Source: https://www.infor.pl/akt-prawny/U73.2016.066.0003286,uchwala-nr-282792015-kolegium-regionalnej-izby-obrachunkowej-w-warszawie-w-sprawie-orzeczenia-niewaznosci-w-czesci-uchwaly-nr-xiv992015-rady-miejskiej-wegrowa-z-dnia-26-listopada-2015-r-w-sprawie-usta.html
Timestamp: 2020-07-15 01:35:10+00:00

Document:
Uchwała nr 28.279.2015 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 29 grudnia 2015r. w sprawie orzeczenia nieważności w części Uchwały Nr XIV/99/2015 Rady Miejskiej Węgrowa z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty targowej, określenia sposobu jej pobierania oraz ustalenia wynagrodzenia za inkaso - Tekst pierwotny - Baza aktów prawnych - INFOR.pl - portal księgowych
Uchwała nr 28.279.2015 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie
w sprawie orzeczenia nieważności w części Uchwały Nr XIV/99/2015 Rady Miejskiej Węgrowa z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty targowej, określenia sposobu jej pobierania oraz ustalenia wynagrodzenia za inkaso
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) w związku art. 11 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 z późn. zm.) - Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwala, co następuje:
§ 1. Orzeka o nieważności Uchwały Nr XIV/99/2015 Rady Miejskiej Węgrowa z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty targowej, określenia sposobu jej pobierania oraz ustalenia wynagrodzenia za inkaso w części dotyczącej:
- § 3 ust. 10 uchwały w brzmieniu "Upoważnia się Straż Miejską w Węgrowie do kontroli uiszczania opłaty targowej" z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) i art. 19 pkt 1 lit. a, pkt 2 oraz pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych;
- § 3 uchwały w brzmieniu
1. Zwalnia się od opłaty targowej:
1) sprzedaż okazjonalną, z której dochód przeznaczony jest na cele charytatywne
2) sprzedaż kolekcjonerską oraz sprzedaż staroci dokonywaną podczas targów kolekcjonerskich
3) sprzedaż dokonywaną podczas imprez o charakterze promocyjnym, których organizatorem, współorganizatorem lub patronem jest Burmistrz Miasta Węgrowa.
4) sezonową sprzedaż w ogródkach letnich przyległych do lokali gastronomicznych, stanowiących integralną część działalności prowadzonej w tych lokalach.
5) działalność gastronomiczną, handlową i usługowo-rozrywkową prowadzoną podczas:
a) festynów organizowanych przez dyrekcje szkół, przedszkole, przy czym pod pojęciem "festyn" rozumie się zabawę na wolnym powietrzu związaną z obchodzoną uroczystością.
b) imprez artystycznych, kulturalnych, festynów, wystaw organizowanych na Rynku Mariackim i na placu przed Węgrowskim Ośrodkiem Kultury.
2. Zwolnienie określone w art. 16 ustawy z dnia 12 stycznia 199 lr. o podatkach i opłatach lokalnych rozszerza się na powierzchnię gruntu o szerokości 2 m położonej wzdłuż jednej ściany frontowej."
z powodu istotnego naruszenia art. 19 pkt 3 art. 20c w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 z późn. zm.) i w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 59, poz. 404 z późn. zm.), § 124 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908); art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483).
§ 2. Od niniejszej uchwały przysługuje Miastu Węgrów prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie.
W dniu 4 grudnia 2015 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, Zespół w Siedlcach wpłynęła Uchwała Nr XIV/99/2015 Rady Miejskiej Węgrowa z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty targowej, określenia sposobu jej pobierania oraz ustalenia wynagrodzenia za inkaso.
W przedmiotowej uchwale Miasto Węgrów na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) i art. 15 ust. 1, art. 19 pkt 1, 2 oraz 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 z późn. zm.) wprowadziła opłatę targową na terenie Miasta Węgrów, określiła wysokość stawek opłaty targowej, określiła zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności opłaty targowej, zarządziła pobór opłaty targowej w drodze inkasa, określiła inkasentów, termin płatności dla inkasentów oraz wynagrodzenia za inkaso, także wprowadziła zwolnienia od opłaty targowej.
W pierwszym § 3 ust. 10 przedmiotowej uchwały Rada Miasta Węgrów upoważniła Straż Miejską w Węgrowie do kontroli uiszczenia opłaty targowej.
W drugim § 3 ust. 1 dokonano zwolnienia od opłaty targowej: sprzedaż okazjonalną, z której dochód przeznaczony jest na cele charytatywne (pkt 1), sprzedaż kolekcjonerską oraz sprzedaż staroci dokonywana podczas targów kolekcjonerskich (pkt 2), sprzedaż dokonywaną podczas imprez o charakterze promocyjnym, których organizatorem, współorganizatorem lub patronem jest Burmistrz Miasta Węgrowa (pkt 3), sezonową sprzedaż w ogródkach letnich przyległych do lokali gastronomicznych, stanowiących integralną część działalności prowadzonej w tych lokalach (pkt 4), działalność gastronomiczną, handlową i usługowo-rozrywkową prowadzoną podczas: festynów organizowanych przez dyrekcje szkół, przedszkole, przy czym pojęciem "festyn" rozumie się zabawę na wolnym powietrzu związaną z obchodzą uroczystością (pkt 5 lit. a), imprez artystycznych, kulturalnych, festynów, wystaw organizowanych na Rynku Mariackim i na placu przed Węgrowskim Ośrodkiem Kultury (pkt 5 lit. b).
W ust. 2 drugiego § 3 uchwały wskazano, że zwolnienie określone w art. 16 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych rozszerza się na powierzchnię gruntu o szerokości 2m położonej wzdłuż jednej ściany frontowej.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie zważyło, co następuje:
Badając legalność Uchwały Nr XIV/99/2015 Rady Miejskiej Węgrowa z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty targowej, określenia sposobu jej pobierania oraz ustalenia wynagrodzenia za inkaso, Kolegium RIO dokonało oceny zgodności jej ustaleń z prawem normującym zakres kompetencji organu stanowiącego do podejmowania uchwał prawa miejscowego z powołanych w jej podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) i art. 19 pkt 1 lit. a pkt 2 oraz pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, dalej również zamiennie jako "u.p.o.l." Ocenie poddano również prawidłowość norm ustanowionych przedmiotową uchwałą z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawa.
W pierwszej kolejności Kolegium RIO zauważa, iż w przedmiotowej uchwale Rady Miasta Węgrowa nie zachowano ciągłości numeracji następujących po sobie paragrafów. W treści uchwały występują dwa § 3, przy czym w pierwszym § 3 ustalono m.in. dzienne stawki opłaty targowej, paragraf ten zawiera 10 ustępów, na potrzeby niniejszego postępowania, w rozstrzygnięciu organu nadzoru określony mianem "pierwszy § 3". Natomiast w drugim § 3 przedmiotowej uchwały wprowadzono zwolnienia od opłaty targowej, a na potrzeby niniejszego postępowania, w rozstrzygnięciu organu nadzoru określono jako "drugi § 3".
Kolegium RIO w tym miejscu zaznacza, iż należy sposób redagowania oraz oznaczania poszczególnych jednostek redakcyjnych uchwał organów samorządu terytorialnego reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Należy wskazać, że w świetle § 124 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wszystkie przepisy uchwały powinny być wyrażone w kolejno następujących po sobie paragrafach i żadne treści (poza wskazaniem podstawy prawnej) nie powinny się znajdować poza nimi. Taka metoda redakcyjna jest niezwykle istotna z punktu widzenia powoływania przepisów oraz późniejszego ich odnajdywania (por. Dębska M.M., Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, LexisNexis, 2013, Wydanie I).
Organ nadzoru na potrzeby prowadzonego postępowania posłużył się pomocniczo terminami "pierwszy §3" oraz "drugi §3", jednakże wskazuje się, iż uchwała organu stanowiącego jest aktem prawa miejscowego, które winna być tekstem o klarownej, przejrzystej strukturze, jak również o usystematyzowanej numeracji paragrafów, w celu zapewnienia adresatom ustanowionych norm zrozumiałości i komunikatywności prawa.
W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że do wydania aktu prawa miejscowego wymagane jest zawarte w ustawie odrębne upoważnienie konkretnego organu do uregulowania w określonej formie danego zakresu spraw. Jednocześnie konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP (Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i mieściła się w granicach prawa. Wynika to również wprost z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.
Należy zatem wyraźnie podkreślić, iż wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.
Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Wskazane poniżej regulacje nie mogą zostać uznane, jako mieszczące się w ramach wskazanego w podstawie prawnej uchwały upoważnienia ustawowego, a tym samym nie mogą być uznane za zgodne z przytoczonym wcześniej art. 7 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1383 z późn. zm.) do ochrony porządku publicznego na terenie gminy może być utworzona samorządowa umundurowana formacja - straż gminna. Zakres jej zadań określa art. 11 ustawy. Wskazuje on obszary działania straży w ramach szeroko rozumianego porządku publicznego. Katalog zadań ma charakter otwarty, co oznacza, że straże gminne mogą wykonywać również inne niż wskazane w ustawie zadania, byleby można je w pewnym stopniu utożsamiać z pojęciem ochrony porządku publicznego.
