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Timestamp: 2019-08-19 12:26:59+00:00

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CÓDIGOS DE CONDUCTA | LA MIRADA INSTITUCIONAL | Página 2
“La evolución del funcionariado moderno se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados mediante una larga preparación (…) cuyo valor supremo es la integridad. Sin ese funcionariado se cernería sobre nosotros el riesgo de una terrible corrupción y una incompetencia generalizada” (Max Weber, El político y el científico, Alianza Editorial, pp. 101-102)
La Diputación Foral de Gipuzkoa aprobó en marzo de 2016 un Sistema de Integridad Institucional que pretendía homologar a la institución con los modelos existentes en las democracias avanzadas a través de la configuración de una infraestructura ética con vocación holística, que no solo siguiera el buen ejemplo ya dado por el Gobierno Vasco en 2013 (tras la aprobación, en mayo de ese mismo año, del Código Ético y de Conducta de altos cargos y personal eventual), sino que fuera más allá proponiendo, además de la aprobación de un código ético y de Código de Conducta y buenas prácticas de los miembros de la Diputación foral y de los altos cargos y personal asimilado de la Administración Foral de Gipuzkoa y de las entidades de su sector público, la creación de un Marco de Integridad Institucional y códigos de conducta para la contratación pública y la entidades receptoras de subvenciones forales, así como la elaboración y aprobación de un Código Ético para el empleo público foral[1].
El citado Código del Empleo Público ha sido recientemente aprobado por la Diputación Foral de Gipuzkoa (noviembre de 2017). Y tiene el siguiente enunciado: “Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público Foral de Gipuzkoa” (CEBGEP, en lo sucesivo). Aunque dada su importancia (por lo que seguidamente se dirá) requeriría un análisis monográfico que en estos momentos no puede hacerse, lo que aquí sigue es una mera y rápida descripción de algunas ideas-fuerza de su contenido, poniendo en todo caso el acento en que se ha dado un paso enorme (avalado, con matices, por algunos sindicatos y rechazado por algún otro) hacia la construcción futura de un empleo público foral que refuerce los valores públicos como seña de identidad al servicio de la ciudadanía y con el fin de fortalecer, asimismo, la imagen de los servidores públicos como profesionales que actúan en un marco de ejemplaridad y probidad. Algo especialmente importante en estos momentos, pero mucho más cuando se advierte en el horizonte de los próximos años un profundo relevo intergeneracional en la Administración pública que producirá la incorporación en masa de nuevos empleados públicos. Que estas nuevas incorporaciones se llevan a cabo a una organización que resalta los valores éticos y los principios de buena gestión, no es una cuestión indiferente, sino todo lo contrario. La función pública guipuzcoana de las próximas décadas se construirá, así, sobre cimientos de valores sólidos y sobre una idea-fuerza de servicio a la ciudadanía.
El CEBGEP se inspira, por tanto, en las experiencias que la OCDE viene impulsando de construcción de Marcos de Integridad Institucional en las administraciones públicas, pero en su correcta concepción de marco holístico o que agrupa a todos los colectivos y entidades que forman parte del sector público o se relacionan con este (no solo a los “altos cargos”)[2]; por tanto, también a la función pública. Además, ese Código, tal como expresa su exposición de motivos, se inspira en otros modelos comparados, advirtiéndose una huella importante del Código de la Administración Federal canadiense. Se puede decir, en todo caso, que desde un punto de vista no solo cuantitativo sino especialmente cualitativo, este es el instrumento más importante del Sistema de Integridad Institucional puesto en marcha por la Diputación Foral, pues si se aplica y desarrolla de forma adecuada sus efectos a largo plazo serán, sin duda, notables en lo que pueda afectara a los estándares de funcionamiento (por cierto, elevados ya en estos momentos) del empleo público foral.
El CEBGEP incorpora una serie de finalidades que se pretenden alcanzar con su desarrollo efectivo. Y entre ellas cabe citar las siguientes:
Resaltar la importancia de los valores en el ejercicio del empleo público.
Asentar, en los empleados públicos forales, la vocación y orientación de servicio a la ciudadanía.
Desarrollar la profundización del empleo público foral a través de la interiorización de valores éticos y principios de buena gestión.
Construir infraestructura ética, vocación de servicios, compromiso profesional y ejemplar, del servicio y de los servidores públicos.
Reforzar la legitimación y prestigio de la institución del empleo público foral y fortalecer, así, la confianza en la ciudadanía.
El objeto del CEBGEP es articular una serie de valores, a los que se anudan sus respectivas normas de conducta, así como prever unos principios de buena gestión, que vienen acompañados de sus respectivas normas de actuación profesional.
Es muy relevante resaltar que el Código tiene una naturaleza de instrumento de autorregulación y carece de valor normativo, sin perjuicio de que obligue a los servidores públicos forales a adecuar sus conductas y actuaciones a tales valores y principios. Pero se debe poner de relieve inmediatamente que este Código carece, por tanto, de dimensión represiva o sancionadora, pues su orientación y finalidad es radicalmente distinta, dado que pretende exclusivamente mejorar la infraestructura ética y la buena gestión en el empleo público, teniendo por tanto un carácter eminentemente preventivo y orientador (la ética pública como faro que guía al servidor públicos en el ejercicio de sus funciones). Así se prevén medidas de difusión del Código, el fomento de su internalización por los empleados públicos forales, circuitos para que planteen dudas, cuestiones éticas o quejas, y además la atribución de la resolución de tales cuestiones a la Comisión de Ética de la Diputación Foral que, en estos caso, se verá ampliada con la presencia de un representante sindical con voz, pero sin voto.
El CEBGEP se plantea, además, como desarrollo de los artículos 52 a 55 del TREBEP, en la medida en que, sin contradecir ninguno de tales planteamientos normativos (que se asumen expresamente en el citado Código), detalla o concreta (y sobre todo sistematiza) los valores y normas de conducta, por un lado, y los principios y normas de actuación, por otro.
En síntesis, los valores y principios que se incluyen con sus respectivas definiciones o alcance (buscando una cierta homogeneidad con los establecidos en el Código de cargos forales, al margen de las diferencias funcionales de cada colectivo), son los siguientes:
Honestidad y desinterés
Cultura de gestión e innovación
Promoción y uso del euskera
En fin, el Código recoge un conjunto sistematizado de normas de conducta y de normas de actuación, que ahora no procede analizar, así como un Marco de Integridad Institucional en los términos ya expuestos. Tal vez, el aspecto de mayor debilidad radique en la articulación efectiva de un sistema institucional de garantías, no tanto por la atribución de esa función a la Comisión de Ética (cuya composición preserva esas garantías, al tener más externos que internos), sino porque tal vez se ha perdido la oportunidad (aunque siempre se está a tiempo) de dar un papel más activo y protagonista en esa Comisión a los propios funcionarios y empleados públicos (no solo a la representación sindical), así como de crear alguna figura de Comisionados éticos en los diferentes departamentos que hiciera de enlace de proximidad entre los empleados públicos y la distante Comisión de Ética, cuando a aquellos se les plantearan dilemas, dudas o cuestiones de carácter ético o quisieran tramitar alguna queja, reclamación o, en su caso, plantear una denuncia.
No cabe olvidar en este punto que en las Comisiones de Ética (o Comisionados de Ética) de la función pública de las democracias avanzadas la composición de estos órganos es exclusivamente funcionarial. Ese debería ser el objetivo final a lograr cuando la cultura ética en nuestras organizaciones públicas se consolide, pues al fin y a la postre la gestión de esos códigos no es otra cosa que la de ser un instrumento de autorregulación y para que los empleados públicos lo sientan suyo lo han de “vivir” no solo “oír” o “leer”. Las Comisiones Éticas compuestas de cargos públicos o externos, deberían verse nutridas también de empleados públicos (no de “representantes sindicales”), pues ellos deberían ser quiénes autogestionaran sus códigos y aportaran valor ético a su trabajo profesional. Ese ha de ser el objetivo final. Todo lo demás es pura transición, hasta que la cultura ética pueda –tal como decía- permear efectivamente las organizaciones públicas. Algo que tardará muchos años, pero que cuantas menos dificultades institucionales se pongan más se podrá avanzar y a mejor ritmo. Tiempo al tiempo.
El Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público de la Administración foral guipuzcoana es una iniciativa pionera, de la que, tras su futura implantación y desarrollo, cabrá extraer las debidas lecciones y corregir puntualmente, en su caso, lo que proceda. Buen comienzo. A ver si cunde el ejemplo. Bien harían los distintos niveles de gobierno de seguir este importante camino abierto por una Diputación Foral que ha hecho de la Gobernanza (también ética) su seña de funcionamiento.
[1] Ese Sistema de Integridad Institucional y todos los códigos que hasta la fecha han sido aprobados se pueden consultar en abierto en el siguiente enlace: http://www.gipuzkoa.eus/es/diputacion/sistema-de-integridad
[2] Sobre esta cuestión, por todos: M. Villoria y A. Izquierdo, Ética Pública y Buen Gobierno, Tecnos, 2016.
Posted in BUENA GOBERNANZA-GOBERNANZA INTELIGENTE, CÓDIGOS DE CONDUCTA, CORRUPCIÓN, FORMACIÓN, FUNCIÓN PÚBLICA, INICIO, INSTITUCIONES, INTEGRIDAD INSTITUCIONAL, TRANSPARENCIA on 11 noviembre, 2017 by rafaeljimenezasensio. Deja un comentario
EL “ABC” DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
“Nos reiríamos –dice el político- de un hombre que pretendiera curarse a sí mismo de sus enfermedades o curar a sus familiares, sin haber realizado largos estudios del cuerpo humano. Pero nadie se ríe de un hombre –como es vuestro caso- que, sin preparación real, y contando tan solo con la limitada perspectiva que le otorga el azar, decide curar a la Francia enferma, a la Europa enferma, e incluso a todo el planeta”
(Alain, El ciudadano contra los poderes, Tecnos, 2016, p. 93)
En estos tiempos tan convulsos en los que, por otra parte, tantas tonterías se dicen por quienes en ningún caso debieran decirlas, conviene poner un poco orden en los conceptos más básicos. La institución de función pública tardó mucho tiempo en asentarse en las democracias avanzadas. No digamos nada en este país llamado España, algo que no se logró hasta bien entrado el siglo XX. Y aún así, tras la instauración del franquismo, la función pública tuvo que pasar por “procesos de selección negativa” (auténticas depuraciones), tal como expuso en su día el profesor Nieto. Luego se han hecho otras tantas tropelías, algunas recientes y próximas, pero ahora no interesan.
En cualquier caso, conviene tener muy presente cuáles son las notas básicas que dieron lugar a la aparición de esta institución, aunque me produzca enorme pudor tener que recordarlas una vez más, pues ya lo he hecho en varias ocasiones últimamente. Pero en este mundo de las redes sociales y de la posverdad en que cualquier persona opina de todo sin saber prácticamente de nada, tal vez sea oportuno hacer este ensayo de pedagogía elemental.
La institución de función pública tiene cuatro rasgos que la caracterizan y que están en su ADN desde el momento mismo de su creación. Y son los siguientes:
1) Profesionalidad, que se plasma en la aplicación y vigor del principio de mérito, no sólo en el acceso sino también a lo largo de toda la carrera funcionarial, lo que exige compromiso y adaptación permanente, así como un desempeño orientado bajo pautas de excelencia, puesto que el destinatario último de tales servicios es la ciudadanía.
2) Estabilidad o permanencia, es lo que se denomina como inamovilidad, siempre que se cumplan adecuadamente las obligaciones derivadas de una relación estatutaria, que comporta derechos, pero también deberes. Esta nota tuvo por objeto en sus inicios la imperiosa necesidad de “poner al abrigo de la política” a esos funcionarios, evitando así el spoils system (o su aplicación castiza que eran las cesantías); esto es, que la política (o el gobernante de turno) cese a todos los funcionarios no afines y coloque a los propios, como así sucedió durante el siglo XIX y buena parte del XX. Y no solo en España.
3) Imparcialidad, que es la nota existencial por definición de la institución de función pública. Ser imparcial implica, como reconocía Max Weber, desarrollar las tareas propiamente funcionariales, sine ira et studio; esto es, con la necesaria distancia de la política que implica la profesionalización. Una función pública parcial o partidista es, por esencia, la negación de la institución. No hay Estado democrático que se asiente sobre una función pública no imparcial.
4) Valores, que son los pilares en los que se asienta la institución y constituyen asimismo el faro que orienta la idea de servicio público que anima el ejercicio de las funciones públicas por esa institución. Los funcionarios son servidores públicos, no están al servicio del partido de turno, sin perjuicio de que cumplan lealmente su programa de gobierno, pero siempre con pleno respeto al orden constitucional y legal vigente, al margen de que en su fuero interno lo compartan o no, como compartan o no las líneas básicas de la ideología temporalmente gobernante. El principio de neutralidad es clave en la existencia de la institución. No basta con promover códigos del servicio público. Hay que creérselos. El cinismo casa mal con los valores.
Pues bien, tales “nociones de parvulario público” parecen olvidarse por parte de una amnésica clase política, que en no pocos casos sigue pensando que los funcionarios son un ejército de soldaditos al servicio siempre y en todo caso de unos gobernantes circunstanciales. La política olvida con frecuencia estas cuestiones tan esenciales y, por lo demás, de sencillez pasmosa.
Convendría que estos políticos, a veces tan desmemoriados, conocieran cómo se articula la función pública en otros países que obedecen al patrón de las democracias avanzadas, como por ejemplo Alemania, Canadá, Francia o el Reino Unido. Viajar por el mundo está muy bien, pero hay que abrir los ojos y ver qué se hace en tales países. No entraré en detalles, pues en un post no procede. Pero sí les rogaría a tales “representantes públicos” un mínimo de seriedad y que consulten, por ejemplo, el extraordinario (por su simplicidad y claridad) Código de Valores y de Ética del sector público de la Administración Federal de Canadá, donde, entre otras muchas cosas y todas de interés, se expone con una claridad meridiana lo siguiente: “Un sector público federal, profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia”.
Viene todo esto a cuento por las recientes (e inoportunas) declaraciones por parte del Conseller de Asuntos Exteriores (y de otras muchas cosas más), Sr. Romeva, sobre la insurrección que, a su juicio, mostrarán los funcionarios frente a las hipotéticas instrucciones que provengan de las (duras) medidas excepcionales establecidas como consecuencia, en su caso, de la aplicación del artículo 155 CE (como si la función pública fuera “la masía” de TV3), declaraciones que vinieron precedidas hace unos meses de otras (igualmente improcedentes) de quien todavía es la responsable de la política de la función pública de la Generalitat llamando a los empleados públicos a que se sumaran a las manifestaciones frente al TSJ de Cataluña en apoyo de una persona (ex presidente de la institución) encausada en su día, así como el no disimulado reciente apoyo (por ser prudente) que el Govern mostró para que los funcionarios participaran activamente en la “huelga (o paro) de país”, afirmando incluso que no se les retendrían las retribuciones ni tendrían que recuperar el día por esa protesta (algo que no ha sido finalmente así). Por no recordar también las declaraciones del parlamentario cantautor, que amenazó con la hoguera inquisitorial a los funcionarios que no acataran las órdenes de un gobierno que se ha subido al monte (por seguir siendo prudente). Vamos, “la purga de Benito” en la era de la postmodernidad, esta vez dirigida al funcionario no alineado con la causa.
La ignorancia es muy atrevida (prefiero achacar esto a la ignorancia y no a la manipulación), pero en políticos que se considera que son profesionales (o al menos reciben importantes retribuciones por ejercer esas responsabilidades) convendría exigirles un mínimo de seriedad y de prudencia cuando opinan sobre cuestiones tan relevantes para la vida de un país y sobre todo para la tranquilidad y sosiego de los servidores públicos. También sería oportuno a todas luces que erradicaran la mentira (que de piadosa tiene poco en este caso) en su forma de actuación. No de otro modo se puede calificar la afirmación, repetida hasta la saciedad (la hemeroteca es categórica) de que el manido procés en nada afectaría a la función pública. “Dejaremos a los funcionarios aparte”, se dijo hasta el hartazgo. Pero los hechos son tozudos: se han cargado para mucho tiempo la imagen de una institución propia como es la de Mossos d’Esquadra, que ya no goza de ningún respeto ni entre la judicatura o la fiscalía ni en una parte no menor de la ciudadanía catalana. Y se corre el riesgo de que se lleven también por delante la institución de la función pública de la Administración de la Generalitat, trabajosamente construida en estos últimos cuarenta años. Ambas son también –no se olvide- instituciones catalanas, que tanto se quieren “proteger” en estos momentos. Al menos así lo cuentan.
