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Sentencia T.S.J. Canarias 172/2010 de 12 de Julio. Reembolso: gastos obras carretera - Portal Asesoría y Empresas Thomson Reuters
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Sentencia T.S.J. Canarias 172/2010 de 12 de Julio
Reembolso: gastos obras de la carretera. La Administración de la Comunidad Autónoma reconoce que al acción ejercitada por la Junta de Compensación, no es propiamente la de rsponsabilidad patrimonial, sino la nacida de un requerimiento injusto, autómo de la responsabilidad patrimonial de la Administración. El hecho de que hayan sido codemandadas dos Administraciones locales, no autoriza a afirmar que esté vedada la acumulación de las acciones entrabaldas frente a las Administaciones. Plazo de seis meses para resolver la reclamación instada por la Junta de Compensación, ampliado en tres meses, con notificación a la intersada. La acción no se fundamenta en un enriquecimiento infuesto sino que deriva de la responsabilidad patrimonial, al no poder reputarse como acción autónoma nacida del enriquecimiento injusto. La carretera dejará de ser un sistema general en cuanto a la doble calzada viaria. Sujeto a la titularidad de la Comunidad Autónoma y a la gestión del Cabildo Insular de Tenerire. Tratándose de un sistema general de la red de comunicaciones, es de interés regional, como así lo ha reconcido la propia Administración. Estimación.
En Santa Cruz de Tenerife, a 12 de julio de 2010.
Visto por esta TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CANARIAS. SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO. Sección Primera. con sede en Santa Cruz de Tenerife, integrada por los Sres. Magistrados, anotados al margen, el recurso Contencioso-Administrativo número 0000024/2009, interpuesto a nombre de la Demandante, la Junta de Compensación del Plan Parcial El Mojón, representada por el Procurador D./Dña. Jorge Lecuona Torres con intervención del Letrado D./Dña. Martín Orozco Muñoz,, siendo Administraciones demandadas la de la Comunidad Autónoma de Canarias, dirigida por el letrado de sus Servicios Jurídicos, la del Cabildo Insular de Tenerife, dirigida por la Letrada Doña Rocío Cabrera Martín, y la del Ayuntamiento de Arona, representado por la Procuradora Doña Sonia González González y dirigido por el Letrado Don Carlos Cabrera Padrón, versando sobre reembolso de gastos por ejecución de las obras de desdoblamiento de la carretera TF-655, Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado DON.Angel Acevedo Campos, se ha dictado, EN NOMBRE DE S.M. EL REY, la presente sentencia con base en los siguientes
Primero.-El Ente demandante reclamó, en 27 de junio de 2008, a las distintas Administraciones frente a las que se dirige el recurso contencioso el reembolso de los gastos asumidos por dicha Junta de Compensación del Plan Parcial El Mojón con respecto a la ejecución de las obras de desdoblamiento de la carretera TF-655, pretensión que fue presuntamente desestimada por silencio administrativo,
Segundo.-Por la representación de la parte demandante, antes mencionada, se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso anule la resolución recurrida, por no ser conforme a Derecho.
Tercero.-Las Administraciones demandadas contestaron a la demanda oponiéndose a ella e interesando una sentencia desestimatoria de todas las pretensiones formuladas de contrario, por ser conforme a Derecho la resolución recurrida.
Cuarto.-Practicada la prueba propuesta, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.
Quinto.-Señalado el día y hora para la votación y fallo, tuvo lugar la reunión de Tribunal en el designado al efecto.
Sexto.-Aparecen observadas las formalidades de tramitación.
Primero.-Abordando el examen de las distintas excepciones procesales que han sido opuestas por la Administraciones demandadas, cabe efectuar las consideraciones siguientes:
1.º Pese a reconocer la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias que la acción ejercitada por la Junta de Compensación del Plan Parcial El Mojón no es propiamente la de responsabilidad patrimonial, sino la nacida de un enriquecimiento injusto, pretende, no obstante,dicha Administración que se excluya el conocimiento del litigio de la competencia del orden jurisdiccional contencioso- administrativo y lo asuma, en cambio, la jurisdicción civil, basándose para ello en que la acción enriquecimiento injusto carece de regulación en el Código Civil y responde a una elaboración jurisprudencial sustentada en la teoría de la causa de los contratos, posición jurídica que está llamada a decaer si se tiene en cuenta que aparte de que la figura del enriquecimiento ilícito no es ajena al Código Civil, pues late, como ya lo afirmara la antigua sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 21 de Diciembre de 1945, en la entraña de todo cuasi contrato, que cómo obligación contraída sin convenio se contempla en el art. 1887 del Código Civil y es definido como hecho lícito y puramente voluntario del que resulta obligado su autor para con un tercero y a veces una obligación recíproca entre los interesados, siendo en este concepto donde se enmarca por la jurisprudencia el enriquecimiento injusto, como así lo revelan las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de Octubre de 1975 y de 22 de Mayo y 23 de Noviembre de 1989, entre otras varias,no cabe al mismo tiempo desentenderse de que la acción promovida por el Ente demandante corresponde al conocimiento de este orden jurisdiccional contencioso administrativo, al así permitirlo el art. 2 e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, cuando atribuye a dicho orden la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, " cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive", sin que esté, por demás,añadir que al comprenderse la Carretera TF-665 en el sistema general que se define en el Anexo, punto 2.6 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias,aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de Mayo, y afectar el trazado de dicha vía al ámbito del Plan Parcial "El Mojón", es innegable que cualquier problemática jurídica en la que se vean envueltas las Administraciones que han sido demandadas en lo que concierne a los usos, instalaciones y obras de la referida carretera integrada en el sistema general de la red de comunicaciones, ha de ventilarse en
el marco de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, dado el predominio del fin público que en tales casos ofrece la actuación de las mencionadas Administraciones,quienes por otra parte, solo estarían sujetas al orden jurisdiccional civil en el supuesto de obrar con carácter privado o a titulo particular y despojadas, por tanto, de las prerrogativas propias de la potestad administrativa.
