Source: http://kraken.slv.cz/7Ao5/2011
Timestamp: 2018-09-21 20:41:09+00:00

Document:
7Ao5/2011
è. j. 7 Ao 5/2011-100
ROZ SU D E K JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jaroslava Hubáèka a soudcù JUDr. Eli¹ky Cihláøové a JUDr. Karla ©imky v právní vìci navrhovatelù: a) Ing. V. K., b) M. S., c) D. K., d) H. S., e) Ing. I. ©., f) J. K., v¹ichni zastoupeni JUDr. Antonínem Novákem, advokátem advokátní kanceláøe Felix a spol. s. r. o., se sídlem U Nikolajky 5, Praha 5, proti odpùrci: Obec Zdiby, se sídlem Prùbì¾ná 11, Zdiby, zastoupena Mgr. Petrem Panýrem, advokátem, se sídlem Vocelova 603/5, Praha 2, o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy è. 1/2010-územního plánu obce Zdiby, schváleného usnesením Zastupitelstva obce Zdiby ze dne 12. 10. 2010, è. j. 1452/2010,
I. Návrh se z a m í t á .
Navrhovatelé se domáhají u Nejvy¹¹ího správního soudu vydání rozsudku, kterým by bylo zru¹eno opatøení obecné povahy è. 1/2010-územní plán obce Zdiby, schváleného usnesením Zastupitelstva obce Zdiby ze dne 12. 10. 2010, è. j. 1452/2010.
Navrhovatelé v návrhu doruèeném tomuto soudu dne 31. 8. 2011 uvedli, ¾e hlavním a zásadním dùvodem jejich nesouhlasu s novým územním plánem obce Zdiby ze dne 12. 10. 2010 je skuteènost, ¾e tento plán vychází z územního plánu obce Zdiby, schváleného usnesením Zastupitelstva obce Zdiby ze dne 29. 12. 2006. Územnì plánovací dokumentací z roku 2006 bylo zcela nepøijatelným zpùsobem dotèeno jejich vlastnické právo. Nový územní plán z roku 2010 vznikl úpravou ve smyslu ustanovení § 188 odst. 1 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), (dále jen stavební zákon ), a proto muselo zùstat zachováno vymezení veøejnì prospì¹ných staveb, veøejnì prospì¹ných opatøení a zastavitelných ploch. ©lo tedy fakticky o pouhou formální transformaci podmínìnou pøijetím nové úpravy stavebního zákona, aèkoliv obsah uvedených územních plánù zùstal prakticky nezmìnìn.
Navrhovatelé se pøedev¹ím domnívají, ¾e územní plán z roku 2006 byl pøijat v rozporu s pøedepsaným procesním postupem, co¾ mìlo za následek po¹kození jejich subjektivních práv jako spoluvlastníkù pozemkù, kterých se územní plán týká. V jejich spoluvlastnictví se nachází významná èást (cca 7 %) území dotèených územním plánem; v jediném pøípadì v¹ak nebylo rozhodnuto o zmìnì zpùsobu vyu¾ití pozemkù na èisté nebo smí¹ené bydlení. Stalo se tak pøesto, ¾e v rámci územního plánu se plocha urèená pro èisté nebo smí¹ené bydlení zvìt¹ila o cca 25 %, a odhadem 9 % pozemkù s pùvodním vyu¾itím orná pùda nebo zahrada bylo zmìnìno na èisté nebo smí¹ené bydlení. V tomto pøípadì ¹lo proto o libovùli orgánu místní samosprávy. To ostatnì dokládá i poèet návrhù na zru¹ení územního plánu z roku 2006. Tøeba dodat to, ¾e pro území obce Zdiby v minulosti neexistoval územní plán. V obci byla vyhlá¹ena stavební uzávìra, v provádìní staveb se v¹ak nicménì pokraèovalo na základì èetných výjimek udìlovaných selektivnì obcí (o tom svìdèí výstavba rodinných domkù na ètyøech pozemcích v k. ú. Brnky, ani¾ by v rozhodnutí odpùrce bylo uvedeno, ¾e na jednom z tìchto pozemkù bude vystavìno 156 rodinných domkù). Jeliko¾ nebyli úèastníky územních øízení, nemohou dolo¾it své tvrzení územními rozhodnutími. Z nich by v¹ak bylo patrno, jak se dodr¾ovala stavební uzávìra. Správnímu soudu nepøíslu¹í posuzovat funkènost územního plánu, ale jen jeho zákonnost. Nevyhovìní návrhùm na zmìnu funkènosti jejich pozemkù v¹ak vede k omezení vlastnických práv, které jim pøíslu¹í, a to diskriminaènì ve vztahu k vlastníkùm pozemkù, kterým i pøes existenci stavební uzávìry, bylo umo¾nìno na vybraných pozemcích provést rezidenèní výstavbu. Ostatnì na pozemku parc. è. 53/22 v k. ú. Zdiby existují stavby in¾enýrských sítí, které byly provedeny na základì pøíslu¹ných stavebních povolení, a proto je rozhodnutí o funkèním vyu¾ití pozemku jako zahrada v rozporu s jejich legitimním oèekáváním.
Tento plán byl Zastupitelstvem obce Zdiby schválen, ani¾ by si obec jako poøizovatel opatøila v¹echna potøebná stanoviska dotèených orgánù státní správy. V rozporu s ustanovením § 15 odst. 2 zákona è. 44/1988 Sb. si odpùrce neopatøil stanoviska Ministerstva prùmyslu a obchodu a obvodního báòského úøadu k návrhu územního plánu. Opominutí tìchto stanovisek by mohlo mít za následek poru¹ení jejich veøejných subjektivních práv (právo na pøíznivé ¾ivotní prostøedí nebo právo na zdraví).
Absence dohodovacího øízení s dotèenými orgány státní správy pøi poøizování územnì plánovací dokumentace z roku 2006 pak mìla za následek poru¹ení ustanovení § 22 odst. 2 zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), (dále jen stavební zákon z roku 1976 ). ©lo jmenovitì o stanovisko Krajské hygienické stanice Støedoèeského kraje ze dne 27. 11. 2006, è. j. 8933-215/HOK/06/©ub a Krajského úøadu Støedoèeského kraje, odboru ¾ivotního prostøedí a zemìdìlství, ze dne 22. 11. 2006, è. j. 130748/2006. Odpùrce toto tvrzení odmítá s tím, ¾e krajskou hygienickou stanici vyzval k dodateènému splnìní této povinnosti, která své stanovisko dodala dne 4. 12. 2006, je¾ bylo do návrhu územního plánu doplnìno. Stanovisko krajského úøadu pak bylo doruèeno je¹tì døíve, ne¾ mohla být urgence zaslána. Existují v¹ak dùvodné pochybnosti o vìrohodnosti tìchto tvrzení odpùrce, a nelze tak vylouèit mo¾nost, ¾e uvedená urgence mohla být vytvoøena a¾ následnì. Jinak by stanoviska musela být souèástí vyhodnocení projednávání územního plánu. Absence dohodovacího øízení rovnì¾ mohla mít za následek poru¹ení jejich veøejných subjektivních práv (právo na pøíznivé ¾ivotní prostøedí nebo právo na zdraví).
Schvalování územního plánu z roku 2006 probìhlo i v rozporu s Jednacím øádem obecního zastupitelstva obce Zdiby. Tento jednací øád stanoví v èásti II, § 3 bodu 5, ¾e písemné materiály, urèené pro zasedání zastupitelstva, pøedkládá navrhovatel v poètu 11 výtiskù prostøednictvím Obecního úøadu Zdiby, a to tak, aby bylo mo¾no tyto materiály doruèit èlenùm zastupitelstva nejpozdìji 7 dnù pøed zasedáním . Stanovisko orgánu územního plánování (Krajského úøadu Støedoèeského kraje) v¹ak bylo doruèeno odpùrci a¾ dne 27. 12. 2006 (odpùrce to ve vyjádøení potvrzuje). Ji¾ z tohoto dùvodu nemohla být dodr¾ena lhùta pro doruèení uvedeného stanoviska zastupitelùm (zasedání zastupitelstva za úèelem schválení územního plánu z roku 2006 se konalo dne 29. 12. 2006 v 8,30 hod.). Vzhledem k významu závazného stanoviska nadøízeného orgánu nelze souhlasit s argumentací odpùrce, ¾e ¹lo toliko o stanovisko kladné (nikoliv mìnící zámìr projednat a schválit územní plán). Cílem procesních úprav citovaného jednacího øádu je poskytnout voleným zástupcùm nezbytný prostor k prostudování pøedkládaných materiálù. Jednací øád nelze pova¾ovat pouze za jakýsi vnitøní pøedpis, jeho¾ poru¹ení nezakládá nezákonnost pøijatého rozhodnutí. Návrh územního plánu a v¹echny ostatní materiály ani nebyly zastupitelùm pøedlo¾eny v písemné podobì, nýbr¾ na nosièi dat (CD). Výbìr nosièe pøitom ale mohl negativnì a diskriminaènì znevýhodnit nìkteré èleny zastupitelstva.
Zastupitelstvo obce Zdiby po schválení územního plánu z roku 2006 schválilo i úpravu územního plánu obce Zdiby podle závìrù poøizovatele k vyhodnocení projednání jeho návrhu . Takový postup byl v rozporu se zákonem. Odpùrce tak v koneèném dùsledku provedl zmìnu ji¾ schváleného územního plánu obce Zdiby a teprve a¾ touto zmìnou zanesl do ji¾ schváleného územního plánu po¾adavky vyplývající ze stanovisek dotèených orgánù státní správy i jiných fyzických a právnických osob. Odpùrce tak poru¹il ustanovení § 31 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976, podle nìho¾ se na obsah zadání, konceptu a návrhu zmìn územnì plánovací dokumentace, stejnì jako na jejich projednávání, pøimìøenì vztahují ustanovení § 20 a¾ 29 stavebního zákona z roku 1976. V dùsledku poru¹ení tìchto zákonných ustanovení nadøízený orgán územního plánování-Krajský úøad Støedoèeského kraje-nemohl posuzovat koneènou verzi územního plánu z roku 2006 z hlediska jeho souladu se stavebním zákonem z roku 1976 a ostatními právními pøedpisy. Tento stav je proto v rozporu s ustanovením § 20 a¾ § 29 stavebního zákona z roku 1976. Odpùrce nemá pravdu v tom, pokud ve vyjádøení tvrdí, ¾e nejde o zmìnu územního plánu podle § 31 stavebního zákona z roku 1976, ale jen o jeho úpravu. Pojem úprava územnì plánovací dokumentace je pojem pou¾ívaný vyhlá¹kou è. 135/2001 Sb., o územnì plánovacích podkladech a územnì plánovací dokumentaci, který je v¹ak pou¾it v souvislosti s poøizováním této dokumentace, nikoliv v souvislosti s jejím schvalováním. Jednalo se tedy o zmìnu územního plánu a nikoliv o její úpravu. Proto bylo namístì postupovat podle § 31 stavebního zákona z roku 1976.
