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Timestamp: 2018-11-14 05:30:42+00:00

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﻿ Sentencia C-730 de septiembre 27 de 2011
SENTENCIA C-730 DE 27 DE SEPTIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:LAS FUNCIONES DE LAS COMISIONES DE CONCILIACIÓN EN EL PROCESO LEGISLATIVO. LAS COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACIÓN TIENEN COMO FIN ÚLTIMO LA ARMONIZACIÓN DE DOS TEXTOS DISIMILES SURGIDOS DEL DEBATE LEGISLATIVO EN TÉRMINOS DEL PROCESO QUE CONTEMPLA EL 157 CONSTITUCIONAL, POR MANERA QUE SÓLO OPERARÁN CUANDO SURGIEREN DISCREPANCIAS EN LAS CÁMARAS RESPECTO DE UN PROYECTO. SE DECLARA EXEQUIBLE LA LEY 1425 DE 2010, POR MEDIO DE LA CUAL SE DEROGAN ARTÍCULOS DE LA LEY 472 DE 1998 ACCIONES POPULARES Y GRUPO”
TEMAS ESPECÍFICOS:COMISIÓN DE CONCILIACIÓN
Sentencia C-730 de septiembre 27 de 2011
Ref.: Expediente D-8415
Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y grupo”.
A continuación se transcribe el texto la Ley 1425 de 2010 demandada, publicada en el Diario Oficial 47.937 de diciembre 29 del mismo año:
ART. 2º—Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.
Dada en Bogotá, D.C., a los 29 de diciembre de 2010.
Germán Vargas Lleras”.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 superior, esta Corte es claramente competente para conocer de la acción en referencia, por estar dirigida contra la Ley 1425 de 2010, emitida por el Congreso, atinente a la derogatoria del incentivo económico en la acción popular.
Precisa la Corte que no obstante que algunos intervinientes enfocaron su argumentación hacia la inconstitucionalidad de la derogatoria del incentivo al promotor de la acción popular, a partir de razones de fondo y de conveniencia, la acción, exclusivamente instaurada por el señor Hermann Gustavo Garrido Prada, admitida mediante auto de febrero 24 de 2011, se dirige solo a cuestionar el trámite adelantado en el Congreso de la República sobre el proyecto de Ley 56 de 2009 Cámara - 169 de 2010 Senado, en punto a la conformación de la comisión accidental de conciliación, que dio paso a la expedición de la Ley 1425 de 2010 acusada, único cargo que, en consecuencia, será abordado en el análisis constitucional que debe efectuar esta corporación.
Así, corresponde determinar si en el proceso de formación de la Ley 1425 de 2010, la integración de la respectiva Comisión Accidental de Conciliación con el Senador Juan Carlos Restrepo Escobar y la función subsiguiente, vulneraron los artículos 29 y 161 de la Constitución, 186 y 187 de la Ley 5ª de 1992, el último modificado por el artículo 17 de la Ley 974 de 2005.
Para resolver tal interrogante, la Corte procederá a considerar: (i) La eventual caducidad de la acción por vicios de forma; (ii) el principio democrático en la formación de las leyes; (iii) las funciones de las comisiones accidentales de conciliación; (iv) el carácter subsanable de eventuales vicios de trámite, conforme al principio de instrumentalidad de las formas. Por último, con base en los desarrollos anteriores, se analizará la configuración o no del vicio concretamente endilgado.
3. Análisis sobre la eventual caducidad de la acción por vicios de forma.
Teniendo presente que el cargo directo expresado contra los artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de 2010, se refiere a aspectos de procedimiento en su formación, es necesario tener en cuenta que de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones “por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”.
A este respecto, constata la Corte que la acción fue interpuesta en tiempo, toda vez que esa ley fue publicada en el Diario Oficial 47.937 de diciembre 29 de 2010, y la acción pública de inconstitucional que ahora se decide fue incoada en enero 31 de 2011. En consecuencia, desde este aspecto resulta viable proceder al análisis del cargo formulado en la demanda.
4. El principio democrático que rige la formación de las leyes.
La democracia, en el sistema político y estructural adoptado por la Asamblea Nacional Constituyente, gestora de la Constitución Política vigente en Colombia desde 1991, cuya percepción se evidencia desde el preámbulo, se erige como valor fundante del orden jurídico previsto particularmente desde el Título I, que consagra a Colombia como un Estado social de derecho, democrático, participativo, representativo y pluralista.
Bajo esta perspectiva, surge un modelo que privilegia la voluntad de las personas titulares de derechos políticos, fundado en la triada pueblo - soberanía - poder público, modelo “intrínsecamente ligado con el principio de igualdad pues tiene como presupuesto la idea que todos los individuos tienen la misma dignidad que los habilita a conocer y participar en los asuntos públicos”(2), como lo reconoce el artículo 40 superior.
La noción mínima de democracia, según autores contemporáneos, comporta “un conjunto de reglas de procedimiento para la adopción de decisiones colectivas que no dice nada sobre el contenido o resultado de las mismas”(3), inherentes a las mayorías y minorías, a las elecciones, a las funciones de los parlamentos, a la libertad política, las cuales constituyen el instrumento ideal de la actuación y consecución democrática. En este sentido, la elección de los representantes de los ciudadanos en el foro legislativo y el producto de sus deliberaciones, esencialmente constituyen el pilar del ejercicio de democrático, aspecto que la jurisprudencia de la Corte ha destacado(4) en función de los principios que, conforme a la Constitución de 1991, rigen la actividad del Congreso de la República:
“Hacer referencia al funcionamiento del órgano legislativo en Colombia obliga a mencionar dos aspectos fundamentales: las funciones que realiza y los procedimientos por medio de las cuales son desempeñadas. En un Estado social y democrático de derecho ambos son de carácter fundamental. Es la propia Constitución la que, en su Título I, señala los rasgos que deben caracterizar al Estado colombiano, dentro de los cuales deben destacarse el sometimiento de las actuaciones de los órganos constituidos al ordenamiento jurídico principio de legalidad, el principio que debe inspirar la toma de las principales decisiones de la vida estatal el democrático y el fin esencial que debe inspirar la labor de sus órganos el beneficio social.
Entre los diversos órganos que integran las ramas del poder público, tanto por su origen como por su funcionamiento, el Congreso es el órgano representativo por excelencia debido a que en las elecciones que tienen lugar para su conformación un número plural de fuerzas políticas compiten y obtienen escaños en su interior; y, principalmente, porque su funcionamiento debe respetar reglas de juego previstas para que la pluralidad de fuerzas políticas tengan oportunidad de manifestar, de forma útil, sus opiniones y pareceres.
Así mismo, los elementos democráticos en la composición y funcionamiento del Congreso justifican las funciones que le son atribuidas. La elaboración de la ley, la reforma de la Constitución, la elaboración del presupuesto del Estado, la investigación y el juzgamiento de los altos funcionarios del Estado, el control político, son todas tareas esenciales que adquieren legitimidad democrática si son ejecutadas por el cuerpo de representantes del pueblo a nivel nacional. Pero igualmente el desarrollo de las funciones a su cargo debe entenderse como una manifestación del principio democrático y, por consiguiente, los procedimientos por medio de los cuales se ejercen las competencias y se adoptan las decisiones correspondientes están sujetos a las mismas reglas que aportan legitimidad al Congreso en su conformación.
