Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/5173
Timestamp: 2020-02-26 03:58:37+00:00

Document:
HJ System - Decision: SENTENCIA 168/2004
SENTENCIA 168/2004, de 6 de octubre
ECLI:ES:TC:2004:168
1. El Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno de la Nación, mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 25 de agosto de 1997, con invocación expresa del art. 161.2 CE, formuló recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/1997, de 29 de mayo, de protección civil de Cataluña, de los que se hace mérito en el encabezamiento de esta Sentencia.
2. Tras esta delimitación del objeto del recurso de inconstitucionalidad, se expone su fundamentación jurídica en los términos que a continuación se sintetizan.
a) En primer lugar, se examina la inconstitucionalidad de la modalidad tributaria creada por la Ley recurrida por vulneración de los arts. 133 CE y 6.3 LOFCA. El primero de estos preceptos afirma con rotundidad el carácter originario de la potestad tributaria estatal y, por tanto, el derivado de la potestad tributaria autonómica. Esta última existe únicamente "de acuerdo con la Constitución y las leyes" (art. 133.2 CE), contemplándose la posibilidad de que las Comunidades Autónomas establezcan sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales [art. 157.1 b) CE], pero siempre de conformidad con la regulación de la competencia financiera llevada a cabo "mediante ley orgánica" (art. 157.3 CE), regulación ahora plasmada en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
b) A continuación se analiza la incompatibilidad del tributo creado por la Ley de protección civil de Cataluña con el régimen constitucional que se ha descrito. Análisis que parte de la premisa de que el gravamen autonómico recae sobre elementos materiales de riqueza íntegramente gravados por impuestos locales sin contar con la habilitación legal expresa exigida por el art. 6.3 LOFCA.
c) Aduce igualmente el Abogado del Estado la inconstitucionalidad de los preceptos legales impugnados por vulneración de las competencias reservadas al Estado en materia de energía por las reglas 13, 22 y 25 del art. 149.1 CE. La invasión competencial se produce por la especial regulación del régimen económico de la producción, suministro, planificación y explotación de las fuentes energéticas esenciales para la optimización global de estos recursos.
d) Para concluir, se afirma que los preceptos impugnados son inconstitucionales por incidir en la normativa básica del Estado en materia de planificación y diversificación energética. Dentro de la competencia estatal de establecimiento de las bases del régimen minero y energético (art. 149.1.25 CE) se incluye la diversificación de las fuentes de energía utilizadas para su producción y la adecuada distribución de los costes que esta diversificación acarrea mediante la integración de toda la energía eléctrica producida en un conjunto único que constituye una categoría específica con un valor económico diferenciado, según se afirma en la exposición de motivos de la Ley de ordenación del sistema eléctrico nacional. Esto significa que corresponde al Estado establecer las directrices que determinen el nivel de desarrollo y eficacia de cada fuente de energía, así como proceder a su gestión coherente. Sin embargo, la aplicación del tributo recurrido puede poner en riesgo tales directrices. La existencia de distintos tipos de gravamen en las diferentes fuentes de energía eléctrica y en las diversas energías puede dar lugar a esas interferencias e influir en los niveles cuantitativos de producción energética por su incidencia en el coste total. Además, se penaliza la producción de energía eléctrica mediante central nuclear dado que el tipo fijado es el doble que el de cualquier otra fuente.
3. Mediante providencia de 30 de septiembre de 1997, la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, así como dar traslado de la demanda y documentos presentados, de conformidad con el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno de la Generalidad de Cataluña, por conducto de sus respectivos Presidentes, al objeto de que en el plazo de quince días pudiesen personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes; tener por invocado el art. 161.2 CE, lo que, a tenor del art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada para las partes desde la fecha de interposición del recurso y para los terceros desde el día en que se publicase la suspensión en el "Boletín Oficial del Estado"; y, por último, publicar la incoación del recurso y la suspensión acordada en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña".
4. Por escrito presentado el 16 de octubre de 1997, el Presidente del Senado interesó que se tuviera por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
5. El 17 de octubre de 1997 se presentó en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito de la Abogada de la Generalidad de Cataluña solicitando que se tuviera por personado al Gobierno de la Generalidad de Cataluña en el presente proceso constitucional y que se concediera una prórroga del plazo concedido en ocho días más, por la imposibilidad material de formular alegaciones.
