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Timestamp: 2019-05-25 17:25:26+00:00

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﻿ SENTENCIA 2002-00819/AP0819 DE JUNIO 24 DE 2004
SENTENCIA 2002-00819 DE 24 DE JUNIO DE 2004
CONTENIDO:DERECHOS COLECTIVOS A LA MORALIDAD Y A LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO COMPROMETIDOS EN UN CONTRATO DE CONCESIÓN PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN TÚNEL. ANTE LAS ANOMALÍAS LA CONTRALORÍA GENERAL DEPARTAMENTAL ORDENÓ LA APERTURA DE JUICIOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL, LA SUSPENSIÓN DEL CONTRATO Y EL PLAN DE MEJORAMIENTO CONCERTADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA, CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, MORALIDAD ADMINISTRATIVA, CONTRATO DE CONCESIÓN, PROTECCIÓN AL PATRIMONIO PÚBLICO
Sentencia 2002-00819 de junio 24 de 2004
Rad.: 50001-23-31-000-2002-0819-01(AP).
Actor: Iván Villanueva Mendoza y otros
Demandado: Concesión túnel Aburrá-Oriente S.A. y otro
Bogotá D.C., veinticuatro de junio de dos mil cuatro.
A. Peticiones principales:
1. Se conceda el amparo a los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la protección y defensa del patrimonio público, la libre competencia económica y los derechos de los consumidores y usuarios y en consecuencia se declare la nulidad absoluta del contrato 97-CO-20-1811, suscrito entre el departamento de Antioquia y la sociedad “Concesión Vial Túnel Aburrá Oriente S.A.”, del otrosí 1 y del acta de modificación bilateral 2, suscritos por las mismas partes; que como efecto de tal declaración se ordene la liquidación del contrato y las restituciones mutuas entre concesionario y concedente.
2. Que como consecuencia de la declaración anterior, se ordene el reintegro por parte del concesionario a favor del departamento de Antioquia de todos los mayores valores recaudados como consecuencia del incremento de las tarifas por encima de lo pactado en el contrato primigenio, desde el 6 de enero de 1999 hasta la fecha de ejecución de la sentencia o hasta aquélla en que el concesionario opere y recaude los peajes.
5. Que como consecuencia igualmente de la declaración 1 y con base en las proyecciones que contempló la estructura financiera del contrato y la liberación de los recursos futuros, se condene al departamento de Antioquia a pagar el quince por ciento (15%) a favor de los demandantes, establecidos sobre los ingresos proyectados a recaudar por concepto de peajes de las vías Las Palmas-Aeropuerto y Medellín-Santa Elena, calculados sobre las estimaciones de los mínimos de flujo vehiculares sin túnel teórico a cargo del departamento de Antioquia y que son anexos al contrato, durante el término y base que establezca el honorable tribunal de lo Contencioso Administrativo de Antioquia, como lo prevé el artículo 40 de la Ley 472 de 1998”...
B. Peticiones subsidiarias:
1. Se conceda el amparo de los derechos colectivos: a la moralidad administrativa; la protección y defensa del patrimonio público; la libre competencia económica y los derechos de los consumidores y usuarios y en consecuencia se declare la nulidad absoluta del otrosí 1 y del acta de modificación bilateral 2 al contrato 97-CO-20-1811 suscrito entre el departamento de Antioquia y la sociedad “Concesión Vial Túnel Aburrá Oriente S.A.”, suscrito por las mismas partes, y como efecto de la misma se ordene su liquidación y las restituciones mutuas entre concesionario y concedente.
2. Que como consecuencia de la declaración anterior se ordene que el mayor incremento en las tarifas de los peajes por encima de la tasa de inflación realizada por medio del Decreto departamental 0015 de 1999, y su efecto a través del tiempo de la concesión, corresponden al departamento de Antioquia; por tal motivo, se ordene liquidar la diferencia de los ingresos que por recaudos por concepto de peajes de las vías Medellín-Santa Elena y Alto de Las Palmas-Aeropuerto, a partir de enero 1º de 1999, considerando la tarifa que debería regir en las condiciones establecidas en el contrato 97-CO-20-1811 y las que rigen actualmente.
4. ...” (incentivo y costas) (fls. 540 a 542).
