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PRECIOS PÚBLICOS UNIVERSITARIOS, RÉGIMEN JURÍDICO Y PROPUESTAS DE REFORMA 1 - PDF
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Eugenia Clara Peralta Chávez
1 PRECIOS PÚBLICOS UNIVERSITARIOS, RÉGIMEN JURÍDICO Y PROPUESTAS DE REFORMA 1 Nicolás Sánchez García Auditor de la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana Profesor de Derecho Financiero y Tributario. EXTRACTO Las universidades públicas exigen diversos precios públicos por los grados y másteres oficiales que prestan, pues se trata de servicios que no tienen la consideración de nivel de enseñanza obligatorio y son prestados por otras instituciones universitarias privadas. Estos precios públicos tienen unos criterios singulares para su cuantificación, que no se ajustan al régimen establecido con carácter general para estos ingresos de derecho público. La garantía de que ningún ciudadano quede excluido del acceso a la universidad por razones económicas no exige que la práctica totalidad de los usuarios de los servicios académicos paguen unos precios públicos muy por debajo de los servicios que están recibiendo; con independencia de que existan precios públicos subvencionados, de acuerdo con la capacidad económica de los estudiantes y sus familias, o bien por razones de tipo social. 1 Este trabajo tiene su origen en una comunicación presentada en el V Congreso de Auditoría del Sector Público, organizado por la Intervención General de la Administración del Estado y la Fundación para la Formación e Investigación en Auditoría del Sector Público (FIASEP), celebrado en Madrid entre los días 21 y 23 de noviembre de
2 La garantía del principio de igualdad exige que las Administraciones educativas financien el coste de los estudios universitarios en todos aquellos supuestos en los que concurren razones de tipo social, con independencia de que los estudios se realicen en universidades públicas o privadas, permitiendo una competencia leal entre todas las instituciones universitarias. Palabras clave: precios públicos universitarios, financiación universidades, universidades públicas, universidades privadas. 1.- Fuentes de financiación de las universidades públicas En la financiación del presupuesto de las universidades de titularidad pública, de acuerdo con lo que se dispone en el artículo 81.3 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades, se puede distinguir entre fuentes de financiación propia y ajena. 2 El análisis de los datos recogidos en el último informe de fiscalización sobre las cuentas de las universidades públicas que ha realizado el Tribunal de Cuentas, permite apreciar que las fuentes de financiación ajenas representan un 73,26% del presupuesto de las universidades, mientras que las fuentes de financiación propias representan un 26,74% del presupuesto. 3 La relevancia de los diferentes capítulos del presupuesto de ingresos de las universidades públicas no es uniforme, tanto entre las fuentes de financiación propia, como entre las fuentes de financiación ajenas, de forma que algunos de ellos tienen una relevancia especial. 2 En las fuentes de financiación propia se encuentran los capítulos III, tasas y otros ingresos; V, ingresos patrimoniales; VI, enajenación de activos reales y VIII, activos financieros del presupuesto de las universidades públicas. Entre las fuentes de financiación ajena se encuentran los capítulos IV, transferencias corrientes; VII, transferencias de capital y IX, pasivos financieros. 3 Informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas sobre las universidades públicas. Ejercicio 2003 (BOE de 4 de marzo de 2010). Se utilizan las cifras más recientes recogidas en el cuadro nº 45 de este informe, que se refiere a la evolución de las fuentes de financiación de las universidades públicas entre los ejercicios 2000 y
3 En este contexto, en relación a las fuentes de financiación propia, se pueden formular las siguientes consideraciones: - El capítulo de tasas y otros ingresos, en el que se incluyen los precios públicos que se reciben de los estudiantes universitarios, aunque supone el 60,28% de las fuentes de financiación propia, sólo representa un porcentaje del 16,12% del presupuesto de ingresos de las universidades públicas. 4 - Los capítulos presupuestarios de ingresos patrimoniales y enajenación de inversiones reales tienen una presencia muy limitada en los presupuestos tienen una participación muy limitada en los presupuestos de las universidades, en la medida en que representan sendos porcentajes del 0,43% y 0,62%, respecto al total de ingresos. 5 - La última fuente de financiación propia es el capítulo de activos financieros, al que le corresponde un porcentaje de participación del 9,56%, destacando la participación del remanente de tesorería, que supone un 97,94% de este capítulo presupuestario. 6 En lo que afecta a las fuentes de financiación ajena, las consideraciones de mayor interés que se pueden formular son las siguientes: - Los capítulos de transferencias corrientes y de capital son los de mayor relevancia, en la medida en que representan el 67,03% de los presupuestos de las universidades públicas; siendo las transferencias corrientes y de capital recibidas de las 4 En el capítulo III tasas y otros ingresos del presupuesto de las universidades públicas se incluyen los precios públicos por servicios académicos y demás derechos que legalmente se establezcan, así como los precios de enseñanzas propias, cursos de especialización y los referentes a las demás actividades autorizadas a las universidades, los ingresos que provienen de los convenios y contratos de investigación; los ingresos por operaciones de mecenazgo y por venta de publicaciones u otro tipo de bienes. 