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⭐Gli Enti Bilaterali in Italia Rapporto Nazionale 2014
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1 Pag.1232 INDICE 4 L ASSISTENZA SOCIO-SANITARIA DAGLI ENTI MUTUALISTICI AL SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE Il sistema sanitario pubblico: composizione Dinamiche della spesa sanitaria pubblica Compartecipazione dei cittadini e spesa privata I FONDI INTEGRATIVI DI ASSISTENZA SOCIO-SANITARIA Fondi integrativi del Ssn Adesioni e andamenti LE SMS (OGGI)...1413 Pag L ASSISTENZA SOCIO-SANITARIA Il capitolo, dedicato al pilastro dell assistenza socio-sanitaria, si concentra dapprima sul sistema sanitario pubblico (par. 4.1), descrivendo i passaggi più significativi che ne segnano la nascita e analizzandone l attuale configurazione e riporta gli andamenti della spesa sanitaria pubblica. Un approfondimento è dedicato al tema della compartecipazione dei cittadini alla spesa e ai fenomeni correlati della rinuncia alle cure e del ricorso al privato. Nell ottica di una lettura integrata tra le caratteristiche del welfare pubblico e contrattuale, si sofferma poi (par. 4.2) sui Fondi sanitari integrativi, di cui descrive l evoluzione normativa e le principali caratteristiche e funzioni, e ne analizza numerosità, adesioni e risorse economiche alla luce degli andamenti degli ultimi quindici anni. Rispetto alle forme di assistenza sanitaria integrativa, il capitolo si chiude (par. 4.3) con un approfondimento sulle attuali Società di mutuo soccorso, di cui si è ampiamente trattato, come origine storica del mutualismo, nel cap. 1.4 Pag DAGLI ENTI MUTUALISTICI AL SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE 300 Riguardo la lunga e tormentata storia dell assistenza socio-sanitaria pubblica (v. anche primi due capitoli del Rapporto), nel seguito del testo se ne forniscono le tappe fondamentali. «La Repubblica tutela la salute come diritto fondamentale dell individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato ad un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana» Art. 32 Costituzione Mentre nel 1947 la Gran Bretagna istituisce il Servizio Sanitario Nazionale (Nhs, National Health Service) 301, in Italia prosegue la politica di sviluppo, perseguita nel ventennio fascista (v. cap. 2), della protezione assicurativa-previdenziale contro le malattie e gli infortuni, attraverso l istituzione-riorganizzazione di numerosi enti: pensionati dello Stato (1953), coltivatori diretti (1954), artigiani (1956), commercianti (1960), ai quali si aggiunge una miriade di enti minori e realtà mutualistiche aziendali (v. par. 4.2). Ampi spazi della popolazione sono tuttavia scoperti, soprattutto i soggetti più deboli e non ricompresi nel bacino della contrattazione collettiva; convivono, inoltre, forme sanitarie tra loro profondamente diverse, sia per qualità e tipologia di prestazioni erogate, sia per quantità di spesa. Le carenze strutturali del sistema sono oggetto dei lavori della Commissione D Aragona che, nel 1948, propone, senza trovare ascolto, la fusione delle varie gestioni in un unico ente, volto a garantire la tutela contro la malattia a tutti i lavoratori, con l esclusione dei soggetti disoccupati, sottoccupati e dei cittadini definiti poveri, questi ultimi in parte ricompresi nell assistenza sociale, di livello comunale. Nel 1968, la legge n. 132 procede alla pubblicizzazione degli ospedali nella prevalenza ancora in capo a enti di assistenza e beneficenza, da ora riconosciuti come enti ospedalieri e configurati come enti regionali. Nel 1977, sono soppressi gli enti mutualistici e sono conferiti alle Regioni i compiti dell assistenza sanitaria e ospedaliera (in carico agli enti previdenziali e alle Casse mutue). Sino al 1978 anno in cui la legge n. 833 istituisce il Servizio Sanitario Nazionale (Ssn), fondato sulla copertura universale e solidaristica, l assistenza sanitaria si basa sul sistema assicurativo delle Casse mutue (v. anche il cap. 1), che prevedono una copertura parziale della popolazione (in contrasto con quanto disposto dagli artt. 3 e 32 della Costituzione), il pagamento delle prestazioni ospedaliere a piè di lista e alcuna compartecipazione alla spesa da parte dell utenza I contenuti del paragrafo sono tratti, salvo diversamente specificato, da: Aleandro Munno, Il Servizio Sanitario Nazionale. Dalle Casse Mutue al federalismo fiscale, in Salute e Sanità, 2007; Rosanna Sangiuliano (a cura di), Il Servizio Sanitario Nazionale, Edizioni Giuridiche Simone, Milano, Il primo Paese in assoluto a istituire un Ssn è la Nuova Zelanda, nel «* + il rafforzamento delle cosiddette casse mutue di previdenza contro le malattie, ognuna rigorosamente all oscuro delle attività dell altra (prova ne è che un indagine del Ministero della Sanità rivela che le persone assistite ammontano a , sedici milioni in più di quanto conta l intera popolazione italiana * +». Così Roberto Buttura, Appunti per una storia della Sanità italiana (www.societasalutediritti.com).5 Pag.127 La riforma complessiva della sanità pubblica si compie con l entrata in vigore della legge n. 833/ , che, come anticipato, istituisce il Servizio Sanitario Nazionale (Ssn): il diritto delle prestazioni sanitarie è esteso a tutti i cittadini, con un sistema organizzativo che coinvolge i diversi livelli istituzionali e affida all Inps la riscossione dei contributi di malattia e il pagamento delle relative indennità. 304 Per esercitare un controllo sulla spesa, la normativa prevede la determinazione degli obiettivi della programmazione sanitaria, fissa i livelli delle prestazioni garantite ai cittadini nel Piano Sanitario Nazionale e istituisce le Unità Sanitarie Locali (Usl), per rendere possibile una capillare erogazione dei servizi a livello territoriale. Principi fondamentali del Ssn I principi fondamentali su cui si basa il Ssn, dalla sua istituzione, sono: universalità, uguaglianza e equità. Universalità. Estensione delle prestazioni sanitarie a tutta la popolazione; la salute, è intesa infatti non soltanto come bene individuale, ma soprattutto come risorsa della comunità. Uguaglianza. I cittadini devono accedere alle prestazioni del Ssn senza nessuna distinzione di condizioni individuali, sociali ed economiche. Equità. A tutti i cittadini deve essere garantita parità di accesso in rapporto a uguali bisogni di salute. Principi organizzativi del Ssn I principi fondamentali del Ssn sono affiancati dai principi organizzativi, basilari per la programmazione sanitaria. I più importanti sono: - centralità della persona; - responsabilità pubblica per la tutela del diritto alla salute; - collaborazione tra i livelli di governo del Ssn; - valorizzazione della professionalità degli operatori sanitari; - integrazione socio-sanitaria. Il Ssn, per quanto migliorativo rispetto al precedente e frastagliato sistema delle Casse mutue, continua tuttavia a mostrare diversi limiti ed è perciò revisionato negli anni Novanta, in parallelo alla tornata delle riforme previdenziali (v. par. 3.1). Successivi interventi correttivi e integrativi 305 riconoscono alle Regioni nuove e più ampie facoltà e perseguono il controllo e la riduzione della spesa pubblica sanitaria; di fatto, ridimensionano la portata dei principi di globalità e gratuità, con: l introduzione del ticket, un aumento dei contributi sanitari, la limitazione delle prestazioni erogabili a carico del Ssn, l apposizione di tetti e blocchi all operato e ai servizi delle Usl (blocchi delle assunzioni, riduzione dei posti letto degli ospedali, tetti alle spese per l acquisto di beni/servizi, parametri quantitativi vincolanti per le prescrizioni, ecc.). 