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Timestamp: 2018-02-24 12:24:16+00:00

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Nuevo Orden Mundial: 22/02/09 - 1/03/09
Aunque parezca mentira, no existe una definición de qué es un concepto estratégico, qué debe contener o cuál debe ser su alcance. Esto no ha sido óbice, si embargo, para que la OTAN se haya dotado de sucesivos conceptos estratégicos desde 1952, fecha en que el Comité Militar aprobó el primer documento bajo esta denominación (MC 14-1). Los más conocidos, sin duda, han sido las dos versiones públicas producidas hasta le fecha: las aprobada en 1991 y en 1999.
La diferencia esencial entre los documentos clasificados elaborados por los militares y las dos versiones públicas estriba en la orientación operacional de los primeros, puesto que esencialmente eran directrices de planeamiento estratégico-militar, mientras que los dos últimos conceptos no sólo plantean las líneas generales sobre las que basar el planeamiento militar, sino que explican los objetivos políticos generales de la Alianza, su razón de ser, su entorno y su visión del futuro a medio plazo. Es decir, estos dos últimos tenían un fuerte componente de diplomacia pública.
Es importante subrayar esta perspectiva política y pública así como tener en mente el contexto geoestratégico en el que nacieron ambos conceptos del 91 y del 99. Con el primero la Alianza quería dejar sentado que seguía teniendo su razón de ser a pesar de la transformación que se estaba viviendo en Europa central y del Este y también en la propia URSS. Conceptos como enemigo y amenaza desaparecieron del texto, sustituidos por ideas más vagas como retos y riesgos y la idea de disuasión daba paso a una actitud de diálogo abierto y mayor cooperación.
El del 99 nació tras la experiencia traumática de los Balcanes y la implicación de la OTAN, por primera vez en su historia, en acciones ofensivas, fuera de su área de actuación, en defensa de terceros, sin haber sido atacado ninguno de sus estados miembros y sin pasar por el mítico artículo 5º y las consabidas obligación es la defensa colectiva.
En cualquier caso, lo común en ambas circunstancias era una profunda transformación del entorno estratégico de la Alianza y de la propia vida de la OTAN. No en balde en 10 años se había pasado de ser una organización disuasoria sin operaciones, a una de imposición de la paz mediante el empleo de la fuerza.
En 1991 era claro que el orden bipolar en el que se había desarrollado la OTAN y la confrontación Este-Oeste habían dejado de existir como condiciones existenciales de la Alianza y que la OTAN tenía que buscar y encontrar una justificación para la continuidad de su trabajo. La idea de seguro frente a lo desconocido prevaleció a pesar de que su nuevo concepto estratégico quedó obsoleto en pocos días, toda vez que la URSS se disolvió dando pie a la CIS y a una Rusia que lejos de ser su heredera, iniciaba la senda de la descomunistización.
En 1999 la OTAN llevaba varios años actuando fuera de zona en tareas que nunca antes habían sido contempladas, pero que las circunstancias acabaron forzando. Y si bien el concepto estratégico no impidió nada de lo realizado aunque no lo contemplara, había llegado el momento de intentar adecuar la teoría a los hechos. De ahí que la versión del 99 fuera, más que nada, una codificación de las operaciones de paz en los Balcanes. Hay que decir que tampoco éste tuvo una larga vida formal, ya que, pocos meses después, el lanzamiento de la PESD alteraría sustancialmente el marco en el que la Alianza debería moverse. Al menos en el plano institucional.
Con estos antecedentes hay que plantearse la actual discusión sobre la oportunidad de dotar a la OTAN de un nuevo concepto estratégico. Habría tres preguntas que hacerse:
1) ¿Han cambiado tanto las cosas como para que la Alianza necesite una nueva explicación pública de su razón de ser o de su relevancia actual?;
2) ¿Es factible explicitar una visión común y compartida sobre lo que la Alianza es y debe ser en el futuro por todos sus miembros?; y
3) ¿Es posible avanzar una visión de las futuras tareas de la Alianza que aguante el envite del tiempo?
Hay que decir en esta introducción, por último, que el debate sobre un nuevo concepto estratégico no es una cuestión académica o puramente teórica. Por un lado es obvio que la OTAN de hoy no es la de hace 10 ni 20 años, ni en estructuras, ni en miembros, ni en asociaciones externas, ni en orientación práctica; por otro, lo que ha funcionado bien en la práctica no siempre lo ha hecho igual de bien en la teoría y a pesar de la hiperactividad actual de la OTAN, las relaciones atlánticas se perciben tensas y llenas de fricciones y hay quien habla de crisis profunda de la organización. Intentar superar las divergencias estratégicas de sus miembros sería un ambicioso objetivo para este nuevo concepto estratégico, aunque tal vez sea una misión imposible de lograr.
En todo caso, el debate actual ha sido motivado por dos actores importantes: la canciller alemana Angela Merkel, quien se ha manifestado deseosa de promover un nuevo concepto a aprobar solemnemente en la cumbre aliada de 2009, y el secretario general de la Alianza, Jap de Hoop Schefer, quien sigue vendiendo la idea en sus numerosas disertaciones publicas. Por debajo de ellos un numeroso grupo de analistas y expertos están ya trabajando sobre el tema a pesar de que el Consejo Atlántico aún no ha dado su pistoletazo de salida. La idea comúnmente aceptada en los cuarteles de la OTAN hoy es que ya no se discute si la Alianza necesita un nuevo concepto estratégico o no, sino sobre cuándo tiene que ponerse a ello.
¿Es necesario un nuevo concepto estratégico aliado?
Desde el punto de vista formal de adecuar teoría y práctica, la respuesta no puede ser más que sí. Es necesaria una nueva explicación por parte de la OTAN de lo que es, quiere ser y cómo conseguirlo.
Por ejemplo, con la filosofía del concepto del 99, codificar cambios realizados, no cabe duda de que el nuevo concepto del 2009 tiene mucho que decir:
Para empezar, el alcance cuasi global de la OTAN, Afganistán es un punto de ruptura con el pasado de la organización en diferentes campos, pero sobre todo, en la lejanía geográfica. Pero es que además de estar en Afganistán, la OTAN fue a Pakistán y a Estados Unidos para ayuda tras catástrofes naturales (terremoto y Katrina) y da apoyo logístico a las fuerzas africanas en Darfur, entre otras cosas. La OTAN no es una organización global, pero su actuación y presencia dista de haberse quedado limitada por su marco teórico de intervención tal y como está definido en el art. 6 de su tratado fundacional. Explicar este alcance a los ciudadanos no sería una tarea baladí.
En segundo lugar, la OTAN se ha expandido desde su primera ronda de ampliación en 1999 y además sus asociaciones estratégicas no dejan de acercar nuevos partners a la Organización. Y no siempre bajo epígrafes de relaciones formales o institucionales. Por ejemplo, las fuerzas de la OTAN operan en Afganistán junto a soldados y funcionarios de otros países, desde Australia a Japón, por citar dos casos. Y la Alianza tiene encima de la mesa no sólo el desarrollo de asociaciones globales (global partnerships), sino también nuevas rondas de ampliación. Esta nueva OTAN en términos de asociación también debe ser debidamente explicada y racionalizada.
