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Timestamp: 2020-08-04 23:01:07+00:00

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﻿ SENTENCIA 2009-00032 DE FEBRERO 8 DE 2018
SENTENCIA 2009-00032 DE 08 DE FEBRERO DE 2018
CONTENIDO:LA RESERVA DE LEY EN MATERIA DE LIMITACIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, ES UNA RESTRICCIÓN DE RANGO CONSTITUCIONAL AL EJERCICIO DEL PODER DE POLICÍA POR PARTE DE LAS CORPORACIONES PLURALES REPRESENTATIVAS DEL ORDEN TERRITORIAL. LAS MEDIDAS CORRECTIVAS DE RETENCIÓN Y DECOMISO DE LOS BIENES UTILIZADOS, QUE EL CONCEJO DEL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ REGULÓ EN LOS NUMERALES 12 Y 13 DEL ARTÍCULO 164 DEL CÓDIGO DISTRITAL DE POLICÍA, SON CORRESPONDIENTES Y COINCIDENTES CON LAS QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO INSTITUYÓ EN EL ARTÍCULO 186 DEL DECRETO 1355 DE 1970 (ANTERIOR CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA).
TEMAS ESPECÍFICOS:POLICÍA NACIONAL, DECOMISO DE MERCANCÍA, PODER DE POLICÍA JUDICIAL, RESERVA DE LA LEY ORGÁNICA
Sentencia 2009-00032 de febrero 8 de 2018
Rad.: 25000-23-24-000-20069-00032-01
Actores: Clara Lucia Pachón García, Tatiana Guerrero Arias, Omar De Jesús Betancuort León y Sindy Viviana Medina Velandia
Acción de nulidad simple contra los numerales 12 y 13 del artículo 164 y el artículo 176 del Acuerdo(1) 79 del 14 de enero de 2003 “por el cual se expide el código de policía de Bogotá, D.C.”.
Temas: La restricción o limitación a los derechos y/o a las libertades fundamentales está sometida a reserva legal. En consecuencia, es del resorte privativo y exclusivo del Legislador. Reiteración jurisprudencial.
La reserva de ley en materia de limitaciones a los derechos fundamentales, es una restricción de rango constitucional al ejercicio del poder de policía por parte de las corporaciones plurales representativas del orden territorial. Reiteración jurisprudencial.
Las medidas correctivas de retención y decomiso de los bienes utilizados, que el Concejo del Distrito Capital de Bogotá reguló en los numerales 12 y 13 del artículo 164 del Código Distrital de Policía, son correspondientes y coincidentes con las que el Legislador ordinario instituyó en el artículo 186 del Decreto 1355 de 1970 (anterior Código Nacional de Policía)
La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado judicial del Distrito Capital de Bogotá contra la sentencia de 3 de febrero de 2011, proferida por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió estarse a lo resuelto en la sentencia de 2 de noviembre de 2006 proferida por esa misma corporación.
Los ciudadanos Clara Lucia Pachón García, Tatiana Guerrero Arias, Omar De Jesús Betancuort León y Sindy Viviana Medina Velandia, presentaron demanda(2) ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en vigencia del Código Contencioso Administrativo, CCA(3), con el fin de solicitar la nulidad de los numerales 12 y 13 del artículo 164 y del artículo 176 del Acuerdo(4) 79 del 14 de enero de 2003 “Por el cual se expide el Código de Policía de Bogotá D.C.”.
Los preceptos acusados están contenidos en el título III del Acuerdo(5) 79 del 14 de enero de 2003 “Por el cual se expide el Código de Policía de Bogotá D.C.,” en el que se regulan las “medidas correctivas”. Su texto es el que figura resaltado en la siguiente transcripción:
“Por el cual se expide el código de policía de Bogotá D.C.”.
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren los artículos 7º,12, numerales 18 y 23, y el artículo 13 del Decreto-Ley 1421 de 1993,
14. Suspensión de la obra;
15. Construcción de la obra;
16. Suspensión de los trabajos y obras de la industria minera;
17. Restitución del espacio público;
18. Retiro o desmonte de publicidad exterior visual, y
19. Programas de reducción o mitigación de las fuentes generadoras de contaminantes.
PAR. 1º—La incautación de los elementos anteriormente mencionados será realizada por las autoridades de Policía competentes, quienes luego los remitirán al Inspector de Policía con el fin de que, si fuere del caso, impongan la medida correctiva de decomiso, de conformidad con las normas legales vigentes.
PAR. 2º—Las autoridades de policía, para las diligencias de restitución de espacio público, se apoyarán en la Policía Metropolitana de Bogotá y se acompañaran de un delegado del Ministerio Público.
La parte demandante fundamenta sus pretensiones en los siguientes hechos:
El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el numeral 13 del artículo(6) 20 de la Ley 16(7) de 28 de marzo de 1968, expidió el Código Nacional de Policía, mediante el Decreto 1355(8) del 4 de agosto de 1970.
El artículo 186 ídem estableció de manera taxativa 17 medidas correctivas y en su artículo 187 dispuso que “[…] ninguna autoridad de policía podrá imponer medidas correctivas diversas a las previstas en el artículo anterior […]”.
Por consiguiente, ningún Código de Policía local podía prever medidas correctivas distintas de las previstas en el artículo 186 del Código Nacional de Policía; por lo demás, conforme a la prohibición establecida en el artículo 187 ídem, tampoco era dable a ninguna autoridad de policía aplicar medidas correctivas distintas de las previstas taxativamente en la norma primeramente citada.
El Concejo del Distrito Capital de Bogotá, expidió el Código Distrital de Policía mediante el Acuerdo(9) 79 del 14 de enero de 2003.
En el artículo 164 ídem reguló las medidas correctivas, instituyendo la de “retención de los bienes utilizados” (num. 12) y la de “decomiso de los bienes utilizados” (num. 13).
Los demandantes afirman que el Concejo del Distrito Capital de Bogotá extralimitó su competencia de regulación normativa en materia de Poder de Policía, pues en los artículos acusados creó unas medidas correctivas nuevas, con evidente desconocimiento de lo preceptuado en los artículos 186 y 187 del Código Nacional de Policía, cuya observancia es obligatoria, por tratarse de norma de jerarquía superior.
1.3. Las pretensiones.
1. Que se declare la nulidad de los numerales 12 y 13 del artículo 164 del Código de Policía de Bogotá, por ser violatorio del artículo 86 del Código Nacional de Policía (D. 1355/70).
2. En consecuencia, se declare igualmente la nulidad del artículo 176 del Código de Policía de Bogotá, en lo que tiene que ver con la retención y decomiso de bienes utilizados.
1.4. Normas violadas y concepto de la violación.
Para sustentar las pretensiones de la demanda, los actores manifiestan que las normas acusadas contrarían los artículos 34 y 58 de la Constitución Política y los artículos 86 y 187 del anterior Código Nacional de Policía.
Como fundamento de lo anterior, exponen el siguiente concepto de violación
1.4.1. Los acusados numerales 12 y 13 del artículo 164 y el artículo 176 del Código de Policía de Bogotá, contravienen la prohibición de la pena de confiscación instituida en el artículo 34 de la Constitución Política y desconocen la protección a la propiedad privada reconocida en el artículo 58 Superior, al autorizar las medidas correctivas de retención y de decomiso de bienes.
1.4.2. Las medidas correctivas establecidas en los acusados numerales 12 y 13 del artículo 164 del Código de Policía de Bogotá, transgreden lo dispuesto en el artículo 186 del Código Nacional de Policía en tanto no fueron previstas en esa norma que es de superior jerarquía; así mismo, contravienen el artículo 187 ídem, en cuanto este dispuso que “[…] ninguna autoridad de policía podrá imponer medidas correctivas diversas a las previstas en el artículo anterior […]”.
II. Actuaciones en la primera instancia
La presente demanda correspondió por reparto(10), efectuado el 10 de noviembre de 2008, al Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá; mediante auto proferido el 19 de diciembre de 2008(11), este remitió el proceso por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 132 numeral 1 CCA, modificado por el artículo 40 de la Ley 446(12) del 7 de julio de 1998. En esta corporación judicial le correspondió por reparto al despacho del magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio, quien proveyó sobre la admisión de la demanda mediante proveído del 12 de marzo de 2009(13), en el cual dispuso notificar al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., para que procediera a su contestación, propusiera excepciones, solicitara pruebas y allegara los documentos que pretendiera hacer valer como pruebas.
La entidad accionada, se manifestó respecto de las pretensiones y hechos de la demanda de la siguiente manera:
II.1. El Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá, por medio de apoderado(14) especial contestó la demanda, y para oponerse a las pretensiones de la parte actora adujo, en síntesis, lo siguiente:
Afirma que la demanda adolece de yerros de orden procedimental que resultan violatorios del artículo 137(15) CCA, toda vez que los actores omitieron incluir un capítulo atinente al concepto de la violación de las disposiciones de orden superior que se consideran vulneradas.
El apoderado especial del Distrito Capital de Bogotá sostuvo que, además, la demanda presenta falencias argumentativas y adolece de técnica jurídica, así sea cierto que para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa en acción de nulidad, no sea requisito actuar por intermedio de un profesional del derecho. Por tal razón, propuso la excepción que denominó “[…] ausencia de concepto de violación de cada una de las disposiciones señaladas como violadas […]”.
Señaló que esta sección, en su jurisprudencia, se ha pronunciado en torno a las medidas correctivas establecidas en el artículo 164 del Acuerdo 79 de 2003 y, en general, sobre la competencia de las entidades territoriales para expedir reglamentaciones que no correspondan exactamente a las del nivel nacional.
