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AFFAIRE MESSINA c. ITALIE (N° 2)
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Type d'affaire : Arrêt (Au principal)Type de recours : Non-violation de l'art. 8 quant aux restrictions aux visites familiales ; Violation de l'art. 8 quant au contrôle de la correspondance ; Violation de l'art. 13 ; Préjudice moral - constat de violation suffisantNumérotation : Numéro d'arrêt : 25498/94Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;2000-09-28;25498.94 Analyses : (Art. 10-2) PREVISIBILITE, (Art. 13) RECOURS EFFECTIF, (Art. 8-1) RESPECT DE LA CORRESPONDANCE, (Art. 8-1) RESPECT DE LA VIE FAMILIALE, (Art. 8-2) DEFENSE DE L'ORDRE, (Art. 8-2) INGERENCE, (Art. 8-2) NECESSAIRE DANS UNE SOCIETE DEMOCRATIQUE, (Art. 8-2) PREVENTION DES INFRACTIONS PENALES, (Art. 8-2) PREVUE PAR LA LOIParties : Demandeurs : MESSINADéfendeurs : ITALIE (N° 2)Texte : DEUXIÈME SECTION
AFFAIRE MESSINA c. ITALIE (No 2)
(Requête no 25498/94)
En l'affaire Messina c. Italie (no 2),
MM. C.L. Rozakis, président, B. Conforti, G. Bonello, Mme V. Stráznická, MM. P. Lorenzen, M. Fischbach, Mme M. Tsatsa-Nikolovska, juges, et de M. E. Fribergh, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 8 juin 1999 et 7 septembre 2000,
1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 25498/94) dirigée contre la République italienne et dont un ressortissant de cet Etat, M. Antonio Messina (« le requérant »), avait saisi la Commission européenne des Droits de l'Homme (« la Commission ») le 22 décembre 1993 en vertu de l'ancien article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. U. Leanza, et par son coagent, M. V. Esposito.
3. Le requérant alléguait en particulier la violation de son droit au respect de sa vie familiale du fait des restrictions apportées aux visites familiales pendant sa détention, de son droit au respect de sa correspondance en raison du contrôle de celle-ci par les autorités carcérales, et de son droit à un recours effectif contre les décisions prorogeant l'application du régime spécial de détention à son encontre.
5. La requête a été attribuée à la deuxième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement de la Cour). Au sein de celle-ci, la chambre chargée d'examiner l'affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée conformément à l'article 26 § 1 du règlement. 6. Par une décision du 8 juin 1999, la Cour a déclaré la requête partiellement recevable [Note du greffe : la décision de la Cour est disponible au greffe.].
7. Tant le requérant que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l'affaire (article 59 § 1 du règlement). La Cour ayant décidé après consultation des parties qu'il n'y avait pas lieu de tenir une audience consacrée au fond de l'affaire (article 59 § 2 in fine du règlement), les parties ont chacune soumis des commentaires écrits sur les observations de l'autre. EN FAIT
A. Les procès
8. Par un jugement du tribunal de Marsala rendu le 21 décembre 1992, le requérant fut condamné à sept ans de réclusion et au paiement d'une amende, notamment pour trafic illégal de stupéfiants et association de malfaiteurs et de type mafieux. Il fut extradé de Suisse le 23 novembre 1993 en vue de purger ladite peine. Il fut ensuite détenu à la prison de Côme. Par un arrêt du 6 mars 1995, déposé au greffe le 30 mai 1995, la cour d'appel de Palerme acquitta le requérant sur deux chefs d'accusation et ramena la peine à cinq ans d'emprisonnement. Le requérant se pourvut en cassation le 13 juillet 1995. Ce pourvoi fut rejeté par un arrêt daté du 26 janvier 1996. 9. Le 18 janvier 1995, le juge chargé des enquêtes préliminaires près le tribunal de Caltanissetta délivra à l'encontre du requérant un mandat d'amener pour l'assassinat d'un magistrat ; ce mandat fut notifié au requérant le 18 janvier 1995. Le requérant fut acquitté par la cour d'assises de Caltanissetta en juin 1998. La procédure serait toujours pendante.
10. Dans le cadre d'une autre procédure pour association de type mafieux et autres infractions liées au trafic de stupéfiants, la cour d'assises de Trapani, par un jugement du 30 janvier 1999, acquitta le requérant sur le premier chef d'accusation.
11. Dans le cadre d'une autre procédure devant le tribunal de Marsala, le 26 mai 1995, le requérant fut condamné à dix-sept ans d'emprisonnement, notamment pour association de malfaiteurs ayant pour but le trafic international de stupéfiants. Par un arrêt du 16 avril 1997, la cour d'appel de Palerme acquitta le requérant sur un chef d'accusation et ramena la peine pour les autres chefs à dix ans d'emprisonnement. Le pourvoi en cassation du requérant fut rejeté par un arrêt du 4 décembre 1998, déposé au greffe le 25 février 1999.
12. Le requérant purge une peine de quatorze ans d'emprisonnement, notamment pour séquestration de personne, qui lui a été infligée par la cour d'appel de Palerme. B. Le régime spécial
13. Par un arrêté du 26 novembre 1993, le ministre de la Justice ordonna que le requérant fût soumis au régime spécial de détention pour une période d'un an. Cet arrêté était motivé par des raisons d'ordre public et de sécurité, compte tenu de la dangerosité du phénomène mafieux et de celle du requérant, dans la mesure où celui-ci, selon des rapports de police, était présumé maintenir un lien permanent avec le milieu mafieux. Par ailleurs, cet arrêté, dérogeant à la loi sur l'administration pénitentiaire, imposait les restrictions suivantes :
– interdiction d'utiliser le téléphone ;
– interdiction de tout entretien ou correspondance avec d'autres détenus ;
– interdiction d'entrevues avec des tiers ;
– limitation des entrevues avec des membres de la famille (au maximum une par mois pendant une heure) ;
– interdiction de recevoir ou d'envoyer des sommes d'argent au-delà d'un montant déterminé ;
– interdiction de recevoir de l'extérieur des paquets contenant autre chose que du linge ;
– interdiction d'organiser des activités culturelles, récréatives et sportives ;
– interdiction d'élire un représentant des détenus et d'être élu comme tel ;
– interdiction d'exercer des activités artisanales ;
– interdiction d'acheter des aliments demandant une cuisson ;
– interdiction de passer plus de deux heures en plein air.