2.º El hecho de que hayan sido codemandadas dos Administraciones Locales y junto con éstas la de la Comunidad Autónoma de Canarias, no autoriza a afirmar que esté vedada en este recurso la acumulación de las acciones entabladas frente a las Administraciones del Cabildo Insular y del Ayuntamiento de Arona, al residenciarse el enjuiciamiento de los actos de las mismas en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (art.8.1 de la Ley Jurisdiccional), pues en este sentido, reiterada es la jurisprudencia, de la que son fiel exponente las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de Mayo de 1990, 10 de Octubre de 1992 y 11 de Junio de 2004, entre otras, que declara que en el supuesto de que se esté ante pretensiones en principio acumulables pero cuyo conocimiento corresponda a órganos jurisdiccionales distintos, ha de conocer de tales pretensiones el órgano judicial competente para enjuiciar el acto o disposición emanado del órgano administrativo de superior jerarquía, todas vez que dicho órgano judicial atrae para sí la competencia que pudiera corresponder a otro con distinta competencia, cosa que ha ocurrido precisamente cuando este Tribunal, en uso de su superior competencia para conocer de la acción ejercitada contra la Comunidad Autónoma de Canarias, ha absorbido también el conocimiento de las acciones emprendidas frente a las Entidades Locales que figuran en el frente pasivo de la reclamación.
3.º Sin desconocer que el plazo máximo de seis meses (art. 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre) de que disponía la Administración del Ayuntamiento de Arona para resolver la reclamación instada por la Junta de Compensación del Plan Parcial El Mojón, término que expiraba, en principio, el 27 de Diciembre de 2008, fue ampliado en tres meses por resolución de la Alcaldía de la citada Entidad Local de fecha 2 de Octubre de 2008, con notificación a la interesada en 6 de Noviembre del mismo año, lo cierto es que esta prolongación del término hasta el 27 de Marzo de 2009 no es bastante para inferir que por razón de haberse formulado la reclamación administrativa en 27 de junio de 2008 e interpuesto el recurso contencioso en 14 de Enero de 2009, no llegó a generarse un acto denegatorio presunto de la reclamación por silencio administrativo, en función del momento prematuro en que se inició la vía jurisdiccional, y ello porque al margen de haber atendido el Ente accionante a lo normado en los arts 42.2 y 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, sin que la Administración haya cumplimentado aún la obligación de dictar la resolución expresa impuesta por el art. 42.1 de igual Ley, no puede pasar desapercibida la doctrina jurisprudencial que reflejada en las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de Noviembre de 2003, 22 de Diciembre de 2005 y 23 de Diciembre de 2007, considera que la interposición prematura de un recurso contencioso-administrativo deducido contra la desestimación presunta de un recurso administrativo es un defecto subsanable si en el curso del proceso se produce la desestimación de aquél o transcurre el plazo establecido para que pueda considerarse desestimado por silencio presunto, situación esta última que es la que se ha materializado durante el curso del juicio contencioso que ahora se examina.
Segundo.-Cuestionada en el recurso la naturaleza jurídica de la acción puesta en práctica por la Junta de Compensación del Plan Parcial " El Mojon", sostiene la Administración del Ayuntamiento de Arona que dicha acción no se fundamenta, como afirma el Ente demandante, en un enriquecimiento injusto, sino que, por el contrario, deriva de la responsabilidad patrimonial regulada en los arts. 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, al no poder reputarse como acción autónoma la nacida del enriquecimiento injusto y dársele un trato diferenciado de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración, al estar aquélla embebida en esta última,configurándose la figura del enriquecimiento ilícito como un supuesto de responsabilidad patrimonial, argumentación que basada, en síntesis, en que en el ámbito del Derecho Administrativo no cabe predicar la autonomía de dicha acción,a diferencia de lo que sucede en la esfera de las relaciones de derecho privado, donde sí cobra importancia la distinción entre la acción de indemnización de daños y perjuicios y la nacida de los casos de enriquecimiento injusto, en cuanto que en aquélla la responsabilidad se asienta en la culpabilidad del agente causante, mientras que en el enriquecimiento sin causa lo que impera es el desplazamiento patrimonial, se vienen de esta forma a exponer unas razones de las que si bien se vale la Entidad Local ya referenciada para concluir que la ausencia de regulación procedimental del enriquecimiento ilícito determina la necesaria y estricta aplicación analógica al mismo del procedimiento de responsabilidad patrimonial, lo cierto es que frente a tales consideraciones resulta de vital interés destacar que si una de las fuentes de las obligaciones está constituida por los cuasi contratos (art. 1089 del Código Civil), latiendo en la entraña de éstos, como ya se dijo en el apartado 1.º del fundamento jurídico de esta sentencia, la figura del enriquecimiento injusto o sin causa, que es incardinada por la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo en el concepto de cuasi contrato que `proporciona el art. 1887 del Código Civil, mal puede desprenderse de ello que el enriquecimiento injusto sea extraño al Derecho sustantivo común y que por no tener una regulación específica en el seno del Derecho Administrativo,le sea aplicable analógicamente el instituto de la responsabilidad patrimonial, pues al surgir aquella rama o disciplina del Derecho, como acertadamente advierte la actora en su
