Source: https://www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2002-1-page-151.htm
Timestamp: 2018-12-10 22:15:23+00:00

Document:
Jurisprudence du Conseil constitutionnel | Cairn.info
1er octobre-31 décembre 2001
Suivre cet auteur Véronique Bertile, Suivre cet auteur Éric Oliva, Suivre cet auteur Loïc Philip et Suivre cet auteur Didier Ribes
Dans Revue française de droit constitutionnel 2002/1 (n° 49), pages 151 à 198
1I – Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 (Loi organique relative aux lois de finances).
2II – Décision n° 2001-451 DC du 27 novembre 2001 (Amélioration de la couverture sociale des non-salariés agricoles).
3– Décision n° 2001-452 DC du 6 décembre 2001 ( MURCEF ).
4– Décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001 (Loi de financement de la sécurité sociale pour 2002).
5– Décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001 (Loi de finances pour 2002).
6– Décision n° 2001-457 DC du 27 décembre 2001 (Loi de finances rectificative pour 2001).
7III – Décision n° 2001-2594/2595/2596 S du 8 novembre 2001 (S, Moselle).
8– Décision n° 2001-2597 S du 8 novembre 2001 (S, tous les départements de la série B).
9– Décision n° 2001-2598 S du 8 novembre 2001 (S, Meuse).
10– Décision n° 2001-2599/2600/2601/2602/2603/2604/2605/2606 S, du 8 novembre 2001 (S, Jura, Lot-et-Garonne, Pyrénées-Orientales, Landes, Puy-de-Dôme, Oise, tous les départements de la série B).
11– Décision n° 2001-2607 S du 8 novembre 2001 (S, commune d’Espinchal, Puy de Dôme).
12– Décision n° 2001-2608 AN du 22 novembre 2001 ( AN, Alpes-Maritimes, 8e circ.).
13– Décision n° 2001-2609 AN du 22 novembre 2001 ( AN, Alpes-Maritimes, 8e circ.).
14– Décision n° 2001-2610 AN du 22 novembre 2001 ( AN, Alpes-Maritimes, 8e circ.)
15La chronique est assurée par le Groupe d’études et de recherches sur la justice constitutionnelle (CNRS UMR 6055) et coordonnée par André Roux. Les sommaires des décisions sont préparés par Didier Ribes.
I – CONTRÔLE DES LOIS ORGANIQUES
16– Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, JO 2 août 2001, p. 12490.
17– Saisine du Premier ministre, art. 61 al. 1 C. Loi organique relative aux lois de finances.
18A la fois centre et moteur de la réforme de l’État, la réforme de l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances après certes, des vicissitudes mais aussi un nécessaire temps de réflexion conditionné par l’ampleur du chantier, a été finalement adoptée par le Parlement le 28 juin 2001 [1]. Conformément aux articles 46 et 61 al. 1 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a été saisi par le Premier ministre de la loi organique le 29 juin 2001. Il a examiné la constitutionnalité de la loi organique en 25 jours rendant une décision fort longue (113 considérants pour 68 articles de la loi organique) et particulièrement riche. C’est en effet la première fois que le juge constitutionnel est appelé à se prononcer sur la constitutionnalité du texte fondamental régissant les finances publiques [2]. Sur le fond le Conseil constitutionnel ne va annuler que deux dispositions de la loi organique : le premier alinéa de l’article 33 et le premier alinéa de l’article 58 qui concerne le principe de la séparation des pouvoirs. Cependant, la Haute juridiction constitutionnelle a assorti la conformité à la Constitution de la loi organique de réserves importantes qui montrent de manière plus précise qu’auparavant quels sont les principes constitutionnels fondamentaux régissant les finances publiques et en particulier les finances de l’État. Toutefois cette conformité globale de la loi organique n’est pas surprenante si l’on observe que durant les travaux préparatoires la jurisprudence constitutionnelle a été omniprésente et que des solutions dégagées par le juge constitutionnel à propos de l’ordonnance organique ont été souvent reprises ou à tout le moins prises en considération par les parlementaires. Ainsi, la décision du 25 juillet 2001 témoigne au moins de deux phénomènes majeurs. D’une part, le phénomène de constitutionnalisation des finances publiques observé par de nombreux spécialistes dont les analyses souvent avantgardistes se trouvent renforcées et corroborées aujourd’hui [3]. D’autre part, la place du Conseil constitutionnel au sein du système institutionnel est désormais bien ancrée (malgré la tourmente subie par l’institution) et les relations entre le Parlement et le Conseil constitutionnel se déclinent sur un autre registre que celui de la rivalité. Sur ce point on est loin des premières décisions rendues par le Conseil constitutionnel.
19Dans ce contexte général, la décision du 25 juillet 2001 peut s’analyser d’un triple point de vue. D’abord, le juge constitutionnel précise pour la première fois de façon détaillée, le cadre normatif qui régit le droit des finances publiques (I). Ensuite, le Conseil constitutionnel avalise d’une manière générale la réforme du droit budgétaire et financier qui est consacrée par la loi organique déférée (II). Enfin, la Haute juridiction encadre le nouveau partage du pouvoir budgétaire et financier proposé dans la loi organique (III).
I – LE SYSTÈME NORMATIF BUDGÉTAIRE ET FINANCIER ENFIN PRÉCISÉ
20L’un des principaux intérêts de la décision du 25 juillet 2001 est de préciser enfin le système normatif régissant le droit budgétaire et financier. Jusqu’à présent, le Conseil ne s’attardait guère sur ces questions et si l’on pouvait deviner au regard de certaines décisions ce système normatif, la Haute juridiction n’en avait pas véritablement précisé les contours laissant essentiellement cette œuvre à la doctrine. La décision rendue à propos de la loi organique précise en confirmant donc des hypothèses souvent doctrinales quels sont les fondements constitutionnels des finances publiques (A) ainsi que le régime gouvernant l’édiction des règles budgétaires et financières (B).
A – Les fondements constitutionnels des finances publiques
21Les fondements constitutionnels des finances publiques selon le Conseil constitutionnel sont l’article 14 de la Déclaration de 1789 ainsi que les dispositions financières contenues dans la Constitution du 4 octobre 1958.
1 – L’article 14 de la Déclaration de 1789
22L’un des tous premiers considérants de la décision (consid. 3) se réfère à l’article 14 de la Déclaration de 1789. Ainsi, le ton est donné, puisqu’après avoir rappelé le libellé de l’article 14 de la Déclaration le Conseil souligne que : « l’examen des lois de finances constitue un cadre privilégié pour la mise en œuvre du droit garanti par cet article de la Déclaration ». Le Conseil constitutionnel qui ne fait pas souvent référence à l’article 14 de la Déclaration de 1789 [4] assigne à celui-ci un rôle majeur en ce qui concerne les lois de finances ce qui n’avait jusqu’à présent jamais été clairement affirmé. L’article 14 de la Déclaration n’était utilisé qu’en confirmation de l’article 34 sixième alinéa pour ce qui concerne le principe de légalité fiscale ou pour contrôler la nécessité de la contribution publique.
23Le Conseil constitutionnel considère en l’espèce que la mise en œuvre du principe du libre consentement à l’impôt relève de manière privilégiée des lois de finances. Il en résulte que, au nom de ce principe, le régime juridique des lois de finances pourra différer de celui des lois ordinaires (non financières) dans la mesure où cette différence concourt à la mise en œuvre du droit garanti par l’article 14 de la Déclaration de 1789. En conséquence, l’existence des lois de finances en tant que catégorie normative particulière (qui est rappelée par la Constitution de 1958) trouve en réalité son fondement dans l’article 14 de la Déclaration de 1789. Le raisonnement du Conseil constitutionnel est à placer parmi les conséquences de la construction du bloc de constitutionnalité à partir de la décision du 16 juillet 1971 et pour la Déclaration de 1789 du 27 novembre 1973 Taxation d’office. Dès lors que la Déclaration de 1789 a été incorporée dans le bloc de constitutionnalité, les finances publiques en général et en particulier les finances de l’État ont pu trouver leur fondement dans des dispositions de la Déclaration. Aussi ne peut-on que souscrire à l’opinion suivant laquelle « les finances publiques, au point de vue de leur régime juridique, reposent sur les principes proclamés dans l’article 14 de la Déclaration de 1789 » [5]. C’est semble-t-il cette opinion que le Conseil constitutionnel reprend à son compte à l’aune des principes budgétaires et financiers posés par la Constitution du 4 octobre 1958.
2 – Les dispositions de la Constitution de 1958
24Les dispositions de la Constitution de 1958 viennent compléter et préciser l’article 14 de la Déclaration de 1789. Même s’il est déjà possible de considérer que la catégorie normative particulière des lois de finances puise sa source dans l’article 14 de la Déclaration de 1789, cette catégorie spéciale est véritablement consacrée par la Constitution et notamment les articles 34 alinéa 18 et 47. C’est ce qu’observe le Conseil constitutionnel à propos de l’article 47 qui selon lui : « a habilité la loi organique à fixer des modalités d’examen et de vote des lois de finances qui peuvent, le cas échéant, apporter des tempéraments aux règles de droit commun de la procédure législative ». La spécificité des lois de finances dans l’ordonnancement juridique est imposée par un principe constitutionnel que le Conseil avait dégagé en 1979 : le principe de continuité de la vie nationale [6]. Toute la question est de savoir quelle est la nature de ce principe car autant le principe du libre consentement à l’impôt repose sur une base constitutionnelle précise écrite et donc solide, autant le principe de continuité de la vie nationale ne figure pas expressis verbis dans le bloc de constitutionnalité. La nécessité d’un tel principe est tellement évidente que son fondement voire son existence même n’ont guère été discutés ni surtout précisés par le Conseil constitutionnel. Les mêmes observations valent au demeurant en ce qui concerne le principe de continuité des services publics [7] dont on ne sait pas s’il est autonome ou au contraire s’il constitue une simple modalité particulière de mise en œuvre du principe plus général de continuité de la vie nationale [8].
25La décision du 25 juillet 2001 précise ainsi les fondements constitutionnels des finances publiques et notamment des finances de l’État, lesquelles reposent sur deux principes constitutionnels supérieurs, celui de libre consentement à l’impôt et celui de continuité de la vie nationale. Ces principes expliquent que le constituant ait habilité le législateur organique à édicter en matière financière des règles particulières différentes de celles applicables aux lois non financières.
B – Le régime normatif du droit budgétaire et financier : l’habilitation constitutionnelle du législateur organique
26Au vu des fondements constitutionnels sus exposés, le Conseil constitutionnel va définir le régime juridique applicable à la loi organique relative aux lois de finances. La décision du 25 juillet 2001 précise donc à la fois le mécanisme de l’habilitation faite par la Constitution au législateur organique et l’étendue de cette habilitation.
1 – Le mécanisme de l’habilitation
27L’habilitation faite par le constituant au législateur organique résulte du 18e alinéa de l’article 34 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel considère en effet qu’ « en vertu du dix-huitième alinéa de l’article 34 de la Constitution, « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » ; que le constituant a ainsi habilité la loi organique à prévoir, d’une part, les modalités selon lesquelles les recettes et les charges budgétaires ainsi que les autres ressources et charges de l’État sont évaluées et autorisées par les lois de finances, et d’autre part, les dispositions inséparables de ladite autorisation ; qu’en outre, l’emploi par le constituant du terme de « réserves » implique qu’il a donné compétence à la loi organique pour prévoir des dérogations au principe de détermination des ressources et des charges de l’État par les lois de finances ». C’est ainsi l’article 34 de la Constitution qui permet que les lois de finances soient régies par un texte spécial distinct de la procédure de droit commun applicable aux autres lois ordinaires. En d’autres termes le constituant en habilitant le législateur organique à poser des règles particulières aux lois de finances a institué une catégorie normative différente des lois ordinaires que l’on pourrait qualifier de lois soumises à des procédures spéciales [9]. C’est cette différenciation autorisée par le constituant qui explique la portée normative particulière de la loi organique relative aux lois de finances. La référence à l’habilitation constitutionnelle n’est pas nouvelle car le Conseil l’avait déjà faite en 1992 [10]. C’est ainsi cette habilitation constitutionnelle qui a jeté jusqu’à présent le trouble sur la valeur juridique de la loi organique. En réalité, le constituant a souhaité distinguer les lois de finances des autres lois ordinaires et il a fait de la catégorie lois ordinaires une catégorie hétérogène comprenant plusieurs sous-catégories [11]. Dès lors, la loi organique va pouvoir s’appliquer de façon médiate non seulement aux lois de finances [12], mais aussi aux autres lois ordinaires [13] ainsi qu’à d’autres lois organiques [14]. Dans ce dernier cas, ce n’est pas à proprement considérer la supériorité de la loi organique relative aux lois de finances sur les autres lois organiques qui est consacrée (cette loi organique ayant alors un rang intermédiaire entre la Constitution et les autres lois organiques qui n’est nullement prévu) mais l’atteinte directe à la Constitution qui fonde et protège une catégorie de loi ordinaire particulière : les lois de finances. Or, le contenu de ces lois de finances auquel il ne peut être porté atteinte par le législateur ordinaire ni même organique est précisé matériellement par la loi organique relative aux lois de finances. Le Conseil constitutionnel est ainsi dans l’obligation de se référer à cette loi organique afin de faire respecter la réserve de loi de finances voulue par le constituant. En protégeant les lois de finances des immixtions qui pourraient être faites par le législateur ordinaire ou organique, le Conseil constitutionnel ne fait que respecter la volonté du constituant d’isoler la catégorie particulière de loi que constituent les lois de finances.
28Mais l’habilitation du constituant n’est pas illimitée et la décision du 25 juillet 2001 permet de préciser son étendue.
2 – L’étendue de l’habilitation
29L’étendue et a fortiori les limites de l’habilitation sont précisées par les considérants 4,5 et 6 de la décision commentée. Il s’agit en réalité d’une double habilitation reposant sur les articles 34 et 47 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel a précisé en quoi ces deux articles habilitaient le législateur organique.
30En vertu de l’article 34 alinéa 18 de la Constitution, le législateur organique est habilité à prévoir « d’une part les modalités selon lesquelles les recettes et les charges budgétaires ainsi que les autres ressources et charges de l’État sont évaluées et autorisées par les lois de finances, et d’autre part, les dispositions inséparables de ladite autorisation ; qu’en outre, l’emploi par le constituant du terme de « réserves » implique qu’il a donné compétence à la loi organique pour prévoir des dérogations au principe de détermination des ressources et des charges de l’État par les lois de finances ».
31L’article 47 de la Constitution habilite le législateur organique « à fixer des modalités d’examen et de vote des lois de finances qui peuvent, le cas échéant, apporter des tempéraments aux règles de droit commun de la procédure législative » ainsi que « pour organiser les procédures d’information et de contrôle sur la gestion des finances publiques nécessaires à un vote éclairé du Parlement sur les projets de lois de finances, et notamment sur les projets de lois de règlement destinés à suivre l’emploi des contributions publiques ».
32Ainsi, sur le fondement du 18e alinéa de l’article 34 et de l’article 47 de la Constitution, le Conseil constitutionnel va apprécier si le législateur organique a respecté l’étendue de son habilitation [15].
33Bien entendu, le respect de l’habilitation n’est pas le seul objet du contrôle effectué par le Conseil constitutionnel. En effet, le Constituant a habilité le législateur organique à déroger à certaines dispositions constitutionnelles mais en aucun cas, il ne l’a autorisé à violer la Constitution. Dès lors comme le rappelle le Conseil constitutionnel : « dans l’exercice de la compétence qui lui est ainsi dévolue tant par le dix-huitième alinéa de l’article 34 que par le premier alinéa de l’article 47 de la Constitution, le législateur organique doit respecter les principes et les règles de valeur constitutionnelle ». En conséquence, la conformité à la Constitution de la loi organique s’appréciera au regard du respect de l’habilitation laquelle ne saurait toutefois permettre la violation de la Constitution [16]. C’est dans ce cadre normatif enfin précisé que la Haute juridiction va en définitive quasiment avaliser la réforme du droit budgétaire de l’État.
II – LA RÉFORME DU DROIT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER AVALISÉE
34Pour l’essentiel, la réforme du droit budgétaire et financier de l’État figurant dans la loi organique concerne les principes du droit budgétaire ainsi que le régime applicable aux différentes catégories de lois de finances. Le Conseil constitutionnel a globalement validé cette réforme, assortissant cependant le texte de certaines réserves.
A – La conformité globale des dispositions budgétaires de la loi organique
35Il est loisible de considérer que dans son ensemble la loi organique a été avalisée par le Conseil constitutionnel. Il en va particulièrement ainsi des dispositions ayant vocation à régir le droit budgétaire qu’il s’agisse des modifications portant sur les grands principes traditionnels ou des nouvelles règles de procédure relatives aux lois de finances.
1 – Les principes budgétaires
36L’examen de la loi organique donne au Conseil constitutionnel l’occasion de se prononcer sur les principes du droit budgétaires posés par cette loi. Trois principes ne sont guère modifiés par la loi : les principes d’annualité, d’unité budgétaire et d’universalité. En revanche la loi organique refond les modalités de mise en œuvre de la spécialité budgétaire et introduit textuellement un nouveau principe : le principe de sincérité.
37En ce qui concerne l’annualité, l’unité et l’universalité, le Conseil constitutionnel rappelle qu’ « ils répondent au double impératif d’assurer la clarté des comptes de l’État et de permettre un contrôle efficace par le Parlement ». Cette approche fonctionnelle des trois principes n’est pas nouvelle. Le Conseil constitutionnel avait dès 1982 précisé que le principe d’universalité répondait à ce double objectif [17]. La référence implicite à la décision de 1982 n’est pas un hasard dans la mesure où le Conseil constitutionnel s’était à l’époque prononcé sur la question des prélèvements sur recettes. Or, la loi organique entérine et encadre la pratique qui consistait à introduire dans la loi de finances un article concernant le montant de ces prélèvements sur recettes [18]. Le Conseil constitutionnel a ainsi répondu directement sur la conformité de la pratique des prélèvements sur recettes au principe d’universalité budgétaire. Cependant, il a étendu l’objet jusqu’à présent énoncé pour le seul principe d’universalité aux principes d’annualité et d’unité qui permettent également d’assurer la clarté des comptes de l’État et de permettre un contrôle efficace du Parlement. Il est ainsi possible de regrouper ces trois principes traditionnels du droit budgétaire autour d’une même fonction à laquelle chacun dans leur domaine ils répondent. La décision montre du reste que ces trois principes ont en définitive une finalité plus politique que financière.
