Source: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2010-0167&language=FR
Timestamp: 2019-10-16 00:40:16+00:00

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RAPPORT sur la proposition de règlement du Conseil confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques relatives au fonctionnement du Comité européen du risque systémique - A7-0167/2010
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sur la proposition de règlement du Conseil confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques relatives au fonctionnement du Comité européen du risque systémique
– vu la proposition de la Commission au Conseil (COM(2009)0500),
– vu la proposition de règlement du Conseil (05551/2010),
– vu l'article 127, paragraphe 6, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, conformément auquel il a été consulté par le Conseil (C7-0014/2010),
– vu le rapport de la commission des affaires économiques et monétaires (A7-0167/2009),
1. approuve la proposition de décision du Conseil telle qu'amendée;
5. charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux parlements nationaux.
(1 bis) Bien avant le début de la crise financière, le Parlement européen a réclamé à plusieurs reprises la consolidation d’un véritable terrain de jeu qui soit égal pour tous les acteurs au niveau de l'Union et mis en exergue les échecs significatifs de la surveillance, au niveau européen, de marchés financiers toujours plus intégrés (dans ses résolutions du 13 avril 2000 sur la communication de la Commission concernant la mise en œuvre du cadre d’action pour les services financiers: plan d’action1, du 25 novembre 2002 sur les règles de surveillance prudentielle dans l’Union européenne2, du 11 juillet 2007 sur la politique des services financiers 2005-2010 – Livre blanc3, du 23 septembre 2008 contenant des recommandations à la Commission sur les fonds alternatifs et les fonds de capital-investissement4, du 9 octobre 2008 contenant des recommandations à la Commission sur le suivi Lamfalussy: structure à venir de la supervision5, du 22 avril 2009 sur la proposition modifiée de directive du Parlement européen et du Conseil sur l'accès aux activités de l'assurance directe et de la réassurance et leur exercice6 ("Solvency II") et du 23 avril 2009 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les agences de notation de crédit7).
(8 bis) La BCE devrait être chargée de fournir un appui statistique au CERS. La collecte et le traitement d'informations visés dans le présent règlement et nécessaires à l'exécution des tâches du CERS devraient dès lors être régis par l'article 5 des statuts du système européen de banques centrales (SEBC) et de la BCE et par le règlement (CE) n° 2533/98 du Conseil du 23 novembre 1998 concernant la collecte d'informations statistiques par la Banque centrale européenne1. En conséquence, les informations statistiques confidentielles collectées par la BCE ou par le SEBC devraient être partagées avec le CERS.
Article 1 – paragraphe1 bis (nouveau)
1 bis. Le CERS est présidé par le président de la BCE. La durée de son mandat est la même qu'à la tête de la BCE.
Article 1 – paragraphe1 ter (nouveau)
1 ter. Le premier vice-président est élu parmi et par les membres du conseil général de la BCE, pour la durée de son mandat audit conseil général, en veillant à la nécessité d'une représentation équilibrée des États membres, qu'ils appartiennent à la zone euro ou non. Son mandat est renouvelable.
Article 1 – paragraphe1 quater (nouveau)
1 quater. Le deuxième vice-président est le président du comité mixte des autorités européennes de surveillance ("le comité mixte") établi par l'article 40 des règlements (UE) no .../2010 [Autorité bancaire européenne], no .../2010 [Autorité européenne des marchés financiers] et no .../2010 [Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles].
Article 1 – paragraphe1 quinquies (nouveau)
Article 1 – paragraphe1 sexies (nouveau)
Article 1 – paragraphe1 septies (nouveau)
Article 1 – paragraphe1 octies (nouveau)
1 octies. Si les vice-présidents sont dans l'impossibilité de s’acquitter de leurs missions, de nouveaux vice-présidents sont élus conformément aux paragraphes 1 ter et 1 quater.