En tercer lugar, la OTAN ha pasado a desarrollar de manera habitual operaciones en ambientes no benignos, con un aumento del riesgo al que se exponen las fuerzas de los miembros involucrados.
Cuarto, la OTAN no ha funcionado como una organización en bloque, sino que ha servido de facilitador para que algunos de sus miembros, voluntariamente, actúen de manera concertada en aquellas tareas y misiones que consideran oportunas o necesarias. Justificar esta opción así como explorar nuevas fórmulas para el reparto de la carga entre los diversos miembros también parece indicado para el posible nuevo concepto estratégico, en la medida en que es una novedad respecto a prácticas pasadas.
Por último, la OTAN ha descubierto que para sus operaciones es necesaria una aproximación global, en el sentido de combinación de recursos. El factor militar es indispensable para garantizar la seguridad, pero la reconstrucción que implican los nuevos escenarios de actuación también exigen el concurso de otras fuerzas civiles, muchas veces al servicio de otras organizaciones internacionales. De ahí que subrayar la necesidad de actuación militar y civil y la necesaria cooperación con la UE y la ONU sea también algo oportuno. Sobre todo de cara a las relaciones con la UE si es que los europeos superamos la parálisis institucional provocada por el fiasco de la constitución.
También con la filosofía, más innovadora y arriesgada, del texto del 91 un nuevo concepto estratégico parece una cosa razonable. Ahora, como entonces, se ha producido una sustancial modificación del entorno de seguridad a escala global. El orden de la guerra fría se fue y el orden de la post-guerra fría, al que nunca se supo dar mejor denominación, también se ha evaporado. El primero el 9 del 11 de 1989; el segundo el 11 del 9 de 2001.
No voy a exponer aquí las tesis que ya han sido publicadas en el informe OTAN: Una alianza para la libertad. Un simple recordatorio. Para mi, estamos en una guerra lanzada contra el mundo occidental por el radicalismo islámico y la punta de lanza de esa ofensiva generalizada y planetaria es el terrorismo islamista, comenzando por Al Qaeda.
Enfrentándonos de nuevo a una amenaza existencial para nuestro sistema de vida, la OTAN debería reconfigurarse para dar respuesta a esta amenaza. En un doble sentido: garantizando la seguridad interior, la defensa de la población en nuestro suelo (homeland defense), a la vez que llevando el combate lo más lejos posible de nuestras fronteras, a territorio enemigo. Para eso nada mejor que contar con socios a escala global, de Japón a Australia pasando por Israel. La OTAN debe ser un club de democracias liberales dispuestas y capaces de eliminar la amenaza del terrorismo islámico.
Pero no es necesario comprar esta visión revolucionaria, si se quiere, de lo que necesita cambiar la OTAN. Hay hechos, como estar en Afganistán o mucho más tímidamente en Irak, que ya suponen un profundo cambio para la Alianza, pues tiene un alcance global en la práctica aunque no en su teoría.
Igualmente está la cuestión novedosa y a la que hay que encontrar respuesta, del sentido que hoy tiene el artículo 5 del tratado de Washington, sobre todo en relación a las misiones en ejecución y muy notablemente de cara a los compromisos de solidaridad en la defensa colectiva frente a ataques no convencionales, esto es, provenientes no de estados, sino de grupos subestatales.
Es evidente que aunque no sea su responsabilidad primaria, la OTAN está actuando en tareas de antiterrorismo, al menos en su vertiente de control de las líneas de comunicación marítima con la operación Active Endeavour. Y el terrorismo ha sido declarado, al menos en sus documentos, como la principal amenaza a la seguridad colectiva en estos momentos (véase, por ejemplo, la Comprehensive Political Guidance aprobada en la Cumbre de Riga, en noviembre pasado).
Por otro lado, el clima de creciente cooperación con Rusia se está viniendo acelerada y preocupantemente abajo, lo que exige un replanteamiento de las relaciones entre la Alianza y Rusia, así como el desarrollo de nuevas políticas de solidaridad que no se habían contemplado antes de manera colectiva. Un caso evidente es el tema de la seguridad energética.
En suma, las nuevas condiciones estratégicas conllevan no sólo que la OTAN haga las cosas de manera diferente, sino que tenga que hacer nuevas cosas. Dar cuenta de ello y preparar los cambios necesarios a nivel de transformación política y militar de la Alianza exigiría la redacción de un nuevo marco de referencia o concepto estratégico.
¿Es factible plasmar una visión compartida de la Alianza en un nuevo texto?
Hay una escuela de pensamiento dentro de la Alianza que otorga más valor al proceso de generar un nuevo concepto estratégico que al producto final en sí. Es decir, el valor esencial de este nuevo texto de cara al 2009 sería la posibilidad de generar un nuevo consenso que restañara las múltiples heridas abiertas en los últimos años en la relación transatlántica.
Para quien así piensa, los problemas entre los aliados, esencialmente entre Estados Unidos y Europa, se reducen a una mala relación entre la actual administración del Presidente George W. Bush, siempre tentada por el unilateralismo y distanciada de sus aliados, y los gobernantes del viejo Continente, siempre más prudentes a la hora de encarar intervenciones militares. Irak habría sido el culmen de las divergencias.
De ser así, la solución al futuro de las relaciones transatlánticas pasaría por un ejercicio de humildad por parte de Washington, el elemento escapado del redil del realismo en estos años de hegemonía neoconservadora.
Por desgracia, las cosas no parecen ser tan sencillas. Sin negar la relevancia de Irak en el estallido de las tensiones entre aliados, las diferencias entre Bush y algunos dirigentes en Europa no son la causa última del actual estado de la cuestión, sino que también es el producto de fuerzas mucho más profundas. Tal vez latentes o no claramente visibles hasta estos momentos.
En la OTAN siempre ha habido dos visiones, la de Estados Unidos y la de Francia. Todo lo demás se reducía a intentar buscar un punto intermedio o apoyar a una u otra, según las circunstancias. El 11-S va a alterar el equilibrio inestable que caracterizaba la vida interna de la Alianza. América se ve obligada a reaccionar -y quiere reaccionar- con la debida contundencia en todos los frentes posibles frente a unos aliados europeos más preocupados con la reacción estadounidense que con los verdaderos atacantes. Estados Unidos elaborará una nueva estrategia de seguridad nacional justificativa de las acciones de anticipación a la que los europeos responderán con un concepto de seguridad que condena la prevención y el unilateralismo, reservando la legalidad internacional para la ONU. Aunque todos hablemos de lo mismo, las repuestas no pueden ser más distintas.
La OTAN se enfrenta a dos problemas en realidad: por un lado, a los Estados Unidos se les niega la legitimidad de sus acciones, sobre todo en Irak pero también en su concepción de la guerra contra el terror, mientras que los europeos han perdido toda credibilidad en Washington por la falta de capacidades militares que les permitan operar colectivamente junto a ellos. Capacidades y voluntad, que añadiría Bob Kagan.
Y este doble problema no nace con la crisis sobre Irak sino que se deriva del desfonde del sistema bipolar en 1989, del desarrollo galopante de la globalización, por un lado, y de la desidia defensiva de los europeos, por otro.
