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Timestamp: 2018-12-11 11:25:27+00:00

Document:
Acórdão do Tribunal Constitucional 574/2014, 2014-09-03 - DRE
Número:574/2014
Páginas:4671 - 4691
ELI: https://data.dre.pt/eli/actconst/574/2014/09/03/p/dre/pt/html
Processo n.º 818 14
1. O Presidente da República requer, nos termos do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), que o Tribunal Constitucional aprecie a conformidade com a Constituição das normas constantes dos números 1 a 15 do artigo 2.º e dos números 1 a 3 do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República, recebido na Presidência da República no dia 30 de julho de 2014 para ser promulgado como lei.
Pelo Decreto n.º 264/XII, a Assembleia da República aprovou o regime que estabelece os mecanismos das reduções remuneratórias temporárias e as condições da sua reversão no prazo máximo de quatro anos.
8 - A redução remuneratória prevista no presente artigo tem por base a remuneração total ilíquida apurada após a aplicação das reduções previstas nos artigos 11.º e 12.º da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, alterada pelas Leis n.os 64-B/2011, de 30 de dezembro, 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 83-C/2013, de 31 de dezembro, e na Lei n.º 47/2010, de 7 de setembro, alterada pelas Leis n.os 52/2010, de 14 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, para os universos neles referidos.
11 - O abono mensal de representação previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 40-A/98, de 27 de fevereiro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 153/2005, de 2 de setembro, e 10/2008, de 17 de janeiro, e pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, é reduzido em 6%, sem prejuízo das reduções previstas nos números anteriores.
Começando por este último, a aplicação do princípio da confiança tem de partir de uma definição rigorosa dos requisitos cumulativos a que deve obedecer a situação de confiança, para ser digna de tutela. Dados por verificados esses requisitos, há que proceder a uma ponderação entre os interesses particulares desfavoravelmente afetados pela alteração do quadro normativo que os regula e o interesse público que justifica essa alteração. Dessa valoração - em concreto, do peso relativo dos bens em confronto -, assim como da contenção das soluções impugnadas dentro de limites de razoabilidade e de justa medida, irá resultar o juízo definitivo quanto à sua conformidade constitucional (Acórdão n.º 396/2011).
«Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da "confiança" é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados "expectativas" de continuidade; depois, devem tais expetativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do "comportamento" estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.»
Sublinhe-se que, no ano de 2015, não só perduram ainda os efeitos do PAEF - por via da fixação da meta do défice orçamental em 2,5% do PIB e do imperativo de fixação de medidas que suportem a estratégia de consolidação para a atingir (cfr. artigo 3.º, n.º 8, alíneas g) e h), da Decisão de Execução do Conselho 2011/344/UE, na redação da Decisão de Execução do Conselho 2014/234/UE) -, como ainda se faz sentir o efeito do procedimento de défice excessivo. A consequência lógica destas circunstâncias, que acentuam a relevância do interesse público subjacente, é que as reduções remuneratórias previstas para 2015 ainda se contêm nos limites da confiança protegida.
«Não se pode ignorar, todavia, que atravessamos reconhecidamente uma conjuntura de absoluta excecionalidade, do ponto de vista da gestão financeira dos recursos públicos. O desequilíbrio orçamental gerou forte pressão sobre a dívida soberana portuguesa, com escalada progressiva dos juros, colocando o Estado português e a economia nacional em sérias dificuldades de financiamento (...) Do que não pode razoavelmente duvidar-se é de que as medidas de redução remuneratória visam a salvaguarda de um interesse público que deve ser tido por prevalecente - e esta constitui a razão decisiva para rejeitar a alegação de que estamos perante uma desproteção da confiança constitucionalmente desconforme (...) As reduções remuneratórias integram-se num conjunto de medidas que o poder político, atuando em entendimento com organismos internacionais de que Portugal faz parte, resolveu tomar, para reequilíbrio das contas públicas, tido por absolutamente necessário à prevenção e sanação de consequências desastrosas, na esfera económica e social. São medidas de política financeira basicamente conjuntural, de combate a uma situação de emergência, por que optou o órgão legislativo devidamente legitimado pelo princípio democrático de representação popular.»
Estas normas foram alteradas e completadas, na sequência da crise das dívidas soberanas, por um conjunto de diplomas que integram o chamado "Six Pack", pacote legislativo europeu de 2011 sobre matéria orçamental, de que se destaca a previsão do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas e que inclui, entre outros, a apresentação e a avaliação dos programas de estabilidade e convergência dos Estados membros (cfr. Secção 1-A, artigo 2.º-A do Regulamento (CE) n.º 1466/97, introduzido pelo Regulamento (UE) n.º 1175/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011).
A estas normas somou-se o denominado "Two Pack", que integra dois regulamentos de 2013 [Regulamento (UE) n.º472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros da área do euro afetados ou ameaçados por graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira e o Regulamento (UE) n.º473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, que estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro]. Tratando-se de normas de Direito da União Europeia, quer sejam de direito originário, quer de direito derivado, vinculam o Estado Português, nos termos do artigo 8.º, n.º 4, da Constituição.
e) As regras constantes do artigo 3.º do Tratado, relativas ao "Pacto Orçamental", foram integradas no direito interno português por via das alterações que a Lei n.º 37/2013, de 14 de junho, introduziu na Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, posteriormente alterada pela Lei 41/2014, de 10 de julho); através desta integração aquelas regras adquiriram valor reforçado - mas não, evidentemente, valor constitucional.
