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Políticas de empleo para la justicia social y una globalización equitativa
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1 Conferencia Internacional del Trabajo, 99. a reunión, 2010 Informe VI Políticas de empleo para la justicia social y una globalización equitativa Informe para el punto recurrente sobre el empleo, 2010 Sexto punto del orden del día Oficina Internacional del Trabajo Ginebra
2 ISBN: (impreso) ISBN: (web pdf) ISSN: Primera edición 2010 Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobación alguna. Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías o en oficinas locales de la OIT en muchos países o pidiéndolas a: Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza. También pueden solicitarse catálogos o listas de nuevas publicaciones a la dirección antes mencionada o por correo electrónico a: Vea nuestro sitio en la red: Compaginado por TTS: ref. Confrep-ILC99-VI[ ]-Sp.doc Impreso por la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza
3 Índice Página Abreviaturas y siglas... vii Introducción... 1 Antecedentes... 1 Estructura del informe... 2 Preparación del informe sobre el punto recurrente... 3 Capítulo 1. Justicia social para una globalización equitativa... 5 Lograr una globalización justa: la contribución del Programa de Trabajo Decente de la OIT... 6 La respuesta a escala mundial de la OIT a las insuficiencias de la globalización... 7 Políticas de empleo a nivel nacional: mecanismos de coordinación y cooperación. 10 Normas internacionales del trabajo El Programa Global de Empleo Gobernanza y examen por expertos Desarrollo e intercambio de conocimientos, asesoramiento en materia de políticas, cooperación técnica y programas a nivel de países El Pacto Mundial para el Empleo y su aplicación Capítulo 2. Tendencias y retos en materia de empleo Recesión económica mundial de 2008 y respuesta programática La respuesta programática de la OIT para afrontar la crisis en el plano nacional Perspectivas de la económica mundial a comienzos de Evolución del crecimiento y el empleo a más largo plazo La globalización como tendencia subyacente Tendencias demográficas y evolución de la fuerza de trabajo Transformación estructural Migración laboral internacional Desempleo Trabajadores en situación de empleo vulnerable y trabajadores pobres en los países en desarrollo Convergencia o divergencia de los niveles de vida en el mundo Empleo precario en los países industrializados Tendencias mundiales de los salarios Evolución de la desigualdad de los ingresos Carácter sostenible en el plano medioambiental: la ecologización del mercado de trabajo iii
4 Políticas de empleo para la justicia social y una globalización equitativa Perspectivas y tareas futuras Capítulo 3. Políticas para promover el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos Realidades y tendencias diversas en las políticas de empleo Necesidades de los mandantes Respuesta de la Oficina Componentes estratégicos Marco programático Instrumentos normativos Políticas nacionales de empleo integrales Programas fundamentales de la OIT Programa de Inversiones Intensivas en Empleo (PIIE) Políticas Activas y Sistemas de Información del Mercado de Trabajo Empleo de los jóvenes Finanzas sociales Gobernanza y examen Evaluación de las repercusiones Medios de acción y prioridades futuras Respuesta a la crisis Evaluaciones rápidas de impacto Inventario de respuestas a escala nacional Reuniones regionales Aplicación integrada del Pacto Mundial para el Empleo Objetivos estratégicos inseparables, interrelacionados y que se refuerzan mutuamente Posibilidades de lograr esos objetivos Anexo. Aplicación del Programa Global de Empleo (PGE): Sistema de anotación.. 85 Capítulo 4. Empresas sostenibles y creación de empleo Diversidad de las realidades y tendencias en las políticas Mandato de la OIT en materia de empresas sostenibles Necesidades de los mandantes Respuesta de la Oficina Pilar 1. Entornos propicios para las empresas sostenibles y el empleo Pilar 2. Lugares de trabajo sostenibles y responsables Pilar 3. La iniciativa empresarial y el desarrollo de las empresas Respuesta a la crisis Recursos y activos Alianzas externas Evaluaciones de los efectos Objetivos indisociables, interrelacionados y que se refuerzan mutuamente Posibles caminos a seguir Capítulo 5. Calificaciones para la empleabilidad y la productividad Diversidad de realidades y tendencias normativas Mandato de la OIT en materia de desarrollo de las calificaciones Necesidades de los mandantes iv
5 Índice Respuesta de la Oficina Prioridad estratégica 1: Integración del desarrollo de las competencias laborales en las estrategias de desarrollo sectoriales o nacionales Prioridad estratégica 2: Desarrollo de competencias laborales para reducir la pobreza y apoyar el desarrollo económico incluyente Prioridad estratégica 3: Fortalecimiento de los servicios de empleo para cumplir con los objetivos de política de empleo Respuesta a la crisis Recursos y activos Asociaciones externas Evaluación de las repercusiones Objetivos estratégicos inseparables, interrelacionados y que se refuerzan mutuamente Posibles perspectivas Capítulo 6. El comercio, la financiación internacional y los mercados laborales Realidades diversas y tendencias normativas El mandato de la OIT Necesidades de los mandantes Respuesta de la Oficina Del análisis de los vínculos a la elaboración de instrumentos analíticos Asistencia técnica relacionada con el comercio Respuesta a la crisis Incidencia de la labor de la Oficina Recursos y activos Objetivos estratégicos inseparables, interrelacionados y que se refuerzan mutuamente Posibles perspectivas Capítulo 7. El trabajo en la economía informal y las políticas que facilitan la transición a la economía formal Diversidad de realidades y tendencias en materia de políticas Mandato y evolución de la OIT Necesidades de los mandantes Respuesta de la Oficina Un marco integrado de políticas y diagnósticos que incorpore todos los objetivos del trabajo decente Énfasis dado al sector informal en ámbitos de política específicos Transición a la economía formal: promoción de una perspectiva integrada y coherente Posibles caminos a seguir Capítulo 8. Observaciones finales y posibles perspectivas para la Organización :\Word\Spanish\Confrep\ILC99(2010)\VI\Final\ILC99-VI[ ]-Sp.doc v
