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Metodologia Medicion Multidimensional de la Pobreza 3er Edicion
Informe de Debate
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE VIVIENDA DEL INSTITUTO DE VIVIENDA DEL DISTRITO FEDERAL, MÉXICO
Fomento Solidario de la Vivienda, A.C.
Evaluación Externa del Programa de Mejoramiento de Vivienda del Instituto de Vivienda del Distrito Federal, México 2009. INFORME FINAL
FOSOVI, A.C
En respuesta a la atenta invitación hecha por el Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal, y compartiendo el interés por evaluar los programas que integran la Política Social del Gobierno, realizamos la evaluación externa del Programa de Mejoramiento de Vivienda, esperando que con las recomendaciones derivadas de dicha evaluación, podamos contribuir en algo al mejoramiento de las políticas e instrumentos en favor de los habitantes del Distrito Federal.
Con ese objetivo es que integramos un equipo evaluador conformado por:
Investigadoras Magdalena Ferniza Pacheco María Cristina Sánchez-Mejorada Fernández Landero María de Lourdes García Vázquez Ayudantes de investigación Martín Nájera Rodríguez Willebaldo Gómez Zuppa Anabel Mayra Meave Gallegos
Queremos expresar nuestro reconocimiento, por su valiosa colaboración, a las personas que de manera importante están involucradas en el desarrollo del Programa de Mejoramiento de Vivienda, quienes, a pesar del arduo trabajo que desempeñan, nos brindaron su tiempo y sus valiosos comentarios.
Lic. Martí Batres Guadarrama
Lic. José Antonio Revah Lacouture
C. Raúl Bautista González
Eleonora Contreras Villaseñor
Arq. Hugo Gauna Díaz
María de los Ángeles Manjarrez C.
María Alejandra Torres Salazar
Juan Javier Ramos Ramírez
Rosalía Rivera Beltrán
Ing. Arq. Ernesto Garrido
Director del Programa de Mejoramiento de Vivienda
Presidente de la Coalición Internacional del Hábitat, región América Latina
Responsable de la Oficina de Vivienda, Universidad Iberoamericana. Departamento de Arquitectura y Urbanismo.
Coordinación Zonal Norte GAM-Azcapotzalco
Responsable de la Subdirección Zonal Poniente
Responsable de la Subdirección Zonal Oriente
Responsable de la Mesa de Trámite Coyol
Responsable de la Mesa de Trámite Azcapotzalco
Responsable de la Mesa de Trámite Cuautepec ZN
Responsable de la Mesa de Trámite Vicente Guerrero
Responsable Jurídico Coyol-GAM
Miembro del Colegio de Ingenieros-Arquitectos IPN
TEMAS DE LA EVALUACIÓN DEL DISEÑO
2. RELEVANCIA DE LAS NECESIDADES O PROBLEMAS ATENDIDOS
3. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA Y DETERMINACIÓN DE LA POBLACIÓN OBJETIVO
4. CONSISTENCIA INTERNA ENTRE OBJETIVOS, ESTRATEGIAS Y REGLAS DE OPERACIÓN DEL PROGRAMA
5. CONGRUENCIA EXTERNA DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN, OBJETIVOS, ESTRATEGIAS, Y COMPONENTES DEL PROGRAMA CON LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL
TEMAS DE LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA
2. CONSISTENCIA DE LA OPERACIÓN CON EL DISEÑO Y EL LOGRO DE LOS RESULTADOS ESPERADOS
3. CONGRUENCIA DE LAS ACTIVIDADES CON LOS PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL DEL D.F., (ARTÍCULO 4° DE LA LDS-DF)
4. SUSTENTACIÓN Y RETROALIMENTACIÓN DE LOS PROCESOS
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES RESPECTO AL DISEÑO Y A LA OPERACIÓN
ANEXO 01 ORGANOGRAMA INVI PMV; ANEXO 02 REGLAS DE OPERACIÓN; ANEXO 03 FLUJOGRAMA.
En este documento se presenta el resultado de la evaluación externa realizada al Programa de Mejoramiento de Vivienda (PMV) del Distrito Federal. Este programa es parte de la política de vivienda y es operado por el Instituto de Vivienda del Distrito Federal (INVI). Por sus características y objetivos, claramente se define como parte de una política social no obstante su adscripción a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI). Este trabajo intenta valorar en qué medida responde a los objetivos de la política de desarrollo social implementada por el gobierno.
El programa nació hace 10 años a propuesta de un grupo de organizaciones sociales y civiles y a lo largo de esos años se ha ido transformando y se han modificado sus reglas de operación, se ha avanzado y ganado en algunos aspectos, pero se ha retrocedido y perdido en otros. Es por ello que la evaluación concentra su esfuerzo en analizar los cambios que ha sufrido el programa, como opera en la actualidad, identificando los problemas y limitaciones, fortalezas y debilidades, oportunidades y amenazas.
La evaluación se desarrolló en los meses de noviembre y diciembre de 2008 y enero de 2009. Para realizarla, nos apoyamos en material bibliográfico y hemerográfico, leyes,
reglas de operación, programas, informes y documentos que nos proporcionaron funcionarios del programa. En total se realizaron trece entrevistas, cuatro de ellas grupales
a los responsables de los módulos y operadores del PMV, al scretario de desarrollo social,
al director del INVI, al director del programa, al representante de HIC-AL, al responsable de la Oficina de Vivienda de la UIA, anteriormente responsable de la capacitación
impartida por el Colegio de Arquitectos y a un miembro del Colegio de Ingenieros Arquitectos del IPN.
A partir de la información que se obtuvo, apreciamos una carencia en estadísticas y datos
del programa, lo que nos impidió construir un marco lógico de acuerdo con la metodología
señalada en los términos de referencia. Sin embargo, se trabajó una propuesta en este sentido que puede servir de referencia para una próxima evaluación. Cabe señalar que en la operación de los programas de Gobierno del Distrito Federal (GDF) los trabajos de evaluación no han sido una práctica recurrente: sólo en los últimos años es que la evaluación de los programas públicos comienza a ser valorada como parte de la búsqueda de la democratización y eficiencia en la administración y políticas públicas.
En la elaboración del presente trabajo se contó siempre con la buena disposición de los funcionarios y operadores del PMV, que nos proporcionaron la información disponible sobre la operación del programa.
1.1 Tomando en consideración las Reglas de Operación y/o la información del programa
referido, describir en qué consiste y cuál es su objetivo
El PMV forma parte de la política de vivienda del Gobierno del Distrito Federal, la cual está
orientada a contribuir en forma progresiva a la realización del derecho humano a la vivienda, reconocido en el Artículo 4° constitucional; el derecho a una vivienda digna y
decorosa, entendida como el lugar seguro, saludable y habitable que permita el disfrute de
la intimidad y la integración social y urbana; este derecho también está reconocido en las
Leyes de Vivienda y de Desarrollo Social del Distrito Federal 1 .
El programa se fundamenta en el hecho de que el problema de vivienda en el Distrito Federal representa una necesidad básica insatisfecha para amplios sectores de la población. No obstante los esfuerzos realizados durante varios años, aún prevalecen el creciente déficit y el deterioro de las condiciones de vivienda. El PMV intenta abatir y detener el deterioro de las condiciones inadecuadas de las viviendas, esto, mediante el otorgamiento de apoyo financiero y asesoría técnica a los procesos de auto-producción y autoconstrucción que realizan las familias de bajos ingresos
Hasta el mes de diciembre de 2008 el programa operó conforme a las Reglas de Operación y Políticas de Administración Crediticia y Financiera del Instituto de Vivienda del Distrito Federal, autorizadas por el Consejo Directivo el 28 de octubre del 2005 (RO y PACF 2005); fue hasta enero de 2009 que se contó con una versión acabada de las nuevas Reglas de Operación que debieron entrar en vigor a partir del 1º de diciembre del 2008 (RO y PACF 2008) y que fueron autorizadas mediante los acuerdos INVI52EXT1801
e INVI40ORD1825, emitidos por el H. Consejo Directivo del Instituto de Vivienda del
Distrito Federal en las sesiones 52 Extraordinaria y 40 Ordinaria, celebradas el 17 de octubre y 28 de noviembre de 2008 respectivamente.
El programa no cuenta con reglas de operación especialmente formuladas. En las RO y
PACF del INVI sólo se establecen particularmente el objetivo, las modalidades de
intervención y diversos aspectos financieros.
El PMV constituye un apoyo financiero en los procesos de autoadministración y mantenimiento que realizan las familias que no tienen otras fuentes de financiamiento y se encuentran en situación de pobreza. Su objetivo está contenido en las Reglas de Operación:
Tiene como objetivo atender problemas de hacinamiento, desdoblamiento familiar, vivienda precaria, deteriorada, en riesgo o provisional; fomenta el arraigo familiar y barrial. Así también, contribuye a los procesos de consolidación o mejoramiento de
1 Todos los habitantes del Distrito Federal tienen derecho a una vivienda digna y decorosa, entendida como el lugar seguro, salubre y habitable que permita el disfrute de la intimidad y la integración social y urbana; sin que sea obstáculo, para su obtención, su condición económica, social, origen étnico o nacional, edad, género, situación migratoria, creencias políticas o religiosas. (art.3). Ley de Vivienda del DF publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, el día 2 de marzo del 2000.
las colonias y barrios populares de la ciudad, así como al mantenimiento del parque habitacional multifamiliar y fomenta prácticas de sustentabilidad (RO y PACF 2008).
El mejoramiento de la vivienda se instrumenta a través de un crédito que otorga el INVI. El monto del crédito se destina para la adquisición del material, el pago de la mano de obra y de la asesoría técnica. El programa apoya con recursos y asesoría técnica la inversión que históricamente han realizado los sectores pobres de la población en sus procesos de autoproducción y se sustenta sobre la idea de que: “…pese a la incertidumbre y vulnerabilidad de la población, ésta dispone de creatividad, energía social y capacidad de corresponsabilizarse en la solución de sus problemas para atenderla. Se reconoce la capacidad real de pago de las familias y la diversidad de formas mediante las cuales integran su ingreso y su ahorro, y se apoya la movilización de otros recursos materiales y sociales de que disponen” (RO y PACF 2005).
Los apoyos crediticios del programa podrán aplicarse en “…inmuebles ubicados en suelo urbano y en suelo habitacional rural de baja densidad, regularizados o en proceso de regularización, que acrediten propiedad o posesión; en vecindades que no se redensifiquen y en departamentos de interés social y popular. Es un apoyo financiero a los procesos de autoadministración y mantenimiento que realizan las familias que no tienen otras fuentes de financiamiento y se encuentran en situación de pobreza”, definida ésta operativamente a partir del ingreso de las familias. 2
El monto de los recursos que se otorgan a las familias que lo solicitan depende del tipo de intervención que requieren y de su capacidad de endeudamiento, por lo que se han establecido distintas modalidades de intervención y de financiamiento (RO y PACF 2008):
Esta modalidad corresponde a la intervención orientada a detener, prevenir o resolver el deterioro del inventario habitacional, ampliar el espacio de una vivienda ya construida, elevar la calidad de vida y de la urbanización con la finalidad de incrementar su valor, la superficie y calidad de la vivienda, considerando necesidades de sustentabilidad.
Consiste en la rehabilitación de las unidades de vivienda con la finalidad de aumentar su vida útil. Atiende desde el reforzamiento de los elementos estructurales hasta acciones de mantenimiento como impermeabilización, cambio de instalaciones eléctricas e hidrosanitarias, pisos, herrería, etc. Esta modalidad fomenta el uso de ahorradores de agua, gas y electricidad mediante muebles sanitarios de doble descarga, calentadores solares y otras ecotecnias.
