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﻿ SENTENCIA 7008-2005 DE ABRIL 24 DE 2008
SENTENCIA 7008-2005 DE 24 DE ABRIL DE 2008
CONTENIDO:CESANTÍAS. INTERESES E INDEMNIZACIÓN POR MORA POR PAGO TARDÍO
TEMAS ESPECÍFICOS:MORA EN EL PAGO, INTERÉS SOBRE LAS CESANTÍAS, PAGO DE CESANTÍAS
Sentencia 7008-2005 de abril 24 de 2008
Expediente 520012331000200200036 01
Número Interno: 7008-2005
Actor: José Antonio Torres Cerón
Consiste en dilucidar si el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones incoadas y de la indemnización moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, de conformidad con lo establecido en la Ley 244 de 1995.
Mediante Decreto 010 A de 16 de marzo de 1999, expedido por el señor alcalde del municipio de Albán, Nariño, se nombró al señor José Antonio Torres Cerón en el cargo de comisario de familia, del que se posesionó en la misma fecha (fls. 22 y 23).
De conformidad con lo establecido en las certificaciones laborales que reposan a folios 24 y 25 (2) , desempeñó el citado cargo hasta el 30 de mayo de 2000.
El 3 de junio de 2000 solicitó al ente accionado el reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y sus intereses, de las vacaciones y las primas de servicios y de navidad (fls. 26 a 28) (3) .
Mediante oficio de 7 de abril de 2001, el alcalde municipal de Albán, Nariño, le manifestó que el pago de prestaciones sociales estaba en trámite para ser efectuado con recursos asignados al déficit fiscal de la vigencia 2001 (fl. 41).
Ante la falta de respuesta unívoca de la administración a su reclamación, inició acción de tutela contra el ente territorial por la presunta violación de los derechos de petición, a la vida, a la seguridad social y a la igualdad.
En primera instancia, mediante sentencia de 28 de junio de 2001, el juez municipal de Albán protegió los derechos fundamentales de petición y a la igualdad del actor, y ordenó, en consecuencia, al ente accionado pagar: “(...) los valores correspondientes por concepto de cesantías definitivas y por sanción por mora en el pago, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, si aún no lo ha hecho, (...)” (fls. 73 a 83).
Mediante oficio de 4 de julio de 2001 el secretario de gobierno del municipio de Albán solicitó al juez promiscuo del mismo ente territorial ordenar y autorizar la consignación del depósito judicial ante el Banco Agrario de San José por la suma de $ 1.003.832, por concepto de cesantías e intereses debidos al accionante, en razón a que este se rehusó a recibir su pago (fl. 80).
En segunda instancia el Juez Promiscuo del Circuito de La Cruz, Nariño, mediante fallo de 13 de agosto de 2001, confirmó parcialmente el fallo de tutela impugnado ordenando al señor alcalde del municipio de Albán pagar la suma adeudada por concepto de cesantía definitiva (fls. 64 a 74).
Mediante Resolución 780 A de 5 de agosto de 2000, notificada personalmente el 19 de septiembre de 2001, se le reconoció el auxilio de cesantía, por la suma de $ 896.278,00 m/cte, y los intereses a la misma, en una cuantía de $ 107.553,00 m/cte.
El 25 de septiembre de 2001 el señor Torres Cerón interpuso recurso de reposición contra el anterior acto administrativo, solicitando la reliquidación de la cesantía y, en consecuencia, de los intereses a la misma y el reconocimiento de la prima de servicios, de las vacaciones y de la indemnización moratoria por pago tardío del auxilio de cesantía.
Mediante Acto Administrativo 587 de 24 de noviembre de 2001, notificado personalmente el 29 del mismo mes y año, se confirmó en su totalidad el acto recurrido.
1. Del marco normativo y jurisprudencial aplicable.
Con el fin de determinar la viabilidad de acceder a las pretensiones incoadas por el señor José Antonio Torres Cerón es preciso analizar algunos aspectos procesales y otros que se centran en el fondo del asunto, como el relacionado con la indemnización moratoria regulada por la Ley 244 de 1995.
1.1. Aspectos procesales.
1.1.1. De la demanda en forma.
El derecho al acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política, en tratándose de la jurisdicción contencioso administrativa adquiere connotaciones especiales dada su naturaleza rogada.