6 Políticas de empleo para la justicia social y una globalización equitativa Anexos I. Instrumentos adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo que revisten particular interés para la labor relativa al objetivo estratégico del empleo II. Distribución del trabajo de la Oficina en materia de empleo III. Conclusiones sobre temas transversales IV. Resumen: posibles perspectivas vi
7 Abreviaturas y siglas AMI AMSPE AOD ASEAN BAD CEI CFI CIET CIF-OIT CIT CREP CSC CSI DAES ELP ESP (Comisión) FAO FMI GATT GBR IED IIEL IMT ISO JJE KAB MANUD MPE OCDE Acuerdo Marco Internacional Asociación Mundial de los Servicios Públicos de Empleo asistencia oficial para el desarrollo Asociación de Naciones del Asia Sudoriental Banco Asiático de Desarrollo Comunidad de Estados Independientes Corporación Financiera Internacional (Grupo del Banco Mundial) Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo Centro Internacional de Formación de la OIT, Turín Conferencia Internacional del Trabajo exámenes por país de la política de empleo Comisión Sindical Consultiva ante la OCDE Confederación Sindical Internacional Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas estrategia de lucha contra la pobreza Comisión de Empleo y Política Social del Consejo de Administración (OIT) Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Fondo Monetario Internacional Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio gestión basada en los resultados inversiones extranjeras directas Instituto Internacional de Estudios Laborales (OIT) información sobre el mercado de trabajo Organización Internacional de Normalización Junta de los Jefes Ejecutivos del Sistema de las Naciones Unidas Conozca su Negocio Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (plano nacional) Marco de Políticas y Estrategias (OIT) Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos vii
8 Políticas de empleo para la justicia social y una globalización equitativa ODM OIE OIM OIT OIT-CINTERFOR OMC OMS ONG PAMT PFS PGE PIB PIIE PNB PNUD PNUMA PYME RSE SCORE SIMT SIYB SPE SST STEP TI TREE UE UNCTAD UNESCO UN-HABITAT UNICEF WEDGE WIEGO (Red Mundial) ZFI Objetivo de Desarrollo del Milenio Organización Internacional de Empleadores Organización Internacional para las Migraciones Organización Internacional del Trabajo Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional Organización Mundial del Comercio Organización Mundial de la Salud organización no gubernamental política activa de mercado de trabajo Programa de Finanzas Sociales Programa Global de Empleo producto interno bruto Programa de Inversiones Intensivas en Empleo (OIT) producto nacional bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente pequeñas y medianas empresas responsabilidad social de la empresa Programa en aras de la sostenibilidad de las empresas, competitivas y responsables Sistemas de información sobre el mercado de trabajo Inicie y Mejore su Negocio Servicio público de empleo seguridad y salud en el trabajo Programa sobre Estrategias y Técnicas contra la Exclusión Social y la Pobreza tecnología de la información formación para fomentar la autonomía económica rural (OIT) Unión Europea Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos Programa de las Naciones Unidas para la Infancia Programa de Desarrollo de la Iniciativa Empresarial de la Mujer e Igualdad de Género (OIT) El empleo informal y la mujer: mundialización y organización zona franca industrial viii
9 Introducción Antecedentes 1. En su 97. a reunión (2008), la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) adoptó una histórica declaración que tenía por objetivo fortalecer la capacidad de la Organización para promover su Programa de Trabajo Decente y forjar una respuesta efectiva a los desafíos cada vez mayores que plantea la globalización. La Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa (Declaración sobre la Justicia Social) confirmó que los cuatro objetivos estratégicos de la OIT, esto es, el empleo, la protección social, el ejercicio de las normas laborales y el diálogo social, revisten igual importancia. Al mismo tiempo, la Declaración hizo hincapié en la importancia de un enfoque integrado al reconocer que esos objetivos eran inseparables, estaban interrelacionados y se reforzaban mutuamente. En esta tercera gran declaración de principios adoptada por la CIT desde la Constitución de , la Organización ha expresado la visión contemporánea del mandato de la OIT para la era de la globalización. 2. En el texto relativo al seguimiento de la Declaración sobre la Justicia Social se estipulaba que la Organización establecería un sistema de discusiones recurrentes en el marco de la CIT a fin de «comprender mejor las diversas situaciones y necesidades de sus Miembros con respecto a cada uno de los objetivos estratégicos y responder con mayor eficacia a las mismas, utilizando para ello todos los medios de acción de que dispone, con inclusión de la labor normativa, la cooperación técnica, y la capacidad técnica y de investigación de la Oficina, y ajustar sus prioridades y programas de acción en consecuencia» En su reunión de noviembre de 2008, el Consejo de Administración decidió que el empleo sería el tema de la primera discusión recurrente prevista para la 99. a reunión de la CIT, en junio de El presente informe proporciona información de base para esa discusión. 1 Las dos primeras fueron la Declaración de Filadelfia, de 1944, y la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, de OIT: Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa, CIT, 97. a reunión, Ginebra, 2008, anexo, parte II, B, i). 1
