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Timestamp: 2017-10-17 22:22:12+00:00

Document:
Sentencia núm. Tribunal Supremo Madrid (Sección 5) 20-11-2015
Marginal: PROV\2015\307514
Ponente: Jose Juan Suay Rincón
SILENCIO ADMINISTRATIVO: Solicitud de incoación de expediente de declaración de caducidad de concesión de terrenos que constituyen dominio público marítimo-terrestre: estimación presunta: falta de transferencia alguna de facultades relativas del dominio público: derecho al trámite: casación improcedente.
La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 29-01-2014 por la que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a desestimación de solicitud de incoación de expediente de declaración de caducidad de concesión.
El TS declara no haber lugar al recurso de casación y confirma la sentencia recurrida.
En la Villa de Madrid, a veinte de Noviembre de dos mil quince.
En el recurso de casación nº 1203/2014, interpuesto por la Entidad ELECTROQUÍMICA DEL NOROESTE, S.A.U., representada por el Procurador don Roberto Granizo Palomeque y asistido de Letrado, y por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representado y asistido por el Abogado del Estado, contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 29 de enero de 2014, recaída en el recurso nº 123/2012 , sobre medio ambiente; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado, y la ASOCIACIÓN "SALVEMOS PONTEVEDRA", representada por la Procuradora doña María Leocadia García Cornejo y asistida de Letrado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia de fecha 29 de enero de 2014 (JUR 2014, 53713) , por cuya virtud se estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación "Salvemos Pontevedra" contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la desestimación de la solicitud de incoación de expediente de declaración de caducidad de la concesión otorgada a la empresa Electroquímica del Noroeste, S.A., condenando a la administración demandada a la incoación del expediente de caducidad de la concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones que no cuenten con concesión administrativa y demás autorizaciones legalmente exigibles, desestimándose las restantes pretensiones. Sin costas.
Notificada esta resolución a las partes, por la Entidad y Administración recurrentes se presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 18 de marzo de 2014, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la entidad mercantil recurrente (ELECTROQUÍMICA DEL NOROESTE, S.A.U.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y formuló en fecha 25 de abril de 2014 su escrito de interposición del recurso, en el cual, tras exponer los motivos de casación que estimó procedentes, terminó solicitando el dictado de una sentencia que acordara la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto en instancia, con fundamento en los motivos de casación primero (vulneración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa) y segundo (ausencia de legitimación activa); o bien, subsidiariamente, la desestimación íntegra del aludido recurso contencioso-administrativo.
La también recurrente, ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, compareció asimismo en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y formuló en fecha 6 de mayo de 2014 su escrito de interposición del recurso, en el cual vino a exponer igualmente los motivos de casación que estimó procedentes y a solicitar que se dictara sentencia desestimatoria del recurso contencioso administrativo y confirmatoria del acto recurrido presunto.
Por Providencia de la Sala, de fecha 29 de mayo de 2014, se acordó admitir a trámite los presentes recursos de casación, ordenándose por Diligencia de fecha 24 de junio de 2014 entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y ASOCIACIÓN "SALVEMOS PONTEVEDRA"), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo. Siendo evacuado el trámite conferido por la Administración General del Estado mediante escrito de fecha 11 de junio de 2014, en el que manifestó que se abstiene de formular oposición; y por la Asociación "Salvemos Pontevedra", mediante escrito de fecha 28 de julio de 2014, en el que solicitó a la Sala la desestimación del recurso por sentencia, declarando no haber lugar al mismo, con imposición de costas a las recurrente.
Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de noviembre de 2015, en que tuvo lugar.
Se dirige el presente recurso de casación contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 29 de enero de 2014 (JUR 2014, 53713) , por cuya virtud se estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación "Salvemos Pontevedra" contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la desestimación de la solicitud de incoación de expediente de declaración de caducidad de la concesión otorgada a la empresa Electroquímica del Noroeste, S.A., condenando a la administración demandada a la incoación del expediente de caducidad de la concesión y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones que no cuenten con concesión administrativa y demás autorizaciones legalmente exigibles, desestimándose las restantes pretensiones.
La sentencia impugnada, tras referirse en su FD 1º al objeto del recurso y a las solicitudes de incoación de expediente de declaración de caducidad de la concesión demanial otorgada a la empresa Electroquímica del Noroeste S.A. (ENOLSA) en las marismas de Lourizán (Pontevedra) efectuadas mediante sendos escritos de 6 de agosto de 2004 y de 3 de febrero de 2005, considera de interés dejar consignados los siguientes hechos a su juicio relevantes para la resolución del litigio:
"1.- Por Orden de 13 de junio de 1958 se otorgó al entonces Instituto Nacional de Industria, la concesión de ocupación de 612.500 metros cuadrados de dominio público marítimo-terrestre con destino a una fábrica de pasta de celulosa Kraft en la franja de zona marítimo-terrestre a rellenar, en el lugar de Lourizán, término municipal de Pontevedra.
Por Orden Ministerial de 6 de mayo de 1959, se autorizó la trasferencia de la concesión a la Empresa Nacional de Celulosa de Pontevedra, S.A.
