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Timestamp: 2020-08-04 11:14:28+00:00

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TAR LAZIO - SENTENZA 28 aprile 2020, n.4333
| Catalogo libri | Rivista | Distribuzione | Formazione | MARTEDÌ 4 AGOSTO AGGIORNATO ALLE 13:14
Azione avverso il silenzio proposta dal terzo pregiudicato dall'inadempimento della p.a.
TAR LAZIO - SENTENZA 28 aprile 2020, n.4333MASSIMA
Occorre scongiurare che un’interpretazione formalistica e restrittiva delle disposizioni dell’obbligo di provvedere, di cui al comma 1, art. 2, legge n. 241 del 1990 e al comma 1 dell’art. 31 c.p.a., si tramutino nella lesione di valori costituzionali. Tale evenienza si verifica in relazione a quelle posizioni giuridiche di cui sono titolari soggetti, terzi rispetto ad un determinato rapporto di diritto pubblico, i cui interessi materiali sono comunque coinvolti, in via diretta o indiretta, in quel rapporto e che pertanto subiscono pregiudizio, nella propria sfera giuridica, dalla mancata conclusione di un procedimento oppure dalla mancata adozione di un provvedimento inerente al rapporto di diritto pubblico posto a monte collegato al rapporto a valle di cui sono titolari.
TAR LAZIO - SENTENZA 28 aprile 2020, n.4333 -
N. 04333/2020 REG.PROV.COLL.
N. 01473/2020 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 1473 del 2020, proposto da Punto Servizi di Pietro Costantino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alfonso Lucia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;�
l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;�
di Goldbet S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Nino Paolantonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;�
dell’obbligo della P.A. di provvedere sulla richiesta di annullamento del titolo autorizzatorio rilasciato al concessionario in relazione all’esercizio del punto di vendita sito in Rosarno, Via Nazionale s.n.c., identificato con il codice AAMS n. 13728.
Visto l’art. 84, decreto legge 17 marzo 2020, n. 18;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e di Goldbet S.p.A.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2020 il dott. Luca Iera e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18;
1. Il ricorrente è di titolare di un locale commerciale in relazione al quale ha sottoscritto in data 9 dicembre 2016 un contratto “per la commercializzazione dei giochi pubblici” con la Intralot Italia S.p.a. (a cui ora è subentrata la Goldbet S.p.a.), titolare del rapporto concessorio (identificato con il n. 4098) per l’esercizio di giochi pubblici ai sensi dell’art. 38, comma 2, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, conv. dalla legge n. 248 del 2006.�
Il contratto stipulato tra le parti ha ad oggetto l’attività di raccolta delle scommesse sportive da svolgersi nel proprio locale commerciale individuato, nell’ambito della rete di punti di vendita assentiti al concessionario, quale punto di vendita di giochi pubblici n. 13728 in virtù dell’autorizzazione rilasciata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) (c.d. diritto del negozio di gioco sportivo).�
2. Il ricorrente afferma che, nella qualità del gestore del punto di vendita n. 13728, è stato costretto a recedere, per causa imputabile alla condotta del concessionario, dal contratto del 9 dicembre 2016 e che a partire dal mese di giugno 2019 ha interrotto l’attività di raccolta delle scommesse per conto del concessionario.�
Pertanto con nota del 5 novembre 2019, “al fine di evitare l’irrogazione delle sanzioni previste dalla normativa vigente in materia per l’illegittima interruzione dell’attività”, ha formulato istanza all’ADM per il ritiro del titolo autorizzatorio alla raccolta dei giochi pubblici in relazione al punto di vendita n. 13728.�
3. Scaduto il termine per provvedere sulla propria istanza, a seguito del silenzio inadempimento formatosi, il gestore ha proposto l’odierno ricorso con cui impugna il silenzio dell’amministrazione chiedendo la condanna a provvedere sulla propria istanza, previa nomina di un Commissario ad acta in caso di persistente inerzia dopo il termine concesso per provvedere.�
Il ricorso è affidato a quattro motivi.�
Con il primo, il secondo ed il quarto motivo, lamenta sostanzialmente che, in difetto dell’invocato provvedimento di annullamento del titolo autorizzatorio, vi sarebbe l’impossibilità di “proseguire l’attività di raccolta” con altro concessionario in altro esercizio commerciale limitrofo a quello in cui insiste il punto di vendita Intralot, nonché di destinare l’immobile in cui insiste il diritto n. 1327 “allo svolgimento di altra attività” commerciale.�
Con il terzo motivo, sostiene che il ritiro dell’autorizzazione relativa al punto di vendita n. 1327 si pone quale attività doverosa e vincolata proprio in virtù dell’art. 4, comma 7 della convenzione di concessione n. 4098 (stipulata tra ADM e Intralot Italia s.r.l. in data 2 luglio 2007) secondo cui “il concessionario è tenuto a garantire la continuità del servizio presso il singolo punto di vendita di gioco sportivo. L’interruzione del servizio per un periodo di tempo superiore a 30 giorni, anche non continuativi nell’anno solare per i negozi di gioco sportivo, ovvero superiore a 90 giorni, anche non continuativi nell’anno solare per i punti di gioco sportivo, determina la decadenza del diritto”.
