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Timestamp: 2016-10-26 15:16:00+00:00

Document:
I 411/06 (04.12.2006)
I 411/06
MM. les Juges Ferrari, Pr�sident, Meyer et Lustenberger. Greffier : M. M�tral
L.________, intim�e, repr�sent�e par Me Mihaela Amoos, avocate, place P�pinet 1, 1002 Lausanne
(Jugement du 24 f�vrier 2006)
Le 8 mai 2002, L.________ a d�pos� une demande de prestations de l'assurance-invalidit�, que l'Office de l'assurance-invalidit� pour le canton de Vaud a rejet�e par d�cision du 17 mai 2004 et d�cision sur opposition du 24 mars 2005. La d�cision sur opposition a �t� notifi�e � l'assur�e le 30 mars 2005.
L.________, repr�sent�e par Me Mihaela Amoos, a d�f�r� la cause au Tribunal des assurances du canton de Vaud, par acte du 4 mai 2005. L'Office AI a conclu a l'irrecevabilit� du recours, pour cause de tardivet�. Par jugement incident du 24 f�vrier 2006, le Tribunal des assurances du canton de Vaud a d�clar� le recours recevable.
L'Office AI interjette un recours de droit administratif contre ce jugement. En substance, il en demande la r�forme, en ce sens que le recours de l'assur�e en instance cantonale soit d�clar� irrecevable. L'intim�e conclut au rejet du recours, alors que l'Office f�d�ral des assurances sociales a renonc� � se d�terminer.
1.1 Selon l'art. 128 OJ, le Tribunal f�d�ral des assurances conna�t en derni�re instance des recours de droit administratif contre des d�cisions au sens des art. 97, 98 let. b � h et 98a OJ, en mati�re d'assurances sociales. Quant � la notion de d�cision pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif, l'art. 97 OJ renvoie � l'art. 5 PA (cf. aussi l'art. 49 al. 1 LPGA; ATF 130 V 391 consid. 2.3). Selon le premier alin�a de cette disposition, sont consid�r�es comme d�cisions les mesures prises par les autorit�s dans des cas d'esp�ce, fond�es sur le droit public f�d�ral (et qui remplissent encore d'autres conditions, d�finies plus pr�cis�ment par rapport � leur objet). En ce qui concerne les d�cisions incidentes, l'art. 5 al. 2 PA renvoie � l'art. 45 PA, de sorte que le recours de droit administratif n'est recevable - s�par�ment d'avec le fond - que contre les d�cisions de cette nature qui peuvent causer un pr�judice irr�parable au recourant. Il faut, au surplus, conform�ment � l'art. 129 al. 2 en liaison avec l'art. 101 let. a OJ, que le recours de droit administratif soit �galement ouvert contre la d�cision finale (ATF 128 V 201 consid. 2a, 124 V 85 consid. 2 et les r�f�rences).
1.2 La jurisprudence admet l'existence d'un pr�judice irr�parable lorsque le refus d'entrer en mati�re sur un recours de droit administratif dirig� contre un jugement cantonal incident obligerait �ventuellement le recourant � supporter un long proc�s sur le fond en instance cantonale, sans qu'il puisse en �tre indemnis�, m�me en obtenant gain de cause. En outre, l'admission du bien-fond� d'un grief formel seulement au moment du proc�s sur le fond irait � l'encontre du principe d'�conomie de la proc�dure (art. 61 let. a LPGA). En effet, le Tribunal f�d�ral des assurances examine d'office les conditions dont d�pend la qualit� pour recourir et les conditions formelles de validit� et de r�gularit� de la proc�dure administrative, soit en particulier le point de savoir si c'est � juste titre que la juridiction cantonale est entr�e en mati�re sur le recours ou sur l'action (ATF 125 V 23 consid. 1a, 122 V 322 consid. 1). Ainsi, le refus d'entrer en mati�re sur le recours dirig� contre un jugement incident obligerait la juridiction cantonale � rendre un jugement sur le fond, avec le risque que celui-ci soit ensuite annul� par le Tribunal f�d�ral des assurances pour le motif formel qui a fait l'objet de la proc�dure incidente (ATF 131 V 314 consid. 1.3 non publi� au recueil officiel; SVR 1998 UV no 10 p. 26 consid. 1b; RAMA 2006 no U 573 p. 89 consid. 1.2).