2 Se deduce que la medición unidimensional que realiza el INVI es a través del denominado Método Indirecto conocido mejor como el Método del Ingreso o de la Línea de la Pobreza, el cual mide a la pobreza a través de un enfoque cuantitativo, y a partir de un nivel de ingreso es como se determina la línea de la pobreza. El objetivo de este método es medir a la pobreza a través de la incapacidad monetaria para satisfacer las necesidades más básicas con base en un ingreso mínimo, por eso se le conoce como el “método del ingreso”.
Esta modalidad corresponde a la edificación de vivienda nueva en predios o lotes familiares con subdivisiones de facto. Se aplica además en sustitución de vivienda precaria o con riesgo por el deterioro que registra.
Consiste en la acción que refuerza la habitabilidad de las unidades de vivienda. Atiende el remozamiento de fachadas, protecciones a colindancias, juntas constructivas, drenajes, cisternas, cárcamos de bombeo, iluminación exterior, áreas comunes, escaleras exteriores, etc. Aplica como crédito inicial o complementario.
Crédito complementario adherido a un crédito activo. Se utiliza para construir, mejorar o rehabilitar un local para actividades económicas o para financiar una parte de la vivienda entre cuyos usos se encuentra el desarrollo de una actividad productiva para el sustento familiar. Puede otorgarse en cualquier momento de la vida del crédito principal.
Es un crédito inicial o complementario para cubrir los gastos del proceso de constitución del régimen de propiedad en condominio de un inmueble. Cubre estudios, proyectos, trámites legales, gastos notariales o administrativos.
Los propietarios de vivienda de interés social y popular podrán ser beneficiarios de las facilidades administrativas y estímulos fiscales vigentes, aun cuando no soliciten el otorgamiento del crédito, siempre y cuando cubran los requisitos que se establezcan.
Ampliación de Vivienda para Arrendamiento en Lote Familiar
Esta modalidad corresponde a la ampliación, para arrendamiento de la vivienda de familias de escasos recursos con el objetivo de incrementar la oferta de vivienda en alquiler en la ciudad.
La característica principal de estos inmuebles es estar catalogados por el Instituto Nacional de Antropología e Historia, el Instituto Nacional de Bellas Artes o la Dirección de Sitios Patrimoniales y Monumentos de la Secretaría de Desarrollo Urbano
De acuerdo a las RO y PACF 2008, son sujetos de crédito de las ayudas de beneficio social de los programas del INVI las personas físicas que cumplan con las siguientes características:
• Ser habitante del Distrito Federal en los términos de la legislación civil aplicable.
• Ser personas físicas mayores de 18 años de edad.
• No ser propietario de vivienda en el Distrito Federal con excepción del Programa de Mejoramiento de Vivienda.
• Tener el solicitante un ingreso hasta de 5 vsmd o en forma familiar un ingreso máximo equivalente a 8 vsmd. Ingreso que se comprueba con constancia del
trabajo, en caso de que cuenten con ella, o bien, una declaración de ingreso firmada bajo protesta de decir verdad.
• Tener una edad máxima de 64 años. En caso de rebasar este límite de edad, se deberá recurrir a la figura de deudor solidario.
El INVI determina como sujetos prioritarios de crédito a las personas que presentan las siguientes características:
• Madres o padres solteros con dependientes económicos
• Jefas de familia con dependientes económicos
• Habitantes de vivienda en alto riesgo
La unidad de medida del financiamiento, incluido el crédito, las ayudas de beneficio social, la recuperación y demás condiciones financieras, es el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal.
Los techos de financiamiento de acuerdo a las RO y PACF 2008 son los siguientes:
TECHOS DE FINANCIAMIENTO PMV
LOTE VSM
S VSM
Ampliación de Vivienda para Arrendamiento en LF
Complemento de Obra y/o Acabados Básicos
Los beneficiarios de los créditos del PMV deberán cubrir una aportación equivalente al 5% del costo de la obra y pagos por apertura de crédito que incluyen:
• Cuota de inscripción al sistema de cobranza que determina el Fideicomiso de Recuperación Crediticia del Gobierno del Distrito Federal (FIDERE III)
• Aportación de 5 al millar para el Fondo de Ayuda Social (FAS)
• El importe del primer año de la prima de seguro que está obligado a contratar
Al crédito principal se añade un crédito adicional equivalente al 2% del importe total del crédito para gastos de operación. Los acreditados otorgan garantía quirografaria (pagaré) por el importe total del crédito.
Además del crédito, se canalizan subsidios federales a las personas que cubren los requisitos para ello y se pueden otorgar ayudas de beneficio social con cargo al presupuesto para complementar el financiamiento que no pueda cubrir el beneficiario debido a su situación económica o social. Con este mismo propósito se constituye el Fondo de Ayuda Social (FAS) con aportaciones tanto de los acreditados como del INVI para financiar acciones de vivienda de manera integral en situaciones en que el beneficiario esté imposibilitado para adquirir alguna obligación de crédito.
Los plazos máximos de recuperación para el PMV establecidos en las RO y PACF 2005 fluctuaban entre los 8 y 24 años, y en la RO y PACF 2008 se extienden para todos los programas hasta 30 años. Los plazos de recuperación se determinan en función del estudio de la capacidad de pago de los beneficiarios; la afectación salarial por este concepto no puede ser mayor al 20% ni menor al 15% del ingreso salarial familiar. No se cobra tasa de interés y el único ajuste es el que resulta de la modificación del salario mínimo.
Hasta diciembre de 2008 los créditos se ejercían en la mayoría de las modalidades a partir de ministraciones: un primer suministro para pago de mano de obra y materiales básicos (40%); un segundo suministro para el pago de mano de obra, materiales complementarios y devolución de enganche (53% + 5%) y un tercer suministro para el pago de la asistencia técnica (7%). A partir de las RO y PACF 2008 se establece una única ministración para el pago de mano de obra y materiales (93% + 5%) y una segunda ministración para el pago de la asistencia técnica (7%).
De acuerdo a las necesidades y posibilidades reales de las familias, el asesor técnico diseña en conjunto con éstas un proyecto arquitectónico, mismo que es discutido y aprobado por el acreditado. Posteriormente, dicho asesor supervisa la calidad de la obra y la aplicación del recurso, asesora sobre el costo y calidad de los materiales y la mano de obra, es responsable de hacer respetar la normatividad que en materia de diseño y ejecución de obra dictan los reglamentos y normas vigentes. Existe un equipo de asesores técnico en cada unidad territorial donde opera el programa.
La comprobación de la compra de materiales y del pago de la mano de obra se efectúa mediante la presentación de notas de remisión, facturas o recibos validados por el asesor técnico que realiza las anotaciones correspondientes a estos gastos en la Bitácora de Obra. Una vez concluidos los trabajos, se firma el finiquito de obra entre el beneficiario y el asesor técnico con el visto bueno de la Dirección de Mejoramiento.
La recuperación se lleva a cabo a través del Fideicomiso de Recuperación Crediticia del Distrito Federal y, de acuerdo con las RO y PACF 2005, iniciaba un mes posterior a la terminación de la obra. Las RO y PACF 2008 establecen el inicio de la recuperación al mes siguiente de terminadas las obras o al quinto mes de haber entregado el recurso único. La cuota de cobranza de las parcialidades de créditos equivale al 4.6% del importe de la parcialidad, incluyendo el impuesto al valor agregado.
Se establecen como incentivos para la recuperación: el 25% sobre el saldo insoluto al beneficiario que en una sola exhibición efectúe el pago de la totalidad de su deuda, incluyendo intereses moratorios, con la sola excepción de los seguros; 20% descuento automático sobre el monto de cada mensualidad que se pague adelantada; condonación automática del 15% cuando se alcance el 85% de los pagos del crédito, siempre y cuando no haya incurrido en mora por más de cuatro meses consecutivos.
En caso de retraso en los pagos se aplica una tasa de interés moratorio anual equivalente
a 1.5 veces del porcentaje de incremento salarial registrado en los últimos 12 meses
contados retroactivamente al momento en que se liquide el adeudo vencido. Los casos de suspensión o reducción de pagos y reestructuración de créditos son autorizados por el FIDERE y/o el INVI. En este último caso, desde los módulos zonales se conoce de la solicitud, se integra la documentación, se elabora la propuesta, validándose en la Dirección del Programa, la documentación se dirige a la Dirección de Finanzas del Instituto que a su vez comunica a FIDERE de la autorización.
1.2 ¿Cuáles son las dependencias involucradas en el programa? (haga un organograma de
la Unidad Responsable del Programa)
El INVI obtiene el carácter de organismo público descentralizado de la administración pública, con personalidad jurídica y patrimonio propio, el 29 de septiembre de 1998 cuando se publica en la Gaceta Oficial núm. 161 el decreto de su creación. Desde esa fecha se constituye en el organismo rector de los programas de vivienda con la supervisión y control del Gobierno del Distrito Federal.
El decreto establece que el INVI tiene como propósito diseñar, establecer, proponer, promover, coordinar, ejecutar y evaluar las políticas y programas de vivienda enfocados principalmente a la atención de la población de escasos recursos económicos, en el marco del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal, de la Ley de Vivienda del Distrito Federal y de los programas que se deriven. 3
El artículo 4º establece que al frente del INVI se encuentra un Consejo Directivo presidido
por el titular de SEDUVI y un director general, quien es nombrado y removido por el jefe de
De acuerdo a las RO y PACF 2005, el órgano de gobierno lo constituye el Consejo Directivo y está integrado por:
• Un presidente, que será el titular de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI)
• Un secretario técnico designado por el presidente del Consejo, quien tendrá voz, pero no voto
Integra como vocales con voz y voto a los titulares de:
3 http://www.df.gob.mx/wb/gdf/creditos_para_vivienda
• Dos ciudadanos designados por el jefe de gobierno del Distrito Federal.
En forma complementaria participan como invitados permanentes con voz, pero sin voto, los titulares de:
• Contraloría General del Gobierno del Distrito Federal
• Dirección General del Instituto de Vivienda del Distrito Federal
• Dirección General de Administración Urbana de la SEDUVI
• Dirección General de Desarrollo Urbano de la SEDUVI
• Fideicomiso de Recuperación Crediticia de Vivienda Popular
• Direcciones de Área del Instituto de Vivienda del Distrito Federal.
En las RO y PACF 2008 se incluye al titular de la Secretaría del Medio Ambiente y a dos invitados permanentes provenientes de las organizaciones sociales y del sector académico como invitados permanente con voz pero sin voto.
La Ley de Vivienda del Distrito Federal define el objeto y las atribuciones y obligaciones del INVI y establece las responsabilidades del Consejo Directivo:
Artículo 2º. El INVI tendrá por objeto diseñar, elaborar, proponer, promover, coordinar, ejecutar y evaluar las políticas y programas de vivienda enfocados principalmente a la atención de la población de escasos recursos económicos del D.F.
Artículo 3º. El INVI tendrá las atribuciones y obligaciones siguientes:
I. Proponer y coadyuvar, en coordinación con la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, en la integración, coordinación, análisis y ejecución de la política de vivienda del Distrito Federal.
Artículo 12º. El Consejo Directivo del Instituto aprobará y publicará los criterios de inversión evaluación y aplicación de recursos, adquisición de inmuebles y demás reglas de operación; a efecto de asegurar la eficiencia, transparencia, rentabilidad y cumplimiento de los fines del INVI.