5 En el capítulo V ingresos patrimoniales del presupuesto de las universidades públicas se incluyen los rendimientos procedentes de su patrimonio y de aquellas otras actividades económicas que desarrollen, fundamentalmente los intereses por los depósitos en las entidades financieras y rentas de bienes inmuebles; mientras que en el capítulo VI enajenación de inversiones reales se recogen los ingresos provenientes de la venta de los elementos del inmovilizado material. 6 En el capitulo IX pasivos financieros del presupuesto de las universidades públicas se recogen los ingresos que provienen de obligaciones, bonos y préstamos, tanto del sector público como del sector privado, formalizados a corto y a largo plazo, que han de ser autorizados por las comunidades autónomas. 3
4 comunidades autónomas un 87,41% del total, que representan un porcentaje del 58,60% respecto a los presupuestos de las universidades públicas. 7 - El capítulo presupuestario de pasivos financieros tiene una participación muy limitada en los presupuestos de las universidades, en la medida en que representa un 3,68% del total Como se puede apreciar de los datos expresados, la fuente principal de ingresos de las universidades públicas son las transferencias corrientes y de capital, que mayoritariamente reciben de las comunidades autónomas; siendo una conclusión que se repite en todos los informes de los órganos de control de cuentas. 8 En la medida en que tienen una relevancia muy limitada los ingresos de los precios públicos que provienen de los servicios que prestan a los estudiantes universitarios, se puede afirmar, en última instancia, que las universidades públicas se financian con los impuestos que pagan los contribuyentes. 9 En la financiación de las universidades hay que tener en cuenta que, a pesar de los beneficios de la descentralización, por el hecho de que las competencias en la materia hayan sido transferidas a las comunidades autónomas, la circunstancia de que éstas sean las encargadas de financiar las universidades, puede originar grandes desigualdades, con el peligro de que se constituyan comunidades autónomas de primera y de segunda a 7 En el capítulo IV transferencias corrientes del presupuesto de las universidades públicas se incluyen las subvenciones para financiar el gasto corriente de la universidad, que se reciben de las comunidades autónomas y del resto de las Administraciones Públicas o de la Unión Europea; mientras que en el capítulo VII transferencias de capital se recogen las subvenciones que se reciben de las instituciones citadas para financiar las inversiones o la investigación. 8 En el informe de la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana sobre las cuentas de las universidades públicas del ejercicio 2011 se advierte que los ingresos del capítulo de tasas y otros ingresos representan un 11,02% de los presupuestos de las universidades, mientras que las transferencias corrientes y de capital asciende a un 57,58% del total (www.sindicom.gva.es). En el informe de la Sindicatura de Comptes de Cataluña agregado de las universidades públicas de Cataluña, ejercicios 2008 y 2009, se aprecia que los ingresos en el capítulo presupuestario de tasas y otros representan un 15,53% del presupuesto; mientras que los ingresos por transferencias corrientes y de capital se elevan a un 64,35% del total (www.sindicatura.org). En el informe de la Cámara de Cuentas de Andalucía de fiscalización de las cuentas anuales de las universidades públicas de Andalucía, ejercicios 2001 y 2002, se hace mención a que los ingresos del capítulo de tasas y otros ingresos representan un 16,25% de los ingresos, mientras que las transferencias corrientes y de capital suponen un 62,78% del presupuesto de las universidades públicas (www.ccuentas.es). 9 Osuna Carrillo de Albornoz, E., Calidad y financiación de la Universidad, Revista de Investigación en Educación nº 6/2009, pág
5 la hora de producir el servicio público educativo; pudiéndose generar a medio y largo plazo, una mayor desigualdad económica entre los territorios, que cada vez será más difícil corregir Los precios públicos por actividades académicas Es posible que las Administraciones públicas presten determinados servicios públicos o realicen determinadas actividades por las que exijan una contraprestación económica de los usuarios, que obtienen un beneficio personal. 11 En estos supuestos se puede exigir una tasa o un precio público, que constituyen dos categorías clásicas de la Hacienda Pública, aunque minimizada jurídicamente por la escasa significación de los precios públicos en el conjunto de los ingresos de las Administraciones públicas. 12 Las tasas y los precios públicos arrancan de una misma justificación, en la medida en que se trata de ingresos que se obtienen por la prestación de unos servicios o la realización de determinadas actividades por las Administraciones públicas. En ambos supuestos se trata de ingresos de derecho público o prestaciones patrimoniales de carácter público, aunque los precios públicos, a diferencia de las tasas, no tienen naturaleza tributaria. 