14. Aux termes de l'article 2 de cet arrêté, la censure de la correspondance par le directeur de l'établissement pénitentiaire était subordonnée à l'autorisation préalable de la juridiction compétente.
15. Le 26 novembre 1993, le directeur du pénitencier de Côme transmit à la cour d'assises de Trapani une demande du requérant tendant à l'autorisation d'entretiens et appels téléphoniques supplémentaires et, si possible, permanents. Le président de la cour fit droit à cette demande le 20 décembre 1993.
16. Le 29 novembre 1993, le directeur du pénitencier de Côme demanda à la cour d'assises de Trapani d'autoriser la censure de la correspondance du requérant, lequel avait reçu, le 28 novembre 1993, notification d'un arrêté du ministre de la Justice lui imposant le régime spécial. Le 30 novembre 1993, le président de la cour d'assises de Trapani donna son autorisation. 17. A une date non précisée, le requérant attaqua l'arrêté du 28 novembre 1993 devant le tribunal d'application des peines d'Ancône. Il contesta l'application du régime spécial à son encontre et se plaignit de son caractère vexatoire. Le tribunal rejeta le recours à une date non précisée en 1995.
18. Par la suite, on transféra à plusieurs reprises le requérant dans les pénitenciers de Trapani, Ascoli Piceno, Termini Imerese, Pianosa, Palerme et Porto Azzurro, souvent à seule fin de lui permettre de participer aux audiences d'appel se déroulant à Palerme.
19. Le 7 décembre 1993, le directeur du pénitencier de Termini Imerese demanda à la cour d'assises de Trapani et au tribunal de Marsala d'autoriser le requérant à avoir des entrevues avec les membres de sa famille (le requérant est marié et a trois filles). Le président de la cour d'assises donna son autorisation le 9 décembre 1993.
20. A une date non précisée, une demande d'autorisation de censure de la correspondance du requérant fut adressée par le pénitencier au tribunal d'application des peines de Macerata. Le 22 août 1994, le tribunal de Macerata fit droit à cette demande pour une période de six mois.
21. Le 24 août 1994, le requérant contesta cette décision devant les tribunaux d'application des peines d'Ancône et de Trapani. L'issue de ces recours n'est pas connue.
22. Par un arrêté du 29 novembre 1994, le ministre de la Justice ordonna que le requérant fût une nouvelle fois soumis au régime spécial de détention, à savoir du 29 novembre 1994 au 28 mai 1995, étant donné que les conditions justifiant cette mesure persistaient. Les restrictions étaient identiques à celles imposées par l'arrêté antérieur.
23. Le 6 décembre 1994, le requérant introduisit un recours contre cet arrêté devant le tribunal d'application des peines d'Ancône. Il contesta l'application du régime spécial et se plaignit en particulier de la limitation des entrevues avec les membres de sa famille.
24. Par une ordonnance du 27 mars 1995, le tribunal d'application des peines d'Ancône rejeta partiellement le recours, estimant que l'application du régime spécial de détention du requérant était justifiée et que l'arrêté contesté était suffisamment motivé. S'agissant des restrictions imposées par cet arrêté, le tribunal considéra que la liste des conditions minimales de détention, fixée à l'article 14 quater de la loi sur l'administration pénitentiaire, devait s'appliquer aux entrevues avec les membres de la famille du requérant. Par conséquent, le tribunal annula l'interdiction de recevoir plus d'une seule visite familiale par mois et déclara que le requérant avait désormais droit à quatre visites. 25. Le requérant se pourvut en cassation contre cette ordonnance le 30 mars 1995. Il fit valoir que les conditions de détention auxquelles il était soumis étaient inhumaines et que le régime spécial de détention avait été prorogé par des arrêtés insuffisamment motivés. Le procureur de la République se pourvut aussi contre cette ordonnance. Par un arrêt du 10 octobre 1995, déposé au greffe le 31 octobre 1995, les pourvois furent déclarés irrecevables car les parties n'avaient plus d'intérêt à agir, l'arrêté du 29 novembre 1994 ayant expiré le 28 mai 1995, avant que la cour ne se prononçât.
26. Par un arrêté du 27 mai 1995, le ministre de la Justice ordonna la prorogation du régime spécial de détention jusqu'au 26 novembre 1995, au motif que les conditions justifiant cette mesure persistaient. 27. Le 5 juin 1995, le requérant adressa au ministère de la Justice un recours contre cet arrêté, en vue de sa transmission éventuelle au tribunal d'application des peines d'Ancône. Le requérant se plaignit notamment de l'absence de raisons concrètes justifiant la prorogation du régime spécial et fit valoir que les limitations des entrevues et des promenades en plein air ainsi que l'interdiction d'acheter des aliments demandant une cuisson étaient non seulement contraires à l'article 14 quater de la loi sur l'administration pénitentiaire et au but de rééducation, mais également vexatoires. Il demanda la levée du régime spécial ainsi que l'autorisation de rencontrer sa femme et ses filles sans séparation par des parois vitrées et d'utiliser le téléphone ; il souligna également qu'il était détenu loin de sa famille et du lieu où se déroula le procès. L'issue de ce recours n'est pas connue.
28. Par un arrêté du 24 novembre 1995, le ministre de la Justice, s'appuyant sur des motifs similaires, ordonna la prorogation du régime spécial de détention jusqu'au 23 mai 1996. Le 27 novembre 1995, le requérant attaqua cette décision devant le tribunal d'application des peines de Florence.
29. Par un arrêté du 21 mai 1996, le régime spécial de détention fut encore prorogé de six mois. Les motifs de la prorogation et les restrictions imposées furent les mêmes que précédemment. Le 30 mai 1996, le requérant attaqua cette décision devant le tribunal d'application des peines de Florence.
30. Le 2 octobre 1996, le requérant demanda au tribunal d'application des peines de Florence de fixer l'audience pour l'examen de ses recours des 27 novembre 1995 et 30 mai 1996.
