Source: http://www.rodorf.de/01_polg/11.htm
Timestamp: 2019-03-22 08:52:19+00:00

Document:
VVPolG NRW zu § 12
Maßnahme zur Gefahrenerforschung
Abwehr Anscheinsgefahr
Adressaten von Kontrollen
Besonders gefährdete Objekte
Gefährdungsstufen nach PDV
Aushändigung von Ausweispapieren
Festhalten von Personen
Konsequenzen des Festhaltens
Durchsuchung Person und Sachen
Durchsuchung an gefährlichen Orten bzw. gef. Objekten
Verbringen zur Polizeidienststelle
Datenabgleich und ID-Feststellung
02.9 Langzeitgewahrsam: § 12 iVm § 38 Abs. 2 Nr. 5 PolG NRW N
02.10 StPO (§ 163c StPO) oder PolG NRW (§ 38 PolG NRW) N
BVerfG 1992
05 BVerfG 2016 - Einkesselung zur ID-Feststellung von 943 Personen
Identitätsfeststellung (zu § 12)
§ 12 regelt die Identitätsfeststellung zur Gefahrenabwehr. Die Identitätsfeststellung in Straf- oder Bußgeldverfahren richtet sich nach den §§ 163 b f. StPO.
12.1 (zu Absatz 1)
§ 12 Abs. 1 Nr. 1 setzt eine konkrete Gefahr i.S.d. § 8 Abs. 1 voraus.
Identitätsfeststellungen nach § 12 Abs. 1 Nrn. 2 bis 4 sind bei Personen, die offensichtlich in keiner Beziehung zu dem mit der Maßnahme verfolgten Zweck stehen, nicht vorzunehmen.
In § 12 Abs. 1 Nr. 2a) ist der Kreis der Anlassstraftaten auf solche von „erheblicher Bedeutung“ i.S.d. § 8 Abs. 3 begrenzt, so dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jetzt unmittelbar zum Ausdruck kommt.
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 regelt die Einrichtung von Kontrollstellen zur Gefahrenabwehr. Für den Bereich der Strafverfolgung gilt § 111 StPO. Kontrollstellen nach Nummer 4 sind auf das notwendige Maß zu beschränken. Sie sollen nur eingerichtet werden, wenn eine durch hinreichende Tatsachen begründete Wahrscheinlichkeit besteht, dass die genannten Straftaten durch die Identitätsfeststellung, evtl. in Verbindung mit sonstigen polizeilichen Maßnahmen, verhütet werden können.
Beauftragte Stelle i.S.d. § 12 Abs. 1 Nr. 4 Satz 2 ist das Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste (LZPD). Bei Gefahr im Verzug können Kreispolizeibehörden Kontrollstellen ohne Zustimmung einrichten; hierüber haben sie dem LZPD unverzüglich zu berichten.
12.2 (zu Absatz 2)
Bei der Entscheidung, ob die betroffene Person zur Dienststelle gebracht werden soll, ist zu prüfen, ob dies zu dem beabsichtigten Erfolg nicht außer Verhältnis steht.
Die Durchsuchung nach § 12 Abs. 2 Satz 4 hat sich darauf zu beschränken, die Identität einer Person festzustellen; liegen jedoch die Voraussetzungen des § 39 oder des § 40 vor, kann sich die Durchsuchung auch auf die dort angegebenen Zwecke erstrecken.
Identitätsfeststellungen gehören zu den häufigsten, von Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten getroffenen Maßnahmen. Deshalb haben Identitätsfeststellungen nicht nur vielfältige verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, sondern auch zwei Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts herbeigeführt, siehe Rn. 3 und 4 in diesem Aufsatz.
In der Regel wird durch eine Identitätsfeststellung nur geringfügig in Grundrechte eingegriffen. Folge davon ist, dass die gesetzlich nachzuweisenden Anforderungen gering sind und folgende Aussage gerechtfertigt erscheint:
Aus jedem nachvollziehbaren Grund ist es der Polizei zur Erfüllung ihrer Aufgaben möglich, die Identität von Personen festzustellen.
Dass es dennoch zu rechtswidrigen Identitätsfeststellungen gekommen ist und das auch in der Zukunft nicht ausgeschlossen werden kann, wird in diesem Aufsatz nachvollziehbar dargestellt.
Auf der Grundlage der nachfolgend aufgeführten Befugnisse kann die Identität von Personen festgestellt werden:
§ 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung), wenn das zur Abwehr einer Gefahr erforderlich ist
§ 163b StPO (Identitätsfeststellung) lässt eine Identitätsfeststellung zu, um eine Straftat oder eine Ordnungswidrigkeit verfolgen zu können.
Im Gegensatz zu § 163b StPO (Identitätsfeststellung) enthält der § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) eine Vielzahl von »Situationsschilderungen«, so dass allein beim Lesen dieser Befugnis der Eindruck entsteht, dass es sich bei der Identitätsfeststellung zum Zweck der Gefahrenabwehr um eine äußerst komplexe Befugnisnorm handelt.
Dieser erste Eindruck ist zutreffend.
[Grundrechtseingriffe:] Alle Befugnisse zur Identitätsfeststellung lassen Eingriffe in die nachfolgend aufgeführten Grundrechte zu:
Allgemeine Handlungsfreiheit durch Anhalten
Recht auf Intimsphäre bei der Durchsuchung
Bewegungsfreiheit durch Festhalten und Verbringen zur Polizeiwache
Durchführung einer erkennungsdienstlichen Behandlung, wenn anders die ID eines Tatverdächtigen auf der Grundlage der StPO (§ 163b StPO) nicht festgestellt werden kann. Zum Zweck der Gefahrenabwehr muss dazu hilfsweise auf § 14 Abs. 1 Nr. 1 PolG NRW (Erkennungsdienstliche Behandlung) zurückgegriffen werden, der auf § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) verweist.
Bei der Identitätsfeststellung handelt es sich vorrangig um einen Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (RiS), das jedem Einzelnen das Recht gewährt, grundsätzlich selbst darüber bestimmen zu können, wer was von ihm weiß oder wissen soll.
Bei allen Daten, die für die Feststellung der Identität einer Person benötigt werden, handelt es sich um personenbezogene Daten.
[Hinweis:] Im Folgenden wird nur die Identitätsfeststellung zum Zweck der Gefahrenabwehr auf der Grundlage von § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) erörtert.
01.1 Maßnahme zur Gefahrenerforschung
Wird die Identität einer Person zum Zweck der Gefahrenabwehr festgestellt, handelt es sich im Normalfall um einen eher geringfügigen Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen.
In einem Urteil des OVG Lüneburg aus dem Jahr 2013 heißt es:
»Die Identitätsfeststellung zur Abwehr einer Gefahr ist in erster Linie als eine Maßnahme der Gefahrerforschung zu verstehen. Sie dient regelmäßig der weiteren Aufklärung einer Gefahrenlage, indem am Geschehen beteiligte Personen namhaft gemacht werden und ihr Gefährdungspotential festgestellt wird, und damit der Überprüfung dienen, ob jemand Störer ist oder nicht.
Insofern ist sie Voraussetzung dafür, dass polizeiliche Maßnahmen gegenüber der richtigen Person getroffen werden.
Die Identitätsfeststellung ist dabei typischerweise nur Mittel zum Zweck, andere polizeiliche Maßnahmen zu ermöglichen (...). Weiter handelt es sich bei der Identitätskontrolle um einen insgesamt nicht gravierenden Eingriff, zumal auch in typischen Situationen des täglichen Lebens die Notwendigkeit auftreten kann, die Identität zu belegen. Insofern kann die Einschreitschwelle niedrig angesetzt werden [En01]1.«
01.2 Abwehr einer Gefahr
Die Polizei kann die Identität einer Person zur Abwehr einer konkreten Gefahr feststellen.
In der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift (AVPolG) zum § 12 PolG NRW heißt es:
Was unter einer konkreten Gefahr zu verstehen ist, kann der AVPolG zum § 8 entnommen werden.
»Nach allgemeiner Auffassung liegt eine »Gefahr« vor, wenn eine Sachlage oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit Wahrscheinlichkeit ein polizeilich geschütztes Rechtsgut schädigen wird.« [En02] 2
[Geeignetheit der Identitätsfeststellung zur Gefahrenabwehr:] Um zum Zweck der Gefahrenabwehr die Identität einer Person feststellen zu können, ist zu klären, inwieweit durch die Erhebung von Personaldaten überhaupt Gefahren abgewehrt werden können.
An drei Fallgruppen soll die Geeignetheit einer ID-Feststellung zur Gefahrenabwehr dargestellt werden:
Auffinden von Kindern und hilflosen Personen
Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Polizei
Kontrolle so genannter polizeiauffälliger Personen (konkret potentielle Täter).
[Beispiel:] Von Polizeibeamten wird ein Kind nachts in der Nähe des Bahnhofs aufgegriffen. Es stellt sich heraus, dass der Junge von zu Hause weggelaufen ist. Erst auf gutes Zureden und nach langem Zögern sagt der Junge, wie er heißt und wo er wohnt. Welche Gefahr soll durch die Identitätsfeststellung abgewehrt werden?
Kinder, die sich zur Nachtzeit an Orten aufhalten, an denen ihnen Gefahren im Sinne des Jugendschutzgesetzes drohen, haben sich in den meisten Fällen dem Sorgerecht ihrer Eltern oder dem anderer Aufsichtspersonen entzogen. Die damit verbundene Gefahr, bei der es sich um eine andauernde Störung handelt, ist von der Polizei abzuwehren.
Deshalb enthalten alle Polizeigesetze Regelungen, die es Polizeibeamten erlauben, Minderjährige, die sich der Obhut der Sorgeberechtigten entzogen haben, in Gewahrsam nehmen zu können, um sie den Sorgeberechtigten oder dem Jugendamt zuführen zu können.
Damit der Junge, der zur Nachtzeit in der Nähe des Bahnhofs aufgegriffen wurde, in die Obhut von Sorgeberechtigten übergeben werden kann, muss der Polizei jedoch zuerst einmal bekannt sein, wie der Junge heißt, denn nur dann kann dem gesetzlichen Auftrag entsprochen werden.
Die Feststellung der Identität des Jungen ermöglicht es folglich der Polizei, eine festgestellte Gefahr für das Sicherheitsgut Rechtsordnung dauerhaft abwehren zu können, denn Kinder haben an jugendgefährdenden Orten nichts zu suchen und Erziehungsberechtigte haben einen Anspruch darauf, über den Aufenthaltsort von Personen bestimmen zu können, über die sie das Sorgerecht ausüben.
Insoweit ist die Identitätsfeststellung des Jungen eine geeignete Maßnahme, dem Sorgerecht wieder Geltung zu verschaffen. Die Identitätsfeststellung ist somit in diesem Falle eine geeignete Maßnahme der Gefahrenabwehr.
Sollte es nicht möglich sein, den Jungen in die Obhut von Sorgeberechtigten geben zu können, zum Beispiel weil die Sorgeberechtigten in einer weit entfernten Stadt wohnen, wird es notwendig werden, den Jungen in die Obhut des örtlichen Jugendamtes oder einem dafür geeigneten Kinder- oder Jugendhaus unterzubringen.
Sollte das der Fall sein, dann gehört es ebenfalls zum Selbstverständnis einer gut funktionierenden Polizei, dass sie nachhalten kann, wie der Junge heißt und wo er wohnt, bevor er in der Obhut des Jugendamtes etc. »übergeben« wird.
Auch in diesem Fall würde durch die Identitätsfeststellung eine Gefahr abgewendet, die ansonsten die Funktionsfähigkeit der Polizei bedrohen würde, denn von einer dem Rechtsstaat verpflichteten Polizei muss erwartet werden können, dass sie Rechenschaft darüber ablegen kann, wer von ihr - wenn auch nur kurzfristig - in Polizeigewahrsam genommen wurde.
Insoweit bestehen in diesem Beispiel zwei Gefahren, die es abzuwehren gilt:
Gefahr für das elterliche Sorgerecht
Gefahr für die Funktionsfähigkeit der Polizei.
Diese Gefahren können abgewehrt werden, wenn bekannt ist, wie der Junge heißt und wo er wohnt. Wenn diese Daten bekannt sind, dann kann auch (indirekt) durch die Feststellung der Identität des Jungen eine Gefahr von dem Jungen selbst abgewendet werden, indem er wieder in die Obhut seiner Erziehungsberechtigten gebracht werden kann, bzw. die Voraussetzungen dafür geschaffen werden.
Sollte das nicht möglich sein, weil die Sorgeberechtigten in einer anderen Stadt leben, wäre es bei gegebener Sachlage zulässig, den Jungen in die Obhut des Jugendamtes zu übergeben. Auf der Grundlage von § 42 SGB VIII (Inobhutnahme von Kindern und Jugendlichen) ist die örtliche Jugendbehörde dazu berechtigt und verpflichtet, den Jungen in Obhut zu nehmen.
Folglich ist es zulässig, den Jungen anzuhalten und zu befragen und ihn aufzufordern, Angaben zu seiner Person zu machen.
Einen Personalausweis wird der Junge sicherlich nicht besitzen, denn der allgemeinen Meldepflicht unterliegen Personen erst dann, sobald sie 16 Jahre alt sind. Jüngeren Personen wird nur auf Antrag ein Personalausweis ausgestellt, siehe § 1 PAuswG (Ausweispflicht).
[Hinweis:] Für ausweispflichtige Personen besteht die Verpflichtung, den Personalausweis einer zur Feststellung der Identität berechtigten Behörde (z. B. der Polizei) auf Verlangen vorzulegen. Sowohl die Besitz- als auch die Vorlagepflicht umfassen jedoch nicht die Verpflichtung, den Personalausweis ständig mit sich zu führen. Vielmehr ist es ausreichend, den Personalausweis der berechtigten Behörde in einem angemessenen Zeitraum »vorzulegen.«
Im Zusammenhang mit der Feststellung der Identität einer Person zum Zwecke der Abwehr einer Gefahr gibt es weiterer Fälle, in denen die Personalien einer Person ebenfalls zur Abwehr von Gefahren dienen.
[Beispiel:] Im Park ist eine Frau zusammengebrochen. Nachdem Polizeibeamte Erste Hilfe geleistet haben, durchsucht eine Polizeibeamtin die Frau, um deren Identität festzustellen, was der Beamtin auch gelingt, bevor der Notarzt eintrifft und die hilflose Person in ein Krankenhaus eingeliefert wird. In kürzester Zeit gelingt es der Polizei, bei Angehörigen in Erfahrung zu bringen, dass die hilflose Person auf keinen Fall mit Amoxicillin behandelt werden darf, weil dann schwerwiegende allergische Folgen zu erwarten sind. Diese Information wird sofort der Notaufnahmestation des Krankenhauses mitgeteilt. Rechtslage?
Aufgrund der festgestellten Identität der hilflosen Person konnte durch Nachfrage bei Angehörigen in Erfahrung gebracht werden, dass die hilflose Person allergisch auf Amoxicillin reagiert. Dadurch konnten Gefahren abgewehrt werden, die möglicherweise schwerwiegende gesundheitliche Folgen bei der hilflosen Person ausgelöst hätten, wenn diese wichtige Information den behandelnden Ärzten nicht zur Verfügung gestellt worden wäre. Eine Identitätsfeststellung war insoweit eine geeignete Maßnahme zur Gefahrenabwehr.
Sollte die Polizei keine Erkundigungen eingezogen haben, wäre die Identitätsfeststellung erforderlich gewesen, um die Funktionsfähigkeit der Polizei zu gewährleisten, denn die Polizei muss nachhalten können, welche Person von ihren Amtswaltern zum Auffinden von Identitätspapieren durchsucht wurden.
[Beispiel:] Ein Freigänger, der wegen Mordes in ein Landeskrankenhaus eingeliefert wurde, zwischenzeitlich aber aus therapeutischen Gründen stundenweise das Landeskrankenhaus als »Freigänger« verlassen darf, ist von einem Freigang nicht zurückgekommen. Als das Aufsichtspersonal des Landeskrankenhauses das feststellt, wird telefonisch bei der Polizei die Fahndung nach dieser Person ausgelöst. Zwei Stunden später kontrollieren Streifenbeamte eine Person, auf die die Beschreibung zutrifft. Da der Mann sich nicht ausweisen kann und keine Angaben zur Person macht, wird er zum Landeskrankenhaus gebracht. Dort wird die Person eindeutig als der zur Fahndung ausgeschriebene »Freigänger« identifiziert. Die Polizeibeamten notieren sich die Personaldaten des Freigängers. Rechtslage?
In diesem Fall werden die Personaldaten des Freigängers benötigt, um im Streifenbefehl vermerken zu können, wer, wann und aus welchem Anlass von der Polizei mit dem Streifenwagen zum nahegelegenen Landeskrankenhaus gebracht wurde.
Nur so kann sichergestellt werden, dass die Polizei bei Bedarf Rechenschaft über einen Einsatz geben kann, der mit Eingriffen in Grundrechte von Personen verbunden war.
Die Identitätsfeststellung des Freigängers war erforderlich, um die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen zu wahren.
Würde darauf verzichtet, wäre die Funktionsfähigkeit der Polizei nicht mehr sichergestellt.
Das Verbringen des unbekannten Mannes kann in diesem Zusammenhang gesehen als eine Rechtsfolge des § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) verstanden werden. In diesem Fall wird die festgehaltene Person nicht zur Polizeistation, sondern zum nahegelegenen Landeskrankenhaus gefahren, um die Identität des Mannes festzustellen. Das ist auf der Grundlage von § 12 PolG NRW möglich.
Möglich wäre das Verbringen zum Landeskrankenhaus auch auf der Grundlage von § 87 StVollzG (Festnahmerecht).
§ 35 Abs. 3 PolG NRW (Gewahrsam) kommt hier nicht zum Tragen, weil die Polizei von der Anstalt um Einschreiten ersucht wurde. Die Gewahrsamsbefugnis würde nur greifen, wenn die Anstalt selbst noch nicht um Fahndung gebeten hätte.
01.3 Abwehr Anscheinsgefahr
Alle Länderpolizeigesetze lassen es zu, die Identität von Personen auch auf der Grundlage von Anscheinsgefahren feststellen zu können, denn diese Sprachfigur gehört ebenfalls zum Gefahrenbegriff des § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung).
[Menschenbild des Grundgesetzes:] Bereits 1967 hat sich das Bundesverwaltungsgericht in einem Urteil zur Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Unterlagen durch die Polizei zu dem hier zu erörternden Problem wie folgt geäußert:
»Ausgangspunkt hat (...) zu sein, dass nach dem Menschenbild des Grundgesetzes die Polizeibehörden nicht jedermann als potentiellen Rechtsbrecher betrachten und auch nicht jeden, der sich irgendwie verdächtig gemacht hat (»aufgefallen ist«) oder bei der Polizei angezeigt worden ist, ohne weiteres »erkennungsdienstlich behandeln« darf.
Eine derart weitgehende Registrierung der Bürger aus dem Bestreben nach möglichst großer Effektivität der Polizeigewalt und Erleichterung der polizeilichen Überwachung der Bevölkerung widerspräche den Prinzipien des freiheitlichen Rechtsstaates. Auf der anderen Seite gehört es zu den Aufgaben der Polizei, geeignete Vorbereitungen zur Aufklärung von Straftaten zu treffen. Solche Maßnahmen dienen dem Schutz der Allgemeinheit, weil durch Ermittlungen, die schnell zum Erfolg führen, verhindert werden kann, dass der Täter weitere Straftaten begeht. Ein wichtiges Hilfsmittel der Polizei zur Aufklärung von Straftaten stellt die Aufbewahrung von Lichtbildern und Fingerabdrücken dar [En03]3.«
Diese Ausführungen lassen sich analog auch auf polizeiliche Identitätsfeststellungen übertragen.
Da es sich bei einer Identitätsfeststellung normalerweise um einen geringfügigeren Eingriff handelt, als das bei einer erkennungsdienstlichen Behandlung der Fall ist, ist es verhältnismäßig, wenn Polizeibeamte die Identität von Personen bereits dann feststellen dürfen, wenn sie aufgrund ihrer Berufserfahrung das für erforderlich und »zielführend« halten.
Das folgende Beispiel macht deutlich, dass es im polizeilichen Berufsalltag Situationen gibt, die noch nicht den Anfangsverdacht einer konkreten Straftat rechtfertigen, dennoch aber von Polizeibeamten zum Anlass genommen werden können, zum Zweck der Gefahrenabwehr (Verhütung von Straftaten) die Identität einer Person festzustellen.
