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Probleme bei der Grundrechtsberechtigung von Ausländern | Juraexamen.info
12. September 2011 | von Christoph Werkmeister
Da das BVerfG vor kurzem entschieden hat, dass die Vorgabe des Art. 19 Abs. 3 GG im Falle einer EU-ausländischen juristischen Person auch auf EU-Ausländer anzuwenden ist, besteht der Anlass, die allgemeinen Grundsätze zur Grundrechtsbindung der Bundesrepublik Deutschland gegenüber Ausländern zu diskutieren und traditionelle Auffassungen infrage zu stellen. Die folgenden Ausführungen bieten sich äußerst gut für Klausuren sowie die mündliche Prüfung an, da zum einen Grundkenntnisse zum Europarecht abgefragt werden können. Zum anderen eignet sich die folgende Problematik bestens zum Abprüfen, da bereits fertige Sachverhalte einfach dadurch verkompliziert werden können, indem ein (EU-)Ausländer in den Fall eingebaut wird.
I. Schutz für natürliche Personen über die „Menschenrechte“
Zunächst einmal stellt sich die Frage, wie es mit Grundrechtsschutz im Hinblick auf ausländische natürliche Personen aussieht. Der Wortlaut des Art. 2 Abs. 1 GG stellt hierbei die Ausgangsposition dar. Als allgemein schützendes Recht gilt die allgemeine Handlungsfreiheit dem Wortlaut nach nämlich für jedermann. Dieser weitreichende Wortlaut ist nach h.M. dahingehend zu verstehen, dass es sich bei Art. 2 Abs. 1 GG um ein sog. Menschenrecht und nicht bloß ein Freiheitsrecht handelt (vgl. Maunz-Dürig/Di Fabio, 61. EGL, Art. 2 Abs. 1 GG, Rn. 18). Dieser Charakter lasse darauf schließen, dass Art. 2 Abs. 1 GG nicht nur für Staatsbürger, also Deutsche, gilt, sondern auch für Ausländer und sogar Staatenlose. Art. 2 Abs. 1 GG knüpft somit lediglich an das Menschsein und nicht die Nationalität an. Das gleiche gilt für die anderen Menschenrechte, die nach dem GG keinerlei Beschränkung auf Nationalität oder Herkunft erkennen lassen (z.B. Art. 14 Abs. 1 GG).
II. Art. 2 Abs. 1 GG zugunsten nicht-EU-ausländischer juristischer Personen?
Das BVerfG hat neuerdings festgestellt, dass der zunächst restriktiv anmutende Wortlaut des Art. 19 Abs. 3 GG eine Grundrechtsbindung im Hinblick auf EU-ausländische juristische Personen nicht ausschließt. Über die Bindungswirkung europarechtlicher Vorgaben (insbesondere dem allgemeinen Diskriminierungsverbot nach Art. 18 AEUV) kam das BVerfG im Ergebnis somit zu einer Grundrechtsbindung und damit zu einer Ausweitung der in Art. 19 Abs. 3 GG angelegten Beschränkung des Grundrechtsschutzes auf deutsche juristische Personen. Eine Regelung für ausländische juristische Personen sei nur deshalb unterlassen worden, weil sie der historische Verfassungsgeber – aus damaliger Sicht – für unnötig hielt. Im so entschiedenen Fall konnte sich eine EU-ausländische juristische Person damit auf den Grundrechtsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentumsfreiheit) berufen.
Kombiniert man nun die beiden erwähnten Argumentationsstränge, erscheint es durchaus denkbar, auch ausländischen juristischen Personen, die nicht aus dem EU-Ausland stammen, einen Grundrechtsschutz etwa über Art. 2 Abs. 1 GG zuzubilligen. Zum einen schließt Art. 19 Abs. 3 GG eine solche Möglichkeit jedenfalls nicht per se aus. Zum anderen erscheint es willkürlich, einem einzelnen Ausländer den Schutz zuzubilligen, einem Kollektiv Mehrerer natürlicher Personen allerdings nicht. Es ließe sich argumentieren, dass der Anknüpfungspunkt des Menschsein nach Art. 2 Abs. 1 GG etwa bei einer US-amerikanischen juristischen Person zumindest im Kollektiv ebenso verwirklicht ist.
