Source: https://www.datenschutz-bayern.de/tbs/tb18/k7.html
Timestamp: 2017-11-21 20:58:35+00:00

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BayLfD: 7. Justiz
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7.1. Gesetzgebungsverfahren
7.1.1. Justizmitteilungsgesetz
Nach jahrelangen Vorarbeiten ist das Justizmitteilungsgesetz (JuMiG) verabschiedet worden und am 01.06.1998 in Kraft getreten. Dieses Gesetz regelt im wesentlichen die Befugnisse von Gerichten und Staatsanwaltschaften, von Amts wegen personenbezogene Daten an öffentliche Stellen zu übermitteln.
Bereits in meinem 17. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.1.2) habe ich meine Hauptkritikpunkte an den damaligen Entwürfen des Justizmitteilungsgesetzes dargelegt. Es waren dies die fehlende Anordnungskompetenz für den Richter, Staatsanwalt oder Rechtspfleger in Fällen, in denen die Datenübermittlung einer besonders sorgfältigen Abwägung oder juristischen Bewertung bedarf, sowie die fehlende Pflicht zur Benachrichtigung des Betroffenen.
Leider haben diese datenschutzrechtlichen Forderungen im Gesetz selbst keinen Niederschlag gefunden. Ich habe mich daher sofort nach Verkündung des Gesetzes an das Staatsministerium der Justiz gewandt und dargelegt, daß ich es für notwendig halte, in den o.g. Fällen die Entscheidung darüber, ob eine Mitteilung erfolgen soll, dem Richter, Staatsanwalt oder einem Beamten des gehobenen Justizdienstes durch Verwaltungsvorschrift zuzuweisen. Ich habe ferner angeregt, durch eine entsprechende Regelung in den Verwaltungsvorschriften sicherzustellen, daß der Betroffene zumindest davon erfährt, daß im Gesetz die Möglichkeit vorgesehen ist, auf Antrag Auskunft über die übermittelten Daten und den Empfänger zu bekommen.
Zu den Verwaltungsvorschriften, einmal der Anordnung über Mitteilungen in Strafsachen (MiStra), zum anderen der Anordnung über die Mitteilungen in Zivilsachen (MiZi), haben die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder jeweils eine abgestimmte Stellungnahme abgegeben.
Eine Vielzahl unserer Forderungen wurden berücksichtigt. So wurde insbesondere in vielen Bestimmungen ein ausdrücklicher Richter- bzw. Staatsanwaltsvorbehalt aufgenommen.
Leider wurden auch einige Forderungen in der Endfassung der MiStra nicht aufgegriffen, so z.B.:
Die einzelfallbezogene Dokumentation von Gründen, die zur Anordnung einer Mitteilung geführt hat, die nicht zwingend vorgeschrieben war.
Keine zeitgleiche Unterrichtung der Betroffenen mit der Übermittlung personenbezogener Daten.
Zur Begründung wurde im wesentlichen auf den Aufwand für die Praxis hingewiesen.
Für die Mitteilungen in Zivilsachen enthielt bereits der Entwurf der Landesjustizverwaltungen eine Vielzahl von Entscheidungsvorbehalten für den Richter. Darüber hinaus wurde in einzelnen Fällen angeordnet, daß zugleich mit der Mitteilung der Betroffene über Inhalt und Empfänger der Mitteilung zu unterrichten ist und dadurch erst in die Lage versetzt wird, seine rechtlichen Interessen wahrnehmen zu können.
Da beabsichtigt ist, die MiZi und die MiStra jährlich an die Bedürfnisse der Praxis anzupassen, werde ich die Handhabung dieser Vorschriften in künftige Prüfungen miteinbeziehen und soweit dies veranlaßt ist, mit Verbesserungsvorschlägen an das Staatsministerium der Justiz herantreten.
7.1.2. Gesetz zum Schutz von Zeugen bei Vernehmungen in Strafverfahren und zur Verbesserung des Opferschutzes; Zeugenschutzgesetz
Die Vernehmung als Zeuge in einer Hauptverhandlung stellt für das Opfer einer Straftat - insbesondere für Kinder und Jugendliche - eine starke Belastung dar. Andererseits ist die Wahrheitsfindung im Strafprozeß auf Zeugen angewiesen. Einen Ausgleich versuchte hier zunächst der Bundesrat mit dem Entwurf eines Gesetzes zum Schutz kindlicher Zeugen.
Nachfolgend haben die Fraktionen der CDU/CSU und der F.D.P. den Entwurf eines Gesetzes zum Schutz von Zeugen bei Vernehmungen im Strafverfahren (Zeugenschutzgesetz) vorgelegt.
Aufgrund dieser Entwürfe und der beginnenden öffentlichen Diskussion haben wir Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder schon auf unserer 54. Konferenz in Bamberg am 23./24.10.1997 unter meinem Vorsitz eine Entschließung über die informationelle Selbstbestimmung bei Bild-Ton-Aufzeichnungen in Strafverfahren gefaßt (Anlage 11).
In der Entschließung wurde deutlich gemacht, daß Wahrheitsfindung und Zeugenschutz im gerichtlichen Verfahren auch im Interesse des Datenschutzes liegen. Allerdings sind dabei wegen des besonderen Eingriffs von Videoaufzeichnungen in das Persönlichkeitsrecht Möglichkeiten und Grenzen des Einsatzes der Videotechnologie im Strafprozeß durch den Gesetzgeber festzulegen. Dabei sollten insbesondere folgende Forderungen berücksichtigt werden:
Der Eindruck des Aussagegeschehens darf nicht gezielt verfremdet oder verzerrt werden.
Zeugnisverweigerungsrechte müssen gewahrt bleiben.
Eine Übermittlung von Videoaufzeichnungen an Stellen außerhalb der Justiz darf nur in Ausnahmefällen erlaubt sein.
Eine Verwertung von Bild-Ton-Aufzeichnungen im Rahmen eines anderen Strafverfahrens sollte nur zulässig sein, soweit sie auch für Zwecke dieses anderen Verfahrens hätten angefertigt werden dürfen.
Eine Verwertung in einem anderen gerichtlichen Verfahren darf nur unter engen Voraussetzungen zulässig sein.
Die Aufzeichnungen sind grundsätzlich spätestens mit dem rechtskräftigen Abschluß des Verfahrens zu vernichten.
Der Bundestag hat am 30.04.1998 ein Gesetz zum Schutz von Zeugen bei Vernehmungen im Strafverfahren und zur Verbesserung des Opferschutzes (Zeugenschutzgesetz) verabschiedet. Dieses ist am 01.12.1998 in Kraft getreten.
Dieses Gesetz erlaubt die Aufzeichnung der Vernehmung eines Zeugen auf Bild-Ton-Träger. Aufzeichnungen sollen regelmäßig erfolgen, wenn zu besorgen ist, daß der Zeuge in der Hauptverhandlung nicht vernommen werden kann und die Aufzeichnung zur Erforschung der Wahrheit erforderlich ist, sowie bei Personen unter 16 Jahren, die durch die Straftat verletzt worden sind.
Erfreulicherweise enthält das Gesetz auch die Einschränkung, daß die Verwendung der Bild-Ton-Aufzeichnung nur für Zwecke der Strafverfolgung und nur insoweit zulässig ist, als dies zur Erforschung der Wahrheit erforderlich ist.
Aus datenschutzrechtlicher Sicht bedaure ich insbesondere, daß das Gesetz kein Verbot der Vervielfältigung von Bild-Ton-Aufzeichnungen vorsieht. Ich teile insoweit die Auffassung der großen Strafrechtskommission des Deutschen Richterbundes, die sich in ihrem Gutachten zur Stellung des Kindes in Strafverfahren einstimmig dafür ausgesprochen hat, daß die Videoaufzeichnung unter keinen Umständen aus der Hand der Justiz in die Verfügungsmacht anderer Verfahrensbeteiligter oder justizfremder Personen gelangen darf. Den Ausschluß der Übermittlung der Videoaufzeichnung an Verfahrensbeteiligte außerhalb von Staatsanwaltschaft und Gericht halte ich im Interesse einer Einschränkung der Mißbrauchsmöglichkeit (kommerzielle Verwertung in den Medien, Versuche, das Opfer zu beeinflussen) für erforderlich.
Weiter bedaure ich, daß das Gesetz darauf verzichtet, die Einwilligung als Voraussetzung einer Bild-Ton-Aufzeichnung vorzusehen. Der Betroffene, zu dessen Schutz die gesetzlichen Vorschriften geschaffen wurden, wird regelmäßig selbst am besten beurteilen können, welche Form der Vernehmung (herkömmlich oder als Bild-Ton-Aufzeichnung) für ihn subjektiv die geringere Belastung darstellt.
7.1.3. Gesetzgebungsarbeiten zu einem Strafverfahrensänderungsgesetz
In meinem letzten Tätigkeitsbericht habe ich unter Nr. 7.1.1 über den Stand der Gesetzgebungsarbeiten zu einem Strafverfahrensänderungsgesetz berichtet. Kurz nach Redaktionsschluß zum letzten Tätigkeitsbericht hat die letzte Bundesregierung den Entwurf eines Strafverfahrensänderungsgesetzes 1996 vorgelegt, der gegenüber dem Vorentwurf völlig überarbeitet wurde und insbesondere Regelungen zu folgenden Bereichen enthielt:
öffentliche Fahndung nach Beschuldigten und Zeugen (auch durch Inanspruchnahme von Publikationsorganen)
Erteilung von Auskünften aus Akten und die Akteneinsicht für Gerichte, Staatsanwaltschaften, Behörden, Privatpersonen (auch für wissenschaftliche Zwecke)
Verwendung personenbezogener Daten, die für Zwecke der Strafverfolgung erhoben wurden, auch für präventivpolizeiliche Zwecke
In meiner Stellungnahme zu dem Gesetzentwurf habe ich zunächst darauf hingewiesen, daß nach wie vor Regelungen über die Aufbewahrung, Aussonderung und Vernichtung der Strafakten fehlen. Ich habe daran erinnert, daß die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder bereits auf ihrer 49. Konferenz am 09./10.03.1995 entsprechende Forderungen aufgestellt hat (s. Anlage 1). Danach sollte der Gesetzgeber die grundlegende Entscheidung über die Aufbewahrungsdauer selbst treffen.
Ferner habe ich eine Regelung vorgeschlagen, wonach auch außerhalb einer mündlichen Verhandlung ein Schweigegebot durch das Gericht verhängt werden kann. Im übrigen habe ich mich insbesondere zu folgenden Bereichen geäußert:
Regelungen über die internationale Fahndung fehlen völlig. Insbesondere im Hinblick darauf, daß die bayerische Polizei bereits mit der weltweiten öffentlichen Fahndung im Internet begonnen hat, sollte dieser Bereich keinesfalls aus dem Gesetzgebungsverfahren ausgeklammert werden. Die weltweite Fahndung nach einem Beschuldigten in der Öffentlichkeit beeinträchtigt dessen Persönlichkeitsrecht in einer bisher nie dagewesenen Art und Weise und sollte deshalb strengen Voraussetzungen unterworfen werden.
Ich habe kritisiert, daß der Entwurf keinerlei Aussagen vorsieht über die Behandlung von Aktenteilen, die besonders sensible Daten, wie z.B. psychiatrische Gutachten, enthalten. Darüber hinaus finden sich zwar Zweckbindungsregelungen hinsichtlich der durch Akteneinsicht gewonnenen Informationen, jedoch hat eine Nichtbeachtung keine strafrechtlichen Folgen. Ich habe ferner deutlich gemacht, daß nicht verfahrensbeteiligten Personen nur bei der Darlegung eines rechtlichen Interesses Akteneinsicht gewährt werden sollte. Nach meiner Auffassung geht es nicht an, daß bereits bloße wirtschaftliche Interessen zu einer umfassenden Kenntnisnahme einer Vielzahl personenbezogener Daten berechtigen.
Im weiteren Gesetzgebungsverfahren hat der Bundesrat gravierende datenschutzrechtliche Verschlechterungen des Entwurfs der Bundesregierung beschlossen.
Die 53. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder hat dies zum Anlaß genommen, ihre grundsätzliche Haltung zum Entwurf eines Strafverfahrensänderungsgesetzes 1996 zu verdeutlichen (s. Anlage 4).
Sie hat die Bundesregierung und den Deutschen Bundestag aufgefordert, bei den anstehenden weiteren Beratungen des Gesetzentwurfs die vom Bundesrat empfohlenen datenschutzrechtlichen Verschlechterungen nicht zu übernehmen und die noch bestehenden datenschutzrechtlichen Mängel zu beseitigen.
Der Gesetzentwurf der letzten Bundesregierung ist durch Ablauf der Legislaturperiode der Diskontinuität verfallen. Dies bedeutet, daß auch 15 Jahre nach dem Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts in weiten Bereichen des Strafverfahrensrechts die notwendigen Regelungen für die Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten noch immer fehlen.
Ich hoffe, daß in der neuen Legislaturperiode diese dringend notwendige rechtliche Regelung der Datenverarbeitung im Strafverfahren bald in Kraft tritt und dabei die datenschutzrechtlichen Kritikpunkte Berücksichtigung finden.
7.1.4. Viertes Gesetz zur Änderung des Strafvollzugsgesetzes
In meinem 17. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.1.3) habe ich über den vorläufigen Referentenentwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Strafvollzugsgesetzes und dessen Defizite berichtet.
Auf der Grundlage dieses vorläufigen Referentenentwurfs hat die letzte Bundesregierung das Gesetzesvorhaben in den Bundestag eingebracht.
Gegenüber dem vorläufigen Referentenentwurf enthielt dieser Entwurf einige datenschutzrechtliche Verbesserungen. Folgende meiner Vorschläge haben Eingang in den Gesetzentwurf gefunden:
Freistellung des Schriftverkehrs des Gefangenen mit den Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder von der Briefkontrolle.
Verzicht auf die Verpflichtung zur Verwendung von Paketmarken
Verkürzte Aufbewahrungsfristen für Gefangenenpersonalakten
Darüber hinaus habe ich begrüßt, daß die Verpflichtung vorgesehen ist, den Partner eines Telefongesprächs mit dem Gefangenen vor dem Beginn des Gesprächs über eine beabsichtigte Überwachung zu informieren.
Einige meiner Forderungen blieben aber unberücksichtigt:
Im Gesetz selbst, nicht nur in Verwaltungsvorschriften, sollte Inhalt, Gliederung und Gestaltung der Gefangenenpersonalakte geregelt werden. Dies gebietet die zentrale Bedeutung dieser Akte für den einzelnen Strafgefangenen.
In die Schweigepflicht gegenüber der Vollzugsanstalt über den Anstaltsarzt hinaus sollten nicht nur - wie geschehen - die Berufspsychologen oder Sozialarbeiter der Anstalt, sondern auch die in § 203 Abs. 3 StGB genannten Hilfspersonen der betroffenen Personenkreise einbezogen werden.
Auch Aktenteile, die "besonders sensible Daten" enthalten, nicht nur Gesundheitsakten und Krankenblätter, sollten von der Gefangenenpersonalakte getrennt geführt werden.
Diesen besonderen Schutz verdienen insbesondere Unterlagen über psychologische oder sozialtherapeutische Behandlungen sowie Erkenntnisse aus der Überprüfung von Besuchern oder der Briefkontrolle.
Für die Aufbewahrung von personenbezogenen Unterlagen sollten absolute gesetzliche Höchstfristen vorgeschrieben werden, die für Gefangenenpersonalakten, Gesundheitsakten und Krankenblätter 15 Jahre und für Gefangenenbücher 25 Jahre nicht überschreiten sollten.
