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PARTE PRIMA LA LEGGE PINTO NELL ORDINAMENTO ITALIANO: PROBLEMI E PROSPETTIVE SIMONE GRILLO* - PDF
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1 PARTE PRIMA LA LEGGE PINTO NELL ORDINAMENTO ITALIANO: PROBLEMI E PROSPETTIVE SIMONE GRILLO* SOMMARIO: 1. Introduzione. 2. Limiti strutturali ed applicativi della legge Pinto e dell ordinamento nazionale: profili di rischio di ineffettività del ricorso Problemi della definizione dei termini di proponibilità del ricorso La questione dell efficienza del sistema giudiziario Le criticità nell accesso a un risarcimento pieno ed integrale I limiti applicativi della legge Pinto negli ordinamenti nazionali Criticità del procedimento amministrativo Criticità del processo tributario Criticità del processo civile Criticità del processo penale. 3. Le iniziative di riforma della legge Pinto e del sistema giustizia. 4. Conclusioni. 1. Introduzione La ragionevole durata dei processi è uno dei canoni fondamentali dello Stato di diritto, non a caso inserito tra le prime previsioni della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali (di seguito CEDU), adottata dal Consiglio d Europa nel lontano L Italia, che ha recepito la CEDU con la legge n. 848 del 4 agosto 1955, ha assunto, tra gli altri, l obbligo di rispettare tale diritto, sancito dall articolo 6, paragrafo1, della Convenzione 1. Tale obbligo è stato sempre assolto con molta difficoltà dal nostro Paese, che si è visto citato in giudizio e condannato più volte da parte della Corte europea dei diritti umani che, in assenza di un adeguata normativa nazionale, ha dovuto garantire un equo ristoro alle vittime per il danno subìto (in base all articolo 41 CEDU), il cui rimborso è costato al nostro Paese diversi milioni di euro, sottratti così a quegli investimenti che, favorendo * Dottore in Istituzioni e politiche dei diritti umani e della pace. 1 Legge 4 agosto 1955, n. 848, Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, in Gazzetta ufficiale, 24 settembre 1955, n. 221.2 30 PARTE PRIMA il miglior funzionamento della macchina giudiziaria, avrebbero potuto risolvere il problema alla radice 2. L incancrenirsi del fenomeno ha portato alla paralisi delle attività della Corte di Strasburgo, che si è trovata costretta a intimare al nostro Paese l adozione di strumenti legislativi adeguati, allo scopo di riportare nell ordinamento italiano cause che dovevano effettivamente essere risolte anzitutto nell ordinamento interno (in ossequio al principio di sussidiarietà della giurisdizione stabilito dall articolo 35, paragrafo 1, CEDU) 3. L intimazione della Corte europea ha certificato l inadeguatezza tanto del recepimento della CEDU 4 da parte dell Italia quanto dell iniziale risposta del legislatore nazionale 5. 2 Le più recenti analisi calcolano che, dal 2002 al 2008, i ricorsi per irragionevole durata dei processi (peraltro in continuo aumento) siano costati più di 118 milioni di euro. Cfr. ZAPPITELLI P., I processi lumaca costano 118 milioni, in Il Tempo, 7 aprile 2011, p V. le seguenti sentenze della Corte europea del 28 luglio 1999: Bottazzi c. Italia, n /97; A.P. Ferrari c. Italia, n /96; Di Mauro c. Italia, n /96. La Corte ha stigmatizzato il carattere continuativo e diffuso della violazione dell articolo 6, paragrafo 1, CEDU e ha sottolineato la perdurante incapacità di garantire la ragionevole durata del processo nonché di prevedere un rimedio interno. V. anche la sentenza della Corte europea, 14 dicembre 1999, Ediltes c. Italia, n /98, nella quale la Corte ha individuato in quelle inadempienze una circostanza aggravante della violazione dell articolo 6, paragrafo 1, CE- DU. Per approfondimenti v. SACCUCCI A., Prime statuizioni della Corte europea sulla Legge Pinto all insegna dell efficientismo giudiziario, in Diritti dell uomo: cronache e battaglie, n. 1/2001, disponibile online su Articoli/2001/04.html. 4 Va infatti rilevato che il recepimento avvenuto con legge ordinaria ha semplicemente introdotto nel nostro ordinamento la disposizione genericamente affermata nell articolo 6, paragrafo 1, CEDU, che non possedeva pertanto il carattere di norma self executing. Successivamente, la costituzionalizzazione del diritto all equo processo (avvenuta con legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, che ha inciso sull articolo 111 della Costituzione) ha dato in realtà vita a semplici previsioni programmatiche, indirizzate dunque al legislatore e non direttamente applicabili. V. Corte Costituzionale, 24 ottobre 2007, nn. 348 e 349; Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 17 luglio 2003, n ; Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 13 settembre 2002, n ; Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 8 agosto 2002, n ; Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 2 agosto 2002, n Cfr. GIACARDI W., Il diritto all equa riparazione per violazione del termine ragionevole del processo, 14 aprile 2008, disponibile online su 5 Si fa qui particolare riferimento alla legge 13 aprile 1988, n. 117, Risarcimento dei danni cagionati nell esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati, in Gazzetta ufficiale, 15 aprile 1988, n. 88. La legge, che prevede il risarcimento per danni in caso di ritardata o denegata giustizia (articolo 3), ha tuttavia previsto criteri non conformi alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, definendo un procedimento a cognizione piena richiedente l accertamento delle responsabilità del giudice, basato su regole ad hoc (filtro di ammissibilità, regole sulla possibilità di intervento del giudice ed azione di rivalsa espressamente regolata) e proponibile solo dopo aver esperito i mezzi ordinari di impugna-3 LA LEGGE PINTO NELL ORDINAMENTO ITALIANO 31 Nonostante la Corte richiedesse la predisposizione di uno strumento che, oltre a garantire il risarcimento, rendesse effettiva la tutela del diritto all equo processo, la risposta del legislatore italiano è stata parziale. Infatti, mediante l adozione della legge n. 89 del 24 marzo 2001 (c.d. legge Pinto) 6, l Italia ha preferito introdurre nel nostro sistema uno strumento meramente indennizzatorio che non è però intervenuto sulle cause sistemiche del problema, i cui effetti nefasti, peraltro, vanno al di là delle censure in sede europea 7. zione. Si è inoltre previsto il risarcimento dei danni non patrimoniali unicamente nei casi di colpevole privazione della libertà personale (articolo 2, comma 1). Tale misura, dunque, rappresentava un rimedio esperibile in via totalmente autonoma rispetto a quello che sarebbe stato necessario per adempiere ai criteri giurisprudenziali di Strasburgo. Cfr. sul punto GIA- CARDI W., Il diritto all equa riparazione, cit. 6 Legge 24 marzo 2001, n. 89, Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile, in Gazzetta ufficiale, Serie generale, 3 aprile 2001, n. 78. La legge è stata sollecitata da numerosi esperti, tra i quali il Prof. Giovanni Conso, il quale ne ha sottolineato l importanza, allo scopo di porre fine ad una mancanza grave del nostro ordinamento, pur sottolineando la necessità di perfezionare tale strumento. Si veda CONSO G., Legge Pinto: passo ineluttabile anche se certamente non decisivo, in Diritti dell uomo: cronache e battaglie, n. 1, 2001, p. 24 ss. La legge Pinto si è resa necessaria anche in attuazione della novella dell articolo 111 della Costituzione. Nonostante l ampio dibattito parlamentare attorno alla c.d. bozza Conso (in cui si era previsto di legare la procedura di indennizzo a misure deflattive della durata delle cause), l unico intervento sistemico operato dalla legge n. 89/2001, ossia la riformulazione dell articolo 375 c.p.c., risultava insufficiente, in quanto applicata unicamente al giudizio in Cassazione. Cfr. DE PAOLIS M., Il risarcimento del danno, cit., p La soluzione indennizzatoria è peraltro vista con perplessità dalla stessa Corte europea dei diritti umani la quale come ha ricordato in una sua Relazione del 2009 l allora primo Presidente della Corte di cassazione, Vincenzo Carbone sostiene che il miglior rimedio sia quello della prevenzione. Ciò perché il rimedio risarcitorio può indurre a provocare deliberatamente ulteriori ritardi per conseguire non più una vittoria ipotetica nel processo ma un titolo certo a richiedere il risarcimento del danno da irragionevole durata dello stesso. Cfr. ZAPPITELLI P., I processi lumaca costano 118 milioni, cit., p Si deve infatti ricordare che un sistema giudiziario poco funzionante, oltre a violare i diritti fondamentali dell individuo, mina