38Si la loi organique déférée au Conseil constitutionnel n’a guère affecté dans le fond les trois principes traditionnels sus évoqués, elle a en revanche entièrement refondu le principe de spécialité budgétaire. La spécialité budgétaire se réalise désormais autour de la mission qui constitue l’unité de vote, chaque mission regroupant des programmes ou des dotations lorsque les actions envisagées ne peuvent être définies en termes d’objectifs. Le Conseil constitutionnel a accepté cette refonte du principe de spécialité, dès lors que l’article 47 de la loi organique dispose que la mission constitue une charge au sens de l’article 40 de la Constitution.
39L’introduction du principe de sincérité n’a guère soulevé de difficultés. Il est vrai que ce principe avait déjà été invoqué et admis par le juge constitutionnel même si l’on pouvait légitimement s’interroger sur la question de savoir si ce dernier avait érigé la sincérité en principe [19]. Le Conseil constitutionnel a dores et déjà précisé la portée du principe de sincérité puisqu’il considère qu’il résulte du libellé de l’article 32 de la loi organique « que le principe de sincérité n’a pas la même portée s’agissant des lois de règlement et des autres lois de finances » [20]. Pour les lois autres que la loi de règlement « la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances ». Pour les lois de règlement, la sincérité impose en outre l’exactitude des comptes. L’interprétation du Conseil constitutionnel doit s’analyser comme une contribution au processus de renforcement de la loi de règlement. Pour cette dernière qui apparaît dans la loi organique comme l’un des pivots du contrôle parlementaire, le principe de sincérité semble plus strict et il doit s’entendre notamment comme le fondement de la certification des comptes effectuée par la Cour des comptes laquelle fournit les informations disponibles visées expressément par l’article 32 de la loi organique.
2 – La procédure applicable aux lois de finances
40L’un des principaux objets de la loi organique est d’organiser la procédure applicable aux lois de finances. Sur le fondement de l’article 47 de la Constitution, la loi organique peut « fixer des modalités d’examen et de vote des lois de finances qui peuvent, le cas échéant, apporter des tempéraments aux règles de droit commun de la procédure législative » [21]. Pour l’essentiel, trois questions sont abordées par le Conseil constitutionnel : le respect des délais, le droit d’amendement des parlementaires et le contenu des lois de finances.
a) Les délais d’adoption
41Ces délais permettent d’assurer le respect du principe d’antériorité, corollaire du principe d’annualité. L’article 45 de la loi organique a repris la jurisprudence n° 79-111 DC du 30 décembre 1979 en prévoyant l’hypothèse dans laquelle la loi de finances n’a pu être adoptée en temps utile pour pouvoir être promulguée avant le début de l’exercice.
42Le Conseil considère que l’article 45 est conforme à l’article 47 de la Constitution dont le 4e alinéa a pour finalité d’assurer la continuité de la vie nationale. Il en résulte donc que la Constitution impose simplement le respect de la continuité de la vie nationale, à la loi organique de préciser concrètement les mesures propres à assurer cette continuité. Ces conditions paraissent suffisantes pour le juge constitutionnel qui décide que ni l’article 45, ni l’article 1er de la loi organique (lequel mentionne les lois particulières de l’article 45) ne contreviennent à la Constitution.
43De même, le Conseil a entériné (sous certaines réserves) les règles présidant au dépôt du projet de loi de finances initiale ainsi que des documents l’accompagnant. Ces règles ont pour objet d’une part d’assurer la continuité de la vie nationale et d’autre part de fournir au Parlement l’information nécessaire pour qu’il se prononce en connaissance de cause [22]. Le Conseil constitutionnel distingue le projet de loi de finances et les documents prévus par l’article 39 alinéa 1 de la loi organique des documents prévus par l’article 39 alinéa 2. Ces derniers ne sont destinés qu’à assurer l’information du Parlement et ne sont pas propres à participer à la conciliation entre la continuité de la vie nationale et l’information du Parlement. En conséquence, le dépôt tardif de ces documents ne serait pas de nature à justifier d’office l’inconstitutionnalité de la loi de finances, car l’urgence commandée par la continuité de la vie nationale n’est pas aussi impérieuse.
b) Le droit d’amendement des membres du Parlement
44L’article 47 de la loi organique réorganise le droit d’amendement des membres du Parlement en matière financière. Il en résulte un assouplissement de l’irrecevabilité financière qui va dans le sens du renforcement de la compétence financière des parlementaires. Ceux-ci peuvent désormais modifier les programmes ou les dotations dès lors que dans son ensemble la mission (qui constitue une charge) n’est pas affectée. La compensation qui ne concernait auparavant que les ressources (à cause de l’emploi du pluriel) est désormais étendue aux programmes ou aux dotations à l’intérieur de chaque mission. Il s’agit d’une innovation que le Conseil constitutionnel ne manque pas de souligner et qui offre « aux membres du Parlement la faculté nouvelle de présenter des amendements majorant les crédits d’un ou plusieurs programmes ou dotations inclus dans une mission, à la condition de ne pas augmenter les crédits de celle-ci ».
45Cette nouveauté est validée par le juge, étant toutefois entendu que l’obligation de motiver l’amendement ainsi que de l’accompagner des développements relatifs aux moyens financiers qui le justifient, ne constitue pas une entrave au droit d’amendement contraire à l’article 44 de la Constitution, mais une nécessité permettant de vérifier la réalité de la compensation. Le Conseil constitutionnel assortit cependant le droit d’amendement sur les budgets annexes et certains comptes spéciaux d’une réserve d’interprétation.
46Le législateur organique a élevé sans que le Conseil constitutionnel n’y trouve aucune objection, une irrecevabilité qui était prévue par l’article 92 al. 5 du Règlement de l’Assemblée nationale et l’article 45 al. 4 du Règlement du Sénat. Désormais, la loi organique rend irrecevables les amendements qui seraient contraires à ses dispositions. La décision soulève ainsi sans de véritables développements de la part du juge la question des relations entre la loi organique et les règlements des assemblées. Les règlements pouvant s’entendre comme des actes d’application des lois organiques [23]. Mais il est vrai que la question de la conformité de cette irrecevabilité avec la Constitution soulevait des difficultés qui semblent désormais tranchées [24].
c) Le contenu des lois de finances
47Le contenu des lois de finances est fixé par les articles 34,35 et 37 de la loi organique. Le Conseil est appelé à se prononcer sur un aspect discret et pourtant majeur de l’habilitation conférée par l’article 34 de la Constitution au législateur organique. L’article 34 de la Constitution isole formellement la catégorie des lois de finances, mais la loi organique précise matériellement les conséquences de la distinction formelle posée par la Constitution entre les lois ordinaires et les lois de finances. La loi organique précise donc le contenu matériel des lois de finances apportant à la distinction formelle toute son utilité. Le législateur organique s’est inspiré de l’apport de la jurisprudence constitutionnelle antérieure qui aboutit à distinguer trois catégories de dispositions [25]. Existent d’abord des dispositions qui relèvent exclusivement de la loi de finances et qui sont prévues par le III de l’article 34 de la loi organique. Ces dispositions se dissocient en ce sens que certaines doivent obligatoirement figurer dans chaque loi de finances tandis que d’autres peuvent figurer dans la loi de finances si leur nécessité se fait sentir, mais elles ne pourront figurer que dans une loi de finances. Ensuite, la loi organique prévoit des dispositions qui peuvent figurer aussi bien dans une loi de finances que dans une loi ordinaire (non financière). Il s’agit des dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures pour lesquelles l’incorporation au domaine exclusif de la loi de finances aboutirait à limiter le principe de libre consentement à l’impôt à un seul droit d’amendement [26]. Enfin, les dispositions qui ne peuvent pas figurer dans la loi de finances, les cavaliers budgétaires, ne sont bien entendu pas expressément prévus par la loi organique puisqu’il ne peuvent répondre qu’à une définition négative et implicite par référence au domaine positif de la loi de finances. Le régime de ces « adjonctions budgétaires » n’est pas véritablement affecté par la loi organique, car, s’agissant des initiatives gouvernementales, leur appréciation s’effectuera en vertu des dispositions de l’article 34 de la loi organique, tandis que les initiatives parlementaires s’apprécieront dans le cade de l’article 47 de la loi organique lequel rend irrecevables les amendements non conformes aux dispositions de la loi organique et notamment à l’article 34. Les dispositions relatives au contenu des autres lois de finances n’appellent, selon le Conseil constitutionnel aucune remarque de constitutionnalité.
48Si la Constitution habilite la loi organique à prévoir un cadre normatif particulier applicable aux lois de finances, elle n’autorise pas pour autant le législateur organique à violer la Constitution. Tel est le sens des réserves formulées par le Conseil constitutionnel.
B – Les réserves d’interprétation énoncées par le Conseil constitutionnel en ce qui concerne le droit budgétaire
49En ce qui concerne le droit budgétaire et le régime des lois de finances, le Conseil a assorti la conformité à la Constitution de la loi organique de réserves d’interprétation dont on peut se demander si elles ont toutes pour objet de prévenir une éventuelle inconstitutionnalité directe ou plutôt une inconstitutionnalité indirecte pour violation de la loi organique déférée. En d’autres termes certaines réserves sont propres à prévenir une violation de la Constitution alors que d’autres concernent la future violation de la loi organique sans que le départ entre les deux types de réserves ne soit parfois clairement opéré. Pour l’essentiel, les réserves formulées par le Conseil concernent d’une part le principe d’universalité budgétaire et d’autre part la conciliation entre la continuité de la vie nationale et le principe de sincérité.
1 – Les réserves liées au principe d’universalité budgétaire
50Ces réserves portent en premier lieu sur les éventuelles dérogations au principe d’universalité dans sa variante non-affectation des recettes.
51Les prélèvements sur recettes sont en l’espèce en cause. La loi organique prévoit dans son article 6 que les prélèvements sur les recettes de l’État sont dans leur destination et leur montant définis et évalués de façon précise et distincte. Le Conseil constitutionnel valide cette disposition dont la finalité est d’assurer la clarté des comptes de l’État et de permettre un contrôle efficace du Parlement sous une triple réserve. D’abord, les bénéficiaires et l’objet des prélèvements sur recettes devront être précisément et limitativement définis. La décision du Conseil se situe dans le droit fil de la jurisprudence antérieure relative aux prélèvements sur recettes [27]. En effet, le juge avait précisé dès 1982 que cette pratique n’était pas contraire au principe d’universalité dès lors que ces prélèvements sont dans leur montant et leur destination définis de façon distincte et précise dans la loi de finances, qu’ils sont assortis de justifications appropriées et qu’ils ne sont pas utilisés pour la couverture des charges de l’État.
52Ensuite, le Conseil constitutionnel toujours conformément à la jurisprudence antérieure indique que les justifications appropriées des prélèvements devront figurer dans les documents joints au projet de loi de finances en vertu de l’article 51 de la loi organique.
53Enfin, le Conseil constitutionnel exige que les prélèvements sur recettes fassent l’objet d’une analyse pour chaque prélèvement dans une annexe explicative.
54On peut observer un durcissement de la jurisprudence du Conseil qu’il est possible d’expliquer par les divergences opposant le juge constitutionnel au Conseil d’État et à la Cour des comptes, lesquels considèrent tous deux que les prélèvements sur recettes méconnaissent le principe d’universalité budgétaire [28] ainsi que l’article 40 de la Constitution car ils permettaient des compensations en matière de charge. Il s’agit donc d’un terrain juridiquement sensible sur lequel le Conseil constitutionnel s’est aventuré avec de multiples précautions. En conséquence, la formule globale qui jusqu’à présent avait été retenue pour les prélèvements sur recettes semble désormais exclue [29], un vote par prélèvement étant nécessaire. De surcroît, pour le prélèvement au profit des communautés européennes, le montant évalué de chacune des catégories de ressources propres versées devrait être précisé. De même pour le prélèvement au profit des collectivités locales, les différentes formes (dotation globale de fonctionnement, fonds de compensation de la TVA, dotation de compensation de la taxe professionnelle) devraient être détaillées.
55D’autres réserves contribuent à encadrer les dérogations au principe d’universalité que sont les budgets annexes, certains comptes spéciaux et les fonds de concours.
56En ce qui concerne les budgets annexes et deux catégories de comptes spéciaux (les comptes d’affectation spéciale et les comptes de concours financiers), le Conseil constitutionnel se prononce sur le droit d’amendement des parlementaires afin de combler par ses réserves certaines lacunes du texte. Il précise ainsi « que constitue également une mission chacun des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers ». Dès lors, la mission constituant une charge au sens de l’article 40 de la Constitution, les amendements ne seront pas recevables lorsqu’ils créeront un budget annexe, un compte d’affectation spéciale ou un compte d’opérations monétaires ou lorsqu’ils accroîtront le montant global de ces missions. Les autres comptes spéciaux ne sont pas mentionnés car ils ne sont pas dotés de crédits au sens des articles 20 II al. 1er, et 21 à 24 de la loi organique. La réserve du Conseil est justifiée par la suppression du monopole du gouvernement en matière de création d’un compte d’affectation spéciale. Cette suppression méconnaît l’article 40 de la Constitution et le Conseil constitutionnel restaure au moyen de cette réserve le monopole gouvernemental en ce qui concerne les comptes spéciaux dotés de crédits budgétaires (les comptes d’affectation spéciale et les comptes d’opérations monétaires).
57S’agissant des budgets annexes, leur utilisation devrait faire l’objet d’un contrôle plus sévère du Conseil constitutionnel du fait du libellé de l’article 18 I de la loi organique selon lequel les budgets annexes ne peuvent retracer que les seules opérations [30] des services de l’État non dotés de la personnalité morale… Le Conseil prend ainsi soin de mettre en garde en particulier le Gouvernement puisqu’il précise « qu’à compter de la date prévue à l’article 67 pour l’entrée en vigueur de la loi organique soumise au Conseil constitutionnel, il appartiendra aux lois de finances de respecter le champ d’application des budgets annexes défini au premier alinéa de l’article 18 ». Concrètement cette « mise en garde » vise en particulier le sort du budget annexe des prestations sociales agricoles ( BAPSA ) qui ne répondait déjà pas à la définition posée par l’ordonnance organique et qui correspond encore moins à celle plus restrictive donnée par la loi organique. Il incombera donc au Gouvernement de trouver une solution s’il souhaite toujours budgétiser les prestations sociales agricoles en loi de finances. Mais il est vrai que l’article 18 ne fait pas partie des dispositions de la loi organique qui entreront en vigueur de manière anticipée ce qui laisse au Gouvernement un peu de temps…
58En ce qui concerne les fonds de concours qui supposent une affectation par respect de la volonté des personnes physiques ou morales concourant financièrement à une opération, la loi organique a prévu que leur montant devait être inclus dans les plafonds des dépenses du budget général, des budgets annexes ou des comptes spéciaux. Deux réserves particulières encadrent ces nouvelles règles.
59En premier lieu, si le montant des recettes dépasse les plafonds prévus dans la première partie de la loi de finances (et donc affecte l’équilibre budgétaire), il appartiendra à la loi de finances rectificative de procéder aux ouvertures de crédits nécessaires. Une loi de finances rectificative doit être obligatoirement déposée en ce cas-là car les conditions générales de l’équilibre sont affectées [31]. En cas d’impossibilité, la loi de règlement devrait alors procéder à un tel ajustement.
60En second lieu, le Conseil constitutionnel considère que les fonds de concours ne peuvent pas avoir pour conséquence de faire obstacle à un emploi des fonds conforme à l’intention de la partie versante. Le juge précise au demeurant la nature des fonds ainsi apportés. Ceux-ci ne deviennent pas la propriété de l’État, mais demeurent à la partie versante puisqu’il « pourrait être porté atteinte au droit de propriété garanti par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ». Devra-t-on dans ces conditions analyser une utilisation non conforme à l’intention de la partie versante comme un nouveau cas de dépossession susceptible de donner lieu à une juste indemnité ? Cela n’est pas inenvisageable mais ce sont surtout les versements du budget des communautés qui sont ici en cause. Ainsi, de manière sous-jacente, la décision du Conseil soulève l’épineuse question du contrôle de l’emploi des crédits communautaires.
2 – Les réserves liées à la conciliation entre continuité de la vie nationale et sincérité
61Le Conseil constitutionnel a émis des réserves concernant les délais du dépôt du projet de loi de finances et des documents l’accompagnant.
62Il considère, dans le souci de préserver la continuité de la vie nationale, que les dispositions relatives à ces délais ne sauraient être comprises comme faisant obstacle à l’examen du projet de loi de finances [32]. Mais, la réserve se transforme aussitôt en une nouvelle mise en garde : « la conformité de la loi de finances à la Constitution serait alors appréciée au regard tant des exigences de la continuité de la vie nationale que de l’impératif de sincérité qui s’attache à l’examen de la loi de finances pendant toute la durée de celui-ci ». Le Conseil constitutionnel privilégie en fait une approche réaliste au cas par cas tenant compte du caractère plus ou moins grave du retard. Il effectuera un contrôle de proportionnalité permettant de déterminer si par son ampleur le retard n’a pas compromis la sincérité de la loi de finances d’une manière inexcusable, fût-ce au nom du respect de la continuité de la vie nationale. La même réserve vaut du reste en ce qui concerne d’une manière générale les autres procédures d’information prévues par les articles 41,48,49,52,55 et 56 de la loi organique. Cependant, en ce qui concerne l’article 41 de la loi organique, la réserve prend une autre dimension. Cet article prévoit que le projet de loi de finances de l’année ne peut être mis en discussion avant le vote en première lecture sur le projet de loi de règlement afférent à l’année qui précède celle de la discussion du projet de loi de finances. Il s’agit d’imposer le dépôt de la loi de règlement mais aussi son inscription à l’ordre du jour dans des délais rapides. Cependant, comme le souligne J.-P. Camby [33], cet article ajoute une condition de délai et surtout méconnaît les prérogatives du gouvernement en matière de fixation de l’ordre du jour attribuées par l’article 48 de la Constitution. La réserve du Conseil a donc ici pour objet de concilier les prérogatives du gouvernement avec l’information du Parlement.
63Hormis ces réserves, certes importantes, le Conseil constitutionnel a validé les dispositions budgétaires ou relatives aux lois de finances sans aucune annulation. Tel n’est pas le cas des dispositions relatives à la redistribution du pouvoir financier dont certaines ont fait l’objet d’une annulation.
III – LA RÉORGANISATION DU PARTAGE DU POUVOIR BUDGÉTAIRE ET FINANCIER ENCADRÉE
64L’un des enjeux de la réforme de l’ordonnance organique était selon la formule d’Alain Lambert de « rééquilibrer les pouvoirs en matière de finances publiques » [34]. L’une des questions les plus délicates est celle de savoir si l’habilitation constitutionnelle donnait au législateur organique une telle latitude. Le Conseil constitutionnel d’une manière générale n’infirme pas cette conception large de l’habilitation [35]. La loi organique peut ainsi régir le partage du pouvoir budgétaire et financier (A) mais dans le respect de la séparation des pouvoirs (B).