Wegen Vorschlägen des Bundesrats , die eine massive datenschutzrechtliche Verschlechterung des Gesetzesentwurfs bedeutet hätten, hat sich die diesjährige Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder durch ihren Vorsitzenden, den Hessischen Datenschutzbeauftragten, an den Bundesjustizminister gewandt und gebeten, insbesondere folgende Punkte nicht zu berücksichtigen:
Lichtbilder und die Beschreibung körperlicher Merkmale, die während des Vollzugs entstanden sind, von der Vernichtung nach der Entlassung auszuschließen. Dies würde der Sache nach zu einer unzulässigen Datenspeicherung auf Vorrat führen. Die Aufbewahrung solcher Unterlagen für eine spätere Fahndung aufgrund eines neuen Tatverdachts nach zwischenzeitlicher Entlassung des Gefangenen erfolgt nicht mehr zu Zwecken des Strafvollzuges, sondern "vorsorglich" im Hinblick auf mögliche spätere Strafverfahren. Dies ist nicht Aufgabe des Strafvollzugs.
Umwandlung einer Offenbarungsbefugnis für Ärzte, Sozialarbeiter und ähnliche Berufsgruppen in eine Mitteilungspflicht
Zu lange Aufbewahrungsfristen, wie sie bereits der Vorentwurf vorgesehen hatte.
Immerhin diesen datenschutzrechtlichen Anliegen wurde in weitem Umfang Rechnung getragen. Das Gesetz ist am 01.12.1998 in Kraft getreten.
7.1.5. Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung der organisierten Kriminalität (sog. großer Lauschangriff)
Bereits in unserer 52. Konferenz hatten wir Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder einen Forderungskatalog beschlossen, der für den Fall der Einführung der akustischen Wohnraumüberwachung der Sicherung der Privatsphäre Rechnung tragen sollte (Anlage 3). Die vorgelegten Gesetzentwürfe haben diese Forderungen nur zum Teil berücksichtigt. Ich habe mich daher an die Staatsminister der Justiz und des Innern gewandt und in Übereinstimmung mit den übrigen Datenschutzbeauftragten u.a. folgende Kritikpunkte vorgebracht:
Der vorgesehene Straftatenkatalog ist zu weit. Es muß sich zumindest um schwerste Straftaten, die die Rechtsordnung nachhaltig gefährden, handeln. Die vorgesehenen Formulierungen etwa im Bereich Bandendiebstahl, gewerbsmäßige Hehlerei und im Bereich des Betäubungsmittelgesetzes gewährleisten nicht, daß die unter diese Tatbestände fallenden leichteren Fallvarianten, wie z.B. jugendtypische Delikte, wie der bandenmäßige Kaufhaus- oder Fahrraddiebstahl oder Haschischrunden im Freundeskreis nicht als Voraustatbestände für eine elektronische Wohnraumüberwachung in Frage kommen.
Regelungen zum Schutz von Berufsgeheimnissen fehlten. Das Vertrauensverhältnis zwischen Anwalt und Mandant, zwischen Arzt und Patient, zwischen Psychologen und Hilfesuchendem wird unzumutbar belastet, wenn beide mit der Möglichkeit heimlichen Abhörens rechnen müssen.
Ferner habe ich gefordert, daß die Zulässigkeit des Abhörens von Wohnungen Nichtbeschuldigter weiter eingeschränkt werden muß. Die bloße Vermutung, daß sich der Beschuldigte in den Räumen des Dritten aufhält, kann dafür nicht ausreichen, vielmehr sollten hierfür konkrete Anhaltspunkte bestehen. Dementsprechend wurde in den Gesetzentwurf zur Verbesserung der Bekämpfung der organisierten Kriminalität aufgenommen, daß Wohnungen Nichtbeschuldigter erst dann abgehört werden dürfen, wenn auf Grund bestimmter Tatsachen anzunehmen ist, daß sich der Beschuldigte in ihr aufhält.
Am 16.01.1998 hat der Deutsche Bundestag in zweiter und dritter Lesung diesem Gesetzentwurf zugestimmt. In diesem Zusammenhang wurde auch Art. 13 des Grundgesetzes geändert und damit die Voraussetzung für die akustische Wohnraumüberwachung ("großer Lauschangriff") im Bereich der Strafverfolgung geschaffen.
Nicht zuletzt auch aufgrund der Appelle des Bundesbeauftragten und der Landesbeauftragten für den Datenschutz wurde der Entwurf dahingehend ergänzt, daß eine akustische Wohnraumüberwachung dann unzulässig ist, wenn sie sich gegen einen Berufsgeheimnisträger im Sinne des § 53 StPO richtet. Bei zur Zeugnisverweigerung berechtigten Angehörigen sowie bei den Berufshelfern ist zwar ein Lauschangriff nicht schlechthin unzulässig. Die gewonnenen Erkenntnisse dürfen aber nur verwertet werden, wenn dies unter Berücksichtigung der Bedeutung des zugrundeliegenden Vertrauensverhältnisses nicht außer Verhältnis zum Interesse an der Erforschung des Sachverhalts oder der Ermittlung des Aufenthaltsortes des Täters steht.
Unsere Forderungen im Hinblick auf den zu weiten Straftatenkatalog hat der Gesetzgeber hingegen nicht aufgegriffen.
7.1.6. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundeszentralregistergesetzes
In der vergangenen Legislaturperiode hat das Bundesministerium der Justiz einen Referentenentwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundeszentralregistergesetzes vorgelegt.
Der Entwurf greift meine seit langem erhobene Forderung nach Änderung des § 11 BZRG auf. Speicherungen strafgerichtlicher oder staatsanwaltschaftlicher Verfügungen der Einstellung eines Verfahrens wegen erwiesener oder vermuteter Schuldunfähigkeit, die derzeit praktisch lebenslang (bis zum 90. Lebensjahr des Betroffenen) im Register eingetragen sind, sollen nunmehr eingeschränkt und in Anlehnung an das System der Tilgung von Verurteilungen nach bestimmten Fristen aus dem Register entfernt werden.
Ich habe aber gegenüber dem Staatsministerium der Justiz zum Ausdruck gebracht, daß ich ein Sachverständigengutachten für die Eintragungen wegen Schuldunfähigkeit sowie die Pflicht zur Unterrichtung des Betroffenen über solche Eintragungen für notwendig halte.
Durch eine gesetzliche Verpflichtung zur Einholung eines Sachverständigengutachtens wird der Praxis nach meiner Einschätzung nicht mehr abverlangt, als sie bei sorgfältiger Sachbehandlung ohnehin tun müßte. Angesichts des schwerwiegenden Eingriffs in das Persönlichkeitsrecht durch eine Eintragung ins Bundeszentralregister erscheint der damit verbundene Aufwand auch gerechtfertigt.
Das Gesetzgebungsverfahren ist in dieser Legislaturperiode nicht mehr zum Abschluß gebracht worden.
7.1.7. Molekulargenetische Untersuchungen im Strafverfahren und Errichtung einer zentralen DNA-Analyse-Datei
7.1.7.1. Überblick
Zunehmend wurde im Berichtszeitraum bei der Verfolgung von Straftaten sog. biologisches Material als Spurenmaterial, sei es am Tatort oder beim Opfer, durch die Polizei sichergestellt, mittels DNA-Analyse untersucht und mit anderen DNA-Materialien verglichen. Die DNA-Analyse ist zur Standardmethode geworden, um die Herkunft von Spurenmaterial von bestimmten bekannten Personen, seien es Verdächtige, Opfer oder unbeteiligte Dritte, oder die Identität mit anderem Spurenmaterial unbekannter Personen festzustellen.
Im Hinblick auf die besonderen Gefährdungen des Persönlichkeitsrechts ist eine normenklare gesetzliche Grundlage sowohl für die Erhebung dieser Daten als auch für deren Speicherung erforderlich. Zu unterscheiden sind dabei die
DNA-Analyse in einem konkreten Strafverfahren
DNA-Analyse zum Zwecke künftiger Strafverfolgung, und
Speicherung solcher Analyseergebnisse zu Zwecken künftiger Strafverfolgung.
Es ist vom Gesetzgeber selbst über die Voraussetzungen solcher gravierender Eingriffe und die notwendigen rechtsstaatlichen Sicherungen zu entscheiden, wie z.B. über ein ausnahmslosesVerbot der Verformelung und Speicherung von Analyseergebnissen, die inhaltliche Aussagen über Erbanlagen ermöglichen, ein striktes Nutzungsverbot für persönlichkeitsrelevante Erkenntnisse, falls sich solche künftig aus der gespeicherten Verformelung der DNA ergeben sollten, die Begrenzung auf Personen, die wegen genau zu bestimmender schwerer Straftaten insbesondere gegen die körperliche Integrität und gegen die sexuelle Selbstbestimmung verurteilt und bei denen eine Wiederholungsgefahr festgestellt wurde, sofern die Speicherung aufgrund einer Prognose unter Zugrundelegung des bisherigen Täterverhaltens die künftige Strafverfolgung fördern kann.
7.1.7.2. Das Strafverfahrensänderungsgesetz - DNA-Analyse (genetischer Fingerabdruck) - (StVÄG)
Am 17.03.1997 hat der Bundestag in einem Strafverfahrensänderungsgesetz die Voraussetzungen und Grenzen molekulargenetischer Untersuchungen in einem konkreten Strafverfahren geregelt. Er hat klargestellt, daß Blutproben und sonstige Körperzellen, die dem Beschuldigten entnommen werden, nur für Zwecke des der Entnahme zugrundeliegenden oder eines anderen anhängigen Strafverfahrens verwendet werden dürfen. Sie müssen unverzüglich vernichtet werden, sobald sie hierfür nicht mehr erforderlich sind. Molekulargenetische Untersuchungen an diesem Material dürfen nur zur Feststellung, ob aufgefundenes Spurenmaterial von dem Beschuldigten oder dem Verletzten stammt oder ob eine Person von einer anderen abstammt, durchgeführt werden. Weitere Feststellungen dürfen nicht erfolgen; hierauf gerichtete Untersuchungen sind unzulässig.
Das Gesetz enthält jedoch weder Vorschriften ob und in welchen Grenzen eine Speicherung und Nutzung der durch DNA-Analysen gewonnenen Untersuchungsergebnisse in zentralen Datenbanken der Polizei zulässig ist, noch sind darin Regelungen getroffen, die eine Erhebung ermöglichen, wenn eine DNA-Analyse z.B. wegen eines Geständnisses des Angeklagten für das Strafverfahren nicht erforderlich ist.
7.1.7.3. Entschließung der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder zur Speicherung genetischer Informationen in Datenbanken der Polizei zu erkennungsdienstlichen Zwecken
Wir Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder haben schon in unserer 53. Konferenz eine Entschließung zur Speicherung genetischer Informationen in Datenbanken der Polizei zu erkennungsdienstlichen Zwecken gefaßt (Anlage 5). Darin brachten wir bereits damals zum Ausdruck, daß wir derartige Speicherungen - eine ausreichende gesetzliche Regelung vorausgesetzt - grundsätzlich für zulässig halten. Wir haben aber darauf hingewiesen, daß hinsichtlich des Gefährdungspotentials der Analyseergebnisse ein grundsätzlich neuer Aspekt zu berücksichtigen ist.
Die automatisiert gespeicherten Informationen aus DNA-Merkmalen, die zum Zweck der Identitätsfeststellung erstellt worden sind, ermöglichen nach derzeitigem Stand der Wissenschaft zwar keine über die Identifizierung hinausgehenden Aussagen zur jeweiligen Person oder deren Erbgut. In Anbetracht der weltweit intensiven Forschung im Bereich der Genomanalyse ist es jedoch nicht ausgeschlossen, daß künftig auch auf der Basis der bisherigen Untersuchungen konkrete Aussagen über genetische Dispositionen der betroffenen Personen getroffen werden können. Mit anderen Worten: Es besteht die Gefahr, daß aus den gespeicherten Informationen in Zukunft mehr herausgelesen werden kann, als zulässig ist.
Wir haben daher ein ausnahmsloses Verbot der Speicherung und Nutzung solcher Analyseergebnisse gefordert, die inhaltliche Aussagen über Erbanlagen ermöglichen.
Weiter haben wir gefordert, daß nicht jede DNA-Analyse, die zum Zweck der Aufklärung einer konkreten Straftat erfolgt ist, in eine zentrale Datei aufgenommen werden darf. Es müssen tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß der Beschuldigte künftig strafrechtlich in Erscheinung treten wird und daß die Speicherung aufgrund einer Prognose unter Zugrundelegung des bisherigen Täterverhaltens die künftige Strafverfolgung fördern kann.
Ein DNA-Screening von Personengruppen, deren Zusammensetzung nach abstrakt festgelegten Kriterien ohne konkreten Tatverdacht gegenüber einzelnen erfolgt, führt im Regelfall zur Erhebung von DNA-Daten zahlreicher völlig unbeteiligter und unschuldiger Bürger. Wir haben deshalb schließlich gefordert, die Daten dieser Personen unmittelbar dann zu löschen, wenn sie für das Anlaßstrafverfahren nicht mehr erforderlich sind. Sie dürfen nicht in verfahrensübergreifenden DNA-Dateien gespeichert werden und auch nicht mit solchen Datenbeständen abgeglichen werden.
7.1.7.4. Errichtung einer zentralen DNA-Analyse-Datei
Fast ein Jahr lang seit dieser Entschließung geschah gar nichts. Dann überschlugen sich die Ereignisse. Zunächst wurde ein Arbeitsentwurf des Bundesministers der Justiz zur Errichtung einer DNA-Analyse-Datei beim Generalbundesanwalt vorgelegt.
Dieser Entwurf erfüllte im wesentlichen die Voraussetzungen, die die 53. Konferenz der Datenschutzbeauftragten in der oben beschriebenen Entschließung aufgestellt hatte.
Zu diesem Entwurf hat mir das Staatsministerium der Justiz keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Es hat einen eigenen Gesetzesentwurf zur Änderung des § 81 b StPO (erkennungsdienstliche Behandlung) vorgelegt, der eine DNA-Analyse zu erkennungsdienstlichen Zwecken, aber keine besondere gesetzliche Grundlage für die Errichtung einer Datei vorsah. Die Grundgedanken dieses Entwurfs fanden Eingang in das inzwischen in Kraft getretene DNA-Identitätsfeststellungsgesetz. Ich gehe deswegen hier näher auf ihn ein.
Ich habe zunächst gegenüber dem Justizministerium darauf hingewiesen, daß aus datenschutzrechtlicher Sicht gegen die Einrichtung einer bundesweiten DNA-Identifizierungs-Datei keine Bedenken bestehen, sofern die Mindestanforderungen erfüllt werden, die sich aus der oben beschriebenen Entschließung der 53. Konferenz der Datenschutzbeauftragten ergeben.
Das Fehlen einer besonderen gesetzlichen Grundlage für die Errichtung einer solchen Datei wird in folgenden Schwachpunkten des bayerischen Entwurfs deutlich, auf die ich das Justizministerium hingewiesen habe:
Es war nicht sichergestellt, daß eine Speicherung und Nutzung, die Rückschlüsse auf persönlichkeitsrelevante Erkenntnisse zuläßt, ausgeschlossen ist.
Es fehlten ausdrückliche Regelungen über die Dauer der Speicherungen sowie Vorschriften über die Löschung der gespeicherten Untersuchungsergebnisse.
Es fehlte eine Regelung, die eine enge Zweckbindung gewährleistet. Auskünfte aus der DNA-Datei sollten - so wie es der Vorschlag des Bundesjustizministers vorsah - nur Strafverfolgungsbehörden und Gerichte für Zwecke eines Strafverfahrens erhalten.
Der Begriff der "Straftaten von erheblicher Bedeutung" war sehr unbestimmt. Besser wäre eine engere Eingrenzung gewesen z.B. durch einen Straftatenkatalog oder durch Regelbeispiele.