Es verdad que las personalidades cuentan y mucho en la arena internacional. Pero es más que dudoso que una nueva cara en la Casa Blanca a comienzos de 2009 vaya a cambiar sustancialmente esta ecuación.
Cierto, cambios como Sarkozy en la presidencia de la República Francesa pueden ser importantes para el futuro de la OTAN y el desarrollo de una visión más homogénea de las misiones y tareas de la organización. Sabemos que el presidente galo aspira a reintegrar a Francia a la estructura de mandos aliada, pero las condiciones que fija para esa reincorporación vuelve esta posibilidad muy remota. Francia sigue apostando de manera clara bajo Nicolas Sarkozy por reforzar el pilar de seguridad en el seno de la UE, sobre todo si se desbloquea el tema constitucional y se avanza hacia un tratado de bolsillo.
Desgraciadamente la PESD ha dado pie a una alambicada estructura institucional, pero no ha sido capaz de frenar siquiera el deterioro de las capacidades colectivas de defensa. Hoy por hoy, en materia militar, la UE es la suma de las debilidades de todos sus miembros. Y la realidad de los números, humanos y financieros, no permiten augurar un cambio sustancial de esta pobre situación. Aún peor, cuanto más se avanza en la constitución de capacidades para la UE más se está duplicando en esfuerzos y menos recursos se destinan a la Alianza. No sólo no se llega a cumplir el compromiso de gastar en defensa el 2% del PIB (¿alguien recuerda el famoso 3% de 1979?), sino que la asignación de fuerzas a diversas agrupaciones pone en peligro la generación del contingente para las misiones OTAN.
En fin, con este telón de fondo tan importante, no es de extrañar que alguno se pregunte si un nuevo concepto estratégico es alcanzable y si no derivará, al final, en un ejercicio mutuo de mayores recriminaciones. De momento dos gobiernos han expresado informalmente su escepticismo ante el proceso. Nada más ni nada menos que Estados Unidos y Francia. Cada cual por sus razones, aunque ambos ven muy difícil poder acercar posturas de aquí a la cumbre de 2009.
Por ejemplo, Washington querría ver plasmado claramente un apoyo firme y decidido a una Alianza global, con partenaires en diversos rincones del mundo, aunque comenzando por Corea del Sur, Japón y Australia. Igualmente, querría ver una mayor solidaridad entre los miembros y no una Alianza a doble velocidad donde unos ponen el dinero y los muertos para las operaciones y el resto solo apoyo político o las críticas. Para estados Unidos, la OTAN es una comunidad de países para la acción y no solo un club que comparte valores.
Para Francia, todo es lo contrario. Nada de OTAN global; nada de acciones preventivas; nada de nuevos miembros fuera de Europa; nada de ejercer de policía global o de proveedor global de seguridad. La OTAN debe ser, ante todo, una fuerza de defensa colectiva para Europa. por eso no está de acuerdo con que se emplee la NRF en operaciones que no sean de alta intensidad y que se quede como una institución existencial.
No obstante, Francia recibiría bien un documento en el que se admitiera en nivel de igualdad un diálogo estratégico entre la OTAN y la UE. Algo que está muy lejos de ser aceptado por los americanos y que incluso genera divisiones entre los propios europeos en estos momentos.
A pesar de estas posibles insalvables diferencias, estoy seguro de que si el Consejo Atlántico diese el encargo al staff internacional de elaborar un borrador de concepto estratégico, los funcionarios de la OTAN llegarían a dar con un documento consensuable por todas las partes (son expertos en eso), pero sería un concepto de mínimos que giraría más que nada sobre lo ya conseguido por la Alianza. Poco cabría añadir a la Comprehensive Political Guidance. En cualquier caso, la OTAN podría celebrar su 60 aniversario con un texto nuevo aunque marginal.
El test ácido de Afganistán
Tal vez la clave del posible éxito o fracaso de un nuevo concepto estratégico resida en lo que ocurra en Afganistán. Si la OTAN no es capaz de asegurar las condiciones de paz y estabilidad en aquel país, eliminando la amenaza de los talibán, la reconstrucción será imposible y el proyecto para un Afganistán estable se vendrá abajo. Eso sería un drama para los afganos que aspiran a una vida mejor, pero no sería menos traumático para la Alianza.
Del mantra de Lord Robertson, “capacidades, capacidades, capacidades” la OTAN ha pasado a “operaciones, operaciones, operaciones”. Pero una cosa es librar una guerra (con lo que incluso costó ganar Kosovo) y otra muy distinta reconstruir un país. Máxime en un clima hostil e inseguro. Pero la Alianza ha hecho su apuesta de futuro por Afganistán. El problema es que lo ha hecho de manera muy desigual entre sus miembros, pues al fin y al cabo, la ISAF ha sido vista siempre como una operación de libre elección.
La prueba está en que con lo mucho y bien que las fuerzas aliadas han hecho en aquel país, las dificultades con las que está operando podrían ser solventadas con cargas adicionales relativamente menores. No se trata de doblar el contingente. Las autoridades militares piden de 2000 a 3000 soldados más y, entre otras cosas, media docena de helicópteros, que nadie está dispuesto a entregar. Afganistán, como todas las guerras, ha sacado lo mejor y lo peor de cada aliado.
Si durante el año que viene, la situación sobre el terreno y las disputas intraliadas no se resuelven positivamente, nada habrá que hacer de cara a un nuevo concepto estratégico.
Es más, Afganistán está poniendo de relieve que para ejecutar sus operaciones la OTAN tiene que transformarse simultáneamente, que no son procesos que puedan secuenciarse en el tiempo. Pero eso exige destinar mayores recursos, operar no es barato, transformar tampoco. Pero ambas cuestiones juntas requieren de una provisión de fondos que casi ningún miembro de la Alianza está dispuesto a contemplar.
Afganistán está también poniendo sobre el tapete el grado existente de solidaridad colectiva. Y esto es algo sobre lo que la Alianza, en su conjunto, debe reflexionar. Por un lado están las actuaciones de estabilización, pero puede llegar el caso de tener que plantearse de nuevo aplicar el artículo 5 si se vuelve a repetir una situación como la del 11-S. Recordemos que los dos momentos donde las provisiones de la defensa colectiva han querido aplicarse, han sido un relativo fracaso. Tras el 11-S y con Turquía y la intervención en Irak.
El nuevo texto debería cerrar dos brechas que están consumiendo la vida de la Alianza: la distancia entre propósito y capacidades, por un lado, y la distancia entre América y los aliados europeos. Es decir, debería servir para dos cosas muy importantes: transmitir un nuevo compromiso de los estados miembros hacia la seguridad colectiva, y para impulsar la transformación militar de las fuerzas y estructuras de la OTAN.
Además, tendría que explicar cómo ve la Alianza el futuro entorno, sus riesgos y amenazas, así como qué orden aspira a construir y cómo se plantea hacerlo. Existiendo un consenso básico ya es una tarea complicada. Sin consenso entre los principales actores y con visiones antagónicas sobre lo que la OTAN debe ser y hacer, es una misión destinada al fracaso.
Así y todo, desde mi personal punto de vista, es un ejercicio que debe acometerse. Dejar a la OTAN en sus operaciones, carente de una finalidad última, es condenarla progresivamente a la marginalidad. Hará mal que bien lo que tenga que hacer, pero no será ni el foro primario de consultas ni la columna vertebral de nuestra seguridad.
