Source: http://cepin.cz/cze/prednaska.php?ID=154
Timestamp: 2019-02-23 02:25:22+00:00

Document:
CEP / přednášky / Zdeněk Koudelka: Prezident a změna volebního systému
Zdeněk Koudelka: Prezident a změna volebního systému
seminář Novela volebního zákona - dobrá, nebo špatná volba?, 05.09.2000, Národní dům na Vinohradech
publikováno: 22.02.2002, čteno: 1×
Dne 15. 7. 2000[1] podepsal prezident návrh na zrušení některých ustanovení volebního zákona ve znění novely přijaté Parlamentem na návrh vlády z iniciativy ČSSD a ODS (dále jen volební zákon).[2] Předmětem prezidentova podání je nesouhlas s:
1. zvětšením počtu volebních obvodů (krajů)[3] z 8 na 35 (§ 27, přílohy 1 a 2 volebního zákona),
2. zavedením systému nového volebního dělitele (§ 50 ods. 1 volebního zákona),
3. stanovením minimálního přídělu mandátů pro volební obvod na 4 (§ 48 ods. 4 volebního zákona),
4. zavedením jednotné uzavírací klauzule pro strany ve výši 5 % bez ohledu na to, zda kandiduje sama nebo maximálně v rámci koalice čtyř stran - sčítací klauzule (§ 49 ods. 1 a 3 volebního zákona).
V následujícím textu se budeme zabývat jen problematikou počtu volebních obvodu a zavedením nového volebního dělitele, protože zrušením dotčených ustanovení nebude moci být naplněn účel přijetí zákona (vytvoření většinové vlády maximálně z koalice jedné velké a jedné malé strany) a volby nebude moci podle volebního zákona vůbec provést. Parlament by musel přistoupit k nové zákonné úpravě.
V případě zrušení ustanovení o minimu mandátů ve volebním obvodu a jednotné uzavírací klauzuli nebude muset být provedena zákonná změna a volební zákon bude plnit svou funkci základního předpisu pro provedení voleb do Poslanecké sněmovny.
Prezident nemůže navrhnout Ústavnímu soudu zrušení zákona z hlediska svého politického nesouhlasu (k tomu slouží prezidentské veto), ale jen z hlediska neústavnosti. V případě počtu volebních obvodů a nového systému volebního dělitele namítá rozpor s ústavní zásadou, že volby Poslanecké sněmovny jsou založeny na zásadě poměrného zastoupení.[4] Blíže však tuto tvrzení neodůvodňuje.
1. Počet volebních obvodů
Prezident považuje zvýšení počtu volebních obvodů za prvek, který vychyluje volební systém k většinovému volebnímu systému. Z hlediska ústavnosti je podstatné, zda je volební obvod poměrný či většinový, nikoliv jeho možné vychýlení.
Je obvyklé, že mohou v obou volebních systémech být zaváděny prvky, které působí tak, že v poměrném systému narušují absolutní poměrnost (uzavírací klauzule, určité formule volebního dělitele, zaručená minima mandátů) a ve většinovém naopak (různé volební katastry[5], povinné zastoupení určitých skupin). Počet volebních obvodů a počet v nich přidělovaných mandátů sám o sobě neurčuje, zda je systém poměrný či většinový.
I ve většinovém volebním systému může být v jednom volebním obvodu rozdělováno více mandátů, byť typické jsou jednomandátové obvody. Voliči však mají tolik hlasů, kolik je volených mandátů a ty jsou všechny přiděleny jen jedné vítězné straně (pokud jsou voleni stranické kandidátky), anebo kandidátům podle absolutního počtu získaných hlasů bez ohledu na počet hlasů pro kandidátní listiny[6].
V poměrném systému musí být zajištěna možnost, aby v jednom volebním obvodu bylo zajištěno rozdělení mandátů pro více stran. Poměrný volební systém nelze tedy zavést v jednomandátových volebních obvodech. Již ve dvoumandátových volebních obvodech je teoreticky zajistitelné, aby mandáty získaly dvě různé strany a vítěz by tedy nezískával všechny mandáty.[7]
Je to však velmi nevhodné, neboť záleží na konkrétním stranickém systému, jak by se dvoumandátové obvody chovaly. Pokud by dominovala jedna strana nad ostatními, pak zřejmě všechny mandáty získá ona, pokud je stranický systém tvořen dvěma velkými stranami, pak zpravidla budou mandáty rozděleny mezi těmito stranami 1:1.