A – Le partage du pouvoir budgétaire et financier
65Le partage du pouvoir budgétaire et financier concerne essentiellement l’exercice du pouvoir réglementaire en matière budgétaire et l’information et le contrôle du Parlement.
1 – Le pouvoir réglementaire en matière budgétaire
66Par pouvoir réglementaire en matière budgétaire on entend les modifications qui peuvent être apportées par voie réglementaire aux autorisations figurant en loi de finances. D’une manière générale, le Conseil constitutionnel a considéré « que le principe de ces dérogations à l’autorisation par la loi de finances trouve son fondement, […] dans l’article 34 de la Constitution, qui dispose que les ressources et les charges de l’État sont déterminées par les lois de finances « sous les réserves prévues par une loi organique » ; qu’il appartient à la même loi organique de définir les limites et les conditions particulières d’application de ces réserves, dans le respect des compétences du Gouvernement et du Parlement ». L’article 34 de la Constitution habilite ainsi la loi organique à prévoir l’existence d’un pouvoir réglementaire budgétaire lequel peut s’analyser comme une habilitation permanente du gouvernement faite par la loi organique dans ces matières relevant en principe du domaine de la loi [36]. Le Conseil rappelle ensuite les termes généraux de cette habilitation pour certaines catégories d’actes réglementaires. Le nouveau régime des décrets d’avance d’abord, qui prévoit un avis de la commission des finances de chaque assemblée sur les projets de décret d’avance n’est pas contraire à la Constitution. Les formalités qui sont prévues « eu égard aux conditions dont elles sont assorties, […] ne portent pas atteinte aux prérogatives constitutionnelles du pouvoir exécutif, mais se bornent à assurer le respect des exigences de consentement à l’impôt et de suivi de l’emploi des fonds publics inscrites à l’article 14 de la Déclaration de 1789 ». Le respect du principe du libre consentement à l’impôt justifie donc l’immixtion des commissions parlementaires dans l’exercice du pouvoir réglementaire budgétaire. Toutefois, le texte prévoit en cas d’urgence et de nécessité impérieuse une simple information et dans ces conditions respecte les prérogatives de l’exécutif et sans doute la continuité de la vie nationale [37].
67La loi organique a prévu en outre des seuils maximaux de crédits que ne peuvent pas dépasser certains actes réglementaires [38]. Au-delà de ces différents seuils seule une loi de finances peut modifier l’autorisation budgétaire. Le Conseil considère que ces seuils ont pour objet d’assurer une exécution budgétaire conforme aux autorisations votées en loi de finances. Dès lors, ils pouvaient être prévus par la loi organique en vertu de l’habilitation conférée à celle-ci par l’article 34 de la Constitution. Les reports de crédits ont fait l’objet d’une nouvelle réglementation destinée à contenir les abus antérieurs. Le Gouvernement avait en effet la fâcheuse tendance à pratiquer des reports sur reports [39] en procédant tardivement à la publication des arrêtés de reports. La loi organique afin de supprimer une telle pratique aboutissant en fait à l’existence de crédits souterrains laissés à la libre disposition du gouvernement a imposé une publication des arrêtés de reports au plus tard le 31 mars de l’année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des crédits a été constatée. Le Conseil a considéré que « le législateur organique a prévu une condition de délai contribuant à l’élaboration en temps utile du projet de loi de règlement afférent à l’année concernée ; que cette condition, qui ne méconnaît pas les prérogatives confiées au pouvoir exécutif, s’inscrit dans le cadre de l’habilitation conférée par le dix-huitième alinéa de l’article 34 de la Constitution ».
68La loi organique précise ainsi davantage qu’auparavant l’étendue de l’habilitation permanente confiée au pouvoir réglementaire en matière de régulation budgétaire. Le Conseil a validé ce cadre plus sévère d’exercice du pouvoir réglementaire budgétaire puisqu’il n’a à aucun moment considéré que ces dispositions portaient atteinte aux prérogatives du gouvernement en matière d’exécution de la loi de finances [40]. Ces limites pouvaient figurer dans la loi organique en raison du caractère dérogatoire de l’intervention du pouvoir réglementaire dans un domaine en principe réservé au législateur. Mais il est vrai qu’une solution plus sévère aurait abouti à renforcer les prérogatives de l’exécutif compte tenu du principe de fongibilité des crédits posé par la loi organique qui permet à l’exécutif de procéder à l’intérieur d’un programme à des affectations de crédits avec une liberté absolue [41].
2 – L’information et le contrôle du Parlement
69La loi organique comporte plusieurs innovations tendant à renforcer l’information et le contrôle du Parlement sur les finances publiques. Dans le cadre de ce renforcement, les prérogatives de l’exécutif en matière budgétaire pouvaient être affectées. Le Conseil constitutionnel a ainsi assorti certaines dispositions de la loi organique de réserves tendant à neutraliser ces atteintes aux prérogatives financières de l’exécutif. D’une manière générale, le Conseil considère que l’article 47 de la Constitution a habilité la loi organique « pour organiser les procédures d’information et de contrôle sur la gestion des finances publiques nécessaires à un vote éclairé du Parlement sur les projets de lois de finances, et notamment sur les projets de lois de règlement destinés à suivre l’emploi des contributions publiques ». L’information et le contrôle du Parlement puisent ainsi directement leur source dans l’article 14 de la Déclaration de 1789 lequel est le seul à employer l’expression « suivre l’emploi des contributions publiques » et auquel le Conseil constitutionnel se réfère ainsi de manière implicite.
70L’article 7 de la loi organique pose la nouvelle spécialité budgétaire centrée autour de la notion de mission. Afin d’échapper à la rigidité et au caractère parfois artificiel de l’organisation gouvernementale, la loi organique a prévu l’existence de missions interministérielles. Le caractère interministériel de la mission est conféré par le Gouvernement, mais le Conseil a pris soin de préciser qu’en conséquence, cette modalité n’affecte pas les règles de détermination des attributions des ministres qui résultent des articles 8,20 et 21 de la Constitution.
71En revanche, le Conseil a estimé que le rapport relatif aux prélèvements obligatoires prévus par l’article 52 de la loi organique, lequel prévoit pour l’année en cours, mais également pour les deux années suivantes l’évaluation financière des dispositions législatives ou réglementaires envisagées par le Gouvernement, ne revêt qu’un caractère indicatif. S’il en était autrement, ce rapport porterait atteinte « à la liberté d’appréciation et d’adaptation que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ».
72Les autres articles intéressant l’information du Parlement par le Gouvernement, sont jugés conformes à l’habilitation de l’article 47 de la Constitution. Ainsi, l’article 49 sur les questionnaires budgétaires ne présente pas le caractère d’une injonction au Parlement et au Gouvernement. Il en va également de l’article 55 exigeant l’évaluation chiffrée de l’incidence financière de chaque disposition d’un projet de loi de finances touchant les charges et les ressources de l’État et de l’article 56 qui impose la publication des actes réglementaires prévus par la loi organique mais surtout des rapports qui en présentent les motivations [42]. Selon le juge « l’objet de ces dispositions est de prévoir les conditions dans lesquelles les membres du Parlement sont informés de l’exécution des lois de finances, de la gestion des finances publiques et des prévisions de ressources et de charges de l’État avant d’examiner les projets de loi de finances ». Ainsi, elles ne méconnaissent pas les prérogatives financières du Gouvernement. En réalité le Parlement dispose d’une compétence d’information et de contrôle plus étendue que sa compétence législative puisqu’elle porte sur des domaines en principe réservés à l’exécutif. Ce caractère large du pouvoir de contrôle est validé par le Conseil constitutionnel lequel a en définitive accepté le réajustement du pouvoir financier qu’opère la loi organique au profit du Parlement. Si certaines dispositions examinées par le Conseil constitutionnel intéressent en particulier le partage du pouvoir financier, d’autres concernent d’une manière plus générale la séparation des pouvoirs.
B – Le respect de la séparation des pouvoirs
73La difficulté vient de ce que la séparation des pouvoirs est fixée par la Constitution et garantie d’une manière générale par l’article 16 de la Déclaration de 1789. Si jusqu’à présent, la loi organique avait passé avec succès malgré quelques réserves, l’épreuve du contrôle de constitutionnalité, c’est sur la question de respect du principe de la séparation des pouvoirs qu’interviendront les deux annulations prononcées par le Conseil constitutionnel. Le Conseil constitutionnel, après avoir posé le principe d’autonomie financière des pouvoirs publics, se prononcera d’une part sur les relations entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif et d’autre part sur les rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir juridictionnel.
1 – L’autonomie financière des pouvoirs publics
74La question de l’autonomie financière des pouvoirs publics est importante et pourtant, il n’est pas courant de la retrouver dans la jurisprudence constitutionnelle [43]. L’importance du texte déféré au Conseil a permis à ce dernier d’entériner un principe dont on ne connaissait pas exactement la portée. L’article 7 I al. 3 de la loi organique précise qu’ « une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics, chacun d’eux faisant l’objet d’une ou plusieurs dotations ». Selon l’article 5, ces crédits consacrés aux pouvoirs publics, figureront dans le titre I-1. Le Conseil considère que « ce dispositif assure la sauvegarde du principe d’autonomie financière des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs ». Cette autonomie financière est parfois rappelée par des textes. Par exemple, l’ordonnance n° 58-1100 du 17novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires précise dans son article 7 que « Chaque assemblée parlementaire jouit de l’autonomie financière » [44]. En doctrine, elle a le plus souvent été rattachée à la séparation des pouvoirs [45]. La question semble ainsi être également tranchée en jurisprudence puisque le Conseil constitutionnel consacre en l’espèce le principe d’autonomie financière des pouvoirs publics en tant que composante du principe de la séparation des pouvoirs.
2 – Les relations entre les pouvoirs législatif et exécutif
75Outre le partage du pouvoir financier entre le gouvernement et le Parlement, la décision du 25 juillet 2001 intéresse d’une manière générale la séparation des pouvoirs exécutif et législatif en visant non seulement la compétence réglementaire générale du Premier ministre, mais aussi celle du Président de la République en matière de promulgation de la loi.
76En ce qui concerne la compétence réglementaire, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur l’hypothèse particulière dans laquelle une loi organique empiète sur la compétence réglementaire. Certaines dispositions de la loi organique présentaient sans doute un caractère réglementaire. Cependant, le juge constitutionnel considère à propos du chapitre V du titre II de la loi organique consacré aux comptes de l’État que « si ces articles contiennent certaines dispositions qui, par elles-mêmes, ne seraient pas de nature organique, ils constituent les éléments indivisibles d’un dispositif d’ensemble ayant pour objet d’assurer la sincérité et la clarté des comptes de l’État ; qu’un tel dispositif, étroitement lié à la sincérité de la loi de règlement, est au nombre des règles qui relèvent de la loi organique en vertu de l’article 34 de la Constitution ». En fait certaines dispositions relèvent pour l’instant du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. Ainsi, les articles 29 et 30 qui énoncent les principes généraux relatifs aux comptes de trésorerie ainsi qu’à la comptabilité générale de l’État ne sont pas en eux-mêmes organiques, mais le juge constitutionnel adoptant une démarche réaliste considère que ces dispositions relèvent en tout cas accessoirement de la loi organique car ils sont étroitement liés à la sincérité de la loi de règlement entendue, on le sait, comme comportant en outre « l’exactitude des comptes » [46]. L’habilitation de l’article 34 est encore entendue de manière large puisqu’elle comporte également le droit pour le législateur organique de sortir du strict cadre de sa compétence. En fait, le Conseil fait ici droit à l’opinion parlementaire selon laquelle « la réforme de la comptabilité de l’État ne saurait […] s’effectuer sans que la loi organique relative aux lois de finances en traite, même si elle ne saurait se limiter à ce seul vecteur » [47]. Cependant le Conseil d’État, dans son avis, avait mis en garde le législateur organique puisqu’il avait considéré qu’ « il n’appartient pas au législateur organique de définir les règles de la comptabilité générale : celles-ci figurent aujourd’hui, pour l’essentiel, dans le décret susvisé du 29 décembre 1962 et dans l’instruction n° 87-128 PR du 29 octobre 1987 fixant le plan comptable de l’État » [48].
77En ce qui concerne la compétence présidentielle de promulgation de la loi, le Conseil constitutionnel a annulé l’article 33 al. 1 de la loi organique (qui reprenait à peu près l’idée de l’article 1er alinéa 4 de l’ordonnance organique) prévoyant qu’ « aucune loi, aucun décret ayant une incidence financière pour l’État ne peut être publié sans une annexe financière précisant ses conséquences au titre de l’année d’entrée en vigueur et de l’année suivante ». Le Conseil annule cet alinéa car « en instituant une formalité préalable à la publication des lois, ces dispositions sont contraires au principe, résultant notamment de l’article 10 de la Constitution, selon lequel la promulgation de la loi par le Président de la République vaut ordre à toutes les autorités et à tous les services compétents de la publier sans délai ». Ainsi, cet alinéa méconnaît la séparation des pouvoirs puisqu’il aboutit à contrecarrer le pouvoir que tient le chef de l’État de promulguer la loi en suspendant les effets de cette promulgation puisque le texte ne peut être publié sans l’annexe financière. En réalité le Conseil constitutionnel répond à une ancienne controverse constitutionnelle reposant sur la distinction entre la promulgation et la publication de la loi [49]. Or, on lira avec intérêt que selon Carré de Malberg : « Il n’est (donc) pas exact de dire, comme l’ont fait certains auteurs (voir notamment Planiol, op. cit., t. 1, p. 69), que la promulgation “ordonne la publication de la loi”, ni même qu’elle “contient un ordre virtuel de publication” (Huc, op. cit., t. I, p. 42) » [50]. Le Conseil ne rejoint pas cette doctrine alors que l’article 10 de la Constitution ne précise en aucun cas que la promulgation vaut ordre de publication. La promulgation impose sans doute « aux autorités publiques d’observer et de faire observer la loi » [51]. Mais il est non moins évident que les autorités ne peuvent faire appliquer une loi non publiée et que dès lors, s’il n’est pas explicitement imposé par les textes, l’ordre de publier l’est à tout le moins implicitement. Force est donc de constater que depuis la décision du 25 juillet 2001 la promulgation est à la fois l’acte qui atteste que la loi a été régulièrement délibérée et votée, qui clôt la procédure législative [52] et vaut ordre à toutes les autorités et à tous les services compétents de la publier sans délai [53]. Le Conseil constitutionnel avait déjà neutralisé l’article 1er alinéa 4 de l’ordonnance organique du 2janvier 1959 par une interprétation très libérale [54]. Mais la rédaction de l’article 33 de la loi organique déférée est différente et plus souple. Pourtant cette disposition a été annulée de sorte que l’on peut se demander pourquoi le Conseil constitutionnel n’a pas simplement écarté les dispositions de l’article 1er alinéa 4 de l’ordonnance organique qu’il a à plusieurs reprises appliqué certes avec énormément de souplesse. L’explication réside justement dans cette souplesse, permettant d’adapter un texte inconstitutionnel (mais jouissant d’une présomption de constitutionnalité) à la Constitution [55].
3 – Les relations entre les pouvoirs législatif et juridictionnel
78Deux dispositions de la loi organique intéressent les relations entre le pouvoir législatif et le pouvoir juridictionnel.
79D’abord, l’article 59 de la loi organique confère aux présidents des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, le pouvoir de saisir la juridiction compétente afin de faire cesser sous astreinte toute entrave à la communication de renseignements dans le cadre de la mission de contrôle de leurs commissions. Le Conseil considère que « conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, les dispositions de l’article 59 ne peuvent être comprises que comme permettant au juge administratif d’ordonner en référé à une personne morale investie de prérogatives de puissance publique la communication sous astreinte des documents ou renseignements susmentionnés ». En réalité la question est posée du fait que les entraves aux investigations des commissions parlementaires sont pénalement répréhensibles en vertu de l’article 164-IV de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 (100 000 F d’amende ; dernier alinéa de l’article 164-IV) [56]. Ces dispositions n’ont jamais été utilisées alors que les commissions ont souvent rencontré des difficultés dans l’exercice de leur mission de contrôle [57]. La question qui pouvait ainsi éventuellement se poser était de savoir si les dispositions de l’article 59 de la loi organique pouvaient bénéficier aux juridictions saisies dans le cadre de la procédure de l’article 164-IV de l’ordonnance de 1958. On trouve une nouvelle application de la décision Conseil de la Concurrence du 23janvier 1987 [58] puisque le Conseil constitutionnel par cette réserve neutralisante assure le respect du principe fondamental reconnu par les lois de la République réservant la compétence à la juridiction administrative en matière d’annulation ou de réformation des décisions prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique. On peut donc considérer que l’astreinte résultant de la loi du 16 juillet 1980 entre dans le champ du principe fondamental reconnu en 1987. Mais cela pose la question de la constitutionnalité des astreintes pouvant être prononcées par les juridictions de l’ordre judiciaire à l’encontre de l’administration [59]. De même le champ d’application du principe fondamental reconnu par les lois de la République semble être étendu puisque le Conseil constitutionnel fait référence à « une personne morale investie de prérogatives de puissance publique » et non pas comme en 1987 aux « organismes publics ».
80Le Conseil constitutionnel annule le premier alinéa de l’article 58 de la loi organique prévoyant que : « Avant d’arrêter son programme de contrôles, la Cour des comptes en transmet le projet aux présidents et rapporteurs généraux des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances. Ceux-ci disposent de quinze jours pour formuler leurs avis ainsi que les demandes d’enquête mentionnées au 2° ». Cette annulation repose sur l’application du principe fondamental reconnu par les lois de la République de l’indépendance de la juridiction administrative. Le Conseil considère dans un premier temps et pour la première fois, que la Cour des comptes en vertu du Code des juridictions financières est une juridiction administrative. Or aucune disposition du Code des juridictions financières n’affirme l’appartenance de la Cour des comptes à l’ordre administratif. En doctrine cette solution était logiquement retenue du fait que les arrêts de la Cour des comptes sont susceptibles d’un recours en cassation devant le Conseil d’État. Cette cassation est prévue par l’article R. 143-3 du Code des juridictions financières, c’est-à-dire par une disposition… réglementaire ! Après avoir consacré l’appartenance de la Cour des comptes à l’ordre administratif, le Conseil lui applique le principe fondamental de l’indépendance de la juridiction administrative issu de la loi du 24 mai 1872. La difficulté venait en l’espèce du fait que n’étaient pas en cause les compétences juridictionnelles de la Cour des comptes, mais ses compétences administratives notamment dans le domaine du contrôle de la gestion des organismes relevant de sa compétence. Au premier abord, le principe d’indépendance de la juridiction ne pouvait s’appliquer à cette hypothèse de compétence extra-juridictionnelle. Mais le Conseil observe de manière fort réaliste que le contrôle de la gestion peut révéler des irrégularités pouvant donner lieu à une procédure juridictionnelle par exemple une procédure de gestion de fait sur saisine d’office [60]. Le Conseil constitutionnel juge ainsi que « l’obligation qui est faite à la Cour des comptes par le premier alinéa de l’article 58 de la loi organique de communiquer le projet de son programme de contrôles aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ainsi que la possibilité qui est offerte à ces derniers de présenter leurs avis sur ce projet sont de nature à porter atteinte à son indépendance ». En conséquence, le premier alinéa de l’article 59 est jugé contraire à la Constitution.