escrito de conclusiones, de una adaptación, al ámbito del Derecho Público, de instituciones jurídico- privadas en las que algunas experimentan un proceso de especialización o publificación " sui generis" (la contratación pública o la responsabilidad aquiliana), mientras que otras se mantienen en sus propios términos jurídico-privados y siguen siendo aplicables al ámbito del Derecho Administrativo por ser el denominado Derecho Común de aplicación supletoria en ausencia de regulación específica (art. 13.2 del Código Civil), caso que ocurre con la responsabilidad por enriquecimiento sin causa, lógica derivación es el reconocimiento de la dicotomía existente entre la responsabilidad patrimonial de la Administración y la que dimana del enriquecimiento injusto, gozando,por tanto, esta última de plena autonomía y sin identificarse necesariamente con aquélla, como así lo corrobora la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de Diciembre de 1999, que luego de declarar que no cabe extender el régimen de la responsabilidad patrimonial de la Administración a todo supuesto que no sea encuadrable en el régimen de los contratos, añade que en el mundo del Derecho Administrativo tienen también cabida las obligaciones nacidas de la ley con carácter ajeno a la producción de hechos ilícitos y que no son otras que las obligaciones llamadas autónomas por la doctrina civilista y que se rigen conforme a lo determinado en el art. 1090 del Código Civil, criterio del que, por otro lado, no se aparta tampoco el espíritu de la sentencia del mismo Alto Tribunal de 6 de Marzo de 1991, que con ocasión de examinar una reclamación fundada " en la aplicación al Derecho Administrativo del principio de la prohibición del enriquecimiento sin causa a costa de otro,o cuasi contrato de enriquecimiento indebido", sitúa bajo el régimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas las indemnizaciones por la pérdida de un aprovechamiento urbanístico que no es posible materializar y por las obras de infraestructura y otros gastos que devienen en inútiles, colocando, en cambio, dentro de la figura del enriquecimiento ilícito o sin causa las indemnizaciones procedentes de aquellas cesiones urbanísticas que impuestas a los propietarios de un suelo urbanizable programado con carácter gratuito, excedan de las realmente debidas tras desclasificación operada para una porción del ámbito del Plan Parcial y produzcan, por ende, un beneficio a la Administración, dualidad de regímenes que
pone claramente de manifiesto la autonomía de la acción dimanante de enriquecimiento injusto con respecto a la que deriva de responsabilidad patrimonial de la Administración, con las resultas, a la vez, de quedar sujeta, acorde con la propia sentencia del Tribunal Supremo de 6 de Marzo de 1991, la primera de las acciones al plazo de prescripción de quince años fijado en el art.1964 del Código Civil para las acciones personales y no al término prescriptivo de un año previsto en el art. 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, que no tiene aplicabilidad en el caso enjuiciado, al no ejercitarse aquí una acción de responsabilidad patrimonial de la Administración, cosa evidenciada ya en las reclamaciones administrativas previas que la Junta de Compensación recurrente presentó en 27 de Junio de 2008, las cuales son demostrativas, luego de ser examinadas con sujeción a las reglas de hermeneútica contenidas en el art. 3.1 del Código Civil, de que la pretensión actora ha estado fundamentada desde un primer momento en un enriquecimiento sin causa por parte de la Administración y no en la responsabilidad patrimonial de ésta por funcionamiento normal o anormal del servicio público.
Tercero.-Los términos en que está desarrollada la contienda judicial requieren dejar sentados, con carácter previo, los presupuestos siguientes:
1.º Afectado materialmente el ámbito del Plan Parcial " El Mojón", sito en la zona de los Cristianos (término Municipal de Arona), por el trazado de la carretera TF-665 (identificada antes como TF-622) que enlaza la autopista TF-1 con el Puerto de los Cristianos, fue configurada dicha vía en el Plan General de Ordenación Urbana de Arona como un sistema general en lo referente a la doble calzada viaria y como un sistema local en lo que supuso su ampliación hasta convertirse en rambla, dando ello lugar a que en el Plan Parcial " El Mojón, concretamente en el punto 3.3.2 del epígrafe Detalle Presupuestario, referido a la infraestructura básica y en la que se incluía, entre otros conceptos, la Avenida Principal de acceso a Los Cristianos, se hiciera constar que el importe del capítulo total de infraestructura básica (314.415.200 ptas) debería ser minorado por la participación de la Administración en la citada Avenida Principal, cifrada en 48.888.000 pts y prevista conforme a lo dispuesto en el Acuerdo de la CUMAC de Julio de 1987, expresándose, por otra parte, el Proyecto de Urbanización del Plan Parcial El Mojón, en su redacción originaria, en el sentido de que al haberse clasificado la vía central como carretera de interés general, se introducía en este viario sistema general un exceso de sección que, consecuentemente, debía atenderse mediante una actuación de la Administración competente en el sector de carreteras (apartado final del Análisis económico y financiero del Proyecto).
