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Timestamp: 2019-02-17 01:47:01+00:00

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Estructuras Políticas y Administrativas III
416 ESTRUCTURAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS III
Régimen legal de aplicación en materia de bienes públicos
La supeditación de la propiedad privada al interés general
La referencia a que los bienes de la Administración sirven al interés general, no excluye que los bienes de los particulares igualmente cumplan dicha función, por cuanto el ordenamiento jurídico impone a los particulares titulares de determinados bienes, obligaciones de hacer o soportar cargas respecto de los mismos, bajo amenazas de sanciones diversas y fundamentalmente de la expropiación.
Sobre determinadas propiedades privadas, la incidencia del interés público es tan intensa que el régimen de propiedad privada se yuxtapone a un régimen público, que se traduce en limitaciones a la transmisibilidad del bien o en poderes especiales de la Administración para la vigilancia de su aprovechamiento o disponibilidad.
El Régimen jurídico básico de los bienes de la Administración
La adquisición de bienes por la Administración. Transmisión y cesión
La adquisición de bienes por la Administración
Como se ha dicho, forman parte del régimen básico de los bienes de la Administración las normas sobre adquisición, gravamen y disposición, fundamentalmente contenidas en la Ley de Patrimonio y en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (art. 19 LPE, art. 10 RBEL y Ley de Patrimonio de la Comunidad Valenciana).
Por atribución de la Ley
A título oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiación
Por herencia, legado o donación
Por cualquier otro modo legítimo conforme al ordenamiento jurídico
Adquisiciones por atribución de Ley
Alteraciones del término municipal. Por cuanto la división de bienes y derechos de una Administración debe efectuarse junto con la división del territorio para que la distribución precisa y concreta del patrimonio sea aprobada a la vez que la división territorial.
Adquisiciones derivadas de las cesiones obligatorias y gratuitas por razón de urbanismo. La ejecución del planeamiento garantizará la distribución equitativa de beneficios y cargas entre los afectados e implicará el cumplimiento de los deberes legales de cesión de terrenos para dotaciones públicas, así como la cesión del porcentaje urbanístico que le corresponda a la Administración.
Procedimiento administrativo de apremio. El artículo 137 de la Ley General Tributaria establece que el procedimiento de apremio como consecuencia del impago de deudas a la Administración, podrá concluir con la adjudicación a la Hacienda Pública de los bienes embargados, cuando no lleguen a enajenarse por el procedimiento regulado reglamentariamente.
Adquisiciones a través del ejercicio de los derechos de tanteo o de retracto. Ambas figuras hacen referencia a un derecho de adquisición preferente pero en distintos momentos:
En general. Las entidades públicas tienen capacidad para adquirir bienes y derechos de forma onerosa como cualquier persona jurídica.
Por Expropiación Forzosa. Se procederá a la adquisición de bienes y derechos mediante expropiación forzosa, cuando se den razones de utilidad pública o interés social.
Necesidad de que exista una utilidad pública o interés social.
Utilidad Pública: Hace referencia a todas aquellas necesidades que ha de cubrir la comunidad y que han de ser gestionadas por la Administración.
Interés Social: Hace referencia a la necesidad en ciertos supuestos de intervencionismo estatal en los que, para dar solución a una problemática social, se utiliza el instituto expropiatorio.
Necesidad de ocupación, que deberá justificarse y acreditarse en todo expediente expropiatorio, encontrando su legitimación en los planes o proyectos de obras que apruebe la Administración o en su caso en determinadas leyes especiales que justifican la necesidad de ocupación por circunstancias de interés social.
El trámite expropiatorio que tendrá carácter contradictorio entre la Administración y los particulares, resolviendo el citado expediente cuando no se llegue a una avenencia o mutuo acuerdo, el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa.
Adquisiciones gratuitas
En general.- Son las que se producen ínter vivos. El art. 12 del Reglamento de Bienes señala que: «la adquisición de bienes a título gratuito no estará sujeta a restricción alguna. No obstante si la adquisición llevase aneja alguna condición o modalidad onerosa, sólo podrá aceptarse los bienes previo expediente, en el que se acredite que el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere».
Por herencia, legado o donación (mortis causa).- Este modo de adquirir se produce por causa de muerte. El titular de los bienes o derechos dispone que sus bienes o parte de ellos pasen a una Administración una vez que se ha producido su fallecimiento.
Adquisición por reversión
Cuando los bienes cedidos no fueren destinados al uso dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión o dejaran de serlo posteriormente se considerará resuelta la cesión y revertirán dichos bienes en favor de la Entidad cedente con todas sus pertenencias y accesiones.
También se produce la reversión en las concesiones de servicios que imponen la obligación de realizar una obra, materializándose dicha reversión cuando finaliza el plazo de concesión.
La competencia para acordar la compra o venta de un inmueble estará en función de la valoración pericial del mismo. Corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda hasta los 2.000 millones de pesetas y al Consejo de Ministros hasta los 4.000 millones de pesetas. Se requerirá de una Ley especial para la venta de bienes cuya valoración excede de los 4.000 millones de pesetas. En cuanto al procedimiento, las ventas de bienes por la Administración han de efectuarse necesariamente por el procedimiento de subasta, regla que sufre dos excepciones:
La relativa a la concurrencia de supuestos que legitimen la enajenación directa.
Cuando se trate de solares que resulten inedificables. A los que se denominarán, sobrantes de vía pública.
Cuando el adquirente sea otra Administración pública o cualquier persona de Derecho público o privado, perteneciente al sector público.
Cuando el adquiriente sea una entidad asistencial sin ánimo de lucro o bien se trate de una iglesia, confesión o comunidad religiosa legalmente reconocida.
Cuando fuere declarada desierta una subasta pública o ésta resultare fallida como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones por el adjudicatario.
