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Timestamp: 2020-05-26 10:34:58+00:00

Document:
Introduction à la politique d’immigration
Sandra Elgersma, Division des affaires juridiques et sociales
Publication no 2015-42-F
PDF 618, (14 Pages)
2 La compétence fédérale
2.2 Lignes directrices opérationnelles
2.3 La Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada
2.4 Les tribunaux
3 La compétence provinciale
Annexe – Résumé des dispositions relatives aux instructions ministérielles que contient la loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
Chaque année, plus de 250 000 personnes immigrent au Canada. Un plus grand nombre de personnes viennent au Canada pour visiter le pays, y étudier ou y travailler temporairement. Les objectifs de la politique d’immigration canadienne sont clairement énoncés dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR)1 . On compte notamment les objectifs suivants :
veiller à la réunification des familles au Canada;
offrir l’asile à ceux qui craignent avec raison d’être persécutés ainsi qu’à ceux qui risquent la torture ou des traitements ou peines cruels et inusités;
promouvoir l’intégration des résidents permanents au Canada, compte tenu du fait que cette intégration suppose des obligations pour les nouveaux arrivants et pour la société canadienne;
faciliter l’entrée des visiteurs, des étudiants et des travailleurs temporaires qui viennent au Canada dans le cadre d’activités commerciales, touristiques, culturelles, éducatives, scientifiques ou autres, ou pour favoriser la bonne entente à l’échelle internationale;
protéger la santé et la sécurité publiques, et garantir la sécurité de la société canadienne;
promouvoir, à l’échelle internationale, la justice et la sécurité en favorisant le respect des droits de la personne et en refusant l’entrée au Canada aux criminels et aux personnes qui constituent un danger pour la sécurité.
Afin d’atteindre ces objectifs, le gouvernement établit des politiques et des programmes, notamment dans les domaines suivants :
les critères d’admissibilité à l’immigration;
les exigences pour avoir le droit d’entrer au Canada et d’y rester (interdiction de territoire)2 ;
l’intégration à la société canadienne;
la manière dont la LIPR devrait être appliquée.
En outre, de concert avec les provinces et les territoires – avec qui il partage la compétence en matière d’immigration – le gouvernement fédéral fixe, dans le Plan annuel des niveaux d’immigration3 , le nombre d’immigrants qui seront acceptés chaque année dans chacune des catégories. Ce plan est un document de politique important qui précise la manière dont les ressources d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC)4 seront affectées et dévoile la vision qu’a le gouvernement du rôle de l’immigration au sein de la société canadienne.
Le présent document se veut un survol des principaux instruments utilisés dans l’établissement des politiques d’immigration au Canada. Il décrit, entre autres choses, le cadre législatif fédéral et le partage de la compétence en matière d’immigration entre les gouvernements. Il contient également un aperçu de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) et du rôle des tribunaux en ce qui a trait à l’immigration.
En vertu de la Constitution canadienne, l’immigration est une compétence partagée entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux. Le gouvernement fédéral est responsable « de réunifier les familles, de prendre des décisions concernant les demandes d’asile présentées au Canada, de définir les catégories d’immigration, de fixer les niveaux nationaux d’immigration et de stipuler les exigences en matière d’admissibilité » ainsi que d’établir les critères d’admissibilité pour les programmes d’établissement dans les provinces autres que le Québec5 .
Au sein du gouvernement fédéral, l’application de la LIPR relève du ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté ainsi que du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile. Par défaut, le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté est responsable d’administrer la LIPR dans les secteurs où aucun responsable n’est désigné.
Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile est responsable :
du contrôle des personnes aux points d’entrée;
des mesures d’exécution de la LIPR (notamment les arrestations, les détentions et les renvois);
de l’élaboration des politiques en matière d’exécution de la LIPR et d’interdiction de territoire pour des motifs graves;
de la détermination des exceptions à l’interdiction de territoire pour des motifs de sécurité;
du constat d’annulation de l’asile6 .
Certains aspects de la LIPR relèvent à la fois du ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté et du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile7 .
Le ministre de l’Emploi, du Développement de la main-d’œuvre et du Travail ainsi que le ministre de la Justice jouent également un rôle limité en matière d’immigration. Les responsabilités du ministre de l’Emploi, du Développement de la main-d’œuvre et du Travail consistent à évaluer les répercussions de l’immigration sur le marché du travail, tandis que celles du ministre de la Justice concernent les avocats spéciaux qui protègent les intérêts des non-citoyens faisant l’objet d’un certificat de sécurité.