13 Los precios públicos se caracterizar respecto a las tasas en que el supuesto de hecho que los origina se realiza en forma libre y espontánea, en la medida en que la solicitud del servicio o actividad administrativa sea una manifestación real y efectiva de voluntad por parte del interesado y que dicho servicio o actividad no se solicite de forma obligatoria, 10 SANTÍN GONZÁLEZ, D. Descentralización y Financiación de la Universidad, pág MORENO SEIJAS, J.M. La tasa y el precio público como instrumentos de financiación. Papeles de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales nº 7/1998, pág El régimen jurídico de estos ingresos públicos se recoge en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. Un análisis de la evolución legislativa de las tasas y los precios públicos, desde el Estatuto Municipal de 8 de Marzo de 1924, hasta la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, se encuentra en las sentencias del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2009, 22 de diciembre de 2001 y 14 de abril de LITAGO LLEDÓ, R. Doctrina constitucional sobre los precios públicos: aproximación a a la categoría de prestaciones patrimoniales de carácter público e4x artículo 31.3 CE. Revista Española de Derecho Financiero nº 102/1999, págs
6 ni se preste por los entes de derecho público en situación de monopolio de hecho o de derecho. 14 Las universidades públicas exigían tradicionalmente una tasa por los servicios académicos que prestaban, que se transformó en precio público de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional quinta de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, pues las tasas se limitan a los supuestos en los que se trate de actividades o servicios que no han sido solicitados de forma voluntaria, bien porque se impongan por disposiciones legales o reglamentarias, porque se trate de bienes, servicios o actividades imprescindibles para la vida privada o social del solicitante, o cuando esas actividades o servicios no se presten o realicen por el sector privado 15 En los precios públicos por servicios académicos de las universidades el sujeto obligado al pago puede optar libremente por solicitar el servicio o no solicitarlo, dado que se trata de un nivel de enseñanza no obligatorio; al tiempo que puede acudir a un ente público para recibirlo o solicitarlo al sector privado. 16 Se trata de una prestación que tiene naturaleza contractual y voluntaria, 17 a diferencia de las tasas, que son contraprestaciones por servicios de naturaleza esencialmente administrativa, en los que se manifiesta de forma clara la naturaleza pública del ente que lo presta. 18 En la práctica totalidad de las comunidades autónomas se ha aprobado una normativa específica de los precios públicos por los servicios académicos universitarios, salvo en el caso de la Comunitat Valenciana, en la que sigue existiendo una tasa cuyo hecho 14 En este sentido se expresan la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre y la exposición de motivos de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, que se dictó como consecuencia de la citada sentencia. 15 LITAGO LLEDÓ, R. Doctrina constitucional, págs Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre; sentencias del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2009, 29 de mayo de 2000, 27 de octubre de 2000 y 2 de diciembre de 2000; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 7 de septiembre de 2000, sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 22 de mayo de 2000 y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 15 de julio de Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 11 de noviembre de 2002 y 28 de septiembre de PALAO TABOADA, C., Precios públicos: una nueva figura de ingresos públicos en el Derecho Tributario español, Revista Española de Derecho Financiero nº 111/2001, pág
7 imponible es la prestación por las universidades públicas del servicio público de educación superior, en las enseñanzas conducentes a la obtención de títulos oficiales. 19 Se trata de una situación singular, contraria a lo dispuesto de forma expresa en la disposición adicional quinta de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos; así como al régimen jurídico de estos ingresos de derecho público, que se recoge en este texto legal, que ha sido reconocida por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, que ha expresado que, según la legalidad vigente, no nos encontramos ante una tasa, sino ante una figura de signo distinto, concretamente ante un precio público. 20 La situación descrita no ha originado especiales conflictos en el momento de su aplicación práctica, a la vista de las especiales circunstancias que concurren en la determinación de los precios públicos universitarios, que se encuentran muy alejados del régimen general previsto, con carácter general, para este tipo de ingresos de derecho público, aunque debería ser resuelta por las instancias correspondientes de la comunidad autónoma. En aplicación del régimen jurídico previsto para los precios públicos con carácter general, la cuantía de los precios públicos se ha de determinar de forma que cubran, como mínimo, los costes económicos originados por la realización de las actividades o la prestación de los servicios o a un nivel que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos, 21 sin que se establezca ningún límite para su establecimiento; 22 por lo que la cuantía de los precios públicos puede ser superior al coste del servicio o actividad que financia, circunstancia que permite asegurar su rentabilidad. 23 Se trata del aspecto en el que se aprecian mayores diferencias en el régimen jurídico de las tasas y los 19 El régimen jurídico de la tasa por los servicios académicos universitarios se recoge en los artículos 140 a 151 de Decreto Legislativo 1/2005, de 25 de febrero, del Consell de la Generalitat, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Tasas de la Generalitat. En el Decreto 110/2012, de 6 de julio, del Consell, se fijan las tasas a satisfacer por la prestación de servicios académicos universitarios para el curso 2012/ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana de 7 de septiembre de Artículo 25 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 15 de julio de Esta posibilidad se reconoce de forma expresa en la consulta de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales de 20 de septiembre de
