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Timestamp: 2017-10-20 05:06:48+00:00

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T.A.R. Puglia Bari, Sezione I, 22 settembre 2016
La pendenza in Cassazione di un ricorso circa un rapporto pregiudiziale condizionante afferente l’accertamento del diritto reale di proprietà sull’immobile oggetto di provvedimento amministrativo, permette al giudice amministrativo di ricorrere alla sospensione facoltativa ex art. 337 c.p.c?
SENTENZA N. 1128
Va anzitutto chiarito che secondo l’orientamento ormai prevalente della Corte di Cassazione e condiviso dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Tar Lazio, Roma, Sez. II, 9.2.2016 n. 1876; Consiglio di Stato, Sez. VI, 15.09.2015, n. 4283) “quando fra due giudizi esiste rapporto di pregiudizialità, e quello pregiudicante sia stato definito con sentenza non passata in giudicato, è possibile la sospensione del giudizio pregiudicato - salvo nel caso in cui la sospensione sia imposta da una disposizione specifica fino al passaggio in giudicato - soltanto ai sensi dell’art. 337 cod. proc. Civ.”, ovverosia con sospensione facoltativa (cfr. Cassazione Civile, Sez. VI , 18 marzo 2014, n. 6207) e non obbligatoria ex art. 295 c.p.c.. Questa Sezione ritiene, tuttavia, di non poter pronunciare la sospensione facoltativa del giudizio, atteso che siffatto incidente processuale postula, come la giurisprudenza di legittimità ha più volte posto in luce, che il Giudice del rapporto pregiudicato operi un implicito disconoscimento dell’autorità della sentenza non passata in giudicato resa sul rapporto pregiudicante e nella fattispecie fatta oggetto di ricorso per Cassazione (in tal senso cfr. Cassazione Civile, Sez. VI , 5 novembre 2012, n. 18968, secondo cui “il secondo giudizio non è soggetto alla sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c., in attesa che si formi, nel primo giudizio, il giudicato” sul rapporto pregiudiziale pregiudicante “bensì alla sospensione discrezionale ex art.337 c.p.c., che il giudice del secondo giudizio può disporre ove non intenda riconoscere l'autorità della sentenza impugnata”). Dunque, se in una causa occorre applicare l’autorità di una sentenza pronunciata in un'altra controversia (ma non ancora passata in giudicato), il giudice può optare per due strade: conformarsi ad essa oppure, nell’esercizio di una facoltà assolutamente discrezionale, sospendere il processo, in attesa del passaggio in giudicato della sentenza già resa tra le parti (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 21.7.2016, n. 3520). Le Sezioni Unite (cfr. sentenza n. 10027 del 19.6.2012) hanno definitivamente aderito a tale soluzione in quanto essa assicura meglio la tutela giurisdizionale del privato, non obbligando il giudice della causa pregiudicata a sospendere senz'altro il processo, ma consentendogli di valutare discrezionalmente l'incidenza della decisione impugnata sulla lite condizionata. Nel caso in esame, in relazione alla pendenza in Cassazione del ricorso sul rapporto pregiudiziale condizionante afferente l’accertamento del diritto reale di proprietà sull’immobile, premesso che non ricorre un caso di sospensione necessaria, il Collegio ritiene di non ricorrere alla sospensione facoltativa ex art. 337 c.p.c., condividendo le conclusioni cui è giunta la Corte d’Appello di Lecce in merito al rapporto pregiudiziale, come si illustrerà nel prosieguo.
Con ricorso notificato in data 7/2/1990 e depositato in data 20/2/1990, la Curia Generalizia e la Curia Provincializia dell'Ordine Carmelitano dell'Antica Osservanza adivano il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari onde ottenere la pronuncia indicata in oggetto.
Ai fini di una migliore comprensione dei fatti di causa, giova premettere che:
- come è noto, i benefici ecclesiastici erano istituti giuridici di diritto feudale e consistevano, in estrema sintesi, in dotazioni patrimoniali costituite a fianco di un ufficio ecclesiastico, allo scopo di garantire il sostentamento del clero;
- la legge 20.5.1985, n.222, attuando nel nostro ordinamento le norme concordate tra la Commissione Paritetica Stato Italiano e la Santa Sede con il Protocollo del 15.11.1984 sugli Enti e sui Beni Ecclesiastici, prevedeva l'erezione di un Istituto Interdiocesano per il Sostentamento del Clero (d'ora in poi, I.I.S.C. o Istituto) a livello centrale e a livello di circoscrizione diocesana ovvero interdiocesana;
- con il decreto di erezione dell'Istituto dovevano essere elencati tutti i “benefici ecclesiastici” delle diocesi estinti ope legis, con conseguente trasferimento dei diritto dei loro patrimoni all'Istituto;
- tutte le determinazioni dell'autorità canonica in merito all'estinzione e alla successione nei rapporti attivi e passivi facenti capo ai benefici estinti, nonché all'acquisizione da parte delle diocesi e parrocchie della personalità giuridica civile, dovevano essere recepiti con decreto del Ministro dell'Interno avente efficacia civile.
Nella fattispecie in esame, esponevano i ricorrenti di essere esclusivi proprietari del complesso immobiliare sito in Taranto alla via De Cesare, 37, nel quale alloggiava la Comunità Religiosa dei Padri Carmelitani addetta al servizio della Parrocchia SS. Crocifisso di Taranto.
