Source: http://www.areavasta.it/av_2002n5/osservatorio_italia_pag20_32.html
Timestamp: 2020-04-02 06:09:14+00:00

Document:
Osservatorio Italia pag 20_32 di Area Vasta n. 5 - 2002 Giornale di pianificazione urbanistica e organizzazione del territorio. Rivista della Provincia di Salerno.
Le regioni e i nuovi strumenti
Gli aiuti alle imprese sembrano godere di un diffuso grado di consenso, anche se le regioni si caratterizzano, nonostante il rilievo istituzionale assunto, per un ruolo svolto relativamente modesto. Raffaele Brancati espone una serie di analisi sistematiche sulle politiche di sostegno alle attività produttive estesa alle venti regioni italiane, riassumendo gli interventi realizzati e le modalità di concorrenza fra i diversi strumenti, sino alle politiche di spin-off tecnologico, tese a favorire la diffusione di pratiche innovative verso imprese nuove o già operative
L’analisi ha lo scopo di ricostruire flussi e meccanismi di un mondo molto articolato e largamente carente di approfondimenti sistematici, quello degli aiuti di Stato alle imprese.
Il campo degli incentivi alle imprese è relativamente frequentato per quanto riguarda la descrizione delle norme e l’indicazione dei meccanismi di accesso (aspetti per i quali esiste una domanda di informazioni da parte delle imprese stesse); sono quasi del tutto assenti elementi ed informazioni coerenti sul piano economico-finanziario.
L’ottica regionale è dovuta non solo alla necessità di tener conto di una struttura produttiva caratterizzata da una straordinaria varietà di condizioni tra le regioni, ma anche all’opportunità di dar conto della trasformazione istituzionale avvenuta nel corso degli ultimi anni (cosiddetti decreti Bassanini), per la quale gli interventi a sostegno delle attività produttive sono divenuti, con alcune eccezioni non marginali, competenza delle regioni.
Occuparsi dei dettagli, come fondamento necessario del disegno di politica economica trova la sua giustificazione nel modo in cui operano le azioni della politica economica per lo sviluppo. Spesso il disegno della politica e le analisi si concentrano sulle idee di fondo e sulle impostazioni generali delle misure. Il problema, tuttavia, è dato dal fatto che le idee - anche quelle buone - hanno scarso peso nella politica economica e che tutto dipende dai processi e dai meccanismi di premio/sanzione che si mettono in moto.
La rilevazione compiuta presso le amministrazioni si è basata sulla raccolta diretta di informazioni quantitative e qualitative per una ricostruzione completa del quadro attuativo1.
Una schematica descrizione dei punti essenziali
Gli aiuti alle imprese sembrano godere di un diffuso grado di consenso. Le forze sociali vedono con favore molte delle misure adottate, alcune delle quali sono specificamente orientate a singole categorie o gruppi. Le amministrazioni hanno sviluppato forme tecniche di assegnazione dei fondi in grado di garantire un accettabile livello di trasparenza, di tranquillità amministrativa ed anche di una rapidità gestionale capace di consentire un’adeguata utilizzazione (ove del caso) dei fondi comunitari.
In un sistema considerato, nel suo insieme, con soddisfazione, esigenze particolari vengono risolte al margine. Non si toccano i meccanismi in essere, che continuano la loro vita, mentre si aggiungono provvedimenti ad hoc destinati, almeno formalmente, a quel bisogno.
La logica cumulativa sopra descritta, già segnalata con riferimento agli anni precedenti, si è confermata nel corso del 2001: sono rimasti attivi tutti gli strumenti già operativi in precedenza e se ne sono aggiunti almeno due di grande importanza. Da un lato è stato attivato il credito di imposta previsto dalla legge finanziaria (oltre 1070 miliardi di lire erogati nel solo secondo semestre dell’anno), dall’altro l’attuazione della cosiddetta legge Tremonti/bis ha modificato sensibilmente (accrescendola) la convenienza degli interventi che risultavano cumulabili con essa.
Fig. 1 - Produzione industriale e prodotto interno lordo in Italia
(variazioni % tendenziali)
Fonte: CEr, Congiuntura Campania - Indagine sulle imprese della Regione 1/2002, Regione Campania - Assessorato attività produttive
L’incidenza delle regioni come soggetto della politica di sostegno alle imprese si è caratterizzata per diversi aspetti. Un primo aspetto riguarda la gestione degli interventi regionalizzati (dalla Sabatini alla legge 317/1991, dagli interventi di Artigiancassa a quelli della legge 341/1995) che utilizzano il fondo unico: essa è stata caratterizzata dalla continuità (stessi strumenti e stessi soggetti gestori nazionali) con differenziazioni tra regioni pressoché nulle. Un secondo aspetto ha interessato il ricorso al finanziamento aggiuntivo di strumenti nazionali (in primo luogo la legge 488/1992) per la gestione di interventi cofinanziati dai fondi strutturali della Ue. Un terzo aspetto riguarda gli interventi specifici a valere su interventi disegnati e normati dalle stesse regioni: complessivamente tali interventi sono stati relativamente ridotti sul piano quantitativo (meno dell’8% del totale) ed appiattiti su una gamma di strumenti modesta se comparata con l’esperienza passata.
