Source: http://www.ricercalegis.it/lodoschifanimaccanico.htm
Timestamp: 2018-03-17 14:40:13+00:00

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Il Lodo Maccanico/Schifani (2003)
Il senatore della Margherita, Antonio Maccanico, ministro delle Riforme nel governo di centro-sinistra, propose all’attuale maggioranza di sostituire la ‘legge Cirami’ sul legittimo sospetto, con un’altra legge (il cosiddetto “lodo Maccanico”) da approvare insieme con l’opposizione. La proposta all’epoca non fu presa in considerazione ma tornò prepotentemente alla ribalta quando la ‘legge Cirami’ (dal nome del senatore primo firmatario) non sembrò più così efficace a causa delle numerose modifiche apportate al testo originale.
Che cosa prevede esattamente il testo del ‘lodo Maccanico’? “Non possono essere sottoposti a processi penali, per qualsiasi reato anche riguardanti fatti antecedenti l’assunzione della carica o della funzione fino alla cessazione delle medesime, il Presidente della Repubblica, il Presidente del Senato, il Presidente della Camera dei Deputati, il Presidente del Consiglio dei Ministri, il Presidente della Corte Costituzionale”. In sostanza, gli eventuali processi a carico di queste alte figure istituzionali vengono sospesi e ripresi al termine del mandato.
Ripercorriamo concisamente le tappe attraverso le quali si è arrivati all’approvazione della legge. Verso l’inizio dello scorso mese di maggio la Commissione Affari Costituzionali del Senato inizia l’esame del Disegno di Legge 2191 a firma Boato: “Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione”, già approvato dalla Camera e riguardante l’immunità parlamentare. Poiché si vuole arrivare in tempi rapidi all’approvazione del ‘lodo Maccanico’ si abbandona l’idea di presentare una proposta di legge e si prende invece in considerazione la possibilità di inserire un “maxiemendamento” nel DDL 2191 in discussione presso la Commissione Affari Costituzionali del Senato. Il maxiemendamento è firmato dal sen. Schifani, da cui poi scaturirà la nuova denominazione di ‘lodo Schifani’. Il sen. Maccanico si dissocia dal nuovo emendamento perché formulato in modo e tempi non conformi alla sua proposta iniziale. .
Nel centro-sinistra si apre un’aspra discussione sul fatto che un articolo della Costituzione non può essere emendato da una legge ordinaria, quale è effettivamente il Disegno di Legge 2191; occorre pertanto necessariamente una legge costituzionale.
Ma il 5 giugno il Senato con 152 voti a favore e 107 contrari approva il ribattezzato “lodo Berlusconi”. E mentre l’on. Boato ‘disconosce la paternità’ del suo DDL, il testo modificato dal Senato torna all’esame della Camera per essere definitivamente varato.
Tra numerosissime polemiche e manifestazioni di piazza la Camera dà il via libera al ‘lodo Berlusconi’ che sospende di fatto il processo SME solo ed esclusivamente per il presidente del Consiglio finchè egli manterrà l’alta carica.
Per accelerare i tempi dell’entrata in vigore il testo della legge, dopo la firma del Presidente della Repubblica, viene subito pubblicato nella Gazzetta Ufficiale senza attendere i 15 giorni della cosiddetta “vacatio legis”, vale a dire il periodo di tempo che di solito intercorre tra la firma del Presidente e l’entrata in vigore della legge.
Si chiude così un duro e travagliato iter parlamentare alla vigilia del semestre europeo che vede l’Italia alla Presidenza. E mentre viene depositato in Cassazione il quesito del referendum abrogativo si attende il pronunciamento della Corte Costituzionale per manifesta incostituzionalità della legge appena approvata.
La sentenza della Corte Costituzionale arriva il 13 gennaio 2004 e con essa la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge 20.6.2003, n.140 (“Legge Schifani”).
Come si ricorderà, il 30 giugno 2003, durante il processo stralcio SME in cui è imputato Silvio Berlusconi, il Tribunale di Milano inviò istanza alla Corte Costituzionale.