Poøizovatel územnì plánovací dokumentace nedostál ani své povinnosti kvalifikovanì se zabývat jejich námitkami jako vlastníkù dotèených pozemkù (§ 21 odst. 4, § 22 odst. 4 stavebního zákona z roku 1976). Rozhodnutí o námitce v tom smìru, ¾e pozemek parc. è. 53/22, k. ú. Zdiby, je dle údajù KN druhem pozemku zahrada , jeho zaøazení do funkèní plochy Z 04 zeleò sídelní-návrh je proto odùvodnìno a v souladu se schváleným souborným stanoviskem , nenaplòuje základní po¾adavky na odùvodnìní a vykazuje znaky svévole. Pouhý odkaz na druh pozemku uvedený v katastru nemovitostí je v rozporu s úèelem územního plánování, které upravuje krajinný ráz. V odùvodnìní pak zejména absentoval odkaz na konkrétní stanoviska dotèených orgánù, které by se k námitce, resp. k návrhu na zmìnu funkèního vyu¾ití vyjadøovaly.
Navrhovatelé proto navrhli, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il územní plán obce Zdiby, schválený usnesením Zastupitelstva obce Zdiby dne 29. 12. 2006, novì schválený tým¾ zastupitelstvem jako opatøení obecné povahy è. 1/2010 ze dne 12. 10. 2010.
Odpùrce v písemném vyjádøení k podanému návrhu pøedev¹ím poukazuje na vysokou míru obecnosti návrhu. Øada výhrad vùèi územnímu plánu z roku 2006 je proklamativního charakteru, bez bli¾¹í specifikace konkrétního subjektivního práva, které by bylo dotèeno napadeným opatøením obecné povahy.
V prvé øadì je tøeba uvést, ¾e nárok na zmìnu zpùsobu vyu¾ití pozemku v rámci územního plánování nelze dovodit ze ¾ádného právního pøedpisu, bez ohledu na to, jaký je podíl konkrétního vlastníka na území øe¹eném územním plánem. Skuteènost, ¾e není nárok na zmìnu funkèního vyu¾ití pozemku ji¾ judikoval Nejvy¹¹í správní soud v nìkolika rozsudcích (napø. v rozsudku ze dne 26. 5. 2010, è. j. 8 Ao 1/2007-106, a ze dne 11. 9. 2008, è. j. 8 Ao 2/2008-151). I kdy¾ v rámci územního plánování nebylo pøihlédnuto k po¾adavkùm navrhovatelù na zmìnu zpùsobu vyu¾ití jejich pozemkù na èisté nebo smí¹ené bydlení, nebyla a ani nemohla být bez dal¹ího dotèena jejich vlastnická práva. Zpùsob vyu¾ití pozemkù ve vlastnictví navrhovatelù zùstal i po pøijetí územního plánu stejný jako byl pøed jeho pøijetím. V souvislosti se zmìnou ve zpùsobu vyu¾ití pozemkù v¹ak navrhovatelé zmiòují jen jediný pøíklad, a to pozemek parc. è. 53/22 v k. ú. Zdiby. Ani ze skuteènosti, ¾e mìlo dojít ke zvìt¹ení plochy urèené pro èisté nebo smí¹ené bydlení, v¹ak nelze automaticky dovozovat nárok na provedení stejné zmìny u v¹ech dal¹ích vlastníkù pozemkù, kteøí o takovou zmìnu po¾ádali. Je tomu tak proto, ¾e smyslem územního plánování je komplexní øe¹ení funkèního vyu¾ití území a vytváøení pøedpokladù k zabezpeèení trvalého souladu v¹ech pøírodních, civilizaèních a kulturních hodnot území. Cílem územního plánu je pak vyvá¾it zájmy jednotlivých osob a zájmy na rozvoji území a ochranì pøírody. Pøi projednávání územního plánu a pøi posuzování individuálních zájmù vlastníkù pozemkù musí obec konfrontovat tyto individuální zájmy s rùznorodými a mnohdy opaènými zájmy v území. Koneèné posouzení toho, zda navrhované zmìny jsou vhodné èi nevhodné vzhledem k ostatním zájmùm v území, je pak na odpùrci. Odpùrce proto odmítá tvrzení navrhovatelù, ¾e postupoval selektivnì èi v rozporu s legitimním oèekáváním a ¾e bezprecedentnì zasáhl do vyvá¾eného a harmonického vyu¾ití územním plánem øe¹eného území.
Nelze souhlasit ani s výtkou, ¾e se odpùrce nekvalifikovanì zabýval námitkami a vyjádøeními navrhovatelù ve vztahu k po¾adavku na zmìnu vyu¾ití pozemku parc. è. 53/22 k. ú. Zdiby. Územní plánování toti¾ velmi úzce souvisí s úèelovou kategorizací pùdy. Z tohoto dùvodu proto vychází ze stávajícího zaøazení pozemkù, zejména v situaci, kdy obec dosud nemìla zpracovaný územní plán. Územní plán je tak souèasnì projektem pøípadné budoucí zmìny dosud existujícího zaøazení pozemkù. Navrhovatelé s vysokou pravdìpodobností-s ohledem na tehdej¹í absenci územního plánu-proto vy¹li pøi konstatování zmìny ze stavu vyu¾ití pozemkù v katastru nemovitostí. Jinak námitky navrhovatelù byly vypoøádány v souladu s právními pøedpisy, a v pøípadì, ¾e jim nebylo vyhovìno, byly sdìleny i dùvody, proè se tak stalo. Povinnost zdùvodnit nevyhovìní námitce s odkazem na konkrétní stanoviska dotèených orgánù v¹ak nelze dovodit ze ¾ádného právního pøedpisu.
V souladu se stávající judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu (napø. usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120), nestaèí, pokud navrhovatelé namítají poru¹ení procedurálních pravidel, které sice mohlo objektivnì vést k nezákonnosti opatøení obecné povahy, ani¾ souèasnì tvrdí, ¾e se nezákonnost dotýká jejich právní sféry. Navrhovatelé nemají oprávnìní podat actio popularis. Pøípustnost návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy je proto ve smyslu ustanovení § 101a s. ø. s. dána jen tehdy, pokud je tvrzeno zkrácení vlastních práv. Navrhovatelé ale v øadì pøípadù postupují zcela opaènì. Tak napø. tvrdí, ¾e opomínání stanovisek a absence dohadovacího øízení by mohla mít za následek poru¹ení jejich veøejných subjektivních práv jako práva na pøíznivé ¾ivotní prostøedí nebo práva na zdraví. Navrhovatelé v¹ak ji¾ netvrdí skuteèné poru¹ení konkrétního subjektivního hmotného práva, co¾ je základní podmínkou pøípustnosti návrhu (uvádìjí pouze potencionální a nièím nepodlo¾enou mo¾nost poru¹ení jejich ústavního práva na pøíznivé ¾ivotní prostøedí a na ochranu zdraví, kterých se lze v souladu s èl. 42 Listiny základních práv a svobod domáhat jen v mezích daných provádìcími zákony). K obsahu námitek a výhrad navrhovatelù je tøeba uvést i to, ¾e celá øada tìchto námitek obsa¾ených v návrhu (napø. vìrohodnost tvrzení odpùrce týkající se stanoviska Krajské hygienické stanice Støedoèeského kraje, neopatøení si v¹ech potøebných stanovisek dotèených orgánù státní správy, absence dohodovacího øízení s dotèenými orgány státní správy, schvalování územního plánu v rozporu s Jednacím øádem obecního zastupitelstva obce Zdiby, schvalování územního plánu v rozporu s ustanovením § 31 stavebního zákona z roku 1976, apod.) byla ji¾ vyøe¹ena rozsudkem Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 6. 5. 2010, è. j. 8 Ao 1/2007-106, a závìry tam vyslovené jsou plnì pou¾itelné i pro toto øízení. Pøedcházející územní øízení pak nemají ¾ádnou souvislost a vazbu k pøedmìtu tohoto øízení a ¾ádný vliv na posouzení zákonnosti opatøení obecné povahy-územního plánu obce Zdiby. Není proto nezbytné a úèelné doplòovat øízení jednotlivými územními rozhodnutími. Obecnì závazná vyhlá¹ka obce Zdiby è. 6 ze dne 29. 12. 2006, kterou byla vyhlá¹ena závazná èást územního plánu obce Zdiby, byla navíc zru¹ena usnesením Zastupitelstva obce Zdiby v souvislosti s pøijetím nového územního plánu, a to ke dni úèinnosti tohoto plánu, tj. ke dni 28. 10. 2010.
Odpùrce proto navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud zamítl návrh navrhovatelù na zru¹ení opatøení obecné povahy è. 1/2010 ze dne 12. 10. 2010.
Ve vìci bylo naøízeno ústní jednání, pøi kterém odpùrce setrval na vý¹e uvedených stanoviscích (navrhovatelé se jednání nezúèastnili).
Nejvy¹¹í správní soud v této vìci pøezkoumává zákonnost opatøení obecné povahy è. 1/2010-územní plán obce Zdiby, schváleného usnesením Zastupitelstva obce Zdiby ze dne 12. 10. 2010, pod è. j. 1452/2010. Toto opatøení obecné povahy souèasnì výslovnì ukonèilo platnost a úèinnost pøedchozí územnì plánovací dokumentace. Dnem úèinnosti územního plánu obce Zdiby dne 28. 10. 2010 pozbyl platnosti územní plán obce Zdiby, schválený dne 29. 12. 2006, a byla té¾ zru¹ena obecnì závazná vyhlá¹ka obce Zdiby è. 6/2006, kterou se vyhla¹uje závazná èást územního plánu obce Zdiby, je¾ nabyla úèinnosti dne 29. 12. 2006. Z obsahu územního plánu obce Zdiby ze dne 12. 10. 2010, resp. z jeho odùvodnìní vyplývá, ¾e pøi poøizování a vydávání tohoto územního plánu se postupovalo podle pøechodného ustanovení § 188 odst. 1 stavebního zákona formou úpravy územnì plánovací dokumentace schválené pøed 1. 1. 2007 (územního plánu obce Zdiby, schváleného dne 29. 12. 2006). Úèelem tohoto pøechodného ustanovení je umo¾nit transformaci celé dosavadní územnì plánovací dokumentace obce, tedy její závazné i smìrné èásti, na územní plán nebo regulaèní plán a pøitom zachovat vìcné øe¹ení takto upravované územnì plánovací dokumentace. Právní úprava pøitom nepøedpokládá, aby tato transformace zahrnovala zásahy do dosavadní územnì plánovací dokumentace obce, které budou mít dopad na zmìnu koncepce a funkce území. Postup úpravy není stavebním zákonem podrobnì upraven. Proto se vychází z podstaty úpravy popsané v § 188 odst. 1 stavebního zákona, z rozdílù mezi starou a souèasnou právní úpravou obsahu územního plánu a z obsahu a poøizování návrhu územního plánu. Pøi úpravì se pøedev¹ím pøedkládá schvalujícímu orgánu k projednání pøímo návrh územního plánu (po jeho úpravì v souladu s platnými právními pøedpisy) bez zpracování a projednání pøedchozích etap, tj. bez zadání, popøípadì konceptu územního plánu. Úpravou nelze ani vymezovat novì zastavitelné plochy, resp. nelze øe¹it jednotlivé zámìry variantnì (ty lze vymezit poøízením zmìny územního plánu, která v¹ak nemù¾e být provádìna souèasnì s úpravou), a mìnit vyu¾ití ji¾ vymezených ploch. Výsledkem úpravy dosavadní územnì plánovací dokumentace podle § 188 odst. 1 stavebního zákona je pak nový územní plán, je¾ zachovává pùvodní koncepci rozvoje území obce (výsledkem zmìny územnì plánovací dokumentace ve smyslu ustanovení § 188 odst. 3 stavebního zákona v¾dy bude pùvodní územní plán sídelního útvaru nebo územního plán obce se zmìnìnou závaznou èástí). Výsledkem úpravy územnì plánovací dokumentace ve smyslu § 188 odst. 1 stavebního zákona, schválené pøed 1. 1. 2007, je tedy nový územní plán ze dne 12. 10. 2010, který má svùj právní osud.
