Source: https://www.senat.fr/seances/s200806/s20080624/s20080624020.html
Timestamp: 2020-05-29 11:35:38+00:00

Document:
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. S’il y avait des manchots, ce serait différent !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je demande l’avis du Gouvernement sur cet amendement, mais, mon cher collègue, il me semble que c’est étendre un peu trop le champ de l’habilitation de hauts fonctionnaires de l’État à réglementer et à légiférer tous seuls !
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Pour les raisons invoquées par M. le rapporteur, l’avis du Gouvernement est défavorable.
M. le président. Monsieur Cointat, l’amendement n° 501 est-il maintenu ?
M. Christian Cointat. Non, je le retire, monsieur le président.
Mon objectif est de faciliter la tâche du Gouvernement, une fois n’est pas coutume ! Je ne veux pas être plus royaliste que le roi : si le Gouvernement n’est pas favorable à cette disposition, je ne vois pas pourquoi je la maintiendrais.
M. le président. L’amendement n° 501 est retiré.
« LE DÉFENSEUR DES DROITS DES CITOYENS
« Art. 71-1. - Toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public peut, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique, adresser une réclamation au Défenseur des droits des citoyens.
« Une loi organique définit les modalités d’intervention du Défenseur des droits des citoyens, ainsi que les autres attributions dont il est investi. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté pour l’exercice de certaines de ses attributions.
« Le Défenseur des droits des citoyens est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13. Ses fonctions sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement et de membre du Parlement. Les autres incompatibilités sont fixées par la loi organique. »
M. le président. La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery, sur l’article.
Mme Alima Boumediene-Thiery. Je n’interviendrai qu’une seule fois sur cette question, qui me semble néanmoins fondamentale.
La création d’un Défenseur des citoyens, devenu Défenseur des droits, est une avancée très importante : la constitutionnalisation de cette nouvelle autorité est un gage de son efficacité pour atteindre les objectifs qui lui ont été fixés. Nous déplorons cependant le manque de clarté entourant sa création, malgré les différentes auditions que nous avons pu tenir.
Ce Défenseur des droits, qu’il faut se contenter d’appeler ainsi, sera visiblement amené à trôner au sommet d’une pyramide dont les autorités administratives que nous avons créées, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, la HALDE, la Commission nationale de déontologie de la sécurité, la CNDS, la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL, la Défenseure des enfants, la Commission nationale consultative des droits de l’homme, la CNCDH, voire le Contrôleur général des lieux de privation de liberté – il intégrera peut-être plus tard la liste, même si ce n’est pas encore le cas –, ne seront que des satellites.
Nous avons des raisons de craindre pour leur sort : nous souhaitons donc, madame la ministre, obtenir des garanties à leur sujet. Il est intolérable que ces autorités soient réduites à un collège qui assiste le Défenseur des droits.
Que ce Défenseur des droits se substitue au Médiateur de la République et qu’il soit constitutionnalisé nous paraît bien et suffisant, mais s’il est amené à remplacer plusieurs autorités, sachez que nous nous opposerons même à sa création !
Nous souhaitons obtenir des réponses à trois questions essentielles : quelles seront les attributions de ce Défenseur des droits ? Quel sera le préjudice lié à sa création pour les autorités indépendantes existant aujourd’hui ? Quels seront ses liens avec les structures existantes, si elles sont maintenues demain ?
Nous sommes particulièrement inquiets du sort qui sera réservé à la CNDS. À titre personnel – mais comme beaucoup de mes collègues, je pense –, je suis souvent amenée à la saisir. Je puis vous assurer que son travail est très précieux. Il équivaut, en quelque sorte, à un contrôle parlementaire sur ce que l’on pourrait appeler le pouvoir de police, y compris le personnel pénitentiaire. Si vous deviez la supprimer, sachez que vous supprimeriez alors la seule autorité administrative indépendante française reconnue par la Cour européenne des droits de l’homme. Sa suppression, ou même sa dilution au sein d’un collège assistant le Défenseur des droits, serait extrêmement mal perçue par les instances européennes et internationales et par toutes les organisations non gouvernementales qui travaillent sur les questions relatives aux droits de l’homme.
La création du Défenseur des droits ne doit pas avoir pour effet collatéral de revenir sur le rôle d’autorités administratives indépendantes dont on sait, madame la ministre, qu’elles gênent les pouvoirs publics. C’est d’ailleurs aussi leur raison d’être, et c’est pourquoi nous avons besoin d’elles !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Nous sommes attachés au respect et au développement des droits et nous sommes donc favorables à tout mécanisme pouvant contribuer à les renforcer. C’est la raison pour laquelle nous ne rejetons pas d’emblée le principe de la création dans la Constitution d’un Défenseur des droits.