Aunque el principio democrático se manifiesta en todas las funciones del Congreso, interesa a la Corte profundizar, especialmente, en cómo se concreta tratándose de la labor legislativa. A lo largo de esta se encuentran muy distintas expresiones del principio democrático, las cuales, verbigracia, abarcan momentos como la reunión, actividades como la participación y decisión, al igual que condiciones como la transparencia. Estas diversas manifestaciones pueden ser agrupadas en tres principios que integrarían, a su vez, el principio democrático en la actividad congresual. De esta manera en el principio mayoritario o de decisión por mayorías, de pluralismo político y de publicidad se puede entender condensado de forma un poco más concreta el sentido democrático que atiende el deber ser del funcionamiento del Congreso(5).
4.1. Principio mayoritario.
En principio, el método que mejor responde a dichos criterios de legitimación sería el que contase con el apoyo de todos y cada uno de los integrantes de la respectiva célula o cámara legislativa cuando se pretenda tomar una decisión, es decir, la unanimidad. Sin embargo, la práctica ha demostrado muchas veces que un sistema de decisión basado en el acuerdo unánime de los integrantes es imposible de sostener en un foro como son los órganos legislativos, en donde se dificulta conseguir un parecer idéntico de todas las fuerzas políticas sobre un determinado tema. Por esta razón, y ante la necesidad de preservar la igualdad al interior del Congreso, el método de decisión mayoritario surge como la solución más adecuada a este tipo de situaciones, ya que implica que para tomar una decisión debe ser mayor el número de participantes que estén de acuerdo que el de aquellos que no lo estén(6).
La Constitución acoge esta idea en el artículo 146, en el cual consagra que por regla general las decisiones de las cámaras y comisiones del Congreso se tomarán por mayoría simple. La concreción del principio democrático a través del principio mayoritario implica, además de la decisión tomada por el mayor número de integrantes de la respectiva corporación, el respeto de las posibilidades de participación a los grupos minoritarios, no sólo en la discusión, sino en la efectiva toma de las decisiones. Por esta razón es necesario que como parte esencial del principio mayoritario se derive el principio minoritario, que en un sistema democrático, lejos de ser contradictorio, resulta complementario.
En efecto, implementar el principio minoritario es hacer partícipes a las minorías, si no de todas, de las decisiones más importantes adoptadas por las cámaras legislativa(7), lo que no significa nada diferente a establecer mayorías cualificadas para los temas trascendentales de la vida estatal(8), dando así la posibilidad de que los grupos minoritarios participen activa y efectivamente en el desarrollo de los trabajos parlamentarios(9). Así, la Constitución de 1991 prevé una serie de mayorías especiales absolutas y cualificadas que responden a la necesidad de alcanzar consensos estables sobre algunas de las materias que decide el legislativo(10).
De esta forma la decisión propia de la democracia será aquella que exija el apoyo o consenso de la mayoría de los integrantes del cuerpo que decide, de manera tal que para las decisiones más importantes se exija que del consenso formen parte minorías representativas del órgano legislativo. Contrario sensu, no será democrático el sistema que prevea un procedimiento en el que la minoría pueda expresar la voluntad definitiva del cuerpo legislativo, que sustancialmente se asemejará a una oligarquía y, mucho menos, aquel en que sea una persona la que tome las decisiones políticas reservadas a esta institución del Estado tal como ocurre en una dictadura.
4.2. Principio de pluralismo político.
Una primera manifestación de este principio tiene lugar en la elección de los miembros del Congreso. En efecto, el pluralismo de fuerzas políticas representadas en el órgano legislativo es fruto del procedimiento de escrutinio electoral que, contrario al de los cargos uninominales, desarrolla un sistema proporcional, es decir, un sistema cuyo principio será el repartir los escaños a proveer entre las fuerzas políticas participantes en la contienda electoral, de acuerdo al nivel de sufragios de apoyo obtenidos por cada una de ellas. Toda la participación de las fuerzas minoritarias tendrá sentido si éstas son las que verdaderamente representan a los sectores ideológicos, pareceres políticos o concepciones sociológicas existentes al interior de la sociedad representada. De manera que la base conceptual en la que se apoya el pluralismo es que del proceso electoral a partir del cual se lleva a cabo la elección de los miembros del Congreso se podrá obtener una representación refleja de la sociedad.
Adicionalmente, como antes se señaló, el pluralismo también rige el funcionamiento del Congreso. Desde esta perspectiva el objetivo principal del pluralismo político es, como su nombre lo indica, hacer de la manifestación de voluntad de las comisiones, cámaras legislativas o Congreso en pleno, el resultado de un proceso integrador de las fuerzas políticas que lo conforman, de manera que las mismas puedan participar activamente en el proceso de determinación política. Esta manifestación es similar a la hecha con ocasión del principio mayoritario en cuanto que el mismo resulta, a su vez, de una integración de las minorías con asiento en la cámara; sin embargo, el pluralismo no concentra su atención en la decisión que finalmente se toma, sino en el proceso que a ella conduce.
En este sentido el pluralismo propugnará porque en el proceso de funcionamiento de las cámaras y sus comisiones se garantice la participación de las diversas políticas en las etapas que componen el procedimiento legislativo. En esa medida no sería coherente adjudicar el carácter de democrático a un procedimiento legislativo en el cual la mayoría acapare las posibilidades de participación. Resulta entonces valioso que la presentación de proyectos de ley, la interposición de enmiendas, la elaboración, presentación y exposición de informes de ponencia, la solicitud de confirmación del quórum, la participación con voz en las sesiones de cámaras y comisiones, sean posibilidades de actuación de las fuerzas minoritarias en el procedimiento legislativo.
Por otra parte, el principio democrático y el pluralismo están profundamente imbricados, así la democracia en desarrollo del procedimiento legislativo tendrá como objeto principal la protección de las minorías que desde la perspectiva del pluralismo implicará su inclusión efectiva en la deliberación y aprobación de los proyectos que tiene lugar en desarrollo del procedimiento legislativo.
La transparencia en el ejercicio de las funciones públicas constituye un elemento de la moderna democracia institucional, que aunque de amplia tradición, se ha renovado con las nuevas concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan la concreción de principios como el de publicidad a través de herramientas como las páginas web, los correos electrónicos o los mensajes de texto a celulares(11). Este resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrático del órgano legislativo, pues carecería de sentido el carácter representativo derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores.