306 La riforma del , oltre a prevedere la costituzione di Fondi sanitari integrativi, finalizzati a integrare le prestazioni del Ssn (v. par. 4.2), trasforma le Usl in Asl, Aziende Sanitarie Locali per una gestione aziendalistica della sanità pubblica, dotate di autonomia imprenditoriale, disciplinate da atto aziendale di diritto privato, costituite da strutture interne con autonomia gestionale e/o tecnicoprofessionale. Negli anni successivi si susseguono ulteriori provvedimenti, tra cui il decreto legislativo n. 303 Recante Istituzione del servizio sanitario nazionale. 304 Vincenzo Antonelli, Breve storia del SSN (www.amministrazioneincammino.luiss.it). 305 Decreto legislativo n. 502/1992 e decreto legislativo n. 229/ Vincenzo Antonelli, cit. 307 Decreto legislativo n. 502/1992, recante Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421.6 Pag / e la legge n. 229/ (conosciuta come Riforma ter o Riforma Bindi), che introduce i Lea, livelli essenziali ed uniformi di assistenza definiti dal Piano Sanitario Nazionale nel rispetto dei principi di dignità della persona umana, del bisogno di salute, dell equità nell accesso all assistenza, della qualità delle cure e loro appropriatezza riguardo a specifici bisogni e dell economicità nell impiego delle risorse. L organizzazione e il finanziamento delle prestazioni sanitarie pubbliche subiscono una nuova sferzata nel 2000, con il Decreto sul federalismo fiscale 310 che prevede, tra gli altri, l abolizione del Fondo Sanitario Nazionale e, per incentivare le amministrazioni locali a perseguire comportamenti virtuosi, il potenziamento dei Fondi Sanitari Regionali, che si avvalgono di nuove fonti fiscali a carico dei cittadini. 311 La capacità contributiva delle Regioni è tuttavia diversificata e, per garantire uniformità alle prestazioni minime garantite nel territorio nazionale, è istituito un Fondo di perequazione, in ossequio al principio solidaristico, per cui le Regioni più ricche versano risorse per garantire a quelle più povere lo svolgimento dei propri compiti. È inoltre previsto un autofinanziamento regionale, per garantire livelli assistenziali ulteriori a quelli minimi. La programmazione è definita a livello centrale con il Piano Sanitario Nazionale, che precisa i livelli di assistenza da assicurare su tutto il territorio nazionale e ne stabilisce i finanziamenti. L esigenza che il Governo vuole garantire è duplice: garantire un trattamento assistenziale uniforme; sensibilizzare (responsabilizzare) le Regioni sulla loro capacità di spesa sanitaria. 312 La novità delle riforme legislative degli anni Novanta si riscontra non tanto nel risanamento dei conti pubblici sanitari, in buona parte non ripianati, quanto nel nuovo ruolo assunto dalle Regioni: inizia a delinearsi, all interno dei rapporti tra Stato-Regioni, una nuova modalità decisionale. Il Governo centrale programma la politica sanitaria con il Piano Sanitario Nazionale: fissa gli obiettivi fondamentali di prevenzione, cura e riabilitazione; definisce le linee di indirizzo del Ssn, stabilisce i Lea e i finanziamenti in parte corrente e conto capitale. Tutte le decisioni rappresentate e i contenuti dei provvedimenti intervenuti in materia vengono definiti in seno alla Conferenza Stato-Regioni, attraverso pareri, intese, accordi, deliberazioni tra i due livelli di governo, centrale e periferico. Rilevante in tal senso è l accordo Stato-Regioni dell 8 agosto 2001, propedeutico alla successiva legge (n. 405/ ) e all accordo del 22 novembre (relativo alla definizione dei nuovi Lea, diventerà il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 29 novembre 2001), che segnano una tappa significativa nelle relazioni Stato-Regioni Recante Modificazioni al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n Recante Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n Decreto legislativo n. 56/ Il 25,7% del gettito Iva, addizionale Irpef da 0,9 a 1,4%, destinazione di una quota delle accise sulla benzina di 250 lire al litro. 312 Paola Pellegrino, Department of Public Policy and Public Choice-Polis, La politica sanitaria in Italia: dalla riforma legislativa alla riforma costituzionale, Working paper n. 62, December 2005, Università del Piemonte Orientale Amedeo Avogadro, Alessandria. 313 Recante Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, recante interventi urgenti in materia di spesa sanitaria. 314 Paola Pellegrino, cit.7 Pag.129 IL SISTEMA SANITARIO PUBBLICO: COMPOSIZIONE 315 Il sistema sanitario è l'insieme delle istituzioni, degli attori e delle risorse umane, finanziarie, tecnologiche e materiali che concorrono alla promozione, al recupero e al mantenimento della salute. I principali attori istituzionali di un sistema sanitario sono: - cittadini: fruitori delle prestazioni e dei servizi sanitari, e contribuenti; - organi centrali e periferici dello Stato: operano per formulare e approvare la normativa; implementare la politica sanitaria (indirizzo, controllo e gestione); - soggetti economico-finanziari: acquistano e vendono le prestazioni sanitarie (assicurazioni, casse malattia, mutue) e fanno da tramite tra cittadini-utenti e strutture erogatrici dei servizi; - strutture erogatrici dei servizi: ospedali, ambulatori, operatori singoli o associati, laboratori, farmacie, ecc.. Tre, i sottosistemi componenti: - domanda: raggruppa la popolazione che esprime un bisogno sanitario e richiede prestazioni per ripristinare lo stato di benessere; - produzione: produce e distribuisce servizi e prestazioni sanitarie; - finanziamento: raccoglie e distribuisce le risorse necessarie al funzionamento del sistema. Le attività svolte dal sistema consistono in: - prevenzione primaria: volta a eliminare le cause di insorgenza delle malattie e i possibili fattori di rischio per la salute; - prevenzione secondaria: volta a individuare le malattie in fase precoce e ad arrestarne l evoluzione; - diagnosi e cura: volte a identificare le cause delle malattie, rimuoverne lo stato patologico, o ritardarne il decorso; - riabilitazione: volta a recuperare le capacità funzionali compromesse e a impedirne la cronicità. Il DPCM 14 febbraio 2001 definisce le prestazioni socio-sanitarie e le relative competenze. Sono prestazioni sanitarie a rilevanza sociale le prestazioni assistenziali che, erogate contestualmente ad adeguati interventi sociali, sono finalizzate alla promozione della salute, alla prevenzione, individuazione, rimozione e contenimento di esiti degenerativi o invalidanti di patologie, contribuendo, tenuto conto delle componenti ambientali, alla partecipazione alla vita sociale e alla espressione personale. Sono di competenza delle Asl. Sono prestazioni sociali a rilevanza sanitaria le attività del sistema sociale che hanno l obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute. Sono di competenza dei Comuni. Sono prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria le prestazioni caratterizzate da particolare rilevanza terapeutica e intensità della componente sanitaria, le quali attengono prevalentemente alle aree materno-infantile, anziani, handicap, patologie psichiatriche e dipendenze da droga, alcool e farmaci, ecc. Sono erogate dalle Asl (a carico del Fondo sanitario). L organizzazione del sistema sanitario prevede: - un livello centrale (Stato) cui spettano i compiti di definizione delle norme, degli standard e del Piano Sanitario Nazionale; - un livello intermedio (Conferenza Stato-Regioni e Regioni) che definisce rispettivamente: l ammontare del finanziamento del ssn; le leggi, il Piano Sanitario Regionale, la nomina dei vertici delle Asl e la distribuzione delle risorse finanziarie; - un livello locale (Asl), che gestisce i servizi (medici di base, ospedali, strutture sanitarie dipendenti, strutture privati e liberi professionisti). Il sistema sanitario si articola su tre livelli di assistenza (cui si affianca l assistenza farmaceutica convenzionata): - servizi medici di base, medicina specialistica e medicina ad alta specialità; - servizi sanitari di secondo livello, costituiti da ospedali, servizi specialistici ambulatoriali, policlinici universitari, ecc.; - servizi sanitari di terzo livello, comprendono specialità riguardanti malattie o interventi molto rari, oppure l impiego di apparecchiature molto costose. 