[Beispiel:] Im Innenstadtbereich ist es in letzter Zeit vermehrt zu Einbrüchen in Wohnungen und freistehenden Häuser gekommen. Die Täter haben sich oftmals während der Tageszeit Zugang verschafft, indem sie durch offenstehende Türen oder Fenster eingestiegen sind. Es ist 12.45 h und Polizeibeamten fällt gerade ein Mann auf, der sich in auffälliger Weise verhält. Der Mann erweckt den Eindruck, als ob er nach geeigneten Einstiegsmöglichkeiten in Häuser Ausschau hält, die von Gärten umgeben sind. Zumindest sieht es aus der Distanz so aus, als ob der Mann etwas ausbaldowert. Rechtslage?
Konkret tatverdächtig macht sich der Mann durch sein Verhalten nicht, insoweit scheidet eine Identitätsfeststellung auf der Grundlage von § 163b StPO (Maßnahmen zur Identitätsfeststellung) aus, denn dann müsste es sich bei dem Mann bereits um einen Tatverdächtigen handeln. Ein solcher Tatverdacht lässt sich aber auf der Grundlage vorhandener Erkenntnisse nicht begründen.
In Betracht kommt aber eine Identitätsfeststellung auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 Nr. 1 PolG NRW (Identitätsfeststellung). Danach kann die Polizei die Identität einer Person zur Abwehr einer Gefahr feststellen.
Ist es möglich, auch dann eine Gefahr begründen zu können, wenn diese offensichtlich noch nicht konkret ist, denn der Mann hat noch keine Anstalten getroffen, in eine Wohnung bzw. ein Haus einzubrechen?
Die Beamten haben bisher nur feststellen können, dass sich da jemand »auffällig« verhält. Aus diesen Verhaltensauffälligkeiten schließen die Beamten aufgrund Ihrer Berufserfahrung, dass hier zur Gefahrenabwehr polizeiliches Einschreiten geboten erscheint.
[Anscheinsgefahr und Berufserfahrung:] Tatsache ist, dass es zur Begründung einer Anscheinsgefahr ausreicht, wenn Polizeibeamte aufgrund ihrer Berufserfahrung einen Lebenssachverhalt als potenziell gefährlich erkennen und als solchen bewerten. Wenn das der Fall ist, dann ist es zulässig, zur Abwehr einer konkreten Gefahr (Anscheinsgefahr) die Identität des Mannes festzustellen.
[Beispiellösung:] Eine Person, die sich verhaltensauffällig benimmt und den Eindruck erweckt, dass sie mögliche Tatorte ausbaldowert, machen es aus polizeilicher Sicht erforderlich, solch eine Person zu kontrollieren. Da Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte aufgrund ihrer Berufserfahrung für Verhaltensauffälligkeiten besonders sensibilisiert sind, können solchermaßen verhaltensauffällige Personen überprüft werden, wenn das festgestellte Verhalten den Anschein erweckt, dass dadurch mögliche Straftaten vorbereitet werden sollen, zumal durch solch eine Überprüfung nur geringfügig in die Rechte einer Person eingegriffen wird.
Anscheinsstörer ist eine Person bereits dann, wenn die Polizei irrig davon ausgeht, dass von der Person eine konkrete Gefahr ausgeht, die Inanspruchnahme der Person aber dennoch nicht willkürlich erfolgt. Für einschreitende Polizeibeamte heißt das, dass nachvollziehbare Gründe zu benennen sind, die ein polizeiliches Vorgehen als sinnvoll und angemessen erscheinen lassen.
Als Anscheinsstörer kann auch eine Person in Anspruch genommen werden, wenn sie als »potenzieller« Störer angesehen werden kann. Polizeiliche Berufserfahrung reicht in diesem Zusammenhang gesehen aus, um nachvollziehbar eine Anscheinsgefahr begründen zu können. Gleiches gilt, wenn sich eine Person in einem »engen zeitlichen und räumlichen Zusammenhang« zu einer lokalisierbaren und festgestellten Störung aufhält und dadurch den Eindruck erweckt, ein Anscheinsstörer zu sein.
»Von der Anscheinsgefahr zu unterscheiden ist der Gefahrenverdacht. Im Fall eines Gefahrenverdachts hält die Polizei aufgrund objektiver Umstände das Vorhandensein der Gefahr zwar für möglich, nicht aber für sicher. Beim Gefahrenverdacht sind die Abwehrmaßnahmen vorrangig auf die Klärung der Gefahrensituation zu richten. In besonderen Fällen, insbesondere bei einer möglichen unmittelbaren Gefahr für Leib und Leben können die notwendigen Maßnahmen über die bloß vorläufige Klärung und Sicherung hinaus den Charakter endgültiger Gefahrenabwehr annehmen (...) [En04]4.«
01.4 Gefahrenverdacht
In der Rechtslehre ist strittig, ob bereits aufgrund eines bloßen Gefahrenverdachts gefahrenabwehrende Maßnahmen getroffen werden können.
[Position des BVerwG:] In einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 2003 heißt es diesbezüglich: »Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotenzial". Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begegnen.«
»Ist die Behörde mangels genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu der erforderlichen Gefahrenprognose nicht im Stande, so liegt keine Gefahr, sondern - allenfalls - eine mögliche Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor. Zwar kann auch in derartigen Situationen ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter, namentlich höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von Menschen, Freiheitseinschränkungen anzuordnen. Doch beruht ein solches Einschreiten nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann Risiken bekämpft, die jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben. Das setzt eine Risikobewertung voraus, die - im Gegensatz zur Feststellung einer Gefahr - über einen Rechtsanwendungsvorgang weit hinausgeht und mehr oder weniger zwangsläufig neben der Beurteilung der Intensität der bestehenden Verdachtsmomente eine Abschätzung der Hinnehmbarkeit der Risiken sowie der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz der in Betracht kommenden Freiheitseinschränkungen in der Öffentlichkeit einschließt, mithin - in diesem Sinne - »politisch« geprägt oder mitgeprägt ist (...). Eine derart weit reichende Bewertungs- und Entscheidungskompetenz steht den Polizei- und Ordnungsbehörden aufgrund der Verordnungsermächtigungen (...) nicht zu [En05]5.«
[Fazit:] Bei einer unklaren Gefahrenlage ist es zielführender, nicht von einem Gefahrenverdacht, sondern von einer Anscheinsgefahr auszugehen, da auf der Grundlage von Anscheinsgefahren polizeiliche Maßnahmen möglich sind.
In der Verwaltungsvorschrift zum Polizeigesetz NRW heißt es diesbezüglich:
[AVV PolG NRW 8.11] Zur konkreten Gefahr gehört auch die Anscheinsgefahr, also eine Sachlage, die bei verständiger Würdigung eines objektiven Betrachters den Anschein einer konkreten Gefahr erweckt.
Auch das folgende Beispiel soll verdeutlichen, in welchen Situationen Polizeibeamte aus vernünftigen und nachvollziehbaren Gründen die Identität von Personen zur Abwehr einer »Gefahr« feststellen können, obwohl deren Verhalten nicht offenkundig als Störung anzusehen ist.
[Beispiel:] 2013 wurden im Stadtgebiet der Kreispolizeibehörde Münster über 50 Pkw in Brand gesetzt. Diese Deliktshäufung wurde sowohl von der Polizei als auch von der Öffentlichkeit und der darüber berichtenden Presse mit Beunruhigung verfolgt. Um Hinweise über die Täter zu erhalten, wurde die Öffentlichkeit um Hinweise und Unterstützung gebeten. Heute fällt einer Zivilstreife der Polizei eine männliche Person auf, die sich in einer dunklen Straße in auffälliger Art und Weise an Pkw zu schaffen macht. Als die Person die Beamten in dem Zivilstreifenwagen sehen, wechselt sie sofort die Straßenseite. Die Beamten halten den Mann an und fordern ihn auf, sich auszuweisen. Rechtslage?
Bei der Identitätskontrolle handelt es sich grundsätzlich um eine nur geringfügige Grundrechtsbeeinträchtigung mit einer sehr niedrigen Belastung davon betroffener Personen im Einzelfall [En06]6.
Fraglich ist dennoch, ob Polizeibeamte, die mehr oder weniger verdachtsunabhängig eine Situation zum Anlass nehmen, die Personen zu kontrollieren, rechtmäßig handeln.
Dann muss es sich bei der kontrollierten Person um einen sogenannten potenziellen Störer (Anscheinstörer) handeln.
Um das beurteilen zu können, reicht polizeiliche Berufserfahrung aus, zumal im Beispielsfall eine polizeiliche Überprüfung aus nachvollziehbaren Gründen erforderlich ist, um Gefahren für die Rechtsordnung abwehren zu können.
In diesem Beispiel nehmen Polizeibeamte eine diffuse »Verhaltensauffälligkeit« zum Anlass, um die Identität der Person festzustellen. Diese Vorgehensweise ist im Hinblick auf die Häufigkeit eines Delikttyps, der nur während der Nachtzeit begangen wird und sich nur gegen Pkw richtet, auch erkennbar verhältnismäßig, zumal die durchgeführte Kontrolle nur sehr gering in die Rechte der kontrollierten Person eingreift.
In solch einer Situation würde auch ein objektiver und neutraler Beobachter von der Polizei erwarten, dass sie jede vernünftige sich bietende Gelegenheit nutzt, um Hinweise auf mögliche Täter zu erhalten.
Diese Vernunft eines objektiven neutralen Beobachters deckt sich mit polizeilicher Berufserfahrung, zumal anerkannt ist, dass der »kriminalistische Blick« bzw. die durch Berufserfahrung begründete selektive Wahrnehmung im polizeilichen Berufsalltag ein bedeutsames Faktum der Täterermittlung ist.
Zahlreiche Untersuchungen haben belegt, dass geschulte Ermittlungspersonen recht gut darin sind, anhand des äußeren Gesamtbildes einer Person diese als eine Person zu erkennen, die bereits anderweitig polizeiauffällig geworden ist. Die darin liegende Selektion verstößt nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot des Grundgesetzes.
[Zitate aus anderen Urteilen:] »Bei der Identitätskontrolle ist es hinnehmbar, dass die Einschreitschwelle sehr niedrig angesetzt ist. Insoweit handelt es sich, wenn diesbezüglich die Pflicht zur Angabe von Personenstands- und Adressangaben gegenüber zuständigen Behörden mit einbezogen wird, um einen insgesamt nicht gravierenden Eingriff. Unbeschadet des Umstands, dass das Gesetz nicht vorschreibt, einen Personalausweis mit sich zu führen, tritt die Notwendigkeit, seine Identität zu belegen, auch in typischen Situationen des täglichen Lebens auf, etwa in Betrieben, Kantinen, bei Veranstaltungen, im Gesundheitswesen oder im Bereich des Arbeitsschutzes [En07]7.«
Und im Zusammenhang mit der Durchsuchung von Sachen, die eine von einer Identitätskontrolle betroffene Person mit sich führt, heißt es: »... sind unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn strengere Anforderungen zu stellen als bei der bloßen Identitätskontrolle. Bei einer Gesamtabwägung der Schwere des mit der Durchsuchung verbundenen Eingriffs und bei dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe des Gemeinwohls ist die Grenze des Zumutbaren im Hinblick auf die Grundrechtspositionen aus Art. 101 und Art. 100 (...) nur gewahrt, wenn eine Einschreitschwelle in Gestalt einer erhöhten abstrakten Gefahr beachtet wird.
Bei der Identitätskontrolle ist es hinnehmbar, dass die Einschreitschwelle sehr niedrig angesetzt ist. Insoweit handelt es sich, wenn man auch § 111 OWiG mit der Pflicht zu Personenstands- und Adressangaben gegenüber zuständigen Behörden wertet (vgl. VerfGH 56, 28/53), um einen insgesamt nicht gravierenden Eingriff. [En08]8.«
Das bedeute aber nicht, dass das Gesetz ein vollkommen willkürliches, durch kein Ziel determiniertes Kontrollieren ermöglicht. Die Eingreifschwelle ist aber so niedrig, dass polizeiliche Berufserfahrung ausreicht, um sicherstellen zu können, dass willkürliches Einschreiten nicht gegeben ist, wenn diese Erfahrungswerte beim Einschreiten berücksichtigt werden. Das gilt insbesondere für Kontrollen, die am Kontrollort selbst abschließend durchgeführt werden können. Wird es notwendig, eine Person zur Polizeistation zu verbringen, weil am Kontrollort deren Identität nicht festgestellt werden kann, erhält die Identitätsfeststellung allein dadurch eine andere bedeutendere Dimension.
01.5 Freiheit versus Sicherheit
Wo es an einem nachvollziehbaren Zusammenhang zwischen einer Rechtsgutgefährdung oder einer Gefahrennähe fehlt, gebietet es der Freiheitsanspruch des Einzelnen, dass er von polizeilichen Maßnahmen verschont bleibt.
Insoweit setzen auch Personenkontrollen - zumindest aus verfassungsrechtlicher Sicht - stets eine Verantwortlichkeit für eine latent oder konkret vorhandene Störung auf Seiten der Person voraus, deren Identität festgestellt werden soll bzw. festgestellt wird.
Diese Sichtweise wird jedoch immer weicher und durchlässiger.
Durch die Neuregelung des § 12a PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung), der seit dem 29.12.2019 in Kraft tritt, hat sich auch der Gesetzgeber des Landes NRW dazu entschlossen, sein Polizeirecht zu verschärfen und für spezielle polizeiliche Kontrollmaßnahmen die gesetzliche Eingriffsschwelle gesenkt, so dass nunmehr auch völlig unbescholtene Personen von der Polizei verdachtsunabhängig kontrolliert werden können. Dazu mehr in einem eigenen Kapitel.
Dennoch: Die Unschuldsvermutung gilt immer noch.
Diese Position wird in ständiger Rechtssprechung vom Bundesverfassungsgericht vertreten. In einem Urteil aus dem Jahr 1999 stellte das Gericht im Zusammenhang mit der Überwachung der Telekommunikation Folgendes fest:
»Zwingend geboten ist daher ein hohes Gewicht des jeweils in Rede stehenden Rechtsguts. Zwingend geboten ist außerdem eine hinreichende Tatsachenbasis für den Verdacht, dass Straftaten geplant oder begangen werden. Je gewichtiger das Rechtsgut ist und je weitreichender es durch die jeweiligen Handlungen beeinträchtigt würde oder worden ist, desto geringer darf die Wahrscheinlichkeit sein, mit der auf eine drohende oder erfolgte Verletzung geschlossen werden kann, und desto weniger fundierend dürfen gegebenenfalls die Tatsachen sein, die dem Verdacht zugrunde liegen.« [En09]9«.
[Auswirkungen auf Identitätsfeststellungen:] Bezogen auf Rechtseingriffe im Zusammenhang mit Identitätsfeststellungen ist davon auszugehen, dass bloße Vermutungen nicht ausreichen, um begründen zu können, dass von einer überprüften Person eine »Gefahr« ausgeht. Verdachtsunabhängige Kontrollen sind insoweit auch heute noch verfassungsrechtlich bedenklich, auch wenn das »niemand« mehr wahrhaben möchte und sogar der Landesgesetzgeber NRW davon "leise und schrittchenweise" abrückt.
Was damit gemeint ist, wird in der folgenden Randnummer erörtert. Dort wird auch aufgezeigt, dass es Sicherheitslagen gibt, in denen polizeiliches Untätigbleiben (Verzicht auf Personenkontrollen) sicherlich auf anlassbezogenes Unverständnis in der Öffentlichkeit stoßen würde.
01.6 Gefährliche Orte
Das Polizeigesetz erlaubt es Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten, an verrufenen und gefährlichen Orten die Identität von Personen feststellen, wenn:
Eine vergleichbare Regelung gibt es in allen Polizeigesetzen der Länder und natürlich auch im Bundespolizeigesetz.
[Einbruchsradar der Polizei:] Ob auch die Orte als gefährliche Orte angesehen werden können, die in das so genannte Polizei-Radar (Einbruchsradar) von der Polizei eingepflegt werden und anzeigen, wo sich die Einbrüche und Einbruchsversuche der vergangenen sieben Tage in der jeweiligen Polizeibehörde ereignet haben, ist fraglich. Bei diesem Polizei-Radar handelt es sich um ein Informationsangebot der Polizei, das Interessierten auf den Internetseiten der jeweiligen Kreispolizeibehörden zur Einsicht zur Verfügung gestellt wird und anhand aktueller Übersichtskarten über die Einbrüche und Einbruchversuche der vergangenen sieben Tage in der jeweiligen Kreispolizeibehörde informiert.
Einbruchsradar der KPB Borken
Verwendet wird das Einbruchradar bisher als eine Ergänzung zum bestehenden Konzept »Riegel vor! Sicher ist Sicherer!« In den Polizeibehörden des Landes NRW, in denen dieser Service bereits zur Verfügung steht, sind die o.g. Internetseiten über folgende Adresse zu erreichen (http://www.polizei.nrw.de/) die durch den Nahmen der jeweiligen Stadt zu ergänzen ist:
Beispiel: http://www.polizei.nrw.de/coesfeld
Eine sinnvolle Ergänzung dieser Öffentlichkeitsarbeit wäre es, die Bewohner davon in Kenntnis zu setzen, dass zum Schutz ihres Eigentums die Polizei in den ausgewiesenen Deliktshäufungsbereichen unter den vereinfachten Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW(Identitätsfeststellung) dort auch Personenkontrollen durchführen wird, um nicht nur vor Einbruchsdiebstählen zu warnen, sondern der mitgeteilten Gefahrenlage auch mit angemessenen polizeilichen Kontrollmaßnahmen begegnen zu können.
[Hinweis:] Ob so genannte Präventionsstreifen ausreichen werden, um Anwohnern das Gefühl von Sicherheit zurückgeben zu können, dürfte fraglich sein. Natürlich kann es nicht falsch sein, Anwohner zu beraten, wie sie sich wirksam vor Einbrüchen schützen. Anwohner erwarten von ihrer Polizei aber auch, dass sie erkennbar ihrer Aufgabe »Straftaten zu verhüten« nachkommt. Das kann die Polizei aber nur, wenn sie unter vereinfachten Voraussetzungen in den betroffenen Gebieten »irgendwie auffällig gewordene Personen« kontrollieren darf. Auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW (Identitätsfeststellung) ist das bei extensiver Auslegung der Befugnis durchaus möglich.
Eine solch sinnvolle Anwendung polizeilicher Kontrollbefugnisse dürfte zurzeit aber wohl daran scheitern, dass die o. g. Befugnis bisher noch nicht so extensiv ausgelegt wurde.
Vergleichbare »gefährliche« Orte wie die, die im § 12 PolG NRW genannt werden, kennt auch das Strafprozessrecht, dort werden folgende Begrifflichkeiten verwendet:
[Festlegung solcher Orte:] Das Polizeigesetz NRW enthält keine Hinweise darüber, unter welchen Voraussetzungen jedermann zugängliche öffentliche Orte zu »gefährlichen oder verrufenen Orten« erklärt werden können.
Im Normalfall werden solche »gefährlichen Orte« von vorgesetzter Stelle als solche bewertet und eingestuft. Das ist immer dann der Fall, wenn aufgrund von statistisch nachweisbaren Delikthäufungen ein Ort zum »gefährlichen Ort« erklärt wird. Solch eine Vorgehensweise wird auch einzufordern sein, wenn ein Ort »dauerhaft« zu einem »gefährlichen Ort« deklariert wird.
Während Orte, die langfristig zu gefährlichen Orten erklärt werden, in der Regel von vorgesetzter Stelle entsprechend eingestuft werden, können vom jeweiligen Einsatzleiter und nach der hier vertretenen Rechtsauffassung von jedem Polizeibeamten aus gegebenem Anlass Örtlichkeiten auch kurzfristig zu gefährlichen Orten erklärt werden, wenn die jeweilige Einsatzlage das rechtfertigt.
