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﻿ SENTENCIA 5001-23-31-000-2004-06197-01 DE SEPTIEMBRE 1 DE 2006
SENTENCIA 5001-23-31-000-2004-06197-01 DE 01 DE SEPTIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO. ÁREAS METROPOLITANAS. PROCEDENCIA PARA EL CUMPLIMIENTO DE TRANSFERENCIAS DE RECURSOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL, RECURSOS NATURALES, ÁREA METROPOLITANA, AUTORIDAD AMBIENTAL
REVISTA TUTELA N°:84 DE DICIEMBRE DE 2006, PG.2148
Sentencia 2004-06197 de septiembre 1º de 2006
Rad.: 05001-23-31-000-2004-06197-01
Actor: Área Metropolitana del Valle de Aburrá
Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la entidad demandante contra la sentencia del 2 de marzo de 2005, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento ejercida por el área metropolitana del Valle de Aburrá.
El área metropolitana del Valle de Aburrá, por intermedio de apoderada, presentó demanda, en ejercicio de la acción de cumplimiento en el Tribunal Administrativo de Antioquia contra el municipio de La Estrella, con el objeto de que se le ordene el cumplimiento de lo dispuesto en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994.
En concreto, pretende que se ordene al municipio demandado que entregue oportunamente al área metropolitana del Valle de Aburrá “los recursos ambientales, o sea el valor correspondiente al dos por mil (2 x 1000) sobre el avalúo catastral de las propiedades ubicadas en la zona urbana del municipio, que aún a la fecha no se le han entregado al área, y que legalmente hacen parte de su patrimonio”. Así mismo, que “la orden que imparta ese honorable tribunal tenga vigencia mientras dure la actual administración municipal, ya que ha sido reiterado el incumplimiento de la norma por parte de la misma. Lo anterior teniendo en cuenta que en un fallo proferido como resultado de una acción de cumplimiento, ese tribunal decidió no solo ordenar el cumplimiento de la norma sino extender los efectos de la sentencia por todo el resto del período de la corporación demandada”.
Como fundamento de esas pretensiones, el demandante presenta los siguientes hechos:
1. La organización y funcionamiento de las áreas metropolitanas, como entidades administrativas de derecho público, tuvo origen en lo dispuesto en la reforma introducida en el año 1968 al artículo 198 de la anterior Constitución, la Ley 61 de 1978 y el Decreto-Ley 3104 de 1979. Con apoyo en esa normatividad, la Ordenanza 34 de 1980 dispuso el funcionamiento del área metropolitana del Valle de Aburrá.
2. Expedida la Constitución Política de 1991 se ratificaron las funciones de las áreas metropolitanas (art. 319), que luego se desarrollaron en la Ley 128 de 1994 (art. 4º). Tales tareas se han venido ejecutando con cargo, principalmente, a los recursos obtenidos a título de sobretasa, inicialmente regulada en la Ley 14 de 1983 (parágrafo del artículo 17), luego, en la Ley 99 de 1993 (art. 44) y, finalmente, en la Ley 128 de 1994 (literal a) del artículo 22).
3. Como quiera que la Ley 99 de 1993 concedió iguales funciones ambientales a las corporaciones autónomas regionales y a las áreas metropolitanas (art. 66), el área metropolitana del Valle de Aburrá, mediante Decreto Metropolitano 11 de 1994 asumió tales competencias en lo que tiene que ver con el territorio urbano de los municipios que la integran. Por tanto, es esa área metropolitana la autoridad ambiental en la zona urbana de su jurisdicción.
4. La Corte Constitucional, en Sentencia C-1096 de 2001, interpretó los alcances del artículo 22, literal a) de la Ley 128 de 1994 como desarrollo de lo dispuesto en el artículo 317 constitucional, dejando claro que, si las áreas metropolitanas cumplen los presupuestos de ley, son autoridades ambientales que cumplen las mismas funciones que las corporaciones autónomas regionales. En esa oportunidad, declaró exequible ese literal de la norma “en el entendido de que el producto de la sobretasa a la cual hace referencia esta norma pertenecerá al área metropolitana siempre y cuando no existan corporaciones autónomas regionales en la totalidad de la jurisdicción de la correspondiente área metropolitana”.
5. En sentencia del 19 de septiembre de 2002, la Sección Segunda del Consejo de Estado reconoció que “el área metropolitana del Valle de Aburrá es la autoridad ambiental en la zona urbana bajo su jurisdicción y, por consiguiente, es la destinataria legítima de la sobretasa asignada a su patrimonio, porque, además, no existe una CAR en la totalidad de la jurisdicción del área metropolitana del Valle de Aburrá”.
6. A su turno, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa misma corporación, en Concepto 1455 del 5 de diciembre de 2002, señaló que “el porcentaje del dos por mil establecido en el artículo 22, a) de la Ley 128 de 1994 hace parte del patrimonio de las áreas metropolitanas bajo los siguientes presupuestos: — Que ejerzan funciones ambientales, lo cual se cumple en el perímetro urbano de los grandes centros, los que cuentan con una población igual o superior a un millón de habitantes. — Que las corporaciones autónomas regionales no ejerzan jurisdicción en la totalidad del territorio de las correspondientes áreas metropolitanas, aspecto que se verifica al cumplir estas, en lugar de aquellas, las mismas funciones. En este orden de ideas, solo las áreas metropolitanas que acrediten la población exigida en los municipios que las integran, podrán ejercer las funciones propias de las CAR, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano”.
7. Más concretamente, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se ha pronunciado en el sentido de precisar que el municipio de La Estrella está obligado a trasladar al área metropolitana del Valle de Aburrá el porcentaje que le corresponde del impuesto predial, según lo previsto en el artículo 22, literal a) de la Ley 128 de 1994.
8. La sobretasa reclamada tiene origen formal y material en la ley y, por consiguiente, no requiere desarrollo normativo a nivel local, como sí ocurre con otros recursos que, al igual que ella, también integran el patrimonio de las áreas metropolitanas, como son aquellos a los cuales se refieren los literales d) y g) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994. Esta diferente naturaleza de los recursos en cuestión fue expresamente reconocida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 14 de julio de 2003, proferida en el expediente de acción de cumplimiento número 1270, mediante la cual accedió a las pretensiones que en similar sentido se formularon contra el municipio de Medellín.
9. En cumplimiento a lo previsto en lo dispuesto en los literales d) y g) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, el concejo del municipio de La Estrella expidió el Acuerdo 11 del 31 de octubre de 2002, mediante el cual fijó la partida presupuestal que se destinaría al área metropolitana del Valle de Aburrá. Por tanto, en lo que respecta a los recursos de que tratan esos literales, el área metropolitana del Valle de Aburrá “ha venido desde el año 2003 accediendo a los recursos que precisa para sus funciones esenciales”.
10. No obstante, no ocurre lo mismo con los recursos a que se refiere el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, pues a pesar de que “el municipio de La Estrella viene facturando en forma ordinaria el impuesto predial a todos los propietarios de bienes inmuebles ubicados dentro de su jurisdicción, tanto urbana como rural”, lo cierto es que “no les está dando la destinación ordenada en la ley. En otros términos no se le está entregando al área metropolitana la parte que de dichos ingresos legítimamente le corresponde, de conformidad con el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994”.
11. Con el ánimo de constituir en renuencia al municipio demandado, mediante oficio número 10101-0000967 del 13 de febrero de 2003, el director del área metropolitana del Valle de Aburrá le solicitó el cumplimiento de la obligación reclamada. Esta petición la reiteró el 11 de septiembre siguiente, mediante oficio 10101-0006803, el 13 de enero de 2004, según oficio número 10201-0000201, y, finalmente, el 23 de agosto de 2004, a través del oficio número 10201-04994. Respecto de todas estas comunicaciones, el municipio de La Estrella ha guardado silencio.
Por último, anota que la pretensión de cumplimiento intentada en este caso “en nada afecta los ingresos municipales, toda vez que como lo hemos pedido y expuesto insistentemente, el caso se reduce a un problema de distribución de los recursos ambientales, en virtud de la interpretación integral de la normatividad y la jurisprudencia existente sobre la materia, que de ninguna manera se refiere a doble tributación, sino a la transferencia directa de los recursos ambientales a nuestra entidad como autoridad ambiental en el área urbana, en la cual ejercemos jurisdicción”.
El apoderado del municipio de La Estrella intervino en el proceso para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Al respecto, planteó, en síntesis, lo siguiente:
1. No es cierto el incumplimiento alegado, comoquiera que “a la fecha continúa realizándole los aportes ordenados por el artículo 22 de la Ley 128 de 1994, ya que aunque es cierta la expedición por parte del concejo municipal de La Estrella del acuerdo 11 del 31 de 2002, no se ha concretado ni estipulado la forma del pago de los dineros que entregará el municipio de La Estrella”.
2. “La recurrencia a la acción de cumplimiento surge entre otras, frente al incumplimiento de una consagración legal donde no existe lugar a dudas. Lo cual no ocurre en el presente caso, pues vienen al debate razonamientos jurídicos acerca de los pagos efectuados por el municipio al área metropolitana y los conceptos origen de los mismos”.
3. El área metropolitana del Valle de Aburrá no ha suscrito convenio alguno que permita determinar la inversión concreta a la cual serán destinados los dineros que el municipio le aporta en cumplimiento del Acuerdo 11 de 2002 “expedido con base en el artículo 22, literales d) y g) de la Ley 128 de 1994”. Tales recursos deben destinarse exclusivamente al manejo del medio ambiente y a la conservación de los recursos naturales (C. Const., Sent. C-1096/2001). Al respecto, “ha faltado claridad y gestión por parte del área metropolitana para establecer en conjunto con los municipios integrantes, políticas claras en estos asuntos”.
4. La situación descrita exige acordar con las autoridades del área metropolitana cuáles son los aportes que, de conformidad con la ley, son procedentes y cuál su destinación; todo ello, “antes de proceder el municipio a ordenar los pagos respectivos”.
5. Debe considerarse la posición de la corporación autónoma regional del centro de Antioquia, Corantioquia, pues “en un momento dado podría exigir al municipio la totalidad de los aportes de la renta basado en los acuerdos que definen la sobretasa ambiental”.
3. Tercero interviniente.
La corporación autónoma regional del centro de Antioquia, Corantioquia, por intermedio de apoderado, intervino en el proceso luego de que el tribunal ordenara su vinculación como tercero interesado en las resultas del proceso.
