18, � 4�, da Carta Magna, no que tange aos Estudos de Viabilidade Municipal, assim como permitir um maior controle das condi��es dos novos munic�pios que venham a ser criados ou que resultem de fus�es e incorpora��es. Com rela��o ao conte�do desses estudos, certo seria que o mesmo abrangesse aspectos relativos a viabilidade s�cio-ambiental e urbana, onde deveriam ser verificadas caracter�sticas urbanas do n�cleo onde se pretende instalar a sede do novo munic�pio, sua adequa��o ambiental, as rela��es com os vizinhos, a identifica��o dos bens e valores do patrim�nio cultural relevantes para a comunidade e a garantia de preserva��o da continuidade territorial e da unidade hist�rico-cultural das �reas urbanas envolvidas. Al�m disso, deveria ser verificada tamb�m a viabilidade econ�mica, ou seja, verificar a capacidade do novo munic�pio de dispor de arrecada��o suficiente para fazer frente �s suas despesas b�sicas de custeio e a terceira seria a viabilidade pol�tico-administrativa, onde deve ser informada a estrutura com que se pretende adotar o novo munic�pio comparando-a com a popula��o da �rea.
Esse estudo � de grande import�ncia visto que a aus�ncia dele corrobora com o surgimento desenfreado dos munic�pios que n�o possuem receita pr�pria, dependendo quase que exclusivamente de repasses estaduais e federais. Alguns sequer t�m condi��es de arcar com as despesas m�nimas de sua instala��o e folha de pagamento.
Por fim, ainda visando efetivar o dispositivo supracitado, cabe ressaltar a necessidade de lei federal regulamentado o mesmo. Durante duas d�cadas a cria��o de novos munic�pios foi disciplinada pela Lei Complementar n� 1, de 9 de novembro de 1967, que estabelecia requisitos de car�ter basicamente quantitativo, como n�mero de habitantes e de eleitores, m�nimo de casas existentes no centro urbano e montante m�nimo de arrecada��o. Atendidos tais requisitos, a Assembl�ia Legislativa do respectivo Estado determinaria a realiza��o de plebiscito para a consulta � popula��o da �rea a ser elevada � categoria de munic�pio e, obtido resultado favor�vel pelo voto da maioria absoluta dos eleitores, editaria a lei de cria��o do munic�pio. A partir de 1988 essa lei perdeu sua efic�cia por for�a da nova Constitui��o Federal, que no seu art. 18, � 4�, delega aos estados a miss�o de estabelecer requisitos e editar leis complementares autorizando ou n�o a cria��o de novos munic�pios. Com isso, criou-se um caminho para que muitos novos munic�pios fossem criados com base em motivos que nem sempre estavam ligados ao interesse p�blico, mas se prendiam a demandas dissociadas de crit�rios t�cnicos que demonstrassem a viabilidade da cria��o de munic�pios.
Raul Machado Horta, Reparti��o de compet�ncias na Constitui��o Federal de 1988.
Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 1� edi��o, Ed. Rev. dos Tribunais, 1957.
Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins, Coment�rios � Constitui��o do Brasil: promulgada em 3 de outubro de 1988, 3� vol. � tomo I � arts. 18 a 23. 2� ed. atual. � S�o Paulo: Saraiva, 2001.
