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Timestamp: 2019-08-22 20:48:05+00:00

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﻿ SENTENCIA 14807 DE AGOSTO 30 DE 2006
SENTENCIA 14807 DE 30 DE AGOSTO DE 2006
CONTENIDO:JURISDICCIÓN COACTIVA. NATURALEZA JURÍDICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:REMATE, PROCESO DE JURISDICCIÓN COACTIVA, JURISDICCIÓN COACTIVA, ENTREGA DE BIEN
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:429 DE SEPTIEMBRE DE 2007, PG.1614
Sentencia 14807 de agosto 30 de 2006
EXTRACTOS: «Dado que la sentencia apelada se concretó en una inhibición, consideración hecha de que el proceso por jurisdicción coactiva es un procedimiento administrativo, cuyos actos, en este caso, debieron impugnarse, es menester, inicialmente, preguntarse acerca de la naturaleza jurisdiccional o administrativa de la diligencia de entrega del bien y, en general, del proceso coactivo; la sentencia impugnada considera que los actos mediante los cuales se rechazó la oposición del inmueble rematado son actos administrativos, por lo que la acción idónea era la de nulidad y restablecimiento del derecho. En el recurso de apelación, aunque de modo no muy claro, la parte actora manifiesta que la actuación del juez comisionado configuró un típico error judicial por lo que la acción adecuada era la de reparación directa.
1. Temas iniciales a resolver.
1.1. La solución del problema planteado requiere, primeramente, precisar si las actuaciones del cobro coactivo son de carácter jurisdiccional o administrativo; tratándose de la ejecución de créditos en favor del Estado, en nuestro derecho, los cobros pueden hacerse, dependiendo del origen del crédito, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ante la civil ordinaria o a través de la llamada jurisdicción coactiva. En efecto:
a) En materia contractual el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece:
“Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa” (se destaca).
b) En materia tributaria nacional el artículo 843 del estatuto tributario, Decreto-Ley 624 de 1989, establece:
“Cobro ante la jurisdicción ordinaria. La Dirección General de Impuestos Nacionales [léase Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN (1) ], podrá demandar el pago de las deudas fiscales por la vía ejecutiva ante los jueces civiles del circuito. Para este efecto, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, o la respectiva autoridad competente, podrán otorgar poderes a funcionarios abogados de la citada dirección. Así mismo, el gobierno podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.
El mismo estatuto establece otro mecanismo de cobro de esas obligaciones, mediante el recurso al cobro coactivo, que la misma ley define expresamente, como un procedimiento administrativo; el artículo 823 del mismo estatuto prescribe:
“Procedimiento administrativo coactivo. Para el cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Dirección General de Impuestos Nacionales [léase Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN (2) ], deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo que se establece en los artículos siguientes”.
c) En otras materias, a nivel nacional, a título de ejemplo, ejercen jurisdicción coactiva las siguientes entidades: Aerocivil (D. 260/2004), Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, ACCI, y Red de Solidaridad Social, RSS (D. 2467/2005), Auditoría General de la República (Res. orgánicas 71/99, 26/2001, 22/2002, D. 272/2000), Contraloría General de la República (D. 267/2000, Res. orgánicas 5068/2000, 5144/2000, 5499/2003, 5564/2004), corporaciones autónomas regionales (D. 1768 de 1994), DANE (D. 262/2004), Departamento Administrativo de la Función Pública (D. 188/2004), Departamento Administrativo de Seguridad (D. 643/2004), Departamento Nacional de Planeación (D. 195/2004 y 4355/2005 y Res. 628/2005), Dirección Nacional de Estupefacientes (Res. 951/2002), Ecogás (D. 2205/2003), Ecopetrol, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Sociedad Promotora de Energía de Colombia S.A. (D. 1760/2003), Etesa (D. 146/2004), Findeter (D. 2700/2003), Fonade (Res. 177/2004), Fondo Rotatorio de la Armada Nacional, Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana y Fondo Rotatorio del Ejército Nacional (D. 4746/2005), Ideam (D. 291/2004), Inco (D. 1800/2003), Incoder (D. 1300/2003, Res. 2292/2004), Ingeominas (D. 252/2004 y 3577/2004), Instituto Colombiano de Antropología e Historia (Ac. 2/2004), Instituto de Seguros Sociales (res. 336 y 2184/1998, 4244/2002, 2013/2003), Instituto Geográfico Agustín Codazzi (D. 208/2004), Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (Ac. 6/2005), Invías (D. 2056 de 2003), IPSE (D. 257/2004), Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (D. 2478 de 1999), Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (D. 216/2003), Ministerio de Comunicaciones (D. 1620/2003), Ministerio de Cultura (D. 1746/2003), Ministerio de Educación Nacional (D. 2230/2003), Ministerio de Hacienda y Crédito Público (D. 246/2004), Ministerio de la Protección Social (D. 205/2003 y Res. 2/2003), Ministerio de Transporte (D. 2053/2003), Ministerio del Medio Ambiente (D. 1768/1994), Procuraduría General de la Nación (D. 262/2000), Superintendencia Financiera de Colombia (D. 4327/2005), Superintendencia de Industria y Comercio (C.E., 10/2001), Superintendencia de Puertos y Transporte (D. 1016/2000), Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Res. 4080/97), Superintendencia de Sociedades (D. 1080/96) y Superintendencia Nacional de Salud (D. 452/2000).
También pueden ejercer la jurisdicción coactiva las entidades administradoras del sector público del régimen solidario de prima media con prestación definida (L. 100/93, arts. 24 y 57 y D. 2633/94 de Minhacienda) y las empresas estatales prestadoras de servicios públicos domiciliarios (L. 142/94, art. 130).
En varios regímenes sancionatorios que establecen multas o sanciones pecuniarias de otra índole se establece la posibilidad de cobrarlas a través de la jurisdicción coactiva, por ejemplo las impuestas a funcionarios públicos por faltas disciplinarias o por responsabilidad patrimonial (CCA, art. 79), las del Código Nacional de Tránsito Terrestre (L. 769/2002), del Código Disciplinario Único (L. 734/2002), las que provienen de violación a normas urbanísticas (L. 388/97 y 810/2003) y las originadas en acoso laboral (L. 1010/2006). Lo mismo ocurre con las acciones de repetición, una vez ejecutoriada la sentencia que declare la responsabilidad civil de los agentes estatales o el auto aprobatorio de conciliación prejudicial, que prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva (L. 678/2001, art. 16).
d) A nivel territorial se establecen facultades de cobro coactivo para alcaldes y tesoreros municipales (L. 136/94, art. 91, lit. d, num. 6º); también para los funcionarios de valorización del orden nacional, departamental, municipal o distrital (D. 1604/66, art. 14; D. 1222/86, art. 183 y D. 1333/86, art. 241); lo mismo que para las contralorías departamentales, distritales y municipales (L. 42/93, art. 71). Para el Distrito Capital de Bogotá tales facultades figuran en su régimen orgánico (D. 1421/93).
1.2. De la normación citada resultan claros algunos aspectos relativos al cobro de créditos en favor del Estado:
a) Por medio de los jueces, en procesos ejecutivos, ante la jurisdicción contencioso administrativa, se pueden cobrar acreencias derivadas de contratos estatales, como lo determina el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. Lo ha deducido así la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto del 22 de noviembre de 1994, expediente S-414, al explicar el alcance de esta norma:
En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional, al resolver la exequibilidad del artículo citado, mediante sentencia C-388 del 22 de agosto de 1996:
Al analizar este precepto legal advierte la Corte que no adolece de falta de claridad, pues, en tratándose de la asignación de competencias, en él aparece determinado el órgano de la rama judicial a la cual se dirige: jurisdicción contencioso administrativa; y la materia o asuntos que le corresponde conocer: controversias contractuales derivadas de los contratos estatales, así como de los procesos de ejecución o cumplimiento de los mismos (...).
En este orden de ideas, puede afirmarse que no le asiste razón al actor pues la expresión demandada contenida en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, no carece de claridad ni contiene falla alguna en su redacción, como tampoco vulnera el debido proceso ni impide el acceso a la justicia”.
Del mismo modo, solo que esta vez ante los jueces civiles del circuito, se pueden adelantar los procesos ejecutivos, tendientes a hacer el cobro de créditos tributarios en favor de la DIAN, tal como lo establece el artículo 843 del estatuto tributario.
En las dos hipótesis así presentadas no existe duda de que el proceso ejecutivo respectivo reviste carácter jurisdiccional con todas sus consecuencias.
b) Esas mismas obligaciones tributarias se pueden hacer efectivas, también, a través del procedimiento administrativo por cobro coactivo, como lo establece el artículo 823 del estatuto tributario.
Tampoco en este evento existe duda sobre la naturaleza del procedimiento, pues la propia ley lo catalogó como administrativo de lo cual se desprenden las consecuencias que, a él, le son propias.
c) En los demás casos, no existe una definición legal acerca de la naturaleza jurídica de cobro coactivo adelantado por entidades distintas de la DIAN o con títulos diferentes de los contractuales, siendo su regulación diferente a los casos citados en los dos literales anteriores.
Debe anotarse, en todo caso, que la Ley 446 de 1998 —hoy vigente—, en los artículos 40 y 42, atribuyó a esta jurisdicción el conocimiento de las ejecuciones que se fundaran en sentencias dictadas por ella (CCA, art. 132.7 y 134B.7), excepción hecha de las sentencias que culminan un proceso de repetición, pues la Ley 678 de 2001, posterior a la Ley 446, dispuso para ellas el mecanismo del cobro coactivo.
Lo anterior muestra la necesidad de precisar la naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva en tales eventos, sobre todo en orden a determinar de qué manera, en el ejercicio de esa función, se compromete la responsabilidad del Estado y cuál es la acción procedente para deducirla.
En efecto, respecto de la función judicial es posible reclamar la responsabilidad estatal mediante la aplicación de la Ley 270 de 1996, que en sus artículos 65 a 70, regula lo relacionado con el error jurisdiccional y el irregular funcionamiento de la administración de justicia, eventos en los cuales, la acción procedente para deprecarla es la de reparación directa.
En cambio, en tratándose de procedimientos administrativos y de los actos proferidos en desarrollo de los mismos, la acción idónea será, en estos casos, la de nulidad y restablecimiento del derecho.
1.3. Como se ha visto, es la propia ley la que define la naturaleza administrativa del procedimiento de cobro coactivo en materia tributaria; la Corte Constitucional se pronunció en el mismo sentido, en la sentencia C-649 de 2002, cuando, al declarar la constitucionalidad del artículo 843 del estatuto tributario, señaló:
“10. Solamente cuando ha quedado en firme la decisión que impone una obligación tributaria, la entidad puede adelantar las gestiones necesarias para el cobro, sobre la base de un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible. Para tal fin (recaudo forzoso), el legislador ha diseñado dos mecanismos diferentes, a cualquiera de los cuales puede apelar la administración según las consideraciones que estime pertinentes: (i) el procedimiento administrativo de cobro coactivo (E.T., arts. 823 y ss. y CPC, arts. 561 y ss.) o (ii) el proceso ejecutivo judicial (E.T., art. 843). Sin embargo, en ambos casos el acto administrativo que sirve de base para adelantar el trámite debe prestar mérito ejecutivo de conformidad con los artículos 68 del Código Contencioso Administrativo y 828 del estatuto tributario.
En cuanto al primero, esta Corte ha explicado que la denominada “jurisdicción coactiva”, es decir, la facultad para definir situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial (autotutela ejecutiva), se enmarca dentro de la órbita de la función administrativa cuyo objetivo es lograr el cumplimiento de una obligación tributaria en sede administrativa (3) . Empero, ello no significa que ese procedimiento sea ajeno al control judicial, no solo porque el contribuyente puede demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa el acto impositivo de la obligación tributaria, sino, además, porque incluso puede demandar ante esa misma jurisdicción el acto que resuelve sobre las excepciones y ordena continuar con la ejecución (E.T., art. 835). Vistas así las cosas, la Corte concluye que la jurisdicción contencioso administrativa mantiene el control al ejercicio de la función administrativa, tanto en la etapa de determinación y liquidación del tributo como en la de su recaudo forzoso.
11. No sucede lo mismo, sin embargo, cuando la administración decide apelar al segundo mecanismo, es decir, cuando acude a la jurisdicción ordinaria, específicamente ante los jueces civiles del circuito mediante un proceso ejecutivo según las previsiones de la norma aquí demandada (E.T., art. 843). En estos eventos la jurisdicción contencioso administrativa conserva la facultad para decidir sobre la legalidad del acto que determina y liquida el tributo, pero las controversias surgidas durante la etapa de recaudo forzoso deben ser resueltas por el juez ordinario, por ser allí precisamente donde se gestiona la satisfacción del crédito” (se destaca).
En el mismo sentido, que, como se ha visto, surge de la propia definición legal, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha sostenido que se ejerce control jurisdiccional, sobre dicha actuación administrativa, cuando la jurisdicción contencioso administrativa conoce de las acciones que se formulan contra resoluciones que deciden sobre las excepciones y ordenan seguir con la ejecución en procesos de jurisdicción coactiva de carácter tributario, establecidos en el artículo 835 (4) del estatuto tributario; debe agregarse que, la misma sección, ha señalado que ese control no se limita al indicado acto administrativo, como pareciera surgir del texto legal, sino que se extiende a todos los que se presenten en el curso del cobro coactivo, los cuales son demandables por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En auto del 19 de julio de 2002, al conocer de un asunto sobre impuestos municipales, en los que, de acuerdo con la Ley 383 de 1997 (5) , se debe aplicar el procedimiento de cobro coactivo de los artículos 823 a 843 del estatuto tributario, indicó:
Adicionalmente contra la resolución que decide las excepciones procede el recurso de reposición en virtud de lo dispuesto en el artículo 834 ibídem.
De acuerdo a lo anterior, recuerda la Sala que conforme al artículo 835 del estatuto tributario, las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las competencias descritas en el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, sin que sea posible confundir esa competencia con la descrita en el artículo 133 numeral 2º o la del artículo 134C ibídem que se refieren al trámite de la jurisdicción coactiva dentro de la cual el juez administrativo o tribunal actúa como superior jerárquico del funcionario ejecutor de cualquier orden.
El presente caso, y según el principio que informa los artículos 82 y 83 del Código Contencioso Administrativo, se trata del control jurisdiccional de los actos administrativos a que se refiere el artículo 835 del estatuto tributario, por lo tanto no procedía el rechazo de la demanda bajo las consideraciones expuestas por el tribunal.
Finalmente y bajo la misma óptica, no se ajusta a derecho considerar que los actos aquí demandados no son administrativos sino jurisdiccionales, pues como lo expresa el recurrente, la naturaleza de los mismos está dada por las normas del estatuto tributario mencionadas anteriormente y con las cuales se surtió el trámite gubernativo que culminó con las decisiones demandadas.
Siendo así las cosas y por cuanto los actos administrativos que fueron demandados por la sociedad actora son susceptibles de control jurisdiccional y el tribunal es competente para conocer de la demanda contra ellos en primera instancia, se revocará la decisión del a quo y en su lugar se ordenará que se disponga sobre su admisión previa la verificación del cumplimiento de sus requisitos formales” (6) .
En la misma fecha, reiteró dicho criterio, esta vez, sobre la naturaleza administrativa de los actos relacionados con el remate:
“Ha considerado la Sala en anteriores oportunidades (7) que en el tema del procedimiento de cobro coactivo en el cual el artículo 835 del estatuto tributario dispone que “dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, solo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa las resoluciones que fallan excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución”, no por ello, sea dable inadmitir a priori el debate jurisdiccional sobre ciertas controversias que eventualmente pudieran suscitarse entre la administración y el contribuyente y que de otro modo quedarían desprovistas de tutela jurídica y de control jurisdiccional.
Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales o recientes, o las surgidas con posterioridad a la expedición y notificación de las ‘resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución’, esto es, aquellas que se generaran por actuaciones como los embargos de que trata el artículo 86 de la Ley 6ª de 1992 (E.T., ad. art. 839-1), o el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, situaciones a las que a falta de norma en el sistema tributario específico, cabe aplicar las pertinentes del Código de Procedimiento Civil, conforme a lo previsto por los artículos 839-2 y 840 del estatuto tributario (...).
Siguiendo el anterior criterio jurisprudencial, considera la Sala que en el presente caso, los actos administrativos demandados (auto que señala la fecha para la diligencia del remate y auto aprobatorio del mismo), sí son enjuiciables a través de la acción ejercida por la actora y en consecuencia no hay mérito para confirmar la providencia recurrida, debiéndose en consecuencia revocar la decisión anulatoria de lo actuado y ordenar se siga el trámite que venía adelantando el a quo a través de la providencia de fecha 23 de febrero de 2001 (Auto admisorio de demanda) la cual cobra su validez” (8) .
Igual razonamiento hizo en auto del 27 de marzo del 2003 (9) , en la sentencia del 29 de enero del 2004 (10) y en el auto del 27 de enero de 2005 (11) . El primero se dictó en un proceso en el que se censuraba el acto que ordenó el fraccionamiento del título judicial; la segunda, en uno relacionado con los actos en los que se liquidó el crédito y las costas del proceso y, el último, reiteró el criterio expuesto y agregó que los actos de trámite y los posteriores a la terminación del proceso coactivo constituyen operaciones administrativas, demandables ante la jurisdicción por medio de la acción de reparación directa.
De acuerdo con lo dicho, queda en claro que, respecto del cobro coactivo de impuestos nacionales hecho por la DIAN, la ley ha prescrito que se trata de un procedimiento administrativo y que los actos que emanen de él son controlables por la jurisdicción contenciosa administrativa, según lo prevé el artículo 835 del estatuto tributario, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
1.4. Aclarado lo anterior es necesario afrontar las situaciones en las cuales no se ha definido la naturaleza, jurisdiccional o administrativa, de la jurisdicción coactiva, para lo cual se hace necesario recurrir a un tema más general, como es la diferenciación de las funciones del Estado. La dificultad consiste en que ni en la doctrina ni en la jurisprudencia existen criterios claros y definitivos para distinguir las funciones judicial y administrativa del Estado, circunstancia que explica por qué, en casos como este, su tratamiento esté sometido a variaciones constantes. La Corte Constitucional, en la sentencia C-189 de 1998, formuló el problema de la siguiente manera:
“9. La doctrina jurídica ha tenido muchas dificultades para precisar qué se entiende por función administrativa por dos razones básicas. De un lado, por cuanto no es fácil diferenciarla de las otras tareas clásicas del Estado, a saber de la legislación y, en especial, de la función judicial con la cual comparte muchos rasgos. Por ejemplo, un autor de la talla de Kelsen —y en este punto es seguido por muchos otros doctrinantes—, ha sostenido que no existe materialmente ninguna diferencia entre la labor administrativa y la labor judicial pues ambas son la producción de una norma singular (sentencia o decisión administrativa) dentro del marco de posibilidades establecido por una norma general (ley). Para Kelsen, la diferencia entre la administración y la jurisdicción tiene razones históricas y no conceptuales, y se relaciona más con la naturaleza de los órganos que ejecutan el derecho: la aplicación es administrativa si es desarrollada por funcionarios jerárquicamente organizados, mientras que es judicial si los aplicadores gozan de independencia funcional. Así las cosas, según estas corrientes, la única diferencia material que se puede establecer es entre la legislación, que consiste en crear normas generales y abstractas, y la ejecución, que produce normas individuales dentro de los marcos permitidos por la norma general. Por ello Kelsen concluye que la función administrativa solo puede definirse residualmente, esto es, como aquella actividad del Estado que no es ni legislación ni jurisdicción.
Otros autores no comparten esos criterios pues consideran que es posible establecer criterios materiales para determinar el significado de la función administrativa y diferenciarla de las labores jurisdiccionales (12) . Según estas corrientes, mientras los jueces resuelven esencialmente controversias y conflictos con base en una estricta aplicación de la ley, la función propiamente administrativa se relaciona con las diversas labores de ejecución que, específicamente, desarrolla la rama ejecutiva para el cumplimiento de sus fines, para lo cual se reconoce un margen de discreción al funcionario administrativo, quien puede entonces apreciar la conveniencia y oportunidad de la medida que toma. Habría pues una especificidad material de la función administrativa. Pero incluso para quienes aceptan esta opinión, subsisten muchas dudas y controversias pues estas labores son muy amplias y complejas, por lo cual la doctrina suele diferenciar entre diversas formas de la actividad administrativa (13) ...”.
Precisamente por tales dudas y controversias, cuando quiera que una función estatal carece de definición legal en cuanto a su naturaleza, y es necesario proceder a definirla en estrados judiciales, ha sido menester acudir a diferentes parámetros para la solución del problema:
a) El primero consiste en atenerse a la interpretación que ha hecho el juez natural del asunto, lo cual, traducido a este caso, se podría manejar mediante la línea jurisprudencial dominante, en cuanto a la naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva. Así lo hizo la misma Corte Constitucional en la sentencia C-1038 de 2002, en la que se determinó la naturaleza judicial del llamado trámite prearbitral, siendo que, en ese caso, existía un antecedente jurisprudencial, en esa corporación, que iba en contravía de la tesis expuesta por el Consejo de Estado; en tal evento, se optó por la interpretación construida por este último; sobre el punto manifestó:
“Por su parte, los jueces naturales encargados del conocimiento de esos casos [violación al debido proceso en el trámite prearbitral] han concluido que ese procedimiento es de naturaleza judicial. En especial, la tesis sostenida por la Sección Primera del Consejo de Estado (14) . El alto tribunal concluyó que el trámite prearbitral era de naturaleza jurisdiccional, y por ello carecía de control contencioso administrativo. El argumento central del Consejo de Estado es que esas actuaciones del centro de arbitraje tienen naturaleza judicial, no solo porque están destinadas a impulsar el proceso arbitral, que es de naturaleza jurisdiccional, sino además por cuanto, en su fondo y forma, están sometidos a lo previsto en el estatuto procesal civil para los procesos judiciales. Procede pues la Corte a examinar la naturaleza de esas funciones.
16. Esta corporación se aparta de la tesis desarrollada por la sentencia T-049 de 1993 y acoge la doctrina elaborada por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las siguientes dos razones. En primer lugar, porque en principio el juez constitucional debe ser respetuoso de las interpretaciones de las normas ordinarias adelantadas por los jueces ordinarios. La Corte es un juez de constitucionalidad y no de legalidad, y por ello “no puede imponer, con base en discusiones puramente legales, cual es el sentido de una disposición legal, puesto que esa es labor de los jueces ordinarios y, en especial, del tribunal de casación”. Y es que en virtud de la separación que existe entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción constitucional, “la Corte Constitucional solo puede establecer en sus sentencias cuáles son las interpretaciones admitidas de determinadas normas legales cuando existen valores constitucionales en juego” (15) . Por consiguiente, la interpretación desarrollada sobre este punto por el Consejo de Estado amerita un particular respeto”.
b) El segundo parámetro se construye a partir de la consideración según la cual el ejercicio de funciones jurisdiccionales por funcionarios administrativos es una facultad absolutamente excepcional, por lo que, en los casos de duda acerca de la naturaleza de la función que ejercen, siempre debe considerarse que la misma es administrativa. La Corte Constitucional ha señalado que el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política, que consagra dicha atribución, siempre debe ser aplicado de manera restrictiva, en los precisos términos de esa norma. En abundante jurisprudencia ha insistido en dicha postura (16) , como por ejemplo, en la sentencia C-1071 de 2002, en la que se concluyó que la protección al consumidor ejercida por la Superintendencia de Industria y Comercio revestía carácter judicial:
“4. Comienza la Corte por recordar que, según el artículo 116 de la Carta, las facultades judiciales en cabeza de entidades administrativas son excepcionales. Por ello, la interpretación del alcance de las facultades judiciales radicadas en autoridades administrativas debe ser siempre restrictiva, pues de lo contrario se corre el riesgo de convertir la excepción en regla. En tales circunstancias, y tal y como esta corporación lo ha señalado (17) , a menos que el legislador haya establecido expresamente con precisión y especificidad que las funciones ejercidas por una autoridad administrativa son jurisdiccionales, el intérprete deberá asumir que son funciones administrativas. Procede pues esta Corte a analizar si el legislador especificó con suficiente claridad que las atribuciones conferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio por la disposición acusada son judiciales (...).
6. Como ya lo ha anotado esta Corte, el ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades no judiciales representa una excepción al reparto general de funciones entre las ramas del poder. Ello explica que su alcance sea restrictivo ya que únicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades administrativas determinadas expresamente por la ley, que también debe indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es posible (18) . Sin embargo, esta Corte ha precisado que ese carácter excepcional no significa que a las autoridades administrativas no se les puedan atribuir funciones jurisdiccionales permanentes, pues lo excepcional no es aquello que no reviste el carácter de permanente sino aquello que constituye una excepción de la regla general. De otro lado, la Constitución señala campos en donde no es posible conferir atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, por ejemplo la instrucción de sumarios y el juzgamiento de delitos. Por consiguiente, la Carta establece dos primeras exigencias para el ejercicio de funciones judiciales por autoridades administrativas: (i) estas deben estar claramente delimitadas en la ley y (ii) no pueden recaer en ciertos ámbitos, como la investigación de delitos. Con base en esos criterios, que delimitan las posibilidades que tiene la ley para asignar funciones judiciales a las autoridades administrativas, esta Corte ya ha admitido que las superintendencias desarrollen determinadas funciones judiciales (19) ”.
En cuanto a la forma de ejercer dicha función la misma providencia señaló:
“9. Una interpretación constitucional sistemática del artículo 116 de la Constitución, que permite que algunas autoridades administrativas ejerzan funciones judiciales, lleva a la conclusión de que para que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos que son exigidos a los jueces en general: el haber sido asignado por la ley para conocer de asuntos delimitados por ella misma con anterioridad a los hechos que deba conocer, y contar con independencia e imparcialidad. En efecto, la Carta es clara en señalar que las decisiones de la justicia son independientes (C.P., art. 228), y las normas internacionales de derechos humanos, conforme a las cuales se deben interpretar los derechos constitucionales (C.P., art. 93), indican que toda persona tiene derecho a ser oída, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones (art. 8.1 Convención interamericana y art. 14-1 del Pacto de derechos civiles y políticos)”.
En tales condiciones, es necesario armonizar la posibilidad que confiere el artículo 116 de la Carta de otorgar funciones judiciales a las autoridades administrativas con los requisitos de imparcialidad, predeterminación e independencia que deben tener quienes ejercen funciones jurisdiccionales (20) . De ello se concluye que las autoridades administrativas pueden tener atribuciones judiciales otorgadas por la ley, siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias se encuentren previamente determinados en la ley y gocen de la independencia e imparcialidad propias de quien ejercita una función judicial”.
En la sentencia C-649 de 2001, que determinó el carácter judicial de la función sobre competencia desleal atribuida a la Superintendencia de Industria y Comercio, insistió sobre la excepcionalidad de tal atribución:
“... Sin embargo, es claro que el artículo 116 enfatiza el carácter excepcional de este tipo de atribuciones; por lo mismo, cuando se trata de interpretar normas que atribuyen funciones pero son ambiguas en cuanto a su carácter, como las que ocupan la atención de la Corte, habrá de darse preferencia a una interpretación según la cual las funciones son, como norma general, administrativas, salvo aquellas que el Legislador haya determinado, con precisión y especificidad, que son jurisdiccionales”.
c) Visto el marco general del problema, se debe afrontar el asunto para definir la naturaleza judicial o administrativa de la jurisdicción coactiva. La primera fuente es la ley. En efecto, la potestad de hacer efectivos los créditos a través de la jurisdicción coactiva, atribuida a entidades nacionales, se encuentra establecida, de manera general, en el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, que prescribe:
“Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados (21) , la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.
Este artículo fue reglamentado por el Decreto 2174 de 1992 (22) , en el que se indica que los organismos autorizados para ejercer esta potestad, podrán crear grupos especiales de jurisdicción coactiva y, de no hacerlo, podrán atribuir dicha función a la oficina jurídica de la entidad (art. 1º). El procedimiento aplicable, en estos casos, es el establecido en el Código de Procedimiento Civil (art. 4º).
Los artículos citados no definen la naturaleza jurídica de la función, como tampoco los funcionarios competentes para ejercerla, pues la misma se puede confiar a grupos especiales creados por las entidades o, incluso, a apoderados especiales.
d) La Corte Constitucional, de su lado, ha considerado que las actuaciones de la jurisdicción coactiva son de carácter administrativo; en la sentencia T-445 de 1994 señaló:
“La jurisdicción coactiva es expresión de la prerrogativa que tiene la administración de ejecutar los actos que ella misma define, para algunos autores, como el profesor Hauriou es considerada como uno de los privilegios exorbitantes de las personas administrativas, en virtud del cual la entidad administrativa cobra, por intermedio de sus representantes, las obligaciones fiscales.
Pero para el caso que nos ocupa en primer lugar hay que dilucidar si el proceso de jurisdicción coactivo es de naturaleza administrativa o judicial —aspecto relevante para explicar si es factible la acción de tutela en estos procesos. Sobre el tema existen dos posiciones:
El Consejo de Estado en sentencia de mayo 8 de 1969 consideró que “No puede remitirse a duda que las providencias dictadas por quienes ejercen jurisdicción coactiva tienen la misma naturaleza jurídica de las que profieren en juicio ejecutivo los jueces vinculados a la rama jurisdiccional del poder público y que el conjunto de ellas constituye un verdadero proceso judicial de ejecución y no un simple trámite gubernativo, como los que adelantan los funcionarios de la rama ejecutiva en desarrollo de sus atribuciones propias y dentro de la órbita normal de dicha rama” (23) .
Por otro lado, la Corte Suprema de Justicia consideró que “la jurisdicción coactiva no implica el ejercicio de la función jurisdiccional, sino que es un procedimiento administrativo encaminado a producir y hacer efectivo un título ejecutivo conforme a las normas de los artículos 68 del Código Contencioso Administrativo y 562 del Código de Procedimiento Civil...”.
Contínua diciendo que la “jurisdicción coactiva por la cual la administración hace efectivos, mediante un mecanismo coercitivo, sus propias decisiones en materia de obligaciones fiscales, no se sustrae ni se excluye el control jurisdiccional. Por el contrario, de lo expuesto se deduce que la función administrativa a cargo de los funcionarios administrativos investidos de jurisdicción coactiva, y la función jurisdiccional que compete ejercer a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se conjugan en materia impositiva y son ejercidas por aquellos y por esta dentro de la órbita de competencia y de acción que a cada uno le es propia” (24) .
En el derecho español una de las modalidades de “autotutela” del Estado es la relativa a la ejecutoriedad de los actos administrativos, entendida como la facultad de la administración para definir situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial. En palabras de los profesores Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández la definen como “el sistema posicional de la Administración respecto a los Tribunales,... La administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndole de este modo de la necesidad común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial” (25) . Esa facultad de autotutela es reconocida excepcionalmente a los particulares (para casos como la legítima defensa, el derecho de retención etc.); además para ellos es facultativa, ya que por regla general deben acudir a los tribunales.
