Source: https://legalup.ro/decizia-ccr-nr-458-2020/
Timestamp: 2020-08-08 08:16:58+00:00

Document:
Neconstituționalitatea carantinei. Ce a spus, de fapt, Curtea Constituțională prin Decizia CCR nr 458/2020? -
Neconstituționalitatea carantinei. Ce a spus, de fapt, Curtea Constituțională prin Decizia CCR nr 458/2020?
Decizia CCR nr 458/2020 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor privind carantina a reușit să producă la nivelul percepției publice numeroase opinii contradictorii. În prezentul articol vom prezenta ce prevede pe scurt Decizia CCR nr. 458/2020, iar în continuare pentru cei interesați să afle mai multe vom prezenta argumentele Avocatului Poporului, argumentele Ministerului Public și argumentele reținute de judecătorii Curții Constituționale în Decizia CCR nr 458/2020.
Decizia CCR nr 458/2020 – Pe scurt
1. O lege care consacră competența ministrului sănătății de a emite ordine în vederea instituirii unor măsuri pentru prevenirea și gestionarea situațiilor de urgență generate de epidemii, nu este contrară prevederilor Constituție României ci constituie o expresie a rolului administrației publice de a asigura executarea legii și de a satisface interesul general al societății;
2. Detenția legală a unei persoane susceptibile să transmită o boală contagioasă reprezintă o privare de libertate ce poate fi acceptată în cadrul unei societăți în vederea asigurării sănătății și securității publice, dar care este permisă doar cu îndeplinirea condițiilor și a procedurii stabilite prin lege, fiind exclus arbitrariul;
3. Simpla menționare a unei măsuri privative de libertate, așa cum este internarea obligatorie pentru prevenirea răspândirii unor boli transmisibile, nu poate fi considerată însă ca fiind suficientă pentru a întruni condiția legalității;
4. Prin urmare, se impune stabilirea printr-o lege, în sensul art. 53 din Constituție, a condițiilor de instituire a carantinei;
5. Atât internarea obligatorie în vederea prevenirii răspândirii unor boli transmisibile, cât și măsura carantinei sunt restrângeri aduse exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale ce pot fi justificate în condițiile în care rațiuni ce țin de necesitatea asigurării siguranței și sănătății publice le impun.
Decizia CCR nr 458/2020 – Textul propriu-zis și analiza acesteia
Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și ale art. 8 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 11/2020 privind stocurile de urgență medicală, precum și unele măsuri aferente instituirii carantinei. Excepția a fost ridicată direct de Avocatul Poporului și constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 639D/2020;
Argumentele invocate de Avocatul Poporului pornesc de la următoarele premise: natura juridica de măsură restrictivă de libertate pe care o are carantina în toate formele ei; lipsa la nivelul legislației primare a unor reglementări concrete privind procedura și condițiile instituirii măsurilor restrictive de libertate, atribuțiile fiecărei autorități publice în executarea măsurilor, aplicarea graduală a măsurilor în funcție de severitatea cazurilor și posibilitatea revizuirii judiciare a măsurilor dispuse; observarea faptului că omisiunea de reglementare are relevanță constituțională;
Analiză cu privire la argumentele invocate de Avocatul Poporului: Avocatul Poporului a apreciat faptul că măsura de carantinare are caracterul de măsură restrictivă de libertate, dar și faptul că la nivelul legislației interne nu există reglementări unitare privind condițiile și procedura prin care se instituie măsurile restrictive. Totodată, s-a considerat că nu sunt stabilite nici atribuțiile privind autoritățile publice în materie de executare a acestor măsuri. Aprecierea unei măsuri precum carantinarea ca fiind o măsură restrictivă realizează o raportare la măsurile procesual penale (o măsură restrictivă de libertate este considerată arestul la domiciliu).
Extras din Decizia CCR nr 458/2020:
„(…) În ceea ce privește natura juridică a măsurii carantinei, în oricare dintre formele acesteia, arată că, prin analogie cu măsura internării nevoluntare pentru bolile psihice, aceasta nu constituie o sancțiune privativă de libertate, dar este o măsură care lipsește de libertate persoana carantinată/intemată/izolată, în sensul că aceasta nu are libertatea să părăsească instituția medicală, locuința sau spațiul destinat în care a fost internată sau reținută, împotriva voinței sale sau fără consimțământul său (…)”
Analiză cu privire la argumentele invocate de Avocatul Poporului: Avocatul Poporului realizează o analogie privind măsura internării nevoluntare pentru bolile psihice și măsura carantinării și apreciază că, în conformitate cu prima măsură, aceasta din urmă este o măsură care nu privează persoana de libertate, dar care o lipsește pe aceasta de libertate.