10 Políticas de empleo para la justicia social y una globalización equitativa Estructura del informe 4. Este primer informe sobre el punto recurrente examina la contribución que las políticas de empleo, como parte de un enfoque integrado del trabajo decente, pueden aportar con miras a realizar el objetivo de la justicia social para una globalización equitativa. En el capítulo 2 se presenta una evaluación sucinta de las tendencias del empleo y de las dificultades para el logro del empleo pleno y productivo, tanto a largo plazo como en lo inmediato a consecuencia de la recesión económica provocada por la crisis financiera de Estos problemas se abordan ampliamente en cada uno de los capítulos temáticos subsiguientes, en los que también se da respuesta a las preguntas que guían el presente informe en general: cuáles son las situaciones concretas y los desafíos en materia de empleo que deben afrontar los Estados Miembros?; qué acciones esperan éstos de la Oficina?; en qué ha de consistir el apoyo de la Oficina (investigaciones con fines prácticos, asesoramiento en materia de políticas, cooperación técnica, actividades de sensibilización, desarrollo de redes de colaboración, etc.)?; cómo se lleva a cabo el seguimiento y la documentación de los resultados de esta labor?; qué medidas se están adoptando para dar cumplimiento a la Declaración sobre la Justicia Social por lo que se refiere a desplegar esfuerzos más diligentes, integrados y eficaces? 5. Los capítulos temáticos abarcan los tres resultados relativos al empleo previstos en el Marco de Políticas y Estrategias para : políticas para promover el empleo pleno y productivo (capítulo 3); empresas sostenibles y creación de empleo (capítulo 4); y competencias para la empleabilidad y la productividad (capítulo 5). Además, el informe aborda por separado dos cuestiones específicas relacionadas con el empleo: en primer lugar, el énfasis relativamente nuevo que se da al comercio, la inversión extranjera y el empleo (capítulo 6) después de todo, la Declaración sobre la Justicia Social trata sobre la «globalización equitativa» y, en segundo lugar, el compromiso inalterable de aportar respuestas a la economía informal, que sigue dando ocupación a un porcentaje considerable de la mano de obra mundial, propiciando la transición hacia la economía formal (capítulo 7). Está previsto que en informes ulteriores para las discusiones recurrentes sobre el empleo se haga hincapié en otros aspectos de esta problemática. 6. El presente informe concluye con algunas observaciones sobre la incidencia que este extenso análisis puede tener en las prioridades futuras de los Estados Miembros, los interlocutores sociales y la Oficina, y plantea algunas cuestiones que la Comisión tal vez estime oportuno examinar con el objeto de formular recomendaciones para seguir encauzando el debate. 2
11 Introducción Preparación del informe sobre el punto recurrente 7. La preparación del presente informe incluyó la elaboración de un documento 3 destinado a la reunión de marzo de 2009 de la Comisión de Empleo y Política Social del Consejo de Administración (Comisión ESP) en el que, entre muchas otras cosas, se resumían las principales orientaciones estratégicas de la Declaración (véase el cuadro 1.1). 8. Se emprendieron estudios detallados sobre los siguientes ámbitos: 1) las necesidades y prioridades de los mandantes; 2) la coordinación entre las oficinas exteriores y la sede y la ejecución conjunta de proyectos; 3) los objetivos «inseparables, interrelacionados y de refuerzo mutuo»; 4) las enseñanzas extraídas de las evaluaciones del impacto; y 5) los diagnósticos, políticas y tendencias en materia de empleo. A efectos de la elaboración del informe sobre el punto recurrente, se ha considerado a estos ámbitos como «elementos básicos de conocimiento». En el gráfico incluido a continuación figuran las principales consideraciones que se plantearon en relación con cada uno de estos elementos básicos de conocimiento. Los resultados de esas consideraciones sirvieron de base para la elaboración del presente informe. 9. A los elementos básicos de conocimiento se añadió también una serie de análisis sobre la labor de la Oficina respecto de cada uno de los temas y programas principales que integran sus actividades sobre el empleo; estos análisis se han denominado «aspectos de reflexión» (véase el gráfico, columna 4). Se elaboraron 14 informes sobre ámbitos técnicos específicos 4, y se organizaron dos talleres de reflexión en abril y julio de 2009 para examinar estos documentos. 10. Las oficinas regionales también prepararon algunos «aspectos de reflexión» sobre la labor relacionada con el empleo, en los que se resumían las necesidades a escala nacional y regional formuladas por los mandantes, así como los mecanismos utilizados por la Oficina para prestar apoyo en este campo (véase en el anexo III del presente informe un resumen de las prioridades de los mandantes por lo que se refiere al apoyo que esperan de la Oficina en el ámbito del empleo). 3 OIT: Repercusiones de la Declaración sobre la Justicia Social en la estrategia para la ejecución del Programa Global de Empleo, Consejo de Administración, 304.ª reunión, Ginebra, marzo de 2009, documento GB.304/ESP/1. 4 Tanto los «elementos básicos de conocimiento» como los «aspectos de reflexión» pueden obtenerse previa solicitud al Sector del Empleo (disponibles sólo en inglés: «The knowledge building blocks» y «Think Pieces»). 3
12 Políticas de empleo para la justicia social y una globalización equitativa Elementos básicos de conocimiento para la elaboración del informe sobre el punto recurrente 1. Necesidades y prioridades de los mandantes 2. Evaluación de impacto 3. Objetivos inseparables, interrelacionados y que se refuerzan mutuamente (IIRM) 4. Respuesta eficaz a las necesidades con respecto a los temas prioritarios de política de empleo 5. Ejecución en las oficinas exteriores y coordinación entre la sede y las oficinas exteriores 6. Diagnósticos sobre empleo, políticas y tendencias Qué se le ha pedido a la Oficina que haga en relación con el empleo? Dónde se originan las necesidades? De qué métodos dispone la Oficina para determinar las necesidades? Son eficaces? Cómo se articulan las necesidades? Son las necesidades coherentes, realistas y precisas? Cómo pueden mejorarse la articulación y la coherencia de las necesidades? Fuentes/mandatos Constitución Declaración Decisiones de la CIT Programa Global de Empleo CA Reuniones regionales PTDP Memorias sobre C122 Estudio General en virtud del artículo 19 Examen documental de las evaluaciones de los programas de empleo durante los últimos cinco años: políticas nacionales áreas temáticas proyectos PTDP Qué métodos de evaluación utiliza la Oficina? Qué sabemos de la repercusión de las intervenciones de la Oficina? Qué recomendaciones para el futuro pueden formularse a partir de estas enseñanzas? Integración conceptual Determinar las publicaciones y proyectos que integran elementos del PTD en las políticas de empleo Analizar resultados y contribuciones al acervo (a partir de ejemplos ilustrativos) De qué manera se realiza la labor interdisciplinaria en otras instituciones? Integración de políticas Evaluar los casos en que la Oficina ha integrado, en la labor de las oficinas exteriores, otros objetivos