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Timestamp: 2019-01-23 03:42:43+00:00

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﻿ SENTENCIA T-613 DE OCTUBRE 4 DE 2017
SENTENCIA T-613 DE 04 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:PROTECCIÓN ESPECIAL A PERSONAS EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD CON RELACIÓN AL ACCESO A LOS DERECHOS PENSIONALES. AL RESPECTO, SOBRE LA PROTECCIÓN ESPECIAL A PERSONAS CON DISCAPACIDAD SE CONCLUYE QUE: (I) EL CONCEPTO DE DISCAPACIDAD SE ORIGINA EN UN CONJUNTO DE BARRERAS O FACTORES CONTEXTUALES QUE DIFICULTAN LA INCLUSIÓN Y PARTICIPACIÓN EN LA SOCIEDAD DE PERSONAS EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD(II) LA CONSTITUCIÓN Y LAS NORMAS DE DERECHO INTERNACIONAL QUE FORMAN PARTE DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD, ENTRE ELLAS LA CDPD, BRINDAN UNA SERIE GARANTÍAS NORMATIVAS PARA LA PROTECCIÓN DE LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD EN CUANTO A LA VIDA, LA IGUALDAD, LA DIGNIDAD HUMANA, LA AUTONOMÍA, LA PARTICIPACIÓN Y LA SEGURIDAD SOCIAL(III) TODAS LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD TIENEN DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, EN CONDICIONES DE IGUALDADIV) ES OBLIGACIÓN INTERNACIONAL DEL ESTADO COLOMBIANO ADOPTAR LAS MEDIDAS NECESARIAS ORIENTADAS A PROTEGER Y PROMOVER EL EJERCICIO DEL DERECHO DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD, A LA SEGURIDAD SOCIAL, INCLUIDOS BENEFICIOS DE JUBILACIÓNV) LA CORTE HA DICHO QUE, EN LOS CASOS DE PERSONAS EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD, LA SEGURIDAD SOCIAL TIENE UNA ESTRECHA RELACIÓN CON EL GOCE DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL Y CON LA DIGNIDAD HUMANA, PUES SU DESCONOCIMIENTO CONLLEVA A LA IMPOSIBILIDAD DE CONSEGUIR LO ESENCIAL PARA ATENDER LAS NECESIDADES BÁSICAS, CUANDO ADEMÁS NO CUENTAN CON NINGUNA FUENTE DE INGRESOS. DE AQUÍ SURGE EL NEXO INESCINDIBLE ENTRE DICHO DERECHO Y OTROS DERECHOS FUNDAMENTALES TALES COMO LA VIDA Y LA SALUD.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, DERECHO AL SISTEMA DE PENSIONES, PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL, PROTECCIÓN A PERSONA CON DISCAPACIDAD, PERSONA CON DISCAPACIDAD, DERECHOS DE LA PERSONA CON DISCAPACIDAD
Sentencia T-613 de octubre 4 de 2017
Acción de tutela presentada por Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos representado por su curadora Nora de la Cruz Cañaveral Trejos en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones
Bogotá D.C., cuatro de octubre de dos mil diecisiete.
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, José Fernando Reyes Cuartas y Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, ha pronunciado la siguiente,
En el proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos el 18 de enero de 2017 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira –Sala Laboral-, y el 3 de noviembre de 2016 por el Juzgado Único Promiscuo del Circuito de Quinchía (Risaralda), dentro del trámite de la acción de tutela iniciada por Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos representado por su hermana y curadora Nora de la Cruz Cañaveral Trejos, contra la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones.
El proceso de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Seis, mediante auto proferido el 16 de junio de 2017.
Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos, representado por su hermana y curadora Nora de la Cruz Cañaveral Trejos, promovió acción de tutela en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales consagrados en los artículos 1, 11, 13, 29, 48 y 53 de la Constitución Política, relacionados con la dignidad humana, la vida, la igualdad, el debido proceso, la seguridad social y el mínimo vital, los cuales considera vulnerados por la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones.
El solicitante convivía con su madre, la señora Magdalena Trejos de Cañaveral, y con su hermano Godeardo de Jesús Cañaveral, del cual dependían económicamente hasta el momento de su fallecimiento.
Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos, al momento de su fallecimiento, se encontraba afiliado al Instituto de Seguros Sociales —ISS—, como cotizante del Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
Mediante Resolución 48 del 8 de enero de 2010, Colpensiones le otorgó la pensión de sobrevivientes a Magdalena Trejos de Cañaveral en su condición de madre de Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos.
La señora Magdalena Trejos de Cañaveral falleció el 8 de mayo de 2011.
Posteriormente, mediante dictamen para calificación de pérdida de capacidad laboral No. 1250-2013, expedida por la Junta de Calificación de Invalidez de Risaralda, se estableció que el señor Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos presenta un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 60,5%, por “retardo mental”, con fecha de estructuración a partir del 5 de mayo de 1956, esto es, desde su nacimiento.
En razón de dicha discapacidad congénita, las dificultades de razonamiento y el analfabetismo, su hermana Nora de la Cruz Cañaveral Trejos radicó ante Colpensiones el 25 de abril de 2014 una solicitud de pensión de sobrevivientes en nombre del accionante, la cual fue negada por la entidad mediante resolución GNR 293364 del 22 de agosto de 2014.
El peticionario fue declarado interdicto -por discapacidad mental absoluta-, mediante sentencia del 9 de noviembre de 2015 proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Quinchía (Risaralda), habiendo sido nombrada su hermana Nora de la Cruz Cañaveral Trejos como su guardadora y curadora.
Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos no tiene esposa, compañera ni hijos. Vive con su hermana Nora de la Cruz Cañaveral Trejos, y ambos se encuentran en una precaria situación económica pues sobreviven del producto esporádico de las labores del campo que el esposo de esta ejerce. Así, afirma la representante, que no se encuentra en capacidad de brindarle al demandante una adecuada manutención ni los cuidados necesarios, especiales y permanentes que requiere por razón de su condición física y mental.
Entre las razones de negación de la solicitud Colpensiones adujo que el derecho fue otorgado a Magdalena Trejos de Cañaveral en condición de madre del causante el 8 de enero de 2010 y que, para ese momento, no se presentó ninguna persona distinta a la madre a reclamar dicho beneficio, toda vez que “la morosidad o desidia en reclamar un derecho, es castigada en nuestra legislación con la extinción del mismo por prescripción o la caducidad de la acción para reclamarlo, debido a que solo hasta día 25 de abril de 2015 el señor Cañaveral Trejos Hidalgo Antonio, en calidad de hermano inválido, acudió a reclamar el mismo derecho, cuando ya había precluido el término para hacerlo y con el fallecimiento de la beneficiaria no se da inicio a un nuevo derecho el cual sea susceptible de sustituirse”.
— Copia de resolución Colpensiones GNR 183418 de 21 de junio de 2016 (fls. 1 a 3).
— Copia de resolución Colpensiones VPB 33137 de 22 de agosto de 2016 (fls. 4 a 7).
— Copia de la solicitud de nuevo estudio de expediente pensional, del 2 de mayo de 2016 (fls. 8 a 32).
— Copia de recurso de apelación ante resolución GNR 183418, del 8 de julio de 2016 (fls. 33 a 35).
— Copia de la declaración extra juicio para establecer discapacidad y dependencia económica, del 27 de marzo de 2014 (fls. 36 y 37).
— Copia de la declaración extrajuicio para establecer discapacidad y dependencia económica, del 29 de abril de 2016 (fl. 38).
— Copia de registro civil de defunción del señor Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos (fl. 39).
— Registro civil de defunción de la señora Magdalena Trejos de Cañaveral (fl. 40).
— Registro civil de nacimiento del señor Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos (fl. 41).
— Registro civil de nacimiento del señor Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos (fl. 42).
— Copia de la calificación de pérdida de capacidad laboral y determinación de invalidez (fls. 43 a 46).
— Sentencia de interdicción judicial por discapacidad mental del 9 noviembre de 2015 (fls. 47 a 55).
— Copia de la constancia de posesión del cargo de guardadora, en la especie de curadora legítima del interdicto Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos. (fl. 56).
— Copia de la resolución GNR 293364, emitida por Colpensiones el 22 de agosto de 2014 (fls. 99 a 101).
— Respuesta en defensa de la entidad demandada (fls. 104 y 105).
— Sentencia de primera instancia del 3 de noviembre de 2016 y notificaciones de la sentencia (fls. 106 a 113).
— Recurso de impugnación de la sentencia de primera instancia por parte de la señora Nora de la Cruz Cañaveral Trejos (fls. 114 a 124).
— Recurso de impugnación de la sentencia de primera instancia por parte de Colpensiones (fls. 138 a 142).
— Sentencia de segunda instancia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Perera (Risaralda) Sala Laboral del 18 de enero de 2017 (fls. 9 a 17).
— Solicitud de insistencia, expediente T-6.116.584. por parte de la Defensoría del Pueblo (fls. 1 a 18).
5. Respuestas de las entidades accionadas
El 3 de noviembre de 2016, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Quinchía (Risaralda) tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas del señor Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos, y ordenó a Colpensiones dejar sin efecto las resoluciones que le negaban la pensión de sobrevivientes y, en su lugar, dispuso que se le reconociera, liquidara y pagara dicha pensión. Adicionalmente negó el reconocimiento de las mesadas pensionales anteriores a la fecha de expedición de la sentencia.
Por su parte, la entidad demandada solicitó revocar el fallo de tutela y, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción porque, a su juicio: (i) la parte demandante debe acudir a otros mecanismos de defensa judicial; (ii) no se cumplen los requisitos legales para el reconocimiento de la prestación solicitada que ya había sido otorgada a la señora Magdalena Trejos de Cañaveral, madre del causante; (iii) “la morosidad o desidia en reclamar un derecho, es castigada en nuestra legislación con la extinción del mismo por prescripción o la caducidad de la acción para reclamarlo […]” pues “Hidalgo Antonio, en calidad de hermano inválido, acudió a reclamar el mismo derecho, cuando ya había precluido el término para hacerlo y con el fallecimiento de la beneficiaria no se da inicio a un nuevo derecho el cual sea susceptible de sustituirse”; y (iv) en el caso en cuestión se presenta el fenómeno de cosa juzgada por cuanto ya se reconoció y otorgó dicha pensión a Magdalena Trejos de Cañaveral, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Quinchía del 3 de noviembre de 2016, el cual fue acatado en los términos allí establecidos.