la credibilità dell intero sistema Paese, soprattutto di fronte a potenziali investitori internazionali, che non possono che individuare in tale criticità un rischio per i propri investimenti. Naturalmente effetti nefasti vi sono anche per clienti, fornitori, consumatori ed imprenditori. Del resto, nel 2009, l Italia è stata inserita dal Rapporto Doing Business della Banca mondiale (che annualmente valuta i Paesi in cui è più conveniente investire) al 156 posto, prevalentemente a causa della lentezza del sistema giudiziario. L ultima rilevazione (Doing Business del 2011) ha visto tuttavia il nostro Paese risalire all 80 posto. Recentemente, peraltro, la Banca mondiale ha collocato l Italia all ultimo posto dei Paesi OCSE per i tempi di risoluzione delle controversie giudiziarie commerciali, con costi procedurali pari a circa il 30% del valore delle controversie. Le analisi affermano che questo sistema incentiva i creditori a non portare avanti la propria causa e4 32 PARTE PRIMA La parzialità della legge Pinto, unita ad alcune criticità applicative, che di seguito saranno analizzate, ha messo in evidenza il rischio di ineffettività dello strumento, che avrebbe nuovamente riportato una quantità di ricorsi di fronte alla Corte di Strasburgo, riaprendo così un circuito vizioso di censure e di condanne Limiti strutturali ed applicativi della legge Pinto e dell ordinamento nazionale: profili di rischio di ineffettività del ricorso Per analizzare le criticità della legge Pinto occorre partire dalle mancanze che in essa si possono riscontrare. L inserimento di un ricorso interno per la valutazione dell irragionevole durata del processo, come previsto dalla legge n. 89/2001, determina un ulteriore appesantimento all interno di un sistema già incapace di gestire in modo adeguato i ricorsi ordinari. Le Corti d appello, chiamate a trattare le cause in questione, non sono infatti in grado di rispettare il termine di quattro mesi previsto dalla legge per il procedimento camerale (articolo 3, comma 6, legge n. 89/2001) con cui si determina l accoglimento o il rigetto della domanda. Per questa ragione si verificano paradossali ritardi nelle statuizioni sull irragionevole durata dei processi 9. L applicazione concreta della legge Pinto risente della difficile qualificazione degli interessi tutelati dal nostro ordinamento e della definizione i debitori a non onorare i propri impegni. Pertanto, ad un aumento della litigiosità non corrisponde una maggior soddisfazione degli aventi diritto. Cfr. LUCIANO S., I macigni della giustizia italiana, in Italia Oggi, 2 novembre 2010, p Va peraltro detto che la sentenza della Corte europea, 6 aprile 2001, Falco e altri c. Italia, ricorso n /02, ha legittimato la possibilità di depositare ricorsi presso la Cancelleria anche prima del previo esaurimento dei ricorsi interni, fermo restando la necessità di attendere il giudizio nazionale. Cfr. CASTELLANETA M., Legge Pinto: Italia fuori dai parametri di Strasburgo. Accesso alla CEDU prima della fine delle vie interne. La sentenza depositata racchiude ben otto condanne al nostro Paese, disponibile online su ivio. 9 Il problema della reale efficacia del rimedio interno era stato posto già a partire dalla prima Relazione annuale sullo stato di esecuzione delle pronunce della Corte europea dei diritti dell uomo nei confronti dello Stato italiano, presentata dal Dipartimento per gli Affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri. Cfr. DE STEFANO M., Buona la prima relazione del Governo al Parlamento Italiano sulle pronunce della Corte di Strasburgo, disponibile online su relazionegoverno pdf.5 LA LEGGE PINTO NELL ORDINAMENTO ITALIANO 33 dei soggetti legittimati a pretenderne il rispetto, come dimostra la complicata determinazione dei danni non patrimoniali e della definizione dei diritti delle persone giuridiche. Il riconoscimento del danno non patrimoniale, ad esempio, è da sempre oggetto di discussioni sulla sua stessa qualificazione 10. Inoltre, risulta difficile anche la pre-determinazione dei soggetti legittimati ad agire in giudizio, che l articolo 2 della legge n. 89/2001 non identifica compiutamente. Questa peculiarità della norma non ha effettivamente determinato criticità particolari in capo alle persone fisiche (fatta eccezione per la difficile qualificazione della posizione degli eredi nel nostro ordinamento) 11, ma per un certo tempo ha assunto rilevanza con riferimento al ri- 10 I forti contrasti giurisprudenziali in materia di risarcibilità del danno esistenziale sono stati risolti dalla giurisprudenza solo attraverso le pronunce delle Sezioni unite della Cassazione dell 11 novembre 2008 (sentenze nn , 26973, e 26975). Le pronunce hanno anche permesso di riesaminare i presupposti ed il contenuto della nozione di danno non patrimoniale (ex articolo 2059 c.c.), stabilendo come tale danno sia risarcibile solo nei casi previsti dalla legge o in base ad un interpretazione costituzionalmente orientata dell articolo 2059 c.c. stesso. La Cassazione ha ritenuto scorretta la pretesa di distinguere il danno morale soggettivo dagli altri danni non patrimoniali che compongono, al contrario, un unicum. Pertanto non si ammette la presenza del danno esistenziale, liquidabile separatamente solo perché denominato diversamente. Un pregiudizio definito esistenziale in dottrina, cagionato da una o più condotte che non siano lesive di specifici diritti della persona costituzionalmente garantiti, non potrà essere oggetto di risarcimento ex articolo 2059 c.c. Si nega altresì la risarcibilità dei danni c.d. bagattellari. Altro aspetto importante di tali pronunce è la previsione di una liquidazione del danno che sia integrale ma priva di duplicazioni (per cui, ad esempio, in caso di lesioni della persona non si potrà liquidare il danno morale e quello biologico). Si prevede peraltro la possibilità di fornire la prova del danno in base a presunzioni semplici, fermo restando l onere del soggetto danneggiato di allegare gli elementi di fatto dai quali desumere l esistenza e l entità del pregiudizio. Con questo pronunciamento vengono abbandonate le sottocategorie del danno esistenziale e del danno morale e si mette in relazione l articolo 2059 c.c. con i diritti costituzionalmente inviolabili. Tuttavia si ritiene che la tutela non vada circoscritta ai diritti tutelabili ex articolo 2 della Costituzione ma appare legittimo individuare nuovi ulteriori interessi emergenti dalla realtà sociale; questa importante apertura prospettica dei danni alla persona, che introduce una serie di danni relativi a lesioni di diritti inviolabili della persona da verificare caso per caso, apre però anche a problemi di definizione dei diritti costituzionalmente qualificati (anche se probabilmente si è preferito lasciare al giudice il compito di individuarli). Cfr. DE PAOLIS M., Il risarcimento del danno, cit., p. 134 ss. 11 Si può richiamare la sentenza della Corte di cassazione, Sezioni unite, 23 dicembre 2005, n , secondo cui gli eredi di un soggetto che ha instaurato un procedimento che abbia superato i limiti della ragionevole durata sono legittimati a proporre ricorso per violazione del termine di ragionevole durata del processo, in quanto la normativa nazionale ha solo recepito, con rimedi propri, il diritto già contenuto nell articolo 6 CEDU. Il diritto degli eredi è riconosciuto dal giudice ad eccezione del caso in cui sia già stato presentato ricorso alla Corte di Strasburgo e che questa si sia pronunciata sulla sua ricevibilità. Cfr. BUFFONE6 34 PARTE PRIMA conoscimento dei danni non patrimoniali alle persone giuridiche, avvenuto con una certa difficoltà da parte della giurisprudenza italiana (nonostante la qualificazione di soggetto legittimato riconosciuta dai giudici di Strasburgo) 12 ed evoluta congiuntamente alla definizione del danno non patrimonia- G., Durata ragionevole del processo: eredi legittimati a richiedere l indennizzo, disponibile online su Sul punto si veda anche la sentenza della Corte di cassazione, 17 ottobre 2008, n , che ritiene l articolo 2 della legge Pinto diretta applicazione dell articolo 6 CEDU. La sentenza sostiene che l indennità potrà essere conseguita in due modi: jure successionis, con riferimento a quanto dovuto al de cuius per l eccessiva durata del processo e maturato sino al suo divenire parte in giudizio e che andrà diviso pro quota in base ai principi regolanti la successione; jure proprio per quanto attiene alla protrazione del processo successivamente al momento in cui gli eredi abbiano assunto lo status di parte processuale mediante