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⭐ADMINISTRACION DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS
ADMINISTRACION DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS
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José Ramón Ramos Ávila
1 ADMINISTRACION DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS Dr. Jorge Hintze Transformación, Estado y Democracia 37 652 CONTENIDO LA GESTION DE ADMINISTRACION DE ESTRUCTURAS Las tecnologías organizacionales La asignación de la responsabilidad: relación entre la planificación, el presupuesto y las estructuras organizativas La gestión de administración de estructuras LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA Configuración de la estructura organizativa Clasificación de las unidades organizativas Responsabilidades de las unidades organizativas Alcance de la delegación de la autoridad La cadena de delegación de autoridad en las unidades dependientes MICROESTRUCTURA Relación entre estructura y microestructura organizativa Clasificación ocupacional de los puestos de trabajo La microestructura como planta de puestos de trabajo Relación entre la planta de puestos y la planta de personal Clasificación de las plantas de puestos Estructura organizativa vertical y horizontal MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA Tipos de modificaciones en las estructuras organizativas Reorganizaciones de microestructura relativas a la planta de puestos Reorganizaciones de microestructura relativas a puestos de trabajo concretos Reorganizaciones menores de la configuración de la estructura: reclasificación de las unidades Reorganizaciones mayores de la configuración: cambios en el organigrama Manejo de los procesos de reorganización Fases técnicas de los proyectos de reorganización desde cero Procedimientos e instancias participantes en los procesos de reorganización. * Licenciado en Sociología en la Universidad de Buenos Aires, se ha especializado en la problemática organizacional. Posee una larga experiencia, en diversos países de Latinoamérica, como experto, consultor, directivo y docente en este campo. Actualmente se desempeña como Director de TOP - TECNOLO- GIA PARA LA ORGANIZACION PUBLICA (Asociación Civil), sociedad de consultoría, asesoramiento e investigación en el campo de administración pública; Profesor de la asignatura «Tecnologías Administrativas» en la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y Profesor de seminarios intensivos de desarrollo gerencial en temas organizacionales, de planificación y recursos humanos. Ha dirigido y participado en numerosos proyectos de asesoramiento y consultoría para entidades públicas, a través de Tecnología para la Organización Pública -TOP-, en forma personal y en el marco de convenios de cooperación y consorcios entre TOP y Price Waterhouse & Co., Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Deloitte & Touche, Información, Tecnología y Gestión. ** Documentos TOP sobre Gestión Pública (1999), Centro de Desarrollo y asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública TOP, Buenos Aires, 66 Transformación, Estado y Democracia 373 ADMINISTRACION DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS* Jorge Hintze** LA GESTION DE ADMINISTRA- CION DE ESTRUCTURAS Las tecnologías organizacionales La producción social se realiza en organizaciones productivas, tales como fábricas, bancos, organismos públicos, escuelas, universidades, centros de investigación, organismos internacionales, iglesias, supermercados. Muchas de las organizaciones productivas son enormes y operan en todo el mundo, como los organismos supranacionales y las empresas globalizadas, aunque la mayoría de ellas son pequeñas, incluso unipersonales. Estas organizaciones -que tienen en común el hecho de que utilizan recursos, les agregan valor a través del trabajo y los devuelven al contexto transformados en bienes o servicios- adquieren la condición de instituciones cuando su existencia asume algún carácter jurídico, como ocurre con las empresas o los organismos públicos, cuya institucionalidad surge de las normas que los han creado. Si las organizaciones son los ámbitos en que los recursos se transforman en resultados, pueden ser descritas como modos de organizar el uso de recursos. Estos recursos -humanos y materiales- que cuestan dinero e incluyen tecnologías, deben ser empleados de manera que se logren los resultados necesarios con calidad, costo y oportunidad aceptables, es decir, de manera compatible con la supervivencia organizacional. El conjunto de reglas sobre el uso de los recursos que las organizaciones requieren emplear es el know how o tecnología organizacional. Una parte de esta tecnología se refiere a la producción de lo que, según la finalidad institucional, se deba entregar a terceros (v.g. educación, vehículos, salud, conocimientos, transporte, seguridad, leyes, etcétera). Otra parte tiene que ver con el funcionamiento interno de la propia organización, necesario para cumplir aquellos objetivos finales. Los procesos mediante los cuales se aplican las tecnologías disponibles para el logro de estos resultados externos e internos, son los que llamaremos procesos de producción directa. Uno de ellos, el principal, es el proceso de producción externa y el otro, complementario pero no menos importante, el de producción interna o apoyo. Llamaremos, también, tecnologías directas a las correspondientes a tales procesos. Hay, sin embargo, dos grupos de tecnologías indispensables para el funcionamiento organizacional que no se refieren a la aplicación directa de los recursos, y, por lo tanto, no pueden incluirse en la categoría de tecnologías directas. El primer grupo incluye las de planificación y control. Planificar significa (en un sentido muy general y simplificado), establecer qué debe hacerse para lograr determinados resultados y controlar es, en esencia, verificar qué se ha hecho. Desde luego, estas expresiones no agotan la enorme complejidad de los procesos de planificación, que incluyen desde la formulación de políticas y estrategias hasta la definición de metas y asignación de recursos, ni tampoco explican el alcance de las tecnologías de control, que toman en Transformación, Estado y Democracia 37 674 cuenta desde el control y registro del uso de recursos y logro de resultados, hasta las evaluaciones y las comparaciones entre lo hecho y lo que había que hacer. Las de planificación y control son, principalmente, tecnologías estratégicas hacia fuera y, también, tecnologías sobre el qué, toda vez que el resultado esencial de estos procesos es establecer qué ha de producirse para otros (la planificación y el control de la producción interna, naturalmente, son complementos de los resultados de la planificación y control externos). El segundo grupo de tecnologías incluye las relativas al diseño y la administración de la propia organización. Pueden denominarse tecnologías hacia adentro y sobre el cómo. Diseñar la estructura organizativa implica establecer, entre otras cuestiones, cuáles serán las áreas en que se dividirá la responsabilidad al interior de la organización (lo que se suele representar a través de organigramas), cuál será la autoridad de estas áreas sobre el uso de recursos y también sobre otras áreas, y cuáles serán las relaciones de coordinación y articulación entre las mismas. Todos estos aspectos implican decisiones estratégicas hacia dentro de la organización y también sobre cómo debe configurarse la misma. Desde luego que - tampoco en este caso- el enunciado agota la complejidad de las tecnologías de diseño organizativo, que contemplan desde cuestiones de política institucional (como la definición de los modelos organizativos, las interacciones matriciales entre estructuras horizontales y verticales, las decisiones sobre modelos funcionales o divisionales); cuestiones relativas al diseño de las estructuras (como las configuraciones de las pirámides organizativas o la jerarquización de las unidades), hasta aspectos específicos como el establecimiento de los perfiles de los puestos de trabajo, por citar sólo algunas de las cuestiones importantes. Las tecnologías de planificación y control y de administración de estructuras se refieren a para qué y cómo se usará el restante know how que se emplea en las organizaciones. En el cuadro 1 siguiente puede observarse esta relación entre metatecnologías, tecnologías directas y los procesos productivos que dan origen a los resultados. 68 Transformación, Estado y Democracia 375 La asignación de la responsabilidad: relación entre la planificación, el presupuesto y las estructuras organizativas El proceso de planificación, en su etapa de planificación operativa, debe establecer los resultados y metas a lograr y los recursos necesarios para hacerlo. La planificación se formaliza mediante el presupuesto que, además, es el instrumento de asignación de recursos mediante el cual el principal (el legislativo en la administración pública) delega en las diferentes agencias ejecutivas la autoridad para usarlos con el fin específico de producir los resultados. Esta asignación, en realidad, va más allá que una simple asignación de recursos: al ser realizada dentro de las normas que establecen los objetivos institucionales (como leyes de ministerios u otras normas de creación de agencias) es una asignación de responsabilidad (incluye los tres elementos necesarios para ello: resultados, recursos y autoridad) en términos tales en que podrá exigirse luego rendición de cuentas. Sin embargo, la asignación de responsabilidad que permiten los instrumentos presupuestarios llega hasta un nivel considerablemente agregado: las agencias ejecutivas a cargo de las diferentes jurisdicciones. De esta manera el legislativo, al aprobar el presupuesto, no va más allá que la asignación de responsabilidades a ministerios u otros órganos de ejecución. Esto no es suficiente para el logro de los resultados a través de la ejecución presupuestaria. Es preciso bajar la asignación de la responsabilidad hasta las estructuras organizativas de estas agencias. Los presupuestos, por su parte, están definidos en términos de categorías analíticas concretas (v.g. los programas presupuestarios), que conforman las unidades de planificación a las que se asocian determinados