Unbeeindruckt vom Fehlen einer ausreichenden Rechtsgrundlage hatte der Bundesinnenminister die Errichtung einer zentralen DNA-Analyse-Datei beim Bundeskriminalamt forciert. Das Staatsministerium des Innern hatte es leider unterlassen, mir zu dem entsprechenden Entwurf der Errichtungsanordnung Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Ich hätte eine solche vorherige Beteiligung angesichts der erheblichen datenschutzrechtlichen Bedeutung dieser Errichtungsanordnung begrüßt.
Kurz vor der Sommerpause haben die Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. einen neuen Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Strafprozeßordnung (DNA-Identitätsfeststellungsgesetz) eingebracht. Darin war eine Ergänzung der Strafprozeßordnung zur Regelung der Entnahme von Körperzellen beim Beschuldigten und beim bereits Verurteilten zur Durchführung molekulargenetischer Untersuchungen für Zwecke der Identitätsfeststellung in künftigen Strafverfahren vorgesehen.
Eine bereichsspezifische gesetzliche Grundlage für eine zentrale DNA-Analyse-Datei fehlte auch hier, sieht man von der unzureichenden Verweisung auf die Verarbeitungs- und Nutzungsregelungen des Bundeskriminalamtsgesetzes ab.
Ich habe Regelungen gefordert, wonach die gespeicherten Untersuchungsergebnisse ausschließlich zur Verfolgung von Straftaten und zur Abwehr erheblicher Gefahren für die öffentliche Sicherheit verwendet werden dürfen (enge Zweckbindung). Ich habe gerügt, daß der Richtervorbehalt nicht konsequent umgesetzt werden soll. Nach meiner Auffassung bedarf es in jedem Fall einer Prognoseentscheidung des Richters zur Wiederholungsgefahr, wenn der "genetische Fingerabdruck" auf Dauer gespeichert werden soll. Darüber hinaus halte ich es auch für notwendig, daß sichergestellt ist, daß genetische Daten von unbeteiligten Personen, die freiwillig an Speicheltests (DNA-Screening) teilnehmen, nicht in der Datei gespeichert und abgeglichen werden können.
Trotz dieser auch öffentlichen Appelle wurde das Gesetz im wesentlichen unverändert beschlossen. Es ist am 11.09.1998 in Kraft getreten.
7.2. Automatisierte Datenverarbeitungsverfahren bei der Justiz
7.2.1. Geschäftsstellenautomationsverfahren für Staatsanwaltschaften SIJUS-Straf-StA
In meinem 15. Tätigkeitsbericht (Nr. 6.4.1) sowie in meinem 17. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.2.1) habe ich über das nunmehr bei allen bayerischen Staatsanwaltschaften eingesetzte Geschäftsstellensystem für Staatsanwaltschaften SIJUS-Straf-StA berichtet.
Im Berichtszeitraum habe ich zwei Staatsanwaltschaften geprüft und dabei die Einhaltung datenschutzrechtlicher Vorgaben in der Praxis überprüft. Darüber hinaus hat sich auch die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder mit dem Thema "Datenschutzrechtliche Forderungen zum Einsatz von staatsanwaltschaftlichen Informationssystemen" befaßt und ein entsprechendes Thesenpapier grundsätzlich zustimmend zur Kenntnis genommen.
7.2.1.1. Ergebnisse der rechtlichen Prüfungen:
Erfassung der Postanschrift
Nach der Dienstanweisung SIJUS-Straf-StA vom 13.09.1996 sind bei der Erfassung der Postanschrift ergänzende Hinweise, die darauf schließen lassen, daß sich der Empfänger in einer Justizvollzugsanstalt aufhält, zu unterlassen. Eine Verwendung solcher Zusätze konnte bei einer Staatsanwaltschaft in zwei Fällen festgestellt werden, wobei sich der eine Zusatz auf die Zeit vor Inkrafttreten der Dienstanweisung bezieht, der andere auf die Zeit danach. Ich habe dies angesichts der Vielzahl gespeicherter Datensätze als offensichtliche Ausreißer bewertet. Die Zusätze wurden gelöscht und die betreffende Erfasserkraft auf die Unzulässigkeit derartiger Zusätze hingewiesen.
Berichtigung des Tatvorwurfs
Die Dienstanweisung SIJUS-Straf-StA sieht vor, die ursprüngliche Bezeichnung des Tatvorwurfs unverzüglich, spätestens zum Zeitpunkt der staatsanwaltschaftlichen Verfahrenserledigung zu berichtigen, wenn sich der Tatverdacht wesentlich ändert.
Bei einer der von mir geprüften Staatsanwaltschaften wurde das Formblatt für die Anklageerhebung deshalb um den Punkt "Tatbezeichnung umändern" ergänzt. Ich halte dies für vorteilhaft, da dadurch an die Notwendigkeit einer entsprechenden Prüfung erinnert wird. Ich habe beim Staatsministerium der Justiz angeregt, dieses Verfahren für alle Staatsanwaltschaften vorzuschreiben.
Stichprobenartige Überprüfungen aus den Deliktsbereichen Totschlag, Vergewaltigung, räuberischer Diebstahl und räuberische Erpressung mit dem Ziel festzustellen, ob der richtige Tatvorwurf in SIJUS-Straf-StA gespeichert ist, ergab bei beiden von mir geprüften Staatsanwaltschaften jeweils nur ein Verfahren, bei dem die notwendige Berichtigung übersehen worden war. In beiden Verfahren wurde der Tatvorwurf nachträglich berichtigt.
Datensperre bei Verfahrenseinstellung wegen Wegfall des Tatverdachts
Nach der Dienstanweisung SIJUS-Straf-StA ist eine Datensperre zwingend vorzunehmen, wenn ein Verfahren eingestellt wurde und kein begründeter Verdacht mehr besteht. Der Behördenleiter bestimmt durch schriftliche Anordnung, wer die Datensperre veranlassen und auf gesperrte Eintragungen zugreifen kann, sowie wer im Verhinderungsfall vertretungsbefugt ist. Bei einer der von mir geprüften Staatsanwaltschaften lag eine schriftliche Anordnung des Behördenleiters nicht vor. Sie wurde zwischenzeitlich erlassen.
Löschung von Altverfahren
Nach den Aufbewahrungsbestimmungen sind nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellte Verfahren nach 5 Jahren auszusondern und zu vernichten. In der Dienstanweisung SIJUS-Straf-StA ist vorgesehen, daß die gespeicherten Personen- und Verfahrensdaten mit Ablauf der Aufbewahrungsfristen taggenau vollständig gelöscht werden. Bei der Prüfung einer Staatsanwaltschaft mußte ich feststellen, daß bislang eine automatische Löschung der gespeicherten Daten in SIJUS-Straf-StA mangels erforderlicher Softwarefunktionen noch nicht möglich war.
Das Staatsministerium der Justiz hat dies bestätigt und mitgeteilt, daß diese Funktion im Zeitpunkt der Prüfung lediglich bei einer Staatsanwaltschaft möglich war. Zwischenzeitlich steht die Funktion - wie ich bei meiner weiteren Prüfung feststellen konnte - allgemein zur Verfügung.
7.2.1.2. Datenschutzrechtliche Forderungen zu staatsanwaltschaftlichen Informationssystemen
Aus den von der 53. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder grundsätzlich zustimmend zur Kenntnis genommenen Thesen zu Anforderungen an staatsanwaltschaftliche Informationssysteme habe ich für Bayern die folgenden Forderungen abgeleitet, die aus meiner Sicht noch nicht oder nur unzureichend berücksichtigt sind:
Konkrete Löschungsfristen, die sich am jeweiligen Zweck der Speicherung zu orientieren haben (laufende Strafverfahren, Strafvollstreckung, künftige Strafverfahren, Vorgangsverwaltung) sollten vorgesehen werden. Sobald die Daten von Hauptbeteiligten (z.B. Mitbeschuldigten) nicht mehr für das Strafverfahren benötigt werden, ist eine Teillöschung der Daten vorzunehmen. Dabei ist der Zeitpunkt der Teillöschung für jeden Hauptbeteiligten individuell zu bestimmen.
Zugriffsbeschränkungen und Datensperrung:
Werden Daten eines Ermittlungsverfahrens in automatisierten staatsanwaltschaftlichen Informationssystemen für andere Stellen (z.B. Bewährungshelfer) abrufbar bei der bearbeitenden Staatsanwaltschaft gespeichert, ist der Zugriff auf diese Daten auf das für die jeweilige Aufgabenerfüllung der abrufenden Stelle erforderliche Maß zu beschränken.
Eine geeignete Maßnahme zur Beschränkung des internen Zugriffs ist die Vergabe differenzierter Zugriffsrechte. Sie muß systemseitig ermöglicht werden. Über die genaue Vergabe von Zugriffsrechten kann keine allgemein gültige Aussage getroffen werden, da die jeweiligen Organisationsformen der Staatsanwaltschaften berücksichtigt werden müssen. Zugriffsbeschränkungen können z.B. beim datenverändernden Zugriff, beim lesenden Zugriff sowie beim Kreis der Zugriffsberechtigten in Abhängigkeit vom Verfahrensstand und von der Art der Daten einsetzen.
Vergabe und Dokumentation von Zugriffsrechten:
Die Vergabe von Zugriffs- und Bearbeitungsrechten sowie deren Änderung, Sperrung oder Löschung ist revisionsfähig zu dokumentieren. Im Datenschutzkonzept der Anwender ist festzulegen, auf welche Art und Weise und durch wen die Vergabe und Dokumentation dieser Rechte erfolgt.
Das Ändern, Sperren und Löschen der Daten ist in jedem Fall zu protokollieren. Nicht ausreichend ist die Protokollierung lediglich des jeweils letzten Zugriffs auf einen Datensatz.
Alle Aktivitäten, die der Systemverwaltung dienen, sollten revisionssicher aufgezeichnet werden.
Die Aufbewahrung der Protokolldaten sollte über einen angemessenen Zeitraum hinweg erfolgen. Die Nutzung der Protokolldaten z.B. für Zwecke der Datenschutzkontrolle oder zur Sicherung eines ordnungsgemäßen Betriebes der DV-Anlage ist vorher festzulegen. Dabei ist eine enge Zweckbindung sicherzustellen. Um eine verbotswidrige Auswertung der Protokolldaten zu vermeiden, sollte soweit möglich das "Vier-Augen-Prinzip" gewährleistet werden.
Datenaustausch mit anderen Stellen:
Der Datenaustausch (Übermittlung und Abruf) mit dem Zentralen Staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregister (ZStV) und dem Bundeszentralregister (BZR) und anderen speichernden Stellen wie z.B. Gerichten, Strafvollzugsbehörden oder Polizei sollte grundsätzlich nur im Rahmen von Verfahren abgewickelt werden, die durch Einsatz geeigneter kryptographischer Verfahren (z.B. Verschlüsselung, digitale Signatur) die Vertraulichkeit, Integrität und Zurechenbarkeit der Daten sicherstellen. Kommen Abrufverfahren zum Einsatz, so sind sowohl auf den Übertragungswegen als auch bei den abrufenden Stellen Vorkehrungen zu treffen, damit das interne Sicherheitsniveau der staatsanwaltschaftlichen Systeme erhalten bleibt.
Das staatsanwaltschaftliche Informationssystem sollte darüber hinaus gewährleisten, daß die Polizei sowohl über die Berichtigung des Tatvorwurfs wie auch über den Ausgang des Verfahrens möglichst umgehend informiert wird, soweit sie mit der Angelegenheit befaßt war.
Einsatz von PC:
Der Einsatz von PC bedingt Datensicherheitsprobleme. Es sind daher Maßnahmen zu treffen, die einen Im- und Export von Daten über ungesicherte Schnittstellen und Laufwerke, eine unerlaubte Weiterverarbeitung mittels Standardsoftware und einen unerlaubten Zugriff auf die Systemebene verhindern. Soweit bei den PC die Diskettenlaufwerke nicht gesperrt werden können, sind besondere Sicherheitsmaßnahmen, wie z.B. die verschlüsselte Speicherung vorzusehen. Sonstige nicht benötigte Schnittstellen sind zu sperren.
Im übrigen sollten
der lesende Zugriff zumindest stichprobenartig protokolliert werden; dies gilt insbesondere im Hinblick auf die landesweite Abfragemöglichkeit,
vergebliche Zugriffsversuche auf die Betriebssystemebenen protokolliert werden, um ggf. Mißbrauchsversuchen nachgehen zu können,
in der Dienstanweisung zu SIJUS-Straf-StA eine Sperrung von Daten vorgesehen werden, wenn der Beschuldigte rechtskräftig freigesprochen oder die Eröffnung des Hauptverfahrens unanfechtbar abgelehnt worden ist.
Das Staatsministerium der Justiz hat die Bund-Länder-Kommission für Datenverarbeitung und Rationalisierung in der Justiz mit diesen Forderungen befaßt. Diese hat die Einrichtung einer Arbeitsgruppe beschlossen, die die von den Datenschutzbeauftragten erhobenen Forderungen aus Sicht der Justiz bewerten soll.
7.2.2. Aufbau eines zentralen staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregisters in Bayern (STARIS)
In meinem 17. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.2.2) habe ich über den damaligen Stand der Realisierung eines landesweiten Verfahrensregisters in Bayern berichtet. Ich habe ferner deutlich gemacht, daß ich von einer förmlichen Beanstandung dieses ohne Rechtsgrundlage eingeführten Verfahrens im Echtbetrieb nur dann absehen werde, soweit Art und Umfang der in STARIS gespeicherten personenbezogenen Daten und die Auswertungsmöglichkeiten in diesem System nicht über das bundesweite staatsanwaltliche Informationssystem (ZStV) hinausgehen.
Inzwischen ist die Entwicklung von STARIS weitgehend abgeschlossen. Seit Dezember 1997 sind alle bayerischen Staatsanwaltschaften angeschlossen. Derzeit werden in STARIS die aus der Praxis gemeldeten Fehler bearbeitet, Ergänzungen realisiert und das Programm an die für Januar 1999 vorgesehene neue Version des staatsanwaltschaftlichen Informationssystems SIJUS-Straf-StA angepaßt.
Die für die Freigabe von STARIS erforderliche Verfahrensbeschreibung steht noch aus. Das Staatsministerium der Justiz hat angekündigt, diese demnächst, gleichzeitig mit einer entsprechenden Dienstanweisung zu erlassen.
Das Staatsministerium der Justiz hat bestätigt, daß die Löschung von Daten in STARIS - wie im ZStV - innerhalb einer Frist von 2 Jahren nach Erledigung des Verfahrens erfolgt, wenn der Beschuldigte rechtskräftig freigesprochen, die Eröffnung des Hauptverfahrens unanfechtbar abgelehnt oder das Verfahren nicht nur vorläufig eingestellt wurde. Die erste Löschung ist für Mitte Oktober 1998 vorgesehen.
Eine Speicherung von Bußgeldverfahren in STARIS erfolgt derzeit nicht und wird nach Aussage des Staatsministeriums der Justiz auch künftig nicht erfolgen.
Soweit bei der Mitteilung eines Beschuldigten an STARIS eine Auskunft über solche Personen erscheint, bei denen der Grad der Übereinstimmung nicht zur Feststellung der Identität mit bereits gespeicherten Personen ausreicht, obwohl die Wahrscheinlichkeit einer Identität sehr hoch ist, werden die entsprechenden Daten in der EDV der Staatsanwaltschaft nicht gespeichert, sondern nur in einer Vorgangsliste ausgegeben. Diese ist kein Bestandteil der Akten sondern wird zu den Handakten genommen und ist damit nur für den Sachbearbeiter des konkreten Verfahrens zugänglich. Das Justizministerium hat in Aussicht gestellt, daß die Dienstanweisung für STARIS eine Vernichtung dieser Unterlagen zu dem Zeitpunkt vorsehen wird, in dem der Sachbearbeiter entscheidet, daß zwischen der mitgeteilten ähnlichen Person und dem Beschuldigten keine Identität besteht.