Es este el significado del artículo 144 de la Constitución, al establecer la regla general de la publicidad en las sesiones de las comisiones y cámaras legislativas, confirmando el carácter de transparencia y apertura que debe tener la actividad de los representantes de la sociedad en un Estado democrático. La disposición legislativa en que se acoge el espíritu trazado por la Constitución es el artículo 85 del Reglamento del Congreso, en del que se reitera la regla general de publicidad para las sesiones de las cámaras; de igual forma, los artículos 70 y 71 de dicho estatuto concretan el postulado que aquella norma enuncia al establecer la libre asistencia de los periodistas a las sesiones de las comisiones o de las cámaras siempre que estas no sean reservadas(12). Igualmente, el público interesado podrá presenciar el desarrollo de cualquier sesión pública, asistencia cuya regulación está a cargo del presidente del respectivo órgano legislativo.
Por su parte, el artículo 88 del reglamento reafirma este principio al señalar que las sesiones de estos órganos deberán tener una amplia cobertura, la cual se realizará por medio de programas semanales de televisión, comunicados periodísticos o transmisiones radiales, canales por medio de los cuales el Congreso establece una continua comunicación con la población. También se consagra la antes mencionada posibilidad de oír a los ciudadanos durante el debate en comisión, la que, de acuerdo con los mandatos de los artículos 230 y siguientes del mismo estatuto deberán desarrollar las mesas directivas de cada comisión mediante la determinación del momento y el tiempo en que deba tener lugar este tipo de participaciones.
Para materializar este principio existe un periódico oficial, la Gaceta del Congreso, encargado de dar publicidad a las actividades de cámaras y comisiones. En él se realizará la publicación prevista en el artículo 157 de la Constitución(13), al igual que la publicación exigida por el artículo 156 del Reglamento del Congreso, a saber: la ponencia para primer debate de un proyecto de ley, requisito indispensable para el inicio de esta fase en cada Cámara(14). También podrán publicarse en la Gaceta del Congreso las actas de las sesiones, aunque esto no constituye requisito para que se proceda a su aprobación por parte de la cámara o comisión respectivas.
El Acto Legislativo 01 de 2003 tiene como finalidad reforzar el principio objeto de estudio, así el enunciado normativo añadido al artículo 160 de la Constitución, que exige el anuncio previo y en sesión diferente de los proyectos que se vayan a votar, ya sea en comisión o en plenaria; y la adición aprobada al artículo 133 de la Constitución que suma a la publicidad del voto su carácter nominal, lo que amplía la posibilidad de fiscalización respecto de las decisiones tomadas por los representantes.
En conclusión, el principio democrático en el desarrollo del procedimiento legislativo se manifiesta en la participación de las fuerzas políticas que integran el Congreso, al prever que éste funcione mediante un procedimiento inclusivo de todas ellas, permeable a los pareceres sociales y transparente a su fiscalización, en el cual, es principio axial la decisión por las mayorías, a la vez que se garantiza la participación de las minorías. Siendo estos los rasgos que definen el carácter sustancial del procedimiento legislativo, pasa esta corporación a describir las principales etapas del trámite de un proyecto de ley de iniciativa ciudadana convocatorio de un referendo constitucional”.
5. Las funciones de las comisiones accidentales de conciliación en el proceso legislativo.
El artículo 161 de la Constitución Política colombiana consagra las comisiones mediadoras, compuestas por miembros de una y otra cámara legislativa, que se encargarán de elaborar el texto final para consideración de las plenarias del Congreso, dentro del propósito fundamental de conciliar las diferencias surgidas en el debate legislativo y, de esta manera, hacer más expedita la formación de las leyes en función de los principios de consecutividad y de identidad(15) que encausan los proyectos del ley, sin que por ello se afecte la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157, ibídem.
También en la ampliamente transcrita Sentencia C-141 de febrero 26 de 2010, M.P. Humberto Sierra Porto, esta corporación expresó:
“Las comisiones accidentales de conciliación son la herramienta prevista para solucionar las diferencias que puedan presentarse entre el proyecto aprobado por las plenarias de las cámaras legislativas.
Su conformación está prevista por el artículo 161 de la Constitución, que al respecto consagra ‘[c]uando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría’. Es de resaltar el sentido del precepto constitucional al proponer que se alcance un acuerdo vía consenso, algo que constituye una clara apuesta por ampliar las bases democráticas del procedimiento, sobre todo en esta etapa en la que se reduce el número de congresistas y se define el texto que se presentará ante las plenarias de las cámaras. El consenso es un ejercicio de integración de pareceres que no busca la imposición de una posición, sino el trazo de un camino en común respecto de un tema por parte de los distintos sectores que conforman la comisión, resaltando la legitimidad que implica lograr una posición que se asuma compartida por todos. De no ser posible este acuerdo, se aplicará la regla general de decisión mayoritaria, que, aunque con menor apoyo, aporta la legitimidad necesaria para la decisión democrática dentro del procedimiento legislativo.
El objeto de estudio de las comisiones será las discrepancias existentes entre uno y otro proyecto de las cámaras legislativas, es decir, que su actividad de modificación de los textos aprobados por una y otra plenaria no puede sobrepasar aquellas precisas disposiciones que fueron aprobadas de distinta forma en una y otra cámara por sus respectivas plenarias. En este sentido se manifestó la Sentencia C-500 de 2001, ocasión en la que la Corte estableció que ‘si no hay discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara no se genera el presupuesto necesario para que se integren y funcionen, en un caso determinado, las mencionadas comisiones(16)’.
Sobre el significado del término discrepancia la Corte ha establecido que por tal se entiende toda diferencia que varíe el sentido de un proyecto de ley, queriéndose decir con esto que serán aquellas diferencias con entidad sustancial suficiente para concluir que se trata de textos diferentes, incluyéndose dentro de esta interpretación el caso de aprobación de artículos distintos entre las dos cámaras. Sobre esta última hipótesis la Corte expresó, entre otras(17), en la Sentencia C-282 de 1997 lo siguiente:
‘La mayor diferencia que puede surgir entre lo aprobado por una cámara y lo resuelto en otra en torno a determinado texto consiste en que una de las dos corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya ignorado totalmente, pues entonces lo que se tiene es un conflicto evidente entre el ser y el no ser de la norma, a tal punto trascendental para lo relativo a su vigencia que, si prevalece la decisión de una de las cámaras, el mandato que contiene nace a la vida jurídica, al paso que, si impera la determinación de la otra, ocurre exactamente lo contrario.
En consecuencia, si el texto definitivo de lo aprobado en una de las cámaras incluye como votada una norma y su correspondiente de la otra cámara no lo hace, hay necesidad de dar aplicación al artículo 161 de la Constitución, y si éste no se surte, el efecto es, forzosamente, el de que la disposición no se convierte en ley de la República por falta de uno de los requisitos esenciales para su aprobación”.
A esta afirmación debe sumarse algo que por obvio no deja de ser fundamental en la comprensión democrática del procedimiento: la necesidad de que la diferencia en el articulado provenga de temas que fueron discutidos en los cuatro debates que superó el proyecto o, contrario sensu, que dicha diferencia no surja de un tema nuevo que dejó de ser considerado por la comisión o la cámara en que se realizaron los primeros dos debates —en armonía con la exigencia del artículo 157 de la Constitución—.
Adicionalmente, la Corte ha tenido oportunidad de aclarar que no se trata de problemas gramaticales o de transcripción lo que motiva la reunión de las comisiones de conciliación.