8 precios públic6os, en la medida en que la cuantía de las tasas encuentra su límite en el coste del servicio o actividad pública, pudiendo ser inferior a éste. En este sentido, toda propuesta de establecimiento o modificación de la cuantía de precios públicos deberá ir acompañada de una memoria económico-financiera que justificará el importe de los mismos que se proponga y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes, 24 en la que se tiene que justificar el cumplimiento de dicho requisito legal, pudiéndose emplear, al efecto, la metodología que sea más conveniente a tal fin en cada caso concreto. 25 En el actual sistema de precios públicos universitarios, sin embargo, la cuantía de los precios públicos universitarios, que se establece en relación al crédito académico, se realiza sin tener en consideración las referencias de los costes totales medios de prestación de los servicios académicos universitarios. 26 La razón del citado principio de equivalencia es muy clara y se encuentra en el hecho de que los precios públicos, que no son tributos, pero sí ingresos de derecho público, se desarrollan en un ámbito en que la actividad de la Administración concurre en el mercado con la actuación de los particulares. 27 Hay que hacer notar, no obstante, que en los supuestos en los que existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, podrán señalarse precios públicos que resulten inferiores al citado parámetro, previa adopción de las 23 MARTÍNEZ GIMÉNEZ, EMC. Los precios públicos universitarios. Anales de Derecho de la Universidad de Murcia nº 13/1995, pág Este requisito que se establece en el artículo 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, es de obligado cumplimiento para las Administraciones públicas, tal y como se establece en la sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de diciembre de 1999 y se detalla en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 17 de septiembre de Se trata de una precisión que se reconoce de forma expresa en la consulta de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales de 20 de septiembre de Documento de mejora y seguimiento de las Políticas de Financiación de las universidades para promover la excelencia académica e incrementar el impacto socioeconómico del Sistema Universitario Español, pag. 43, que se puede consultar en la página web del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte documentid=0901e72b800d97ce 27 Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana de 15 de diciembre de
9 previsiones presupuestarias oportunas para la cobertura de la parte del precio subvencionada. 28 En los precios públicos se establece la participación de las personas usuarias en la financiación de los servicios públicos que reciben, obligando a ponderar el coste del servicio y el grado de utilización del usuario; de la misma forma que es posible considerar los ingresos o el patrimonio de la persona usuaria o, en su caso, de las personas obligadas legalmente a prestarle asistencia, teniendo en cuenta la situación familiar, social y económica de estas últimas En este sentido se expresa el artículo 25.2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y se analiza en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 22 de marzo de Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 15 de julio de
10 En el contexto expresado, es posible que una Administración pública oferte un servicio por debajo de su coste, siempre que los destinatarios de esas actividades sean colectivos cualificados, como puedan ser personas de escasa capacidad económica, discapacitados o ancianos; pero incurre en una conducta de competencia desleal en aquellos casos en que se ofrece un servicio subvencionado por debajo de su coste a la generalidad de los usuarios potenciales sin distinción, 30 salvo que la Administración pública esté ejercitando una función que constitucionalmente le resulte atribuida. 31 Es imprescindible distinguir entre los supuestos en los que una Administración pública presta un servicio de interés general que no se halla satisfecho adecuada o suficientemente por el mercado, en cuyo caso actuaría como verdadera Administración, de los supuestos en los que actúa en competencia con empresas privadas, en cuyo caso hay que entender que se trata de un operador económico más, que se encuentra sujeto a las reglas de la libre competencia. El hecho de que una Administración pública realice este tipo de actividades, en competencia con el sector privado, no supone una conducta de competencia desleal; pero sí lo es que tales servicios se oferten con carácter general a precios sensiblemente inferiores a los de mercado, teniendo en cuenta que las empresas privadas deben recibir un mínimo de beneficios que compense su esfuerzo; todo ello sin perjuicio de que las Administraciones públicas puedan subvencionar a los usuarios económicamente desfavorecidos, con la finalidad de promover el acceso a determinados servicios públicos de quienes tengan una menor capacidad económica. 