Néanmoins, le flou qui entoure cette création nous inquiète, et je voudrais faire part de nos craintes.
Nous avons entendu le « défenseur du peuple » espagnol. Il a été créé dans une situation historique particulière, celle de l’après-franquisme, et ses attributions correspondent à peu près à celles de notre Médiateur de la République. Surtout, l’Espagne est un pays fédéral et chaque région a son propre défenseur des droits. Le défenseur du peuple ne connaît donc pas, tant s’en faut, de l’ensemble des saisines qui pourraient incomber au Défenseur des droits français. Quant aux autres ombudsmen existant en Europe, on les trouve dans de petits pays.
Nous innovons donc, en quelque sorte, sans avoir bien analysé toutes les implications de la création de cette nouvelle autorité, du point de vue de son fonctionnement, de ses moyens, de son champ de compétence, etc.
La première question à se poser, à mon avis, est la suivante : de quels droits parlons-nous ?
À nos yeux, il doit s’agir des droits fondamentaux, des « droits de l’homme » au sens du préambule de la Constitution, dans toutes leurs dimensions – y compris donc, outre les droits civiques et politiques, les droits de nature économique, sociale et culturelle. Le Défenseur des droits pourrait s’assurer de leur effectivité, de leur opposabilité concrète. L’ombudsman espagnol ne nous a-t-il pas indiqué qu’il était souvent saisi de réclamations relatives au droit à la santé, par exemple ?
Ce n’est pas ce que prévoit l’article 31 du projet de loi constitutionnelle, qui d’ailleurs ne prévoit pas grand-chose, renvoyant à la loi organique, sauf sur deux points.
Le premier concerne la nomination du Défenseur des droits : les modalités prévues à l’article 13 de la Constitution ne garantiront pas – nous l’avons dit précédemment – une réelle indépendance.
Le second point touche à son champ général de compétence, qui n’est pas évident : il est limité a priori aux services publics, limitation que la commission des lois propose justement de supprimer pour que le secteur privé reste soumis à un contrôle, comme c’est le cas aujourd’hui avec la HALDE ou la CNDS.
Rien n’est dit d’un droit d’auto-saisine, dont bénéficie la HALDE, ni d’un éventuel pouvoir d’injonction. Rien non plus sur ses attributions, sauf dans l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle : outre celles du Médiateur, « pourraient être reprises dans un premier temps » celles du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, au terme du mandat de celui qui vient d’être nommé, et celles de la CNDS. Devraient donc suivre, on peut le supposer, la HALDE, la CNIL et peut-être la Défenseure des enfants…
Or ces organismes ont chacun leurs spécificités : domaine d’intervention précis, conditions de saisine précises, composition précise. Par exemple, aujourd’hui, la HALDE comprend des représentants des associations. Qu’en serait-il avec un défenseur unique des droits ? On ne voit pas bien comment préserver ces spécificités en rassemblant les attributions de ces autorités au profit d’une seule personne.
La commission des lois a rappelé la spécificité du Contrôleur général des lieux de privation de liberté et la nécessité de conserver son autonomie.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. De même, alors que les manquements à la déontologie dans le domaine de la sécurité augmentent, l’existence de la CNDS demeure nécessaire. Quant aux moyens du Défenseur des droits, le projet de loi ne précise rien.
J’ajouterai que prévoir la création d’un Défenseur des droits sans même prendre l’avis de la CNCDH n’est pas bon signe.
Pour toutes ces raisons, notre groupe s’abstiendra sur cet article au dispositif trop flou, sauf si nous obtenons des explications plus convaincantes.
L'amendement n° 491, présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
« Le Médiateur de la République
« Art. 71-1. - Le Médiateur de la République est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable après application de la procédure prévue à l'article 13. Ses fonctions sont incompatibles avec celles de membre du gouvernement ou du Parlement. Les autres incompatibilités sont fixées par la loi organique.
« Toute personne physique ou morale, s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public de l'État, d'une collectivité territoriale ou de tout organisme investi d'une mission de service public peut saisir, dans les conditions fixées par la loi organique, le Médiateur de la République. Les membres du Parlement peuvent, en outre, de leur propre chef, saisir le Médiateur de la République d'une question de sa compétence qui leur paraît mériter son intervention.
