Source: http://kraken.slv.cz/1As47/2012
Timestamp: 2018-07-22 09:16:06+00:00

Document:
1As47/2012
1 As 47/2012-38
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Lenky Kaniové a soudcù JUDr. Marie ®i¹kové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobce: Dìti zemì-Klub za udr¾itelnou dopravu, organizaèní jednotka Dìtí Zemì o. s., se sídlem Cejl 48/50, Brno, zastoupeného Mgr. Pavlem Èernohousem, advokátem se sídlem Ve Svahu 531/1, Praha 4-Podolí, proti ¾alovanému Ministerstvu ¾ivotního prostøedí, se sídlem Vr¹ovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 26. 5. 2010, è. j. 1040/570/10,38712/ENV/10, za úèasti osob zúèastnìných na øízení: I) Unie pro øeku Moravu, obèanské sdru¾ení, se sídlem Obchodní 1324, Otrokovice, II) Øeditelství silnic a dálnic, závod Brno, se sídlem ©umavská 33, Brno, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 29. 12. 2011, è. j. 11 A 158/2010-79,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 29. 12. 2011, è. j. 11 A 158/2010-79, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Rozhodnutím ze dne 18. 1. 2010, è. j. 01016/BK/2009/roz/Ko, Správa Chránìné krajinné oblasti Bílé Karpaty (dále té¾ Správa CHKO ) na ¾ádost osoby zúèastnìné na øízení II) [dále té¾ ØSD ] povolila v souvislosti s výstavbou rychlostní komunikace R55 v úseku è. 5507 Babice-Staré Mìsto za podmínek stanovených v tomto rozhodnutí výjimku ze základních ochranných podmínek zvlá¹tì chránìných ¾ivoèichù, zaøazených do kategorie silnì ohro¾ených, konkrétnì ze zákazu ¹kodlivì zasahovat do pøirozeného vývoje, zejména ru¹it a pøemis»ovat vývojová stadia je¹tìrky obecné, kuòky ohnivé, rosnièky zelené; ¹kodlivì zasahovat do pøirozeného vývoje, zejména ru¹it ropuchu zelenou, netopýra veèerního a krahujce obecného. ®adateli Správa CHKO souèasnì nepovolila výjimku ze základních ochranných podmínek zvlá¹tì chránìných ¾ivoèichù zaøazených do kategorie silnì ohro¾ených, konkrétnì ze zákazu pøemis»ovat u¾ívaná sídla ropuchy zelené, krahujce obecného a ze zákazu pøemis»ovat vývojová stádia netopýra veèerního.
[2] ®alobce a osoba zúèastnìná na øízení I) podali proti rozhodnutí Správy CHKO odvolání, která ¾alovaný zamítl v záhlaví popsaným rozhodnutím.
[3] Mìstský soud v Praze (dále jen mìstský soud ) ¾alobu proti rozhodnutí ¾alovaného rozsudkem ze dne 29. 12. 2011, è. j. 11 A 158/2010-79, zamítl. Konstatoval, ¾e v posuzované vìci bylo vedeno øízení o konkrétní ¾ádosti investora a nebylo tedy mo¾no po¾adovat po správních úøadech, aby se nad její rámec zabývaly alternativními variantami dotýkajícími se vedení celé stavby dotèené silnice. Na tomto závìru nemìní nic ani skuteènost, ¾e správní orgány nespojily øízení o povolení výjimky ve vztahu k úsekùm rychlostní silnice R5511 a¾ R5506, nebo» v souladu se správním øádem není na spojení øízení právní nárok a je zcela na posouzení správního orgánu, zda konkrétní okolnosti zakládají mo¾nost spojit více øízení do spoleèného. Soud dále uvedl, ¾e pøedlo¾ený spisový materiál neobsahuje ¾ádné podklady, se kterými by ¾alobce nebyl seznámen. Nemohl být proto poru¹en § 36 odst. 3 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád (dále jen správní øád ).
[4] Co se týèe námitky absence biologického prùzkumu a migraèních studií, soud se ztoto¾nil s argumentací ¾alovaného. Daný úsek rychlostní komunikace je samostatnì provozovatelným úsekem, relativnì nezávislým na vedení trasy pod Bzencem. Z toho dùvodu není tøeba vy¾adovat stanovisko EIA na trasu Ptaèí oblasti èi èekat na nové posouzení nového zámìru prùchodu touto oblastí. Øízení o povolení výjimek není navazujícím øízením ve smyslu § 4 odst. 10 (správnì zøejmì § 10 odst. 4, pozn. soudu) zákona è. 100/2001 Sb., o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (zákon o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí). Vydané stanovisko EIA je z povahy vìci podkladem pro øízení, av¹ak nevyluèuje za urèitých okolností vedení øízení i mimo tento postup. Nadto podle mìstského soudu vymezení trasy rychlostní silnice R55 v Ptaèí oblasti Bzenecká Doubrava-Strá¾nické Pomoraví dospìlo ji¾ v dobì pøed pøistoupením Èeské republiky do Evropské unie do takové fáze, ¾e by bylo zcela v souladu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie nepøimìøeným zásahem do právní jistoty, ochrany legitimních oèekávání a proporcionality po¾adovat provedení posouzení vlivu postupem podle èl. 6 odst. 3 a 4 Smìrnice o stanovi¹tích. Mìstský soud neshledal dùvodnou ani námitku nepøezkoumatelnosti rozhodnutí obou správních orgánù.
[5] ®alobce (dále té¾ stì¾ovatel ) brojí proti rozsudku mìstského soudu vèas podanou kasaèní stí¾ností.
[6] Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek mìstského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.) a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
[7] Stì¾ovatel svou obsáhlou kasaèní stí¾nost rozdìluje do pìti kasaèních bodù, které Nejvy¹¹í správní soud ní¾e postupnì vypoøádal. Stì¾ovatel ve v¹ech kasaèních bodech namítá v zásadì nepøezkoumatelnost rozsudku mìstského soudu pro nedostatek dùvodù ve vztahu k ¾alobním námitkám, které byly rozdìleny do pìti obdobných okruhù.
