Source: https://www.pravniprostor.cz/clanky/spravni-pravo/systemova-podjatost-urednich-osob-v-aktualni-novele-spravniho-radu
Timestamp: 2020-04-08 08:45:52+00:00

Document:
Systémová podjatost úředních osob v aktuální novele správního řádu | Právní prostor
Počátkem letošního roku vzešla z iniciativy zastupitelstva Pardubického kraje novela zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, týkající se rozhodování o podjatosti úředních osob. Do ustanovení § 14 SpŘ se navrhuje vložit nový odstavec 2, v následujícím znění: „Úřední osoba není vyloučena podle odstavce 1, pokud je pochybnost o její nepodjatosti vyvolána jejím služebním poměrem nebo pracovněprávním nebo jiným obdobným vztahem ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku“.
Právnická fakulta UK, Ministerstvo životního prostředí
Právnická fakulta UK, Katedra správního práva a správní vědy, interní doktorand,
vrchní ministerský rada, Ministerstvo životního prostředí
Tato na první pohled jednoduchá novela, týkající se tzv. systémové podjatosti, ovšem má zásadní důsledky nejen pro chod veřejné správy, ale i pro postavení dotčených osob.
Lze shrnout, že objektivita a nestrannost [1] rozhodování v oblasti veřejné zprávy může být narušena shledanou systémovou podjatostí. Systémovou podjatostí se obecně rozumí stav, kdy lze důvodně pochybovat o nestranném rozhodování oprávněných úředních osob v důsledku jejich zaměstnaneckého či služebního poměru k subjektu veřejné správy, v němž tyto osoby působí. V obecné rovině lze uvést, že problematika systémové podjatosti má v podstatě tři základní legislativní řešení.
První možností je řešení, plně akcentující preventivní povahu ustanovení o vyloučení osob, spočívající v povinné (nutné) delegaci rozhodování, aniž by se zkoumaly další skutečnosti. Právní úprava tak a priori nepřipouští projednání věci v případě, kdy by orgán územního samosprávního celku rozhodoval in causa sua, tedy ve věci přímo či nepřímo týkající se tohoto územního samosprávného celku [2].
Druhou možnost představuje dosavadní legislativní řešení, kdy otázka systémové podjatosti podléhá individuálnímu posouzení a hodnocení reality s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu. Chápání systémové podjatosti v kontextu úpravy obsažené na obecné úrovni v ustanovení § 14 SpŘ prošlo judikaturním vývojem, za zásadní lze označit předně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu [3], v němž soud dospěl k závěru, že ačkoli úřednický aparát územního samosprávného celku sice není vždy a automaticky vyloučen z rozhodování z důvodu systémové podjatosti, zaměstnanecký vztah zakládá s ohledem na možné ovlivnění úředních osob tzv. systémové riziko podjatosti, v důsledku čehož je nutno zkoumat a posuzovat další indicie, které by mohly v celkovém kontextu in concreto svědčit pro překročení kritické míry rizika systémové podjatosti. Toto pojetí bylo v následujících letech dále upřesňováno poměrně kasuistickou soudně-správní judikaturou [4].
Třetí variantou je nyní přijaté řešení, zákon nově konstruuje procesní fikci, která stanoví, že úřední osoba není vyloučena, pokud je pochybnost o její nepodjatosti vyvolána jejím služebním poměrem nebo pracovněprávním nebo jiným obdobným vztahem ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku. Tato negativní právní fikce zcela převrací preventivní povahu ustanovení § 14 SpŘ, totiž zatímco doposud platilo, že pro vyloučení postačí důvodná pochybnost o nepodjatosti, aniž by muselo být důkazně postaveno najisto, že vyloučená osoba ve skutečnosti podjatou je, přijatá koncepce presumuje, že z důvodu systémové podjatosti úřední osoba vyloučena není nikdy, ačkoli tato skutečnost může být naopak v realitě postavena najisto. Tato změna koncepce má dalekosáhlé důsledky, schválené znění předně podstatně omezuje právo účastníků řízení namítat podjatost. Byť není výslovně uvedeno, že o podané námitce systémové podjatosti není nutno rozhodovat, lze to dovodit přímo z kontextu ustanovení § 14 odst. 1 SpŘ a jeho vazby na nový odstavec odst. 2, kdy na tyto osoby by nemělo být vůbec nahlíženo z tohoto specifického důvodu jako na potenciálně podjaté, nadto dle zásad procesní ekonomie by takové rozhodování postrádalo jakýkoli právní význam. Nově proto bude možné podat námitku podjatosti fakticky pouze z důvodu osobní podjatosti konkrétní úřední osoby. Neadresné námitky systémové podjatosti vznesené v řízení nejen že nebudou zakládat povinnost jejich formalizovaného vyřízení, ale již nebudou mít žádnou relevanci. Systémová podjatost taktéž nově nemůže být důvodem pro zrušení prvostupňového rozhodnutí v odvolacím řízení, ani nebude důvodem pro provedení přezkumného řízení (§ 94 SpŘ). Nebude ani možné z důvodu rizika systémové podjatosti věc delegovat z mocí úřední podle ustanovení § 131 odst. 4 SpŘ.