Cuando razones excepcionales aconsejen para los intereses del Estado la enajenación directa.
La determinación del órgano competente para autorizarla lo será igualmente en función de la tasación pericial del inmueble permutado.
La protección de las propiedades públicas
Con independencia de las facultades atribuidas a las Administraciones públicas sobre las diferentes propiedades públicas, éstas igualmente podrán inscribir sus bienes y derechos en el registro de la propiedad para obtener los beneficios que proporciona sobre los bienes inmuebles, tales como: la presunción posesoria, la condición de tercero hipotecario o juicios sumarios al amparo del artículo 41 de la Ley Hipotecaria.
La acción de investigación
La LPE y las diferentes leyes autonómicas de patrimonio y el Reglamento de Bienes, determinan el régimen jurídico de los deslindes practicados por las diferentes Administraciones, igualmente las leyes reguladoras de los diferentes bienes del demanio público especial contemplan disposiciones específicas sobre los deslindes.
El reintegro posesorio
El deshaucio administrativo
De carácter administrativo.
De carácter penal
La inembargabilidad
El principio de igualdad (art. 14 CE) favoreciendo a la Administración Pública en perjuicio de los ciudadanos.
Supone un quebranto del principio de responsabilidad de los poderes públicos (art. 9.3 CE).
Es incompatible con el principio de economía de mercado, establecido en el art. 38 CE.
Contradice también el principio de reserva de ley de los bienes del dominio público, art. 132 CE, por cuanto amplía su marco de actuación a los bienes patrimoniales.
Concepto, clases y elementos
Teorías en orden a su naturaleza jurídica
Se han elaborado dos teorías sobre la naturaleza jurídica del domino público:
La primera teoría considera al dominio público como una relación exclusivamente de uso público, ajena a toda relación de propiedad, siendo ésta la teoría minoritaria. Considera que el dominio público, antes que un conjunto de propiedades, es un soporte jurídico de intervención que permite a la Administración el ejercicio de ciertas potestades. Dicha doctrina será completamente opuesta a la caracterización que del dominio público establece nuestro ordenamiento vigente, marcada por la trascendencia del estatuto jurídico de la propiedad en nuestro derecho civil.
La segunda postura doctrinal responde a la concepción del dominio público como una relación de propiedad. Es la doctrina mayoritaria en nuestro país, con un sólido respaldo de los textos legales y continuadora de la doctrina francesa. Considera a los bienes de dominio público, como aquellas propiedades administrativas afectadas a una utilidad pública, derivándose en consecuencia un régimen especial de utilización y protección. Así, el criterio de la afectación constituye el criterio definidor del dominio público y, la opinión mayoritaria, entiende el dominio público como una relación de propiedad, que las diferentes Administraciones Públicas de base territorial tienen sobre determinados bienes sometidos a un régimen jurídico exorbitante del derecho civil.
El Consejo de Estado y el Tribunal Supremo sostienen esta doctrina al afirmar que: «el dominio público en nuestro ordenamiento jurídico, se configura como una relación de propiedad y no como una relación de poder o soberanía».
Concepto legal de dominio público
El Código Civil en sus art. 338 a 345, clasifica los bienes desde el punto de vista de su titularidad, distinguiendo entre:
Bienes de propiedad privada.
El art. 339 procede a una correcta enumeración de los bienes de dominio público estableciendo una clasificación tripartita:
Bienes de uso público.
Bienes de servicio público.
Bienes destinados al fomento de la riqueza nacional.
La LPE permite establecer un concepto de bien demanial, partiendo del criterio de delimitación negativa recogido para definir los bienes patrimoniales. Indicando que serán bienes de dominio público los destinados a un uso o servicio público, así como los declarados como tales mediante ley.
La legislación autonómica, recoge la diferenciación de los bienes de dominio público establecida para la legislación estatal y por último, el reglamento de bienes, (art. 3), procede a una minuciosa enumeración de los bienes demaniales destinados a un uso público (caminos, plazas, calles, parque, etc.) o a un servicio público (casas consistoriales, mataderos, hospitales, mercados, etc.).
Clases de dominio público
Distingue nuestro Derecho administrativo entre el dominio público natural y el dominio público artificial. El profesor Parada Vázquez estima que el dominio público natural adquiere dicha condición en función a dos elementos:
En primer lugar, la aplicación de un precepto legal de carácter general que establezca dicha condición para un determinado grupo de bienes.
Y en segundo lugar, la concurrencia de las características físicas que permitan incluirlo en dicha modalidad.
La STC 227/1988, de 29 de noviembre, admite esta dualidad entre dominio público natural y dominio público artificial, estableciendo como ejemplos de dominio público natural: las aguas subterráneas, los ríos o la ribera del mar y como ejemplo del dominio público artificial: los edificios públicos y todos aquellos bienes en los que interviene la fuerza productiva del hombre.
Elementos del dominio público por contraposición a los bienes patrimoniales
El criterio delimitador entre los bienes demaniales y patrimoniales se estructura en orden a los siguientes puntos:
El destino de los bienes. Que determinará su naturaleza patrimonial o demanial, por cuanto éstos últimos quedarán afectados, en cuanto a su destino, a un uso o servicio público.
Su régimen jurídico. El régimen jurídico del dominio público se constituye sobre los principios de imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad, hoy recogidos en art. 132.1 CE.
El carácter no financiero de los bienes de dominio público. En los que prima su destino a un uso o servicio público y, por contra, los bienes patrimoniales pueden ser fuentes de ingresos para la Administración pública titular de los mismos.
La imprescriptibilidad supone la inaplicación de las normas recogidas en el art. 1930 y ss. Cc. Dichos preceptos permiten la adquisición de bienes privados, por quien los posee sin título durante cierto tiempo y cumpliendo determinadas condiciones. La imprescriptibilidad de los bienes de dominio público se encuentra recogida en el art. 1936 Cc, aunque sea de forma implícita, cuando señala que son susceptibles de prescripción todas las cosas que están en el comercio de los hombres.
