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Timestamp: 2017-10-17 11:28:44+00:00

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DFR - BVerfGE 51, 1 - Rentenversicherung im Ausland
1. Die Zahlung von Leistungen der Angestelltenversicherung bei Au ...
2. Unbeschadet der Bestimmungen der §§ 94ff AVG üb ...
3. In Abänderung älterer Normen, die die Möglichke ...
1. Verfassungsbeschwerde 1 BvR 111/74
2. Verfassungsbeschwerde 1 BvR 283/78
3. Mit den Verfassungsbeschwerden wenden sich beide Beschwerdef ...
2. Der 11. Senat des Bundessozialgerichts hat darauf hingewiesen, ...
3. Auf Veranlassung des Bundesverfassungsgerichts hat der Bundesm ...
1. § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG bestimmt nach seinem Wortlaut nur, ...
2. Die gesetzliche Zielsetzung hat sich im Laufe des Bestehens de ...
3. Nach alledem entspricht es der im Gesetzgebungsverfahren zum A ...
1. Die Beschwerdeführerinnen können sich als Ausl ...
2. Die zur Prüfung gestellte Regelung benachteiligt beide Be ...
3. Nach Art 3 Abs. 1 GG ist der Gesetzgeber gehalten, wesentlich ...
4. Wenn es sonach auch hinreichende Gründe für eine Ung ...
1. § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG verstößt nicht gegen Art ...
2. Ob die beanstandete Vorschrift auch am Maßstab des Art 1 ...
Abweichende Meinung des Richters Dr. Katzenstein zum Beschlu ...
1. a) Die Zielsetzung des § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG ist in den B ...
2. Meine Bedenken bedeuten allerdings nicht, daß ich der Au ...
3. Die von der Mehrheit für geboten erachtete Möglichke ...
4. Aus den Ausführungen zu 3) folgt m.E., daß auch die ...
Abweichende Meinung des Richters Dr. Faller und der Richterin Dr. ...
Die sozialrechtliche Regelung, nach der Ausländern im Ausland ihre Rente nicht ausgezahlt wird und die dem Berechtigten auch keinen Anspruch auf eine angemessene Erstattung der Beiträge einräumt, ist mit GG Art 3 Abs. 1 unvereinbar.
des 1. Senates vom 20. März 1979
- 1 BvR 111/74 und 1 BvR 283/78 -
in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der Frau Eva M ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Hermann Henrich, Bahnholzstraße 1, Wiesbaden-Sonnenberg - unmittelbar gegen a) den Beschluß des Bundessozialgerichts vom 25. Februar 1974 - 11 RA 228/73 -, b) das Urteil des Landessozialgerichts Berlin vom 11. September 1973 - L 12 An 50/72 - c) das Urteil des Sozialgerichts Berlin vom 3. Januar 1972 - S 13 An 3384/69 -, c) den Bescheid der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte in Berlin vom 2. Oktober 1969 (42-2338 M 69), mittelbar gegen § 94 Abs. 1 Nr. 1 des Angestelltenversicherungsgesetzes - 1 BvR 111/74 -;
2. der Frau Alice S ... - Bevollmächtigte: Frau Gertraude Dalibor, Einwandererfürsorge, Rua Senhor dos Passos, 2002-3 Andar, 90.000 Pùrto Alegre, Brasilien - unmittelbar gegen a) den Beschluß des Bundessozialgerichts vom 7. Oktober 1977 - 1 BA 153/77 -, b) das Urteil des Landessozialgerichts Berlin vom 8. Dezember 1975 - S 13 An 385/75 -, d) den Bescheid der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte in Berlin vom 18. September 1974 - Vers.-Nr. 970 53 120507 S 512 11; Bearbeitungskennz. 5542 -, mittelbar gegen § 94 Abs. 1 Nr. 1 des Angestelltenversicherungsgesetzes - 1 BvR 283/78 -.
1. § 94 Abs. 1 Nr. 1 des Angestelltenversicherungsgesetzes in der Fassung des Art. 3 Nr. 5 des Fremdrenten- und Auslandsrenten-Neuregelungsgesetzes vom 25. Februar 1960 (Bundesgesetzbl. I S. 93) ist insoweit mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar, als diese Vorschrift zur Folge hat, daß Renten von Ausländern und ihren ausländischen Witwen (Witwern), die sich freiwillig gewöhnlich außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes aufhalten, ruhen, ohne daß sie einen Anspruch auf eine angemessene Erstattung der Beiträge haben.
2. Die Bescheide der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte vom 2. Oktober 1969 (42-2338 M 69) und vom 18. September 1974 (Vers. Nr. 970 53 120507 S. 512 11; Bearbeitungskennz. 5542), soweit sie das Ruhen der Renten anordnen, sowie der Beschluß des Bundessozialgerichts vom 7. Oktober 1977 (1 BA 153/77) verletzen die Beschwerdeführerinnen in ihren Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1 GG. Sie werden in diesem Umfang aufgehoben.
Die gegen den Beschluß des Bundessozialgerichts vom 25. Februar 1974 (11 RA 228/73) gerichtete Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
3. Die Bundesrepublik hat den Beschwerdeführerinnen je drei Fünftel der notwendigen Auslagen zu erstatten.
Gegenstand der zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden ist die Frage, ob es verfassungsgemäß ist, daß Ausländern, die sich freiwillig im Ausland aufhalten, keine Renten von einem deutschen Rentenversicherungsträger ausgezahlt werden.
1. Die Zahlung von Leistungen der Angestelltenversicherung bei Aufenthalt der Berechtigten außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes ist in §§ 94ff des Angestelltenversicherungsgesetzes - AVG - und gleichlautend für die Arbeiterrentenversicherung in §§ 1315ff RVO geregelt.
Für Ausländer gilt § 94 AVG. Er lautet in der Fassung des Fremdrenten-Neuregelungsgesetzes und Auslandsrenten-Neuregelungsgesetzes vom 25. Februar 1960 (BGBl I S 93):
(1) Die Rente ruht, solange der Berechtigte weder Deutscher im Sinne des Artikels 116 Abs. 1 des Grundgesetzes noch früherer deutscher Staatsangehöriger im Sinne des Artikels 116 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes ist und
1. sich freiwillig gewöhnlich außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes aufhält oder
(2) Absatz 1 Nr. 1 gilt nicht für Waisen, deren Erziehungsberechtigte sich gewöhnlich im Ausland aufhalten.
Für Deutsche, die sich außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes aufhalten, gilt § 96 AVG, der lautet:
Soweit sich aus den nachfolgenden Vorschriften nichts anderes ergibt, ruht auch die Rente eines Deutschen im Sinne des Artikels 116 Abs. 1 des Grundgesetzes oder eines früheren deutschen Staatsangehörigen im Sinne des Artikels 116 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes, solange er sich außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes aufhält.
Diese Grundsatzregelung wird aber für Deutsche weitgehend durch § 97 Abs. 1 Satz 1 AVG verdrängt:
Soweit die Rente auf die im Geltungsbereich dieses Gesetzes zurückgelegten Versicherungsjahre entfällt, wird sie auch für Zeiten des Aufenthalts im Ausland gezahlt.
Andere Versicherungszeiten werden allen Rentenempfängern, die sich gewöhnlich im Ausland aufhalten, nur in eingeschränkter Weise angerechnet (§§ 98ff AVG; BSG, SozR § 1318 RVO Nrn 2, 4).
2. Unbeschadet der Bestimmungen der §§ 94ff AVG über das Ruhen der Renten erhalten Ausländer mit gewöhnlichem Aufenthalt im Ausland auf ihren Antrag einen Bescheid über Grund und Höhe der ihnen zustehenden Rente. Diese Bescheide enthalten jeweils die besondere Feststellung des Ruhens der Rente. Entfällt der Grund des Ruhens, also bei Ausländern der gewöhnliche Aufenthalt im Ausland, wird die Rente nachträglich angepaßt und nur für die Zukunft ausgezahlt.
3. In Abänderung älterer Normen, die die Möglichkeit einer Beitragserstattung bei nicht erfüllter Wartezeit regelten, ist mit dem Rentenreformgesetz vom 16. Oktober 1972 (BGBl I S 1965) § 82 i.V.m.§ 10 AVG neu gefaßt worden. Sie lauten:
(1) Entfällt die Versicherungspflicht in allen Zweigen der gesetzlichen Rentenversicherung, ohne daß das Recht zur freiwilligen Versicherung besteht, oder endet die Berechtigung zur freiwilligen Versicherung aus einem andern Grunde als dem Entstehen einer Versicherungspflicht in einem Zweig der gesetzlichen Rentenversicherung, so ist dem Versicherten auf Antrag die Hälfte der für die Zeit nach dem 20. Juni 1948 im Bundesgebiet ... entrichteten Beiträge zu erstatten. Beiträge der Höherversicherung sind dem Versicherten in voller Höhe zu erstatten. Der Anspruch kann nur geltend gemacht werden, wenn seit dem Wegfallen der Versicherungspflicht zwei Jahre verstrichen sind und inzwischen nicht erneut eine versicherungspflichtige Beschäftigung oder Tätigkeit ausgeübt worden ist....
(1) Wer weder nach diesem Gesetz noch nach der Reichsversicherungsordnung, dem Reichsknappschaftsgesetz oder dem Handwerkerversicherungsgesetz versicherungspflichtig ist und seinen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im Geltungsbereich dieses Gesetzes hat, kann fü Zeiten nach Vollendung des 16. Lebensjahres freiwillig Beiträge entrichten. Satz 1 gilt auch für Deutsche im Sinne des Artikels 116 Abs. 1 des Grundgesetzes, die ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im Ausland haben.
Da seit der Rentenreform 1972 der Gesetzgeber das Recht zur freiwilligen Versicherung bei Ausländern auf Personen mit Inlandswohnsitz beschränkt hat, wirken sich diese Vorschriften dahin aus, daß sich Ausländer auch dann ihre Beiträge erstatten lassen können, wenn sie die Wartezeit für eine Rente erfüllt haben. Die ausländische Witwe hat hingegen den Erstattungsanspruch nur im gleichen Umfang wie eine deutsche Hinter bliebene, nämlich dann, wenn die Wartezeit nicht erfüllt ist (§ 82 Abs. 3 AVG).
Nach § 102a AVG steht es seit dem 1. Juli 1965 der Beitragserstattung nicht mehr entgegen, wenn sich die Berechtigten im Ausland aufhalten.
Den beiden Verfassungsbeschwerden liegen folgende Sachverhalte zugrunde:
Die jetzt 53jährige Beschwerdeführerin lebt in Guatemala und hat die Staatsangehörigkeit dieses Landes. Sie ist die Witwe eines in der deutschen Rentenversicherung Versicherten. Ihr verstorbener Ehemann leistete erstmals im Juni 1938 Beiträge zur deutschen Angestelltenversicherung. Während des Krieges war er Soldat. Danach gehörte er ein Jahr als Pflichtversicherter der deutschen Arbeiterrentenversicherung und dann bis zu seiner Auswanderung in die Vereinigten Staaten im Jahre 1954 der Angestelltenversicherung an. Aus seiner Ehe mit der Beschwerdeführerin entstammen drei Kinder, ein weiteres Kind wurde von den Eheleuten angenommen. 1963 erwarb der Ehemann der Beschwerdeführerin die amerikanische Staatsbürgerschaft. Er starb im Jahre 1967. Die Beschwerdeführerin siedelte danach nach Guatemala über und lebt dort heute noch.
Die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte berechnete die Erwerbsunfähigkeitsrente, die dem Verstorbenen im Zeitpunkt seines Todes zugestanden hätte, mit DM 239,10 DM monatlich. Sie ging dabei von 139 Monaten Beitragszeit, 57 Monaten Ersatzzeit (Kriegsdienst) und 11 Monaten pauschaler Ausfallzeit aus.
Die Hinterbliebenenrente der Witwe wurde für den Zeitpunkt des Todes ihres Mannes auf 60% von dessen Rente mit DM 143,50 monatlich festgesetzt. Da sie nach § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG ruht, wurde die Rente in den folgenden Jahren nicht mehr angepaßt.
Mit der Witwenrente wurden die Waisenrenten für die Kinder der Beschwerdeführerin festgestellt. Da diese nach § 94 Abs. 2 AVG ausgezahlt werden, sind sie jährlich angepaßt worden und betrugen nach dem Zwanzigsten Rentenanpassungsgesetz ab 1. Juli 1977 zusammen DM 629,10. Die Möglichkeit, eine Beitragsrückerstattung zu erhalten, hat weder für den Versicherten zu seinen Lebzeiten noch für die Beschwerdeführerin zu irgend einem Zeitpunkt bestanden.
Der Antrag der Beschwerdeführerin, ihr neben den Waisenrenten auch ihre ruhende Hinterbliebenenrente auszuzahlen, wurde von der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte unter Hinweis auf § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG abgelehnt. Widerspruch und Klage blieben ohne Erfolg.
Die Berufung der Beschwerdeführerin wurde durch Urteil des Landessozialgerichts zurückgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Auszahlung der Rente, weil sie sich freiwillig im Ausland aufhalte. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG bestünden nicht. Insbesondere verletze die Norm nicht Art 3 Abs. 1 GG. Es sei schon fraglich, ob die Situation von Witwen mit ausländischer Staatsangehörigkeit, die im Ausland lebten, mit derjenigen von Witwen im Geltungsbereich des Gesetzes vergleichbar sei. Jedenfalls sei es nicht willkürlich, wenn Renten an Ausländer mit gewöhnlichem Aufenthalt im Ausland nicht ausgezahlt würden. Zwar sei es fraglich, ob die ursprünglichen Gründe für die Regelung, etwa die Schwierigkeit, Zahlungen ins Ausland überwachen zu können, heute noch gegeben seien. Indessen habe sich die gesetzliche Zielsetzung der angegriffenen Norm geändert, als der Gesetzgeber sie bei der Beratung der Rentenneuregelungsgesetze 1957 beibehalten habe. Nach der Auffassung der damaligen Mehrheit im Bundestag habe das Ruhen von Auslandsrenten hinfort den Abschluß von Sozialversicherungsabkommen auf Gegenseitigkeit erleichtern sollen. Diese Motivation habe seither ihre Bedeutung nicht verloren. Auf eine solche Regelung könne auch jetzt nocht nicht verzichtet werden, weil das Recht anderer Staaten ähnliche Beschränkungen des Rentenexportes kenne. Auch Art 14 GG sei nicht verletzt, weil das Angestelltenversicherungsgesetz von Anfang an die Beschränkung der Auslandszahlungen gekannt habe und daher den Versicherten im Ausland keine Rechtsposition entzogen werde.
Die von der Beschwerdeführerin mit Verfahrensverstößen und der Rüge der Verfassungswidrigkeit des § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG begründete Revision hat das Bundessozialgericht verworfen, weil keine wesentlichen Verfahrensmängel vorlägen.
Die jetzt 72jährige Beschwerdeführerin ist im Jahre 1923 mit ihrer Familie nach Brasilien ausgewandert. Anläßlich eines Urlaubs in Deutschland wurde sie mit ihrer Familie durch den Kriegsausbruch überrascht. Sie war danach als Angestellte versicherungspflichtig in Deutschland tätig. Ihr Vater blieb auch nach dem Krieg in Deutschland. Sie kehrte 1949 nach Brasilien zurück, zunächst nur, um sich dort um das nach dem Krieg beschlagnahmte Familienvermögen zu kümmern. Da ihr das Geld zur Rückreise fehlte, nahm sie in Brasilien eine Angestelltentätigkeit auf. Sie hat sodann im Jahr 1957, weil sie - wie sie angibt - sonst ihre Anstellung verloren hätte, die brasilianische Staatsangehörigkeit angenommen. Damit verlor sie die deutsche Staatsangehörigkeit. Nachdem die Beschwerdeführerin einen geringen Teil des Familienvermögens freibekommen und sich dafür eine Wohnung in Brasilien gekauft hatte, kehrte sie zu ihrem Vater nach Deutschland zurück. Zwischen Oktober 1965 und Mai 1967 war sie hier wieder als pflichtversicherte Angestellte tätig. Danach ging sie erneut nach Brasilien. Äußerer Anlaß dafür waren Schwierigkeiten bei der Vermietung ihrer Wohnung. Sie blieb dann in Brasilien. Dort lebt sie von einer Rente, die umgerechnet etwa DM 150,-- betragen würde, in ihrer eigenen Wohnung.
Mit Bescheid vom 18. September 1974 bewilligte die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte der damals 67jährigen Be schwerdeführerin eine Erwerbsunfähigkeitsrente in Höhe von DM 230,70 ab 1. Juni 1974. Gleichzeitig wurde das Ruhen der Rente festgestellt. Der Bescheid berücksichtigte 124 Beitragsmonate und 9 Monate pauschale Ausfallzeit. Da die Rente ruhte, wurde sie in den folgenden Jahren nicht mehr angepaßt. Sie würde bei entsprechender Anpassung heute eine Höhe von DM 292,-- erreichen; hinzu käme die Mitgliedschaft in der Rentnerkrankenversicherung. Die Beschwerdeführerin hat seit Oktober 1972 einen Anspruch auf Beitragserstattung in Höhe von ca DM 850,--.
Mit ihrer auf Auszahlung der Rente gerichteten Klage trug die Beschwerdeführerin vor, sie befinde sich unfreiwillig im Ausland. Sie habe keine wirtschaftliche Möglichkeit zur Rückkehr nach Deutschland. Wenn sie ihre mietfreie Wohnung aufgeben müsse, könne sie von der Rente allein nicht leben. Andererseits könne sie allein von der brasilianischen Rente in Brasilien kaum ihr Leben fristen. Auch müsse berücksichtigt werden, daß sie ihre brasilianische Staatsangehörigkeit nur erworben habe, um ihre Anstellung nicht zu verlieren.
Das Sozialgericht wies die Klage, das Landessozialgericht die gegen dieses Urteil gerichtete Berufung zurück. Die Gerichte gingen davon aus, daß die Beschwerdeführerin nicht unfreiwillig in Brasilien sei. Das Landessozialgericht führte darüber hinaus aus, daß keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG bestünden, denn es sei das grundsätzliche Recht eines jeden Staates, die Rechtsverhältnisse zumindest der im Ausland lebenden Ausländer frei zu gestalten.
Die Revision wurde nicht zugelassen. Das Bundessozialgericht bewilligte für das Nichtzulassungsbeschwerdeverfahren nicht das Armenrecht, weil die Sache keine grundsätzliche Bedeutung habe. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG seien bei Berücksichtigung der ständigen Rechtsprechung des Bundessozialgerichts, die in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 28, 104) stehe, nicht gegeben.
3. Mit den Verfassungsbeschwerden wenden sich beide Beschwerdeführerinnen unmittelbar gegen die Bescheide der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte und die sie bestätigenden gerichtlichen Entscheidungen, mittelbar gegen § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG.
Beide Beschwerdeführerinnen rügen, daß die angegriffene Norm gegen Art 3 Abs. 1 GG verstoße. Der gewöhnliche Aufenthalt eines Ausländers im Ausland rechtfertige es nicht, daß die Rente ruhe, wenn an Ausländer mit gewöhnlichem Aufenthalt im Geltungsbereich des Gesetzes Renten gezahlt würden. Es sei auch eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung zweier Personengruppen, die beide durch ihre Beiträge in gleicher Weise zur Rentenversicherung beigetragen hätten, wenn Deutschen im Ausland ihre Renten ausgezahlt würden, während das Ausländern verweigert werde. Zumindest müsse es eine Möglichkeit geben, nach den Umständen zu differenzieren, unter denen ehemalige Deutsche ihre Staatsangehörigkeit verloren hätten. Keineswegs könne die bestehende Regelung damit gerechtfertigt werden, daß durch das Ruhen von Renten die Bereitschaft fremder Staaten zum Abschluß von Gegenseitigkeitsabkommen gefördert werde. Damit erhalte das Territorialitätsprinzip zum Nachteil einzelner Versicherter die Funktion einer Repressalie.
Die Beschwerdeführerin zu 1) rügt überdies, daß § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG gegen Art 14 Abs. 1 Satz 1 GG verstoße. Das Ruhen der Rente für Ausländer im Ausland stelle eine nicht gerechtfertigte entschädigungslose Enteignung eines Anspruchs dar.
Die Beschwerdeführerin zu 2) ist der Auffassung, daß die angegriffene Norm auch gegen Art 3 Abs. 3 GG verstoße. Wenn ihr die Rente deswegen verweigert werde, weil sie als brasilianische Staatsangehörige in Brasilien lebe, werde sie auf Grund "ihrer Heimat" benachteiligt. Auch die angefochtenen gerichtlichen Entscheidungen verstießen gegen Art 3 Abs. 1 GG, denn die Gerichte hätten verkannt, daß sie nicht freiwillig in Bra silien lebe. Es sei ihr infolge ihres hohen Alters unmöglich, nach Deutschland überzusiedeln.
Zu beiden Verfassungsbeschwerden hat sich namens der Bundesregierung der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung geäußert. Der 11. Senat des Bundessozialgerichts hat zur Verfassungsbeschwerde 1 BvR 111/74 Stellung genommen. Zu der Verfassungsbeschwerde 1 BvR 283/78 sind überdies Äußerungen von drei deutschen Auslandsvertretungen in Brasilien eingegangen.
1. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung hält die angegriffene Regelung für verfassungsgemäß. Eine Änderung sei auch aus sozialpolitischen Gesichtspunkten nicht beabsichtigt.
a) Soweit die Verletzung des Art 3 Abs. 1 GG gerügt werde, sei davon auszugehen, daß sich auch Ausländer auf dieses Grundrecht berufen könnten. Indessen sei es nicht willkürlich, wenn die Ruhensregelung in der angegriffenen Norm an den Status von Ausländern, die sich gewöhnlich im Ausland aufhielten, anknüpfe. Die Rentengesetzgebung habe von ihrem Beginn an Ruhensvorschriften für Auslandsrenten gekannt. Die Gründe, die früher zu dieser Regelung geführt hätten, seien heute allerdings nicht mehr maßgeblich. Die gewählte Differenzierung finde vielmehr jetzt ihre Rechtfertigung darin, daß mit ihr die Voraussetzungen für den Abschluß zwischenstaatlicher Sozialversicherungsabkommen über die wechselseitige Gewährung von Sozialleistungen geschaffen werden sollten. Der Gesetzgeber habe nämlich anläßlich der Verabschiedung der Rentenversicherungs- Neuregelungsgesetze 1957 die Auffassung vertreten, daß auf eine Ruhensvorschrift so lange nicht verzichtet werden könne, als das Recht anderer Staaten ähnliche Beschränkungen kenne. Diese Zielsetzung sei eine Auswirkung des Territorialitätsprinzips. Sie gelte auch heute noch fort. Sie diene nicht nur zur Sicherung von Rentenansprüchen deutscher Staatsangehöriger, sondern sei auch wichtig, um Sozialversicherungsabkommen im Bereich der Unfallversicherung und Krankenversicherung zu erreichen, auf die vornehmlich die Deutschen angewiesen seien, die als Arbeitnehmer oder Touristen kurzfristig im Ausland seien. Überdies bringe ein Verzicht auf die geltende Regelung auch die Gefahr mit sich, daß schon bestehende Sozialversicherungsabkommen gekündigt würden.
Auf ergänzende Fragen des Bundesverfassungsgerichts nach den tatsächlichen Auswirkungen, die die Ruhensregelung auf den Abschluß von Sozialversicherungsabkommen in Vergangenheit und Gegenwart gehabt hätten und die in Zukunft zu erwarten seien, hat der Bundesminister vorgetragen, das Interesse daran, daß ausländische Renten an Deutsche in die Bundesrepublik gezahlt werden, habe oft eine Rolle gespielt. Allerdings habe es bei Verhandlungen über den Abschluß von Sozialversicherungsabkommen auch häufig andere Interessenlagen gegeben. So hätten Länder wie Griechenland, Jugoslawien und die Türkei die Entsendung ihrer Gastarbeiter in die Bundesrepublik davon abhängig gemacht, daß diese eine besondere Absicherung hinsichtlich ihrer in Deutschland erworbenen Rentenansprüche erführen. Schweden sei zur Auszahlung seiner aus Steuermitteln finanzierten Volksrente nur bereit gewesen, wenn § 94 AVG nicht angewendet werde. Das Abkommen mit Kanada sei auf die Einwirkung der dort lebenden, inzwischen naturalisierten Deutschen zurückzuführen gewesen.
Gegenwärtig würden Verhandlungen über den Abschluß von Sozialversicherungsabkommen mit Finnland, Tunesien und Marokko und zur Veränderung des bestehenden Abkommens mit der Türkei geführt. Dabei gehe es vornehmlich um die Absicherung von Deutschen in der Unfallversicherung und Krankenversicherung beim Aufenthalt in diesen Ländern. Ohne Ruhensvorschriften würde die Bundesrepublik eine Vorleistung erbringen, durch die das Hauptanliegen dieser Länder, nämlich den Rentenexport an ihre Staatsangehörigen zu sichern, bereits erfüllt sei.
Über künftig anzustrebende Verhandlungen zum Abschluß von Gegenseitigkeitsabkommen im Bereich der sozialen Sicherung seien Beschlüsse nicht gefaßt. Denkbar sei, daß Verhandlungen mit weiteren nordafrikanischen, lateinamerikanischen und asiatischen Staaten sowie mit Australien begonnen würden. Diese könnten durch einen Fortfall der Regelung des § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG erschwert werden. Wenn die Regierung von Guatemala es wünsche, werde auch geprüft werden, ob die Möglichkeit zum Abschluß eines Sozialversicherungsabkommens mit diesem Staat bestünde.
Die bestehenden Ruhensvorschriften dürften auch heute nicht nur aus der Sicht des Ausländers dahin verstanden werden, daß seine Rentenansprüche als "Faustpfand" gegenüber anderen Ländern benutzt würden. Die Bundesrepublik müsse vielmehr auf diese Weise die individuellen Ansprüche ihrer eigenen Staatsangehörigen sichern. Dabei könne es auch verfassungsrechtlich nicht entscheidend sein, ob es jeweils ein Bedürfnis zum Abschluß eines eigenen Abkommens gebe. Es handele sich bei der angegriffenen Regelung um ein durchgehendes Prinzip, das unter dem Gesichtspunkt der Typisierung auch dort berechtigt sei, wo im Einzelfall der Abschluß von Gegenseitigkeitsabkommen nicht beabsichtigt sei.
Im übrigen müsse bei der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Regelung gesehen werden, daß seit dem Rentenreformgesetz 1972 Ausländer die Möglichkeit hätten, sich bei gewöhnlichem Aufenthalt im Ausland die eigenen eingezahlten Versicherungsbeiträge erstatten zu lassen. Eine Erweiterung dieser Beitragserstattung oder eine Kapitalisierung der Rente, wie es sie früher im Rentenrecht gegeben habe, sei allerdings nicht möglich, weil dadurch der Sinn der Ruhensregelung, den Abschluß von Gegenseitigkeitsabkommen zu erleichtern, ebenso hinfällig würde wie bei einer Aufhebung des § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG. Schließlich müsse, wenn man § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG an Art 3 Abs. 1 GG messe, auch gesehen werden, daß frühere Gründe für das Ruhen der Rente auch heute noch nicht völlig ihren Sinn verloren hätten. So könne die Regelung auch bei Devisenverknappung einmal regulierend wirken. Die Überwachung von Auslandsüberweisungen, die gegenüber deutschen Staatsangehörigen nur aus Gründen der besonderen Fürsorge erfolge, mache auch heute noch Schwierigkeiten.
Außerdem dürften auch finanzielle Erwägungen nicht außer Betracht bleiben. Würde der Gesetzgeber auf die Ruhensregelung verzichten, so würde das dazu führen, daß der deutschen Sozialversicherung erhebliche Lasten auferlegt würden. Diese ließen sich allerdings nicht genau beziffern. Schätzungen ergäben, daß der erhöhte Rentenzahlbetrag im Jahre 1978 zwischen 300 und 500 Millionen DM betragen haben würde. Dieser Betrag werde unter Berücksichtigung der Rentendynamisierung bis 1985 auf 900 - 1.350 Millionen DM anwachsen. Dabei gehe es vornehmlich um Rentenansprüche ehemaliger deutscher Auswanderer, die sich später hätten naturalisieren lassen. Die zusätzlichen Aufwendungen gegenüber Versicherten, die als Ausländer der deutschen Pflichtversicherung unterlegen hätten, seien deswegen erheblich geringer, weil Angehörige der EG-Staaten und der Länder, aus denen die meisten Gastarbeiter kämen, auf Grund des EG-Rechts oder besonderer Sozialversicherungsabkommen ohnedies ihre Rente erhielten.
b) Auch gegen andere Grundrechte werde nicht verstoßen. Art 3 Abs. 3 GG werde nicht verletzt, weil für die Staatsangehörigkeit kein absolutes Differenzierungsverbot bestehe. Auch eine nach Art 14 Abs. 1 Satz 1 GG unzulässige Enteignung sei nicht gegeben. Es sei schon zweifelhaft, ob das zeitweise Ruhen einer Rente überhaupt eine Enteignung sein könne, wenn das Rentenstammrecht erhalten bleibe. Abgesehen davon aber liege die Entziehung eines Rechts schon deswegen nicht vor, weil der Rentenanspruch für Ausländer von vornherein nur mit der Beschränkung des Ruhens im Falle des gewöhnlichen Aufenthalts im Ausland entstanden sei.
2. Der 11. Senat des Bundessozialgerichts hat darauf hingewiesen, daß das Gericht § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG häufiger ohne verfassungsrechtliche Bedenken angewandt habe. Es lasse sich die Auffassung vertreten, daß der Gesetzgeber keine Rentenzahlungen ins Ausland vorsehen müsse, weil seine Aufgabe im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung nur die Herstellung der sozialen Gerechtigkeit im Inland sei. Zutreffend rechtfertigen die angefochtenen Entscheidungen die angegriffene Bestimmung durch das Bestreben, den Abschluß zwischenstaatlicher Abkommen auf Gegenseitigkeit zu erreichen. Eine solche Regelung entspreche zahlreichen ausländischen Systemen.
3. Auf Veranlassung des Bundesverfassungsgerichts hat der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung dem Gericht in der Sache 1 BvR 283/78 Stellungnahmen der Deutschen Botschaft in Brasilien und der deutschen Generalkonsulate in Curitiba und Porto Alegre vorgelegt:
a) Die Botschaft hat mitgeteilt, daß in Brasilien zwar keine Zwangseinbürgerungen von Deutschen vorgenommen worden seien. Indessen seien Einbürgerungsanträge im Interesse des beruflichen Fortkommens gestellt worden. Die brasilianische Alterspflichtversicherung mache keinen Unterschied zwischen Inländern und Ausländern. Der Transfer von Renten ins Ausland sei zulässig, bedürfe aber der devisenrechtlichen Genehmigung und erfolge unter Einbehaltung eines pauschalen Steuerabzugs von 25% der Rente. Der Umstand, daß es zwischen Brasilien und der Bundesrepublik kein Sozialversicherungsabkommen gebe, belaste zahlreiche Deutschstämmige, die in Brasilien lebten.
b) Das Generalkonsulat in Curitiba hat darauf hingewiesen, daß in seinem Konsulatsbezirk etwa 1 Million Deutschstämmige lebten, von denen die Mehrzahl in der Wirtschaftskrise nach dem ersten Weltkrieg oder dem Verlust ihrer Existenz nach dem zweiten Weltkrieg ausgewandert sei. Viele von ihnen hätten sich naturalisieren lassen, weil das für das berufliche Weiterkommen unentbehrlich gewesen sei. In Kenntnis der Lebensumstände solcher Personen könne ihre Rückkehr nach Deutschland kaum erwartet werden. Jährlich wollten Dutzende von Deutschen und auch ehemals polnische und russische Staats angehörige, die Ansprüche an die deutsche Rentenversicherung hätten, Anträge über das Generalkonsulat stellen, nähmen aber davon in der Regel nach der Belehrung über die Regelung des § 94 AVG Abstand, ohne recht verstehen zu können, warum sie ihre Ansprüche nicht geltend machen könnten. Den Auslandsvertretungen falle es schwer, Antragsteller davon zu überzeugen, daß die Regelung den sozialstaatlichen und rechtsstaatlichen Anforderungen des Grundgesetzes entspreche.
c) Das deutsche Generalkonsulat in Porto Alegre hat darauf hingewiesen, daß die vordem liberale brasilianische Einwanderungspolitik sich nach der Kriegserklärung Brasiliens an Deutschland verändert habe. Infolgedessen sei in der Nachkriegszeit den Deutschen, die eine Anstellung finden wollten, nur die Möglichkeit des Erwerbs der brasilianischen Staatsangehörigkeit geblieben. Solch wirtschaftlicher Zwang zur Stellung von Einbürgerungsanträgen sei von den deutschen Behörden in der Regel nicht als hinreichender Grund für die Beibehaltung auch der deutschen Staatsangehörigkeit anerkannt worden. Von den etwa 1,7 Millionen Deutschstämmigen, die im Bezirk des Konsulats lebten, hätten mutmaßlich mehrere tausend Personen Rentenansprüche an deutsche Rentenversicherungsträger. Dementsprechend gingen im Konsulat zahlreiche Anfragen von naturalisierten Deutschen nach der Möglichkeit der Realisierung von Rentenansprüchen ein, die in der Regel dann nach Hinweis auf § 94 AVG nicht weiterverfolgt würden. Die meisten Rentenberechtigten könnten wegen ihrer Eingewöhnung in Brasilien und wegen ihres hohen Alters auch nicht nach Deutschland zurückkehren, um dort die Auszahlung der Rente zu erreichen. Es sei auch fraglich, ob sie überhaupt eine Daueraufenthaltserlaubnis in der Bundesrepublik bekämen.
Soweit die Beschwerdeführerin zu 1) die Aufhebung des Beschlusses des Bundessozialgerichts vom 24. Februar 1974 begehrt, ist ihre Verfassungsbeschwerde unbegründet. Zwar war die Anrufung des Bundessozialgerichts nach § 90 Abs. 2 BVerfGG zur Erschöpfung des Rechtswegs geboten. Indessen handelt es sich bei der angegriffenen Entscheidung des Bundessozialgerichts über die Nichtzulassung der Revision um eine rein prozeßrechtliche Entscheidung. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen diese Entscheidung sind nicht ersichtlich.
Im übrigen greifen beide Beschwerdeführerinnen mir ihren Verfassungsbeschwerden mittelbar § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG an. Diese Regelung verstößt gegen Art 3 Abs. 1 GG, soweit sie zur Folge hat, daß Renten von Ausländern im Ausland ruhen, ohne daß ihnen zum Ausgleich ein Anspruch auf angemessene Beitragserstattung zusteht.
1. § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG bestimmt nach seinem Wortlaut nur, daß Renten an versicherte Ausländer nicht ausgezahlt werden, wenn diese sich freiwillig gewöhnlich im Ausland aufhalten. Das gilt sowohl für ausgewanderte Deutsche, die durch den Erwerb einer ausländischen Staatsangehörigkeit die deutsche Staatsangehörigkeit verloren haben (§ 25 RuStAG), als auch für Ausländer, die nach einer versicherten Tätigkeit in Deutschland den Geltungsbereich des Angestelltenversicherungsgesetzes verlassen. Die Regelung wird allerdings in ihrer Tragweite dadurch erheblich abgeschwächt, daß in der Mehrzahl der Fälle auf Grund von europäischem Gemeinschaftsrecht und speziellen Sozialversicherungsabkommen Renten auch im Ausland ausgezahlt werden. In unbeanstandete Verwaltungspraxis wird das Ruhen der Rente nach § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG während des Aufenthalts im Ausland so verstanden, daß für diese Zeit auch dann keine Nachzahlung erfolgen kann, wenn der Versicherte später durch Rückkehr die Voraussetzungen für den Rentenbezug erfüllt.
2. Die gesetzliche Zielsetzung hat sich im Laufe des Bestehens der Ruhensregelung geändert.
a) Schon § 34 Ziff. 4 des Gesetzes betreffend die Invalidi tätsversicherung und Altersversicherung vom 22. Juni 1889 (RGBl S 97) kannte ein Ruhen der Rente, wenn der Berechtigte nicht im Inland wohnte. Dabei machte es keinen Unterschied, ob der Berechtigte Deutscher oder Ausländer war oder aus welchem Grund er sich im Ausland aufhielt. Diese Vorschrift wurde bei der Novellierung des Arbeiterrentenversicherungsrechts durch § 1313 der Reichsversicherungsordnung vom 19. Juli 1911 (RGBl S 509) mit der heute noch geltenden Maßgabe übernommen, daß nur der "freiwillige" Aufenthalt im Ausland zum Ruhen der Rente führte. Das kurz darauf erlassene Versicherungsgesetz für Angestellte vom 20. Dezember 1911 (RGBl S 989) hob sich von dieser Regelung in der Arbeiterrentenversicherung noch ab. § 76 AVG bestimmte, daß die Rente ruhe, solange sich der Berechtigte ohne Zustimmung des Rentenausschusses im Ausland aufhalte. Unterschiede zwischen Deutschen und Ausländern machte auch dieses Gesetz nicht. Die damaligen gesetzlichen Regelungen wurden als taugliches Mittel angesehen, um Schwierigkeiten bei der Rentenüberweisung ins Ausland zu vermeiden.
Die Angleichung der Regelungen in der Arbeiterversicherung und Angestelltenversicherung für die Zahlung von Renten ins Ausland erfolgte dann durch die Novellierung der Reichsversicherungsordnung vom 19. Juli 1923 (RGBl I S. 686) und des Angestelltenversicherungsgesetzes vom 28. Mai 1924 (RGBl I S 563). In § 1313 RVO und § 74 AVG wurde nunmehr zwischen Inländern und Ausländern unterschieden. Die Renten von Ausländern ruhten, solange diese sich freiwillig gewöhnlich im Ausland aufhielten. Im Wortlaut entsprach das zwar der heutigen Regelung. Die andere Tragweite dieser Vorschrift gegenüber dem heute geltenden § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG ergab sich aber daraus, daß bei Rückkehr von Anspruchsberechtigten ins Deutsche Reich die Rente für die Zeit des gesetzlichen Ruhens nachgezahlt wurde, allerdings ohne den Reichszuschuß (vgl. Stier-Somlo, Kommentar zur Reichsversicherungsordnung, 3. Aufl., 1929, zu § 1316). Damit sollte verhindert werden, daß Ren ten, soweit sie aus Mitteln der Allgemeinheit geleistet wurden, ins Ausland abflossen (RVA, Entscheidung vom 5. Januar 1927, AN S 336, Nr. 3055). Im übrigen waren Ruhensregelungen stets mit der Möglichkeit einer Rentenabfindung verbunden. Die Zielsetzung ging deutlich dahin, fortlaufende Rentenauszahlungen ins Ausland zu vermeiden. Der Ausländer, der gegenüber deutschen Versicherungsträgern Rentenansprüche erworben hatte, sollte aber nicht ganz von deren Leistungen ausgeschlossen werden.
Die Neufassung der Reichsversicherungsordnung und des Angestelltenversicherungsgesetzes durch die Verordnung vom 17. Mai 1934 (RGBl I S 419) änderte mit §§ 40, 45 AVG i.V.m.§§ 1281, 1306 RVO die bisherige Rechtslage dahin, daß die Abfindung an Ausländer nur noch als eine - im Rechtsmittelverfahren nicht erzwingbare - Kann-Vorschrift aufrechterhalten wurde (vgl. Eckert-Hoffmeister-Dobbernack, Kommentar zur Verordnung vom 17. Mai 1934 in der Auflage aus dem gleichen Jahr). Das Gesetz vom 21. Dezember 1937 (RGBl I S 1393) brachte diese Entwicklung dadurch zum Abschluß, daß durch §§ 69, 27 die Abfindungsmöglichkeit ersatzlos gestrichen wurde. Das beruhte unter anderem darauf, daß die Überweisung größerer Kapitalbeträge aus devisenpolitischen Gründen unerwünscht war (Krohn-Zschimmer-Knoll-Sauerborn, Handkommentar zur RVO, Stand Oktober 1938, zu § 1306). Auch dürfte es nicht fernliegen, die vollständige Streichung der Zahlungsmöglichkeit an Ausländer mit den Gründen für die Auswanderung in der damaligen Zeit und mit der Zielsetzung damaliger Sozialpolitik zur "Sicherung und Erhaltung des Lebens des arteigenen Volkes" (vgl. den Bericht im Reichsarbeitsblatt 1938 II, S 7 (8)) in Zusammenhang zu bringen.
b) Bis zu diesem Zeitpunkt hat die gesetzliche Absicht der Ruhensregelung nicht darin bestanden, andere Länder zu veranlassen, Sozialversicherungsabkommen auf Gegenseitigkeit mit dem damaligen Deutschen Reich zu schließen.
Allerdings war der Gegenseitigkeitsgedanke auch der frühe ren Sozialgesetzgebung nicht fremd. Er wurde jedoch nicht mit einer auf die Erzwingung von Sozialversicherungsabkommen gerichteten Ruhensregelung verbunden. Vielmehr ermächtigte § 1314 RVO vom 19. Juli 1911 den Bundesrat, das Ruhen der Rente für solche auswärtigen Staaten auszuschließen, deren Gesetzgebung Deutschen und ihren Hinterbliebenen von sich aus eine entsprechende Fürsorge gewährte. Die Ermächtigung blieb auch bei den Novellierungen der Rentengesetze in den Jahren 1923 und 1924 erhalten. Das hat zu zahlreichen Verordnungen geführt (vgl. die Zusammenstellung in: Reichsversicherungsordnung mit Anmerkungen, herausgegeben von Mitgliedern des Reichsversicherungsamts, Band IV, 2. Aufl, 1930, S 113). Auch heute noch gibt es eine entsprechende Ermächtigungsvorschrift in § 95 AVG und § 1316 RVO. Sie ist aber nicht genutzt worden.
Auch das von zahlreichen Staaten in verschiedenen Erdteilen, unter ihnen auch von der Bundesrepublik und den Heimatländern der Beschwerdeführerinnen Brasilien und Guatemala ratifizierte Übereinkommen Nr. 118 der Internationalen Arbeitsorganisation über die Gleichbehandlung von Inländern und Ausländern in der Sozialen Sicherheit vom 28. Juni 1962 (BGBl 1970 II S 803) (IAO) bezweckt die Sicherstellung der Gegenseitigkeit in den wichtigsten Bereichen der sozialen Fürsorge. Die Gültigkeit dieses Abkommens ist allerdings auf die in Art 2 des Abkommens genannten Bereiche der sozialen Sicherheit beschränkt, hinsichtlich derer die vertragschließenden Staaten das Abkommen ratifiziert haben. Das ist durch Brasilien in vollem Umfang, durch Guatemala, dessen Sozialversicherung erst im Aufbau begriffen ist, nur eingeschränkt und durch die Bundesrepublik ohne die hier interessierenden Bestimmungen über die Leistungen bei Invalidität, Alter und an Hinterbliebene geschehen (BGBl 1970 II S 802, 1971 II S 950).
c) Der Gedanke, die nach der Entstehung der Bundesrepublik fortgeltende Regelung über das Ruhen von Renten auch mit der Absicht der Erleichterung der Verhandlungen über die Gegenseitigkeit des Rentenexports zu verbinden, ist spätestens im Zusammenhang mit der Rentenreform des Jahres 1957 aufgekommen. Die Regierungsvorlage zu den Rentenneuregelungsgesetzen ging allerdings noch ohne weitere Begründung davon aus, daß die alten Bestimmungen unverändert übernommen werden könnten. In der Diskussion des federführenden Bundestagsausschusses für Sozialpolitik ist dann unter Hinweis auf Gesichtspunkte der Freizügigkeit, der Möglichkeit, Gastarbeiter anwerben zu können, und der unerwünschten Auswirkungen der Ruhensregelung auf im ehemaligen Deutschen Reich pflichtversicherte ausländische Zwangsarbeiter die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der bisherigen Norm bezweifelt worden. Die Mehrheit des Ausschusses empfahl jedoch die Aufrechterhaltung der Norm, um Gegenseitigkeitsklauseln für den Rentenexport aushandeln zu können (vgl. 28. Bundestagsausschuß, 2. Wp, 122. Sitzung, Kurzprotokoll S 7ff, und Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Sozialpolitik, zu BTDrucks II/3080, S 17).
Diese im Ausschuß mit Mehrheit vertretene Auffassung blieb auch im Plenum umstritten. In der Beratung (Verhandlungen des Deutschen Bundestags, 2. Wp, 186. Sitzung, StenBer S 10402 B - 10404 A) wurde darauf hingewiesen, daß die Beibehaltung der alten Regelung Ausländer diskriminiere, die durch ihre Beitragsleistungen Rentenansprüche erworben hätten (Abg Schellenberg/SPD). Gegen die Regelung wurden auch rechtsstaatliche Bedenken geltend gemacht (Abg Jentzsch/FDP). Die SPD-Fraktion sowie die Fraktion der DP legten Abänderungsanträge vor, nach denen jedenfalls die Altersrenten der Ausländer von der Ruhensregelung ausgenommen werden sollten oder eine verbesserte Beitragserstattung vorgesehen war (Anlagen 5 und 8 zum Protokoll der 186. Sitzung, S 10478 und 10492). Diese Anträge wurden damit begründet, daß der durch lange Mitgliedschaft erworbene Rentenanspruch auch erfüllt werden müsse, wenn der Ausländer in sein Heimatland zurückkehre (Abg Schellenberg/SPD). Auch dürften deutsche Aus wanderer nicht durch die bloße Annahme einer fremden Staatsangehörigkeit ihre Ansprüche verlieren, denn erste Aufgabe der Rentenversicherung sei die Erfüllung erworbener Rechtspositionen (Abg Kalinke/DP). Dem wurde entgegengehalten, daß bei einer Abänderung der bestehenden Regelung keine Möglichkeit verbleibe, die Rechte der im Ausland beschäftigt gewesenen Deutschen wirksam zu vertreten (Abg Lang/CDU/CSU). Dagegen wurde darauf hingewiesen, daß mit der Auszahlung von Renten an Ausländer auch beispielhaft gewirkt werden könne (Abg Geiger/SPD). Schließlich setzte sich die Mehrheitsmeinung des Bundestagsausschusses für Sozialpolitik auch im Plenum des Bundestags durch. Die Neuregelungsgesetze der Rentenreform vom 23. Februar 1957 (BGBl I S 45 und 88) enthielten dementsprechend in § 1283 RVO und § 60 AVG die alten Regelungen, allerdings mit der Besonderheit, daß Waisenrenten ins Ausland ausgezahlt werden - insoweit wird die Unfreiwilligkeit des Auslandsaufenthalts unterstellt.
Seither wird das in den Bundestagsdebatten zum Ausdruck gekommene Bestreben, mit Hilfe dieser Ruhensregelung Sozialversicherungsabkommen auf Gegenseitigkeit zu erzwingen, als die der Regelung zugrunde liegende gesetzgeberische Zielsetzung angesehen (vgl. Elsholz-Theile, Die gesetzliche Rentenversicherung, Synoptischer Kommentar, Nr. 97, 1b; Jantz-Zweng-Eicher, Das neue Fremdrentenrecht und Auslandsrentenrecht, 2. Aufl, 1960, § 1315 RVO Anm 2; Koch-Hartmann, Das Angestelltenversicherungsgesetz, Bd IV a, Anm C zu § 94). Demgegenüber tritt der gesetzgeberische Anknüpfungspunkt der "Freiwilligkeit" des Aufenthalts im Ausland zurück.
Die Neufassung der Vorschrift durch das Fremdrentengesetz und Auslandsrentengesetz vom 25. Februar 1960 brachte keine neuen Gesichtspunkte.
3. Nach alledem entspricht es der im Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck gekommenen und von der Literatur aufgenommenen Auffassung, wenn der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung und der 11. Senat des Bundessozialgerichts in ihren Stellungnahmen davon ausgehen, daß § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG vornehmlich durch das Bestreben der Bundesrepublik gerechtfertigt werde, den Abschluß von Sozialversicherungsabkommen auf Gegenseitigkeit zu fördern. Der Bundesminister hat ferner auch darauf hingewiesen, daß mit Hilfe dieser Ruhensregelung auch Sozialversicherungsabkommen im Bereich der Unfallversicherung und Krankenversicherung erleichtert werden könnten; in den Diskussionen anläßlich der Verabschiedung der Rentenreform 1957 hat dieser Gesichtspunkt allerdings keine Rolle gespielt.
Prüfungsmaßstab ist vornehmlich Art 3 Abs. 1 GG.
1. Die Beschwerdeführerinnen können sich als Ausländer auf das Grundrecht der Art 3 Abs. 1 GG berufen. Für die Beschwerdeführerin zu 2) ergibt sich das daraus, daß sie selbst während ihrer Berufstätigkeit im Geltungsbereich des Angestelltenversicherungsgesetzes Pflichtmitglied der deutschen Sozialversicherung gewesen ist. Der verstorbene Ehemann der Beschwerdeführerin zu 1) war in Deutschland versicherungspflichtig tätig. Da die Hinterbliebenenversorgung ein wesentlicher Bestandteil der deutschen Sozialversicherung ist (vgl. BVerfGE 28, 324 (348); 48, 346 (360)), kann sich auch die Beschwerdeführerin zu 1) hinsichtlich ihres Anspruchs auf Hinterbliebenenversorgung auf Art 3 Abs. 1 GG berufen.
2. Die zur Prüfung gestellte Regelung benachteiligt beide Beschwerdeführerinnen gegenüber vergleichbaren Versicherten und ihren Hinterbliebenen, die unter den gleichen gesetzlichen Voraussetzungen Rentenansprüche erworben haben, in doppelter Weise. Als Ausländer, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Ausland haben und denen deswegen ihre Renten nicht ausgezahlt werden, sind sie schlechter gestellt als Versicherte, die ebenfalls gewöhnlich im Ausland leben, aber als deutsche Staatsangehörige grundsätzlich Anspruch auf Auszahlung der Rente haben. Sie werden zum andern auch im Vergleich mit Ausländern, die im Geltungsbereich des Gesetzes leben, insofern benachteiligt, als diese ihre Rentenansprüche ohne Einschränkung verwirklichen können.
Die Beschwerdeführerin zu 1) ist zudem auch gegenüber der deutschen Witwe eines Ausländers benachteiligt, die ohne Berücksichtigung der Staatsangehörigkeit des Versicherten zum Bezug der Hinterbliebenenrente berechtigt wäre. Sogar als im Ausland lebende Ausländerin hätte der Beschwerdeführerin zu 1) jedenfalls dann noch die Rente ausgezahlt werden können, wenn der versicherte Ehemann im Zeitpunkt des Todes noch Deutscher gewesen wäre.
3. Nach Art 3 Abs. 1 GG ist der Gesetzgeber gehalten, wesentlich Gleiches nicht willkürlich ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 4, 144 (155) und st. Rspr). Dabei verletzt der Gesetzgeber den allgemeinen Gleichheitssatz nur dann, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache sich ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung nicht finden läßt (vgl. BVerfGE 1, 14 (52) und st. Rspr).
a) Die Ruhensregelung wird nicht dadurch gerechtfertigt, daß sie den Abschluß von Sozialversicherungsabkommen erleichtert. Nach den Darlegungen des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung ist deutlich, daß die Staaten durch sehr verschiedene Interessenlagen zum Abschluß von Sozialversicherungsabkommen bewogen werden. Es ist nicht unwahrscheinlich, daß die deutsche gesetzliche Ruhensregelung die deutsche Verhandlungsposition in der Vergangenheit oft gestärkt hat. Insoweit hat die angegriffene Regelung dann bewirkt, was der Gesetzgeber der Rentenneuregelungsgesetze von 1957 mit der Aufrechterhaltung der vordem aus anderen Gründen bestehenden Regelung angestrebt hat. Ob diese Zielsetzung für die gegenwärtig geführten Verhandlungen noch von Belang ist und ob sie darüber hinaus auch für zukünftige Verhandlungen über Sozialversicherungsabkommen noch wesentlich sein kann, ist offen und jedenfalls im Verhältnis zu den beiden Heimatländern der Beschwerdeführerinnen, Brasilien und Guatemala, unwahrscheinlich. Gegenüber Brasilien bedarf es kaum eines solchen Mittels, denn nach den Mitteilungen der Deutschen Botschaft können Versicherte, die dort ihre Ansprüche erworben haben, auch ohne Abkommen ihre Renten außerhalb von Brasilien beziehen. Im übrigen hat Brasilien das IAO-Abkommen 118 einschränkungslos ratifiziert. Gegenüber Guatemala besteht - soweit ersichtlich - jedenfalls für die überschaubare Zukunft von seiten der Bundesrepublik keine konkrete Absicht, Verhandlungen über ein Sozialversicherungsabkommen aufzunehmen, zumal in der Rentenversicherung die Ausgangslagen äußerst unterschiedlich sind (vgl. dazu Barascout in: Revue IVSS (Internationale Vereinigung für soziale Sicherheit) 1976, S 183 - 198).
Es bedarf aber keiner abschließenden Beurteilung der generellen Frage, ob das vom Gesetzgeber mit der angegriffenen Norm verfolgte Ziel, das der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung für den wichtigsten Rechtfertigungsgrund des § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG hält, überhaupt in Gegenwart und Zukunft mit der Regelung gefördert werden kann. Denn diese Absicht vermag die ungleiche Behandlung von Versicherten, die auf gleicher rechtlicher Grundlage durch gleiche Beiträge gleiche versicherungsrechtliche Positionen erworben haben, gegenüber dem Gebot des Art 3 Abs. 1 GG nicht zu rechtfertigen.
Zwar ist die gesetzgeberische Zielsetzung, durch den Abschluß von Sozialversicherungsabkommen für deutsche Staatsangehörige, die im Ausland Rentenansprüche erworben haben, die Auszahlung ihrer Renten auch in die Bundesrepublik zu erreichen, sachlich einleuchtend im Sinne der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 1, 14 (52) und st Rspr). Die Ungleichheiten, zu denen die Verfolgung einer solchen Zielsetzung führt, lassen sich aber nur rechtfertigen, wenn auch die hierfür eingesetzten Mittel angemessen sind. Das ist hier nicht der Fall.
Die Regelung bedeutet für den versicherten Ausländer, daß sein Rentenanspruch, den er - meist als Pflichtversicherter - unter den gleichen Voraussetzungen wie andere Versicherte erworben hat, als Druckmittel dafür eingesetzt wird, daß deutschen Staatsangehörigen ihre im Ausland erworbenen Rentenansprüche auch nach Deutschland ausgezahlt werden. § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG läßt nicht einmal Raum zur Prüfung der konkreten Gegenseitigkeitsvoraussetzungen. So wird im Falle der Beschwerdeführerin zu 2) die deutsche Rente zurückgehalten, obwohl Brasilien einer in Deutschland lebenden deutschen Staatsangehörigen grundsätzlich die brasilianische Rente zahlen würde.
Der Anspruch eines Versicherten kann nicht als "Faustpfand" für die berechtigten Anliegen anderer verwendet werden. Das gilt im Bereich des Sozialrechts, soweit es um Versicherungsleistungen geht, selbst dann, wenn sozialpolitische und außenpolitische Erwägungen die Regelung beeinflussen. Auch wenn dem Gesetzgeber, namentlich im Bereich außenpolitischer Zielsetzung, ein besonders großer Gestaltungsspielraum zukommt, kann er nicht durch Beiträge erworbene Ansprüche, die einem Versicherten persönlich zustehen, zurückhalten, um Deutschen die Realisierung ganz anderer Ansprüche zu ermöglichen.
Darüber hinaus bewirkt die angegriffene Regelung in hohem Maße zufällige Ergebnisse. Das macht die Unangemessenheit der Ruhensregelung im Hinblick auf die mit ihr verfolgte gesetzgeberische Absicht besonders deutlich. Die Vorschrift trifft nach den Darlegungen des Bundesministers überwiegend ausgewanderte Deutsche. Der Umstand, daß ein ausgewanderter Deutscher im Ausland eine andere Staatsangehörigkeit erwarb, war vielfach von den Besonderheiten des jeweiligen Landes, in dem er lebte, von seiner persönlichen Situation und damit von eher zufälligen Faktoren abhängig, die es nicht rechtfertigen, ihn durch die Nichtauszahlung der Rente gegenüber anderen deutschen Auswanderern zu benachteiligen, die selbst entweder keine Veranlassung oder aber keine Möglichkeit gehabt haben, die Staatsangehörigkeit ihres Einwanderungslandes anzunehmen. Auch die Frage, ob, wann und aus welchem Grund mit dem jeweiligen Wohnsitzland Sozialversicherungsabkommen auf Gegenseitigkeit erstrebt oder abgeschlossen werden, liegt völlig außerhalb der Sphäre des Versicherten. Wer, wie die Beschwerdeführerin zu 1), nicht in einem typischen Einwanderungsland oder Gastarbeiterland wohnt, hat keine Aussicht auf entsprechende außenpolitische Aktivitäten der Bundesrepublik bzw. seines Heimatstaats.
b) Dem Bundesminister kann auch nicht darin gefolgt werden, daß andere Gründe, die die angegriffene Norm in der Vergangenheit getragen haben mögen, sie auch noch unter jetzigen Bedingungen verfassungsrechtlich rechtfertigen könnten.
Unter anderen Verhältnissen als den gegenwärtigen mag es zutreffen, daß Schwierigkeiten bei Geldüberweisungen ins Ausland oder bei der Nachprüfung, ob die Anspruchsvoraussetzungen für den Rentenbezug andauern, sachlich jedenfalls im Verhältnis zu bestimmten Ländern eine Ruhensregelung rechtfertigen könnten. Aber allein der Umstand, daß derzeit die Renten an deutsche Versicherte oder ihre Waisen ins Ausland überwiesen werden, belegt, daß diese Gründe gegenwärtig die angegriffene Regelung nicht rechtfertigen. Das gleiche gilt für devisenrechtliche Gesichtspunkte, denn es gibt keine Anhaltspunkte dafür, daß derzeit mit der Regelung auch nur mittelbar der Zweck verfolgt werden soll, den Abfluß von Devisen zu vermindern. Ob das zukünftig einmal ein Gesichtspunkt sein könnte, der die Nichtauszahlung von Auslandsrenten als verfassungsrechtlich unbedenklich erscheinen ließe, ist nicht zu entscheiden.
c) Wenn sich demnach weder die Zielvorstellung des Gesetzgebers von 1957 noch die älteren gesetzlichen Motivationen als zureichende Gründe für die ungleiche Behandlung erweisen, bedeutet dies noch nicht, daß keine anderen Gründe die beanstandete Regelung rechtfertigen könnten. Nicht die subjektive Willkür des Gesetzgebers oder die Feststellung, daß Gründe, die im Verfassungsstreit zur Rechtfertigung einer Regelung vorgetragen werden, vom Bundesverfassungsgericht als nicht hinreichend angesehen werden, führt zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Norm, sondern nur die objektive, d.h. die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit einer Norm im Verhältnis zur der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfGE 2, 266 (281); 42, 64 (73) m.w.N).
Nach Auffassung des 11. Senats des Bundessozialgerichts braucht der Gesetzgeber Rentenzahlungen ins Ausland grundsätzlich nicht vorzusehen, weil seine Aufgabe in erster Linie auf die innerstaatliche Ordnung und im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung insbesondere auf die soziale Gerechtigkeit im Inland gerichtet sei. Es trifft zu, daß die versicherungsrechtliche Behandlung der Ausländer im Ausland in einem größeren Zusammenhang betrachtet werden muß. Bei einer Gesamtschau läßt sich im Grundsatz die unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Versichertengruppen dann rechtfertigen, wenn man das Ineinandergreifen von Gesichtspunkten des Territorialitätsprinzips, des Nationalitätsprinzips - auf die auch der Bundesminister hingewiesen hat -, der begrenzten finanziellen Leistungsfähigkeit der Versicherungsträger und Elemente des Generationenvertrags berücksichtigt.
Dabei ist davon auszugehen, daß der Gesetzgeber durch das verfassungsrechtliche Sozialstaatsgebot grundsätzlich nur verpflichtet ist, denen eine soziale Sicherheit zu garantieren, für die er verantwortlich ist. Das sind in erster Linie deutsche Staatsangehörige und die in seinem Gebiet lebenden Ausländer. Eine weitergehende Verantwortung kann ihm schon deshalb nicht obliegen, weil die Mittel für die Finanzierung der gesetzlichen Rentenversicherung teilweise durch Beitragsleistungen der im Inland arbeitenden Generation und durch Steuermittel aufgebracht werden. Die Umlagefinanzierung im Rahmen des "Generationenvertrags" bringt es mit sich, daß die Leistungen nicht in einem festen Verhältnis zur absoluten Höhe der aufgewendeten Beiträge stehen. Es ist nicht sachfremd, wenn Bei träge, die früher in geringerer Höhe und nach altem Recht entrichtet worden sind, für den Rentenbezug im Ausland andere Auswirkungen haben als nach der Sozialgesetzgebung im Inland. Im Inland sollen die Renten dem Berechtigten die Aufrechterhaltung des inländischen Lebensstandards nach dem Ausscheiden aus dem Arbeitsleben gewährleisten. Die Rente ist in ihrer Höhe an den Inlandsverhältnissen orientiert, was sich besonders in den Rentenanpassungsgesetzen zeigt. Für Auslandsverhältnisse können andere Gesichtspunkte den Vorrang haben.
Ferner darf der Gesetzgeber berücksichtigen, daß der Versicherungsträger auch bei Ausländern während des Zeitraums, in dem sie im Inland versichert tätig waren und die Wartezeit erfüllt hatten, das volle Risiko getragen hat. Das trifft gerade auch auf deutsche Auswanderer zu, weil erst mit dem oftmals viel späteren Wechsel der Staatsangehörigkeit der Anspruch auf Auszahlung der Rente entfällt. Das ist zwar auch bei den Deutschen, die unter Beibehaltung ihrer Staatsangehörigkeit im Ausland ihre Rente ausbezahlt erhalten, nicht anders. Diese können sich aber auf die Schutzpflicht der Bundesrepublik gegenüber den eigenen Staatsangehörigen berufen.
Diese Gesichtspunkte lassen es vertretbar erscheinen, wenn die Ansprüche der im Ausland lebenden ausländischen Versicherten anders geregelt werden als die der im Inland lebenden ausländischen Versicherten und der im Ausland lebenden Deutschen.
4. Wenn es sonach auch hinreichende Gründe für eine Ungleichbehandlung gibt, so sind diese doch nicht geeignet, die Ungleichbehandlung in ihrem derzeitigen Ausmaß zu rechtfertigen. Einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Beurteilung hält die Anordnung des Ruhens der Renten an Ausländer nur dann stand, wenn der Gesetzgeber durch eine besondere Regelung für einen gewissen Ausgleich der krassen Unterschiede dadurch sorgt, daß er den anspruchsberechtigten Ausländern im Ausland die Möglichkeit eröffnet, eine angemessene Erstattung ihrer Bei träge zu erlangen (vgl. BVerfGE 29, 221 (237); 43, 108 (121f)).
Die Beitragserstattung, die nach § 82 AVG i.V.m.§ 10 Abs. 1 AVG seit 1972 auch bei erfüllter Wartezeit für Ausländer besteht, weil sie kein Recht zur freiwilligen Versicherung haben, wird solchen Anforderungen nicht gerecht.
Die Norm genügt verfassungsrechtlichen Ansprüchen zunächst deshalb nicht, weil sie beispielsweise Witwen, deren Rentenanspruch ruht, überhaupt nicht erfaßt. Entsprechendes gilt für die Versicherten, deren Beitragsleistung vor der Mitte des Jahres 1948 geendet hat, denn ihnen wird jede Beitragserstattung versagt.
Auch der Höhe nach ist die derzeitige Regelung für die Beitragserstattung nach erfüllter Wartezeit unangemessen. Weder umfaßt sie die bei Pflichtversicherten vom Arbeitgeber ausschließlich im Hinblick auf das Arbeitsverhältnis des Versicherten und nur zu dessen Sicherheit geleisteten Beiträge, noch ist eine angemessene Verzinsung der Beiträge vorgesehen.
Bei der Anwendung der Erstattungsregelung auf die hier betroffenen Personengruppen bleibt außer acht, daß diese während ihrer Versicherungszeit zwangsweise zur Aufbringung der Mittel in einem Umfang beigetragen haben, der die Voraussetzung einer Rentengewährung erfüllt. Im Vergleich zu denjenigen, denen unter gleichen Voraussetzungen die Rente unter Beteiligung an deren Dynamisierung ausgezahlt wird, werden die betroffenen Ausländer in einem Ausmaß benachteiligt, das sich nicht allein damit rechtfertigen läßt, daß der Versicherungsträger zeitweise, solange der Ausländer noch im Inland arbeitete und solange der Auswanderer noch Deutscher war, das Versicherungsrisiko trug.
Die Bedingungen im einzelnen festzulegen, die der Höhe nach die Angemessenheit der Beitragserstattung herbeiführen, ist Aufgabe des Gesetzgebers.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen sind weitere Grundrechte nicht verletzt.
1. § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG verstößt nicht gegen Art 3 Abs. 3 GG. Die Regelung knüpft an die Staatsangehörigkeit an. Das ist nach Art 3 Abs. 3 GG unbedenklich, denn zu den dort aufgezählten Merkmalen, die eine Mindestsicherung gegen Diskriminierungen erreichen sollen, gehört die Staatsangehörigkeit nicht (vgl. Dürig, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Grundgesetz, 1978, Art 3 Abs. 3 Rdnr. 27).
2. Ob die beanstandete Vorschrift auch am Maßstab des Art 14 GG zu messen ist, kann hier offenbleiben. Den Beschwerdeführerinnen wird durch § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG und die angegriffenen Entscheidungen keine gesetzlich begründete Position entzogen, die sie bisher innegehabt haben. Ein etwaiger unabhängig von der gesetzlichen Regelung bestehender Schutz durch Art 14 Abs. 1 GG könnte bei dem hier gegebenen Sachverhalt nicht über eine angemessene Beitragserstattung hinausgehen. Diese ist indessen bereits durch Art 3 Abs. 1 GG geboten.
Nach allem waren die Bescheide der Bundesversicherungsanstalt und der Beschluß des Bundessozialgerichts vom 7. Oktober 1977 aufzuheben; denn sie beruhen auf der derzeitigen gesetzlichen Regelung, die, ohne den Versicherten, deren Renten ruhen, eine Möglichkeit auf angemessene Beitragserstattung einzuräumen, mit Art 3 Abs. 1 GG unvereinbar ist. Die Urteile der Sozialgerichtsbarkeit werden durch diese Entscheidung gegenstandslos.
Benda, Haager, Böhmer, Simon, Faller Hesse, Katzenstein, Niemeyer
Abweichende Meinung des Richters Dr. Katzenstein zum Beschluß des Ersten Senats vom 20. März 1979 - 1 BvR 111/74 und 1 BvR 283/78 -
Ich teile die Ansicht des Senats, daß die angegriffene Norm gegen Art 3 Abs. 1 GG verstößt. Indessen bin ich der Auffassung, daß dieser Verstoß nicht schon dadurch ausgeräumt werden kann, daß Ausländern im Ausland ein Anspruch auf angemessene Erstattung der Beiträge eingeräumt wird.
1. a) Die Zielsetzung des § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG ist in den Beratungen zur Rentenreform 1957 klar zum Ausdruck gekommen. Die Ruhensregelung soll den Abschluß von Sozialversicherungsabkommen auf Gegenseitigkeit erleichtern. Mit der Mehrheit des Senats bin ich der Auffassung, daß dies die Norm vor den Anforderungen des Art 3 Abs. 1 GG nicht rechtfertigt. Sie kann aber m.E. auch nicht dadurch gerechtfertigt werden, daß man "das Ineinandergreifen von Gesichtspunkten des Territorialitätsprinzips, des Nationalitätsprinzips ..., der begrenzten finanziellen Leistungsfähigkeit der Versicherungsträger und Elemente des Generationenvertrages berücksichtigt". Jeder einzelne dieser Gesichtspunkte hat Gewicht. Ob die Gesamtschau solcher Gesichtspunkte das Gewicht verstärkt, ist mir nicht deutlich. Daß diese Gesamtschau der gesetzgeberischen Absicht und der vorherrschenden Auffassung fremd ist, hindert allerdings nicht, die Norm mit dieser Überlegung zu rechtfertigen. Verfassungsrechtlich folge ich insoweit der Auffassung des Senats, wie sie unter B II 3 c (S. 26 f.) dargelegt ist.
Indessen meine ich, daß es nicht zulässig ist, mit solchen "konstruierten" Rechtfertigungsgründen eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen, wenn das im Gesetz zu den Absichten des Gesetzgebers steht. Das gilt besonders, wenn das gesetzgeberische Motiv in Theorie und Praxis angenommen ist. Wenn durch eine Norm der Abschluß von Sozialversicherungsabkommen auf Gegenseitigkeit erleichtert werden soll, so zielt sie darauf, die weltweite Freiheit der Wahl des Arbeitsplatzes zu ermöglichen. Dann aber kann man nicht gleichzeitig diese Norm, ins besondere mit Hinweisen auf das Territorialitätsprinzip und das Nationalitätsprinzip, mit Gesichtspunkten rechtfertigen, die dieser Tendenz der Vorschrift entgegenlaufen. Das gilt um so mehr, als zwischenzeitlich durch zahlreiche Sozialversicherungsabkommen mit den Staaten der Erde, mit denen ein intensiver Austausch von Arbeitskräften stattfindet, die gesetzgeberische Absicht schon verwirklicht ist. Zahl und Bedeutung dieser Abkommen schließen es m.E. aus, diese Vereinbarungen nur als die Ausnahme von einer Regel zu begreifen.
Im übrigen hat die Mehrheitsmeinung eine zu große Gemeinsamkeit mit der abgelehnten "Faustpfandtheorie" - lediglich gemildert durch die angemessene Beitragserstattung. Jedenfalls muß das aus der Sicht des betroffenen Grundrechtsträgers so scheinen. Der Abschluß von Sozialversicherungsabkommen ist für ihn von Zufälligkeiten abhängig, die außerhalb seiner Person liegen. Das ist unangemessen - wie es auch zutreffend vom Senat unter B II 3 a am Ende (S. 25 f.) ausgeführt ist.
b) Dieses Verfahren hat ergeben, daß durch die Ruhensregelung vornehmlich ehemalige Deutsche betroffen sind, die nach ihrer Auswanderung Ausländer geworden sind. Sie haben in der Vergangenheit, insbesondere vor und alsbald nach dem zweiten Weltkrieg - auch wenn sie nicht Verfolgte des nationalsozialistischen Regimes waren -, oft unter für sie persönlich schwierigen Voraussetzungen Deutschland verlassen müssen. Mir scheint der Lebenslauf der Beschwerdeführerin zu 2) typisch für solche Schicksale. Die Stellungnahmen der deutschen Auslandsvertretungen zeigen m.E. eindrucksvoll, wie schwer es ist, die Auswirkungen der Norm diesem Personenkreis gegenüber zu vertreten.
Aber auch das Schicksal von Ausländern, die in der Bundesrepublik pflichtversichert tätig waren, läßt es m.E. auch ihnen gegenüber nicht zu, die Ruhensregelung generell, insbesondere unter Berufung auf Gesichtspunkte des Territorialitätsprinzips und Nationalitätsprinzips sowie der begrenzten finanziellen Leistungs fähigkeit als gerechtfertigt anzusehen. Das gilt vor allem für die Ausländer, die vor und unmittelbar nach dem zweiten Weltkrieg, oft nicht freiwillig, in Deutschland versichert tätig waren und später - ohne politisch verfolgt gewesen zu sein - den Geltungsbereich des Gesetzes verließen. Allerdings wird ihre Zahl schon wegen der inzwischen geschlossenen Sozialversicherungsabkommen geringer sein als die der betroffenen deutschen Auswanderer.
Im übrigen hat für ausländische Arbeitnehmer, die zeitlich später im Geltungsbereich des Gesetzes pflichtversichert waren - wie unter 3 a noch ausgeführt wird -, die schon seit 1972 bestehende Möglichkeit, Beitragserstattungen zu erlangen, jedenfalls mit der vom Senat für notwendig gehaltenen Verbesserung oft mehr Gewicht als für ausgewanderte Deutsche.
2. Meine Bedenken bedeuten allerdings nicht, daß ich der Auffassung bin, daß der Gleichheitssatz es zwingend gebietet, die Auszahlung von Renten an Ausländer im Ausland müsse in derselben Weise und in derselben Höhe erfolgen wie an Deutsche im Ausland oder an Ausländer im Inland. Unterschiedliche Zahlungsmodalitäten wären m.E. unbedenklich. Ich würde auch eine gesetzliche Regelung, die in pauschalierter Weise den Bundeszuschuß an die Träger der Rentenversicherung bei der Rentenbemessung nicht berücksichtigt, im Hinblick auf die erhöhten Fürsorgepflichten gegenüber Versicherten im Inland und Deutschen im Ausland für verfassungsrechtlich unbedenklich halten. Eine Berücksichtigung des Währungsgefälles wäre denkbar. Auch eine Abfindung der Rentenanwartschaft durch Kapitalisierung der Rente, selbst in Form einer Beitragsrückgewähr, könnte m.E. unter dem Gesichtspunkt, Ausländern den Einkauf in ihr heimatliches Sozialversicherungssystem zu ermöglichen, noch den Anforderungen des Art 3 Abs. 1 GG gerecht werden. Allerdings ist es meiner Auffassung nach - und insofern unterscheide ich mich deutlich von der Mehrheitsmeinung - geboten, daß solche Abfindungen im Zeitpunkt ihrer Gewährung äquivalent zu der im selben Zeitpunkt bestehenden Rentenanwart schaft sind, soweit diese auf Beiträgen zur Rentenversicherung beruht.
3. Die von der Mehrheit für geboten erachtete Möglichkeit, den berechtigten Ausländern eine "angemessene" Beitragserstattung zu gewähren, genügt diesen Anforderungen grundsätzlich nicht. Trotz der Hinweise im Beschluß, welche Elemente für die Beitragsrückgewähr Bedeutung haben könnten, ist es m.E. im Beschluß zu unbestimmt geblieben, was eine "angemessene" Erstattung ist.
a) Allerdings könnte die auch von mir verfassungsrechtlich für zulässig gehaltene Abfindung der Renten den Vorstellungen des Senats in finanzieller Hinsicht oft gleichkommen. Sieht man nämlich, daß nach den Hinweisen des Senats bei der Rückgewähr des Beitrags auch der Arbeitgeberanteil berücksichtigt wird und überdies eine Verzinsung der Beiträge erfolgen sollte, so würde eine Beitragserstattung für Ausländer alsbald nach Verlassen des Geltungsbereichs des Gesetzes in ihrer Höhe einer Abfindung, die äquivalent zur Rentenanwartschaft ist, nahekommen.
b) Indessen verändert sich die Rückgewähr von Beiträgen, so wie die Mehrheit des Senats sie für geboten hält, mit dem Zeitablauf, der jeweils zwischen Beitragsleistung und Rückgewähr liegt, erheblich. Auch bei angemessener Verzinsung wird der Erstattungsanspruch des Berechtigten absolut und im Verhältnis zur "erdienten" Rentenanwartschaft immer geringer. Der Grund dafür liegt darin, daß die Geldentwertung und der Zuwachs des Bruttosozialprodukts nicht durch eine Dynamisierung der Rente aufgefangen werden. Besonders die Erstattung von Beiträgen, die vor 1948 geleistet sind, verlöre jeden Sinn, wenn man sie nicht im Verhältnis 1 RM = 1 DM umstellte. Jedenfalls wäre der Erstattungsbetrag im Verhältnis zu der Rentenanwartschaft so gering, daß schwerlich davon gesprochen werden könnte, daß eine verzinste Beitragsrückgewähr "zu einem gewissen Ausgleich der Unterschiedlichkeiten zwischen rentenberechtigten Deut schen und Ausländern im Ausland führt" (vgl. B II 4 des Beschlusses) (S. 28)).
Das beruht auf der seit 1957 maßgeblichen Rentenformel. Nicht die absolute Höhe des Beitrags und die Dauer seiner Verzinsung gehen in die Berechnung ein, sondern das dem Beitrag zugrunde liegende Entgelt in Relation zur allgemeinen Bemessungsgrundlage des jeweiligen Entrichtungsjahres. Dieses Verhältnis umschreibt die erdiente Rentenanwartschaft. Die Beitragserstattung kann daher - wie auch vor 1972 - als Ausgleichsmaßstab nur in Betracht kommen, wenn noch kein Rentenanspruch erworben ist.
c) Ein Zahlenbeispiel mag das verdeutlichen. Es geht davon aus, daß Pflichtversicherte auf Grund jeweils durchschnittlicher Arbeitsentgelte in zwei verschiedenen Zeiträumen 10 Jahre hindurch Pflichtbeiträge leisteten. Die Rentenanwartschaften solcher Versicherter sind gleich hoch. Eine Erwerbsunfähigkeitsrente wäre im Jahre 1978 - berechnet ausschließlich aus diesen Beiträgen - mit dem Jahresbetrag von 3.241,20 DM festgesetzt worden. Der Anspruch wäre für beide Versicherte jedoch außerordentlich verschieden, je nach dem Zeitraum, in dem die Beiträge geleistet worden sind:
Tabelle (nicht abgedruckt)
Das Beispiel des ersten Versicherten, der zwischen 1942 und 1951 Beiträge leistete, kennzeichnet m.E. vor allem typisch die Situation von Deutschen, die in der Nachkriegszeit auswanderten, und von Ausländern, die infolge des zweiten Weltkrieges in Deutschland gearbeitet haben. Das andere Beispiel trifft eher die Situation des in seine Heimat zurückkehrenden Gastarbeiters.
d) Gegenüber der typischen Lage eines Auswanderers geht es aber nicht nur um das Problem der Bewältigung der Folgen des zweiten Weltkrieges und der Zeit davor - auch in allen späteren Auswanderungsfällen wird sich eine ähnliche Situation ergeben, wenn der Gesetzgeber bei der Festsetzung einer "angemessenen" Beitragserstattung dem Hinweis des Senats folgen würde. Im Gegensatz zu Ausländern, die bald nach ihrer Rückkehr in ihre Heimat die Ansprüche auf Beitragserstattung geltend machen können, wenn der Gesetzgeber bei der Festsetzung einer "angemessenen" Beitragserstattung dem Hinweis des Senats folgen würde. Im Gegensatz zu Ausländern, die bald nach ihrer Rückkehr in ihre Heimat die Ansprüche auf Beitragserstattung geltend machen können, können deutsche Auswanderer nämlich solche Ansprüche erst dann geltend machen, wenn sie die deutsche Staatsangehörigkeit verloren haben. Das aber geschieht erst durch den Erwerb einer ausländischen Staatsangehörigkeit, der typisch erst so spät nach der Auswanderung erfolgt, daß sich dann schon der Erstattungsanspruch ganz unverhältnismäßig von der Höhe der Rentenanwartschaft unterscheidet.
4. Aus den Ausführungen zu 3) folgt m.E., daß auch die Ansicht der Mehrheit zu Art 14 Abs. 1 GG nicht unbedenklich ist, wenn es im Beschluß unter B III 2 (S. 30) heißt, "ein etwaiger unabhängig von der gesetzlichen Regelung bestehender Schutz durch Art 14 Abs. 1 GG könnte bei dem hier gegebenen Sachverhalt nicht über eine angemessene Beitragsrückerstattung hinausgehen. Diese ist indessen bereits durch Art 3 Abs. 1 GG geboten". Sieht man darauf, inwieweit sich in nicht nur atypischen Fällen die "angemessene" Beitragserstattung davon entfernen kann, ein Äquivalent zur Rentenanwartschaft zu sein, kann m.E. die Prüfung des Art 14 Abs. 1 GG jedenfalls nicht mit dieser Begründung unterbleiben.
Abweichende Meinung des Richters Dr. Faller und der Richterin Dr. Niemeyer zum Beschluß des Ersten Senats vom 20. März 1979 - 1 BvR 111/74 und 1 BvR 283/78 -
Wir sind der Auffassung, daß § 94 Abs. 1 Nr. 1 des Angestelltenversicherungsgesetzes (AVG) in dem hier zur Prüfung gestellten Umfang mit Art 3 Abs. 1 GG vereinbar ist.
Die Verfassungsbeschwerden hätten daher zurückgewiesen werden müssen.
Art 3 Abs. 1 GG verbietet dem Gesetzgeber eine willkürlich ungleiche Behandlung wesentlich gleicher Sachverhalte. Der Gleichheitssatz ist daher verletzt, wenn sich ein vernünftiger oder sonst sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung nicht finden läßt. Dabei steht dem Gesetzgeber nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weitgehende Gestaltungsfreiheit zu. Nur die Einhaltung der äußersten Grenzen der gesetzgeberischen Freiheit ist vom Bundesverfassungsgericht nachzuprüfen; die Unsachlichkeit der getroffenen Regelung muß evident sein, wenn Art 3 Abs. 1 GG verletzt sein soll (vgl. BVerfGE 18, 121 (124) nwN). Vor allem ist der Gesetzgeber innerhalb dieser Grenzen frei, die Merkmale als Vergleichspaar zu wählen, an denen er Gleichheit und Ungleichheit der gesetzlichen Regelung orientiert. Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, zu prüfen, ob der Gesetzgeber jeweils die gerechteste Regelung getroffen hat (BVerfGE 9, 201 (206)). Im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit gebührt dem Gesetzgeber weitgehende Freiheit in der Abgrenzung des begünstigten Personenkreises; die Abgrenzung ist nicht zu beanstanden, wenn vernünftige Gründe dafür bestehen und der Gesetzgeber willkürliche Privilegierungen und Diskriminierungen vermeidet (BVerfGE 29, 337 (339) mwN). Es ist schließlich zu berücksichtigen, daß insbesondere im außenpolitischen Bereich den zum Handeln berufenen Organen ein breiter Raum politischen Ermessens zugebilligt werden muß (BVerfGE 40, 141 (178)).
Die Senatsmehrheit hat Gesichtspunkte angeführt, deren Ineinandergreifen es vertretbar erscheinen lassen, wenn die Ansprüche der im Ausland lebenden ausländischen Versicherten anders geregelt werden als die der im Inland lebenden ausländischen Versicherten und der im Ausland lebenden Deutschen (Territorialitätsprinzip, Nationalitätsprinzip, begrenzte finanzielle Leistungsfähigkeit der Versicherungsträger, Elemente des Generationenvertrags). Hierbei verpflichte auch das Sozialstaatsgebot den Gesetzgeber grundsätzlich nur, denen eine soziale Sicherheit zu garantieren, für die er verantwortlich sei.
Von diesem Standpunkt aus erscheint es nicht einsichtig, warum die hier in Frage stehenden Ruhensregelung eine sachfremde Maßnahme zur Erreichung von Sozialversicherungsabkommen mit den Staaten sein soll, denen die betroffenen Ausländer angehören. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung hat eindringlich darauf hingewiesen, daß deutschen Staatsangehörigen, die in der Bundesrepublik Deutschland leben und Ansprüche gegen einen ausländischen Sozialversicherungsträger haben, ein Schutz ihrer Ansprüche nur durch den Abschluß entsprechender Sozialversicherungsabkommen gewährt werden könne, da in den meisten anderen Staaten die Gewährung von Sozialversicherungsrenten an Ausländer, die sich gewöhnlich im Ausland aufhalten, ebenfalls nicht vorgesehen sei. Die Regelung in § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG diene daher weniger der Abgrenzung der staatlichen Rechtssphäre gegen das Ausland als vielmehr dem Schutz vor Nachteilen, die sich aus der Territorialitätsabgrenzung sozialer Systeme ergebe. Der Wegfall der Ruhensvorschriften in der Rentenversicherung hätte nach Ansicht des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung zur Folge, daß viele Staaten keinen Anlaß mehr sähen, mit der Bundesrepublik Sozialversicherungsabkommen abzuschließen, und daß bestehende Sozialversicherungsabkommen, die alle mit einer Kündigungsklausel versehen seien, von den Vertragspartnern höchstwahrscheinlich gekündigt würden. Nachteile für Deutsche in Ländern, mit denen keine Sozialversicherungsabkommen bestünden, ergäben sich auch hinsichtlich der Leistungen bei Arbeitsunfällen sowie Krankheit und Mutterschaft. Die Renten bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten würden in diesem Fall ebenfalls nicht exportiert. Deutsche Urlauber im Ausland und Deutsche, die vorübergehend im Dienste einer deutschen Firma im Ausland arbeiteten, könnten dort nicht die Hilfe eines Versicherungsträgers sowie dessen ärztliche und andere Einrichtungen in Anspruch nehmen. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung hat anhand zahlreicher Beispiele im einzelnen dargelegt, wie wichtig die Regelung des § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG (§ 1315 Abs. 1 Nr. 1 RVO) als Basis für den Abschluß von Sozialversicherungsabkommen mit anderen Staaten ist. Gewiß tendiert die internationale Sozialpolitik zur Gleichbehandlung von Inländern und Ausländern. Solange aber die Staaten auf dem Gebiet der Sozialpolitik überwiegend am Territorialitätsprinzip festhalten, widerspricht die Regelung in § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG nicht dieser Tendenz. Sie trägt vielmehr zur Herstellung der wünschenswerten Gleichbehandlung bei. Sie ist schon aus diesem Grund (unter dem Gesichtspunkt des Art 3 Abs. 1 GG) sachlich gerechtfertigt; denn sie gewährt der Bundesregierung im internationalen Bereich der Sozialpolitik den breiten Verhandlungsspielraum, der erforderlich ist, um ihrer Fürsorgepflicht und Schutzpflicht gegenüber ihren eigenen Staatsangehörigen, für die sie in erster Linie verantwortlich ist, genügen zu können und deren Gleichstellung mit den Ausländern zu erreichen.
Bedenklich erscheint ferner die von der Senatsmehrheit unter dem Gesichtspunkt der Art 3 Abs. 1 GG vorgenommene Verknüpfung der Ruhensregelung des § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG mit der Frage der Beitragsrückerstattung.
Es kann schon zweifelhaft sein, ob die Regelung der Beitragsrückerstattung überhaupt Gegenstand des vorliegenden Verfassungsbeschwerdeverfahrens sein kann. Die Beschwerdeführerin nen haben in keinem der vorausgegangenen gerichtlichen Verfahren auf Beitragsrückerstattung geklagt. Die Regelung der Beitragsrückerstattung ist demgemäß nicht Gegenstand der angegriffenen gerichtlichen Entscheidungen und Verwaltungsbescheide. Den Beschwerdeführerinnen kann es auf eine Rückerstattung bezahlter Beiträge auch gar nicht ankommen. Sie würden dadurch ihre Stammansprüche auf Renten endgültig verlieren; im Falle der Beschwerdeführerin zu 1) gingen damit zugleich auch die Ansprüche auf Waisenrenten ihrer Kinder verloren, die schon bisher ins Ausland gezahlt worden sind. Nach den getroffenen Feststellungen betragen diese Waisenrenten seit dem 1. Juli 1977 immerhin 629,10 DM monatlich.
Abgesehen von diesem formellen Bedenken ist auf folgendes hinzuweisen:
Das Angestelltenversicherungsgesetz enthält eine Beitragsrückerstattungsregelung, die in gleicher Weise für Inländer und Ausländer gilt (vgl. § 82 AVG in Verbindung mit § 10 Abs. 1 AVG). Vergleichsmerkmale für den Gesetzgeber boten dabei offensichtlich die Fälle von Versicherten, die ihr Ziel, eine Rente zu erlangen, aus verschiedenen Gründen nicht erreichen. Für sie wurde eine einheitliche Regelung getroffen (ebenso § 1303 RVO). Die Senatsmehrheit geht bei ihrer Entscheidung von einem anderen Vergleichspaar aus: Sie vergleicht den Ausländer, dessen Rente ruht, mit einem Versicherten, der die Rente erhält, findet den Unterschied zu groß und fordert eine Minderung des krassen Unterschiedes dadurch, daß der Gesetzgeber durch eine besondere Regelung dem anspruchsberechtigten Ausländer im Ausland die Möglichkeit eröffnet, eine "angemessene" Erstattung seiner Beiträge zu erlangen, wobei sie die bestehende gesetzliche Regelung nicht als angemessen ansieht. Die Senatsmehrheit hat damit gegen den bei der Anwendung des Art 3 Abs. 1 GG zu beachtenden Grundsatz verstoßen, daß es primär Sache des Gesetzgebers ist, das Vergleichspaar zu wählen. Sie hat mit der Auflage an den Gesetzgeber, für die Ausländer im Ausland, deren Renten gemäß § 94 Abs. 1 Nr. 1 AVG ruhen, eine wesentlich günstigere Beitragsrückerstattung einzuführen, zugleich eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung verlangt. Denn es besteht nach unserer Auffassung kein sachlicher Grund dafür, diese Ausländer in dieser Hinsicht besser zu stellen als Deutsche und im Inland lebende Ausländer in ähnlichen Fällen. Nach § 82 AVG ist bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen die Hälfte der für die Zeit nach dem 20. Juni 1948 im Bundesgebiet (andere Daten für B. und Saarland) entrichteten Beiträge zu erstatten. Eine günstigere Regelung läßt sich nicht damit rechtfertigen, daß die beiden Beschwerdeführerinnen praktisch kein Wahlrecht zwischen Rente und Beitragserstattung haben. Voraussetzung dafür wäre unseres Erachtens, daß der übrige unter § 82 AVG (§ 1303 RVO) fallende Personenkreis (also auch Deutsche in Deutschland) tatsächlich zwischen Rente und Erstattung wählen könnten. Das trifft indessen nicht zu. Die Gründe, die zur Einführung der Beitragserstattung geführt haben, sind in der Begründung zum Regierungsentwurf des Neuregelungsgesetzes (BTDrucks II/2437, S 80) aufgeführt:
Da es keine Altersgrenze für das Eintreten der Versicherungspflicht gibt und auch in der Erwerbsfähigkeit geminderte, aber noch nicht invalide Personen der Versicherungspflicht unterliegen, war - um Unbilligkeiten auszuschließen - eine neue Vorschrift einzufügen, nach der den Versicherten, die bei Eintritt des Versicherungsfalles keinen Anspruch auf eine Leistung haben und auch nicht mehr erwerben können, oder für die die Möglichkeit der freiwilligen Weiterversicherung ausgeschlossen ist, die Hälfte der für sie entrichteten Beiträge zu erstatten ist.
Daraus folgt, daß nicht nur der Personenkreis, zu dem die Beschwerdeführerinnen gehören, "Zwangsbeiträge" zahlen mußten, die zu keiner Rente führten. Im übrigen erhalten auch Deutsche in Deutschland, die unter § 82 AVG (§ 1303 RVO) fallen, keine RM-Beiträge erstattet.
Auch gegen die Höhe der Erstattung können keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken erhoben werden. Ein Anspruch des Arbeitnehmers auf Erstattung der Arbeitge beranteile könnte wohl nur damit begründet werden, daß es sich auch insoweit um Arbeitslohn handele. Das stände jedoch im Widerspruch zum geltenden Steuerrecht; denn nach § 3 Ziff. 62 EStG 1971 gehören nicht zum Arbeitslohn Ausgaben für die Zukunftssicherung, die aufgrund gesetzlicher Verpflichtung geleistet werden.
Man mag zwar die Auffassung vertreten, daß die Regelung der Beitragsrückerstattung im Angestelltenversicherungsgesetz und in der Reichsversicherungsordnung - im ganzen gesehen - nicht "angemessen" sei (zB keine Verzinsung der zu erstattenden Beiträge). Es sind jedoch keine sachlichen Gründe erkennbar, die es rechtfertigen könnten, für eine einzelne Gruppe - die freiwillig im Ausland lebenden Ausländer, deren Renten ruhen - eine besondere, günstigere Erstattungsregelung einzuführen.
Bedenklich erscheint uns schließlich, daß den Versicherungsträgern allein unter dem verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt des Art 3 Abs. 1 GG Lasten auferlegt werden, deren Umfang ungewiß ist. Weder sind Feststellungen über den Kreis der danach Begünstigten getroffen, noch ist im einzelnen umschrieben, was die Senatsmehrheit unter einer "angemessenen" Beitragsrückerstattung verstanden wissen will. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung hat auf Anfrage des Gerichts den Versuch gemacht, zu schätzen, welchen finanziellen Aufwand die Versicherungsträger leisten müßten, wenn die Ruhensregelung (§ 94 AVG = § 1315 RVO) aufgehoben würde. Er hat für das Jahr 1978 einen Aufwand von 300 bis 500 Millionen DM und für 1985 - ohne Dynamisierung - einen Aufwand von 600 bis 900 Millionen DM und - mit Dynamisierung einen Aufwand von 1.000 bis 1.350 Millionen DM geschätzt. Nun wird zwar eine "angemessene" Beitragsrückerstattung im Sinn der Senatsmehrheit diese Summen sicherlich nicht erreichen. Es muß aber auch bei der von der Senatsmehrheit gefundenen Lösung jedenfalls mit einer erheblichen zusätzlichen Belastung der Versicherungsträger gerechnet werden, die nicht durch die nach unserer Ansicht überdehnte Auslegung des Gleichheitssatzes verfassungsrechtlich geboten ist.
Faller, Niemeyer

References: § 94
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 § 94
 Art. 3
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 § 94
 § 96
 § 97
 § 1318
 § 82
 § 102
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 § 94
 § 90
 § 94
 § 94
 § 94
 § 34
 § 1313
 § 76
 § 1313
 § 74
 § 94
 § 1316
 § 1306
 § 1314
 § 95
 § 1316
 § 1283
 § 60
 § 1315
 § 94
 § 94
 § 94
 § 94
 § 82
 § 94
 § 94
 § 94
 § 94
 § 94
 § 94
 § 94
 § 94
 § 82
 § 10
 § 1303
 § 94
 § 82
 § 82
 § 82
 § 3
 § 1315