[8] ®alovaný ani osoby zúèastnìné na øízení svého práva vyjádøit se ke kasaèní stí¾nosti nevyu¾ili.
II.A První okruh kasaèních námitek: vedení spoleèného øízení o ¾ádostech o povolení výjimky
[9] V prvém kasaèním bodu namítá stì¾ovatel nepøezkoumatelnost rozsudku mìstského soudu pro nedostatek dùvodù, nebo» z jeho odùvodnìní není zøejmé, proè by vázanost správního orgánu podanou ¾ádostí mìla vylouèit mo¾nost vést spoleèné øízení, a neuvedl ¾ádné argumenty vyvracející opaèný závìr. Souèasnì se dle stì¾ovatele mìstský soud pøíli¹ restriktivním posouzením mo¾nosti spojit øízení dopustil nesprávného posouzení této právní otázky a tak toleruje podstatnì ni¾¹í stupeò ochrany veøejného zájmu na ochranì pøírody a krajiny. Stì¾ovatel dále podrobnì rozebírá, proè bylo vìcnì vhodné spojit øízení o výjimkách na pìti úsecích rychlostní silnice R55. Správa CHKO mohla a mìla dovodit vhodnost spojení tìchto pìti øízení, a to z dùvodu komplexního posouzení vlivu této liniové stavby na zvlá¹tì chránìné druhy organismù.
[10] Nejvy¹¹í správní soud namítanou nepøezkoumatelnost rozsudku mìstského soudu neshledal. V odùvodnìní napadeného rozsudku dospìl mìstský soud k závìru, ¾e správní øízení bylo vedeno o zcela konkrétní ¾ádosti investora, správní orgány tak byly rozsahem této ¾ádosti vázány a nebylo mo¾no po nich po¾adovat, aby se nad její rámec zabývaly alternativními variantami, dotýkajícími se vedení celé stavby této silnice. Zdùraznil, ¾e na spojení øízení není právní nárok a je zcela na správním úøadu, zda konkrétní rozhodné okolnosti svojí vhodností, procesní ekonomií èi jinými dùvody zakládají mo¾nost spojit více øízení do spoleèného a vydat rozhodnutí ve více vìcech souèasnì.
[11] Mìstský soud tedy nevylouèil mo¾nost vést z dùvodu vázanosti správního orgánu návrhem spoleèné øízení, jak sugeruje stì¾ovatel. Ve vztahu k vázanosti ¾ádostí dovodil, ¾e nebylo na místì, aby se správní orgán zabýval alternativními variantami dotýkajícími se stavby celé dálnice, nikoli ¾e tato vázanost zpùsobuje nemo¾nost postupu podle § 140 správního øádu. Mìstský soud se tedy v tomto ohledu nedopustil stì¾ovatelem vytýkaného pochybení. Jak bude popsáno ní¾e, tento závìr je také vìcnì správný.
[12] ®alobní i kasaèní námitka vychází z pøedpokladu stì¾ovatele, ¾e orgán ochrany pøírody musí v øízení o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny porovnávat navrhované trasy celé silnice a z tohoto dùvodu proto neposuzovat ¾ádosti o výjimky pro dílèí úseky samostatnì, ale ve spoleèném øízení. Tento pøedpoklad v¹ak není správný a odporuje té¾ judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu. V rozsudku ze dne 23. 6. 2011, è. j. 6 As 8/2010-323, zdej¹í soud odmítl názor mìstského soudu, který po¾adoval po orgánu ochrany pøírody, aby v øízení o výjimce podle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny porovnával navrhovanou trasu pozemní komunikace s jinými navrhovanými variantami. Zdej¹í soud zdùraznil, ¾e [s]tanovení konkrétní trasy dálnice D8 bylo pøedmìtem územního øízení. Její posouzení ze strany správních orgánù mohlo být pøezkoumáno soudem pouze v souvislosti s ¾alobou proti územnímu rozhodnutí. ( ) Porovnáváním nìkolika mo¾ných variant èi koridorù dálnice se má odehrávat pøed vydáním stanoviska SEA; po jeho vydání, jeho¾ obsahem je doporuèení èi výbìr jedné z nìkolika mo¾ností, se pak pracuje s vybranou variantou. Stanovisko EIA je v prvé øadì podkladem pro územní øízení, v nìm se také rozhoduje o umístìní stavby na pøesnì urèené pozemky (§ 4 odst. 1 písm. c/ vyhlá¹ky è. 132/1998 Sb., kterou se provádìjí nìkterá ustanovení stavebního zákona, shodnì § 9 odst. 1 vyhlá¹ky è. 503/2006 Sb., o podrobnìj¹í úpravì územního øízení, veøejnoprávní smlouvy a územního opatøení). Stanovení konkrétní trasy dálnice D8 bylo pøedmìtem územního øízení a její posouzení ze strany správních orgánù mohlo být pøezkoumáno soudem pouze v souvislosti s ¾alobou proti územnímu rozhodnutí. Lze tedy uzavøít, ¾e v øízení o povolení výjimky podle § 56 zákona è. 114/1992 Sb. se nelze vracet k procesu EIA (SEA). Obdobný závìr vyslovil mìstský soud i v nyní souzené vìci-uvedl, ¾e není mo¾no po správním orgánu po¾adovat, aby se nad rámec podané ¾ádosti o vydání povolení výjimky z ochrany ¹esti zcela konkrétních kriticky a silnì ohro¾ených druhù ¾ivoèichù pro zcela urèitou a vymezenou èást (úsek) rychlostní silnice zabýval alternativními variantami, dotýkajícími se vedení celé stavby této silnice. Nejvy¹¹í správní soud má za to, ¾e takové posouzení je zcela souladné se shora citovanou judikaturou zdej¹ího soudu.