14.1. A urgência das reduções do défice orçamental explica uma atuação do lado da despesa, mais eficaz do que uma atuação do lado da receita, pela rapidez dos efeitos produzidos. Nesta linha e retomando jurisprudência anterior, lê-se no Acórdão n.º 413/2014:
«Situando no âmbito relativo à pertinência orçamental daquelas retribuições e das medidas que as afetavam o fundamento material para a diferenciação introduzida na repartição dos encargos públicos, o Tribunal entendeu ainda defensável a asserção segundo a qual, "pela sua certeza e rapidez na produção de efeitos", a opção tomada se revelava "particularmente eficaz", "numa perspetiva de redução do défice a curto prazo", mostrando-se desse modo "coerente com uma estratégia de atuação, cuja definição cabe[ria] dentro da margem de livre conformação política do legislador".»
14.2. Aquela circunstância legitima alguma medida de "sacrifício adicional" dos trabalhadores que recebem por verbas públicas, sacrifício que não consuma, por isso, um tratamento desigual arbitrário; na verdade, estes são pagos por verbas públicas, pelo que apenas a sua remuneração reduz, imediata e automaticamente, a despesa pública. Pode ler-se no Acórdão n.º 353/2012:
«Entendeu-se que o recurso a uma medida como a redução dos rendimentos de quem aufere por verbas públicas como meio de rapidamente diminuir o défice público, em excecionais circunstâncias económico-financeiras, apesar de se traduzir num tratamento desigual, relativamente a quem aufere rendimentos provenientes do setor privado da economia, tinha justificações que a subtraíam à censura do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, uma vez que essa redução ainda se continha dentro dos "limites do sacrifício".»
14.3. O sacrifício adicional, porém, tem de conter-se dentro de limites estabelecidos à luz do critério da "igualdade proporcional", não podendo ser excessivo quando confrontado com as razões que o justificam. Ou seja: o Tribunal, por um lado, indaga a razão de ser da diferenciação; por outro, avalia a medida em que a diferenciação é concretizada. Assim, no Acórdão n.º 353/2012:
14.4. A justificação deste sacrifício adicional encontra-se ainda sujeita a duas outras condições: (a) a consideração de outras alternativas possíveis de contenção de custos; e (b) o caráter transitório da imposição do sacrifício. Escreveu-se no Acórdão n.º 187/2013:
«Não só porque o tratamento diferenciado dos trabalhadores do setor público não pode continuar a justificar-se através do caráter mais eficaz das medidas de redução salarial, em detrimento de outras alternativas possíveis de contenção de custos, como também porque a sua vinculação ao interesse público não pode servir de fundamento para a imposição continuada de sacrifícios a esses trabalhadores mediante a redução unilateral de salários, nem como parâmetro valorativo do princípio da igualdade por comparação com os trabalhadores do setor privado ou outros titulares de rendimento.»
«Constituindo o ano de 2014 um exercício orçamental condicionado ainda pelo esforço de consolidação orçamental imposto no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira, não existem razões para alterar este entendimento» (refere-se ao entendimento que o Tribunal tem expressamente assumido em acórdãos anteriores, no sentido de que, no presente contexto financeiro, continua a ser «certamente admissível alguma diferenciação entre quem recebe por verbas públicas e quem atua no setor privado da economia, não se podendo considerar (...) injustificadamente discriminatória qualquer medida de redução dos rendimentos dirigida apenas aos primeiros» (acórdão n.º 353/2012).
16. Pese embora tratar-se de medida diversa daquela agora em apreço, o Tribunal teve já oportunidade de ponderar a questão da admissibilidade constitucional de reduções remuneratórias no decurso do ano de 2014. Fê-lo no Acórdão n.º 413/2014, entendendo que medida idêntica àquela que merecera já atenção no passado, inscrita nos OE de 2011, 2012 e 2013, ainda se podia considerar justificada pela mesma ordem de razões. Esse entendimento permanece válido e deve ser aqui reafirmado.
Mas, daí em diante, nenhuma percentagem de reversão é fixada no n.º 2 do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII, funcionalizando inteiramente as reduções remuneratórias à verificação de "disponibilidade orçamental" por mais três anos. A que acresce, nos termos do DEO, o propósito de condicionar a reversão da medida de redução remuneratória "à redução da massa salarial por efeito quantidade", obtida a partir da diminuição do número de funcionários públicos (cfr. p. 40).
Ora, como se escreveu no Acórdão n.º 353/2012, em passo já transcrito, «a diferença do grau de sacrifício para aqueles que são atingidos por esta medida e para os que não o são não pode deixar de ter limites (...) Na verdade, a igualdade jurídica é sempre uma igualdade proporcional, pelo que a desigualdade justificada pela diferença de situações não está imune a um juízo de proporcionalidade. A dimensão da desigualdade do tratamento tem que ser proporcionada às razões que justificam esse tratamento desigual, não podendo revelar-se excessiva.»
Votei a inconstitucionalidade das normas contidas nos n.os 2 e 3 do artigo 4.º, em conjugação com o artigo 2.º, do Decreto nº 264/XII da Assembleia da República, com fundamento diferente do que foi adotado no Acórdão.
A relação da redução remuneratória com o fim visado pode ser confrontada com o princípio da proibição do excesso, sem ser necessário tomar em conta a desigualdade com os rendimentos do setor privado. A primeira vez que a medida foi criada - orçamento de 2011 - a norma passou os "testes " da proporcionalidade, considerando-se que as reduções remuneratórias, para além de idóneas e indispensáveis, não se podiam considerar excessivas, em face das dificuldades a que visavam fazer face: «justificam esta valoração, sobretudo, o seu caráter transitório e o patente esforço em minorar a medida do sacrifício exigido aos particulares, fazendo-a corresponder ao quantitativo dos vencimentos afetados» (Acórdão nº 396/2011).
