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Timestamp: 2020-05-26 11:08:39+00:00

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Haftung der Mitgliedstaaten - die unionsrechtliche Staatshaftung - Staats-Haftung
Haftung der Mitgliedstaaten - die unionsrechtliche Staatshaftung
Die unionsrechtliche Staatshaftung der Mitgliedstaaten ist mittlerweile fester Bestandteil des nationalen Haftungsrechts und basiert auf einer gesicherten Rechtsprechung des EuGH. Ihre praktische Bedeutung ist groß. So hatte z.B. die Bundesrepublik Deutschland in Folge der Insolvenz des Reiseveranstalters MP Travel Line bis Ende 1998 über 9000 Schadensersatzforderungen abzuwickeln, weil sie eine Richtlinie über den Insolvenzschutz des Verbrauchers bei Reiseverträgen verspätet umgesetzt hatte (Stöhr, NJW 1999, 1063, 1065).
Der EuGH hat, beginnend mit der Entscheidung Francovich aus dem Jahre 1991 (EuGH NJW 1992, 165 – Francovich), eine „Europäische Haftung aus Richterhand“ (V. Danwitz, DVBl. 1997, 1) geschaffen, die sich zunehmend auf das nationale Staatshaftungsrecht auswirkt und dieses modifiziert (Kremer, NJW 2004, 480, 482 spricht von einer “Europäisierung des nationalen Staatshaftungsrechts”). Zunächst stand nur die Haftung der Mitgliedstaaten für Schäden wegen der Nichtumsetzung bzw. der nicht rechtzeitigen Umsetzung von EU-Richtlinien im Vordergrund. Später nahm der EuGH auch zur unionsrechtlichen Staatshaftung wegen Falschumsetzung einer EU-Richtlinie (EuGH EuZW 1996, 274 – British Telecommunications; EuGH EuZW 1996, 695 – Denkavit; EuGH NJW 2001, 3401 - Haim II), wegen mitgliedstaatlicher Verstöße gegen primäres Unionsrecht (EuGH NJW 1996, 1267 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III ), wegen administrativen Unrechts (EuGH EuZW 1996, 435 – Lomas), zur Haftung von nachgeordneten Körperschaften eines Bundesstaats (EuGH EuZW 1999, 635 – Konle ) und schließlich zur Haftung für eine Unionsrechtsverletzung durch ein mitgliedstaatliches Obergericht (EuGH NJW 2003, 3539 – Köbler. EuGH NJW 2006, 3337 ff – Traghetti ) Stellung.
A. Rechtsgrundlage der unionsrechtlichen Staatshaftung
B. Rechtsnatur des Anspruchs
C. Voraussetzungen der unionsrechtlichen Staatshaftung
D. Umfang der Entschädigung
G. Prozessuale Durchsetzung
Der EuGH stützt die unionsrechtliche Staatshaftung auf den allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts, nach dem die Mitgliedstaaten zum Ersatz der Schäden verpflichtet sind, die dem einzelnen Unionsbürger durch ihnen zuzurechnende Verstöße gegen das Unionsrecht entstehen (EuGH NJW 1996, 1267, Tz. 17 und 31 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III; EuGH NJW 1992, 165, Tz. 31 ff. – Francovich). Diese Verpflichtung wird aus dem Erfordernis der Gewährleistung voller Wirksamkeit unionsrechtlicher Bestimmungen (effet utile) hergeleitet. Die volle Wirksamkeit unionsrechtlicher Bestimmungen wäre nach Auffassung des EuGH beeinträchtigt und der Schutz der durch sie begründeten Rechte gemindert, wenn die einzelnen Bürger der Union nicht die Möglichkeit hätten, für den Fall eines ihre Rechte verletzenden Verstoßes gegen Unionsrecht Entschädigung zu verlangen (EuGH NJW 1992, 165, Tz. 33 – Francovich). Darüber hinaus zieht der EuGH Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV (Art. 10 EG a.F.) heran, nach dem die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem Unionsrecht zu treffen haben. Zu diesen Verpflichtungen gehört auch, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beheben (EuGH NJW 1992, 165, Tz. 36 – Francovich). Ergänzend greift der EuGH schließlich auf Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG a.F.) zurück, dem er den allgemeinen Rechtsgrundsatz entnimmt, dass eine rechtswidrige Handlung oder Unterlassung grundsätzlich die Verpflichtung öffentlicher Stellen zum Ersatz der in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schäden nach sich zieht (EuGH NJW 1996, Tz. 28 f. – Brasserie du Pêcheur/Factortame III).
Obwohl der EuGH seit der Francovich-Entscheidung in einer Reihe von Folgeentscheidungen die Grundlagen und Voraussetzungen des unionsrechtlichen Haftungstatbestands weiter konkretisiert hat, bleiben zahlreiche wichtige Fragen offen. Insbesondere ist nach wie vor nicht eindeutig geklärt, ob es sich um einen eigenständigen unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch sui generis handelt, der neben die Haftungstatbestände des nationalen Rechts tritt, oder ob es sich lediglich um unionsrechtliche Mindestvorgaben für einen Anspruch auf der Grundlage des jeweiligen nationalen Staatshaftungsrechts handelt (Vgl. hierzu sowie allgemein zur Rechtsqualität der unionsrechtlichen Staatshaftung Säuberlich, EuR 2004, 954 ff.; kritisch zur Bedeutung dieses Streits Kischel, EuR 2005, 441, 444). Nach der Rechtsprechung des EuGH findet der Anspruch seine Grundlage „unmittelbar im Unionsrecht“, die Folgen des verursachten Schadens sind hingegen im Rahmen des nationalen Haftungsrechts zu beheben (EuGH NJW 1996, 1267, 1270, Tz. 67 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III). Hieraus sind unterschiedliche Folgerungen gezogen worden. Im Schrifttum wird teilweise vertreten, das Unionsrecht bediene sich zur Staatshaftung modifizierter nationaler Normen, wie etwa im deutschen Recht § 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG (Saenger, JuS 1997, 865, 869; Diehr, ThürVBl. 1998, 224, 225; in diese Richtung auch MüKo-Papier, § 839 BGB, Rdn. 103) oder des enteignungsgleichen Eingriffs (Vgl. Bröhmer, JuS 1997, 117). Teilweise wird ein unterteilter Haftungstatbestand angenommen, dessen erste Tatbestandsebene die unionsrechtlich gebildeten Haftungsvoraussetzungen umfasst, während auf der zweiten Tatbestandsebene nationale Haftungsvoraussetzungen zur Anwendung kommen (so die kritische Analyse bei v. Danwitz, DVBl. 1997, 1, 6 f.). Der BGH nimmt hingegen im Einklang mit Teilen der Literatur (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 628; Detterbeck, AöR 125, 202, 229; Kischel, EuR 2005, 441) einen eigenständigen unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch an, der neben dem Anspruch aus § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG geltend gemacht werden kann (Anspruchskonkurrenz) (Dörr, EuZW 2012, 86, 87). Dementsprechend prüft er die Voraussetzungen des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs gesondert, wenn und weil er zuvor einen Amtshaftungsanspruch nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG und einen Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff abgelehnt hat (BGH NJW 1997, 123 f.). Die Anforderungen müssen dabei aber in jedem Fall so ausgestaltet sein, dass die Erlangung einer Entschädigung nicht praktisch unmöglich oder übermäßig erschwert wird (EuGH EuZW 07, 477; BGHZ 134, 30 – Brasserie du Pêcheur).
Die Voraussetzungen der mitgliedstaatlichen Haftung hat der EuGH im Verlauf seiner Rechtsprechung in Anlehnung an die Vorschrift über die außervertragliche Haftung der Union (Art. 340 Abs. 2 AEUV, Art. 288 Abs. 2 EG a.F) entwickelt und näher entfaltet. (Vgl. hierzu auch unter besonderer Berücksichtigung der EU-Umweltrichtlinien Berkemann/Halama, Rdnrn. 350 ff). Danach erkennt das Unionsrecht einen Entschädigungsanspruch an, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind (OLG München, Endurteil vom 18.02.2016 - 1 U 2599/15, EuGH NVwZ 2009, 771 – Danske Slagterier; EuGH NJW 1997, 2585, 2586, Tz. 35 – Maso; EuGH NJW 1996, 3141, 3142, Tz. 21 – Dillenkofer; EuGH NJW 1996, 1267, 1269, Tz. 51 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III; zusammenfassend EuGH Slg 2001, I – 493, Rdn. 51 – Lindöpark. Vgl. zusammenfassend auch die Urteile EuGH NJW 1999, 3181 - Rechberger, Greindl u.a., EuGH NJW 2001, 3401 - Haim II):
Die verletzte Rechtsnorm bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen.
Der Verstoß gegen das Unionsrecht ist hinreichend qualifiziert.
