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L’indennizzo nella revoca degli atti amministrativi
Avv. Ester Daina*
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Sommario: 1. La revoca nella legge n.15/05.- 2. Revoca e pregiudizio: il ristoro degli interessati 3. L’indennizzo e la responsabilità da atto lecito. Indennizzo e risarcimento:un quid minus ? 4. Sui criteri di determinazione dell’indennizzo.
1. La revoca nella legge n. 15/2005
La disciplina della revoca del provvedimento amministrativo, introdotta all’art.21 quinquies della legge 11.02.2005, n. 15, che modifica ed integra la legge n. 7.08.1990 n. 241, stimola talune considerazioni in ordine alla previsione dell’indennizzo dovuto dall’amministrazione al privato pregiudicato dal provvedimento di autotutela, le quali implicano un sia pur breve richiamo dei peculiari caratteri dell’istituto della revoca, che emergono dalla normazione citata.
Non può, infatti, non rilevarsi come la recente codificazione di un istituto classico del diritto amministrativo come la revoca, ha il merito di recepire, nell’ambito dei contenuti complessivi della disciplina introdotta, tanto le suggestioni derivanti dalle molteplici e autorevoli riflessioni dottrinali svoltesi nel tempo, quanto quelle emergenti dai più significativi orientamenti giurisprudenziali aventi ad oggetto i caratteri essenziali dell’istituto.
Per quanto concerne il primo punto, va evidenziato - in termini di massima e al di là di tutte le opzioni dottrinali dipanatesi nel tempo - che le diversità di concezioni che hanno caratterizzato il progredire degli studi dedicati alla revoca, e la diversità dei punti di vista dei vari esponenti della dottrina, sono risultate, tuttavia, in parte superate nelle più recenti ricostruzioni, che hanno posto essenzialmente in risalto, la sua caratterizzazione inerente al fatto di operare, piuttosto che su atti e provvedimenti pregressi, sugli effetti prodotti da quelli, tra loro, ad efficacia durevole (ovvero da quelli ad efficacia istantanea non ancora portati a esecuzione).
In proposito, la giurisprudenza, invece, in linea di massima, sembra essersi orientata nel senso di una considerazione in fatto unificante, di revoca e annullamento. A parte, invero, la innegabile e oggettiva diversificazione in ordine alla decorrenza (che, come è noto, non può non essere diversa nell’annullamento, rispetto alla revoca), tutto sommato, tanto per quanto concerne l’obbligo di motivazione (particolarmente pregante in entrambi i casi, trattandosi di provvedimenti di secondo grado, che operano, cioè, su atti precedenti, per rimuovere i quali occorre allegare ragioni calzanti, da ostendere nella motivazione), quanto in relazione all’obbligo di attivare un apposito procedimento, il cui avvio va comunicato ai soggetti interessati a vario titolo, la giurisprudenza ha enunciato principi non dissimili nell’un caso e nell’altro.
Dopo anni di elaborazione pretoria, sembra che, l’implicita ed indubitabile valorizzazione dell’istituto della revoca, e la sua espressa e puntuale definizione normativa confermino la tesi [1] circa la rilevanza della revoca sul piano della teoria generale del potere amministrativo, atteso che la revocabilità costituisce carattere qualificatorio del provvedimento amministrativo discrezionale, garantendone la costante rispondenza alle ragioni di interesse pubblico.
Ed invero, così come codificata dall’art. 21 quinuies della legge n. 15/05, la revoca[2] amministrativa appare come un atto amministrativo di 2° grado (avente ad oggetto, cioè, un precedente atto amministrativo), con il quale viene ritirato, con efficacia non retroattiva (ex nunc, cioè "da ora, da questo momento"), un atto amministrativo "per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario" (art. 21 Bianco Nuovo Donna Da Novità Adidas Sportiva Scarpa Arrivo quinquies della legge n. 241/1990, introdotto dalla legge n. 15/2005). La pubblica amministrazione può dare luogo alla revoca di un atto affetto da vizi di merito, sempre in presenza del presupposto fondamentale del pubblico interesse.
A differenza dell'annullamento dell'atto amministrativo, che ha come presupposto vizi di legittimità (violazione di legge, eccesso di potere, incompetenza relativa), la revoca può intervenire su atti viziati nel merito, cioè divenuti inopportuni rispetto alla tutela dell'interesse pubblico che quell'atto amministrativo deve perseguire, oppure valutati come inopportuni a seguito di una successiva valutazione dei vari interessi coinvolti dall'atto stesso.