2.- Mediante Orden Ministerial de 14 de marzo de 1967 se autorizó por el Ministerio de Obras Públicas la segregaron 9.500 metros cuadrados de superficie de la parcela otorgada en concesión a la Empresa Nacional de Celulosa de Pontevedra a favor de Electroquímica del Noroeste, S.A. (ELNOSA). A continuación, por Orden Ministerial de 20 de octubre de 1970, se autorizó la segregación de 3.087 metros cuadrados de superficie de la parcela otorgada en concesión a la Empresa Nacional de Celulosa de Pontevedra, S.A., a favor de ELNOSA.
3.- Por Orden Ministerial de 15 de diciembre de 1971, se otorgó a ELNOSA concesión de ocupación de una parcela de 12.587 metros cuadrados, procedente de las dos segregaciones de la parcela, en la zona marítimo-terrestre de la margen izquierda de la ría de Pontevedra, en Lourizán, término municipal de Pontevedra, con destino a la instalación de una fábrica de cloro y anexos".
Ya en su FD 2º afronta la Sala de instancia la causa de inadmisibilidad aducida de adverso. La falta de legitimación activa de la asociación recurrente fue examinada en sendas resoluciones anteriores de la misma Sala y Sección (de 17 de febrero de 2011 (JUR 2011, 77294) , dictada en el recurso contencioso-administrativo 884/2009; y de 19 de mayo de 2011, en el recurso contencioso-administrativo 823/2010), recaídas en supuestos análogos. Resuelve así de la misma manera, rechazando dicha causa, en la medida en que la asociación recurrente sustenta su recurso al amparo del ejercicio de la acción pública reconocida por la Ley de Costas (artículo 109 ).
Otras causas de inadmisibilidad igualmente esgrimidas en el recurso no son examinadas en este fundamento, en el que se rechazan por alegarse improcedentemente ya en trance de conclusiones.
La cuestión de fondo suscitada en el recurso se concreta en la infracción de los artículos 42 y 43.2 LRJAP -PAC, y dicha cuestión también resultó examinada en las resoluciones judiciales antes mencionadas, como comienza indicando el siguiente FD 3º de la sentencia impugnada, así que procede alcanzar ahora la misma conclusión:
"El art. 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) , de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), establece la obligación de la Administración de resolver, dictando resolución expresa en todos los procedimientos y en los plazos que fija. Por su parte, en el art. 43 (en la redacción dada por la Ley 4/1999 ) se regula el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, pautando en el apartado 2 misma: "Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros, facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio" .
Es decir, como recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2004 , tras la modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por la Ley 4/1999, en el nuevo régimen, frente al que existía en la antigua Ley de Procedimiento Administrativo (RCL 1958, 1258, 1469, 1504 y RCL 1959, 585) , se consagra como regla general el silencio positivo continuando, de este modo, con el sistema instaurado primitivamente en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pero, a diferencia de este último y para evitar el «caos» normativo que se había producido en las normativas de adecuación promulgadas por las distintas Administraciones Públicas, se exige que una norma con rango de Ley o una norma de Derecho Comunitario Europeo establezca el silencio negativo (art. 43.1).
En el presente caso, no concurre ninguna de las excepciones previstas en el artículo 43.2, anteriormente citado, para excluir la regla general del silencio positivo a la petición formulada por la parte recurrente ante la Administración. En los escritos presentados por la Asociación "Salvemos Pontevedra" ante el Ministerio de Medio Ambiente no se solicita que se transfieran a la solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o servicio público, al contrario se pretende la caducidad de una concesión de terrenos que constituyen dominio público marítimo terrestre.
Es decir, en aplicación de dicho precepto, nos hallamos ante un supuesto en el que el silencio tiene carácter positivo y, por tanto, la petición formulada por la parte recurrente en vía administrativa debe entenderse estimada por silencio positivo.
Por lo expuesto, resulta intrascendente para el presente supuesto, la regulación específica del silencio en el párrafo segundo del art. 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que dispone que "no obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo" . Y, no tiene relevancia ya que, como hemos dicho, el silencio en el caso que nos ocupa es positivo en aplicación del párrafo primero del citado precepto, con independencia de que, como aduce la parte codemandada, el escrito inicial se hubiese tenido que dirigir al Ministro de Medio Ambiente, y no a la Dirección General de Costas, por lo que no cabría recurso de alzada, sino reposición".
No ha lugar consiguientemente a apreciar la falta de objeto de recurso o la falta de legitimación de la asociación recurrente, por resultar favorable la resolución recurrida, por las razones que la Sala sentenciadora expresa a continuación:
"Lo cierto es que la parte demandante dirige su acción frente al incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver la solicitud ante ella formulada, seguida de una manifiesta inactividad administrativa ante la pretensión de aquella para que se incoara el procedimiento de caducidad de una concesión en dominio público marítimo-terrestre, pretendiendo de esta Sala que declare la obligación de la mencionada Administración de dar satisfacción a aquella solicitud, ya sea apreciando el carácter positivo del silencio administrativo en que pudiera haberse incurrido, ya sea atendiendo a la concurrencia de diversas causas de caducidad de la concesión alegadas. De manera que en modo alguno cabe afirmar que quien ejerce su acción en este proceso se encontraba favorecida por la actuación administrativa frente a la que se ejercita dicha acción, caracterizada por una pasividad persistente.
