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Timestamp: 2019-10-22 16:00:50+00:00

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STC 129/2003, 30 de Junio de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 185523
STC 129/2003, 30 de Junio de 2003
Número de Recurso: Recurso de amparo 3081-2000
Supuesta vulneración de los derechos a la legalidad sancionadora, a la presunción de inocencia y a la tutela judicial efectiva: infracción administrativa que no carece de cobertura legal, y ha sido interpretada conforme a doctrina del Tribunal Supremo; prueba de la voluntad defraudadora de la entidad mercantil; Sentencia motivada.
Sentencia citada en: 390 sentencias, 4 artículos doctrinales, 2 resoluciones administrativas
Mediante escrito presentado en el Juzgado de guardia el 24 de mayo de 2000 y registrado en este Tribunal el siguiente día 29 de mayo, don Luciano Rosch Nadal, Procurador de los Tribunales y de Agrar Andalucía, S.A., formuló demanda de amparo constitucional contra las resoluciones de las que se hace mérito en el encabezamiento.
Sucintamente expuestos, son hechos relevantes para la resolución del caso los que a continuación se relatan:
Mediante Resolución de 4 de diciembre de 1996 la Dirección General de Producción Agraria de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía ordenó a la Delegación Provincial de Sevilla la incoación de expediente sancionador a la entidad Agrar Andalucía, S.A., con nombramiento del correspondiente instructor. El acuerdo de iniciación de procedimiento sancionador fue adoptado por el titular de la indicada Delegación Provincial el 14 de enero de 1997. El expediente (tramitado con el núm. 28/96) concluyó por Resolución del Director General de la Producción Agraria de 9 de febrero de 1998, en virtud de la cual se impuso a la mencionada entidad un multa de 150.000 pesetas (901,52 euros) por incumplimiento de la legislación vigente en materia de semillas y plantas de vivero. Contra esta Resolución interpuso la mercantil sancionada recurso ordinario, que fue desestimado por Orden del Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía de 5 de mayo de 1999, poniéndose así fin a la vía administrativa.
Mediante Resolución de 26 de diciembre de 1995 la misma Dirección General ordenó a la Delegación Provincial de Sevilla la incoación de expediente sancionador a la entidad Agrar Andalucía, S.A., con nombramiento del correspondiente instructor. El 6 de noviembre de 1997 el Delegado Provincial de Sevilla de la Consejería de Agricultura y Pesca acordó la iniciación de expediente sancionador. El expediente (tramitado con el núm. 68/97) concluyó por resolución del Delegado Provincial de 9 de febrero de 1998, en virtud de la cual se impuso a la mencionada entidad una multa de 320.000 pesetas (1.923,24 euros) por contravención de distintas disposiciones del Reglamento general sobre producción de las semillas y plantas de vivero, aprobado por Decreto 3767/1972, de 23 de diciembre, y del art. 5.1 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria. Contra esta resolución interpuso la mercantil sancionada recurso ordinario, que fue desestimado por Orden del Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía de 20 de mayo de 1999, poniéndose así fin a la vía administrativa.
Mediante Resolución de 26 de enero de 1996 la misma Dirección General ordenó a la Delegación Provincial de Sevilla la incoación de expediente sancionador a la entidad Agrar Andalucía, S.A., con nombramiento del correspondiente instructor. El 5 de noviembre de 1997 el Delegado Provincial de Sevilla de la Consejería de Agricultura y Pesca acordó la iniciación de expediente sancionador. El expediente (tramitado con el núm. 76/97) concluyó por Resolución del Delegado Provincial de 10 de febrero de 1998, en virtud de la cual se impuso a la mencionada entidad una multa de 150.000 pesetas (901,52 euros) por contravención del art. 5.1 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria. Contra esta resolución interpuso la mercantil sancionada recurso ordinario, que fue desestimado por Orden del Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía de 5 de mayo de 1999, poniéndose así fin a la vía administrativa.