En cuanto a la autotutela ejecutiva “esta expresión va más allá que la anterior: aparte de eximirse a la administración de la carga de obtener una sentencia ejecutiva, facultándola para el uso directo de su propia coacción sin necesidad de recabar el apoyo de la coacción judicialmente administrada. Así como la autotutela declarativa se manifiesta en una declaración o en un acto, la ejecutiva supone el paso al terreno de los hechos, del comportamiento u operaciones materiales, concretamente al uso de la coacción frente a terceros” (26) .
En conclusión, considera esta Sala de Revisión que el proceso de jurisdicción coactiva es de naturaleza administrativa, por cuanto su objetivo es hacer efectiva la orden dictada por la administración de cobro de una obligación tributaria. En otras palabras esta jurisdicción es el uso de la coacción frente a terceros y la expresión de una autotutela ejecutiva” (27) .
e) La sentencia C-666 de 2000 expedida por la misma corporación adoptó una postura menos clara, al declarar la exequibilidad condicionada del citado artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, en lo que tiene que ver con organismos vinculados, dado que, si bien reiteró los criterios expresados en la sentencia que se acaba de citar, señaló que no era importante, para la solución del caso, determinar la naturaleza jurisdiccional o administrativa del cobro coactivo:
“La Sala Sexta de Revisión de esta Corte, en sentencia T-445 del 12 de octubre de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), acogió el criterio de que la jurisdicción coactiva respondía más a una función administrativa que a una de carácter judicial, con base en la siguiente motivación...
“Cabe recordar que la regla general consiste en que las controversias originadas en la inejecución de una obligación sean dirimidas por los jueces, y por ello, ciertamente constituye una excepción el hecho de que sea la propia Administración la que esté investida del poder para hacer ejecutar directamente ciertos actos, convirtiéndose de esta forma en juez y parte, en cuanto ella ejecuta a los deudores por su propia cuenta, sin intermediación de los funcionarios judiciales” (28) .
En todo caso, obedezca la jurisdicción coactiva a una función judicial o a una de naturaleza administrativa —polémica que, para los efectos del presente juicio de constitucionalidad no es indispensable dilucidar—, lo cierto es que aquella va atada indiscutiblemente a los conceptos de imperio, soberanía, poder y autoridad. Es por eso que el reconocimiento de tal atribución a “organismos vinculados” a la administración pública, cuyas actividades se asemejan a las que desarrollan habitualmente los particulares —motivo por el cual se rigen generalmente por las reglas del Derecho Privado, a diferencia de lo que ocurre con los entes adscritos, como los establecimientos públicos, que están encargados de ejercer funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del Derecho Público (ver L. 489/98, art. 70)—, implica un desconocimiento de la naturaleza de las cosas, en tanto la atribución no puede considerarse como razonable, si se tienen en cuenta las funciones que cumplen los entes vinculados y el papel que desempeñan en la economía.
Es importante destacar que la finalidad de la jurisdicción coactiva consiste en recaudar en forma rápida las deudas a favor de las entidades públicas, para así poder lograr el eficaz cumplimiento de los cometidos estatales. Pero esta justificación no es aplicable a entes que despliegan actividades semejantes a las de los particulares, aunque aquellas también estén, de una u otra forma, destinadas a hacer efectivos los fines del Estado (C.P., art. 2º)” (29) (se destaca).
f) Sin embargo, en la sentencia C-919 de 2002, que declaró exequibles los artículos 58.9 y 61.4 del Decreto-Ley 267 de 2000 (30) , respecto de las facultades de jurisdicción coactiva, en segunda instancia, atribuidas a dos dependencias de la Contraloría General de la República, la Corte insistió en los criterios que sirvieron de fundamento a la sentencia T-445 de 1994; en dicha providencia se expresó:
“4.2. En el proceso de jurisdicción coactiva únicamente son demandables “las resoluciones que fallan las excepciones y ordena la ejecución”, según establece el artículo 94 de la Ley 42 de 1993. Hay que poner de presente que esta disposición señala que la admisión de la demanda por la jurisdicción contencioso administrativa no suspende el proceso de cobro “pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción”.
Significa lo anterior que, tal como está estructurado el proceso de jurisdicción coactiva de la Contraloría General de la República corresponde a lo que la doctrina y la jurisprudencia denominan autotutela ejecutiva (cfr. sent. T-445/94), que en la sentencia C-666 de 2000, después de un largo recorrido de las providencias del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, se sintetizó el concepto así: “De todo lo anterior cabe concluir que la jurisdicción coactiva obedece al reconocimiento de una facultad evidentemente extraordinaria o excepcional de la administración, consistente en eximirla de llevar el asunto al conocimiento de los jueces, para lograr ella directamente la ejecución de ciertas obligaciones a su favor” (sent. C-666/2000). Se trata, eso sí, de solo obligaciones de contenido económico” (31) .
g) En la sentencia T-396 de 2005 se reafirma que la jurisdicción coactiva es de carácter administrativo:
“El proceso de jurisdicción coactiva ha sido definido por la Corte Constitucional como una facultad administrativa del Estado que le confiere a sus entidades públicas la potestad exorbitante de cobrar directamente, sin instancias judiciales, créditos de los cuales es acreedora y “cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales” (32) . Según jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la jurisdicción coactiva: “...es un privilegio concedido en favor del Estado, que consiste en la facultad de cobrar las deudas fiscales por medio de los empleados recaudadores, asumiendo en el negocio respectivo la doble calidad de juez y parte. Pero ese privilegio no va hasta pretermitir las formalidades procedimentales señaladas por la ley para adelantar las acciones ejecutivas". (CSJ,. Sala de Negocios Generales. G.J. XLV Nº 1929, Auto de septiembre 1º de 1937, pág. 773)”.
h) La Sección Tercera del Consejo de Estado ha acogido los criterios de la Corte Constitucional, aunque los dos casos que a continuación se citan, se referían a eventos de cobro coactivo de impuestos nacionales, en los que existe definición legal sobre la naturaleza administrativa de la jurisdicción coactiva; pese a lo anterior, el juez hace una formulación general sobre el asunto. En efecto, la Sala ha considerado que las actuaciones de la jurisdicción coactiva son administrativas y, por lo tanto, que sus actos tienen la misma entidad; así lo señaló en sentencia del ocho de noviembre de 2002:
“II. La naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva.
Resulta importante precisar que la jurisdicción coactiva constituye una potestad especial de la administración, que le permite adelantar ante sí el cobro de los créditos a su favor originados en multas, contribuciones, alcances fiscales determinados por las contralorías, obligaciones contractuales, garantías, sentencias de condena y las demás obligaciones que consten en un título ejecutivo, sin necesidad de recurrir al órgano jurisdiccional. Esa potestad obedece a la necesidad de recaudar de manera expedita los recursos económicos que legalmente le corresponden y que son indispensables para el funcionamiento y la realización de los fines de las entidades del Estado (33) .
La Corte Constitucional en sentencia C-666 de 2000, al respecto manifestó lo siguiente:...
Aquí cabe preguntar cual es la naturaleza jurídica de un procedimiento de esta índole. La tesis tanto de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional es que se trata simplemente de un procedimiento administrativo que “por naturaleza no entraña el ejercicio de la función jurisdiccional como que en ella no se discuten derechos sino que se busca poder hacer efectivo el cobro de las obligaciones tributarias o deudas fiscales surgidas de la potestad impositiva del Estado y se pretende exigir su cumplimiento compulsivo cuando el sujeto pasivo de dicha obligación lo ha incumplido parcial o totalmente” (34) (...).
Si se tiene en cuenta que en el caso sub judice las pretensiones del demandante se encaminan a obtener el reconocimiento de los intereses que fueron negados dentro del proceso de jurisdicción coactiva mediante la resolución 549 del 7 de octubre de 1994, resulta por demás claro que la acción que debió impetrarse era la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, ya que si bien es cierto la parte actora no solicitó que se declarara la nulidad del citado acto administrativo, no puede pasarse por alto que la Compañía Internacional de Seguros S.A. agotó todo el trámite administrativo en aras de obtener el reconocimiento de los intereses sobre la suma indebidamente embargada (E,T., arts. 720, 844 al 865) y ante la negativa de la Administración de Impuestos Nacionales, lo procedente era cuestionar la legalidad de la decisión adoptada por la misma respecto de dicha reclamación.
Ha sido tesis reiterada de esta Sala que la acción mediante la cual se debe demandar no depende del capricho del demandante sino que se debe tener en cuenta la fuente del daño y en este caso proviene de un acto administrativo que negó el reconocimiento de intereses sobre la suma que fue embargada por la Administración de Impuestos Nacionales, lo cual pone de manifiesto que la pretensión encaja dentro de los supuestos del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, ya que no hay duda que se cumplió con toda una actuación administrativa que culminó con la Resolución 549 del 7 del octubre de 1994 por medio de la cual se resolvió lo atinente a los intereses que no fueron reconocidos mediante el acto administrativo que ordenó la devolución de la suma indebidamente embargada (fls. 52 al 82 cdno. 2); por lo tanto, frente a tales actos la sociedad demandante debió ejercitar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa que equivocadamente instauró.
Visto lo anterior, la Sala considera que la excepción de inepta demanda por improcedencia de la acción impetrada esta llamada a prosperar, puesto que resulta claro que en el sub lite el punto materia de controversia es el reconocimiento de los intereses que fueron negados por la Administración de Impuestos Nacionales mediante la Resolución 549 del 7 de octubre de 1994, razón por la cual la acción que cabía frente a la situación planteada en la demanda era la contemplada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y no la de reparación directa” (35) .
La Sala expresó el mismo criterio en sentencia del 30 de mayo del mismo año:
“En primer término, estima la Sala pertinente precisar la naturaleza jurídica del proceso de cobro coactivo.
Al respecto, el doctor Ricardo Hoyos Duque en el artículo “La responsabilidad del Estado y de los jueces por la actividad jurisdiccional” (36) , señala:
“La tesis tanto de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional es que se trata simplemente de un procedimiento administrativo que ‘por naturaleza no entraña el ejercicio de la función jurisdiccional como que en ella no se discuten derechos sino que se busca poder hacer efectivo el cobro de las obligaciones tributarias o deudas fiscales surgidas de la potestad impositiva del Estado y se pretende exigir su cumplimiento compulsivo cuando el sujeto pasivo de dicha obligación lo ha incumplido parcial o totalmente’...” (37) .
Por su parte, el artículo 823 del estatuto tributario, indica que para el cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales “... deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo que se establece en los artículos siguientes...”.
De otro lado, respecto de la naturaleza de los procesos de ejecución fiscal, la Corte Constitucional al juzgar la exequibilidad del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, que establece la facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales, en sentencia de 8 de junio de 2000 (Exp. C-666-00), expuso...
Así las cosas, para la Sala resulta claro que el proceso de cobro coactivo es de naturaleza administrativa y no judicial, razón por la cual la competencia para conocer del asunto bajo estudio, en que se pretende la declaración de responsabilidad estatal por razón del procedimiento fiscal adelantado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pereira, sí corresponde a esta jurisdicción” (38) .
i) La Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del cinco de diciembre de 2002, también manifestó que las actuaciones de la jurisdicción coactiva constituyen el ejercicio de una prerrogativa de la administración entendida como función administrativa:
“Sobre el particular vale la pena mencionar algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional, en los cuales define la jurisdicción coactiva como una prerrogativa que tiene la administración para hacer efectivas las obligaciones en su favor: sentencia T-445 de 1994...
Igualmente, en sentencia C-666 de 2000, dijo esa corporación...
Por su parte, la Ley 6ª de 1992 [art. 112], sobre la competencia de las entidades nacionales para ejercer la facultad de cobro de coactivo, señaló:...
“Como conclusión, es dable afirmar que siendo el proceso de jurisdicción coactiva una manifestación del ejercicio de la potestad de autotutela, la entidad competente para exigir ejecutivamente el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias a su favor debe ser la entidad que profirió el acto administrativo que se pretende ejecutar o, en su defecto, quien asumió las funciones que dieron origen a la acreencia a favor de la entidad y de la Nación, tal y como lo previó el legislador en el artículo 31 de la Ley 454 de 1998”.
La misma Sala de consulta, en concepto del 16 de diciembre de 2003, dijo que “la Corte Constitucional define la jurisdicción coactiva como una prerrogativa que tiene la administración para hacer efectivas las obligaciones en su favor: sentencia T-445 de 1994…” (39) . Idéntico razonamiento realizó en el concepto del ocho de marzo de 2004:
“La jurisdicción coactiva ha sido definida en la jurisprudencia de la Corte Constitucional como “un privilegio exorbitante de la administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales” (40) .
De acuerdo con la anterior definición es claro que el objetivo principal de esta institución es, precisamente obtener el cobro directo y expedito de las obligaciones claras, expresas y exigibles a favor de las entidades estatales, e indirectamente, por esta vía, se busca sanear la cartera “que pueda tener el Estado por el no pago oportuno de sus contribuciones, tasas, impuestos, anticipos, intereses, retenciones, garantías, cauciones, sanciones, multas, alcances líquidos, etc.” (41) ” (42) .
Sin embargo, en el concepto del dos de noviembre de 2005 se hace la siguiente afirmación:
“1. Normas básicas sobre el proceso de jurisdicción coactiva.
Los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo definen las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo, las cuales pueden hacerse efectivas mediante el proceso de jurisdicción coactiva, que ha sido definido por la jurisprudencia como “un ‘privilegio exorbitante’ de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales” (43) .
La Ley 6ª de 1992 atribuye, con fundamento en los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo , jurisdicción coactiva a las entidades públicas de orden nacional, ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados (44) , Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación y Registraduría Nacional del Estado Civil, para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor (art.112).
El Decreto 2174 de 1992, reglamentario de la ley 6a. de 1992, prescribe que el cobro de los créditos mediante jurisdicción coactiva se adelantará de conformidad con lo señalado en el Código de Procedimiento Civil y demás normas que lo modifiquen o adicionen” (45) (se destaca).
Nótese como, en este caso a pesar de la cita del artículo 116 de la Constitución Política, no se hace ningún razonamiento acerca de la naturaleza jurisdiccional o administrativa de la jurisdicción coactiva.
j) La Sección Quinta del Consejo de Estado, en algunas de sus providencias, ha dado a entender que las actuaciones de la jurisdicción coactiva constituyen actos de naturaleza administrativa; en otras, más recientes, que son actuaciones de carácter jurisdiccional; en el auto del tres de octubre de 1991 dio a entender lo primero:
“Y si, de acuerdo con lo visto, a las divisiones de ejecuciones fiscales del IDU les corresponde adelantar los juicios por jurisdicción coactiva contra los deudores morosos de las contribuciones de valorización, es obvio que para ello necesariamente deben estar investidas de la mal llamada jurisdicción coactiva, que en estricto derecho no es más que el ejercicio de ese excepcional privilegio de la administración para perseguir el cobro de sus acreencias fiscales, constituyéndose en juez y parte” (46) (se resalta).
En el auto del dos de julio de 1993 citó un fallo de la Corte Suprema de Justicia, según el cual la jurisdicción coactiva constituye una función administrativa, y, al tratar un problema de competencia, dijo:
“De esta forma se vino a determinar que la ejecución de los créditos a favor de las entidades públicas que consten en actos administrativos ejecutoriados, de que tratan los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, podía hacerse efectiva directamente por dichas entidades a través de sus representantes legales, invistiéndolos para tales efectos de jurisdicción coactiva.
En sentencia del 26 de junio de 1990, la Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la demanda instaurada en contra del pretranscrito artículo 11 del Decreto 2304 de 1989, con ponencia del honorable magistrado Fabio Morón Díaz, declaró la norma inexequible en consideración a las siguientes razones:
“La función que ejercen los funcionarios investidos en jurisdicción coactiva es una típica función administrativa y no judicial, se reitera en nuestro ordenamiento por las siguientes razones:
“1. Orgánicamente se le ha otorgado siempre a funcionarios de la rama ejecutiva del poder público. La Ley 4ª de 1913 a los tesoreros municipales, el Código Judicial de 1931 a los jueces de rentas y administradores de hacienda, etc.