2.º La Consejería de Obras Públicas del Gobierno de Canarias, al haberse introducido por el Plan Parcial El Mojon en la carretera TF- 665 (antes TF-622) nuevos usos del suelo, emitió, acorde con el art 16.2 de la Ley 9/1991, de 8 de Mayo, de Carreteras de Canarias, informe preceptivo y vinculante de 15 de Mayo de 1995, en el que se impusieron una serie de modificaciones a dicho Plan Parcial que obligaron al promotor del mismo a redactar el nuevo proyecto denominado " Vía Central (Adaptada) Vías de Servicio+ Sistema General Plan Parcial El Mojón- Proyecto de Urbanización reajustado", cuya elaboración data de 2002, explicitándose en la Memoria General del mencionado proyecto, en su referencia a la Separata de la vía central adaptada a las solicitudes de la Administración, que la nueva solución pasaba por una vía central de 35 m de ancho (con integración en ella de la actual carretera TF-622), con dos calzadas de dos carriles de tráfico de través y dos laterales de servicio, y un sólo semáforo doble de cruce sin giros a la izquierda, estructura que matizada por el coautor del proyecto de urbanización rectificado (arquitecto Sr Cosme), vino a suponer la eliminación de la rambla peatonal inicial (sistema local) y el desdoblamiento, en cuatro carriles, de la calzada de la carretera, integrándose el conjunto de la obra en su totalidad, como sistema general, consignándose, por otra parte, en la propia Memoria General, con igual referencia a la separata de la vía central, que la Junta de Compensación había acordado, además, adelantar el importe de la explanación de toda la vía central (sistema general) y ejecutar dicha obra, partiéndose de la premisa de que el costo sería asumido por la Administración supramunicipal, con indicación también de que el Ayuntamiento de Arona contaba con financiación del Cabildo para la separata de Sistema General incluida en el Proyecto de Urbanización aprobado, pero no con fórmula administrativa expresa para ejecutar las obras de este sistema conjuntamente con el resto de la urbanización.
3.º Redactado por dos Ingenieros de Caminos y dos Arquitectos el Proyecto de Urbanización reajustado del Plan Parcial el Mojón y que tuvo por denominación la de " Vía Central (Adaptada) Vías de Servicio+ Sistema General", se autorizaron por el Area de Carreteras y Transportes del Cabildo Insular de Tenerife, en resolución de 3 de Agosto de 2004, las obras contenidas en el citado Proyecto de Urbanización, ejecutándose las mismas por la Junta de Compensación recurrente con base en dicho instrumento auxiliar de planeamiento previo levantamiento del Acta de comprobación del replanteo en 11 de Agosto de 2004, la cual fue suscrita tanto por la representación de la constructora Ferrovial Agromán S.A (contratada por la Junta de Compensación) como por la del Cabildo Insular, y del Acta de ocupación de obras, que se firmó, en 23 de Agosto de 2004, por la meritada empresa constructora y por el Presidente de la Junta de Compensación demandante.
4.ºProducidas a lo largo de la ejecución de la obra controvertida diferentes incidencias, así como variaciones sobre el proyecto, contingencias surgidas por intervencionismo de la Comunidad Autónoma de Canarias y del Cabildo Insular, el resultado, una vez conclusa la obra, quedó definido en " dos carriles del Sistema General de 3`50 m de ancho cada uno, en ambas direcciones, al que se incorpora una mediana de vegetación de 5 m de ancho, propia de una carretera autovía/ sistema general " (19 metros de sección transversal), con disposición de la vía de " un recorrido entre la rotonda de acceso a la Autopista TF-1 al Norte y la rotonda en el suelo urbano de Los Cristianos al Sur, de unos 770 m de longitud ", extremos que se constatan en el informe de los técnicos directores de la obra debidamente visado por el COAC el 25 de Junio de 2008.
5.º El Sistema General Viario constituido por la carretera TF-665, de acceso a Los Cristianos, se encuentra abierto al uso público desde el 24 de Mayo de 2005, habiéndose autorizado con carácter provisional su apertura por resolución, de igual fecha, de la Alcaldía del Ayuntamiento de Arona, y por otra de la Consejería Insular del Área de Carreteras y Transportes del Cabildo de Tenerife, de 1 de junio de 2005.
6.º La Junta de Compensación recurrente y la empresa contratista Ferrovial Agromán S.A suscribieron el 30 de Julio de 2009 el Acta de recepción definitiva de las obras, habiendo reconocido la expresada constructora, en documento de 15 de Enero de 2010, el recibo de la cantidad de 2.016.421.13 euros por parte de la Junta de Compensación, en concepto de pago por las obras del Sistema General controvertido.