No obstante, la asociación demandante podría haber optado por tratar de hacer valer el acto administrativo producido por silencio administrativo positivo ante la Administración demandada, acreditando su existencia mediante el certificado acreditativo del silencio producido, previamente solicitado al órgano competente para resolver, o por cualquier otro medio de prueba admitido en Derecho, tal y como se deduce del artículo 43.5 de la LRJPAC, y en el caso de ser desatendida tal pretensión, proceder de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.2 de la LJCA (RCL 1998, 1741) . Ahora bien, tal posibilidad legal no impide a quien se encuentra en la situación antes expuesta, acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa en demanda de satisfacción de la solicitud formulada ante la Administración, máxime cuando la Administración, como aquí acontece, ha incumplido también la obligación de comunicar al solicitante el plazo máximo establecido normativamente para la resolución y notificación del procedimiento, así como el efecto que pudiera producir el silencio administrativo, que le impone el artículo 42.4 de la LRJPAC.
Sostener lo contrario supondría hacer recaer sobre los ciudadanos una carga injustificada y que no tienen el deber jurídico de soportar, obligándoles ante la mera posibilidad de que el sentido del silencio administrativo del que han sido objero pudiera ser positivo a dirigirse a la Administración que incumplió su obligación de resolver su solicitud, para intentar hacer valer el acto presunto, solicitando su ejecución y, de no ser atendida tal pretensión en el plazo de un mes, formular entonces recurso contencioso-administrativo frente a esta inactividad.
Repárese en que en esta última hipótesis sería posible que la Administración negara eficacia positiva al silencio administrativo en que incurrió, ante lo cual el interesado se vería obligado a recurrir tal resolución en vía contencioso-administrativa a fin de que se dilucidara el sentido del acto presunto.
En definitiva, no cabe impedir el acceso a la jurisdicción e imponer la carga de seguir los trámites del artículo 29.2 de la LJCA a quien es víctima del incumplimiento por la Administración de la elemental obligación de resolver la solicitud ante ella formulada, y se ha visto desprovisto de información acerca del sentido del silencio administrativo en que se ha incurrido y que aquella debería haberle proporcionado al inicio del procedimiento administrativo. De no ser así el interesado se vería obligado a interpretar el sentido del silencio administrativo para optar entre en cauce del precepto citado, en el caso del silencio positivo, o por el recurso administrativo o contencioso-administrativo, en el caso del silencio negativo, con el riesgo de que en el caso de errar en tal decisión podría ver truncado su acceso a la jurisdicción, incurriéndose en una interpretación absolutamente irrazonable de las normas el punto de vista del derecho de acceso a la jurisdicción, como contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. 24.1 CE (RCL 1978, 2836) , en su vertiente de acceso a la jurisdicción, pues no debemos olvidar que la Ley no obliga al ciudadano a seguir el cauce del artículo 29.2 de la LJCA ante un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, todos los procedimientos".
Rechazadas las causas de inadmisión del recurso esgrimidas por la parte codemandada, las consideraciones precedentes, sin embargo, no conducen a la estimación de la demanda en su integridad:
"El proceso contencioso-administrativo no admite la desviación procesal mediante la formulación en vía jurisdiccional cuestiones nuevas, sobre las que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse, no procediendo en consecuencia hacer pronunciamiento alguno sobre las mismas, al ser peticiones que no fueron objeto de las resoluciones administrativas impugnadas. No es óbice a ello, lo dispuesto en los artículos 33 y 56 de la Ley Jurisdiccional , ya que si tales normas permiten nuevas alegaciones o motivos nuevos, en modo alguno autorizan que puedan modificarse, alterarse o adicionarse a las peticiones instadas en vía administrativa, otras nuevas en esta vía jurisdiccional no formuladas ni cuestionadas ante la Administración. Aunque nuestra ley jurisdiccional admite la alteración de los fundamentos jurídicos aducidos ante aquélla, de modo que en el escrito de demanda, dejando incólume la cuestión suscitada ante esa vía previa, puedan integrarse razones y fundamentos diversos a los expuestos en el expediente administrativo antecedente de la litis, no acepta que se produzca una discordancia objetiva entre lo pedido en vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional (en este sentido SSTS de 7 de marzo de 1988 , de 12 de noviembre de 1996 (RJ 1996, 8217) , rec. 8865/1991 , y de 8 de marzo de 1999 (RJ 1999, 2742) , rec. 7061/1992 ).