Las instituciones públicas son muy delicadas, hay que mimarlas. El país que lo hace se desarrolla, el que no lo hace está condenado a la ruina existencial. La confianza pública, esa institución invisible de la que hablara Rosanvallon, es un intangible colectivo que cuesta mucho tiempo levantar y que, en cambio, se puede ir al garete en dos patadas. Sobre todo en aquellos casos en que conductas irresponsables de quienes debieran ser responsables alimentan un discurso político pobre y, en cierto modo, ignorante (prefiero creer, una vez más, que es ignorancia), pero en especial altamente peligroso para estabilidad de tales instituciones.
Convendría que los políticos, todos sin excepción, leyeran más y hablaran menos. No sería gratuito que echaran un vistazo al libro de Fukuyama, sus dos tomos sobre Orígenes y decadencia de la política (Deusto, 2016). Si lo hicieran, aprenderían una cosa: la Administración impersonal e imparcial es una de las bases del Estado democrático. Por tanto, de la verdadera democracia. No de esa idea de democracia de top manta que nos vende alegre e “inconscientemente” la política actual en los últimos tiempos.
En todo caso, lo hasta ahora expuesto muestra una cadena de errores políticos graves que ponen contra la espada y la pared a la función pública catalana y a las personas que en ella trabajan, como profesionales al servicio de la ciudadanía que son. Y no digo más, por seguir siendo prudente. Al menos como ciudadano ejerceré esa virtud de la que al parecer carecen quienes según “su oficio” la debieran practicar cotidianamente. Pésimo ejemplo. Mala política y no menos torpes políticos. Tantos años en la pomada para eso. No aprenden nada.
Posted in CÓDIGOS DE CONDUCTA, FUNCIÓN PÚBLICA, INICIO, INSTITUCIONES, PARTIDOS POLÍTICOS, política, SISTEMAS CONSTITUCIONALES on 25 octubre, 2017 by rafaeljimenezasensio. Deja un comentario
CÓDIGO ÉTICO Y DE CONDUCTA DEL AYUNTAMIENTO DE BARCELONA [1]
“El gobierno revela al hombre” (Aristóteles)
“El poder no transforma a las personas, solo muestra cómo son realmente” (Pepe Mujica)
El Ayuntamiento de Barcelona, tras la conformación del nuevo equipo de gobierno después de las elecciones municipales de 2015, incorporó en la agenda política municipal algunas cuestiones que el contexto político y social general obligaban a su tratamiento. Así, desde las instancias políticas y a través de la Oficina para la Transparencia y Buenas prácticas, se impulsaron algunas medidas dirigidas a fortalecer la transparencia pública y la integridad e incluso se puso en marcha un denominado (equívocamente) Buzón ético y de Buen Gobierno (Bústia ètica i de bon govern: https://ajuntament.barcelona.cat/bustiaetica/ca), que en realidad se trataba de una oficina de presentación de denuncias y quejas de cualquier actuación administrativa, afectando por tanto a todos los cargos públicos, directivos y personal del Ayuntamiento.
Ese camino de lucha por la integridad ha tenido su punto de inflexión con la aprobación, tras muchos meses de tramitación interna, del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona. Con esa aprobación se da un paso más en la implantación de un sistema de integridad institucional que ofrece unas singularidades notables, algunas fortalezas innegables y también (por qué no decirlo) debilidades evidentes en su proceso de construcción. (Ver, al respecto, toda la tramitación y el texto definitivo en el siguiente enlace: http://ajuntament.barcelona.cat/transparencia/es/codigo-conducta).
De forma claramente anticipatoria el artículo 11.1, b) de la Carta Municipal de Barcelona (1998) ya hacía referencia a que el Consejo Municipal (Pleno) dispondría de la atribución de “aprobar el Código ético de actuación de todo el personal al servicio del municipio”. Precedente importante, pero la exposición de motivos del CECB desmiente frontalmente que se trate de desarrollar ese precepto. Por tanto, el Código no se ocupa del empleo público, sin perjuicio de que sus valores y normas de conducta serán aplicables en no pocos casos también a personas que tengan la condición de empleados públicos, ya sea porque ocupen estos puestos directivos de libre designación (niveles 28 a 30) o sean titulares de determinados puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional o ya sea porque formen parte como miembros de órganos de selección, juntas de valoración o mesas de contratación (disposición adicional primera).
El CECB es, en realidad, desarrollo directo de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. También lo es en lo que afecta a su ámbito de aplicación y a la confusa noción de “alto cargo”, que por cierto se arrastra de la normativa estatal (título II de la Ley 19/2013). Y de la Ley de Transparencia catalana vienen también buena parte de los males (que no han sabido ser sorteados) que contaminan al propio Código.
II.- Puntos fuertes y aspectos problemáticos: la caracterización como “disposición de carácter general” y el ámbito de aplicación.
El preámbulo del CECB tiene elementos destacables, pues enmarca correctamente la aprobación del código con la construcción de un marco de integridad institucional en el que el propio código se inserta. La función de ese instrumento de codificación es, por tanto, muy obvia: mejorar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones mediante el diseño de una infraestructura ética.
También está razonablemente bien planteada la distinción entre Valores y Normas de Conducta (otra cosa es su concreción). E igualmente se hace constar en el preámbulo el importante papel que tendrá el Comité de Ética en la gestión y evolución del propio Código (“con una composición paritaria, plural y de experiencia”), cuya pretensión última –compartible, sin duda- es evitar que se convierta en una simple declaración programática. Se trata, sin duda, del aspecto más avanzado de la normativa que se analiza: el Comité de Ética se articula como un órgano con elevado potencial de autonomía funcional y con un diseño institucional que es ciertamente vanguardista.
En el preámbulo del CECB, sin embargo, se deslizan dos temas delicados sobre los cuales ha de llamarse la atención de inmediato. El primero es la caracterización del Código. Según se dice, el CECB “tiene naturaleza de disposición normativa de carácter general en cumplimiento del mandato que determina el artículo 55.3 de la Ley 19/2014”. Se confunde así, de forma espuria, Derecho (normas coactivas) con Ética (normas de conducta), algo que no debería hacerse en los procesos de elaboración de los Códigos de Conducta. Así lo justifico en el reciente libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, Madrid, 2017), especialmente en los Capítulos 5º y 6º de ese estudio. Allí me remito.
Y además el CECB, por mucho que se quiera flexibilizar formalmente su contenido (disposición final primera) y prever que se revisará y actualizará “cada dos años”, lo cierto es que al tener el carácter de disposición normativa general se transforma en un instrumento rígido que no se reformará tan fácilmente como la ingenuidad de sus autores propone. Y, si no, al tiempo. Los códigos de conducta, como viene proponiendo la OCDE, deben ser “instrumentos vivos” de adaptación sencilla y permanente a las exigencias de cada momento. Todo lo contrario de una disposición normativa reglamentaria, que ha de ser modificada además (y aquí vienen las dificultades materiales) por un Pleno (Consejo Municipal) con alta fragmentación.
El segundo tema polémico es el ámbito de aplicación. El CECB se aplica a los representantes políticos municipales, comisionados y consejeros de distrito, personal directivo y personal eventual. Pero también a los titulares de la Secretaría General, de la Intervención General y de la Tesorería, a quienes se califica de “altos cargos” a efectos de la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, lo cual es un exceso evidente en lo que a traslación del régimen de sanciones (no de infracciones) comporta en caso de infracción del código ético y de conducta.
