Source: http://www.senat.fr/rap/l16-140-316/l16-140-3162.html
Timestamp: 2018-12-15 17:30:34+00:00

Document:
Projet de loi de finances pour 2017 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis
24 novembre 2016 : Budget 2017 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis ( rapport général - première lecture )
Par MM. Michel BOUVARD et Thierry CARCENAC
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II. LE PROGRAMME 156 : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL
1. L'administration fiscale, première direction à réseau de Bercy
Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public » porte l'ensemble des crédits de la direction générale des finances publiques (DGFiP), qui représente à elle seule 74,2 % des crédits de la mission.
Les crédits de la DGFiP sont ventilés en actions correspondant aux différents « métiers » de l'administration fiscale française : calcul de l'assiette, contrôle et recouvrement des impôts dus par les grandes entreprises (action 01), par les PME (action 02) et par les particuliers (action 03) ; gestion financière et comptable de l'État (action 05) ; gestion et paiement des retraites des agents publics (action 06) ; tenue des comptes, paiement des dépenses et recouvrement des recettes des collectivités territoriales et des établissements publics locaux (action 07), et services aux organismes soumis à une obligation de dépôt auprès de l'État (action 08). Enfin, l'action 09 « Soutien » a vocation à porter les dépenses transversales ou ne pouvant pas être rattachées à une action précise.
Cette architecture budgétaire en « métiers » ne correspond donc pas nécessairement aux dépenses de chaque service et de chaque direction.
2. Des crédits en hausse pour la première fois depuis dix ans, et une atténuation notable de la baisse tendancielle des effectifs
Les crédits demandés en 2017 pour le programme 156 s'élèvent à 8,1 milliards d'euros en CP, soit une hausse de 1 % (77,5 millions d'euros) par rapport à 2016. La hausse est même de 1,9 % (151,6 millions d'euros) en AE, pour un total de 8,2 milliards d'euros.
Cette hausse des crédits de la DGFiP est la première depuis plus d'une dizaine d'années, et explique très largement la hausse des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Cette augmentation, notable, ne tient pas à l'interruption du mouvement de rationalisation et de modernisation de l'administration fiscale, mais plutôt au caractère particulier de l'exercice 2017, principalement en raison de la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu (cf. infra).
Évolution par action et par titre des crédits (AE) du programme 156
« Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local »
(en AE) (en euros)
PLF 2017/ LFI 2016
01 - Fiscalité des grandes entreprises
110 931 848
111 574 616
111 311 303
-263 313
104 691 536
107 224 616
105 711 303
6 240 312
02 - Fiscalité des PME
1 668 345 374
1 712 439 898
1 682 200 158
-30 239 740
1 619 362 784
1 664 649 898
1 621 560 158
-43 089 740
42 937 617
50 440 000
6 044 973
03 - Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale
2 230 935 332
2 240 697 367
2 212 729 350
-27 968 017
2 147 385 696
2 151 117 367
2 125 124 350
-25 993 017
82 469 349
88 790 000
05 - Gestion financière de l'État hors fiscalité
732 605 992
781 741 708
730 072 672
-51 669 036
721 089 969
772 101 708
717 622 672
-54 479 036
2 179 981
06 - Gestion des pensions
66 713 328
63 498 099
64 149 835
60 961 333
56 398 099
58 149 835
1 751 736
07- Gestion financière du secteur public local hors fiscalité
1 373 244 619
1 368 188 224
1 363 809 800
-4 378 424
1 346 468 998
1 350 548 224
1 336 629 800
-13 918 424
25 980 091
08 - Gestion des fonds déposés
57 309 068
59 853 416
57 029 463
-2 823 953
57 006 728
59 565 416
56 566 463
-2 998 953
09 - Soutien
1 897 593 443
1 760 067 239
2 028 328 991
268 261 752
1 002 345 073
780 091 884
997 921 619
217 829 735
870 081 994
965 885 355
1 004 817 372
38 932 017
24 986 684
Total P. 156 (en AE)
8 137 679 004
8 249 631 572
151 571 005
7 059 312 117
77 588 988
1 041 853 027
1 134 593 355
1 187 790 372
53 197 017
35 869 093
41 455 000
Évolution par action et par titre des crédits (CP) du programme 156
(en CP) (en euros)
115 855 983
116 424 616
114 911 303
11 164 447
1 677 035 222
1 720 759 898
1 681 450 158
-39 309 740
49 780 873
52 660 000
7 891 565
03- Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale
2 230 256 426
2 242 207 367
2 208 684 350
-33 523 017
81 914 372
82 290 000
05- Gestion financière de l'État hors fiscalité
733 480 928
783 891 708
729 442 672
-54 449 036
11 563 503
06- Gestion des pensions
67 212 924
4 599 018
1 371 728 224
1 360 439 800
-11 288 424
29 668 745
08- Gestion des fonds déposés
57 308 768
60 003 416
56 940 463
-3 062 953
09- Soutien
1 891 960 626
1 654 178 013
1 874 198 008
220 019 995
866 501 466
857 616 129
855 386 389
-2 229 740
22 766 202
Total P. 156 (en CP)
8 149 611 881
8 090 216 589
77 525 248
1 055 494 464
1 045 844 129
1 039 600 389
-6 243 740
33 992 340
La hausse des crédits de la DGFiP porte d'abord sur les dépenses de personnel, qui représentent à elles seules 86 % du budget de cette administration, et affichent une hausse de 1,1 % (77,6 millions d'euros). De fait, le schéma d'emplois du programme prévoit une suppression de « seulement » 1 815 ETP (et 1 630 ETP à périmètre constant), nettement inférieure aux 2 130 ETP supprimés en loi de finances initiale pour 2016 et aux 2 000 ETP supprimés en exécution en 2015, et qui correspond à la « sauvegarde » de 500 ETP par rapport à la prévision pluriannuelle du schéma d'emplois. En conséquence, le plafond d'emplois du programme 156 pour 2017 s'établit à 105 690 ETPT, contre 107 294 ETPT en loi de finances initiale pour 2016.