31. Par un arrêté du 19 novembre 1996, le ministre de la Justice prorogea encore le régime spécial de six mois ; cette décision fut motivée de manière similaire aux précédentes. Le requérant l'attaqua devant le tribunal d'application des peines de Florence le 21 novembre 1996. Par une décision du 11 février 1997, le tribunal rejeta le recours du requérant. Se fondant sur l'arrêt de la Cour constitutionnelle no 351/1996, le tribunal observa que la prorogation de l'application du régime spécial au requérant se justifiait à la lumière des informations recueillies par la police et par les autorités judiciaires. Le tribunal annula cependant certaines limitations imposées antérieurement, notamment la suspension du programme de rééducation, la limitation des entrevues avec des membres de la famille, l'interdiction de recevoir des paquets contenant autre chose que du linge, l'interdiction d'acheter des aliments demandant une cuisson et l'interdiction de passer plus de deux heures en plein air. Le requérant se pourvut en cassation contre cette décision. L'audience en chambre du conseil fut fixée au 30 septembre 1997. A cette date, le pourvoi fut déclaré irrecevable pour manque d'intérêt, l'arrêté ayant entre-temps expiré.
32. Le 4 février 1997, le ministre de la Justice ordonna que le requérant fût autorisé à remplacer l'entrevue mensuelle avec sa famille par un appel téléphonique, à recevoir un colis supplémentaire par mois et deux colis extraordinaires par an et à utiliser des fourneaux. 33. Par un arrêté du 19 mai 1997, le ministre de la Justice prorogea une nouvelle fois le régime spécial de détention de six mois. Cette décision était motivée de manière similaire aux précédentes. Le requérant attaqua cet arrêté devant le tribunal d'application des peines de Florence, qui rejeta le recours par une décision du 7 août 1997, observant que la prorogation de l'application du régime spécial au requérant se justifiait à la lumière des informations recueillies par la police et par les autorités judiciaires. Le tribunal leva cependant certaines limitations imposées antérieurement, notamment la suspension du programme de rééducation, la limitation des entrevues avec des membres de la famille, l'interdiction de recevoir des paquets contenant autre chose que du linge, l'interdiction d'acheter des aliments demandant une cuisson et l'interdiction de passer plus de deux heures en plein air. Le requérant se pourvut en cassation, mais son pourvoi fut déclaré irrecevable pour manque d'intérêt par un arrêt du 19 janvier 1998, l'arrêté ayant entre-temps expiré.
34. Le 29 août 1997, le requérant se plaignit auprès du juge d'application des peines de Macerata du régime auquel il était soumis. Le juge, par une décision du 15 octobre 1997, déposée au greffe le lendemain, rejeta le recours. Il observa que les limitations dont le requérant s'était plaint lui avaient été imposées par l'administration pénitentiaire, au moyen d'ordres de service qui faisaient à chaque fois application de l'arrêté du ministre de la Justice et étaient donc légitimes ; il souligna de plus que les accusés – à la différence des condamnés – ne faisaient pas l'objet d'un programme de rééducation, ce eu égard aux principes de présomption d'innocence et de liberté de la défense.
35. Par un arrêté du 21 novembre 1997, le ministre de la Justice prorogea le régime spécial de six mois et ordonna au directeur du pénitencier de demander à l'autorité judiciaire compétente l'autorisation de censurer la totalité de la correspondance du requérant. Le 23 novembre 1997, le pénitencier de Trapani demanda ladite autorisation au juge d'application des peines de Livourne, qui en informa le juge d'application des peines compétent, à savoir celui de Trapani. Ce dernier ordonna la censure de la correspondance du requérant pour une période de six mois à compter du 21 novembre 1997.
36. Le 28 novembre 1997, le requérant attaqua l'arrêté du 21 novembre 1997 devant le tribunal d'application des peines d'Ancône. Celui-ci transmit le recours, le 1er décembre 1997, au tribunal de Palerme, lequel le lui retourna le 2 mai 1998, la compétence à en décider ayant entre-temps changé (paragraphe 46 ci-dessous, in fine). Par une décision du 7 mai 1998, déposée au greffe le 11 mai 1998, le tribunal rejeta le recours. 37. Par une décision du 4 février 1998, le ministre de la Justice annula la limitation des promenades en plein air. 38. Par une décision du ministre de la Justice du 21 mai 1998, le régime spécial cessa d'être appliqué au requérant.
C. La censure de la correspondance du requérant avec la Commission européenne des Droits de l'Homme et avec sa famille
39. Plusieurs lettres ainsi que les observations que le requérant a adressées au secrétariat de la Commission européenne des Droits de l'Homme par le biais de son épouse sont parvenues avec un visa de censure de l'administration des pénitenciers de Pianosa, Palerme, Porto Azzurro, Ascoli Piceno et Trapani, et cela jusqu'au mois de juin 1998.
40. Des lettres que le requérant avait adressées à sa femme, notamment les 19 et 21 octobre 1997, ont été censurées ; le requérant en a été informé les 21 et 28 octobre 1997.
41. Les recours adressés par le requérant aux tribunaux compétents d'application des peines ont été soumis à la censure par l'administration pénitentiaire.
A. Le régime spécial
42. L'article 41 bis de la loi sur l'administration pénitentiaire (loi no 354 du 26 juillet 1975), dans sa teneur modifiée par la loi no 356 du 7 août 1992, attribue au ministre de la Justice le pouvoir de suspendre complètement ou partiellement l'application du régime pénitentiaire ordinaire, tel que prévu par la loi no 354 de 1975, par arrêté motivé et contrôlable par l'autorité judiciaire, pour des raisons d'ordre et de sûreté publics, lorsque le régime ordinaire de détention serait en conflit avec ces dernières exigences. 43. Pareille disposition peut être appliquée uniquement à l'égard des détenus poursuivis ou condamnés pour les délits visés à l'article 4 bis de la même loi, parmi lesquels figurent des délits liés aux activités de la mafia. 44. Aux termes de l'article 6 de la loi no 11 du 7 janvier 1998, l'applicabilité du régime prévu à l'article 41 bis est prorogée jusqu'au 31 décembre 2000.