« La loi organique définit les modalités d'intervention du Médiateur. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être représenté ou assisté par des délégués dans l'exercice de ses attributions. »
M. Robert Badinter. L’amendement que nous présentons tend à l’inscription dans la Constitution du Médiateur de la République. Créé il y a une trentaine d’années, cette institution, qui fonctionne bien, est une réussite. Il nous paraît nécessaire d’élargir son champ d’action, notamment –c’est très important – en ouvrant la saisine à tous les citoyens, au lieu d’imposer de passer par un parlementaire.
La fonction du Défenseur des droits des citoyens, telle qu’on la devine à la lecture du texte du projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis, correspond à celle qui est remplie par le Médiateur.
On peut certes souhaiter changer sa dénomination. L’expression – superbe – de défenseur des libertés avait d’abord été évoquée avant que ne soit choisie celle de défenseur des droits des citoyens. À l’évidence, le titre adopté par l'Assemblée nationale ne convient pas, puisqu’il n’y a pas seulement des citoyens dont les droits doivent être défendus, mais aussi, notamment, des étrangers. Nous sommes donc forcés de changer l’appellation et d’ôter les mots « des citoyens ». Mais alors, les droits ayant toujours des titulaires, pour qui donc interviendra le Défenseur des droits ?
Je suis, je l’avoue, dans un état de grande perplexité : que veut-on lui confier en dehors de la fonction de Médiateur ? Vous vous en souvenez très bien, le Médiateur s’était porté candidat à la fonction de contrôleur général des prisons. Il lui a été répondu que cela n’était pas possible, car les fonctions ne sont pas les mêmes. Contrôler est une chose, être l’intermédiaire, l’ombudsman des prisonniers, en est une autre. Alors, je le répète, quelles fonctions veut-on lui donner ?
Personne à ce jour n’a vraiment répondu, ni même apporté un commencement de réponse, à cette question. Le texte du projet de loi constitutionnelle indique que « outre celles de l’actuel Médiateur, pourraient notamment être reprises, dans un premier temps, les attributions du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ». Cette solution n’est certainement pas envisageable, puisqu’une personnalité vient d’être nommée, à l’unanimité, à ce poste. Mme la garde des sceaux nous l’a confirmé, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté assurera ses fonctions pendant une période qui pourrait être, selon elle, de cinq ans, et, selon moi, de sept ans. Est-il bien nécessaire de prévoir dans la Constitution une nouvelle instance pour réunir les fonctions du Médiateur et celles de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, qui remplit parfaitement son office ?
On continue à évoquer des perspectives grandioses où l’ensemble des organismes défenseurs des droits fondamentaux, que ce soit la HALDE – elle intervient également dans le secteur privé –, la CNIL – selon moi, cette hypothèse doit être exclue – ou la CNCDH, seraient réunis. Tout cela mériterait réflexion, avant de prendre la décision d’inscrire dans la Constitution un défenseur dont la mission, qui sera fixée dans le cadre d’une loi organique, n’est pas réellement définie. Tel qu’on le présente, cet organe apparaît en effet comme le sommet d’une pyramide dont les autres instances deviendraient les membres d’un collège, bref comme un monstre bureaucratique.
Je m’y oppose. Constitutionnalisons plutôt le Médiateur, dont nous connaissons le mode de fonctionnement, augmentons ses pouvoirs, et, si l’on y tient absolument, changeons son nom, même si je n’en vois pas du tout l’utilité. Ombudsman est un terme étranger, et médiateur, cela correspond à la fonction. Si nous n’avions pas tous une détestation de l’utilisation d’une autre langue que le français dans cet hémicycle, je dirais que l’on est en train d’assister à un happening : on fabrique quelque chose sans savoir pourquoi.
Il y a des ambitions, des rêves, des projections. Je suggère ceci : commençons par faire un bilan du fonctionnement…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous l’avons fait !
M. Robert Badinter. … de toutes les institutions existantes, puis, après réflexion, voyons s’il y a lieu d’en fusionner certaines. Mais ne créons pas dans la Constitution un organe nouveau sans savoir à quoi il correspond et dont, pour l’instant, la fonction est parfaitement remplie par le Médiateur.
M. le président. L'amendement n° 131, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour le titre XI bis de la Constitution :
« Il peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public ou d'un organisme visé à l'alinéa précédent. Il peut se saisir d'office.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur Badinter, comme vous l’avez indiqué, la commission des lois a profondément transformé les dispositions relatives au Défenseur des droits. Vous voulez constitutionnaliser le Médiateur, cela ne nous paraît pas assez ambitieux. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’esclaffe.) Nous avons, quant à nous, préféré nous inspirer d’une préconisation du comité Balladur.
