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Timestamp: 2020-08-04 11:41:30+00:00

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﻿ SENTENCIA 2009-00113 DE MARZO 8 DE 2018
SENTENCIA 2009-00113 DE 08 DE MARZO DE 2018
CONTENIDO:ACTIVIDAD DE RECOLECCIÓN, TRANSPORTE, ALMACENAMIENTO, DESACTIVACIÓN, INCINERACIÓN, TRATAMIENTO Y DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS PELIGROSOS Y HOSPITALARIOS ES UN SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO. SE EXPLICA QUE LA PELIGROSIDAD DEL RESIDUO DEPENDE DE SU PROPIA NATURALEZA, CIRCUNSTANCIA QUE LLEVA A INFERIR QUE LA ACTIVIDAD DE RECOLECCIÓN, TRANSPORTE, ALMACENAMIENTO, DESACTIVACIÓN, INCINERACIÓN, TRATAMIENTO Y DISPOSICIÓN FINAL DE ESE TIPO DE DESECHOS ES UN SERVICIO PÚBLICO DE ASEO ESPECIAL, DE ACUERDO CON EL PRIMER INCISO QUE DE DICHO CONCEPTO SE ENCUENTRA CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 1º DEL DECRETO 1713 DE 2002. SE AGREGA, ES ADEMÁS UN SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO, TAL Y COMO LO DEFINE LA LEY 142 DE 1994 EN SU ARTÍCULO 14, NUMERALES 20, 21 Y 24, PUES SU RECOLECCIÓN SE PRODUCE EN EL LUGAR DEL GENERADOR. FINALMENTE SE PRECISA QUE EL CARÁCTER DE “DOMICILIARIO” NO DEBE CONFUNDIRSE CON EL SERVICIO QUE A ELLA SE LE PRESTA SIMPLEMENTE A LOS HOGARES, PUES EL DOMICILIO ES EL LUGAR EN EL CUAL SE EJERCE HABITUALMENTE LA PROFESIÓN U OFICIO, DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 78 DEL CÓDIGO CIVIL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, TRANSPORTE EN EL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO, RECOLECCIÓN EN EL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO, RESIDUOS PELIGROSOS, SERVICIO DE ASEO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:559 DE JULIO DE 2018, PÁG.1271
Sentencia 2009-00113 de marzo 8 de 2018
Rad.: 11001-03-24-000-2009-00113-00
Actor: Área Metropolitana del Valle de Aburrá.
Ref.: Tesis: Las actividades de transporte, recolección, almacenamiento, desactivación, incineración y tratamiento de residuos peligrosos y/o hospitalarios son servicios públicos domiciliarios.
6.2. Competencia.
De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
6.3. Análisis de la Sala.
Resulta necesario acudir al concepto de presunción de legalidad de los actos administrativos que responde al cuestionamiento que invoca la demandante para pretender la nulidad de la Resolución SSPD 20081300053645 del 23 de diciembre de 2008 a efectos de resolver los cargos planteados en el proceso de la referencia.
6.4.1. Debe la Sala referirse al primero de los argumentos planteados por la SSPD en su contestación, cuando manifestó que la parte actora no había esgrimido los cargos de manera ordenada y coherente, pues examinado el escrito contentivo de la demanda lo que se halla es que el apoderado del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, fundó debidamente los cargos y desarrolló, en lo que consideró pertinente, el concepto de violación, de modo que tal aspecto, que se interpreta como una excepción de inepta demanda, no tiene vocación de prosperar.
6.4.2. Ahora, aun cuando no hizo parte de los argumentos esbozados por las partes en ninguna de las etapas procesales de instancia, el Ministerio Público sostuvo que la Ley 430 de 1998 no podía ser el sustento de la expedición del acto censurado puesto que la misma fue derogada por la Ley 1252 de 2008, y la Resolución SSPD-20081300053645 de 2008 se expidió en vigencia de la última.