D�s lors, le recours de droit administratif est recevable s�par�ment d'avec le fond.
La d�cision litigieuse n'ayant pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, le Tribunal f�d�ral des assurances doit se borner � examiner si les premiers juges ont viol� le droit f�d�ral, y compris par l'exc�s ou l'abus de leur pouvoir d'appr�ciation, ou si les faits pertinents ont �t� constat�s d'une mani�re manifestement inexacte ou incompl�te, ou s'ils ont �t� �tablis au m�pris de r�gles essentielles de proc�dure (art. 132 OJ, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 juin 2006 [RO 1969 801, 2006 2003; cf. Loi f�d�rale du 16 d�cembre 2005 portant modification de la loi f�d�rale sur l'assurance-invalidit�, dispositions transitoires, ch. II let. c], en relation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
3.1 D'apr�s les premiers juges, le d�lai de recours contre la d�cision sur opposition du 24 mars 2005 est arriv� � �ch�ance le 4 mai 2005, date du d�p�t du recours. Les r�gles de proc�dure cantonale �taient applicables pendant le d�lai de cinq ans, �ch�ant le 31 d�cembre 2007, laiss� aux cantons pour adapter leur l�gislation � la LPGA (art. 82 al. 2 LPGA). Or, selon l'interpr�tation donn�e par les premiers juges au droit cantonal de proc�dure, le d�lai de recours ne pouvait pas commencer � courir avant le 2�me jour suivant la fin des f�ries de P�ques pr�vues par l'art. 39 al. 1 let. a du Code de proc�dure civile vaudois du 14 d�cembre 1966 (en relation avec l'art. 28 de la Loi cantonale sur le Tribunal des assurances, du 2 d�cembre 1959; RS/VD 173.41 et 270.11). En 2005, la fin de ces f�ries correspondait au 3 avril. Le d�lai de recours de trente jours aurait donc commenc� � courir le 5 avril 2005 et n'�tait pas �chu lorsque le recours a �t� d�pos�.
Le recourant conteste l'application du droit cantonal et soutient que les r�gles de proc�dure pr�vues par la LPGA sont applicables. Ces r�gles conduiraient en l'occurrence � d�clarer irrecevable le recours interjet� devant la juridiction cantonale.
3.2.1 La loi f�d�rale du 6 octobre 2000 sur la partie g�n�rale du droit des assurances sociales (LPGA) est entr�e en vigueur le 1er janvier 2003. Elle coordonne le droit f�d�ral des assurances sociales, notamment en fixant les normes d'une proc�dure uniforme et en r�glant l'organisation judiciaire dans ce domaine (art. 1 let. b LPGA). Le contentieux fait l'objet de la section 3 du chapitre 4 de la LPGA (art. 56 ss). Les art. 56 al. 1 et 60 al. 2 LPGA disposent que les d�cisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte sont sujettes � recours, dans les trente jours suivant leur notification. Les art. 38 � 41 sont applicables par analogie (art. 60 al. 2 LPGA). Aux termes de l'art. 38 alin�a 4 LPGA, les d�lais en jours ou en mois fix�s par la loi ou par l'autorit� ne courent pas :
3.2.2 La LPGA impose aux cantons d'adapter leur l�gislation dans un d�lai de cinq ans � partir de son entr�e en vigueur. Dans l'intervalle, les dispositions cantonales en vigueur restent applicables (art. 82 al. 2 LPGA). Cette r�glementation transitoire vise les normes cantonales de proc�dure et leur adaptation aux art. 56 � 61 LPGA. Elle autorise les cantons � maintenir et � appliquer sans changement leurs propres normes de proc�dure, m�me contraires � la LPGA, pendant un d�lai de cinq ans �ch�ant le 31 d�cembre 2007 (ATF 131 V 313 consid. 5.1, 323 consid. 5.2).
