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Timestamp: 2016-10-26 02:21:43+00:00

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1B_292/2010 (23.12.2010)
1B_292/2010
X.________, c/o Schweizer Fernsehen,
2. Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG SSR id�e suisse, Zweigniederlassung SF Schweizer Fernsehen,
Beschwerdef�hrer, beide vertreten durch Rechtsanwalt Rudolf Mayr von Baldegg,
Amt f�r Justizvollzug des Kantons Z�rich, Amtsleitung, Feldstrasse 42, Postfach, 8090 Z�rich,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 15. Juli 2010 des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 3. Kammer.
X.________, Redaktor beim SF Schweizer Fernsehen, fragte das Amt f�r Justizvollzug des Kantons Z�rich per E-Mail an, ob er mit Y.________, der gegenw�rtig eine Freiheitsstrafe in der Strafanstalt P�schwies verb�sst, ein Fernsehinterview durchf�hren d�rfe. Am 12. Oktober 2009 beschied ihm das Amt f�r Justizvollzug ebenfalls mittels E-Mail, dass seinem Ansinnen nicht entsprochen werden k�nne. Am 23. Oktober 2009 ersuchte X.________ um eine rekursf�hige Verf�gung, worauf ihn das Amt f�r Justizvollzug am 28. Oktober 2009 aufforderte, ein unterschriebenes Gesuch mit Drehkonzept, Ausf�hrungen zum Inhalt und der geplanten Umsetzung einzureichen. Dieser Aufforderung kam X.________ am 30. Oktober 2009 nach. Aus seinem Schreiben geht hervor, dass er f�r die Sendung "Reporter" ein Portr�t �ber Y.________ erstellen und diesen in verschiedenen Lebenssituationen zeigen m�chte. Mit Verf�gung vom 30. November 2009 verweigerte das Amt f�r Justizvollzug X.________ die anbegehrte Bewilligung zum Besuch von Y.________ zwecks Durchf�hrung eines Fernsehinterviews.
Gegen diese Verf�gung rekurrierten X.________ und das SF Schweizer Fernsehen am 6. Januar 2010 bei der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Z�rich (nachfolgend: Justizdirektion), welche den Rekurs am 25. M�rz 2010 abwies.
Die von X.________ und dem SF Schweizer Fernsehen am 29. April 2010 gegen diese Verf�gung erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich mit Entscheid vom 15. Juli 2010 ab.
X.________ und die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG SSR id�e suisse, Zweigniederlassung SF Schweizer Fernsehen, f�hren mit Eingabe vom 3. September 2010 Beschwerde in Strafsachen und subsidi�re Verfassungsbeschwerde ans Bundesgericht. Sie beantragen, die Verf�gung der Justizdirektion vom 25. M�rz 2010 und der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 15. Juli 2010 seien aufzuheben.
Die Justizdirektion stellt Antrag auf Beschwerdeabweisung. Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden k�nne.
1.1 Die Beschwerdef�hrer erheben Beschwerde in Strafsachen und subsidi�re Verfassungsbeschwerde und r�gen eine Verletzung der Informationsfreiheit (Art. 16 BV), der Medienfreiheit (Art. 17 BV) sowie des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 BV). Gegenstand des angefochtenen Entscheids bildet die Abweisung des Gesuchs um Zutritt zur Strafanstalt zwecks Durchf�hrung eines Fernsehinterviews mit einem Anstaltsinsassen. Es handelt sich damit nicht um einen Entscheid �ber den Vollzug von Strafen und Massnahmen im Sinne von Art. 78 Abs. 2 lit. b BGG, sondern um eine Angelegenheit des �ffentlichen Rechts im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Die Eingabe der Beschwerdef�hrer ist daher als Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten entgegenzunehmen. F�r die subsidi�re Verfassungsbeschwerde bleibt kein Raum. Die unrichtige Bezeichnung des Rechtsmittels schadet indessen nicht (BGE 134 III 379 E. 1.2 S. 382; 133 II 396 E. 3.1 S. 399; je mit Hinweisen). Die Beschwerdef�hrer sind zur Beschwerdef�hrung legitimiert (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.772/2005 vom 6. Februar 2006 E. 1.2, publ. in: ZBl 107/2006 S. 583).