[Tatsachen rechtfertigen die Annahme:] Dieses Merkmal ist erfüllt, wenn Fakten oder Erfahrungswerte gegeben sind, die mit hinreichender Wahrscheinlichkeit den Schluss zulassen, dass es sich tatsächlich um Orte handelt, die einer besonderen polizeilichen Überwachung bedürfen. Davon kann ausgegangen werden, wenn auf Grund der Kriminalstatistik nachgewiesen werden kann, dass sich in bestimmten Bereichen ein Deliktbrennpunkt gebildet hat, an dem sich Straftaten von erheblicher Bedeutung im signifikanten Ausmaß ereignen.
Tatsachen, die es erforderlich machen, einen Ort kurzfristig als einen gefährlichen Ort einstufen zu können, sind im Gegensatz zur oben vorgetragenen Argumentation lageabhängig, insbesondere auch im Hinblick auf die in Betracht kommenden bedeutsamen Anlasstaten, die für solch eine spontane Einstufung im besonderen Maße gegeben sein müssen.
[Bedeutsame Anlasstaten:] Das Gesetz fordert »Straftaten von erheblicher Bedeutung« bzw. Verstöße gegen aufenthaltsrechtliche Strafvorschriften oder konkrete Hinweise darüber, dass sich an solchen Orten gesuchte Straftäter verbergen.
[Straftaten von erheblicher Bedeutung:] Straftaten von erheblicher Bedeutung sind alle Verbrechen sowie die meisten Vergehen der sogenannten mittleren Kriminalität. Mit anderen Worten:
Identitätsfeststellungen sind aber auch an Orten zulässig, an denen sich Personen treffen, die gegen ausländerrechtliche Vorschriften verstoßen oder Orte, an denen sich gesuchte Straftäter verbergen. Unter diesen Voraussetzungen können dort Id-Feststellungen durchgeführt werden, wenn »Tatsachen die Annahme rechtfertigen«, dass von der »Verrufenheit« eines solchen Ortes ausgegangen werden kann. Dazu reichen bloße Vermutungen nicht aus.
Es reicht nicht aus, dass an dem Ort schlechthin Straftaten begangen werden. Sonst wäre ja praktisch jedes Kaufhaus und jede Straße ein »verrufener Ort«. Das Gesetz geht im Grundsatz davon aus, dass alle Verbrechen und gewerbs- oder bandenmäßig begangenen Vergehen als Straftaten von erheblicher Bedeutung anzusehen sind.
[Gefährliche Orte:] Als gefährliche Orte kommen in Betracht:
Diese Möglichkeit lässt zurzeit nur das Hamburger »Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei (PolDVG)« zu. Dort gibt es seit 2005 eine Befugnis, die folgende Regelung enthält:
»Die Polizei darf im öffentlichen Raum in einem bestimmten Gebiet Personen kurzfristig anhalten, befragen, ihre Identität feststellen und mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen, soweit auf Grund von konkreten Lageerkenntnissen anzunehmen ist, dass in diesem Gebiet Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden und die Maßnahme zur Verhütung der Straftaten erforderlich ist.«
Auf der Grundlage dieser Befugnis wurden im Januar 2014 großräumige Gefahrengebiete in Hamburg eingerichtet.
In einer Meldung des »Hamburger Abendblattes« vom 4.1.2014 heißt es:
»Seit Sonnabendmorgen, 6 Uhr, gelten große Teile Hamburgs als Gefahrengebiet. Betroffen sind Teile von Altona, St. Pauli und der Sternschanze«.
Damit wurden erstmalig in der Bundesrepublik Deutschland weitläufige Stadtteile zu »gefährlichen Orten« erklärt, an denen unter vereinfachten Voraussetzungen Personen und Sachen durchsucht und die Identität von Personen verdachtsunabhängig festgestellt werden können.
Anlass für diese Maßnahme waren Anschläge auf die Polizei, insbesondere die Attentate am 12. Dezember 2013 auf das Polizeikommissariat 16 und die beiden Angriffe vom 20. Dezember und 28. Dezember 2013 auf die Davidwache, bei denen Beamte zum Teil erheblich verletzt wurden. In einer Presseerklärung der Hamburger Polizei heißt es:
»Die Kontrollen werden wie gewohnt mit Augenmaß durchgeführt und es ist nicht beabsichtigt, Anwohner oder Besucher des Vergnügungsviertels übermäßig zu belasten. Gleichwohl wollen wir durch diese Maßnahme sehr deutlich machen, dass die Polizei Hamburg alle rechtlichen Möglichkeiten ausschöpfen wird, um die Gefährdung für Leib und Leben ihrer Beamten zu schützen [En10]10.«
[Gefahrengebiete in Hamburg verfassungswidrig:] Mit Urteil vom 13.05.2015 - 4 Bf 226/12 hat das OVG Hamburg entschieden, dass die gesetzliche Grundalge für die Ausweisung von Gefahrengebieten in Hamburg verfassungswidrig ist.
In der Pressemitteilung des OVG Hamburg heißt es:
»Die gesetzliche Grundlage in § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei (HmbPolDVG) sei verfassungswidrig. Sie verstoße gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot und gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie gebe zum einen nicht klar genug die Voraussetzungen für die Ausweisung eines Gefahrengebiets vor. Vielmehr bleibe es weitgehend der Polizei überlassen zu entscheiden, ob und für wie lange ein Gefahrengebiet ausgewiesen und dort Personen verdachtsunabhängig überprüft werden könnten. Das Gesetz erlaube zum anderen Eingriffsmaßnahmen von erheblichem Gewicht zur Abwehr bloß abstrakter Gefahren und gegenüber Personen, ohne dass diese zuvor einen konkreten Anlass für eine gegen sie gerichtete polizeiliche Maßnahme gegeben haben müssen. Die hiermit verbundene Belastung sei nicht angemessen.« [En11] 11
[Hinweis:] Es kann aber davon ausgegangen werden, dass es weiterhin verfassungsgemäß ist, wenn »gefährliche und verrufene« Orte von vorgesetzter Stelle aufgrund aussagekräftigen statistischen Datenmaterials als solche ausgewiesen werden, an solchen Orten unter vereinfachten Voraussetzungen Identitätsfeststellungen durchzuführen. Die Entscheidung darüber dürfte wohl (im Normalfall) der oberen Führungsebene einer Polizeibehörde vorbehalten sein, obwohl das Polizeigesetz NRW und die dazu ergangene »Allgemeine Verwaltungsvorschrift« diesbezüglich keinerlei Vorgaben enthalten.
Aus nachvollziehbaren Gründen können auch große Areale zu gefährlichen Orten erklärt werden.
So ist zum Beispiel das weitläufige Gelände der U-Bahn in Berlin als »gefährlicher Ort« eingestuft. Das macht deshalb Sinn, weil ansonsten alle einzelnen Stationen entsprechend eingestuft werden müssten.
[Statische oder variable Orte:] Fraglich ist, ob es sich bei »gefährlichen und verrufenen Orten« um Orte handelt, die dauerhaft als solche einzustufen sind oder in Anlehnung an die Entwicklung in der jeweiligen Polizeibehörde doch eher einer ständigen Anpassung unterliegen.
§ 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) lässt es zu, Orte sowohl dauerhaft als auch vorübergehend zu »gefährlichen und verrufenen Orten« zu erklären.
So wird es sich bei U-Bahn-Stationen sicherlich um dauerhafte »gefährliche Orte« handeln, weil sich dort erfahrungsgemäß vermehrt immer wieder Straftaten von erheblicher Bedeutung ereignen werden. Gleiches gilt für andere Orte, die deshalb als »gefährliche Orte« eingestuft werden können, weil diese Orte aufgrund polizeibekannter Tatsachen (Deliktsstatistik) als Kriminalitätshäufungspunkte anzusehen sind.
Unabhängig davon können Orte auch lediglich stundenweise zu »gefährlichen und verrufenen Orten« erklärt werden, wenn die dafür im Gesetz benannten Voraussetzungen gegeben sind:
[Beispiel:] Anlässlich eines Risiko-Bundesligaspiels wird das Areal rund um das Fußballstadion und die Bereiche, die Fans normalerweise für die Anreise zum Stadion nutzen, zu gefährlichen Orten erklärt. Weil es in der Vergangenheit anlässlich dieser Spiele zu erheblichen Ausschreitungen gekommen ist. Rechtslage?
Um unter vereinfachten Voraussetzungen Identitätsfeststellungen an einem „gefährlichen Ort“ durchführen zu können, muss es sich bei dem jeweiligen Kontrollort um einen entsprechenden Ort handeln.
Nicht zwingend ist, dass es sich um Örtlichkeiten handeln muss, die dauerhaft als gefährliche Orte eingestuft sind.
Das kann allein schon aus dem Grunde nicht sinnvoll sein, weil sich die Gegebenheiten an solchen Orten aus unterschiedlichen Gründen jederzeit ändern können.
Das ist zum Beispiel der Fall, wenn die Rauschgiftkriminalität von einem Platz auf einen anderen ausweicht, weil am bisherigen Umschlagort wegen des Verfolgungsdrucks durch die Polizei oder durch »Konkurrenten aus der Szene«, das Klientel andere Orte für geeigneter hält.
Aus diesem Grunde ist es auch nicht erforderlich, gefährliche und verrufene Orte in eine Liste aufzunehmen und diese zu veröffentlichen.
Vielmehr hat sich der jeweilige Polizeiführer vor einer konkreten Anordnung einer Maßnahme auf der Grundlage dieser Befugnis zu vergewissern, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für Personenkontrollen, zu denen auch Razzien gehören, an dieser Örtlichkeit noch bzw. wieder vorliegen.
Die Konkretisierung einer Örtlichkeit als „gefährlicher Ort“ im Sinne der Befugnis setzt polizeiliches Insiderwissen voraus. Das bedeutet, dass immer wieder aufs Neue zu prüfen ist, ob das vom Gesetzgeber eingeräumte Ermessen, auch tatsächlich pflichtgemäßen angewendet wird.
[Hinweis:] An »gefährlichen Orten«, die aus polizeilicher Sicht dauerhaft als solche anzusehen sind, können Polizeibeamte stets unter den vereinfachten Voraussetzungen der Befugnis sich dort aufhaltende Personen kontrollieren. Kommt es an solchen Orten zu Veränderungen, hat die Polizeiführung darauf angemessen zu reagieren.
[Razzien:] Razzien können an »gefährlichen und verrufenen« Orten durchgeführt werden, wenn aufgrund einer begründeten und auf Tatsachen beruhenden Gefahrenprognose die kurzfristige Einstufung eine solche Einstufung begründet werden kann. Ist das der Fall, dann können auch an stundenweise zu »gefährlichen und verrufenen Orten« eingestuften Örtlichkeiten unter vereinfachten Voraussetzungen Sammelüberprüfungen (Razzien) durchgeführt werden.
[Bekanntgabe »gefährlicher Orte« nach außen:] Fraglich ist, ob die Einstufung von Orten zu »gefährlichen bzw. verrufenen Orten« öffentlich zu machen ist. Hier wird davon ausgegangen, dass solch eine Veröffentlichung keine breite Zustimmung in der Öffentlichkeit finden wird, denn wer möchte schon gern an einem als »gefährlich und verrufen eingestuften Ort« wohnen. Möglicherweise würde eine solche Einstufung auch Auswirkungen auf den Markt- und Mietwert der Häuser haben, die sich dort befinden.
Im Übrigen wurde diese Frage in Berlin bereits verwaltungsgerichtlich geklärt.
Im Innenausschuss des Abgeordnetenhauses sagte Polizeipräsident Klaus Kandt, dass die Polizei die Liste der »Kriminalitätsbelasteten Orte« nicht veröffentlichen wird. »Eine Veröffentlichung würde die Orte »stigmatisieren« und die Arbeit der Polizei erschweren. Zudem hätte die Nennung der Orte »keinen Informationswert oder praktischen Nutzen für die Allgemeinheit«. Kandt verwies darauf, dass bereits 2012 verwaltungsgerichtlich entschieden wurde, dass die Liste nicht veröffentlicht werden muss [En12]12.
Dem Beschluss des VG Berlin aus dem Jahr 2012 war ein Informationsersuchen eines Journalisten vorausgegangen, der wissen wollte, welche Orte in Berlin als »gefährliche Orte« von der Polizei eingestuft wurden. In dem Beschluss heißt es, dass vieles dafür spricht, dass der Antragsgegner (Polizei Berlin) die (...) erbetene Auskunft über die Gesamtheit der Örtlichkeiten (Straßen, Parks, Plätze) in Berlin, an denen zurzeit verdachtsunabhängige Kontrollen (...) erlaubt sind, (...) verweigern darf [En13]13.
[Bekanntgabe nach innen:] Da Polizeibeamte grundsätzlich selbst nicht nach eigenem Gutdünken öffentlich zugängliche Orte als »gefährliche oder verrufene Orte« einstufen können, müssen örtlich zuständige Polizeibeamte wissen, welche Orte entsprechend eingestuft wurden. Nur dann kann sichergestellt werden, dass anlässlich von erforderlich werdenden Kontrollmaßnahmen vor Ort an solchen »gefährlichen und verrufenen Orten« kontrollierte Personen von einschreitenden Polizeibeamten entsprechend belehrt werden können.
»Bitte bleiben Sie stehen und weisen Sie sich aus. Sie befinden sich an einem »gefährlich und verrufen« Ort, weil sich hier besonders viele Straftaten ereignen. Aus diesem Grund muss ich Sie bitten, sich auszuweisen, auch wenn Sie selbst in keiner Weise verhaltensauffällig geworden sind. Bitte haben Sie Verständnis dafür, dass die Polizei an solchen Orten völlig verdachtsunabhängig Personenkontrollen durchführen darf.«
[Beispiel:] Von Januar bis Ende August 2013 wurden im Stadtgebiet Münster insgesamt 100 Passanten ausgeraubt. Zumeist hatten es die Täter auf Smartphones und Bargeld abgesehen. 80 Prozent der Überfälle ereigneten sich innerhalb der Ringe, auf denen der Verkehr um die Innenstadt geführt wird. Ein Polizeibeamter fragt sich, ob aufgrund dieser Delikthäufung der Innenstadtbereich von Münster als gefährlicher Ort anzusehen ist. Rechtslage?
Das o.g. Beispiel beruht auf Zahlen, die in der Zeitung: »Westfälische Nachrichten« vom 19. September 2013 veröffentlicht wurden.
Unter welchen Voraussetzungen öffentlich zugängliche Orte zu »gefährlichen Orten« erklärt werden können, enthält weder das Polizeigesetz NRW noch die dazu erlassene allgemeine Verwaltungsvorschrift konkretisierende Regelungen.
Zur Vermeidung von Missbräuchen muss deshalb davon ausgegangen werden, dass solch eine Einstufung als »gefährlicher Ort« im Normalfall eine Führungsentscheidung zu sein hat, die der Behördenleitung und der ihr unmittelbar angeschlossenen Führungsebene vorbehalten sein muss.
Die nachfolgend skizzierte Verfahrensweise dürfte rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechen:
In Betracht kommende Orte werden durch die Dienststellen gemeldet und geprüft, so dass auf Führungsebene pflichtgemäß entschieden werden kann, ob die Voraussetzungen dafür gegeben sind, solch eine Zuordnung zu treffen.
Folgende Kriterien dürften der Entscheidung zugrunde liegen:
Beobachtungszeitraum mindestens drei Monate
Eklatante Straftatenentwicklung in diesem Beobachtungszeitraum (deutlich steigende Anzahl von Straftaten)
In den meisten Fällen aber wird es sich bei den »gefährlichen Orten« um überschaubare Areale handeln (Bahnhofsvorplätze, Deliktbrennpunkte, Drogenumschlagplätze etc.).
Ganze Innenstadtbereiche können in NRW nicht zu »gefährlichen Orten« erklärt werden (Ausnahme: Hamburg anlässlich der Ausschreitungen um die »Rote Flora«, später erklärt das OVG Hamburg diese Maßnahme für rechtswidrig).
Die Einstufung eines Ortes als »gefährlicher Ort« ist grundsätzlich als eine Einstufung von (relaltiver) Dauer anzusehen. Getroffene Entscheidungen sollten deshalb den vor Ort tätigen Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten bekanntgegeben werden. Insoweit empfiehlt es sich, eine Auflistung mit allen als »gefährliche Orte« eingestuften Plätzen zumindest polizeiintern zu kommunizieren, damit vor Ort tätige Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten wissen, an welchen Orten unter den vereinfachten Voraussetzungen Identitätsfeststellungen möglich sind.
Soweit auf der Grundlage dieser Befugnis Sammelüberprüfungen (Razzien) angeordnet werden, stellt sich diese Frage nicht, denn für die (kurzfristige) Dauer einer solchen Maßnahme wissen alle am Einsatz beteiligten Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten, dass sie nunmehr für die Dauer der Razzia unter vereinfachten Voraussetzungen die Identität von Personen feststellen können.
[Kurzfristige Einstufung als gefährlicher Ort:] Die besorgniserregende Zunahme von fremdenfeindlichen Angriffen auf Flüchtlings- und Asylantenunterkünfte haben nach den Ereignissen in Heidenau (Sachsen) im August 2015 dazu geführt, dass kurzfristig ein Sicherheitsbereich um die dortigen Flüchtlingsunterkünfte eingerichtet wurde.
Die Folge davon war, dass Personen, die den Sicherheitsbereich aufsuchten, unter vereinfachten Voraussetzungen von der Polizei kontrolliert werden konnten.
Bei den zu befürchtenden Angriffen auf die Unterkünfte und die dort untergebrachten Menschen handelte es sich um Straftaten von erheblicher Bedeutung: Versuchte Brandstiftung durch das Werfen von Brandsätzen, Volksverhetzung durch entsprechende Parolen und gezeigte Plakate, Angriffe auf die Bewohner als tatbestandliches Handeln im Sinne von Landfriedensbruch etc.
Solchermaßen schwer wiegende Delikte würden es auch auf der Grundlage von
§ 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) rechtfertigen, Sicherheitsbereiche einzurichten, die im Rechtssinn als »gefährliche Orte« anzusehen sind.
[Kurzfristige Absage des Länderspiels Deutschland-Niederlande im November 2015:] Sowohl in der Nähe des Stadions als auch im Bereich des Hauptbahnhofes und auch an anderen Stellen in Hannover wurden verdachtsunabhängige Personenkontrollen durchgeführt und Personen aufgefordert, die Durchsuchung mitgeführter Taschen und Rucksäcke zu dulden.
[Räumung von Bahnhöfen anlässlich von Terrorwarnungen:] Im Januar 2016 wurden in München zwei Hauptbahnhöfe anlässlich von Terrorwarnungen geräumt. Rund 550 Einsatzkräfte waren im Einsatz. Es kann davon ausgegangen werden, dass im Rahmen dieses Einsatzes eine Vielzahl von Personenüberprüfungen in und rund um die abgesperrten Gebiete gegeben hat.
In solchen Fällen ist offenkundig, dass auf der Grundlage des Polizeigesetzes auch größere Areale kurzfristig und mit den damit verbundenen polizeilichen Befugnissen, zu gefährlichen Orten erklärt werden können.
[Anzahl der gefährlichen Orte in NRW:] Über die Anzahl und die an gefährlichen Orten von der Polizei zu treffenden Folgemaßnahmen gibt die Antwort der Landesregierung NRW auf die Kleine Anfrage des Abgeordneten Peter Biesenbach (CDU) LT-Drucks. 16/14861 vom 12.04.2017 einen Überblick:
Dort heißt es sinngemäß.:
Für für den Untersuchungszeitraum vom Dezember 2010 bis 2017 wurden alle 47 Kreispolizeibehörden nach Örtlichkeiten befragt, in denen Bereiche bzw. Örtlichkeiten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW als gefährliche Orte eingestuft wurden.
Anfang März 2017 gab es solche Orte in NRW in nachfolgend aufgeführten Kreispolizeibehörden:
In der Antwort der Landesregierung heißt es auch: Eine grundsätzliche Erfassung der durchgeführten Identitätsfeststellungen oder Beobachtungs- und Feststellungsberichte für Orte im Sinne des Gesetzes ist nicht vorgesehen.