Anläßlich der Prüfung einer Staatsanwaltschaft im Berichtszeitraum habe ich festgestellt, daß die aus STARIS abrufbaren Daten den Umfang nicht überschreiten, der von der Strafprozeßordnung für das bundesweite zentrale staatsanwaltschaftliche Verfahrensregister (ZStV) vorgesehen ist.
Ich werde in nächster Zeit die Einhaltung der Vorgaben für STARIS in der Praxis überprüfen. Darin werde ich die Frage einbeziehen, ob dieses System nach Inbetriebnahme des zentralen staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregisters (ZStV) angesichts des nahezu gleichen Datensatzes überhaupt noch erforderlich ist.
7.2.3. Aufbau eines zentralen staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregisters auf Bundesebene (ZStV)
In meinem 16. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.2.2) habe ich über das mit dem Verbrechensbekämpfungsgesetz geschaffene staatsanwaltschaftliche Verfahrensregister beim Bundeszentralregister berichtet. Der Sachstand stellt sich aktuell wie folgt dar:
Die Inbetriebnahme des ZStV soll planmäßig zum 01.01.1999 erfolgen. Ebenfalls für Anfang 1999 wird die Anbindung der bayerischen Staatsanwaltschaften an das ZStV angestrebt. Bis dahin muß allerdings das Datenverarbeitungssystem SIJUS-Straf-StA programmtechnisch angepaßt werden.
Das Sicherheitskonzept als Teil der aufgrund der Errichtungsanordnung erlassenen technisch-organisatorischen Leitlinien des ZStV sieht grundsätzlich eine Verschlüsselung bei der Datenübertragung vor. Es ist allerdings damit zu rechnen, daß für eine Übergangsphase Datenübermittlungen ohne Verschlüsselung vorgenommen werden, da erst der laufende Pilotierungsversuch der Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für IT in der Bundesverwaltung beim Bundesinnenministerium die grundsätzliche Eignung des vorgesehenen Verschlüsselungsverfahrens für das ZStV erproben will.
7.2.4. Automation der Aufgaben der Vollzugsgeschäftsstelle und Einrichtung eines Informationssystems über Gefangenendaten (ADV-Vollzug)
Derzeit entwickelt die Justiz ein Verfahren zur Automation der Aufgaben der Vollzugsgeschäftsstelle und der Einrichtung eines Informationssystems über Gefangenendaten. Das Verfahren umfaßt zunächst Personal, Vollstreckungs- und Termindaten. Die Daten des bisherigen Personalblatts (A-Bogen) werden erfaßt und gepflegt; Übersichten und Statistiken aus dem vorhandenen Datenbestand sollen ermöglicht werden. So ist es beispielsweise möglich, eine Liste aller Gefangenen mit sogenannten "Sicherheitsvermerken" auszudrucken. Daneben sind Programme vorgesehen, die die Verwaltung der Termine des Vollzugsplans, der Vollzugsformen, von Arbeitszuweisungen, besonderer Sicherungsmaßnahmen, von Abwesenheiten, von Lockerungsvorgaben oder Disziplinarmaßnahmen sowie von Besuchsdaten ermöglichen.
Das System wurde zunächst in einer Justizvollzugsanstalt erprobt, der Probebetrieb sodann auf zwei weitere Justizvollzugsanstalten ausgedehnt. Wann die Erprobungsphase abgeschlossen sein wird, ist derzeit noch nicht absehbar.
Ich habe mich zunächst wegen der folgenden Punkte an das Staatsministerium der Justiz gewandt:
Ich habe begrüßt, daß die Entwicklung eines schlüssigen Konzeptes zur Steuerung der Zugriffsrechte beabsichtigt ist. Ich habe darauf hingewiesen, daß ich davon ausgehe, daß damit ein Zugriff der Bediensteten nur auf diejenigen Daten möglich sein wird, die diese zu ihrer konkreten Aufgabenerfüllung auch tatsächlich benötigen. Zum Beispiel sind Sicherheitsvermerke wie "Gefahr des Angriffs von Bediensteten" und "Gefahr der Geiselnahme" sowie "Ansteckungsgefahr" für alle Vollzugsbediensteten von Bedeutung, während andere (z.B. "Lockerungsversager", "Alkoholiker", "nur Einzelunterbringung") nur für die Aufgabenerfüllung einiger Bediensteter relevant sind.
Kontinuierliche Datenlöschung
Ich habe darauf hingewiesen, daß nach Entlassung des Gefangenen nur noch eine elektronische Speicherung derjenigen Daten erforderlich und damit zulässig sein kann, die ein Auffinden der Akten ermöglichen. Daher sollte möglichst automatisch der Datenbestand entsprechend reduziert werden.
Zwischenzeitlich ist die Löschung von Gefangenendaten gesetzlich geregelt. Danach sind die in Daten gespeicherten personenbezogenen Daten spätestens zwei Jahre nach der Entlassung des Gefangenen oder der Verlegung des Gefangenen in eine andere Anstalt zu löschen. Hiervon können bis zum Ablauf der Aufbewahrungsfrist für die Gefangenenpersonalakte die Angaben über Name, Geburtstag, Geburtsort, Eintritts- und Austrittsdatum des Gefangenen ausgenommen werden, soweit dies für das Auffinden der Gefangenenpersonalakte erforderlich ist.
Das Staatsministerium der Justiz hat zugesagt, daß bei Einführung des automatisierten Verfahrens zur Erledigung der Geschäfte der Vollzugsgeschäftsstelle in der jeweiligen Anstalt geprüft werden wird, welche Daten zielgerichtet und bedarfsgerecht an den einzelnen Bediensteten zur Erfüllung seiner konkreten Aufgaben über den Bildschirmarbeitsplatz weitergegeben werden können.
7.2.5. Automatisiertes gerichtliches Mahnverfahren (AUGEMA)
Derzeit wird das automatisierte gerichtliche Mahnverfahren in Bayern lediglich beim Amtsgericht München für den Bezirk dieses Gerichts, bei dem Amtsgericht Nürnberg für die Bezirke der Amtsgerichte Nürnberg und Fürth sowie beim Amtsgericht Coburg für die Bezirke der Amtsgerichte Coburg und Lichtenfels eingesetzt. Das Verfahren ist auf wenige Großgläubiger beschränkt, die am Datenträgeraustausch teilnehmen.
Im Rahmen dieses Verfahrens werden Arbeiten von zwei Privatfirmen aus Nürnberg und Weiden durchgeführt. Diese erfassen die in Rücklauf kommenden Postzustellungsurkunden. Dabei ist vertraglich vereinbart, daß die betreffenden Firmen die notwendigen technischen und organisatorischen Maßnahmen treffen.
Es ist beabsichtigt, das automatisierte Mahnverfahren schrittweise zu zentralisieren und auch die bislang in Papierform eingereichten Mahnbescheidsanträge durch Fremdfirmen erfassen zu lassen.
Das Amtsgericht Coburg soll langfristig die zentrale Zuständigkeit für das Mahnverfahren in Bayern erhalten. Dort soll zunächst ein zentrales Mahngericht für die Oberlandesgerichtsbezirke Nürnberg und Bamberg eingerichtet und später auch die Bearbeitung der Mahnsachen des Oberlandesgerichtsbezirks München nach Coburg verlagert werden.
Ich habe gegenüber dem Staatsministerium der Justiz darauf hingewiesen, daß ich die Verlagerung reiner Hilfstätigkeiten auf Private auch im Rahmen des gerichtlichen Mahnverfahrens unter bestimmten Voraussetzungen für zulässig halte.
Insbesondere sind die Vorschriften einzuhalten, die für Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten im Auftrag gelten (Art. 6 BayDSG). Danach bleibt der Auftraggeber datenschutzrechtlich für alle Maßnahmen verantwortlich. Er hat die Auftragnehmer unter besonderer Berücksichtigung der von ihnen getroffenen technischen und organisatorischen Maßnahmen auszuwählen und dem Umfang der Arbeiten in Bezug auf die zu erhebenden personenbezogenen Daten exakt festzulegen. Auch Löschungspflichten sind schriftlich zu fixieren.
Darüber hinaus ist sicherzustellen, daß das Bayerische Datenschutzgesetz für den Auftragnehmer Anwendung findet und daß sich dieser einem anlaßunabhängigen Kontrollrecht des Landesbeauftragten für den Datenschutz unterwirft.
Ferner sollten bei Verstößen gegen den Datenschutz eine Vertragsstrafe und für geeignete Fälle ein Recht auf fristlose Kündigung vereinbart werden.
Schließlich muß sichergestellt sein, daß das mit der Datenverarbeitung befaßte Personal nach dem Verpflichtungsgesetz verpflichtet wird, und Unterauftragsverhältnisse vertraglich ausgeschlossen werden. Es sollte möglichst nur zuverlässiges Stammpersonal eingesetzt werden.
Ich habe festgestellt, daß diese Forderungen, von einigen Ausnahmen abgesehen, in dem mir vom Staatsministerium der Justiz vorgelegten Vertragsmuster berücksichtigt sind.
Folgende Punkte müssen noch ergänzt werden:
Festlegung, welche Sicherungsmaßnahmen (z.B. Verschlüsselung) bei einer Datenfernübertragung einzuhalten sind,
Konkretisierung der erforderlichen Maßnahmen nach Art. 6 Abs. 2 BayDSG,
Vereinbarung eines Rechts auf fristlose Kündigung,
Zugang kontrollierender Personen nicht nur zum Datenerfassungsraum sondern auch zum Rechnerraum und dem Raum bzw. Schrank, in welchem die Magnetbänder aufbewahrt werden,
Erweiterung des Zugangs- und Auskunftsrechts für den Landesbeauftragten für den Datenschutz in ein Kontrollrecht,
Auch wenn die Daten der eingereichten Anträge auf Erlaß eines Mahn- und Vollstreckungsbescheids im Vergleich zu den Daten aus Postzustellungsurkunden ungleich sensibler sind, halte ich die geplante Ausweitung der Erfassungsarbeiten unter den vorgenannten Voraussetzungen für vertretbar. Ich habe aber deutlich gemacht, daß allein die Verpflichtung des Auftragnehmers, die erforderlichen technischen und organisatorischen Maßnahmen zu treffen, für sich allein nicht ausreicht. Da der Auftraggeber nach Art. 6 Abs. 1 BayDSG für die Einhaltung der Vorschriften über den Datenschutz verantwortlich bleibt, muß er in der Lage sein, die getroffenen technischen und organisatorischen Datenschutzmaßnahmen zu überprüfen und bei Bedarf zusätzliche Maßnahmen zu verlangen.
7.3. Datenschutz bei der Strafverfolgung
7.3.1. Öffentlichkeitsfahndung im Internet
Ende 1996 hat die bayerische Polizei begonnen, Fahndungsaufrufe im Internet zum Abruf bereitzuhalten. Die Fahndungsaufrufe, die zunächst unter der Bezeichnung "Bayerns Meistgesuchte" veröffentlicht wurden, enthalten ein Bild des Betroffenen, seine Personalien sowie eine Kurzbeschreibung persönlicher Merkmale wie Haarfarbe, Augenfarbe und Geschlecht. Es folgt eine Kurzschilderung des Fahndungsgrundes und die Angabe der zuständigen Polizeidienststelle.
In den ersten zweieinhalb Monaten seit Einrichtung dieser Fahndungsseiten wurde eine Million mal im World Wide Web auf das Angebot der bayerischen Polizei zugegriffen, wovon fast die Hälfte der Zugriffe, nämlich 44 %, aus dem nicht deutschsprachigen Raum stammt. Dabei fanden die Fahndungsseiten mit 50 % aller Abrufe weltweit das größte Interesse. Gleichwohl sind Erfolge der bayerischen Polizei bislang nicht bekannt geworden.
Nach längerem Schriftwechsel mit dem Staatsministerium des Innern, in dem ich auch auf die Entschließung der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder zur Öffentlichkeitsfahndung im Strafverfahren vom 14./15.03.1996 (Anlage 2) Bezug genommen und insbesondere darauf hingewiesen habe, daß derzeit weder für die Öffentlichkeitsfahndung noch speziell für die Internetfahndung eine ausreichende Rechtsgrundlage besteht, hat das Innenministerium die Bezeichnung "Bayerns Meistgesuchte" in "Mit Haftbefehl gesucht" geändert. Im übrigen konnte eine übereinstimmende Beurteilung der Voraussetzungen dieser Fahndungsmaßnahme nur teilweise erreicht werden. Nach meiner Auffassung ist die Fahndung im Internet - jedenfalls wenn sie wie bei den bayerischen Fahndungsaufrufen nicht nur in deutscher Sprache sondern zusätzlich in englisch, also einer weltweit verbreiteten Sprache erfolgt - weltweite Fahndung. Das bedeutet, daß zusätzlich zu den allgemeinen Voraussetzungen für eine Fahndung in der Öffentlichkeit in der Regel die Voraussetzungen einer internationalen Fahndung gegeben sein müssen. Ich habe deshalb bis zu einer gesetzlichen Regelung folgendes gefordert:
Es müssen Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß sich die gesuchte Person im Ausland befindet. Der konkrete Aufenthaltsort darf aber wegen des grundsätzlichen Vorrangs der örtlichen Fahndung nicht bekannt sein.
Eine Auslieferung muß rechtlich zulässig sein. Es muß ernsthaft beabsichtigt sein, ein Auslieferungsersuchen zu stellen.
Bei der Fahndung nach einem Beschuldigten muß ein Haftbefehl wegen des dringenden Verdachts eines Verbrechens oder einer anderen Straftat von erheblicher Bedeutung vorliegen.
Auch wenn keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß sich die gesuchte Person im Ausland befindet, kommt eine Fahndung im Internet in Betracht, wenn wegen einer Straftat gegen das Leben oder wegen einer schwerwiegenden Straftat gegen die körperliche Unversehrtheit oder die persönliche Freiheit gefahndet werden soll und konkrete Anhaltspunkte für die Begehung weiterer gleichartiger Straftaten durch den Betroffenen vorliegen.
Das Staatsministerium des Innern teilt insbesondere nicht meine Auffassung, daß Öffentlichkeitsfahndungen im Internet eine andere Eingriffsqualität zukommt, als Fahndungsaufrufen in Funk, Fernsehen oder in den Printmedien.
Ich halte meine Auffassung aufrecht.
Fahndungsaufrufe in Funk und Fernsehen sind grundsätzlich auf den Sendezeitpunkt beschränkt und werden eher zufällig empfangen. Eine ins Internet eingestellte Fahndungsseite, die von anderen Usern kopiert und weiterverbreitet werden kann, kann auf der ganzen Welt gezielt abgerufen werden und steht unter Umständen noch Jahre später als "Fahndung" zur Verfügung. Hierdurch kann auch nach Abschluß des Verfahrens immer noch der Eindruck entstehen, eine Fahndung dauere noch an. Dies ist für den Betroffenen insbesondere dann besonders belastend, wenn sich seine Unschuld herausstellt. Im Gegensatz dazu läßt bei den Printmedien die Aktualität von Fahndungsaufrufen schnell nach. Sie werden schon nach kurzer Zeit, meist schon mit dem Erscheinen der neuen Ausgabe nicht mehr als Fahndung wahrgenommen.
Internetfahndung hat deshalb eine qualitativ höhere Eingriffsqualität als Fahndung in Funk, Fernsehen oder Printmedien.
Bei Fahndung im Internet muß im übrigen die Authentizität des Fahndungsaufrufs gewährleistet sein. Durch geeignete technische Maßnahmen ist sicherzustellen, daß unberechtigte Veränderungen der Fahndungsaufrufe in der Homepage der Polizei ausgeschlossen sind. Aus der Homepage kopierte Fahndungsaufrufe, die von Dritten im Internet publiziert werden, sind durch geeignete technische Maßnahmen gegen Manipulationen zu schützen (z.B. durch Angabe eines Gültigkeitszeitraums oder eine digitale Signatur).