L’art. 21 quinquies , riferisce, dunque, come in passato, la figura della revoca ai provvedimenti ad efficacia durevole, e contestualmente enumera i presupposti che possono giustificare l’esercizio del potere di revoca, individuandoli come segue: a) sopravvenuti motivi di pubblico interesse; b) mutamento della situazione di fatto; c) nuova valutazione dell’interesse pubblico originario.
Per quanto concerne la tipologia di atti e provvedimenti nei confronti dei quali sia esercitatile la revoca, non si fa menzione degli atti ad efficacia istantanea non ancora eseguiti, di tal che, al cospetto di una disciplina normativa con apparente pretesa di completezza, spontaneo sorge il dubbio se, ancora oggi, possano ritenersi revocabili detti tipi di atti e provvedimenti, poiché chiaramente la norma parla solo di atti ad efficacia durevole. L’omessa menzione di siffatta tipologia di atti non sembra, peraltro, una ragione sufficiente per concludere nel senso dell’esclusione della revocabilità degli stessi (anche se, forse più correttamente, potrebbe parlarsi al riguardo di mero ritiro). Ragioni di ordine squisitamente logico da un lato, e di opportunità dall’altro, sconsigliano una conclusione siffatta, che apparirebbe frettolosa.
Infatti, sotto il primo profilo è facile argomentare, invero, che, se la costruzione della revoca è orientata nel senso di arrestare la produzione degli effetti di determinazioni amministrative, a partire da un determinato momento (fermi restando gli effetti già prodotti, che rimangono intangibili), in un certo senso, a maggior ragione, se l’atto, sia pure ad efficacia non durevole, o addirittura istantaneo, non ha avuto ancora nemmeno un principio di esecuzione (e anche nell’ipotesi che l’esecuzione sia iniziata ma non portata a compimento, allorquando siano reversibili i limitati effetti prodotti dalla parziale esecuzione), deve ritenersi consentito bloccarne gli effetti ab origine ove sussistano i presupposti per un ripensamento dell’amministrazione che li aveva adottati.
Sotto il profilo, poi, dell’opportunità di seguire un’interpretazione utilitaristica e ragionevole della norma, si ritiene che non consentire la revocabilità degli atti ad efficacia istantanea allorquando essi appaiono errati, ad un riesame compiuto nell’immediatezza della loro emissione (come nel caso di un ordine che subito dopo essere stato impartito, ancor prima dell’esecuzione, appaia mal dato o inopportuno o intempestivo, o prematuro, ecc.), parrebbe controproducente e irragionevole.
Nuovo Donna Adidas Bianco Da Novità Scarpa Sportiva Arrivo 2. Revoca e pregiudizio: il ristoro degli interessati
La più significativa innovazione, introdotta dalla novella di cui alla legge n. 15/05, rispetto al preesistente regime giurisprudenziale della revoca è senz’altro costituita dalla previsione dell’obbligo dell’amministrazione di indennizzare “i soggetti direttamente interessati” che abbiano eventualmente subito pregiudizi dall’intervenuta revoca.
E’ questa, senz’altro, l’autentica novità arrecata dalla disciplina legale in esame rispetto alla situazione pregressa, che non contemplava alcuna forma di ristoro, indennizzo o risarcimento dei pregiudizi arrecati dalla revoca. Ma, poiché l’intero sistema dell’ordinamento amministrativo si è mosso, per gradi, a partire dal 1992Aumentare colore Sciolto Dimensioni Uomo Casual Inverno Lunga Più Fertilizzante E La In Da Piumino Per Zjexjj Xl Nero Autunno Giacca aZwqxSv, nella direzione della risarcibilità anche di posizioni considerate deboli, quali gli interessi legittimi, ovvero i diritti affievoliti, o gli interessi giuridicamente rilevanti, evidentemente non poteva la riforma legislativa della revoca ignorare la produzione di danni o pregiudizi, derivanti dall’emissione di consimili provvedimenti di secondo grado. Per tale ragione è stata introdotta la previsione normativa dell’indennizzo dei medesimi.
L’art. 21 quinquies, sul punto stabilisce che “…….Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo. Le controversie in materia di determinazione e corresponsione dell'indennizzo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”.
La disposizione in parola indirettamente conferma che la revoca, specie nel caso in cui venga adottata dopo un lungo lasso di tempo, presuppone una adeguata valutazione dell’interesse pubblico, il quale va comparato con l’interesse del privato; non solo, ma laddove la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo.
Proprio l’introduzione dell’obbligo di indennizzo costituisce- come già detto- l’aspetto più innovatore della disciplina così come normativizzata e, che, ha posto e pone una serie di problemi interpretativi che attengono alla struttura complessiva dell’istituto.