32 En este contexto, no se ajusta a la normativa reguladora de los precios públicos la situación que se produce en relación a los precios públicos universitarios, en los que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte reconoce que todos los estudiantes, tanto españoles como extranjeros, que se encuentran matriculados en alguna universidad pública española tienen sus estudios universitarios subvencionados con fondos públicos, 30 MORENO SEIJAS, J.M. La tasa y el precio público, pág Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana de 15 de diciembre de En este sentido, se puede acudir a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana de 15 de diciembre de 2003 y a la jurisprudencia que se recoge en esta sentencia. 10
11 con independencia de su condición socioeconómica, en una subvención se sitúa en torno al 80% o 85% del coste que realmente supone a la universidad y por tanto a la sociedad española, de forma que los estudiantes, en términos globales y generales, no pagan más del 15% o el 20% de lo que supone el coste de su matrícula Cuantificación de los precios públicos universitarios Con independencia de los criterios que se establecen con carácter general para la determinación de los precios públicos, el artículo 81.3.b) de la Ley Orgánica de Universidades, 34 en relación a los precios públicos por los estudios de grado y másteres, se dispone que serán establecidos por las comunidades autónomas, dentro de los límites que establezca la Conferencia General de Política Universitaria, que estarán relacionados con los costes de prestación del servicio, en los siguientes términos: 35 - En las enseñanzas de grado y máster que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, los precios públicos cubrirán entre el 15% y el 25 % de los costes en primera matrícula; entre el 30% y el 40% de los costes en segunda matrícula; entre el 65% y el 75% de los costes en la tercera matrícula; y entre el 90% y el 100% de los costes a partir de la cuarta matrícula. Estas disposiciones han supuesto un incremento de la proporción de las fuentes privadas en la financiación de la educación superior En las enseñanzas de otros másteres que no habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, los precios públicos cubrirán entre el 40% y el 33 Documento de mejora y seguimiento de las Políticas de Financiación de las Universidades, pág La actual redacción de este precepto legal se debe a lo dispuesto en al artículo del Real Decretoley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo (BOE 21 de abril de 2012) 35 Resolución de 6 de julio de 2012, de la Secretaría General de Universidades, por la que se publica el Acuerdo de 13 de junio de 2012, de la Conferencia General de Política Universitaria, por el que se fijan los límites de precios públicos por estudios conducentes a la obtención de títulos universitarios oficiales para el curso Una estadística de los precios públicos universitarios establecidos en cada una de las comunidades autónomas se puede consultar en la siguiente página web: 36 GUERRERO BONED, S., Financiación y gobierno de las universidades públicas, Revista Catalana de Dret Públic nº 44/2012, pág
12 50% de los costes en primera matrícula; y entre el 65% y el 75% de los costes a partir de la segunda matrícula. 12
13 - Los precios públicos podrán cubrir hasta el 100% de los costes de las enseñanzas universitarias de grado y máster cuando se trate de estudiantes extranjeros mayores de dieciocho años que no tengan la condición de residentes, excluidos los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea y aquéllos a quienes sea de aplicación el régimen comunitario, sin perjuicio del principio de reciprocidad. El Gobierno, a propuesta del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, y previo informe de la Conferencia General de Política Universitaria y del Consejo de Universidades, podrá adoptar las medidas necesarias para el desarrollo y aplicación del sistema de determinación de los precios públicos universitarios, así como modificar excepcionalmente las horquillas establecidas, atendiendo a la singularidad de determinadas titulaciones, su grado de experimentalidad y el porcentaje del coste cubierto por los precios públicos de los últimos cursos académicos. En relación a la actual regulación de la forma en que se determinan los precios públicos por enseñanzas de grado y másteres, de acuerdo con la actual redacción del artículo 81.3.b) de la Ley Orgánica de Universidades, se pueden formular las siguientes consideraciones: - En la exposición de motivos del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, en el que se recoge la actual redacción del citado precepto legal, se indica que se fijan umbrales en los precios públicos para aproximar gradualmente su cuantía a los costes de prestación del servicio, tomando asimismo en consideración el esfuerzo académico; al tiempo que se hace mención a que se trata de medidas imprescindibles para cumplir con la senda de consolidación fiscal fijada y con el compromiso de reducción de déficit de la Unión Europea. - Los criterios anteriores constituyen una novedad respecto a la normativa anterior en la que se indicaba, exclusivamente, que los precios públicos serían fijados por las comunidad autónomas, dentro de los límites que estableciera cada año el Consejo de Coordinación Universitaria, que debían estar relacionados con los costes de prestación del servicio. 13