A comprova del possesso dell’immobile a titolo di proprietà, depositavano la convenzione stipulata tra l'Arcivescovo di Taranto ed il Procuratore Generale dell'Ordine Carmelitano in data 29.11.1905 (ove si affermava: “la Casa avrà titolo legale di Parrocchia ma è di assoluta ed esclusiva proprietà dell’Ordine carmelitano”), gli atti catastali, ipotecari, le dichiarazioni dei redditi e i contratti di locazione stipulati, un’attestazione del Prefetto di Taranto del 17.10.1957, nonché le sentenze del Pretore di Taranto del 28.11.1986 e del Tribunale di Taranto del 13.5.1989, passate in giudicato.
Con decreto del Vescovo Diocesano di Taranto del 25.10.1985, veniva eretto l'Istituto Interdiocesano per il sostentamento del Clero delle Diocesi di Taranto e Castellaneta e contestualmente venivano estinti tutti i benefici ecclesiastici ricadenti nell’ambito territoriale di competenza.
Con decreto del Ministero degli Interni del 20.12.1985 veniva attribuita personalità giuridica civile all'Istituto e si rinviava ad un successivo decreto per il riconoscimento del provvedimento canonico di elencazione dei benefici ecclesiastici estinti.
Senonché, con decreto del 13/5/1986 il Vescovo di Taranto e Castellaneta includeva tra i beni di natura beneficiaria estinti ope legis il complesso immobiliare sito in Taranto alla via De Cesare, 37. Con decreto del 25.6.1986 (“estinzione di 78 enti ecclesiastici della diocesi di Taranto”) pubblicato in G.U. il 10.7.1986, il Ministero dell'Interno riconosceva efficacia civile al citato decreto vescovile del 13.5.1986, ai sensi dell’art. 28 della L. n. 222/1985.
Con atto del 30.11.1989, l'Istituto Interdiocesano per il Sostentamento del Clero otteneva la trascrizione catastale dei beni indicati in proprio favore, dichiarando che solo erroneamente l’immobile risultava catastalmente di proprietà dei Padri Carmelitani.
Del contenuto dei predetti decreti ministeriali i ricorrenti acquisivano conoscenza solo a seguito della comunicazione inviata dal Vescovo di Taranto in data 10.1.1990 al Parroco della Parrocchia SS. Crocifisso, notiziandolo del contenuto del proprio decreto n. 63 del 31.10.1989 con cui aveva proceduto al ritrasferimento alla Parrocchia di parte dei beni del ricorrente, già trasferiti all'I.I.S.C. con il citato decreto del 13.5.1986, e chiedendone la trascrizione presso la Conservatoria dei registri immobiliari.
Il decreto veniva opposto dal suddetto Parroco, nonché dal Superiore di Bari e dal rappresentante legale dell’Ordine dei Carmelitani ai sensi del Can. 1734 C.J.C..
Nonostante l’opposizione avanzata, con raccomandata del 16.1.1990 l'Istituto comunicava al Parroco della Parrocchia del SS. Crocifisso di Taranto l'avvenuta trascrizione della proprietà dell'intero immobile in virtù del decreto vescovile del 13.5.1986, informandolo altresì di aver richiesto ai conduttori dei locali affittati l'accreditamento dei canoni in proprio favore con decorrenza 15.1.1990.
Nei confronti di tale decreto veniva altresì proposta opposizione ex Can. 1734 C.J.C..
Ciò premesso in punto di fatto, i ricorrenti domandavano al Collegio l'annullamento dei decreti del Ministero degli Interni in epigrafe indicati per le seguenti ragioni:
- “violazione e falsa interpretazione dell'art.28, 1° e 3° comma L. 20/5/1985 n.222”;
- “eccesso di potere, travisamento della causa e dei fatti presupposti, omessa considerazione dello stato di proprietà dei beni appartenenti all'istante, omessa istruttoria”, in quanto il Ministero degli Interni aveva riconosciuto efficacia civile ai decreti vescovili senza esercitare il potere di controllo sulla legittimità e regolarità degli atti dell’Autorità Ecclesiastica e, dunque, senza verificare l’esattezza degli atti presupposti, così trascurando i titoli legittimi di proprietà dei ricorrenti ed ammettendo per converso la sussistenza di un beneficio parrocchiale mai sorto. Il dovuto controllo da parte del Ministero avrebbe evidenziato la natura non beneficiaria dello stabile de quo e la proprietà piena ed esclusiva in capo all'Ordine dei Carmelitani.
I ricorrenti avanzavano altresì istanza sospensiva deducendo il grave ed irreparabile danno giuridico ed economico arrecato dai provvedimenti gravati, in quanto i conduttori dei locali dell'immobile erano stati invitati a versare le “pigioni” direttamente all'I.I.S.C..
Nella camera di consiglio del 7.3.1990 si costituiva in giudizio il Ministero degli Interni ed il Collegio accoglieva l’istanza cautelare con ordinanza n. 236/1990, rilevando la sussistenza dei danni gravi ed irreparabili richiesti dall’art. 21 della L. n. 1034/1971.
Nei confronti di tale provvedimento, l’I.I.S.C. e l’Ordinario diocesano per l’Archidiocesi di Taranto avanzavano ricorso in appello, rigettato con ordinanza del Consiglio di Stato n. 620 del 12.6.1990.
Con memoria depositata in data 8.3.1990, si costituiva in giudizio la Parrocchia del SS. Crocifisso di Taranto in persona del Parroco p.t. con intervento ad adiuvandum.
In data 25.5.1990, si costituivano in giudizio l'Istituto Interdiocesano per il sostentamento del Clero delle diocesi di Taranto e Castellaneta e l’Ordinario Diocesano per l’Archidiocesi di Taranto, chiedendo il rigetto del ricorso in quanto inammissibile ed infondato.
