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Codes et Lois - Actualité juridique et législative - Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions
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- Wikipedia, 23/06/2010
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Le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (ou FGTI) est un organisme créé par la loi n°90-589 du 6 juillet 1990 modifiant le code de procédure pénale et code des assurances et relative aux victimes d'infractions. Le législateur avait alors regroupé au sein d'un organisme unique deux missions préexistantes bien distinctes : l'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme, et l'indemnisation des victimes de certaines infractions pénales. Le Fonds est, par son financement et son champ d'intervention, très lié au monde de l'assurance, un lien qui s'est raffermi avec la loi du 1er juillet 2008.
1.1 Le champ d'intervention du FGTI
1.1.1 L'indemnisation de certaines victimes d'infractions
1.1.1.1 Historique de l'évolution des compétences du FGTI
1.1.1.2 La réparation intégrale des dommages corporels graves et des infractions sexuelles
1.1.1.3 L'indemnisation plafonnée des dommages corporels légers et des dommages matériels
1.1.1.4 L'indemnisation des véhicules incendiés
1.1.1.5 La procédure d'indemnisation
1.1.2 L'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme
Le FGTI, « doté de la personnalité civile »[3], est géré par un conseil administration de huit membres : un représentant du secteur de l'assurance, quatre représentants de divers ministères, trois membres d'associations de victimes et un président originaire du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation. Les statuts du Fonds sont approuvés par arrêté conjoint du garde des sceaux et du ministre chargé des assurances, ce dernier se chargeant également du contrôle du Fonds à travers la nomination d'un commissaire du gouvernement[4].
Le Fonds de garantie est alimenté par une contribution forfaitaire de 3,30 euros prélevée sur chaque contrat d'assurance de biens souscrit auprès d'une entreprise opérant en France[5]. Deux auteurs[6] ont pu qualifier ce mode de financement de « peu orthodoxe » : il n'existe en effet aucun lien entre la garantie des biens et l'indemnisation des dommages corporels des victimes d'actes de terrorisme. Il faut y voir un acte opportuniste du législateur qui a rattaché une taxe sur un produit assurantiel très répandu. Les ressources du FGTI sont, le cas échéant, complétées par le remboursement des indemnités que le Fonds obtient des auteurs des infractions ayant entraîné le dommage indemnisé.
Le FGTI intervient pour indemniser, d'une part, certaines victimes d'infractions et, d'autre part, les victimes d'actes de terrorisme.
La loi n°77-5 garantissant l'indemnisation de certaines victimes de dommages corporels résultant d'une infraction, du 3 janvier 1977, fait figure d'acte fondateur en posant le principe selon lequel « toute personne ayant subi un préjudice résultat de faits volontaires ou non et présentant le caractère matériel d'une infraction peut obtenir de l'État une indemnité ». Ce texte posait cependant une série de conditions particulièrement restrictives (dommages corporels graves, préjudice économique, intervention subsidiaire, grave situation matérielle…) et plafonnait l’indemnité, qui était accordée à titre de secours par une « Commission d’Indemnisation des Victimes d’Infractions » (CIVI) siégeant auprès de chaque Cour d’appel.
La très controversée loi n°81-82 renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes du 2 février 1981[7] a étendu le système d’indemnisation à toute personne qui, victime d’un vol, d’une escroquerie ou d’un abus de confiance ne pouvait obtenir par ailleurs une réparation et se trouvait de ce fait dans une situation matérielle grave. C'est également la loi « sécurité et liberté » qui a instauré un plafond de ressources pour demander l'indemnisation, duquel on déduit le plafond de l'indemnité exigible.
La loi n°83-608 du 8 juillet 1983 renforçant la protection des victimes d'infraction, améliorant le système existant, a notamment créé une CIVI auprès de chaque Tribunal de Grande Instance, fait entrer les associations de victimes dans leur composition et permet à son président d'accorder une provision à la victime.
La loi n°85-1407 du 30 décembre 1985 portant diverses dispositions de procédure pénale et de droit pénal a étendu le système d’indemnisation aux diverses infractions sexuelles (viol, attentat à la pudeur…). Pour ces faits, la condition de gravité du dommage est supprimée.
La loi n°90-589 du 6 juillet 1990 modifiant le code de procédure pénale et le code des assurances et relative aux victimes d'infractions a profondément modifié le régime pour lui donner son visage actuel. Elle a créé le FGTI, institué le principe de réparation intégrale des dommages corporels graves en supprimant le plafond, et fait disparaître les conditions restrictives d’attribution. Elle a également, on le verra, créé un semblant de répartition des compétences entre FGAO et FGTI, ce dernier ne pouvant indemniser les victimes d'un accident de la circulation ou de chasse.