En consecuencia, debe estimarse en parte el recurso contencioso-administrativo, condenando a la Administración a la incoación del expediente de caducidad de la concesión, cuya titular es la parte aquí codemandada, y a la adopción de todas las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones que no cuenten concesión administrativa y demás autorizaciones legalmente exigibles, desestimándose las restantes pretensiones. Todo ello, claro está, sin perjuicio de las consecuencias que puedan derivarse de la incoación de tales procedimientos y en el marco de las competencias que corresponden a la Administración del Estado, en cumplimento de la Ley de Costas y las disposiciones dictadas en su desarrollo y aplicación, pues en atención a ellas se configura la acción pública que atribuye legitimación a la asociación demandante en este proceso, tal y como se expuso anteriormente".
En definitiva, no procede sino pronunciarse del mismo modo que en las resoluciones anteriores de la misma Sala y Sección a que ya hemos hecho mención:
"De este modo nos pronunciamos con el mismo alcance que lo hicimos en nuestras anteriores sentencias, ya citadas, ante supuestos análogos, lo que contribuye a salvaguardar la unidad de doctrina, el principio de seguridad jurídica y el derecho de igualdad en la aplicación de la ley".
El recurso contencioso-administrativo, en consecuencia, es estimado parcialmente, sin imposición de condena en costas (FD 4º).
Contra la sentencia impugnada, la entidad mercantil ELECTROQUÍMICA DEL NOROESTE, S.A.U., funda ahora su recurso de casación en los siguientes motivos:
1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , ya que la sentencia recurrida vulnera el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, en conexión con el artículo 69.c) LJCA (RCL 1998, 1741) , así como la jurisprudencia que se cita que interpreta dicho precepto, al no haber inadmitido el recurso de la asociación recurrente por falta de objeto.
2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por entender que la sentencia recurrida vulnera el artículo 19 LJCA , en conexión con el artículo 69.b) LJCA , así como la jurisprudencia que se cita que interpreta dichos preceptos, al no haber inadmitido el recurso de la asociación recurrente por falta de legitimación para recurrir un acto favorable al propio recurrente.
3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por entender que la sentencia recurrida adolece de incongruencia o incoherencia interna atendiendo al fallo alcanzado, vulnerando el artículo 24.1 CE (RCL 1978, 2836) , en conexión con el artículo 106.1 de dicho texto constitucional , y artículo 218 LEC (RCL 2000, 34, 962 y RCL 2001, 1892) , así como la jurisprudencia que cita que los interpreta.
4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por entender que la sentencia recurrida vulnera los artículos 43.2 , 109 c ), 114.1 y 116.1 LRJAP -PAC, en conexión con el artículo 11 y la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril (RCL 1997, 879) , de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , así como la jurisprudencia que cita que interpreta dichos preceptos.
Por su parte, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO invoca en su recurso los siguientes motivos de casación:
1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra b) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 42 y 43 LRJAP -PAC, en particular, apartado 2 del artículo 43, sobre los supuestos en que no se aplica el silencio positivo, en relación con los artículos 79 y 80 Ley 22/1988, de 28 julio (RCL 1988, 1642) , de Costas , y la jurisprudencia que se cita; artículo 95 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre (RCL 2003, 2594) , Patrimonio de las Administraciones Públicas ; y Reales Decretos 553/2004 (RCL 2004, 1044) , de 17 de abril (artículo 16 ) y 1477 /2004 (RCL 2004, 1427) , de 18 de junio (artículo 1), sobre iniciación de oficio del procedimiento de caducidad, y la competencia del Ministro (en su día, de Medio Ambiente) para resolverlo.
2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infringir la sentencia recurrida el artículo 218 LEC , en cuanto carente de motivación.
3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 79 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , así como el artículo 159 de su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RCL 1989, 2639 y RCL 1990, 119) , en relación con los supuestos en que procede la caducidad de concesiones sobre dominio público.
4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 80 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , y del 159 de su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, en relación a las facultades de la Administración una vez incoado el expediente de caducidad de la concesión; así como de los artículos 80 de la Ley de Costas y 161 y 162 de su Reglamento, en cuanto condena a la Administración a la adopción de las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones que no cuenten con concesión administrativa y demás autorizaciones exigibles.
Los motivos sobre los que se sustenta el presente recurso de casación se corresponden con parte de los motivos que también se esgrimieron en otro recurso promovido contra la Sentencia de 19 de mayo de 2011 (RC 5219/2011), dictada por la misma Sala y Sección de la Audiencia Nacional que la que ahora nos ocupa. Aunque se trataba de distinta entidad recurrente, el asunto planteado en la instancia resultaba también coincidente en cuanto al fondo, por lo que procede que vengamos ahora a propinar la misma respuesta que dimos entonces ( Sentencia de 11 de julio de 2014) .
En una ocasión posterior ( Sentencia de 23 de julio de 2015 (RJ 2015, 3613) ), por lo demás, y a propósito de distinto recurso (RC 2342/2013 ), vinimos a resolver en el mismo sentido, por tratarse también de un asunto coincidente; aunque nos limitaremos ahora a dejar consignadas las razones dadas en la primera de nuestras resoluciones a que acabamos de referirnos.