En mati�re d'assurance-accidents, d'assurance-ch�mage et d'assurance-maladie, la jurisprudence en a d�duit que les lois cantonales de proc�dure pr�voyant d'autres p�riodes de suspension des d�lais que celles r�serv�es par l'art. 38 al. 4 LPGA (en relation avec l'art. 60 al. 2 LPGA), ou ne pr�voyant pas de suspension des d�lais, demeuraient applicables jusqu'� leur adaptation � la LPGA, mais au plus tard jusqu'au 31 d�cembre 2007 (ATF 131 V 314). Il n'en va pas de m�me, toutefois, dans les domaines de l'assurance-vieillesse et survivants, de l'assurance-invalidit�, des prestations compl�mentaires � l'assurance-vieillesse, survivants et invalidit�, des allocations pour perte de gain et des allocations familiales dans l'agriculture. Dans ces branches du droit des assurances sociales, la l�gislation f�d�rale applicable jusqu'au 31 d�cembre 2002 renvoyait aux art. 20 � 24 PA et ne laissait donc pas de place, d�j� avant l'entr�e en vigueur de la LPGA, � l'application de normes de proc�dure cantonales excluant la suspension des d�lais fix�s en jours par l'autorit� ou par la loi, pour les p�riodes du 7�me jour avant P�ques au 7�me jour apr�s P�ques inclusivement, du 15 juillet au 15 ao�t inclusivement et du 18 d�cembre au 1er janvier inclusivement. De ce point de vue, l'entr�e en vigueur de la LPGA n'a pas modifi� la situation, de sorte que le d�lai transitoire r�serv� par l'art. 82 al. 2 LPGA pour l'adaptation du droit cantonal ne rev�t aucune port�e. Il s'ensuit qu'en mati�re d'assurance-vieillesse et survivants, d'assurance-invalidit�, de prestations compl�mentaires � l'assurance-vieillesse, survivants et invalidit�, d'allocations pour perte de gain et d'allocations familiales dans l'agriculture, l'art. 38 LPGA est directement applicable, comme l'�taient pr�c�demment les art. 20 � 24 PA, lorsque le droit cantonal de proc�dure ne comporte aucune disposition relative � la suspension des d�lais ou pose une r�glementation diff�rente de celle pr�vue par le droit f�d�ral (arr�t F. du 8 mars 2006, I 941/05, destin� � la publication dans le Recueil Officiel).
3.3.1 Le litige soumis aux premiers juges porte sur des prestations de l'assurance-invalidit�, de sorte que la r�glementation sur les f�ries pr�vue par les art. 38 et 60 al. 2 LPGA est applicable, conform�ment � ce qui pr�c�de. Cela �tant, il reste � d�terminer si le d�lai de recours a commenc� � courir le 1er jour ou le 2�me jour apr�s la fin de la p�riode de suspension des d�lais pr�vue par l'art. 38 al. 4 LPGA.
3.3.2 L'art. 20 al. 1 PA pr�voit que le d�lai compt� en jour et qui doit �tre communiqu� aux parties commence � courir le lendemain de sa communication. Avant l'entr�e en vigueur de la LPGA, le Tribunal f�d�ral des assurances a d�duit de cette disposition que le d�lai de recours contre une d�cision notifi�e pendant les f�ries pr�vues par l'art. 22a PA commence � courir le premier jour suivant la fin de la suspension des d�lais (VSI 1998 p. 218). Il s'est �cart� de l'interpr�tation donn�e � l'art. 32 OJ, pour la computation des d�lais de recours devant le Tribunal f�d�ral et le Tribunal f�d�ral des assurances, d'apr�s laquelle le d�lai de recours contre une d�cision notifi�e pendant l'une des p�riodes de f�ries pr�vues par l'art. 34 al. 1 OJ commence � courir non pas le premier jour, mais le deuxi�me jour suivant la fin de la suspension des d�lais (ATF 122 V 60). Le Tribunal f�d�ral s'est ralli� � cette interpr�tation de l'art. 20 al. 1 PA, malgr� les objections de certaines juridictions f�d�rales (ATF 132 II 153, qui se r�f�re � des jugements de la Commission f�d�rale de recours en mati�re de personnel f�d�ral [JAAC 63/1999 no 44 p. 432, consid. 1b/aa] et de la Commission de recours pour les questions de concurrence [DPC 1/2004 p. 173, consid. 1.2]). Compte tenu de l'analogie avec l'art. 20 al. 1 PA, le Tribunal f�d�ral des assurances a repris la m�me interpr�tation pour l'application de l'article 38 al. 1 LPGA (ATF 131 V 307 consid. 4). Conform�ment � cette jurisprudence, le d�lai de recours contre la d�cision sur opposition rendue par l'Office AI le 24 mars 2005 et notifi�e le 30 mars suivant a commenc� � courir le 1er jour apr�s la fin de la suspension des d�lais pr�vue par l'art. 38 al. 4 let. a LPGA, soit le 4 avril 2005. Il est arriv� � �ch�ance le 3 mai 2005, soit la veille du d�p�t du recours, comme le soutient le recourant.