Por lo anterior, entendemos que la responsabilidad del diseño de las políticas de vivienda, su planificación, operación y evaluación recae en los funcionarios de alto nivel del gobierno del Distrito Federal (los titulares de las secretarías). Por ello, la responsabilidad
del diseño y conducción de las políticas habitacionales es compartida en lo tocante a la función esencial del INVI (Artículo 2º de la Ley) 4 .
Del Consejo Directivo del INVI se desprende una estructura coadyuvante para las operaciones técnicas y de financiamiento: el Comité de Financiamiento, integrado en lo fundamental por los titulares de diferentes secretarías, y el Comité de Evaluación Técnica integrado en lo fundamental por los directores de área del Instituto.
Tiene como función la autorización de los créditos y está integrado por: un presidente que es el director general del Instituto; un secretario técnico con derecho a voz, designado por el presidente; ocho vocales con derecho a voz y voto que serán los titulares de: Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda; Secretaría de Gobierno; Secretaría de Desarrollo Económico; Secretaría de Desarrollo Social; Secretaría de Finanzas; Secretaría de Obras y Servicios; Oficialía Mayor; Sistema de Aguas de la Ciudad de México. En las RO y PACF 2008 se incorpora al Secretario del Medio Ambiente. Por lo que respecta a la representación ciudadana en el comité participaban, dos contralores ciudadanos con derecho a voz y voto designados por el jefe de gobierno
Tiene por objeto conocer, analizar, evaluar y sancionar, en las diferentes modalidades, la participación de la asesoría asignada en el proceso de diagnóstico del entorno urbano, de la demolición, diseño, edificación o rehabilitación de vivienda dentro de los programas de financiamiento del INVI, vigilando el cumplimiento de la normatividad vigente dentro del marco de sus RO y PACF.
El Comité de Evaluación Técnica estará integrado por: un presidente que será el director general del Instituto; un secretario técnico designado por el presidente; siete vocales con derecho a voz y voto que serán los titulares de las siguientes áreas: Dirección Ejecutiva de Operación; Dirección Ejecutiva de Promoción y Fomento de Programas de Vivienda; Dirección Ejecutiva de Finanzas y Administración; Dirección Ejecutiva de Asuntos Jurídicos e Inmobiliaria; Dirección de Asistencia Técnica; dos contralores ciudadanos, con derecho a voz y voto, designados por el jefe de gobierno del Distrito Federal. Seis invitados permanentes, con derecho a voz, que son los representantes de las siguientes áreas: Contraloría Interna del Instituto; Coordinación de Planeación, Información y Evaluación del INVI; dos ciudadanos que provendrán de las organizaciones sociales y del sector académico; y los titulares de las direcciones de Mejoramiento de Vivienda y Vivienda en Conjunto.
Conforme al Manual Administrativo del Instituto de Vivienda del Distrito Federal en su fase de organización y en su fase de procedimientos, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de fecha 21 de noviembre de 2007, de la Dirección General del Instituto se derivan cinco direcciones ejecutivas: Dirección Ejecutiva de Cierre de Fondos, de Promoción y Fomento de Programas de Vivienda, de Asuntos Jurídicos e Inmobiliaria, de Finanzas y Administración, y la subdirección de Operación, de la que depende el PMV. De
4 En la entrevista realizada al Secretario de Desarrollo Social éste nunca hizo mención al lugar que dicha Secretaría tiene en el Consejo Directivo del INVI como un espacio relevante de articulación y de diseño de la política de vivienda. A la pregunta sobre el tema, mencionó solamente a la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social que él preside.
la Dirección Ejecutiva de Operación se derivan las direcciones de Vivienda en Conjunto, Mejoramiento de Vivienda y Asistencia Técnica. De la dirección del Programa de Mejoramiento se derivan dos subdirecciones: la de Integración de Expedientes y la de Seguimiento Técnico, y de cada una de éstas, un departamento, el de integración de expedientes y gestión de crédito y el de seguimiento técnico.
El Manual contiene el organograma aprobado desde esa fecha.
Ver el organograma en formato anexo para mayor claridad (ANEXO 01 ORGANOGRAMA INVI PMV)
Tal como se muestra en el cuadro anterior, aparece también publicado en la página web en el apartado del directorio y que contiene el nombre de los funcionarios, la unidad de adscripción y su cargo. No obstante, en la realidad no opera así, pues para el caso del PMV la estructura que realmente opera es, con algunos ajustes, la aprobada en el Manual Administrativo del Instituto de Vivienda del Distrito Federal en su parte de organización, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de fecha 31 de diciembre de 2004, en donde la estructura y coordinación responden a criterios territoriales.
La atención que brinda el programa se realiza en las oficinas territoriales denominados anteriormente “subdirecciones zonales” las cuales pueden estar constituidas por una o más mesas de trámite: subdirección norte, subdirección oriente, subdirección sur, subdirección poniente y subdirección centro. La adscripción de los funcionarios responsables de estas subdirecciones y el cargo de los mismos no concuerdan con la estructura aprobada, de tal manera que la estructura real y la adscripción para cada uno de los responsables son las siguientes:
Para cubrir la responsabilidad de la atención a las subdirecciones zonales ha sido necesario incorporar personal adscrito a otras áreas, quienes deberían realizar las funciones acordes con su cargo y unidad administrativa de adscripción y las concernientes a la dirección —coordinación—de los módulos.
Por otro lado, el Manual Administrativo vigente para el PMV, sellado por la Oficialía Mayor del Gobierno del Distrito Federal y fechado el 02 de mayo de 2006 señala a las subdirecciones zonales como unidades administrativas y define en sus procedimientos las responsabilidades de las áreas social, técnica, jurídica y de crédito de cada módulo. Estas áreas no aparecen en ninguno de los organogramas analizados y tampoco está definida la integración de las mesas de trámite.
Como se puede apreciar son muchas las dependencias involucradas en el diseño de las políticas y programas del INVI y muchas instancias involucradas en la aprobación de los créditos y en general de la operación del INVI. No obstante, esto es irrelevante, pues no se ha puesto suficiente atención a la articulación interna entre los módulos zonales y el conjunto de la estructura del INVI.
Si en el INVI no hay la suficiente coordinación y articulación, mucho menos la hay en los territorios con las delegaciones políticas, aunque exista la voluntad de ambas partes. Las delegaciones políticas juegan un papel relevante puesto que son las responsables de otorgar los permisos y licencias de construcción, atender los problemas que se presentan en zonas de riesgo, dotar de servicios, etcétera.
Con algunas delegaciones el INVI ha firmado convenios a través de los cuales ambas partes se comprometen al desarrollo conjunto de programas de vivienda para lo cual coordinan sus acciones y capacidades para ofrecer mayores y mejores alternativas de solución a las necesidades habitacionales. No obstante, las limitaciones de las delegaciones son muchas: los recursos humanos, técnicos y económicos son verdaderamente escasos. Esto se hace evidente especialmente en las zonas de riesgo, ya que por más que se quiera rellenar una mina, una grieta o construir un muro de contención, sin los recursos es imposible.
La relación con la Dirección General de Regularización Territorial (DGRT) es fundamental para resolver uno de los principales problemas con los que se enfrentan los solicitantes del PMV: la irregularidad jurídica de muchos de los lotes. Por tal motivo, desde el año 2007 el INVI firmó un convenio de colaboración y coordinación entre dicho instituto, la SEDUVI, la SG y la Dirección de Regularización Territorial (DGRT), 5 con el objeto de atender las demandas de los acreditados en administraciones anteriores y de solicitantes de crédito de todos los programas del INVI. Sin embargo, esto no es un instrumento suficiente para la atención de los problemas presentados por los solicitantes del PMV.
1.3 ¿Se encuentra alineado el Programa con los objetivos de la Política de desarrollo
social estipulados en la Ley de Desarrollo Social y en el Programa de Desarrollo Social 2007-2012? En caso positivo ¿con cuales de dichos objetivos?
El PMV nació como una iniciativa de la sociedad civil organizada y fue acogido por el Gobierno de la Ciudad a través del INVI y la SEDUVI y ha sido congruente con los objetivos del desarrollo social, por estar dirigida a la población de menores recursos y en especial a grupos vulnerables.
El carácter de una política de vivienda se orienta o define en función o en congruencia con los programas y políticas de desarrollo económico, social y urbano, y por lo tanto se atiende o se articula con los programas y las dependencias de gobierno dependiendo del énfasis o la orientación de cada una de éstas. Por sus objetivos, el PMV debe adscribirse y responder a una política integral que incorpore los componentes sociales, físicos, urbanos y ambientales y no circunscribirse
5 http://www.invi.df.gob.mx/pdf/CONVENIO_DGRT.pdf
exclusivamente al financiamiento. Lamentablemente, es la dimensión social del programa la que se ha descuidado. Indicio de esto es el poco interés e incluso desconocimiento de funcionarios y personal de base acerca de la ley, objetivos, principios y programa que sustentan la política de desarrollo social; la falta de relación con la comunidad a través de las comisiones de vivienda, asambleas y en general de las actividades de participación ciudadana y la falta de articulación con otros programas como el de mejoramiento barrial, fundamentales para alcanzar el objetivo establecido en las reglas de operación del programa.
Aunque la pregunta es muy concreta, vale la pena hacer un recuento de la relación del programa de mejoramiento de vivienda con la política social, ya que dependiendo del periodo, ésta ha variado y además permitirá entender otros aspectos de él.
Al tomar posesión del gobierno de la ciudad el primer jefe de gobierno electo democráticamente en 1997, se planteó construir un verdadero proyecto de ciudad, basado en una ciudad democrática, segura y justa, socialmente incluyente y sustentable y con un gobierno responsable y eficiente. Para lograrlo propuso, entre otras cosas, una política social integral fundamentada en un modelo de crecimiento sustentable con equidad y capaz de establecer mecanismos de corresponsabilidad entre gobierno y sociedad. 6 Para ello, además de concluir la Reforma Política, se requería de un nuevo y renovado andamiaje jurídico, por lo que presentaron y promovieron ante la Asamblea Legislativa nuevas leyes o adiciones y modificaciones a las existentes. De esta manera, fueron aprobadas durante este gobierno diversas leyes, que en buena medida provenían de iniciativas de las organizaciones sociales y civiles formuladas desde hace algunos años; resultado exitoso de un largo periodo de cabildeo y negociación con las autoridades, las cuales, a su vez, promovieron estas leyes entre los legisladores locales. Entre otras, nos referimos a la Ley de Participación Ciudadana (1998), la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal (2000) y la Ley de Vivienda del Distrito Federal (2000), que consolida y fortalece al INVI y recoge y reconoce los procesos de producción social de la vivienda y el hábitat.
Por otra parte, se modificaron diversas leyes e instrumentos de carácter administrativo que permitieron una reorientación efectiva de la nueva política social para privilegiar un concepto amplio de desarrollo social que implicaba la búsqueda de justicia social, la promoción de la equidad, la construcción de ciudadanía y la recuperación de la solidaridad y la integración social” 7 . Ello requería entonces impulsar una política social integral que se propuso implementar acciones en los siguientes ámbitos: salud, alimentación, educación, fomento económico, deporte, vivienda y desarrollo urbano. En lo que se refiere a la vivienda y desarrollo urbano los propósitos fundamentales fueron “promover el ordenamiento territorial para lograr una ciudad más justa y organizada, así como incrementar la eficiencia en la administración del desarrollo urbano y en la oferta de alternativas de vivienda de interés social” 8 .