De forma más explícita, el art. 132.1 CE, se refiere a la imprescriptibilidad como principio inspirador del régimen jurídico de los bienes de dominio público y, concretamente, el art. 80 LB (Ley 7/85), dirá que los bienes comunales y los bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Se recoge, igualmente dicho principio, en la legislación autonómica reguladora del patrimonio.
La inalienabilidad supone que no es posible jurídicamente enajenar bienes demaniales. La inalienabilidad de los bienes de dominio público tiene su origen en el Derecho histórico, cuando se prohibía la venta de bienes del Rey sin autorización previa de las Cortes. Actualmente el art. 132.2 CE, consagra la inalienabilidad como uno de los principios inspiradores del régimen jurídico de los bienes de dominio público.
La afectación como criterio definidor del dominio público
La afectación constituye para la generalidad de la doctrina el punto central del dominio público, siempre referida a la afectación a un uso o servicio público.
Para el profesor Parejo, la afectación debe contemplarse en una doble perspectiva:
En primer lugar, implica la sujeción de un bien a un destino público, al que le corresponde un régimen jurídico exorbitante.
En segundo lugar, Constituye una decisión de poder o el ejercicio de una potestad que determina la inclusión de determinados bienes en una categoría legal. En este sentido, el art. 132 CE impone la reserva de ley en esta materia.
La afectación puede realizarse por ley (ley de minas, aguas, carreteras,...) o por acto administrativo (expropiación forzosa).
Estas dos formas de afectar bienes y derechos se encuentran previstas en la LPE y en la legislación autonómica.
Distinguiremos los siguientes procedimientos de afectación: de forma expresa, tácita o presunta.
Expresa. Se produce cuando existe un acto administrativo explícito encaminado a tal efecto y en el que se haga constar de forma concreta el destino al que el bien quede afecto.
Tácita. Se produce cuando se deduce de actos administrativos que llevan de forma implícita el destino de un bien o derecho al uso o servicio público (expropiación forzosa, aprobación del PGOU).
Presunta. Se produce cuando los bienes patrimoniales de la Administración están destinados de forma continua al uso o servicio público, durante dos o más años consecutivos.
Las administraciones titulares del demanio
De conformidad con lo dispuesto en el Cc (art. 338 a 345) pueden ser titulares de los bienes de dominio público: el Estado, la Provincia y el Municipio. De acuerdo con el art. 137 CE, también pueden serlo las CC.AA. en su calidad de Administraciones públicas de base territorial. Con relación a las entidades públicas dependientes de dichas Administraciones, procede atender a lo dispuesto en sus normas de creación.
Así, la Ley de las entidades estatales autónomas, de 26 de noviembre de 1958, en art. 19, permite la adscripción de bienes de dominio público a los organismos autónomos, y, por su parte, la legislación autonómica continúa el modelo marcado por la normativa estatal.
La calificación de los bienes de dominio público afectará tanto a los bienes inmuebles como los bienes muebles de la Administración.
La afectación de bienes y derechos queda sujeta a un procedimiento específico, a través del cual los bienes de la Administración pública, adquieren la condición de demanialidad, siéndole de aplicación un régimen jurídico exorbitante respecto del derecho de propiedad que determinará el régimen jurídico de los bienes de dominio público. La afectación expresa en la Administración estatal responde al siguiente procedimiento:
En primer lugar, la iniciación de oficio, mediante petición motivada del departamento o entidad pública interesada.
En segundo lugar, la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda sobre dicha afectación, señalando el fin al que se destine, departamento o entidad al que se adscriba y carácter de la demanialidad.
Y en último lugar, las actas de afectación con la intervención del Ministerio de Economía y Hacienda y el Ministerio interesado que asuma las competencias de gestión.
La desafectación es el procedimiento a través del cual se pierde la condición de demanialidad, pasando dicho bien a tener la condición de bien patrimonial de la Administración.
La desafectación ya venía prevista en el art. 341 Cc, cuando indicaba que «los bienes de dominio público, cuando dejan de estar destinados al uso general o a las necesidades de defensa del territorio, pasan a formar parte de los bienes propiedad del Estado».
El art. 131 CE, impone al igual que en la afectación, un principio de reserva de ley, debiendo ser necesariamente dicho procedimiento, a través de forma expresa, según establece el art. 120 LPE y el art. 8.3 Rgto B. Así, el procedimiento se caracteriza respecto de la Administración estatal y autonómica por las siguientes fases:
En primer lugar, iniciación de oficio del expediente mediante solicitud del Ministerio interesado, dirigida al Ministerio de Economía, expresando las circunstancias concurrentes de manera motivada.
En segundo lugar, cuando la afectación se hubiera producido por ley, será necesaria una norma con dicho rango para su desafectación.
En cuanto a la Administración local, la desafectación requerirá de expediente, en el que se acredite la necesidad, sometiéndose a un mes de información pública y resolviéndose por el Ayuntamiento Pleno en régimen de mayoría absoluta (art. 8 Rgto B).
Aunque el art. 120 LPE, establece claramente la desafectación expresa, un amplio sector doctrinal y cierta jurisprudencia del Tribunal Supremo, acepta la desafectación tácita de los bienes demaniales de titularidad del Estado.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo en Sentencia de 2 de junio de 1989 dirá que «aún admitiendo la desafectación tácita, no puede haber duda de que ésta ha de resultar probada por actos concluyentes que, de modo claro y rotundo, pongan de manifiesto que la misma se ha producido».
Las mutaciones demaniales
De conformidad con el art. 124 LPE, se entiende por mutación demanial, el cambio de destino o afectación de un bien de dominio público, manteniendo su condición de demanialidad. Dicho cambio debe reflejarse en un expediente incoado por la dirección General de Patrimonio y aprobado por el Ministerio de Hacienda.