L'intim�e se pr�vaut du droit constitutionnel � la protection de sa bonne foi. Elle soutient, d'abord, s'�tre fi�e � la pratique des autorit�s vaudoises lors du d�p�t du recours, d'apr�s laquelle le d�lai de recours contre une d�cision notifi�e pendant les f�ries de droit cantonal commence � courir le 2�me jour seulement apr�s la fin de la suspension des d�lais. Le jugement entrepris illustre cette pratique, qui s'inspire de celle des Tribunaux f�d�raux relative aux art. 32 al. 1 et 34 OJ. L'intim�e met ensuite en �vidence les interpr�tations contradictoires donn�es par les diff�rentes autorit�s f�d�rales et cantonales, en ce qui concerne la computation des d�lais de recours contre une d�cision notifi�e pendant une p�riode de f�ries. Elle se r�f�re sur ce point aux jugements de la Commission f�d�rale de recours en mati�re de personnel f�d�ral et de la Commission de recours pour les questions de concurrence cit�es au consid. 3.3.2 supra. Les controverses sont d�sormais tranch�es (cf. ATF 122 V 60 en ce qui concerne l'art. 32 OJ, ATF 132 II 153 et VSI 1998 p. 159 en ce qui concerne l'art. 20 al. 1 PA; ATF 131 V 307 consid. 4 en ce qui concerne l'art. 38 al. 1 LPGA), mais la pratique n'avait pas encore �t� clarifi�e � l'�poque o� la d�cision sur opposition litigieuse avait �t� notifi�e.
4.1.1 Une nouvelle pratique est en r�gle g�n�rale applicable imm�diatement � toutes les proc�dures pendantes et futures. Ce principe est toutefois limit� par celui de la confiance (art. 9 Cst.), qui impose � l'autorit�, selon les circonstances, d'annoncer un changement de pratique, voire une pr�cision de jurisprudence, avant de l'appliquer. Selon la jurisprudence du Tribunal f�d�ral, le principe de la confiance l'emporte g�n�ralement en mati�re de computation de d�lais (ATF 132 II 159 consid. 5.1, 130 IV 47 consid. 1.5; plus nuanc� : ATF 122 I 57 consid. 3c). Pour sa part, le Tribunal f�d�ral des assurances renonce, � certaines conditions, � l'application imm�diate d'une nouvelle jurisprudence lorsque celle-ci consacre un v�ritable revirement, voire clarifie une question � laquelle il avait jusqu'alors apport� des r�ponses divergentes (cf. ATF 111 V 170 consid. 5b; SVR 1999 IV no 26 p. 81 consid. 5a; VSI 1995 p. 160 consid. 4b; voir cependant : ATF 123 V 335); en revanche, il applique g�n�ralement imm�diatement une jurisprudence pr�cisant, pour la premi�re fois, la port�e d'une nouvelle disposition l�gale (cf. arr�t B. du 16 octobre 2006, U 337/05, pr�vu pour la publication dans le Recueil Officiel, consid. 4.4.6; arr�ts M. du 19 novembre 2006, C 342/05, consid. 5 sv., A. du 24 octobre 2005, U 86/05, consid. 4; voir �galement ATF 131 V 312).
4.1.2 La d�cision sur opposition du 24 mars 2005 indique express�ment les voies de droit dont disposait l'assur�e, en renvoyant � l'art. 38 LPGA en ce qui concerne les p�riodes de suspension des d�lais. Par ailleurs, l'intim�e se r�f�re elle-m�me � l'art. 38 LPGA dans le recours adress� � la juridiction cantonale. Contrairement � ses all�gations, elle ne s'est pas fond�e de bonne foi sur une pratique cantonale relative � l'art. 39 al. 1 du Code de proc�dure civile vaudois du 14 d�cembre 1966. Au demeurant, il n'est pas �tabli que le jugement entrepris corresponde � une pratique bien �tablie du Tribunal des assurances du canton de Vaud depuis l'entr�e en vigueur de la LPGA.
