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Timestamp: 2018-09-24 20:12:56+00:00

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﻿ SENTENCIA 26226 DE DICIEMBRE 5 DE 2007
SENTENCIA 26226 DE 05 DE DICIEMBRE DE 2007
CONTENIDO:PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN. EL ESTADO DEBE HABER PAGADO POR CONCILIACIÓN O POR SENTENCIA CONDENATORIA, UNA SUMA DE DINERO DETERMINADA Y COMO CONSECUENCIA DE LA CONDUCTA DOLOSA O GRAVEMENTE CULPOSA DE UN AGENTE O EX AGENTE PÚBLICO, LO CUAL DEBE ESTAR CLARAMENTE DEMOSTRADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA EL SERVIDOR PÚBLICO, SENTENCIA CONDENATORIA, DELITO CULPOSO
Sentencia 26226 de diciembre 5 de 2007
Radicación: 25001-23-26-000-2000-01120-01 (26.226)
Actor: Nación, Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
Demandado: Fernando Brito Ruiz
Bogotá, D.C., cinco de diciembre de dos mil siete.
El tribunal consideró que el demandado en este proceso no era responsable del pago efectuado a Víctor Hugo Velandia Martínez, en virtud de la sentencia de 18 de septiembre de 1997 donde se condenó al reintegro y pago de los dineros dejados de percibir por aquel al ser declarado insubsistente, comoquiera que su actuación no fue dolosa o gravemente culposa.
Para el impugnante, la actuación del demandado fue irregular puesto que desconoció las normas que rigen a los empleados de carrera administrativa.
Corresponde a la Sala determinar si se cumplieron los requisitos de la acción de repetición y si hay lugar a responsabilidad del agente estatal por su actuar, y si este fue doloso o gravemente culposo. Para ello, comenzará por analizar la evolución y la naturaleza de la acción de repetición, los requisitos para su procedencia, y finalmente, se analizará el caso concreto.
Desde 1976, en el estatuto contractual de la Nación (D.L. 150), se instituyó la responsabilidad de los agentes estatales de forma solidaria con la entidad condenada. Sin embargo, dicha responsabilidad fue parcial puesto que se circunscribió a la actividad contractual.
Posteriormente, el Decreto-Ley 1 de 1984 (CCA) en sus artículos 77 y 78, estableció la posibilidad de que la entidad pública condenada, acudiera por vía judicial, a repetir contra el funcionario que con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubiere dado lugar a la condena. Contrario a la legislación anterior, no se constituyó una responsabilidad solidaria, porque en el evento de declararse la misma respecto de una entidad estatal y un agente público, la condena solo se imponía en contra del ente y no del funcionario, sin perjuicio de que aquella pudiese obtener el reembolso correspondiente de este.
Igualmente, los artículos 102 del Decreto 1333 y 235 del Decreto 1222 de 1986, como normas especiales, establecieron la obligación de los municipios y departamentos de repetir por el valor pagado contra aquellos funcionarios que dieron lugar a condenas originadas en elecciones, nombramientos o remociones ilegales.
La importancia de la responsabilidad de los servidores públicos se hizo tan relevante que trascendió del campo legal al constitucional, y dio lugar a su consagración en el inciso 2º del artículo 90 de la Constitución Política de 1991. Su tenor literal es el siguiente:
El mandato del inciso 2º del artículo 90 de la Constitución Política se desarrolló a través de la Ley 678 de 2001 que estableció tanto los aspectos sustanciales, tales como el objeto (art. 1º), definición (art. 2º), finalidades (art. 3º), obligatoriedad (art. 4º), presunciones de dolo y culpa grave (arts. 5º y 6º), como aspectos procesales (cap. II) de la acción de repetición.
La acción de repetición es una acción autónoma, por medio de la cual la administración puede obtener de sus agentes el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a un particular en virtud de una condena judicial. Al respecto se refirió, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-778 de 2003:
“... la acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la administración pública para obtener de sus funcionarios o ex funcionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado” (1) .
Es una acción con pretensión eminentemente resarcitoria o indemnizatoria, de carácter público, cuya finalidad es la protección del patrimonio público.
En cuanto a la responsabilidad del servidor público, es de carácter subjetiva, puesto que procede solo en los eventos en que el agente estatal haya actuado con dolo o culpa grave, en los hechos que dieron lugar a la condena al Estado.
Debido a la ausencia de una definición legal de las nociones de culpa grave o dolo en la actuación del servidor público, la jurisprudencia de esta corporación se remitió, originalmente, a la clasificación y definición dadas por el artículo 63 del Código Civil (2) . Posteriormente, consideró que los conceptos de la legislación civil debían armonizarse con normas de derecho público como los artículos 6º, 83, 91 y 123 de la Constitución Política y aquellas que asignan funciones a los servidores en los reglamentos y manuales respectivos.
“De conformidad con el artículo 28 del Código Civil, las palabras de la ley se entenderán en su significado natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en estas su significado legal.
“Por su parte, el artículo 63 de la misma obra señala que
“Estas previsiones, sin embargo, deben armonizarse con lo que dispone el artículo 6º de la Carta Política, el cual señala que los servidores públicos son responsables no solo por infringir la Constitución y las leyes como lo son los particulares, sino también por extralimitación u omisión en el ejercicio de sus funciones; así mismo con el artículo 91 de la misma obra que no exime de responsabilidad al agente que ejecuta un mandato superior, en caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona.
“Igualmente, el juez debe valorar la asignación de funciones señaladas en el reglamento o manual de funciones sin que dicho reglamento pueda, de ningún modo, como lo sugieren algunos, entrar a definir cuáles conductas pueden calificarse de culpa grave o dolo por cuanto este es un aspecto que la Carta ha deferido a la reserva de ley (C.N., art. 124).
“De aquí se desprende que si bien los conceptos de culpa penal y culpa civil pueden equipararse, el juez administrativo al momento de apreciar la conducta del funcionario público para determinar si ha incurrido en culpa grave o dolo, no debe limitarse a tener en cuenta únicamente la definición que de estos conceptos trae el Código Civil referidos al modelo del buen padre de familia para establecerla por comparación con la conducta que en abstracto habría de esperarse del ‘buen servidor público’, sino que deberá referirla también a los preceptos constitucionales que delimitan esa responsabilidad (C.N., arts. 6º y 91)” (3) .
Posteriormente la Sala sostuvo:
“Así frente a estos conceptos, el Consejo de Estado dijo que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.
Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones como por ejemplo, contratos, bienes y familia” (4) .
Para efectos de evitar la dificultad de establecer si la conducta del agente estatal fue dolosa o gravemente culposa y para demarcar estos conceptos, la Ley 678 de 2001 instituyó unas definiciones, diferentes a las de la codificación civil, y un régimen de presunciones para efectos de la acción de repetición.
Sin embargo, las normas citadas no vienen al caso porque los hechos ocurrieron antes de la Ley 678 de 2001, y este estatuto solo es aplicable, en lo sustancial, a partir de su entrada en vigencia, dejando a salvo su aplicación en materia procesal, aspecto en el cual entró a regir a partir de su promulgación.
Para que una entidad pública pueda repetir contra el funcionario o ex funcionario, es necesario que concurran los siguientes requisitos:
1. Que una entidad pública haya sido condenada, por la jurisdicción contencioso administrativa, a reparar los daños antijurídicos causados a un particular.
2. Que se haya establecido que el daño antijurídico fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente o antiguo ex agente público.
Antes de analizar el presente caso, la Sala pone de presente que su estudio se hará a la luz de los artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que los hechos ocurrieron con anterioridad a la Constitución de 1991 y a la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001 (5) , dejando a salvo la aplicación de este estatuto en materia procesal, comoquiera que en dichos aspectos entró a regir a partir de su promulgación.
El tenor literal de los artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo es el siguiente:
“ART. 77.—Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o las privadas que cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones.
ART. 78.—Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se considera que el funcionario deberá responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios de la entidad. En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere”.
Para el análisis del caso es necesario acudir al acervo probatorio, del cual merece destacarse:
Copia simple de la Resolución 404 de 20 de abril de 1998, mediante la cual el Departamento Administrativo de Seguridad, dispuso el pago de $ 93’143.314 a favor de Víctor Hugo Velandia Martínez (fl. 22 a 43, cdno. de pruebas).
Copia simple de la Resolución 2121 de 16 de octubre de 1998, mediante la cual el Departamento Administrativo de Seguridad, dispuso el pago de $ 6’318.521 a favor de Víctor Hugo Velandia Martínez (fl. 46 a 51, cdno. de pruebas).
Copia simple de comprobante de pago de 8 de junio de 1998, suscrito por Nadian Ospina Morales por valor de $ 93’143.514, por concepto de sentencia judicial a favor de Víctor Hugo Martínez (fl. 53, cdno. de pruebas).
Copia simple de comprobante de pago de 9 de noviembre de 1998, suscrito por Nadian Ospina Morales por valor de $ 6’318.521, por concepto de sentencia judicial a favor de Víctor Hugo Martínez (fl. 54, cdno. de pruebas).
Certificado de 12 de abril de 2000, en que el jefe de la unidad de tesorería y pagaduría del Departamento Administrativo de Seguridad, hizo constar que las resoluciones 404 y 2121 de 1998 fueron canceladas a Víctor Hugo Velandia Martínez, con los cheques 3906424 de 8 de junio de 1998, por valor de $ 93’143.314 y 3906533 de 9 de noviembre de 1998, por valor de $ 6’318.521, respectivamente (fl. 55, cdno. de pruebas).
Copia auténtica de la sentencia de 18 de septiembre de 1997, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, declaró la nulidad de la Resolución 2305 de 1992 del Departamento Administrativo de Seguridad y ordenó reintegrar a Víctor Hugo Velandia Martínez al cargo de jefe de sección grado 14 y a pagarle los sueldos y prestaciones correspondientes desde el retiro hasta el reintegro (fl. 258 a 273, cdno. de pruebas).
Copia simple de la Resolución 2790 de 27 de noviembre de 1997, por la cual se reintegró a Víctor Hugo Velandia Martínez, en cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado (fls. 56 y 57, cdno. de pruebas).
Copia auténtica del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho promovido por Víctor Hugo Velandia contra el Departamento Administrativo de Seguridad, en el que se destacan las siguientes pruebas:
Copia de la Resolución 2305 de 20 de octubre de 1992, en la que el director del Departamento Administrativo de Seguridad, Fernando Brito Ruiz, declaró insubsistente a Víctor Hugo Velandia Martínez, en el cargo de asistente grado 16 de la dirección administrativa (fl. 160, cdno. de pruebas).
Copia de la Resolución 4193 de 11 de diciembre de 1993, en la que el jefe del Departamento Administrativo de Seguridad nombró con carácter provisional a Víctor Hugo Velandia en el cargo de asistente grado 16 (fl. 161, cdno. de pruebas).
Copia de la Resolución 3361 de 28 de junio de 1989, por medio de la cual se inscribió a Víctor Hugo Velandia en el escalafón de carrera administrativa de la rama ejecutiva como jefe de sección grado 02 (fl. 162, cdno. de pruebas).
Copia de la Resolución 14710 de 1990, en que se actualizó la inscripción de Víctor Hugo Velandia en el régimen ordinario de carrera del Departamento Administrativo de Seguridad (fl. 163, cdno. de pruebas).
Copia de la sentencia de 31 de mayo de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del trámite de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercido por Víctor Hugo Velandia Martínez (fl. 219 a 237, cdno. de pruebas).
La Sala pone de presente que los documentos traídos del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, serán valorados, comoquiera que, en la primera instancia, luego de allegarse los mismos, se corrió traslado para alegar, oportunidad en que las partes pudieron hacer referencia a estas pruebas que ya habían sido decretas(sic) en el auto de apertura a pruebas.
En virtud de lo que se explicó, para que proceda la acción de repetición, el Estado debe haber pagado por conciliación o por sentencia condenatoria, una suma de dinero determinada y como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente o ex agente público, todo lo cual debe ser demostrado en el proceso por la entidad demandante. De no acreditarse en debida forma lo anterior, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y se imposibilita la declaratoria de responsabilidad del funcionario estatal y la condena a resarcir el daño causado al patrimonio público.
En el presente caso, acorde con las pruebas aportadas al proceso, la Sala considera que no se cumplió con uno de los requisitos y presupuestos de la acción, puesto que, no se acreditó, en debida forma, el pago por parte del Departamento Administrativo de Seguridad, de la condena impuesta por el Consejo de Estado, en virtud del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por Víctor Hugo Velandia Martínez.
El actor aportó copia del comprobante de pago por valor de $ 93’143.514, por concepto de cancelación de sentencia judicial a favor de Víctor Hugo Velandia, sin embargo, dicho documento se encuentra en copia simple, lo que impide darle valor probatorio alguno. Por tanto, el solo comprobante mencionado no se puede considerar como prueba idónea y suficiente del pago, toda vez que, también se debió allegar en debida forma, esto es, suscrito y autenticado, un recibo de paz y salvo, o un comprobante de egreso, que en efecto demuestre la cancelación real de la obligación a cargo de la entidad.
En diferentes oportunidades, la Sala ha puesto de presente la importancia de probar la extinción de las obligaciones. Al respecto manifestó:
“El artículo 1625 del Código Civil establece una enumeración, no taxativa, de los modos de extinción de las obligaciones dado que toda obligación esta llamada a ser cumplida y por lo tanto a extinguirse a través de la ejecución de la prestación debida. Dentro de ese listado previsto en la norma está contemplado el pago, modo de extinción de la obligación entendido como la ejecución total de la prestación debida. Es decir, para que exista el pago es menester la preexistencia de una obligación entendida como el vínculo jurídico existente entre dos sujetos de derecho, en la cual se busca la satisfacción del acreedor y la liberación del deudor a través de la materialización de una prestación de dar, hacer o no hacer.
“Por consiguiente, al analizar el artículo 1626 del Código Civil “...el pago efectivo es la prestación de lo que se debe...” con lo cual se extingue la obligación, en consonancia con el artículo 1757 ibídem en el que se señala que incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta; se concluye que corresponde a la entidad demostrar el pago, y en virtud de esa carga aducir, dentro de las oportunidades legales, los elementos de convicción al proceso, que permitan al juez llegar a la veracidad de la ocurrencia de este acto por parte del Estado, en este caso por una conciliación aprobada judicialmente.
En materia probatoria, a pesar de la consagración del principio de libertad probatoria y de apreciación conforme a las reglas de la sana crítica, la prueba por excelencia del pago es, de conformidad con nuestro Código Civil, la carta de pago, y en derecho comercial, el recibo, documentos que reflejan que la obligación fue satisfecha” (6) .
En consecuencia, como la entidad no cumplió con uno de los requisitos para la prosperidad de la acción, esto es probar el pago de la condena que da lugar a repetir, se impone confirmar la sentencia impugnada.
La Sala reitera la admonición que ha venido haciendo a las entidades públicas, en cuanto a la negligencia en el cumplimiento de la carga procesal de probar los hechos de los cuales pretende deducir el derecho reclamado, puesto que, como en el presente caso, los apoderados del Estado han omitido aportar, en debida forma, los presupuestos que exige la ley para la prosperidad de la acción de repetición. Esta actitud descuidada ha conllevado a que, en la mayoría de los casos, las sentencias no sean favorables a las pretensiones, por razones meramente de ausencia de requisitos que permitan a la entidad pública repetir contra el agente o ex agente estatal, y a que al fallador no le sea posible, siquiera, entrar a analizar el fondo del asunto en estudio.
En diferentes ocasiones la Sala ha analizado esta problemática, así (7) :
“Ante las circunstancias descritas, la Sala reitera la admonición que en materia trascendental, como lo es la acción de repetición —por cuanto involucra, entre otros aspectos, el patrimonio público, el interés general y la moralidad administrativa—, ha dirigido a las autoridades públicas, a sus representantes judiciales y a los agentes y delegados del Ministerio Público, en los siguientes términos:
“Es del caso advertir a la entidad demandante que el derecho, deber de ejercer la acción de repetición contra los funcionarios y ex funcionarios o particulares que ejerzan funciones públicas, comporta el desarrollo efectivo de la carga de la prueba tanto al incoar la acción como durante las etapas previstas para ello dentro del proceso, con el fin de demostrar judicialmente los presupuestos objetivos (sentencia condenatoria y pago) y la conducta dolosa o gravemente culposa del agente público, por la cual debe reparar al Estado las sumas que este canceló a las víctimas dentro de un proceso indemnizatorio, lo que además se traduce en garantizar el derecho de defensa dentro del proceso al demandado servidor o ex servidor público o particular que ejerció función pública, de suerte que le permita presentar sus pruebas y contradecir las que se aduzcan en su contra para responsabilizarlo por los hechos que originaron una indemnización o el pago de una condena.
(...) En esta labor, dicho sea de paso, también resulta importante la actuación e intervención del Ministerio Público bien sea promoviendo los procesos judiciales de repetición o interviniendo en los mismos, conforme a las funciones que le han sido asignadas por la Constitución Política y la ley en defensa del orden jurídico, los derechos y garantías fundamentales y el patrimonio público (C.N., art. 277, Nº 7, L. 678/2001, art. 8º y D. 262/2000)” (8) .
Evidentemente no se compadece con la organización del Estado social de derecho ni con el ordenamiento jurídico que le sirve de fundamento, que la administración, de manera puramente formal, con el aparente afán de ‘cumplir por cumplir’; para efectos simplemente de llenar un requisito frente a los mandatos legales consagrados en la Ley 678 y evitar así cualquier juicio de responsabilidad disciplinaria por omisión, decida promover acciones de repetición pero sin comprometerse con un real propósito de que la misma prospere.
No se trata de desconocer, en modo alguno, el albur que conlleva todo proceso judicial —incluidos aquellos que tienen origen en las acciones de repetición, claro está—, por manera que la Sala reafirma su convicción de que nadie jamás podrá garantizar el resultado o el sentido específico en que ha de pronunciarse el fallo con el cual finalice cada juicio, ni tampoco se pretende cuestionar, sin más, a los representantes de las entidades estatales y a sus apoderados, por el solo hecho de que no logren obtener, en todos los procesos que promuevan en nombre de las diversas entidades estatales, sentencias favorables a las pretensiones correspondientes, puesto que resulta apenas natural que como resultado del respectivo debate litigioso y probatorio que debe darse en cada caso concreto, en el balance final se pueden registrar varias decisiones favorables así como adversas en muchos otros.
Lo que llama poderosamente la atención de la Sala es que al formular las demandas de repetición, los representantes y apoderados de las diferentes entidades estatales no se preocupen por acompañar y acreditar, de manera completa y en debida forma, los soportes que permitan establecer con claridad y sin discusión, al menos, los tres (3) aspectos mínimos y elementales que, como es bien sabido, se erigen en presupuestos para suponer, siquiera, la eventual prosperidad de la demanda, cuales son: i) la condición de servidor público que tuvo o que ostenta la persona natural contra quien haya de dirigirse la acción de repetición; ii) la sentencia o conciliación que constituyó la fuente de la obligación cuyo pago pretende repetirse y iii) la realización efectiva del pago cuya repetición se persigue.
Cuando en nombre de la entidad estatal demandante ni siquiera se arriman al proceso las pruebas fehacientes de esos tres (3) elementos indispensables, el proceder de quienes impulsan la respectiva actuación judicial se torna sospechosa y presenta como incierto el verdadero interés que les asiste por sacar adelante su causa, cuestión que transita por la diversidad de intereses adicionales —de orden político, regional, partidista, afectivo, de compañerismo, etc.—, que pueden rodear la decisión de formular una demanda de repetición contra quien en la actualidad o en el pasado inmediato ha sido servidor de esa misma entidad”.
1. Confírmase la sentencia de 1º de octubre de 2003, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
2. Devuélvase el expediente al tribunal de origen».
(1) Sentencia de 11 de septiembre de 2003. Radicado: D-4477. Actor: William León M. M.P. Jaime Araújo Rentería.
(2) Léase entre otras, la sentencia de 25 de julio de 1994, Expediente: 8483, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, en que se dijo: “El cumplimiento negligente e irresponsable de las obligaciones que le correspondían al funcionario llamado en garantía, configura su culpa grave como causa del perjuicio recibido por el demandante. Esta culpa, definida por el artículo 63 del Código Civil que siguiendo al derecho Romano la asimila al dolo, es aquella que consiste “en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios”. Toda vez que el perjuicio por el cual debe responder la entidad demandada, tuvo como causa una conducta gravemente culposa de su agente, dicha entidad deberá repetir contra él, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 90 de la Constitución Nacional”.
(3) Sentencia de 31 de agosto de 1999. Expediente: 10.865. Actor: Emperatriz Zambrano. C.P. Ricardo Hoyos Duque.
(4) Sentencia de 27 de noviembre de 2006. Expediente: 16.171. Actor: Contraloría de Bogotá, D.C. C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(5) La Sala ha establecido que las normas sustanciales aplicables para determinar si el demandado actuó con dolo o culpa grave son aquellas vigentes al tiempo en que tuvo lugar la conducta del agente estatal. (Sent. de dic. 4/2006. Exp.: 16.887. Actor: Bogotá, D.C. C.P. Mauricio Fajardo Gómez).
(6) Sentencia de 5 de diciembre de 2006. Radicado: 28.238. Actor: Nación - Ministerio de Defensa Nacional. C.P. Ruth Stella Correa P.
(7) Sentencia de 20 de septiembre de 2007. Radicado: 23889. Actor: Industria Licorera del Huila, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(8) Sentencia 31 de Agosto de 2006, Expediente 17.482.

References: artículo 90
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 artículo 63
 artículo 28
 artículo 63
 artículo 6
 artículo 91
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 artículo 1625
 artículo 1626
 artículo 1757
 artículo 63
 artículo 90