Al respecto, y después de estudiadas las citadas normas se advierte que la última derogó las disposiciones que le fuesen contrarias(4), y dado que una vez analizado el contenido de las mismas se encuentra que las dos leyes son complementarias en cuanto a la regulación de normas prohibitivas en materia ambiental, referentes a desechos peligrosos, no se halla irregularidad alguna en cuanto a que la resolución acusada haya invocado la Ley 430 de 1998 como fundamento para su expedición. A ello agrega la Sala que los cargos formulados deben examinarse a la luz de lo establecido en esta norma, y no en la Ley 1252 de noviembre 27 de 2008, pues el fundamento de la Resolución fue la primera y no la segunda, de conformidad con lo dicho expresamente en la decisión acusada.
6.5. Análisis del caso.
Para el pronunciamiento sobre la petición de nulidad del acto acusado, la Sala observa que los cargos y la defensa discrepan esencialmente en la calificación que pueda darse a las actividades de recolección, transporte, almacenamiento, desactivación, incineración, tratamiento y disposición final de residuos hospitalarios y peligrosos, pues la SSPD ha decidido excluirlos del Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios aduciendo que no tienen tal connotación; es decir, que no califican como servicio público domiciliario de aseo, pues se trata de un asunto ambiental.
En estos términos, previamente a pronunciarse sobre la solicitud de nulidad, la Sala abordará el siguiente problema jurídico: ¿Es la actividad de recolección, transporte, almacenamiento, desactivación, incineración, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos y hospitalarios un servicio público domiciliario?
6.5.1. Servicios públicos domiciliarios. Aseo.
Si auscultamos las normas que regulan lo relacionado con los servicios públicos domiciliarios, podemos advertir que por mandato constitucional tal materia debe ser desarrollada por el Legislador. Así lo disponen los artículos 365 y siguientes Superiores que a la letra dicen:
“ART. 366.—El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
“ART. 368.—La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.
“ART. 369.—La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios.
Tratándose de servicios públicos domiciliarios la Ley 142 de 1994 desarrolló la orden anotada en el artículo 365 constitucional, así:
“ART. 1º.—Ámbito de aplicación de la ley. Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley”.
A su turno, el artículo 14 ibídem, con las modificaciones introducidas por el artículo 1º de la Ley 689 de 2001, define cuáles actividades se enmarcan dentro del género servicios públicos domiciliarios y qué se entiende por el de aseo, que ocupa la atención de la Sala:
Vista la regulación legal de la materia, lo que se puede concluir hasta aquí es que el concepto de servicio público de aseo depende de la existencia misma del residuo o desecho y por supuesto, parte de la base de regular actividades como su recolección, transporte, aprovechamiento y disposición final, sin que se vislumbre ninguna clasificación.
Es en el Decreto 1713 del 6 de agosto de 2002, “Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos” (resaltado de la Sala), en el cual se incorporan los conceptos de servicio especial de aseo, servicio ordinario de aseo y servicio público domiciliario de aseo, así:
“Servicio especial de aseo. Es el relacionado con las actividades de recolección, transporte y tratamiento de residuos sólidos que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso no puedan ser recolectados, manejados, tratados o dispuestos normalmente por la persona prestadora del servicio, de acuerdo con lo establecido en este decreto. Incluye las actividades de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; la recolección, transporte, transferencia, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de los residuos originados por estas actividades; el lavado de las áreas en mención; y el aprovechamiento de los residuos sólidos de origen residencial y de aquellos provenientes del barrido y limpieza de vías y áreas públicas.
Servicio público domiciliario de aseo. Es el servicio definido como servicio ordinario por este decreto”. (Resaltado de la Sala).
Según se desprende de la lectura de las citadas normas, el servicio ordinario de aseo es todo aquél que no se encuentre dentro de las previsiones catalogadas como especiales previstas en ese mismo Decreto, lo que implica que TODA actividad de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos sólidos constituye un servicio público de aseo, pues el calificado como “ordinario” incorpora todo aquel que no tiene la connotación de especial.