81En guise de conclusion deux observations générales peuvent être formulées en ce qui concerne la décision du 25 juillet 2001. D’une part, celle de l’observateur de la jurisprudence financière du Conseil constitutionnel. La décision commentée constitue en réalité une formidable synthèse de la jurisprudence financière constitutionnelle qui s’est échafaudée au fil des nombreuses décisions depuis 1959. Des principes jurisprudentiels parfois anciens sont tantôt appliqués en l’état, tantôt réadaptés ou précisés par le juge constitutionnel. D’autre part, celle du publiciste, pour lequel la décision du 25 juillet 2001 pose de manière inévitable la question de savoir si la réforme de l’État est possible sans révision constitutionnelle. Certes, il ne s’agit pas de révolutionner un texte dont la longévité a montré les vertus, mais est-il vraiment raisonnable de vouloir réformer le haut… par le bas ?!
82Éric Oliva
II – CONTRÔLE DES LOIS ORDINAIRES
83— Décision n° 2001-451 DC du 27 novembre 2001. Libre concurrence, JO 1er décembre 2001, p. 19112.
Saisines de plus de 60 députés et de plus de 60 sénateurs (art. 61, al. 2 C.). Loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles.
Procédure législative. Art. 48 al. 3 C. Détournement de procédure (non).
Objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité de la loi.
Exigence de clarté de la loi. Art. 34 C.
Domaine de la loi. Art. 34 C. Principes fondamentaux de la sécurité sociale. Incompétence négative (non).
Pouvoir réglementaire du Premier ministre. Art. 21 C. Délégation.
Liberté d’entreprendre. Art. 4 DDHC. Restrictions. Objectif d’intérêt général. Contrôle de proportionnalité. Erreur manifeste d’appréciation (non).
10e et 11e alinéas du Préambule de la Constitution de 1946.
Garanties légales d’exigences constitutionnelles. Cliquet anti-retour.
Liberté contractuelle. Art. 4 DDHC.
Droit au recours. Art. 16 DDHC.
Principe d’égalité. Libre concurrence.
Droit de propriété. Art. 17 DDHC.
Principe d’égalité devant les charges publiques. Art. 13 DDHC.
Compétence de la juridiction administrative pour l’annulation ou la réformation des décisions administratives prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique, PFRLR. Violation (oui).
Réserves d’interprétation.
85LE LÉGISLATEUR, LA PROTECTION SOCIALE ET LA LIBRE ENTREPRISE (à propos de la décision du Conseil constitutionnel)
862001-451 DC du 27 novembre 2001)
87Le droit de la protection sociale, s’il est marqué par une forte technicité, est aussi porteur d’importantes questions de principe, d’enjeux essentiels mêlant l’économie et le social. L’actuelle rénovation de la protection sociale agricole en témoigne. La promulgation de la loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles [61] n’a ainsi pu se faire qu’à l’issue d’un parcours législatif difficile.
88Ce dispositif était inscrit initialement dans l’avant-projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Mais le Conseil d’État a obtenu la disjonction des dispositions correspondantes au motif qu’ « une telle réforme serait de nature à comporter, pour les exploitants agricoles et les entreprises d’assurance, des conséquences considérables qu’il ne sera guère possible d’apprécier dans le cadre enserré dans un temps étroitement limité » de l’examen de la loi de financement de la sécurité sociale.
89Le texte, n’ayant pu être intégré dans le projet de loi de modernisation sociale, a finalement été repris dans une première proposition de loi déposée à l’Assemblée nationale par M. Jacques Rebillard. Celle-ci s’étant heurtée à l’irrecevabilité de l’article 40 de la Constitution, une seconde proposition, dépouillée des dispositions irrecevables, a été déposée par le même parlementaire. Elle a été inscrite à la séance mensuelle réservée par priorité, en vertu de l’article 48 alinéa 3 de la Constitution, à l’ordre du jour fixé par l’Assemblée nationale. Enfin, au cours de la discussion, le Gouvernement a réintroduit, par voie d’amendement, le dispositif de financement nécessaire. C’est donc avec quelques difficultés que la réforme a pu finalement trouver son « véhicule législatif ».
90L’opposition a critiqué l’utilisation de la « niche parlementaire » pour l’examen d’un texte qui n’est pas « authentiquement d’origine parlementaire ». Le Conseil constitutionnel n’y a pas vu, pour sa part, un détournement de procédure, dès lors que l’article 48 ne comporte aucune règle en ce qui concerne tant le contenu de l’ordre du jour que l’origine du texte qui y est inscrit. En particulier, il ne fait pas obstacle à ce qu’une proposition de loi inscrite à l’ordre du jour fixé par une assemblée ait un objet comparable à celui d’un projet de loi antérieur.
91Le débat parlementaire a également été particulièrement conflictuel sur le fond de la réforme, en raison de son importance pour le monde agricole, tant sur le plan économique que sur le plan humain. En substance, celle-ci a pour objet de substituer une quatrième branche de la sécurité sociale des non-salariés agricoles à la protection antérieure contre les accidents et maladies professionnels fondée sur un système d’assurance obligatoire et concurrentiel.
92Votée définitivement le 5 novembre 2001, la loi a été, dès le lendemain, soumise au Conseil constitutionnel par plus de soixante sénateurs et plus de soixante députés. Dans sa décision du 27 novembre, le juge constitutionnel a rejeté les griefs soulevés, lesquels tendaient, pour l’essentiel, à confronter cette réforme de la protection sociale aux libertés économiques constitutionnellement protégées. Ainsi, la liberté d’entreprendre a-t-elle été opposée au choix du législateur de créer un régime légal de sécurité sociale, en lieu et place d’un système assurantiel obligatoire (I). En raison de l’incidence estimée sur le marché de la protection sociale complémentaire, l’existence de cette nouvelle branche de sécurité sociale a également été critiquée au regard du principe de libre concurrence (II).
I – MODIFICATION LÉGALE D’UN RÉGIME DE PROTECTION SOCIALE ET LIBERTÉ D’ENTREPRENDRE
93Les requérants ont critiqué non seulement les modalités juridiques mais aussi et surtout le principe même de la création d’un régime légal de sécurité sociale pour couvrir les accidents du travail et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles. Ils ont contesté l’existence d’un intérêt général suffisant pour justifier les limitations induites à la liberté d’entreprendre.
94Les conséquences de la suppression corrélative du système d’assurance obligatoire pour les entreprises concernées ont également été dénoncées.
A – La création d’un régime légal de sécurité sociale
95Après avoir rappelé la compétence normative reconnue au Parlement pour créer un régime légal de sécurité sociale, le Conseil constitutionnel a reconnu, en l’espèce, la faculté du législateur d’opérer cette création.
1 – La compétence du législateur
96Répondant au grief tiré de l’incompétence négative du législateur, le juge constitutionnel a précisé à nouveau l’étendue des « principes fondamentaux de la sécurité sociale » dont la détermination impartit à la loi. La compétence du législateur est ainsi rappelée pour créer un nouveau régime de sécurité sociale  [62] ainsi que pour déterminer son organisation et son champ d’application. A ce titre, il lui appartient de préciser les éléments de l’assiette des cotisations sociales, les catégories de personnes assujetties à l’obligation de cotiser, ainsi que les catégories de prestations que comporte le régime en cause [63]. Pour le reste, les modalités d’application de ces principes ressortissent à la compétence du pouvoir réglementaire, à condition de ne pas en dénaturer la portée.
97Le législateur ayant défini, en l’espèce, les principes et les règles essentielles, le Conseil constitutionnel estime qu’il a pu valablement renvoyer au pouvoir réglementaire différentes modalités de mise en œuvre. Ainsi, il revient à ce dernier de définir les relations entre les différents organismes participant au régime, à savoir, d’une part, les caisses de mutualité sociale agricole, chargées de la coordination et du contrôle de la gestion du régime, et, d’autre part, le groupement des autres organismes assureurs. Le pouvoir réglementaire peut également fixer les conditions auxquelles est soumise la délivrance de l’autorisation que doivent obtenir les organismes assureurs autres que les caisses de MSA afin de participer à la gestion de ce nouveau régime de sécurité sociale.
98Sur ce dernier point, cependant, le Conseil constitutionnel a dû émettre une ferme réserve d’interprétation pour encadrer davantage le pouvoir d’autorisation du ministre de l’agriculture, lequel « ne saurait s’exercer de manière arbitraire, ni en violation du principe d’égalité devant la loi ». En conséquence, « il appartiendra à l’autorité réglementaire, sous le contrôle du juge de la légalité, de fixer des conditions de délivrance de cette autorisation objectives et strictement justifiées au regard des nécessités de fonctionnement du régime [64] ».
99Par ailleurs, les sénateurs requérants, invoquant les nombreux renvois au pouvoir réglementaire, voire à des mesures individuelles ou à une convention, dénonçaient les incertitudes dont se trouverait ainsi entachée la loi. Ils y voyaient une violation de l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité de la loi et de l’exigence de clarté de la loi qui découle de l’article 34 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel a fort logiquement condamné un tel raisonnement. En effet, « le fait que la loi déférée ne permettrait pas d’appréhender complètement le nouveau dispositif résulte de la répartition des compétences fixée par les articles 34 et 37 de la Constitution ». En méconnaissance de son sens et de sa portée, l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité de la loi ne saurait être utilisé pour étendre, au-delà de ce que prévoit déjà la Constitution, le domaine obligatoire de la loi. Particulièrement dans une matière dont la technicité appelle une réglementation détaillée, s’impose le « fait, propre à notre système juridique, et d’ailleurs heureux, que la loi “n’a pas à tout dire” » [65].
2 – La liberté du législateur
100La loi ne peut non plus tout faire, et à ce titre, les requérants entendaient obtenir du Conseil constitutionnel une censure pour violation manifeste de la liberté d’entreprendre. Sur la base d’une argumentation très détaillée, ils estimaient que le choix opéré par le législateur d’exclure du secteur concurrentiel la garantie des risques en cause ne serait justifié par l’intérêt général, ni dans son principe, ni dans les modalités retenues.
101Les saisines soulignaient, tout d’abord, les restrictions importantes apportées par la loi à l’activité, librement exercée, des « entreprises d’assurances qui opèrent en matière d’assurance sociale agricole depuis près d’un siècle ». Si les organismes d’assurance privés et les mutuelles peuvent participer à la gestion du nouveau régime, ce n’est plus, selon les requérants, que, dans un cadre uniforme et réglementé, sous condition d’autorisation et dans une mesure nécessairement limitée. Ils critiquaient, à ce titre, le rôle pivot du réseau de la mutualité sociale agricole, chargé de la centralisation des ressources et des informations, du contrôle de l’obligation d’assurance, du contrôle médical et de la politique de prévention.
102Les recours défendaient également l’idée que l’intérêt général n’imposait pas de créer une nouvelle branche de sécurité sociale dès lors que l’objectif poursuivi de l’amélioration de la couverture sociale des agriculteurs pouvait être satisfait en maintenant le système d’assurances privées, au prix d’une augmentation modérée du montant des primes. Ils dénonçaient même les faiblesses du nouveau système, notamment la dégradation de la couverture du risque « accidents de la vie » transférée à la branche maladie.
103Le Conseil constitutionnel a pris soin tout d’abord de rappeler que le législateur [66] est libre de déterminer, dans le respect des principes posés par les 10e et 11e alinéas du préambule de la Constitution de 1946, les modalités concrètes de leur mise en œuvre. « Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l’article 34 de la Constitution, et notamment, comme en l’espèce, dans celui des principes fondamentaux de la sécurité sociale, d’adopter, pour la réalisation ou la conciliation d’objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité, dès lors que, dans l’exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel » . Ainsi, le Parlement pouvait librement décider de créer un service public de la sécurité sociale prenant la place d’un système assurantiel obligatoire.
104Ce changement générait-il, malgré tout, une atteinte excessive à la liberté d’entreprendre ? Au terme d’un bilan coûts-avantages, le juge de la loi a considéré ensuite que texte ne marquait pas une inadéquation manifeste entre les restrictions à la liberté d’entreprendre et l’objectif d’intérêt général poursuivi. Il a retenu que la loi déférée améliorait substantiellement et globalement la protection des non-salariés agricoles contre le risque des accidents du travail et des maladies professionnelles.
105La situation était comparable à celle rencontrée à propos de la loi sur la couverture maladie universelle [67]. « Là aussi, le dispositif prévu par la loi déférée n’était pas sans inconvénients, notamment en raison de sa complexité et des difficultés de transition (que l’expérience a mises en lumière). Là aussi, certains secteurs de la population visée pouvaient être lésés par les nouvelles mesures. Il n’en restait pas moins que celles-ci étendaient globalement la protection et la garantissaient de façon plus solide et plus égalitaire que dans les conditions antérieures » [68].
B – La suppression corrélative du système d’assurance obligatoire
106Les saisines dénonçaient également les conséquences économiques de la loi pour les entreprises intervenant dans le système antérieur. En effet, la suppression du système d’assurance obligatoire « prive les entreprises et intermédiaires d’assurances concernés d’une part importante de leur clientèle, laquelle est, par nature, un élément essentiel de leurs fonds de commerce ». Ainsi, la loi entraî-nerait-elle, pour les requérants, « une forme de dépossession sans indemnisation préalable constitutive d’une violation du droit de propriété ».
107Le Conseil constitutionnel a déjà estimé, dans sa décision 2000-439 DC, que la constitution d’un monopole en matière de fouilles archéologiques n’était pas susceptible de porter atteinte au droit de propriété [69]. De façon analogue, il juge, en l’espèce, inopérante l’invocation de l’article 17 de la Déclaration de 1789, la substitution d’un régime légal de sécurité sociale à un régime contractuel d’assurance ne pouvant être regardée comme une privation de propriété. Sans doute pour vider complètement le grief tiré d’une atteinte inconstitutionnelle au droit de propriété, le Conseil prend-t-il soin de préciser que les assureurs privés peuvent participer, aux cotés des caisses de mutualité sociale agricole, à la gestion du nouveau régime, les agriculteurs non salariés conservant le libre choix de l’organisme d’affiliation.
108La violation du principe d’égalité devant les charges publiques était également soulevée par les requérants. Ils soutenaient que la mise en œuvre de la loi nouvelle entraînerait un préjudice financier important pour les entreprises et intermédiaires d’assurances œuvrant dans le secteur agricole. Conformément à une jurisprudence bien établie [70], le Conseil constitutionnel estime, pour rejeter le grief, qu’il est loisible aux intéressés, s’ils estiment que l’application de la loi leur occasionne un préjudice anormal et spécial, d’en demander réparation. En effet, il ne ressort ni des termes de la loi déférée, ni des travaux préparatoires, que le législateur ait entendu exclure l’indemnisation des préjudices éventuels. Dès lors, le silence de la loi leur permet d’engager, devant le juge administratif, la responsabilité de l’État législateur [71].
II – SYSTÈMES DE PROTECTION SOCIALE ET LIBRE CONCURRENCE
109La création d’un régime légal de sécurité sociale bouleverse le jeu de la concurrence tel qu’il s’exerçait auparavant dans le champ de la protection sociale agricole. C’est ce qui a conduit les requérants à invoquer une méconnaissance de la liberté de concurrence. Le Conseil a ainsi été conduit à délimiter le champ de la concurrence avant d’y assurer le respect du principe constitutionnel de libre concurrence.
A – La délimitation du champ de la concurrence
110Se substituant à un régime d’assurance obligatoire concurrentiel, la quatrième branche de la sécurité sociale des non-salariés agricoles constitue un régime atypique en raison de la pluralité des intervenants. Pour autant, il ne constitue pas un marché où doit jouer la libre concurrence, corollaire de la liberté d’entreprendre. Les assureurs ont, dans ce régime, un simple rôle de guichet et non une présence commerciale. Le choix opéré par le législateur pour un service public de la sécurité sociale n’impose plus la liberté d’accès des opérateurs privés à ce champ de la protection sociale agricole.
111Le Conseil constitutionnel a précisé, en ce sens, qu’ « il est loisible au législateur de fixer les modalités et conditions de participation des personnes privées à l’exécution du service public créé par lui ». C’est la raison pour laquelle la loi a pu soumettre la participation au nouveau régime à la délivrance d’une autorisation administrative. Quant à la réserve déjà évoquée sur les conditions de cette autorisation, il apparaît qu’elle a été formulée moins pour garantir la liberté d’entreprendre, comme l’invoquaient les requérants, que pour assurer le respect du principe constitutionnel d’égalité devant la loi.
112A la différence de ce régime de base, l’assurance complémentaire facultative constitue, elle, une marché pleinement concurrentiel. Tous les opérateurs doivent y intervenir dans le respect de la libre concurrence, et notamment de l’égalité des armes. Or, les requérants estimaient que la nouvelle loi serait « de nature à fausser le jeu normal de la concurrence sur le terrain de l’assurance complémentaire ». En effet, le rôle pivot des caisses de mutualité sociale agricole dans la gestion du régime de base, notamment par la centralisation des informations, « leur permettront d’être plus agressives sur le terrain de l’assurance complémentaire » [72].
113La problématique soulevée était très comparable à celle déjà examinée par le Conseil constitutionnel à propos de la loi instituant une couverture maladie universelle. Les requérants avaient alors soutenu que ce texte instaurait « une concurrence déloyale » entre les organismes d’assurance maladie et les organismes de protection sociale complémentaire en ce qui concerne la couverture médicale complémentaire, dans la mesure où les premiers, disposant du monopole de l’instruction des dossiers de demande de CMU, pouvaient inciter les intéressés à se détourner des seconds.
114La réponse du Conseil constitutionnel, comme dans le précédent, s’est développée en deux temps. Tout d’abord, la loi déférée ne concernant que le service public, les juges du Palais-Royal ont estimé qu’elle ne créait pas, par elle-même, de « concurrence déloyale » rompant l’égalité entre les caisses de MSA et les autres prestataires de l’assurance complémentaire. Ensuite, « le Conseil devait s’assurer que la double fonction des caisses de MSA ne conduirait pas en pratique, c’est-à-dire dans le cadre effectif de l’application de la loi, à un abus de position dominante » . Le Gouvernement avait précisé, dans ses observations, que des précautions allaient être prises pour prévenir une éventuelle utilisation abusive par la MSA des avantages dont elle disposerait, « en amont », grâce à la gestion du régime de base. Le Conseil constitutionnel a néanmoins tenu, comme il l’avait fait dans sa décision DDOSEC [73], à émettre une réserve d’interprétation directive pour appeler à la vigilance les autorités d’application. Ainsi, affirme-t-il, avant de rejeter le grief, qu’ « il appartiendra, en tout état de cause, aux autorités administratives et juridictionnelles compétentes de veiller au respect du principe d’égalité et de la libre concurrence sur les marchés de l’assurance complémentaire ». Cette concrétisation du contrôle de constitutionnalité tend à conjurer les risques de l’application de la loi, ses éventuels effets pervers. Elle est de nature à assurer une meilleure effectivité des droits et libertés fondamentaux, parmi lesquels il faut compter la liberté de concurrence.
B – L’émergence d’une liberté constitutionnelle de la concurrence
115Le nécessaire respect de la libre concurrence a été plusieurs fois invoqué devant le Conseil constitutionnel ces dernières années. Mais ce dernier rejetait ou méprisait le moyen car fondé sur la violation du droit communautaire [74]. Il convient toutefois de relever la décision 2000-433 DC [75] dans laquelle « de manière assez implicite et assez ambiguë le Conseil prend en compte les exigences du droit de la concurrence, notamment communautaire, dans l’appréciation de la conformité de la norme législative au regard du principe d’égalité » [76]. Ceci le conduit même à émettre une réserve d’interprétation par laquelle il renvoie aux autorités administratives le soin de veiller au respect des exigences communautaires et aux juges le soin de censurer une éventuelle incompatibilité du droit national avec le droit communautaire de la concurrence.
116La constitutionnalisation de la liberté de concurrence s’affirme avec la décision du 11 juillet 2001, DDOSEC, dans laquelle le Conseil constitutionnel se réfère, pour une réserve d’interprétation, au « principe d’égalité qui, en l’espèce, implique la libre concurrence ».
117Pour une réserve similaire, la décision commentée fait appel cette fois « au respect du principe d’égalité et de la libre concurrence ». Avec cette décision 2001-451 DC, le Conseil constitutionnel semble donc amorcer le « décrochage » de la libre concurrence de son premier ancrage constitutionnel, le principe d’égalité. Il ne serait pas inconcevable que le juge de la loi en fasse un jour prochain un principe constitutionnel à part entière.
118Didier Ribes
119— Décision n° 2001-452 DC du 6 décembre 2001, MURCEF, JO 12 décembre 2001, p. 19712.
Saisine de plus de 60 sénateurs (art. 61, al. 2 C.). Loi portant mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier.
Saisine de plus de 60 députés (art. 61, al. 2 C.).
Principe d’égalité devant la loi.
Objectif d’intérêt général. Développement de l’économie sociale.
Imprécision et manque de clarté de la loi.
Incompétence négative.
Principe de libre administration des collectivités territoriales.
Contrôle à double détente.
Langue française. Art. 2 C.
Réserve d’interprétation directive.
121Malgré son appellation ingénieuse et trompeuse, la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier ( MURCEF ) [77] est la dernière née de la famille des lois « portant diverses dispositions... » [78]. Elle comporte des mesures disparates d’importance inégale, allant de l’amélioration des relations entre les banques et leur clientèle jusqu’au statut de la Compagnie nationale du Rhône, en passant par des dispositions facilitant le passage à l’euro.
122Mais elle marquera surtout par la « révolution tranquille » [79] qu’elle opère en matière de marchés publics [80]. Elle donne au décret n° 2001-210 du 7 mars 2001 portant nouveau Code des marchés publics [81] un cadre législatif et apporte une définition de la délégation de service public [82]. En attribuant la nature de contrats administratifs aux marchés publics, elle réalise une unification de ce contentieux, mettant fin ainsi à l’œuvre prétorienne du juge administratif en la matière.
123Ce ne sont toutefois pas ces dispositions novatrices qui ont été critiquées par les requérants devant le Conseil constitutionnel. Le foisonnement et l’hétérogénéité des mesures de la loi ont bousculé les affinités politiques traditionnelles, tant et si bien que la première saisine réunit singulièrement des sénateurs d’obédiences politiques opposées. Ainsi, sénateurs du RPR et sénateurs communistes se sont alliés pour critiquer le 2° du I de l’article 27 de la loi déférée relatif à l’utilisation d’une langue autre que le français lors d’un appel public à l’épargne. Les députés auteurs de la seconde saisine ont, en outre, contesté devant la Haute juridiction l’article 12 de la loi réinsérant dans les marchés publics la technique de la réservation et l’article 13 reprenant une disposition en matière de logements sociaux censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision 2000-436 DC du 7 décembre 2000 SRU [83].
124Il est significatif de relever que le principe d’égalité constitue le moyen invoqué systématiquement en l’espèce par les requérants. C’est d’ailleurs sur son fondement que le Conseil constitutionnel va, dans la décision commentée, censurer l’article 12 d’une part, et formuler une réserve d’interprétation sur l’article 27 d’autre part. S’agissant de son deuxième examen de la disposition de la loi SRU, il va vérifier que les pouvoirs publics ont bien respecté l’autorité de la chose jugée qui s’attache à son premier contrôle.
125La décision 2001-452 DC du 6 décembre 2001 [84] s’en tient aux dispositions critiquées et n’en soulève pas d’office. Il convient d’examiner ces trois moyens contestés successivement.
I – QUART RÉSERVATAIRE ET PRINCIPE D’ÉGALITÉ
126L’article 12 de la loi déférée au Conseil constitutionnel dispose que « lorsque les marchés visés par le Code des marchés publics font l’objet d’un allotissement et portent, en tout ou partie, sur des prestations susceptibles d’être exécutées par des sociétés coopératives et des associations visant à promouvoir l’emploi de personnes rencontrant des difficultés particulières d’insertion ou l’esprit d’entreprise indépendante et collective, à lutter contre le chômage ou à protéger l’environnement, un quart des lots fait l’objet d’une mise en concurrence de ces structures coopératives et associatives ».
127Cette disposition institue une obligation d’attribution d’une partie des marchés publics allotis à une catégorie de candidats. Elle reprend ainsi, en l’étendant aux associations, le contenu de l’ancien article 63 du Code des marchés publics qui instaurait un « quart réservataire » au profit des sociétés coopératives ouvrières de production. Jugée contraire au droit de la concurrence et aux principes de la commande publique par le Conseil d’Etat [85], cette réservation n’avait pas été maintenue dans le nouveau Code. Issu d’un amendement du gouvernement adopté par l’Assemblée nationale, l’article 12 a été, lors des travaux parlementaires, continuellement combattu par le Sénat et il est à ce titre surprenant qu’il ne soit pas visé par la saisine sénatoriale.
128Pour les députés requérants, cette disposition est doublement inconstitutionnelle. Elle est, d’une part, contraire au principe d’égalité devant la loi, et d’autre part, entachée d’incompétence négative.
129a) En réservant d’office une partie du marché public en cause à la mise en concurrence de certaines sociétés coopératives et associatives, l’article 12 crée, selon les requérants, une rupture d’égalité entre les prestataires susceptibles d’intervenir sur ce marché. Cette différence de traitement ne se justifie ni par une situation différente ni par des raisons d’intérêt général en rapport avec l’objet de la loi. En effet, si elles ont un statut juridique particulier, les sociétés coopératives et associatives visées se trouvent, au stade de la passation du marché, dans la même situation que les autres candidats : ne doivent être prises en compte à ce moment que les caractéristiques des offres pour faire jouer pleinement la règle du « mieux disant ». Les requérants ne relèvent pas, qui plus est en l’espèce, de motif d’intérêt général en rapport avec l’objet de la loi. L’objet de la législation en matière de marchés publics est de déterminer le meilleur prestataire au moindre coût et les considérations sociales – si elles sont légitimes et si elles peuvent présenter en elles-mêmes un intérêt général – ne peuvent interférer dans ce choix.
130Parce qu’elle réserve une partie du marché à une catégorie de candidats et en restreint corollairement l’accès aux autres prestataires, une telle disposition entre manifestement en conflit avec le principe d’égalité de traitement des candidats [86] qui régit le droit de la commande publique. Reste alors à savoir si l’atteinte qu’elle porte à ce principe est justifiée.
131Avant même de répondre à cette question, le Conseil constitutionnel va, dans un considérant aux allures d’obiter dictum [87], prendre un soin particulier à distinguer la réservation du droit de préférence [88]. Si ces deux techniques sont proches en ce qu’elles aboutissent à favoriser une catégorie de candidats, elles n’en revêtent pas pour autant les mêmes caractères. La différence entre elles tient aussi et surtout au degré de l’atteinte portée au principe d’égalité. Le droit de préférence permet de départager des candidats qui présentent des offres équivalentes. Critère d’attribution secondaire, il n’entrave pas les principes d’égalité ou de libre accès à la commande publique. Il en va autrement de la réservation.
132Le Conseil constitutionnel va réaffirmer dans un premier temps sa jurisprudence désormais classique selon laquelle « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit » [89]. Sans s’attarder sur l’existence ou non d’une différence de situation, le juge constitutionnel admet que les préoccupations sociales et notamment « le développement de l’économie sociale » puissent constituer des objectifs d’intérêt général et accepte sur ce fondement le principe même de la réservation. Il s’empresse toutefois de l’encadrer strictement : « s’il lui [le législateur] est également loisible, dans le même but, de réserver l’attribution d’une partie de certains marchés à des catégories d’organismes précisément déterminées, il ne saurait le faire que pour une part réduite, pour des prestations définies et dans la mesure strictement nécessaire à la satisfaction des objectifs d’intérêt général ainsi poursuivis » (cons. n° 6). La réservation est donc possible mais elle ne peut se faire que sous les trois conditions cumulatives sus-énoncées. Opérant un contrôle de proportionnalité, le Conseil constitutionnel va déterminer que les conditions n’étaient pas remplies en l’espèce : les prestations ne sont pas clairement définies et la réservation telle que prévue par la disposition contestée va audelà de ce qui est strictement nécessaire à la satisfaction de l’objectif d’intérêt général qui s’attache au développement de l’économie sociale, lequel est d’ores et déjà pris en compte par ailleurs (mesures fiscales et sociales). Il va considérer surtout que le quart des lots ne constitue pas une part réduite du marché public. Ce faisant, il substitue quelque peu son appréciation à celle du législateur, lequel n’avait pas abouti à une telle conclusion. Il n’indique toutefois pas quel serait le seuil à respecter pour remplir cette condition de « part réduite », imposant des limites à son propre pouvoir d’appréciation dans un souci de ne pas faire acte de législateur. Le juge constitutionnel confirme ainsi implicitement sa jurisprudence IVG I [90] revisitée par sa décision 2000-433 DC du 27 juillet 2000 Liberté de communication [91]. Il n’affirme plus désormais qu’il « n’a pas un pouvoir général d’appréciation et de décision identique à celui du Parlement » [92] mais qu’il « n’a pas un pouvoir d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement » [93]. A l’aune des dernières décisions, on ne peut pas encore mesurer la portée de cette nuance terminologique.
133S’il accepte le principe de la réservation, le Conseil censure cependant l’application qui en est faite en l’espèce. Sa position prudente et retenue sur cette question du quart réservataire s’explique semble-t-il pour une large part par l’état du droit communautaire des marchés publics et plus précisément par l’incertitude de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.
134Les directives marchés publics actuellement en vigueur [94] ne comportent aucune disposition particulière sur la poursuite d’objectifs de politique sociale dans le cadre d’une procédure de passation d’un marché. La règle applicable en la matière reste celle du « mieux disant » et aucune autre condition ne peut influer sur le choix du pouvoir adjudicateur. Dans sa « Communication interprétative sur le droit communautaire applicable aux marchés publics et les possibilités d’intégrer des aspects sociaux dans lesdits marchés » [95], la Commission des Communautés européennes précise expressément que « seraient incompatibles avec les directives marchés publics actuelles, notamment les quotas de marchés réservés à une catégorie donnée de fournisseurs ».
135La jurisprudence de la CJCE relative à la prise en compte des aspects sociaux dans les marchés publics est moins claire. Dans son arrêt Gebroeders Beentjes BV c/ Pays-Bas du 20 septembre 1988 [96], le juge communautaire va considérer que la condition d’employer des chômeurs de longue durée ne constitue pas un critère d’attribution du marché : « En ce qui concerne l’exclusion d’un soumissionnaire du fait qu’il ne serait pas en mesure d’employer des chômeurs de longue durée, il convient de constater d’abord qu’une telle condition n’a trait ni à la vérification de l’aptitude des entrepreneurs sur la base de leur capacité économique, financière et technique, ni aux critères d’attribution du marché dont il est question à l’article 29 de la directive » (point n° 28). Un arrêt plus récent du 26 septembre 2000 Commission des Communautés européennes c/ République française [97] semble marquer une évolution en la matière ; le juge communautaire affirme désormais que « cette disposition [l’article 30 de la directive 93/37 qui reprend in extenso l’article 29 de la directive 71/305] n’exclut pas toute possibilité pour les pouvoirs adjudicateurs d’utiliser comme critère une condition liée à la lutte contre le chômage » (point n° 50). Les aspects sociaux constituent-ils des critères d’attribution ou des conditions d’exécution des marchés publics ? S’ils constituent des critères d’attribution, ils permettraient alors d’exclure de l’accès au marché public les candidats ne remplissant pas cette condition et organiseraient une mise en concurrence restreinte. Ils violeraient ainsi manifestement les principes fondamentaux du droit communautaire et notamment le principe de non-discrimination. S’ils constituent, en revanche, des conditions d’exécution, ils ne seraient plus qu’une clause du contrat parmi d’autres et ne porteraient en aucune manière atteinte à l’égal accès des candidats au marché public. Gageons que la jurisprudence à venir de la CJCE permettra d’éclairer ce point particulier.
136L’évolution du droit communautaire dérivé en matière de marchés publics ne semble pas suivre la nouvelle interprétation de la Cour. Si dans un souci de contribuer au développement durable, lequel implique non pas la seule croissance économique mais également le progrès social et le respect de l’environnement, le cadre juridique communautaire en matière de marchés publics évolue vers une plus grande prise en compte des aspects sociaux, ces derniers restent définis comme des conditions d’exécution. La technique du « quart réservataire » telle que prévue par l’article 12 du projet de loi MURCEF érige les aspects sociaux en critères d’attribution. Elle va donc à l’encontre, sous l’empire des directives marchés publics en vigueur, du droit communautaire. Bien que désireuses de prendre davantage en compte les mesures de politique sociale, les propositions de directives [98] qui voient le jour actuellement au sein des instances européennes, attachées aux principes d’égalité des candidats et de non-discrimi-nation, ne semblent pas propices à recevoir la technique de la réservation.
137b) En considérant que les dispositions de l’article 12 de la loi déférée, « tant par leur ampleur que par leur imprécision, portent au principe d’égalité devant la loi une atteinte disproportionnée par rapport à l’objectif d’intérêt général qui s’attache au développement de l’économie sociale » (cons. n°7), le Conseil constitutionnel va lier les deux griefs soulevés par les députés requérants. L’imprécision des termes employés concourt à la violation du principe d’égalité et ajoute ainsi à l’inconstitutionnalité de la disposition. Celle-ci n’appelant pas, qui plus est, de décret d’application, ne peut, contrairement à ce qu’affirme le gouvernement dans ses observations, se suffire à elle-même. La rédaction lourde et confuse de l’article 12 n’en permet pas en effet une lecture et une compréhension aisées. La condition de la promotion de « l’esprit d’entreprise indépendante et collective » a notamment été critiquée lors des travaux parlementaires. Cette expression avait été utilisée pour définir l’objet des sociétés coopératives d’intérêt collectif créées par la loi portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif et culturel [99]. L’explication donnée par le gouvernement selon laquelle il s’agit en fait de promouvoir « une nouvelle logique de partenariat entre usagers, bénévoles, salariés et financeurs » n’éclaire pas davantage son sens.
II – INCITATION À LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX ET DOUBLE EXAMEN DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
138L’article 24 réintroduit – en l’aménageant – l’article 55 de la loi SRU [100] censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision 2000-436 DC du 7 décembre 2000 [101]. Cette disposition confère au préfet un pouvoir de sanction et de substitution à l’encontre des communes n’ayant pas réalisé leurs objectifs de construction de logements sociaux. Ce pouvoir s’exerce dans les cas où les engagements figurant dans le programme local de l’habitat n’ont pas été tenus ou, à défaut d’un tel programme, lorsque le nombre de logements figurant dans le plan triennal de construction de la commune n’a pas été atteint. Originairement, cette constatation de carence par le préfet revêtait un caractère automatique et emportait de lourdes retombées pour les communes concernées. Dans sa décision 2000-436 DC, le Conseil constitutionnel a, pour cette raison, déclaré cette disposition contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales en observant qu’ « en attachant de telles conséquences à tout retard mis par une commune pour atteindre l’objectif triennal sans distinguer selon la nature ou la valeur des raisons à l’origine de ce retard, le législateur a institué une sanction incompatible avec l’article 72 de la Constitution » (cons. n° 47).
139Dans son projet de loi MURCEF, le gouvernement prend acte des objections formulées par le juge constitutionnel. Soucieux d’assurer le respect du nouveau régime d’incitation à la construction de logements sociaux institué par la loi SRU, il rétablit le pouvoir de sanction et de substitution du préfet en prenant grand soin d’intégrer cette fois la nature ou les raisons à l’origine du retard des communes. La nouvelle disposition enserre cette procédure de constatation de carence dans de strictes conditions. Tout d’abord, le préfet doit, en motivant sa décision, informer le maire de la commune de son intention d’engager une telle procédure. Le maire a alors deux mois pour présenter ses observations. Le préfet peut ensuite prononcer effectivement la carence de la commune. Pour ce faire, il doit tenir compte de trois facteurs : l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, les difficultés rencontrées par la commune et les projets de logements sociaux en cours de réalisation. Son arrêté doit être motivé et avisé par le conseil départemental de l’habitat. Il peut, en outre, faire l’objet d’un recours de pleine juridiction. Par le même acte, le préfet est amené à fixer sous certaines limites la majoration du prélèvement de la commune au titre de la solidarité urbaine. Il peut, qui plus est, conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou de l’acquisition des logements sociaux nécessaires à la réalisation des objectifs fixés dans le programme local de l’habitat. La commune devra alors contribuer financièrement à une certaine hauteur à cette entreprise.
140Ainsi solidement ficelé, le contenu de l’article 24 est soumis une seconde fois à l’examen du Conseil constitutionnel. A l’occasion de ce contrôle à double détente, la Haute juridiction valide la nouvelle procédure, rejetant successivement et sans emphase les quatre griefs des députés requérants. Le législateur n’a pas, en premier lieu, porté atteinte au principe d’égalité : les dispositions critiquées « répondent à la prise en compte de situations différentes » (cons. n°10). N’est pas non plus violé le principe de la libre administration, l’appréciation éclairée du préfet ne constituant pas un pouvoir arbitraire. Le troisième moyen tiré de l’incompétence négative caractérisée par le manque de clarté de la loi n’est pas davantage accueilli, le Conseil estimant que les conditions posées pour l’exercice par le préfet de ses pouvoirs de sanction et de substitution sont « définies avec précision quant à leur objet et à leur portée » (cons. n° 11). Le juge constitutionnel rejette, enfin, le dernier moyen relatif à la majoration du prélèvement ; selon lui, « la circonstance que ce produit pourrait bénéficier à des personnes ne résidant pas sur le territoire de la commune n’est que la conséquence d’un mécanisme de solidarité entre communes urbanisées qui ne méconnaît aucune règle ni aucun principe à valeur constitutionnelle » (cons. n° 12) [102]. Il fait l’économie en l’espèce des termes de sa décision 91-291 DC du 6 mai 1991 Fonds de solidarité des communes invoquée par les auteurs de la seconde saisine qui aurait par ailleurs, vraisemblablement, abonder dans le même sens.
141Ce deuxième examen d’une même disposition permet de mesurer l’impact des décisions du Conseil constitutionnel et le respect de sa jurisprudence par les pouvoirs publics. Il est, à ce titre, significatif de constater que l’ombre du Conseil plane bel et bien sur les initiateurs de la loi : le gouvernement, auteur du projet de loi mais également les députés et les sénateurs comme en témoignent les travaux parlementaires [103]. Le contrôle à double détente opéré par le juge constitutionnel dans la décision commentée s’inscrit dans la lignée jurisprudentielle de la décision 67-33 DC du 12 juillet 1967 [104] s’agissant des lois organiques et de la décision 82-139 DC du 11 février 1982 Loi de nationalisation II [105] pour les lois ordinaires. Le Conseil va vérifier alors que le législateur a bien suivi sa décision ultérieure. Force est de constater, avec les auteurs des Grandes décisions [106], que ce contrôle fonctionne bien : la motivation du Conseil constitutionnel lors du premier examen est suffisamment explicite pour permettre au législateur de suivre les balises constitutionnelles ainsi posées.
III – APPEL PUBLIC À L’ÉPARGNE ET LANGUE FRANÇAISE
142Le 2° du I de l’article 27 de la loi déférée au Conseil constitutionnel est de loin la disposition qui a le plus animé les débats parlementaires. Relatif aux conditions de l’appel public à l’épargne, il s’insère dans le Code monétaire et financier en complétant l’article L. 412-1 selon lequel « sans préjudice des autres dispositions qui leur sont applicables, les personnes qui procèdent à une opération par appel public à l’épargne doivent, au préalable, publier et tenir à la disposition de toute personne intéressée un document destiné à l’information du public, portant sur le contenu et les modalités de l’opération qui en fait l’objet, ainsi que sur l’organisation, la situation financière et l’évolution de l’activité de l’émetteur, dans des conditions prévues par un règlement de la commission des opérations de bourse ». La nouvelle disposition précise que « ce document est rédigé en français ou, dans les cas définis par le règlement mentionné ci-dessus, dans une autre langue usuelle en matière financière. Il doit alors être accompagné d’un résumé rédigé en français, dans les conditions déterminées par le même règlement ».
143Cet ajout constitue une mesure d’harmonisation de la législation boursière française avec les législations étrangères afin de renforcer la compétitivité de la place de Paris dans le contexte du processus d’unification du marché financier européen [107]. Il propose un retour au droit existant avant l’arrêt Géniteau du Conseil d’État du 20 décembre 2000 [108].
144Sous l’empire de cet ancien droit, les règlements de la COB qui appliquaient l’article L. 412-1 du Code monétaire et financier permettaient aux émetteurs de publier leur prospectus dans une langue « usuelle en matière financière » autre que le français (allemand, anglais, espagnol) mais à la condition que celui-ci fût accompagné d’un résumé en langue française. Saisi d’un recours pour excès de pouvoir à l’encontre de l’arrêté du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie homologuant un certain nombre de ces règlements de la COB, le Conseil d’État a invalidé, dans l’arrêt précité, une telle pratique pour violation des articles 2 et 4 de la loi du 4 août 1994 relative à l’utilisation de la langue française. Cette solution s’avérait toutefois précaire comme l’a souligné un commentateur de cette décision : « si l’exigence d’obligation d’emploi de la langue française est consacrée, cette exigence demeure fragile » en raison des normes communautaires [109]. Le Conseil d’État a donc considéré qu’un prospectus publié en langue étrangère devait être systématiquement accompagné non pas d’un simple résumé en français mais d’une traduction intégrale en langue française [110]. Son arrêt emportait comme conséquence défavorable au développement de la place boursière de Paris une obligation lourde et coûteuse pour tout émetteur de traduire intégralement son prospectus en français. Le 2° du I de l’article 27 du projet de loi MURCEF propose de revenir sur cette jurisprudence.
145Les auteurs des saisines formulent plusieurs griefs à l’encontre de cette disposition. Si les députés dénoncent la seule violation de l’article 2 alinéa 1er de la Constitution selon lequel « la langue de la République est le français », les sénateurs invoquent en outre la méconnaissance du principe d’égalité et de l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ainsi que la question de la langue de référence en cas de contentieux.
146Aucun de ces moyens ne sera retenu par le Conseil constitutionnel. S’agissant d’abord de l’atteinte supposée à l’article 2 de la Constitution, le juge constitutionnel rappelle en un considérant synthétique les trois points essentiels de sa jurisprudence en matière d’emploi de la langue française : « [...] l’usage du français s’impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l’exercice d’une mission de service public [111]; [...] les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d’un droit à l’usage d’une langue autre que le français, ni être contraints à un tel usage [112]; [...] l’article 2 de la Constitution n’interdit pas l’utilisation de traductions [113] » (cons. n° 16). Cette règle constitutionnelle ne s’applique qu’à la sphère publique et n’interdit donc pas qu’un document émis par des personnes privées procédant à une opération par appel public à l’épargne destiné à d’autres personnes privées (les investisseurs potentiels) soit rédigé dans une autre langue que le français. Pour le Conseil, « ce prospectus s’inscrit ainsi dans des relations de droit privé » (cons. n° 17). Le fait que la COB intervienne n’a ni pour objet, ni pour effet, de modifier la nature de ce document. Son rôle se limite à vérifier la pertinence et la cohérence de l’information financière, de sorte qu’elle n’est ni l’auteur du document, ni le destinataire. A ce sujet, le Conseil précise à juste titre, d’une part, que « le pouvoir de réglementation et de contrôle conféré par la loi à la Commission des opérations de bourse ne change pas la nature juridique de ce document » et d’autre part, que « le législateur [...] ne confère pas pour autant aux intéressés le droit d’utiliser une langue autre que le français dans leurs relations avec la Commission des opérations de bourse, ni en cas de litige, avec les juridictions nationales » (cons. n°17). Il répond par là même, qui plus est, au dernier grief soulevé par les sénateurs requérants relatif à la langue de référence en cas de contentieux.
147La réponse de la Haute juridiction au deuxième moyen soulevé est plus intéressante en ce qu’elle introduit une réserve d’interprétation directive à l’encontre de la Commission des opérations de bourse. Elle considère ainsi que l’article examiné n’est pas par lui-même contraire au principe d’égalité devant la loi et laisse supposer que son application, en revanche, peut l’être. Elle confie dès lors à la COB, autorité administrative indépendante, le soin de veiller au respect de ce principe entre personnes privées et de s’assurer que le résumé comporte toutes les informations pertinentes. Le Conseil confirme ici que ses réserves d’interprétation s’adressent aux pouvoirs publics, aux autorités juridictionnelles et aux autorités administratives, catégorie à laquelle appartient la COB.
148Il ne s’attardera pas, enfin, sur le dernier grief des sénateurs relatif à la violation du droit des citoyens à l’information et va déterminer que « l’article 11 de la déclaration de 1789 ne saurait être invoqué s’agissant de l’information des investisseurs sur les opérations par appel public à l’épargne » (cons. n° 19). Cette formule peu explicite ne doit pas laisser croire que le Conseil a voulu exclure l’information économique du champ de l’article 11 de la Déclaration de 1789. Peut-être a-t-il considéré de façon un peu prompte que ce moyen n’avait plus lieu d’être examiné après l’énonciation de sa réserve directive : si le respect du principe d’égalité entre les investisseurs est assuré, le droit à l’information ne sera pas atteint.
149Véronique Bertile
150– Décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, JO 26 décembre 2001, p. 20582.
151(Le commentaire de cette décision est reporté au numéro suivant).
152– Décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, Loi de finances pour 2002, JO 29 décembre 2001, p. 21159.
Loi de finances. Sincérité budgétaire, contrôle restreint du Conseil constitutionnel.
Egalité devant l’impôt ; déclaration de revenus par voie électronique ; régime fiscal des associations ; exonération de la vignette ; réseaux mobiles de 3e génération ( UMTS ), mode de calcul de la redevance ; aide aux quotidiens d’information ; prolongation de la durée de l’exonération de taxe foncière (constructions sociales et environnementales).
Incompétence négative, réseaux mobiles de 3e génération ( UMTS ), redevance domaniale,
Versement à l’État de la CADS, qualification, recettes budgétaires.
Principe de libre administration, réduction de l’autonomie fiscale des collectivités territoriales.
Rétroactivité fiscale, motif d’intérêt général suffisant.
Fonds spéciaux, contrôle parlementaire, prérogative de l’exécutif en matière de défense nationale.
Pouvoirs publics constitutionnels, autonomie financière, principe de la séparation des pouvoirs.
Article 2 de la Constitution, usage du français dans l’enseignement public. Conditions de l’intégration dans l’enseignement public d’établissements pratiquant l’enseignement par « immersion linguistique » en langue régionale.
Cavaliers budgétaires, mesures concernant la taxe de séjour.
154La décision relative à la loi de finances pour 2002 se distingue par l’importance de ses visas. Il s’agit d’une tendance générale mais qui est plus marquée s’agissant des lois de finances. Elle concerne non seulement les textes : pas moins de sept codes sont visés (sans que les articles concernés soient indiqués) ; mais aussi la jurisprudence : référence à quatre décisions antérieures concernant des lois de finances ou des lois de financement de la sécurité sociale.
155Bien que contestées par un grand nombre de requérants (154 députés et 91 sénateurs), les dispositions critiquées n’ont pas été censurées. Les trois articles qui ont été jugés contraires à la Constitution n’étaient pas contestés ; le Conseil a jugé qu’ils étaient étrangers au domaine des lois de finances (« cavaliers budgétaires »). Seules deux dispositions d’un article relatif au contrôle du Parlement sur les fonds spéciaux ont été déclarées incompatibles avec les prérogatives du gouvernement en matière de défense nationale. Enfin, on relève deux réserves d’interprétation. L’une concerne les conditions d’une éventuelle intégration des écoles « Diwan » dans l’enseignement public, l’autre est relative au respect du principe de l’autonomie financière des pouvoirs publics constitutionnels.
156On constate que, depuis ces dernières années, les lois de finances donnent moins souvent lieu à des déclarations d’inconstitutionnalité, à l’exception des classiques « cavaliers budgétaires », qui sont le plus souvent soulevés d’office par le Conseil constitutionnel. Si l’on met à part la décision concernant la loi de finances rectificative pour 2000, qui avait annulé l’extension de la taxe sur les activités polluantes pour violation du principe d’égalité, on observe que les décisions qui ont donné lieu aux censures les plus importantes, et les plus contestées, concernent des lois de financement de la sécurité sociale (sur le financement des 35 heures) ou des lois ordinaires (réforme des licenciements ou statut de la Corse). Cela tient sans doute au fait que les motifs invoqués sont souvent les mêmes et que la jurisprudence financière commence à être mieux connue par les services chargés de la préparation du projet de loi de finances.
157Les contestations parlementaires étaient pourtant nombreuses. Elles concernaient, comme de coutume, la sincérité budgétaire et la méconnaissance de l’égalité devant l’impôt. Parmi les autres griefs, on retrouve l’incompétence négative, la rétroactivité fiscale, le principe de libre administration, souvent invoqués, plus quelques autres moins habituels [114].
I – LA SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE
158Le principe figure désormais à l’article 32 de la nouvelle loi organique du 1er août 2001 : « Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».
159L’insincérité budgétaire pouvait paraître flagrante à la fin de l’année 2001 car les prévisions budgétaires pour 2002 s’appuyaient sur un taux de croissance de 2,5 % alors que, selon les prévisions de la grande majorité des instituts de conjoncture, ce taux était estimé à 1,5 %, taux auquel le ministère des finances a fini par se rallier dans les semaines qui ont suivi le vote du budget. Toutefois, le Conseil constitutionnel considère qu’il ne ressort pas des éléments qui lui ont été soumis « que les évaluations de recettes pour 2002 prises en compte à l’article d’équilibre soient entachées d’une erreur manifeste », cependant il ajoute que si, au cours de l’exercice 2002, il apparaît que les recouvrements de recettes s’avéraient inférieurs aux prévisions, « il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative ». Bien que le Gouvernement ait fait valoir que ces prévisions optimistes étaient fondées sur celles de la commission économique de la Nation du mois de septembre, ce jugement peut paraître assez bienveillant. Il faut toutefois préciser que l’article consacrant le principe de sincérité de la nouvelle loi organique n’était pas encore en vigueur le jour de la décision du Conseil puisqu’il n’est applicable que depuis le 1er janvier 2002. Espérons que, pour le projet de loi de finances pour 2003, le juge se montrera un peu plus exigeant.
II – LE PRINCIPE D’ÉGALITÉ
160Comme de coutume, de nombreuses dispositions de la loi de finances pour 2002 étaient contestées pour méconnaissance du principe de l’égalité fiscale : la déclaration de revenus par voie électronique, l’exonération de TVA au profit des associations, l’extension de l’exonération de la vignette, les conditions de la fixation du montant de la redevance relative aux réseaux mobiles de troisième génération, l’utilisation du fonds de modernisation de la presse, l’allongement de la durée de l’exonération de la taxe foncière. Mais, sur toutes ces dispositions, les griefs ont été rejetés. Il faut dire que, le plus souvent, la violation du principe d’égalité était invoquée, non à l’égard de dispositions supprimant un avantage fiscal ou imposant un régime plus sévère, comme généralement, mais à l’encontre de dispositions qui accordaient des réductions ou des exonérations supplémentaires à de nouveaux contribuables. C’était le cas, notamment, à propos de l’élargissement de l’exonération de la taxe différentielle (vignette) aux véhicules de moins de 3,5 tonnes des sociétés. Le Conseil, en se référant à sa précédente décision du 28 décembre 2000, considère que la différence de traitement étant réduite par le nouveau dispositif, le grief tiré d’une violation du principe d’égalité ne peut qu’être rejeté. Pourtant, en 2000, la justification de la différence de régime reposait sur l’objectif de l’allégement de la fiscalité des particuliers, ce qui n’est plus le cas en l’occurrence.
161Ce qui retiendra surtout l’attention c’est que, désormais, l’égalité fiscale semble devoir être invoquée autant à l’égard des régimes d’imposition qu’à l’égard de mesures d’exonération ou d’octroi d’avantages fiscaux.
III – LES AUTRES GRIEFS
162Ils concernent la rétroactivité fiscale, la violation du principe de libre administration des collectivités territoriales, la prétendue incompétence négative du législateur, principes fréquemment invoqués ou, plus spécifiquement, la nature de certaines recettes publiques, le contrôle des fonds spéciaux, l’autonomie financière des pouvoirs publics, l’usage de la langue française.
163Sur la plupart de ces points, le Conseil confirme sa jurisprudence antérieure.
164C’est le cas pour les dispositions rétroactives. Il est rappelé que le législateur a la faculté d’adopter des mesures rétroactives sur le fondement d’un motif général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles.
165S’agissant du principe de libre administration, le juge confirme que la nouvelle réduction de la part des ressources fiscales des collectivités locales ne constitue pas une entrave à ce principe, sans toutefois indiquer exactement jusqu’à quel point cette diminution de la fiscalité locale peut se poursuivre [115].
166L’article 33 de la loi relatif au taux de la redevance due par les titulaires d’autorisation d’exploitation du réseau mobile de troisième génération n’est pas entaché d’incompétence négative car il s’agit, non d’une imposition, mais d’un revenu du domaine et, par suite, la fixation de son montant ne relève pas de la compétence du législateur.
167De même, le Conseil, se référant à ses décisions précédentes de 1997 et de 1993 [116], considère que les dispositions concernant le versement de la CADES au budget de l’État, qui n’ont pas été jugées contraires à la Constitution en 1997, ne constituent pas un remboursement de prêt ou d’avance au sens de l’article 3 de l’ordonnance de 1959. Par suite, il n’a pas à être considéré comme une recette budgétaire pour la partie correspondant aux intérêts de cette dette, comme le soutenaient les requérants. Dans ce considérant, le Conseil semble attaché au strict respect de ses décisions antérieures.
168La réforme des fonds spéciaux a fait l’objet d’une censure partielle. L’article 154 de la loi institue une commission chargée de vérifier l’utilisation de ces crédits. A ce titre, il prévoyait que la commission pouvait recevoir communication de l’état des dépenses se rattachant à des opérations en cours. Les sénateurs requérants estimaient que ces informations pouvaient mettre en péril la sécurité des opérations des services secrets et méconnaissaient les prérogatives du Président de la République et du Premier ministre dans la conduite des affaires relevant de la défense nationale. Le Conseil confirme que le Parlement n’a pas à intervenir dans la réalisation des opérations en cours et il déclare cette disposition contraire à la Constitution.