Da conjugação do artigo 2º com o artigo 4º do Decreto nº 264/XII resultam as seguintes reduções remuneratórias: (i) para o ano económico de 2014, iguais às estabelecidas na LOE de 2011; (ii) para o ano económico de 2015, iguais a 80% da aplicável em 2014; (iii), para os anos económicos de 2016 a 2018, a que for fixada em função da disponibilidade orçamental, variando entre a aplicável em 2015 e zero; (iv) para o ano económico de 2019, deixa de existir qualquer redução remuneratória.
Mas o mesmo não se verifica com as reduções previstas para o triénio de 2016 a 2018. As reduções remuneratórias foram impostas num contexto de grave crise económico-financeira que reclamava uma atuação rápida para garantir o financiamento do Estado. A gravidade da situação ordenava que se agisse de imediato, se fosse preciso à custa de restrições a direitos fundamentais. O risco grave e iminente de default foi evitado através da assunção de compromissos internacionais e europeus que visavam ultrapassar o estado de emergência. A urgência remetia, pois, para um estado de coisas absolutamente excecional que justificava uma intervenção restritiva nas remunerações de quem aufere por verbas públicas, dada a "eficácia imediata" na consolidação ou redução do défice orçamental (Acórdão nº 396/2011). Um tal registo permaneceu excecional com as necessidades a que pretendeu fazer face, em especial a de cumprir o PAEF e a de cessar o Procedimento por Défice Excessivo.
Com efeito, e em linha com o que referi em declaração de voto junta ao Acórdão n.º 413/2014 (tributário do entendimento constante dos Acórdãos 396/2011 e 187/2013, de que me afastei), agora que se mostra ultrapassada a situação de emergência financeira - por natureza temporária e de curto prazo - que precedeu e conduziu ao PAEF, e que também está no origem do incumprimento que conduziu ao Procedimento de Défice Excessivo em curso, considero que não existe justificação material válida para que se continue a diferenciar negativamente quem recebe por verbas públicas, atribuindo a esse grupo de pessoas uma posição sacrificial de primeira linha na prossecução do objetivo de redução do défice orçamental e, em geral, de equilíbrio das contas públicas, que a todos, enquanto comunidade, envolve, interessa e beneficia. Tal tarefa, como o esforço associado de redução da dívida pública, diz respeito à generalidade dos cidadãos, não existindo razões válidas para que seja feito recair com peso acrescido sobre os trabalhadores e agentes que recebem a sua remuneração por verbas públicas, por confronto com os demais trabalhadores e titulares de outros rendimentos.
Nessa medida, a infração do princípio da igualdade que considero presente na medida de redução remuneratória constante do artigo 2.º do Decreto n.º 264/XII atinge toda a sua expressão sacrificial, pois considero-a, desde o ponto inicial do programa normativo que emana da articulação desse preceito com o mecanismo contido no artigo 4.º do diploma, desprovida de justificação material bastante. Esse juízo atinge naturalmente a aplicação da medida no período remanescente do corrente ano de 2014 e também, por maioria de razão, a cumulação da redução remuneratória nos quatro anos subsequentes - o que potencia o sacrifício -, independentemente do seu grau mais mitigado - 80% do valor inicial - no decurso do ano de 2015 e, potencialmente, nos anos subsequentes, até 2019.
Assim sendo, a linha argumentativa que suporta a pronúncia de inconstitucionalidade constante da alínea b) da decisão, incluindo a indeterminação e contingência que decorre da conformação normativa do mecanismo de reversão decorrente dos n.º 2 e 3 do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII, condicionado ao preenchimento do conceito inteiramente aberto de disponibilidade orçamental, constitui um plus, reforçando o juízo de inadmissibilidade constitucional, por violação do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, que decorre da repetida - acumulada - desigualdade de tratamento na repartição dos encargos públicos entre quem recebe remuneração por verbas públicas e quem aufere outros rendimentos.
A isto acresce que, num quadro jurídico extremamente complexo, envolvendo não só uma pluralidade de ordens jurídicas, mas também uma pluralidade de instituições criadas a fim de assegurar o bom funcionamento da UEM, nos termos do disposto pelo artigo 3.º, n.º 4, do TUE e do Título VIII da Parte III do TFUE, não cabe a um tribunal constitucional nacional - seja o Tribunal Constitucional de Portugal ou outro - definir ou sequer condicionar a evolução futura da UEM. Tal significa que não pode deixar de reconhecer-se às diferentes instituições, no âmbito das respetivas competências - e, portanto, também, ao legislador nacional de cada Estado-Membro - uma amplíssima margem de liberdade conformadora quanto à adoção de medidas que se inserem no quadro de um esforço conjunto, europeu, de cooperação entre os vários Estados da União, maxime entre os vários Estados da "Zona Euro", em ordem à estabilização financeira e económica dessa mesma "Zona" (cfr. ponto 3 da minha declaração de voto aposta no Acórdão n.º 353/2012). - Maria Lúcia Amaral.
1. Divergi do juízo adotado pela maioria quanto à inconstitucionalidade dos artigos 2.º e 4.º, n.os 2 a 3, do Decreto n.º 264/XII, da Assembleia da República, consideradas conjugadamente, por entender que as normas neles contidas não comportam violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.
3. Considerou maioritariamente o coletivo que os artigos 2.º e 4.º, n.os 2 e 3 do Decreto n.º 264/XII, conjugadamente, na medida em que prevêem que a redução remuneratória dos trabalhadores do setor público permaneça para lá de 2015 em proporções não totalmente especificadas, violava o princípio da igualdade, nas suas dimensões de igualdade perante os encargos públicos e de igualdade proporcional. Manteve-se, pois, fiel ao standard já adotado noutra sede (cfr. os Acórdãos n.os 353/2012, 187/2013 e 413/2014, disponíveis em www.tribunalcontsitucional.pt), em virtude do qual concluiu que, não obstante existir fundamento ("particularismo distintivo") para alguma diferença de tratamento entre trabalhadores pagos por verbas públicas e os restantes trabalhadores, a medida de diferenciação seria inequitativa e desproporcionada, não tendo as razões invocadas pelo legislador valia suficiente para justificar a dimensão de tal diferença, sobretudo tendo em conta a possibilidade de recurso a soluções alternativas. O fim do PAEF e a atenuação do contexto de excecionalidade que o mesmo importava para as finanças nacionais acentuariam a obrigação deste desfecho.