C. Los hechos en que se basa la demanda son los siguientes:
1. El departamento de Antioquia, mediante Resolución 0923 del 17 de julio de 1997, ordenó la apertura de la licitación pública 11 del mismo año, regida por la Ley 80 de 1993, con el objeto de recibir propuestas para contratar por el sistema de concesión, el proyecto de Conexión Vial Aburrá-Oriente, consistente en la construcción del Túnel de Oriente y su desarrollo vial complementario, que comprende la financiación, elaboración de estudios, diseños definitivos, construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación, mantenimiento de vías y otros servicios, con una duración de 25 años.
2. La licitación se cerró el 30 de octubre de 1997 a las 15 horas y se adjudicó a la única propuesta, presentada por la Concesión Túnel Aburrá - Oriente, compuesta por 64 firmas. El contrato, identificado con el Nº 97-CO-20-1811 se firmó el 20 de diciembre de 1997.
4. En el desarrollo del contrato han tenido ocurrencia hechos que trasgreden los principios de transparencia, economía, celeridad y moralidad, enunciados en el informe de la contraloría departamental y del Instituto para el Desarrollo de Antioquia-IDEA, originados en conductas violatorias de normas de carácter administrativo, financiero o legal, que generan responsabilidad disciplinaria, fiscal y hasta penal, por los siguientes motivos:
a) Cambio de objeto contractual en el otrosí 2, por lo cual no se ejecutarán las vías complementarias Llano Grande-Canadá, El Retiro-La Ceja, Carabanchel-El Retiro, Canadá-El Carmen de Viboral, El Carmen de Viboral-Santuario y en cambio se ejecutarán las vías Portal Oriental Sajonia- Glorieta Aeropuerto José María Córdoba y Glorieta Aeropuerto José María Córdoba-Sector de Belén (Marinilla)-Autopista Medellín Bogotá, no contempladas en el contrato original.
2. El incremento del 50% en el valor de los peajes, según informes presentados por el Instituto para el Desarrollo de Antioquia-IDEA, de fechas 10 de mayo de 1998 y 31 de mayo de 1999.
A. Del gobernador
1. Por solicitud de dicha entidad pública, la Contraloría General de Antioquia realizó una auditoría integral del proyecto vial Aburrá Oriente y vías complementarias, cuyo resultado se halla contenido en el respectivo informe enviado a la gerencia del proyecto el 25 de octubre de 2001, cuya copia se anexó a la contestación de la demanda, que contiene una serie de consideraciones “que hoy entre comillas, son la base de la presente acción” (fl. 616), reproducidas de manera burda y con errores.
3. Para estudiar la viabilidad técnica, económica, financiera y legal del contrato de concesión, se pactó, por iniciativa del gobernador y del gerente del proyecto, su suspensión por el lapso de tres (3) meses contados a partir del 1º de diciembre de 2001, prorrogable por un periodo igual; la segunda prórroga se suscribió el 27 de febrero de 2002.
7. Observa que en el análisis de la demanda debe tenerse en cuenta la situación legal histórica vigente al momento de la celebración del contrato, pues se incurre en imprecisiones al citar estudios, documentos Conpes y normas cuya vigencia es posterior. También solicita tener en cuenta que las situaciones destacadas en el informe de la contraloría que se citan textualmente deben ser comprobadas.
9. Advierte imprecisiones sobre la naturaleza del contrato de concesión, de la fiducia y de los patrimonios autónomos, y sobre la definición de las distintas clases de riesgos, y que no basta para la prosperidad de la acción popular la amenaza de un daño contingente a un interés colectivo sin que los sujetos inmorales sean potencialmente responsables del dicho daño y a su vez sean vinculados al proceso en el que se debate su responsabilidad.
