Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/1993/A003-93.htm
Timestamp: 2017-11-22 22:17:12+00:00

Document:
Auto No. 003/93
TRATADO INTERNACIONAL/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD/CORTE CONSTITUCIONAL/COMPETENCIA
La Corte Constitucional carece de competencia para conocer de la demanda que se formula contra el ACTA DE BARAHONA, por cuanto, su naturaleza no es ni formal ni materialmente la de un Tratado. La Corte Constitucional sólo es competente para revisar la exequibilidad de Tratados Internacionales que aún no han sido ratificados, lo cual exige un control previo de carácter temporal. No se contempla la posibilidad de demandar en forma directa por parte de los ciudadanos, en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad del Tratado Internacional y de las leyes que lo aprueben ya que lo que adoptó el estatuto constitucional en la norma en referencia, fue el control previo por la vía de revisión directa y no el posterior a su ratificación, bien por el mecanismo automático o mediante la acción pública.
REF: Expediente D-241
Demanda de inconstitucionalidad contra el ACTA DE BARAHONA suscrita en Cartagena el 5 de diciembre de 1991 entre los Presidentes de las Repúblicas de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.
Recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda
GERMAN CAVELIER GAVIRIA
Santafe de Bogotá, D.C. veintiuno (21) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993)
El ciudadano Germán Cavelier Gaviria, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución, solicitó a la Corte Constitucional la declaratoria de inconstitucionalidad del ACTA DE BARAHONA por haberse puesto en vigencia desde el 5 de diciembre de l991 y hasta la fecha, sin que se haya cumplido lo previsto en el artículo 224 de la Carta Política (Fl. 1).
Refiere la demanda como hechos de la misma, en síntesis, que el día 23 de mayo de l990 se creó el Consejo Presidencial Andino como un Organismo Internacional y que el 5 de diciembre de l991 en la ciudad de Cartagena de Indias se firmó en el marco de ese cuerpo el ACTA DE BARAHONA por los Presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, la cual "es un tratado de carácter comercial" que entró a regir el mismo día, salvo en sus numerales 1o. y 3o. que empezaron a regir el 1o. de enero de l992. (Fls.15-16).
Afirma que desde el 5 de diciembre de l991 el ACTA DE BARAHONA se puso en vigencia y ha sido aplicada por el Presidente de la República, omitiendo presentarla al Congreso para su aprobación, como lo ordena el artículo 224 de la Constitución Nacional, no obstante estar reunida esa Corporación para la misma fecha y continuar en sus sesiones de l991 y 1992.(Fls. 16-17).
Considera que de conformidad con los artículos 150 numeral 16, 189 numeral 2 y 224 de la Constitución, el Gobierno debe someter a la aprobación del Congreso todo tratado internacional que se celebre.(Fl.17).
Agrega que el ACTA DE BARAHONA es un instrumento internacional celebrado por escrito, firmado por los representantes de los estados signatarios y regido por el derecho internacional, de conformidad con el artículo 2o. numeral 1o., literal a) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada en Colombia mediante la Ley 32 de l985.(Fls.17-18).
"En consecuencia, ningún acuerdo adoptado por el Consejo Presidencial Andino es derecho comunitario, razón por la cual la naturaleza jurídica del ACTA DE BARAHONA es la de un tratado sujeto al control de la Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 241 numeral 10 de la Constitución".(Fl. 19). (Se subraya).
En providencia de Sala Unitaria del 8 de marzo de l993, el Magistrado Sustanciador a quien correspondió el conocimiento del proceso de la referencia, rechazó la demanda "por falta de competencia actual de la Corporación para decidir sobre el tratado que se acusa".
Para llegar a esa conclusión la providencia en mención expresa que:
"La Corte Constitucional no tiene entre sus funciones la de resolver sobre demandas incoadas por los ciudadanos contra los tratados o convenios internacionales.(Fl.138). (Se subraya).
"El artículo 241, numeral 10 de la Constitución -invocado por el demandante- establece un único procedimiento para la revisión previa de constitucionalidad de los tratados públicos y de las leyes que los aprueban."Con tal fín, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley ..." (Se ha subrayado).
