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Timestamp: 2018-03-21 03:11:05+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: Sobre la técnica legislativa del legislador español en materia laboral. Modificación de la Renta Activa de Inserción en un Real Decreto sobre expedientes de regulación de empleo.
Sobre la técnica legislativa del legislador español en materia laboral. Modificación de la Renta Activa de Inserción en un Real Decreto sobre expedientes de regulación de empleo.
1. ¿Puede un Real Decreto modificar un Real Decreto Ley bajo la apariencia formal de modificación de otro Real Decreto, e incorporar parte de unas Instrucciones del Servicio Público de Empleo Estatal dictadas para interpretar y aplicar el citado Real Decreto Ley?
No es una pregunta de examen, sino una reflexión jurídica que me he hecho esta mañana al conocer, por vía periodística, que la normativa reguladora del programa de la renta activa de inserción había sido modificada por un Real Decreto publicado ayer en el BOE y que trata sobre expedientes de regulación de empleo.
2. Analicemos jurídicamente el supuesto.
A) El artículo 21 del Real Decreto-Ley 20/2012 de 13 dejulio, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, modificó el Real Decreto 1369/2006, de 24 denoviembre, por el que se regula el programa de renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo, en los términos siguientes:
“Uno. Se añaden dos párrafos a la letra b) del apartado 1 del artículo 2 que quedan redactados en los términos siguientes:
Este requisito no se exigirá en los supuestos previstos en las letras b) y c) del apartado 2 de este artículo”.
También es importante mencionar la Disposición final séptima, que lleva por título “M Modificación de disposiciones reglamentarias” y que dispone lo siguiente: “Las determinaciones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de modificación por este real decreto-ley podrán ser modificadas en el futuro por normas del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran”.
B) Con fecha 15 de octubre, la Defensora del Pueblo envió un escrito a la Secretaria de Estado de Empleo, del que reproduzco el fragmento más relevante a los efectos de la explicación, con el añadido por mi parte de que no he podido leer las Instrucciones citadas del Servicio Público de Empleo Estatal.
“Ante esta Institución se han presentado diversas quejas en las que se plantean la disconformidad con el artículo 21 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, modifica el Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, por el que se regula el programa de Renta Activa de Inserción (RAI) para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo.
Dicha modificación añade dos párrafos a la letra b) y modifica la letra c) del apartado 1 del artículo 2, que quedan redactados en los términos siguientes:……
En cuanto al último inciso del párrafo 1, en tanto que "la salida al extranjero, por cualquier motivo o duración, interrumpe la inscripción como demandante de empleo a estos efectos.", las quejas se centran en la posible vulneración de la libertad de circulación garantizada por la Constitución y que constituye también una de las dimensiones básicas de la ciudadanía europea.
Al mismo tiempo las quejas ponen de manifiesto que la lectura aislada del mencionado requisito induce a confusión, dado que no se clarifica suficientemente si la limitación de salida al extranjero se refiere a un requisito previo para acceder al Programa o supone una obligación ex novo para los perceptores de la Renta Activa de Inserción. ……….
En cuanto a la primera de las cuestiones planteadas, al tener conocimiento esta Institución de que el Servicio Público de Empleo Estatal ha dictado "Instrucciones provisionales para la aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en aspectos relativos a la protección por desempleo", se solicitó de la entidad Gestora la remisión de las mismas a fin de conocer los términos exactos en que la Administración pretendía aplicar dicha norma.
La lectura de las instrucciones remitidas permite comprobar que la salida al extranjero por cualquier motivo y duración durante los doce meses previos a la solicitud de la RAI, implica la interrupción de la demanda de empleo y, en consecuencia, la imposibilidad de acceder al programa.
No obstante, las instrucciones precisan que se considera cumplido el requisito cuando el solicitante acredite que la salida ha estado motivada por alguna de las siguientes causas y no ha superado el periodo señalado en cada caso:
a. Búsqueda o realización de trabajo. Cuando la estancia sea por un período inferior a 90 días.
b. Perfeccionamiento profesional. Cuando la estancia sea por un período inferior a 90 días.
c. Cooperación Internacional. Cuando la estancia sea por un período inferior a 90 días.
d. Matrimonio o nacimiento de hijo. Cuando la estancia sea por un período igual o inferior a 15 días naturales.
e. Fallecimiento o enfermedad grave del cónyuge o parientes hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, cuando la estancia sea un período igual o inferior a 15 días naturales.
f. Cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público y personal. Por un período de estancia igual o inferior a 15 días naturales.
Las citadas instrucc10nes añaden que una vez aprobado el acceso al programa de Renta Activa de Inserción. a los trabajadores admitidos les serán de aplicación las mismas normas que al resto de perceptores de prestaciones o subsidios, en cuanto al traslado al extranjero. Dichas normas se encuentran recogidas en el anteriormente citado Real Decreto 625/1985, según redacción del Decreto 1369/2006. Así, el traslado al extranjero para la búsqueda o realización de trabajo o perfeccionamiento profesional o cooperación internacional por un período inferior a 6 meses supone la baja temporal en el programa y posibilita su reanudación, previa solicitud en los 15 días hábiles siguientes al retomo.
Esta Institución entiende que los términos exactos en que se expresa la norma salida del Real Decreto-ley resultan innecesariamente categóricos, inducen a equívocos y no contemplan adecuadamente la duración y las circunstancias que pueden justificar la salida al extranjero del demandante de empleo. Es cierto que la Administración ha atemperado por la vía de la práctica y con carácter provisional la rotundidad del postulado normativo. De hecho, examinados los criterios que la Administración ha fijado para apreciar cuándo se ha producido un traslado al extranjero, esta Institución considera que no suponen una vulneración de la Constitución, siempre que los mismos se mantengan en iguales o similares términos.
No obstante, una instrucción no parece el cauce adecuado para regular los derechos y obligaciones de los ciudadanos. En efecto, las instrucciones previstas en el artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Proced1m1ento Administrativo Común, tal como recoge la jurisprudencia, entre otras la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2006, son manifestaciones de las potestades que la Ley otorga a los órganos jerárquicos superiores para asegurar un funcionamiento coherente en el seno de una organización adm1nistrativa determinada. No estamos, por tanto, ante normas jurídicas y por ello carecen de eficacia jurídica constitutiva y habilitante, ya que solo vinculan a los órganos a los que se dirigen y no tienen eficacia sobre terceros, sin que puedan innovar el ordenamiento jurídico o modificar e introducir requisitos no previstos en un precepto legal, dado que ello vulneraría el principio de seguridad jurídica.
En el caso que nos ocupa, a la vista de los términos en los que la norma ha quedado redactada, parece necesario proceder a una modificación de la misma, en la que si se mantiene la alusión a los efectos que lleva aparejado la salida del territorio nacional, se precise igualmente qué situaciones se entenderán incluidas dentro de dicho concepto y cuáles no.
Tal modificación, salvo que impusiera ex novo alguna obligación de carácter personal no prevista por la ley puede abordarse por vía reglamentaria, circunstancia que no queda impedida por el hecho de que la modificación que se viene examinando se haya adoptado por decreto-ley, dado que la disposición final séptima del propio Real Decreto-ley 20/2012 permite que la reforma de los preceptos reglamentarios modificados por dicha norma con valor de ley pueda realizarse a través de normas reglamentarias de rango adecuado, en este caso un decreto.
Al mismo tiempo, al objeto de salvaguardar la seguridad jurídica y mejorar la información que la Administración ofrece a los ciudadanos, parece necesario velar porque los instrumentos informativos dirigidos a los solicitantes de Renta Activa de Inserción y a las personas que se encuentran incluidas en dicho programa resulten claros sobre los términos, circunstancias y límites temporales que se fijen para los desplazamientos al extranjero. Ha de tenerse especialmente en cuenta que la lectura de los términos de la norma tal y como ha quedado en el Real Decreto-ley 20/2012, puede llevar a la creencia de que existe una prohibición radical de salir de España, por cualquier motivo o duración, lo que resulta no ser cierto, pero esta información no está plenamente accesible para los ciudadanos. Ello no resulta acorde con principios constitucionales reconocidos en el artículo 9.3, como la seguridad jurídica o la publicidad de las normas.”.
C) Esta mañana he leído la siguiente noticia en el diario Expansión, que reproduce un texto publicado ayer por la agencia EFE:
“Los parados españoles podrán salir a buscar trabajo en la UE sin perder la renta de inserción
El desplazamiento a la Unión Europea y Suiza durante menos de 90 días para buscar trabajo, formarse o hacer labores de cooperación no impedirá el cobro de la renta activa de inserción, que incluye una ayuda de 426 euros al mes para parados mayores de 45 años sin otras prestaciones o rentas.
El Gobierno ha incluido esta salvedad en el real decreto que regula las aportaciones económicas que tienen que hacer al Tesoro Público las empresas con beneficios que hagan despidos colectivos que incluyan a trabajadores de 50 o más años.
Estos cambios se han hecho después de que el decreto ley de medidas de consolidación fiscal del pasado
13 de julio estableciera que para cobrar al renta de inserción eran necesario doce meses seguidos de inscripción como demandante de empleo que se interrumpirían si se salía al extranjero "por cualquier motivo o duración", lo que fue tildado de desproporcionado por la Comisión Europea”.
D) En efecto, el BOE de ayer martes publicó el RealDecreto 1484/2012, de 29 de octubre, sobre las aportaciones económicas a realizar por las empresas con beneficios que realicen despidos colectivos que afecten a trabajadores de cincuenta o más años, que ha entrado en vigor en el día de hoy. Confieso que aún no he leído la norma con la atención que se merece, dado que estoy leyendo el Real Decreto 1483/2012 que regula el procedimiento de tramitación de los expedientes de regulación de empleo, pero la noticia periodística ha llamado mi atención y tras la revisión de la norma he encontrado la disposición final segunda, que dispone lo siguiente.
“Modificación del Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, por el que se regula el programa de renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo.
En los supuestos en que se interrumpa la demanda de empleo, se exigirá un periodo de 12 meses ininterrumpido desde la nueva inscripción”.
3. Pongamos ahora algo de reflexión y aportación personal a esta, cuando menos curiosa, manera de legislar.
A) La actuación del ejecutivo ha sido conforme a derecho, ya que la disposición final séptima del RDL 20/2012 le permite modificar el precepto reglamentario regulador de la Renta Activa de Inserción.
B) En la práctica, lo que ha ocurrido es que el gobierno ha dado respuesta afirmativa, al menos en parte (ya que el texto de las Instrucciones del SPEE no es idéntico a la modificación operada en el artículo 2.1 del Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre) a la petición formulada por la Defensora del Pueblo, en cuyo escrito se pone de manifiesto tanto la gran dificultad jurídica de calificar como conforme a derecho la redacción del precepto dada por el RDL 20/2012, al menos en sus términos literales, como la dificultad (imposibilidad para la gran mayoría de personas interesadas, añado yo) de conocer que aquello que dice el RDL no lo dice en realidad porque hay unas Instrucciones (sin valor normativo) del SPEE para su interpretación y aplicación.
La pregunta que nos podemos hacer es la siguiente: ¿qué hubiera ocurrido si un sector de la doctrina jurídica no hubiera manifestado su discrepancia con la norma analizada por entender que vulnera la normativa sobre libre circulación en el seno de la Unión Europea, y si no se hubieran presentado un buen número de quejas ante la Defensora del Pueblo? ¿Se hubiera procedido a la modificación legislativa, o bien seguiríamos con una Instrucciones prácticamente desconocidas y con un RDL vigente cuya interpretación literal dice lo que dice (perdónenme la perogrullada) porque es meridianamente claro?
C) Como he dicho, el gobierno ha cumplido con la petición formulada por la Defensora del Pueblo, pero otra vez, y van muchas, la técnica legislativa deja que desear, ya que se sigue utilizando la técnica de encajar modificaciones que no tienen, obviamente, cabida, en el texto articulado de una norma que trata sobre una materia o que tiene un contenido propio y sustancialmente diferente, en las disposiciones adicionales o finales. Porque, permítanme una pregunta: ¿cómo puede saber una persona no versada en conocimientos jurídicos, que un Real Decreto que trata sobre expedientes de regulación de empleo en empresas con beneficios va a incorporar una modificación de la normativa sobre la renta Activa de Inserción? O yendo más lejos, si a un jurista, como es mi caso, se le ha pasado esta modificación, por no haber leído aún con atención la norma, y haber tenido conocimiento de ella por vía periodística, ¿a cuántas personas más les habrá ocurrido lo mismo? ¿Hará el gobierno ahora, o en concreto el Servicio Público de Empleo Estatal, la suficiente difusión de esta importante modificación que entra hoy en vigor, para que la ciudadanía que percibe la RAI (234.338 personas según datos del propio Ministerio de Empleo y Seguridad Social del mes de agosto) tenga conocimiento de la misma?
4. Concluyo. No vamos por buen camino con esta peculiar técnica legislativa si queremos que haya certeza y seguridad jurídica, y muy especialmente publicidad de las normas (artículo 9.3 de la Constitución). El derecho, y mucho más el del Trabajo y Seguridad Social, debe ser un instrumento para resolver problemas, y no para crear aún más. No estoy seguro, por decirlo de manera educada, que el gobierno español actual lo tenga tan claro.

References: Real Decreto 
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 artículo 21
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 artículo 2
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 artículo 21
 artículo 9
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 artículo 2
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