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Dictamen : 394 del 06/10/2006
Consultante: Olga Corrales Sánchez
Institución: Dirección Nacional de Desarrollo Comunal
Texto Dictamen 394
C-394-2006
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a sus oficios números DND-1280-06 del 8 de agosto y DND-1314 del 11 de agosto siguiente, ambos del presente año, mediante los cuales consulta nuestro criterio acerca de la procedencia legal del reconocimiento del pago por concepto de prohibición para los auditores destacados en el Departamento de Auditoría Comunal de DINADECO.
I.- Ámbito de aplicación de la Ley General de Control Interno (Ley N° 8292 del 31 de julio del 2002)
Para efectos de determinar si los profesionales que laboran en el departamento de auditoría de DINADECO se encuentran cubiertos por las disposiciones de la Ley N° 8292, normativa que en la actualidad establece -como en adelante veremos- el régimen de prohibición para el ejercicio de la profesión liberal para los funcionarios de las auditorías, conviene tener presente su texto, cuando en lo conducente dispone:
“Artículo 1º—Contenido y ámbito de aplicación. Esta Ley establece los criterios mínimos que deberán observar la Contraloría General de la República y los entes u órganos sujetos a su fiscalización, en el establecimiento, funcionamiento, mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación de sus sistemas de control interno.(énfasis agregado)
Ahora bien, tal como dispone el artículo 1° de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (Ley N° 3859 del 7 de abril de 1967) la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad fue creada como un órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, con el carácter de “instrumento básico de desarrollo, encargado de fomentar, orientar, coordinar y evaluar la organización de las comunidades del país, para lograr su participación activa y consciente en la realización de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo”.
Bajo ese entendido, se mantiene vigente el profuso análisis que sobre su naturaleza jurídica contiene el dictamen de esta Procuraduría General N° C-158-85 del 15 de julio de 1985, el cual concluyó que DINADECO es un órgano desconcentrado del Ministerio de Gobernación y Policía, de tal suerte que sus funcionarios laboran para una entidad del Gobierno Central.
Tan es así que mediante dictamen N° C-043-2006 del año en curso se abordó ese aspecto siguiendo el mismo criterio, al señalar:
“Para responder a la interrogante planteada, necesariamente debemos precisar cuál es la naturaleza jurídica de DINADECO. Para tal propósito, hemos de analizar las normas legales que la regula. El artículo 1 de la Ley n.° 3859 crea a DINADECO como un órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, y como instrumento básico de desarrollo, encargado de fomentar, orientar, coordinar y evaluar la organización de las comunidades del país, para lograr su participación activa y consciente en la realización de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social.
Las competencias que le otorga el legislador, además de autorizar a los grupos o entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales, que desee dedicarse en Costa Rica al desarrollo de la comunidad, son, entre otras, las siguientes: (…)
(…) no cabe duda de que DINADECO posee la naturaleza jurídica de órgano. Empero, no es órgano puro y simple, sino uno que goza de una desconcentración aun cuando el legislador no lo califique expresamente de órgano desconcentrado. En este mismo sentido se pronuncia la Dirección Jurídica del Ministerio de Gobernación de Policía en el oficio n.° ALG-2067-2005 del 13 de diciembre del 2005, siguiendo la Opinión Jurídica O.J.-059-2003 de 7 de abril del 2003, en la que indicamos, entre otras cosas, lo siguiente:
“Analizada la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, puede afirmarse que la Dirección Nacional es un órgano desconcentrado al tenor de lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública. Se aclara que esa desconcentración tiene relación con las distintas competencias que dicho cuerpo normativo confiere a la Dirección Nacional en su relación con las asociaciones de desarrollo: autorizaciones para que entes públicos y privados, nacionales y extranjeros desarrollen programas en el país vinculados con el desarrollo de la comunidad bajo la tutela de la Ley (artículo 2); potestad para autorizar la constitución de asociaciones con un número menor de miembros a los fijados por el artículo 16; potestad de vigilancia de la Dirección Nacional sobre el funcionamiento conforme a derecho de las asociaciones (artículo 25); dependencia del Registro Público de Asociaciones a la figura del Director Nacional (artículo 26); competencia expresa para resolver conflictos que se deriven de la representatividad de asociaciones a nivel distrital, cantonal, regional o provincial (artículo 31) y aprobación de los planes anuales de trabajo de las mismas (artículo 32); amén de la potestad de inspección y auditoria financiera sobre dichas personas jurídicas (artículo 35). (Las negritas no corresponden al original).