Již s ohledem na starou římskou zásadu, že tři jsou kolektiv, je poměrnost volebního systému zaručena při minimu tří rozdělovaných mandátů ve volebním obvodu. Mohou je tak získat až tři různé strany.[8]
Prezident ve svém podání vůbec neupřesnil, kolik mandátů je potřeba rozdělit ve volebním obvodu, aby šlo podle něj o poměrný volební systém. Prezidentu se může nelíbit zvolené rozdělení státu do volebních obvodů, nicméně ústavní direktiva o poměrnosti volebního systému je zachována při minimálním počtu 3 mandátů rozdělovaných ve volebním obvodu, které mohou získat 3 různé strany.
Při tvorbě novely volebního zákona bylo přijato jako minimum pro obvod přidělení 4 mandátů z hlediska procesní jistoty pro předpokládané posuzování zákona Ústavním soudem. Minimum 4 bylo u nejmenších obvodů dáno nejen zákonem, ale i faktickou velikostí, kdy by i v nejmenších volebních obvodech podle voleb 1996 a 1998 byly přiděleny alespoň 4 mandáty.
V případě, že by Ústavní soud zrušil daný počet 35 volebních obvodů, je možné jejich počet zvýšit, aniž by se narušil původní cíl novely – posílit strany s velkým ziskem hlasů.[9] Při diskusích o počtu volebních obvodů odpůrci jejich zvýšení navrhovali 14 podle počtu nových samosprávných krajů.
Zde je nutné říci, že v nejmenším Karlovarském kraji by se rozdělovalo na základě výsledků voleb 1996 i 1998 šest mandátů. Teoreticky by tedy mohla být republika rozdělena na volební kraje po 6 mandátech, což znamená při 200 poslancích na 33 volebních krajů. Jde tedy o minimální rozdíl proti stávajícímu stavu.[10]
Pokud by se měl zvýšit počet rozdělovaných mandátů ve volebních obvodech nad 6, pak nebude moci být dodrženo pravidlo, že volební obvody nebudou překračovat hranice krajů a malé samosprávné kraje (Karlovarsko, Liberecko) by byly spojeny s územím kraje jiného. Cíl nového systému by šlo zachovat i při poklesu počtu volebních obvodů pod 30.
Závěr: poměrný volební systém je dán při minimálním počtu 3 mandátů rozdělovaných ve volebních obvodech. Při zrušení počtu volebních obvodů Ústavním soudem lze zachovat cíl volební změny stanovením nižšího počtu obvodů.
2. Nový typ (formule) volebního dělitele
Po zkušenostech s dvouskrutiniovým systémem Hagenbach-Bishoff byl zvolen poměrný systém[11] na základě volebního dělitele. Systém volebního dělitele, který nevyžaduje druhé skrutinium, se používá v komunálních volbách ve variantě Saint Laguë. Je to systém založený na tom, že počet získaných hlasů pro kandidátů se postupně dělí určitými čísly a mandát získá strana, která má větší výsledek dělení. V dělení se postupuje, dokud nejsou rozděleny všechny mandáty. Různost variant volebního dělitele spočívá v různosti řady dělitelů. Variant volebních dělitelů je řada. Z evropské volební teorie známe tyto typy volebních dělitelů:
1. d´Hondt: dělení řadou 1, 2, 3 a dále celými čísly.
2. Imperiali (Gérardon)[12]: dělení řadou 2, 3, 4 a dále celými čísly.
3. Belgický Imperiali: dělení řadou 1, 1,5, 2, 2,5 a dále řadou zvýšenou vždy o 0,5.
4. Saint-Laguë: dělení řadou 1, 3, 5 a dále celými lichými čísly.
5. Modifikovaný Saint-Laguë (vyrovnávací metoda): 1,4, 3, 5 dále celými lichými čísly.[13]
6. Dánský typ: dělí se řadou 1, 4, 7, 10 a dále celými čísly zvýšenými o 3.
7. Huntington (Hill, metoda rovných poměrů): dělí se řadou čísel získaných druhou odmocninou výpočtu n(n-1), kdy n jsou postupně čísla 1, 2, 3 a dále celá čísla. Při tomto typu volebního dělitele každá strana získá alespoň 1 mandát. Při n=1 každá strana získá mandát.[14]
Z americké ústavní teorie známe volební dělitele Adamsův, Hillův, Deanův, Seatonův, Websterův, Jefferrsonův.[15] Z výše uvedeného plyne, že typů volebního dělitele je velké množství. Vždy však jsou všemi teoretiky řazeny k volbám založenými na zásadě poměrného zastoupení.