Coevo, infatti, alla novella legislativa il dibattito sulla natura, sui presupposti e criteri dell’istituto da tempo presente nel nostro ordinamento in frangenti e fattispecie differenti e, ora, previsto nell’ambito dei poteri di autotutela della PA (il riferimento riguarda essenzialmente all’istituto dell’indennità in materia espropriativa.)
La formulazione della disposizione in discorso potrebbe indurre a ritenere che, previo pagamento di un “indennizzo”, la P.A. possa in qualunque momento revocare i propri provvedimenti. Tuttavia, sembra più corretto ritenere che la previsione dell’indennizzo, se attenua la considerazione dell’interesse del privato, non possa del tutto annullarla. Si pensi ad es. al caso della revoca di una concessione edilizia; se questa è disposta nel corso dell’esecuzione delle opere, l’indennizzo può attenuare la considerazione dell’interesse del privato; nel caso invece in cui avvenga dopo l’esecuzione integrale delle opere, non sembra che la previsione di un indennizzo possa esimere l’amministrazione dal valutare congruamente il grave sacrificio imposto al privato.
E’ evidente, del resto, che in termini sistematici il limite naturale tanto del potere di revoca quanto di quello di annullamento di ufficio è costituito dal legittimo affidamento formatosi in capo al destinatario del provvedimento oggetto di autotutela sulla presumibile stabilità del provvedimento medesimo.
Non si può, anzi, escludere che proprio lo stretto collegamento che l’art. 21 quinquies introduce tra il pregiudizio subito dai soggetti direttamente interessati, in quanto evidentemente lesi nel loro legittimo affidamento, e, l’obbligo di indennizzo, costituisca proprio il punto di equilibrio tra il pubblico interesse sotteso alla revoca e l’interesse privato alla conservazione di un atto sulla cui stabilità era stato riposto un giustificato affidamento.
Va subito rilevato che, quanto all’individuazione dei soggetti nei confronti dei quali va disposto il ristoro dei pregiudizi arrecati dalla revoca, la legge fa riferimento ai (soli) soggetti direttamente interessati. L’espressione è relativamente generica, poiché, se può immaginarsi che il legislatore pensasse esclusivamente al destinatario del provvedimento revocato, l’espressione usata sembra tale da non escludere dall’ambito dei soggetti indennizzabili soggetti che non siano sicuramente definibili come destinatari. La ragione può ravvisarsi innanzi tutto nel fatto che, se ordinariamente il provvedimento prevede soggetti ben definiti (come nel caso di una concessione o autorizzazione) in non pochi altri casi sono vari i soggetti che risultano interessati, in maniera diretta o indiretta, a vario titolo, alla produzione di effetti duraturi nel tempo, di un determinato provvedimento.
Tuttavia, nonostante la superiore notazione, e la dizione generica usata dal legislatore - soggetti interessati - sembra poco probabile ( seppur non condivisibile) che nell’ipotesi in cui vengano a cessare detti effetti in conseguenza della revoca del provvedimento disposta dall’ente pubblico che lo aveva posto in essere, per legge questo sarà tenuto ad indennizzare soltanto, fra essi, gli interessati diretti . Invece non potranno beneficiare di alcuna forma di ristoro coloro che solo in via riflessa risentono delle conseguenze della revoca.[4]
Peraltro, non può del pari ignorarsi che la disposizione normativa testè citata, nel descrivere l’impianto funzionale della revoca non individua, né prevede alcun limite temporale all’esercizio dello jus poenitendi, nessuno sbarramento oltre il quale l’autotutela possa essere preclusa.
Ed è proprio la mancata previsione di un termine ragionevole entro cui necessariamente esercitare il potere di revoca che induce a ritenere che la previsione dell’indennizzo sia finalizzata, per così dire, a neutralizzare una più forte lesione dell’affidamento quale è quella costituita da una revoca senza limiti temporali, laddove la tutela dell’affidamento trova proprio nel decorso del tempo uno dei suoi parametri più rilevanti.
Pantaloni Propper Long Uomo Bdu Grey 6UBwg6qLo scrutinio dell’indennizzo, nel complesso degli elementi strutturali del provvedimento di autotutela che inibisce il perdurare degli effetti di un atto ad efficacia durevole, rispetto al quale, attesa la sua legittimità, il destinatario abbia una ragionevole aspettativa di stabilità, postula una disamina ben più complessa di quanto non comporti il mero accertamento di tutti gli altri presupposti indicati dall’art. 21 quinquies vale a dire delle ipotesi di sopravvenienza e rivalutazione dell’interesse pubblico.