315 Tratto da Carmelo Bruni, Politica Sociale. Le politiche sanitarie (www.sociologia.uniroma1.it).8 Pag.130 Il breve excursus storico della sanità pubblica, pur privo di una serie numerosa di passaggi normativi e attuativi tra cui, non secondario, l importante riforma costituzionale del Titolo V 316 si chiude con i provvedimenti legislativi che, intervenuti nel quadro della pesante crisi economico-finanziaria e del gravante debito pubblico, sono introdotti da due successivi Governi (Berlusconi e Monti) e tagliano drasticamente il finanziamento pubblico degli interventi sanitari e assistenziali, seguiti dalla legge costituzionale n. 1/ , che introduce l obbligo del pareggio di bilancio per tutti i settori della spesa pubblica, compreso il socio-sanitario. 318 Nel quinquennio , il taglio complessivo alla spesa pubblica socio-sanitaria è calcolato in oltre 30miliardi, cui si aggiungono, tra gli altri: il quasi azzeramento del Fondo destinato alle politiche sociali per le Regioni (10 le Regioni sottoposte a Piani di rientro dai disavanzi); il mancato rifinanziamento del Fondo nazionale per la non autosufficienza; i drastici tagli ai Fondi nazionali per l infanzia e l adolescenza e le politiche giovanili; l aumento dell IVA dal 4% al 6% sulle prestazioni erogate dalla cooperazione sociale. 319 Da ultimo, intervengono sulla spesa sanitaria pubblica, in termini di contenimento, la Legge di stabilità e il Patto per la Salute ; quest ultimo, in particolare, abbandonata la logica dei c.d. tagli lineari, mira a una generale riorganizzazione e razionalizzazione del Ssn, nell ottica di una maggiore efficienza DINAMICHE DELLA SPESA SANITARIA PUBBLICA La spesa sanitaria pubblica costituita dalla somma delle diverse tipologie di spesa riconducibili al settore sanitario, rilevata a consuntivo per il 2013 nel DEF , ammonta a 109,254miliardi di euro, in lieve flessione (-0,3%) rispetto al 2012 e inferiore di 2miliardi rispetto alle attese indicate nel DEF di aprile Rappresenta il 15,2% della spesa pubblica primaria, al netto degli interessi. In rapporto al Pil, la spesa sanitaria si attesta a un valore pari a circa il 7%, che, se si comprende anche la spesa privata, sale al 9,2%. Percentuale, quest ultima, che risulta tra le più basse dei Paesi avanzati, sotto la media Ocse (9,3%) e dei paesi UE-15 (10%). 316 Intervenuta con legge costituzionale n. 3/2001, recante Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione. 317 Recante Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale. 318 Isabella Mastrobuono, I fondi di assistenza sanitaria integrativa: tipologia, prestazioni, modelli istituzionali, in RBM Salute Munich Health in collaborazione con il Censis, I fondi sanitari tra integrazione, sostituzione e complementarietà, Welfare Day Stefano Cecconi, Stefano Daneri-Cgil, Area Welfare, Politiche della salute Politiche dell Assistenza e III Settore, Disegno di Legge di Stabilità 2013: effetti per Sanità e Sociale, Legge n. 147/2013, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. 321 Accordo triennale, finanziario e programmatico, raggiunto da Governo e Regioni in merito alla spesa e alla programmazione del Servizio Sanitario Nazionale, finalizzato a migliorare la qualità dei servizi, a promuovere l appropriatezza delle prestazioni e a garantire l unitarietà del sistema. 322 Il Patto, su più punti, opera un rinvio a successive intese che riguardano tematiche quali: l aggiornamento, entro il 30 settembre 2014, dei Lea (Livelli essenziali di assistenza), che includeranno anche malattie rare; la definizione di nuove politiche di accesso alle professioni mediche, con lo sblocco del turn over per le Regioni in equilibrio di bilancio; la revisione del sistema di compartecipazione dei cittadini. 323 Documento di economia e finanza, programmatico, nel quale sono indicate le misure di natura economica che il Governo intende realizzare nell anno di riferimento. 324 Corte dei Conti, Rapporto 2014 sul coordinamento della finanza pubblica.9 Pag.131 Nel 2013, trovano conferma i progressi, già evidenziati negli esercizi precedenti, nel contenimento dei costi per l assistenza sanitaria, che, in crescita dal 2000, negli ultimi tre anni subiscono un rallentamento 325 legato alla crisi economico-finanziaria e alle conseguenti manovre di contenimento. 326 La riduzione si registra principalmente nelle Regioni sottoposte a piano di rientro e in quelle sottoposte a piano di rientro leggero. Le prime, infatti, nel periodo riducono la spesa in media dell 1% annuo, mentre le seconde dell 1,2%. Le Regioni non in piano di rientro registrano nello stesso periodo ( ) un leggero incremento, pari allo 0,1%, mentre le Regioni e le Province a Statuto autonomo evidenziano un incremento medio annuo più elevato, pari allo 0,7%. 327 La spesa sanitaria è convenzionalmente distinta in spesa per prestazioni acquistate da produttori market 328 e per prestazioni acquistate da produttori non market. 329 Come di seguito evidenziato, il contenimento della dinamica interessa tutte le componenti di spesa, con un contributo significativo di quella per il personale dipendente (che rientra nella spesa per prestazioni acquistate da produttori non market) e per la farmaceutica convenzionata (spesa per prestazioni acquistate da produttori market). Il DEF 2014 indica per il 2013 una spesa per il personale dipendente che, in calo dell 1,1% rispetto al 2012, ammonta a 36,024miliardi di euro. In flessione anche la spesa per i consumi intermedi, pari a 29,270miliardi (-0,3% rispetto al 2012). La spesa per le prestazioni acquistate da produttori market è nel 2013 di 39,246miliardi, sostanzialmente invariata, nel suo complesso, rispetto al In calo la spesa farmaceutica, pari a 8,637miliardi (-3,0% rispetto all anno precedente), e la spesa per la medicina di base, pari a 6,669miliardi (-0,7% rispetto al 2012). Cresce invece la componente della spesa per le altre prestazioni, pari a 23,940miliardi, con una variazione positiva rispetto al 2012 dell 1,4%. Per il 2014, secondo le previsioni di spesa per il periodo , aggiornate dal DEF 2014 in base al quadro macroeconomico complessivo del Paese, la spesa sanitaria pubblica ammonterà a 111,474miliardi di euro, in flessione di oltre 1,6miliardi rispetto alle stime contenute nella nota illustrativa della Legge di stabilità 2014 (legge n. 147/2013). Tuttavia, le risorse pubbliche rese disponibili per coprire il fabbisogno sanitario sono inferiori alla spesa prevista. Il fabbisogno sanitario nazionale inteso quale livello complessivo delle risorse del Ssn al cui finanziamento concorre lo Stato è individuato dal Patto per la Salute nella misura di 109,928miliardi di euro per il , con uno scarto di 1,546miliardi. 325 Riduzione in termini nominali. 326 Corte dei Conti, cit. 327 Ministero dell Economia e delle Finanze, Il monitoraggio della spesa sanitaria. Rapporto n. 1, Prestazioni erogate direttamente da operatori appartenenti al Ssn. Si articola in spesa per il personale dipendente e spesa per i consumi intermedi. 329 Prestazioni erogate da operatori privati per conto del Ssn e da questo remunerate. Si articola in spesa per l assistenza farmaceutica, spesa per la medicina di base e spesa per le altre prestazioni (ospedaliere, specialistiche, riabilitative, integrative ed altra assistenza). 