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Timestamp: 2018-10-23 04:04:03+00:00

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﻿ Sentencia 2009-00227 de diciembre 6 de 2012
SENTENCIA 2009-00227 DE 06 DE DICIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN- MONUMENTOS NACIONALES. LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN FUE CREADA POR EL ARTÍCULO 3° DE LA LEY 25 DE 1921, COMO GRAVAMEN SOBRE LOS BIENES RAÍCES BENEFICIADOS CON LA EJECUCIÓN DE OBRAS DE INTERÉS PÚBLICO LOCAL. LOS BIENES DE USO PÚBLICO NO PRODUCEN UNA VENTAJA PATRIMONIAL O UN INCREMENTO GENERADOR DE ENRIQUECIMIENTO A SU PROPIETARIO, DADAS LAS RESTRICCIONES QUE PESAN SOBRE SU LIBRE DISPOSICIÓN, SIENDO EN CONSECUENCIA NATURALMENTE EXCLUIBLES DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, CONTRIBUCIONES POR VALORIZACIÓN, IMPUESTO PREDIAL, OBRA CIVIL
Sentencia 2009-00227 de diciembre 6 de 2012
Ref.: 250002327000200900227 01
Número interno: 18700
Fundación Gimnasio Moderno contra el Distrito Capital.
Se decide la apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 10 de diciembre del 2010, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió la acción de nulidad que se interpuso para cuestionar la legalidad del numeral 1º del artículo 11 del Acuerdo 180 del 2005, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, “por el cual se autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras”.
“PRIMERO. DECLÁRASE la inhibición para conocer de la pretensión 2. 3. de las súplicas de la demanda.
SEGUNDO. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda”
Corresponde a la Sala examinar la legalidad de la parte del numeral 1º del artículo 11 del Acuerdo Distrital 180 del 2005 “por la cual se autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras”, que condicionó la exclusión de dicho tributo sobre los bienes declarados como monumentos nacionales, a que pertenecieren a una entidad de derecho público. Reza la norma:
“ART. 11.—Unidades prediales excluidas. No se tendrán en cuenta para la distribución de la contribución de valorización, las siguientes unidades prediales:
1. Las declaradas como monumentos nacionales, siempre que su titularidad radique en una entidad de derecho público”.
En los términos del recurso de apelación, el condicionamiento subrayado limita la exclusión respecto de las unidades prediales que a pesar de haberse declarado monumentos nacionales, pertenecen a entidades de derecho privado, creando una diferenciación injustificada que transgrede el principio constitucional de igualdad.
Nuestro sistema tributario reconoce la posibilidad de que determinados ingresos que, en principio, pueden enriquecer al contribuyente, se sustraigan de la base gravable de los tributos, con fundamento en criterios lógicos y de oportunidad o conveniencia.
Dichas minoraciones conforman el grupo de beneficios o condiciones tributarias especiales (exclusiones, costos, deducciones y exenciones) que, en general, pretenden adecuar el tributo a los criterios de justicia, equidad y razonabilidad, y responden a específicas consideraciones legislativas en relación con los objetivos del gravamen de que se trate y, en general, de razones de política fiscal.
Las exclusiones hacen parte de ese grupo; operan para todos aquéllos casos en que no se cumplen todos los elementos esenciales del tributo, a diferencia de lo que ocurre con las exenciones, y pueden derivarse tanto de la misma definición del gravamen de que se trate, en cuanto corresponden a supuestos no comprendidos dentro de sus límites conceptuales, y/o de la ley, cuando ella las dispone expresamente, ya sea con carácter subjetivo u objetivo, dependiendo de los supuestos previstos para las mismas.
La exclusión establecida en el aparte normativo cuestionado es de tipo objetivo, pues se previó respecto de bienes reales (unidades prediales) declarados monumentos nacionales.
En virtud de la autonomía fiscal de la que gozan las entidades territoriales y del poder tributario que constitucionalmente se reconoce a los municipios y al Distrito Capital para gravar la propiedad inmueble ubicada al interior de sus territorios, sin perjuicio de la facultad que tienen otras entidades para imponer la contribución de valorización(1), el Concejo Distrital estaba facultado tanto para imponer la contribución de valorización de que trata el Acuerdo 180 del 2005, como para disponer las exclusiones en relación con la misma, de acuerdo con los especiales motivos de política fiscal que le asistieren y dentro de un marco jurídico legal, equitativo, razonable y conveniente.