Al ser desarrollo de la Ley catalana de Transparencia ese ámbito de aplicación se cruza confusamente con la noción de “alto cargo” que emplea ese texto legislativo. Los problemas residen en varios frentes. En primer lugar, es un Código que, en cuanto disposición de naturaleza reglamentaria, se aplica por tanto de forma preceptiva (dado que no requiere fórmula de adhesión “voluntaria”) a todos los representantes políticos municipales (Alcaldesa y Concejales), independientemente de que hayan votado a favor o no (un grupo político municipal, la CUP, votó en contra; y otro, PDCAT, se abstuvo). Ello puede abrir confrontaciones sinfín cuando se trate de incoar expedientes sancionadores e imponer, en su caso, medidas sancionadoras a algunos concejales, puesto que la incoación del procedimiento sancionador y la imposición de las sanciones se deja en manos del “barullo de la asamblea”; esto es, del Consejo Municipal (o del Pleno). Dicho de otro modo, nada peor que “politizar” los problemas de interpretación y alcance del régimen sancionador vinculado con los códigos éticos y de conducta. Un error de concepción que se arrastra del título II de la Ley 19/2013, básica de transparencia. Y que la Ley catalana ingenuamente trasladó. Existe, por tanto, un alto riesgo de pervertir el modelo o simplemente de dejarlo inactivo (no aplicarlo). Cualquiera de las dos soluciones son malas. Veremos cómo resulta.
En segundo lugar, el código se aplica al personal directivo, pero en este supuesto el Ayuntamiento ha ido más lejos, pues extiende su aplicación no solo al personal eventual y al personal directivo de primer nivel (gerencias), tanto del Ayuntamiento como de las entidades dependientes o vinculadas a aquel, sino también a las direcciones de servicios, que se proveen entre funcionarios por el sistema de libre designación; es decir, de puestos de trabajo de niveles de complemento de destino 28 a 30). Por consiguiente, el ámbito de aplicación del Código presenta varios puntos oscuros que solo la aplicación puntual del mismo irá desvelando.
III.- Sistemas de garantía del Código: el Comité de Ética.
El CECB contiene en su capítulo 5 los “sistemas de seguimiento y evaluación”. Sin duda, se trata de la pieza central para armar un sistema efectivo de garantías de la integridad de la institución (Ayuntamiento de Barcelona), que el Código resuelve bien en un caso y mal (por “arrastre” de la Ley) en otro.
Resuelve bien el Código la articulación de un órgano de garantía imparcial, dotado de independencia y ajeno en su totalidad (en cuanto a la extracción de las personas) a la institución, como es el Comité de Ética. El Comité está integrado “por un máximo de cinco personas”, que deben ser “profesionales de reconocido prestigio en el ámbito de la defensa de la ética, la integridad y la transparencia públicas”, dos de ellas como mínimo deberán proceder del ámbito jurídico. Su mandato es de cinco años prorrogables, lo que sin duda proporciona garantía de autonomía funcional al órgano, puesto que sus miembros solo pueden ser cesados por cuestiones tasadas. También llama la atención de que se trate de un órgano colegiado “acéfalo” (carece, en principio, de Presidencia), pero sí tiene asignadas las funciones de Secretaría a uno de sus componentes.
En todo caso, tal y como está configurado en el Código, el Comité de Ética representa el modelo más avanzado que existe hasta la fecha de órgano de garantía en el ámbito de la ética institucional en España. Dato importante. Las funciones, por lo general, están bien diseñadas, proyectándose sobre aspectos propios de un órgano de garantía en el terreno de la integridad: difusión, resolución de dilemas, prevención y formación, formular recomendaciones, emitir informes, proponer revisiones periódicas y elaborar la memoria anual. Solo el sello sancionador empaña ese correcto detalle funcional.
La composición del órgano –tal como decía y salvo algunas omisiones- también tiene un diseño adecuado y ciertamente avanzado, pues tiende a salvaguardar la imparcialidad con la especialización, estableciendo un quórum reforzado para la designación de sus miembros (mayoría cualificada de dos tercios del Consejo Municipal). El nombramiento es competencia del Alcalde o Alcaldesa. La clave estará en que esos nombramientos no respondan a “cuotas de partido”, pues si así se hiciera se arruinará de entrada la legitimidad del órgano. En todo caso, algunas exigencias preventivas que se adoptan (régimen de incompatibilidades y declaración de actividades) para una función que es discontinua (se reúne cuatro veces al año) puede jugar como factor de disuasión para la aceptación de los miembros que sean propuestos.
IV.- Final.
En suma, el Código Ético y de Conducta aprobado recientemente por el Ayuntamiento de Barcelona muestra aspectos positivos indudables junto con otros que deben ser objeto de crítica. El problema fundamental es que este “instrumento normativo” ha sido promovido por la ciudad de Barcelona. Y todo (o buena parte de) lo que Barcelona impulsa, se traslada mecánicamente a otros municipios (literalmente se copia). Pero antes de “copiar”, los Ayuntamientos que se inspiren en el “modelo de código ético de Barcelona” deberían comprender cabalmente su alcance y sus limitaciones (algunas importantes, como se ha visto). Y, a partir de ahí, obrar en consecuencia. El modelo tiene puntos fuertes innegables, como se ha visto, pero también debilidades manifiestas. No es cuestión de reproducir las segundas. Al menos si se inspiran que se haga en los aspectos fuertes del modelo, que también los tiene, pero que se huya de las debilidades antes expuestas.
La clave de bóveda de la buena gestión del sistema de integridad de Barcelona está en el Comité de Ética. Depende, en efecto, de cómo actúe este órgano y (sobre todo) quién lo componga, se caminará en esa dirección o se abrirá el fuego cruzado que implique utilizar la ética no con dimensión preventiva, sino darle un marchamo represivo a través de las sanciones jurídicas. La responsabilidad de los políticos del equipo de gobierno y de la oposición es clave en esa gestión razonable del modelo. La disyuntiva es clara: construir un sólido sistema de integridad institucional preventivo con voluntad de edificar unas infraestructura éticas adecuadas o hacer saltar por los aires el modelo de integridad institucional fomentando la ingenua pretensión de que “la ética con sangre (sanciones) entra”. Ya pueden presumir dónde está la solución.
[1] Este Post es un resumen de algunas de las ideas que se recogen en nuestro artículo que, con el título “Prevenir o Lamentar: Un primer análisis del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona”, ha publicado la Revista Internacional de Transparencia e Integridad núm. 4 (Mayo-Agosto 2017), que edita Transparencia Internacional-España. Ver el contenido íntegro del trabajo en: http://revistainternacionaltransparencia.org/
Posted in ALTOS CARGOS, ASESORES, BUEN GOBIERNO, BUENA GOBERNANZA-GOBERNANZA INTELIGENTE, CÓDIGOS DE CONDUCTA, CORRUPCIÓN, FUNCIÓN PÚBLICA, INICIO, INTEGRIDAD INSTITUCIONAL, TRANSPARENCIA on 6 septiembre, 2017 by rafaeljimenezasensio. 2 comentarios
LA POLÍTICA COMO PROFESIÓN (I)
“La vinculación a los puestos (políticos) está en relación a los costes de entrada y a la inversión desarrollada en esa actividad. Con el paso del tiempo resulta difícilmente posible hacer otra cosa. El oficio político no solo ofrece retribuciones simbólicas y narcisistas (sentimiento de grandeza, autoestima, consideración, capacidades de seducción) … Incluye también ventajas materiales no despreciables que explican las cerradas luchas políticas y la perseverancia de los elegidos a permanecer en esa actividad” (Rémi Lefevbre, “La politique est-elle un vrai métier?, Le Monde, Idées, 10 juin 2017).
La política está sufriendo en los últimos años cambios de enorme magnitud. Estas transformaciones también se advierten en quienes se dedican a la actividad política. Los políticos representan una categoría poco homogénea, pero que aun así ofrecen rasgos comunes que deben ser oportunamente resaltados.
Esta entrada (en dos entregas), elaborada a la luz de la reedición en marzo de 2017 (con un largo epílogo de actualización) de la obra de M. Offerlé (dir.), La profession politique (Belin, París 2017), pretende exclusivamente centrar la atención sobre una serie de ideas-fuerza en torno a la manida “profesionalización de la política” y observar hasta qué punto las reflexiones vertidas en el libro citado (que tienen su foco en la política francesa) pueden ser trasladadas al escenario político español.
