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Timestamp: 2018-01-16 08:06:27+00:00

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Rapport d'information n° 556 (2008-2009) de M. Pierre JARLIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 15 juillet 2009
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B. ...ONT CONDUIT A UN DISPOSITIF DE PÉRÉQUATION RÉGIONALE QUI A CHANGÉ DE NATURE EN 2004
1. La première expérience de péréquation régionale correspondait à une logique horizontale
2. La réforme de la DGF régionale par la loi de finances pour 2004 a mis en oeuvre une péréquation verticale
3. Les cas particuliers des DGF de la collectivité territoriale de Corse et des régions d'outre-mer
2. Une croissance notable des dotations qui ne pallie que partiellement la faiblesse des sommes engagées
II. EN DÉPIT DE SES ATOUTS, LE DISPOSITIF ACTUEL DE PÉRÉQUATION RÉGIONALE PRÉSENTE PLUSIEURS INCONVÉNIENTS
A. LA DOTATION DE PÉRÉQUATION RÉGIONALE FAIT PREUVE D'UNE CERTAINE EFFICACITÉ EN TERME DE CORRECTION DES INÉGALITÉS
1. Les études empiriques confirment les effets égalisateurs des dotations de l'Etat aux régions...
2. Des effets de seuil problématiques
3. Une amélioration récente : la mise en place d'un système de « garantie de sortie » par la loi de finances pour 2008
2. Un mode de calcul du potentiel fiscal en lui-même contestable
III. LES PERSPECTIVES DE RÉFORME DE LA PÉRÉQUATION RÉGIONALE
A. LES RÉFLEXIONS DU GROUPE DE TRAVAIL DU COMITÉ DES FINANCES LOCALES SUR LA PÉRÉQUATION RÉGIONALE
1. La mise en place et le fonctionnement du groupe de travail
2. Les projets de réforme de la péréquation régionale discutés au sein du groupe de travail
3. Les difficultés rencontrées par le groupe de travail
B. LES PISTES D'ÉVOLUTION ENVISAGÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Viser une péréquation plus ambitieuse
C. LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE PEUT DONNER UNE NOUVELLE IMPULSION À LA RÉFORME DE LA PÉRÉQUATION RÉGIONALE
1. Aménager l'indicateur de ressources utilisé pour les régions sera plus que jamais nécessaire
ANNEXE 6 -- ACTUALISATION EN 2006 DES RECHERCHES DE MM. GUY GILBERT ET ALAIN GUENGANT SUR LES INDICATEURS DE PERFORMANCE DE LA PÉRÉQUATION
ANNEXE 7 - ÉTUDE DU CABINET RESSOURCES CONSULTANTS FINANCES POUR L'ASSOCIATION DES RÉGIONS DE FRANCE SUR L'AMÉLIORATION DE LA PÉRÉQUATION
Au début des années 1990, la volonté d'éviter une aggravation des disparités régionales a conduit les pouvoirs publics à faire le choix de mettre en place un dispositif de péréquation entre les régions8(*).
Cette politique de péréquation régionale s'est placée dans une logique horizontale, c'est-à-dire s'effectuant entre les collectivités territoriales elles-mêmes. Le fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR) a ainsi été créé par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, avec l'objectif d'atténuer l'aggravation des écarts de richesses entre les collectivités régionales9(*).
Ce fonds était alimenté par un prélèvement sur les recettes fiscales de certaines régions. Il s'agissait de celles dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions. Le prélèvement était progressif : 1 % des dépenses totales de la région considérée pour moins de 5 % d'écart, 1,5 % entre 5 % et 20 %, 2 % au-delà de 20 %. Ainsi, les 3 contributrices au FCDR ont été les régions Ile-de-France, Alsace et Rhône-Alpes.
Les ressources du fonds étaient destinées aux régions, métropolitaines comme d'outre-mer, dont le potentiel fiscal par habitant était inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions. Cette règle d'éligibilité a conduit à faire bénéficier des dotations du FCDR les treize régions se situant sous ce seuil.
La répartition de la dotation était quant à elle calculée pour moitié selon le potentiel fiscal par habitant pondéré par l'effort fiscal et la population, et pour l'autre moitié selon le potentiel fiscal superficiaire.
