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Timestamp: 2019-02-21 04:28:58+00:00

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Föderalismus-Blog: Die Bezirksverwaltung im Zeitalter der Digitalisierung
An kaum einer Behörde ist die Kontinuität der Verwaltung, die im berühmten Satz „Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht“ zum Ausdruck gelangt, so deutlich sichtbar wie der Bezirkshauptmannschaft. 150 Jahre sprechen schließlich für sich. Nur am Rande sei bemerkt: Dass das Land Oberösterreich die Organisation der Bezirksverwaltung noch immer auf der Basis des Reichsgesetzes aus dem Jahre 1868 über die Einrichtung der politischen Verwaltungsbehörde regelt,[1] ist genau Ausdruck dieser Kontinuität.
An dieser Kontinuität knüpft auch ein Roman der Weltliteratur an und macht sie zu seinem Leitthema. In Joseph Roths bekanntem Roman „Radetzkymarsch“ ist die Familie des fiktiven Majors von Trotta, der Kaiser Franz Joseph in der Schlacht von Solferino das Leben rettet, fortan von der kaiserlichen Gunst gesegnet. Dies äußert sich im Falle des Sohnes des kaiserlichen Lebensretters dadurch, dass er ungewöhnlich rasch zum Bezirkshauptmann avanciert. Er führt ein gemächliches Leben als Staatsbeamter und personifiziert die Verwaltung der k.k. Monarchie. Sie ist auf Bewahrung und die Verwaltung des Bestehenden ausgerichtet, Neuem gegenüber zurückhaltend eingestellt. Eines Tages wird in der Bezirkshauptmannschaft zwar ein Telefon eingerichtet, dem Bezirkshauptmann ist sein Gebrauch jedoch zuwider, er empfindet es als kindisch, sich mit „Hallo“ zu melden.
Diesem Bild einer Verwaltung aus dem 19. Jahrhundert möchte ich nun die Herausforderung der Digitalisierung gegenüber stellen.
Die Konjunktur des unüberhörbar gewordenen Schlachtrufes von der Digitalisierung, welche die Verwaltung auf den Kopf stellen wird, überrascht eigentlich. Das Smartphone ist ja nicht gerade erst gestern erfunden worden. In der Verwaltungsmodernisierung ist Digitalisierung schon seit gut 20 Jahren ein Thema, von der elektronischen Aktenführung[2] bis hin zur Frage der Kommunikation zwischen Behörden und Bürgern auf elektronischem Wege.[3]
Warum also der Hype? Die Antwort lautet, dass Digitalisierung mittlerweile ein technisches Niveau erreicht hat, das eine Aufgabenerledigung durch den Menschen in einem Ausmaß überflüssig macht, wie das mittlerweile vertraute Smartphone eben noch nicht.
Inwieweit in den Ablauf eines typischen erstinstanzlichen Verwaltungsstrafverfahrens wegen eines Verkehrsdeliktes in Zukunft außer dem Beschuldigten überhaupt noch ein menschliches Wesen integriert sein wird, ist wohl schon kaum mehr eine Frage des Ob, sondern nur noch des Wann und Wie. Dem Beschuldigten wird nicht nur wie heute automatisiert von dem gegen ihn erhobenen Vorwurf in Kenntnis gesetzt, er wird auch digital Stellung nehmen und seine Stellungnahme wird ebenso digital auf seine Stichhaltigkeit geprüft werden und in eine digitalisierte Entscheidung einfließen.
Aber auch diese Diskussion ist nicht neu. Über die Möglichkeit, behördliche Entscheidungen einem Computer zu überlassen, wurde schon in den 1970er Jahren diskutiert, kaum dass die ersten Geräte, die man im weitesten Sinne als Computer bezeichnen konnte, auf dem Markt waren. Und was sind die geltenden Regeln des AVG über die elektronische Unterfertigung[4] sowie des VStG über die Anonymverfügungen[5] anderes als ein Ausdruck der Übernahme neuer Technologien in das Verwaltungsstrafverfahren?