"En el presente caso, el motivo de la demanda es precisamente la circunstancia de "... haberse puesto (el Acta) en vigencia desde el cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y uno (1991) y hasta la fecha, sin que se haya cumplido lo previsto en el artículo 224 de la Constitución", es decir, sin haber sido aprobada por el Congreso.
"Así, pues, no se cumple uno de los presupuestos esenciales de la competencia de esta Corte, a saber la previa aprobación del Tratado por el Congreso y su remisión oficial por el Gobierno "dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley" (artículo 241-10 de la Constitución) (Fls. 138 y 139).
"La Corte resolverá sobre la constitucionalidad de éste y de la Ley que lo aprueba, cuando sancionada ella, dichos actos sean remitidos por el Ejecutivo".(Fl.139).
Contra la providencia anterior, el demandante interpuso el recurso de súplica para que se revoque el auto de Sala Unitaria y en su lugar se admita la demanda en referencia.
II. LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO INTERPUESTO
Los fundamentos del recurso impetrado los hace consistir en las siguientes apreciaciones:
a. "Sé muy bien que la Corte Constitucional no tiene entre sus funciones la de resolver sobre demandas de ciudadanos contra tratados internacionales.(Fl.143). (Se subraya).
b. "Sé muy bien que la Corte Constitucional tiene entre sus funciones la del control de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueban.(Fl.143).
c. "Pero también sé que en el caso de los siete (7) tratados imperfectos la Corte Constitucional asumió competencia sobre ellos, a pesar de que no había ley que los hubiere aprobado, por cuanto la Corte consideró que no podía existir tratado internacional vigente que no hubiera sido examinado y controlado por ella, auncuando por circunstancias especiales no hubiere ley aprobatoria de ellos (Sentencias números C-477; C-504; C- 562; C- 574; C-589 y C-583).(Fl.144).
d. "El caso del Acta de Barahona, a que se contrae mi demanda, es el de un tratado internacional regido o encasillado dentro del artículo 224 de la Constitución, que constituye un caso diferente de los contemplados en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución.(Fl.144).
e. "Digo que el del Acta de Barahona es un caso especial por cuanto es un tratado internacional económico celebrado en el seno de un organismo internacional, que fué puesto provisionalmente en vigencia según se desprende del propio texto del Acta.(Fl.144).
f. "Más habiendo sido puesto en vigencia provisional, el Presidente no cumplió con su obligación constitucional de someterlo inmediatamente a la aprobación del Congreso, tal como lo prescribe el propio artículo 224 de la Constitución.(Fl.144).
g. "Entonces estamos en presencia de un caso particular, en el cual el control constitucional, tan celosamente reclamado y defendido por la Honorable Corte para otros tratados, no tiene eficacia en lo tocante a los tratados de vigencia provisional, lo cual repugna al nuevo régimen instituído por la Asamblea Constituyente que no quiso que hubiere tratado que escapara del control de la Corte Constitucional.
h. "Si tales tratados escaparan del control de la Corte, tendríamos una categoría nueva de tratados, o sea la de los no controlados por el cómodo expediente de no someterlos a la aprobación del Congreso y ponerlos en vigencia provisional que fácilmente se convierte en definitiva.
i. "El artículo 224 de la Constitución autorizó al Presidente para celebrar tratados de carácter económico en el seno de organismos internacionales, y para ponerlos en vigencia provisional, pero nada indica que esa autorización incluyera, además, la excepción al control previo de constitucionalidad plasmado genéricamente en el artículo 241 numeral 10 de la Carta. Aceptarlo así equivaldría a concluir que los tratados o convenios cobijados por la norma excepcional fueron inexplicamente sustraídos del control prevío. En estos términos, la falta de control político del Congreso no necesariamente implicaba la del control jurídico.
"Semejante consecuencia no se deriva del nuevo sistema constitucional y, muy por el contrario, riñe abiertamente con el objetivo de certeza buscado por el Constituyente al regular esta materia.
"La medida de esta función de la Corte esta dada no solamente por el claro sentido del texto, el cual extiende el control-haya o nó Ley aprobatoria- al tratado mismo, sino por una razón sistemática: la que del ordenamiento constitucional está orientado a la revisión de los tratados cuyo canje de notas aún no se ha producido, a fin de asegurar, antes de que entren en vigencia la sujeción de sus cláusulas a las previsiones constitucionales, conciliando así la prevalencia de las normas fundamentales con el principio de derecho internacional sobre cumplimiento de los tratados en vigor.