Con fecha 2 de julio de 1999 la empresa sancionada presentó ante la Secretaría de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones dictadas en los expedientes sancionadores de los que se ha dado cuenta. Dicho recurso fue remitido al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Sevilla, que acordó su admisión a trámite, con incoación de procedimiento ordinario (núm. 54/99), por providencia de 13 de julio de 1999.
El indicado procedimiento concluyó por Sentencia de 5 de mayo de 2000. Dicha resolución estimó el recurso respecto de las resoluciones administrativas dictadas en los expedientes sancionadores núms. 68/97 y 76/97 por entender que en ambos casos se había producido la caducidad de la acción para perseguir las infracciones de las que traían causa. Por el contrario, confirmó la sanción impuesta en el expediente núm. 28/96, al que se contrae el presente recurso de amparo.
"El art. 24 del Reglamento General de Control y Certificación de Semillas autoriza al productor a comercializar bajo su responsabilidad las semillas, si pasados quince días desde que se precintaron los lotes y se tomaron muestras no se comunica por parte de la Administración ninguna deficiencia. Ahora bien, esta permisividad se reconoce a los solos efectos de comercialización, no pudiéndose entender que tal autorización le exonere de la responsabilidad por las deficiencias apreciadas en la germinación de las semillas; deficiencias que en el caso presente fueron efectivamente constatadas mediante los oportunos análisis oficiales, sin que entendamos que los análisis de la parte los hayan desvirtuado, especialmente al no haber sido aportados al expediente administrativo. Como quiera que se trata de un tema resuelto por el Tribunal Supremo desde la Sentencia de 11 de diciembre de 1989, cuya doctrina fue reiterada por la de 12 de julio de 1991, y que es mantenida sin excepción por los Juzgados de esta capital, podemos reproducir sus argumentos: `...Ha de comenzarse por afirmar que la expresión `bajo la responsabilidad del mismo¿ (del productor) que se contiene en el inciso final del segundo párrafo del citado artículo 23, es un elemento neutro o irrelevante a los efectos que nos ocupan, pues se refiere no a la responsabilidad administrativa sino a la civil por eventuales daños ocasionados a los agricultores compradores de la semilla o terceros adquirentes, en los términos indemnizatorios del artículo 45 del mismo Reglamento, es decir, de la Orden Ministerial de 26 de julio de 1973, de tal suerte que, en principio, de aquella literal dicción no cabe inferir una explícita declaración de subsistencia o eliminación de la responsabilidad administrativa. La categoría de ilícito de `acto fraudulento¿ en esta materia, como diverso de los actos antirreglamentarios y de los clandestinos del art. 20 de la Ley 11/71 de 30 de marzo, reguladora de las semillas y Plantas de Vivero, que se reitera en el precepto del mismo número del Reglamento General sobre Producción de las mismas (Decreto de 23 de diciembre de 1972), consiste, en esencia y por referencia general, en cualquier discrepancia entre las características reales de la materia o producto y las ofrecidas por el agricultor o productor. La comercialización que permite, por razones de no mantener la inmovilización de las semillas, el art. 23, si en quince días posteriores a los ensayos de germinación no se comunican deficiencias, no elimina el elemento real y objetivo característico de esta tipificación de acto fraudulento que es la discordancia de características antes apuntadas, por lo que si tal discordancia ya era existente cuando la semilla se comercializó y si subsiste la misma una vez aquélla puesta en el comercio, la infracción administrativa se producirá en cuanto el bien jurídico protegido es la calidad del producto para el agricultor adquirente, en cuanto los sistemas de control y certificación se ordenan, como dice el art. 1.º de la Orden de 26 de julio de 1973, a `... asegurar al comprador que las semillas y plantas de vivero que adquiera están de acuerdo con las características declaradas¿. Buena prueba de que ello es así, y de que la infracción administrativa y su persecución por la Administración no queda cerrada cuando finaliza el plazo de 15 días después de los análisis o ensayos de germinación, es que el art. 47 de la referida Orden Ministerial de 26 de julio de 1973 determina que la comisión de actos fraudulentos puede ser administrativamente apreciada con base en análisis sobre muestras tomadas en semillas que se hallan ya en el comercio, procediendo a exigir la responsabilidad si, no producida la prescripción quinquenal (art. 24.4 del Reglamento de 23 de diciembre de 1972), la disminución de calidad es imputable al productor, y no a un tenedor posterior del lote o a causas fortuitas¿."