1. Respecto al contrato de concesión 97-CO-20- 1811:
2. En relación con el otrosí 1:
Las tarifas de peajes del departamento de Antioquia venían creciendo máximo con fundamento en el IPC; pero el incremento ordenado por el Decreto Departamental 0015 del 6 de enero de 1999 no obedeció esa regla y se disparó en las categorías I y II que componen aproximadamente el 95% del tráfico mínimo vehicular, llegando a un ajuste del 50% aproximadamente, infringiendo la norma ordenanzal 2E de febrero 15 de 1996, el pliego de condiciones del contrato y la Ley 105 de 1993. Dicho incremento constituye ingreso adicional que el contratista debe transferir al departamento, en la medida en que se cause, como lo disponen la ley, los reglamentos y el contrato; esa prerrogativa del departamento no podía ser negociada como ocurrió en el mes de mayo de 1999 (otrosí 1), según lo señalan los funcionarios del IDEA en comunicado del 31 de mayo de 1999 (rad. 739789), lo que ha permitido que el concesionario se apropie de esos dineros. Este hecho está probado con los testimonios de funcionarios del IDEA que participaron en el proceso de negociación (fls. 721 a 732 y 733 a 739), y confirman las irregularidades administrativas y financieras, el desequilibrio económico y la inmoralidad de quienes actuaron en la suscripción del otrosí.
3. Sobre el acta de modificación bilateral 2:
En sus alegatos reitera su afirmación de que los fundamentos fácticos de la demanda son, sin más contribución por parte de los demandantes, el informe de la Contraloría General de Antioquia, como resultado de una auditoría financiera y técnica solicitada por la gobernación, y el presentado por dos funcionarios del IDEA para la evaluación del impacto financiero del cobro del peaje, que determinaron la suspensión del contrato a partir del 29 de noviembre de 2001, vigente el 21 de octubre de 2002, cuyo objeto de elaborar un plan de mejoramiento de los procesos administrativos y de acciones a seguir, entre ellas la revisión de todo el contrato a fin de detectar e implementar mecanismos para el restablecimiento del equilibrio económico y contractual del proyecto.
Niega que del contrato de fiducia mercantil pueda derivarse un detrimento patrimonial del departamento, advirtiendo que si existieran mayores costos en el manejo de los recursos por las comisiones reconocidas contractualmente por el concesionario, éste debe responder por el mayor valor.
Afirma que el demandante no señala un solo pago que se hubiera hecho indebidamente al contratista concesionario y critica su falta de iniciativa probatoria. Refiriéndose a la prueba testimonial observa que no es significativo el aporte probatorio pues se trata del grupo investigativo de la contraloría y del IDEA que solo pueden declarar que el informe es cierto.
1. Un somero análisis del contrato de concesión, de las conductas antecedentes y presentes y de las pruebas allegadas basta para concluir que la demanda se basa en juicios de opinión sobre actuaciones que califica de ajenas a la moral administrativa. Dice que el fundamento normativo sobre el cual se pretende un fallo favorable a sus pretensiones, basado en los informes preliminares de la contraloría general departamental, es solicitar que se desplace a ese órgano de control de sus funciones y que el juez decida sobre temas que éste debe resolver, con el riesgo de que se incurra en medidas contradictorias.
2. La supuesta violación de los derechos de los usuarios y a la libre competencia no se explica en la demanda ni es posible deducirla de los hechos, y las consecuencias de una acción popular no pueden ser la nulidad del contrato, porque las causas de ésta deben ser anteriores o concomitantes con el contrato, debidamente identificadas en la ley, y no posteriores, como las aquí alegadas, si bien no demostradas, que podrían dar lugar a alguna clase de reparación contractual, o a ordenar la terminación del contrato o resolución del mismo, pero en ningún caso a declarar una nulidad, que tiene su correspondiente acción.
3. Advierte que la demanda adolece de error conceptual, específicamente en relación con la naturaleza del contrato de concesión, que implica una relación contractual muy distinta a la que surge de los contratos de obra, respecto a los derecho y obligaciones de las partes y el objeto mismo, el alcance, contenido y efectos, en el que los incrementos económicos no favorecen las arcas de los concesionarios ni perjudica el patrimonio público y en el que toda variación que se introduzca supone una variación del modelo financiero de manera que se restablezca el equilibrio económico contractual; de allí que no es posible dentro del esquema del contrato de concesión cuestionado afirmar que las modificaciones introducidas al contrato en el otrosí 1 y en el acta de modificación bilateral 2 representan un detrimento al patrimonio público por incremento en los aportes del concedente y aumento en las utilidades del concesionario.
Consideró el tribunal que la serie de señalamientos hechos en la demanda en contra de quien fuera gobernador de Antioquia y el representante legal de la sociedad Concesión Túnel de Aburrá Oriente, por actuaciones que consideran atentatorias del derecho a la moralidad administrativa, no encuentran comprobación en las pruebas allegadas al proceso, por lo cual concluye que son apreciaciones meramente subjetivas.
1. En el proceso existen pruebas contundentes de la inmoralidad administrativa producto de la contratación irregular para la realización del Túnel de Oriente, que no fueron valoradas en la sentencia, como son los informes de la contraloría departamental y del Instituto para el Desarrollo de Antioquia IDEA y las pruebas testimoniales de los funcionarios públicos que participaron en las diferentes etapas del proceso de contratación, analizados en forma lógica y concatenada en los alegatos de conclusión, demostrativas de que la conducta contractual de las partes no se ajusta a la normatividad de los contratos de concesión, específicamente la Ley 105 de 1993, lo que ocasionó que una buena parte de los recaudos actuales de los peajes de Santa Elena y Las Palmas, que corresponderían al departamento, vienen siendo apropiados por el concesionario, y en la estructura financiera del concesionario existe un error de un millardo y medio de pesos aproximadamente, generando que el departamento asuma obligaciones muy superiores a las que legalmente está obligado a soportar.
2. La sentencia se separa de la posición doctrinaria de esta corporación con respecto a las acciones populares, al considerar el dolo como elemento de la inmoralidad administrativa, contrariando la sentencia AP300 del 31 de mayo de 2002, en el caso de Dragacol, y la intención del legislador que en la ponencia para primer debate de la Ley 472 de 1998 introdujo la definición de moralidad administrativa como el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo con la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios del buen funcionario. Y si bien no se requiere dolo en el comportamiento de los funcionarios, éste está probado toda vez que existía un acuerdo verbal entre el concedente y el concesionario para incrementar las tarifas en un 50% en 1999, para cubrir los aportes del departamento, cláusula que fue eliminada desconociendo el estudio sobre el efecto económico de esta medida.
“Constituye cabal desarrollo de la Carta Política, pues la prevalencia del interés general (art. 1º) ; la proclamación de un orden justo (art. 2º) y la vigencia de los principios axiológicos que en el Estado Social de Derecho guían la contratación pública, como modalidad de gestión que compromete el patrimonio y los recursos públicos, cuya intangibilidad las autoridades están obligadas a preservar (art. 209) hacen, a todas luces, necesario que el legislador adopte mecanismos idóneos para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de los responsables de la contratación estatal, con miras a la recuperación de la totalidad de las sumas que se desvían del patrimonio público, a causa de la corrupción administrativa, en materia de contratación pública.
“Si bien la Ley 472 de 1998 indicó que mediante la acción popular se tiene como objeto la protección de derechos e intereses colectivos cuando estos estén amenazados o están siendo vulnerados por la ACCIÓN y la OMISIÓN, generada en ejercicio de funciones administrativas o con fuero de atracción con ésta, ello no significa que la acción popular es apta frente a toda conducta administrativa o con fuero de atracción con ésta, por este solo hecho; es necesario que la conducta que se indique como causante de amenaza o vulneración o AMENACE o ESTÉ VULNERANDO, pues la acción popular tiene como objeto, entre otros, hacer cesar o detener. Y se afirma jurídicamente así porque partiendo de que el DERECHO es un sistema de normas jurídicas que deben guardar unidad no se concebiría que existiendo acciones judiciales naturales para conductas CONSUMADAS, se utilizara la acción popular cuando dicha conducta ya no se puede hacer cesar o detener. Aunque el legislador no fue del todo claro en la expedición de la Ley 472 de 1998, corresponde al juzgador examinar, en cada caso, si las conductas que se reprochan son impugnables por la acción popular para pretender objetos procesales idénticos a los previstos para otras acciones cuando además las conductas impugnadas son pasadas y ya consumadas. Sin embargo sería bueno que le legislador regulara en forma precisa la materia para que el panorama de las acciones populares sea claro para partes y jueces.
Advierte el Consejo de Estado, como juzgador de la función administrativa, que con el aparecimiento de la Ley 472 de 1998 los administrados movidos por la previsión legal de reconocerles un incentivo cuando prosperen sus pretensiones, han presentado infinidad de demandas que en su mayoría han resultado infructuosas porque al promoverlas o no se tienen en cuenta cuales son las causas, de acción o de omisión, que dan lugar al objeto de las acciones populares, y otras veces o porque utilizan la acción indebidamente porque la conducta reprochada de acción o de omisión está consumada y además sería imposible por decisión (en el juicio de acción popular) restituir las cosas al estado anterior, o porque utilizando bien la acción no prueban los hechos base de sus afirmaciones, es decir incumplen con la carga probatoria”(1).
En providencia de esta Sala se afirmó en relación con este asunto:(2)
“...Tanto la Jurisprudencia de la Corte Constitucional(3) como la de esta corporación(4) han determinado que si bien por la vía de la acción popular no es posible ventilar controversias de tipo contractual que tienen bien definidas vías procesales que les corresponden, si resulta viable que cuando se acuse la vulneración a amenaza de un derecho colectivo el juez de la acción popular examine la legalidad de un contrato estatal, así como de los tractos de su ejecución. Según jurisprudencia de la Sala nada impide, que una decisión judicial, tenga el alcance de declarar fuera del mundo jurídico una estipulación o un contrato si estos constituyen la causa de la afectación de los derechos colectivos”(5).
Con base en este criterio será analizada la impugnación a la providencia del tribunal que negó las pretensiones de la demanda, advirtiendo desde ahora que la petición principal de la demanda, de que se declare la nulidad absoluta del contrato de concesión 97-CO- 20-1881, así como del otrosí 1 y del acta de modificación bilateral 2, y se ordene la liquidación del mismo, así como la subsidiaria de declarar la nulidad absoluta del otrosí y el acta de modificación mencionados, no son procedentes a través de la acción popular, sino que son propias de la acción contractual.
1. Sobre la moralidad administrativa ha dicho esta corporación(6).
“En relación con el derecho colectivo a la moralidad administrativa se destaca que en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1º), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta”.
La vulneración del principio de la moralidad administrativa implica la desviación de los principios constitucionales orientadores del comportamiento de los servidores públicos y la realización de la función administrativa (C.P., art. 209). Específicamente tratándose de la actividad contractual del Estado, esa vulneración implica el quebrantamiento de las reglas que hacen eficaces los principios de trasparencia, economía y responsabilidad, establecidos en la Ley 80 de 1993 o estatuto contractual(7); así lo plantean los demandantes.
2. La defensa del patrimonio público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo ordena la ley, esto es, impone la moralidad de los servidores públicos facultados para disponer de los recursos del Estado, como lo ha definido esta corporación(8). En materia contractual el quebrantamiento del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, al igual que el de la moralidad, está ligado a la violación de las normas que rigen esa actividad estatal.
1. El contrato de concesión para el desarrollo de la Conexión Vial Aburrá-Oriente, suscrito entre el departamento de Antioquia y la sociedad Concesión Túnel de Aburrá-Oriente S.A., (Nº 97-CO-20-1811), suscrito el 20 de diciembre de 1997 en la ciudad de Medellín, tiene por objeto los estudios y diseños finales, financiación, construcción, puesta en funcionamiento, operación y mantenimiento por parte del concesionario, por el sistema de concesión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 32-4 de la Ley 80 de 1993, de las obras que hacen parte del desarrollo vial denominado Conexión Vial Aburrá-Oriente, Túnel de Oriente y desarrollo vial complementario, relacionado en la cláusula segunda del contrato (fl. 199).
En la cláusula cuarta se pactó una duración del contrato de 298 meses contados a partir del 1º de julio de 1998, estipulándose una primera etapa, de diseño, con una duración de 12 meses, una segunda de construcción, según cronograma de ejecución, y una tercera de operación, entre el 1º de enero de 1999 y la fecha de reversión de la concesión (fl. 201).
