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Timestamp: 2017-12-18 09:00:29+00:00

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ANCORA SULL'INESISTENZA, IN CAPO AI CONSORZI DI BONIFICA, DEL POTERE DI RISCUOTERE I CONTRIBUTI A MEZZO RUOLO - Banca di Piacenza
di Giacinto Marchesi
Dell'argomento lo scrivente si è già occupato (vedi G. Marchesi, Consorzi di bonifica e riscossione mediante ruolo, Continuavano a riscuotere a mezzo ruolo, in questa rivista n. 3/2016). Tuttavia è giunto il momento < di >, per così dire, < aggiornare lo stato della questione > alla luce sia degli argomenti portati dai consorzi sia delle recenti pronunce giudiziali in merito.
Per far ciò prenderemo le mosse dal sopra citato scritto, trascrivendolo qui di seguito e riportando di volta in volta, nelle note a piè di pagina, gli argomenti addotti dai consorzi e le nostre repliche in merito.
I consorzi di bonifica, a tutt'oggi, continuano a riscuotere mediante ruolo.
Ma hanno ancora il potere di farlo?
Per un corretto inquadramento della questione, è necessario ricordare che il procedimento di riscossione a mezzo ruolo è stato da ultimo ridisciplinato dal d.lgs. 26.2.1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell'art 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337).
In particolare, l'ambito di applicazione della riscossione mediante ruolo è stato determinato dall'art. 17 di detto d.lgs.. Recita tale norma: 1. Salvo quanto previsto dal comma 2, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici.
2. Può essere effettuata mediante ruolo affidato ai concessionari la riscossione coattiva delle entrate delle regioni, delle province, anche autonome, dei comuni e degli altri enti locali, nonché quella della tariffa di cui all'art. 156 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
3. Continua comunque ad effettuarsi mediante ruolo la riscossione delle entrate già riscosse con tale sistema in base alle disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto.
Anche dopo l'entrata in vigore di tale nuova disciplina, si è ritenuto che i consorzi di bonifica potessero avvalersi della riscossione a mezzo ruolo, pur non potendo loro applicarsi né il primo né il secondo comma dell'articolo in questione[1].
Invero, i consorzi hanno continuato a praticare la riscossione tramite ruolo in base alla c.d. < clausola di continuità > contenuta nel terzo comma dell'art. 17 del d.lgs. in questione a tenor del quale Continua comunque ad effettuarsi mediante ruolo la riscossione delle entrate già riscosse con tale sistema in base alle disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto. E il 1° luglio 1999, data di entrata in vigore di detto decreto, ai consorzi la riscossione mediante ruolo era consentita dal disposto dell'art. 21 del r.d. 13.2.1933 n. 215 secondo cui I contributi dei proprietari nella spesa di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere pubbliche di bonifica costituiscono oneri reali sui fondi dei contribuenti e sono esigibili con le norme e i privilegi stabiliti per l'imposta fondiaria, prendendo grado immediatamente dopo tale imposta e le relative sovrimposte provinciali e comunali.
Alla riscossione dei contributi si provvede con le norme che regolano l'esazione delle imposte dirette e, quindi, mediante l'utilizzo del ruolo[2].
E fin qui nulla quaestio.
Senonché l'art. 21 del r.d. 13.2.1933, n. 215, che conferiva ai consorzi di bonifica il potere di riscuotere a mezzo ruolo, è stato abrogato a far tempo dal 16.12.2010.
Nello scorso decennio è stata effettuata una vasta revisione e abrogazione di tutte le disposizioni più risalenti dell'ordinamento giuridico italiano.
A ciò si è provveduto mediante il meccanismo del c.d. taglia-leggi, disciplinato dall'art. 14 della legge 28.11.2005, n. 246.
In particolare, il comma 14 del predetto art. 14 ha stabilito che Entro ventiquattromesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12, il Governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui all'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, decreti legislativi che individuano le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore....
E così, in attuazione del disposto del predetto comma 14, è stato emanato il d.lgs. 1.12.2009, n. 179 che ha individuato le disposizioni precedenti al 1970 di cui è stata ritenuta indispensabile la permanenza in vigore; nell'allegato n. 1 di questo decreto legislativo sono state specificamente elencate le singole disposizioni che restano in vigore. In particolare, la voce n. 385, che riguarda il Regio Decreto n. 215 del 13.2.1933 Nuove norme per la bonifica integrale, così elenca le disposizioni che restano in vigore:
artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 ,7 ,8; comma 1 dell'art. 9; artt. 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64; commi 1, 2, 3 dell'art. 84; artt. 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121.
Come è dato di vedere, nel minuziosissimo elenco non è stato incluso l'art. 21, per cui tale disposizione, non essendo stata confermata in vigore, è stata abrogata con decorrenza 16.12.2010 a norma dell'art. 14, comma 14-ter, della predetta legge n. 246/2005 secondo cui Fatto salvo quanto stabilito dal comma 17, decorso un anno dalla scadenza del termine di cui al comma 14[3]...tutte le disposizioni legislative statali non comprese nei decreti legislativi di cui al comma 14 (come l'art. 21 del r.d. n. 215/1933  n.d.r.), anche se modificate con provvedimenti successivi, sono abrogate [4].
Conclusivamente, con il venir meno il 16.12.2010 dell'art. 21 del r.d. n. 215/1933, non esiste più in capo ai consorzi di bonifica il potere di iscrivere a ruolo per il recupero dei contributi, non essendo più applicabile a loro favore il rinvio contenuto nel terzo comma dell'art. 17 del d.lgs. n. 46/1999[5].
Sulla questione si sono da ultimo pronunciati i Giudice tributari (v. le sentenze della Commissione tributaria provinciale di Piacenza nn. 131/2017 e 154/2017) che, in accoglimento della tesi sopra esposta, hanno ritenuto non esistere più, in capo ai consorzi, il potere di riscuotere mediante ruolo.
[1] Si ritiene infatti che i consorzi di bonifica siano enti pubblici economici (cfr. Cass. Civ., Sez. Lav., 17.7.2012, n. 12242; Cass. Civ., Sez. Lav., 5.5.2008, n. 10992; Cons. Stato, Sez. VI, 28.3.2000, n. 1796; Corte dei Conti, Sez. Giurisd. Regione Basilicata, 8.9.2009, n. 239; Corte dei Conti, Sez. Giurisd. Regione Abruzzo, 24.10.2005, n. 7291; Corte Cost. 14.7.2006, n. 289), cosicché sono testualmente esclusi dall'applicabilità del primo comma dell'art. 17. Del pari si ritiene che essi non siano enti locali e che dunque non rientrino neppure nel novero dei soggetti legittimati alla riscossione a mezzo ruoli ai sensi del secondo comma dell'articolo in questione.
[2] Sul potere dei Consorzi di riscuotere a mezzo ruoli in forza della c.d. < clausola di continuità >, contenuta nel terzo comma dell'art. 17 del d.lgs. n. 46/1999 e valida fino all'intervenuta abrogazione dell'art. 21 r.d. n. 215/1933, si è pronunciata anche la Cassazione (cfr. Cass. Civ., Sez. Trib., 11.6.2014, n. 13165; Cass. Civ., Sez. Trib., 5.4.2013, n. 8371), con decisioni su ruoli e cartelle emessi tutti prima del 16.12.2010, data di abrogazione dell'art. 21.
[3] Vale a dire il 16.12.2010.
[4] I consorzi sostengono che l'art. 21 sarebbe stato salvato dall'abrogazione da quanto disposto dal comma 17, lettera c) dell'art. 14 della legge delega n. 246/2005 che statuisce < Rimangono in vigore... le disposizioni tributarie e di bilancio e quelle concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante da gioco >, tesi, a nostro avviso, insostenibile.
A) l'art. 21, che rinviava espressamente alle disposizioni che regolano la riscossione delle imposte dirette, è norma procedimentale e non già disposizione tributaria che istituisce (o modifica) un tributo o la sua base imponibile o le aliquote; senza dire che, anche se si trattasse di disposizione tributaria, tutte le disposizioni tributarie mantenute in vigore sono state espressamente elencate nel minuzioso allegato 1 al d.lgs. 1.12.2009 n. 179 (come, a titolo meramente esemplificativo, la legge 31.12.1962 n. 1745 sull'istituzione di una ritenuta d'acconto o d'imposta sugli utili distribuiti dalle società - voce n. 1846 dell'all. 1 - o la legge 10.4.1964 n. 193, di conversione in legge del decreto legge 23.2.1964 n. 25 recante modificazioni al regime fiscale della benzina, degli idrocarburi aciclici saturi e naftenici liquidi e dei gas di petrolio liquefatti per autotrazione  voce n. 1930 dell'all. 1), elenco in cui non compare invece l'art. 21;
B) con la locuzione < disposizioni concernenti le reti di acquisizioni del gettito >, il comma 17 si riferisce, all'evidenza, alle strutture di riscossione del gettito e non già ai procedimenti di riscossione.
[5] Né può ritenersi - come sostengono i consorzi - che il predetto comma 3° dell'art. 17 del d.lgs. n. 46/1999 (Continua comunque ad effettuarsi mediante ruolo la riscossione delle entrate già riscosse con tale sistema in base alle disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto) abbia stabilito una sorta di ultra vigenza della normativa richiamata dallo stesso decreto. Esso vale rispetto alle disposizioni esistenti al momento della sua entrata in vigore (1.7.1999) e fino a che esse rimarranno in vigore: in mancanza di interventi abrogativi del legislatore, anche all'infinito. Ma non già rispetto a future abrogazioni, come è accaduto per l'art. 21 del r.d. n. 215/1933.
Le amministrazioni consortili hanno altresì sostenuto che la riscossione tramite ruolo sarebbe tuttora possibile indipendentemente dall'abrogazione o meno dell'art. 21. Ciò in quanto il potere di riscossione troverebbe la sua fonte non solo nell'art. 21, ma anche nel r.d. 8.5.1904 n. 368 (Regolamento sulle bonificazioni delle paludi e dei terreni paludosi), le cui disposizioni (gli artt. da 103 a 131) prevederebbero anch'esse tale potere in capo ai consorzi, nell'art. 63 del r.d. n. 215/1933, riguardante le modalità per rendere esecutivi i ruoli di contribuenza, e, ancora, nell'art. 864 c.c., secondo cui i contributi di bonifica sono esigibili con le norme e i privilegi stabiliti per l'imposta fondiaria.
a) il regolamento approvato con r.d. n. 368/1904 è stato abrogato a far tempo dal 16.12.2010, non essendo elencato fra i testi normativi confermati in vigore nell'allegato 1 al d.lgs. n. 179/2009. In ogni caso tale fonte secondaria non conferiva comunque il potere di riscuotere mediante ruolo. Infatti il r.d. n. 368/1904 fu emanato come regolamento di esecuzione del t.u. 22.3.1900 n. 195 (poi sostituito dal r.d. n. 215/1933); successivamente svolse la funzione di regolamento di esecuzione del r.d. n. 215 per il quale non fu mai adottato un nuovo regolamento;
b) quanto alla < permanenza in vigore > dell'art. 63 del r.d. n. 215/1933, nonostante l'abrogazione dell'art.21, si osserva che abrogata la norma attributiva del potere di emettere ruoli (l'art. 21), quella riguardante le modalità per renderli esecutivi resta, all'evidenza, del tutto priva di efficacia (e di rilevanza pratica); si tratta di abrogazione per presupposizione, essendo venuta meno la norma (art. 21) della quale, quella invocata dai consorzi (art. 63), altro non è che svolgimento particolare;
c) anche l'art. 864 c.c. deve ritenersi caducato; infatti esso è di contenuto analogo a quello dell'abrogato art. 21 r.d. n. 215/1933, cosicché l'apparente antinomia è risolta tenuto conto dell'abrogazione dell'art. 21, norma speciale contenuta nel r.d. n. 215 - la legge speciale e fondamentale della materia, l'unica che regola la contribuenza, sotto ogni profilo, compreso quello della riscossione - rispetto all'art. 864 del codice civile del '42, che l'art. 21 si era limitato a <ricalcare>.

References: art. 14
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 art. 21