La mercantil demandante de amparo denuncia la vulneración de sus derechos fundamentales a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) y a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) en los términos que seguidamente se sintetizan:
En primer lugar, señala que la sanción que le ha sido impuesta deriva de su condición de comercializadora de unas semillas que, tras la práctica de unos análisis por la Administración, carecían de las condiciones que las normas administrativas exigen al efecto. La tipicidad de la conducta se concreta en el art. 24 de la Orden del Ministerio de Agricultura de 10 de octubre de 1994, en relación con el art. 20 de la Ley 11/1971, de 30 de marzo, sobre producción de semillas y plantas de vivero. Este precepto legal distingue entre actos antirreglamentarios, clandestinos y fraudulentos -como es el que se achaca a la entidad demandante de amparo-, definiéndose estos últimos como aquéllos en los que se producen "defraudaciones en la naturaleza, calidad, peso, precio o cualesquiera otra discrepancia que se produjese entre las características reales de las materias o elementos de que se trate y las ofrecidas por el agricultor, productor o comerciante, siempre que no obedezcan a circunstancias biológicas, físicas, climatológicas u otras, no imputables al interesado".
Tras invocar en su favor la doctrina establecida por las SSTC 75/1984, de 27 de junio, 372/1993, de 13 de diciembre, 137/1997, de 21 de julio y 151/1997, de 29 de septiembre, apunta la recurrente que en esta ocasión no se dan las circunstancias necesarias que exigen los principios de legalidad y tipicidad del art. 25.1 CE en relación con la sanción que le ha sido impuesta. A este respecto, explica que tras declarar, como hace todos los años, unos estadillos de siembra para que la Administración pueda conocer y controlar todas las parcelas, polígonos y municipios donde siembra la semilla base o R-1, selecciona mecánicamente sus semillas y realiza una analítica previa que legalmente es exigible para su precintado, que se hace ante el inspector de la Administración, procediendo luego a su comercialización porque no ha tenido ningún hecho objetivo o impeditivo que le indique que no puede llevarla a cabo. Que la Administración considere defraudación esta conducta es de por sí contrario a Derecho, pero someterla a expediente sancionador por analogía con otro supuesto no sólo se aparta de la sujeción estricta a la ley sino que también desconoce la exigencia de una ley previa, escrita, concreta, precisa, clara e inteligible, a la que se ha referido la STC 34/1996, de 11 de marzo.
En segundo lugar, denuncia la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por cuanto la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Sevilla no satisface las exigencias de motivación. Concretamente se señala que "alegada por esta parte la falta de tipicidad y la presunción de inocencia, nada de ello se ha resuelto por la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Sevilla, de tal manera que no hay razonamiento lógico deductivo que haga comprender a esta parte por qué se aplica una Orden ministerial como presupuesto de una sanción y por qué del art. 24 de dicha Orden se recoge el párrafo que no corresponde, en una ampliación in peius que deslegitima a la Administración y al propio Tribunal que este recurso censura".
Finalmente denuncia la violación del derecho fundamental a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE). Tras exponer algunos aspectos que estima relevantes de la doctrina constitucional, manifiesta la demandante de amparo que en esta ocasión no existe acervo probatorio idóneo para desvirtuar dicha presunción, habiéndose partido del presupuesto de que el análisis posterior a la actividad del productor es suficiente para que éste incurra en el concepto de defraudación, olvidándose sin embargo que, de existir tal defraudación, ésta no nace de la voluntad, de la conducta del agente, sino que es puramente formal. Además se da la circunstancia de que para que este fraude formal exista es preciso el concurso de la propia Administración que con su tardanza, o acaso negligencia, ha permitido la comercialización de las semillas.