Z jednotlivých typů volebního dělitele byly při tvorbě nového volebního zákona diskutovány zvláště ďHondt navrhovaný ČSSD a Imperiali navrhovaný ODS, které se liší v prvním čísle volebního dělitele (ďHondt 1; 2, 3…, Imperiali 2; 3; 4…). ďHondt méně preferuje větší politické strany než Imperiali, nesplňoval však základní politické zadání vytvoření většinové koalice z jedné velké a jedné malé strany ve volbách 1996 a 98.
V rámci diskuzí pak komise zástupců ČSSD a ODS dospěla ke kompromisu navrženému Zdeňkem Koudelkou, kdy řada dělitelů začínala číslem 1,4 (diskutováno i 1,5 a druhá odmocnina ze 2, což je 1,414213562373) a následně pokračovala již celými čísly 2, 3, 4… V závěru jednání bylo přistoupeno na to, že prvním dělitelem bude číslo 1,42 jako nahoru zaokrouhlená odmocnina ze dvou.[16] Tento kompromis byl označen pracovně jako Koudelka a v tolerančních dohodách jako vyrovnávací ďHondt[17].
Komise došla k novému volebnímu děliteli samostatně a nebylo ji známo, že by se někde používal, vzhledem k velké variabilitě volebních dělitelů to však nelze vyloučit. O novém volebním děliteli bylo rozhodnuto, že bude použit nejen při volbách Poslanecké sněmovny, ale též při volbách zastupitelstev krajů a obcí.[18]
Nový volební dělitel nebyl do právního řádu zaveden až změnou zákona o volbách do Parlamentu, ale již zákonem o volbách do zastupitelstev krajů. Je s podivem, že proti zavedení nového typu volebního dělitele totožným dělitelem do Poslanecké sněmovny neprotestoval prezident Václav Havel, který zákon o volbách do zastupitelstev krajů podepsal, ani KDU-ČSL a Unie svobody, které tento zákon podpořily v Poslanecké sněmovně i Senátu.
Závěr: každý typ volebního dělitele je v rámci poměrného volebního systému. Na světě existují desítky typů poměrného volebního systému, které v různém poměru převádějí získané hlasy pro strany na počty mandátů. Nový typ pro volby Poslanecké sněmovny je originálním, ale nikoliv extrémním ve známých typech volebních dělitelů.
[1] Návrh byl Ústavnímu soudu doručen 17. 7. 2000 a tímto dnem bylo zahájeno řízení pod čj. Pl.ÚS 34/2000. Vyjádření k návrhu obhajující vůli Parlamentu dal předseda Poslanecké sněmovny Václav Klaus dne 22. 8. 2000. Později podala proti tomuto zákonu skupina senátorů rovněž návrh na zrušení části zákona.
[2] Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ve znění zákona č. 204/2000 Sb. Blíže o tvorbě změny volebního zákona Zdeněk Koudelka: Změna volebního systému, Politologický časopis 1/2000, s. 90-95 a K diskuzi o změně volebního systému, Časopis pro právní vědu a praxi 2/2000, s. 241-245.
[3] Z hlediska teoretického je použito označení volební obvod, i když zákon hovoří o volebních krajích, čímž jednak převzal označení dosavadní vycházející z 8 správních krajů a jednak se tím odlišuje územní jednotka pro volby do Poslanecké sněmovny od územní jednotky pro volby do Senátu, kterou zákon výslovně označuje jako volební obvod.
[4] Čl. 18 ods. 1 Ústavy č. 1/1993 Sb.