En ese sentido, sostuvo que “el área metropolitana del Valle de Aburrá no puede ser beneficiaria de esta renta como lo pretende a través de esta acción”, comoquiera que “los municipios metropolitanos tienen la obligación legal de transferir a favor de Corantioquia, según lo determinen los concejos municipales, el porcentaje ambiental (15% y el 25.9%) sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, o la sobretasa fijada entre el 1.5 x 1.000 y el 2.5 x 1.000, liquidada igualmente sobre el avalúo de todos los bienes que hacen parte del impuesto predial unificado”.
Como fundamento de esa afirmación, sostuvo, en síntesis, las siguientes razones:
1. El artículo 66 de la Ley 99 de 1993 atribuyó a los municipios, distritos y áreas metropolitanas con más de un millón de habitantes las mismas funciones de las corporaciones autónomas regionales, pero solo en cuanto a lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Por tanto, estos grandes centros urbanos pueden ejercer funciones de autoridad ambiental si así lo disponen, pero solo en el perímetro urbano respectivo. En ese sentido, se pronunció la Corte Constitucional en sentencias C-305 de 1995, C-596 de 1998, C-1096 de 2001 y C-093 de 2002.
2. Bajo ese entendido, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, al sostener que “el producto de la sobretasa al cual hace referencia esta norma pertenecerá al área metropolitana siempre y cuando no existan corporaciones autónomas regionales en la totalidad de la jurisdicción del área metropolitana”. La Corte reconoce, entonces, que si el área metropolitana no puede ejercer funciones ambientales —que solo las puede tener en el área urbana—, tampoco puede ser beneficiaria de la mencionada renta.
3. En este caso, la corporación autónoma regional del centro de Antioquia, Corantioquia, sí ejerce funciones ambientales en la zona urbana de su jurisdicción, como quiera que, en la actualidad, el área metropolitana del Valle de Aburrá no está facultada para ejercer como autoridad ambiental en la zona urbana de su jurisdicción. Ello es así, en razón a que el municipio de Medellín, que cuenta con más de un millón de habitantes urbanos, asumió como autoridad ambiental en la zona urbana de su territorio, mediante Decreto Municipal 151 de 2002. Esto obliga a concluir que en la zona urbana de los municipios restantes de su jurisdicción la autoridad ambiental no la puede ejercer el área metropolitana del Valle de Aburrá, como quiera que, descontando la población urbana del municipio de Medellín, la suma de la población restante de todos los municipios que integran esa área metropolitana no alcanza esa cifra.
4. Ante la pérdida de la condición de autoridad ambiental que ostentaba el área metropolitana del Valle de Aburrá y, por tanto, de la renta prevista en el literal a) del artículo 22 de la Ley 228 de 1994, el municipio de Medellín creó a favor de esa área metropolitana una nueva renta, que resulta de la aplicación de lo previsto en los literales d) y g) de ese mismo artículo (A. 15/2002). Esta misma conducta ha sido seguida por los demás municipios metropolitanos, quienes, al igual que el municipio de Medellín, resolvieron abstenerse de transferir al área metropolitana del Valle de Aburrá los recursos de que trata el literal a) del artículo 22 de la Ley 228 de 1994.
5. Es cierto que el Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó al municipio de Medellín transferir al área metropolitana del Valle de Aburrá los recursos de que trata el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, mediante sentencia en la que acogió determinados conceptos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. No obstante, en esa oportunidad el tribunal omitió pronunciarse sobre el hecho de que, en la actualidad, la corporación autónoma regional del centro de Antioquia, Corantioquia, ejerce como autoridad ambiental en la zona urbana de esa área metropolitana, lo cual impide que esta última tenga derecho a la sobretasa prevista en dicho literal.
6. No estando obligados los municipios metropolitanos al giro de la sobretasa de que trata el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, surge para ellos la obligación prevista en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, desarrollado en el Decreto 1339 de 1994, de transferir el porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble a la corporación autónoma regional del centro de Antioquia, Corantioquia. La titularidad exclusiva de esos recursos en cabeza de las corporaciones autónomas regionales es asunto reconocido en la jurisprudencia (C. Const., Sent. C-305/95; C.E., Sec. Primera, A. jun. 9/2004, Exp. 2003-0053101).
7. Tal porcentaje recae, bien sobre el avalúo catastral de todos los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial, o bien sobre el total del recaudo del impuesto predial. Por tanto, no se aplica a una parte de los bienes gravados, sino a todos; tampoco sobre una parte del recaudo, sino a la totalidad del mismo. Esta afectación total de bienes gravados y recursos recaudados también ha sido tema tratado por la jurisprudencia del Consejo de Estado (Sents., ene. 25/99, Exp. ACU-552; mar. 15/2002, Exp. 12338; y la proferida en el expediente 7437, estas últimas de la Sección Cuarta de esa corporación).
Con apoyo en lo anterior, solicitó que se declare la falta de competencia del área metropolitana del Valle de Aburrá para continuar ejerciendo autoridad ambiental en el perímetro urbano de los municipios que la conforman y, por esa vía, negar las pretensiones de la demanda al no demostrarse que esa entidad tenga el derecho a percibir la renta de que trata el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994.
4. Intervenciones posteriores de la demandante.
Luego de proferido el auto mediante el cual el tribunal dispuso la vinculación, como tercero interesado, de la corporación autónoma regional del centro de Antioquia, Corantioquia, la apoderada del área metropolitana demandante precisó que “Los recursos consagrados en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas, hacen parte del patrimonio y rentas del área y son de su propiedad exclusiva de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la citada ley. Los recursos de que trata el literal a) del artículo 22, es una renta completamente ajena a Corantioquia, toda vez que las rentas de esta son las que consagra la Ley 99 de 1993, por lo tanto Corantioquia no puede tener ninguna incidencia ni interés en los recursos de que trata el artículo 22 de la Ley 128 de 1994”.
Con posterioridad, la apoderada de la demandante intervino para referirse a los argumentos expuestos por el tercero interesado y, en ese sentido, expuso, en resumen, lo siguiente:
1. La acción de cumplimiento ejercida se dirige a hacer efectivo el cumplimiento de la norma consagrada en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994.
2. El incumplimiento de esa norma es reconocido por el apoderado del municipio de La Estrella, al afirmar que esa entidad territorial solo ha hecho los pagos correspondientes a los recursos de que tratan los literales d) y g) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, esto es, los regulados a nivel municipal en el Acuerdo 11 de 2002.
3. Los recursos a los que aluden estos últimos literales corresponden a aquellos que se destinan para el cumplimiento de determinadas funciones no ambientales que le competen al área metropolitana. Por tanto, lo transferido por el municipio de La Estrella no corresponde a los recursos que, para la gestión ambiental, prevé el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994 y que no requieren de acto administrativo que disponga su transferencia, pues esta orden surge de la ley.
En esta última oportunidad, también se pronunció sobre la contestación de la demanda, para señalar que la misma se presentó de manera extemporánea y que el área metropolitana del Valle de Aburrá ha tratado el tema en varias oportunidades, según se demuestra con los documentos aportados, razón por la cual no es cierto que haya faltado claridad y gestión de su parte. Así mismo, indicó que la acción ejercida es procedente, por tratarse del traslado de unos recursos que corresponde a las autoridades territoriales, tal como lo sostuvo el Consejo de Estado en sentencia del 25 de enero de 1999 en el expediente ACU-552.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 2 de marzo de 2005, declaró improcedente la acción de cumplimiento ejercida.
Esa decisión la adoptó con apoyo en las consideraciones expuestas por esa misma corporación al resolver un caso similar, en el que concluyó que las pretensiones debían negarse al constatarse que de la norma invocada como incumplida no se desprende una obligación clara y precisa.
Las consideraciones de esa providencia, según transcripción hecha de las mismas en la sentencia impugnada, son, en síntesis, las siguientes:
1. Al examinar la constitucionalidad de la norma del literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, la Corte Constitucional concluyó que esa disposición encuentra respaldo en lo previsto en el artículo 317 de la Carta Política, bajo el entendido de que el manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables es función que pueden desempeñar las áreas metropolitanas. Por ello, declaró exequible esa norma, bajo el entendido de que “el producto de la sobretasa al cual hace referencia esta norma pertenecerá al área metropolitana siempre y cuando no existan corporaciones autónomas regionales en la totalidad de la jurisdicción de la correspondiente área metropolitana” (Sent. C-1096/2001)
2. Esa hermenéutica es obligatoria para los operadores jurídicos, con lo cual “desaparece cualquier asomo de autonomía interpretativa por parte de los operadores”. Por tanto, conforme a esa interpretación condicionada, es claro que el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994 confiere un derecho a las áreas metropolitanas siempre y cuando en el caso concreto se demuestren las siguientes condiciones concurrentes: i) que el área metropolitana en cuestión esté encargada del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables y ii) que no exista en la misma jurisdicción otra entidad encargada de las mismas atribuciones.
3. Este último requisito, por cuanto la competencia ambiental de las áreas metropolitanas es supletiva en lo que respecta a la protección de los recursos naturales y al manejo y conservación del ambiente. Ciertamente, interpretando lo dispuesto en el literal c) del artículo 14 de la Ley 128 de 1994, es evidente que las áreas metropolitanas tendrán esa función “en la medida en que no existan corporaciones autónomas regionales en la totalidad de su jurisdicción, lo cual significa que las CAR tienen competencia excluyente en estas materias sobre las atribuciones de las áreas metropolitanas (…) En otras palabras, si existieren corporaciones autónomas regionales, CAR, en la totalidad de la jurisdicción de un área metropolitana, esta no contará dentro de su patrimonio y rentas con el producto de la sobretasa a que hace referencia el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994” (Sent. C-1096/2001).
4. En este caso está demostrado que en la misma jurisdicción del área metropolitana del Valle de Aburrá actúa la corporación autónoma regional del centro de Antioquia, Corantioquia. Por tanto, de la norma invocada “no surge nítidamente una obligación a cargo del municipio demandado. Ella brota de la interrelación entre varias normas, entre otras, el artículo 66 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 317 de la C.N. (…) cuyo cumplimiento no fue solicitado”.
5. En este sentido se pronunció el Consejo de Estado en sentencia del 19 de septiembre de 2002, expediente ACU-2094, al señalar que “los recursos que inicialmente se asignan a las corporaciones autónomas regionales [art. 44 L 99/1993] son de participación de las Áreas Metropolitanas en el evento de lo establecido en el artículo 66 de la misma ley [L. 99/1993], es decir, cuando la jurisdicción del área metropolitana comprenda una población urbana, igual o superior a un millón (1.000.000) de habitantes, caso en el cual se otorgan funciones equivalentes a las que poseen las corporaciones autónomas regionales, en lo relativo al medio ambiente urbano”.