costituzione nel giudizio e che se dovuto andrà interamente a ognuna delle parti. Cfr. il commento a cura dello Studio legale Avvocato Vincenzo Romano, Legge Pinto: danno non patrimoniale eredi-spettanza, disponibile online su content&view. Sul punto si richiama anche la sentenza della Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 17 giugno 2009, n e la sentenza della Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 10 luglio 2009, n Secondo la Cassazione, si deve tenere conto del periodo decorrente dalla data della domanda (anche rispetto a processi introdotti prima dell entrata in vigore della legge n. 89/2001) fino a quella del decesso dell attore originario al quale tuttavia, in caso di mancata costituzione in giudizio dell erede, non può essere cumulato il periodo di pendenza successivo al decesso, attesa la mancanza di una parte processuale attiva, danneggiata dalla violazione del termine di ragionevole durata del processo. Si veda altresì Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 4 novembre 2009, n che specifica come, qualora la parte costituita in giudizio sia deceduta anteriormente al decorso del termine di ragionevole durata del processo, l erede abbia diritto al riconoscimento dell indennizzo, iure proprio, soltanto per il superamento della predetta durata verificatosi con decorrenza dal momento in cui, con la costituzione in giudizio, egli abbia assunto la qualità di parte, non rilevando la continuità della sua posizione processuale rispetto a quella del dante causa, prevista dall articolo 110 c.p.c. Ciò perché il sistema sanzionatorio delineato dalla CEDU e recepito dall Italia non si basa sull automatismo di una pena pecuniaria a carico dello Stato, ma sulla somministrazione di sanzioni riparatorie indennizzatorie (modulabili in base al patema concretamente subìto) a beneficio di chi dal ritardo abbia conseguito un danno. Si veda la giurisprudenza citata dal portale Il Risarcimento, Decesso dell attore originario eredi costituzione in giudizio, disponibile online su risarcimenti-per-eccessiva-durata-dei-processi/. 12 La Corte di Strasburgo, infatti, annovera tra i soggetti legittimati all azione anche gli enti collettivi. Nel nostro ordinamento, al contrario, si sono contrapposte divergenti posizioni della dottrina e della giurisprudenza. Parte della dottrina e della giurisprudenza (soprattutto all indomani dell entrata in vigore della legge n. 89/2001) negava la possibilità di configurare il danno non patrimoniale in capo alle persone giuridiche, ritenendo la natura del danno prevalentemente morale, quindi legata alla sfera della persona fisica. In seguito, tale orientamento è stato superato dalla giurisprudenza, considerando anche la diversa configurazione assunta dal danno non patrimoniale, non più limitato al danno morale soggettivo, ma che è arrivato a comprendere ogni pregiudizio non patrimoniale che non si presti a essere valutato in denaro (come rilevato nella sentenza della Corte di cassazione, Sezioni unite, 117 LA LEGGE PINTO NELL ORDINAMENTO ITALIANO 35 le 13. Il caso delle persone giuridiche qui menzionato, può essere assunto ad esempio di quel ritardo del legislatore e dei giudici nazionali a conformarsi ai livelli di tutela dei diritti umani delineati dalla Corte di Strasburgo. Permangono, peraltro, differenti interpretazioni in merito alla tipologia di danni non patrimoniali risarcibili alle persone giuridiche, anche se si stanno affermando orientamenti maggiormente in linea con i criteri europei 14. novembre 2008, n ). Cfr. SGOBBO C., Irragionevole durata del processo: spunti di riflessione alla luce della sentenza della Cass. Sez. I, n /2008, disponibile online su Sul punto si veda anche Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 5 aprile 2007, n La Cassazione ha in seguito meglio definito le persone giuridiche titolate ad agire in giudizio, ad esempio con la sentenza della Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 23 ottobre 2009, n , con cui si è negata soggettività giuridica al condominio, statuendo che il diritto sia azionabile individualmente dai singoli condomini, salvo casi di autorizzazione degli stessi all amministratore a stare in giudizio in rappresentanza. Cfr. GALLUCCI A., Cause condominiali e ragionevole durata del processo: l amministratore non può chiedere l equo indennizzo, disponibile online su php. 13 All indomani dell approvazione della legge n. 89/2001, si è definito il problema dell identificazione del danno non patrimoniale, in base all articolo 2 della legge Pinto, e che si identifica con il c.d. pretium doloris, ossia con l angoscia, il disagio morale e le sofferenze psicologiche derivanti dall incertezza dell esito del giudizio. Parte della giurisprudenza e della dottrina riteneva che il danno non patrimoniale lamentato per l irragionevole durata del processo rappresentasse un danno-conseguenza, per cui si rendeva indispensabile la prova della sua esistenza ai fini della liquidazione. Pertanto, in base a questo orientamento, la mera violazione del diritto alla ragionevole durata del processo non si poteva considerare in re ipsa. Altro orientamento riteneva il danno non patrimoniale un danno-evento, connaturato alla natura dell evento. Tale tesi è stata comunque criticata da dottrina e giurisprudenza che hanno sottolineato come sia l articolo 2 della legge n. 89/2001 sia lo stesso articolo 41 CEDU giustifichino la prospettiva del danno-conseguenza. La Corte di cassazione, Sezioni unite, 26 gennaio 2004, n. 1338, ha statuito che il danno non possa essere definito in re ipsa, ma che la prova del danno lo sia. Essa è governata da presunzione relativa superabile da prova contraria fornita dalla controparte. In particolare, si verifica un inversione dell onere della prova. Per quanto concerne la liquidazione del danno, il giudice farà ricorso a valutazione equitativa del danno in base ai criteri di cui all articolo 1226 c.c. uniformandosi ai parametri della Corte di Strasburgo. Il parametro della valutazione è quello della posta in gioco, ossia della rilevanza degli interessi che costituiscono oggetto del giudizio presupposto (si richiamano in questo senso le sentenze della Corte di cassazione, Sezioni unite, 26 gennaio 2004, n. 1339; Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 5 aprile 2005, n. 7088). Tale parametro è fondato sull articolo 3 della Costituzione che vieta l uguaglianza di trattamento di situazioni diverse. I danni non patrimoniali sono quindi rapportabili all importanza della causa per la parte istante. Cfr. SGOBBO C., Irragionevole durata del processo, cit. 14 In dottrina e in giurisprudenza si confrontano infatti diverse opinioni. Una parte ritiene di dover escludere il danno morale soggettivo ritenendo altresì che la teoria della prova in re ipsa non si applicherebbe all ente collettivo, per cui esso dovrebbe provare il danno patito8 36 PARTE PRIMA La mancanza di una giurisprudenza conforme e coerente, unita alle carenze del nostro ordinamento giuridico, pongono ancora a rischio l effettività del rimedio introdotto dalla legge Pinto, con prevedibili effetti su persone fisiche e giuridiche, nonché sulla credibilità del nostro sistema giudiziario. Sicuramente si deve constatare la difficoltà nella definizione dei termini entro i quali poter definire ragionevole la durata di un procedimento che non può essere sempre pre-determinabile, nonostante i fondamentali criteri di riferimento individuati dalla stessa Corte di Strasburgo 15. La nozione di ragionevole durata non ha tuttavia, come detto, carattere né assoluto né predeterminabile, essendo condizionata da parametri fattuali, collegati alla singola fattispecie, che impediscono la definizione di cadenze temporali rigide o predefiniti schemi valutativi 16. Lo stesso riferimento alla categoria dell equa riparazione consente di scavalcare l obbligo di garanzia del ristoro pieno ed integrale del danno subìto (tema sul quale si ritornerà a breve), in assenza di parametri circostanziati per la valutazione delle ragioni originarie del pregiudizio e della sua e il nesso di causalità con la durata irragionevole del processo. Tuttavia, un più recente orientamento sostiene che l indennizzo del danno morale debba ammettersi nel caso de quo anche a favore degli enti collettivi, in linea con quanto statuito dalla Corte europea, evidenziando come l irragionevole durata del processo possa incidere negativamente causando pregiudizi anche rispetto all ente collettivo (si pensi all incertezza della programmazione o al patema e al riflesso nella vita dell ente dato dal