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Timestamp: 2020-07-12 17:04:46+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 1709/00 de Corte Constitucional, 12 de Diciembre de 2000 - Jurisprudencia - VLEX 43614215
Sentencia de Constitucionalidad nº 1709/00 de Corte Constitucional, 12 de Diciembre de 2000
Ponente: Jairo Charry Rivas
Ley 555 de 2000. Prestacion de servicios de comunicacion personal, pcs. Vicios de procedimiento. Cosa juzgada relativa. Exequible.
IV. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE COMUNICACIONES
Expediente D-2996
Sentencia C-1709/00
El procedimiento de formación de las leyes estará sujeto a la reglamentación prevista en la ley orgánica que regula, de manera puntual, el ejercicio de la actividad legislativa. Por consiguiente, la norma que contiene el reglamento del Congreso se constituye en parámetro de constitucionalidad, cuya observancia es vinculante y obligatoria, de manera que su transgresión acarrea la inconstitucionalidad de la norma en cuestión, por vicios de forma.
PROYECTO DE LEY-Rendición de informe de ponencia
PROYECTO DE LEY-Informe de ponencia
Si bien es cierto que el (los) ponente (s) tiene (n) un deber legal y constitucional de presentar su posición frente al tema objeto de estudio, no es menos cierto que la finalidad primordial de las ponencias es la de realizar un examen serio, razonado y detallado del asunto que se somete al trámite legislativo.
PROYECTO DE LEY-Posición disidente de ponente
PROYECTO DE LEY-No presentación de ponencia disidente
PROYECTO DE LEY-Publicación de ponencia antes de iniciación del debate
PROYECTO DE LEY-Publicación de ponencia en primer debate
PROYECTO DE LEY-Publicación de ponencia mediante reproducción
PROYECTO DE LEY-Discusión
PROYECTO DE LEY-Discusión en bloque o artículo por artículo
PRINCIPIO DE LAS MAYORIAS EN PROYECTO DE LEY-Discusión artículo por artículo
Referencia: expediente D-2996
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 555 de 2000, "por la cual se regula la prestación de los Servicios de Comunicación Personal, PCS, y se dictan otras disposiciones".
Actor: J.A.M.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano J.A.M. demandó la Ley 555 de 2000 "por medio de la cual se reglamenta la prestación de los servicios de comunicación personal PCS y se dictan otras disposiciones".
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios del proceso de constitucionalidad, la Corte procede a decidir a cerca de la demanda de la referencia.
El actor impugnó la totalidad de la Ley 555 de 2000, por vicios de procedimiento. En razón de que el texto normativo acusado es extenso, la Sala no lo transcribirá sino que allegará copia del mismo.
El actor considera que la ley acusada viola los artículos 149 y 151 de la Constitución Política; así como los artículos 150, 153, 156, 157 y 176 de la Ley 5º de 1992.
En primer lugar, el demandante sostiene que el desconocimiento del Reglamento del Congreso, acarrea la inexequibilidad por vicios en la formación de la respectiva ley, en la medida en que esa ley orgánica condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, como una forma de desarrollar el debido proceso de las leyes. En consecuencia, un trámite legislativo que contradice la Ley 5º de 1992 "no sólo quebranta la correspondiente ley orgánica, sino la propia Constitución, específicamente el artículo 149".
Con fundamento en lo anterior, el actor considera que la Ley 555 de 2000 desconoció los artículos 150 y 153 de la Ley 5º de 1992, puesto que la Comisión Sexta de la Cámara de R.s dio trámite al proyecto sin que uno de los ponentes pueda rendir su informe. En efecto, la Cámara de R.s asignó el estudio de la ponencia a varios congresistas. Sin embargo, uno de ellos, el R.P.E.O.B., no estuvo de acuerdo con la mayoría de ponentes, por lo que no firmó el respectivo informe. Dentro del término legal, el R. disidente manifestó que iba a presentar su posición en sentido contrario a la mayoría, pese a lo cual la comisión inició el debate sin su informe. Por ello, el actor considera que "si se impide al congresista rendir su ponencia, se le vulnera su derecho a expresar su opinión, y si no rinde oportunamente el informe falta a su deber, situaciones que suponen la violación del Reglamento".
De otra parte, la demanda sostiene que, en el trámite de la Ley 555 de 2000, el Congreso desconoció el artículo 156 de la Ley 5º de 1992. Esa disposición señala que la ponencia debe ser publicada en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes a su presentación, y en todo caso antes de la iniciación del debate. Pese a ello, el informe no sólo no se publicó oportunamente en la Gaceta, sino que ni siquiera se repartieron copias del mismo a todos los miembros de la Comisión. Eso explica el hecho de que al iniciarse el debate, la R.M.I.M.M. expresó que no conocía el informe, pero a pesar de todo el debate continuó su curso. Cuando el debate concluyó aún no se había publicado la ponencia en la Gaceta del Congreso, pues aquel se llevó a cabo durante los días 1 y 2 de diciembre de 1999, y la publicación de la ponencia se hizo el 6 de diciembre siguiente.
La demanda señala que, en el trámite de la ley objeto de estudio, el Congreso también desconoció el inciso segundo del artículo 176 ibídem, puesto que esa norma determina que la discusión en plenaria podrá realizarse en bloque, a menos que un ministro o un congresista solicitara el estudio del proyecto artículo por artículo. Así, en la plenaria del Senado de la República, el Senador J.D.C. pidió que la discusión se hiciere artículo por artículo, pero esa solicitud se desatendió, según consta en la Gaceta del Congreso 448 de 1999.
Finalmente, el ciudadano manifiesta que los vicios en la formación de la Ley 555 de 2000 no son subsanables, como quiera que "implicaron una violación del Reglamento del Congreso, Y, además, algunos, por no decir todos, trajeron consigo la violación de garantías constitucionales de los congresistas, porque se les impidió el ejercicio de la representación directa del pueblo (artículo 133 C.P.)"