Sul piano quantitativo si è registrato un eccezionale incremento delle risorse erogate (+37% sull’anno precedente). Gli oltre tremila miliardi in più sono stati legati non solo ai nuovi bandi della legge 488/1992 (che solo in parte hanno trovato riflessi sulle erogazioni dell’anno), ma anche all’incidenza del credito di imposta e alle attività di sostegno della microimpresa.
L’incidenza degli interventi appare particolarmente rilevante in molte regioni. Se si confrontano le risorse con tutti i principali indicatori economici (valore aggiunto, investimenti e, in alcuni casi, occupazione) il peso degli aiuti di Stato appare particolarmente significativo.
La struttura dell’offerta di politiche non si è modificata sostanzialmente rispetto all’anno precedente con l’unica eccezione citata del credito di imposta. Gli strumenti utilizzati in modo largamente prevalente sono quelli tradizionali di natura finanziaria orientati al sostegno degli investimenti. La differenza di allocazione più significativa riguarda l’arretramento relativo dell’importanza degli interventi a sostegno delle attività innovative e della ricerca (che comunque crescono leggermente in valore assoluto).
Relativamente sorprendente è il successo ed il livello di erogazioni raggiunto dall’intervento di sostegno alle microimprese (il cosiddetto prestito d’onore) che è divenuto in tutte le regioni meridionali una delle misure principali, oltre a coinvolgere un numero di operatori straordinario con oltre 150.000 domande alla fine del 2001.
Non può essere trascurato il fatto che interventi come il prestito d’onore e, a maggior ragione, il credito di imposta determinano problemi significativi di pianificazione finanziaria. Sono interventi per i quali la logica di sportello (utile per ridurre alcune distorsioni) accompagnata da una ridotta o nulla selettività porta ad una sostanziale impossibilità di controllo dei flussi. Nel caso del credito di imposta, soprattutto, l’entità finanziaria diviene nota solo ex post.
Va rilevato come le modifiche nella distribuzione delle risorse rispecchino le variazioni nelle convenienze relative degli strumenti, almeno per quelli che avevano sostituti possibili.
Le regioni, nonostante il rilievo istituzionale assunto nella materia, sembrano caratterizzarsi per un ruolo autonomo e specifico relativamente modesto. Se si confrontano i dati del 2001 con un’analisi analoga dei primi anni ’90 le regioni presentano un ruolo quantitativamente uguale (se si escludono i provvedimenti nazionali regionalizzati). Sul piano qualitativo, del resto, le regioni avevano avuto un ruolo decisivo nella sperimentazione di nuovi strumenti. Il commento degli analisti negli anni ottanta, particolarmente rivolto alle regioni centro-settentrionali, esaltava - in contrapposizione agli onerosi e considerati poco efficaci interventi delle politiche meridionalistiche - l’efficacia di interventi innovativi e poco onerosi.
Tre erano le aree di sperimentazione di maggiore interesse avviate dalle regioni: i servizi alle imprese, la partecipazione al capitale di rischio e il sostegno alla localizzazione delle attività. La struttura attuale delle politiche regionali risulta appiattita su strumenti finanziari in tutto simili a quelli nazionali o a quelli regionalizzati con una riduzione di tutte e tre le aree di attività indicate.
Rimane lo spazio rilevante destinato alle garanzie fidejussorie. Si tratta, comunque, di esperienze fortemente frammentate in un numero enorme di operatori, con forti dubbi sull’efficacia.
Un aspetto essenziale è costituito dal costo per il contribuente. In proposito si sono compiute semplici simulazioni ed i risultati sono coerenti con le aspettative. Se si approssima il costo per il contribuente con il tempo di recupero (ovvero una stima del tempo necessario perché i flussi di imposte e contributi aggiuntivi ripaghino gli incentivi erogati) si nota come tale tempo sia relativamente breve (tra i tre e i sei anni di attività).
Il recupero effettivo dipende sostanzialmente da due aspetti: la speranza di vita delle imprese finanziate e, soprattutto, il grado di aggiuntività. Se, per ipotesi, si fosse in una situazione in cui tutti gli investimenti finanziati fossero stati comunque realizzati nella stessa misura anche in assenza di aiuti pubblici, il tempo di recupero (corretto per l’aggiuntività) diventerebbe infinito e l’intervento pubblico inutile.
Andrebbero, quindi, privilegiati interventi in grado di massimizzare la probabilità di finanziare attività aggiuntive (non solo quelle con speranza di vita maggiore), posto che altri interventi, ancorché rapidi e trasparenti, siano almeno inutili.
L’andamento tendenziale sembra essere verso un ulteriore aumento dei flussi. Norme che hanno operato solo per sei mesi nel corso del 2001 saranno attive per l’intero anno, alcuni sistemi di convenienze saranno accresciuti (legge 488/1992), proseguirà la crescita esponenziale del prestito d’onore relativa alle erogazioni, per citare solo gli aspetti quantitativamente più rilevanti.
La tendenza quantitativa non può essere sostenuta a lungo: vincoli di bilancio ed obblighi comunitari portano inevitabilmente verso la ricerca di forme di intervento quantitativamente meno onerose e possibilmente più efficaci.