I. Unionsrechtliche Rechtsnormen mit Individualschutzcharakter
II. Hinreichend qualifizierter Verstoß gegen Unionsrecht durch mitgliedstaatliches Organ
1. Kriterien zur Feststellung eines hinreichend qualifizierten Verstoßes
2. Mitgliedstaatliche Organe
a) Legislatives Unrecht
b) Administratives Unrecht
c) Judikatives Unrecht
aa) Besonderheiten der Judikative
bb) Offenkundiger Verstoß gegen Unionsrecht
cc) Konsequenzen für das Richterspruchprivileg des § 839 Abs. 2 BGB
d) Zurechenbarkeit des Verstoßes
III. Unmittelbarer Kausalzusammenhang
IV. Weitere Haftungsvoraussetzungen nach nationalem Recht
3. Vorrang des Primärrechtsschutzes
Unionsrechtliche Normen mit Individualschutzcharakter finden sich zunächst im EU- und im AEUV-Vertrag (Primärrecht). Der EuGH hat bislang unter anderem Art. 34 AEUV (Art. 28 EG a.F) (Verbot mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen), (EuGH NJW 1996, 1267, 1269, Tz. 54 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III; BGH UPR 2010, 79 (zu Art. 34 AEUV – Art. 28 EG a. F)) Art. 49 AEUV (Art. 43 EG a.F) (Abbau der Beschränkungen des freien Niederlassungsrechts) (EuGH NJW 1996, 1267, 1269, Tz. 54 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III) und Art. 35 AEUV (Art. 29 EG a.F) (Verbot mengenmäßiger Ausfuhrbeschränkungen) (EuGH EuZW 1996, 435, Tz. 27 – Lomas) herangezogen. Eine Rechtsnorm mit Individualschutzcharakter kann sich ferner aus dem Sekundärrecht, insbesondere einer Verordnung oder einer Richtlinie, ergeben. (Saenger, JuS 1997, 865, 870). Eine Richtlinie gewährt dabei Individualschutz, wenn wirtschaftliche oder sonstige Interessen von Privaten in den durch die Unionsnorm spezifisch geregelten Sektor fallen. Dies setzt voraus, dass der Betroffene faktisch in einem Recht beeinträchtigt wird, das von der als verletzt gerügten Rechtsnorm geschützt wird. (Dazu Schoch, NVwZ 1999, 457, 463 f.; Winter, NVwZ 1999, 467, 473; Escher, EuZW 2000, 105, 109) Nach der Rechtsprechung des EuGH ist dies z. B. der Fall, wenn das in der Richtlinie vorgeschriebene Ziel die Verleihung eines Rechts an einen Pauschalreisenden umfasst, mit dem die Erstattung der von diesem gezahlten Beträge und seine Rückreise im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses des Veranstalters sichergestellt werden; (EuGH NJW 1996, 3141, 3143, Tz. 33 ff. – Dillenkofer) ebenso vermittelt die Richtlinie Drittschutz, wenn es etwa ihr Ziel ist, einen Mindestschutz des Arbeitnehmers hinsichtlich nicht erfüllter Ansprüche für den Fall der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers zu gewährleisten. (EuGH NJW 1992, 165 – Francovich; zur verspäteten Umsetzung der Richtlinie 80/897/EWG nach Francovich auch noch EuGH NJW 1997, 2585 – Maso) Auf eine Vorlage des BGH (BGH NJW 2002, 2464) hin hat der EuGH dagegen die Frage verneint, ob die Einlagensicherungs- und Finanzdienstleistungsrichtlinien ein subjektives Recht verleihen, (So z. T. die Literatur, Seidel/Reimer/Möstl, S.121; Gratias, NJW 2000, 786, 787) wenn und weil die in den europäischen Einlagensicherungssystemen vorgesehenen Entschädigungen gewährleistet sind. (EuGH NJW 2004, 3479 ff. – Paul u. a., im Anschluss hieran BGH NJW 2005, 742 ff; vgl. hierzu auch Häde, EuZW 2005, 39 ff) Für die Richtlinie zur Finanzaufsicht über Wertpapierdienstleistungsunternehmen wurde diese Frage bereits von den Instanzgerichten verneint. (OLG Köln EWiR 2000, 231) Auch im Zusammenhang mit Umweltrichtlinien wird der Individualschutzcharakter eher zurückhaltend beurteilt. (Escher, EuZW 2000, 105, 108; Scheuing, NVwZ 1999, 475, 484)
Insgesamt sind die Anforderungen allerdings deutlich niedriger als bei der Frage einer Verletzung subjektiver öffentlicher Rechte, da selbst eine reflexartige Wirkung zur Bejahung des Individualschutzes genügt. (MüKo-Papier, § 839 BGB, Rdn. 100a)
Andererseits genügt die Verleihung von Rechten als solchen aber auch nicht, wenn sich der Inhalt des fraglichen Rechts nicht allein auf Grundlage des Unionsrechts bestimmen lässt. (KG Berlin NVwZ 2009, 1445) Das ist etwa bei der Antidiskriminierungsrichtlinie der Fall, weil sie den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Art der Sanktionen Wahlfreiheit belässt. (KG Berlin NVwZ 2009, 1445)
Maßgebliches haftungseinschränkendes Kriterium ist der hinreichend qualifizierte Verstoß gegen das Unionsrecht. Mit anderen Worten: Das Vorliegen eines hinreichend qualifizierten Verstoßes ist der „Dreh- und Angelpunkt“ eines jeden gerichtlichen Verfahrens. (Dörr, EuZW 2012, 86, 87; BGH, Urteil vom 16. April 2015 – III ZR 204/13 –, juris) Gewisse Unterschiede ergeben sich bei der Konkretisierung je nachdem, ob das verantwortliche Organ des Mitgliedstaates dem Bereich der Exekutive, der Legislative oder der Judikative zuzuordnen ist.
Eine Rechtsverletzung ist hinreichend qualifiziert, wenn ein Mitgliedstaat oder eines seiner Organe die Grenzen, die seinem Ermessen gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat. (EuGH NJW 1996, 1267, 1270, Tz. 55 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III ; EuGH EuZW 2007, 182, 184, Tz. 70 – Robins) Insoweit gehören zu den zu berücksichtigenden Gesichtspunkten (EuGH NVwZ 1996, 677 – British Telecom; EuGH NJW 2001, 3401 – Haim II;)
das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift;
der Umfang des Ermessensspielraums, den die verletzte Vorschrift den nationalen Behörden belässt;
die Frage, ob der Verstoß vorsätzlich begangen oder der Schaden vorsätzlich zugefügt wurde;
die Entschuldbarkeit eines etwaigen Rechtsirrtums;
der Umstand, dass die Verhaltensweisen eines Unionsorgans möglicherweise dazu beigetragen haben, dass nationale Maßnahmen oder Praktiken in unionsrechtswidriger Weise unterlassen, eingeführt oder aufrechterhalten wurden. (EuGH NJW 1996, 1267, 1270, Tz. 56 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III ; EuGH EuZW 2007, 182, 184, Tz. 77 – Robins)
Der Verstoß gegen Unionsrecht ist jedenfalls dann offenkundig qualifiziert, wenn er fortbesteht, nachdem der EuGH einen Verstoß bereits festgestellt hat. Dies kann insbesondere durch ein Urteil im Vorabentscheidungsverfahren der Fall sein. Das gleiche gilt, wenn sich die Pflichtwidrigkeit des fraglichen Verhaltens aus einer einschlägigen, gefestigten Rechtsprechung des EuGH ergibt. (EuGH NJW 1996, 1267, 1270, Tz. 57 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III)
Ein Indiz gegen die hinreichende Qualifikation kann darin gesehen werden, dass die Kommission trotz entsprechender Beschwerden kein Vertragsverletzungsverfahren gegen den Mitgliedstaat eingeleitet hat. (LG Hamburg NVwZ 2000, 477, 478; MüKo-Papier, § 839 BGB, Rdn. 100b)
Das Verschuldenserfordernis des deutschen Staatshaftungsrechts wird nach der Rechtsprechung des EuGH durch das Merkmal des qualifizierten Rechtsverstoßes ersetzt. Der Schadensersatzanspruch ist deshalb nicht davon abhängig, dass den staatlichen Amtsträger, dem der Verstoß zuzurechnen ist, ein Verschulden (Vorsatz oder Fahrlässigkeit) trifft, das über den hinreichend qualifizierten Verstoß gegen das Unionsrecht hinausgeht. (EuGH NJW 1996, 1267, 1270, Tz. 75 ff., Tz. 80 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III; hierzu v. Danwitz, DVBl. 1997, 1, 6) Obwohl das Verschulden keine Haftungsvoraussetzung darstellt, können dennoch subjektive Gesichtspunkte bei der Ermittlung der hinreichenden Qualifiziertheit eine Rolle spielen, die ansonsten nur im Rahmen einer Verschuldensprüfung zum Tragen kämen. (Vgl. Staudinger-Wurm, § 839 BGB, Rdn. 535 ; in diese Richtung auch Grabitz/Hilf – v. Bogdandy, Art. 288 EG, Rdn. 159)