Actuando en calidad de apoderado del Ministerio de Comunicaciones, el ciudadano H.H.V., intervino en el proceso de la referencia para justificar la constitucionalidad de la norma acusada. En consecuencia, solicita que la Corte Constitucional declare su exequibilidad.
Al contrario de lo que señala el demandante, el interviniente sostiene que la ley acusada fue producto de una larga discusión abierta y detenida que permitió una exposición amplia de ideas, por lo cual se sujetó al Reglamento del Congreso y a los preceptos constitucionales pertinentes. Para demostrar lo anterior, el ciudadano desvirtúa puntualmente los argumentos de la demanda, en los siguientes términos:
En relación con la publicación de la ponencia para primer debate en la Cámara de R.s, una lectura integral del artículo 156 de la Ley 5º de 1992, permite concluir que no se vulneró. En efecto, el segundo inciso de esa disposición señala que "para agilizar el trámite del proyecto, el P. podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso". En tal virtud, la Comisión Sexta de la Cámara de R.s repartió una fotocopia de la ponencia a todos sus miembros, por lo que "cumplido con este requisito ... no es fundado admitir que existió un vicio de procedimiento en la formación de la ley ampliamente debatida y aprobada en los debates reglamentarios, de la abrumadora mayoría de los miembros del Congreso". Para reforzar el anterior criterio, el impugnante trae a colación la sentencia C-140 de 1998, proferida por la Corte Constitucional, en la cual se consideró válido este procedimiento.
En cuanto a la afirmación del demandante, en el sentido de que al R.P.E.O.B. no se le permitió expresar su opinión sobre el proyecto en la condición de ponente disidente, el impugnante anota que, según consta en el acta 018 de 1999 donde se da cuenta sobre las sesiones de la Comisión durante los días 1º y 2 de diciembre de 1999, el citado representante si participó de manera amplia en el debate. Incluso, el R. a la Cámara manifiesta que: "yo no suscribí la ponencia porque no pude asistir a la reunión convocada de ponentes, tengo unas observaciones y unas propuestas diferentes de las que están plasmadas en esa ponencia. (...) en ese sentido he explicado de cual es mi participación en ese momento, yo señor presidente, con todo respeto yo le pido a usted le dé un ordenamiento al debate y que si así lo tienen a bien los honorables representantes y por disposición suya sé de inicio a la discusión". Por consiguiente, el cargo así propuesto no resulta fundado.
En relación con la solicitud de discusión del proyecto de ley artículo por artículo, que hiciere el Senador J.D., el interviniente sostiene que en la Gaceta del Congreso 448 consta que esa petición fue aprobada por la plenaria del Senado, por lo que así fue abierto el debate. Ese mismo día se leyó y aprobó el primer artículo del proyecto y, a la moción del S.D. de reabrir el debate de esa misma disposición, la plenaria respondió negativamente. En la misma Gaceta del Congreso consta que se discutieron por separado los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 8º y 9º del proyecto, los cuales fueron aprobados. Las normas restantes fueron examinadas y votadas por separado en otra sesión.
Finalmente, el interviniente sostiene que "como lo señaló el S.C.E.F.-LINCE, en la misma sesión (pág. 25), de conformidad con el artículo 176 del reglamento, no es separadamente la totalidad del artículo, lo que constituye materia de discusión, `sino los que señale el Parlamentario o congresista que quiera que se examine por separado'. En efecto lo que establece el artículo en referencia es que el Ministro o miembro de la respectiva Cámara pida a cambio de la discusión global del proyecto, que se discuta `separadamente a alguno o algunos artículos', lo que no ocurrió en el caso sub-exámine, pues en lugar de precisar qué artículos debían discutirse separadamente de la totalidad del articulado, se pidió la discusión artículo por artículo, lo que no se predica del precepto en referencia, razón por la cual no existió vicio de procedimiento alguno"
El señor P. General de la Nación en su concepto No. 2269 recibido en esta Corporación el 16 de agosto del presente año, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de la Ley 555 de 2000, al considerar que no existieron vicios de procedimiento en la formación de la ley. Las principales razones del Ministerio Público se resumen a continuación:
No debe prosperar el cargo relacionado con el hecho de no habérsele permitido al R.E.O.B. presentar la ponencia sobre el proyecto de ley, puesto que en el acta 018 de 1999, que contiene el desarrollo de las sesiones en comisión del 1 y 2 de diciembre del mismo año, consta que el Congresista tuvo la oportunidad de intervenir activamente en las discusiones y de manifestar que no suscribió la ponencia porque no pudo asistir a la reunión de ponentes y, no porque arbitrariamente la Comisión Sexta le haya impedido ese derecho. La participación activa del R.O. consta en las páginas 80, 81, 82, 87, 88, 92, 93, 94, 99, 101, 104, 105, 107, 108, 110 a 112, 115, 117, 118, 121, 125, 130 a 135, 138, 141, 142, 143, 148, 150, 154, 155, 157, 161, 167, 170, 172, 173 y 174, del acta 018 de 1999. Por lo tanto, la Vista Fiscal considera que el representante "participó de manera activa, clara y amplia en los debates que se surtieron en el debate en la Comisión Sexta de la Cámara de R.s y que si bien no suscribió la ponencia presentada por la mayoría, fue porque no pudo asistir a la reunión no obstante ser convocado oportunamente".
En cuanto a la publicación de la ponencia para primer debate, el Ministerio Público considera que el artículo 156 de la Ley 5º de 1992 permite dos alternativas para cumplir el requisito: la primera, publicación en la Gaceta del Congreso dentro de los 3 días siguientes a la presentación de la ponencia. La segunda, mediante la reproducción mecánica de dicho documento para distribuirlo entre los miembros de la Comisión, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso. Precisamente, esa segunda posibilidad fue la que escogió el P. de la Comisión Sexta, quien autorizó la entrega de copias de la ponencia para que los miembros de la misma iniciaran su estudio.