Y a nosotros nos interesa una OTAN eficaz y operativa en términos estratégicos y operacionales.
A España y a nosotros, esto es, al PP, nos interesa que el nuevo concepto estratégico sea viable y que lo sea en una dirección muy determinada: la Alianza tiene que jugar un papel activo en la protección de nuestro territorio frente a amenazas no convencionales y debe plantearse la discusión conjunta de asuntos de seguridad que queden fueran de su ámbito de actuación o tradición, como pueda ser los flujos de emigración. Una mayor atención al Norte de África sería igualmente bienvenida.
Con la experiencia de anteriores textos, es imaginable que la elaboración de un nuevo concepto para la cumbre de 2009 debería comenzar, como muy tarde, en la primavera de 2008, lo cual es importante en relación a nuestro calendario electoral. Si Rodríguez Zapatero siguiera en el poder no cabe esperar ningún papel activo de nuestro país. Si, por el contrario, el PP hubiera ganado las elecciones, estaríamos en disposición de aportar nuevas ideas al proyecto.
Una última nota de advertencia: haber fijado el objetivo para la cumbre de 2009 puede hacer imposible la elaboración de este nuevo texto, habida cuenta de que en enero de ese año habrá un nuevo inquilino en la Casa Blanca y que necesitará de varios meses para formar su equipo. Y una vez conseguido esto, más tiempo para definir su política de seguridad y su posición en la OTAN. Sería una autentica carrera contra-reloj.
Publicado por Carlos Alvarez Calderón en 0:04 Enlaces a esta entrada
Si un Estado inicia un programa masivo de adquisición de armamentos sus vecinos sospecharán que intenta lograr una posición de ventaja para atacar con mayores probabilidades de vencer, lo que les llevará a invertir más en capacidades militares, desencadenando una “carrera de armamentos”. Este tipo de competición, como sabemos por experiencia histórica, tiende a desestabilizar y está en el origen de guerras. Como es obligación de los Estados garantizar su seguridad y ésta no puede basarse en la buena voluntad del vecino, tienden a dotarse de medios suficientes. La suficiencia dependerá, entre otros elementos, del entorno. Si Estados vecinos acuerdan que sus contingentes militares no excedan de determinados niveles y los acuerdos se cumplen se generará un ambiente de confianza, que no sólo preservará la paz sino que facilitará el diálogo, el mutuo conocimiento y el comercio.
Estas sencillas ideas están presentes en nuestra cultura estratégica desde hace mucho tiempo, aunque no siempre hemos sido capaces de convertirlas en realidad. Tras la I Guerra Mundial, un conflicto que no tenía precedentes en la historia de Europa por la extensión del sufrimiento infligido, se hizo un esfuerzo para tratar de establecer un sistema general de control de armamento que impidiera la repetición del horror vivido. La clave residiría en la institución que lo controlara, en su autoridad, en el grado de participación de los Estados, en el régimen de inspección y, sobre todo, en la capacidad de ejecutar sanciones que disuadieran a aquellos signatarios que no cumplieran con sus obligaciones. Aquel intento, vinculado a la figura del liberal español Salvador de Madariaga, fracasó porque la Sociedad de Naciones no contó con el suficiente apoyo de las grandes potencias para imponer su autoridad. El fracaso de la Sociedad está en el origen de la II Guerra Mundial, que sobrepasó en horror a su predecesora.
El régimen de no proliferación
Las capacidades militares de los ejércitos son la expresión, en un ámbito concreto, del conocimiento científico de una sociedad. Las nuevas tecnologías se van incorporando poco a poco, permitiendo una mayor eficacia o auténticas revoluciones militares. La aplicación a fines militares de la energía nuclear determinó el fin de la II Guerra Mundial en el área del Pacífico y se convirtió en el hecho fundamental de las relaciones internacionales desde 1945. Estados Unidos había logrado convertir el uranio en una bomba nuclear y eso le daba una ventaja comparativa, pero nadie se llamaba a engaño en aquellos días. Era cuestión de tiempo que la Unión Soviética lo consiguiera, planteándose una situación de bipolaridad. Dos regímenes enemigos dotados de un armamento tan letal planteaban un escenario terrorífico. El miedo a un “holocausto nuclear” estaba en el ambiente, mientras los responsables trataban de definir estrategias que garantizaran la supervivencia. Con la energía nuclear transformada en arma, el concepto de victoria cambió radicalmente. Si Estados Unidos y la Unión Soviética tenían capacidad para destruirse mutuamente, ¿qué sentido tenía utilizarla? El grado de letalidad implícito en esta arma se convertía en la clave de su doctrina de uso. Dos gobiernos que siguieran criterios racionales podrían llegar a un entendimiento, pues ambos necesitaban evitar un conflicto que no podían ganar. El MAD (Mutual Assurance Destruction) permitió un conjunto de acuerdos que evitaron el desastre temido, pero en el camino se pasaron momentos muy difíciles, en que se estuvo al borde del conflicto. La Crisis de los Misiles de Cuba fue el peor momento y de él se extrajeron importantes lecciones.
Si resultaba difícil llegar a acuerdos entre dos, hasta el punto de llegar al límite de la guerra, ¿qué ocurriría si el número de países dotados de este armamento ascendiera a diez, quince o veinte? A mayor número mayor riesgo de que se utilizara, con resultados catastróficos para los afectados directamente y para sus vecinos, que sufrirían los efectos de la contaminación. Según transcurría el tiempo se perfeccionaban las tecnologías y aumentaba la letalidad de las cabezas nucleares. Si entre Estados Unidos y la Unión Soviética se estaban estableciendo acuerdos de “control de armamentos”, de fijación de cantidades, ahora se planteaba algo más drástico: la renuncia voluntaria a disponer de armamento nuclear.
Estados Unidos y la Unión Soviética encabezaron una operación diplomática para convencer al resto de los Estados de que la seguridad común requería que ellos, voluntariamente, renunciaran a disponer de energía nuclear para fines militares. Era una acción tan desigual como irritante ¿por qué unos sí y otros no? Sin embargo era una opción sensata y realista. Lo fundamental en el corto y medio plazo era cortar en seco la carrera en marcha. El Reino Unido se había sumado al club y otros Estados estaban en camino. El Tratado de no Proliferación Nuclear se hizo realidad en 1968. Muchos Estados lo firmaron, algunos abandonaron programas en marcha, mientras que otros continuaron sus investigaciones hasta lograr su objetivo. Finalmente el club nuclear quedó formado por los cinco Estados miembros de pleno derecho del Consejo de Seguridad –Estados Unidos, Rusia, Francia, Reino Unido y China– más tres Estados no signatarios del Tratado: Israel, que no estaba en condiciones de llegar a acuerdos de control de armamento con sus vecinos, así como Pakistán y la India, que mantenían una carrera de armamentos particular. La situación distaba de ser óptima, pero podía ser mucho peor. No era realista pensar que las grandes potencias renunciaran a un arma de efectos estratégicos tan importantes. La desigualdad en el ámbito nuclear no era muy distinta de la existente en el Consejo de Seguridad donde unos están y otros no, donde unos pocos tienen derecho de veto y otros asisten como espectadores frente a un televisor. Por otro lado, en caso de crisis del sistema la disuasión ejercida por las grandes potencias podría forzar a reconsiderar posiciones o, en último caso, se podría utilizar la fuerza para impedirlo.
El funcionamiento cotidiano del régimen de no proliferación pasó a girar en torno a una institución creada expresamente para ello, la Agencia Internacional para la Energía Atómica, una de las agencias del sistema de Naciones Unidas. Ella es la encargada de realizar las inspecciones y de elaborar los preceptivos informes dirigidos al Consejo de Seguridad. Cualquier Estado es libre de firmar el Tratado. Cualquier Estado es libre de reconsiderar su posición y retirarse del régimen, pero para ello debe cumplir las condiciones especificadas en el Tratado, que exigen un plazo de tiempo entre la comunicación y la retirada. Sólo entonces y en pleno ejercicio de su soberanía, un Estado que ha sido signatario puede desarrollar un programa nuclear con fines militares.
La presidencia Clinton se encontró al poco de llegar con una crisis de dimensiones imprevisibles. Los servicios de inteligencia advirtieron de que Corea del Norte estaba desarrollando un programa nuclear con fines militares, complementario al misilístico que, hacía ya tiempo, se había convertido en la única industria nacional capaz de generar divisas. Con un régimen comunista ortodoxo, una economía ruinosa y la población muriendo de hambre, los dirigentes habían llegado a la conclusión de que su seguridad dependía de la disuasión nuclear, proyectada a través de sus misiles y de la exportación de estos elementos. Corea del Norte era un signatario del Tratado y lo que parecía una flagrante violación fue denunciado en los organismos pertinentes. Al mismo tiempo se inició una ofensiva diplomática dirigida a convencer al régimen de Pyongyang de que su interés nacional residía en mantenerse dentro del régimen de no proliferación y que, de hacerlo, recibiría ayudas económicas importantes que paliarían la gravísima situación económica en que se hallaba. En este programa de ayuda se incluía la construcción de centrales nucleares para uso civil dedicadas a la generación de energía eléctrica, una indiscutible necesidad de ese pobre país. El resultado de aquella negociación fue el Tratado Marco de 1994, por el que Corea del Norte finalmente se plegaba a las presiones norteamericanas, abandonaba el programa nuclear en marcha y a cambio recibía importantes ayudas de Estados Unidos, Japón y Corea del Sur. La gestión de la crisis parecía haber sido un modelo de actuación, pero en realidad fue un ejemplo de debilidad y un fracaso. Lo que parecía una lección de cómo afrontar preventivamente violaciones del régimen demostró a la postre ser un ejemplo de cómo no debían gestionarse. El Tratado se pudo firmar porque Estados Unidos cedió en lo único realmente importante, las inspecciones. El cumplimiento de lo acordado se asumía como artículo de fe. Los norcoreanos comenzaron a recibir la ayuda mientras continuaban con sus programas, ya no era uno sino dos, en lugares secretos. La administración Bush exigió al régimen de Pyongyang garantías de que habían abandonado sus viejas aspiraciones, permitiendo la inspección de las instalaciones, y éstos acabaron reconociendo que habían incumplido el Tratado Marco, que habían violado el Tratado de No proliferación, que denunciaban su participación en él y que ya tenían varias bombas nucleares. Este reconocimiento unido a los vuelos, no del todo exitosos, de su cohete Taepo-dong-2, implicaba tanto una seria grieta del régimen de no proliferación como una amenaza inminente para sus vecinos.
Una vez logrado el acceso al umbral nuclear, Corea del Norte tenía toda la ventaja de su parte, más aún si no tenía reparos en que su población continuara literalmente muriendo de hambre. La Agencia carecía de medios para forzar al gobierno norcoreano por lo que correspondía al Consejo de Seguridad tomar medidas. Sin embargo, China no estaba dispuesta a permitir la imposición de ninguna sanción relevante. El régimen norcoreano era un último bastión comunista y Pekín no quería participar en ninguna operación que pudiera provocar su caída. La posibilidad de que esto ocurriera era demasiado alta como para no valorarla. De ocurrir millones de personas se echarían a los campos en dirección a alguna frontera, porque nada tenían que perder y mucho que ganar. Esa posibilidad preocupaba tanto en Pekín como en Seúl, donde el gobierno más afectado por la adquisición de capacidad nuclear de Corea del Norte también se oponía a la aplicación de sanciones por pavor a las consecuencias del desmoronamiento del régimen comunista. China, sin embargo, tendría que pagar un alto precio por ese apoyo. No sólo resultaba evidente que no ayudaba a mantener en pie el régimen de no proliferación, al dar protección a quien lo violaba, sino que empujaba a su rival histórico, Japón, hacia una más estrecha relación con Estados Unidos y a una remilitarización de su política. El gobierno nipón ha aprobado la conversión de su “agencia” de Defensa en un Ministerio; ha invertido mucho dinero en la modernización de su flota y en sistemas antimisiles. Este hecho, unido a la transformación de la flota china en oceánica, es decir diseñada para actuar en aguas profundas lejanas a su costa, a la inversión en programas de misiles, al siempre delicado tema de Taiwán, a las disputas sobre soberanía de algunas islas y derechos de extracción de petróleo, nos sitúa frente a un escenario delicado.
Ante el bloqueo chino Estados Unidos concentró su acción diplomacia en la formación de una mesa de negociación en la que estuvieran los miembros permanentes del Consejo de Seguridad con presencia en el Pacífico (Rusia, China y Estados Unidos) más los vecinos directamente afectados (Corea del Sur y Japón). Hasta la fecha, y tras muchas horas de negociación, no se ha logrado ningún paso significativo y las pequeñas concesiones han corrido más a cargo de Washington que de Pyongyang. Entre ellas incluimos el reciente acuerdo por el que Estados Unidos concederá ayudas materiales a cambio de que Corea del Norte detenga su actividad nuclear. Como ha señalado el presidente Bush es sólo un primer paso en un largo proceso negociador. No se trata de que durante un tiempo deje de procesar material fisible, sino de que destruya las bombas almacenadas y ponga definitivamente fin a sus programas. Si Corea del Norte no da marcha atrás, si los cinco grandes no mantienen una posición de firmeza en la defensa de la no proliferación en el Consejo, el régimen se desmoronará en un tiempo muy breve.
La crisis iraní
El programa nuclear norcoreano se pudo llevar a cabo gracias a la colaboración de Pakistán, quien a cambio recibió asistencia en el desarrollo de su propio programa de misiles. Las Fuerzas Armadas pakistaníes, la institución estatal más relevante en un país donde la democracia no ha logrado arraigar por el peso de la corrupción y del islamismo, actuaron como polo difusor de ambas tecnologías hacia los Estados musulmanes. En su visión islamista de las relaciones internacionales, la decadencia de las naciones musulmanas se debía al colonialismo y al sistema económico liberal. El renacimiento de estos pueblos dependía de su plena independencia respecto de Occidente, lo que a su vez requería la adquisición del arma nuclear. El grupo dirigido por el Dr. Kahn se encargó de proporcionar estas tecnologías a Irán, Iraq y Libia. El programa iraquí fue inutilizado en un primer momento por la aviación israelí, al bombardear las instalaciones de Osirak, y en un segundo momento por las tropas norteamericanas en la guerra de 1991. Libia decidió voluntariamente abandonar su conjunto de programas de destrucción masiva, en un giro antisaudí y prooccidental. Gracias a la colaboración de su gobierno con Estados Unidos, tenemos hoy día una visión más precisa tanto de la actividad de esa red como de la incompetencia de los servicios de inteligencia occidentales en penetrarla y saber de sus movimientos.
Hoy el gobierno pakistaní juega con la ficción de que el Dr. Kahn actuó de forma independiente y que las fuerzas armadas, de las que el actual presidente fue jefe de inteligencia antes que jefe del Estado Mayor, no tuvieron nada que ver. El Dr. Kahn, a pesar de la gravedad de sus actos, está retirado en su domicilio, lo que resulta una prueba evidente de la falta de interés en juzgarle y de la complicidad del estamento militar.
Irán es un Estado signatario del Tratado de No Proliferación y, como tal, puede desarrollar tecnología nuclear para uso civil. Dejando a un lado su colaboración con Rusia en la construcción de la central nuclear de Bushehr -que no plantea problemas a la Agencia pues el uranio enriquecido llegará de Rusia y, una vez utilizado, volverá al país de origen–, Irán comenzó años atrás un programa de investigación nuclear sin la preceptiva comunicación a la Agencia. Era un programa secreto y ese solo hecho es prueba de que su finalidad no era civil. El inicio de esta actividad se enmarca en dos procesos políticos distintos.
Por una parte, Irán se encontraba inmerso en una intensa rivalidad con Iraq, que había supuesto una larga, dolorosa y estéril guerra. Sadam Hussein buscaba el arma nuclear para imponer su hegemonía tanto en el Golfo como en el Mundo Árabe. Irán no podía quedarse atrás, debía, llegado el momento, mostrar al gobierno de Bagdad que contaba con los medios suficientes para responder a una agresión. En realidad ninguna de las partes consideraba seriamente el uso del arma nuclear en el campo de batalla, pero sí en el diplomático. El primer efecto que genera una cabeza nuclear es anterior a su detonación: la disuasión. Cuando un Estado es consciente de que su enemigo dispone de esta capacidad tiende a modificar su actitud y a evitar crisis de control incierto. Sadam quería forzar a Irán a reconocer su liderazgo, pero lo hizo con la zafiedad que caracterizó toda su carrera política. Los ayatolás trataron de evitar el efecto disuasor del arma iraquí con la suya propia pero, más sofisticados, optaron por ocultar sus intenciones.
Por otra parte, los ayatolás habían establecido un régimen político teocrático e islamista que les llevaba a asumir la responsabilidad de expandir este credo por el Islam en su conjunto y, finalmente, por todo el planeta. Irán creó Hizboláh, desgajando un núcleo del chiísmo libanés del tronco del partido Amal, con el fin de disponer de un brazo ejecutor en otras áreas que evitara a Irán, un Estado soberano, asumir acciones directas. Hizboláh combatió con éxito a las fuerzas israelíes en los tiempos de la ocupación del Líbano, actuó como aliado de Damasco para la imposición de un orden pro-sirio, creó medios de comunicación y extensiones por todo el mundo para difundir el pensamiento político de los ayatolás y entrenó y proporcionó medios a Hamas en Palestina, boicoteando el proceso de paz, entrometiéndose en un ámbito árabe sunita y dificultando aún más los esfuerzos diplomáticos de Egipto y Arabia Saudita. El liderazgo chiíta en la defensa de la causa islamista plantea además una pugna por la hegemonía en el conjunto del Islam, con Arabia Saudita como víctima propiciatoria. Para los árabes sunitas la estrategia de los chiítas persas supone una agresión de importantes consecuencias para el equilibrio regional. Una acción desestabilizadora de estas dimensiones implica graves riesgos. Para los ayatolás iraníes disponer de misiles dotados de cabezas nucleares representa en esas circunstancias un escudo protector, la posibilidad de rehuir presiones diplomáticas o militares, la capacidad de poder desarrollar su ideario internacional.
Más allá de su origen, el programa nuclear responde a una lógica estratégica enmarcada en el tiempo presente. Cualquier maniobra hegemónica en la región, más aún si es de corte islamista, pasa por la cuestión israelí. Irán rechaza su existencia y mantiene a grupos terroristas dedicados a hacer imposible la consecución de un acuerdo final. La negación del Holocausto es sólo un pronunciamiento ideológico de algo más trascendente, la voluntad de acabar con la existencia de Israel y la imposición de la sharía en toda la Cisjordania. Israel dispone de armamento atómico mientras que ningún Estado árabe o persa lo tiene. Este hecho, dejando aspectos jurídicos de lado, es vivido como otra humillación más por estos pueblos, de por sí predispuestos al lamento y a culpar a otros de sus propias desgracias. Si bien no parece una actitud equitativa el que se consienta la capacidad nuclear israelí y que se niegue a sus vecinos el mismo derecho, la sola consulta a un mapa de la región y el recuerdo de lo que ha sido la historia del conflicto, los sucesivos intentos árabes de acabar con el Estado judío, explican la necesidad vital que Israel tiene de disponer de una fuerza de disuasión nuclear. Un hecho que debería ser revisado en el futuro en función del desarrollo de los acontecimientos. Si Irán accede al arma atómica la capacidad disuasoria israelí cambiará pues, en el caso de que la utilizara como última opción para detener una acción enemiga, ya no sería el último peldaño en la escalada de la tensión. Irán podría responder desatando una batalla nuclear. Como europeos nos hemos acostumbrado a pensar que es posible la racionalidad en la gestión de la estrategia nuclear. Es más, que el carácter letal de este arma hace inviable la victoria, lo que abre vías interesantes para la negociación, el control de armas y la mutua contención. Sin embargo, esta lógica no es transportable a otras culturas sin que se produzcan alteraciones importantes. No es lo mismo un régimen revolucionario ateo, donde la vida se considera un bien fundamental, que uno de carácter teocrático, donde se da por hecho la existencia de vida más allá de la muerte, una vida mejor sobre todo para aquellos que han alcanzado el glorioso martirio. El suicidio colectivo, el holocausto nuclear, es una opción viable para algunos dirigentes iraníes y ese es un dato esencial a la hora de establecer una estrategia.
En la lógica islamista el liderazgo regional pasa por ser capaz de mantener una tensión diplomática con Occidente, debilitando su capacidad de influencia en la región y facilitando la caída de regímenes “moderados”. Para lograr este objetivo Irán cuenta con tres instrumentos. El primero es la dependencia energética de Europa, que la hace extremadamente sensible a cualquier incidente que se pueda producir en el Estrecho de Ormuz o en el conjunto del Golfo Pérsico. El segundo es el radio de acción de los misiles iraníes, la familia Shahab, que ya llegan a Europa pero que en un tiempo breve podrán golpear en las zonas más distantes de nuestro continente. En el momento en que puedan colocar una cabeza nuclear sobre un vector de última generación, el efecto de la disuasión iraní sobre Europa será mucho mayor, en especial si para entonces Europa no ha avanzado en la instalación de escudos antimisiles, una de las varias asignaturas pendientes de la defensa común. El tercero es la disposición de parte de la izquierda europea, contraria a los fundamentos de nuestra propia cultura, a facilitar voluntariamente el auge del islamismo, el fin de las opciones democratizadoras en la región y la asunción de una política de apocamiento dispuesta a ceder a cuantas presiones, desde fuera o desde dentro, lleguen desde el mundo radical islámico. Ésa, y no otra cosa, es la propuesta de la Alianza de las Civilizaciones.
La Agencia Internacional para la Energía Atómica conoció por filtraciones provenientes desde el interior de Irán de la existencia del programa nuclear. El gobierno de Teherán lo negó y dificultó el trabajo de los inspectores. Al final la acumulación de pruebas forzó a Irán a reconocer que había engañado sistemáticamente a la Agencia, que de forma secreta hacía años que venía desarrollando un programa nuclear pero que la finalidad última era el uso civil. Los informes de la Agencia han venido insistiendo tanto en la vulneración de las obligaciones exigidas por el Tratado como en las dificultades y obstáculos impuestos a los inspectores. Fuentes de inteligencia apuntan a que la administración iraní está teniendo problemas con el diseño de las centrifugadoras, que sufren un elevado número de averías. Este hecho está retrasando la instalación de grandes plantas de centrifugación y, por lo tanto, la generación de un uranio suficientemente enriquecido para uso militar o, en su caso, de plutonio. Por el contrario, parecen tener resuelta una de las fases más delicadas del proceso, la weaponization o transformación de un ingenio nuclear en arma. En este caso se trataría de convertirlo en una cabeza nuclear capaz de insertarse en un misil y detonar en el momento apropiado. La colaboración de Corea del Norte parece haber sido fundamental. Esas mismas fuentes apuntan a que difícilmente Irán será capaz de situar esa cabeza en un misil antes de tres años, aunque lo más probable es que tarde algo más de tiempo.
La reacción de europeos y norteamericanos fue muy semejante en cuanto a la valoración de la gravedad de la situación. Sin embargo, hubo diferencias sobre el tratamiento diplomático. Para Estados Unidos lo ocurrido era de tal gravedad que debía ser tratado en el Consejo de Seguridad en cuanto la Agencia considerara llegado el momento. Era una lectura literal de la lógica del régimen de no proliferación. Los europeos, en plena crisis transatlántica por la cuestión de Iraq, temían con fundamento que el Consejo no llegaría a ningún acuerdo y que tras un tiempo de estériles discusiones el gobierno de Washington decidiera llegado el momento de bombardear las instalaciones del programa nuclear iraní. El temor estaba fundado tanto en las declaraciones norteamericanas como en las presiones que las autoridades israelíes venían realizando sobre el presidente Bush, con la amenaza implícita de que en último caso sería Israel quien pusiera fin a un programa que resultaba una amenaza vital para su seguridad.
Para tratar de evitar una nueva crisis diplomática en el Consejo de Seguridad, las tres grandes potencias europeas –Alemania, el Reino Unido y Francia– decidieron actuar conjuntamente y dirigirse a Irán para tratar de hallar una solución. Su propuesta giraba en torno a dos ideas. La primera era la suspensión de las actividades relativas al programa nuclear, como prueba de la buena voluntad iraní y condición necesaria para desarrollar las negociaciones. La segunda era una propuesta de origen rusa, relacionada con la experiencia en la central nuclear de Bushehr, sobre la garantía de que Irán podría construir más centrales nucleares siempre y cuando el uranio enriquecido viniera del exterior y fuera retirado tras su utilización. La oferta europea, que contaba con el apoyo de los cinco grandes, venía a reconocer que tras las violaciones al Tratado cometidas por Irán no se le podía reconocer el derecho a tener un programa nuclear nacional. Su comportamiento justificaba la sospecha de que buscaba la bomba nuclear y eso supondría una quiebra tanto del régimen de no proliferación como de la seguridad internacional. La diplomacia iraní se mantuvo firme en sus posiciones, insistió en que su objetivo era la producción para uso civil y recordó que estaba en su derecho de hacerlo. Jugó con la impaciencia europea, ganó tiempo, ignoró los ultimatos y siguió adelante. El trío europeo hizo un penoso papel por dar a entender que tenía unas cartas inexistentes. Impuso un primer ultimátum que no fue capaz de respetar, porque quien estaba bajo la presión del tiempo era él, no Irán. Amenazó con sanciones que todo el mundo sabía que ni siquiera ellos defenderían en el Consejo. La maniobra no logró que Irán revisara su postura, pero puso en evidencia la debilidad e inconsistencia del trío.
El acceso de Pakistán y la India al club nuclear fue vivido con preocupación por la comunidad internacional. Era un fracaso del régimen de no proliferación por cuanto no se había conseguido que firmaran el Tratado y que abandonaran sus planes. Era también un riesgo, pues a más países dotados de arsenales, mayor era la posibilidad de que se desencadenara un conflicto nuclear. El riego aumentaba si se valoraban las características de ambos gobiernos y, en especial, del pakistaní. Sin embargo, era un hecho “descontado” que llegarían a ese umbral y que la tirantez entre ambos países, provocada por las tensiones entre el Islam y el hinduismo junto con la cuestión de Cachemira, les había convencido de la necesidad de dotarse de armamento nuclear. En el caso de la India este conflicto escondía otro de no menor calado, su preocupación por el creciente hegemonismo chino, que también aconsejaba disponer de una capacidad de disuasión creíble.
Pero el acceso de Pakistán resultó tener mayores consecuencias de las originalmente previstas. Como ya hemos señalado con anterioridad, desde el centro de poder de este país se organizó una red dirigida a dotar a las naciones musulmanas del arma nuclear, destruyendo de paso el régimen de no proliferación. Tras la India y Pakistán no surgieron crisis aisladas sino una serie de iniciativas que tienen un origen común y que se están desarrollando de forma coordinada. Aunque durante estos últimos años Pakistán parece haber abandonado sus planes de promoción de la nuclearización del mundo musulmán, el crecimiento de las corrientes islamistas en este país y el escaso interés demostrado en perseguir a los núcleos talibanes y de al Qaeda refugiados en las montañas fronterizas presagia una vuelta a las viejas políticas, inversamente proporcional al declive de la presencia norteamericana en la región.
La crisis norcoreana parece estancada, a pesar de las esperanzas creadas por el reciente acuerdo. China impedirá la aplicación de sanciones importantes, en el caso de que el Consejo de Seguridad llegara a considerarlas, y parece contar con el apoyo de Rusia. La oposición surcoreana pesará también a la hora de considerar una resolución. Una acción de fuerza parece fuera de lugar. Estados Unidos no está en sus mejores momentos para abrir un nuevo flanco bélico y no es lo mismo destruir instalaciones donde se investiga que arsenales nucleares. De localizarlos, lo que es poco probable, su explosión supondría una hecatombe. Corea del Norte ya tiene bombas nucleares y no parece que nadie vaya a hacer nada para forzarla a dar marcha atrás y reincorporarse al Tratado. El fracaso de la comunidad internacional, y en particular del Consejo de Seguridad, en este caso tendrá consecuencias en el futuro. Más allá de que un nuevo Estado se incorpore al club nuclear, lo que ha quedado patente es que el coste político de infligir las condiciones del Tratado es mínimo, que las amenazas norteamericanas son sólo palabras –y eso en el caso de que los republicanos estén en la Casa Blanca– y que para potencias como China y Rusia hay intereses prioritarios al mantenimiento del régimen de no proliferación.
En cuanto a Irán, finalmente tanto la Agencia como el trío europeo se sumaron a Estados Unidos en la exigencia de que el Consejo de Seguridad asumiera su responsabilidad como garante del régimen de no proliferación y adoptara las medidas que considerara pertinentes. No es que confiaran en que el Consejo fuera a tomar decisiones eficaces, se limitaban a reconocer que ya no podían hacer más. El precedente de Corea del Norte estaba presente. Irán había podido constatar la disposición de China y Rusia a permitir la violación del Tratado. El gobierno de Teherán ha establecido con estos dos Estados importantes relaciones. China adquiere petróleo y gas. Está en marcha la construcción de un gaseoducto que unirá ambos territorios para proporcionar a China energía al menor coste posible. Para el gobierno de Pekín la adquisición de fuentes de energía es una prioridad estratégica y no tiene inconveniente en establecer contratos con regímenes de cualquier condición –Sudán, Venezuela, Irán– y protegerlos diplomáticamente con tal de asegurar el abastecimiento. Rusia es un gran proveedor de armamento y de tecnología nuclear a Irán. Está estudiando establecer un cartel gasista con este país y con Argelia, para controlar más fácilmente los precios de los mercados internacionales y para ejercer presiones políticas. En ambos casos podemos hablar de unos acuerdos de orden estratégico. No es de extrañar que tanto Rusia como China se nieguen a aplicar sanciones económicas graves que realmente afecten a Irán. Es de suponer que ninguno de estos dos Estados ve el acceso de Irán al club nuclear como algo positivo, sin embargo no están dispuestos a poner en peligro sus intereses nacionales en una operación de contención de incierto futuro. Por otro lado, el fracaso de la política norteamericana en la gestión de las dos crisis citadas y el paulatino “desenganche” estratégico de Europa respecto de su socio trasatlántico es visto en ambas capitales como un hecho histórico tan importante como beneficioso para sus intereses nacionales.
El pasado 23 de diciembre, y ante el fracaso de las distintas iniciativas dirigidas a que Irán volviera a la disciplina de la Agencia y congelara su programa nuclear, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 1737. La previsible condena iba acompañada de sanciones económicas, centradas en el ámbito de la actividad nuclear, y de un nuevo ultimátum. De no plegarse a las exigencias del Consejo antes de sesenta días se adoptarían otras nuevas en el marco de lo establecido en el artículo 41 de la Carta, que hace referencia a medidas que no impliquen el uso de la fuerza. La Resolución respondió a lo que cabía esperar: condena + primeras sanciones. La información disponible confirma su relativa efectividad. El presidente Ahmadinejad está sufriendo duras críticas por no haber gestionado la crisis correctamente. No se trata de que se ponga en duda la conveniencia de lograr el arma nuclear, tema sobre el que existe un acuerdo generalizado, sino sobre la manera más adecuada de defender la posición iraní. La agresividad utilizada por el presidente ha cohesionado el bloque occidental y ha puesto en dificultades a las diplomacias rusa y china a la hora de defender su causa. No sería de extrañar que Ahmadinejad fuera desplazado o que su influencia quedara muy reducida. Por otro lado, el delicado estado de salud de Alí Jamenei, el hombre fuerte del régimen, abre un proceso político que invita, tanto al Consejo de Seguridad como a los que defienden una acción militar contra esas instalaciones nucleares, a dar tiempo para ver la evolución de los acontecimientos.
No hay ninguna razón que nos permita ser optimistas sobre la evolución de ambas crisis. Lo más probable es que el dirigente norcoreano Kim il-Sung no acepte destruir sus armas atómicas, ni abandone los dos programas en marcha a cambio de determinadas condiciones económicas, puesto que eso ya lo consiguió con el Tratado Marco y lo despreció. En ese caso la sociedad internacional concluirá que los riesgos de una acción militar son mayores que la aceptación de un hecho consolidado. Si llegado el momento no hay acuerdo en el Consejo de Seguridad para imponer graves sanciones económicas a Irán, los ayatolás seguirán adelante y, más tarde o más temprano, lo conseguirán. Israel puede tratar de destruir sus instalaciones, pero sólo logrará retrasar el momento. En Estados Unidos la posición mayoritaria considera que hay tiempo para la diplomacia, que la situación de Iraq no aconseja abrir más frentes y que, en todo caso, será el próximo Presidente quien tendrá que tomar una decisión definitiva sobre el uso de la fuerza para poner fin al programa nuclear. En Europa ya se ha descontado que el Consejo de Seguridad no hará nada relevante para forzar la voluntad iraní, se quiere confiar en la propia evolución política interna y no se quiere reconocer que el régimen de no proliferación se está viniendo abajo. Se prefiere un acercamiento caso por caso, sin dramatismos, confiando en que la disuasión funcione como en los años de la Guerra Fría.
Si Irán sigue adelante no lo hará sola. El bloque árabe sunita no se quedará de brazos cruzados. La cuestión nuclear se suma a la crisis de Iraq, donde los chiítas tratan de imponer una hegemonía refrendada por su mayoría demográfica, y a la crisis libanesa, donde los chiítas de Hizboláh tratan de derribar al gobierno sunita de Siniora. El “arco chiíta” es percibido como una acción concertada y dirigida desde Teherán. Gobiernos como el egipcio, el saudí o el turco tendrán que considerar seriamente si su seguridad puede ser preservada sin requerir del arma nuclear. La crisis no sólo afectará a Oriente Medio. El régimen bolivariano de Chávez, que hace del enfrentamiento con Estados Unidos uno de sus principios políticos, podría avanzar en una línea semejante. Es una utopía pensar que tras Corea del Norte e Irán todo volverá a su curso normal, que el régimen de no proliferación está garantizado.
Cuando en los años de la Guerra Fría comenzamos a levantar este sofisticado sistema para evitar la extensión de los arsenales atómicos sabíamos perfectamente que su preservación requeriría de firmeza, que serían muchos los intentos de socavarlo y que sólo la disposición a impedirlo lo mantendría efectivo. Supuestamente habíamos aprendido de la experiencia de la fracasada Sociedad de Naciones y de los errores cometidos en los años inmediatamente anteriores a la Guerra lo suficiente como para no volver a tropezar en la misma piedra. Sin embargo, el tiempo transcurrido facilita el olvido, los años de paz nos han convencido de que ésta ya está garantizada, nuestro rechazo al uso de la fuerza nos empuja a evitar situaciones que nos pudieran arrastrar en esa fatídica dirección. Sin embargo, no se trata de usar la fuerza. Una acción conjunta y decidida en materia económica podría ser suficiente…, pero ni a eso estamos dispuestos. Sólo se tiene aquello por lo que se está dispuesto a luchar. Hemos perdido interés en conservar algo que no hace mucho consideramos vital y lo estamos dejando perder. Los temores de antaño se pueden hacer realidad en los próximos decenios.
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