Y es que en el caso que estamos estudiando ocurre que el legislador atribuye a esta Dirección una competencia exclusiva en las materias que se han indicado atrás, sin que tal órgano ocupe la cúspide administrativa del órgano al cual se adscribe. Estos dos elementos constituyen presupuestos suficientes para tipificarlo como un órgano desconcentrado, pues el jerarca, en este supuesto, el ministro de Gobernación y Policía, no podría revisar, avocar o sustituir la conducta de inferior, de oficio o a instancia de parte, dada que la competencia le es atribuida por ley en forma exclusiva.
En síntesis, estamos ante un caso típico de desconcentración administrativa decreta mediante ley, es decir, ante la atribución de una competencia exclusiva a un órgano que no ocupa la cúspide administrativa.”[i]
Fijada así la naturaleza jurídica de DINADECO, se concluye que efectivamente se trata de una institución sujeta a la aplicación de la Ley General de Control Interno, normativa que, según vimos, cubre todos aquellos órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República. Y sobre este punto, debe recordarse que la Ley Orgánica de esa Contraloría (Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994), en su artículo 4°, dispone que ésta ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública, definiendo posteriormente dicho concepto en los siguientes términos:
“Artículo 8.- Hacienda Pública
El patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior. (Así reformado por el inciso d) del artículo 126 de la Ley N° 8131 de 18 de setiembre del 2001, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos)” (énfasis agregado)
Teniendo claro que las disposiciones de la Ley General de Control Interno resultan plenamente aplicables a DINADECO, procede entrar a analizar el posible pago a los auditores de esa institución del beneficio económico contemplado en el numeral 34 in fine del referido cuerpo normativo, rubro salarial que ostenta carácter indemnizatorio respecto de la prohibición impuesta para el ejercicio liberal de la profesión.
II.- Régimen de prohibición aplicable a los profesionales de las auditorías
Sobre el tema enunciado, conviene en primer término transcribir lo que sobre el tema dispone la ya citada Ley General de Control Interno, cuando señala:
Por las prohibiciones contempladas en esta Ley se les pagará un sesenta y cinco por ciento (65%) sobre el salario base.” (énfasis agregado)
De lo dicho hasta aquí podemos concluir con facilidad que sí resulta legalmente procedente el pago del rubro de prohibición a favor de los funcionarios de auditoría que laboran para DINADECO.
No obstante, debe tenerse presente que el régimen de prohibición para el ejercicio liberal de la profesión y su consecuente compensación económica resulta aplicable a aquellos funcionarios que realizan funciones sustantivas de auditoría, de ahí que “los requisitos para considerar a una persona afecta a la prohibición prevista en el artículo 34 inciso c) de la Ley General de Control Interno son: ocupar un puesto cuyas tareas exijan el ejercicio de funciones de auditoría interna; y estar habilitado para el ejercicio de una profesión liberal. / El servidor público que se encuentre en la situación descrita tiene derecho a que se le cancele, a título de compensación económica por la restricción para el ejercicio privado de su profesión, un 65% adicional sobre su salario base, en los términos en que lo dispone el artículo 34 párrafo último de la Ley General de Control Interno." (Dictamen N° C-159-2004 del 25 de mayo del 2004)
Estamos frente a un tema que esta Procuraduría ya se ha ocupado de analizar a profundidad en múltiples pronunciamientos, de tal suerte que simplemente cabe remitirnos a las consideraciones vertidas en nuestro dictamen N° C-384-2004 del 23 de diciembre del 2004, cuando explica:
“3-. La independencia funcional de la auditoría interna
Parte del contenido denominado como “prohibiciones” por el artículo 34 tiene como objeto mantener la imparcialidad e independencia funcionales. En efecto, la independencia funcional que requiere la función de control a cargo de la auditoría no podría lograrse si no existe un claro deslinde entre estas funciones y la de administración activa; por ende, si la auditoría interviene en el ejercicio del poder decisorio. La necesidad de un deslinde entre la administración activa y la auditoría está presente en el espíritu y articulado de la Ley. Simplemente, es difícil que un órgano llamado a controlar pueda fiscalizar cuando se ha participado en la adopción de decisiones o en su ejecución. El imperativo de independencia funcional explica las prohibiciones contenidas en los incisos a), b) y d) del artículo 34 de mérito. De acuerdo con este artículo, las prohibiciones se aplican a quienes realizan funciones de auditoría y tienen como objeto evitar que dichos funcionarios vean disminuida su objetividad e imparcialidad de sus labores como auditores por la participación en tareas de administración activa. A este efecto, debe tomarse en cuenta que la Ley precisa qué entiende por administración activa. En efecto, en el artículo 2 de la Ley se define:
“a) Administración activa: desde el punto de vista funcional, es la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la Administración. Desde el punto de vista orgánico es el conjunto de órganos y entes de la función administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como última instancia”.
Dicho artículo no contiene una definición de “funciones de auditoría interna” o de auditoría interna. Empero, el artículo 21 de la Ley define la auditoría desde el ámbito funcional:
“Artículo 21 .—Concepto funcional de auditoría interna. La auditoría interna es la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del resto, de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas”.
Podría, entonces, decirse que los funcionarios de la auditoría son los que realizan la actividad a que se refiere el artículo 21: la asesoría, la evaluación, el control. En la Opinión Jurídica N. OJ-121-2004 de 4 de octubre de 2004 nos referimos a dicho artículo en los siguientes términos:
“Luego, está el concepto mismo de la función de auditoría. El artículo 21 de la Ley contiene un concepto “funcional” de auditoría interna, referido a la actividad en sí misma, a su objetivo y a su efecto sobre la organización y la sociedad. Esta se define como una actividad “asesora”, dirigida a proporcionar seguridad a la organización, “mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley…”.
De esa definición interesa resaltar el carácter asesor de la función de auditoría y la evaluación del control y del proceso de dirección. El Instituto de Auditores Internos define la auditoría precisamente como:
“una actividad de evaluación independiente, establecida dentro de una organización para examinar y evaluar sus actividades como un servicio para la organización”. Citado por R, WHITTINGTON-K, PANY, Ibid, p. 592.
A través de la evaluación, de la asesoría, de las recomendaciones la Auditoría interna participa en el control interno. Y lo hace por medio de la evaluación de la efectividad de otros controles. La auditoría representa una verificación posterior y selectiva de un ámbito de la actividad de la organización. Esa verificación y evaluación no es continúa o concomitante con las acciones administrativas u otras acciones de control. Es periódica. En relación con los fondos públicos se deben realizar auditorías o estudios especiales semestralmente. Dispone el artículo 22 de la Ley de Control Interno...)”.
En su oficio 12357 de 11 de octubre de 2002, la Contraloría General ha señalado en orden al concepto “funcionarios de auditoría interna”:
“…La incompatibilidad es la imposibilidad de desempeñar al mismo tiempo dos puestos o funciones. El fundamento de las prohibiciones legales que determinan las incompatibilidades, es la necesidad de dotar de independencia a los servidores públicos, a fin de situarlos en una posición de imparcialidad, para evitar el conflicto de intereses y la concurrencia desleal. Las incompatibilidades se basan en razones de moralidad y tienden a evitar la acumulación de facultades en una sola persona, así como que los funcionarios aparezcan en oposición con el organismo público del cual dependen, en contiendas judiciales o reclamos administrativos, a causa de la designación profesional por parte de particulares; es decir, tiende a evitar la colisión de intereses –interés público o interés privado-…”.
Se ha definido, así, que “funcionarios de la auditoría interna” es un término empleado por la ley desde el punto de vista funcional, descartando por exclusión quiénes no pueden estar comprendidos dentro del concepto.
Los incisos a) y b) del artículo 34 prohíben que los funcionarios de auditoría interna ejerzan funciones de administración activa. Sea que participen en la toma de decisiones, en su ejecución, en los procesos directivos u operativos de la Administración. Dichas disposiciones tienden, repetimos, a mantener la independencia funcional y no puede considerarse que lesionen los derechos de los funcionarios. La organización administrativa responde a criterios de competencia. Los cargos de auditoría interna están determinados al ejercicio de la auditoría interna, no de funciones de la Administración activa. Por consiguiente, el funcionario que es nombrado en un puesto de auditoría interna carece de facultades legales para ejercer funciones de administración activa. En ese sentido, el ejercicio de funciones de administración activa y el integrar un órgano director de un procedimiento administrativo (que es una forma de administración activa) no es parte de las funciones propias de la auditoría. Por consiguiente, no puede considerarse que el funcionario de auditoría, en razón del puesto que ocupa, tenga un derecho a ese ejercicio. El deber funcional presente en los incisos a) y b) de mérito no constituye en forma alguna una limitación al ejercicio de un derecho. Desde esa perspectiva, no puede considerarse que la imposición del deber entrañe una lesión patrimonial que obligue a su compensación. En esa medida no se determina cuál es el fundamento jurídico para que proceda la indemnización. Antes bien, en ausencia de un perjuicio en los derechos del funcionario, el reconocimiento de una indemnización resulta indebida, falta de sustento ético. Y recuérdese que en tratándose de los funcionarios públicos existe un imperativo de ajustar la conducta a criterios éticos y que estos criterios en tanto tienden a hacer prevalecer el interés público sobre el interés privado fundan los deberes de la función pública. Corresponde a la auditoría interna, como parte fundamental del control interno, hacer prevalecer esos criterios éticos.
La solicitud de reconsideración hace referencia al ejercicio de funciones de administración activa e integración de órganos directores de procedimiento por parte de determinados funcionarios: las secretarias. La realización de labores secretariales no se enmarca dentro del concepto de “funcionarios de auditoría interna” según lo señalado por la Contraloría. Además, en razón del puesto que desempeñan, no puede considerarse que ese puesto les otorgue el derecho a ejercer funciones de administración activa distintas a las de secretariado. La prohibición no modifica la situación laboral de dichas servidoras.
Por otra parte, las alegaciones de la Auditoría en orden a la prestación de los servicios secretariales a otros órganos de la Municipalidad deben ser analizadas desde la perspectiva de la ocupación simultánea de dos puestos públicos (la superposición horaria) y la percepción de dos salarios o más remunerados con fondos públicos. No desde el ámbito de una indemnización por el no ejercicio de funciones.
4-. La incompatibilidad con el ejercicio profesional en forma liberal
Uno de los aspectos que más preocupación genera en los distintos ordenamientos es el aspecto de la realización de actividades privadas por parte de los funcionarios públicos. Para evitar la posible colisión entre intereses públicos y privados, las leyes establecen un régimen de incompatibilidades. Régimen que tiende a mantener la independencia e imparcialidad en el ejercicio de la función. Todo con el objeto de garantizar el correcto y eficaz ejercicio de la función pública.
(…) El artículo 34 de mérito establece la incompatibilidad entre las funciones de auditoría y el ejercicio de profesiones liberales fuera del cargo. La prohibición del ejercicio profesional se refiere a las profesiones liberales. A contrario, las profesiones que no sean liberales no son prohibidas. El funcionario de auditoría puede, entonces, ejercer privadamente las ocupaciones que no impliquen un ejercicio profesional en forma liberal. Por el contrario, le resulta prohibido el ejercicio profesional en forma liberal, incluido el referido a profesiones que no tengan que ver con la profesión que se requiera para el puesto que desempeña. Por consiguiente, resulta prohibido que el funcionario preste servicios profesionales en forma liberal en ámbitos diferentes a la profesión requerida para el ejercicio del cargo en la auditoría. Dada la particularidad de la función que se desempeña, se requiere un máximo de independencia e imparcialidad. Pero, además, la dedicación exclusiva de sus esfuerzos en pro de la labor de auditoría. De allí que se extienda la prohibición a todo ejercicio profesional. Ciertamente, se ha extendido para los auditores el ámbito de la prohibición de ejercicio profesional. Ya no se trata del ejercicio privado de la profesión requerida para el ejercicio del puesto, sino que se establece una incompatibilidad con toda profesión. Lo cual tiene como consecuencia el derecho a la compensación económica aún cuando la profesión liberal de que se trate no sea la misma que la requerida para el puesto.
En orden a las alegaciones de la Auditoría en cuanto a que el artículo 34 no les resultaría aplicable a los funcionarios que realizan funciones de auditoría, pero que no cumplen con los requisitos necesarios para ejercer liberalmente una profesión, por lo que podría ejercerla, cabe aclarar lo siguiente. Para que una persona puede ejercer liberalmente una profesión, requiere contar con la formación académica que habilita para el ejercicio profesional y en su caso, que esté inscrita en el colegio profesional correspondiente. Una persona que no está habilitada para ejercer una profesión carece del derecho para ejercerla. Al carecer de ese derecho, la prohibición no le lesiona ningún derecho. Es claro que la prohibición para el no ejercicio profesional no derivaría del artículo 34 de mérito, sino de la ausencia de profesión, de los requisitos académicos para su ejercicio. Por consiguiente, esa persona que no está habilitada para ejercer una profesión liberal, no sufre lesión por el inciso c) de mérito, por lo que no puede pretender una indemnización, aún cuando realice funciones de auditoría interna.
Por demás, la Procuraduría se ha referido en pronunciamientos posteriores a este tema de los requisitos para poder recibir la indemnización. En la Opinión Jurídica OJ-045-2003 de 18 de marzo de 2003, expresó la Procuraduría:
“Por esa razón, el grado académico que ostente el servidor no es relevante para el pago de la compensación, siempre que ese grado académico le permita, de acuerdo a la profesión que ostente, y a las reglas que rigen su ejercicio profesional, ejercer liberalmente su profesión. Habrá Colegios Profesionales cuyas normas admitan el ejercicio de la profesión con el grado académico de bachiller universitario, otros con el de licenciatura, etc. Por ello, lo que realmente interesa, es que el servidor que realice funciones de auditoría, esté habilitado para el ejercicio liberal de su profesión, y que se vea impedido para hacerlo por la prohibición que se analiza, en cuyo caso, se hará acreedor al pago de la compensación del 65% sobre su salario base.
Si los servidores subalternos de la auditoría interna de la Municipalidad de La Unión cumplen esos requisitos, estarían afectos a la prohibición prevista en el artículo 34 de la Ley General de Control Interno, por lo que deben abstenerse de ejercer privadamente su profesión. Como consecuencia de ello, la Municipalidad debe cancelar la compensación económica respectiva”. (Dictamen N. C-159-2004 de 25 de mayo de 2004).”
En esta materia pueden también consultarse los pronunciamientos OJ-076-2003 del 22 de mayo del 2003, C-039-2003 del 17 de febrero del 2003, OJ-071-2003 del 13 de marzo del 2003, OJ-147-2003 del 19 de agosto del 2003, C-245-2005 del 4 de julio del 2005 y C-379-2005 del 7 de noviembre del 2005.
1.- La Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) es un órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía.
2.- El artículo 4° de la Ley Orgánica de la Contraloría General dispone que ese órgano contralor ejerce su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública, aspecto sobre el cual el artículo 8° de esa misma ley define que serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos.
3.- En consecuencia, DINADECO se encuentra sujeta a la aplicación de la Ley General de Control Interno, la cual cubre, de conformidad con su artículo 1°, a todos aquellos órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República.
4.- Resulta legalmente procedente el pago de una compensación económica por el orden del 65% sobre el salario base a favor de los funcionarios de auditoría de DINADECO, en virtud de la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión que les impone el artículo 34 de la Ley General de Control Interno.
5.- No obstante, debe tenerse presente que dicho régimen resulta aplicable únicamente a aquellos funcionarios que realizan funciones sustantivas de auditoría y que están debidamente habilitados para el ejercicio de una profesión liberal.
[i] En este mismo sentido ya se había pronunciado nuestro dictamen N° C-284-2002 del 23 de octubre del 2002.

References: artículo 1
 artículo 1
 artículo 83
 artículo 16
 artículo 4
 artículo 126
in fine
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 2
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 4
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 34