45. Les mesures pouvant résulter de l'application de la disposition en question sont les suivantes :
– interdiction de participer à la gestion de la nourriture et à l'organisation des activités récréatives des détenus ;
– interdiction des entrevues avec des personnes autres que les membres de la famille, le concubin ou l'avocat ;
– limitation des entrevues à deux par mois et des conversations téléphoniques à une par mois ;
– visa de censure sur toute la correspondance du détenu, sauf celle avec son avocat ;
– interdiction de passer plus de deux heures par jour en plein air ;
– suspension des entrevues autorisées en cas de bonne conduite ;
– limitation des possibilités d'acquérir ou de recevoir de l'extérieur des biens personnels autorisés par le règlement intérieur de la prison ;
– interdiction de recevoir plus de deux paquets par mois ;
– interdiction de recevoir ou d'envoyer vers l'extérieur des sommes d'argent ;
– interdiction d'exercer des activités artisanales impliquant l'utilisation d'outils dangereux.
46. L'article 14 ter de la loi sur l'administration pénitentiaire prévoit la possibilité de former une réclamation (reclamo) devant le tribunal d'application des peines (tribunale di sorveglianza) contre l'arrêté du ministre de la Justice imposant le régime spécial dans un délai de dix jours à compter de la date de communication de l'arrêté à l'intéressé. La réclamation n'a aucun effet suspensif. Le tribunal doit statuer dans un délai de dix jours. L'article 4 de la loi no 11 du 7 janvier 1998 précise que la réclamation doit être formée devant le tribunal d'application des peines dans le ressort duquel se trouve l'établissement pénitentiaire où le détenu doit purger sa peine. Il est possible de se pourvoir en cassation contre la décision du tribunal d'application des peines.
47. La Cour constitutionnelle italienne, saisie de la question de savoir si un tel système respectait le domaine réservé du législateur, a estimé (dans ses arrêts nos 349 et 410 de 1993) que l'article 41 bis était compatible avec la Constitution. Elle a en effet considéré que s'il était vrai que le régime spécial de détention au sens de la disposition en question était concrètement établi par le ministre, l'arrêté de ce dernier pouvait néanmoins être attaqué devant les juges d'application des peines, qui exerçaient un contrôle tantôt sur sa nécessité, tantôt sur les mesures concrètes devant être appliquées au détenu concerné, lesquelles ne devaient en tout cas jamais entraîner un traitement inhumain.
48. Cependant, se fondant sur l'article 15 de la Constitution, qui prévoit notamment que les restrictions à la correspondance peuvent avoir lieu uniquement sur décision motivée de l'autorité judiciaire, la Cour constitutionnelle a précisé que le pouvoir de soumettre la correspondance d'un détenu à un visa de censure appartenait exclusivement à l'autorité judiciaire. Par conséquent, l'article 41 bis ne peut être interprété comme incluant le pouvoir, pour le ministre de la Justice, de prendre des mesures concernant la correspondance des détenus.
49. Toutefois, la Cour de cassation a pour sa part considéré que les tribunaux d'application des peines devaient se borner à contrôler la légitimité de l'arrêté du ministère en tant que tel et ne pouvaient se substituer à l'administration dans le choix des modalités concrètes d'application. En revanche, dans la pratique, les tribunaux d'application des peines sont allés jusqu'à contrôler la conformité de chaque mesure concrète au but poursuivi par l'administration. Il s'en est suivi que les décisions des tribunaux d'application des peines sont souvent restées inexécutées, ce qui a donné lieu à des conflits entre ces tribunaux et l'autorité administrative.
50. C'est par un arrêt no 351 des 14-18 octobre 1996 que la Cour constitutionnelle a enfin établi que le pouvoir de contrôle des tribunaux d'application des peines s'étendait aux modalités concrètes d'application de la mesure, eu égard au but poursuivi et aux droits fondamentaux garantis par la Constitution. La Cour de cassation a d'ailleurs changé d'orientation à cet égard avant même l'arrêt de la Cour constitutionnelle, en admettant la possibilité pour le juge d'application des peines de lever, en tout ou partie, les mesures illégitimes (voir les arrêts nos 6873 du 12 février 1996 et 684 du 1er mars 1996).
51. Le 7 février 1997, en application des principes énoncés par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt précité, le département de l'administration pénitentiaire au ministère de la Justice a adressé une lettre circulaire aux directeurs des établissements pénitentiaires au sujet de l'organisation des quartiers regroupant les détenus soumis au régime spécial. Cette circulaire contenait entre autres les instructions suivantes : les prisonniers étaient désormais autorisés à utiliser des fourneaux ; ils avaient le droit d'accéder aux locaux équipés pour des activités sportives et à une bibliothèque ; les entretiens avec les membres de la famille pouvaient être remplacés par des appels téléphoniques ; les parois vitrées étaient maintenues mais, de ce fait, la fouille des visiteurs devenait moins stricte.
52. Par l'arrêt no 376 des 26 novembre-5 décembre 1997, la Cour constitutionnelle a réaffirmé que l'article 41 bis était compatible avec la Constitution, tout en modifiant et précisant l'interprétation à donner à cette disposition. La cour a notamment considéré que les arrêtés imposant le régime spécial devaient s'appuyer sur des raisons concrètes d'ordre et de sûreté publics et que les décisions de proroger un tel régime devaient également se fonder sur des motifs suffisants et indépendants de ceux qui en avaient justifié l'imposition. La cour a souligné que le régime spécial ne devait pas représenter un traitement inhumain ni empêcher la réinsertion du détenu au mépris de l'article 27 de la Constitution. Elle a précisé toutefois qu'à aucun moment ne cessait de s'appliquer l'article 13 de la loi sur l'administration pénitentiaire, aux termes duquel le traitement auquel est soumis le détenu doit respecter sa personnalité, et qu'un programme de rééducation doit être établi et adapté suivant l'observation scientifique de la personnalité du détenu et en collaboration avec lui.