330 Il Patto per la salute inoltre prevede un finanziamento di 112,062miliardi per il 2015, 115,444miliardi per il 2016, per complessivi 337,5miliardi di euro (compresa la quota relativa al 2014).10 Pag COMPARTECIPAZIONE DEI CITTADINI E SPESA PRIVATA Fra le misure di contenimento della spesa sanitaria pubblica perseguite negli ultimi anni particolare rilievo assume la compartecipazione dei cittadini al costo delle prestazioni, che tuttavia produce effetti diretti anche sull accesso alle cure. Come sottolinea un indagine conoscitiva della Camera dei Deputati 331, infatti, ai ticket 332 sulla spesa sanitaria è assegnata una duplice funzione: da un lato, finanziare la spesa sanitaria stessa e, dall altro, regolare la domanda, poiché consentono di ottenere una maggiore appropriatezza delle prescrizioni, facendo leva sulla capacità di spesa del paziente. Il crescente ricorso a sistemi di compartecipazione, si sta traducendo per la popolazione non esente, complice anche la crisi economica in atto dal 2008, in una diminuzione delle richieste oppure in un trasferimento verso acquisti privati. 333 Spesa per ticket sanitari Nel 2013, gli italiani pagano ticket per più di 2,9miliardi di euro, di cui 1,4 per la farmaceutica e 1,5 per le prestazioni sanitarie, in prevalenza per la specialistica ambulatoriale (1,3miliardi). Si registra pertanto una crescita della spesa per ticket del 25% (pari a 700milioni) rispetto al 2010, quando la spesa è di 2,2miliardi. Corte dei Conti, Rapporto 2014 sul coordinamento della finanza pubblica Secondo uno studio dell Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali (Agenas) 334, in particolare, l introduzione del c.d. superticket 10 euro su ogni ricetta per prestazioni di diagnostica e specialistica determina l aumento in percentuale di persone che, pur in presenza di un bisogno di salute, rinunciano alle cure: a dicembre 2012, sono l 11,1% della popolazione (13,2% donne e 9% uomini). Nel 50,4% dei casi, la rinuncia è motivata da ragioni economiche, mentre nel 32,4% dalla difficoltà di accesso alle strutture a causa dei lunghi tempi di attesa. 335 L indicatore delle rinunce alle cure evidenzia sacche di iniquità che mettono a rischio l universalismo del Servizio Sanitario Nazionale. La spesa privata determina un aumento delle differenze nella tutela della salute al crescere del reddito, rivestendo per tale profilo una natura regressiva, poiché dà luogo a un offerta di prestazioni crescente all aumentare del reddito del richiedente. 336 La crisi, in altri termini, impoverisce una larga fascia della popolazione, accentua le disuguaglianze sociali e pone in discussione il sistema di tutele pubbliche del welfare state. 331 Camera dei Deputati Commissioni Riunite V (Bilancio, Tesoro e Programmazione) e XII (Affari Sociali), Indagine conoscitiva sulla sfida della tutela della salute tra nuove esigenze del sistema sanitario e obiettivi di finanza pubblica, 4 giugno Le prestazioni attualmente soggette a ticket sono quelle di: assistenza specialistica ambulatoriale; accesso al pronto soccorso per codice bianco (l importo dovuto dagli assistiti non esenti è pari a 25 euro); cure termali (l importo dovuto dagli assistiti non esenti è pari a 50 euro); assistenza farmaceutica territoriale (il decreto legge n. 98/2011 demanda alle Regioni l eventuale applicazione del ticket alle prestazioni di assistenza farmaceutica). 333 Camera dei Deputati, cit. 334 Cesare Cislaghi, Antonella Sferrazza (a cura di), Gli effetti della crisi economica e del super ticket sull assistenza specialistica, in Monitor Elementi di analisi e osservazione del sistema salute, 33, Istat, Rapporto annuale Camera dei Deputati Commissioni Riunite V (Bilancio, Tesoro e Programmazione) e XII (Affari Sociali), cit.11 Pag.133 Gli italiani, infatti, vista l erosione dei redditi disponibili 337, si trovano nella condizione di dover scegliere le prestazioni sanitarie per le quali rivolgersi agli operatori privati e quelle da rinviare o a cui rinunciare. Spesa privata per la sanità Nel 2013, la spesa sanitaria privata è pari a 26,9miliardi di euro (il 20% della spesa sanitaria complessiva). In costante crescita dal 2007, subisce nel 2013 un rallentamento (-5,7%), posto che nel 2012 si attestava a circa 30miliardi, con un valore pro-capite che passa da 491 a 458 euro l anno. Le famiglie italiane rinunciano complessivamente a 6,9milioni di prestazioni mediche private. Censis e Unipol, Welfare, Italia. Laboratorio per le nuove politiche sociali, Rapporto 2014 I tagli alla spesa sanitaria pubblica e l aumento dei ticket contribuiscono, per coloro che preferiscono rivolgersi al privato e dispongono delle necessarie disponibilità economiche, al crescente fenomeno della spesa privata. 338 L innalzamento dei ticket sulla specialistica, infatti, oltre che agire sulla domanda di assistenza sanitaria, riducendo il numero delle prestazioni, ne trasferisce una parte sul settore privato, posto che la compartecipazione per alcune prestazioni è addirittura più onerosa del loro stesso prezzo. 339 Il Patto per la Salute registra la necessità di una revisione che Stato e Regioni si impegnano a definire entro il 30 novembre dell attuale sistema sia di compartecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria, sia delle esenzioni, tale da evitare che la partecipazione rappresenti una barriera per l accesso ai servizi e alle prestazioni, così da caratterizzarsi per equità e universalismo. Necessità, peraltro, evidenziata anche nel corso della citata indagine conoscitiva della Camera dei Deputati. In particolare, il Patto per la Salute prevede che il nuovo sistema di compartecipazione, in fase di prima attuazione, consideri la condizione reddituale e la composizione del nucleo familiare e si connoti per chiarezza e semplicità applicativa. Successivamente, compatibilmente con le informazioni disponibili, potrà essere presa in considerazione la complessiva condizione economica del nucleo familiare. 4.2 I FONDI INTEGRATIVI DI ASSISTENZA SOCIO-SANITARIA Nel contesto generale del sistema sanitario italiano tratteggiato, si inseriscono i Fondi sanitari e socio-sanitari integrativi (Casse, Fondi di categoria e Società di Mutuo Soccorso), ovvero «organizzazioni prevalentemente private, variamente nominate, che raccolgono, su base volontaria, risparmio dei singoli cittadini o di gruppi di cittadini, o risparmio di tipo contrattuale, al fine di fornire prestazioni che integrano quelle assicurate dal Servizio Sanitario Nazionale, secondo modalità non orientate al profitto» 342 (v. anche: il cap. 1; 337 Secondo dati Istat aggiornati a febbraio 2014, il reddito disponibile delle famiglie, nel 2012, diminuisce rispetto all anno precedente dell 1,9% in tutte le Regioni italiane. 338 Camera dei Deputati Commissioni Riunite V (Bilancio, Tesoro e Programmazione) e XII (Affari Sociali), cit. 339 Cesare Cislaghi, Antonella Sferrazza (a cura di), cit. Così anche il Rapporto annuale 2014 dell Istat. 340 Art Mantenendo l invarianza del gettito da compartecipazione, a livello nazionale e delle singole Regioni. Della revisione del sistema di compartecipazione è incaricato un gruppo di lavoro misto, composto da rappresentanti delle Regioni, del Ministero della Salute, del Ministero dell Economia e delle Finanze e di Agenas. 