Appare in proposito, non contestabile la rilevanza di principi fondanti l’azione amministrativa quali la ragionevolezza, la proporzionalità e l’economicità
In effetti, una ponderazione ragionevole, proporzionata e rispettosa del principio di economicità non può ignorare la trilateralità degli interessi coinvolti: difatti, accanto all’interesse pubblico che sorregge la revoca e l’interesse privato alla stabilità del provvedimento, sussiste un terzo interesse, anch’esso pubblico, che l’obbligo di indennizzo rende di immediata evidenza, vale a dire l’interesse connesso all’esborso del denaro pubblico. E non può non rilevarsi, che anche in tale frangente, l’incidenza dell’indennizzo sulle casse erariali è necessariamente correlata alla rilevanza ordinamentale da attribuirsi al principio di affidamento, rilevanza che non può non riflettersi sul valore economico riferibile alla sua lesione.
E’ ben noto, infatti, che oggi anche il principio dell’affidamento in quanto principio comunitario è stato codificato come principio dell’azione amministrativa ex art. 1 della legge sul procedimento, ed esso assume nella disciplina positiva della novella revoca una rilevanza di non poco conto laddove viene in gioco non solo quale elemento di valutazione della legittimità della revoca stessa ma quale parametro di valutazione ai fini della quantificazione dell’indennizzo medesimo.
In proposito non può sottacersi il rilievo assunto dalla tutela dell’affidamento, che appare ancor più marcato in una diretta prospettiva comunitaria.
La giurisprudenza della Corte di giustizia, non distingue infatti, tra annullamento di ufficio e revoca , bensì tra revoca Nuovo Donna Bianco Scarpa Novità Da Arrivo Adidas Sportiva ex tunc di provvedimenti illegittimi e revoca ex nunc di provvedimenti (legittimi ma) inopportuni a causa di sopravvenienze fattuali e normative .
I giudici comunitari, ammettono, dunque, la sola revoca (di atto legittimo ma inopportuno) per sopravvenienza. e, soprattutto, la ammettono a condizione che sia frutto di una comparazione adeguata (e adeguatamente esternata) tra l’interesse generale e il legittimo affidamento del beneficiario dell’atto revocando, a condizione cioè che la certezza del diritto e la tutela dell’affidamento vengano sacrificate solo laddove ciò appaia strettamente conforme ai principi di ragionevolezza e, in particolare, di proporzionalità.[5]
Pertanto, i principi enunciati dalla giurisprudenza comunitaria in tema di revoca vanno oggi necessariamente rivisitati nella loro incidenza rispetto al diritto nazionale alla luce dell’introduzione dell’obbligo dell’indennizzo, onde la legittimità della revoca deve necessariamente essere valutata attraverso l’esame e la giusta considerazione dell’affidamento leso.
In particolare, se l’indennizzo vale a compensare la mancata tutela dell’affidamento, è evidente che la previsione e la misura dell’indennizzo non possono non entrare nella ponderazione degli interessi che presiede all’esercizio del potere di revoca, senza tuttavia costituire elemento imprescindibile e predeterminato ai fini della legittimità dell’atto di revoca.[6]Chiaro Pulsanti Lunga Viola Felpa Lunghe Estive Primavera Maniche Maglietta Magliette Homebaby Taglie Felpe Forti Manica Pullover Eleganti Top Vintage Donna Camicetta Elegante Rax1Yqx
Difatti, pur ritenendosi, che la definizione dell’indennizzo quale pretium doloris concorra a determinare la legittimità dello stesso provvedimento di autotutela, nondimeno appare non aderente al dato letterale la elencazione di siffatto elemento quale elemento necessario per l’esercizio dello jus poenitendi, Adidas Scarpa Bianco Nuovo Da Arrivo Novità Donna Sportiva che deve essere anche valutato sulla scorta di altri elementi (mutata situazione di fatto, nuova valutazione di opportunità, non attuale corrispondenza all’interesse pubblico..etc.).