Para lograr esto último y en consecuencia con la “construcción de ciudadanía
el conjunto de derechos y obligaciones que permiten a los
miembros de una sociedad compartir en forma equitativa los estándares básicos de
[al proporcionar] a los individuos autonomía en el ejercicio de sus derechos
6 GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (1997-2000) México, Distrito Federal, 1997.
7 Idem, p. 18-19. 8 El desarrollo de las políticas en esta materia correspondían a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, en coordinación con la SESDS principalmente en zonas marginadas. Idem, p. 12.
decisiones de política pública las ideas y planteamientos de la sociedad organizada, se impulsaron diversas estrategias y programas entre los que destaca por ser el antecedente del programa que evaluamos el Programa Cofinanciado de Mejoramiento de Vivienda (PCMV), en el que confluyó la colaboración entre las distintas organizaciones civiles que participaban dentro de la Coalición Hábitat México (CHM), organizaciones sociales como la Unión Popular Revolucionaria Emiliano Zapata (UPREZ), financieras populares como la Caja Popular Mexicana, sociedad de ahorro y préstamo, e instancias de gobierno, en especifico el INVI y la SEDUVI. Lo relevante de esta experiencia no estriba únicamente en la participación y coordinación de distintos actores, sino en la realización de un trabajo de construcción del programa previo entre éstos y en la circunstancia en las que se puso en práctica en zonas donde existía algún tipo de organización comunitaria, lo que facilitó el seguimiento y evaluación de la experiencia. 10
el aseguramiento de sus derechos civiles” 9 y el interés de incorporar en las
El gobierno de López Obrador (2000-2006) partió del principio de que la política social debía crear mecanismos de integración social basados en la institucionalización de los derechos sociales para lo que se planteó entre otros objetivos: contribuir a frenar el empobrecimiento de los habitantes de la ciudad; promover el ejercicio de los derechos sociales y la equidad; abrir cauces a la participación organizada de los ciudadanos en los asuntos públicos; así como promover la reconstrucción de la identidad y sentido de pertenencia a la comunidad.
Para avanzar en la institucionalización de una política social integral y generar un marco normativo adecuado para su diseño, ejecución y evaluación, en mayo de 2000 el Gobierno del Distrito Federal promulgó la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal aprobada por la Asamblea Legislativa, con el objeto de: “Promover, proteger y garantizar el cumplimiento de los derechos sociales universales de los habitantes del Distrito Federal en particular en materia de alimentación, salud, educación, vivienda, trabajo e infraestructura social”.
Cinco años después fue reformada para consolidar sus alcances y dotarla de principios rectores que facilitarían la viabilidad operativa de la política social. Asimismo, se amplió el concepto de desarrollo social al incluir entre los objetivos de la Ley:
plenamente las obligaciones constitucionales en materia social para
que la ciudadanía pueda gozar de sus derechos sociales universales; Disminuir
exclusión y de segregación socio-territorial en la ciudad; Impulsar la política de
marco de las políticas contra la desigualdad social; e Implementar acciones que busquen la plena equidad social para todos los grupos excluidos, en condiciones de subordinación o discriminación.
Integrar las políticas y programas contra la pobreza en el
la desigualdad social en sus diversas formas
En la Ley se define a la política social como
la acción pública para construir una ciudad con igualdad, equidad, justicia social, reconocimiento de la diversidad, alta cohesión e integración social, pleno goce de los derechos, creciente elevación de la calidad de vida y acceso universal al conjunto de bienes y servicios públicos urbanos; con el fin de lograr su
9 Idem, p. 26. 10 Para el desarrollo de la experiencia en cada zona ver: Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio Montesinos, “Lo cívico en lo Público. Estrategias y Herramientas de Incidencia Ciudadana en Políticas Públicas”. México, 2002.
incorporación plena a la vida económica, social y cultural y construirse como ciudadanos con plenos derechos”.
Por su parte en la Ley de Vivienda del D.F. se aprecia esa misma orientación reconocerse que:
la realización plena de este derecho humano fundamental, exige la acción corresponsable del conjunto de la sociedad, principalmente de la intervención comprometida del Gobierno en la generación de los instrumentos, programas, estímulos y apoyos que propicien la igualdad, y faciliten a los sectores vulnerables y de menores ingresos, acceso a una vivienda digna, entendida ésta como el lugar seguro, saludable y habitable que permita a sus ocupantes el disfrute de la intimidad y la integración social y urbana, independientemente de su edad, género, condición física, posición política, credo religioso o diversidad cultural.
En concordancia con los objetivos establecidos en el Programa de Gobierno 2000-2006
el jefe de gobierno definió como uno de sus compromisos fundamentales atender la
problemática de la vivienda, respondiendo a las demandas de la población más necesitada fomentando e impulsando tres programas sociales dirigidos a abatir el déficit y condiciones de las viviendas: el de Vivienda en Lote Familiar, Vivienda en Conjunto y el de Recuperación de las Unidades Habitacionales (operado por la PROSOC). Los dos primeros fueron operados por el Instituto de Vivienda en coordinación de la Secretaría de Desarrollo Social, toda vez que formaron parte del Programa Integrado Territorial de Desarrollo Social (PITDS).
A la llegada del gobierno de López Obrador se identificó el problema de inmovilidad y
falta de participación de los comités vecinales, por lo que determinaron promover la organización y participación vecinal a través de otras dos figuras también previstas por la Ley: las asambleas vecinales y las comisiones de trabajo. A través de éstas se pretendió generar una nueva cultura de participación y activar la vida de los comités vecinales a efecto de transparentar el ejercicio del gasto público e involucrar a los vecinos de las colonias, barrios, pueblos y unidades habitacionales en las decisiones y en la supervisión de la función pública, evitando el entramado burocrático que les resta recursos materiales y económicos, todo ello en el marco de concretar efectivamente el principio de rendición de cuentas.
Para impulsar los subprogramas y definir el número de acciones de gobierno y el monto económico de ellas se priorizó a las unidades territoriales de mediana, alta y muy alta marginación, de manera que los recursos del gasto social llegaran a los más necesitados. A partir de estas asambleas se formaron comisiones de trabajo para apoyar la operación de los programas y empezar a establecer los términos de la evaluación y el seguimiento de los mismos. Una de éstas comisiones fue la Comisión de Vivienda de cada Unidad Territorial, responsable, entre otras cosas, de aprobar conjuntamente con el Módulo del INVI las solicitudes de crédito de cada Unidad Territorial.
Con el PITDS desarrollado en la administración anterior se pudo generar un espacio para operar el Programa de Mejoramiento de Vivienda en Lote Familiar contando con
Esta acción vecinal constituyó un elemento clave en la difusión del PMV, en la atención a la gente que realmente lo necesitaba y en la creación de opciones de intervención más allá de la propia vivienda familiar, como la valoración del entorno, de los espacios públicos. Todo esto permitió una acción social donde se
involucraba hasta donde fuera posible a los vecinos de la zona atendida (Bautista Raúl, entrevista realizada 6 Noviembre del 2008.
A lo largo de esos seis años, el INVI contó con recursos para el Programa de
Mejoramiento que le permitieron masificar su operación al pasar de 3,500 créditos en el año 2000, a un promedio de 18,200 entre los años 2001 y 2006.
El Programa Integrado Territorial de Desarrollo Social impulsó una política de austeridad, de orientación social del gasto, territorializó los recursos hacia unidades territoriales de alta y muy alta marginación, incrementó sustantivamente el presupuesto destinado a vivienda y posibilitó, a partir de las asambleas vecinales, la vinculación de los programas de vivienda con las estrategias de desarrollo social y desarrollo urbano.
No obstante la estrategia de articulación de los programa de desarrollo social, este esfuerzo fue insuficiente; las dimensiones y el escalamiento de los programas de vivienda en general y en especial el de mejoramiento, limitaron en esos años, la posibilidad de sistematizar, redefinir objetivos, pensar estrategias y construir instrumentos tendientes a dar cumplimiento con los objetivos de desarrollo social y urbano.
Por ser el INVI el responsable de definir y operar la política de vivienda le debería corresponder la tarea de articular los programas de vivienda a las estrategias y objetivos de desarrollo social y garantizar una eficaz operación de la política. No obstante, esto hasta ahora no ha ocurrido, en buena medida porque no se cuenta con los recursos e instrumentos jurídicos y administrativos que le permitan implementar acciones tendientes a lograr los objetivos de desarrollo social.
El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012 está organizado en
siete ejes estratégicos: 1. Reforma política: derechos plenos a la ciudad y sus habitantes; 2. Equidad (se refiere a los programas sociales no habla de vivienda); 3. Seguridad y justicia expedita; 4. Economía competitiva e incluyente; 5. Intenso movimiento cultural; 6. Desarrollo sustentable y de largo plazo; 7. Nuevo orden urbano:
servicios eficientes y calidad de vida, para todos (se incluye vivienda). El tratamiento de cada uno de los ejes programáticos tiene tres perspectivas transversales que marcan la forma como se realizarán las líneas de política. Éstas son: equidad de género, ciencia y tecnología y desarrollo de la vida pública en la ciudad.
El diagnóstico correspondiente a cada eje programático establece el ámbito problemático y determina las variables principales a observar. A partir del diagnóstico
se señalan los objetivos, estrategia y líneas de política que habrán de desarrollar las
distintas dependencias. En materia de ordenamiento urbano, dice el programa:
El Gobierno del Distrito Federal se orienta por la visión de una ciudad que cuenta con los recursos necesarios para catapultar su crecimiento económico. Es un orden urbano que promueve relaciones sociales más equitativas y coadyuva para erradicar la marginación y pobreza, al hacer accesibles a todos los habitantes y zonas de la ciudad los servicios e infraestructura necesarios para su desarrollo. Se trata de una ciudad ordenada de tal manera, que otorga oportunidades a todos los habitantes y les asegura una vida digna (PGD DF
Por su parte, en el Programa de Desarrollo Social (2007-2012) se define a la política social como una política que adopta criterios universales, combinados con criterios territoriales y con la identificación de grupos sociales específicos que requieren atención prioritaria. Por ello, es una política social innovadora que busca la promoción
de equidad en el acceso a bienes y servicios básicos, la plena inclusión social de todas
y todos los ciudadanos, el combate a las marcadas desigualdades económicas,
sociales y territoriales, así como el logro de mayor cohesión social. Se propone como
uno de sus objetivos para los próximos veinte años la garantía universal del derecho a
la vivienda digna:
Garantizar a las mujeres, las personas adultas mayores, las y los jóvenes, las familias y comunidades indígenas y las personas con discapacidad el goce del derecho a una vivienda digna, adecuada y pertinente a sus condiciones económicas, físicas y culturales; Sustitución de las viviendas en situación de riesgo por viviendas seguras y en propiedad; Nuevo modelo urbano y arquitectónico en el diseño de vivienda en conjunto y unidades habitacionales que promuevan la integración y cohesión social, la preservación y fortalecimiento de los espacios públicos y las áreas comunes, la seguridad de las mujeres y el desarrollo de la cultura cívica y la participación ciudadana (PDS 2007-2012).
Lo que interesa destacar es que desde la política de desarrollo social (ley, reglamento
y programa) se enuncian muy claramente los objetivos de una política de vivienda
social, lo que no ocurre en el caso de la política de desarrollo urbano que se expresa en el Programa General de Desarrollo Urbano, aprobado en diciembre de 2003, que aunque define como una orientación programática el impulso a la vivienda como factor de desarrollo social, no precisa las acciones estratégicas necesarias para lograr tal fin. Es necesario actualizar y alinear el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal al Programa General de Desarrollo del D.F. (2007-2012) y al Programa de Desarrollo Social 2007-2012 para que coincidan en la perspectiva y en las acciones a corto y mediano plazo.