Die Kreispolizeibehörden sind nicht verpflichtet, entsprechende Daten statistisch zu erfassen und erfassen diese nicht bzw. nicht vergleichbar.
Zu welchen weiteren konkreten Maßnahmen eine solche Einstufung führt, heißt es in der Antwort:
Die polizeilichen Maßnahmen werden regelmäßig im Rahmen von Präsenzkonzeptionen gebündelt und überprüft. Durch die Kreispolizeibehörden werden in diesen Konzeptionen in unterschiedlicher Ausprägung und Intensität die folgenden weiteren Maßnahmen getroffen:
Bildung von Ordnungspartnerschaften (beispielsweise mit den Ordnungsämtern, der Bundespolizei oder Sozialämtern)
Gemeinsames Betreiben eines Bürgerbüros
Gemeinsame Fußstreifen
Zwischen den Ordnungspartnern abgestimmte Öffentlichkeitsarbeit
Regelmäßige Sicherheitsbesprechungen
Durchführung von Schwerpunkteinsätzen und verstärkte Präsenz unter Beteiligung von Kräften aller Dienststellen und der Bereitschaftspolizei
Gezielte Kontrollmaßnahmen
[Hinweis:] Lediglich für die fünf zuletzt genannten Maßnahmen bedarf es überhaupt einer Ermächtigung. Die Antwort der Landesregierung enthält auch keine Hinweise darauf, aufgrund welcher Anlässe Örtlichkeiten kurzfristig als gefährliche Orte eingestuft werden können.
01.7 Adressaten von Kontrollen
Bei den an »gefährlichen Orten« zu kontrollierenden Personen muss es sich nicht um konkret potenzielle Störer bzw. um Personen handeln, die aufgrund polizeilicher Berufserfahrung den Anschein erwecken, Straftaten vorzubereiten bzw. zu verüben.
Vom Wortlaut der Befugnis lässt es das Gesetz sogar zu, an solchen Orten völlig verdachtsunabhängig im Hinblick auf das Verhalten von Einzelpersonen zum Zweck der Gefahrenabwehr (Verhütung von Straftaten und vorbeugende Bekämpfung von Straftaten) Personenkontrollen durchzuführen.
Nach dem Willen des Gesetzgebers reicht es aus, wenn lediglich von dem Ort selbst aufgrund bekannter Fakten eine Gefährlichkeit ausgeht, die solche Maßnahmen rechtfertigt.
Die Befugnis beinhaltet insoweit eine »Ortshaftung«, das heißt: Wer sich an solch einem Ort aufhält, muss Kontrollen dulden. Ist das der Fall, so der Wille des Gesetzgebers, dann kann die Polizei an solchen Orten Personen kontrollieren, ohne dass kontrollierte Personen selbst verhaltensauffällig sein müssen.
Das würde aber bedeuten, dass die Polizei mehr oder weniger willkürlich Personen anhalten und kontrollieren kann. Das ist jedoch nicht der Fall, denn willkürliche Polizeikontrollen sind in einem Rechtsstaat stets verboten.
Wann aber fehlt es einer Polizeikontrolle an solchen Orten an der »Willkür«, wenn bereits der Gesetzgeber vorsieht, dass eine Person bereits kontrolliert werden kann, die sich lediglich an solch einem Ort aufhält?
So wie der Gesetzgeber die Befugnis gefasst hat, ist unter »einer Person« jede Person zu verstehen, die sich an dem jeweiligen Kontrollort aufhält, denn hätte der Gesetzgeber den Personenkreis eingrenzen wollen, dann hätte er das sicherlich getan.
Insoweit handelt es sich bei den Adressaten von Personenkontrollen, die auf der Grundlage dieser Befugnis in Anspruch genommen werden, um sogenannte »im Gesetz selbst benannte Adressaten«. Das bedeutet, dass Personen, die sich an solchen Orten aufhalten, weder durch ihr Verhalten noch durch den Zustand von Sachen, die sie mitführen, polizeiauffällig geworden sein müssen.
Wann hält sich eine Person an einem gefährlichen Ort auf?
Ist das bereits der Fall, wenn die Person rein zufällig einen solchen Platz überquert, dort einen Spaziergang macht, dort joggt, sich dort kurz auf eine möglicherweise vorhandene Parkbank setzt oder aber an einer Bushaltestelle wartet, die sich auch an solch einem "gefährlichen Ort" befinden kann?
Sind damit auch ältere Menschen gemeint, oder gar Menschen, die sich mit ihren Rollatoren nur langsam fortbewegen können?
Können auch Kinder, die auf den Rasenflächen eines solchen Ortes spielen, (bei städtischen Grünanlagen, die durchaus Drogenumschlagplätze sein können) kontrolliert werden?
Nach der hier vertretenen Rechtsauffassung kann dieser »unbegrenzten« Sichtweise nur dann gefolgt werden, wenn Fakten polizeibekannt sind, die es rechtfertigen, alle Personen kontrollieren zu müssen.
Hier wird davon ausgegangen, dass nur solche Personen kontrolliert werden sollten,
Die nach polizeilicher Sichtweise zur »Zielgruppe« gehören
In Gruppen zusammenstehen und gemeinsam etwas »aushecken« könnten
Von ihrem äußeren Erscheinungsbild polizeiliche Kontrollbedürfnisse wecken
Ein Verhalten an den Tag legen, das z.B. für Drogendealer oder andere Verhaltensweisen typisch ist.
[Kurzum:] Polizeibeamte werden in der Regel an solchen Orten nur solche Personen überprüfen, von denen sie annehmen, dass eine Kontrolle zielführend sein könnte. Wenn Polizeibeamte diesen »Selektionsfilter« einsetzen, dann üben sie nach der hier vertretenen Rechtsauffassung das ihnen übertragenes Ermessen pflichtgemäß aus.
So auch die VVPolG NRW zu § 12 in der es heißt:
01.8 Besonders gefährdete Objekte
Auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 Nr. 3 PolG NRW (Identitätsfeststellung) kann die Polizei die Identität einer Person feststellen, 3. wenn sie sich in einer Verkehrs- oder Versorgungsanlage oder -einrichtung, einem öffentlichen Verkehrsmittel, Amtsgebäude oder einem anderen besonders gefährdeten Objekt oder in dessen unmittelbarer Nähe aufhält und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass in oder an Objekten dieser Art Straftaten begangen werden sollen, durch die Personen oder diese Objekte gefährdet sind, und dies auf Grund der Gefährdungslage oder auf die Person bezogener Anhaltspunkte erforderlich ist.
Zu den gefährdeten Objekten gehören nach der hier vertretenen Rechtsauffassung solche Anlagen oder Einrichtungen, die entweder für die Versorgung der Bevölkerung von besonderer Bedeutung sind und/oder zu starken Publikumskonzentrationen führen, wodurch Anschläge begünstigt werden.
Verkehrsanlagen und Einrichtungen:
Versorgungsanlagen und -einrichtungen:
Amtsgebäude:
Als andere gefährliche Objekte kommen in Betracht:
Fabriken, Unternehmen, Arbeitsstätten
Privatwohnungen besonders gefährdeter Personen
Fußballstadien bei entsprechender Gefährdungslage
[Voraussetzung für die Einstufung:] Ein Objekt kann bei einer nachzuweisenden drohenden Anschlagsgefahr als »gefährliches Objekt« eingestuft werden. Von solch einer Gefahr kann ausgegangen werden, wenn entsprechende Anschläge angedroht werden (telefonisch, per Mail, durch Hinweisgeber) oder Erfahrungen aus der nahen Vergangenheit Anschläge erwarten lassen. Bei einer angespannten Sicherheitslage reicht es aus, wenn sich Anschläge in jüngster Zeit ereignet haben.
[Unmittelbare Nähe:] Wird ein Objekt als »gefährdetes Objekt« eingestuft, ist zu bestimmen, in welch einem Radius um das jeweilige Objekt dieser Status besteht. Im § 12 Abs. 1 Nr. 3 PolG NRW (Identitätsfeststellung) heißt es diesbezüglich: »in unmittelbarer Nähe des gefährdeten Objekts« aufhält.
[Beispiel:] Anlässlich eines Fußballspiels zwischen Preußen Münster und dem VfL Osnabrück wird in der Führungsebene der Kreispolizeibehörde Münster die Frage diskutiert, ob das Preußenstadion am Tage dieses Fußballspiels zum »gefährdeten Objekt« erklärt werden soll. Rechtslage?
Wird anlässlich der bestehenden Gefährdungslage das Preußen-Stadion in Münster zu einem gefährdeten Objekt erklärt, dann wird dazu sicherlich auch ein Gefahrenbereich außerhalb des Stadions gehören, dessen Grenze aber wohl niemand auf den Meter genau festlegen kann.
[Sicherheitskontrollen in Amtsgebäuden:] Losgelöst von der oben zitierten Befugnis ist es allen Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen auf der Grundlage des ihnen zustehenden Hausrechts möglich, Personen zu kontrollieren, die die Gebäude von Behörden, Gerichten, Ministerien, Polizeidienststellen, Stadtwerken, Versorgungsbetrieben oder anderen Institutionen betreten wollen.
Die Frage der Zulässigkeit solcher »Einlasskontrollen« wurde von den Gerichten in eigener Sache »Eingangskontrollen in Gerichten« mehrfach als zulässig bestätigt. Das folgende Zitat wurde einem Beschluss des OVG Berlin-Brandenburg aus dem Jahre 2010 entnommen.
[Eingangskontrollen:] »Die Pflicht, sich beim Zutritt zum Gerichtsgebäude auszuweisen, führt (...) nicht zu einem Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz, da der Zugang zum Gerichtsgebäude hierdurch nicht unverhältnismäßig beschwert wird. Das Gleiche gilt für die vom Zulassungsvorbringen beschriebene Durchsuchung zutrittswilliger Personen. Beide Maßnahmen werden auch in anderen Gerichtsgebäuden vorgenommen und dienen ersichtlich der Gewährleistung der Sicherheit im Gerichtsgebäude und der ungestörten Durchführung der mündlichen Verhandlung. Zu diesem Zweck durchgeführte Maßnahmen verstoßen nicht gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit der Verhandlung. Worin die Kontrollmaßnahmen im Einzelnen bestehen, ist dem pflichtgemäßen Ermessen des das Hausrecht ausübenden Gerichtspräsidenten überlassen« [En14]14.«
01.9 Gefährdungsstufen nach PDV
Objekte, die als »gefährliche Objekte« eingestuft werden, ermöglichen es Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten, Personen zu kontrollieren, die sich in unmittelbarer Nähe solcher Gebäude bzw. Einrichtungen aufhalten.
Bei dieser Einstufung handelt es sich um eine Führungsentscheidung.
Vorgesetzte Stellen haben somit darüber zu entscheiden, in welch einem Zeitrahmen und mit welcher Intensität an solchen »Objekten« verdachtsunabhängige Personenkontrollen durchgeführt werden können.
Die Anordnung ist zurückzunehmen, sobald die Gefahrenprognose das zulässt.
Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die im § 12 Abs. 1 Nr. 3 PolG NRW benannten »anderen besonders gefährdete Objekten«. In diesen Fällen kommt es darauf an, dass diese als »besonders gefährdet« gelten.
Das ist der Fall, wenn es sich um ein Objekt handelt, bezüglich dessen gemäß Polizeidienstvorschrift 100 (PDV 100) dort genannten Gefährdungsstufen festzulegen und Schutzmaßnahmen anzuordnen sind.
Die PDV 100 unterscheidet folgende Gefährdungsstufen:
Gefährdungsstufe 1: Die Person oder das Objekt ist erheblich gefährdet, mit einem Anschlag ist zu rechnen.
Gefährdungsstufe 2: Die Person oder das Objekt ist gefährdet, ein Anschlag ist nicht auszuschließen.
Gefährdungsstufe 3: Eine Gefährdung der Person oder des Objektes ist nicht auszuschließen.
Den Gefährdungsstufen werden Schutzmaßnahmen zugeordnet.
Unabhängig davon können aber auch nicht eingestufte Objekte »besonders gefährdet« sein.
Die besondere Gefährdung muss nicht von Dauer sein.
Ist die besondere Gefährdung eines Objekts nur zeitweilig gegeben, darf die Identität dort angetroffener Personen nur während des Zeitraumes der besonderen Gefährdung unter den vereinfachten Voraussetzungen festgestellt werden. Das gilt auch für die Durchsuchung von Personen im Sinne von § 39 Abs. 1 Nr. 4 und 5 PolG NRW (Durchsuchung von Personen) und § 40 Abs. 1 Nr. 4 und 5 PolG NRW (Durchsuchung von Sachen).
01.10 Kontrollstellen
Gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW (Identitätsfeststellung) kann die Polizei die Identität einer Person feststellen, die an einer von der Polizei eingerichteten Kontrollstelle angetroffen wird.
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW ist Befugnisgrundlage lediglich für Identitätsfeststellungen an eingerichteten Kontrollstellen. Die Vorschrift regelt nicht, unter welchen Voraussetzungen eine Kontrollstelle eingerichtet werden darf. Jedoch ist aus § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW zu folgern, dass eine Kontrollstelle immer dann eingerichtet werden darf, wenn hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass durch Identitätsfeststellungen allein oder im Zusammenhang mit anderen Maßnahmen (etwa Durchsuchungen) Straftaten im Sinne von § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW verhindert werden können.
Der Straftatenkatalog ist umfangreich und kompliziert gestaltet. Deshalb wird insoweit auf den Gesetzestext verwiesen. Abgesehen davon haben die meisten aufgeführten Katalogstraftaten im Zusammenhang mit Kontrollstellen keine Bedeutung erlangt.
Jedoch hat sich in der Praxis die Einrichtung von Kontrollstellen gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW zur Verhinderung von Straftaten nach § 27 Versammlungsgesetz bewährt.
Bei Gefahr im Verzuge kann vom Wortlaut des Gesetzes her jeder Polizeibeamte eine Kontrollstelle auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW einrichten, jedoch ist die dazu in der Praxis wohl die Entscheidung einer Führungsstelle erforderlich, weil der Personal- und Einsatzmitteleinsatz koordiniert werden muss.
Ob allein durch die Einrichtung einer Kontrollstelle bereits in Rechte von Bürgern eingegriffen wird oder nicht, hängt von der Art der Einrichtung ab. Stellt man sich auf den Standpunkt, dass die Einrichtung einer Kontrollstelle kein selbstständiger Rechtseingriff, sondern lediglich schlicht hoheitliches Handeln ist, wäre für die Einrichtung einer Kontrollstelle eine Befugnis nicht erforderlich.
Allerdings muss dann die Frage erlaubt sein, warum die StPO in § 111 StPO (Errichtung von Kontrollstellen an öffentlich zugänglichen Orten) eine Einrichtungsbefugnis enthält und warum der Gesetzgeber für lediglich schlicht hoheitliches Handeln (abgesehen von Gefahr im Verzuge) einen Zustimmungsvorbehalt des Ministers des Inneren oder einer von ihm beauftragten Stelle enthält.
[Beispiel:] Am Samstag ist mit einer Demonstration zu rechnen, an der nach eindeutigen Erkenntnissen der Polizei etwa 500 gewaltbereite Personen teilnehmen werden. Der Einsatzleiter entschließt sich (mit Zustimmung des Innenministeriums), an taktisch günstigen Orten Kontrollstellen einzurichten.
Folgende Aufträge werden erteilt:
Identitätsfeststellung von Personen, die möglicherweise als Gewalttäter in Frage kommen
Durchsuchung dieser Personen nach Waffen, gefährlichen Gegenständen und Vermummungsmitteln
Sicherstellung aufgefundener Gegenstände.
§ 163b StPO (Maßnahmen zur Identitätsfeststellung) scheidet als Rechtsgrundlage eine Identitätsfeststellung (noch) aus, weil zum Zeitpunkt der Kontrolle keiner der Überprüften einer Straftat verdächtig ist. Als Befugnisgrundlage für die Identitätsfeststellung kommt jedoch § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW in Betracht. Voraussetzung ist zunächst, dass die Kontrollstelle rechtmäßig eingerichtet worden ist.
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW regelt die Zulässigkeit der Einrichtungen von Kontrollstellen nicht. Jedoch darf aus dieser Befugnisnorm geschlossen werden, dass eine Kontrollstelle unter anderem eingerichtet werden darf, wenn sie erforderlich ist, um Straftaten nach § 27 VersG zu verhindern und die Wahrscheinlichkeit besteht, dass solche Straftaten zu erwarten sind.
Gemäß § 27 VersG begeht unter anderem eine Straftat, wer bei öffentlichen Versammlungen oder Aufzügen Waffen oder sonstige Gegenstände, die ihrer Art nach zur Verletzung von Personen oder Beschädigung von Sachen geeignet und bestimmt sind, mit sich führt, ohne dazu behördlich ermächtigt zu sein.
Ebenso wird gemäß § 27 VersG bestraft, wer ohne behördliche Ermächtigung solche Gegenstände auf dem Weg zu öffentlichen Versammlungen oder Aufzügen mit sich führt, zu derartigen Veranstaltungen hinschafft oder sie zur Verwendung bei derartigen Veranstaltungen bereithält oder verteilt.
Laut Sachverhalt soll die Kontrollstelle dem Zweck dienen solche Straftaten zu unterbinden. Mit Zustimmung des Innenministeriums oder der beauftragten Stelle dürfen die Kontrollstellen folglich eingerichtet werden.
An rechtmäßig eingerichteten Kontrollstellen darf die Identität aller die Kontrollstelle passierenden Personen festgestellt werden, wenn das geeignet und erforderlich ist, um den Zweck zu erreichen.
Bei der Gruppe handelt es sich um Personen, die nach polizeilicher Erfahrung als potenzielle gewaltbereite Teilnehmer der Versammlung in Betracht kommen. Stehen die Personalien fest, spricht eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür, dass die Personen auf Gewalttätigkeiten im Sinne von § 27 VersG verzichten. Deshalb ist die Personalienfeststellung erforderlich. Da es den Beamten mit angemessenen Mitteln gelingt, die Personalienfeststellungen durchzusetzen, kann von der Verhältnismäßigkeit ausgegangen werden. Die Zulässigkeit der Inanspruchnahme folgt unmittelbar aus § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW. Darin ist zweifelsfrei geregelt, dass (Erforderlichkeit vorausgesetzt) die Identität jeder Person festgestellt werden darf, die in eine von der Polizei rechtmäßig eingerichtete Kontrollstelle gerät.
Die Zulässigkeit der Durchsuchung der Personen richtet sich nach § 39 Abs. 1 Nr. 1 und/oder Abs. 2 PolG NRW. Mitgeführte Sachen dürfen gemäß § 40 Abs. 1 Nr. 1 PolG NRW durchsucht werden. Falls die Leute einen Pkw mitführen, dürfen das Fahrzeug und die im Fahrzeug befindlichen Sachen gemäß § 40 Abs. 1 Nr. 6 PolG NRW durchsucht werden.
Falls bei der Durchsuchung Waffen, gefährliche Gegenstände oder Schutzwaffen gefunden werden, besteht von diesem Zeitpunkt an der dringende Verdacht einer Straftat gemäß § 27 VersG. Die Gegenstände dürfen dann gemäß § 111b StPO (Sicherstellung dem Verfall oder der Einziehung unterliegender Gegenstände) beschlagnahmt werden, weil sie gemäß § 30 VersG der Einziehung unterliegen.
Dies gilt auch für Vermummungsmittel.
Das Mitführen von Vermummungsmitteln auf dem Weg zu einer Versammlung ist zwar nur eine Ordnungswidrigkeit gemäß § 29 Abs. 1 Ziff. 1 a VersG. Gegenstände, auf die sich eine Ordnungswidrigkeit nach § 29 Abs. 1 Nr. 1 a bezieht, unterliegen gemäß § 30 VersG ebenfalls der Einziehung. Da im Ordnungswidrigkeitenrecht die Befugnisse der StPO anwendbar sind, dürfen Vermummungsmittel gemäß § 111b StPO sichergestellt oder beschlagnahmt werden.
Zur Verhütung von Straftaten nach § 27 VersG dürfen Kontrollstellen auch im Zusammenhang mit risikobehafteten Fußballspielen angeordnet werden.