In vista dell’udienza di discussione del 17.4.1991, i ricorrenti depositavano memoria difensiva insistendo sulle ragioni esplicate nel ricorso, chiedendo altresì la sospensione del giudizio ex art. 295 c.p.c. in ragione dell'instaurazione dinanzi al Tribunale di Taranto di un giudizio civile volto all’accertamento del diritto di proprietà sull’intero immobile in capo agli stessi, o, in subordine, la declaratoria di intervenuto acquisto per usucapione.
A tal fine evidenziavano il rapporto di pregiudizialità e di connessione sussistente tra il giudizio civile e quello amministrativo, posto che dalla definizione del giudizio civile dipendeva la risoluzione delle questioni sottoposte al vaglio del Collegio, derivando l’illegittimità degli atti impugnati esclusivamente dalla mancata considerazione da parte del Ministero degli Interni dello status proprietatis dell’immobile.
Con memoria del 6.4.1991, l’I.I.S.C. contestava le censure sollevate dal ricorrente, deducendo in primo luogo l’inammissibilità del ricorso per:
- tardività, in quanto i provvedimenti gravati erano stati emanati quattro anni prima la proposizione del ricorso e la conoscenza degli stessi doveva ritenersi legata alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del decreto di erezione degli Istituti per il sostentamento del clero, posto che l’estinzione dei benefici ecclesiastici era concomitante. Per di più, assumeva che i ricorrenti erano venuti a conoscenza dei provvedimenti quanto meno in data 2.1.1986, allorché l'I.I.S.C. aveva indirizzato una lettera al Parroco del SS. Crocifisso precisando che “nell’ordinamento canonico dalla stessa data i beni costituenti la dote del beneficio estinto sono trasferiti ipso jure in proprietà dell’Istituto medesimo”;
- difetto di giurisdizione in favore dell’ordinamento canonico, disputando le parti sulla natura beneficiale della c.d. canonica eretta e ricostruita su suolo donato dal Comune di Taranto con l’espressa clausola investente la futura costruzione di una sua subordinazione all’interesse della Parrocchia, o tuttalpiù del giudice ordinario, per quanto concernente l’accertamento del diritto di proprietà sullo stabile.
Nel merito l'Istituto sosteneva l’assoluta infondatezza della pretesa sostanziale dei ricorrenti, in quanto la natura “beneficiaria” dell’immobile di via De Cesare 37 proveniva dalla “cessione obmodale in perpetuo” operata dal Comune di Taranto in favore dell’Arcivescovo di Taranto della Chiesa di S. Teresa nel 1895 “per uso parrocchia” e dalla successiva cessione del suolo limitrofo (di estensione pari a mq 473,55) per la costruzione della casa parrocchiale.
L’Arcivescovo, infatti, aveva convenuto con il Priore generale dei P.P. Carmelitani dell’Antica osservanza l’affidamento dell’erigenda parrocchia nella chiesa di S. Teresa al Borgo ai Padri Carmelitani, commettendo l’amministrazione spirituale e temporale della Parrocchia in perpetuum, con tutte le pertinenze.
Contestavano inoltre la validità della convenzione del 1905 tra l’Arcivescovo e l’ordine religioso, depositata dai ricorrenti, con cui veniva pattuito che la Casa avrebbe avuto titolo legale di Parrocchia, pur essendo di assoluta ed esclusiva proprietà dell’Ordine carmelitano, difettando:
- il nomen verum del documento, mai annoverato nell’Archivio della Curia arcivescovile di Taranto e ricevuto dall’Arcivescovo di Taranto solo nel 1967, privo di alcuna forma di autenticazione della sottoscrizione sulla prima pagina;
- il nomen bonum, poiché ad ogni modo la volontà vescovile non avrebbe potuto incidere sulla destinazione vincolata della cessione.
Con sentenza interlocutoria n. 290 del 15/5/1991, il T.A.R. Puglia rinviava la propria decisione domandando al Ministero degli Interni un’integrazione documentale concernente:
- l’erezione e il riconoscimento civile della Parrocchia SS. Crocifisso di Taranto e dei relativi benefici, ove esistenti;
- gli atti istruttori compiuti dall’Amministrazione al fine di verificare la regolarità della documentazione prodotta dagli organi ecclesiastici in merito all’elenco dei benefici estinti;
- una relazione in merito all’attività di ricognizione e valutazione svolta circa l’appartenenza al beneficio parrocchiale del SS. Crocifisso del complesso immobiliare.
In data 9.7.1991 il Ministero ottemperava all’ordinanza istruttoria premettendo che, a proprio avviso, la Parrocchia del SS. Crocifisso era stata riconosciuta beneficio parrocchiale nella Chiesa di Santa Teresa al Borgo con R.D. 29.10.1898, in quanto, nonostante nel suddetto decreto fosse stato adoperato il termine “parrocchia”, questo doveva interpretarsi alla stregua di “beneficio parrocchiale” per costante interpretazione amministrativa e giurisprudenziale.
Successivamente, con donazione del 19.2.1990, il Comune di Taranto aveva concesso gratuitamente al parroco del SS. Crocifisso un terreno al fine di costruirvi un edificio per il servizio della chiesa parrocchiale ed anch’esso, dunque, doveva ritenersi di natura beneficiale.
Si evidenziava, altresì, come il decreto ministeriale di riconoscimento civile della “elencazione” fatta dal Vescovo si configurasse come atto effettivamente meramente ricognitivo e che pertanto nessun atto istruttorio era mai stato compiuto dal Ministero al fine di verificare la regolarità della documentazione prodotta dalle autorità ecclesiastiche, se non l’accertamento della natura beneficiaria degli enti estinti.