53. Demeurait également applicable l'article 27 de la loi, aux termes duquel les activités culturelles, sportives et récréatives doivent être favorisées et organisées dans les établissements pénitentiaires ainsi que toute autre activité permettant l'expression de la personnalité des détenus dans le cadre du programme de rééducation. Lesdites activités devaient, certes, être organisées de manière à empêcher tout lien entre la personne concernée et son milieu mafieux ou criminel d'origine. En soulignant que le régime spécial se devait de respecter le but de réinsertion du détenu dans la société, la Cour constitutionnelle a considéré que le principe de la présomption d'innocence ne se trouvait pas violé du fait qu'un tel régime pouvait être imposé à des suspects sous le coup d'une condamnation définitive. En effet, l'application du régime spécial n'empêchait pas une libération anticipée (voir l'arrêt no 349 de 1993 de la Cour constitutionnelle) qui présupposait la participation préalable du détenu aux activités culturelles, sportives et récréatives prévues à l'article 27 de la loi sur l'administration pénitentiaire.
54. Le 6 février 1998, en application des principes énoncés par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt précité, le département de l'administration pénitentiaire au ministère de la Justice a adressé une lettre circulaire aux directeurs des établissements pénitentiaires au sujet de l'organisation des quartiers regroupant les détenus soumis au régime spécial. Cette circulaire contenait, entre autres, les instructions suivantes :
– les modalités de la promenade en plein air ont été modifiées ; la durée a été portée à quatre heures par jour, avec la nécessité cependant de veiller à ce que la promenade ne devienne pas l'occasion de rencontres ou contacts avec d'autres associés présumés de la mafia ;
– les espaces de promenade en plein air dans les prisons de Secondigliano et Pise seront équipés pour permettre des exercices physiques et une activité sportive ;
– la création d'une ou plusieurs salles destinées aux activités sociales, culturelles et récréatives a été prévue dans chaque quartier destiné à l'affectation, à caractère définitif ou pour des raisons sanitaires, de détenus soumis au régime spécial ;
– pour ce qui est des activités de travail, la circulaire prévoit que, lorsqu'il n'est pas possible d'équiper un pénitencier, les détenus devront pouvoir avoir accès aux locaux prévus à cet effet dans d'autres établissements pénitentiaires, avec des modalités permettant d'exclure toute possibilité de rencontres ou contacts avec d'autres associés présumés de la mafia ;
– les entretiens avec les enfants mineurs de seize ans peuvent avoir lieu sans paroi vitrée ; si l'entretien se déroule en présence d'autres personnes, l'absence de paroi vitrée n'est autorisée que pour les visites d'enfants et ne peut excéder le sixième de la durée totale de l'entretien ;
– les détenus soumis au régime spécial peuvent recevoir des paquets contenant des denrées alimentaires à l'exception de celles qui exigent une cuisson, puisque l'usage de fourneaux est interdit sauf pour réchauffer des boissons ou aliments précuits.
B. Les dispositions pertinentes en matière de contrôle de la correspondance
55. Selon l'article 18 de la loi no 354 du 26 juillet 1975, tel que modifié par l'article 2 de la loi no 1 du 12 janvier 1977, l'autorité compétente pour décider de soumettre la correspondance des détenus à un contrôle est le juge saisi de l'affaire (qu'il s'agisse de la juridiction d'instruction ou de la juridiction de jugement) jusqu'à la décision de première instance, et le juge d'application des peines pendant le déroulement ultérieur de la procédure. Cette disposition prévoit également que le magistrat compétent peut ordonner le contrôle de la correspondance d'un détenu par décision motivée, mais ne précise pas les cas dans lesquels une telle décision peut être prise. 56. Le contrôle en question consiste concrètement en l'interception et la lecture par l'autorité judiciaire qui l'a ordonné, par le directeur de la prison ou par le personnel pénitentiaire désigné par ce dernier, de toute la correspondance du détenu concerné, ainsi qu'en l'apposition d'un cachet sur les lettres, qui sert à prouver la réalité dudit contrôle (voir également l'article 36 du décret d'application de la loi no 354 ci-dessus – décret du président de la République no 431 du 29 avril 1976). Cette mesure de contrôle ne peut avoir pour résultat l'effacement de mots ou de phrases, mais l'autorité judiciaire peut ordonner qu'une ou plusieurs lettres ne soient pas remises. Dans ce cas, le détenu doit en être aussitôt informé. Cette dernière mesure peut également être ordonnée provisoirement par le directeur de la prison, qui doit toutefois en informer l'autorité judiciaire. 57. Enfin, quant aux recours disponibles contre le contrôle, la Cour de cassation a indiqué dans plusieurs décisions que cette mesure litigieuse constituait un acte de nature administrative. Elle a par ailleurs affirmé, dans une jurisprudence constante et bien établie, que la loi italienne ne prévoyait pas de voies de recours à cet égard, la mesure en question ne pouvant pas non plus faire l'objet d'un pourvoi en cassation, car elle ne concernait pas la liberté personnelle du détenu (Cour de cassation : arrêts no 3141 du 14 février 1990 et no 4687 du 4 février 1992).
58. L'article 35 de la loi sur l'administration pénitentiaire énonce que les détenus peuvent adresser des demandes ou réclamations sous pli scellé aux autorités suivantes :
– le directeur du pénitencier, les inspecteurs, le directeur général des établissements pénitentiaires et le ministre de la Justice ;
– le juge d'application des peines ;
– les autorités judiciaires et sanitaires qui inspectent le pénitencier ;
– le président du conseil régional ;
– le président de la République.
i. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 8 DE LA CONVENTION S'AGISSANT DES RESTRICTIONS AUX VISITES FAMILIALES
59. Le requérant allègue la violation de son droit au respect de sa vie familiale en raison des restrictions au nombre des visites familiales et des modalités de ces visites. 60. L'article 8 de la Convention dispose :
61. La Cour rappelle que toute détention régulière au regard de l'article 5 de la Convention entraîne par nature une restriction à la vie privée et familiale de l'intéressé. Il est cependant essentiel au respect de la vie familiale que l'administration pénitentiaire aide le détenu à maintenir un contact avec sa famille proche (Ouinas c. France, requête no 13756/88, décision de la Commission du 12 mars 1990, Décisions et rapports (DR) 65, p. 265).