Die Haftung ist dem Grunde nach nicht davon abhängig, welches mitgliedstaatliche Organ durch sein Handeln oder Unterlassen den Verstoß begangen hat. (EuGH NHW 2003, 3539; EuGH NJW 1996, 1267, 1268, Tz. 32 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III) Damit haftet der Mitgliedstaat nicht nur für Verstöße der Verwaltungsbehörden, (Es muss sich aber um eine Verwaltungsbehörde des jeweiligen Mitgliedstaates handeln: Die Europäische Patentorganisation ist insofern keine Verwaltungsbehörde der Bundesrepublik Deutschland, LG Berlin, Urteil vom 08. Dezember 2014 – 28 O 25/14 –, juris) sondern auch für Verstöße der Legislativorgane (EuGH NJW 1996, 1267, 1269, Tz. 34 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III) und der letztinstanzlichen Gerichte. (EuGH NJW 2003, 3539 – Köbler; EuGH NJW 2006, 3337 ff. – Traghetti)
Nach der Rechtsprechung des EuGH haften die Mitgliedstaaten für legislatives Unrecht. In der Entscheidung Francovich hatte der EuGH erstmals zu den Voraussetzungen der unionsrechtlichen Staatshaftung wegen der Nichtumsetzung oder der nicht fristgerechten Umsetzung einer Richtlinie Stellung genommen. (EuGH NJW 1992, 165, 167, Tz. 39 f. – Francovich) Der Umstand, dass der zur Last gelegte Verstoß dem nationalen Gesetzgeber zuzurechnen ist, ist nicht geeignet, die unionsrechtliche Staatshaftung in Frage zu stellen. (EuGH NJW 1996, 1267, 1269, Tz. 35 f. – Brasserie du Pêcheur/Factortame III) Damit greift der EuGH gravierend in das deutsche nationale Recht ein, dem eine Staatshaftung für Gesetzgebungsorgane an sich fremd ist. (Saenger, JuS 1997, 865, 867)
Nach deutschem Recht ist nämlich eine Staatshaftung für legislatives Unrecht grundsätzlich ausgeschlossen: Eine Amtshaftung nach § 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG scheitert regelmäßig am Erfordernis der Drittbezogenheit der verletzten Amtspflicht. Die Legislativtätigkeit beim Erlass formeller Gesetze dient ausschließlich dem Allgemeininteresse. (vgl. BGH NJW 1997, 123, 124 – Brasserie du Pêcheur; BayObLG NJW 1997, 1514 f.; BGHZ 56, 40, 44; RGRK-Kreft, § 839 BGB, Rdnrn. 219 ff. m. w. N.; MüKo-Papier, § 839 BGB, Rdnrn. 260 f. m. w. N.; kritisch zu dieser Rspr. Schenke/Guttenberg, DÖV 1991, 945 und Maurer, § 26, Rdn. 51 f) Ebenso wenig hat der Gesetzgeber im Regelfall die drittgerichtete Amtspflicht, ein nach den Umständen möglicherweise erforderliches Gesetz zu erlassen, ( BGH NJW 1997, 123, 124; BGHZ 102, 350, 367 f) zumal ihm diesbezüglich ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt ist. (BGHZ 102, 350, 365 f) Die Verletzung einer drittgerichteten Amtspflicht liegt nach der Rechtsprechung allenfalls dann vor, wenn dem Gesetzgeber eine evidente Verletzung der in den Grundrechten verkörperten Grund­entscheidungen zur Last gelegt werden kann. (BGHZ 102, 350, 366) Ein Anspruch aus dem richterrechtlich geprägten und ausgestalteten Haftungsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs bei legislativem Unrecht scheitert daran, dass im deutschen Recht eine hinreichende Legitimation für die richterrechtliche Einführung und Ausgestaltung der Staatshaftung für die Folgen formeller Gesetze, die gegen höherrangiges Recht verstoßen, fehlt. (BGH NJW 1987, 1875) Der BGH hält diese Rechtsprechung auch nach der Entscheidung des EuGH in der Sache Brasserie du Pêcheur aufrecht und passt die Tatbestandsmerkmale des § 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG und des enteignungsgleichen Eingriffs nicht den unionsrechtlichen Anforderungen an. Vielmehr zieht er die unionsrechtliche Staatshaftung als eigenständige Anspruchsgrundlage bei legislativem Unrecht heran. (BGH NJW 1997, 123 f. – Brasserie du Pêcheur)
Mit dem Erfordernis des „hinreichend qualifizierten Unionsrechtsverstoßes“ wird allerdings die Haftung des Gesetzgebers deutlich beschränkt. Je größer sein Gestaltungs- und Ermessensspielraum ist, desto schwieriger ist die Bejahung eines qualifizierten Verstoßes. (BGH NVwZ 2001, 465) In Fallgestaltungen, in denen das Unionsrecht das Ermessen des nationalen Gesetzgebers durch die Statuierung von Ergebnispflichten oder Verhaltens- bzw. Unterlassungspflichten beschränkt, sind die Anforderungen an die hinreichende Qualifiziertheit dagegen deutlich niedriger. (MüKo-Papier, § 839 BGB, Rdn. 100)
Bei der fehlerhaften Umsetzung von Richtlinien ist zu unterscheiden:
Geht es um eine verspätete oder gar völlig unterbliebene Umsetzung einer Richtlinie, so ist per se von einem hinreichend qualifizierten Rechtsverstoß auszugehen, da dem nationalen Gesetzgeber insoweit kein Ermessen eingeräumt ist. (BGH, Beschl. v. 26.04.2012, Az. III ZR 215/11). Allerdings kann ein hinreichend qualifizierter Verstoß dann zu verneinen sein, wenn der Mitgliedstaat davon ausgehen konnte, dass die Richtlinie durch die vorhandenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften bereits korrekt umgesetzt sei. (BGH, Beschl. v. 26.04.2012, Az. III ZR 215/11)
Wurde eine Richtlinie dagegen inhaltlich fehlerhaft umgesetzt, kann ein hinreichend qualifizierter Rechtsverstoß nur unter Würdigung aller Umstände festgestellt werden. (BGH NJW 2009, 2534, 2536). Ist die Umsetzung zwar unrichtig, aber immer noch vertretbar, weil sie sich im Rahmen des Ermessensspielraums hält, so fehlt es an einem hinreichend qualifizierten Verstoß. (EuGH NVwZ 1996, 677 - British Telecommunications; zu den beispielhaften Problemen bei der Umsetzung der Telekommunikationsrichtlinien durch das neue TKG vgl. Koenig, MMR 2004, 139) Nur bei Unvertretbarkeit der Entscheidung kann eine hinreichend qualifizierte Rechtsverletzung angenommen werden. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn bewusst von der Richtlinie abgewichen wird, (BGH UPR 2010, 79) oder wenn der Mitgliedstaat zum Zeitpunkt der Rechtsverletzung über einen erheblich verringerten oder gar auf Null reduzierten Gestaltungsspielraum verfügte. (BGH BayVBl 2011, 480) Schadensersatzansprüche in den Fällen des „Führerscheintourismuses“ wegen eines Verstoßes gegen die „Führerschein-Richtlinie“ sind daher ausgeschlossen. (BGH NJW 2008, 3558). In den sog. „Schrottimmobilienfällen“, bei denen eine Staatshaftung wegen fehlerhafter Umsetzung der Haustürgeschäftewiderrufsrichtlinie (EuGH NJW 2002, 281) grundsätzlich in Betracht kommt, dürfte ein hinreichend qualifizierter Verstoß zugunsten der geschädigten Erwerber kaum zu begründen sein. (Palandt-Sprau, § 839 BGB, Rdn. 9; ausführlich zum Streitstand Späth, ZflR 2007, 568). Hingegen dürfte ein hinreichend qualifizierter Verstoß im Hinblick auf etwaige geschädigte Banken, die Darlehen ohne Widerrufsbelehrung ausgegeben haben, deutlich eher zu bejahen sein, da die Banken unmittelbare Normadressaten sind. (Nettesheim, WM 2006, 457).
Ist dagegen die Umsetzung allein deshalb rechtswidrig, weil die Richtlinie selbst gegen primäres Unionsrecht verstößt, die Umsetzung in nationales Recht also keinen darüber hinaus gehenden, eigenständigen Fehler aufweist, scheidet eine Haftung aus. (OLG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 20.09.2012, Az. 2 U 9/12).