1.2 Als Folge des im Beschwerdeverfahren geltenden Devolutiveffekts hat der Entscheid des Verwaltungsgerichts die bei ihm angefochtene Verf�gung der Justizdirektion und die dieser zugrunde liegende Verf�gung des Amts f�r Justizvollzug ersetzt. Diese Verwaltungsakte sind inhaltlich notwendigerweise mitangefochten, wenn der Sachentscheid der obersten kantonalen Instanz mit Beschwerde ans Bundesgericht weitergezogen wird. Auf das Rechtsbegehren, die Verf�gung der Justizdirektion vom 25. M�rz 2010 sei aufzuheben, ist daher nicht einzutreten (vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144).
2.1 Die Beschwerdef�hrer r�gen eine Verletzung der Informations- und Medienfreiheit gem�ss Art. 16 und Art. 17 BV.
Sie f�hren aus, in Anbetracht der W�chterfunktion der Medien m�ssten Strafanstalten f�r die Medien als grunds�tzlich allgemein zug�ngliche Informationsquelle im Sinne von Art. 16 Abs. 3 BV gelten. Vom Schutzbereich der Informationsfreiheit erfasst w�rden mithin auch Interviews mit einem Anstaltsinsassen, weshalb deren Durchf�hrung nur unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV untersagt werden d�rfe. Gleiches gelte in Bezug auf die Medienfreiheit gem�ss Art. 17 BV, da mit der Verweigerung des Interviews der freie Nachrichtenfluss verhindert werde.
Die Vorinstanz habe es unterlassen zu pr�fen, ob die Grundrechtseinschr�nkungen durch ein �ffentliches Interesse gerechtfertigt und verh�ltnism�ssig seien. Zweck des ersuchten Interviews mit Y.________ sei, diesen in verschiedenen Lebenssituationen zu portr�tieren. Ein �berwiegendes Interesse der Strafanstalt, dieses Ansinnen zu verhindern, bestehe nicht. Insbesondere sei nicht plausibel dargelegt, dass die Durchf�hrung eines Interviews den Zweck des Strafvollzugs gef�hrden w�rde. Die Abweisung des Gesuchs sei auch unverh�ltnism�ssig, k�nne doch allf�lligen Sicherheitsbedenken dadurch Rechnung getragen werden, dass die Befragung unter Aufsicht im Besucherzimmer durchgef�hrt werde und die erstellten Aufnahmen von der Anstaltsleitung vor der Ausstrahlung vorvisioniert w�rden.
2.2 Die Vorinstanz erw�gt, es lasse sich weder aus dem Strafgesetzbuch noch aus dem in der kantonalen Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember 2006 verankerten Besuchsrecht (� 117 f. JVV/ZH; LS 331.1; vgl. auch � 56 ff. der Hausordnung der Strafanstalt P�schwies [Ausgabe 2009]) ein Anspruch von Medienschaffenden auf Zugang zu einer Strafanstalt und insbesondere auf Durchf�hrung eines Interviews ableiten. Strafanstalten seien nicht allgemein zug�nglich, weshalb kein Eingriff in die verfassungsrechtlich gesch�tzte Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV) vorliege. Gleiches gelte in Bezug auf die Medienfreiheit (Art. 17 BV). Diese sei als reines Abwehrrecht ausgestaltet und begr�nde keinen Anspruch auf staatliche Leistungen.
2.3.1 Die Informationsfreiheit nach Art. 16 Abs. 1 und 3 BV r�umt jeder Person das Recht ein, Informationen frei zu empfangen, aus allgemein zug�nglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten (vgl. auch BGE 130 I 369 E. 2 S. 374).