estratégicos en las políticas de empleo: cómo logran lo mismo otras instituciones? evaluar y extraer enseñanzas «Aspectos de reflexión»: análisis de la labor de la Oficina a lo largo del ciclo completo de todos los medios de acción: determinación de necesidades y herramientas de diagnóstico investigación desarrollo de capacidades asesoramiento en materia de políticas herramientas movilización de recursos impacto IIRM Temas en el ámbito de la política y la promoción del empleo: 1. Economía informal 2. Inversiones intensivas en empleo 3. Financiación social 4. Respuestas a la crisis 5. Creación de empresas 6. Desarrollo de competencias laborales 7. Empleo de los jóvenes 8. Empleo rural 9. Comercio, IED y empleo 10. Políticas e instituciones del mercado de trabajo 11. Empleos verdes 12. Servicios de empleo 13. Discapacidad 14. Género Qué conclusiones de la evaluación de la estructura exterior son pertinentes para la labor en materia de empleo? Qué problemas se plantean en el ámbito de los recursos humanos? Cómo trabajan la sede y las oficinas exteriores? Cuál es el modelo empresarial? Cómo se ha evaluado? Qué conclusiones se han sacado? Cuál es la capacidad de la Oficina en su conjunto para incidir en el empleo a nivel nacional? Cómo diagnostica la Oficina los problemas del empleo y cómo mide el impacto de las políticas de empleo? Cómo se comparan estos procedimientos con los de otras entidades? Cuál es nuestro grado de comprensión de las distintas realidades de los países? De qué herramientas dispone la Oficina para medir y analizar el crecimiento integrador e intensivo en empleo? Cómo mide la Oficina las tendencias del empleo y los mercados de trabajo y cómo difunde los resultados en todo el mundo? 4
13 Capítulo 1 Justicia social para una globalización equitativa 11. La Declaración sobre la Justicia Social reconoce que la OIT ha de desempeñar un papel clave para contribuir a la promoción y al logro de un progreso basado en la justicia social, en un entorno mundial en constante evolución y cada vez más interdependiente. 12. Aun cuando la globalización ha abierto nuevas oportunidades, al mismo tiempo ha planteado nuevas limitaciones y desafíos. En particular, establecer un equilibrio a escala mundial y nacional entre los objetivos económicos y los objetivos sociales y laborales se ha convertido en una tarea más urgente que nunca. La crisis financiera y económica mundial de 2008 ahondó aún más las fisuras producidas por la globalización y puso de manifiesto la necesidad de una aplicación amplia del Programa de Trabajo Decente. 13. Este primer informe sobre el punto recurrente examina la contribución que las políticas de empleo, como parte de un enfoque integrado del trabajo decente, pueden aportar a la realización de la justicia social para una globalización equitativa. El informe examina la aspiración universal de hombres y mujeres a ejercer una actividad laboral en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana, y evalúa la forma en que la Organización podría dar respuesta a esta aspiración a través de los diferentes medios de que dispone. 14. El método de aplicación previsto en la Declaración sobre la Justicia Social implica que haya una interacción entre los Miembros (los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores), la CIT, el Consejo de Administración y la Oficina, de modo que pueda aprovecharse plenamente un enfoque integrado del trabajo decente a fin de afrontar los desafíos inherentes al logro de una globalización equitativa. Las políticas de empleo son fundamentales para alcanzar este objetivo. La Declaración considera que la adopción de un enfoque de esta índole podría llevar a la Organización a adaptar sus prácticas institucionales. 15. A partir del examen del papel de las políticas de empleo, el informe identifica tres ámbitos de actuación y gobernanza: i) potenciar el diálogo y las alianzas multilaterales para una gobernanza global más eficaz en lo tocante a la promoción de la justicia social, la globalización equitativa y el trabajo decente; ii) propiciar la formulación y aplicación de políticas a nivel nacional y potenciar la coordinación y cooperación entre los Miembros mediante la utilización de determinados mecanismos como, por ejemplo, las orientaciones de la OIT sobre políticas, el sistema de control normativo, y el intercambio de experiencias y buenas prácticas en el marco de un proceso mejorado de evaluación por expertos de las políticas de empleo; 5
14 Políticas de empleo para la justicia social y una globalización equitativa iii) reforzar el papel de la Oficina con vistas a asegurar su efectividad y eficiencia en los siguientes aspectos: prestación de servicios a las estructuras de gobernanza; impulso de las alianzas con el sistema de las Naciones Unidas y el sistema multilateral; promoción de las normas; prestación de servicios de asesoramiento y cooperación técnica; e investigación, recopilación e intercambio de información. 16. En este capítulo introductorio y a lo largo del presente informe se discutirán estos tres ámbitos de actuación y gobernanza. Lograr una globalización justa: la contribución del Programa de Trabajo Decente de la OIT 17. Si bien el actual proceso de globalización es un fenómeno relativamente reciente, la OIT siempre ha definido con extraordinaria clarividencia los imperativos internacionales en materia de empleo que deberían guiar su acción. En 1919, la Constitución de la OIT señaló que la lucha contra el desempleo constituía un requisito previo para alcanzar una «paz universal y permanente» que sólo podía basarse en la justicia social. La Declaración de Filadelfia de 1944 reconoció que la Organización tenía la «obligación solemne» de fomentar programas que permitieran lograr el pleno empleo y la elevación del nivel de vida. 18. La Declaración sobre la Justicia Social reiteró el compromiso asumido por todos los Miembros de la Organización en el sentido de «poner en práctica el mandato constitucional de la OIT, en particular mediante las normas internacionales del trabajo», y de «situar el empleo pleno y productivo y el trabajo decente como elemento central de las políticas económicas y sociales» (énfasis añadido); así, los Miembros se manifestaron claramente a favor del fortalecimiento del papel de la Oficina y la Organización en todos los aspectos relativos al empleo. 