La legislación autonómica entiende por mutación demanial, el cambio de destino de los bienes que ya tengan la consideración de dominio público de la CC.AA., cuando los mismos queden adscritos a distintos departamentos, manteniendo su demanialidad, es decir, su condición de bien de dominio público.
La normativa autonómica, contempla dos formas distintas para que pueda producirse la mutación demanial: Por Ley o por acto administrativo expreso o presunto.
La mutación demanial presunta se producirá cuando un bien demanial haya quedado destinado durante dos o más años a un fin distinto del originario.
Las clases de utilización del dominio público
Los bienes demaniales se caracterizan por su destino a un uso o servicio público. No obstante, no hay en nuestro ordenamiento jurídico estatal una norma general que nos permita estudiar las diversas formas de utilización del dominio público, por lo que resulta habitual acudir al Rgto B para encontrar la referencia práctica a las diferentes modalidades de utilización del dominio público.
Así, distinguiremos dos clases de utilización del dominio público:
Utilización por la Administración.
Utilización por los particulares.
La primera de ellas, supone asimismo una doble clasificación que denominamos, por un lado, utilización administrativa y por otro, reserva demanial.
En cuanto a la utilización de los bienes de dominio público por los particulares, también reviste una doble clasificación: uso común o uso privativo.
La utilización de los bienes afectado a servicios públicos
Responde conceptualmente a lo que hemos denominado como utilización administrativa.
La LPE, en el art. 1.2, califica como bienes demaniales a los edificios propiedad del Estado en los que se alojen órganos del mismo. En el mismo sentido, si bien con mayor precisión técnica, las leyes autonómicas consideran como bienes de dominio público, los inmuebles de su titularidad que se destinan a oficinas o servicios administrativos, de la misma o de las entidades de ella dependientes.
El art. 3.2. de la Ley del Patrimonio de la Generalitat Valenciana (LPGV), introduce dentro de este modelo clasificatorio, a todos aquellos bienes adscritos a los diferentes órganos de la Administración pública que son objeto de utilización directa por la misma, en cuanto que afectos al servicio público que la Administración viene prestando.
El uso común general, los usos comunes especiales y las utilizaciones privativas
La utilización por los particulares de los bienes demaniales se realiza mediante usos comunales y privativos. La división surge originariamente de la Ley de Aguas de 1866, siendo aceptada por la doctrina científica e incorporada, con carácter general, en nuestro ordenamiento jurídico. Así, aparece regulado expresamente en el Rgto B y en la ley reguladora del patrimonio de las CC.AA. y del dominio público especial.
El uso común es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impide el de los demás interesados, en este sentido se pronuncia el art. 75 Rgto B.
El uso común, a su vez, admite una doble clasificación, distinguiendo entre uso común general y uso común especial.
El uso común general será aquel que corresponde por igual a todos los ciudadanos con las debidas limitaciones impuestas por la Ley y los Reglamentos. De manera que el uso de un ciudadano no excluye el uso de los demás. Su uso no estará sometido a licencia ni autorización administrativa, quedando sometido a las reglas específicas de policía e instrucciones dictadas para su utilización.
El uso común especial se produce cuando concurren circunstancias que hacen necesario el permiso o la autorización administrativa.
Generalmente, las leyes autonómicas consideran un uso común especial cuando recae sobre bienes escasos o que por su intensidad, especialidad o peligrosidad y se exija una especial intromisión de la Administración, manifestada en licencia o autorización, que será siempre temporal y nunca podrá excluir el uso común general.
El uso privativo
El uso privativo del dominio público, es el constituido por la ocupación de una porción del mismo, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados.
Como reglas básicas del uso privativo de los bienes de dominio público podemos señalar las siguientes:
En primer lugar, la utilización individualizada de los bienes de dominio público, limitando o impidiendo el libre uso a otras personas.
En segundo lugar, el uso privativo de los bienes demaniales exige la previa concesión administrativa.
Y en tercer lugar, excepcionalmente se admite una ocupación temporal que lleva implícita la cláusula de precariedad, con posibilidad de revocación y sin derecho a indemnización.
El Reglamento de Bienes (art. 75), contempla como forma de utilización de los bienes demaniales una clasificación específica, distinguiendo entre el uso normal y anormal de los mismos.
Se considera uso normal el que sea conforme con el destino principal del dominio público a que afecte.
El uso anormal es el que no es conforme con dicho destino.
De conformidad con el art. 79.3 LB (Ley 7/85 de 2 de abril), son bienes de titularidad municipal cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos. Así, según el profesor Guaita, la nota definitoria de carácter comunal de estos bienes no es su titularidad sino su aprovechamiento en común. Los bienes comunales son un ejemplo claro de comunidad germánica o en mano común, sin que pueda, en ellos, señalarse la existencia de cuotas de propiedad.
Los bienes comunales son una figura de Derecho administrativo regulada por leyes administrativas y con intervención de las Administraciones públicas. Constituyen una especialísima propiedad compartida municipio-vecinos de naturaleza jurídico administrativa.
El Municipio aparece como un propietario relativamente maniatado y teórico. Los vecinos, en cambio, serán titulares de un auténtico derecho real de goce que limita y contempla los derechos dominicales de aquél.
Si atendemos al art. 132 CE, bienes de dominio público y bienes comunales aparecen como categorías diferentes.
En la LB, la conclusión no es clara pero puede defenderse en base a la misma, su naturaleza demanial, sin perjuicio de algunas peculiaridades.
El TC, en su sentencia de 2 de febrero de 1981, dice que los bienes comunales tienen una naturaleza jurídica peculiar que ha dado lugar a que la Constitución haga una especial referencia a los mismos en el art. 132.1, al reservar a la ley la regulación de su régimen jurídico que habrá de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y también su desafectación.