Unormowanie art. 11 ustawy wiąże się niewątpliwie z art. 10 ust. 1 tej samej ustawy, wedle którego straż wykonuje zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego.
Mając na względzie przytoczone regulacje prawne należy stwierdzić, że zadania nakładane na straż miejską mocą aktu prawa miejscowego powinny się wiązać z charakterem tej straży, a więc czuwaniem nad spokojem i porządkiem publicznym. Takiego charakteru nie ma z pewnością zadanie polegające na kontroli pokwitowań uiszczania opłaty targowej, które winno należeć do zadań administratora targowiska, czy też innego uprawnionego pracownika Urzędu Miasta Węgrów.
Przepisy, w oparciu o które została podjęta niniejsza uchwała, nie przewidują możliwości zlecania straży miejskiej zadań w zakresie kontroli uiszczania stosownych opłat targowych. Czynności te nie są bowiem w żaden sposób tożsame z szeroko pojętą ochroną porządku publicznego. Nadto, jako takie wykraczają poza ramy upoważnienia ustawowego przewidzianego przez art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie norma wskazanego przepisu kompetencyjnego uprawnia organ stanowiący do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Stosownie do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011 roku, sygn. akt IV SA/Po 672/11 sformułowanie "zasady i tryb korzystania" "zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania." Przenosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy skonstatować, że nieprawne nałożenie na Straż Miejską obowiązków w zakresie kontroli uiszczenia opłat targowych stanowi właśnie wykroczenie poza wyznaczone ramy kompetencji ustawowej art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro, bowiem pewne działania czy czynności organu administracji publicznej stanowią naruszenie określonych przepisów prawa, to tym bardziej - w kontekście postanowienia art. 7 Konstytucji RP - nie można ich uznać za prawidłowe w oparciu o upoważnienie ustawowe wynikające z innego przepisu. Taka konstrukcja myślowa znajduje potwierdzenie w zasadzie demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zakładającej, że bezpieczeństwo i pewność prawa realizowane są m. in. przez dążenie do tworzenia spójnego i klarownego systemu prawa, wolnego od wzajemnych sprzeczności i luk prawnych.
Konkludując w ocenie Kolegium Izby §3 ust. 10 uchwały wykracza poza delegację art. 19 pkt 1 lit. a, pkt 2 i pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Rada Miasta Węgrowa, wprowadziła w drugim §3 badanej uchwały zwolnienia od opłaty targowej. W dalszych postanowieniach uchwały zamieszczonych w ust. 1 i ust. 2 tegoż paragrafu ustalono warunki, których spełnienie daje podstawę do uzyskania zwolnienia z opłaty targowej.
W toku czynności nadzorczych związanych z badaniem przedmiotowej uchwały, ustalono, iż przed podjęciem uchwały nie został dochowany obowiązek zgłoszenia jej projektu, jako projektu programu pomocowego do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, przewidziany art. 20c ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w art. 5 ust. 2-4, w art. 10 ust. 2 oraz w art. 19 pkt 1 i 3, jeżeli uchwała rady gminy przewiduje udzielanie pomocy publicznej, pomoc ta jest udzielana jako pomoc de minimis.
Dyspozycja art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej stanowi, że projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie pomocy de minimis podlega wyłącznie zgłoszeniu Prezesowi Urzędu, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy.
Należy zaznaczyć, że definicję pojęcia "programu pomocowego" zawiera przepis art. 2 pkt 7 przywołanej ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r., według której przez "program pomocowy" należy rozumieć akt normatywny spełniający przesłanki, o których mowa w art. 1 lit. d rozporządzenia nr 659/1999 Rady (WE) z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE. Uwzględniając zatem tekst art. 1 lit. d rozporządzenia Rady (WE), z oryginału tekstu rozporządzenia w językach: angielskim, francuskim i niemieckim, a także w językach czeskim i słowackim, pod pojęciem "program pomocowy" należy rozumieć każdy akt, na którego podstawie bez dalszego wprowadzania w życie wymaganych środków można udzielać pomocy indywidualnej na rzecz przedsiębiorców określonych w tym akcie za pomocą cech generalnych i abstrakcyjnych, oraz każdy akt, na którego podstawie pomoc, która nie jest związana z konkretnym projektem, może być przyznawana jednemu albo szeregu przedsiębiorcom na czas nieokreślony i/lub w nieokreślonej kwocie. Dodatkowo przepis art. 2 pkt 7 cyt. ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej tak określony akt prawny traktuje jako "akt normatywny" [C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2005; komentarz do art. 7 ustawy - pkt 7 komentarza oraz S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, LEX wersja elektroniczna, komentarz do art. 2 - pkt 8 komentarza].
Rozpatrując przedmiotową sprawę Kolegium RIO uznało, że badana uchwała jako akt normatywny, który wyraża zwolnienia od opłaty targowej zorientowane na określone cechy ekonomiczne właściwe dla działalności gospodarczej przedsiębiorców (podatników), posiada niewątpliwie cechy konstytutywne programu pomocowego.
Jednocześnie z treści zapisów zawartych w drugim §3 uchwały wynika, że pomoc przewidziana w tej uchwale jako programie pomocowym jest pomocą i jako taka podlegała obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia projektu programu do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Niedopełnienie tego obowiązku narusza zatem w stopniu istotnym powołany wyżej przepis ustawy.
Poza uwagami wskazanymi powyżej, zastrzeżenia budzi również treść drugiego §3 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały, w którym dokonano zwolnienia od opłaty targowej.
W pierwszej kolejności organ nadzoru wyjaśnia, że zgodnie z art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - rada gminy, w drodze uchwały może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych. Jak już wskazano, Rada Miasta Węgrów posiada możliwość stosowania zwolnień podatkowych jedynie o charakterze przedmiotowym. Powyższe przepisy korespondują z art. 217 Konstytucji RP, w którym zawarto zakaz wprowadzania aktem podustawowym kategorii podatników zwolnionych z podatku (zwolnień podmiotowych).
Użyte w przepisie art. 19 pkt 3 ustawy sformułowanie "inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe" przesądza o tym, że zwolnienie może dotyczyć tylko i wyłącznie przedmiotu opodatkowania. Należy zgodzić się z poglądem panującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że konieczne jest określenie kryterium zwolnienia poprzez identyfikację przedmiotu, a nie podmiotu tego zwolnienia. W każdym przypadku, gdy z ustanowionej normy można wywieść, kto polega zwolnieniu, to zwolnienie to nie ma charakteru przedmiotowego, co w konsekwencji oznacza przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 19 pkt 3 cyt. ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2013 r., I SA/Gl 1335/12, dostępny w portalu CBOSA).
Prawidłowa wykładnia przepisu art. 19 pkt 3 cyt. ustawy pozwala na wprowadzenie przez lokalnego prawodawcę jedynie zwolnień dotyczących "przedmiotu".
W treści drugiego §3 ust. 1 pkt 3 uchwały dokonano zwolnienia od opłaty targowej: sprzedaż dokonywaną podczas imprez o charakterze promocyjnym, których organizatorem, współorganizatorem lub patronem jest Burmistrz Miasta Węgrowa (pkt 3) Kolegium RIO wskazuje, że powyższe narusza art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 19 pkt 3 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej w realizacji ustawowych zadań, mają działać na podstawie i w granicach prawa. Zatem podstawą ich działania musi każdorazowo pozostawać norma prawa materialnego, upoważniająca organ do podjęcia konkretnego działania. Z art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wynika, że rada gminy może jedynie wprowadzić inne niż wynikające z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zwolnienia przedmiotowe. Wprowadzone natomiast w drugim §3 ust. 1 pkt 3 badanej uchwały zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty targowej z uwagi na wskazanie podmiotu, czyli podmiotów, które wspólnie z Burmistrzem byłyby współorganizatorem imprez o charakterze promocyjnym powoduje, że zwolnienie to uzyskało faktycznie charakter mieszany przedmiotowo-podmiotowy oraz generalny, co narusza zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że granicą kompetencji rady gminy do stanowienia zwolnień w przedmiocie opłaty targowej jest dyspozycja art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Rada Miasta Węgrów nie może zatem wprowadzać innych zwolnień z tej opłaty niż zwolnienia przedmiotowe. Nie ma natomiast prawa do wprowadzania zwolnień podmiotowych bowiem te wynikają z samej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (vide wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. SA/Bd 581/08). Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, w art. 19 pkt 3 nie wprowadza również dla Rady Miasta Węgrów kompetencji do wprowadzania zwolnień przedmiotowo-podmiotowych.
Zastrzeżenia budzi również zapis słowa "handel" zawarty w drugim §3 ust. 1 pkt 5 lit.a uchwały, gdzie dokonano zwolnienia od opłaty targowej: działalność gastronomiczną, handlową i usługowo-rozrywkową prowadzoną podczas: festynów organizowanych przez dyrekcje szkół, przedszkole, przy czym pojęciem "festyn" rozumie się zabawę na wolnym powietrzu związaną z obchodzą uroczystością.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.o.l., opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Targowiskami, o których mowa w ust. 1, są wszelkie miejsca, w których jest prowadzona sprzedaż (ust. 2). Opłacie targowej nie podlega sprzedaż dokonywana w budynkach lub w ich częściach (ust. 2b). Zgodnie z art. 16 u.p.o.l., zwalnia się od opłaty targowej osoby i jednostki wymienione w art. 15 ust. 1 u.p.o.l., które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z przedmiotami opodatkowania położonymi na targowiskach.
Jak wyżej wskazano, że podmioty, wymienione w art. 15 ust. 1 u.p.o.l. podlegają obowiązkowi opłaty targowej od czynności określonych jako dokonywanie sprzedaży na targowiskach. Ustawodawca nie podał definicji legalnej pojęcia "sprzedaży". Jednocześnie ustawodawca wprowadził definicję legalną pojęcia "targowisko" w art. 15 ust. 2 u.p.o.l., przez które należy rozumieć wszelkie miejsca, w których jest prowadzona sprzedaż. Do pojęcia "sprzedaży" odnosi się też art. 15 ust. 2b u.p.o.l. Konieczne zatem stało się dokonanie przez Kolegium wykładni pojęcia "sprzedaż" oraz "handel".
Według Słownika Języka Polskiego PWN, pod red. M. Szymczaka (tom III R-Z, Warszawa 1996, str. 288), "sprzedaż" to umowa wzajemna, na podstawie której sprzedawca oddaje coś na własność kupującemu za określoną sumę; wydawanie towarów po określonej cenie; sprzedawanie. Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego PWN pod redakcją S. Dubisza (tom P-Ś, Warszawa 2008, str. 1357), "sprzedaż" to odstępowanie czegoś przez sprzedawcę na własność kupującemu za określona sumę, wydawanie towarów po określonej cenie; sprzedawanie. Jak wynika z ww. przytoczonych definicji pojęcia "sprzedaż" w ogólnym języku (etnicznym) wspólnym zakresem objęta jest czynność-odstępowanie czegoś przez sprzedawcę na własność kupującemu za określoną sumę pieniężną.
Organ nadzoru zaznacza, iż w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych brak jest legalnej definicji terminu "handel", termin ten został wyeliminowany. Odwołując się w tym zakresie do Słownika Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN (http://sjp.pwn.pl) pod pojęciem "handel" wyjaśniono, że dotyczy on działalności polegającej na kupnie, sprzedaży lub wymianie towarów i usług. Tak więc w szerokim znaczeniu tego słowa "handel" obejmuje również pewne świadczenie usług związanych z obrotem towarów polegającym na kupnie, sprzedaży oraz wymianie.
Zastosowanie nomenklatury "handlu" miało sens przed zmianą brzmienia art. 15 u.p.o.l., tj. do dnia 19 czerwca 2011 r. Ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 102, poz. 584) była konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt K 7/08 (Dz. U. Nr 125, poz. 1674) i wprowadziła do u.p.o.l., definicję "targowiska" jako miejsca, w którym prowadzona jest sprzedaż. Przed zmianą ww. przepisu, definicja "targowiska" odwoływała się do miejsca, w którym prowadzony jest handel. Pojęcie "handlu" występujące w art. 15 ust. 2 u.p.o.l., było i jest odmienne od pojęcia "sprzedaży".
Konfrontując zestawienie powyższych dwóch terminów, należało uznać, że organ stanowiący nie miał uprawnień do rozszerzenia semantyki terminu "sprzedaż" na rzecz pojęcia "handel", a tym samym doszło do nieuprawnionego modyfikowania zapisów ustawowych, które zostały zawarte w dyspozycji art. 15 ust. 1 w zw. z art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Biorąc pod uwagę zaprezentowany stan faktyczny i prawny Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, orzekło jak w sentencji niniejszej uchwały.

References: art. 91
 art. 11
 art. 18
 art. 15
 art. 9
 art. 19
 art. 16
 art. 19
 art. 20
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 18
 art. 15
 art. 19
 art. 16
 art. 18
 art. 15
 art. 9
 art. 19
 art. 94
 art. 7
 art. 40
 art. 7
 art. 1
 art. 11
 art. 11
 art. 10
 art. 40
 art. 40
 art. 7
 art. 19
 art. 20
 art. 5
 art. 10
 art. 19
 art. 7
 art. 2
 art. 1
 art. 93
 art. 1
 art. 2
 art. 7
 art. 2
 art. 19
 art. 217
 art. 19
 art. 19
 art. 19
 art. 7
 art. 19
 art. 7
 art. 19
 art. 19
 art. 19
 art. 15
 art. 16
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 15
 art. 19