grupos de resultados a sus recursos. Estas categorías, a su vez, deben ser asociadas a los esquemas de delegación de autoridad y división técnica del trabajo que conforman las estructuras organizativas. La asignación de responsabilidad, en consecuencia, requiere del uso articulado de tecnologías de planificación (p.e. el presupuesto) y de organización (la administración de estructuras). Esta relación se puede observar en el cuadro 2 siguiente. Transformación, Estado y Democracia 37 696 La estructura organizativa, vista de esta óptica, es el instrumento técnico final que permite completar el proceso de asignación de responsabilidad hasta el grado de detalle necesario para el uso adecuado de los recursos en la ejecución de las actividades. Este detalle debe llegar hasta dos niveles: el de las unidades organizativas, o centros de responsabilidad y, en una segunda instancia, el de los puestos de trabajo concretos que ocupará cada persona. El carácter esencialmente instrumental que tienen las estructuras hace que deban ser juzgadas por su adecuación a los fines y que deban ser diseñadas y reajustadas constantemente a la medida de éstos: tal es el sentido de la gestión de administración de estructuras. La gestión de administración de estructuras. La administración de las estructuras es el proceso mediante el cual se establecen y aplican las reglas de juego sobre el uso de recursos; reglas que toman en cuenta desde la filosofía organizativa, la división de la responsabilidad y la autoridad, la articulación y coordinación entre las diferentes áreas hasta la asignación de las responsabilidades cada uno de los puestos de trabajo. El resultado concreto es el diseño y registro de la organización misma. Las técnicas de descripción de estructura pueden aplicarse a las estructuras formales y también a las reales. La estructura llamada formal surge del carácter jurídico que las organizaciones adquieren cuando son constituidas como instituciones privadas o públicas. Este carácter está dado por actos jurídicos que, en el caso de las instituciones públicas, son normas (tales como leyes de ministerios o leyes de creación de organismos). Estas normas de creación, que establecen los objetivos o finalidades institucionales, las fuentes de los recursos y la forma de gobierno interno, suelen incluir, además, decisiones sobre aspectos organizativos, tales como la conformación de cuerpos directivos y, a veces, hasta la configuración de los organigramas (aunque lo normal es que tales aspectos estructurales sean establecidos por normas complementarias). Estas decisiones organizativas, establecidas mediante normas, son las que se registran como estructura formal. Sin embargo, además de las estructuras formales, existen las estructuras reales (estén o no respaldadas por normas vigentes). La estructura real sustentada en normas vigentes es la estructura formal-real, mientras que aquella parte que sólo figura en las normas pero no se ha aplicado (o ha dejado de aplicarse) constituye la estructura sólo formal. Finalmente, la parte de la estructura organizativa que existe en los hechos, pero sin soporte normativo, conforma la estructura sólo real, a veces también llamada estructura informal. El cuadro 3 siguiente ilustra estos conceptos. 70 Transformación, Estado y Democracia 377 Una de las finalidades principales de la gestión de administración de estructuras es mantener una alta -pero dinámica- coincidencia entre las estructuras formal y real. Las estructuras sólo formales son organizaciones fantasma, que existen sólo en los papeles (y representan, casi siempre, trabas burocráticas para la gestión), mientras que las estructuras sólo reales son una suerte de organizaciones clandestinas que deben funcionar sin el respaldo normativo necesario pero que muchas veces existen como respuesta a necesidades legítimas. Las estructuras organizativas sólo formales pueden compararse a las leyes obsoletas o no aplicadas; las estructuras sólo reales, a los usos y costumbres, mientras que las estructuras reales y formales, al orden jurídico efectivamente respetado. Es evidente que, si bien en toda sociedad coexisten estas tres situaciones, las dos primeras no pueden ser demasiado frecuentes ni importantes sin poner en serio peligro el funcionamiento social. Por tal motivo, los cuerpos legislativos tienen, como tarea rutinaria, la adaptación constante del orden jurídico mediante la eliminación de normas obsoletas y su reemplazo por otras, más adecuadas a las necesidades y los tiempos. Esta es la finalidad principal de la gestión de administración de estructuras: la adaptación constante de la estructura formal para facilitar la coincidencia con la real y, al mismo tiempo, resulte adecuada al logro de los fines de la planificación. Desde este punto de vista, la gestión de administración de estructuras incluye la aplicación de determinadas tecnologías para a) describir y mantener el registro de la organización con las categorías conceptuales necesarias (así como la contabilidad mantiene registros sobre la gestión financiera) y b) administrar los cambios y adaptaciones organizativas permanentes que las circunstancias aconsejen o impongan (de manera análoga a como la gestión financiera produce y administra los cambios constantes en una realidad que la contabilidad va registrando). Tres son los procesos técnicos mediante los cuales esto se realiza: la descripción o registro, el diseño y la evaluación de la estructura. La descripción de la estructura es, al campo organizativo, lo que a la cartografía al territorio físico o la anatomía a los organismos vivos: la utilización de una serie de categorías analíticas, propias de la disciplina, para representar la realidad objeto de estudio de la misma. Al igual que en otras disciplinas, la pertinencia y precisión de las categorías descriptivas es uno de los indicadores clave de su grado de avance y, en consecuencia, de la posibilidad de desarrollo y aplicación de tecnologías y métodos eficaces para actuar sobre la realidad. El diseño organizativo, por su parte, es el proceso de definición inicial de la estructura y también el de redefinición posterior. La evaluación de estructura, finalmente, es la comparación de las formas organizativas existentes o proyectadas con criterios de deseabilidad resultantes de decisiones políticas, de contrastes con estructuras de otras instituciones exitosas aceptadas como modelos, o del conocimiento previo de determinadas características organizativas consideradas deseables o indeseables. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA Configuración de la estructura organizativa La representación más simple de la estructura organizativa es el organigrama, una forma clásica de graficación que muestra las unidades organizativas con sus dependencias jerárquicas. Este diagrama permite inferir algunos aspectos de la división técnica del trabajo, la fragmentación de la autoridad, y la importancia asignada a las unidades. Todas estas cosas deben ser registradas mediante categorías descriptivas específicas. Transformación, Estado y Democracia 37 718 La primera de estas categorías tiene que ver con la importancia de las unidades. Para su registro es preciso establecer una escala de niveles organizativos que permita clasificar desde las unidades más importantes hasta las de menor rango. Uno de los aspectos esenciales de esta cuestión, desde luego son los criterios a tomar en cuenta para establecer esa importancia, tales como el tipo y criticidad de las responsabilidades asignadas, el volumen de recursos empleados y otros. Ya sea por la aplicación de tales criterios o por simple decisión política, las unidades terminan jerarquizadas de alguna manera. A los efectos de este análisis, se utilizará una escala convencional de diez niveles, en la cual el nivel diez corresponde a las autoridades superiores de la administración pública, tales como la Presidencia, la conducción de los ministerios y las Secretarías de Estado, y el nivel cuatro a las unidades menores de supervisión de primera línea, tales como secciones. Clasificando todos los puestos de trabajo de las estructuras organizativas con una escala de este tipo, en los niveles tres, dos y uno no se encontrarán unidades organizativas sino sólo puestos de trabajo, como se verá más adelante. El segundo aspecto clave de la representación son las dependencias jerárquicas. La configuración de la estructura, con sus dependencias jerárquicas y su clasificación según niveles puede ser representada mediante un organigrama como el que figura en el cuadro Transformación, Estado y Democracia 379 Como puede verse en el gráfico, la dependencia jerárquica no implica necesariamente nivel de las unidades, sino que éste depende de la valoración de las mismas, es decir, de la estimación de su importancia relativa según los criterios que se consideren válidos, como, por ejemplo, la importancia de las responsabilidades asignadas, el tipo y volumen de los recursos y otros factores. que son responsables de las gestiones permanentes y de rutina, y que trabajan gestionando una determinada capacidad instalada, de otras que, eventualmente, deben trabajar organizadas bajo las modalidades de proyectos y, en muchos casos, grupos de proyectos coordinados bajo la modalidad de programas. El primero de estos tipos de estructura se denomina vertical y el segundo horizontal. Clasificación de las unidades organizativas La clasificación de las unidades, además del nivel, implica tomar en cuenta dos aspectos adicionales: el tipo de estructura organizativa y la clase de unidad. El tipo de estructura permite discriminar aquellas partes de la organización Las clases de unidades, por otra parte, se refieren a la línea y el staff. A estos efectos, se consideran de línea aquellas unidades cuya responsabilidad principal es producir resultados hacia fuera de la institución, mientras que se incluyen en el staff las que se orientan hacia el apoyo interno. La relación entre estos aspectos puede verse en el cuadro 5: Transformación, Estado y Democracia 37 7310 Considerando conjuntamente el nivel, el tipo y la clase de estructura, se obtiene el Clasificador de Unidades Organizativas, que consiste en una tabla que permite jerarquizar las unidades a partir de esta combinación de criterios. Para