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Timestamp: 2019-12-11 22:50:29+00:00

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DICTAMEN 12/2014, de 20 de marzo, sobre el Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica.
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica (BOE núm. 312, de 30 de diciembre de 2013).
1. El día 5 de marzo de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 4 de marzo de 2014 (Reg. núm. 3886), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.b y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 4 de marzo de 2014, de solicitud de emisión de dictamen sobre el artículo 8, los capítulos VI, VII y VIII y la disposición final primera del Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 6 de marzo de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Joan Ridao Martín.
4. En fecha 11 de marzo de 2014 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 3895) un escrito de documentación complementaria enviado por la directora del Gabinete Jurídico de la Generalitat de Catalunya, con la respuesta dada por el Gobierno del Estado al requerimiento de incompetencia.
5. En la misma fecha, 11 de marzo de 2014, se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 3898) un escrito de la vicepresidenta de la Generalitat que adjuntaba como documentación complementaria un informe y una nota sobre la posible interposición de un conflicto de competencia contra el Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica, elaborados por el Departamento de Empresa y Empleo, en fecha 10 y 27 de enero de 2014, respectivamente.
6. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 20 de marzo de 2014.
Como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita la emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía del artículo 8, los capítulos VI, VII y VIII y la disposición final primera del Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica (en adelante, RD 1048/2013). La solicitud tiene carácter previo al eventual planteamiento de un conflicto de competencia (arts. 76.3 y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero).
Previamente al análisis de constitucionalidad y estatutariedad de los artículos mencionados, expondremos brevemente, en este fundamento jurídico, la finalidad y contenido de la norma dictaminada, así como el contexto normativo en el que se inscribe. A continuación, nos referiremos sucintamente a las dudas que expresa el Gobierno de la Generalitat en su petición respecto de los preceptos concretos solicitados, teniendo en cuenta el escrito de requerimiento de incompetencia presentado en su momento al Gobierno del Estado, que acompaña a la solicitud y al que se remite expresamente.
1. El Real decreto 1048/2013 contiene cuarenta y un artículos, tres disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales. El objeto de esta norma reglamentaria, de acuerdo con su exposición de motivos, es establecer la metodología para determinar la retribución de las empresas que desarrollan la actividad de distribución de energía eléctrica, con el fin de contribuir a aportar estabilidad regulatoria e incidir tanto en la calidad como en el coste del suministro. Además, se determina el régimen de acometidas y otras actuaciones necesarias para atender el suministro eléctrico, con el fin de agrupar bajo una misma normativa todos los ingresos que perciben las empresas distribuidoras. En consecuencia, al lado de las disposiciones económicas relativas a la retribución de la actividad de distribución, también se regula el régimen económico de los pagos de los derechos por acometidas, enganches, verificaciones y actuaciones sobre los equipos de control y de los estudios de acceso y conexión a las redes de distribución.
La regulación contenida en el Real decreto 1048/2013 se estructura en doce capítulos, dedicados a las disposiciones generales (cap. I, arts. 1 y 2), los criterios generales (cap. II, arts. 3 a 9), la determinación de la retribución de la actividad de distribución (cap. III, arts. 10 a 15), los planes de inversión (cap. IV, arts. 16 a 18), el establecimiento de valores unitarios y el procedimiento de actualización (cap. V, arts. 19 a 20), la extensión de redes de distribución y los procedimientos de operación de distribución (cap. VI, arts. 21 a 22), el régimen de acometidas y otras actuaciones necesarias para atender el suministro eléctrico (cap. VII, arts. 23 a 30), las obligaciones de información y auditoría de inversiones (cap. VIII, arts. 31 a 32), los incentivos o penalizaciones para la reducción de pérdidas en la red de distribución de energía eléctrica (arts. 33 a 35) y para la mejora de la calidad de suministro en esta misma red (cap. X, arts. 37 a 39), el incentivo a la reducción del fraude (cap. XI, art. 40) y, finalmente, el régimen sancionador (cap. XII, art. 41).
De acuerdo con la disposición final primera, el Real decreto objeto de dictamen tiene carácter básico y se dicta al amparo de los títulos competenciales recogidos en los apartados 13 y 25 del artículo 149.1 CE, que otorgan al Estado, respectivamente, competencias para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la economía y las bases del régimen energético.
El marco normativo del sector eléctrico, del que forma parte la norma objeto de dictamen, ha sido analizado recientemente en el DCGE 7/2014, de 27 febrero, al que nos remitimos. Aun así, con el fin de situar específicamente la regulación contenida en el Real decreto 1048/2013, cabe recordar que este se inscribe dentro de lo previsto en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (en adelante, LSE), en relación con la actividad de distribución de energía eléctrica. Esta actividad, de acuerdo con su carácter de monopolio natural, tiene, en virtud del artículo 8.2 LSE, la consideración de actividad regulada, de modo que su desarrollo no se realiza en régimen de libre competencia y, en consecuencia, el régimen retributivo de esta actividad de distribución se establece normativamente a partir de determinados principios y parámetros que aseguren que la actividad se lleve a cabo con los niveles de calidad adecuados y al mínimo coste posible. En este sentido, el artículo 14.8 LSE contiene una remisión reglamentaria para el establecimiento de las metodologías de retribución de la actividad de distribución y el artículo 14.9 LSE habilita al Gobierno del Estado para establecer «el régimen económico de los derechos por acometidas, enganches, verificación de las instalaciones, actuaciones sobre los equipos de control y medida, alquiler de aparatos de medida, realización de estudios de conexión y acceso a las redes y demás actuaciones necesarias para atender los requerimientos de los usuarios».
En cuanto a los antecedentes normativos del Real decreto 1048/2013, debemos señalar que el régimen económico de la actividad de distribución ha sido regulado al amparo de la anterior Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico (art. 16.3), primeramente, por el Real decreto 2819/1998, de 23 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte y distribución de energía eléctrica, vigente hasta su sustitución por el Real decreto 222/2008, de 15 de febrero, por el que se establece el régimen retributivo de la actividad de distribución de energía eléctrica, norma ahora derogada por el Real decreto objeto de dictamen. Con respecto al régimen económico de los derechos de conexión, el artículo 16.8 de la Ley 54/1997 remitía su establecimiento al reglamento, aunque preveía lo siguiente:
«Los derechos a pagar por acometidas serán fijados por las Comunidades Autónomas dentro de un margen del ± 5% de los derechos que el Gobierno establezca en función de la potencia que se solicite y de la ubicación del suministro, de forma que se asegure la recuperación de las inversiones en que incurran las empresas distribuidoras. Los ingresos por este concepto se considerarán, a todos los efectos, retribución de la actividad de distribución.
En el ámbito de Cataluña, la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, de garantía y calidad del suministro eléctrico, entre otros aspectos, establece los criterios de diseño de la red y capacidad de las instalaciones eléctricas situadas en Cataluña (art. 13). En relación con esta Ley, se abrieron, al amparo del artículo 33 LOTC, negociaciones previas con el fin de resolver las discrepancias competenciales planteadas por el Estado, que fueron solucionadas mediante el Acuerdo de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, de 22 de septiembre de 2009, publicado mediante la Resolución de 23 de septiembre de 2009, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial (BOE núm. 262, de 30 de octubre de 2009), expresivo, entre otros aspectos, de la aceptación por parte de la Generalitat de la instrumentación de convenios con las empresas distribuidoras con el fin de cubrir los sobrecostes derivados de la aplicación de la Ley 18/2008.