Die Informationsfreiheit garantiert das Recht, Nachrichten und Meinungen ohne Eingriffe der Beh�rden zu empfangen (Empfangsfreiheit). Des Weiteren umfasst die Informationsfreiheit den Anspruch, Informationen aus allgemein zug�nglichen Quellen zu beschaffen (Freiheit der Informationsbeschaffung). Ob eine Informationsquelle im Sinne der Verfassungsbestimmung als allgemein zug�nglich zu betrachten ist, bestimmt sich weitgehend nach der entsprechenden Umschreibung und Wertung durch den Verfassungs- und Gesetzgeber (BGE 127 I 145 E. 4c/aa S. 153 f.; Andreas Kley/Esther Tophinke, in: St. Galler Kommentar zu Art. 1-93 BV, 2. Aufl. 2008, Art. 16 N. 31; Giorgio Malinverni, Meinungs-, Medien- und Informationsfreiheit, in: Detlef Merten/ Hans-J�rgen Papier, Handbuch der Grundrechte, 2007, S. 389 f.; St�phane Werly, La protection du secret r�dactionnel, 2005, S. 78 ff.; Denis Barrelet, Les libert�s de la communication, in: Th�rer/Aubert/M�ller, Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, S. 725 f.).
2.3.2 Die Medienfreiheit gem�ss Art. 17 BV gew�hrleistet die Freiheit von Presse, Radio und Fernsehen sowie anderer Formen der �ffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen (Abs. 1), verbietet die Zensur (Abs. 2) und sch�tzt das Redaktionsgeheimnis (Abs. 3).
Die grundrechtlich gesch�tzte Kommunikation umfasst grunds�tzlich auch die freie Wahl der zur Berichterstattung eingesetzten technischen Mittel der Kommunikation und der journalistischen Darstellungsform (vgl. Herbert Burkert, in: St. Galler Kommentar zu Art. 1-93 BV, 2. Aufl. 2008, Art. 17 N. 11 ff.; Denis Barrelet, a.a.O., S. 727 ff.). Es liegt im Ermessen der Medienschaffenden, wie sie ein bestimmtes Thema journalistisch umsetzen (Reportage, Hintergrundbericht, Interview usw.). Die Beh�rden d�rfen nicht an Stelle der Journalisten dar�ber befinden, welche journalistische Darstellungsform einem bestimmten Thema angemessen ist (Franz Zeller, �ffentliches Medienrecht, 2004, S. 108).
2.4 Ist ein Gesuch eines Medienschaffenden bzw. eines Medienunternehmens um Zugang zu einer Strafvollzugsanstalt zwecks Durchf�hrung eines Interviews mit einem Anstaltsinsassen zu beurteilen, so geht es sowohl um den Schutzbereich der Informationsfreiheit als auch um jenen der Medienfreiheit. Die Beschwerdef�hrer berufen sich denn auch auf beide Grundrechte. Da hier die T�tigkeit der Medien im Vordergrund steht, ist zun�chst die R�ge der Verletzung von Art. 17 BV zu pr�fen.
2.5 Die Freiheit der Medien geh�rt zu den zentralen Auspr�gungen des allgemeinen Grundrechts freier Meinungs�usserung. Normativer Kern der Medienfreiheit ist die Sicherung des ungehinderten Nachrichtenflusses und des freien Meinungsaustauschs. Gesch�tzt ist die Recherchet�tigkeit der Journalisten zur Herstellung von Medienerzeugnissen und zu deren Verbreitung in der �ffentlichkeit. Die damit vermittelte Freiheit des Medienschaffens ist nicht Selbstzweck. Vielmehr hat der ungehinderte Fluss von Informationen und Meinungen in einem demokratischen Rechtsstaat eine wichtige gesellschaftliche und politische Bedeutung. Den Medien kommt als Informationstr�ger die Funktion eines Bindeglieds zwischen Staat und �ffentlichkeit zu. Zugleich leisten die Medien einen wesentlichen Beitrag zur Kontrolle beh�rdlicher T�tigkeiten. Um ihre Kontrollfunktion wirksam aus�ben zu k�nnen, sind die Medien auf m�glichst ungehinderten Zugang zu Informationen angewiesen. Der Informationszugang sorgt f�r Transparenz, was eine demokratische Kontrolle durch das Volk erst erm�glicht. Wird Medien der Einblick in gewisse Bereiche staatlichen Handelns verwehrt, �ffnet dies Raum f�r Spekulationen und f�rdert das Misstrauen in staatliche Macht. Staatliche Beschr�nkungen der journalistischen Freiheit in der Phase der Informationsbeschaffung sind daher rechtfertigungsbed�rftig und m�ssen die Eingriffsvoraussetzungen von Art. 36 BV wahren (vgl. zum Ganzen J�rg Paul M�ller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 438 ff.).