342 Così Isabella Mastrobuono, I fondi di assistenza sanitaria integrativa, cit.12 Pag.134 nell ambito del cap. 2, il par. 2.2 Lo Stato Sociale; nel presente capitolo, il par. 4.3 Le SMS oggi). La citata legge n. 833, istitutiva del Ssn nel 1978, sotto la rubrica Mutualità volontaria (art. 46), afferma che «la Mutualità volontaria è libera. È vietato agli enti, imprese ed aziende pubbliche contribuire sotto qualsiasi forma al finanziamento di associazioni mutualistiche liberamente costituite ed aventi finalità di erogare prestazioni integrative dell assistenza sanitaria prestata dal Servizio Sanitario Nazionale». 343 Nel 1988, la Commissione Affari Sociali della Camera 344 rileva l esistenza di circa 200 Mutue, Casse e Fondi, oltre a 97 imprese di assicurazione, operanti come forme integrative di assistenza sanitaria. Le forme di finanziamento privato in sanità sono prese per la prima volta in considerazione nella normativa nel 1991 (legge n. 412), che prevede la possibilità di ricorrere a sperimentazioni gestionali riguardanti, tra l altro, modalità di pagamento e remunerazione dei servizi ed erogazione di servizi e prestazioni «* + anche da parte di associazioni volontarie di mutua assistenza, aventi personalità giuridica». 345 Due successivi decreti legislativi nel 1992 e nel pongono forti basi sulla formazione e lo sviluppo dei Fondi Sanitari Integrativi, «finalizzati a potenziare l erogazione di trattamenti e prestazioni non comprese nei livelli uniformi ed essenziali di assistenza * + definiti dal Piano Sanitario Nazionale». 347 Il decreto legislativo n. 502/1992 prevede la costituzione, in via sperimentale, di forme integrative di assistenza «differenziate per particolari tipologie di prestazioni», prefigurandone una funzione alternativa al Ssn, basata su principi universalistici; l anno successivo, il decreto legislativo n. 517/1993 modifica tale logica e finalizza l istituzione di Fondi integrativi sanitari per «fornire prestazioni aggiuntive rispetto a quelle assicurate dal Servizio Sanitario Nazionale». Per tali Fondi, si specificano le fonti istitutive e si elabora un apposito regolamento (successivamente non approvato) per disciplinarne le modalità di costituzione, scioglimento e vigilanza, nonché la composizione degli organi di amministrazione e di controllo e le forme di contribuzione. 348 Nel 1998, la legge n. 419, di delega al Governo per la razionalizzazione del SSN, limita l operatività dei Fondi integrativi alle «prestazioni aggiuntive, eccedenti i livelli uniformi ed essenziali di assistenza definiti dal Piano Sanitario Nazionale, con questi comunque integrate»; il conseguente decreto legislativo n. 229/1999 introduce i cosiddetti Fondi doc, «Fondi integrativi del Servizio Sanitario Nazionale *...+, finalizzati a potenziare l erogazione di trattamenti e prestazioni non comprese nei livelli uniformi ed essenziali di assistenza», nei 343 Isabella Mastrobuono, Possibili scenari evolutivi della sanità integrativa in Italia alla luce delle normative vigenti, in Aa.Vv., Il welfare contrattuale nel terziario L assistenza sanitaria integrativa e la previdenza complementare, Supplemento n. 7 a Ebinter News. Bilateralità nel terziario, 1, Camera dei Deputati Commissione Affari Sociali, Documenti per l indagine conoscitiva sulla spesa dei cittadini per la salute, Isabella Mastrobuono, Possibili scenari, cit. 346 Decreto legislativo n. 502/1992 e Decreto legislativo n. 229/1999 recante Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell articolo 1 della Legge 23 ottobre 1992, n. 421; successivamente integrato dal decreto legislativo n. 229/1999 recante Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n Marco Turbati, I Fondi sanitari aziendali, in Aa.Vv., cit. 348 Isabella Mastrobuono, Possibili scenari, cit.13 Pag.135 seguenti ambiti: prestazioni aggiuntive erogate da professionisti e da strutture accreditate, ticket, medicina non convenzionale, cure termali e assistenza odontoiatrica non compresa nei LEA. L attivazione dei Fondi rimane subordinata all emanazione di successivi decreti; l unico a essere approvato è il decreto legislativo n. 41/ , che definisce gli aspetti fiscali di nuovi e vecchi Fondi integrativi, privilegiando i Fondi doc rispetto a quelli sostituivi (che erogano cioè le stesse prestazioni riconosciute dal Ssn). 350 Con la legge n. 244/ (Legge finanziaria 2008) e il successivo decreto ministeriale 31 marzo , si gettano le basi concrete per lo sviluppo dei Fondi attraverso tre azioni fondamentali: l estensione degli ambiti di intervento alle prestazioni socio/sanitarie, maggiormente gravate oggi dai tagli alla spesa, soprattutto sociale; l armonizzazione fiscale con la deduzione fino a 3.615,20 euro; la costituzione dell Anagrafe Nazionale dei Fondi presso il Ministero della Salute. La novità principale introdotta dal decreto del 2008 è quella di ricondurre negli ambiti di intervento di Enti, Casse e Società di Mutuo Soccorso aventi esclusivamente fine assistenziale, non solo le prestazioni sanitarie già assicurate dai rispettivi Statuti e Regolamenti, ma anche le prestazioni socio-sanitarie di cui all art. 3 septies del decreto legislativo n. 502/1992: «tutte le attività atte a soddisfare, mediante percorsi assistenziali integrati, bisogni di salute della persona che richiedono unitariamente prestazioni sanitarie e azioni di protezione sociale in grado di garantire, anche nel lungo periodo, la continuità tra le azioni di cura e quelle di riabilitazione * +», e le prestazioni odontoiatriche. Le ultime due tipologie di prestazioni, entro tre anni, devono raggiungere una quota non inferiore al 20% dell ammontare complessivo delle risorse. Il decreto rimanda inoltre a due decreti successivi la disciplina sul funzionamento dell Anagrafe dei Fondi integrativi del Ssn e la regolamentazione dei criteri e delle modalità di calcolo del limite percentuale. 353 I Fondi che rispondono a tali requisiti devono essere denominati a differenza di altre forme integrative, complementari o sostitutive del Ssn «Fondo integrativo del Servizio Sanitario Nazionale». Le relative fonti istitutive sono: contratti e accordi collettivi, anche aziendali: accordi tra lavoratori autonomi e liberi professionisti, promossi dai loro sindacati o associazioni di rilievo almeno provinciale; regolamenti di Regioni, enti territoriali ed enti locali; deliberazioni assunte, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, da organizzazioni non lucrative operanti nei settori dell assistenza socio-sanitaria o dell assistenza sanitaria; deliberazioni assunte, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, da Società di Mutuo Soccorso riconosciute; atti assunti da altri soggetti pubblici e privati, a condizione che assumano l obbligo di non adottare strategie e comportamenti di selezione dei rischi o di discriminazione nei confronti di particolari gruppi di soggetti 354 (v. anche scheda successiva, Fondi integrativi del Ssn). 349 Recante Disciplina del trattamento fiscale dei contributi di assistenza sanitaria, a norma dell articolo 10, comma 1, lettera l), della legge 13 maggio 1999, n Isabella Mastrobuono, Possibili scenari, cit. 351 Art. 1, comma In attuazione della Finanziaria 2008: (legge n. 244/2007, art. 1, comma 198) individua ambiti integrativi al Ssn dei Fondi Integrativi e di Enti, Casse, e Sms no profit, le cui modalità attuative sono rinviate a successivi decreti applicativi. 353 Isabella Mastrobuono, Possibili scenari, cit. 354 Marco Turbati, cit.14 Pag.136 Il decreto ministeriale del 27 ottobre 2009 chiarisce le modalità attuative previste dalla normativa intercorsa nell arco di oltre un decennio; amplia, al di là del rimborso delle spese sostenute, le funzioni dei Fondi sanitari integrativi di origine contrattuale e delle casse di assistenza di natura aziendale; lega la deducibilità fiscale a «prestazioni vincolate», in quanto integrative dei Lea del Ssn, con almeno il 20% delle risorse per prestazioni di assistenza odontoiatrica e assistenza socio-sanitaria per la non autosufficienza. 355 Interessati dal decreto del 2009 sono sia i Fondi sanitari integrativi del Servizio Sanitario Nazionale, sia i Fondi e le Casse con esclusivo fine assistenziale negoziale, derivanti cioè da contratto collettivo di lavoro, accordo o regolamento aziendale. Per questi ultimi, il decreto, da un lato, conferma la deducibilità fiscale dei contributi versati a valere sui soli redditi da lavoro dipendente (fino a un tetto di 3.615,20 euro); dall altro, avvia l istituzione dell Anagrafe Sanitaria Nazionale (in capo al Ministero della Salute e accessibile dall Agenzia delle Entrate 356 ), per il censimento degli organismi operanti nella sanità integrativa (Fondi, Casse e Società di Mutuo Soccorso 357 dal fine esclusivamente assistenziale). L iscrizione del Fondo all Anagrafe Sanitaria Nazionale ne condiziona l operatività e consente all iscritto la deducibilità fiscale dei contributi versati. 358 La riorganizzazione normativa amplia, come accennato, funzioni e ambiti di intervento dei Fondi integrativi, inserendoli, di fatto nelle aree della protezione sociale e di assistenza e cura che, in relazione ai trend demografici ed economici, ai fabbisogni di assistenza e/o bisogni di supporto e ad altri fattori strutturali, «sono destinati a diventare la vera minaccia alla sostenibilità economica e sociale». 359 La contrattualistica tra le Parti Sociali, soprattutto dagli anni Novanta in poi, origina un ampio sistema di welfare integrativo sanitario che, attraverso numerosi Fondi paritetici, riguardano oggi la quasi totalità settori e comparti produttivi (per un analisi di dettaglio, v. Seconda Parte del Rapporto). 355 Marco Vecchietti, Scenari evolutivi per la sanità integrativa, in RBM Salute-Munich in collaborazione con il Censis, cit. 356 È in capo al Ministero della Salute, Direzione Generale della Programmazione Sanitaria (DGPROGS). 357 V. par. 4.3 Le Sms oggi. 358 Tratto da Vincenzo Emiliani, Il ruolo dei fondi sanitari integrativi, IX Congresso nazionale Attuari, 28 maggio Marco Vecchietti, cit.15 Pag.137 FONDI INTEGRATIVI DEL SSN Al fine di favorire l erogazione di forme di assistenza sanitaria integrative rispetto a quelle assicurate dal Servizio Sanitario Nazionale e, con queste comunque direttamente integrate, possono essere istituiti Fondi integrativi finalizzati a potenziare l erogazione di trattamenti e prestazioni non comprese nei livelli uniformi ed essenziali di assistenza, di cui all articolo 1, definiti dal Piano sanitario nazionale e dai relativi provvedimenti attuativi. 2. La denominazione dei Fondi di cui al presente articolo deve contenere l indicazione Fondo integrativo del Servizio sanitario nazionale. Tale denominazione non può essere utilizzata con riferimento a Fondi istituiti per finalità diverse. 3. Tutti i soggetti pubblici e privati che istituiscono Fondi integrativi del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad adottare politiche di non selezione dei rischi. Le fonti istitutive dei Fondi integrativi del Servizio sanitario nazionale sono le seguenti: - contratti e accordi collettivi, anche aziendali; - accordi tra lavoratori autonomi o fra liberi professionisti, promossi dai loro sindacati o da associazioni di rilievo almeno provinciale; - regolamenti di Regioni, enti territoriali ed enti locali; - deliberazioni assunte, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, da organizzazioni non lucrative di cui all articolo 1, comma 18 operanti nei settori dell assistenza socio-sanitaria o dell assistenza sanitaria; - deliberazioni assunte, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, da società di mutuo soccorso riconosciute; - atti assunti da altri soggetti pubblici e privati, a condizione che contengano l esplicita assunzione dell obbligo di non adottare strategie e comportamenti di selezione dei rischi o di discriminazione nei confronti di particolari gruppi di soggetti. 4. L ambito di applicazione dei Fondi integrativi del Servizio Sanitario Nazionale è rappresentato da: - prestazioni aggiuntive, non comprese nei livelli essenziali e uniformi di assistenza e con questi comunque integrate, erogate da professionisti e da strutture accreditati; - prestazioni erogate dal Servizio sanitario nazionale comprese nei livelli uniformi ed essenziali di assistenza, per la sola quota posta a carico dell assistito, inclusi gli oneri per l accesso alle prestazioni erogate in regime di libera professione intramuraria e per la fruizione dei servizi alberghieri su richiesta dell assistito di cui all articolo 1, comma 15, della legge 23 dicembre 1996, n. 662; - prestazioni sociosanitarie erogate in strutture accreditate residenziali e semiresidenziali o in forma domiciliare, per la quota posta a carico dell assistito. 5. Fra le prestazioni di cui al comma 4, lettera a), sono comprese: - prestazioni di medicina non convenzionale, ancorché erogate da strutture non accreditate; - cure termali, limitatamente alle prestazioni non a carico del Servizio sanitario nazionale; - assistenza odontoiatrica, limitatamente alle prestazioni non a carico del Servizio Sanitario Nazionale e comunque con l esclusione dei programmi di tutela della salute odontoiatrica nell età evolutiva e dell assistenza odontoiatrica e protesica a determinate categorie di soggetti in condizioni di particolare vulnerabilità. 360 La scheda riporta integralmente il testo dell articolo 9, commi 1-5, del decreto legislativo n. 502/1992.16 Pag.138 Nel settore Agricolo sono costituiti e operativi, ovvero in fase di attivazione, cinque Fondi paritetici di assistenza socio-sanitaria integrativa, secondo l asse contrattuale di riferimento (v. cap. 7). Per l intero comparto Artigiano trasversale ai diversi settori produttivi (industria manifatturiera, servizi, ecc.) è operativo dal 2012 un apposito Fondo, intercategoriale, costituito dalle Parti Sociali nazionali a livello interconfederale (v. cap. 8 Seconda Parte); dal relativo ambito di intervento è esclusa solo la categoria edile artigiana, tuttavia ricompresa nel sistema bilaterale delle costruzioni (v. cap. 9). Nell ambito del settore delle Costruzioni, l assistenza sanitaria integrativa rientra tra le prestazioni eventualmente 361 rese, a livello territoriale, dagli Enti Bilaterali (Casse Edili), ai sensi della contrattazione collettiva di secondo livello. Inoltre, a livello nazionale, gli assi contrattuali dell industria e dell artigianato, attraverso l Edilcard, riconoscono ai lavoratori del settore un rimborso per determinate spese sanitarie (v. cap. 9). Per quanto riguarda l Industria (asse contrattuale Confindustria con le Oo.Ss), l assistenza sanitaria integrativa risulta allo stato operativa a macchia di leopardo, secondo la categoria di riferimento (v. cap. 11); negli ultimi rinnovi contrattuali delle categorie non coperte dalla tutela, generalmente le Parti Sociali si impegnano ad attivarsi per costituire appositi Fondi di categoria o aderire a Fondi già operativi in comparti/settori affini. Per l Industria Pmi (asse contrattuale Confapi con le Oo. Ss.) è costituito a livello interconfederale e in fase di attivazione un apposito Fondo intercategoriale (v. cap. 11). Relativamente ai Dirigenti dell Industria operano due Fondi, costituti dalle Parti Sociali nell ambito dei due assi contrattuali di riferimento (v. cap. 10). Nel settore della Pesca l assistenza socio-sanitaria integrativa è allo stato prevista solo nell ambito dell asse contrattuale che interessa il personale non imbarcato delle cooperative, tramite l adesione al Fondo costituito a livello interconfederale dalle Parti Sociali della Cooperazione (v. cap. 12). Nell ambito del composito settore Servizi articolato in molteplici