Junto a esta obra que comento también cabe citar aquí el reciente libro de J. Boelaert, S. Michon y E. Ollion, Métier: Député (Raisons d’agir, París, 2017), donde se pone de relieve la intensa profesionalización de los diputados franceses (si bien esta tendencia se ha roto parcialmente en las últimas elecciones legislativas), algo que contrasta –según los autores- con la movilidad que ofrece la política en otros países. Así citan, por ejemplo, el caso sueco, donde la rotación de puestos (en términos porcentuales) es más frecuente y las carreras largas (aunque también existen) son menores en número. En el régimen político-constitucional español a partir de 1978 (si bien con la irrupción reciente de “nuevas caras” en el escenario político) el parentesco con la situación francesa es evidente.
La política como “profesión”
Los diferentes trabajos que componen la edición del libro que comento tratan de la profesionalización de la política. El trabajo tiene como punto de referencia Francia, pero con incursiones (capítulos) sobre otros países (Estados Unidos, Italia, etc.). El enfoque del trabajo es sociológico. Y la obra más citada es, sin duda, El Político y el Científico, de Max Weber; especialmente por lo que se refiere a su clásica distinción entre vivir “para” la política y vivir “de” la política.
Una breve referencia a Max Weber es, por tanto, obligada. Los políticos del primer liberalismo vivían “para” la política. La transformación de la actividad política se produce cuando ya los políticos pasan a ser –en expresión de Weber- una suerte de “funcionarios a sueldo”. Como también dice este autor, los partidos (y especialmente las personas que en ellos militan) se transforman en “puros cazadores de cargos”. Algo de lo que tampoco estaba exenta la política en el primer liberalismo.
Ciertamente, el punto de inflexión se produce cuando se concreta “la alianza de la especialización y de la retribución, que justifica la calificación (de la actividad política como) profesión”. La pregunta que surge de inmediato es obvia: ¿En qué consiste esa profesión “de político”? Algunos niegan su existencia, otros la justifican. Algo se dirá sobre ello.
La política en sus primeros pasos gozó de cierta respetabilidad, pronto sin embargo la expresión “político” se fue gradualmente demonizando. Y así es como surge, en un intento de regeneración del que fuera un noble oficio, la reivindicación de que la política es una actividad profesional. Este es el enfoque central del libro que comento.
Pero esta pretendida profesión dista mucho, según decía, de ser homogénea. En la política actual hay todavía un numeroso grupo de representantes locales que desempeñan sus funciones con un carácter marcadamente amateur y sin retribución alguna. Estos sí que viven “para” la política y no “de” la política. También las diferencias entre la función parlamentaria o el desempeño de cargos ejecutivos o de asesoramiento son evidentes.
La actividad política se ha ensanchado en las actuales democracias avanzadas. En efecto, el epílogo del libro se hace eco del incesante “crecimiento de un mercado de puestos de gestión pública” que, por una u otras razones, han ido recayendo en manos de la política o de “sus allegados”. Este “reinado paralelo” que tanto escandaliza en Francia se limita allí sin embargo a varios centenares de puestos. Pero si el foco de atención se pusiera sobre España, se podría observar cómo la multiplicación de puestos reservados a la política (esto es, de puestos que se cubren con criterios exclusivos de designación política o de libre designación) es un fenómeno sencillamente escandaloso en relación con el país vecino.
En estos momentos hay en España decenas de miles de cargos o puestos de trabajo que entran dentro del mercado político de nombramiento y cese. Aquí la política tiene colonizados amplios espacios de intervención pública que en otros países son patrimonio exclusivo de la dirección pública profesional (senior civil service) o de una función pública profesionalizada. Y esto es algo muy serio, frente a lo cual la política siempre mira hacia otro lado. Como si no fuera con ella. Hay muchos intereses (personales) en juego. Las únicas medidas de corrección, nunca fáciles, sería que la política diera “un paso atrás” (dejar espacios de poder) si realmente pretende terminar dando “dos pasos al frente” (mejorar su legitimidad social y su rendimiento institucional). De momento, un sueño.
Cómo se ingresa en política y cómo se progresa
Hay una serie de reglas generales que, hasta fechas recientes, eran dominantes (probablemente lo seguirán siendo) para que se pueda hablar de “profesionales de la política”:
La precocidad en el acceso a la actividad política y la carencia (por lo general) de una actividad profesional ejercida previamente, eran las notas dominantes del modelo hasta ahora existente. ¿Hay cambios en esta forma de actuar en la nueva política? Aparentemente sí, a largo plazo –me temo- ninguno.
La profesionalización también implicaba el “carácter continuo de la actividad”, sin límites de edad y con cambios de responsabilidades en algunos casos constantes. Solo algunos (los menos), dado el carácter piramidal de las estructuras, consiguen “ascender”. La política es una actividad en la que la ambición desmedida, por un lado, y el instinto de conservación, por otro, son pilares de su funcionamiento.
La profesionalización, si la política es realmente un oficio, debería implicar asimismo un saber profesional (competencias definidas) y, por tanto, la introducción de una cultura de gestión pública (eficiencia) y de sus instrumentos en el trabajo político, especialmente por lo que supone la incorporación de objetivos y de racionalización en el trabajo político. Algo que solo se ha producido parcialmente en España. Política y gestión pública combinan mal entre nosotros. Ello tiene serias consecuencias.
Pero esas reglas generales están sufriendo algunos cambios o transformaciones evidentes en estos últimos años. La fragmentación política, la rápida erosión de la confianza ciudadana en los políticos y el cuestionamiento del papel tradicional de los partidos políticos, están afectando a esa actividad “profesional”. Y ello se manifiesta de muchas formas. Recogeré solo algunas.
La primera manifestación de tal cambio de escenario es, una vez más, la manida crisis de la representación política. Muy aireada actualmente, pero no es un argumento nuevo. Ha habido otros muchos momentos históricos en que se ha planteado. En el libro se citan. Lo que sí es más nuevo es el inmenso crecimiento de la desconfianza en las instituciones públicas, con mayor o menor intensidad en todo los países occidentales. Belén Barreiro en un reciente libro muestra con claridad la caída brutal de confianza que han sufrido en España las principales instituciones públicas: “La práctica totalidad de las organizaciones que constituyen los pilares del estado suspenden los test de confianza ciudadana” (La sociedad que queremos. Digitales, analógicos, acomodados y empobrecidos, Planeta, 2017, p.64). La suma de una profunda crisis económica y el deterioro del sistema institucional ha dado pie a la aparición de expresiones populistas. El combate contra “la casta política” en Europa une, inicialmente, a la extrema derecha con los movimientos populistas de izquierda. Hay, por parte de estos últimos (pero también de los primeros), una llamada intensa a la “democracia plebiscitaria” y a la “movilización permanente”.
La segunda manifestación viene por la crisis misma de la idea de partido político. Hay constantes denuncias desde hace mucho tiempo sobre las patologías inherentes a la vida interna de los partidos y a sus propias miserias. Tampoco es nada nuevo. Para mejorar ese estado de cosas, ha emergido el fenómeno de “movimientos ciudadanos” como sustitutivo de los partidos clásicos. Está aún por ver su mantenimiento o consolidación como realidades democráticas alternativas a la fórmula tradicional de los partidos. Frente a su empuje inicial, se observa un cierto declive gradual en el fervor y espontaneidad que caracterizaron sus primeros pasos o, más concretamente, en su mera transformación en partidos políticos tradicionales, donde la oligarquía y concentración de poder (incluso la versión más grosera del “centralismo democrático” leninista) en unos pocos está siendo la norma de funcionamiento. Como también decía Weber, al final, en toda formación política, se termina imponiendo la “ley del pequeño número”. Y la “democracia interna” a través de facciones, corrientes o tendencias, termina por declinar y se reproducen los mismos vicios de siempre.
Estas “estructuras de agregación” han incorporado a la política a nuevas personas y, se podría afirmar, que también añaden “savia nueva” en algunos mensajes y formas. Se impone, así, “el redescubrimiento continuo del agua caliente”; esto es, la opción de las primarias como solución taumatúrgica a los males que aquejan a las organizaciones de los partidos. Una alternativa que tampoco insufla (frente a su carga retórica) cambios reales en el modo de funcionamiento de esas organizaciones llamadas partidos políticos.