Dans le détail, la hausse des crédits du programme 156 est en fait concentrée sur l'action 09 « Soutien » (+ 13,3 % soit 220 millions d'euros), cette action portant l'essentiel des coûts liés au prélèvement à la source. À l'inverse, les crédits des autres actions diminuent globalement, pour un montant cumulé de 142,5 millions d'euros, la baisse étant particulièrement marquée pour l'action 02 « Fiscalité des PME » (- 2,3 %, soit 39,3 millions d'euros), pour l'action 05 « Gestion financière de l'État hors fiscalité » (- 6,9 %, soit 54,4 millions d'euros) et pour l'action 08 « Gestion des fonds déposés » (- 5,1 %, soit 3 millions d'euros). Les dépenses de personnel des différentes actions affichent la même tendance.
Ceci dit, à la lecture des documents budgétaires, il est impossible de distinguer ce qui relève de véritables gains de productivité dans les actions « métiers » de la DGFiP (fiscalité des particuliers et des entreprises, gestion comptable etc.) et ce qui relève d'un simple jeu d'écriture par lequel des dépenses ventilées au sein de chacune des actions « métiers » sont opportunément basculées vers les dépenses indivises de l'action 09 « Soutien », celle-ci étant ainsi dire « protégée » en raison de la priorité politique accordée au prélèvement à la source. Ce second cas de figure est d'autant plus à craindre que les coûts et économies liés au prélèvement à la source n'ont, en réalité, pas fait l'objet d'une programmation budgétaire approfondie (cf. infra).
Il y a là un exemple très significatif d'un problème plus général déjà dénoncé par vos rapporteurs spéciaux l'année dernière : le jeu des « vases communicants » entre les différentes actions du programme 156 complique la lecture de la programmation budgétaire et la comparaison des exercices, au détriment du contrôle parlementaire.
3. Des économies de fonctionnement encore insuffisantes au regard des progrès de la dématérialisation
Les crédits et postes supplémentaires prévus pour assurer la mise en oeuvre du prélèvement à la source ne sont pas incompatibles avec la poursuite de la démarche de modernisation et de rationalisation engagée depuis plusieurs années par l'administration fiscale.
Or, si les dépenses de fonctionnement de la DGFiP continuent leur contraction en 2017, cette baisse est limitée à 0,6 % en CP (6,2 millions d'euros), loin des 4,5 % (50,3 millions d'euros) prévus au titre de l'exercice 2016 et des baisses constatées les années précédentes. Une partie de cette « moindre baisse » tient certes aux dépenses de fonctionnement liées au prélèvement à la source, mais cela n'interdit pas de poursuivre, par ailleurs, la rationalisation en cours.
Si des efforts très importants ont déjà été réalisés ces dernières années, il semble qu'il demeure des marges d'amélioration sur les dépenses de fonctionnement de la DGFiP, du fait notamment des progrès de la dématérialisation (cf. encadré).
Les progrès de la dématérialisation à la DGFiP
La généralisation de l'usage des technologies numériques constitue l'un des principaux facteurs de modernisation de l'administration fiscale. Plusieurs projets d'une grande importance sont actuellement menés, parmi lesquels on peut citer :
- la généralisation de la télédéclaration de l'impôt sur le revenu, prévue par l'article 76 de la loi de finances pour 2016, qui prévoit une transition graduelle de 2016 à 2019 en fonction du revenu fiscal de référence (RFR), pour les contribuables dont la résidence principale est équipée d'un accès à Internet. L'indicateur 3.2 du programme 156 a donc été actualisé, et fait désormais état de 21 millions de déclarations en ligne en 2016, et d'une cible de 23 millions pour 2017 ;
- la généralisation de la facturation électronique, qui deviendra obligatoire pour les fournisseurs de l'État à partir de 2017 en ce qui concerne les grandes entreprises et les personnes publiques, et entre 2018 et 2020 pour les autres fournisseurs3(*) ;
- le projet d'espace numérique sécurisé et unifié (ENSU), qui vise à offrir aux particuliers et aux professionnels un espace numérique à l'ergonomie totalement refondue permettant d'accomplir l'ensemble de leurs démarches, en remplacement du portail impots.gouv.fr.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires et le questionnaire budgétaire
Un exemple significatif est celui des frais d'affranchissement de la DGFiP. Dans un rapport d'avril 2015 rendu dans le cadre des « revues de dépenses », ceux-ci avaient été évalués à quelques 200 millions d'euros par an et plus de 360 millions de plis papiers, soit le second poste de fonctionnement de la DGFiP4(*). Le rapport suggérait donc d'intensifier les économies réalisées sur ce poste, en « faisant de la dématérialisation la règle et du papier l'exception », le cas échéant en facturant les envois au prix de deux euros. Dans les faits, il semble que les efforts réalisés ne soient pas encore à la hauteur de l'enjeu. Les éléments transmis à vos rapporteurs spéciaux font état de progrès plus que modestes : « les options retenues à ce stade sont progressives, notamment faute de cadre législatif contraignant pour certaines d'entre elles. (...) Si la DGFiP a pu contenir ses frais d'affranchissement au premier semestre 2016 en réduisant le poids des documents envoyés dans le cadre des campagnes déclaratives (adoption d'une notice simplifiée de 4 pages permettant une économie de 1,4 million d'euros), l'obligation de dématérialisation des déclarations de revenus, qui sera pleinement effective en 2019, ne s'accompagne pas, à ce jour, d'une suppression systématique de l'envoi de l'exemplaire papier de la déclaration ou de celui de l'avis d'imposition. Ceux-ci demeurent en effet soumis au choix de l'usager, et aucune économie significative n'est à attendre mécaniquement. Ainsi, en 2016, la baisse du nombre de déclarations papier envoyées aux usagers s'est traduite par une économie de 458 022 plis, soit 210 000 euros de frais d'affranchissement, et l'économie attendue du fait de la suppression de l'envoi papier des avis d'imposition, qui concerne 4,4 millions d'avis supplémentaires, s'élève à 2,7 millions d'euros ». Signe que les économies sur ce poste de dépenses tardent à se concrétiser, une demande de dégel de la réserve de précaution a été effectuée pour l'année 2016 afin de couvrir des frais d'affranchissement supplémentaires, à hauteur de 1,4 million d'euros5(*).