Nejvy¹¹í správní soud bude proto pøi pøezkoumávání zákonnosti opatøení obecné povahy è. 1/2010-územní plán obce Zdiby, schváleného usnesením Zastupitelstva obce Zdiby ze dne 12. 10. 2010, è. j. 1452/2010, vycházet z vý¹e uvedených úvah.
Øízení v této vìci bylo zahájeno dne 31. 8. 2011 doruèením návrhu Nejvy¹¹ímu správnímu soudu a nebylo skonèeno do 31. 12. 2011. Dne 1. 1. 2012 nabyl úèinnosti zákon è. 303/2011 Sb. ze dne 6. 9. 2011, kterým se mìní zákon è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a nìkteré dal¹í zákony, který novelizoval i nìkterá ustanovení, je¾ se týkají øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èásti. Nejvy¹¹í správní soud proto musel nejprve uvá¾it o otázce, zda dokonèit øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èásti podle soudního øádu správního, ve znìní úèinném do 31. 12. 2011, èi podle znìní úèinného od 1. 1. 2012. Zákon è. 303/2011 Sb. v pøechodném ustanovení (èl. II. bod 9) stanovil, ¾e øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èásti zahájená pøede dnem nabytí úèinnosti tohoto zákona, v nich¾ nebylo rozhodnuto do dne nabytí úèinnosti tohoto zákona, se dokonèí podle dosavadních právních pøedpisù.
Z této dikce Nejvy¹¹í správní soud do¹el k závìru, ¾e v projednávané vìci musí dokonèit øízení podle soudního øádu správního ve znìní úèinném do 31. 12. 2011.
Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval pøípustností návrhu. Klíèovou otázkou zde je posouzení aktivní legitimace navrhovatelù k podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy. Zákonná úprava (§ 101a odst. 1 s. ø. s.) je zalo¾ena na podmínce tvrzení poru¹ení práv navrhovatelù, pøièem¾ k tomuto tvrzenému poru¹ení muselo dojít pøímo opatøením obecné povahy. Tato podmínka je splnìna, pokud navrhovatelé tvrdí, ¾e opatøením obecné povahy jsou dotèena jim nále¾ející subjektivní práva. Nestaèí tedy námitka nezákonnosti opatøení obecné povahy èi procedury vedoucí k jeho vydání, která by nebyla spojena s konkrétním dotèením jejich právní sféry.
Nejvy¹¹í správní soud pøi posouzení této otázky postupoval podle závazných smìrnic, které stanovil roz¹íøený senát tohoto soudu (srov. usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, dostupné na www.nssoud.cz.). Testu stanovenému roz¹íøeným senátem navrhovatelé vyhovují bez jakýchkoli pochybností. Jsou vlastníky, resp. spoluvlastníky, celé øady nemovitostí [pozemkù parc. è. 53/22, 53/33, 53/34, 53/36, 53/47, 53/159, 53/169, 53/170, 57/1, 57/2, 57/10, 57/12, 67 a 448 v k. ú. Zdiby ] v území regulovaném napadeným územním plánem. Navrhovatelé pøitom tvrdí, ¾e vydáním napadeného územního plánu do¹lo ke zkrácení jejich subjektivních hmotných práv [napø. nesouhlas s urèením pozemku parc. è. 53/22 jako plocha ZV (zeleò na veøejných prostranstvích), pøesto¾e pozemek byl zainvestován in¾enýrskými sítìmi v souladu schváleným zastavovacím výkresem pro první etapu zástavby Zdiby-jih s urèením pro umístìní objektu obèanské vybavenosti, nesouhlas se zákresem nìkterých in¾enýrských sítí na pozemku parc. è. 53/22 a 53/34, proto¾e zákres neodpovídá skuteènosti, nesouhlas s WD5-Nová Prùbì¾ná (parc. è. 57/1, 53/34, 53/36, 53/159, 53/169, 53/170), kde není souhlas vlastníkù pozemkù s touto stavbou, nesouhlas se zaøazením ploch ve spoluvlastnictví ve vazbì na zámecký areál a na remízek parc. è. 76 jako plochy NZ (plochy zemìdìlské-orná pùda), nesouhlas s VPS WT2a-De¹»ová zdr¾ (parc. è. 53/22, 53/33), kde je pochybný smysl této nádr¾e, nesouhlas s VPS WT2b-Odvodòovací pøíkop (parc. è. 53/22, 53/36 53/47), kde stavba rovnì¾ nemá smysl, nesouhlas s VPS WD4b, stavba 519 (parc. è. 448, 57/2, 57/10, 57/12, 67) bez výsadby doprovodné izolaèní zelenì ]. Tím dochází ke krácení jejich práv, konkrétnì práva u¾ívat nemovitosti ve svém vlastnictví k úèelùm, které pova¾ují za prospì¹né. Tato tvrzení navrhovatelù nelze vyvrátit. Nejvy¹¹í správní soud má za to, ¾e potenciální zásah do práv je myslitelný v zásadì u ka¾dého vlastníka nemovitostí umístìných v území regulovaném územním plánem. Územní plán tím, ¾e urèuje podmínky pro vyu¾ití ploch s rozdílným zpùsobem vyu¾ití, s urèením pøeva¾ujícího úèelu vyu¾ití, pøípustného vyu¾ití, nepøípustného vyu¾ití, podmínìnì pøípustného vyu¾ití ploch a stanoví podmínky prostorového uspoøádání apod., v zásadì omezuje ka¾dého vlastníka nemovitostí v takto urèených plochách v jeho právu u¾ívat nemovitost jiným ne¾ takto stanoveným zpùsobem. Z uvedených dùvodù má Nejvy¹¹í správní soud za nepochybné, ¾e navrhovatelé jsou osobami oprávnìnými k podání návrhu na zru¹ení napadeného územního plánu, a to jak jeho èásti tak i celku.
I kdy¾ Nejvy¹¹í správní soud není v øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy vázán dùvody návrhu, neznamená to, ¾e soudní pøezkum opatøení obecné povahy není v ¹ir¹ím rámci determinován obsahem návrhu. Ka¾dý soudní spor-a jím je i øízení podle § 101a a násl. s. ø. s.-je obsahovì determinován aktivitou úèastníkù a z ní vyplývající aktivitou soudu. Soud mù¾e nad rámec vymezený úèastníky vyvinout aktivitu, která se mu jeví rozumná a vhodná k dosa¾ení cíle øízení (posouzení zákonnosti opatøení obecné povahy a procedury vedoucí k jeho vydání), av¹ak není myslitelné, aby toto posouzení provedl ze v¹ech pøedstavitelných hledisek, nebo» ta se mimo jiné odvíjejí i od skutkových okolností tvrzených èi zji¹»ovaných a právních úvah provádìných na základì toho, co programem sporu uèinili úèastníci (usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, publikované pod è. 1910/2009 Sbírky rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, dostupné té¾ na www.nssoud.cz). Tento názor aproboval Ústavní soud, který v nálezu ze dne 21. 1. 2010, sp. zn. III. ÚS 456/09 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), uvedl, ¾e navzdory nevázanosti právními dùvody nelze pominout, ¾e pøirozeným prvkem øízení podle § 101a a násl. s. ø. s.-vzhledem ku celkové konstrukci jeho úpravy, reflektující typovou skutkovou základnu návrhu a pøítomnost logicky silného individuálního (soukromého) zájmu navrhovatele-je procesní aktivita primárnì samotného navrhovatele, které odpovídá, ¾e i jemu je namístì pøimìøenì pøipínat soudnímu øízení tradièní povinnost tvrzení, pøípadnì i dùkazní. Navrhovatelovým tvrzením o poru¹ení jeho konkrétního práva a o ... relevantních skutkových okolnostech se tak zásadnì vymezuje pøedmìt øízení, a nelze naopak na soud klást po¾adavek vlastního (dal¹ího, jen jím iniciovaného) úsilí ku zji¹tìní (vyhledání, resp. vy¹etøení), zda jsou zde práva jiná, je¾ mohou být opatøením obecné povahy dotèena, a na jakém skutkovém základì tak tomu mù¾e být .
Nejvy¹¹í správní soud je tedy v rámci své pøezkumné èinnosti v souladu s dispozièní zásadou vázán návrhem a nesmí pøekroèit návrh, který uèinili navrhovatelé. Naproti tomu není vázán právními dùvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ø. s. in fine). To znamená, ¾e Nejvy¹¹í správní soud mù¾e navrhovateli napadené opatøení obecné povahy nebo jeho èást zru¹it i z jiných dùvodù ne¾ z tìch, které navrhovatelé vytkli.
Tøeba rovnì¾ zdùraznit, ¾e by» mohou navrhovatelé namítat poru¹ení procesních pravidel pøi poøizování územního plánu, pøesto pøípustnosti návrhu v¹ak navrhovateli nepostaèí, aby namítal pouze takové poru¹ení procedurálních pravidel, které mohlo sice objektivnì vést k nezákonnosti opatøení obecné povahy, av¹ak ¾ádným zpùsobem nemohlo zpùsobit, ¾e tato nezákonnost se dotkla jeho vlastní právní sféry. Pøípustnost návrhu je toti¾ ve smyslu § 101a s. ø. s. dána tím, ¾e navrhovatel tvrdí zkrácení svých vlastních práv; navrhovatel tedy nemá oprávnìní podat actio popularis (usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, publikované pod è. 1910/2009 Sbírky rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu). Nejvy¹¹í správní soud se pøi zkoumání tvrzených procesních pochybení zabýval i tím, nakolik se mohla dotknout právní sféry navrhovatelù. Postupuje tak s ohledem na skuteènost, ¾e ochrana zákonnosti územního plánování by nemìla pøekraèovat zájmy tìch, kterých se týká, a zasahovat tak do vzniklých právních vztahù a práv tøetích osob, potenciálnì i k jejich neprospìchu, èi naru¹ovat právní jistotu a stabilitu bez jakéhokoli podnìtu dotèených osob, kdy¾ lze pøedpokládat, ¾e znaèná-blí¾e neurèená-èást osob dotèených procesem územního plánování se necítí být na svých právech dotèena, èi je dokonce s výsledkem územního plánování na jejich území spokojena (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 15. 10. 2009, è. j. 6 Ao 1/2009-98, dostupný na www.nssoud.cz).