Não obstante as referências por vezes feitas a um "critério de evidência", o qual indiciaria um escrutínio de menor intensidade (cfr. o Acórdão n.º 353/2012), é patente que o Tribunal se vem afastando progressivamente, desde o acórdão n.º 396/2011, de um controlo da igualdade como aquele que é ínsito ao princípio da proibição do arbítrio. Esse afastamento surpreende-se, entre outros aspetos, na insistência quanto à existência de soluções alternativas - maxime, no juízo quanto à dispensabilidade da redução remuneratória na prossecução do objetivo de consolidação orçamental - circunstância que indicia um entendimento sobre o teste da "necessidade" dificilmente compaginável com a margem de apreciação de que o legislador deve necessariamente dispor em matérias complexas e que envolvem prognoses empíricas e normativas.
1. Votei a decisão de inconstitucionalidade das normas contidas no artigo 2.º do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República, tendo em conta o seu âmbito de aplicação apenas para os meses em falta do ano orçamental em curso (2014), por violação do princípio da igualdade em razão dos fundamentos constantes já da minha declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 413/2014.
2. É o pedido que delimita o objeto do processo no tocante às normas que o Tribunal pode conhecer e que se cingem às normas cuja apreciação tiver sido requerida (artigo 51.º, n.os 1 e 5, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, relativa à Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional [LTC]). Dirigindo-se o juízo de (in)constitucionalidade à dimensão funcional de uma norma, enquanto resultado de determinado ato legislativo, ele só pode incidir sobre a norma identificada no pedido e que não se confunde com o mero preceito legal que a incorpora.
Como salientado por Rui De Medeiros, «a razão fundamental para não flexibilizar o princípio do pedido na fiscalização abstrata arranca da própria caracterização do Tribunal Constitucional como órgão jurisdicional pela Lei Fundamental. (...) [A] desvalorização da necessidade de iniciativa (...) agravaria incomportavelmente o perigo de transformação do Tribunal Constitucional "numa superpotência constitucional". (...) [Num] sistema que atribui às declarações de inconstitucionalidade força obrigatória geral, torna-se imperioso assegurar que o processo de fiscalização da constitucionalidade não constitua, tanto do pondo de vista material, como na perspetiva funcional, legislação» (cfr. Rui De Medeiros, A decisão de inconstitucionalidade, UCE, 1999, p. 449).
3. O artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII prevê medidas de reversão gradual da redução remuneratória temporária prevista no artigo 2.º do mesmo diploma. Do seu teor é possível inferir um programa normativo orientado para o fim das reduções remuneratórias que incidem sobre os trabalhadores do setor público, a implementar ao longo de um período de quatro anos, o que pressupõe a manutenção da incidência de cortes salariais nos próximos orçamentos de Estado. Assim, as normas que determinam a aplicação das reduções remuneratórias aos anos subsequentes a 2014 resultam da interpretação "conjugada" (na formulação do acórdão) dos artigos 2.º e 4.º do Decreto. No entanto, as referidas normas nada nos dizem sobre a dimensão do valor da reversão para os anos subsequentes a 2015 (neste ano prevê-se uma reversão de 20% da redução prevista no artigo 2.º, no artigo 4.º, n.º 1), ou sobre a relevância do peso destas medidas, designadamente por comparação com outras medidas de redução da despesa ou aumento da receita, relativamente a todos os orçamentos subsequentes a 2014.
Ademais, foi essa a solução encontrada por este Tribunal para parte do pedido formulado no processo de fiscalização preventiva do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da República, que correu termos em paralelo com este, baseado em requerimento em tudo idêntico ao do presente processo. Afigura-se-me incompreensível a diferença de tratamento para este processo, quando as "normas" aqui apreciadas revelam um défice de densidade normativa equivalente àquelas cujo conhecimento foi rejeitado nesse outro processo, pelo que, para serem objeto de pronúncia foram, afinal, desenhadas pelo próprio Tribunal.
9. Apesar de todas as dificuldades acima assinaladas, o Tribunal decidiu conhecer da validade das "normas conjugadas dos artigos 2.º e 4.º, n.º 1, do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República" e das "normas conjugadas dos artigos 2.º e 4.º, n.os 2 e 3, do mesmo Decreto". Assim sendo, concluí pela inconstitucionalidade das mesmas no que respeita aos meses em falta do ano orçamental em curso (2014), como acima comecei por salientar, e sou forçada a concluir pela não inconstitucionalidade das normas relativas à redução remuneratória pós-2014. Desde logo, porque as normas são de tal forma vagas que é impossível nelas descortinar qual será o valor da remuneração decorrente do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto. Se é assim, não vejo como aplicar os parâmetros constitucionais convocados pelo pedido sobre uma redução, cujo valor desconheço. Mas, mesmo que tal não fosse o caso, cumpre-me referir que, sendo desconhecido o contexto orçamental das normas em causa, referente aos anos orçamentais subsequentes a 2014, me é impossível avaliar a sua conformidade com o princípio da igualdade uma vez que não é possível aplicar a fórmula daquele princípio (igualdade ponderada), que julgo dever ser aplicada nesta matéria - uma vez que esta implica o conhecimento desse contexto.
