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Timestamp: 2020-07-09 01:19:44+00:00

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E' valida la notificazione dell'appello effettuata in unica copia presso il procuratore costituito
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E’ valida la notificazione dell’appello effettuata in unica copia presso il procuratore costituito
Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 22 maggio 2020, n. 3242.
Sentenza 22 maggio 2020, n. 3242
Tag – parola chiave: Processo amministrativo – Impugnazioni – Appello – Notificazione effettuata in unica copia presso il procuratore costituito per una pluralità di parti – Validità
E’ valida la notificazione dell’appello effettuata in unica copia presso il procuratore costituito nonostante la pluralità di parti. In forza dell’art. 330, comma 1, cod. proc. civ., il procuratore costituito è il destinatario (non il consegnatario) della notificazione dell’impugnazione, perché la norma risponde all’esigenza che le parti vengano a conoscenza dell’atto di impugnazione attraverso il loro difensore, in quanto soggetto professionalmente qualificato. Anche in caso di pluralità delle parti, il destinatario della notifica è dunque unico. Ne consegue la validità della notificazione effettuata mediante consegna di una sola copia.
sul ricorso numero di registro generale 4858 del 2015, proposto dal Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via (…);
I signori -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Ma. Fr., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Lu. Ag. in Roma, piazza (…);
i signori-OMISSIS- non costituiti in giudizio;
della sentenza breve del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, Sezione I Bis, n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente il mancato scorrimento graduatoria e l’indizione di un nuovo concorso per l’ammissione al 20° corso trimestrale di qualificazione di 350 allievi vicebrigadieri del ruolo sovrintendenti dell’Arma dei Carabinieri;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2020 il consigliere Michele Conforti e trattenuta la causa per la decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. n. 18 del 2020;
1. Nel presente giudizio, sono controversi gli atti con i quali il Ministero della Difesa ha inteso esternare la volontà di procedere all’indizione di un nuovo concorso per l’ammissione al 20° corso trimestrale di qualificazione di 350 Allievi Vicebrigadieri del ruolo Sovraintendi dell’Arma dei Carabinieri, bandito in data 15 ottobre 2014.
2. In primo grado, gli odierni appellati hanno lamentato l’illegittimità di questi atti, deducendo la circostanza di essere risultati idonei ad un precedente concorso, bandito per la medesima finalità, e il fatto che, pur a fronte di una graduatoria ancora efficace, il Ministero ha indetto una nuova selezione, piuttosto di determinarsi allo scorrimento della suddetta graduatoria e al loro reclutamento in quanto idonei del precedente concorso.
3. Con la sentenza gravata, il Tribunale amministrativo regionale ha:
a) richiamato il precedente dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 2011, che ha statuito che la determinazione di bandire un nuovo concorso, a fronte di una graduatoria ancora valida e dalla quale attingere il personale occorrente, deve essere congruamente motivata sulle ragioni che inducono ad una tale scelta;
b) evidenziato che, nel caso in esame, gli atti dell’Amministrazione della Difesa non contengono alcuna motivazione in ordine a tale scelta;
c) annullato il bando di concorso e gli atti prodromici e collegati ad esso.
4. Il Ministero della Difesa ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado, domandandone la sospensione.
L’Amministrazione ha dedotto, preliminarmente la specialità e la specificità dell’ordinamento delle Forze Armate e di Polizia, enumerando le norme che delineano una disciplina ad hoc e distinta da quella del D. Lgs. n. 165 del 2001, che sancisce, a differenza della prima, all’art. 35, comma 5-ter, la regola della perdurante efficacia della graduatoria concorsuale per tre anni decorrenti dalla sua pubblicazione.
Il Ministero deduce, quindi, l’inapplicabilità dei principi in materia di scorrimento della graduatoria. Rispetto all’ordinamento militare e delle Forze dell’ordine varrebbero, infatti, regole peculiari, sancite dagli artt. 643, 688 e 708 D. Lgs. 66 del 2010.