Cuarto.-Configurada en el Plan General de Ordenación de Arona (BOCA de 12 de Agosto de 1987) la carretera TF-665 que enlaza la autopista TF-1 con el Puerto de Los Cristianos, como sistema general en lo referente a la doble calzada viaria y como sistema local en lo concerniente a su ampliación hasta convertirse en rambla, trajo este sistema mixto como resultas que en la redacción del Plan Parcial " El Mojón", afectado por el paso de la expresada carretera TF-665, se contemplara, dentro de las diversas infraestructuras básicas previstas en el capítulo " Detalle Presupuestario" de dicho planeamiento, la Avenida principal de acceso a Los Cristianos, con la especial consideración de que la cantidad representativa del importe íntegro de todas las infraestructuras de base (314.415.200 pts) debería ser minorada en la cifra calculada de 48.888.000 pts por la participación de la Administración en la indicada Avenida Principal,conforme a lo dispuesto en el Acuerdo de la CUMAC de Julio de 1987, espíritu éste que permaneció asimismo latente en el originario Proyecto de Urbanización de " El Mojón", en cuanto que en su capítulo " Análisis Económico y Financiero" se dejó expresado que al haberse clasificado la vía central como carretera de interés general, se introducía en dicho viario sistema general un exceso de sección que, consecuentemente, debía atenderse mediante una actuación de la Administración competente en el sector de carreteras, por lo que partiendo de estos precedentes, claramente expresivos de que la carretera TF-665 vino a confundirse, en el tramo de recorrido afectante al Plan Parcial " El Mojón", con la denominada Avenida Principal de acceso a Los Cristianos, obvio es que si, conforme al Plan General de Ordenación de Arona (BOCA de 12 de Agosto de 1987), las obligaciones de financiación y ejecución de la rambla o avenida peatonal considerada como sistema local de la vía reseñada por el PGO de Arona, deberían correr a cargo de la Junta de Compensación del Plan Parcial " El Mojón", siendo, por el contrario, de cuenta de la Administración Pública el coste y realización de las calzadas de la vía como sistema General en sí, la situación devino, no obstante, en diferente cuanto tras los informes emitidos por la Consejería de Obras Públicas del Gobierno de Canarias en 31 de Marzo y 15 de Mayo de 1995, se vio obligada la promotora del Plan Parcial " El Mojón", luego de registrarse una serie de vicisitudes, a redactar un nuevo proyecto denominado " Via
Central (Adaptada) Vías de Servicio+ Sistema General Plan Parcial El Mojón-Proyecto de Urbanización reajustado", que incorporando una Separata de la vía central adaptada a las solicitudes de la Administración, vino a evidenciarse en la misma (antecedente A-I) la eliminación en el trazado de la carretera TF-665 de la rambla peatonal inicialmente prevista en el P.G.O de Arona (BOCA de 1987) y el desdoblamiento de la calzada de aquella vía en cuatro carriles, integrándose la misma, en su totalidad, como sistema general, al desaparecer el sistema local o peatonal originariamente contemplado en el meritado Plan General de Ordenación, extremos éstos que corroborados en la fase probatoria de este recurso jurisdiccional por el arquitecto Don. Cosme, coautor del Plan Parcial " El Mojón " y del nuevo Proyecto de Urbanización y que fue también el Director de las obras de urbanización, son demostrativos de que la primaria configuración de la carretera TF-665 como sistema general y sistema Local perdió, una vez que el Consejero Insular del Área de Carreteras y Transportes del Cabildo de Tenerife autorizara, en 3 de Agosto de 2004, la ejecución de la totalidad de las obras contenidas en el repetido proyecto " Vía Central (Adaptada). Vías de Servicio + Sistema General Plan Parcial El Mojón- Proyecto de Urbanización reajustado", su naturaleza mixta y se convirtió en un sistema general, de conformidad con lo establecido en el Anexo, punto 2.6 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de Mayo, que aprobó el texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias.
Quinto.-Disconformes las Administraciones demandadas con el reembolso de las cantidades dinerarias que les exige la Junta de Compensación del Plan Parcial El Mojón como consecuencia de haber afrontado esta última la ejecución de las obras de la carretera TF-665, es de reseñar que si bien es cierto que de una lectura de los Anejos a la Memoria del citado Plan Parcial resulta que entre los propietarios del suelo comprendido dentro del ámbito de actuación de dicho Plan y el Ayuntamiento se establecieron una serie de compromisos (parágrafo 1.2.2), describiéndose detalladamente, al propio tiempo, las infraestructuras básicas a acometer, siendo una de ellas la Avenida Principal de unión del nudo de enlace de la Autopista del Sur con el actual casco urbano de Los Cristianos, incluidos los correspondiente servicios, aceras, jardinería,etc (parágrafo 1.2.4.1) con especial indicación de que las obras denominadas " infraestructuras básicas", al igual que la totalidad de las de urbanización, se financiarían de forma alícuota a la participación de los propietarios que estableciera el Proyecto de Compensación (parágrafo 1.2.4.3), todo ello, sin embargo, no puede ser tomado aisladamente a los fines de imputar por entero a la Junta de Compensación demandante el coste de las obras ejecutadas por esta última en la carretera TF-665, pues observado como en el Detalle Presupuestario del repetido Plan Parcial " El Mojón", luego de reiterarse las mismas estructuras básicas enumeradas en los Anejos a la Memoria, consignándose ahora los valores económicos de cada una de ellas (parágrafo 3.3.2), se