Auch bei einem möglichen Verstoß von nationalem Recht gegen primäres Unionsrecht, etwa gegen die Grundfreiheiten (Art. 34, 35, 49, 56 AEUV; Art. 28, 29, 43, 49 EG a.F), bedarf es einer umfassenden Würdigung des Einzelfalls, weil auch hier den Mitgliedstaaten regelmäßig ein Ermessensspielraum zusteht, sofern nicht ausnahmsweise spezielle sekundärrechtliche Harmonisierungsregelungen (z.B. nach Art. 114, 115 AEUV; Art. 94, 95 EG a.F) bestehen. (OLG Köln, Urt. v. 23.02.2012, Az. 7 U 99/11; Ossenbühl/Cornils, (Staatshaftungsrecht), S. 611) Für den Verstoß des Sportwettenmonopols gegen Unionsrecht wurde ein hinreichend qualifizierter Verstoß von der Rechtsprechung verneint. (BGH, Urteil vom 16. April 2015 – III ZR 204/13 –, juris; BGH, Urt. v. 18.10.2012, Az. III ZR 197/11; OLG Köln, Urt. v. 23.02.2012, Az. 7 U 99/11; OLG München, Urt. v. 15.07.2011, Az. 1 U 392/11; OLG Braunschweig, Beschl. v. 05.05.2011, Az. 3 W 24/11) Ob die Normenkollision darüber hinaus evident sein muss, ist umstritten. (Bejahend Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 611; ablehnend Baumeister, BayVBl. 2000, 225, 228).
Wendet ein Mitgliedstaat verspätet erlassene Bestimmungen zur Durchführung einer Richtlinie zugunsten der Betroffenen rückwirkend an, so entfällt hierdurch der Verstoß nicht; (EuGH NJW 1997, 2585, 2587, Tz. 39 – Maso) allerdings kann dadurch gegebenenfalls der Schaden entfallen oder sich auf einen etwaigen Verzögerungsschaden beschränken.
In der Entscheidung Hedley Lomas (EuGH EuZW 1996, 435 ff) hat der EuGH klargestellt, dass auch administratives Unrecht eine unionsrechtliche Staatshaftung begründen kann. Administratives Unrecht kann darin liegen, dass die Verwaltung Unionsrecht außer Acht lässt, fehlerhaft anwendet, eine ausnahmsweise bestehende unmittelbare Wirkung einer Richtlinie nicht beachtet oder nationales Recht nicht unionsrechtskonform auslegt. Administratives Unrecht kann aber auch dadurch entstehen, dass die anzuwendende Norm selbst unionsrechtswidrig ist und sich ihr Fehler damit in der (an sich korrekten) Anwendung der Norm fortsetzt. (BGH UPR 2010, 79 (an sich korrekte Anwendung des § 17 FlHV, der aber mit Unionsrecht unvereinbar ist); Baumeister/Ruthig, JZ 1999, 117)
Auch die Staatshaftung für administratives Unrecht setzt einen hinreichend qualifizierten Rechtsverstoß voraus. Die Anforderungen hierfür sind jedoch weniger weitreichend als bei legislativem Unrecht. (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 612) Bei klarer Rechtslage wird deshalb immer von einer hinreichenden Qualifiziertheit auszugehen sein. (EuGH EuZW 1996, 435 - Lomas)
Auch bei judikativem Unrecht, d.h. bei einem Verstoß gegen Unionsrecht durch die Rechtsprechung, ist ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch gegeben, weil alle staatlichen Gewalten, also auch die Gerichte, an das Unionsrecht gebunden sind. (EuGH NJW 2003, 3539, 3540 – Köbler; EuGH NJW 1996, 1267 – Brasserie du Pecheur/Factortame III) Außerdem wird im Völkerrecht der Staat, dessen Haftung wegen Verstoßes gegen eine völkerrechtliche Verpflichtung ausgelöst wird, als Einheit betrachtet, ohne dass danach unterschieden würde, ob der schadensverursachende Verstoß der Legislative, der Judikative oder der Exekutive zuzurechnen ist. Dasselbe muss erst recht in der Unionsrechtsordnung gelten, da dort die Verpflichtung aller staatlichen Instanzen zur Beachtung des Unionsrechts noch schärfer ausgeprägt ist. (EuGH NJW 2003, 3539, Tz. 32 - Köbler)
Der EuGH hat dementsprechend in mehreren Entscheidungen die Voraussetzungen für eine unionsrechtliche Staatshaftung für judikatives Unrecht herausgearbeitet (EuGH, NJW 2003, 3539, 3541, Tz. 51 ff. – Köbler) und konkretisiert. (EuGH, NJW 2006, 3337 ff. – Traghetti ).
Voraussetzung ist danach, dass
ein letztinstanzliches Gericht (Nur bei letztinstanzlichen Entscheidungen kann eine Rechtsverletzung nicht mehr rückgängig gemacht werden kann, sodass nur noch der Weg der Staatshaftung zur Beseitigung der Rechtsverletzung bleibt, vgl. EuGH, NJW 2003, 3539, 3540, Tz. 34 – Köbler; am Erfordernis einer letztinstanzlichen Entscheidung ändert sich auch dann nichts, wenn ein Rechtsmittel angesichts einer gefestigten obergerichtlichen Rechtsprechung von vornherein keine Aussicht auf Erfolg gehabt hätte, vgl. OLG Karlsruhe, NJW-RR 2006, 1459 ff. Hinsichtlich der Bestimmung des letztinstanzlichen Gerichts ist nicht auf eine abstrakt-institutionelle, sondern im Hinblick auf den Individualrechtsschutz auf eine konkrete Betrachtungsweise abzustellen, vgl. Calliess/Ruffert – Wegener, Art. 234 EG, Rdn. 24; Kremer, NJW 2004, 480, 481)
gegen eine Norm verstoßen hat,
die dem Einzelnen ein Recht zu verleihen bezweckt,
dieser Verstoß hinreichend qualifiziert ist und
zwischen Verstoß und Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht. (EuGH NJW 2003, 3539 – Köbler)
Bei der Voraussetzung des hinreichend qualifizierten Verstoßes müssen allerdings die Besonderheiten der richterlichen Funktion sowie die berechtigten Belange der Rechtssicherheit berücksichtigt werden.
Letztinstanzlichen Entscheidungen kommt mit Blick auf die Grundsätze der Rechtskraft der Urteile und der Rechtssicherheit eine besondere Bedeutung zu. Ferner hat die richterliche Unabhängigkeit im Unterschied zu administrativen Akten eine herausgehobene Funktion im Sinne des Gewaltenteilungsgrundsatzes als rechtsstaatlichem Grundpfeiler. Eine schrankenlose Konterkarierung letztinstanzlicher Urteile auf dem Weg des Staatshaftungsrechts kommt daher nicht in Betracht. Nach Auffassung des EuGH werden durch die Haftung der Mitgliedstaaten jedoch weder der Grundsatz der Rechtskraft (Die Wichtigkeit dieses Grundsatzes wird vom EuGH ausdrücklich anerkannt, vgl. EuGH, NJW 2003, 3539, 3540, Tz. 38 – Köbler unter Hinweis auf EuZW 1999, 565, 568, Tz. 46 – Eco Swiss) noch der Rechtssicherheit unterminiert, da ein Staatshaftungsverfahren regelmäßig nicht denselben Gegenstand und nicht zwingend dieselben Parteien hat wie das Verfahren, das zur rechtskräftigen Entscheidung geführt hat. (EuGH, NJW 2003, 3539, 3540, Tz. 39 – Köbler). Die obsiegende Partei erreicht im Staatshaftungsverfahren vielmehr allein die Verurteilung zur Leistung von Schadensersatz, nicht aber die Aufhebung der rechtskräftigen Gerichtsentscheidung (Aus Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV (Art. 10 EG a.F) ergibt sich keine Verpflichtung zur Überprüfung und Aufhebung einer rechtskräftigen – auch europarechtswidrigen – Entscheidung durch ein nationales Gericht, vgl. EuGH, EuZW 2006, 241 ff. – Kapferer), die den Schaden verursacht hat. (EuGH, NJW 2003, 3539, 3540, Tz. 39 – Köbler). Auch eine Gefährdung der Unabhängigkeit der Richter des letztinstanzlichen Gerichts verneint der EuGH, da es nicht um die persönliche Haftung des Richters, sondern um die des Staates geht. (EuGH, NJW 2003, 3539, 3540, Tz. 42 – Köbler). Ferner zieht der EuGH zur Stützung seiner Rechtsauffassung eine Parallele zu Art. 41 EMRK und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des EGMR, derzufolge einer in ihren Konventionsrechten verletzten Partei auch dann eine Entschädigung zugesprochen werden kann, wenn die Verletzung auf der Entscheidung eines nationalen letztinstanzlichen Gerichts beruht. (EGMR, Urt. v. 21.3.2000 – Dulaurans/Frankreich)
Diese von einer rein formalen Betrachtungsweise geprägte Argumentation des EuGH wird in der Literatur z. T. heftig kritisiert, da durch die Entscheidung im Haftungsprozess gerade doch zweckgerichtet über die Richtigkeit der letztinstanzlichen Entscheidung befunden werde, sodass das Ausgangsverfahren nach wie vor Hauptbezugspunkt des Haftungsverfahrens bleibe. (Schöndorf-Haubold, JuS 2006, 112, 115). Die Begründung über die EMRK wird als dogmatisch nur teilweise überzeugend angesehen, da im Rahmen der EMRK – gerade anders als bei der unionsrechtlichen Staatshaftung – eine explizite völkervertragliche Einigung der Mitgliedstaaten über die Schadensersatzpflicht aus Art. 41 EMRK vorliegt. (Radermacher, NVwZ 2004, 1415, 1418)
Im Ergebnis trägt der EuGH den Besonderheiten der Judikative jedoch dadurch Rechnung, dass er besondere Anforderungen an die Voraussetzung des „hinreichend qualifizierten Verstoßes“ stellt. (Epiney, NVwZ 2004, 1067, 1068; kritisch zu diesen besonderen Anforderungen an die Qualifiziertheit des Verstoßes Obwexer, Anm. EuZW 2003, 726, 728) Der Staat haftet daher „für eine unionsrechtswidrige Entscheidung nur in dem Ausnahmefall, dass das Gericht offenkundig gegen das geltende Recht verstoßen hat.“ (EuGH NJW 2003, 3539, 3541, Tz. 53 – Köbler ; Zur Bedeutung der Entscheidung des EuGH in der Rs. Köbler für die Rechte des Klägers im Berufs- und Revisionsrecht vgl. Kiethe/Groeschke, WRP 2006, 29 ff).