4. Le prélèvement à la source : un changement important dont la prévision budgétaire est insuffisante
La préparation de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu au 1er janvier 2018, prévu par l'article 38 du présent projet de loi de finances, constitue le principal enjeu budgétaire pour 2017 sur le programme 156, lequel se caractérise habituellement par des tendances plus structurelles, inhérentes à la rigidité de ses dépenses.
Sans préjuger du bien-fondé de la réforme proposée par le Gouvernement6(*), il convient de saluer la mobilisation et la compétence de la DGFiP dans la préparation de cette réforme de très grande ampleur.
Toutefois, sur le strict plan budgétaire, des précisions restent à apporter. Le projet annuel de performances du programme 156 ne fournit guère d'éléments chiffrés, et sur les 415 pages que compte l'évaluation préalable de l'article 38, seules 5 sont consacrées aux conséquences du prélèvement à la source pour l'administration fiscale. Les incertitudes entourant le volet budgétaire du prélèvement à la source s'expliquent sans doute, au moins en partie, par le caractère tardif de la décision définitive de sa mise en oeuvre au cours de l'exercice 2016, même si une « direction de projet dédiée a été mise en place dès l'été 2015 et des premiers contacts ont été pris avec les principales organisations professionnelles à l'automne 20157(*) ».
Les implications sont pourtant importantes, tant sur le plan des effectifs eux-mêmes que de la formation des agents et de l'organisation des services, ainsi que sur le plan des investissements informatiques et de la communication auprès des contribuables et collecteurs.
a) Un impact incertain sur les effectifs de la DGFiP, à court terme comme à moyen et long terme
À court terme, la mise en oeuvre du prélèvement à la source devrait entraîner un pic d'activité pour les agents de la DGFiP. Lors de son audition sur le sujet par la commission des finances de l'Assemblée nationale8(*), le directeur général des finances publiques, Bruno Parent, a ainsi dit s'attendre à « une charge supplémentaire, (...) car il faudra faire beaucoup d'efforts d'accompagnement, de pédagogie et d'assistance aux contribuables ». Lors de son audition au Sénat sur le même sujet9(*), Bruno Parent a ajouté : « ils auront des questions à nous poser et des conseils à nous demander. Nous aurons donc plus de travail, le temps que chacun comprenne le nouveau dispositif et s'y habitue. Cela ne devrait pas durer une éternité. Nous reviendrons ensuite à un rythme de croisière ».
Ce « pic d'activité » explique la « moindre baisse » de 500 ETP sur le schéma d'emplois 2017 (cf. supra). Toutefois, vos rapporteurs spéciaux n'ont pu obtenir aucun détail quant aux différents postes concernés et à la répartition de ces 500 ETP. Le budget de la DGFiP pour 2017 est donc construit sur cette incertitude, qui ne fait que renforcer les ambiguïtés de la « bascule » des crédits de personnel des actions sectorielles (01 à 08) vers ceux de l'action 09 « Soutien » (cf. supra). Il reste néanmoins incontestable que la mise en oeuvre du prélèvement à la source entraînera une surcharge de travail pour les agents de la DGFiP, au risque que celle-ci se fasse au détriment de leurs autres missions, et sans doute d'une ampleur supérieure à ce que suggère le directeur général des finances publiques : les « efforts d'accompagnement, de pédagogie et d'accompagnement » pèsent sans doute assez peu en comparaison des difficultés pratiques qui ne manqueront pas de se poser pour la gestion de l'année de transition, dont les modalités sont particulièrement complexes.
À moyen et long terme, les conséquences du prélèvement à la source sur les effectifs de la DGFiP sont encore plus incertaines. Lors de son audition au Sénat précitée, Bruno Parent a rappelé que l'objectif du prélèvement à la source était l'amélioration du service rendu aux usagers, et non la baisse des effectifs de la DGFiP : « les choses sont parfaitement claires : le projet n'a pas pour objet, même s'il peut avoir pour effet, de baisser les charges de l'administration fiscale. Les effectifs diminuent depuis longtemps, et ils continueront de diminuer en 2017, mais ce n'est pas la finalité du prélèvement à la source, qui vise simplement à améliorer les services rendus aux contribuables, en leur donnant plus de facilités pour faire face à leurs obligations. (...)Les retours sur investissement et les allégements de charges seront sans doute moins importants que ce que l'on entend parfois. La réforme concerne seulement le recouvrement de l'impôt sur le revenu des particuliers ; elle n'a d'ailleurs jamais eu d'autre prétention. C'est un champ d'application réduit par rapport à l'éventail des missions de la DGFiP. Nous consacrons 1 200 équivalents temps plein au recouvrement spontané - par opposition aux actions en recouvrement forcé - de l'impôt sur le revenu. C'est le coeur de la fonction concernée par la réforme. C'est donc une erreur de croire que l'on pourrait économiser des dizaines de milliers d'emplois ».
Toutefois, cette réduction à terme de quelques 1 200 ETP n'est étayée nulle part dans les documents budgétaires. D'après les éléments transmis à vos rapporteurs spéciaux, aujourd'hui, environ 2 500 ETP sont spécifiquement affectés au recouvrement de l'impôt sur le revenu au sein de la DGFiP, sur le total d'environ 15 000 ETP mobilisés pour la gestion des différents aspects de cet impôt. Quant à l'évaluation préalable, celle-ci précise seulement que « s'il est difficile d'arrêter par avance le solde net résultant de la différence entre les tâches appelées à disparaître et les nouvelles tâches, les gains de productivité résultant de la mise en place du prélèvement à la source, en régime de croisière, seront faibles en valeur absolue compte tenu de la dématérialisation intervenue ces dernières années et modestes au regard des effectifs globaux de l'administration fiscale et des réductions de ceux-ci au fil des années (25 000 suppressions d'emplois de 2008 à 2016 par exemple) ».