62. En l'espèce, le requérant était soumis à un régime spécial de détention, qui entraînait des limitations du nombre de visites familiales (pas plus de deux par mois) et imposait des mesures de surveillance de ces rencontres (les détenus étaient séparés des visiteurs par une paroi vitrée).
La Cour estime que ces restrictions constituent une ingérence dans l'exercice par le requérant de son droit au respect de sa vie familiale, garanti par l'article 8 § 1 de la Convention (X c. Royaume-Uni, requête no 8065/77, décision de la Commission du 3 mai 1978, DR 14, p. 246).
63. Pareille ingérence n'enfreint pas la Convention si elle est « prévue par la loi », vise un ou des buts légitimes au regard du paragraphe 2 de l'article 8 et peut passer pour une mesure « nécessaire, dans une société démocratique ». 64. La Cour note que les mesures de sécurité ont été ordonnées à l'encontre du requérant conformément à l'article 41 bis de la loi no 354 de 1975 et étaient dès lors « prévues par la loi ». Elle considère en outre que les mesures poursuivaient des buts légitimes sous l'angle du paragraphe 2 de l'article 8 de la Convention, à savoir la défense de l'ordre et de la sûreté publics, ainsi que la prévention des infractions pénales.
65. Quant à la nécessité de l'ingérence, la Cour rappelle que pour revêtir un caractère nécessaire « dans une société démocratique », une ingérence doit se fonder sur un besoin social impérieux et notamment demeurer proportionnée au but légitime recherché (voir, entre autres, l'arrêt McLeod c. Royaume-Uni du 23 septembre 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-VII, p. 2791, § 52).
66. Or la Cour relève que le régime prévu à l'article 41 bis tend à couper les liens existant entre les personnes concernées et leur milieu criminel d'origine, afin de minimiser le risque qu'elles ne maintiennent des contacts personnels avec les structures des organisations criminelles. En effet, la Cour note en particulier, comme le Gouvernement l'indique, qu'avant l'introduction du régime spécial, les membres de la mafia incarcérés réussissaient à garder leur position au sein de l'organisation criminelle, à échanger des informations avec les autres détenus et avec l'extérieur, et à organiser et faire exécuter des crimes à l'intérieur et à l'extérieur des établissements pénitentiaires concernés. Dans ce contexte, la Cour tient compte de la nature spécifique du phénomène de la criminalité organisée et notamment de type mafieux, où les relations familiales jouent souvent un rôle primordial. Par ailleurs, dans de nombreux Etats parties à la Convention, il existe des régimes de sécurité renforcée à l'égard des détenus dangereux. Ces régimes ont également comme base la mise à l'écart de la communauté pénitentiaire, accompagnée d'un renforcement des contrôles. 67. Dans ces circonstances, la Cour considère que le législateur italien pouvait raisonnablement estimer, face aux conditions très critiques des enquêtes sur la mafia menées par les autorités italiennes, que les mesures incriminées s'imposaient pour atteindre le but légitime.
68. La Cour doit encore examiner si l'application prolongée de ce régime au requérant a enfreint les droits de celui-ci garantis par l'article 8 de la Convention.
69. La Cour observe d'abord que le requérant a été soumis au régime spécial pendant environ quatre ans et demi, du 26 novembre 1993 (paragraphe 13 ci-dessus) au 21 mai 1998 (paragraphe 38 ci-dessus), et cela en raison des infractions très graves pour lesquelles il avait été condamné et celles dont il était accusé, particulièrement de crimes liés à la mafia.
70. Le Gouvernement fait valoir que la nécessité de proroger le régime spécial a été à chaque fois évaluée avec le plus grand soin par les autorités compétentes. La Cour considère à ce propos que s'il est vrai, comme le souligne le requérant, que les motifs à l'appui des arrêtés prorogeant le régime spécial étaient à chaque fois exposés de façon presque identique, l'on ne saurait négliger qu'entre novembre 1993 et mai 1998, période pendant laquelle le requérant a été soumis au régime spécial, celui-ci a fait l'objet d'un mandat d'amener pour l'assassinat d'un magistrat et d'une condamnation à dix-sept ans d'emprisonnement, et que d'autres procédures étaient pendantes à son encontre pour association de type mafieux. 71. A la lumière de ces arguments, la Cour ne saurait douter de la nécessité d'appliquer le régime spécial au requérant pendant toute la durée de la période incriminée. 72. Par ailleurs, la Cour note que le requérant n'a pas subi les restrictions aux visites familiales découlant de l'article 41 bis pendant toute la durée de l'application du régime spécial à son encontre. En effet, par deux décisions rendues par le président de la cour d'assises de Trapani les 9 et 20 décembre 1993 (paragraphes 15 et 19 ci-dessus), le requérant a été autorisé une première fois à avoir des entrevues supplémentaires avec son épouse et ses filles. Par la suite, par une décision du 27 mars 1995 (paragraphe 24 ci-dessus), le tribunal d'application des peines d'Ancône a levé les restrictions aux visites familiales, autorisant le requérant à avoir quatre entrevues par mois. Les restrictions ayant été réintroduites par un arrêté du 19 novembre 1996, le tribunal d'application des peines de Florence les a révoquées à nouveau par une décision du 11 février 1997. Le 4 février 1997, le ministre de la Justice a ordonné que l'entrevue mensuelle puisse être remplacée par un appel téléphonique. Les restrictions en question ont été réintroduites par un arrêté du 21 novembre 1997 (paragraphe 35 ci-dessus), mais ont été allégées par la circulaire du 6 février 1998 (paragraphe 54 ci-dessus) qui donnait application à l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 novembre 1997.
73. La Cour estime que lesdites décisions font état du souci des autorités italiennes d'aider le requérant à maintenir, dans la mesure du possible, un contact avec sa famille proche, et de trouver ainsi un juste équilibre entre les droits du requérant et les buts visés par le régime spécial. 74. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que les restrictions au droit du requérant au respect de sa vie familiale ne sont pas allées au-delà de ce qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la défense de l'ordre et de la sûreté publics et à la prévention des infractions pénales, au sens de l'article 8 § 2 de la Convention.