En razón a que todo acto administrativo se presume expedido bajo el amparo de la legalidad es preciso que el interesado en la declaratoria de su nulidad asuma la carga argumentativa tendiente a desvirtuar su sometimiento a la ley.
Al respecto, establece el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo:
4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. (...)”.
El concepto de violación planteado por el interesado delimita la competencia del juez administrativo, quien debe circunscribirse a él para realizar el análisis de legalidad. El incumplimiento de esta obligación implica que el juez deba declararse inhibido para proferir un fallo de fondo.
Así pues, la presentación de la demanda con estricta observancia de los requisitos legalmente establecidos constituye un presupuesto para entrabar la relación procesal de modo tal que viabilice la emisión de un pronunciamiento de fondo sobre lo pretendido por el interesado al momento de ejercer su derecho de acción.
1.1.2. Del agotamiento de vía gubernativa.
El privilegio de la decisión previa, en virtud de la cual la administración no puede ser llevada a juicio con el objeto de nulitar un acto administrativo de carácter particular sin que haya tenido la oportunidad de pronunciarse sobre las pretensiones que se proponen ventilar ante el juez, se constituye en otro de los requisitos para ejercitar adecuadamente el derecho de acción.
Al respecto establece el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo:
“La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo (...)”.
Si bien es cierto, es viable que en sede judicial se invoquen argumentos nuevos como sustento de las pretensiones incoadas es preciso que haya identidad de objeto entre lo solicitado en vía gubernativa y lo reclamado en vía jurisdiccional. El incumplimiento de este requisito lleva a que el juez deba declararse inhibido para pronunciarse de fondo.
1.2. Aspectos sustanciales.
1.2.1. De las cesantías, intereses e indemnización por mora por pago tardío.
En el sector territorial coexisten, en principio, tres regímenes de liquidación y manejo del auxilio de cesantía, así (I) el sistema retroactivo, regulado por la Ley 6ª de 1945 y disposiciones concordantes, que se aplica a los servidores vinculados con anterioridad al 30 de diciembre de 1996; (II) el sistema de liquidación anual administrado por los fondos de cesantías creados por la Ley 50 de 1990, regulado por la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, que cobija a los servidores vinculados a partir de 31 de diciembre de 1996 y a los que a él voluntariamente se acojan; y (III) el sistema administrado por el Fondo Nacional del Ahorro, regulado inicialmente en el nivel nacional a partir del Decreto 3118 de 1968 y aplicable al sector territorial solo con la entrada en vigencia de la Ley 432 de 1998 (4) , que rige a aquellos servidores que se afilien a él.
El beneficio de los intereses sobre las cesantías cobija a los empleados que se encuentren en los casos (II) y (III) anteriormente mencionados.
Por otra parte, la ley establece mecanismos para garantizar que al servidor público cuyo vínculo laboral se da por terminado se le paguen las cesantías a las que tiene derecho de forma oportuna y sin dilaciones por parte de la administración. Ello obedece a la especial protección que tiene el trabajo en el sistema jurídico colombiano.
Como forma de contrarrestar los efectos negativos que en la mayoría de situaciones tiene la separación de un empleo o puesto de trabajo, el legislador quiso establecer un término perentorio dentro del cual la entidad empleadora reconociera y pagara las cesantías definitivas al ex servidor público (5) , so pena de que se generara una sanción moratoria a su cargo. Así lo dispone el texto inicial del artículo 1º de la Ley 244 de 1995 (6) , “Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”:
Diario Oficial. Año CXXXI. Nº 42171. 29, diciembre, 1995, pág. 13.
En caso de incumplimiento de esta obligación, la misma norma prevé, en su artículo 2º (7) , el reconocimiento y pago de una indemnización por mora (8) :
“La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir del cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.
“(...) conforme al artículo 1º de la Ley 244 de 1995 las entidades dentro de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de cesantías definitivas, están obligadas a expedir la respectiva resolución y de acuerdo con lo previsto en el artículo 2º de la misma ley tienen un plazo máximo de 45 das a partir de la fecha en que quede en firme el acto administrativo pasa cancelar la prestación. En este caso el demandante solicita que se declare el silencio administrativo negativo frente a su petición del 9 de marzo de 1999 es decir que esta es la fecha que puede tomarse para efecto de contabilizar la aplicación de los artículos 1º y 2º de la Ley 244 de 1995 (...)” (9) .