À vrai dire, si la réforme proposée par le Gouvernement devait aboutir à une véritable simplification des démarches des contribuables, elle pourrait déboucher sur des suppressions plus importantes : cumulée avec les effets de la généralisation de la télédéclaration (cf. supra), elle pourrait provoquer à une accélération de la rationalisation du réseau territorial de la DGFiP (cf. infra), et concerner les effectifs chargés non seulement du recouvrement spontané et de l'encaissement des recettes, mais également du contrôle et du recouvrement forcé, et tout simplement de l'accueil des usagers et des fonctions support y afférentes. La DGFiP précise d'ailleurs qu'il est « d'ores et déjà possible d'avancer que la retenue à la source permettra à terme de diminuer les charges pour la fiscalité des particuliers au titre du recouvrement de l'impôt sur le revenu10(*) ». À l'inverse, s'il s'avère que la mise en oeuvre du prélèvement à la source produit davantage de complexité que de simplicité, la réduction des effectifs pourrait être bien moins importante.
b) L'enjeu de la formation des agents et de l'organisation des services
Au-delà de la question du nombre de postes concernés par la mise en oeuvre du prélèvement à la source se pose la question de la formation des agents de la DGFiP d'une part, et de l'organisation concrète des services d'autre part.
Sur le premier point, il s'agit de mettre en oeuvre un vaste plan de formation en 2017 et 2018 pour l'ensemble des agents des services des impôts des particuliers (SIP) et des entreprises (SIE), des trésoreries et des centres d'appel, soit une part très importante des effectifs de la DGFiP - « plusieurs dizaines de milliers » selon l'évaluation préalable de l'article 38. Lors de son audition au Sénat, Bruno Parent a déclaré que « la formation du personnel commencera avant le 1er janvier 2018, dès le début de l'année prochaine. (...) La formation de nos cadres et de nos agents devra être suffisamment précoce pour que ces derniers soient en mesure d'apporter soutien et conseils aux contribuables et aux collecteurs à chacune de ces étapes ». Toutefois, là encore, aucun élément chiffré précis n'est disponible. Pourtant, l'enjeu est loin d'être anecdotique : pour mémoire, en 2015, la DGFiP a consacré quelque 273 millions d'euros à la formation professionnelle11(*). Au-delà du coût se pose la question de l'organisation de ces formations : l'évaluation préalable précise que les formations dans les services locaux ou par e-formation seront privilégiées, et que ces formations « seront prises en charge par des équipes interne, sans recours à des prestataires externes et donc sans coût budgétaire supplémentaire » : si tel est le cas, d'autres actions de formation devront-elle être supprimées pour libérer les agents formateurs ?
S'agissant de l'organisation concrète des services, le prélèvement à la source ne manquera pas d'avoir d'importantes conséquences. Comme l'indique notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur général, dans son rapport sur le sujet12(*), « certaines tâches, assurées à titre principal par les services des impôts des particuliers et les trésoreries en charge du recouvrement amiable, ont vocation à disparaître - tels que les encaissements des acomptes et des soldes de paiement par chèque, carte bancaire et en numéraire, les travaux de gestion des contrats de mensualisation et les relances des défaillants de paiement - tandis que de nouvelles missions apparaîtraient, en premier lieu pour les services des impôts des entreprises, responsables de la gestion de la retenue à la source, qui devraient assurer le contrôle des obligations déclaratives des tiers collecteurs et du reversement des sommes retenues à la source. (...) Par ailleurs, les services d'accueil des particuliers et des professionnels devraient répondre aux questions des contribuables et des tiers collecteurs et, s'agissant des particuliers, les assister dans leurs nouvelles démarches, concernant, par exemple, la modulation ou l'individualisation du taux de prélèvement ». Or à ce jour, ces enjeux d'organisation des services de la DGFiP sont très peu étayés.
c) Les investissements informatiques : un chiffrage insuffisant... et des précédents fâcheux
La réforme du prélèvement à la source explique aussi la forte hausse des dépenses d'investissement du programme 156, en rupture avec la baisse continue des dernières années. Les crédits de titre 5 demandés au titre de l'année 2017 s'établissent à 30,2 millions d'euros en CP et même 41,5 millions d'euros en AE, soit une hausse de 24,9 % en CP (6 millions d'euros) et un même doublement (+ 99,1 %) en AE (20,6 millions d'euros).
D'après les éléments transmis à vos rapporteurs spéciaux, la part des crédits consacrés au dépenses informatiques en 2017 au titre du prélèvement à la source, qu'il s'agisse de dépenses d'investissement ou de fonctionnement, s'élève à 17 millions d'euros en AE et 10 millions d'euros en CP13(*). On ajoutera qu'une demande de dégel de la réserve de précaution a été effectuée pour l'année 2016, à hauteur de 21,5 millions d'euros en AE et 7,3 millions d'euros en CP pour l'informatique liée au prélèvement à la source14(*).
La DGFiP devra en effet adapter ses systèmes d'information en vue de la mise en oeuvre du prélèvement à la source. D'après l'évaluation préalable, il s'agit de mettre à jour une quarantaine d'applications au total, soit « toutes les applications de gestion de l'impôt sur le revenu des particuliers ainsi qu'un grand nombre d'applications de gestion des professionnels, du contrôle fiscal, de la paie et de la comptabilité », tout ceci dans des délais contraints (entre 2017 et 2019). Il s'agit en outre d'assurer l'interconnexion permanente avec les applications des entreprises, et de construire un système spécifique de transmission des données fiscales et de reversement de la retenue à la source pour les entités qui resteront en-dehors du périmètre de la déclaration sociale nominative (DSN) au 1er janvier 2018, notamment les administrations et établissements publics. Enfin, des adaptations seront également nécessaires pour la DGFiP non pas en tant que gestionnaire du système, mais en tant qu'utilisateur, puisqu'elle est chargée de payer les traitements et les retraites des agents publics.