Die Bezirksverwaltung hat sich diesen Innovationen nicht widersetzt, sondern sie im Gegenteil unterstützt und ist vielleicht gerade deshalb so unbestritten geblieben. Daraus kann man aber nicht ableiten, die Digitalisierung werde wie in der Vergangenheit ein Instrument sein, das hilft, die Aufgaben der Bezirksverwaltung in einer modernen Weise zu unterstützen und im Übrigen die äußere und innere Organisation der Bezirksverwaltung nicht weiter beeinflussen. Mit anderen Worten: Ob die vor 150 Jahren geschaffenen Einrichtungen auch die folgenden Jahre in mehr oder weniger derselben Struktur überdauern werden, wie dies in der Vergangenheit erfolgt ist, ist fraglich.
Territorialgrenzen in Diskussion
Betrachtet man nur die Territorialstrukturen der Bezirkshauptmannschaften seit 1945, so wird allerdings zunächst der Eindruck von Kontinuität bestätigt:[6]
Gab es am 1. Mai 1945 insgesamt 73 Bezirke und elf Statutarstädte, so waren es am 1. Jänner 2018 insgesamt 79 Bezirke und 15 Statutarstädte. Somit ist die Zahl der Bezirksverwaltungsbehörden in Österreich – entgegen einem anzunehmenden Trend – gewachsen, nicht gesunken.
Allerdings berücksichtigt das Abstellen auf den 1. Mai 1945 noch nicht die Veränderungen, die in den Nachkriegsjahren vollzogen wor­den sind. Zieht man zum Vergleich das Jahr 1955 heran, das den Staats­vertrag und damit die Wiedergewinnung der Souveränität brach­te, gab es damals 82 Bezirke und 14 Statutarstädte.
Die größte Dichte an Bezirkshauptmannschaften gab es im Jahr 1969 nach der Gründung der Bezirkshauptmannschaft Dornbirn aus Teilen der Bezirke Bregenz und Feldkirch in Vorarlberg mit insgesamt 84. Seither ist die Zahl auf Grund der Verschmelzungen verschiedener Bezirke in Niederösterreich[7]und der Steiermark[8] leicht im Sinken begriffen.
Die große Stabilität der Territorialstrukturen der Bezirkshauptmann­schaften ist nicht nur auf die Beharrungskraft der Bürokratie zurück­zuführen, sondern indiziert durchaus auch, dass trotz der Veränder­ungen der Mobilität der Bevölkerung und der – eben nicht gerade neuen – Digitalisierung die beste­henden Strukturen den Anforderungen gerecht werden. Dies scheint auf den ersten Blick meiner eben geäußerten These zu widersprechen.
Funktionen der Bezirkshauptmannschaften
Ein nüchterner Blick auf die Zukunft der Bezirkshauptmannschaften muss sich trotzdem mit der Frage auseinandersetzen, welche ihrer Leistungen ihre Existenz als dezentralisierte[9], aber konzentrierte[10] Einrichtungen der Bundes- und Landesverwaltung rechtfertigen:
Zunächst ist ihre Funktion als Standortbehörde für eine möglichst konzentrierte Abwicklung von Anlagenverfahren zu nennen. Diese Aufgabe erfordert Orts- und Sachnähe, gekoppelt mit einem mittlerweile hohen Spezialisierungserfordernis. Für diese Verfahren ist die Bezirksverwaltung aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht noch immer von geradezu unschlagbarer Bedeutung. Mit anderen Worten: Gäbe es die Bezirksverwaltung im Anlagenverfahren nicht, man müsste sie erfinden. Diese Funktion wird durch die Digitalisierung nicht in Frage gestellt, sondern lediglich ergänzt: Die Zukunft wird wohl in der digitalen Baueingabe liegen, was aber weder den Augenschein noch eine mündliche Auseinandersetzung mit dem Parteienvorbringen noch eine Überprüfung vor Ort entbehrlich machen. Dasselbe gilt für die Funktionen der Bezirksverwaltung als Sicherheitsbehörde. Ihre dezentrale Einrichtung ermöglicht es, rasche Entscheidungen zu treffen und rasch vor Ort zu sein. Sie verhindert auch, dass sich zentralisierte Polizeiapparate der Sicherheitsverwaltung bemächtigen. So dient sie auch der räumlichen Verteilung von „Sicherheit“.