[13] Kasaèní soud je té¾ pøesvìdèen, ¾e se nejedná ze strany mìstského soudu o restriktivní posouzení mo¾nosti spojit øízení, které znemo¾òuje ochranu veøejného zájmu na ochranì pøírody a krajiny. Jak ji¾ vyplynulo z vý¹e uvedeného, komplexní posouzení a zaji¹tìní ochrany pøírody a krajiny se dìje prostøednictvím stanoviska EIA, které se zabývá vlivem navrhované varianty stavby jako celku na ¾ivotní prostøedí a stanoví podmínky, které je následnì nutno pøenést do navazujících rozhodnutí v tìch èástech, které jsou pro tato rozhodnutí relevantní (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 1. 2010, è. j. 1 As 91/2009-83). Stanovisko EIA je pak zásadním podkladem pro územní øízení, v nìm¾ se té¾ rozhoduje o umístìní stavby. V rozhodnutí o umístìní stavby se stanoví mj. stavební pozemek, na nìm¾ má být stavba umístìna (§ 9 odst. 1 písm. b) vyhlá¹ky è. 503/2006 Sb., o podrobnìj¹í úpravì územního øízení, veøejnoprávní smlouvy a územního opatøení), jako¾ i podmínky pro umístìní stavby na nìm. Podmínky pro umístìní stavby zabezpeèují soulad umístìní stavby s cíli a úkoly územního plánování, urbanistické a architektonické podmínky pro zpracování projektové dokumentace, která bude øe¹it zaèlenìní stavby do území, zachování civilizaèních, kulturních a pøírodních hodnot v území, ochranu veøejného zdraví a ¾ivotního prostøedí, dal¹í podmínky pro projektovou pøípravu stavby (§ 92 odst. 1 stavebního zákona), podmínky a po¾adavky vyplývající ze závazných stanovisek dotèených orgánù, napojení stavby na veøejnou dopravní a technickou infrastrukturu, ochrana práv a právem chránìných zájmù vztahujících se k nemovitostem, u¾ívání stavby osobami s omezenou schopností pohybu a orientace. (§ 9 odst. 2 vyhlá¹ky è. 503/2006 Sb., o podrobnìj¹í úpravì územního øízení, veøejnoprávní smlouvy a územního opatøení).
[14] Komplexní ochranu ¾ivotního prostøedí tedy musí zaji¹»ovat pøedev¹ím územní rozhodnutí. Pokud má stì¾ovatel za to, ¾e ve vztahu k dané koncepci nebyla komplexní ochrana veøejného zájmu na ochranì pøírody a krajiny poskytnuta v dostateèné míøe, mù¾e tyto námitky vznést v územním øízení, pøípadnì v navazujícím øízení o správní ¾alobì proti územnímu rozhodnutí, v jeho¾ rámci mù¾e správní soud posuzovat i zákonnost stanoviska EIA a tedy nezákonnost posouzení po¾adavkù na ochranu ¾ivotního prostøedí ke koncepci jako celku.
[15] Právì ze shora uvedených dùvodù je u vý¹e zmínìných postupù (vydávání stanoviska EIA, územní øízení) ne¾ádoucí tzv. salámová metoda. Takto bývá v praxi neformálnì oznaèována taktika, která se v praxi pou¾ívá pro strategii, kdy se kontroverzní nebo obtí¾né cíle a øe¹ení, nejen ve stavebnictví pøi trasování silnic a dálnic, rozdìlí na dílèí kroky a prosazují se postupnì. Nejvy¹¹í správní soud uvedl napø. v rozsudku ze dne 6. 8. 2009, è. j. 9 As 88/2008-301, ¾e by mìl být urèitý návrh podroben posouzení vlivù na ¾ivotní prostøedí jako jeden zámìr. Realizace urèité stavby má toti¾ dopad na ¾ivotní prostøedí jako celek, vliv dílèích staveb je z tohoto hlediska irelevantní. Právì v posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí by proto tzv. salámová metoda nemìla mít místo, naopak by se spí¹e mìla uplatnit metoda opaèná, je¾ lze oznaèit termínem puzzle.
[16] Naproti tomu v pøípadì povolování výjimek podle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny nemù¾e zpravidla zpùsobit skuteènost, ¾e jsou dílèí úseky zámìru posuzovány samostatnì nezákonnost takového postupu, a to právì vzhledem ke specifickému pøedmìtu øízení o tìchto výjimkách. Zásah jednotlivých úsekù stavby do bioty a do zvlá¹tì chránìných druhù ¾ivoèichù bývá na rùzných úsecích odli¹ný, a to z mnoha dùvodù-na tìchto úsecích bývá rozdílný charakter krajiny, rùzný výskyt zvlá¹tì chránìných území, apod. Ka¾dý z tìchto úsekù vy¾aduje specifické posouzení pro mo¾né povolení výjimky. V takovém pøípadì není na újmu posuzovat tyto úseky z hlediska povolení výjimky podle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny oddìlenì.
[17] Je té¾ tøeba mít na pamìti, ¾e v øízení o povolení výjimky podle § 56 odst. 1 zákona o ochranì pøírody a krajiny musí být v¾dy zohlednìno mj. i to, zda povolovaná èinnost neovlivní dosa¾ení èi udr¾ení pøíznivého stavu druhu z hlediska ochrany. Nepøípadný je proto pøíklad, který uvádí stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti a kterým se sna¾í prokázat nepøípustnost vedení øízení o povolení výjimky pro dílèí úseky rychlostní silnice. Opakované ¾ádosti o povolení k usmrcení krahujce nejsou toti¾ pøíkladem tzv. salámové metody, ale situace, kdy je pro jedno území (jak uvádí stì¾ovatel napø. na území jednoho kraje) opakovanì ¾ádáno o výjimku a v takovém pøípadì by opakovanì pro toté¾ území udìlena být nemìla, nebo» by hrozil zásah do pøíznivého stavu druhu z hlediska ochrany. Pokud mìl stì¾ovatel na mysli situaci, kdy ¾adatel rozparceluje území daného kraje na men¹í oblasti a pro nì paralelnì ¾ádá o dílèí výjimky, ¹lo by zcela jistì o tzv. salámovou metodu, opìt by ale bylo nutno zohlednit aspekt udr¾ení pøíznivého stavu a je jasné, ¾e na tìchto men¹ích oblastech (rozdìleních napø. na 500 malých úsekù, jak navrhuje stì¾ovatel) by jistì populace krahujce pøedstavovala mnohem ménì jedincù, a proto i souhlas s usmrcením jednoho mohl znamenat vliv na dosa¾ení èi udr¾ení pøíznivého stavu druhu.