„(…) Măsurile restrictive de libertate dispuse prin ordinul ministrului sănătății sunt consecința unui viciu de neconstituționalitate a actelor normative de reglementare primară în virtutea și în limitele cărora autoritatea publică este abilitată să acționeze. Astfel, reglementările sunt lacunare, de vreme ce reguli substanțiale, esențiale în materia protecției individuale, nu sunt reglementate prin lege. Chiar dacă ipoteza dată poate fi considerată o omisiune legislativă, apreciază că nu poate fi ignorat viciul de neconstituționalitate existent, deoarece tocmai această omisiune este cea care generează încălcarea Constituției; (…)”
„(…) Dreptul la libertate al persoanei protejează individul împotriva detenției arbitrare și nejustificate pe baza sănătății mintale sau fizice, cum ar fi spitalizarea involuntară. Detenția unui individ bazată pe motive de sănătate trebuie efectuată conform legii în vigoare și trebuie să protejeze dreptul individului la un proces echitabil. Art. 5 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale permite privarea de libertate bazată pe amenințarea reprezentată de răspândirea bolilor contagioase. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a permis privarea de libertate ca o măsură ce servește atât interesului individului, cât și siguranței publice, dar a stabilit o serie de garanții procedurale. Astfel, internarea unui individ trebuie să aibă loc numai conform unei proceduri legale prescrise corespunzător și nu poate fi arbitrară și orice internare trebuie să facă subiectul unei revizuiri legale periodice, rapide, ce încorporează elementele esențiale ale procesului echitabil, în lucrarea „Drepturile omului în îngrijirea pacienților”, material realizat de Centrul pentru Politici și Servicii de Sănătate, se menționează că teama răspândirii bolilor contagioase a determinat statele să supună persoanele suspectate de a fi infectate detenției forțate, precum carantina sau izolarea, chiar și în cazul în care acestea refuză tratamentul (…)”
În acest context s-a apreciat faptul că dreptul la libertate al unei persoane are rolul de a conferi protecție acesteia împotriva detenției realizate în mod arbitrar și nejustificat. Avocatul Poporului invocă prevederilor CEDO, în speță art. 5, care prevede următoarele:
ARTICOLUL 5 Dreptul la libertate şi la siguranţă:
Orice persoană are dreptul la libertate şi la siguranţă. Nimeni nu poate fi lipsit de libertatea sa, cu excepţia următoarelor cazuri şi potrivit căilor legale:
a. dacă este deţinut legal pe baza condamnării pronunţate de către un tribunal competent;
d. dacă este vorba de detenţia legală a unui minor, hotărâtă pentru educaţia sa sub supraveghere sau despre detenţia sa legală, în vederea aducerii sale în faţa autorităţii competente;
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, în acest sens arată că, în cazul dispozițiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, măsurile de restrângere ale unor drepturi sau libertăți sunt prevăzute în chiar conținutul acestui articol de lege, care constituie un act normativ al legislației primare, astfel că sunt îndeplinite exigențele constituționale. Faptul că măsurile concrete se stabilesc prin ordin al ministrului sănătății nu poate reprezenta un aspect neconstituțional. Întrucât punerea în aplicare a unor dispoziții sau măsuri stabilite de lege poate fi efectuată prin ordin al ministrului de resort, având în vedere, în acest caz, situațiile de urgență și de maxim pericol pentru sănătatea publică, precum și diversitatea situațiilor concrete cu care se poate confrunta statul în asigurarea asistenței de sănătate publică. De altfel, protecția sănătății publice constituie o obligație instituită în sarcina autorităților administrației publice centrale și locale, dar și în sarcina cetățenilor, a tuturor persoanelor fizice și juridice;
Analiză cu privire la argumentele invocate de Reprezentantul Ministerului Public:
Reprezentantul Ministerului Public a apreciat faptul că măsurile stabilite prin ordin al ministrului sănătății nu pot reprezenta un element care să prefigureze prevederile legale în unele neconstituționale. Se are în vedere în acest sens situația de urgență și de pericol pentru sănătatea publică.
S-a ținut cont de caracterul înalt contagios al virusului, care a provocat decesul unui număr mare de persoane în mai multe state. Comisia de la Veneția, în Raportul din 19 iunie 2020, a precizat că guvernul, ca autoritatea legiuitoare delegată, poate lua măsuri pentru combaterea pandemiei care pot să vizeze restrângerea unor drepturi sau libertăți, acestea trebuind să respecte însă caracterul necesității, proporționalității, să aibă o durată limitată și să fie supuse spre examinare Parlamentului, aspecte care au fost soluționate în mod corespunzător prin dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 55/2020;
În analiza constituționalității, s-a apreciat că virusul are caracter contagios și necesită măsuri de protecție imediată, cu respectarea caracterului necesității și proporționalității. Aceste precepte sunt încadrate la nivel constituțional în cadrul art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.
Decizia CCR nr 458/2020.