6. Según criterio jurisprudencial reiterado del Consejo de Estado, para que proceda la acción de cumplimiento es necesario que exista una norma o acto administrativo que en su aplicación no ofrezca motivo de duda, pues a través de esa acción no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes (Sents., oct. 17/97, Exp. ACU-020; mayo 11/2001, Exp. ACU-866).
La entidad demandante impugnó la sentencia del tribunal, para, además de reiterar los argumentos expuestos al formular la demanda, presentar los motivos de inconformidad que se resumen a continuación:
1. No es cierto que de la norma invocada no se desprenda una obligación clara y precisa, pues, además de que sí se deriva un deber de esas características, el texto legal ha sido declarado ajustado a la Carta Política en dos ocasiones (C. Const., Sents., C-1096/2001 y C-093/2002).
2. Se violó el derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica, pues sin justificación alguna el tribunal no tuvo en cuenta el criterio fijado por esa misma corporación en la sentencia del 14 de julio de 2003.
3. A pesar de que sobre el mismo tema se presentaron ocho acciones de cumplimiento contra los municipios que conforman el área metropolitana del Valle de Aburrá, la solicitud de acumulación fue negada por el tribunal, quien consideró inviable esa figura, aduciendo que “el incumplimiento de la norma por parte de cada uno de ellos no se ha definido, que algunos pueden estar cumpliéndola en forma total, parcial o estar incumpliéndola, que tampoco, supuestamente, se sirven de las mismas pruebas”. No obstante, los casos fueron resueltos acudiendo a un mismo texto adoptado en Sala Plena y sin tener en cuenta los elementos probatorios. De manera que “si no era procedente la acumulación como sí fue posible a renglón seguido someter los casos a Sala Plena?, y peor aún, no existe en el expediente decisión o documento alguno que soporte, fundadamente, la solicitud de someterse los casos a Sala Plena, ni la decisión al respecto”.
4. La sentencia impugnada no analizó el material probatorio recaudado, como lo ordena el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo. De haberlo hecho habría concluido que el ejercicio de autoridad ambiental por parte del área metropolitana del Valle de Aburrá en la zona urbana de los municipios que la conforman es un hecho notorio (actualmente adelanta siete mil trámites de naturaleza ambiental), que no fue objeto de discusión por ninguno de los municipios demandados y que se demuestra con lo señalado i) en las providencias judiciales relacionadas en la demanda, ii) en la certificación expedida el 21 de enero de 2005 por el alcalde de Medellín y iii) en el concepto emitido el 10 de noviembre de 2004 por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
5. Esa autoridad deviene de la ley y de los estatutos de esa área metropolitana, pues así surge de lo dispuesto en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, la Ley 128 de 1994, el Decreto Metropolitano 11 de 1994 y el Acuerdo Metropolitano 1 de 1995.
6. A pesar de la extemporaneidad en la presentación de la contestación de la demanda, el tribunal la aceptó y transcribió apartes de la misma.
7. La vinculación de la corporación autónoma regional del centro de Antioquia, Corantioquia, no era procedente, tal como se indicó al tribunal en memorial aportado al proceso luego de que se dispusiera esa vinculación (el cumplimiento de la norma invocada no era asunto de competencia del vinculado y la vinculación del tercero interesado solo puede disponerse en el auto admisorio de la demanda). Al respecto, si bien los argumentos expuestos contra esa decisión de vinculación serían objeto de análisis en el fallo de instancia —según se respondió por el tribunal en auto del 23 de noviembre de 2004—, ello no ocurrió, como quiera que “se ignoraron totalmente los razonamientos presentados por el área”. Además, conviene anotar que la corporación vinculada no fue llamada en todos los procesos.
8. Los recursos de que trata el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994 son totalmente diferentes de los previstos en los literales d) y g) de esa misma disposición, pues provienen de una fuente distinta y se destinan a actividades diferentes.
9. La procedencia de la acción de cumplimiento en esta clase de asuntos ha sido reconocida por la jurisprudencia del Consejo de Estado en sentencia del 25 de enero de 1999, expediente ACU-552.
10. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado emitió concepto sobre el tema el 5 de diciembre de 2002, radicación número 1455, en el sentido de concluir que en los grandes centros urbanos no existen competencias ambientales concurrentes entre las corporaciones autónomas regionales y las áreas metropolitanas, sino una excluyente a favor de estas últimas.
En el caso en estudio, el área metropolitana del Valle de Aburrá pretende que se ordene al municipio de La Estrella efectuar la transferencia de recursos de que trata el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, en la misma forma en que el Tribunal Administrativo de Antioquia emitió esa orden en relación con el municipio de Medellín al resolver una demanda similar.
El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente la acción de cumplimiento ejercida, luego de considerar que la norma invocada no contempla una obligación clara y precisa, pues, si bien confiere un derecho a las áreas metropolitanas, el reconocimiento del mismo debe entenderse sujeto a lo dispuesto en otros preceptos no invocados en la demanda, entre ellos el artículo 66 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 317 de la Carta Política, tal como lo entendió la Corte Constitucional al fijar la hermenéutica a la que debe someterse la aplicación del literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994.
La entidad demandante impugnó la sentencia para, además de indicar algunos errores de procedimiento en que, según plantea, incurrió el tribunal, insistir en lo planteado al formular la demanda, enfatizando en que satisface los presupuestos de ley para exigir la transferencia reclamada.
Precisada así la controversia, corresponde a la Sala definir, en primer término, la procedencia de la acción de cumplimiento ejercida.
De la improcedencia de la acción de cumplimiento cuando la norma alegada es de aquellas que establecen gastos
De conformidad con el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento “no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”.
Para la Sala es claro que esa limitación al ejercicio de la acción de cumplimiento se justifica en la aplicación del principio de separación de poderes, en virtud del cual se reconoce el establecimiento en el ordenamiento jurídico de un marco de competencias precisas al cual se someten las autoridades, de tal manera que el ejercicio de las funciones públicas corresponda a quienes están expresamente autorizados por la norma (C.N. arts. 6º y 113).
En efecto, no hay duda de que, en principio, al juez no le corresponde adoptar decisiones tendientes a administrar recursos ni a priorizar acciones de gobierno, pues esas funciones corresponden a las autoridades que pertenecen a otras ramas y órganos del poder público.
En tal virtud, es razonable entender que las órdenes dirigidas a exigir el cumplimiento de un gasto no dispuesto o contemplado por las autoridades competentes para ello, escapan de la competencia judicial.
Bajo esa hermenéutica el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-157 de 1998, en cuya ratio decidendi se advirtió con claridad la necesidad de respetar el principio constitucional de apropiación del gasto público. Al respecto, la Corte dijo:
“Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la Constitución Política, no puede hacerse erogación alguna con cargo al tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (C.P. art. 346).
Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que “inevitablemente” deban efectuarse por la administración, puesto que ese carácter es el de constituir “autorizaciones máximas de gasto”. El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene “la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso.
En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en esta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura.
Por lo anterior, se declarará exequible el parágrafo del artículo 9º de la ley”.
De manera que si el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos que se reclama implica un gasto, la acción de cumplimiento debe rechazarse por improcedente.
Expuesta así la justificación de la limitante procesal, corresponde ahora precisar el alcance de ese impedimento.
Corresponde a la Sala, entonces, exponer algunas consideraciones generales que luego le permitan determinar si la norma invocada como desatendida en este caso, en realidad, establece un gasto.
Con esa finalidad, se referirá, en primer lugar, a los alcances de la expresión “normas que establezcan gastos” y, en segundo término, al concepto y características de lo que se entiende por gasto público.
En cuanto a lo primero, se tiene que, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la expresión “establecer”, en el contexto pertinente al caso, significa “ordenar, mandar, decretar”, por lo que, en atención al significado de estos últimos vocablos, puede concluirse su sinonimia con las expresiones “determinar” e “imponer”. De otra parte, para comprender el significado general de la palabra “gasto”, entendido, según esa misma obra, como “acción de gastar”, resulta necesario tener en cuenta que la expresión “gastar”, en su acepción pertinente al caso, se define como “emplear el dinero en una cosa” (1) .
Así las cosas, una primera aproximación a los alcances de la regla de procedibilidad que se analiza, consiste en entender que, de acuerdo con su significación literal, la expresión “normas que establezcan gastos”, puede entenderse como sinónima de la que podría formularse como “normas que ordenan, mandan, decretan, determinan o imponen que se emplee el dinero en una cosa”.
Pero ocurre que el gasto en cuestión debe tratarse de un gasto público, esto es, una erogación con cargo al tesoro para el cumplimiento de las tareas estatales. En efecto, el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 está referido al gasto público, pues, entendida esa prohibición en el contexto de la acción judicial que regula esa ley, es claro que la misma alude a una norma que, al imponer un determinado deber a una autoridad pública o a un particular que ejerce función pública, de manera simultánea “establece un gasto”. Además, se recuerda que, según se precisó al inicio de este acápite, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la regla de procedibilidad contenida en ese parágrafo se justifica por el respeto que se debe a las competencias de las autoridades públicas encargadas de administrar los recursos públicos.
De modo que la regla de procedencia en estudio, en cuanto alude a esa clase de normas, parte del entendimiento del concepto de gasto, pero limitándolo al gasto que se conciba con cargo al tesoro.
Esa precisión conceptual es relevante, como quiera que en el ordenamiento jurídico colombiano las notas características de la noción de gasto público surgen de lo dispuesto en determinadas normas constitucionales y legales, en cuanto otorgan a ese concepto ciertas particularidades que permiten identificar cuándo se está en presencia de una erogación que, en estricto sentido, pueda considerarse como gasto con cargo al tesoro.
En consecuencia, como la causal de improcedencia que se analiza está referida a dicha clase de erogación, es del caso precisar las notas características del concepto de gasto público que resultan pertinentes al caso, con miras a la determinación de la procedibilidad de la acción ejercida en esta oportunidad.
A continuación, la Sala se ocupa de ese estudio.
La Carta Política prevé la obligación de incluir toda erogación con cargo al tesoro en el presupuesto de gastos correspondiente, en cuanto prohíbe “hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el [presupuesto] de gastos” (art. 345). Por tanto, las erogaciones, no solo deben ser previamente decretadas por la ley (art. 346), sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto. En ese sentido, insiste en que “el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva” (art. 347).