Con istanze depositate in data 25.1.2002, 9.11.2006 e 8.11.2007 i ricorrenti ed il controinteressato domandavano congiuntamente il rinvio dell’udienza di discussione, stante la necessità di attendere l’esito del giudizio civile pendente tra le parti dinanzi al Tribunale di Taranto, ove si controverteva dell’accertamento della proprietà del complesso immobiliare del presente giudizio, ovvero dell’intervenuto usucapione.
In subordine, le parti domandavano al Collegio la sospensione del giudizio nelle more della decisione del giudice civile.
Con ordinanza n. 1142 del 12.12.2007, il Collegio riconosceva la stretta dipendenza e consequenzialità logica tra la controversia pendente e il giudizio dinanzi il Tribunale di Taranto e pertanto disponeva la sospensione del giudizio amministrativo ai sensi e per gli effetti degli artt. 295 e 298 c.p.c. “sino alla definizione del giudizio civile al momento ancora pendente tra le parti dinanzi al Tribunale di Taranto iscritto sub n.1160/1990 del Ruolo Generale Civile”.
Il giudizio civile dinanzi il Tribunale di Taranto terminava con sentenza n. 539 del 26.4.2007, rigettando le domande di accertamento del diritto di proprietà sull’immobile in capo alla Curia Generalizia dell’Ordine Carmelitano dell’Antica osservanza e della Curia Provincializia di Bari della Provincia Napoletana dei Carmelitani dell’Antica osservanza; in seguito, la pronuncia veniva riformata dalla Corte d’Appello di Lecce, Sezione distaccata di Taranto, con pronuncia n. 239 del 30.9.2011, dichiarando in favore degli odierni ricorrenti l’acquisto per usucapione della proprietà del fabbricato.
Fissata udienza pubblica per il 6.7.2016, in data 19.5.2016 i ricorrenti ed il controinteressato chiedevano congiuntamente un ulteriore rinvio sino all’esito del giudizio dinanzi la Corte di Cassazione in merito all’accertamento del diritto di proprietà dell’immobile in questione e, in subordine, la conferma della sospensione disposta con l’ordinanza n. 1142/2007.
I ricorrenti producevano memoria conclusiva in data 3.6.2016, ribadendo tutte le censure avanzate e contestando le eccezioni sollevate da controparte, sottolineando altresì come la causa di sospensione evidenziata nella predetta ordinanza non fosse cessata, stante la pendenza del giudizio in Corte di Cassazione.
Con memoria del 4.6.2016, l'I.I.S.C. insisteva per la declaratoria di inammissibilità del ricorso ed, in via subordinata, per il suo rigetto nel merito, in quanto infondato.
All’udienza del 6.7.2016, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.
In via preliminare, l’istanza di ulteriore rinvio dell’udienza di discussione deve essere respinta.
Il Collegio condivide l’orientamento ribadito dalla Quinta sezione del Consiglio di Stato, con la pronuncia n. 700 del 22.2.2016, secondo il quale nell’ordinamento giuridico processuale vigente non esiste norma giuridica o principio ordinamentale che attribuisca alle parti in causa il diritto al rinvio della discussione del ricorso e il conseguente passaggio in decisione, in quanto le stesse hanno solo la facoltà di illustrare le ragioni che potrebbero giustificare il differimento, ma la decisione finale in ordine ai concreti tempi della decisione spetta comunque al giudice; tanto in quanto la richiesta di rinvio della trattazione di una causa deve trovare il suo fondamento giuridico in gravi ragioni idonee ad incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite. Il principio dispositivo, in virtù del quale le parti hanno la disponibilità dell’oggetto del processo, non può, dunque, estendersi al punto da ritenere che le parti possano decidere se e quando la causa possa essere decisa; tanto in quanto nel sistema della giustizia amministrativa non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione interessi pubblici (cfr., in senso conforme, T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 10.2.2016, n. 41).
Il Collegio ritiene che non vi siano ragioni per rinviare ulteriormente la decisione del presente ricorso, pendente dinanzi questo Ufficio da ben ventisei anni, sia per le problematiche organizzative che una simile pendenza determina, sia per tutelare - per quanto possibile, dato il lasso di tempo già trascorso - il valore tutelato dall’art. 111 della Costituzione in relazione alla ragionevole durata del processo.
Pur se è indubbio che, nel caso di specie, tale valore subisca un pesante condizionamento ed una significativa rimodellazione riduttivista in conseguenza della natura istituzionale dei soggetti coinvolti nella controversia, tale da rendere profondamente privo di significato e quasi indifferente, per gli stessi, il significativo lasso di tempo trascorso, cionondimeno la ragionevole durata del processo costituisce interesse processuale tanto delle parti quanto dell’Ufficio e da quest’ultimo deve essere attivamente tutelato, anche nell’interesse del regolare e fisiologico funzionamento dell’Amministrazione della Giustizia.
Le motivazioni addotte a sostegno dell’istanza delle parti volta ad ottenere un ulteriore rinvio, che è stata ad ogni modo accolta numerose volte nel corso degli anni in relazione al diverso grado di maturazione dei fatti di causa, risiedono unicamente della pendenza del giudizio civilistico volto all’accertamento del diritto di proprietà dell’immobile sito in Taranto alla via De Cesare 37, definito con sentenza della Corte d’Appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, n. 239 del 30.9.2011, ad oggi impugnata dinanzi la Suprema Corte di Cassazione.