Los tres primeros motivos de casación sobre los que la entidad mercantil recurrente ENOLSA funda su recurso están estrechamente relacionados entre sí, porque se sustentan sobre la misma premisa, esto es, si la actuación impugnada es favorable a la asociación recurrente en la instancia, entonces el recurso promovido por ella en la instancia contra dicha actuación carece de objeto, le falta también legitimación a la indicada asociación para recurrir y, en fin, la resolución judicial impugnada resulta incongruente (incoherencia interna) atendiendo al fallo alcanzado.
Como es la premisa sobre la que descansan tales motivos la que aquí procede cuestionar, cabe acometer ahora su examen conjunto.
Por otro lado, tal y como anticipamos, tales motivos ("1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , ya que la sentencia recurrida vulnera el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, en conexión con el artículo 69.c) LJCA (RCL 1998, 1741) , así como la jurisprudencia que se cita que interpreta dicho precepto, al no haber inadmitido el recurso de la asociación recurrente por falta de objeto. 2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por entender que la sentencia recurrida vulnera el artículo 19 LJCA , en conexión con el artículo 69.b) LJCA , así como la jurisprudencia que se cita que interpreta dichos preceptos, al no haber inadmitido el recurso de la asociación recurrente por falta de legitimación para recurrir un acto favorable al propio recurrente. 3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por entender que la sentencia recurrida adolece de incongruencia o incoherencia interna atendiendo al fallo alcanzado, vulnerando el artículo 24.1 CE (RCL 1978, 2836) , en conexión con el artículo 106.1 de dicho texto constitucional , y artículo 218 LEC (RCL 2000, 34, 962 y RCL 2001, 1892) , así como la jurisprudencia que cita que los interpreta.") coinciden con los motivos quinto, sexto y séptimo en que la entidad mercantil recurrente ENCE S.A. vino a esgrimir a la sazón en su RC 5219/2011("5) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , la sentencia impugnada vulnera el carácter revisor de la Jurisdicción contencioso-administrativa, en conexión con el artículo 69 c) de la LJCA , así como de la jurisprudencia que interpreta dicho precepto, al no haber inadmitido el recurso de la Asociación por falta de objeto. 6) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración del artículo 19 LJCA , en conexión con el artículo 69.b) LJCA , así como la jurisprudencia que interpreta dichos preceptos, al no haber inadmitido el recurso de la Asociación por falta de legitimación para recurrir un acto favorable al propio recurrente. 7) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , en el FD 6º, la sentencia impugnada adolece de incongruencia o incoherencia interna atendiendo al fallo alcanzado y, por tanto, vulnera el artículo 24CE , en conexión con el artículo 106.1 de dicho texto constitucional, y de los artículos 208.2 y 218 LEC , así como de la jurisprudencia aplicable a dichos preceptos").
De modo que no cumple, pues, sino venir a darles ahora la misma respuesta que ya propinamos en nuestra Sentencia de 11 de julio de 2014 .
- Así en relación con los motivos quinto y sexto (falta de objeto del recurso y de legitimación de la asociación recurrente), vinimos a la sazón a afirmar en la indicada sentencia (FD 6º):
"Los motivos quinto y sexto invocados después, sucesivamente, en el recurso de casación promovido por la entidad mercantil recurrente , también por el cauce establecido por el artículo 88.1 d) de la Ley jurisdiccional , son susceptibles de ser examinados conjuntamente, en la medida en que aparecen estrechamente conectados. En efecto, con no poca habilidad, y en la medida en que la sentencia impugnada considera producido un acto favorable (por silencio positivo), la representación jurídica de dicha entidad considera que debía haberse declarado inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia, o bien por falta de objeto ( motivo quinto ), ya que no cabe el recurso frente a actos favorables; o bien, en su caso, por falta de legitimación ( motivo sexto ), por carecer de legitimación para recurrir un acto quien ha resultado beneficiado por el mismo.
Tan desprovista de amparo judicial se encuentra la pretensión ejercitada que, al mantenerse viva la controversia en torno a ella, por parte de la Administración sigue realmente sin procederse a la realización de la actividad pretendida, más allá de la ficción del silencio positivo supuestamente producido: el particular no ha encontrado una respuesta favorable de su pretensión y sin dicho acto favorable ha venido en sede judicial a recabar la tutela de sus derechos que considera lesionados. El sistema de acciones establecido por la Ley jurisdiccional no puede contemplarse como un sistema rígido que venga a minorar la efectividad de las pretensiones susceptibles de ser esgrimidas en el proceso; sino que, al contrario, busca favorecer el acceso a la tutela jurisdiccional, tratando de dejar cerrado cualquier resquicio que pudiera comprometer dicha tutela. (...)"
- Y en relación con el motivo séptimo (incoherencia interna), de forma ya más concisa, igualmente agregamos en la misma resolución (FD 7º):
"Como el argumento resulta ya recurrente, cabe señalar, ahora de forma más concisa, que la congruencia interna obliga a adecuar el contenido del fallo de una resolución a su propia fundamentación y, a su vez, el fallo y su fundamentación al contenido de la demanda, que es la que determina las pretensiones esgrimidas en el proceso y, de este modo, también, el ámbito del enjuiciamiento jurisdiccional.
Desde la perspectiva expuesta, la actuación jurisdiccional se desarrolla con total congruencia; en la medida que, como ya sabemos, acoge una de las pretensiones esgrimidas, por las razones que expone la sentencia cuestionada y que decantan a la postre el sentido y el fallo de la propia resolución. Cumple, pues, remitirse a lo expuesto en nuestro fundamento precedente.(...)"
Compartimos plenamente, por tanto, el planteamiento acogido en la instancia, que ya antes reproducimos también. No puede ser, en efecto, más acertado: ni carece el recurso de objeto, ni le falta legitimación a la asociación recurrente, ni tampoco resulta incoherente el fallo de la sentencia con su fundamentación jurídica y con las pretensiones sostenidas en el litigio. Porque no es cierta la premisa sobre la que descansan estas objeciones. El recurso se dirige contra el incumplimiento por la Administración de su deber de resolver, de manera que no la ha sido favorable la actuación administrativa impugnada (más bien, la inactividad de la Administración) contra la que se dirige el recurso.
Ciertamente, la asociación recurrente podría haber acudido al remedio dispuesto por el artículo 29.2 de nuestra Ley jurisdiccional , pero la Ley tampoco le obliga a acudir a esta vía ni le cierra el paso a la que ha seguido en este caso. Sería en efecto una carga injustificada que no tienen el deber de soportar quienes han sido víctimas del incumplimiento por la Administración de su deber de resolver en el ejercicio de un derecho fundamental (derecho a la tutela judicial efectiva: artículo 24.1 de la Constitución ), cuyo contenido esencial mira ante todo, en efecto, a garantizar el acceso mismo a la jurisdicción. Así, pues, no caben restricciones irrazonables y desproporcionadas al ejercicio de dicho derecho fundamental y, en cambio, mal puede la Administración beneficiarse de su propia torpeza ("allegans propriam turpitudinen non auditur").
Procede, en suma, rechazar los motivos examinados en este fundamento.
El cuarto y último de los motivos que la entidad mercantil recurrente i ntenta hacer valer en su recurso ("4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por entender que la sentencia recurrida vulnera los artículos 43.2 , 109 c ), 114.1 y 116.1 LRJAP -PAC, en conexión con el artículo 11 y la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril (RCL 1997, 879) , de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , así como la jurisprudencia que cita que interpreta dichos preceptos.") lo examinamos igualmente en nuestra Sentencia de 11 de julio de 2014 al socaire entonces del noveno y último de los motivos aducidos por la entidad mercantil a la sazón recurrente ("9) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración de los artículos 43.2 , 109.c ), 114.1 , 116.1 Ley 30/92 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) (LRJAP -PAC), en conexión con el artículo 11 y la Disposición Adicional 15 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE ), así como de la jurisprudencia que interpreta dichos preceptos"). Tampoco nuestra respuesta puede diferir en este caso.
Afirmamos entonces en nuestra Sentencia de 11 de julio de 2014 (RJ 2014, 4320) (FD 9º):
"El noveno y último de los motivos admitidos del recurso de casación promovido por la entidad mercantil recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 88.1 d) LJRCA, en la infracción de los artículos 43.2 , 109 c ), 114.1 y 116 LRJAP -PAC y 11 y disposición adicional quince LOFAGE . En síntesis, pretende sostenerse que el recurso procedente en la vía administrativa era el de reposición y no de alzada por resultar competente para resolver la petición cursada con anterioridad el Ministro del ramo y no el órgano al que se dirigió aquélla. Siendo ello así, el silencio de la Administración habría de producir efectos desestimatorios, porque el carácter positivo del silencio sólo procede en el supuesto del recurso de alzada, con vistas a impedir en dicho caso que la Administración pueda beneficiarse por partida doble de los efectos del silencio negativo. Por virtud de lo expuesto, al incurrir en el error indicado, la sentencia impugnada habría conculcado los preceptos antes señalados.
Aun en el supuesto de que se aceptara la hipótesis de partida en que se sitúan ambos recursos tampoco cabría aceptar su respectivo planteamiento, puesto que distinto es, a efectos competenciales, lo que se pide y se acoge por la sentencia, a saber, la incoación del expediente de caducidad de la concesión, que la declaración de caducidad propiamente dicha de la concesión ( artículo 161 del Reglamento General de la Ley de Costas , aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RCL 1989, 2639 y RCL 1990, 119) ).
El silencio, pues, se entiende producido en vía de petición y no de recurso. Y la cuestión ha quedado definitivamente esclarecida en la posterior Sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de abril de 2013 (PROV 2013, 160432) , dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 602/2010 , a propósito de este mismo asunto. Además de reiterar en consecuencia el contenido de la resolución que ahora estamos examinando, declara esta resolución:
Tampoco pueden prosperar, consiguientemente, los motivos examinados en este fundamento".
También este caso la Sala de instancia propina el adecuado enfoque a la cuestión enjuiciada, cuando señala que resulta intrascendente para resolver sobre el supuesto sometido a su consideración la regulación específica del silencio en el párrafo segundo del art. 43.2 LRJAP -PAC, que dispone que "no obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo" . Carece de relevancia ya que, como hemos dejado consignado antes, el silencio en el supuesto de autos ha de tenerse por positivo en aplicación del párrafo primero (y no del segundo) del citado precepto, con independencia de que, como se aduce en el recurso, el escrito inicial se hubiese tenido que dirigir al Ministro de Medio Ambiente, y no a la Dirección General de Costas, a los efectos de concluir si el recurso administrativo procedente era el de alzada o el de reposición.
No podemos manifestar sino nuestra completa sintonía con estas consideraciones; así que también hemos de manifestar la improcedencia de acoger el motivo denunciado.
Los motivos primero, tercero y cuarto que esgrime la Administración General del Estado en su recurso ("1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 42 y 43 LRJAP -PAC, en particular, apartado 2 del artículo 43, sobre los supuestos en que no se aplica el silencio positivo, en relación con los artículos 79 y 80 Ley 22/1988, de 28 julio (RCL 1988, 1642) , de Costas , y la jurisprudencia que se cita; artículo 95 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre (RCL 2003, 2594) , Patrimonio de las Administraciones Públicas ; y Reales Decretos 553/2004 (RCL 2004, 1044) , de 17 de abril (artículo 16 ) y 1477/2004, de 18 de junio ( artículo 1), sobre iniciación de oficio del procedimiento de caducidad, y la competencia del Ministro (en su día, de Medio Ambiente) para resolverlo. 3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d ) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 79 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , así como el artículo 159 de su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RCL 1989, 2639 y RCL 1990, 119) , en relación con los supuestos en que procede la caducidad de concesiones sobre dominio público. 4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 80 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , y del 159 de su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, en relación a las facultades de la Administración una vez incoado el expediente de caducidad de la concesión; así como de los artículos 80 de la Ley de Costas y 161 y 162 de su Reglamento, en cuanto condena a la Administración a la adopción de las medidas legalmente contempladas para la paralización de las actividades y suspensión del uso y explotación de las instalaciones que no cuenten con concesión administrativa y demás autorizaciones exigibles.") también son susceptibles de agruparse y de ser examinados conjuntamente, toda vez que los motivos segundo y tercero, muy escuetamente desarrollados por otra parte, no son sino reproducción del primero, en la medida en que se aduce en ellos la infracción de los mismos preceptos legales y reglamentarios ya invocados en el motivo primero.
Por otra parte, ya tuvimos ocasión de examinar igualmente esta cuestión en nuestra Sentencia de 11 de julio de 2014 , en relación los motivos primero y tercero del recurso también promovido en este caso por la Administración General del Estado ("1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 43 de la Ley 30/1992 , de 30 de noviembre, en relación con la jurisprudencia que se cita. 3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 79 y 80 de la Ley 22/1988, de Costas , y de los artículos 159 , 162 y concordantes del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989"); y por eso ha de merecer la misma respuesta. En realidad, se trata de la auténtica cuestión nuclear que subyace a toda la controversia suscitada en la litis.
Tuvimos en nuestra Sentencia de 11 de julio de 2014 ocasión de afirmar también (FD 8º):
"Formulada una determinada solicitud a la Administración por persona legitimada al efecto (y no hay la menor duda que es el caso en el supuesto de autos, como aclara la propia sentencia impugnada en su FD 4º), dicha persona tiene derecho a obtener una respuesta de aquélla y a que por tanto la Administración se pronuncie sobre su solicitud ( artículo 42 LRJAP -PAC), sin que pueda consiguientemente permanecer inactiva durante tiempo indefinido, como si no se hubiese planteado ante ella la solicitud antes indicada.
La Administración mantiene íntegramente y sin restricciones sus facultades en punto a la declaración de la caducidad; por lo que, de este modo, debe desestimarse el tercero de los motivos del recurso de casación promovido por el Abogado del Estado , que viene a sostener la vulneración del artículo 43 LRJAP - PAC (en relación con los preceptos de la normativa sobre dominio público marítimo-terrestre, que también se citan), por la efectiva materialización de la transferencia de una facultad relativa al dominio público, según la apreciación del recurso, una materialización que en ningún caso ha tenido lugar, conforme a lo antes expuesto.
Para concluir este apartado no resta sino determinar el plazo en que habrá de entenderse producido dicho silencio; y a falta de previsión expresa, habrá que considerar que dicho plazo es el general de tres meses legalmente establecido ( artículo 43.2 LRJAP -PAC)".
La Sala de instancia llega a la misma conclusión en el supuesto de autos y aplica así la regla general del silencio positivo consagrada por la normativa estatal sobre procedimiento administrativo común al no encontrar encaje el supuesto examinado por ella en alguna de las excepciones asimismo previstas legalmente. Una vez más, nuestro parecer se sitúa en plena correspondencia con el planteamiento acogido en la instancia.