No se compadece con el sentido de la normatividad mencionada que la indemnización por la falta de pago oportuno de cesantías se genere solo ante el incumplimiento del término de 45 días contados a partir del momento en que se encuentre en firme el acto administrativo que las reconozca, porque se dejaría desamparado al ex servidor en el evento en que la administración tarde más de los 15 días para expedirlo.
Tal como se mencionó anteriormente, el término de los 65 días hábiles con el que cuenta la administración para efectuar el pago efectivo de las cesantías, se contabiliza a partir de la fecha en que se realiza la solicitud por parte del interesado, si esta reúne los requisitos necesarios para su reconocimiento.
Por otra parte, debe reiterarse que en razón a que la disposición que regula esta indemnización solo es la fuente normativa que legitima su reclamación, no es acertado sostener, como lo hizo el a quo, que en todos los casos la acción adecuada para obtener su reconocimiento es la ejecutiva. Si bien es cierto durante varios años se sostuvieron en el Consejo de Estado diversas tesis sobre la acción adecuada para ventilar este asunto, mediante sentencia de 27 de marzo de 2007, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Radicado Interno 2777-2004, Actor: José Bolívar Caicedo Ruiz, con ponencia de quien ahora lo hace en el presente proceso, se unificó el criterio en los siguientes términos:
5.3.1. La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías.
5.3.2. La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga.
5.3.3.1. Las reconoce oportunamente pero no las paga.
5.3.3.2. Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente.
5.3.3.3. Las reconoce extemporáneamente y no las paga.
En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que, en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva. V. gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2.
Con base en lo anterior, en los casos en que se discuta la viabilidad del reconocimiento de la indemnización moratoria por pago tardío de cesantías, la acción adecuada es la de nulidad y restablecimiento del derecho, regulada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.
1.2. Del caso concreto.
Solicita el accionante en el presente asunto la reliquidación de la cesantía (10) y el reconocimiento de la indemnización por falta de pago oportuno de cesantía, la prima de servicios, las vacaciones, perjuicios morales y las sumas debidas a la administradora o sociedad de pensiones.
Respecto de la reliquidación del auxilio de cesantía es de anotar que el accionante no sustentó el motivo de inconformidad frente a la liquidación efectuada por la entidad en el acto administrativo 780 A de 5 de agosto de 2000, ni allegó la prueba documental soporte del ingreso base sobre el cual liquidó dicha prestación en la demanda, incumpliendo de esta forma la obligación procesal de que trata el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.
Si el accionante pretendía que se tomara como ingreso base para liquidar esta prestación la suma de $ 780.000,00 m/cte. y no la de $ 736.667,00, como lo hizo la entidad accionada, debía acreditar probatoriamente la razón de su dicho.
Al no evidenciar dentro del expediente los elementos que permitan modificar el ingreso base tomado por la entidad para liquidar el auxilio de cesantía no es viable acceder a esta pretensión.
En cuanto al reconocimiento de la prima de servicios y de las vacaciones, teniendo en cuenta que el accionante no expresó las normas violadas ni el concepto de su violación, hay lugar a declarar la inhibición de la Sala para efectuar un pronunciamiento de fondo por falta del requisito de demanda en forma.
En lo referente al reconocimiento de perjuicios morales y de las sumas debidas a la administradora o sociedad de pensiones debe concluirse que por falta de agotamiento de vía gubernativa no es viable acceder a un pronunciamiento de fondo, razón por la cual sobre este aspecto la Sala también se declarará inhibida. No sobra advertir, adicionalmente, en relación con el reconocimiento de perjuicios morales, que para su reconocimiento no es suficiente la afirmación de su ocurrencia sino la acreditación probatoria de los mismos, lo cual no se evidencia en el presente proceso, dado que la parte actora incumplió el deber contenido en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.
Respecto del reconocimiento de la indemnización por mora en el pago del auxilio de cesantía, como de la prueba documental se concluye que hubo retraso en su reconocimiento y pago y como la acción iniciada por ella es la correcta, es procedente acceder a su pago, previas las siguientes consideraciones:
Teniendo en cuenta que la reclamación inicial de reconocimiento y pago del auxilio de cesantía fue el 3 de junio de 2000 (11) la entidad tenía hasta el 11 de septiembre de 2000 para realizar su pago efectivo.
Aún cuando de la prueba documental allegada al expediente se evidencia que el Acto Administrativo 780 A de 5 de agosto de 2000 fue notificado el 19 de septiembre de 2001 (12) , es de anotar que con anterioridad a dicha fecha la entidad estuvo dispuesta a pagar al actor la suma que en el mismo acto se le reconocía por concepto de cesantía e intereses, es decir, la cifra de $ 1.003.832,00 m/cte.
Esta voluntad de pago de auxilio de cesantía se ve reflejada en el oficio de 4 de julio de 2001, dirigido por el secretario de gobierno del municipio accionado al Juez Promiscuo Municipal de Albán, remitido a dicha autoridad con el objeto de acreditar el cumplimiento del fallo de tutela proferido el 28 de junio de 2000, en los siguientes términos:
“(...) me permito manifestar que según certificado de egreso número 1015, la Alcaldía Municipal de Albán, procedió a cancelar al señor José (sic) Antonio Torres Cerón (sic), la suma de $ 1.003.832 pesos por concepto de pago de cesantías totales e intereses a la misma.
El valor a pagar se encuentra consignado en el cheque número C-9183331 del Banco Agrario de Colombia San, José de Albán, una vez presentado el certificado de egreso y el cheque a su beneficiario, este se rehusó a recibirlo argumentando que a él se le debía pagar todo, es decir, cesantías y la sanción por mora, de conformidad con lo fallado por su despacho en la providencia de la referencia.
Ante la renuencia del señor Torres Cerón (sic), solicito ordenar o autorizar la consignación del depósito judicial en su nombre, en el Banco Agrario de San José, del cual anexo copia”.
Así mismo obra, a folio 113, copia del cheque citado en el mencionado oficio con fecha de 3 de julio de 2001, y a folio 128 reposa copia del oficio expedido el 9 de agosto de 2002 por el Banco Agrario de Colombia, San José Albán en el que consta que a la fecha no se había efectuado la apertura del título judicial constituido por el municipio a favor del accionante.
Esta circunstancia obliga a que el reconocimiento de la sanción por mora en el pago del auxilio de cesantía, regulada por la Ley 244 de 1995, se ordene por el lapso comprendido entre el 12 de septiembre de 2000 y el 3 de julio de 2001.
Por este aspecto, en consecuencia, se revocará la sentencia recurrida.
Finalmente, no se accede a la condena en costas contra la demandada, por cuanto si bien el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, dispone que en todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez puede condenar en costas a la parte vencida, es preciso analizar la conducta desplegada dentro del proceso.
En el presente caso como no se advierten en las actuaciones de la demandada ni de su apoderado comportamientos que hubieran obstruido el desarrollo normal del proceso, no es viable dicha condena.
REVÓCASE la sentencia de 15 de abril de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en cuanto declaró la inhibición para resolver de fondo las pretensiones de reliquidación del auxilio de cesantía y de reconocimiento y pago de la indemnización por falta de pago oportuno.
a) CONDÉNASE al municipio de Albán, Nariño, a pagar a favor del señor José Antonio Torres Cerón una indemnización equivalente a un día de salario por cada día de retardo por el período comprendido entre el 12 de septiembre de 2000 y el 3 de julio de 2001, por la mora en el pago oportuno de sus cesantías definitivas, en los términos de la Ley 244 de 1995.
b) Sólo se ordenará la actualización de las sumas de condena entre el 12 de septiembre de 2000 y el 3 de julio de 2001 porque a partir de esta última fecha los dineros estuvieron a disposición del actor que no los quiso retirar.
c) NIÉGASE la reliquidación del auxilio de cesantía, conforme a lo dispuesto en la parte motiva del presente fallo.
CONFÍRMASE en lo demás el fallo recurrido, por las razones expuestas en la parte motiva.
La presente providencia deberá cumplirse conforme a lo establecido en los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.
(2) Certificaciones expedidas el 11 de octubre de 2000 y el 9 de agosto de 2001 por la secretaria de la comisaría y el secretario de gobierno del ente territorial, respectivamente.
(3) A folio 141 obra petición de 5 de mayo de 2000, en la cual el interesado solicita de la administración el reconocimiento de las prestaciones sociales causadas por el vínculo laboral sostenido entre el 16 de marzo de 1999 y el 3 de mayo de 2000. En similares términos obran solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales de 21 de marzo y 12 de septiembre de 2001 (fls. 139, 140 y 142 a 144), sin embargo en estas peticiones se hace referencia a que el vínculo laboral se extendió entre el 16 de marzo de 1999 y el 5 y el 30 de mayo de 2000, respectivamente.
(4) “ART. 5º—Afiliación de servidores públicos. A partir de la vigencia de la presente ley deben afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro los servidores públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional.
(5) En la exposición de motivos del proyecto de ley que a la postre se convirtió en Ley 244 de 1995 se precisó: “(...) Si bien es cierto el inciso tercero del artículo 53 de la Constitución Nacional establece que el ‘(...) Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales...’ ello no significa que las demás prestaciones y retribuciones por el trabajo no deban ser pagadas oportunamente. Todo lo contrario, los salarios y prestaciones sociales deben ser pagados oportunamente entre otras razones porque ese fruto es el sustento de los trabajadores y de sus familias (...)” Gaceta del Congreso 225 de 1995, página 1.
(6) Vigente para la fecha de los hechos, en razón a que el artículo fue subrogado por el artículo 4º de la Ley 1071 de 2006: “(...) Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley (...)”.
(7) Esta disposición fue subrogada por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006: “La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
(8) Al respecto la Sentencia C-448 de 1996, M.P. doctor Alejandro Martínez Caballero, dispuso: “(...) Así, el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995 consagra la obligación de cancelar al beneficiario “un día de salario por cada día de retardo”, sanción severa que puede ser en ocasiones, muy superior al reajuste monetario, por lo cual no estamos, en estricto sentido frente a una protección del valor adquisitivo de la cesantía sino a una sanción moratoria tarifada que se impone a las autoridades pagadoras debido a su ineficiencia (...)”.
(9) Sentencia del Consejo de Estado del 7 de diciembre de 2000, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente Alberto Arango Mantilla, actor José Ever Rodríguez Barrero, Radicado: 2020-00. En el mismo sentido ver la sentencia del Consejo de Estado del 12 de diciembre de 2002, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente Jesús María Lemos Bustamante, actor Beatriz Cuberos de Coronel, Radicado: 1604-01.
(10) Observa la Sala que, de conformidad con lo establecido en la Ley 344 de 1996 y en el Decreto 1582 de 1998, al haber ingresado el accionante con posterioridad al 31 de diciembre de 1996 lo cobijaba el régimen anualizado de cesantías, surgiendo en consecuencia la obligación para el empleador de consignarlas en un fondo administrador de las mismas. A pesar de ello dicha obligación no se cumplió y el municipio procedió a liquidar las cesantías de forma retroactiva pero reconociendo intereses a las mismas, combinando de esta forma dos de los sistemas vigentes en el orden territorial. A pesar de ello, en razón a que dicho tópico no es objeto de discusión, esta providencia no se ocupará de su resolución y procederá a definir la pertinencia de la sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías cuya competencia de reconocimiento asumió el municipio.
(11) A pesar de que, según lo allegado al proceso, el 5 de mayo de 2000 hubo una solicitud de reconocimiento y pago de prestaciones sociales definitivas, como, de conformidad con las certificaciones laborales allegadas, el accionante laboró hasta el 30 de mayo del mismo año y toma como petición inicial la elevada el 3 de junio de 2000, prueba que no fue objetada por la entidad accionada, la Sala tornará esta como referente para contabilizar el término de los 65 días. También se observa que el día 3 de junio de 2000 fue sábado, sin embargo para efectos de contabilizar este término solo se tomarán como días hábiles los comprendidos del lunes a viernes.
(12) De la lectura de los fallos de tutela allegados al proceso se evidencia que ni en primera ni en segunda instancia se amparó el derecho de petición por la falta de respuesta a la reclamación del reconocimiento de prestaciones sociales en razón a que, como allí se afirma, el accionante se dio por notificado por conducta concluyente del acto administrativo proferido el 5 de agosto de 2000 desde el 26 de los mismos mes y año. Sin embargo, como ello no fue discutido dentro del proceso ni fue objeto de controversia, esta sala toma como fecha efectiva de notificación la del 19 de septiembre de 2001.

References: artículo 2
 Resolución 
 artículo 229
 artículo 137
 artículo 135
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
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 artículo 2
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 artículo 85
 artículo 177
 artículo 177
 artículo 171
 artículo 55
 artículo 53
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 artículo 5
 artículo 2
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