Al ocuparse de las discrepancias y siempre en busca del acuerdo en el texto a aprobar, las comisiones de conciliación pueden crear artículos nuevos o modificar partes del texto sobre las que no exista diferencia, con el exclusivo objetivo de brindar coherencia entre texto existente y las modificaciones aprobadas; en armonía con lo expuesto, las comisiones accidentales no podrán modificar artículos idénticos que no haga falta modificar. Esta interpretación se ha mantenido a lo largo de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, siendo una de las primeras sentencias en manifestarlo la C-167 de 1993, en donde se consagró ‘[f]inalmente debe aclararse que la comisión accidental que se integre para efectos de dar aplicación al artículo 161 de la Carta, única y exclusivamente puede ocuparse del estudio y análisis de las disposiciones del proyecto de ley que hubieren sido objeto de ‘discrepancias’, o lo que es lo mismo, de aquellas normas cuyo texto hubiere sido aprobado en la plenaria de una cámara en forma diferente al de la otra. De manera que la comisión citada no puede entrar a modificar preceptos del proyecto de ley sobre los cuales no hubiera existido ‘discrepancia’’, excepto, como en el caso estudiado por la Sentencia C-282 de 1995, en ‘que la modificación de un artículo implique el de otros con los cuales guarda íntima relación, asunto que deberá tratarse con sumo cuidado por parte de los miembros del Congreso, y sólo en eventos excepcionalísimos podrían proceder a reformar los artículos conexos, siempre y cuando tal decisión se someta a la aprobación mayoritaria de las plenarias de las cámaras’.
Así, en general se reafirma que la competencia de la comisión accidental es de conciliación entre textos divergentes o disímiles, lo que la faculta para introducir modificaciones a los textos discordantes y crear, si es del caso, textos nuevos, si con ellos se logran superar las divergencias(18).
En este sentido en la Sentencia C-282 de 1995 la Corte señaló:
‘... la función de la comisión accidental a que alude el artículo 161 constitucional es, entonces, la de preparar el texto del artículo o artículos que habrán de reemplazar a aquél o aquellos que presentaron disparidad o diferencia en las plenarias de Senado y Cámara, siempre y cuando se adecuen al querer mayoritario del Congreso Nacional’.
El trabajo de las comisiones de conciliación finaliza con la presentación de los respectivos informes a las plenarias de las cámaras, lo cual debe hacerse en el plazo señalado por los presidentes de las cámaras legislativas —art. 186, inc 2º y art. 188 RC—.
Si luego de repetido el segundo debate en plenaria de Senado y Cámara de Representantes persisten las diferencias, se considera negado el proyecto.
Así, por mandato de la Constitución, para la Corte es claro que las comisiones accidentales de conciliación tienen como fin último la armonización de dos textos disimiles surgidos del debate legislativo en términos del proceso que contempla el 157 constitucional, por manera que sólo operarán “cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto”.
Las comisiones accidentales de conciliación, de que trata el artículo 161 constitucional, por su competencia limitada, deben, pues, observar las siguientes restricciones: “a. … sólo pueden ser conformadas cuando surjan discrepancias entre las cámaras respecto de un proyecto, en los términos del inciso final del artículo 186 de la Ley Orgánica por medio de la cual se expidió el reglamento del Congreso de la República y que como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional pueden surgir, entre otros casos, i) cuando el texto haya sido acogido por una de las cámaras e ignorado por la otra, ii) cuando una de las cámaras aprueba un artículo y éste es negado por la otra, o iii) cuando aprobado el texto por ambas cámaras exista una diferencia entre el aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y el aprobado en la plenaria del Senado de la República o viceversa. b. Se exige que el texto unificado preparado por la comisión accidental se someta a la consideración y aprobación por las plenarias de Cámara y Senado. c. Para que las modificaciones a un proyecto de ley sean admisibles es necesario que se refieran a la misma materia, es decir, que las normas adicionadas o modificadas han de mantenerse estrechamente ligadas con el objeto y contenido del proyecto debatido y aprobado por las cámaras”(19).
6. El carácter subsanable de algunos vicios conforme al principio de instrumentalidad de las formas.
6.1. Esta corporación ha tenido la oportunidad de discernir ampliamente sobre los vicios formales dentro del proceso de aprobación de las leyes, los cuales se refieren a la inobservancia de las formas propias, al efecto previstas en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso.
Según la jurisprudencia constitucional sobre la materia(20), esa clase de vicios emerge de todas aquellas irregularidades en que se incurra durante el trámite legislativo, por omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos impuestos por el orden jurídico al proceso de formación y aprobación de las leyes, que afecten de manera parcial o definitiva su eficacia y validez.
Así, en la Sentencia C-501 de mayo 15 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte recalcó que dichos vicios versan sobre la inobservancia de requisitos externos o ritualidades del acto bajo revisión. Al respecto indicó (no está en negrilla en el texto original):
Bajo esos parámetros, esta corporación también ha identificado(21) que al estudiar la gravedad de una irregularidad ocurrida en el trámite legislativo, le corresponde examinar: (i) Si el defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, si existió o no una convalidación del mismo durante el trámite legislativo respectivo; (iii) si el trámite no fue convalidado, se analizará si es posible devolver la ley al Congreso, para que subsane el defecto observado; y (iv) De no acontecer alguno de los anteriores supuestos, si es posible que la Corte misma los subsane en su pronunciamiento, respetando siempre el principio de razonabilidad.
Adicionalmente, la Sentencia C-872 de octubre 15 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, indicó:
“La Corte destaca que tanto en derecho comparado, como en el caso colombiano, la gravedad del vicio no tiene incidencia directa sobre las posibilidades de saneamiento o convalidación del mismo. Un vicio grave puede entonces llegar a ser convalidado o subsanado, mientras que vicios de menor entidad pueden carecer de esa posibilidad. Con todo, la Corte precisa que la posibilidad de saneamiento se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo”.
6.2. La trascendencia de los vicios formales en el proceso legislativo emana, como se indicó en precedencia, de que la Constitución Política señala los elementos fundamentales que deben reunir los debates al interior del Congreso, sobre lo cual esta corporación, en la referida Sentencia C-872 de 2002, destacó:
“… un proyecto sólo puede llegar a ser ley si versa sobre una misma materia (C.P., art. 158), fue presentado por quien tuviese iniciativa para tal efecto (C.P., art. 154), y surtió los trámites pertinentes en el Congreso, a saber: (i) haber sido publicado oficialmente antes de darle curso en la comisión respectiva, (ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara y (iii) en segundo debate en la plenaria de la respectiva corporación, y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno (C.P., art. 157). Además, deben respetarse los respectivos quórums y mayorías (C.P., arts 145 y 146), y los plazos entre los distintos debates (C.P., art. 159).
Estas exigencias persiguen finalidades de gran importancia tales como potenciar el principio democrático y preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el constituyente según el cual Colombia es un Estado democrático fundado en la soberanía popular (C.P., arts. 1º y 3º) con una forma de gobierno presidencial, separación de las ramas del poder y con un ente legislativo bicameral (C.P., arts. 113, 114 y 115).