[Beispiel:] Aus Anlass der Bundesligabegegnung FC 04 gegen Kickers 05 ist es immer wieder zu schweren Auseinandersetzungen zwischen rivalisierenden Fußballfans gekommen. In 14 Tagen treffen die Mannschaften erneut beim FC 04 aufeinander. Gegnerische und heimische Fans haben geäußert, dass man den Gegner »platt« machen werde. Um Gewalt zu verhindern, entscheidet sich der Einsatzleiter, von vornherein konsequent gegen potenzielle Gewalttäter vorzugehen. Dazu wird erwogen, ob an taktisch günstigen Orten stationäre und/oder flexible Kontrollstellen mit dem Auftrag eingerichtet werden dürfen,
die Identität möglicher gewaltbereiter Personen festzustellen
gewaltbereite Personen und von ihnen mitgeführte Sachen zu durchsuchen
aufgefundene Waffen und gefährliche Gegenstände sicherzustellen
erkannte Straftäter der Strafverfolgung zuzuführen.
Die Kontrollstelle darf auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW eingerichtet werden, wenn sie erforderlich ist, die in der Befugnisnorm genannten Straftaten zu verhüten. Sachverhaltsbezogen könnte es auch darum gehen, Straftaten gemäß § 27 VersG zu verhüten.
§ 27 VersG erfasst nicht nur das Mitführen, Hinschaffen, Bereithalten und Verteilen von Waffen, gefährlichen Gegenständen, Schutzwaffen und Vermummungsmitteln im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen und Aufzügen. Gemäß § 27 Abs. 2 Nr. 3 VersG wird auch bestraft, wer sich im Anschluss an »sonstige öffentliche Veranstaltungen« oder sonst im Zusammenhang mit derartigen Veranstaltungen mit anderen zusammenrottet und dabei oder auf dem Weg dorthin Waffen, gefährliche Gegenstände oder Schutzwaffen mit sich führt.
Fußballspiele kann jeder besuchen, der eine Eintrittskarte hat. Folglich handelt es sich dabei um eine »sonstige öffentliche Veranstaltung«.
Zweck der Kontrollstellentätigkeit soll es sein, Zusammenrottungen unter Mitführen von Waffen, gefährlichen Gegenständen oder Schutzwaffen und damit Straftaten gemäß § 27 VersG zu verhindern. Die Kontrollstellen dürfen deshalb unter Berücksichtigung der Anordnungsvorbehalte angeordnet werden.
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW erlaubt sowohl stationäre als auch flexibel eingerichtete Kontrollstellen. Der Beamte vor Ort braucht nicht zu überprüfen, ob die Anordnung der Kontrollstelle rechtmäßig ist. Die eingesetzten Beamten dürfen sich darauf verlassen, dass die Kontrollstelle unter Berücksichtigung der Anordnungsbefugnis eingerichtet worden ist.
02 Erforderliche Maßnahmen
Auf der Grundlage von § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) können von Amtswaltern folgende Rechtsfolgen zur Anwendung kommen, um die Identität einer Person festzustellen:
Anhalten zur Identitätsfeststellung
Befragen zur Identitätsfeststellung
Aufforderung zur Aushändigung von Ausweispapieren
Festhalten der Person, wenn deren Identität auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann.
Unter diesen Voraussetzungen kann sowohl die Person als auch die von ihr mitgeführten Sachen zum Zweck des Auffindens von Ausweispapieren am Kontrollort durchsucht werden. Auch ein Verbringen zur Polizeidienststelle ist zulässig.
Durchführung einer erkennungsdienstlichen Behandlung zur Identitätsfeststellung unter den Voraussetzungen von § 14 Abs. 1 Nr. 1 PolG NRW (Erkennungsdienstliche Behandlung), der auf § 12 PolG NRW verweist.
Wie Identitätsfeststellungen auf der Grundlage dieser gesetzlichen Vorgaben unter Berücksichtigung verfassungsrechtlich einzuhaltender Maßstäbe umzusetzen sind, wird in den folgenden Randnummern eingehend erläutert.
Obwohl in vielen Fällen polizeilicher Identitätsfeststellungen diesbezüglich keine Probleme zu erkennen sein werden, besteht aufgrund von Vorgängen, über die in den Medien Anfang 2014 diskutiert wurde, durchaus ein begründeter Anlass, diesbezüglich bedeutsamen Vorwürfen gegen polizeiliches Einschreiten mit gebotener fachlicher und sachlicher Gründlichkeit nachzugehen.
Gemeint sind folgende Ereignisse:
Einrichtung eines Gefahrengebietes in Hamburg anlässlich gewaltsam verlaufender Proteste um die »Rote Flora« Anfang 2014 und den im Anschluss daran durchgeführten verdachtsunabhängigen Kontrollen in einem Gebiet mit weit über 50 000 davon betroffenen Einwohnern
Vorwurf der Verletzung von Menschenrechten durch die Polizei im Zusammenhang mit »Racial Profiling«.
Insbesondere der Vorwurf von Menschenrechtsorganisationen in Bezug auf »Racial Profiling« über den Anfang 2014 in den Medien berichtet wurde, macht es erforderlich, sich zu fragen, welchen Anforderungen polizeiliches Einschreiten zu entsprechen hat.
Immerhin berichtete das ZDF-Magazin Monitor-Report über diese Vorgänge am 20.2.2014 unter dem Titel: »Kontrolle nach Hautfarbe - wie der Staat Minderheiten schikaniert.« Auch in der Presse wurde über »Racial Profiling« ausführlich berichtet:
Die Zeit, die Süddeutsche Zeitung, der Focus, der Spiegel und andere Medien verwendeten Überschriften, die sich wie folgt zusammenfassen lassen:
Stoppt Racial Proviling!
[Racial Profiling:] Nähere Ausführungen dazu sind einer eigenen Randnummer vorbehalten. Soviel nur für den eiligen Leser. Als »Racial Profiling« wird die Methode bezeichnet, das physische Erscheinungsbild, etwa Hautfarbe oder Gesichtszüge, einer Person als Entscheidungsgrundlage für polizeiliche Maßnahmen wie Personenkontrollen, Ermittlungen und Überwachungen heranzuziehen.
Eine solche Selektion ist verfassungswidrig.
Im Art. 3 Abs. 3 GG (Gleichheitsgrundsatz) heißt es: (3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
[Anmerkung:] Ob solch eine Sichtweise auch noch im Anschluss an die Vorgänge in der Silvesternacht in Köln und in anderen Großstädten so vertreten werden kann, ist fragwürdig, denn unmittelbar im Anschluss an diese Vorgänge kam es bundesweit in vielen Städten zu Razzien in Bereichen, die sich - um den Wortlaut der Presseberichterstattung zu verwenden - fest in den Händen von Personen aus dem Maghreb befinden.
Anlässlich der durchgeführten Kontrollen kann davon ausgegangen werden, dass von der Polizei vorrangig Personen überprüft wurden, die über das äußere Erscheinungsbild der Ethnien verfügten, die im so genannten Maghreb (Tunesien, Algerien, Marokko, Libyen und Mauretanien) leben. Man könnte es auch so ausdrücken: Es wurden Personen kontrolliert, die über ein äußeres Erscheinungsbild verfügten, das auch für arabisch sprechende Länder typisch ist.
Was noch wenige Monate zuvor als »Racial Profiling« der Polizei als »Menschenrechtsverletzung« angelastet wurde, wurde in diesem Sachzusammenhang aufgrund dieser Ereignisse nicht einmal erwähnt, obwohl sich Recht in so kurzer Zeit nicht ändert.
02.1 Anhalten und Befragen
Um die Identität einer Person auf der Grundlage von § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) feststellen zu können, ist es erforderlich, diese Person anzuhalten und zu befragen. Ein Anhalten ist nicht erforderlich, wenn die zu kontrollierende Person z.B. auf einer Parkbank sitzt. In solch einem Fall ist unter »Anhalten« das Recht zu verstehen, die Person für die Zeit am Kontrollort »binden« zu können, die erforderlich ist, um die Identitätsfeststellung durchführen zu können.
Deshalb können - wegen der Geringfügigkeit des Eingriffs in die Rechte der zu kontrollierenden Person - diesbezüglich an die dafür erforderlichen gesetzlichen Voraussetzungen keine großen Anforderungen zu richten sein.
Tatsache ist, dass es sich sowohl beim »Anhalten« als auch beim »Befragen« um Rechtsfolgen handelt, die auf Seiten des Gegenübers »Freiwilligkeit« voraussetzen.
Bleibt eine angesprochene Person stehen (Anhalten) und gibt sie dem fragenden Polizeibeamten ihren Namen an (Befragen), dann ist das eine Entscheidung, die diese Person für angemessen hält.
Auch die Person, die der polizeilichen Aufforderung nachkommt, um »Schlimmeres« zu vermeiden, macht von ihrem freien Willen Gebrauch.
[Anhalten ist keine Freiheitsbeschränkung:] Anhalten ist ein Vorgang, der im Zusammenhang mit den nachfolgend aufgeführten polizeilichen Kontrollmaßnahmen gesetzlich geregelt ist:
Anhalten zum Zweck der Identitätsfeststellung sowohl auf der Grundlage des Polizeigesetzes als auch auf der Grundlage der StPO.
In allen Fällen wird nicht die Freiheit einer Person beschränkt, sondern einer Person wird lediglich für die Dauer der Kontrollmaßnahme die Möglichkeit genommen, die eigene Handlungsfreiheit ungehindert ausüben zu können.
Verfassungswidrig deshalb, weil Eingriffe in die persönliche Bewegungsfreiheit nur auf der Grundlage eines förmlichen Gesetzes zulässig sind.
Bei der Straßenverkehrszulassungsordnung (StVO) handelt es sich aber nicht um ein förmliches Gesetz, so dass Eingriffe in die Bewegungsfreiheit (Freiheitsbeschränkungen und Freiheitsentziehungen) auf der Grundlage der StVO nicht zulässig wären. Bei der StVO handelt es sich lediglich um eine Rechtsverordnung, die nicht den Anforderungen eines förmlichen Gesetzes zu entsprechen vermag. Eingriffe in das Recht auf Bewegungsfreiheit setzen aber ein förmliches Gesetz voraus.
Im Grundgesetz (Art. 104 Abs. 1 GG) heißt es diesbezüglich:
»Die Freiheit der Person kann nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes und nur unter Beachtung der darin vorgeschriebenen Formen beschränkt werden.«
In der Lehre wird deshalb die Auffassung vertreten, das die Dauer, die erforderlich ist, um eine Identitätsfeststellung durchführen zu können, nicht als ein Eingriff in die Bewegungsfreiheit einer Person angesehen werden kann, wenn die Zeit, die für solch eine Maßnahme üblicherweise aufzuwenden ist, dabei nicht überschritten wird.
Diese Dauer soll, in Abhängigkeit von der durchzuführenden Maßnahme, bis zu zwei Stunden zulässig sein (Beispiel: Durchführung einer Maßnahme zum Zweck des Erkennungsdienstes).
Das mag für Kontrollen am Kontrollort Gültigkeit haben, wenn zum Beispiel anlässlich von Kontrollen des Schwerverkehrs längere Kontrollzeiten unvermeidbar sind. Anders ist das jedoch zu sehen, wenn eine Person mit einem Streifenwagen gegen ihren Willen zur Polizeidienststelle verbracht wird. Dabei handelt es sich nach der hier vertretenen Rechtsauffassung und in Anlehnung an Entscheidungen des BVerfG um Freiheitsentziehungen, die aber deshalb von der Polizei durchgeführt werden können, weil es sich bei dem Polizeigesetz, das dieses Verbringen zur Polizeidienststelle zum Zweck der Identitätsfeststellung erlaubt - um ein förmliches Gesetz handelt.
[Befragen als verkehrsüblicher Vorgang:] Ein Befragen im Zusammenhang mit der Identitätsfeststellung einer Person hat einen sehr eng gefassten Kontext. Da es nur Ziel der »Befragung zur Identitätsfeststellung« sein kann, diesbezügliche Angaben über die Person zu erhalten, sind in Betracht kommende Kommunikationsmöglichkeiten relativ überschaubar.
So kann es zum Beispiel durchaus ausreichen, eine Person aufzufordern, dem Kontrollbeamten mitzuteilen, wie er oder sie heißt und wo sie wohnt. Eine solche Information wird in vielen Fällen sogar ausreichen, wenn die Person keine Ausweispapiere mitführt, ansonsten aber einen durchaus vertrauenswürdigen und glaubwürdigen Eindruck macht und sich bei der Überprüfung der angegebenen personenbezogenen Daten mit den Daten des Einwohnermeldeamtes herausstellt, dass die Angaben zutreffen.
Die Frage nach dem Namen und der Anschrift sind Eingriffe in Rechtspositionen, die verkehrsüblich sind und folglich auch in Anlegung an den engen Bewertungsmaßstab des Bundesverfassungsgerichts als »geringfügige und hinzunehmende Eingriffe« anzusehen sind.
02.2 Aushändigung von Ausweispapieren
Die Befugnis zur Identitätsfeststellung ermächtigt Polizeibeamte dazu, Personen mit deutscher Staatsangehörigkeit dazu aufzufordern, Ausweispapiere zu Kontrollzwecken auszuhändigen. Das bedeutet, dass von einer Person mit deutschen Ausweispapieren verlangt werden kann, diese Papiere dem kontrollierenden Polizeibeamten auszuhändigen.
Aushändigen heißt:
Das Ausweispapier in fremde Hände (in die Hände der Polizei) zu geben.
§ 12 Abs.2 PolG NRW (Identitätsfeststellung) heißt es:
»Sie [die Polizei = AR] kann die betroffene Person insbesondere anhalten, sie nach ihren Personalien befragen und verlangen, dass sie Angaben zur Feststellung ihrer Identität macht und mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung aushändigt.«
[Wichtiger Hinweis:] Diese Regelung geht über die Verpflichtung hinaus, die im Personalausweisgesetz enthalten ist.
§ 1 PAuswG (Ausweispflicht; Ausweisrecht) heißt es, dass ein Personalausweis auf Verlangen einer zur Feststellung der Identität berechtigten Behörde vorzulegen ist. Vorlegen im Sinne dieser gesetzlichen Regelung bedeutet, dass ein Ausweis nicht mitgeführt werden muss. Es reicht aus, wenn er auf Verlangen zeitnah vorgelegt werden kann (innerhalb eines Zeitraums von mehreren Tagen). Eine Verpflichtung zur »Aushändigung« besteht jedoch dann, wenn Ausweispapiere mitgeführt werden, siehe § 12 Ab s. 2 PolG NRW (Identitätsfeststellung).
[Ausländer innerhalb der EU:] Im Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern ist geregelt, welche Papiere von EU-Bürgern kontrollierenden Polizeibeamten auf Verlangen vorzulegen sind, siehe § 8 FreizügG/EU (Ausweispflicht).
Dort heißt es, dass Unionsbürger und ihre Familienangehörigen dazu verpflichtet sind, bei der Einreise in das Bundesgebiet oder bei der der Ausreise aus dem Bundesgebiet einen Pass oder anerkannten Passersatz mit sich zu führen und einem zuständigen Beamten auf Verlangen zur Prüfung vorzulegen hat. Für die Dauer des Aufenthalts im Bundesgebiet muss dieser Personenkreis lediglich im Besitz des erforderlichen Ausweispapieres sein.
»Der Aufenthalt und die Erwerbstätigkeit eines (...) türkischen Staatsangehörigen sind somit ohne weiteres erlaubt, selbst wenn der türkische Staatsangehörige eine Aufenthalts- und/oder Arbeitserlaubnis tatsächlich nicht oder nicht mehr besitzen sollte«. Dieser Personenkreis ist folglich genauso zu behandeln wie EU-Bürger, soweit dieser Personenkreis nicht über die deutsche Staatsbürgerschaft verfügen sollte.
[Ausländer außerhalb der EU:] Die gesetzliche Verpflichtung für Ausländer ist weiter gefasst.
Im § 48 AufenthG (Ausweisrechtliche Pflichten) heißt es:
Ein Ausländer ist verpflichtet, 1. seinen Pass, seinen Passersatz oder seinen Ausweisersatz und 2. seinen Aufenthaltstitel oder eine Bescheinigung über die Aussetzung der Abschiebung auf Verlangen den mit dem Vollzug des Ausländerrechts betrauten Behörden vorzulegen, auszuhändigen und vorübergehend zu überlassen, soweit dies zur Durchführung oder Sicherung von Maßnahmen nach diesem Gesetz erforderlich ist.
[Flüchtlingskrise:] Im Zusammenhang mit der so genannten Flüchtlingskrise konnten viele Flüchtlinge in das Bundesgebiet gelangen, ohne sich vorher nach dem vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) erstellten Verfahren registrieren zu lassen. Werden Ausländer von der Polizei ohne Papiere angetroffen und kontrolliert, wird es unvermeidbar sein, bis zur Klärung der Identität dieser Personen sie zur Polizeistation zu verbringen, bis deren Identität eindeutig geklärt ist.
[Fazit:] Polizeibeamte können zum Zweck der Identitätsfeststellung auf der Grundlage der Befugnis, die diesen Bereich regelt, von zu kontrollierenden Personen verlangen, dass sie mitgeführte Ausweispapiere zu Kontrollzwecken aushändigen.
Werden solche Papiere nicht mitgeführt, sind die Voraussetzungen für ein Festhalten gegeben, wenn nicht auf andere Art und Weise, zum Beispiel durch Einsichtnahme in einen Führerschein, einen Jagdschein, einen Waffenschein oder in ein anderes mit einem Lichtbild versehenes amtliches Dokument, die Identität einer Person festgestellt werden kann.
02.3 Festhalten von Personen
Diesbezüglich enthält § 12 Abs. 2 PolG NRW (Identitätsfeststellung) folgende Regelung:
»Die betroffene Person kann festgehalten werden, wenn die Identität auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann. Unter den Voraussetzungen des Satzes 3 können die betroffene Person sowie die von ihr mitgeführten Sachen durchsucht werden.«
[Satz 3:] Damit ist gemeint, dass die Person zuvor angehalten, befragt und aufgefordert wurde, der Polizei Ausweispapiere zu Kontrollzwecken auszuhändigen.
Ist das erfolglos geblieben, dann sind die Voraussetzungen für ein Festhalten der Person gegeben.
Das ist immer dann der Fall, wenn:
Die Person sich nicht ausweisen kann
Papiere vorgelegt werden, die Zweifel an deren Echtheit begründen
Die Person in einer Situation kontrolliert wird, in der es Polizeibeamten aus Gründen der Eigensicherung nicht zugemutet werden kann, die Identität der Person am Kontrollort zu überprüfen.
[Beispiel:] Polizeibeamte haben einen jungen Mann aufgefordert, sich auszuweisen. Umstehende Jugendliche wollen das verhindern und nehmen eine drohende Haltung gegenüber den kontrollierenden Beamten ein. In dieser Situation entschließen sich die Beamten dazu, den zu Kontrollierenden zur Polizeiwache zu bringen. Rechtslage?
Wenn eine Identitätsfeststellung vor Ort nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann, darf die zu kontrollierende Person festgehalten und an einen Ort verbracht werden, wo die Identität festgestellt werden kann.
[Festhalten:] Festhalten unterscheidet sich vom Anhalten dadurch, dass nunmehr in die körperliche Bewegungsfreiheit einer Person eingegriffen wird. Festhalten in diesem Sinne heißt, dass die Person gegen ihren Willen am Kontrollort zu verbleiben hat, oder an einen anderen Ort verbracht werden kann, wenn das notwendig werden sollte.
Dieser unbestimmte Rechtsbegriff korrespondiert mit den Rechtsbegriffen »Freiheitsbeschränkung« und »Freiheitsentziehung«.
[Freiheitsbeschränkung:] In einer Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2002 heißt es diesbezüglich: »Das Grundgesetz unterscheidet zwischen Freiheitsbeschränkung und Freiheitsentziehung. Eine Freiheitsbeschränkung liegt vor, wenn jemand durch die öffentliche Gewalt gegen seinen Willen daran gehindert wird, einen bestimmten, ihm an sich zugänglichen Ort aufzusuchen oder sich dort aufzuhalten. Eine Freiheitsentziehung hingegen, die schwerste Form der Freiheitsbeschränkung, kommt dann in Betracht, wenn die - tatsächlich und rechtlich an sich gegebene - körperliche Bewegungsfreiheit nach jeder Richtung hin aufgehoben wird.«