“2. Materialmente sus decisiones difieren de las de los jueces porque carecen de capacidad para decidir sobre el derecho mismo, se limitan a ejecutar un acto administrativo que se presume legal y no pueden decidir sobre excepciones, apelaciones ni sobre el acto que sirve de título mismo, cuya consonancia o no con el ordenamiento se plantea mediante el ejercicio de las acciones contencioso administrativas; en fin, no tiene la fuerza de la verdad legal, que corresponde al concepto de la cosa juzgada.
“La circunstancia de que funcionarios de la rama administrativa puedan ejercer funciones jurisdiccionales atribuidas por la ley, no pueden llevarse hasta el extremo de considerarlos como autoridades jurisdiccionales, según los términos del literal c de la ley 30 de 1987. Tal interpretación impuesta por la ley resulta en un todo coherente con los antecedentes de la misma y con el resto de su texto.
“En efecto, la Ley 30 de 1987 se dictó para tomar medidas tendientes a la mejor distribución de los negocios que ventilan los jueces y a descongestionar los despachos judiciales, por ello se habilitó para crear cargos, redistribuir competencias, buscar soluciones no judiciales a los conflictos, sacar del conocimiento de los jueces determinadas materias y otorgárselo a notarios, etc.
“Fluye del análisis que se ha hecho que la ley habilitante cuando se refiere a las distintas autoridades jurisdiccionales está apuntando a las que forman parte de la estructura de la llamada rama jurisdiccional cuyas funciones quiso agilizar y hacer más eficaces la ley de facultades extraordinarias como se desprende del examen de sus diversos literales. Y aparte de que ello aparece incontestable, también es evidente que en el literal c) señalado las facultades se otorgaron para modificar el actual régimen de competencias y no para crear atribuciones o autoridades que, como se ha visto, pertenecen a la rama ejecutiva del poder público.
“De todo lo anterior se concluye que el Presidente de la República no se encontraba facultado para atribuir competencias en materia de jurisdicción coactiva, toda vez que el literal e) del artículo 1º de la Ley 30 de 1987, se refirió a la modificación de competencia de las autoridades jurisdiccionales y los funcionarios de la rama administrativa con atribuciones de cobro coactivo no tienen ese carácter. Por tanto se declarará la inexequibilidad de la norma acusada”. (Extractos de jurisprudencia 2º Segundo Trimestre de 1990, págs. 269 y 270).
En el sub lite, debe tenerse en cuenta que el auto de mandamiento de pago se libró el 2 de septiembre de 1991, esto es, con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 2304 de 1989 que, se repite, facultaba a los representantes legales de las entidades públicas para el ejercicio de la jurisdicción coactiva…
Desaparecida, entonces, de la vida jurídica la norma que otorgaba a los representantes legales de los establecimientos públicos esta clase de jurisdicción, no existiendo otra norma legal que así lo permitiera cuando se profirió el auto de mandamiento de pago, y siendo claro que las competencias a las distintas autoridades deben ser expresamente atribuidas por la ley, resulta forzoso concluir que el señor gerente de las Empresas Públicas de Medellín carecía de jurisdicción para adelantar por si mismo el cobro forzoso de las obligaciones a cargo de la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Confianza” (47) .
En el auto de tres de noviembre de 1993, insinúa nuevamente la naturaleza administrativa del asunto, cuando se refiere al agotamiento de la vía gubernativa:
“El juicio ejecutivo de jurisdicción coactiva se tramita con aplicación del procedimiento señalado por el proceso ejecutivo en el Código de Procedimiento Civil, según su cuantía, en cuanto ese procedimiento no se oponga a lo previsto en el capítulo de la “ejecución para el cobro de deudas fiscales” (cap. VIII, título XXVIII, sección segunda, libro 3º del CPC).
Pero por su finalidad, el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas, está revestido de excepcionales caracteres de fondo y forma que lo distinguen, muy precisamente, del proceso ejecutivo ordinario. De esos caracteres, en cuanto a los primeros, basta señalar los que configuran los privilegios de la administración en cuanto ella misma ejecuta el cobro, cumpliendo el doble papel de juez y parte, y su capacidad para crear el título de recaudo (CCA, art. 68).
Desde el punto de vista formal, entre los muchos que pudieran señalarse basta indicar el que no se precise la presentación de demanda en forma, el procedimiento especial para notificar el mandamiento de pago, no poder proponer como excepciones “...cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa..”., limitarse los medios exceptivos de mérito aducibles a los enumerados taxativamente en el numeral 2º, artículo 509 del Código de Procedimiento Civil (D. 2282/89, num. 269, art. 1º), etc.” (48) (se destaca).
En el auto del siete de noviembre de 1995, dijo lo mismo, refiriéndose a la pérdida de fuerza ejecutoria del mandamiento de pago:
“La jurisdicción coactiva de que se ha investido a ciertos funcionarios de la administración para el cobro de deudas fiscales se ha entendido como un privilegio exorbitante en favor de la administración, por el cual no tiene que acudir a la jurisdicción para lograr el pago de lo adeudado por el concepto en estudio sino que ella misma puede hacerlo directamente mediante el procedimiento establecido para tal efecto. Para el caso de autos es el previsto por el capítulo VIII ejecutivo singular, de la Sección Segunda proceso de ejecución, del libro tercero los procesos, artículos 561 y siguientes del Código de Procedimiento Civil” (49) .
Idéntica posición se repitió en el auto del cinco de diciembre de 1995 (50) .
En cambio, en el auto del 19 de septiembre de 1996 se dijo claramente que se trataba del ejercicio de una función jurisdiccional, que se debe atribuir expresamente, por la ley, a los funcionarios administrativos:
“Respecto de la naturaleza de la jurisdicción coactiva no ha habido una interpretación uniforme por parte de las altas cortes. Para la honorable Corte Suprema de Justicia se trata de una actividad administrativa, cuyo ejercicio está reservado exclusivamente a los funcionarios a quienes la ley inviste con esa jurisdicción; esta no se deduce de las funciones administrativas asignadas ni puede considerarse implícita en las mismas. En igual sentido se ha pronunciado la honorable Corte Constitucional.
En cambio, esta corporación la ha considerado función jurisdiccional ejercida por empleados administrativos a quienes la ley expresamente se la otorgue, según lo previsto en el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política, que expresa: ...
Conforme a esta norma solo la ley puede investir de función jurisdiccional a determinadas autoridades administrativas. Cualquiera sea la naturaleza que se reconozca a la jurisdicción coactiva, debe estar atribuida de manera expresa por la ley o por una norma con fuerza de ley a un funcionario determinado de la administración. Ello también implica que no puede atribuirse o asignarse por ordenanza o acuerdo...” (51) (se resalta).
El criterio fue reiterado al decidir una acción de tutela; en la sentencia del tres de abril de 1997, se afirmó:
“De conformidad con lo anterior y con la competencia que la ley 42 de 1993 artículos 90 y siguientes, le señala a las contralorías las actuaciones adelantadas por dichas dependencias en los procesos de jurisdicción coactiva es función jurisdiccional y por tanto sus decisiones se consideran providencias judiciales, contra las cuales no cabe ejercitar la acción de tutela, como se ha indicado por esta corporación ya en reiteradas oportunidades (Exp. Ac. 2771. Actor: Samuel Alfonso Figueroa Sánchez), al considerarse que ello iría contra la verdad de la cosa juzgada” (52) .
Sin embargo, en las sentencia del 10 de julio de 1997 (53) y 28 de enero de 1999 (54) , se da a entender, nuevamente, que la jurisdicción coactiva reviste naturaleza administrativa, en los mismos términos del auto de siete de noviembre de 1995.
En el auto del primero de marzo de 2001 sostuvo, de nuevo, que la jurisdicción coactiva configura el ejercicio de una función jurisdiccional:
“En orden de prelación se procede a examinar si el Departamento del Putumayo se halla dotado de jurisdicción coactiva para el cobro de las deudas provenientes de cuotas pensionales y, en caso afirmativo, si es el tesorero departamental del Putumayo la autoridad competente para ejercer dicha jurisdicción.
La facultad jurisdiccional ejercida por autoridad distinta a la judicial debe estar contemplada expresamente en la ley, según lo establece artículo 116 inciso 3º de la Constitución Política y el artículo 13-2 de la Ley Estatutaria 270 de 1996...
De manera que la jurisdicción coactiva solo puede derivarse de la ley en forma expresa, como ocurre, por ejemplo...
De acuerdo con el análisis anterior, no existe disposición legal de la cual pueda derivarse la facultad jurisdiccional coactiva a favor de los departamentos y que además asigne la competencia en cabeza de los tesoreros departamentales, para el cobro de créditos como el que es objeto del mandamiento de pago, relativo a las cuotas partes pensionales. Por tanto el auto de mandamiento de pago proferido por el tesorero departamental del Putumayo debe ser revocado por falta de jurisdicción” (55) .
En auto de la misma fecha se expresó idéntico criterio (56) , lo mismo que en el auto del 11 de octubre del 2002 (57) . Siguiendo la misma línea, el auto del 21 de noviembre de 2002, expresó:
“Conforme se dijo en auto del 22 de agosto de 2002, debe examinarse en primer término el aspecto de la jurisdicción, pues esta constituye una causal de nulidad insaneable que de hallarse comprobada implicaría la nulidad del proceso a partir del mandamiento de pago.
Al respecto se observa que la facultad jurisdiccional ejercida por autoridad distinta a la judicial debe estar contemplada expresamente en la ley, según lo establece el artículo 116, inciso 3º, de la Constitución Política y el artículo 13, numeral 2º, de la Ley Estatutaria 270 de 1996, cuyos textos son los siguientes: ...
En efecto, la jurisdicción coactiva es una función jurisdiccional asignada a un organismo o a un funcionario administrativo determinado para que, sin recurrir a la autoridad judicial, haga efectivas, por la vía ejecutiva, las deudas fiscales expresas, claras y exigibles a favor de la entidad pública que ejerce dicha jurisdicción. Así lo ha entendido esta corporación (58) :
“(...) Las actuaciones realizadas en ejercicio de la jurisdicción coactiva constituyen procesos judiciales, no son acusables ante los tribunales contenciosos ni por vía de simple nulidad ni de plena jurisdicción, ya que, de acuerdo con la ley, las acciones de esta índole no están instituidas para impugnar juicios sino actos creadores de situaciones jurídicas generales o emanados de potestades distintas a la judicial, en el sentido genérico de esta palabra, y además, al contencioso no le está atribuida la función de ser juez de jueces”.
Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia C-666 del 8 de junio de 2000 expresó:…
Ahora bien, el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 otorga jurisdicción coactiva a las entidades públicas del orden nacional, en los siguientes términos: ....
A su vez, el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo establece:…
El artículo 79 ibídem se refiere a la ejecución de créditos a favor de las entidades públicas originadas en la responsabilidad de los funcionarios contemplada en los artículos 76 a 78 del mismo código.
Los títulos valores dan lugar a la acción cambiaria que se rige por las normas del proceso ejecutivo singular del Código de Procedimiento Civil (artículos 488 a 553), pero teniendo en cuenta las normas especiales de los artículos 780 a 793 del Código de Comercio.
La jurisdicción coactiva, que es una prerrogativa excepcional otorgada por la ley a las autoridades administrativas, abarca el procedimiento excepcional de la acción cambiaria, porque el artículo 68, numeral 6° del Código Contencioso Administrativo, no obstante su ambigüedad, debe entenderse referido en forma genérica a los demás documentos que provengan del deudor y contengan obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles; de manera que la norma no excluyó de esa definición los títulos valores que contengan obligaciones crediticias originadas en actos administrativos…
Así, se pretende en este caso hacer efectivo por la vía ejecutiva de jurisdicción coactiva un crédito a favor del tesoro nacional, a través del grupo coactivo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que tiene competencia para hacerlo, en los términos del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992” (59) .
Se reitera el criterio en el auto del 10 de abril de 2003:
“5. Con respecto a la primera excepción la Sala advierte, en primer lugar, que el ejercicio de la jurisdicción coactiva por parte de un funcionario administrativo solo puede ser atribuido por la ley; así lo dispuso el inciso 3º del artículo 116 de la Constitución Nacional y el artículo 13.2 de la Ley 270 de 1996, ley estatutaria de la administración de justicia, en cuanto establecen respectivamente: … (60) (se destaca).
Otro tanto, se hace, en relación con los requisitos del mandamiento de pago, en auto del 12 de febrero de 2004:
“Significa lo anterior que la irregularidad alegada, esto es, que en el mandamiento de pago solo se indicó como recurso procedente en su contra el de reposición y no el de apelación que también lo es, tal circunstancia no configura el supuesto a que se refiere el numeral 8º del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil. La anomalía señalada, de evidente menor raigambre que la descrita en la norma, no puede ser entendida bajo la consideración de un trámite inadecuado, que es una hipótesis diferente a la del error en el procedimiento.
Además, el mero hecho de la ausencia de indicación de la totalidad de los recursos procedentes contra la orden de pago no es circunstancia que enerve la legalidad de la ejecución, según pasa a exponerse.
Tratándose de providencias dictadas en ejercicio de la función jurisdiccional, como es la jurisdicción coactiva que se adelanta con sujeción a las normas del Código de Procedimiento Civil, la autoridad no está obligada a tal señalamiento, como sí ocurre en las actuaciones administrativas, conforme lo dispuesto en el artículo 47 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, en este evento es la ley la que indica cuáles son los medios de impugnación procedentes. En ese sentido el artículo 505 del Código de Procedimiento Civil —antes de ser modificado por la Ley 794 de 2003— es claro en señalar que el mandamiento ejecutivo es apelable en el efecto devolutivo.
Por lo expuesto, no prospera la primera excepción previa propuesta” (61) (se resalta).
En la sentencia del seis de mayo de 2004 pareciera adoptar una postura distinta:
“El ordenamiento jurídico reconoce una prerrogativa exorbitante a la administración, a fin de que ella misma adelante el cobro por jurisdicción coactiva de los dineros que le adeudan, sin el requisito previo de demanda de parte, con la finalidad de que oportunamente recaude los dineros necesarios para subvenir a las necesidades generales de la comunidad. El ejercicio de esta facultad excepcional debe desarrollarse solamente ante la presencia de un título ejecutivo, definido a la manera del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, vale decir, se debe contar con la existencia de un documento que contenga a favor de la administración la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, con la certeza de provenir de quien se califica como deudor” (62) .
Se dice lo mismo en los autos del seis de mayo de 2004 (63) y del 13 de mayo siguiente (64) .
k) Por último, para la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado la providencia que resuelve el incidente de excepciones en los procesos de jurisdicción coactiva es de naturaleza jurisdiccional. Así lo dijo en sentencia del siete de mayo de 1991:
“1. Estima conveniente la Sala, en primer término, definir la naturaleza jurídico-procesal de la providencia que resuelve sobre el incidente de excepciones de los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva. Ello, en razón a que la procedencia misma del recurso de anulación estaba condicionada a que este se intentara contra una sentencia ejecutoriada de única o de segunda instancia proferida por una de las secciones del Consejo de Estado, o de única instancia proferida por un tribunal administrativo.
Si bien, el recurso extraordinario de anulación desapareció del ordenamiento jurídico en virtud de la derogatoria de las normas que lo consagraban y regulaban, artículos 194 a 205 del Código Contencioso Administrativo, según Decreto 597 de 1988, no lo es menos que tal aspecto reviste importancia frente a los recursos de anulación que aún se tramitan en esta corporación, a más de la entidad que desde el punto de vista de una definición jurisprudencial amerita el tema en cuestión.