Als Anhaltspunkte für einen offenkundigen Verstoß gegen Unionsrecht durch ein mitgliedstaatliches Höchstgericht dienen folgende Kriterien:
das Maß an Klarheit und Präzision der verletzten Vorschrift,
die Vorsätzlichkeit des Verstoßes,
die Entschuldbarkeit des Rechtsirrtums,
gegebenenfalls die Stellungnahme eines Unionsorgans,
die Verletzung der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG a.F)
das völlige Verkennen einer einschlägigen Rechtsprechung des EuGH (EuGH NJW 2003, 3539, 3541, Tz. 55 f. – Köbler).
Dabei kann ein offenkundiger Verstoß gegen das Unionsrecht nicht nur in der Außerachtlassung von unionsrechtlichen Regeln oder in der fehlerhaften Auslegung von nationalen Rechtsvorschriften, sondern auch in einer fehlerhaften Beweis- oder Sachverhaltswürdigung liegen. (EuGH NJW 2006, 3337, 3339, Tz. 35 ff. – Traghetti)
Hinsichtlich des Kriteriums der Verletzung der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG a.F) ist allerdings das Verhältnis zwischen unionsrechtlichem Staatshaftungsanspruch und der Verfassungsbeschwerde (Rüge des willkürlichen (Gegen eine zwar nicht willkürlich, aber dennoch unter Verstoß gegen Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG a.F) nicht erfolgte Vorlage ist die Verfassungsbeschwerde hingegen nicht möglich, vgl. Kenntner, EuZW 2005, 235, 237). Verstoßes gegen die Vorlagepflicht als Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter) sehr problematisch. (Schöndorf-Haubold, JuS 2006, 112, 115; Storr, DÖV 2004, 545, 549 ff).
Bisher war in der Literatur umstritten, ob die engen Voraussetzungen des § 839 Abs. 2 BGB auch bei der Anwendung von Unionsrecht durch nationale Gerichte Geltung beanspruchen können. (Ablehnend: Beul, EuZW 1996, 748 ff.; Geigel/Schlegelmilch-Kapsa, Kap. 20, Rdn. 316; Kluth, DVBl. 2004, 393, 402; bejahend: Ossenbühl (Staatshaftungsrecht), S. 514, aufgegeben von Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 614; für eine grundsätzliche Anerkennung der Beschränkung der Haftung für richterliche Tätigkeiten auch aus unionsrechtlicher Sicht Wegener, EuR 2002, 785, 795 ff. m.w.N) Inzwischen hat der EuGH in der Rechtssache Traghetti entschieden, dass das Unionsrecht nationalen Regelungen entgegensteht, die allgemein die Haftung des Mitgliedstaats für Schäden ausschließen, die dem Einzelnen durch einen einem letztinstanzlichen Gericht zuzurechnenden Verstoß gegen das Unionsrecht entstanden sind. Dasselbe gilt, wenn die jeweiligen nationalen Rechtsvorschriften die Haftung auf Fälle von Vorsatz oder grob fehlerhaftem Verhalten des Richters begrenzen, sofern dies dazu führt, dass die Haftung des betreffenden Mitgliedstaats in Fällen ausgeschlossen ist, in denen ein offenkundiger Verstoß gegen das Unionsrecht begangen wurde. (EuGH NJW 2006, 3337, 3340, Tz. 46) Zwar betrifft die Entscheidung des EuGH in der Sache Traghetti Regelungen des italienischen Rechts (Art. 2 Abs. 1 und 2 des Gesetzes Nr. 117 vom 13. April 1988 über den Ersatz der in Ausübung der Rechtsprechung verursachten Schäden und die Haftung der Richter (legge n° 117 [sul] risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati), GURI Nr. 88 vom 15. April 1988, S. 3, nachfolgend Gesetz Nr. 117/88) über den Ausschluss der Haftung des Staats für in Ausübung der Rechtsprechung verursachte Schäden. (Im Unterschied zu § 839 Abs. 2 S. 1 BGB schließt Art. 2 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 117/88 die Haftung des Staates für bestimmte Bereiche der Rechtsprechungstätigkeit generell aus; Art. 2 Abs. 1 der italienischen Regelung beschränkt die Staatshaftung für judikatives Unrecht auf Vorsatz oder grobe Fehlerhaftigkeit richterlichen Verhaltens, vgl. Tietjen, EWS 2007, 15, 17 f) Die dort aufgestellten Grundsätze sind aber auf das Richterspruchprivileg nach § 839 Abs. 2 S. 1 BGB übertragbar. Im Bereich des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs ist das Richterspruchprivileg daher unanwendbar (BGH NJW 2005, 747; Grabitz/Hilf – v. Bogdandy, Art. 288 EG, Rdn. 153 b; ebenso unter Rückgriff auf das Effektivitätsgebot Kremer, NJW 2004, 480, 482; Lindner, Anm. BayVBl. 2006, 696, 697).
Voraussetzung der mitgliedstaatlichen Haftung ist schließlich, dass das Schaden stiftende Unrecht den nationalen Organen oder Behörden zugerechnet werden kann. (Zur Zurechnung von Äußerungen eines Beamten EuGH EuZW 2007, 477) Dies ist dann nicht der Fall, wenn die nationalen Behörden zum Vollzug einer EU-Norm verpflichtet sind und die Rechtswidrigkeit des Vollzugsakts ausschließlich auf der Rechtswidrigkeit der EU-Norm beruht. (vgl. EuGH NVwZ 1992, 1077 – Mulder; vgl. auch Maurer, § 31, Rdn. 5) Die Verantwortlichkeit des Mitgliedstaats ist also ausgeschlossen, wenn der mitgliedstaatliche Umsetzungs- oder Ausführungsakt an keinen selbstständigen Nichtigkeitsgründen leidet ( BGH NVwZ-RR 1993, 449 – Milchgarantiemengenverordnung) und nicht selbst konstitutiv rechtswidrige Elemente aufweist. (BGH NJW 1994, 858, 859 – Irak-Embargo)
Problematisch ist allerdings der Fall, dass sowohl das Unionsorgan als auch der Mitgliedstaat eine Ursache für den Rechtsverstoß gesetzt haben. Die Behandlung solcher Haftungslagen ist noch nicht abschließend geklärt. (Hierzu Rengeling/Middeke/Gellermann, § 9 Rdn. 25) Der EuGH schien bisher von einer Subsidiarität der Haftung der Union auszugehen. (EuGH Slg. 1967, 332 – Kampffmeyer. Allerdings ging es in diesem Fall um das Verhältnis eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs gegen den Mitgliedstaat zu einem Haftungsanspruch aus Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG a.F) gegen die Union; hierzu André, NJW 1968, 331; Grabitz/Hilf-v.Bogdandy, Art. 288 EGV, Rdn. 58 f. m.w.N) Von dieser Rechtsprechung hat sich der EuGH zwar bislang nicht ausdrücklich distanziert, es liegen aber Hinweise auf eine Änderung der Rechtsprechung dahingehend vor, dass sich die Schadensverantwortlichkeit nunmehr nach den tatsächlich ausgeübten Einflussnahmen richtet. (Grabitz/Hilf-v.Bogdandy, Art. 288 EGV, Rdn. 57)
Wenn der Verstoß allein der Union zuzurechnen ist, muss der Betroffene einen Anspruch gegen die Union aus Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG a.F) geltend machen; eine Klage vor nationalen Gerichten gegen die Union wäre dabei mangels Rechtswegeröffnung unzulässig, gegen die nationalen Behörden mangels Anspruchsgrundlage unbegründet. (vgl. BGH NJW 1994, 858, 859 – Irak-Embargo: Weder Ansprüche aus Amtshaftung noch aus enteignungsgleichem Eingriff).