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, el 18 de enero de 2017, revocó el fallo proferido en primera instancia y, en su lugar, negó la protección constitucional de los derechos invocados por el demandante, bajo el argumento de que la entidad otorgó previamente este beneficio a Magdalena Trejos de Cañaveral, madre del causante.
(i) a Nora de la Cruz Cañaveral Trejos, comunicar sobre su situación económica actual y la de su hermano Hidalgo Cañaveral Trejos.
(ii) a la Defensoría del Pueblo -Seccional Risaralda-, informar sobre la situación personal, familiar y económica de Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos.
(iv) a la Alcaldía Municipal de Quinchía (Risaralda), informar a la Sala ¿cuáles son los programas municipales que proveen medidas asistenciales para garantizar los derechos de personas en situación de discapacidad y personas mayores y requisitos para acceder a los mismos?
— Declaración de la señora Nora de la Cruz Cañaveral Trejos, allegada por esta a la Secretaría de la Corte Constitucional el 24 de agosto de 2017, en donde anexa evaluación de la situación personal, familiar y económica del señor Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos.
— Informe de la Defensoría del Pueblo —Regional Risaralda—, allegado a la Secretaría de la Corte Constitucional el 1º de septiembre de 2017, sobre la situación personal, familiar y económica del señor Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos.
— Conceptos enviados por parte de la Fundación PAIIS (25 de agosto), DescLAB (23 de agosto) y del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario (23 de agosto).
— Comunicado de la Alcaldía Municipal de Quinchía, allegado a la secretaría de la Corte Constitucional el 28 de agosto de 2017, con información sobre los programas municipales que proveen medidas asistenciales para garantizar los derechos de personas en situación de discapacidad y personas mayores.
2.1. Síntesis de las pruebas allegadas.
2.1.1. Defensoría del Pueblo Regional Risaralda.
— Sobre la situación personal de Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos indicó que se observa retraído, no responde al saludo ni interviene en la conversación sostenida con la hermana. Adicionalmente confirma la existencia de enfermedad psiquiátrica mediante verificación de la historia clínica. Presenta limitación visual, aparente pérdida de equilibrio. Se observa en condiciones óptimas de higiene. Además, adjunta fotografías de los hermanos Hidalgo Antonio y Nora y del lugar de habitación del accionante.
— Sobre la situación familiar del demandante señaló que en la indagación realizada, Nora de la Cruz informa ser la cuidadora permanente del accionante y refiere no contar con apoyo de más familiares. En la vivienda reside el peticionario junto con su hermana y cuidadora, y con el esposo de esta.
— Sobre la situación económica de Hidalgo Antonio señaló que, en virtud de su enfermedad, no cuenta con las condiciones físicas ni mentales para desempeñarse laboralmente. Depende de la atención, cuidados y apoyo económico que le brinda su hermana, la cual, a su vez, indica encontrarse en dificultades económicas pues solo cuenta con los ingresos monetarios esporádicos que su esposo recibe y no tiene respaldo de otros familiares. La vivienda en la que residen es arrendada, distribuida en dos habitaciones, una para el demandante y otra para la pareja de esposos. Adicionalmente, reitera lo manifestado por la señora Nora en relación con que esta última solo cuenta con un “ranchito” que debieron abandonar por riesgo de desplome.
2.1.2. Nora de la Cruz Cañaveral Trejos, hermana y representante legal de Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos.
— Respecto de la situación actual de Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos, su hermana informó que la situación económica actual de Hidalgo Antonio “es precaria, nula, o en otras palabras, carente de todo; eso sí, hablando de sus propios medios. Pues no ejecuta actividad alguna que le derive ingresos monetarios, dada la discapacidad mental de nacimiento que él padece, que le impide conducirse como una persona normal, nadie en absoluto lo ocupa para trabajo a actividad alguna” (subrayas en original). También sostiene que “La fuente de sus ingresos depende de la ayuda y protección que yo, junto con mi esposo, le suministramos diariamente dado que Hidalgo Antonio convive con nosotros en nuestra humilde vivienda, bajo el mismo techo, donde en la medida de nuestras mínimas capacidades económicas, porque somos personas pobres y de escasos recursos monetarios, lo proveemos de alimentación, vestido y las demás necesidades básicas que requiere para subsistir”.
— Agregó también que el demandante no posee bien mueble o inmueble alguno, ni tiene personas a su cargo, y que sus gastos mensuales (alimentación, vestuario, salud y recreación) pueden ascender a $200.000 que son cubiertos por ella.
— En cuanto al estado de salud del accionante, informó que “es variable porque hay veces que se descompensa y entonces está desde hace varios años en tratamiento psiquiátrico por lo cual, para esa deficiencia mental severa que padece, se le suministran diariamente los siguientes medicamentos: Clozapina x 100 miligramos, Levomepromazina x 25 miligramos y Fluoxetina x 20 miligramos” (subrayado en original). Finalmente señala que su hermano se encuentra afiliado para atención en salud a través del régimen subsidiado Nivel 1 y es atendido en ASMETSALUD EPS.
— Respecto a su propia situación actual, Nora de la Cruz Cañaveral Trejos señaló que en la actualidad deriva sus ingresos económicos de labores domésticas de aseo que ejecuta ocasionalmente en casas ajenas y en temporada de cosecha de café, se ocupa de la recolección del grano en fincas cercanas. Advierte que esas actividades las realiza de manera discontinua debido además a las “labores domésticas de mi hogar que tampoco puedo descuidar, dado que debo estar pendiente de mi hermano Hidalgo Antonio y de mi esposo José Ramírez, quien se encuentra enfermo de EPOC y de otras dolencias que le impiden trabajar en forma continua” (subrayado en original).
— Afirmó que a su cargo se encuentran su hermano Hidalgo Antonio y su esposo José Ramírez, quien tiene 61 años de edad. En cuanto a la relación de gastos e ingresos no existe claridad sobre lo que manifiesta Nora de la Cruz, en tanto informó por una parte que sus ingresos pueden ascender a $250.000 mensuales, los ingresos de su esposo se aproximan a los $50.000 y su hermano Hidalgo Antonio no genera ingresos. Sin embargo, por otra parte refiere que los gastos del grupo familiar que componen las tres personas pueden ascender a los $550.000 pesos, sin especificar cómo compensa la diferencia entre lo percibido y lo gastado.
— Mencionó que posee un pequeño predio con una humilde vivienda en el área urbana de Guática “que está en muy mal estado y por tanto no pued[e] vivir en él”, y que la Alcaldía de Guática le negó un auxilio para los arreglos de dicha vivienda por hallarse esta en zona de alto riesgo.
— Finalmente, afirmó que su estado de salud “es realmente bueno” y que se encuentra afiliada en salud a la EPS MEDIMAS en el régimen subsidiado Nivel 1.
2.1.3. Alcaldía Municipal de Quinchía – Risaralda.
2.1.4. Grupo de Acciones Públicas (GAP) de la Universidad del Rosario.
En respuesta al requerimiento de la Corte, en resumen, el GAP expresó que al analizar un caso de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o sustitución, el GAP encuentra que debe tenerse en cuenta su naturaleza jurídica y los principios de la prestación en cuestión, según lo ha señalado la Corte, a saber: el principio de estabilidad económica y social, el principio de reciprocidad y solidaridad y el principio material para la definición del beneficiario. Ante este último principio el GAP cita la Sentencia C-389 de 1996 señalando que: “[...] la legislación colombiana acoge un criterio material —esto es la convivencia efectiva al momento de la muerte— como elemento central para determinar quién es el beneficiario de la sustitución pensional [...]”.
2.1.5. Laboratorio de Derechos Económicos, Sociales y Culturales DescLAB.
Con base en lo expuesto, manifiesta que: “El presente caso es una oportunidad para la Honorable Corte no solo para proteger el derecho a la seguridad social del accionante, por ello, además de brindar concepto técnico, nos permitimos coadyuvar las pretensiones de la demanda y solicitamos proteger de manera urgente e integral el derecho a la seguridad social de Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos, ordenando a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, reconocer la pensión de vejez de la que fuera titular su hermano, y de la cual él es beneficiario por su condición de hermano con discapacidad que dependía y continúa dependiendo económicamente”.
2.1.6. Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS) de la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes.
“— La Constitución, el bloque de constitucionalidad y la ley protegen el derecho de las personas con discapacidad a la seguridad social en pensiones y establecen una protección reforzada a aquellas personas con discapacidad en situación de pobreza.
— Existe una exclusión estructural que impide que las personas mayores con discapacidad gocen de los beneficios del sistema de seguridad social en pensiones en nombre propio y de participación en el ámbito laboral.
— La pensión de sobrevivencia es la única alternativa de acceder a recursos económicos mínimos para muchas personas mayores con discapacidad.
— Negar el reconocimiento de la sustitución pensional a personas mayores con discapacidad que no cuentan con ningún otro medio de subsistencia repercute en una vulneración a sus derechos fundamentales”.
“Se refiere la Sala al principio de favorabilidad o principio pro homine, tantas veces mencionado en la jurisprudencia constitucional y cuyo contenido obliga a que siempre, sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera aquella que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental. Lo cual se predica, no sólo de la aplicación del derecho interno de los Estados, sino, así mismo, de la aplicación de derechos humanos a situaciones concretas en que la solución tiene como fundamento normas consignadas en tratados internacionales; o situaciones en que las mismas son utilizadas como criterio de interpretación de normas internas del Estado colombiano. Desde este punto de vista, la opción que rechaza el resultado más garantista se encuentra en contra del orden constitucional que en un Estado social de derecho ha sido instituido para la salvaguarda de los derechos fundamentales”.
3. Traslado de pruebas.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En el mismo sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 contempló la posibilidad de agenciar derechos ajenos cuando “el titular de los mismos no está en condiciones de promover su propia defensa”. La acción de tutela se puede adelantar: (i) en ejercicio directo de la acción; (ii) por medio de los representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas); (iii) a través de apoderado judicial; y (iv) utilizando la figura jurídica de la agencia oficiosa(1).
En esta oportunidad, la acción de tutela fue presentada por Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos representado por su hermana y curadora Nora de la Cruz Cañaveral Trejos, debido a su estado actual de salud y a que fue declarado interdicto mediante Sentencia del 9 de noviembre de 2015 proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Quinchía (Risaralda).
En consecuencia, de conformidad con el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991(2), está legitimada como parte pasiva en el proceso de tutela bajo estudio, en la medida en que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales en cuestión.
Este requisito de procedibilidad impone la carga al demandante de presentar la acción de tutela en un término prudente y razonable respecto del hecho o la conducta que causa la vulneración de sus derechos fundamentales(3).