El TS, en sentencia de 31 de diciembre de 1986 y de 30 de abril de1987, considera los bienes comunales como aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute corresponde exclusivamente a la comunidad de vecinos. Así, serán los entes locales los que regulan su disfrute por ser titulares del derecho patrimonial sobre los mismos en su condición de representantes legales de la comunidad.
La LB considera los bienes comunales como bienes de dominio público en definitiva. El Rgto B (art. 2.3), dispone que tienen la consideración de bienes comunales aquellos que siendo de dominio público, su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos y el art. 75 TR, prevé las distintas fórmulas para el aprovechamiento de estos bienes comunales, tales como: explotación colectiva, según las costumbres o las ordenanzas; adjudicación en pública subasta o concesiones periódicas de lotes a los vecinos.
Es una fórmula jurídico administrativa que excluye la utilización general de los bienes de dominio público. Así es preciso distinguir entre, por un lado, la concesión del dominio público y, por otro lado, la concesión de servicios públicos.
Aunque las dos tienen un denominador común, como es la transferencia a particulares de atribuciones o facultades que originariamente competen a los poderes públicos. Tienen pues, un régimen jurídico netamente diferenciado.
La concesión del dominio público. También denominada concesión demanial, se produce respecto de los bienes de dominio público de la Administración, en cuanto quedan sujetos a un régimen de utilización privativa por parte de los particulares (por ej. la concesión de un nicho, regulada en el Rgto B).
La concesión de servicios públicos. Se produce respecto de la prestación de determinados servicios que serán asumidos por un empresario, a cambio de un canon que se establece como contraprestación por la prestación del servicio. Esta modalidad de concesión, no implica necesariamente la concesión demanial, y queda sometida a la regulación del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (por ej. la recogida de basuras).
La concesión del dominio público está sometida a un plazo máximo de duración, que no es uniforme en todas las Administraciones Públicas. La LPE fija el plazo máximo de concesión en noventa y nueve años, al igual que la legislación autonómica. El Rgto B (art. 79), establece un plazo máximo de cincuenta años.
No existe un derecho de los ciudadanos a obtener una concesión del dominio público. La concesión está sometida a un requisito de discrecionalidad por parte de la Administración que deberá resolver, de manera motivada, que bienes serán susceptibles de concesión administrativa.
La Administración iniciará un procedimiento que, basado en los principios de publicidad y concurrencia, permita la adjudicación al mejor gestor, tanto desde el punto de vista económico como técnico, siendo de aplicación lo establecido en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Ley 13/95 de 18 de mayo).
La aplicación de dicha legislación, exige la preparación de un expediente administrativo en el que, previa aprobación de los correspondientes pliegos de condiciones, se producirá la adjudicación del contrato con arreglo a los principios de publicidad y concurrencia.
La concesión tácita, es aquella no otorgada expresamente. Nuestro vigente ordenamiento jurídico no admite esta forma de concesión, quedando únicamente un referente histórico, en la anterior legislación sobre aguas, que igualmente ha prohibido la vigente Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985.
La concesión del dominio público en la legislación
La concesión de dominio público en la LPE, encuentra su regulación en el título V de la vigente ley, atribuyendo competencias sobre la materia al Ministerio de Economía y Hacienda. En el art. 126 determinará el régimen jurídico de la concesión y los art. 127 y 128, contemplan los derechos de los titulares de concesiones.
La concesión del dominio público en la legislación autonómica, define la concesión como un título que otorga a una persona el uso y disfrute exclusivo de un bien de dominio público, cuya titularidad permanece en poder de la Comunidad. El concesionario adquiere los frutos, rentas y productos que genere el bien objeto de concesión. La competencia para otorgar las concesiones, corresponde al departamento o entidad de derecho público que tenga adscrito el bien y, una vez otorgada, deberá centralizarlo la Consellería de Economía y Hacienda. Encuentra su regulación en los art. 73 a 76 de la Ley 3/86, de 24 de octubre, Reguladora del Patrimonio de la Generalitat Valenciana.
Por último, la concesión del dominio público se regula en el Rgto B. Así, quedan sujetos a concesión administrativa, según establece el art. 78, los usos privativos y anormales del dominio público y las características generales de la concesión y, su procedimiento de adjudicación, se regula en los art. 79 a 91 del Rgto B.
El procedimiento de adjudicación, pasará por las siguientes fases:
La petición del particular, acompañada de una memoria explicativa de la utilización y de sus fines, justificando la conveniencia, así como la normalidad de dicha utilización, respecto del destino del bien.
Admitida la conveniencia de la ocupación, la Corporación encargará, de sus técnicos, la redacción del correspondiente proyecto.
La convocatoria del procedimiento de contratación para resolver y la adjudicación de la concesión, en favor de la oferta más ventajosa para los intereses generales.
La formalización de la concesión en documento administrativo.
La reserva demanial
Es una técnica en virtud de la cual se sustraen, del uso público, determinados bienes demaniales, afectando su uso en exclusiva a la Administración.
Debe estar prevista expresamente en una norma de rango legal, por lo que, no será posible la tramitación de un expediente para la reserva demanial sin que exista una previa habilitación legal, aunque exista una disposición reglamentaria o un acto administrativo.
El profesor Guaita entendía la reserva como una autoconcesión, con la que se excluye a los particulares de la utilización de una porción concreta de una cosa de uso público.
Las leyes reguladoras del dominio público especial, contienen diversas fórmulas que permiten las reservas a favor de las diferentes Administraciones públicas, por ejemplo el art. 44 de la Ley de Aguas, con relación a los planes hidrográficos de cuenca.
La Ley de Costas contempla una figura similar a la que denominará, adscripción de bienes del demanio marítimo-terrestre.