La LIPR est la principale loi régissant la politique d’immigration. Elle détermine de manière générale qui peut être admis au Canada et pour quelles raisons, définit les recours qui s’offrent aux personnes qui ne sont pas autorisées à rester au pays et prévoit comment doit s’effectuer leur renvoi le cas échéant. La LIPR établit trois grandes catégories de résidents permanents : regroupement familial, immigration économique et immigration pour des motifs d’ordre humanitaire. En outre, elle définit les exigences concernant les visiteurs et prévoit des permis d’études et de travail temporaires.
À titre de loi-cadre, la LIPR ne contient aucun détail sur les procédures et les programmes liés à l’immigration; il s’agit plutôt d’une loi habilitante qui prévoit que ces détails soient définis à l’aide de règlements. Cela signifie que le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (le Règlement) constitue un important instrument de politique. Par l’intermédiaire de la LIPR, le Parlement a confié au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des règlements relatifs à l’immigration8 .
Quelques exemples permettent d’illustrer l’importance du Règlement comme instrument de politique. L’article 78 définit la grille de sélection des travailleurs qualifiés du volet fédéral, qui constituent une sous-catégorie de l’immigration économique, et indique la manière dont les points doivent être attribués aux demandeurs selon leurs compétences et leur expérience9 . L’article 12.1, qui vise les résidents temporaires, dresse la liste des pays dont les citoyens doivent fournir des renseignements biométriques (photographie et empreintes digitales) avec leur demande de visa de résident temporaire et définit la procédure à suivre pour présenter ces renseignements10 .
La prise de règlements est un processus au cadre juridique rigoureux qui nécessite l’enregistrement et la publication des règlements dans la Gazette du Canada11 . De plus, la Politique de réglementation du gouvernement du Canada prévoit, entre autres choses, que les organismes de réglementation doivent consulter les Canadiens et publier une analyse des répercussions potentielles de chaque initiative de réglementation12 .
Certains règlements sur l’immigration font l’objet d’un examen parlementaire. Plus précisément, tous les règlements proposés en vertu des dispositions suivantes de la LIPR doivent être présentés au Sénat et à la Chambre des communes, puis renvoyés au comité concerné de chacune des chambres :
contrôle (art.17);
droits et obligations des résidents permanents (art. 32);
perte de statut et renvoi (art. 53);
détention et mise en liberté (art. 61);
certificats de sécurité et protection des renseignements (art. 87.2);
examen de la recevabilité par l’agent de la demande d’asile (art. 102);
examen des risques avant renvoi (art. 116);
propriétaires et exploitants de véhicules et d’installations de transport (art. 150);
communication de renseignements (art. 150.1)13 .
Lors de l’adoption de la LIPR, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration a obtenu le pouvoir de formuler des instructions ministérielles à l’intention des agents d’immigration. En 2008, cet outil de gestion des demandes d’immigration est devenu plus visible et plus important à la suite de modifications législatives .
Depuis, l’un des principaux objectifs des instructions ministérielles consiste à améliorer l’efficacité du traitement des demandes. Des instructions ministérielles ont donc été utilisées pour fixer des plafonds pour certaines catégories d’immigration, suspendre ou reprendre le traitement de demandes, et renvoyer les demandes lorsque le plafond est atteint. Au fil du temps, de nouvelles dispositions ont été ajoutées à la LIPR pour qu’il soit possible de formuler des instructions ministérielles visant d’autres objectifs, par exemple la mise sur pied de programmes pilotes relatifs à de nouvelles catégories d’immigration économique. On compte désormais dans la LIPR sept dispositions permettant au Ministre de formuler des instructions. Ces dispositions sont présentées en annexe.
Puisque les instructions ministérielles ne sont pas des textes réglementaires, elles ne sont pas assujetties aux mêmes exigences que les règlements en ce qui concerne la consultation et la publication. Les changements administratifs se font beaucoup plus rapidement à l’aide d’instructions ministérielles qu’à l’aide de lois ou de règlements. Par conséquent, les instructions ministérielles confèrent au Ministre et à IRCC plus de flexibilité pour concrétiser les plans annuels des niveaux d’immigration.
La politique d’immigration du Canada est mise en œuvre au moyen de centaines de milliers de décisions prises principalement par les agents d’immigration de IRCC (au Canada et à l’étranger), les agents de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et les membres de la CISR. Pour veiller à l’application uniforme du cadre législatif, des lignes directrices sont établies et diffusées sous forme de bulletins et de guides opérationnels et, dans le cas de la CISR, sous forme de directives du président15 . Bien que les guides n’aient pas force de loi, les tribunaux ont déterminé qu’ils sont « ”une indication utile de ce qui constitue une interprétation raisonnable du pouvoir” conféré par l’article applicable de la LIPR16 ».