6. El 6 de noviembre de 1997 presentó sus alegaciones el Gobierno de la Generalidad de Cataluña:
a) En la primera de ellas se desarrolla la idea de que la Generalidad puede establecer tributos propios en materia de protección civil.
Esta noción se incardina en el concepto de seguridad pública del art. 149.1.29 CE, si bien la competencia estatal no es exclusiva puesto que este precepto constitucional permite a las Comunidades Autónomas crear sus propias policías. En el caso de Cataluña, la Generalidad ha asumido competencias en materia de seguridad pública y protección civil de acuerdo con lo dispuesto en el art. 13 de su Estatuto de Autonomía. Así, la Ley 10/1994, de 11 de julio, regula la policía de la Generalidad-Mossos d'Esquadra en el marco de lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y, por otro lado, la Generalidad, respetando el orden de distribución competencial en la materia, ha aprobado la Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña, objeto del presente recurso de inconstitucionalidad.
b) A continuación se exponen las razones por las cuales el Gobierno de la Generalidad de Cataluña entiende que la materia imponible del gravamen autonómico que se discute no coincide con aquellas sobre las que recae la imposición local. Una exposición que se abre con la síntesis de las tesis sostenidas de contrario por el Abogado del Estado y que no son compartidas por la representación procesal del Gobierno autonómico.
c) Se rechaza asimismo que el gravamen autonómico afecte o vulnere las competencias estatales en materia de energía. Para el Gobierno de la Generalidad, la relación de los preceptos impugnados con las bases del régimen energético es tan indirecta que en modo alguno permite incardinar el gravamen discutido en un título competencial referente a la energía.
Dicho de otro modo, el coste es tan nimio que prácticamente no justificaría el establecimiento de una tarifa eléctrica suplementaria autonómica, de tal modo que apenas tiene incidencia en el precio de la energía eléctrica en esa Comunidad Autónoma. Y ello sin olvidar que la asunción de la tesis del Abogado del Estado conduciría a ignorar el derecho a la autonomía y su correlato de diversidad (SSTC 19/1987, 150/1990 y 17/1986, entre otras).
d) El escrito de la representación procesal del Gobierno de la Generalidad de Cataluña termina con la exposición de las conclusiones, donde se sintetizan las tesis anteriormente expuestas y se solicita que, previos los trámites legales procedente, este Tribunal dicte Sentencia por la que se declare que los preceptos impugnados se ajustan a lo dispuesto en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.
7. El 10 de noviembre de 1997 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña. Tras reseñar el ámbito del recurso, se exponen las razones por las que, a juicio del legislativo autonómico, los preceptos impugnados no son contrarios al art. 6.3 LOFCA y respetan las competencias estatales en materia energética:
a) En primer lugar, se examinan las competencias materiales de la Generalidad de Cataluña en el ámbito de la protección civil. Al efecto, se parte de la definición que de esta materia ha elaborado este Tribunal Constitucional, que ha puesto de manifiesto su consideración como vertiente de la seguridad pública -sobre la cual la Generalidad ostenta competencias en virtud del art. 13 del Estatuto de Autonomía- y que ha reconocido a las Comunidades Autónomas competencias en especial para la elaboración de los planes de prevención de riesgos y calamidades y para la dirección de sus propios servicios en caso de que las situaciones catastróficas o de emergencia se materialicen. Todo ello legitima a la Generalidad para adoptar medidas respecto a las actividades de previsión, prevención, planificación, información y formación relacionadas con la protección civil, respetando los límites derivados de las situaciones de emergencia declaradas de interés nacional.
b) Seguidamente, se sostiene que el gravamen impugnado no vulnera la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas. Al respecto se indica que es de capital importancia la interpretación que haya de hacerse de la expresión "materias que la legislación de régimen local reserve a las corporaciones locales" contenida en su art. 6.3.
c) El escrito prosigue con la expresión de las razones en las que funda el Parlamento de Cataluña su opinión de que el gravamen impugnado no vulnera las competencias del Estado en materia energética.
8. Mediante providencia de 11 de noviembre de 1997, la Sección Primera de este Tribunal acordó incorporar a los autos los escritos de personación y alegaciones formulados por las representaciones del Gobierno y del Parlamento de Cataluña, concediendo un plazo de cinco días al Abogado del Estado para que se pronunciara acerca del levantamiento de la suspensión de los preceptos legales impugnados interesado por la primera.