El TC, en la Sentencia 149/91 de 4 de julio, señala que la adscripción demanial es un instrumento previsto por la ley puesto al servicio de las CC.AA., por el que quedan exentas del régimen concesional general y pueden obtener la utilización privativa de zonas de dominio público.
Los bienes patrimoniales, con independencia de la Administración pública titular de los mismos, se definen por un criterio negativo. Dicho criterio negativo aparece recogido en el art. 1 LPE, en la LPGV y en el art. 6 Rgto B.
Así pues, se definen dichos bienes por no estar afectados a un uso o servicio público. Las Administraciones públicas tienen, sobre este tipo de bienes, unas técnicas de protección inferiores a las de los bienes demaniales, pero configuradas de un régimen jurídico especial. Es conveniente recordar la inembargabilidad de dichos bienes en cuanto supone que ningún Tribunal podrá dictar providencias de embargo, ni despachar mandamientos de ejecución, contra los bienes y derechos del patrimonio de la Administración pública, ni contra las rentas, frutos o productos del mismo.
La facultad de recuperar la posesión indebidamente perdida sobre los bienes o derechos del patrimonio debe ser ejercida antes de que se cumpla un año desde su usurpación.
Tanto la LPE, como la legislación de patrimonio autonómica, encomiendan la administración de los bienes patrimoniales a sus respectivos Departamentos de Economía y Hacienda.
Régimen legal de aplicación
El art. 2 LPE, establece que en defecto de normas específicas reguladoras de los bienes patrimoniales, rigen las normas de derecho privado.
La regulación autonómica es técnicamente superior, remitiéndose a la teoría de los actos separables, de manera que los actos preparatorios relativos a competencia y procedimiento quedarán sometidos a las reglas del Derecho público, y será competente para su fiscalización, la jurisdicción contencioso-administrativa, aplicándose la jurisdicción civil en relación con los efectos legales de aplicación.
Las Administraciones titulares de bienes patrimoniales
Tradicionalmente se habían negado a las entidades que conforman la Administración institucional la posibilidad de ser titulares de bienes patrimoniales. En este sentido el art. 84 LPE, dispone que: «Los bienes inmuebles propiedad de Organismos Autónomos, que no sean necesarios para el cumplimiento directo de sus fines, se incorporarán al Patrimonio del Estado».
El art. 84 LPE, fija una regla general que puede ser objeto de excepciones, estableciéndose como primera excepción el art. 85 de la propia ley, en cuanto indica que los bienes adquiridos por los OO.AA., con el propósito de devolverlos al tráfico jurídico de acuerdo con sus fines peculiares, forman parte del patrimonio de estas entidades.
Las potestades de la Administración, respecto de los bienes patrimoniales, las podemos entender cómo el régimen jurídico exorbitante de aplicación. Estas potestades son:
Reintegro posesorio o recuperación de oficio (art. 8 LPE y art. 70.2 Rgto B).
Potestad de investigación (art. 9 LPE y art. 44.1 Rgto B)
Deslinde (art. 13 a 17 LPE y art. 57 y 70 Rgto B).
Medidas sancionadoras. Con una doble variante, por un lado de carácter penal, cuyo tipo penal se encuentra regulado en el art. 518 CP, y por otro lado, las medidas administrativas que se encuentran dentro del régimen sancionador de la Administración pública.
Régimen de adquisición, uso y enajenación
Régimen de adquisición (Visto ya en bienes demaniales)
Enajenación de bienes patrimoniales
La legislación reguladora de las propiedades públicas impone como requisito general para la enajenación y constitución de derechos reales sobre los bienes patrimoniales los siguientes:
La previa delimitación de su situación física, así como la depuración de su situación jurídica. Así, para el cumplimiento de estos requisitos, se requerirá la práctica de deslinde del bien y su posterior inscripción en un registro público cuando se trate de bienes inmuebles.
Declaración de alienabilidad. Compete al Ministerio de Economía y Hacienda, respecto de los bienes estatales. En cuanto al procedimiento, que será de enajenación, respecto de la Administración del Estado, los art. 62 y 63 LPE, han eliminado la autorización de las Cortes Generales, en los procedimientos de enajenación de bienes patrimoniales, atribuyéndose, al Ministerio de Economía y Hacienda, la competencia para enajenar bienes patrimoniales, cuando su tasación pericial no supere los 3.000 millones de pesetas, y, en los de cuantía superior, la competencia será del Gobierno.
Respecto de la legislación autonómica exige la intervención de la Asamblea Legislativa cuando el valor de los bienes a enajenar supere una determinada cuantía.
En último lugar, por lo que respecta de la Administración local, la autorización será competencia de la Generalidad Valenciana, cuando el valor del inmueble a enajenar exceda del 25% de los recursos ordinarios del presupuesto. En los demás casos, la competencia será del Ayuntamiento Pleno, requiriéndose mayoría absoluta cuando el valor exceda del 10% de los recursos ordinarios del presupuesto.
Formas y modalidades de enajenación
Enajenación mediante subasta
Siendo la subasta un procedimiento administrativo de pública concurrencia, tendente a la enajenación de bienes patrimoniales, en el que los interesados que reúnen los requisitos de capacidad establecidos, puedan presentar sus ofertas a la Administración, siendo el elemento económico el determinante para resolver la adjudicación del contrato.
Se producirá cuando se den a alguno de los siguientes supuestos:
Imposibilidad de promover la concurrencia (p ej., la instalación de un servicio que se presta por una empresa en régimen de monopolio).
Enajenación mediante aportación de la Administración a una sociedad mercantil (p ej., el matadero consorciado, sito en Burriana, pues fue este Ayuntamiento el que cedió el terreno).
Enajenación directa de parcelas sobrantes de vía pública que se producen necesariamente en favor del vecino colindante a dicha propiedad municipal que tiene carácter de inedificable.