En desarrollo de lo anterior, el Decreto 111 de 1996, “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, consagra el principio de universalidad, según el cual “el presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto” (art. 15).
Es evidente, entonces, que el gasto público, por disposición constitucional y estatutaria, es un concepto que se encuentra ineludiblemente ligado al presupuesto.
Y se entiende que al presupuesto, no solo de la Nación, sino también de las entidades territoriales y de los entes descentralizados, pues el Decreto 111 de 1996 o estatuto orgánico del presupuesto señala que “las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente” (art. 109). Además, ese estatuto se expidió en cumplimiento del mandato constitucional, según el cual “la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo” (art. 352)
Esa nota característica del gasto público, esto es, la condición de sometimiento al presupuesto o, lo que es igual, la necesaria afectación del presupuesto que se exige del gasto público para ser considerado como tal, se reafirma por razón de lo dispuesto en otras normas relativas a la hacienda pública.
Ciertamente, ocurre que aún en aquellos eventos en que el gasto público es superior al proyectado, el ordenamiento somete su decreto y ejecución a las reglas de la previsión presupuestaria. Es así como la Carta Política señala que, “si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados” (art. 347). En ese mismo sentido el estatuto orgánico del presupuesto, ordena que “si los gastos excedieron el cómputo de las rentas y recursos de capital, el gobierno solicitará apropiaciones para los gastos que estime menos urgentes y en cuanto fuera necesario, disminuirá las partidas o los porcentajes señalados en leyes anteriores” (art. 46).
De otra parte, el carácter esencialmente presupuestal del gasto público también se pone en evidencia cuando el estatuto orgánico del presupuesto obliga a que “todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin (…) En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien este delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados” (art. 71).
Así mismo, es destacable que ese estatuto defina las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Nación, como “autorizaciones máximas de gasto que el congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva” (art. 89).
En este punto, resulta ilustrativo anotar que, en criterio de la doctrina autorizada, la emisión de una norma que establece un gasto es una actividad que no puede desligarse de la inclusión de esa erogación en el respectivo presupuesto, pues “el congreso por medio de leyes, decreta los gastos; pero para que estos puedan tener lugar es preciso, además, que a través de la ley anual del presupuesto, o de las leyes de créditos adicionales, o de decretos de apertura de créditos suplementales o extraordinarios, se apropien suficientes recursos para atender los gastos decretados” (2) . En ese sentido, “el decretar un gasto público es una decisión política sobre conveniencia, y el incorporarlo al presupuesto constituye una decisión de oportunidad a la luz de las demás variables presupuestales” (3) .
Finalmente, refiriéndose al principio de legalidad del gasto público, la Corte Constitucional se pronunció en relación con el tema analizado, en los siguientes términos:
“7. Así pues, el principio de legalidad del gasto, como se dijo, opera en dos momentos diferentes del proceso presupuestal. En el primer momento, esto es en la fase de preparación y aprobación de la ley anual de presupuesto, el artículo 346 de la Constitución delimita la actividad del ejecutivo y del legislativo en esta labor, al indicar que “en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.” Por su parte el artículo 345, consagra el principio de legalidad del gasto en el momento de ejecución del presupuesto, cuando dice: En tiempo de paz no se podrá… hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
Estas dos normas (C.P. arts 345 y 346) han permitido a la doctrina (4) distinguir tres actividades distintas del Estado en relación con el gasto cuales son: (i) La actividad de decretar un gasto, que es propia del Congreso a través de la expedición de una ley. Según la jurisprudencia de la Corte, las leyes que decretan gasto público no tienen mayor eficacia que la de constituir títulos jurídicos suficientes para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto, pero ellas en sí mismas no constituyen órdenes para llevar a cabo tal inclusión, sino autorizaciones para ello (5) . (ii) La actividad de apropiar una suma para efectuar un gasto, actividad que se cumple por el Congreso, cuando aprueba la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto. Y (iii), la actividad de ejecutar el gasto, o de hacerlo, que se circunscribe a la fase ejecutoria del presupuesto” (destaca la Sala).
Ahora bien, otra condición constitucional y estatutaria que, además del sometimiento al presupuesto, permite calificar una erogación como gasto público, es aquella que surge de la naturaleza del gasto en cuestión, según se explica a continuación.
Al regular los componentes del gasto público, la Constitución Política se refiere a la naturaleza de las partidas que deben incluirse en la ley anual de apropiaciones, al decir que en esta “no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo” (art. 346).
A su turno, el estatuto orgánico del presupuesto, define las categorías de gasto público, al señalar que en el presupuesto de gastos solo se podrán incluir apropiaciones que correspondan “a) A créditos judicialmente reconocidos; b) A gastos decretados conforme a la ley; c) Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional, y d) A las leyes que organizan la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública” (arts. 11 lit. b), 36 y 38).
De modo que la noción de gasto público, no solo está ligada al presupuesto, sino que debe responder a una de las categorías señaladas en la Constitución y la ley.
Precisado lo anterior, es posible concluir, como síntesis de lo expuesto en este acápite, que para efectos de determinar la procedencia de la acción ejercida en este caso, debe tenerse en cuenta que la limitación del parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, según la cual la acción de cumplimiento “no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”, se refiere a aquellas normas que ordenan, mandan, decretan, determinan o imponen un determinado gasto público, esto es, aquel con cargo a los recursos del Estado, que se caracteriza por su inclusión en el presupuesto de gastos respectivo, bajo una cualquiera de las modalidades o tipos de apropiaciones que señala el ordenamiento.
En esta forma, procede la Sala a examinar el contenido normativo de la disposición invocada como incumplida, a fin de determinar si se trata de una norma que establece un gasto.
Del contenido de la obligación reclamada y la procedencia de la acción ejercida para exigir su cumplimiento
La Ley 128 de 1994, “por la cual se expide la ley orgánica de las áreas metropolitanas”, definió las áreas metropolitanas como “entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada” (art. 1º), cuya jurisdicción está conformada por el territorio de los municipios que la conforman (art. 3º) y se encargan, entre otras, de las siguientes funciones: “1. Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su jurisdicción. 2. Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y si es el caso, prestar en común alguno de ellos. 3. Ejecutar obras de interés metropolitano” (art. 4º).
En esta oportunidad, la norma invocada como incumplida es la contenida en el literal a) del artículo 22 de dicha ley, cuyo texto se destaca a continuación:
a) El producto de la sobretasa del dos por mil (2 x 1.000) sobre el avalúo catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicción de cada área metropolitana;
b) Las sumas recaudadas por concepto de la contribución de valorización para obras metropolitanas;
d) Las partidas presupuestales que se destinen para el área metropolitana en los presupuestos nacionales, departamentales, distritales, municipales o de las entidades descentralizadas del orden nacional, departamental, distrital o municipal;
g) Los recursos que establezcan las leyes, ordenanzas y acuerdos;
h) Las donaciones que reciban de entidades públicas o privadas;
j) La sobretasa a la gasolina que se cobre dentro de la jurisdicción de cada área metropolitana acorde con lo establecido por la Ley 86 de 1989;
l) Los demás bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título.
PAR.—La tesorería de cada uno de los municipios integrantes del área abrirá una cuenta especial a nombre de la respectiva área metropolitana, en la que consignará los recursos provenientes de la sobretasa a que se refiere el literal a), dentro de los diez (10) días siguientes a su recaudo.
El tesorero municipal que incumpla este precepto incurrirá en causal de mala conducta”.
Del contenido normativo de la disposición transcrita es posible derivar la obligación, en cabeza de los municipios que integran un área metropolitana, consistente en transferir a esta última entidad el producto de la sobretasa del dos por mil sobre el avalúo catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicción del área de que se trate.
Precisado así el contenido de la obligación reclamada, es del caso examinar si tal deber implica una orden de gasto para la entidad territorial responsable de la transferencia en cuestión.
Con esa finalidad y de conformidad con las consideraciones anteriores, verificará si la transferencia de recursos allí ordenada implica una erogación a cargo del presupuesto de los municipios metropolitanos, bajo una cualquiera de las modalidades o tipos de apropiaciones que señala el ordenamiento.
En este caso, la transferencia pretendida de la entidad territorial demandada corresponde a una porción de un gravamen a la propiedad inmueble, en este caso, del impuesto predial, que, por voluntad del legislador, se encuentra destinada a favor de las áreas metropolitanas. De modo que es claro que ese porcentaje integra o está incluido en lo recaudado a título de impuesto predial por los municipios metropolitanos.
Esta última precisión es relevante, como quiera que una lectura aislada de ciertas disposiciones constitucionales podría conducir al entendimiento equivocado de que la totalidad de los recursos recaudados a título de impuesto predial, incluidos los destinados a la sobretasa de que trata el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, constituyen un ingreso tributario de propiedad de los municipios. Ciertamente, la Carta Política prevé que “solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble” (art. 317, inciso primero) y, de manera general, consagra una protección especial a los tributos de propiedad de las entidades territoriales, al decir que, en relación con ellos, “la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales”, haciendo alusión expresa a los gravámenes a la propiedad inmueble (art. 294); así mismo, al señalar que “los bienes y rentas tributarias (…) de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares. Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior” (art. 362).
No obstante, armonizando lo dispuesto en esas normas superiores con el contenido normativo del inciso segundo del artículo 317 de la Constitución Política y la remisión que a este último se hace en el artículo 294 ibídem, es válido concluir que la sobretasa regulada en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, constituye una excepción a la protección constitucional de los ingresos tributarios de propiedad del municipio, al permitir el constituyente que parte de esos ingresos, esto es, una porción de los obtenidos por impuesto predial, no sean de propiedad de esa entidad territorial, sino de una entidad diferente, bajo determinadas condiciones.
Tales normas constitucionales son del siguiente tenor:
“ART. 317.—Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.
La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción” (resalta la Sala).
“ART. 294.—La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317” (resalta la Sala).
De manera que la sobretasa en cuestión, a pesar de entenderse incluida en los recursos recaudados por impuesto predial (C. Pol. art. 317, inc. 1º), no constituye un ingreso de propiedad de los municipios y, por lo tanto, no integra el presupuesto de estos, sino que constituye una renta propia de las áreas metropolitanas, en cuanto entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables (art. 317, inc. 2º), razón por la cual ese porcentaje no hace parte de los recursos respecto de los cuales es predicable la protección constitucional de los tributos territoriales (remisión al artículo 317, contenida en el artículo 294 ibídem).
Lo anteriormente expuesto sobre la naturaleza de la sobretasa prevista en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994 coincide con lo considerado por la Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad de la misma en Sentencia C-1096 de 2001, reiterada en Sentencia C-093 de 2002. En efecto, dijo esa corporación:
“7. El artículo 317 de la Constitución Política reconoce de manera exclusiva a los municipios la facultad de gravar la propiedad inmueble, con excepción de la contribución de valorización, que puede ser impuesta por otras entidades (6) . Así mismo, la jurisprudencia de esta corporación ha indicado que “dicha renta municipal al igual que los demás impuestos municipales, goza de protección constitucional, de manera que la ley no puede conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni efectuar recortes en relación con el impuesto predial” (7) .
8. Lo anterior constituye el principio general acerca de la propiedad, recaudo, administración y disposición del gravamen sobre la propiedad inmueble, con lo cual el legislador carecería de competencia para destinar un porcentaje de dicho impuesto a favor de otras entidades, a menos que la Constitución consagre una excepción a la regla señalada.
Y, en efecto, así lo hace la Carta Política en el artículo 317, para lo cual señala tres condiciones: en primer lugar, que dicho porcentaje se destine a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables; en segundo lugar, que el porcentaje no exceda del promedio de las sobretasas existentes y, en tercer lugar, que las funciones se cumplan de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.
En relación con este reparo de constitucionalidad, la Corte observa que la aludida expresión del artículo 317 de la Carta Política se refiere a un porcentaje deducible del tributo sobre la propiedad inmueble, sin que implique adición o recargo del gravamen decretado por los municipios. Cuando la Constitución dice “La ley destinará un porcentaje de estos tributos” hace referencia a una porción del gravamen sobre la propiedad inmueble, mas no a un porcentaje adicional al tributo. Además, este precepto concuerda con el principio de equidad tributaria consagrado en el artículo 363 de la Constitución y al cual la Corte Constitucional ha dado aplicación en reiterada jurisprudencia.
Por lo tanto, la expresión demandada del artículo 22 de la Ley 128, la cual señala que “el producto de la sobretasa del dos por mil (2 x 1000) sobre el avalúo catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicción de cada área metropolitana”, se refiere a un porcentaje del gravamen sobre la propiedad inmueble, sin que signifique un gravamen distinto ni una tasa adicional al impuesto predial”.
No hay duda, entonces, de que la sobretasa sobre el impuesto predial que se destina a las áreas metropolitanas constituye una excepción a la protección constitucional de los tributos de propiedad de los municipios, en cuanto, por voluntad del propio constituyente, se tiene que un porcentaje de un gravamen a la propiedad inmueble —que solo puede imponerlos el municipio—, constituye renta de una entidad diferente y, por tanto, en lo que a ese porcentaje se refiere, la entidad territorial es apenas recaudadora.
Como conclusión de lo expuesto, es claro que la obligación que surge para los municipios de lo previsto en los artículos 317, inciso segundo, de la Constitución Política y 22, literal a) de la Ley 128 de 1994, esto es, la de transferir al área metropolitana de la cual hacen parte, determinados recursos a título de sobretasa sobre el avalúo catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicción de esa área metropolitana, en realidad, no implica gasto alguno para la respectiva entidad territorial, como quiera que, por voluntad del constituyente, la transferencia ordenada no implica una erogación a cargo del presupuesto municipal, sino el giro de recursos respecto de los cuales el municipio actúa como mero recaudador.
En ese sentido, armonizando lo dispuesto en los artículos 294 y 317, inciso segundo, de la Constitución Política y 22, literal a), de la Ley 128 de 1994, se tiene que la sobretasa en cuestión constituye una renta de las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, en este caso, de las áreas metropolitanas, cuyo recaudo y transferencia es responsabilidad de los municipios que la integran, como quiera que, según se precisó antes, corresponde a un porcentaje de un determinado ingreso tributario que, por mandato constitucional, le pertenece a tales entidades.
Es destacable que el parágrafo del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, antes transcrito, ordene que “La Tesorería de cada uno de los municipios integrantes del área abrirá una cuenta especial a nombre de la respectiva área metropolitana, en la que consignará los recursos provenientes de la sobretasa a que se refiere el literal a), dentro de los diez (10) días siguientes a su recaudo”.
Por tanto, no es válido considerar que la sobretasa regulada en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994 deba incluirse en el presupuesto de gastos de las entidades territoriales obligadas a su recaudo, pues no corresponde a ninguna de las modalidades o tipos de apropiaciones que señala el ordenamiento, esto es, crédito judicialmente reconocido, gasto decretado conforme a una ley anterior, gasto de funcionamiento, servicio de la deuda pública o gasto de inversión a cargo de los municipios. Se insiste, entonces, que la naturaleza de ese porcentaje, como renta propia de las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, en este caso, de las áreas metropolitanas, es asunto definido constitucionalmente, de modo tal que no es posible identificarlo como un gasto público a cargo de los municipios que las integran.
Esta constatación es suficiente para entender que la acción ejercida en este caso, en lo que respecta a la sobretasa reclamada, como obligación derivada de lo dispuesto en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, no resulta improcedente a la luz de lo previsto en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, pues aquella norma, objetivamente considerada, no implican un gasto para la entidad territorial obligada, en cuanto la transferencia de recursos ordenada no es cuestión que afecte el presupuesto municipal, bajo ninguno de los tipos de apropiaciones que señala el ordenamiento.
Precisado lo anterior, procede la Sala a efectuar el estudio de mérito del caso planteado.
Se recuerda que, en el caso en estudio, el área metropolitana del Valle de Aburrá pretende que se ordene al municipio de La Estrella efectuar la transferencia de recursos de que trata el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994.
Al respecto, el municipio de La Estrella considera que esa entidad ha girado la totalidad de los recursos que, de conformidad con la ley, debe transferir al área metropolitana del Valle de Aburrá. Así mismo, considera indebido el ejercicio de la acción en este caso, en cuanto afirma que para concluir en la exigibilidad de la transferencia reclamada es necesario adelantar un debate jurídico para el cual no fue prevista la acción de cumplimiento y en el que pueden verse afectados los intereses de la corporación autónoma regional del centro de Antioquia, Corantioquia.
Esta última entidad, en su calidad de tercero interviniente, señaló que la obligación prevista en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994 no puede entenderse aisladamente de la condición que le fijó la Corte Constitucional para su aplicación conforme a la Carta Política, esto es, que la sobretasa allí regulada pertenecerá al área metropolitana “siempre y cuando no existan corporaciones autónomas regionales en la totalidad de la jurisdicción del área metropolitana” (Sent. C-1096/2001), bajo el entendido de que solo si el área metropolitana ejerce funciones ambientales es titular de la renta en cuestión. Y, en ese sentido, afirmó que dicho requisito no se satisface en el caso concreto, dado que, según plantea, en la actualidad el área metropolitana del Valle de Aburrá no está facultada para ejercer como autoridad ambiental en la zona urbana de su jurisdicción, pues la población del área urbana sobre la cual podría ejercer tal autoridad —luego de que el municipio de Medellín decidiera asumir como autoridad ambiental en su territorio urbano— no alcanza el millón de habitantes que exige el artículo 66 de la Ley 99 de 1993.
Así las cosas, es claro que el análisis de fondo solicitado impone, en este caso, precisar las condiciones de exigibilidad del deber reclamado. De tal estudio, se ocupa la Sala a continuación.
Se recuerda que la transferencia reclamada en esta oportunidad es aquella prevista como renta de las Áreas Metropolitanas en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994.
Y, según se precisó antes, esa norma no contraviene, antes bien, desarrolla lo previsto en el inciso segundo del artículo 317 de la Constitución Política, en virtud del cual se habilitó al legislador para destinar un porcentaje de los gravámenes a la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, en cuantía que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes y que deberá ejecutarse de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.
Lo anterior, por cuanto, como tuvo oportunidad de precisarse, se trata de una porción de un gravamen a la propiedad inmueble, que, por voluntad del constituyente, se excluye de la protección constitucional de los tributos territoriales y, bajo ese entendido, constituye renta de una entidad diferente, siempre y cuando se cumplan las condiciones concurrentes del inciso segundo del artículo 317 de la Constitución Política: i) que se destine a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables; ii) que no exceda del promedio de las sobretasas existentes; y iii) que su ejecución se haga de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de la jurisdicción de la entidad en cuestión.
Pero ocurre que no en todos los casos, las áreas metropolitanas están encargadas de la función ambiental que constitucionalmente justifica la transferencia regulada en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994. Por tanto, es lógico entender que solo las áreas metropolitanas encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables son titulares de la sobretasa prevista en ese literal, pues solo respecto de ellas resulta constitucionalmente válida, en términos del inciso segundo del artículo 317 superior, la destinación de un porcentaje del impuesto predial que a su favor previó el legislador.
En otras palabras, si por voluntad del constituyente, solo las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales pueden ser destinatarias de una porción del aludido tributo, es evidente que solo en la medida en que esa función se pueda predicar de una determinada área metropolitana, será constitucionalmente válida la transferencia que a ella se haga de la sobretasa ordenada en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994.
Se dice que no en todos los casos las áreas metropolitanas pueden ejercer esa competencia ambiental, pues la misma fue asignada, en primer término, a las corporaciones autónomas regionales, en su condición de máximas autoridades ambientales en el área de su jurisdicción, encargadas de “la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente” (L. 99/1993, arts. 30 y 31).
Es claro, entonces, que cuando el inciso segundo del artículo 317 constitucional facultó al legislador para que destine un porcentaje de los gravámenes a la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, no se refería de manera exclusiva a las corporaciones autónomas regionales, pues, además de que así no se desprende del tenor literal de esa disposición, es evidente, que de haber sido esa la voluntad del constituyente, así lo habría dispuesto de modo expreso, en la forma como lo hizo en otros apartados de la norma fundamental. Ciertamente, las corporaciones autónomas regionales no son entidades ajenas a la regulación expresa de la Carta Política, según se advierte de la lectura de varias disposiciones constitucionales.
Retomando el orden de ideas propuesto, la Sala advierte que el manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables por parte de las áreas metropolitanas es asunto que se encuentra supeditado a la satisfacción de determinadas exigencias legales, que se explican a continuación.
Ocurre que el artículo 66 de la Ley 99 de 1993 permite que determinadas áreas metropolitanas puedan ejercer las mismas funciones que las corporaciones autónomas regionales, aunque solo en las zonas urbanas. Prevé esa norma:
“ART. 66.—Competencias de grandes centros urbanos. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las corporaciones autónomas regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación.
Los municipios, distritos o áreas metropolitanas de que trata el presente artículo asumirán ante las corporaciones autónomas regionales la obligación de trasferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano y de servicios, por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la red de servicios públicos y arrojados fuera de dicho perímetro, según el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento” (resalta la Sala).
Sobre la constitucionalidad de esta disposición, en cuanto asigna a las áreas metropolitanas funciones propias de las corporaciones autónomas regionales, la Corte Constitucional, en Sentencia C-1340 de 2000, precisó que la expresión “entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables” contenida en el segundo inciso del artículo 317 constitucional no debe entenderse referida solo a las corporaciones autónomas regionales, como quiera que no fue voluntad del constituyente reservar a esas entidades las cuestiones del manejo ambiental. En efecto, al respecto, esa corporación sostuvo:
“(…) ese inciso no pretende conferir exclusivamente las funciones ambientales a las CAR, o a ciertas entidades supramunicipales, sino que simplemente establece una excepción, de orden fiscal, al mandato del primer inciso de ese mismo artículo 317, según el cual, solo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble.
15. Conforme a lo anterior, es claro que el inciso segundo del artículo 317 de la Carta no pretende establecer competencias exclusivas en materia ambiental para las CAR sino que establece una excepción a la protección constitucional a los ingresos tributarios municipales, al ordenar que una parte del impuesto predial sea dedicado a la financiación de esas entidades ambientales. Esa conclusión se confirma si tenemos en cuenta otra disposición que protege también los ingresos de las entidades territoriales, a saber el artículo 294, según el cual la ley no puede “imponer recargos” sobre los tributos de propiedad de las entidades territoriales, “salvo lo dispuesto en el artículo 317”. Por consiguiente, es claro que este segundo inciso del artículo 317 no es una norma competencial, que pretenda atribuir ciertas funciones ambientales exclusivas a las CAR, sino que constituye una excepción a las protecciones constitucionales a los ingresos municipales. Y así lo ha entendido esta Corte en reiteradas jurisprudencias.
16. Una interpretación sistemática del inciso segundo del artículo 317 superior permite entonces concluir que esa disposición no pretende conferir a las CAR el manejo exclusivo de los asuntos ambientales sino que su finalidad es esencialmente fiscal: esa disposición es el sustento constitucional que permite financiar a esas entidades supramunicipales, que cumplen funciones ecológicas, por medio de sobretasas que recaen sobre un impuesto —el predial— que en principio es exclusivamente municipal. Pero en manera alguna podemos inferir de esa disposición que a los municipios o a las otras entidades territoriales les está vedado cumplir funciones ambientales. No solo esa conclusión no se desprende del artículo 317 superior sino que además es contraria a otras disposiciones constitucionales que confieren funciones ambientales a los distintos niveles territoriales, tal y como esta Corte lo ha señalado en múltiples ocasiones (8) .
17. El cargo de los actores, según el cual, las funciones conferidas a los grandes centros urbanos por el artículo 66 de la Ley 66 de 1999 son propias de las CAR, no es de recibo, por cuanto, como ya se señaló, no es cierto que el artículo 317 reserve a las CAR el manejo ambiental. Con todo, podría argumentarse, como lo hacen los actores, que existe otra razón constitucional que justifica que sean las CAR, y no los grandes centros urbanos, quienes ejerzan esas funciones ambientales, y es el carácter integrado e interdependiente de los ecosistemas, que hace razonable que su manejo no se circunscriba a la esfera estrictamente municipal. La Corte reconoce que obviamente muchos aspectos ambientales desbordan el campo municipal. Es más, en múltiples ocasiones, esta corporación ha señalado que el carácter global e integrado del ambiente y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen que en este campo muchas competencias sean primariamente nacionales y estén radicadas en el Estado central. Igualmente, esa interdependencia justifica también la existencia de un verdadero sistema nacional de protección del ambiente, como el que promueve la Ley 99 de 1993. Sin embargo, lo anterior no excluye las competencias ecológicas de las autoridades municipales, por lo cual la invocación genérica del carácter integrado e interdependiente del medio ambiente no es, en sí mismo, suficiente para cuestionar que la norma acusada haya indicado que los grandes centros urbanos ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las CAR, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Es posible que algunas de esas funciones, por su naturaleza, no puedan ser ejercidas de manera adecuada por esos centros, y que esa situación suscite problemas constitucionales debido al incumplimiento del deber del Estado de proteger el medio ambiente (C.P., arts 89 y 80). Pero lo cierto es que los actores no cuestionaron específicamente ninguna de esas atribuciones concretas y la Corte no puede entrar a estudiarlas oficiosamente”.
Es claro, entonces, que, por voluntad del legislador, no cualquier municipio, distrito o área metropolitana puede ejercer las funciones atribuidas a las corporaciones autónomas regionales en los artículos 30 y 31 de la Ley 99 de 1993, entre ellas, la de manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables. Solamente podrán hacerlo los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes, denominados por el legislador grandes centros urbanos. Además, solo podrán hacerlo en las zonas urbanas del territorio de su jurisdicción.
Al respecto, se tiene que la Ley 128 de 1994 u orgánica de las áreas metropolitanas, al referirse de modo expreso a la función de manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, señaló, dentro de las atribuciones básicas de la junta metropolitana —órgano de dirección de las áreas metropolitanas—, la que consiste en adoptar un plan metropolitano para la protección de los recursos naturales y defensa del ambiente, siempre y cuando no existan corporaciones autónomas regionales en la totalidad de su jurisdicción. En efecto, ordena esa norma:
“ART. 14.—Atribuciones básicas de la junta metropolitana. La junta metropolitana tendrá las siguientes atribuciones básicas:
C. Recursos naturales y manejo y conservación del ambiente. Adoptar, si no existen corporaciones autónomas regionales en la totalidad de su jurisdicción, un plan metropolitano para la protección de los recursos naturales y defensa del ambiente, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia” (resalta la Sala).
De manera que solo las juntas metropolitanas respecto de las cuales pueda predicarse la inexistencia de corporaciones autónomas regionales en la totalidad de su jurisdicción, pueden adoptar un plan metropolitano para el manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables.
Es sabido que ningún municipio del país se encuentra sin pertenecer a la jurisdicción de una corporación autónoma regional (L. 99/1993, art. 33) y, por tanto, sin someterse a ella, como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción (art. 31 ibídem); situación que también se predica de aquellas entidades denominadas grandes centros urbanos, pues aun en el evento de que estos centros detentaran autoridad ambiental a la manera de una corporación autónoma regional, es claro que solo la pueden ejercer en la zona urbana de su jurisdicción (art. 66 ibídem).
Por tanto, la inexistencia de una corporación autónoma regional en la totalidad de su jurisdicción, como condición que exige la norma transcrita a las áreas metropolitanas para que puedan ejercer, a la manera de aquella, la función de manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, debe entenderse referida a la imposibilidad para la corporación autónoma regional de ejercer como autoridad ambiental en la totalidad de la jurisdicción del área metropolitana. En otras palabras, la inexistencia de una corporación autónoma regional en la totalidad de la jurisdicción del área metropolitana debe entenderse como la imposibilidad jurídica que surge para una determinada corporación autónoma regional de ejercer como máxima autoridad ambiental en la totalidad de la jurisdicción de un área metropolitana.
Y esta situación, esto es, la denominada inexistencia de una corporación autónoma regional en la totalidad de la jurisdicción del área metropolitana, solo puede ser resultado de la ocurrencia de la situación prevista en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, esto es, porque en la zona urbana de una determinada área metropolitana considerada gran centro urbano, esta última entidad es la autoridad que ejerce las funciones que, en el resto del territorio, le corresponden a la corporación autónoma regional de que se trate.
Así las cosas, como síntesis de lo expuesto, es posible afirmar que solo determinadas áreas metropolitanas pueden, de acuerdo con las exigencias de los artículos 66 de la Ley 99 de 1993 y 14 de la Ley 128 de 1994, asumir —aunque solo en las zonas urbanas de su jurisdicción— las funciones propias de las corporaciones autónomas regionales previstas en los artículos 30 y 31 de esa ley, concretamente, la de manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables; tarea que, en términos del inciso segundo del artículo 317 constitucional, es aquella cuyo ejercicio les confiere a esos grandes centros urbanos el derecho de percibir la sobretasa prevista en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994.
Esta hermenéutica resulta armónica con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, comoquiera que esta última disposición, también con fundamento en lo previsto en el inciso segundo del artículo 317 de la Constitución Política, regula el denominado “porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble” como obligación, en cabeza de los municipios y distritos, consistente en transferir a las corporaciones autónomas regionales determinados recursos con destino a la gestión ambiental, los cuales pueden corresponder a un porcentaje del total de lo recaudado por impuesto predial o a una sobretasa de dicho impuesto.
La concordancia entre la interpretación de esta Sala y el precepto citado se explica entendiendo que la destinación que el inciso segundo del artículo 317 de la Carta Política hace a las autoridades ambientales de una porción de la totalidad de lo recaudado por gravámenes a la propiedad inmueble solo puede concebirse como consagrada a favor de una única autoridad ambiental, en cada caso concreto.
Es decir, mientras el legislador, en cumplimiento de la habilitación conferida por esa norma constitucional, no modifique las normas vigentes o disponga la manera como un porcentaje de esa naturaleza debe transferirse a otras autoridades distintas que eventualmente también puedan encargarse del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables (v. gr. municipios y distritos cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes), debe concluirse que, a menos que se den las condiciones legales para que la sobretasa prevista en el inciso segundo del artículo 317 constitucional sea de propiedad de un área metropolitana (L. 99/93, art. 66; L. 128/94, arts. 14, lit. c) y 22, lit. a)), dicho porcentaje deberá girarse a la corporación autónoma regional a la cual pertenezca el municipio recaudador, bajo la figura del “porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble”, regulada en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993.
En otras palabras, en las actuales condiciones, salvo que se demuestre el derecho del área metropolitana sobre una porción del total de lo recaudado por el municipio a título de impuesto predial, esa renta le pertenecerá a una corporación autónoma regional a título de “porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble” (L. 99/93, arts. 44 y 46, num. 1º).
Nótese, entonces, que esa renta, en uno y otro caso, esto es, bien para el área metropolitana o bien para la corporación autónoma regional, se predica de la totalidad de lo recaudado por el municipio a título de impuesto predial, pues así surge de la regulación de ese ingreso en cada caso.
De una parte, el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, al definir ese ingreso como el producto de la sobretasa del dos por mil sobre el avalúo catastral “de las propiedades situadas dentro de la jurisdicción de cada área metropolitana”, no hace cosa distinta que referirse a la totalidad de lo recaudado por impuesto predial, esto es, tanto en la zona urbana, como en la rural, pues aunque el área metropolitana solo pueda ejercer autoridad ambiental en la zona urbana, su jurisdicción —que es concepto distinto— comprende todo el territorio de los municipios que la integran, tal como lo prevé el artículo 3º de esa ley, según el cual “La jurisdicción del área metropolitana comprenderá el territorio de los municipios que la conforman”.
Y, de otra parte, el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, al definir el “porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble”, se refiere, en su primera modalidad como “un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial” y, en la segunda, como “una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial”. Así, en una y otra modalidad se entiende que el derecho que surge, en este caso para la corporación autónoma regional, recae sobre la totalidad del recaudo del tributo municipal.
Desde otra óptica, la hermenéutica planteada en esta providencia se reafirma por su coincidencia con las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, en la sentencia antes citada:
“12. Conforme a lo anterior, las áreas metropolitanas podrán ser destinatarias del porcentaje sobre el impuesto predial, con la condición que estén encargadas por la ley “del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables” y que en la misma jurisdicción no actúen otras entidades encargadas de las mismas atribuciones.
Este condicionamiento se desprende de la propia ley orgánica de las áreas metropolitanas, en la cual se les asigna, a través de las funciones de la junta metropolitana, una competencia supletiva en lo que respecta a la protección de los recursos naturales y al manejo y conservación del ambiente. Dice el literal c) del artículo 14 de la Ley 128 de 1994:
ART. 14.—Atribuciones de la junta metropolitana. La junta metropolitana tendrá las siguientes atribuciones básicas: (...)
c) Recursos naturales y manejo y conservación del ambiente. Adoptar, si no existen corporaciones autónomas regionales en la totalidad de su jurisdicción, un plan metropolitano para la protección de los recursos naturales y defensa del ambiente, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.
13. De acuerdo con lo señalado en la Ley 128, las áreas metropolitanas cumplirán funciones de protección de recursos naturales y defensa del ambiente, en la medida en que no existan corporaciones autónomas regionales “en la totalidad de su jurisdicción”, lo cual significa que las CAR tienen competencia excluyente en estas materias sobre las atribuciones de las áreas metropolitanas.
14. Al efectuar una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales y de ley orgánica a los cuales se ha hecho referencia, la Corte encuentra que la aplicación del literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994 está supeditada a la inexistencia de corporaciones autónomas regionales, CAR, en la totalidad de la jurisdicción del área metropolitana. Cuando sea del caso, las áreas metropolitanas destinarán tales recursos al manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables.
En otras palabras, si existieren corporaciones autónomas regionales, CAR, en la totalidad de la jurisdicción de un área metropolitana, esta no contará dentro de su patrimonio y rentas con el producto de la sobretasa a que hace referencia el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994.
Precisamente, con apoyo en tales consideraciones esa corporación declaró “exequible el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, en el entendido que el producto de la sobretasa al cual hace referencia esta norma pertenecerá al área metropolitana siempre y cuando no existan corporaciones autónomas regionales en la totalidad de la jurisdicción de la correspondiente área metropolitana”.
Finalmente, lo expuesto por esta Sala también coincide con lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, en Concepto 1455 rendido el 5 de diciembre de 2002, en los siguientes términos:
“En consideración a los lineamientos del fallo de la Corte Constitucional, dictado en ejercicio del control constitucional —artículo 243 de la Carta—, esta conclusión debe armonizarse con el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, para extraer consecuencias acordes con ella, previas las siguientes precisiones:
En principio las corporaciones autónomas regionales Corantioquia, CRA, Carder, Corponor, CDMB —artículo 33 de la Ley 99 de 1993— ejercen jurisdicción sobre la totalidad de los territorios de las áreas metropolitanas existentes: las del Valle de Aburrá, Barranquilla, Centro de Occidente, Cúcuta y Bucaramanga, respectivamente.
Sin embargo, como se expresa claramente en la sentencia, las áreas metropolitanas pueden ser destinatarias del porcentaje sobre el impuesto predial, con la condición de que “estén encargadas por la ley del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables” y que “en la misma jurisdicción no actúen otras entidades encargadas de las mismas atribuciones”, es preciso convenir que estos elementos aparecen claramente contenidos en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, conforme al cual:
Esta disposición implica que el porcentaje del dos por mil establecido en el artículo 22.a) de la Ley 128 de 1994 hace parte del patrimonio de las áreas metropolitanas bajo los siguientes presupuestos:
— que ejerzan funciones ambientales, lo cual se cumple en el perímetro urbano de los grandes centros —los que cuentan con una población igual o superior a un millón de habitantes—.
— que las corporaciones autónomas regionales no ejerzan jurisdicción en la totalidad del territorio de las correspondientes áreas metropolitanas, aspecto que se verifica al cumplir estas, en lugar de aquellas, “las mismas funciones”.
En este orden de ideas, solo las áreas metropolitanas que acrediten la población exigida en los municipios que las integran, podrán ejercer las funciones propias de las CAR, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano.
Podría objetarse esta apreciación en cuanto el parágrafo segundo del artículo 44 de la Ley 99 dispone:
“El 50% del producto correspondiente al recaudo del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro del perímetro urbano del municipio, distrito, o área metropolitana donde haya sido recaudado el impuesto, cuando la población municipal, distrital o metropolitana, dentro del área urbana, fuere superior de 1.000.000 de habitantes. Estos recursos se destinarán exclusivamente a inversión”, de lo cual seguiría que las corporaciones autónomas regionales, por razón de este precepto, terminarían ejerciendo funciones ambientales en las áreas metropolitanas cuya población sea igual o superior a un millón de habitantes.
Tal reparo carece de sustento, pues según los términos de la Sentencia C-1096 de 2000 y del artículo 66, las áreas metropolitanas solo ejercen funciones ambientales en los grandes centros urbanos —atribuidas de manera especial por el legislador en su libertad de configuración— y asumen las mismas funciones ambientales de las CAR. De este modo, no existen competencias concurrentes entre tales organismos, sino una excluyente a favor de las áreas metropolitanas”.
Precisadas de este modo las condiciones de exigibilidad del deber reclamado, debe la Sala verificar su ocurrencia en el caso concreto.
En otras palabras, debe la Sala determinar si el área metropolitana del Valle de Aburrá es de aquellas que satisfacen las exigencias de los artículos 66 de la Ley 99 de 1993 (población urbana igual o superior a un millón de habitantes) y 14 de la Ley 128 de 1994 (inexistencia de una corporación autónoma regional en la totalidad de su jurisdicción) para asumir —aunque solo en las zonas urbanas de su jurisdicción— las funciones propias de las corporaciones autónomas regionales, concretamente, la de manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables. En ese orden de ideas, si la respuesta a ese interrogante es afirmativa, no habrá duda de que se trata de una entidad que, en términos del inciso segundo del artículo 317 constitucional, puede exigir a los municipios que la integran el cumplimiento del deber de transferencia de la sobretasa prevista en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994.
En ese orden de ideas, se tiene que, en relación con el ejercicio del área metropolitana del Valle de Aburrá como autoridad ambiental en la zona urbana de su jurisdicción, obra en el expediente lo siguiente:
1. Mediante Ordenanza 34 del 27 de noviembre de 1980, la asamblea del departamento de Antioquia dispuso el funcionamiento del área metropolitana del Valle de Aburrá compuesta por los siguientes municipios: Medellín, Caldas, La Estrella, Sabaneta, Envigado, Itagüí, Bello, Copacabana, Girardota y Barbosa, cuyo núcleo principal es Medellín (fls. 105 a 107).
2. Mediante Decreto Metropolitano 11 del 26 de julio de 1994, “Por medio del cual el área metropolitana del Valle de Aburrá ejercerá funciones atribuidas a la corporación autónoma regional, en lo que fuere aplicable al medio ambiente”, el alcalde metropolitano dispuso lo siguiente (fls. 103 y 104):
“ART. 1º—El área metropolitana del Valle de Aburrá ejercerá de conformidad con las normas vigentes, las mismas funciones atribuidas a las corporaciones autónomas regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente.
ART. 2º—Para la transferencia de funciones, el área metropolitana del Valle de Aburrá celebrará con el Inderena y demás entidades que tengan adscritas funciones ambientales, convenios en los que se definan los mecanismos de concertación, las etapas de ese proceso, así como los términos de cooperación y apoyo técnico por parte de las entidades que entregan funciones a la que recibe.
(texto siguiente ilegible)”.
3. Mediante Acuerdo Metropolitano 1 del 23 de febrero de 1995, la junta metropolitana del Valle de Aburrá, en uso de las atribuciones que le confiere la Ley 128 de 1994, adoptó los estatutos del área metropolitana del Valle de Aburrá. En tales estatutos, dispuso lo siguiente (fls. 85 a 102):
“ART. 22.—Atribuciones básicas de la junta metropolitana. La junta metropolitana tendrá las siguientes atribuciones básicas:
c) Recursos naturales y manejo y conservación del ambiente. En cumplimiento de la Ley 99 de 1993 el área metropolitana del Valle de Aburrá asumirá la gestión ambiental en el área de su jurisdicción, concertará, celebrará convenios, contratará con los municipios o con entidades públicas o privadas y desarrollará los programas y proyectos que materialicen un manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física”.
4. Según oficio 431 del 23 de abril de 2002 de la Procuradora Judicial II Agraria y Ambiental, se informó al gerente del área metropolitana del Valle de Aburrá que, mediante Decreto Municipal 151 de febrero de 2002, el alcalde del municipio de Medellín, reestructuró esa entidad territorial y que, en el marco de esa regulación, esa entidad territorial asumió como autoridad ambiental en la zona urbana de su jurisdicción. Sostuvo la procuradora (fls. 148 a 150):
“2. En la reestructuración del municipio de Medellín, realizada mediante Decreto 151 de febrero de 2002 expedido con base en las facultades otorgadas por el honorable Concejo de Medellín, mediante acuerdos 3 y 42 de 2001, bien pudo el municipio continuar como venía, es decir, dejando el área metropolitana como autoridad ambiental y en la nueva Secretaría del Medio Ambiente que creaba, reunir las funciones que estaban desempeñando varias dependencias, en aras de lograr una mayor cohesión y racionalizar los recursos de todo tipo, que requiere la ejecución de los planes y programas que propugnen por un ambiente sano.
Pero no fue así, la administración central municipal decidió radicar en su cabeza la facultad de ser autoridad ambiental como lo expresa sin rodeos en el Decreto 151 de febrero de 2002 (por medio del cual se reestructura el municipio de Medellín) artículo 195, numeral 9º ‘Asumir la autoridad ambiental para la prevención, preservación, conservación y rehabilitación de los recursos naturales y del ambiente, cuando las disposiciones legales así lo autoricen’ (negrillas fuera de texto).
Y es que efectivamente disposiciones legales así lo autorizan, en especial, la Ley 99 de 1993 en sus artículos 55 y 66 y Decreto 1753 de 1994 artículo 12.
Estas normas que regulan la materia del medio ambiente, consagraron un derecho para los grandes centros urbanos, como son los municipios con una población igual o superior a un millón de habitantes (1’000.000) y que consiste en que pueden ejercer dentro de su perímetro urbano las mismas funciones de las corporaciones autónomas regionales, es decir ser autoridad ambiental y realizar todas las actividades que esto implica dentro de su jurisdicción.
3. Coherente con la decisión de constituirse directamente la administración central del municipio de Medellín, como autoridad ambiental como de manera contundente y clara lo expresa en el numeral 9º del artículo 195 del Decreto 151 de febrero de 2002, este mismo artículo en otros de sus apartes y otros artículos más, complementan y ratifican esa decisión; a continuación transcribiremos solo algunos de ellos.
No queda duda entonces, que la Secretaría del Medio Ambiente se ha convertido por virtud del Decreto 151 de 2002 en autoridad ambiental, en ejercicio del derecho que le asiste al municipio de Medellín, fundamentado en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 y Decreto 1753 de 1994, y en razón a que cumple con el requisito por estas normas exigido cual es el de tener más de un millón de habitantes en su área urbana (1’000.000)”.
5. Mediante Acuerdo Metropolitano 16 del 11 de diciembre de 2002 la junta metropolitana del Valle de Aburrá aprobó el presupuesto de rentas y recursos de capital del área metropolitana del Valle de Aburrá para la vigencia fiscal de 2003, dentro del cual incluyó el concepto de “sobretasa metropolitana” bajo el título de “ingresos tributarios” (fls. 155 a 180).
6. Mediante Acuerdo Metropolitano 9 del 11 de diciembre de 2003 la junta metropolitana del Valle de Aburrá aprobó el presupuesto de rentas y recursos de capital del área metropolitana del Valle de Aburrá para la vigencia fiscal de 2003, dentro del cual incluyó el concepto de “sobretasa ambiental” bajo el título de “ingresos tributarios” a cargo de cada uno de los municipios que integran esa área metropolitana (fls. 181 a 197).
7. El área metropolitana del Valle de Aburrá elaboró el plan de gestión ambiental para el perímetro urbano de los municipios que la conforman, vigente para el período 2004 a 2007, con su correspondiente plan de inversiones (cuaderno anexo).
8. Según certificación expedida el 14 de enero de 2005 por el alcalde del municipio de Medellín, el área metropolitana del Valle de Aburrá ejerce autoridad ambiental en la zona urbana del municipio de Medellín, de conformidad con lo consagrado en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993; 14, literal c), de la Ley 128 de 1994; 22, literal c), del Acuerdo Metropolitano 1 de 1995 y Decreto Metropolitano 11 de 1994 (cuaderno anexo).
9. Según certificación expedida el 18 de julio de 2005 por el subdirector ambiental (E) del área metropolitana del Valle de Aburrá, esa entidad ha venido adelantando actividades de control y vigilancia ambiental, como autoridad ambiental urbana en los municipios de Medellín, Bello, Copacabana, Girardota, Barbosa, La Estrella, Itagüí, Sabaneta y Caldas. Al respecto, presentó un resumen de las actuaciones realizadas en los meses de enero a junio de 2005 (cuaderno anexo).
De acuerdo con lo anterior, para la Sala es posible concluir que el área metropolitana del Valle de Aburrá, en realidad, es la autoridad encargada del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales en el área urbana de su jurisdicción y, por tanto, puede exigir a los municipios que la integran el cumplimiento del deber que, por cuenta del ejercicio de esa función, surge para ellos de transferir a favor de ese gran centro urbano la sobretasa de que trata el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994.
En efecto, la condición de gran centro urbano del área metropolitana del Valle de Aburrá, esto es, el hecho de contar con más de un millón de habitantes urbanos en el territorio de su jurisdicción es una situación fáctica de notorio conocimiento que se infiere del hecho demostrado de que, dentro de los entes territoriales de su jurisdicción, se encuentra el municipio de Medellín.
De otra parte, la inexistencia de una corporación autónoma regional en la totalidad de su jurisdicción o, lo que es igual, la imposibilidad de que una corporación autónoma regional pueda ejercer como autoridad ambiental en la totalidad de la jurisdicción del área metropolitana del Valle de Aburrá se encuentra demostrada por el hecho de que esta última asumió como tal en la zona urbana de su jurisdicción, mediante Acuerdo Metropolitano 1 de 1995 y Decreto Metropolitano 11 de 1994.
Es cierto que la corporación autónoma regional del centro de Antioquia, Corantioquia, en su condición de tercero interviniente, sostuvo que el área metropolitana del Valle de Aburrá, en realidad, no se encontraba legitimada para ejercer como autoridad ambiental en el área urbana de su jurisdicción, como quiera que el municipio de Medellín, mediante Decreto 151 de 2002, asumió como tal en su propia zona urbana. En ese sentido, explicó que la restante población urbana del área metropolitana demandante, esto es, descontando la del municipio de Medellín, no alcanzaba el millón de habitantes y que, por tanto, al tenor de lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, el área había perdido la condición que le permitía ejercer autoridad ambiental.
Al respecto, la Sala considera que, si en gracia de discusión se aceptara la vigencia de la disposición pertinente del Decreto Municipal 151 de 2002, el cual, además, no fue aportado al proceso, lo evidente es que tal norma local no surtió el efecto que sostiene la corporación autónoma regional del centro de Antioquia, Corantioquia, y que también afirma la Procuradora Judicial II Agraria y Ambiental, en la comunicación que antes se transcribió.
Ciertamente, según certificación expedida el 14 de enero de 2005 (casi tres años después de proferido el Decreto Municipal 151 de febrero de 2002) por la primera autoridad del municipio de Medellín, quien además ejerce como alcalde metropolitano (L. 128/94, art. 16) y preside la junta metropolitana (par. 1º del art. 8º ibídem), se tiene que el área metropolitana del Valle de Aburrá ejerce autoridad ambiental en la zona urbana del municipio de Medellín.
Además, para la Sala es claro que, de acuerdo con los principios de armonía regional y gradación normativa que rigen el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales (L. 99/93, art. 63), no es válido aceptar que una decisión de una autoridad municipal sometida a la jurisdicción de un área metropolitana pueda desconocer lo dispuesto a nivel metropolitano, como tampoco es aceptable que quien incurra en ese acto de desconocimiento sea, precisamente, el alcalde metropolitano, a quien le corresponde “Hacer cumplir la Constitución, la ley y los acuerdos de la junta metropolitana” (L. 128/94, art. 17, num. 1º).
De manera que, establecido que el área metropolitana del Valle de Aburrá puede exigir a los municipios que la integran el cumplimiento del deber de que trata el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, es del caso examinar si esa obligación ha sido desatendida por el municipio de La Estrella.
Al respecto, baste señalar que el incumplimiento del municipio de La Estrella es un hecho demostrado en el expediente, no solo por razón de lo manifestado en ese sentido por su apoderado, sino de la certificación que, también en ese sentido, expidió el 20 de septiembre de 2004 el subdirector financiero del departamento de tesorería del área metropolitana del Valle de Aburrá (fl. 40).
En esta forma, es del caso acceder a las pretensiones de la demanda. Por tanto, la sentencia apelada será revocada, en cuanto declaró improcedente la acción ejercida. En su lugar, se ordenará al alcalde del municipio de La Estrella el cumplimiento de lo dispuesto en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994 y, en consecuencia, se dispondrá que esa entidad territorial transfiera al área metropolitana del Valle de Aburrá la sobretasa de que trata esa norma.
1. Revócase la sentencia proferida el 2 de marzo de 2005 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, mediante la cual declaró improcedente la acción de cumplimiento ejercida por el área metropolitana del Valle de Aburrá.
2. En su lugar, se ordena al alcalde del municipio de La Estrella el cumplimiento de lo dispuesto en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994 y, en consecuencia, transfiera al área metropolitana del Valle de Aburrá, la sobretasa de que trata esa norma.
Reinaldo Chavarro Buriticá—María Nohemí Hernández Pinzón (con salvamento de voto)—Filemón Jiménez Ochoa—Darío Quiñones Pinilla (con aclaración de voto).
(1) Diccionario de la Real Academía Española. Vigésima segunda edición, octubre de 2001, publicada en la página web www.rae.es
(2) Hugo Palacios. La economía en el derecho constitucional colombiano.
(3) Juan Camilo Restrepo. Hacienda Pública.
(4) Cfr. Palacio Mejía, Hugo. La economía en el derecho constitucional colombiano. Bogotá. Ed. Derecho vigente. 1999. pág 153 y ss.
(5) Cfr. Sentencia C-360 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(6) Según el artículo 317 de la Carta Política, “solo los municipios pdorán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribuciones de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”.
(7) Sentencia C-467 de 1993. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(8) Ver, entre muchas otras, las sentencias C-495 de 1996 y C-535 de 1996.

References: artículo 22
 artículo 198
 artículo 17
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 317
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
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 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 66
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
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 artículo 44
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 23
 artículo 22
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 artículo 22
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 artículo 22
 artículo 22
 artículo 317
 artículo 22
 artículo 14
 artículo 22
 artículo 66
 artículo 317
 artículo 66
 artículo 170
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 66
 artículo 317
 artículo 22
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 345
 artículo 347
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 346
 artículo 345
 artículo 9
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 317
 artículo 294
 artículo 22
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 294
 artículo 22
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 363
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 9
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 66
 artículo 22
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 22
 artículo 317
 artículo 22
 artículo 317
 artículo 66
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 294
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 66
 artículo 317
 artículo 66
 artículo 317
 artículo 22
 artículo 44
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 44
 artículo 22
 artículo 3
 artículo 44
 artículo 22
 artículo 14
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 22
 artículo 44
 artículo 66
 artículo 317
 artículo 22
 artículo 195
 artículo 12
 artículo 195
 artículo 22
 artículo 66
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 317