especificó que la cifra total (314.415.200pts) de las infraestructuras de base debería minorarse por la participación de la Administración en la Avenida principal de acceso a Los Cristianos (elemento integrado en tales infraestructuras) y que se cuantificaba en 48.888.000 pts (movimientos de tierra, obras de fábrica, firmes y pavimentos), lógica derivación de estas consideraciones es que la Administración, en función del sistema general y sistema local ideado en el Plan Parcial " El Mojón" para la meritada Avenida principal de acceso a Los Cristianos, había de contribuir también al coste de esta obra concreta en los términos apuntados, con la singularidad de cobrar vital importancia, a efectos resolutorios de la acción de reembolso entablada por el Ente demandante, el hecho de que obligado éste por la Administración de la Comunidad Autónoma a redactar, como ya se expuso, el
nuevo Proyecto de Urbanización reajustado del Plan Parcial " El Mojón", se autorizara por el Cabildo Insular de Tenerife la ejecución de la totalidad de las obras contenidas en dicho proyecto reajustado, pues a la vista de esta actuación permisiva, es innegable que sin perjuicio de que se desatendiera lo dispuesto en el art. 41.3 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de Mayo, que prohíbe que los proyectos de urbanización contengan determinaciones sobre ordenación, régimen del suelo y de la edificación, al tener que cumplir las previsiones que para aquéllos establezcan los correspondientes instrumentos de planeamiento urbanístico, dándose además aquí la circunstancia de que la última readaptación del proyecto de urbanización se presentó en el año 2004 y no llegó a aprobarse por el Ayuntamiento de Arona, cuyos acuerdos en tal sentido dataron de 26 de Junio de 1998 y 18 de Diciembre de 2000, lo que sí resulta de todo punto relevante, abstracción de que no se acudiera por las Administraciones competentes al trámite correcto de modificación del Plan Parcial, es que habiéndose expresado en la Separata de la vía central que adaptada a las solicitudes de la Administración se incluyó en el mencionado Proyecto de Urbanización Reajustado del Plan Parcial El Mojón, que " el Ayuntamiento de Arona contaba con financiación del Cabildo para la Separata de Sistema General, pero no con fórmula administrativa expresa para ejecutar las obras de este sistema conjuntamente con el resto de la Urbanización", añadiéndose seguidamente que hubo un " posterior convenio entre el Ayuntamiento y la Junta de Compensación para ejecutar el Sistema General ", pero que no llegó a cristalizar por tratarse de una carretera de interés regional, solamente delegada, para culminarse con la afirmación,consecuente con el interés general y con la premura de llevar a cabo la obra, de que la Junta de Compensación había acordado, además, " adelantar el importe de la explanación de toda la vía central" y que si luego se fuera a variantes del Sistema General de mayor costo que el previsto en el Proyecto de Urbanización, lo asumiría la Administración supramunicipal, deviene de todo ello la existencia de una declaración unilateral de voluntad incardinable en el art. 1254 del Código Civil y que emitida por la Junta de Compensación a título dispositivo,no limitada a la mera enunciación de un propósito, y dirigida a la Administración competente, tuvo como destinatario el Cabildo Insular de
Tenerife y fué aceptada por ésta Administración cuando, en uso de las competencias transferidas en materia de carreteras por la Comunidad Autónoma en virtud del Decreto 157/1994, de 21 de Julio (art.2.2.4), autorizó, en resolución de 3 de Agosto de 2004, la ejecución de la totalidad de las obras insertas en el Proyecto " Vías de Servicio+ Sistema General Plan Parcial El Mojón.Proyecto de Urbanización reajustado", y ello porque la inequívoca aquiescencia mostrada por el Cabildo Insular de Tenerife con el referido proyecto y con las obras que, con arreglo al mismo, habían de acometerse, implicó la conformidad de dicha Administración con todo el contenido, tanto en lo favorable como en lo que no lo era, del citado proyecto y, por ende, con el texto literal de la Memoria General de la Separata de la vía central a aquél incorporada, traduciéndose ello en un reconocimiento por el Cabildo Insular de que el importe de la explanación de toda la vía central había sido adelantado por la Junta de Compensación, con la consecuencia de que, tratándose la vía de una carretera gestionada y adscrita al Cabildo, quien, como tal Administración sectorial, autorizó la ejecución de las obras, su replanteo y la apertura de aquélla, una vez acabadas, al uso público, no puede menos de reconocerse que para la citada Administración Local, dada su evidente actitud receptora, surgió una obligación que dimanante de la aludida declaración unilateral de voluntad emitida por la Junta de Compensación, le imponía reembolsar a ésta última el importe del coste de la obras adelantado, máxime cuando incluso en la separata de Sistema General inserta en el Proyecto de urbanización reajustado que autorizó la Consejería Insular del Area de Carreteras y Transportes del Cabildo de Tenerife se dejó indicado que el Ayuntamiento de Arona contaba con financiación del Cabildo para ejecutar las obras del mencionado Sistema, las cuales, al haber sido anticipado su coste económico por la Junta de Compensación, quedando las mismas en beneficio del Cabildo, han de reembolsarse por ésta última Administración, ya que de lo contrario, se originaría un manifiesto enriquecimiento ilícito o sin causa, en cuanto no tendrían los trabajos ejecutados y adelantados en su pago por la actora ninguna contraprestación económica.
Sexto.-Calificada de interés regional la carretera TF-665 (antes TF-622) por Decreto 131/1995, de 11 de Mayo, aprobatorio del Reglamento de Carreteras de Canarias y que incluyó dicha vía, en concordancia con el Decreto 247/1993, de 10 de Septiembre, en la relación de carreteras de aquella naturaleza, obvio es que el referido Sistema General de interés regional TF-665 quedó sujeto, de conformidad con el art.2.1 de la Ley de Carreteras de Canarias de 8 de Mayo de 1991, a la titularidad de la Comunidad Autónoma, correspondiéndole a la Consejería competente de esta Administración, entre otras funciones, las de planificar y programar el proyecto, financiación y ejecución de la citada carretera, aprobar los estudios y proyectos en sus distintos niveles y ejercer las facultades necesarias para su construcción y posterior mantenimiento y conservación (art.10.1 de la Ley 9/1991, de 8 de Mayo), por lo que partiendo de estos presupuestos y sin perjuicio de que por Decreto Territorial 157/1994, de 21 de Julio, dictado en desarrollo de lo prevenido en el art.5.2 de la Ley de Carreteras de Canarias, se transfirieran las funciones de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de carreteras, a los Cabildos Insulares, especificándose las competencias delegadas en el art.2 del Decreto 112/2002, de 9 de Agosto, no cabe, sin embargo, desentenderse de que en virtud del art.3 de este mismo Decreto Territorial se contemplaron también las competencias que en materia de carreteras quedaban preservadas a la Administración de la Comunidad Autónoma, encontrándose entre las mismas, la ejecución en cuanto a la ampliación del número de calzadas, acondicionamiento de trazado, ensanches de plataforma o ejecución de variantes y demás mejoras en las carreteras regionales (art.3.4.2), así como otras en el ámbito de redes arteriales y tramos urbanos de carretera (art.3.6), atribuciones competenciales éstas que al haber llevado a la Administración de la Comunidad Autónoma, por razón de estar afectada la carretera regional TF-665 (Sistema General) por el Plan Parcial El Mojón, a intervenir en dicho planeamiento urbanístico, obligando a introducir diversas modificaciones que reflejadas en los informes emitidos en 31 de Marzo y 5 de Mayo de 1995 por el Servicio de Carreteras de la Consejería de Obras Públicas de la C. Autónoma con ocasión del trámite previsto en el art. 16.2 de la Ley Territorial 9/1991, de 8 de Mayo, determinaron que el trazado de la
carretera TF-665 dejara de ser, tal como se había concebido en el P.G.O. del municipio de Arona,un sistema general en cuanto a la doble calzada viaria y un sistema local en lo concerniente a su ampliación hasta convertirse en rambla, para convertirse así en un sistema general puro, y que, como consecuencia de esta variación, se elaborara el denominado " Proyecto Vía Central (adaptada) Vías de Servicio+ Sistema General.Plan Parcial El Mojón-Proyecto de urbanización reajustado" que luego autorizó el Cabildo Insular de Tenerife en 3 de Agosto de 2004, dando carta de naturaleza a la ejecución de la totalidad de las obras en dicho instrumento contenidas.
Séptimo.-Tratándose de un Sistema General de la red de comunicaciones, situable en el art.32.2 A)7)b) de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias, la carretera TF-665, que, a su vez, es de interés regional, como así lo ha reconocido la propia Administración de la Comunidad Autónoma en el informe de 10 de Septiembre de 2009 unido a su escrito de contestación a la demanda,viene lógicamente a inferirse que el actuar de la Junta de Compensación recurrente, ejecutando la totalidad de las obras del Sistema General TF-665 y asumiendo por anticipado el coste de las mismas, que fue abonado por aquélla a la contrata Ferrovial Agromán S.A, presupuso una relación de la Junta de Compensación con la Administración de la Comunidad Autónoma que,- a diferencia de la que nació entre dicha Junta y el Cabildo Insular por haber aceptado esta última Corporación la totalidad del contenido del repetido " Proyecto Vía Central (Adaptada) Vías de Servicio+ Sistema General" y dado paso libre a la ejecución de las obras en él contempladas, con reconocimiento del compromiso de la Junta de Compensación de pagar por adelantado el coste de las mismas, lo que efectivamente se produjo-, vino a entrañar una gestión de negocios ajenos, figura cuasi-contractual que regulada en los arts.1888 y siguientes del Código Civil, es concebida como una obligación real que nace " ex negotio gesto" y está fundada no sobre un consentimiento presunto, sino sobre el hecho mismo de gestionar negocios de otro, sin que pueda establecerse en cuanto a sus efectos ninguna ecuación jurídica perfecta con el mandato, porque el punto de origen de las respectivas obligaciones es esencialmente opuesto, por ser en la gestión el hecho de actuar " utiliter" y " diligenter" y en el mandato la voluntad contractual de las partes, siendo así que al haberse hecho cargo la Junta de Compensación accionante de la total ejecución de un Sistema General (carretera TF-665) identificado en el art. 32.2 A) 7) b) y en el Anexo 2.2.6 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de Mayo, adelantando incluso voluntariamente el pago de las obras, no pueda menos de reconocerse que la Junta de Compensación se inmiscuyó en un negocio de pertenencia ajena (acometimiento de una vía de comunicación de interés regional y de la titularidad de la Administración de la Comunidad Autónoma), adoptando una conducta que aun cuando no se llevara a cabo en nombre de la citada Administración ni por cuenta de la misma, lo que veda en el caso el
ejercicio de una acción " in rem verso", sí efectuó respecto de tal negocio y, con animo de vincular al dueño, unos actos que redundaron en plena utilidad de la Administración referida, surgiendo " ex negotio gesto" el " invisem obligari" que constituyen los recíprocos deberes y derechos del gestor y del gestionado, o lo que es lo mismo, de la gestión de un negocio ajeno realizada por el Ente demandante (ejecución de un Sistema General de titularidad de la Administración de la C. Autónoma y pago anticipado del mismo), derivó una manifiesta utilidad y claro beneficio para la Administración reseñada que natural y necesariamente ha de conllevar una contraprestación por parte de esta última, al haberse aprovechado de las ventajas que suponen ostentar una carretera en titularidad y llevarla en explotación sin haber afrontado su coste, por ser un extraño quien anticipadamente lo asumió juntamente con la ejecución de las obras, cuya cuantía ha de fijarse en la cifra que reclama la actora en la demanda, habida cuenta que corroborada tal pretensión cuantitativa en la fase probatoria del recurso por el Arquitecto director de las obras, necesario era para desvirtuar el " quantum" solicitado por la Junta de Compensación del Plan Parcial El Mojón, que las Administraciones demandadas hubiesen propuesto y practicado pruebas periciales en contrario dentro de este ámbito jurisdiccional, actividad que omitida por aquéllas, impide entrar en este punto del litigio a efectos de posibilitar cualquier reducción en la cantidad dineraria solicitada en la demanda.