1. El artículo 302 del Código de Procedimiento Civil define la sentencia como la providencia del juez que decide “sobre las pretensiones de la demanda o las excepciones que no tengan el carácter de previas, cualquiera que fuere la instancia en que pronuncien, y las que resuelven los recursos de casación y de revisión”.
La doctrina, por su parte, ha precisado que la sentencia es el pronunciamiento del juez que resuelve sobre las pretensiones y las excepciones que se oponen a la prosperidad de aquellas. Así Chiovenda (instituciones de derecho procesal civil), para no citar más que a uno de los numerosos tratadistas en la materia, la define como “la resolución que acogiendo o rechazando la demanda del actor, afirma la existencia o inexistencia de una voluntad de ley que le garantiza un bien, o lo que es igual, respectivamente la inexistencia o existencia de una voluntad de ley que garantiza un bien al demandado”.
A más de la definición antes transcrita y del concepto doctrinario, no debe olvidarse que la sentencia, en estricto sentido, pone fin al proceso mediante un pronunciamiento de fondo o de mérito y en el proceso ejecutivo, tal pronunciamiento no es otro que el que resuelve sobre las excepciones, ya que este termina con tal decisión cuando ellas prosperan, pues de lo contrario culmina con el pago. Es esta razón para que el Código de Procedimiento Civil dé‚ a la decisión que resuelve sobre las excepciones en el proceso ejecutivo la denominación y el tratamiento de una sentencia.
2. El hecho de que la ley limitara las causales para la procedencia del recurso, a las de violación directa de la Constitución Política o de la ley sustantiva, no implica que la sentencia que resuelva sobre las excepciones no pueda infringir tales disposiciones. Por el contrario, en tratándose de excepciones de fondo extintivas del derecho alegado, bien puede configurarse la citada violación.
En otras palabras, no puede afirmarse de manera general que la providencia que resuelve sobre las excepciones no conlleva aplicación de la ley sustancial y que por tanto, esta no pude resultar desconocida en forma directa.
3. De las circunstancias de que el recurso extraordinario de casación que guarda analogía con el desaparecido recurso extraordinario de anulación, no proceda contra las sentencias emitidas en todo tipo de procesos, sino contra las que taxativamente enumera el artículo 366 del Código de Procedimiento Civil y de que entre ellas no se encuentre contemplada la que resuelve sobre las excepciones en el proceso ejecutivo, no puede derivarse igual regla para proscribir el recurso de anulación frente la sentencia que decida sobre las excepciones en los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva, en ausencia de norma expresa que consagre excepción a la regla general que sentaba el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo según el cual, el citado recurso podía intentarse contra las sentencias proferidas en toda clase de procesos por las secciones del Consejo de Estado en única o en primera instancia y por los tribunales administrativos en única instancia.
Es decir, que mientras el recurso extraordinario de casación solo cabe contra las sentencias emitidas en los procesos expresamente señalados, el recurso extraordinario de anulación solamente estaba excluido frente a las sentencias de primera instancia procedentes de los tribunales administrativos.
Como consecuencia de lo expuesto, la providencia que resuelve sobre las excepciones en el proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva es una sentencia y, por tanto, era susceptible de ser impugnada por la vía del recurso extraordinario de anulación” (65) .
El criterio de que las providencias que resuelven excepciones son de carácter jurisdiccional se reiteró en la sentencia del 20 de agosto de 2002:
“De la sentencia recurrida, como presupuesto del recurso.
El fallo de la sección cuarta que es objeto del recurso extraordinario que se decide, declaró probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta por la empresa aseguradora demandante, previa declaratoria de nulidad de los actos administrativos que resolvieron sobre las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, dentro del proceso administrativo de cobro coactivo.
El artículo 302 del Código de Procedimiento Civil precisa que las sentencias “son las que deciden sobre las pretensiones de la demanda o las excepciones que no tengan el carácter de previas, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, y las que resuelven los recursos de casación y revisión”.
La norma del artículo 57 de la Ley 446 de 1998 no limitó el recurso a la decisión contenida en la sentencia, pues simplemente señaló que procede contra “las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado; como es sabido, en la jurisdicción contenciosa todas las excepciones se resuelven en ese momento procesal, lo que no significa que todas ellas sean de fondo, sino que en aras de evitar dilaciones en la jurisdicción administrativa la norma prescindió del trámite de un incidente de este tipo. Por ello el artículo 144 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 46 de la Ley 446 de 1998 preceptúa:
“ART. 144.—Contestación de la demanda. Durante el término de fijación en lista el demandado podrá contestar la demanda mediante escrito que contendrá: (...).
“3. La proposición de todas las excepciones que se invoquen contra las pretensiones del demandante, las cuales se decidirán en la sentencia”.
De manera que de la aplicación armónica de la disposición pretranscrita con el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 y el 302 del Código de Procedimiento Civil, ha de entenderse que cuando se interpone el recurso extraordinario de súplica contra el fallo que declara probada una excepción, habrá de analizarse si tal proveído es susceptible de quebranto por violación directa de normas sustanciales o si, por el contrario, este solo es predicable del error in procedendo, caso en el cual el recurso no tiene prosperidad.
En el presente caso, la sentencia de la sección cuarta que es objeto de cuestionamiento, resolvió en forma favorable a la aseguradora la excepción propuesta de falta de título ejecutivo; esta decisión tiene, sin duda, la connotación de ser extintiva del derecho litigioso porque enerva la facultad jurídica de la administración para hacer efectivo el cobro del riesgo que por la póliza de cumplimiento se aseguró y en esta medidas puede serle endilgado al fallo el error juris in judicando” (66) .
En sentencia del 18 de octubre de 2005, la Sala Plena reafirmó el criterio de mayo de 1991:
“1. El fallo objeto de impugnación es el que desestimó las excepciones y condenó a la recurrente a pagar la obligación sobre cuya realización coactiva versó el proceso de ejecución, el cual produce efectos de cosa juzgada y, por ende, es procedente respecto de dicha decisión jurisdiccional el recurso extraordinario de revisión.
No existe duda que la decisión de la Sección Quinta de esta corporación es una sentencia; así lo indican la ley y la jurisprudencia. En efecto: El Código Contencioso Administrativo señala (67) como judiciales, entre otras funciones para los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, varias relacionadas con la ejecución coactiva. Para el Consejo de Estado y en segunda instancia dispone en el artículo 129 (68) : “3. De las apelaciones y recursos de queja que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía exceda de ochocientos mil pesos ($800.000) y de las consultas de las sentencias dictadas en estos mismos procesos cuando fueren adversas a quien estuvo representado por curador ad litem”. Y el Código de Procedimiento Civil precisa:
• En el artículo 302, que sentencia es no solo la que decide sobre las pretensiones procesales sino sobre “las excepciones que no tengan el carácter de previas, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, y las que resuelven los recursos de casación y revisión”; que en la sentencia, según el artículo 510 ibídem, se resolverá sobre las excepciones: según el literal c): “... el juez dictará sentencia, y si prospera alguna excepción contra la totalidad del mandamiento de pago ejecutivo se abstendrá de fallar sobre las demás (...)”; según el literal d): “La sentencia de excepciones totalmente favorable al demandado pone fin al proceso..”.; según el literal e): “Si las excepciones no prosperan, o prosperan parcialmente...”.
• En el artículo 561 ibídem que “Las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de los créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor cuantía y de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto en el presente capítulo. En este proceso no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa”.
Por su parte, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo definió la naturaleza, de sentencia, de la providencia que decide sobre las excepciones de mérito dentro del proceso de jurisdicción coactiva; en sentencia de 7 de mayo de 1991, dijo...”. (69)
1.5. Recapitulando, de todo lo dicho, se podría sintetizar lo siguiente:
a) Hay casos en los que los créditos a favor del Estado se deben ejecutar ante el juez competente; es decir, que está excluida la jurisdicción coactiva. Tal es el caso de los procesos ejecutivos originados en contratos estatales (L. 80/93, art. 75), o en decisiones judiciales de la jurisdicción contencioso administrativa, con excepción de las originadas en acciones de repetición.
b) En otros, la administración tiene la opción de acudir al juez civil del circuito o de hacer efectivo el crédito, directamente, por cobro coactivo; tal es el caso de las obligaciones tributarias a favor la DIAN (E.T., arts. 823 y 843).
c) Si se decide por lo primero, se originará un proceso judicial; pero ante la segunda opción, el procedimiento por cobro coactivo está legalmente definido, como un procedimiento administrativo (E.T., arts. 823); la ley establece que podrán impugnarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos que deciden sobre excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución (E.T., arts. 835) y, por interpretación jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, tal posibilidad se ha extendido, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a todos los actos que se presenten en el curso del cobro coactivo, tales como embargos, el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, el fraccionamiento del título judicial, la liquidación del crédito y las costas del proceso, etc.
d) Existen, en tercer lugar, algunos eventos en los que no existe definición legal sobre la naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva, como en el caso en que se otorga esa atribución, por vía general, a entidades nacionales mediante el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992.
Este caso, que hoy juzga la Sala, pertenece a la segunda de las mentadas categorías, pues se trata de un cobro coactivo realizado por la DIAN, en un asunto de naturaleza tributaria, que legalmente ha sido definido como un procedimiento administrativo.
Pese a que, como se acaba de ver, en el caso concreto, no hay discusión, la Sala estima conveniente esclarecer el asunto en los casos en que no existe la misma claridad.
Como se ha visto, in extenso, las decisiones jurisdiccionales se encaminan más por reconocer que se trata del ejercicio de una función administrativa; hacia allá tienden tanto la Corte Suprema de Justicia, en la época en que tenía confiada la guarda de la Constitución Política, la Corte Constitucional, después, y buena parte de las formaciones del Consejo de Estado. Esta afirmación no impide reconocer que otra parte de las decisiones se han inclinado por atribuir carácter jurisdiccional al proceso de cobro por jurisdicción coactiva.
De modo que, con miras a tomar una postura en el debate, la Sala debe examinar los argumentos esgrimidos desde cada uno de los indicados puntos de vista, bien para adherir a uno de ellos o para formular un tercer criterio.
El punto de partida será el inciso tercero (70) del artículo 116 de la Constitución Política y del ordinal segundo (71) del artículo 13 de la Ley 270 de 1996, que establecen, al tiempo, una permisión y una prohibición; de un lado se autoriza a la ley para que, de modo excepcional, pueda atribuir función jurisdiccional, en materias precisas, a autoridades administrativas determinadas. La excepcionalidad, la precisión de materias y la determinación de las autoridades administrativas constituyen exigencias para la adopción de este sistema. De otro lado, existe una prohibición: tal procedimiento está vedado para la instrucción de sumarios y el juzgamiento de delitos.
Como se trata de una atribución excepcional, es menester que se encuentre consagrada, de manera expresa, la asignación de funciones jurisdiccionales a la administración; de otro modo, habrá de entenderse que se trata de funciones administrativas, aspecto este que ha quedado enfatizado en la jurisprudencia que atrás se dejó transcrita.
En este caso, como se anunció antes, la ley no ha manifestado de manera expresa que se trata de una función jurisdiccional confiada a la administración, razón por la cual, en principio habría que, aplicando la regla general, concluir que se trata de una función administrativa.
El argumento anterior se robustece si se considera que el denominado procedimiento de cobro por jurisdicción coactiva lo que realmente hace es ejecutar un crédito en favor del Estado, o mejor, la obligación a cargo del particular, los cuales han quedado previamente definidos por un acto administrativo en firme.
Ninguna diferencia existe entre este proceder y el previsto en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo que preceptúa:
Corolario de esta disposición legal es el artículo 68 del mismo código, cuya primera parte regula el ejercicio de la función administrativa (arts. 1º a 81), como se desprende con claridad de su artículo primero. Pues bien, el mencionado artículo 68 establece cuándo los documentos allí relacionados prestan mérito ejecutivo para ser cobrados por jurisdicción coactiva, sin necesidad de remitirse, para ello, al Código de Procedimiento Civil.
Si la naturaleza propia de esta actividad estatal desarrollada por la administración es la administrativa, poca o ninguna relevancia tiene que el procedimiento a través del cual la misma se desarrolla, sea el previsto para el proceso ejecutivo en el Código de Procedimiento Civil. Son frecuentes los procedimientos administrativos para cuyos trámites —en forma total o parcial— se remiten a dicho código (incluso el procedimiento general —Código Contencioso Administrativo— lo hace, por ejemplo en materia de pruebas), sin que por esa y única razón los mismos hayan merecido el calificativo de jurisdiccionales.
Por el contrario, si bien la sentencia C-666 de 2000 de la Corte Constitucional no tomó partido (en su parte considerativa) por la naturaleza jurídica del trámite coactivo —como atrás se precisó—, es lo cierto que su decisión de condicionar la constitucionalidad del artículo 112 de la ley 6ª de 1992, en cuanto tiene que ver con los organismos vinculados, “… a que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación provenientes de funciones netamente administrativas…”, está indicando, a las claras, que la jurisdicción coactiva es una parte del poder administrador del Estado; en efecto, si de función jurisdiccional se tratara, el condicionamiento de la sentencia perdería por completo su sentido, pues nada impediría, —desde la óptica constitucional— que una atribución semejante se hiciera a la jurisdicción excepcionalmente ejercida por autoridades administrativas, vista la circunstancia de que el artículo 116 de la Constitución Política solo restringió tal posibilidad al juzgamiento e investigación de delitos.
Esta visión, por otra parte, es la misma que, en su momento había expuesto la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de 26 de junio de 1990, cuando, al declarar la inexequibilidad del artículo 11 del decreto 2304 de 1989 se fundó en la naturaleza administrativa del cobro coactivo de los créditos a favor del Estado, y la que, después se manejó en la sentencia T-445 de 1994 y en la C-919 de 2002.
Hay una razón adicional que milita en favor de esta tesis: las definiciones legales que existen en materia de jurisdicción coactiva, han optado por darle naturaleza administrativa; tal ocurre, por ejemplo en el caso del estatuto tributario, artículo 823, y se puede deducir de las normas correspondientes de la Ley 42 de 1993 (arts. 90 y ss.), en cuanto atribuye esa potestad a la Contraloría. De modo que, desde la perspectiva legal, el cobro de créditos que favorecen al Estado reviste carácter jurisdiccional cuando se confían a los jueces (art. 75 de la L. 80, o la opción de acudir a los jueces civiles del circuito, artículo 843 del E.T.), y administrativo cuando se atribuye a funcionarios administrativos a través de la jurisdicción coactiva.
Corolario de lo anterior es que el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, in fine, permita que la autoridad competente otorgue poderes, bien a funcionarios de las respectiva entidad que fuesen abogados, o, incluso a apoderados externos que revistan la misma calidad, permisión que resultaría del todo exótica y de dudosa constitucionalidad si su carácter fuese jurisdiccional.
El asunto tiene, sin embargo, una variante que la Sala no puede soslayar: es la intervención del juez administrativo en el procedimiento de jurisdicción coactiva.
En efecto, el artículo 133 (72) —hoy vigente— del Código Contencioso Administrativo, atribuye el conocimiento, en segunda instancia, a los administrativos:
“Modificado Ley 446 de 1998, artículo 41. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia: (...).
Otro tanto prescribe el artículo 134C ibídem, para los eventos en que la cuantía del proceso fuere inferior a los 500 salarios mínimos legales mensuales, solo que —esta vez— el conocimiento corresponde a los jueces administrativos; únicamente se diferencia del artículo transcrito, en que el ordinal tercero determina que conocerán, además, de la consulta de sentencias en que el ejecutado estuvo representado por curador ad litem.