[18] Mìstský soud tak správným závìrem, ¾e v øízení o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny nelze ¾ádat po správním orgánu, aby posuzoval alternativní variant dotýkající se vedení celé stavby, nepøímo odpovìdìl i na námitku vztahující se k tzv. salámové metodì. Z povahy øízení o povolení výjimky dle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny vyplývá, ¾e zpravidla není nezákonný postup, kdy správní orgán rozhoduje o výjimkách pro dílèí úseky. V rámci tìchto dílèích úsekù jsou toti¾ vytipovány u¾¹í oblasti výskytu zvlá¹tì chránìných druhù ¾ivoèichù a ty pak individuálnì posuzovány.
[19] Nejvy¹¹í správní soud zdùrazòuje, ¾e uvedené závìry je nutno vztáhnout pøísnì na nyní souzenou vìc. V rámci ochrany ¾ivotního prostøedí je toti¾ nutno v¾dy posuzovat konkrétní okolnosti tak, aby nebyl ohro¾en pøíznivý stav druhu z hlediska jeho ochrany. Spoleèné øízení o nìkolika ¾ádostech o povolení výjimky bude tedy vhodné a nutné napø. za situace, kdy oblast, ve které byl zvlá¹tì chránìný druh identifikován, pøesahuje hranice úseku, pro který je výjimka povolována a právì z hlediska vlivu na dosa¾ení èi udr¾ení pøíznivého stavu bude nutno tyto úseky posoudit spoleènì apod. Takovéto skuteènosti ov¹em v nyní posuzované vìci nebyly zji¹tìny.
[20] Tato kasaèní námitka tedy není dùvodná.
II. B Druhý kasaèní bod: nedostateèné zji¹tìní skutkového stavu Správou CHKO
[21] Druhým kasaèním bodem stì¾ovatel namítá, ¾e mìstský soud nevypoøádal èást druhého ¾alobního bodu namítajícího poru¹ení § 3 správního øádu Správou CHKO, která podle stì¾ovatele vydala rozhodnutí bez zji¹tìní stavu vìci, jen na základì nepodlo¾eného pøedpokladu.
[22] Stì¾ovatel v ¾alobním bodu è. 2 namítal poru¹ení § 3 a § 36 odst. 3 správního øádu-výslovnì zde uvedl, ¾e tvrzení prvostupòového orgánu nemají oporu ve spisu, do spisu nebyly vlo¾eny ¾ádné podklady, které by potvrzovaly správnost tìchto tvrzení, a správní orgán nepouèil stì¾ovatele o existenci tìchto podkladù a tím pádem mu neumo¾nil se s nimi seznámit. Tato ¾alobní námitka se tedy skuteènì skládala ze dvou èástí, z nich¾ první namítá, ¾e zji¹tìný stav vìci nemá oporu ve spise a druhá, ¾e v pøípadì, ¾e by podklady odùvodòující tyto skutkové závìry spis obsahoval èi s nimi správní orgán jinak disponoval, stì¾ovatel s nimi nebyl seznámen.
[23] Podle § 56 odst. 1 zákona o ochranì pøírody a krajiny (ve znìní úèinném od 1. 12. 2009) je u zvlá¹tì chránìných druhù ¾ivoèichù, kteøí jsou pøedmìtem ochrany podle práva Evropských spoleèenství, mo¾no výjimku povolit za kumulativního splnìní tøí podmínek: 1) je dán nìkterý z dùvodù uvedených v odstavci 2, 2) neexistuje jiné uspokojivé øe¹ení, 3) povolovaná èinnost neovlivní dosa¾ení èi udr¾ení pøíznivého stavu druhu z hlediska ochrany. Stì¾ovatel má za to, ¾e oporu ve spise nemìl závìr správního orgánu, ¾e neexistuje jiné uspokojivé øe¹ení ve smyslu shora uvedené druhé podmínky podle § 56 odst. 1 cit. zákona. Konkrétnì mìlo jít o tento pøedpoklad Správy CHKO: Dá se pøedpokládat, ¾e vzhledem k roz¹íøení druhù a charakteru krajiny by se jiné navrhované trasy zvlá¹tì chránìných druhù dotýkaly pøinejmen¹ím stejnì nebo i ve vìt¹í míøe
[24] Nejvy¹¹í správní soud z odùvodnìní napadeného rozsudku zjistil, ¾e se mìstský touto èástí druhé ¾alobní námitky skuteènì nijak nezabýval. Pøitom posouzení otázky, zda neexistuje jiné uspokojivé øe¹ení ve smyslu citovaného ustanovení zákona o ochranì pøírody a krajiny, je pro povolení výjimky zásadní. V tomto ohledu je tedy rozsudek mìstského soudu nepøezkoumatelný pro nedostatek dùvodù. Bude na mìstském soudu, aby se touto ¾alobní námitkou zabýval a posoudil, zda závìr správního orgánu o neexistenci jiného uspokojivého øe¹ení mìl skuteènì oporu ve spise a zda tedy bylo øádnì prokázáno naplnìní jedné z podmínek pro mo¾nost povolení výjimky.
[25] Tato kasaèní námitka je dùvodná.
II.C Tøetí kasaèní bod: absence podkladù pro vydání rozhodnutí a nerespektování stanoviska EIA
[26] Podle tøetího kasaèního bodu mìstský soud neuvedl ¾ádné argumenty, které by reagovaly na stì¾ovatelem tvrzenou absenci dùle¾itých podkladù, zejména metodologicky správnì provedeného biologického prùzkumu a migraèní studie ¾ivoèichù. Není zøejmé, na základì èeho se mìstský soud domnívá, ¾e lze vydat rozhodnutí o výjimce ke ¹kodlivému zásahu do biotopù zvlá¹tì chránìných druhù organismù bez potøebného objektivizujícího podkladu a bez odùvodnìní nerespektování jedné z podmínek stanoviska EIA. Pøitom potøebnost pøírodovìdného a biologického hodnocení vyplývá z § 67 zákona o ochranì pøírody a krajiny. Mimobì¾nì uplatnìná argumentace mìstského soudu k tomuto ¾alobnímu bodu nadto schvaluje tzv. salámovou metodu, pøitom se v¹ak nevypoøádal s argumentací stì¾ovatele proti salámové metodì. Chybný závìr mìstského soudu o nezávislosti úseku R5507 vede k poru¹ení zákona o ochranì pøírody a krajiny, konkrétnì jeho § 45i odst. 2 vìta druhá. Kromì toho je argumentace mìstského soudu i vnitønì rozporná-na jedné stranì uvádí, ¾e k posouzení kumulativních vlivù slou¾í EIA a na stranì druhé øíká, ¾e proces EIA a stanovisko EIA není potøeba. I zde proto stì¾ovatel spatøuje nepøezkoumatelnost rozsudku.
[27] Stì¾ovatel dále namítá, ¾e je nesprávný názor soudu, podle kterého øízení o povolení výjimek podle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny není øízením navazujícím ve smyslu § 10 odst. 4 zákona o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí. Podle stì¾ovatele je výjimka podle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny nutná k provedení zámìru, tedy k uskuteènìní výstavby èásti rychlostní silnice R5507, a proto je stanoviska EIA nutné jako podklad pro udìlení výjimky. Správní orgány se musejí vypoøádat s podmínkami stanoviska EIA-Správa CHKO ani ¾alovaný podmínku è. 5 pro fázi pøípravy nesplnili a ani její nesplnìní øádnì a peèlivì neodùvodnili. Tím zatí¾ili svá rozhodnutí nezákonností a té¾ nepøezkoumatelností, pro kterou mìla být zru¹ena. Vìta mìstského soudu na s. 11 rozsudku, ¾e stanovisko EIA je z povahy vìci podkladem pro øízení, av¹ak nevyluèuje-za urèitých okolností-vedení øízení i mimo tento postup je zcela nesrozumitelná a pøedev¹ím nezákonná, nebo» zde soud aprobuje prvek libovùle správního orgánu.
[28] Co se týèe první èásti této kasaèní námitky, kasaèní soud pøisvìdèuje stì¾ovateli, ¾e mìstský soud k námitce nedostateènosti biologického prùzkumu a absence migraèní studie, kterou po¾aduje stanovisko EIA, nevyjádøil ¾ádnou pøezkoumatelnou úvahu. Vypoøádáním této ¾alobní námitky mìlo být zøejmì konstatování soudu, ¾e daný úsek rychlostní komunikace R5507 je samostatnì provozovatelným úsekem, relativnì nezávislým na vedení trasy pod Bzencem, samostatnì a spoleènì s R5506 posouzeným v procesu EIA. Z tohoto dùvodu není dle mìstského soudu tøeba vy¾adovat stanovisko EIA na trasu Ptaèí oblasti èi èekat na nové posouzení nového zámìru prùchodu touto oblastí. Stì¾ovatel v¹ak v ¾alobì nenamítal nutnost vycházet pøi posuzování podmínek pro udìlení výjimky pro úsek R5507 ze stanoviska EIA pro úsek rychlostní silnice s Ptaèí oblastí. Je tedy zjevné, ¾e argumentace soudu se s ¾alobní námitkou zcela míjí. Naopak ke skuteènì uplatnìným ¾alobním námitkám se mìstský soud nevyjádøil ¾ádným zpùsobem. V tomto ohledu je tedy rozsudek mìstského soudu nepøezkoumatelný pro nesrozumitelnost, nebo» reaguje na ¾alobní námitky, které nebyly uplatnìny, a souèasnì nepøezkoumatelný pro nedostatek dùvodù. Z tohoto dùvodu se ji¾ Nejvy¹¹í správní soud nebude zabývat ani námitkami stì¾ovatele proti tìmto závìrùm mìstského soudu, které byly vzneseny zcela mimo rámec ¾alobních námitek.
[29] Ani vypoøádání námitky nerespektování podmínek stanoviska EIA ve vydaném rozhodnutí o výjimce neprovedl mìstský soud pøezkoumatelným zpùsobem. Mìstský soud (zøejmì) ve vztahu k této námitce uvedl, ¾e vydané stanovisko EIA je z povahy vìci podkladem pro øízení, av¹ak nevyluèuje-za urèitých okolností-vedení øízení i mimo tento postup . Lze souhlasit se stì¾ovatelem, ¾e takový závìr je èásteènì nepøezkoumatelný-mìstský soud toti¾ neuvádí, za jakých okolností není stanovisko EIA podkladem pro øízení a zda tyto nastaly v nyní souzené vìci. Namítal-li stì¾ovatel, ¾e v rozhodnutí o výjimce nebyla zohlednìna jedna z podmínek (podmínka è. 5) stanoviska EIA, mìl mìstský soud uvést pøezkoumatelnou úvahu, zda byl správní orgán v øízení o povolení výjimky dle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny povinen podmínky stanoviska EIA zohlednit a pokud ano, zda této povinnosti dostál. Obecné konstatování, ¾e stanovisko EIA nìkdy podkladem pro øízení je, nìkdy nikoli, není závìrem individualizovaným ve vztahu k projednávané vìci a mnoho nevypovídá o argumentaci soudu ve vztahu k dotèené ¾alobní námitce.
[30] Nad rámec shora uvedeného Nejvy¹¹í správní soud doplòuje, ¾e závìr mìstského soudu o pouze jakési èásteèné vázanosti orgánu ochrany pøírody podmínkami obsa¾eným ve stanovisku EIA a neexistenci bezprostøední vazby mezi stanoviskem EIA, rozhodnutím o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny a územním øízení je vìcnì nesprávný.
[31] K povaze rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny se Nejvy¹¹í správní soud ji¾ nìkolikrát vyjádøil. Napøíklad v rozsudku ze dne 27. 3. 2008, è. j. 6 As 48/2006-118 (zvýraznìní doplnìno), vyslovil, ¾e toto rozhodnutí je samostatným správním rozhodnutím o ¾ádosti adresáta a má samostatný pøedmìt øízení; závaznì se jim urèuje, zda konkretizovaný zámìr, který hodlá ¾adatel uèinit, je nebo není mo¾no z hlediska zvý¹ené ochrany pøírody na daném území pøipustit. Ve stavu k tomuto pøedmìtu øízení jde o rozhodnutí koneèné, a to pøesto, ¾e k vlastní realizaci zámìru je tøeba dal¹ích rozhodnutí. Jde o pøíklad typického øetìzení jinak samostatných správních rozhodnutí, kdy zamy¹lený zásah lze realizovat výluènì v pøípadì pozitivní podoby v¹ech. Nejde proto o akt pøedbì¾né povahy. Adresát i na základì tohoto rozhodnutí nabývá (nebo nikoli) oprávnìní provést zamý¹lený zásah, nebo» i toto rozhodnutí (v kladném pøípadì), samostatnì stanoví podmínky, které je povinen respektovat, a to nezávisle na podmínkách vymezených v dal¹ích soubì¾nì vydaných èi navazujících rozhodnutích .
[32] V rozsudku ze dne 19. 1. 2010, è. j. 1 As 91/2009-83 (zvýraznìní doplnìno), zdej¹í soud posuzoval otázku, zda stanovisko EIA má být vyu¾ito a zohlednìno pouze pro rozhodování v územním øízení èi øízení o vydání stavebního povolení, nebo zda závìry formulované v tomto stanovisku mají být podkladem v ka¾dém navazujícím správním øízení probíhajícím podle zvlá¹tních (tzv. slo¾kových) zákonù. Dospìl zde k závìru, ¾e stanovisko EIA musí být v posuzovaném pøípadì závazným podkladem pro rozhodnutí orgánu ochrany pøírody podle § 12 a § 44 zákona o ochranì pøírody a krajiny a má být zohlednìno v napadeném rozhodnutí v rozsahu, v jakém se vztahuje k posuzovanému pøedmìtu øízení . Nejvy¹¹í správní soud má za to, ¾e tyto závìry je nutno vztáhnout i na rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 cit. zákona, nebo» i toto rozhodnutí obdobnì jako rozhodnutí podle § 12 èi § 44 zákona o ochranì pøírody a krajiny je rozhodnutím koneèným ve vztahu ke svému pøedmìtu øízení, souèasnì také jedním z rozhodnutí v øetìzu, které je nutné pro realizaci zamý¹leného zásahu (zde stavby rychlostní silnice). I øízení o výjimce podle § 56 tohoto zákona tedy musí být chápáno jako øízení navazující na proces EIA ve smyslu § 10 odst. 4 zákona o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí.
[33] Obsah stanoviska EIA proto musí být v èásti hodnotící dopad koncepce na zvlá¹tì chránìné druhy rostlin a ¾ivoèichù zahrnut a zohlednìn v rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny. Jiné øe¹ení nelze pøipustit, nebo» v rozhodné dobì bylo napadené rozhodnutí pro daný pøedmìt øízení rozhodnutím koneèným. Ponechání zohlednìní stanoviska EIA a¾ na rozhodování stavebního úøadu o umístìní stavby by znemo¾nilo pou¾ití informací obsa¾ených ve stanovisku EIA o vlivu stavby na zvlá¹tì chránìné druhy rostlin a ¾ivoèichù, nebo» stavební úøad není oprávnìn zahrnout závìry stanoviska EIA ohlednì vý¹e uvedeného pøedmìtu øízení do svého rozhodnutí (územního rozhodnutí). V uvedených otázkách je stavební úøad povinen plnì vycházet z rozhodnutí orgánu ochrany pøírody, stanoviskem EIA se zabývá pouze v rozsahu jím projednávaného pøedmìtu øízení (srov. rozsudek ze dne 19. 1. 2010, è. j. 1 As 91/2009-83).
[34] Stejnì tak je tedy rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny rozhodnutím, které je podmínkou pro vydání územního rozhodnutí. Podle rozsudku NSS ze dne 14. 2. 2008, è. j. 1 As 37/2005-154 (zvýraznìní doplnìno), rozhodnutí o povolení výjimky ze zákazù u zvlá¹tì chránìných druhù rostlin a ¾ivoèichù podle § 56 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb., v pøípadì, kdy jiný veøejný zájem výraznì pøeva¾uje nad zájmem ochrany pøírody, musí být vydáno ji¾ pøed vydáním rozhodnutí o umístìní stavby. Umístìní stavby je podle § 32 odst. 1 písm. a) stavebního zákona (nyní § 76 odst. 1 zákona è. 183/2006 Sb., pozn. soudu) mo¾né jedinì na základì pravomocného rozhodnutí o umístìní stavby. ( ) Je-li umístìní stavby mo¾né pouze na základì pravomocného rozhodnutí o umístìní stavby, pøièem¾ v tomto rozhodnutí se urèí konkrétní stavební pozemek a podmínky pro umístìní stavby, mj. i po¾adavky na ochranu ¾ivotního prostøedí, vyplývá z toho nutnost pøedchozího povolení výjimky podle § 56 odst. 1 zákona o ochranì pøírody a krajiny, má-li být stavba umístìna v místì s výskytem zvlá¹tì chránìných druhù ¾ivoèichù a rostlin. Pokud by výjimka podle § 56 odst. 1 citovaného zákona nebyla povolena, nemohla by na daném území ani být umístìna stavba .
[35] Z vý¹e uvedeného tedy vyplývá, ¾e stanovisko EIA je v rozsahu podmínek týkajících se ochrany zvlá¹tì chránìných druhù ¾ivoèichù závazným podkladem pro rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny. Toto rozhodnutí je pak nezbytnou podmínkou pro mo¾nost vydání rozhodnutí o umístìní stavby. Je zde tedy dána jasná závislost a podmínìnost tìchto øízení. Mìstský soud musí pøi vìcném posouzení shora uvedených ¾alobních námitek z tohoto pøedpokladu vycházet.
[36] Tato kasaèní námitka je dùvodná.
II.D Ètvrtý kasaèní bod: Nepøezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánù
[37] Ve ètvrtém kasaèním bodu stì¾ovatel opakuje pøíklady námitek ze svých vyjádøení podaných v øízení pøed Správou CHKO, kterými se dle nìj ani jeden ze správních orgánù peèlivým zpùsobem nezabýval. Mìstský soud se pøezkoumatelnì nezabýval tím, jak ¾alovaný a prvostupòový orgán s uvedenými hlavními námitkami a doporuèeními stì¾ovatele nalo¾ily. Soud také nijak nereagoval na tvrzení stì¾ovatele, ¾e oba správní orgány poru¹ily § 68 odst. 3 správního øádu, nebo» neuvedly, na základì jakých podkladù rozhodovaly.
[38] K této námitce Nejvy¹¹í správní soud uvádí následující. Mìstský soud pøezkoumává napadené rozhodnutí správního orgánu v té míøe obecnosti, v jaké byla uplatnìna ¾alobní námitka. Stì¾ovatel do ¾aloby pøevzal text odvolání a namítl, ¾e prvostupòové i odvolací rozhodnutí se podrobnì a peèlivì nevypoøádává se v¹emi námitkami ¾alobce v jeho pìti podáních a odvolání. Neuvádí v¹ak, jaké konkrétní námitky dle nìj správní orgány nevypoøádaly. Nejvy¹¹í správní soud má za to, ¾e mìstský soud k takto formulované ¾alobní námitce pøedestøel vlastní úvahy ve stejné míøe obecnosti (srov. rozsudek roz¹íøeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010. è. j. 4 As 3/2008-78, publ. pod è. 2162/2011 Sb. NSS), pøièem¾ tyto úvahy dostojí po¾adavkùm pøezkoumatelnosti. Mìstský soud sice nesprávnì uvádí, ¾e ¾alobce namítal nevypoøádání se s námitkami v jeho pátém vyjádøení, aèkoli ¾alobní námitka míøila proti nevypoøádání námitek ze v¹ech jeho vyjádøení, toto zmýlení v¹ak nemá vliv na srozumitelnost této èásti odùvodnìní. Mìstský soud pøisvìdèil stì¾ovateli v názoru, ¾e odùvodnìní rozhodnutí ¾alovaného je strohé, nicménì obsahuje základní úvahy a posouzení rozhodujících skuteèností a tato strohost proto není vadou, která by mìla za následek vydání nezákonného rozhodnutí. Podle mìstského soudu argumentace poètem stránek a mno¾stvím podaných vyjádøení úèastníka øízení neobstojí, proto¾e pro závìr o pøezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí není podstatné, kolik stránek odùvodnìní vìnoval správní orgán polemice s písemnými podáními stì¾ovatele, ale zda se dostateènì urèitì, srozumitelnì a pøezkoumatelnì vypoøádal s podstatnými znaky a dùvody odvolání. Mìstský soud uzavøel, ¾e je jen obtí¾nì mo¾né pøedstavit si úplnou, pøesnou a podrobnou reakci odvolacího orgánu na ka¾dou vìtu vyjádøení úèastníka øízení, proto¾e takový postup by ji¾ sám o sobì èinil rozhodnutí ¾alovaného nepøezkoumatelným.
[39] Nejvy¹¹í správní soud se vzhledem ke zpùsobu formulace ¾alobní námitky s takovýmto posouzením mìstského soudu ztoto¾òuje a má za to, ¾e vyhoví po¾adavkùm pøezkoumatelnosti.
[40] Na druhou stranu je v¹ak tøeba zmínit, ¾e stì¾ovatel v tomto ¾alobním bodì konkrétnì vyzdvihl nevypoøádání námitky o nekvalitì biologického hodnocení a absenci migraèní studie. Jak kasaèní soud dovodil ji¾ vý¹e (srov. èást II.C), závìry mìstského soudu k této ¾alobní námitce (uplatnìné v rámci ¾aloby i na jiném místì) skuteènì nejsou pøezkoumatelné; soud proto v podrobnostech odkazuje na ji¾ shora uvedené.
[41] V druhé èásti této kasaèní námitky stì¾ovatel uvádí, ¾e mìstský soud nijak nereagoval na jeho námitku, ¾e v rozhodnutí správních orgánù chybí uvedení v¹ech podkladù, z nich¾ tato rozhodnutí vycházejí, èím¾ byl poru¹en § 68 odst. 3 správního øádu.