Debe observarse, además, que la ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso, de manera que este requisito legal también se cumplió. No puede exigirse que la publicación se haga antes de que termine la sesión porque ello "sería el desconocimiento de la formula alternativa y una irracional manera de exigir que la publicación deba hacerse antes de que termine el debate, cuando en ocasiones el término del debate se pueda reducir a menos de 3 días o a horas". Por estas razones, el P. considera que el cargo tampoco prospera.
Por último, en relación con la transgresión del segundo inciso del artículo 176 del Reglamento del Congreso, el Ministerio Público considera que el cargo tampoco debe prosperar. Después de observar el acta 018 de 1999, concluye que la mayoría de los artículos del proyecto de ley se discutieron separadamente. Sin embargo, es cierto que algunos artículos se aprobaron en bloque, pues esta posición fue solicitada por el Senador C.H. (Gaceta No 448/99), lo cual fue aceptado por la mayoría del Senado. Al respecto, el P. dice:
"...ante dos propuestas de votación del proyecto de ley, una del Vicepresidente del Senado que solicita la votación en bloque, y otra del S.J.D. que solicita la votación artículo por artículo. Para resolver las peticiones, y ante el vacío legislativo del Reglamento del Congreso, se debe trasladar la decisión a la plenaria de la Corporación para que decida cuál de las dos propuestas va a aprobar".
Así pues, el P. considera que el artículo 176 de la Ley 5º de 1992 no debe interpretarse en el sentido de que "cuando un miembro del Congreso solicita la votación nominal de los artículos en un proyecto de ley, la voluntad de un solo miembro de la Corporación implica el sometimiento de la mayoría de los congresistas a su voluntad individual y menos, cuando converge una propuesta que como en este caso es diversa y proviene de otro miembro del congreso. En estas circunstancias, lo democrático y ajustado al consenso que debe imprimírsele a los procesos legislativos que se desarrollan al interior del Congreso de la República, es someter esta decisión a la votación de las mayorías en la plenaria de la Corporación, como en efecto se hizo".
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la norma acusada, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de una ley de la República.
Término de la acción de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento.
De acuerdo con lo previsto en el numeral 3º del artículo 242 de la Carta, "las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto". En consecuencia, lo primero que la Corte deberá determinar es si la presente acción no ha caducado.
El texto de la Ley 555 de 2000 fue publicado en el Diario Oficial 43.883, el 7 de febrero de 2000. Por su parte, la demanda de la referencia fue radicada en la Secretaría de la Corte Constitucional, el 8 de mayo del presente año. Por lo tanto, puede observarse que no ha transcurrido el tiempo constitucionalmente señalado para que opere la caducidad de la acción de inconstitucionalidad, por lo que la Corte Constitucional entra a conocer de los reproches formulados por un ciudadano contra la ley en mención.
3.1. La demanda sostiene que la Ley 555 de 2000 fue tramitada desconociendo algunas normas del Reglamento del Congreso, con lo cual se transgredió la Constitución. Las violaciones aducidas son tres, a saber: a) no se permitió a uno de los ponentes rendir su informe, puesto que el primer debate ante la Comisión Sexta de la Cámara de R.s se adelantó y concluyó sin que aquel pudiera cumplir tal derecho. b) la discusión de la ponencia para primer debate en la Cámara de R.s se inició sin haber sido publicada ni dada a conocer a los miembros de la comisión, según los términos del artículo 156 de la Ley 5 de 1992. c) a pesar de la previsión señalada en el inciso 2º del artículo 176 del mismo Reglamento, la Plenaria del Senado no discutió el proyecto artículo por artículo, tal y como lo solicitó un miembro de dicho órgano del Congreso.
3.2. Por su parte, el interviniente y el Ministerio Público consideran que la norma acusada es constitucional, como quiera que el trámite de la ley se desarrolló conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso. En efecto, la Comisión Sexta de la Cámara permitió una intervención activa del representante disidente, quien no firmó la ponencia por motivos no imputables a la mayoría de los ponentes. Así mismo, de acuerdo con el artículo 156 de la Ley 5º de 1992, el P. de la Comisión autorizó la reproducción de la ponencia y su distribución antes del debate. Finalmente, en el segundo debate en el Senado de la República, se observó la discusión por separado de algunos artículos del proyecto de ley y, el análisis global de otros, esta última correspondió a la decisión mayoritaria de los miembros del Congreso, quienes sometieron a votación dos peticiones, una de discusión artículo por artículo del proyecto y, otra de debate en bloque del mismo.
3.3. A la luz de lo expuesto, la Corte entra a estudiar si existieron vicios de procedimiento en la elaboración de la Ley 555 de 2000. Para ello, la Sala iniciará el análisis sobre si se cumplieron los requisitos que la Constitución señala para la formación de las leyes.
Trámite de la Ley 555 de 2000.
4.1. Conforme con lo previsto en los artículos 157, 158 y 160 de la Constitución, para que un proyecto sea ley debe cumplir con varios requisitos: debe ser presentado por quienes tienen iniciativa legislativa; haber sido publicado oficialmente antes de dar curso a su examen en la comisión respectiva; haber sido debatido y aprobado en las comisiones y en las plenarias de cada cámara y, por último, debe haber obtenido la sanción gubernamental.
4.2. Pues bien, el proyecto de ley titulado "por la cual se regula la prestación de los servicios de comunicación personal PCS", fue presentado en el Senado de la República, por la Ministra de Comunicaciones, doctora C. de F., el 29 de julio de 1999. Así, el Senado lo radicó bajo el número 047/99. La corporación designó como ponentes a los congresistas E.C.A., J.F.C.B., C.R.P. y C.R.R..
El proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso 233 del 2 de agosto de 1999 Páginas 5 a 9.. La ponencia para primer debate en el Senado fue publicada el 10 de septiembre de 1999, en la Gaceta del Congreso 303 de ese año Páginas 15 a 20., junto con varias proposiciones sustitutivas y el pliego de modificaciones. La Comisión Sexta del Senado aprobó el texto del proyecto el 29 de septiembre de 1999, según consta en el acta que aparece en la Gaceta del Congreso 453. Luego, la ponencia para segundo debate en el Senado fue divulgada en la Gaceta del Congreso 376 del 15 de octubre de 1999 Página 15 y siguientes.. El texto se aprobó en segundo debate por la plenaria del Senado, los días 10 y 11 de noviembre de 1999, según aparece en las Gacetas del Congreso 448 Página 1 y siguientes. y 449 Página 1 y siguientes. del 18 de noviembre de 1999. Así mismo, el S. General del Senado de la República informó que el proyecto de ley 47 de 1999 "fue aprobado en segundo debate con el lleno de los requisitos legales, constitucionales y reglamentarios".
Posteriormente el proyecto fue enviado a la Cámara de R.s en donde fue radicado con el número 180/99. Allí se designó como ponentes a los congresistas A.L.C., J.H.M.S. y P.E.O.B., entre otros. La ponencia para primer debate fue publicada el 6 de diciembre de 1999, en la Gaceta 516 Páginas 11 a 16.. La aprobación del proyecto de ley en la Comisión Sexta de la Cámara ocurrió los días 1 y 2 de diciembre de 1999, el texto aprobado aparece en la Gaceta del Congreso 530 del 9 de diciembre de 1999 Páginas 4 a 8.. La ponencia para segundo debate fue publicada en la misma Gaceta 530 de 1999 Página 4.. La plenaria de la Cámara de R.s aprobó el proyecto de ley el 13 de diciembre de 1999, el cual se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso 570 del 22 de diciembre del mismo año. En la Gaceta del Congreso 598 del 28 de diciembre de 1999 aparece la publicación del acta 083 de la sesión ordinaria del 13 de diciembre de 1999 Páginas 12 a 17., en donde consta la aprobación en la plenaria de la Cámara.
Hubo informe de comisión accidental de mediación, que fue aprobado el 15 de diciembre de 1999, según se advierte en el acta 31 publicada en la Gaceta del Congreso 605. Páginas 34 a 37..
4.3 Como se observa en la anterior descripción, el proyecto de lo que hoy es la Ley 555 de 2000 fue publicado antes de la iniciación de los debates. Así mismo, contó con los cuatro debates constitucionalmente exigidos y, las fechas de aquellos se adecuan al artículo 160 de la Carta, puesto que, conforme a lo reiterado por esta Corporación, los 8 días que deben transcurrir entre la aprobación del primer y segundo debate en cada cámara y los 15 días entre una y otra corporación, no son días hábiles sino calendario Al respecto, pueden consultarse, las sentencias C-607 de 1992. M.P.A.M.C., C-222 de 1997, C-565 de 1997 y C-002 de 1996, estas últimas con ponencia del Magistrado J.G.H.G... Finalmente, el Gobierno no devolvió el proyecto con objeciones y lo sancionó el 2 de febrero de 2000.
Así las cosas, la Ley 555 de 2000 cumplió con los debates y votaciones constitucionalmente exigidos para la formación de las leyes.
4.4. No obstante lo anterior, el actor alega la inconstitucionalidad de la norma acusada, a partir de su confrontación con la Ley 5º de 1992, la cual contiene el Reglamento del Congreso. Por eso, entra pues la Corte a analizar los cargos específicos de la demanda.
Ley acusada y Reglamento del Congreso.
5.1. Conforme lo ha dicho en varias oportunidades esta Corporación Al respecto, sentencias C-337 de 1993. M.P.V.N.M., C-385 de 1997. M.P.J.G.H.G. y C-155 de 1998. M.P.V.N.M., el proceso de creación legal debe ceñirse, de manera estricta, a la Constitución, vista ésta no sólo en sentido formal (C.P. 152 a 169) sino también en sentido material. En efecto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 151 de la Carta, el procedimiento de formación de las leyes estará sujeto a la reglamentación prevista en la ley orgánica que regula, de manera puntual, el ejercicio de la actividad legislativa. Por consiguiente, la norma que contiene el reglamento del Congreso se constituye en parámetro de constitucionalidad, cuya observancia es vinculante y obligatoria, de manera que su transgresión acarrea la inconstitucionalidad de la norma en cuestión, por vicios de forma.
Lo anterior se explica por la necesidad de garantizar la misma aplicación de reglas para todo el proceso de configuración política en una sociedad pluralista y democrática y, al mismo tiempo, "obedece a que las formas de trámite son una garantía de seguridad jurídica, por lo cual, cuando la propia Constitución las exige, en cierta forma sé substancializan. De ahí que se hable de formas substanciales, sin las cuales el aspecto material del derecho positivo, no puede ser eficaz" Sentencia C-155 de 1998. M.P.V.N.M..
5.2. Pues bien, a juicio del actor, el trámite de la Ley 555 de 2000 desconoció los artículos 150 y 153 de la Ley 5 de 1992, porque la Comisión Sexta de la Cámara de R.s dio trámite al proyecto sin que uno de los ponentes pudiera rendir su informe.
El artículo 150 del Reglamento del Congreso dispone:
La designación de los ponentes será facultad del P. de la respectiva Comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al P. en el trámite del proyecto respectivo.
El término para la presentación de las ponencias será fijado por el P. respectivo y estará definido entre 5 a 15 días, de acuerdo con la significación y volumen normativo de la propuesta, así como de la categoría de ley de que se trate
El artículo 153 de la Ley 5º de 1992, en lo pertinente reza:
"El Ponente rendirá su informe dentro del plazo inicial que le hubiere señalado el P., o en su prórroga, teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y el volumen de trabajo de las comisiones. En caso de incumplimiento se procederá a su reemplazo..".