In der Sozialverwaltung und der Kinder- und Jugendhilfe ist es eine wichtige Funktion der Bezirksverwaltung, leicht erreichbar zu sein, gerade auch für Menschen, die entweder keine „digital natives“ sind oder der nahen Hilfe besonders bedürfen. Digitalisierung wird auch an der Sozialarbeit nicht Halt machen, aber sie wird die persönliche Unterstützung und Abwägung nicht überflüssig machen, sondern sie lediglich ergänzen.
Auch diese Argumente macheneine Diskussion über Territorialstrukturen nicht überflüssig. Ob das Land Vorarlberg in naher oder ferner Zukunft vier, drei oder zwei Bezirkshauptmannschaften aufweisen wird, ist ein offener Prozess.
Wege aus der Spezialisierungsfalle
Wie viele Bezirkshauptmannschaften es in Zukunft geben wird, wird weniger durch zweifelhafte Einsparungen aus Zusammenlegungen von Verwaltungen bestimmt, sondern vielmehr dadurch, wie die Bezirksverwaltung aus der Spezialisierungsfalle findet.[11] Die Komplexität und der rasche Wandel moderner Gesetzgebung sowie die zunehmend ausdifferenzierte Rechtsprechung bedeuten nämlich einen erheblichen Stressfaktor für die an Kontinuität orientierte Bezirksverwaltung. Sie muss sich auf immer neue, immer komplexere Rechtsvorschriften einstellen, die ihrerseits wieder neue Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte erzeugen, was wiederum die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit den Thematiken antreibt. Mit der sich immer schneller drehenden Spirale kann die Bezirksverwaltung, deren personelle und administrative Ressourcen nicht im gleichen Maße wachsen, immer schwerer mithalten.
In dieser Situation erhält die Bezirksverwaltung als Generalbehörde Konkurrenz durch die Spezialbehörden. Das beste Beispiel ist das Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl,[12] das nach immer weiteren Aufgabenübertragungen ruft. Das Spezialisierungsproblem wird auch im Verwaltungsstrafrecht sichtbar, wo die Bezirksverwaltung als allgemeine Strafinstanz fachlich nicht in der Lage ist, Angelegenheiten des Finanzmarktrechtes oder des Datenschutzes administrativ zu bewältigen und die Verwaltungsstrafverfahren daher von Spezialbehörden abgewickelt werden.[13] Der Spezialisierungszwang, dem die moderne Verwaltung unterworfen ist, ist der größte Feind der Bezirksverwaltung. Die Spezialisierung und nicht die Digitalisierung ist es, die nach Zusammenlegung von Bezirkshauptmannschaften ruft.
Die Digitalisierung hingegen weist den Weg aus der Spezialisierungsfalle. Sie ermöglicht es nämlich, immer mehr Angelegenheiten „back-office“ zu konzentrieren. Schon längst erledigt nicht mehr jede Bezirkshauptmannschaft dieselben Angelegenheiten wie ihre Schwesterbehörde im selben Bundesland. Digitalisierung erlaubt es, bestimmte Verfahren und Aufgaben in einer dafür spezialisierten Behörde zu konzentrieren und sie von einer anderen Behörde ausführen zu lassen. Zu diesem Zweck besteht nun schon seit einigen Jahren in Art. 15 Abs. 10 B-VG die Möglichkeit der sprengelübergreifenden Zusammenarbeit der Bezirksverwaltung. Bereits zuvor gab es etwa in Niederösterreich sogenannte „Schwerpunktbezirkshauptmannschaften“.
Die Potenziale dieser Kooperationen sind bei weitem noch nicht ausgeschöpft. Auf diese Weise können die Bezirkshauptmannschaften als Standorte erhalten bleiben und die Regionen werden nicht weiter zu Gunsten der urbanen Gegenden ausgedünnt. Die Bezirksverwaltung im Zeitalter der Digitalisierung kann daher eine flexible, pragmatische Einrichtung mit wechselnden Aufgaben sein, die eine Spezialisierung erlaubt, ohne die Aufgaben als Generalbehörde zu vernachlässigen. Noch ist es aber nicht soweit, die Bezirkshauptmannschaften müssen sich diesen Herausforderungen erst stellen. Bezirksverwaltung steht an einem Scheideweg.
[1] RGBl. 44/1868; siehe Pürgy, Bezirksverwaltungsbehörden, in: Pürgy (Hrsg.), Das Recht der Länder (2011), Bd. I, S. 451.
[2] Siehe etwa Bußjäger, Digitaler Schriftverkehr als Problem der Verwaltungsorganisation – ein rechts- und verwaltungswissenschaftlicher Beitrag unter besonderer Berücksichtigung der Gemeindeverwaltung, ÖGZ 2/2002, S. 21 ff.; Bußjäger, Vom eGovernment zum eChaos – fünf Thesen zum elektronischen Rechtsverkehr zwischen den Gebietskörperschaften, in: Schweighofer/Menzel/Kreuzbauer/Liebwald (Hrsg.), Zwischen Rechtstheorie und eGovernment (2003), S. 129 ff. Zum Thema eGovernment grundlegend Wimmer, Dynamische Verwaltungslehre, 3. Aufl. (2017), S. 343 ff.; Bundschuh-Rieseneder, Österreich als Online-Republik?, FS Wimmer (2008), S. 87 ff.
[3] Bereits das AVG 1991 sah in seinem § 13 Abs. 1 die Möglichkeit vor, Anbringen „nach Maßgabe der zur Verfügung stehenden technischen Mittel auch telegraphisch, fernschriftlich, im Wege automationsunterstützter Datenübertragung oder in jeder anderen technisch möglichen Weise“ bei der Behörde einzubringen.
[4] § 18 Abs. 3 und 4 AVG.
[5] § 49a VStG.
[6] Dazu näher Bußjäger, Vom Wiederaufbau zur umfassenden Dienstleistungseinrichtung: Die Entwicklung der Bezirksveraltung nach 1945, in: Bußjäger/Germann/Ranacher/Schramek/Steiner, FS 150 Jahre Bezirkshauptmannschaften (in Druck).
[7] Auflösung BH Wien-Umgebung mit Ende des Jahres 2016.
[8] 2012 Neubildung des Bezirkes Murtal und 2013 der Bezirke Bruck-Mürzzuschlag, Hartberg-Fürstenfeld und Südoststeiermark.
[9] Dezentralisiert meint in diesem Zusammenhang die territoriale Verteilung dieser Behörden.
[10] Konzentriert meint in diesem Zusammenhang die in der Bezirksverwaltungsbehörde zusammengeführten materiellen Verwaltungsagenden.
[11] Dazu Bußjäger, Die „allgemeine staatliche Verwaltung in den Ländern“ – Auslaufmodell oder Zukunftskonzept der Verwaltungsmodernisierung?, ZÖR 62 (2007), S. 175 ff.
[12] Siehe das Bundesgesetz über die Einrichtung und Organisation des Bundesamtes für Fremdenwesen und Asyl, BGBl. I Nr. 87/2012.
[13] § 22 Finanzmarktaufsichtsbehördengesetz idF BGBl. I Nr. 149/2017; § 62 Datenschutzgesetz idF BGBl. I Nr. 120/2017.
Univ.-Prof. Dr. Peter Bußjäger ist Direktor des Institutes für Föderalismus in Innsbruck.

References: Art. 15
 § 13
 § 18
 § 49
 § 22
 § 62