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Les principes de subsidiarité, proportionnalité, flexibilité - Cours de droit
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Par coursdedroit dans Cours de droit communautaire le 12 Juin 2015 à 13:24
Principes régissant l'exercice des compétences au sein de l'Union Européenne
Selon le principe de subsidiarité, toute action doit être réalisée au niveau le plus proche possible des citoyens, le niveau supérieur ne devant intervenir que si cela est nécessaire. L'application de ce principe au niveau communautaire se traduit par la soumission de l'intervention de la communauté européenne à 2 conditions posées par l'article 3b.
Selon le principe de proportionnalité, la communauté ne doit pas, dans l'exercice de ces compétences, faire plus que ce qui est nécessaire pour atteindre ses objectifs. Ainsi, dans la mesure du possible, elle doit :
-- sur le fond, éviter de prendre des législations excessivement détaillées.
-- d'un point de vue formel, privilégier les moyens d'actions les moins contraignants pour les Etats membres (ex : la directive par rapport au règlement ).
A- L'origine du principe de subsidiarité.
On a pu faire remonté se principe à la doctrine sociale de l'église catholique telle qu'elle fut exposée par le Pape Pie XI en mai 1931. Pour lui, les problèmes sociaux doivent être réglés au plus près des individus à l'intérieur des collectivités de proximité auquel l'individu appartient. Il est souvent rattaché aux structures fédérales et notamment à la République fédérale d'Allemagne.
Il y a répartition des compétences selon les compétences exclusives et puis il y a une vaste zone qui est celle des compétences concurrentes. Comment organiser tout ça ?
Le principe de subsidiarité est régulateur. Il y a une présomption en faveur des länder. Le pouvoir central ne peut intervenir que subsidiairement que si certaines conditions sont réunies.
Initialement les traités constitutifs ne soufflent pas mot de ce principe. Il fait une apparition formelle avec l'acte unique européen en 1986 pour une seule politique communautaire, la politique de l'environnement.
La communauté ne pouvait agir en matière d'environnement que si les objectifs visés peuvent être mieux réalisée au niveau communautaire que par les Etats membres pris isolément.
B- La consécration du principe de subsidiarité après le traité sur l'union.
Ce principe a été adopté par les fédéralistes, et les souverainistes. Pour les premiers ce principe va dans le sens de la confirmation de la nature fédérale de l'Union européenne.
Pour les seconds, ce principe est présenté comme un instrument de lutte, comme un moyen de conserver le maximum de compétences Etatiques.
Il fait l'objet d'une reconnaissance très abondante.
Il apparaît à l'article premier du traité Union européenne : « les décisions sont prises au plus près du citoyen ». Les objectifs de l'union sont atteints dans le respect du principe de subsidiarité.
C- Définitions et critères du principe
C'est dans le traité de Rome qu'il faut se reporter. L'article 5 répartit les compétences en droit communautaire.
Cette définition conduit a une délimitation du domaine. Il est vaste mais il n'est pas universel.
Il s'exerce dans les domaines de compétences concurrentes.
Les Etats membres ont une priorité d'action. La communauté ne peut intervenir que subsidiairement que si deux conditions cumulatives sont réunies.
Les objectifs de l'action ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et la seconde, il faut que l'action envisagée en raison de ses dimensions ou de ses effets puissent être mieux réalisée.
D- Contrôle et sanction du principe de subsidiarité
2 conditions : Insuffisance Etatique et Meilleure réalisation communautaire.
1) Le contrôle juridictionnel
Lorsque ce principe est apparu en 1986 avec l'acte unique européen, on s'est interrogé sur la justiciabilité de ce principe. Pour beaucoup d'auteurs, le contrôle juridictionnel était impossible car l'évaluation de la subsidiarité conduit à des appréciations politiques risquant, si le juge les contrôles, de déboucher sur un gouvernement des juges.
Il a alors été admis que ce principe, localisé dans le traité de Rome, devait se voir soumis au contrôle de la cour.
Recours en annulation de l'article 230 ou le recours en manquement Etatique de l'article 226. Recours de droit commun. On a imaginé des recours spécifiques mêmes s'ils n'ont pas aboutit.
Ainsi lors du traité d'Amsterdam, la France a proposé un organe nouveau mi parlementaire, mi juridictionnel, une chambre de la subsidiarité, chargé spécifiquement de contrôler à priori la mise en œuvre du principe de subsidiarité.
Les recours de droit commun permettent de contrôle le principe de subsidiarité.
Le Tribunal de 1ère Instance a rendu des arrêts importants concernant ce principe :
Arrêt du 21/02/95 dans l'affaire VSOB dans lequel il a indiqué que le principe de subsidiarité n'avait pas de valeur rétroactive.
Arrêt qui vient mettre en cause une partie de la doctrine qui considère que ce principe existe implicitement depuis les origines du droit communautaire.
La Cour de Justice des Communautés Européennes a une Jurisprudence plus fourni : Une demi-douzaine d'arrêts mais seulement 2 intéressants :
Le contrôle est-il un contrôle limité ou poussé qui pourrait conduire à une sorte de gouvernement des juges.
-- 13 Mai 97 : RFA contre Parlement Européen et Conseil, recueil page 240 : La Cour s'est prononcée à propos d'une directive de 94 qui concernait les dépôts de garantie que toutes les banques sont tenues de posséder.
o L'Allemagne invoquait le principe de subsidiarité en disant que cette question aurait pu être réglée au niveau national.
o La Cour de Justice des Communautés Européennes a écarté le recours de l'Allemagne mais s'est livrée à un contrôle très réduit, de pur forme.
o Elle s'est contentée d'examiner si les motifs de la directive faisaient bien référence au principe de subsidiarité.
o Elle n'a même pas jugé opportun d'imposer au législateur communautaire un considérant spécifique dans les motifs dans lesquels seraient visés le principe de subsidiarité.
-- 9/10/2001, Pays Bas contre Parlement et Conseil : Directive portant sur la protection juridique des inventions biotechnologiques.
o Principe de subsidiarité est invoqué et la Cour de Justice des Communautés Européennes est allée plus loin dans son contrôle en examinant si les deux conditions de l'article 5 étaient réunies.
o C'est donc un contrôle de fond qu'elle a livré. Donc contrôle maximum. C'est l'opportunité de la décision
2) Contrôle normatif du principe de subsidiarité
Le premier texte important c'est un accord interinstitutionnel du 25/10/93.
Démocratie Transparence et Subsidiarité : c'est le mode d'emploi du principe dont on parle depuis tout à l'heure.
Il donne à la commission une responsabilité particulière. C'est à elle qu'il incombe de veiller à la bonne application de l'article 5.
Elle doit exercer le même contrôle tout au long de la procédure communautaire.
Ce texte a été relayé par un second, un protocole additionnel au traité d'Amsterdam : Il porte sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
C'est un véritable acte juridique, document annexé donc qui complète un traité. C'est du Hard Law, bref dans la langue de Molière du droit pur, mais ce protocole a la même valeur qu'un traité.
Ce protocole est très varié. Pour s'en tenir à l'essentiel, il explicite, quelle chance, les deux critères de l'article 5 du traité de Rome. En gros il dit ce qu'il faut entendre par insuffisance Etatique et le mieux réalisant communautaire.
En deuxième lieu, il insiste sur la responsabilité principale de la commission qui avant toutes propositions devraient se livrer à des évaluations de fonds, savoir combien il va falloir filer de tune.
Enfin, ce protocole insiste sur ce qu'on pourrait appeler de la subsidiarité instrumentale, au niveau des instrument juridiques : Le protocole encourage les institutions communautaires à le moins possible légiférer, et lorsqu'une législation s'avère nécessaire de toujours choisir l'acte juridique le moins contraignant pour les Etats et les particuliers.
Inspirée par une philosophie des années 90 : Déréglementation, dé régularisation…
Le projet de Constitution revient assez longuement sur la question du contrôle de la subsidiarité et il est accompagné de deux protocoles additionnels qui touchent à notre principe.
-- Le premier touche à l'application
-- Le second touche à la même question mais en examinant le rôle des parlements nationaux dans le système communautaire. Ces parlements sont marginalisés dans le système communautaire.
o Le parlement français, s'est trouvé en pointe dans le combat revendicatif visant à filer une place plus significative aux parlements nationaux.
Le projet de Constitution a trouvé la bonne recette puisque les parlements nationaux vont avoir un rôle dans le contrôle de la subsidiarité. Chaque parlement national, informé des projets de la commission, pourra attirer l'attention de cette dernière si il estime un manquement au principe de subsidiarité, bref si il trouve que le niveau national serait plus apte à régler le problème.
3 Options alors pour la commission :
-- Abandonner son projet
-- Le modifier
-- Passer outre et maintenir son projet. Donc pour résumer, la commission n'est pas du tout tenue par les décisions des parlements nationaux.
Les parlements nationaux peuvent aussi former un recours en annulation devant la Cour de Justice des Communautés Européennes cependant les textes sont équivoques et il semble que ce droit de recours ne soit pas direct et qu'il faille passer par le « truchement » de leur gouvernement.
Il a beaucoup de points communs avec la subsidiarité mais aussi, ô surprendre, beaucoup de différences.
Dans les deux cas, l'origine vient du droit allemand. Autre point commun, les textes initiaux des traités ne mentionnaient pas le principe de proportionnalité, juste des allusions implicites plus nombreuses. Article 30, du traité de Rome relatif aux dérogations qui peuvent être légitimement apporté au principe de libre circulation des marchandises : On admet les dérogations à la condition qu'elles soient proportionnées aux intérêts qu'on entend protéger.
Ensuite, la Jurisprudence va consacrer le principe de proportionnalité :
Arrêt du 20/02/1979, BUITONI, la Cour de Justice des Communautés Européennes va promouvoir la proportionnalité au rang de véritable principe de droit communautaire. Il est opposable non seulement aux institutions communautaires mais également aux Etats membres lorsque ceux-ci exercent leur fonction de mise en œuvre du droit et des politiques communautaires.
Le traité de Maastricht dans son article 5 § 3 dit que l'action de la communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité.
Mais s'il est souvent invoqué, ce traité aboutit rarement car le juge communautaire lui impose un autre principe, celui de libre appréciation des institutions communautaires dans l'exécution de leur pouvoir normatif.
III. Le principe de flexibilité
A- L'Origine
Différenciation des statuts juridiques en droit communautaire. Origine ancienne…
Il a toujours été admis une certaine diversité des statuts juridiques en ce sens qu'on peut citer les périodes transitoires, accordées aux nouveaux adhérents par les traités d'élargissement. Ou encore les clauses de sauvegardes qui permettent à certains Etats de se mettre à l'écart de certaines réglementations communautaires.
Idée de différenciation défensive au sens qu'il s'agit de se mettre à l'abri de certaines normes communautaires jugées trop exigeantes. En revanche il y a une différenciation offensive, une différenciation constructive, apparut plus récemment, dont s'inspirent les accords de Schengen sur la libre circulation des personnes et plus récemment encore l'euro, la monnaie unique.
Mais le tournant de l'évolution c'est le Traité D'Amsterdam qui codifie et généralise l'idée de différenciation en droit communautaire et qui la met en œuvre sous l'angle de la notion nouvelle de coopération renforcée.
Le but s'est de permettre à un certain nombre d'Etats qui veulent aller plus vite et plus loin dans certains domaines de pouvoir le faire malgré l'opposition et l'indifférence de leur partenaire tout en restant à l'intérieur...du système communautaire (dommage ça commençait bien…)
Plus concrètement encore, l'intérêt des coopérations renforcées s'est de pouvoir lancer des actions ou des législations dans des domaines qui sont aisément paralysés, peu productifs, où le Conseil doit statuer à l'unanimité. Ces domaines sont assez connus : Défense, politique fiscale, sociale
B- Le domaine des coopérations renforcées
Dispositions précises dans les traités constitutifs. Pour l'heure, 10H14, la coopération renforcée est réglementée dans plusieurs composantes du Droit communautaire.
Dans le traité sur l'Union Européenne, Titre 7, aux articles 43 à 45.
Ensuite on trouve des dispositions spécifiques dans chacun des piliers de l'Union Européenne. Ainsi à l'article 11 du traité de Rome, ou aux articles 40 et 41 du traité sur l'Union Européenne.
La confrontation de ces dispositions montre que la coopération est un dispositif au champ d'application général et susceptible de s'appliquer.
1) Dans le pilier communautaire
Certains domaines sont prohibés : Pas de coopération renforcée dans les domaines exclusifs de compétence communautaire.
Dans ces domaines-là, les Etats se sont dépouillés de toutes leurs compétences et il est logique qu'ils ne puissent pas les récupérer même si c'est pour aller plus loin que le standard communautaire.
Concept de la citoyenneté européenne : Pas de coopération renforcée dans ce secteur puisque tous les citoyens européens doivent être traités de manières égales et ne pas avoir de statuts différents.
Or le traité de Nice a abrogé les dispositions d'Amsterdam : Aujourd'hui, il peut y avoir des coopérations renforcées entre les Etats membres pour accorder plus de droit à leurs citoyens respectifs.
2) Pilier de la CJA
Il n'y a pas de limite puisque tout le 3ème pilier baigne déjà dans une atmosphère de coopération renforcée. Il constitue la reprise des accords de Schengen, or certains Etats membres ne participent pas à ces accords : l'Irlande, les rosbifs et le Danemark qui bénéficie d'un statut spéciale dans les accords de Schengen
3) Pilier de la Politique étrangère et de Sécurité Commune (2ème Pilier)
Il faut distinguer le traité d'Amsterdam du traité de Nice plus celle du futur projet de la peut-être Constitution.
Sous l'empire d'Amsterdam, pas de possibilité de coopération dans ce pilier car l'Europe doit parler d'une seule voix sur la scène internationale donc une seule politique étrangère de l'union.
Néanmoins, le traité d'Amsterdam a mis en place une forme mineure, larvée de différenciation, de mini coopération renforcée : Mécanisme de l'abstention constructive.
-- Dans le domaine de la Politique étrangère et de Sécurité Commune, les décisions sont prises à l'unanimité. Il découle de cette banalité que l'Etat qui s'abstient va être lié pat la décision.
o Si un Etat ne veut pas participer à une action il doit voter négativement mais en votant négativement il paralyse l'action de ses camarades Etats.
-- Donc on a voulu balancer un moyen permettant de ne pas se lier sans paralyser l'action de ses partenaires
o Faut une déclaration formelle lors du vote au conseil.
o De cette déclaration d'abstention spécifique, il va résulter que la décision pourra être prise mais l'Etat qui se sera abstenu ne sera pas lié par la décision et ne sera donc pas engagé.
o Juste obligation de neutralité bienveillante à l'égard de ses partenaires. Et le traité prévoit aussi que si un tiers des Etats membres s'abstient de cette façon alors la décision ne sera pas prise.
-- Mais juridiquement, ce mécanisme n'est pas assimilable à une coopération renforcée. Plusieurs différences techniques mais on s'en br…
Le Traité de Nice rend possible la coopération renforcée dans le cadre de la Politique étrangère et de Sécurité Commune mais il le fait avec une extrême prudence, un pas en avant, un pas en arrière (si tu avances si tu recules…) :
La coopération renforcée ne peut pas intervenir dans la défense donc c'est uniquement dans le cadre de la politique étrangère et encore que sur des mesures d'exécutions et non de principes.
Pour le projet de Constitution, les choses devraient se clarifier. Il généralise complètement le système des coopérations renforcées et permet, dans tous les domaines de l'union, y compris en matière de défense, ce qui résulte de l'article III-325 du projet.
Il y a là un élément important dans le sens de la définition possible d'une politique commune de défense en Europe.
En avril 2003, un groupe d'Etat européen a pris l'initiative et jeté les bases d'une défense commune européenne : La France, l'Allemagne, la Belgique et le Luxembourg. La mise en œuvre de ce projet parait difficile dans la mesure ou la réalisation d'une défense européenne se heurte à une contradiction puisque tout tourne autour de la Grande Bretagne :
En effet, pas de défense commune sans les rosbifs mais ils sont réservés du fait de leurs liens avec les ricains.
C- Les conditions de retour à une coopération renforcée
Les textes à cet égard, et notamment le traité d'Amsterdam, sont assez restrictifs car la coopération renforcée ne peut être conçue que comme un moyen provisoire d'aller de l'avant. Donc la situation de rupture au sein du droit communautaire ne peut pas durer longtemps.
La Coopération renforcée est présentée comme un moyen ULTIME pour arriver à atteindre les objectifs communautaires.
L'article 43 dans sa version initiale prévoyait 8 conditions complétées à des conditions spécifiques à chacun des traités communautaires.
Mais aujourd'hui, 4 conditions :
--La clause d'Intérêt Général : La coopération renforcée doit poursuivre un objectif communautaire, l'Intérêt Général communautaire. Elle n'est pas faite dans l'intérêt Particulier des seuls Etats qui y participent.
--La clause de respect : une coopération doit respecter le principe de l'acquis communautaire. Elle doit aussi respecter les compétences communautaires et le principe du cadre institutionnel unique…et encore pleins d'autres merveilleuses choses.
--La clause d'ouverture : Toute coopération renforcée et ouvert à tout Etat membre non participant, dès lors qu'il acceptera les décisions de ces partenaires
--La clause du seuil minimal : La question étant de savoir combien d'Etats au minimum doivent participer pour lance une coopération renforcée ??? Il faut une barre minimum…
o Barre fixée trop haut : Majorité d'Etats membres
o Le traité de Nice pourrait abaisser ce seuil car il prévoit que ce seuil minimal est fixé à huit Etats membres. Ce qui est la majorité actuelle…mais ce chiffre ne changera pas malgré les évolutions.
o Le projet de Constitution ramène le seuil au tiers des Etats membres. Cela devrait permettre le lancement de coopération renforcée.
DD- Les procédures de coopérations renforcées.
Elles différent selon les piliers de l'Union Européenne.
Dans le premier pilier
Il faut distinguer la décision de déclenchement puis celles de mises en œuvre de l'action de coopération.
Pour le déclenchement, c'est la commission qui a le pouvoir de déclenchement à la demande des Etats membres. Il y a une initiative de l'initiative.
Ensuite, cette proposition va faire l'objet d'un examen par le parlement européen. Depuis Nice le parlement donne un avis conforme à la condition que le projet relève d'un domaine de codécision.
Enfin il prend la décision finale :
--Sous Amsterdam, chaque Etat avait un droit de veto
--Depuis Nice c'est finit et le conseil se prononce à la majorité qualifiée.
Pour la mise en œuvre la procédure à suivre et celle du domaine où on va développer la coopération.
Proposition de la commission, le parlement européen vote en formation plénière ; le conseil statut mais en formation restreinte aux seuls Etats membres participants.
Pour les deux autres piliers, procédures particulières totalement inintéressantes…
« Institutions Européennes : Conseil de l'UE, Parlement, CommissionLe principe de cohérence dans l'Union Européenne »
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References: l'article 3
 L'article 5
 l'article 230
 l'article 226
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 5
 § 3
 l'article 11

L'article 43