9. Por providencia de 30 de abril de 2003 el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite la recusación planteada, respecto de este recurso de inconstitucionalidad, por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña contra el Excmo. Sr. Presidente don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera por la causa prevista por el art. 219.7 LOPJ y tramitarla acumuladamente en el proceso más antiguo de los afectados, el conflicto de competencia núm. 508/95. Asimismo se acordó en dicha providencia que "en cuanto a la recusación fundada en la causa del art. 219.9 LOPJ, planteada subsidiariamente, en su día se proveerá". El día 12 de junio de 2003 se dictaron dos Autos, por el Pleno de este Tribunal, en el conflicto de competencia núm. 508/95, por los que en uno se declaraba extinguido -al haberse desestimado por Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo la demanda interpuesta contra el Magistrado recusado- el incidente de recusación tramitado de acuerdo con lo que se dispuso en la mencionada providencia, y en el otro Auto se acuerda no admitir a trámite la solicitud de recusación, fundada en la causa del art. 219.9 LOPJ, que se planteó subsidiariamente.
10. Por providencia de 5 de octubre de 2004 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 6 de octubre de 2004.
1. El presente proceso constitucional tiene por objeto los artículos 58 a 64 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña. A juicio del Abogado del Estado, estos preceptos legales vulneran los arts. 133.2 CE, al desconocer los límites y condiciones de ejercicio de la potestad tributaria autonómica establecidos en el art. 6.3 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA), y 149.1.25 CE, en la medida en que con la creación del gravamen impugnado se produce una transgresión de las bases del régimen energético. Por el contrario, las representaciones del Gobierno de la Generalidad de Cataluña y del Parlamento de Cataluña defienden la plena adecuación de los preceptos recurridos al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en los dos ámbitos a los que se ha hecho referencia.
2. Un adecuado examen de las cuestiones de fondo aquí suscitadas debe partir de la toma en consideración del contenido de los preceptos legales impugnados, en los que se crea y regula el gravamen cuya constitucionalidad se discute.
Primero.-Las instalaciones industriales o los almacenes en los que se utilicen, almacenen, depositen o produzcan una o varias sustancias de las consideradas peligrosas de acuerdo con el anexo III del Real Decreto 886/1988, de 15 de julio, y con el anexo II del Real Decreto 952/1990, de 29 de junio, siempre que la cantidad presente en la instalación o grupo de instalaciones de que se trate supere el 10% de las que figuran en el anexo III del Real Decreto 886/1988 o en la columna derecha del anexo II del Real Decreto 952/1990. En todo caso, quedan excluidas del gravamen las instalaciones de gestión de residuos. a) Si se trata de almacenes situados en terrenos calificados como de suelo urbano, el gravamen es exigible si la cantidad almacenada supera, en cualquier momento a lo largo del año natural, el 5 % de cualquiera de las que figuran en los citados anexos y con los mismos criterios. b) En los supuestos a que se refieren el apartado primero y la letra a, la base del gravamen debe constituirse con la cantidad media anual de sustancia presente en la instalación o grupo de instalaciones, expresada en kilogramos. c) El tipo aplicable debe determinarse para cada sustancia dividiendo 250 por las cantidades, expresadas en toneladas, que aparecen en el anexo III del Real Decreto 886/1988, de 15 de julio, y en la columna derecha del anexo II del Real Decreto 952/1990, de 29 de junio.
Segundo.-Las instalaciones y estructuras destinadas al transporte de sustancias peligrosas, en el sentido a que se refiere el apartado primero, efectuado por medios fijos. a) En las conducciones de gas canalizado de presión igual o superior a 36 kilogramos por centímetro cuadrado, el tipo de gravamen es de 35 pesetas por metro lineal. b) Para los demás casos a que se refiere el presente apartado, el gravamen es exigible al tipo de 0,5 pesetas por metro lineal.
Tercero.-Los aeropuertos y aeródromos, sin perjuicio del gravamen sobre las instalaciones industriales anexas que procedan, de acuerdo con el apartado primero. La base del gravamen debe constituirse con el movimiento medio de los cinco años anteriores al devengo, expresado en número de vuelos. El tipo es de 1.000 pesetas por vuelo.
Cuarto.-Las presas hidráulicas: la base del gravamen debe constituirse con la capacidad de la presa, expresada en metros cúbicos. El tipo es de 0,025 pesetas por metro cúbico.
Quinto.-Las centrales nucleares y demás instalaciones y estructuras destinadas a la producción o transformación de energía eléctrica: la base del gravamen debe constituirse con la potencia nominal, expresada en megavatios. El tipo de gravamen es de 5.000 pesetas por megavatio para las centrales nucleares, y de 2.500 pesetas por megavatio para las demás instalaciones.