Il n'y a donc pas eu violation de l'article 8 de la Convention sur ce point.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 8 DE LA CONVENTION S'AGISSANT DU CONTRÔLE DE LA CORRESPONDANCE
75. Le requérant se plaint en outre sur le terrain de l'article 8 de la Convention du contrôle que les autorités de l'établissement pénitentiaire de Pianosa ont exercé sur sa correspondance avec sa famille et avec la Commission européenne des Droits de l'Homme.
76. Le Gouvernement fait valoir tout d'abord que parfois le requérant a remis ses courriers non scellés à l'administration pénitentiaire afin qu'ils soient envoyés aux destinataires, renonçant ainsi implicitement à leur confidentialité. Par ailleurs, toute la correspondance du requérant n'aurait pas été censurée (voir, par exemple, le recours adressé par le requérant le 21 novembre 1996 au tribunal d'application des peines de Florence). 77. Au fond, le Gouvernement ne conteste pas la violation de l'article 8 ; il souligne que le 20 novembre 1996 la Direction générale des affaires pénales auprès du ministère de la Justice a sollicité le département de l'administration pénitentiaire afin qu'il prenne des mesures pour résoudre le problème de la censure de la correspondance avec la Commission. Le 18 avril 1997, ce département a informé le ministère de la Justice d'une proposition de modification de l'article 35 de la loi qui prévoyait d'inclure les organes de Strasbourg parmi les autorités auxquelles les détenus pouvaient adresser des plis scellés.
78. La Cour estime qu'il y a eu « ingérence d'une autorité publique » dans l'exercice du droit du requérant au respect de sa correspondance garanti par le paragraphe 1 de l'article 8. 79. Pareille ingérence méconnaît cette disposition sauf si, « prévue par la loi », elle poursuit un ou des buts légitimes au regard du paragraphe 2 et, de plus, est « nécessaire, dans une société démocratique » pour les atteindre (Labita c. Italie [GC], no 26772/94, § 179, CEDH 2000-IV).
80. Quant à la légalité de l'ingérence, la Cour observe que le contrôle de la correspondance du requérant a été autorisé par des décisions du président de la cour d'assises de Trapani (paragraphe 16 ci-dessus), du juge d'application des peines de Macerata (paragraphe 20 ci-dessus) et du juge d'application des peines de Trapani (paragraphe 35 ci-dessus) et était fondé sur l'article 18 de la loi no 354 de 1975 (arrêt Labita précité, § 180). 81. Or la Cour a déjà dit que ledit article 18, qui ne réglemente ni la durée des mesures de contrôle de la correspondance des détenus ni les motifs pouvant les justifier, n'indique pas avec assez de clarté l'étendue et les modalités d'exercice du pouvoir d'appréciation des autorités compétentes dans le domaine considéré (arrêts Calogero Diana c. Italie du 15 novembre 1996, Recueil 1996-V, pp. 1775-1776, §§ 29-33, et Domenichini c. Italie du 15 novembre 1996, Recueil 1996-V, pp. 1799-1800, §§ 29-33).
82. La Cour souligne qu'à ce jour, ni la modification de l'article 35 de la loi sur l'administration pénitentiaire citée par le Gouvernement (paragraphe 77 ci-dessus), ni le projet de loi présenté au Sénat par le ministre de la Justice le 23 juillet 1999 en vue de mettre la loi en conformité avec les arrêts rendus par la Cour dans les affaires Calogero Diana et Domenichini (arrêt Labita précité, § 177) ne semblent avoir abouti. Plusieurs autres requêtes concernant également le contrôle de la correspondance de détenus sont d'ailleurs pendantes devant la Cour.
83. En conclusion, l'ingérence dans l'exercice par le requérant de son droit au respect de sa correspondance n'était pas « prévue par la loi » au sens de l'article 8 de la Convention. Vu cette conclusion, il est superflu de vérifier en l'espèce le respect des autres exigences du paragraphe 2 de l'article 8.
Il y a donc eu violation de cette disposition. III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 13 DE LA CONVENTION
84. Le requérant allègue également ne pas avoir disposé d'un recours effectif contre les décisions prorogeant l'application du régime spécial à son encontre, en violation de l'article 13 de la Convention, qui dispose :
85. L'intéressé se plaint notamment de ce que les recours contre les arrêtés prorogeant le régime spécial à son encontre n'aient été examinés par le tribunal d'application des peines que plusieurs mois après la date où les arrêtés ont été pris, alors que ceux-ci ont une validité maximale de six mois. Il souligne en outre ne jamais avoir obtenu de décision de la Cour de cassation, celle-ci ayant à chaque fois examiné ses pourvois une fois la validité des arrêtés échue. 86. Le requérant fait également valoir que les recours au tribunal d'application des peines étaient inefficaces dans la mesure où les arrêtés successifs qui prorogeaient le régime spécial ne tenaient pas compte des décisions antérieures de cette juridiction annulant certaines limitations.
87. Le Gouvernement considère que le requérant a disposé d'un recours effectif devant le tribunal d'application des peines, recours qu'il a d'ailleurs utilisé à plusieurs reprises, parfois avec succès. 88. Quant aux pourvois en cassation formés par le requérant, le Gouvernement admet qu'ils ont été déclarés irrecevables pour manque d'intérêt à agir, l'arrêté ministériel attaqué ayant entre-temps expiré. Le Gouvernement fait observer cependant que la possibilité de se pourvoir en cassation contre la décision du tribunal d'application des peines constitue une garantie ultérieure qui n'est pas indispensable aux termes de l'article 13 de la Convention. 89. La Cour rappelle que l'article 13 garantit l'existence en droit interne d'un recours permettant de s'y prévaloir des droits et libertés de la Convention tels qu'ils peuvent s'y trouver consacrés. Il a donc pour conséquence d'exiger un recours interne habilitant l'instance nationale compétente à connaître du contenu d'un « grief défendable » fondé sur la Convention et, de plus, à offrir le redressement approprié (arrêts Smith et Grady c. Royaume-Uni, nos 33985/96 et 33986/96, § 135, CEDH 1999-VI ; İlhan c. Turquie [GC], no 22277/93, § 97, CEDH 2000-VIII). 90. Le grief du requérant sur le terrain de l'article 8 ayant fait l'objet d'un examen au fond, son caractère défendable ne saurait être contesté (voir notamment l'arrêt Boyle et Rice c. Royaume-Uni du 27 avril 1988, série A no 131, pp. 23, 25-26, §§ 52, 59 et 64).