Diese Erwägungen sind bis dato allerdings noch nicht höchstrichterlich geklärt. Die Linie des BVerfG ist in diesem Kontext nicht auszumachen. Die neue Linie im Hinblick auf EU-ausländische juristische Personen gibt jedenfalls zumindest neue Impulse, weitreichendere Überlegungen anzustellen. Immerhin wurde bereits der Grundrechtsschutz nicht-EU-ausländischer juristischer Personen im Hinblick auf die Prozessgrundrechte nach Art. 101 Abs. 1 S. 2 und Art. 103 Abs. 1 GG bejaht (vgl. etwa BVerfGE 12, 6, 8 und BVerfGE 21, 362, 373). Argumentativ wurde in diesen Fällen allerdings gerade darauf abgestellt, dass die Prozessgrundrechte allgemeine Richtlinien für einen fairen Prozess darstellen und deshalb auch für jedermann – also auch juristische Personen – gelten müssen.
III. EU-Ausländer und Deutschengrundrechte?
Im Hinblick auf natürliche Personen aus dem Ausland wurde erörtert, dass diesen in jedem Fall Grundrechtsschutz über Art. 2 Abs. 1 GG und andere Menschenrechte zugebilligt wird. Wie es aber mit den Deutschengrundrechten aussieht, ist eine andere Frage. Deutschengrundrechte meint solche Rechtspositionen nach dem GG, die explizit an die deutsche Staatsbürgerschaft anknüpfen. Hintergrund dieser Rechtspositionen ist ein besonderer Bezug zur demokratischen Willensbildung und damit zum deutschen Staatsvolk. Zu den Deutschengrundrechten zählen etwa die Berufsfreiheit (Art. 12 GG), die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), die Vereinigungsfreiheit (Art. 9 GG) oder die Freizügigkeit (Art. 11 GG).
Zu damaliger Zeit wurde diskutiert, ob etwa ein geschütztes Verhalten eines Ausländers, dass in den Schutzbereich eines Deutschengrundrechts fällt, grundsätzlich vom Grundrechtsschutz, also auch nach Art. 2 Abs. 1 GG ausgeschlossen sein soll. Dies wurde damit begründet, dass der spezielle Schutzbereich eines Grundrechts eröffnet sei, andererseits aber das Kriterium der Staatsbürgerschaft nicht erfüllt werde. Eine solche Auffassung wird dem Charakter von Art. 2 Abs. 1 GG als Auffanggrundrecht allerdings nicht gerecht. Nur, weil ein Ausländer etwa wirtschaftlich tätig wird und damit potentiell Art. 12 Abs. 1 GG unterfallen würde, kann sein Schutz nicht geringer sein. Auch das BVerfG stellte fest, dass die Unanwendbarkeit eines Deutschenrechts nicht bedeute, dass die Verfassung Ausländer schutzlos lasse (vgl. etwa BVerfGE 78, 179, 196).
Der Wortlaut der Deutschengrundrechte setzt hinreichend klar fest, dass die deutsche Staatsbürgerschaft notwendig ist, um deren Schutzbereich zu eröffnen. Die Ausführungen des BVerfG zur Grundrechtsfähigkeit von EU-ausländischen juristischen Personen könnten allerdings eine andere Marschroute vorgeben. Bereits das OVG Münster ging davon aus, dass das allgemeine Diskriminierungsverbot nach Art. 18 AEUV unmittelbaren Vorrag vor deutschem Verfassungsrecht genieße. Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG und die entsprechende Kasuistik inklusive Drei-Stufen-Test nach dem Apotheken-Urteil bei der Verhältnismäßigkeit müsse demnach bei EU-Ausländern Anwendung finden (vgl. OVG Münster NWVBl 1995, 18). Andere Vertreter der Literatur betonen hingegen den klaren Wortlaut des Art 12 Abs 1 GG und verweisen ausländische Berufstätige auf die Grundfreiheiten nach dem AEUV. Wieder andere betonen, dass ein Schutz zumindest über Art. 2 Abs. 1 GG bestehe, wobei von manchen Vertretern ein besonders strenger Verhältnismäßigkeitsstandard zu wahren ist. Letztere Ansicht liest damit den Schutzbereich des Deutschengrundrechts in die Prüfung des Art. 2 Abs. 1 GG als Auffanggrundrecht hinein.