[Freiheitsentziehung:] »Bei einer Freiheitsentziehung muss nach dem Grundgesetz der Richter über ihre Zulässigkeit und Fortdauer entscheiden. Dieser Richtervorbehalt soll das besonders hochrangige Freiheitsgrundrecht zusätzlich sichern. Der Staat muss deshalb sicherstellen, dass jedenfalls zur Tageszeit ein zuständiger Richter erreichbar ist und er seine richterlichen Aufgaben auch insoweit sachangemessen wahrnehmen kann. Die Freiheitsentziehung setzt nach den Rechtsgarantien des Grundgesetzes grundsätzlich eine vorherige richterliche Anordnung voraus. Eine nachträgliche richterliche Entscheidung ist nur in Ausnahmefällen zulässig. Sie genügt nur dann, wenn der mit der Freiheitsentziehung verfolgte verfassungsrechtlich zulässige Zweck nicht erreichbar wäre, sofern die richterliche Entscheidung der Festnahme vorausgehen müsste. Dann muss die richterliche Entscheidung aber unverzüglich nachgeholt werden. Ist ein Richter nicht erreichbar, gilt dies nicht ohne weiteres als unvermeidbares Hindernis, da der Staat verpflichtet ist, der Bedeutung des Richtervorbehalts durch geeignete organisatorische Maßnahmen Rechnung zu tragen [En15]15.«
[Anwendung auf Identitätsfeststellungen:] Solange eine Person am Kontrollort festgehalten wird, handelt es sich um eine Freiheitsbeschränkung, die auf der Grundlage des Polizeigesetzes zulässig ist, da es sich bei dem Polizeigesetz um ein förmliches Parlamentsgesetz handelt, das Eingriffe in die körperliche Bewegungsfreiheit zulässt (im Gegensatz zur StVO).
[BVerfG 2016: Festhalten vieler Personen zum Zweck der Identitätsfeststellung:] Im Juni 2013 wurden in Frankfurt, anlässlich einer Demonstration, insgesamt 943 Personen von der Polizei durch einen so genannten Polizeikessel zur Feststellung ihrer Identität eingeschlossen.
Über die Zulässigkeit dieser Maßnahme hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 02.11.2016 - 1 BvR 289/15 entschieden. Der Entscheidung lag volgender Anlass zugrunde:
[Anlass:] Als Teile der Versammlung unfriedlich wurden und mit Hilfe von Seilen und Holzstangen, Schutzschilden, zusammengeknoteten Transparenten und Regenschirmen sich nach außen hin abschotteten, sowie Pyrotechnik und mit Farbe gefüllte Flaschen und Beutel auf polizeiliche Einsatzkräfte warfen, wurden die von der Versammlung zuvor ausgeschlossenen Personen von der Polizei »eingekesselt«.
Die Verfassungsrichter stellten fest, dass der Beschwerdeführer nicht in seinen Grundrechten verletzt worden sei. Da die Polizei die Identität der Personen zum Zweck der Strafverfolgung benötigte, stellten die Richter des BVerfG fest, dass durch die Art der Durchsetzung dieser Maßnahme nicht gegen geltendes Recht verstoßen worden sei, weil ein Verdacht im Sinne des § 163b Abs. 1 StPO gegen den Beschwerdeführer nicht daran scheitert, dass dieser tatsächlich keine Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten begangen hat. Ausreichend, so die Kernaussage des Beschlusses, ist bereits die Zugehörigkeit zu einer sich vom übrigen Demonstrationsgeschehen deutlich abhebenden Gruppe, aus der heraus eine Vielzahl von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten begangen werden.
[Hinweis:] Die Tatsache, dass zum Zweck der Strafverfolgung von der Polizei eine zahlenmäßig unüberschaubare Menge eingekesselt und mehrere Stunden festgehalten werden kann, lässt den Schluss zu, dass solch eine Rechtsfolge in einem vergleichbaren Fall auch zum Zweck der Gefahrenabwehr zulässig ist.
Wie die Richter des Bundesverfassungsgerichts sich im Einzelnen zur Einkesselung von mehr als 900 Personen äußerten, kann am Ende dieses Essays in der Randnummer 05 - BVerfG 2016 nachgelesen werden.
02.4 Konsequenzen des Festhaltens
Sind die Voraussetzungen gegeben, dass eine Person festgehalten werden kann, lässt § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) folgende Rechtsfolgen zu:
[Durchsuchung:] Eine Person sowie die von ihr mitgeführten Sachen dürfen zum Zweck der Feststellung ihrer Identität durchsucht werden. Werden bei der Durchsuchung Ausweispapiere gefunden, kommt ein Verbringen der Person zur Polizeiwache (Sistierung), grundsätzlich nicht mehr in Betracht.
[Verbringen zur Polizeiwache:] Ein Verbringen der Person zur Polizeiwache kommt nur dann in Betracht, wenn weder durch Befragen, durch Einsichtnahme in Ausweispapiere oder im Wege einer Durchsuchung die Identität einer Person festgestellt werden kann. Wegen der Schwere des damit verbundenen Eingriffs sind diesbezüglich besondere Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs zu richten.
Diesbezüglich heißt es in der VVPolG NRW zu § 12 wie folgt:
02.5 Durchsuchung Person und Sachen
Die Durchsuchung von Personen zum Zweck der Identitätsfeststellung ist, in Abhängigkeit zum jeweils zu bewertenden Ausgangsfall, von durchaus unterschiedlicher Qualität. Es macht einen Unterschied aus, ob eine hilflose Person nach Ausweispapieren durchsucht wird, um ihr zu helfen, oder aber Polizeibeamte die Person und mitgeführte Sachen durchsuchen, nur weil die Person keine Ausweispapiere mitführt.
In der VVPolG NRW zu § 12 heißt es dazu:
Folgende Beispiele sollen das verdeutlichen.
[Beispiel:] Ein »erkennbar« dementer Mann ist von zu Hause weggelaufen. Polizeibeamten suchen in der Kleidung des verwirrten alten Herrn nach Hinweisen auf seine Identität. Dabei finden die Beamten einen Anhänger, den der Mann um den Hals trägt und auf dem ein Name und eine Anschrift vermerkt sind. Die Beamten bringen den Mann nach Hause. Rechtslage?
An der Rechtmäßigkeit einer solchen Durchsuchung zum Zweck der Identitätsfeststellung einer hilflosen Person zu zweifeln kommt nicht einmal juristischen Laien in den Sinn.
Es ist offenkundig, dass jedes Polizeigesetz Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten erlaubt, zu diesem Zweck die Identität einer Person feststellen zu können, weil es darum geht, eine konkrete Gefahr von dieser Person abzuwehren.
[Beispiel:] Polizeibeamten fällt nachts ein Mann auf, der sich in auffälliger Weise an Pkw zu schaffen macht, die auf einer dunklen Straße zum Parken abgestellt sind. In der Behörde, in der die Beamten Dienst versehen, wurden in den zurückliegenden drei Monaten während der Dunkelheit 50 Pkw in Brand gesetzt. Über die Brandleger liegen zurzeit noch keine Hinweise vor. Die Beamten halten den Mann an und fordern ihn auf, sich auszuweisen. Der Mann sagt: »Ich habe keinen Ausweis bei mir. Was wollen Sie überhaupt von mir?« Da der Mann Angaben zur Person verweigert, durchsuchen ihn die Beamten, um Hinweise auf seine Person zu erlangen. Der Mann ist im Besitz eines Führerscheins. Rechtslage?
Verhaltensauffällige Personen können von der Polizei zum Zweck der Gefahrenabwehr angehalten und kontrolliert werden. In diesem Beispiel macht sich eine Person in auffälliger Art und Weise an Pkw zu schaffen. Wegen der Häufigkeit von Brandlegungen, die sich in naher Vergangenheit im Polizeibezirk ereignet haben, können die Polizeibeamten davon ausgehen, durch die Überprüfung der »auffälligen« Person sachdienliche Hinweise ermitteln zu können.
Diese Sichtweise entspricht polizeilichem Berufsverständnis und wird auch von der Rechtsprechung als hinreichender Grund akzeptiert, die Identität von Personen festzustellen.
In diesem Falle ist auch das Suchen nach Hinweisen zur Identität des Mannes in dessen Kleidung angemessen.
Da ein Führerschein gefunden wird, liegen nunmehr Hinweise über die angehaltene Person vor, auf deren Grundlage weiter zu entscheiden sein wird, was mit dem Mann geschieht. Hier wird davon ausgegangen, dass ein Verbringen der Person zur Polizeiwache nicht erforderlich ist.
Eine Durchsuchung wäre aber auch zum Zweck der Eigensicherung auf der Grundlage von § 39 Abs. 2 PolG NRW (Durchsuchung von Personen) zulässig gewesen.
In der Praxis dürfte es so sein, dass die zu kontrollierende Person zuerst abgetastet wird, um mitgeführte gefährliche Gegenstände aufzufinden und wenn solche nicht gefunden wurden, dort nach Ausweispapieren gesucht wird, wo diese üblicherweise mitgeführt werden.
02.6 Durchsuchung an gefährlichen Orten bzw. gef. Objekten
Durchsuchungen zum Zweck der Identitätsfeststellung von Personen auf der Grundlage von § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) dienen in der Regel dazu, mitgeführte Ausweispapiere auffinden zu können, damit ein Verbringen der Person zur Polizeidienststelle vermieden werden kann.
Diese Rechtsfolgen des § 12 PolG NRW greifen natürlich auch an den o.g. Orten.
Unabhängig davon sind aber auch Durchsuchungen mit anderer Zielrichtung möglich, wenn Personen überprüft werden, die sich »an gefährlichen Orten« oder in oder in der Nähe von »gefährdeten Objekten« aufhalten.
Ist das der Fall, dann ist es nicht nur zulässig, die im § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) benannten Rechtsfolgen zur Anwendung kommen zu lassen.
Auf der Grundlage von § 39 Abs. 1 Nr. 4 und 5 PolG NRW (Durchsuchung von Personen) und § 40 Abs. 1 Nr. 4 und 5 PolG NRW (Durchsuchung von Sachen), sind dann auch Durchsuchungen zulässig, deren Ziel es nicht ist, Ausweispapiere zu finden.
In der Regel handelt es sich dabei um Durchsuchungen von Taschen und Rucksäcken. In Betracht kommen solche Kontrollen anlässlich von Bombendrohungen, Terrorwarnungen oder Risikofußballspielen etc.
[Beispiel:] Ein Mann, der sich verhaltensauffällig an einem Deliktbrennpunkt (gefährlicher Ort) aufhält, wird von Polizeibeamten aufgefordert, anzuhalten und sich auszuweisen. Der Mann antwortet: »Wie komme ich dazu, mir von einem Polizeibeamten sagen zu lassen, was ich zu tun bzw. zu unterlassen habe?« Daraufhin wird der Mann von einem Beamten nach Ausweispapieren durchsucht. Dabei wird ein Personalausweis in der Brieftasche des Mannes gefunden. Eine Datenabfrage ergibt, dass der Mann im INPOL-System der Polizei nicht einliegt. Rechtslage?
Offenkundig ist, dass in diesem Beispiel Polizeibeamte mit den mildesten ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln die Identität einer Person festgestellt haben. Da sich der Mann ein einem Ort aufhält, an dem unter vereinfachten Voraussetzungen Personenkontrollen zulässig sind, durfte die Kontrolle in der oben geschilderten Art und Weise durchgeführt werden.
[Beispiel:] Bei der Kontrolle des Mannes im o.g. Beispiel werden Ausweispapiere gefunden, die berechtigte Zweifel an der Echtheit der Papiere aufkommen lassen. Das Lichtbild im Ausweis scheint »einem anderen Mann zu gehören.« Der Mann sagt dazu: »Das Ding muss versehentlich in der Kochwäsche gewesen sein.« Zur Klärung der Angelegenheit wird der Mann daraufhin zur Polizeiwache gebracht. Dort stellt sich heraus, dass es sich um einen unbescholtenen Bürger handelt. Rechtslage?
Da die Identität des Mannes am Kontrollort nicht festgestellt werden kann und ihm die Folgen selbst zuzuschreiben sind, wenn sein Personalausweis durch einen »Kochvorgang bis zur Unkenntlichkeit weichgewaschen« wurde, bleibt den Polizeibeamten keine andere Wahl, als den Mann zur Polizeiwache zu verbringen.
02.7 Verbringen zur Polizeidienststelle
Das Verbringen einer Person zur Polizeidienststelle zur Feststellung ihrer Identität kommt nur dann in Betracht, wenn vor Ort die Identität nicht mit gebotener Sicherheit festgestellt werden kann.
Diesbezüglich heißt es in der VVPolG zu § 12 wie folgt:
Diese Form der Abwägung wird im Folgenden an Beispielen dargestellt.
[Beispiel:] In der Nähe eines polizeibekannten Umschlagortes für Kleindealer fällt Streife fahrenden Beamten ein junger Mann auf, der vom äußeren Erscheinungsbild der Drogenszene angehören könnte. Als der Mann die Beamten sieht, wechselt er sofort die Straßenseite und zieht sich die Kapuze seiner Jacke ins Gesicht. Die Beamten halten den Mann an und fordern ihn auf, sich auszuweisen. Der Mann kommt dieser Weisung nicht nach und verweigert jegliche Angaben zur Person. Auch eine Durchsuchung verläuft erfolglos. Auf der Polizeiwache stellt sich heraus, dass der Mann per Haftbefehl gesucht wird. Rechtslage?
Der junge Mann wurde in der Nähe eines polizeibekannten Umschlagortes für Kleindealer angehalten und kontrolliert. Das reicht jedoch nicht aus, um unter vereinfachten Voraussetzungen die Identität von Personen feststellen zu können. Die lägen nur dann vor, wenn sie sich an einem »gefährlichen Ort« aufhalten würde.
Das ist aber nicht der Fall, wenn dieser Ort mehrere Hundert Meter entfernt sein sollte.
Unabhängig davon verhält sich der Mann auffällig, als er die Polizei wahrnimmt.
Aufgrund polizeilicher Berufserfahrung und in Verbindung mit dem äußeren Erscheinungsbild des jungen Mannes ist zumindest die Anscheinsgefahr begründbar, dass die Person zur Drogenszene gehören könnte. Somit können die Beamten in diesem Fall den jungen Mann zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten anhalten, um seine Identität festzustellen.
Da der Mann auf Befragen nicht reagierte und auch keine Anstalten machte, den Beamten einen eventuell mitgeführten Personalausweis auszuhändigen, sind die Beamten nicht dazu in der Lage, die Identität der Person festzustellen.
Da von diesem Zeitpunkt an aber die Voraussetzungen vorliegen, die Person festhalten zu können, lässt es das Gesetz zu, zur Vermeidung einer Sistierung zur Polizeiwache, die Person und von ihr mitgeführte Sachen am Kontrollort nach Ausweispapieren zu durchsuchen.
Da auch die Suche nach Ausweispapieren erfolglos verläuft, bleibt den Beamten keine andere Wahl, als die Person zur Polizeiwache zu bringen.
Auch diese Rechtsfolge lässt die Befugnis zu, wenn anders die Identität einer Person nicht festgestellt werden kann. Das Verbringen des Mannes zur Polizeiwache war rechtmäßig.
[Beispiel:] Polizeibeamte werden von Anwohnern um Einschreiten ersucht, weil Jugendliche in der Nähe eines Spielplatzes Kinder und junge Frauen anpöbeln. Als die einschreitenden Beamten die Identität des »Wortführers« feststellen wollen, nehmen die übrigen eine drohende Stellung gegenüber den einschreitenden Beamten ein. Um zu verhindern, dass es zu Auseinandersetzungen kommt, wird der »Wortführer« kurzerhand zur Polizeiwache gebracht. Dort kann die Identität der Personen festgestellt werden. Rechtslage?
Offenkundig ist, dass in diesem Fall zur Verhütung von Straftaten bzw. zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten die Identität eines »Wortführers« festgestellt werden sollte, der offensichtlich »einen schlechten Einfluss auf die anderen ausübt.« Es kann auch davon ausgegangen werden, dass die Feststellung der Identität des Anführers dazu beitragen wird, weiteres Anpöbeln zu verhindern und die Identitätsfeststellung somit auch unter diesem Aspekt als geeignete Maßnahme der Gefahrenverhinderung zu verstehen ist. Da vor Ort die Identität des »Wortführers« nicht festgestellt werden kann, weil die anderen sich am Kontrollort aggressiv bzw. drohend gegenüber einschreitenden Polizeibeamten verhalten, war ein Verbringen des »Wortführers« zur Polizeiwache erforderlich.
[Hinweis:] Das Verbringen einer Person zur Polizeiwache auf der Grundlage von § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) kommt nicht in Betracht, wenn es sich bei der Person um einen Tatverdächtigen oder aber um den Betroffenen einer Ordnungswidrigkeit handelt. Soll die Identität eines Tatverdächtigen bzw. eines Betroffenen einer OWi festgestellt werden, ist ein Verbringen auf der Grundlage von § 163b StPO (Maßnahmen zur Identitätsfeststellung) möglich.
Hinsichtlich der zugelassenen Rechtsfolgen unterscheiden sich § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) nicht von der Befugnis zur Identitätsfeststellung auf der Grundlage von § 163b StPO (Maßnahmen zur Identitätsfeststellung).
02.8 Datenabgleich und ID-Feststellung
Ein vor Ort durchgeführter Datenabgleich kann auf den Verlauf einer Identitätsfeststellung nachhaltig wirken. Durch den Zugriff auf umfangreiche Datenbestände lassen sich nämlich vor Ort Informationen per Funk abrufen, die im Hinblick auf erforderlich werdende Maßnahmen anlässlich von Identitätsfeststellungen bedeutsam sein können. Die Befugnis zum Zweck der Gefahrenabwehr einen Datenabgleich durchzuführen ergibt sich aus § 25 PolG NRW (Datenabgleich). Beim Datenabgleich handelt es sich um eine polizeiliche Standardmaßnahme, auf die im Zusammenhang mit Personenüberprüfungen nur in begründeten Ausnahmefällen verzichtet werden kann.
[Beispiel:] Ein Mann, der nach seinem äußeren Erscheinungsbild aus dem Maghreb stammen könnte, (Tunesien, Algerien und Marokko sowie Libyen und Mauretanien) wird von Polizeibeamten kontrolliert, als er einen »gefährlichen Ort« überquert, an dem auf der Grundlage des Polizeigesetzes unter vereinfachten Voraussetzungen die Identität von Personen festgestellt werden kann. Der Mann sagt auf Befragen zu den Beamten: »Es tut mir leid, aber ich habe keinen Ausweis dabei. Ich heiße Tarak Ben Salem und habe einen festen Wohnsitz hier in der Stadt. An der hiesigen Universität bin ich Inhaber des Lehrstuhls für Arabistik und Islamwissenschaften. Es wird Ihnen sicherlich möglich sein, meine Angaben über Ihre Leitstelle zu überprüfen.« Innerhalb kürzester Zeit (1 Minute) erhalten die Beamten die Mitteilung, dass die Angaben zutreffen. Was ist zu tun?
Es dürfte wirklichkeitsfremd sein, wenn Polizeibeamte in solch einer Situation den Mann durchsuchen und, wenn sie keine Ausweispapiere finden, den Mann zur Polizeiwache bringen.
Würden sie das tun, dann wäre das sicherlich »ein gefundenes Fressen« für die Lokalpresse, falls diese davon erfahren sollte, womit zu rechnen ist, wenn die Angaben des Mannes stimmen.
Vor einigen Jahren ereignete sich in Münster ein Vorfall, über den man heute noch schmunzelt. Ein Polizeibeamter hielt einen farbigen Pkw-Fahrer an und sprach ihn so an, wie dumme Menschen meinen, einen Afrikaner ansprechen zu müssen: in einem Deutsch, das nur »Ausländern« zugemutet werden kann (Kindersprache oder afrikanisches Deutsch - Urwalddeutsch eben).
Der Fahrer outete sich in bestem Hochdeutsch als ordentlicher Professor und versprach dem Beamten, sich über die Art und Weise seiner polizeilichen Kommunikation mit Ausländern angemessen zu beschweren. Leider habe ich die Kolumne nicht mehr, die in den »Westfälischen Nachrichten« über diesen polizeilichen Fauxpas zu lesen war.