S'agissant de l'impact budgétaire de ces adaptations, l'évaluation préalable indique seulement que « l'essentiel de ces travaux reposera sur les équipes et équipements existants », ce qu'a confirmé Bruno Parent lors de son audition au Sénat précitée : « nos équipes informatiques sont assez puissantes : nous assumons une grande diversité de tâches, et notre métier consiste à traiter des informations. Ce sont essentiellement les fonctionnaires des services informatiques de la DGFiP qui feront face, même si nous solliciterons aussi une aide externe. Cela représentera peut-être quelques dizaines de millions d'euros ; ce n'est pas considérable. Mais l'essentiel du travail sera effectué par les fonctionnaires déjà à l'oeuvre sur les systèmes informatiques, pas seulement pour des raisons d'économie budgétaire, mais tout simplement parce qu'il est plus facile de modifier dans un délai contraint un système d'information si on le connaît déjà. De toute manière, si ces fonctionnaires n'exécutaient pas ces tâches, ils en feraient d'autres, et seraient tout de même payés ; voilà pourquoi ces questions sont peu abordées dans le programme 156 ».
De fait, le projet annuel de performances du programme 156 ne donne aucune estimation précise de ces dépenses (pas plus en matière d'investissement que de fonctionnement ou de dépenses de personnel d'ailleurs), de sorte qu'il est impossible de savoir ce qui, dans la hausse globale des crédits de titre 5, relève du volet informatique du prélèvement à la source. À vrai dire, il est probable que l'administration elle-même n'en ait pas à ce stade une connaissance très fine.
Or, s'agissant des informatiques, une prudence toute particulière s'impose, en raison notamment du précédent fâcheux de l'Opérateur national de paye (ONP). Lancé en 2008, ce projet visait à unifier la paye des 2,5 millions d'agents de l'État (volet « SI-Paye »), et devait être connecté aux nouveaux systèmes d'information de gestion des ressources humaines (SIRH) des différents ministères - c'est dans cette interconnexion que se trouvaient l'essentiel des économies attendues. Toutefois, l'hétérogénéité des SIRH ministériels, la faiblesse du pilotage interministériel et les retards pris dans les développements techniques ont conduit à mettre fin au volet « SI-Paye » de l'ONP le 10 mars 2014, après six années de développement en pure perte, évaluée à 286 millions d'euros sur la seule période comprise entre 2009 et 201315(*).
Pour la DGFiP, deux projets informatiques distincts découlent directement de l'arrêt de l'ONP :
- la modernisation de l'actuelle application de paye des agents publics (projet PAYSAGE), qui continuera donc à être utilisée en lieu et place de l'ONP. Le projet annuel de performances 2017 estime son coût complet à 28,3 millions d'euros... contre 17 millions d'euros en 2016 ;
- le développement d'un SIRH interministériel (projet SIRHIUS). Or, dans un référé du 20 avril 201616(*), la Cour des comptes a mis en évidence les importantes incertitudes qui pèsent également sur SIRHIUS : « dix ans après son lancement, force est de constater que ce projet a pris un retard important et que son déploiement est loin d'être achevé ». Celui-ci devait initialement s'achever en 2014, mais n'a pas cessé d'être repoussé depuis, avec une cible actuelle en 2018. À ce jour, seules quatre directions des ministères économiques et financiers et le ministère des affaires étrangères ont effectué la « bascule » sur SIRHIUS17(*). La DGFiP elle-même n'en fait pas partie18(*). La DGFiP évalue le coût complet de SIRHIUS à 127,8 millions d'euros à horizon 2018, la Cour des comptes avançant quant à elle le chiffre de 140 millions d'euros à horizon 2019.
Dans ce contexte, la mobilisation des compétences informatiques internes de la DGFiP pour le prélèvement à la source appelle l'attention à double titre : d'une part, on ne saurait exclure un nouvel « accident » comparable à celui de l'ONP, ou du moins d'importants retards tels que ceux qu'a connus le projet CHORUS (même si les adaptations demandées pour le prélèvement à la source sont de bien moindre ampleur) ; d'autre part, l'affectation d'une partie des ressources humaines et techniques au prélèvement à la source pourrait conduire à des retards ou problèmes supplémentaires sur les projets PAYSAGE et SIRHIUS.
d) Une campagne de communication non prévue par le budget
Dans la perspective de la mise en oeuvre du prélèvement à la source, une campagne de communication nationale est envisagée. Lors de son audition par la commission des finances, Bruno Parent a fourni quelques indications : « des actions de communication, au sens médiatique du terme, sont en cours de réflexion. Des spécialistes de la communication de l'État, pas uniquement spécifiques à la DGFiP vu l'ampleur de la réforme, travaillent sur une campagne médiatique qui devra rythmer l'année 2017 : presse, radio, télévision, réseaux sociaux. L'objectif est, là encore, d'accompagner le mieux possible les usagers et les collecteurs. L'architecture générale n'en est pas encore arrêtée, mais il y a une ferme volonté de faire le nécessaire ».
Il est indéniable qu'une réforme d'une telle ampleur appelle des actions de sensibilisation. Néanmoins, là encore, la communication n'apparaît pas dans la programmation budgétaire, ce qui laisse plusieurs questions ouvertes. Tout d'abord, cette campagne sera-t-elle financée sur les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », ou d'un autre périmètre ministériel, par exemple au titre de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ? S'agissant d'un éventuel recours à des prestataires extérieurs, celui-ci se fera-t-il dans le cadre d'un contrat existant (marché public à bon de commande) ou fera-t-il l'objet d'un marché spécifique ?
5. La rationalisation du réseau de la DGFiP : une évolution nécessaire, mais une concertation territoriale défaillante
Avec le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, la rationalisation du réseau territorial de la DGFiP constitue l'autre enjeu budgétaire majeur du programme 156, déjà présent lors des exercices précédents.
Avec plus 4 000 points de contact sur l'ensemble du territoire, le réseau de la DGFiP est l'un des plus denses de toutes les administrations d'État. Sa rationalisation constitue une évolution absolument nécessaire pour les prochaines années : de fait, la qualité du service rendu aux usagers est aujourd'hui menacée par l'inadaptation de ce réseau aux évolutions économiques (bassins d'emploi), démographiques (bassins de vie) et technologiques (Internet et dématérialisation). À cela vient s'ajouter une contrainte budgétaire forte sur le long terme.
La réorganisation des services centraux de la DGFiP a pour l'essentiel été achevée dans la foulée de la fusion entre la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), intervenue en 2008. La fusion des directions départementales est elle aussi achevée : celles-ci sont passées de 208 en 2008 à 101 en 2016. Quant aux 13 directions régionales qui devraient être créées dans le cadre de la réforme territoriale19(*), celles-ci permettront de regrouper l'ensemble des services et missions régionaux existants.
Au niveau local, le regroupement des services des impôts des particuliers (SIP) et des services des impôts des entreprises (SIE) est lui aussi bien avancé : 18 SIP et 31 SIE ont ainsi été fusionnés au 1er janvier 2016, et une cinquantaine de SIE et SIP urbains devraient être fusionnés au 1er janvier 201720(*). En parallèle, la DGFiP a engagé une démarche de spécialisation de ses services, qui se traduit notamment par la création de pôles patrimoniaux (à partir de 2015) ou de structures mixtes trésoreries-SIE-SIP.
Dès lors, les efforts de rationalisation portent aujourd'hui principalement sur le regroupement des postes comptables (trésoreries) de la DGFiP. Les trésoreries assurent la gestion budgétaire et comptable des collectivités locales et de leurs établissements publics, des hôpitaux et de certains offices publics de l'habitat. En milieu rural ou péri-urbain, des trésoreries « mixtes » sont aussi compétentes pour le recouvrement des impôts, et offrent aux particuliers un accueil fiscal de proximité, en complément des SIE et des SIP. Ainsi, au 1er janvier 2016, 149 trésoreries ont été fusionnées avec des trésoreries proches21(*).
Évolution du réseau déconcentré de la DGFiP depuis 2012
Au 31 décembre de chaque année (et 1er janvier pour 2016)
Source : DGFiP, questionnaire budgétaire complémentaire
Regroupements des trésoreries la DGFiP depuis 2009
Au 31 décembre de chaque année (2016 : prévisions)
S'agissant du réseau urbain, un mouvement de regroupement des postes comptables a été engagé en 2015. Les trésoreries sont également concernées par la démarche de spécialisation, avec notamment la création de trésoreries hospitalières, plus étoffées et plus professionnelles.
C'est donc sur la réorganisation du réseau rural de la DGFiP que se concentrent les principales difficultés. Au 1er janvier 2017, 120 fusions de trésoreries devraient être opérées au sein du réseau rural de la DGFiP22(*). Sur le fond, le regroupement des structures les plus fragiles, qui ne sont plus à même de fournir un service de qualité aux usagers ni des conditions de travail satisfaisantes aux agents, est bien sûr nécessaire. En outre, la réorganisation des intercommunalités justifie une adaptation des trésoreries à la nouvelle carte.
Toutefois, il est absolument impératif de conduire ce mouvement de rationalisation en concertation avec l'ensemble des acteurs locaux, et notamment les élus et le préfet, à qui il incombe de coordonner l'ensemble des administrations de l'État, ainsi qu'avec les personnels de la DGFiP. En l'absence d'une telle concertation, un même territoire pourrait « perdre » en même temps plusieurs services de l'État - l'administration fiscale, la gendarmerie, la douane etc. -, ce qui représente une grave menace pour l'aménagement du territoire, sans rien apporter à l'usager en termes de qualité du service public. En particulier, rien ne justifie a priori que tous les services de l'État se regroupent au chef-lieu du département ou de la région. En principe, la DGFiP s'oblige à une telle concertation : « la méthode appliquée est fondée sur le dialogue et sur l'appréciation des besoins au plus proche du terrain. (...) C'est à l'issue de cette phase de concertation que la décision de réorganisation des services est, le cas échéant, prise par le ministre ».
En pratique, il semble cependant que cette concertation soit aujourd'hui défaillante, du moins dans certains territoires. Cela ne tient pas tant à la DGFiP elle-même qu'à l'absence de dialogue entre les différents services de l'État, qui conduisent chacun la rationalisation de leur propre réseau de manière autonome. À cet égard, il est bon de rappeler que l'article 98 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République23(*) (loi Notre) prévoit expressément l'élaboration de « schémas départementaux d'amélioration et d'accessibilité des services au public » : si ceux-ci n'ont pas de valeur contraignante, il est tout de même regrettable de constater que, dans certains territoires, le préfet intervient avant même que le schéma ait pu être élaboré.
Dans ce contexte, la démarche de la DGFiP doit évoluer, comme d'ailleurs celle des autres administrations :
- la DGFiP et le cas échéant le préfet devraient s'abstenir de prendre toute décision avant l'adoption du schéma départemental d'amélioration et d'accessibilité des services au public ;
- une prévisibilité à moyen terme est nécessaire, au moins pour les cas où les évolutions sont évidentes, par exemple pour les trésoreries hospitalières ou l'adaptation à la nouvelle carte intercommunale ;
- la présence de proximité doit être maintenue, y compris par un développement du recours aux maisons de service au public pour l'accueil des usagers. La proximité de l'accueil et des services « de base » n'est pas incompatible avec un regroupement, par ailleurs, des services spécialisés.
6. Le contrôle fiscal : évoluer sans renoncer
En dépit de la baisse tendancielle des effectifs de la DGFiP, la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales constitue - à juste titre - une priorité forte du Gouvernement. À ce titre, les effectifs du contrôle fiscal au sein de la DGFiP sont « sanctuarisés », ce qu'a confirmé le directeur général des finances publiques, Bruno Parent, à vos rapporteurs spéciaux24(*). Compte tenu de la diminution globale du plafond d'emplois du programme 156, la proportion des agents chargés du contrôle fiscal tend même à augmenter, atteignant 9,7 % des effectifs en 2017.
Répartition des emplois de la DGFiP
(en ETPT et en % des effectifs, au 1er janvier de chaque année)
Contrôle fiscal et assimilés
Directions spécialisées (hors contrôle fiscal)
Gestion des impôts : SIE, SIP etc.