Note-se que, como se afirmou em Declaração de voto ao Acórdão n.º 187/2013, e como reconhece o presente Acórdão, o prejuízo sofrido por estes destinatários ao longo do tempo não se limitou a reduções remuneratórias reiteradas: sofreram, entre outras medidas, a supressão efetiva do subsídio de férias e de Natal em 2012; foram afetados pelo aumento do horário de trabalho para 40 horas; pela redução adicional na compensação sobre o valor do pagamento do trabalho extraordinário; pela alteração das regras das ajudas de custo nas deslocações em serviço; pela proibição de valorizações remuneratórias decorrentes de promoções ou progressões; pelo aumento da carga de trabalho decorrente da redução de efetivos e limites à contratação; pelo aumento da contribuição para a ADSE; pelo agravamento fiscal que atingiu todos os trabalhadores (reduções de escalões de IRS, aumento das taxas; imposição de uma sobretaxa de 3,5% no IRS; redução de deduções à coleta ...).
Vencida quanto à alínea b) da Decisão e à pronúncia, nela contida, pela inconstitucionalidade das normas conjugadas dos artigos 2.º (Redução remuneratória) e 4.º (Reversão gradual da redução remuneratória temporária), n.os 2 e 3, do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República, pelas razões essenciais que de seguida se explicitam.
As normas dos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII estabelecem, respetivamente, uma medida de «Redução remuneratória» semelhante à estabelecida no artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2011) e um programa normativo de «Reversão gradual» daquela «redução remuneratória temporária» com início (certo) em 1 de janeiro de 2015 e termo (certo) no prazo máximo de quatro anos - sendo o valor percentual da reversão apenas certo para o ano de 2015 (20%) e, assim, incerto para o triénio 2016-2018. Da conjugação das normas destes artigos resulta, assim, que a medida de «Redução remuneratória» se afigura como uma medida, normativamente configurada como medida de redução da despesa e - diversamente da medida contida na norma da Lei do Orçamento de Estado para 2011 - plurianual (quadriénio 2014-2018) e com termo certo de reversão (total) da redução salarial em 2019.
Considera-se, na senda do que se entendeu na declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 413/2014 (cfr. A) e seus fundamentos, que, no contexto temporal de aprovação do Decreto n.º 264/XII, ainda de excecionalidade económico-financeira, subsistem as razões de interesse público, inerentes desde logo à «Estratégia de consolidação orçamental» determinada pelas obrigações específicas assumidas pelo Estado português ao nível internacional (Fundo Monetário Internacional) e da União Europeia, por via do Programa de Assistência Económica e Financeira (e também pelos Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica e do Memorando de Políticas Económicas e Financeiras acordados, respetivamente, com a Comissão Europeia e o FMI) - e, assim, do Programa de ajustamento económico e financeiro de que Portugal foi objeto (cfr. artigo 3.º, n.º 1, da Decisão de Execução do Conselho de 30 de maio de 2011 relativa à concessão de assistência financeira da União a Portugal (2011/344/UE) e, também, artigo 7.º do Regulamento (UE) n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de maio de 2013 (programa de ajustamento macroeconómico)) - que podem ainda justificar a diferença de tratamento daqueles que auferem rendimentos pagos por verbas públicas que, por essa razão, podem ser chamados a suportar um esforço acrescido - também porque mais prolongado no tempo - face ao imperativo de adoção de medidas de redução de despesa que concorram para o cumprimento daquelas obrigações. Assim é, em especial, por força dos valores, mais exigentes, de 4%, fixado para o défice orçamental para 2014 e de 2,5%, fixado para o défice orçamental para 2015, dos efeitos do PAEF (e obrigações e, parcialmente, medidas dele decorrentes) que perduram em 2015 (cfr., em especial, o artigo 3.º, n.º 8, alínea a) e alíneas g) e h), da Decisão de Execução do Conselho 2011/344/UE na redação da Decisão de Execução do Conselho 2014/234/UE) e, ainda das imposições do procedimento por défices excessivos em curso (cfr. a Recomendação do Conselho de junho de 2013 com vista ao termo da situação de défice excessivo (cfr. 10562/13 de 18/6/2013 e 10562/13 COR 1 de 20/6/2008) que impõe que seja posto termo à situação de défice excessivo em 2015 (Recomendação 1) e um valor de 4% para o défice de 2014 e de 2,5% para o défice de 2015 e uma melhoria do equilíbrio estrutural, respetivamente de 1,4% e de 0,5% do PIB (Recomendação 2)). Por isto se acompanha a alínea a) da Decisão do Acórdão e respetiva fundamentação, embora sem acompanhar as considerações quanto às melhorias da situação económico-financeira e seus reflexos.
Entende-se todavia, quanto ao período temporal que transcende 2015 (triénio 2016/2018) - e diversamente da fundamentação e conclusão do Acórdão nesta parte (cfr. n.os 17 e 18) - que apesar do termo de vigência do PAEF ocorrer em 2014 e o termo do procedimento por défice excessivo ocorrer previsivelmente em 2015, no contexto de aprovação do Decreto n.º 264/XII, existem ainda razões de interesse público que podem justificar a referida diferença e a sua manutenção, por um período plurianual que se estende para além de 2015 e com termo (certo) no fim de 2018. Tais razões são, em geral as atinentes ao cumprimento das obrigações que decorrem do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia no quadro da política económica e também do Pacto de Estabilidade e Crescimento e dos Regulamentos que o integram e, também, ainda que num plano diverso (de direito internacional), do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária, assinado em 2 de março de 2012; e, em especial, o facto de uma vez concluído o PAEF em 2014 e, assim, terminada a isenção da supervisão e avaliação no quadro do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas (previsto no artigo 2.º-A da Secção 1-A do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho de 7 de julho de 1997, na redação do Regulamento (UE) n.º 1175/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de novembro de 2011) durante o período de vigência do programa (cfr. artigo 12.º do Regulamento (UE) n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013), Portugal passa a ficar sujeito àquela supervisão e avaliação no quadro do Semestre Europeu e à apresentação dos programas nacionais de estabilidade e de convergência e do programa nacional de reformas (cfr., em especial artigo 2.º-A, n.º 2, c) e d) da Secção 1-A, e artigos 3.º e 7.º do Regulamento n.º 1466/97 e Recomendação do Conselho de 8 de julho de 2014 relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2014 e que formula um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2014, em especial Considerando (4), in fine) - a que se liga o imperativo de um objetivo orçamental de médio prazo (específico de cada Estado membro) e da trajetória de ajustamento conducente ao objetivo fixado (artigo 2º-A do Regulamento n.º 1466/97 e artigos 3.º, n.º 2, a) e 7.º, n.º 2, a) do mesmo Regulamento). Em conformidade Portugal, apesar de o termo do PAEF não ter então ainda ocorrido, apresentou um Documento de Estratégia Orçamental (2014-2018), atualizado em 30 de abril de 2014 - também conforme previsto no artigo 3.º, n.º 8, alínea g) da Decisão de Execução do Conselho 2011/344/UE, na redação da Decisão de Execução do Conselho 2014/234/UE - visando corrigir o défice excessivo até 2015 e atingir o objetivo orçamental de médio prazo até 2017 - em consonância com o acolhido pela Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, republicada em último lugar pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho - cfr., em especial, o artigo 12.º-C).