5. In via preliminare, il Collegio ritiene di non potere ammettere nel giudizio i documenti prodotti dalla resistente (in data 3 aprile 2020) e dal ricorrente (in data 19 aprile 2020) perché depositati oltre il termine dimidiato stabilito per i giudizi camerali dal combinato disposto degli artt. 73, comma 1 e art. 87, comma 3, c.p.a..
Non possono ammettersi altresì la memoria e i documenti depositati dalla controinteressata (in data 20 aprile 2020) poiché entrambi tardivi in quanto depositati sia oltre il termine dimidiato sopra ricordato sia oltre il termine perentorio (“sino a”) di “due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione” (22 aprile 2020), previsto con riferimento alla “facoltà di presentare brevi note”, stabilito per “tutte le controversie”, a prescindere dal rito a cui sono soggette, dall’art. 84, comma 5, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18.�
La questione controversia va risolta alla luce delle disposizioni sull’obbligo di provvedere contenute sia nel comma 1 dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990 ai sensi del quale “Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso” che nel comma 1 dell’art. 31 c.p.a. secondo cui “Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere”.
Dall’ordito normativo composto dall’art. 38, comma 2, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, conv. dalla legge n. 248 del 2006, dalla Convezione n. 4098 per l’affidamento in concessione dell’esercizio dei giochi pubblici stipulata tra l’ADM e il concessionario, individuato a seguito di procedura ad evidenza pubblica (secondo il modello della concorrenza per il mercato), avente natura di contratto ad oggetto pubblico ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990 e dal contratto di commercializzazione del 9 dicembre 2016 concluso tra il concessionario e l’esercente, emerge come l’esercente l’attività di raccolta delle scommesse sia parte integrante della c.d. filiera del gioco pubblico delle scommesse.�
Con il contratto di commercializzazione l’esercente riceve in concessione il diritto per l’esercizio dei giochi pubblici “limitatamente” ad un determinato esercizio (art. 3) ed è autorizzato a raccogliere e custodire le somme derivanti dalla scommesse (denaro avente natura pubblica), nonché ad effettuare il pagamento delle scommesse vincenti e a riversare al concessionario le somme raccolte (art. 5), al netto del proprio compenso (art. 10), il quale è, a suo volta, tenuto ad un analogo versamento in favore del concedente ai sensi della Convenzione.�
In virtù dell’impianto normativo sopra ricordato, l’esercente è tenuto a rispettare non solo le previsioni di legge che si riferiscono allo svolgimento di questa attività e alla sua qualità di agente contabile, ma altresì, la Convenzione stipulata tra l’amministrazione e il concessionario, le circolari e le disposizioni dell’ADM, laddove applicabili, che costituiscono per espressa previsione contrattuale quale “parte integrante e sostanziale” del contrato (artt. 3, 5, 8). Il contratto di commercializzazione quindi partecipa della stessa natura�latu sensu�pubblicistica della Convenzione, sicchè anche per esso può predicarsi la natura di contratto ad oggetto pubblico ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990.
Più in particolare, nella filiera del gioco pubblico la posizione dell’esercente assumere rilievo sia nel momento genetico che nella fase esecutiva dell’attività di raccolta delle scommesse. Sotto il profilo genetico, l’autorizzazione all’attivazione della rete e all’esercizio dei punti di vendita dei giochi, rilasciata al concessionario, è subordinata al positivo riscontro (e mantenimento) del possesso di una serie di requisiti soggettivi ed oggettivi relativi sia all’esercente del punto di vendita che allo stesso esercizio commerciale, riscontro che viene effettuato�ex ante�dall’ADM mediante apposite “verifiche amministrative” (come si evince tra l’altro dall’art. 4, comma 1, lett. a), del contratto di commercializzazione) oppure dal concessionario che opera nell’interesse del concedente nell’ambito di un rapporto pubblicistico. Sotto il profilo funzionale, una volta autorizzato, il punto di vendita rimane soggetto�ex post, nel corso del rapporto, al potere “di verifica e di controllo”, oltre che sanzionatorio (come prevede la Convezione), dell’ADM in relazione al rispetto dei requisiti stabiliti per svolgere l’attività di raccolta delle scommesse, oltre alle indicazioni contenute nelle circolari e nelle disposizioni del concedente (art. 4, lett. a); art. 5 lett. c), j), l), p), u), z); art. 8, commi 3 e 4, del contratto di commercializzazione).