Gestion du secteur public local
(trésoreries spécialisées)
Directions départementales (DDFiP)
et régionales (DRFiP)
Source : commission des finances, d'après les questionnaires budgétaires 2016 et 2017
Cette priorité accordée au contrôle fiscal s'est traduite par plusieurs réformes et avancées importantes ces dernières années, et notamment :
- le renforcement des outils juridiques de l'administration fiscale et la coopération accrue avec l'autorité judiciaire. Parmi les nombreuses mesures adoptées ces dernières années, on peut citer les obligations de « reporting pays par pays » (y compris public) applicables aux entreprises multinationales, l'obligation d'utiliser un logiciel de caisse non permissif, ou encore la possibilité de mettre en oeuvre des « techniques spéciales d'enquête » (écoutes, garde-à-vue, perquisitions etc.) dans les cas les plus graves, par le recours à la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF, ou « police fiscale »). Dans le cadre des enquêtes judiciaires menées par la BNRDF, la DGFiP a notifié près de 200 millions d'euros de droits et pénalités, étant précisé que les affaires les plus importantes demeurent en cours de traitement. La coopération avec le nouveau parquet national financier (PNF) semble par ailleurs excellente ;
- la mise en place d'une « task force TVA » en 2014, structure de coordination rassemblant la DGFiP, la douane, le ministère de l'intérieur, l'autorité judiciaire, la cellule de renseignement financier Tracfin et d'autres administrations. La task force vise à identifier les mécanismes des grandes fraudes à la TVA (de type carrousel), en s'appuyant notamment sur des techniques d'analyse de données de masse (« datamining ») ;
- la mise en place du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) (cf. encadré). Dans la perspective du passage à l'échange automatique d'informations à compter de 201725(*), celui-ci a permis un retour massif des avoirs non-déclarés situés à l'étranger, et représente ainsi une part importante des recettes du contrôle fiscal : 1,9 milliard d'euros encaissés en 2014, 2,7 milliards d'euros encaissés en 2015, 2,1 milliards d'euros prévus en 2016, et 2,1 milliards d'euros prévus par le présent projet de loi de finances pour 2017.
D'une manière générale, les résultats du contrôle fiscal sont en hausse : les montants redressés ont atteint 21,2 milliards d'euros en 2015, soit une hausse de 10 % par rapport à 2014 (19,3 milliards d'euros), dans la continuité de la hausse par rapport à 2014 (18 milliards d'euros)26(*).
Ainsi, alors que le droit commun prévoit une majoration de 40 % à 80 %, la circulaire atténue ces montants en fonction de la catégorie à laquelle se rattache la fraude :
- les fraudeurs « actifs » (comptes ouverts récemment et/ou régulièrement alimentés) se voient appliquer une majoration de 30 %, portée à 35 % en septembre 2016 ;
- les fraudeurs « passifs » (notamment les personnes ayant hérité d'un compte à l'étranger et n'en n'ayant pas fait usage) se voient appliquer une majoration de 15 %, portée à 25 % en septembre 2016.
Les dossiers sont pris en charge par le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), rattaché à la direction nationale des vérifications des situations fiscales (DNVSF) et situé à Paris. Afin d'accélérer le traitement des dossiers aux enjeux modestes (moins de 600 000 euros d'actifs), dix « pôles régionaux » ont été ouverts, soit sept pôles en juin 2015 (Strasbourg, Bordeaux, Lyon, Marseille, Vanves, Saint-Germain-en-Laye et Paris) et trois pôles supplémentaires en juin 2016 (Ermont, Lille, Nantes).
Au total, 209 agents sont exclusivement dédiés à l'exercice de cette mission en 2016, à comparer avec les 88 agents présents au STDR au 31 décembre 2015. L'objectif est d'avoir traité l'ensemble des dossiers d'ici 2019.
Au 31 août 2016, 46 972 contribuables avaient demandé la régularisation de leur situation fiscale, représentant une base fiscale de 28,8 milliards d'euros. Près de 85 % des dossiers proviennent de Suisse, et 7 % du Luxembourg. La « fraude passive » représentante près de 80 % des cas.
Quelques 19 161 dossiers avaient été traités, permettant à l'État de recouvrer 6,3 milliards d'euros au total.
Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de finances pour 2017 et les réponses au questionnaire budgétaire complémentaire
Ceci étant dit, la question des moyens et des résultats du contrôle fiscal soulève d'importantes questions :
- premièrement, l'enjeu du recouvrement effectif des droits et pénalités redressées, mesuré par l'indicateur 1.2 du programme 156 : si les résultats du contrôle fiscal sont en effet en hausse, le taux de recouvrement effectif des créances fiscales à N+2 reste peu élevé27(*) (58,9 % en 2015, avec une cible de 60 % en 2016 et 2017), en raison non seulement des faillites et procédures contentieuses, mais aussi des difficultés à recouvrer les sommes redressées dès lors que le contribuable - du particulier à l'entreprise multinationale - est établi à l'étranger, et que l'assistance administrative internationale, avec ses lenteurs et ses dysfonctionnements, doit être activée ;
- deuxièmement, les conséquences du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu (cf. supra) : une partie des effectifs devra se consacrer au contrôle non plus seulement des contribuables, mais également des collecteurs (les employeurs), ce qui constitue une mission inédite : peu d'informations sont disponibles à ce sujet ;
- troisièmement, l'enjeu de la fraude fiscale sur Internet : dans deux rapports de septembre 2015, le groupe de travail de la commission des finances sur le recouvrement de l'impôt à l'heure du numérique28(*) a mis en évidence, d'une part, le considérable manque à gagner résultant du non-paiement de la TVA par les vendeurs en ligne (sur Amazon, Leboncoin etc.)29(*), et d'autre part, l'absence de fiscalisation des revenus tirés par les particuliers de leurs activités sur des plateformes collaboratives (Airbnb, Uber, Hopwork, Zilok etc.)30(*).