„ (…) Având în vedere aceste critici, Curtea procedează la examinarea dispozițiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 și constată că acestea prevăd competența ministrului sănătății de a stabili prin ordin „măsurile privind prevenirea și gestionarea situațiilor de urgentă generate de epidemii, precum și bolile transmisibile pentru care declararea, tratamentul sau internarea sunt obligatorii. Interpretarea gramaticală a textului de lege relevă că ministrul sănătății are competența de a dispune în două materii, respectiv cu privire la măsurile privind prevenirea și gestionarea situațiilor de urgență generate de epidemii – care constituie teza întâi a articolul analizat – , și cu privire la stabilirea bolilor transmisibile pentru care declararea, tratamentul sau internarea sunt obligatorii — care constituie teza a doua din același articol de lege (…)”;
„ (…) Așa cum reiese din conținutul art. 77—79 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, „ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului. În formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4). (…)”
De asemenea, se precizează că „ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora”, precum și că „ordinele și instrucțiunile se vor elabora în termenul prevăzut de actul superior sau, după caz, într-un termen util care să facă posibilă ducerea lor la îndeplinire. (…)”
„(…) Cât privește competența ministrului sănătății de a stabili măsurile pentru prevenirea și gestionarea situațiilor de urgență generate de epidemii, la care se referă art. 25 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 95/2006, Curtea observă că dispozițiile de lege analizate vizează, în mod evident, situații critice, ce pun în discuție intervenții ferme, coerente și adecvate pentru apărarea sănătății publice, care pot implica și restrângeri ale exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale. Aceste măsuri nu sunt nominalizate în conținutul art. 25 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 95/2006, întrucât se pot concretiza într-o multitudine de acțiuni specifice prin care autoritatea administrativă este chemată să intervină în aria sa de resort, respectiv cea a asigurării sănătății publice, atunci când împrejurări deosebite o impun. Prin urmare, norma de lege analizată trebuie interpretată ca reprezentând o consacrare generică a competenței de intervenție a ministrului sănătății în aria sa de resort, prin mijloace specifice administrației, pentru prevenirea și gestionarea situațiilor de urgență generate de epidemii; (…)”
„(…) Prin urmare, Curtea apreciază că art. 25 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 95/2006, care consacră competența ministrului sănătății de a emite ordine în vederea instituirii unor măsuri pentru prevenirea și gestionarea situațiilor de urgență generate de epidemii, nu este contrar prevederilor Legii fundamentale, ci constituie o expresie a rolului administrației publice de a asigura executarea legii și de a satisface interesul general al societății — În cazul concret, ocrotirea sănătății publice —, prin acte emise în regim de putere publică. O eventuală depășire a cadrului constituțional și legal în care ministrul sănătății acționează în aplicarea textului de lege analizat poate fi supusă controlului instanței de contencios administrativ, nereprezentând un aspect ce revine controlului Curții Constituționale;
Curtea constată, prin urmare, că dispozițiile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 95/2006, având un caracter lacunar, dau în sarcina ministrului sănătății complinirea omisiunilor legislative evidente în materia reglementată, prin emiterea de ordine;
Prin urmare, Curtea reține că, în lumina dispozițiilor art. 5 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, detenția legală a unei persoane susceptibile să transmită o boală contagioasă reprezintă o privare de libertate ce poate fi acceptată în cadrul unei societăți în vederea asigurării sănătății și securității publice, dar care este permisă doar cu îndeplinirea condițiilor și a procedurii stabilite prin lege, fiind exclus arbitrariul. De asemenea, orice persoană trebuie să se bucure de posibilitatea contestării în justiție a măsurii detenției de ordin medical social într-un termen scurt, astfel încât, în cazul constatării nelegalității măsurii dispuse, sa poată fi eliberată. Altfel spus, persoana căreia i se aplică măsura detenției de ordin social medical trebuie să beneficieze de un drept de acces la justiție efectiv, care să asigure judecarea într-un termen rapid a acțiunii și să dispună eliberarea persoanei deținute nelegal;
Simpla menționare a unei măsuri privative de libertate, așa cum este internarea obligatorie pentru prevenirea răspândirii unor boli transmisibile, nu poate fi considerată însă ca fiind suficientă pentru a întruni condiția legalității. Așa cum reiese din prevederile constituționale și internaționale invocate, tot la nivelul legii, și nu prin acte normative subordonate acesteia, trebuie stabilite motivele și condițiile în care o astfel de măsură se poate dispune, procedura aplicabilă, dreptul persoanei de a ataca în justiție actul în temeiul căruia s-a dispus internarea sa obligatorie și asigurarea garanțiilor pentru un acces la justiție efectiv;
Prin urmare, se impune stabilirea printr-o lege, în sensul art. 53 din Constituție, a condițiilor de instituire a carantinei, a formelor pe care această măsură le poate lua, în funcție de necesități, și a unei proceduri, chiar dacă aceasta este mai generală, astfel încât să reprezinte un cadru flexibil pentru o intervenție adecvată a autorităților administrative;
Curtea reține că atât internarea obligatorie în vederea prevenirii răspândirii unor boli transmisibile, cât și măsura carantinei sunt restrângeri aduse exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale ce pot fi justificate în condițiile în care rațiuni ce țin de necesitatea asigurării siguranței și sănătății publice le impun. Cu toate acestea, Curtea observă că măsurile amintite au efecte severe asupra drepturilor și libertăților persoanei și de aceea reglementările în materie trebuie să îndeplinească, în mod strict, toate condițiile constituționale. (…)”

References: CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 

ARTICOLUL 5
 CCR