En el caso concreto, se observa que: (i) Colpensiones confirmó mediante Resolución VPB 33137 del 22 de agosto de 2016(4) su respuesta e insistió en la negación de la pensión solicitada; y (ii) el día 19 de octubre del mismo año, la parte demandante interpuso la acción de tutela(5). Entre ambos eventos transcurrieron aproximadamente dos meses, por lo tanto, la Sala considera que el tiempo transcurrido para reclamar la protección de los derechos vulnerados resulta prudente y razonable.
De los fundamentos fácticos del caso concreto se evidencia que el asunto que ocupa a la Sala adquiere una relevancia iusfundamental que activa la competencia del juez de tutela, en tanto lo que se estudia es la posible vulneración, por parte de Colpensiones, de los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital, de una persona de especial protección constitucional, como consecuencia de la negativa de dicha entidad a reconocerle la pensión de sobrevivientes solicitada.
En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que, con fundamento en el principio de subsidiariedad, por regla general la acción de tutela resulta improcedente para resolver controversias de tipo laboral o pensional, toda vez que dichos asuntos deben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria laboral, mediante el ejercicio del medio judicial respectivo pues, prima facie, se trata de hechos originados en un contrato de trabajo(6).
Sin embargo, esta corporación también ha concluido que la acción de tutela resulta procedente, de manera excepcional, cuando se refiera a la protección de derechos de contenido prestacional tales como las acreencias pensionales “bien sea como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o como medio principal cuando las vías de defensa judicial ordinarias no resultan idóneas ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales transgredidos”(7).
“(i) procede como mecanismo transitorio, cuando a pesar de la existencia de un medio ordinario de defensa para el reconocimiento de la prestación, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario(8); (ii) procede la tutela como mecanismo definitivo cuando el medio ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia(9). Además, (iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como los niños y niñas, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, personas de la tercera edad, entre otros, el examen de procedibilidad de la acción de tutela es menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos(10)”.
Por lo expuesto, y teniendo en cuenta que para este caso la acción de tutela fue interpuesta por una persona de especial protección constitucional, la Sala de Revisión considera que se acredita el requisito de subsidiariedad y, en consecuencia, pasará a examinar a fondo el asunto.
En consideración a las circunstancias fácticas que dieron origen a la acción de tutela de la referencia, los argumentos expuestos por las entidades demandadas y la decisión adoptada por los jueces de primera y segunda instancia, corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si:
¿Vulneró la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones los derechos de Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos a la dignidad humana, a la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital, al negarle el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, argumentando que: (i) dicha prestación le fue otorgada a su señora madre (al momento de la muerte de su hermano), siguiendo los parámetros de prelación de beneficiarios; (ii) que había precluido el término para reclamar el derecho; (iii) que en el presente caso se daría aplicación a la cosa juzgada y, (iv) que la tutela no es el mecanismo procedente para reclamar su derecho pensional, sin tener en cuenta las particularidades del caso, especialmente que el peticionario es una persona de especial protección constitucional?
Con el objetivo de resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Revisión se ocupará de: (i) verificar la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) analizar la naturaleza jurídica y finalidad de la pensión de sobrevivientes; (iii) examinar la protección especial a personas en situación de discapacidad con relación al acceso de los derechos pensionales; y (iv) analizar las razones por las cuales la aplicación estricta de los parámetros de prelación de beneficiarios establecidos en las normas especiales que regulan la pensión de sobrevivientes, en el caso concreto, resulta inconstitucional.
4. Procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el reconocimiento de la sustitución pensional. La sustitución pensional como derecho fundamental en ciertas circunstancias. Reiteración de jurisprudencia.
Esta corporación ha advertido que la acción de tutela es de carácter subsidiario y que, por ello, no puede ser vista como un medio potestativo, a través del cual se complementen los demás mecanismos judiciales ordinarios establecidos en la ley. Así mismo, ha señalado que no es posible “abusar del amparo constitucional ni evitar el agotamiento de la jurisdicción ordinaria o contenciosa, con el propósito de obtener un pronunciamiento más ágil y expedito, toda vez que éste no ha sido consagrado para reemplazar los medios ordinarios existentes”(11). En este sentido, ha dicho la Corte, si existen otros mecanismos de defensa judicial que en el caso concreto resulten idóneos y eficaces para la protección de los derechos que se presumen vulnerados, se deberá acudir a ellos y no a la acción de tutela(12). Así, en el caso de que una persona pretenda solicitar la protección de sus derechos y tenga otro mecanismo o acción judicial mediante la cual pueda reclamarlos, deberá abstenerse de solicitar dicha protección a través del amparo constitucional de que trata el artículo 86 Superior.
No obstante, esta corporación, siguiendo el texto superior y la ley, también ha señalado que existen por lo menos dos excepciones al principio de la subsidiaridad, es decir, dos eventos en los cuales, aun cuando exista un mecanismo ordinario que permita la protección de los derechos que se consideran vulnerados, resulta procedente la acción de tutela. El primer supuesto se configura cuando el mecanismo judicial existente no resulta idóneo ni eficaz para la protección de los derechos transgredidos o amenazados. El segundo se configura cuando, no obstante la existencia de un mecanismo judicial ordinario, se trata de evitar un perjuicio inminente e irremediable, caso en el cual el mecanismo ordinario carece de idoneidad para la efectiva garantía de los derechos constitucionales. En ambos casos, procederá el amparo constitucional, como medida excepcional(13).
En concordancia con lo anterior, ha señalado la Corte que el juez de tutela debe evaluar y determinar, en cada caso, si los mecanismos ordinarios otorgan protección completa y eficaz a quien acude a ellos. Si las medidas pendientes no cumplen con dicho fin, el operador judicial está facultado para conceder el amparo constitucional de forma definitiva o transitoria dependiendo del caso concreto(14). De aquí que el juez de tutela debe examinar si el medio de defensa ordinario resulta idóneo para la protección de los derechos fundamentales involucrados, teniendo en cuenta las particularidades de cada caso y las características procesales del mecanismo(15).
En Sentencia T-230 de 2013 la Sala Tercera de Revisión señaló que, en principio, un mecanismo judicial no resulta idóneo si no ofrece una solución integral y no resuelve el conflicto en toda su dimensión. Por tanto, el juez de tutela no solo debe tener en cuenta las particularidades de cada caso, las características procesales del mecanismo y el derecho fundamental involucrado sino, además, la idoneidad y eficacia del mecanismo judicial con el que se pretende resolver la transgresión o amenaza del derecho.
Respecto de la ocurrencia de un perjuicio inminente e irremediable, esta Corporación ha sostenido que se presenta cuando existe un menoscabo moral o material injustificado que resulta irreparable, y en el cual, el bien jurídicamente tutelable se afecta hasta tal punto de que ya no pueda ser recuperado en su integridad(16). Al respecto la Corte estableció que el daño es inminente cuando está por suceder en un lapso corto o por lo menos cercano de tiempo y no es el resultado de una simple expectativa ante una posible vulneración. Por lo tanto, para que se justifique la intervención del juez constitucional, es necesario la existencia de evidencias fácticas que demuestren que efectivamente se está ante un daño de pronta consumación(17).
De lo anterior se desprende que, una vez se demuestre la inminencia del daño, el juez de tutela deba tomar medidas urgentes y precisas con el fin de evitarlo. El daño será evaluado por la intensidad del menoscabo material o moral y su gravedad dependerá de la importancia que el orden jurídico le concede a determinados bienes bajo su protección. Por tal razón el amparo constitucional debe ser impostergable y la actuación de las autoridades correspondientes deberá ser eficaz y asegurar la correcta protección de los derechos comprometidos(18).
Ahora bien, como se indicó, en materia de protección de derechos de carácter prestacional, esta corporación ha advertido que la acción de tutela resulta ser un mecanismo excepcional. De manera específica esta Corte se ha pronunciado acerca de la improcedencia de la acción de tutela en materia de sustituciones pensionales, señalando que, por regla general, “la resolución de los conflictos jurídicos que surgen en materia de sustituciones pensionales es asunto que compete a la jurisdicción ordinaria laboral o a la de lo contencioso administrativo, según sea el caso […] la acción de tutela al tener naturaleza subsidiaria y encontrarse subordinada a la inexistencia o falta de idoneidad del medio judicial para la protección del derecho vulnerado, conforme lo indica el artículo 86 Superior, se torna improcedente para resolver pretensiones de dicha clase” (19).
No obstante, cuando los medios ordinarios de defensa no son aptos, idóneos ni eficaces para proteger los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, procede de manera excepcional la acción de tutela como mecanismo definitivo para salvaguardar dichos derechos. En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha concluido que existe un vínculo inexorable entre los derechos constitucionales al mínimo vital, a la vida digna, a la seguridad social y a la recepción de algunas acreencias pensionales, dentro de las cuales se encuentra la sustitución pensional(20). Al respecto la Sala Séptima de Revisión, en Sentencia T-440 de 2010, indicó que “la fundamentalidad del derecho a la pensión [de vejez] como una prestación derivada de la seguridad social, está dirigida a la protección de la vida del actor y la de su familia, en cuanto a lograr una subsistencia digna […]”.
La Corte ha indicado igualmente que “el análisis de procedibilidad de la acción de tutela y la caracterización del perjuicio irremediable, deben responder a un “criterio amplio” cuando quien la presente tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional. En esos eventos, el estudio debe efectuarse con una óptica, “si bien no menos rigurosa, sí menos estricta, para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad”(21).
De lo anteriormente expuesto, la Sala reitera que, por regla general, atendiendo al principio de subsidiariedad, la acción de tutela es improcedente para obtener el reconocimiento de prestaciones sociales. Sin embargo, dada la necesidad de garantizar la prevalencia de los derechos fundamentales, es deber del juez de tutela considerar las excepciones a dicha regla de improcedencia cuando los medios ordinarios de defensa no resulten aptos, idóneos ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales amenazados, en particular en casos en que “por ejemplo, el beneficiario de la sustitución pensional es un sujeto de especial protección constitucional o se encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta, evento en el cual la acción de tutela puede proceder como instrumento definitivo o transitorio para salvaguardarlos, en atención a las particularidades de cada caso”(22).
5. Naturaleza jurídica y finalidad de la pensión de sobrevivientes.
“ART. 13.—Los artículos 47 y 74 quedarán así: <Expresiones "compañera o compañero permanente" y "compañero o compañera permanente" CONDICIONALMENTE exequibles>
<Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal, pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente;
“PAR. Para efectos de este artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil”.