"Los tres párrafos anteriores son los mismos apartes de la sentencia de la Corte Constitucional del 28 de octubre de 1992 No. 574 (Expediente No. AC-TI-06).
j. "Por tanto es forzoso que esa Honorable Corte, autora de los conceptos anteriores, los aplique al caso presente para evitar que un tratado esté vigente y produzca efectos sin haber sido aprobado por el Congreso ni controlado por la Corte Constitucional. Sería el colmo que después de tan apasionados debates en la Constituyente y luego de las sentencias de la Corte, que hemos mencionado arriba, se deje sin sanción una tan flagrante violación de la Constitución como es la de permitir que un tratado internacional produzca sus efectos en el tiempo sin control político del Congreso ni control jurídico de la Corte Constitucional.".
Primera.- La Sala Plena de la Corte debe comenzar por advertir que el ACTA DE BARAHONA no constituye un Tratado Internacional que deba sufrir trámite interno alguno para su validez formal y material en el Ordenamiento Jurídico Colombiano.
Segunda.- El propio instrumento por el cual se creó -entre otros- el Consejo Presidencial Andino, evidencia que las decisiones que este toma constituyen meras directrices, esto es, manifestaciones u orientaciones generales de carácter programático que carecen en sí mismas de fuerza vinculante.
En efecto, trátase de acuerdos que no comportan obligaciones jurídicas puesto que son manifestaciones políticas que no producen derecho. A esta categoría pertenecen las declaraciones que se acuerdan en las reuniones o encuentros de los Jefes de Estado, llamadas "Cumbres Presidenciales" que hoy tienen lugar cada vez con mayor frecuencia, tales como las que se efectuan en el marco del Grupo de los Siete, el Grupo de Río o el G-3.
En estas condiciones, las Actas en las que tales directrices se consignan -como la acusada- no son asimilables a un tratado.
Tercera.- Lo dicho no significa en modo alguno que la Corporación no reconozca que la actuación internacional del más alto nivel que cuestiona el actor, puede llegar a producir algunos efectos al interior del ordenamiento nacional.
Cuarta.- Por cuanto respecta al ámbito andino, ya el Tribunal Andino de Justicia tuvo ocasión de manifestar que:
"Primero. Que la competencia concedida por el Tratado de su creación, en cuanto a la acción de nulidad, está expresamente consignada y con carácter restrictivo en el artículo 17 de este instrumento, en virtud del cual puede declararse la nulidad únicamente de las Decisiones de la Comisión y de las Resoluciones de la Junta del Acuerdo de Cartagena, cuando éstas hayan sido aprobadas con violación de las normas del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, y cuando se demande su nulidad, según el artículo 20 del Tratado, dentro del año siguiente a la fecha de vigencia de la norma.
De otra parte, el citado artículo 17 del Tratado del Tribunal, como es obvio, no se refiere a las normas que "hayan de adoptarse" como consecuencia de una decisión presidencial o como resultado de cualquier otra determinación. La acción de nulidad procede en las condiciones ya señaladas, contra una Decisión o Resolución específica que se encuentre en vigor y cuyo número, que sirve para distinguirla de las demás , debe mencionarse expresamente.
Segundo. El ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena está conformado, y a la vez limitado, por el artículo 1o. del Tra tado que crea este Tribunal a los siguientes instrumentos:
a) Acuerdo de Cartagena, sus Instrumentos Adicionales y Protocolos Modificatorios,
b) Tratado de creación del Tribunal,
c) Decisiones de la Comisión y
d) Resoluciones de la Junta.
En consecuencia, las actas directrices, declaraciones o compromisos que adoptan los Presidentes de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, cuando están constituídos en el Consejo Presidencial Andino como se desprende de su propio instrumento constitutivo, no son Decisiones de la Comisión ni pertenecen al citado ordenamiento jurídico creado por el Tratado del Tribunal, que fué suscrito por los mismos Países Miembros."
