Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2013-00682-de-septiembre-22-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_c289ac454e424ac4bad50538d88cb1e7&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-19 13:33:05+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2013-00682 DE SEPTIEMBRE 22 DE 2016
SENTENCIA 2013-00682 DE 22 DE SEPTIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:ADMINISTRADORAS DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL PUEDEN ADELANTAR COBROS DE MORA DE AFILIADOS APLICANDO ESTÁNDARES DE LA UGPP. SE PRECISA, QUE A LAS ADMINISTRADORAS DEL SISTEMA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL LES CORRESPONDE ADELANTAR LAS ACCIONES CORRESPONDIENTES PARA COBRAR LA MORA REGISTRADA DE SUS AFILIADOS, APLICANDO DE MANERA OBLIGATORIA LOS ESTÁNDARES DE PROCESOS QUE FIJE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP). DE IGUAL FORMA, SE EXPLICA QUE ESTA UNIDAD TIENE QUE IMPLEMENTAR MECANISMOS PARA DETERMINAR Y COBRAR LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL QUE ADELANTEN DICHAS ADMINISTRADORAS, INCLUYENDO LA DEFINICIÓN DE ESTÁNDARES Y PRÁCTICAS MEJORES, CONFORME LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 2 DE LA LEY 100 DE 1993, QUE ESTABLECE LOS PRINCIPIOS DEL SERVICIO PÚBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL. ES IMPORTANTE RESALTAR QUE EL SEGUIMIENTO, LA COLABORACIÓN Y LA DETERMINACIÓN DE LA ADECUADA, COMPLETA Y OPORTUNA LIQUIDACIÓN Y PAGO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL HA SIDO FUNCIÓN DE LA UGPP DESDE EL ARTÍCULO 156 DE LA LEY 1151 DEL 2007, ESPECÍFICAMENTE POR MEDIO DEL DECRETO - LEY 169 DEL 2008.
TEMAS ESPECÍFICOS:UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, SEGURIDAD SOCIAL, PROTECCIÓN SOCIAL, PAGO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, COBRO POR COTIZACIÓN EN MORA AL SISTEMA DE PENSIONES, LIQUIDACIÓN DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD
Sentencia 2013-00682 de septiembre 22 de 2016
Ref.: Expediente 11001-03-24-000-2013-00682-00
Acción: Simple Nulidad.
Actor: Winston Saavedra Chacón
Tesis: Los estándares de cobro persuasivo de las contribuciones parafiscales de la protección social, a los empleadores que se encuentran en mora, que fijó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, mediante los actos acusados, no violan normas superiores relacionadas con su cobro coactivo y/o judicial, ni violan los principios de eficiencia, eficacia, economía y celeridad.
El acto acusado parcialmente, dispone:
Por la cual se establecen los estándares de cobro que deben implementar las administradoras del sistema de la protección social”.
LA DIRECTORA GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP.
en ejercicio de sus atribuciones legales y en especial las conferidas en los numerales 18 y 19 del artículo 6º del Decreto 575 de 2013, el parágrafo 1o del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, y
Que el parágrafo 1º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, dispone que las administradoras del sistema de la protección social estarán obligadas a dar cumplimiento a los estándares de procesos que fije la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), respecto de las acciones de cobro de la mora registrada de sus afiliados.
Que el numeral 4º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, señala que las administradoras del sistema de la protección social que incumplan los estándares que la UGPP establezca para el cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social, serán sancionadas hasta por doscientas (200) UVT.
ART. 3º—Actualización de datos de ubicación y contacto de aportantes. … .
ART. 4º—Reporte consolidado de cartera. … .
ART. 5º—Reporte de cartera desagregada por aportante. … .
ART. 9º—Inicio de las acciones de cobro coactivo o judicial por parte de las administradoras. Una vez agotadas sin éxito las acciones persuasivas cuando estas correspondan, las administradoras del sistema de la protección social iniciarán las actuaciones de cobro coactivo o judicial pertinentes, sin perjuicio de lo previsto por la normatividad legal vigente. …”.
Lo primero que la Sala aclara es que la potestad reglamentaria es una atribución Constitucional que tiene el Presidente de la República para desarrollar la ley, por lo cual le está vedado ampliar o restringir el sentido de la misma o suprimir o modificar las disposiciones legales vigentes; el acto parcialmente acusado fue expedido por la directora general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, que no ejerce la potestad reglamentaria; circunstancia diferente sería que las disposiciones acusadas se hubieran expedido sin competencia o violen normas superiores, que es lo que la Sala debe estudiar en este proceso.
La Ley 100 de 1993, sobre los estándares de cobro por parte de las administradoras del sistema de la protección social, establecía:
Y el artículo 2º del Decreto 2633 de 1994, reglamentó la anterior disposición y consagró:
“ART. 2º—Del procedimiento para constituir en mora al empleador. Vencidos los plazos señalados para efectuar las consignaciones respectivas por parte de los empleadores, la entidad administradora, mediante comunicación dirigida al empleador moroso lo requerirá, si dentro de los quince (15) días siguientes a dicho requerimiento el empleador no se ha pronunciado, se procederá a elaborar la liquidación, la cual prestará mérito ejecutivo de conformidad con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993”.
La tarea de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, ha sido función de la UGPP desde su creación mediante la Ley 1151 de 2007, artículo 156 y, más específicamente, el Decreto-Ley 169 de 23 de enero de 2008, “por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social”, previó que la UGPP debía recomendar estándares a los procesos de determinación y cobro que le corresponden a las Administradoras y demás entidades del sistema de la protección social.