Značný je i rozsah změny, jde o novelizaci obecného ustanovení, které má obecnou platnost a které se uplatní pro řadu správních činností, zakotvená fikce proto platí nejen pro formalizované správní řízení, ale dle § 154 SpŘ i pro úkony dle IV. části SpŘ, kam spadají i všemožná závazná stanoviska. Ustanovení § 14 odst. 2 SpŘ se v souladu s ustanovením § 10 odst. 1 písm. b) a § 28 kontrolního řádu uplatní formálně vzato i pro posuzování podjatosti při výkonu správního dozoru. Naopak zvláštní úpravy zůstávají novelizací správního řádu dle zásad speciality nedotčeny, jedná se o již zmíněný zákon o vyvlastnění či zákon o přestupcích.
Hlavním argumentem pro přijetí nové úpravy byla skutečnost, že stávající model sloužil mnohým účastníkům ke zneužití práva v podobě procesních obstrukcí, což vedlo v řadě případů k paralýze rozhodovacích procesů. Druhým vzneseným argumentem byla komplikovanost vlastního posouzení míry systémového rizika podjatosti, resp. problematický individuální přístup ke každé námitce systémové podjatosti, což navíc dle předkladatelů v řadě případů vedlo k nadbytečnému předávání projednávaných věcí.
Jde-li o podstatu problému, není sporu o tom, že problémem dosavadního stavu byla časová a administrativní náročnost rozhodování. Vleklá několikastupňová rozhodování o podjatosti již často v praxi vskutku nebylo možno označit za tzv. mini-řízení (řízení v řízení). Dosavadní neuspokojivý stav byl dán zejména legislativními důvody, především zákonným požadavkem na hierarchický princip rozhodování funkčně příslušných osob dle pravidel, obsažených v ustanovení obecního resp. krajského zřízení. V případě namítané systémové podjatosti všech úředníků Krajského úřadu či Magistrátu hl. m. Prahy bylo nadto do prvostupňového rozhodování o podjatosti zainteresováno i resortně příslušné ministerstvo, jemuž bylo svěřeno rozhodování o řediteli Krajského úřadu či Magistrátu hl. m. Prahy, jelikož hejtman resp. primátor nefigurují v čele těchto rozhodujících orgánů územních samosprávných celků. Problém byl umocněn nejen v případě řetězení správních aktů (typicky rozhodovací procesy dle stavebního zákona), kdy musela být otázka podjatosti řešena opakovaně, ale i při vydávání podkladových aktů, zejména závazných stanovisek. Situaci v mnoha případech komplikovala i ne vždy dostatečně odůvodněná usnesení, problémem bylo i nerespektování hierarchického principu postupného rozhodování, požadavek na rozhodování o všech úředních osobách po vertikální linii vyplynul z faktu, že rozhodování o podjatosti je samo o sobě dílčím úkonem, jímž se dotyčná úřední osoba sama přímo podílí na řízení. Rozhodování proto muselo být realizováno odshora, šlo v podstatě o specifické procedurální řetězení procesních správních aktů, jinými slovy dokud nebylo rozhodnuto o podjatosti dané osoby, nemohla tato osoba sama dále rozhodovat o svých podřízených osobách, jelikož rozhodování o podjatosti nebylo možno považovat za neodkladný úkon v řízení (§ 14 odst. 3 SpŘ). Nárok na formalizované rozhodování o podjatosti měl každý účastník řízení, který námitku podjatosti uplatnil včas. Nadto všechna tato usnesení bylo možno napadnout opravnými prostředky. Aby mohlo být vydáno meritorní rozhodnutí, bylo nutno tuto často zdlouhavou anabázi podstoupit a otázku podjatosti zdárně vyřešit, byť ne nutně pravomocně[5]. Druhotným problémem stávající rozhodovací praxe byla komplikovanost vlastního posouzení systémového rizika podjatosti, správní orgány stále neměly jednoznačné vodítko pro posouzení, zda konkrétní případ už vykazuje či ještě nevykazuje onu intenzitu rizika systémové podjatosti. S ohledem k výše uvedenému pak lze zjevně oprávněně konstatovat, že koncept systémové podjatosti, který se zformoval v dosavadní judikatuře správních soudů, skutečně do značné míry přetvořil stávající podobu úpravy v potenciálně obstrukční ustanovení.