Por lo expuesto, la empresa recurrente solicita en el suplico de la demanda el otorgamiento del amparo solicitado, "declarando la nulidad de la Sentencia de 5 de mayo del año 2000 del Juzgado nº 5 de lo Contencioso-Administrativos de Sevilla, dictada en recurso contencioso administrativo interpuesto contra Resoluciones de la Consejería de Agricultura y Pesca, ratificadora de la dictada por la Delegación Provincial de Sevilla en el expediente sancionador nº 28/96, que fue acumulado a otros, y en consecuencia de ello se decrete el archivo de dicho expediente sancionador, devolviendo a la recurrente las cantidades que hubiese tenido que hacer efectivas, con sus intereses legales, como consecuencia de la ejecución del fallo que se deje sin efecto".
Mediante providencia de 14 de marzo de 2001 la Sección Cuarta de este Tribunal acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, conceder a la demandante de amparo y al Ministerio Fiscal el plazo común de diez días para que formulasen alegaciones, con las aportaciones documentales que procedieran, en relación con la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda [art. 50.1 c) LOTC].
La representación procesal de Agrar Andalucía, S.A., evacuó el trámite conferido por escrito presentado en el Juzgado de Guardia el 4 de abril de 2001 y registrado en este Tribunal el siguiente día 6 de abril, exponiendo sucintamente las razones sobre las que fundaba su solicitud de admisión a trámite del recurso. El 9 de abril de 2001 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional el escrito del Ministerio Fiscal, quien interesaba igualmente la admisión de la demanda por entender que las denuncias de vulneración de los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) "y sin disponer de la totalidad de las actuaciones dado el trámite de admisión en que nos hallamos", no carecían de modo manifiesto de contenido constitucional.
Mediante providencia de 24 de enero de 2002 la Sala Segunda de este Tribunal, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 11.2 LOTC, acordó conocer del presente recurso de amparo y admitir a trámite la demanda. Por ello, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, ordenó dirigir atenta comunicación a la Delegación Provincial de Sevilla de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía a fin de que, en plazo que no excediera de diez días, remitiera certificación o fotocopia de las actuaciones correspondientes a los expedientes sancionadores núms. 28/96, 68/97 y 76/97, así como al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Sevilla, a fin de que en idéntico plazo remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes a los autos de procedimiento ordinario núm. 54/99, debiendo previamente emplazarse a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto la recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer, si así lo deseaban, en el recurso de amparo.
El 22 de febrero de 2002 se presentó en este Tribunal un escrito de la Letrada del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, solicitando que se la tuviera por comparecida y personada en la representación que por su cargo ostenta.
Por diligencia de ordenación de 28 de febrero de 2002 se acordó tener por personada y parte a la Letrada de la Junta de Andalucía y dar vista de las actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días, dentro de los cuales podían presentar las alegaciones que estimasen pertinentes, conforme determina el art. 52.1 LOTC.
El 27 de marzo de 2002 presentó sus alegaciones la mercantil demandante de amparo. En el escrito se indica que "en plazo y forma formulo alegaciones al informe emitido por el Ministerio Público favorable a la admisión del recurso de Amparo constitucional en un doble sentido, uno adhiriéndome a las razones de admisión expuestas por dicho Ministerio, y en segundo lugar por reiteración de cuanto se dejó expuesto en el escrito de formalización del recurso de amparo, especialmente en el concepto de fraude y la necesidad de intencionalidad como requisito indispensable para que pueda aplicarse el expresado concepto, eliminando toda interpretación automática por meros datos objetivos nacidos como consecuencia de análisis posteriores al derecho de comercialización establecido por la ley, toda vez que dicha interpretación es extensiva, lo que prohíben expresamente los arts. 9, 24 y 25 de la CE, y como viene siendo declarado reiteradamente por el Tribunal Supremo, tanto la Sala de lo Penal, como la de lo Contencioso-Administrativo".
El mismo día 27 de marzo de 2002 se presentaron las alegaciones de la Junta de Andalucía.
El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones el 1 de abril de 2002. Tras un pormenorizado relato de los antecedentes de este proceso constitucional y una vez expuestas las tesis sustentadas por la demandante, desarrolla los motivos por los que solicita asimismo la denegación del amparo:
Al respecto, se comienza reseñando que el motivo atinente a la pretendida vulneración del art. 25.1 CE tiene carácter mixto, toda vez que se encamina a la anulación de un acto administrativo sancionador y de la resolución judicial que lo confirmó. En cuanto al fondo, se recuerda que este Tribunal ha establecido en reiteradas ocasiones (STC 137/1997 y ATC 396/1997, por todos) que "la interdicción de interpretaciones analógicas y extensivas in malam partem integra, junto a la exigencia de la tipificación de los ilícitos y las sanciones mediante lex praevia, scripta, certa et stricta, el contenido del principio de legalidad penal y el del correspondiente derecho fundamental del art. 25.1 CE", agregando que se trata del reverso, complemento y presupuesto de la garantía de determinación que ha de preservar el legislador y, en su caso, la Administración, con unas normas "concretas, precisas, claras e inteligibles" (STC 34/1996, de 11 de marzo). Igualmente, se recuerda que en la STC 137/1997, FJ 6, se afirma que el principio de legalidad sancionadora "impone, por razones de seguridad jurídica y de legitimidad democrática de la intervención punitiva, no sólo la sujeción de la jurisdicción sancionadora a los dictados de las leyes que describen ilícitos e imponen sanciones, sino la sujeción estricta, impidiendo la sanción de comportamientos no previstos en la norma correspondiente, pero similares a los que sí contempla", no permitiendo, por consiguiente, "la aplicación analógica in peius de las normas penales o, dicho en otros términos, exige su aplicación rigurosa, de manera que sólo se pueda anudar la sanción prevista a conductas que reúnen todos los elementos del tipo descrito y son objetivamente perseguibles".
Entrando en el análisis de la aducida vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en conexión con el de presunción de inocencia, que, en la consideración de la resolución judicial impugnada, habría quedado desvirtuada por la constatación mediante análisis oficiales de las discrepancias existentes entre la calidad certificada y la comercializada, recuerda el Ministerio Fiscal que en el trámite de admisión abierto por la providencia de 14 de marzo de 2001 puso de manifiesto la concurrencia de aspectos importantes que justificaban un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión planteada. Así, se avanzaba entonces que la Sentencia parecía no haber ponderado en su conjunto toda la prueba practicada, en particular los análisis realizados por la propia empresa sancionada, sino sólo la aportada por la Administración autora del acto. De otro lado, se hacía referencia a la posible falta de motivación de la Sentencia, en cuanto se limita a transcribir el texto de una resolución del Tribunal Supremo que establece la doctrina jurisprudencial sobre los preceptos legales y reglamentarios aplicables al caso, pero sin agregar el razonamiento deductivo lógico que permita, conectando esa doctrina con el supuesto debatido, llegar a la conclusión de declarar la responsabilidad de la empresa distribuidora de las semillas.
En consecuencia, la desestimación del recurso contencioso-administrativo se funda tanto en el precedente jurisprudencial que se cita y que resolvía un supuesto muy semejante al que se encuentra en el origen de este proceso constitucional, como en la remisión a los argumentos ya manejados por las resoluciones administrativas dictadas en el expediente sancionador y que el órgano jurisdiccional hizo suyos. El motivo carece, por tanto, de toda consistencia suasoria y debe ser desestimado.
Según se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes, la empresa Agrar Andalucía, S.A., impugna en el presente proceso constitucional la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Sevilla de 5 de mayo de 2000, en la medida en que desestima el recurso contencioso-administrativo que interpuso contra la sanción de 150.000 pesetas (901,52 euros) que le fuera impuesta, por incumplimiento de la legislación vigente en materia de semillas y plantas de vivero, mediante resolución de la Dirección General de la Producción Agraria de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía de 9 de febrero de 1998, confirmada en vía administrativa por Orden del Consejero de Agricultura y Pesca de 5 de mayo de 1999.
Con carácter previo al examen del fondo de las cuestiones planteadas por la recurrente resulta pertinente formular algunas precisiones de carácter eminentemente metodológico.
Así pues, examinaremos en primer lugar la posible vulneración del derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), que la mercantil recurrente achaca primordialmente a las resoluciones dictadas en el expediente administrativo sancionador núm. 28/96, tramitado por la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía. Además señala que la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Sevilla de 5 de mayo de 2000 se abstiene de examinar este motivo, limitándose a recoger la doctrina establecida por la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 1991 y desconoce que una "Orden Ministerial carece de fundamento para establecer un procedimiento sancionador".
La exposición de la doctrina constitucional relevante para dar respuesta a este primer motivo del recurso ha de arrancar de lo afirmado en la STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2, donde, examinando el contenido del art. 25.1 CE y después de transcribir el texto del precepto, se dice lo siguiente: "El derecho fundamental así enunciado incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término `legislación vigente¿ contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora". Recientemente hemos hecho hincapié en esta doble garantía en las SSTC 133/1999, de 15 de julio, FJ 2; 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 6; 25/2002, de 11 de febrero, FJ 4; 75/2002, de 8 de abril, FJ 4; y 113/2002, de 9 de mayo, FJ 3.
De otro lado, la posibilidad de que se produzca una vulneración del art. 25.1 CE como consecuencia de las pautas interpretativas empleadas para la subsunción de la conducta en el tipo de la infracción ha sido expresamente contemplada por este Tribunal, cuya doctrina al respecto hemos sintetizado en la STC 196/2002, de 28 de octubre. Allí, por referencia a la actuación de los órganos judiciales, se recuerda, en unos términos que mutatis mutandis pueden hacerse extensivos a las resoluciones dictadas por la Administración en el ejercicio de la potestad sancionadora, lo siguiente: "Por lo que a la validez constitucional de la aplicación de las normas sancionadoras se refiere, ésta depende tanto del respeto al tenor literal del enunciado normativo, que marca en todo caso una zona indudable de exclusión de comportamientos, como de su previsibilidad (SSTC 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 4, y 236/1997, de 22 de diciembre, FJ 3), hallándose en todo caso vinculadas por los principios de legalidad y de seguridad jurídica, aquí en su vertiente subjetiva (según la expresión utilizada en la STC 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 11), que conlleva la evitación de resoluciones que impidan a los ciudadanos `programar sus comportamientos sin temor a posibles condenas por actos no tipificados previamente¿ [STC 133/1987, de 21 de julio, FJ 5; y, en el mismo sentido, SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 7; 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 4, y 64/2001, de 17 de marzo, FJ 4 a)]. Concretamente, la previsibilidad de tales decisiones debe ser analizada desde las pautas axiológicas que informan nuestro texto constitucional y conforme a modelos de argumentación aceptados por la propia comunidad jurídica (SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 7; 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 4; 161/1997, de 2 de octubre, FJ 12; 42/1999, de 22 de marzo, FJ 4, y 87/2001, de 2 de abril, FJ 8)" (FJ 5).
El estudio del presente caso desde la perspectiva que proporciona la doctrina expuesta conduce insoslayablemente a la desestimación de este motivo de amparo. No obstante, antes de exponer las razones que nos conducen a esa desestimación, procede recordar el marco normativo en el que se desenvuelven las resoluciones administrativas y judicial impugnadas en este proceso constitucional.
La Ley 11/1971, de 30 de marzo, por la que se regula la producción de semillas y plantas de vivero y que tiene como finalidad "promover, mejorar y proteger la producción de semillas y plantas de vivero y fomentar el empleo de las de mejor calidad" (art. 1), dispone en su art. 20.1 que las infracciones administrativas "podrán ser calificadas, a efectos de las sanciones aplicables, en actos antirreglamentarios, actos clandestinos y actos fraudulentos". Conforme al apartado 4 a) de este mismo precepto legal, se considerarán actos fraudulentos: "las defraudaciones en la naturaleza, calidad, peso, precio o cualquiera otra discrepancia que se produjese entre las características reales de las materias o elementos de que se trate y las ofrecidas por el agricultor, productor o comerciante, siempre que no obedezcan a circunstancias biológicas, físicas, climatológicas u otras, no imputables al interesado".
Al amparo de la habilitación contenida en la disposición final segunda de la Ley, el Gobierno aprobó, mediante Decreto 3767/1972, de 23 de diciembre, el Reglamento general sobre producción de semillas y plantas de vivero. Su art. 20.4 a) es reproducción del art. 20.4 a) de la Ley 11/1971, que acabamos de transcribir. Además su art. 26 facultaba al Ministro de Agricultura para dictar las disposiciones complementarias en ejecución y desarrollo del Reglamento.
Tras diversas reformas parciales, la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 23 de mayo de 1986 procedió a la aprobación de un nuevo Reglamento general técnico de control y certificación de semillas y plantas de vivero, que a su vez fue modificado por Orden Ministerial de 10 de octubre de 1994 que, entre otros extremos, dio nueva redacción al art. 24. En este precepto, tras reiterarse que pesa sobre los productores el deber de verificar la calidad de las semillas antes de proceder al precintado de los lotes, para lo cual realizarán los análisis previos pertinentes en sus laboratorios, se mantiene la posibilidad de comercializar los lotes en los mismos términos del art. 23.2 antes reproducido.
Esta autorización excepcional para la comercialización previa a la comunicación de los resultados de los análisis oficiales generó dudas interpretativas, como demuestran las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 9 de junio y 11 de diciembre de 1989. En tanto la primera, dictada por la Sección Segunda de dicha Sala, llegó a la conclusión de que el art. 23.2 del Reglamento general técnico de control y certificación de semillas y plantas de vivero, en su versión entonces vigente, contenía una causa de exoneración de la responsabilidad también en el ámbito administrativo sancionador, la segunda, dictada por la Sección Octava, siempre de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, estimó que la exoneración se reconocía "a los solos efectos de la comercialización".
Lo expuesto permite descartar que se haya producido vulneración alguna del derecho fundamental proclamado en el art. 25.1 CE como consecuencia de la interpretación aplicativa de los preceptos llevada a cabo por los órganos administrativos y judicial que han intervenido en este caso o derivada de una aplicación analógica in malam partem del tipo de la infracción. Concretamente, no puede tildarse la interpretación del art. 24 (en concreto su párrafo tercero) del vigente Reglamento general técnico de control y certificación de semillas y plantas de vivero, en relación con los arts. 20.4 a) de la Ley 11/1971 y del Decreto 3767/1972, de contraria a los principios de legalidad y seguridad jurídica puesto que, lejos de apartarse de los modelos de argumentación aceptados por la comunidad jurídica, dicha interpretación resulta acorde con la doctrina jurisprudencial fijada por la indicada Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Supremo de 12 de julio de 1991. A mayor abundamiento, como quiera que esta resolución se dictó en un recurso de revisión para la homogeneización jurisprudencial [art. 102.1 b) LJCA entonces vigente], antecedente inmediato del recurso de casación para unificación de doctrina introducido por la Ley 10/1992, de 30 de abril, y actualmente regulado en los arts. 96 y ss. de la Ley 29/1998, de 13 de julio, ha de convenirse en que la interpretación impugnada por la mercantil recurrente se inserta dentro de la lógica del sistema y es coherente con la supremacía que la Constitución atribuye al Tribunal Supremo (art. 123) "una supremacía que se traduce en la doctrina legal cuya función complementaria del ordenamiento jurídico con valor normativo reconoce el Código civil (art. 1.6)" (STC 120/1994, de 25 de abril, FJ 1).