Desde esta perspectiva, cuando se trata de la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos y hospitalarios, se evidencia que no corresponde exclusivamente a un tema ambiental, pues tales actividades constituyen también servicios públicos, por lo que debe definirse si son ordinarios o especiales, de conformidad con las normas que regulan la materia.
A este respecto se observa que, de acuerdo con la definición transcrita del servicio especial de aseo, se incluye en ella todo lo relacionado con las actividades de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos sólidos que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso no puedan ser recolectados, manejados o tratados normalmente por la persona prestadora del servicio. A título de ejemplo, se comprende allí de manera expresa: (i) residuos originados por el arreglo de jardines, parques, poda de árboles o arbustos, árboles caídos por cualquier motivo y corte de césped en áreas públicas; (ii) recolección de tierra; (iii) residuos generados de la realización de eventos especiales y de espectáculos masivos; (iv) residuos sólidos generados de la limpieza y remoción de avisos publicitarios y propaganda colocada en áreas públicas; y (v) residuos provenientes de lotes o construcciones que amenacen ruina.
A tono con todo lo expuesto, la Sala encuentra que la determinación de la especialidad o no del servicio es directamente proporcional a la naturaleza del residuo, y siendo ello así, se enmarcan allí los desechos peligrosos y hospitalarios dadas las particulares características que revisten.
En efecto, la definición que existe en nuestro ordenamiento jurídico de residuo peligroso se halla en el Decreto 4171 del 30 de diciembre de 2005(5); veamos:
“ART. 3º.— Definiciones. Para los efectos del cumplimiento del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones:
De los artículos 5º y 6º ibídem se desprende que todo residuo que posea las características de peligrosidad y los expresamente dispuestos en los Anexos I y II, se considera desecho peligroso. Las siguientes son las disposiciones en cita:
“ART. 5º.—Clasificación de los residuos o desechos peligrosos. Los residuos o desechos incluidos en el Anexo I y Anexo II del presente decreto se considerarán peligrosos a menos que no presenten ninguna de la características de peligrosidad descritas en el Anexo III.
PAR.—El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial podrá mediante acto administrativo, incorporar nuevos residuos o desechos peligrosos a las listas establecidas en el Anexo I y en el Anexo II el presente decreto”.
“ART. 6º.—Características que confieren a un residuo o desecho la calidad de peligroso. La calidad de peligroso es conferida a un residuo o desecho que exhiba características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables, infecciosas y radiactivas; definidas en el Anexo III del presente decreto”.
Como se puede observar, la peligrosidad del residuo depende de su propia naturaleza, circunstancia que lleva a inferir que la actividad de recolección, transporte, almacenamiento, desactivación, incineración, tratamiento y disposición final de ese tipo de desechos es un servicio público de aseo especial, de acuerdo con el primer inciso que de dicho concepto se encuentra consagrado en el artículo 1º del Decreto 1713 de 2002 que corresponde al primer criterio esbozado líneas atrás.
Es además un servicio público domiciliario, tal y como lo define la Ley 142 de 1994 en su artículo 14, numerales 20, 21 y 24, pues su recolección se produce en el lugar del generador. A este respecto, se observa a la demandada que el carácter de “domiciliario” no debe confundirse con el servicio que a ella se le presta simplemente a los hogares, pues el domicilio es el lugar en el cual se ejerce habitualmente la profesión u oficio, de conformidad con lo establecido en el artículo 78 del Código Civil(6).
6.5.2. Competencia.
Resta ahora por establecer si dicha actividad se encuentra sometida al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, o si por el contrario, le compete sólo a las autoridades ambientales, en atención a lo dispuesto en la Ley 430 de 1998, norma ésta traída a colación por la demandada en su contestación y que sirvió de sustento jurídico a la expedición de la decisión cuya legalidad se impugna.