Sin embargo, todo ese (aparentemente) nuevo capital político conviene no desmesurarlo en sus efectos reales. En esa nueva política se mantienen altas cotas de “amateurismo funcional”. En efecto -como se indica en el epílogo del libro- “una parte nada despreciable del personal político está saliendo de canteras nuevas de reclutamiento político; esto es, de personas (muchas de ellas tituladas) que no han tenido nunca otra experiencia profesional que el aprendizaje precoz de la política”. Más de lo mismo. Se advierte, por tanto, una escasa o nula captación para la actividad política de profesionales cualificados, académicos o investigadores brillantes, de personas provenientes del mundo empresarial o de medios económicos solventes.
Se establece, así, una suerte de dualismo profesional. La profesionalización de la política convierte a esta en un oficio que lo aleja radicalmente de otras profesiones. Eso no es bueno, ni para la política ni para la sociedad. Quien quiere hacer carrera profesional no puede estar en los dos sitios: u opta por su propia actividad profesional o se inclina por la política. No caben alternativas. Tal vez hemos formulado mal el problema y dificultado, así, las soluciones al mismo. La disyuntiva que se plantea es si cabe en nuestro contexto actual incorporar a los profanos (ciudadanía no militante) a la actividad política, ya sea por medio de compromisos temporales (con garantías de retorno, aunque ya existen) o ya sea mediante la inserción del “sorteo” en la provisión de determinados cargos públicos. Una idea que, cada vez, cobra más fuerza.
El actual escenario de profesionalización de la política deja abierta una pregunta que, en términos de análisis científico del objeto, el libro citado plantea con toda su crudeza: “¿Puede hacerse del cretinismo político un objeto de ciencia (o de estudio)?, como reconoció Érik Neveu parafraseando a Marx y a su denuncia del “cretinismo parlamentario”. O dicho en palabras de Jean-Marc Sylvestre: ¿Pourquoi nos hommes politiques sont-ils nuls?”. Duras palabras que se deben someter a contraste con el modo de acceso a la actividad política y con los “saberes heterogéneos” que su cabal ejercicio requiere. A ello dedicaré la segunda parte de esta reflexión
Posted in BUEN GOBIERNO, CÓDIGOS DE CONDUCTA, CORRUPCIÓN, DIRECTIVOS PROFESIONALES, INICIO, INSTITUCIONES, PARTIDOS POLÍTICOS, política on 23 agosto, 2017 by rafaeljimenezasensio. 1 comentario
COMPLIANCE E INTEGRIDAD INSTITUCIONAL [1]
“Il existe un décalage entre ‘la majesté de la règle’ et la médiocrité de son application”
(Yves Mény, Rapport Nadal, «Renouer la confiance publique», 2015)
Las relaciones recíprocas entre sistemas de compliance (aplicados al mundo empresarial) y las políticas de Integridad Institucional (objeto, por su parte, de políticas gubernamentales) han sido absolutamente desatendidas en nuestro entorno. Ciertamente, ello se puede deber a la incomunicación existente entre determinadas disciplinas o ámbitos de regulación. El cuarteamiento de la realidad social por enfoques académicos o profesionales, no ayuda.
En efecto, las políticas de compliance han sido construidas preferentemente desde el Código Penal y por profesionales de ese ámbito, mientras que las políticas de integridad en el sector público están siendo articuladas a través de un enfoque más sesgado hacia el campo público-institucional. Construir integridad mediante el Código Penal es un síntoma, como bien expuso recientemente el profesor Fermín Morales, de “una sociedad enferma”. Más nos valdría invertir en prevención y en la construcción de sistemas de integridad “holísticos”, como luego diré.
En todo caso, entre compliance e integridad institucional hay muchos paralelismos y no pocos puntos de encuentro, aunque también existen diferencias notables. De todo esto quiero hablar en esta breve entrada.
Como es sabido, en nuestro contexto las políticas de compliance se refuerzan notablemente a partir de la reforma del Código Penal de 2015 (Ley Orgánica 1/2015), aunque con precedentes en la reforma de 2010. En aquella se recoge que también las sociedades mercantiles pueden ser condenadas por determinados delitos, pero en el caso de que dispongan de un sistema de cumplimiento (compliance) –en los términos previstos en el Código penal y completados en la Norma UNE-ISO 19600- podrán quedar exentas de responsabilidad penal o, en su caso, podrá ser causa atenuante de tal exigencia de responsabilidad.
No obstante, se excluye de los delitos societarios a las Administraciones Públicas territoriales e institucionales, a los organismos públicos vinculados o dependientes de aquellas, a los organismos reguladores y a las agencias. No a las empresas públicas. Tomen nota.
Cabe preguntarse, en primer lugar, si esa política de compliance está influyendo algo realmente en la (lenta) implantación de sistemas de integridad institucional en el sector público; es decir, puede ser oportuno reflexionar si hay o ha habido algún trasvase de conceptos o ideas, así como de técnicas entre ambas políticas que, por lo que respecta al sector público, tienen un punto de convergencia necesario en las sociedades mercantiles.
Realmente, las experiencias más avanzadas de sistemas de integridad institucional, que son las de algunos niveles de gobierno del País Vasco (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa y Ayuntamiento de Bilbao; luego exportadas a otras realidades institucionales), no construyeron tales modelos “mirando” a las políticas de compliance, si bien no es menos cierto que algunos paralelismos evidentes se pueden encontrar, así como no pocas diferencias.
Se pueden identificar, por ejemplo, puntos de contacto entre ambos modelos (compliance e integridad institucional). Veamos algunos de ellos:
La función denominada de compliance no tiene solo una dimensión jurídica, sino también se retroalimenta con instrumentos de autorregulación. Esta idea se plasma en los dos modelos, a través principalmente de los códigos éticos o de conducta (instrumentos de autorregulación por excelencia), que son un elemento de las políticas de cumplimiento, pero también una pieza esencial en la arquitectura de la integridad institucional, que debería completar lo dispuesto en el marco normativo.
Tanto la política de compliance como la de integridad institucional se construyen con una idea-fuerza: prevenir (riesgos penales, en un caso; malas prácticas o conductas antiéticas, en el otro). Para ello la política de difusión o formación forma parte esencial de tales modelos.
También hay una coincidencia en los valores que se pretenden preservar; en el primer supuesto, la reputación de la empresa; en el segundo, la imagen de integridad de la institución que es presupuesto de la confianza ciudadana.
Ambos sistemas tienen canales, circuitos y procedimientos para denunciar (en el primer caso) o presentar quejas o dilemas éticos (en el segundo).
Igualmente, ambos modelos apuestan por la creación de un órgano de vigilancia del cumplimiento (Chief Compliance Officer) o de una Comisión o Comisionado de Ética, que deben ser estructuras con autonomía funcional o independencia y neutralidad, más acusada –por los bienes que preserva y la función que cumple- en el caso de la política de compliance, pero igualmente necesarias en los sistemas de integridad institucional.
También en ambos supuestos las normas de cumplimiento de desdoblan entre obligatorias y voluntarias: normas jurídicas y autorregulación. Si bien los sistemas de integridad institucional parten de un componente normativo muy denso (Derecho Penal y, asimismo, Derecho administrativo sancionador) y, hasta la fecha, con muy pocos espacios a la autorregulación, pero sigue habiéndolos.
Por tanto, y esto es lo que se debe retener, la idea-fuerza que emparenta a ambos modelos (compliance e integridad institucional) es construir sistemas preventivos sólidos que eviten el delito o las malas prácticas, pues en ambos casos se daña inevitable e irreparablemente la imagen o reputación institucional.
Asimismo, los dos modelos (compliance e integridad institucional) tienen estrechos vínculos con la noción de “Buen Gobierno Corporativo” (por lo que afecta al mundo de la empresa) y de “Buena Gobernanza” (en lo que respecta al sector público). Una idea que sirve para aglutinar ambas perspectivas es, sin duda, la de Gobernanza Ética. Las relaciones entre el mundo empresarial y el sector público son evidentes en este campo, así como con la ciudadanía. No en vano se puede afirmar rotundamente que una sociedad no íntegra nunca podrá alumbrar una Administración íntegra. Es, sencillamente, una utopía. Trabajemos también, por tanto, la dimensión social del problema.
La función de ambos modelos es bien precisa: además de prevenir la comisión de delitos o las malas prácticas, según los casos, está la idea-fuerza de reforzar y mantener una cultura ética de las organizaciones públicas o privadas, así como construir unas infraestructuras éticas que mejore la imagen institucional o la reputación organizacional. Esto cotiza al alza, tanto en la competitividad empresarial como en la público-institucional.