2. La solicitud del Gobierno suscita dudas de constitucionalidad y estatutariedad, como ya hemos indicado, en relación con el artículo 8, los capítulos VI, VII y VIII y la disposición final primera. De acuerdo con el planteamiento efectuado en el requerimiento de incompetencia formulado ante el Gobierno del Estado, que se adjunta, estas dudas, en relación con los preceptos de los citados capítulos, se concretan en los artículos 21, 22.1, 23, 25, 26, 31 y 32 RD 1048/2013.
El escrito considera que el artículo 8, apartado 4, al prever que las empresas distribuidoras que deban aplicar unos niveles más altos de calidad a los fijados por la normativa estatal podrán suscribir convenios con las administraciones públicas que los hayan exigido con el fin de cubrir el sobrecoste ocasionado, tiene como efecto impedir que las comunidades autónomas puedan imponer obligaciones adicionales a las empresas distribuidoras. Con respecto a los preceptos contenidos en los capítulos VI, VII y VIII, en opinión del Gobierno, en términos generales, podrían constituir un exceso competencial por desbordar las bases, al tratarse de una regulación completa y acabada de la actividad de distribución eléctrica que vacía de contenido la competencia de la Generalitat (art. 133 EAC); además de impedir un desarrollo de las bases estatales coherente con las singularidades derivadas de la red de distribución eléctrica de Cataluña. Finalmente, en relación con la disposición final primera, que contiene los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta el Real decreto, se considera contraria al bloque de la constitucionalidad en la medida en que los títulos invocados no pueden dar cobertura a los preceptos solicitados.
3. Con el fin de dar respuesta a la solicitud, en el fundamento jurídico segundo examinaremos el marco constitucional y estatutario relativo a la actividad de distribución de energía eléctrica. Y en el fundamento jurídico tercero analizaremos si los preceptos solicitados se ajustan al parámetro definido.
Segundo. El marco constitucional y estatutario relativo a la actividad de distribución de energía eléctrica
Una vez delimitado en el fundamento jurídico precedente el objeto del dictamen solicitado y el contexto normativo en el que se inscribe el Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica; y una vez expuestos los motivos en los que se fundamenta la referida solicitud, seguidamente pasaremos a determinar la materia sobre la que se proyecta la disposición normativa cuestionada y el marco constitucional y estatutario en el que se encuadra.
1. A estos efectos, debemos partir del hecho de que la disposición final primera del Real decreto en cuestión afirma el carácter básico de toda la norma y fundamenta la competencia estatal para dictarla indistintamente en los títulos del artículo 149.1.13 y .25 CE, sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y sobre bases del régimen minero y energético, respectivamente.
En ausencia, pues, de una delimitación expresa de los títulos competenciales que corresponden a cada uno de los preceptos objeto de la solicitud, debemos proceder con carácter previo a su encuadre.
En este sentido, si primero examinamos el contenido del artículo 1.1 RD 1048/2013, puede apreciarse que tiene por objeto establecer «[l]a metodología para determinar la cuantía a retribuir a las empresas que desarrollan la actividad de distribución de energía eléctrica con el fin de garantizar la adecuada prestación del servicio, incentivando la mejora de la calidad de suministro y la reducción de las pérdidas en las redes de distribución con criterios homogéneos en todo el Estado y al mínimo coste para el sistema».
Al mismo tiempo, como expresa su preámbulo, la norma se propone determinar el régimen de acometidas y de otras actuaciones necesarias para atender el suministro eléctrico, con la finalidad de agrupar en una misma disposición normativa todos los ingresos que perciben las empresas distribuidoras de energía eléctrica. Por ello mismo, los apartados 2 y 3 del referido artículo 1 declaran que la norma tiene igualmente por objeto regular «[e]l régimen económico de los pagos por los derechos por acometidas, enganches, verificaciones y actuaciones sobre los equipos de control y medida» y «[e]l régimen económico de los pagos por los estudios de acceso y conexión a las redes de distribución».
De acuerdo con lo que se ha expuesto, no parece que deban existir muchas dudas sobre el hecho de que nos encontramos ante una disposición cuyo contenido y finalidad es fijar el régimen económico de los pagos por los derechos de acometida y el régimen retributivo de la actividad de distribución eléctrica propiamente dicha, en el marco de la materia «energía». El propósito que persigue no es otro que el de establecer una metodología clara para determinar la retribución de los activos de distribución de las empresas que desarrollan esta actividad, regulando el régimen de los pagos de determinados tipos de derechos y de los estudios de acceso y conexión a las redes de distribución, tanto para las instalaciones actualmente en servicio como para las que puedan ponerse en funcionamiento en el futuro.
Ahora bien, aunque el ámbito material en el que se inscribe la norma objeto de dictamen es, como se ha dicho, la energía, cabe recordar que el Tribunal Constitucional ha considerado específicamente que el sector eléctrico es «un sector estratégico para el funcionamiento de cualquier sociedad moderna, representando por sí mismo una parte muy importante dentro del conjunto de la economía nacional» y, además, es «clave como factor de producción esencial para la práctica totalidad de los restantes sectores económicos» (STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 6.c).
De estas circunstancias se deriva, según el alto tribunal, que el Estado «pueda intervenir en la ordenación del sector eléctrico tanto a través del título general relativo a la planificación general de la economía ( art. 149.1.13 CE) como mediante el más específico relativo al sector energético ( art. 149.1.25 CE), debiendo determinarse en cada caso a la hora de enjuiciar los preceptos cuestionados [...] qué título competencial ampara, en su caso, la actividad normativa del Estado, pues uno y otro título competencial no confieren al Estado las mismas potestades de actuación» (ibídem).
2. Respecto al alcance de los títulos competenciales descritos, debemos tener presente nuevamente que ya tuvimos ocasión de precisar sus contornos recientemente, con motivo de la emisión del DCGE 7/2014, de 27 de febrero, sobre la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico. Por ello, a estos efectos, nos remitimos a la doctrina consultiva que en él se expone con carácter general (FJ 2.4 y 2.5).
En cuanto a la dimensión material de las bases en el ámbito de la actividad de distribución eléctrica, nos limitaremos a recordar que la doctrina constitucional (por todas, STC 148/2011, de 28 de septiembre de 2011, FJ 6) ha establecido que es necesario tener en cuenta la necesidad de que aquella actividad esté sometida a un régimen normativo básico «por tratarse de un mercado único y un sistema que opera de forma única para todo el territorio nacional». En este sentido, según el Tribunal Constitucional, «el sistema eléctrico ha de responder así a unas características homogéneas en todo el territorio nacional no solamente para garantizar la articulación de un mercado de producción único sino también por las características técnicas, económicas y de funcionamiento del propio sistema» (ibídem).
Concretamente, en cuanto a la competencia estatal para regular el régimen económico del sector eléctrico, el alto tribunal ha establecido que:
«[...] el régimen económico resulta ser, sin duda, una de las claves de la regulación del sistema eléctrico español [...] todo ello bajo la premisa de garantizar el suministro eléctrico en condiciones de calidad y al menor coste posible. De este modo, la regulación de un régimen económico único para todo el territorio nacional en la materia que nos ocupa tiene naturaleza básica, al ser necesaria esa regulación uniforme para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico y para repercutir los costes sobre los consumidores.» (STC 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 4)
No obstante, tal como recuerda el propio Tribunal, las competencias del Estado para establecer el régimen económico del sector eléctrico no pueden entenderse como «una suerte de límite absoluto al ejercicio de las competencias autonómicas» porque en este ámbito material se reconocen competencias compartidas al Estado y a las comunidades autónomas, de modo que «ha de existir un margen para el desarrollo por éstas de actuaciones y políticas propias en materia de calidad del suministro eléctrico» (STC 148/2011, FJ 5).