Sexto.- Las instalaciones y estructuras destinadas al transporte o suministro de energía eléctrica, de acuerdo con la siguiente tarifa: a) Entre 26 y 110 kilovoltios: 0,1 pesetas por metro. b) Entre 111 y 220 kilovoltios: 0,5 pesetas por metro. c) Entre 221 y 400 kilovoltios: 1 peseta por metro. d) Más de 400 kilovoltios: 4 pesetas por metro".
Según se puede apreciar, en los distintos apartados del precepto legal reproducido se fija la base del gravamen o tarifa correspondiente. A su vez, en el art. 59.2 se establece un límite máximo de 10.000.000 de pesetas (60.101,21 €), de acuerdo con una escala que atiende al volumen de facturación. Además, se dispone, para las empresas sometidas al gravamen y que estén afectadas por un Plan especial de protección civil expresamente destinado a los riesgos que puedan generar, que la cantidad del gravamen se fije en la Ley de presupuestos "de forma que la recaudación prevista no supere los costes del citado plan, en cuya elaboración deben ser escuchadas las empresas afectadas" (art. 59.3). Los sucesivos desarrollos de esta previsión se encuentran en los arts. 36 de la Ley 20/1998, de 29 de diciembre, por la que se aprueban los presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 1999; 36 de la Ley 3/2000, de 19 de mayo, que los aprueba para el año 2000; 49 de la Ley 30/2002, de 30 de diciembre, aprobatoria de los presupuestos para el año 2003, y 36 de la Ley 6/2004, de 16 de julio, de presupuestos para el año 2004.
Quedan exonerados del pago los elementos patrimoniales afectos a actividades desarrolladas directamente por el Estado, la Generalidad de Cataluña, las corporaciones locales o sus organismos autónomos de carácter administrativo, exención que, coherentemente con la exigencia de prestación directiva del servicio, no es aplicable "si los citados entes actúan a través de empresa pública, privada o mixta o, en general, de empresas mercantiles, tampoco a los organismos autónomos de carácter industrial, comercial, financiero o análogos" [art. 60 a)]. También se exonera a las instalaciones y estructuras afectas a la producción de combustibles, carburantes o energía eléctrica, mediante la transformación de residuos sólidos y líquidos [art. 60 b)], las estaciones transformadoras de energía eléctrica con tensión en el primario igual o inferior a 25 kilovoltios y las redes de distribución de tensión igual o inferior a la misma cantidad [art. 60 c)], las instalaciones de producción de energía eléctrica de régimen especial y potencia nominal inferior a 50 megavatios [art. 60 d)] y las conducciones de gas propano y gas natural canalizado de presión inferior a 36 kilogramos por centímetro cuadrado [art. 60 e)].
3. Por otro lado, debemos señalar que las reformas de los preceptos legales impugnados que se han producido con posterioridad a la interposición del presente recurso de inconstitucionalidad no alteran en modo alguno su objeto. Dejando al margen los sucesivos desarrollos de lo dispuesto en el art. 59.3 que, obviamente, no han afectado en absoluto al contenido de la disposición legal de la que traen causa, la cuestión se contrae a la incidencia que hayan podido tener la disposición adicional cuarta de la Ley del Parlamento de Cataluña 15/1997, de 24 de diciembre, de tasas y precios públicos y el art. 6 de la Ley, igualmente del Parlamento de Cataluña, 4/2000, de 26 de mayo, de medidas fiscales y administrativas.
4. Entramos así en el análisis del primero de los motivos sobre los que se sustenta el presente recurso de inconstitucionalidad. Conforme se ha expuesto pormenorizadamente en el antecedente primero de esta resolución, sostiene el Abogado del Estado que el gravamen autonómico infringe lo dispuesto en el art. 6.3 LOFCA y también, por la vía de su regulación, lo establecido en el art. 132 CE. Una opinión de la que discrepan abiertamente las representaciones de las instituciones autonómicas comparecidas en este proceso.
El mencionado principio encierra dos vertientes. Por un lado, la vertiente del gasto que, como consecuencia del establecimiento inicial de un sistema de financiación autonómica basado en las transferencias de la hacienda estatal a las autonómicas, ha sido la primera a la que hemos debido prestar atención en nuestros pronunciamientos. La doctrina elaborada al respecto se sintetiza en la STC 239/2002, de 11 de diciembre, donde se insiste en que las Comunidades Autónomas "disponen de autonomía financiera para poder elegir sus 'objetivos políticos, administrativos, sociales y económicos' (STC 13/1992 FJ 7), lo que les permite 'ejercer sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que figuran como exclusivas' (STC 201/1998, FJ 4), pues dicha autonomía financiera 'no entraña sólo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público, sino también para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias' (STC 127/1999, de 1 de julio, FJ 8, con cita de la STC 13/1992, de 6 de febrero)" (FJ 9).