Con ordinanza n. 1142 del 12.12.2007 il Collegio dispose la sospensione del presente giudizio ai sensi e per gli effetti degli artt. 295 e 298 c.p.c. “sino alla definizione del giudizio civile al momento ancora pendente tra le parti dinanzi al Tribunale di Taranto iscritto sub n.1160/1990 del Ruolo Generale Civile”, rilevato il rapporto di pregiudizialità sussistente tra i due giudizi; tanto in quanto l’accertamento del diritto di proprietà in capo ai ricorrenti avrebbe automaticamente comportato l’illegittimità dei provvedimenti amministrativi in tal sede impugnati per difetto di istruttoria.
Ciò premesso, in primo luogo il Collegio ritiene che sia cessata la causa di sospensione alla base dell’ordinanza n. 1142/2007, in quanto espressamente riferita non al passaggio in giudicato della sentenza che avrebbe definito la controversia, bensì alla definizione del giudizio dinanzi il Tribunale di Taranto, conclusosi con sentenza n. 539 del 26.4.2007.
La questione, dunque, attiene la sussistenza o meno dell’obbligo per questo Ufficio di attendere il passaggio in giudicato della pronuncia che definirà la lite al termine del giudizio in Corte di Cassazione.
A tal fine si rende necessario verificare se nella fattispecie in esame sia applicabile l'istituto processuale della sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c., secondo cui “il giudice dispone che il processo sia sospeso in ogni caso in cui egli stesso o altro giudice deve risolvere una controversia, dalla cui definizione dipende la decisione della causa”.
Giova ricordare che l'ampiezza del rinvio operato dall'art.79 c.p.a alla sospensione del processo come disciplinata dal c.p.c. comporta l'applicabilità dell'intera gamma delle disposizioni che governano la materia, non solo dell'art. 295 c.p.c. (in tema di sospensione necessaria, espressamente richiamato dall'art. 79, comma 3, del c.p.a.), ma anche dell'art. 337 c.p.c. che disciplina la sospensione facoltativa.
Al riguardo va anzitutto chiarito che secondo l’orientamento ormai prevalente della Corte di Cassazione e condiviso dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Tar Lazio, Roma, Sez. II, 9.2.2016 n. 1876; Consiglio di Stato, Sez. VI, 15.09.2015, n. 4283) “quando fra due giudizi esiste rapporto di pregiudizialità, e quello pregiudicante sia stato definito con sentenza non passata in giudicato, è possibile la sospensione del giudizio pregiudicato - salvo nel caso in cui la sospensione sia imposta da una disposizione specifica fino al passaggio in giudicato - soltanto ai sensi dell’art. 337 cod. proc. Civ.”, ovverosia con sospensione facoltativa (cfr. Cassazione Civile, Sez. VI , 18 marzo 2014, n. 6207) e non obbligatoria ex art. 295 c.p.c..
Questa Sezione ritiene, tuttavia, di non poter pronunciare la sospensione facoltativa del giudizio, atteso che siffatto incidente processuale postula, come la giurisprudenza di legittimità ha più volte posto in luce, che il Giudice del rapporto pregiudicato operi un implicito disconoscimento dell’autorità della sentenza non passata in giudicato resa sul rapporto pregiudicante e nella fattispecie fatta oggetto di ricorso per Cassazione (in tal senso cfr. Cassazione Civile, Sez. VI , 5 novembre 2012, n. 18968, secondo cui “il secondo giudizio non è soggetto alla sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c., in attesa che si formi, nel primo giudizio, il giudicato” sul rapporto pregiudiziale pregiudicante “bensì alla sospensione discrezionale ex art.337 c.p.c., che il giudice del secondo giudizio può disporre ove non intenda riconoscere l'autorità della sentenza impugnata”).
Dunque, se in una causa occorre applicare l’autorità di una sentenza pronunciata in un'altra controversia (ma non ancora passata in giudicato), il giudice può optare per due strade: conformarsi ad essa oppure, nell’esercizio di una facoltà assolutamente discrezionale, sospendere il processo, in attesa del passaggio in giudicato della sentenza già resa tra le parti (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 21.7.2016, n. 3520).
Le Sezioni Unite (cfr. sentenza n. 10027 del 19.6.2012) hanno definitivamente aderito a tale soluzione in quanto essa assicura meglio la tutela giurisdizionale del privato, non obbligando il giudice della causa pregiudicata a sospendere senz'altro il processo, ma consentendogli di valutare discrezionalmente l'incidenza della decisione impugnata sulla lite condizionata.
Nel caso in esame, in relazione alla pendenza in Cassazione del ricorso sul rapporto pregiudiziale condizionante afferente l’accertamento del diritto reale di proprietà sull’immobile, premesso che non ricorre un caso di sospensione necessaria, il Collegio ritiene di non ricorrere alla sospensione facoltativa ex art. 337 c.p.c., condividendo le conclusioni cui è giunta la Corte d’Appello di Lecce in merito al rapporto pregiudiziale, come si illustrerà nel prosieguo.
Chiarite dunque le ragioni per cui l’istanza di rinvio non possa essere accolta, è possibile esaminare le eccezioni preliminari sollevate dall'Istituto.
In primo luogo, il Collegio ritiene che l’articolata eccezione di difetto di giurisdizione così come prospettata sia infondata, sussistendo nel caso in esame la giurisdizione del Giudice Amministrativo.
Correttamente il controinteressato ha affermato che “quella che è innanzi al T.A.R. ammissibile è la sola azione di annullamento del D.M.: su di essa chiediamo che il Collegio adito si pronunci”, in quanto, come indicato dai ricorrenti nell’epigrafe del ricorso e ribadito in tutti gli atti processuali, in tal sede non hanno domandato l’accertamento del diritto di proprietà dell’immobile de quo(questione su cui sussiste la giurisdizione del Giudice Ordinario e per cui è stato correttamente instaurato un giudizio civile) né tanto meno l’annullamento delle determinazioni dell’Ordinario di Taranto (al cui fine pendono due distinti ricorsi canonici), bensì unicamente la legittimità dei provvedimenti amministrativi emanati dal Ministero degli Interni.