Jde-li o legislativní snahy tento problém řešit, lze se předně ptát, zda může předcházet takto významné změně obecné právní úpravy stručné zhodnocení dosavadního stavu, aniž by byly podrobně analyzovány jeho konkrétní příčiny. Zásadní otázkou pak dále je, zda je přijaté řešení adekvátní a proporcionální svému cíli, jinými slovy zda neexistovalo jiné řešení s respektem k právům účastníků řízení. Nelze přehlížet, že požadavek na nestrannost při rozhodování v procesech v oblasti veřejné správy není jen otázkou objektivního práva a garance ochrany veřejných zájmů, ale může mít rovněž fatální dopad do práv a zájmů dotčených osob, a to prostřednictvím konkrétních meritorních rozhodnutí. Přitom nejde jen o jednotlivá rozhodnutí, důvěra v nestrannost rozhodování v oblasti veřejné správy je významnou hodnotou demokratické společnosti. Lze se tedy dále ptát, zda může být právo namítat podjatost, které je tradičně jedním z důležitých procesních práv, zčásti vyprázdněno ve prospěch efektivnějšího a rychlejšího rozhodování? Je apriorní fikce nepodjatosti vždy v souladu se základní zásadou zákazu zneužití pravomoci? Byla skutečně snaha zvažovat kompromisní řešení, které by možnost namítat systémovou podjatost v určité (byť omezené) podobě zachovalo? Byla-li obhajována úprava obsažená v ustanovení § 14 odst. 6 SpŘ (výluka z rozhodování o podjatosti pro vedoucí ústředních správních úřadů) legitimním cílem[6], spočívajícím ve specifickém postavení vedoucích ústředních správních úřadů (nenahraditelnost), jak je tomu nyní? Nerozptýlí-li pouhý odkaz na literu zákona o úřednících územních samosprávných celků (povinnost jednat a rozhodovat nestranně)[7], má být tato pochybnost rozptýlena vložením ustanovení § 14 odst. 2 SpŘ?
K nastíněným problémům v otázce rozhodování o systémové podjatosti lze de lege ferenda zvažovat následující. Zpochybnit lze předně požadavek platného práva na hierarchické dílčí rozhodování o jednotlivých úředních osobách v případě námitky systémové podjatosti. Obecní a krajské zřízení, jakož i zákon o hlavním městě Praze[8], obsahují specifická pravidla o funkční příslušnosti jednotlivých úředních osob a jakožto lex specialis modifikují obecné pravidlo, obsažené v § 14 odst. 2 SpŘ, v důsledku čehož de lege lata nelze o podjatosti úředníků územní samosprávy rozhodnout jedním usnesením[9]. Z právní úpravy by proto měl být spíše odstraněn tento nežádoucí multiplikační efekt rozhodování vícero osobami a mělo by být umožněno vydat z důvodu namítané systémové podjatosti rozhodnutí jediné.
Rezervy procesní úpravy nejsou jen zde, lze dále zvažovat zavedení jednoinstančního rozhodování o podjatosti. Jakkoli lze považovat dvouinstanční rozhodování o procedurálních otázkách obecně jako preventivní prvek v řízení (umožňuje totiž odstranit řadu vad ještě před vydáním rozhodnutí ve věci), vyloučení práva podat odvolání by významně pozitivně přispělo k odstranění průtahů v řízení. Jakkoli by se mohlo zdát, že by tímto krokem došlo ke snížení úrovně ochrany práv účastníků, není tomu tak, instanční přezkum řešení otázky podjatosti by náležel nadřízenému správnímu orgánu v rámci odvolacího řízení proti meritornímu rozhodnutí.