Ahora bien, debemos recordar que "en los últimos años se ha pasado de una concepción del sistema de financiación autonómica como algo pendiente o subordinado a los presupuestos generales del Estado, a una concepción del sistema presidida por el principio de 'corresponsabilidad fiscal' y conectada, no sólo con la participación en los ingresos del Estado, sino también y de forma fundamental, de la capacidad del sistema tributario para generar un sistema propio de recursos como fuente principal de los ingresos de Derecho público" (STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3), con lo que se incrementa el interés por la vertiente de los ingresos. Vertiente que implica, en lo que ahora estrictamente interesa, la "capacidad de las Comunidades Autónomas para establecer y exigir sus propios tributos" (STC 96/2002, 25 de abril, FJ 2; en parecidos términos y por referencia a la Comunidad Autónoma de Cataluña, STC 176/1999, 30 de septiembre, FJ 4).
Ambas vertientes se reconducen a la unidad mediante la estrecha conexión que existe entre la autonomía financiera de los entes locales y su suficiencia financiera, que exige la plena disposición de los medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas, posibilitando y garantizando el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 CE (STC 289/2000, FJ 3 y las numerosas resoluciones allí mencionadas). Para satisfacer dichos requisitos, este Tribunal ha sentado como criterio hermenéutico el de que ninguno de los límites constitucionales que condicionan la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas puede ser interpretado de tal modo que la haga inviable (STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 3).
Sin embargo, convendrá no olvidar que la formulación de este criterio parte de la premisa insoslayable de que "el poder tributario propio, reconocido por la Constitución a las Comunidades Autónomas, en nuestro Ordenamiento está también constitucionalmente condicionado en su ejercicio" (STC 289/2000, FJ 3). En efecto, según indicamos en la STC 49/1995, de 16 de febrero, "la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas no se configura constitucionalmente con carácter absoluto, sino que aparece sometida a límites intrínsecos y extrínsecos que no son incompatibles con el reconocimiento de la realidad constitucional de las haciendas autonómicas (SSTC 14/1986, FJ 3; 63/1986, FJ 11, y 179/1987, FJ 2), entre cuyos límites, algunos son consecuencia de la articulación del ámbito competencial -material y financiero- correspondiente al Estado y a las Comunidades Autónomas (SSTC 13/1992, FFJJ 2, 6 y 7, y 135/1992, FJ 8). Así, la subordinación a los principios proclamados por el art. 156.1 CE ('coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad con todos los españoles') a los que hay que añadir los que resultan respecto de los impuestos propios de las Comunidades Autónomas de los arts. 157.2 CE y 6 y 9 LOFCA" (FJ 4).
5. La alusión a los arts. 157.2 CE y 9 LOFCA remite, obviamente, a la vigencia de los principios de territorialidad de las normas y actos de las Comunidades Autónomas y de unidad de mercado. Ahora bien, dichos principios, por su cualidad de tales, no pueden ser interpretados en unos términos que impidan a las instancias autonómicas, en el ejercicio de sus propias competencias, adoptar decisiones cuyas consecuencias puedan proyectarse sobre otros lugares del territorio nacional [por referencia al principio de territorialidad, SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 5; y 126/2002, de 23 de mayo, FJ 9 a)]. Así, específicamente para el principio de unidad de mercado, hemos insistido en que las actuaciones autonómicas revisten entidad suficiente para reputarlas vulneradoras de la libertad de circulación de personas y bienes cuando su incidencia sobre ésta implique el "surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que persiguen" (SSTC 64/1990, de 5 de abril, FJ 5; 66/1991, de 22 de marzo, FJ 2; 233/1999, de 13 de diciembre, FJ 26; y 96/2002, de 25 de abril, FJ 11).
6. En el presente supuesto, al centrarse la discusión en torno al cumplimiento por la Ley de protección civil de Cataluña, en cuanto crea el gravamen discutido, de lo dispuesto en el art. 6.3 LOFCA, interesa recordar una vez más el contenido y alcance que tiene la expresión "materia reservada" en él empleada y que tuvimos ocasión de poner de manifiesto en la STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 4. Entonces, haciendo uso de las pautas interpretativas sentadas en la SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 14 [posteriormente reiteradas en las SSTC 150/1990, FJ 4; 186/1993, FJ 4 c); y 233/1999, de 13 de diciembre, FJ 23] entre "hecho imponible" y "materia reservada", extrajimos dos conclusiones, a saber, que "este concepto no es sinónimo de materia competencial, pero tiene un contenido más amplio que el correspondiente al concepto de hecho imponible" (FJ 4).
7. De acuerdo con el art. 58 de la Ley de protección civil de Cataluña, el gravamen ahora controvertido se establece "con la finalidad exclusiva de contribuir a la financiación de las actividades de previsión, prevención, planificación, información y formación" reguladas en los preceptos anteriores de la propia Ley, destinándose la recaudación íntegra del gravamen a la constitución de un fondo de seguridad.