L'art. 38 al. 1 LPGA n'avait pas encore fait l'objet d'un arr�t du Tribunal f�d�ral des assurances lorsque l'Office AI a rendu la d�cision sur opposition du 24 mars 2005. Par la suite, l'ATF 131 V 325 a d�fini, pour la premi�re fois en instance f�d�rale, la port�e de cette norme l�gale lorsqu'une d�cision est notifi�e pendant une p�riode de suspension des d�lais. Cette arr�t ne consacre pas un revirement de jurisprudence et s'applique en principe � toute proc�dure pendante ou future, sans que les circonstances du cas d'esp�ce justifient d'y faire une exception. En effet, le Tribunal f�d�ral des assurances se r�f�re dans cet arr�t � l'interpr�tation qu'il avait donn�e de l'art. 20 al. 1 PA, applicable pr�c�demment aux proc�dure de recours contre les d�cisions en mati�re d'assurance-invalidit� (VSI 1998 p. 218). Il transpose cette jurisprudence, sur laquelle il n'est jamais revenu, � l'art. 38 al. 1 LPGA, dont la teneur est quasiment identique � l'art. 20 al. 1 PA. Cette interpr�tation �tait pr�visible, quand bien m�me l'intim�e cite un avis de doctrine se r�f�rant � la jurisprudence relative � l'art. 32 al. 1 OJ (ATF 122 V 60). L'intim�e devait prendre cet avis de doctrine comme tel et ne pouvait tenir pour �tabli que la jurisprudence donnerait de la LPGA une interpr�tation identique � celle qui �tait propos�e. Quant aux jurisprudences des commissions f�d�rales de recours mentionn�es par l'intim�e pour appuyer son argumentation relative � la protection de la bonne foi, elles mentionnent express�ment qu'elles s'�cartent de l'interpr�tation de l'art. 20 al. 1 PA donn�e par le Tribunal f�d�ral des assurances. L'intim�e ne pouvait donc pas d'embl�e consid�rer, � la lecture de ces jugements, que le Tribunal f�d�ral des assurances s'en inspirerait pour interpr�ter l'art. 38 al. 1 LPGA, plut�t que de se r�f�rer � sa propre jurisprudence sur l'art. 20 al. 1 PA. Dans ces conditions, l'intim�e ne peut se pr�valoir du principe de la confiance pour obtenir une restitution du d�lai de recours.
Vu ce qui pr�c�de, l'intim�e ne peut pr�tendre de d�pens � la charge du recourant, dont les conclusions sont bien fond�es (art. 159 al. 1 OJ). Elle supporte en principe les frais de la proc�dure (art. 134 et 156 al. 1 OJ), mais a demand� le b�n�fice de l'assistance judiciaire. Il convient d'acc�der � cette demande, d�s lors que l'intim�e ne peut assumer les frais de proc�s, y compris ses propres frais de d�fense, sans puiser dans les ressources n�cessaires � son entretien et � celui de sa famille (art. 152 al. 1 et 2 OJ). Elle est toutefois rendue attentive au fait qu'elle sera tenue de rembourser la caisse du tribunal si elle est ult�rieurement en mesure de le faire (art. 152 al. 3 OJ).
Le recours est admis. Le jugement du Tribunal des assurances du canton de Vaud du 24 f�vrier 2006 est r�form� en ce sens que le recours interjet� contre la d�cision sur opposition du 24 mars 2004 de l'Office de l'assurance-invalidit� du canton de Vaud est d�clar� irrecevable.
Les frais de justice, d'un montant de 500 fr., sont mis � la charge de l'intim�e. L'assistance judiciaire, tendant � la dispense des frais, lui est accord�e. Les frais de justice sont support�s provisoirement par la caisse du Tribunal f�d�ral des assurances.
L'assistance judiciaire est accord�e. Les honoraires de la mandataire de l'intim�e sont fix�s � 2'000 fr. (y compris la taxe � la valeur ajout�e) pour la proc�dure f�d�rale et seront support�s par la caisse du Tribunal.
Le Tribunal des assurances du canton de Vaud statuera sur les d�pens pour la proc�dure cantonale.

References: art. 97
 ATF 
 art. 104
 art. 56
 art. 38
 art. 56
 art. 20
 art. 20
 art. 38
 l'article 38
 art. 32
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF