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Timestamp: 2018-07-21 17:33:02+00:00

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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 24.06.2002 mit dem Az.: 1 S 2785/00	/* Banner Ads */
Rechtsgebiete: GG, BestattG
BestattG § 15 Abs. 1
BestattG § 18 Satz 1
BestattG § 19
1. Auch auf der Anstaltsgewalt des Friedhofsträgers beruhende Beschränkungen der gewerblichen Tätigkeit von Bestattungsunternehmern auf Friedhöfen berühren den Schutzbereich der Berufsfreiheit und sind deshalb am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG zu messen (Aufgabe der bisherigen Rechtsprechung, vgl. Senatsurteile vom 22.5.1978, BWVPr 1978, 276, 277 f., sowie vom 1.12.1986, NVwZ 1987, 723, 725).
2. Bestimmungen einer gemeindlichen Friedhofssatzung, nach der Gewerbetreibende für die Tätigkeit auf dem Friedhof der vorherigen Zulassung durch die Gemeinde bedürfen und diese den Umfang der Tätigkeit festlegen kann, verletzen einen Bestattungsunternehmer nicht in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.
3. Es verstößt grundsätzlich nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG, wenn die Gemeinde in Ausübung des ihr durch die Friedhofssatzung eingeräumten Ermessens, ob und in welchem Umfang sie Gewerbetreibende zu einer Tätigkeit auf dem Friedhof zulässt, die Grunddekoration ihrer Einsegnungshalle bei Trauerfeiern unter Ausschluss eines Bestattungsunternehmers selbst festlegt und auf die von ihr gestellten Gegenstände beschränkt.
1 S 2785/00
Benutzungsordnung (Einsegnungshalle)
hat der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshof Dr. Weingärtner, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Schmenger und den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Roth ohne mündliche Verhandlung
Die Berufung des Klägers gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20. September 1999 - 6 K 599/98 - wird zurückgewiesen.
Zwischen den Beteiligten besteht Streit darüber, ob die Beklagte berechtigt ist, die Grunddekoration ihrer Einsegnungshalle bei Trauerfeiern festzulegen und auf die von ihr selbst gestellten Gegenstände zu beschränken.
Der Kläger, ein Bestattungsunternehmer, nutzt die auf dem Gemeindefriedhof stehende Einsegnungshalle der Beklagten für die Durchführung von Bestattungen. § 4 Abs. 1 der Friedhofssatzung der Beklagten vom 21.02.1984 bestimmt, dass Bildhauer, Steinmetze, Gärtner und sonstige Gewerbetreibende für die Tätigkeit auf dem Friedhof der vorherigen Zulassung durch die Beklagte bedürfen (Satz 1) und dass diese den Umfang der Tätigkeiten festlegen kann (Satz 2).
Aufgrund langjähriger, auf einer Anordnung des Bürgermeisters der Beklagten beruhender Übung stellt die Beklagte zwei Kerzenständer sowie acht Kranzständer als Grunddekoration der Einsegnungshalle zur Verfügung. Andere oder zusätzliche Dekorationsgegenstände dürfen grundsätzlich nicht benutzt werden. Diese Vorgabe, auf die der Kläger bereits in einem Schreiben der Beklagten vom 27.5.1986 hingewiesen worden war, ist unter den Beteiligten seit langer Zeit umstritten. Nachdem eine Anfrage der Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 2.2.1998 wegen der (zusätzlichen) Verwendung von Blumenschmuck, sechs großen Kerzenkandelabern und zwei gesteckten großen Blumenvasen im Vorfeld einer geplanten Beerdigung durch Schreiben der Beklagten vom 3.2.1998 ablehnend beantwortet worden war, kündigten diese mit Schreiben vom 4.2.1998 Klage an. Bei der betreffenden Bestattung am 5.2.1998 hielt sich der Kläger nicht an die Vorgabe der Beklagten. Daraufhin reagierte die Beklagte mit zwei Schreiben vom 5.2.1998 an den Kläger sowie seinen Prozessbevollmächtigten. In dem Schreiben an den Kläger heißt es u.a.: "Im Rahmen des von Ihnen vorgesehenen gerichtlichen Verfahrens werden deshalb wohl auch Fragen der künftigen Nutzung der Einsegnungshalle geklärt werden." Gegenüber den Prozessbevollmächtigten des Klägers äußerte die Beklagte u.a.: "Das Verhalten der Firma xxxxxx war eine Provokation und kann und wird von der Gemeinde xxxxxxxxxxx nicht hingenommen werden. Wir werden daher auch unsererseits das gerichtliche Verfahren mit aller Nachhaltigkeit betreiben."
Unter dem 20.3.1998 richtete die Beklagte erneut ein - nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenes - Schreiben an den Kläger, das mit folgendem Absatz endet:
"Es bleibt somit festzuhalten, dass Ihre Tätigkeit als Bestattungsunternehmer regelmäßig auf die Bestattungsvorbereitung, wie oben erläutert, bis zum Schließen des Sarges beschränkt bleibt. Die Bestattungsdurchführung ist Sache der Gemeinde als Friedhofsträger. Jegliche Art gewerblicher Tätigkeit in diesem Bereich der Bestattungsdurchführung wird Ihnen deshalb nochmals ausdrücklich untersagt.
Gegen dieses Schreiben, das dem Kläger im Postweg zuging, wurde kein Widerspruch eingelegt.
Mit Schriftsatz vom 20.3.1998, bei Gericht eingegangen am 23.3.1998, hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben mit den Anträgen festzustellen, dass die Benutzungsbedingung der Einsegnungshalle der Beklagten, wonach Trauerfeierlichkeiten nur unter Verwendung von zwei Kerzenständern sowie Kranzständern für maximal acht Kränze aufgestellt werden dürfen, rechtswidrig sei, und weiter festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt sei, die Ausschmückung der Einsegnungshalle zur Abhaltung von Trauerfeierlichkeiten mit Blumenschmuck, zusätzlichen Kerzenständern und zusätzlichen Blumengestecken zukünftig zu untersagen. Er hat im Wesentlichen vorgetragen, seine Kunden würden ihn bei der Bestattung namhafter Persönlichkeiten immer wieder beauftragen, die Trauerfeierlichkeiten festlich zu gestalten und die Einsegnungshalle dafür mit zusätzlichen, die gemeindeeigene Ausstattung ergänzenden Dekorationsgegenständen zu versehen. Die von der Beklagten zur Verfügung gestellten Gegenstände reichten bei sehr großen Beerdigungen und Trauerfeierlichkeiten, insbesondere in ländlichen Gemeinden, nicht aus. Die einschränkende Benutzungsregelung greife in seine Berufsausübungsfreiheit ein, wofür die erforderliche satzungsrechtliche Ermächtigung fehle. Die Benutzungsregelung sei - auch im Hinblick auf die Größe der Einsegnungshalle - nicht durch den Einrichtungszweck gedeckt, da die Verwendung zusätzlicher Dekoration einer würdigen Abhaltung der Trauerfeierlichkeiten nicht entgegenstehe. Jedenfalls sei die Einschränkung unverhältnismäßig. Da man ihm ein Gewerbeverbot auf dem Friedhof angedroht habe, müsse er vorbeugenden Rechtsschutz in Anspruch nahmen.
Nachdem das Verwaltungsgericht mit Verfügung vom 11.8.1998 Gelegenheit gegeben hatte, mit Blick auf das Schreiben der Beklagten vom 20.3.1998 zur Zulässigkeit der Klage Stellung zu nehmen, hat der Kläger vorgetragen, dieses Schreiben stelle keine verbindliche Regelung dar, die Beklagte habe damit nur in allgemeiner Form ihre Rechtsauffassung dargelegt.
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten: Die Feststellungsklage sei unzulässig, weil der Kläger sein Begehren mit einer Anfechtungsklage hätte verfolgen müssen. Schon das Schreiben der Beklagten vom 27.5.1986 sei als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Im Übrigen habe der Kläger kein Recht, ihre Einsegnungshalle so schmücken zu dürfen, wie er es für richtig halte. Aus dem Grundrecht der Berufsfreiheit könne der behauptete Anspruch jedenfalls nicht hergeleitet werden, zumal die Gewerbefreiheit vor den Toren des Friedhofs ende. Die Entscheidung über die nähere Ausgestaltung der Einsegnungshalle gehöre vielmehr in den Bereich ihrer Anstaltsgewalt. Da die umstrittene Benutzungsregelung nicht in Rechte des Klägers eingreife, bedürfe es auch keiner besonderen Rechtsgrundlage, zumal § 19 Bestattungsgesetz eine ausreichende Ermächtigungsnorm darstelle. Eine Pflicht zur Nutzung der Einsegnungshalle bestehe nicht. Mit der Beschränkung des Trauerschmucks in der Einsegnungshalle wolle man den ästhetischen Gesamteindruck der architektonisch besonders gestalteten Halle wahren und verhindern, dass Pomp und Gepränge die Würde der Bestattungszeremonie beeinträchtigten. Die zur Verfügung stehende Fläche solle nicht durch eine Vielzahl von Dekorationsgegenständen verstellt werden.
Mit Gerichtsbescheid vom 20.9.1999 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Klage sei bereits gemäß § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO unzulässig. Entgegen der Ansicht des Klägers handle es sich bei dem Schreiben der Beklagten vom 20.3.1998 um einen Verwaltungsakt, der den Gegenstand der begehrten Feststellung verbindlich "ein für alle Mal" regle. Der Kläger hätte das Schreiben als "ausdrückliche Untersagung" der in Rede stehenden gewerblichen Tätigkeit und damit als verbindliche Regelung seines Einzelfalls verstehen müssen. Er hätte deshalb dagegen mit Widerspruch und Anfechtungsklage vorgehen müssen, was nach Eintritt der Unanfechtbarkeit infolge Ablaufs der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO nun nicht mehr möglich sei. Die vom Kläger am 23.3.1998 erhobene Feststellungsklage könne den Widerspruch nicht ersetzen, zumal das Schreiben der Beklagten darin keine Erwähnung finde. Die mit dem Schreiben verfügte Regelung habe, verglichen mit dem Gegenstand des Feststellungsbegehrens, auch nicht lediglich eine "Vorfrage" oder eine "Teilfrage" zum Gegenstand, sondern regle gerade das, was der Kläger zum Gegenstand der Feststellungsklage mache.
Mit der vom Senat zugelassenen Berufung beantragt der Kläger bei sachdienlicher Fassung seines Begehrens,
den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20.9.1999 - 6 K 599/98 - zu ändern und festzustellen, dass
1. die Beklagte nicht berechtigt ist, dem Kläger bei der Abhaltung von Trauerfeiern in der Einsegnungshalle die Verwendung zusätzlicher Kerzen- und Kranzständer über die von der Beklagten festgelegte Grunddekoration (zwei Kerzenständer, acht Kranzständer) hinaus zu untersagen,
2. die Beklagte nicht berechtigt ist, dem Kläger bei der Abhaltung von Trauerfeiern in der Einsegnungshalle die Verwendung zusätzlichen Blumenschmucks und zusätzlicher Kerzen- und Kranzständer über die von der Beklagten festgelegte Grunddekoration (zwei Kerzenständer, acht Kranzständer) hinaus zukünftig zu untersagen.
Der Kläger wiederholt sein Vorbringen aus dem erstinstanzlichen Verfahren.
Ihr Schreiben vom 20.3.1998 sei als Regelung eines Einzelfalls aufzufassen. Entscheidend sei dabei, dass sich die Verbotsverfügung direkt an den Kläger gerichtet habe, um ihm nochmals - in der Form eines feststellenden Verwaltungsakts - die Unzulässigkeit seiner gewerblichen Betätigung vor Augen zu führen. Die Feststellungsanträge des Klägers seien gegenüber einem möglichen Anfechtungsbegehren als "minus" und nicht als "aliud" anzusehen. Die Tatsache, dass die Verfügung dem Kläger direkt zugestellt worden sei und nicht dessen Bevollmächtigten, stehe der Wirksamkeit der Verfügung nicht entgegen. Bereits ihr Schreiben vom 27.5.1986 sei als bestandskräftiger Verwaltungsakt einzustufen. Die Einsegnungshalle werde geprägt durch ihre besondere architektonische Gestaltung. Um der schlichten Würde des Raumes gerecht zu werden und die beabsichtigte Einbindung in die Natur zu wahren, habe sie, die Beklagte, von Anfang an auf einer Begrenzung der Ausstattungsgegenstände bestanden. Seitens der Bürger habe es diesbezüglich keinerlei Beschwerden gegeben. Die zur Verfügung stehende Fläche von ca. 163 qm solle nicht durch eine Vielzahl von Dekorationsgegenständen verstellt werden. Gerade bei "großen Beerdigungen" solle ein geordneter und reibungsloser Ablauf der Einsegnungszeremonie gewährleistet und ein "Überladen und Überfüllen" der Einsegnungshalle vermieden werden. Im Übrigen beruft sich die Beklagte auf ihre Ausführungen im ersten Rechtszug.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen und die dem Senat vorliegenden Verwaltungsakten der Beklagten (ein Heft) Bezug genommen.
Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Gegenstand des Berufungsverfahrens ist nach dem erkennbaren Klage- und Rechtsmittelbegehren des Klägers bei sachdienlicher Auslegung (§§ 88, 125 Abs. 1 VwGO) die Feststellung, dass die Beklagte nicht berechtigt ist, dem Kläger bei der Abhaltung von Trauerfeiern in der Einsegnungshalle die Verwendung bestimmter, über die von der Beklagten festgelegte Grunddekoration hinausgehender Dekorationsgegenstände zu untersagen (Feststellungsantrag Ziffer 1) bzw. zukünftig zu untersagen (Feststellungsantrag Ziffer 2).
1. a) Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht allerdings die Feststellungsklage bereits als unzulässig abgewiesen.
Der Feststellungsantrag Ziffer 1 ist zulässig. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet (§ 40 Abs. 1 VwGO), weil die Beteiligten um den Umfang der Zulassung des Klägers zur gewerblichen Betätigung innerhalb des Friedhofs als einer öffentlichen Einrichtung streiten (vgl. das Senatsurteil vom 22.05.1978, BWVPr 1978, 276, 277). Da der Kläger seit langem für sich die - von der Beklagten bestrittene - Befugnis in Anspruch nimmt, bei der Abhaltung von Trauerfeiern in der Einsegnungshalle bestimmte, über die von der Beklagten festgelegte Grunddekoration hinausgehende Dekorationsgegenstände zu verwenden, besteht zwischen den Beteiligten auch ein hinreichend konkretisiertes und feststellungsfähiges "Rechtsverhältnis" im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Bereits mit Blick auf die insoweit berührten geschäftlichen Beziehungen des Klägers zu seiner Kundschaft kann diesem auch ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung des streitigen Rechtsverhältnisses nicht abgesprochen werden.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts steht § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Feststellungsklage nicht entgegen. Nach dieser Bestimmung ist eine Feststellungsklage nicht zulässig, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Nach Auffassung des Senats ist weder das Schreiben der Beklagten vom 27.05.1986 noch ihr Schreiben vom 20.03.1998 als - mit Widerspruch und Anfechtungsklage anzugreifender - Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG anzusehen. Beiden Schreiben fehlt der erforderliche Regelungscharakter.
Entscheidend für die Beurteilung, ob einer behördlichen Erklärung Regelungscharakter zukommt, ist nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB nicht der innere Wille des Bearbeiters, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl. BVerwGE 109, 283, 286; 107, 264, 267; 106, 187, 189; 100, 206, 207; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 3.4.1982, DÖV 1982, 703 f.; vgl. auch Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage, § 35 RdNr. 43 m.w.N.). Es kommt darauf an, ob der Adressat unter Berücksichtigung aller ihm bekannten Umstände bei verständiger Würdigung die Erklärung als rechtsverbindliche Regelung, also als unmittelbar auf Herbeiführung einer Rechtsfolge gerichtete Maßnahme auffassen musste (vgl. BVerwGE 99, 101, 103; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 3.4.1982, aaO; vgl. auch Stelkens/Bonk/Sachs, aaO).
An diesem Maßstab gemessen stellt sich das Schreiben vom 27.5.1986 weder nach seiner äußeren Form noch nach seinem Inhalt als rechtsverbindliche Regelung dar. Ausweislich der Wortwahl wird dort lediglich auf frühere "Festlegungen" der Beklagten bzw. die frühere "Abmachung" zwischen den Beteiligten hingewiesen und der Kläger um deren Beachtung gebeten. Soweit die Beklagte am Ende des Schreibens für den Fall künftiger Zuwiderhandlungen "entsprechende Schritte" gegen die Firma des Klägers ankündigt, kann dies allenfalls als Hinweis auf in der Zukunft noch zu treffende Anordnungen verstanden werden.
Entgegen der entscheidungstragenden Begründung des Verwaltungsgerichts gilt Entsprechendes für das Schreiben vom 20.3.1998. Zwar verkennt der Senat nicht, dass vor allem der letzte Satz dieses Schreibens ("Jegliche Art gewerblicher Tätigkeit in diesem Bereich der Bestattungsdurchführung wird Ihnen deshalb nochmals ausdrücklich untersagt.") für die Annahme zu sprechen scheint, die Beklagte habe insoweit - dem Kläger erkennbar - eine verbindliche Regelung für die zwischen den Beteiligten streitige Nutzung der Einsegnungshalle treffen wollen. Indes darf der Inhalt des Schreibens nicht isoliert betrachtet werden. Es ist vielmehr unter Berücksichtigung aller dem Kläger bekannten oder erkennbaren Umstände, insbesondere auch des Zusammenhangs, in dem es steht, sowie der Umstände im Vorfeld seiner Abfassung auszulegen, wobei nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - zumal bei den Bürger belastenden Maßnahmen - Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung gehen (vgl. BVerwGE 41, 305, 306; 60, 223, 228 f.; 99, 101, 103; Stelkens/Bonk/Sachs, aaO, § 35 RdNr. 44 a m.w.N.).
Hieran gemessen konnte der Kläger bei verständiger Würdigung mit guten Gründen zumindest Zweifel hegen, ob das Schreiben vom 20.3.1998 unmittelbar auf die Herbeiführung einer Rechtsfolge für ihn gerichtet war. Denn er hatte im unmittelbaren Vorfeld des Schreibens selbst bereits Maßnahmen zur Klärung der seit längerer Zeit bestehenden rechtlichen Auseinandersetzung mit der Beklagten ergriffen: Mit Schriftsatz seiner Rechtsanwälte vom 4.2.1998 hatte er der Beklagten gegenüber angekündigt, die Angelegenheit nunmehr gerichtlich klären zu lassen, und um Akteneinsicht gebeten. Auch die Beklagte nahm in der Folge mehrfach Bezug auf das angekündigte Gerichtsverfahren: In einem an den Kläger persönlich gerichteten Schreiben vom 5.2.1998 bemerkte sie, im Rahmen des von diesem vorgesehenen gerichtlichen Verfahrens würden "deshalb wohl auch Fragen der künftigen Nutzung der Einsegnungshalle geklärt werden". Noch deutlicher teilte sie in ihrem Schreiben an die Rechtsanwälte des Klägers vom gleichen Tage mit, dass sie auch ihrerseits "das gerichtliche Verfahren mit aller Nachhaltigkeit betreiben" werde. Angesichts dieser Äußerungen der Beklagten konnte der Kläger deshalb davon ausgehen, diese werde ihren abweichenden Rechtsstandpunkt im Rahmen des vom Kläger angekündigten Gerichtsverfahrens zur Geltung bringen, und musste insbesondere nicht damit rechnen, dass die Beklagte noch vor der gerichtlichen Klärung versuchen werde, die Streitigkeit durch den einseitigen Erlass eines Verwaltungsakts aus der Welt zu schaffen. Hatte die Beklagte somit im Vorfeld ihres Schreibens zurechenbar den Eindruck erweckt, auch sie werde die vom Kläger bereits angekündigte gerichtliche Klärung der Angelegenheit abwarten, musste sie ihren gegenteiligen Willen - Klärung durch behördlichen Erlass einer verbindlichen, das Verwaltungsverfahren abschließenden Anordnung - dem Kläger gegenüber in eindeutiger, vernünftige Zweifel ausschließender Weise zum Ausdruck bringen. Dies hat sie nicht getan.
Die vor diesem Hintergrund nahe liegende Möglichkeit, bereits durch die formale Gestaltung des - im Übrigen ausschließlich an den Kläger, nicht auch an seine Prozessbevollmächtigten gerichteten - Schreibens Zweifel an der behördlichen Absicht zu einer einseitigen verbindlichen Regelung der Angelegenheit auszuräumen, hat die Beklagte nicht genutzt. Weder hat sie dieses als "Bescheid" oder "Verfügung" gekennzeichnet noch mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Aber auch der Inhalt des Schreibens lässt dieses bei einer am "Empfängerhorizont" orientierten Auslegung nicht zweifelsfrei als verbindliche und zur Vermeidung von Rechtsnachteilen anzufechtende Regelung zu Lasten des Klägers erkennen.
Der einleitende Satz, man möchte "noch einmal" (!) sehr deutlich die Grenze zwischen der gewerblichen Tätigkeit des Klägers und der Anstaltsgewalt der Gemeinde "aufzeigen", um hier auch für die Zukunft Klarheit zu haben, konnte vom Kläger bei verständiger Würdigung durchaus so verstanden werden, als folge nunmehr eine weitere rechtliche Stellungnahme zu dem zwischen den Beteiligten umstrittenen Problemkreis. Mit den sich anschließenden Rechtsausführungen legt die Beklagte der Sache nach nur die Rechtsauffassung dar, auf die sie bereits in mehreren vorangegangenen Schreiben hingewiesen hatte. Aber auch der letzte Absatz des Schreibens rechtfertigt keine andere Beurteilung. Zwar meint das Verwaltungsgericht, die Formulierung, dem Kläger werde "jegliche Art gewerblicher Tätigkeit in diesem Bereich der Bestattungsdurchführung ... nochmals ausdrücklich untersagt", könne von diesem redlicherweise nur als verbindliche Regelung seines Einzelfalls verstanden werden (UA S. 6). Diese Begründung trägt indes der Vorgeschichte der Auseinandersetzung zwischen den Beteiligten nicht hinreichend Rechnung. In deren Licht erweist sich die wiedergegebene Aussage aus der Sicht des Klägers als widersprüchlich: Die Beklagte hatte in der Vergangenheit lediglich die Kompetenz zur Festlegung der Grunddekoration der Einsegnungshalle unter Ausschluss einer entsprechenden gewerblichen Betätigung der Bestattungsunternehmer für sich in Anspruch genommen; eine (sonstige) Mitarbeit der Bestattungsunternehmer im Bereich der Bestattungsdurchführung wurde nicht generell abgelehnt (vgl. das Schreiben an den Kläger vom 27.5.1986, wonach eine Mitarbeit durch ein Bestattungsinstitut bei Aufbau und Anordnung der Dekorationsgegenstände nicht abgelehnt werde); an dieser Haltung hat die Beklagte im Übrigen auch nach dem Schreiben vom 20.3.1998 festgehalten (vgl. das Schreiben vom 6.4.1998 an das Landratsamt Konstanz). Hätte die Beklagte mit der betreffenden Formulierung tatsächlich nunmehr erstmalig den Kläger von der gesamten Bestattungsdurchführung ausschließen wollen, wäre die Verwendung des Wortes "nochmals" nicht schlüssig zu erklären. Angesichts dieser Wortwahl konnte die Aussage deshalb auch dahingehend verstanden werden, die Beklagte habe - ohne damit dem angekündigten Gerichtsverfahren vorgreifen und dem Kläger gegenüber eine das Verwaltungsverfahren endgültig abschließende, verbindliche Anordnung oder Feststellung treffen zu wollen - "nochmals" ihren auch bislang vertretenen Rechtsstandpunkt verdeutlichen wollen, wonach sich der Friedhofsträger im Bereich der Bestattungsdurchführung Tätigkeiten generell vorbehalten könne. Angesichts der durch den unklaren Wortlaut begründeten Interpretationsmöglichkeiten und mit Blick auf den von der Beklagten im Vorfeld zurechenbar erweckten Eindruck, eine Klärung im Rahmen des angekündigten Rechtsstreits abzuwarten, vermag der Senat jedenfalls nicht festzustellen, dass die Beklagte mit dem Schreiben vom 20.3.1998 hinreichend deutlich eine verbindliche, das Verwaltungsverfahren abschließende Regelung gegenüber dem Kläger getroffen hat.
Hiernach bedarf keiner Entscheidung, ob die vom Verwaltungsgericht angenommene Unzulässigkeit der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch deshalb rechtlichen Bedenken begegnet, weil davon ausgegangen werden muss, dass selbst bei unterstelltem Regelungscharakter des - gemäß § 41 Abs. 2 LVwVfG am 23.03.1998 als bekannt gegeben geltenden - Schreibens vom 20.03.1998 für den Kläger die Möglichkeit von Widerspruch und Anfechtungsklage erst nachträglich entstanden ist, nachdem bereits - mit Schriftsatz vom 20.03.1998, beim Verwaltungsgericht eingegangen am 23.03.1998 - Feststellungsklage erhoben wurde (für die Zulässigkeit der Feststellungsklage bei nachträglich entstandener Möglichkeit der Gestaltungs- oder Leistungsklage BVerwG, Urteil vom 13.07.1977, BVerwGE 54, 177, 179; Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl., § 43 RdNr. 30; Eyermann/Happ, VwGO, 11. Aufl., § 43 RdNr. 40; Sodan/Ziekow, VwGO, § 43 RdNr. 117).
b) Der Feststellungsantrag Ziffer 1 ist indes unbegründet. Ein Rechtsverhältnis, aus dem sich die vom Kläger beanspruchte Verpflichtung der Beklagten ergibt, dem Kläger bei der Abhaltung von Trauerfeiern in der Einsegnungshalle die Verwendung zusätzlicher Kerzen- und Kranzständer über die von der Beklagten festgelegte Grunddekoration (zwei Kerzenständer, acht Kranzständer) hinaus zu gestatten, besteht zwischen den Beteiligten nicht. Vielmehr ist die Beklagte berechtigt, die Grunddekoration ihrer Einsegnungshalle bei Trauerfeiern festzulegen, auf die von ihr selbst gestellten Gegenstände zu beschränken und insoweit auch den Kläger von gewerblicher Tätigkeit auszuschließen.
Die rechtliche Grundlage hierfür bildet die Bestimmung des § 4 Abs. 1 der Friedhofssatzung (Friedhofsordnung und Bestattungsgebührensatzung) der Beklagten vom 21.2.1984 - FS -. Nach Satz 1 bedürfen Bildhauer, Steinmetze, Gärtner und sonstige Gewerbetreibende für die Tätigkeit auf dem Friedhof der vorherigen Zulassung durch die Gemeinde. Nach Satz 2 kann die Beklagte den Umfang der Tätigkeiten festlegen. Diese satzungsrechtlichen Vorgaben, nach denen es grundsätzlich im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten steht, ob und in welchem Umfang sie einen Gewerbetreibenden zu einer Tätigkeit auf dem Friedhof zulassen will, begegnen keinen rechtlichen Bedenken.
Ermächtigungsgrundlage ist insoweit § 15 Abs. 1 des Gesetzes über das Friedhofs- und Leichenwesen vom 21.7.1970 (GBl. S. 395, ber. S. 458), zuletzt geändert durch Gesetz vom 7.2.1994 (GBl. S. 86) - BestattG - i.V.m. § 4 GemO. Danach ist für Gemeindefriedhöfe eine Friedhofsordnung als Satzung zu erlassen (Satz 1); diese enthält die Bestimmungen, die notwendig sind, Tote geordnet und würdig zu bestatten, beizusetzen und zu ehren sowie die Ordnung auf dem Friedhof aufrechtzuerhalten (Satz 2). Die Rechtssetzungsbefugnis der Beklagten ist dabei nicht unbegrenzt: insbesondere hat sie sich im Rahmen des in § 15 Abs. 1 Satz 2 BestattG umschriebenen Friedhofszwecks zu halten und darf höherrangiges Recht nicht verletzen (vgl. Seeger, Bestattungsrecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl., § 15 Anm. 3).
Hieran gemessen können die genannten Vorschriften der FS nicht beanstandet werden. § 4 Abs. 1 Satz 1 FS liegt ersichtlich die Vorstellung zugrunde, dass jede gewerbliche Betätigung auf dem Friedhof der Beklagten einer ausdrücklichen Zulassung bedarf. Dass der Friedhofsträger eine gewerbliche Betätigung auf dem Friedhof grundsätzlich von einer Zulassung abhängig machen darf, ist allgemein anerkannt (Senatsurteil vom 1.12.1986, NVwZ 1987, 723, 724; BayVGH, Normenkontrollurteil vom 9.9.1981, BayVBl 1981, 594, 595; Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 8. Aufl., S. 266). Der Anstaltszweck rechtfertigt es, Gewerbetreibende vor Zulassung zu ihrer Tätigkeit auf dem Friedhof einer Prüfung dahingehend zu unterziehen, ob im Falle der Zulassung eine Gefährdung des Anstaltszwecks zu besorgen wäre (BayVGH, aaO; Gaedke, aaO). Ebenso kann es von der Zweckbestimmung der gemeindlichen Bestattungsanstalt gedeckt sein, dass der Friedhofsträger Gewerbetreibende, etwa Bestattungsunternehmer, von einer gewerblichen Betätigung auf dem Friedhof, die im engen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Zusammenhang mit dem Bestattungsvorgang steht, ausschließt und die entsprechenden Verrichtungen sich selbst oder einem dafür bestimmten Unternehmen vorbehält (Senatsurteil vom 1.12.1986, aaO, 724 f.; BayVGH, Urteil vom 9.5.94, NVwZ-RR 1995, 347 f; Normenkontrollurteil vom 13.2.1985, BayVBl 1985, 463, 464; Seeger, aaO, § 18 Anm. 3; Gaedke, aaO, S. 262 f.). Durch derartige Maßnahmen kann insbesondere Störungen vorgebeugt werden, die dem geordneten, reibungslosen und würdigen Ablauf der Bestattung drohen. Erst recht keinen Bedenken begegnet insoweit die lediglich den Umfang der gewerblichen Betätigung eines nach § 4 Abs. 1 Satz 1 FS zugelassenen Gewerbetreibenden im Einzelfall begrenzende Bestimmung des § 4 Abs. 1 Satz 2 FS.
Die aufgezeigte satzungsrechtliche Beschränkung der gewerblichen Betätigung auf dem Friedhof ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Insbesondere vermag der Senat nicht festzustellen, dass Bestattungsunternehmer wie der Kläger insoweit in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt sind.
Dies folgt allerdings nicht bereits daraus, dass der Schutz der Berufsfreiheit nicht auch eine gewerbliche Betätigung innerhalb einer öffentlichen Einrichtung umfasst, die mit Anstaltscharakter betrieben wird. An dieser Ansicht, die der Senat - im Anschluss an die damalige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Beschluss vom 31.01.1979, GewArch 1979, 192) -bislang in seiner Rechtsprechung vertreten hat (Senatsurteile vom 1.12.1986, aaO, 725, sowie vom 22.05.1978, aaO, 277; a.A. BayVGH, Beschluss vom 26.02.1999, BayVBl. 2000, 21; Urteil vom 09.5.1994, aaO, 347 f.; Normenkontrollurteile vom 13.02.1985, aaO, 464, und vom 9.9.1981, aaO, 595; Battis, GewArch 1982, 145, 148), hält der Senat nicht mehr fest. Er geht vielmehr davon aus, dass auch auf der Anstaltsgewalt des Friedhofsträgers beruhende Beschränkungen der gewerblichen Tätigkeit auf Friedhöfen den Schutzbereich der Berufsfreiheit berühren und deshalb am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG zu messen sind. Denn mit Blick auf die Grundrechtsbindung aller staatlichen Gewalt (Art. 1 Abs. 3 GG) kann auch die von einer Gemeinde als Friedhofsträger für sich in Anspruch genommene Anstaltsgewalt keinen "grundrechtsfreien Raum" begründen (vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl., 1987, S. 319; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl., § 23 RdNr. 54, § 8 RdNrn. 26 ff.; Sachs, Grundgesetz, 1996, Art. 12 RdNr. 88; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.02.1993 - 10 S 101/93 -, GewArch 1993, 244, 245). Da Art. 12 Abs. 1 GG auf möglichst unreglementierte berufliche Betätigung abzielt, stellt jede Regelung einen Eingriff in dieses Grundrecht dar, die bewirkt, dass eine berufliche Tätigkeit nicht in der gewünschten Weise ausgeübt werden kann (BVerfGE 75, 284, 292; 82, 209, 223). Dies ist bei den hier in Frage stehenden normativen Beschränkungen der gewerblichen Tätigkeit auf dem Friedhof der Beklagten ersichtlich der Fall.
Die mit § 4 Abs. 1 Sätze 1 und 2 FS verbundenen Eingriffe in den Schutzbereich der Berufsfreiheit der Gewerbetreibenden sind indes - soweit hier erheblich - durch die Schranken des Art. 12 Abs. 1 GG gedeckt. Die satzungsrechtlichen Vorgaben der Beklagten stellen - jedenfalls bezogen auf Bestattungsunternehmer - keine Berufswahl-, sondern lediglich Berufsausübungsregelungen dar (vgl. BayVGH, Urteil vom 9.5.1994, aaO, 347; VG Meiningen, LKV 1999, 237, 238). Denn selbst durch die Versagung der Zulassung oder durch den Ausschluss von gewerblicher Tätigkeit auf dem Friedhof werden einem Bestattungsunternehmer lediglich im Zusammenhang mit dem eigentlichen Bestattungsvorgang innerhalb des Friedhofs Grenzen gesetzt, der gesamte Tätigkeitsbereich der Bestattungsvorbereitung außerhalb des Friedhofs bleibt davon unberührt. Die aufgezeigte Einschränkung der Berufsausübung begegnet mit Blick auf die erwähnte formell-gesetzliche Ermächtigung in § 15 BestattG unter dem Gesichtspunkt des besonderen grundrechtlichen Gesetzesvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG keinen Bedenken. Im Übrigen sind normative Eingriffe in die Berufsausübung mit der Verfassung vereinbar, wenn sie auf hinreichenden Erwägungen des Gemeinwohls beruhen und die berufliche Betätigung nicht unverhältnismäßig einschränken (vgl. BVerfGE 94, 372, 389 f.; 95, 173, 183; 97, 228, 255; 98, 265, 298; 99, 202, 211; stRspr). Dies ist hier sowohl hinsichtlich des Zulassungserfordernisses wie auch der Möglichkeit der Bestimmung des Umfangs von gewerblicher Betätigung auf dem Friedhof der Fall. Hinreichende Gründe des Gemeinwohls ergeben sich insoweit aus dem oben (S. 13 f.) dargelegten Anstaltszweck, eine würdige und geordnete Bestattung sicherzustellen (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 9.5.1994, aaO; Normenkontrollurteil vom 13.2.1985, aaO, 464). Dabei kommt der Gemeinde als kraft Gesetzes (§ 15 Abs. 1 Satz 2 BestattG) für die Sicherstellung des Anstaltszwecks verantwortliche Trägerin der Anstaltsgewalt im Bereich des eigentlichen Bestattungsvorgangs und der mit ihm im engen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Zusammenhang stehenden Tätigkeiten ein weites Regelungsermessen zu.
Aber auch die Ausübung des satzungsrechtlich eingeräumten Ermessens im Einzelfall ist nicht zu beanstanden. Die Beklagte beruft sich darauf, berechtigt zu sein, die Grunddekoration ihrer Einsegnungshalle - einer sonstigen Bestattungseinrichtung im Sinne des § 18 Satz 1 BestattG - bei Trauerfeiern festzulegen, auf die von ihr selbst gestellten Gegenstände zu beschränken und insoweit den Kläger, der als sonstiger Gewerbetreibender im Sinne des § 4 Abs. 1 FS anzusehen ist, von gewerblicher Tätigkeit auszuschließen. Dass sie damit das aufgrund von § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 FS eingeräumte Ermessen bei der Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie einen Gewerbetreibenden zu einer Tätigkeit auf dem Friedhof zulässt, fehlerhaft ausgeübt hätte, lässt sich nicht feststellen.
Dabei hebt der Senat hervor, dass auch die Ausübung des satzungsrechtlich eingeräumten Ermessens im konkreten Einzelfall mit dem Anstaltszweck und höherrangigem Recht vereinbar sein muss. Dies ist hier allerdings der Fall.
Bereits in seinem Urteil vom 22.05.1978 hat der Senat entschieden, dass sich die Entscheidung einer Gemeinde, den Einsegnungsraum der Friedhofshalle mit einer Grundausstattung an Trauerschmuck zu versehen und diesen als festes Zubehör selbst zu stellen, im Bereich der Anstaltsgewalt der Gemeinde bewegt und dem - durch § 19 BestattG besonders vorgezeichneten - Anstaltszweck entspricht, eine geordnete und - dem pietätvollen Gedenken an die Verstorbenen angepasst - würdige Ausgestaltung der Totenbestattung zu ermöglichen (Senatsurteil, aaO, 277). Eine Widmung zur Gewerbeausübung umfasst der Anstaltszweck ebenso wenig wie ein aus dem Gemeingebrauch folgendes Recht des Bestattungsunternehmers, der insoweit auch nicht in den Kreis der Benutzer gehört (Senatsurteil, aaO).
Die Beschränkung der Tätigkeit des Klägers in der Einsegnungshalle ist auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Ob und in welchem Umfang Freiheitsrechte der Hinterbliebenen aus Art. 2 Abs. 1 GG der Anstaltsgewalt in diesem Bereich eine Grenze setzen, war hier nicht zu entscheiden, da eine solche Grenze jedenfalls für die hier umstrittenen Rechtsbeziehungen des Klägers mit der Beklagten unerheblich ist (Senatsurteil, aaO). Die den Kläger ausschließenden Vorgaben der Beklagten für die gewerbliche Betätigung in der Einsegnungshalle (Festlegung der Grunddekoration) sind aber auch mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Der damit verbundene Eingriff in das Grundrecht des Klägers auf freie Berufsausübung findet seine gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erforderliche, hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage in § 4 Abs. 1 der FS. Er ist im Übrigen durch hinreichende Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt und auch sonst verhältnismäßig.
Bei der insoweit vorzunehmenden Abwägung zwischen dem Anstaltszweck und den grundrechtlich geschützten Interessen des Klägers ist in Rechnung zu stellen, dass die Berufsausübung des Klägers hier nicht erheblich eingeschränkt wird. Zum einen besteht keine Pflicht zur Nutzung der Einsegnungshalle, vielmehr kann - wie offenbar in xxxxxxxxxxx nicht selten praktiziert - die Trauerfeier alternativ in der katholischen oder evangelischen Kirche der Gemeinde oder auch in privaten Räumen durchgeführt werden. Zum anderen handelt es sich bei der Dekoration der Einsegnungshalle nur um einen unwesentlichen Teil der Tätigkeit des Klägers als Bestattungsunternehmer. Dies gilt um so mehr, als die von der Beklagten festgelegte Grundausstattung bei der ganz überwiegenden Zahl der Beerdigungen ausreicht. Dem gemäß hat die Beklagte unwidersprochen vorgetragen, dass es insoweit seitens der Bürger bislang keinerlei Beschwerden gegeben hat. Sollten die von der Beklagten vorgehaltenen acht Kranzständer im Einzelfall nicht genügen, können zusätzliche Kränze außerhalb der Halle abgelegt werden. Auch dürften dem Kläger selbst bei der Gestaltung der Trauerfeier in der Einsegnungshalle noch Betätigungsmöglichkeiten offen stehen (z.B. Blumenschmuck, insb. Sargdekoration, Kondolenzbuch, Aufstellen von der Beklagten vorgehaltener Lorbeerbäume). Der nach alledem nicht intensive Eingriff in die Berufsausübung des Klägers ist durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Mit Blick auf den Anstaltszweck, eine geordnete und - dem pietätvollen Gedenken an die Verstorbenen angepasst - würdige Ausgestaltung der Totenbestattung zu ermöglichen, erscheint es sachgerecht, wenn die Beklagte durch die Vorgabe einer bestimmten Grundausstattung - die in Ausnahmefällen überhaupt erst eine pietätvolle Bestattung ermöglicht - sicherzustellen sucht, dass der Ablauf der Bestattungszeremonie - gerade auch bei großen Beerdigungen - nicht durch ein "Überladen" der Einsegnungshalle mit Dekorationsgegenständen gestört wird. Ferner ist nachvollziehbar, wenn die Beklagte in der Beschränkung der - auf die Größe und die besondere architektonische Gestaltung der Einsegnungshalle abgestimmte - Grunddekoration auch ein Mittel sieht, die Würde und Angemessenheit der Bestattungszeremonie zu gewährleisten. Die Verantwortung hierfür weist das Gesetz der Beklagten als Friedhofsträgerin zu (vgl. §§ 18 Satz 1, 19 BestattG), weshalb dieser auch bei Einzelmaßnahmen zur Sicherstellung des Friedhofszwecks im Bereich des eigentlichen Bestattungsvorgangs und der hiermit in engem Zusammenhang stehenden Tätigkeiten ein gewisser Entscheidungsspielraum zukommt. Vor diesem Hintergrund erscheint die mit den Vorgaben der Beklagten für den Kläger verbundene Einschränkung seiner Berufsausübung nicht unzumutbar.
Da nach alledem der Beklagten die von dem Kläger bestrittene Befugnis zur Festlegung der Grunddekoration der Einsegnungshalle und zum Ausschluss des Klägers von einer über diese hinausgehenden gewerblichen Tätigkeit zusteht, war der Feststellungsantrag Ziffer 1 unbegründet.
2. Auch der auf Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtete Feststellungsantrag Ziffer 2 hat - ungeachtet der Frage seiner Zulässigkeit -keinen Erfolg. Zur Begründung kann auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen werden.
Streitwertbeschluss vom 24. Juni 2002

References: § 15
 § 18
 § 19
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 § 4
 § 19
 § 43
 § 58
 § 43
 § 43
 § 35
 § 133
 § 35
 § 35
 § 43
 § 41
 § 43
 § 43
 § 43
 § 4
 § 15
 § 4
 § 15
 § 15
 § 4
 § 18
 § 4
 § 4
 Art. 12
 Art. 12
 § 23
 § 8
 Art. 12
 Art. 12
 § 4
 Art. 12
 § 15
 Art. 12
 § 18
 § 4
 § 4
 § 19
 Art. 2
 Art. 12
 Art. 12
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