14 - Otras novedades respecto a la normativa anterior es que se establecen criterios diferentes para la determinación de los precios públicos, según se trate de enseñanzas de grado, másteres que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España u otro tipo de másteres; la introducción de supuestos en los que los precios públicos puedan cubrir hasta el 100% de los costes de las enseñanzas universitarias; o que el gobierno pueda modificar excepcionalmente las horquillas establecidas. - En este contexto, la Conferencia General de Política Universitaria no ha establecido para el curso límites adicionales a los previstos en el artículo 81.3.b) de la LOU para la fijación de los precios públicos de las enseñanzas universitarias oficiales de grado y máster 37 ; a diferencia de lo que se produjo en relación a cursos académicos anteriores, en los que incrementó el límite inferior de los precios públicos que había establecido previamente, en función de la tasa de variación interanual del Índice Nacional General de Precios de Consumo, respecto a los vigentes en el curso anterior; al tiempo que se establecía que el límite máximo era el resultante de incrementar en cuatro puntos el límite mínimo establecido. 38 En los apartados c) y e) del artículo 81.3 de la Ley Orgánica de Universidades se establecen los siguientes supuestos en los que las universidades pueden también establecer precios públicos: - En las enseñanzas propias, cursos de especialización y demás actividades autorizadas a las universidades públicas, en los que se establece que los precios públicos se atendrán a lo que establezca el Consejo Social, debiendo ser, en todo caso, aprobados junto con los presupuestos anuales en los que se deban aplicar. 37 Resolución de 6 de julio de 2012, de la Secretaría General de Universidades, por la que se publica el acuerdo de 13 de junio de 2012, de la Conferencia General de Política Universitaria, por el que se fijan los límites de precios públicos por estudios conducentes a la obtención de títulos universitarios oficiales para el curso (BOE de 23 de julio de 2012). 38 Resoluciones de 25 de mayo de 2010 y 3 de mayo de 2011 de la Secretaría General de Universidades, por la que se publican los acuerdos de 25 de mayo de 2010 y 3 de mayo de 2011 de la Conferencia General de Política Universitaria, por los que se fijaron los límites de los precios públicos por estudios conducentes a la obtención de títulos universitarios oficiales para los cursos y (BOE de 7 de julio de 2010 y 18 de mayo de 2011). 14
15 - Se pueden establecer, asimismo, precios públicos por aquellas otras actividades económicas que desarrollen según lo previsto en la propia Ley Orgánica de Universidades y en sus propios estatutos, siempre que concurran los requisitos establecidos en el artículo 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. En relación a estos precios públicos y dado que la normativa reguladora no dispone unos criterios específicos de cuantificación, deben aplicarse los criterios generales establecidos para estas prestaciones de carácter público, en el sentido de que no podrán ser inferiores al coste de los servicios y debiendo el Consejo Social elaborar las correspondientes memorias económico-financieras que justifican el importe de los mismos. 39 Los precios públicos cuya fijación depende de las universidades no constituyen un porcentaje muy elevado, si se compara con la totalidad de sus ingresos; aunque esta circunstancia no es óbice para que se deban realizar ciertas tareas de planificación que permitan que los cursos de títulos propios y los servicios impartidos tengan un cierto equilibrio financiero, mediante la realización de estudios que en una gran mayoría de universidades no se llevan a cabo. En el establecimiento de estos precios públicos debe haber una memoria económicofinanciera, en la que consten los ingresos y gastos reales y, en consecuencia, el resultado económico de cada actividad, de forma que se garantice la autofinanciación de las enseñanzas propias. El lo que afecta a estos precios públicos, interesa resaltar que la aprobación del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, no ha supuesto ninguna novedad, al contrario de lo que se ha producido respecto a los precios públicos por los servicios académicos en los grados y másteres. 39 MARTÍNEZ GIMÉNEZ, EMC. Los precios públicos, pág