La CISR est une institution qui joue un rôle important dans le cadre de la politique d’immigration fédérale. Il s’agit d’un tribunal administratif composé de quatre sections, chacune dotée d’un mandat et d’un ensemble de règles distincts17 . Par l’intermédiaire de la CISR, le Canada remplit des engagements pris sur la scène internationale en déterminant qui nécessite une protection en tant que réfugié parmi les demandeurs d’asile au pays et entend des appels concernant les décisions relatives au statut de réfugié. En outre, la CISR joue un rôle important dans l’exécution de la loi sur l’immigration par l’intermédiaire de la Section de l’immigration, qui tient des audiences sur l’interdiction de territoire et effectue des contrôles des motifs de détention. La Section d’appels de l’immigration entend les appels concernant l’immigration de la catégorie « regroupement familial », les ordres de renvoi et les obligations en matière de résidence permanente ainsi que les appels de décisions de la Section de l’immigration introduits par le Ministre.
En raison du pouvoir discrétionnaire accordé aux agents d’immigration dans le traitement des demandes d’immigration, les tribunaux ont grandement déterminé la manière dont la politique d’immigration est appliquée. Bien que de nombreuses décisions prises en vertu de la LIPR puissent être référées pour un contrôle judiciaire, une autorisation doit d’abord être obtenue pour exercer ce droit18 . Le demandeur doit convaincre le tribunal que la demande soulève une question importante19 . En outre, si la LIPR prévoit un mécanisme de contrôle d’une décision, ce mécanisme doit d’abord être appliqué avant qu’une demande de contrôle judiciaire puisse être présentée20 .
Le rôle des provinces et des territoires en matière d’immigration n’est pas uniforme et a connu des changements considérables au fil du temps. Aujourd’hui, la plupart des provinces et des territoires considèrent l’immigration comme partie intégrante de leurs objectifs économiques et, par conséquent, s’acquittent de leurs responsabilités de manière plus proactive.
En vertu de l’Accord Canada-Québec relatif à l’immigration et à l’admission temporaire des aubains de 1991, le gouvernement du Québec est responsable de la sélection de tous les immigrants de la catégorie « immigration économique » qui veulent s’établir sur son territoire21 . En outre, selon l’Accord, le Québec sélectionne les réfugiés qui se réinstalleront dans la province à partir d’un bassin de candidats approuvés par IRCC et doit accueillir un pourcentage fixe du nombre total de réfugiés accueillis par le Canada. Le Québec est également responsable des programmes d’établissement. Pour aider le Québec à s’acquitter de ces responsabilités, IRCC remet au gouvernement de la province un montant forfaitaire compensatoire déterminé selon une formule établie dans l’Accord.
D’autres provinces ont elles aussi assumé davantage de responsabilités en ce qui a trait à la sélection des immigrants de la catégorie économique, mais leurs responsabilités ne sont pas aussi étendues que celles du Québec. Ce changement s’est produit au moyen d’une série d’accords bilatéraux, le premier ayant été conclu en 1996 avec le Manitoba. Bien que les accords entre le gouvernement fédéral et chaque province et territoire diffèrent les uns des autres, chacun prévoit l’établissement d’un programme de candidats des provinces (PCP) qui permet la sélection des immigrants. Dans le cadre de ces programmes, les provinces et les territoires conçoivent leurs propres programmes d’immigration de la catégorie économique de manière à répondre aux besoins uniques de leur marché du travail. Il incombe au gouvernement fédéral de déterminer si les personnes sélectionnées peuvent être admises au pays ou non.
Les PCP établissent à l’heure actuelle plus de 50 catégories et sous-catégories d’immigration22 . La proportion d’immigrants sélectionnés dans le cadre de ces programmes a augmenté aussi, passant de 2,7 % des résidents permanents en 2004 à 18,3 % en 201423 . Certains éléments des programmes ont été reconnus officiellement dans des accords subséquents au fil de l’évolution des PCP. Le gouvernement fédéral a notamment fixé des exigences linguistiques minimales pour les candidats peu spécialisés et a pris des mesures visant à régler des problèmes concernant l’intégrité des programmes.