disagio che si crea nei singoli amministratori o soci). Dottrina e giurisprudenza hanno altresì rilevato che mentre in talune pronunce si riconosca in toto sia la legittimazione processuale sia quella sostanziale dell ente (anche tramite il c.d. danno sociale, come definito nella sentenza della Corte di cassazione, Civile, Sezione III, 15 aprile 1998, n. 3807), in altre la legittimazione attiva degli enti collettivi appare la conseguenza di disagi e turbamenti provocati sul soggetto-persona fisica (Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 30 agosto 2005, n ; Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 18 febbraio 2005, n. 3396; Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 28 ottobre 2005, n ). Va peraltro detto che la giurisprudenza della suprema Corte ritiene applicabile, anche in caso di danno morale subìto dall ente, la tesi della prova in re ipsa, per cui la sussistenza del danno si ritiene esistente sino a prova contraria, rendendosi applicabili le semplificazioni processuali in favore del ricorrente. Cfr. SGOBBO C., Irragionevole durata del processo, cit. 15 I criteri comunque definiti dalla Cassazione, in linea con Strasburgo, fanno riferimento a processi di durata massima compresa in tre anni per il primo grado, due per l appello e uno per la Cassazione, fissando il risarcimento in una media compresa tra un minimo di 1.000,00 e un massimo di 1.500, 00 euro per ogni anno di ritardo. 16 Una conferma di tali criticità si evince dall analisi delle sentenze della Corte di cassazione, Civile, Sezione I: 4 febbraio 2003, n. 1600; 14 gennaio 2003, n. 363; 27 dicembre 2002, n Cfr. sul punto DE PAOLIS M., Il risarcimento del danno, cit., p. 117.9 LA LEGGE PINTO NELL ORDINAMENTO ITALIANO 37 entità economica, riducendo così le garanzie processuali e rendendo più difficile la valutazione dei presupposti e dell entità del danno 17. L articolo 111 della Costituzione inoltre prevede una riserva di legge ordinaria volta alla definizione dei contenuti e dei limiti della ragionevole durata, tramite la fissazione di parametri e la pre-costituzione delle regole indispensabili a garantirne l effetto. Pertanto, la ragionevole durata va definita caso per caso, in base ai criteri già stabiliti dall articolo 2, comma 2, della legge n. 89/2001, ripresi dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, in base a un modello che non si risolve nella sintesi meccanicistica del cadenzamento dei termini processuali astrattamente prevista dal nostro codice di procedura civile 18. Va peraltro ricordato che i criteri processuali stabiliti dalla Corte di Strasburgo, soprattutto in materia di calcolo del dies a quo, sono stati a lungo disattesi dai giudici nazionali, almeno sino alle sentenze a Sezioni unite della Corte di cassazione del 2004, con cui si è riusciti a restituire il riconoscimento di piena effettività della legislazione italiana, che la Corte europea aveva disconosciuto con la famosa decisione Scordino nel 2003 (riscontrando la violazione dell articolo 35 CEDU) 19, nonché a ricondurre i giudici nazionali, attraverso un obbligo definito in via indiretta, a statuire coerentemente con i parametri europei. Questo ulteriore sforzo non ha tuttavia ancora prodotto i risultati attesi, se si considera soprattutto il perdurare di criteri differenti nel calcolo del dies a quo, in quanto la legge Pinto (articolo 2, comma 3) permette di prendere a riferimento il solo periodo eccedente la ragionevole durata del processo, affrancandosi in tal modo dai 17 Cfr. DE PAOLIS M., Il risarcimento del danno, cit., p I criteri di riferimento in questione sono: a) la complessità della fattispecie, nella quale rientra: la valutazione della materia e del tipo di procedura applicata; la novità o la serialità delle questioni discusse; il numero delle parti; il numero delle domande formulate; la tipologia dell istruttoria espletata; la necessità di rinvii a fini istruttori; la presenza di sub procedimenti sommari; la quantità di documenti prodotti ed esaminati da magistrati e avvocati; gli accertamenti tecnici svolti; le prove assunte; b) il comportamento delle parti in causa; c) il comportamento del giudice del procedimento e quello di qualsiasi altra autorità chiamata a concorrere o a contribuire alla sua definizione. Cfr. DE PAOLIS M., Il risarcimento del danno, cit., p. 117 ss. 19 Attraverso le sentenze nn. 1338, 1339, 1440 e 1441 del 26 gennaio 2004, la Cassazione ha dichiarato inammissibile il discostarsi da parte del giudice nazionale dai parametri di statuizione delle cause definiti dalla Corte di Strasburgo. Il ravvedimento operato dalla Cassazione ha spinto la Corte europea a riconoscere nuovamente effettività al ricorso Pinto (24 giugno 2004, Di Sante c. Italia, n /00). Cfr. GUAZZAROTTI A., Interpretazione conforme alla CEDU e proporzionalità ed adeguatezza. Il diritto di proprietà, disponibile online su10 38 PARTE PRIMA criteri europei legati alla considerazione del procedimento nella sua globalità 20. Un esempio recente del perdurare di questo scarto lo si ha analizzando la sentenza della Corte di cassazione 3 gennaio 2008, n. 14, che ha stabilito come il giudice nazionale sia tenuto ad applicare la legge dello Stato, non potendo riconoscere alla giurisprudenza di Strasburgo diretta applicazione. Ciò considerato che la stessa Corte costituzionale (sentenze nn. 348 e 349 del 2007) ha riconosciuto alla CEDU unicamente il valore di trattato internazionale multilaterale (e non di ordinamento sopranazionale in grado di produrre norme direttamente applicabili negli Stati contraenti), che rappresenta nel nostro ordinamento una norma interposta (tra la Costituzione e la legge ordinaria), permettendo di dare concreta attuazione agli obblighi sopranazionali dello Stato, in base al significato attribuito a tali norme dalla Corte europea (in virtù dell articolo 32, comma 1, CEDU). La Cassazione, peraltro, nella sentenza in questione ha esaminato la questione della illegittimità costituzionale dell articolo 2 della legge Pinto alla luce dell articolo 6 CEDU, quale norma interposta integrativa dell articolo 117 della Costituzione. L articolo 2 della legge n. 89/2001, infatti, ammette l indennizzo solo per gli anni eccedenti la durata ragionevole, a differenza della giurisprudenza di Strasburgo, che lo ammette per ogni anno del procedimento (cfr. le dieci sentenze clone del 10 novembre 2004). Ebbene, in detta pronuncia, la Cassazione ha negato l applicabilità dell articolo 6 CEDU alla definizione dei criteri di determinazione dell equa soddisfazione, sostenendo come il ricorso preso in esame nell ambito delle sentenze del 10 novembre 2004 della CEDU (caso Ernestina Zullo. c. Italia) abbia in realtà posto il tema dell ammontare irrisorio del risarcimento senza che venisse messa in discussione la modalità con cui la Corte d appello avesse valutato il ritardo. L articolo 6 CEDU non identificherebbe le conseguenze della sua violazione né le modalità della riparazione 21, bensì il contenuto del diritto all equo processo e, di conseguenza, le modalità delle sue possibili violazioni. Non si è quindi ritenuto di poter attribuire a tale articolo la giurisprudenza inerente i criteri da utilizzare per determinare l ammontare del risarcimento, in quanto tale giurisprudenza non avrebbe a che fare con la violazione del di- 20 La giurisprudenza permette peraltro di chiedere il risarcimento anche per ritardi che si riferiscono a frazioni di anno, nonostante normalmente si calcoli l intero anno solare (ordinanza della Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 31 gennaio 2008, n. 2331). Cfr. VIOLA L., Equa riparazione da irragionevole durata del processo: le precisazioni giurisprudenziali, 2009, disponibile online su 21 Queste, secondo la Corte, sono oggetto degli articoli 41 e 13 CEDU.11 LA LEGGE PINTO NELL ORDINAMENTO ITALIANO 39 ritto all equo processo ma riguarderebbe la determinazione di un equa soddisfazione. In questo modo la Cassazione, sganciando dall interpretazione dell articolo 6 CEDU la valutazione dell articolo 2, comma 3, lett. a), ex legge Pinto, e richiamando le sentenze della Corte europea che ne hanno riconosciuto la legittimità, riafferma come la misura in oggetto applichi l articolo 111 della Costituzione; di talché, nello stabilire la ragionevole durata del processo, non sarebbe possibile per il giudice non richiamarsi alla disciplina che lo struttura, essendo egli tenuto ad applicare la legge nazionale. Pertanto, sempre secondo l interpretazione dei giudici della suprema Corte, i criteri di liquidazione della legge Pinto risulterebbero prevalenti rispetto ai criteri europei e consentirebbero di statuire entro un margine di apprezzamento che, pur non consentendo il disconoscimento della violazione, si discosti dai criteri di Strasburgo. Tuttavia la sentenza della Cassazione presenta dei profili fortemente criticabili anzitutto dal punto di vista procedurale 22. Inoltre, essa espone l Italia al rischio di vedere il ricorso tornare ad assumere un carattere di ineffettività, reiterando il rischio di ritorno delle cause a Strasburgo. Ma gli elementi di criticità che la legge Pinto presenta non sono solo quelli su cui si è argomentato finora. Si pongono infatti problemi anche in relazione: alla definizione dei termini di proponibilità del ricorso; 22 La dottrina ha evidenziato la parziale correttezza del richiamo alle sentenze della Consulta, perché in esse era stato statuito l impegno a dichiarare l incostituzionalità di tutte le leggi nazionali avverse alla CEDU ed alla sua giurisprudenza. Si deve altresì rilevare che la decisione della Cassazione viene meno alla linea guida che impone ai giudici di rimettere al giudizio della Consulta ogni questione inerente al semplice sospetto di contrasto tra leggi ordinarie e norme della CEDU rilevanti per la decisione della controversia. Nel caso in oggetto, la mancata remissione della questione alla Consulta, in luogo della quale si è direttamente statuita l infondatezza della stessa, denota una palese disapplicazione della stessa giurisprudenza di riferimento, oltre che una violazione del principio di sussidiarietà che stava alla base dell approvazione della stessa legge n. 89/2001. Appare altresì importante sottolineare che la Cassazione ha stabilito che le sentenze del 2004 non prevederebbero le conseguenze della violazione né le modalità di riparazione in base all articolo 41 CEDU. In realtà i casi richiamati (Zullo c. Italia, n /2001 e Pizzati c. Italia, n /2000) stabiliscono allo stesso modo che, per quanto concerne la valutazione in equità del danno morale subìto in ragione della durata del procedimento, la Corte valuta che la somma compresa tra 1.000,00 e 1.500,00 euro per ogni anno di durata della procedura (e non per ogni anno di ritardo) rappresenta una base di partenza per la determinazione del danno. La Corte di cassazione, inoltre, ricordando al ricorrente la possibilità di presentare istanza a Strasburgo allo scopo di conseguire l importo differenziale dell equa riparazione negata dal giudice nazionale, denoterebbe un evidente atteggiamento irresponsabile. Cfr. DE STEFANO M., L irresponsabilità della Cassazione italiana rispetto alla Corte di Strasburgo, commento alla sentenza n. 14/2008, disponibile online su index.php?funzione=s&op=5&id=78.12 40 PARTE PRIMA all efficienza del sistema giudiziario; all accesso ad un risarcimento effettivo ed alle condizioni di proponibilità dell azione risarcitoria nei vari ordinamenti Problemi della definizione dei termini di proponibilità del ricorso La legge Pinto consente di presentare la domanda in pendenza del procedimento stesso oppure entro sei mesi dalla sentenza definitiva 23 ; su questo punto sorge un problema interpretativo, determinato da una linea giurisprudenziale che conferisce al termine semestrale natura sostanziale, introducendo così la questione dell applicabilità della sospensione feriale all avvio di procedimenti instaurati ai sensi della legge Pinto. Teoricamente il termine di presentazione non dovrebbe essere oggetto di sospensione, in quanto vi sono sottoposti solo i termini per il compimento degli atti processuali di cui all articolo 152 c.p.c. e non i termini per l esercizio dei poteri sostanziali e di quelli indicati a pena di decadenza per la proposizione dell azione giudiziale 24. Tuttavia, talune decisioni del giudice di merito hanno riconosciuto la natura processuale per il termine di proponibilità del ricorso 25, riaffermando un principio peraltro già sancito da alcune pronunce della Corte di cassazione 26 e della Corte costituzionale 23 La definitività è fatta coincidere con la pubblicazione della pronuncia, tramite deposito presso la cancelleria o la segreteria del giudice che ha pronunciato la sentenza, come affermato dalla Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 30 novembre 2006, n Cfr. DE PAOLIS M., Il risarcimento del danno, cit., p La sospensione feriale si riconosce solo per i termini endoprocessuali, incidenti sulla dinamica e sullo svolgimento di un giudizio in corso. Cfr. DE PAOLIS M., Il risarcimento del danno, cit., p Decreto della Corte d appello di Milano, 29 gennaio Cfr. DE PAOLIS M., Il risarcimento del danno, cit., p V. la sentenza della Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 19 gennaio 2005, n La Corte afferma che lo stesso ricorso ordinario per Cassazione è soggetto a sospensione estiva, considerando che tale procedimento non rientra tra quelli per i quali si esclude la sospensione feriale senza che sia desumibile l operatività della regola sulla sospensione dei termini giudiziali dalla natura del procedimento di cui si discute la ragionevole durata; ciò considerando come il giudizio di equa riparazione abbia a oggetto un diritto che non trae origine dal rapporto controverso nel giudizio presupposto, dovendosi identificare il fatto genetico in una violazione della CEDU. In quanto ricorso ordinario, si applica la decadenza per decorso del termine annuale dalla pubblicazione del decreto emesso dalla Corte d appello in qualità di giudice dell equa riparazione ex articolo 327, comma 1, c.p.c., che si verifica indipendentemente dalla notificazione della pronuncia e, pertanto, anche qualora effettuata la notifica della sentenza entro l anno, tenuto conto della sospensione feriale, non sia ancora decorso il termine breve di impugnazione decorrente dalla data della notifica. V. sul punto Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 2 dicembre 2005, n Cfr. DE PAOLIS13 LA LEGGE PINTO NELL ORDINAMENTO ITALIANO 41 (che, in quest ultimo caso, hanno fornito un applicazione sempre più ampia della sospensione dei termini del periodo estivo) 27. A questa analisi si associano alcuni commentatori che rimarcano nondimeno la permanenza dell incertezza sul punto, anche a causa della carenza di precedenti 28. Resta dunque aperta una questione che rischia di determinare l aggiunta di ulteriori quarantacinque giorni al semestre di tempo già previsto dall articolo 4 della legge Pinto, anche se giustificabile in considerazione della tutela del diritto di difesa La questione dell efficienza del sistema giudiziario Dagli elementi qui richiamati si denota il rischio di ineffettività del ricorso ex articoli 2 e 3 della legge n. 89/2001 (in violazione dell articolo 13 CEDU) e la necessità di operare riforme non solo legislative 30 ma soprattut- M., Il risarcimento del danno, cit., pp V. le sentenze della Corte Costituzionale: 4 giugno 1993, n. 268; 2 febbraio 1990, n. 49; 13 luglio 1987, n Cfr. DE PAOLIS M., Il risarcimento del danno, cit., p I giuristi hanno ricordato che, essendo la legge Pinto nata a tutela degli utenti e dei titolari di diritti sostanziali, questi sarebbero pregiudicati da decadenze che si verificherebbero durante il periodo estivo. Essi fanno altresì notare che la medesima sospensione sia prevista rispetto al termine di sessanta giorni previsto in ambito amministrativo per il ricorso al T.A.R. Si richiama al proposito la pronuncia della Corte d appello di Milano del 28 febbraio 2007, in cui si afferma che il termine semestrale di decadenza deve intendersi assoggettato alla regola generale della sospensione nel periodo feriale (agosto settembre) di cui all articolo 1 legge 742/1969 alla cui applicazione non sfugge il procedimento di equa riparazione. Cfr. SOGLIANI T., Il termine per ricorrere per equa riparazione è soggetto a sospensione feriale?, disponibile online su 29 Tuttavia i più recenti orientamenti giurisprudenziali sembrano premiare l orientamento teso a riconoscere la sospensione feriale, statuendo che tra i termini per i quali opera l articolo 1 della legge 7 ottobre 1969, n. 742, vada ricompreso anche il termine entro il quale il processo stesso deve essere instaurato, quando l azione in giudizio rappresenta, per il titolare del diritto, il solo rimedio per fare valere il diritto stesso. Ragion per cui la sospensione si applica anche al termine dei sei mesi previsto dall articolo 4 della legge Pinto. Cfr. Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 11 marzo 2009, n Si veda il riferimento alla sentenza in Repertorio 24 de Il Sole 24 Ore-Lex, disponibile online su 30 Come previsto dalla legge 9 gennaio 2006, n. 12 (Disposizioni in materia di esecuzione delle pronunce della Corte europea dei diritti dell uomo, in riforma della legge n. 300/1988) che vincola il Presidente del Consiglio a presentare al Parlamento tutte le proposte di legge e riforme necessarie per adeguare l ordinamento al dictum delle sentenze CE- DU, incluse quelle che stabiliscono l obbligo di facere per il legislatore. La legge prevede altresì l obbligo di comunicazione delle sentenze ai fini dell esame da parte delle competenti commissioni e di presentazione della Relazione annuale sullo stato di esecuzione delle pronunce al Parlamento. Cfr. DE STEFANO M., Buona la prima relazione del Governo al Parla-14 42 PARTE PRIMA to culturali, rivolte a tutti gli operatori del diritto. Un intervento sulle parti del processo consentirebbe una reale applicazione dell articolo 2 della legge Pinto, permettendo di avversare i fenomeni dilatori alla base delle condanne europee e del proliferare dei risarcimenti, che vanno peraltro a gravare sui bilanci dello Stato, togliendo risorse preziose al miglior funzionamento della macchina della giustizia. Considerando il fatto che, nel determinare il délai raisonnable, la Corte non attribuisce rilevanza alla singola autorità ma allo Stato in quanto tale, è necessario agire prioritariamente sui soggetti che rappresentano lo Stato nel procedimento: ossia i magistrati ed i giudici. La misura più nota che definisce le responsabilità della magistratura è certamente la legge 13 aprile 1988, n. 117, che ha introdotto nel nostro ordinamento il principio di responsabilità civile in capo a giudici e pubblici ministeri 31. Attualmente, l articolo 175 c.p.c. definisce il ruolo prioritario del giudice nel garantire la ragionevole durata dei processi 32, facendo salve le responsabilità distinte poste in capo all ufficio o all amministrazione giudiziaria nel suo complesso 33. Il nostro ordinamento, inoltre, prevede una valumento Italiano, cit., p La disciplina è applicabile ai soggetti di cui all articolo 1 della legge, in cui rientrano anche i soggetti estranei alle magistrature che partecipano all esercizio della funzione giudiziaria, ossia coloro i quali, pur non appartenendo all ordine giudiziario, svolgono nei casi tassativamente previsti dalla legge funzioni proprie del magistrato requirente o giudicante. Questi si aggiungono agli appartenenti alle magistrature che esercitano l attività giudiziaria indipendentemente dalla natura delle funzioni svolte. Si ingloba pertanto alle funzioni decisorie qualsiasi attività giudiziaria del giudice. La misura si applica a singoli comportamenti, atti o provvedimenti del giudice realizzati dal magistrato nell esercizio delle sue funzioni con dolo o colpa grave o nell ipotesi di diniego di giustizia. Cfr. DE PAOLIS M., Il risarcimento del danno, cit., pp Esso stabilisce che il giudice istruttore esercita tutti i poteri intesi al più sollecito e leale svolgimento del procedimento. Al giudice sono conferiti una serie di poteri di direzione e di iniziativa idonei a definire in modo equo le controversie. V. sul punto Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 2 luglio 2004, n Il giudice ha dunque il dovere di evitare il verificarsi di comportamenti processuali ed attività istruttorie meramente dilatorie, come ricordato in GIACARDI W., Il diritto all equa riparazione, cit. Statuizioni più recenti hanno ricordato l obbligo del giudice di agire a tutela dell effettività del contraddittorio (articolo 101 c.p.c.), del diritto di difesa (articolo 24 Cost.) e del diritto alla partecipazione al processo in condizioni di parità (articolo 111, comma 2, Cost.), come ricordato nella sentenza della Corte di cassazione, Civile, Sezione III, 23 febbraio 2010, n Cfr. anche l articolo pubblicato sul portale Avvocati 24, Meno ostacoli per definire il processo e nuova prescrizione per l indennizzo della Legge Pinto, disponibile online su 33 V. Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 6 ottobre 2005, n ; Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 4 aprile 2003, n. 5265; Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 7 no-15 LA LEGGE PINTO NELL ORDINAMENTO ITALIANO 43 tazione quadriennale obbligatoria di professionalità, esperita tramite un indagine a campione anche sui provvedimenti emessi e dalle cui risultanze dipende il futuro professionale del magistrato. Peraltro lo stesso procedimento su cui si instaura il ricorso previsto dalla legge Pinto stabilisce (articolo 5) un controllo sulle eventuali responsabilità dei dipendenti pubblici interessati dal procedimento, che si attiva nel momento in cui l accoglimento del ricorso è comunicato, oltre che alle parti, anche al Procuratore generale della Corte dei conti, nonché ai titolari dell azione disciplinare 34. La giurisprudenza, a sua volta, ha stabilito la specifica responsabilità dei singoli membri dell autorità giudiziaria 35, fermo restando il riconoscivembre 2002, n ; Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 8 agosto 2002, n ; Corte di appello di Roma, 17 ottobre 2001; Corte di appello di Brescia, 29 giugno Cfr. GIACARDI W., Il diritto all equa riparazione, cit. 34 Questa misura ha definito un nuovo e autonomo sistema di responsabilità civile del magistrato parallela a quello stabilito dall articolo 3 della legge 13 aprile 1988, n. 117, che qualifica la denegata o ritardata giustizia come fonte produttrice di responsabilità risarcitoria a carico del giudice legittimando l azione giudiziale del soggetto danneggiato. Va peraltro detto che la misura prevista dalla legge Pinto, in quanto rivolta al malfunzionamento del sistema processuale nel suo complesso, si differenzia dalla misura prevista per la responsabilità civile dei magistrati, come ribadito in Corte di cassazione, Civile, Sezione III, 25 febbraio 2005, n Peraltro si riscontra la presenza di due differenti sistemi di azione di rivalsa per il recupero del denaro. Solo la responsabilità civile è soggetta a decadenza dell azione (ex articolo 4, comma 3, legge n. 117/1988), decorrente dal momento in cui non sia più possibile la modifica o la revoca del provvedimento. Con riferimento alla sentenza di condanna ai danni dello Stato per l irragionevole durata del processo si applica l istituto della responsabilità amministrativa, in cui si riscontra: la titolarità dell azione processuale in capo al Procuratore regionale della Corte dei conti; la rilevanza circoscritta alla sola colpa grave e la presenza del potere riduttivo dell addebito da parte del giudice contabile oltre alla previsione di prescrizione quinquennale. Si riscontra come, per due comportamenti del giudice causativi di responsabilità amministrativa per danno erariale indiretto realizzati con colpa grave, è possibile che si abbiano sentenze risarcitorie del danno all erario inferiori nell importo qualora alla base del danno vi sia l irragionevole durata del processo. Ciò perché in tal caso sarebbe applicabile il potere riduttivo della Corte dei conti, potere non riconosciuto nella giurisdizione del giudice ordinario civile che si attiva qualora la causa del danno sia la ritardata o denegata giustizia. Cfr. DE PAOLIS M., Il risarcimento del danno, cit., p. 201 ss. 35 Ad esempio il decreto della Corte d appello di Messina del giugno 2002 afferma la responsabilità del magistrato, del cancelliere, del consulente tecnico o di altri ausiliari rispetto ai disservizi. La Corte riconosce anche il ruolo che nei disservizi rivestono le criticità del sistema (mancanza o insufficienza di organico; intollerabili carichi di lavoro; sostituzioni tardive; problemi strutturali). Sul punto si veda anche il decreto della Corte d appello di Roma, 10 luglio 2001, Corbo c. Ministero della giustizia. Cfr. RAIA F., L equa riparazione per la irragionevole durata dei processi nel dialogo tra giudici nazionali e la Corte di Strasburgo, disponibile online su16 44 PARTE PRIMA mento di casi specifici di responsabilità ascrivibili unicamente alle parti 36. Naturalmente non è possibile sorvolare sul ruolo che le carenze strutturali e di personale giocano nell irragionevole durata dei processi, anche se la Corte europea non riconosce questi elementi come motivazione per i ritardi nelle statuizioni, con l eccezione dell esimente di responsabilità dello Stato dato dalla causa di forza maggiore 37. Peraltro, proprio in forza delle misure sopra ricordate, il CEPEJ (European Commission for the Efficency of Justice) ha riconosciuto che, rispetto ai controlli disciplinari, il nostro ordinamento sia il più severo tra quelli degli Stati membri del Consiglio d Europa, sottolineando come nessun altra categoria professionale del nostro Paese preveda meccanismi di verifica comparabili Laddove siano intraprese dalle parti istanze istruttorie incomplete o su cui si chiedono precisazioni o integrazioni, esse dovranno rispondere dei conseguenti ritardi (Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 23 luglio 2003, n ). Si considerano altresì casi di astensione dalle aule degli avvocati (Corte di cassazione, Civile, Sezione I, 21 febbraio 2003, n. 2643). Anche la rinuncia del mandato da parte dell avvocato non esclude lo ius postulandi, per cui non si può richiamare la legge Pinto in caso di atteggiamento negligente da parte dell avvocato nell espletamento dei suoi compiti (Corte di cassazione, Civile, Sezione I, sentenza 17 novembre 2006, n ). Cfr. DE PAOLIS M., Il risarcimento del danno, cit., p ROSSO C.-QUAINI P.M., La Convenzione Europea dei Diritti dell Uomo e la Giurisprudenza della Corte di Strasburgo, Milano, 2006, p In realtà gli esperti fanno notare come l intransigenza rilevata sulla carta non abbia piena rispondenza nella sostanza, se si rapporta il numero di procedimenti avviati con il numero dei giudici in servizio e se si prendono in considerazione le sanzioni inflitte (quattro volte meno rispetto al Regno Unito). Si deve peraltro considerare che la legge sulla responsabilità civile dei magistrati ha funzionato solo nell 1% delle cause intentate. Cfr. AINIS M., Che impuniti quei giudici, in L Espresso, 24 febbraio 2011, p. 41. Gli Stati europei presentano soluzioni diverse per la definizione della responsabilità della magistratura. In Spagna è possibile agire direttamente sia contro le toghe sia contro lo Stato a patto di aver preventivamente accertato, attraverso il filtro di un tribunale, il dolo o la colpa grave. Nella maggior parte dei casi, tuttavia, si osservano disposizioni simili a quelle italiane, segnate dalla responsabilità diretta posta in capo allo Stato, il quale può a sua volta rivalersi sui magistrati in caso di: dolo o colpa grave (Germania); mancanza intenzionale particolarmente grave (Francia, dove si fa riferimento al funzionamento difettoso del servizio giudiziario dovuto a mancanza grave, diniego di giustizia o mancanza di personale e dove l azione di rivalsa dello Stato rispetto ai giudici è possibile solo in presenza di una mancanza intenzionale particolarmente grave); dolo intenzionale o frode (Belgio); condanna penale (Portogallo). Va peraltro specificato che lo stesso Consiglio d Europa, attraverso la raccomandazione n. 12/2010 del Comitato dei ministri, ha escluso qualsiasi forma di responsabilità civile diretta delle toghe, prevedendo unicamente il diritto di rivalsa dello Stato. I Paesi di common law escludono invece ogni forma di responsabilità civile per i danni causati nell esercizio delle sue funzioni dal magistrato, eccezion fatta per i casi di ingiusta detenzione. Cfr. STASIO D., Nei Paesi UE a rispondere è in prevalenza lo Stato, in Il Sole 24 Ore, 3017 LA LEGGE PINTO NELL ORDINAMENTO ITALIANO 45 L Italia è tuttavia segnata, da molti anni, da un forte dibattito sull effettività di tale normativa e sulla necessità (espressa anche a livello di Unione europea) 39 del suo rafforzamento 40 al quale, comunque, i magistrati non si sottraggono 41. marzo 2011, p Si deve infatti dare conto di un ricorso presentato dalla Commissione europea contro l Italia, con il quale viene chiesto alla Corte di giustizia di condannare il nostro Paese per aver escluso la responsabilità dello Stato per i danni subìti dagli individui a seguito di una violazione del diritto UE imputabile a un organo giurisdizionale di ultimo grado. La Commissione, infatti, non è convinta della compatibilità della legge n. 117/1988 con il diritto dell UE, in considerazione del fatto che essa esclude la responsabilità dello Stato in caso di violazione dovuta ad attività di interpretazione di norme di diritto o di valutazione di fatti o prove conseguenza delle attività degli organi giurisdizionali, fissando poi un ulteriore limite ai soli casi di dolo o colpa grave, delimitazione che pare essere non in linea con le norme e la giurisprudenza comunitaria, la quale ha stabilito il principio generale della responsabilità degli Stati anche per violazioni provocate da organi giurisdizionali di ultimo grado. Cfr. CA- STELLANETA. M., Violazioni al diritto UE senza responsabilità, in Il Sole 24 Ore, 19 maggio 2011, p Un esempio è dato proprio dalle recenti proposte di riforma della legge n. 117/1988 in base alle disfunzioni della normativa vigente documentate da recenti indagini del Ministero della giustizia: l esiguità dei provvedimenti di accoglimento delle richieste di risarcimento dei cittadini oltre alle possibilità di rivalsa da parte dello Stato, limitate ai casi di dolo o colpa grave (escludendo casi di negligenza o di colpa semplice). E altresì rilevato il fatto che la domanda di risarcimento danni debba essere sottoposta al filtro di ammissibilità da parte dei tribunali; ciò che comporta il rischio di fenomeni corporativistici di chiusura, oltre alla possibilità (presente comunque anche per altri ordini, n.d.r.) di utilizzo della polizza assicurativa, in possesso del 90% dei magistrati in quanto aderenti all Associazione nazionale magistrati, che esclude la rivalsa del Ministero. Si propone dunque una revisione della normativa che allarghi le ipotesi di rivalsa da parte dello Stato e che preveda un ripensamento del filtro di ammissibilità e la precisazione dei parametri sui quali determinare il risarcimento stesso. Si prevede altresì la possibilità di riconsiderare l esclusione dell attività di interpretazione delle norme e di valutazione del fatto e delle prove dal perimetro dei casi che possono dar luogo a responsabilità. Le proposte qui menzionate sono rinvenibili dalle risposte del sottosegretario alla Giustizia, Maria Elisabetta Alberti Casellati, nell ambito di un interrogazione parlamentare del dicembre Cfr. NEGRI G., Giudici, responsabilità di nuovo sotto esame, in Il Sole 24 Ore, 31 dicembre 2008, disponibile online su Su questo punto si deve registrare il recente approntamento di una proposta di riforma della legge n. 117/1988 che ha previsto l allargamento delle previsioni di responsabilità civile dei magistrati alle violazioni manifeste del diritto. La riforma, contestata dal Consiglio superiore della magistratura (che l ha ritenuta lesiva dell indipendenza della magistratura), è stata bloccata a seguito della bocciatura alla Camera, il 29 giugno scorso, dell articolo 1 della legge comunitaria 2010, che conteneva il provvedimento. 41 Il Consiglio superiore della magistratura, richiamando proprio le analisi europee, ha chiesto di porre l attenzione su taluni aspetti importanti per l efficienza di tutti gli ordinamenti, quali: la motivazione e la formazione dei magistrati; il sistema di attribuzione individuale degli affari; la fermezza e la preparazione dei superiori gerarchici; la previsione di18 46 PARTE PRIMA 2.3. Le criticità nell accesso a un risarcimento pieno ed integrale Le misure riparatorie, come si è visto, sono di difficile definizione, ma un altro grave aspetto che mette in pericolo l effettività del ricorso riguarda la problematicità della loro applicazione. L articolo 3, comma 7, della legge Pinto, infatti, limita gli indennizzi alle risorse finanziarie disponibili nei capitoli di spesa del bilancio annuale dello Stato 42 ; circostanza questa che espone il nostro Paese a perenne rischio di censura per l inadeguatezza dell indennizzo riconosciuto, come peraltro già rilevato dalla Corte europea nelle sue sentenze 43. Peraltro, le ristrettezze di cassa rendono impossibile rispettare la previsione che vincola in sei mesi i tempi di liquidazione degli indennizzi stessi 44. meccanismi di responsabilità adeguati; il ruolo dei differenti attori; la possibilità di controlli sull avanzamento degli affari; la definizione di criteri e obiettivi; l attenzione dei media sull andamento dei processi; la previsione di misure contro manovre dilatorie (ad esempio tramite la fissazione di termini perentori e la designazione dei giudici supplenti per singoli affari). Tali aspetti si aggiungono alle storiche criticità richiamate, tra le quali: la scarsità delle risorse, l aumento del contenzioso, la cattiva organizzazione dei tribunali e l eccessiva complessità o rigidità delle procedure. Cfr. ICHINO G., Durata irragionevole, durata prevedibile e durata ottimale dei processi le linee di azione indicate dalla Commissione