La loi n°92-665 du 16 juillet 1992 a instauré le double degré de juridiction dans la procédure d'indemnisation en permettant l'appel des décisions rendues par les CIVI.
La loi n°2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes a étendu le régime d'indemnisation aux extorsions de Fonds et aux destructions, dégradations ou détériorations d'un bien. L'indemnisation est possible si la victime se trouve « dans une situation matérielle ou psychologique grave », cette dernière possibilité ayant été insérée par ladite loi.
La loi n°2004-204 du 9 mars 2004 dite « loi Perben » portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité créé un article 706-5-1 dans le code de procédure pénale et instaure une procédure d'offre aux requêtes des victimes adressées au Fonds par le greffe des CIVI.
La loi n°2008-644 du 1er juillet 2008 créant de nouveaux droits pour les victimes et améliorant l'exécution des peines a permis l'indemnisation des victimes d'un incendie de leur véhicule terrestre à moteur, instaurant toutefois un plafonnement des indemnités exigibles.
Seuls certains faits visés à l'article 706-3[10] du code de procédure pénale sont susceptibles d'ouvrir droit à réparation intégrale. Sont légalement exclues les atteintes corporelles liées à l'amiante, aux accidents de la circulation et au terrorisme (article 706-3 al. 2). Ces différents préjudices sont susceptibles d'être indemnisés par d'autres régimes spécifiques. La jurisprudence a également exclu les accidents du travail du régime d'indemnisation du FGTI[11]. Les conflits de compétence sont toutefois légion entre les divers mécanismes de garantie.
Il s'agit, d'autre part, des infractions figurant aux « articles 222-22 à 222-30, 225-4-1 à 225-4-5 et 227-25 à 227-27 du code pénal », qui répriment respectivement les agressions sexuelles criminelles et délictueuses, la traite des êtres humains et les atteintes sexuelles sur mineur de 15 ans consentant. La jurisprudence y a également assimilé la simple tentative[12]. Par exception, le préjudice subi par les victimes de ces infractions sera intégralement indemnisé, sans considération de sa gravité. Geneviève Viney, spécialiste du droit de la responsabilité, estime que cette solution est heureuse, puisque « la gravité des faits et la probabilité de traumatisme psychologique sont suffisants »[13]. C'est sans doute exact, quoiqu'à nuancer pour les atteintes sexuelles prévues par les articles 227-25 à 227-27 du code pénal. Néanmoins, cette situation crée un déséquilibre incontestable et inacceptable entre les justiciables et risque de priver d'indemnisation certaines victimes ayant elles aussi subi un grave traumatisme psychologique. Que l'on songe, par exemple, à une prise d'otages ou une tentative de meurtre n'ayant pas abouti. La victime indemne ne pourra pas demander la réparation intégrale de son préjudice… faute d'avoir été suffisamment blessée. Cette victime pourra néanmoins, sous certaines conditions, percevoir une indemnité partielle et plafonnée.
Enfin, « la réparation peut être refusée ou son montant réduit à raison de la faute de la victime ». La faute, qui est opposable aux ayants droit de la victime directe[14], pourra par exemple être retenue en cas d’imprudence, d’injures, ou de participation à une activité délictueuse. La jurisprudence à ce sujet est pléthorique[15] et relativement fluctuante. Dans tous les cas, la jurisprudence exige la présence d'un lien de causalité entre la faute de la victime et la réalisation du dommage, même si la faute n'est pas nécessairement concomitante avec l'infraction.