In questa istanza i giudici ritenevano “non infondata la questione di legittimità costituzionale del ‘Lodo Schifani’ in quanto in contrasto con 10 articoli della Costituzione, e precisamente gli articoli 3, 101,112, 68, 90, 96, 97, 24, 111 e 117”. In particolare i giudici misero in evidenza che la legge è in contrasto con il principio di uguaglianza e viola l’obbligatorietà dell’azione penale. La Costituzione poi non prevede forme di immunità o prerogative riferibili a reati non aventi alcun collegamento con le funzioni esercitate.
A seguito della sentenza della Corte Costituzionale il referendum abrogativo la legge 140, per il quale erano state raccolte e convalidate le firme necessarie, non avrà più luogo.
SENTENZA della Corte costituzionale N.24 dell’ANNO 2004
Il giudice remittente, poi, passa ad analizzare - con riguardo alla tutela dei diritti della parte offesa costituitasi parte civile nel procedimento penale sospeso - ulteriori motivi di censura in riferimento agli artt. 24, 111 e 117 Cost., quest'ultimo in rapporto con l'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, resa esecutiva in Italia con la legge 4 agosto 1955, n. 848. Da tale ultimo parametro, in particolare, si evince, alla luce della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, che la possibilità concreta di accedere agli organi di giustizia è da considerare fondamentale per l'effettiva tutela dei diritti, sicché "uno Stato non può, senza riserve o senza il controllo degli organi della Convenzione, sottrarre dalla competenza dei tribunali tutta una serie di azioni civili o esonerare da responsabilità delle categorie di persone", ancorché possano giustificarsi prerogative nei confronti dei parlamentari.
Fatte queste premesse generali, la parte privata richiama la distinzione dottrinale tra le immunità funzionali e quelle extrafunzionali, ricordando che queste ultime, in particolare, fanno sì che l'individuo che ne gode non possa essere assoggettato al processo penale per reati "comuni" commessi nel corso del proprio incarico o prima dello stesso. Terminato il mandato, però, si ha una reviviscenza della punibilità per i fatti extrafunzionali, sicché tale tipo di immunità non crea, in effetti, alcun tipo di limite al potere giurisdizionale. Si sarebbe perciò in presenza di una esenzione temporanea dalla giurisdizione, determinata da motivi di opportunità politica per cui il soggetto, "pur penalmente capace al momento della commissione dell'illecito, non lo è processualmente, per evitare un qualsiasi turbamento nel regolare svolgersi dell'attività"; concluso l'incarico, nulla può impedire l'avvio o la prosecuzione del processo penale per illeciti penali di carattere privato. I suddetti motivi di opportunità politica correlati all'attività del soggetto possono essere inerenti ai rapporti tra poteri dello Stato ovvero sul piano internazionale ai rapporti tra organi di Stati diversi che comportano una autolimitazione da parte dell'ordinamento della propria giurisdizione, la quale torna poi a riespandersi nella sua interezza al termine del mandato cui è connessa la prerogativa (si citano, al riguardo, un parere della Corte internazionale di giustizia dell'Aja a proposito delle immunità dei componenti dell'ONU e la sentenza della medesima Corte del 14 febbraio 2002 sull'immunità di un Ministro degli esteri della Repubblica del Congo nei confronti del quale un giudice belga aveva emesso un ordine di arresto internazionale, c.d. caso Yerodia).
Dalla suddetta analisi si desume che "la possibilità di prevedere ... immunità extrafunzionali con legge ordinaria appare ... conclamata", ma tale osservazione non è l'unica a dimostrare l'erroneità del ragionamento seguito dal Tribunale di Milano, perché l'argomento principale attraverso il quale si perviene a questo risultato è rappresentato dalla profonda diversità che sussiste tra il tema della sospensione temporanea del processo e quello delle immunità. Se, infatti, si ha chiara tale differenza, tutta una serie di argomentazioni sviluppate nell'ordinanza di rimessione diventano ininfluenti, in quanto è proprio la suddetta diversità che spiega perché, mentre per le immunità è necessariamente richiesto un collegamento con la funzione esercitata al momento della commissione del fatto, ciò invece non è necessario per la sospensione. Inoltre, mentre l'immunità, sottraendo un soggetto all'esercizio della giurisdizione, deve essere, in alcuni casi, prevista da norme di rango costituzionale, ciò non è richiesto per la sospensione che, ove si accompagni a quella della prescrizione del reato, non incide sull'integrità del valore della giurisdizione, ma coinvolge altri beni costituzionalmente protetti e, precisamente, quello della funzionalità della carica di rilevanza costituzionale e quello della ragionevolezza dei tempi del processo.