3. Con respecto al aspecto formal de las bases en esta materia, es necesario, no obstante, hacer algunas consideraciones más de detalle, puesto que la norma examinada constituye un desarrollo reglamentario, cuando menos parcial, de la Ley que fue objeto del precitado dictamen; y, además, porque incide específicamente en una actividad regulada como la distribución eléctrica, y, en concreto, en su régimen económico. Asimismo, al tratarse la norma analizada de un real decreto, es necesario que nos detengamos a analizar sucintamente el carácter básico de este tipo de normas, específicamente en el sector de la regulación energética.
Precisamente, la doctrina del Tribunal Constitucional ha reconocido que, en la materia de ordenación del sector eléctrico descrita, es posible predicar el carácter básico de los reglamentos cuando estos sean un «complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases» (STC 109/2003, de 5 de junio, FJ 4, y STC 148/2011, FJ 6). Y, más en concreto, en cuanto a la distribución de la energía eléctrica. Esta circunstancia se justifica, según el Tribunal, «por la importancia del sector eléctrico para el conjunto de la economía nacional y su carácter esencial para los sectores económicos y para la vida cotidiana» (STC 148/2011, FJ 6).
Junto a esta trascendencia, el alto tribunal ha añadido el argumento de que la actividad de distribución tiene «un carácter de monopolio natural determinado por la existencia del principio de red única que ha de ser gestionado al menor coste posible con una retribución fijada administrativamente y que las previsiones en materia de continuidad y calidad del suministro eléctrico tengan un marcado carácter técnico» (ibídem). Así pues, en vista de la naturaleza de la materia y la finalidad a la que responde la competencia estatal para establecer las bases, resulta admisible, en principio y siempre y cuando se cumplan los requisitos constitucionales, la remisión a normas reglamentarias que tengan por objeto completar la normación del sistema eléctrico definido por la legislación del sector eléctrico.
4. La Generalitat de Catalunya ha asumido a través del artículo 133.1 EAC la competencia compartida en materia de energía, que comporta la atribución a la Generalitat de la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado (art. 111 EAC).
En cuanto al alcance general de las competencias de la Generalitat en esta materia, nos remitimos nuevamente al DCGE 7/2014 (FJ 2.5). Con todo, señalaremos que, en el supuesto que nos ocupa, deberemos tener presente que los subapartados b y c del artículo 133.1 EAC especifican que esta competencia incluye, en todo caso, «[l]a regulación de la actividad de distribución de energía que se lleve a cabo en Cataluña, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones correspondientes y el ejercicio de actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña», y más específicamente, con respecto a los preceptos objeto de dictamen, «[e]l desarrollo de las normas complementarias de calidad de los servicios de suministro de energía».
Tercero. El examen de la adecuación de los preceptos solicitados del Real decreto 1048/2013, de 27 de febrero, al orden constitucional y estatutario de competencias en materia de distribución eléctrica
A continuación, en este fundamento jurídico, aplicaremos el marco constitucional y estatutario que acabamos de exponer, con el fin de extraer las conclusiones que resulten en cada caso. Sin olvidar que, de acuerdo con el objeto de nuestro examen, deberemos pronunciarnos sobre los preceptos objeto del requerimiento de incompetencia formulado por el Gobierno de la Generalitat, al que, por otro lado, el escrito de solicitud se remite expresamente. Con el fin de aplicar el citado canon, dividiremos este fundamento jurídico en cinco apartados.
1. El artículo 8, intitulado «Criterios generales de redes», prevé en su apartado 4 que «[e]n la retribución de las instalaciones de la red de distribución con cargo al sistema eléctrico se considerarán exclusivamente la inversión o los costes de operación y mantenimiento reconocidos por la normativa básica estatal [...]»; además de que «las empresas a las que aplicaran, en alguna de sus áreas normas específicas sobre redes, unos niveles de calidad superiores a los que fija la normativa estatal o unos criterios de diseño de redes que supongan unos mayores costes en la actividad de distribución, podrán establecer convenios u otros mecanismos con las Administraciones Públicas para cubrir el sobrecoste ocasionado».
Según el Gobierno, este artículo, que establece como hemos visto los criterios de redes y funcionamiento de las instalaciones de producción sujetas a retribución regulada, hace inviable en la práctica que una comunidad autónoma pueda imponer obligaciones adicionales en materia de redes de distribución o de niveles de calidad, puesto que prevé que los costes más elevados que ello suponga no podrán subvenirse con cargo al propio sistema eléctrico, lo que comporta, en el caso de la Generalitat, un vaciamiento de su competencia para regular la distribución de energía eléctrica ex artículo 133.1 EAC.
En apoyo de estos argumentos, el Gobierno, en el requerimiento de incompetencia, invoca las STC 148/2011 (FJ 6) y 4/2013 (FJ 10), que, en su opinión, establecen que las competencias estatales para fijar el régimen económico del sector eléctrico no determinan automáticamente una prohibición dirigida a las comunidades autónomas para poder adoptar medidas en relación con la calidad del suministro eléctrico, y añade que, como estas medidas pueden suponer costes reconocibles para las empresas, corresponde al Estado articular los mecanismos para compensar los eventuales costes generados por las exigencias de la normativa autonómica. A estos efectos, el Gobierno aduce que la Ley 54/1997, que no fue impugnada, ya ofrecía ejemplos en este sentido, concretamente, el artículo 17.4, relativo a los peajes de acceso, y el 18.5, referido a la tarifa de último recurso.
Así las cosas, cabe señalar, en primer lugar, que el apartado 2 del artículo 15 LSE vigente, contiene una dicción ciertamente similar a la del precepto dictaminado, que es claramente tributario, y prevé que «[l]as empresas titulares de activos de redes y de instalaciones de producción de energía eléctrica sujetas a retribución regulada en las que se apliquen, en alguna de sus áreas, normativas específicas sobre redes o instalaciones de producción que supongan unos mayores costes en la actividad que desempeñen, podrán establecer convenios u otros mecanismos con las Administraciones Públicas para cubrir el sobrecoste ocasionado [...]».
Esta previsión legal tiene su antecedente inmediato en la disposición transitoria quinta del Real decreto 222/2008, de 15 de febrero (derogado por el RD 1048/2013, objeto de dictamen). Aquel real decreto establecía, análogamente al precepto examinado, que correspondía al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio aprobar los procedimientos de operación básicos de las redes de distribución, con efectos sobre el marco retributivo establecido por la Administración General del Estado, además de prever en su apartado 4 que las empresas distribuidoras a las que se aplicase, en alguna de sus áreas normativas específicas sobre redes de distribución con niveles de calidad superiores a los fijados por la normativa estatal, podían establecer, si lo deseaban, convenios con las comunidades autónomas con el fin de compensarlo.
Con respecto a la alegación del Gobierno, debemos dejar constancia de que los artículos 16.4 y 17.6 LSE, resultan, igualmente, análogos a los artículos 17.4 y 18.5 LSE de 1997, en el sentido de que imponen que los sobrecostes derivados del gravamen de las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico con tributos propios de las comunidades autónomas en el peaje de acceso ( art. 16.4 LSE) o en los precios voluntarios o tarifas de último recurso ( art. 17.6 LSE) deben ser asumidos por los abonados o consumidores situados en el ámbito territorial de la respectiva comunidad autónoma mediante el pago de un suplemento territorial que cubra la totalidad de este sobrecoste.
En el reciente DCGE 7/2014, de 27 de febrero (FJ 4.3), afirmamos que estos suplementos territoriales no eran contrarios al sistema constitucional de competencias, puesto que su finalidad es hacer compatible la garantía de la uniformidad del régimen económico de las actividades del sector eléctrico en todo el territorio del Estado, con el ejercicio de la competencia de las comunidades autónomas para crear tributos propios que pueden gravar algunas manifestaciones de las actividades de este sector.
Tal como ha aseverado el Tribunal Constitucional, el carácter básico del régimen económico del sector eléctrico no puede erigirse como un límite absoluto que impida el ejercicio de las competencias compartidas de las comunidades autónomas sobre régimen energético, de modo que del hecho que de la normativa autonómica se deriven costes para las empresas que desarrollan actividades reguladas (transporte o distribución de energía eléctrica) no supone, por sí solo, una vulneración de las competencias del Estado. Así lo afirma claramente la STC 148/2011, FJ 5:
«[...] la forma y cuantía en la que se reconozcan los costes de la actividad de distribución a efectos de determinar su régimen de retribución, tareas todas ellas que corresponde realizar al Estado, no puede desconocer la realidad de un Estado descentralizado territorialmente en el que por imperativo de lo dispuesto en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, las Comunidades Autónomas han asumido competencias en esta materia.»
A partir de esta premisa, el Tribunal ha afirmado la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan imponer obligaciones a las empresas distribuidoras, en el ejercicio de sus propias competencias, aunque les generen costes, y que debe ser el Estado, en todo caso, quien defina «la forma y la medida en que han de tenerse en cuenta los costes que, para las actividades eléctricas reguladas, como es el caso de la distribución, se deriven del ejercicio de las competencias autonómicas en materia de calidad del suministro eléctrico» (STC 148/2011, FJ 5). O, dicho de otro modo, «[c]orresponderá, en su caso, al Estado, en ejercicio de sus indiscutidas competencias para la retribución de las actividades reguladas, articular los mecanismos que estime precisos para compensar los eventuales costes generados por las exigencias de la normativa autonómica» (STC 148/2011, FJ 7).
Por tanto, de acuerdo con esta doctrina constitucional, el Estado puede utilizar diversas técnicas con el fin de compensar los costes que para las actividades eléctricas reguladas comporta el cumplimiento de la normativa autonómica, como los citados suplementos territoriales, mediante los cuales se compensa el impacto de los tributos propios autonómicos que se establezcan sobre estas actividades, o la previsión de convenios u otros mecanismos entre las administraciones autonómicas y las empresas distribuidoras para compensar los costes derivados de los requerimientos adicionales de calidad.
Esta última es, precisamente, la técnica prevista en el artículo 15 LSE y que se contiene en el artículo 8.4 RD 1048/2013, que ya había sido introducida por la disposición transitoria quinta RD 222/2008. Al respecto, cabe señalar, además, que la posibilidad de instrumentar convenios con las empresas distribuidoras fue el mecanismo que permitió llegar a un consenso entre el Estado y la Generalitat de Catalunya en relación con la compatibilidad con el sistema de distribución de competencias de la Ley catalana 18/2008, de garantía y calidad del suministro eléctrico, en la que se establecían medidas de calidad adicionales a las fijadas por la normativa básica estatal. Así consta en el Acuerdo de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, de 22 de septiembre de 2009, al que nos referíamos en el fundamento jurídico primero.
En conclusión, la previsión de que las empresas a las que se apliquen unos niveles de calidad superiores a los fijados por la normativa estatal o unos criterios de diseño de redes que supongan unos costes más altos en la actividad de distribución puedan establecer convenios u otros mecanismos con las administraciones públicas con el fin de cubrirlos no supone un vaciamiento de la competencia de la Generalitat reconocida en el artículo 133.1 EAC. De acuerdo con la doctrina constitucional, al corresponder al Estado articular los mecanismos que considere necesarios para compensar los costes generados por las exigencias de la normativa autonómica, el artículo 8.4 del Real decreto examinado ha optado por la técnica de los convenios, lo que no excluye otras fórmulas compensatorias, de modo que de este hecho no puede derivarse un reproche de inconstitucionalidad de este precepto.
En suma, el artículo 8.4 RD 1048/2013 no vulnera las competencias de la Generalitat ex artículos 133.1 y 111 EAC.
2. Con respecto al capítulo VI del Real decreto, relativo a la extensión de la red de distribución y el procedimiento de operación de distribución, examinaremos separadamente los artículos 21 y 22.1.
A) El artículo 21 regula los conceptos de «extensión natural de las redes de distribución» (21.1.a) y de «instalaciones de nueva extensión de red» (21.1.b).
En concreto, este precepto establece que las instalaciones de distribución existentes a las que se conecten las infraestructuras para atender a los nuevos suministros o a la ampliación de los existentes y que respondan al crecimiento vegetativo de la demanda, deben realizarlas y costearlas las empresas de distribución responsables en la zona y deberán reconocerse en la retribución correspondiente a cada distribuidor. A estos efectos, la red de distribución tiene consideración de red única, de manera que el crecimiento vegetativo deberá ser asumido como tal por el mayor distribuidor. Igualmente, prevé que la extensión natural de las redes de distribución de las empresas distribuidoras deberá reflejarse en los planes de inversión.
Asimismo, se definen las instalaciones de nueva extensión de red como aquellas que es necesario realizar para atender a las solicitudes de nuevos suministros o a la ampliación de los existentes que no respondan a crecimientos vegetativos de la demanda, desde la red de distribución existente hasta el primer elemento propiedad del solicitante. Además, se establece que tienen la consideración de nueva extensión de red los refuerzos cuyo objeto es incrementar la capacidad de algún elemento de la red existente, con el mismo nivel de tensión que la del punto de conexión que, de acuerdo con los criterios establecidos mediante orden ministerial, supongan un aumento relevante de la potencia del elemento a reforzar.
En todos los casos de instalaciones de nueva extensión de red, se prevé que las condiciones técnico-económicas sobre el nivel de tensión, el punto de conexión y la solución de alimentación eléctrica para los nuevos suministros deba determinarlos el distribuidor, que debe tener en cuenta criterios de desarrollo y de operación al mínimo coste de las redes de distribución y garantizar la calidad del suministro. Así, el solicitante del nuevo suministro tiene derecho a que la empresa distribuidora le justifique las causas de elección del punto y la tensión de conexión. En caso de discrepancia entre el solicitante del suministro y el distribuidor, debe resolver el órgano competente de la Administración pública correspondiente. Igualmente, prevé que cuando las nuevas instalaciones de extensión de redes puedan ser ejecutadas por diversos distribuidores existentes en la zona, corresponde a la Administración pública competente la determinación previa, en función de criterios de mínimo coste, de cuál de ellos deberá asumir las instalaciones como activos de su red de distribución.
Finalmente, en cuanto a los desarrollos de red de distribución financiados por un distribuidor más pequeño para conectarse a un punto de conexión de un distribuidor mayor, se establece que estos son de titularidad del primero sin que tengan obligación de ser cedidos al mayor distribuidor, y que la posición de la subestación donde se conceda el punto de conexión deberá ser financiado por el distribuidor mayor, que asumirá su titularidad por motivos de seguridad y calidad.
Según la solicitud, este precepto supone una regulación sustantiva de la materia, cuya finalidad no es propiamente la fijación del régimen económico. Asimismo, el Gobierno entiende que el precepto define una serie de elementos y factores propios de la red de distribución eléctrica con un alto nivel de detalle, con el objetivo de homogeneizarlos y aplicarlos en todo el territorio del Estado, sin tener en cuenta la heterogeneidad de tipologías de la red; además de exigir una serie de condiciones específicas en la ejecución de nuevos suministros que corresponde establecer a la Generalitat en desarrollo de las bases estatales. En suma, en opinión del Gobierno, el esquema competencial adecuado sería el que previera que el Estado fijara, dentro de las bases sobre el régimen económico, las cuantías de las cuotas, dejando margen para que las comunidades autónomas definieran las obligaciones de extensión de la red que deberían cumplir las empresas distribuidoras.
A la hora de realizar nuestro examen, cabe tener presente que, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, las competencias del Estado sobre la regulación de la actividad de distribución de la energía eléctrica incluyen «la ordenación básica o primaria de la materia», con la finalidad de «establecer la suficiente igualdad entre quienes realizan la actividad en todo el territorio y fijar las condiciones equiparables para todos los usuarios de la energía eléctrica» (STC 18/2011, FJ 10). Es en este sentido que el artículo 14.9 LSE autoriza al Gobierno del Estado a determinar por reglamento el régimen económico de los derechos por acometidas, conexiones, verificación de las instalaciones, actuaciones sobre los equipos de control y medida, alquiler de aparatos de medida, realización de estudios de conexión y acceso a las redes y otras actuaciones necesarias para atender a los requerimientos de los usuarios. Además, este precepto legal, de carácter básico, dispone que corresponde realizar los pagos para obtener la satisfacción de estos derechos a los titulares o gestores de la red en los términos que se establezcan por reglamento, sin que estos tengan la consideración de peajes o cargos. Por otro lado, no puede perderse de vista que en el artículo 38.5 LSE se establece, entre los criterios de regulación de la distribución de energía eléctrica, el establecimiento de zonas eléctricas con características comunes, a fin de que estos criterios sean «homogéneos en todo el territorio español [...]» atribuyendo su fijación al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, previo informe de las comunidades autónomas.
A partir de estas constataciones, estamos en condiciones de analizar el artículo 21 RD 1048/2013. En primer lugar, esta disposición contiene algunos aspectos que tienen carácter conceptual, como se desprende de su tenor literal («a efectos de lo dispuesto en este real decreto se entenderá por [...]»). Así, como hemos visto, se definen directamente conceptos como «extensión natural de las redes» o las «instalaciones de nueva extensión de red» (art. 21.1.a y .b), aunque, en otros casos, el precepto remite la definición de otros conceptos («crecimiento vegetativo» o «aumento relevante en la potencia») a una orden ministerial posterior (art. 21.1 in fine).
En este sentido, no parece que deban existir dudas sobre el hecho de que se trata de un precepto que complementa por la vía reglamentaria algunos conceptos contenidos en la ley y que, en la misma línea, prevé un ulterior desarrollo reglamentario, una posibilidad legitimada por la doctrina constitucional, en vista de la naturaleza especialmente técnica de la materia y de acuerdo con la finalidad a la que responde la competencia estatal para establecer las bases. En cuanto a ello, cabe recordar que el Tribunal Constitucional ha señalado que, incluso en el ejercicio de competencias compartidas, las competencias estatales no se agotan en el ejercicio de las legislativas básicas, «pues cuando la preservación de un tratamiento uniforme reclame el complemento reglamentario, y aun el ejecutivo, se justifica la reserva de estas competencias en la medida indispensable» (por todas, STC 57/1983, de 28 de junio, FJ 7); lo cual, además, ha sido reiterado por el Tribunal en la materia concreta de ordenación del sector eléctrico «por la importancia del sector eléctrico para el conjunto de la economía nacional y su carácter esencial para los sectores económicos y para la vida cotidiana» (STC 148/2011, FJ 6) y «por su carácter marcadamente técnico, justificativa de su tratamiento por normas reglamentarias» (STC 4/2013, de 17 de enero, FJ 5). Por este motivo, no parece plausible formular, desde la perspectiva formal, reproche alguno a este recurso a las normas reglamentarias, que constituyen, en principio, «un complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases» (STC 109/2003, de 5 de junio, FJ 4).
Ahora bien, el segundo y tercer párrafos del artículo 21.1.b RD 1048/2013 no tan solo contienen una definición de conceptos, sino que también regulan las condiciones técnico-económicas sobre el nivel de tensión y determinan a quién corresponde designar el punto de conexión y la solución de alimentación eléctrica para los nuevos suministros, el tratamiento de las discrepancias entre el peticionario y la empresa distribuidora, y la concurrencia de diversos distribuidores en la zona que pueden ejecutar las nuevas instalaciones de extensión de redes. No obstante, se trata de cuestiones que inciden indudablemente en el coste de las redes y en la calidad del suministro y, por este motivo, puede considerarse que afectan directamente al régimen económico.
En todo caso, la cuestión que debe dirimirse es si estas bases son excesivas y dejan el suficiente margen a la Generalitat para, como se señala en el requerimiento, «adaptar estos elementos de la red de distribución a las peculiaridades de Cataluña». En este sentido, un examen atento del precepto nos permite apreciar la capacidad de intervención de la Generalitat en su aplicación, como cuando se prevé que, en caso de discrepancia entre el solicitante del suministro y el distribuidor, «resolverá el órgano competente de la Administración Pública correspondiente» (art. 21.1.b, segundo párrafo). O cuando, del mismo modo, se establece que, si las nuevas instalaciones de extensión de redes pueden ser ejecutadas por diversos distribuidores existentes en la zona, «la Administración Pública competente determinará, siguiendo criterios de mínimo coste, con carácter previo a su ejecución, cuál de ellos debe asumir dichas instalaciones como activos de su red de distribución» (art. 21.1.b, tercer párrafo).
El precepto examinado, pues, en la parte que contiene las definiciones ya expuestas, presenta la estructura propia de las bases, al precisar determinados conceptos de manera homogénea para todo el Estado; y en la parte que regula las instalaciones de nuevas extensiones de redes, reconoce, al remitir a «la Administración Pública competente», las competencias ejecutivas de las comunidades autónomas para dirimir los conflictos derivados de su aplicación.
Por estos motivos, el artículo 21 RD 1048/2013 no vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat ex artículos 133.1 y 111 EAC.
B) El artículo 22 RD 1048/2013, relativo a los «Procedimientos de operación de las redes de distribución», establece en su apartado 1 que, por resolución de la Secretaria de Estado, se aprobarán los procedimientos de operación de las redes de distribución que son aplicables en todo el territorio español y tienen efectos sobre el marco retributivo establecido por la Administración General del Estado.
Igualmente, se prevé que en la retribución de la actividad de distribución con cargo al sistema eléctrico deben considerarse exclusivamente los costes que puedan derivar de la aplicación de los procedimientos de operación de distribución aprobados por la Secretaría de Estado de Energía. Estos procedimientos de operación de las redes de distribución deberán ser propuestos por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) e incluir los criterios de operación y los planes y programación del mantenimiento de las redes de distribución; los planes de emergencia; la previsión de la demanda y de la generación distribuida; los criterios de coordinación entre las diferentes empresas distribuidoras y el operador del sistema sobre los planes de desarrollo de las redes de distribución; y el procedimiento de solicitud y gestión de la información intercambiada entre los gestores de la red, el operador del sistema y el resto de agentes.
El Gobierno alega que las determinaciones del artículo 22.1 son complementarias del artículo 21 del Real decreto, puesto que los procedimientos de operación de las redes de distribución constituyen una función aplicativa de fijación del diseño de la red de distribución y, por tanto, se trata de una competencia ejecutiva en materia de régimen energético que, en Cataluña, corresponde a la Generalitat, de acuerdo con el artículo 111.1 EAC. Asimismo, no se respeta el concepto formal de bases, al otorgar este carácter básico a una ulterior determinación normativa mediante una resolución de la Secretaría de Estado de Energía.
Entrando en el examen del artículo en cuestión, cabe recordar que el artículo 38.8 LSE, básico, que regula la distribución de energía eléctrica, establece que el Gobierno del Estado, previa audiencia de las comunidades autónomas, podrá regular por reglamento las condiciones y procedimientos para el establecimiento de las acometidas eléctricas y la conexión de nuevos usuarios a las redes de distribución.
Como hemos visto, esta posibilidad, y en términos muy similares, ya se consideraba en la disposición transitoria quinta del Real decreto 222/2008, de 15 de febrero, al prever que «[e]l Ministerio de Industria, Turismo y Comercio aprobará, a propuesta de la Comisión Nacional de Energía y previo informe de las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, procedimientos de operación básicos de las redes de distribución, que tendrán efectos sobre el marco retributivo establecido por la Administración General del Estado».
Además, no puede olvidarse que la jurisprudencia constitucional, como ya hemos puesto de manifiesto, ha señalado que «[l]as competencias estatales de regulación de la distribución abarcan la ordenación básica o primaria de la actividad para, entre otros objetivos, determinar las condiciones de tránsito de la energía eléctrica por dichas redes, establecer la suficiente igualdad entre quienes realizan la actividad en todo el territorio y fijar las condiciones equiparables para todos los usuarios de la energía eléctrica ( art. 39.3 LSE, antes 39.2); y se extienden también las competencias estatales al establecimiento de los criterios de regulación de distribución de la energía eléctrica» (STC 18/2011, FJ 10).
Los costes de la operación de las redes de distribución constituyen uno de los elementos que se toman en consideración para calcular la retribución de la actividad de distribución ( art. 14.8 LSE), operación que debe realizarse, de acuerdo con la LSE, «mediante la aplicación de criterios homogéneos en todo el territorio español» ( art. 14.3 LSE), con el fin de garantizar la igualdad de las empresas distribuidoras en la aplicación del sistema retributivo. La naturaleza básica de la regulación del régimen económico está justificada, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, porque es «necesaria esa regulación uniforme para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico y para repercutir los costes sobre los consumidores» (STC 18/2011, FJ 21.a). De este modo, la conexión directa entre los procedimientos de operación de las redes, los costes que generan y su retribución a cargo del sistema eléctrico, justifica el carácter materialmente básico de la regulación contenida en el artículo 22 RD 1048/2013, que no tiene carácter ejecutivo.
Por estos motivos, el artículo 22.1 RD 1048/2013 no vulnera las competencias de la Generalitat ex artículos 133.1 y 111 EAC.
3. El capítulo VII contiene el régimen de acometidas y otras actuaciones necesarias para atender al suministro eléctrico. De acuerdo con el objeto de nuestro Dictamen, analizaremos separadamente los artículos 23, 25 y 26.
A) El artículo 23 establece los «Criterios generales del régimen de acometidas y demás actuaciones» para atender el suministro eléctrico de los usuarios. Este precepto, que opera a manera de frontispicio del capítulo VII del Real decreto, se limita a referir que el objeto del capítulo en cuestión es el de establecer el régimen económico de las acometidas y otras actuaciones necesarias para atender a los requerimientos de suministro de energía eléctrica de los usuarios, haciendo reserva expresa de lo que puedan establecer las comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias. Además, establece de forma genérica que las empresas distribuidoras están obligadas a atender en condiciones de igualdad a las demandas de suministro eléctrico que se les planteen en las zonas en que operan, que pueden exigir a los usuarios que sus instalaciones y receptores reúnan las condiciones técnicas y de seguridad reglamentarias. Finalmente, hace extensivo lo dispuesto en el capítulo a los usuarios conectados a la red de transporte, caso en el que los derechos y obligaciones establecidos en este capítulo para las empresas distribuidoras se entienden también para las empresas transportistas.
Según el Gobierno, este precepto, a pesar de admitir que se dicta sin perjuicio de lo que establezcan las comunidades autónomas, no deja margen de actuación alguno a la aprobación de una posible norma autonómica.
En nuestra opinión, el precepto, considerado en sí mismo, atendiendo a su estructura principial o de mínimo común normativo, se ajusta a la noción material de bases. No en vano su contenido normativo se reduce a establecer la obligación de las empresas distribuidoras de atender, en condiciones de igualdad, a las demandas de suministro eléctrico y el derecho de exigir a los usuarios que sus instalaciones reúnan las condiciones técnicas y de seguridad reglamentarias. El resto del precepto remite a la regulación que sobre esta materia contiene el resto del capítulo. Así las cosas, los eventuales excesos en la definición de lo básico, como afirma el solicitante, deberán examinarse en relación con los preceptos concretos que integran este capítulo, de modo que, objetivamente considerado, no es merecedor de reproche de inconstitucionalidad o antiestatutariedad.
Por este motivo, el artículo 23 RD 1048/2013 no vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat ex artículos 133.1 y 111 EAC.
B) El artículo 25 regula exhaustivamente los criterios para determinar los pagos por derechos de extensión según la tensión o potencia instalada (apdos. 1 y 2), así como el procedimiento de la solicitud de instalación y su ejecución (pliego de condiciones técnicas, presupuesto, convenios de resarcimiento, etc.) (apdos. 3 a 5). El apartado 6 contiene una remisión a la Administración competente en materia de energía para resolver los conflictos entre el promotor y el distribuidor sobre el pago de los derechos de extensión. Por otra parte, el apartado 7 prevé que «[c]on carácter anual, las empresas distribuidoras a quienes hayan sido cedidas instalaciones destinadas a más de un consumidor deberán informar a la Dirección General de Política Energética y Minas y la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de las instalaciones de distribución que han sido objeto de cesión y de las condiciones de la misma». Y, finalmente, el apartado 8 regula la cesión de instalaciones eléctricas cuando existan diversos distribuidores en la zona, atribuyendo a la Administración competente para autorizar las instalaciones la competencia para decidir sobre la cesión.
Según el Gobierno, a pesar de que el artículo 23 RD 1048/2013 establece que esta regulación contenida en el artículo 25, y que forma parte del capítulo VII que preside el citado artículo 23, se dicta sin perjuicio de lo que establezcan las comunidades autónomas, en realidad no deja margen de actuación a la aprobación de una posible norma autonómica al tratarse de una regulación detallada sobre cómo deben ser los pliegos de condiciones técnicas, los presupuestos y los convenios de resarcimiento, cuestiones que no integran el régimen económico sino que constituyen una regulación sustantiva que en ningún caso reviste el carácter de básico. Asimismo, con respecto al apartado 7 de este artículo 25, teniendo en cuenta que la competencia para autorizar la transmisión de instalaciones de distribución es autonómica, el solicitante infiere que la información que con carácter anual se ven obligadas a entregar las empresas distribuidoras a las que se hayan cedido instalaciones destinadas a más de un consumidor a la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Industria y a la CNMC, también debería proporcionarse a los órganos competentes de las comunidades autónomas.
En cuanto a la primera de las cuestiones suscitadas, cabe diferenciar la regulación contenida en los diversos apartados del precepto. Los apartados 1 y 2 del artículo 25 tienen por objeto el régimen económico de los pagos por los derechos de conexión, que hace que estas previsiones normativas sean coherentes con la finalidad de garantizar el suministro eléctrico en condiciones de calidad y al menor coste posible a la que responden las bases en esta materia, sin exceder de lo que es necesario para conseguir su objetivo.
En cambio, en los apartados 3 a 5 se efectúa una regulación detallada y completa de cuestiones que no integran en lo esencial el régimen económico de la distribución eléctrica. Ciertamente, el artículo 38.8 LSE realiza una remisión al reglamento para que el Gobierno, previa audiencia de las comunidades autónomas, regule «las condiciones y procedimientos para el establecimiento de acometidas eléctricas y el enganche de nuevos usuarios en las redes de distribución». Pero este desarrollo reglamentario no puede dejar sin margen a las comunidades autónomas para el desarrollo de actuaciones y políticas propias en materia de distribución de la energía eléctrica, más cuando estos aspectos técnicos y de detalle de las conexiones no presentan una relación directa con el régimen económico del sector eléctrico. En este sentido, no debe olvidarse que, como ya hemos tenido la oportunidad de analizar, de acuerdo con la doctrina constitucional, el objeto de las competencias estatales de regulación de la distribución es «la ordenación básica o primaria de la actividad para, entre otros objetivos, determinar las condiciones de tránsito de la energía eléctrica por dichas redes, establecer la suficiente igualdad entre quienes realizan la actividad en todo el territorio y fijar las condiciones equiparables para todos los usuarios de la energía eléctrica» (STC 18/2011, FJ 10).
En consecuencia, los apartados 3 a 5 del precepto dictaminado constituyen una regulación ciertamente sustantiva, completa y tan prolija que no deja margen al desarrollo autonómico. Aspectos como el contenido de los pliegos de condiciones técnicas, del presupuesto o, incluso, el régimen de los plazos para comunicar de manera expresa a las empresas distribuidoras qué empresa será la encargada de ejecutar los trabajos de nueva extensión de red, constituyen típicas funciones ejecutivas que corresponden a la Generalitat al amparo de la competencia compartida sobre la actividad de distribución de energía eléctrica que se cumpla en Cataluña (art. 133.1.b EAC), que comprende no solo la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa estatal, sino también la función ejecutiva, esto es, todas las funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública (art. 111 EAC). De esta conclusión debemos excluir, sin embargo, el párrafo tercero del apartado 5 del artículo 25, porque, a nuestro entender, su estructura normativa (previsión del periodo mínimo de vigencia de los convenios de resarcimiento entre el titular de una instalación y los terceros que accedan a ella que puede ser ampliado por la Administración competente) deja un cierto margen de actuación a la Generalitat.
Con respecto al reproche que formula el Gobierno en el apartado 7 del artículo 25 (en el sentido de que debería preverse que la información de las empresas de distribución a las que se han cedido instalaciones destinadas a más de un consumidor), entendemos que nada obsta para que la Generalitat, en su normativa de desarrollo, pueda prever una exigencia similar, aunque estimamos que habría sido deseable que la norma cuestionada hubiera reconocido expresamente esta posibilidad.
Por este motivo, consideramos que el apartado 7 del artículo 25 RD 1048/2013 no vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat ex artículos 133.1 y 111 EAC.
Igualmente, los apartados 6 y 8 del artículo 25 RD 1048/2013, al contener una norma de remisión a la correspondiente Administración competente, no presentan problemas de constitucionalidad.
En conclusión, por los motivos expresados, los apartados 3, 4 y 5, párrafos primero y segundo, del artículo 25 RD 1048/2013 vulneran las competencias de la Generalitat ex artículos 133.1 y 111 EAC.
C) En cuanto al artículo 26 del Real decreto, relativo a la «Reserva de uso de locales», se prevé que cuando se trate de suministros sobre los suelos en situación básica de urbanizados, porque disponen de las infraestructuras y servicios que establece la Ley del suelo, incluyendo los suministros de alumbrado público, y la potencia solicitada para un local, edificio o agrupación de estos sea superior a 100 kW, el peticionario de la instalación debe reservar un local para que la empresa distribuidora lo use posteriormente, de acuerdo con las condiciones técnicas reglamentarias y con las normas técnicas establecidas por la empresa distribuidora y aprobadas por la Administración pública competente, para la ubicación de un centro de transformación ( art. 26.1 RD 1048/2013).
Asimismo, dispone que la empresa distribuidora, cuando haga uso del local, deberá abonar al propietario una compensación que debe establecerse mediante una orden del ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta de la CNMC. En el caso que la potencia del centro de transformación instalado sea superior a la solicitada, con la finalidad de suministrar energía a otros peticionarios, la empresa distribuidora deberá abonar a la propiedad del inmueble una cantidad que deberá establecerse también mediante orden del ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta de la CNMC. Ello también es aplicable a cualquier ampliación de la potencia instalada en el referido centro de transformación ( art. 26.3 RD 1048/2013).
En concreto, el Gobierno cuestiona que la compensación económica que la empresa distribuidora debe abonar a los propietarios de los locales cedidos para ubicar un centro transformador deba ser fijada por una orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Entiende que esta previsión tampoco es respetuosa con el reparto competencial, puesto que el valor económico de los locales cedidos no es uniforme en todo el Estado sino que varía en función de su ubicación, motivo por el cual esta valoración debería realizarla cada comunidad autónoma sin revestir el carácter de básica.
Así las cosas, este precepto contiene dos partes claramente diferenciadas: la primera, la obligación de constituir una reserva de uso de locales y sus criterios, que no han sido cuestionados por el solicitante, de manera que no nos detendremos en ello, en tanto que puede considerarse que esta obligación es de carácter básico, y está estrechamente ligada al régimen económico de la distribución de energía eléctrica. La segunda consiste en una serie de previsiones referentes a la determinación de la valoración económica de la cesión.
En nuestra opinión, esta última previsión contenida en el apartado 3 del artículo 26 y de acuerdo con la cual «[l]a empresa distribuidora, cuando haga uso del mencionado local, deberá abonar al propietario una compensación que se establecerá por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia», no es respetuosa con el reparto competencial, puesto que el carácter materialmente básico de esta centralización en un órgano estatal, tratándose de una función puramente ejecutiva, no resulta justificada, y porque, en ningún caso, es imprescindible para preservar la ordenación básica o primaria en materia energética, es decir, determinar las condiciones de tráfico de la energía a través de la red o garantizar un tratamiento igualitario para todos los usuarios de la misma (STC 18/2011, FJ 10).
Estas finalidades podrían preservarse, respetando las competencias autonómicas, si la norma reglamentaria estableciera los criterios comunes para valorar los inmuebles objeto de la cesión y correspondiera a la comunidad autónoma su ulterior concreción. Así pues, al ser posible esta especificación normativa de los criterios de valoración, no está justificada como materialmente básica la atribución de una función ejecutiva a un órgano estatal. Esta conclusión es extensible también al segundo párrafo de este artículo, que atribuye a una orden del ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, la determinación de la cantidad que las empresas distribuidoras deberán abonar a los propietarios del inmueble donde esté instalado el centro de transformación cuando este se utilice para dar servicio a otros usuarios.
Por este motivo, el artículo 26.3 RD 1048/2013 vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat ex artículos 133.1 y 111 EAC.
4. El capítulo VIII del Real decreto regula las obligaciones de información (art. 31) y de aportación de un informe de auditoría externa (art. 32) por parte de las empresas distribuidoras.
A) Con respecto a las obligaciones genéricas de información, el artículo 31 establece que, a los efectos de determinar la retribución de las empresas distribuidoras y de favorecer la adecuada supervisión y control de su actividad, estas deberán remitir periódicamente a la Dirección General de Política Energética y Minas y a la CNMC un informe sometido a auditoría. Esta información deberá incluir el valor de la inversión real hecha, una declaración de ayudas y aportaciones de fondos públicos o equivalentes, así como sobre las instalaciones cedidas y financiadas por terceros.
Igualmente, el precepto prevé el deber de comunicar las instalaciones objeto de transmisión de titularidad o que causen baja, así como un inventario de cada una de las instalaciones en servicio, ya sean de alta o de baja tensión. Además, contiene una serie de reglas para enmendar los defectos observados en el proceso de presentación de la documentación y para facilitar el acceso informatizado a los registros, bases de datos y aplicaciones en poder de la CNMC por parte de la Dirección General de Política Energética y Minas.
El Gobierno manifiesta en el requerimiento de incompetencia que el citado precepto no prevé que esta información sea facilitada también a las comunidades autónomas, teniendo en cuenta que la actividad de distribución de energía eléctrica se circunscribe a su ámbito territorial.
Efectivamente, el Real decreto establece una serie de requisitos de información relativos a su ámbito de aplicación. A estos efectos, como corresponde a la Administración General del Estado la competencia para determinar la retribución de las empresas distribuidoras, y como es la CNMC la responsable de elaborar una propuesta previa sobre ella, la norma establece que sean estos entes y no otros los receptores de la información necesaria para el cálculo, supervisión y control de la retribución asignada a cada empresa distribuidora.
Con todo, es evidente que ello no obsta para que la Generalitat, en el marco de la regulación sobre distribución de la actividad de energía, pueda establecer las disposiciones necesarias para requerir la información que considere necesaria para el ejercicio de sus competencias, especialmente las relativas al «ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes a Cataluña» (art. 133.1.b EAC) y a la fijación de requerimientos adicionales o complementarios «de calidad de los servicios de suministro de energía» (art. 133.1.c EAC).
Por todo lo expuesto, el artículo 31 RD 1048/2013 no vulnera las competencias de la Generalitat ex artículo 133.1 EAC.
B) El artículo 32 faculta al director general de Política Energética y Minas para establecer unos criterios homogéneos a seguir en la elaboración de la auditoría externa a que se refiere el artículo antecedente. Asimismo, prevé que la CNMC pueda proponer un procedimiento de auditoría diferenciado para las empresas distribuidoras con menos de 100.000 clientes, que deberá aprobarse por resolución de la citada Dirección General; que el pago de los servicios de la empresa auditora deba ser sufragado por las empresas auditadas, y que están exentas de esta obligación las empresas que durante el año anterior perciban una retribución inferior a dos millones de euros. Finalmente, también prevé la obligación de las distribuidoras de remitir una declaración responsable de la veracidad de los datos aportados, así como que la CNMC, o el órgano que tenga atribuida la competencia de inspección, deberá realizar las inspecciones necesarias para comprobar la exactitud de la información aportada, al menos una vez durante cada periodo regulador.
El Gobierno aduce que no se prevé una consulta a las comunidades autónomas donde se encuentran emplazadas las empresas distribuidoras en el proceso de determinación del cálculo de la retribución asociada tanto a las nuevas instalaciones como a la modificación de las ya existentes, a fin de que estas puedan establecer criterios específicos para su ámbito territorial.
No obstante esta objeción, un examen del precepto en cuestión nos permite observar que se trata de un artículo que establece una regulación referente al régimen económico del sector eléctrico, puesto que la información requerida, consistente en un informe de auditoría externa, se relaciona con la aplicación del sistema retributivo de la actividad de distribución. De esta manera, cabe concluir que es a la Administración general del Estado, de acuerdo con los argumentos expuestos ampliamente en el presente Dictamen, a quien corresponde establecer las condiciones para que esta información adopte la forma más adecuada, esto es, los criterios homogéneos que deben seguirse para elaborarla y remitirla. Ello no excluye, sin embargo, que la Generalitat pueda imponer normativamente a las empresas distribuidoras obligaciones informativas o de auditoría sobre aquellos aspectos de su actividad vinculados al ámbito de sus competencias.
Por todo lo que antecede, el artículo 32 RD 1048/2013 no vulnera las competencias de la Generalitat ex artículos 133.1 y 111 EAC.
5. Finalmente, nos referiremos a la disposición final primera del Real decreto dictaminado. En ella se declara que todo el Real decreto tiene carácter básico y que se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.13 y .25 CE, títulos que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y bases del régimen minero y energético.
Según el Gobierno, el hecho de que todos los artículos de estos capítulos estén calificados como básicos es especialmente relevante, sobre todo si se tiene en cuenta que comportan una regulación completa de la actividad de distribución eléctrica, en la que el ámbito competencial de la Generalitat de Catalunya es mayor, atendiendo a lo previsto en el artículo 133.1.b EAC y al hecho de que la actividad de distribución se circunscribe al ámbito territorial de Cataluña.
Con relación a esta disposición, de acuerdo con el criterio establecido reiteradamente por nuestra doctrina consultiva, nos limitaremos a aplicar el criterio de la jurisprudencia constitucional, que «ha declarado que las impugnaciones de las disposiciones que califican a determinados preceptos de una norma estatal como básicos tienen el carácter de «sistemáticas» y, por tanto, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 29)» (DCGE 17/2012, de 20 de diciembre, FJ 3.6).
De acuerdo con lo anterior, la disposición final primera RD 1048/2013 es contraria a la Constitución y al Estatuto de autonomía en la medida en que declara básicos los preceptos examinados (arts. 25.3, .4 y .5, párrafos primero y segundo, y 26.3), que vulneran las competencias de la Generalitat ex artículos 133.1 y 111 EAC.
Primera. Los artículos 25, apartados 3, 4 y 5 (párrafos primero y segundo), y 26, apartado 3, del Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica, vulneran las competencias de la Generalitat establecidas en el artículo 133.1 EAC.
Segunda. La disposición final primera del Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, es contraria a la Constitución y al Estatuto en la medida en que declara básicos los preceptos mencionados en la conclusión anterior.
Tercera. El resto de preceptos examinados del Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

References: Real decreto 
 Real decreto 
 artículo 8
 Real decreto 
 artículo 24
 Real decreto 
 artículo 8
 Real decreto 
 Real decreto 
 Real decreto 
 Real decreto 
 artículo 149
 Real decreto 
 artículo 8
 artículo 14
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 Real decreto 
 Real decreto 
 Real decreto 
 artículo 16
 artículo 33
 Resolución 
 artículo 8
 artículo 8
 Real decreto 
 Real decreto 
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 133
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 Real decreto 
 artículo 8
 artículo 133
 artículo 17
 artículo 15
 Real decreto 
 real decreto 
 artículo 15
 artículo 8
 artículo 133
 artículo 8
 Real decreto 
 artículo 8
 artículo 21
 artículo 14
 artículo 38
 artículo 21
 real decreto 
in fine
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 22
 resolución 
 artículo 22
 artículo 21
 artículo 111
 resolución 
 artículo 38
 Real decreto 
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 25
 artículo 23
 artículo 25
 artículo 23
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 38
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 26
 Real decreto 
 artículo 31
 Real decreto 
 artículo 31
 artículo 133
 artículo 32
 resolución 
 artículo 32
 Real decreto 
 Real decreto 
 artículo 149
 artículo 133
 Real decreto 
 artículo 133
 Real decreto 
 Real decreto