Jos� Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 23� edi��o, 2004
Recortes de notici�rios
Internet: Sites consultados:
- STF � Supremo Tribunal Federal: www.stf.gov.br - IBAM � Instituto Brasileiro de Administra��o Municipal: www.ibam.org.br
- IBGE � Instituto Brasileiro de Geografia e Estat�stica: www.ibge.gov.br - IPEA � Instituto de Pesquisa Econ�mica Aplicada: www.ipea.gov.br
[1] www.stf.gov.br
[2] 35 lidos. O total 46 engloba muitas ADI com pedido de Medida Cautelar. Sendo assim, n�o se fez necess�rio ler essas ADI-MC, visto que as ADIs principais haviam sido lidas. [3] www.tre-ap.gov.br
[4] A doutrina passou a discutir se o munic�pio tem, realmente, natureza de ente federativo. Para Jos� Afonso da Silva, "n�o existe federa��o de munic�pios. Existe Federa��o de Estados". Neste sentido, os autores que o acompanham nesta posi��o justificam que, como os munic�pios n�o possuem representa��o no Senado Federal, n�o t�m um Poder Judici�rio Pr�prio, nem um territ�rio � uma vez que integram os Estados �, n�o se caracterizam como entes federativos. Por outro lado, o mestre Celso Ribeiro Bastos, arrimado em Hely Lopes Meireles demonstra que o munic�pio, devido a import�ncia que destaca na federa��o, tem, certamente, natureza de ente federativo.
[5] Cfr. Raul Machado HORTA, Reparti��o de compet�ncias na Constitui��o Federal de 1988, p�g 5.
[6] Art. 87 da Constitui��o de Alagoas, transcrita por Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, 1� ed. p�g.70, Ed. Rev. dos Tribunais, 1957.
[7] "(...) o assunto de interesse local se caracteriza pela predomin�ncia (e n�o pela exclusividade) do interesse para o Munic�pio, em rela��o ao do Estado e da Uni�o. Isso porque n�o h� assunto municipal que n�o seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferen�a � apenas de grau, e n�o de subst�ncia. (...) Exemplos t�picos dessa categoria s�o o tr�nsito e a sa�de p�blica, sobre os quais disp�em Uni�o (regras gerais: C�digo Nacional de Tr�nsito, C�digo Nacional de Sa�de P�blica), os Estados (regulamenta��o: Regulamento Geral de Tr�nsito, C�digo Sanit�rio Estadual) e o Munic�pio (servi�os locais: estacionamento, circula��o, sinaliza��o etc; regulamentos sanit�rios municipais)" Hely Lopes MEIRELLES, Direito municipal brasileiro, p.122.
[8] Reda��o dada pela Emenda Constitucional n� 15, de 13/09/96.
[9] Reda��o anterior a Emenda Constitucional n� 15, de 13/09/96: �A cria��o, a incorpora��o, a fus�o e o desmembramento de Munic�pios preservar�o a continuidade e a unidade hist�rico-cultural do ambiente urbano, far-se-�o por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei Complementar estadual, e depender�o de consulta pr�via, mediante plebiscito, �s popula��es diretamente interessadas�.
[10] Lei Complementar no 28, de 19/11/75; Lei Complementar no 32, de 26/12/77 e Lei Complementar no 39, de 10/12/80.
[11] Desde ent�o, o processo de emancipa��o de novos munic�pios se acelerou e, no per�odo de 1988 a 2001, o total de munic�pios cresceu quase 40%.
[12] Eram Munic�pios que j� estavam criados e aguardavam oportunidade de realiza��o de elei��o de Prefeitos e Vereadores, o que aconteceu em 15/11/89, em cumprimento ao art. 4o do Ato das Disposi��es Constitucionais Transit�rias.
[13] A data de refer�ncia da Contagem � 1� de agosto de 1996.
[14] O crit�rio do IBGE inclui Fernando de Noronha e Bras�lia. O primeiro � territ�rio estadual, pertencente ao Estado de Pernambuco. Bras�lia � sede do Governo do Distrito Federal. Portanto, o Brasil tem 5505 Prefeituras e igual n�mero de C�maras Municipais.
[15] Vide Anexo: Mapa I � Evolu��o da malha Municipal
[16] Dados do IBAM � Instituto Brasileiro de Administra��o Municipal.
[17] Sobre o tema versou o juiz relator Anselmo Gon�alves na Resolu��o TRE/AP n� 128/97: �A aplicabilidade dessa nova regra constitucional � imediata, revogando-se o sistema anterior, de modo que, enquanto n�o for editada a Lei Complementar Federal referida no texto inovado, que cont�m norma constitucional de efic�cia limitada, tem-se a impossibilidade de cria��o, incorpora��o, fus�o e desmembramento de Munic�pios. Dessa nova disciplina somente se subtraem os processos j� conclu�dos, com a lei de cria��o do novo munic�pio�.
