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Timestamp: 2019-02-16 15:06:52+00:00

Document:
presentate il 25 gennaio 2018 (1)
Causa C‑671/16
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio)]
«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Ambiente – Direttiva 2001/42/CE – Valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente – Piani e programmi – Definizione – Regolamento regionale urbanistico zonale»
1. La nozione di «piani e programmi» riveste un’importanza centrale ai fini della determinazione dell’ambito di applicazione della direttiva concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (2) (in prosieguo: la «direttiva VAS», intendendo per VAS la valutazione ambientale strategica). È vero che la Corte ne ha recentemente precisato l’interpretazione (3); tuttavia, come mostra anche la causa Thybaut e a. (C‑160/17), nella quale presento parimenti le mie conclusioni in data odierna, continuano a sussistere questioni che, in tale contesto, necessitano una risposta.
2. Il caso in esame verte su un regolamento regionale urbanistico zonale, il quale contiene determinati precetti per l’esecuzione di progetti immobiliari nel Quartiere europeo di Bruxelles. Il Belgio si serve, però, del presente procedimento in particolare perché siano esclusi dall’applicazione della direttiva VAS i regolamenti generali.
3. Gli obiettivi della direttiva VAS emergono in particolare dal suo articolo 1:
4. Piani e programmi vengono definiti dall’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS:
a) per “piani e programmi” s’intendono i piani e i programmi, compresi quelli cofinanziati dalla Comunità europea, nonché le loro modifiche
5. Per la fattispecie oggetto del procedimento principale riveste interesse, in particolare, l’obbligo di effettuare una valutazione ambientale strategica ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a):
a) che sono elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della [direttiva VIA (4)] (…)».
6. Gli articoli 88 e 89 del Code bruxellois de l’aménagement du territoire (codice di Bruxelles per la gestione del territorio) disciplinano l’oggetto e l’adozione dei regolamenti urbanistici.
7. La domanda di pronuncia pregiudiziale si basa su un ricorso proposto dall’Inter-Environnement Bruxelles e altri avverso il decreto del governo della Regione di Bruxelles-Capitale (Belgio), del 12 dicembre 2013, che approva il regolamento regionale urbanistico zonale e le regole per la presentazione delle istanze di certificati e di permessi urbanistici per il perimetro della rue de la Loi e delle aree adiacenti.
8. I cosiddetti regolamenti regionali urbanistici «zonali» stabiliscono, in sostanza, con riferimento a un determinato quartiere (una zona), le disposizioni applicabili agli edifici (altezza, sagoma, allineamento, ingombro, tetto, antenne), agli spazi liberi da edifici (superfici minime, assetti) e agli spazi aperti (pubblici). Tali disposizioni sostituiscono, per il quartiere considerato, le norme generali contenute nel regolamento regionale urbanistico (di base).
9. Il 12 dicembre 2013, il governo adottava il regolamento ora impugnato.
10. Lo stesso giorno, il governo adottava anche un decreto per l’attuazione, tramite un piano regolatore particolareggiato, del progetto di definizione di una struttura urbana per la rue de la Loi e le aree adiacenti all’interno del Quartiere europeo. Tale decreto disciplina, inter alia, le destinazioni tra abitazioni, uffici, negozi, strutture ricettive, strutture di interesse collettivo o di servizio pubblico. Esso riguarda anche la viabilità, la sosta e gli accessi al sito. Avverso tale decreto veniva proposto un ricorso di annullamento, il quale veniva respinto con un’altra sentenza del Conseil d’État (Consiglio di Stato, Belgio), del 14 dicembre 2016.
11. Il Conseil d’État (Consiglio di Stato) sottopone alla Corte, nell’ambito del presente procedimento, la seguente questione pregiudiziale:
12. Hanno presentato osservazioni scritte l’Inter-Environnement Bruxelles e a., il Regno del Belgio, la Repubblica ceca nonché la Commissione europea. Fatta eccezione per la Repubblica ceca, tali parti, nonché il Regno di Danimarca, hanno partecipato all’udienza del 30 novembre 2017, la quale ha avuto ad oggetto sia il presente procedimento sia la causa C‑160/17 (Thybaut e a.).
13. Il Conseil d’État (Consiglio di Stato) domanda se il regolamento urbanistico zonale controverso debba essere considerato un piano ovvero un programma ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS.
14. Al riguardo occorre anzitutto esaminare brevemente la «definizione» di piani e programmi contenuta nell’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS, indi l’interpretazione di tale binomio da parte della Corte. Su tale base, potranno essere fornite indicazioni per verificare se il regolamento di urbanistica controverso debba essere considerato un piano ovvero un programma; infine, occorre esaminare le censure mosse alla giurisprudenza della Corte, in particolare dal Belgio.
A. Sull’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS
15. Ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS, l’espressione «piani e programmi» indica piani e programmi, nonché le loro modifiche, che, in primo luogo, sono elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e che, in secondo luogo, sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.
16. Il soddisfacimento di queste due condizioni è, nel caso in esame, pacifico. Il regolamento di urbanistica è stato adottato da un’autorità regionale, segnatamente dal governo della Regione di Bruxelles‑Capitale. Per quanto riguarda, poi, la seconda condizione, se è vero che la domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene alcuna indicazione in merito ad un obbligo di adottare un regolamento di urbanistica, è sufficiente, al riguardo, che una misura sia disciplinata da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative nazionali, le quali determinino le autorità competenti per adottarla nonché la sua procedura di elaborazione (5). Gli articoli 88 e 89 del codice di Bruxelles per la gestione del territorio contengono corrispondenti norme sui regolamenti di urbanistica.
17. Di conseguenza, il regolamento urbanistico controverso soddisfa i requisiti di cui all’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS.
B. Sull’interpretazione del binomio «piani e programmi» alla luce della sentenza D’Oultremont
18. Ciò che interessa in realtà al Conseil d’État (Consiglio di Stato) non è l’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS, bensì se esistano ulteriori elementi rilevanti per decidere la questione se una misura come il regolamento urbanistico zonale controverso sia un piano ovvero un programma.
19. Per rispondere a tale questione occorre prendere le mosse dalla considerazione che la valutazione ambientale, come mostra il considerando 4 della direttiva VAS, è un importante strumento ai fini dell’integrazione delle considerazioni in materia di ambiente nell’elaborazione e nell’adozione di taluni piani e programmi (6). Inoltre, la delimitazione del binomio «piani e programmi» rispetto ad altre misure non ricomprese nell’ambito d’applicazione ratione materiae della direttiva deve essere effettuata alla luce dell’obiettivo essenziale indicato all’articolo 1, ossia assoggettare a valutazione ambientale i piani e i programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente (7). Di conseguenza, in considerazione della finalità di tale direttiva, consistente nel garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente, le disposizioni che delimitano l’ambito di applicazione della medesima e, in particolar modo, quelle che enunciano le definizioni degli atti ivi previsti devono essere interpretate in senso ampio (8).
20. La giurisprudenza elaborata finora riguarda sostanzialmente piani e programmi in relazione ai quali veniva in considerazione una valutazione ambientale ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS. Ai sensi di tale disposizione, viene effettuata una valutazione ambientale per tutti i piani e i programmi che sono elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati dalla direttiva VIA. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva VAS, però, anche un quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti che non sono soggetti alla direttiva VIA può richiedere una valutazione ambientale (9).
21. La definizione di un quadro di riferimento per successive decisioni è tipica di misure che s’inscrivono in una gerarchia normativa. In tal senso, i precetti vengono tanto più specificati quanto più si avvicina la decisione definitiva nel singolo caso concreto, ad esempio un permesso urbanistico. Al contempo, tuttavia, al momento della decisione del caso concreto, eventuali margini di discrezionalità sono limitati, di regola, già da misure di rango superiore – ad esempio, trattandosi di permesso urbanistico, da disposizioni sull’edificabilità o sull’uso di determinate superfici. In tale modello gerarchico, la direttiva VAS deve assicurare che le prescrizioni che possono avere effetti significativi sull’ambiente vengano adottate solo dopo che tali effetti siano stati analizzati (10).
22. È precisamente in tale contesto che deve essere presa in considerazione la decisione adottata dalla Corte nella causa D’Oultremont: secondo tale decisione, il binomio «piani e programmi» si riferisce a «qualsiasi atto che fissi, definendo norme e procedure di controllo applicabili al settore interessato, un insieme significativo di criteri e di modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di uno o più progetti idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente» (11).
23. Una simile interpretazione del binomio «piani e programmi» da parte della sentenza D’Oultremont, da un lato, mira a garantire, in una gerarchia normativa, la valutazione ambientale di precetti che hanno un impatto notevole sull’ambiente. Dall’altro, è intesa nondimeno ad impedire, anche nel senso di una regola de minimis, che già la fissazione isolata di criteri o modalità renda necessaria una valutazione ambientale.
24. La Danimarca sottolinea pertanto che un insieme significativo di criteri e di modalità presuppone una pluralità di prescrizioni, peraltro di un determinato peso.
25. Tuttavia, un approccio quantitativo, incentrato sul numero delle prescrizioni, non mi persuade. La Corte ha infatti parimenti sottolineato che dovrebbero essere evitate possibili strategie di elusione degli obblighi enunciati dalla direttiva VAS che, frammentando i provvedimenti, riducono l’effetto utile della direttiva stessa (12).
26. La concretizzazione del criterio di un «insieme significativo» dovrebbe perciò essere effettuata qualitativamente, alla luce dell’obiettivo indicato in particolare all’articolo 1 della direttiva VAS, consistente nell’assoggettare a valutazione ambientale i piani e i programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente (13).
27. La determinazione di criteri e modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di progetti idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente deve pertanto essere considerata un insieme significativo, e quindi un piano o un programma, qualora tale impatto ambientale dei progetti risulti esattamente dai criteri e dalle modalità di cui trattasi. Per contro, qualora i criteri e le modalità stabiliti non siano idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente, non sussiste un insieme significativo e, di conseguenza, neanche un piano o un programma.
28. Nell’esaminare se ricorra un piano ovvero un programma ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS, occorre dunque verificare se le prescrizioni della rispettiva misura possano avere un impatto notevole sull’ambiente.
C. Sull’applicazione dei criteri per «piani e programmi»
29. Nel procedimento a quo incomberebbe al Conseil d’État (Consiglio di Stato) verificare se il regolamento urbanistico zonale controverso soddisfi i criteri elaborati supra.
30. In sede di tale verifica rileverebbe il fatto che, stando alla domanda di pronuncia pregiudiziale, il regolamento urbanistico zonale comprende in particolare norme in materia di tracciamento e di altezza degli edifici, nonché disposizioni specifiche di pianificazione per aree adiacenti agli immobili, e persegue, in generale, l’obiettivo di trasformare il quartiere interessato. A seconda di come sono stati definiti, tali criteri e modalità possono avere un impatto notevole sull’ambiente urbano, ad esempio sul clima locale e sulla biodiversità.
31. Per contro, non è dato vedere, prima facie, in quale misura regole per la presentazione delle domande di autorizzazione edilizia soggette a valutazione ambientale in tale quartiere possano avere effetti sull’ambiente.
D. Sulle censure del Belgio
32. Il Belgio eccepisce in particolare, che il regolamento urbanistico zonale controverso non può essere «un piano o un programma» già per il fatto di essere un regime generale a carattere normativo.
33. Effettivamente, non si può escludere che persino una legge proposta da un governo di uno Stato membro, la quale venga adottata dal Parlamento, soddisfi tutti i requisiti sanciti all’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS. Infatti, anche una legge viene disciplinata da disposizioni legislative nazionali, segnatamente nelle rispettive norme costituzionali, le quali determinano le «autorità» competenti per adottarla nonché la sua procedura di elaborazione.
34. Occorre ricordare, tuttavia, che la Corte ha correttamente respinto sia l’esclusione categorica delle misure legislative dal binomio «piani e programmi» sia un’analogia con le categorie della Convenzione di Aahrus (14) e del Protocollo di Kiev (15). Da un lato, le misure legislative fanno, infatti, espressamente parte della definizione di cui all’articolo 2, lettera a), primo trattino, della direttiva VAS (16); dall’altro, la direttiva VAS si distingue dalla Convenzione di Aarhus e dal Protocollo di Kiev in quanto non contiene esattamente disposizioni specifiche per politiche o disposizioni generali che richiedano una distinzione rispetto a «piani e programmi» (17).
35. Neanche il tentativo del Belgio di restringere nettamente la definizione di «piani e programmi» offerta nella sentenza D’Oultremont e a. mi convince.
36. In definitiva, il Belgio intenderebbe ricomprendere in detta nozione essenzialmente programmi concreti dell’amministrazione, con i quali le autorità si prefiggono determinati obiettivi e definiscono i mezzi da impiegare all’uopo e l’ambito temporale.
37. A tale tesi si deve ribattere che la nozione di «piani e programmi» non si riferisce solo a programmi, ma anche a piani. Questi ultimi potrebbero essere integrati tutt’al più in maniera estremamente indiretta nell’approccio programmatico del Belgio, in quanto, in linea di principio, essi devono guidare non solo l’azione delle autorità, ma anche e soprattutto, seppur indirettamente, tramite i requisiti di autorizzazione, quella degli operatori privati. Ciò emerge in particolare anche dall’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), e paragrafo 4, della direttiva VAS. Entrambe le varianti dell’obbligo di valutazione hanno ad oggetto in via primaria non i programmi, bensì il quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti. Un obiettivo della direttiva VAS, infatti, consiste nell’assicurare la valutazione ambientale di disposizioni di pianificazione rilevanti per progetti assoggettati alla direttiva VIA (18).
38. Per ultimo, il Belgio sottolinea l’incertezza giuridica risultante dalla giurisprudenza della Corte, in quanto tale giurisprudenza verterebbe su una pluralità di normative generali che sarebbero state adottate dopo la scadenza del termine di attuazione della direttiva VAS senza una valutazione ambientale.
39. Tale incertezza viene tuttavia attenuata, perlomeno parzialmente, dalla sentenza dello scorso anno Association France Nature Environnement, la quale consente ai giudici nazionali, a determinate condizioni, di mantenere provvisoriamente gli effetti di misure adottate in violazione della direttiva VAS (19).
40. In sintesi, va dunque affermato che le censure del Belgio non possono essere accolte.
41. Desidero peraltro osservare che la giurisprudenza della Corte ha forse effettivamente esteso l’ambito di applicazione della direttiva VAS più di quanto fosse nelle intenzioni del legislatore e più di quanto gli Stati membri potessero prevedere. Ciò consegue, tuttavia, a mio avviso, non dalla definizione del binomio «piani e programmi», bensì dall’interpretazione del criterio di cui all’articolo 2, lettera a), secondo trattino, ai sensi del quale essi sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.
42. A tal fine deve essere sufficiente, lo ricordo, che una misura sia disciplinata da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative nazionali, le quali ne determinino autorità competenti per l’adozione nonché procedura di elaborazione (20). Non è pertanto necessario un obbligo, piuttosto raro, di adozione della rispettiva misura, bensì è sufficiente che essa venga messa a disposizione quale strumento. Ciò estende notevolmente l’obbligo di una valutazione ambientale. Come ho già illustrato, una siffatta interpretazione, ispirata all’obiettivo legittimo di procedere ad un’ampia valutazione ambientale di tutte le misure rilevanti (21), è contraria alla volontà manifesta del legislatore (22). La Supreme Court (Corte suprema) del Regno Unito l’ha pertanto criticata aspramente (23), senza tuttavia deferire alla Corte una corrispondente domanda di pronuncia pregiudiziale.
43. Tale giurisprudenza non viene, però, messa in discussione né dal presente rinvio pregiudiziale né dalle parti nel procedimento. Di conseguenza, la Corte non dovrebbe prenderla in considerazione ed esaminarla di propria iniziativa nel presente procedimento, bensì riservare tale verifica ad un caso più idoneo.
44. Propongo pertanto alla Corte di pronunciarsi nei seguenti termini:
Nell’esaminare se ricorra un piano ovvero un programma ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, occorre verificare se le prescrizioni della rispettiva misura possano avere un impatto notevole sull’ambiente.
2 Direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001 (GU 2001, L 197, pag. 30).
3 Sentenza del 27 ottobre 2016, D’Oultremont e a. (C‑290/15, EU:C:2016:816, punto 49).
4 Direttiva 2011/92/EU del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU 2011, L 26, pag. 1), modificata da ultimo dalla direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014 (GU 2014, L 124, pag. 1).
5 Sentenza del 22 marzo 2012, Inter-Environnement Bruxelles e a. (C‑567/10, EU:C:2012:159, punto 31).
6 Sentenza del 27 ottobre 2016, D’Oultremont e a. (C‑290/15, EU:C:2016:816, punto 38).
7 Sentenza del 27 ottobre 2016, D’Oultremont e a. (C‑290/15, EU:C:2016:816, punto 39).
8 Sentenze del 22 marzo 2012, Inter-Environnement Bruxelles e a. (C‑567/10, EU:C:2012:159, punto 37); del 10 settembre 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punto 50), nonché del 27 ottobre 2016, D’Oultremont e a. (C‑290/15, EU:C:2016:816, punto 40).
9 Per ragioni di completezza, ricordo peraltro che sussiste perlomeno un ulteriore obbligo di procedere ad una valutazione ambientale di piani e programmi, il quale non dipende da un quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti: quello enunciato all’articolo 3, paragrafo 2, lettera b), della direttiva VAS. Conformemente a tale disposizione, devono essere oggetto di verifica i piani e i programmi soggetti ad una valutazione dell’impatto ambientale specifica, concernente solo parte degli effetti ambientali, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU 1992, L 206, pag. 7).
10 Proposta di direttiva del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente naturale [COM(96) 511 def., pag. 6]. V., al riguardo, le mie conclusioni nelle cause riunite Terre wallonne e Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:120, paragrafi 31 e 32), nonché quelle presentate in data odierna nella causa Thybaut e a. (C‑160/17, paragrafo 37).
11 Sentenza del 27 ottobre 2016, D’Oultremont e a. (C‑290/15, EU:C:2016:816, punto 49).
12 Sentenza del 27 ottobre 2016, D’Oultremont e a. (C‑290/15, EU:C:2016:816, punto 48).
13 V., in tal senso, sentenze del 28 febbraio 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punto 40); del 22 marzo 2012, Inter‑Environnement Bruxelles e a. (C‑567/10, EU:C:2012:159, punto 30), nonché del 27 ottobre 2016, D’Oultremont e a. (C‑290/15, EU:C:2016:816, punto 39).
14 Convenzione del 1998 sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (GU 2005, L 124, pag. 4), approvata con la decisione 2005/370/CE del Consiglio, del 17 febbraio 2005 (GU 2005, L 124, pag. 1).
15 Protocollo del 2003 sulla valutazione ambientale strategica alla convenzione [ONU/CEE] sulla valutazione dell’impatto ambientale in un contesto transfrontaliero firmata a Espoo nel 1991 (GU 2008, L 308, pag. 35), approvato con la decisione 2008/871/CE del Consiglio, del 20 ottobre 2008 (GU 2008, L 308, pag. 33).
16 Sentenze del 17 giugno 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:355, punto 47), nonché del 27 ottobre 2016, D’Oultremont e a. (C‑290/15, EU:C:2016:816, punto 52).
17 Sentenza del 27 ottobre 2016, D’Oultremont e a. (C‑290/15, EU:C:2016:816, punto 53).
18 Riferimenti supra, alla nota 10.
19 Sentenza del 28 luglio 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603).
20 Sentenza del 22 marzo 2012, Inter-Environnement Bruxelles e a. (C‑567/10, EU:C:2012:159, punto 31).
21 Sentenza del 22 marzo 2012, Inter-Environnement Bruxelles e a. (C‑567/10, EU:C:2012:159, punto 30).
22 Conclusioni nella causa Inter-Environnement Bruxelles e a. (C‑567/10, EU:C:2011:755, paragrafi 18 e 19).
23 HS2 Action Alliance Ltd, R (on the application of) v The Secretary of State for Transport & Anor [2014] UKSC 3, punti da 175 a 189.

References: articolo 1
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