Octavo.-Asentada la responsabilidad de la Administración de la Comunidad Autónoma por razón de las obras de la carretera TF-665 abonadas de antemano al contratista por la Junta de Compensación del Plan Parcial El Mojón, en una gestión de negocios ajenos, fundándose, por otro lado, la responsabilidad del Cabildo Insular de Tenerife por los mismos hechos, en una declaración de voluntad recepticia y vinculativa de un derecho de crédito que, en caso de no materializarse, generaría un enriquecimiento injusto, resta por examinar la posición del Ayuntamiento de Arona con respecto a las responsabilidades administrativas que la Junta de Compensación actora exige en este recurso contencioso, cuestión que obliga a la indicación de que aunque la carretera TF-665 aparezca prevista como Sistema General en el P.G.O del Municipio de Arona, aprobado por la CUMAC, y en el Plan Parcial El Mojón, hallándose integrada en las vías de comunicación de dicho municipio y afectando, por su situación geográfica, al expresado Plan Parcial, no puede, sin embargo quedar en el olvido que al no ser municipal la carretera controvertida y sí un sistema general sujeto a la titularidad de la Comunidad Autónoma y a la gestión del Cabildo Insular de Tenerife, hasta el punto que el " Proyecto Vía Central (Adaptada) Vías de Servicio+ Sistema General Plan Parcial El Mojón- Proyecto de Urbanización reajustado", presupuesto del que arranca la reclamación actora, no figura siquiera aprobado por el Ayuntamiento de Arona, al estar autorizado únicamente por la Consejería del Área de Carreteras y Transportes del Cabildo Insular de Tenerife (3 de Agosto de 2004), lo que se desprende de todo ello es que la carretera TF-665 se trata de una vía integrada en el sistema general de comunicaciones comprendido en el art.32.2A) 7) b) del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de Mayo, que aprobó el texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias, constituyendo una infraestructura de proyección regional e insular que impide que el Ayuntamiento de Arona goce de legitimación para actuar en el frente pasivo del recurso, pues nada en contrario se colige de las actuaciones ocasionales que dicha Entidad Local tuvo con motivo de las obras de ejecución del viario controvertido, en cuanto se limitaron al ejercicio de una mera actividad de policía y como mandataria siempre del Cabildo Insular (folios 51 y 52 del expediente III), con la concurrencia,además, de la circunstancia de que si bien fue
planteado o ideado un convenio entre el Ayuntamiento de Arona y la Junta de Compensación del Plan Parcial El Mojón para ejecutar el repetido Sistema General, previa transferencia de la carretera del Cabildo al Ayuntamiento, sin que tal acuerdo llegara a ser viable, dado que la carretera TF-665 era de interés regional, pudo, no obstante, conocerse a través de estas vicisitudes que la financiación con la que contaba el Ayuntamiento de Arona para la Separata de Sistema General incluida en el Proyecto de urbanización reajustado, corría a cargo del Cabildo, sin perjuicio de no haber fórmula administrativa expresa para ejecutar las obras del Sistema, hechos éstos que junto con el reconocimiento por el arquitecto director de las obras de que en las certificaciones de éstas se incluyeron en el Sistema General las partidas que eran propias del mismo, excluyéndose las que no lo eran, vienen a ser demostrativos de que no hay razones bastantes e inequívocas para imputar al Ayuntamiento de Arona las responsabilidades referidas en la demanda que ha deducido la Junta de Compensación del Plan Parcial El Mojón.
Noveno.-Al no advertirse temeridad o mala fe determinante de la imposición de costas procesales (art.139.2 de la Ley Jurisdiccional), no procede hacer expresa condena de las mismas.
Estimar en parte el recurso contencioso interpuesto por la representación de la Junta de Compensación del Plan Parcial El Mojón contra el acto administrativo impugnado, anulando el mismo por no ser conforme a Derecho y, en su lugar, se declara el derecho del referido Ente demandante a ser reembolsado en la cantidad de 2.117.242,18 euros por concepto de ejecución de las obras de desdoblamiento de la carretera TF-665,condenando a las Administraciones de la Comunidad Autónoma de Canarias y del Cabildo Insular de Tenerife a pagar a la Junta de Compensación actora la suma dineraria antes expresada más los intereses devengados desde la formulación de la reclamación en vía administrativa hasta su completo pago,desestimando, al propio tiempo, el resto de la demanda en lo que concierne a la acción ejercitada contra el Ayuntamiento de Arona, sin hacer expresa imposición de costas.
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe recurso de casación.
Publicación.-. Leída y publicada fue la anterior Sentencia, por el Ilmo./a. Sr./a. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la Sala doy fe. En Santa Cruz de Tenerife, a FECHA

References: resolución 
e contrario
 resolución 
 resolución 
 resolución 
sui generis
 resolución 
 resolución 
 resolución