Las dos normas transcritas buscan, de un lado, dar impulso a los proyectos de ley y, de otro lado, fijar un término razonable para que los congresistas reflexionen el tema que analizarán con la respectiva comisión. De ahí pues que el objetivo primordial del informe de ponencia es la presentación analítica formal del tema y no simplemente la manifestación personal de una posición del Congresista, pues aquella exposición, indispensable y válida en una democracia, deberá presentarse a lo largo de las discusiones y debates que la Constitución dispuso para ello. Esto significa que si bien es cierto que el (los) ponente (s) tiene (n) un deber legal y constitucional de presentar su posición frente al tema objeto de estudio, no es menos cierto que la finalidad primordial de las ponencias es la de realizar un examen serio, razonado y detallado del asunto que se somete al trámite legislativo.
Ahora bien, en el asunto sub judice, el P. de la Comisión Sexta de la Cámara de R.s designó como ponentes del proyecto de ley 180 Cámara - 047 Senado, a los congresistas M.T.U.B., L.C.O.S., P.E.O.B., J.H.M., M.A.T., D.S.G., O.S.F., A.A.O., C.A.R.M., M.C.V.G. y A.L.C., quien recibió el encargo de coordinador de ponentes. Como es apenas normal en un escenario político pluralista, no todos los ponentes estuvieron absolutamente de acuerdo en todos los temas contenidos en el proyecto de ley, por lo que presentaron un pliego de modificaciones. Así mismo, todos los ponentes no estuvieron enteramente de acuerdo con la mayoría, por lo que el informe de ponencia sólo fue avalado por algunos de ellos.
En efecto, uno de los ponentes, la doctora M.C.V.G., dijo que no conocía la ponencia porque "yo llegué tarde a una reunión de citación que se hizo ayer de ponentes y no voy a firmar la ponencia hoy tampoco, porque tengo unas posiciones concretas sobre unos artículos puntuales, que si hubiera participado en la ponencia, pues también hubiera tenido la oportunidad de que hubiera quedado allí" Copia del Acta 018 de 1999, que se allegó al expediente. Folio 6.. Igualmente, el Congresista P.E.O.B., manifestó que no suscribió la ponencia "porque no pude asistir a la reunión convocada de ponentes, tengo unas observaciones y unas propuestas diferentes a las plasmadas en esa ponencia y entiendo que mi actuación va a estar dentro de la ley en el siguiente sentido: que si se asume la discusión de la ponencia no debe asumirse por tal la falta de presentación de algunos ponentes, porque hay dos formas y hay la siguiente figura para no presentar la ponencia y es que no se haya trabajado la ponencia, en esas condiciones Sr. P., la Ley 5º es clara en determinar cual es el procedimiento que debe seguírsele al R. que no presenta ponencia dentro del término de ley, lo anterior para que quede claro, que entiendo no estar incurso dentro de esa falta de obligancia (sic) como R. a la Cámara" Copia del Acta 018 de 1999, que se allegó al expediente. Folio 11.
Pese a lo anterior, los dos R.s manifestaron que estaban completamente de acuerdo con que el debate continúe. En efecto, el doctor P.E.O.B. dijo que "...explicado de cual es mi participación en este momento, yo Sr. P. cuando usted ordene abrir el debate, tengo observaciones y proposiciones aditivas o substitutivas en algunos artículos. Entonces Sr. P. con todo respeto yo le pido a usted le dé un ordenamiento al debate y que si así lo tiene a bien los HH.RR. y por disposición suya se dé inicio a la discusión" Acta citada. Página 12.. En otro aparte de su intervención, el Congresista dijo que propone "que retiremos la discusión de la ponencia y abramos la discusión del proyecto, eso es completamente diferente, porque en el transcurso de la discusión del proyecto, podemos ir evacuando las diferencias que existen en la ponencia y seguramente que al final de la discusión vamos a tener una posición que puede incluir la intención de todos" Ídem. Página 26. En el mismo sentido la R.M.C.V. manifestó que "yo traigo tres proposiciones concretas de temas que a mí me han preocupado y que voy a someterlas a discusión dentro del debate..." Ídem. Página 8..
En este sentido, el R.P.E.O.B. intervino activamente en la discusión en la Comisión Sexta, pues tal y como consta en el acta 018 de 1999, sus inquietudes fueron ampliamente debatidas. Así, en los folios 54 y 59 de ese documento consta que solicitó oír al gobierno; en la página 80 ídem, consta que realizó preguntas puntuales a la Ministra de Comunicaciones; en los folios 92, 93, 94, 99, 100, 101, 104, 105, 107, 111, 115, 117, 121, 125, 133, 161, 170 y 172, entre otras, intervino manifestando su criterio sobre algunos artículos puntuales del proyecto.
La Sala observa que el R.O.B. no sólo intervino varias veces en la discusión sino que aportó ideas que se concretaron en modificaciones y adiciones al proyecto de ley presentado por el gobierno. En consecuencia, no puede afirmarse, como lo hace la demanda, que el R. no pudo expresar su opinión frente al tema objeto de debate.
Igualmente, la R. a la Cámara M.C.V., intervino activamente en la discusión, a través de varias preguntas, tal y como consta en los folios 53, 54, 61, 62, 82, 150 y 153 y, con comentarios y criterios personales (folios 87 y 164, entre otros).
En tal contexto, surge una pregunta ¿la iniciación del debate sin que uno de los ponentes disidentes presente informe contrario al de la mayoría, contradice los artículos 150 y 153 del Reglamento?. La Sala considera que la respuesta es negativa, puesto que, tal y como se advirtió, la ponencia pretende explicar el proyecto de ley con razones serias, críticas y objetivas para continuar su estudio o para archivar el mismo. Pero, la posición disidente de un ponente, que hace parte del conjunto encargado del examen de un proyecto de ley en la comisión o en la plenaria, no requiere que se traduzca necesariamente en un informe, ni por falta de ello llega a viciarse el trámite legislativo, si se establece claramente que ese ponente participó en el debate o tuvo la posibilidad de hacerlo, sin cortapisas ni restricciones.
Conforme con lo expuesto, una conclusión se impone: la iniciación del debate del proyecto sin la presentación de la ponencia disidente no transgredió el Reglamento del Congreso, por tres razones. De un lado, porque conforme con los artículos 150 y 153 de la Ley 5º de 1992, se cumplió con la obligación de presentar, dentro del término legal, ponencia para iniciar el debate lo cual evidentemente ocurrió en el asunto sub judice. De otro lado, porque las disposiciones referidas no exigen, como condición de validez de la actuación parlamentaria, la existencia de informes por cada de uno de los ponentes, sino de una que exprese el consenso mayoritario de los Congresistas que preparan el informe, por lo que es válido sostener, en el presente caso, que la "ponencia" fue aquella que elaboraron y presentaron los ponentes restantes. Finalmente, contrario a lo expuesto por el actor, el R. a la Cámara P.E.O.B., sí tuvo la oportunidad de exponer las razones que explicaron sus diferencias con la ponencia de la mayoría. Es más, tal y como consta en el Acta 018 de 1999, el congresista fue uno de los más activos en la discusión, quien no sólo manifestó posiciones disidentes sino que contribuyó al consenso que logró la Comisión Sexta de la Cámara, puesto que, una gran cantidad de artículos del proyecto fueron aprobados por amplísimas mayorías, incluso muchos por unanimidad.
En consecuencia, el anterior análisis muestra que el cargo formulado no puede prosperar.
Publicación de la ponencia antes de la iniciación del debate.
El actor sostiene que la Comisión Sexta de la Cámara de R.s desconoció el artículo 156 del Reglamento del Congreso, porque inició la sesión sin que se hubiera publicado la ponencia o entregado reproducciones de la misma a los miembros de esa célula. Para demostrar este cargo, la demanda cita apartes de la intervención de la representante M.I.M.M., quien manifestó efectivamente que no había recibido copia de la ponencia.
Veamos lo que dispone el artículo 156, que dice:
"El informe será presentado por escrito, en original y dos copias, al secretario de la Comisión permanente. Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes.
Sin embargo, y para agilizar el trámite del proyecto, el P. podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso". (Subrayas fuera del texto).
Como los intervinientes lo señalan, la norma transcrita claramente autoriza dos modalidades para hacer efectivo el requisito de la publicación de la ponencia en primer debate: en la Gaceta del Congreso, dentro de los 3 días siguientes a la presentación del informe ante la Secretaría de la Comisión; pero también, mediante la reproducción de la ponencia por cualquier medio mecánico para distribuirla entre los miembros de la Comisión respectiva, previa autorización de su P., lo cual busca facilitar el trámite de un proyecto, claro está, sin perjuicio de su oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso.
Al respecto, esta Corporación había dicho que:
"La publicación de las ponencias, como se ha reiterado, tiene un propósito fundamental cual es poner en conocimiento de los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o R.s que actúan como ponentes, con el fin de que éstos puedan evaluar y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, y de esta manera los miembros del Congreso puedan tener una mayor y mejor ilustración sobre los asuntos que se sujetan a su aprobación y así participar activamente en los debates correspondientes.
En el caso sometido al juicio de esta Corte, los R.s a la Cámara conocieron con la debida anticipación la ponencia presentada para segundo debate, puesto que su publicación se hizo el 6 de diciembre de 1996 en la Gaceta del Congreso No. 568, dando así cumplimiento a lo ordenado en la norma antes citada. Además, se les entregó fotocopia a cada uno de los R.s como se lee en la Gaceta No. 628 pág. 23, cuya parte pertinente vale la pena transcribir:
"En el día de ayer, con respecto a la publicación de este proyecto y para la ponencia de segundo debate, aquí en la plenaria se les repartió a los R.s la duplicación, o sea, las fotocopias del mismo, máxime que también en la Gaceta del Senado ya habían publicado el proyecto.....".
En consecuencia, no hay motivo alguno de inconstitucionalidad pues la ponencia para segundo debate se publicó en la Gaceta del Congreso tal y como lo ordena el artículo 156 de la ley 5 de 1992. Y como si esto no fuera suficiente, se les entregó fotocopia de tal documento a los miembros de la Cámara, procedimiento autorizado por el mismo precepto" Sentencia C-140 de 1998. M.P.C.G.D.. (subrayas fuera del texto).
Pues bien, es cierto que la publicación en la Gaceta del Congreso, de la ponencia para primer debate en la Cámara de R.s se efectuó el 6 de diciembre de 1999, es decir, con posterioridad a la iniciación del debate y luego de que fuere aprobado el texto del proyecto de ley en la Comisión Sexta (1º y 2 de diciembre de 1999). No obstante, también es cierto, como ya se ha visto, que el Reglamento del Congreso permite una forma excepcional de dar a conocer el texto de la ponencia a los miembros de la comisión, mediante su reproducción por cualquier medio idóneo, que será válido siempre y cuando su distribución se cumpla antes de las discusiones.
Es claro entonces, que la publicación del informe de ponencia con posterioridad a la iniciación del debate no es en sí mismo un vicio de procedimiento capaz de generar la ineficacia de la ley, empero sí genera la inconstitucionalidad el hecho de que comience la discusión oficial sin que se hubiere repartido copia o se hubiere publicado la ponencia. En consecuencia, la Sala debe establecer si los miembros de la Comisión Sexta de la Cámara de R.s recibieron el texto de la ponencia antes del primer debate.