Die Fahndung im Internet stellt einen erheblichen Eingriff in das Persönlichkeitsrecht des Betroffenen (Beschuldigter/Zeuge) dar. Es sollte deshalb zum Zwecke einer Erfolgskontrolle der neuen Fahndungsmaßnahme die Zahl der eingegangenen Hinweise und der aufgrund dieser Hinweise ermittelten Personen erfaßt werden.
Inzwischen hat das Staatsministerium des Innern die Nutzung des Internet durch die Polizei neu geregelt und klar zum Ausdruck gebracht, daß es sich bei der Internetfahndung um eine Sonderform der Öffentlichkeitsfahndung handelt und deshalb alle Anforderungen gelten, die für eine Öffentlichkeitsfahndung vorliegen müssen. Danach ist insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Das Internet dürfte nur dann für die Fahndung genutzt werden, wenn andere, den Betroffenen weniger beeinträchtigende Fahndungsmittel nicht erfolgversprechend erscheinen und die Inanspruchnahme des Fahndungsmittels nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache steht, also in der Regel nur bei Straftaten von erheblicher Bedeutung. Ferner sei anzustreben, daß bei der Fahndung nach bekannten Straftätern ein internationaler Haftbefehl vorliegt.
Diese Neuregelung wird im Ergebnis meinen rechtlichen Forderungen weitgehend gerecht. Dies hat auch meine erneute Überprüfung des Fahndungsbestandes im Juli 1998 ergeben.
7.3.2. Täter-Opfer-Ausgleich bei Erwachsenen
Aufgrund eines Informationsbesuches bei einer Staatsanwaltschaft und einer Eingabe habe ich mich mit den datenschutzrechtlichen Aspekten des Täter-Opfer-Ausgleichs bei Erwachsenen befaßt.
Nach der Legaldefinition ist Täter-Opfer-Ausgleich (TOA) das Bemühen des Täters, einen Ausgleich mit dem Verletzten zu erreichen. Auf welche Weise der Täter den Ausgleich mit dem Opfer herstellt, ist im Gesetz nicht geregelt, insbesondere ist dort nicht vorgesehen, daß dies auch unter Einschaltung dritter Stellen geschehen kann. Der zuständige Referent der Staatsanwaltschaft entscheidet über die Geeignetheit des Falles und leitet ggf. die Akte mit regelmäßig besonders sensiblen personenbezogenen Daten an die Gerichtshilfe oder häufiger an freie Träger zur Durchführung des TOA weiter. Von dort wird der Täter mit der Bitte um Kontaktaufnahme unter Erläuterung von Sinn und Zweck des TOA angeschrieben. Wenn keine Bereitschaft des Täters besteht, am TOA mitzuwirken, wird die Akte an die Staatsanwaltschaft zurückgegeben; das Verfahren nimmt seinen normalen Gang. Stimmt der Täter zu, wird das Opfer informiert und befragt, ob Interesse an der Durchführung eines TOA besteht. Bei Zustimmung durch das Opfer erfolgt eine schriftliche Vereinbarung oder ein Ausgleichsgespräch. Die Akten werden sodann an die Staatsanwaltschaft zurückgegeben, dort wird das Verfahren abgeschlossen.
Dieser Ablauf führt regelmäßig zu einer Datenübermittlung an eine externe Stelle und zwar zu einem Zeitpunkt, an dem noch nicht klar ist, ob es zur Durchführung des TOA überhaupt kommen wird. Das Staatsministerium der Justiz hält eine Befugnis der Datenübermittlung an eine private Stelle auf der Grundlage des Bayerischen Datenschutzgesetzes zur Strafverfolgung für gegeben. Ich habe demgegenüber darauf hingewiesen, daß das Gesetz eine Datenübermittlung nur erlaubt, wenn sie erforderlich ist. Für erforderlich zu Zwecken des TOA halte ich eine Übermittlung von Daten aber nur dann, wenn ein TOA auch tatsächlich in Betracht kommt. Dies setzt grundsätzlich sowohl die Einwilligung des Täters als auch des Opfers zur Durchführung des TOA voraus. Für eine Übermittlung personenbezogener Daten an eine nichtöffentliche Stelle zur Durchführung des TOA sollte deshalb die vorherige Einwilligung der Betroffenen vorliegen
Das Staatsministerium der Justiz vertritt hierzu die Auffassung, daß die Erforderlichkeit einer Datenübermittlung auch darin liegen kann, die Bereitschaft des Täters, am TOA mitzuwirken, durch eine besonders sachkundige Stelle zu wecken bzw. zu fördern. Erfahrungen in anderen Ländern haben in der Tat gezeigt, daß sich dadurch erheblich mehr Täter zur Mitwirkung bewegen lassen.
Im Hinblick darauf und auf den hohen Stellenwert des TOA, der vom Gesetzgeber im Jahre 1994 ausdrücklich in das Strafgesetzbuch aufgenommen wurde, würde ich folgendem Verfahren für eine Übergangszeit bis zur Schaffung einer bereichsspezifischen Regelung nicht entgegentreten, auch weil die Erstübermittlung weniger Daten im Interesse des Täters liegt und schutzwürdige Interessen am Ausschluß der Übermittlung in der Regel nicht bestehen dürften:
Die Staatsanwaltschaft übermittelt dem freien Träger zunächst Namen und Anschrift des Beschuldigten und eine kurze Schilderung des Sachverhaltes, damit dem freien Träger ermöglicht wird, die Bereitschaft des Täters, am TOA mitzuwirken, zu wecken. Dies gilt aber nicht für Daten des Opfers, weil bei diesem davon auszugehen ist, daß schutzwürdige Interessen einer Übermittlung entgegenstehen. Erklärt sich der Täter einverstanden, ist in jedem Fall vor der Übermittlung weiterer Daten das Einverständnis des Opfers durch die Staatsanwaltschaft einzuholen. Akten dürfen nur übersandt werden, wenn Täter und Opfer auch hiermit ausdrücklich einverstanden sind.
7.3.3. Verfahrensweise bei Einstellungen nach § 153 a StPO
In meinem 17. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.6.6) habe ich die Haltung des Staatsministeriums der Justiz zur Mitteilung personenbezogener Daten von Beschuldigten an gemeinnützige Einrichtungen, denen eine Geldauflage zugewiesen worden ist, geschildert.
Das Justizministerium hat meinen Vorschlag, bei Erholung der Zustimmung des Beschuldigten mit einer Sachbehandlung nach § 153 a StPO (Einstellung des Verfahrens bei Erfüllung von Auflagen und Weisungen) gleichzeitig dessen Einverständnis mit der Übermittlung seiner Daten an die Bußgeldempfänger zu erfragen und ihm bei fehlendem Einverständnis das Risiko einer rechtzeitigen und zuordenbaren Zahlung zuzuweisen, geprüft.
Der mir zugeleitete Entwurf eines EDV-geeigneten Vordrucks sah folgenden Hinweis an den Beschuldigten vor: "Die Zustimmung beinhaltet auch die Befugnis der Staatsanwaltschaft, beim Zahlungsempfänger die Erfüllung der Auflage zu überprüfen".
Gegen diese Formulierung habe ich Bedenken geäußert. Sie macht nach meiner Auffassung nicht hinreichend deutlich, daß zum Zwecke der Überprüfung auch personenbezogene Daten des Beschuldigten an den Zahlungsempfänger übermittelt werden sollen. Die Zustimmung zur Einstellung des Verfahrens gemäß § 153 a Abs. 1 StPO und die datenschutzrechtliche Zustimmung für die Übermittlung von Daten des Beschuldigten müssen deutlich unterschieden werden. Auch die Fälle, in denen ein Beschuldigter zwar der Einstellung nach § 153 a Abs. 1 StPO zustimmen, gegenüber dem Zahlungsempfänger aber anonym bleiben möchte, müssen umfaßt werden. Bei der vorgesehenen Formulierung bleibt dem Beschuldigten nur die Möglichkeit auf seine Zustimmung zur Verfahrenseinstellung zu verzichten oder, falls er dies nicht will, der Datenübermittlung zuzustimmen. Ein solches Ergebnis erscheint mir nicht akzeptabel, da die Zustimmung zur Datenübermittlung nach § 153 a StPO keine Voraussetzung für die Einstellung des Verfahrens ist.
Ich habe deshalb vorgeschlagen, gleichzeitig mit Erholung des Einverständnisses des Beschuldigten mit einer Sachbehandlung nach § 153 a StPO auch dessen ausdrückliche Zustimmung mit der Übermittlung seiner personenbezogenen Daten an den Geldbußenempfänger zu erfragen.
Nach nochmaliger Erörterung auf einer Dienstbesprechung mit den Leiterinnen und Leitern der bayerischen Staatsanwaltschaften hat das Staatsministerium der Justiz mitgeteilt, daß aufgrund der von mir geäußerten Bedenken künftig wie folgt verfahren werde:
Die meisten Behörden wollen dem Vorbild einer Staatsanwaltschaft folgen, die die Schreiben an die Leistungsempfänger dadurch anonymisiert, daß lediglich die Initialen des oder der Beschuldigten, Postleitzahl und Wohnort sowie das Aktenzeichen der Staatsanwaltschaft weitergegeben werden.
Bei einigen Staatsanwaltschaften werden Geldauflagen praktisch nur noch der Staatskasse zugewiesen.
Bei einigen Staatsanwaltschaften wird von einer Mitteilung an die gemeinnützige Einrichtung abgesehen; der durch Rückfragen ausgelöste Mehraufwand wird in Kauf genommen.
Aus meiner Sicht bestehen gegen keine der drei vorgeschlagenen Verfahrensweisen durchgreifende datenschutzrechtliche Bedenken: Bei den Varianten 2. und 3. werden keinerlei personenbezogene Mitteilungen an Stellen außerhalb der Justiz vorgenommen. Variante 1. sieht zwar eine Mitteilung an die Leistungsempfänger vor, allerdings erst nach teilweiser Anonymisierung. Den datenschutzrechtlichen Interessen des Betroffenen wird dadurch weitgehend Rechnung getragen.
7.3.4. Auskunft aus staatsanwaltschaftlichen Akten
Im Berichtszeitraum erreichten mich mehrere Eingaben, die sich auf die Behandlung von Auskunftsbegehren durch die Staatsanwaltschaften bezogen.
In einem Fall wurde das Auskunftsbegehren des Petenten diesem mit der Bemerkung im Original zurückgesandt, eine Beantwortung seines Schreibens sei nicht veranlaßt. In einem anderen Fall weigerte sich die Behörde, dem Petenten Auskunft über die über ihn gespeicherten Verfahren in der zentralen Namensdatei zu geben.
Ich nehme dies zum Anlaß, darauf hinzuweisen, daß sich die Auskunftserteilung an Betroffene außerhalb eines konkreten Strafverfahrens mangels einer bereichsspezifischen gesetzlichen Regelung nach Art. 10 des Bayerischen Datenschutzgesetzes richtet. Danach ist jede speichernde Stelle grundsätzlich verpflichtet, dem Betroffenen auf Antrag Auskunft zu erteilen über
den Zweck der Speicherung sowie
die Herkunft der Daten und deren Empfänger, soweit diese Angaben gespeichert sind.
Das bedeutet, daß dem anfragenden Bürger auf die Frage, welche Verfahren gegen ihn anhängig sind oder waren, die entsprechenden Daten mitgeteilt werden müssen.
Einschränkungen ergeben sich, wenn die jeweiligen personenbezogenen Daten, auf die sich die Auskunft bezieht, nicht in automatisierten Dateien gespeichert sind. Die Auskunft wird dann nur erteilt, soweit der Betroffene Angaben macht, die das Auffinden der Daten ermöglichen, wenn der für die Erteilung der Auskunft erforderliche Aufwand nicht außer Verhältnis zu dem von dem Betroffenen geltend gemachten Informationsinteresse steht.
Die Auskunftserteilung unterbleibt, soweit gesetzliche Versagungsgründe vorliegen.
Lehnt eine Staatsanwaltschaft die Auskunftserteilung ab, so muß sie nach Art. 10 Abs. 6 Satz 1 BayDSG diese Ablehnung nicht begründen. Der Betroffene ist jedoch darauf hinzuweisen, daß er sich in diesem Fall an den Landesbeauftragten für den Datenschutz wenden kann. Ich werde dann die Rechtmäßigkeit der Auskunftsverweigerung und ggf. die Zulässigkeit der Speicherung überprüfen.
Das Staatsministerium hat die Thematik auf die Tagesordnung der nächsten Dienstbesprechung mit den Leiterinnen und Leitern der bayerischen Staatsanwaltschaften gesetzt.
7.4. Gerichtlicher Bereich
7.4.1. Prüfungskompetenz
Bereits in meinem 16. Tätigkeitsbericht (Nrn. 1.7 und 7.3.1) habe ich zu Einschränkungen meiner Kontrollmöglichkeit im Bereich des Strafverfahrens Stellung genommen. Auch im laufenden Berichtszeitraum ist die Frage meiner Kontrollkompetenz bei Gerichten wieder aufgetreten:
Art. 2 Abs. 6 Bayerisches Datenschutzgesetz nimmt Gerichte von meiner Kontrollkompetenz aus, es sei denn, sie werden "in Verwaltungsangelegenheiten" tätig. Aufgrund dieser Formulierung wird bisweilen die Auffassung vertreten, selbst Hilfstätigkeiten, die die Durchführung von Rechtspflegeaufgaben ermöglichen sollen, wie z.B. das Versenden gerichtlicher Schreiben durch die Geschäftsstellen, seien meiner Kontrollbefugnis entzogen. Diese Auffassung halte ich für unzutreffend. Sie widerspricht dem Sinn der gesetzlichen Regelung, die lediglich den grundgesetzlich geschützten Bereich der richterlichen Unabhängigkeit von meinen Kontrollen ausnehmen soll. Kontrollfreie Räume im öffentlichen Bereich sind im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Bedeutung der Datenschutzkontrolle eng zu halten und im gerichtlichen Bereich nur da gerechtfertigt, wo der Bereich der richterlichen Unabhängigkeit betroffen ist. Alle Tätigkeiten eines Gerichts, die der Verwirklichung unmittelbaren Rechtsschutzes im Einzelfall dienen und die in richterlicher Unabhängigkeit vorgenommen werden, unterliegen damit nicht meiner Prüfkompetenz. Dies ist im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung unbestritten. Hilfstätigkeiten und die Ordnungsmäßigkeit und Rechtmäßigkeit automatisierter Gerichtsverfahren und alle Aufgaben von Angehörigen eines Gerichts, die der Dienstaufsicht unterliegen und daher nicht in richterlicher Unabhängigkeit vollzogen werden, sollten meiner Kontrollkompetenz unterliegen.
Anläßlich der anstehenden Novellierung des Bayerischen Datenschutzgesetzes werde ich mich für eine klarstellende Regelung einsetzen, die einen zureichenden Kontrollumfang auch bei Gerichten sicherstellt. Angemessen wäre eine Formulierung, wie sie bereits in Schleswig-Holstein gilt:
"Die Gerichte unterliegen der Kontrolle der Landesbeauftragten oder des Landesbeauftragten für den Datenschutz, soweit sie nicht in richterlicher Unabhängigkeit tätig werden."
Wir Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder haben diese Forderung aufgegriffen und eine Entschließung zur "Prüfungskompetenz der Datenschutzbeauftragten bei den Gerichten" gefaßt (Anlage 19).
7.4.2. Entscheidungssammlungen bei den Gerichten
Aufgrund des Vorhabens des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, Entscheidungen innerhalb der bayerischen Verwaltungsgerichtsbarkeit in automatisierter Form zugänglich zu machen, bin ich mit der Problematik der Führung von Entscheidungssammlungen bei Gerichten befaßt worden.