Vom Schutz der Medienfreiheit erfasst wird dabei grunds�tzlich jegliche Form der journalistischen Informationsbeschaffung, unabh�ngig davon, ob die Informationen allgemein zug�nglich sind oder nicht (von Coelln, a.a.O., S. 245 und S. 259) und ob der Beitrag legitime Informationsinteressen verfolgt oder nicht. Selbst Beitr�ge, welche lediglich der Unterhaltung, Sensationsgier oder Effekthascherei dienen, fallen in den grundrechtlichen Schutzbereich. Die Wertigkeit einer Publikation wird verfassungsrechtlich erst dann bedeutsam, wenn es gilt, entgegenstehende Eingriffsinteressen wie zum Beispiel den Schutz der �ffentlichen Sicherheit gegen die Medienfreiheit abzuw�gen (Zeller, a.a.O., S. 107 f.).
Die Durchf�hrung eines Fernsehinterviews in einer Strafanstalt f�llt folglich unabh�ngig vom konkreten Inhalt des Beitrags in den Schutzbereich der Medienfreiheit (Axel Tschentscher, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2005 und 2006, ZBJV 2006 S. 770 f.). Die von der Vorinstanz zitierte Lehrmeinung, wonach sich aus der Medienfreiheit kein unmittelbarer staatlicher Leistungsanspruch ableiten lasse, ist aus dem Kontext gerissen, beziehen sich diese Ausf�hrungen doch darauf, dass angesichts der Frequenzknappheit kein Anspruch von Radio und Fernsehen auf Zulassung als Veranstalter bestehe (Burkert, a.a.O., Art. 17 N. 18 mit Hinweis auf Urteil des Europ�ischen Gerichtshofs f�r Menschenrechte Demuth gegen Schweiz vom 5. November 2002, 38743/97, Ziff. 47 ff.).
Zusammenfassend bedeutet die Abweisung des Gesuchs der Beschwerdef�hrer um Durchf�hrung eines Interviews einen Eingriff in die Medienfreiheit.
2.6 Gem�ss Art. 36 BV bed�rfen Einschr�nkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage, wobei schwerwiegende Einschr�nkungen im Gesetz selbst vorgesehen sein m�ssen; ausgenommen sind F�lle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr (Abs. 1). Einschr�nkungen von Grundrechten m�ssen weiter durch ein �ffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2) und verh�ltnism�ssig (Abs. 3) sein.
Die Vorinstanz hat den Schutzbereich der Medienfreiheit zu Unrecht nicht als tangiert erachtet und daher f�lschlicherweise von einer Pr�fung der Voraussetzungen von Art. 36 BV abgesehen. Diese �berpr�fung hat die Vorinstanz nachzuholen, mithin insbesondere zu kl�ren und zu begr�nden, ob - und falls ja weshalb - der Eingriff in die Medienfreiheit durch ein �berwiegendes �ffentliches Interesse bzw. den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt ist und den Verh�ltnism�ssigkeitsgrundsatz wahrt. Im Rahmen der Interessenabw�gung sind namentlich die Interessen an einem sicheren und geordneten Strafvollzug bzw. an der Gew�hrleistung des Haftzwecks wie auch allf�llige Beeintr�chtigungen von Rechten Dritter - wie Anstaltsinsassen, des Personals aber auch von Opfern und deren Angeh�rigen - gegen das entgegenstehende Interessen der Beschwerdef�hrer als Medienschaffende am Portr�tieren eines Anstaltsinsassen abzuw�gen, wobei die Vorinstanz insoweit das konkrete Filmprojekt n�her zu w�rdigen hat. Bei der Verh�ltnism�ssigkeitspr�fung ist insbesondere zu kl�ren, ob allf�lligen Sicherheitsbedenken dadurch hinreichend Rechnung getragen werden kann, dass - wie von den Beschwerdef�hrern vorgeschlagen - das Interview unter Aufsicht im Besucherzimmer durchgef�hrt wird und die erstellten Aufnahmen von der Anstaltsleitung vor der Ausstrahlung vorvisioniert werden k�nnen.