Fig. 1 - Indice dei prezzi al consumo in Italia (variazioni % a tre mesi annualizzate)
Le modifiche a un sistema complesso e fortemente radicato nelle preferenze degli imprenditori non possono essere, probabilmente, radicali, ma tre aspetti per una riforma da prevedere possono essere segnalati:
1. va previsto un disegno di politica industriale articolato con una gamma di strumenti che limiti le sovrapposizioni tra diversi interventi che insistono sui medesimi obiettivi e su identiche tipologie di imprese e di attività. La gamma degli strumenti deve essere effettivamente funzionale alla segmentazione delle esigenze delle imprese (la domanda) con un’allocazione delle risorse coerente. Va probabilmente ridotto, relativamente, lo spazio degli interventi generalisti e, soprattutto, il loro eccezionale livello di aiuto che rischia di spiazzare e rendere non convenienti tutte o quasi tutte le altre forme di intervento;
2. alcuni principi guida ed un’assistenza strutturale alla fase di policy design sarebbe opportuna vista la scarsa attenzione posta, in diverse occasioni, alla definizione dei dettagli che costituiscono i vantaggi degli strumenti. Ciò appare particolarmente rilevante nel caso di numerosi interventi regionali. Con livelli di aiuto elevati, come quelli possibili nelle aree obiettivo 1, teoria e prassi portano alle medesime conclusioni. Per ridurre i problemi di selezione avversa e di azzardo morale tipici di queste forme di intervento, la via da percorrere è quella della attenzione fortissima agli aspetti contrattuali. La loro definizione, peraltro, può prescindere da strutture amministrative e gestionali relativamente deboli;
3. andrebbe accentuato e stimolato in modo particolare l’orientamento verso strumenti innovativi in grado di accrescere il grado di aggiuntività degli interventi.
Con riferimento a quest’ultimo aspetto - associato alla cronica sottocapitalizzazione delle imprese italiane e meridionali - vanno guardati con particolare attenzione gli interventi sul private equity. Nella materia i tentativi operati, in modo particolare dalle regioni, sono stati spesso deludenti. Il tipo di gestione è stato prevalentemente diretto, ovvero operato attraverso partecipazioni prese direttamente dalle finanziarie regionali. Dalle informazioni disponibili i risultati sembrano indicare forti necessità di cambiamenti. Ad interventi di salvataggio generalizzato di aziende in squilibrio strutturale si associano altri interventi per i quali, all’estremo opposto, le imprese selezionate sono quasi tutte sane e poco rischiose (che presumibilmente non avrebbero avuto alcun problema neppure sul mercato privato).
L’intervento nel campo del private equity, anche approfittando della situazione macroeconomica (ridotti tassi dell’interesse e prospettive di crescita) andrebbe visto in modo più esteso con interventi di politica industriale che sostengano le azioni delle strutture finanziarie private, in particolare di quelle strutture specializzate (che potrebbero essere anche utilizzate nella fase di policy design). Almeno tre aree di sostegno indiretto al private equity sono ipotizzabili da parte dell’operatore pubblico (anche attraverso le stesse finanziarie a partecipazione pubblica) per promuovere una maggior diffusione di tali interventi con l’obiettivo di contenere la redditività minima richiesta ed abbassare la soglia dimensionale caratteristica:
1. accrescere le disponibilità di fondi per società di private equity disposte ad operare nel territorio con l’utilizzazione di risorse pubbliche o con meccanismi di incentive (per esempio fiscali);
2. accollarsi una percentuale dei rischi con garanzie di entità relativamente ridotta, ma di facile e rapida escussione;
3. copertura finanziaria dei servizi di consulenza. Posto che la funzione di screening delle proposte e quella di assistenza nella fase gestionale rappresentano due delle caratteristiche di maggior interesse degli interventi dei privati nel campo, il pagamento di uno o di entrambe i servizi potrebbe avere l’effetto di ridurre la dimensione caratteristica degli interventi;
4. facilitare ed agevolare i meccanismi di collocamento non solo per le offerte pubbliche, ma anche per le altre forme. Alcune forme contrattuali adottate con l’impegno contrattuale al riacquisto basato sul valore del patrimonio netto, se associate a garanzie, potrebbero essere sperimentate.
Gli aiuti alle imprese sembrano godere di un diffuso grado di consenso. Esplorare in modo rigoroso le ragioni di un tale consenso non è scopo di questa analisi, ma alcune ipotesi possono ugualmente essere avanzate con l’obiettivo di fornire un quadro di riferimento generale al cui interno collocare le analisi puntuali che costituiscono l’ossatura del rapporto.
Dopo le grandi difficoltà coincidenti con la crisi dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno, si è giunti alla definizione di nuovi meccanismi di allocazione dei fondi per gli aiuti alle imprese e alla diffusione di ulteriori nuovi strumenti capaci di soddisfare le numerose richieste degli operatori. Nuovi strumenti ed interventi si sono andati ad affiancare ai vecchi, sostanzialmente tutti attivi con la sola eccezione di quelli abrogati per il Mezzogiorno, secondo una stratificazione cumulativa. Questi aspetti si sono anche accompagnati al rallentamento marcato dei tassi di crescita dell’economia e al progressivo decentramento dei poteri culminato con i cosiddetti decreti Bassanini (DLgs 112 e 113/1998) che hanno portato la più rilevante forma di decentramento esplicita dei poteri nel campo della politica economica dalla costituzione delle regioni.
Il grado di consenso, peraltro, trova alcune giustificazioni.
Le forze sociali vedono con favore molte delle misure adottate, alcune delle quali sono specificamente orientate a singole categorie o gruppi; raramente gli aiuti alle imprese sono gli argomenti delle contrapposizioni. Si può anzi sostenere che alcuni interventi di carattere difensivo trovano la loro giustificazione anche come atipici ammortizzatori sociali).
Le amministrazioni hanno sviluppato forme tecniche di assegnazione dei fondi in grado di garantire un accettabile livello di trasparenza, di tranquillità amministrativa ed anche di rapidità gestionale capace, oltretutto, di consentire un’adeguata utilizzazione, ove del caso, dei fondi comunitari.
Non trattandosi di una componente maggioritaria della spesa pubblica, il rigore fiscale non si concentra in modo particolare su questi aspetti ed il fatto che le spese siano prevalentemente legate a investimenti e a ricerca porta in modo quasi naturale ad un atteggiamento pregiudiziale favorevole.
Questi aspetti, presenti in modo diffuso sul territorio nazionale, trovano forza particolare nelle regioni maggiormente impegnate nei programmi comunitari e in quelle con maggiori difficoltà a rispettare i tempi di realizzazione delle attività.
In un contesto così favorevole, è utile fornire un quadro coerente degli interventi con analisi il più possibile puntuali e di merito.
Le fonti dei dati utilizzati sono state le amministrazioni competenti per le informazioni economiche e finanziarie e le fonti normative per condizioni e procedure. Si sono analizzati tutti gli strumenti principali orientati al settore industriale e a quello dei servizi (ad eccezione di turismo, commercio e trasporti).
In un sistema considerato, nel suo insieme, con favore, esigenze particolari vengono risolte al margine. Non si toccano i meccanismi in essere, che continuano la loro vita, mentre si aggiungono provvedimenti ad hoc destinati, almeno formalmente, a quel bisogno.
La logica cumulativa sopra descritta, già segnalata con riferimento agli anni precedenti, si è confermata nel corso del 2001 disegnando un sistema di offerta di interventi di aiuto alle imprese molto articolato: sono rimasti attivi tutti gli strumenti già operativi in precedenza e se ne sono aggiunti almeno due di grande importanza. Da un lato è diventato operativo il credito di imposta previsto dalla legge finanziaria del 2000 (oltre 1070 miliardi di lire erogati nel solo secondo semestre del 2001), dall’altro l’attuazione della cosiddetta legge Tremonti/bis ha modificato sensibilmente (accrescendola) la convenienza degli interventi che risultavano cumulabili con essa.
Nella Tabella 1 è riportato il numero degli strumenti attivi nel biennio 2000-2001, divisi per interventi regionali e nazionali. Tra questi ultimi sono comprese le norme nazionali oggetto del decentramento previsto dai decreti Bassanini.
Si nota come si tratti di una numerosità altissima con un valore medio di oltre 28 provvedimenti2 in ciascuna regione (30 nelle regioni del Mezzogiorno); la variabilità è marcata con un valore minimo nel caso della Val d’Aosta (13) e massimo in Sicilia (41). Secondo le attese si rileva come la numerosità degli interventi nazionali risulti più elevata nelle aree depresse, mentre gli interventi promossi dalle regioni risultano più diffusi nel centro-nord3.
La sola numerosità degli strumenti non consente di tracciare un quadro significativo delle politiche attuate; l’aspetto di maggior rilievo è costituito dai flussi di risorse e dagli investimenti connessi (questi ultimi, come detto, in larga misura stimati4).
Come si potrà notare, nella grave mancanza di informazioni che caratterizza il sistema degli aiuti di Stato italiani, l’attenzione prevalente dell’analisi - che si è tradotta anche in stime laddove il dato ufficiale non era disponibile - è stata concentrata sulle erogazioni. Le erogazioni effettive rappresentano, da un lato, l’afflusso di risorse confrontabile con le grandezze macroeconomiche, dall’altro si tratta dei flussi legati agli investimenti realizzati. Le scelte di investimento avvengono in un momento precedente - questo aspetto viene studiato attraverso l’analisi delle convenienze -, mentre l’altra grandezza finanziaria tipica di queste analisi, rappresentata dagli impegni, non considera i problemi nelle fasi di completamento dell’intervento.
Con riferimento alla dinamica dei flussi totali erogati, considerando quindi sia gli interventi basati sulle norme a carattere nazionale che quelli a valere su specifiche norme regionali, il passaggio dall’anno 2000 al 2001 registra un incremento superiore al 37%. Si tratta di un incremento straordinario che porta le erogazioni ai massimi livelli. Il totale delle erogazioni per l’intero territorio nazionale ammonta, infatti, nell’anno 2001 a 10.167 miliardi di lire a fronte di 37.378 miliardi di investimenti attivati.
È importante osservare come la distribuzione regionale delle risorse sia rimasta sostanzialmente invariata da un anno all’altro; nel 2001, il 57% è destinato alle regioni del sud, per un totale di 5.817 miliardi di lire, ed è prevalentemente distribuito (41%) in tre regioni, la Campania (16%), la Sicilia (14%) e la Puglia (11%). Il restante 43% è distribuito nel centro nord, con la particolare incidenza della Lombardia (10%) e del Piemonte (6%) ed una media del 2% per le altre regioni.