La memoria difensiva si sofferma, poi, sul particolare aspetto della questione riguardante la parte civile. Si sostiene, in proposito, che detta questione sarebbe stata impropriamente sollevata dal Tribunale di Milano in sede penale, nell'erronea convinzione che l'art. 1 della legge n. 140 del 2003, imponendo l'immediata sospensione del processo, non consenta lo svolgimento di alcuna attività processuale. In realtà, anche trascurando la circostanza che, nella specie, la parte civile costituita non ha in effetti mai dichiarato di voler trasferire la propria domanda in sede civile - sicché la questione dovrebbe ritenersi inammissibile, in quanto del tutto ipotetica - resta il fatto che il dubbio di legittimità costituzionale avrebbe dovuto essere posto nella sede competente, ossia davanti al giudice civile, chiamato eventualmente a fare applicazione dell'art. 295 del codice di procedura civile. Del resto, sarebbe del tutto incongrua una sospensione ex lege del processo penale cui non faccia seguito la possibilità di trasferimento dell'azione in sede civile. In tal senso vanno letti l'art. 75, comma 3, cod.proc.pen. e l'art. 82 del medesimo codice (che consente la revoca della costituzione di parte civile) e ciò vale, di per sé, ad escludere qualsiasi violazione dell'art. 24 Cost. Tale lettura corrisponde al principio della separazione delle giurisdizioni che, in materia di rapporti tra giudizi diversi, ha sostituito, nel vigente codice di procedura penale, quello dell'unità della giurisdizione cui, invece, si ispirava il codice del 1930. Una conferma dell'esattezza di tale tesi è rinvenibile, secondo la parte privata, anche nella sentenza n. 354 del 1996 di questa Corte con la quale è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale del citato art. 75, comma 3, cod.proc.pen., nella parte relativa alla mancata previsione dell'inapplicabilità della disciplina ivi stabilita per i rapporti tra azione civile e azione penale all'ipotesi di "accertato impedimento fisico permanente che non permetta all'imputato di comparire all'udienza, ove questi non consenta che il dibattimento prosegua in sua assenza". A tale conclusione la pronuncia è pervenuta al fine di impedire - in armonia con quanto deciso nella precedente sentenza n. 330 del 1994 - una stasi del processo "di durata indefinita ed indeterminabile" che avrebbe vulnerato il diritto di azione e difesa della parte civile. E' del tutto evidente che l'ipotesi esaminata nella citata sentenza non è affatto assimilabile a quella disciplinata dalla norma attualmente impugnata. Infatti, anche a prescindere dal fatto che le cariche indicate dalla legge n. 140 del 2003, pur essendo alcune volte ipoteticamente reiterabili, hanno una durata predeterminata ex lege, va considerato che la disciplina censurata dalla Corte "non era quella attuale ma quella del codice del 1930", sicché non solo per essa non si ponevano problemi di ammissibilità rispetto alla proposizione delle relative questioni di legittimità costituzionale direttamente nel giudizio penale, ma soprattutto emergeva la necessità di superare la regola del divieto della translatio iudicii dalla sede penale a quella civile derivante dal principio dell'unità della giurisdizione. La disciplina attualmente vigente non è più ispirata, come si è detto, a tale principio; conseguentemente il problema allora denunciato non può più porsi in quanto la parte civile ha, di regola, la facoltà di trasferire la propria azione in sede civile.