2.7 Zum Grundrecht der Informationsfreiheit, auf das sich die Beschwerdef�hrer ebenfalls berufen, ist klarstellend Folgendes anzumerken:
Das Bundesgericht hatte sich in einem �hnlich gelagerten Fall (Beschwerde des Schweizer Fernsehens gegen die Abweisung des Gesuchs um Durchf�hrung eines Fernsehinterviews mit einer Anstaltsinsassin) n�her mit der Informationsfreiheit auseinandergesetzt und erwogen, Strafanstalten seien nicht allgemein zug�nglich, weshalb dem Schweizer Fernsehen die Berufung auf die Informationsfreiheit nicht zu einem Zugang zur Anstalt zu verhelfen verm�ge (Urteil des Bundesgerichts 1P.772/2005 vom 6. Februar 2006 E. 2, publ. in: Zbl 107/2006 S. 583).
Dieser Entscheid ist in der Lehre auf Kritik gestossen (vgl. Tschentscher, a.a.O., welcher insbesondere kritisiert, dass sich das Bundesgericht nicht mit der Medienfreiheit befasst hat; Yvo Hangartner, Verweigerung eines Fernsehinterviews mit der Insassin einer Strafanstalt, AJP 2006 S. 742, nach dessen Ansicht der Schutzbereich der Informationsfreiheit betroffen ist; Peter Studer, Verbotenes TV-Interview im Gef�ngnis, MediaLex 2006 S. 107, welcher eine Ungleichbehandlung zwischen dem Fernsehen und den Printmedien moniert). Gefordert wird die Anerkennung eines erweiterten Schutzbereichs der Informationsfreiheit. Die Beschr�nkung auf allgemein zug�ngliche Quellen erscheine unbefriedigend und heute kaum mehr gerechtfertigt, denn die f�r ein demokratisches Gemeinwesen unerl�ssliche Transparenz lasse sich dort kaum sicherstellen, wo der Staat das Ausmass seiner Informationst�tigkeit im Wesentlichen selber bestimme und mit seinem Entscheid �ber die �ffentliche Zug�nglichkeit zugleich den Schutzbereich des Grundrechts der Informationsfreiheit selbst abschliessend festlege (vgl. M�ller/Schefer, a.a.O., S. 523 und S. 537 f. mit Hinweisen).
Angesichts der Ausf�hrungen zur Medienfreiheit in E. 2.5 und 2.6 hiervor und der erw�hnten Kritik in der Lehre erscheint es zweifelhaft, ob an der Rechtsprechung zur Informationsfreiheit gem�ss dem Urteil 1P.772/2005 vom 6. Februar 2006 (publ. in: ZBl 107/2006 S. 583) festgehalten werden kann. Diese Frage braucht vorliegend indessen nicht entschieden zu werden, da, wie dargelegt, das Gesuch in den Schutzbereich der Medienfreiheit f�llt und die im Rahmen von Art. 36 BV vorzunehmende Interessenabw�gung und Verh�ltnism�ssigkeitspr�fung dieselbe bleibt, unabh�ngig davon, ob dies unter dem Titel der Informations- oder der Medienfreiheit geschieht. Anders w�rde es sich dann verhalten, wenn das Gesuch um Zugang zu einer Strafanstalt von einer Privatperson gestellt w�rde, da sich diese nur auf die Informations-, nicht aber auf die Medienfreiheit berufen k�nnte.
Die Beschwerdef�hrer dringen somit mit ihrem Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheids durch. Die Beschwerde ist gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Die Sache wird zur neuen Beurteilung im Sinne der Erw�gungen an die Vorinstanz zur�ckgewiesen (Art. 107 Abs. 2 BGG).
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der Kanton Z�rich hat den Beschwerdef�hrern eine angemessene Parteientsch�digung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 15. Juli 2010 wird aufgehoben. Die Sache wird zur neuen Beurteilung im Sinne der Erw�gungen an die Vorinstanz zur�ckgewiesen.
Der Kanton Z�rich hat die Beschwerdef�hrer f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern, dem Amt f�r Justizvollzug und der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Z�rich sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 78
 Art. 82
 BGE 
 Art. 16
 Art. 17
 Art. 16
 Art. 36
 Art. 17
 Art. 16
 BGE 
 Art. 1
 Art. 16
 Art. 17
 Art. 1
 Art. 17
 Art. 17
 Art. 36
 Art. 17
 Art. 36
 Art. 36
 Art. 36