Par « réparation intégrale », on entend le replacement de la victime dans sa situation antérieure. Le concept est inapplicable en matière de dommage corporel, et il s'agira surtout d'indemniser tous les postes de préjudice, patrimoniaux[16] comme extrapatrimoniaux[17]. A ce sujet, les réflexions sur l'indemnisation du dommage corporel sont nombreuses depuis plusieurs années et un réel consensus s'est formé parmi les acteurs du dommage corporel autour de la nomenclature des postes de préjudice présentée par le groupe présidé par Jean-Pierre Dintilhac[18], inspirée par la jurisprudence et les travaux menés dès 2003 par la commission Lambert-Faivre sous l'égide du Conseil National d'Aide aux Victimes. Cette nomenclature propose un recensement et une classification des différents postes de préjudice caractérisant la réparation corporelle en donnant pour chacun d'eux une définition précise du contenu indemnisable. Pour apprécier le montant des indemnités versées à la victime, l'article 706-9 du code de procédure pénale impose à la Commission de tenir compte des diverses sommes que la victime est susceptible de recevoir par ailleurs, de la part d'organismes sociaux, de son employeur ou « d'indemnités de toute nature reçues ou à recevoir d'autres débiteurs au titre du même préjudice ». En pratique, il s'agit ici de ne pas indemniser la victime au-delà de son préjudice. Attention, ce n'est pas un principe de subsidiarité que met ici en place le législateur ! Le recours à la CIVI est autonome et indépendant des autres recours qu'aurait pu intenter la victime par ailleurs. Mais très concrètement, le FGTI jouera le plus souvent le rôle d'un débiteur complémentaire nécessaire pour assurer la réparation intégrale de la victime et sera amené à indemniser les dommages qui ne pourront être pris en charge à un autre titre. Le code de procédure pénale impose d'ailleurs au Fonds de déduire de son offre les prestations indemnitaires déjà versées à la victime par des tiers payeurs[19].
Il s'agit, en premier lieu, des dommages matériels subis par « toute personne victime d'un vol, d'une escroquerie, d'un abus de confiance, d'une extorsion de Fonds ou d'une destruction, d'une dégradation ou d'une détérioration d'un bien lui appartenant »[20]. La jurisprudence se montre extrêmement pointilleuse et se limite aux infractions limitativement énumérées, refusant l'indemnisation de personnes victimes de faits voisins mais entrant dans le champ d'une autre incrimination : falsification de chèques et usage de chèques falsifiés[21], extorsion de Fonds[22] ou abus de faiblesse[23].
Il s'agit, en second lieu, des « [24] » qui ne peuvent « [25] » en application de l'article 706-3 précité, les faits générateurs du dommage ayant entraîné une ITT inférieure à un mois[26].
En premier lieu, une condition de ressources. L'article 706-14 al. 1er du code de procédure pénale dispose que les ressources mensuelles de la victime doivent être « inférieures au plafond prévu par l'article 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique pour bénéficier de l'aide juridictionnelle partielle »[27]. Ce plafond, revalorisé chaque année, dépend du nombre de personnes à charge de la victime. Au 1er janvier 2008, ce plafond est de 1328 €, majoré de 159 € pour les deux premières personnes à charge, puis de 101 € pour les suivantes. La notion de « ressource » est à entendre de manière extensive. Ce sont les ressources que la victime a eu, directement ou indirectement, à disposition et pas uniquement son seul revenu imposable[28].
En second lieu, l'infraction doit avoir, ne serait-ce que pour partie[29], placé la victime « dans une situation matérielle ou psychologique grave » (article 706-14). Cette situation purement factuelle doit s'apprécier à la date de la demande[30] et recouvre des hypothèses très diverses. Pour donner deux exemples : un enfant victime de sévices se trouvant placé dans une situation de dépendance vis-à-vis de l'administration sera indemnisé[31], tandis que le vol d'une montre de marque Breitling ne place pas la victime dans une situation matérielle ou psychologique grave, ne s'agissant pas d'un objet de première nécessité[32].
L'article 706-14 al. 2 dispose que « l'indemnité est au maximum égale au triple du montant mensuel de ce plafond de ressources », soit pour 2008 la somme de 3984 euros. Notons que la Cour de cassation, dans un arrêt de 10 octobre 2002, a refusé la revalorisation du plafond de l'indemnité en fonction des charges de famille de la victime, contrairement au plafond de ressources[33].
En second lieu, l'article 706-14-1 relève le plafond de ressources et place le curseur à 1,5 fois le plafond prévu par le premier alinéa de l'article 706-144, soit 1992 euros pour l'année 2008. Quant au montant de l'indemnité, l'absence de toute référence à la prise en compte, « le cas échéant, des charges de famille » laisse à penser qu'il ne devra pas être relevé selon ce critère, conformément à la jurisprudence précitée.
Dès 1977 et avant même la création du FGTI, lorsque l'Etat lui-même était débiteur de l'indemnité, la réparation des dommages subis par les victimes de certaines infractions pénales faisait intervenir un organe judiciaire, la CIVI. Cet organe, la Commission d'indemnisation des victimes d'infractions ou CIVI, a survécu aux différentes réformes du régime et a vu sa composition se diversifier, et ses prérogatives changer, surtout ces dernières années. Le président de la CIVI a vu s'assouplir son droit d'accorder une provision à la victime, mais c'est désormais le Fonds lui-même qui évaluera le montant de l'indemnité dans le cadre de la procédure transactionnelle. L'article 706-4 du code de procédure pénale institue une CIVI dans le ressort de chaque tribunal de grande instance[34]. La CIVI est une « juridiction civile » échevinale : elle est composée de deux magistrats et d'une « personne s'étant signalée par l'intérêt qu'elle porte aux problèmes des victimes », autrement dit en pratique, le plus souvent, membre d'une association de victimes.