O caráter plurianual da medida de redução remuneratória consagrada pelas normas do artigo 2.º do Decreto n.º 264/XII, conjugadas com as normas do artigo 4.º, incluindo os nºs 2 e 3, do mesmo Decreto afigura-se consentânea com as referidas obrigações e, em especial, com o objetivo orçamental de médio prazo - e o correspondente quadro plurianual de programação orçamental (cfr. artigo 12.º-D da Lei de Enquadramento Orçamental).
Ora o controlo constitucional agora convocado para as normas constantes dos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII, não pode, em nosso entender, deixar de ponderar aquele interesse público para além de 2015 (sem olvidar a possível subsistência de outras medidas decorrentes das Leis do Orçamento de Estado para 2013 e 2014 que, algumas com e outras sem alcance universal, contribuem de algum modo para a repartição diversa dos encargos públicos). Por isso se entende que, não obstante a medida de redução remuneratória, na configuração vertida no Decreto n.º 264/XII, ser concebida num quadro de vigência plurianual e abrangendo também o triénio 2016/2018 (n.os 2 e 3 do artigo 4.º) - e nessa medida impor, face à sua configuração decorrente da Lei do Orçamento de Estado para 2011 e reiterada nas Leis do Orçamento de Estado para 2012 e 2013, um esforço acrescido, porque ainda mais prolongado no tempo, aos que auferem remunerações por verbas públicas -, não se verifica de forma evidente a desigualdade de tratamento na repartição dos encargos públicos que justifique uma pronúncia pela inconstitucionalidade por se encontrarem ultrapassados os limites do sacrifício.
Assim, e sendo certo que, com a medida de redução remuneratória em causa, os trabalhadores que auferem por verbas públicas se mostram mais onerados - e temporalmente mais onerados - na distribuição dos encargos públicos, por comparação com os titulares de outros tipos de rendimentos, a diferença de tratamento, fundamentada na diferença de posições dos abrangidos e dos excluídos da medida em causa, não se afigura excessiva e desproporcionada, enquanto expressão de uma medida ainda excecional e (como se assume expressamente na epígrafe do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII) «temporária» (ou seja, não definitiva), ainda que plurianual (e para além do período de vigência de medida similar em 2011, 2012 e 2013), justificada em face do interesse público de contenção da despesa pública, de redução do défice e de prossecução de um objetivo orçamental de médio prazo. - Maria José Rangel de Mesquita.
1. As normas dos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República concretizam normativamente a opção político-orçamental de contenção da massa salarial das Administrações Públicas em ordem a alcançar as metas quanto à redução do défice orçamental e da dívida pública definidas para Portugal no quadro de coordenação e governação da União Económica e Monetária, em geral, e do Pacto de Estabilidade e Crescimento, em especial.
De acordo com a Recomendação do Conselho de 21 de junho de 2013 - uma «recomendação específica por país» (country-specific recommendation) emitida ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e prevista no âmbito da vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento (cfr., em particular, o Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho) - Portugal deve reduzir o seu défice orçamental nominal para 4% do PIB em 2014 e 2,5% do PIB em 2015, de modo a encerrar o Procedimento por Défice Excessivo (PDE) iniciado em 2009 (e suspenso durante a vigência do PAEF). Porém, uma vez atingido esse objetivo, a vertente preventiva do citado Pacto (cfr., em especial, o artigo 121.º do TFUE e o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho) prevê, além da manutenção do saldo orçamental nominal abaixo do referencial de 3% do PIB, o cumprimento de uma trajetória de ajustamento do saldo orçamental estrutural até à consecução do «objetivo de médio prazo» (OMP) - no que se refere a Portugal, um saldo estrutural definido em -05% do PIB a atingir em 2017; sobre o OMP, cfr. o artigo 2.º-A do Regulamento (CE) n.º 1466/97). Enquanto não for alcançado esse objetivo, o ajustamento anual do saldo estrutural não pode ser inferior a 0,5% do PIB e a taxa líquida de crescimento da despesa pública encontra-se fortemente condicionada (cfr. o artigo 12.º-C da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto - Lei de Enquadramento Orçamental ou LEO - e o artigo 72.º-B e seguintes do mesmo diploma; v. também o artigo 3.º do Tratado Orçamental).
