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Dictamen : 201 del 18/05/2006
Funcionarios: Julio César Mesén MontoyaYetty Hernández Orias
Texto Dictamen 201
C-201-2006
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio DM-731-2006, del 3 de mayo del 2006, suscrito por el entonces Ministro de Hacienda, señor David Fuentes Montero, y recibido en esta Procuraduría el 5 de mayo siguiente, por medio del cual nos remite copia certificada del expediente administrativo instruido en el procedimiento contra la señora XXX, portadora de la cédula de identidad n.° XXX.
Mediante el oficio indicado, ese Ministerio solicita el dictamen favorable de esta Procuraduría, para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los oficios emitidos por la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda, números CLAS-700-2002 de 23 de mayo del 2002, mediante el cual se le reconoció a la funcionaria XXX un 65% adicional sobre su salario por concepto de prohibición a partir del 16 de octubre del 2001 y CLAS-940-2002 de fecha 5 de agosto del 2002 referido a los cálculos para proceder al pago de las diferencias salariales adeudadas por el rubro anterior.
Con vista en el expediente administrativo que se ha hecho llegar a este Órgano Asesor, y por lo que se manifestará más adelante, resulta importante reseñar los siguientes hechos:
1. Mediante oficio n.° CLAS-700-2002 de fecha 23 de mayo del 2002, la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda reconoció el pago de una compensación económica a la señora XXX, quien en esa fecha ocupaba el cargo de Profesional Bachiller de la Contabilidad Nacional. Dicha compensación se reconoció como producto de la prohibición prevista en el artículo 123 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, n.° 8131 de 18 de setiembre del 2001, y se otorgó con base en lo dispuesto en la ley n.° 5867 del 15 de diciembre de 1975, el decreto ejecutivo n.° 22614-H y oficio n.° DGAF-AL-405-2002, de 20 de mayo del 2002. (Ver folio 2 del expediente administrativo).
2. Mediante el oficio n.° CLAS-940-2002 de fecha 5 de agosto del 2002, la encargada de la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda informó a la Dirección Jurídica de la misma Cartera, que procede el reconocimiento a la señora XXX de cuarenta y un mil setecientos sesenta y nueve colones con veintidós céntimos (¢41.769,22), por concepto de diferencias salariales desde el 16 de octubre del 2001 al 30 de diciembre del 2001, a raíz del pago de la compensación a que se alude en el punto anterior (Ver folios 3 y 4 del expediente administrativo)
3. Mediante Acuerdo n.° DM-11-2006 del 23 de enero del 2006, el entonces Ministro de Hacienda nombra un órgano director del procedimiento, a efecto de que iniciara un procedimiento administrativo ordinario con la finalidad de establecer si en la emisión de los oficios n.° CLAS-700-2002 de 23 de mayo del 2002 y n.° CLAS-940-2002 de 5 de agosto del 2002, existen vicios que ameriten declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (Ver folios 15 a 19 del expediente administrativo).
4. Mediante resolución del órgano director del procedimiento, n.° RES-ODP-MRF -03-001-2006 de las 10:00 horas del 15 de febrero del 2006, se ordena la apertura del procedimiento administrativo, se señala su objeto, se le indica al investigado los derechos que le corresponden y se convoca a audiencia oral y privada a las 8:30 horas del 14 de marzo del 2006 (Ver folios 22 a 26 del expediente administrativo)
5. La audiencia oral y privada se celebró a las 09:10 horas del 14 de marzo del 2006. El órgano director levantó un acta de la referida audiencia, en la cual se consigna que la señora XXX aporta una declaración por escrito (Ver folio 38 del expediente administrativo).
6. Mediante resolución n.° RES-ODP-MRF-03-003-2006 de 5 de abril del 2006, el Órgano Director del procedimiento emite su informe, en el cual recomienda, al entonces Ministro, solicitar a esta Procuraduría el dictamen legal correspondiente para establecer si existen vicios que ameriten la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los oficios CLAS-700-2002 y CLAS-940-2002 (Ver folios 54 a 71 del expediente administrativo).
7. Mediante resolución n.° 778-2006 de las 8:30 horas del 3 de mayo del 2006, el entonces Ministro de Hacienda acoge las recomendaciones contenidas en el informe dicho, y procede a remitir el expediente administrativo a esta Procuraduría, solicitando se emita el dictamen que corresponde de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para determinar la existencia del vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en la emisión de los oficios CLAS-700-2002 y CLAS-940-2002 (Sin foliatura)
Este Órgano Asesor conoció, hace algunos meses, una gestión similar a la que nos ocupa, en la cual se discutía la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos que reconocieron el pago de una compensación económica originada en la prohibición prevista en el artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
En esa oportunidad indicamos que la prohibición prevista en el artículo 123 de referencia, no lleva implícito el reconocimiento de compensación económica alguna, por lo que los actos que acordaron el pago de esa compensación adolecen de una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta. Nos referimos al dictamen C-336-2005 del 27 de setiembre de 2005, cuya transcripción -casi total- realizaremos de seguido:
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública:
<<1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.
Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199. (…)>>.(Lo destacado es nuestro).
Ahora bien, por razones obvias, hemos determinado que las disposiciones del artículo 173 transcrito tienen como objeto regular la nulidad de <<actos declaratorios de derechos>>; por lo que no resultan aplicables a actos de distinta naturaleza. Es por ello que cobra particular importancia el concepto <<acto declaratorio de derechos>>.
Por lo expuesto, podemos afirmar que el acto declaratorio de derechos es un acto administrativo definitivo, es decir, decisorio e imperativo, y además favorable, porque produce un efecto jurídico positivo en la esfera jurídica del administrado, en el tanto le reconoce u otorga un derecho, una facultad o le libera de una limitación, deber o gravamen. Y es casualmente en función de ese administrado, y en aras de asegurarle el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa -que comprende el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y el derecho a impugnar la decisión administrativa-, que se establece el carácter garantista del procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, porque sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado (Véanse al respecto las resoluciones N°s 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003, ambas de la Sala Constitucional, entre otras muchas).
<<Aquellos actos administrativos que tienen un destinatario externo pueden afectar a éste de dos maneras diferentes: favoreciéndolo, con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad, un plus de titularidad o de actuación, liberándole de una limitación, de un deber, de un gravamen, produciendo, pues, un resultado ventajoso para el destinatario; o bien segunda hipótesis, restringiendo su patrimonio jurídico anterior, imponiéndole una obligación o una carga nuevas, reduciendo, privando o extinguiendo algún derecho o facultad hasta entonces intactos. Los primeros son los actos favorables o ampliatorios de derechos y facultades (…); los segundos actos de gravamen o limitativos>> (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. "Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Novena Edición, Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, pág. 560).
Ahora bien, según lo ha establecido nuestra jurisprudencia administrativa, en el caso de restricciones al ejercicio liberal de profesiones -entiéndase prohibición-, en razón de régimen de incompatibilidades en el empleo público, no se está en presencia de actos declarativos de derechos, sino más bien de <<actos de gravamen>>, por cuanto reducen, privan o extinguen algún derecho o facultad de los administrados, hasta entonces intactos, y que cuando afecten a derechos sustanciales, deben legitimarse en preceptos de rango de ley. Razón por la cual, el trámite garantista previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como el mencanismo propio de autotutela administrativa, es decir, la anulación en sede administrativa, no es aplicable en estos casos.
No obstante lo expuesto, consideramos que en el presente caso, si bien resulta ostensible que el acto administrativo mediante el cual se declaró afecto a la prohibición el cargo que ocupa la señora XXX, es el mismo que le concedió el reconocimiento del 65% de su salario base por concepto de compensación (oficio CLASS-009-2003 de fecha 07 de enero de 2003, emitido por la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda), lo cierto es que nos encontramos frente a un supuesto diferente al analizado en casos precedentes. De seguido explicamos porqué.
Partiendo de esa premisa conceptual -insistimos, distinta a la de los precedentes administrativos aludidos-, debemos admitir, en segundo término, que nos encontramos frente a un acto administrativo de contenido o efecto mixto; es decir, un acto que siendo aparentemente gravamen (afectación al régimen de incompatibilidades -prohibición de ejercer profesiones liberales-), produce algún efecto positivo (reconocimiento de la compensación económica por concepto de prohibición al ejercicio profesional) por el que el particular ha visto ampliada su esfera jurídica; lo que lo convierte en gravamen y parcialmente favorable. Véase que la decisión administrativa materializada en aquél acto no tiene un mero contenido gravamen, sino que produce un importante efecto favorable o declarativo de derecho para el administrado.
Recientemente la propia Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido, en lo que interesa, que: <<(...) El acto que declara a un servidor determinado, afecto a una prohibición, aunque como consecuencia traiga consigo una compensación económica, no es un acto exclusivamente declarativo de derechos, porque también impone obligaciones. Se trata más bien, de un acto mixto que declara una prohibición concreta en perjuicio del funcionario y a su vez le compensa con un beneficio económico (...)>> (Resolución Nº 000210-F-2005 de las 09:30 horas del 7 de abril de 2005).
Es claro que la intervención que como contralor de legalidad le otorga el numeral 173 de la LGAP a la Procuraduría General, configura sin duda alguna una garantía más para el administrado en casos como el presente, en que la Administración pretende ir contra sus propios actos declaratorios de derechos en sede administrativa, pues en tal sentido el artículo 176 inciso 6) de dicho cuerpo legal categóricamente dispone que: <<La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199>>.
Por ello, es importante recordar que este tipo de nulidad se caracteriza por ser fácilmente perceptible, pues <<está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate>> (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992). En otras palabras, esta nulidad no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino que es aquella que es patente y notoria, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis (ver entre otros muchos, C-200-83 del 21 de junio de 1983, C-019-87 de 27 de enero de 1987, C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-194-91 de 3 de diciembre de 1991, C-104-92 de 3 de julio de 1992, C-045-93 de 30 de marzo de 1993, C-165-93 de 18 de noviembre de 1993, C-037-95 de 27 de febrero de 1995, C-051-96 de 28 de marzo de 1996, C-047-2000 de 29 de febrero del 2000, C-055-2000 de 20 de marzo del 2000, C-109-2000 de 17 de mayo del 2000, C-126-2000 de 2 de junio del 2000, C-007-2002 de 8 de enero del 2002, C-130-2002 de 4 de junio del 2002, C-205-2002 de 14 de agosto del 2002, C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del 2003, C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003 y C-089-2005 del 01 de marzo del 2005).
<<IV.- La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones publicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, ‘evidente y manifiesta’. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna (...)>>. (Voto Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo del 2003, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar, pueden consultarse las sentencias Nº 458-90 y 1563-91 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991, 2004-01003, 2004-01005 y 2004-01831 op. cit. de ese Alto Tribunal).
Nuestra jurisprudencia administrativa, así como la constitucional, han sido contundentes en señalar que toda regulación que se pretenda del derecho fundamental al ejercicio liberal de la profesión -conjunción armónica de los artículos 46 y 56 constitucionales-, que incida y condicione su disfrute o ejercicio efectivo, debe legitimarse o bien fundamentarse en preceptos normativos de rango de ley -en sentido formal y material-; esto es, lo que la doctrina ha denominado <<actos gravamen>> (Dictámenes C-054-2000, C-055-2001 y C-209-2002; Pronunciamientos O.J.-123-2001, O.J.-105-2002, O.J.-088-2003, entre otros; así como las resoluciones Nºs 2508-94 de las 10:27 horas del 27 de mayo de 1994, 1626-97 de las 15:21 horas del 18 de mayo de 1997 y 7123-98 de 16:33 horas del 6 de octubre de 1998, de la Sala Constitucional).
Lo anterior se ajusta plenamente a las construcciones modernas del principio de legalidad o juridicidad administrativa, que apuntan a la llamada <<vinculación positiva>>, según la cual <<no se admite ningún poder jurídico a favor de la Administración Pública, que no sea desarrollo de una atribución normativa precedente>> (DROMÍ, Roberto. “El procedimiento administrativo”. Primera reimpresión, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pág. 214); es decir, aquélla sólo puede hacer lo que está permitido expresamente.
<<Artículo 123.- Limitaciones al ejercicio de otras funciones
b. (…)>>.
<<Artículo 29.- Subsistemas
Asimismo, el Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa se concebirá como un sistema complementario>>.
El artículo 30 de dicha ley define el Subsistema de Presupuesto -que es el que aquí interesa- de la siguiente forma:
<<Artículo 30.- Definición
El Subsistema de Presupuesto comprende los principios, las técnicas, los métodos y procedimientos empleados, así como los órganos participantes en el proceso presupuestario>>.
Obsérvese que la ley no menciona cada uno de los órganos que forman parte del Subsistema de Presupuesto, sino que utiliza un criterio objetivo para definirlo. En todo caso, al indicarse que se encuentran comprendidos dentro de ese Subsistema <<los órganos participantes en el proceso presupuestario>>, debe entenderse (salvo criterio en contrario de la Contraloría General de la República) que las Unidades Financieras de cada ente u órgano del sector público forman parte del citado Subsistema y que los funcionarios que prestan sus servicios en dichas unidades -incluyendo a los Oficiales Presupuestales, como jefes de dichas Unidades- están afectos a la prohibición que aquí se analiza.
<<Artículo 21.- Unidades Financieras. En cada órgano componente de la Administración Central, existirá una Unidad encargada de la administración financiera, que dependerá administrativamente de la jerarquía formal del órgano de que se trate, y técnicamente del Ministerio de Hacienda>>.
<<Artículo 22.- Responsabilidades. Será responsabilidad de las Unidades Financieras a que se refiere el artículo anterior, el adecuado y oportuno cumplimiento de todas las etapas relacionadas con la gestión de los recursos financieros del órgano del que forman parte, que son: programación, formulación, ejecución, control y evaluación presupuestaria:
i) Las demás que establezca la legislación vigente y otras disposiciones complementarias emitidas por los órganos competentes>>.
En consecuencia, debemos ser claros en advertir que la nulidad de pleno derecho declarada en este caso no comporta una variación del contenido gravamen o limitativo de derechos del acto impugnado, en cuanto declara afecto al régimen de incompatibilidades de la función pública, y más concretamente a la prohibición del ejercicio profesional, el cargo ocupado por la señora XXX; el cual debe ser mantenido como válido y eficaz, máxime cuando este logra la finalidad querida por el legislador (artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001).” (El subrayado es nuestro).
En el caso que nos ocupa, el análisis que recién se ha citado tiene perfecta coincidencia con la situación particular de los actos administrativos dictados a favor de la señora XXX, específicamente, en el vicio que representa considerar que el artículo 123 de la ley n.° 8131 autoriza por sí mismo el pago de una compensación económica por la prohibición que en él está prevista.
Así, el oficio CLAS-700-2002, en cuanto reconoce un 65% sobre el salario base por concepto de compensación económica, quebranta el mandato contenido en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, puesto que no hay sustento normativo para autorizar el pago de ese sobresueldo por la prohibición que establece el tantas veces citado artículo 123 de la ley n.° 8131. Lo anterior vicia el elemento motivo del acto, y se traduce, a su vez, en una afectación del elemento contenido (artículo 132 de la Ley General ya citada), puesto que, como se ha reiterado, el sobresueldo cuyo pago se autorizó, no encuentra respaldo en norma alguna del ordenamiento jurídico. Por último, el fin del acto administrativo (artículo 131 de la Ley General) se ve afectado, puesto que la distorsión de los anteriores elementos reseñados tornan en cuestionable que el acto efectivamente sea conforme al interés público.
Destacamos que el oficio CLAS-940-2002, en el que se reconoce una diferencia salarial retroactiva por el período de vigencia de la ley n.° 8131 durante el cual no se pagó la compensación económica que se menciona en el párrafo precedente, ostenta los mismos vicios reseñados, siendo que se trata de una consecuencia, improcedente por demás, de los defectos apuntados sobre el acto que reconoció la compensación económica que se viene comentando.
De suerte tal que, al pronunciarnos positivamente sobre la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad, nuestro criterio alcanza a los dos actos cuestionados. Para concluir, resaltamos el hecho de que la interpretación del artículo 123 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos ha permitido, en otro caso, reiterar la necesaria distinción entre la norma que impone la restricción (prohibición) y la que reconoce una retribución (o compensación económica) por esa restricción (que igualmente debe ser contenida en norma de rango legal). Al efecto, remitimos a la opinión jurídica número OJ-190-2003, emitida por esta Procuraduría el 13 de octubre del 2003. Dicho pronunciamiento revela que se ha mantenido una línea interpretativa consecuente sobre la existencia de la distinción apuntada.
De conformidad con lo establecido en el artículo 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable, a fin de que se proceda a declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de los actos administrativos contenidos en los oficios CLAS-700-2002 del 23 de mayo del 2002 y CLAS-940-2002 de 5 de agosto del 2002, relativos al reconocimiento de un 65% por concepto de compensación económica por prohibición y el pago de las diferencias salariales derivadas de dicho concepto, a la funcionaria XXX, portadora de la cédula de identidad número XXX.
Cabe advertir al señor Ministro que de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el ejercicio de la potestad anulatoria de este tipo de actos debe realizarse dentro del plazo de cuatro años contados desde la fecha en que fue dictado el acto. Lo anterior significa que en este caso, dicha potestad debe ejercerse antes del 23 de mayo del 2006.
Julio César Mesén Montoya Yetty Hernández Orias
Jcmm/yho/dahs

References: artículo 123
 artículo 173
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 173
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 173
 artículo 199
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 176
 artículo 199
 artículo 30
 artículo 123
 artículo 133
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 173
 artículo 173