Geplant war ein vertikaler Austausch von Entscheidungen zwischen dem Verwaltungsgerichtshof und den sechs bayerischen Verwaltungsgerichten sowie zwischen den Verwaltungsgerichten untereinander (horizontaler Austausch). Die Entscheidungen sollten zunächst auf CD-Rom, später im Behördennetz im Volltext übertragen werden und zwar in nichtanonymisierter Form.
Im Rahmen meiner Beratungstätigkeit gegenüber dem Verwaltungsgerichtshof habe ich grundsätzlich ein berechtigtes Interesse an einem Entscheidungsaustausch der beteiligten Stellen anerkannt. Ein solcher dient einer möglichst weitgehenden Einheitlichkeit der Rechtsprechung und damit letztlich auch der Rechtsklarheit.
Ich habe jedoch deutlich gemacht, daß ich die Einstellung nichtanonymisierter Entscheidungen zum Zwecke des Abrufs durch andere Gerichte aus datenschutzrechtlicher Sicht für nicht erforderlich halte, weil der Zweck der Entscheidungssammlung auch durch anonymisierte Entscheidungen erreicht werden kann.
Ich habe auch deutlich gemacht, daß der mit einer Anonymisierung verbundene Aufwand auch angesichts der Vielzahl von 25.000 Altentscheidungen als eher gering einzuschätzen ist. Die Namen von Prozeßbeteiligten, Sachverständigen und Zeugen lassen sich ohne weiteres mit einer Suchroutine finden und ersetzen.
Der Präsident des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes hat meine Bedenken berücksichtigt und meinen Anregungen Rechnung getragen. Hinsichtlich neu einzustellender Entscheidungen wurden die Richter gebeten, Texte möglichst neutral zu halten und dann, wenn dies nicht möglich sei, bereits beim Diktieren personenbezogene Daten besonders zu markieren.
Bezüglich der Altentscheidungen werden das Rubrum gelöscht und, soweit möglich, personenbezogene Daten auch im Text anonymisiert. Die Einhaltung dieser Vorgaben wird durch die Gerichtsverwaltung bei Alt- und bei Neufällen stichprobenartig kontrolliert werden.
Bei einem ähnlichen Projekt im Bereich der Finanzgerichtsbarkeit hält das Finanzministerium die Speicherung personenbezogener Daten zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung in Verfahrensfragen sowie im materiellen Recht für zulässig. Ich habe deutlich gemacht, daß dies nicht der Fall ist, da für die Einheitlichkeit der Rechtsprechung die Namen der Beteiligten ohne Belang sind. Ich habe darauf hingewiesen, daß es zahlreiche Entscheidungssammlungen gibt, die ohne Nennung personenbezogener Daten auskommen. Ferner habe ich auf die Handhabung am Bayerischen Verwaltungsgerichtshof hingewiesen. Ich habe deutlich gemacht, daß ich nur mit der Errichtung einer Entscheidungssammlung in anonymisierter Form einverstanden bin.
Das Staatsministerium der Finanzen hat inzwischen eine Prüfung eingeleitet, ob eine Entscheidungssammlung auch im dortigen Bereich in anonymisierter Form durchgeführt wird. Ein Ergebnis steht noch aus.
7.4.3. Aussonderung von Spruchkammerakten
Durch eine schriftliche Anfrage von Abgeordneten des Bayerischen Landtags bin ich darauf aufmerksam geworden, daß Spruchkammerakten noch immer bei den Amtsgerichten aufbewahrt werden, in deren Bezirk die Spruchkammern ihren Sitz hatten. Sie sind bislang den Staatsarchiven nicht zur Übernahme angeboten worden. Das Staatsministerium der Justiz hat hierzu mitgeteilt, daß Einvernehmen zwischen Justiz- und Kultusministerium bestünde, die Spruchkammerakten vorerst weiterhin bei den Amtsgerichten aufzubewahren und zunächst noch keinen konkreten Termin für die Aussonderung festzulegen. Im Hinblick darauf, daß nach wie vor Anträge auf Erteilung von Auskünften und auf Akteneinsicht gestellt würden, sei eine Entscheidung über diese Frage zunächst bis zum Jahr 2000 vorbehalten worden.
Auf meine Nachfrage hat das Staatsministerium der Justiz ergänzt, daß nach dort vorliegenden Berichten der Praxis nicht bekannt sei, daß die Spruchkammerakten auch noch zu anderen Zwecken herangezogen würden als zur Klärung von Rechtsansprüchen Betroffener oder Hinterbliebener, zur wissenschaftlichen Forschung, zu Rentenangelegenheiten, Israelreisen, Ehrung von Bürgern sowie zur Erfüllung von Aktenanforderungen oberster Dienstbehörden, Gerichten und Staatsanwaltschaften. Nach dem Ergebnis einer repräsentativen Umfrage würden die Spruchkammerakten getrennt von sonstigen Akten aufbewahrt. Zugriff auf diese Unterlagen könnten nur diejenigen Personen nehmen, die auch dienstlich mit der Entscheidung über Anträge auf Erteilung von Auskünften aus Akten und Registern der Spruchkammerakten sowie auf Einsicht in diese Akten befaßt seien, also der Präsident bzw. Direktor des Amtsgerichts, der Geschäftsleiter, der Sachbearbeiter oder der Registrator.
Daraufhin habe ich mich nochmals an das Staatsministerium der Justiz gewandt und dargelegt, daß ich seinem Schreiben entnehme, daß die Spruchkammerakten zur Erfüllung der Aufgaben der Justiz nicht mehr benötigt werden. Ich habe deutlich gemacht, daß sie daher grundsätzlich gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Bayerisches Archivgesetz dem zuständigen staatlichen Archiv zur Übernahme anzubieten sind.
Inzwischen ist das Justizministerium an das Staatsministerium für Unterricht, Kultus, Wissenschaft und Kunst herangetreten und hat signalisiert, daß seitens des Staatsministeriums der Justiz keine Bedenken gegen eine Abgabe dieser Akten an die Archive bestünden.
Eine Äußerung des Kultusministeriums steht noch aus.
7.4.4. Übermittlung von Daten aus dem Schuldnerverzeichnis auf Datenträger in maschinell lesbarer Form
§ 915 d Abs. 1 Satz 1 ZPO sieht vor, daß auf Antrag Abdrucke aus dem Schuldnerverzeichnis zum laufenden Bezug auch in einer nur maschinell lesbaren Form übermittelt werden können.
Auf meine Anfrage an das Staatsministerium der Justiz, ob und in welchem Umfang von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht wird, wurde mir geantwortet, daß dies bislang lediglich bei drei Amtsgerichten der Fall sei. Lediglich eine Firma erhalte derzeit Abdrucke in dieser Form.
Das Staatsministerium der Justiz hat weiter mitgeteilt, daß für die Übermittlung von Daten aus dem Schuldnerverzeichnis in einer nur maschinell lesbaren Form keine Ablaufregelungen erlassen worden seien. Die ist nach § 915 d Abs. 1 Satz 2 ZPO aber vorgeschrieben. Darauf habe ich das Ministerium hingewiesen. Die folgenden Ablaufregelungen halte ich für zweckmäßig:
Nachvollziehbare Dokumentation der Datenübermittlungen,
Virenprüfung von Fremddisketten durch ein Anti-Viren-Schutzprogramm,
Versand der Datenträger in verschlossenem Umschlag mit Zustellungsurkunde oder als Einschreiben mit Rückschein oder alternativ Verschlüsselung der Daten auf den Datenträgern, sowie
verbindliche Vorgaben über die Datenlöschung und die Rückgabe nicht mehr benötigter Datenträger durch den Empfänger.
Nach Auskunft des Staatsministeriums der Justiz hat eine Umfrage bei den Justizministerien der Länder ergeben, daß bisher von keiner Landesjustizverwaltung entsprechende Ablaufregelungen für die Übermittlung von Abdrucken in einer maschinell lesbaren Form aus dem Schuldnerverzeichnis erlassen wurden. Es sei jedoch zwischenzeitlich eine Arbeitsgruppe eingesetzt worden, die bis zur nächsten Sitzung der Bund-Länder-Kommission für Datenverarbeitung und Rationalisierung in der Justiz einen Regelungsentwurf hierfür vorlegen soll.
Das Staatsministerium der Justiz wird vor dem Entwurf eigener Ablaufregelungen zunächst die Ergebnisse dieser Arbeitsgruppe abwarten um sich an einem bundesweiten Musterentwurf orientieren zu können.
Dies halte ich grundsätzlich für sachgerecht und zweckmäßig. Allerdings wäre es notwendig gewesen, Ablaufregelungen bereits vor einer Übermittlung von Daten in maschinell lesbarer Form zu erlassen.
Zwischenzeitlich liegt ein Entwurf der Arbeitsgruppe vor, bei dessen Erarbeitung der saarländische Landesbeauftragte für den Datenschutz beteiligt war. Die vorgesehenen Datenübertragungsregelungen beschränken sich auf die Datenübertragung im Wege des Datenträgertausches und erfüllen meine Vorgaben.
7.4.5. Zusammenarbeit der Justizbehörden mit den Medien - Entwurf einer Presserichtlinie
Bereits in meinem 17. Tätigkeitsbericht (Nrn. 7.6.2 und 7.6.3) habe ich über den Stand der Diskussion mit dem Justizministerium über die Weitergabe personenbezogener Daten durch die Strafverfolgungsbehörden an die Medien berichtet. Ich habe dargestellt, daß ich eine solche Übermittlung nur ausnahmsweise für gerechtfertigt halte, wenn das Verfahren gerade im Hinblick auf die Person des Betroffenen oder die besonderen Umstände der Tat für die Öffentlichkeit von überwiegendem Interesse ist.
Das Staatsministerium der Justiz hat mir inzwischen den Entwurf einer Neufassung der Presserichtlinien übersandt. Der Entwurf entspricht in weiten Teilen schon jetzt den Belangen des Datenschutzes. Allerdings sollte nach meiner Auffassung noch stärker zum Ausdruck gebracht werden, daß der Informationsanspruch der Presse in jedem Fall einer Abwägung mit den Grundrechten Betroffener bedarf. Eine aktive Öffentlichkeitsarbeit der Justizbehörden sollte - soweit sie personenbezogen erfolgt - grundsätzlich unterbleiben. Unter diesen Gesichtspunkten habe ich eine Reihe konkreter Vorschläge gemacht, von denen mir die nachfolgenden besonders wichtig erscheinen:
Der Entwurf sieht vor, daß den Gerichtsberichterstattern in Schwurgerichtssachen und in Strafsachen, von denen anzunehmen ist, daß sie in der Öffentlichkeit besondere Beachtung finden werden und die für die Öffentlichkeit von überwiegendem Interesse sind, vor der Hauptverhandlung eine Abschrift des Anklagesatzes überlassen werden darf. Bei der Entscheidung, ob ein Anklagesatz herausgegeben wird, sind insbesondere die privaten und beruflichen Folgen für das Opfer, den Beschuldigten und deren Angehörige, die Schwere, die Umstände und die Folgen der Tat zu beachten. Die Überlassung des Anklagesatzes ist erst nach Eröffnung des Hauptverfahrens statthaft. Ich habe darauf hingewiesen, daß ich es für nicht erforderlich halte, Pressevertretern bereits erhebliche Zeit vor einer Hauptverhandlung den Anklagesatz zur Verfügung zu stellen und habe deshalb vorgeschlagen, in der Richtlinie vorzuschreiben, daß Abschriften des Anklagesatzes frühestens eine Woche vor der Hauptverhandlung herausgegeben werden dürfen.
Der Entwurf sieht ferner vor, daß spätestens am Ende einer Woche die Sitzungslisten der Strafverhandlungen, die in der folgenden Woche am Sitzungsort stattfinden, zur Einsichtnahme durch die Gerichtsberichterstatter ausgelegt werden. In der Regel seien die Nachnamen der Angeklagten bis auf den jeweiligen Anfangsbuchstaben unkenntlich zu machen.
Ich habe diese Formulierung für mißverständlich gehalten, weil sie den Eindruck erweckt, sie bezwecke die Festlegung eines Zeitpunktes, an welchem die Auslegung spätestens beginnen muß. Tatsächlich ist aber entscheidend, daß die Listen frühestens dann ausgelegt werden dürfen, wenn eine zeitliche Nähe zum Hauptverhandlungstermin besteht. Ich habe daher vorgeschlagen, die Worte "spätestens am Ende einer Woche" durch die Worte "in der Vorwoche" zu ersetzen. Darüber hinaus habe ich gefordert, die Worte "in der Regel" zu streichen, da kein Grund ersichtlich ist, Ausnahmen von der Teilanonymisierungspflicht zuzulassen.
Eine Antwort des Staatsministeriums der Justiz auf meine Vorschläge steht noch aus.
7.5. Justizvollzugsanstalten
7.5.1. Zugriff auf Gefangenenpersonalakten
Bereits in meinem 16. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.3.3.1) sowie in meinem 17. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.3.2.1) habe ich mich mit der Frage des Zugriffs auf Gefangenenpersonalakten befaßt. Ich habe dabei stets gefordert, daß der Zugriff auf Gefangenenpersonalakten nur in dem Umfang gewährt werden soll, wie er zur Erfüllung der Aufgaben des jeweiligen Vollzugsbediensteten erforderlich ist. In den meisten Justizvollzugsanstalten hat derzeit faktisch jeder Vollzugsbedienstete Zugriff auf alle Gefangenenpersonalakten. Das gilt auch für besonders sensible Daten wie z.B. angehaltene Briefe an den Gefangenen oder Unterlagen über eine Besucherüberprüfung. Ferner habe ich im Interesse einer späteren Nachvollziehbarkeit gefordert, daß sowohl die Entnahme als auch die Einsichtnahme in Gefangenenpersonalakten auf der Geschäftsstelle unter Angabe von Datum, Handzeichen bzw. Unterschrift und Entnahme- bzw. Einsichtsgrund zu dokumentieren ist.
Bei der Prüfung einer Justizvollzugsanstalt habe ich eine Praxis festgestellt, die meinen Vorstellungen näher kommt als dies in den meisten anderen Justizvollzugsanstalten der Fall ist: Die Aktenentnahme ist dort nur dem Anstaltsleiter, seinem Stellvertreter, den Sozialpädagogen (drei) und dem Psychologen sowie den Sachbearbeitern in Gnaden- und Vollstreckungsverfahren gestattet. Alle anderen Personen erhalten nur auf der Vollzugsgeschäftsstelle Einsicht in die Gefangenenpersonalakte. Die Entnahme wird stets, die Einsichtnahme häufig dokumentiert, wobei allerdings der Grund der Einsichtnahme nicht angegeben wird. Festgehalten werden lediglich der Zeitpunkt der Entnahme und der Zeitpunkt der Rückgabe mit dem jeweiligen Handzeichen des Bediensteten.
Diese Handhabung weist in die richtige Richtung. Aus datenschutzrechtlicher Sicht sollte jedoch eine vollständige Protokollierung aller Einsichtnahmen und die Dokumentation des Einsichtsgrundes erfolgen. Zwar mag die Dokumentation des Einsichtsgrundes Mißbrauch nicht in allen Fällen verhindern, die präventive Wirkung einer solchen Maßnahme sollte aber nicht unterschätzt werden.
Meinem Vorschlag, auch den Einsichts- bzw. Entnahmegrund zu dokumentieren ist die Justizvollzugsanstalt nicht nähergetreten. Im Vergleich mit der zu erzielenden präventiven Wirkung gegen evtl. denkbare Mißbrauchsfälle stünde der erhebliche zusätzliche Verwaltungsaufwand außer Verhältnis.