Tampoco existe el Programa de Vivienda ni Reglamento de la Ley de Vivienda que norme o establezca esta orientación. Lo único que define la orientación de las políticas de vivienda son las “Reglas de operación y políticas de administración crediticia y financiera del INVI”, que si bien incorporan algunos elementos que lo acercan a la política, como su nombre lo indica, el énfasis está puesto en los procedimientos para el otorgamiento y la recuperación de créditos, sin que se establezcan estrategias diferenciadas de intervención de acuerdo a las características de cada uno de los grupos o sectores más vulnerables de la población.
Como decíamos, en las reglas de operación del INVI se establece el carácter social de la política de vivienda que consiste fundamentalmente en garantizar el acceso equitativo a la vivienda a los núcleos familiares de menores ingresos económicos o excluidos de los programas crediticios por diversas razones (adultos mayores, indígenas 11 , familias monoparentales, personas con capacidades diferentes, etcétera), residentes en el Distrito Federal. Sin embargo, este reconocimiento aplica solamente para priorizar el otorgamiento del crédito.
La Ley de Desarrollo Social no se conoce ni discute entre los operadores del programa, tampoco se analiza el PMV en función de los objetivos de la política de Desarrollo Social contenidos en el Programa de Desarrollo Social.
Aunque esta discusión no está ausente, es muy raro que se haga una valoración sobre los Programas Sociales o la Ley de Desarrollo, la atención está centrada en atender los programas de desarrollo urbano ya que existe la obligación de
11 Aunque en otros ámbitos de gobierno se les denomina pueblos originarios, grupos étnicos, etc., utilizamos el concepto de indígenas en los mismo términos que se utiliza en las RO y PACF.
respetar la normatividad, el Reglamento de Construcciones, los Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano que establecen condiciones como: las densidades, el numero de niveles, el porcentaje de área libre, etcétera Por lo que la discusión se mantiene en términos urbanos y técnicos, dejando fuera la reflexión sobre los objetivos de la Política de Desarrollo Social. (Raúl Bautista.)
Desde la Secretaría de Desarrollo Social hay conciencia de que el PMV es parte de la política social, pero al estar adscrito a la Secretaría de Desarrollo Urbano no hay articulación ni complementariedad con otros programas de desarrollo social.
Los operadores del programa extrañan el dinamismo creado a partir de las asambleas vecinales y las comisiones de vivienda y reconocen la necesaria articulación con los programas de desarrollo social y de participación ciudadana para potenciar el programa
y avanzar en el cumplimiento del objetivo del mismo en lo que corresponde a la
contribución a los procesos de consolidación o mejoramiento de las colonias y barrios populares de la ciudad.
1.4 ¿En qué año se originó el programa? ¿Cuál ha sido su trayectoria desde su creación
hasta la fecha? (describir los cambios identificando en qué aspectos se dan: cobertura,
componentes, presupuesto, requisitos de asignación, registro, indicadores)
Como política pública los programas de mejoramiento de vivienda se implementaron desde la década de los sesenta en el medio rural, donde se ubicaba la población en situación de pobreza y marginación, se implementaron y se siguen implementando los
programas que tienen como finalidad mejorar las condiciones de la vivienda rural como
el piso, la techumbre, los sanitarios, cocinas, etcétera.
En la década de los ochenta dentro del Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO) se consideraba la línea de crédito para mejoramiento de vivienda tanto para la vivienda rural a través del Fondo Nacional de la Vivienda Rural (FONAVIR) como para la vivienda en el medio urbano, recursos que se otorgaban a organizaciones sociales o a personas en lo individual a través de los institutos de Vivienda de los estados que manejaban el recurso cuando se otorgaba a personas y no a organizaciones: el Instituto de Vivienda compraba los materiales, contrataba a los asesores técnicos, los cuales, a su vez, cuantificaban el trabajo de los albañiles para que el Instituto de Vivienda generara el pago a los mismos. No existía la asesoría técnica individualizada. 12
Hacia el año de 1992, dentro del Programa Nacional de Solidaridad se impulsó un programa de mejoramiento de vivienda en el medio rural, el cual tenía la característica de otorgar un pequeño recurso ($7,000.00) como crédito a la palabra a las familias agrupadas en los “comités de solidaridad” que se impulsaban en la localidad.
En el Distrito Federal, como secuela de los sismos de 1985 se impulsa un importante programa de parques de materiales a partir del cual se otorgan subsidios o créditos individuales a las personas u organizaciones que lo solicitaran para el mejoramiento de viviendas dañadas por los sismos o en estado de precariedad. La contratación se hacía en pesos pero se entregaban materiales para construcción o muebles para baño y cocina provenientes de los parques de materiales.
12 Entrevista con Hugo Gaona funcionario del INVI y de FIVIDESU y FONHAPO en años anteriores.
En el año 1996 el FONHAPO, con los recursos de la recuperación de años anteriores y ante la carencia de recursos para impulsar proyectos de vivienda nueva, dio un nuevo impulso a los programas de mejoramiento de vivienda. En la Ciudad de México se apoya con financiamiento individual con tope máximo de 1,500 veces salario mínimo (en aquel entonces representaba un máximo de $30,000.00) a cerca de 500 familias. La experiencia evidenció la necesidad de la asistencia técnica en este tipo de programas, ya que se construyeron espacios amplios que no pudieron ser habilitados para su inmediata ocupación, por lo que requirieron una inversión mayor por parte de las familias acreditadas, asunto que generó morosidad en la recuperación del crédito. 13
Paralelamente y desde los años setenta se desarrollaron experiencias en los organismos civiles agrupados en la Coalición Hábitat México (COPEVI, CENVI, FOSOVI) la característica de todos ellos fue la incorporación de la asistencia técnica integral a cada uno de los proyectos financiados por organismos públicos, civiles o sociales.
Es hasta la puesta en marcha del Fondo de Microproyectos de FOSOVI (Fondo otorgado en administración por la Fundación MISEREOR) en el año de 1989 que se desarrollan experiencias tanto en el financiamiento como en la asistencia técnica en
conjunto con diversas organizaciones sociales, entre las que destaca la Unión Popular Emiliano Zapata (UPREZ). En algunos casos se experimentó con financiamientos paralelos al financiamiento público como en el caso del Movimiento Popular de Pueblos
y Colonias del Sur en la delegación Tlalpan y la Cooperativa Ce Cualli Ohtli en la
delegación Iztapalapa, que recibieron materiales del programa de Mejoramiento de Vivienda de FIVIDESU y apoyos del Fondo de Microproyectos para personas no acreditadas por el organismo o para el pago de mano de obra; en otro caso, el recurso del Fondo se ocupó como crédito puente para el pago de enganche en los créditos de FONHAPO. También se otorgaron pequeños financiamientos ($4,500.00) a familias agrupadas incentivando los procesos de ayuda mutua, éste fue el caso de la Cooperativa USCOVI, la UCISV-Liberad, A.C.; también se crearon alianzas con otras ONG a partir de la experiencia del desarrollo del financiamiento y asistencia técnica del Mejoramiento de Vivienda como en el caso de la Fundación Justicia y Amor en la Delegación Tlalpan que se ocupaba de fortalecer el liderazgo de las mujeres en la zona. Todas estas experiencias se desarrollaron con organizaciones sociales que constituyeron la base social inicial para avanzar la experiencia piloto del programa de Mejoramiento de Vivienda desarrollado en el año de 1998.
A este proceso de conformación del PMV también aportaron las experiencias de la
Facultad de Arquitectura de la UNAM a partir de los trabajos de asistencia técnica desarrollados en algunas colonias en la zona aledaña a Ciudad Universitaria por pasantes impulsados por el Arq. José María Gutiérrez como parte de los trabajos del Colegio de Arquitectos de la Ciudad de México.
El primer gobierno electo de la ciudad convocó a diversos actores civiles a fin de que organismos y personas interesadas discutieran y propusieran alternativas para la atención al problema de vivienda en el Distrito Federal. A partir de una serie de reuniones se perfiló un sector interesado en trabajar una propuesta en el campo del mejoramiento de vivienda.
13 Entrevista Jaime Rello, dirigente de la Unión Popular Emiliano Zapata (UPREZ).
El proceso de construcción del programa involucró a actores sociales como la UPREZ, civiles como la Coalición Hábitat México y el Colegio de Arquitectos y financieras populares como la Caja Popular Mexicana recogiendo las experiencias de trabajo señaladas en el capítulo anterior.
En estos encuentros los actores interesados se dieron a la tarea de analizar las experiencias nacionales e internacionales y delinear un programa que recogiera lo mejor de cada una de ellas. En julio de este año las organizaciones agrupadas en la Coalición Hábitat México promovieron un intercambio entre la Federación Nacional de Organizaciones de Vivienda Popular (FEDEVIVIENDA), organismo civil colombiano y funcionarios del INVI y de organizaciones no gubernamentales con el objeto de transferir la tecnología aplicada en los programas de mejoramiento, conocer y apropiarse de los instrumentos y herramientas de un programa que tenía 10 años operándose en ese país, articularlo con las experiencias locales en el tema y crear un programa que superara lo hecho hasta entonces.
Para la Coalición Hábitat México la importancia del Programa Cofinanciado de Mejoramiento de Vivienda radicaría “en que se atacaría el problema de fondo con la participación de las autoridades, ONG’s, colegios de profesionistas y organizaciones sociales, conjuntando su experiencia y hasta recursos económicos que potenciarían el número de acciones a realizar, lográndose descentralizar la acción pública y una mayor participación de los organismos civiles.” 14
Finalmente, después de ocho meses de concertación de las diversas instituciones en el diseño del PMV cofinanciado, con fecha 15 de octubre de 1998, se firmó un convenio de concertación entre el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., como institución fiduciaria en el Fideicomiso de Vivienda, Desarrollo Social y Urbano (FIVIDESU), el Instituto de Vivienda de la Ciudad de México (INVI), la Caja Popular Mexicana y Fomento Solidario de la Vivienda, A.C. (FOSOVI,) para la promoción y cofinanciamiento y prestación de servicios financieros del Programas de Mejoramiento y Ampliación de Vivienda.
TRAYECTORIA DESDE SU CREACIÓN HASTA LA FECHA
El PMV ha seguido un proceso en el que se pueden distinguir claramente tres etapas:
la etapa piloto, la etapa como parte integrante del PITDS y la etapa actual.
El antecedente inmediato del programa como lo conocemos ahora, se encuentra en el Convenio de Concertación celebrado entre BANOBRAS como institución fiduciaria en el Fideicomiso de Vivienda, Desarrollo Social y Urbano (FIVIDESU), el Instituto de Vivienda de la Ciudad de México, la Caja Popular Mexicana y Fomento Solidario de la Vivienda (FOSOVI, A.C.) en el mes de octubre de 1998, en el cual se establecen los primeros mecanismos de operación derivados de las Reglas de Operación del FIVIDESU.
En el año de 1999 el Instituto de Vivienda del Distrito Federal (INVI-DF) publica las Reglas de Operación y Políticas de Administración Crediticia y Financiera (RO y PACF) en las cuales se establecen por primera vez las Reglas de Operación para los Programas de Vivienda Nueva en Lote Familiar y de Mejoramiento y Ampliación de Vivienda. Las Reglas de Operación fueron modificadas en los años 2003, 2005 y 2008.