[42] Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje tuto námitku za dùvodnou. V odùvodnìní rozsudku mìstského soudu nelze nalézt ¾ádnou úvahu ve vztahu k této podstatné ¾alobní námitce. Pøitom podle ustálené judikatury mù¾e být absence uvedení podkladù pro vydání rozhodnutí v jeho odùvodnìní takovou vadou rozhodnutí správního orgánu, která mù¾e zpùsobit jeho nepøezkoumatelnost. Napø. ji¾ v rozsudku ze dne 20. 9. 2005, è. j. 2 As 18/2004-68, Nejvy¹¹í správní soud uvedl: ®alobou napadené správní rozhodnutí v¹ak trpí dal¹í vadou, které je èiní nepøezkoumatelným. V rozporu s ustanovením § 47 odst. 3 správního øádu (nyní § 68 odst. 3 správního øádu, pozn. soudu) z nìho není zøejmé, z jakých zji¹tìní (dùkazù), pokud se týká skutkového stavu, ¾alovaný vycházel. Nespornì samotný podrobný obsah ( pøepis ) provedeného dùkazu (skutkového zji¹tìní) nemusí být v¾dy obsa¾en v odùvodnìní rozhodnutí. Zále¾í v¾dy na konkrétních okolnostech pøípadu, napø. do jaké míry je to zapotøebí se zøetelem na rozpory v jednotlivých dùkazech, se zøetelem na námitky úèastníka øízení apod. V¾dy v¹ak musí být uvedeno, z kterých dùkazù (skutkových zji¹tìní) správní orgán vycházel. . Obdobnì v rozsudku ze dne 2. 9. 2009, è. j. 1 As 47/2007-134, zdej¹í soud zdùraznil, ¾e [o]dùvodnìní rozhodnutí má poskytnout skutkovou a právní oporu výroku rozhodnutí. Musí z nìj být zøejmé, jaké podklady pro rozhodnutí správní orgán shromá¾dil, jak zhodnotil provedené dùkazy a jakými úvahami se pøi hodnocení dùkazù a pøi pou¾ití právních pøedpisù, na jejich¾ základì rozhodl, øídil .
[43] Nejvy¹¹í správní soud tedy shledal ètvrtý kasaèní bod èásteènì dùvodný.
II.E Pátý kasaèní bod: pøezkoumání zákonnosti stanoviska EIA
[44] V poslední èásti kasaèní stí¾nosti stì¾ovatel namítá, ¾e se mìstský soud nijak nevyjádøil k ¾alobní námitce po¾adující ve smyslu § 75 odst. 2 s. ø. s. pøezkoumání zákonnosti stanoviska EIA pro pøedmìtný zámìr silnice R5507 ze dne 24. 11. 2005, a to z vìcného i procesního hlediska. Souèasnì stì¾ovatel ¾ádal o pøezkum zákonnosti závìrù zji¹»ovacího øízení o prodlou¾ení platnosti uvedeného stanoviska. Není zøejmé, proè mìstský soud takový pøezkum neprovedl èi zamítl. Stì¾ovatel si je vìdom aktuálního právního názoru Nejvy¹¹ího správního soudu, podle nìj¾ je mo¾no stanovisko EIA soudnì pøezkoumat pouze spoleènì se ¾alobou proti umístìní stavby (napø. rozsudek ze dne 1. 6. 2011, è. j. 1 As 6/2011-347). Pøesto se stì¾ovatel domnívá, ¾e by stanovisko EIA mìlo být pøezkoumáváno spoleènì se v¹emi navazujícími správními rozhodnutími, pokud nìkterá z podmínek stanoviska EIA je relevantní pro pøedmìtné správní øízení.
[45] Tato námitka je dùvodná. Mìstský soud toti¾ v odùvodnìní napadeného rozsudku nevyslovil jedinou úvahu k stì¾ovatelovì páté ¾alobní námitce, její¾ podstatou byla ¾ádost o pøezkoumání stanoviska EIA ze dne 24. 11. 2005 a závìrù zji¹»ovacího øízení ze dne 4. 2. 2009 k prodlou¾ení tohoto stanoviska.
[46] Mìstský soud v odùvodnìní rozsudku dospìl k vypoøádání ètvrtého ¾alobního bodu, k ¾alobnímu bodu následujícímu u¾ v¹ak nièeho neuvedl. Nelze tedy seznat, jak posoudil tuto ¾alobní námitku, pøípadnì, proè argumentaci v ní obsa¾enou pova¾oval za lichou, mylnou èi vyvrácenou (co¾ se lze vzhledem ke skuteènosti, ¾e nepøistoupil k pøezkumu pøedmìtného stanoviska EIA a závìrù zji¹»ovacího øízení, pouze domnívat). V tomto ohledu je tedy jeho rozsudek nepøezkoumatelný pro nedostatek dùvodù. Mìstský soud v dal¹ím øízení tuto ¾alobní námitku øádnì projedná, a to i s ohledem na judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu vztahující se k této problematice (rozsudek ze dne 1. 6. 2011, è. j. 1 As 6/2011-347, èi rozsudek ze dne 23. 6. 2011, è. j. 6 As 8/2010-323).
[47] Nejvy¹¹í správní soud s ohledem na vý¹e uvedené dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je èásteènì dùvodná, a proto dle § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il napadený rozsudek mìstského soudu a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V nìm je mìstský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvy¹¹ím správním soudem v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ø. s.). Na mìstském soudu bude v dal¹ím øízení zejména, aby pøezkoumatelným zpùsobem vypoøádal v¹echny v ¾alobì uplatnìné námitky a své závìry nále¾itì odùvodnil.
[48] V dal¹ím øízení mìstský soud rozhodne také o náhradì nákladù øízení o této kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).

References: soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 36
 soud 
 § 4
 § 10
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 140
 soud 
 § 56
 soud 
 § 56
 soud 
 § 9
 § 56
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 56
 § 56
 § 56
 soud 
 § 56
 § 56
 soud 
 soud 
 § 3
 § 3
 § 36
 § 56
 § 56
 soud 
 soud 
 soud 
 § 67
 § 45
 § 56
 § 10
 § 56
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 56
 soud 
 § 56
 § 56
 soud 
 soud 
 § 12
 § 44
 soud 
 § 56
 § 12
 § 44
 § 56
 § 10
 § 56
 § 56
 § 56
 § 32
 § 76
 § 56
 § 56
 § 56
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 68
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 68
 soud 
 soud 
 § 47
 § 68
 soud 
 soud 
 soud 
 § 75
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud