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Timestamp: 2018-08-16 17:43:52+00:00

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﻿ SENTENCIA 2005-03169/2370-14 DE ABRIL 20 DE 2017
SENTENCIA 2005-03169 DE 20 DE ABRIL DE 2017
CONTENIDO:NATURALEZA DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS EN EMPLEADOS PÚBLICOS. EL ALTO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO HA SEÑALADO QUE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS NO GOZAN DE UN DERECHO PLENO A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA, NI TIENEN LA POSIBILIDAD DE PRESENTAR PLIEGOS DE PETICIONES NI DE CELEBRAR CONVENCIONES COLECTIVASLO QUE NO QUIERE DECIR QUE ESTÉN IMPEDIDOS PARA HACER USO DE OTROS MEDIOS DE CONCERTACIÓN, VOLUNTARIA Y LIBRE, QUE LES PERMITAN PARTICIPAR EN LA TOMA DE LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN. DE IGUAL FORMA, CABE SEÑALAR QUE AUN CUANDO LOS SINDICATOS DE EMPLEADOS PÚBLICOS NO CUENTAN CON UN DERECHO DE NEGOCIACIÓN PLENO QUE LES PERMITA DEFINIR CON EL NOMINADOR LA EDAD Y EL MONTO DE LA PENSIÓN A TRAVÉS DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO PÚBLICO, EMPLEOS PÚBLICOS, CONVENCIÓN COLECTIVA, RÉGIMEN DE LA CONVENCIÓN COLECTIVA, FINALIDAD DE LA CONVENCIÓN COLECTIVA
Sentencia 2005-03169/2370-14 de abril 20 de 2017
Rad. 08001233100020050316902.
Nº Interno: 2370-14.
Apelación sentencia. Reconocimiento pensión de jubilación.
Actor: Universidad del Atlántico.
Consiste en determinar si la situación pensional del señor Alfredo Atencio García, se encuentra amparada por lo dispuesto en artículo 146 de la Ley 100 de 1993, en su condición de ex empleado público de la Universidad del Atlántico, al habérsele reconocido su derecho con fundamento en lo dispuesto en la convención colectiva de trabajo de 1976.
A fin de dilucidar el problema jurídico, se analizará la competencia para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de las universidades estatales; la aplicación de convenciones colectivas para los empleados públicos; y las situaciones pensionales amparadas bajo el artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
2.2.1. Régimen prestacional de los empleados públicos de las Universidades.
La Constitución Política de 1886 consagró en el artículo 62 la competencia del legislador para fijar, entre otros asuntos, las condiciones de jubilación en todos los órdenes y la clase dé servicios que darían derecho a la pensión del tesoro público, en los siguientes términos:
“ART. 62.—La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva; las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución; las condiciones de ascenso y de jubilación; y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del tesoro público”.
Con ocasión de la reforma constitucional consignada en el Acto Legislativo 01 de 11 de diciembre de 1968, la competencia para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden nacional y el régimen prestacional de los empleados públicos se radicó exclusivamente en el Congreso de la República, tal como quedó establecido en el numeral 9 del artículo 76 de la carta así:
“9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales”.
Por su parte, el numeral 2.1 del artículo 120 ibídem autorizó al Presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional central, dentro de las escalas de remuneración fijadas por el Congreso de la República de conformidad con el numeral 9 del artículo 76 previamente transcrito.
Con la expedición de la Constitución Política de 1991, le corresponde al Congreso mediante la expedición de leyes marco, señalar las normas generales, objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen de los trabajadores oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f). Igualmente, de acuerdo con el artículo 48 ibídem, la seguridad social, a la cual pertenece la materia pensional, es un servicio público que se presta con sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley.
Por su parte, la Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispuso: “el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan”.
Debe anotarse que el Gobierno Nacional es el competente para establecer el régimen prestacional aplicable al personal administrativo que labora en dichas entidades, tal y como lo analizó la Sala de consulta y servicio civil de esta corporación con el siguiente razonamiento:
La Constitución asigna al Gobierno Nacional, y al Presidente de la República, funciones especiales en lo relacionado con la política económica y la planeación para el desarrollo del país. Entre ellas se destacan la elaboración anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; la del plan nacional de desarrollo; la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y la facultad de disponer su inversión de acuerdo con las leyes.
La determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene implicaciones en la política económica pues del manejo salarial depende en buena medida el equilibrio fiscal; de ahí que resulte congruente que al Presidente, que como se ha visto tiene responsabilidades en materia de política económica, se le asigne la atribución de regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso y de la fuerza pública y la de establecer el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Como la fijación de los salarios y prestaciones de los funcionarios y empleados de las universidades estatales tiene influjo sobre las finanzas del Estado, no es coherente que ellas sean apartadas de la norma general que busca la homeóstasis presupuestal y el manejo armónico y estable de los recursos públicos.
La autonomía que atribuye la carta a ciertos órganos no implica, necesariamente, que la fijación salarial y prestacional la realice el mismo organismo. Dicha autonomía nunca podrá ser absoluta dentro de nuestro actual Estado de derecho, menos aún en esa materia, puesto que los emolumentos no pueden superar la cifra del gasto público que determine el presupuesto aprobado por el Congreso.