Nejvy¹¹í správní soud také vychází z toho, ¾e podle své ustálené judikatury (srov. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publikovaný pod è. 740/2006 Sb. NSS) postupuje správní soud pøi zkoumání dùvodnosti návrhu v pìti krocích takzvaného algoritmu pøezkumu opatøení obecné povahy. V prvém kroku soud zkoumá, zda napadené opatøení obecné povahy bylo vydáno orgánem, který k tomu mìl pravomoc. V druhém kroku se soud zabývá tím, zda orgán, který opatøení vydal, nepøekroèil zákonem stanovené meze své pùsobnosti (vìcné, osobní, prostorové a èasové). V tøetím kroku soud posuzuje zákonnost postupu odpùrce pøi vydávání napadeného opatøení obecné povahy. Ve ètvrtém kroku se pak soud zamìøuje na otázky obsahového souladu napadeného opatøení obecné povahy se zákonem, tedy s hmotnìprávními pøedpisy. Poslední krok pøezkumu spoèívá ve zkoumání souladu opatøení obecné povahy se zásadou proporcionality. Správní soud pøi pøezkumu postupuje od prvního kroku k dal¹ím s tím, ¾e pokud u nìkterého z krokù algoritmu shledá dùvod pro zru¹ení napadeného opatøení obecné povahy, aplikací dal¹ích krokù se ji¾ vìcnì nezabývá, leda¾e by povaha vìci, zejména s ohledem na dopad soudního rozhodnutí na dal¹í prùbìh øízení o vydání opatøení obecné povahy naznaèení dal¹ího postupu vy¾adovala, zejména z dùvodù eliminace pøípadných pøí¹tích opakovaných soudních sporù postavených na argumentaci vznesené ji¾ v projednávaném návrhu.
Není pochyb o tom, ¾e napadené opatøení obecné povahy-územní plán obce Zdiby -schválené Zastupitelstvem obce Zdiby dne 12. 10. 2010 pod è. 1/2010 skuteènì pøedstavuje opatøení, které je pøezkoumatelné Nejvy¹¹ím správním soudem. V tomto smìru postaèuje pro struènost odkázat na ustanovení § 43 odst. 4 stavebního zákona, podle nìho¾ se územní plán vydává formou opatøení obecné povahy podle správního øádu. Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e Zastupitelstvo obce Zdiby mìlo dne 12. 10. 2010 pravomoc schválit a vydat usnesením pod è. 1/2010, è. j. 1452/2010 nový územní plán obce Zdiby jako opatøení obecné povahy. Tento závìr lze opøít o dikci ustanovení § 54 odst. 2 stavebního zákona, podle nìho¾ zastupitelstvo obce vydá územní plán po ovìøení, ¾e není v rozporu s politikou územního rozvoje, s územnì plánovací dokumentací vydanou krajem nebo výsledkem øe¹ení rozporù a se stanovisky dotèených orgánù nebo stanoviskem krajského úøadu.
Ze správního spisu plyne, ¾e pøedmìtný územní plán byl øádnì schválen zastupitelstvem obce Zdiby dne 12. 10. 2010. Následnì bylo toto opatøení obecné povahy oznámeno veøejnou vyhlá¹kou vyvì¹enou ode dne 13. 10. 2010 do 29. 10. 2010, tedy po dobu více jak 15 dnù, které nabylo úèinnosti 28. 10. 2010.
Za rozhodující pro výklad toho, jakým zpùsobem se opatøení obecné povahy v tìchto pøípadech vydává, je proto tøeba pova¾ovat ustanovení § 173 správního øádu, podle nìho¾ opatøení obecné povahy správní orgán oznámí veøejnou vyhlá¹kou, a toto nabývá úèinnosti patnáctým dnem po dni vyvì¹ení veøejné vyhlá¹ky. Pojem úèinnost pak je nutno vykládat tak,
¾e pøed jejím nabytím pøedmìtné opatøení obecné povahy není zpùsobilé vyvolat ¾ádné právní úèinky.
Navrhovatelé vznesli ve svém návrhu námitku, ¾e pøedmìtný územní plán ze dne 12. 10. 2010 byl zastupitelstvem schválen, ani¾ by si obec jako poøizovatel opatøila v¹echna potøebná stanoviska dotèených orgánù státní správy (v rozporu s ustanovením § 15 odst. 2 zákona è. 44/1988 Sb. si neopatøila stanoviska Ministerstva prùmyslu a obchodu a Obvodního báòského úøadu v Kladnì k návrhu územního plánu). Opominutí tìchto stanovisek by pak mohlo mít za následek poru¹ení jejich veøejných subjektivních práv (právo na pøíznivé ¾ivotní prostøedí nebo právo na zdraví).
Z obsahu spisu vyplývá, ¾e navrhovatelé neupøesnili (a¾ na Ministerstvo prùmyslu a obchodu a Obvodní báòský úøad v Kladnì), které ze stanovisek poøizovatel neobstaral. Ministerstvo prùmyslu a obchodu v dopise ze dne 18. 8. 2009, è. j. 29347/2009/05100, sdìlilo k návrhu územního plánu, ¾e k územnì plánovací dokumentaci neuplatòuje ¾ádné pøipomínky, proto¾e v k. ú. Zdiby se nenacházejí výhradní lo¾iska nerostných surovin. Obdobnì Ministerstvo ¾ivotního prostøedí ve stanovisku ze dne 21. 9. 2009, sp. zn. 5545/500/09, sdìlilo, ¾e na katastrálním území obce Zdiby se nenalézají lo¾iska nerostných surovin, chránìná lo¾isková území èi dobývací prostory vedené v evidenci. Dal¹í omezující faktory, nepøíznivì ovlivòující území (sesuvy èi poddolovaná území) nejsou v posuzovaném území známy. Z tìchto dùvodù pak nejsou ¾ádné pøipomínky k návrhu územního plánu. Obì ministerstva sdìlily toté¾ ji¾ v dopisu ze dne 13. 7. 2005, zn. 28120/2005/03300, (Ministerstvo prùmyslu a obchodu) a stanovisku ze dne 23. 6. 2005, zn. 500/1066/50231/05, (Ministerstvo ¾ivotního prostøedí) a Obvodní báòský úøad v Kladnì ve stanovisku ze dne 30. 6. 2005, zn. 5523/05/630/HOR/STØ, k zadání územního plánu, proto¾e se v øe¹eném území nenachází dobývací prostor.
Nejvy¹¹í správní soud proto uzavírá, ¾e námitka obsa¾ená v návrhu není opodstatnìná. Je tomu tak proto, ¾e navrhovatelé nekonkretizují, který po¾adavek uvedených dotèených orgánù nebyl zohlednìn, kdy¾ uvedené správní orgány nemìly k územnì plánovacím podkladùm ¾ádné pøipomínky. Navíc z ní není ani zøejmé, jak se dané pochybení mìlo konkrétnì dotknout právní sféry navrhovatelù.
Navrhovatelé v dal¹í námitce poukázali na to, ¾e absence dohodovacího øízení s dotèenými orgány státní správy pøi poøizování územnì plánovací dokumentace z roku 2006 mìla za následek poru¹ení ustanovení § 22 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976. Jmenovitì ¹lo o stanovisko Krajské hygienické stanice Støedoèeského kraje ze dne 27. 11. 2006, è. j. 8933-215/HOK/06/©ub a Krajského úøadu Støedoèeského kraje, odboru ¾ivotního prostøedí a zemìdìlství, ze dne 22. 11. 2006, è. j. 130748/2006. Krajská hygienická stanice své stanovisko dodala a¾ po urgenci odpùrce, která tak mohla být vytvoøena dodateènì. Jinak by muselo být stanovisko souèástí vyhodnocení projednávání územního plánu obce Zdiby. Absence dohodovacího øízení pak mohla mít za následek poru¹ení veøejných subjektivních práv (právo na pøíznivé ¾ivotní prostøedí nebo právo na zdraví).
Ve Zprávì o projednání návrhu územního plánu obce Zdiby ze dne 29. 12. 2006 je konstatováno, ¾e pro podávání stanovisek, pøipomínek, námitek a nesouhlasù byla v souladu s ustanovením § 22 odst. 2 a 4 stavebního zákona z roku 2006 stanovena jednotná lhùta 15 dnù, a to do dne 23. 11. 2006. V této lhùtì sdìlily v¹echny dotèené orgány státní správy svá stanoviska, vyjma Krajské hygienické stanice Støedoèeského kraje a Krajského úøadu Støedoèeského kraje, odboru ¾ivotního prostøedí a zemìdìlství, které je nezaslaly vèas. Poøizovatel proto v souladu s ustanovením § 22 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 vyrozumìl krajskou hygienickou stanici o vystavení návrhu územního plánu (územní plán byl vystaven v období od 10. 10. 2006 do 8. 11. 2006). Zároveò vyzval dotèený orgán státní správy, aby nejpozdìji do patnácti dnù od posledního dne vystavení, tedy do 23. 11. 2006, uplatnil stanovisko. Vzhledem k tomu, ¾e krajská hygienická stanice nesdìlila stanovisko ve stanovené lhùtì, vyzval ji poøizovatel ke splnìní této povinnosti v souladu s § 22 odst. 5 stavebního zákona z roku 1976. Tato výzva (urgence ze dne 24. 11. 2006, è. j. 2006/217/Vj) byla krajské hygienické stanici doruèena dne 27. 11. 2006. Obecní úøad dne 4. 12. 2006 obdr¾el stanovisko krajské hygienické stanice (k po¹tovní pøepravì pøedáno dne 1. 12. 2006). Krajská hygienická stanice podmínila svùj souhlas s návrhem územního plánu tím, ¾e u staveb v lokalitì BC 01 a BS 02, které le¾í dle pøedlo¾ené hlukové studie v izofonì nad 60db, je nutné po¾adovat v rámci kolaudace pøedlo¾ení mìøení hluku, které proká¾e splnìní hygienických limitù hluku ve vnitøních chránìných prostorech staveb . Z vyhodnocení projednávání návrhu územního plánu obce Zdiby (pøíloha 6 dokladù o projednání a schválení územního plánu obce Zdiby, s. 2, poø. èíslo 3) vyplývá, ¾e odpùrce tuto podmínku akceptoval a doplnil regulativy lokalit BC 01 a BS 02 o prùkaz splnìní hygienických limitù hluku. Pokud jde o Krajský úøad Støedoèeského kraje, odbor ¾ivotního prostøedí a zemìdìlství, vyzval poøizovatel tento dotèený orgán státní správy, aby nejpozdìji do patnácti dnù od posledního dne vystavení návrhu, tedy do 23. 11. 2006, uplatnil stanovisko. Obecní úøad obdr¾el stanovisko krajského úøadu dne 30. 11. 2006 (k po¹tovní pøepravì pøedáno dne 29. 11. 2006). Krajský úøad nemìl námitky k územnímu plánu z hlediska zákona è. 289/1995 Sb., o lesích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, ani podle zákonù è. 114/1992 Sb., o ochranì krajiny a pøírody, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a è. 100/2001 Sb. Z vyhodnocení projednávání návrhu územního plánu obce Zdiby (pøíloha 6 dokladù o projednání a schválení územního plánu obce Zdiby, s. 2, poø. èíslo 4) posléze vyplývá, ¾e odpùrce stanovisko vzal na vìdomí. Do dne 29. 12. 2006 tak byla stanoviska obou dotèených orgánù ji¾ k dispozici. Navrhovatelé ale neuvedli, jak konkrétnì se jich tvrzené pochybení dotklo.