clasificar una unidad según el clasificador, es preciso verificar que la misma cumpla con los requisitos que se hayan establecido (por ejemplo, en aspectos tales como el grado de responsabilidad sobre decisiones y resultados, sobre recursos, relaciones con el contexto y otros); requisitos éstos que deben ser tomados en cuenta para valorar las unidades a los efectos de su clasificación. El cuadro 6 muestra el esquema de un clasificador de unidades organizativas que responda a estos criterios.una vez clasificadas las unidades y establecidas sus dependencias jerárquicas se cuenta con el registro de la configuración de la estructura, que puede representarse en forma de tabla con todos sus elementos y, de manera parcial, en forma de organigrama, según el ejemplo que se ilustra en el cuadro Transformación, Estado y Democracia 3711 Responsabilidades de las unidades organizativas Las responsabilidades que corresponda encargar a las agencias públicas deben ser distribuidas entre las unidades organizativas que las conforman. Este proceso de asignación de responsabilidades (que implica, como contrapartida, la posibilidad de establecer prácticas de rendición de cuentas), es uno de los aspectos centrales del diseño organizativo y de él depende, en buena medida, la racionalidad del mismo. De hecho, una adecuada distribución de las responsabilidades permite esquemas organizativos conformados por centros de responsabilidad y resultados, mientras que las ambigüedades, superposiciones, vacíos y contradicciones en esta materia son causa frecuente de fallas, conflictos, trabas e ineficiencia en el funcionamiento de las instituciones y agencias públicas. El concepto de responsabilidad lleva implícito el de rendición de cuentas: se es responsable ante alguien por algo. Este algo no puede referirse sino los resultados logrados, los recursos empleados para ello y la forma en que se lo ha llevado a cabo. Estas cuestiones, como se mencionó antes, se establecen usualmente a través de dos vías diferentes: en cuanto a los resultados a lograr y los recursos necesarios, mediante el presupuesto, y en cuanto a la autoridad, a través de las normativas de creación de las instituciones y agencias públicas. Sin embargo, es preciso establecer algún mecanismo mediante el cual se distribuya esta responsabilidad entre las diferentes unidades que conforman las estructuras de estas agencias que tome en cuenta las conveniencias de la división técnica del trabajo y la eficiencia. Este mecanismo debe incluir la identificación de unidades de delegación de autoridad para el uso de recursos, a las que, en lo sucesivo, llamaremos competencias (en el sentido normativo del término), y de unidades de cuantificación de los resultados, a las que nos referiremos como metas, todo lo cual debe ser relacionable con los recursos concretos que se establecen naturalmente en términos de unidades (cantidades y calidades de recursos humanos, materiales, servicios, etc.). La asignación de responsabilidades a unidades de las estructuras organizativas, en términos tales que puedan ser objeto de control, desde esta óptica, implica entonces la asignación de los tres aspectos mencionados: metas, recursos y competencia (autoridad delegada). La ausencia o déficit en cualquiera de estos aspectos (inexistente o insuficiente identificación de las metas, de los recursos o falta de delegación de la autoridad) impide o dificulta la asignación de responsabilidad y en la correspondiente posibilidad del control. La articulación entre los sistemas de administración de estructuras y de planificación y control, en el sentido antes mencionado, puede verse en el cuadro 1 de este documento y, de una manera más detallada, en el cuadro 8. Alcance de la delegación de la autoridad La delegación de autoridad en las unidades organizativas de las estructuras requiere entonces la identificación de las competencias específicas para la utilización de recursos que el sistema presupuestario asigna a los fines del logro de las metas, y su asignación a las unidades que correspondan. Esta delegación puede asumir diversos alcances, desde el mayor, que es la autoridad para usar los recursos (dentro de las normas vigentes y con el fin de lograr las metas), hasta otros menores, consistentes en intervenir de diversas maneras en lo que hacen otros responsables o bien controlarlos a posteriori. Denominaremos producción (P) al mayor alcance mencionado, (responsabili- Transformación, Estado y Democracia 37 7512 dad sobre la producción de resultados determinados) que incluye la autoridad para tomar las decisiones que resulten necesarias sobre uso de recursos. El segundo nivel del alcance de la delegación de la autoridad es la intervención (I), que consiste en la asignación, a determinadas unidades, de la autoridad o atribución para intervenir previamente en las actividades que realicen aquéllas unidades que tengan asignado el alcance que denominamos producción. La intervención significa, entonces, un recorte de la autoridad delegada. Cuando la intervención implica poder de veto, constituye una intervención vinculante (Iv), término tomado del lenguaje jurídico. Cuando no reviste tal carácter constituye una intervención no vinculante (In) que implica, por parte de la unidad responsable de la producción de los resultados, la obligación de obtener opinión previa de aquellas unidades que tengan tal alcance de autoridad de intervención. Nuevamente, los dictámenes jurídicos son ejemplos de esta variante de las intervenciones. Finalmente, un tercer nivel de alcance de la delegación de la autoridad es el control (C), o sea la autoridad delegada para controlar a posteriori las actividades realizadas por las unidades responsables de la producción. El alcance C implica, para la unidad responsable de producir los resultados (alcance P), la obligación de mantener informadas sobre lo hecho o sea, a posteriori- a todas las unidades que tengan responsabilidad de control. El cuadro 9 ilustra estas opciones de alcance de delegación de autoridad, que se resumen en la sigla PIC (Producción-Intervención-Control): Registro de la distribución de las responsabilidades Si se desagregan los objetivos, resultados y sus correspondientes metas de cada categoría programática del presupuesto en unidades menores de asignación de responsabilidad, similares a actividades, a las que denominaremos convencionalmente responsabilidades sustantivas, y se asignan a las unidades organizativas con el alcance que corresponda, éstas incluirán las competencias de dichas unidades. En otras 76 Transformación, Estado y Democracia 3713 palabras, la competencia es la autoridad correspondiente para producir, intervenir o controlar en cuanto a una responsabilidad sustantiva determinada. En el cuadro 10 siguiente se grafica la desagregación de una categoría programática del presupuesto en varias responsabilidades sustantivas y la asignación de un determinado alcance de responsabilidad a diferentes unidades de la estructura. Como puede verse, esto da lugar a una matriz de responsabilidades que refleja la articulación entre la estructura organizativa y la presupuestaria. Sólo en esta matriz es asignable la responsabilidad, toda vez que refleja las decisiones concretas en cuanto a asignación de los tres componentes ya mencionados: autori- Transformación, Estado y Democracia 37 7714 dad (competencia), resultados y metas y los recursos para ello. Puede observarse también que refleja, desde una visión vertical, la asignación de responsabilidades a cada unidad, con su correspondiente alcance, y, desde la horizontal, la articulación entre las diferentes unidades. La cadena de delegación de autoridad en las unidades dependientes La delegación de autoridad en las estructuras es necesariamente decreciente a medida que se desciende en la jerarquía de unidades dependientes. Las unidades de mayor rango incluyen toda la autoridad delegada en las instituciones o agencias. En las unidades inferiores, en cambio, se distribuyen partes de esta autoridad (y la correspondiente responsabilidad), en primer lugar en razón de la división técnica del trabajo y, en segundo, debido a que parte de la autoridad normalmente se delega y parte se retiene en los diferentes niveles de la jerarquía. Esta no delegación es necesaria por muchos motivos, tales como la necesidad de retener decisiones estratégicas, el ejercicio del control y otros. La delegación de autoridad a las diferentes unidades de una configuración determinada puede representarse como una matriz de alcance de las responsabilidades, según el ejemplo que se muestra en el cuadro 11. En el ejemplo, las cuatro competencias han sido previamente asignadas a la unidad superior (unidad A) con el alcance de producción directa de resultados (P), y la matriz ilustra cómo ha sido delegada la responsabilidad (a través de la delegación de la autoridad, o sea, de las competencias) en las unidades inmediatamente dependientes. Puede observarse que la responsabilidad con 78 Transformación, Estado y Democracia 3715 alcance P ha sido delegada en unidades dependientes en las competencias 2, 3 y 4, en las cuales la unidad superior se reserva la autoridad para la intervención vinculante (Iv), intervención no vinculante (In) y control (C), menos en el caso de la primera de las competencias, en las que se reserva la producción misma del resultado (P). El alcance de delegación registrado en la columna que corresponde a la unidad superior indica la autoridad no delegada, mientras que las restantes columnas registran la delegada en las unidades inferiores. Una vez representada la distribución de las responsabilidades mediante una matriz de delegación, resultan visibles las superposiciones de responsabilidades (v.g. cuando más de unidad tiene el alcance P para la misma competencia) y también los vacíos de responsabilidad (cuando ninguna unidad tiene el alcance P para alguna competencia). De la misma manera, es posible analizar si el exceso de intervenciones vinculantes (casi todo el mundo debe intervenir en casi todo) significa un incremento injustificado de la burocracia y si la situación opuesta (no hay intervenciones de terceros) significa la existencia de islas desarticuladas dentro de las estructuras. Finalmente, las ausencias de controles significan falta de información. Por otra parte, resulta evidente que si una excesiva cantidad de competencias con alcance P se hallan asignadas a la unidad superior la delegación en las unidades dependientes será baja, éstas perderán importancia y la unidad superior tenderá a convertirse en un cuello de botella. Algo similar ocurrirá si la unidad superior retiene demasiadas intervenciones (en especial de las que hemos denominado vinculantes), en cuyo caso en las unidades inferiores muchas actividades sólo podrán realizarse previa autorización. No obstante, aunque la insuficiente delegación es un claro indicador de mal diseño organizativo, también el exceso de delegación implica pérdida del control inmediato. En las organizaciones en las que se establecen mecanismos de rendición de cuentas sólo en cuanto a los resultados, pero no en lo que hace a las actividades y al uso de los recursos, la delegación es muy alta pero también el riesgo de advertir los problemas sólo cuando ya es tarde para aplicar los correctivos que hubieran hecho falta. En resumen, la matriz de alcance de responsabilidades es una forma de representar la articulación entre los principales aspectos del diseño organizativo: a) la configuración de las unidades de la estructura vertical1 con sus correspondientes dependencias jerárquicas, b) el ámbito de responsabilidad de la estructura considerada, expresado en términos de las competencias particulares que le han sido delegadas a fin de cumplir con las responsabilidades que se le hayan asignado, c) la responsabilidad asignada a cada unidad, expresado en términos del alcance de responsabilidad que le haya correspondido en cada una de las competencias en las que deba producir, intervenir o controlar de alguna manera (PIC), d) la superposición de responsabilidades entre unidades, expresado en la asignación del alcance de producción (P) para la misma competencia a más de una unidad, 0e) los vacíos de responsabilidad, identificados cuando para una determinada competencia no existe una asignación del alcance de producción (P), f) el grado de delegación de autoridad entre la unidad superior y las dependientes, expresado mediante la retención o no del alcance de producción (P) o de intervención 1 en la unidad superior. 1 La representación de las estructuras horizontales y matriciales requiere de otras técnicas. Transformación, Estado y Democracia 37 7916 MICROESTRUCTURA Relación entre estructura y microestructura organizativa La estructura organizativa incluye los aspectos que se muestran en el cuadro anterior: la configuración y la distribución de las responsabilidades a través de las competencias. La unidad de análisis de la estructura es la unidad organizativa. La microestructura, en cambio, tiene como unidad de análisis al puesto de trabajo. Un puesto de trabajo es un lugar de la organización que puede ser ocupado por sólo una persona por vez. La suma de los puestos de trabajo asignados a una unidad organizativa constituye la planta de puestos de la misma. pueden ser descritos en términos de perfiles profesionales. Esta relación entre estructura y microestructura puede mostrarse, como en el cuadro 12 siguiente, representando la configuración de unidades organizativas con los recuadros típicos de los organigramas y los puestos de trabajo como círculos. Los círculos que se encuentran dentro de los cuadros representan los puestos de trabajo de la microestructura que son titulares de unidades organizativas, y los restantes aquellos que no lo son. Entre estos segundos, pueden distinguirse aquellos que conforman el apoyo de los titulares de unidades, como secretarias, asistentes y otros (representados lateralmente), de los que conforman la planta de las unidades (representados debajo de éstas). Al igual que las unidades organizativas, los puestos de trabajo pueden ser Algunos de los puestos de trabajo están asignados a la jefatura de las unidades organizativas (son los puestos denominados titulares de unidades ), mientras que otros, los puestos no titulares, conforman el resto de la planta de puestos. Cada puesto de trabajo hereda de las competencias de la unidad a la que pertenece un subconjunto de actividades (las que, en el ámbito de dichos puestos, son tareas en lugar de competencias). De estas tareas y de las condiciones en que deben ser realizadas se deducen los requisitos profesionales necesarios, que jerarquizados según niveles de importancia relativa (niveles de responsabilidad). La escala que se utiliza para ello es la misma para los puestos de trabajo y para las unidades organizativas, lo que permite establecer de manera transparente algunas de las relaciones entre la estructura y la microestructura. El cuadro 13 que figura a continuación muestra estos conceptos. 80 Transformación, Estado y Democracia 3717 En el cuadro puede verse que las unidades organizativas pueden tener niveles entre 10 y 04 y, por lo tanto, los puestos de trabajo de titulares de las mismas, también dichos niveles, mientras que los puestos de no titulares se ubican entre los niveles 08 y 01. La decisión sobre cuáles son estos niveles se registra en el instrumento Clasificador de unidades organizativas (que establece los niveles y tipos de las unidades), y Clasificador ocupacional (que establece los niveles de los puestos de trabajo no titulares de unidades, entre otros aspectos que se verán más adelante). Clasificación ocupacional de los puestos de trabajo Los puestos de trabajo pueden ser agrupados en categorías más o menos homogéneas, denominadas clases ocupacionales. Puestos de trabajo con funciones especializadas de tipo contable razonablemente similares, por ejemplo, pueden agruparse en una clase ocupacional denominada puesto especializado en contabilidad. Sin embargo, si algunos de estos puestos tienen diferentes grados de especialización, tal vez haya que discriminar entre puestos semi especializados, puestos especializados y puestos técnico-profesionales, con lo cual se requerirá identificar tres clases ocupacionales en lugar de una. Esta relación entre el clasificador ocupacional y los puestos de trabajo de la estructura puede verse en el cuadro 14 siguiente. Transformación, Estado y Democracia 37 8118 Para cada clase ocupacional pueden existir, en la estructura organizativa, uno o más puestos de trabajo, que, a su vez, pueden estar ocupados o vacantes. La clasificación de los puestos de trabajo (que no toma en cuenta las personas que eventualmente los ocupen), puede ser considerada una suerte de escalafón de los puestos, análogo a los escalafones que usualmente establecen las categorías de las personas. Los clasificadores ocupacionales son nomencladores de puestos que permiten, entre otras funciones, administrar las asignaciones tareas, el establecimiento de establecimiento de requisitos y establecer los niveles de importancia de los puestos de trabajo. Estos aspectos se establecen mediante dos instrumentos que conforman el clasificador ocupacional: el clasificador de nivel y el clasificador funcional. El clasificador de nivel cumple una función análoga, respecto de los puestos de trabajo, que el clasificador de unidades organizativas respecto de éstas: establece los niveles y los requisitos necesarios para que a cada puesto le sea asignado un determinado nivel (por esta razón los clasificadores de nivel se utilizan frecuentemente como instrumentos para las decisiones salariales). El cuadro 15 siguiente muestra la estructura de un clasificador de nivel, que identifica los tipos de clases ocupacionales según niveles, sus tareas típicas y sus requisitos mínimos. 82 Transformación, Estado y Democracia 3719 Como puede verse, los tipos de clases ocupacionales son grupos de clases diferentes dentro de cada nivel. En el ejemplo, en el nivel tres figuran dos tipos de clases ocupacionales: la que agrupa los puestos de coordinación de grupos y la de puestos especializados, mientras que, en los niveles uno y dos sólo figura un solo tipo de clase. El caso del nivel tres, es preciso diferenciar dos tipos de clases porque la existencia de responsabilidades supervisorias hace necesario establecer requisitos distintos entre ambos (por ejemplo, la capacidad para coordinar equipos de trabajo). Los requisitos que se establecen en el clasificador de nivel conforman el perfil profesional mínimo de las clases ocupacionales. El segundo instrumento, el clasificador funcional, identifica la naturaleza de las tareas asignadas a los puestos de trabajo. Las tareas son las partes de los procesos productivos asignadas a cada puesto de trabajo y, por lo tanto, su naturaleza depende de los mismos. A los procesos productivos antes mencionados, referidos a la producción de los resultados externos de la institución y la de los resultados internos o de apoyo, hay que agregar un tercero: la producción de aquellos resultados orientados a la transformación de la propia institución (tales como las reorganizaciones propiamente dichas, la instalación de nueva infraestructura institucional o la modificación de la existente, el desarrollo de nuevos instrument o s computacionales y otros). Este tercer proceso es llamado de producción organizacional y sus resultados son los productos organizacionales. Estos tres tipos de procesos, y los correspondientes resultados, permiten clasificar todas las actividades que se llevan a cargo en las organizaciones con categorías asociadas a su impacto final: el logro de los objetivos institucionales en el caso del proceso de producción externa (los productos externos), el mantenimiento y manejo de la organización misma en el caso del de producción interna (productos internos) y, por último, la transformación y evolución de la propia organización (productos organizacionales). La lista de los diferentes productos de estos tres tipos que, para cada institución, se realizan o deben realizarse, constituye su estructura funcional, que puede clasificarse en tipos de productos, áreas funcionales, sub áreas funcionales. El cuadro 16 siguiente muestra la lógica de la estructura funcional. Así como los tipos de productos son grandes categorías que permiten agrupar las actividades y el consumo de recursos correspondiente según su finalidad última Transformación, Estado y Democracia 37 8320 en la organización, las áreas funcionales son