Puso de presente que en la Radicación 25000-23-24-000-2003-00303-01(16), el tribunal a quo profirió la sentencia del 2 de noviembre de 2006, mediante la cual declaró la nulidad de las normas acusadas y que para la época de contestación la demanda el referido proceso se encontraba surtiendo el trámite de la segunda instancia ante el Consejo de Estado.
Manifestó que para declarar la nulidad de las normas acusadas que prevén la medida de decomiso, el tribunal se fundamentó en la Sentencia de la Corte Constitucional C-593(17) de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y en la cual esa corporación judicial puso de presente que existe una reserva de ley en materia de limitaciones y restricciones a los derechos y a las libertades fundamentales, por lo que el Congreso es el único que puede expedir normas restrictivas de tales derechos y libertades.
Comentó que en línea con lo expuesto en la referida Sentencia C-593 de 2005 de la Corte Constitucional, el tribunal a quo arribó a la conclusión según la cual las medidas correctivas de policía previstas en el Código Distrital de Policía de Bogotá, entre las que figuran el decomiso, la retención transitoria y la multa, constituyen restricciones o limitaciones de derechos constitucionales que devienen inconstitucionales en cuanto solo el Congreso puede adoptarlas mediante leyes.
El apoderado judicial del Distrito Capital de Bogotá indica auncuando (sic) la presente demanda no aporta ningún elemento adicional a los ya expuestos en el proceso con Radicación 25000-23-24-000-2003-00303-01; sin embargo, la nueva demanda representa una ocasión propicia para que el Distrito Capital de Bogotá aporte elementos adicionales a los que en el anterior proceso expuso ante el tribunal para defender la legalidad de las normas acusadas y, en especial, para traer a colación fallos que, a su juicio, resultan relevantes para definir la controversia planteada en el asunto que vuelve a someterse a consideración de esta Sala.
El memorialista comienza por sostener que la posición adoptada por la Corte Constitucional en la ya citada Sentencia C-593 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) riñe con la tesis que tradicionalmente prohijaron la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos, porque deja de admitir la denominada “[…] tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad, allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal […]”.
Al efecto, trajo a colación, entre otras, la sentencia proferida por esta Sección el 26 de abril de 2007(18) (M.P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta), las dictadas por la Corte Constitucional, identificadas con los Nº C-554 de 2007 (M.P. Jaime Araújo Rentería), C-931 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-478 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón), así como las pronunciadas por la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca el 15 de marzo de 2007(19) (M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) y el 20 de agosto de 2009(20) (M.P. Fredy Ibarra Martínez) para, con fundamento en los citados pronunciamientos, poner de presente que la jurisprudencia asimismo ha resaltado la importancia de los principios de autonomía territorial y de subsidiariedad, los cuales, a su juicio, facultan a las autoridades de las entidades territoriales a expedir regulaciones limitativas de derechos y libertades, cuando las circunstancias específicas de cada municipio o departamento lo ameriten, toda vez que el ejercicio de las competencias por parte del nivel nacional no puede invalidar las que constitucional y legalmente les compete ejercer a las autoridades locales.
En esa misma línea de pensamiento, afirma que en los fallos citados se ha enfatizado que el ejercicio de las competencias de regulación normativa que le corresponde desarrollar a las autoridades del nivel nacional no pueden hacer nugatorias las que la Constitución Política y la ley asignan a las autoridades del nivel descentralizado territorial.
Concluye que resulta en un todo ajustado al marco constitucional, y en particular, a los principios de autonomía territorial y de subsidiariedad, admitir que el Concejo Distrital de Bogotá tiene una competencia de regulación normativa de carácter residual para regular el tema policivo en la ciudad, la cual le faculta para expedir normas que restrinjan el ejercicio de los derechos y libertades, desde luego, dentro del marco establecido en la Constitución Política y atendiendo las particularidades locales.
Según lo expuesto, considera que los numerales 12 y 13 del artículo 164 y el artículo 176 del Código de Policía de Bogotá, se expidieron con fundamento en los principios de autonomía territorial y subsidiariedad previstos en la Constitución Política, y que su expedición se justificaba, por las peculiaridades que caracterizan al Distrito Capital de Bogotá y porque la referida regulación normativa no trasciende el ámbito de la jurisdicción del citado ente territorial.
Considera que sostener que el Concejo Distrital carece de competencia para dictar medidas como las anuladas por el tribunal a quo, equivale a afirmar que la autorización otorgada al Concejo Distrital en el numeral 18 del artículo 12(21) del Decreto-Ley 1421 del 21 de julio de 1993(22) (estatuto orgánico del Distrito Capital), solo le permite reproducir las normas del Código de Policía Nacional.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 3 de febrero de 2011, decidió:
1. DECLÁRASE no probada la excepción de ausencia del concepto de violación de las disposiciones acusadas propuesta por la Alcaldía Mayor de Bogotá.
2. ESTÉSE a lo dispuesto en la sentencia de noviembre 2 de 2006, proferida por esta corporación, mediante la cual se declaró la nulidad de los artículos 70, 164 numerales 12 y 13, 176 y apartes del numeral 2 del artículo 177, del Acuerdo 79 de 2003, proferido por el Concejo de Bogotá D.C.
3. Sin costas en la instancia.
El tribunal a quo desestimó la excepción propuesta por el apoderado del Distrito Capital de Bogotá, por considerar que no es necesario que exista un acápite expreso en la demanda referente al concepto de la violación, pues si de la lectura de los hechos y pretensiones de la misma, se pueden deducir las razones por las cuales se acusan las normas señaladas, ello resulta suficiente para cumplir con la exigencia prevista en el artículo 137 CCA.
En lo referente al análisis de fondo de la acusación, el tribunal consideró que el problema jurídico a resolver se contraía a determinar si resultaba o no procedente realizar un nuevo examen de legalidad de las normas demandadas, teniendo en cuenta que esa corporación declaró su nulidad en un proceso anterior.
Al efecto, puso de presente que respecto de las pretensiones de la demanda, ciertamente ya existía un pronunciamiento judicial al respecto, toda vez que mediante fallo proferido el 2 de noviembre de 2006, dentro del proceso acumulado con los Nº de Radicación 2003-00303(23), 268, 300, 366, 270, 306, 575, 579, 584, 593, 600, 642, 647 y 699 del mismo ponente (M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio) se declaró por la Sala de Decisión la nulidad de los numerales 12 y 13 del artículo 164 y la del artículo 176 del Acuerdo 79 de 2003, que en el presente proceso vuelven a demandarse, por considerárseles violatorios de los artículos 34 y 58 de la Constitución Política y de los artículos 186 y 187 del Código Nacional de Policía.
Empero y auncuando (sic) constató que los dos procesos presentaban identidad de objeto y de causa, el tribunal a quo consideró que no resultaba procedente aplicar la excepción de cosa juzgada, comoquiera que al momento de dictar la sentencia, en primera instancia, en el presente proceso, esta Sección no había aún resuelto el recurso de apelación que en el caso anterior interpuso el apoderado especial del Distrito Capital de Bogotá, el cual correspondió por reparto a este despacho, cuyo titular para entonces era la Consejera María Claudia Rojas Lasso.
Sin embargo, el tribunal a quo consideró que no resultaba procedente realizar un nuevo examen de legalidad respecto de las disposiciones acusadas, pues estimó que tampoco podía dejarse de lado que esa corporación ya había proferido un pronunciamiento frente al asunto y que al ser estudiadas las acusaciones, consideró que procedía anular las normas impugnadas.
En apoyo de su aserto citó la sentencia de 21 de mayo de 2008(24) en la que la Sección Tercera de esta corporación sostuvo que “[…] por regla general y para evitar inseguridad jurídica, la sentencia es inmodificable por el mismo juez que la dictó, quien una vez la ha proferido, pierde competencia para volver sobre el asunto por él resuelto, de manera que no tiene facultad para revocarla ni reformarla y solo, por excepción, podrá aclararla, corregirla o adicionarla en los estrictos términos en que se regulan dichos supuestos por la ley procesal (CPC, arts. 309, 310 y 311) […]”.
Por lo demás, el tribunal sentenciador consideró necesario tener en cuenta que el concepto de la violación propuesto por los actores en el asunto sub-examine difería en algunas de las normas que se invocaron como violadas en el proceso anterior, correspondiente a la Radicación 203-00303, pues a diferencia de cuanto acontece en el presente proceso, la acusación precedente no tuvo por fundamento los artículos 186 y 187 del Código Nacional de Policía, sino los artículos 122, 210, 211 y 213 ídem y los artículos 34 y 58 de la Constitución Política, acusación esta última que sí les es coincidente.
Con todo, advirtió que en el fallo de 2 de noviembre de 2006 que declaró la nulidad de los numerales 12 y 13 del artículo 164 y la del artículo 176 del Código de Policía de Bogotá, entre otros, el tribunal sentenciador trajo a colación la ya citada Sentencia C-593 de 2005 de la Corte Constitucional y, con fundamento en ella, concluyó que existe una reserva de ley en materia de limitaciones y restricciones a los derechos fundamentales, por lo que el Congreso es el único órgano que puede expedir normas restrictivas de las libertades y de los derechos.
En ese sentido, concluyó que las medidas correctivas de policía, entre las que se cuentan el decomiso, la retención transitoria y la multa son restricciones o limitaciones de derechos constitucionales que solo el Congreso puede instituir mediante leyes. Según lo expuesto, concluyó que al establecer medidas correctivas diferentes a las previstas en la ley, las normas acusadas vulneran la reserva de ley que en favor del Congreso de la República ha dispuesto la Constitución Política.