Sin embargo, las diferencias son importantes. En las políticas de compliance el aprendizaje preventivo se lleva a cabo “de la mano del Código Penal”. Esa es “la ruta fácil” (como la acuñaron Longo y Albareda), pues si no la transitas esa omisión puede tener consecuencias graves. El “peso” de la Ley es, en este caso, fuertemente disuasorio: una auténtica amenaza. No obstante, implantar un sistema de compliance no es una obligación empresarial, tampoco para las sociedades mercantiles públicas. Pero cualquier asesor cabal lo recomienda como medio preventivo para amortiguar efectos indeseados, aparte de por las ventajas inherentes que en sí mismo comporta esa apuesta por disponer de organizaciones (públicas o privadas) correctamente ordenadas.
En el sector público las políticas de compliance aplicadas a sociedades mercantiles plantean, asimismo, obstáculos fácticos o normativos importantes. La elevada politización (“ocupación”, realmente, por la política) de las estructuras de gobierno de estas sociedades, así como la necesidad de incorporar al conjunto de empleados en ese sistema de cumplimiento, dificultan la creación de órganos de vigilancia dotados de imparcialidad e independencia o también generan resistencias sindicales a la aplicación de tales programas. Estas y otras cuestiones han sido analizadas recientemente por Esperanza Hernández en un post de recomendable lectura: http://www.compromisoempresarial.com/transparencia/buen-gobierno-transparencia-2/2017/06/los-tres-retos-de-la-empresa-publica-con-el-compliance/
Pero lo cierto es que, incluso en las experiencias más avanzadas de construcción de Sistemas de Integridad Institucional en algunas empresas públicas, se hace necesario reconstruir el modelo de integridad a través de esa política de cumplimiento. Pues hasta ahora los modelos más avanzados de integridad institucional han focalizo su atención en los altos cargos o en los puestos directivos (de máxima responsabilidad) del sector público institucional, pero no se han dado pasos hacia un sistema “holístico” de integridad institucional que incorpore códigos de conducta y marcos de integridad también para la totalidad de empleados públicos, para la contratación pública o los procesos de subvenciones, en los procesos selectivos o, en fin, que sume a esa dimensión “integral” un sistema de compliance en todas aquellas sociedades mercantiles públicas que estén vinculadas a una determinada estructura de gobierno. Mucho trabajo por hacer, sobre todo si se quiere hacer bien.
En suma, a diferencia de las políticas de compliance, la construcción de Sistemas de Integridad Institucional en el sector público tropieza con que las exigencias normativas, cuando las hay (por ejemplo, la Ley de transparencia catalana, la Ley vasca de conflicto de intereses de altos cargos o la Ley de instituciones locales de Euskadi), son muy poco exigentes, más bien de Derecho soft: solo se refieren –cuando lo hacen- a la aprobación de Códigos de Conducta y, en particular, dirigidos a la política o la alta administración (altos cargos o directivos). En pocos casos, bien es cierto que cada vez más (especialmente, pero no solo, en el ámbito institucional vasco), se están impulsando tales Sistemas de Integridad Institucional (un caso ejemplar o el más acabado es, hasta la fecha, el de la Diputación Foral de Gipuzkoa; aunque, tal vez, debería incorporar también esa política de compliance como parte de su sistema “integral”: https://www.gipuzkoa.eus/es/diputacion/sistema-de-integridad).
De todos modos, lo importante es que esta apuesta política (“la ruta difícil”, porque no viene prescrita por ninguna Ley, menos aún por el Código Penal o Derecho hard salvo en lo que se refiere a empresas públicas) se haga antes de que la corrupción estalle y no después como medida “reactiva”. Pues cuando la corrupción anega una institución pública los remedios preventivos son necesarios, pero el daño institucional ya está hecho. Reconstruir la imagen pública de la institución y la confianza ciudadana en ella se convierte, así, en un ejercicio titánico. Inviertan, por tanto, en prevenir. Y olvídense de soñar que solo con el Código Penal transformaremos nuestro sector público empresarial o las instituciones públicas en lugares en los que los comportamientos íntegros proliferen y las infraestructuras éticas se asienten, así como que la corrupción o las malas prácticas sean supuestos inexistentes. Prevenir antes que lamentar, esa es la idea final. También para el sector público: compliance e integridad institucional se dan la mano finalmente.
[1] Resumen de la intervención realizada en la Jornada “La implantación de programas de compliance y marcos de integridad institucional: la prevención del delito en el sector público”, organizado por la Federació de Municipis de Catalunya el 8 de junio en Barcelona. En esta Jornada participaron asimismo Fermín Morales Prats (catedrático de Derecho Penal de la UAB) y Joan Llinares Gómez (Gerente de Recursos del Ayuntamiento de Barcelona).
Posted in ALTOS CARGOS, BUEN GOBIERNO, BUENA GOBERNANZA-GOBERNANZA INTELIGENTE, CÓDIGOS DE CONDUCTA, CORRUPCIÓN, INICIO, LEGISLACIÓN, SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL on 11 junio, 2017 by rafaeljimenezasensio. Deja un comentario
¿UNA FUNCIÓN PÚBLICA SIN VALORES?
“El desafío para la reflexión es pensar cuidadosa y críticamente sobre qué valores deben guiar las decisiones (y la actividad profesional) de los funcionarios y empleados públicos; así como conocer las metodologías utilizadas a nivel macro y micro para establecer marcos de integridad traducidos en Códigos Éticos, formación y capacitación” (Programa XXII Congreso Internacional del CLAD, a celebrar en Madrid 14-17 noviembre de 2017)
Un déficit de partida: Los “principios” del “empleo público” en el EBEP
Esa institución que conocemos como empleo público, una suerte de solución mestiza entre la relación funcionarial y la laboral, ha terminado por incorporar a su funcionamiento actual los elementos más perversos de uno y otro modelo. No puedo detenerme en explicar con detalle esas lacras adheridas, pero algunas son muy visibles y, además, se han enquistado hasta el punto de diluir o desdibujar la noción de “servidor público” que debe estar detrás de cualquier persona que preste actividad profesional en la Administración Pública, cuya única y exclusiva finalidad (o, si se prefiere, su ADN profesional) debería ser servir a la ciudadanía, que es –da pudor recordarlo- quien sufraga con sus contribuciones los salarios de tales personas.
El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) intentó –de forma un tanto voluntarista- incorporar a esa figura híbrida de nuevo cuño (“empleado público”) una serie de principios y un código de conducta. La exposición de motivos de la Ley 7/2007 dejó una tímida huella de ello. Estas eran sus palabras: “Por primera vez se establece en nuestra legislación una regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta”. Aunque de inmediato metió la pata: pues relacionaba esas conductas con el régimen sancionador. Ética y Derecho se mezclaban con escaso acierto.
Vaya por delante que no son las leyes (ni cualquier otra disposición normativa) instrumentos adecuados para vehicular la aprobación de códigos de conducta, en cuanto que estos, por lo común, son expresiones de una “autorregulación” que se aleja del Derecho como ejercicio coactivo de las normas. Pero eso no fue lo más grave; pues las leyes pueden perfectamente incorporar valores o principios, que actúen como polos de integridad de sus respectivas instituciones. Y es oportuno que lo hagan. No hasta el punto en que llevó las cosas el EBEP, en cuyo artículo 52 (por lo demás ignorado de forma absoluta en la práctica cotidiana de nuestras administraciones públicas) incluyó un desordenado listado que recoge nada menos que quince principios, y ni siquiera los define en sus contornos.
Solo su mero enunciado ya nos advierte de la confusión existente entre valores y principios de actuación o de las tensiones contradictorias entre algunos de ellos: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres.
Como expuso en su día Daniel Innerarity, nada peor que “poner todo manchado de principios”; con ello se devalúan hasta hacerlos prácticamente disfuncionales o, lo que es peor, hasta ser puramente ignorados. En términos similares se había expresado antes Savater: principios pocos, pero precisos.