Dans ce dernier domaine, les réponses apparaissent pour l'instant insuffisantes. La principale a consisté à doter l'administration fiscale en 2015 d'un « droit de communication non nominatif », lequel permet d'interroger les différents acteurs d'Internet (plateformes collaboratives, e-commerçants, mais aussi expressistes, intermédiaires de transactions etc.) sur leurs clients, les ventes et transactions de ceux-ci, sans pour autant les désigner nommément. Ce nouveau droit de communication, mis en oeuvre depuis mi-2015, a été plus de 800 fois, et a concerné près d'une centaine d'activités différentes. Compte tenu de la durée des procédures, aucun résultat n'est attendu prochainement. Mais surtout, ce dispositif souffre d'une faiblesse structurelle : la plupart des acteurs d'Internet étant établis à l'étranger, ils ne sont pas soumis à ce droit de communication, ce qui rend son efficacité douteuse.
S'agissant plus particulièrement de la TVA, la DGFiP précise seulement avoir « interrogé les administrations fiscales étrangères via l'assistance administrative internationale31(*) », ce qui permet là aussi de douter que des résultats substantiels seront constatés prochainement.
Par ailleurs, il est regrettable que les résultats des travaux de l'administration sur les pistes de réforme de la TVA sur le commerce en ligne, y compris la piste d'un « paiement scindé » proposée par le groupe de travail, n'aient pas été communiqués à vos rapporteurs spéciaux, en contradiction avec l'article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
* 3 En application de l'ordonnance n° 2014-697 du 26 juin 2014 relative au développement de la facturation électronique. D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, ceci représente à terme près de 650 millions d'envois papier par an.
* 4 Rapport établi par le service du pilotage et du budget de la DGFiP dans le cadre des « revues de dépense », avril 2015.
* 5 Note au Premier ministre du 18 juillet 2016. Source : questionnaire budgétaire complémentaire.
* 6 Voir à cet égard, notamment, le rapport n° 98 (2016-2017) fait par Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances, « Le prélèvement à la source : un choc de complexité », déposé le 2 novembre 2016.
* 7 Source : questionnaire budgétaire complémentaire.
* 8 Audition de Bruno Parent, directeur général des finances publiques, par la commission des finances de l'Assemblée nationale, le 27 septembre 2016.
* 9 Audition de Bruno Parent, directeur général des finances publiques, par la commission des finances du Sénat, le 19 octobre 2016.
* 10 Ceci se traduirait alors par une amélioration de l'indicateur 4.1 du programme 156, qui mesure le « taux d'intervention sur l'impôt », soit le rapport entre le coût de gestion de l'impôt et le montant des recettes fiscales brutes collectées. La prévision pour 2017 est de 0,77, contre 0,80 en projet de loi de finances pour 2016, mais il s'agit aujourd'hui d'un indicateur agrégé qui porte sur l'ensemble des impôts collectés par la DGFiP.
* 11 Source : questionnaire budgétaire.
* 12 Rapport n° 98 (2016-2017) du 2 novembre 2016, précité.
* 13 Source : questionnaire budgétaire complémentaire.
* 14 Note au Premier ministre du 18 juillet 2016. Source : questionnaire budgétaire complémentaire.
* 15 D'après les chiffres fournis par le directeur interministériel des systèmes d'information et de communication (DISIC), Jacques Marzin, à l'occasion de l'audition conjointe du 21 mai 2014 sur le projet de l'ONP devant la commission des finances.
* 16 Référé S-2016-0980 sur le déploiement du système d'information des ressources humaines des ministères économiques et financiers (SIRHIUS), 20 avril 2016.
* 17 La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), le secrétariat général et l'Institut national des statistiques et des études économiques (Insee).
* 18 Sa « bascule » est prévue pour 2018. Toutefois il semble, du moins au moment de la publication du référé de la Cour des comptes, qu'aucune décision n'ait été prise concernant la réorganisation des services RH déconcentrés en lien avec le déploiement de SIRHIUS, alors que c'est pourtant de cela que dépend l'essentiel des réductions d'effectifs attendues (300 ETP).
* 19 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 20 Source : questionnaire budgétaire. Pour mémoire, les regroupements prévus au titre d'un exercice interviennent généralement le 1er janvier.
* 21 Source : questionnaire budgétaire.
* 22 Source : questionnaire budgétaire.
* 23 Loi n° 2015-991 précitée.
* 24 Entretien avec Bruno Parent, directeur général des finances publiques, le 20 octobre 2016.
* 25 En vertu de l'accord multilatéral entre autorités compétentes, signé à Berlin le 29 octobre 2014 par plus d'une centaine de pays. Voir à ce sujet le rapport n° 59 (2015-2016), fait par Éric Doligé au nom de la commission des finances, déposé le 14 octobre 2015.
* 26 Source : rapport annuel 2015 de la direction générale des finances publiques.
* 27 Cet indicateur, qui conserve une marge de progression importante, mériterait donc de remplacer l'indicateur 1.1 en tant qu'indicateur de la mission. Ce dernier mesure en effet le taux de déclaration et de recouvrement spontanés, c'est-à-dire le civisme fiscal, et est très stable depuis plusieurs années (supérieur à 98 % pour les particuliers).
* 28 En 2015, ce groupe de travail était composé de : Michel Bouvard, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Philippe Dallier, Jacques Genest, Bernard Lalande et Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances.
* 29 Rapport n° 691 (2014-2015), « Le e-commerce : propositions pour une TVA payée à la source », 17 septembre 2015. Il était proposé d'instituer un système de paiement à la source de la TVA, lors de la transaction sur Internet, par un « paiement scindé » effectué par les intermédiaires de paiement.
* 30 Rapport n° 690 (2014-2015), « L'économie collaborative : propositions pour une fiscalité simple, juste et efficace », 17 septembre 2015. Il était proposé d'instituer un abattement général de 5 000 euros sur les revenus tirés des plateformes, afin de prendre en compte de manière forfaitaire le « partage de frais », et de mettre en place un système de déclaration automatique des revenus par les plateformes, analogue à la déclaration pré-remplie des salariés.
* 31 Source : questionnaire budgétaire complémentaire.

References: l'article 76
 l'article 38
 l'article 38
 l'article 38
 l'article 98
 l'article 49