Actuellement, le Québec est la seule province responsable des programmes d’établissement des immigrants. Pendant plus de dix ans, les gouvernements du Manitoba et de la Colombie Britannique ont été responsables de ces programmes, mais cette compétence leur a été retirée en 2013 et en 2014 respectivement lorsque le gouvernement fédéral a mis fin aux accords à cet effet24 . Dans toutes les provinces sauf le Québec, IRCC finance les programmes d’établissement en versant des contributions à plus de 700 fournisseurs de services26 .
La concrétisation des objectifs du Canada en matière d’immigration, définis dans la LIPR, relève tant du gouvernement fédéral que des gouvernements provinciaux et territoriaux. En outre, chaque gouvernement provincial établit ses propres objectifs selon sa sphère de responsabilités.
À l’échelon fédéral, la politique d’immigration du Canada est caractérisée par une loi cadre qui établit les paramètres généraux et accorde un pouvoir discrétionnaire considérable au Ministre, lui-même chargé de conseiller le gouverneur en conseil sur la réglementation et de formuler des instructions ministérielles. Un pouvoir discrétionnaire est également octroyé aux agents d’immigration, aux agents des services frontaliers et aux membres de la CISR qui prennent des décisions concernant les demandes d’immigration. Dans ce contexte, l’examen parlementaire constitue un important moyen de rendre des comptes. Ainsi, le Parlement reçoit le Rapport annuel au Parlement sur l’immigration26 et étudie les règlements déposés et les lois, tandis que les comités mènent des d’études sur les activités de IRCC, de l’ASFC et de la CISR.
Tableau 1 - Résumé des dispositions relatives aux instructions ministérielles que contient la loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
10.3 Loi no 2 sur le plan d’action économique de 2013, L.C. 2013, ch. 40, art. 290 Des instructions ministérielles peuvent être formulées sur la mise en œuvre du système d’Entrée express relativement aux demandes présentées dans la catégorie « immigration économique », y compris la nécessité de présenter la demande par voie électronique, le système de classement des candidats, et, pour chaque extraction, les points nécessaires et le nombre d’invitations à présenter une demande de résidence permanente qui seront transmises. Toutes les instructions doivent être publiées sur le site Web d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada. Certaines instructions formulées en vertu de cette disposition doivent être publiées dans la Gazette du Canada.
Instructions ministérielles concernant l’invitation à présenter une demande de résidence permanente dans le cadre du système Entrée express : #10 – 12 juin 2015
Instructions sur la question de certaines demandes de résidence permanente présentées au titre de la catégorie économique (1er décembre 2014)
13 Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), L.C. 2001, ch. 27 Les agents d’immigration doivent appliquer les règlements sur le parrainage, conformément aux instructions formulées par le Ministre, le cas échéant. s.o. s.o.
14.1 Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable, L.C. 2012, ch. 19, art. 702 et 710 Des instructions ministérielles peuvent être formulées pour établir, sur une période limitée, des programmes de petite envergure visant les résidents permanents de la catégorie « immigration économique ». Gazette du Canada
Instructions ministérielles concernant la catégorie « démarrage d’entreprise » (2015) (23 mai 2015)
Instructions ministérielles établissant la catégorie « garde d’enfants » (29 novembre 2014)
15(4) LIPR; modifiée par la Loi de 2012 sur l’emploi et la croissance, L.C. 2012, ch. 31, art. 310 Les agents d’immigration doivent examiner les demandes et les autorisations de voyager électroniques, conformément aux instructions formulées par le Ministre, le cas échéant. s.o. s.o.
24 LIPR Les agents d’immigration doivent octroyer des permis de séjour temporaire aux citoyens étrangers interdits de territoire, conformément aux instructions formulées par le Ministre, le cas échéant. s.o. s.o.