Con ese batiburrillo de principios que incorpora el EBEP no cabe extrañarse de que el empleo público en España esté desnortado. No tiene guía ni faro por el cual orientarse (pues esta es una de las funciones típicas de la ética, en este caso pública). Tras diez años de vigencia del EBEP, probablemente ningún empleado público sabría citar cuáles son esos principios que sirven de base al empleo público como institución. Todo el mundo, políticos, empleados y sindicatos se los han tomado a broma. Y, mientras tanto, la institución del empleo público sigue hundiéndose en el fango.
Idea-fuerza:
No hay función pública que se precie sin valores. Y convendría tener esta idea muy clara. Cabe retornar de inmediato a recuperar los valores de la institución, como único medio de reforzar su prestigio, integridad, imparcialidad, así como su profesionalidad, con el único fin de apuntalar la erosión de confianza pública que –con excepciones tasadas- hoy en día padece el empleo público.
Algunas experiencias comparadas: Reino Unido, Francia y Canadá.
Para ver la importancia que los valores tienen en un correcto diseño institucional de la función pública (algo por lo que viene abogando desde hace años la OCDE, también en su propia organización), nada mejor que observar qué han hecho otras democracias avanzadas. Traeré a colación solo tres ejemplos, aunque se podrían multiplicar.
En el Reino Unido, el Civil Service Code configura la institución en torno exclusivamente a cuatro valores, que define y acota:
Valores del Civil Service del Reino Unido
Integridad: implica situar las obligaciones del servicio público por encima de los intereses personales del funcionario.
Honestidad: actuar con veracidad y de forma abierta o transparente
Objetividad: basar sus informes y decisiones en análisis rigurosos de cada caso
Imparcialidad: comporta actuar exclusivamente de acuerdo con los méritos o circunstancias del caso, sirviendo del mismo modo a las diferentes políticas que pueda llevar a cabo cada Gobierno.
Por su parte, como consecuencia del “Informe Nadal” (Renouer la confiance publique; 2015), en Francia se aprobó la Ley 2016-483, de 20 de abril, relativa a la deontología y a los derechos y obligaciones de los funcionarios públicos. Allí se recogen los valores que se deben respetar por todos los funcionarios en el ejercicio de su actividad profesional. Son principalmente cuatro:
Valores de la función pública en Francia
A estos cuatro valores nucleares, la Ley añade algunos principios sustantivos que también deben informar el ejercicio de la actividad profesional en la función pública:
Principios de la actividad de la función pública en Francia
Igualdad, entendida como compromiso de paridad
Transparencia, que se regula en un apartado distinto
El informe Nadal abogaba, además, por la aprobación de códigos deontológicos “de proximidad” en todas las instituciones públicas; por tanto, también aplicables a la función pública. Algunos de ellos ya se aprobaron.
Otro ejemplo algo distinto, pues su ámbito inicial de aplicación se extiende a todos los cargos públicos y funcionarios, es el “Código de Valores y Ética del Sector Público” de la Administración federal de Canadá. Probablemente, junto con algunos códigos del servicio civil australiano, uno de los mejores ejemplos por la claridad en la exposición de los fines y por su alto sentido pedagógico.
Allí, se expone lo siguiente:
Código de Valores y Ética del Sector Público de Canadá
“Bajo la autoridad del gobierno elegido y en virtud de la ley, los funcionarios federales ejercen un rol fundamental al servicio de la ciudadanía canadiense, las entidades y el interés público. En su condición de profesionales cuyo trabajo es esencial al bienestar de Canadá y a la viabilidad de su democracia, son garantes de la confianza pública”.
“Un sector público federal, profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia”
El Código establece, en grandes líneas, los valores y comportamientos que deben adoptar los funcionarios en el ejercicio de sus funciones profesionales, salvaguardando siempre ese valor existencial de la función pública que es la imparcialidad. Y, como bien se dice, “al adoptar esos valores y al comportarse según las expectativas establecidas, los funcionarios refuerzan la cultura ética del sector público y contribuyen a mantener la confianza de la ciudadanía en la integridad del conjunto de las instituciones públicas”. Más claro y preciso no se puede ser.
Los valores, asimismo, son guías de conducta (posteriormente desarrolladas para cada colectivo profesional o departamental) y, además (tema nada menor), se integran en el sistema de gestión de la organización y de las personas como parte sustancial del mismo. Esos valores, que también se definen, son cinco:
Valores de los funcionarios del Sector Público de Canadá
Respeto hacia la ciudadanía.
Administración o gestión de los recursos
Final. A modo de conclusión.
En fin, son solo algunas rápidas e incompletas pinceladas sobre cómo determinadas democracias avanzadas afrontan el importante reto de la definición de los valores de su función pública. Se podría profundizar mucho, pero no es el momento.
Frente a esas experiencias avanzadas, los diferentes niveles de gobierno de este país llamado España navegan en el desconcierto que implica no saber definir correctamente cuáles son los valores-fuerza de su organización y de su empleo público. Algo se está haciendo y espero que el próximo post sobre este tema dé cuenta de alguna buena práctica, pero son excepciones. Con esa actitud pasiva y carente de la mínima diligencia institucional, la indecisión política sume a la función pública (aquí “empleo público”) en una desorientación absoluta sobre cuál es su papel efectivo. Emerge así, con fuerza, un contexto del empleo público marcado por una bulimia de derechos y una anorexia de deberes. Dato que, en sí mismo, debería ser fuente de preocupaciones. Y no es algo menor.
Tal vez ha llegado la hora de replantearse la necesidad de recuperar esos valores perdidos o, al menos identificarlos, al margen de ese “diarreico” listado del artículo 52 del EBEP. Para ello nada mejor que promover la elaboración de códigos éticos o de conducta en el empleo público, que definan valores-fuerza y detallen algunas normas de conducta. Tales códigos deben ser –tal como en su día (2007) defendió sin éxito Manuel Villoria- desarrollo de los principios éticos y de conducta recogidos en el EBEP. Y aquí también, por lo que nos toca indirectamente a quienes estuvimos en algunas fases de ese proceso (Comisión “de expertos”), cabe entonar el mea culpa.
El momento es importante: en los próximos diez/quince años la renovación generacional del empleo público será un hecho en un altísimo porcentaje. Si no se refuerzan los valores de la función pública, quienes ingresen en esas estructuras se contagiarán de los mismos males que aquejan actualmente a un empleo público ayuno de valores y perdido en su papel existencial, solo mantenido por la responsabilidad individual de no pocos funcionarios ejemplares que con su implicación salvan el hundimiento de este singular “Titanic” que es la Administración Pública.
Pero la finalidad de tales códigos de conducta, que necesariamente se han de insertar en un Sistema de Integridad de toda la institución, no debe ser “disciplinaria”; sino esencialmente preventiva: se debe promover la creación de una infraestructura ética en la función pública, prevenir de ese modo las malas prácticas o conductas contraproductivas y lograr, así, una revalorización de la institución que actualmente se encuentra (más tras los duros años de contención fiscal) en una fase de constante y permanente declive (fruto también de su ya reiterada “desorientación”), así como reforzar la confianza de la ciudadanía en quienes prestan los servicios públicos. Y, en este punto, también el sindicalismo del sector público tiene mucho que aportar, siempre que sean capaces de desprenderse de su rol (hasta ahora exclusivo y excluyente) de ser solo instancias mediadoras en la reclamación (reivindicación) de derechos, interiorizando la defensa de la institución de función pública y no solo de las personas aisladamente consideradas. Reto estratégico para su supervivencia y transformación institucional. Veremos si están a la altura.
En ese proceso de (re)construcción de los valores, así como en la articulación de un marco de integridad institucional, la función pública (o el empleo público) del siglo XXI se juega su futuro existencial. La disyuntiva es obvia: o sirve realmente a la ciudadanía, o estará también condenada a morir. Ya lo dijo Fukuyama, siguiendo en este punto a Huntington, las instituciones nacen, se desarrollan, entran en decadencia y, pueden incluso desaparecer. Tomen nota.
Posted in CÓDIGOS DE CONDUCTA, CORRUPCIÓN, FUNCIÓN PÚBLICA, INICIO, INSTITUCIONES, INTEGRIDAD INSTITUCIONAL, política on 1 abril, 2017 by rafaeljimenezasensio. 1 comentario

References: resolución 
 artículo 155
 artículo 11
 artículo 55
 resolución 
 artículo 52
 artículo 52