Las reglas constitucionales sobre formación de las leyes adquieren entonces pleno sentido si se tienen en cuenta esos objetivos, pues ellos buscan proteger el diseño de forma de gobierno establecido por el constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el principio democrático, a fin de que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y raciona(22)”.
En igual sentido, debe recordarse que en la Sentencia C-473 de 2004 se estableció que esos presupuestos están contenidos en los artículos 145, 146, 157 y 160 superiores, de la siguiente manera:
“En primer lugar, el número mínimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberación de cualquier asunto, así como para adoptar decisiones (C.P., art. 145)(23). En segundo lugar, la mayoría necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporación que, salvo que la Constitución exija una mayoría especial, debe ser la mayoría de los votos de los asistentes (C.P., art. 146)(24). En tercer lugar, el carácter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley (C.P., art. 157)(25). En cuarto lugar, la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mínimo para garantizar la participación efectiva de los congresistas (C.P., art. 157). En quinto lugar, el período mínimo que debe mediar entre debates como garantía de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexión ponderada (C.P., art. 160(26)). Y en sexto lugar, la votación de lo discutido como finalización del debate (C.P., art. 157)”.
Tratándose del procedimiento a seguir para el trámite de las proposiciones, la Ley 5ª de 1992 (Sección V, Capítulo V, Libro II), regula este tema, del artículo 112 al 115, de los cuales se extrae: (i) en discusión una proposición(27), sólo serán admisibles las solicitudes de modificación, adición, suspensión, orden, informe oral o lectura de documentos, declaración de sesión permanente y votación nominal o secreta (art. 112); (ii) el congresista autor de la proposición de modificación, adición o suspensión, debe presentarla por escrito y firmada, sin necesidad de incluir razones o argumentos, y una vez en discusión podrá hacer uso de la palabra para sustentarla (art. 113).
Como en todo, la publicidad garantiza la participación efectiva de los miembros del Congreso, en este caso frente a las proposiciones; el conocimiento previo de los asuntos a debatir resulta de gran relevancia, por conllevar el respeto al “principio democrático en el proceso de formación de la ley”, que permite la intervención no sólo de las minorías, además de ser una garantía para la existencia del debate. Así, en la Sentencia C-760 de julio 18 de 2001, Ms.Ps. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa, se destacó la importancia previa de lo que se va a debatir (se encuentra en negrilla en el texto original):
Así, previo a someter a votación una propuesta, esta debe ser conocida en su integridad por los participantes, tal como lo establece el artículo 125 (Sección VIII) de la Ley 5ª de 1992, que consagra el procedimiento de votación de las mismas, explicando que cerrada la discusión se dará lectura nuevamente a la proposición que va a votarse.
6.3. El “principio de instrumentalización de las formas”, definido en la Sentencia C-737 de julio 11 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, se encamina a que las formas procesales “deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, esto es, el valor material pretendido con las reglas, sin que ello vaya en detrimento del respeto de las normas procesales, pues son las encargadas de proteger “valores sustantivos significativos”.
La importancia de acudir al principio de instrumentalidad de las formas frente a la trascendencia de un vicio en el procedimiento de formación de una ley, fue reiterada en la referida Sentencia C-473 de 2004, como quiera que permite establecer la verdadera existencia de un vicio que conlleve la inexequibilidad de la norma, o de una irregularidad que no afecta aspectos sustanciales.
“Es por ello que al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta corporación ha señalado que ‘lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación(28)’.
.De manera general, ha señalado la Corte que ‘no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, (...).(29)’”
Finalmente, entre otros aspectos relevantes para el presente asunto, en el mismo pronunciamiento que se acaba de citar, siguiendo las pautas de las sentencias C-737 de 2001 y C-760 del mismo año, pueden existir eventos en los cuales una irregularidad sea convalidada dentro del mismo proceso que llevó a la formación de una ley siempre que “se haya cumplido con el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento”.
7. No configuración del vicio de forma referido a la indebida integración de la comisión accidental de conciliación.
7.1. Si bien el actor y unos intervinientes plantean la inexequibilidad de las normas acusadas por haberse incurrido en defectos formales durante el proceso legislativo y por la supuesta vulneración de los principios de progresividad, no regresividad, solidaridad, igualdad y acceso a la administración de justicia, como también por omisión legislativa, se observa que, según los propósitos de la demanda, el asunto sometido a análisis constitucional se contrae a la integración de la comisión accidental de conciliación ante las divergencias surgidas en las células legislativas a raíz del debate del proyecto de Ley 169 de 2010 Senado - 056 de 2009 Cámara, integración que es tildada de indebida por la inclusión del Senador Juan Carlos Restrepo Escobar.
7.2. Revisadas las pruebas allegadas con la demanda y recabadas por esta corporación durante el trámite de la presenta acción, se encuentran las gacetas del Congreso 76 y 78 de marzo 10 de 2011, que analizadas acorde con los desarrollos jurisprudenciales señalados en precedencia, permiten concluir que la alegada irregularidad no llegó a estructurarse y, por tanto, la invalidación de lo actuado carece de entidad.
En la referida Gaceta 76 del Congreso se constata el Acta de Plenaria 31 de la sesión ordinaria del Senado de la República, de diciembre 7 de 2010, que contiene en el orden del día, (i) el llamado a lista con la contestación del Senador Juan Carlos Restrepo Escobar y (ii) la votación del Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado - 056 de 2009 Cámara, tarea legislativa que arrojó (iii) una serie de impedimentos aprobados y negados y, (iv) la realización de las votaciones nominales sobre “la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 56 de 2009 Cámara” y “la omisión de la lectura del articulado, bloque del articulado, título y que sea ley de la República, el Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 56 de 2009 Cámara”, en las que figura dicho congresista:
“En Bogotá, D. C., a los siete (7) días del mes de diciembre de dos mil diez (2010) previa citación, se reunieron en el recinto del honorable Senado de la República los miembros del mismo, con el fin de sesionar en pleno.
El Presidente del Senado, honorable Senador Armando Benedetti Villaneda, indica a la Secretaría llamar a lista, y contestan los siguientes honorables senadores:
Siendo las 10:40 a. m., la Presidencia manifiesta: Ábrase la sesión y proceda el secretario a dar lectura al orden del día, para la presente reunión.
para la Sesión Plenaria del día martes 7 de diciembre de 2010
2. Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 56 de 2009 Cámara, por medio de la cual se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998 - Acciones populares y de grupo.
Publicaciones Senado: Proyecto publicado en la Gaceta del Congreso número 622 de 2009.
Ponencia para primer debate publicada en la Gaceta del Congreso número 792 de 2010.
Ponencia para segundo debate publicada en la Gaceta del Congreso número 885 de 2010.
Autor: señor Ministro del Interior y de Justicia, doctor Fabio Valencia Cossio.
07. XII. 2010
La Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara; cierra la discusión y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.