El apoderado especial del Distrito Capital de Bogotá, reprodujo en forma casi textual los argumentos que expuso en la contestación de la demanda, encaminados principalmente a insistir en que la tesis prohijada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-593 de 1995 cercenó de un tajo la posibilidad de que a nivel departamental y municipal las autoridades locales hicieran uso del Poder de Policía a través de la expedición de reglamentos secundarios o complementarios, los cuales tienen por finalidad precisar el alcance y lograr la cabal aplicación de los reglamentos autónomos o principales de policía, reservados a la ley, con lo cual, de contera, desconoció el lineamiento jurisprudencial que tradicionalmente había reconocido un poder reglamentario subsidiario en favor de las autoridades locales.
Insiste en que es de la mayor importancia que el Consejo de Estado, como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo analice los recientes pronunciamientos emanados de las altas cortes y del mismo Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca y fije una posición unívoca y pacífica en torno al tema de los principios de autonomía territorial, rigor subsidiario y Estado Unitario, principalmente, para concluir si el Distrito Capital tiene competencia para expedir, en la forma ya conocida, el Código de Policía de Bogotá.
Señala que, adicionalmente, es necesario tener en cuenta la tendencia legislativa que se consignó en la Ley 1801(25) del 29 de julio de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana.”.
Al efecto, reiteró la pertinencia de tener en cuenta las sentencias proferidas por esta Sección el 26 de abril de 2007(26) (C.P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta) y la del 11 de noviembre de 2010(27) (C.P. María Claudia Rojas Lasso); las dictadas por la Corte Constitucional distinguidas con los Nº C-931 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-554 de 2007 (M.P. Jaime Araújo Rentería) y así como la pronunciada por la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo el 20 de agosto de 2009(28) (M.P. Fredy Ibarra Martínez).
El Agente del Ministerio Público notificado en la oportunidad procesal correspondiente, guardó silencio.
VI.1. La competencia
Esta Sala es competente para conocer del presente asunto, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, aplicable en virtud de lo dispuesto en del artículo 308 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011(29).
VI.2. Cuestión previa
Es sabido que el pasado 29 de enero de 2017 entró en vigencia la Ley 1801, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana”, de conformidad con lo preceptuado en su artículo 243, a cuyo tenor “la presente ley regirá seis (6) meses después de su promulgación”, la cual tuvo lugar en el Diario Oficial Nº 49.949 de 29 de julio de 2016.
La Sala precisa que la confrontación normativa que le corresponde adelantar al examinar los cargos de ilegalidad que han sido propuestos en el presente proceso, deberá efectuarla a la luz de los artículos 186 y 187 del Decreto 1355 de 1970 (anterior Código Nacional de Policía), comoquiera que el concepto de violación se fundamenta en el contenido normativo de estos preceptos, en tanto esta era la normativa que se encontraba vigente para la fecha en la que se instauró la presente acción de nulidad.
VI.3. Planteamiento de los problemas jurídicos
Vistas las acusaciones planteadas, la Sala deberá determinar si es o no cierto que: i) las medidas correctivas de retención y decomiso previstas en las normas acusadas, contravienen la prohibición de imponer la pena de confiscación instituida en el artículo 34 Superior, así como la garantía constitucional de la propiedad privada instituida en el artículo 58 de la Constitución Política; ii) igualmente, la Sala deberá determinar si es o no cierto que en los acusados numerales 12 y 13 del artículo 164 del Código de Policía de Bogotá el Concejo del Distrito Capital estableció medidas correctivas que no fueron previstas por el legislador ordinario al regular esta temática en el artículo 186 del anterior Código Nacional de Policía, con lo cual, habría excedido su competencia residual de regulación normativa en materia de Poder de Policía y, de contera, habría desconocido el artículo 187 ídem, en tanto este precepto dispuso que “[…] ninguna autoridad de policía podrá imponer medidas correctivas diversas de las previstas en el artículo anterior […]”.
Previo al examen de los cargos y, en particular, para analizar los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación por el apoderado del Distrito Capital de Bogotá, la Sala considera relevante esbozar unas breves consideraciones en torno a: i) la reserva legal a la cual la Constitución Política sujeta la restricción o limitación a los derechos y/o a las libertades fundamentales; ii) la concepción jurisprudencial de la referida reserva legal, como restricción de origen constitucional al ejercicio de las competencias de regulación normativa que la Carta Política y la ley reconocen a las autoridades locales en materia del ejercicio del Poder de Policía; iii) el alcance de las competencias concurrentes de regulación normativa del nivel nacional y las instancias departamental, municipal y distrital en materia de Poder de Policía; iv) la regulación que el actual Código Nacional de Policía y de Convivencia prevé en relación con la reserva legal en materia de medidas correctivas. Seguidamente, acometerá v) el análisis y la resolución de los cargos de nulidad contra las normas acusadas.
VI.4. La Constitución Política sujeta a reserva legal la restricción o limitación a los derechos y/o a las libertades fundamentales. En consecuencia, es del resorte privativo y exclusivo del legislador ordinario. Reiteración de jurisprudencia
A los efectos del presente análisis, resultan especialmente relevante tener en cuenta la claúsula general de competencia que el artículo 150-2 CP establece en favor del Congreso de la República.
Por su parte, los artículos 300 y 313 de la Constitución Política, concordantes con el artículo 1º ídem que organiza el Estado en forma de “República unitaria, descentralizada, con autonomía de las entidades territoriales” confieren a las corporaciones públicas de elección popular de los ámbitos departamental y municipal una competencia normativa complementaria que, desde luego ha de ejercerse con sujeción a lo dispuesto en la Constitución Política y en la ley.
“[…] ART. 300.—Modificado por el art. 2º del Acto Legislativo 1 de 1996. El nuevo texto es el siguiente:
8. Dictar normas de Policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal […]”.
10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen […]”.
Así, según la Constitución Política, a las asambleas departamentales mediante ordenanzas les corresponde “[…] dictar normas de Policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal […]”, con lo cual les confirió un Poder de Policía complementario al de la ley (C.P., art. 300-8).
A los concejos municipales también se les confirió un poder de policía complementario, en especial, respecto de la regulación del uso del suelo (C.P., art. 313-8) y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (C.P., art. 313-9)ónyladefensadelpóndeón (sic).
Sobre este aspecto, deben además traerse a colación los siguientes parámetros que la Carta Superior establece:
a) La autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se enmarca dentro de los contornos que a ella fijen la Constitución y la ley (C.P., art. 287).
b) Conforme lo dispone el artículo 288 ídem, corresponde a la ley establecer los términos en los que, de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la Constitución.
Con fundamento en la interpretación sistemática y axiológica de las disposiciones constitucionales citadas y, en particular, atendiendo los postulados que orientan y articulan, de una parte, el componente unitario de la República y, la autonomía que la misma Constitución Política reconoce y proclama para sus entidades territoriales, de la otra, la jurisprudencia ha sostenido de manera reiterada y uniforme que en el régimen constitucional imperante desde la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, compete de manera exclusiva y privativa al Congreso de la República, imponer limitaciones o restricciones a los derechos y/o a las libertades fundamentales.
Entre los numerosos pronunciamientos jurisprudenciales, la Sentencia C-593 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) —a la que aludieron tanto el tribunal a quo como el apelante— se destaca por su pertinencia para esclarecer los problemas jurídicos planteados en el caso presente. En esa oportunidad, con ocasión de acción pública ciudadana interpuesta en contra de la expresión “o en el reglamento” contenida en el artículo 226 del Código Nacional de Policía que se declaró inexequible, la Corte Constitucional abordó el interrogante atinente a cuál es el ámbito propio del poder de policía que detentan las asambleas y los concejos en esta materia.
Al efecto, consideró que cuando la Carta Política autoriza a las asambleas departamentales para establecer normas de Policía en “[…] aquello que no sea materia de disposición legal […]”, no está facultando a estas corporaciones, en lo que respecta a la limitación o restricción de derechos constitucionales, para (i) reglamentar aquellos asuntos que no han sido regulados en absoluto por el legislador, ni para (ii) reglamentar lo que el legislador ha regulado solo parcialmente en aquellos ámbitos no regulados por este; consideró que cualquiera de estas dos interpretaciones, implicaría desconocer la reserva estricta de ley que pesa sobre cualquier limitación o restricción normativa del ejercicio de los derechos fundamentales.
La Corte Constitucional consideró que la cláusula constitucional en comento debe interpretarse como una autorización para que las asambleas dicten reglamentos de Policía en aquellos temas que no están sujetos a una reserva legal.
Igualmente, las atribuciones constitucionales de los concejos municipales en materia de policía —es decir, las facultades de (i) “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” (C.P., art. 313-7) y (ii) “dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio” (C.P., art. 313-9)— han de ser interpretadas como una autorización constitucional para establecer las normas necesarias para responder en estos dos ámbitos específicos a las particularidades y necesidades concretas de sus respectivos municipios, y no como una potestad autónoma para establecer sanciones policivas, que no han sido previstas por el Congreso de la República.
De igual modo, esta sección en abundante jurisprudencia ha tenido oportunidad de analizar esta temática. Así, entre otras, en las sentencias de 5 de diciembre de 2002(30) (C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); 16 de marzo de 2012(31) y 24 de mayo de 2012 (C.P. Marco Antonio Velilla Moreno)(32); 11 de noviembre de 2010 y 19 de marzo de 2015(33) (C.P. Ma. Claudia Rojas Lasso) y 24 de septiembre de 2015(34) (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés), entre muchas otras sentencias.