La peculiarità sarebbe giustificata affinché non venga preclusa a coloro che hanno progressivamente maturato i requisiti la possibilità di partecipare ai concorsi per il reclutamento, così come statuito da alcuni precedenti dei TT.AA.RR. e del Consiglio di Stato.
Proprio a tale proposito, viene riportato un passaggio della motivazione dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 2011, ulteriore rispetto a quello richiamato nella motivazione della decisione impugnata, nel quale si individua, quale caso di eccezione alla regola dello scorrimento della graduatoria concorsuale, quello “dei concorsi con cadenza temporale determinata”, quale sarebbe quello in esame, nei quali la “periodicità del concorso mira a garantire una provvista di personale attingendo ad un bacino di potenziali aspiranti mutevole nel tempo”.
Questi principi sarebbero stati applicati, secondo l’appellante, da parte del T.A.R. per il Lazio, in una serie di precedenti riguardanti il Corpo della Guardia di Finanza, il quale presenta una disciplina del tutto analoga a quella dell’amministrazione della Difesa.
Si soggiunge, dunque, che la normativa applicabile al Ministero della Difesa e, in particolare, all’Arma dei Carabinieri sarebbe tale da prescrivere obbligatoriamente la cadenza periodica dei concorsi, sicché il rispetto di questo obbligo di legge comporterebbe che non si debba motivare la scelta di non procedere allo scorrimento della graduatoria, laddove si bandisca il nuovo concorso.
Sarebbe dunque errata la sentenza, laddove ha censurato il deficit di motivazione della determinazione ministeriale di procedere all’indizione del nuovo concorso.
5. Si sono costituiti in giudizio gli appellati, resistendo al ricorso.
Con la prima delle memorie depositate, essi hanno eccepito, in via pregiudiziale, l’inammissibilità dell’appello, per esserne stata notificata un’unica copia nei confronti di tutti loro, in luogo di una copia per ciascuna delle parti.
Viene poi evidenziata l’infondatezza dell’appello, poiché esso riferirebbe, del tutto impropriamente, un orientamento e dei principi giurisprudenziali maturati relativamente al Corpo della Guardia di Finanza, disciplinato da una normativa peculiare, all’Arma dei Carabinieri, regolamentato da altra disciplina oppure di precedenti inerenti a carriere “iniziali”, mentre il concorso in esame fa riferimento ad un avanzamento nel grado successivo.
Per gli appellati, nel D. Lgs. n. 66 del 2010, non esisterebbe alcuna norma che – alla stregua di quanto avviene per il Corpo della Guardia di Finanza – prescriva la cadenza annuale o comunque periodica delle procedure di reclutamento, il che sarebbe, peraltro, comprovato dalla circostanza che il Ministero della Difesa avrebbe bandito due concorsi nell’arco di nove mesi e dunque nel corso del medesimo anno, contravvenendo dunque a tale regola, oltre che dal raffronto fra la disciplina prevista per la Guardia di Finanza e quella prevista dal D. Lgs. n. 66 del 2010, per gli allievi Marescialli dei Carabinieri.
Neppure ricorrerebbero quelle ipotesi che, secondo il pronunciamento dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 2011, consentirebbero la motivata deroga alla preferenza per lo scorrimento della graduatoria, in luogo dell’indizione di un nuovo concorso.
Si rimarca poi che, nell’ultimo bando di concorso, l’amministrazione ha finalmente motivato la ragione per la quale ha preferito indire un nuovo concorso piuttosto che scorrere la graduatoria, manifestando così l’illegittimità delle precedenti immotivate determinazioni, fra le quali si annovera anche quella impugnata nel presente processo.
Con le memorie successivamente depositate, gli appellati hanno ulteriormente ribadito e illustrato le proprie difese.
6. All’udienza del 23 aprile 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.
7. Giunge allo scrutinio del Collegio la vertenza inerente alla legittimità dei provvedimenti del Ministero della Difesa, odierno appellante, con i quali si è disposta l’indizione di un concorso per il reclutamento di trecentocinquanta allievi vicebrigadieri del ruolo sovrintendenti dell’Arma dei Carabinieri.
E’ controversa, in particolare, la legittimità di tale scelta, poiché si è lamentato, ad opera degli odierni appellati, che, in presenza di una graduatoria ancora efficace, nella quale essi erano individuati quali idonei non vincitori di concorso, si sarebbe dovuto dare preferenza al reclutamento di personale mediante scorrimento della graduatoria, in continuità con i principi delineati da questo Consiglio, con la sentenza n. 14 del 2011 dell’Adunanza Plenaria.
L’appello del Ministero, con le argomentazioni su riferite, ha contestato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale che ha ritenuto applicabile, anche all’ordinamento militare e, nel caso di specie, all’Arma dei Carabinieri, i principi esposti dall’Adunanza Plenaria, omettendone di considerare le peculiarità e mancando di valutare che la medesima decisione invocata a sostegno della domanda di annullamento dei provvedimenti gravati ha individuato una serie di eccezioni, nelle quali la regola dello scorrimento viene derogata in favore di quella del potere discrezionale dell’amministrazione di bandire un nuovo concorso.
8. Va delibata, prioritariamente, l’eccezione di inammissibilità, scaturente dalla mancata notifica di una copia dell’atto di appello per ciascuno degli appellati.
L’eccezione è infondata, costituendo oramai jus receptum, l’orientamento giurisprudenziale che prevede la possibilità della notifica di una sola copia dell’atto di appello a quegli appellati che in primo grado erano costituiti con il patrocinio di un unico difensore.
Principi di economia di mezzi e di snellezza delle procedure depongono per una simile conclusione, considerato che, d’altra parte, non può predicarsi alcun concreto pregiudizio per il diritto di difesa degli appellati, scaturente dalla notifica di una sola copia dell’atto di appello, in luogo di una moltitudine per quanti sono i soggetti intimati in giudizio.
Come già ha avuto modo di affermare questa Sezione: “È valida la notificazione dell’appello effettuata in unica copia presso il procuratore costituito nonostante la pluralità di parti. In forza dell’art. 330, comma 1, cod. proc. civ., il procuratore costituito è il destinatario (non il consegnatario) della notificazione dell’impugnazione, perché la norma risponde all’esigenza che le parti vengano a conoscenza dell’atto di impugnazione attraverso il loro difensore, in quanto soggetto professionalmente qualificato. Anche in caso di pluralità delle parti, il destinatario della notifica è dunque unico. Ne consegue la validità della notificazione effettuata mediante consegna di una sola copia” (Cons. Stato Sez. IV, 04 marzo 2016, n. 888; cfr., altresì, Cass. civ. Sez. VI – 2 Ord., 15 giugno 2018, n. 15920; Cons. Stato, Sez. V, 05 dicembre 2005, n. 6886).
L’eccezione va pertanto respinta.
9. Può ora procedersi all’esame dell’articolato motivo di appello del Ministero.
Va evidenziato che, sulla questione scrutinata, è possibile rinvenire due differenti impostazioni in seno a questo Consiglio.
La prima, secondo la quale la disciplina contenuta nel T.U. n. 165 del 2001 e, in particolare, l’art. 35, che prevedrebbe l’ultrattività triennale delle graduatorie concorsuali approvate, sarebbe derogata dalle norme specificamente previste per l’ordinamento militare (Cons. Stato, Sez. IV, 28 gennaio 2016, n. 318; Sez. IV, 21 dicembre 2015, n. 5792 Sez. IV, 15 settembre 2015, nn. 4330, 4331 e 4332)
Secondo questa impostazione, alle Forze armate e di polizia si applicherebbero norme peculiari, dalle quali può farsi scaturire la regola secondo cui, quando l’amministrazione ha necessità di reclutare personale, essa deve dare prevalenza alla selezione concorsuale piuttosto che allo scorrimento di graduatorie ancora efficaci.
La seconda, più recente, che invece ritiene che le previsioni specifiche contenute nelle norme che puntualmente disciplinano l’ordinamento militare non escludono la possibilità di applicare il T.U. n. 165 del 2001, quando esso disciplina aspetti da esse non specificamente regolamentati, sicché, non essendovi una disposizione che sancisce la periodicità dei concorsi per il reclutamento del personale dell’Arma dei Carabinieri o altra ragione per derogare al principio che postula la prevalenza del reclutamento del personale attraverso lo scorrimento della graduatoria nella quale sono ancora presenti idonei, il principio in questione andrebbe ribadito anche nel caso di specie (Cons. Stato, Sez. II, 21 ottobre 2019 n. 7104).
10. Fra i due orientamenti, il Collegio ritiene che debba darsi prevalenza al primo, per le motivazioni che seguono.
L’Adunanza Plenaria ha motivato il revirement in materia di prevalenza dello scorrimento della graduatoria rispetto all’indizione di un nuovo concorso, per far fronte alla necessità di provvedere alla provvista di personale, basandosi, fondamentalmente, sul tenore dispositivo dell’art. 35, comma 5-ter del D. Lgs. n. 165 del 2001 e, in generale, sulla circostanza che il legislatore avrebbe nel corso del tempo esteso i casi di perdurante vigenza della graduatoria di concorso, dopo la sua approvazione, superando le applicazioni settoriali o contingenti già pure presenti o intervenute in tal senso (cfr., in particolare, i punti nn. 39, 43 e, specialmente, 48 della sentenza dell’Adunanza Plenaria).
Secondo l’autorevole pronunciamento, dalla circostanza che questa norma prevede un’ultra-vigenza della graduatoria concorsuale può inferirsi la volontà del legislatore di prediligere lo scorrimento della graduatoria e l’assunzione degli idonei non vincitori rispetto all’indizione di un nuovo concorso. Non avrebbe alcun senso logico e giuridico, altrimenti, prevedere la perdurante efficacia della graduatoria, se poi, ove sorga la necessità di assumere nuovo personale, questo debba essere individuato mediante concorso e non attingendo dalla graduatoria ancora efficace.
L’art. 35 comma 5-ter del D. Lgs. n. 165 del 2001, applicabile ratione temporis, dispone, del resto, che “Le graduatorie dei concorsi per il reclutamento del personale presso le amministrazioni pubbliche rimangono vigenti per un termine di tre anni dalla data di pubblicazione. Sono fatti salvi i periodi di vigenza inferiori previsti da leggi regionali. Il principio della parità di condizioni per l’accesso ai pubblici uffici è garantito, mediante specifiche disposizioni del bando, con riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando tale requisito sia strumentale all’assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato”.
L’ultra-vigenza per un triennio sarebbe allora manifestazione della prevalenza dello scorrimento rispetto all’indizione del nuovo concorso.
Accanto a questo dato positivo, l’Adunanza Plenaria sviluppa poi ulteriori motivazioni a sostegno dell’approdo ermeneutico cui giunge, basate sulla tutela dell’affidamento dei concorsisti risultati idonei e su ragioni di tutela delle finanze pubbliche.
11. Tali doverose premesse sono fondamentali a parere del Collegio per potersi esaminare la questione controversa e per poter riconoscere prevalenza alla tesi del Ministero appellante.
L’accoglimento dell’appello scaturisce dal raffronto della disciplina dell’art. 35, comma 5-ter, D. Lgs. n. 165 del 2001, che l’Adunanza Plenaria indica come di carattere generale, con la disciplina applicabile al caso in esame, contenuta, invece, nell’art. 643, comma 3, del D. Lgs. n. 66 del 2010.
Mentre, come visto, la prima norma impone un’ultra-vigenza triennale delle graduatorie concorsuali, la seconda così dispone: “Se alcuni posti messi a concorso restano scoperti per rinuncia, decadenza o dimissioni dei vincitori, l’amministrazione militare ha facoltà di procedere, nel termine di un anno dalla data di approvazione della graduatoria e salvo diverse disposizioni del presente codice, ad altrettante nomine secondo l’ordine della graduatoria stessa, fermo restando l’accertamento dell’ulteriore possesso dei requisiti.”.
Le regole, nelle due norme, sono diverse: per il concorso in questione l’amministrazione ha “facoltà di procedere” nella fattispecie puntualmente descritta (“Se alcuni posti messi a concorso restano scoperti per rinuncia, decadenza o dimissioni dei vincitori…”) e “salvo diverse disposizioni del presente codice” a compiere “altrettante nomine” quante sono le rinunce, le decadenze o le dimissioni, mentre per i pubblici concorsi, in generale, non si verifica alcuna predeterminazione dei casi e dei modi nei quali, a graduatorie concorsuali vigenti, è possibile determinarne lo scorrimento e l’assunzione degli idonei.
Per il concorso di cui si discute, dunque, vi sarebbe stata una predeterminazione puntuale dei limiti della discrezionalità dell’amministrazione, circa le fattispecie nelle quali sarebbe possibile ricorrere allo scorrimento in luogo dell’indizione del concorso.
Dal suesposto ragionamento discende, in definitiva, che i principi enunciati dalla sentenza n. 14 del 2011 non sarebbe applicabili al caso in esame, già solo in base al confronto fra la disciplina generale e quella peculiare per il concorso de quo loquitur.
12. Vi sono, inoltre, ulteriori argomenti che inducono a preferire l’impostazione tradizionale.
12.1. In primo luogo, è stato evidenziato che, la predisposizione di un sistema normativo ad hoc, disciplinante il reclutamento delle Forze armate e di polizia, è ispirato dall’opportunità di consentire una selezione costante del personale appartenente all’Arma dei Carabinieri, con un afflusso dei possibili aspiranti Carabinieri quanto più scaglionato negli anni e con una verifica della sussistenza dei requisiti psico-fisici di quest’ultimi che avvenga quanto più contestualmente possibile alla loro immissione in servizio.
Come rilevato, già a partire dalle sentenze nn. 4330, 4331 e 4332 del 15 settembre 2015, “la ciclica indizione dei concorsi è strumentale all’esigenza di verificare l’attualità del possesso dei requisiti inerenti all’età, all’efficienza fisica ed al profilo psico-attitudinale, in capo ai soggetti che si apprestano a ricoprire una specifica qualifica professionale all’interno dell’Arma dei Carabinieri: dal momento che il possesso dei requisiti fisici e psico-attitudinali deve necessariamente rivestire il carattere dell’attualità, l’ordinamento militare incentiva l’indizione di nuovi concorsi in luogo dello scorrimento di preesistenti graduatorie”.
12.2. In secondo luogo, si è osservato che l’ordinamento militare è connotato da un peculiare carattere di specialità e autosufficienza rispetto all’ordinamento generale, manifestata, tra l’altro, dalla circostanza che la fonte della sua disciplina – il D.Lgs. n. 66 del 2010 – è denominata “codice dell’ordinamento militare”.
Con il lemma “codice”, si va ad indicare, difatti, un sistema conchiuso e autosufficiente di principi e di regole, tendenzialmente autoreferenziale e impermeabile a discipline esterne, cosicché, in linea di massima, al personale militare rimane estranea e non applicabile la disciplina posta per il personale civile (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 02 marzo 2020, n. 1489).
12.3. Il Collegio non condivide l’indicazione dell’art. 4, comma 3, del D.L. 31 agosto 2013, n. 101, convertito con modificazioni in L. 30 ottobre 2013, n. 125, e recante “Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni”, quale possibile riferimento normativo che inclini all’applicazione della soluzione di carattere generale anche all’ordinamento sezionale in esame, pure prospettato dalla sentenza n. 7104 del 2019, della Sez. II di questo Consiglio.