Por el no: 08
Votación nominal de la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de Ley número 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara
En consecuencia, ha sido aprobada la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria la omisión de la lectura del articulado, y cierra su discusión.
Por secretaría se da lectura al título del Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara, por medio de la cual se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998 - acciones populares y de grupo.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria la omisión de la lectura del articulado, el bloque del articulado, título y que sea ley de la República del Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara; cierra la discusión y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación, e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.
Por el sí: 47
Por el no: 10
Votación nominal a la omisión de la lectura del articulado, bloque del articulado, título y que sea ley de la República, el Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara
En consecuencia, ha sido aprobada la omisión de la lectura del articulado, el bloque del articulado, título y que sea ley de la República el Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara(30)” (Esta en negrilla en el texto original.)
A su vez, en la Gaceta 78 de esa fecha, se detalla el Acta de Plenaria 33 de la sesión ordinaria del Senado de la República, de diciembre 14 de 2010, que contempla en el orden del día, (i) el llamado a lista con respuesta del Senador Juan Carlos Restrepo Escobar y (ii) la votación del proyecto de ley citado, con informe de conciliación de la comisión accidental de conciliación, actividad que produjo (iii) la intervención de varios legisladores, entre ellos, el Senador Restrepo Escobar, y (iii) las respectivas votaciones nominales, así:
“En Bogotá, D. C., a los catorce (14) días del mes de diciembre de dos mil diez (2010) previa citación, se reunieron en el recinto del honorable Senado de la República los miembros del mismo, con el fin de sesionar en pleno.
Siendo las 12:40 p. m., la Presidencia manifiesta: Ábrase la sesión y proceda el secretario a dar lectura al orden del día, para la presente reunión.
La Presidencia indica a la secretaría dar lectura al orden del día de la presente sesión.
para la sesión plenaria del día martes 14 de diciembre de 2010
Votación de royectos de ley o de acto legislativo
4. Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara, por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares.
Comisión accidental: honorable Senador Juan Carlos Restrepo Escobar.
Informe publicado en la Gaceta del Congreso número 1083 de 2010.
Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara, por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares.
Por secretaría se da lectura al informe de mediación, que acordaron las comisiones designadas por los presidentes de ambas corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del Proyecto de Ley 198 de 2010 Senado, 315 de 2010 Cámara, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (sic)
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Juan Carlos Restrepo Escobar:
Buenas tardes Presidente, muy brevemente Presidente, quiero recordarle a las bancadas de la coalición que este proyecto, fue una iniciativa que presentara el Gobierno anterior, una iniciativa que ha venido por lo menos en tres ocasiones a este Congreso, que en las últimas semanas se nos ha documentado por parte de instituciones muy importante doctor Baena, aquí tengo una carta de nuestra Universidad, firmada por el doctor Hinestroza, y si usted, me permite le leo el final de la carta: por todo lo expuesto, la Universidad Externado de Colombia, reitera con todo respeto su apoyo a la iniciativa que actualmente está en trámite en el honorable Congreso de la República, con la convicción de que la eliminación de los incentivos económicos de las acciones populares, mediante la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, será una reforma que aportará positivamente a la eficacia y transparente salvaguarda de los derechos e intereses colectivos, cuya protección no quedará vinculada a la desprestigiada política de contraprestación económica a favor de los actores populares, y de paso aliviará la congestión judicial que se ha incrementado por causa del exagerado y abusivo ejercicio de estas acciones.
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal, también respalda esta iniciativa y respalda el texto que se ha conciliado, aquí se discutió ampliamente este proyecto, me parece que argumentos en todos los sentidos escuchamos y quizás todos con una gran validez, pero a mí como conciliador me correspondió tomar una decisión y esta decisión estuvo apoyada en la querencia del Gobierno Nacional y conciliamos el texto de la Cámara de Representantes, creo que sustentos en materia jurídicas los hay todos, no se están eliminando las acciones populares, no se está acabando con el instrumento jurídico, se está eliminando el incentivo económico de esas acciones.
Por lo demás, por lo demás me parece honorables senadores, colegas que, con las leyes que ha estado implementando este Congreso de la República, está a salvo la lucha por la moralidad pública, luego creo que no se coloca en riesgo ese aspecto fundamental para la vida democrática, quería decir esto señor Presidente, para pedirle que si hay un quórum suficiente consideremos la posibilidad de votar esta conciliación ahora mismo.
La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el Informe de Conciliación del Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara presentado; cierra su discusión y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación e indica a la Secretaría abrir el Registro electrónico para proceder a la votación nominal.
Por el sí: 43
Por el no: 13
Votación nominal al informe de conciliación al Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara
por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares.
Honorables senadores por el sí:
14. XII.2010
Votación nominal al informe de conciliación al Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 56 de 2009 Cámara
14. XII. 2010
En consecuencia, ha sido aprobado el Informe de Conciliación del Proyecto de Ley 169 de 2010 Senado, 056 de 2009 Cámara(31)” (Las negrillas son del texto original).
7.3. La Corte constata igualmente que la intervención del Senador Juan Carlos Restrepo Escobar en la sesión ordinaria de la plenaria del Senado de diciembre 14 de 2010, ocurrió por razón de su designación como integrante de la comisión accidental de conciliación, constituida para dirimir las diferencias surgidas sobre el proyecto de ley en las sesiones plenarias de octubre 5 de 2010 (Cámara de Representantes) y diciembre 7 de 2010 (Senado), conforme a las previsiones del artículo 161 superior(32), por cuyo efecto se produjo el texto conciliado para consideración de ambas células legislativas, según obra en las gacetas del Congreso 1.081 y 1082 de diciembre 13 de 2010:
“Informe de conciliación
Al Proyecto de Ley Número 56 de 2009 Cámara, 169 de 2010 Senado
Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 - acciones populares y grupo
Referencia: Informe de conciliación al Proyecto de Ley 56 de 2009 Cámara, 169 de 2010 Senado
De acuerdo con la designación efectuada por las presidencias del Senado y de Cámara y de conformidad con los artículos 161 de la Constitución Política y 186 de la Ley 5ª de 1992, los suscritos senadores y representantes integrantes de la Comisión Accidental de Conciliación, nos permitimos someter, por su conducto, a consideración de Senado y de la Cámara de Representantes para continuar su trámite correspondiente, el texto conciliado del proyecto de ley de la referencia, dirimiendo de esta manera las discrepancias existentes entre los textos aprobados por las respectivas sesiones plenarias de los días 5 de octubre de 2010 en Cámara y el 7 de diciembre de 2010 en Senado.
Luego de un análisis detallado de los textos, cuya aprobación por las respectivas plenarias presenta diferencias que, hemos acordado acoger la mayoría del texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes, por las siguientes razones:
— La motivación de las acciones populares no requiere de incentivos para su utilización al suponer la reivindicación desinteresada de derechos comunes.
— Los incentivos de las acciones populares congestionan el sistema judicial.
— Es inconveniente un régimen de incentivos para premiar el ejercicio de las acciones públicas porque se viola el principio de solidaridad constitucional.