Quinto.- Mientras los órganos competentes no decidan lo contrario, es lo cierto que para que las directrices del Consejo Presidencial Andino produzcan la plenitud de sus efectos se requiere, en todos los casos, que se cumpla un procedimiento jurídico en cuya virtud se opera su traslación del plano de lo político al de lo jurídico y su recepción por el derecho interno, el cual se conoce como "incorporación" .
El numeral 4o. del instrumento constitutivo del Consejo Presidencial Andino no deja duda acerca de la necesidad de que dicho procedimiento tenga lugar. En efecto, dicha norma es categórica al disponer :
"Las directrices del Consejo Presidencial Andino sobre las materias de competencia del Acuerdo de Cartagena serán incorporadas por la Comisión al ordenamiento jurídico de dicho instrumento.
Las demás disposiciones del Consejo Presidencial Andino serán incorporadas al ordenamiento jurídico de las diversas instituciones andinas, conforme a sus instrumentos constitutivos, según corresponda."
El numeral 6o. del citado instrumento, en concordancia con lo preceptuado por la disposición transcrita, reafirma lo anterior en los siguientes términos:
"El Acuerdo de Cartagena, los convenios especiales y las instituciones financieras que conforman el Sistema Andino de Integración adoptan y ejecutan sus decisiones a través de sus propios órganos y se regirán por las disposiciones de sus propios instrumentos jurídicos constitutivos."
Sexto.- Así las cosas, la Corte Constitucional carece de competencia para conocer de la demanda que se formula contra el ACTA DE BARAHONA, por cuanto, como quedó expuesto, su naturaleza no es ni formal ni materialmente la de un Tratado.
Pero aparte de lo anterior y como quiera que en la demanda se afirma que el Acto de Barahona es un Tratado sujeto al control de la Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 241, numeral 10 de la Constitución, esta Corporación considera pertinente y trascendental expresar su criterio acerca de si la Corte Constitucional tiene o no dentro de sus funciones la de resolver sobre las acciones públicas en relación con los Tratados Internacionales, suscritos dentro la vigencia de la Carta Política de 1991.
Entratándose de ellos, la Constitución Política prevé un único fundamento normativo de carácter especial y por tanto de obligatoria aplicación, con respecto al control constitucional que deben experimentar estos mecanismos internacionales.
El artículo 241 en su numeral 10 de la Carta Fundamental expresa dentro de las funciones concernientes a la Corte Constitucional la de "Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los Tratados Internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley.
Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un Tratado multilateral sean declarados inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar su consentimiento formulando la correspondiente reserva".
De cuyo texto se colige que la Corte Constitucional sólo es competente para revisar la exequibilidad de Tratados Internacionales que aún no han sido ratificados, lo cual exige un control previo de carácter temporal.
Dicha forma de control se manifiesta de dos maneras, a saber : a) con el control previo a la ratificación por vía automática. En virtud de este sistema de control, la Corte ejerce la defensa de la Constitución, definitivamente y de manera previa al canje de notas, una vez que el Congreso apruebe el Tratado y el Gobierno lo sancione "dentro de los seis días siguientes" en que para tal fin debe enviarse a la Corporación Judicial. b) Dentro de ese mismo término, cualquier ciudadano tiene facultad de intervenir para "defender o impugnar su constitucionalidad".
En estas circunstancias, no se contempla la posibilidad de demandar en forma directa por parte de los ciudadanos, en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad del Tratado Internacional y de las leyes que lo aprueben ya que lo que adoptó el estatuto constitucional en la norma en referencia, fue el control previo por la vía de revisión directa y no el posterior a su ratificación, bien por el mecanismo automático o mediante la acción pública.
Cabe observar, cómo el artículo 241 de la Carta, al confiarle a la Corte Constitucinal la guarda de la integridad y supremacia de la Constitución en los "estrictos y precisos términos" de dicho artículo, consagra para unos casos la acción pública en relación con demandas de inconstitucionalidad de cualquier ciudadano (numerales 1, 4 y 5) y para otros la revisión automática que debe hacer la Corte Constitucional ( numerales 2, 3, 7, 8, 9 y 10), sin perjuicio de que en este último caso el ciudadano pueda intervenir dentro del proceso de revisión como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales no exista acción pública (numeral 1 del artículo 242 de la C P).