europea per l efficienza della giustizia, disponibile online su incontri/relaz/14708.pdf. 42 Solo negli ultimi cinque anni il contenzioso è costato 41,5 milioni di euro, ai quali si devono aggiungere le spese che, non avendo trovato copertura nelle dotazioni annuali di bilancio, alimentano un debito nascosto di difficile definizione. I calcoli più recenti, peraltro, hanno riscontrato come l ammontare degli indennizzi corrisposti sia in continuo aumento: da 14,7 milioni del 2007 si è passati a 25 milioni nel 2008 e a 13,6 milioni solo nei primi tre mesi del Cfr. CORVASCE M.M., Il ddl di riforma della Legge Pinto, disponibile online su 43 Si può fare riferimento alle seguenti sentenze della Corte europea: 18 marzo 2008, Maio c. Italia, n /03; 8 luglio 2008, Maugeri c. Italia, n /00; 8 luglio 2008, Caglioni c. Italia, n /01. In questi casi erano stati concessi indennizzi pari, secondo le valutazioni della Corte, rispettivamente al 10%, 25,8% e 29% di quanto sarebbe stato liquidato in base alla giurisprudenza consolidata di Strasburgo. Cfr. CIUFFETTI C., La Legge n. 89 del 2001 a Strasburgo, tra luci della ribalta e prove di resistenza: dalla decisione Brusco c. Italia del 6 settembre 2001 alla sentenza Simaldone c. Italia del 31 marzo 2009, disponibile online su 44 Tali criticità, ovviamente, sono state riscontrate dalla Corte di Strasburgo che, nel solo 2007, ha condannato oltre venti volte l Italia non soltanto per manifesta irragionevolezza delle riparazioni ma anche in considerazione del ritardo nell erogazione dell equa riparazione. Già nel 2006, tali criticità erano state bollate come aggravanti della violazione dell articolo 6, paragrafo 1, CEDU (considerando anche l incompletezza dei pagamenti stessi). Dal settembre 2007, inoltre, sono stati depositati altri 500 ricorsi su questo tema, come ricorda FALCONI A., La Corte CEDU muove un avvertimento in merito all effettività del rimedio Pinto, disponibile online su19 LA LEGGE PINTO NELL ORDINAMENTO ITALIANO 47 Statuendo sul punto, i giudici di Strasburgo hanno anche osservato che l irragionevole ritardo nell erogazione dell equa riparazione possa determinare una frustrazione suscettibile di dar luogo ad una voce supplementare di danno in base all articolo 41 CEDU. Sentenze emesse dalla Corte sul punto nel 2008, peraltro, hanno riconosciuto l esclusione dell obbligo per il ricorrente di esperire ricorsi sui precedenti ricorsi così come l obbligo di esperire azioni esecutive. Gli aspetti di insufficienza e di ritardo nell erogazione degli indennizzi sono tornati all attenzione della Corte europea nel 2009, rendendo sempre più evidente come queste inadempienze autorizzassero a definire lo status di vittima per il ricorrente (attribuito a partire dalla sentenza Cocchiarella c. Italia, ai sensi dell articolo 34 CEDU) 45. Una più puntuale analisi di tali profili è resa possibile dalla valutazione della sentenza 31 marzo 2009, Simaldone c. Italia (n /03) 46 ; in essa la Corte europea riconosce come il ricorrente abbia subìto violazione dell articolo 6, paragrafo 1, CEDU in ragione non solo dell irragionevole durata del procedimento, ma anche a causa del ritardo nel versamento della somma riparatoria riconosciutagli dalla Corte d appello chiamata a decidere. Rigettando l eccezione presentata dall Avvocatura dello Stato 47, la Corte ha affermato, in coerenza con la propria giurisprudenza consolidata, come al ricorrente potesse essere riconosciuto lo status di vittima ai sensi dell articolo 34 CEDU in quanto, all accoglimento delle sue istanze in sede di giudizio (che rappresenta un riconoscimento esplicito o comunque so- 45 Sentenza 29 marzo 2006, Cocchiarella c. Italia, ricorso n /01. Sul punto si vedano anche le sentenze 27 gennaio 2009, Luigi Serino (n. 2) c. Italia, n. 680/03 e 8 dicembre 2009, Miccichè e Guerrera c. Italia, ricorso n /04. Per approfondimenti v. MASCIA A., Durata della procedura: nel caso Serino c. Italia la CEDU accerta la violazione dell articolo 6.1, disponibile online su 46 Il caso origina dal ricorso di un dipendente dell azienda sanitaria campana che, nel 1992, si è rivolto al T.A.R. per il rimborso di alcuni buoni pasto. In pendenza di ricorso, egli ha presentato nel 2002 un ulteriore ricorso presso la Corte d appello competente per violazione dell irragionevole durata del processo. Accertata la violazione, la Corte d appello ha riconosciuto 700,00 euro a titolo di risarcimento e 1.000,00 euro per le spese di procedura. Le somme, tuttavia, sono state erogate solo nel Il ricorrente ha dunque deciso di rivolgersi alla Corte di Strasburgo, lamentando la violazione dell articolo 6, paragrafo 1, CEDU, con particolare riferimento all irragionevole durata del processo e lamentando altresì il ritardo nel versamento dell importo della riparazione. Si veda il documento di sintesi a cura della Camera dei deputati, Causa Simaldone c. Italia Seconda Sezione sentenza 31 marzo 2009 (ricorso n /03), disponibile online su xmanager/projects/camera/attachments/. 47 L Avvocatura si appellava al chiaro riconoscimento del danno insito nella sentenza della Corte d appello e al relativo indennizzo riconosciuto. Cfr. Camera dei deputati, Causa Simaldone c. Italia, cit.20 48 PARTE PRIMA stanziale da parte dello Stato circa la violazione dei diritti del ricorrente, in ottemperanza ai criteri CEDU), non è tuttavia seguita una riparazione adeguata e sufficiente. Riaffermando la propria competenza a statuire su tali questioni, la Corte europea ha riscontrato infatti come la Corte d appello adita, pur avendo riconosciuto la sussistenza della violazione, abbia statuito un indennizzo inadeguato (pari a circa al 7,8% di quanto normalmente accordato in base ai criteri della Corte di Strasburgo) 48. La Corte europea ha peraltro ritenuto irragionevole tanto la durata del procedimento presso il T.A.R. (dieci anni e tre mesi) quanto la durata del ricorso ex legge Pinto (undici mesi). Rispetto al tema del ritardo nei tempi di indennizzo la Corte, conformemente alla propria giurisprudenza consolidata, ha deliberato che sebbene sia ammissibile che un amministrazione possa necessitare di un certo lasso di tempo per procedere al pagamento, questo non dovrebbe tuttavia superare generalmente i sei mesi a decorrere dal momento in cui la decisione è diventata esecutiva, stante la particolare natura del procedimento, volto a sanare le conseguenze pregiudizievoli derivanti proprio dall eccessiva durata del processo. La Corte non ritiene, tra l altro, che la mancanza di fondi possa costituire una valida giustificazione. Essa ha altresì rigettato l eccezione dell Avvocatura dello Stato circa il calcolo dei termini di risarcimento 49, sostenendo l irrilevanza del diverso calcolo dei sei mesi previsti per la liquidazione dell indennizzo, considerando come il termine fosse stato comunque ampiamente superato e che ad ogni modo non si sarebbero potuti far scontare al ricorrente i ritardi di comunicazione imputabili alla Cancelleria. In questo caso, l erogazione del risarcimento a distanza di dodici mesi porta a constatare la violazione della stessa legge Pinto, che stabilisce come la sentenza sia immediatamente esecutiva dal 48 Sotto quest aspetto si deve peraltro ricordare che la Corte, sebbene orientata a riconoscere ai ricorrenti italiani indennizzi più alti rispetto a quanto statuito dai giudici italiani in base alla legge Pinto (per un ammontare variabile tra i 1.000,00 e i 1.500,00 euro per ogni anno di durata del procedimento, come ribadito nel caso Cocchiarella) non considera necessaria una perfetta equivalenza tra le riparazioni liquidate a livello nazionale e quanto essa avrebbe riconosciuto in casi analoghi. Gli indennizzi, anche se inferiori, non devono tuttavia essere manifestamente irragionevoli rispetto a quelli CEDU (ossia non inferiori al 45% rispetto agli indennizzi della Corte, come stabilito nel caso Cocchiarella). Cfr. GITTI A., Riparazione del danno non patrimoniale in caso di violazione del termine ragionevole del processo: la sentenza della Corte europea nel caso Simaldone, in Diritti dell uomo: cronache e battaglie, n. 3, 2009, disponibile online su DUDI/2009/Gitti%20-%20SIDI.pdf. 49 L Avvocatura sosteneva che il calcolo andasse effettuato dal momento in cui la decisione fosse stata comunicata dalla Cancelleria, ai sensi dell articolo 136 c.p.c., o dalla notificazione all amministrazione da parte del ricorrente, ai sensi degli articoli 137, 475 e 479 c.p.c. Cfr. Camera dei deputati, Causa Simaldone c. Italia, cit. Vedere altro
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