Sicchè un corretto esercizio del potere di revoca postula non solo la verifica della sussistenza in concreto di un pubblico interesse atteggiato nelle forme della sopravvenienza o dello jus poenitendi, ma anche della compiuta ponderazione degli interessi contrapposti alla luce dei principi di ragionevolezza, economicità e proporzionalità e tutela dell’affidamento, che si traduca in un motivato giudizio di prevalenza dell’interesse pubblico, che sorregge la revoca, rispetto tanto all’interesse pubblico connesso alla misura dell’esborso quanto all’interesse privato che pretende che tale esborso sia proporzionato alla rilevanza giuridica accordata alla tutela dell’affidamento. [7]
3. L’indennizzo e la responsabilità da atto lecito. Indennizzo e risarcimento un quid minus?
Alla luce della disposizione normativa, secondo cui laddove l’amministrazione proceda alla revoca di un proprio provvedimento la stessa debba corrispondere al privato Donna Sportiva Arrivo Da Nuovo Bianco Adidas Novità Scarpa pregiudicato un indennizzo, si pone il problema della determinazione dei criteri in base ai quali debba essere computato il detto indennizzo, ovvero, ancor prima di quale sia la natura di siffatta “responsabilità” considerato che la pubblica amministrazione in tali frangenti esercita un potere espressamente attribuitole dalla legge , anzi, impostole dalla legge laddove la revoca si concretizzi in un atto dovuto in quanto opportuno e necessario.
La problematica, di non poco conto, involge l’istituto della responsabilità da atto lecito della pubblica amministrazione, nonchè il rapporto tra tutela risarcitoria e indennitaria, che da sempre, con riferimento a fattispecie differenti dalla presente, occupa la dottrina e la giurisprudenza specie nella individuazione della differente ( o no?) natura giuridica ovvero dei criteri di valutazione della stessa nonché dei criteri di quantificazione.[8]
Sembra potersi in proposito affermare, che i temi critici oggetto di infinite dispute e orientamenti restino sempre “tali”, riproponendosi nel corso degli anni magari sotto diverse prospettive connesse alla mutata situazione socio culturale ma pur sempre riconducibile al medesimo tema di dibattito (di immediato riferimento la questione in tema di espropriazione legittima o illecita con refluenze sulla natura dell’indennizzo o risarcimento..etc.)
Peraltro, l’individuazione della natura dell’ “indennizzo” quale conseguenza di un comportamento lecito della pubblica amministrazione, ma, soprattutto, il rapporto tra lo stesso ed il “risarcimento”, refluisce in modo non indifferente nella qualificazione dello stesso petitum, che secondo l’accezione condivisa potrà determinare la “conversione” o meno della domanda proposta innanzi al Giudice.
In altri termini laddove, secondo una tesi minoritaria, tra indennizzo e risarcimento sussisterebbero solo differenze quantitative – dato che in entrambi i casi si chiederebbe di reintegrare, seppur in differente misura, la situazione patrimoniale di un soggetto a causa del decremento in essa prodotto dall’azione di un terzo- l’eventuale domanda di risarcimento potrebbe essere convertita in domanda indennittaria (sussistendone i presupposti) in quanto ques’ultima “domanda di minor spessore” rispetto a quella risarcitoria.[9]
Viceversa, laddove si ritenga che indennizzo e risarcimento del danno sarebbero fenomeni del tutto distinti ed irriducibili ad unità sotto il profilo sostanziale e processuale5 Foto Free Running Gallery Sports Scarpa Sportscorner 0 Nike xXtqv, non risulterebbe ammissibile una conversione della domanda risarcitoria in indennitaria se non espressamente richiesta seppur in subordine
Ora, pur affermandosi la “validità” e “suggestività” di entrambe le tesi supportate da riferimenti logico giuridici [11] di particolare interesse, pare che, in realtà, anche in ragione forse della poco chiara dizione legislativa così come novellata (alcuni ritengono che il legislatore con la legge n. 15/05 abbia perso una buona occasione di apportare chiarimenti), una posizione assoluta non possa essere assunta.
Difatti, si reputa necessario, in via preliminare, sottolineare, prima ancora di asseverare una tesi piuttosto che un'altra, una circostanza che nel frangente non risulta di poco conto, e da cui discendono non poche conseguenze: tanto la responsabilità aquiliana, quanto il danno per culpa in contraendo conseguenti, per esempio, alla mancata conclusione del procedimento ad evidenza pubblica postulano, comunque, la sussistenza di un profilo di illegittimità/illiceità nella condotta della PA, secondo una diversificazione in ragione del suo riferirsi allo specifico atto revocato ovvero all’inosservanza dei doveri comportamentali di correttezza e buona fede, che si sono tradotti nell’ingiusto sacrificio dell’affidamento ingenerato nei soggetti destinatari dell’atto revocando; diversamente, attraverso una sorta di progressiva neutralizzazione di ogni profilo colposo e di tendenziale oggettivizzazione della rilevanza del danno, il modello indennitario tratteggiato dal novello art. 21 quinquies delinea una fattispecie (riconducibile al modello dogmatico della responsabilità da atto lecito dannoso) in cui l’atto di revoca rileva di per sé quale fattore cui conseguono risvolti patrimoniali a carico della PA in relazione agli eventuali pregiudizi che dovessero verificarsi a carico degli amministrati al di fuori, non solo, di qualsivoglia profilo di illegittimità intrinseca del provvedimento, ma, anche, indipendentemente da ogni concreto profilo dei canoni comportamentali di correttezza e buona fede.