30 LIPR; modifiée par la Loi sur la sécurité des rues et des communautés, L.C. 2012, ch. 1, art. 206; la Loi no 1 sur le plan d’action économique de 2013, L.C. 2013, ch. 33, art. 161; la Loi no 2 sur le plan d’action économique de 2013, L.C. 2013, ch. 40, art. 235; la Loi no 2 sur le plan d’action économique de 2014, L.C. 2014, ch. 39, art. 307 Le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté et le ministre de l’Emploi, du Développement de la main-d’œuvre et du Travail peuvent citer l’intérêt public dans leurs instructions ministérielles pour justifier le refus ou la révocation d’un permis de travail, ainsi que la révocation d’une étude d’impact sur le marché du travail, la suspension d’une telle étude ou le refus de traiter une telle étude. Gazette du Canada
Instructions ministérielles concernant les avis relatifs au marché du travail (28 décembre 2013)
Instructions ministérielles concernant la révocation des permis de travail(28 décembre 2013)
87.3(6) Loi d’exécution du budget de 2008, L.C. 2008, ch. 28, art. 118 Le Ministre peut formuler des instructions concernant le traitement des demandes. Gazette du Canada
Instructions ministérielles (Ebola)(31 octobre 2014)
Instructions liées au traitement des demandes présentées au titre de la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) (4 mai 2013)
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), L.C. 2001, ch. 27, art. 3.[ Retour au texte ]
La LIPR (art. 34 à 43) définit les motifs suivants pour imposer l’interdiction de territoire : raisons de sécurité (p. ex. espionnage, violence ou terrorisme), atteinte aux droits de la personne ou aux droits internationaux, grande criminalité, criminalité, crime organisé, motifs sanitaires, motifs financiers, fausses déclarations, ou inadmissibilité familiale.[ Retour au texte ]
Pour plus de renseignements sur le plan des niveaux d’immigration pour 2015, voir Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), Avis – Renseignements supplémentaires – Plan des niveaux d’immigration pour 2015. Le plan annuel est intégré au Rapport annuel au Parlement, qui doit être présenté chaque année au plus tard le 1er novembre quand le Parlement siège.[ Retour au texte ]
Le ministère connu sous le nom de « Citoyenneté et Immigration Canada » est devenu « Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada » en novembre 2015[ Retour au texte ]
CIC, « Section 3 : Partenariats fédéraux-provinciaux-territoriaux », Rapport annuel au Parlement sur l’immigration, 2014.[ Retour au texte ]
LIPR, par. 4(2); et Décret précisant les responsabilités ministérielles pour l’application de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, TR/2015-52, 1er juillet 2015, dans Gazette du Canada, vol. 149, no 13, 1er juillet 2015.[ Retour au texte ]
Décret précisant les responsabilités ministérielles (1er juillet 2015).[ Retour au texte ]
Voir la LIPR, art. 5.[ Retour au texte ]
Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (RIPR), DORS/2002-227, art. 78.[ Retour au texte ]
Ibid., art. 12.1.[ Retour au texte ]
Bureau du Conseil privé, Lois et règlements : l’essentiel : Partie 3 – Élaboration des règlements.[ Retour au texte ]
Ibid.[ Retour au texte ]
LIPR, par. 5(2).[ Retour au texte ]
Loi d’exécution du budget de 2008, L.C. 2008, ch. 28, art. 118.[ Retour au texte ]
Voir Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC), Bulletins et guides opérationnels; Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR), Directives du président.[ Retour au texte ]
Avila c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2009 CF 13, par. 12.[ Retour au texte ]
Pour plus de renseignements sur les sections et les règlements de la CISR, voir CISR, Lois, règles et règlements.[ Retour au texte ]
LIPR, art. 72.[ Retour au texte ]
IRCC, ENF 09 : Contrôle judiciaire (238 Mo, 28 pages), p. 8.[ Retour au texte ]
Lorne Waldman, Immigration Law and Practice, 2e éd., LexisNexis Canada, 2005, p. 11‑7.[ Retour au texte ]
IRCC, Accord Canada-Québec relatif à l’immigration et à l’admission temporaire des aubains.[ Retour au texte ]
CIC, L’évaluation du Programme des candidats des provinces (894 ko, 102 pages), septembre 2011, p. 16 et 17. [ Retour au texte ]
CIC, Faits et chiffres 2014 – Aperçu de l’immigration : Résidents permanents.[ Retour au texte ]
Cette reprise de responsabilité par le gouvernement fédéral vise, selon l’explication donnée, à uniformiser les services partout au pays, à l’extérieur du Québec. Voir Gouvernement du Canada, Le gouvernement du Canada renforcera la responsabilité en matière d’intégration des nouveaux arrivants « Les services d’intégration contribuent à l’édification de la nation », affirme le ministre Kenney, communiqué,12 avril 2012.[ Retour au texte ]
En 2014, le montant des transferts octroyés par CIC dans le cadre des programmes d’établissement s’est élevé à 572 212 198 $. Receveur général du Canada, « Section 6 – Paiements de transfert », dans Comptes publics du Canada 2014, Volume 3 : Informations et analyses supplémentaires, 2014.[ Retour au texte ]
Selon l’art. 94 de la LIPR, le Ministre doit présenter chaque année au Parlement un rapport sur l’immigration au plus tard le 1er novembre.[ Retour au texte ]

References: art. 290
 art. 702
 art. 310
 art. 206
 art. 161
 art. 235
 art. 307
 art. 118
 art. 3
 art. 5
 art. 78
 art. 12
 art. 118
 art. 72