16 4.- Propuestas para la reforma de los precios públicos universitarios Las tasas universitarias se transformaron en precios públicos como consecuencia de lo dispuesto en la disposición adicional quinta de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, que es consecuencia de la doctrina del Tribunal Constitucional, aunque se constituyeron como una categoría singular que no se ajustan al régimen jurídico establecido con carácter general para este tipo de prestaciones patrimoniales de carácter público, en la medida en que cubren una mínima parte del coste de las enseñanzas universitarias. 40 Se trata de una situación anómala que debería ser corregida, sin que ello suponga que se repercuta íntegramente el coste del servicio sobre los usuarios, en la medida en que también existen beneficios públicos y no sólo para los beneficiarios de los servicios. En cualquier caso, y dado que en la educación superior, la razón de éstos respecto a los beneficios privados parece ser bastante baja, se debería tender a que los precios públicos cubrieran la mayor parte del coste de la enseñanza universitaria; 41 estableciendo mecanismos que garanticen que ello se convierta en una barrera para los estudiantes con menos recursos, 42 en la medida en que se pueden establecer precios públicos reducidos, cuando concurran razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen. Las universidades públicas están necesitadas de una profunda reforma de su sistema de financiación, cuestión sobre la que se han realizado diversas propuestas, documentos, resoluciones y programas, como un elemento estratégico capaz de dinamizar y cambiar las pautas productivas que caracterizan al sistema universitario español; 43 aunque las propuestas que se realizan parten de los parámetros que actualmente se utilizan para 40 Idem, pág CABRILLO RODRÍGUEZ, F., La financiación de la universidad española, Reflexions al voltant de la formació, Fundación FAES. Madrid 2003, págs. 114 y SCHWARTZ GIRÓN, P., Financiación universitaria y libertad de elección, Cuadernos de pensamiento Político nº 25, Fundación FAES, pág HERNÁNDEZ ARMENTEROS, J Y PEREZ GARCÍA, J.A. La financiación universitaria española. Nuevas perspectivas en un horizonte de austeridad y compromiso social. Nuevas perspectivas para la financiación y el gobierno de las Universidades. Studia XXI. Fundación Europea Sociedad y Educación. Nº6, Madrid 2011, pág
17 determinar los ingresos de las universidades, en los que no se tienen en cuenta los costes reales del servicio que prestan las instituciones universitarias, ni las demandas de los usuarios de los servicios y se fundamentan en los criterios de reparto de las transferencias a recibir de las comunidades autónomas. 44 Las universidades públicas deberían financiarse de forma principal por los precios públicos establecidos por los servicios académicos que imparten, de forma que las transferencias que reciban de la Administración autonómica deberían limitarse a las subvenciones que se concedan sobre los precios públicos, con la finalidad de que los beneficiarios del servicio que se determinen paguen una cuantía inferior al coste del servicio que reciban. El legislador goza de libertad para articular las medidas que supongan ayudas a las familias mediante beneficios tributarios o subvención de precios públicos, mediante prestaciones sociales, o bien mediante un sistema dual que combine ambas técnicas, en función de las circunstancias de cada caso. 45 En este contexto, resulta más sencillo para los beneficiarios y más fácil de gestionar para las Administraciones públicas la concesión de precios públicos subvencionados y no de becas por estudios. Se deberían mantener los actuales beneficios existentes a favor de las familias numerosas de categoría especial o general; estudiantes con discapacidad; víctimas del terrorismo; aplicación de matrículas de honor; huérfanos de funcionarios, civiles o militares, fallecidos en acto de servicio; supuestos de violencia contra la mujer. En todos estos supuestos concurren razones sociales, benéficas o de interés público que permiten establecer precios públicos subvencionados, de acuerdo con lo que se establece en el artículo 25.2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. En la medida en que el citado precepto legal es el único mecanismo que permite el establecimiento de precios públicos por debajo del coste previsto de los servicios académicos, en esta instancia deberían incardinarse las becas que concedan las Administraciones públicas, que podrían determinar diferentes niveles de cuantificación 44 PEREZ GARCIA, J.A. Indicadores para una financiación pública de las universidades, Conferencia internacional Los Indicadores como Herramienta Estratégica en la Universidad, Valencia 7-9 de marzo de 2013, págs. 2 y Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 15 de julio de
18 de los precios públicos universitarios, que se deberían ponderar en función de las circunstancias sociales, económicas y familiares de los estudiantes, de acuerdo con las rentas disponibles que se declaran en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. 46 La garantía de que ningún ciudadano quede excluido del acceso a la universidad por razones económicas no exige que la práctica totalidad de los usuarios de los servicios académicos paguen unos precios públicos muy por debajo de los servicios que están recibiendo, con independencia de que haya personas que se encuentren excluidas, de forma total o parcial, del pago de los precios públicos universitarios. En el contexto expresado una propuesta de reforma del régimen jurídico de los precios públicos universitarios, en la línea de los objetivos de la última reforma del artículo 83 de la Ley Orgánica de Universidades, debería procurar que las universidades públicas dejen de financiarse de forma mayoritaria por las transferencias o subvenciones de las comunidades autónomas, para pasar a financiar sus gastos ordinarios y sus inversiones con los ingresos provenientes de los servicios que prestan a los ciudadanos, fundamentalmente los servicios académicos. Las subvenciones o transferencias que reciban las universidades públicas deben limitarse a los supuestos previstos para el resto de las Administraciones públicas, en el marco de convocatorias públicas o