Odpùrce tak postupoval v souladu s ustanovením § 22 odst. 2 a 5 stavebního zákona z roku 1976, kdy¾ vyzval Krajskou hygienickou stanici Støedoèeského kraje, která své stanovisko v zákonné lhùtì nedodala, k dodateènému splnìní povinnosti (urgence ze dne 24. 11. 2006). Krajská hygienická stanice své stanovisko dodala dne 4. 12. 2006, je¾ bylo po akceptaci pøipomínky doplnìno do návrhu územního plánu. Stanovisko Krajského úøadu Støedoèeského kraje, odboru ¾ivotního prostøedí a zemìdìlství, bylo v¹ak doruèeno je¹tì døíve, ne¾ mohla být urgence zaslána. Proto u krajského úøadu nebylo stanovisko ji¾ urgováno. Lze proto vylouèit domnìnky navrhovatelù stran mo¾nosti, ¾e by uvedená urgence mohla být vytvoøena a¾ následnì. Obì stanoviska tak byla prokazatelnì pøedmìtem vyhodnocení projednávání územního plánu.
Navrhovatelé namítli ve svém návrhu i to, ¾e schvalování územního plánu z roku 2006 probìhlo v rozporu s Jednacím øádem obecního zastupitelstva obce Zdiby. Je tomu tak proto, ¾e písemné materiály urèené pro zasedání zastupitelstva byly zastupitelùm doruèeny v rozporu s ustanovením § 3 bodu 5 jednacího øádu, schváleného dne 30. 11. 2006, a to je¹tì nikoliv v po¾adované formì.
Podle ustanovení § 3 odst. 5 jednacího øádu písemné materiály, urèené pro zasedání zastupitelstva pøedkládá navrhovatel v poètu 11 výtiskù prostøednictvím Obecního úøadu obce Zdiby tak, aby bylo mo¾no tyto materiály doruèit èlenùm zastupitelstva nejpozdìji 7 dní pøed dnem zasedání . Nejvy¹¹í správní soud z pøedlo¾ených podkladù zjistil, ¾e stanovisko Krajského úøadu Støedoèeského kraje è. j. 172064/2006/KUSK, tedy stanovisko nadøízeného orgánu územního plánování podle § 25 stavebního zákona z roku 1976, bylo vydáno dne 27. 12. 2006. Pokud tedy byl územní plán schválen na zasedání dne 29. 12. 2006, je zjevné, ¾e tento materiál nebyl v souladu s jednacím øádem doruèen èlenùm zastupitelstva vèas.
Jednací øád, pøijatý na základì § 96 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (dále té¾ obecní zøízení), pøedstavuje vnitøní (interní) dokument zastupitelstva, který by mìl zastupitelstvu pomoci pøedem vyøe¹it nìkteré procesní otázky zasedání. Pokud zastupitelstvo postupuje v konkrétním pøípadì v rozporu s jednacím øádem, ale v souladu s pravidly stanovenými v obecním zøízení, nezpùsobuje poru¹ení jednacího øádu nezákonnost pøijatého rozhodnutí a není to dùvod pro zásah státu (srov. Vedral, J., Váòa, L., Bøeò, J., P¹enièka, S. Zákon o obcích (obecní zøízení). 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2008, s. 513, Koudelka, Z., Ondru¹, R., Prùcha, P. Zákon o obcích (obecní zøízení) Komentáø. 4. doplnìné vydání, Praha: Linde, 2009, s. 337). Pokud tedy podle § 3 odst. 5 jednacího øádu mají být písemné materiály urèené pro zasedání zastupitelstva doruèeny èlenùm zastupitelstva nejpozdìji 7 dní pøed dnem zasedání, ale nìkteré z podkladù jsou èlenùm zastupitelstva dodány ve lhùtì krat¹í, nemá tato okolnost sama o sobì vliv na zákonnost rozhodnutí pøijatého na základì tìchto podkladù.
Poru¹ení vnitøních pravidel jednání zastupitelstva nemìlo vliv na zákonnost usnesení øádnì pøijatého zastupitelstvem.
Ze zápisu ze zasedání zastupitelstva ze dne 29. 12. 2006, è. 4/2006, vyplývá, ¾e stanovisko krajského úøadu bylo èlenùm zastupitelstva pøeèteno. Tím byli èlenové zastupitelstva i veøejnost s daným podkladem seznámeni. Obdobný názor je tøeba zaujmout i ve vztahu k námitce navrhovatelù o tom, ¾e podklady pro jednání nebyly èlenùm zastupitelstva pøedány ve formì po¾adované jednacím øádem, nýbr¾ pouze na CD. Úèelem § 3 odst. 5 jednacího øádu je umo¾nit èlenùm zastupitelstva seznámit se v dostateèném pøedstihu s podklady pro jednání. By» jednací øád výslovnì preferuje písemnou formu pøedkládaných materiálù, neznamená to, ¾e je tím vylouèeno pøedlo¾ení materiálù v jiné formì, napø. elektronické, pokud tato forma umo¾ní èlenùm zastupitelstva seznámit se s danými podklady.
Uvedená skuteènost proto nemá dùsledky na platnost pøijatého usnesení ze dne 29. 12. 2006, kterým byl schválen územní plán obce Zdiby.
Navrhovatelé v návrhu namítli, ¾e Zastupitelstvo obce Zdiby po schválení územního plánu z roku 2006 schválilo i úpravu územního plánu obce Zdiby podle závìrù poøizovatele k vyhodnocení projednání jeho návrhu . Takový postup byl v rozporu s ustanovením § 31 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976, nebo» odpùrce v koneèném dùsledku provedl zmìnu ji¾ schváleného územního plánu obce a teprve a¾ touto zmìnou zanesl do ji¾ schváleného územního plánu po¾adavky vyplývající ze stanovisek dotèených orgánù státní správy i jiných fyzických a právnických osob. V dùsledku poru¹ení tìchto zákonných ustanovení nadøízený orgán územního plánování-Krajský úøad Støedoèeského kraje-nemohl posuzovat koneènou verzi územního plánu z roku 2006 z hlediska jeho souladu se stavebním zákonem z roku 1976 a ostatními právními pøedpisy.
Nejvy¹¹í správní soud z usnesení zastupitelstva ze dne 29. 12. 2006 zjistil, ¾e zastupitelstvo mimo jiné schválilo 1. územní plán obce Zdiby 2. úpravu územního plánu obce Zdiby podle závìrù poøizovatele k vyhodnocení projednání jeho návrhu .
Nezbytným pøedpokladem zmìny územního plánu, a tedy i postupu podle § 31 stavebního zákona z roku 1976, je existence územního plánu, který má být zmìnìn. V posuzovaném pøípadì se nejednalo o zmìnu ve smyslu § 31 stavebního zákona z roku 1976. Podle ustanovení § 8 odst. 1 písm. n) vyhlá¹ky è. 135/2001 Sb., o územnì plánovacích podkladech a územnì plánovací dokumentaci, èinnosti pøi poøizování územnì plánovací dokumentace zahrnují mimo jiné schválení územnì plánovací dokumentace a její pøípadnou úpravu podle rozhodnutí o jejím schválení. Právní úprava tak poèítá s mo¾ností úpravy pøedlo¾eného územního plánu i prùbìhu jeho schvalování. Schválené úpravy odpovídají výhradám uvedeným ve stanoviscích a námitkách k návrhu územního plánu (vystaveného k veøejnému nahlédnutí ve dnech 10. 10. 2006 a¾ 8. 11. 2006), kterým poøizovatel pøi vypoøádání vyhovìl.
Jak uvedl Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 28. 5. 2009, è. j. 6 Ao 3/2007-116, situaci, kdy pøi projednávání návrhu jsou vzneseny námitky, a tyto námitky vy¾adují pøípadný zásah do návrhu (pøièem¾ není v zákonì stanoven, èi pøipu¹tìn dal¹í krok projednání této úpravy) stavební zákon nijak neøe¹il. Zùstává tak otázkou, jak by mìlo být vlastnì s námitkami uplatnìnými pøi projednávání návrhu nalo¾eno-kdy¾ úprava návrhu ji¾ není mo¾ná-a souèasnì vypoøádání námitek je povinné. [ ]Výklad ust. § 22 stavebního zákona, který by vycházel z nemo¾nosti drobných úprav projednaného návrhu, je neudr¾itelný: znamenal by stav, kdy by námitkám vzneseným v procesu projednávání návrhu v podstatì ji¾ nemohlo být nikdy vyhovìno (nebo» úprava návrhu by nebyla mo¾ná)-tedy stav pouhého formálního vypoøádávání námitek, které by bylo mo¾né pouze zamítat .
Nejvy¹¹í správní soud proto uzavøel, ¾e v posuzovaném pøípadì nebyl územní plán zmìnìn, jak namítali navrhovatelé, ale upraven na základì stanovisek a námitek, jim¾ bylo vyhovìno. Na tuto úpravu se pak nevztahoval postup podle § 31 stavebního zákona z roku 1976. Navíc je tøeba konstatovat, ¾e navrhovatelé nebyli danými úpravami dotèeni na svých právech, zejména vzhledem k vzdálenosti lokalit, kterých se zmìny týkaly.
Pod tøetí krok algoritmu spadá také otázka, zda napadené opatøení obecné povahy vyhovuje zákonným po¾adavkùm na odùvodnìní, resp. zda je pøezkoumatelné.
Podle konstantní judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu proto i v odùvodnìní opatøení obecné povahy je nutno uvést dùvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán øídil pøi jejich hodnocení a pøi výkladu právních pøedpisù (§ 68 odst. 3 a § 174 odst. 1 správního øádu è. 500/2004 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù). Nedostatek rozhodovacích dùvodù zpùsobuje jeho nepøezkoumatelnost (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, è. j. 1 Ao 3/2008-136, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu pod è. 1795/2009, dostupný té¾ na www.nssoud.cz).
Podle ustanovení § 173 odst. 1 správního øádu z roku 2004 musí opatøení obecné povahy obsahovat odùvodnìní. Jeho specifický obsah je blí¾e urèován øadou ustanovení (tak napø. z § 172 odst. 4 správního øádu z roku 2004 plyne, ¾e správní orgán se v odùvodnìní opatøení obecné povahy musí vypoøádat s uplatnìnými pøipomínkami, s nimi¾ se musí zabývat jako s podkladem pro jeho vydání; dle § 172 odst. 5 správního øádu z roku 2004 je souèástí odùvodnìní opatøení obecné povahy dále rozhodnutí o námitkách, které navíc musí obsahovat vlastní odùvodnìní. Z ustanovení § 68 odst. 3 správního øádu u¾itého pøimìøenì dle § 174 odst. 1 správního øádu z roku 2004 je v¹ak zøejmé, ¾e v tomto odùvodnìní nesmí zejména chybìt esenciální obsahové nále¾itosti odùvodnìní bì¾ného správního rozhodnutí. I v odùvodnìní opatøení obecné povahy je tak nutno uvést dùvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán øídil pøi jejich hodnocení a pøi výkladu právních pøedpisù.
Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e odùvodnìní napadeného opatøení obecné povahy, jeho¾ souèástí je rozhodnutí o námitkách (§ 172 odst. 5 správního øádu), nepostrádá zpùsobilé rozhodovací dùvody.
Navrhovatelé ve své námitce vytýkají odpùrci zcela obecnì to, ¾e poøizovatel územnì plánovací dokumentace nedostál své povinnosti kvalifikovanì se zabývat námitkami vlastníkù dotèených pozemkù (§ 21 odst. 4, § 22 odst. 4 stavebního zákona z roku 1976). Jediná konkrétní výhrada, která brojí proti rozhodnutí o námitce spoèívá v tom, ¾e pozemek parc. è. 53/22, k. ú. Zdiby, je dle údajù KN druhem pozemku zahrada , jeho zaøazení do funkèní plochy Z 04 zeleò sídelní-návrh je proto odùvodnìno a v souladu se schváleným souborným stanoviskem . Tento závìr vykazuje znaky svévole, postrádá vìcné odùvodnìní a nenaplòuje základní po¾adavky kladené na odùvodnìní. Pouhý odkaz na druh pozemku uvedený v katastru nemovitostí je pøitom v rozporu s úèelem územního plánování, je¾ upravuje krajinný ráz. V odùvodnìní pak zejména absentuje odkaz na konkrétní stanoviska dotèených orgánù, která by se k námitce, resp. návrhu na zmìnu funkèního vyu¾ití vyjadøovaly.
Z uvedeného vyplývá, ¾e navrhovatelé neuvedli (a¾ na pozemek parc. è. 53/22 v k. ú. Zdiby) ¾ádné jiné výtky ohlednì nepøezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách. Nejvy¹¹í správní soud se proto mohl zabývat jen výtkou navrhovatelù, kterou uplatnili ve vztahu k uvedenému pozemku parc. è. 53/22 v k. ú. Zdiby. Z rozhodnutí o námitce ze dne 12. 10. 2010 tento soud zjistil, ¾e navrhovatelé nesouhlasí s urèením pozemku parc. è. 53/22 v k. ú. Zdiby jako plocha ZV (zeleò na veøejných prostranstvích). Dùvodem je to, ¾e pozemek byl zainvestován in¾enýrskými sítìmi v souladu se schváleným zastavovacím výkresem pro první etapu zástavby Zdiby-jih, s urèením pro umístìní objektu obèanské vybavenosti. Výrok o nevyhovìní námitce je odùvodnìn tím, ¾e vymezení veøejnì prospì¹ných staveb WD5, WT2a, WT2b, WD4b, veøejnì prospì¹ných opatøení PU3, PU10, Z40b a zastavitelných ploch Z2, Z16 je v souladu s platným ÚPO Zdiby (schválený 29. 12. 2006), a pøi jejich úpravì na ÚP Zdib podle § 188 odst. 1 stavebního zákona muselo být zachováno, i kdy¾ transformováno na jinou právní úroveò. Namítané dotèení pozemkù parc. è. 53/22, 53/33, 53/34, 53/36, 53/47, 53/159, 53/169, 53/170, 53/1, 57/2, 57/10, 57/12, 67, 448, k. ú. Zdiby, veøejnì prospì¹nými stavbami, veøejnì prospì¹nými opatøeními a zastavitelnými plochami zùstane tak, jak je uvedeno v návrhu ÚP beze zmìn. Body 1 a¾ 11 v èlánku III námitky, kterými je dokumentována oprávnìnost námitky a nízká úroveò podkladu se týkají platného ÚPO Zdiby, jeho¾ projednávání a poøizování bylo ukonèeno schválením 29. 12. 2006. Pøípadné nedostatky a nepøesnosti ÚPO Zdiby, které se promítly úpravou do návrhu ÚP Zdib bude mo¾né odstranit pøi zmìnì ÚP iniciované poøizovatelem na základì zprávy o uplatòování ÚP podle § 55 odst. 1 stavebního zákona .
Z odùvodnìní rozhodnutí o nevyhovìní námitce navrhovatelù ve vztahu k pozemku parc. è. 53/22 k. ú. Zdiby zøetelnì vyplývá, ¾e vymezení veøejnì prospì¹ných staveb, opatøení a zastavitelných ploch je v souladu s územním plánem obce Zdiby ze dne 29. 12. 2006 a ¾e tyto stavby a plochy musely být zachovány i pøi poøizování návrhem napadeného územního plánu obce Zdiby ze dne 12. 10. 2010, pøi nìm¾ se postupovalo formou úpravy územnì plánovací dokumentace schválené pøed 1. 1. 2007 (územního plánu obce Zdiby, schváleného dne 29. 12. 2006). Úprava územnì plánovací dokumentace jako metoda transformace neumo¾òuje zásahy do dosavadní územnì plánovací dokumentace obce ze dne 29. 12. 2006, které budou mít dopad na zmìnu koncepce a funkce území (v podrobnostech srov. výklady ji¾ uvedené shora o úpravì územnì plánovací dokumentace). V dùsledku úpravy ve smyslu ustanovení § 188 odst. 1 stavebního zákona proto ne¹lo vymezovat novì zastavitelné plochy, resp. ne¹lo øe¹it jednotlivé zámìry variantnì a zejména mìnit vyu¾ití ji¾ vymezených ploch. Proto také odùvodnìní rozhodnutí o námitce správnì konstatuje, ¾e pøípadné nedostatky a nepøesnosti územnì plánovací dokumentace obce Zdiby z roku 2006, které se promítly úpravou do návrhu územního plánu obce Zdiby z roku 2010, bude mo¾né odstranit pøi zmìnì územního plánu iniciované poøizovatelem na základì zprávy o uplatòování územního plánu podle § 55 odst. 1 stavebního zákona (podle ustanovení § 55 odst. 3 stavebního zákona dal¹í zastavitelné plochy lze pak zmìnou územního plánu vymezit pouze na základì prokázání nemo¾nosti vyu¾ít ji¾ vymezené zastavitelné plochy a potøeby vymezení nových zastavitelných ploch). Rozhodovací dùvody jsou tedy zøejmé.
Dotèený pozemek ve vlastnictví navrhovatelù parc. è. 53/22 v k. ú. Zdiby byl z hlediska svého funkèního vyu¾ití urèen jako zahrada ji¾ pøed schválením územního plánu obce Zdiby dne 29. 12. 2006. Stávající zaøazení tohoto pozemku (zahrada) za situace, kdy obec Zdiby nemìla je¹tì vypracovaný územní plán, je významné pro výchozí pozici územního plánu, který z tohoto zaøazení vychází. Uvedené opatøení obecné povahy neukládalo navrhovatelùm, aby omezili èi upustili od èinností, které dosud na tomto pozemku pøicházely v úvahu. Opatøení obecné povahy se tedy nedotklo práv navrhovatelù tím, jaký zpùsob vyu¾ití stanovilo pro pozemky v jejich vlastnictví. V tomto smìru se územní plán z roku 2006 negativnì nepromítl v právní sféøe navrhovatelù. Nejedná se toti¾ o pøípad zmìny funkèního vyu¾ití pozemku oproti faktickému stavu pøed vydáním opatøení obecné povahy. Zpùsob vyu¾ití pozemku ve vlastnictví navrhovatelù zùstal i po pøijetí územnì plánovací dokumentace stejný jako pøed jejím pøijetím. Absence odkazu na konkrétní stanoviska dotèených orgánù pak nemá oporu v realitì.
Ostatnì ji¾ v rozsudku ze dne 19. 5. 2011, è. j. 1 Ao 2/2011-17, dostupném na www.nssoud.cz, Nejvy¹¹í správní soud uvedl, ¾e vlastník pozemkù není opatøením obecné povahy zkrácen na svých právech, jestli¾e schválené funkèní vyu¾ití pozemkù odpovídá dosavadnímu faktickému zpùsobu jejich vyu¾ívání a pokraèování v tomto zpùsobu vyu¾ívání pozemkù není opatøením obecné povahy ani zèásti vylouèeno .
Pod ètvrtý krok algoritmu pak spadá otázka, zda napadené opatøení obecné povahy vyhovuje zákonným po¾adavkùm obsahového souladu se zákonem, tedy s hmotnìprávními pøedpisy.
Navrhovatelé pøedev¹ím namítli, ¾e hlavním a zásadním dùvodem jejich nesouhlasu s novým územním plánem obce Zdiby ze dne 12. 10. 2010 je skuteènost, ¾e tento plán vychází z územního plánu obce Zdiby, schváleného usnesením Zastupitelstva obce Zdiby ze dne 29. 12. 2006.
Tento stav je dùsledkem úpravy celé dosavadní územnì plánovací dokumentace obce Zdiby z roku 2006 ve smyslu ustanovení § 188 odst. 1 stavebního zákona, jejím¾ výsledkem je pak nový územní plán vydaný v roce 2010. Rozhodnutí zastupitelstva obce o úpravì územního plánu podle ustanovení § 188 odst. 1 stavebního zákona je autonomním rozhodnutím zastupitelstva, jemu¾ volba této metody (úpravy) nále¾í.
Navrhovatelé v této souvislosti namítli, ¾e územnì plánovací dokumentací z roku 2006 bylo zcela nepøijatelným zpùsobem dotèeno jejich vlastnické právo (právo u¾ívat nemovitosti ve svém vlastnictví k úèelùm, které pova¾ují za prospì¹né), nebo» v dùsledku úpravy ve smyslu ustanovení § 188 odst. 1 stavebního zákona muselo zùstat zachováno i vymezení veøejnì prospì¹ných staveb, veøejnì prospì¹ných opatøení a zastavitelných ploch (¹lo tedy fakticky o pouhou formální transformaci podmínìnou pøijetím nové úpravy). V jejich spoluvlastnictví se pøitom nachází významná èást (cca 7 %) území dotèeného územním plánem; v jediném pøípadì v¹ak nebylo rozhodnuto o zmìnì zpùsobu vyu¾ití pozemkù na èisté nebo smí¹ené bydlení. Stalo se tak pøesto, ¾e v rámci územního plánu se plocha urèená pro èisté nebo smí¹ené bydlení zvìt¹ila o cca 25 %, a odhadem 9 % pozemkù s pùvodním vyu¾itím orná pùda nebo zahrada bylo zmìnìno na èisté nebo smí¹ené bydlení. V tomto pøípadì ¹lo proto o libovùli orgánu místní samosprávy.
Navrhovatelé jako spoluvlastníci pozemkù dotèených územním plánem tedy spatøují poru¹ení svých vlastnických práv v tom, ¾e ani v jednom pøípadì nebylo rozhodnuto o zmìnì zpùsobu vyu¾ití pozemkù na èisté nebo smí¹ené bydlení, aèkoliv tuto zmìnu vyu¾ití pozemkù po¾adovali (v této souvislosti ale výslovnì zmiòovali jen jediný pøípad-a to pozemek parc. è. 53/22 v k. ú. Zdiby).
Návrh na zru¹ení daného opatøení obecné povahy je tedy ve své podstatì spojen se sporem o to, zda navrhovatelé mají veøejné subjektivní právo na to, aby územní plán urèil jimi vlastnìné pozemky jako zastavitelnou plochu, resp. zda mají nárok na zmìnu zpùsobu vyu¾ití pozemku. Odpovìï na tuto otázku je záporná. Navrhovatelé nemají právní nárok na stanovení takových podmínek rozvoje plochy zahrnující pozemky v jejím vlastnictví, které by plnì vyhovovaly jejím soukromoprávním zájmùm. Cílem územního plánování je dosáhnout obecnì prospì¹ného souladu veøejných a soukromých zájmù na rozvoji území (§ 18 odst. 2 stavebního zákona). Jde tedy o nalezení spravedlivé rovnováhy mezi soukromým zájmem navrhovatelù a zájmem veøejným. K volbì mezi urèitými typy funkèního vyu¾ití pozemkù jsou povolány orgány územního plánování, které mají nejen potøebné schopnosti, ale také znalosti lokálních pomìrù a potøeb. Tìmto orgánùm by proto mìla být pøi výbìru funkèního vyu¾ití území ponechána maximální míra úvahy. Proto¾e v¹ak volba funkèního vyu¾ití urèitého území mù¾e zásadním zpùsobem ovlivnit charakter dané lokality i kvalitu ¾ivota v ní, musí mít z tohoto dùvodu subjekty, kterých se zmìna týká, mo¾nost se v procesu poøizování územnì plánovací dokumentace k ní vyjádøit. Právo vyjádøit se ale neznamená právo veta èi svévolné obstrukce. Znamená pouze to, ¾e poøizovatel územnì plánovací dokumentace je povinen se vyjádøeními, a» u¾ ve formì námitek nebo pøipomínek, kvalifikovanì zabývat. Stanovit funkèní vyu¾ití pozemkù a jeho rozvoj pøi splnìní v¹ech cílù a zásad územního plánování proto zùstává èinností, do které správní soudy mohou pouze minimálnì zasahovat. Správním soudùm nepøíslu¹í pøezkoumávat, zda by bylo pro urèitý pozemek vhodnìj¹í zvolit ten èi onen zpùsob funkèního vyu¾ití pozemku. Jejich úkolem není ani dotváøet územní plány. Co jim v¹ak pøezkoumávat pøíslu¹í, je to, zda zmìnu územního plánu pøijal pravomocí nadaný a kompetentní orgán a zda pøitom postupoval zákonem pøedepsaným zpùsobem.
Uvedené úvahy mají oporu v ustálené judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu, která se týká problematiky opatøení obecné povahy.
Tak Nejvy¹¹í správní soud ji¾ v rozsudku ze dne 18. 7. 2006, è. j. 1 Ao 1/2006-74, dostupném na www.nssoud.cz, vyslovil právní názor, ¾e stanovit funkèní vyu¾ití území a jeho rozvoj pøi splnìní v¹ech cílù a zásad územního plánování (srov. § 1 a § 2 zákona è. 50/1976 Sb., stavebního zákona) je èinností, do které správní soudy mohou pouze minimálnì zasahovat. Soudu rozhodnì nepøíslu¹í pøezkoumávat, zda by bylo pro urèitý pozemek èi území vhodnìj¹í zvolit ten èi onen zpùsob funkèního vyu¾ití. Co mu v¹ak pøezkoumávat pøíslu¹í, je, zda zmìnu územního plánu pøijal pravomocí nadaný a kompetentní orgán a zda pøitom postupoval zákonem pøedepsaným zpùsobem .
V rozsudku ze dne 24. 10. 2007, è. j. 2 Ao 2/2007-73, dostupném na www.nssoud.cz, pak uvedl, ¾e v územním plánování jde o vyvá¾ení zájmù vlastníkù dotèených pozemkù s ohledem na veøejný zájem, kterým je v nej¹ir¹ím slova smyslu zájem na harmonickém vyu¾ití území. Tato harmonie mù¾e mít nesèíslnì podob a ve své podstatì nebude volba konkrétní podoby vyu¾ití urèitého území výsledkem nièeho jiného ne¾ urèité politické procedury v podobì schvalování územního plánu, v ní¾ je vùle politické jednotky, která o nìm rozhoduje, tedy ve své podstatì obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamnì, po¾adavkem nevyboèení z urèitých vìcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dal¹ích) mantinelù daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitø tìchto mantinelù v¹ak zùstává vcelku ¹iroký prostor pro autonomní rozhodování pøíslu¹né politické jednotky. [ ] ka¾dá varianta vyu¾ití území, která se takto vejde do mantinelù územního plánování, je akceptovatelná a soud není oprávnìn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostøedkovanì i celé politické spoleèenství) pøed excesy v územním plánování a nedodr¾ením zákonných mantinelù, av¹ak není jeho úkolem sám územní plány dotváøet .
Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 11. 9. 2008, è. j. 8 Ao 2/2008-151, dostupný na www.nssoud.cz, posléze konstatoval, ¾e smysl územního plánu spoèívá v komplexním øe¹ení funkèního vyu¾ití území a ve vytváøení pøedpokladù k zabezpeèení trvalého souladu v¹ech pøírodních, civilizaèních a kulturních hodnot území, zejména se zøetelem na péèi o ¾ivotní prostøedí a ochranu jeho hlavních slo¾ek. Na schválení konkrétní úpravy územního plánu neexistuje subjektivní právo. Cílem územního plánu je vyvá¾it zájmy jednotlivých osob, zájmy na rozvoji území a ochranì pøírody .
Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 19. 5. 2011, è. j. 1 Ao 2/2011-17, dostupném na www.nssoud.cz, posléze uvedl, ¾e vlastník pozemkù není opatøením obecné povahy zkrácen na svých právech, jestli¾e schválené funkèní vyu¾ití pozemkù odpovídá dosavadnímu faktickému zpùsobu jejich vyu¾ívání a pokraèování v tomto zpùsobu vyu¾ívání pozemkù není opatøením obecné povahy ani zèásti vylouèeno.
Nárok navrhovatelù na zmìnu zpùsobu vyu¾ití pozemku v rámci územního plánování nelze dovodit ze ¾ádného právního pøedpisu ani z ustálené judikatury správních soudù k problematice zastavitelnosti pozemkù, zmìny zpùsobu vyu¾ití pozemkù a zpùsobu funkèního vyu¾ití pozemku. Skuteèností, ¾e v rámci územního plánování nebylo pøihlédnuto k po¾adavkùm navrhovatelù na zmìnu zpùsobu vyu¾ití pozemkù v jejich spoluvlastnictví na èisté nebo smí¹ené bydlení, na kterou nemají navrhovatelé nárok, tak nebyla a ani nemohla být bez dal¹ího dotèena jejich vlastnická práva (ostatnì navrhovatelé zmiòují výslovnì jediný pozemek-a to parc. è. 53/22 v k. ú. Zdiby). Opatøení obecné povahy ze dne 29. 12. 2006 neukládalo navrhovatelùm, aby omezili èi upustili od èinností, které pøedtím na daných pozemcích pøicházely v úvahu. Stejnì tak tomu bylo i u opatøení obecné povahy ze dne 12. 10. 2010, které pøedstavuje úpravu pùvodního územního plánu podle § 188 odst. 1 stavebního zákona (územní plán se pøitom vìcnì nemìní), a je tak novým územním plánem (v rámci úpravy bylo aktualizováno zastavìné území obce). Odpùrce neprovedl územním plánem zmìnu zpùsobu vyu¾ití nemovitostí ve vlastnictví navrhovatelù, se kterou by navrhovatelé nesouhlasili, a která by znamenala omezení v nakládání s nemovitostmi. Nejedná se toti¾ o pøípad zmìny funkèního vyu¾ití pozemku oproti faktickému stavu pøed vydáním opatøení obecné povahy. Na právech navrhovatelù se v uvedeném smìru nic nezmìnilo; navrhovatelùm nic nebrání i nadále vyu¾ívat dotèené pozemky jako doposud. V tomto smìru se tedy územní plán negativnì nepromítl v právní sféøe navrhovatelù. Z obsahu napadeného územního plánu jinak plyne, ¾e obec má zájem na roz¹íøení zastavitelných ploch, ov¹em za podmínky respektování zájmù chránìných zvlá¹tními zákony a vyjádøených v závazných stanoviscích dotèených orgánù. Dochází tak k vyvá¾ení veøejných a soukromých zájmù.
Nejvy¹¹í správní soud proto konstatuje, ¾e navrhovatelé nebyli pøíslu¹ným obsahem územního plánu, jmenovitì daným urèením funkèního vyu¾ití plochy, zahrnující jimi vlastnìné pozemky, nezákonnì zkráceni na svém vlastnickém právu. Rozpor s hmotným právem u posuzovaného územního plánu tak nebyl shledán.
Navrhovatelé v¹ak je¹tì namítli, ¾e na pozemku parc. è. 53/22 v k. ú. Zdiby existují in¾enýrské sítì, je¾ byly povoleny. Za této situace je pak funkèní vyu¾ití pozemku jako zahrada v rozporu s legitimním oèekáváním navrhovatelù, které tak omezuje na vlastnických právech.
Nejvy¹¹í správní soud musí konstatovat, ¾e tvrzená povolení in¾enýrských sítí nejsou obsahem spisu, navrhovatelé o nich nepøedlo¾ili ¾ádné doklady ani specifikaci slou¾ící k jejich identifikaci, aè byli vyzvání k podání návrhù na provedení dal¹ích dùkazù dne 13. 7. 2011, a posléze se ani oni ani jejich zástupce nezúèastnili ústního jednání ve dnech 19. 1. 2012 a 2. 2. 2012, kde by mohli být dotazováni, mimo jiné, i k uvedené problematice.
Nutno øíci, ¾e do okam¾iku vydání opatøení obecné povahy byla pøípustnost realizace stavebních zámìrù poprvé zkoumána a¾ v územním øízení. Meze výkonu vlastnického práva pro potøeby pøípadné zástavby bylo mo¾né za daného stavu nalézat a stanovovat výluènì v územním øízení, a bez nìho nebylo mo¾né stavební zámìr do území jakkoliv umístit.
Z obsahu spisu nikterak nevyplývá, ¾e by navrhovatelé v pøedchozích letech, tj. pøed vydáním opatøení obecné povahy, o vedení takového územního øízení a vydání územního rozhodnutí o umístìní staveb, které to vy¾adují, po¾ádali na dotèeném pozemku. Stejnì tak z obsahu spisu nevyplývá, ¾e by navrhovatelé ¾ádali o vynìtí pøedmìtného pozemku ze zemìdìlského pùdního fondu. Na daný pozemek pøed vydáním napadeného opatøení obecné povahy tak bylo nutno stále nahlí¾et jako na pozemek zemìdìlský, druhovì urèený jako zahrada.
Vzniká otázka, zda by pøípadné vydání souhlasu na in¾enýrské sítì (ne¹lo-li by o nicotný právní akt spoèívající v nedostatku pravomoci rozhodujícího orgánu) a jejich následná kolaudace zmìnila charakter pøedmìtného pozemku natolik, ¾e by ho ji¾ nebylo mo¾né pova¾ovat za zemìdìlskou pùdu a ¾e by mohl být urèen k zastavìní objekty.
Podle ustanovení § 139b odst. 15 stavebního zákona z roku 1976 stavebním pozemkem se rozumí èást území urèená regulaèním plánem nebo územním rozhodnutím k zastavìní a pozemek zastavìný hlavní stavbou . Nejprve je tøeba konstatovat, ¾e navrhovatelé nenamítali, ¾e by in¾enýrské sítì pova¾ovali za stavbu hlavní, ale vycházeli z toho, ¾e vydáním povolení na vybudování sítí byl pozemek urèen k zastavìní. Lze proto jen struènì pøipomenout, ¾e vedle hlavních staveb mohou existovat i jiné stavby, které jsou urèeny k u¾ívání spoleènì se stavbou hlavní. Tyto stavby plní ke stavbì hlavní doplòkovou funkci. Jsou vystavìny se zámìrem, aby byly vyu¾ívány spoleènì se stavbou hlavní, a mohou být plnì vyu¾ity pouze spoleènì se stavbou hlavní. Úèelem stavby pøípojek je pøipojení hlavní stavby k in¾enýrským sítím. Teprve realizací hlavní stavby lze dané pøípojky vyu¾ívat, nebo» jsou urèeny k vyu¾ívání spoleènì se stavbou hlavní.
Ustanovení § 139b odst. 15 stavebního zákona z roku 1976 nedává sice výslovnou odpovìï na otázku, zda vybudováním in¾enýrských sítí se stal pozemek pozemkem stavebním. Zákonodárce patrnì chtìl vyjádøit, ¾e stavebním pozemkem je èást území ji¾ v okam¾iku, kdy je závaznì (regulaèním plánem nebo územním rozhodnutím) urèena k zastavìní. Tím spí¹e jím je v okam¾iku, kdy je zastavìna. Av¹ak právì proto, ¾e v situaci reálného zastavìní stavbou ji¾ nelze hovoøit o tom, ¾e je pozemek k zastavìní pouze urèen, musela být legální definice takto formulována. Nejde tedy o hledisko rozsahu (v¹echny stavby urèené versus stavba hlavní), ale o hledisko èasové (pozemek urèený k zastavìní, resp. ji¾ zastavìný). Ze v¹ech uvedených dùvodù je tøeba § 139b odst. 15 stavebního zákona z roku 1976 vylo¾it tak, ¾e stavebním pozemkem se rozumí èást území urèená regulaèním plánem nebo územním plánem k zastavìní hlavní stavbou a pozemek zastavìný hlavní stavbou. Nelze proto tvrdit, ¾e by samotným pøípadným povolením pøípojek se daný pozemek stal pozemkem stavebním.
Navrhovatelé pøedev¹ím namítli, ¾e nezahrnutím pøedmìtného pozemku do zastavitelného území obce do¹lo k poru¹ení jejich dobré víry a legitimního oèekávání. Z vybudovaných in¾enýrských sítí potom dovozovali mo¾nost zastavìní pozemku parc. è. 53/22 k. ú. Zdiby objektem. V rozsudku ze dne 24. 2. 2010, è. j. 6 Ads 88/2006-159, se Nejvy¹¹í správní soud principem právní jistoty zabýval a uvedl, ¾e jako skutkový základ pro ochranu oprávnìné dùvìry ve správním právu vy¾aduje: a) existenci podkladu pro oprávnìnou dùvìru, jím¾ chápe v první øadì správní akt, dále pak pøedbì¾né opatøení, veøejnoprávní smlouvu, pøíslib správního orgánu, informaci, èi jiná faktická jednání správního orgánu, b) vìdomí existence tohoto podkladu u adresáta, který se domáhá ochrany své oprávnìné dùvìry, c) ji¾ existující vyu¾ití oprávnìné dùvìry ve smyslu ji¾ uèinìné dispozice (ochrana oprávnìného oèekávání je toti¾ chápána primárnì jako ochrana v dobré víøe uèinìných dispozic, nikoliv zamý¹lená dispozice), a koneènì d) kauzální nexus mezi vý¹e uvedenými body. Vedle toho pak je namístì podle nìmeckého pojetí pøi splnìní tohoto skutkového základu zkoumat ochranyhodnost takové dùvìry, a to s ohledem na dva komponenty-jednak s ohledem na, zkrácenì øeèeno, míru spoluzavinìní adresáta správního jednání na tom, ¾e je toto jednání nutno zmìnit, jednak s ohledem na ji¾ známé vá¾ení zájmù státu a pøípadných tøetích osob .
Nic z uvedených pøedpokladù navrhovateli nebylo prokázáno.
Pokud by navrhovatelé na základì nicotných rozhodnutí postavili pøípojky na pozemku parc. è. 53/22 v k. ú. Zdiby nemohli jednat v dobré víøe. Z ji¾ uvedených dùvodù (§ 139b odst. 15 stavebního zákona z roku 1976) v¹ak nemohlo dojít ani ke zmìnì funkèního vyu¾ití tohoto pozemku (zahrady) na pozemek urèený k výstavbì.
Nejvy¹¹í správní soud konstatuje-pokud jde o poslední krok algoritmu soudního pøezkumu opatøení obecné povahy, tj. zkoumání souladu napadeného opatøení obecné povahy s principem proporcionality-¾e za situace, kdy shledal, ¾e nedo¹lo ke zkrácení na právech navrhovatelù, není v rámci tohoto principu, resp. testu, co porovnávat, a jeho posouzení tak nepøichází v úvahu.
Navrhovatelé také uvádìjí, ¾e pro území obce Zdiby v minulosti neexistoval územní plán, a i kdy¾ byla vyhlá¹ena stavební uzávìra, v provádìní staveb se pokraèovalo na základì èetných výjimek, které byly udìlovány obcí selektivnì (o tom svìdèí výstavba rodinných domkù na ètyøech pozemcích v k. ú. Brnky, ani¾ by v rozhodnutí odpùrce bylo uvedeno, ¾e na jednom z tìchto pozemkù bude vystavìno 156 rodinných domkù). Jeliko¾ nebyli úèastníky územních rozhodnutí, nemohou dolo¾it své tvrzení tìmito rozhodnutími. Z nich by v¹ak bylo patrno, jak se dodr¾ovala stavební uzávìra. Nevyhovìní návrhùm na zmìnu funkènosti jejich pozemkù za této situace pak vedlo k diskriminaènímu omezení jejich vlastnických práv, právì ve vztahu k tìm vlastníkùm pozemkù, kterým i pøes existenci stavební uzávìry, bylo umo¾nìno na vybraných pozemcích provést rezidenèní výstavbu.
Nejvy¹¹ímu správnímu soudu v rámci pøezkoumání opatøení obecné povahy è. 1/2010 ze dne 12. 10. 2010 nepøíslu¹í zji¹»ovat dodr¾ování stavební uzávìry v dobì neexistence územního plánu pøed celou øadou let a za tím úèelem provádìt dùkaz vy¾ádanými územními rozhodnutími, která se mìla týkat k. ú. Zdiby, Pøemy¹lení a Brnky. Nejvy¹¹í správní soud je vázán petitem návrhu, který po¾aduje v této vìci pøezkoumání zákonnosti uvedeného opatøení obecné povahy ze dne 12. 10. 2010, a nikoliv dodr¾ování zákonnosti stavební uzávìry (tento soud není ¾ádným kontrolním orgánem, který by provìøoval respektování stavební uzávìry). I kdyby v¹ak byly zji¹tìny problémy s dodr¾ováním zákonnosti uvedené uzávìry v tehdej¹í dobì, nebylo by mo¾né v souèasnì dobì z tohoto dùvodu zru¹ovat napadené opatøení obecné povahy jen s poukazem na diskriminaci navrhovatelù ve vztahu k vlastníkùm pozemkù, kterým pøes existenci stavební uzávìry bylo umo¾nìno provést na vybraných pozemcích rezidenèní výstavbu. Z tohoto dùvodu Nejvy¹¹í správní soud neprovádìl dùkaz územními rozhodnutími z uvedených katastrálních území (pøedcházející územní øízení nemají ¾ádný vliv na posouzení zákonnosti napadeného opatøení obecné povahy-územního plánu obce Zdiby). Ostatnì i starostka obce pøi jednání Nejvy¹¹ího správního soudu dne 19. 1. 2012 popøela, ¾e by výjimky byly jen pro nìkoho. I kdy¾ v uvedené dobì nevykonávala funkci starostky, má informace o tom, ¾e se individuální souhlasy udìlovaly po projednání na veøejných zasedáních zastupitelstva s pøihlédnutím k záva¾nosti dùvodù (napø. zapoèetí pøípravných stavebních prací je¹tì pøed rozhodnutím o stavební uzávìøe).
Nejvy¹¹í správní soud v projednávané vìci dospìl k závìru, ¾e napadeným opatøením obecné povahy navrhovatelé na svých právech zkráceni nebyli. Návrh na zru¹ení tohoto opatøení obecné povahy tak není dùvodný a v souladu s ustanovením § 101d odst. 2, vìtou druhou s. ø. s. jej proto rozsudkem zamítl.

References: soud 
 § 188
 § 15
 § 22
 § 3
 § 31
 § 20
 § 20
 § 29
 § 31
 § 31
 § 22
 soud 
 soud 
 § 101
 § 31
 soud 
 soud 
 § 188
 § 188
 § 188
 § 188
 § 188
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101
 Soud 
 § 101
 soud 
 soud 
in fine
 soud 
 § 101
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 43
 soud 
 § 54
 § 173
 § 15
 soud 
 § 22
 § 22
 § 22
 § 22
 § 22
 § 3
 § 3
 soud 
 § 25
 § 96
 § 3
 § 3
 § 31
 soud 
 § 31
 § 31
 § 8
 soud 
 § 22
 soud 
 § 31
 § 174
 § 173
 § 172
 § 172
 § 68
 § 174
 soud 
 § 22
 soud 
 soud 
 § 188
 § 55
 § 188
 § 55
 § 55
 soud 
 § 188
 § 188
 § 188
 soud 
 § 1
 § 2
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 188
 soud 
 soud 
 § 139
 § 139
 § 139
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101