S’agissant de l’appellation de la nouvelle autorité, nous proposons de supprimer les mots « des citoyens » et d’en rester simplement à « Défenseur des droits », afin de montrer clairement qu’il sera accessible non seulement aux citoyens, mais aussi aux mineurs et aux ressortissants étrangers établis en France.
Il convient par conséquent de choisir un nom qui ne laisse supposer aucune limitation implicite des possibilités de saisine de cette autorité. « Défenseur des droits » paraît répondre à cet objectif. Nous en avons longuement discuté à la commission des lois.
Ce Défenseur des droits pourra être saisi directement. Nous sommes d’accord sur ce point, monsieur Badinter, puisque vous avez proposé qu’il en soit ainsi pour le Médiateur de la République.
Par ailleurs, il convient de garder la possibilité de regrouper, au sein de ce Défenseur des droits, des autorités administratives indépendantes compétentes à l’égard non seulement du service public, mais aussi du secteur privé.
M. Robert Badinter. La HALDE !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je ne vise aucun organisme en particulier.
Il convient de préciser que le Défenseur des droits peut être saisi de réclamations mettant en cause le fonctionnement du service public et de demandes relatives aux autres organismes à l'égard desquels la loi organique lui attribuera des compétences.
En outre, suivant les recommandations présentées par notre collègue Patrice Gélard dans l’excellent rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation consacré aux autorités administratives indépendantes, rapport qui fait référence, je propose de permettre au Défenseur des droits de se saisir d'office, comme c’est le cas pour la HALDE, de prévoir qu'il pourra être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions, afin de renforcer les garanties d'indépendance et de compétence offertes aux personnes qui le saisissent, et de préciser qu’il rend compte de son activité au Président de la République et au Parlement.
La loi organique fixera les limites du regroupement des autorités administratives indépendantes. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, compte tenu de l’importance de sa mission, n’en fera pas partie. L’exposé des motifs n’apportait aucune sécurité sur ce point, mais Mme le garde des sceaux nous l’a confirmé. Nous verrons bien dans une dizaine d’années s’il faut changer cette situation. Pour le moment, la fonction de Contrôleur général des lieux de privation de liberté doit se développer.
Tous les organismes existants, des plus importants aux plus modestes, jugent qu’ils sont indispensables et refusent toute idée de regroupement. C’est la situation française ! À mon sens, nous pouvons aller très loin dans le regroupement de ces autorités administratives indépendantes qui pullulent actuellement pour aboutir à un système beaucoup plus « ramassé ». Comme cela se pratique dans de nombreux pays, il serait préférable pour nos concitoyens d’avoir un seul organisme défenseur des droits, qu’ils pourraient saisir pour toute une série de problèmes, au lieu de devoir s’orienter, comme c’est le cas actuellement, parmi un grand nombre d’instances diverses.
J’exclus bien entendu les organismes qui sont dotés de compétences techniques extrêmement complexes, comme la CNIL, et ceux qui régulent des secteurs, comme l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.
Madame le garde des sceaux, nous devons examiner la possibilité de regrouper dans une autorité unique le maximum d’organismes qui interviennent dans le domaine des libertés publiques et des droits. La loi organique devra être précise sur ce point. En plus, cette mesure nous permettrait de réaliser des économies bienvenues dans une période de révision générale des politiques publiques !
M. le président. L'amendement n° 66, présenté par MM. Virapoullé et Lecerf, est ainsi libellé :
I. - Dans l'intitulé proposé par cet article pour le titre XI bis de la Constitution, remplacer les mots :
II. - Procéder à la même substitution dans le texte proposé par cet article pour l'article 71-1 de la Constitution.
M. Jean-René Lecerf. Monsieur le président, je retire cet amendement, dans la mesure où j’estime qu’il est largement satisfait par l'amendement n° 131 que vient de présenter M. le rapporteur.
L'amendement n° 65, présenté par MM. Virapoullé et Lecerf, est ainsi libellé :
Après le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 71-1 de la Constitution, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Le Défenseur des droits des citoyens veille à la garantie par l'État de la continuité fonctionnelle et territoriale des services publics essentiels. »
M. Jean-René Lecerf. Cet amendement vise à étendre la mission générale du Défenseur des droits en matière de fonctionnement des services publics au-delà des seules réclamations qui peuvent lui être adressées. Son adoption permettrait d'établir une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la correcte conciliation du principe de continuité des services publics et du droit de grève.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Ah ! Cela devient plus précis !