Das Tatbestandsmerkmal des unmittelbaren Kausalzusammenhangs zwischen Rechtsverstoß und eingetretenem Schaden (S. dazu KG Berlin GewArch 2011, 503; Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 609) ist bislang nur teilweise durch den EuGH präzisiert worden; der EuGH geht aber von einem sehr weiten Kausalverständnis aus. Selbst durch außergewöhnliche und unvorhersehbare Umstände wird der Kausalzusammenhang nicht unterbrochen, wenn die unionsrechtliche Bestimmung die Mitgliedstaaten verpflichtet, einen absoluten Schutz vor einem bestimmten Risiko (Garantie) zu gewährleisten. (Calliess/Ruffert – Ruffert, Art. 288 EG, Rdn. 67)
Ob das Merkmal der Unmittelbarkeit hingegen eine engere, an Schutzzweckerwägungen orientierte Betrachtungsweise ermöglicht, hat der BGH bislang nicht eindeutig geklärt. (BGHZ 134, 34, 40) Hinsichtlich des Kausalzusammenhangs bei einer fehlerhaften Richtlinienumsetzung hat er aber darauf hingewiesen, dass es auch auf den Schutzzweck der Richtlinie ankomme. (BGH NJW 2006, 690) In der Literatur wird die Frage bejaht und der Terminus als Hinweis auf die Zulässigkeit von Haftungsbeschränkungen im Sinne einer Schadensminderungs- oder Schadensabwendungspflicht gedeutet. (v. Danwitz, DVBl. 1997, 1, 7, m. w. N. in Fn. 92; vgl. auch Staudinger-Wurm, § 839 BGB, Rdn. 537; Detterbeck/Windthorst/Sproll, § 6 Rdn. 46; Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 609)
Problematisch bleibt jedoch, wie der Betroffene den unmittelbaren Kausalzusammenhang prozessual nachweisen kann. (Hierzu Nassal, WM 1999, 657, 662) Nicht genügen kann jedenfalls, dass bloß die Möglichkeit einer Kausalität behauptet wird. Ausreichend für die richterliche Überzeugungsbildung muss aber eine deutlich überwiegende, auf gesicherter Grundlage beruhende Wahrscheinlichkeit sein. Für den Nachweis des Kausalzusammenhangs kann sich der Geschädigte dabei auf die Beweiserleichterung nach § 287 ZPO stützen. (Nassal, WM 1999, 657, 663).
Mit den vorgenannten Kriterien ist der Tatbestand der europäischen Staatshaftung noch nicht abschließend definiert, da auch die nationalen Haftungsregeln zur Anwendung kommen. (EuGH NJW 1992, 165, 167, Tz. 42 f – Francovich; v. Danwitz, DVBl. 1997, 1, 6)
Diesbezüglich weist der EuGH allerdings ausdrücklich darauf hin, dass die im Schadensersatzrecht der einzelnen Mitgliedstaaten festgelegten materiellen und formellen Voraussetzungen nicht ungünstiger sein dürfen als bei ent­sprechenden innerstaatlichen Ansprüchen (Grundsatz der Gleichwertigkeit oder Äquivalenz) (EuGH NVwZ 2010, 629 – Transportes Urbanos) . Auch dürfen diese Voraussetzungen nicht so ausgestaltet sein, dass die Erlangung der Entschädigung praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird (Grundsatz der Effektivität). (EuGH NVwZ 2010, 629 – Transportes Urbanos; EuGH EuZW 2007, 480, 485, Tz. 89, 96 – A.G.M.-COS.MET Srl; EuGH NJW 2003, 3539, 3541, Tz. 58 – Köbler; EuGH EuZW 1997, 538, 539, Tz. 27 – Bonifaci; EuGH NJW 1996, 1267, 1270, Tz. 67 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III; EuGH NJW 1992, 165, 167, Tz. 42 f – Francovich)
Dies hat zur Folge, dass die Voraussetzungen des nationalen Rechts in­soweit zu modifizieren sind, als sie der unionsrechtlich geforderten Entschädigung entgegenstehen (Saenger, JuS 1997, 865, 871).
Der Ersatz des Schadens darf vom einzelnen Mitgliedstaat nicht davon abhängig gemacht werden, dass den staatlichen Amtsträger, dem der Verstoß zuzurechnen ist, ein Verschulden (Vorsatz oder Fahrlässigkeit) trifft, das über den hinreichend qualifizierten Verstoß gegen das Unionsrecht hinausgeht. (EuGH NJW 1996, 1267, 1270, Tz. 75 ff., Tz. 80 – Brasserie du Pêcheur/Factortame III; hierzu v. Danwitz, DVBl. 1997, 1, 6)
Eine Ausschlussfrist von einem Jahr für die Einreichung einer Klage auf Ersatz des durch die verspätete Umsetzung der Richtlinie verursachten Schadens ist mit dem Grundsatz der Effektivität vereinbar, weil die Festsetzung angemessener Rechtsbehelfsfristen ein Anwendungsfall des grundlegenden Prinzips der Rechtssicherheit ist. (EuGH EuZW 1997, 538, 539, Tz. 28 f. – Palmisani). Die Ausschlussfrist ist aber nur anwendbar, wenn sie auch bei der Geltendmachung innerstaatlicher Amtshaftungsansprüche Anspruchsvoraussetzung ist (Grundsatz der diskriminierungsfreien Rechtsanwendung). (EuGH EuZW 1997, 538, 539, Tz. 32 ff. – Palmisani)
Der § 839 Abs. 3 BGB zugrunde liegende Rechtsgedanke findet auf den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch Anwendung. (BGH NJW 2004, 1241, 1242). Grundsätzlich gilt daher auch im Rahmen des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs der Vorrang des Primärrechtsschutzes. (Palandt-Sprau, § 839 BGB, Rdn. 5; Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 620; BGH NJW 2004, 1241, 1242)
Für die Frage des Vorrangs des Primärrechtsschutzes hat der EuGH aber ausdrücklich festgestellt, dass der Gebrauch des fraglichen Rechtsmittels dem Geschädigten auch zumutbar sein muss. (EuGH NVwZ 2009, 771 – Danske Slagterier) In der Rechtssache des Feuerwehrbeamten Fuß hat er die Zumutbarkeit beispielsweise verneint. (EuGH NZA 2011, 53 – Fuß II) Andererseits kann die Zumutbarkeit nicht allein deshalb verneint werden, weil es im Rahmen des Klageverfahrens möglicherweise zu einem – mit einer erheblichen Zeitverzögerung einhergehenden – Vorabentscheidungsverfahren beim EuGH kommt. (BGH UPR 2010, 79)
Bei legislativem Unrecht besteht allerdings nach deutschem Recht grundsätzlich keine unmittelbare Klagemöglichkeit; eine Anwendung des § 839 Abs. 3 BGB ist insofern ausgeschlossen. (Dörr, EuZW 2012, 86, 91) Ist hingegen zunächst ein Verwaltungsakt erlassen worden, muss dieser Verwaltungsakt angegriffen werden. Im Rahmen dieses Klageverfahrens wird dann gegebenenfalls im Wege eines Vorabentscheidungsverfahrens über die Unionsrechtswidrigkeit des deutschen Gesetzes inzident entschieden – wie dies auch bei der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes im Wege einer konkreten Normenkontrolle der Fall wäre; insofern liegt auch keine Ungleichwertigkeit der Verfahren vor. (Vgl. EuGH NVwZ 2010, 629 – Transportes Urbanos)
Nach § 839 Abs. 1 Satz 2 BGB ist der Amtshaftungsanspruch subsidiär zu Schadensersatzansprüchen gegen Dritte, wenn dem handelnden Amtswalter nur Fahrlässigkeit zur Last fällt (sog. Verweisungsprivileg). Der EuGH hat bislang noch nicht zu der Frage Stellung genommen, ob die Subsidiaritätsklausel beim unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch Anwendung findet. Im Schrifttum wird diese Frage zutreffend verneint. (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 622 m.w.N).