Invero, la questione sottoposta al vaglio del Collegio involge esclusivamente l’analisi dell’operato dell’Amministrazione e segnatamente se abbia emanato i decreti di riconoscimento di efficacia civile dei provvedimenti ecclesiastici in assenza di idonea istruttoria volta al previo accertamento dell’annoverabilità dell’immobile in via De Cesare 37 tra i benefici ecclesiastici.
A tal fine, nessun rilievo si ritiene di poter attribuire alla circostanza per cui il decreto di estinzione sia in concreto stato emesso da un’autorità, qual è il Vescovo, estranea alla pubblica amministrazione (cfr. T.A.R. Umbria, Perugia, 29/9/1990, n. 317).
Del resto, altrimenti opinando, non si comprende quale Giudice (fra quello ordinario e quello ecclesiastico) possa essere legittimamente indicato come depositario del sindacato di annullamento su dei Decreti del Ministro dell’Interno, impugnati in giudizio per vizi propri.
Del pari, è infondata e, pertanto, va respinta l’eccezione di tardività del ricorso sollevata dall’I.I.S.C..
Il termine decadenziale per la proposizione dell’azione di annullamento degli atti e provvedimenti amministrativi è sempre stato individuato, anche nel previgente ordinamento della giustizia amministrativa (cfr. art. 21, D.P.R. n. 1034/1971), in sessanta giorni, decorrenti dalla piena conoscenza dell'atto lesivo.
Il concetto di "piena conoscenza", al verificarsi del quale si determina il dies a quo per il computo del termine, implica che il destinatario dell’atto abbia la percezione dell'esistenza di un provvedimento amministrativo e la cognizione dei suoi elementi essenziali, della sua portata dispositiva e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della propria sfera giuridica e tanto deve risultare incontrovertibilmente da elementi oggettivi (T.A.R. Roma, Lazio, Sez. II, 5.5.2016, n. 5268; Consiglio di Stato, Sez. IV, 29.10.2015, n. 4945; Consiglio di Stato, Sez. IV, 17.6.1980, n. 656).
Inoltre, il principio di effettività della tutela giurisdizionale posto a salvaguardia della legittimità dell'azione amministrativa comporta l’impossibilità di ritenere che il termine per l’impugnazione possa decorrere dalla data di pubblicazione nella G.U., come sostenuto dal controinteressato (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 25.2.2016, n. 760).
Parte ricorrente ha dichiarato di essere venuta a conoscenza degli atti impugnati solo in data 10.1.1990 e 16.1.1990, a seguito delle comunicazioni inviate dall’Arcivescovo di Taranto e dal rappresentante dell’I.I.S.C. al Parroco della Parrocchia del SS. Crocifisso, non avendo ricevuto alcuna notifica individuale, come comprovato da documentazione depositata agli atti e non contestato né dal Ministero né dall’I.I.S.C.; sicché in assenza di specifica contestazione e di prova contraria, tanto può ritenersi dato di fatto.
Sul controinteressato, che ha eccepito la tardività del ricorso, ricadeva invero l’onere di provare la notifica dei provvedimenti impugnati o quanto meno il momento in cui il ricorrente avrebbe acquisito conoscenza degli stessi, trattandosi di un fatto impeditivo dell'accoglimento della pretesa azionata in giudizio ex art. 2697, comma 2 c.c. (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 05/02/1980, n.125; Consiglio di Stato, sez. V, 3/2/2016, n.424).
A tal fine il controinteressato ha depositato la comunicazione del 2.1.1986 inviata dall’I.I.S.C. al Parroco della Parrocchia del S.S. Crocifisso, ma coglie nel segno il ricorrente nell’evidenziare come in primo luogo la Parrocchia costituisca un soggetto giuridicamente distinto da essi e che, comunque, il tenore del contenuto della comunicazione - facendo riferimento ad un beneficio parrocchiale ma non all’immobile per cui è causa - non era sufficiente a rendere certa la piena conoscenza.
La piena conoscenza deve essere certa e non meramente probabile e deve risultare in maniera irrefutabile, sia pure in base ad argomenti logici, non essendo sufficiente il ricorso a semplici presunzioni (Consiglio di Stato, Sez. V, 23.10.1981, n. 517). Nel caso in esame, solo in via presuntiva si potrebbe sostenere che della comunicazione resa alla Parrocchia abbiano avuto conoscenza anche i ricorrenti e di tale allegazione presuntiva non sono state fornite prove.
Nel merito, il ricorso è fondato e, pertanto, deve essere accolto.
Come precisato, la domanda avanzata dai ricorrenti concerne unicamente la legittimità del decreto del Ministro dell'Interno del 20.12.1985 con il quale è stata riconosciuta efficacia civile al decreto del Vescovo della Diocesi di Taranto di estinzione degli Enti Ecclesiastici del 25/10/1985 e del decreto del Ministro dell'Interno del 25.6.1986 con il quale è stata riconosciuta efficacia civile al decreto del Vescovo di Taranto di elencazione dei benefici estinti nella Diocesi di Taranto del 13.5.1986.
La questione sottoposta al vaglio del Collegio impone di esaminare l'operato dell'Amministrazione e segnatamente se quest’ultima abbia eseguito un’attenta istruttoria idonea a sorreggere l’emanazione dei predetti decreti.