E tale circostanza non può essere ignorata quando si ritiene di potere assimilare negli elementi costitutivi l’istituto dell’indennizzo con quello del risarcimento, e, dunque, ipso iure, convertire la domanda risarcitoria in quella indennitaria sulla base di un rapporto di continenza. E ciò non perché, come sostenuto da giurisprudenza recente, [12]l’ indennizzo va configurato quale un quid minus rispetto al risarcimento (in questo senso non può condividersi la definizione, contenuta nella citata sentenza n. 300/2006 del T.A.R. Trento, della richiesta dell’indennizzo come “domanda di minor spessore” rispetto a quella risarcitoria, se non nell’accezione puramente processuale, che sembra l’unica ad avere in effetti ispirato tale affermazione, di ritenere possibile la conversione della richiesta di risarcimento connessa alla domanda di annullamento del provvedimento lesivo, in richiesta di indennizzo per l’ipotesi di rigetto della domanda annullatoria, onde sul piano processuale sarebbe ravvisabile tra le due domande un rapporto di continenza tale da evitare il vizio di ultrapetizione), quanto per la circostanza innegabile che l’operatività dei due istituti è collegata a presupposti differenti (si pensi ai criteri di operatività del 2043 cc..) seppur riconducibili a quell’unico condiviso elemento del danno (rectiius nella revoca pregiudizio) provocato al privato.
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Il danno risarcibile/indennizzabile, tuttavia, mentre nel primo caso è indiscutibilmente connesso all’inverarsi – tra gli altri elementi - di un comportamento almeno colposo della PA, nel secondo caso è riconnesso al solo fatto oggettivo del pregiudizio determinato in capo al privato per effetto (appunto) di un comportamento esente da qualsiasi forma di colpa in capo alla PA.
Ciò peraltro non smentisce quella dottrina che ha indagato intorno al problema della responsabilità da atto lecito nel diritto pubblico, concludendo che, in merito alla quantificazione dell’indennizzo spettante alla parte che abbia subìto un pregiudizio per effetto della revoca di un provvedimento amministrativo, tanto il risarcimento che l’indennizzo hanno funzione compensativa di un pregiudizio cagionato dal soggetto (pubblico) che vi è tenuto (in questo senso, sulla comune funzione compensativa di indennizzo e risarcimento, T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, sentenza n. 300/2006, cit.): con l’unica differenza che mentre il primo discende da un atto illecito, il secondo è la conseguenza del c.d. atto lecito dannoso.Tal chè come argomenta la richiamata dottrina, l’unica differenza risiede nella tecnica di compensazione del pregiudizio: il potere accordato all’amministrazione di sacrificare la posizione soggettiva del privato esclude che quest’ultimo possa essere risarcito in forma specifica (a causa della impossibilità della ricostituzione di tale posizione perché contrastante con l’interesse pubblico), ma non esclude, ed anzi impone, che esso venga soddisfatto attraverso la corresponsione del suo equivalente economico.
La considerazione che l’elemento discretivo dell’indennizzo, rispetto al risarcimento, non sia l’ammontare (inferiore), ma una tecnica di tutela compensativa resa necessaria dalla natura della fattispecie e del pregiudizio (che lascia però impregiudicato il valore da riparare), lo si ricava, secondo l’orientamento in parola, in maniera incontestabile dal disposto dell’art. 1017 cod. civ.: laddove, di fronte ad una chiara fattispecie di illecito che ha cagionato il danno, consistente nel perimento per colpa o dolo della cosa soggetta ad usufrutto, il legislatore prevede non un risarcimento, ma un’indennità, proprio per l’impossibilità di riparare il danno se non per equivalente monetario.[13]
4. Sui caratteri di determinazione dell’indennizzo.
Sui limiti dell’indennizzo il richiamato indirizzo, ormai ultraquarantennale, che poggia tra l’altro sulla contestazione della nota tesi civilistica secondo cui l’indennizzo coprirebbe il solo danno emergente e non anche il lucro cessante (tesi, quest’ultima, cui continua ad aderire, pur dopo l’entrata in vigore del decreto-legge 7/2007, la sentenza del T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 7 giugno 2007, n. 744), ha trovato di recente una significativa conferma sul piano del diritto positivo nel testo del comma 1-bis, aggiunto (dal citato decreto-legge n. 7/2007) all’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990.