Angesichts der Ausführungen des BVerfG zum allgemeinen Diskriminierungsverbot erscheint eine Übertragung des Schutzniveaus zwingend. Damit EU-Ausländer gegenüber Deutschen nicht diskriminiert werden, muss ihnen deshalb ein vergleichbarer Grundrechtsschutz zustehen. Wie eine solche Übertragung des Schutzstandards auf EU-Ausländer erreicht wird, kann freilich dahingestellt bleiben. Für die Klausur erscheint es am elegantesten, den Weg über Art. 2 Abs. 1 GG zu gehen, da so bei Art. 12 Abs. 1 GG beim Merkmal „Deutscher“ eine ausgiebige Diskussion erfolgen kann.
In den Fällen, bei denen Europarecht durch deutsche Staatsgewalt „durchgeführt“ wird (etwa der Fall bei der Anwendung einer europäischen Rechtsverordnung durch eine deutsche Behörde), halte ich eine Übertragung der Schutzstandards der Deutschengrundrechte im Übrigen für noch zwingender. Dies gilt nicht bloß aufgrund des allgemeinen Diskriminierungsverbots nach Art. 18 AEUV. Wenn die deutsche Staatsgewalt im Anwendungsbereich des Europarechts agiert, ist sie nämlich gemäß Art. 51 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union auch an die europäischen Grundrechte gebunden. Die Charta enthält ebenso eine Versammlungsfreiheit (Art. 12) oder auch ein Grundrecht auf Berufsfreiheit (Art. 15). Um dieser Vorgabe gerecht zu werden, muss also ebenso der Grundrechtsschutz der klassischen Deutschengrundrechte auf EU-Ausländer ausgedehnt werden.
IV. Deutschengrundrechte für nicht-EU-Ausländer?
Eine ähnliche Diskussion bei nicht-EU-Ausländern zu führen geht hingegen fehl. Hier fehlt es an den supranationalen europarechtlichen Regelungen, um die Übertragung der Schutzstandards der Deutschengrundrechte über den Wortlaut hinaus zu rechtfertigen. Sofern entsprechende völkerrechtliche Verträge vorliegen, nach denen ein ähnlicher Schutzstandard auch für nicht-EU-Ausländer zu gewähren ist, müssen diese aber als einfaches Bundesrecht (vgl. Art. 59 Abs. 2 GG) Berücksichtigung finden. Eine solche Berücksichtigung kann allerdings nicht deutsches Verfassungsrecht aushebeln, so wie es mit Europarecht durchaus der Fall zu sein scheint, sondern es muss auf anderem Wege eine Lösung gefunden werden. Aus diesem Grund ist der Weg wie gewohnt über Art. 2 Abs. 1 GG bzw. ein primär einschlägiges Menschenrecht zu suchen. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitserwägungen ist sodann auf das entsprechende völkerrechtliche Abkommen abzustellen und als Gesichtspunkt zugunsten des Ausländers heranzuziehen. Ähnlich verhält es mitunter auch bei Grundrechten nach der EMRK, die ebenfalls nur einen völkerrechtlichen Vertrag ohne supranationale Elemente darstellt. Auch die EMRK weitet die Definitionen der klassischen Grundrechte des GG nicht aus, sondern drängt das BVerfG nur im Wege einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung des GG, die Erwägungen des EGMR im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung der jeweiligen Grundrechte zu berücksichtigen.
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References: Art. 19
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 14
 Art. 2
 Art. 19
 Art. 18
 Art. 19
 Art. 14
 Art. 2
 Art. 19
 Art. 2
 Art. 101
 Art. 103
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 12
 Art. 18
 Art. 12
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 12
 Art. 18
 Art. 51
 Art. 59
 Art. 2
 EGMR