Confirma-se, por conseguinte, a ideia já afirmada na minha declaração de voto junta ao Acórdão n.º 413/2014 de que «o termo do PAEF não é um "ponto de chegada", mas antes simples "estação" num caminho (longo) em direção à situação orçamental sustentável. E, até lá, a liberdade conformadora do legislador orçamental encontra-se - ou continua - fortemente limitada» (cfr. o respetivo n.º 1.1.). Na verdade, os interesses conexionados com a redução do défice orçamental e com a redução da dívida pública - que, aliás, o presente acórdão também não deixa de reconhecer (cfr. o início dos respetivos n.os 13 e 17) - estão suficientemente identificados e quantificados, e constituem, pela sua importância no plano da economia nacional e da integração europeia, interesses públicos de primeira grandeza suscetíveis de fundarem políticas públicas de médio e longo prazo adequadas à sua prossecução. De resto, isso mesmo é confirmado, a propósito da análise do Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018 (DEO 2014-2018), por um órgão técnico independente, como o Conselho de Finanças Públicas (cfr. Relatório cit., p. ii):
«Tendo assegurado a conclusão formal do 11.º exame regular, a preparação do Documento de Estratégia Orçamental para o período pós-Programa implicou uma reavaliação das perspetivas de médio-prazo em termos de política orçamental. Esta reavaliação assentou, em particular, na importância de iniciar a reversão de medidas de carácter transitório, executadas num contexto de emergência financeira
(i) A redução remuneratória aplicável aos trabalhadores em causa - e que tem um figurino semelhante ao estabelecido no artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 e dezembro (LOE 2011) - pode vigorar durante os restantes meses do corrente ano de 2014 e até ao fim de 2018;
«[Para a consecução da] redução sustentada do défice e da despesa pública nos termos acordados com as instâncias internacionais, que permita assegurar o financiamento do Estado português[,] não sobra outra alternativa viável ao legislador, que não passe pela redução das remunerações do universo dos trabalhadores, agentes e titulares de cargos públicos que aufiram rendimentos através de verbas públicas. As alternativas que, no plano hipotético, se poderiam divisar implicariam um aumento da carga fiscal - que, entretanto, atingiu níveis que dificilmente podem ser ultrapassados sem consequências nefastas para a economia, designadamente para o aumento do desemprego - ou a redução da despesa pública (que deixasse intocados salários e pensões), o que só se imagina possível - atendendo aos valores necessários - com uma afetação séria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos».
3. Atentas as mencionadas justificações, e considerando de modo particular a imprevisibilidade para além de certos limites da evolução da economia, não pode deixar de se considerar a medida de reversão das reduções remuneratórias aplicadas aos trabalhadores das Administrações Públicas como suficientemente caracterizada, fundamentada e balizada: a mesma tem um termo inicial e um termo final definidos; e tem igualmente um sentido geral que só não é mais densificado, nomeadamente no que se refere ao ritmo da reversão da redução remuneratória durante o triénio 2016-2018, por razões de prudência relacionadas com a necessidade de assegurar a contenção do valor da massa salarial a suportar por aquelas entidades, que são atendíveis e, em si mesmas consideradas, também são razoáveis. Na verdade, sendo o objetivo da política de emprego público (com a necessária projeção orçamental no médio e longo prazo) a reversão da redução remuneratória aplicada aos trabalhadores das Administrações Públicas sem, ao mesmo tempo, aumentar o valor da respetiva massa salarial, torna-se evidente a interdependência entre o ritmo da reversão da redução remuneratória e a diminuição do número de efetivos e outros ganhos de eficiência, conforme explicitado no DEO 2014-2018: o espaço orçamental para a reversão das reduções remuneratórias é criado em função da «redução da massa salarial por efeito quantidade» imputável àqueles dois fatores. Existe ainda um incentivo legal forte no sentido de os órgãos superiores das Administrações Públicas acelerarem o processo do seu redimensionamento no respeitante ao número de efetivos e aos mencionados ganhos de eficiência, já que em 2019 a lei prevê a cessação das reduções remuneratórias.
Pelo exposto, não parece que o grau de indeterminação que caracteriza o artigo 4.º, n.º 2, do Decreto n.º 264/XII se deva ter por excessivo. Tal indeterminação, além de balizada pelos termos inicial e final da reversão das reduções remuneratórias, encontra a sua razão de ser - que é objetivamente justificada - no interesse público de contenção do valor da massa salarial das Administrações Públicas ao nível atual até dezembro de 2018.
4. No que se refere à persistência de reduções remuneratórias aplicáveis por força da lei aos trabalhadores das Administrações Públicas, durante os restantes meses do corrente ano de 2014 e, possivelmente, até ao final de 2018, e à sua avaliação à luz do princípio da igualdade, mantenho que o Tribunal Constitucional, ao efetuar o juízo correspondente com base no artigo 13.º da Constituição, está habilitado a escrutinar tanto a racionalidade do fundamento invocado pelo legislador para conferir a diferentes grupos de cidadãos tratamentos jurídicos diversos, quanto a, mais intensamente, a razoabilidade da medida da diferenciação (cfr. a declaração de voto conjunta feita no Acórdão n.º 187/2013). No primeiro caso, aplicável a diferenças de tratamento de menor intensidade e afetando grupos de pessoas em razão de determinadas situações, o princípio da igualdade vale, sobretudo, como proibição do arbítrio, cujo respeito é controlado com base num critério de evidência (a desigualdade é proibida, caso não se funde num qualquer fundamento racional e objetivo); no segundo caso, aplicável a diferenciações jurídicas mais intensas que atingem grupos de pessoas em razão de aspetos pessoais ou que interferem com a respetiva autonomia pessoal, o princípio da igualdade vale como proibição de tratamento desigual na ausência de uma justificação substancial e objetiva (a desigualdade é permitida se e na medida em que se mostre justificada com base num fundamento substancial e objetivo). O controlo do respeito do princípio da igualdade implica, então, um juízo de proporcionalidade destinado a verificar: (i) se o fim - interno (consideração de diferenças objetivas preexistentes invocadas para justificar a diferenciação jurídica estabelecida) ou externo (criação de diferenças de tratamento pelo próprio legislador em vista de certo fim, determinando ele próprio a espécie e o peso de tais diferenças) - visado pela desigualdade de tratamento é legítimo; (ii) se tal desigualdade é adequada e necessária para a prossecução desse fim; e (iii) se existe uma justa medida ou equilíbrio entre a importância do fim prosseguido e a extensão da diferenciação jurídica (sobre a aplicação do princípio da igualdade na jurisprudência do Tribunal Constitucional Federal alemão e as insuficiências da formulação da chamada "Nova Fórmula", cfr. a síntese de Pieroth, Schlink, Kingreen e Poscher, Grundrechte - Staatsrecht II, 29. Aufl., C.F. Müller, Heidelberg, 2013, Rn. 470 e ss., pág. 113 e ss.).