En ejercicio de esa facultad, la corporación edilicia mencionada podía sujetar la exclusión in examine al elemento subjetivo de titularidad del bien declarado monumento nacional, como en efecto lo hizo.
Así, el elemento subjetivo es exclusivo de esa condición titular, y no del beneficio o tratamiento especial de exclusión que se comenta, cuyo supuesto fáctico tiene el carácter objetivo al que ya se aludió, se repite: la existencia de bienes reales (unidades prediales) declarados monumentos nacionales.
Para la Sala, la validez de esa condición desde la perspectiva diferencial que plantea el recurrente, es decir, como normativa discriminatoria respecto de las unidades prediales privadas declaradas monumentos nacionales, depende de los razonamientos que circunscribieron esa decisión colegiada, en concordancia con los atinentes a la propia ontología y finalidad práctica del tributo.
En ese contexto, los antecedentes del Acuerdo 180 del 2005 dan cuenta de que el punto señalado no fue ajeno al proceso de discusión adelantado ante la comisión tercera permanente del presupuesto y hacienda pública, para el primer debate del Proyecto de Acuerdo 264 del 2005, según comentarios plasmados en el acta de la sesión del 7 de septiembre del 2005 (fl. 1686, cdno. a. 3), en el documento de observaciones del 14 de septiembre siguiente (fl. 1360-1365, cdno. a. 1), en el acta de sesión plenaria extraordinaria del 22 de septiembre (fl. 1855, cdno. a. 3) y en el escrito del día 30 del mismo mes (fls. 1376-1379, cdno. a. 1).
Tales documentales ponen de presente tanto el criterio de la comunidad sobre el tema que se comenta, como el desacuerdo parcial con las exclusiones previstas para las unidades prediales, en general, en cuanto desbordan el alcance del artículo 50 del Acuerdo 7 de 1987, bajo un criterio de extrema generosidad que hace más costosa la contribución per cápita e incide negativamente en la cultura social lograda frente al pago de las contribuciones.
Pero más allá del carácter justificativo que podrían prestar esas deliberaciones frente a la exclusión señalada en el aparte demandado, se tiene que:
La contribución de valorización fue creada por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921, como gravamen sobre los bienes raíces beneficiados con la ejecución de obras de interés público local.
En 1966, el Decreto Legislativo 1604, dos años después adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, amplió dicho gravamen a todas las obras de interés público que beneficiaran la propiedad inmueble y que hubieren sido ejecutadas por la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público.
De acuerdo con esa regulación, toda obra sobre la cual recayera un interés público comunal, y no meramente local, podía financiarse con la contribución referida, incluidas las ejecutadas por las entidades de derecho público.
A nivel Bogotá, el Acuerdo 7 de 1987 (arts. 1º y 2º) adoptó el respectivo estatuto distrital, en el que la contribución fue definida como “un gravamen real sobre las propiedades inmuebles, sujeta a registro destinado a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de las obras”, y recabó que la contribución se causa por las obras de interés público que beneficien a la propiedad inmueble, ejecutadas dentro de los límites del entonces Distrito Especial de Bogotá.
Así mismo, le asignó la calidad de sujetos pasivos de dicho gravamen a quienes tengan el derecho de dominio o sean poseedores de uno o varios inmuebles comprendidos dentro de la zona de influencia, al momento de la asignación del mismo en la forma prevista por el capítulo primero del título IV del acuerdo en alusión (art. 92).
Al regular la distribución de las contribuciones, con la determinación del presupuesto o costo de la obra, el monto y el método de distribución, la fijación de plazos y formas de pago, el mismo cuerpo normativo exceptuó del gravamen a “Los predios contemplados en el artículo 24 de la Ley 20 de 1974 (Concordato con la Santa Sede), los bienes de uso público que define el artículo 674 del Código Civil y los estipulados en el artículo 23 de la Ley 6ª de 1972”, precisando que la excepción solo se aplica al área dedicada específicamente a los fines de la Ley.
Tal exoneración resulta justificable en la medida de que las normas enunciadas dejan en claro que la contribución de valorización se encuentra intrínsecamente vinculada a razones de carácter económico, traducidas en ventajas patrimoniales para el propietario de los predios adyacentes a las obras públicas ejecutadas, de modo que si esas ventajas no se dan, el hecho generador de la contribución tampoco puede generarse.
Al respecto, la Sala de Consulta de esta Corporación ha señalado que los bienes de uso público no producen una ventaja patrimonial o un incremento generador de enriquecimiento a su propietario, dadas las restricciones que pesan sobre su libre disposición, siendo en consecuencia naturalmente excluibles de la contribución de valorización(2).
Ahora bien, de acuerdo con la Ley 397 de 1997(3), los monumentos nacionales hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, protegido por el artículo 72 de la Carta Política, como bienes materiales sobre los que pesa un especial interés histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, científico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico y antropológico (L. 397/97, art. 4º, modificado por la L. 1185/2008, art. 1º).
El parágrafo 1º del artículo 4º de dicha ley señaló:
“Los bienes declarados monumentos nacionales con anterioridad a la presente ley, así como 105 bienes integrantes del patrimonio arqueológico, serán considerados como bienes de interés cultural.
Por su parte, el artículo 10 ibídem, dispuso:
“los bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
Semánticamente, la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad refieren, en su orden, a adjetivos de tipo prohibitivo respecto de la enajenación, la prescripción y el embargo(4), en sus distintas acepciones legales y dentro del contexto del derecho civil de bienes.
Analizada en ese escenario la operatividad jurídica de las figuras mencionadas, se advierte en ellas claras y contundentes incidencias en el derecho de dominio ejercido sobre bienes.
Lo anterior, porque, en términos generales, la enajenación implica una transferencia del mismo, la prescripción un modo de extinguirlo por la omisión de ejercerlo dentro de cierto tiempo, y el embargo una declaración judicial que restringe o retiene el derecho a comercializarlos.
De acuerdo con ello, la inalienabilidad e imprescriptibilidad contempladas en el artículo 10 ya referido, convergen en afectaciones a la libre disposición de los bienes en cuanto limitan su negociabilidad y, en esa medida, desdibujan la expresión material del incremento patrimonial con el que en la práctica se manifiesta la valorización causada por la ejecución de obras públicas en la zona donde se ubican esos bienes, y que, a su vez, generan para los propietarios de estos la obligación de compensar y/o retribuir ese beneficio valorativo a la entidad que las realiza.
Es así, porque independientemente de la protección y/o conservación en la que insiste la parte actora, el objeto gravado por la contribución de valorización en un sistema de tributación como el nuestro, es precisamente la generación o potencial generación de aumento de riqueza sobre los predios en general, independientemente de que sean monumentos nacionales constitutivos de patrimonio cultural.
Pero más allá de ello, obsérvese que las disposiciones limitantes del evocado artículo 10, sólo se previeron respecto de los bienes de propiedad de entidades públicas, de manera que lo que hizo el aparte demandado fue concretar esa voluntad legislativa en el ámbito distrital y, en esa medida, se ajusta a derecho.
Así pues, como respecto de los bienes de interés cultural de propiedad privada no recae ninguna limitante de disposición de dominio, deduce la Sala la permisión de su abierta negociación y la consiguiente recepción del efecto útil derivado del beneficio económico que emana de la valorización generadora de la contribución.
Tal circunstancia, sin duda alguna, hace procedente la aplicación de dicho gravamen respecto de los bienes anteriormente mencionados (los de propiedad privada) y desestima la violación del principio de igualdad en los términos de la Sentencia C-287 del 2009, a la que alude la recurrente, por razón de no haberse contemplado tales bienes en la exclusión que dispone el numeral 1º del artículo 11 del Acuerdo Distrital 180 del 2005.
Es así, porque el trato igualitario y la proscripción de discriminación se predica de entes y hechos existentes bajo una misma hipótesis y desprovistos tanto de criterios objetivos de diferenciación entre unos y otros, como de razones poderosas de política fiscal o de fines extra-fiscales relevantes que sirvan a los bienes protegidos por la Constitución o a metas ordenadas por ella.
Y es que los beneficios o tratamientos fiscales preferenciales sólo pueden operar como instrumentos dirigidos a configurar materialmente la carga tributaria de manera técnica, justa y equitativa, frente a todos los obligados que tengan la misma relación con el hecho imponible, de quienes se predica el deber cívico de contribuir con las cargas públicas de acuerdo con su capacidad económica.
Por tanto, no existe fundamento alguno para predicar la transgresión del principio de igualdad respecto de exclusiones que, según el análisis legal hecho en esta providencia, sólo puede concebirse en cabeza de entes públicos como propietarios de los bienes de interés cultural a los que alude el artículo 10 de la Ley 397 de 1997, distintos de las personas propietarias particulares, no incluidas en dicha norma.
Por lo demás, gravámenes como los de impuesto predial unificado y de delineación urbana, operan en un contexto diferente al de la contribución de valorización.
En efecto, dichos tributos tienen una naturaleza impositiva diferente al de la contribución propiamente dicha, pues mientras el hecho generador del impuesto es una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente por la cual se hace un recaudo carente de destinación específica, el de la contribución se asocia a beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, cuyo producto no debe tener un destino distinto de la financiación de esas obras o actividades que constituyen el presupuesto de la obligación retributiva.
De otra parte, el tratamiento fiscal de exclusión que consagra el numeral 1º del artículo 11 del Acuerdo 180 de 1995, traduce la carencia de los elementos esenciales del tributo impidiendo su inclusión en la base gravable del mismo, en tanto que, por ejemplo, el contemplado en los artículos 57 y 58 del Decreto 678 de 1994(5) corresponde a exenciones que sí presuponen el lleno de esos elementos y la consiguiente inclusión en su base gravable pero que, por decisión legislativa, se detraen de la misma tributando a tarifa $ 0.
1. CONFÍRMASE la sentencia del 10 de julio del 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso tramitado con ocasión de la acción de simple nulidad interpuesta por la Fundación Gimnasio Moderno, contra el Distrito Capital. En su lugar se dospone:
2. Reconócese personería para actuar como apoderado del Distrito Capital al abogado Henry Alberto González Molina, en los términos del poder visible en el folio 115 de este cuaderno.
(1) C.P., arts. 286, 287, 294, 317 y 322 (inc. 2º), Decreto 1421 de 1993, art. 157.
(2) Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1469 del 5 de diciembre del 2002, consejera ponente Dra. Susana Montes de Echeverry.
(3) Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.
(5) “Por medio del cual se reglamenta el Acuerdo 6 de 1990 y se asigna el tratamiento especial de conservación histórica al centro histórico y a su sector sur del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”.
Mediante Sentencia del seis (6) de diciembre de 2012, la Sala decidió la acción de nulidad que la actora interpuso para cuestionar la legalidad del numeral 1º del artículo 11 del Acuerdo 180 de 2005, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, “por el cual se autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras”.
Observa la Sala que en el numeral primero de la parte resolutiva de la referida sentencia se incurrió en un error al confirmar la sentencia del 10 de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, subsección B, debiendo ser la sentencia del 10 de diciembre de 2010(1), como se anotó en la parte inicial de la providencia.
El artículo 310 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, dispone:
Para la Sala el error advertido amerita la corrección de la sentencia por lo que, dado que en el contexto íntegro de la providencia proferida debe entenderse que la sentencia mencionada en su parte resolutiva no es de fecha 10 de julio de 2010 sino 10 de diciembre de 2010, se ejercerá oficiosamente la facultad de corrección otorgada por el artículo 310 ibídem para disponer la enmienda correspondiente.
1. CORRÍGESE el numeral 1º de la Sentencia del 6 de diciembre de 2012, proferida por esta corporación, el cual quedará así:
“1. CONFÍRMASE la sentencia del 10 de diciembre del 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso tramitado con ocasión de la acción de simple nulidad interpuesta por la Fundación Gimnasio Moderno, contra el Distrito Capital. En su lugar, se dispone:”
2. Notifíquese de conformidad con el artículo 320 del Código de Procedimiento Civil.
(1) Folios 147 a 196 del cdno. ppal.

References: ARTÍCULO 3
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 50
 artículo 3
 artículo 24
 artículo 674
 artículo 23
 artículo 72
 artículo 4
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 11
 artículo 10
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 310
 artículo 267
 artículo 310
 artículo 320