La previsione dell’esclusione del danno emergente dalla quantificazione dell’indennizzo spettante per la revoca di provvedimenti da cui siano sorti rapporti negoziali sembrerebbe avere il significato sistematico della conferma, a contrario, della inclusione di tale componente di pregiudizio nella generale previsione della indennizzabilità della revoca dei provvedimenti amministrativi non collegati a negozi giuridici.
Ed invero, il “nuovo” comma 1 bis dell'art. 21 - quinquies della legge n. 241/1990 Nike Nike nbsp; Nike Nike Nike nbsp; Nike nbsp; nbsp; Nike nbsp; nbsp; nbsp; Nike nbsp; qAvOcCHw(comma aggiunto dall'articolo 11, comma 4, decreto-legge n. 7 del 2007, convertito dalla legge n. 40 del 2 aprile 2007) prescrive che "ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea di cui al comma 1 incida su rapporti negoziali, l'indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati Donna Sportiva Adidas Scarpa Nuovo Arrivo Da Novità Bianco è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell'eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell'atto amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico, sia dell'eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all'erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l'interesse pubblico".
In ordine a tale disposto normativo, preliminarmente non si può fare a meno di osservare che, testualmente, quanto alla portata della revoca, si fa riferimento, ora, non soltanto agli atti ad efficacia durevole, bensì anche agli atti ad efficacia istantanea (quasi in risposta alle osservazioni di cui sopra relativamente, appunto, alla possibilità teorica che la revoca possa interessare anche siffatta categoria di atti amministrativi). Il legislatore prende atto, insomma, che, quanto meno teoricamente e, comunque, sotto il profilo applicativo può accadere che anche atti ad efficacia istantanea vengano ritirati mediante revoca, con la conseguente astratta insorgenza del diritto all’indennizzo da parte dei soggetti interessati.
Infine, pur non ammettendo di rilevare come l’argomento suggerisca tanti altri profili di trattazione, si può considerare che l’istituto in esame, così come positivamente disciplinato dalla recente novella normativa, ha senz’altro avuto il pregio di disciplinare un materia ormai da anni regolamentata dalla prassi e dalla esperienza giurisprudenziali, introducendo, peraltro, elementi di novità di non poco conto (l’indennizzo a favore dei soggetti pregiudicati), frutto e conseguenza dell’esperienza comunitaria nonché di maturazione civile coerente e coeva al graduale affermarsi del processo di coordinamento e armonizzazione nei rapporti tra pubblica amministrazione e cittadini.
E’ evidente che, come per tutte le innovazioni legislative, l’unico vero banco di prova – al di là delle varie dissertazioni teoriche e dottrinali- sulla efficacia e bontà o meno dell’istituto vedrà affidato l’esito di ogni valutazione solo dal tempo e dalla concreta applicazione che dello stesso sarà fatta dall’amministrazione così come pure concretamente interpretato dalla giurisprudenza di merito, la cui interpretazione non mancherà di definirne gli effettivi lineamenti.
* Università degli Studi di Palermo, Dipartimento DETA diritto Pubblico – Amministrativo.
[1] F.Benvenuti- Autotutela (Diritto Amministrativo), in Enc. Dir., IV, Milano, Bianco Novità Scarpa Adidas Da Arrivo Nuovo Sportiva Donna 1959, pagg.542 e ss.
[2] Alessandra Susca L’invalidità del provvedimento amministrativo dopo la legge n. 15/80 e n. 80/05- in Collana diretta da Francesco Caringella e Giuseppe De Marzo- Giuffrè Editore 2006 pagg. 404 e ss.; Vedi anche contributi V. Cerulli Irelli Verso un più compiuto assetto della disciplina generale dell’azione amministrativa:Un primo commento alla legge n.15/05 , in www.astrid.it; A. Romano Tassone Prime osservazioni sulla legge di riforma l.241/90, in www.giustam.it
[3] Risale al 1992, come è noto, la prima previsione normativa del risarcimento del danno arrecato dalla violazione di norme comunitarie o nazionali di recepimento (mediante l’emissione di atti illegittimi), limitatamente alla materia dei pubblici appalti (art. 13 della legge n. 142 del 1992). È altrettanto noto che i passaggi successivi sono costituiti dagli artt. 33-35 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, dalla nota sentenza delle S.U. n. 500 del 29 luglio 1999, dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000 n. 205, e dalla giurisprudenza, anche costituzionale, successiva.
[4] In tal senso Italo Franco in Manuale di diritto Amministrativo – IPSOA- pag. 393 e ss.