Namítaná podjatost v rámci odvolacího řízení bezpochyby představuje způsobilou a relevantní odvolací námitku, kterou je nutno se v odvolacím řízení zabývat[10], a co více, z hlediska typologie vad spadá nedostatek spočívající v rozhodování podjatými úředními osobami do kategorie nezákonnosti, která je zkoumána v odvolacím řízení zásadně ex officio (§ 89 odst. 2 SpŘ), a která by popřípadě odůvodňovala i provedení přezkumného řízení (§ 94 SpŘ). Jde-li o problematiku vlastního posouzení systémové podjatosti, přestože úprava žádná konkrétní vodítka či kritéria pro posouzení neupravuje, dosavadní judikatura je poměrně bohatá, řadu rozsudků lze zobecnit. Nadto hodnocení skutkového stavu, shodně jako výklad neurčitých právních pojmů či aplikace správního uvážení je rozhodovací činnosti veřejné správy v otázkách hmotněprávních imanentní (řadu rozhodnutí není možné automatizovat), nelze proto namítat, že v otázkách procedurálních by tomu mělo být jinak. S ohledem k výše uvedenému lze vznést pochybnosti, zda problém rozhodování o systémové podjatosti vskutku nemohl být řešen podstatně méně invazivním způsobem.
Problém má zjevné ústavněprávní konsekvence, k porušení principu nestrannosti při rozhodování na podkladě práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny může dojít i v postupu před jiným orgánem než soudem[11]. Otázkou tedy může být i ústavní konformita novelizovaného ustanovení § 14 odst. 2 SpŘ. V souvislosti s tím lze zmínit závěry Ústavního soudu ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 14 odst. 6 SpŘ[12], kde Ústavní soud dovodil, že případné vady správního řízení podléhají soudnímu přezkumu nejen v kontextu správního řádu, ale přímo i v kontextu čl. 36 odst. 1 Listiny, a ustanovení § 14 odst. 6 SpŘ tudíž nepředstavuje pro soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu překážku posouzení podjatosti úřední osoby. Z uvedeného plynou v podstatě dva závěry. V rovině aplikační lze dovodit, že soudy ve správním soudnictví by byly oprávněny zcela autonomně posoudit okolnost, zda se okolnost podjatosti promítla v nezákonnosti žalobou napadeného správního rozhodnutí, a to s důsledky pro důvodnost či nedůvodnost žaloby. V rovině normativní pak předmětné ustanovení patrně není na místě zrušit a lze ho naopak v souladu s principem priority ústavně konformní interpretace překlenout výkladem.
Přistoupil-li zákonodárce ke kategorickému pojetí, dle něhož nebude vůbec možno přihlížet k systémové podjatosti v instančním postupu v oblasti veřejné správy, problém tím odstraněn není. Podjatost (včetně podjatosti systémové) je dána ipso facto, proto nebude-li ve správním řízení možno tyto otázky řešit, problém řady exponovaných správních řízení tím nezmizí. Z dosavadní judikatury Ústavního soudu lze usuzovat, že konečné (a paradoxně i prvotní) slovo budou mít v jednotlivých řízeních v otázce hodnocení míry rizika systémové podjatosti zřejmě soudy ve správním soudnictví, což zakládá právní nejistotu, pokud jde o osud žalobou napadených rozhodnutí ve věci. Patrně poměrně záhy judikatura odhalí, zda předmětná novela skutečně přinesla životaschopný koncept řešení systémové podjatosti, či zda jde pouze o další rozšíření šedé zóny správních rozhodnutí, byť formálně naplňujících literu zákona, které ovšem zjevně nemusejí obstát ve správním soudnictví, přitom pro jiný příklad vedený podobnými snahami není třeba jít příliš do historie[13].
[1] Nestranností je dle Ústavního soudu (usnesení ÚS sp. zn. Pl. ÚS 30/09 ze dne 2. 4. 2013) třeba rozumět objektivní, předem nezaujatý přístup pověřených osob k posuzování, řešení a zejména rozhodování právních věcí.