Las normas citadas modifican y extienden el control de la jurisdicción contencioso administrativa sobre los procedimientos de cobro coactivo adelantados por la administración. En efecto, si bien se deja en manos de la administración la decisión sobre las excepciones y sobre otros aspectos del procedimiento que, como se ha visto reviste carácter administrativo, el conocimiento y la resolución de los recursos de apelación se atribuye a la jurisdicción contencioso administrativa, en una clara función jurisdiccional.
Es en este contexto que se profieren las sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de siete de mayo de 1991, 20 de agosto de 2002 y 18 de octubre de 2005, resolviendo recursos extraordinarios de anulación o de súplica extraordinaria frente a sentencias de las secciones del propio Consejo proferidas en virtud de las competencias a que se refería el numeral 3º del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, hoy modificado.
Se genera, así, un procedimiento administrativo que, en tanto está sujeto —parcialmente— al control jurisdiccional contencioso administrativo, origina también procedimientos o actos jurisdiccionales.
En resumen, el ordenamiento jurídico colombiano prevé esta clase de fórmulas para el cobro de los créditos en favor del Estado:
4. El artículo quinto (73) de la Ley 1066 de 2006 establece que, se aplicará el procedimiento administrativo de cobro coactivo del estatuto tributario en todas “las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política”. Sin duda, la nueva ley amplía, de manera significativa, las situaciones, en las cuales, el cobro coactivo constituye el ejercicio de una función administrativa, por definición legal.
Se debe advertir, además que, de acuerdo con el parágrafo 1º del citado artículo 5º de la Ley 1066 del 2006, quedan excluidas de dicha regulación “las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares”. Sin embargo, como se dijo atrás, dicha ley no es aplicable al caso bajo examen, razón por la cual la Sala se abstiene de hacer cualquier análisis sobre sus alcances y sobre las modificaciones que pudieron haberse introducido en las normas relativas al cobro de créditos a favor del Estado.
De acuerdo con lo anterior, es claro que las actuaciones de la llamada jurisdicción coactiva, para este caso que conoce la Sala, son de carácter administrativo, al contrario de lo afirmado por el demandante.
El mismo alega, además, que por tratarse de la entrega de un bien rematado, no tenía posibilidad de presentar oposición a dicha diligencia, de acuerdo con el artículo 531 del Código de Procedimiento Civil, porque era un tercero ajeno a ese procedimiento coactivo, y, por esa circunstancia, tuvo que recurrir, forzosamente, a la vía gubernativa; por lo mismo, dice que carecía de interés para demandar la nulidad de los actos administrativos derivados de esa actuación. Agrega que su demanda se dirigía a cuestionar el proceder equivocado del juez comisionado constitutivo de un error judicial, cuya declaración debía hacerse en un proceso de reparación directa, dado que los perjuicios reclamados se originaban en ese proceder.
Al respecto debe anotarse que, por el hecho de que, en un caso concreto, se apliquen las regulaciones del Código de Procedimiento Civil a los procedimientos de la jurisdicción coactiva, este no adquiere el carácter de jurisdiccional; en efecto, el Código Contencioso Administrativo, en la parte de procesos especiales, en el artículo 252, subrogado por el artículo 63 del Decreto 2304 de 1989, para los procedimientos de esa jurisdicción establece:
“En la tramitación de las apelaciones e incidentes de excepciones en juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva se aplicarán las disposiciones relativas al juicio ejecutivo del Código de Procedimiento Civil”.
A su vez el Código de Procedimiento Civil al regular el procedimiento para la ejecución de deudas fiscales, en el artículo 561 dispone:
“Las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor y de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto en el presente capítulo.
En la misma regulación, respecto de las comisiones, el artículo 568 del mismo código determina:
“Cuando haya lugar a comisiones, los funcionarios investidos de jurisdicción coactiva deberán conferirlas de preferencia a otro empleado de la misma clase, de igual o inferior categoría, sin perjuicio de que puedan comisionar a los jueces municipales”.
De las normas transcritas se deduce que, si bien en el procedimiento de jurisdicción coactiva, para el cobro de deudas fiscales, se acude a la aplicación de normas de procedimiento civil, ello, por sí solo, no cambia la naturaleza administrativa de tales procesos, dado que siguen siendo funcionarios en ejercicio de función administrativa los que aplican tales procedimientos. Esta consideración incluye el trámite de entrega del bien rematado, que impugna el demandante en este caso, y por lo tanto, la actuación juez comisionado, el civil municipal de Riosucio, pues la competencia para adelantar esa diligencia provenía de un funcionario administrativo, el jefe de cobranzas de la dirección de impuestos nacionales de Manizales.
Resulta contradictorio, por parte del apelante, concentrar la controversia en el desalojo ordenado por el juez comisionado y afirmar que esta decisión tiene carácter jurisdiccional, para, posteriormente, obviar los demás actos administrativos que lo confirmaron, pronunciamientos que el demandante propició en ejercicio de los recursos de la vía gubernativa. Dichos recursos estaban destinados a revocar la decisión de desalojo, de la cual se derivan los perjuicios que se reclaman en la demanda. Por la misma razón, no tiene explicación que el demandante afirme que carece de legitimidad para impugnar tales actos, pues la única justificación posible, a tal aseveración, es la de que resultaron adversos a sus intereses.
Por lo tanto, estando en discusión el desalojo del local comercial que ocupaba el actor, realizado en la actuación administrativa ya citada, era menester demandar la nulidad de los actos administrativos en los que se adoptó tal decisión y los que la confirmaron y solicitar, en consecuencia, la indemnización de los perjuicios que se desprendieron de dichos actos. Siendo que el daño que se reclama en el presente proceso tiene como causa una decisión administrativa, la acción idónea no podía ser otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no podía incoarse una de reparación directa, pues la supuesta lesión no se originaba en un hecho, omisión u operación administrativa.
Por las anteriores circunstancias, se concluye que la acción de reparación directa, en el presente caso, es una vía procesal equivocada. La Sala ha sido rigurosa al precisar que si el daño alegado tiene como causa una decisión administrativa, la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo ha señalado de forma reiterada la Sección Cuarta del Consejo de Estado, respecto de los actos de remate en los procesos de jurisdicción coactiva. Por lo cual se confirmará la sentencia apelada».
(Sentencia de 30 de agosto de 2006. Expediente 14807. Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez).
(1) De acuerdo con la reforma establecida en el artículo 1º del Decreto 2117 de 1992.
(2) De acuerdo con la reforma establecida en el artículo 1º del Decreto 2117 de 1992.
(3) Corte Constitucional, sentencias C-558 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería y T-445 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(4) “ART. 835.—Intervención del contencioso-administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, solo serán demandables ante la jurisdicción contencioso-administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción”.
(5) “ART. 66.—Administración y control. Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos del orden nacional”. Declarado exequible mediante sentencia C-232 de 1998.
(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 19 de julio de 2002, radicación número: 44001-23-31-000-2002-0112-01 (13.251), actor: Promigas ESP.
(7) Autos de fechas julio 1º de 1994, expediente 5591, C.P. Jaime Abella Zárate y septiembre 24 de 1994, expediente 5590, C.P. Delio Gómez Leyva.
(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 19 de julio de 2002, radicación: 25000-23-27-000-2001-0148-01(12.733), actor: Pacc Dent Ltda.
(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 27 de marzo de 2003, radicación: 44001-23-31-000-2002-0234-01(13.402), actor: Promigás S.A.
(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 29 de enero de 2004, radicación: 25000-23-27-000-2000-0634-01(12.498), actor: Procesadora de Spandex S.A. Prospan (en liquidación).
En salvamento de voto, el doctor Germán Ayala Mantilla se opuso a la anterior decisión:
“De acuerdo con ello, considero, que le asiste razón a la colaboradora fiscal, toda vez que los actos acusados no se encuadran dentro de los señalados en el artículo 835 del estatuto tributario como sujetos a control de legalidad, pues no están resolviendo excepciones ni ordenando seguir adelante con la ejecución, que en los términos de la norma transcrita son los únicos susceptibles de control jurisdiccional, de tal suerte que los actos acusados en el proceso de la referencia en los precisos términos del artículo 835, a mi juicio no podían ser objeto de pronunciamiento por parte de esta jurisdicción. Razón por la cual en el proyecto inicialmente presentado por mí a la Sala se proponía fallo inhibitorio”.
(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 27 de enero de 2005, radicación: 25000-23-27-000-2004-01066-01(14.949), actor: Muebles Norven & Cía. Ltda.
(12) Sobre estos criterios, ver entre otros, Juan Francisco Linares. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Astrea, 1986, pág. 149 y ss.
(13) Al respecto ver, entre otros, Ramón Parada. Derecho Administrativo. Madrid, Marcial Pons, 1991, tomo I, capítulo XI. José Bermejo Vega. Derecho Administrativo. Parte especial. Madrid: Civitas, 1994, capítulo 1º.
(14) Auto del 7 de diciembre de 2000, expediente 6601, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
(15) Sentencia C-109 de 1995, Fundamento 13.
(16) Sobre funciones judiciales atribuidas a autoridades administrativas y la interpretación del artículo 116 de la Constitución Política se pueden consultar las sentencias C-592 de 1992, C-212 de 1994, C-037 de 1996, T-279 de 1997, T-494 de 1999, y C-384 de 2000, C-1641 de 2000 y SU.1023 de 2001.
(17) Sentencia C-649 de 2001, fundamento 4.3.
(18) Sentencia C-212 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(19) Así, la sentencia C-592 de 1992 declaró la constitucionalidad del artículo 32 del Decreto 2651 de 1991, que establece que los jueces que estén conociendo de las objeciones presentadas en los concordatos preventivos obligatorios iniciados con anterioridad a la vigencia del Decreto 350 de 1989, remitirán el expediente que contiene la actuación al Superintendente de Sociedades, a efecto de que este resuelva tales objeciones. Consideró esta corporación que ello encuadra en la tendencia legislativa de los últimos años, cuyo propósito es promover la colaboración entre los poderes y la unidad funcional del Estado. Igualmente, la sentencia C-384 de 2000, declaró la constitucionalidad del inciso tercero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, según el cual, los actos dictados por las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales pero, la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas. La Corte consideró que esa atribución de funciones jurisdiccionales a las superintendencias se ajustaba a los requerimientos que establece el artículo 116 de la Carta sobre esta materia.
(20) Ver al respecto, las sentencias C-1641 de 2000, fundamentos 18 y 19, C-649 de 2001 y C-415 de 2002.
(21) La sentencia C-666 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de las palabras: “y vinculados” en el entendido que la facultad de cobro coactivo debe provenir del ejercicio de funciones administrativas, atribuidas por la ley a un ente de esa naturaleza, al que se autorice el ejercicio de la ejecución coactiva.
(22) “ART. 1º—Para efectos del ejercicio de la jurisdicción coactiva conferida en el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, los ministerios, departamentos administrativos, entidades adscritas y vinculadas, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, en la medida en que lo permita la ley, podrán organizar, dentro de cada organismo, grupos de trabajo para el cobro por jurisdicción coactiva de los créditos a favor de los mismos, con funcionarios de cada uno de los organismos. En caso contrario deberán asignar tales funciones de cobro por jurisdicción coactiva a la oficina jurídica del respectivo organismo o dependencia que haga sus veces.
“PAR.—Cada ministro, jefe de unidad administrativa especial, director de departamento administrativo, presidente o director de cada organismo y entidad adscrita o vinculada, el contralor general de la República, el procurador general de la Nación, el registrador del estado civil o el funcionario que tenga dicha competencia de acuerdo con la Constitución y la ley, podrán delegar en los términos previstos por la ley, la facultad de otorgar poder en el jefe de la oficina jurídica o dependencia que haga sus veces, o en el coordinador del grupo de trabajo, quien otorgará los poderes que considere necesarios para el cobro de los créditos por jurisdicción coactiva.
“ART. 4º—Cobro de los créditos por jurisdicción coactiva, se ceñirá a lo que al respecto señale el Código de Procedimiento Civil y las normas que lo modifiquen o adicionen”.
(23) Consejo de Estado. Sentencia mayo 8 de 1969, M.P. Juan Hernández Sáenz. Anales del Consejo de Estado, tomo 76, pág. 231.
(24) Corte Suprema de Justicia, sentencia 79 del 5 de octubre de 1989, M.P. Hernando Gómez Otálora. Gaceta Judicial tomo 197. II parte, pág. 130.
(25) García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. 4 Edición. Editorial Civitas. Madrid. 1988, pág. 473.
(26) Ob. cit., t. I, pág. 479.
(27) Corte Constitucional, sentencia T-445 de 1994, del 12 de octubre de 1994.
(28) Corte Constitucional, sentencia C-666 de 2000 del ocho de junio de 2000.
(29) Corte Constitucional, sentencia C-666 de 2000 del ocho de junio de 2000.
(30) ART. 58.—Contraloría delegada de investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva. Son funciones de la contraloría delegada de investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva:... 9. Adelantar la segunda instancia de los juicios fiscales y procesos de jurisdicción coactiva cuya primera instancia haya sido surtida por las direcciones de juicios fiscales y jurisdicción coactiva.
ART. 61.—Dirección de jurisdicción coactiva. Son funciones de la dirección de jurisdicción coactiva:... 4. Conocer en segunda instancia de los procesos de jurisdicción coactiva que conozcan los grupos de jurisdicción coactiva del nivel desconcentrado.
(31) Corte Constitucional, sentencia C-919 de 2002, del 29 de octubre de 2002.
(32) Cfr. Sentencia C-666 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(33) Sobre este tema puede verse las sentencias del 29 de octubre de 1993 y 2 de marzo de 1994 de la Sección Quinta de esta corporación, expedientes 0303 y 0352, respectivamente.
(34) Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 15 de octubre de 1989. En sentido contrario los salvamentos de voto a esa decisión de los magistrados Hernán Guillermo Aldana Duque, Jaime Sanín Greiffenstein y Dídimo Páez Velandia. La Corte Constitucional en la sentencia T - 459 del 24 de octubre de 1994 acogió el criterio mayoritario de la Corte Suprema de Justicia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura considera verdaderas jurisdicciones con arraigo en la propia Carta Política la coactiva y la Penal Militar (tít. VII, cap. 7º; tít. VIII, cap. 1º a 5º; arts. 116 y 268). En tal sentido, sentencia de junio 26 de 1996. Radicado Nº 8724ª (379111).
(35) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del ocho de noviembre de 2002, expediente: 13.837 (R- 1043), actor: Compañía Internacional de Seguros S.A.
(36) Publicado en la “Revista Vasca de Administración Pública” Nº 49. Instituto Vasco de Administración Pública, pág. 131, 1997.
(37) Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 15 de octubre de 1988.
(38) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 30 de mayo de 2002, radicación: 66001-23-31-000-1995-2729-01(12545), actora: Aleyda Fátima Giraldo Valencia.
(39) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 16 de diciembre del 2003, radicación 1.545, consulta formulada por el ministro de transporte. Referencia: Código Nacional de Tránsito Terrestre. Mecanismo de subasta de vehículos abandonados.
(40) Corte Constitucional. Sentencia C-666 de 2000.
(41) Edgar Guillermo Escobar Vélez. El proceso de jurisdicción coactiva. Señal Editora. 2003.
(42) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del ocho de marzo de 2004, radicación 1.552, actor: Ministerio de Minas y Energía. Ref.: Jurisdicción Coactiva. Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos. Proceso de saneamiento contable. Ley 716 de 2001.
(43) Corte Constitucional, sentencia C-666 de 2000.
(44) Las palabras “y vinculados” del artículo 112 de la Ley 6ª. de 1992, fueron declaradas condicionalmente exequibles “en el entendido de que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos. Bajo cualquiera otra interpretación, los mencionados vocablos se declaran inexequibles”. Sentencia C-666 de 2000.