8. La respuesta que debemos dar a esta alegación ha de partir del análisis de los tributos locales con los que se compara el gravamen impugnado. Se trata de los impuestos sobre bienes inmuebles y sobre actividades económicas, regulados ambos en la Ley de haciendas locales, por referencia al texto refundido aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante, LHL), y que revisten la condición de impuestos de establecimiento obligatorio para todos los municipios.
9. Antes de examinar pormenorizadamente las características del gravamen creado por la Ley autonómica que nos ocupa, parece pertinente recordar algunos extremos de la STC 289/2000, de 30 de noviembre, en la que declaramos inconstitucional el impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, creado por la Ley del Parlamento de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares 12/1991, de 20 de diciembre, y que ha de servirnos como punto de contraste en la presente ocasión.
Profundizando en el análisis del tributo autonómico discutido, este Tribunal pudo observar en aquella ocasión que "bajo la aparente finalidad protectora del medio ambiente, no arbitra instrumento alguno que se dirija a la consecución de ese fin, con lo que, a la postre, no grava la capacidad económica pretendidamente sometida a imposición, como una forma de contribuir al sostenimiento del gasto público que genera la indebida, o incluso debida, utilización del medio ambiente (manifestación concreta del principio de 'quien contamina paga')", sino que "lo gravado es la mera titularidad de [los] bienes inmuebles incurriendo así en la prohibición establecida por el art. 6.3 LOFCA, al solaparse con la materia imponible reservada a las haciendas locales con relación al impuesto sobre bienes inmuebles" (ibidem).
Ese solapamiento entre los tributos local y autonómico puestos en contraste no se salvaba por el hecho de que el impuesto sobre bienes inmuebles se refiera a "bienes inmuebles", en tanto que el impuesto balear sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente lo hiciera a "instalaciones", pues, según tuvimos ocasión de apreciar, "éstas no son más que una especificación o parte de aquéllos" (FJ 6). Y añadíamos: "Es más, aunque excepcionalmente algunos supuestos específicos de 'instalaciones' gravadas por el impuesto balear pudiese dudarse de si en rigor cabe calificarlas como bienes inmuebles a efectos del impuesto sobre bienes inmuebles, el hecho de que baste ser titular de una instalación que afecte al medio ambiente para quedar sometido al impuesto balear sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente mediante la simple capitalización de los ingresos, y dada la amplitud con la que la Ley de haciendas locales define los bienes inmuebles y el impuesto balear las instalaciones, no cabe duda de que el solapamiento en cuanto a la materia imponible entre ambos impuestos se produce en la absoluta generalidad de los supuestos imaginables" (loc. cit.).
A la misma conclusión conducía, por último, el análisis de la configuración de la base imponible "ya que en los dos casos se gravan los bienes inmuebles con relación a su 'valor', aunque, eso sí, cada norma elige una forma distinta de cuantificación: el impuesto sobre bienes inmuebles, un valor administrativo como es el 'valor catastral' y el impuesto balear sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente una suerte de 'valor contable' derivado de la capitalización del promedio de ingresos" (FJ 6). Coligiéndose que "la configuración de la base imponible a partir únicamente del volumen de ingresos brutos de explotación pone de relieve que el impuesto balear no grava realmente la actividad contaminante, ya que la capacidad de contaminar no depende de la cuantía de los ingresos brutos, sino de otros factores como, por ejemplo, de las inversiones realizadas para evitar precisamente la afectación del medio ambiente. En suma, debe concluirse que el impuesto balear sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente se configura como un impuesto sobre el patrimonio inmobiliario, que incide en la misma materia imponible que la del impuesto municipal sobre bienes inmuebles, incurriendo por ello en la prohibición prevista en el apartado 3 del art. 6 LOFCA." (ibidem).