Nach der Rechtsprechung des EuGH muss die Entschädigung den erlittenen Schaden angemessen kompensieren, um einen effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten (EuGH NJW 1996, 1267, 1271, Tz. 82. – Brasserie du Pêcheur/Factortame III ; EuGH NJW 1997, 2585, 2586, Tz. 36 – Maso ; EuGH EuZW 2007, 480, 485, Tz. 90 – A.G.M.-COS.MET Srl.). Eine nationale Regelung, wonach der dem Einzelnen durch den Verstoß gegen Unionsrecht entgangene Gewinn generell vom ersatzfähigen Schaden ausgeschlossen ist, ist mit dem Unionsrecht deshalb nicht vereinbar (EuGH EuZW 2007, 480, 485, Tz. 94 f. – A.G.M.-COS.MET Srl.). Der Anspruch darf also nicht dadurch beschränkt werden, dass für primäre reine Vermögensschäden kein Ersatz geleistet wird. Dieses Problem tritt beim enteignungsgleichen Eingriff auf, der nach nationalem Recht die Verletzung eines durch Art. 14 GG geschützten Rechtsguts zur Voraussetzung hat. Der EuGH unterscheidet nicht zwischen Rechtsgutverletzung und Schaden. Deshalb ist z. B. der entgangene Gewinn ohne Rücksicht darauf zu ersetzen, ob er durch die Verletzung eines bestimmten, individuell geschützten Rechtsguts, wie z. B. dem Eigentum, oder aufgrund einer allgemeinen Vermögensverletzung entstanden ist (EuGH NJW 1996, 1267, 1271, Tz. 86 f. – Brasserie du Pêcheur/Factortame III.).
Der § 254 BGB zugrunde liegende Rechtsgedanke findet auf den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch Anwendung (BGH NJW 2004, 1241, 1242). Grundsätzlich gilt daher auch im Rahmen des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs die Schadensminderungspflicht des Geschädigten (Palandt-Sprau, § 839 BGB, Rdn. 5; BGH NJW 2004, 1241, 1242).
Wendet ein Mitgliedstaat verspätet erlassene Bestimmungen zur Durchführung einer Richtlinie zugunsten der Betroffenen rückwirkend an, so ermöglicht dies grundsätzlich die Behebung des Schadens (Die Haftung für die verspätete Umsetzung tritt auch in diesen Fällen dem Grunde nach ein, vgl. o. Rdn. 1181). Der Betroffene ist jedoch für solche Schäden zu entschädigen, die ihm dadurch entstanden sind, dass er nicht rechtzeitig in den Genuss der durch die Richtlinie garantierten Vergünstigungen gelangt ist (EuGH NJW 1997, 2585, 2587, Tz. 41 f. – Maso; EuGH EuZW 1997, 534, 538, Tz. 54 –Bonifaci).
Die Verjährungsproblematik ist durch die Rechtsprechung des EuGH mittlerweile geklärt. Umstritten war bislang, ob insbesondere eine nach nationalem Recht geltende kürzere Verjährungsfrist als die fünfjährige Verjährungsfrist nach Art. 340 Abs. 2 AEUV (Art. 288 Abs. 2 EG a.F.) i.V.m. Art. 46 EuGH-Satzung zulässig ist; nach deutschem Recht ist dies die dreijährige Frist des § 195 BGB analog (früher § 852 BGB) (bejahend Geigel/Schlegelmilch-Kapsa, Kap. 20, Rdn. 327 f.; verneinend Detterbeck/Windthorst/Sproll, § 6 Rdn. 79; unentschieden Staudinger-Wurm, § 839 BGB, Rdn. 547). Der BGH ging davon aus, dass die Verjährungsvorschriften des § 195 BGB (bzw. § 852 BGB a. F. für Altfälle) auch auf den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch anwendbar sind (BGH NVwZ 2007, 362, 364 f., Tz. 19 ff.). Mit Vorlagebeschluss vom 12.10.2006 (BGH NVwZ 2007, 362 ff.) hatte er dem EuGH mehrere Fragen zur Verjährungsproblematik, insbesondere zu Verjährungsbeginn, -hemmung und -unterbrechung, zur Vorabentscheidung vorgelegt. Der EuGH hat nunmehr entschieden, dass die nationale Verjährungsfrist von drei Jahren angemessen ist, dass der Grundsatz der Schadenseinheit für die Frage des Verjährungsbeginns angewendet werden kann und dass die Verjährungsfrist für einen Staatshaftungsanspruch wegen fehlerhafter Umsetzung einer Richtlinie bereits zu einem Zeitpunkt zu laufen beginnen kann, der vor der ordnungsgemäßen Umsetzung dieser Richtlinie liegt (EuGH NVwZ 2009, 771 – Danske Slagterier). Die Durchführung eines Vertragsverletzungsverfahrens unterbricht die Verjährung nicht (EuGH NVwZ 2009, 771 – Danske Slagterier; Armbrüster/Kämmerer, NJW 2009, 3601). Der Geschädigte muss also unabhängig von einem Vertragsverletzungsverfahren eine Staatshaftungsklage erheben.
Ob der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch durch andere Ansprüche verdrängt wird, ist noch weitgehend ungeklärt. Ansprüche aus § 15 AGG können jedenfalls neben dem unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch geltend gemacht werden (Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 11. Mai 2016 – 1 A 1927/15 –, juris).
I. Gerichtsbarkeit und Rechtsweg
III. Passivlegitimation
1. Der Mitgliedstaat und seine nachgeordneten (Gebiets-) körperschaften
2. Haftung als Gesamtschuldner
IV. Subsidiarität der Amtshaftungsklage
1. Feststellung des Rechtsverstoßes durch den EuGH
2. Primärrechtsschutz
3. Verweisung auf andere Klagemöglichkeiten
Der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch ist vor den Gerichten des jeweiligen Mitgliedstaats geltend zu machen. Die nationalen Gerichte haben grundsätzlich die ausschließliche Zuständigkeit zur Sachverhaltsfeststellung und -bewertung. (v. Danwitz, DVBl. 1991, 1, 9) Eine Klage des Geschädigten unmittelbar zum EuG oder zum EuGH ist nicht zulässig, da die europarechtlichen Bestimmungen keine Klagemöglichkeit für Fälle vorsehen, in denen ein Einzelner durch unionswidriges Verhalten eines Mitgliedstaats geschädigt wird.
Sofern jedoch unklar ist, ob ein Verstoß gegen Unionsrecht vorliegt, muss das nationale Gericht die Frage gem. Art. 267 Abs. 3 AEUV (Art. 234 Abs. 3 EG a.F) dem EuGH vorlegen. Eine Vorlage durch das Gericht kann auch durch die Parteien angeregt werden. (Hierzu Huff, BRAK Mitteilungen 1998, 11) Im Übrigen hat das nationale Gericht die Rechtsverletzung grundsätzlich selbst festzustellen. Die unionsrechtliche Staatshaftung ist nicht davon abhängig, dass der EuGH zunächst einen dem Mitgliedstaat zuzurechnenden Verstoß gegen Unionsrecht feststellt. (EuGH NJW 1996, 3141, 3142, Tz. 28 – Dillenkofer).
Welches Gericht jeweils zuständig ist, entscheidet sich allein nach den nationalen Rechtsordnungen. (EuGH NJW 2003, 3539 – Köbler) Bei Klagen gegen die Bundesrepublik Deutschland oder eine andere deutsche juristische Person des öffentlichen Rechts ist gem. Art. 34 S. 3 GG, § 40 Abs. 2 S. 1 VwGO der ordentliche Rechtsweg gegeben, da es sich um einen „Schadensersatzanspruch aus der Verletzung öffentlich-rechtlicher Pflichten“ handelt. (Ossenbühl, DVBl. 1992, 994, 996; vgl. auch VGH Kassel UPR 2000, 198) Erstinstanzlich zuständig ist das Landgericht. Bei der unionsrechtlichen Staatshaftung wegen judikativen Unrechts überprüft daher zunächst das Landgericht die Rechtmäßigkeit der Anwendung des Unionsrechts durch den BGH; angesichts der eingeschränkten Berufungs- und Revisionsmöglichkeiten kann es deshalb zu der bedenklichen Situation kommen, dass ein Untergericht die Rechtsprechung des BGH auf dem haftungsrechtlichen Weg „korrigiert“. (Schöndorf-Haubold, JuS 2006, 112, 114; ähnlich und darüber hinaus auf mögliche Probleme in einem etwaigen Rechtsmittelverfahren hinweisend Haratsch, Anm. JZ 2006, 1176, 1178).
Da der Anspruch im Unionsrecht wurzelt, ist jeder Staatsangehörige eines EU-Mitgliedstaats anspruchsberechtigt. (Prieß, NVwZ 1993,118, 124; anders bei Staatshaftungsklagen, die gegen die Union gerichtet sind, vgl. Rdnrn. 1242 und 1260, wo auch unionsexterne Personen aktivlegitimiert sein können).