La requête du demandeur doit être adressée au greffe de la CIVI « dans le délai de trois ans à compter de la date de l'infraction ». Lorsque des poursuites pénales sont exercées, ce délai est prorogé et la demande doit être déposée dans l'année qui suit la décision définitive ayant statué sur l'action publique ou l'action civile engagée devant la juridiction répressive[35]. Concrètement, la procédure est engagée par une requête déposée ou envoyée par lettre recommandée au secrétariat de la CIVI compétente, signée par la personne lésée, son représentant légal ou son conseil, étant entendu que l’assistance d’un avocat n’est pas obligatoire.
Dans un premier temps, « la demande d'indemnité, accompagnée des pièces justificatives, est transmise sans délai par le greffe » au FGTI[36]. La procédure transactionnelle d'offre s'enclenche : Le FGTI « est tenu, dans un délai de deux mois à compter de la réception, de présenter à la victime une offre d'indemnisation ». Le décret n° 2005-567 du 27 mai 2005 précise que cette offre doit indiquer l'évaluation retenue par le Fonds pour chaque chef de préjudice, ce qui permet d'assurer le principe de la réparation intégrale. Si la victime accepte l'offre, le constat d'accord est transmis pour homologation au Président de la CIVI, ce qui lui confère force exécutoire. La décision est notifiée à la victime et au FGTI qui procède au versement des sommes.
Le Fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions est également chargé, comme son nom l'indique, d'indemniser les victimes d'acte de terrorisme. La genèse du dispositif actuel est à rechercher dans la vague d'attentats qui a frappé la France en 1986, conduisant au vote de la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme. Les textes relatifs à ce régime figurent aujourd'hui dans le code des assurances, aux articles L. 126-1 à 3 et L. 422-11 et 2. Le système mis en place par le législateur organise une dichotomie entre l'indemnisation des dommages matériels, et l'indemnisation des dommages corporels. Les premiers sont obligatoirement garantis par l'assurance privée, et les seconds sont pleinement confiés à la solidarité nationale. L'article L. 126-2 du code des assurances adopte la définition pénale du terrorisme, qui figure aux articles 421-11 et 421-2 dudit code. Il s'agit des « infractions en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur »[38].
La question de l'application dans le temps du dispositif a longtemps fait l'objet de controverses. D'abord limitée aux faits survenus postérieurement à son entrée en vigueur, elle a progressivement été rendue rétroactive par le législateur au 1er janvier 1985[39] puis au 1er janvier 1982[40], pour éviter toute discrimination inacceptable entre les victimes. Mais la Cour de cassation, dans un arrêt du 23 juin 1993[41], a balayé ces considérations et autorisé l'indemnisation de toutes les victimes sans considération de la date de l'attentat.
La procédure d'indemnisation par le FGTI est précisée par les articles R. 422-6 à 9 du code des assurances. L'article R. 422-6R. 422-6 prévoit la saisine du Fonds par le procureur de la République en cas de survenance d'un acte de terrorisme. Une victime s'estimant victime d'un tel acte peut également saisir directement le Fonds.
↑ L. 422-1L. 422-6 du Code des Assurances
↑ R. 422-1R.422 du Code des Assurances
↑ C. ass., art R. 422-22 et 3
↑ C. ass., art. R. 422-44 et arrêté du 31 octobre 2007, renouvelé tous les ans.
↑ 706-3 du Code de Procédure Pénale
↑ Encore un peu d'exégèse : l'article 706-144 croit bien faire en renvoyant à l'article 706-3 et en rappelant, par un effet miroir, que les faits générateurs du dommage entraînant une ITT inférieure à un mois privent la victime de droit à réparation intégrale au titre de l'article 706-3, mais lui ouvrent le droit à la réparation plafonnée de l'article 706-144. Perdu ! L'article 706-3 prévoit également la possibilité d'obtenir réparation intégrale en cas d'IPP. Autrement dit et pour résumer : l'article 706-14 est partiellement faux, puisqu'une victime peut très bien obtenir la réparation intégrale de son dommage si celui-ci entraîne une ITT inférieure à un mois, mais une IPP.

References: l'article 706
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 L'article 706
 l'article 4

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