19. La globalización se convirtió en un objeto central de preocupación de la OIT mucho antes de que este término se utilizara de forma generalizada. En 1977, el Consejo de Administración de la OIT adoptó la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social; por otra parte, la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169), abordó una serie de cuestiones relacionadas con la creciente interdependencia de la economía mundial. En la reunión de la CIT de 1996 la política de empleo fue objeto de una nueva discusión. 20. En el decenio de 1990, la OIT fue uno de los principales foros en los que se debatió la dimensión social de la liberalización del comercio. La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de 1995, que reiteró la importancia del empleo pleno, productivo y libremente elegido para el logro del progreso social y económico, la reducción de la pobreza y la cohesión social, reforzó considerablemente la función de la OIT en el sistema multilateral. En 1998, la CIT adoptó la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, en la que se estableció una plataforma mínima de principios y derechos laborales fundamentales que todos los Estados Miembros se comprometieron a «respetar, promover y hacer realidad». 21. En 2002, el Director General de la OIT convocó una Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización; ésta publicó en 2004 el influyente informe titulado: «Por una globalización justa: crear oportunidades para todos». Dicho informe y sus repercusiones para la OIT se analizaron a fondo durante la reunión de la CIT de 2004, y muchas de sus recomendaciones fueron incorporadas al Marco de Políticas y Estrategias de la OIT y a los programas y presupuestos ulteriores. Entre las principales recomendaciones figuraban la propuesta de hacer del trabajo decente un objetivo global, 6
15 Justicia social para una globalización equitativa así como la de movilizarse con gran dinamismo para mejorar la coherencia de las políticas en lo que se caracterizó como un sistema multilateral ineficaz. La cuestión de disponer de una nueva herramienta que permitiera reforzar la capacidad de los Miembros y de la Organización en su conjunto condujo años más tarde a la adopción de la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa. 22. Desde 2004, los conceptos conexos de globalización equitativa y trabajo decente para todos han recibido un amplio apoyo al más alto nivel, por ejemplo, de la Asamblea General de las Naciones Unidas y de numerosas organizaciones regionales 1. La OIT desempeña un papel cada vez más destacado en el mecanismo internacional para lograr una coherencia de las políticas, en particular en el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) y en la Junta de los Jefes Ejecutivos del Sistema de las Naciones Unidas para la Coordinación (JJE). 23. El Programa de Trabajo Decente también ha recibido apoyo de interlocutores no gubernamentales. En el Foro de la OIT sobre el trabajo decente para una globalización justa, organizado por el Gobierno de Portugal (Lisboa, 31 de octubre al 2 de noviembre de 2007), participaron aproximadamente 400 representantes de los mandantes tripartitos de la OIT, así como de organizaciones internacionales y regionales, organizaciones de la sociedad civil, institutos de investigación, medios de comunicación y parlamentos. El alto grado de interacción entre los mandantes de la OIT y otros interlocutores interesados y que prestan su apoyo al Programa de Trabajo Decente confirmaron el papel que desempeña la OIT como lugar de reunión privilegiado para discutir y abordar una serie de cuestiones globales que inciden en el mundo del trabajo y son concomitantes con un proceso de globalización que hoy no beneficia a todos por igual. 24. El Grupo de Trabajo sobre la Dimensión Social de la Mundialización, del Consejo de Administración, examina periódicamente las cuestiones fundamentales relacionadas con la coherencia de las políticas, basándose con frecuencia en presentaciones de oradores invitados. Entre los dirigentes del sistema multilateral que han participado en los intercambios de opiniones con el Consejo de Administración cabe mencionar a los siguientes: Sr. Ban Ki-Moon, Secretario General de las Naciones Unidas; Sr. Pascal Lamy, Director General de la OMC; Sr. Robert Zoellick, Presidente del Banco Mundial; Sr. Dominique Strauss-Kahn, Director Gerente del FMI; Sr. Supachai Panitchpadi, Secretario General de la UNCTAD; y Sr. Achim Steiner, Director Ejecutivo del PNUMA. La respuesta a escala mundial de la OIT a las insuficiencias de la globalización 25. Con el inicio de la crisis financiera, económica y del empleo en 2008 y la subsiguiente adopción del Pacto Mundial para el Empleo por la 98. a reunión de la CIT (2009), la participación activa de la OIT en el sistema multilateral y de las Naciones Unidas se ha visto reforzada. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre la crisis financiera y económica mundial y sus efectos en el desarrollo (Nueva York, junio de 2009) 2, invitó a «la Organización Internacional del Trabajo a que presente en el período 1 «Apoyamos firmemente una globalización justa y resolvemos que los objetivos del empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos, en particular las mujeres y los jóvenes, serán una meta fundamental de nuestras políticas nacionales e internacionales y nuestras estrategias nacionales de desarrollo, incluidas las estrategias de reducción de la pobreza, como parte de nuestro esfuerzo por alcanzar los ODM». Naciones Unidas: Documento Final de la Cumbre Mundial, 2005 (Nueva York, A/60/L.1), párrafo Naciones Unidas: Documento Final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la crisis financiera y económica mundial y sus efectos en el desarrollo, Resolución de la Asamblea General A/RES/63/303, adoptada el 13 de julio de 2009 (Nueva York, 2009). 7