comparti dotati di propria contrattazione collettiva sono allo stato operativi quattro Fondi bilaterali di assistenza socio-sanitaria integrativa, rispettivamente costituiti per i comparti del Lavoro Domestico, della Pulizia e Servizi Integrati/Multiservizi, degli Studi Professionali e della Vigilanza Privata; tendenzialmente, nell ambito degli ultimi rinnovi contrattuali dei comparti non coperti dalla tutela, si rintracciano previsioni per la costituzione di appositi Fondi, ovvero l adesione a Fondi già operativi in comparti/settori affini (v. cap. 13). L assistenza socio-sanitaria integrativa non è allo stato prevista dal Ccnl della Somministrazione di Lavoro, salvo alcune prestazioni erogate dall Ente Bilaterale Ebitemp (v. cap. 14). Nell ambito del Terziario, Distribuzione e Servizi (TDS) sono operativi due Fondi bilaterali di settore, rispettivamente riconducibili ai due assi contrattuali che lo interessano, cui si affianca un terzo Fondo, rivolto ai lavoratori con qualifica di quadro (v. cap. 15). Il Ccnl della Distribuzione Cooperativa rende esigibile la tutela dell assistenza socio-sanitaria integrativa tramite l adesione al Fondo costituito a livello interconfederale dalle Parti Sociali 361 Non tutte le Casse Edili garantiscono la prestazione.17 Pag.139 della Cooperazione (v. cap. 15). Nel Turismo sono operativi cinque Fondi bilaterali di assistenza socio-sanitaria integrativa, di cui due appositamente costituiti per i lavoratori del settore e tre costituiti nell ambito del settore TDS, cui le Parti Sociali del Turismo aderiscono (v. cap. 16) ADESIONI E ANDAMENTI A fine 2012, i Fondi sanitari integrativi iscritti all Anagrafe Sanitaria Nazionale del Ministero della Salute risultano 293 (280 nel 2008, su 460 censiti a livello nazionale). 362 Di questi, l 89% sono Fondi chiusi categoriali che, secondo la normativa, traggono origine dalla «contrattazione collettiva, da accordi o regolamenti aziendali (che possono essere gestiti direttamente dall azienda) o affidati in gestione ad assicurazioni o a Società di Mutuo Soccorso»; l 11% sono aperti (sulla scorta dei Fondi di previdenza complementare, v. par. 3.2 e segg.). 363 Gli studi che ricostruiscono dimensione e consistenza del fenomeno convengono su un trend crescente nel corso degli ultimi quindici anni (come emerge dalla tabella seguente). Tabella 5. Fondi Sanitari Integrativi: numero di iscritti e di assistiti per anni di riferimento (v.a.) Anni N. Iscritti N. Assistiti Elaborazione di Italia Lavoro S.p.A. PON Enti Bilaterali 2012/2014 su fonti plurime citate in testo Le stime 364, nel 1998, indicano in circa 657mila gli iscritti e in 1,4milioni gli assistiti; analisi più recenti 365, al 2008, propongono valori decuplicati: ca. 6,4milioni di iscritti e oltre 11milioni di assistiti attraverso 280 Fondi. Valori questi ultimi che, secondo dati 2009 dell OCSE 366, rappresentano circa il 14% della spesa sanitaria privata, con una cifra compresa fra 3 e 4miliardi di euro. 367 A fine 2012, si stima che la sanità integrativa coinvolga circa 7milioni di iscritti e 12milioni di 362 Isabella Mastrobuono, Possibili scenari, cit. 363 Isabella Mastrobuono, La Sanità Integrativa in Italia: lo stato dell arte e le prospettive di sviluppo, in The European House-Ambrosetti SpA, Meridiano Sanità. Le coordinate della Salute. Rapporto 2012, Isabella Mastrobuono, Le forme integrative di assistenza sanitaria tra passato e futuro, in Isabella Mastrobuono, Elio Guzzanti, Americo Cicchetti, Maria Concetta Mazzeo (a cura di), Il finanziamento delle attività e delle prestazioni sanitarie, Il Pensiero Scientifico Editore, Roma, Grazia Labate, Sanità integrativa. Un opportunità in più per una vita buona in salute e sicurezza, 3 Forum Risk Management, Arezzo, Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico. 367 Franco Fraioli, Marco Turbati, Flavia Fumo, Le esperienze dei Fondi Sanitari nel welfare contrattuale, in Aa.Vv, Il welfare contrattuale nel terziario, cit.18 Pag.140 assistiti. 368 Nel 2012, a fronte della spesa sanitaria privata ai primi posti nei Paesi UE, soltanto il 12%, è coperta dai Fondi sanitari integrativi (9%) e da prodotti assicurativi (3%) 369 ; altre stime indicano una copertura leggermente più elevata della spesa privata attraverso i Fondi sanitari integrativi (14%) e le assicurazioni (3,7%). 370 Gran parte dell espansione dei Fondi sanitari in Italia deriva dalla contrattazione di livello aziendale o categoriale. Su un campione di oltre 5mila aziende 371, il 60% manifesta interesse a offrire ai propri lavoratori una forma di assistenza sanitaria integrativa. Oggi, la sanità integrativa è presente in circa il 15% delle aziende manifatturiere italiane, con picchi che superano il 25% in alcune aree del Nord. 372 Se infatti la spesa sanitaria privata è connessa in particolar modo al reddito pro-capite dei cittadini avendo, come detto, effetti regressivi, la dinamica di spesa delle forme sanitarie integrative è influenzata anche da fattori territoriali e dai livelli di assistenza garantiti dai diversi Servizi Sanitari Regionali. Nello specifico, il trend della spesa di forme di sanità integrative è crescente nelle Regioni con una maggiore presenza di strutture private nell organizzazione dell offerta sanitaria. Le forme sanitarie integrative già oggi intermediano l 8% della spesa sanitaria privata in Lombardia e il 4% in Lazio; il Sud e le Isole, invece, si caratterizzano per una contrazione complessiva della spesa sanitaria (-11%) e una conseguente contrazione, seppure più contenuta, della componente privata intermediata dalla sanità integrativa, che si riduce del 2%. 373 Il Fondo sanitario integrativo, le cui tutele possono essere estese anche ai familiari dell iscritto, è oggi l istituto di welfare aziendale più richiesto: l 82% degli intervistati pone la sanità integrativa al primo posto, prima ancora della previdenza integrativa e delle assicurazioni su rischi, infortuni e vita. 374 Come già osservato per la previdenza integrativa, è ancora scarsa la conoscenza delle forme sanitarie private integrative (sia polizze individuali, che mutue sanitarie integrative): secondo un indagine Censis 375, nel 2012 il 17% e il 19% degli intervistati dichiara di non sapere cosa siano rispettivamente le polizze individuali e i Fondi integrativi, la cui diffusione 376 e promozione rappresenta, tuttavia, uno dei canali fondamentali in grado di mobilitare risorse integrative e di smorzare lo sforzo economico individuale e famigliare. 377 Secondo quanto emerso dalla già citata indagine conoscitiva svolta dalla Camera dei Deputati 378 in tema di tutela della salute tra nuove esigenze del Ssn e obiettivi di finanza pubblica l incentivazione della sanità integrativa potrebbe contribuire ad aumentare 368 Isabella Mastrobuono (su dati a cura di Grazia Labate), Meridiano Sanità 2012: la Sanità Integrativa in Italia, al VII Forum Meridiano Sanità, Roma Marco Vecchietti cit. 370 Dati Ocse Vincenzo Emiliani, cit. 372 G&G Associated, Lo sviluppo della sanità integrativa. Sinergie tra welfare pubblico e welfare privato, Rbm Salute e Censis (a cura di), Il ruolo della sanità integrativa in Italia, G&G Associated, cit. 375 Censis Forum per la ricerca Biomedica, Idee per una Sanità migliore. Federalismo, spesa sanitaria, qualità dei servizi, Franco Angeli, Stessa problematica è già rilevata in anni precedenti, v. ad esempio Giovanni Pirulli, Presentazione, in Aa.Vv., Il welfare contrattuale nel terziario L assistenza sanitaria integrativa e la previdenza complementare, cit. 377 Censis Forum per la ricerca Biomedica, Il futuro della Sanità. Tra risorse vincolate e deficit di compliance, Franco Angeli, Milano, Camera dei Deputati Commissioni Riunite V (Bilancio, Tesoro e Programmazione) e XII (Affari Sociali), cit.19 Pag.141 l efficienza del Servizio Sanitario Nazionale, e la sua universalità, oltre che favorire una maggiore omogeneità di tutele per i cittadini. L indagine sostiene che un meccanismo per incentivare la diffusione dell assistenza sanitaria integrativa potrebbe essere rappresentato da interventi di defiscalizzazione a favore delle imprese che aderiscono e contribuiscono a forme di assistenza sanitaria integrative per i propri dipendenti. Peraltro, gli oneri che la defiscalizzazione produrrebbe per l erario troverebbero compensazione nella minor richiesta di prestazioni sanitarie a carico dello Stato, che dovrebbe conseguire alla diffusione di forme di tutela integrative. Anche il Ministro della Salute in carica, nel prospettare una riorganizzazione del Servizio Sanitario Nazionale fondata sulla complementarietà fra pubblico e privato, immagina un ruolo importante per le forme di assistenza sanitaria integrative. 