— El régimen de incentivos no aplica para otros instrumentos jurídicos como es el caso de las acciones de nulidad, de exequibilidad y de cumplimiento, en desmedro de los demás demandantes motivados por la conciencia ciudadana.
— La utilización de instrumentos jurídicos ha sido sistemática conllevando inclusive a la congestión del sistema judicial y a la pérdida de su objetivo debido a la búsqueda del incentivo económico.
Texto Conciliado Al Proyecto de Ley Número 56 de 2009 Cámara, 169 de 2010
Senado por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 - acciones populares y grupo.
Juan Carlos Restrepo, Senador, Conciliador; Heriberto Sanabria Astudillo, Representante a la Cámara, Conciliador”.
(Las negrillas son del texto original).
En cuanto a la Cámara de Representantes, cabe agregar que el texto conciliado fue votado en la sesión ordinaria de la plenaria de diciembre 14 de 2010 (Acta 41), según consta en la Gaceta del Congreso 213 de abril 28 de 2011, con participación del representante conciliador designado, doctor Heriberto Sanabria Astudillo, quien había sido ponente del proyecto en esa célula legislativa (cfr. gacetas del Congreso 380 de junio 24 de 2010 y 419 de julio 22 de 2010, actas 34 y 33, respectivamente).
De otra parte, sobre el texto conciliado por la Comisión Accidental de Conciliación, se cumplió previamente (dic. 13/2010) el requisito de anuncio para la discusión y aprobación del mismo, por las plenarias de ambas cámaras , lo cual consta en las Gacetas del Congreso 77 de marzo 10 de 2011(Acta de plenaria 33 del Senado) y 116 de marzo 23 de 2011(Acta de plenaria 40 de la Cámara de Representantes), satisfaciéndose de esta manera la exigencia prevista en el artículo 161 de la Constitución.
7.4. Por último, la Corte constató que el proyecto de ley fue tramitado y aprobado en ambas cámaras legislativas, cumpliendo así los requisitos contemplados en el artículo 157 constitucional, lo cual consta en las gacetas del Congreso 622 de julio 24 de 2009, 235 de mayo 21 de 2010, 380 de junio 24 de 2010, 419 de julio 22 de 2010, 680 de septiembre 22 de 2010, 755 de octubre 8 de 2010, 899 de noviembre 11 de 2010 y 947 de noviembre 23 de 2010 (Cámara de Representantes), y en las gacetas 792 de octubre 20 de 2010, 855 de noviembre 11 de 2010, 921 de noviembre 18 de 2010, 922 del mismo día, mes y año, 1024 de diciembre 2 de 2010, 1040 de diciembre 6 de 2010, 1082 de diciembre 13 de 2010, 1118 de diciembre 22 de 2010, 75 de marzo 10 de 2011 y 76 del mismo día, mes y año (Senado de la República).
Luego, los resultados del debate fueron objeto de estudio por la Comisión Accidental de Conciliación, debidamente constituida para dirimir las divergencias presentadas en las células legislativas alrededor del proyecto de ley referido.
Con la demanda que resuelve la Corte Constitucional contra la Ley 1425 de diciembre 29 de 2010, “Por la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, el ciudadano Hermann Gustavo Garrido Prada censuró la designación y actuación del Senador conciliador Juan Carlos Restrepo Escobar, en el trámite del proyecto de Ley 169 de 2010 Senado - 056 de 2009 Cámara, al considerar que con su inclusión en la Comisión Accidental de Conciliación, se produjo un vicio de forma tildado de insubsanable, en el trámite legislativo acometido, con vulneración de los artículos 29 y 161 de la Carta y 187 de la Ley 5ª de 1992.
Contrario a lo aducido por el demandante, el referido congresista en su condición primigenia de miembro del Senado de la República y, luego, como integrante de la Comisión Accidental de Conciliación, hizo parte del debate del mencionado proyecto, esto es, (i) en la sesión plenaria del Senado de la República de diciembre 7 de 2010, donde éste fue votado, figurando su nombre en las listas de votación nominal, según Acta 31 de esa fecha; y, (ii) en la sesión ordinaria de diciembre 14 de 2010, fecha en la que el proyecto de ley fue llevado con informe de la Comisión Accidental que integraba, produciéndose intervención suya y la votación nominal correspondiente, sesión que arrojó la aprobación del citado informe, Acta 33 de tal fecha.
Significa lo anterior que el Senador Restrepo Escobar, al depositar su voto en la plenaria de diciembre 7 de 2010, contribuyó al debate del proyecto de ley, lo cual, trasladado a la razón de ser y contenido de los artículos 29, 157 y 161 de la carta política y 187 de la Ley 5ª de 1992 (modificado por la L. 974/2005, art. 17), permite determinar que su designación obedeció a esa condición de persona electa al Congreso de la República, que por virtud del “principio democrático de elaboración de las leyes”, debe distanciarse de toda visión y práctica adjetiva que entorpezca la labor del legislador, como aquella de suponer irregularidades insubsanables a partir, en este caso, de la inexistencia formal de las situaciones anotadas en el precepto legal, ortodoxia contraria, además, a la doctrina de “la instrumentalidad de las formas”, que de manera reiterada y de nuevo planteada en esta sentencia, ha expuesto la Corte Constitucional.
La Corte destaca que la intervención del congresista significó, (i) el ejercicio del proceso democrático instituido a partir de las fuerzas políticas con asiento en el órgano legislativo (principio de pluralismo político), cuya legitimidad deviene del electorado conforme al sistema político y estructural que adoptó el constituyente de 1991 y, (ii) representó la expresión de la célula senatorial, sin que por su designación se advierta la negación de tales fuerzas o ideologías políticas, menos aun cuando la deliberación de la Comisión Accidental de Conciliación no evidencia la afectación de la voluntad democrática de las cámaras (principio mayoritario y derecho de las minorías), en la medida que el informe de conciliación fue votado por unanimidad y los congresistas opositores no formularon durante el trámite reparo alguno.
En este sentido, no se constata sacrificio del fin sustantivo que deviene de los artículos 186 y 187 de la Ley 5ª de 1992, esto es, los pareceres y posiciones ideológicas que llevaron al surgimiento de los textos dispares aprobados por las plenarias.
La labor final cumplida por el Senador conciliador en la sesión plenaria de diciembre 14 de 2010, mostró adicionalmente la ilustración sobre el asunto, no sólo a partir de su labor en la Comisión Accidental, sino al interior del debate legislativo en la plenaria del Senado de la República, de diciembre 7 de 2010, en la que expresó su voto, voluntad y conocimiento, como quedó manifiesto en el texto conciliado con el Representante a la Cámara Heriberto Sanabria Astudillo, par de esa Comisión, al formular conjuntamente las observaciones y consideraciones por las que se resolvió “acoger la mayoría del texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes”, ese diciembre 14 de 2010, como consta en el Acta 33 de la sesión ordinaria (Gaceta del Congreso 78 de marzo 10 de 2011).