M. le président. L'amendement n° 37 rectifié, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et M. Fortassin, est ainsi libellé :
rédiger comme suit la fin de la première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 71-1 de la Constitution :
l'organisation des services dont dispose le Défenseur des citoyens, ses modalités d'intervention, les autres attributions dont il est investi ainsi que les règles de contrôle budgétaire et financier qui lui sont applicables.
Mme Nathalie Goulet. Il s’agit d’un amendement de cohérence. L'ampleur des tâches qui vont incomber au Défenseur des droits impliquera que celui-ci dispose de moyens administratifs et financiers particulièrement importants.
Dès lors que le Président de la République a décidé de soumettre les comptes de ses services à l'appréciation de la Cour des comptes, le minimum que notre assemblée puisse prévoir est que, fût-il indépendant, le Défenseur des droits soit soumis au contrôle budgétaire et financier.
M. le président. L'amendement n° 290 rectifié, présenté par MM. Amoudry, Biwer et Fauchon, Mme Morin-Desailly et MM. Nogrix et J.L. Dupont, est ainsi libellé :
Compléter le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 71-1 de la Constitution par une phrase ainsi rédigée :
Elle précise ses compétences au regard des juridictions et autorités administratives indépendantes.
M. Jean-Paul Amoudry. La loi doit préciser les compétences du Défenseur des droits au regard des juridictions et des autorités administratives indépendantes.
Si je souscris à la création de cette nouvelle institution, à laquelle nous allons donner une valeur hautement symbolique en l’inscrivant dans la Constitution, je désire toutefois vous faire part de mes interrogations sur un point majeur.
Aujourd’hui, de nombreuses autorités administratives indépendantes ont pour mission de défendre les citoyens qui rencontrent des difficultés avec les représentants d’un service public ou, plus largement, qui se sentent lésés dans l’exercice et le respect de leurs droits.
Parmi ces autorités, je citerai bien sûr en premier lieu le Médiateur de la République, dont la mission correspond à la définition de la fonction de Défenseur des droits donnée dans le présent texte.
Autre autorité chargée de défendre les droits des citoyens, la Commission nationale de déontologie de la sécurité a pour mission de contrôler le respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République.
La CADA, quant à elle, est chargée de veiller au respect de la liberté d’accès aux documents administratifs et aux archives publiques.
Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui vient d’être nommé, est chargé de contrôler les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, afin de s’assurer du respect de leurs droits fondamentaux.
Enfin, la HALDE est compétente pour connaître de toutes les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international auquel la France est partie.
Au travers de cet inventaire, sans doute non exhaustif, nous constatons que les autorités créées pour défendre les droits des citoyens dans leur vie quotidienne sont innombrables. Mon propos n’est pas de remettre en cause toutes ces institutions bien utiles, mais permettez-moi de m’interroger : quelle sera l’articulation de ces autorités avec le Défenseur des droits que le projet de loi constitutionnelle tend à instituer ?
Je me pose cette question avec d’autant plus de curiosité et d’insistance que, aux termes de l’exposé des motifs du projet de loi, il est envisagé que « outre celles de l’actuel Médiateur, pourraient notamment être reprises, dans un premier temps, les attributions du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ainsi que celles de la Commission nationale de déontologie de la sécurité ».
En outre, les analyses de notre excellent rapporteur font apparaître que la commission des lois exprime sa volonté unanime de préserver l’autonomie du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Quant au comité Balladur, il préconise de fusionner la HALDE avec le futur Défenseur des droits.
Enfin, je lis dans une dépêche datée du 4 juin qu’est envisagée la fusion du Défenseur des droits et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté d’ici à six ans.
M. Jean-Pierre Sueur. C’est clair parce que c’est confus !
M. Jean-Paul Amoudry. Vous comprendrez donc mon embarras et mes interrogations quant à l’articulation de toutes ces autorités avec le Défenseur des droits. Je tiens aussi à exprimer les doutes que m’inspire cette volonté de fusionner toutes les autorités avec le Défenseur des droits. Certaines instances se consacrent à des domaines très particuliers. Je crois nécessaire de les maintenir dans leur spécificité.
Mes chers collègues, j’ai voulu déposer cet amendement, tant je suis perplexe face à l’incertitude générale qui entoure la création du Défenseur des droits.

References: Art. 71
 Art. 71
 l'article 13
 l'article 71
 l'article 71
 l'article 71
 l'article 71