91. La Cour rappelle que l'arrêté du ministre de la Justice imposant le régime spécial peut faire l'objet d'une réclamation sans effet suspensif devant le tribunal d'application des peines dans un délai de dix jours à compter de la date de la communication de l'arrêté à l'intéressé. Le tribunal doit en décider dans un délai de dix jours (paragraphe 46 ci-dessus). La décision du tribunal d'application des peines est susceptible d'un pourvoi en cassation. 92. La Cour note que nul ne conteste que les tribunaux d'application des peines sont compétents pour contrôler les décisions du ministre de la Justice imposant le régime spécial et pour annuler de telles décisions s'ils admettent le bien-fondé des griefs des détenus, ni que ces tribunaux ont usé de leur compétence en plusieurs occasions (paragraphes 24, 31 et 33 ci-dessus). Le requérant soutient en revanche que le recours devant ledit tribunal serait inefficace en raison du dépassement du délai légal pour rendre la décision.
93. En l'occurrence, le requérant a été l'objet de neuf arrêtés lui imposant le régime spécial ; il a attaqué chacun d'eux, et aucune des décisions sur ces recours n'est intervenue dans le délai légal ; en effet, ses réclamations ont été décidées aux dates suivantes :
– celle du 6 décembre 1994 : le 27 mars 1995 (trois mois et trois semaines plus tard) ;
– celle du 21 novembre 1996 : le 11 février 1997 (environ deux mois et trois semaines plus tard) ;
– celle formée contre l'arrêté du 19 mai 1997, au plus tard le 29 mai 1997 : le 7 août 1997 (environ deux mois et une semaine plus tard) ;
– celle du 28 novembre 1997 : le 7 mai 1998 (cinq mois et dix jours plus tard).
L'issue des réclamations des 5 juin 1995, 27 novembre 1995 et 30 mai 1996 n'est pas connue.
94. La Cour reconnaît que le temps nécessaire à l'examen d'un recours peut en mettre en cause l'efficacité ; cela n'implique pas pour autant que le simple dépassement d'un délai légal constitue une méconnaissance du droit garanti à l'article 13 de la Convention. 95. Afin d'évaluer si le retard apporté à statuer sur les réclamations formées par le requérant a privé d'efficacité le recours en question, la Cour doit tenir compte en particulier de deux éléments : la durée limitée (six mois) de chaque arrêté imposant le régime spécial, et le fait que le ministre de la Justice n'est pas lié par une éventuelle décision du tribunal d'application des peines révoquant une partie ou la totalité des restrictions imposées par l'arrêté précédent et peut dès lors émettre, immédiatement après l'expiration du délai de validité d'un de ces arrêtés, un nouvel arrêté réintroduisant les restrictions levées par le tribunal. Si la loi applicable prévoit un délai de décision de dix jours seulement, c'est, de l'avis de la Cour, en raison, d'une part, de la gravité de l'impact du régime spécial sur les droits du détenu et, d'autre part, de la validité temporelle limitée de la décision attaquée.
96. Or la Cour ne peut que constater que le non-respect systématique du délai légal de dix jours a sensiblement réduit, voire annulé l'impact du contrôle exercé par les tribunaux sur les arrêtés du ministre de la Justice. Par exemple, en l'espèce, le tribunal d'application des peines a révoqué en trois occasions les restrictions aux visites familiales (paragraphes 24, 31 et 33 ci-dessus), mais en raison du retard dans ces décisions (un retard d'environ sept mois au total), le requérant a subi lesdites restrictions plus longtemps qu'il n'était nécessaire ; de plus, les mêmes restrictions ont été réintroduites seulement deux à trois mois après qu'elles avaient été levées (paragraphes 26, 33 et 35 ci-dessus).
97. Dans ces circonstances, la Cour estime que la réclamation devant le tribunal d'application des peines ne constituait pas un recours effectif quant au grief défendable du requérant relatif à une violation du droit au respect de sa vie familiale garanti par l'article 8 de la Convention. Cette conclusion dispense la Cour d'examiner également la question du rejet systématique des pourvois en cassation. Partant, il y a eu violation de l'article 13 de la Convention.
98. Aux termes de l'article 41 de la Convention,
99. Le requérant réclame une somme de 2 milliards de lires italiennes pour préjudice moral.
100. Le Gouvernement considère que le constat de violation constituerait en soi, le cas échéant, une satisfaction équitable suffisante.
101. La Cour estime avec le Gouvernement que dans les circonstances de l'espèce le constat de violation de la Convention constitue en soi une satisfaction équitable suffisante (arrêts Domenichini et Calogero Diana, précités, p. 1802, § 45, p. 1778, § 44, respectivement).
1. Dit, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu violation de l'article 8 de la Convention s'agissant des restrictions aux visites familiales ;
2. Dit, à l'unanimité, qu'il y a eu violation de l'article 8 de la Convention s'agissant du contrôle de la correspondance ;
4. Dit, par six voix contre une, que le constat d'une violation fournit en soi une satisfaction équitable suffisante pour le dommage moral subi par le requérant.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 28 septembre 2000, en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Je ne partage pas l'avis de la majorité lorsqu'elle conclut que le constat de violation des articles 8 et 13 de la Convention constitue en soi une satisfaction équitable suffisante pour le dommage moral allégué par le requérant. J'estime que pareil « non-redressement » est inadéquat quelle que soit la cour de justice concernée et se trouve en outre en contradiction avec les termes de la Convention, comme je l'explique en détail dans mon opinion en partie dissidente en l'affaire Aquilina c. Malte ([GC], no 25642/94, CEDH 1999-III).
ARRêT Messina c. Italie (No 2)
ARRêT Messina c. Italie (no 2) ARRêT Messina c. Italie (No 2) Références : Notice HudocOrigine de la décision Pays : Conseil de l'EuropeJuridiction : Cour européenne des droits de l'hommeFormation : Cour (deuxième section)Date de la décision : 28/09/2000Fonds documentaire : HUDOC Haut de page

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 L'ARTICLE 13
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