[Beispiel:] Gleiches Beispiel wie oben. Bei dem Mann handelt es sich um einen jungen farbigen Deutschen, dem es wichtig ist, in Erfahrung zu bringen, was ihm mit der deutschen Polizei so alles passieren kann. Er ist außerdem Aktionist bei ATTAC, einer Organisation, deren Ziel es ist, sich für die Verbesserung der Lebensbedingungen der Menschen, die Förderung von Selbstbestimmung und Demokratie und für den Schutz der Umwelt einzusetzen. Das wissen die Beamten aber nicht, als sie den Mann auffordern, sich auszuweisen. Der Mann antwortet: »Ich heiße Mkumba Müller und wohne hier in der Stadt am Hansaring 25. Mein Ausweis liegt zu Hause auf meinem Schreibtisch.« Zu weiteren Angaben ist der Mann nicht bereit. Obwohl die Angaben von der Leitstelle bestätigt werden, durchsuchen die Beamten den Mann nach Ausweispapieren, und da sie nichts finden, bringen sie ihn zur Überprüfung seiner Angaben zur Polizeiwache. Rechtslage?
Unter den gegebenen Umständen lässt die Befugnis zur Identitätsfeststellung ein Verbringen des Mannes zur Polizeiwache zu. Da die Befugnis den einschreitenden Beamten Ermessen einräumt, müssen die Beamten nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden, was zu veranlassen ist. Würde der Mann zur Polizeiwache gebracht, wären Ermessensfehler nicht erkennbar. Sollte sich die angegebene Wohnanschrift jedoch in der Nähe befinden, wäre es gleichermaßen zulässig, den Mann nach Hause zu fahren, um dort Einsichtnahme in Ausweispapiere nehmen zu können.
02.9 Langzeitgewahrsam: § 12 iVm § 38 Abs. 2 Nr. 5 PolG NRW
Zur Feststellung ihrer Identität kann eine Person von der Polizei im Normalfall zum Zweck der Gefahrenabwehr auf der Grundlage von § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) für die Dauer von maximal 12 Stunden festgehalten werden. Das gilt auch für die Identitätsfeststellung zum Zweck der Strafverfolgung/Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten im Sinne von § 163b StPO (Maßnahmen der Identitätsfeststellung).
Auf der Grundlage von § 38 Abs. 2 Nr. 5 PolG NRW (Dauer der Freiheitsentziehung) kann jedoch ein Richter in begründeten Ausnahmefällen eine längere Festhaltezeit anordnen, wenn das zum Zweck der Gefahrenabwehr erforderlich ist.
§ 38 Abs. 2 Nr. 5 hat folgenden Wortlaut:
5. zum Zwecke der Feststellung der Identität [kann eine Person] bis zu insgesamt zwölf Stunden [festgehalten werden], wenn nicht vorher die Fortdauer der Freiheitsentziehung auf Grund dieses oder eines anderen Gesetzes durch richterliche Entscheidung angeordnet wurde. Sofern Tatsachen die Annahme begründen, dass die Identitätsfeststellung innerhalb der Frist nach Satz 1 vorsätzlich verhindert worden ist, genügt es, wenn die richterliche Entscheidung über die Fortdauer des Gewahrsams zum Zwecke der Identitätsfeststellung spätestens bis zum Ende des Tages nach dem Ergreifen herbeigeführt wird. In diesem Fall darf die Freiheitsentziehung die in Nummer 2 genannte Frist nicht überschreiten.
[Normalfall:] Es kann davon ausgegangen werden, dass die Identität von Personen innerhalb von 12 Stunden festgestellt werden kann. In dieser Zeitspanne ist es auch möglich, eine Person erkennungsdienstlich zu behandeln und erhobene personenbezogene Daten (Fingerabdrücke und Porträtfoto) mit Dateien abzugleichen, auf die die Polizei Zugriff hat.
Es dürfte nur wenige Fälle geben, in denen die Identität einer Person nicht innerhalb von 12 Stunden festgestellt wird. Sollte das wider Erwarten dennoch nicht möglich sein, ist die Person, deren Identität festgestellt werden soll, innerhalb von 12 Stunden einem Richter vorzuführen, damit dieser die Festhaltezeit auf der Grundlage von § 38 Abs. 5 PolG NRW (Dauer der Freiheitsentziehung) verlängern kann.
[Verlängerung der Vorführfrist:] Sofern Tatsachen die Annahme begründen, dass die Person, deren Identität festgestellt werden soll, dies vorsätzlich verhindert, genügt es, wenn die richterliche Entscheidung über die Fortdauer des Gewahrsams zum Zwecke der Identitätsfeststellung spätestens bis zum Ende des Tages nach dem Ergreifen herbeigeführt wird.
Fehlt es an diesen Tatsachen und den nachvollziehbaren Gründen, dass die festgehaltene Person die Feststellung verhindert, muss die festgehaltene Person innerhalb von 12 Stunden einem Richter vorgeführt werden.
[Anordnung des Langzeitgewahrsams bis zu 7 Tagen durch einen Richter:] Diese Frist ergibt sich aus § 38 Abs. 2 Nr. 2 PolG NRW, auf die § 38 Abs. 2 Nr. 5 PolG NRW sich bezieht.
Es kann davon ausgegangen werden, dass solch ein Langzeitgewahrsam zur Feststellung der Identität einer Person eine Sachlage voraussetzt, in der auf die Feststellung der Identität nicht verzichtet werden kann.
[Beispiel:] Im Rahmen einer allgemeinen Verkehrskontrolle wird der Fahrer eines Ford-Transits kontrolliert. Als der Kontrollbeamte ein Klopfen im Innern des Kleintransporters hört, fordert er den Fahrer auf, die Hecktür des Transporters zu öffnen. Im Transporter befinden sich fünf Personen, die der deutschen Sprache nicht mächtig sind und auch nicht im Besitz von Ausweispapieren sind. Während der Fahrer vorläufig festgenommen wird, stellt sich schnell heraus, dass die Identitäten der Personen wohl nicht innerhalb der 12-Stunden-Frist festgestellt werden können. Da aber dem Verhalten der Personen nicht entnommen werden kann, dass sie die Feststellung ihrer Person aktiv verhindern wollen, oder gar ihre Mithilfe verweigern (wie sollten sie auch, wenn sie der deutschen Sprache nicht mächtig sind), werden die Personen einem Richter vorgeführt, der für die Dauer von maximal sieben Tagen den nunmehr möglichen Langzeitgewahrsam zum Zweck der Feststellung der Identität von Personen anordnet.
[Hinweis:] Ob die Personen nach erfolgter Feststellung ihrer Identitäten wieder auf freien Fuß gesetzt werden können, wird davon abhängen, was den Personen vorgehalten werden kann. Erforderlichenfalls ist die weitere Vorgehensweise mit der Ausländerbehörde abzustimmen, wenn davon auszugehen ist, dass auf der Grundlage von § 62 AufenthG (Abschiebungshaft) eine richterliche Haftanordnung zu erwirken sein wird.
02.10 Strafprozessrecht (§ 163c StPO) oder Polizeirecht (§ 38 PolG NRW)
Die Frage, die sich im hier zu erörternden Sachzusammenhang stellt lautet:
Wie ist zu verfahren, wenn die Identität einer Person zum Zweck der Strafverfolgung oder zum Zweck der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten auf der Grundlage von § 163b StPO (Maßnahmen zur Identitätsfeststellung) festgestellt werden soll, das aber nicht innerhalb der Zeitspanne von 12 Stunden, die § 163c StPO (Freiheitsentziehung zur Identitätsfeststellung) vorgibt, möglich ist?
Kann dann Polizeirecht angewendet werden?
Nach der hier vertretenen Rechtsauffassung kann die Neuregelungen des § 38 PolG NRW (Dauer der Freiheitsentziehung) die im § 163c StPO (Freiheitsentziehung zur Identitätsfeststellung) enthaltene Regelung nicht aufheben, weil es sich bei der StPO um Bundesrecht handelt.
Würde die Person eines Tatverdächtigen, dessen Identität innerhalb von 12 Stunden nicht festgestellt werden kann, freigelassen, dann wäre damit zwangsläufig eine Gefahr für die Funktionsfähigkeit der Polizei verbunden. Dem Schutz dieses Rechtsgutes kommt aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit eine besondere Bedeutung zu, weil die Polizei, die einer Person die Freiheit entzogen hat, dazu in der Lage sein muss, nachweisen zu können, um welche Person es sich dabei gehandelt hat.
Außerdem sind Fälle denkbar, in denen dann die Gefahr besteht, dass sich Personen weiterhin im Inland nicht aufhalten dürfen, weil sie zum Beispiel illegal eingereist sind oder aber sich erlassenen Ausreiseverfügungen entzogen haben, siehe § 95 AufenthG (Strafvorschriften) und 85 AsylG (Sonstige Straftaten).
Diese Straftaten gilt es zu verhüten. Das ist Gefahrenabwehr.
Außerdem würde es dem polizeilichen Selbstverständnis widersprechen, eine Person auf freien Fuß zu setzen, um sie weiter Straftaten begehen zu lassen, die verhindert werden könnten, wenn Polizeirecht angewendet würde.
[Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten:] Bei Personen, die zur Feststellung ihrer Identität erkennungsdienstlich behandelt werden, könnte es sich auch um Betroffene einer Ordnungswidrigkeit handeln. Hier wird die Rechtsauffassung vertreten, dass die oben skizzierte Lösung für solche Fälle aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht in Betracht kommt.
Im Übrigen entscheidet ausschließlich ein Richter darüber, ob die Festhaltezeit auf der Grundlage von § 38 PolG NRW (Dauer der Freiheitsentziehung) verlängert wird.
02.11 Racial Profiling
Darunter sind selektive polizeiliche Kontrollen zu verstehen, die auf der Basis von Kriterien wie Ethnie, Religion, nationaler Herkunft oder Hautfarbe basieren. Rund 3 Millionen Menschen wurden 2013 in deutschen Bahnhöfen und Zügen ohne jeden konkreten Anlass kontrolliert.
Zurzeit wird vor dem Stuttgarter Verwaltungsgericht der Fall eines farbigen Angestellten eines Bundesunternehmens verhandelt, der sich allein in einem 1. Klasse-Wagen eines ICE befand und ganz offensichtlich nur wegen seiner Hautfarbe kontrolliert wurde.
Die Beamten rechtfertigten diese Kontrolle mit der Grenznähe der Bahnstrecke. Und vor dem Kölner Verwaltungsgericht lässt ein Heilpraktiker, der am Bahnhof in Bochum auf seine Freundin wartete, ebenfalls eine Identitätsfeststellung der Polizei verwaltungsgerichtlich überprüfen. Bei der Personenkontrolle gaben die kontrollierenden Beamten unumwunden an, sie suchten »Afrikaner« und »Syrer« [En16]16.
[Monitor im Februar 2014:] Auf der Website des WDR-Magazins »Monitor« vom 20.2.2014 heißt es: »Jeden Tag werden (in der Bundesrepublik Deutschland = AR) mehr als 10.000 Menschen in Zügen an Bahnhöfen und in Grenzgebieten ohne konkreten Verdacht angehalten, kontrolliert und durchsucht. Das Vorgehen der Bundespolizei ist mehr als ineffektiv. Bei nicht einmal 0,5 Prozent der Kontrollierten wurde ein Anfangsverdacht für einen illegalen Aufenthalt festgestellt. Jetzt kritisieren immer mehr Verbände, dass diese Polizeimaßnahmen grundgesetzwidrig seien, da fast ausschließlich ethnische Minderheiten kontrolliert würden. Das Institut für Menschenrechte fordert die Abschaffung der Kontrollnormen im Bundespolizeigesetz und auch immer mehr Polizisten wehren sich dagegen, Menschen vor allem wegen ihres Aussehens kontrollieren zu müssen.«
Solche Kontrollen werden auf der Grundlage der Befugnis des Bundespolizeigesetzes durchgeführt, in der die »Befragungs- und Auskunftspflicht« geregelt ist. Vergleichbare Kontrollrechte bieten aber auch andere Polizeigesetze.
[Bisherige Rechtsprechung:] Erst im Oktober 2012 hatte das Oberverwaltungsgericht (OVG) Rheinland-Pfalz mit einer Entscheidung für Aufsehen gesorgt, nach der die Kontrolle eines Studenten einzig wegen seiner Hautfarbe nicht mit dem Gleichheitsgebot des Grundgesetzes vereinbar ist. Dieser Rechtsstreit konnte beendet werden, nachdem Vertreter der Bundespolizei sich für die Kontrolle im Zug entschuldigt hatten. Dies geht aus einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz hervor [En17]17.
Dieses Urteil hatte der Vorsitzende der deutschen Polizeigewerkschaft als »schöngeistige Rechtspflege« bezeichnet. »Man sieht wieder einmal, die Gerichte machen schöngeistige Rechtspflege, aber richten sich nicht an der Praxis aus. Die Entscheidung sei zu respektieren, die Polizeiarbeit mache sie aber nicht leichter [En18]18.«
[Hinweis:] Eine solche Aussage in der Öffentlichkeit lässt den Rückschluss zu, dass der Vertreter der Polizeigewerkschaft den Art. 3 GG (Gleichheitsgrundsatz) offensichtlich noch nicht gelesen hat.
[Position der Bundesregierung:] Dass Kontrollen allein wegen der »ethnischen Herkunft« nicht zulässig sind, kann auch der Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Linksfraktion entnommen werden, in der es u.a. heißt, dass »die äußere Erscheinung einer Person »unter Umständen eines von mehreren Kriterien sein könne, die zu einem Handeln der Beamten führen können, niemals jedoch das alleinige Kriterium«.
Sinngemäß heißt es in der Antwort der Bundesregierung, dass 25 Prozent aller unerlaubten Einreisen im Zusammenhang mit dem Transportmittel Bahn festgestellt werden. Die festgestellten Straftaten zeigen die Erforderlichkeit der diesbezüglichen Ausübung polizeilicher Befugnisse.
[An anderer Stelle heißt es:] »In der Bundespolizei werden entsprechende Hinweise und Anzeigen (vorgetragener Beschwerden gegen verdachtsunabhängige Kontrollen = AR) sehr ernst genommen und mit den zur Verfügung stehenden Mitteln und Verfahren (insbesondere nichtförmliche Beschwerdeverfahren, förmliche Dienst- bzw. Fachaufsichtsbeschwerde bzw. Gerichtsverfahren) einer Klärung zugeführt.«
»Die bestehenden Verfahren zur Klärung von möglichem Fehlverhalten durch Beamte der Bundespolizei haben sich bewährt. Darüber hinaus wird die Bundespolizei bereits regelmäßig durch eine Vielzahl nationaler und internationaler Organisationen, welche sich die Wahrung der Menschenrechte im weitesten Sinne zum Ziel gesetzt haben, kontrolliert [En19]19.«
Aus diesem Grunde sieht die Bundesregierung auch keinerlei Veranlassung, von bewährten Methoden Abstand zu nehmen.
[EU-Recht:] Im sogenannten Melki-Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom Juni 2010 stellten die EU-Richter fest, dass nationale Regelungen, welche die Polizei ausdrücklich, faktisch oder auch »versteckt« zum Zweck der Migrationskontrolle zu Personenkontrollen ermächtigen, rechtsstaatlichen Anforderungen der Normenklarheit und Normenbestimmtzeit erfüllen müssen, um willkürliche Kontrollen ausschließen zu können. Die Richter wiesen darauf hin, dass Befugnisse der Mitgliedsstaaten, die Polizeibehörden dazu ermächtigen, unabhängig vom Verhalten und Vorliegen besonderer Umstände Personen kontrollieren zu können, nur dann in Betracht kommen, wenn die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung erkennbar sei. Außerdem dürfen solche Kontrollen für davon betroffene Personen nicht belastender als übliche Grenzübertrittskontrollen sein. Die von der Bundesregierung geltend gemachten Einwände, dass sich verdachtsunabhängige Identitätskontrollen in Grenzgebieten nach Zweck, Inhalt, Art der Durchführung und somit auch von »üblichen« Grenzkontrollen unterscheiden könnten, ließen die EU-Richter nicht gelten [En20]20.
[Kennzahlen und deren Folgen:] Eine Polizei, die von polizeilichen Führungskräften nach »eigenem Führungsverständnis« wie ein Unternehmen zu führen ist, muss, um erfolgreich sein zu können, Leistung messen, um sie im Anschluss daran noch weiter optimieren zu können. Dagegen ist nichts einzuwenden, wenn dadurch bewährte Verfassungsprinzipien nicht in Frage gestellt werden.
Die nachfolgenden Zahlen machen deutlich, in welch einem Umfang gezählt wird. Sie wurden der Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion »Die Linke« zum Thema: »Racial Profiling« entnommen [En21]21:
2011 insgesamt 579 598
2012 einschl. Oktober 479 958
2011 insgesamt 460 273
2012 einschl. Oktober 393 303
[Beispiel:] Nach dem Beitritt Rumäniens in die EU versucht die Polizeiführung in einer Großstadt im Rhein-Ruhr-Gebiet dem ansteigenden »Rumänenproblem« dadurch zu begegnen, indem Einsatztrupps damit beauftragt werden, vorrangig solche Personen zu kontrollieren, die aus dieser Region stammen. Rechtslage?
Soweit sich diese Personen an Orten treffen, die der Polizei als Orte bekannt sind, die zu den sogenannten »gefährlichen Orten« gehören, können dort unter den vereinfachten Voraussetzungen Identitätsfeststellungen durchgeführt werden. Die gezielte Eingrenzung des zu kontrollierenden Personenkreises hingegen dürfte wohl kaum mit dem Menschenbild des Grundgesetzes vertretbar sein, insbesondere im Hinblick auf das dort enthaltene Diskriminierungsverbot ethnischer Minderheiten.
[Beispiel:] Klagen deutscher Gemeinden über zunehmende Fälle von Sozialmissbrauch durch eingereiste Rumänen und Bulgaren, veranlassten im Juni 2013 den damaligen Bundesinnenminister Friedrichs dazu, eine harte Gangart gegen Einwanderer aus Rumänien und Bulgarien anzukündigen. Er schlug vor, bei Missbrauch von Sozialleistungen mit Ausweisung und Einreiseverboten zu reagieren. Auch solle es möglich sein, eine Einreisesperre für eine bestimmte Zeit zu erlassen, damit ausgewiesene Personen nicht bereits am nächsten Tag wiederkommen. »Wenn die dann irgendwo aufgegriffen werden, dann kann man ohne großes Federlesen sie wieder rausschmeißen, und das ist das Entscheidende.«
Diese Äußerung des Bundesinnenministers wird in einer Kreispolizeibehörde zum Anlass genommen, sich verstärkt um die Personen zu kümmern, die dafür in Betracht kommen. Ein Einsatztrupp der Polizei erhält den Auftrag, schwerpunktmäßig eingereiste Personen aus Rumänien und Bulgarien zu kontrollieren. Rechtslage?
Alle Angehörigen der Exekutive sind von Verfassungswegen und Kraft ihres Diensteides unmittelbar an die Grundrechte gebunden. Ist deren Auslegung zweifelhaft, sind nicht Meinungen und Äußerung von Ministern maßgeblich, sondern die Vorgaben der einschlägigen Fachgerichte.
Im Grundgesetz heißt es bereits im Art. 1:
Und an anderer Stelle, Art. 3 GG:
Anlässlich der Terroranschläge von Paris (November 2015) und Brüssel (März 2016) und auch anlässlich der frauenfeindlichen Übergriffe in Köln und in anderen deutschen Großstädten in der Silvesternacht 2015 (31.12.2015) wurden bisher keinerlei Einwände gegen Personenkontrollen erhoben, die sich gegen Personen richteten, die erkennbar der salafistischen Bewegung angehören oder aus dem nordafrikanischen Raum stammen.
Da dieses polizeiliche Vorgehen keiner verwaltungsgerichtlichen Prüfung unterzogen wurde, weil niemand diese Maßnahme überprüfen ließ, konnten Gerichte über dieses polizeiliche Vorgehen auch nicht befinden.
Werden die Gerichte hingegen angerufen, macht ein Urteil des OVG Koblenz aus dem Jahre 2016 deutlich, welche Anforderungen bei der Begründung solcher Maßnahmen seitens der Polizei zu bedenken sind.
[OVG Koblenz 2016:] Mit Urteil vom 21.04.2016 - Az. 7 A 11108/14.OVG hat das OVG Koblenz entschieden, dass die Kontrolle einer dunkelhäutigen Familie in einem Zug durch Beamte der Bundespolizei rechtswidrig gewesen ist. Die Beamten hatten in einem Zug deutsche Staatsangehörige mit dunkler Hautfarbe kontrolliert und deren Daten abgeglichen. Im Anschluss daran hatten die Beamten das Abteil wieder verlassen.
Nach Würdigung des Sachverhalts konnten die Richter des OVG nicht davon überzeugt werden, dass die Hautfarbe der Familie für die polizeiliche Kontrolle nicht zumindest ein mitentscheidendes Kriterium gewesen sei.
Im Urteil heißt es, dass eine Auswahl der Personen bei Kontrollen zur Unterbindung unerlaubter Einreisen, für die die Hautfarbe der Personen das alleinige oder zumindest ein ausschlaggebendes Kriterium sei, gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 Grundgesetz verstoße.
Hinsichtlich der Abgrenzung von Diskriminierung und Zulässigkeit solcher Kontrollen heißt es im Urteil wörtlich:
Eine andere Ausgangssituation ergibt sich, wenn den Kontrollen [auf der Grundlage polizeirechtlicher Befugnisse = AR] eine Vorauswahl der zu kontrollierenden Personen zugrunde gelegt wird, weil bei diesen – immer noch unterhalb einer konkreten Verdachts- oder Gefahrenschwelle – eine zwar unspezifische, aber gesteigerte Nähe zum Normzweck (Verhinderung und Unterbindung unerlaubter Einreise) angenommen wird. Eine solche zielgerichtete Auswahl setzt eine schlüssige, die Auswahlentscheidung tragende Begründung voraus, die ihrerseits nicht gegen verfassungsrechtliche Vorgaben verstoßen darf. Kommt es bei einer solchen zielgerichteten Auswahl zu einer Kontrolle von Personen, die ein besonders geschütztes Merkmal im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG aufweisen, trägt die Beklagte [in diesem Fall die Bundespolizei = AR] ebenfalls keine generelle Darlegungs- und Beweislast dafür, dass die Auswahlentscheidung nicht auf einer unzulässigen Anknüpfung an eines der dort genannten Differenzierungsmerkmale beruht.
Ermessensüberschreitung führt zur Rechtswidrigkeit:
Allerdings gilt etwas anderes, wenn die eine zielgerichtete Auswahlentscheidung tragende Begründung [der durchgeführten Kontrolle = AR] sich als nicht belastbar bzw. nicht nachvollziehbar erweist. Bei Ermessensentscheidungen kommt es nämlich darauf an, dass die Entscheidungsfindung sich unbeeinflusst von Fehlern vollzieht, da sich allein am Entscheidungsergebnis – hier bezogen auf die konkrete Auswahlentscheidung – die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit regelmäßig nicht feststellen lässt (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 20. September 1984 – 7 C 80/82 –, juris, Rn. 29). Berücksichtigt man weiter, dass die Fehlerfreiheit der Entscheidungsfindung die Fehlerfreiheit des Entscheidungsergebnisses gewährleisten soll, kann nicht der Betroffene die Beweislast dafür tragen, dass festgestellte Fehler in der Entscheidungsfindung auch das Entscheidungsergebnis beeinflusst haben (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 20. September 1984 – 7 C 80/82 –, juris, Rn. 29). Mithin obliegt es in diesem Fall der Behörde [hier der Bundespolizei = AR], trotz eines Fehlers in der Entscheidungsfindung die Rechtmäßigkeit des Entscheidungsergebnisses zu beweisen.
Dazu gehört letztendlich auch der Nachweis der beklagten Behörde, "dass keine gegen Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG verstoßende Auswahlentscheidung getroffen wurde". [En21a]
03 BVerfG 1992
Mit Beschluss vom 27.01.1992 - 2 BvR 658/90 hat das BVerfG erstmals zu Problemstellungen der Identitätsfeststellung Stellung bezogen.
[Anlass:] Anlässlich eines Farbbeutelanschlags im Februar 1989 in München auf den Ausstellungsstand eines südamerikanischen Reisebüros, an dem sich ein Mitglied des Stadtrates der Landeshauptstadt München beteiligt hatte, der der Protestgruppe der Anti-Arpartheid-Bewegung angehörte, wurde die Identität des Stadtrates von Polizeibeamten festgestellt. Der Mann händigte den Beamten seinen Stadtratsausweis aus, der seinen vollständigen Namen sowie sein Geburtsdatum enthielt. Gleichwohl wurde der Mann zur nächstgelegenen Polizeiinspektion verbracht. Eine Stunde später wurde der Mann entlassen. Nach allgemein gültigen Personaldokumenten war der Mann nicht befragt worden. Der Mann hatte aber von sich aus den Beamten angeboten, seinen Personalausweis vorzeigen zu können.
[Tenor des Beschlusses:] Ein Festhalten zur Identitätsfeststellung kommt nur dann in Betracht, »wenn die Identität »sonst« (...) bzw. »auf andere Weise« (...) nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann. Diese gesetzliche Konkretisierung des Übermaßverbotes (...) soll sicherstellen, dass ein Eingriff in die persönliche Freiheit nur in Fällen erfolgt, in denen er zur Feststellung der Identität unerlässlich ist (...).« [En22] 22
»Als Rechtsgrundlage für das Festhalten kommen § 163b Abs. 1 Satz 2 StPO (Identitätsfeststellung für Zwecke der Strafverfolgung) und Art. 12 Abs. 2 Satz 3 PAG a.F. (Identitätsfeststellung zur Gefahrenabwehr) in Betracht.
Auf welche dieser Bestimmungen die Polizei ihre Maßnahme stützte, kann indes dahinstehen. Denn ein Festhalten des Beschwerdeführers zur Feststellung seiner Identität war in keinem Falle erforderlich.
Die beinahe wortgleichen Vorschriften des § 163b Abs. 1 Satz 2 StPO und des Art. 12 Abs. 2 Satz 3 PAG a.F. lassen ein Festhalten zur Identitätsfeststellung übereinstimmend nur zu, wenn die Identität »sonst« (§ 163b Abs. 1 Satz 2 StPO) bzw. »auf andere Weise« (Art. 12 Abs. 2 Satz 3 PAG a.F.) nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann.
Diese gesetzliche Konkretisierung des Übermaßverbotes (...) soll sicherstellen, daß ein Eingriff in die persönliche Freiheit nur in Fällen erfolgt, in denen er zur Feststellung der Identität unerlässlich ist (....). Hiervon kann vorliegend nicht die Rede sein: Das Gesetz berechtigte die Polizeibeamten, den Beschwerdeführer zum Zwecke der Identitätsfeststellung nach seinen Personalien zu befragen und ihn aufzufordern, mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung auszuhändigen (...). Nur, wenn die Identität des Beschwerdeführers nach Ausschöpfung dieser Befugnisse nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten hätte festgestellt werden können, hätten die Beamten ihn festhalten dürfen. Dieser an Intensität gesteigerte Eingriff in das Freiheitsgrundrecht des Beschwerdeführers kam ohnehin erst dann in Betracht, wenn die der Polizei bereits bekannten Daten des Beschwerdeführers noch nicht ausreichten, um dessen Identität eindeutig zu bestimmen (...).
Für eine solche Annahme bietet der vorliegende Fall indes keinen Anhalt: Der Beschwerdeführer hatte seinen mit Lichtbild, Geburtsdatum und vollständigem Namen versehenen, von der Landeshauptstadt München ausgestellten und vom Oberbürgermeister unterzeichneten Stadtratsausweis den Polizeibeamten unaufgefordert vorgelegt. Die polizeirechtliche Fachliteratur hält eine solche mit Lichtbild versehene amtliche Urkunde für ein hinreichendes Ausweispapier im Sinne des Art. 12 Abs. 2 Satz 2 PAG a.F., auch wenn sie nicht die vollständigen Personalien des Inhabers enthält (....).
Er hatte nach seinem unwidersprochenen Vorbringen den Polizeibeamten auch angeboten, seinen mitgeführten Personalausweis einzusehen. Schließlich hatte er den Polizeibeamten seine Personalien auch mündlich bekanntgegeben. Bei dieser Sachlage ist davon auszugehen, dass die Polizeibeamten die Identität aufgrund der mündlichen Angaben und der mitgeführten Ausweispapiere des Beschwerdeführers ohne nennenswerte Schwierigkeiten schon in der Ausstellungshalle, mithin ohne ein Festhalten hätten bestimmen können (...).
Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die vom Beschwerdeführer gelieferten Daten zur Feststellung seiner Identität nicht ausgereicht hätten. Ebenso ist nicht erkennbar, weshalb an der Richtigkeit dieser Daten Zweifel derart hätten bestehen können, dass es einer Abgleichung mit der Einwohnermeldekartei bedurft hätte. Dass sich die Personalienüberprüfung auf der Polizeiinspektion demgegenüber einfacher (»praktikabler«) gestaltet haben mag, ist insoweit unerheblich (...). [En23] 23
04 BVerfG 2011
Im Beschluss des BVerfG vom 8. März 2011 - 1 BvR 142/05 haben die Richter den Vorgang der Identitätsfeststellung, egal ob auf der Grundlage von § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) oder auf der Grundlage von § 163b StPO (Maßnahmen zur Identitätsfeststellung) als einen in zwei Phasen ablaufenden Kontrollvorgang beschrieben.
[Anlass:] Im Umfeld der Hamburger Bauwagenszene wurde eine Gruppe von Aktivisten, die sich ohne Einverständnis des Hausrechtsinhabers Zugang zu einem befriedeten Gelände verschafft hatten, von der Polizei daran gehindert, das Gelände zu verlassen. Die Personalien der Aktivisten wurden festgestellt. Danach wurde das Gelände geräumt. Einige Aktivisten, unter ihnen auch der Beschwerdeführer, wurden zur Polizeidienststelle verbracht und dort mehrere Stunden festgehalten, obwohl sie sich mit gültigen Papieren ausweisen konnten. Nachdem vom Beschwerdeführer zwei Lichtbilder gefertigt worden waren, wurde er entlassen.
Dass das polizeiliche Vorgehen mit geltendem Recht nicht vereinbar war, hätte den handelnden Polizeibeamten bekannt sein müssen.
Hier die Rechtsauffassung des Bundesverfassungsgerichts zum Ablauf einer ganz normalen Identitätsfeststellung.
[Phase des Anhaltens:]
[Rn. 19:] »Die Strafprozessordnung ermächtigt Polizeibeamte dazu, gegenüber einem Verdächtigen die notwendigen Maßnahmen zur Identitätsfeststellung zu treffen, also den Betreffenden nach seinen Personalien zu befragen und diesen aufzufordern, mitgeführte Ausweisdokumente auszuhändigen. Nur dann, wenn die Identität des Betreffenden auch unter Ausschöpfung dieser Maßnahmen nicht mit der erforderlichen Sicherheit geklärt werden kann oder dies mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden wäre, kommt ein weiteres Festhalten (...) in Betracht. Ein weiterer Eingriff in das Freiheitsrecht (...) darf also nur dann erfolgen, wenn die Polizei auf der Basis der bereits bekannten Daten berechtigte Zweifel an der Identität der Person hat.«
Da der Beschwerdeführer sich gegenüber der Polizei vor Ort mit einem Reisepass samt Meldebestätigung ausgewiesen hatte, heißt es in der Rn. 19 weiter:
»Diese amtlichen Dokumente sind zur Feststellung der Identität geeignet. Anhaltspunkte dafür, dass der Pass des Beschwerdeführers gefälscht war oder seine Person nicht mit dem Passinhaber übereinstimmte, etwa, weil das Foto keine oder nur geringe Ähnlichkeit mit ihm aufwies, sind nicht (....) ersichtlich. Daher ist - insbesondere im Hinblick auf das verfassungsrechtlich fundierte Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen bloßer Identitätsfeststellung und weiterem Festhalten - davon auszugehen, dass es den Polizeibeamten möglich war, die Identität aufgrund des vorgelegten Reisepasses vor Ort hinreichend sicher festzustellen.«
[Festhalten und Verbringen zur Polizeiwache:]
[Rn. 19:] »Die StPO lässt ein Festhalten zur Identitätsfeststellung nur zu, wenn die Identität sonst nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann. Die Vorschrift stellt insofern eine gesetzliche Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgebots dar und soll sicherstellen, dass ein Eingriff in die persönliche Freiheit nur dann erfolgt, wenn er zur Feststellung der Identität unerlässlich ist. Ein solcher Fall lag hier nicht vor.« [En24]24.«
[Anlass:] Als Teile der Versammlung unfriedlich wurden und mit Hilfe von Seilen und Holzstangen, Schutzschilden, zusammengeknoteten Transparenten und Regenschirmen sich nach außen hin abschotteten sowie Pyrotechnik und mit Farbe gefüllte Flaschen und Beutel auf polizeiliche Einsatzkräfte warfen, wurden die von der Versammlung zuvor ausgeschlossenen Personen von der Polizei »eingekesselt«.
Auch anlässlich von Ansammlungen, die nicht unter das Versammlungsgesetz fallen (Rockertreffen, Problemfans etc.), die aber von Personen genutzt werden, um gemeinsam Straftaten zu begehen, wird die Polizei auf der Grundlage des oben mitgeteilten Beschluss solche »Personengruppen« zum Zweck der Feststellung aller Einzelidentitäten »einkesseln« und so lange festhalten können, bis die Identitäten der »eingekesselten« Personen festgestellt sind.
Es kann davon ausgegangen werden, dass auch zum Zweck der Gefahrenabwehr Personen eingekesselt und zur Feststellung ihrer Identität von der Polizei stundenweise festgehalten werden können, wenn es sich dabei um Einzelfälle handelt, die solch eine polizeiliche Maßnahme zu rechtfertigen vermögen, weil die Polizei anders ihrer Pflicht zur Gefahrenabwehr nicht nachkommen kann. [En25].
Gefahrenerforschung - OVG Lüneburg - Beschluss vom 19.06.2013, 11 LA 1/13, Rn. 7 - http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/portal/page/
bsndprod.psml?doc.id=MWRE130001674&st=null&showdoccase
=1&paramfromHL=true#focuspoint
Aufgerufen am 23.03.2016
Potenzieller Rechtsbrecher - BVerwG - Urteil vom 9. Februar 1967, Az: I C 57.66
BVerwG 1967-02-09 Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Unterlagen durch die Polizei
http://www.jurathek.de/showdocument.php?
session=996602186&ID=6472
BVerwG - Urteil vom 20.08.2003 - 6 CN 2.02
Geringfügiger Eingriff durch Identitätsfeststellung - VG Koblenz, Urt. v. 28.02.2012 – 5 K 1026/11.KO – „Kontrollgrund Hautfarbe“
Geringfügigkeit der Identitätsfeststellung
BayVerfGH, Urteil vom 7. Februar 2006 - Vf. 69-VI-04 http://www.bayern.verfassungsgerichtshof.
de/69-VI-04-Entscheidung.htm
BayVerfGH, Urteil vom 7. Februar 2006 - Vf. 69-VI-04 http://www.bayern.verfassungsgerichtshof.de/
69-VI-04-Entscheidung.htm
Voraussetzungen drohender Rechtsgutverletzungen
BVerfG, 1 BvR 2226/94 vom 14.7.1999, Absatz-Nr. (271, 272)
Entscheidungen/DE/1999/07/rs19990714_1bvr222694.html
Hamburg: Polizei kontrolliert 200 Personen in Gefahrengebiet: Zehntausende Menschen leben in Hamburgs »Gefahrengebiet« - die Polizei darf hier ohne konkreten Verdacht Personen kontrollieren und des Platzes verweisen. Nun legen die Beamten eine erste Bilanz vor. Kritik kommt von FDP, Grünen und Linken.
http://www.spiegel.de/panorama/gesellschaft/gefahrengebiet-inhamburg-polizei-kontrolliert-200-personen-a-941870.html
Pressemitteilung OVG Hamburg
Verfassungswidrigkeit von Gefahrengebieten
http://justiz.hamburg.de/aktuelle-presseerklaerungen/
4496244/pressemitteilung/
Kriminalität in Berlin Polizei will Liste der gefährlichsten Orte nicht veröffentlichen. http://www.tagesspiegel.de/berlin/kriminalitaet-in-berlin-polizei-willliste-der-gefaehrlichsten-orte-nicht-veroeffentlichen/9417074.html
Gefährliche und verrufene Orte: VG Berlin - Beschluss vom 10.10.2012 - Vg 27 L 180.12 - Ein aktuelles Bedürfnis der Öffentlichkeit, diese Örtlichkeiten zu kennen, die nicht notwendig die dortige Begehung von Straftaten von erheblicher Bedeutung erwarten lassen, weil schon Tatverabredungen und Vorbereitungshandlungen genügen, ist mit dem allgemeinen Hinweis auf die Aktualität der Straßenkriminalität weder dargetan noch ersichtlich. - http://www.lja.brandenburg.de/media_fast/5955/VG_
Berlin_27_L_180_12.pdf - aufgerufen am 22.02.2014
Freiheitsbeschränkung - Freiheitsentziehung - Bundesverfassungsgericht - Pressestelle - Pressemitteilung Nr. 63/2002 vom 16. Juli 2002 - Dazu Beschluss vom 15. Mai 2002 - 2 BvR 2292/00
rs20020515_2bvr229200
Racial Profiling - Junge Welt - http://www.kop-berlin.de/beitrag/ulla-jelpke-faktisch-nach-hautfarbelaut-bundesregierung-findet-racial-profiling-bei-polizeikontrollen-indeutschland-nicht-statt-gerichte-sehen-moglichen-verstossgegen-verfassungsmassiges-gleichbehandlungsgebot
Racial Profiling - Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29.10.2012 - - 7 A 10532/12.OVG http://www.anwaltskanzlei-adam.de/index.php?id=106,824,0,0,1,0
Racial Profiling - Taz.de - 31.10.2012 - Rassistische Kontrollen verboten http://www.taz.de/1/archiv/digitaz/artikel/?ressort=a1&dig=2012%
2F10%2F31%2Fa0043&cHash=aa89fd03a
14712c8845a17015c4c26ba
Racial Profiling - Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion Die Linke - Drucksache 17/11971, vom 20.12.2012:
http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/119/1711971.pdf
Racial Profiling - Europäischer Gerichtshof - EuGH, Urteil vom 22.6.2010, Rs. C-188/10C-189/1o, Melki und Abdeli, Rn. 61 ff.
http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_
upload/Publikationen/Stellungnahmen/Amicus_Curiae_
Stellungnahme_im_Verfahren_des_OVG_
Rheinland_Pfalz_7_A_11108_14OVG.pdf
Racial Profiling - Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion »Die Linke« - BT-Drucks. 17/11971 vom 20.12.2012
Urteil vom 21.04.2016 - 7 A 11108/14.OVG
http://www3.mjv.rlp.de/rechtspr/DisplayUrteil_neu.asp?rowguid=
{7664DADA-F17B-4EB9-B1DE-667CAE82BBAF}
Aufgerufen am 10.08.2016
BVerfG, Beschluss vom 27.01.1992 - Az.: 2 BvR 658/90
Freiheitsentziehung zur Identitätsfeststellung http://www.migrationsrecht.net/bverfg-2-bvr-658/90-
beschluss-vom-27.01.1992/dokument-ansehen.html
BverfG, Beschluss vom 8. März 2011 - 1 BvR 142/05
http://www.bverfg.de/entscheidungen/rk20110308_1bvr014205.html
Identitätsfeststellung durch Einkesselung zulässig
BVerfg, Beschluss vom 02. November 2016 - 1 BvR 289/15
Entscheidungen/DE/2016/11/rk20161102_1bvr028915.html
Aufgerufen am 17.12.2016

References: § 12
 § 12
 § 38
 § 12

§ 12

§ 12
 § 8
 § 12
 § 12
 § 8

§ 12
 § 111
 § 12
 § 12
 § 39
 § 40

§ 12

§ 163
 § 163
 § 12
 § 14
 § 12
 § 12
 § 12
 § 8
 § 42
 § 1
 § 12
 § 12
 § 87

§ 35
 § 12
 § 163
 § 12
 Art. 101
 Art. 100
 § 111
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 4

§ 12

§ 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 39
 § 40
 § 12

§ 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 27
 § 12
 § 111

§ 163
 § 12

§ 12
 § 27
 § 27
 § 27
 § 27
 § 12
 § 39
 § 40
 § 40
 § 27
 § 111
 § 30
 § 29
 § 29
 § 30
 § 111
 § 27
 § 12
 § 27

§ 27
 § 27
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 Art. 3
 § 12

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§ 1
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 § 8
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§ 38
 § 38
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 § 163
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 § 95
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 Art. 3
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 § 163
 Art. 12
 § 163
 Art. 12
 Art. 12
 § 12
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