16 Políticas de empleo para la justicia social y una globalización equitativa de sesiones sustantivo del Consejo Económico y Social, en julio de 2009, el Pacto Mundial para el Empleo [ ] cuyo objetivo es promover una recuperación de la crisis centrada en el empleo basándose en el programa de trabajo decente y configurar la pauta del desarrollo sostenible». 26. El Pacto Mundial para el Empleo es la aplicación plena del Programa de Trabajo Decente en respuesta a la crisis. El Pacto contiene una serie de respuestas a la crisis y de medidas de recuperación que abarcan los cuatro objetivos estratégicos de la OIT. No se trata de una solución única y válida para todos, sino de una «cartera» de políticas viables y de probada eficacia que los países, con el apoyo de las instituciones regionales e internacionales, pueden adoptar a fin de potenciar los esfuerzos sostenidos que están desplegando para superar la crisis y promover la recuperación, contribuyendo al mismo tiempo a modelar un mundo posterior a la crisis que se caracterice por una globalización más justa y sostenible. Se trata de un marco de acción para elaborar medidas y políticas relativas al empleo, la protección social y el cumplimiento de las normas laborales, así como para promover los procesos de diálogo social. 27. Posteriormente, el ECOSOC adoptó la resolución titulada «Para recuperarse de la crisis: Un Pacto Mundial para el Empleo», en la que acogió favorablemente la adopción de dicho Pacto por la OIT. En su resolución, el ECOSOC alentó a los Estados Miembros a que promovieran y utilizaran cabalmente el Pacto Mundial para el Empleo como marco general en el que cada país pudiera formular diversas políticas adaptadas a su situación y sus prioridades. La resolución también pedía a los fondos y programas de las Naciones Unidas y a los organismos especializados que, en el marco de sus políticas y programas, y mediante los correspondientes procesos de adopción de decisiones, tuvieran en cuenta el Pacto Mundial para el Empleo, y consideraran la integración de los contenidos sobre políticas del Pacto en las actividades del sistema de coordinadores residentes y de los equipos de las Naciones Unidas en los países. Asimismo, invitó a las instituciones financieras internacionales y a otras organizaciones internacionales pertinentes a que incorporaran en sus actividades, de conformidad con sus mandatos, los contenidos en materia de políticas del Pacto Mundial para el Empleo. El ECOSOC reconoció que la puesta en práctica de las recomendaciones y opciones sobre políticas del Pacto Mundial para el Empleo requería tener en cuenta aspectos relacionados con la financiación y la creación de capacidades, y que los países menos adelantados, los países en desarrollo y los países en transición que carecían de un margen fiscal suficiente para adoptar políticas de respuesta y recuperación necesitaban contar con un apoyo especial. Por último, solicitó al Secretario General de las Naciones Unidas que presentara un informe al Consejo Económico y Social en su período de sesiones sustantivo de 2010 sobre los progresos realizados en la aplicación de esta resolución En su reunión de enero de 2010, la Junta Ejecutiva del PNUD decidió seguir dando prioridad a las recomendaciones contenidas en el Pacto Mundial para el Empleo y, en colaboración con la OIT, integrar el Pacto tanto en las actividades operacionales del PNUD previstas en su plan estratégico para como en sus actividades operacionales en los países, mediante el fortalecimiento de la cooperación interinstitucional En otro evento paralelo, la Junta de los Jefes Ejecutivos del Sistema de las Naciones Unidas para la Coordinación (JJE) adoptó, en abril de 2009, nueve iniciativas 3 ECOSOC: Para recuperarse de la crisis: Un Pacto Mundial para el Empleo, resolución E/2009/L.24, adoptada el 21 de julio de 2009 (Nueva York). 4 Junta Ejecutiva del PNUD/UNFPA: Employment programming in response to the global financial and economic crisis, documento DP/2010/12 (Nueva York, 2010). 8
17 Justicia social para una globalización equitativa conjuntas sobre la crisis 5, que deberían servir para coordinar y aunar los esfuerzos de las Naciones Unidas encaminados a ayudar a los países y la comunidad mundial a hacer frente a la crisis, acelerar la recuperación e impulsar una globalización equitativa e incluyente. Las nueve iniciativas fueron elaboradas por un Comité de Alto Nivel sobre Programas presidido por el Director General de la OIT. Entre ellas, cabe mencionar las iniciativas para la promoción de inversiones en la sostenibilidad ambiental a largo plazo, el Pacto Mundial para el Empleo (que comprende el estímulo al empleo, la producción, la inversión y la demanda agregada, y promueve el trabajo decente para todos) y el establecimiento de un régimen básico o niveles mínimos de protección social (que garantice el acceso a los servicios sociales básicos, la vivienda y el empoderamiento y la protección de las personas pobres y vulnerables). En el marco del seguimiento de este proceso se solicitó a los equipos de las Naciones Unidas en los países que facilitaran medios de apoyo operativo rápidos y pertinentes a los gobiernos que manifestaran interés por estas iniciativas. 30. Otro de los ámbitos en que se pueden impulsar acciones conjuntas dentro del sistema de las Naciones Unidas es, por ejemplo, el de las actividades de consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En el marco del Objetivo 1, sobre la erradicación de la pobreza extrema y el hambre, la meta 1.B consiste en lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos, incluidos las mujeres y los jóvenes. La OIT contribuyó a la elaboración del informe de 2009 de las Naciones Unidas sobre los ODM, que mostró que la crisis estaba poniendo en peligro la consecución de muchos de los ODM 6. Además, el Segundo Decenio de las Naciones Unidas para la Erradicación de la Pobreza ( ) tendrá por tema «el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos», el cual será analizado en el sexagésimo quinto período de sesiones de la Asamblea General junto con un informe del Secretario General 7. Veintiún organismos del sistema de las Naciones Unidas han colaborado en la elaboración de un plan de acción para todo el sistema, cuyo objetivo es lograr una mayor coherencia y mejores sinergias en el marco de sus respectivos mandatos y competencias técnicas, en apoyo a los esfuerzos nacionales destinados a promover el empleo y el trabajo decente en la perspectiva de la erradicación de la pobreza. 31. En la Cumbre del G-20 celebrada en Londres en abril de 2009 se había pedido a la OIT que, en colaboración con otras organizaciones pertinentes, evaluara las acciones emprendidas y las que fuesen necesarias para el futuro en materia de políticas de empleo y protección social. En respuesta a esta solicitud, el Director General de la OIT fue invitado a la Cumbre del G-20 que tuvo lugar en Pittsburgh, en la que presentó dos documentos con el título general de «Proteger a las personas y promover el empleo». La Cumbre de Pittsburgh adoptó una «Declaración de los Líderes» (Leaders Statement) 8 en la que los Jefes de Estado y de Gobierno presentes se comprometieron a «establecer un marco que defina las políticas y el modo de actuación conjunta necesarios para generar un crecimiento mundial sólido, sostenible y equilibrado. Necesitamos una recuperación duradera que genere los buenos empleos que nuestros pueblos necesitan». 5 JJE: Iniciativa conjunta sobre la crisis, véase la dirección 6 Naciones Unidas: Objetivos de Desarrollo del Milenio, Informe 2009, disponible en la dirección 7 Naciones Unidas: Segundo Decenio de las Naciones para la Erradicación de la Pobreza ( ), Resolución de la Asamblea General A/63/230, adoptada el 19 de diciembre de 2009, véase la dirección 8 Cumbre de Pittsburgh, 24 y 25 de septiembre de 2009; véase la dirección mediacenter/ htm. 9