Si osserva, al riguardo, che, anche questa norma presuppone, per la sua applicazione, che si tratti di “graduatorie vigenti”.
Il concorso in esame, tuttavia, pur non essendo direttamente disciplinato da una norma analoga all’art. 688, comma 7, D. Lgs. n. 66 del 2010, che attribuisce all’amministrazione la facoltà di proroga della graduatoria concorsuale approvata, non può dirsi disciplinato neppure dalla norma prevista, in via generale, dall’art. 35 del D.Lgs. n. 165 del 2001.
Il su richiamato concetto di codice esclude, infatti, l’applicazione di quest’ultima normativa e induce a ritenere applicabile, in via analogica, la regola prevista dal su richiamato art. 688, comma 7.
12.4. La soluzione prospettata dall’orientamento tradizionale è, infine, coerente con il quadro normativo attuale, sul quale ha inciso l’art. art. 4, comma 1, lett. a), del D.Lgs. n. 91 del 2016 che, inserendo il comma 4 bis dell’art. 643 del D. Lgs. n. 66 del 2010, ha espressamente previsto, in questo ambito, la preferenza per la regola dell’indizione e dello svolgimento di nuovi concorsi, per il reclutamento del personale.
12.5. La circostanza dedotta dagli appellati, circa il fatto che il presente concorso non riguarderebbe l’ingresso in servizio degli interessati, bensì una progressione di carriera c.d. “verticale”, fa propendere, ulteriormente, per la soluzione accolta da questo Collegio, sol che si consideri la motivazione offerta, sul punto, dal precedente di questo Consiglio n. 318 del 2016.
Secondo quanto condivisibilmente dedotto nelle motivazioni dell’indicata sentenza “…nei concorsi riservati al personale interno, sussistono delle circostanze, quali la garanzia del mantenimento della propria occupazione o l’esonero dalle spese di partecipazione alla procedura selettiva, che impongono, ai concorrenti idonei, un sacrificio di gran lunga inferiore rispetto a quello che grava sui concorrenti idonei di una procedura concorsuale non riservata a personale interno. Diversamente, infatti, in quest’ultima ipotesi i concorrenti aspirano ad un primo arruolamento o ad una prima occupazione, il cui mancato raggiungimento impone loro un diverso sacrificio all’esito della procedura concorsuale: in ultima analisi, in ciò si sostanzia una delle ragioni che hanno indotto l’Adunanza Plenaria ad attribuire prevalenza, nei concorsi non riservati al personale interno, al principio dello scorrimento delle graduatorie valide preesistenti”.
12.6. Non infirma, infine, quanto fin qui evidenziato la circostanza che nei bandi successivi il Ministero della Difesa abbia motivato la determinazione di procedere all’indizione di un nuovo concorso.
Pur essendo sempre opportuna la scelta di esternare le ragioni giustificatrici delle determinazioni dell’amministrazione, ciò non elide le considerazioni fin qui svolte, ossia, in estrema sintesi, la sussistenza di un quadro normativo che delinea quale regola l’indizione di nuovi concorsi e come eccezione la possibilità di scorrimento delle graduatorie, previa determinazione “motivata” dell’amministrazione.
13. In conclusione, per le ragioni finora esposte, l’appello può trovare accoglimento.
14. La peculiarità della fattispecie e le oscillazioni giurisprudenziali suindicate giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, dichiara legittimi i provvedimenti impugnati.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare gli appellati.
Così deciso dal Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2020 ai sensi dell’art. 84 del decreto legge n. 18 del 2020, come convertito nella legge n. 27 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Michele Conforti – Consigliere, Estensore
Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 6 aprile 2016, n. 1367....

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 Cass. 
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 art. 688
 art. 4
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