169L’article 115 qui prévoit qu’est joint au projet de loi de finances un rapport sur les crédits affectés aux pouvoirs publics fait l’objet d’une déclaration de conformité sous réserve. Le Conseil précise en effet que le principe de l’autonomie financière des pouvoirs publics, qui garantit la séparation des pouvoirs, implique que ceux-ci déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement [117].
170Il en va de même de l’article 134 relatif à la titularisation des personnels enseignants en fonction dans les écoles « Diwan ». Le Conseil précise que l’usage d’une langue autre que le français ne peut être imposé aux élèves des établissements de l’enseignement public et que cet article ne saurait avoir pour effet de décider du principe de l’intégration de ces écoles dans l’enseignement public.
171Enfin, comme il a été dit plus haut et comme cela devient habituel, le juge soulève d’office l’inconstitutionnalité de trois articles qui constituaient des « cavaliers budgétaires » et n’avaient donc pas leur place dans une loi de finances. Loïc Philip – Décision n° 2001-457 DC du 27 décembre 2001, Loi de finances rectificative pour 2001, JO 29 décembre 2001, p. 21172.
Loi de finances. Crédit d’impôt pour les dépenses de formation, principe de la politique de concurrence, principe d’égalité.
droit de communication de l’administration fiscale, protection de la vie privée, objectifs de valeur constitutionnelle.
Impôt de répartition, limite de la compétence du législateur.
Disposition ayant une incidence sur les dépenses des organismes de sécurité sociale.
Droit d’amendement, disposition restant en discussion.
Dispositions étrangères au domaine des lois de finances.
173Cinq articles de la loi de finances rectificative ont été déclarés contraires à la Constitution. Aucun n’était contesté par les requérants, tous ont été soulevés d’office. Quatre étaient des « cavaliers budgétaires » et n’avaient donc pas leur place dans une loi de finances et le cinquième résultait d’un amendement adopté après la réunion de la commission mixte paritaire. Le Conseil, conformément à sa jurisprudence antérieure, rappelle à ce sujet que les seuls amendements susceptibles d’être adoptés à ce stade de la procédure doivent être : en relation directe avec une disposition restant en discussion ; dictés par la nécessité de respecter la Constitution, d’assurer une coordination avec d’autres textes en cours d’examen, ou de corriger une erreur matérielle.
174Quatre dispositions étaient critiquées par les sénateurs.
175L’article 27 reconduit le crédit d’impôt pour les dépenses de formation au profit des seules entreprises réalisant un chiffre d’affaires inférieur à 7,62 millions d’euros (50 MF). Les requérants soutenaient que cette disposition était contraire au droit communautaire et aux principes de la politique de concurrence. Le Conseil, sans rappeler expressément que le droit communautaire n’est pas une norme de référence pour le contrôle de la constitutionnalité des lois (ce qu’il avait fait dans sa décision 433 DC du 27 juillet 2000), observe que les requérants ne fondent leur critique « sur aucun principe ou règle de nature à établir le caractère inconstitutionnel de l’article 27 ». Par ailleurs, il constate que cette disposition ne porte pas atteinte au principe d’égalité.
176L’article 62 de la loi concerne le droit de communication sur les données conservées et traitées par les télécommunications. Les requérants estimaient que l’exercice de ce droit était de nature à porter atteinte à la protection de l’anonymat des communications et à la vie privée. Le Conseil écarte ces critiques sur le fondement de deux considérations. D’une part, il rappelle qu’il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre l’exercice des libertés constitutionnellement garanties, d’un côté, et, de l’autre, la prévention des atteintes à l’ordre public et la lutte contre la fraude fiscale, qui constituent des objectifs de valeur constitutionnelle. D’autre part, il constate que les dispositions critiquées ont pour seul objet de préciser les conditions dans lesquelles s’exerce, sur ces données, le droit général de communication de l’administration fiscale (ainsi que de l’administration des douanes et de la commission des opérations de bourse). Compte tenu des conditions et des limites dans lesquelles s’exerce ce droit d’accès aux données des opérateurs de télécommunication, il estime que le législateur a mis en œuvre, en les conciliant, les exigences constitutionnelles ci-dessus rappelées et que cette conciliation n’est entachée d’aucune erreur manifeste. Ce considérant se situe dans la ligne des décisions relatives aux visites domiciliaires [118].
177Les sénateurs critiquaient aussi l’institution d’une contribution forfaitaire destinée au financement du fonds commun des accidents du travail agricole dont le législateur n’avait pas fixé le taux. Le Conseil répond que, s’agissant d’un impôt de répartition, on ne se trouvait pas dans un cas d’incompétence négative.
178Enfin, la dernière critique concerne l’abrogation d’un article adopté, quelques jours plus tôt, dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale. Il s’agissait de rétablir les frais d’assiette et de recouvrement retenus par les services fiscaux pour la perception des impositions affectées aux organismes de sécurité sociale. Les requérants soutenaient qu’il s’agissait d’un empiétement sur le domaine obligatoire des lois de financement. Les relations entre lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale soulèvent de plus en plus de problèmes de délimitation. En l’espèce, le Conseil considère que, si critiquable qu’elle soit, cette mesure trouve sa place dans une loi de finances (puisqu’elle se traduit par une augmentation des recettes budgétaires), et n’a pas sur les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale une incidence telle qu’elle aurait dû être prise en compte par une loi de financement de la sécurité sociale.
179Loïc Philip
III – CONTENTIEUX ÉLECTORAL
180– Décision n° 2001-2594/2595/2596 S du 8 novembre 2001 (Sénat, Moselle, M. B. Foucault, M. R. Benmebarek), JO 11 novembre 2001, p. 17989.
Envoi de lettres avant la date légale d’ouverture de la campagne. Interdiction prévue par aucun texte.
Envoi d’une circulaire dont les frais sont pris en charge par l’État. Art. L. 308 et R. 155 du code électoral. Liberté de diffuser des documents aux frais du candidat. Pas d’abus de propagande.
Délégués des conseils municipaux. Désignation supposée irrégulière non contestée devant le tribunal administratif. Validité de la participation au vote.
Financement de la campagne électorale. Interdiction faite aux personnes morales, à l’exception des partis ou des groupements politiques, de participer au financement. Art. L. 52-8 du code électoral. Application aux élections sénatoriales. Art. L. 308-1 du code électoral : « la méconnaissance, par un candidat ou par une liste de candidats, de ces dispositions est de nature à provoquer l’annulation de l’élection lorsque l’octroi de ces avantages a entraîné, dans les circonstances de l’espèce, une rupture d’égalité entre les candidats ayant altéré la sincérité du scrutin sénatorial ».
Éligibilité à un mandat parlementaire des membres du Gouvernement et des membres des cabinets ministériels.
182– Décision n° 2001-2597 S du 8 novembre 2001 (Sénat, tous les départements de la série B, M. S. Hauchemaille), JO, 11 novembre 2001, p. 17989.
Qualité pour agir. Inscription sur les listes électorales de la commune dans laquelle il est procédé à l’élection.
Contestation des élections sénatoriales dans d’autres circonscriptions. Irrecevabilité.
184– Décision n° 2001-2598 S du 8 novembre 2001 (Sénat, Meuse, M. R. Dumez), JO, 11 novembre 2001, p. 17989.
Sincérité du scrutin. Lettre du Président du Conseil général pour soutenir deux candidats et en exclure implicitement un autre. Composition particulière du corps électoral sénatorial, familier de la vie politique locale. Non constitutif d’une pression ou manœuvre altérant la sincérité.
Art. 33 Ord. du 7 novembre 1958. Délai pour présenter un grief.
186– Décision n° 2001-2599/2600/2601/2602/2603/2604/2605/2606 S du 8 novembre 2001 (Sénat, Jura, Lot-et-Garonne, Pyrénées-Orientales, Landes, Puy-de-Dôme, Oise, tous les départements de la série B, Mme J. Montoroi-Voitel, M. P. Leleux, Mme G. Parisot, M. J.-L. Richard, M. M. Ruin, M. J.-P. Cardot, M. P. Paty, M. P. Hodbert), JO 11 novembre 2001, p. 17990.
Présence, sur le site internet du Sénat, de résultats fictifs à des fins de test avant la date des élections. Absence d’altération de la sincérité du scrutin.
188– Décision n° 2001-2607 S du 8 novembre 2001 (Sénat, commune d’Espinchal (Puy de Dôme), M. M. Goigoux), JO 11 novembre 2001, p. 17991.
Demande d’annulation du jugement du tribunal administratif rejetant sa requête contre la désignation de délégués de conseils municipaux. « Il résulte des termes mêmes de l’article L. 292 du code électoral que le jugement du tribunal administratif statuant sur la contestation de la régularité de la désignation des délégués des conseils municipaux ou de leurs suppléants ne peut être contesté que devant le Conseil constitutionnel « saisi de l’élection » ; que, par suite, le Conseil constitutionnel ne peut connaître des irrégularités invoquées à l’encontre de la désignation de ces délégués ou de leurs suppléants qu’à l’appui d’une requête dirigée contre l’élection du ou des sénateurs élus par le collège électoral comprenant les délégués dont la désignation est elle-même contestée ».
190– Décision n° 2001-2608 AN du 22 novembre 2001 (Assemblée nationale, Alpes-Maritimes, 8e circ., M. R. Raullo), JO 25 novembre 2001, p. 18785.
Art. LO 128 du code électoral.
Saisine de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Art. LO 136-1 du code électoral.
Compte de campagne présenté par un membre de l’ordre des expertscomptables et des comptables agréés. Obligation prévue par l’art. L 52-11 du code électoral. Formalité substantielle. Obligation même en l’absence de recette et de dépense. Non-respect.
Inéligibilité (oui).
192– Décision n° 2001-2609 AN du 22 novembre 2001 (Assemblée nationale, Alpes-Maritimes, 8e circ., M. E. Blanc), JO 25 novembre 2001, p. 18786.
Art. L 52-12 du code électoral. Délai de dépôt du compte de campagne. Caractère impératif du délai. Dépassement.
194– Décision n° 2001-2610 AN du 22 novembre 2001 (Assemblée nationale, Alpes-Maritimes, 8e circ., M. M. Brun), JO 25 novembre 2001, p. 18786.
Cette réforme trouve son origine dans une proposition de D. Migaud enregistrée et mise en distribution les 11 et 12 juillet 2000 (Proposition de loi organique n° 2540, Doc. Parl., Assemblée nationale). En fait, la proposition est le fruit du travail d’une mission confiée au rapporteur général de la commission des finances par la conférence des Présidents de l’Assemblée nationale. Ainsi, la réforme de l’ordonnance organique est issue d’un débat plus long que ne laisserait supposer le strict formalisme. Le Sénat pour sa part s’est rapidement associé à l’effort de réforme initié par l’Assemblée nationale (voir A. Lambert, Doter la France de sa nouvelle Constitution financière, Rapport d’information, Sénat, n° 37,2000-2001, p. 7-8).
L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 avait été adoptée selon la procédure de l’ancien article 92 sans doute en méconnaissance de l’habilitation toutefois très générale donnée par cet article, et n’avait pas été soumise à l’examen du Conseil constitutionnel. C’est d’ailleurs l’un des intérêts de la réforme puisque, comme le souligne D. Migaud : « Cette ordonnance a valeur de loi organique, alors même qu’en raison de son fondement juridique – elle repose sur l’ancien article 92 de la Constitution –, elle n’a pas été soumise au contrôle de constitutionnalité qui s’applique désormais à toutes les lois de cette nature ». Ainsi, outre la réforme du régime financier, la loi organique permet de rétablir une situation de droit en soumettant ce nouveau texte à l’examen du Conseil constitutionnel.
Voir notamment E. Douat, « Droit constitutionnel financier », Jurisclasseur administratif, fasc. n° 1461 ; P. Lalumière, « Un domaine nouveau de l’intervention du Conseil constitutionnel : les dispositions constitutionnelles à caractère financier et budgétaire », Pouvoirs, n° 13, p. 55 ; L. Philip, La constitutionnalisation du droit budgétaire et financier, in Études de finances publiques, Economica, Paris, 1984, p. 207 ; M. de Villiers, Le Conseil constitutionnel juridiction financière, Revue administrative, 1983, p. 139.
Voir L. Favoreu, L. Philip, Les Grandes décisions du Conseil constitutionnel, 11e éd. Dalloz, Paris, 2001, GD, n° 21, § 20, p. 292. Les auteurs recensent huit décisions se référant à cette disposition dont sept sont postérieures à 1997.
L. Philip, « Introduction », in L’exercice du pouvoir financier du Parlement, Economica-PUAM, 1996, p. 4.
Conseil constitutionnel, décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979, Rec., p. 36, RJC, I, 75, GDCC, GD, n° 28, consid. 2. Voir également Conseil constitutionnel, décision n° 86-209 DC du 3 juillet 1986, Rec., p. 86, RJC, I, 266, consid. 4.
Conseil constitutionnel, décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979, Rec., p. 33, RJC, I, 71, Consid. 1. Conseil constitutionnel, décision n° 93-337 DC du 27 janvier 1994, Rec., p. 55, RJC, I, 585, Consid. 20. Voir sur cette question, les observations aux Grandes décisions du Conseil constitutionnel, GD, n° 27, § 20, p. 379.
La seconde hypothèse semble plus probable. Le principe de continuité de la vie nationale est en effet un principe très général englobant en particulier la continuité de services publics. Cependant en ce qui concerne les lois de finances, le principe de continuité des services publics n’est pas en lui-même suffisant, car si les lois de finances contribuent à doter ces services des moyens financiers nécessaires à leur fonctionnement (elles concourent bien entendu au respect du principe de continuité des services publics), elles dotent également les pouvoirs publics de leurs moyens financiers (en ce sens elles concourent alors à la continuité de l’État qui est posée par l’article 5 de la Constitution). La continuité de la vie nationale engloberait ainsi à la fois la continuité des services publics et la continuité des pouvoirs publics. Reste à savoir si la continuité de la vie nationale est identique à la continuité de la vie de la Nation à laquelle le Conseil constitutionnel se réfère dans un tout autre domaine dans la décision n° 85-188 DC du 22 mai 1985, Rec., p. 15, RJC, I, 224, consid. 2. A notre avis, il y a identité entre les deux principes car dans la décision de 1985, relative au protocole n° 6 de la CEDH relatif à la peine de mort, c’est bien la notion de pouvoirs publics, distincte des simples services publics, qui est en cause en ce sens qu’un engagement international compromettant cette continuité serait contraire à la souveraineté nationale et à la continuité de la vie de la Nation.
P. Avril, J. Gicquel, Droit parlementaire, 2e éd. Montchrestien, Paris, 1996, p. 185.
Décision n° 92-309 DC du 9 juin 1992, Résolution modifiant l’article 47 bis du règlement du Sénat, consid. 6 : « Considérant que d’après le cinquième alinéa de l’article 34 de la Constitution, “les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique” ; qu’aux termes du premier alinéa de l’article 47 de la Constitution : “Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique” ; que les autres alinéas du même article déterminent les délais d’examen des projets de loi de finances dans le but de permettre qu’interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d’un exercice les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ; qu’eu égard à la finalité ainsi poursuivie, le constituant a habilité la loi organique à fixer des modalités procédurales d’examen et de vote des lois de finances qui peuvent, le cas échéant, apporter des tempéraments aux règles de droit commun de la procédure législative, dès lors qu’il n’est pas porté atteinte à leur substance », Rec., p. 66, RJC, I, 503.
On pourrait mentionner également les lois autorisant la ratification d’un engagement international, les lois d’habilitation de l’article 38 de la Constitution ou bien entendu car le régime est très proche de celui des lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale.
Conseil constitutionnel, décision n° 60-8 DC du 11 août 1960, Rec., p. 25, RJC, I, 5, consid. 1. La décision se réfère du reste expressément à l’article 34 de la Constitution.
Conseil constitutionnel, décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991, Rec., p. 50, RJC, I, 444, consid. 58.
Conseil constitutionnel, décision n° 94-355 DC du 10 janvier 1995, Rec., p. 151, RJC, I, 621, consid. 32.
La décision précise ainsi, lorsque de besoin, quelles sont les sources des différentes dispositions de la loi organique. Reposent sur l’article 34 de la Constitution : les articles 6, 34,7 IV, al. 2 et 3,8,9,13,14,15,17,18,20,21,22,23,24,25,26,27,28,29,30,47, 61. Reposent sur l’article 47 de la Constitution les articles : 1,45,2,34,36,51,6,39,40, 41,48,49,52,55,56,61,66.
Au demeurant le Conseil constitutionnel va contrôler le respect de la Constitution qui limite le législateur organique dans la mise en œuvre de l’habilitation constitutionnelle. Une exception doit être mentionnée, celle de l’article 39 al. 1 de la loi organique lequel, prévoyant le renvoi du projet de loi de finances à la Commission des finances déroge à l’article 43 de la Constitution. Voir sur ce point J.-P. Camby, in Les Petites affiches, 10 octobre 2001, n° 202, p. 7.
Conseil constitutionnel, décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982, Rec., p. 80, RJC, I, 148, consid. 20.
Voir l’article 6 de la loi organique du 1er août 2001.
Les requérants invoquaient le principe de sincérité et le Conseil leur répondait en reprenant les termes de la saisine. En revanche, lorsque la saisine ne faisait référence qu’à la sincérité, le Conseil constitutionnel ne se référait qu’à la sincérité et non au principe de sincérité.
Consid. 60.
Consid. 5.
Conseil constitutionnel, décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982, consid. 2, Rec.,, p. 80, RJC, I, 147 ; Conseil constitutionnel, décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997, consid. 3, Rec., p. 333, RJC, I, 732.
Voir S. de Cacqueray, Le Conseil constitutionnel et les règlements des assemblées, Economica-PUAM, 2001, p. 348, § 864 et s.
X. Roques, « Les irrecevabilités financières (en dehors de l’article 40 de la Constitution) », cette Revue, 1993, n° 16, p. 742 et 753 à 759, citant R.-A. Vivien, Rapport d’information, n° 1860, VIe législature, p. 111 à 116.
Pour une présentation schématique voir Eric Oliva, Finances publiques, coll. Aide-Mémoire, Sirey, Paris, 2001, p. 116.
Conseil constitutionnel, décision n° 84-170 DC du 4 juin 1984, Consid. 3, Rec., p. 45, RJC, I, 184.
Conseil constitutionnel, décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982, précitée et Conseil constitutionnel, décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998, précitée.
Conseil d’État, avis n° 365546 du 21 décembre 2000 relatif aux conditions dans lesquelles peut être modifiée l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, En annexe au Rapport D. Migaud, n° 2908, Assemblée nationale, XIe législature, p. 604 et s., point n° 6 de l’avis. Cour des comptes, Première contribution de la Cour des comptes aux réflexions sur la révision de l’ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, in A. Lambert, « Doter la France de sa nouvelle Constitution financière », Rapport d’information, n° 37, Sénat, 2000-2001, p. 175-176.
En ce sens voir A. Lambert, Rapport n° 343,2000-2001, Sénat, p. 131.
Conseil constitutionnel, décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991, Rec., p. 82, RJC, I, 465.
On retrouve ici la jurisprudence relativement souple concernant en particulier le dépôt tardif de certains documents, voir par exemple, Conseil constitutionnel, décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997, Rec., p. 333, RJC, I, 733, consid. 4 ; Conseil constitutionnel, décision n° 82-184 DC du 29 décembre 1982, Rec., p. 80, RJC, I, 147, consid. 1.
J.-P. Camby, in Les Petites affiches, 10 octobre 2001, n° 202, p. 7 et 8.
A. Lambert, Rapport n° 37 précité, p. 73 et p. 74 : « Une nouvelle donne s’impose. L’exécutif doit retrouver des libertés et des responsabilités. Le Parlement doit voir son pouvoir en matière financière refondé ».
Pour poursuivre la réflexion entamée par J.-P. Camby, in Les Petites affiches, 10 octobre 2001, n° 202, p. 7 et s.
Voir Eric Oliva, « Le contrôle de la légalité des actes réglementaires en matière budgétaire », RFFP, 1994, n° 47, p. 158-160. Il reste à déterminer cependant si cette habilitation implicite respecte alors bien l’article 38 de la Constitution. Mais cette question n’a, semble-t-il, pas été évoquée.
Le Conseil d’État, dans son avis (3-e) précité, avait estimé que : « dès lors qu’il ne s’agit pas d’une compétence propre du pouvoir réglementaire, la loi organique peut prévoir qu’il exerce cette compétence déléguée (souligné par nous) en recueillant l’avis des commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, dans la mesure où cette procédure de consultation serait compatible avec l’urgence qui justifie, dans la plupart des cas, l’octroi de ces compétences au Gouvernement ».
Les décrets de virement plafonnés à 2% des crédits de chacun des programmes concernés ; les décrets d’avance plafonnés à 1% des crédits de la loi de finances ; les décrets d’annulation plafonnés à 1,5% des crédits ouverts ; les reports de crédits de paiement plafonnés à 3% des crédits initiaux ; les reports de crédits ouverts par suite de rattachement de fonds de concours plafonnés à la différence entre les recettes et les dépenses constatées.
Un exercice est en fait sauté par la publication tardive des arrêtés de reports. Voir sous la direction du professeur G. Orsoni, F. Bin, Les reports de crédits, mémoire DEA de finances publiques et fiscalité, Aix-en-Provence, 2000-2001, p. 75-79.
On rappellera que dans la décision n° 2000-429 DC du 30 mai 2000, Quotas par sexe III, le Conseil a décidé qu’une disposition imposant au gouvernement d’affecter les crédits libérés du fait du non-respect de la parité par les partis politiques (diminution de l’aide publique) et de présenter au Parlement un rapport sur l’utilisation de ces crédits constitue « une injonction adressée soit au gouvernement soit au Parlement, de procéder à l’affectation et à l’utilisation de crédits correspondants ; que s’agissant de l’affectation en loi de finances, une loi ordinaire ne pouvait contenir une telle injonction sans méconnaître le droit d’initiative réservé au Gouvernement, en matière de lois de finances par les dispositions des articles 39,40 et 47 de la Constitution, que le législateur ne pouvait davantage faire obstacle aux prérogatives du Gouvernement en matière d’exécution de la loi de finances… », Rec., p. 84, consid. 14. L. Favoreu, L. Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 11e éd., Dalloz, Paris, 2001, GD, n° 33 bis, p. 544-545.
Article 7 II de la loi organique, des limites existent toutefois en ce qui concerne les dépenses de personnel de chaque programme et c’est la raison pour laquelle la fongibilité est dite « asymétrique ».
Exception faite des questions touchant au secret de la défense, de la sécurité intérieure ou extérieure ou aux affaires étrangères.
Voir cependant, Conseil constitutionnel, décision n° 94-338 DC du 10 mars 1994, consid. 2 faisant référence à l’autonomie financière du Parlement, RJC, I, 585.
M. de Villiers, Th. S. Renoux, Code constitutionnel, 2e éd., Litec, Paris, 2001, p. 894.
Cl. Bonéfant, « L’autonomie financière et administrative des assemblées parlementaires en France, 1789-1960 », Rev. Sc. Fin., 1961, p. 292. M. May, « Le régime financier des Assemblées parlementaires en France », Rev. Fr. d’Adm. pub., 1993, n° 68, p. 437 et surtout V. Dussart, L’autonomie financière des pouvoirs publics constitutionnels, coll. CNRS Droit, CNRS éditions, 2000.
Consid. 61.
A. Lambert, Rapport d’information précité n° 37, Sénat, 2000-2001, p. 52.
Conseil d’État avis du 21 décembre 2000, précité point n° 5, c. Sur la question du respect de la compétence réglementaire par le législateur organique, voir J.-Ch. Car, Les lois organiques de l’article 46 de la Constitution du 4 octobre 1958, Economica- PUAM, 1999, p. 121, § 200 et s. ; Eric Oliva, L’article 41 de la Constitution du 4 octobre 1958, Economica- PUAM, 1997, p. 127-128, § 92-93.
Voir notamment R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, Sirey, Paris, 1920 (réimp. CNRS, 1962), tome I, p. 440 et s., § 146.
Conseil d’État, 8 février 1974, Commune de Montory, Rec., p. 93.
Conseil constitutionnel, décision n° 85-197 DC du 23 août 1985, Rec., p. 70, RJC, I, 241, consid. 15 et 22.
Conseil constitutionnel, décision n° 2001-448 DC ci-commentée.
L. Philip, Commentaire de l’ordonnance organique, éd. 2000, Documents d’études 5.01, La documentation française, p. 8.
En particulier la décision n° 78-95 DC du 27 juillet 1978, Loi complétant les dispositions de l’article 7 de la loi n° 60-791 du 2 août 1960 relative à l’enseignement et à la formation professionnelle agricoles : « Considérant que l’expression : “aucun projet de loi ne peut être définitivement voté”, figurant au quatrième alinéa de l’article premier de l’ordonnance du 2 janvier 1959, destinée à préciser et compléter les dispositions de la Constitution relatives aux lois de finances, ne saurait être entendue que dans le cadre des dispositions de la Constitution elle-même et, plus précisément, de ses articles 34 à 51 ; que doit donc être écartée une interprétation littérale qui méconnaîtrait les dispositions des articles 34 à 51 précitées et qui aurait pour effet de priver de sanction, jusqu’à la promulgation de la loi de finances de l’année ou d’une des lois de finances rectificatives afférentes à ladite année, tout ou partie du travail parlementaire et serait, comme telle, de nature à porter atteinte aux prérogatives du Parlement ». Rec., p. 26 ; RJC, I, 60.
« Le fait de faire obstacle, de quelque manière que ce soit à l’exercice des pouvoirs d’investigation mentionnés aux alinéas précédents est puni de 100 000 francs d’amende. Le président de l’assemblée concernée, ou le président de la commission compétente de ladite assemblée, peut saisir le parquet près la juridiction compétente en vue de déclencher l’action publique ».
Voir Ch. Maisonneuve, « Le rôle des rapporteurs spéciaux », in sous la dir. de L. Philip, L’exercice du pouvoir financier du Parlement, Economica- PUAM, 1996, p. 75 ; voir également P. Avril, J. Gicquel, Droit parlementaire, 2e éd., Montchrestien, Paris, 1996, p. 242.
Décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987. L. Favoreu, L. Philip, Les grandes décisions, op. cit., GD, n° 41 ; J. Lauze, « La loi organique devant le Conseil constitutionnel : une conformité sous réserves », Rev. Fr. Fin. Publ., LGDJ, Paris, 2001, n° 76, p. 179.
En particulier dans le cadre d’une procédure de voie de fait, R. Chapus, Droit administratif général, 14e éd. Montchrestien, Paris, 2001, tome 1, § 1087, p. 853.
Voir Cour des comptes, 14 janvier 1998, président et secrétaire général du comité d’expansion de la Dordogne, Rev. Trésor, 1998, p. 240. Les éventuelles poursuites pénales prévues par l’article R. 135-3 du Code des juridictions financières (ancien article 51 du décret du 11 février 1985) ne sont pas à priori visées puisqu’elles prennent la forme d’une information du procureur général près la Cour des comptes lequel saisit le garde des Sceaux et avise le ministre intéressé ainsi que le ministre chargé des finances.
Loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001 portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, JO, 1er décembre 2001, p. 19106.
Décision 65-34 L du 2 juillet 1965, Retraite des marins du commerce, cons. n° 5, RJC, II-21, confirmée à plusieurs reprises.
Pour une analyse détaillée de la jurisprudence en la matière, cf. X. F. Labrot, La répartition des compétences entre la loi et le règlement en matière de sécurité sociale, thèse, Aix-Mar-seille III, 1995,357 p. Voir également, L. Gay, Les « droits-créances » constitutionnels, thèse, Aix-Marseille III, 2001, p. 280-286.
J.-E. Schoettl, « La nouvelle couverture “accidents du travail” des exploitants agricoles est-elle constitutionnelle ? », Petites affiches, 24 décembre 2001 (255), p. 13.
Décision 99-416 DC du 23 juillet 1999, Couverture maladie universelle, RJC, I-831.
J.-E. Schoettl, art. cit., p. 16.
Décision 2000-439 DC du 16 janvier 2001, Archéologie préventive.
Décisions 89-254 DC du 4 juillet 1989, Modalités d’application des privatisations, cons. 24, RJC I-352 ; 90-283 DC du 8 janvier 1991, Lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme, cons. 41, RJC I-417 ; 99-416 DC du 23 juillet 1999, Couverture maladie universelle, cons. 27, précitée ; 2000-440 DC du 10 janvier 2001, Monopole des courtiers maritimes, JO, 17 janvier 2001, p. 855.
CE, Ass., 14 janvier 1938, Société des produits laitiers La Fleurette, Leb., p. 25.
J.-E. Schoettl, art. cit., p. 18.
Décision 2001-450 DC du 11 juillet 2001, DDOSEC, cons. 9 et 10.
Décisions 99-416 DC du 23 juillet 1999 et 2000-439 DC du 16 janvier 2001, précitées, 2001-457 DC du 27 décembre 2001, Loi de finances rectificative pour 2001.
Décision 2000-433 DC du 27 juillet 2000, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
B. Mathieu, M. Verpeaux, « Jurisprudence constitutionnelle », JCP, 2001, G, I, 350, p. 1774.
JORF du 12 décembre 2001, p. 19703.
Elle aurait pu d’ailleurs s’intituler loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier si la proposition du Sénat [Rapport n° 336 de M. Philippe Marini] avait été retenue.
Expression employée par le député Gérard Bapt lors de la deuxième séance de la discussion en séance publique du 2 mai 2001, JORF Débats parlementaires du 3 mai 2001, p. 2565.
Voir à ce sujet S. Pignon, « La réforme de la commande publique », in AJDA, janvier 2002, p. 33-37.
JORF du 8 mars 2001, p. 37001-37026.
Voir à ce sujet J.-D. Dreyfus, « La définition légale des délégations de service public », in AJDA, janvier 2002, p. 38-41.
Rec., 176 ; pour un commentaire complet de cette décision, voir F. Melin-Soucrama-nien, « Mixité sociale et Constitution », cette Revue, n°46-2001, p. 346-353.
JORF du 12 décembre 2001, p.19712.
Avis du Conseil d’État relatif au projet de décret portant nouveau Code des marchés publics, cité par J.-E. Schoettl, « La loi “ MURCEL ” devant le Conseil constitutionnel », in LPA, 13 décembre 2001, n° 248, p. 10.
Article 1er du nouveau Code des marchés publics cité supra.
Cons. n° 6 : « [...] le législateur peut, dans le but de concilier l’efficacité de la commande publique et l’égalité de traitement entre les candidats avec d’autres objectifs d’intérêt général inspirés notamment par des préoccupations sociales, prévoir un droit de préférence, à égalité de prix ou à équivalence d’offres, en faveur de certaines catégories de candidats [...] ».
Un tel traitement préférentiel est ainsi prévu par l’article 54 du nouveau Code des marchés publics au profit des sociétés coopératives ouvrières de production et des sociétés coopératives d’artisans ou d’artistes.
Pour sa première utilisation, voir la décision n° 87-232 DC du 7 janvier 1988, Loi relative à la mutualisation de la Caisse nationale de crédit agricole, Rec., p. 17 ; RJC I-317 ; sur une analyse de cette formule, voir F. Melin-Soucramanien, Le principe d’égalité dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, Paris, Economica, PUAM, coll. Droit public positif, 1997.
Décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975, Loi relative à l’interruption volontaire de grossesse, Rec., 19 ; RJC, I-30 ; GD, n°23.
Rec., 121 ; JORF du 2 août 2000, p. 11922.
Cons. n° 1 de la décision IVG.
Cons. n° 41 de la décision Liberté de communication, repris in extenso par le cons. n° 3 de la décision n° 2001-444 DC du 9 mai 2001, Loi organique modifiant la date d’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale, JORF du 16 mai 2001, p. 7806.
Directive 92/50/ CEE du Conseil du 18 juin 1992 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services ; directive 93/36/ CEE du Conseil du 14 juin 1993 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de fournitures ; directive 93/37/ CEE du Conseil du 14 juin 1993 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux telles que modifiées par la directive 97/52/ CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 1997.
Communication du 15 octobre 2001 n° 2001/566, Journal officiel des Communautés européennes, n° C 333 du 28 novembre 2001, p. 0027-0041.
Affaire 31/87.
Affaire C-225/98, Recueil de jurisprudence, 2000, p. I-07445.
Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de fourniture, de services et de travaux présentée par la Commission le 10 mai 2000 n° 2000/275, Journal officiel des Communautés européennes, n° C 029 E du 30 janvier 2001, p. 0011-00111.
Loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001.
Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, JORF du 14 décembre 2000, p. 19777.
Cité supra.
« Considérant toutefois que le prélèvement sur les ressources fiscales d’une collectivité territoriale dans le but d’accroître les ressources d’autres collectivités territoriales doit être défini avec précision quant à son objet et sa portée et qu’il ne saurait avoir pour conséquence d’entraver la libre administration des collectivités territoriales concernées » (cons. n° 31). Rec., 40, RJC I-445.
Voir par exemple le rapport n° 3028 du 25 avril 2001 de Mme Bricq selon lequel « le présent article propose de rétablir un mécanisme de sanctions en cas de défaut de construction de logements sociaux au regard des engagements, mais en tenant compte des objections formulées par le Conseil constitutionnel ».
Décision relative à la Loi organique modifiant et complétant l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, Rec., 21, RJC I-17.
Rec., 31, RJC I-121, GDCC, n° 31.
L. Favoreu et L. Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Paris, Dalloz, 11e éd, GD, n° 31, p. 464.
Ce marché européen intégré baptisé Euronext a vu le jour le 22 septembre 2000. Il résulte de la fusion des bourses d’Amsterdam, de Bruxelles et de Paris.
Reproduit dans l’AJDA du 20 mai 2001, p. 489-491.
Voir la note de J.-M. Pontier, in AJDA, 20 mai 2001, p. 492-493.
« Le prospectus présentant une offre d’émission ou un produit financier sur un marché soumis à la loi française doit être rédigé en langue française et [...] si ce document peut être accompagné d’une version traduite dans une langue étrangère, la version en langue française ne saurait être moins complète » (cons. n° 10).
Décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996, Statut de la Polynésie française, cons. n° 91, Rec., 43.
Décision n° 99-412 DC du 15 juin 1999, Charte des langues régionales et minoritaires, cons. n° 8, Rec., p. 71.
Décision n° 94-345 DC du 29 juillet 1994, Emploi de la langue française, cons. n° 3 à 9, Rec., p. 106.
Sur le contrôle de la constitutionnalité des dispositions fiscales des lois de finances, voir notre commentaire à la revue de Droit fiscal n° 8 du 20 février 2002.
Sur ce point, voir notre étude sur l’autonomie financière des collectivités territoriales dans les Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 12,2002.
Décisions 393 DC du 18 décembre 1997, cons. 53 et 330 DC du 29 décembre 1993, cons. 19.
Sur la question, voir Vincent Dussart, L’autonomie financière des pouvoirs publics constitutionnels, CNRS éditions, 2000.
Décisions « Perquisitions fiscales », 164 DC du 29 décembre 1983 et 184 DC du 29 décembre 1984, RJC I-166 et RJC I-212.
allocataire-moniteur à l’Université d’Aix-Marseille.
professeur à l’Université d’Avignon et des pays de Vaucluse
ATER à l’Université d’Aix-Marseille
La nécessaire insertion des Outre-mer dans leur environnement régional
Dans Après-demain 2018/3 (N ° 47, NF)
Avec Maria Rosaria Donnarumma
Dans Revue française de droit constitutionnel 2018/2 (N° 114)
L'évolution de l'ouvrage des grandes décisions du Conseil constitutionnel
Dans Revue française de droit constitutionnel 2014/4 (n° 100)
Dans Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel 2015/3 (N° 48)
https://doi.org/10.3917/rfdc.049.0151
Copier Bertile Véronique, Oliva Éric, Philip Loïc et al., « Jurisprudence du Conseil constitutionnel. 1er octobre-31 décembre 2001 », Revue française de droit constitutionnel, 2002/1 (n° 49), p. 151-198. DOI : 10.3917/rfdc.049.0151. URL : https://www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2002-1.htm-page-151.htm
Copier Bertile, Véronique, et al. « Jurisprudence du Conseil constitutionnel. 1er octobre-31 décembre 2001 », Revue française de droit constitutionnel, vol. 49, no. 1, 2002, pp. 151-198.
Copier Bertile, V., Oliva, É., Philip, L. & Ribes, D. (2002). Jurisprudence du Conseil constitutionnel: 1er octobre-31 décembre 2001. Revue française de droit constitutionnel, 49,(1), 151-198. doi:10.3917/rfdc.049.0151.
Copier https://doi.org/10.3917/rfdc.049.0151

References: art. 61
 Art. 48
 Art. 34
 Art. 34
 Art. 21
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 16
 Art. 17
 Art. 13
 Art. 2

Art. 33
 § 20
 § 20
 § 864
 § 200
 § 92
 § 146
 § 1087