En efecto, la mencionada ley, regula lo que atañe a la responsabilidad del generador del residuo peligroso, lo cual supone una relación entre el usuario (generador) y la protección del medio ambiente. Miremos a continuación el objeto de la Ley 430:
“ART. 1º.—Objeto. La presente Ley tendrá como Objeto, regular todo lo relacionado con la prohibición de introducir desechos peligrosos al territorio nacional, en cualquier modalidad según lo establecido en el Convenio de Basilea y sus anexos, y con la responsabilidad por el manejo integral de los generados en el país y en el proceso de producción, gestión y manejo de los mismos, así mismo regula la infraestructura de la que deben ser dotadas las autoridades aduaneras y zonas francas y portuarias, con el fin de detectar de manera técnica y científica la introducción de estos residuos, regula las sanciones en la Ley 99 de 1993 para quien viole el contenido de esta Ley y se permite la utilización de los aceites lubricantes de desechos, con el fin de producir energía eléctrica”. (Resaltado de la Sala).
En tal cuerpo normativo se determinó, además, un régimen detallado de principios orientadores y de responsabilidad en torno a la citada actividad, todo desde un punto de vista ambiental. Vale la pena traer a colación tales disposiciones:
“ART. 2º.—Principios. Con el objeto de establecer el alcance y contenido de la presente ley se deben observar los siguientes principios:
“ART. 6º.—Responsabilidad del generador. El generador será responsable de los residuos que él genere. La responsabilidad se extiende a sus afluentes, emisiones, productos y subproductos por todos los efectos ocasionados a la salud y al ambiente.
PAR. El fabricante o importador de un producto o sustancia química con propiedad peligrosa, para los efectos de la presente ley se equipara a un generador, en cuanto a la responsabilidad por el manejo de los embalajes y residuos del producto o sustancia.
“ART. 7º.—Subsistencia de la responsabilidad. La responsabilidad integral del generador subsiste hasta que el residuo peligroso sea aprovechado como insumo o dispuesto con carácter definitivo.
“ART. 8º.—Responsabilidad del receptor. El receptor del residuo peligroso asumirá la responsabilidad integral del generador, una vez lo reciba del transportador y haya efectuado o comprobado el aprovechamiento o disposición final del mismo.
PAR. 1º.—Mientras no se haya efectuado y comprobado el aprovechamiento o disposición final de residuo el receptor es solidariamente responsable con el generador.
PAR. 2º.—La responsabilidad de que trata este artículo incluye el monitoreo, el diagnóstico y remediación del suelo, de las aguas superficiales y subterráneas en caso de que se presente contaminación por estos residuos.
“ART. 9º.—Contenido químico no declarado. El generador continuará siendo responsable en forma integral por los efectos ocasionados a la salud o al ambiente, de un contenido químico o biológico no declarado al receptor y a la autoridad ambiental.
La vigilancia de esas actividades fue atribuida a las autoridades ambientales según lo expuesto en el artículo 11 ibídem, que a la letra dice(7):
“ART. 11.—Vigilancia y control. La autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en coordinación con las autoridades sanitarias, policivas, de comercio exterior y de aduanas según sea el caso, deberán cumplir las funciones propias de vigilancia y control en concordancia con lo establecido en la presente Ley”.
El régimen sancionatorio es el previsto el artículo 85 de la Ley 99 de 1993(8), el cual tiene todas las connotaciones ambientales del caso:
“ART. 13.—Sanciones. En caso de violación a las prohibiciones definidas en la presente ley, las autoridades ambientales de su jurisdicción impondrán las sanciones previstas en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993 y sus disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de la sanción penal respectiva”.
Bajo tales premisas, es claro para la Sala que la regulación contenida en la Ley 430 de 1998, está orientada a salvaguardar el medio ambiente como bien jurídico autónomo e independiente, lo cual difiere de la actividad que corresponde controlar a la SSPD en lo que concierne al acto censurado, pues mientras la Ley 430 regula principalmente la generación del residuo, la Ley 142 regula la prestación del servicio de recolección, así como las actividades complementarias de recolección, transporte, tratamiento y disposición final, y los derechos y deberes de las empresas encargadas de prestarlos.