5. A la demanda se anexó el informe de funcionarios del Instituto para el Desarrollo de Antioquia-IDEA, del 31 de mayo de 1999, en el que se manifiesta extrañeza por la exclusión, en el otrosí 1, de una cláusula acordada para mejorar la situación contractual del departamento, con ocasión del incremento del valor de los peajes en un 50%, resultado de la aplicación del Decreto Departamental 0015 del 6 de enero de 1999, que rompió el equilibrio económico del contrato a favor del concesionario, que obtendría una ganancia extraordinaria si se tiene en cuenta el flujo vehicular inicialmente proyectado (oficio 739789, fls. 120 a 123). La cláusula no incluida en el otrosí, en el sentido de que el efecto del incremento en los peajes sería considerado luego de que los estudios y diseños se hubieran elaborado y se tendría en cuenta en la nueva estructura financiera del contrato, tenía por objeto establecer que ese mayor valor del peaje se considerara como parte del valor a compensar de los aportes obligatorios de la Ordenanza 48E de 1996 que no se hubieran realizado y en parte para compensar la disminución del flujo vehicular garantizado, en caso de que se presentara, y entrarían a formar parte del fondo de garantías contingentes, estipulado en el contrato de conformidad con los numerales 5, 13 y 14 del artículo 25 y el artículo 26 de la Ley 80 de 1993. Dice el oficio que la no inclusión de dicha cláusula implica que en la etapa de estudio y diseño el concesionario no está obligado a tener en cuenta el efecto financiero para calcular la tasa interna de retorno y no lo incorpore en su flujo de ingresos, máxime si se tiene en cuenta que en la cláusula 7.1 del otrosí se estipuló un valor de referencia de peajes con incrementos anuales de acuerdo al IPC, sin tener en cuenta el aludido incremento del 50%.
6. También fue anexado el informe de la Contraloría General de Antioquia, relativo a la auditoría técnico financiera realizada a solicitud del gobernador sobre el contrato de concesión, con fecha de corte 31 de marzo de 2001 (fls. 50 a 119), según el cual, como conclusión general, no están dadas las condiciones sociales, ambientales, técnicas y financieras para que el departamento decida continuar con la ejecución del proyecto vial Aburrá-Oriente (fl. 115). Asimismo se concluye en dicho informe que con la firma de las actas de modificación Nº 1 y 2 el contrato sufrió un cambio en su objeto contractual, variando el trazado, las vías a construir y las cantidades de obra a entregar, perjudicando al departamento al recibir menos cantidad de obra y sosteniendo el plazo de la concesión, entre otros (fls. 115 a 117):
— Jorge Luis Uribe Jaramillo, quien hizo parte de la comisión de auditoría asignada por la Contraloría General de Antioquia al proyecto, a quien le correspondió realizar el examen de la legalidad del contrato de concesión (fls. 698 a 707).
— El ingeniero Yesid Arbeláez Arbeláez, quien como funcionario de integral, una de las 50 firmas que hace parte de la sociedad concesionaria, participó en el estudio que fue necesario realizar por razón del cambio en el orden de ejecución de las tres fases del contrato acordado por iniciativa del gobernador de Antioquia, a finales de 1998, quizá por razones de tipo político y por cuestionamientos hechos por el municipio de Medellín, pero sobre el cual reconoce ventajas especialmente por la conexión con el centro de esa ciudad, afirmando que no hubo sobrecostos para el departamento (747 a 754).
Se afirma en la demanda que en la ejecución del contrato celebrado por la gobernación para la construcción del Túnel de Oriente y su desarrollo vial complementario, por el sistema de concesión, se han trasgredido los principios de trasparencia, economía, celeridad y moralidad, por las conductas inmorales que están enunciadas en el informe de la contraloría departamental de Antioquia y del Instituto para el Desarrollo de Antioquia-IDEA, consistentes en violaciones administrativas, financieras y legales, que se sintetizan así: (fls. 527 a 535).
1. Cambio en el objeto contractual pactado en la cláusula 2:
2. Rompimiento del equilibrio contractual, por 1) Disminución de los costos de construcción, b) Incremento del 50% del valor de los peajes, c) La no inclusión en el otrosí 1 de la cláusula que establecía mayor incremento en las tarifas de peaje a favor del departamento, y d) Sobrecostos en los porcentajes y condiciones del contrato de fiducia.
El informe de la contraloría referido obra en el proceso, como anexo de la contestación de la demanda por parte de la gobernación de Antioquia (fls. 123 y ss. c. 2); dicho informe fue el resultado de una auditoría integral del proyecto Túnel de Conexión Vial Aburrá Oriente, realizada a solicitud del gobernador de Antioquia (fl. 130), de fecha 31 de marzo de 2001.
La auditoría comprendió el análisis del proyecto desde la suscripción del contrato 97-CO-20-1811 del 20 de diciembre de 1997, las actas de modificación bilateral números 1 y 2 del 19 de mayo de 1999 y el 4 de diciembre de 2000 y el contrato de fiducia mercantil con fideicomiso irrevocable de recaudo, suscrito entre el Consorcio fiduciario Aburrá-Oriente y la Concesión Aburrá-Oriente y el contrato de underwriting garantizado, firmado el 8 de febrero de 2001. Tuvo como objeto evaluar jurídica, ambiental, técnica y financieramente el proyecto Conexión Vial Aburrá-Oriente y desarrollo vial complementario, con el propósito de dar a conocer a la administración y a la opinión pública las observaciones encontradas y hacer unas recomendaciones que permitan mejorar su desarrollo. Dentro de sus objetivos específicos figuran, entre otros, verificar que el contrato de concesión y sus desarrollos se ajusten a la normatividad legal vigente, asegurar la correcta utilización de los recursos públicos, verificar que el proyecto disponga de las suficientes garantías que protejan los recursos del departamento y evaluar y determinar la razonabilidad de los estados financieros presentados por el fideicomiso (fl. 131).
“Entre el objeto contractual pactado en el contrato original (cláusula 2º) y el objeto establecido en el acta de modificación bilateral número 2 (otrosí 2), se presentan diferencias profundas, que llevan a afirmar que los objeto son diferentes, con el agravante de que las cantidades de obra a ejecutar que están contempladas en el otrosí 2 son sensiblemente inferiores a las pactadas en el contrato original, en el primero correspondía a 57.4 kilómetros de vía a construir, disminuyéndose a solo 15.5 kilómetros de vía y un intercambio vial, según otrosí 2. Como consecuencia, al concesionario le implicará una disminución de sus gastos (aporte de capital de riesgo líquido), construcción de la obra por menos valor y en menor tiempo, ahorro en el valor de las pólizas, menor valor en el mantenimiento de vías. Esta situación como contrapartida perjudica al concedente, porque recibirá una menor cantidad de obra ejecutada. Y, el plazo de la concesión no se reduce en proporción a la menor cantidad de obra pactada a construir. Por el contrario, el plazo de 25 años que tiene el concesionario para aplicar la TIR se conserva, no obstante la menor inversión, riesgo y cantidad de obra a entregar”.
“Debe proceder el departamento como concedente a implementar un mecanismo mediante el cual se restablezca el equilibrio económico y contractual del proyecto, revisando aspectos fundamentales como tráfico vehicular mínimo, plazo de concesión, presentación de estudios y diseños definitivos, oportunidad y pago de los aportes de capital de riesgo líquido, pólizas, … porcentaje de administración de la fiducia sobre rendimientos y porcentaje sobre consignaciones a la misma, compra de predios, redistribución de riesgos, inversión y costo de capital del concesionario, revisión del 35% por concepto de AIU que está por encima de lo que se maneja en el mercado, cierre financiero”.
En el plan de mejoramiento referido se adoptaron, entre otras, medidas específicamente encaminadas a restablecer el equilibrio económico del contrato, que se había roto en perjuicio del departamento, tanto por el cambio del objeto contractual mediante el otrosí 2 como por el incremento del peaje en un 50% sin que se hubiera incluido el beneficio a favor del departamento por razón de ese incremento, en el otrosí 1, y por el sobrecosto del contrato de fiducia (numerales 2, 10, 14, 15, 16, 31, 39, 41 y 42 folios 858 a 863).
Por disposición de la Sala fue allegado al expediente el informe de la auditoría integral de seguimiento practicada por la Contraloría General de Antioquia al plan de mejoramiento concertado con la gerencia del proyecto Vial Aburrá-Oriente, relativo a los hallazgos encontrados en la auditoría integral regular adelantada con fecha de corte del 31 de marzo de 2001. Según dicho informe, que corresponde al seguimiento al plan de mejoramiento efectuado entre el 1º de octubre y el 30 de noviembre de 2002, elaborado en diciembre de 2002, para esa fecha aún no se había culminado la evaluación a profundidad el proyecto para determinar su viabilidad y decidir si se hace uso de la cláusula especial de terminación unilateral del contrato (fl. 854). Los demás compromisos sin embargo se han ejecutado y su cumplimiento ha sido parcial, evaluada en un 52 o 68% (fls. 855 y 864).
No obstante que según el referido informe, aún no existe una decisión, el contrato de concesión para la ejecución del proyecto “Conexión Vial Aburra Oriente y vías complementarias” continúa sometido a una revisión en todos los aspectos señalados en el plan de mejoramiento concertado con la Contraloría General de Antioquia, con base en la cual se definirán las modificaciones que garanticen el restablecimiento del equilibrio económico del contrato, además de la corrección de otros aspectos importantes detectados a través de la Auditoría Integral realizada en el año 2001, que no fueron objeto de la demanda. Las obras alternativas introducidas en la modificación bilateral 2, en que se fundamenta el primer cargo de la demanda, por cambio del objeto contractual, también es un aspecto que fue detectado por la Contraloría General de Medellín y sobre el cual igualmente se concertaron medidas encaminadas a su valoración y revisión del AIU pactado, de manera que, en el caso de que el departamento decida llevarlas a cabo, su situación económica no se afecte y se recupere el equilibrio contractual.
Los argumentos del apelante, en relación con la evidencia de las irregularidades ocurridas en la ejecución del contrato de concesión para el desarrollo del proyecto de Conexión Vial Aburrá-Oriente, no admiten discusión, puesto que, como él lo afirma, se hallan contenidas en los informes de la Contraloría General de Antioquia y del Instituto para el Desarrollo de Antioquia-IDEA, tal como se señaló en su oportunidad.
Conforme a lo anterior, la situación que plantean los demandantes se evidenció por la acción de las autoridades administrativas y de control en el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, y mal podrían ordenarse acciones preventivas y/o correctivas que ya fueron adoptadas y que han sido parcialmente implementadas. En efecto, por la acción de las mismas autoridades departamentales, fueron advertidas las irregularidades que dieron lugar al informe de la auditoría integral al proyecto elaborado por la contraloría general departamental en el año 2001, en que se consignaron los aspectos críticos del proyecto; asimismo, en el informe del Instituto para el Desarrollo de Antioquia-IDEA se pone en evidencia la irregularidad denunciada en relación con el acta de modificación bilateral 2.
En cuanto a la afirmación de la parte actora en su alegato de conclusión de que la suspensión del contrato constituye una fuente de responsabilidad económica a cargo del departamento, por incumplimiento, por si misma, es infundada; esa decisión, tomada por la administración en ejercicio de una atribución especial prevista en el régimen de la contratación estatal, se halla justificada en la necesidad de adoptar los correctivos en beneficio de la moralidad y el patrimonio públicos.
Sin embargo, la situación precaria en que se halla el contrato, por la falta de definición sobre su viabilidad, así como la incertidumbre acerca de la suerte de los procesos de responsabilidad fiscal que ordenó la contraloría general departamental, no permiten negar nuevos motivos de amenaza de los derechos colectivos, detectados en el curso del proceso, que podría llegar a concretarse en detrimento del patrimonio público y de otros derechos colectivos como el de la moralidad pública. También existe el temor de que no sean incluidos en la revisión de los términos del contrato temas considerados por la Auditoría considerados de importancia como la conveniencia de incluir el AIU (que no corresponde a la naturaleza de los contratos de concesión), y la valoración de las obras alternativas y sus efectos en la estructura financiera del proyecto.
Por lo anterior, para conjurar la amenaza a los derechos colectivos, originada en la demora de las autoridades administrativas en tomar una decisión sobre la viabilidad del contrato de concesión, es necesario ordenar al gobernador de Antioquia que en el menor tiempo posible defina tal situación, y en caso de que decida su continuación, adopte en un término también breve las medidas necesarias para dar cabal cumplimiento a todos los compromisos acordados en el plan de mejoramiento suscrito por el gerente del proyecto y el contralor general departamental el 18 de enero de 2002. También se ordenará verificar el estado de los procesos de responsabilidad fiscal ordenados para que las autoridades competentes tomen las medidas necesarias para que se cumpla egl objetivo de recuperar los dineros públicos que a través de ellos se demuestre que han sido malversados.
(4) Consejo de Estado; sección tercera, Sentencia de 31 de octubre de 2002, AP 518; Sentencia de 26 de septiembre de 2002, AP-612.

References: artículo 40
 Resolución 
 resolución 
 artículo 32
 artículo 25
 artículo 26