Il dovere di provvedere può sorgere sia in relazione all’obbligo di concludere un procedimento che deve essere avviato ad istanza di parte o d’ufficio (comma 1, art. 2, legge n. 241 del 1990) oppure “negli altri casi previsti dalla legge” (comma 1 dell’art. 31 c.p.a.). In caso di mancata conclusione del procedimento oppure negli “altri casi previsti dalla legge”, il soggetto interessato dal provvedimento può agire, ai sensi degli artt. 31, commi 2 e 3, e 117, c.p.a., per l’accertamento del silenzio serbato dell’amministrazione e chiedere la condanna a provvedere.�
Da tempo tuttavia la giurisprudenza ha interpretato in senso sostanziale la previsione dell’obbligo di provvedere posto a carico dall’amministrazione stabilendo che “sussistete l’obbligo giuridico di provvedere in tutte quelle fattispecie particolari” dove “ragioni di giustizia e di equità” impongano l'adozione di un provvedimento e quindi “tutte le volte in cui” in virtù del dovere di correttezza e di buona amministrazione “sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell'Amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 3 giugno 2010, n. 3487)” (Cons. St., Sez. IV, 27 aprile 2012, n. 2468).
Difatti, va evidenziato che, ove si limitasse l’obbligo di provvedere alle sole ipotesi in cui sia il diretto destinatario a lamentarsi della mancata conclusione del procedimento, molte posizioni giuridiche sostanziali verrebbero private di tutela o comunque le istanze ad esse collegate rimarrebbero prive di una adeguata risposta proveniente dai soggetti destinatori delle stesse.�
9. Quest’ultima evenienza si verifica in relazione a tutte quelle posizioni giuridiche di cui sono titolari soggetti, terzi rispetto ad un determinato rapporto di diritto pubblico, i cui interessi materiali sono comunque coinvolti, in via diretta o indiretta, in quel rapporto e che pertanto subiscono pregiudizio, nella propria sfera giuridica, dalla mancata conclusione di un procedimento oppure dalla mancata adozione di un provvedimento inerente al rapporto di diritto pubblico posto a monte collegato al rapporto a valle di cui sono titolari.�
10. Tutto ciò è quanto si verifica nel caso di specie dove occorre scongiurare che un’interpretazione formalistica e restrittiva delle disposizioni dell’obbligo di provvedere si tramutino nella lesione di valori costituzionali.�
Il ricorrente, quale esercente dell’attività di raccolta delle scommesse, è titolare di una posizione giuridica sostanziale, qualificata e differenziata, in relazione all’attività condotta nel proprio esercizio commerciale individuato dall’ADM quale punto di vendita n. 13728 rientrante nella rete di vendita del concessionario. Afferma che a causa dell’attuale presenza dell’autorizzazione n. 13728 non può svolgere l’attività di raccolta in altro esercizio commerciale per conto di un diverso concessionario, né può svolgere un’altra attività commerciale in quel medesimo esercizio. Evidenzia che l’atto autorizzatorio dovrebbe essere ritirato dall’amministrazione per la sopravvenuta carenza di uno dei suoi presupposti ossia per la mancanza di disponibilità da parte del concessionario del locale in cui si volge l’attività di raccolta (a seguito del suo recesso dal rapporto contrattuale in essere con il concessionario) e quindi chiede all’amministrazione di adottare, sempre che ne ricorrano i presupposti, gli atti di competenza per rimuovere il provvedimento che comprime la propria sfera giuridica.
La posizione giuridica del ricorrente, che può qualificarsi quale interesse legittimo oppositivo, esige, per ragioni di giustizia e di equità sostanziale, tutela adeguata da parte dell’ordinamento, tutela che nel caso di specie può essere somministrata obbligando l’amministrazione, nella sua qualità di concedente del rapporto concessorio, nel cui ambito vengono svolte le attività e le funzioni per l’esercizio dei giochi pubblici, anche per il tramite dell’esercente, a riscontrare l’istanza del 5 novembre 2019.�
11. Rimane fermo che il contenuto della risposta è rimesso alla valutazione dell’ADM per cui, ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a. non è consentito in questa sede pronunziarsi sulla fondatezza della pretesa sostanziale dedotta in giudizio.�
Si ritiene, inoltre, che sussistano i presupposti di legge ai sensi dell’art. 117, comma 3, c.p.a., per nominare sin d’ora, per il caso di ulteriore inerzia dell’amministrazione, un Commissario ad acta, nella persona del responsabile p.t. della Direzione Giochi – Ufficio Scommesse dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con facoltà di delega a un funzionario dello stesso Ufficio, affinché si insedi e provveda, su istanza di parte, nell’ulteriore termine di trenta giorni.
In considerazione della peculiarità della controversia sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, ordina all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di provvedere sulla istanza presentata dal ricorrente entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente decisione.�
Nomina quale Commissario ad acta il responsabile p.t. della Direzione Giochi – Ufficio Scommesse dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con facoltà di delega ad altro funzionario dell’Ufficio, affinché si insedi e provveda, in via sostitutiva, entro l’ulteriore termine di 30 (trenta) giorni dalla comunicazione dell’inadempimento a cura del ricorrente.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, con l'intervento dei magistrati:
Luca Iera Francesco Riccio

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