Ahora bien, el acto parcialmente acusado fue expedido en virtud de las facultades conferidas a la UGPP en el parágrafo del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 y en los numerales 18 y 19 del artículo 6º del Decreto 575 de 2013, que consagran:
• Ley 1607 de 26 de diciembre de 2012, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.
• Decreto 575 de 22 de marzo de 2013, “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se determinan las funciones de sus dependencias”.
“ART. 6º—Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, cumplirá con las siguientes funciones:
19. Colaborar e informar, cuando lo estime procedente, a las entidades y órganos de vigilancia y control del Sistema, las irregularidades y hallazgos que conozca o del incumplimiento de estándares definidos por la unidad”.
De conformidad con las normas pretranscritas a las administradoras del sistema de la protección social les corresponde adelantar las acciones de cobro de la mora registrada de sus afiliados, aplicando de manera obligatoria los estándares de procesos que fije la UGPP, entidad que debe implementar mecanismos para la determinación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social que adelanten dichas administradoras, incluyendo la definición de estándares y mejores prácticas, lo cual es acorde con lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, que dispone:
…”. (Resaltado fuera de texto)
De lo anterior se colige que la UGPP tenía competencia para expedir las normas acusadas sin que se advierta extralimitación alguna, cumplió con una de sus obligaciones sin transgredir las normas superiores que le ordenaron implementar mecanismos y fijar estándares y mejores prácticas para el cobro de las contribuciones parafiscales.
La inconformidad del actor se centra además, en que las disposiciones acusadas de la Resolución 444 de 2013, afectan los recursos y servicios de salud, específicamente, el POS y la eficiencia en el cobro de los aportes parafiscales, porque, de un lado, se aumentan los gastos de administración de las administradoras contrariando lo dispuesto por el artículo 182 de la Ley 100 de 1993 y, por otro, el cobro persuasivo dilata el cobro coactivo y/o judicial.
El artículo 182 mencionado, declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-130 de 2002, reza:
Para la Sala, no se vislumbra afectación a los recursos del POS, pues en todo caso, la UPC debe ser utilizada por las prestadoras del servicio de manera que garanticen el POS y los gastos de administración no pueden superar un porcentaje de la UPC, de lo cual se colige que la UPC tiene dos componentes, a saber: a) para la prestación de los servicios de salud contenidos en el POS y b) un porcentaje legal para los gastos de administración que incluye el derecho a percibir utilidades, de manera que siempre un aumento en la UPC necesariamente implica un aumento en los dos componentes, sin que el segundo pueda exceder un porcentaje establecido en la ley.
En efecto, la Ley 1438 de 19 de enero de 2011, “Por medio de la cual se reforma el sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”, que el actor considera violado con las disposiciones acusadas, en su artículo 23 dispone:
Visto lo anterior, lo que observa la Sala es que el actor no soportó su demanda con estudios técnicos ni argumentos sólidos para pretender la nulidad de las disposiciones demandadas, por afectación del POS.
En cuanto a la supuesta violación a los principios de eficiencia y economía, que el actor endilga a los artículos acusados 6º, 8º y 9º de la Resolución 444 de 2013, lo que observa la Sala es lo siguiente:
El artículo 2º del Decreto 2633 de 1994, antes transcrito, regula el procedimiento para constituir en mora al empleador sin que establezca términos para efectuar el requerimiento de pago, solamente dispone que una vez hecho éste, el empleador tiene 15 días para pronunciarse, so pena de que se elabore la liquidación la cual presta mérito ejecutivo, y las disposiciones demandadas no establecen requisitos adicionales a este procedimiento; esta norma no menciona la obligatoriedad de proceder a efectuar acciones de cobro en forma inmediata, como lo explicó el Ministerio Público.
El artículo 6º acusado de la Resolución 444 de 2013, lo que dispone es que se avise al aportante el incumplimiento de su obligación dentro de los 10 días del mes siguiente a su causación, lo cual no excluye las acciones de cobro; el artículo 8º ídem, dispone un procedimiento posterior a la constitución del título ejecutivo, consistente en efectuar acciones persuasivas, que no contradicen el Decreto 2633 de 1994, porque, se repite, no menciona la obligatoriedad de proceder al cobro coactivo y/o judicial, en forma inmediata; y el artículo 9º ibídem, establece el inicio de las acciones de cobro coactivo y/o judicial una vez agotada sin éxito la etapa persuasiva.
Entonces los principios que el actor considera vulnerados, no lo fueron y, por el contrario, el aviso al deudor y el cobro persuasivo, evitan incurrir en los gastos que implica el cobro coactivo y/o judicial y propende por obtener el pago voluntario de la obligación por parte del empleador sin dilaciones y promoviendo su comportamiento diligente, evitando en lo posible un desgaste a largo plazo y ahorrando recursos del sistema, como bien lo explicaron la entidad demandada y el Ministerio Público, razón por la cual se descarta la violación del principio de celeridad; en cuanto al cargo de exceso de requisitos que el actor endilga a los actos acusados, es una apreciación de éste que resulta ser más de conveniencia que de legalidad, que es lo que compete a esta jurisdicción estudiar.
Por lo anterior, la Sala denegará las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

References: ARTÍCULO 2
 ARTÍCULO 156
 artículo 6
 artículo 178
 artículo 178
 artículo 179
 artículo 2
 artículo 24
 artículo 156
 artículo 178
 artículo 6
 Resolución 
 artículo 182
 artículo 182
 artículo 23
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 6
 Resolución 
 artículo 8
 artículo 9