categorías analíticas que permiten desagregar estos tipos de productos en resultados más detallados y las sub áreas, dentro de cada área, en resultados más detallados aún. Obsérvese, sin embargo, que el criterio para la definición de la estructura funcional es la identificación (desde las categorías más gruesas a otras más detalladas) de resultados que se producen o deben producir en las instituciones. El logro de estos resultados requiere de gestiones o conjuntos de actividades concretas, que, cuando se las identifica con cierto detalle, pueden ser descritas en términos de tareas que se hacen o deben hacerse en los puestos de trabajo concretos. Por esta razón, las tareas de cualquier puesto puede ser clasificadas dentro de alguna sub área funcional (o, a veces, una combinación de éstas) y, por lo tanto, en un área funcional y, a su vez, en un tipo de producto. El cuadro 17 siguiente muestra la lógica de la clasificación funcional de los puestos de trabajo. Los puestos de trabajo cuyas tareas esenciales se refieran a cuestiones contables serán, entonces, clasificados funcionalmente como AD- CO, los recursos humanos y materiales involucrados en los mismos habrán de ser imputados al costo de los resultados internos o de apoyo (en este caso los contables) y, entre los requisitos del perfil profesional habrá que incluir el manejo de ciertos conocimientos de tipo contable. La doble clasificación de los puestos de trabajo con un clasificador de nivel y otro funcional conforma la clasificación ocupacional. Como las categorías descriptivas más detalladas del clasificador de nivel son los tipos de clases ocupacionales y las del clasificador funcional son las sub áreas funcionales, la clase ocupacional resulta de la combinación de ambas. En el cuadro 18 siguiente puede observarse cómo esta combinación de las dos clasificaciones permite construir una categoría clasificatoria la clase ocupacional- que informa sobre el nivel del puesto clasificado, el tipo de clase dentro de este nivel y, a través de la sub área funcional, la naturaleza de los resultados y el tipo de procesos productivos de los que el puesto forma parte. 84 Transformación, Estado y Democracia 3721 La clasificación ocupacional de los puestos de trabajo, al incluir informaciones sobre los niveles de los puestos y sus requisitos, es un instrumento indispensable para la administración de las políticas salariales, presupuestarias y de gestión de recursos humanos, en especial en lo relativo a selección, evaluación, capacitación y desarrollo. La microestructura como planta de puestos de trabajo Así como la configuración de unidades organizativas con sus correspondientes responsabilidades describen la estructura, las plantas de puestos conforman la microestructura. Así, también, como la estructura puede hallarse formalizada en disposiciones normativas que establezcan las unidades y sus responsabilidades, la microestructura, registrada en términos de plantas de puestos se formalizan en el presupuesto de gastos en personal. Las plantas de puestos pueden registrarse en términos de puestos de trabajo propiamente dichos y también de unidades físicas necesarias para presupuestar dichos puestos. Los puestos son lugares en las organizaciones susceptibles de ser ocupados por sólo una persona por vez. Por ejemplo, en la estructura organizativa de una empresa aérea, cada avión puede registrarse como una unidad organizativa en el organigrama, que tiene un puesto de piloto (es el puesto de titular o jefe de la unidad), otro de copiloto (que es un puesto no titular de unidad, con tareas de asistencia a las del puesto de piloto y responsabilidades de reemplazar a éste en determinadas condiciones) y algunos puestos más que conforman el resto de la tripulación de a bordo y cuya cantidad dependen de las características del avión y del servicio. Este conjunto de puestos de trabajo conforman la planta de puestos de la unidad avión, la cual, por lo general, se halla claramente establecida. Los puestos pueden hallarse ocupados o no, pero, en todo caso, se hallan siempre claramente definidos, con sus tareas, requisitos y relaciones que los articulan entre sí. La definición de la planta de puestos en términos de puestos propiamente dichos, como en el ejemplo anterior, es necesaria para el inicio de la gestión de recursos humanos, que comienza con la cobertura de los puestos con las personas que han de desempeñarse en ellos. Sin embargo, a otros efectos, como por ejemplo cuantificar la microestructura a los efectos de estimar el presupuesto de gastos en personal, es preciso utilizar otras categorías descriptivas, como las denominadas unidades físicas de planta de puestos o unidades físicas de planta (UFP). Estas unidades físicas pueden definirse de diferentes maneras, aunque lo más común es utilizar aquellas que permitan, al mismo tiempo, estimar gastos a los efectos presupuestarios y, por otro lado, precisar condiciones de contratación de personal. Ejemplos típicos de UFP son el cargo, la hora/cátedra (utilizada en la docencia), la hora/persona, el mes/persona y otros. Cada una de estas unidades permite cuantificar o realizar previsiones presupuestarias para disponer de un puesto de trabajo con las características de la unidad física respectiva. Por ejemplo, el cargo se define, por lo general, como una asignación presupuestaria para financiar un puesto de trabajo a tiempo completo, mientras que las restantes unidades expresan otras modalidades de financiamiento de puestos según la naturaleza y tiempo de trabajo asignado (v.g. un puesto de profesor en una escuela puede incluir cinco horas cátedra y otro tres, si las reglas de juego del lugar lo permiten). El cuadro 19 siguiente ilustra esta relación entre los puestos de trabajo y las unidades físicas o UFP. Transformación, Estado y Democracia 37 8522 En el cuadro puede verse con claridad que la cuantificación de las plantas de puestos en términos de unidades físicas (UFP) y de puestos propiamente dichos responde a necesidadesdiferentes: las unidades físicas son útiles, esencialmente, para diseñar las estructuras y presupuestarlas y los puestos deben ser necesariamente establecidos unívocamente para ser cubiertos (momento en que se conforma cada puesto-persona). Si las normas institucionales establecen que cada cargo deba corresponder a sólo un puesto, la cantidad de éstos no debería superar a la de cargos. Sin embargo, en el caso de otras unidades físicas, como las horas de cátedra, cada puesto de trabajo puede ser definido en términos de la cantidad de unidades físicas que las reglas de juego permitan, aspecto que, en el cuadro, se muestra con puestos que incluyen cinco, tres y dos horas de cátedra respectivamente. Los dos criterios de cuantificación de las plantas, sin embargo, no resultan suficientes para cuantificar las plantas de puestos de manera unívoca, ya que las unidades físicas son heterogéneas entre sí y no pueden sumarse, y lo mismo ocurre con los puestos de trabajo, que pueden incluir cantidades diferentes de distintas unidades físicas. Para ello es necesario establecer, como convención, alguna unidad equivalente de planta de puestos (UEP) que permita establecer los pesos relativos de éstas. La UEP más precisa es la hora/persona, que puede definirse como una hora/reloj de trabajo, la que puede traducirse a otras tales como el mes/persona. El cuadro 20 siguiente muestra el uso de las unidades equivalentes de planta de puestos. 86 Transformación, Estado y Democracia 3723 Utilizando, como figura en el ejemplo, por unidad equivalente la hora/persona, con una equivalencia de 166 horas con el cargo y 1.5 con la hora de cátedra, el total de 1180 UEP de la planta es, a su vez, equivalente a 7,1 cargos, 786,6 horas de cátedra y, por definición, 1180 horas/persona. Relación entre la planta de puestos presupuestada y la planta de personal La planta de puestos es parte del diseño de la estructura, mientras que la planta de personal es la suma de las personas que han sido incorporadas a la institución y conforman su fuerza de trabajo. Las gestiones de administración de estructuras organizativas pueden realizarse aun cuando no existan plantas de personal (por ejemplo, puede diseñarse hasta el último detalle una estructura antes de contratar las personas que ocuparán los puestos de trabajo), pero las gestiones de administración de recursos humanos no deberían hacerse con prescindencia de las de administración de estructuras. La relación entre las plantas de puestos y las de personal indican índices de ocupación, mientras que la relación entre plantas de unidades físicas y de personal muestra índices de utilización. Estas relaciones pueden verse en el cuadro 21 siguiente. En el ejemplo que figura en el cuadro, tomado de un cuadro anterior, la planta de unidades físicas incluye tres cargos y diez horas/cátedra y la planta de puestos tiene, en este caso, 6 puestos de trabajo. Sin embargo, los puestos tres y seis se hallan vacantes y, por lo tanto sólo el 66% de las unidades físicas cargo se hallan utilizadas, mientras que el tercio restante (un cargo) se halla disponible. Con las unidades físicas horas/cátedra ocurre algo similar en el ejemplo: dos puestos, que suman 8 horas/cátedra se hallan cubiertos y, por lo tanto, el 80% de las diez horas de la planta se hallan utilizadas, mientras que el 20% (dos horas) se hallan disponibles. En cuanto a la planta de personal (que no es objeto de la gestión de administración de estructuras), puede observarse que, en el ejemplo, de los cuatro puestos ocupados, dos (el cuatro y el cinco) tienen el mismo ocupante Rodríguez-, con lo cual existen sólo tres personas diferentes en la planta de personal. Estas relaciones entre microestructura y personal que suelen ser, por lo general, bastante complejas, pueden, para el ejemplo anterior, expresarse en los siguientes índices: Transformación, Estado y Democracia 37 8724 Clasificación de las plantas de puestos Como se vio anteriormente, el primer aspecto de la definición de la microestructura es la identificación de las plantas de puestos y su clasificación ocupacional. Sin embargo, la definición de la microestructura en términos aptos para la administración de las gestiones de recursos humanos, presupuestaria y salarial requiere que las plantas de puestos incluyan, además, alguna clasificación que las asocie con los costos salariales y otra con la estructura presupuestaria de la institución. Las clasificaciones de las plantas que se utilizan para presupuestar son las unidades físicas de planta (UFP), como se vio anteriormente; las que se emplean para las decisiones organizativas y para la selección de personal es la clasificación ocupacional; las que tienen que ver con el sistema salarial suelen ser las categorías o grados en los escalafones o los grados salariales y, por fin, las que tienen que ver con el sistema presupuestario son los criterios de asignación de recursos que se empleen en cada caso (frecuentemente denominadas programas ). El cuadro 22 siguiente muestra estas relaciones: En el ejemplo anterior se representan diferentes combinaciones de la clasificación de una planta con los tres criterios que, como mínimo, se requieren para que el diseño de la microestructura se halle articulada con las gestiones de recursos humanos, presupuestaria y salarial. Estructura organizativa vertical y horizontal Las unidades organizativas pueden funcionar con, entre otras, dos modalidades alternativas que, usualmente, coexisten, y pueden agruparse analíticamente en verticales y horizontales 88 Transformación, Estado y Democracia 3725 En las modalidades verticales los recursos se asignan, esencialmente, en términos de capacidad instalada para producir resultados (instalaciones, personal, recursos materiales que permiten determinada capacidad de producción, más allá de que se la logre o no). Algunas organizaciones deben organizarse alrededor de su capacidad instalada debido a la naturaleza de lo que producen, como, por ejemplo, los hoteles, que deben contar con habitaciones, restaurantes, personal y ascensores para atender a determinada cantidad de pasajeros. Las modalidades de trabajo verticales han revelado ser las más eficientes para las gestiones sistemáticas que admiten rutinas, siendo la producción en serie la imagen más difundida. Las modalidades horizontales, por otra parte, se basan en la asignación de los recursos a resultados concretos, casi siempre producidos a través de programas y proyectos. El ejemplo característico de la producción por proyectos es la construcción de un edificio, que tiene un principio, un desarrollo y un fin y cuya asignación de recursos no se refiere a la capacidad instalada para construir edificios sino a la construcción de un edificio concreto. Las modalidades horizontales resultan más eficientes que las verticales en infinidad de casos, naturalmente bien conocidos por quienes las utilizan, y tienen reglas de juego organizativas y tecnologías de gestión que les son propias y bastante diferentes de las verticales. Cuando las organizaciones deben funcionar de manera articulada con modalidades de tipo vertical y horizontal lo cual es lo más común- sus modelos organizativos tienden a ser matriciales. Los modelos organizativos matriciales se cuentan entre los más complejos, toda vez que en ellos deben coexistir reglas propias de los verticales con las de los horizontales. La mayor parte de los esquemas de asignación de recursos, categorización del personal, diseño de los organigramas, para no mencionar la cultura predominante y otros, especialmente en las administraciones públicas, han sido diseñadas para modelos verticales y son poco compatibles con esquemas de asignación de recursos por proyectos y reglas de juego sobre personal donde es normal la coexistencia de varios sistemas de retribución y la misma persona puede ser jefe y subordinado de otra al mismo tiempo pero en diferentes proyectos. Las organizaciones reales, lejos de basarse en modelos puros, por lo general reúnen características divisionales en algunos aspectos o áreas y funcionales en otros, algunas de sus gestiones las administran con modalidades claramente verticales, otras horizontales y resuelven las articulaciones entre ambas a través de algunas áreas donde predominan los esquemas matriciales. Una organización compleja, por ejemplo, puede hallarse divisionalizada regionalmente en cuanto a determinadas gestiones de la producción externa, y cada una de estas áreas funcionar como una réplica menor de la organización total, con autonomía relativa, capacidad de planificación, administración de sus funciones de apoyo, etcétera. Entre estas áreas regionales divisionalizadas existirá redundancia de gestiones (cada una en su ámbito), mientras que otros aspectos por ejemplo el pago de los sueldos o la administración contable- pueden hallarse totalmente centralizados y gestionarse con un enfoque funcional basado en la especialización. En la misma organización, a su vez, pueden coexistir gestiones que se realicen mediante proyectos con asignaciones de recursos específicas con áreas de tipo vertical, como las administrativas y la conducción misma. También pueden existir mecanismos y reglas para transferir temporalmente recursos humanos entre unidades verticales y horizontales. Transformación, Estado y Democracia 37 8926 MODIFICACION DE LA ESTRUC- TURA ORGANIZATIVA La capacidad de evolución y cambio de cualquier tipo de organización (biológica o social) es uno de los indicadores de su grado de complejidad, siendo las organizaciones en rígidas mucho menos complejas y evolucionadas que las flexibles. Contrariamente a lo que se suele suponer, el cambio organizacional no se refiere sólo a la transformación hacia nuevas conformaciones, sino también a la capacidad de reconstrucción o reparación de las organizaciones para seguir funcionando y produciendo los mismos resultados ante situaciones internas o externas nuevas. Así como los organismos biológicos tienen capacidad para evolucionar (en períodos largos) hacia nuevas formas de organización, en períodos cortos tienen también considerable capacidad para reconstruirse ante enfermedades, accidentes y otras perturbaciones, a fin de mantener su capacidad funcional. Las organizaciones sociales (entre ellas las organizaciones productivas públicas o privadas) también tienen estas dos capacidades: evolucionan a través de sucesivas reorganizaciones mayores o menores tendientes a cambiar su conformación a producir resultados nuevos y, por otra parte, se reestructuran ante contingencias y emergencias para mantener su prestación de servicios. Tanto en las organizaciones biológicas como las sociales, la capacidad de cambio se suele sustentar en muy complejos mecanismos de autorregulación, regeneración y transformación, aun no del todo comprendidos en muchos casos, como ocurre con los principios que regulan la evolución de las especies o el sistema inmunológico de los organismos vivos. Sin embargo, la presencia de estos mecanismos y el alcance de sus capacidades es el rasgo distintivo de los organismos evolucionados, es decir, de los sistemas complejos. En el caso de las instituciones, también la presencia de mecanismos previstos de cambio y adaptación de sus propias reglas de juego y estructuras organizativas es un indicador de complejidad. Las leyes y normas que regulan las sociedades, por ejemplo, cambian constantemente a lo largo de la historia como resultado de las complejas interacciones entre los actores sociales. Sin embargo, no es lo mismo que cambien sólo a partir de las correlaciones de fuerzas, en una suerte de ley de la selva, a que lo hagan a través de mecanismos institucionales que establezcan las formas en que estos cambios deben producirse, por ejemplo, a través de presentaciones de proyectos de leyes en ámbitos parlamentarios, que son aprobadas no sólo en caso de responder a necesidades inmediatas sino también tomando en cuenta la preservación del orden jurídico. Esta capacidad de cambio administrado, que, en el caso de las sociedades, permite el cambio con seguridad jurídica y hace previsible el sistema social, es análogo, en las organizaciones, a la capacidad de administrar el cambio de las propias estructuras como resultado de las circunstancias. En este sentido, la gestión de administración de estructuras, con sus procedimientos, instrumentos y mecanismos de evaluación y toma de decisiones, es indicadora de la capacidad de cambio organizacional controlado. Tipos de modificaciones en las estructuras organizativas Las necesidades de cambio pueden surgir de demandas externas de nuevos resultados, de distintas cantidades de los mismos o de regulaciones sobre la relación con el contexto, y también de demandas internas orientadas al logro de mayor eficiencia, eficacia y, además, de adecuación a los intereses de los propios miembros de las organizaciones (trabajadores, directivos, gremios y otros). En estas categorías de necesidades se 90 Transformación, Estado y Democracia 3727 inscriben las modificaciones organizativas derivadas de la incorporación de nuevas tecnologías, de modificaciones de los procedimientos operativos y administrativos y de cambios en las reglas laborales, para citar algunos de los de origen interno, y, en lo que hace a la relación con el contexto, todo aquello que implique aumentar o modificar los resultados producidos o las reglas de juego con que se accede a los insumos y se entregan los productos. Cuando tales demandas, por sus características, implican la modificación de las responsabilidades de las unidades organizativas, la configuración del organigrama y/o las plantas de puestos de trabajo, incluyen reorganizaciones que son objeto del proceso de administración de las estructuras. Las reorganizaciones pueden consistir en cambios en el tamaño y composición de las plantas de puestos de una o varias unidades (en cuyo caso constituyen reorganizaciones de la microestructura) o en cambios en la configuración de las unidades organizativas, o sea, modificaciones de la estructura. Los cambios en la micro estructura, si son menores (como, por ejemplo, leves incrementos o disminución de las cantidades o composición ocupacional de los puestos de trabajo), pueden no implicar cambios en la estructura. Si, en cambio, son de relativa importancia (v.g. incrementos de las plantas de puestos derivados de aumentos en el volumen de resultados a producir por determinadas unidades) pueden implicar la necesidad o conveniencia de la reclasificación de las mismas (v.g. reclasificar una unidad División como Departamento). La reclasificación de unidades es la reorganización menor de la estructura, y puede deberse tanto a cambios en las plantas, como en el caso anterior, o a cambios en las responsabilidades de las unidades (por ejemplo la delegación de mayor o menor alcance de autoridad), o a una combinación de ambas cosas. Finalmente, los cambios en la configuración (organigrama) son reorganizaciones mayores, que, generalmente, resultan de los anteriores. La importancia de los cambios de configuración, naturalmente, depende de su magnitud, siendo mayor cuando afecta los primeros niveles de la configuración. En el cuadro 23 siguiente se ilustran estos cambios posibles. Transformación, Estado y Democracia 37 9128 Reorganizaciones de microestructura relativas a la planta de puestos El tamaño de las plantas de puestos de las organizaciones y su composición ocupacional son dos de los aspectos clave del diseño organizativo, toda vez que se refieren, entre otros aspectos, al dimensionamiento organizacional, a la naturaleza de las funciones que se cumplen y al grado de profesionalización de los recursos humanos que han de ocupar los puestos. Cuestiones tales como la forma de la pirámide organizacional, las proporciones de puestos de trabajo destinados a la producción interna versus externa, las proporciones de puestos de trabajo de tipo administrativo versus técnico y muchas otras son aspectos esenciales del diseño organizativo que, además de la dimensión, tienen que ver con el diseño de la microestructura y son elementos esenciales en la evaluación organizativa. Además de los cambios en las cantidades de puestos de las plantas, las principales transformaciones cualitativas en las mismas que afectan al diseño de la microestructura son la clasificación ocupacional (que registra el nivel y la naturaleza funcional de los puestos) y la clasificación salarial y/o escalafonaria (que registra la valoración económica de los mismos). El primer aspecto de los cambios referidos a la clasificación ocupacional son las reorganizaciones de nivel, que se producen cuando, sin cambiar la naturaleza de las tareas, se modifican las proporciones de puestos de trabajo según niveles en el clasificador ocupacional. El resultado es un cambio en la forma de la pirámide organizativa, denominación usual de las distribuciones de puestos según niveles. En la medida en que aumentan las proporciones de puestos de mayor nivel se incrementa el índice de profesionalización de la planta, que consiste en unpromedio ponderado de las cantidades de puestos por sus respectivos niveles. El cuadro 24 siguiente muestra un ejemplo de modificación de microestructura que incrementa al índice de profesionalización de la planta de puestos. Como puede verse, el ejemplo de la izquierda corresponde a una planta de puestos con una distribución por niveles con la forma triangular típica mano de obra intensiva (como muchas organizaciones manufactureras) que requieren una alta proporción de puestos de baja especialización, mientras que la de 92 Transformación, Estado y Democracia 3729 la derecha es una distribución romboidal característica de las organizaciones que requieren altos grados de profesionalización, con altas proporciones de los puestos de trabajo entre los técnicos y los profesionales, motivo por el cual son llamadas con frecuencia cerebro intensivas. En el primer caso, el índice de profesionalización, calculado como el nivel promedio de los puestos, es de 2,5, mientras que en el segundo, de 3,2, es un 28% más alto. Evidentemente, alguna de estas distribuciones son más adecuadas que otras en cada caso, y la adecuación o no de las mismas suele tener consecuencias inmediatas sobre la eficiencia y eficacia institucionales. Del mismo modo, la adecuación del personal disponible a las características de las plantas de puestos es uno de los problemas cruciales de la gestión de recursos humanos. El segundo aspecto de las reorganizaciones de microestructura, dependiente de la clasificación ocupacional, es la reorganización funcional de las plantas (cuadro 25), es decir, de su clasificación según la naturaleza de las tareas. Las reorganizaciones funcionales de las plantas, en términos muy genéricos, afectan aspectos tales como las proporciones entre puestos asignados a la producción de los resultados sustantivos o principales de las instituciones y las unidades organizativas que las componen (sus productos externos), y aquellos abocados a la producción interna o de apoyo. La relación producción principal/apoyo, que, en cada caso, tiene sus proporciones mejores que otras, incide directamente en la afectación de los recursos humanos a resultados, y, por lo tanto, es un aspecto muy importante del diseño de la microestructura, toda vez que la falta o el exceso de puestos de un tipo u otro es perjudicial. Además de si los puestos están asignados a la producción externa o interna, la distribución de las mismas según las diferentes especialidades que requieran los procesos productivos, las tecnologías y los volúmenes de producción de resultados es un factor más que relevante en el diseño organizacional de micro estructura. El exceso de puestos en determinadas especialidades significa un derroche de recursos, pero su falta puede ocasionar perjuicios mucho más graves para el logro de los resultados finales: a veces, la falta de una sola especialidad es suficiente Transformación, Estado y Democracia 37 9330 para que no funcione un sistema completo, como cuando faltan anestesistas en los quirófanos o mecánicos de mantenimiento para los aviones. Las reorganizaciones salariales o escalafonarias de las plantas de puestos, por su parte, consisten en cambios en las proporciones de puestos de trabajo, presupuestados o previstos, según los grados o categorías mediante las cuales se asignan los salarios. Aunque se hayan realizado clasificaciones ocupacionales de las plantas, que establecen su nivel, por lo general los presupuestos de gastos de personal se formulan en términos de grados o categorías escalafonarias, y, por lo tanto, este tipo de clasificación es complementaria a la ocupacional o, en su defecto la única. Las reorganizaciones salariales de las plantas, aunque alteran la microestructura organizativa, por lo general se realizan para permitir la promoción de las personas que ocupan los puestos o la contratación de nuevos ocupantes con niveles salariales mayores. Para aclarar este punto es conveniente recordar que, aunque la promoción es una suerte de reclasificación de las personas y no de los puestos, para asignar un grado o categoría salarial a una persona es preciso contar con el presupuesto salarial y el puesto de trabajo en la planta que prevea tal grado o categoría. La clasificación salarial de las plantas de puestos de la microestructura no es independiente de la clasificación ocupacional de nivel. Es razonable suponer que debe existir cierta correlación entre el nivel de los puestos de trabajo a cubrir y las categorías o grados salariales a asignar a sus ocupantes. Esta correlación, denominada congruencia organización-recursos humanos (congruencia orh), se basa en el hecho de que el nivel de los puestos es una cuestión organizativa y los grados salariales una cuestión de recursos humanos, ya que son las personas las que, en definitiva, percibirán los salarios previstos en la clasificación salarial de la microestructura. Se produce incongruencia orh cuando las clasificaciones de los puestos según nivel se hallan fuera de los rangos aceptables de grados o categorías salariales, como se muestra en el cuadro 26 siguiente. 94 Transformación, Estado y Democracia 3731 Como puede verse en el cuadro, una vez establecido un rango de congruencia orh (más amplio o estrecho según las políticas que se apliquen), los puestos de la planta que se hallaran en la situación A se encontrarían subvalorados (es decir, el grado salarial previsto sería menor al que correspondería según el nivel del puesto), aquéllos que se encontraran en la situación C estarían en el caso inverso y, finalmente, los que se encontraran en la situación B tendrían una razonable adecuación entre las responsabilidades y la valoración salarial. Las reorganizaciones de la planta deben tomar en cuenta ambos aspectos (aunque es harto frecuente que ello no ocurra), ya que, de lo contrario, el diseño de la microestructura será la causa de múltiples problemas de gestión de recursos humanos, altamente promotores de inequidades e ineficiencia, entre otras consecuencias. Resulta evidente, de todo lo anterior, que el diseño y rediseño constante de la microestructura es uno de los problemas más importantes y complejos de la administración de estructuras organizativas. Reorganizaciones de microestructura relativas a puestos de trabajo concretos Las plantas de puestos a las que se hacía referencia más arriba son previsiones organizativas y presupuestarias, compuestas por cargos y otras unidades físicas, que permiten la creación de los puestos concretos y su correspondiente cobertura por personas. En este sentido, son como una suerte de cuenta corriente de la que se descuentan los gastos incurridos (o sea, los puestos ocupados, que dejan de hallarse disponibles como cargos en la planta para figurar ocupados como puestos en la estructura real). Así como pueden llevarse a cabo reorganizaciones en las plantas de puestos (que son, literalmente, modificaciones en los papeles, sin quitarles importancia), pueden, también, realizarse modificaciones en la microestructura real, es decir, en los puestos de trabajo concretos, ocupados o vacantes. Estas modificaciones consisten en las creaciones de puestos, su eliminación y las reclasificaciones de los existentes. Las reclasificaciones consisten en la asignación clases ocupacionales diferentes, ya sea de nivel (jerarquizaciones y dejerarquizaciones) o funcionales (por cambios en la naturaleza de las tareas). Las reclasificaciones a niveles superiores, más frecuentes, suelen ser consecuencia de incrementos en las responsabilidades asignadas a los puestos, aumentos en la complejidad de las tareas, aumento de las exigencias de los requisitos que deben cumplir los ocupantes, tales como experiencia, conocimientos y otros. Cuando los puestos de trabajo están ocupados las reclasificaciones de los mismos suelen afectar de manera muy directa los intereses de sus ocupantes, ya sea por las consecuencias salariales cuando las normas vigentes las prevén, o, por ejemplo, por el reconocimiento institucional positivo o negativo (según se trate de aumentos o disminuciones del nivel), entre otros muchos aspectos. Cuando los puestos se hallan vacantes las reclasificaciones modifican los requisitos y a veces la retribución prevista, y, por lo tanto, cambia los términos en que puede seleccionarse el ocupante. Las reclasificaciones de puestos, si bien son modificaciones de microestructura puntuales, son frecuentes y afectan de manera muy inmediata el clima laboral. Por otra parte, las sumas de reclasificaciones, al cabo del tiempo, terminan modificando sensiblemente las plantas de puestos de la estructura ocupada, en la medida en que lo permitan las plantas presupuestadas. Las reclasificaciones de puestos también son causas frecuentes de conflictos interpersonales y de presiones en demanda de equidad, toda vez que la reclasificación de cada puesto concreto suele motivar, una vez conocida, reclamos de reclasificaciones análogas por parte de Transformación, Estado y Democracia 37 9532 los ocupantes de puestos similares. Si bien, técnicamente, la clasificación de los puestos de trabajo es una cuestión de administración de microestructura, suele ser considerada un problema laboral y forma parte, históricamente, de las agendas de negociación colectiva entre patronos y trabajadores. Por razones como las mencionadas, este proceso particular de modificación de la microestructura requiere de normas y procedimientos particulares, que garanticen la transparencia y eviten conflictos innecesarios, a la vez que ayuden a establecer una clara definición de los puestos de trabajo, aspecto de la mayor importancia para la eficiencia organizacional y la gestión de recursos humanos. La descripción de los puestos, requiere de técnicas particulares que permitan registrar de manera precisa tres aspectos básicos: las tareas que se realizan (o deban realizarse, según la finalidad de la descripción), las condiciones en que dichas tareas se realizan o deban realizarse, y, finalmente, los requisitos profesionales que deben cumplir los ocupantes. La descripción precisa de las tareas requiere establecer con cuidado los resultados concretos que éstas deban producir y sus relaciones con el proceso productivo institucional del que formen parte, e identificar aspectos tales como las proporciones y pesos relativos de las tareas de planificación, ejecución, control y, cuando las haya, de dirección o supervisión de otros. Así expresada, la descripción de las tareas permite la clasificación funcional de los puestos y también la valoración de los aspectos que hacen al impacto o importancia de éstas para la organización lo que, dicho, de otra manera, es la contribución del puesto al sistema organizacional del que forma parte. La descripción de las condiciones de trabajo toma en cuenta la ubicación del puesto en la estructura organizativa, las relaciones con el contexto, las responsabilidades sobre recursos, el grado de autonomía requerido y otros. Las condiciones de trabajo, así entendidas, no son sólo ambientales y físicas sino, y esencialmente, aspectos que permiten establecer las relaciones del puesto con el contexto interno y externo de la organización y los niveles de responsabilidad que implican. La descripción del perfil de requisitos profesionales, finalmente, consiste en la identificación de aquéllas condiciones personales que deben cumplir los ocupantes potenciales de los puestos para lograr un desempeño aceptable en los mismos, tales como formación, conocimientos, habilidades, capacidades específicas y otros. Los requisitos profesionales, en un sentido amplio, pueden ser definidos como las características que deben reunir las personas para desempeñar adecuadamente las tareas del puesto en las condiciones particulares de trabajo del mismo. Desde el punto de vista de la valoración, el nivel de exigencia de los requisitos hace a la valoración externa del puesto frente al mercado laboral, mientras que la de las tareas toma en cuenta la valoración interna del puesto frente al proceso productivo institucional al que debe contribuir con algún aporte. La valoración, tanto externa como interna, implica la identificación de las variables o aspectos concretos que se han de tomar en cuenta en cada caso, como sus pesos o importancias relativas. Por ejemplo, en cuanto a la valoración interna suelen tomarse en consideración aspectos tales como el impacto directo e indirecto de las tareas sobre la institución, la importancia de los resultados, el tipo y magnitud de los recursos y otros, mientras que, en lo que hace a la valoración externa suelen tomarse en consideración aspectos del perfil profesional como los conocimientos y capacidades requeridas y, a veces otros como la dificultad de reemplazo. El cuadro 27 siguiente muestra algunos de estos aspectos. 96 Transformación, Estado y Democracia 3733 Como se ejemplifica en la figura, la adecuada descripción de las tareas permite la clasificación funcional de los puestos, mientras que la jerarquización o clasificación de nivel requiere de un proceso de valoración mediante el cual se sopesan los diversos aspectos de la definición del puesto. Cuando pesan más aquéllos relativos a los requisitos predomina la valoración profesional (por ejemplo, cuando se trata de puestos cuyos requisitos son muy escasos y valorados en el mercado laboral, o cuando la especialización y la formación son muy reconocidas, como en el ámbito de la ciencia y tecnología). Otras veces tiende a predominar la importancia de las tareas, por un cúmulo de razones diversas, y los puestos, en casos extremos se tornan críticos, es decir, puestos cuya prescindencia causa prejuicios especialmente graves. La criticidad de los puestos muchas veces se debe más a fallas organizativas que a características de los mismos (v.g. cuando el diseño organizativo o los procedimientos establecen cuellos de botella o puntos de gestión críticos que podrían evitarse), mientras que otras veces se debe a la naturaleza de las funciones (p.e. el manejo de cuestiones estratégicas que a veces deben concentrarse en ciertos puestos; negociaciones clave; manejo de situaciones importantes pero no delegables, como ocurre con los pilotos de los aviones comerciales y otros). Naturalmente, los puestos de mayor importancia son aquéllos que reúnen ambos tipos de valoración. Reorganizaciones menores de la configuración de la estructura: reclasificación de las unidades. La clasificación o reclasificación de unidades organizativas es un proceso análogo al de la clasificación o reclasificación de los puestos de trabajo, aunque, naturalmente, toma en cuenta otros criterios y elementos de juicio. Consiste, en la mayor parte de los casos, en la asignación de un tipo de unidad de mayor o menor nivel organizativo (por ejemplo, la reclasificación de una División como Departamento o viceversa). Esta reclasificación (que requiere también de una precisa descripción y registro de la unidad), puede ser consecuencia de una reorganización mayor de la estructura, o, en cambio, ser la única modificación de la misma, caso que se denomina aquí reorganización menor de configuración, casos en que no existe otra modificación del organigrama que el cambio en la clasificación de una o más unidades (por lo general, en cuanto a la jerarquización o dejerarquización, es decir, incremento o disminución de su ni- Transformación, Estado y Democracia 37 9734 vel). Las dos razones principales por las cuales pueden producirse reclasificaciones de unidades organizativas son el cambio en el volumen de producción de resultados y de los correspondientes recursos asignados y los cambios en el alcance de la autoridad delegada y/o la responsabilidad sobre resultados. No es necesario insistir en que, aun siendo reorganizaciones menores, las reclasificaciones de unidades afectan muy directamente la vida y el clima organizacional, toda vez que inciden sobre el equilibrio de poder, sobre el acceso a recursos, sobre el prestigio y, por lo general, también sobre el salario de los titulares de las unidades. En las organizaciones (entre ellas las administraciones públicas) la clasificación de unidades organizativas suele ser objeto de decisiones y luchas políticas internas constantes en todos los niveles del aparato. No es infrecuente que considerables reorganizaciones de los aparatos del estado, en el fondo, consistan en reclasificaciones destinadas a convertir Secretarías comunes en Secretarías con rangos de ministerio, Subsecretarías en Secretarías, todo lo cual, a su vez, favorece una suerte de levitación organizativa que hace subir Direcciones a Direcciones Generales y Divisiones a Departamentos. En el sentido opuesto, también es fácil encontrar, en los vaivenes de las reformas del estado, reorganizaciones opuestas, que dejerarquizan las unidades, aunque no cambian en el fondo la lógica de la configuración: algunas Secretarías pasan a ser Subsecretarías, algunas Subsecretarías se convierten en Direcciones Generales y así sucesivamente. Lo que se suele publicitar como eliminación de las unidades organizativas es, muchas veces, una simple reclasificación, que no cambia su número sino su nivel. Cuando las reclasificaciones de unidades son la finalidad y no la consecuencia de las reorganizaciones, éstas son claramente gatopardistas en lo que hace a la lógica organizativa, aunque, por supuesto, no innocuas sino, en general, perjudiciales. Por este tipo de motivos, es especialmente importante la aplicación de procedimientos y metodologías confiables y transparentes para la clasificación de las unidades. El cuadro 28 siguiente ilustra algunos de los principales aspectos de la descripción y clasificación de las unidades organizativas. Dado que las organizaciones son reglas de juego sobre la utilización de recursos para producir resultados, es natural que sus unidades organizativas, que son partes de éstas y, por consiguiente, pueden ser vistas como organizaciones en sí mismas, puedan ser descritas y valoradas desde el punto de vista de las responsabilidades sobre resultados y sobre recursos. 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