Source: https://www.oziveni.cz/verejne-zakazky-v-cr-a-sr/transparentnost-systemu-verejnych-zakazek-v-cr-2/
Timestamp: 2019-07-22 08:44:14+00:00

Document:
Transparentnost systému veřejných zakázek v ČR – Oživení.cz
Domov » Zlepšení systémů veřejných zakázek v ČR a SR » Transparentnost systému veřejných zakázek v ČR
1.Role transparentnosti v omezování korupce
1.1 Limity transparentnosti
2. Cíle analýzy a metody
3.Základní problémy transparentnosti VZ v ČR
4.Formulování informačního standardu veřejných zakázek
4.1 Transparentnost jednotlivých fází veřejných zakázek
4.2 Hlediska informačního standardu
4.3 Informační standard dle fází veřejné zakázky
4.4 Limity pro zakázky malého rozsahu (VZMR)
5.Analýza dopadů novely ZVZ na transparentnost systému VZ
6.Nedostatky ISVZUS
6.1. Vyhledávání informací
6.2 Rozdílná terminologie
6.3 Absence provázanosti formulářů
6.4 Zveřejňování výsledků zjednodušeného podlimitního řízení
6.5 Neúplnost údajů zveřejňovaných v ISVZ
6.6 Dobrovolné zveřejňování zakázek malého rozsahu v ISVZ
Transparentnost veřejných zakázek je smysluplná, jen pokud jsou aktivně zveřejňovány informace o všech klíčových fázích zadání a realizace zakázky, tedy od definování poptávky až po realizaci předmětu a předání do užívání.
Stávající právní úprava nutí zadavatele aktivně zveřejňovat pouze základní informace o vyhlášení zakázky, výběru dodavatele a nabídkové ceně.
Předkládaná novela zákona významně zvyšuje informační standard systému veřejných zakázek tím, že zadavatelům ukládá nové povinnosti zveřejňovat informace o zakázkách před samotným vyhlášením zakázky, informace o uzavřeném kontraktu a jeho změnách a informace o konečné ceně zakázky.
Zároveň návrh novely zákona počítá s podstatným snížením limitů pro zakázky malého rozsahu, čímž by se trh se zakázkami stal více transparentní, jak je tomu v jiných státech EU, a omezila by se svévole zadavatelů při jejich zadávání.
Základní nástroj pro veřejnou kontrolu – informační systém veřejných zakázek – je pro uživatele nepřehledný a nesrozumitelný a může znamenat překážku pro efektivnější veřejný dohled.
V ČR existuje významný počet zadavatelů, kteří vyhlašují zakázky malého rozsahu přes oficiální informační systém veřejných zakázek dobrovolně. Toto chování dokazuje, že snížení limitů pro zakázky malého rozsahu nemusí nutně znamenat neúměrnou administrativní zátěž pro zadavatele zakázek.
V úvahách o problematice korupce je transparentnost bezvýhradně považována za klíčový nástroj účinné prevence korupčního jednání. Většina odborníků se přitom shoduje, že míra transparentnosti obecně a zejména ve veřejném sektoru významně ovlivňuje míru korupce ve společnosti.
Obecně se transparentností v souvislosti s činnostmi veřejného sektoru rozumí průhlednost rozhodovacích procesů, tedy že dotčené osoby či subjekty mají v reálném čase přístup k relevantním informacím. Koncept transparentnosti v sobě zahrnuje princip rovného a neomezeného přístupu ke všem podstatným informacím o veřejném rozhodování[ref]Transparency International ČR: Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, Praha 2008, 212 s., s. 61[/ref].
Pro pochopení role transparentnosti v prevenci korupce při zadávání veřejných zakázek je třeba zmínit zejména ekonomické a sociální hledisko významu transparentnosti pro míru korupce.
Z ekonomického pohledu se aktéři chovají racionálně (homo economicus) a zvažují rizika a náklady na korupční transakce. Korupce je nelegálním aktem a bezproblémové plnění korupční dohody musí probíhat v tajnosti. Vyšší nároky na transparentnost rozhodování nutí korupční aktéry, aby vynakládali vyšší náklady na utajení korupce [ref]LAMBSDORF, Johan Graf; TAUBE, Markus; SCHRAMM, Matthias. Corrupt Contracting, p 9. In LAMBSDORF, Johan Graf; TAUBE, Markus; SCHRAMM, Matthias (eds.). The New Institutional Economics of Corruption. London : Routledge, 2005, 258 p.[/ref].
Míra transparentnosti tedy ovlivňuje chování korupčních aktérů, při vysoké transparentnosti se již nemusí korupce ekonomicky vyplácet.
Racionální pohled na motivaci jedinců jednat korupčně sdílí i ekonom Robert Klitgaard[ref]Robert Klitgaard, Ronald MacLean-Abaroa, H. Lindsey Parris: Corrupt Cities – A practical Guide to Cure and Prevention, World Bank Institute, Institute for Contemporary Studies (ICS), 2000, p. 26, 27; 162p.[/ref]., který je autorem korupčního vzorce:
korupce = monopol moci + volnost v rozhodování – odpovědnost a transparentnost[ref]v anglickém orig. Corruption = monopoly power + dicretion by officials – accountability je pojem “accountability” chápán jako souhrnný význam zahrnující také transparentnost. Bez transparentnosti by nebylo možné odpovědnost určit a vymáhat[/ref].
Nízká transparentnost tak otevírá větší pole působnosti pro nelegální aktivity a motivuje veřejné funkcionáře k realizaci korupčních transakcí, veřejné zakázky nevyjímaje.
Ze sociálního hlediska se vyšší transparentnost projevuje ve větší míře a intenzitě veřejné kontroly. Vyšší přístupnost k informacím dovoluje aktérům veřejné kontroly (např. média, organizace občanské společnosti, experti, podnikatelé na trhu s VZ), kteří stojí vně organizace zadavatele a nemají exkluzivní přístup k informacím, aby efektivněji dohlíželi na regulérnost, hospodárnost a dodržování veřejných zájmů při zadávání zakázek. Z tohoto hlediska vyšší transparentnost taktéž umožňuje širší politické reprezentaci kontrolovat práci úředníků pověřených zadáním a realizací veřejných zakázek. Mohou tak dohlížet, zda zakázky splňují stanovené cíle, zda vynaložené náklady odpovídají veřejným potřebám. [ref]TREPTE, Peter. Transparency and Accountability as Tools for Promoting Integrity and Preventing Corruption in Procurement: Possibilities and Limitations. OECD Papers. 2006, vol. 5, no. 10, 37, p. 15, 38p. [/ref]
Transparentnost také významně narušuje sociální systém korupce, jelikož snižuje exkluzivitu informací nutných pro realizaci korupční směny. Přístup k privilegovaným informacím a jejich sdílení znamenají komparativní výhodu vůči nezúčastněným hráčům, utužují korupční vazby a zvyšují pravděpodobnost výnosu z korupce.[ref]Della Porta, D; Vanucci, A. : Corrupt Exchanges: Actors, Resources, and Mechanisms of Political Corruption. New York : Aldine de Gruyter, 1999, p. 43,44; 314p. [/ref]
V případě, že jsou klíčové informace k dispozici všem, je funkčnost korupčních vazeb oslabena, uchazeči o zakázky už nemusí mít důvod vstupovat do korupčních směn, pověření administrátoři zakázek zase nebudou moci nabízet ke korupční směně přednostní informace. Tato role transparentnosti je klíčová pro regulérní fungování trhu s veřejnými zakázkami.
V kontextu veřejných zakázek se transparentností rozumí možnost všech zainteresovaných aktérů [ref]Zde máme na mysli takové aktéry, kteří přímo vstupují do procesu veřejné zakázky (dodavatelé, zadavatelé, orgán), nebo se jich zakázka z určitých důvodů dotýká a dohlíží na ni podle svých kapacit (zájmové skupiny veřejnosti, experti, podnikatelé, politická reprezentace, média, NGO).[/ref]získat informace a porozumět aktuálním prostředkům a procesům, kterými jsou zakázky zadávány, implementovány a řízeny. Transparentnost je ústřední vlastností efektivního systému veřejných zakázek a je charakterizována:
jasně formulovanými pravidly a procedurami pro zadávací řízení a realizaci zakázek,
jasnými, standardizovanými zadávacími dokumenty,
soutěžními a smluvními dokumenty obsahujícími kompletní informace o výběru dodavatele a zakázce[ref]KASHAP, Sudhir. Public Procurement as a Social, Economic and Political Policy. In Challenges in Public Procurement: An International Perspective (vol. 3), International Public Procurement Conference, October 21. –24. October, 2004, Florida, USA p. 133–147, p. 136.[/ref]
Požadavky na transparentnost systému veřejných zakázek a jeho funkce v prevenci korupce s sebou nesou jistá omezení, která ovlivňují formulaci a implementaci politiky transparentnosti ve veřejných zakázkách.
Rovnováha mezi náklady na transparentnost a jejími přínosy
Při formulování informačního rámce v zájmu vyšší transparentnosti je nutné rozeznat rovnováhu nastolenou mezi možnostmi protikorupčních nástrojů a jejich limity. Při formování a implementaci nástrojů transparentnosti by mělo být sladěno napětí mezi požadavky na dostatečnou transparentnost a odpovědnost při zadávání VZ, na druhé straně by však tyto inovace neměly ohrozit ekonomickou efektivitu zadávání a realizace VZ.[ref]TREPTE, Peter. Transparency and Accountability as Tools for Promoting Integrity and Preventing Corruption in Procurement: Possibilities and Limitations. OECD Papers. 2006, vol. 5, no. 10, 37, p. 4, 38 p.[/ref]Jednoduše řečeno, nástroje transparentnosti by neměly neúměrně zatěžovat administrativní kapacity zadavatele na zadání a realizaci zakázky. V opačném případě bude ze strany zadavatele a jeho zaměstnanců racionální odpor k dodržování vyšších informačních standardů.
Stejně jako při pořizování zboží nebo služeb na běžném trhu, i na trhu s veřejnými zakázkami dochází k informační asymetrii. Je možno se s ní setkat zejména mezi administrátory zakázky a dodavateli, kdy dodavatelé disponují většími znalostmi o dodávaném produktu, službě či pracích a jsou schopni asymetrii využít ve svůj prospěch (zisk). Na druhou stranu obdobná asymetrie funguje i mezi administrátory zakázky a širokou veřejností nebo politickou reprezentací ve prospěch administrátorů. Administrátoři mohou využít své lepší znalosti o zakázce ke krytí případných selhání či manipulací, veřejnost a politická reprezentace má nižší potenciál efektivně kontrolovat činnost pověřených administrátorů[ref]tamtéž, p. 4[/ref].Obecně oba druhy asymetrií budou markantní zejména u technicky složitých a rozsáhlých zakázek, u kterých bude pravděpodobně snížen efekt veřejné kontroly.
Skutečná hodnota informací v rozhodovacím a implementačním procesu je často závislá na aktuálním čase a po uplynutí určité doby se může stát zcela bezcennou. Pro mechanismus veřejných zakázek to platí dvojnásob, jelikož hlavní kroky v procesu jsou zpravidla právně závazné a v případě jakéhokoli pochybení je lze obtížně zvrátit. Proto je nutné při formulování informačního standardu zohlednit čas jejich zveřejnění tak, aby měly reálnou hodnotu pro rozhodování zainteresovaných aktérů.
Hledisko evropského práva
Při vymezování prostoru pro zvýšení transparentnosti v procesu zadávání veřejných zakázek je nutné brát v úvahu také požadavky stanovené evropským právem. Těmto požadavkům totiž členské státy Evropské unie musejí přizpůsobit svoje právní řády. Základní procesní pravidla jsou vymezena ve třech směrnicích s tím, že každá se vztahuje k veřejným zakázkám zadávaným ve specifické oblasti trhu.[ref]Směrnice EP a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb; Směrnice EP a Rady 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby; Směrnice EP a Rady 2009/81/ES ze dne 13. července 2009 o koordinaci postupů při zadávání některých zakázek na stavební práce, dodávky a služby zadavateli v oblasti obrany a bezpečnosti a o změně směrnic 2004/17/ES a 2004/18/ES.[/ref]Pro všechny obecně platí, že upravují zadávací proces do výběru dodavatele. Směrnice jsou doplněny několika nařízeními, která podrobně stanovují dílčí aspekty procesu zadávání, jako například prahové hodnoty nadlimitních veřejných zakázek, jednotné formuláře či společný slovník pro veřejné zakázky (CPV). Hlavní rozdíl mezi oběma druhy právních aktů spočívá v tom, že zatímco nařízení přímo a obecně zavazuje členské státy v konkrétní věci, směrnice je zavazuje pouze co do stanoveného cíle. Je však ponecháno na vůli každého státu, jaké prostředky pro jeho dosažení zvolí.
Na evropské úrovni se informace o veřejných zakázkách uveřejňují v dodatku Úředního věstníku EU (známého pod názvem Tenders Electronic Daily, „TED“). Jeho provozem je pověřen Úřad pro úřední tisky Evropských společenství. V TEDu může zadavatel jednotlivá oznámení uveřejňovat buď přímo prostřednictvím Úřadu pro úřední tisky Evropských společenství, nebo prostřednictvím provozovatele vnitrostátního informačního systému o veřejných zakázkách. Konečně platí, že povinnost zveřejňování na evropské úrovni se vztahuje pouze na nadlimitní zakázky.
Pro zveřejňování informací v evropském právu platí tyto obecné předpoklady:
oznámení a jejich obsah nesmějí být zveřejněny na vnitrostátní úrovni přede dnem jejich odeslání Evropské komisi (dále též „EK“)
oznámení zveřejněná na vnitrostátní úrovni nesmějí obsahovat jiné informace než ty, které jsou obsaženy v oznámeních určených pro evropskou úroveň
Identifikovat hlavní příčiny (bariéry) nízké transparentnosti veřejných zakázek v systému ČR. Za systém je považován soubor formálních předpisů a oficiálních uveřejňovacích mechanismů, skrze které je zajišťována publicita informací o veřejných zakázkách.
Jaké informace, podstatné pro žádoucí transparentnost, nejsou v systému veřejných zakázek volně přístupné?
Zda a jakým způsobem omezuje vyšší transparentnost právo EU?
Jaké minimální informační povinnosti pro zadavatele stanovuje ZVZ v procesu zadání a realizace VZ?
Navrhnout konkrétní informační model pro zadávání a realizaci zakázek z hlediska volného přístupu k informacím,
Hodnotit úroveň dostupnosti údajů v informačním systému veřejných zakázek a identifikovat případné bariéry snižující efektivní veřejnou kontrolu.
U analýzy příčin nízké transparentnosti a formulování žádoucího informačního modelu vycházíme z analýzy dokumentů (ZVZ a ostatní právní a prováděcí předpisy – směrnice a nařízení EU, metodiky pro editaci údajů v ISVZ) a studia odborných pramenů.
U hodnocení úrovně dostupnosti údajů v informačním systému vycházíme ze sekundární analýzy dat (statistiky MMR ČR) a dále čerpáme ze statistické analýzy Informačního systému veřejných zakázek – uveřejňovacího subsystému ISVZUS provedeného CERGE-EI, která obsahuje celkem 49 402 formulářů za roky 2006–2010.
Transparentní mechanismy při zadávání veřejných zakázek jsou definovány souborem norem určujících, jaké informace a jakými způsoby budou zveřejňovány. V ČR určuje transparentnost veřejných zakázek primárně zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen ZVZ), který definuje rozsah informačních povinností pro zadavatele (jaké informace, kdy, jak a u jakých zakázek budou publikovány). Sekundárně je to zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, který dává komukoli právo získat další informace, jež není povinen zadavatel zveřejňovat. Ten však ex-ante neurčuje rozsah disponibilních informací v okamžiku zahájení zadávacího procesu nutných pro uchazeče o zakázku a aktéry veřejné kontroly, ale opravňuje žádat o informace veřejného charakteru. Základním obligatorním mechanismem pro zveřejňování informací v ČR je ISVZUS, umožňující systematické a centrální zveřejňování informací a vzdálený a neomezený přístup po internetu.
Při zadávání a realizaci veřejných zakázek je možno v podmínkách ČR identifikovat následující oblasti nízké či nulové transparentnosti.
Na trhu s veřejnými zakázkami tvoří významný podíl zakázky, u kterých nejsou ze zákona povinně zveřejňovány jakékoli informace. V roce 2010 podíl těchto zakázek činil 44% z celkového finančního prostředků vynaložených na veřejné zakázky. [ref]Důvodová zpráva k novele vládního návrhu zákona č. 137/2006 Sb., s. 32, dostupné online na: http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=71342[/ref]Většinu z tohoto objemu tvořily tzv. veřejné zakázky malého rozsahu (dále jen VZMR), na které se nevztahují ustanovení ZVZ ani žádné informační povinnosti.
Zadavatelé většinou neinformují veřejnost, potažmo trh, o plánovaných veřejných kontraktech. Vznik veřejných projektů tak probíhá často izolovaně, bez žádoucího dohledu odborné i široké veřejnosti na stanovení veřejných potřeb, předmětu a podmínek tendru. Absence rovného přístupu k základním informacím o budoucích zakázkách snižuje akceschopnost dodavatelů dobře se připravit na veřejnou zakázku a zvyšuje riziko manipulace se zakázkami ve formě přednostního poskytování klíčových informací preferovaným dodavatelům. Stav oficiálního předběžného informování o plánovaných zakázkách je velmi nízký, např. z celkových 2 918 nadlimitních zakázek v r. 2009 bylo předběžné oznámení uvedeno pouze u 160 zakázek (5,5%).[ref]Statistiky veřejných zakázek za rok 2009 (MMR ČR), online na http://www.portal-vz.cz/CMSPages/GetFile.aspx?guid=baa50348-dc5f-4722-9323-5a39adfc29c6[/ref]
Veřejně nejsou běžně dostupné informace o průběhu zadávacího řízení. Nelze tak efektivně zvnějšku dohlížet na postup zadavatele, zejména zda vybral skutečně ekonomicky nejvýhodnější nabídku.
Obyčejně dostupné nejsou ani základní informace o výsledku veřejné zakázky. V informačním systému jsou povinně zveřejňovány informace o vybraném dodavateli a ceně jeho nabídky. V praxi je však mnohdy běžné, že při realizaci zakázek dochází ke změnám jejich parametrů a ceny. Dokončené zakázky proto nepodléhají širší veřejné kontrole, zda odpovídají původnímu záměru a plní slíbené funkce.
Obdobná situace pravděpodobně panuje i u dobrovolného zveřejňování informací o VZMR na internetových stránkách zadavatelů. Např. na základě průzkumu 70 největších municipalit v ČR v r.2008 informace o vyhlášení VZMR zveřejnilo v průměru 41,2% měst, informace o průběhu soutěže 12,3% měst a informace o uzavřené soutěži 2,1% měst.[ref]Kvalita a transparentnost zadávání veřejných zakázek okresními městy v ČR, Oživení 2008, dostupné online na https://www.oziveni.cz/wp-content/uploads/2010/01/vyzkum-kvalita-transparentnost-vz.pdf[/ref]
Pro identifikaci žádoucí transparentnosti ve veřejných zakázkách je vhodné si nejprve vymezit korupční rizika z hlediska jednotlivých fází celého procesu zadání a realizace veřejné zakázky (obr. 1).
Obr. 1: Fáze procesu veřejné zakázky
V jednotlivých fázích procesu VZ mohou nastat níže uvedená korupční rizika, která jsou určující také pro důvody nastavení žádoucí transparentnosti. Samozřejmě s respektováním korupčního vzorce uvedeného v kap. 1 transparentnost nemůže být jediným a všeobjímajícím nástrojem pro snížení korupčních rizik. Stejně důležité je nastavení systému osobní odpovědnosti, pravidel pro rozhodování, rozdělení rozhodovací pravomoci mezi více subjektů, vnitřní a vnější kontroly atd. Vzhledem k povaze a cílům této analýzy se však dále soustředíme právě jen na oblast transparentnosti, která může významně eliminovat určitá obecná korupční rizika.
Obecná korupční rizika v procesu VZ
Definování potřeb: plánované investice nemusí být dobře ekonomicky posouzeny. Cena prací, služeb nebo dodávek může být neúměrně přeceněna ve prospěch určitého dodavatele. Taktéž mohou být záměrně neúčelně definovány samotné potřeby a poptáván zcela neúčelný a nesmyslný předmět veřejné zakázky jen pro zajištění zisku vybranému dodavateli.
Příprava výběrového řízení: soutěžní podmínky jsou předem úmyslně nastaveny pro preferovaného dodavatele, konkurence je tak prakticky nemožná nebo je silně omezená. Samozřejmě taková manipulace může být prováděna také prostřednictvím přizvaných poradců nebo mandatářů, kteří zastupují zadavatele v řízení. Zejména u rozsáhlejších a technicky náročnějších zakázek je obtížnější monitorovat a posoudit, nakolik mohou být soutěžní podmínky diskriminační.
Výběr dodavatele: riziko, že bude rozhodovatel ovlivněn různými provizemi, úplatky nebo střety zájmů. Rizika rostou, pokud hodnotící kritéria umožňují subjektivní až „svévolný“ výklad a celé pozadí výběru dodavatele není zveřejněno.
Realizace předmětu zakázky: vybraný dodavatel může kompenzovat náklady na úplatky dvěma možnými způsoby: (i) nízkou kvalitou dodání, chybnými nebo odlišnými parametry předmětu zakázky, (ii) neoprávněně navýšenou cenou dodání nebo změnou dodacích podmínek. Většinou formou tajné dohody mezi dodavatelem a kontrolorem plnění zakázky.
Předání předmětu zakázky: účetní či kontrolor mohou být ovlivněni, aby chybně referovali o vypořádání pohledávek a závazků v zájmu dodavatele, např. nejsou uplatněny smluvní pokuty za špatné nebo pozdní dodání atp.
Korupční rizika budou tedy obvykle narůstat v případech, kdy je omezen přístup k informacím; není naplněno očekávání zájemců, že soutěž bude otevřená; kontrola a monitoring během zadávání a realizace zakázky jsou neefektivní, omezeny nebo zcela chybí; závěrečné vyúčtování celého projektu je neprůhledné.[ref]KOSTYO, Kenneth (ed.). Handbook for Curbing Corruptionin Public Procurement, Transparency International 2006, p. 17–20, 230 p.[/ref]
Informační standard je v analýze chápán jako základní koncept transparentnosti, který vychází z výše definované role transparentnosti při eliminaci korupčních rizik, a reflektuje možná omezení při jeho implementaci. Základní funkcí standardu je pokrývat včas informační potřeby zúčastněných aktérů, kteří nemají přístup k exkluzivním informacím o zakázkách v jednotlivých fázích procesu veřejné zakázky. Vzhledem k současné vysoké úrovni ICT technologií je podmínka volně a veřejně přístupných informací o celém procesu veřejné zakázky chápána tak, že veškeré níže uvedené druhy informací budou přístupné na síti Internet bez jakýchkoli omezení (např. nutností registrace, zpoplatnění atp.). Podmínka snadného přístupu k informacím by měla být naplněna také zřízením centrálního místa (portálu) pro zveřejňování těchto informací. Definování standardu se v analýze řídí následujícími hledisky:
informační potřeby: minimum informací nutných pro veřejnou kontrolu,
časové hledisko: doba, kdy je účelné informace zveřejnit,
relevantní informace ke zveřejnění: výčet informací a dokumentů, které mají klíčovou informační hodnotu pro veřejnou kontrolu; při identifikaci náležitých informací a dokumentů vycházíme z druhů informací definovaných převážně v ZVZ s respektováním minimální přidané administrativní zátěže zadavatele na generování nového druhu informací,
vztah k evropskému právu: při formulování standardu je nutné vycházet z evropského práva, které je určující pro národní úpravu veřejných zakázek a stanovení informačních povinností; stanovení žádoucích informačních povinností přitom nesmí jít pod rámec evropského práva,
prostorové hledisko: toto hledisko se vztahuje obecně na všechny fáze informačního standardu, kdy v zájmu snadného přístupu k informacím je ideální všechny níže definované informace a dokumenty zveřejňovat systematicky na jednom místě (webovém portálu). V případě ČR se jedná o jednotný informační systém,[ref]V podmínkách ČR je to informační systém o veřejných zakázkách – uveřejňovací subsystém, který provozuje Česká pošta s. p. http://www.isvzus.cz/usisvz/[/ref]kde je provozovatelem systému oficiální veřejná autorita. V případě, že by systematické publikování všech informací na jednom místě znamenalo vznik neúměrných nákladů na administraci a technické řešení systému, lze nalézt kompromis v podobě centrálního zveřejňování alespoň informací o plánované a vyhlášené zakázce.
1. fáze: Definování potřeb budoucí zakázky
2. fáze: Příprava výběrového řízení
3. fáze: Výběr dodavatele
4. fáze: Realizace předmětu VZ
5. fáze: Ukončení realizace a předání
Zahrnuje rozhodovací procesy o veřejných potřebách, cílech a účelu veřejného projektu, způsobech jejich naplnění a odpovídajícím krytí veřejnými prostředky. Výsledkem je investiční záměr se specifikovanou představou o předmětu zakázky, předpokládaném rozsahu a plánovaném termínu realizace.
Informační potřeby: obecné informace o plánované zakázce umožňují:
Informovat veřejnost, že zadavatel plánuje spustit určitý projekt v určitém čase. Veřejnost dostává možnost různou mírou posoudit, zda je plánovaný projekt v souladu s veřejnými potřebami a zájmy. Tím se do jisté míry mohou eliminovat rizika realizace zbytečných nebo neúčelných investičních projektů, zvláště u projektů, kde se výrazně neprojevuje informační asymetrie.
Informovat potenciální okruh dodavatelů o plánované VZ v dostatečném předstihu, aby byla zaručena vyšší účast uchazečů v soutěži o VZ s nespornými ekonomickými výhodami pro zadavatele. Snižuje se také riziko působení klientelismu a korupce při šíření přednostních informací o chystaných projektech.
Informace by měli být zveřejněny v okamžiku, kdy je vysoce pravděpodobné, že zakázka bude realizována. Tedy obvykle po schválení předmětu, rozsahu, alokovaných prostředků a předpokládaného termínu vyhlášení a realizace zakázky.
Poznámka: Pro udržení důvěry uchazečů o zakázky je nutné zveřejňovat investiční záměry, které budou s velkou pravděpodobností vyhlášeny. V opačném případě nemusí být vyhlášené investiční záměry brány vážně, zejména s dopady na budoucí slabší účast soutěžících o VZ.
Druhá fáze obsahuje všechny kroky spojené s přípravou zadávací dokumentace (přesné vymezení předmětu, rozsahu a kvality zakázky, dodacích termínů, kvalifikačních předpokladů, hodnotících kritérií, atp.) a dále s volbou zadávacího řízení a vyhlášením veřejné zakázky.
Informační potřeby:
základní informace o vyhlášené VZ (ev. č. VZ, druh VZ dle předmětu a hodnoty, druh zadávacího řízení)
Slouží jako základní identifikátor konkrétní VZ umožňující vyhledávat další informace o VZ, popř. žádat zadavatele o doplňující informace. Poskytují přehled základních parametrů zakázky, umožňují zainteresovaným aktérům dohlížet na adekvátnost volby a dodržování podmínek zadávacích procedur.
informace o základních hodnotících kritériích (nejnižší nabídková cena/ekonomická výhodnost nabídky):
Podstatná informace pro transparentní výběr dodavatele. Dovoluje účinně dohlížet na regulérnost procesu hodnocení nabídek a výběru nejvýhodnější nabídky jak z hlediska vhodnosti a účelnosti nastavených hodnotících kritérií vzhledem k poptávanému předmětu VZ, tak z hlediska jejich dodržování v průběhu soutěže.
informace o zastoupení zadavatele v řízení (název zastupující osoby):
ZVZ dává zadavateli možnost nechat se v zadávacím řízení zastupovat jiným subjektem. Tento třetí subjekt (mandatář) může působením v jedné či více fázích procesu VZ významně ovlivnit průběh celé VZ. Proto je informace o případném zastupování zadavatele v řízení důležitým údajem pro veřejnou kontrolu. V takovém případě je potřeba vědět, kdo je tímto subjektem a kontrolovat jeho případnou podjatost k uchazečům o VZ při poskytování služeb zadavateli.
Umožňuje zainteresované veřejnosti zjistit všechny detailní informace o vyhlášené veřejné zakázce, které slouží zejména k:
– posouzení účelnosti poptávaného předmětu a rozsahu VZ, včetně posouzení předpokládané hodnoty,
– posouzení vhodnosti použitých hodnotících kritérií vzhledem k poptávanému předmětu VZ i adekvátní nastavení vah jednotlivých kritérií,
– posouzení adekvátnosti kvalifikačních požadavků k poptávanému předmětu VZ a toho, zda nejsou potenciálně diskriminační a zda je dodržována zásada rovnosti,
– informování o dalších parametrech VZ jako dodací termíny, požadovaná kvalita atp., které jsou důležité pro následující dohled nad realizací a ukončením předmětu VZ.
Všechny informace o vyhlášené VZ by měly být k dispozici v den vyhlášení – zahájení zadávacího řízení, aby všichni potenciální uchazeči měli rovný přístup k maximu informací o VZ.
Třetí fáze zahrnuje úkony spojené s příjmem nabídek, jejich posouzením z hlediska úplnosti a splnění všech kvalifikačních předpokladů, hodnocením nabídek a určením vítěze soutěže.
informace o vyzvaných zájemcích
Některé zadávací procedury dovolují zadavatelům vyzvat jen přednostně omezený okruh zájemců o zakázku. Informace o výzvě umožňují dohlédnout na to, zda byl vyzván alespoň zákonem požadovaný počet zájemců a jací zájemci byli vyzváni. Zda např. není oslovován stále stejný počet firem. Také umožňuje posoudit relevanci počtu vyzvaných zájemců vzhledem k poptávanému předmětu VZ u zadávacích řízení, kde není výzva zájemcům nijak upravena, např. výjimky ze zákona jako VZMR, na které se nevztahují zákonná omezení, a zadavatel přitom může aplikovat prvky soutěže.
informace o hodnocení nabídek:
Pro efektivní dohled nad regulérností soutěže je nutné zveřejnit úplné informace o průběhu celé soutěže, tzn. počet přihlášených uchazečů, počet hodnocených uchazečů, kteří splnili kvalifikaci, hodnoty jejich nabídek, výsledné pořadí nabídek, složení hodnotící komise. Díky těmto informacím lze efektivně dohlížet na to:
– zda byla v soutěži zachována rovnost účastníků a zákaz diskriminace,
– zda nebylo vyřazeno neúměrně velké množství uchazečů = příliš tvrdě nastavená kvalifikace,
– zda byli hodnoceni i uchazeči, kteří kvalifikaci nesplnili = laxní kontrola kvalifikačních předpokladů,
– zda byla dodržena stanovená soutěžní kritéria,
– jaké byly předloženy nabídky, tedy výše nabídkových cen a dalších nabídnutých hodnot soutěžních kritérií,
– zda bylo stanovení hodnot jednotlivých nabídek a sestavení výsledného pořadí transparentní a jednoznačné,
– zda nebyli někteří z členů hodnotící komise ve skutečnosti podjati k určitým uchazečům.
informace o vítězné nabídce:
Bezprostředně dostupná informace o vítězi soutěže a jeho nabídkové ceně je potřebná pro srovnání se skutečným dodavatelem, s nímž zadavatel uzavře smlouvu (viz další fáze). Nemusí být totiž automatickým pravidlem, že bude vybrána nejlépe hodnocená nabídka, např. z důvodu nesoučinnosti uchazeče při uzavírání smlouvy. Efektivita veřejné kontroly je takto mnohem vyšší než v případě, kdy tato informace zůstane „skryta“ v dokumentaci o hodnocení nabídek.
Informace o této fázi procesu by měly být veřejně k dispozici až po ukončení všech úkonů spojených s hodnocením nabídek. Rozhodně by neměly být veřejně známy parametry jednotlivých nabídek uchazečů před ukončením samotného hodnocení, a to z důvodu rizika tzv. bid rigingu (koluzní dohody mezi dodavateli, zejména v případech, kdy lze v průběhu hodnocení měnit parametry nabídek – např. u elektronické aukce). Na druhou stranu je žádoucí, aby aktéři veřejné kontroly měli informace o výsledku hodnocení nabídek k dispozici ještě před uzavřením smlouvy s vybraným dodavatelem, aby mohli včas reagovat na případnou neregulérnost zadávacího řízení, např. upozorněním dozorových orgánů, které mohou zastavit průběh uzavření smlouvy. V případě, že se zjistí pochybení v hodnocení až po uzavření smlouvy s dodavatelem, je obtížnější učinit smluvní vztah neplatným. Vnější aktéři veřejné kontroly by měli mít stejnou šanci reagovat na případnou neregulérnost výběru, jakou mají dotčení uchazeči v zadávacím řízení podle současného znění ZVZ (15denní lhůta pro podání námitek proti rozhodnutí zadavatele).
Tato fáze počíná uzavřením smlouvy s vybraným dodavatelem a je ukončena realizací zakázky.
informace o vybraném dodavateli:
Vybraný dodavatel nemusí být ve všech případech shodný s nejlépe hodnocenou nabídkou. Proto je nutné uvádět informace o skutečně vybraném dodavateli a umožnit tak jednoduché porovnání a identifikování případných problémů ve fázi výběru dodavatele, např. vítězný uchazeč dostatečně nespolupracoval při uzavření smlouvy, zadavatel byl odlišného názoru při hodnocení pořadí nabídek než hodnotící komise.
informace o podílu subdodávek:
Zakázky jsou často realizovány nejen vybraným dodavatelem, ale také řadou jiných subdodavatelů, kteří nebyli předmětem hodnocení nabídek. Pro kontrolu realizace VZ je tak velmi podstatný údaj o poměru subdodávek. Tak lze např. identifikovat neblahou praxi, kdy je vybraný dodavatel pouze zprostředkovatelem plnění zakázky a minimálně se podílí na celkovém objemu realizace zakázky.
Přístup k úplným informacím o smluvních podmínkách zaručuje možnost účinného dohledu nad plněním povinností obou smluvních stran při samotné realizaci předmětu VZ. Taktéž jsou tyto informace důležité pro posouzení dosavadního průběhu zadání VZ, neboť je možné kontrolovat soulad parametrů smluvního vztahu s parametry vymezenými v zadávací dokumentaci.
informace o změnách smluvních podmínek:
Úplné informace o uzavřených smluvních dodatcích umožňují kontrolovat, zda jsou smluvní dodatky adekvátní, tzn., zda nastaly objektivní, předem neznámé skutečnosti pro uzavření smluvních dodatků, či zda je na vině spíše nedostatečně kvalitní ZD. Zveřejňováním informací o smluvních dodatcích lze snížit riziko neodůvodněného uzavírání smluvních dodatků.
Tento soubor informací by měl být volně veřejně k dispozici bezodkladně po uzavření smlouvy nebo souvisejících smluvních dodatků, aby všichni zainteresovaní měli k dispozici aktuální informace o smluvních podmínkách a jejich změně.
Představuje finální fázi celého procesu, kdy je předmět VZ zadavateli předán do užívání, dojde k celkovému vyrovnání všech smluvních závazků mezi stranami a zadavatel by měl provést vyhodnocení nebo audit celé zakázky.
informace o konečné ceně předmětu VZ:
Konečná cena VZ je důležitou informací pro externí hodnocení úspěšnosti realizace VZ. Může být významným indikátorem selhání zadavatele (dodavatele), případně znakem nežádoucích manipulací v průběhu zadání či realizace VZ.
informace o míře dodržení původních parametrů VZ:
Parametry VZ kromě konečné ceny mohou obsahovat další kritéria realizace VZ, jako např. dodržení smluvené kvality, dodacích termínů, funkcí, termínů odstranění závad atp.
Informace o konečné ceně a konečných parametrech předmětu VZ mohou vypovídat :
– o špatné přípravě VZ: podcenění (přecenění) nákladů, nevhodně nastavených podmínkách soutěže, kdy se nevybrala nejvýhodnější nabídka,
– o špatné kontrole VZ: nebyla včas zjištěna pochybení a vymáhána náprava,
– o špatných dodavatelských pracích: dodavatel nebyl schopen dostát smluveným závazkům, např. dodal nižší kvalitu, nesplnil termíny dodání či odstraňování závad,
– o záměrné manipulaci se zadávacími resp. smluvními podmínkami, kdy se např. zadavatel s předem vybraným dodavatelem domluví na nižší ceně, která je posléze kompenzována vícepracemi a konečnou vyšší cenou.
Zveřejňování těchto informací působí preventivně na zadavatele i dodavatele, aby dodržovali původně nastavené parametry předmětu VZ vycházející ze soutěže.
S nastavením informačního standardu a transparentností systému VZ v ČR úzce souvisí řešení klíčového problému vysokých limitů předpokládané hodnoty pro zadávání veřejných zakázek malého rozsahu.
Graf 1: Limity pro zakázky malého rozsahu ve vybraných zemích EU (EUR)
Zdroj: TI CR [ref]Zakázky malého rozsahu v České republice, Transparency int. ČR, 2009, online na http://www.transparency.cz/pdf/TIC_ZMR_publikace.pdf.[/ref]: doplněno
Pozn: data jsou za rok 2008, vyjma Slovenska (2011). Data ČR (novela) obsahují nově navržené limity v novele ZVZ do 31.12. 2013 (stav z května 2011).
Graf zachycuje mezní limity veřejných zakázek podle jejich předpokládané hodnoty, u kterých není v národních legislativách konkrétně upraven způsob jejich zadávání. V ČR jsou limity ve srovnání s ostatními zeměmi EU jedny z nejvyšších, což znamená, že je na českém trhu VZ vysoký počet zakázek bez jakékoli konkrétní regulace s negativním dopadem na jejich transparentnost (viz. graf 2).
Graf 2: Podíl zakázek zveřejněných v ISVZ (% z celkové hodnoty trhu VZ)
Hodnoty ukazují, že v ČR je zhruba polovina objemu všech zakázek vypisována mimo informační systém, tedy bez možnosti systematicky monitorovat vyhlášené zakázky. Většinu zakázek v této skupině zastupují VZMR díky svým vysokým finančním limitům, zbytek připadá na ostatní výjimky ze ZVZ podle §18.
V roce 2010 se podíl VZMR snížil na 34,9%, podíl výjimek činil 9,3% z celkového objemu trhu 567mld. Kč vč. DPH.[ref]Důvodová zpráva k novele vládního návrhu zákona č. 137/2006 Sb., str. 32, dostupné online na: http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=71342[/ref]
Dopad novely ZVZ
Předkládaná novela ZVZ nově navrhuje snížit stávající limity pro zadávání zakázek malého rozsahu z původních 2 mil. Kč pro dodávky a služby a 6 mil. na stavební práce na hranici 1 mil. Kč pro dodávky služby a na 3 mil. Kč na stavební práce s účinností do 31. 12. 2013. Po tomto datu je navržena jednotná hranice 1 mil. Kč pro všechny druhy zakázek[ref]§ 12 vládního návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění pozdějších předpisů, (sněmovní tisk č. 370).[/ref]
Snížením limitů bude větší část zakázek podléhat stávajícím a nově implementovaným informačním povinnostem zadavatelů a napraví tak dosud nežádoucí praxi, kdy velké objemy trhu s VZ jsou zcela mimo kontrolu veřejnosti. Tímto návrhem se postupně větší část VZMR dostane pod veřejnou kontrolu a jejich zadávání bude regulováno ZVZ včetně možnosti uplatnit opravné prostředky, dohled a sankce v případě porušování zadávacích principů.
Nicméně komparace se zahraničními modely úpravy minimálních limitů pro menší veřejné zakázky (viz. graf 1) je zřejmé, že nově navrhované finanční limity mají určité rezervy. Můžeme se např. inspirovat na Slovensku, které má velmi příbuzný a srovnatelný systém zadávání zakázek. Od února 2011[ref]Zákon č. 58/2011 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov[/ref]tam byl zaveden nový limit pro tzv. podprahové zakázky, které jsou povinně zveřejňovány ve Vestníku verejného obstarávaní (obdoba českého ISVZ). Jedná se o zakázky s předpokládanou hodnotou přesahující limit 10 000 EUR pro dodávky a služby a 20 000EUR pro stavební práce.[ref]Podle §99, odst. 2 zákona č. 25/2006 Z. z., o verejnom obstarávaní[/ref]Hlavním argumentem proti snížení limitů je většinou obava ze zvýšení administrativní a ekonomické zátěže na organizaci zadávacích řízení u menších veřejných zakázek, u kterých by, vzhledem k jejich rozsahu, byly náklady na výběrové řízení vyšší než úspory vzniklé z působení konkurence mezi více dodavateli. Tento argument však nemusí být zcela platný pro funkci transparentnosti, resp. enormně vyšších nákladů na uveřejňovací povinnosti zadavatele. Taktéž nemusí být platný v případě, že zákonodárce přijde s alternativním řešením zvláštního zjednodušeného typu zadávacího řízení pro spodní hranici zakázek, který by byl administrativně jednodušší než stávající typy řízení.
Nastavení limitů pro VZMR
Při nastavení žádoucích limitů pro zadávání VZMR lze vycházet z doporučení subkomise Národní ekonomické rady vlády (NERV).[ref]Doporučení subkomise NERV proti korupci – Veřejné zakázky, dostupné na http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezite-dokumenty/Doporuceni-subkomise-NERV-proti-korupci.pdf[/ref]
NERV navrhuje snížit dnešní limity pro VZMR (2 mil. Kč na dodávky a služby; 6 mil. Kč na stavební práce) na jednotnou hranici 1 milion Kč. Navíc doporučuje vytvoření speciálního typu zakázek s hodnotou v rozmezí 300 tis. – 1 mil. Kč, které by byly zadávány ve zjednodušeném zadávacím řízení, aby se neúměrně nezvýšila administrativní zátěž na zadávání menších zakázek. Výsledky těchto zakázek by však byly povinně publikovány. Tímto opatřením by se výrazně zvýšila transparentnost českého trhu a svými limity by se náš systém VZ přiblížil standardní praxi ostatních států EU. Opatření však bude vyžadovat podstatné posílení kapacit orgánu dohledu – Úřadu na ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS).
Vychází z hodnocení obsahu informačního systému o VZ v ČR – ISVZUS a profilů zadavatelů, do kterého jsou zadavatelé povinni editovat informace o VZ podle ustanovení ZVZ a nařízení Komise ES.
Dopady novely ZVZ (přehled povinně zveřejňovaných informacích o VZ)
Z porovnání rozsahu informačních povinností v současném ZVZ a v navrhované novele ZVZ jednoznačně vyplývá, že novela v případě schválení a nabytí účinnosti výrazně podpoří transparentnost zadávání a realizace veřejných zakázek:
1) Dojde k podstatnému zkrácení lhůt pro zveřejňování informací, zejména v případě informací o výběru dodavatele ze stávajících 48 dnů na 15 dnů od uzavření nebo změny smlouvy. Tím bude více uspokojen požadavek na přístup k informacím v reálném čase.
2) Dojde k podstatnému rozšíření okruhu povinně zveřejňovaných informací (i) o plánovaných veřejných zakázkách (povinné předběžné oznámení nadlimitních a podlimitních VZ) , (ii) o detailech zadávacího řízení (textová část zadávací dokumentace) a (iii) nově také o realizaci zakázky (znění smlouvy a případných dodatků, konečná cena za realizaci zakázky).
3) Na profilu zadavatele budou zveřejňovány také smlouvy o plnění veřejných zakázek malého rozsahu nad hodnotu 500 tis. Kč.
4) Zadavatel bude mít povinnost zveřejnit ekonomické odůvodnění veřejné zakázky na profilu zadavatele (odůvodnění předmětu zakázky, technických kvalifikačních předpokladů) do 3 pracovních dnů od uveřejnění oznámení o zakázce.
Všechny změny obsažené v novele ZVZ významně přispějí k větší transparentnosti zadávání a realizace veřejných zakázek.
Na druhou stranu některé problémy v transparentnosti systému veřejných zakázek jsou novelou řešeny pouze částečně:
Z prostorového hlediska informačního standardu není uspokojivě řešen centrální přístup ke všem důležitým informacím, zejména o zahájení zadávacího řízení. Jedná se o vyhlášení zakázek v režimu zjednodušeného podlimitního řízení, které budou zveřejňovány decentralizovaně na profilu zadavatele. To znemožní efektivní vyhledávání obchodních příležitostí pro dodavatele a celkový monitoring trhu veřejných zakázek.
Nadále nebude volně veřejně k dispozici Zpráva o posouzení a hodnocení nabídek, což je klíčový dokument pro kontrolu procesu výběru dodavatele. Oproti současnému stavu novela částečně otevírá proces hodnocení předložených nabídek, kdy ukládá zadavateli povinnost o každé VZ zveřejnit písemnou zprávu zadavatele podle §85 ZVZ. Tato zpráva však neobsahuje informace o způsobu hodnocení nabídek. Alternativou by bylo rozšíření dokumentu o Zprávu o posouzení a hodnocení nabídek, zpracovanou podle §80 ZVZ.
Nebyl uspokojivě vyřešen vztah mezi ZVZ a zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Novela ZVZ neúměrně zasahuje do práva občanů na svobodný přístup k informacím, kdy nově v ustanovení § 146c písm. a) ZVZ je jednou pro vždy zapovězeno právo občanů na informace o obsahu nabídek uchazečů, aniž by přitom bylo v konkrétních případech posuzováno hledisko zákonem chráněných informací.[ref]Bude se pravděpodobně jednat zejména o ochranu obchodního tajemství[/ref]Zde máme na mysli zejména citlivé a pro veřejnou kontrolu důležité informace: (i) o seznamu statutárních orgánů a jejich členů, (ii) o aktuálním seznamu vlastníků akciové společnosti, jejichž souhrnná jmenovitá hodnota přesahuje 10% základního kapitálu.[ref]§68, odst. 3) novely ZVZ[/ref]
Jedná se o skupinu nedostatků, které přímo nesouvisí s právní úpravou veřejných zakázek, ale ovlivňují reálnou transparentnost systému a mohou ovlivnit možnosti veřejné kontroly. Mohou tedy způsobovat překážky pro efektivní monitoring a veřejný dohled nad zadáváním zakázek. Informační obsah systému sám o sobě ještě nemusí zaručovat reálnou transparentnost veřejných zakázek. Záleží, jakým způsobem jsou informace editovány a publikovány, jaké uživatelské funkce systém nabízí, tedy zejména třídění informací, parametry vyhledávání, statistické ukazatele atp. Pro celkovou analýzu transparentnosti je proto vhodné ve stručnosti analyzovat informační systém také z uživatelského hlediska.
Informace v ISVZUS jsou přehledně tříděny na informace určené pro zadavatele a dodavatele. Pro veřejnost a dodavatele jsou zejména užitečné odkazy na kalendář zakázek, vítězné dodavatele, profily jednotlivých zadavatelů atp. Pro vyhledávání v archivu zakázek je velmi užitečné jejich třídění podle jednotlivých úprav zákona o veřejných zakázkách (2006, 2004, 1994). Základním identifikátorem zakázek je vždy jejich evidenční číslo, které je účelné pro vyhledání všech informací o konkrétní zakázce. Pro vyhledávání určitého souboru zakázek pak dobře slouží třídění mezi vyhlášenými a vysoutěženými zakázkami – tedy podle typu použitých formulářů, dále podle druhu řízení, předmětu zakázky, subjektu zadavatele nebo dodavatele, cenového limitu zakázky atp. Různorodému třídění informací odpovídají i široké možnosti jejich vyhledávání. Vyhledávací formulář obsahuje jak základní, tak rozšířené možnosti, které umožňují kombinovat různé filtry tak, aby uživatel nalezl co nejpřesnější soubor zakázek. Z uživatelského hlediska je tak třídění a vyhledávání informací na dobré úrovni.
Informační hodnotu systému snižuje jeho nepřehlednost z hlediska používané terminologie a složitého systému jednotlivých formulářů.
První překážkou je užívání jiné terminologie v informačním systému oproti ustanovení v ZVZ, jak lze vidět v tab. 1 a 2.
Tab 1: Rozdílná terminologie u druhů zadávacích řízení
Ještě větší rozdíly panují v používání jednotlivých formulářů ke zveřejňování informací. Informační systém nabízí na výběr celkem 16 typů formulářů, níže uvedených 12 se přímo vztahuje k úkonům při zadávání zakázky.
Tab 2: Rozdílná terminologie u formulářů v ISVZ a úkonů podle ZVZ
Z uvedených rozdílností je zřejmé, že plnohodnotné užívání systému vyžaduje nejen velmi dobrou znalost ZVZ, ale také vzory jednotlivých formulářů a metodických pokynů pro jejich vyplňování. Bez těchto znalostí se prakticky nelze orientovat v informačním systému. Rozdílná terminologie proto může být překážkou k efektivnější veřejné kontrole.
Velkou překážkou v transparentnosti veřejných zakázek je chybějící vzájemná provázanost mezi některými formuláři v informačním systému. Díky tomu nelze při monitorování veřejných zakázek pracovat se všemi relevantními informacemi o zakázce i přesto, že tyto informace systém obsahuje.
V prvé řadě se jedná o chybějící vazbu mezi původně zadanou zakázkou a zakázkou zadanou na dodatečné dodávky, služby nebo stavební práce ve formě jednacího řízení bez uveřejnění (dle § 23 ZVZ). Z informačního systému se nelze vždy s jistotou dozvědět, zda bylo plnění původní zakázky nějakým způsobem rozšířeno. Lze si sice pomoci vyhledáváním např. podle názvu zakázky, zadavatele, vítěze zakázky atp. Není však stoprocentně zaručeno, že dodatečné zakázky budou nalezeny. Záleží totiž např. na počtu zakázek daného zadavatele, tedy uživatel bude schopen nalézt adekvátní zakázku na vícepráce mezi velkým množstvím řízení bez uveřejnění. Také mnohdy záleží na shodnosti názvu mezi původní a dodatečnou zakázkou.
Ve druhé řadě jde o mnohdy chybějící provázanost mezi formuláři „oznámení o zakázce“ (zahájení zadávacího řízení) a „oznámení o zadání zakázky“ (výsledku zadávacího řízení). Absence provázanosti informací mezi zahájeným řízením a jeho výsledkem představuje problém pro efektivní kontrolu, jelikož není umožněna zpětná kontrola a monitoring dodržení původních kvalifikačních předpokladů a soutěžních lhůt, nebo naopak k původnímu zahájení nelze snadno nalézt daný výsledek řízení. V systému se přitom s provázaností formulářů počítá, na konci formuláře může zadavatel uvést v oddíle „ostatní související formuláře“ související formuláře k zahájení nebo výsledku řízení.
Tab. 3: Chybějící provázanost formulářů mezi zadáním zakázky a oznámením o zakázce
Pozn: jednací řízení s uveřejněním obsahuje celkem 62,6% oznámení o výsledku zjednodušeného podlimitního řízení.
Podle § 26 ZVZ zahajuje zadavatel zadávací řízení odesláním oznámení o zahájení zadávacího řízení (formulář oznámení o zakázce) do ISVZ v případě otevřeného řízení, užšího řízení, jednacího řízení s uveřejněním nebo soutěžního dialogu.
Ve zbylých případech – jednací řízení bez uveřejnění, zjednodušené podlimitní řízení a výzva k podání nabídek v řízení na základě rámcové smlouvy – jsou řízení zahájena dnem odeslání písemné výzvy se stanovenými náležitostmi zájemcům o zakázku bez uveřejnění v ISVZ.
Údaje v tab. 3 ukazují, že výrazně chybí provázanost u řízení, u kterých je dle ZVZ zadavatel povinen jejich zahájení oznámit na ISVZ.
Konkrétně je absence provázanosti oznámení významná u otevřených (37,9%) a užších řízení (55,9%) a lze ji vysvětlit pouze nedisciplinovaností zadavatelů při odesílání dat do ISVZ.
Překvapivá je téměř absolutní absence oznámení o zakázce v případě jednacího řízení s uveřejněním. Nepoměr lze vysvětlit tím, že oznámení o výsledku zjednodušeného podlimitního řízení jsou v systému evidovaná jako výsledky jednacího řízení s uveřejněním. Zjednodušená podlimitní řízení, jejichž oznámení je převážně zveřejňováno na profilu zadavatele, přitom činí 62,6% všech oznámených výsledků. Zbytek chybějících oznámení o zahájení jednacího řízení s uveřejněním (cca 35%) může být zaviněn dílem nedisciplinovaností zadavatelů anebo využíváním ustanovení ZVZ, kdy nemusí zadavatel oznámení o zahájení řízení zveřejnit v ISVZ.[ref]Oznámení o jednacím řízení s uveřejněním zadavatel nemusí zveřejnit, jestliže podstatně nezměnil zadávací podmínky a v předchozím zadávacím řízení byly podány nabídky ve lhůtě, ve které splnili požadavky podle § 69, odst. 5 ZVZ (nabídka v listinné podobě) resp. u kterých byly splněny požadavky podle § 149 (pokud jde o nabídky elektronické)[/ref]
Zjištěné nedostatky neznamenají, že by v tak vysoké míře nebyla oznámení o zakázkách zveřejňována v systému, jak to ukládá zákon, ale nebyla vzájemně uvedena v souvislosti s oznámením o výsledku zakázky, čímž se výrazně snižuje efektivita veřejné kontroly.
Zveřejňování údajů o zjednodušeném podlimitním řízení je celkově velmi nepřehledné a nekoncepční jak ukazuje následující tabulka.
Tab. 4: Evidence zjednodušených podlimitních řízení (ZPŘ)
Podle metodických pokynů[ref]Oddíl IV. Metodických pokynů a validačních pravidel pro vyplnění formuláře Oznámení o zadání zakázky[/ref]má být oznámení výsledku zadávacího řízení zveřejněno jako výsledek jednacího řízení s uveřejněním. V 5% případů se takto nedělo, což má vliv na zkreslující statistiku o zadávání veřejných zakázek. Zároveň se ukazuje, že se v informačním systému vyskytuje chybovost, která snižuje vypovídací hodnotu systému.
Vzhledem k vysokému zastoupení zjednodušených podlimitních řízení ve skupině jednacích řízení s uveřejněním a chybám v jejich zveřejňování by bylo vhodné zjednodušené podlimitní řízení evidovat v ISVZUS jako samostatnou skupinu zadávacího řízení. Potřeba zvláštní evidence těchto řízení pravděpodobně vzroste vzhledem k plánovanému snížení limitů pro zakázky malého rozsahu, kdy budou zadavatelé zjednodušené řízení používat ještě častěji než dosud.
Reálná transparentnost systému je snížena také neúplností údajů publikovaných v informačním systému. Jak ukazuje tab. 5., v praxi nemusí být vždy k dispozici všechny klíčové informace o zadávacím řízení.
Tab. 5: Neúplnost údajů zveřejňovaných v ISVZUS (v %)
Pozn.: Číslo 2,16 tedy znamená, že ze všech zakázek zadaných v roce 2009 chyběla hodnotící kritéria u 2,16% případů.
Neúplnost údajů je nejvýraznější u předpokládané hodnoty VZ, která v roce 2009 dosáhla úrovně 24%. ZVZ stanovuje povinnost zadavatele stanovit předpokládanou hodnotu před zahájením řízení,[ref]Podle §13, odst. 1 ZVZ[/ref]přitom však podle formuláře o oznámení zakázky má zadavatel uvést hodnotu zakázky, pouze pokud je mu známa. V r. 2009 také přibylo případů, kdy nebylo uvedeno IČO dodavatele – cca u 8% zakázek.
Málo častá, ale přítomná je chybovost údajů o hodnotících kritériích, jejichž absence se pohybuje v rozmezí od 2 do 3%. Absence hodnotících kritérií mohla být způsobena chybou zadavatele nebo zadavatel využil možnosti odkázat na kritéria v zadávací dokumentaci.[ref]Oddíl IV.2.1) Metodických pokynů a validačních pravidel pro vyplnění formuláře Oznámení o zakázce[/ref] Přesto, že neúplnost údajů není nikterak dramatická, hodnoty ukazují, že je trvale přítomná, což poukazuje na to, že v určitých minimálních případech selhávají kontrolní mechanismy, tzv. validační pravidla.
Analýzou údajů v ISVZUS byl z hlediska transparentnosti zjištěn pozitivní trend v dobrovolném uveřejňování informací o zakázkách malého rozsahu v informačním systému.
Graf 3: VZMR na služby a dodávky v ISVZUS
Graf 4: VZMR na stavební práce v ISVZUS
Za sledované období 2006–2010 jde rozeznat pozitivní vzestupný trend ve vyhlašování zakázek na dodávky a služby s hodnotou do 2 mil. Kč na ISVZUS. V r. 2010 dosahoval objem těchto zakázek cca. 35% ze všech zakázek na dodávky a služby uveřejněných v informačním systému. U zakázek na stavební práce s předpokládanou hodnotou do 6 mil. Kč je trend opačný, i když za poslední dva roky pomalu stoupá na úroveň cca. 15% všech zakázek na stavební práce uveřejněných v informačním systému v roce 2010.
Rozdíly v trendech u zakázek na dodávky a služby a zakázek na stavební práce lze vysvětlit vyššími limity pro zakázky malého rozsahu na stavební práce oproti ostatním druhům zakázek v souvislosti se stanovením předpokládané hodnoty. Zadavatelé jsou si pravděpodobně více jisti stanovením předpokládané hodnoty u stavebních zakázek, a navíc díky vyšším limitům do 6 mil. Kč nemají tak často potřebu vyhlašovat zakázky blízko zákonných limitů v informačním systému. Na druhou stranu, v případě zakázek na dodávky a služby pravděpodobně častěji zadavatelé nejsou schopni přesně vyčíslit předpokládanou hodnotu a díky nižším zákonným limitům pro jistotu vyhlašují tyto zakázky v informačním systému.
Bez ohledu na různé motivy zadavatelů je zřejmé, že u velké části veřejných zakázek jsou zadavatelé ochotni vyhlašovat zakázky malého rozsahu v informačním systému, což do určité míry zmírňuje obavy kritiků, že by snížení limitů pro zakázky malého rozsahu znamenalo abnormální administrativní zátěž na zveřejňování informací o zakázkách a dalších administrativních povinnostech spojených s vyhlašováním zadávacích řízení skrze informační systém.

References: zákona č. 137
 §18
 zákona č. 137
 §99
 zákona č. 25
 §85
 §80
 § 146
 § 23
 § 26
 § 69
 § 149
 §13