Enajenación directa a través del ejercicio de adquisición preferente del arrendatario, a través de los derechos de tanteo y retracto ejercidos frente a la Administración.
Es un procedimiento administrativo de enajenación de bienes patrimoniales por el que la Administración recibe, en compensación, un bien de valor equivalente, debiendo motivarse en el expediente la procedencia de recurrir a la permuta.
Tanto la LPE como la autonómica, permiten las cesiones gratuitas de bienes patrimoniales, para fines de utilidad pública o interés social, y siempre que éstos se produzcan en favor de otras Administraciones públicas o de entidades privadas sin ánimo de lucro.
Uso o explotación de bienes patrimoniales
Explotación de bienes patrimoniales en la Administración del Estado
Los artículos 31 a 35 LPE, disponen una serie de normas especiales para aquellos bienes patrimoniales del Estado que no convenga enajenar y que sean susceptibles de aprovechamiento rentable, admitiendo tres formas diferentes para su explotación.
En primer lugar, directamente por la Administración,
En segundo lugar, por una entidad estatal autónoma y,
En tercer lugar, por los particulares mediante contrato.
En este último caso, corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda la convocatoria y resolución de un concurso público, convocado al efecto, de acuerdo con las bases fijadas por el Gobierno, formalizándose el contrato en escritura pública y reservándose el Ministerio de Economía y Hacienda ciertas facultades de control para el adecuado cumplimiento del mismo.
Explotación de bienes patrimoniales en la Administración Autonómica
Las leyes reguladoras del patrimonio autonómico recogen una serie de reglas generales, coincidentes en gran parte con lo dispuesto en la LPE, revistiendo las modalidades de explotación las siguientes alternativas, la utilización directa por la Administración autonómica, el aprovechamiento a través de entidades dependientes de aquélla y, por último, la cesión a los particulares mediante contrato.
La cesión a los particulares mediante contrato tiene unas reglas específicas entre las que destacaremos siguientes:
La adjudicación de la explotación de estos bienes se realizara respetando los principios de publicidad y concurrencia como regla general.
Según se trate de bienes muebles o inmuebles y, atendiendo a la cuantía de la renta, la competencia para la adjudicación corresponde a diferentes órganos administrativos.
Los contratos celebrados para explotación de bienes por los particulares se formalizarán en escritura pública y se sujetarán al régimen general del derecho privado.
Explotación de bienes patrimoniales en la Administración Local
El Reglamento de Bienes, al contrario que las leyes anteriores, no contienen normas específicas para la utilización de los bienes patrimoniales susceptibles de producir ingresos económicos. Así, el art. 92 se limita a exigir para el arrendamiento o cualquier otra forma de cesión de uso de los bienes patrimoniales, el cumplimiento de la normativa reguladora de la contratación administrativa local en cuanto a preparación, adjudicación y cumplimiento.
El demanio de las aguas continentales
El derecho de aguas de cada nación se encuentra muy condicionado por su climatología. Como norma general los países húmedos tienen una normativa reducida en esta materia, y por el contrario, los países áridos tienen una legislación abundante, de calidad técnica notable, con una importante presencia de la actuación administrativa que se manifiesta claramente en la exigencia de autorizaciones y concesiones para la explotación del agua.
La legislación vigente en materia de aguas será la Ley de Aguas 2 de agosto de 1985, que deroga una legislación centenaria, concretamente a la Ley de Aguas de 1866, sentando el principio de demanialidad de las aguas continentales, como elemento fundamental de esta legislación. La ley de aguas responde pues a las siguientes características:
Procede a la demanialización de la mayor parte de las aguas continentales al configurar el demanio público hidráulico estatal.
Introduce la planificación hidrológica como base para la gestión del recurso.
Opta por un uso administrativo público del agua, tomando como base la cuenca hidrográfica.
Procede a desarrollar las competencias del Estado en esta materia.
La Constitución de 1978 muy expresamente califica de forma directa a los bienes que integran el demanio público marítimo como demanio público estatal para impedir una titularidad ajena a la del Estado, o dicho de otro modo, con el fin de dejar bien claro que este tipo de bienes no puede ser objeto de titularidad autonómica o local. Así, el legislador, consciente del origen y entidad natural de estos bienes ha sentado el principio de que la titularidad de este sector demanial es del Estado, por su condición de demanio natural. El carácter demanial natural de los bienes marítimos y la titularidad estatal de los mismos es título suficiente para que el legislador estatal adopte las previsiones protectoras que contemple la ley de costas.
El inequívoco planteamiento de la Constitución sobre las aguas marítimas constituye una contundente respuesta respecto de la problemática situación que provocaba la interpretación tradicional de nuestro derecho, frecuentemente inclinado hacia reconocimiento de la posibilidad de existencia de propiedades privadas dentro de las zonas costeras.
Frente a esta situación, se alza la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, que tiene por objeto la determinación, protección, utilización y policía del demanio público marítimo-terrestre y especialmente de la ribera del mar. Así, según la ley de costas, el demanio público marítimo estará integrado por la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y las aguas interiores, los recursos naturales de la llamada zona económica y la plataforma continental, así como los terrenos que por cualquier motivo se ganen al mar y los puertos.
La ley 23/73 de 21 de julio (Ley de Minas), constituye la norma vigente fundamental de esta materia. Ha sido modificada por la ley 54/80 de 5 de noviembre, sobre recursos minerales energéticos y por el Real Decreto Legislativo 1303/1986 de 28 de junio, de adecuación de la ley de minas al ordenamiento de la CEE.
En el art. 2 LM, se establece como principio general la naturaleza demanial de todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, suponiendo una quiebra con el artículo 339.2 Cc, que declaraba el carácter demanial de las minas mientras no se otorgue su concesión. No obstante, el principio de la demanialidad del patrimonio minero ofrece excepciones importantes, como las aguas minerales y termales y las llamadas rocas o materiales aptos para la construcción que admitirán determinados sistemas de propiedad privada.