Ahora bien, de acuerdo con el numeral 22 del artículo 189 de la Constitución Política(9) en consonancia con lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 142 de 1994(10), la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se dedica exclusivamente a ejercer el control, vigilancia e inspección de la prestación de servicios públicos domiciliarios. Así lo dispone puntualmente en el numeral primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994:
“ART. 79.—Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos. Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujeto de aplicación de la presente Ley, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia. Son funciones especiales de ésta las siguientes:
79.1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad”.
En tal orden, como la actividad de transporte, recolección, almacenamiento, desactivación, incineración, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos y hospitalarios es un servicio público de aseo, según el discernimiento expuesto en el anterior acápite, y de conformidad con el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 debe llevarlo a cabo uno de los sujetos allí enlistados(11), su vigilancia y control corresponde ejercerlo a la citada Superintendencia. Ello, porque es muy distinta la función que se le asigna a las autoridades ambientales de las que corresponden a la SSPD, pues mientras aquéllas vigilan el cumplimiento de las normas relacionadas con la protección del medio ambiente y principalmente sobre el generador (que no es prestador del servicio), la Superintendencia debe velar por la adecuada prestación de los servicios de recolección, transporte, tratamiento y disposición final, por empresas especializadas en la materia.
En ese contexto, no existe la alegada concurrencia de competencias entre la SSPD y las autoridades ambientales y por ello hay lugar a estimar los cargos de nulidad planteados por la demandante, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia, pues la vigilancia que debe efectuar la SSPD se lleva a cabo sobre la relación generador del residuo —prestador del servicio de aseo para garantizar que tal actividad se ajuste a los lineamientos del caso; en tanto que la Ley 430 de 1998 previene una relación entre el generador del residuo— la necesidad de proteger el medio ambiente cuyo, control está obviamente en manos de las autoridades que en ese ámbito haya designado el ordenamiento jurídico.
1. ACCEDER a las pretensiones de la demanda, y en consecuencia DECRETAR la nulidad de la Resolución SSPD 20081300053645 del 23 de diciembre de 2008 expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
2. RECONOCER al abogado Raúl Alejandro Criales Martínez como apoderado de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en consideración al poder que obra a folios 127 a 129 de este Cuaderno.
4. “ART. 18.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.
5. Por el cual se reglamentó los artículos 6º al 9º de la Ley 430 de 1998, entre otras normas, en relación con la prevención y manejo de los residuos peligrosos generados en el marco de la gestión integral.
6. “ART. 78.—Lugar del Domicilio Civil: El lugar donde un individuo está de asiento, o donde ejerce habitualmente su profesión u oficio, determina su domicilio civil o vecindad”.
7. “ART. 11.—Vigilancia y control. La autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en coordinación con las autoridades sanitarias, policivas, de comercio exterior y de aduanas según sea el caso, deberán cumplir las funciones propias de vigilancia y control en concordancia con lo establecido en la presente Ley”.
8. “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
9. “ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos”.
10. “ART. 75.—Funciones presidenciales de la Superintendencia de servicios públicos. El Presidente de la República ejercerá el control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios, y los demás servicios públicos a los que se aplica esta Ley, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en especial, del Superintendente y sus delegados”.
11. “ART. 15.—Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos:

References: ARTÍCULO 1
 ARTÍCULO 14
 ARTÍCULO 78
 artículo 237
 artículo 129
 artículo 13
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 Resolución 
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 Resolución 
 artículo 365
 artículo 15
 artículo 14
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 14
 artículo 78
 artículo 11
 artículo 85
 artículo 85
 artículo 189
 artículo 75
 artículo 79
 artículo 15
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