Le quote regionali delle erogazioni complessive presentano variazioni percentuali significative per cinque regioni (Calabria, Sicilia, Trentino Alto Adige, Basilicata e Campania) che dal 2000 al 2001 segnalano incrementi superiori al 50% (all’80% se si considerano solamente le prime due) per un totale di 1.786 miliardi di lire, il 65% del differenziale totale tra i due anni considerati. Il forte incremento dei valori per le regioni meridionali è largamente atteso visto che l’incremento dipende in misura quasi totale dagli incrementi delle erogazioni per la legge 488/1992, per il prestito d’onore e per l’introduzione del credito di imposta, tutti interventi prevalentemente o esclusivamente rivolti alle regioni meridionali.
Le uniche flessioni registrate riguardano l’Emilia Romagna, l’Umbria e la Valle d’Aosta con un decremento medio del 14% ed un totale di 79 miliardi di lire di risorse perse rispetto all’anno precedente.
Gli strumenti nazionali
Le norme nazionali sono state suddivise nelle seguenti 7 tipologie, per una valutazione comparativa delle erogazioni nel biennio:
1. norme storiche e settoriali: (902/1996; 598/1994; 64/1986; 181/1989; 808/1985; 675/1997; 341/1995 art. 2);
2. interventi per le fasce deboli e la microimpresa: (44/1986; 215/1992; 236/1993, 608/1996);
3. politiche per l’innovazione e la ricerca: (46/1982 Fit; 46/1982 Far; 488/1992 ricerca);
4. interventi automatici e credito di imposta: (266/1997 art. 8; 140/1997; 341/1995 art. 1; credito di imposta - 388/2000);
5. programmazione negoziata (662/1996 art. 2 patti territoriali; 662/1996 art. 2 C. 203 contratti d’area; 488/1992 art. 1 C. 3 contratti di programma);
6. legge 488/1992;
7. interventi regionalizzati ad eccezione di quelli automatici: (49/1995 art. 1; 317/1991 artt. 5, 6, 8, 12, 17, 23, 34; 1329/1965; 949/1952; 240/1981).
L’analisi offre diversi spunti di riflessione:
- le norme storiche e settoriali si caratterizzano per una sostanziale continuità nel 2001 rispetto al 2000 facendo segnare una crescita dell’erogato molto modesta, pari allo 0,63%;
- anche le erogazioni relative agli interventi regionalizzati si mantengono entro margini di crescita relativamente modesti (+7,4%);
- al contrario, gli strumenti rientranti nella categoria delle fasce deboli e microimprese fanno registrare importanti aumenti (+63,8%) nel corso di un solo anno. Ciò è sostanzialmente dovuto ad una crescita modesta delle erogazioni della legge 44/1986, ad una crescita percentuale più marcata (ma dimensionalmente contenuta) della legge 236/1993 e, soprattutto, della legge 608/1996 il cui erogato è cresciuto, nel 2001, rispetto all’anno precedente del 172% raggiungendo i 409 miliardi5. La legge per l’imprenditorialità femminile, al contrario, registra un calo apprezzabile delle erogazioni (passate da 73.2 miliardi del 2000 a 49.8 mld nel 2001);
- per quanto riguarda gli interventi automatici e il credito di imposta, l’incremento del volume delle erogazioni è stato elevatissimo, +153,7%. La crescita è essenzialmente dovuta alle erogazioni del 2001 del credito di imposta ed alle variazioni incrementali della 266/1997 art. 8 (+96%), a fronte di rilevanti contrazioni dei volumi erogati dalla 140/1997 (-45%) e di un modesto incremento fatto registrare dalla 341/1995 art. 1 (+1,7%);
- un rilevante incremento delle erogazioni rispetto al 2000 si registra anche per la legge 488/1992 (+111,7 %), grazie agli effetti del nuovo bando associati al trascinamento dai periodi precedenti;
- gli interventi nei settori della ricerca e dell’innovazione sono cresciuti di oltre il 21%, grazie all’importante volume di erogazioni generate dalla legge 488/1992 e dall’incremento delle erogazioni (+18%) della 46/1982 Far. La componente relativa al finanziamento dell’innovazione tecnologica (46/1982 Fit) ha fatto registrare nel 2001 una riduzione delle erogazioni nella misura del 5,4%;
- una riduzione di oltre il 31% è stata registrata negli interventi riconducibili alla programmazione negoziata (patti territoriali, contratti d’area e contratti di programma). L’art. 2 c. 203 della 662/1996 - Contratti d’area – ha, infatti, registrato una contrazione delle erogazioni rispetto al 2000 di oltre il 60%, sia pure con un’incidenza quantitativamente modesta. Forte è stato l’impatto negativo dei contratti di programma (488/1992 art. 1 c. 3) con -68,3% connesso alle problematiche amministrative (nel 2002 tali erogazioni dovrebbero riprendere). Un incremento delle erogazioni è stato al contrario registrato per l’art. 2 della 662/1996 - Patti territoriali.
L’approfondimento a livello regionale dell’analisi consente di cogliere le differenziazioni tra le diverse aree geografiche della dinamica appena segnalata;
- le norme storiche e settoriali presentano un quadro di generalizzata crescita delle erogazioni nelle regioni del centro-nord con l’eccezione dell’Umbria (-39,4%), dell’Abruzzo (-15,7%) e del Molise (-15,6%).
Da segnalare la flessione delle regioni meridionali e, in modo particolare, della Calabria (-27,5%);
- gli interventi per le fasce deboli e le microimprese evidenziano la crescita delle regioni meridionali, legata alla diffusione del prestito d’onore, con variazioni importanti (Sardegna +200,4%; Sicilia +88,6%; Puglia +78%; Basilicata +70,8%; Calabria +59.8%). Nelle regioni settentrionali si hanno, viceversa, flessioni legate al calo delle erogazioni per l’imprenditorialità femminile con valori accentuati in Liguria (-55.6%), in Piemonte (-44,3%), in Veneto (-39.3). In controtendenza si segnala la forte crescita della Lombardia, ma a dimensioni di erogato molto modeste;
- nel campo dell’innovazione e della ricerca si registra una crescita delle erogazioni nelle regioni meridionali con valori significativi in Sicilia (+118,9%) e in Basilicata (+151,3%). Fa eccezione la Puglia che si segnala per una flessione del 32,6%. La dinamica della Calabria va ridimensionata in considerazione dei livelli di partenza, sostanzialmente nulli. Nelle regioni settentrionali si hanno forti incrementi in Piemonte (+37,8%), Liguria (31,6%), Veneto (20%) e Lombardia (19,6%). Tra le regioni centrali si segnalano l’Umbria (87%), l’Abruzzo (72,6%) e la Toscana (29,5%);
- la struttura normativa degli interventi automatici e del credito di imposta dà anche conto, almeno in parte, della distribuzione territoriale con una ovvia esplosione dei valori per le regioni meridionali. La dinamica maggiore si ha in Calabria (2053,4%, la regione ove maggiore era il vantaggio indotto dalla normativa), in Sicilia (1984,9%), in Sardegna (905,1%), in Molise (667,0%) e in Campania (439,7%). Anche nel centro-nord si hanno incrementi con l’eccezione di Emilia Romagna (-95,2%), Umbria (-86,7%) e Veneto (-14,6%);
- l’arretramento della programmazione negoziata trova riscontro nell’andamento diffuso di tutte le regioni meridionali;
- la legge 488/1992 distribuisce i suoi incrementi coerentemente con il disegno della norma e, quindi, con una larga prevalenza nelle regioni meridionali.
Gli strumenti delle regioni
L’incidenza delle regioni nel campo delle politiche per le attività produttive si caratterizza per diversi aspetti.
Un primo aspetto riguarda la gestione degli interventi regionalizzati6 (dalla Sabatini alla legge 14/1997, dagli interventi di Artigiancassa a quelli della legge 341/1995) che utilizzano il fondo unico: essa è stata caratterizzata dalla continuità (stessi strumenti e stessi soggetti gestori nazionali) con differenziazioni tra regioni pressoché nulle.
Un secondo aspetto ha interessato il ricorso al finanziamento aggiuntivo di strumenti nazionali (in primo luogo la legge 488/1992) per la gestione di interventi cofinanziati dai fondi strutturali della Ue.
Un terzo aspetto riguarda gli interventi specifici a valere su interventi disegnati e normati dalle stesse regioni: complessivamente tali interventi sono stati relativamente ridotti sul piano quantitativo (meno dell’8% del totale nel 2001) ed appiattiti su una gamma di strumenti modesta se comparata con l’esperienza passata.
Il primo e il terzo aspetto saranno approfonditi con informazioni e dati analitici, mentre il finanziamento aggiuntivo di altri provvedimenti nazionali (per esempio la legge 488/1992) si ritrova nei dati nazionali di riferimento.
Il ruolo delle regioni nel campo degli aiuti di Stato viene quindi analizzato attraverso due distinte linee di attività7: una prima è riferita alle norme regionalizzate con i decreti Bassanini, ed una seconda ai provvedimenti a valere sulle norme proprie delle regioni.
Andamento degli interventi regionalizzati
Per quanto riguarda gli interventi regionalizzati, l’analisi si è soffermata sulla disamina dei flussi delle erogazioni relative a due dei principali strumenti normativi: la legge 1329/1965 (Sabatini) e la legge 949/1952 unitamente alla 240/1981 (interventi Artigiancassa). Nel 2001 il volume totale delle erogazioni è cresciuto rispetto all’anno precedente di oltre il 22%.
Per un quadro più significativo si è considerato un intervallo temporale più esteso che comprende il periodo 1997-2001. Si tratta di un quinquennio che può consentire qualche considerazione su eventuali variazioni quantitative intervenute nel periodo di profonda trasformazione istituzionale.
Va rilevato l’andamento altalenante dei flussi finanziari nel quinquennio 1997-2001 legato alle vicende del finanziamento specifico delle norme: -20% nel 1998, +21% nel 1999, -18% nel 2000, e +22,5% nel 2001. Complessivamente, nel periodo 1997-2001 le erogazioni hanno fatto registrare una flessione del 2,8%. Non si possono trarre considerazioni di particolare significato, ma certamente questa componente degli interventi facenti capo alle regioni non ha registrato incrementi.
Sul piano della distribuzione territoriale degli interventi, si evidenziano, per alcune regioni, valori complessivi di crescita molto marcati quali: la Sicilia +459%, la Basilicata +200%, la Calabria +135% e la Lombardia +115%. All’estremo opposto si registrano cali sensibili per tre regioni a statuto speciale (Trentino Alto Adige, Val d’Aosta e Sardegna).
Per quanto riguarda le regioni meridionali (con l’eccezione della citata Sardegna) si è avuto un diffuso e forte incremento legato in modo particolare alla crescita delle erogazioni della Sabatini cui si è accompagnato un andamento positivo, ma meno diffuso, per l’Artigiancassa (con crescita relativamente inferiore per la Calabria e la Sardegna).
Un aspetto di particolare rilievo è rappresentato dall’osservazione dei dati relativi alle regioni non comprese nell’obiettivo 1 delle aree depresse definite dalla Ue.
In tutte queste regioni, con poche eccezioni, si sono avute forti contrazioni nelle erogazioni complessive degli interventi in esame e, in modo particolare, della legge Sabatini. Le eccezioni, con dinamiche positive, sono rappresentate dal Piemonte e dalla Lombardia (con valori in crescita sensibile per Sabatini e Artigiancassa), l’Emilia Romagna (crescita solo per la Sabatini) e il Friuli Venezia Giulia (crescita solo per Artigiancassa).
Non si hanno informazioni sulle ragioni di tali andamenti differenziati, ma è ragionevole presumere che le regioni obiettivo 1 abbiano utilizzato ampiamente tali interventi per l’attuazione dei programmi operativi comunitari della programmazione 1994-1999.
L’andamento degli interventi regionali
Gli interventi a valere su leggi regionali presentano, a seconda delle differenti scelte strategiche di politica industriale adottate e delle risorse disponibili, pesi diversi sulle erogazioni totali. Complessivamente si può evidenziare che nel passaggio dall’anno 2000 al 2001 l’incidenza degli interventi regionali sul totale ha subito una flessione del 2,6%, confermando una sostanziale tendenza, da parte delle regioni, all’utilizzo di provvedimenti nazionali quali fonte primaria per il disegno delle strategie di aiuto alle imprese. Del totale generale delle erogazioni, per l’anno 2001, solo il 7,6% proviene da norme regionali.
Nel dettaglio, tra il 2000 ed il 2001, per quattordici regioni si è avuto un decremento del peso degli interventi regionali sul totale pari, in media, al 5%. Di queste, particolarmente evidenti risultano la Valle d’Aosta (-15%), la Liguria (-13%), il Friuli Venezia Giulia (-9%) e la Lombardia (-8%).
Per le rimanenti sei regioni si registrano incrementi pari, in media, al 2%, con l’eccezione dell’Emilia Romagna (5%) e del Veneto (3%).
Nel corso del 2001, le regioni del centro nord hanno utilizzato gli strumenti regionali per una quota media pari al 20% delle risorse totali destinate agli aiuti di Stato in quei territori, la stessa quota si riduce al 4% per le regioni del sud.
Nel complesso, sembrerebbe evidente una maggiore tendenza all’utilizzo di norme regionali da parte delle regioni a statuto speciale, con la sola eccezione della Sicilia. In queste regioni, tali norme, contribuiscono per il 42% delle risorse totali erogate, con punte massime del 90% per il Trentino Alto Adige e del 68% per la Valle d’Aosta.
Particolarmente basse le quote di incidenza degli interventi regionali per il Molise (0,4%), la Sicilia (1,8%) e l’Umbria (3,3%).
L’approfondimento relativo alle politiche regionali per lo sviluppo industriale comporta la disamina e la ricognizione di un ampio e qualitativamente variegato numero di strumenti normativi che governano il mercato atipico del sostegno pubblico, a livello locale, delle attività produttive.
La preliminare analisi dei volumi delle erogazioni (con esclusione delle quote di erogazioni relative alle garanzie) registrati nelle regioni nel 2000 e nel 2001, evidenzia una sostanziale stabilità giacché, dai 754,7 mld. del 2000, si è passati ai 768,7 mld. erogati nel 2001, con una variazione incrementale del tutto modesta pari a circa l’1,9%.
Più nel dettaglio, a fronte di questa complessiva situazione di stabilità, va registrata una crescita (+7,7%) delle erogazioni per interventi in conto capitale ed una contrazione delle erogazioni per gli interventi in conto interessi (-9,5%).
Sul fronte delle garanzie, invece, si registra una sensibile contrazione (-30,80%) rispetto all’anno precedente. Le elaborazioni evidenziano, infatti, il passaggio da un erogato pari a 80,1 mld nel 2000, ad un erogato di 55,5 mld nel 2001.
Il quadro d’insieme evidenzia una forte dinamicità nel rapporto tra offerta e domanda di strumenti di politica industriale localizzati. Importanti sono, infatti, le variazioni, incrementali o decrementali, nelle erogazioni generate nella quasi totalità delle regioni.
Sul piano degli incrementi percentuali, le variazioni più rilevanti sono riscontrabili in Toscana (+400,5%), Puglia (+132,1%), Calabria (+159,8%) e Veneto (+118,7%), mentre le contrazioni più significative si verificano in Sicilia (-54,5%), Umbria (-52,5%), Marche (-45,6%) e Basilicata (-41,4%).
Nel caso delle erogazioni per garanzie fidi, la dinamicità riscontrata negli interventi in conto capitale e conto interessi si attenua a favore di una maggiore stabilità giustificata dalla assenza nel 2001 di interventi di questo tipo in gran parte delle regioni. Permangono tuttavia variazioni significative sul piano dell’incremento delle erogazioni rispetto all’anno precedente in Lombardia (+73,5%) ed Emilia Romagna (+44,7%) e variazioni altrettanto importanti in termini decrementali in Sardegna (-100%), Veneto (-81,3%), Lazio (-49,0%), Sicilia (-48,3%) e Friuli Venezia Giulia (-42,9%).
In questo scenario, rileva l’approfondimento sulle dinamiche delle singole regioni per la verifica non solo numerica, ma anche qualitativa, degli interventi a livello locale ed anche per valutare la eventuale propensione ad una specializzazione settoriale, sia nelle singole regioni che in gruppi regionali aggregati per omogeneità geografica o politico-amministrativa.
Da questo punto di vista, dunque, la specificità delle politiche regionali offre interessanti spunti di riflessione laddove, nella ricognizione degli strumenti normativi operanti a livello locale, si persegue l’obiettivo di una valutazione degli orientamenti e delle scelte strategiche del policy maker.
L’analisi della componente regionale delle politiche industriali pertanto, è stata svolta soffermando l’attenzione su quegli elementi che consentono di evidenziare, per ciascuna regione, o per gruppi di regioni, una tendenza vuoi alla specializzazione settoriale in alcune specifiche aree di sviluppo, vuoi alla definizione di precise strategie di intervento a sostegno di alcuni settori economico-produttivi definiti.
Il quadro d’analisi derivato dalla ricognizione delle erogazioni regionali consente di identificare il livello di specializzazione e di incidenza degli strumenti disponibili a livello locale classificando gli interventi regionali in 5 macro settori che rappresentano le principali modalità attuate nei 175 interventi censiti: politiche per la localizzazione, politiche dei servizi, politiche basate su garanzie fidejussorie offerte alle imprese, misure basate sulla partecipazione al capitale di rischio e, infine, incentivi finanziari (conto capitale, conto interessi e finanziamenti agevolati per investimenti).
La Tabella 8 sintetizza il risultato dell’analisi effettuata segnalando, per il biennio, il valore delle erogazioni effettuate e l’incidenza percentuale, rispetto al totale annuale dell’erogato, degli interventi con riferimento ai macro settori definiti.
Prevale, su scala nazionale, sia nel 2000 (72,2%) che nel 2001 (82,2%) l’impiego di strumenti finanziari, peraltro cresciuto di oltre il 12% nel 2001.
Sempre su scala nazionale è da rilevare la bassissima incidenza delle misure di partecipazione al capitale di rischio (2000: 0,21%, 2001: 0,23%). Variazioni marginali riguardano gli altri settori identificati.
L’approfondimento dell’analisi a livello regionale consente di verificare il grado di eterogeneità relativa tra le singole amministrazioni locali. La Lombardia prevale nella utilizzazione di strumenti attuativi di politiche di localizzazione facendo registrare un erogato complessivo nel biennio superiore ai 108 mld. Nel settore delle politiche dei servizi il primato spetta al Piemonte con oltre 28 mld. complessivamente erogati. La Toscana è la regione che si contraddistingue per l’adozione di interventi che implicano il ricorso a garanzie fidejussorie.
1 Il quadro teorico e metodologico, nonché il dettaglio dei commenti e delle informazioni statistiche relative ai singoli interventi, è presentato nel volume Le politiche per le attività produttive, a cura di Raffaele Brancati, Donzelli Editore, Roma 2002.
2 Per provvedimenti si intendono linee di intervento. Ciò vuol dire che una singola legge può avere molti provvedimenti se prevede articoli che differenziano gli strumenti per tipologia di azioni o altro.
3 Va segnalato come il livello regionale scelto fa includere la regione anche se la norma prevede interventi solo in piccole porzioni del territorio.
4 Il dettaglio delle stime è riferito nelle singole tabelle analitiche. In linea generale, dove non si avevano dati ufficiali (o dove questi erano palesemente errati) si è applicato il rapporto Investimenti/agevolazioni delle proposte approvate o, dove anche questa informazione fosse mancante, da interventi considerati omogenei. Si tratta, quindi, di valori puramente indicativi, ma utili per offrire una dimensione di riferimento.
5 I valori si riferiscono anche ai mutui concessi considerati al valore dei benefici scontati.
6 Con i decreti legislativi 112 e 113 del 1998.
7 Va rilevato che, nel caso di interventi in cui la regione destina fondi al finanziamento di leggi nazionali (i.e. legge 488/1992), per esempio a valere sui programmi operativi delle regioni meridionali, i valori sono stati considerati nella norma nazionale per evitare duplicazioni.

References: art. 2
 art. 8
 art. 1
 art. 2
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 art. 1
 art. 1
 art. 8
 art. 1
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