[18] Entre os exemplos poss�veis, pode-se citar o par�grafo �nico do art. 175 da CF, que prev� a regula��o por lei (�lei dispor�...�) de mat�ria relacionada � presta��o de servi�os p�blicos, exig�ncia que resultou na chamada Lei das Concess�es.
[19] BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra � Coment�rios � Constitui��o do Brasil: promulgada em 3 de outubro de 1988, 3� vol. � tomo I � arts. 18 a 23. 2� ed. atual. � S�o Paulo: Saraiva, 2001.
[20] Exemplos: Projeto de lei complementar n� 130/96, Projeto de lei n� 2.105/99 e Projeto de lei complementar n� 41/03.
[21] Dados do IBAM � Instituto Brasileiro de Administra��o Municipal.
[22] O conjunto dos munic�pios com mais de 500 mil habitantes, que correspondem a 0,5% do total de munic�pios, respondia por 61% da arrecada��o tribut�ria total do pa�s, enquanto que os munic�pios com at� 5 mil habitantes, que correspondem a 25,6% de todos os munic�pios, eram respons�veis por 0,7% das receitas tribut�rias do pa�s.
[23] An�lise da tabela: Quanto maior a popula��o de um munic�pio maior era a sua receita tribut�ria. De fato, enquanto cerca de 61% das receitas tribut�rias produzidas pelos munic�pios com mais de 500 000 habitantes eram geradas por 27% da popula��o brasileira, os munic�pios com popula��o entre 20 000 e 100 000 habitantes, que concentram 29,2% dos munic�pios, eram respons�veis por apenas 10,7% dessas receitas. Os grandes centros urbanos, com grande n�mero de estabelecimentos produtivos, produziram sinergias que tiveram como resultado o aumento da arrecada��o tribut�ria desses munic�pios.
[24] As receitas vindas de transfer�ncias constitucionais, que s�o os recursos destinados aos munic�pios e que t�m como origem principal a Uni�o e os estados federados, t�m um comportamento oposto ao das receitas tribut�rias. Enquanto as receitas estavam fortemente concentradas no Sudeste, as transfer�ncias correntes beneficiam as regi�es menos desenvolvidas do pa�s, como Norte e Nordeste, funcionando como o principal mecanismo de redistribui��o de recursos.
[25] Parcela das receitas federais arrecadadas pela Uni�o � repassada aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic�pios. O rateio da receita proveniente da arrecada��o de impostos entre os entes federados representa um mecanismo fundamental para amenizar as desigualdades regionais, na busca incessante de promover o equil�brio s�cio-econ�mico entre Estados e Munic�pios. Cabe ao Tesouro Nacional, em cumprimento aos dispositivos constitucionais, efetuar as transfer�ncias desses recursos aos entes federados, nos prazos legalmente estabelecidos. (Fonte: base de dados do Tesouro Nacional)
[26] ADI 3013 e 2994 foram julgadas simultaneamente.
[27] ��o surgimento, pelo desmenbramento efetuado, de in�meros preju�zos � popula��o e �s finan�as do Munic�pio lesado (Jaguaripe- BA),�� (ADI 3013, p�g. 226).
[28] Precedentes: ADI 2.812, Rel. Min. Carlos Velloso, julgado em 09.10.2003, ADI 2.702, Rel. Min. Maur�cio Corr�a, julgado 05.11.2003 e ADI 2.632-MC, Rel. Min. Sep�lveda Pertence, DJ 29.08.2003.
[29] ADIs 3013 e 2994 foram julgadas simultaneamente.
[30] Argumentos anteriormente expostos.
[31] ADIs 2632 e 2
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References: artigo 18
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