En reiterada jurisprudencia esta corporación ha establecido que el objeto de la pensión de sobrevivientes es suplir la ayuda económica que el causante prestaba a los beneficiarios. En Sentencia C-111 de 2006, la Corte concluyó que: en primer lugar, la finalidad de la pensión de sobrevivientes responde a “la necesidad de mantener para sus beneficiarios, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaban en vida del pensionado fallecido”. En segundo lugar, el desconocimiento de dicha finalidad “puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección yposiblemente a la miseria(23). La ley prevé entonces que, en un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del occiso y compartían con él su vida, reciban una sustitución pensional para satisfacer sus necesidades mínimas”(24) (subrayado fuera de texto).
En tercer lugar, cualquier decisión de una autoridad pública que desconozca la finalidad de la pensión y que, como consecuencia de dicho desconocimiento, lleve a la “reducción de las personas a un estado de miseria, abandono, indigencia o desprotección, debe ser retirada [sic]del ordenamiento jurídico por desconocer la protección especial que la Constitución le otorgó al mínimo vital y a la dignidad humana como derechos inalienables de la persona, y a los principios constitucionales de solidaridad y protección integral de la familia, como soportes esenciales del Estado Social de Derecho” (subrayado fuera de texto).
Así las cosas, la pensión de sobrevivientes es una prestación que goza de autonomía respecto del régimen de pensiones, pues tiene como objetivo suplir las necesidades de unas determinadas personas que se ven directamente afectadas con la muerte de su padre, su cónyuge, su compañero o compañera permanente, sus hijos o sus hermanos. Aunque no en todos los casos el derecho a la pensión de sobrevivientes constituye un derecho fundamental por sí mismo, éste puede llegar a serlo, siempre y cuando de esa prestación dependa la garantía del mínimo vital de la persona que presenta la acción(25).
En relación con el carácter fundamental de la pensión de sobrevivientes, en la Sentencia T-326 de 2007 la Sala Cuarta de Revisión señaló que “adquiere el carácter de fundamental cuando de éste depende la materialización de los mandatos constitucionales que propenden por el establecimiento de medidas de especial protección a favor de las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, tales como los niños, las personas de la tercera edad [...]”, y las personas en situación de discapacidad.
En concordancia con lo anterior, en la Sentencia T-164 de 2016 la Sala Tercera de Revisión concluyó que, aun cuando el derecho a la pensión de sobreviviente sea catalogado como un derecho económico, social y cultural de carácter irrenunciable, este tiene rango de derecho fundamental debido a su estrecha relación con otros derechos fundamentales, como el derecho al mínimo vital, porque del “pago de las respectivas mesadas pensionales depende la satisfacción de las necesidades básicas de los beneficiarios […] [y] porque, en la mayoría de casos, sus beneficiarios pueden ser sujetos de especial protección constitucional, como adultos mayores, niños y personas con discapacidad, que además se encuentran en una situación de desamparo”(26).
“ART. 47.—Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: […] e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.
Pese a lo anterior, en la Sentencia T-730 de 2012, la Sala Octava de Revisión reiteró que, para efectos de determinar la invalidez de una persona, el juez de tutela puede recurrir en conjunto al acervo probatorio que reposa en el expediente. De manera que si por ejemplo, se allegan documentos diferentes al Dictamen de Pérdida de Capacidad Laboral que prueben la invalidez, un concepto de medicina legal o una sentencia de interdicción, deberán ser tenidos como pruebas válidas de la situación de invalidez. De no hacerlo, sostiene la Corte, se desconocería la obligación de prestar una protección especial a las personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta(27).
En cuanto a la última exigencia contenida en la normativa de la Ley 100 de 1993, para ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, los hermanos inválidos(28) del causante deberán acreditar que “dependían económicamente de éste”. En principio, con esta regla, el legislador estaría condicionando el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la prueba de la dependencia económica, la cual se tendrá por acreditada si el hermano inválido no cuenta con otro tipo de ingresos y mientras subsistan las condiciones de invalidez(29).
En dicha oportunidad la Corte declaró inexequible la expresión “esto es, que no tienen ingresos adicionales,”(30) contenida en la normatividad citada. Así mismo, declaró la exequibilidad de las expresiones “si dependían económicamente de éste” y “si dependían económicamente del causante”(31), al considerar que establecer esta exigencia forma parte de las facultades del legislador para configurar el régimen pensional y definir los requisitos para su reconocimiento.
“1. Para tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia y la vida digna(32).
6. Poseer un predio no es prueba suficiente para acreditar independencia económica”(38).
Para reconocer una pensión de sobrevivientes a un hermano inválido, en principio, sólo son exigibles los documentos que resulten idóneos y pertinentes para: (i) acreditar el parentesco, (ii) probar que el solicitante de la pensión se encuentra en situación de invalidez, y (iii) demostrar la dependencia económica frente al causante. Según esta corporación “[l]a exigencia de documentos adicionales, cuando los mismos no tienen un soporte previsto en el ordenamiento jurídico, se convierten en un obstáculo de carácter meramente formal que conduce a una vulneración del derecho fundamental al debido proceso administrativo, al tiempo que acarrea una afectación grave al mínimo vital y a la vida digna, pues —como ya se dijo— la pensión de sobrevivientes responde a la finalidad de garantizar las condiciones mínimas de subsistencia de quienes dependían económicamente del causante para atender sus necesidades básicas”(39).
Por todo lo anterior, se concluye que: (i) la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad la de mantener para su beneficiario al menos el mismo grado de seguridad social y económica que tenía en vida del pensionado fallecido(40); (ii) el desconocimiento de la finalidad de esta prestación puede reducir al beneficiario a una evidente desprotección, e incluso a la miseria(41); (iii) la ley prevé un orden de prelación en materia de sustitución pensional de acuerdo a las personas más cercanas al fallecido, que compartían con él su vida y que dependían económicamente de él, con la finalidad de atender la satisfacción de sus necesidades(42); (iv) una decisión administrativa, legislativa o judicial, que desconozca la finalidad de la norma, y que implique la reducción de las personas a un estado de miseria, abandono, indigencia o desprotección, resultaría inconstitucional por desconocimiento de la protección especial que la Constitución otorgó al mínimo vital y a la dignidad humana como derechos inalienables de la persona, así como de los principios constitucionales de solidaridad y protección integral de la familia, fundamentos del Estado Social de Derecho(43); y (v) la dependencia económica del solicitante respecto del causante se prueba de conformidad, entre otras, con las reglas establecidas por esta Corporación, sin que su aplicación pueda desconocer los derechos del accionante, es decir, convertirse en obstáculo de carácter formal que impida la protección, entre otros, de los derechos al mínimo vital y a la vida digna.
6. Protección especial a personas con discapacidad y acceso a la pensión de sobrevivientes.
La Constitución Política de 1991 garantiza la protección y el amparo reforzado de las personas en situación de discapacidad e incorpora al ordenamiento jurídico interno, como componentes del bloque de constitucionalidad(44) (art. 93), instrumentos de derecho internacional cuyo objeto es la efectiva materialización de los derechos de las personas que se encuentran en situación de discapacidad.
En efecto, la Constitución consagra: el principio de igualdad (art. 13)(45), el cual supone la obligación del Estado de implementar políticas públicas de previsión, rehabilitación e integración social para personas en situación de discapacidad física, sensorial o psíquica; la garantía constitucional del trabajo en condiciones dignas para las personas en esta situación, la cual incluye el deber de ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran, así como de garantizarles el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud (art. 54); y la obligación de erradicar el analfabetismo y promover la educación de personas con limitaciones físicas, mentales, o con capacidades excepcionales (art. 68.6), entre otras.
Respecto de los instrumentos internacionales, la Corte ha sido enfática en afirmar que “la fuerza vinculante de la normativa constitucional no es exclusiva de los artículos que formalmente conforman el texto Superior, pues, según la doctrina y la jurisprudencia, la Carta está compuesta por un grupo más amplio de principios, reglas y normas, que integran el denominado “bloque de constitucionalidad””(46).
La Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, aprobada en la ciudad de Guatemala el 6 de julio de 1999(47)por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, constituye una de las regulaciones internacionales más relevantes que hace parte del bloque de constitucionalidad en esta materia. Dicha Convención tiene como objetivo general contribuir a la eliminación de la discriminación(48)contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración a la sociedad. Otros instrumentos internacionales promueven igualmente la protección de los derechos de esta población, tales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad(49), la Convención sobre los Derechos del Niño(50) (art. 23), la Declaración de las Naciones Unidas concerniente a las personas con limitación de 1983, la recomendación 168 de la OIT de 1983, el Convenio 159 de la OIT también de 1983 “sobre la readaptación profesional y el empleo de personas inválidas”, aprobado mediante la Ley 82 de 1988, entre otros(51).
Recientemente, tras la adopción de instrumentos internacionales de DIDH, como la Convención sobre los Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad (CDPD), ratificado por Colombia mediante Ley 1346 del 31 de julio de 2009, se han incorporado al ordenamiento jurídico diversos mecanismos en la materia. Este Tribunal ha señalado sobre el particular que la importancia de dicho instrumento radica, principalmente, en que hace evidente la necesidad de superar los modelos de prescindencia y de marginación(52) de las personas en situación de discapacidad, las cuales se caracterizan por la concepción de que quienes están en situación de discapacidad son personas incapaces de desenvolverse por sí mismas. En la Sentencia C-804 de 2009, la Corte concluyó que:
“El modelo de la prescindencia, descansa principalmente sobre la idea de que la persona con discapacidad no tiene nada que aportar a la sociedad, que es un ser improductivo y además una carga tanto para sus familiares cercanos como para la comunidad. Bajo este modelo, la diversidad funcional de una persona es vista como una desgracia —e incluso como castigo divino— que la inhabilita para cualquier actividad en la sociedad. Bajo este modelo se da por supuesto que una persona con discapacidad no tiene nada que aportar a la sociedad, ni puede vivir una vida lo suficientemente digna.
Este modelo de rehabilitación “concibe la discapacidad como un problema del individuo, y asume que le corresponde a éste rehabilitarse para poder adaptarse a la vida en sociedad, enfoque que niega la existencia de un deber de establecer medidas de adecuación razonable en cabeza del Estado. Es decir, el modelo de rehabilitación invierte las cargas que le corresponde asumir al Estado en materia de discapacidad conforme a la Constitución, y se las atribuye exclusivamente al individuo, quien debe adaptarse a la realidad existente, lo que resultaría, en principio, contrario a la Constitución”(53).