De acuerdo con lo consignado en el Acta 018 de 1999, en donde constan las discusiones en comisión celebradas el primero y dos de diciembre de ese año, los representantes efectivamente conocieron el texto del proyecto 047 Senado- 180 Cámara En el Acta 018 de 1999, el S. de la Comisión informó que "todo el expediente se entregó el 26 de noviembre". Página 13., la ponencia mayoritaria que se repartió en fotocopia y, un "folder" que entregó la Ministra de Comunicaciones Acta 018 de 1999. Página 9.. Sólo la Congresista M.I.M.M. manifestó desconocer la ponencia. No obstante, debe tenerse en cuenta que, según lo manifestó el S. de la Comisión Sexta, "el 26 de noviembre se le hizo entrega a todos los representantes; J.C., oficina 545B, pertenece a la R.M.I.M.M., el expediente completo correspondiente al proyecto de ley 180 Cámara, 47 Senado, `por el cual se regula la prestación del servicio de comunicación personal PCS'" Ídem. Página 13.. En vista de lo anterior, las R.s M.I.M. y M.C.V., solicitaron que la Comisión citara a varios expertos en el tema objeto de discusión para que lo explicara, lo cual podía hacerse el día siguiente, esto es, el 2º de diciembre de 1999. Esa posición fue aceptada, pero se modificó la hora para hacerlo por la tarde del mismo día. La congresista M.M. intervino ampliamente en las discusiones del proyecto durante los días 1º y 2º de diciembre de 1999.
En este orden de ideas, la Sala da plena credibilidad a lo manifestado por el S. de la Comisión Sexta, en relación con el reparto de los documentos necesarios para iniciar el debate. La Corte considera por lo mismo, que el desconocimiento de la ponencia por parte de la R.M.I.M., no fue imputable a la Comisión, sino que obedeció mas bien a dificultades al interior del despacho de la Congresista.
En tal virtud, esta Corporación considera que tampoco prospera el cargo formulado.
Inexistencia de vulneración al artículo 176 del Reglamento del Congreso.
Finalmente, la demanda sostiene que la plenaria del Senado de la República quebrantó el artículo 176 de la Ley 5º de 1992, al haberse negado a discutir el proyecto artículo por artículo, no obstante haberlo solicitado expresamente un miembro de dicha célula.
"El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego, podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho.
Si la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos"
En lo pertinente, esta disposición regula la etapa de la "discusión" de los proyectos en las plenarias de las cámaras, del mismo modo que el artículo 158 del reglamento lo hace a nivel de las comisiones. La norma en cuestión dispone:
"Discusión sobre la ponencia. Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si asi lo solicitare algún miembro de la Comisión".
"Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión".
En lo pertinente estas disposiciones tienen como finalidad exigir que el trámite de las leyes se realice con la pausa y el suficiente análisis que requiere la configuración del derecho, puesto que es razonable admitir que existen algunos proyectos de ley que requieren de mayor reflexión que otros. En este sentido, es lógico aceptar que en razón de su importancia y el contenido mismo de la futura norma, ésta deba evaluarse por los miembros de las Cámaras asumiendo su discusión en forma separada. Desde luego, que es fácil inferir del texto del art. 158 que la etapa de "discusión" de un proyecto, a nivel de comisiones, admite un examen mas meticuloso, tanto que es posible llegar a analizar el proyecto "artículo por artículo, y aún inciso por inciso".
La cuestión esencial de las regulaciones precedentes consiste en establecer, hasta donde la solicitud de un miembro de las comisiones o de las plenarias, se impone como un determinante incuestionable, al punto que condiciona fatalmente la discusión de un proyecto de ley, de manera que una vez solicitado el análisis puntual, no es posible que la propia célula congresional pueda por mayoría modificar dicha situación.
Al tenor de los textos legales en cuestión, es claro que la solicitud de un congresista de que se discuta el proyecto en forma separada, obliga a la comisión o a la plenaria a que se someta el debate en los términos propuestos, porque, como se ha dicho, la metodología que entrañan las disposiciones, se propone lograr el examen pausado del proyecto respectivo. Y asi debe ser cuando el proyecto o algunas disposiciones del mismo son de contenido muy denso y complejo que sólo su examen pausado puede conducir a la expedición de una ley racional y objetivamente justa. Sin embargo, ello no quiere decir que la solicitud de un congresista en tal sentido, obligue de manera ciega a la célula respectiva a llevar a cabo la discusión del proyecto artículo por artículo, sin que dicha regla pueda ser objeto de una alteración a propuesta de las mayorías.
La conclusión a que se llega con fundamento en lo anterior, es que la facultad que el reglamento concede a los congresistas y a los ministros no puede verse como una regla absoluta, como una condición invariable para el desarrollo de la actividad de que se trate, porque por encima de la voluntad individual de los participantes en un debate, bien para discutir o para votar un proyecto, surge, como supuesto dominante, el principio de las mayorías, que en los términos del numeral 3 del art. 2 de la misma ley 5/92, se consagra como un principio guía para la interpretación y aplicación de la actividad parlamentaria en el proceso de formación de las leyes. En virtud de ello, "el reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común".
La discusión artículo por artículo o en bloque de un proyecto de ley, son decisiones que deben tomarse frente a cada situación en particular y, por supuesto, debidamente jutificadas por quienes las requieren. De ahí pues que, si la discusión o votación artículo por artículo de un proyecto de ley, constituye una opción válida de cualquiera de los congresistas o de los ministros, no puede concluirse de ahí, que de todas maneras se imponga necesariamente tal requerimiento al beneplácito mayoritario de los miembros de la comisión o de la plenaria.
Análisis del asunto sub judice.
En el presente caso se observa que el proyecto de ley fue objeto de discusión en la plenaria del Senado, en varias oportunidades. En la sesión del 18 de noviembre de 1999, se dio inicio al orden del día, oyendo a la Ministra de Comunicaciones y a varios congresistas. Luego el S.J.D.C. solicitó la discusión del proyecto de ley artículo por artículo. Por su parte, el Senador C.R.P. requirió la votación en bloque, y al efecto dijo:
"si hay artículos que se pueden votar en bloque, en donde no tienen ninguna objeción de acuerdo con los debates que se han hecho ... por tanto yo le pido que votemos en bloque los artículos, todos los artículos con excepción de estos tres articulados que les estoy haciendo la propuesta" Gaceta del Congreso 448 del 18 de noviembre de 1999. Páginas 22 y siguientes.. (subrayas fuera del texto)
A continuación interpeló el doctor R.R.S., quien manifestó:
"a este proyecto, como ya toda la Plenaria del Senado, lo ha advertido en los debates muy intensos que se han dado hasta ahora, le damos el trámite de la discusión artículo por artículo, pues primero no vamos a ser capaces de salir hoy ni mañana, ni la semana entrante de la consideración del proyecto, son 18, 19 artículos, serán 18 o 19 reediciones de esta discusión, que hemos dado las últimas semanas y señor P., usted es consciente de lo delicado de esta tema, lo contencioso de este tema, los intereses justamente que gravitan alrededor del mismo, hacen evidentes que cualquiera que sea la decisión del Congreso, si es aprobado el proyecto de ley, va a generar un semillero de pleitos ante la Corte Constitucional, entonces no por mucho madrugar amanece más temprano, hay que tomar todas las precauciones..." Gaceta del Congreso 448 de 1999. Página 19.. (subrayas no originales)
Luego, la plenaria aprobó la discusión del proyecto artículo por artículo y así se continúo el análisis del artículo 1º. La discusión del artículo fue cerrada y se sometió a votación. No obstante, el S.D. consideró que el debate no se desarrolló en debida forma, por cuanto "aquí lo que se pidió reglamentariamente es que vamos a votar artículo por artículo, cada artículo según el reglamento se abre la discusión, usted no puede decir que el S. lo lea y usted lo vota, porque no, vótelo todo, qué sentido tiene abrir discusión de artículo por artículo y usted dice lo vota".
Luego, la Presidencia del Senado ordenó continuar con el debate del artículo 2º del proyecto. La "Presidencia abre la discusión del artículo, y concede el uso de la palabra al honorable Senador ponente (sic), J.D.C.". El Senador intervino y preguntó a la Ministra de Comunicaciones sobre algunos aspectos del tema en cuestión.
Posteriormente, hace uso de la palabra el S.C.H. quien, en vista de que la discusión del proyecto era prolongada y basta en discusiones, propuso que la plenaria continuara con el examen y a votación en bloque del proyecto. Al efecto dijo:
"... un senador propuso una votación, artículo por artículo, pero otro senador igualmente importante, quizás un poco más humilde, pero que hoy es el Vicepresidente del Senado, propuso una votación por bloque, como hay dos proposiciones de dos senadores, que sea el uno más humilde que el otro y así sea el otro más versátil en la tarea parlamentaria que el uno, y sea más arrogante el uno que el otro, pero son dos senadores igualitos, idénticos que tienen los mismos derechos... digo: votemos por bloques y dejemos tres artículos que son el meollo de la cuestión, saber si se le va a poner o no competencia a los celulares, que es el 11, ese otro senador dijo, votemos por bloques y dejemos tres artículos para votar por separado que son proposiciones señor presidente, de dos senadores iguales en dignidad y en derechos en esta Corporación, me parece que solamente la Corporación puede decidir cuál de las dos proposiciones es procedente y por tanto como moción de orden le propongo, que ponga en consideración en votación, si la Plenaria quiere seguir en la discusión artículo por artículo como propone el S.D. o quiere votar por bloques, dejando excluidos los artículos 11, 16 y 17 como propone el senador C.R...." Gaceta del Congreso 448 del 18 de noviembre de 1999. Páginas 22 y siguientes.
Esa proposición fue atendida por la mayoría de la plenaria del Senado y por la mesa directiva, aunque de todas maneras se votaron en bloque los artículos 2 a 8, 12 a 14, 18 y 19. Posteriormente, en la sesión del 11 de noviembre de 1999, se discutieron y votaron separadamente los artículos 9 numeral 6º, 10, 11, 16, 17 del proyecto de ley Gaceta del Congreso 449 del 18 de noviembre de 1999. Páginas 5- 10. Contiene el Acta 21 del 11 de noviembre de 1999..
Como puede observarse de lo anterior, la plenaria del Senado había discutido en varias oportunidades el proyecto de ley. Sin embargo, el reproche de la demanda surge en relación con los días en que se votaron en bloque los artículos, pues allí se presenta la solicitud de discusión por separado del proyecto de ley. Con todo, considera la Corte que la solicitud de aprobar en forma separada un proyecto de ley no constituye una decisión incuestionable para toda la Corporación, puesto que hacerlo o no hacerlo de esa manera es una solución supeditada al querer de la plenaria.
En resumen, la pretendida infracción del artículo 176 del reglamento del Congreso no es de recibo, porque efectivamente la decisión de la plenaria del Senado no infringe la voluntad constitucional ya que se asienta sobre el principio de las mayorías, no coarta en forma alguna el derecho de las minorías a participar y expresar su voluntad en el seno del Congreso, tampoco se demostró que resultaba indispensable la discusión del proyecto en los términos requeridos y, además, debe aceptarse que la medida se adecua a la estructura y operación del Congreso como órgano de expresión de la voluntad popular y de configuración de los lineamientos políticos del Estado. La Corte no encuentra por tanto vicio que genere la pretendida inconstitucionalidad de la Ley 555 de 2000.
En razón a que el demandante impugnó la Ley 555 de 2000 únicamente por vicios en su formación y que, como se expuso, los cargos no prosperaron, la Corte debe mantener en el ordenamiento la disposición pero limitando el alcance de la cosa juzgada constitucional, a los cargos relacionados con los vicios de forma que se le imputó por el demandante, de manera que se procederá a declarar exequible este estatuto en cuanto a los vicios referidos. En relación con la procedencia de la cosa juzgada relativa cuando el análisis es solamente por vicios de forma, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-465 de 1992. M.P.C.A.B., C-170 de 1993. M.P.F.M.D., C-072 de 1995. M.P.H.H.V. y C-597 de 1996. M.P.A.M.C..
Declarar EXEQUIBLE la Ley 555 de 2000, únicamente en relación con los vicios de procedimiento.
C., notifíquese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Tutela de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 56948 de 18 de Octubre de 2011

References: artículo 149
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 artículo 176
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 artículo 241
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 artículo 151
 artículo 150
 artículo 153
e contrario
 artículo 156
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