Article 1 – paragraphe1 nonies (nouveau)
Article 1 – paragraphe1 decies (nouveau)
1 decies. Le président est invité chaque année à une audition au Parlement européen, qui marque la publication du rapport annuel du CERS et a lieu dans un contexte différent du dialogue monétaire entre le Parlement européen et le président de la BCE.
La Banque centrale européenne assure le secrétariat du CERS et lui fournit ainsi un appui analytique, statistique, logistique et administratif. La mission du secrétariat, telle que définie à l'article 4, paragraphe 4, du règlement XXXX, comprend notamment:
La BCE assure le secrétariat du CERS et lui fournit ainsi un appui analytique, statistique, logistique et administratif. Le secrétariat prend également l'avis technique des autorités européennes de surveillance, des banques centrales nationales et des superviseurs nationaux. Il est aussi compétent pour toutes les questions de personnel. Les missions du secrétariat, visées à l'article 4, paragraphe 4, du règlement (UE) no .../2010 [CERS], comprennent notamment:
e bis) la fourniture d'informations, le cas échéant, aux autorités européennes de surveillance.
1. La BCE prévoit des ressources humaines et financières suffisantes pour l'exécution des missions du secrétariat, en veillant à garantir la haute qualité d'un personnel qui reflète, dans les grandes lignes, le vaste champ d'application du CERS et la composition du conseil général. La BCE assure, sur ses ressources propres, le juste financement du secrétariat.
2 bis. Tous les membres du secrétariat sont tenus de ne pas divulguer les informations couvertes par le secret professionnel, même après avoir cessé d'exercer leurs fonctions, conformément à l'article 8 du règlement (UE) no .../2010 [CERS] et à l'objectif énoncé à l'article 6 du présent règlement.
2 bis. Le secrétariat peut demander des informations utiles à l’accomplissement des missions du CERS, sous forme individuelle, résumée ou collective, concernant des établissements ou des marchés financiers, aux autorités européennes de surveillance et, dans les cas spécifiés à l’article 15 du règlement (UE) n° …/2010 [CERS], aux autorités nationales de surveillance, aux banques centrales nationales ou à d’autres autorités des États membres, ainsi que, sur la base d'une demande motivée, directement aux institutions financières.
2 ter. Les informations visées au paragraphe 2 peuvent inclure des données relatives à l'Espace économique européen, à l'Union ou à la zone euro, ainsi que des données agrégées au niveau national ou individuelles. Les données nationales ne sont collectées que sur la base d'une demande motivée. Avant d’adresser une demande de données, le secrétariat exploite d’abord les statistiques existantes produites, diffusées et élaborées tant par le système statistique européen que par le SEBC, puis consulte l’autorité européenne de surveillance concernée afin de s’assurer du caractère proportionné de la demande.
Le Conseil examine le présent règlement trois ans après la date fixée à l'article 8, sur la base d'un rapport de la Commission, et détermine s'il doit être révisé après avoir reçu l'avis de la BCE et des autorités européennes de surveillance.
Le Parlement européen et le Conseil examinent le présent règlement sur la base d'un rapport de la Commission, avant le ...*, et déterminent si les objectifs et l'organisation du CERS doivent être révisés après avoir reçu l'avis de la BCE.
a) s'il convient de simplifier et renforcer l'architecture du système européen des superviseurs financiers (SESF) dans le but d'accroître la cohérence entre les niveaux "macro" et "micro", ainsi qu'entre les autorités européennes de surveillance;
c) si l'évolution du SESF accompagne les tendances générales en ce domaine;
e) si la responsabilité et la transparence sont au niveau adéquat en ce qui concerne les obligations de publication.
* Trois ans après la date d'entrée en vigueur du présent règlement.
L'Union européenne établit un cadre pour préserver la stabilité financière. Un marché financier intégré à l'échelle de l'Union, dominé par de grands groupes européens dans la plupart des États membres, ne peut fonctionner convenablement si la surveillance demeure fragmentée à l'échelon national. L'Union a besoin d'une nouvelle architecture financière, avec une surveillance microprudentielle intégrée, y compris par un transfert de compétences à l'Union. En outre, une surveillance macroprudentielle de niveau européen aurait pu signaler qu'une croissance insoutenable du crédit, des bulles immobilières et d'importants déficits des balances courantes allaient créer certains risques pour la stabilité macroéconomique et financière. L'Europe a un besoin urgent de développer l'expertise en surveillance macroprudentielle afin de déceler les risques systémiques, c'est-à-dire déterminer les risques pesant sur la stabilité financière au niveau européen et, le cas échéant, émettre des alertes et en assurer le suivi.
Même si d'autres crises financières restaient inévitables à l'avenir, leurs effets économiques et sociaux devraient être moins dommageables, ainsi qu'il est arrivé d'ailleurs avec la crise actuelle, au regard des effets destructeurs de la Grande Dépression. L'Europe a besoin d'un cadre législatif et institutionnel pour résoudre l'insolvabilité d'institutions financières d'importance systémique. Un nouvel organe de surveillance macroprudentielle, le comité européen du risque systémique (CERS), et un nouvel organe de surveillance microprudentielle, le système européen des superviseurs financiers (SESF), seront créés. Leur efficacité leur sera conférée par le prestige de la Banque centrale européenne (BCE), car, en lui-même, l'organe de surveillance sera incapable d'imposer ni mesures ni sanctions aux États membres ou aux institutions financières et ses avertissements n'auront pas de valeur contraignante. Quant à leur effectivité, elle dépendra de la bonne réputation de la BCE et de l'expertise qui sera accordée à son personnel. Le rôle de la BCE sera donc essentiel à la macrosurveillance européenne.
Ces dernières années, une politique monétaire d'intérêts très bas a alimenté des bulles sur les actifs physiques et financiers, qui, en éclatant, ont provoqué la crise que nous connaissons maintenant. Le but ultime de l'architecture de surveillance est d'éviter les situations aussi dramatiques, de garantir la stabilité financière et de protéger les consommateurs. La prévention ou l'atténuation des risques systémiques de défaut de paiement ou de faillite pour une part significative du secteur financier réduira d'autant les effets sur l'économie réelle et les Européens des prochaines crises.
La politique monétaire en Europe est, depuis deux décennies, efficace dans la lutte contre l'inflation. Le clair affichage d'un objectif "stabilité des prix" (par exemple, un taux annuel d'inflation inférieur à 2 %) était aussi associé à un outil déterminé et puissant de politique monétaire, le taux d'intérêt. Dans le même sens, l'expansion du libre-échange et la généralisation des réseaux mondiaux de production à l'ensemble de la planète au cours des vingt dernières années ont aussi contribué, en exerçant une pression déflationniste, à la modération des prix dans les pays développés.
En fait, certains pourraient avancer que les taux d'intérêt ont été maintenus artificiellement bas pendant des années, par rapport aux taux d'intérêt qui auraient librement résulté de la rencontre sur le marché de l'offre de capitaux et de la demande d'investissements. Ce fait pourrait bien être une des principales causes de la crise actuelle: les taux d'intérêt ont biaisé les attentes des agents économiques, au point de les inciter à un endettement excessif en vue de financer une consommation et un investissement aussi excessifs. Mais, de toute façon, il existe un large consensus sur l'efficacité de la politique monétaire, pour ce qui est dit plus haut.
Cependant, la mondialisation de l'économie, spécialement forte en ce qui concerne les mouvements de capitaux, a profondément modifié les marchés financiers. Les banques centrales ont conservé leur objectif traditionnel, la lutte contre l'inflation, et elles se sont servies du taux d'intérêt à cette fin. Mais la liberté des mouvements de capitaux a considérablement renforcé le lien entre les secteurs monétaire et financier. Cette nouvelle situation contraint de plus en plus les banques centrales à inscrire un nouvel objectif à leur agenda: la stabilité des marchés financiers.
Il est impossible d'atteindre simultanément les deux buts (stabilité des prix et stabilité des marchés financiers) en n'usant que du taux d'intérêt, si puissant que puisse être cet outil. Le taux d'intérêt a été un outil efficace pour museler l'inflation, mais il n'a été d'aucun secours pour éviter le gonflement du crédit et les bulles immobilières dans certains pays.
Il faut un nouvel instrument et, au cours des deux dernières années, un large consensus s'est dégagé pour dire que cet instrument devrait être la régulation et la surveillance, au niveau de l'Union européenne, des systèmes bancaire et financier. Même si elle existait depuis de nombreuses années, la régulation financière s'est révélée inadéquate et insuffisante pour un nouveau monde globalisé. Le fait est que dépuis la création de l'euro, la seule grande compétence que les banques centrales se sont réservée à l'échelon national est précisément celle de la régulation et de la surveillance. Or, désormais, la nécessité et l'opportunité d'améliorer la régulation en lui conférant une dimension européenne sont avérées.
Le président de la BCE, dans une conférence donnée à Singapour en 2005(1), s'interrogeait sur la formation des bulles autour de la valeur d'actifs physiques ou financiers. Il expliquait qu'une bulle peut être repérée si, par exemple, un type de crédit ou le prix de certaines valeurs commence à dévier de manière significative de sa tendance historique et se prononçait pour le recours à la hausse du taux d'intérêt afin d'interrompre la création de bulles. Le coût résultant se transforme en une incitation à la couverture qui stoppe les pires scénarios. La mesure paraît rationnelle mais l'expérience tirée de la récente crise financière la rend moins attirante: le système financier peut en effet s'adapter aux variations du taux d'intérêt en changeant, par exemple, les conditions des contrats de prêt (pour les crédits hypothécaires, en allongeant la période d'amortissement).
En de telles circonstances, la modification des taux d'intérêt n'a que peu d'effet sur le dégonflement des bulles: si les taux d'intérêt ne sont pas relevés drastiquement, auquel cas c'est toute l'économie qui en souffre, il demeure des taux artificiellement bas qui continuent d'alimenter des bulles, qui subsisteront donc. C'est pourquoi il est nécessaire d'avoir une meilleure surveillance. Par exemple, le système des "provisions dynamiques" de la banque centrale espagnole n'a nullement empêché la formation d'une gigantesque bulle immobilière en Espagne: le montant des dettes cumulées des promoteurs immobiliers envers les banques espagnoles représente 30 % du PIB du pays en 2009 (325 milliards d'euros).
Les nécessaires améliorations de la régulation et de la surveillance financières sont à la base du débat sur toute la nouvelle architecture que les institutions européennes sont en train d'édifier et dont le présent rapport n'est qu'une part minime. Pour les institutions qui sont "trop grosses pour faire défaut", la bonne mesure semble être de limiter l'effet de levier: un niveau plus faible d'endettement autorisé les amène à réfléchir si elle préfère garder leur taille ou se diviser en entités plus petites mieux appropriées aux activités ordinaires des banques commerciales.
Ainsi la réduction de l'effet de levier force-t-elle les organismes de prêt à limiter leur niveau d'endettement: soit en diminuant la masse des prêts destinés au secteur immobilier soit en augmentant leurs capitaux propres afin de pouvoir éponger l'excès de pertes qui font éclater la bulle. Les superviseurs nationaux ont échoué dans plusieurs pays à stopper l'accumulation des risques.
Deux éléments sont communs aux différentes propositions faites pour mieux réguler les marchés financiers: d'un côté, il convient de réduire l'effet de levier, autrement dit diminuer le ratio du total des actifs par rapport aux capitaux propres; de l'autre, il faut augmenter les exigences en capitaux propres pour les établissements financiers. C'est essentiel d'avoir une base convenable en capitaux afin de pouvoir faire face aux pertes éventuelles qui pourraient survenir avec les prochaines crises finanicères. Il convient de garder à l'esprit l'idée que la fonction principale du système financier est de canaliser l'épargne vers l'investissement. Il est impossible, dans un tel processus, d'interdire aux institutions financières de prendre des risques. Même si ces risques sont désormais l'objet d'une meilleure surveillance, la possibilité de nouvelles bulles spéculatives ne disparaîtra pas pour autant.
Concrètement, dans le cas des banques, aussi longtemps que les activités de prêts commerciaux et d'investissement seront mêlées, les grosses banques seront entraînées à risquer des capitaux dans l'achat-vente d'actifs financiers plutôt que de servir l'économie réelle en convertissant les dépôts en prêts aux ménages ou aux entreprises. À vrai dire, rien ne les oblige à agir autrement.
C'est pourquoi il faut ménager une certaine souplesse à la nouvelle réglementation afin de pouvoir réduire l'endettement si les signaux d'alerte s'allument. Le feu orange, ou même rouge, aurait dû s'allumer en Espagne, par exemple, dès les premières années de la décennie 1996-2006, lorsque l'endettement a crû à un rythme très soutenu: pendant dix ans, l'augmentation était de 20 % l'an. Il aurait été nécessaire, dans ce cas, d'agir contre les institutions financières (grandes ou petites) qui s'exposaient davantage que la limite des prêts hypothécaires le leur permettait.
Par ailleurs, la surveillance du secteur financier à l'échelle européenne est la question-clé de l'efficacité de bonnes politiques de régulation, étant donné l'échec des analyses nationales de plusieurs indices de crise. Ainsi que le déclarait le président de la BCE, en novembre 2008, lors de la cinquième Conférence des banques centrales de la BCE: "[...] il y avait des signes alarmants, même dès 2006, que les marchés mondiaux étaient à leur plus haut (priced for perfection) et que le moindre changement dans les conditions pourrait gravement les perturber. [...] Nous savions que l'orage grondait mais, admettons-le, nous ne savions pas exactement où. Nous ne savions pas non plus ce qui le déclencherait, ni quand.(2)"
En ce sens, les idées lancées par le rapport Larosière, dont beaucoup sont reprises dans le paquet "Surveillance" à l'examen, rendront possible une politique avisée de régulation et de surveillance des marchés financiers. Le noyau de son succès sera dans l'interconnexion des surveillances micro et macro et dans la fluidité de l'échange d'informations entre ces deux niveaux. Le secrétariat du CERS jouera un rôle majeur, sous cet aspect, en veillant à l'échange rapide et effectif des données entre les différents acteurs, tout en garantissant la confidentialité indispensable. Dès leur conception, SESF et CERS forment les deux moitiés d'un seul être et doivent œuvrer de concert. L'Union européenne, sous sa nouvelle architecture, devrait pouvoir entendre le tonnerre avant l'orage et s'en abriter à temps.
"Asset price bubbles and monetary policy" ["Bulles spéculatives et politique monétaire"]
Conférence de Jean-Claude Trichet, président de la BCE, Mas lecture, 8 juin 2005, Singapour.
"Undervalued risk and uncertainty: Some thoughts on the market turmoil" [Sous-évaluation des risques et incertitude: quelques réflexions sur le bouleversement des marchés]
Discours de Jean-Claude Trichet, président de la BCE à la cinquième ECB Central Banking Conference, Francfort-sur-le-Main, 13 novembre 2008
http://www.ecb.int/press/key/date/2008/html/sp050608.en.html
Missions spécifiques de la Banque centrale européenne relatives au fonctionnement du Comité européen du risque systémique

References: l'article 127
 l'article 5
 l'article 40
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 8
 l'article 6
 l'article 8