En materia salarial y prestacional los docentes vinculados a las universidades públicas de orden nacional se rigen por el Decreto 1444 de 1992 y los vinculados a universidades públicas del orden territorial por el Decreto 055 de 1994, que adoptó el régimen salarial y prestacional determinado en el primero, disposiciones éstas expedidas con base en las facultades otorgadas por la Ley 4ª de 1992.
Esta constante se ha mantenido hasta el momento. En el año de 1997 el Presidente de la República expidió, al respecto, los siguientes decretos, todos el 10 de enero: Nº 31, para fijar la escala de asignación básica de los empleos públicos de la rama ejecutiva, entes universitarios autónomos, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible y empresas sociales del Estado en el orden nacional; Nº 72, sobre la remuneración de los empleados públicos de carácter administrativo de la Universidad Nacional; Nº 74, que dicta disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes de las universidades públicas del orden nacional. Y en 1998, los Decretos 46 y 74 ambos del 10 de enero. El primero establece el régimen salarial y prestacional para el personal de empleados públicos docentes de los colegios mayores, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas e instituciones técnicas profesionales del orden nacional y el segundo dicta normas en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes y administrativos de las universidades estatales u oficiales.
Dado que las personas que prestan sus servicios tanto en el área docente como administrativa de las universidades del Estado son servidores públicos, que el presupuesto de estas entidades proviene casi en su totalidad del Estado, que por expresa disposición legal corresponde al Gobierno Nacional regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y que la Ley 30 de 1992 consagró en el artículo 77 que el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales se regirá por la Ley 4a de 1992 y demás normas complementarias, la Sala considera que compete al Presidente de la República fijar el régimen salarial y prestacional del personal docente y administrativo de las universidades oficiales [...](1).
De lo expuesto anteriormente, se tiene que, ni a la luz de la Constitución de 1886 ni a partir de la carta de 1991, las entidades territoriales o las universidades públicas pueden expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en acuerdos internos o extralegales, pues no tenían facultades para ello.
2.2.2. Aplicación de convenciones colectivas para los empleados públicos.
Según lo dispuesto en el artículo 55 de la Constitución Política “se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señalé la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo”.
Si bien la disposición en cita garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, dicha prerrogativa admite excepciones legales como la misma norma lo prevé. En ese sentido; la Corte Constitucional en la Sentencia C-110 de 1994 consideró que una de las excepciones al derecho a la negociación colectiva a que hace referencia el referido artículo, es precisamente el caso de los empleados públicos, en virtud a la naturaleza legal y reglamentaria de su relación y a la trascendencia de su misión en la preservación de los intereses públicos.
Posteriormente, en Sentencia C-1235 de 2005 la Corte Constitucional señaló que la imposibilidad de los empleados públicos de presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas no pugna con el orden constitucional, en tanto que el derecho a la negociación colectiva no se ciñe únicamente a la posibilidad de celebrar ese tipo de acuerdos, sino que comprende un mayor campo de acción a través de diversas figuras que sí pueden ser utilizadas por los empleados públicos. Adicionalmente, reafirmó la competencia de las autoridades constitucionalmente establecidas para determinar las condiciones laborales de quienes están vinculados al Estado mediante una relación legal y reglamentaria, y exhortó al legislador para que regule los mecanismos de concertación de los empleados públicos, con el propósito de materializar su derecho a la negociación colectiva dentro de los límites que comporta la naturaleza de su vinculación con el Estado.
En todo caso, los empleados públicos no gozan de un derecho pleno a la negociación colectiva, ni tienen la posibilidad de presentar pliegos de peticiones ni de celebrar convenciones colectivas; lo qué no quiere decir que estén impedidos para hacer uso de otros medios de concertación, voluntaria y libre, que les permitan participar en la toma de las decisiones que los afectan, sin trasgredir la facultad exclusiva que ostentan el Congreso de la República y el Gobierno Nacional para fijar las condiciones salariales y prestacionales.
No obstante lo dicho con relación a la competencia privativa del Congreso de la República, compartida con el Gobierno Nacional, para establecer el régimen prestacional de los empleados públicos, en el nivel territorial coexistían regímenes prestacionales extralegales contrarios al ordenamiento superior, fue así como el legislador consecuente con dicha realidad y con el fin de salvaguardar derechos laborales consolidados, dejó a salvo las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, en desarrollo del mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos.
También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido (o cumplan dentro de los dos años siguientes)(2) los requisitos exigidos en dichas normas.
Lo dispuesto en lapresente ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo.
El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual “se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no. pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.
De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes [...]
Es importante destacar que sobre la vigencia de la Ley 100 de 1993 en materia pensional en el nivel territorial, el artículo 151 ibídem estableció que entraría a regir a partir del 30 de junio de 1995, en esas condiciones, solamente las situaciones particulares que se definieron con antelación a esa fecha deben ser respetadas; sin embargo el artículo 146, permitía la consolidación del derecho dentro de los dos años siguientes a la vigencia del Sistema General de Seguridad Social, aparte que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la misma Sentencia C-410 de 1997 antes mencionada.
No obstante lo anterior, esta corporación consideró que dicho aparte sí surtió efectos respecto de aquellas situaciones pensionales que se consolidaron entre el 30 de junio de 1995 y el 30 de junio de 1997, con fundamento en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, de acuerdo con el cual las sentencias de inexequibilidad tienen efectos hacia futuro, y como quiera que la sentencia de constitucionalidad no moduló los efectos de su decisión, quedaron amparadas las situaciones jurídicas que en materia pensional se consolidaron con base en disposiciones municipales o departamentales antes del 30 de junio de 1997 o antes de la fecha en que hubiese entrado a regir el Sistema General en cada entidad territorial. Así lo concluyó la sentencia del 7 de octubre de 2010(3):
[...] Por lo expuesto, resulta válido afirmar que no sólo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues, se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria, de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma. [...]
2.3.1. El señor Alfredo Atencio García nació el 27 de agosto de 1942 en la ciudad de Santa Martha, según consta en la copia de la cédula de ciudadanía que obra a folio 30.
2.3.2. Por medio de la Resolución 0555 de 22 de abril de 1999 el rector de la Universidad del Atlántico, reconoció la pensión del señor Alfredo Atencio García, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 9º literal c) de la convención colectiva de trabajo de 1976 (fls. 32-33); y para la fecha de expedición de la citada resolución contaba con 57 años de edad.
2.3.3. De conformidad con la liquidación realizada por el coordinador de la Universidad del Atlántico, el actor laboró entre el 28 de septiembre de 1966 y el 31 de marzo de 1999, esto es, 24 años, 6 meses y 21 días (fl. 34).
Al señor Alfredo Atencio García le fue reconocida la pensión de jubilación, a través de la Resolución 0555 de 22 de abril de 1999, en cuantía equivalente al 100% del promedio de salarios y primas devengados en el último año de servicios, en aplicación de lo dispuesto en el literal C) del artículo 9 de la convención colectiva de trabajo de 1976 que señalaba “la universidad pagara a los profesores y trabajadores la pensión según las siguientes reglas... C) con veinte (20) años de servicio o más, cualquiera que sea la causa de la terminación del contrato y a cualquier edad”.
En ese orden, al cotejar la citada resolución con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se observa que, como concluyó el a quo, no persiste la ilegalidad invocada por la universidad demandante, teniendo en cuenta que esta normativa convalidó temporalmente los efectos de las normas de alcance territorial y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional; por ende, los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en disposiciones de la universidad, fueron legalizados por esta normativa, en los términos citados con antelación.
Es preciso destacar, que aun cuando los sindicatos de empleados públicos no cuentan con un derecho de negociación pleno que les permita definir con el nominador la edad y el monto de la pensión a través de convenciones colectivas, pues tal función es exclusiva del Congreso de la República por expresa disposición de las Constituciones de 1886 y 1991, lo cierto es que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a las vicisitudes en su formación.
En razón de lo anterior y acatando las directrices señaladas por la Corte Constitucional, los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables al demandado, teniendo en cuenta que el sistema general de pensiones en el nivel departamental, municipal y distrital conforme al artículo 28 de septiembre de 1966, según indica la propia resolución de reconocimiento pensional.
Ahora, debe advertirse que al legalizar las pensiones atípicamente reconocidas, no aclaró el legislador que algunos de los aspectos que involucran dichas pensiones quedaran al margen de los ordenamientos generales que eventualmente les resultaren aplicables, por el contrario, la convalidación se dio sin exclusión alguna respecto de los diferentes elementos de la pensión regulados también por las normas extralegales en comento, tales como la edad, el tiempo de servicios, el monto y los factores base de liquidación pensional, razón por la cual le asiste al señor Alfredo Atencio García la garantía del respeto a sus derechos adquiridos como situación jurídica consolidada, razón suficiente para denegar los argumentos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por el ente universitario y confirmar la decisión de primera instancia.
En ese orden de ideas, se tiene que el acto administrativo demandado, expedido y acusado por la Universidad del Atlántico, no vulnera las normas invocadas como quebrantadas, lo que conlleva a la Sala a sostener que la presunción de legalidad que lo cobija no ha sido desvirtuada, por lo cual se impone confirmar la sentencia apelada.
CONFÍRMASE la Sentencia de 16 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso instaurado por la Universidad del Atlántico contra el señor Alfredo Atencio García.
(1) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 15 de abril de 1998, rad. 1076, C.P. Augusto Trejos Jaramillo.
(2) Expresión entre paréntesis declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-410 de 1997.
(3) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 7 de octubre de 2010, rad. 1484-09, C.P. Víctor Hernando Alvarado Arcilla.

References: artículo 146
 artículo 146
 artículo 62
 artículo 76
 artículo 120
 artículo 76
 artículo 150
 artículo 48
 artículo 77
 artículo 77
 artículo 55
 artículo 58
 artículo 151
 artículo 146
 artículo 45
 artículo 146
 Resolución 
 artículo 9
 resolución 
 Resolución 
 artículo 9
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 artículo 146
 artículo 146
 artículo 146
 artículo 28
 resolución