Vi era infatti uno spazio di istruttoria discrezionale fra la comunicazione da parte del Vescovo del proprio decreto comportante l’estinzione dei benefici ecclesiastici ricadenti nel proprio ambito territoriale di competenza e il recepimento di tali statuizioni a fini civili; tale spazio era, infatti, proprio quello di un ineludibile controllo sui titoli di proprietà effettivi dei beni materiali trasferiti, onde evitare di effettuare riattribuzioni di proprietà foriere di contenziosi.
Al di là tuttavia di ciò che si sarebbe dovuto fare e non si è fatto, ai fini che qui rilevano lo scrutinio dell'esame della legittimità dei provvedimenti postula tuttavia l’accertamento, incidenter tantum, in ordine alla proprietà dell’immobile annoverato tra i “benefici ecclesiastici” nei decreti vescovili e ministeriali.
Come è noto, rientrano nella giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere della Pubblica amministrazione in materia di espropriazione per pubblica utilità ai sensi dell'art. 133 comma 1 lett. g) del c.p.a..
Il G.A. tuttavia, a norma dell'art. 8 c.p.a, ha il potere di pronunciarsi, incidenter tantum, su questioni pregiudiziali, ancorché veicolate in via di eccezione, attinenti a diritti (con esclusione, in ogni caso, dell'incidente di falso e delle questioni sullo stato e capacità delle persone), ai circoscritti fini della soluzione della vertenza ad esso demandata in via principale (cfr. in senso sostanzialmente analogo Consiglio di Stato, Sez. IV, 18.11.2014, n. 5665).
Ciò posto, nel caso in esame, dato che questo Collegio ritiene di essere munito della giurisdizione necessaria alla decisione sulla domanda avanzata, è evidente che possa conoscere, seppur in via incidentale, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti la cui risoluzione si appalesa necessaria per pronunciare sulla questione principale.
Il Collegio ritiene, sulla scorta della documentazione prodotta dai ricorrenti, di conformarsi al dictum della Corte d’Appello di Lecce, accertando in via incidentale l’intervenuto acquisto da parte dei ricorrenti della proprietà dell’immobile sito in Taranto alla via De Cesare 37 per usucapione, in conseguenza del mero possesso ultraventennale.
Come ampiamente ricostruito nella sentenza del giudice civile, la titolarità del diritto di superficie perpetua e la proprietà superficiaria sia del preesistente fabbricato sia del nuovo edificato sul suolo oggetto della concessione è da ritenersi legittimamente acquisita dalla Parrocchia del SS. Crocifisso di Taranto e non in capo alla Provincia Napoletana dell’Istituto religioso affidatario della stessa. Difetta, invero, ogni prova dell’acquisto della proprietà esclusiva o della titolarità del diritto di superficie perpetua sull’immobile o della proprietà separata dell’edificio rispetto al suolo. Tanto emerge dall’esame della documentazione prodotta anche nel presente giudizio:
1) dall’atto pubblico di “concessione per pubblica utilità” del 19.2.1900 intervenuto tra il Sindaco del Comune di Taranto ed il Parroco p.t. del Santissimo Crocifisso di Taranto, emerge chiaramente come il beneficiario della concessione (e, dunque, titolare dei beni oggetto della stessa) fosse la Parrocchia, e non il Parroco, né tanto meno l’Istituto religioso di appartenenza spirituale del Parroco o la Provincia Napoletana di detto Ordine. A fortiori, si consideri che all’epoca della concessione già esisteva l’Istituto religioso dell’“Ordine dei Carmelitani dell’Antica Osservanza” al quale, se tale fosse stata la volontà dell’Ente concedente, sarebbe stato possibile imputare i rapporti giuridici e patrimoniali relativi al suolo in oggetto;
2) quanto alla natura giuridica della convenzione, non può ritenersi atto di donazione, difettando l’animus donandi a causa del prevalente interesse pubblico espressamente individuato nell’atto, da realizzarsi mediante la costruzione di una casa per il regolare funzionamento ed andamento di tutti i servizi religiosi demandato alla Parrocchia ed, altresì, mancando una formale accettazione da parte del Parroco;
3) il rapporto giuridico regolato nella convenzione del 1905 può dunque ricondursi alla “concessione ad aedificandum”, da cui deriva il diritto della Parrocchia di realizzare la costruzione sul suolo pubblico concesso in perpetuo, facendo sorgere in capo ad essa un diritto di superficie ex art. 952 c.c..
Pur tuttavia i ricorrenti hanno provato il possesso del fabbricato oggetto di causa ininterrottamente quanto meno dal 1958, in contrapposizione all’inerzia del titolare, così maturando il diritto di proprietà per usucapione ventennale dello stesso.
Dirimente appare in tal senso la seguente documentazione:
- i contratti di affitto di alcuni locali del complesso immobiliare al Banco di Roma, al Comune di Taranto, alla S.a.s. Gestioni Unificate Servizi, all’Istituto Bancario San Paolo di Torino, di cui il primo trascritto in data 7.8.1957;
- la certificazione rilasciata dal Prefetto della Provincia di Taranto in data 17.10.1957 (cui era devoluta la competenza in materia di benefici ecclesiastici per il tramite delle apposite Divisioni Culti), in cui si attesta che l’edificio “nel quale alloggiano la Comunità religiosa dei PP. Carmelitani addetta al servizio della Parrocchia ed il Vicario Parrocchiale sopra indicato ed in cui ha sede la locale filiale del Banco di Roma, non è bene appartenente ai benefici ecclesiastici esistenti nella Parrocchia del SS. Crocifisso”;
- i documenti catastali da cui risulta che, in data 21.1.1963, la Provincia Napoletana dei Padri Carmelitani ha proceduto all'intestazione a proprio nome del fabbricato;
- le dichiarazioni dei redditi, ove i predetti hanno dichiarato i redditi provenienti dal fabbricato;
- il giudizio dinanzi il Prefetto di Taranto nel 1985 tra la Curia Provincializia di Bari della Provincia Napoletana, attrice in qualità di proprietaria, e l’Azione Diocesana di Taranto, per ottenere il rilascio di unità immobiliari site al quarto piano dello stabile, al termine del quale il Prefetto accolse la domanda della Curia, riconoscendo la titolarità dell’immobile in loro favore.