En el último de los pronunciamientos citados se consignó el siguiente análisis:
“[…] El apelante cuestiona el fallo de primera instancia, en esencia, por considerar que el a quo debió acceder a las pretensiones de nulidad de las normas demandadas al resultar evidente que el Concejo Distrital no cuenta con facultades legales para emitir disposiciones policivas propias del poder punitivo del Estado, el cual, en su entender, reside exclusivamente en el Congreso de la República, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 numerales 1 y 2, en concordancia con el artículo 4º del Código Civil, y la Sentencia C-593 de 2005(35).
Igualmente, considera que el hecho de que el Concejo Distrital de Bogotá ostente determinadas potestades en materia policiva, señaladas de manera taxativa en la Constitución Política, las mismas deben sujetarse a la ley, sin que su alcance permita la emisión de normas de carácter sancionatorio, pues estas, insiste, cuentan con estricta reserva de ley.
Así las cosas, es de acotar que el reproche del recurrente estriba en la ausencia de competencia del Concejo de Bogotá para emitir las disposiciones policivas de orden correctivo contenidas en las normas acusadas, al incluir en ellas aspectos punitivos, que corresponden a la órbita exclusiva del Congreso de la República.
A fin de delimitar el ejercicio de la competencia en cuestión, es preciso traer a colación lo que ha puntualizado esta sección al respecto, en sentencia de 10 de mayo de 2012, expediente 2006-00309-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, la que a su vez, reitera otros pronunciamientos de la Sala así:
“[...] Es del caso delimitar el concepto de Policía al que atañe el asunto bajo examen, pues esta noción puede abarcar diversas acepciones, de forma tal que resulta pertinente establecer el marco de competencia, que en materia de policía, cuestiona el apelante.
Tal como ha indicado la Corte Constitucional(36), el concepto de policía tiene varias significaciones en el régimen constitucional colombiano. Denota modalidades de la actividad del Estado ligadas con la preservación y restablecimiento del orden público. Pero esa limitación toma diversas formas, que el alto tribunal, siguiendo la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia(37), resume así:
a) El poder de policía es normativo: legal o reglamentario. Corresponde a la facultad legítima de regulación de la libertad. En sentido material es de carácter general e impersonal. Conforme al régimen del estado de derecho es, además, preexistente; b) La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por este a las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad; c) La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia del ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía, por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la libertad.
“[…] Aquella actividad de índole normativa que tiende a reglamentar las libertades y los derechos individuales, a fin de compatibilizarlos entre sí, y con los que corresponden a la colectividad como tal, constituyendo un orden jurídico especial resultante de la sanción de leyes formales, por medio del órgano o poder legislativo […]”.
El Poder de Policía ha sido entendido entonces, como la modalidad de la función de policía traducida en competencia para expedir las normas generales, impersonales y abstractas, atinentes al orden público, por lo cual se ha expresado al perfilar sus alcances, que: “Nota característica del poder de policía es la coacción, puesto que conlleva a la restricción, aún por la fuerza, de la libertad individual en aras del bienestar común.
“[…] Esa facultad caracterizada por su naturaleza normativa, que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas, si bien generalmente se encuentra en cabeza del Congreso de la República, excepcionalmente también ha sido radicada por la Constitución Política en autoridades administrativas, “a las cuales se les asigna un poder de policía subsidiario o residual como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley”. La preservación del orden público, entendido no solo como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad públicas, sino en su acepción más amplia del “bienestar general de la comunidad”, constituye la explicación y justificación del ejercicio del poder de policía. De allí deriva que la finalidad de la medida de policía se orienta a asegurar el orden público y a prevenir la presencia de situaciones que puedan afectar los elementos integrantes del mismo. Bajo esta perspectiva, resulta evidente que la atribución del poder de policía a las autoridades territoriales parte del principio de inmediatez aplicado al objeto de las regulaciones normativas, esto es, a los aspectos particulares y propios que en cada región delimitan y precisan la noción del “bienestar general”. (Subrayado fuera de texto).
De lo indicado por la Sala, se aprecia la aceptación jurisprudencial de que las autoridades territoriales ostenten un poder de policía en función de las particularidades propias de cada región, pues resulta obvio que no todos los grupos poblacionales consultan las mismas características de convivencia, ni comparten idénticos parámetros de comportamiento, lo que de entrada hace colegir que las normas de policía a nivel nacional establecidas en el Decreto-Ley 1355 de 1970, no han de desempeñar la misma finalidad práctica en todas las regiones del país. De ahí, que se establezca un poder de policía, que aunque limitado a lo que no es objeto de reserva de ley, permita a las autoridades territoriales adaptar las regulaciones de policía a las condiciones específicas requeridas en un momento dado, para preservar el orden público y facilitar el ejercicio pacífico de los derechos de los ciudadanos. (Subrayado fuera de texto).
Ahora bien, en cuanto al poder de policía atribuido al Concejo Municipal de Bogotá, se comparte lo señalado por el a quo, en el sentido que este tiene las mismas facultades otorgadas a las asambleas departamentales, en los términos del Decreto 1421 de 1993, por el cual se dicta el régimen especial de Santafé de Bogotá D.C, artículos 7º y 12, numerales 18 y 23, cuyo tenor es:
“ART. 7º—Autonomía. Las atribuciones administrativas que la Constitución y las leyes confieren a los departamentos se entienden otorgadas al Distrito Capital, en lo que fuere compatible con el régimen especial de este último, y sin perjuicio de las prerrogativas políticas, fiscales y administrativas que el ordenamiento jurídico concede al departamento de Cundinamarca.
VI.5. Las competencias concurrentes de regulación normativa del nivel nacional y las instancias departamental, municipal y distrital en materia de Poder de Policía.
En numerosas ocasiones la sección se ha referido a esta temática, entre otras, en la sentencia de 22 de septiembre de 2016 (C.P. Ma. Claudia Rojas Lasso)(38) que fue prohijada en la sentencia de 13 de octubre de 2016 (C.P. (E) Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés)(39). En la primera sentencia analizó el alcance de las competencias concurrentes de regulación normativa del nivel nacional y las instancias departamental, municipal y distrital en materia de Poder de Policía, al tiempo que precisó cuáles son las restricciones al ejercicio del Poder de Policía subsidiario por parte de las corporaciones plurales representativas del orden territorial.
Al respecto, se dijo lo siguiente:
“[…] Se impone hacer unas someras reflexiones en torno a las competencias que, en lo atinente al Poder de Policía, la Constitución Política de 1991 distribuye entre el nivel central y las instancias departamental y municipal.
a) A la ley le compete establecer por vía general la regulación jurídica que plasma el poder de policía (C.N., art. 150). y, de modo exclusivo y excluyente, le compete imponer sanciones y procedimientos punitivos. Este último aspecto será materia de análisis detallado, más adelante, en el acápite subtitulado “la reserva de ley en materia de limitaciones y restricciones de los derechos fundamentales.”.
Tales límites al poder de Policía fueron resumidos en la Sentencia C-024 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), prohijada en la Sentencia(40) C-825 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimmy Yepes) como los principios constitucionales mínimos que gobiernan la Policía en un Estado democrático”, así:
“(i) está sometida al principio de legalidad; (ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público; (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público; (iv) las medidas que tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden entonces traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada; (v) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (vi) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades; y, (vii) obviamente se encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales”.
Las restricciones al ejercicio del poder de Policía por parte de las corporaciones plurales representativas del orden territorial:
La reserva de ley(41) en materia de limitaciones y restricciones de los derechos fundamentales según la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En jurisprudencia reiterada la Corte Constitucional ha puesto de presente que en un Estado social de derecho fundado en el respeto de la dignidad humana (C.P., art. 1º) y en la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P., art. 5º), en el cual el principio constitucional de legalidad indica que los particulares únicamente son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las leyes de la República (C.P., art. 6º), y en el que todas las personas son titulares del derecho fundamental al debido proceso, conforme al cual nadie podrá ser juzgado sino de conformidad con leyes preexistentes al acto que se le imputa (C.P., art. 29), únicamente el Congreso de la República, en tanto órgano representativo y democrático por excelencia, puede establecer limitaciones al ejercicio de los derechos constitucionales, mediante la adopción de normas generales de Policía destinadas a preservar el orden público. En efecto, la incidencia de las regulaciones policivas sobre los derechos y las libertades de los asociados hace que sea el Congreso de la República el llamado a expedirlas como regla general, principalmente por su carácter democrático y representativo.
Heredera de la filosofía liberal, la Constitución de 1991 establece que la regulación de los derechos y las libertades está en cabeza del Congreso mientras que el mantenimiento del orden público es responsabilidad y está bajo la unidad de mando del Presidente de la República. Esto significa que en general en tiempos de normalidad constitucional solo el Congreso de la República puede establecer límites y regulaciones a las libertades y derechos. Lareglaordinariaesentoncesque solo elCongresoejerceelpoderdePolicíapuesúnicamenteesteórganoestatalpuede,dentrodelmarcodelosprincipiosyvaloresprevistosporlaConstitución,regularylimitarlosderechosylibertades. Ello no es sorprendente como quiera que el órgano legislativo ha sido tradicionalmente concebido como el foro en el que tiene representación la sociedad civil, lo que le confiere mayor legitimidad a sus decisiones.
Primero,laConstituciónnoestableceunareservalegislativafrenteatodoslosderechosconstitucionalesnifrenteatodoslosaspectosrelacionadosconlaregulacióndelosderechos.EstosignificaqueexistenámbitosdelosderechosconstitucionalesenloscuálesalgunasautoridadesadministrativaspuedenejercerunpoderdePolicíasubsidiario.Así,segúnlaconstitución,alasasambleasdepartamentalesmedianteordenanzaslescorresponde “dictarnormasdePolicíaentodoaquelloquenoseamateriadedisposiciónlegal” —art.300.8—,conlocualselesconfiriópoderdePolicíasubsidiario.AlosConcejosmunicipalestambiénselesconfirióunciertopoderdePolicíaparamateriasespecíficas,comolaregulacióndelusodelsuelo(C.P.,art.313ord.8º)yelcontrol,lapreservaciónydefensadelpatrimonioecológicoyculturaldelmunicipio(C.P.art.313ord.9º). Igualmente, en ejercicio de la potestad reglamentaria, el Presidente de la República puede por decreto desarrollar la ley, sin excederla ni desconocerla, de conformidad con el artículo 189-11 C.P.
En consecuencia solo la ley, y en subsidio el reglamento —entendido como acto administrativo de contenido general—, ostentan el poder de Policía. Sinembargo,precisalaCorte,elpoderdePolicíaquepuedenejercersubsidiariamenteelPresidenteylasAsambleasnopuedeinvadiresferasenlascuáleslaConstituciónhayaestablecidounareservalegal,porlocualungranNºdederechosylibertades solo puedenserreglamentadosporelCongreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado colombiano como república unitaria (C.P., art. 1º). Asílascosas,enlaCartade1991yanoesderecibolatesisdelacompetenciasubsidiariadelreglamentoparalimitarlalibertadallídondelaleynolohahechoyexistereservalegal,lacualhabíasidosostenidabajoelantiguorégimenporelConsejodeEstadoylaCorteSupremadeJusticia.
La función de Policía a nivel Nacional es exclusiva del Presidente de la República, según el artículo 189.4 superior, estándole entonces vedado al Congreso ejercer este tipo de competencias. Igualmente, a nivel de las entidades territoriales, los cuerpos colegiados carecen de la función de Policía, mientras que las autoridades ejecutivas unipersonales sí gozan de ella. Así, los gobernadores —art. 303— y los alcaldes -315.2-, ejercen la función de Policía. (Subrayas fuera de texto).
Tal como se precisó en la Sentencia C-825 de 2004, “[…] el poder de Policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen”; en tal medida, se señaló en la misma providencia que “esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas en su relación con estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los límites de la Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la Carta, ciertas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de Policía subsidiario o residual, como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales o de los Concejos municipales y distritales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley […]”.
En este sentido, ha explicado la jurisprudencia constitucional que el orden público, entendido como el conjunto de condiciones que garantizan la plena vigencia de la dignidad humana y los derechos fundamentales, opera como el marco general dentro del cual ha de ejercerse el poder de Policía; así, en la Sentencia C-825 de 2004, dijo la Corte: “el orden público debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. Este marco constituye el fundamento y el límite del poder de Policía, que es el llamado a mantener el orden público, pero en beneficio del goce pleno de los derechos. En ese sentido, la preservación del orden público no puede lograrse mediante la supresión o restricción desproporcionada de las libertades públicas, puesto que el desafío de la democracia es permitir el más amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas.
“[…] La Constitución Política también ha asignado a las corporaciones plurales representativas del orden territorial el poder de dictar normas de policía dentro de ámbitos específicos y concretos, con acatamiento de lo dispuesto por el legislador nacional en la materia, y únicamente dentro de las esferas materiales previstas por el Constituyente.
En esta misma línea de pensamiento se ha pronunciado esta Sección entre otras, en la ya citada Sentencia de 5 de marzo de 2015 (C.P. Dra. Ma. Claudia Rojas Lasso) en la que con fundamento en las anteriores citas jurisprudenciales tanto de la Corte Constitucional como de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, sostuvo que:
“[…] No se puede arribar a una conclusión distinta a la de considerar que las limitaciones o restricciones a derechos constitucionales, corresponde de manera exclusiva al Congreso de la República mediante el ejercicio de su cláusula general de competencia. El ejercicio del poder de Policía subsidiario o residual solo está reconocido a las autoridades administrativas Nacionales y territoriales, en la medida en que no invada la competencia exclusiva del legislador, es decir, cuando no restringe derechos fundamentales constitucionales.
VI.6. La reserva de ley en materia de limitaciones de los derechos fundamentales, es una restricción de rango constitucional al ejercicio del Poder de Policía por parte de las corporaciones plurales representativas del orden territorial. Reiteración de jurisprudencia
En la ya citada sentencia de 22 de septiembre de 2016 (C.P. Ma. Claudia Rojas Lasso) la Sección también analizó in extenso este tema, a la luz de la reserva de ley que en materia de restricciones a las libertades y los derechos fundamentales la Corte Constitucional dejó claramente definida en la Sentencia C-593 de 2005, a favor del legislador ordinario. Al respecto, precisó:
Como se indicó anteriormente, las asambleas departamentales fueron investidas por el artículo 300-8 de la Carta, de una facultad en virtud del cual les corresponde “dictar normas de Policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal.
En el citado pronunciamiento, la Sección prohijó el concepto proferido el 20 mayo de 2010(42) por la Sala de Consulta y Servicio Civil (C.P. William Zambrano Cetina), el cual enfatizó que la Constitución de 1991 introdujo un significativo cambio en las competencias de regulación normativa que en ejercicio del poder de policía, se reconocía a las asambleas departamentales y a los concejos municipales bajo la égida de la Carta Política de 1886. Al efecto, puntualizó:
“[…] Teniendo en cuenta el énfasis constitucional en la reserva de ley para la restricción de las libertades ciudadanas y lo dispuesto en los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, la Corte Constitucional entendió desde sus primeras sentencias y lo ha venido ratificando insistentemente, incluso mucho antes de la Sentencia C-593 de 2005 citada por la entidad consultante, que la facultad de las asambleas departamentales en la Constitución Política de 1991 no es, como se sostenía con base en la anterior Carta Política, para todo aquello que no está regulado en la ley, sino respecto de aquello que no sea materia de disposición legal, es decir, que no esté sujeto a reserva de ley. Por tanto, las materias que conforme a la Constitución deben ser normadas exclusivamente por el legislador (como lo atinente al establecimiento de sanciones y medidas correctivas de Policía), no pueden ser objeto de regulación autónoma por las entidades territoriales, ni siquiera por parte de las asambleas departamentales, cuya atribución constitucional no alcanza esa dimensión.
Así, en la Sentencia C-024 de 1994, la Corte Constitucional señaló que el poder de Policía que pueden ejercer subsidiariamente el Presidente y las Asambleas “nopuedeinvadiresferasenlascuáleslaConstituciónhayaestablecidounareservalegal, por lo cual un gran número de derechos y libertades solo pueden ser reglamentados por el Congreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado colombiano como república unitaria (C.P., art. 1º).”. Y señaló expresamente que:
“[…] En la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado(43) y la Corte Suprema de Justicia(44)”. (Se resalta).
Posteriormente, en la Sentencia C-366 de 1996, la Corte Constitucional se refirió al Poder de Policía de las asambleas departamentales como una potestad residual para “[…] expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley […]”, interpretación que fue reiterada en Sentencia C-825 de 2004, en la que además se aclaró que el poder subsidiario de ciertas autoridades administrativas “[…] no puede invadir esferas en las cuales la Constitución haya establecido una reserva legal, por lo cual, en general losderechosylibertadesconstitucionales solo puedenserreglamentadosporelCongreso […]”.
Se concluyó entonces en esta última sentencia que “[…] no es admisible que los derechos constitucionales puedan ser restringidos, por vía general, por autoridades distintas al poder legislativo, pues ello no solo equivaldría a desconocer los límites que el constitucionalismo democrático ha establecido para la garantía de los derechos fundamentales de la persona, sino además porque se estarían desconociendo mandatos claros de Tratados de Derechos Humanos ratificados por Colombia […]”.
Nuevamente, en la Sentencia C-492 de 2002 se hizo énfasis en las condiciones jurídicas que deben cumplir las normas que establecen medidas administrativas de corrección, en cuanto que, “[…] deberán estar sujetas a un principio de estricta legalidad […]”. Y en la Sentencia C-790 de 2002 la Corte es perentoria al referirse a la imposibilidad de restricción de las libertades públicas por parte de las asambleas o concejos municipales, así estas corporaciones tengan carácter representativo; advirtió entonces, que no puede coexistir un poder de policía paralelo al del Congreso de la República en cabeza de las autoridades administrativas:
“[…] Sobre este particular la Corte cree conveniente precisar que en el Estado social de derecho es lógico que la regulación de los derechos y las libertades públicas esté en cabeza del Congreso de la República, puesto que su protección supone que los actos estatales que los afecten estén rodeados de un conjunto de garantías mínimas, entre ellas la relacionada con la necesidad de que cualquier limitación o restricción se establezca por medio de una ley adoptada por el poder legislativo como expresión de la voluntad popular […]”.
A la luz de los anteriores planteamientos resulta claro, entonces, que al lado del poder de Policía que ejerce el Congreso de la República mediante la expedición de leyes que restringen los derechos y libertades ciudadanas, no puede coexistir un poder de Policía subsidiario o residual en cabeza de las autoridades administrativas, así estas sean también de origen representativo como el Presidente de la República, los gobernadores y acaldes y las corporaciones administrativas de elección popular —asambleas departamentales y concejos municipales—, pues, se repite, el órgano legislativo es quien detenta en forma exclusiva y excluyente la competencia para limitar tales derechos y libertades públicas.
Así pues, que con estos matices deberá interpretarse y aplicarse por los entes territoriales lo que disponen normas anteriores a la Constitución de 1991, como el artículo 8º del Código Nacional de Policía según el cual las asambleas departamentales podrán regular las libertades públicas “en relación con lo que no haya sido objeto de la ley o reglamento legal”; o el ya citado artículo 60-9 del Código de Régimen Departamental (D. 1222/86), que le asigna a esas mismas corporaciones administrativas la función de “9º. Reglamentar lo relativo a la Policía local en todo aquello que no sea materia de disposición legal”. O, más aún lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 de acuerdo con el cual a los Concejos municipales les corresponde “1. Disponer lo referente a la Policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del gobernador respectivo”.
Por tanto, los Códigos departamentales de Policía expedidos o que se expidan con posterioridad a la Constitución Política de 1991, deberán observar y ajustarse a las limitaciones que se establecen en ella, especialmente respecto de las materias que por estar reservadas a la ley, no pueden ser objeto de regulación directa a través de actos de naturaleza administrativa.
Particularmente relevante resulta señalar que con fundamento en estos derroteros, la Sección, en numerosos pronunciamientos, ha anulado disposiciones del Código de Policía de Bogotá que han impuesto sanciones o procedimientos punitivos no previstos por el legislador y que, por tal razón, desconocieron la reserva legal.
A modo ilustrativo, y para citar un ejemplo, en la ya citada sentencia de 24 de septiembre de 2015 (C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés), la sección anuló los artículos 174 y 177 numeral 6 (parcialmente); los artículos 173 y 183 parágrafo segundo y condicionó la validez del artículo 170 parágrafo y la del 177 inciso primero del Acuerdo 79 del 14 de enero de 2003, “Por el cual se expide el Código de Policía de Bogotá D.C.”, por establecer, en síntesis, una serie de contravenciones de Policía no autorizadas por la ley, ni establecidas por el legislador nacional.
De igual modo, en la ya citada sentencia de 16 de octubre de 2016 (C.P. (E) Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés) la Sección reiteró esta postura y de manera consonante con ella, confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá en cuanto declaró la nulidad de la expresión “o reglamento” contenida en el artículo 5º Título Preliminar - objeto y principios rectores del libro primero de la ordenanza 049 de 12 de diciembre de 2002, por la cual se “expide el Reglamento de convivencia ciudadana para el departamento de Boyacá”, al considerar que está viciada de nulidad porque las medidas correctivas aplicables a quienes cometan contravenciones de policía solo pueden ser establecidas por ley, ya que solo Congreso está habilitado para dictar normas que limiten o restrinjan los derechos fundamentales.
En efecto, la Sala constató que dicha decisión se aviene a la declaración de inexequibilidad contenida en la Sentencia C-593 de 2005, de la expresión “o en el reglamento” contenida en el artículo 226 del Decreto 1355 de 1970, Código Nacional de Policía, cuyo tenor era el siguiente: “[…] La medida correctiva aplicable será, en cada caso, la indicada en la ley o en el reglamento […]”, por cuanto no es de recibo la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal.
VI.7. La regulación de la reserva legal en materia de medidas correctivas en el nuevo Código de Policía y de Convivencia (L. 1801/2016)
Como se mencionó, mediante la Ley 1801 de 2016, el Congreso de la República expidió el nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia, el cual está integrado por 243 artículos distribuidos en tres libros; el primero relacionado con el objeto del código, su ámbito de aplicación, las bases de la convivencia y la autonomía de la Policía Nacional. El libro segundo refiere a la libertad, los derechos y deberes de las personas en materia de convivencia. Y, el libro tercero regula los medios de policía, las medidas correctivas, las autoridades de policía y las competencias, procedimientos y mecanismos alternativos de solución de desacuerdos o conflictos.
El Congreso de la República recogió en el nuevo Código Nacional de Policía y de Convivencia los lineamientos que la jurisprudencia(45) ha esbozado en torno a la temática analizada, particularmente, la relativa a las restricciones que al ejercicio del poder residual de Policía por parte de las autoridades de los entes territoriales representa la reserva de ley a la cual se sujeta el establecimiento de medidas correctivas.
Ciertamente, en línea con lo expuesto, en el título II que trata del “Poder, función y actividad de policía”, en los artículos 11 a 13, se dispuso:
“ART. 11.—Poder de policía. El Poder de Policía es la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento.
“ART. 12.—Poder subsidiario de policía. Las asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá, dentro de su respectivo ámbito territorial, ejercen un poder subsidiario de Policía para dictar normas en materias que no sean de reserva legal, en el marco de la Constitución y la ley.
1. Establecerlimitaciones,restriccionesonormasadicionalesalosderechosydeberesdelaspersonas,quenohayansidoprevistasoautorizadasporellegislador.
2. Establecermediosomedidascorrectivasdiferentesalasprevistasporellegislador.
“ART. 13.—Poder residual de policía. Los demás concejos distritales y los concejos municipales dentro de su respectivo ámbito territorial, podrán reglamentar residualmente los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos departamentales de Policía, ciñéndose a los medios, procedimientos y medidas correctivas establecidas en la presente ley.
PAR.—Los concejos municipales y distritales podrán establecer formas de control policial sobre las normas de ordenamiento territorial, usos del suelo y defensa del patrimonio ecológico y cultural.
Por su parte en el libro tercero, título I “Medios de Policía y medidas correctivas”, capítulo II, artículos 172 a 198 de la Ley 1801 se regulan las medidas correctivas.
En el artículo 172 ídem, se definen las medidas correctivas como “[…] las acciones impuestas por las autoridades de policía a toda persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia o en incumplimiento de los deberes específicos de convivencia […]”(46). Tienen por objeto “[…] disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia […]”(47).
En los parágrafos(48) 1º y 2º de este mismo precepto se dispone que las medidas correctivas” […] no tienen carácter sancionatorio […]”(49) y se advierte que una vez impuestas se debe informar a la Policía Nacional “[…] para que proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso público […]”(50), regulada de acuerdo con las garantías que se derivan del derecho al habeas data. En caso de incumplimiento a la medida o de reincidencia en el actuar contrario a la convivencia, se prevé la posibilidad de imponer una multa, mediante la aplicación del proceso verbal abreviado(51).
Según lo dispuesto en el artículo 173 ídem las medidas correctivas a aplicar en el marco de este código por las autoridades de Policía, son las siguientes:
En todo caso, las medidas correctivas prescriben en un término de cinco (5) años, contado “[…] a partir de la fecha en que quede en firme la decisión de las autoridades de policía en el proceso único de policía […]”(52).
Para la imposición de las medidas correctivas se aplica el proceso verbal inmediato o el abreviado que se regulan en los artículos 222 y 223 del título III de la Ley 1801, con sujeción a los principios enunciados en el artículo 8º ídem. Entre ellos se destacan los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, los cuales se definen en los siguientes términos:
VI.8. El examen concreto de los cargos
Sea lo primero señalar que en oportunidades precedentes, con ocasión de acciones de nulidad interpuestas en contra de las normas del Código de Policía de Bogotá que vuelven a acusarse en el caso sub-examine, la Sala ha tenido oportunidad de examinar idénticos cargos a los que en esta ocasión los actores esgrimen, conforme pasa a analizarse.
Ciertamente, al decidir el recurso de apelación interpuesto en la Radicación 25000-23-24-000-2003-00303-01, esta sección (C.P. María Claudia Rojas Lasso) mediante sentencia de 19 de marzo de 2015 revocó la decisión anulatoria de las normas que nuevamente se acusan en el presente proceso.
Posteriormente, en la Radicación 25000-23-24-000-2006-00688-01 estas normas volvieron a ser demandadas y en la sentencia de 24 de septiembre de 2015 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés) la sección nuevamente desestimó las pretensiones anulatorias.
VI.8.1. Se declara de oficio la excepción de cosa juzgada en relación con el cargo que aduce que las medidas correctivas de retención y decomiso son confiscatorias y contrarias a la protección constitucionalmente conferida a la propiedad privada (C.P., arts. 34 y 58)
En la ya citada sentencia de 19 de marzo de 2015 (C.P. Ma. Claudia Rojas Lasso) la Sección desestimó la acusación que en el caso que ocupa la atención de la Sala vuelve a proponerse.
Al respecto, puso de presente que aun cuando, ciertamente, las medidas correctivas de retención y de decomiso de los bienes utilizados acarrean la pérdida de las cosas muebles sobre las que recaen las medidas, ello en modo alguno implica que estas contravengan las referidas garantías constitucionales, comoquiera que se originan en la transgresión de una norma policiva y se encaminan a sancionar un comportamiento contrario a la convivencia ciudadana, de donde su imposición deviene como necesaria consecuencia del deber que asiste a las autoridades de policía de preservar la seguridad, la salubridad y la moralidad públicas.
En dicha oportunidad la sección prohijó las consideraciones que la Corte Constitucional consignó en la Sentencia C-459 de 2011 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), al examinar la constitucionalidad de la sanción policiva de decomiso establecida en el numeral 10 del artículo 186 del Decreto 1355 de 1970, las cuales consideró aplicables a las medidas correctivas de retención y de decomiso previstas en las normas demandadas.
“[…] La figura del decomiso del numeral 10 del artículo 186 del Decreto 1355 de 1970, fue objeto de examen de constitucionalidad por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-459 de junio 1º de 2011, M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en la cual declaró la exequibilidad de esta disposición y del artículo 129 del Decreto-Ley 522 de 1971, al considerar lo siguiente:
4.6. Lo expuesto hasta este punto, le permite a la Sala concluir que: i) existen eventos en los cuales se ajusta a la Constitución el decomiso administrativo como sanción por la comisión de una infracción administrativa, ii) si bien el decomiso administrativo implica la pérdida del derecho de propiedad a favor del Estado, no requiere la declaración judicial, porque esa reserva el Constituyente la impuso solo para los eventos expresamente previstos en el inciso segundo del artículo 34 constitucional, que hacen relación a la adquisición ilegitima del bien objeto de la extinción, mientras que en el decomiso administrativo no tiene por finalidad poner en entredicho la legitimidad de la propiedad del bien objeto de dicha medida, sino sancionar la inobservancia de una obligación legal, y iii) tampoco se puede asimilar esta clase de decomiso a la confiscación, medida expresamente prohibida en la Constitución y que supone “el apoderamiento de todo o de parte del patrimonio de una persona por parte del Estado, sin compensación alguna”, toda vez que el origen de esta figura es la infracción administrativa determinada por el legislador, mientras la confiscación carece de fundamento normativo alguno.
El decomiso que regulan las normas acusadas es una sanción de policía definida por algunos doctrinantes como la “pérdida definitiva de una cosa mueble por razones de seguridad, moralidad o salubridad públicas, es decir, su justificación está en la conservación de uno o varios de los elementos que componen el orden público y, por tanto, se convierte en una “limitación a la propiedad privada en interés público”, toda vez que la propiedad de los bienes objeto de la medida no puede estar protegida por estar en riesgo valores y derechos que se imponen para ser protegidos, v.gr, la salud pública.
5.2.2. En este caso, el legislador, en ejercicio del poder de policía, entendido como la facultad de expedir leyes para la regulación del orden público a través de prohibiciones y restricciones al comportamiento de los individuos que se convierten en limitaciones a ciertos derechos y libertades, puede, como medida correctiva, imponer el decomiso administrativo permanente siempre y cuando esta sea una medida proporcional a la infracción de policía que se busca sancionar.
De igual modo, en el citado pronunciamiento la sección descartó que las referidas medidas correctivas fuesen asimilables a la pena de confiscación prohibida en el artículo 34 Superior, pues esta se encuentra proscrita de nuestro ordenamiento jurídico al constituirse en una forma arbitraria e ilegítima de limitación y despojo del derecho de dominio de un bien, mientras que aquellas se imponen como consecuencia de comportamientos contrarios a la convivencia y, en tal medida, resultan legítimas. Al respecto, consideró:
En ese sentido el decomiso, que se refiere a bienes determinados, no guarda relación alguna con la confiscación, la cual sí comporta enajenación en conjunto de los bienes patrimoniales de una persona que se hallan amparadas por justo título, por decisión sancionatoria del Estado y en beneficio del tesoro público, y que por lo mismo se aplica como pena accesoria en las legislaciones que la prevén, que no es el caso de Colombia, dada su prohibición por disposición constitucional desde la Constitución de 1886, en su artículo 34, mismo que sigue siendo el artículo que la prohíbe en la actual Constitución Política”. (Radicado 2002-00404-01, sentencia del 3 de noviembre de 2005. M.P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta)
De acuerdo con los anteriores precedentes jurisprudenciales y con el marco normativo del artículo 186 del CNP, la Sala observa que no le asiste razón a los demandantes al considerar que el decomiso consagrado en las normas policivas acusadas lo que hace es entronizar la figura de la confiscación, como quiera que esta última se encuentra proscrita de nuestro ordenamiento jurídico al constituirse en una forma arbitraria e ilegítima de limitación y despojo del derecho de dominio de un bien, mientras que el decomiso, a pesar de ser una medida que también lo limita, lo hace de manera legítima siempre y cuando se cumplan unos presupuestos legales.
4.6.1. El principio de legalidad. Solo el legislador ordinario o extraordinario está llamado a definir los casos en que esta sanción procede, toda vez que, i) estamos en presencia de una decisión que afecta un derecho constitucional: la propiedad.
4.6.2. El principio de tipicidad. En materia administrativa este principio no es tan riguroso como en el penal; sin embargo, el legislador debe i) hacer una descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción y ii) determinar expresamente la sanción.
4.6.3. El debido proceso. Se requiere el señalamiento de un procedimiento, así sea sumario, que garantice el debido proceso y, en especial, el derecho de defensa, así como la designación expresa de la autoridad competente para el efecto.
4.6.4. El principio de proporcionalidad. La sanción de decomiso debe ser proporcional a la falta o infracción administrativa que se busca sancionar. Por su naturaleza, el decomiso de carácter administrativo debe ser excepcional. Así, el bien a decomisar debe tener una relación directa con la infracción administrativa, de modo que la privación del derecho de propiedad se justifique bien por razones de seguridad personal o económica o que por su lesividad se requiere retirarlos de circulación para prevenir o evitar que se siga causando un daño, como en el caso del contrabando o de medicamentos adulterados o vencidos, por señalar solo algunos ejemplos.
4.6.5. La independencia de la sanción penal. Esto significa que el decomiso se puede emplear independientemente de si el hecho que da lugar a él, también puede constituir infracción al régimen penal.
VII.8.2. Se declara de oficio la excepción de cosa juzgada en relación con el cargo que alega que el Concejo del Distrito Capital estableció medidas correctivas que no fueron previstas por el legislador ordinario al regular esta temática en el artículo 186 del anterior Código Nacional de Policía, con lo cual, de contera desconoció el artículo 187 ídem, en tanto este precepto dispuso que “ninguna autoridad de policía podrá imponer medidas correctivas diversas de las previstas en el artículo anterior.”
En las ya citadas sentencias de 19 de marzo de 2015 (C.P. Ma. Claudia Rojas Lasso) y de 25 de septiembre de 2015 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés) la sección tuvo oportunidad de examinar análoga acusación a la propuesta en el asunto sub-examine.
Tras cotejar las medidas correctivas demandadas con las previstas en el anterior Código Nacional de Policía, la sección desestimó la acusación propuesta pues constató que estas sí fueron establecidas en dicha normativa y que la regulación que de estas se hizo en el Código de Policía de Bogotá resultaba en todo consonante con dicha previsión normativa, así se hubiesen introducido algunos cambios en la redacción, pues estos no conllevaron ninguna variación sustancial.
En el primero de los pronunciamientos citados, la sección consignó el siguiente análisis:
La Sala observa que para poder efectuar el presente examen de legalidad, se hace necesario tener en cuenta el contenido del artículo 186 del Decreto 1355 de 1970, que establece las medidas correctivas en el Código Nacional de Policía, cuyo tenor literal es el siguiente:
[…] ART. 186.—Son medidas correctivas:
8) La retención transitoria.
10) El decomiso.
Prima facie se observa que esta norma contempla como medidas correctivas en el numeral 8) la retención transitoria y en el 10) el decomiso, es decir, las mismas que el Concejo del Distrito de Bogotá consagró en los numerales 12 y 13 del artículo 164 del Acuerdo 79 de 2003 objeto de demanda de nulidad, solo que en estos numerales la Corporación Distrital adicionó la expresión “de los bienes utilizados”, y le quitó en el numeral 12 la expresión “transitoria”, que si tiene el numeral 8 de la norma nacional.
La Sala encuentra que las medidas correctivas del acuerdo distrital demandadas fueron reproducidas por el Concejo Distrital en los términos del Código Nacional de Policía, en aras de preservar a nivel territorial el orden público y la seguridad ciudadana, siempre y cuando resulten proporcionales a la infracción que se pretenda sancionar. En esta medida no se observa que las normas enjuiciadas, hubieran desbordado el marco del artículo 186 del Código Nacional Policivo.
Por su parte, en la sentencia de 24 de septiembre de 2015 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés), a este respecto, se precisó:
“[…] Con respecto al artículo 164 “clases de medidas correctivas”, en el que estas son enlistadas, cabe prohijar lo señalado en la jurisprudencia anteriormente referenciada, en la que se resolvió sobre la demanda presentada por el mismo actor contra el parágrafo del artículo 26 del Acuerdo 79 de 2003, el cual remite a las medidas correctivas del artículo demandado.
En este punto, la Sala reitera que las medidas así establecidas en el Código de Policía de Bogotá, encuentran correspondencia con las señaladas en el libro 3, título III del Código Nacional de Policía, sin que se advierta extralimitación alguna en el ejercicio de las facultades policivas del Concejo de Bogotá al no establecer medidas nuevas o sustancialmente disímiles frente a las reguladas en aquel.
Así las cosas,.. (sic) se reitera que el artículo 164 del Código de Policía de Bogotá no estatuye medidas correctivas nuevas frente a las del Código Nacional de Policía […]”.
En observancia a lo dispuesto en el artículo 189 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, CPACA se declarará de oficio la excepción de cosa juzgada y se ordenará estarse a lo decidido por la Sección en la sentencia de 19 de marzo de 2015 (C.P. Ma. Claudia Rojas Lasso, Radicación 25000-23-24-000-2003-00303-01) y en la sentencia de 24 de septiembre de 2015 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación 25000-23-24-000-2006-00688-01) que NEGARON la nulidad de los numerales 12 y 13 del artículo 164 y la del artículo 176 del Código Distrital de Policía de Bogotá (Acu. 79/2003), por los cargos examinados.
1. REVOCAR la sentencia proferida el 3 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En su lugar: DECLARAR DE OFICIO LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA en relación con los cargos que aducen que los numerales 12 y 13 del artículo 164 y el artículo 176 del Código de Policía de Bogotá i) contravienen la prohibición de la pena de confiscación instituida en el artículo 34 de la Constitución Política y desconocen la protección a la propiedad privada reconocida en el artículo 58 Superior, al autorizar las medidas correctivas de retención y de decomiso de bienes; ii) transgreden el artículo 186 del Código Nacional de Policía en tanto no fueron previstas en esa norma que es de superior jerarquía; y, iii) contravienen el artículo 187 ídem, en cuanto este dispuso que “[…] ninguna autoridad de policía podrá imponer medidas correctivas diversas a las previstas en el artículo anterior […]”.
ESTESE A LO DECIDIDO por la Sección en la sentencia de 19 de marzo de 2015 (C.P. Ma. Claudia Rojas Lasso, Radicación 25000-23-24-000-2003-00303-01) y en la sentencia de 24 de septiembre de 2015 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación 25000-23-24-000-2006-00688-01) que NEGARON las pretensiones de las demandas, en cuanto a la nulidad de los numerales 12 y 13 del artículo 164 y la del artículo 176 del Código Distrital de Policía de Bogotá (Acu. 79/2003), por los cargos examinados.
2. En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
1 Registro Distrital Nº 2799 de enero 20 de 2003.
2 Presentada el 10 de noviembre de 2008.
4 Registro Distrital Nº 2799 de Enero 20 de 2003.
5 Registro Distrital Nº 2799 de Enero 20 de 2003.
6 “[…] ART. 20.—Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de tres años a partir de la sanción de la presente ley, para:
Igualmente señalará las penas que puedan imponerse por contravenciones de policía y las correspondientes reglas de procedimiento. Para tales efectos, podrá también modificar el Código Penal y definir como contravenciones hechos que hoy se consideran delitos y como delitos algunos de los que hoy están definidos como contravenciones […]”.
7 “Por la cual se restablecen los juzgados de circuito, se dictan normas sobre competencia en materia penal, civil y laboral, se dan unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones”.
8 “Por el cual se dictan normas sobre Policía”. El citado Código fue derogado expresamente por la Ley 1801 de 29 de julio de 2016, “Por la cual se expide el Código de Policía y de Convivencia”, según lo dispuesto en su artículo 242.
9 Registro Distrital Nº 2799 de enero 20 de 2003.
10 Fl. 9, cdno. ppal.
11 Fls. 11 y 12.
12 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
13 Fls. 16 a 18
14 El poder obra a fls. 39 a 61, cdno. ppal.
15 “[…] Artículo137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: (…) 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. Texto Subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-197 de 1999, bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4º de la Constitución […]”.
16 Como se analizará en detalle en las Consideraciones, al decidir el recurso de apelación interpuesto en la Radicación. 25000-23-24-000-2003-00303-01, esta Sección (C.P. María Claudia Rojas Lasso) mediante sentencia de 19 de marzo de 2015 revocó la decisión anulatoria de las normas que fueron nuevamente acusadas en el presente proceso. Posteriormente, en la Radicación 25000-23-24-000-2006-00688-01 estas normas volvieron a ser demandadas y en la sentencia de 24 de septiembre de 2015 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés) la Sección nuevamente desestimó las pretensiones anulatorias.
17 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Expediente D-5505. Actor: Juan Pablo Cardona González. En dicha sentencia se decidió “[…] Declarar INEXEQUIBLE la expresión “o en el reglamento”, contenida en el artículo 226 del Decreto 1355 de 1970 - Código Nacional de Policía […]”. Por consiguiente, el contenido normativo de este precepto quedó así: “[…]”Artículo 226. La medida correctiva aplicable será, en cada caso, la indicada en la ley […]”.
La Corte Constitucional sostuvo que únicamente el Congreso está constitucionalmente habilitado para dictar normas de policía que limiten o restrinjan los derechos fundamentales de los asociados, y que dentro del marco normativo que este señale, las corporaciones de elección popular en las cuales el Constituyente radicó expresa y específicamente la atribución de dictar normas de policía en ciertos ámbitos, pueden dictar normas generales y abstractas en la materia, sin exceder ni modificar lo establecido en la ley nacional.
18 Expediente 2003-0834.
20 Expediente 2004-00491.
21 “[…] Articulo 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley:
18. Expedir los Códigos Fiscal y de Policía […]”.
22 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.” Diario Oficial Nº 40.958, del 22 de julio de 1993.
23 Actora: Jacqueline Ruíz Gómez y otros. Demandado: Concejo Distrital de Bogotá.
24 Omite citar el Nº de la radicación correspondiente al proceso en el que se profirió la sentencia citada.
26 Expediente 2003-0834.
27 Expediente 2003-0401.
29 “[…] ART. 308.—Régimen de Transición y Vigencia.
Este código solo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”.
30 Radicación 11001-03-24-000-2000-0414-01(7264). Actora: Maravillas de Colombia S.A. Demandados: Alcaldía Mayor y Concejo de Bogotá
31 Radicación 25000-23-24-000-2003-00482-01.Actor: Carlos Orlando Avila Granados. Demandado: Distrito Capital de Bogotá, D.C.
32 Radicación 25000-23-24-000-2003-00379-02. Actor: Juan Pablo Cardona González. Demandado: Concejo de Bogotá, D.C.
33 Radicación 25000-23-24-0 00-2003-00303-01. Actor: Jacqueline Ruiz Gómez y otros. Demandado: Concejo de Bogotá, D.C.
34 Radicación 25000-23-24-000-2006-00688-01 .Actor: Juan Pablo Cardona González. Demandado: Concejo de Bogotá, D.C.
35 Por la cual se declaró inexequible la expresión “y en el reglamento”, contenida en el artículo 226 del Código Nacional de Policía.
36 Cfr. la Sentencia C-924 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
37 Cfr. la sentencia de abril 21 de 1982. M.P. Manuel Gaona Cruz.
38 Radicación: 11001-03-24-000-2002-00417-01 (Acumulados Nº 11001-03-15-000-2003-01000-01) Actores: Juan Pablo Cardona González, Armando Arciniegas Niño y Miguel Antonio Peña Peña.
39 Radicación: 15001-23-31-000-2005-03783-01 Actor: Omar Franco Martínez. De-mandado: departamento de Boyacá.
40 M.P. (E) Rodrigo Uprimmy Yepes. Expediente D-5082. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 91 (parcial) de la Ley 136 de 1994 “Por medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. Demandante: Miguel Antonio Peña Peña.
41 La reserva de ley en materia de limitaciones y restricciones a los derechos fundamentales cuenta, así mismo, con un amplio sustento en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que es constitucionalmente relevante por virtud del mandato del artículo 93 Superior.
42 Radicación11001-03-06-000-2010-00044-00 (1999). Actor: Ministerio del Interior y de Justicia. Referencia: Medidas correctivas de policía en normas distritales y departamentales.
43 Sección Primera. Sentencia de 13 de diciembre de 1979.
44 Corte Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de 1977.
45 La Corte Constitucional ha examinado la regulación normativa que trae el nuevo Código Nacional de Policía en diferentes pronunciamientos, entre ellos, en la Sentencia C- 211 de 2017 M.P. (E) Iván Humberto Escrucería Mayolo; la Sentencia C-212 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo; la Sentencia C-223 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos; la Sentencia C-225 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo; la Sentencia C-282 de 2017, M.P. Luis Guillermo Pérez Guerrero; la Sentencia C-286 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; la Sentencia C-312 de 2017 M.P. (E) Hernán Correa Cardozo; la Sentencia 334 de 2017 M.P. (E) José Antonio Cepeda Amarís; la Sentencia C-349 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido; la Sentencia C-388 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y, la Sentencia C-391 de 2017 M.P. (E) Iván Humberto Escruceria Mayolo.
46 Art. 172.
49 Art. 172, parágrafo 1.
50 Art. 172, parágrafo 2.
51 Art. 222, parágrafo 2.
52 Art. 226.

References: ARTÍCULO 164
 ARTÍCULO 186
 artículo 164
 artículo 176
 artículo 164
 artículo 186
 artículo 164
 artículo 176
 artículo 13
 artículo 186
 artículo 187
 artículo 186
 artículo 187
 artículo 164
 artículo 164
 artículo 86
 artículo 176
 artículo 164
 artículo 176
 artículo 34
 artículo 58
 artículo 164
 artículo 186
 artículo 187
 artículo 132
 artículo 40
 artículo 137
 artículo 164
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 artículo 176
 artículo 12
 artículo 177
 artículo 137
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 artículo 176
 artículo 164
 artículo 176
 artículo 129
 artículo 308
 artículo 243
 artículo 34
 artículo 58
 artículo 164
 artículo 186
 artículo 187
 resolución 
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 288
 artículo 226
 artículo 150
 artículo 4
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 300
 artículo 8
 artículo 60
 artículo 32
 artículo 170
 artículo 5
 artículo 226
 artículo 172
 artículo 173
 artículo 8
 artículo 186
 artículo 186
 artículo 129
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 186
 artículo 186
 artículo 187
 artículo 186
 artículo 164
 artículo 186
 artículo 164
 artículo 26
 artículo 164
 artículo 189
 artículo 164
 artículo 176
 artículo 164
 artículo 176
 artículo 34
 artículo 58
 artículo 186
 artículo 187
 artículo 164
 artículo 176
 artículo 242
 Artículo137
 artículo 226
 artículo 226
 artículo 91
 artículo 93