Analogamente, poi, la difesa erariale ritiene infondata la presunta lesione del principio di ragionevolezza in riferimento a quanto disposto dagli artt. 68, 90 e 96 Cost., sul principale rilievo che, in una logica di ponderazione e bilanciamento degli interessi in gioco, non è irrazionale che il Presidente del Consiglio continui ad essere perseguibile per i c.d. reati ministeriali e si veda invece sospesi i processi penali per i reati comuni. Infatti, mentre il perseguimento dei reati funzionali non può essere procrastinato, data "la rilevanza di carattere generale degli interessi incisi" e la loro "indubbia maggiore gravità dal punto di vista istituzionale", il perseguimento dei reati comuni ben può essere rinviato al momento della cessazione dell'esercizio delle funzioni protette, visto che la loro commissione comporta la lesione di "interessi cedevoli".
Ritiene inoltre la difesa pubblica che siano infondate tutte le doglianze riguardanti una presunta lesione degli artt. 24 e 111 Cost., sotto il duplice profilo del diritto di difesa dell'imputato (che non può rinunciare all'applicazione della sospensione) e del diritto della persona offesa dal reato ad un giudizio rapido ed efficace in merito alle sue pretese risarcitorie. Quanto al primo profilo, si osserva che l'obbligatorietà della protezione accordata dalla norma impugnata deriva dal fatto che essa ha rilevanza oggettiva, è finalizzata a tutelare l'interesse dell'ordinamento e non è stata concepita come un privilegio di cui la persona che ricopre la carica possa, a sua scelta, decidere di godere o meno. Quanto alla pretesa violazione dei diritti della persona offesa costituitasi parte civile nel processo penale sospeso, si osserva che nell'ipotesi di cui si tratta la parte offesa subisce un ritardo nella delibazione delle sue pretese del tutto analogo a quello che si verifica non solo nelle numerose altre ipotesi di sospensione del processo, ma anche in altre situazioni processuali, come ad esempio in quella relativa alla conclusione del procedimento penale con sentenza di patteggiamento nella quale, ai sensi dell'art. 445 cod.proc.pen., è impedito alla parte civile di giovarsi della suddetta sentenza in sede civile. D'altra parte, non appare conferente al riguardo il richiamo all'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali atteso che la normativa denunciata è il frutto di un ponderato - e, cioè, "ragionevole" - contemperamento dell'esigenza di definizione del processo in tempi rapidi con quella di tutela di altri interessi ritenuti anch'essi di rilevanza primaria.
Negli artt. 68, 90 e 96 Cost. l'immunità ha il fondamento ed il limite nell'esercizio della funzione. Per effetto della censurata normativa il Presidente del Consiglio dei ministri già sottoposto, previa autorizzazione parlamentare, alla giurisdizione ordinaria per i reati funzionali, ne è viceversa sottratto ope legis per quelli comuni. Il che è contraddittorio, perché in base all'art. 96 Cost. l'autorizzazione a procedere può essere negata solo nei casi ivi previsti. Poiché l'unico soggetto sottoposto a processo, per "fatti antecedenti l'assunzione della carica o della funzione", era l'on. Berlusconi, si è in presenza di una legge personale di favore, definita da autorevole dottrina come lesiva dell'art. 3 Cost., in quanto volta ad estendere, oltre i casi previsti dalla Costituzione, le ipotesi di improcedibilità soggettiva e le garanzie costituzionali impedienti la immediata attuazione della legge. Infatti, tali improcedibilità e garanzie privano di concreta efficacia la legge rispetto a determinati cittadini e creano diseguaglianze formali tra i medesimi.
Quanto alla violazione degli artt. 101 e 112 Cost., ogni condizione di procedibilità in tanto può ritenersi legittima in quanto sia direttamente riconducibile ad un interesse costituzionalmente protetto, da bilanciare con quello ex art. 112 Cost., che, nella specie, non sussiste. Infatti, non ogni processo penale è tale da comportare necessariamente un "turbamento" per la carica, il cui prestigio sarebbe anzi ancor più gravemente compromesso, ove colui che la ricopre se ne servisse per sottrarsi alla giurisdizione; è interesse della collettività sapere se i titolari delle più alte cariche erano e sono al di sopra di ogni sospetto.

References: sentenza 
 sentenza 

SENTENZA 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 75
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 112