Risulta pertanto per tabulas come i ricorrenti abbiano posto in essere un comportamento materiale, continuo ed interrotto, attuato sulla res, accompagnato dall’intenzione - resa palese all’esterno - di esercitare in via esclusiva sul bene una signoria di fatto corrispondente al diritto di proprietà sul fabbricato ed incompatibile con il possesso altrui.
Dunque, nel 1985, data di emanazione dei decreti vescovili e dei pedissequi decreti ministeriali, il termine ventennale di applicabilità dell’acquisto della proprietà per usucapione si era già realizzato.
L'I.I.S.C., al contrario, non ha dato alcuna prova dell’interruzione dell’esercizio del pieno possesso da parte dei Padri Carmelitani, pur emergendo dagli scritti di difensivi come fossero perfettamente consapevoli di tanto, concentrando le proprie tesi difensive unicamente sulla proprietà ab origine dell’immobile.
Passando all’esame dell’operato dell’Amministrazione, in primo luogo non può non evidenziarsi come la stessa - nella relazione prodotta in data 9.7.1991 a seguito di integrazione documentale richiesta dal Collegio - abbia dichiarato di non aver compiuto alcun atto istruttorio ai fini della verifica della regolarità della documentazione prodotta dalle autorità ecclesiastiche a sostegno della esattezza dell'elenco dei benefici estinti nella Diocesi di Taranto e Castellaneta.
Tanto in ragione della “natura” del decreto ministeriale di riconoscimento, che, in tesi dell'Amministrazione resistente, si configurerebbe come atto meramente ricognitivo al fine di conferire rilevanza per il nostro ordinamento al provvedimento vescovile; pertanto nessun atto istruttorio sarebbe dovuto o potuto essere compiuto.
Orbene, come anche evidenziato supra, non è in discussione che la Pubblica Amministrazione, a monte dell'emanazione di qualsiasi provvedimento amministrativo, abbia sempre l'onere di accertare in modo completo i fatti e di acquisire ogni elemento utile al fine di operare scelte consapevoli e ponderate. La questione riguarda se nel peculiare caso in esame la “finalità” dell'atto amministrativo (il riconoscimento dell'efficacia civile dei decreti vescovili) abbia reso l'attività del Ministero pressoché “vincolata” o se piuttosto non residuava uno spazio di discrezionalità istruttoria rimasto privo di esercizio.
Invero, solo in presenza di attività interamente vincolata l'onere di verifica degli atti presupposti si potrebbe ritenere non sussistente e, di conseguenza, non sarebbe configurabile alcun vizio di eccesso di potere pur in presenza di un difetto di istruttoria, essendo l'eccesso di potere ravvisabile solo per gli atti discrezionali.
Nel decreto del 25.6.1986 il Ministero ha riconosciuto efficacia civile al decreto del Vescovo Diocesano di Taranto del 13.5.1986 di elencazione dei benefici parrocchiali estinti richiamando quanto disposto dall’art. 28 della L. n. 222/1985, in virtù del quale i provvedimenti canonici di estinzione dei benefici dovevano essere riconosciuti civilmente con le modalità e nei termini previsti dall’art. 22 della medesima legge (ai sensi del quale: “l'Istituto centrale e gli altri Istituti per il sostentamento del clero acquistano la personalità giuridica civile dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto del Ministro dell'interno, che conferisce ad essi la qualifica di ente ecclesiastico civilmente riconosciuto. Il decreto è emanato entro sessanta giorni dalla data di ricezione dei relativi provvedimenti canonici”).
Dall’esame delle predette disposizioni non emerge in alcun modo la volontà del legislatore di attribuire ai decreti ministeriali di riconoscimento dell'efficacia civile dei decreti vescovili natura vincolata.
Le norme autorizzavano il Ministero a riconoscere l'efficacia civile del provvedimento ecclesiastico, ma senza prevedere alcun obbligo in tal senso.
Alla luce delle considerazioni svolte, l’operato del Ministero non può ritenersi corretto, essendosi indubbiamente pedissequamente attenuto a quanto dichiarato dal Vescovo di Taranto senza svolgere opportune verifiche sulla natura beneficiaria degli immobili indicati, attraverso le quali avrebbe rilevato l'effettivo status proprietatis dell'immobile ed evitato possibili contenziosi.
Pertanto, i provvedimenti ministeriali impugnati risultano viziati sotto il profilo dell'eccesso di potere per difetto di istruttoria e da tanto consegue che la domanda di annullamento avanzata dai ricorrenti sia meritevole di integrale accoglimento.
Ad avviso del Collegio sussistono pienamente i presupposti di legge, rappresentati dalla elevata complessità e peculiarità delle questioni esaminate, nonché dal particolare rapporto presumibilmente intercorrente tra le parti, per disporre l'integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla gli atti impugnati.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 luglio 2016 con l'intervento dei magistrati:

References: art. 337

SENTENZA 
 sentenza 
 art. 295
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 art.337
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 art. 337
 art. 295
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 art. 295
 art.337
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 art. 337
 art. 21
 art. 2697
 sentenza 
 art. 952