Adressat der Haftung ist grundsätzlich der Mitgliedstaat. Bei der Nichtumsetzung von Richtlinien oder bei administrativem Unrecht kommt – abhängig von der innerstaatlichen Kompetenzverteilung – auch eine Haftung der Bundesländer (EuGH EuZW 1999, 635 – Konle) oder anderer juristischer Personen des öffentlichen Rechts (EuGH NJW 2001, 3401 – Haim II) in Betracht. (Vgl. hierzu auch Dörr, EuZW 2012, 86, 91f.; ders., DVBl. 2006, 598, 603 f) In der Entscheidung Konle hatte der EuGH den Mitgliedstaaten insoweit eine Gestaltungsfreiheit eingeräumt. (EuGH EuZW 1999, 635 – Konle). Dies bedeutet, dass der Mitgliedstaat seine bestehenden Haftungsregeln anwenden darf, auch wenn dadurch nicht er selbst, sondern eine andere innerstaatliche Körperschaft haftet. (So auch: EuGH NJW 2001, 3401 – Haim II; die Frage nach der haftenden Körperschaft i.S.d. Art. 34 GG entscheidet sich danach, welche Körperschaft den fehlerhaft handelnden Amtsträger mit der Aufgabendurchführung betraut hatte; grundsätzlich unbeachtlich ist in diesem Zusammenhang, ob die fragliche Aufgabe in den Aufgabenkreis der (Anstellungs-) Körperschaft fällt, vgl. Dörr, DVBl. 2006, 598, 604 m.w.N) Voraussetzung ist allerdings, dass die Durchsetzung des Unionsrechts dadurch nicht unmöglich oder übermäßig erschwert wird. (EuGH EuZW 1999, 635 – Konle; EuGH NJW 2001, 3401 – Haim II) Es haftet also nur diejenige öffentlich-rechtliche Körperschaft, der der Verstoß zuzurechnen ist. (EuGH NJW 2001, 3401 – Haim II; siehe auch BGH NVwZ-RR 2006, 28, 31 f., Der Möglichkeit der Haftung eines Beamten neben derjenigen des Mitgliedstaats steht das Unionsrecht nicht entgegen, verlangt sie aber nicht, vgl. EuGH, EuZW 2007, 480, 485, Tz. 99 – A.G.M. COS.MET Srl) Demnach haftet ein Bundesland, wenn die Gesetzgebungszuständigkeit beim Land liegt oder die Verletzung des Unionsrechts allein den Landesorganen zuzurechnen ist. (Gundel, DVBl. 2001, 95, 99). Folglich ist auch eine Gemeinde passivlegitimiert, wenn sie Unionsrecht verletzt hat. (EuGH, Urt. v. 25.11.2010, Rs. C-429/09 – Fuß; BGH NVwZ 2001, 465) Eine Haftung des Bundes besteht daneben weder primär noch subsidiär, solange die Länder leistungsfähig sind. (BGH NVwZ-RR 2006, 28, 32; Gundel, DVBl. 2001, 95, 99; Detterbeck/Windthorst/Sproll, § 6 Rdnrn. 73 ff.; Staudinger-Wurm, § 839 BGB, Rdn. 540; Burger, DVBl 2012, 207, 212) Dasselbe gilt für die Haftung einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft neben derjenigen eines Mitgliedstaates. (EuGH NJW 2001, 3401 – Haim II; BGH NVwZ-RR 2006, 28, 32). Der Mitgliedstaat haftet aber dann, wenn sonst kein anderer haftender Rechtsträger zur Verfügung steht. (EuGH EuZW 1999, 635 – Konle; EuGH NJW 2001, 3401 – Haim II)
Der durch die Föderalismusreform I neu eingefügte, für Fälle sowohl legislativen, exekutiven als auch judikativen Fehlverhaltens geltende Art. 104a Abs. 6 GG enthält darüber hinaus eine eigenständige Regelung zur Lastenverteilung. Danach wird die Last entsprechend dem Verursacherprinzip grundsätzlich der nationalen Gebietskörperschaft zugerechnet, in deren Zuständigkeits- und Aufgabenbereich die lastenbegründende Pflichtverletzung stattgefunden hat. (Epping/Hillgruber-Kube, Art. 104 a GG, Rdn. 60) Auf einfach-gesetzlicher Ebene ist dieses Verursacherprinzip in § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Lastentragung im Bund-Länder-Verhältnis bei Verletzung von supranationalen oder völkerrechtlichen Verpflichtungen (LastG) (LastG vom 05.09.2006, BGBl. I S. 2098) verankert.
Zu einer gesamtschuldnerischen Haftung von Bund und Ländern kann es nur kommen, wenn diesen jeweils ein eigenes Fehlverhalten vorwerfbar ist. (Detterbeck AöR 125, 202, 248; Burger, DVBl 2012, 207, 214) Dies ist etwa der Fall, wenn eine Richtlinie vom Bundesgesetzgeber nicht umgesetzt wird und die Landesbehörden eine direkte Anwendung der Richtlinie rechtswidrig ablehnen oder wenn der zuständige Bundesgesetzgeber ein vertragswidriges Gesetz nicht den Anforderungen des Unionsrechts anpasst und dieses Gesetz von den zuständigen Landesbehörden oder einer unabhängigen Körperschaft (EuGH NJW 2001, 3401 – Haim II) unter Missachtung des Vorrangs des Unionsrechts weiter angewandt wird. (Gundel, DVBl. 2001, 95, 99 mit Beispielen aus der Rechtsprechung) Freilich müssen jeweils die tatbestandlichen Voraussetzungen des Staatshaftungsanspruchs erfüllt sein, also insbesondere im Fall des Vollzugs eines unionsrechtswidrigen Gesetzes ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen Unionsrecht auch im Vollzug selbst liegen. (BGH NJW 2007, 123)
Die Frage des Regresses zwischen Bund und Ländern ist durch Art. 104a Abs. 6 GG i.V.m. § 1 Abs. 2 LastG gesetzlich geregelt worden: Die Lastentragungspflicht von Bund und Ländern bemisst sich bei festgestellten Pflichtverletzungen im innerstaatlichen Zuständigkeits- und Aufgabenbereich sowohl des Bundes als auch der Länder grundsätzlich nach dem Verhältnis des Umfangs, in dem ihre Pflichtverletzungen zur Entstehung der Leistungspflicht beigetragen haben. Gemäß § 5 Abs. 1 LastG kann der Bund, soweit er die Leistungspflichten im Außenverhältnis zu der zwischenstaatlichen Einrichtung erfüllt hat, bei den Ländern für die aufgewendeten Beträge im Verhältnis der jeweiligen Lastentragung Regress nehmen. (BVerwG NVwZ 2007, 1198 ff.; BVerwG NVwZ 2008, 86 ff.; Berkemann/Halama, Rdn. 367).
Der unionsrechtliche Entschädigungsanspruch ist nicht davon abhängig, dass der EuGH einen dem Mitgliedstaat zuzurechnenden Verstoß gegen Unionsrecht festgestellt hat. (EuGH NJW 1996, 3141, 3142, Tz. 28 – Dillenkofer). Sofern unklar ist, ob eine Rechtsverletzung besteht, kann der Betroffene vor den nationalen Gerichten unmittelbar auf Entschädigung klagen und gegebenenfalls eine Vorlage nach Art. 267 AEUV (Art. 234 EG a.F) anregen. Das ändert aber nichts daran, dass grundsätzlich die nationalen Gerichte für die Beurteilung, ob ein Verstoß gegen Unionsrecht hinreichend qualifiziert ist, zuständig sind. (EuGH NJW 1999, 635 – Konle).
Der Geschädigte ist grundsätzlich gehalten, den Rechtsverstoß durch die Inanspruchnahme von Primärrechtsschutz zu unterbinden. Der Amtshaftungsanspruch ist nur „letztes Mittel“, wenn alle anderen Maßnahmen vorher erfolglos geblieben sind. (EuGH Slg. 1993, I-6911 Rdn. 23 – Wagner Miret). Fristversäumnisse etwa in Anfechtungsklagen können nicht durch eine anschließende Amtshaftungsklage „geheilt“ werden. Der EuGH hat aber ausdrücklich festgestellt, dass der Gebrauch des fraglichen Rechtsmittels dem Geschädigten auch zumutbar sein muss. (EuGH NVwZ 2009, 771 – Danske Slagterier). In der Rechtssache des Feuerwehrbeamten Fuß hat er die Zumutbarkeit beispielsweise verneint. (EuGH NZA 2011, 53 – Fuß II).
Ob die Subsidiaritätsklausel nach § 839 Abs. 1 Satz 2 auch auf den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch übertragen werden kann, ist bislang vom EuGH noch nicht entschieden worden. Da jedoch die Verweisung auf einen anderen Haftungsschuldner die Durchsetzung des Unionsrechts erheblich erschweren könnte, ist von der Unanwendbarkeit der Subsidiaritätsklausel auszugehen. (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 622; Staudinger-Wurm, § 839 BGB, Rdn. 543).

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