10. Por lo que atañe al tributo autonómico ahora controvertido, en el preámbulo de la Ley de protección civil de Cataluña se anuncia el establecimiento de "un gravamen sobre los elementos patrimoniales afectos a actividades de las que pueda derivar la activación de planes de protección civil" y que radiquen en el territorio de la Comunidad Autónoma, afirmándose que, "de acuerdo con el principio de solidaridad recogido en el art. 2.1 de la Ley, el gravamen tiene carácter finalista, destinado a financiar las actuaciones de protección civil, mediante una distribución solidaria de los costes de la protección civil entre los creadores de riesgos". Coherentemente con este carácter finalista del tributo, su producto "debe destinarse íntegramente a las actividades de previsión, prevención, planificación, información y formación, definidas en la presente Ley, pudiendo constituirse un fondo de seguridad, que debe nutrirse del producto del gravamen, sin perjuicio de las aportaciones públicas y privadas". Pues bien, a la vista de la regulación que del gravamen se efectúa en el articulado de la Ley, podemos afirmar que el carácter finalista del tributo se materializa en unos términos que pueden reputarse respetuosos con la prohibición de doble imposición establecida en el art. 6.3 LOFCA.
a) En primer lugar, el objeto no coincide con ninguno de los dos impuestos municipales a los que se ha referido el Abogado del Estado, puesto que el gravamen no somete a tributación la capacidad económica exteriorizada por la titularidad de determinados bienes inmuebles o de derechos reales sobre ellos, como sucede en el impuesto sobre bienes inmuebles, ni la hipotéticamente derivada del ejercicio de actividades empresariales, profesionales o artísticas, que es el caso del impuesto sobre actividades económicas, sino las instalaciones y actividades en las que concurre una indudable peligrosidad para las personas y los bienes y a las que ha de hacerse frente mediante la activación de los correspondientes planes de protección civil.
b) En segundo lugar, de la regulación legal del gravamen se infiere su inmediata vinculación a la realización de una política pública sectorial, aquí la prevención de grandes riesgos, así como su afección a la financiación de un fin concreto, puesto que el producto íntegro del gravamen se destina a la constitución de un fondo de seguridad, que tiene por objeto la financiación de actividades de previsión, prevención, planificación, información y formación (art. 58). Consecuentemente, cabe afirmar que el legislador autonómico no ha creado una nueva fuente de ingresos públicos con fines genéricamente fiscales, sino un tributo finalista encaminado a corresponsabilizar a los creadores de riesgos para la protección civil en la prevención y lucha contra los mismos.
c) En conclusión, el gravamen no es un tributo de carácter contributivo, sino que prima su vertiente retributiva, pues su exacción no depende del valor del bien o de la renta que potencialmente produzca, sino del riesgo que encierra, de su peligrosidad, medidos en términos de protección civil. Por lo que no se da aquí un fenómeno de doble imposición. Dicho de otro modo, a diferencia del tributo autonómico declarado inconstitucional en la STC 289/2000, en el presente caso no cabe hablar de una figura tributaria con finalidad exclusivamente recaudatoria, tanto por la definición legal de sus elementos determinantes, cuanto por el establecimiento de un fondo de seguridad.
11. En el segundo motivo del recurso el Abogado del Estado denuncia que los preceptos legales impugnados vulneran la competencia básica estatal en materia energética (art. 149.1.25 CE). Este motivo se articula en un doble orden de consideraciones. Así, de una parte, con invocación expresa de la doctrina sentada en la STC 24/1985, de 21 de febrero, apunta la existencia de una infracción de la normativa básica estatal sobre planificación y diversificación energética. De otra, señala la contravención de diferentes aspectos básicos de las Leyes 10/1987, de 15 de junio, de normas básicas para un desarrollo coordinado de actuaciones en el sector de combustibles, y 40/1994, de 30 de diciembre, de ordenación del sistema eléctrico nacional.
Date of the decision 06/10/2004
El gravamen no es un tributo de carácter contributivo, sino que prima su vertiente retributiva, pues su exacción no depende del valor del bien o de la renta que potencialmente produzca, sino del riesgo que encierra, de su peligrosidad, medidos en términos de protección civil, por lo que no se da aquí un fenómeno de doble imposición [FJ 10].
El gravamen no somete a tributación la capacidad económica exteriorizada por la titularidad de determinados bienes inmuebles como sucede en el impuesto sobre bienes inmuebles, ni el ejercicio de actividades empresariales que es el caso del impuesto sobre actividades económicas, sino las instalaciones y actividades en las que concurre una indudable peligrosidad para las personas y los bienes y a las que ha de hacerse frente mediante la activación de los correspondientes planes de protección civil [FJ 10].
El legislador autonómico no ha tratado de organizar, dirigir u ordenar, ni de incidir directamente en el proceso de producción o transporte de energía, sino tan sólo de gravar la peligrosidad que dichas actividades, y las instalaciones a ellas afectas, revisten para la tranquilidad colectiva [FJ 11].
El límite a la potestad tributaria autonómica reconduce la prohibición de duplicidad impositiva a la materia imponible efectivamente gravada por el tributo en cuestión, con independencia del modo en que se articule por el legislador el hecho imponible, por lo que resulta vedado cualquier solapamiento, sin habilitación legal previa, entre la fuente de riqueza gravada por un tributo local y por un nuevo tributo autonómico [FJ 6].