Bajo un tercer enfoque se presenta un modelo de análisis que considera que la discapacidad es un problema social, fruto de una sociedad que desconoce las diferencias de las personas en dicha situación. Así, es la sociedad, y no el individuo en situación de discapacidad, la llamada a desarrollar todas las adecuaciones razonables para que las personas en situación de discapacidad puedan desenvolverse adecuadamente en los distintos planos de la vida social, económica y cultural(54).
e) Asegurar el acceso en igualdad de condiciones de las personas con discapacidad a programas y ​beneficios de jubilación”.
Si se tiene en cuenta la prevalencia en el orden interno de los tratados y convenios internacionales en materia de discapacidad ratificados por el Congreso, es posible concluir que en virtud del derecho consagrado en el artículo 28 de la CDPD, todas las personas en situación de discapacidad tienen derecho a gozar de la protección social del Estado(55). Así mismo, cabe concluir que constituye obligación internacional del Estado colombiano adoptar las medidas necesarias para proteger y promover el ejercicio del derecho a la seguridad social por parte de las personas en situación de discapacidad y, en ese sentido, asegurar el acceso de estas personas, en igualdad de condiciones, a programas y ​beneficios de jubilación.
“[…] nuestro Sistema de Seguridad Social solo ha protegido a las personas con discapacidad cuando su condición coincide con otras contingencias sociales protegidas, a saber: la pérdida de la capacidad laboral producto de un accidente de trabajo o de una enfermedad común; o por su condición de sobreviviente o huérfano de un familiar que si se encontraba protegido por la seguridad social; de esta manera se configura una menor protección de la ley a quienes la Constitución ha protegido de manera especial y los pone en situaciones de riesgo [...]”(56).
Señala igualmente que, ante la ausencia de medidas específicas e independientes para la discapacidad como una contingencia social dentro del Sistema de Seguridad Social, “muchas personas se ven obligadas a buscar la protección de su derecho a través de terceros, muchas veces sus madres, sus hermanos, cónyuges o hijos. Ante la ausencia de una protección propia, buscar ser beneficiario por depender económicamente de él es en muchos casos la única forma de las personas con discapacidad de acceder a una prestación económica que garantice su derecho a la seguridad social”(57).
Lo anterior tiene estrecha relación con la ausencia de oportunidades laborales y educativas para quienes se encuentran en dicha situación. Según la Fundación PAIIS “[e]n el Estado colombiano hay un problema estructural de discriminación a la población con discapacidad que parte de la no garantía de sus derechos a la educación y ​al trabajo ​ ​de ​ ​las ​ ​personas ​ ​con discapacidad”, ante lo cual añade que “[e]xiste una exclusión estructural que impide que las personas mayores con discapacidad gocen de los beneficios del sistema de seguridad social en pensiones en nombre propio y de participación en el ámbito laboral”(58).
Las cifras del RLCPD revelan la gravedad del caso de la referencia. De acuerdo con el RLCPD, el 26.6% de los hombres con discapacidad registrados está incapacitado para trabajar y no recibe ningún tipo de pensión, lo que contrasta con el 2.1% que está igualmente incapacitado para trabajar, pero sí recibe alguna pensión. La situación de los hombres mayores con discapacidad es ligeramente mejor. El 43.1% de los hombres mayores con discapacidad está incapacitado para trabajar y no recibe ninguna pensión, lo que contrasta con el 6.6% que está igualmente incapacitado pero que sí recibe alguna pensión”(59).
Ha dicho la Corte que existe una relación entre el derecho a la seguridad social y el goce del derecho al mínimo vital y a la dignidad humana, ya que su desconocimiento constituye una limitación para la satisfacción de las necesidades básicas, particularmente cuando las personas no cuentan con otra fuente de ingresos(60). De aquí surge el nexo inescindible de dicho derecho con otros derechos fundamentales tales como la vida y la salud (“tesis de la conexidad” o de transmutación de los derechos sociales).
Por otra parte, esta corporación ha concluido que no debe confundirse la situación de discapacidad con la de invalidez. En el marco de las normas relacionadas con el sistema de seguridad social, la invalidez está atada al reconocimiento de una prestación que se otorga a las personas que cumplen con los requisitos exigidos en la ley, como por ejemplo contar con una pérdida de capacidad laboral del 50% o superior a este(61). No obstante, el reconocimiento de la pensión de invalidez no significa que la persona con discapacidad, incluso con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 50% o más, no tenga otras competencias y aptitudes para desarrollar actividades productivas que le permitan afirmar su dignidad, acceder a una fuente de ingresos complementaria y contribuir a la economía nacional.
Finalmente, la Corte precisó que, en el caso de las personas en situación de discapacidad, el acceso al trabajo no se traduce solamente en un aspecto económico, sino que el desarrollo de una actividad productiva se relaciona íntimamente con la dignidad de la persona, razón y fin de la Constitución de 1991, “que permite romper esquemas injustamente arraigados en nuestro medio, como aquel de que una persona con discapacidad es “una carga” para la sociedad. De esa manera, la Corte encontró absolutamente razonable que el legislador establezca disposiciones que faciliten y estimulen el reintegro a la actividad laboral de las personas con discapacidad que se encuentran pensionadas por invalidez”(62). No obstante, como se advirtió, el ingreso de esta población al campo educativo y laboral, en condiciones justas, igualitarias y equitativas no se encuentra asegurado ni, por lo mismo, la posibilidad de obtener una pensión de vejez, sumado a que no son pocos los casos en los que la situación de discapacidad está presente desde el nacimiento, lo que puede implicar la imposibilidad de generar su propio sustento durante toda la vida.
7. En el caso concreto, la aplicación excluyente de las reglas de adjudicación de la pensión de sobrevivientes, resulta inconstitucional.
En el presente caso, la Agencia Colombiana de Pensiones Colpensiones, entidad demandada, argumentó que su decisión de negarle el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al demandante, obedeció al hecho de que: (i) la pensión de sobrevivientes ya había sido otorgada a la madre del causante, siguiendo los parámetros de prelación de beneficiarios; (ii) el plazo para reclamar el derecho pensional por parte de Hidalgo Antonio Cañaveral Tejos había precluido/prescrito y, que (iii) se configuró la institución de “la cosa juzgada”, toda vez que el otorgamiento de la prestación a Magdalena Trejos de Cañaveral fue producto del acatamiento de un fallo de tutela de noviembre de 2009. Adicionalmente, solicitó a los jueces de primera y segunda instancia que declararan improcedente la tutela porque, a su juicio, el caso debía ser conocido por la justicia ordinaria y no por el juez de tutela.
El juez de primera instancia concedió el amparo solicitado y ordenó a Colpensiones que tramitara el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de sobrevivientes de Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos a favor de su hermano Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos. Así mismo, negó la solicitud de reconocimiento y pago de mesadas pensionales anteriores a la fecha de expedición de aquel proveído.
En segunda instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira revocó el fallo proferido en primera instancia y, en su lugar, negó la protección constitucional reclamada argumentando que, según lo establecido en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, para el momento del fallecimiento del causante presuntamente existía una persona con mejor derecho (madre del accionante), a quien le fue reconocida dicha prestación.
7.2. Cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes establecidos por la ley.
El artículo 13 de la Ley 797 de 2013, que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, establece que: “A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste”.
De lo anterior se concluye que para obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en calidad de hermano en situación de discapacidad, en principio, es necesario acreditar tres requisitos: (i) el parentesco; (ii) que el solicitante de la pensión se encuentra en situación de invalidez; y (iii) que dependía económica del causante(63).
En el presente caso tenemos lo siguiente: (i) Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos es hermano del causante Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos, de acuerdo con certificado de nacimiento allegado al expediente; (ii) el accionante fue valorado con una pérdida de capacidad laboral del 60,50 % a causa de discapacidad mental con trastorno afectivo bipolar, con fecha de estructuración de 5 de mayo de 1956, es decir, desde su nacimiento, según dictamen de la Junta de Calificación de Invalidez de Risaralda; y (iii) el demandante dependía económicamente del causante para el momento de su fallecimiento como consta en las declaraciones extrajuicio que reposan en el expediente(64).
Ahora bien, de conformidad con la precitada disposición, los hermanos en situación de discapacidad serán beneficiarios “[a] falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho”, es decir, sólo podrán acceder a este beneficio pensional, en principio, siempre que no existan, en el momento en que se genera la prestación, otros posibles beneficiarios con mejor derecho en el orden de prelación. En ese sentido, del análisis del material probatorio esta Sala encuentra que, efectivamente, la prestación alegada fue otorgada por Colpensiones mediante la Resolución 00048 del 8 de enero de 2010, a la madre del causante Magdalena Trejos de Cañaveral.
No obstante, la Sala de revisión se apartará de la postura asumida hasta el momento, por cuanto en el caso analizado resulta inconstitucional la aplicación excluyente del orden de prelación de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes establecido en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, la Sala aplicará la excepción de inconstitucionalidad, a partir de: (i) reiteración de jurisprudencia, (ii) la evaluación de la debilidad manifiesta del accionante que exige una especial protección constitucional, y (iii) el análisis de la finalidad de la norma que regula la pensión de sobrevivientes.
Mediante la Sentencia T-590 de 2016 este Tribunal concluyó que la excepción de inconstitucionalidad opera cuando la aplicación de una norma, en un caso concreto, resulta violatoria de los derechos fundamentales de la persona y de los principios constitucionales consagrados en el texto superior. En el caso analizado por la precitada Sentencia T-590 la Sala Segunda de Revisión decidió amparar el derecho a la salud de un menor, ordenando a la Seccional Valle del Cauca de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional que afiliara al menor como beneficiario de su abuelo, pues la aplicación literal del artículo 24 del Decreto 1795 de 2000 lo excluía de la posibilidad de ser incluido como parte del núcleo familiar como beneficiario y con ello ponía en riesgo inminente su derecho fundamental a la salud. Al respecto expresó lo siguiente:
“Ante esta circunstancia que implica la infracción de varios mandatos constitucionales, la fórmula de solución se brinda por la propia Carta Política, en el artículo 4(65), y por el numeral 6 del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991(66) los cuales permiten acudir a la excepción de inconstitucionalidad, con el propósito de inaplicar una norma incompatible con los derechos fundamentales, como ocurre, en este caso […]”.