convenios, con la finalidad de financiar proyectos concretos de marcado interés social, que deberían ser justificados ante las Administraciones públicas concedentes de las subvenciones. Los diversos precios públicos que establezcan las universidades deben ajustarse al régimen jurídico de este tipo de prestaciones de carácter público, que se establece con carácter general en la Ley de Tasas y Precios Públicos, en especial a los criterios establecidos para su determinación; que exigiría que las universidades públicas elaboren, de forma individual, la correspondiente memoria económico-financiera en la que se fundamenta la cuantificación de los precios públicos, valorando de forma rigurosa el coste de los diversos servicios que prestan a los estudiantes, para lo cual 46 Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 15 de julio de
19 deben contar con instrumentos que permitan analizar los costes, mediante una contabilidad analítica adecuada. 47 Estas memorias económico-financieras deberían ser auténticos estudios de viabilidad económica en las que figuren, por un lado, los ingresos de los precios públicos que se establezcan, como las subvenciones de organismos u otros ingresos a recibir; así como los gastos que implique el servicio que presta la universidad, con su distribución en gastos de personal, gastos corrientes e inversiones reales. Se deberían establecer precios públicos diferentes en cada una de las universidades públicas, en función de los costes que se produzcan en cada una de ellas, circunstancia que contribuiría a que las instituciones universitarias realicen una gestión eficiente y económica, lo cual le permitiría establecer unos precios públicos más reducidos. Una mayor implicación de los estudiantes universitarios en la financiación de las universidades contribuiría a que los usuarios fueran más exigentes con las instituciones proveedoras de los servicios, que deberían mejorar la calidad de éstos y ofrecer elementos diferenciales que hicieran su oferta más atractiva y competitiva para sus potenciales demandantes. 48 Los precios públicos deberían ser establecidos por los órganos de gobierno de las propias universidades, previa autorización del departamento del gobierno autonómico del que dependan, tal y como se establece en el artículo 26.1.b) de la Ley de Tasas y Precios Públicos. La necesidad de tomar en consideración factores técnicos en la determinación de los precios públicos justificaría esta opción, siempre que se realice conforme a los criterios o límites señalados en la propia Ley, al objeto de evitar que la actuación discrecional de las universidades en la apreciación de los factores técnicos se transforme en actuación libre o no sometida a límite EGEA DIAZ, N. La financiación de la universidad española: perspectivas de futuro, IX encuentro de economía pública, hacienda y medio ambiente, Universidad de Vigo 2002, pág. 4 y SANTÍN GONZÁLEZ, D. Descentralización y Financiación de la Universidad Pública en Latinoamérica: Algunas propuestas a partir del caso español. Seminario Internacional sobre Prospectiva y Política Educativa de la Universidad Pedagógica Nacional, Bogotá 2002, pág Sentencia del Tribunal Constitucional nº 185/1995, de 14 de diciembre de
20 Los gobiernos autonómicos deben establecer los supuestos en los que los ciudadanos paguen íntegramente el coste del servicio que reciben de las universidades, determinar aquellos supuestos en los que estarán exentos del pago de los precios públicos, al tiempo que establezcan deferentes niveles de bonificación en el pago de los precios públicos, en función de la renta disponible de los estudiantes universitarios o de las unidades familiares en las que se integren. En la medida en que las personas que estudian en las universidades serán aquellas que ostenten en el futuro unas mejores condiciones de empleo y salariales, razones de equidad exigen que realicen una mayor contribución para el sostenimiento del gasto universitario que el resto de la sociedad, especialmente de aquellos que no accederán a la universidad, 50 limitando la regresividad del sistema universitario, que se produce cuando todos los estudiantes pagan los mismos precios públicos, con independencia de la capacidad económica de cada uno de ellos, circunstancia que no facilita la igualdad de oportunidades. 51 Las exenciones y bonificaciones se concederían de la misma forma que se solicitan actualmente las becas, en el momento de formalizar la matrícula, mediante un procedimiento que fundado en una convocatoria pública, que permita que los estudiantes conozcan la cuantía de los precios públicos que deberán satisfacer, en el momento de formalización de la matrícula. En cualquier caso, en la línea que se establece en la redacción actual del artículo 81.3.b) de la Ley Orgánica de Universidades, en la concesión de las exenciones y bonificaciones, junto con la renta disponible del estudiante o la unidad familiar, debe tenerse en cuenta el esfuerzo académico de los estudiantes universitarios, de forma que se concedan unos mayores beneficios a los estudiantes que obtienen un mejor rendimiento académico. 50 EGEA DIAZ, N. La financiación de la universidad española, pág CABRILLO RODRÍGUEZ, F., La financiación de la universidad, pag

References: artículo 81
 artículo 31
 Artículo 25
 artículo 26
 artículo 25
 artículo 81
 Resolución 
 artículo 81
 artículo 81
 artículo 81
 Resolución 
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 83
 artículo 26
 artículo 81