Los preceptos impugnados de la Ley de protección civil de Cataluña no infringen la normativa básica del Estado en materia de planificación y diversificación energética, puesto que ha sido el propio legislador básico estatal quien, mediante la aprobación de las Leyes 54/1997 y 34/1998, ha hecho compatible esta competencia propia con la potestad tributaria autonómica cuando se ejerza sobre los subsectores energéticos del gas y la electricidad [FJ 11].
La estrecha conexión que existe entre la autonomía financiera de los entes locales y su suficiencia financiera, exige la plena disposición de los medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas, posibilitando y garantizando el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 CE (STC 289/2000) [FJ 4].
La potestad tributaria de las Comunidades Autónomas no se configura constitucionalmente con carácter absoluto, sino que aparece sometida a límites que no son incompatibles con el reconocimiento de la realidad constitucional de las haciendas autonómicas, como aquellos que son consecuencia de la articulación del ámbito competencial, material y financiero, correspondiente al Estado y a las Comunidades Autónomas (SSTC 14/1986, 135/1992) [FJ 4].
Los principios de territorialidad de las normas y actos de las Comunidades Autónomas y de unidad de mercado no pueden ser interpretados en unos términos que impidan a las instancias autonómicas, en el ejercicio de sus propias competencias, adoptar decisiones cuyas consecuencias puedan proyectarse sobre otros lugares del territorio nacional (SSTC 37/1981, 126/2002) [FJ 5].
Artículo 149.1.25, ff. 1, 11
Artículo 6.2, ff. 5, 11
Artículo 6.3, ff. 1, 4 a 7, 9 a 11
Real Decreto 886/1988, de 15 de julio. Prevención de accidentes mayores en determinadas actividades industriales
Real Decreto 952/1990, de 29 de junio. Modifica los anexos y complementa las disposiciones del Real Decreto 886/1988, de 15 de julio, sobre prevención de accidentes mayores en determinadas actividades industriales
Artículo 58, ff. 7, 10
Artículo 58.1, ff. 2, 10
Artículos 58 a 64, f. 1
Artículo 59.1, ff. 2, 10
Artículo 59.1.1, f. 3
Artículo 59.1.1 a), f. 10
Artículo 59.2, ff. 2, 10
Artículo 59.3, ff. 2, 3, 10
Artículo 60 apartados a) a e), f. 2
Artículo 61, ff. 2, 10
Artículos 62 a 64, f. 2
Artículo 63.4, f. 3
Artículo 17.3, f. 11
Ley del Parlamento de Cataluña 15/1997, de 24 de diciembre. Tasas y precios públicos de la Generalidad de Cataluña
Artículo 95.1, f. 11
Ley del Parlamento de Cataluña 20/1998, de 29 de diciembre. Presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 1999
Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio. Medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas
Ley del Parlamento de Cataluña 3/2000, de 19 de mayo. Presupuestos de la Generalidad de Cataluña para el 2000
Ley del Parlamento de Cataluña 4/2000, de 26 de mayo. Medidas fiscales y administrativas
Artículo 6 apartados 1, 2, ff. 2, 3
Ley del Parlamento de Cataluña 30/2002, de 30 de diciembre. Presupuestos de la Generalidad de Cataluña para el 2003
Artículo 61.1, f. 8
Artículo 63, f. 8
Artículo 65, f. 8
Artículo 78.1, f. 8
Artículo 79.1, f. 8
Ley del Parlamento de Cataluña 6/2004, de 16 de julio. Presupuestos de la Generalidad de Cataluña para el 2004
Competencias delimitadas por la legislación básicaCompetencias delimitadas por la legislación básica, f. 11
Competencias en materia de protección civilCompetencias en materia de protección civil, ff. 1, 7, 10
Corresponsabilidad fiscalCorresponsabilidad fiscal, f. 4
Diversidad territorial de tipos de gravamenDiversidad territorial de tipos de gravamen, f. 11
Doble imposiciónDoble imposición, ff. 5, 6, 9
Financiación autonómicaFinanciación autonómica, ff. 4, 5, 6, 9
Gravamen fiscalGravamen fiscal, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
Hacienda localHacienda local, ff. 8, 11
Hecho imponibleHecho imponible, f. 6
Impuesto sobre actividades económicasImpuesto sobre actividades económicas, f. 8
Impuesto sobre bienes inmueblesImpuesto sobre bienes inmuebles, f. 8
ImpuestosImpuestos, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
Límites a la potestad tributaria autonómicaLímites a la potestad tributaria autonómica, ff. 4, 6
Materia imponibleMateria imponible, f. 6
Potestad tributariaPotestad tributaria, f. 1
Energía eléctricaEnergía eléctrica, f. 11
Modificación de la legislación básicaModificación de la legislación básica, f. 11
Régimen energéticoRégimen energético, f. 11
CataluñaCataluña, ff. 1, 7, 10

References: e contrario
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 

Artículo 149

Artículo 6

Artículo 6

Real Decreto 

Real Decreto 
 Real Decreto 

Artículo 58

Artículo 58

Artículo 59

Artículo 59

Artículo 59

Artículo 59

Artículo 59

Artículo 60

Artículo 61

Artículo 63

Artículo 17

Artículo 95

Real Decreto 

Artículo 6

Artículo 61

Artículo 63

Artículo 65

Artículo 78

Artículo 79