La Corte Constitucional declarará, entonces, la exequibilidad de la ley demandada, por el cargo referido, por cuanto no se estructura el vicio de trámite que endilga el actor al Congreso de la República, en la medida en que las probanzas establecen que la integración y desempeño de la Comisión Accidental de Conciliación, conformada por el Representante a la Cámara Heriberto Sanabria Astudillo y el Senador Juan Carlos Restrepo Escobar, con ocasión del debate del proyecto de Ley 169 de 2010 Senado – 056 de 2009 Cámara, cumplió a cabalidad las previsiones de los artículos 29 y 161 constitucionales, y se adecuó a las exigencias del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, en virtud del principio democrático, orientador del proceso legislativo.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase”».
(2) Cfr. C-141/10 (feb. 26), M.P. Humberto Sierra Porto.
(3) Greppi, Andrea. Concepciones de la democracia en el ordenamiento jurídico contemporáneo, Ed. Trotta, Madrid, 2006.
(4) C-141/10, precitada.
(5) “En este sentido manuel aragón reyes en Constitución, democracia y control, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, Serie Doctrina Jurídica No. 88, 2002, p. 36 y s.s.”
(6) “Por esta razón Kelsen afirmaba que entre más exigente sea la mayoría menor será la limitación de la libertad individual. En este sentido manifestó que ‘el principio de mayoría absoluta significa la aproximación relativamente mayor a la idea de libertad’ KELSEN Hans, ‘El problema del parlamentarismo’ en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Ed. Debate, Madrid, 1988, p. 99.”
(7) “Leibholz g., Rinck H., Hesselberger D., Grundgesetz Kommentar, Artikel 20, T. II, Ed. Otto Schmidt, Colonia, 1990, p. 37; Por la doctrina española puede consultarse el excelente trabajo de la doctora Paloma Requejo, democracia parlamentaria y principio minoritario, Ed. Ariel, Barcelona, 2000, especialmente el cap. 4.“
(8) “RESIGNO G.U., Voce ‘Principio maggioritario’ en Enciclopedia Giuridica Treccani, vol. XXIV, 1998, p. 2.”
(9) “La inclusión de las minorías en el debate y decisión de los temas más relevantes de la vida congresual no puede entenderse como la renuncia a la dinámica del cuerpo legislativo; en este sentido resulta útil tener en cuenta las palabras de Moreno, para quien ‘Tal modo de ver las cosas atentaría contra la propia naturaleza del Parlamento como sede de debate pluralista entre todas las fuerzas políticas, y supondría olvidar el papel fundamental que estos grupos desarrollan en la función central que los modernos parlamentos están llamados a desempeñar: el control de la actividad del ejecutivo’ Moreno Garcia Antonio, ‘Los derechos de las minorías en la organización del trabajo parlamentario’ en Revista de las Cortes Generales, n. 25, Madrid, 1992, p. 52.”
(10) “Se exige el apoyo de una mayoría absoluta para aprobar, entre otras, las leyes que concedan facultades extraordinarias al Presidente de la República (art. 150, num. 10), para las leyes orgánicas (art. 151), para las leyes estatutarias (art. 153), para las leyes que llamen al pueblo a convocar una asamblea constituyente (art. 376), para las leyes que sometan a referendo un proyecto de reforma constitucional (art. 378), para la reconsideración de una objeción presidencial por razones de inconveniencia (art. 167), para aprobar moción de censura contra un ministro (art. 135 n. 9º) o para aprobar actos legislativos. Por otro lado, se requerirá mayoría de dos tercios para aprobar leyes que reformen o deroguen decretos legislativos expedidos en desarrollo del Estado de Guerra Exterior (art. 212, inc. 4º) y para aquellas leyes que conceden amnistías o indultos (art.150 num. 17)”
(11) “Esta es la razón que anima a Rodríguez-Zapata a considerar que ‘Las decisiones públicas trascendentales deben ser fruto de un debate público y prolongado en el que aparezcan todos los puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se otorgue el justo valor a todos los intereses encontrados’. Sólo de esta forma, apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad social.’ Al respecto RODRÍGUEZ-ZAPATA Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, Ed. Tecnos, 1987, Madrid, p. 20.”
(12) “Las sesiones reservadas son la excepción dentro de la actividad de las Cámaras, y no están previstas a priori para la discusión de ningún asunto dentro del procedimiento legislativo; para su celebración es necesario que medie propuesta expresa de la Mesa directiva, de un Ministro o de una quinta parte de los miembros de la cámara o comisión, y que así sea aprobado por mayoría simple”.
(13) “De conformidad con el cual todo proyecto que la Cámara quiera discutir debe publicarse antes de darle curso en la respectiva comisión.”
(14) “Art. 157 del Reglamento del Congreso”.
(15) C-140/98 (abr. 15), M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-702/99 (sep. 20), M.P. Fabio Morón Díaz; C-1190/01(noviembre 15), M.P. Jaime Araújo Rentería; C- 950/01 (septiembre 5), M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-044/02 (ene.30), M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-198/02 (mar.19), M. P. Clara Inés Vargas Martínez, entre otras.
(16) “Sentencia C-737 de 2001”.
(17) “Sentencia C-376 de 1995 y C-054 de 1996”.
(18) “Sentencia C-1488 de 2000”.
(19) Cfr. C-1152/03 (dic.3), M.P. Jaime Córdoba Triviño. Constatar además C-557/00 (mayo 16), M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(20) C-865/01 (ago. 15), M.P. Eduardo Montealegre Lynett, reiterada en la C-578/02 (jul. 30), M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
(21) C-473/04 (mayo 18), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, en la cual se siguieron los lineamientos de la Sentencia C-370/04 (abr. 27), Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis, y el auto 170/03 (sep. 24), M.P. Álvaro Tafur Galvis. Cfr. también C-131/09 (feb.24), M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(22) “Al respecto, ver Sentencia C-737 de 2001”.
(23) “Constitución Política, Artículo 145. El Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente”.
(24) “Constitución Política, Articulo 146. En el Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial”.
(25) “Constitución Política, artículo 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. 4. Haber obtenido la sanción del gobierno”.
(26) “Constitución Política, artículo 160. Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo. Todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”.
(27) Según el artículo 114 de la Ley 5ª de 1992, las proposiciones se clasifican, para su trámite, así:
(28) “Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada”.
(29) “Corte Constitucional, C-737 de 2001, precitada”.
(30) Gaceta del Congreso 76 de marzo 10 de 2011, págs. 1, 2, 4, 27 a 36.
(31) Gaceta del Congreso 78 de marzo 10 de 2011, págs.1, 2, 3, 4, 79 a 84.
(32) Art. 161 (modificado por A. L. 1/2003, art. 9°): “Cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría. // Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”.

References: artículo 1
 artículo 241
 artículo 17
 artículo 242
 artículo 40
 artículo 146
 artículo 144
 artículo 85
 artículo 88
 artículo 157
 artículo 156
 artículo 160
 artículo 133
 artículo 161
 artículo 157
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 157
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 186
 artículo 112
 artículo 125
 artículo 161
 artículo 161
 artículo 157
 artículo 187
 Artículo 145
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 114