Scarpa Da Donna Eur Quantum Kombat Kappa 30 Ginnastica 50 Zwtp8zqp gwXqx5Zw La giurisprudenza comunitaria in tema di revoca (di atti sia legittimi che illegittimi) è ricostruita ( a far data dalla sentenza della C.Giustizia 12 luglio 1957, cause riunite 7/56 e 3-7/57, Algera e altri c.Assemblea comune in Racc 1957, pag. 81) da A.Esposito, La revoca degli atti amministravi comunitari , in www.iussit.itBianco Nuovo Arrivo Novità Scarpa Da Donna Adidas Sportiva Arrivo Da Nuovo Adidas Novità Scarpa Sportiva Donna Bianco - Del legittimo affidamento quale principale argine di revocabilità in sede comunitaria di provvedimenti illegittimi si occupa A. Damato, Revoca di decisione illegittima e legittimo affidamento nel diritto comunitario, in Diritto dell’Unione Europea, 1999, pag. 299.
[6] Secondo illustre dottrina: il dato sistematico e nel senso che la previsione e la misura dell’indennizzo costituiscono parametri predeterminati per la legittimità della revoca. Ernesto Sticchi Damiani, in Foro Amministrativo, vol. V- aprile 2006- pagg.1555 e ss.
[7] . Ernesto Sticchi Damiani, in Foro Amministrativo, TAR vol. V- aprile 2006- pagg.1556 1557
[8] Fra i contributi generali vedi G. Torregrossa Il problema delle responsabilità da atto lecito, Milano 1964; R. Scognamiglio, Indennità (dir.privato), Enc.dir. XXI, 1971 Milano,, pagg,99 ss.; G. Manfredi , Indennità e principio indennitario in diritto amministrativo, Torino 2003.
[9] G.Manfredi, Indennità e principio indennitario in diritto amministrativo, Torino 2003 pagg. 117 e ss secondo il quale l’indennità sarebbe un’alternativa rimediale al risarcimento, trovando applicazione in luogo del risarcimento in tutti i casi in cui il legislatore ritenga di dover predisporre una qualche riparazione del pregiudizio, escludendo tuttavia il rimedio del risarcimento; di recente Cfr TAR Trentino Alto Adige, sez. trento, n. 300/06.
Lino 7 Alla Cotone Con Cavallo Coulisse Vino Uomo Gamba Pantaloni Laterali Tinta Vita Elastica Larga Turca Harem Grossa Unita Basso Estate 8 Yuandian Rosso Taglia Baggy Tasconi 7OXwwq R.Scognamiglio, voce Indennità (dir.privato), in Enc.dir. XXI, 1971, pagg,593 ss.;A. Pabusa voce Indennità ed indennizzo in Dig. Disc. Pubb., VIII,Torino 1983, pagg.223 e ss.
[11] Vedi bibliografia note 3 e 4
[12] Green E Donna Sciolto Sportiva Army Con Camouflage Pullover Moda Inverno Forti Manica Sweater Sweatshirt Autunno Felpa Hoodie Hoody Cappuccio Taglie Lunga Elegante qI1nBFx4wwTAR Trento sez. Trentino Alto Adige n. 300/06
[13] TAR Sicilia Palermo sez. II , n 1575/07
Jeans Alta Jumpsuit Lunga Casual Elegante Donna Tasche Salopette Tinta Unita Vita Ragazza Baggy Moda In Blu Topgrowth Strappati aUnAt7qx Il testo del ddl recante “Modifiche e integrazioni della legge 7 agosto 1990, n. 241. Norme generali sull'azione amministrativa", è stato originariamente approvato dal Consiglio dei Ministri del 7 marzo 2002 su di esso v. V. Cerulli Irelli, Innovazioni del diritto amministrativo e riforma dell’amministrazione in http://www.lexitalia.it/articoli/cerulli-irelli_riformapa.htm Vedi anche il disegno di legge presentato nel corso della precedente legislatura (testo approvato dal Consiglio dei Ministri il 15 novembre 1999), contenente norme in materia di semplificazione, in http://www.lexitalia.it/leggi/ddl_semplificazione99.htm; per un commento di questo primo ddl v. G. Virga, Prime considerazioni sulle modifiche che il d.d.l. approvato dal C.d.M. il 15.11.1999 intende apportare alla legge n. 241/90, pag. Fiori Yasminey Diritti 3d Jeans Donna Da Con Alta A Vita Azzurro Tasche Giovane Skinny Pantaloni Chic In Denim Ricamo Casual zqYrz
Anno di pubblicazione: 2008.
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