Antes de la incoación propiamente dicha de los procedimientos administrativos incoados de oficio -que es desde cuando (esto es, a partir del momento de su incoación) se inicia el cómputo de su plazo a efectos de determinar la producción del silencio- y, por tanto, no dentro de tales procedimientos, es cuando puede producirse la denuncia de los particulares que puede dar lugar en su caso a la incoación ulterior de tales procedimientos .
Pues bien, en garantía de los derechos que asisten a éstos, la tramitación de la denuncia no puede quedar al albur de la Administración, al menos, no siempre y en todo caso. Puede tratarse de denunciantes cualificados, bien porque ostentan algún derecho o interés legítimo (denunciantes-interesados) o porque actúan en el ejercicio de una acción pública legalmente reconocida, como es el caso. En estos supuestos hemos de considerar que tienen derecho a obtener al menos una respuesta sobre su denuncia (solicitud) por parte de la Administración. Y a falta de dicha respuesta, como no está previsto el sentido asignado al silencio (porque la Ley solo contempla la caducidad del procedimiento ya incoado, pero no lo que sucede antes de comenzar propiamente el indicado procedimiento), dicho silencio necesariamente ha de tenerse por positivo, de acuerdo con el artículo 43.2 LRJAP -PAC primer párrafo.
Bien entendido que los efectos del silencio indicado se limitan en estos casos a lo que les es propio, esto es, lo que obtendrían sus beneficiarios sería el denominado "derecho al trámite" o, en otros términos, el derecho a la incoación del procedimiento, no a que se acceda a la pretensión de fondo.
Siempre puede el legislador alterar el sentido del silencio e invertir la regla general, aunque por tratarse de denunciantes interesados los concernidos habrá de ponderarse dicha circunstancia y debe repararse además en que la actualidad las exigencias para convertir en negativo un silencio positivo ya no se sitúan en un plano estrictamente formal (atinente al rango de la norma que lo disponga, en todo caso, una norma legal o europea), sino que también las excepciones se subordinan al cumplimiento de exigencias materiales (porque el silencio negativo ha de fundarse además, efectivamente, en razones imperiosas de interés general).
Procede, en consecuencia, desestimar también los motivos de casación examinados en este fundamento.
El segundo de los motivos aducidos por la Administración General del Estado en su recurso es el único de los articulados en este caso por la vía del artículo 88.1 c) de nuestra Ley jurisdiccional ("2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infringir la sentencia recurrida el artículo 218 LEC (RCL 2000, 34, 962 y RCL 2001, 1892) , en cuanto carente de motivación."). En un alegato que apenas es objeto de desarrollo alguno, se imputa falta de motivación a la sentencia impugnada porque, según se aduce, el pronunciamiento condenatorio se asienta en un único razonamiento contenido en un solo párrafo.
También se alegó el motivo en el recurso de casación anterior que nuestra Sentencia de 11 de julio de 2014 vino a resolver, pero no llegó a examinarse porque se acordó entonces su inadmisión. También habría podido acordarse lo mismo aquí porque el motivo que pretende hacerse valer, en efecto, está prácticamente huérfano de toda argumentación.
Pero, en cualquier caso, es claro que las conclusiones alcanzadas por la Sala de instancia en el supuesto que nos ocupa se fundamentan en la totalidad del extenso fundamento dedicado por ella a tratar la cuestión de fondo (FD 3º). Con base en el sentido positivo del silencio que la Sala justifica a lo largo del indicado fundamento, lo que se exterioriza en el párrafo que el recurso individualiza, y en el que supuestamente se contiene toda la motivación de la sentencia, son solo las consecuencias que procede deducir a partir del sentido del indicado silencio, esto es, la incoación del expediente de caducidad que se había solicitado y la adopción de las medidas legalmente contempladas anudadas a dicha incoación.
Tampoco puede prosperar, consiguientemente, este motivo de casación.
Desestimado en su integridad el presente recurso de casación, procede imponer la condena al pago de las costas a las partes recurrentes, conforme establece el artículo 139.2 de nuestra Ley jurisdiccional . Cabe, sin embargo, limitar el alcance de las indicadas costas, en virtud de lo previsto asimismo por el precepto legal antes indicado. De tal manera, atendiendo a la índole del asunto y a la conducta desplegada por las partes, las costas, por todos los conceptos, no podrán exceder de la cantidad de 6.000 euros, la cual deberá ser satisfecha por mitades por cada una de las entidades recurrentes.
No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación nº 1203/2014, interpuesto por la Entidad ELECTROQUÍMICA DEL NOROESTE, S.A.U. y por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 29 de enero de 2014 (JUR 2014, 53713) , recaída en el recurso contencioso administrativo nº 123/2012 .
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 29
 artículo 43
 resolución 
 resolución 
 artículo 43
 artículo 29
 resolución 
 artículo 42
 resolución 
 artículo 29
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 artículo 88
 artículo 69
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 artículo 19
 artículo 69
 artículo 88
 artículo 24
 artículo 106
 artículo 218
 artículo 88
 artículo 11
 artículo 88
 artículo 43
 artículo 95
 artículo 88
 artículo 218
 artículo 88
 artículo 159
 Real Decreto 
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