18 Políticas de empleo para la justicia social y una globalización equitativa 32. En la Declaración del G-20 se abordó una gran variedad de cuestiones relacionadas con la crisis que, según se consideró, debían formar parte de un nuevo marco para un crecimiento sólido, sostenible y equilibrado. Entre ellas se incluían compromisos explícitos bajo el subtítulo «Poner el empleo de calidad en el centro de la recuperación» (Putting quality jobs at the heart of the recovery). El texto de dicha sección dice así: Nos comprometemos a poner en práctica planes de recuperación que promuevan el trabajo decente, ayuden a preservar el empleo y den prioridad a la creación de puestos de trabajo [...] Convenimos en que los problemas actuales no constituyen una excusa para ignorar o debilitar las normas del trabajo internacionalmente reconocidas [...] Para asegurar que el crecimiento mundial redunde en beneficio de la mayoría, deberíamos aplicar políticas coherentes con los principios y derechos fundamentales en el trabajo establecidos por la OIT [ ] Nuestro nuevo marco para un crecimiento sólido, sostenible y equilibrado requiere la adopción de reformas estructurales que permitan crear mercados laborales más integradores, e impulsar políticas activas del mercado de trabajo y programas de enseñanza y formación de calidad [ ] Nos comprometemos a promover iniciativas vigorosas de formación laboral en el marco de nuestras estrategias de crecimiento y nuestras inversiones [ ] Estamos de acuerdo en cuanto a la importancia de construir un marco de crecimiento económico futuro favorable al empleo [ ] Asimismo, acogemos favorablemente la recientemente aprobada Resolución de la OIT titulada «Para recuperarse de la crisis: Un Pacto Mundial para el Empleo», y nos comprometemos a adoptar los elementos fundamentales de su marco general para hacer avanzar la dimensión social de la globalización. Las instituciones internacionales deberían tener en cuenta las normas de la OIT y los objetivos del Pacto Mundial para el Empleo en sus análisis sobre la crisis y sobre la situación posterior a la crisis, y en el marco de su formulación de políticas. 33. En otras reuniones internacionales celebradas en 2009 también se apoyó la contribución de la OIT a la búsqueda de soluciones a la crisis del empleo. En particular, cabe mencionar la Cumbre del G-8 en L Aquila (Italia), la reunión oficiosa de los Jefes de Estado celebrada en Bruselas para preparar la Cumbre de Pittsburgh, la reunión de la Comisión Tripartita de Trabajo y Asuntos Sociales de la Unión Africana congregada en Addis Abeba 9, la XVI Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la Organización de los Estados Americanos celebrada en Buenos Aires y el Foro Árabe sobre el Trabajo celebrado en Beirut, que convocaron conjuntamente la OIT y la Organización Árabe del Trabajo (OAT). 34. De esta breve recapitulación se desprende que la contribución de la OIT para instaurar una gobernanza mundial más eficaz en la promoción de la justicia social, la globalización equitativa y el trabajo decente no sólo ha sido considerable, sino que ha ido adquiriendo mayor importancia en los últimos años. Políticas de empleo a nivel nacional: mecanismos de coordinación y cooperación 35. Por lo que respecta a las otras dos dimensiones de la gobernanza relativas al empleo, la OIT dispone de cuatro medios de acción principales: a) las normas internacionales del trabajo; b) un marco de políticas constituido por el Programa Global de Empleo (PGE) del Consejo de Administración; c) los procesos de gobernanza y de examen en el marco de la Conferencia y del Consejo de Administración; y d) el desarrollo e intercambio de conocimientos, el asesoramiento en materia de políticas y la cooperación técnica. 9 Declaration on the Implementation of the Global Jobs Pact in Africa, Addis Abeba, 29 de septiembre de 2009 (disponible previa petición). Tras la reunión de la Comisión se celebró un Simposio Africano sobre Trabajo Decente, organizado por iniciativa del Presidente de Burkina Faso, Sr. Blaise Compaoré, en el que se precisó la hoja de ruta para la aplicación del Pacto Mundial para el Empleo en África. 10
19 Justicia social para una globalización equitativa Normas internacionales del trabajo 36. El Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), expresa claramente el firme compromiso de los Estados Miembros de lograr el pleno empleo, productivo y libremente elegido. Ratificado por 101 Estados Miembros (hasta enero de 2010), este Convenio sigue siendo el principal mecanismo para orientar el enfoque de la Organización en lo atinente a la coordinación y cooperación en materia de políticas a nivel nacional. La Recomendación sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), y la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169), describen con mayor detalle los mecanismos previstos para prestar apoyo a los Miembros en sus esfuerzos encaminados a elaborar y poner en práctica políticas y programas de empleo eficaces. Otros 20 instrumentos adoptados por la OIT en los campos del desarrollo empresarial y de las competencias laborales, los servicios de empleo, la discapacidad, las relaciones de trabajo y las empresas multinacionales sirven de guía para las actividades de promoción y asistencia técnica en cada uno de esos ámbitos. 37. Si bien las normas internacionales del trabajo (NIT) constituyen un recurso importante de la OIT en todos los ámbitos, en el de las políticas de empleo su contribución es excepcional. Las NIT se han forjado sobre la base de discusiones tripartitas, y por lo tanto reflejan un consenso en torno a intereses, opiniones y prioridades en ocasiones divergentes de los gobiernos, los trabajadores y los empleadores. Su elaboración se fundamenta en el acervo de investigaciones y experiencias de la Oficina, y su aplicación en los países es analizada por medio del sistema de control de la OIT y respaldada por los servicios permanentes de asesoramiento y asistencia técnica de la Oficina. 38. Como parte del sistema de control de la OIT, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones efectúa un seguimiento periódico de la aplicación por los Estados Miembros de las normas ratificadas y no ratificadas (en virtud del artículo 19 de la Constitución). En sus informes, la Comisión de Expertos presenta una panorámica general de las ratificaciones y una evaluación de las políticas y programas que los países han adoptado para dar cumplimiento a dichas normas 10. Esto último constituye un elemento importante de la autonomía de la Organización. Otro elemento singular del dispositivo de control de la OIT es la obligación de presentar memorias impuesta a los Estados ratificantes en virtud del artículo 22 de la Constitución, pues ello acentúa la obligación legal de los Estados de poner en ejecución los convenios a los cuales se hayan adherido. Se trata de un elemento fundamental del enfoque del empleo y el desarrollo basado en el ejercicio de derechos, que puede servir además para identificar otros ámbitos con problemas y que requieran una asistencia técnica concreta. 39. Los estudios generales ponen de manifiesto los problemas relacionados con la aplicación de las normas, lo que a su vez permite determinar las prioridades para las actividades de asistencia de la Oficina. El Estudio General de 2010, en consonancia con el primer informe sobre el punto recurrente relativo al empleo, abarca seis normas fundamentales en este campo: el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122), el Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142), el Convenio 10 La Comisión de Expertos está compuesta por 20 juristas nombrados por el Consejo de Administración durante un período de tres años. Su composición refleja la diversidad que caracteriza a la Organización por lo que respecta a regiones geográficas, sistemas jurídicos y culturas. La Comisión se reúne cada año en noviembre y en su informe incluye observaciones sobre el Estudio General y sobre el cumplimiento por los Estados Miembros de las obligaciones constitucionales que les incumben. En noviembre de 2008, el Consejo de Administración seleccionó las seis normas que serían objeto del Estudio General de
20 Políticas de empleo para la justicia social y una globalización equitativa sobre el servicio del empleo, 1948 (núm. 88), el Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181), la Recomendación sobre la creación de empleos en las pequeñas y medianas empresas, 1998 (núm. 189), y la Recomendación sobre la promoción de las cooperativas, 2002 (núm. 193). Las experiencias de los países en lo tocante a la aplicación de estas normas se resumen en los capítulos temáticos del presente informe. 40. La Comisión de Expertos señala que, a pesar de la evolución del paradigma de política en las décadas de 1980 y 1990, casi todos los países promueven el objetivo de aumentar el empleo productivo 11. Esto ha quedado de manifiesto en las referencias a la creación de empleo en sus constituciones, legislaciones laborales y sociales, leyes especiales y documentos de política fundamentales. Cada vez más, los países están elaborando y adoptando políticas de empleo nacionales de alcance general, en las que se integran diversas políticas, programas e instituciones que influyen en la oferta y la demanda de trabajo, así como en el funcionamiento de los mercados laborales. Este punto se examinará más adelante, en el capítulo 3. El Programa Global de Empleo 41. El Programa Global de Empleo (PGE), adoptado por el Consejo de Administración en 2003, constituye el marco fundamental de la OIT en materia de políticas de empleo. El PGE propugna la aplicación de un enfoque integrado que incluya intervenciones tanto a nivel de la oferta como de la demanda del mercado de trabajo, a la vez sobre los aspectos macroeconómicos y los microeconómicos, en la perspectiva de mejorar las dimensiones cuantitativa y cualitativa del empleo. Por otra parte, el PGE preconiza en concreto la necesidad de adoptar políticas dirigidas específicamente a los hombres y las mujeres que corran el riesgo de quedar marginados y excluidos de la vida laboral, y también la adopción de políticas que puedan promover una mayor equidad y asegurar que en los mercados de trabajo no haya discriminación. 42. El PGE se propone lograr que el empleo ocupe un lugar central en las políticas económicas y sociales nacionales y en las estrategias de desarrollo internacionales. Su finalidad consiste en fomentar el empleo decente, es decir, un entorno del empleo en el que el respeto de las normas internacionales del trabajo y los derechos fundamentales de los trabajadores vayan a la par con la creación de puestos de trabajo, lo que supone promover al mismo tiempo el crecimiento del empleo y la calidad del trabajo. La estrategia de aplicación del PGE adoptada en 2006 se concibió de tal manera que el Programa pudiera incluirse de forma más directa en la elaboración y ejecución de las políticas nacionales de empleo. En el capítulo 3 se propone un examen más completo del PGE. Gobernanza y examen por expertos 43. La OIT cuenta con dos importantes mecanismos para examinar las políticas de empleo: los estudios generales sobre el empleo, que forman parte del sistema de control de la OIT, y los exámenes periódicos de la Comisión de Empleo y Política Social del Consejo de Administración (Comisión ESP). En esta Comisión recae principalmente la responsabilidad de gestionar la labor en materia de políticas de empleo de la Oficina. Sus funciones incluyen la formulación de políticas y el examen de las políticas y programas de empleo de los Estados Miembros. En el capítulo 3 se argumenta que la OIT tiene un 11 OIT: Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte 1A), Conferencia Internacional del Trabajo, 99.ª reunión, Ginebra,

References: artículo 19
 Resolución 
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 resolución 
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 Resolución 
 Resolución 
 artículo 19
 artículo 22