14 Informe semestral a la Fundación MISEREOR del período enero junio 1998, FOSOVI, A.C. Documento Interno.
LA ETAPA PILOTO
El Programa Cofinanciado de Mejoramiento de Vivienda (PCMV) operó como programa piloto entre los meses de octubre y diciembre del año de 1998. Dentro del FIVIDESU se formó un Subcomité de Créditos específico para este programa, con representación tanto de los organismos públicos (INVI, FIVIDESU) como de los cofinanciadores (CPM, FOSOVI, UPREZ). A esta instancia asistían representantes de los acreditados con derecho a voz.
Las organizaciones no gubernamentales agrupadas en la Coalición Hábitat México (Casa y Ciudad, A.C. COPEVI, A.C. y FOSOVI, A.C.) constituyeron módulos de atención a partir de los cuales se brindó asesoría integral (jurídica, administrativa, técnica y social) a los beneficiarios agrupados en comités de vivienda. Paralelamente, el INVI estableció módulos de atención a población no organizada contando con la asesoría técnica de los arquitectos agrupados en el Colegio de Arquitectos de la Ciudad de México (CAM). El porcentaje de cofinanciamiento en los créditos se definió de la siguiente manera:
Porcentajes de la participación en el cofinanciamiento por Institución 1998-2000
ONGs 1998
ONGs 1999
ONGs 2000
INVI 1998
Elaboración propia con base en los datos de FOSOVI, A.C.
Para el año 1999 la Caja Popular Mexicana dejó de participar en el Programa por problemas derivados de las restricciones impuestas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el FIVIDESU entró en un proceso de extinción y se aprobó el decreto de Creación del INVI-DF, el cual le confirió facultades para el desarrollo del los programas de vivienda del D.F.
Las funciones ejercidas por el subcomité de créditos del FIVIDESU fueron retomadas por el Consejo Directivo del INVI que, por su naturaleza y nivel de representación, no incluyó en su estructura la representación de los acreditados y limitó la participación de FOSOVI, A.C. (cofinanciador) a la de un miembro con voz pero sin voto; no obstante, el proceso de construcción del programa, la creación o mejoramiento de los instrumentos se realizó en forma corresponsable entre los organismos civiles y la dirección del programa.
Los aportes más importantes en esta etapa se ubican en lo siguiente:
1. Retoma de la experiencia de las ONG’s, el componente de asistencia técnica
integral a nivel de cada unidad familiar, bajo la concepción del diseño de la totalidad de la vivienda como elemento para posteriores intervenciones.
2. Otorga el financiamiento en dinero y no en materiales de construcción, logrando
con creces los alcances de los proyectos y demostrando la eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos por parte de los sectores beneficiados.
3. Incorpora a los beneficiarios como socios dentro de un sistema financiero (La
Caja Popular Mexicana, Sociedad de Ahorro y Préstamo) que le permitiría conseguir créditos posteriores.
4. Otorga subsidios al buen pago (15% de cada mensualidad por pago puntual) de
tal manera que éste era visible en cada mensualidad.
5. Agrupa a los beneficiarios en “comités de vivienda” otorgando los créditos al
mismo tiempo para apoyar los procesos de ayuda mutua entre los mismos y facilitar la discusión y propuesta en el tema del mejoramiento del barrio.
6. La corresponsabilidad en el desarrollo del programa entre las organizaciones
sociales, civiles y el gobierno de la ciudad fortalece los procesos de planeación de las acciones en la localidad y desde la población de los sectores de menores recursos.
7. La gestión colectiva del crédito implicaba la realización de reuniones semanales
que permitían el desarrollo de talleres sobre diversos temas relacionados con la
asesoría técnica, la conformación de los pagos de recuperación de los créditos, etcétera.
8. Se conforma una instancia de participación de los cofinanciadores (subcomité de
crédito del FIVIDESU) a la que asistían representantes de los comités de vivienda que mantenían el derecho a tomar la palabra en las sesiones para exponer sus propuestas. Esta experiencia participativa, permitió corregir con mucha agilidad los instrumentos y procedimientos diseñados, asimismo flexibilizar la normativa donde fuera necesario.
9. A partir de las discusiones en las sesiones del Subcomité de Créditos se valora
la importancia de entender la vivienda popular como un espacio también para las actividades productivas, de servicios y el empleo por lo que se aprueba destinar parte del financiamiento a la construcción de estos espacios cuando así lo solicitaran.
10. Es a partir de estas reuniones y teniendo como punto de partida los casos que
se presentaron es que acuerda incrementar la edad para ser sujeto de crédito o de
seguro de vida hasta 64 años 15 (anteriormente 54 años), aunque para este efecto firmara un codeudor solidario.
De forma conjunta y como única ocasión, para el año 2000 se realizó la evaluación del PMV a partir de diferentes instrumentos culminando con un taller que dejó plasmados los elementos para discutir las políticas con los funcionarios entrantes. Algunos de los resultados de esta evaluación fueron publicados en un cuadernillo producido y editado por la SEDUVI y el INVI bajo el título “Mejorar la Vivienda, Mejorar la Ciudad”; la relatoría del evento y las recomendaciones finales fueron entregadas y discutidas con los directores del INVI y del Programa, copia del documento final se encuentra en el archivo de la Coalición Hábitat México.
15 Considerado como logro ya que ninguna afianzadora deseaba asegurar a personas mayores de 50 años, sin embargo gran parte de los demandantes del crédito eran personas con edades por encima de ese tope.
EL PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE VIVIENDA COMO PARTE DEL PIT
A partir del año 2001, el Programa Integrado Territorial de Desarrollo Social (PITDS) se convirtió en parte innovadora de la política social y urbana de atención integral a las necesidades básicas, para garantizar el ejercicio de los derechos ciudadanos, entre ellos el de la vivienda. Esto exigió poner en práctica nuevas formas de operación institucional y establecer relaciones distintas entre el gobierno y los ciudadanos involucrados, articulando el trabajo en red con otros actores como son: las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones sociales y/o políticas, las universidades públicas y privadas y los colegios de profesionales. 16
El PITDS, fue el instrumento central de la Política Social del Gobierno del Distrito Federal, ya que a través de él se buscaba atender a todas las personas que se encontraran en condición de pobreza o situación de vulnerabilidad; además de que buscaba impulsar la universalidad de los programas que lo conformaban.
Para su puesta en marcha, la Coordinación de Planeación del Desarrollo territorial trabajó con las dependencias y organismos responsables de la aplicación del PITDS, se definieron los mecanismos y estrategias que se requerían para iniciar su operación.
En principio se considero necesario fortalecer las instituciones sociales, mejorar la calidad de los servicios, ampliar su cobertura y establecer gratuidad y la garantía de atención a todas las personas que requirieran de ellos, y evitar preferencia por algún motivo político, ideológico o de otra naturaleza, así como tampoco permitir condicionamiento alguno frente al derecho a una vida digna de los habitantes de la capital.
Para ello se emprendieron acciones de austeridad racionalidad en todos los ámbitos del gobierno para evitar duplicidades y gastos innecesarios; se promovió el ahorro para aplicarlo a los programas sociales.
El programa se apoyaba en tres líneas de acción:
• La planeación territorial, y
Durante el periodo 2001 a junio de 2006 el PITDS ejerció un presupuesto total de $30,973,668 millones de pesos; en términos económicos la vertiente más importante fue el apoyo a los adultos mayores que en el periodo absorbió 43.6% de los recursos ($13,505,407 millones de pesos) seguido por el de Vivienda (integrada por dos subprogramas, Mejoramiento de vivienda y Vivienda en Conjunto) con 31.9% ($9,870,957 millones de pesos). Correspondiendo al Programa de Mejoramiento el 17.1% ($5,293,592.2 millones de pesos) 17
Respondiendo a esto, la operación del PMV, a cargo del Instituto de Vivienda del Distrito Federal (INVI) implementó una serie de acciones novedosas: por ejemplo:
• Mantuvo limitado el gasto corriente,
16 Alicia Ziccardi y Arturo Mier y Terán (2005), “Poverty and Social Inclusión in México City-“Mejoramiento de Vivienda” Upgrading Scheme, en “Socially Inclusive Cities” de Peter Herrle y Uwe-Jens, Universidad Técnica de Berlín.
17 Citado en La Política Social del Gobierno del Distrito Federal 2000-2006. Dato tomado de la Coordinación de Planeación del Desarrollo Territorial (COPLADET) de 2001 al 2005 Cuenta Pública del Gobierno del Distrito Federal.
• Territorializó el presupuesto en las zonas de mayor marginación,
• Estableció un sistema de crédito blando,
• Simplifico la operación administrativa,
• Instalaron módulos próximos a las zonas de intervención,
• Organizó la asistencia técnica profesional, y
• Facilitaron los permisos de construcción para el mejoramiento de la vivienda.
Algunos resultados de su aplicación:
• Se priorizó la aplicación de recursos en aquellas Unidades Territoriales (UT) que presentaron mayor grado de marginación, así como en las delegaciones más pobres como Iztapalapa y Gustavo A. Madero, teniendo como objetivo el revertir la desigualdad, la inequidad y la exclusión social que enfrentan.
• Se hizo un esfuerzo por atender las demandas sociales mediante un riguroso manejo de las finanzas públicas locales. 18
• Se adecuaron las Reglas de Operación
garantizando la accesibilidad a las familias de más bajos ingresos y grupos
• El PITDS se constituyó en el principal instrumento de Política Social del Distrito Federal y ya que implicó un gran esfuerzo debió continuar pero por el contrario se realizo un retroceso a una sectorialización de la problemática de la vivienda.
• El análisis logrado para la definición de los territorios según su grado de marginación (incluso a nivel de calle o manzana) permitió considerar a todos aquellos sectores de la población que se encuentran en condiciones de rezago o vulnerabilidad, valorar las desigualdades sociales en su territorialidad, diferenciar su intensidad y de esa forma ofrecer un diagnóstico sobre la heterogeneidad de las condiciones de vida de la población capitalina. Y evidenciar la necesidad de que los pobladores participen a lo largo de todo el proceso desde la gestión, el diseño, la supervisión de las diferentes opciones de vivienda.
• Con respecto a la participación ciudadana, se lograron algunos avances de que la población vislumbrara que la participación tiene que realizarse transversalmente en las acciones de gobierno.
Una descripción de los programas se puede apreciar en el siguiente cuadro:
PROGRAMA INTEGRAL Y TERRITORIAL PARA EL DESARROLLO SOCIAL (PITDS) 2001-2006
Créditos para la ampliación y
Mejorar o ampliar la vivienda de familias
Familias en condiciones de pobreza y necesidad, con capacidad legal para
Créditos de interés social para ampliar la vivienda la
18 Cervantes Peredo, David (2004) Ponencia presentada en “Debates sobre políticas de Vivienda” las experiencias de los organismos estatales. UNAM-PUEC-CONAFOVI-SEDESOL.
Mejoramiento de la Vivienda en Lote Familiar
de bajos recursos económicos,(en especial a los grupos denominados vulnerables) para superar situaciones de hacinamiento, precariedad e insalubridad, a través del otorgamiento de créditos
firmar un crédito. El crédito para ampliación se contrata por persona física que tenga un ingreso individual debe ser hasta 3 veces el salario mínimo diario y el familiar hasta 8 veces. En ambos casos debe haber un lote familiar o la anuencia de un familiar propietario. Las personas mayores de 65 años podrán acceder al crédito con apoyo de un codeudor solidario.
vivienda en lote familiar ya urbanizado, con alcance no mayor a 60 m 2 . La obra puede realizarse en una segunda o tercera parte planta, en subdivisión de predios o en lotes baldíos. El recurso lo administra directamente el beneficiario, y el pago del arquitecto o ingeniero civil lo realiza el Instituto de Vivienda del Distrito Federal.