Además, en materia constitucional, bien es sabido que la competencia debe ser expresa y manifiesta en beneficio de la "seguridad jurídica" que debe imperar dentro del Estado de Derecho que nos rige, aparte de que una eventual existencia de un control posterior e intemporal sobre la materia, luego de su ratificación no se encuentra consagrada en el citado precepto constitucional.
Por el contrario, el juzgamiento de estos antes de su perfeccionamiento hace forzosa su revisión constitucional en los casos autorizados por la Constitución, como un acto que permanece dentro del ámbito del Derecho Público interno, una vez cumplidas las etapas de aprobación por el Congreso y posterior sanción del Gobierno, previo al canje de notas, como uuna expresión unilateral cuya situación es modificable, desde luego, como consecuencia de la setencia de la Corte Constitucional que la declare no ajustada a la Constitución, por cuya razón el Gobierno no podrá ratificar el Tratado, según los categóricos términos del artículo 241 de la Constitución Nacional.
De lo anterior se colige que, después de perfeccionado el Tratado, se pierde la capacidad de su juzgamiento interno, haciendo tránsito al campo del Derecho Internacional y una vez ejercido el control previo por parte de la Corte Constitucional, de aucerdo a lo autorizado en este sentido en la Carta Fundamental; de manera que la ratificación por parte del Gobierno está supeditada a la determinación que por el mecanismo de revisión automática y con antelación adopte la misma Corporación acerca de la exequibilidad del Tratado Internacional y de las leyes que los aprueben, de que trata la Carta Fundamental en el numeral 10 del artículo 241 ya mencionado.
Producida la ratificación del Tratado, la modificación del mismo o su derogatoria no puede darse por el camino del ejercicio de la acción públca sino por la vía de la negociación directa entre las partes contratantes y con la potestad presidencial en el manejo de las relaciones internacionales y cuando quiera que este no se adecue a los lineamientos constitucionales a efecto de reajustar las cláusulas que resulten contrarias a dichos mandatos.
Lo anterior está en consonancia con lo aprobado en la reforma constitucional pues el proyecto de artículo que precisamente se propuso en el sentido de consagrar la acción pública de inexequibilidad contra los Tratados Internacionales y las leyes aprobatorias del mismo, no fue acogido en el seno de la Asamblea Constitucional, como se deduce de los antecedentes respectivos, sino que por el contrario, más bien se impuso el criterio según el cual el mecanismo adecuado para activar la competencia de la Corporación fue el control automático y previo de revisión de constitucionalidad, como se ha dejado expuesto.
En consecuencia, es valedera la afirmación según la cual la Corte no tiene entre sus funciones la de resolver sobre demandas incoadas por los ciudadanos contra los Tratados o Convenios Internacionales, más aún cuando según el artículo 170 de la Constitución Nacional "no procede el referendum respecto de las leyes aprobatorias de Tratados Internacionales" que puedan solicitar un número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo electoral, de manera que si ello es así con mayor razón no resulta procedente la acción pública de un sólo ciudadano para ejercer la acción pública de inexequibilidad con posterioridad a la ratificación del Tratado y a las oportunidades constitucionales que se han advertido en esta providencia. Cabe advertir que en esta oportunidad no es del caso realizar ningún análisis acerca de la viabilidad de la competencia de la Corte Constitucional sobre Tratados Internacionales celebrados por Colombia con anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991, a fin de determinar o no la procedencia de la acción pública ciudadana contra los mismos, pues en este caso concreto se está en presencia de un acto que -como el Acta de Barahona, de fecha cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y uno (1991)-, es posterior a la vigencia de la misma Constitución y no se refiere a Tratados perfeccionados con anterioridad, cuya definición deberá ser adoptada en su momento correspondiente.
Por lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, previo los trámites previstos en su Reglamento,
PRIMERO.- Confirmar por las razones expuestas el auto suplicado por el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano GERMAN CAVELIER GAVIRIA contra el ACTA DE BARAHONA.

References: artículo 241
 artículo 224
 artículo 224
 artículo 2
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 224
 artículo 224
 artículo 241
 artículo 224
 artículo 224
 artículo 241
 artículo 17
 artículo 20
 artículo 17
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 242
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 170