[2] Původní návrh zák. č. 500/2004 Sb. (sněmovní tisk č. 201/0, IV. volební období Poslanecké sněmovny), v současnosti rovněž ust. § 16 odst. 4, 5, 6 zák. č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), či ust. § 63 zák. č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.
[3] Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 89/2010-119 ze dne 20. 11. 2012.
[4] Pro systémovou podjatost mohou svědčit smlouvy obce s investorem, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 158/2014-30 ze dne 13. 2. 2015, či další důvody, srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 30 A 76/2012-266 ze dne 25. 7. 2014, nebo č. j. 3 As 60/2013-26 ze dne 4. 12. 2013.
[5] Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 55/2012-32 ze dne 14. 6. 2012.
[6] Srov. vyjádření Ministerstva vnitra v řízení vedeném Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 30/09 ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení ust. § 14 odst. 6 SpŘ, rekapitulované v usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013.
[7] Již zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 89/2010-119 ze dne 20. 11. 2012
[8] Ust. § 148 zák. č. 128/2000 Sb., o obcích, ust. § 94 odst. 2 zák.č. 129/2000 Sb., o krajích, resp. ust. § 119a zák. č. 131/2000 Sb., o hl. m. Praze.
[9] V tomto ohledu je bezpředmětné Metodické doporučení Ministerstva vnitra k § 14 zákona č. 500/2004 Sb., správní řádze dne 9. 5. 2017:„Pokud bude námitka podjatosti proti všem osobám založena na stejném důvodu, je možné, aby nadřízený správní orgán rozhodl o (ne)podjatosti všech úředních osob najednou. Ustanovení § 14 odst. 2 správního řádu stanoví, že o námitce podjatosti rozhodne nadřízený potencionálně podjaté úřední osoby, nemusí se však jednat o bezprostředně nadřízeného.“.
[10] Srov rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 89/2010-152 ze dne 30. 1. 2013.
[11] Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1062/08 ze dne 25. 6. 2009, z něhož lze cit.: „I když toto ustanovení výslovně nevyžaduje, aby i "jiný orgán" vykazoval atributy nezávislosti a nestrannosti tak jako soud, z jeho účelu, jímž je vymezení základních principů spravedlivého řízení, vyplývá nutnost širší interpretace. To se ostatně "na úrovni podústavního práva" projevuje i zakotvením institutu vyloučení z projednávání a rozhodování věci pro podjatost do jednotlivých předpisů upravujících proceduru. Pokud jde o správní orgány, pro jejich rozhodovací činnost se sice logicky nepředpokládá nezávislost, nestrannost již ale ano. Nestranností je totiž třeba rozumět objektivní, předem nezaujatý přístup pověřených osob k posuzování, řešení a zejména rozhodování právních věcí, a ten je nutno vyžadovat v případě všech státních orgánů. Jiný výklad by ve svém důsledku založil procesní nerovnost, a otřásl by tak důvěrou v právní stát (jak o tom stěžovatel hovoří), jehož posláním je mimo jiné i zajistit neutrální a objektivní rozhodování jeho orgány. Námitka podjatosti úředníka rozhodujícího ve správním řízení, byť nejde o instituci soudního typu, tedy může mít ústavněprávní rozměr.“.
[12] Usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 30/09 ze dne 2. 4. 2013.
[13] Nejasný je i osud koordinovaných rozhodnutí v rámci postupů dle zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), vydaných po 1.1.2018, v rámci nichž nebyl proveden odvolací přezkum závazných stanovisek z důvodu uplynutí lhůt, zavedených kontroverzním ustanovením § 4 odst. 9,10 a 11 stavebního zákona.
Ostatní05.12.2018
Nezávislost soudního exekutora
Správní právo09.10.2018
Trestní právo19.10.2018
K trestní odpovědnosti soudních exekutorů a jejich vykonavatelů jako úředních osob - část I.
Trestní právo26.10.2018
K trestní odpovědnosti soudních exekutorů a jejich vykonavatelů jako úředních osob - část II.

References: zákona č. 500
 § 14
 § 14
 soud 
 § 14
 § 14
 § 131
 § 154
 § 14
 § 10
 § 28
 § 14
 § 14
de lege ferenda
 § 14
de lege lata
 čl. 36
 § 14
 § 14
 soud 
 čl. 36
 § 14
 § 16
 § 63
 § 14
 § 148
 § 94
 § 119
 § 14
 zákona č. 500
 § 14
 § 4