(45) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del dos de noviembre del 2005, radicación 1.692, consulta fórmula por el Ministro de Minas y Energía. Referencia: Proceso de jurisdicción coactiva. Competencia para tramitar el incidente de excepciones. Recurso de apelación contra el mandamiento de pago.
(46) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del tres de octubre de 1991, expediente 0036, actor: Instituto de Desarrollo Urbano del Distrito Capital, IDU.
(47) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del dos de julio de 1993, expediente: 0241, actor: Empresas Públicas de Medellín.
(48) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de tres de noviembre de 1993, expediente 0337, actor: Nación - Ministerio de Obras Públicas (Fondo Vial Nacional).
(49) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del siete de noviembre de 1995, expediente: 0479, actor: Superintendencia Bancaria.
El planteamiento de que se trata de actuaciones administrativas, se deduce de la posición contraria formulada en el salvamento de voto del doctor Mario Alario Méndez:
“Actos administrativos como las Resoluciones 1979 de 30 de abril de 1985 y 1951 de 18 de mayo de 1989, mediante las cuales la Superintendencia Bancaria impuso al Banco Tequendama multa por la suma de $4.589.421 tienen, indudablemente, carácter ejecutivo, pero no son ejecutorios, porque la administración no puede ejecutarlos por sí misma o, mejor, no puede ejecutarlos en sede administrativa, sino que debe recurrir a un procedimiento judicial, el de jurisdicción coactiva, instituido en los artículos 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil y 68 y 252 del Código Contencioso Administrativo. También los mandamientos ejecutivos librados por las autoridades administrativas investidas de jurisdicción coactiva son providencias judiciales, autorizadas por el artículo 116, inciso tercero, de la Constitución, según el cual excepcionalmente la ley puede atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
“Por virtud de lo establecido en el artículo 66, numeral 3º, del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria cuando al cabo de cinco años de estar en firme la administración no realiza los actos que le correspondan para ejecutarlos. Pero no por ello pierden tales actos su carácter ejecutivo, esto es, su idoneidad como títulos de ejecución.
“Para el caso es verdad, como dice el ejecutado, que entre la fecha en que quedaron en firme los actos administrativos referidos y la en que se dictó el mandamiento de pago y, más aún, la fecha en que fue notificado ese mandamiento, transcurrieron más de cinco años. Sin embargo, no perdieron por ello, según lo explicado, su carácter ejecutivo. Habrían perdido, sí, su carácter ejecutorio, pero ya se dijo que tales actos no eran ejecutorios, nunca lo fueron, porque la administración no podría ejecutarlos por sí misma o mejor, en sede administrativa, sino que debía recurrir al procedimiento judicial de jurisdicción coactiva”.
(50) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del cinco de diciembre de 1995, radicación: 0487, actor: Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, y otros.
(51) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 19 de septiembre de 1996, expediente: 593, actor: departamento de la Guajira.
(52) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del tres de abril de 1997, radicación: AC-4576, actor: Colegio Departamental Antonio Lenis.
(53) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 10 de julio de 1997, expediente 832.
(54) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 28 de enero de 1999, expediente 1.120, actor: Compañía Colombiana de Apuestas El Chance Ltda.
El carácter administrativo de la jurisdicción coactiva que se afirma en la providencia citada, se deduce también de la aclaración de voto del doctor Mario Alario Méndez, que manifiesta lo contrario:
“Actos administrativos como la resolución con base en la cual se adelantó la ejecución tienen, indudablemente, carácter ejecutivo, pero no son ejecutorios, porque la administración no puede ejecutarlos por sí misma o, mejor, no puede ejecutarlos en sede administrativa, sino que debe recurrir a un procedimiento judicial, el de jurisdicción coactiva, según lo establecido en los artículos 68 y 252 del Código Contencioso Administrativo y 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil. También los mandamientos ejecutivos librados por las autoridades administrativas investidas de jurisdicción coactiva son providencias judiciales, autorizadas por el artículo 116, inciso tercero, de la Constitución, según el cual excepcionalmente la ley puede atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas (...).
“Para el caso lo que ocurrió fue que el acto administrativo había perdido obligatoriedad y, por lo mismo, su idoneidad como título de ejecución, porque al cabo de cinco años de estar en firme la administración no realizó los actos que le correspondían para ejecutarlo. Entonces, no podía librarse mandamiento de pago, pero, siendo que fue librado, debía disponerse la terminación del proceso. Solo en presencia de documento que preste mérito ejecutivo puede librarse mandamiento de pago, según lo establecido en el artículo 497 del Código de Procedimiento Civil; además, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 507, in fine, del mismo Código, debe declararse terminado el proceso cuando no exista título que amerite ejecución”.
(55) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del primero de marzo de 2001, radicación: 86001-00-00-000-1999-1453-01, actor: departamento del Putumayo.
(56) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del primero de marzo de 2001, radicación: 86001-00-00-000-1999-1375-01, actor: Fondo Territorial de Pensiones del Putumayo.
(57) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 11 de octubre del 2002, radicación: 11001-00-00-000-2002-1770-01, actor: Caprecom.
(58) Sección Cuarta. Auto del 8 de mayo de 1969. Anales 1969. Tomo 76, pág. 231.
(59) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 21 de noviembre de 2002, radicación: 11001-00-00-000-2000-1571-01, actor: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
(60) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 10 de abril de 2003, radicación: 11001-00-00-000-2001-1627-01, actor: Superintendencia Bancaria.
(61) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 12 de febrero del 2004, radicación: 11001-00-00-000-2001-1978-01, actor: Empresa Nacional de Telecomunicaciones.
(62) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del seis de mayo de 2004, radicación: 11001-00-00-000-1997-2001-01, actor: Departamento de Antioquia.
(63) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia seis de mayo de 2004, radicación: 11001-00-00-000-1997-2001-01, actor: Departamento de Antioquia.
(64) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 13 de mayo de 2004, radicación: 11001 - 00 - 00 - 000 - 1998 - 2045 - 01, actor: Superintendencia de Sociedades.
(65) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del siete de mayo de 1991, expediente R – 087, actor: Nación - Fondo Vial Nacional.
(66) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de agosto de 2002, radicación: 11001-03-15-000-2000-0488-01(S-488), actor: Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. “Confianza”.
(67) Antes de la modificación introducida por la ley 446 de 1998.
(68) Vigente para cuando se expidió la sentencia recurrida.
(69) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 18 de octubre de 2005, radicación REV –173, Recurrente: sociedad urbanización las sierras del Chicó Ltda.
(70) “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”.
(71) “ART. 13.—Del ejercicio de la función jurisdiccional por otras autoridades y por particulares. Ejercen función jurisdiccional de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política:…
(72) El artículo reformado establecía lo siguiente: “ART. 133. Modificado. D.E. 597/88, art. 2º. Los tribunales administrativos conocen, en segunda instancia, de las apelaciones y recursos de queja que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía no exceda de ochocientos mil pesos ($ 800.000) ($ 16.610.000 de enero 1º de 2006 a 31 de diciembre de 2007), y de las consultas de las sentencias dictadas en estos mismos procesos cuando fueren adversas a quien tuvo representado por curador ad litem”.
(73) “ART. 5º. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el estatuto tributario.
EXTRACTOS: «La sentencia hace un completo recuento de lo dicho por la jurisprudencia en relación con la naturaleza jurídica del cobro coactivo adelantado por la administración en relación con deudas en su favor, para terminar concluyendo, en este caso particular, el carácter administrativo del trámite y la naturaleza de acto administrativo de aquella decisión señalada como generadora del daño por el cual se demanda indemnización.
Y aunque comparto esa decisión por cuanto para cuando se produjo la diligencia de desalojo que ha dado lugar a este proceso, ya se encontraba vigente el decreto 624 de 1989, que expresamente calificó como administrativo el trámite de cobro coactivo adelantado por la Dirección General de Impuestos Nacionales (art. 823 y ss.), no entiendo en cambio, como lo hace la mayoría, que el trámite de cobro por jurisdicción coactiva adelantado por otras entidades en conformidad con los artículos 68 del Código Contencioso Administrativo y 561 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, sea un procedimiento mixto, administrativo en tanto se adelanta ante la administración y judicial en tanto pasa a la jurisdicción contencioso administrativa.
3. Mediante el procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva, sujeto, parcialmente, al control del juez contencioso administrativo; en este último caso, el procedimiento por jurisdicción coactiva es mixto: administrativo mientras esté a cargo de funcionarios administrativos y jurisdiccional en los eventos en que la ley obliga a remitir las decisiones o la resolución de los recursos a funcionarios de la esta índole”.
Las razones que me llevan a disentir de la tercera conclusión que aparece en la transcripción que antecede son las siguientes:
1. Sea lo primero señalar que los hechos que dan lugar a este proceso ocurrieron en febrero de 1991, época para la cual no se encontraba vigente la Ley 6ª de 1992 y por ende la normativa aplicable a los procesos de cobro compulsivo adelantados directamente por la administración de las deudas en su favor, estaba contenida de un lado en el Decreto 624 de 1989 (E.T.), en lo que se refería puntualmente al trámite de cobro adelantado por la Dirección General de Impuestos Nacionales, y de otro lado, en los artículos 68, 79, 128-13, 129-3, 131-5, 133 y 252 del Código Contencioso Administrativo, y 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil, normas que regulaban el trámite de cobro compulsivo por jurisdicción coactiva.
La Ley 6ª de 1992, en la cual se consagró legislativamente la naturaleza administrativa del cobro coactivo adelantado por la DIAN, empezó a regir el 30 de junio de 1992, fecha de su publicación en el Diario Oficial Nº 40.490, conforme lo dispuso en su artículo 30. En esa normativa de manera expresa el legislador reiteró el carácter de administrativo, del procedimiento de cobro adelantado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que a través del decreto 624 de 1989 le había otorgado a la Dirección General de Impuestos Nacionales, cuando al regularlo en el capítulo V, lo hizo bajo el epígrafe “procedimiento administrativo de cobro”, naturaleza que reitera a lo largo de la regulación.
En las normas citadas no solo se califica como administrativo el procedimiento, sino que se estructura como tal al establecer en relación con los actos que se expiden en el mismo las prerrogativas propias de los actos administrativos principalmente la facultad revisora, bien directamente por parte de la administración a través de la revocatoria directa (D. 644/89, arts. 835 y L. 6ª/92, art. 105), o bien por parte de la jurisdicción mediante las acciones de revisión de legalidad de los actos administrativos.
2. Igualmente para la época en que ocurrieron los hechos (feb./91), en normas que aún entiendo vigentes para algunos eventos, el tema del cobro coactivo como una de las manifestaciones de la fuerza ejecutoria del acto administrativo, también estaba regulado como un trámite jurisdiccional por los artículos 68, 79, 128-13, 129-3, 131-5, 133 y 252 del Código Contencioso Administrativo, y 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil, normas que en su orden disponen:
La definición de las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, que en los términos del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, son entre otras las liquidaciones de impuestos, en los siguientes términos:
“Definición de las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos: … 3) las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria…”.
La forma como las entidades y los particulares pueden hacer efectivos los créditos en su favor a través de dos mecanismos, que el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo en todo caso califica como jurisdiccional en cuanto dispone:
“Ejecución de créditos a favor de las entidades públicas, o de los particulares. Las entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en todos los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdicción coactiva y los particulares por medio de la jurisdicción ordinaria”.
La atribución de competencia, según la cuantía, en única instancia al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos, para conocer de los incidentes de excepciones en los procesos por jurisdicción coactiva en donde las autoridades públicas cobren ejecutivamente obligaciones a su favor (CCA, arts. 128-13 y 131-5).
La atribución de competencia, en segunda instancia, según la cuantía, al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos, para conocer de las apelaciones y recursos de queja que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes y de las consultas de las sentencias dictadas en estos mismos procesos cuando fueren adversas a quien estuvo representado por curador ad lítem (arts. 129-1 y 133).
La determinación de que el trámite a seguir en esos procesos, será aquel dispuesto por el Código de Procedimiento Civil, para los juicios ejecutivos, según lo prescribe expresamente el artículo 252 de esa codificación, así:
El proceso a seguir en la ejecución para el cobro de deudas fiscales, contenido en el código de procedimiento civil vigente en la misma época, decretos 1400 y 2019 de 1970, que dentro del capítulo VII del título XXVII dedicado a los procesos de ejecución, se ocupó de la ejecución para el cobro de esas deudas, y en cuanto al procedimiento estableció en el artículo 561:
“Procedimiento. Las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán antes los funcionarios que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor y de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto en el presente capítulo...”.
Y en relación con la competencia para definir las excepciones, apelaciones y recursos de queja, como adelante lo acogió el Decreto 1 de 1984, el artículo 567 del Código de Procedimiento Civil, estableció las siguientes reglas:
“Excepciones, apelaciones y recursos de queja. La competencia para el conocimiento de las excepciones, apelaciones y recursos de queja, se sujetará a las siguientes reglas:
1. El Consejo de Estado conocerá en única instancia de las que se presenten en procesos seguidos por funcionarios nacionales, cuando la cuantía sea o exceda de veinte mil pesos y en segunda instancia, de las que ocurran en procesos seguidos por funcionarios departamentales o municipales, cuya cuantía sea superior a veinte mil pesos.
2. Los tribunales administrativos conocen en única instancia de los que se presenten en procesos cuya cuantía sea inferior a veinte mil pesos, seguidos por funcionarios departamentales o municipales, y en primera cuando la cuantía sea superior a dicha suma”.
También se definió por el artículo 568, la posibilidad para los funcionarios encargados de esas ejecuciones, de comisionar, en los siguientes términos:
“Comisiones. Cuando haya lugar a comisiones, los funcionarios investidos de jurisdicción coactiva deberán conferirlas de preferencia a otro empleado de la misma clase, de igual o inferior categoría, sin perjuicio de que puedan comisionar a los jueces municipales”.
Es común a lo largo de las normas relacionadas la calificación de jurisdiccional que el legislador dio a la actividad desplegada por la administración para el cobro coactivo de obligaciones a su favor. Contrario a lo afirmado en la sentencia de la disiento (1) , la ley sí decía que la función de cobro coactivo atribuida a algunas autoridades administrativas, era jurisdiccional, así aparece reiteradamente en todos los textos normativos mencionados, además de que al hablar del control en contra de las providencias proferidas en ellos, las llama sentencias, calificativo propio de las decisiones adoptadas por los jueces.
3. El tratamiento dado por las normas que se acaban de transcribir a procedimientos de cobro coactivo, diferentes a aquellos adelantados por la Dirección General de Impuestos hoy DIAN, permite deducir, sin mayor dificultad, la naturaleza jurisdiccional de ese trámite.
Naturaleza que en primer lugar emerge de la calificación que expresamente le dio el legislador que expresamente identificó esa actividad como jurisdiccional, cuando de manera reiterada en las normas tanto del Código Contencioso Administrativo como del Código de Procedimiento Civil, le dio el nombre de jurisdiccional.
De otro lado, la aplicación de los criterios formales establecidos por la honorable Corte Constitucional para identificar la función jurisdiccional, la revelan de tal naturaleza. Así, en primer lugar no existe facultad revisora sobre los actos que se profieren en esa actuación, dado que están revestidos con fuerza de cosa juzgada, es decir, no son susceptibles de revocación directa por parte de la administración, ni de anulación a través de un juicio de revisión de legalidad al cual están sujetos, sin excepción, todos los actos administrativos, tanto por vicios de forma, como de fondo, inclusive los políticos, según voces del artículos 82 del Código Contencioso Administrativo (2) .