En la primera de ellas, la Sentencia T-401 de 2004, la Sala Quinta de Revisión analizó un asunto que presenta identidad fáctica con el caso presente. Se trató de una demanda de tutela para reclamar el derecho a la sustitución pensional de un hermano en situación de discapacidad. La acción de tutela fue instaurada por la hermana del accionante en representación de este último, quien había sido declarado interdicto. El peticionario: (i) era hermano del causante, (ii) se encontraba en situación de discapacidad mental desde su nacimiento, (iii) dependía económicamente del causante y convivió con él hasta su fallecimiento, (iv) se encontraba en incapacidad económica, (v) después de fallecido, la sustitución pensional se hizo a favor de la mamá del causante, (vi) la hermana del accionante, en representación suya, reclamó la sustitución pensional, y (vii) la entidad negó la prestación basándose en la aplicación literal del orden de prelación establecido en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 respecto a la adjudicación pensional.
En esa ocasión la Sala Quinta de Revisión decidió amparar los derechos reclamados por el accionante, por considerar que la aplicación literal del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 impedía la protección de derechos constitucionales, no obstante que razones de justicia y equidad obligaban al Estado a propiciar un especial tratamiento al asunto pues, de lo contrario, se agravaría la situación ya difícil del solicitante. En palabras de la Sala:
“Con todo, advierte la Corte que una interpretación inicial del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 llevaría a la conclusión contraria, es decir, que el señor Fernando Yepes, no ostenta la calidad de beneficiario de su hermano por haberle sido reconocida inicialmente la sustitución pensional a un beneficiario con mejor de derecho -su madre- quedando en consecuencia él excluido. Sin embargo, razones de equidad y de justicia le permiten a la Sala arribar a la conclusión contraria, y por ende, a sostener que es preciso la protección de sus derechos por vía de tutela en tanto obliga para este caso que la controversia trascienda los dictados meramente legales y el fallo que revisa las decisiones proferidas en este caso, se analice desde una perspectiva constitucional por encontrarse comprometida la efectiva garantía de ciertos derechos fundamentales”.
Las razones de justicia y de equidad que dan lugar a tal determinación se sustentan en los siguientes hechos: 1. Aun cuando el señor Fernando Yepes no fue beneficiario directo del causante, de conformidad con el literal d) del propio artículo 47 de la Ley 100 de 1993, éste mantiene la condición de beneficiario en el último orden. 2. En vida del causante, dependió económicamente de él y luego de su muerte también, a través de la sustitución pensional reconocida a su madre quien proveía lo necesario para su sostenimiento. 3. A lo anterior se agrega su demostrado estado de incapacidad total (se trata de un interdicto así declarado por sentencia de febrero 28 de 1998 del Juzgado 17 de Familia de Bogotá), su condición de persona de la tercera edad (65 años) y la incapacidad económica de éste y de su curadora, quien no está en capacidad de brindarle la manutención y los cuidados especiales y permanentes que requiere por razón de su condición física y mental.
De lo anterior podría concluirse que, para la protección de los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección, la Corte optó por hacer una aplicación garantista de la norma que regula la prelación de beneficiarios en el marco de la prestación de la pensión de sobrevivientes. En esa ocasión, la Corte le dio prioridad a las circunstancias especiales que rodeaban a la persona que reclamaba la protección estatal, reconociendo la gravedad de los efectos que tendría una aplicación literal de la norma en los derechos fundamentales del accionante. Si bien, en esa oportunidad este Tribunal no se refirió de manera explícita a la necesidad de aplicación de la figura de la excepción por inconstitucionalidad, para la Sala es posible deducir que en la decisión se encontraba implícita dicha excepción.
Recientemente, mediante la Sentencia T-324 de 2017, la Sala Sexta de Revisión resolvió un caso que igualmente comparte identidad fáctica con el que ahora ocupa la atención de esta Sala y con el resuelto en la precitada sentencia T-401 de 2004. En la sentencia de 2017 la Sala Sexta de Revisión decidió no amparar los derechos del solicitante por considerar que de conformidad con los parámetros de prelación de beneficiarios establecidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, este se encontraba excluido de la adjudicación de la pensión de sobrevivientes. Esta Sala advierte que esta última providencia no se refiere a la Sentencia T-401 de 2004 ni expone argumentos que fundamenten la decisión de separarse de dicho precedente jurisprudencial.
Para esta Sala no existen razones que justifiquen el cambio jurisprudencial que introdujo la Sentencia T-324 de 2017 y, por lo mismo, para efectos de la presente decisión, estima indispensable acudir a la aplicación que del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 hizo la Corte en la Sentencia T-401 de 2004, por las siguientes razones: (i) la jurisprudencia establecida por la Sentencia T-401 de 2004 es anterior al fallo de 2017, y este último no hizo explícitas las razones de su distanciamiento; (ii) es factible aplicar en este caso la autonomía interpretativa que le asiste a la Salas de Revisión, en cuanto no se trata de separarse de precedentes sentados por la Sala Plena, pues como ha dicho la Corte“[…] cada Sala de Revisión puede ejercer “su autonomía interpretativa y desarrollar su pensamiento jurídico racional”, en cada una de las materias sometidas a su decisión, siempre y cuando, como antes se consignó, no se aparte de los precedentes sentados por la Sala Plena”(67); y (iii) el fallo de 2004 resulta ser más garantista, en el sentido de que permite la protección y la correcta aplicación de los derechos fundamentales alegados, en concordancia con el principio constitucional pro homine, el derecho interno y las disposiciones normativas internacionales tales como la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) ratificada por Colombia(68).
“Se refiere la Sala al principio de favorabilidad o principio pro homine, tantas veces mencionado en la jurisprudencia constitucional y cuyo contenido obliga a que siempre, sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera aquella que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental(69). Lo cual se predica, no sólo de la aplicación del derecho interno de los Estados, sino, así mismo, de la aplicación de derechos humanos a situaciones concretas en que la solución tiene como fundamento normas consignadas en tratados internacionales(70); o situaciones en que las mismas son utilizadas como criterio de interpretación de normas internas del Estado colombiano(71)” (negrilla fuera del texto).
Por otra parte, en la Sentencia T-806 de 2011 la Sala Primera de Revisión decidió sobre el derecho a la sustitución pensional de la hermana de un pensionado en el régimen especial del Ministerio de Defensa Nacional (Decreto Ley 1214 de 1990). La peticionaria: (i) era hermana del causante; (ii) se encontraba en una delicada y deteriorada situación de salud; (iii) contaba con una edad “muy” avanzada de 81 años; (iv) sus condiciones económicas eran precarias; (v) no contaba con recursos o fuentes alternativas de subsistencia para procurarse una vida en condiciones mínimas de dignidad y, (vi) la entidad negó la prestación basándose en una lectura literal de la norma al establecer que la demandante no cumplía con la edad establecida en el Decreto Ley 1214 de 1990(72) para ser beneficiaria de dicha prestación.
En la mencionada providencia la Sala Primera de Revisión decidió tutelar los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital de la peticionaria, para lo cual ordenó al Ministerio de Defensa Nacional proferir un nuevo acto administrativo que reconociera la sustitución pensional a favor de la accionante, basándose en los siguientes argumentos:
Para la Sala, la medida adoptada por el Ministerio de Defensa es irrazonable constitucionalmente porque busca un fin imperioso mediante un medio que no permite alcanzarlo, sino por el contrario, lo desconoce. No es posible interpretar y aplicar una norma que busca proteger a las hermanas y hermanos dependientes económicamente e incapaces de proveerse su mínimo vital en dignidad, de tal manera que su efecto sea dejar sin protección el derecho de unas personas que cumplen con dichas condiciones y que son sujetos de especial protección constitucional” (negrilla fuera del texto).
De la jurisprudencia analizada puede concluirse que en los casos de solicitud de pensión de sobrevivientes por parte de sujetos de especial protección constitucional —por hallarse en situación de debilidad manifiesta—, es deber del juez de tutela constatar rigurosamente los efectos que la aplicación literal de la norma que regula dicha prestación tiene en el caso concreto. Especialmente debe analizar si tal aplicación: (i) conduce al sujeto a un estado de desprotección tal que comprometa sus derechos fundamentales y que, al mismo tiempo, desconozca principios constitucionales, y (ii) obstaculiza o contraría la finalidad de la norma que se aplica.
En el caso sub examine, esta Sala procederá a analizar rigurosamente los efectos que genera para el accionante la aplicación literal de los parámetros de prelación de beneficiarios establecidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, con el fin de determinar si a Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos le asiste el derecho a la pensión de sobrevivientes, como consecuencia del fallecimiento de su hermano Godeardo de Jesús.
Esta Sala advierte que el demandante es una persona: (i) en situación de discapacidad con pérdida de capacidad laboral del 60,50 %, a causa de retardo mental sumado a trastorno afectivo bipolar, desde su nacimiento, y quien, según dictamen médico, requiere ayuda de terceros; (ii) cuenta con edad avanzada (61 años); (iii) no tiene posibilidades de obtener sustento propio, es analfabeta y nunca ha trabajado; (iv) se encuentra en condición de extrema pobreza; (v) vivió con su hermano, el causante de la prestación, y dependía económicamente de éste hasta su fallecimiento, momento a partir del cual pasó a depender de su madre a quien le otorgaron la prestación en cuestión, hasta su deceso el 8 de mayo de 2011; y (vi) desde el fallecimiento de su madre pasó a depender del cuidado de su hermana, quien escasamente cuenta con recursos para su sostenimiento y el de su esposo.
“Consideramos que negarle la posibilidad a una persona mayor con discapacidad de ser beneficiaria de una sustitución pensional por sobrevivencia vulnera su derecho fundamental a la seguridad social, en la medida en que las condiciones fácticas estructurales no le permiten acceder a dicha protección a través de la pensión de vejez. Por lo tanto, el único vehículo legal que tiene para acceder a una cobertura de seguridad social en pensiones es la pensión por sobrevivencia. El negársele esta oportunidad adquiere un grado aún mayor de vulneración en la medida en que normalmente la persona dependiente económicamente no cuenta con otra posibilidad para acceder a recursos para su sostenimiento”(73) (negrilla fuera del texto).
Finalmente, es claro para la Sala que la aplicación literal de la norma que regula los parámetros de prelación de beneficiarios para la asignación de la pensión de sobrevivientes, en este caso, conduciría al peticionario a vivir en un posible estado de desprotección y abandono. Esta situación resulta más gravosa si se tiene en cuenta que su núcleo familiar -que lo acogió tras el fallecimiento de su madre-, se encuentra también en precarias condiciones económicas para proveerse su propio sustento.
Ahora bien, en el presente caso, la finalidad de la prestación que regula el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, como ya se mencionó previamente, es la de asegurar que las personas más cercanas al causante Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos y que más dependían de él y compartían con él su vida, reciban un beneficio pensional para satisfacer sus necesidades.
Al analizar el material probatorio que reposa en el expediente, esta Sala de revisión concluye que Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos (causante) convivió bajo el mismo techo con su hermano Hidalgo Cañaveral Trejos y su madre Magdalena Trejos de Cañaveral, a quienes cuidaba y quienes dependían económicamente de él hasta su fallecimiento. Al momento de morir, el causante contaba con 55 años, su hermano Hidalgo Antonio con 51 y la madre de ambos con casi 90 años. De manera que, si se tiene en cuenta que el causante cuidó de sus familiares, veló por su manutención con el fruto de su trabajo, y compartió con ellos tantos años de vida, resulta plausible concluir que tales familiares eran: (i) las personas más cercanas a Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos, (ii) las que más dependían de él, y (iii) las que compartían con él su vida. En consecuencia, reunían los requisitos para ser los beneficiarios de la prestación para evitar que, tras el deceso de quien proveía su sustento, cayeran en situación de abandono y desprotección.
La Sala advierte que la conclusión acerca de la posible concurrencia de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes en el caso bajo estudio, tiene sustento, además, en lo establecido por este Tribunal, en el sentido de que “[…] no debe pasarse por alto que en algunas circunstancias pueden concurrir varios beneficiarios dentro del mismo grupo familiar, lo que, en atención a lo comentado respecto al principio de subsidiariedad no constituye una situación conflictiva en la que sea necesario establecer preferencias o exclusiones. Esto, por cuanto […] la sustitución pensional está destinada a que las necesidades del grupo familiar – todo el – no se vean afectadas a causa de la muerte del sujeto pensionado”(74).
Finalmente, advierte la Sala que dentro de los argumentos expuestos por la entidad demandada (Colpensiones) para defender su negativa ante la solicitud pensional del accionante, se encuentran la supuesta prescripción del derecho y la figura de “cosa juzgada”. En relación con el primer punto, señaló la entidad, que “la morosidad o desidia en reclamar un derecho, es castigada en nuestra legislación con la extinción del mismo por prescripción o la caducidad de la acción para reclamarlo […]” pues “Hidalgo Antonio, en calidad de hermano inválido, acudió a reclamar el mismo derecho, cuando ya había precluido el término para hacerlo y con el fallecimiento de la beneficiaria no se da inicio a un nuevo derecho el cual sea susceptible de sustituirse”(75).
Al respecto, esta Sala reitera lo que la Corte ha dicho en varios pronunciamientos en el sentido de que el derecho a la pensión es un derecho imprescriptible. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-566 de 2016 precisó:
“[…] la jurisprudencia de esta corporación ha señalado reiteradamente que el derecho a la pensión es imprescriptible. Con sustento en el carácter irrenunciable del derecho a la seguridad social consignado en el artículo 48 de la Constitución, y conforme al principio de solidaridad, a la especial protección que debe el Estado a las personas de tercera edad y al principio de vida digna, ha construido una sólida línea jurisprudencial que sostiene que el derecho a la pensión no se extingue con el paso del tiempo […]”(76).
Por lo anterior, en el caso sub examine, esta Sala advierte que el derecho a la pensión de sobrevivientes que le asiste al accionante no ha prescrito ni podrá prescribir, por lo que el argumento de la entidad accionada carece de validez jurídica y deberá ser desestimado.
“Cuando hay un ejercicio reiterado de acciones de tutela, se ha indicado que, para que se presente cosa juzgada constitucional entre las acciones, deben concurrir los siguientes supuestos: (i) identidad de objeto, es decir, la nueva acción de tutela debe versar sobre la misma pretensión, (ii) identidad de causa pretendida, lo cual implica que la nueva demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada se fundamenten en los mismos hechos e (iii) identidad de partes en ambos procesos”(77).
La Sala advierte que en el caso bajo estudio, Colpensiones no demostró la configuración de la cosa juzgada en que fundó su decisión. En efecto, si bien refiere que la pensión de sobrevivientes del causante Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos fue otorgada a Magdalena Trejos de Cañaveral, en su condición de madre del causante, en cumplimiento de un fallo de tutela del 18 de noviembre de 2009, no presentó evidencia alguna de que la acción de tutela promovida por ella: (i) se hubiera fundamentado en los mismos hechos, ni que (ii) se refiera a las mismas partes; al contrario, el accionante presenta declaración juramentada mediante la cual afirma no haber presentado ante ninguna autoridad competente acción de tutela por los mismos hechos relacionados ni derechos invocados(78).
— el fallo de tutela a que se refiere la demandada como fundamento de su afirmación en el sentido de que en el presente caso existe cosa juzgada, fue proferido en el año 2009 reconociendo la pensión de sobrevivientes a favor de la madre del hoy accionante.
— Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos elevó la solicitud de la pensión de sobrevivientes ante Colpensiones, el 25 de abril de 2014;
— la parte hoy demandante alega no haber reclamado antes el derecho por no contar con la calificación de pérdida de capacidad laboral correspondiente, la cual fue expedida por la Junta de Calificación de Invalidez de Risaralda y notificada el 21 de enero de 2014.
Así las cosas, podría concluirse que las dos demandas de tutela referidas por la parte demandada (la del fallo que ordenó el reconocimiento de la prestación a la madre del causante y la del caso sub examine), aunque pudiera admitirse que versan sobre la misma pretensión, resulta evidente que no se fundamentan en los mismos hechos ni se refieren a las mismas partes. Por tanto, para esta Sala no resulta válido el argumento de la entidad accionada y, por lo mismo, deberá desestimarse.
7.4. Procedencia de la tutela como mecanismo definitivo.
Ahora bien, para definir si el amparo procede de manera definitiva o transitoria, la Sala seguirá lo dicho por este Tribunal en reiterada jurisprudencia sobre el amparo definitivo, en los términos consignados en la Sentencia T-015 de 2017(79):
“[...] si los medios ordinarios de defensa no resultan aptos, idóneos y eficaces para la protección de los derechos fundamentales amenazados (como sería el caso de personas merecedoras de especial protección), de manera excepcional, procede la acción de tutela como instrumento definitivo para salvaguardarlos, teniendo en cuenta que la jurisprudencia constante de esta Corporación ha destacado el vínculo estrecho que une al mínimo vital y la vida digna con la recepción de ciertas acreencias pensionales(80), dentro de las cuales se encuentra la sustitución pensional. Así se señaló, por ejemplo, en las sentencias T-396 y T-820 de 2009:
En el presente caso se tiene que: (i) se trata de una persona en condición de discapacidad desde su nacimiento, producto de “retardo mental” sumado a trastorno bipolar afectivo; (ii) es analfabeta; (iii) de edad avanzada; (iv) depende de terceros según dictamen médico; (v) no ha trabajado ni posee rentas propias y, por lo mismo, durante toda su vida ha dependido económicamente primero del causante y luego de su madre, con cargo a la pensión de sobrevivientes que se le reconoció a ella a la muerte de su hijo Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos. Una vez estos últimos fallecieron, pasó a depender de la ayuda de su hermana quien también se encuentra en una difícil situación económica, razón por la que de no recibir la pensión de sobrevivientes que solicita, correría el riesgo de quedar en un estado de desprotección y abandono. De esta manera, el accionante se encuentra en condiciones de vulnerabilidad, es sujeto de especial protección constitucional y, de no darse el amparo, vería gravemente afectados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida, entre otros.
Si bien el demandante podía haber acudido a otros mecanismos judiciales como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esta Sala considera que, dadas las circunstancias especiales que lo rodean y la urgencia de la medida de protección, dichos mecanismos, aunque llegaren a ser idóneos, no resultan eficaces en el presente caso. Por tanto, la Sala encuentra procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo en aras de proteger de manera inmediata los derechos fundamentales del peticionario.
Por todo lo anterior la Sala concluye que, en el presente caso, la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, vulneró los derechos de Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos a la dignidad humana, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital, al negarle el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, argumentando que: (i) dicha prestación fue otorgada a la madre del causante siguiendo los parámetros de prelación de beneficiarios previstos en la ley; (ii) había prescrito el término para reclamar el derecho; (iii) se había configurado la cosa juzgada; y (iv) el mecanismo utilizado por el accionante (acción de tutela) para alegar su derecho pensional resulta improcedente, sin tener en cuenta las particularidades del caso, especialmente que el peticionario reúne los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes y que es una persona de especial protección constitucional.
— El tutelante cumple los requisitos para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Así mismo, la tutela procede como mecanismo definitivo para la protección de sus derechos fundamentales, toda vez que este se encuentra en estado de debilidad manifiesta y se trata de una persona de especial protección constitucional que requiere del urgente amparo de sus derechos pues, de lo contrario, quedaría en total situación de desprotección y abandono por no contar con los medios para proveerse su propio sostenimiento.
— Los argumentos de prescripción del derecho pensional y de la aplicación de la figura de cosa juzgada presentados por la parte demandante, no son válidos para el caso bajo estudio por cuanto el derecho pensional no prescribe dado “el carácter irrenunciable del derecho a la seguridad social consignado en el artículo 48 de la Constitución, y conforme al principio de solidaridad, a la especial protección que debe el Estado a las personas de tercera edad y al principio de vida digna”. En relación con la cosa juzgada, como se demostró, los procesos judiciales a los que se refiere: (i) no se fundamentan en los mismos hechos, (ii) ni se demostró que exista identidad de partes en ambos procesos.
— La aplicación literal y excluyente de los parámetros de prelación de beneficiarios para la adjudicación de la pensión de sobrevivientes, contenidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, resulta inconstitucional por cuanto: (i) es contraria a la finalidad última de tal prestación; y (ii) el peticionario es un sujeto de especial protección constitucional, en situación de debilidad manifiesta, que exige del Estado una especial protección constitucional, a quien, de negarle la prestación se le estaría conduciendo a una situación de desprotección, abandono y miseria. La Sala considera, por tanto, que en el presente caso debe hacerse una interpretación garantista de la norma, basada en los principios constitucionales de justicia material, pro homine, de equidad y de solidaridad, permitiendo concluir que Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos tiene derecho a ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes como consecuencia del fallecimiento de su hermano Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos y, posteriormente, de su madre, beneficiaria inicial de dicha pensión.
Por lo anterior, la Sala se apartará de la decisión de segunda instancia y en su lugar, confirmará la sentencia de primera instancia en el sentido de amparar los derechos del accionante a la dignidad humana, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital.
Una vez surtido lo anterior, la entidad deberá iniciar los trámites pertinentes para que en el término máximo de un (1) mes, contado a partir de la notificación de la presente providencia, dicte un nuevo acto administrativo en el que reconozca de manera definitiva al señor Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos la pensión de sobrevivientes a que tiene derecho por razón del fallecimiento de su hermano Godeardo de Jesús Cañaveral Trejos, la cual deberá ser pagada a partir de la fecha de esta providencia.
1. REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 18 de enero de 2017, en segunda instancia, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira Sala Laboral y en su lugar, confirmar la sentencia del Juzgado Promiscuo del Circuito de Quinchía (Risaralda) del 3 de noviembre de 2016, en el sentido de TUTELAR los derechos fundamentales a la dignidad humana, la vida, la igualdad, el debido proceso, la seguridad social y el mínimo vital de Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos.
2. ORDENAR a Colpensiones que, en el término de cuarenta y ocho horas (48) contadas a partir de la notificación de la presente providencia, revoque las resoluciones VPB 33137 del 22 de agosto de 2016, GNR 183418 del 21 de junio de 2016 y GNR 293364 del 22 de agosto de 2014, por medio de las cuales le negó el derecho prestacional al actor.
3. ORDENAR a Colpensiones que, dentro del término máximo de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia, mediante acto administrativo reconozca de manera definitiva al señor Hidalgo Antonio Cañaveral Trejos la pensión de sobrevivientes, la cual deberá pagarse a partir del cuatro (4) de octubre del año en curso, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.
1 Decreto 2591 de 1991, artículo 10. Legitimidad e interés. “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. […]”. En lo referente a la figura de la Agencia oficiosa en materia de la acción de tutela ver las sentencias: T-531 de 2002 y T-452 de 2001.
3 Corte Constitucional. Sentencia SU-961 de 1999.
4 Cuaderno 2. Folios 4 al 7.
5 Cuaderno 2. Folios 60 al 94.
6 Corte Constitucional. Sentencia T-890 de 2011, T-205 de 2012 y T- 477 de 2017.
7 Corte Constitucional. Sentencia T- 477 de 2017. Además, ver las sentencias T-052 de 2008 y T-205 de 2012.
8 Al respecto, la Sentencia T-477 de 2017 cita la Sentencia T-800 de 2012.
9 Al respecto, la Sentencia T-477 de 2017 cita las Sentencias T-436 de 2005 y T-108 de 2007.
10 Al respecto, la Sentencia T-477 de 2017 cita las Sentencias T-789 de 2003, T-456 de 2004 y T-328 de 2011.
11 Corte Constitucional. Sentencia T-362 de 2017.
12 Corte Constitucional. Sentencia T-373 de 2015, T-630 de 2015 y T- 362 de 2017.
13 Corte Constitucional. Sentencia T- 705 de 2012.
14 Corte Constitucional Sentencia SU-961 de 1999
15 Op. cit. T- 362 de 2017.
16 Corte Constitucional. Sentencia T-225 de 1993.
17 Corte Constitucional. Sentencia T-808 de 2010 y T-956 de 2014.
18 Corte Constitucional. Sentencia T-808 de 2010.
19 Corte Constitucional. Sentencia T-316 de 2017.
20 Corte Constitucional. Sentencias: T-593 de 2007, T-701 de 2008, T-396 de 2009, T- 316 de 2017 y T- 429 de 2017.
21 Corte Constitucional. Sentencia T-316 de 2017.
23 Corte Constitucional. Sentencia C-002 de 1999.
24 En el mismo sentido ver: Sentencias T- 190 de 1993, C-1176 de 2001, C-617 de 2001, T-294 de 2017, entre otras.
25 Corte Constitucional. Sentencia T-294 de 2017.
26 Corte Constitucional. Sentencia T-073 de 2015.
27 Reitera lo dicho por la Sala Novena de Revisión en la Sentencia T-859 de 2004.
28 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-896 de 2006.
29 Artículo 47 de la Ley 100 de 1990, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
30 Contenida en el literal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
31 Contenidas en el literal e) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
32 Corte Constitucional. Sentencia T-574 de 2002.
33 Corte Constitucional. Sentencia SU-995 de 1999.
34 Corte Constitucional. Sentencia T-281 de 2002.
35 “Dispone la norma en cita: “Ningún afiliado podrá recibir simultáneamente pensiones de invalidez y de vejez”.
36 Corte Constitucional. Sentencias T-574 de 2002 y T- 996 de 2005.
37 Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2003 y Auto 127A de 2003.
38 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, fallo del 9 de abril de 2003. Radiación No. 21.360.
39 Corte Constitucional. Sentencia T-471 de 2014.
40 Corte Constitucional. Sentencia C-111 de 2016.
41 Corte Constitucional. Sentencia C-002 de 1999.
42 Corte Constitucional. Sentencia T- 190 de 1993.
43 Reitera lo establecido en la Sentencia T-073 de 2015. En el mismo sentido, en la Sentencia T-456 de 2016, la Sala Tercera de Revisión expresó que: “La pensión de sobreviviente es una prestación social, cuya finalidad esencial es la protección de los familiares más cercanos del afiliado o pensionado fallecido, de tal suerte que las personas que dependían económicamente de éste, eviten un cambio sustancial en las condiciones mínimas de subsistencia. Por ello, la ley prevé la aplicación de un orden de prelación entre las personas más cercanas del causante, con el propósito de definir el beneficiario de la pensión de sobreviviente”.
44 Al respecto ha dicho la Corte, en la Sentencia C-147 de 2017, que “La principal función que cumple el mencionado instrumento es la de servir de parámetro para determinar la validez constitucional de las disposiciones sometidas a su control. Adicionalmente, cumple una labor interpretativa, pues sirve de referente hermenéutico sobre el contenido de las disposiciones constitucionales y en la identificación de las limitaciones admisibles a los derechos fundamentales. A su vez, tiene una función integradora, que brinda una provisión de los marcos específicos de constitucionalidad en ausencia de disposiciones superiores expresas, por remisión directa de los artículos 93, 94, 44 y 53 de la Carta”.
45 Constitución Política de Colombia de 1991. Artículo 13. “Todas las personas nacen libre e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
46 Corte Constitucional. Sentencias C-018 de 2015y T-147 de 2017.
47 Ratificada por Colombia mediante la Ley 762 de 2002.
48 Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad. “ART. IV. Para lograr los objetivos de esta Convención, los Estados parte se comprometen a:
49 Documento del sistema universal de protección de derechos humanos considerado como referente importante dado su enfoque de vanguardia.
50 Ratificada por Colombia mediante la Ley 12 de 1991.
51 Además de los instrumentos descritos, también se encuentran: La Declaración de los Derechos Humanos proclamada por las Naciones Unidas de 1948, la Declaración de los Derechos del Retrasado Mental, la Declaración de los Derechos de las Personas con Limitación, aprobada por la Resolución 3447 de la ONU del 9 de diciembre de 1975, la Declaración de Sund Berg de Torremolinos, Unesco 1981, la Resolución 48/96 del 20 de diciembre de 1993, de la Asamblea General de Naciones Unidas, sobre “Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad”, las Declaraciones sobre el Progreso y Desarrollo en lo Social, el Programa de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad, la Declaración de Copenhague, la Observación General Nº 5 sobre las personas en situación de discapacidad proferida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, entre otros.
52 Corte Constitucional. Sentencia C-147 de 2017.
55 Corte Constitucional. Sentencia C-458 de 2015.
56 Cuaderno 1. Folio 129.
57 Cuaderno 1. Folio 147.
58 Cuaderno 1. Folio 108.
59 Cuaderno 1. Folio 136.
60 Corte Constitucional. Sentencia 324 de 2017.
61 Ley 100 de 1993. ART. 38.—“Estado de invalidez. Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que, por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.
62 Corte Constitucional. Sentencias T- 573 de 2016 y T 340 de 2017.
63 Reiterados por la Corte Constitucional en la Sentencia T-370 de 2017.
64 Cuaderno 2. Folios 36 y 37.
65 La Corte cita: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales […]”
66 La Corte cita: La norma en cita establece que: “Artículo 29.- Contenido del fallo. Dentro de los diez días siguientes a la presentación de la solicitud el juez dictará fallo, el cual deberá contener: (…) 6. Cuando la violación o amenaza de violación derive de la aplicación de una norma incompatible con los derechos fundamentales, la providencia judicial que resuelva la acción interpuesta deberá además ordenar la inaplicación de las normas impugnadas en el caso concreto”.
67 Corte Constitucional. Autos 105, 138, 149 de 2008, 174 de 2009, 009 de 2010, 097 de 2011, 142 de 2012, entre otros.
68 Ratificada por Colombia mediante la Ley 1346 del 31 de julio de 2009 “Por medio de la cual se aprueba la "Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad", adoptada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006”.
69 Corte Constitucional. Sentencias C-251 de 1997; C-187 de 2006 y T-116 de 2004. Así mismo, Auto A-066 de 2009.
70 Corte Constitucional. Sentencia C-187 de 2006.
71 En Sentencia C-551 de 2003 la Corte indicó que: “[…] en virtud del principio Pacta Sunt Servanda, las normas de derecho interno deben ser interpretadas de manera que armonicen con las obligaciones internacionales del Estado Colombiano (CP art. 9), tal y como esta Corte lo ha señalado, entonces entre dos interpretaciones posibles de una norma debe preferirse aquella que armonice con los tratados ratificados por Colombia”.
72 Decreto Ley 1214 de 1990. “ART. 120.—Orden y proporción de beneficiarios. En caso de fallecimiento de un empleado público del Ministerio de Defensa o de la Policía Nacional, las prestaciones a que haya lugar se pagarán a sus beneficiarios en el siguiente orden y proporción: “[…] 4. […] literal e. Si no concurriere ninguna de las personas indicadas en este artículo, llamadas en el orden preferencial en el establecido, la prestación se paga, previa comprobación de que el extinto era su único sostén, a los hermanos menores de edad. Los hermanos carnales recibirán doble porción de los que sean simplemente maternos o paternos”.
73 Cuaderno 1. Folio. 120.
74 Corte Constitucional. Sentencia T-858 de 2014. Reiterado por el Grupo de Acciones Públicas (Universidad del Rosario). Cuaderno 1. Folio 151.
75 Cuaderno 2. Folio 140.
76 Corte Constitucional. Sentencia T-230 de 1998.
77 Corte Constitucional. Sentencia T-182 de 2017 y Auto 127 de 2004.
78 Cuaderno 2. Folio 93.
79 Reitera lo proveído en las Sentencias T-396 y T-820 de 2009.
80 La Corte cita las Sentencias T-593 de 2007, T-701 de 2008 y T-396 de 2009.

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