Auch der Beirat beim Landesbeauftragten für den Datenschutz hat sich erneut mit der Thematik befaßt. Auf ein Schreiben des Beiratsvorsitzenden, mit dem er eine differenzierte Zugriffsbefugnis befürwortet, hat der Staatsminister der Justiz ablehnend reagiert. Der Zugriff auf die Daten des Gefangenen dürfe nur dort beschränkt werden, wo höherrangige Interessen dies gebieten. Das sei zwar bei den Gesundheitsakten der Fall, weil hier ein besonderes Vertrauensverhältnis zwischen dem Anstaltsarzt und dem Gefangenen zu schützen ist, bei den übrigen Gefangenenpersonalakten könne sich der Gefangene indes nicht auf vergleichbare hochrangige Geheimhaltungsinteressen berufen. Der Staatsminister der Justiz hat ferner darauf hingewiesen, daß es keinerlei Anhaltspunkte für eine mißbräuchliche Verwendung von Daten Gefangener durch bayerische Justizvollzugsbedienstete gebe. Hinsichtlich der Dokumentation von Zugriffen auf die Gefangenenpersonalakte wurde darauf verwiesen, daß eine solche Pflicht auch durch das Vierte Strafvollzugsänderungsgesetz nicht eingeführt werde. Eine Änderung der Verwaltungspraxis in den bayerischen Justizvollzugsanstalten werde daher nicht veranlaßt.
Ich bedaure diese starre Haltung sehr, weil damit ein unbeschränkter Zugriff aller Bediensteter auf sämtliche Daten nach wie vor möglich ist und etwaige Mißbräuche mangels Dokumentation nach Einsichtnahme nicht festgestellt werden können. Weshalb zwischen Arzt und Patient ein größeres Vertrauensverhältnis bestehen soll als etwa zwischen Proband und Sozial- oder Psychotherapeut, vermag ich nicht nachzuvollziehen. Die Haltung des Justizministeriums verwundert um so mehr, als derartige Forderungen in anderen deutschen Ländern ohne weiteres umgesetzt werden. Z.B. hat die Thüringer Landesregierung in ihrer Stellungnahme zum 2.Tätigkeitsbericht des Thüringer Landesbeauftragten für den Datenschutz zu Nr. 10.17 ausgeführt, daß die Einsichtnahme in Gefangenenpersonalakten funktionsbezogen geregelt werden könne. Die Kontrolle des beschränkten Einsichtsnahmerechts und die Dokumentation der Einsichtnahme sei den Leitern der Vollzugsgeschäftsstellen in den Justizvollzugsanstalten übertragen worden. Unterlagen über psychologische, psychiatrische, psychotherapeutische und sozialtherapeutische Behandlungen sowie Unterlagen über andere besonders sensible Gefangenendaten würden getrennt von anderen Personalunterlagen der Gefangenen geführt und nur einem sehr beschränkten Kreis von Vollzugsbediensteten zugänglich gemacht.
7.5.2. Verteilung des A-Bogens
In meinem letzten Tätigkeitsbericht (Nr. 7.3.2.4) habe ich mich mit der Frage der Übermittlung der Daten des Personalblatts des Gefangenen (A-Bogen) befaßt. Ich halte an meiner dort geäußerten Auffassung fest, daß die zahlreichen Daten des A-Bogens nur in dem Umfang an die einzelnen Stellen der Anstalt übermittelt werden dürfen, in dem sie für die Aufgabenerfüllung des jeweiligen Empfängers tatsächlich benötigt werden.
Über die Handhabung der Verteilung des A-Bogens habe ich mich erneut bei der Prüfung einer Justizvollzugsanstalt unterrichtet.
Dabei hat sich ergeben, daß der vollständige Datensatz des A-Bogens undifferenziert an eine Vielzahl von Stellen innerhalb der Anstalt weitergegeben wird. Ich habe darauf hingewiesen, daß mir diese Praxis problematisch erscheint und daß spätestens mit Einführung der EDV in den Vollzugsgeschäftsstellen im Detail geklärt sein sollte, welche Stelle welche Daten für die Erfüllung der ihr zugewiesenen Aufgaben sowie zur Zusammenarbeit innerhalb der Justizvollzugsanstalt benötigt. Nur diese Daten sollten übermittelt werden.
Die Anstalt hat daraufhin mitgeteilt, daß sie aufgrund meiner Hinweise die Überlassung des A-Bogens an Seelsorger, Psychologen und Sozialpädagogen eingestellt hat.
Im Rahmen der Automation der Aufgaben der Vollzugsgeschäftsstelle und der Einrichtung eines Informationssystems über Gefangenendaten (siehe dazu Nr. 7.2.4) sollten datenschutzgerechte Lösungen in allen bayerischen Vollzugsanstalten möglich sein. Ich habe das Staatsministerium der Justiz darauf hingewiesen, daß nach meiner Einschätzung mit Hilfe der EDV die Erstellung differenzierter A-Bögen mit vertretbarem Aufwand möglich sein dürfte. Das Ministerium hat zugesagt, bei der Entwicklung eines entsprechenden Informationskonzeptes auch die differenzierte Weitergabe von Daten des A-Bogens an Bedienstete, die nicht über Bildschirmarbeitsplätze verfügen, in die Prüfung einzubeziehen.
7.5.3. Telefongespräche Gefangener
In einer Justizvollzugsanstalt habe ich die Praxis der Überwachung von Telefongesprächen Gefangener durch Anstaltsbedienstete überprüft. Dort können nicht nur Untersuchungsgefangene mit richterlicher Genehmigung, sondern auch Strafgefangene in dringenden und wichtigen Fällen (z.B. in Krankheitsfällen oder bei besonderen persönlichen Problemen) Telefongespräche führen. Die Entscheidung, ob ein Telefonat geführt werden darf, trifft der jeweils zuständige Sozialarbeiter, der in seinem Dienstzimmer das Telefonat vermittelt. Das bedeutet, daß der Sozialarbeiter selbst wählt und dem vom Gefangenen gewünschten Gesprächspartner das Gespräch ankündigt. Dabei wird er durch den Sozialarbeiter auch über das beabsichtigte Mithören informiert. Im Regelfall werden alle Gespräche mitgehört, wohl jedoch nicht Gespräche mit Rechtsanwälten und nach Entscheidung im Einzelfall.
Ich habe begrüßt, daß die Angerufenen vor einem Gespräch jeweils über das beabsichtigte Mithören in Kenntnis gesetzt werden. Allerdings mußte ich feststellen, daß keine Sicherheit darüber zu bestehen scheint, in welchen Fällen vom Mithören abzusehen ist. Ich habe mich daher an das Staatsministerium der Justiz gewandt und angeregt, u.a. festzulegen,
welche Telefonate überwacht werden dürfen und
in welcher Form die Überwachung durchzuführen ist (z.B. Mithören nach vorheriger Vermittlung des Gesprächs und Information des Gesprächspartners).
In diesem Zusammenhang habe ich auch darauf hingewiesen, daß Gespräche mit Verteidigern nach dem Strafvollzugsgesetz nicht mitgehört werden dürfen.
Das Staatsministerium der Justiz hat die Problematik auf einer Dienstbesprechung mit den Leitern der bayerischen Justizvollzugsanstalten erörtert und mitgeteilt, daß aus dortiger Sicht eine generelle Regelung nicht erforderlich erscheint. Es bestünden jedoch "keine grundsätzlichen Bedenken" dagegen, den Gefangenen im voraus und den Angerufenen zu Beginn des Telefongesprächs von der Tatsache der Überwachung zu unterrichten. Meine Auffassung, daß Gespräche mit Verteidigern nicht überwacht werden dürfen, vermag das Staatsministerium der Justiz nicht zu teilen. Es bestehe keine Möglichkeit, festzustellen, ob der Gesprächspartner des Gefangenen tatsächlich sein Verteidiger ist. Ein Mißbrauch könne nur durch Überwachung des Telefongesprächs ausgeschlossen werden.
In der Zwischenzeit ist durch Änderung des Strafvollzugsgesetzes bei einer Überwachung fernmündlicher Gespräche die beabsichtigte Überwachung dem Gesprächspartner des Gefangenen unmittelbar nach Herstellung der Verbindung durch die Vollzugsbehörde oder den Gefangenen mitzuteilen. Der Gefangene ist rechtzeitig vor Beginn der fernmündlichen Unterhaltung über die beabsichtigte Überwachung und die Mitteilungspflicht zu unterrichten.
Unverständlich ist, daß meine Auffassung hinsichtlich des Überwachungsverbotes von Telefongesprächen mit Verteidigern nicht geteilt wird, obwohl sich dieses Verbot unmittelbar aus dem Gesetz selbst ergibt. Angesichts der eindeutigen Rechtslage ist der Hinweis auf Schwierigkeiten in der Praxis, die Verteidigereigenschaft fernmündlich festzustellen, ohne Bedeutung. Ich habe deutlich gemacht, daß die Anstalt jederzeit die Möglichkeit hat, im Einzelfall die Durchführung eines Telefongesprächs entweder abzulehnen oder mit Einverständnis des Gefangenen und des Verteidigers ein überwachtes Gespräch zuzulassen, wenn Zweifel an der Verteidigereigenschaft des Telefonpartners bestehen. Sollte ich die unzulässige Überwachung eines Verteidigergespräches feststellen, werde ich das beanstanden.
Das Justizministerium wird die Frage erneut auf einer Dienstbesprechung mit den Leiterinnen und Leitern der Justizvollzugsanstalten erörtern.
7.6. Ordnungswidrigkeitenverfahren
7.6.1. Überwachung des ruhenden und des fließenden Verkehrs durch Gemeinden
In meinem 17. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.5.2.1) habe ich davon berichtet, daß aufgrund einer Änderung der Verordnung über Zuständigkeiten im Ordnungswidrigkeitenrecht seit 01.10.1994 zahlreiche Städte und Gemeinden in Bayern die Befugnis erhalten haben, selbst Geschwindigkeitskontrollen durchzuführen und entsprechende Verstöße zu verfolgen. Die Zahl derjenigen Städte und Gemeinden mit eigenen Kompetenzen im Ordnungswidrigkeitenverfahren ist seither noch gestiegen. Seit 01.11.1997 haben 254 Städte und Gemeinden die Befugnis, Parkverstöße mit eigenen Außendienstkräften zu verfolgen und Parksünder zu verwarnen, 103 Städte und Gemeinden dürfen Tempoverstöße verfolgen, 83 dürfen zu diesem Zweck auch Bußgeldbescheide erlassen. Mit der verstärkten Einbeziehung von Kommunen in die Verkehrsüberwachung will das Staatsministerium des Innern die Verkehrssicherheit durch zusätzliche Kontrollen erhöhen und zugleich die Polizei entlasten.
Erstmals in diesem Berichtszeitraum habe ich datenschutzrechtliche Kontrollen der kommunalen Verkehrsüberwachung in zwei kreisfreien Städten durchgeführt. Dabei habe ich eine Reihe von Mängeln festgestellt.
Das Staatsministerium des Innern hat es begrüßt, daß ich derartige Überprüfungen vornehme. Es hat darauf hingewiesen, daß sich das Verfahren bei der kommunalen Geschwindigkeitsüberwachung, das es in Bayern erst seit 1994 gibt, und das durch verschiedene Gerichtsentscheidungen beeinflußt und modifiziert wurde, trotz entsprechender Vorgaben des Staatsministeriums des Innern noch nicht ganz vereinheitlicht und gefestigt habe.
Neben der Behandlung von Fragen der Übertragung hoheitlicher Tätigkeiten auf Private (s. unten Nr.7.6.2), der Speicherung von Mehrfachtätern (s. unten Nr. 7.6.3) und der Nutzung des Paß- bzw. Personalausweisregisters zur Identifizierung von Verkehrssündern (s. unten Nr. 7.6.4) habe ich auf folgendes hingewiesen:
Alle automatisierten Verfahren, mit denen personenbezogene Daten verarbeitet werden, bedürfen grundsätzlich der vorherigen schriftlichen Freigabe durch die öffentliche Stelle, die nach Art. 25 BayDSG für den Datenschutz verantwortlich ist. Das ist bei Verfahren, die im Bereich der kommunalen Verkehrsüberwachung eingesetzt werden, die jeweilige Gemeinde.
Die Speicherungsdauer von Verfahren sollte einen Zeitraum von vier Monaten nach Abschluß des Verfahrens grundsätzlich nicht überschreiten. Nach diesem Zeitpunkt sind allen Daten, die nicht dem Auffinden der Akten dienen, zu löschen oder -falls dies nicht möglich ist - zu sperren.
Die Akten der kommunalen Verkehrsüberwachung sollten getrennt von anderen Akten in verschließbaren Schränken aufbewahrt werden. Sie sollten nicht länger aufbewahrt werden, als dies bei der Polizei vorgesehen ist. Sofern Bußgeldverfahren von der Zentralen Bußgeldstelle bearbeitet werden, sollte diese den Verfahrensausgang mitteilen. Sofern binnen angemessener Zeit keine Rückmeldung über den Ausgang des Verfahrens erfolgt, sollte regelmäßig angefragt werden.
Daten in einem "Erfassungs-PC" sollten dort allenfalls kurze Zeit gespeichert bleiben, nachdem sie auf das Sachbearbeitungssystem übertragen worden sind.
7.6.2. Verlagerung von Aufgaben der kommunalen Verkehrsüberwachung auf Private
In meinem 17. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.5.2 ff.) habe ich mich zu der Problematik der Beteiligung Privater bei der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben im Bereich der Parkraumüberwachung und im Bereich der Überwachung des fließenden Verkehrs geäußert.
Die Überlegungen, bis zu einer grundsätzlichen Klärung durch die Rechtsprechung häufige Stichproben anstelle einer ständigen Überwachung der Bediensteten, die mit einem Meßvorgang betraut sind, für ausreichend anzusehen, sind inzwischen durch zwei Entscheidungen des Bayerischen Obersten Landesgerichts gegenstandslos geworden.
7.6.2.1. Entscheidung des Bayerischen Obersten Landesgerichts vom 05.03.1997
Das Bayerische Oberste Landesgericht hat am 05.03.1997 entschieden, daß mangels gesetzlicher Ermächtigung eine Gemeinde, die für die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten (Geschwindigkeitsüberwachung) zuständig ist, nicht befugt ist, eine private Firma mit der Messung, Registrierung und Dokumentation von Geschwindigkeitsverstößen zu beauftragen, auch wenn die Gemeinde Ort, Zeit und Dauer der Messung bestimmt und die Auswertung der Meßergebnisse selbst vorgenommen hat.
Maßnahmen der Geschwindigkeitsüberwachung bei der Ermittlung und Verfolgung der sich daraus ergebenden Verkehrsverstöße seien hoheitlicher Natur und in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes vorbehalten. Auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit könne eine Privatisierung in aller Regel nur in der Gestalt der Beleihung Privater erfolgen, die einer gesetzlichen Ermächtigung bedürfe.
Eine funktionale Privatisierung in der Form einer bloßen Verwaltungshilfe scheide ebenfalls aus. Die planmäßige Ermittlung und Dokumentation von Geschwindigkeitsverstößen stehe in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der originären Staatsaufgabe der Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten. Die hoheitliche Sanktion baue direkt auf dem Ermittlungsergebnis auf, weshalb die Ermittlung, Dokumentation, Verfolgung und Ahndung des jeweiligen Verkehrsverstoßes rechtlich gesehen eine Einheit bildeten. Systematische Geschwindigkeitsmessungen durch beauftragte Privatunternehmer seien funktionell Staatsaufgaben und nicht rein technische Hilfsdienste.
Die Ahndung von Geschwindigkeitsverstößen durch Leiharbeitnehmer nach Maßgabe des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG) sei jedenfalls dann nicht zulässig, wenn diese Leiharbeitnehmer nicht in die Gemeindeverwaltung physisch-räumlich und organisatorisch integriert seien.
Das Staatsministerium des Innern hat daraufhin seine Verwaltungsvorschriften angepaßt und vorgeschrieben, daß Geschwindigkeitsmessung (und die Entwicklung sowie Auswertung der Filme) künftig nur noch durch eigenes Personal der Stadt/Gemeinde zulässig oder aber durch privates Bedienpersonal unter ständiger Aufsicht eines entsprechend kundigen Bediensteten der Kommune durchgeführt werden dürfen. Daneben wird es grundsätzlich als zulässig angesehen, daß Kommunen sich von einem privaten Vertragspartner Personal nach Maßgabe des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes zur Verfügung stellen lassen. Allerdings dürfe der Einsatz von Leiharbeitnehmern nicht zu einer Umgehung des AÜG führen. Eine derartige Gestaltung dürfe daher nur als Übergangslösung gewählt werden. Die überlassenen Arbeitnehmer müßten sowohl organisatorisch als auch räumlich in die jeweilige Gemeinde integriert werden, der für das Verfahren zuständigen Organisationseinheit der Gemeinde zugeordnet und deren Leiter unterstellt werden.
Ich habe bei meinen Prüfungen ein besonderes Augenmerk auf die Einhaltung der genannten Kriterien gelegt. Dabei habe ich festgestellt, daß eine Stadt für die Überwachung des fließenden Verkehrs den bisher von einer privaten Stelle zur Verfügung gestellten Arbeitnehmer als nicht vollbeschäftigten Angestellten befristet eingestellt hat. Dieser Mitarbeiter hat eine förmliche Verpflichtungserklärung abgegeben. Bei Krankheit des Mitarbeiters stellt die private Firma geeignetes Personal zur Verfügung. In diesem Fall sitzt jeweils ein besonders geschulter Mitarbeiter der Stadt ständig neben dem Ersatzmann im Außendienstfahrzeug. Diese Gestaltung außerhalb des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes begegnet keinen Bedenken. Da der eingesetzte Mitarbeiter Angestellter der Gemeinde ist, darf er auch hoheitliche Aufgaben wahrnehmen. Im Krankheitsfall ist eine ständige Überwachung des externen Mitarbeiters gewährleistet.
Allerdings habe ich festgestellt, daß die Fotos nach Durchführung der Messung von einer privaten Firma entwickelt und erst dann an die Stadt übersandt werden. Zwar hat sich die Firma zur Einhaltung des Datengeheimnisses verpflichtet. Verpflichtungen einzelne Mitarbeiter nach dem Verpflichtungsgesetz lagen aber nicht vor. Zudem hat das Bayerische Staatsministerium des Innern infolge der Entscheidung des Bayerischen Obersten Landesgerichts ausdrücklich festgestellt, daß bei Geschwindigkeitsmessungen auch die Entwicklung und Auswertung der Filme nur durch eigenes Personal der Stadt/Gemeinde zulässig ist oder durch privates Personal unter ständiger Aufsicht eines entsprechend kundigen Bediensteten der Kommune.
Bei der zweiten von mir überprüften Gemeinde werden zur Überwachung des fließenden Verkehrs ausschließlich eigene Mitarbeiter eingesetzt. Allerdings sollte die Filmentwicklung nicht durch eine private Firma, mit der im Zeitpunkt meiner Prüfung noch nicht einmal eine schriftliche Vereinbarung geschlossen war, vorgenommen werden.
7.6.2.2. Entscheidung des Bayerischen Obersten Landesgerichts vom 11.07.1997
In seiner Entscheidung vom 11.07.1997 hat das Bayerische Oberste Landesgericht festgestellt, daß eine Gemeinde mangels gesetzlicher Ermächtigung nicht befugt ist, eine private Firma mit der Überwachung des ruhenden Verkehrs zu beauftragen, auch wenn die Gemeinde selbst die Auswertung der festgestellten Parkverstöße sowie den Erlaß der Bußgeldbescheide vornimmt. Es hätten die gleichen Erwägungen Geltung, die das Gericht bereits im Beschluß vom 05.03.1997 für Maßnahmen der Geschwindigkeitsüberwachung angestellt habe. Das Staatsministerium des Innern hatte für diesen Bereich bereits zuvor darauf hingewiesen, daß die Entscheidung des Bayerischen Obersten Landesgerichts zur Geschwindigkeitsüberwachung uneingeschränkt auch für die Überwachung des ruhenden Verkehrs Geltung habe.
Diese Auffassung habe ich geteilt und bei den von mir durchgeführten Prüfungen darauf geachtet, ob diese Vorgaben auch bei der Überwachung des ruhenden Verkehrs eingehalten werden.
Hierbei habe ich festgestellt, daß in einer Gemeinde derzeit sechs Personen einer privaten Firma zur Überwachung des ruhenden Verkehrs eingesetzt werden. Deren Rechtsverhältnis richtet sich nach dem Arbeitnehmerüberlassungsgesetz. Die Firma verfügt über die notwendige Erlaubnis zur gewerbsmäßigen Arbeitnehmerüberlassung. Hinsichtlich jedes einzelnen Leiharbeitnehmers ist ein Vertrag zur Arbeitnehmerüberlassung geschlossen worden. In einer Nebenabrede zu den Arbeitsverträgen erklären sich die überlassenen Arbeitnehmer ausdrücklich damit einverstanden, daß sie während des Einsatzes in der kommunalen Verkehrsüberwachung der Stadt gegenüber weisungsunterworfen sind. Vor ihrer Verwendung wird überprüft, ob sie für einen Einsatz im öffentlichen Dienst geeignet wären. Dies geschieht durch eine Erklärung zur Verfassungstreue sowie durch Anforderung eines Führungszeugnisses. Die Mitarbeiter geben zudem eine förmliche Verpflichtungserklärung ab. Die Firma bleibt Arbeitgeberin der überlassenen Personen, gewährt Urlaub und bezahlt sie. Bei Krankheit wird zunächst versucht, einen internen Ausgleich vorzunehmen. Ist dies nicht möglich, stellt die Firma geeignete Ersatzleute zur Verfügung. Die überlassenen Arbeitnehmer sind in Räumen untergebracht, die von der Stadt angemietet wurden. Da nach dem Arbeitnehmerüberlassungsgesetz der Einsatz eines Arbeitnehmers bei der gleichen Stelle nur für maximal zwölf Monate zulässig ist und ein erneuter Einsatz erst nach dreimonatiger Pause in Betracht kommt, werden derzeit verschiedene Lösungsmodelle erwogen.
Ich habe darauf hingewiesen, daß nach der Zielsetzung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes durch den Einsatz eines Leiharbeitnehmers kein Dauerarbeitsplatz besetzt werden darf. Eine ständige Aneinanderreihung von Leiharbeitsverhältnissen ist daher - auch nach Einschätzung des Staatsministeriums des Innern - unzulässig.
Die andere von mir überprüfte Gemeinde setzt auch bei der Überwachung des ruhenden Verkehrs ausschließlich eigene Kräfte ein. Zu Konflikten mit den Vorgaben des Bayerischen Obersten Landesgerichtes konnte es daher bei dieser Gemeinde nicht kommen.
7.6.3. Schwarze Listen
Bereits in meinem 17. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.5.1) habe ich mich mit der Eingabe eines Bürgers im Zusammenhang mit sog. "Verkehrssünderkarteien" befaßt. Dabei habe ich auf die Unzulässigkeit örtlicher Verkehrssünderkarteien bzw. sonstiger Listen oder Dateien zur Erkennung von Mehrfachtätern hingewiesen.
Durch das Urteil eines Landgerichts bin ich darauf aufmerksam geworden, daß in einer anderen Stadt eine solche Datei existieren könnte, da diese auf die Anfrage eines Gerichts sechs Fälle mitgeteilt hat, bei denen das von dem Betroffenen gehaltene Kraftfahrzeug durch Parkverstöße aufgefallen war. Diese Verstöße hatte die Stadt nach den Feststellungen des Gerichts geordnet nach Tattag und Tatzeit, Tatort, Fahrzeug und Tatbestand in einer Datei gespeichert, in der sämtliche Verstöße aufgenommen wurden, die bei der Überwachung des ruhenden Verkehrs festgestellt werden. Die Verstöße blieben dort drei Jahre lang registriert. Das Gericht hat diese Speicherung für unzulässig gehalten und daraus ein Beweisverwertungsverbot abgeleitet.
Ich habe bei dieser und einer weiteren Stadt im Rahmen datenschutzrechtlicher Prüfungen auch auf das Vorhandensein solcher Dateien geachtet und festgestellt, daß die Erkennung von Mehrfachtätern mit den jeweils eingesetzten Programmen zugleich mit der Sachbearbeitung möglich ist. Bei Eingabe eines Namens erscheinen sämtliche gespeicherten Vorgänge zu der betreffenden Person.
Ich habe gegenüber den betreffenden Gemeinden und dem Staatsministerium des Innern darauf hingewiesen, daß ich hinsichtlich der Dauer der Speicherung von Daten keine Einwendungen dagegen erhebe, daß sowohl bei der Polizei als auch den mit der eigenständigen Verkehrsüberwachung betrauten Kommunen in Verwarnungsfällen die Daten noch einige Zeit nach Bezahlung des Verwarnungsgeldes gespeichert bleiben, um z.B. die Beantwortung evtl. Nach- bzw. Rückfragen zu ermöglichen oder Fehlbuchungen nachvollziehen zu können. Bei der Polizei beträgt diese Speicherungsfrist bis zu vier Monaten, die Kommunen haben - unter Beachtung der Art. 12 Abs. 1 und 2 BayDSG - in eigener Zuständigkeit zu entscheiden, wann sie die gespeicherten Daten sperren bzw. löschen. Ein Zeitraum von vier Monaten nach Abschluß des Verfahrens sollte aber grundsätzlich nicht überschritten werden. Nach diesem Zeitpunkt sind alle Daten, die nicht dem Auffinden der Akten dienen, zu löschen oder - falls dies nicht möglich ist - zu sperren.
Der Nachweis der Mehrfachtäterschaft eines Betroffenen darf sich nicht durch Einsatz eines Programmes ergeben, das zur Sachbearbeitung bei der kommunalen Verkehrsüberwachung eingesetzt wird. Ermöglicht ein solches Programm diese Funktion und ist eine technische Sperre nicht möglich, so ist ein Nutzungsverbot zur Erkennung von Mehrfachtätern in die Verfahrensbeschreibung nach Art. 26 Abs. 2 BayDSG aufzunehmen. Darauf habe ich die betreffenden Gemeinden hingewiesen.
7.6.4. Lichtbildabgleich mit dem Paß- bzw. Personalausweisregister
Schon in meinem 17. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.5.4) habe ich mich mit der Nutzung von Paßbildern in Ordnungswidrigkeitenverfahren befaßt und darauf hingewiesen, daß Paßausweisdaten nach § 22 Abs. 2 Paßgesetz und § 2 b Personalausweisgesetz nur unter den dort genannten Voraussetzungen übermittelt werden dürfen, insbesondere erst dann, wenn die Daten beim Betroffenen nicht oder nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand erhoben werden können oder nach der Art der Aufgabe, zu deren Erfüllung die Daten erforderlich sind, von einer solchen Datenerhebung abgesehen werden muß.
Im Berichtszeitraum haben sich eine Vielzahl von Bürgerinnen und Bürgern an mich gewandt und sich über eine aus ihrer Sicht unzulässige Verwendung der Fotos aus dem Paß- bzw. Personalausweisregister beschwert. Die Überprüfung ergab, daß in der Praxis große Unsicherheiten über Anwendung und Auslegung der genannten Vorschriften bestehen, daß aber in vielen Fällen die gesetzlichen Vorgaben eingehalten worden sind.
Aus den Bestimmungen des Paß- bzw. Personalausweisgesetzes geht eindeutig hervor, daß ein routinemäßiger Abgleich von Paßbildern mit dem Tatortfoto der Betroffenen nicht zulässig ist. Vielmehr hat die zuständige Behörde in jedem Einzelfall zu prüfen, ob die Voraussetzungen der gesetzlichen Vorschriften erfüllt sind. In der Praxis ist vor allem die Frage von großer Bedeutung, wann davon ausgegangen werden kann, daß Daten bei dem Betroffenen nicht oder nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand erhoben werden können.
Ich halte folgendes für sachgerecht:
Richtet sich der Verdacht gegen den Fahrzeughalter, so hat dieser regelmäßig einen Anhörbogen erhalten. Sendet er diesen innerhalb einer angemessenen Frist nicht zurück oder äußert er sich darin nicht zur Sache, kann davon ausgegangen werden, daß eine Bereitschaft des Halters, an der Ermittlung des Täters mitzuwirken, nicht besteht. In einem solchen Fall, in dem der Betroffene Gelegenheit zur Äußerung hatte und damit eine Datenerhebung bei ihm selbst bereits erfolglos versucht wurde, halte ich einen Abgleich mit dem Paß- bzw. Personalausweisregister für zulässig.
Ist es jedoch nach den Umständen offen, ob eine Bereitschaft des Halters, an der Ermittlung des Täters mitzuwirken, besteht, so ist entsprechend der gesetzlichen Regelung zunächst zu versuchen, die Daten bei dem Betroffenen zu erheben. Äußert sich der Halter z.B. dahingehend, daß er sich nicht mehr sicher sei, ob er selbst oder ein Dritter gefahren sei, so ist er entweder aufzusuchen, vorzuladen oder um die Übersendung eines Lichtbildes zu seiner Person zu bitten. Dies sollte am besten durch Kopie des Personalausweises erfolgen, damit die Identität der abgebildeten Person nicht zweifelhaft ist.
Richtet sich der Verdacht gegen eine bestimmte andere Person wie z.B. gegen einen bestimmten Firmenfahrer oder die Ehefrau des Fahrzeughalters, so halte ich es für unzulässig, ohne weitere Ermittlungsversuche bei der Ehefrau bzw. dem Firmenfahrer einen Lichtbildabgleich beim Paß- bzw. Personalausweisregister vorzunehmen. Betroffener ist jeweils die Person, deren Lichtbild abgeglichen werden soll. Bei dieser muß versucht werden, zu klären, ob sie mit der auf dem Beweisfoto abgebildeten Person identisch ist.
Ein unverhältnismäßig hoher Aufwand kommt nicht schon allein deshalb in Betracht, weil mehrere Betroffene abgeklärt werden müßten. Mein entsprechender Hinweis im 17. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.5.4) ist so zu verstehen, daß bei einer Mehrzahl von in Frage kommenden Betroffenen eine Datenerhebung unverhältnismäßig sein kann, wobei es jedoch stets auf die Umstände des Einzelfalls ankommt.
Bei der Überprüfung der Einzelfälle habe ich insbesondere bei einer bayerischen Großstadt festgestellt, daß Radarfotos an das Paßamt einer Gemeinde übersandt werden, damit diese die Identität des Fahrers überprüft. Die in der Übersendung des Radarfotos liegende Datenübermittlung ist nach Art. 18 Abs. 1 BayDSG unzulässig, da nach dieser Vorschrift eine solche nur vorgenommen werden kann, wenn sie zur Erfüllung der in der Zuständigkeit der übermittelnden oder empfangenden Stelle liegenden Aufgaben erforderlich ist.
Diese Erforderlichkeit fehlt aber, weil die ersuchende Behörde den Lichtbildabgleich ohne weiteres und ohne einen zusätzlichen Eingriff in das Persönlichkeitsrecht der Betroffenen selbst vornehmen kann, sobald ihr das angeforderte Lichtbild übersandt worden ist.

References: § 203
 Art. 13
 § 53
 § 11
 § 81
 § 170
 Art. 6
 Art. 6
 § 153
 § 153
 § 153
 § 153
 § 153
 § 153
 Art. 10
 Art. 10

Art. 2
 Art. 6

§ 915
 § 915
 Art. 25
 Art. 12
 Art. 26
 § 22
 § 2
 Art. 18