La ley de minas clasifica los recursos minerales en tres secciones:
La sección A relativa a las rocas.
La sección B relativa a las aguas y estructuras.
La sección C relativa a los minerales en general.
Por otra parte, la Ley de 5 de noviembre de 1980 crea la sección D para los minerales o sustancias energéticas que no se han hidrocarburos.
Comprende los recursos de escaso valor económico y comercialización geográficamente restringida, así como aquellos cuyo aprovechamiento único sea obtener fragmentos de tamaño o forma apropiados para su utilización directa en obras de infraestructura.
Comprende elementos de muy distinta significación, como son las aguas minerales, termales, los yacimientos formados como consecuencia de operaciones reguladas en la legislación minera y las estructuras subterráneas.
Corresponde a los yacimientos y recursos mineros no incluidos en las dos secciones anteriores y carentes de valor energético.
Comprende los minerales energéticos como el carbón, minerales radiactivos, recursos geotérmicos, rocas bituminosas y cualesquiera otros yacimientos o recursos de interés energético que el Gobierno acuerde incluir en esta sección.
Quedan fuera del ámbito de aplicación de la Ley de Minas la extracción ocasional y de poca importancia de recursos minerales, cualesquiera que sea su clasificación, siempre que se lleve a cabo por el propietario del terreno para su uso exclusivo y no exija la aplicación de la técnica minera.
La legislación de aplicación en materia de montes será, con carácter general, la Ley de Montes de 8 de julio de 1957; el Decreto 4851/62 de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Montes y la ley 5/71 de 4 de enero, de Fomento de la Producción Forestal. Con carácter complementario, será de aplicación la Ley de Patrimonio Forestal de 1941, la Ley 81/68 de 5 de diciembre, de Incendios Forestales y la Ley 55/80 de 11 de noviembre, de Montes Vecinales en Mano Común.
El RD 378/93 de 12 de marzo, pretende aplicar la nueva normativa de la CEE sobre política forestal. Dicha política se fundamenta en los principios de obtención de productos forestales, conservación del medio ambiente, promoción de la diversidad de flora y fauna, conservación del clima, reutilización del suelo agrícola y generación de empleo en el mundo rural.
En cuanto al concepto de monte público, la Ley de Montes, distingue entre los conceptos de propiedad forestal y montes, siendo este último un concepto más amplio que el de propiedad forestal.
Posteriormente, el Reglamento de Montes prescinde de esta división, por lo que siguiendo al profesor Guaita, legalmente podemos entender por monte el terreno rústico provisto de especies forestales o susceptible de tenerlas y no destinado de modo permanente a un cultivo agrícola o a prados ni a fines científicos. Este concepto comprende un elemento positivo, es decir, el terreno provisto de especies forestales, y un elemento negativo, es decir, la imposibilidad de destinarse de modo permanente al cultivo agrícola.
El estudio de este sector de nuestro ordenamiento jurídico debe tener como punto inicial el art. 46 CE, cuando recoge, como uno de los principios rectores de la política social y económica, el mandato, a todos los poderes públicos, de garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad.
La ubicación sistemática de esta materia, dentro del Derecho administrativo, aparece frecuentemente unido al urbanismo, respecto del que mantendrá conexiones importantes, correspondiendo a la legislación urbanística proteger el citado patrimonio histórico-artístico.
La Ley 13/85 de 25 de junio, regula el Patrimonio histórico-artístico español y establece el concepto de bien cultural, caracterizado porque, sin perjuicio de la utilidad privada que a sus propietarios pueden reportar, cumplen en su destino fines similares a los que integran el patrimonio de las diferentes Administraciones públicas. Dicha ley es desarrollada reglamentariamente por el RD 111/86 de 10 de enero.
Bienes que integran el Patrimonio Histórico Español
La Ley 13/85 dispone que forman parte del patrimonio histórico español, los inmuebles y objetos muebles de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico. También forman parte del mismo, el patrimonio documental y bibliográfico, los yacimientos y zonas arqueológicas, así como los sitios naturales, jardines y parques que tengan valor artístico, histórico o antropológico.
El dominio público viario
De conformidad con el art. 2 de la Ley 25/88, se consideran carreteras a las vías de dominio y uso público, proyectadas y construidas fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles. De acuerdo con el art. 2 de la Ley de Carreteras, éstas se clasifican en autopistas, autovías, vías rápidas y carreteras convencionales.
Las autopistas son carreteras especialmente proyectadas, construidas y señalizadas, como tales, para la exclusiva circulación de automóviles, que reúnen la característica fundamental de no permitirse el acceso a las mismas desde las propiedades colindantes.
Las autovías son las carreteras que no reuniendo todos los requisitos de las autopistas, tienen calzadas separadas para cada sentido de la circulación y limitación de acceso a las propiedades colindantes.
Las vías rápidas serán las carreteras de una sola calzada y con limitación total de accesos a las propiedades colindantes.
Las carreteras convencionales serán las que no reúnen las características propias de las autopistas, autovías y vías rápidas.
El art. 5 de la Ley 25/88, prevé la coordinación de los planes de carreteras del Estado, CC.AA. y Entidades Locales, para garantizar la unidad del sistema de comunicaciones y armonizar los intereses públicos afectados.
BERMEJO VERA, José (Director): Derecho Administrativo. Parte especial. Ed Civitas, 1994
PARADA, Ramón: Derecho Administrativo III. Ed. Marcial Pons, 1997
GUAITA MARTORELL, Aurelio: Derecho Administrativo (Aguas, Montes, Minas). Tecnos, 1986
Bienes públicosUsos del dominio públicoPatrimonio privado de la Administración

References: artículo 137
 artículo 41
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 339