4.1. Em vista do fim visado pelo autor das normas dos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII - recorde-se: a consolidação orçamental por via da manutenção do valor da despesa com pessoal -, as reduções remuneratórias em apreciação, na sua generalidade, não podem ser consideradas arbitrárias, já que, para aqueles efeitos, os rendimentos com origem em verbas públicas se distinguem essencialmente dos rendimentos com outras origens - justamente porque se trata de rendimentos provenientes do orçamento do Estado, o seu aumento ou diminuição repercute-se imediatamente no nível da despesa pública - sendo a sua diminuição, por isso, adequada àquele objetivo (cfr. os Acórdãos n.os 396/2011, 353/2012 e 187/2013).
4.2. Contudo, tais razões já não valem prima facie em relação àquelas pessoas que tenham um vínculo com entidades abrangidas na enumeração do artigo 2.º, n.º 9, do Decreto n.º 264/XII, mas cujas remunerações, não sendo pagas por via do orçamento do Estado, também não relevem como despesa pública. Nesses casos, a redução das remunerações não contribui para a consolidação orçamental por via da redução da despesa pública e, consequentemente, tão-pouco contribui para o esforço de redução da dívida pública. É o que sucede, por exemplo, com os gestores públicos e os trabalhadores de empresas públicas abrangidos, respetivamente, pelas alíneas o) e r) do citado preceito, desde que as empresas em que exerçam funções: (i) sejam qualificáveis como «produtor mercantil», nos termos e para os efeitos do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (cfr. quanto ao SEC 95, o Regulamento (CE) n.º 2223/96 do Conselho, de 25 de junho, Anexo A, ponto 2.68; e quanto ao SEC 2010, o Regulamento (UE) n.º 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio, Anexo A, ponto 20.05); e (ii) não tenham sido «reclassificadas», conforme previsto no artigo 2.º, n.º 5, da LEO.
Porém, como este aspeto implica ponderações e desenvolvimentos distintos dos realizados nos Acórdãos n.os 396/2011, 353/2012, 187/2013 e 413/2014 e o pedido fiscalização preventiva da constitucionalidade se reporta apenas à suscetibilidade de violação de princípios e normas constitucionais - como, entre outros, o princípio da igualdade - «tal como resulta da interpretação que destes princípios vem sendo feita pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, em especial nos acórdãos n.º 353/2012, n.º 187/2013 e n.º 413/2014» (cfr. o n.º 4.º do requerimento), entendo que, sob pena de violação do princípio do pedido, tal matéria não deve ser objeto de decisão no presente processo.
Aliás, como notam os Autores acima referidos - ob. cit., Rn. 473 e 474, pág. 114 -, estando em causa fins externos, «a justificação [para a diferença de tratamento jurídico] não pode localizar-se nas próprias diferenças [criadas pelo legislador], mas tão só nos fins por ele prosseguidos com tal diferenciação». Mais: a avaliação do teste da necessidade ou indispensabilidade da medida acaba por desempenhar, nos casos em que a diferença é criada pela própria medida legislativa - e independentemente de se tratar de uma diferenciação estabelecida in melius ou in peius -, um papel menos relevante do que o que lhe pertence na avaliação da proporcionalidade de restrições a direitos, liberdades e garantias, já que, para o fim visado pelo legislador - um fim externo, portanto -, existem por via de regra múltiplas alternativas que afetam de modo diverso as pessoas integradas num ou noutro dos grupos que resultam da aplicação daquela medida. Em tais situações, será suficiente para formular um juízo negativo sobre a violação do princípio da igualdade que não se divise uma alternativa à medida diferenciadora que, sendo igual ou menos onerosa para o Estado, seja cumulativamente: (i) mais eficaz na prossecução do fim visado; e (ii) menos prejudicial para o grupo de pessoas desfavorecido em consequência da diferenciação jurídica em análise (cfr. Autores cits., ob. cit., Rn. 475, pág. 114).
«[A maioria entende que] ao aumentar a carga fiscal, e logo, a universabilidade dos encargos (que passam assim a ser repartidos de forma mais generalizada por todos os contribuintes) mas ao persistir em sobrecarregar adicionalmente os que recebem por verbas públicas, o legislador estará a desconsiderar a igualdade "externa" que une tanto uns como outros cidadãos, excedendo com isso a justa medida em que se deveria comportar o sacrifício sofrido pelos trabalhadores públicos e pensionistas.

References: artigo 278
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 61
 artigo 3
 artigo 2
 artigo 8
 artigo 3
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 3
 artigo 13
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 19
 artigo 3
 artigo 7
 artigo 3
 artigo 2
 artigo 12
 artigo 2
in fine
 artigo 3
 artigo 12
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 12
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 126
 artigo 121
 artigo 2
 artigo 12
 artigo 72
 artigo 3
 artigo 19
 artigo 4
 artigo 13
 artigo 2
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