El segundo motivo del recurso de amparo consiste en la pretendida vulneración del derecho fundamental a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE). Al respecto, denuncia la recurrente la ausencia de actividad probatoria suficiente para desvirtuar dicha presunción, en particular en lo atinente a la concurrencia del elemento volitivo consistente en la efectiva voluntad defraudadora de la mercantil que ha procedido a la comercialización del producto respaldada por el resultado de sus propios análisis técnicos. La ausencia de esa voluntad defraudadora debiera haber llevado, siempre en opinión de la recurrente, a aplicar una circunstancia exculpatoria de las previstas, con carácter de numerus apertus, en el inciso final del art. 20.4 a) de la Ley 11/1971. Por último, reprocha a la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Sevilla no haber reparado esta lesión constitucional, siendo así que en el proceso se aportó, como prueba documental, el resultado de los análisis practicados por la propia empresa antes de envasar y distribuir las semillas.
Este segundo motivo tampoco puede prosperar. Según tiene dicho este Tribunal, "la presunción de inocencia, que rige sin excepción en el ordenamiento sancionador, garantiza el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad" [STC 195/1997, de 20 de junio, FJ 4 b) y las resoluciones allí mencionadas]. En palabras de la STC 169/1998, de 21 de julio, el derecho a la presunción de inocencia en el campo del Derecho administrativo sancionador comporta "que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia, y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio" (FJ 2).
Como último motivo del recurso aduce la entidad demandante de amparo la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) derivada de la deficiente motivación de la Sentencia impugnada. Prescindiendo ahora del hecho de que algunos de los argumentos esgrimidos por la recurrente en desarrollo de este motivo hallan su lugar adecuado en la denuncia de un vicio de incongruencia omisiva, lo que determinaría la imposibilidad de pronunciarnos al respecto por no haber acudido aquélla al cauce idóneo para reparar dicho vicio, que no es otro que el incidente de nulidad de actuaciones del art. 240.3 LOPJ (por todas, SSTC 228/2001, de 26 de noviembre, FJ 3, y 85/2002, de 22 de abril), lo cierto es que una lectura mínimamente atenta de la resolución judicial impugnada, puesta en relación con las resoluciones dictadas en el expediente administrativo sancionador que le servía de objeto, permite apreciar la existencia de motivación suficiente para entender satisfechas las exigencias que dimanan del art. 24.1 CE, puesto en conexión con el art. 120.3 CE.
En efecto, partiendo de la insoslayable premisa de que al juzgador no le es exigible una determinada extensión de la motivación jurídica, ni un razonamiento explícito exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión sobre la que se pronuncia la decisión judicial (por todas, STC 37/2001, de 12 de febrero, FJ 6 y las resoluciones allí mencionadas), sino únicamente la exposición razonada de los argumentos que permitan apreciar que la decisión judicial es fruto de una interpretación y aplicación del Ordenamiento jurídico (STC 240/2000, de 16 de octubre, FJ 3), debemos recordar que en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto se da respuesta a las alegaciones sobre falta de tipicidad de la conducta, insuficiente motivación de las resoluciones administrativas y vulneración del principio de proporcionalidad. En el primero de ellos, por remisión -con reproducción parcial- a la doctrina jurisprudencial establecida por la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Supremo de 12 de julio de 1991 y en el segundo por remisión a las propias resoluciones administrativas. Todo lo cual permite conocer con suficiente grado de precisión la ratio decidendi de la resolución en punto a la desestimación de la pretensión anulatoria de la sanción impuesta en el expediente administrativo núm. 28/96.
SAP Madrid, 5 de Marzo de 1998
STS 1584/2000, 16 de Octubre de 2000

References: resolución 
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 Real Decreto 
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 Real Decreto 
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 artículo 23
 artículo 45
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