4.3 LE SMS (OGGI) Nel panorama dell assistenza socio-sanitaria integrativa, le Società di Mutuo Soccorso, Sms, nate agli albori dello Stato unitario, sono tuttora presenti e diffuse sull intero territorio nazionale. 379 Origine storica, ruolo e sviluppo delle Sms, fino alla Seconda Guerra mondiale, sono trattati nel capitolo 1 del Rapporto, cui si rinvia; nel paragrafo sono tracciati i fattori di continuità e cambiamento dagli anni Cinquanta a oggi. La Federazione italiana delle società di mutuo soccorso e delle casse e degli istituti di previdenza, sciolta con decreto prefettizio nel periodo fascista, nel 1948 si ricostituisce come Federazione italiana della mutualità (Fim), associando le Società di Mutuo Soccorso sopravvissute. Dal Secondo Dopoguerra in poi, soprattutto verso la fine degli anni Cinquanta, le Sms riprendono una fase espansiva, nonostante i profondi mutamenti della struttura sociale, sindacale, produttiva e politica del Paese, l adozione del sistema previdenziale e, nel campo sanitario, di una estesa protezione rivolta, soprattutto, al lavoro dipendente. Gli interventi strutturali dello Stato Sociale, lo sviluppo della contrattazione tra le Parti e una scarsa copertura di welfare state per i professionisti e i lavoratori autonomi fanno spostare l asse di intervento delle Sms, che rivolgono la loro attenzione prevalente, ma non esclusiva, verso l assistenza sanitaria, fino all istituzione del SSN avvenuta nel Nel 1984, la Fim diventa Federazione italiana della mutualità integrativa volontaria (Fimiv) 380 e aggrega oltre cinquecento Sms, che offrono servizi mutualistici, a carattere sanitario e 379 Placido Putzolu, Introduzione, in Matteo Lippi Bruni, Sara Rago, Cristina Ugolini, Il ruolo delle mutue sanitarie integrative. Le società di mutuo soccorso nella costruzione del nuovo welfare di comunità, il Mulino, Bologna, La Federazione Italiana della Mutualità Integrativa Volontaria (Fimiv) opera per la promozione, lo sviluppo e la difesa del movimento mutualistico volontario nel campo assistenziale, sanitario, previdenziale, culturale e ricreativo, per contribuire a migliorare le condizioni economiche e sociali della collettività, nell ambito di un completo e moderno sistema di sicurezza sociale (www.fimiv.it).20 Pag.142 assistenziale, a oltre 500mila assistiti tra soci e loro familiari. 381 Ancor oggi è la legge n del 1886 Costituzione legale delle Società di Mutuo Soccorso a disciplinare il fenomeno delle associazioni costituite a scopo mutualistico tra soggetti che nel libero esercizio dell autonomia privata vogliono praticare forme di supporto ai soci, che intervengono nei casi di: malattia, invalidità lavorativa temporanea o permanente, vecchiaia, e, in genere, a eventi incidenti sulla vita o sulla capacità lavorativa e, in via accessoria, anche per scopi di carattere culturale e assistenziale. La legge n. 3818/1886 che disciplina le Sms con personalità giuridica, prive di scopo di lucro e con finalità di interesse generale è negli anni integrata con successivi interventi. Soffermandoci sull ultimo ventennio, si rilevano i provvedimenti in materia contenuti nelle citate leggi n. 59/1992 e n. 28/1999, nei decreti legislativi n. 502/1992 e n. 220/2002 e, ultimo in ordine cronologico, nel decreto legge n. 179/ In sintesi, la normativa oggi vigente in materia di Sms, disciplina i seguenti aspetti: - si sofferma sulle modalità di costituzione e iscrizione delle Sms, nell apposita Sezione dell Albo delle società cooperative 383 (presso il Registro delle imprese delle Camere di Commercio); i relativi criteri sono precisati dal decreto ministeriale 6 marzo , che chiarisce e stabilizza una serie di adempimenti amministrativi obbligatori (previsti dalla legge n. 3818/1886 e aggiornati dalle innovazioni legislative intervenute); aggiorna gli ambiti di attività nei quali possono esercitare, esclusivamente nei confronti dei soci e dei loro familiari conviventi: trattamenti e prestazioni socio-sanitari nei casi di infortunio, malattia e invalidità al lavoro, inabilità temporanea o permanente; servizi di assistenza familiare; contributi economici ai familiari dei soci deceduti; contributi economici e servizi di assistenza ai soci in condizione di gravissimo disagio economico, a seguito dell improvvisa perdita di fonti reddituali personali e familiari e in assenza di provvidenze pubbliche; - consente (dal 2012) la mutualità mediata (o indiretta) nei casi in cui alle Sms aderisca un Fondo sanitario integrativo di cui esse assumano la gestione, oppure nel caso in cui esse eroghino servizi socio-sanitari e assistenziali verso altre Società di Mutuo Soccorso Fimiv, Mutualità integrativa volontaria: un modello sociale sostenibile e responsabile. Documento politico programmatico, Premessa, al X Congresso nazionale, Roma, maggio Coordinato con la legge di conversione n. 221/2012 recante Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese; Sezione VIII, Assicurazioni, Mutualità e mercato Finanziario, art. 23 e seguenti. 383 Decreto legislativo n. 220/ Decreto Ministero dello Sviluppo Economico 6 marzo 2013, recante Iscrizione delle società di mutuo soccorso nella sezione del registro delle imprese relativa alle imprese sociali e nella apposita sezione dell albo delle società cooperative; il decreto istituisce un apposita Sezione dell Albo delle società cooperative, di cui al decreto legislativo n. 220/2002, cui sono iscritte le SMS. 385 Le Sms sono tenute all iscrizione, dietro presentazione di apposita istanza, nell apposita sezione del Registro delle imprese dedicata alle imprese sociali, prevista dall art. 5 del decreto legislativo n. 155/2006, e all iscrizione all Albo delle società cooperative, composto di tre sezioni: 1) le società cooperative a mutualità prevalente, di cui agli articoli 2512, 2513 e 2514 del Codice civile; 2) le società cooperative diverse da quelle a mutualità prevalente; 3) le Sms. Definiti anche gli atti che devono essere iscritti o depositati presso il registro delle imprese e le denunce da presentare al Repertorio delle notizie economiche ed amministrative (Rea). Il Decreto include, inoltre, l obbligo di indicare nella denominazione della società la locuzione: «Società di Mutuo Soccorso» e detta le disposizioni relative agli adempimenti per le Sms già esistenti alla data di acquisizione di efficacia del decreto (30 maggio 2013). Fonte: Camere di Commercio, Breve guida per le Società di Mutuo Soccorso: iscrizione nella sezione Speciale del registro delle imprese, 2013 (www.camcom.gov.it). 386 Fino al 2011, le Sms erogano servizi soltanto ai soci e familiari, in base al principio della mutualità pura o Vedere altro
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