Instituto de Vivienda del D.F. (INVI)
Mantenimiento de Unidades Habitacionales de Interés Social
Mejorar las áreas comunes de las unidades habitacionales de interés social, elevando así la calidad de vida de sus habitantes, mediante el otorgamiento de apoyos económicos.
Unidades Habitacionales de interés social con más 100 viviendas, y 5 años de antigüedad o más. Unidades Habitacionales que participaron en el Programa de Rescate de Unidades Habitacionales del 2001.
Apoyo económico para trabajos de conservación y mejoramiento en las áreas comunes de las unidades habitaciones. Los apoyos se asignan de manera proporcional según el número de viviendas que conforman cada conjunto. Los vecinos deciden el uso de los recursos y administran su aplicación.
Procuraduría Social del D.F. (PROSOC)
Apoyo Integral de Adultos Mayores
Detener el empobrecimiento y mejorar las condiciones de salud de los adultos mayores que viven en el Distrito Federal.
Apoyo económico de 688 pesos mensuales en productos básicos, atención médica, transportes públicos gratuitos y apoyos fiscales. Actualmente todos tienen derecho a recibir el apoyo.
Secretaría de Salud del GDF
Contribuir a mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad en las zonas de mayor pobreza del Distrito Federal.
Personas con discapacidad en las unidades territoriales de media, alta y muy alta marginación del Distrito Federal, que tengan un ingreso familiar inferior a dos salarios mínimos.
Apoyo económico de 688 pesos mensuales, transporte público gratuito y apoyos fiscales. Se otorgan actualmente 40 333 apoyos; las nuevas altas proceden sólo en casos de baja o cancelación.
Apoyo al Desarrollo Rural Secretaría de Medio Ambiente. CORENADER
Promover el desarrollo rural mejorando las condiciones de vida de los productores considera la preservación del suelo y mejorar el impacto ambiental.
Grupos de productores y habitantes de zonas con vocación rural del Distrito Federal, que atienden labores de preservación de recursos naturales y producción de alimentos, pertenecientes a familias de escasos recursos.
Apoyo a grupos de trabajo que desarrollan proyectos productivos o de conservación. Apoyo económico para mano de obra (empleo temporal)
Apoyo Económico para Buscadores de Empleo
Apoyar a la población desempleada en el
Desempleados de 16 a 45 años del D.F., sin empleo en un periodo anterior de
Apoyo para actualizar los conocimientos y técnicas de trabajo adquirir y
Secretaría de Trabajo y Previsión Social del GDF
proceso de búsqueda de empleo, para facilitarle su comunicación con las empresas y contribuyendo a que mantengan un ingreso básico para el sustento de la familia.
1 a 6 meses, que hayan cotizado al IMSS o ISSSTE durante los 6 meses previos. Habitantes de una unidad territorial seleccionada por el subprograma.
desarrollar nuevas habilidades y destrezas y
certificar los conocimientos
habilidades. Se propone la contratación en empresas establecidas.
Microcréditos para Actividades Productivas de Autoempleo Secretaría de Desarrollo Económico del GDF
Grupos solidarios de 5 a 15 personas de escasos recursos, sin empleo estable y que vivan en unidades territoriales de media, alta o muy alta marginación.
Microcrédito a grupo solidario que presente un
proyecto productivo viable
Los recursos se utilizan para la compra de mercancías, insumos, herramientas o equipo para negocios comerciales, industriales o de servicio.
microcréditos a
Becas a Niños y Niñas en situación de Vulnerabilidad
Evitar que niñas y niños que viven en zonas pobres del Distrito Federal, abandonen la escuela por falta de recursos económicos.
Niños y niñas de escasos recursos, de 6 a 15 años de edad, de preferencia de madres solteras y que se encuentren estudiando.
Beca económica de 688 pesos mensuales, a niños y niñas para compra de alimentos, medicina, artículos escolares y transporte. Se proporcionan actualmente 16 666 apoyos económicos; las nuevas altas proceden sólo en casos de baja o cancelación.
Apoyo a Beneficiarios de Leche Liconsa Secretaría de Salud del GDF
Atenuar el impacto social del incremento en el precio a la leche Liconsa establecido por el Gobierno Federal y que afecta a la población de más bajos recursos de la ciudad.
Personas que cuenten con la credencial de la lechería Liconsa.
Vale de 70 pesos cada uno, repartidos en las lecherías Liconsa, por el personal de la Secretaría de Salud del Distrito Federal en cuatro ocasiones durante el año.
Elevar el nivel de aprovechamiento escolar de niñas y niños, mediante el aporte complementario nutricional que proporciona el desayuno escolar.
Niñas y niños de escuelas públicas de preescolar, primaria y educación especial del Distrito Federal y de los Centros de Atención Infantil Comunitaria del DIF-DF.
Distribución de 640 mil desayunos escolares diarios en las escuelas públicas.
Elaboración con base a Programa Integrado territorial para el Desarrollo Social en: Provencio Enrique y Yanes Pablo “La Política Social del Gobierno del Distrito Federal 2000-2006” una valoración general. Secretaría de Desarrollo Social. Consejo de Desarrollo Social. 1ª. Edición noviembre de 2006.
En esta etapa el PMV llega a su consolidación. No sólo se le asigna el mayor presupuesto en la historia de la Ciudad sino que inicia su fase de masificación. Es a
partir de ella que se imprime un dinamismo a la relación entre los funcionarios del PMV
y los diversos actores civiles y sociales como los Colegios de Arquitectos, de
Arquitectos Ingenieros, de Ingenieros, la Coalición Hábitat México. La masificación del
Programa y la alianza multiactoral desarrollada promueve y da fuerza al acercamiento con las diferentes universidades tanto públicas como privadas lo que redundó en la firma de programas de servicio social, diplomados en los temas relativos a la Producción Social, y la presentación del Programa en diferentes foros, seminarios e intercambios tanto nacionales como internacionales
Como parte de este esfuerzo multiactoral también destacan dos hechos relevantes:
La visita en el año 2002 del primer relator especial de la ONU sobre el Derecho a una Vivienda Adecuada, Sr. Miloon Kothari que visitó nuestro país y conoció de la importancia y apoyo que el gobierno de la ciudad dedicó a las familias ubicadas en las zonas de alta marginación colocando al Programa de Vivienda en lote familiar como una buena práctica en torno al derecho a la vivienda.
El Consejo Nacional de Vivienda, a través de la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda otorga en el año de 2002 el Premio Nacional de Vivienda en la categoría de Mejor práctica de Vivienda al Programa de Mejoramiento y Vivienda Nueva en Lote Familiar programa postulado en un esfuerzo conjunto por el Colegio de Arquitectos, el Colegio Nacional de Ingenieros y Arquitectos de México y la Coalición Hábitat México.
La etapa actual del Programa ha estado fuertemente definida por la atención al alto riesgo hidrometeorológico o estructural en la ciudad, tema que se fue perfilando desde
la administración anterior pero que cobró mayor importancia frente a los eventos
producto de la aparición de severas grietas en algunos puntos de la ciudad. La
articulación con las instancias de Protección Civil se hizo indispensable.
Otro de los elementos que ha caracterizado a la política es la importancia que se ha dado al tema de la sustentabilidad, incluso se dedica en las Reglas de Operación 2008 un apartado que define lo que entiende como Política de Sustentabilidad. (RO y PACF
En concordancia con la política del Gobierno del Distrito Federal en materia de cambio climático, y con la idea de integrar las acciones del INVI al Programa de Acción Climática de la Ciudad de México, la política de sustentabilidad del Instituto promoverá la disminución de emisiones de bióxido de carbono, el ahorro de energía y el ahorro y manejo del agua, fomentando la participación y cultura de la sustentabilidad en comunidad.
Para ese efecto, el INVI promoverá acciones que promuevan la sustentabilidad en aspectos tales como:
• Instalación de calentadores solares de agua;
• Captación y uso de agua pluvial;
• Instalación de focos ahorradores de energía eléctrica;
• Instalación de muebles ahorradores de agua; y
• Separación de aguas pluviales y aguas servidas.
Se aprecia también una disminución de la importancia del PMV al interior del INVI que se expresa en la disminución del personal de estructura.
Algunas de las diferencias aparecen en el siguiente cuadro
ETAPA PITDS
6,000 acciones
112,872 acciones
38,932 acciones
Hasta el año 2004 Unidades Territoriales de alta y muy alta marginación
Todas las unidades territoriales, ubicando a las familias que efectivamente requieren de este apoyo.
Entrega simbólica masiva de cheques en el Zócalo de la Ciudad de México
La asistencia técnica, sobre todo la de las organizaciones no gubernamentales, comprendía aspectos sociales, administrativos, financieros además de los técnicos
Los asesores técnicos se organizan a partir de los colegios profesionales o de las
Disminuye la actividad de los “talleres de habitabilidad”, los
ONG hasta el año 2004, posteriormente algunos se organizan a partir de “talleres de Habitabilidad”
Los asesores técnicos reciben capacitación de en los aspectos y constructivos y en los temas relativos a la producción habitacional de los sectores populares.
La organización de los profesionales posibilita la participación de ingenieros civiles como asesores del grupo.
Se inicia la discusión sobre los Condominios familiares, su
expresión en el diseño y estrategias de construcción.
asesores técnicos se agrupan a partir de los módulos zonales.
No existen programas de capacitación para los asesores técnicos aunque algunos desarrollan iniciativas tendientes al conocimiento y desarrollo de las llamadas “tecnologías limpias”
Existe mayor coordinación con la Secretaría de Protección Civil para el tratamiento de las zonas consideradas como de alto riesgo.
La discusión sobre los Condominios Familiares su expresión en el diseño y
estrategias de construcción no se refleja en las RO y PACF
Los asesores técnicos concentran su trabajo en UT específicas y desde ahí realizan aportes para el conocimiento del barrio
Los asesores técnicos promueven los Programas de Mejoramiento de Barrio.
Modificaciones al Reglamento de Construcciones del D.F.
Actividades de articulación con la DGRT para la regularización de predios irregulares, intestados o en condominio familiar
La alianza de diversos actores permitió el reconocimiento de la Producción Social de Vivienda a nivel federal
Corresponsabilidad en las decisiones entre gobierno, organizaciones sociales,
Las decisiones sobre el Programa son tomadas en el Consejo Directivo del INVI y en la Dirección del Programa.
La participación del usuario se
organizaciones civiles y financiadores.
zonales toman iniciativas para desarrollar ejercicios de evaluación en conjunto con las organizaciones civiles y arquitectos agrupados.
reduce al marco del ejercicio y administración de su propio crédito
No existe participación ciudadana.
Formación de Comités de vivienda en cada barrio como espacios de discusión, gestión y ayuda mutua de los interesados en el beneficio de un crédito. Éstos tienen a su cargo la preselección de los beneficiarios
La incorporación del Programa al PITDS facilita la promoción, difusión y rendición de cuentas a partir de las asambleas vecinales Se forman comisiones de vivienda en cada unidad territorial (subdivisión creada para la participación vecinal) encargadas de visitar a los solicitantes de crédito y firmar un formulario de aprobación
1.5 ¿Se reflejan estos cambios en las Reglas de Operación? Hacer un cuadro
Las Reglas de Operación del INVI se modificaron en los años 1999, 2003, 2005 y 2008; los cambios se han reflejado fundamentalmente en las condiciones financieras y modalidades de atención. Aunque las Reglas de Operación contienen orientaciones en las políticas, no pueden sustituir al Programa de Vivienda el cual debe contener los aspectos sustanciales de los Programas.
Independientemente de lo anterior, su incorporación como uno de los programas del PITDS le llevó a desarrollar políticas y procedimientos acordes con los objetivos del mismo.
Algunas de las diferencias en las Reglas de Operación se pueden apreciar en el cuadro ANEXO 02.
RELEVANCIA DE LAS NECESIDADES O PROBLEMAS ATENDIDOS
¿Qué tan relevantes son los problemas o necesidades que busca atender el programa
(aportar datos del propio programa que indiquen la magnitud e importancia del Programa)
Diversos investigadores, profesionales y diversos actores sociales, civiles, políticos y en general los conocedores de la ciudad, han llamado la atención sobre el déficit y el rezago habitacional, sobre todo en términos de necesidades de vivienda nueva 19 . Hay algunos estudios (Villavicencio, Connolly, Coulomb, Mier y Terán, Schteingart, etcétera) que intentan, a partir de los datos censales, mostrar las dimensiones del rezago habitacional y la complejidad de la problemática.
En las Reglas de Operación del 2008, por primera vez, se aportan algunos datos que nos muestran la magnitud del problema:
El déficit acumulado de viviendas nuevas y a los requerimientos de mejora y conservación del inventario existente, por efectos de los cambios experimentados en la dinámica demográfica, se sumarán las demandas de una creciente población en edad de formar nuevos hogares. Se estima que en el Distrito Federal se forman 80 mil nuevas familias cada año, con recursos limitados, toda vez que el 75% de la población obtiene ingresos por debajo de los 8 salarios mínimos. Se reconoce claramente que el reto para la política habitacional que el Gobierno de la Ciudad tendrá que emprender en menos de una generación es enorme: para los próximos 25 años será necesario construir 2.05 millones de unidades (957 mil viviendas nuevas y 1.1 millones de mejoramientos; lo que plantea prácticamente volver a construir otro Distrito Federal en la ciudad existente). Además, las demandas nueva y acumulada tendrán que ser atendidas en un contexto económico que se avizora adverso para los próximos años: entre otros elementos, bajo crecimiento económico, insuficiente empleo, reducción de gasto presupuestal y migración poblacional contenida plantearán nuevos retos a las acciones de sociedad y gobierno. (RO y PACF. 2008)
Se desconoce la fuente a partir de la cual se realizaron los cálculos, no obstante, no coinciden con las proyecciones hechas para el 2012 y que se plasman en el Programa General de Desarrollo del D.F. (2007-2012) en el que se advierte que en cinco años habrá que atender la demanda de vivienda de 558,570 familias. Para el caso de la demanda de mejoramiento de vivienda, los cálculos se hacen a partir de datos del INVI a los que no tuvimos acceso. Lo que queda claro es que el deterioro del parque habitacional es continuo y el rezago aumenta en la medida en que las condiciones socioeconómicas de la población también se deterioran.
19 No en balde, como se señaló anteriormente, este programa nace precisamente por la claridad que un grupo de académicos, organizaciones civiles, organizaciones sociales y funcionarios del gobierno, — todos conocedores de la problemática del hábitat popular— sobre la necesidad de generar programas alternativos fincados sobre las estrategias de autoconstrucción y autoproducción de la vivienda y en general del hábitat, lo que se denomina la producción social del hábitat, estrategia reconocida por la Ley de Vivienda del Distrito Federal y posteriormente en la Ley de Vivienda (federal).
Cuadro 45. Proyección de necesidades de vivienda 2007-2012 en el Distrito Federal 20
FUENTE: Las Necesidades de vivienda se elaboración a partir de los datos del XII Censo General de Población y Vivienda 2000, INEGI; y con base en las Proyecciones de los Hogares y las Viviendas 1995-2020. CONAPO. Las proyecciones de mejoramiento de vivienda se calcularon a partir de datos del INVI
Como podemos apreciar los cálculos y proyecciones se hacen a partir de los datos duros que arrojan el Censo y el Conteo de Población que realiza el INEGI, datos insuficientes para conocer de la calidad, la estructura y condiciones de la vivienda.
Para cumplir con el objetivo del programa y lo establecido por la Ley de Vivienda es necesario contar con un diagnóstico sobre el uso y usufructo del lote y la vivienda, con la cultura y las prácticas de la población (prácticas sociales, estrategias de sobrevivencia, pautas culturales, significado y uso de la vivienda, etcétera) y sobre todo las necesidades de las familias. Si bien hay algunos análisis y estudios de caso que ilustran la problemática de las familias, en especial las familias extensas, que viven en condiciones de hacinamiento, insalubridad y riesgo, nunca se ha hecho un diagnóstico más profundo e integral de la problemática.
A lo anterior se suma el hecho de que no se ha cuantificado y caracterizado a la población denominada como sujetos prioritarios de créditos que son las mujeres, los discapacitados, los indígenas, etcétera. En todos los casos, si se llega a beneficiar algunos de estos sectores vulnerables se debe a que ellos acuden a solicitar el crédito.
Si resulta complicado que el INVI y aún más el PMV realice un diagnóstico de las condiciones y necesidades de la vivienda ya que no cuenta con la tecnología ni los recursos adecuados, mucho más complicado es conocer la problemática social que se pretende abatir: hacinamiento, mejora en las condiciones y calidad de vida, en las relaciones familiares, consolidación de espacios privados y públicos. Esta falta de diagnóstico y visión social de la problemática por unidad territorial limita mucho el alcance del programa en los términos sociales y urbanos planteados, en la misma ley de Vivienda del D.F. y en los objetivos del Programa
Por otra parte, aunque no se ha documentado ni sistematizado, la experiencia y el conocimiento de los operadores del programa acerca de la heterogeneidad de los territorios ha permitido tomar algunas medidas, que desde nuestro punto de vista han sido beneficiosas para el programa, como el hecho de que también se atiendan unidades territoriales calificadas de como de baja marginación en las que se encuentran viviendas con significativas necesidades de mejoramiento o ampliación.
Sin lugar a dudas el problema que se atiende es de primer orden, pues la vivienda es el espacio en el que se desarrolla la vida cotidiana de las familias, en la medida en que ésta cubra con todos los requisitos de una vivienda digna, ofrezca seguridad, protección, salud, accesibilidad, etcétera se garantizará plenamente el derecho a la vivienda.
20 Tomado de Programa General de Desarrollo 2007-2012 Gobierno del Distrito Federal.
2.2 ¿Cuáles son sus principales perfiles o su importancia de acuerdo a la bibliografía
El PMV parte de reconocer los procesos de producción habitacional que han desarrollado históricamente los sectores populares; atiende al parque de vivienda construido, aquel en proceso de construcción, deterioro o riesgo, con ello ayuda a consolidar colonias y barrios populares y contiene un potencial importante para el desarrollo de la política de densificación de la Ciudad.
Es importante destacar que el programa no sólo ha mejorado la vivienda existente, al mismo tiempo ha aumentado la oferta al generar nueva vivienda progresiva en el interior de los predios, al grado que éstas han llegado a representar la tercera parte de las acciones anuales apoyadas por el programa. Así, 30,000 familias que participaron en el programa construyeron viviendas nuevas en los mismos predios, cantidad similar a las producidas por otros programas públicos de vivienda nueva y a la producción comercial en esos años en la ciudad 21
Con relativamente pocos recursos en crédito ($45,000.00 en promedio en el último año), recuperables en el corto plazo, conjuga el esfuerzo de las familias, la inversión en dinero y trabajo.
Otro impacto muy importante del Programa es el de disminuir los tiempos de autoproducción espontánea al proporcionar apoyo crediticio, asesoría técnica y subsidio…, que aunque no resuelven completamente el proceso, lo acortan, mejorando significativamente la calidad de la vivienda autoproducida” (Enrique Ortiz Flores, entrevista)
El PMV es el único programa a nivel nacional que incorpora una asistencia técnica personalizada a los requerimientos y necesidades de espacios de cada familia, conservando, en lo posible, lo construido o reestructurándolo para construir viviendas nuevas adicionales dentro del lote familiar.
Con una inversión de $7,156,112,818.19 se han aprobado créditos y subsidios para beneficiar a 149,438 familias 22 a lo largo de los últimos 10 años lo que lo coloca a nivel nacional como el programa público de vivienda que beneficia a un mayor número de familias.
El PMV contribuye a la seguridad jurídica de la vivienda al otorgar créditos blandos y respaldar el financiamiento con garantías quirografarias que no constituyen una carga y no ponen en riesgo el patrimonio de las familias. En las RO y PACF 2008 se contempla la instrumentación de una modalidad de crédito para apoyar la conformación de los Condominios Familiares apoyando la regularización y titulación de las viviendas construidas en un mismo lote.
El PMV en su diseño contiene, más que ningún otro programa de vivienda, la mayor parte de los elementos necesarios que posibilitan la satisfacción del derecho a la vivienda adecuada.
21 Mier y Terán Arturo, El mejoramiento de la vivienda. Un programa del Gobierno del D.F. 22 Datos proporcionados directamente por el área de informática de la Dirección de Mejoramiento los datos corresponden a los créditos aprobados para los ejercicios que van de 1999 a 2008.
Según la Observación General núm. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, 23 para que una vivienda pueda ser considerada como adecuada debe contar con los siguientes siete elementos:
a) Seguridad jurídica de la tenencia. Marco jurídico y administrativo que garantice a todas las personas una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento, el desalojo involuntario u otras amenazas;
b) Disponibilidad de servicios, materiales e infraestructuras. Todas las personas deben tener acceso permanente a recursos –naturales y comunes– tales como agua potable, energía para la cocina, calefacción y alumbrado, instalaciones sanitarias y de aseo, almacenamiento de alimentos, eliminación de desechos, drenaje y servicios de emergencia;
c) Gastos adecuados al nivel de ingreso (asequibilidad). Los gastos que entraña la vivienda deben ser de un nivel que no impidan ni comprometan el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Se deben crear subsidios para los que no puedan costearse una vivienda y se debe proteger a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres;
d) Vivienda habitable. La vivienda debe ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otros peligros para la salud, riesgos estructurales y vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes;
e) Accesibilidad (por parte de todos los grupos sociales sin discriminación). Todas las personas, y especialmente las más vulnerables, deben poder acceder a los recursos adecuados para conseguir una vivienda;
f) Lugar adecuado. La vivienda debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a centros de empleo, servicios de atención de salud, escuelas y otros servicios sociales. No debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que pongan en peligro el derecho a la salud de los habitantes; y
g) Adecuación cultural de la vivienda. La manera en que se construye la vivienda, los materiales utilizados y las políticas en general debe permitir una adecuada expresión de la identidad cultural y la diversidad
El diseño del programa se enmarca en el apoyo a los procesos de Producción Social de Vivienda recientemente reconocidos en la Ley de Vivienda Nacional (2006) y anteriormente en la Ley de Vivienda del Distrito Federal (publicada en la gaceta oficial del D.F. el 2 de marzo del año 2000).
Ley de Vivienda (2006)
Ley de Vivienda del D F (2000)
“VIII. Producción Social de Vivienda: aquella que se
“XVIII.
23 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (Comité DESC), Observación General núm. 4. El Derecho a una Vivienda Adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), adoptada en el sexto periodo de sesiones, en 1991.
realiza bajo el control de autoproductores que operan sin fines de lucro y que se orientan prioritariamente a atender las necesidades habitacionales de la población de bajos ingresos, incluye aquella que se realiza procedimientos autogestivos y solidarios que dan prioridad al valor de uso

References: Artículo 4
 artículo 4

Artículo 2

Artículo 3

Artículo 12
 artículo 11
in fine