En efecto, el procedimiento establecido legislativamente para el trámite del cobro coactivo en relación con los títulos a que se refiere el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, norma vigente desde el Decreto 1 de 1984, parte del supuesto de la revisión de las decisiones adoptadas dentro de los mismos, a través de los recursos de queja y apelación y del grado jurisdiccional de consulta, los cuales se surten ante la jurisdicción contencioso administrativa, tribunales administrativos y Consejo de Estado, según la cuantía, a través de providencias que en firme gozan del atributo de cosa juzgada, lo cual impide su revisión bien sea directamente por la administración o bien en sede jurisdiccional a través de un juicio de revisión de legalidad.
Mientras que cuando se trata de procedimientos administrativos, los cuales se definen a través de actos administrativos, como una prerrogativa de los mismos existe la facultad revisora que la administración ejerce sobre ellos a través de la revocatoria directa, la cual puede hacerse en cualquier época, con la sola restricción de que la causal en la cual se funda la revocación, no se haya sometido a revisión judicial, además de existir la posibilidad de revisión judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esa posibilidad revisora no se concreta en los recursos de queja, apelación y en el grado jurisdiccional de consulta, dado que estos recursos son los idóneos para revisar las decisiones judiciales y no para revisar la legalidad de los actos administrativos, para lo cual el legislador, en el diseño que ha hecho de las acciones, ha erigido como idóneas las de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, a las cuales se puede sumar la relativa a controversias contractuales.
En segundo lugar, la función de cobro coactivo si bien es ejercida por funcionarios administrativos, no lo es menos que tales funcionarios han sido revestidos, para esos efectos, de función jurisdiccional, como lo revela el contenido de las normas a que se ha hecho referencia, en las que expresamente el legislador se encarga de señalar el ejercicio de esa función como jurisdiccional, atribución expresamente autorizada por el artículo 116 superior, cuando establece:
“Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”.
En tercer lugar el trámite que el legislador estableció para el cobro coactivo de los títulos a que se refiere en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, fue el de un proceso judicial, establecido en capítulo especial en el código de procedimiento civil, artículos 561 a 568.
Es decir, siendo que las decisiones que se producen en los juicios de cobro por jurisdicción coactiva: (i) escapan a la facultad revisora por gozar de la fuerza de cosa juzgada, (ii) son proferidos por funcionaros investidos de la función de administrar justicia y (iii) el proceso se desarrollaba a través de un procedimiento judicial establecido en normativa de esta naturaleza, luego la naturaleza de esa función es jurisdiccional, porque tal como lo sostiene la honorable Corte Constitucional, “se presumen judiciales aquellas i) funciones que se materializan en actos con fuerza de cosa juzgada, o ii) son desplegadas por jueces, o al menos por funcionarios que gozan de los atributos propios de los jueces, o iii) se desarrollan en el marco de procesos judiciales, o se encuentran indisolublemente ligadas a un proceso judicial” (4) .
Por otra parte desde un criterio material no es dable predicar que dentro del proceso de cobro coactivo el funcionario se limita simplemente al cobro compulsivo de la obligación, dado que son muchas las situaciones en las cuales le corresponde establecer la violación, existencia o extinción de un derecho, concretamente como sucede en relación con las oposición a la diligencia de entrega del bien rematado.
4. En consecuencia con lo que queda expuesto no comparto la conclusión de la Sala en el sentido de que ese trámite es mixto, en tanto administrativo en la etapa que adelanta la administración y jurisdiccional en la que se adelanta ante la jurisdicción. No hay sustento normativo para tal afirmación, al contrario, el legislador se encargó de otorgar la naturaleza de jurisdiccional a todo ese procedimiento, cuando expresamente denominó como jurisdiccional el trámite adelantado por la administración y como sentencia la definición que se adopte en el mismo.
5. El contenido de la Ley 6ª de 1992.
La conclusión que antecede la entiendo reforzada por el tratamiento que al tema le dio la Ley 6ª de 1992, en tanto de manera precisa reiteró la definición de administrativa a la función de cobro coactivo adelantada por la DIAN, pero dejó a salvo la naturaleza de función jurisdiccional del cobro coactivo adelantado por otras entidades.
En efecto, la Ley 6ª de 1992, dedicó el capítulo V a regular el tema del cobro coactivo adelantado por la DIAN, y empezó por titular el capítulo “procedimiento administrativo de cobro”, despejando así cualquier duda sobre la naturaleza de tal procedimiento, en cumplimiento de lo que constituyó uno de los propósitos especiales de la norma, dado que si por definición constitucional el cumplimiento de la función administrativa corresponde a las autoridades administrativas, y solo por excepción el legislador les puede atribuir funciones jurisdiccionales, no hay lugar a que el legislador haga énfasis en que determinada función que cumple una autoridad administrativa, es administrativa, el énfasis debe hacerse para cuando se hace uso de la excepción y no de la regla general, esto es, para cuando a través de la ley se está atribuyendo función jurisdiccional a una autoridad administrativa, caso en el cual el legislador debe ser explícito en la atribución de tal competencia.
No obstante el legislador en la Ley 6ª de 1992 se dedicó a señalar de manera explícita que el trámite de cobro coactivo adelantado por la DIAN, era administrativo, conforme se observa en el capítulo V y en los diferentes artículos que lo integran cuando, en: el 78 al modificar el artículo 833-1 del estatuto tributario se refirió a los recursos en el procedimiento administrativo de cobro, en el 79 al adicionar el estatuto tributario con un artículo se refirió a las irregularidades en el procedimiento administrativo de cobro; y en el 105 estableció la posibilidad de revocar directamente los actos que se producen en ese procedimiento, prerrogativa que es exclusiva de los actos administrativos.
Mientras que en los artículos 112 y 136 mantuvo la vigencia del cobro coactivo mediante un procedimiento de naturaleza jurisdiccional, cuando frente a determinadas entidades reiteró el adelantamiento de tal procedimiento por el trámite de cobro jurisdiccional coactivo en los términos de los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto dispuso:
Y en el artículo 136, estableció:
“ART. 136.—Facultad de cobro coactivo para la Dirección Nacional de Administración Judicial. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, la Dirección Nacional de Administración Judicial tiene jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor y de la Nación, para lo cual otorgará poder a funcionarios abogados de dicha entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.
Resulta evidente la distinción que hizo la ley entre el procedimiento de cobro coactivo adelantado por la DIAN, y aquel adelantado por otras entidades públicas del orden nacional. Al primero expresamente lo calificó como administrativo y le estableció un trámite propio sin remisión a las normas de procedimientos judiciales además de hacer énfasis en la naturaleza de actos administrativos de las decisiones que se adoptan en ellos cuando los hizo pasibles de revocatoria directa, mientras que en relación con aquellos a que se refirió en los artículos 112 y 136, mantuvo la naturaleza de jurisdiccional al remitirlos expresamente a lo regulado por los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo.
Y los pronunciamientos de la Corte Constitucional —sentencia C-649 de 2002—, en tanto admitió la naturaleza administrativa del trámite de cobro coactivo, se refieren solo a aquel consagrado en el artículo 843 del estatuto tributario, con la modificación que le fue introducida por la Ley 6ª de 1992, es decir en tanto el mismo legislador lo ha calificado como un procedimiento administrativo y al acto que declara la existencia de la obligación, cuyo control judicial reconoció como acto administrativo que es. En cambio no ha habido igual pronunciamiento en relación con el contenido del procedimiento de cobro coactivo a que se refieren los artículos 112 y 136 de la Ley 6ª de 1992 y que entiendo, conforme a los argumentos ya expuestos, eminentemente jurisdiccional.
5. El contenido de la Ley 42 de 1993.
En la misma vía de la Ley 6ª de 1992, la Ley 42 de 1993 estableció para las contralorías la facultad de cobrar directamente, a través de un proceso de cobro coactivo despojado de carácter jurisdiccional, las obligaciones deducidas en los juicios de responsabilidad fiscal. Aunque la regulación no goza de la claridad y contundencia que tiene la Ley 6ª de 1992, de su contenido puede inferirse que el trámite de cobro coactivo no tiene naturaleza jurisdiccional.
En efecto, aunque el tema fue regulado en el capítulo IV bajo el epígrafe de “jurisdicción coactiva”, y de que para el procedimiento a seguir se hizo un reenvío a aquel establecido por el Código de Procedimiento Civil para el proceso de jurisdicción coactiva, la naturaleza jurisdiccional se desvirtúa cuando se consagra la función revisora, por parte del contencioso administrativo, de las decisiones que se adoptan en ese procedimiento, sin que se establezca a esa jurisdicción, como sucede en el trámite de cobro coactivo jurisdiccional, como superior para decidir quejas y apelaciones o como juez para tramitar y decidir las excepciones, sino como juez del control de legalidad del acto a través del cual la misma contraloría define las excepciones que se propongan en esos procesos.
En efecto, el artículo 90 de la Ley 42 de 1993 establece, que para el cobro de los créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los títulos ejecutivos creados por la misma entidad, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el Código de Procedimiento Civil, salvo los aspectos especiales que allí mismo se señalan y que cambian el trámite establecido en aquel código en cuanto a que presentada una excepción el funcionario ejecutor no debe enviar el proceso a la jurisdicción contencioso administrativa, sino que de acuerdo con el artículo 93, el funcionario competente dispondrá de un término de treinta (30) días para decidir sobre las excepciones propuestas, decisión que conforme al artículo 94 ídem, será demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa.
6. La Ley 1066 de 2006.
La última norma que se ocupó del tema fue la Ley 1066 de 2006, que frente al procedimiento de cobro compulsivo de cobro, por parte de la administración, en términos mucho más genéricos que los utilizados por el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, la Ley 6ª de 1992 y la Ley 42 de 1993, dispuso:
PAR 2º—Los representantes legales de las entidades a que hace referencia el presente artículo, para efectos de dar por terminados los procesos de cobro coactivo y proceder a su archivo, quedan facultados para dar aplicación a los incisos 1º y 2º del artículo 820 del estatuto tributario.
PAR 3º—Las administradoras de régimen de prima media con prestación definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias”.
Son varios los temas tratados por la norma que se acaba de transcribir. En primer lugar el legislador dota de la facultad de cobro coactivo, a todas las entidades estatales encargadas de las actividades y funciones administrativas o de la prestación de servicios del Estado colombiano, siempre que en virtud de sus funciones tengan que recaudar rentas o caudales públicos.
En segundo lugar unifica en el proceso coactivo administrativo, el cobro de las obligaciones en su favor, cuando remite al trámite establecido en el estatuto tributario, el procedimiento a seguir, trámite que como ya se anotó, es administrativo por expresa disposición de esa norma.
En tercer lugar excluye de esa atribución, al señalar expresamente que no quedan comprendidas por esa ley, las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.
Igualmente puede deducirse de la norma que subsiste el trámite de jurisdicción coactiva en los términos de los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo y por los trámites de los artículo 561 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, para aquellas obligaciones que constituyan uno de los títulos a que se refiere el artículo 68 siempre que dentro de la actividad de la entidad en cuyo favor exista, no esté la de recaudo de rentas y caudales públicos. Así por ejemplo, cuando entre otros se trate del cobro de sentencias en su favor, en otras palabras la sola existencia de títulos ejecutivos a favor de una entidad pública, no la convierte en recaudadoras de rentas y caudales públicas y por tanto en destinatario de la norma.
En síntesis puede concluirse en relación con la Ley 1106:
1. La ampliación de poder de cobro coactivo a todas las entidades estatales, que encargadas de recaudar rentas o caudales públicos, tengan obligaciones en su favor.
2. La ampliación de los títulos de recaudo para cobro coactivo, en tanto ya no se circunscribe a aquellos que señala el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, sino que puede ser cualquiera, en tanto cumpla con las condiciones de contener una obligación clara, expresa y exigible.
3. La ampliación de las entidades que quedan sometidas al procedimiento de cobro coactivo, que reguló la Ley 6ª de 1992 y al cual remite ahora esta normativa.
4. La naturaleza administrativa de ese procedimiento por calificación expresa que del mismo hizo la Ley 6ª de 1992 en el capítulo V y a la cual se hace remisión expresa.
5. La revisión por el contencioso administrativo, a través de juicios de legalidad, de las decisiones adoptadas en esos juicios de cobro coactivo administrativo.
6. La subsistencia para algunos eventos, del cobro por jurisdicción coactiva y por tanto de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de la apelación consulta y queja en relación con las decisiones adoptadas dentro de esos trámites.
7. La subsistencia de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa y de la ordinaria, para adelantar algunos procesos ejecutivos en los cuales sea parte una entidad estatal, concretamente las ejecuciones derivadas de los contratos celebrados por el Estado y de las sentencias en las cuales resulte condenada o favorecida la entidad estatal.
Entiendo como la mayoría, que puntualmente en este caso, dada la naturaleza administrativa del proceso de cobro coactivo que adelantó la Dirección de Impuestos Nacionales, naturaleza que deviene de su consagración con tal connotación por parte del legislador (D.L., 624/89), no solo por haberlo denominado así expresamente sino por haberlo revestido de todas las atribuciones propias del ejercicio de función administrativa, la acción intentada por el actor no era la idónea, dado que la decisión causante del daño está plasmada en un acto administrativo y por ende para enjuiciar su legalidad debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Pero, si la decisión que se acusa como generadora del daño se hubiera producido por la administración en un proceso de cobro coactivo gobernado por los artículos 68, 79, 128-13, 129-3, 131-5, 133 y 252 del Código Contencioso Administrativo, y 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil, sin duda el daño si hubiera tenido como génesis un error jurisdiccional y por ende la acción de reparación directa hubiera sido la idónea.
(1) Se afirma en la sentencia: En este caso, como se anunció antes, la ley no ha manifestado de manera expresa que se trata de una función jurisdiccional confiada a la administración, razón por la cual, en principio habría que, aplicando la regla general, concluir que se trata de una función administrativa.
(2) Dice el inciso segundo del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo: “esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno”.
(4) Sentencia C-1038 de 28 de noviembre de 2002, en la cual se definió como jurisdiccional la actuación que se surte en la etapa prearbitral.

References: artículo 75
 artículo 843
 artículo 823
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 843
 artículo 823
 artículo 843
 artículo 835
 resolución 
 artículo 834
 artículo 835
 artículo 132
 artículo 133
 artículo 134
 artículo 835
 artículo 835
 artículo 86
 artículo 835
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 94
 resolución 
 artículo 85
 artículo 85
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 85
 artículo 823
 artículo 112
 artículo 31
 artículo 116
 artículo 11
 artículo 1
 artículo 11
 artículo 509
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 13
 artículo 116
 artículo 13
 artículo 112
 artículo 68
 artículo 79
 artículo 68
 artículo 112
 artículo 116
 artículo 13
 artículo 97
 artículo 47
 artículo 505
 artículo 488
 artículo 302
 resolución 
 artículo 366
 artículo 194
 artículo 302
 artículo 57
 artículo 144
 artículo 46
 artículo 57
 artículo 129
 artículo 302
 artículo 510
 artículo 561
 artículo 112
 artículo 116
 artículo 13
 artículo 64
 artículo 68
 artículo 68
 artículo 112
 artículo 116
 artículo 11
 artículo 823
 artículo 843
 artículo 112
in fine
 artículo 133
 artículo 41
 artículo 134
 resolución 
 artículo 129
 artículo 5
 artículo 531
 artículo 252
 artículo 63
 artículo 561
 artículo 568
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 835
 artículo 835
 artículo 116
 artículo 32
 artículo 52
 artículo 116
 artículo 112
 artículo 112
 artículo 116
 artículo 66
 resolución 
 artículo 116
 artículo 497
 artículo 507
in fine
 resolución 
 artículo 30
 artículo 68
 artículo 79
 artículo 252
 artículo 561
 artículo 567
 artículo 568
 artículo 68
 artículo 116
 artículo 68
 artículo 833
 artículo 136
 artículo 843
 artículo 90
 artículo 93
 artículo 94
 artículo 68
 artículo 820
 artículo 561
 artículo 68
 artículo 68
 artículo 82