[5] Např. v roce 1905 byla Moravským zemským sněmem v rámci jazykového vyrovnání tzv. moravským paktem přijata reforma volebního zákona do sněmu, která zavedla rozdílné volební obvody (národní volební katastry) a seznamy voličů zvlášť pro německy a česky mluvící Moravany (národní seznamy voličů). Rozdělena byla též většina z celkového počtu 151 mandátů obsazovaných volbou německy a česky mluvícími Moravany. Řešil se tak trvalý národnostní konflikt, kdy ve volebním boji nesoupeřily německé a české strany, ale německé strany s německými stranami a české s českými, což zmírňovalo nacionální nepřátelství v kampani. Národnostně nerozdělených bylo jen 30 mandátů ve velkostatkářské volební kurii, 6 mandátů pro obchodní a živnostenské komory a virilní mandáty římskokatolického olomouckého arcibiskupa a brněnského biskupa. Většinový volební způsob byl tak deformován k poměrnému zastoupení z hlediska jazykového složení poslanců sněmu. Reforma měla úspěch a zabránila paralyzování Moravského zemského sněmu tak, jak se tomu stalo v Čechách 1908-13 a nastolení vládní správy tzv. anenskými patenty z 26. 7. 1913, kdy Český zemský sněm nahradila jmenovaná zemská správní komise.
[6] Je to tak např. ve volbách obecních zastupitelstev na Slovensku podle zákona č. 346/1990 Sb., o volbách do orgánů samosprávy obcí.
[7] K charakteristikám většinového volebního systému patří to, že vítěz bere vše. Tam, kde tomu tak není, již je možné hovořit o poměrném volebním systému. Výjimkou potvrzující pravidlo je rozdělování více mandátů ve většinovém relativním systému tak jako již ve zmíněných komunálních volbách na Slovensku.
[8] V návrhu zákona bylo dáno jako minimum 4 mandáty z důvodu předběžné opatrnosti pro případ posuzování této otázky Ústavním soudem.
[9] Ze zrušení ustanovení o počtu volebních obvodů nelze vyvozovat tvrzení, že by existoval jeden volební obvod pro celý stát. I jeden volební obvod vyžaduje pozitivní úpravu v zákoně včetně řešení volebních orgánů.
[10] Nízký počet mandátů do 5 byl rozdělován i ve volebním kraji Bratislava při volbách do Sněmovny lidu Federálního shromáždění 1990 a 1992 podle zákona č. 47/1990 Sb., o volbách do Federálního shromáždění. Přitom nikdo nezpochybňoval poměrnost volebního systému, a to ani prezident Václav Havel, který zákon podepsal (podle ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci však neměl právo veta). Rovněž není zpochybňováno to, že je u nás zaveden poměrný volební systém do obcí volebním dělitelem Saint Laguë, když nejmenší počet zastupitelů je 5 (malých obcí je značná část) a v obcích větších, kde se volí více než 20 zastupitelů může rada vytvořit volební obvody s minimem 5 mandátů podle § 9 ods. 3 zákona č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích.
[11] V textu je slovo systém používáno promiskuitně jednak pro označení poměrného a většinového systému, tak i jednotlivých typů poměrného systému. Stejně promiskuitně se tak slova volební systém používají v běžné i odborné komunikaci. Jan Filip se sice snaží volební systém chápat šířeji a to buď jako souhrn všech společenských vztahů vznikajících při přípravě, organizaci, provádění a kontrole voleb nebo jako systém zahrnující volební formuli, počet mandátů volených celkem i rozdělovaných ve volebních obvodech, vázanost kandidátek, rozsah všeobecnosti volebního práva, existenci umělé uzavírací klauzule, počet skrutinií, financování účasti ve volbách a pravidla volební kampaně. Tedy jednotlivé typy volebních dělitelů označuje jen za formule, ale ani sám tak nečiní důsledně a hovoří o systému dˇHondtově, systému Imperialiho ap. – O účelovosti a věcných argumentech při novelizaci volebních předpisů, s. 247. Srovnej s Jan Filip: Ústavní právo 2, Brno 1994, s. 63-64.
[12] Autorem řady 2, 3, 4 … je belgický poslanec Gérardon, i když se vžilo (pro autora textu z neznámých důvodů) označení Imperiali. Belgický senátor Imperiali je autorem typu označeném v textu jako belgický Imperiali. Zde odkazuji na článek Jan Filip: O účelovosti a věcných argumentech při novelizaci volebních předpisů, s. 246. Podle J. Filipa dále odkazuji na tisk č. 5 ze schůze 9. 11. 1920 belgického Senátu a studii Silvio Furlani: Procedimenti elettorali e repprasentanza territoriale, Nuovi studi politici 4/1985, s. 52, 57n.
[13] První číslo dělení 1,4 uvádí Jan Filip: Základy státovědy, Brno 1994, s. 96 a O účelovosti a věcných argumentech při novelizaci volebních předpisů, Časopis pro právní vědu a praxi 2/2000, s. 247, a Tomáš Lebeda: Vládní stabilita v ČR a volební systém poměrného zastoupení, in Politologický časopis 2/1998, s. 118. Naproti tomu uvádí číslo 1,43 Oskar Krejčí: Kniha o volbách, Praha 1994, s. 124).
[14] Tato metoda se používá v USA nikoliv pro vlastní volby, kdy je použit jednokolový systém relativní většiny, ale pro přidělení počtů poslanců Sněmovny reprezentantů jednotlivým státům, kdy každý z nich má zastoupení alespoň 1 poslancem, i když by podle počtu obyvatel neměl na zastoupení vycházející z poměrné zásady nárok (Aljaška, Wyoming).
[15] O zmatcích ve volební teorii svědčí i rozdílnost názvosloví. Irský systém je nazýván též jednosměrným přenosným hlasováním nebo Hare-Clarkovou metodou. Bádenský systém je nazýván metodou automatického čísla. D´Hondt je nazýván též metodou největšího průměru. Australský systém metodou alternativního hlasování. Huntigtonův či Hillův systém je nazýván formulí rovných proporcí či metodou rovných poměrů. Blíže Jan Filip: O účelovosti a věcných argumentech při novelizaci volebních předpisů, Časopis pro právní vědu a praxi 2/200, s. 246. Oskar Krejčí: Kniha o volbách, Praha 1994, s. 124.
[16] Samo zokrouhlení nerespektuje matematická pravidla, kdy čísla 1-4 se zaokrouhlují dolů a 5-9 nahorů. V právním řádu se však matematická či jiná obdobná pravidla použijí jen, pokud zákon výslovně nestanoví jinak. V tomto případě tomu tak je stejně jako např. při zaokrouhlování daňového základu (na celé 100 dolů) podle § 16 ods. 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů či zaokrouhlování daně na celé koruny dolů podle § 46a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků.
[17] Toto označení bylo použito na návrh Z. Koudelky podle vzoru vyrovnávací metody – modifikovaného Saint Laguë, kdy Saint Laguë vychází z dělení lichými čísly (1, 3, 5, 7…), zatímco vyrovnávací metoda – modifikovaný Saint Laguë nejprve dělí číslem 1,4 a následně lichými celými čísly počínaje 2, čímž se ztěžuje přístup malých stran k prvnímu mandátu (Číslo 1,4 uvádí Jan Filip: Základy státovědy, Brno 1994, s. 96, a Tomáš Lebeda: Vládní stabilita v ČR a volební systém poměrného zastoupení, in Politologický časopis 2/1998, s. 118, naproti tomu uvádí číslo 1,43 Oskar Krejčí: Kniha o volbách, Praha 1994, s. 124). Označení vyrovnávací d´Hondt bylo dále použito z důvodu, že první dělitel 1,42 se více zaokrouhlováním blíží číslu 1 použitého u d´Hondta než číslu 2 u Imperialiho. Také toto označení spíše politicky vyhovuje usnesení Ústředního výkonného výboru ČSSD z r. 1999, jenž požadoval d´Hondta, i když to není klasický d´Hondt. V obecné části důvodové zprávy k vládnímu návrhu novely zákona o volbách do Parlamentu je systém označen jako modifikovaný d´Hondt (tisk Poslanecké sněmovny č. 585, 3. volební období), v obecné části důvodové zprávy k vládnímu návrhu novely zákona o volbách do zastupitelstvech v obcích pak jako upravený d´Hondt (tisk Poslanecké sněmovny č. 584, 3. volební období).
[18] § 43 ods. 3 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů. Vládní návrh změny zákona o volbách zastupitelstev v obcích – tisk Poslanecké sněmovny č. 584, 3. volební období.
PhDr. Zdeněk Koudelka, PhD.
Matula Miloš: Novela volebního zákona a problém ústavnosti
Novák Miroslav: Proč je konkurenční model demokracie pro českou...
Wintr Jan: Několik poznámek k novele volebního zákona

References: soud 
 zákona č. 204
 Čl. 18
 zákona č. 346
 zákona č. 47
 zákona č. 143
 § 9
 zákona č. 152
 § 16
 zákona č. 586
 § 46
 zákona č. 337
 § 43
 zákona č. 130