Cette dualité dans les critères, éligibilité et répartition, tout comme les modes de calcul se retrouvent, après 2004, dans la dotation de péréquation créée en 2004, en remplacement du FCDR.
La loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 a procédé à une refonte profonde de l'architecture de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des collectivités territoriales.
En matière de péréquation régionale, l'enjeu de la réforme introduite par cette loi10(*) était de faire de ce dispositif une dotation intégrée dans la DGF versée aux régions. Celle-ci est donc depuis cinq ans, comme la DGF des départements, composée d'une part forfaitaire et d'une part réservée à la péréquation.
Alors que la dotation forfaitaire regroupe 95 % de la dotation générale de décentralisation et d'autres compensations fiscales11(*), la dotation de péréquation est quant à elle constituée à partir de l'ancien fonds de correction des déséquilibres régionaux, supprimé par la même loi. Mais la péréquation devient « verticale » et repose donc désormais sur des dotations de l'Etat et non plus sur un prélèvement sur les recettes fiscales de régions les plus riches au profit des régions les plus pauvres.
La dotation de péréquation des régions continue à être attribuée et répartie en fonction du potentiel fiscal :
- d'une part, l'éligibilité demeure fondée sur un critère de potentiel fiscal par habitant inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions ;
- d'autre part, la répartition de la dotation repose toujours sur le calcul de deux parts égales : l'une évaluée selon le potentiel fiscal par habitant, l'autre calculée en fonction du potentiel fiscal superficiaire, c'est à dire le potentiel fiscal par kilomètre carré.
Ces règles valent pour les régions continentales : la Corse et les régions d'outre-mer bénéficient en effet de régimes spécifiques que votre rapporteur spécial souhaite préalablement présenter.
La dotation de péréquation de la collectivité territoriale de Corse est, pour l'essentiel, soumise à des règles similaires à celles applicables en métropole. Une exception doit cependant être relevée : le potentiel fiscal de la collectivité territoriale de Corse est calculé différemment de celui des régions continentales.
Ainsi, l'article 2 de la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse ayant supprimé, à partir de 1995, les parts de taxe professionnelle des départements et de la collectivité territoriale de Corse, son potentiel fiscal est calculé sans tenir compte de la taxe professionnelle mais en y intégrant les compensations perçues à ce titre.
Outre cette spécificité, la collectivité territoriale de Corse ne bénéficie pas d'aménagements particuliers concernant la répartition de la part péréquation de la DGF des régions, par rapport aux règles en vigueur pour la métropole.
S'agissant de la part péréquation de la dotation globale de fonctionnement des régions d'outre-mer, celles-ci sont soumises aux mêmes règles d'éligibilité que celles appliquées aux régions de métropole : bénéficient en effet des dotations de péréquation régionale les régions d'outre-mer dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions. L'utilisation d'une telle règle permet aux quatre régions d'outre-mer d'être éligibles au dispositif.
En revanche, les dotations distribuées ne résultent pas des mêmes règles que celles utilisées pour les régions de métropole. Les régions d'outre-mer bénéficient en effet, dès lors qu'elles sont éligibles, d'une quote-part dont les modalités de calcul sont assez complexes.
Son montant est en effet égal au produit du montant total de la dotation de péréquation par le triple du rapport représenté par l'écart entre la population des régions d'outre-mer et la population totale12(*).
La première moitié du montant de la quote-part est répartie selon les mêmes modalités que pour les régions métropolitaines en fonction du potentiel fiscal, de la population et de l'effort fiscal.
Cependant, la seconde fraction de cette quote-part est répartie au prorata des dépenses de chaque région d'outre-mer, et non pas en fonction du potentiel fiscal superficiaire13(*).
La dotation de péréquation versée aux régions éligibles a connu depuis sa création une croissance notable. De 2004 à 2009, les sommes consacrées à la péréquation sont ainsi passées de 76 millions d'euros à près de 171 millions d'euros, ce qui représente un peu plus qu'un doublement.
Cette croissance s'explique par l'augmentation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) mais surtout par la limitation de l'évolution de la dotation forfaitaire. En effet, le rythme d'évolution de la dotation de péréquation des régions est étroitement lié à celui de la DGF régionale ainsi qu'à celui de la dotation forfaitaire :
- d'une part, l'enveloppe globale de la DGF mise en répartition, indexée sur l'inflation, est fixée par la loi de finances. Ainsi en 2009, la DGF régionale évolue comme la DGF globale, soit une progression annuelle de + 2 %, pour s'établir à 5,4 milliards d'euros ;
- d'autre part, le Comité des finances locales (CFL) détermine le taux de progression de la dotation forfaitaire, au sein d'une fourchette comprise entre 60 % et 90 % du taux de progression de la DGF14(*), c'est-à-dire entre 1,25 % et 1,87 % en 2008 et entre 1,2 % et 1,8 % en 2009. Ce taux de progression est fondamental dans la mesure où il détermine directement le solde disponible pour la dotation de péréquation : en effet, le montant total de la dotation de péréquation est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la DGF des régions et la dotation forfaitaire. (deuxième alinéa de l'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales, reproduit plus haut).
Votre rapporteur spécial souligne donc que la croissance de la dotation de péréquation repose avant tout sur les choix du CFL de procéder à une limitation plus ou moins marquée de la hausse de la dotation forfaitaire. La croissance la plus forte de la dotation de péréquation nécessiterait, par exemple, de se situer le moins haut possible dans la fourchette légale.
Le tableau suivant, réalisé par deux experts des politiques de péréquation que votre rapporteur spécial a auditionnés à deux reprises, offre un récapitulatif des choix opérés par le CFL depuis la création de la dotation de péréquation en 2004.
Indexation prospective de la dotation forfaitaire des régions :
fourchette légale et choix du comité des finances locales
Source : Alain Guengant et Yann Le Meur, Optimiser les finances locales, Le Moniteur, 2009
- en haut est rappelé la croissance annuelle de la DGF ;
- en dessous, dans le bloc du milieu, sont présentés la fourchette prévue par la loi (Mini et Maxi), puis le choix du CFL et, enfin, la croissance de la dotation forfaitaire qui résulte de ce choix (? DFr) ;
- tout en bas, sont indiqués les rapports entre le choix effectué par le CFL et sa marge de manoeuvre théorique pour la dotation forfaitaire, d'une part, et pour la dotation de péréquation, d'autre part, ce que les auteurs du tableau appellent « utilisation du pouvoir péréquateur ».
Ce tableau montre clairement que les choix opérés par le CFL depuis 2004 pour la croissance de la dotation forfaitaire se situent toujours dans le haut de la fourchette légale, au détriment d'une progression plus prononcée de la dotation de péréquation.
A l'exception de l'année 2007, les rapports entre les choix du CFL et sa marge de manoeuvre sont identiques depuis 2004. Ainsi, en 2009 et les années précédentes, le CFL a toujours utilisé une marge de progression de la dotation forfaitaire comprise entre 84 % et 88 % du taux d'évolution de la DGF, alors qu'il pourrait ne fixer ce taux qu'à 60 %, au profit, donc, d'une hausse plus marquée de la dotation de péréquation.
Ainsi, lors de sa séance du 3 février 2009, le CFL a fixé la croissance de la dotation forfaitaire des régions à 84 % de la croissance des ressources globales de la DGF, soit à + 1,68 %, limitant d'autant la marge de progression de la dotation de péréquation. S'il avait fixé la croissance de la dotation forfaitaire à 60 % de celle de la DGF, soit + 1,2 %, il aurait augmenté de la manière la plus forte possible la dotation de péréquation. Comme l'a indiqué M. Yann Le Meur lors de son audition, « le CFL n'utilise chaque année que 7 % de son pouvoir d'alimenter la péréquation régionale ».
Toutefois en raison d'un effet de masse, la part laissée au profit de la péréquation, qui croît par construction plus rapidement que la dotation forfaitaire, a bénéficié ces dernières années d'une progression relativement importante, dans la mesure où son montant était à l'origine faible. En 2009, la dotation de péréquation régionale connaît ainsi une hausse de 12 % par rapport à 2008 et s'élève à 170,7 millions d'euros, soit environ 3 % des 5,4 milliards d'euros de la DGF allouée aux régions. A titre de comparaison, elle ne représentait qu'un peu moins de 2 % de la DGF régionale en 2004, soit 76 millions d'euros15(*).
Au total, deux éléments peuvent être relevés :
- la péréquation régionale est un dispositif récent, réformé en 2004, mais dont les critères d'éligibilité et de répartition n'ont pas été modifiés ;
- les sommes qui y sont consacrées ont augmenté de manière significative, même si le Comité des finances locales utilise de façon prudente les marges dont il dispose pour déterminer le montant des sommes consacrées à la péréquation.
D'après votre rapporteur spécial, parmi les atouts de la politique de péréquation régionale, la performance de ses effets péréquateurs doit d'abord être relevée. Elle est confirmée par des études universitaires dont les résultats paraissent solidement étayés.
Grâce à un modèle d'évaluation qui fait aujourd'hui autorité et qui est utilisé par le Gouvernement pour analyser l'efficacité des dispositifs de péréquation, les travaux des professeurs Guy Gilbert et Alain Guengant permettent de mesurer le taux de correction des inégalités de ressources des collectivités territoriales, redressées en fonction de leurs charges, qui résulte des dotations de l'Etat.
Un rapport réalisé en 200416(*), sous l'égide du Commissariat général du plan, a conduit à l'élaboration de ce modèle d'évaluation qui permet en effet de comparer la situation avant et après versement des dotations aux collectivités territoriales. Le modèle repose sur une estimation des ressources fiscales mobilisables sur le territoire de la collectivité (le potentiel financier élargi aux impôts indirects) et d'une appréciation des charges (à travers un indice synthétique estimé statistiquement à partir des dépenses). Les écarts dans l'évolution du « pouvoir d'achat » des collectivités avant et après versement des dotations de l'Etat permettent d'estimer les effets péréquateurs des dotations. Ces inégalités de pouvoir d'achat sont évaluées par le coefficient de Gini17(*) pondéré par la population.
Ces recherches ont été actualisées en 200618(*), à la demande de la Direction générale des collectivités locales du ministère de l'Intérieur et une nouvelle présentation des travaux de recherche de MM. Guy Gilbert et Alain Guengant a été faite devant le Comité des finances locales le 28 octobre 2008.
Les graphiques qui suivent, issus de cette présentation, indiquent que leurs travaux confirment les performances péréquatrices des dotations régionales. Ils montrent en particulier que la péréquation régionale serait de plus en plus performante et qu'elle fonctionnerait nettement mieux que les mécanismes conçus pour les départements et les communes.
En 2006, les inégalités de pouvoir d'achat des régions auraient ainsi été corrigées de 45,2 %, contre 38,2% en 2001. Cette correction résulterait principalement des dotations compensatrices mais il convient de rappeler que celles-ci, d'après les méthodes de calcul utilisées, représentent 98,1 % de l'ensemble des transferts de l'Etat aux régions. Les dotations expressément péréquatrices, elles, ne s'élèvent qu'à 1,9 % des transferts.
Au cours des six années d'observation, la progression globale de la performance péréquatrice des transferts de l'Etat aux régions semble confirmée19(*). Sur la même période, ce constat ne peut, en revanche, pas être fait s'agissant des départements et des communes.
Le second défaut du dispositif actuel consiste à induire, par ses règles en matière d'éligibilité, des effets de seuil brutaux, ce qui déstabilise les finances des régions qui entrent ou sortent du dispositif, mais aussi celles qui y demeurent.
Ces effets de seuil, reflets d'une dotation de péréquation qui fonctionne par exclusion, sont dépendants des variations de potentiels fiscaux par habitant, elles-mêmes liées aux évolutions démographiques.
Ils sont aggravés par le fait que les potentiels fiscaux de la grande majorité des régions se situent autour du seuil d'éligibilité, soit immédiatement au-dessus, soit immédiatement en dessous.
C'est l'un des enseignements que l'on peut tirer du graphique ci-dessous, qui concerne l'année 2008.
L'éligibilité à la péréquation régionale en 2008
Les régions sont donc, pour la plupart, placées autour du seuil de 91,12 euros de potentiel fiscal/habitant qui représente 85 % du potentiel fiscal moyen (107,20 euros). Cette forte concentration des régions autour d'un seuil inférieur de quinze points à la moyenne est également observée pour l'année 200921(*). La grande majorité des régions se situent en effet autour du seuil de 96 euros de potentiel fiscal/habitant.
Ce phénomène accroît la probabilité d'entrées ou de sorties, au gré de faibles variations. Le meilleur exemple est celui de l'Aquitaine qui sort en 2007 puis rentre en 2009. Deux autres régions ont connu des sorties du dispositif : les Pays de la Loire en 2005 et l'Auvergne en 2007.
Au final, en métropole, seules l'Ile-de-France, l'Alsace ou, encore la Corse semblent réellement prémunies contre ce risque d'entrée-sortie brutale : les deux premières n'ont aucune chance d'y entrer et la dernière aucun risque d'en sortir.
En réponse au constat selon lequel les règles d'éligibilité engendrent des effets de seuil déstabilisateurs pour les régions entrant ou sortant du dispositif, une première amélioration du dispositif de péréquation régionale a été mise en oeuvre.
En effet, pour limiter ces effets de seuil, une solution de lissage des sorties a été introduite par la loi de finances pour 200822(*). Elle permet d'accompagner pendant un an les pertes d'éligibilité en assurant aux régions sortant du dispositif une attribution égale à la moitié de celle perçue antérieurement.
Deux régions, l'Aquitaine et l'Auvergne, qui se trouvaient depuis plusieurs années très proches du seuil d'éligibilité à la péréquation régionale et qui ont fini par le dépasser en 2008, ont bénéficié de cette garantie de sortie en 2008.
Aucune région n'est concernée par ce dispositif en 2009, l'Auvergne étant totalement sortie du dispositif et l'Aquitaine y étant quant à elle rentrée à nouveau.
Si cette garantie de perte d'éligibilité à la péréquation régionale a été mise en oeuvre depuis deux ans, les conditions d'entrée dans le dispositif de péréquation ne font pour leur part l'objet d'aucun lissage. Elles restent donc perturbatrices pour les finances de l'ensemble des régions éligibles, compte tenu du nombre de collectivités bénéficiaires.
Cet inconvénient peut s'illustrer du cas de l'éligibilité à la péréquation, en 2009, de la région Aquitaine. Ce retour dans le groupe des régions éligibles a permis à celle-ci de bénéficier d'une dotation s'élevant à près de 20 millions d'euros. Mais, pour les sept régions métropolitaines éligibles aux dotations de péréquation en 2008, l'impact en 2009 de cette nouvelle entrée de l'Aquitaine est sensible. La progression globale de 12 % en 2009 ainsi de l'enveloppe à répartir ne peut engendrer de retombées du même ordre pour les régions précédemment éligibles ; le retour de l'Aquitaine dans le dispositif représente, au mieux, une moindre augmentation des dotations, mais, au pire, leur quasi-stagnation, comme dans le cas des régions Bretagne et Poitou-Charentes, voire leur baisse, à l'image de la dotation perçue en 2009 par le Nord-Pas-de-Calais.
A côté de ces effets de seuil problématiques, la notion de potentiel fiscal soulève d'autres difficultés. Cet indicateur, utilisé pour l'éligibilité et la répartition, est partiellement évalué selon des bases qui ne donnent lieu à aucune recette pour la collectivité.
Il se fonde en effet sur une « richesse virtuelle », en raison de la mise en place du « ticket modérateur » de la taxe professionnelle.
La réforme de la taxe professionnelle prévue par l'article 85 de la loi de finances pour 200624(*) a ainsi conduit à plafonner, à compter de 2007, la taxe professionnelle supportée par les entreprises à 3,5 % de leur valeur ajoutée25(*).
Ce ticket modérateur qui résulte du plafonnement à la valeur ajoutée donne lieu à un dégrèvement, compensé aux collectivités territoriales. Mais ce dégrèvement est lui-même plafonné et conduit donc à une prise en charge partielle par les collectivités26(*). Ce double plafonnement conduit à une participation des collectivités territoriales au coût de la réforme de la taxe professionnelle. Et c'est pourquoi l'on parle de « ticket modérateur » de taxe professionnelle.
A l'instar des observations présentées par les services des régions Auvergne et Bretagne lors des déplacements de votre rapporteur spécial, celui-ci relève à son tour que ce ticket modérateur fonctionne comme une « double peine » :
- d'une part, l'existence du ticket modérateur représente par elle-même un coût pour les finances des collectivités locales ;
- d'autre part, cette richesse virtuelle accroît les potentiels fiscaux au risque de faire perdre à une région son éligibilité au dispositif de péréquation.
Cette situation apparaît d'autant moins acceptable aux yeux des responsables des régions rencontrées que le montant du ticket modérateur ne reflète pas que les choix de politique fiscale des collectivités régionales : il correspond à un taux dont celles-ci ne sont pas les seules responsables.
En effet, ce taux est fonction non pas seulement du taux de taxe professionnelle voté par une collectivité régionale donnée mais de l'ensemble des taux de taxe professionnelle des collectivités territoriales applicables à une entreprise donnée : ceux de la collectivité régionale mais aussi ceux des départements et des communes.
Le potentiel fiscal, indicateur des ressources des collectivités régionales, pose donc le problème de sa déconnexion partielle des ressources réelles ou potentielles des régions, dans la mesure où il peut se fonder sur une « richesse virtuelle » que les collectivités ne sont pas en mesure de mobiliser.
A la lumière du bilan nuancé de la péréquation régionale, il apparaît nécessaire de tracer des perspectives d'évolution et de réforme pour ce dispositif.
De manière parallèle à la mission conduite par votre rapporteur spécial, la réforme de la péréquation régionale fait l'objet d'une réflexion institutionnelle. En octobre 2008, le Comité des finances locales (CFL) a, en effet, mis en place un groupe de travail, animé par le Président de la Région Bretagne, M. Jean-Yves Le Drian, représentant des régions au CFL.
Ce groupe associe trois autres régions à son activité : l'Alsace, le Centre et l'Ile-de-France. Il a pour objet d'identifier des pistes de réforme consensuelles concernant la part péréquation de la DGF des régions et, tout particulièrement, ses modalités de répartition.
Appuyé sur la Direction générale des collectivités locales du ministère de l'Intérieur, il s'est réuni à plusieurs reprises et travaille en étroite relation avec l'Association des régions de France (ARF).
Ses travaux portent notamment sur l'introduction de critères de charges dans la détermination des régions éligibles à la péréquation régionale, sur l'élaboration d'indices synthétiques ainsi que sur la mise en oeuvre de nouveaux indicateurs de richesse fiscale : le potentiel financier ou le potentiel fiscal élargi.
Votre rapporteur spécial souligne la diversité des évolutions envisagées et le grand nombre d'études préalables et de simulations réalisées par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) à destination des membres du groupe de travail du Comité des finances locales.
Il ne s'estime pas autorisé à évaluer rigoureusement les projets qui ont été discutés au sein de ce groupe, d'autant qu'ils n'ont pas pris la forme de propositions de réforme précises.
En revanche, votre rapporteur spécial souhaite faire valoir ses observations sur les trois pistes majeures identifiées : le passage au « potentiel financier », l'intégration de critères de charges et l'élaboration d'indices synthétiques.
S'agissant tout d'abord de la substitution du potentiel financier au potentiel fiscal, il faut noter qu'elle pourrait provoquer de profonds bouleversements, ce qui incite à la plus grande prudence. Les exemples les plus marquants sont ceux du Limousin ou de la Corse, dont les potentiels fiscaux les classent parmi les régions les plus pauvres, mais qui détiennent des potentiels financiers par habitant parmi les plus élevés. Ce constat fait apparaître la dimension péréquatrice de la dotation forfaitaire des régions et, en particulier, de la dotation générale de décentralisation (intégrée à 95 % dans la dotation forfaitaire en 2004), qui corrige déjà par elle-même certaines inégalités liées aux différences de potentiels fiscaux. Le fait d'utiliser le potentiel financier pour déterminer l'éligibilité et la répartition de la dotation de péréquation régionale pourrait donc conduire au paradoxe suivant que souligne votre rapporteur spécial : l'Etat serait amené à « reprendre d'une main ce qu'il a donné de l'autre ».
Ensuite, concernant l'intégration de critères de charges, la difficulté réside dans les charges prises en compte, sur la façon de les pondérer et sur leurs poids relatifs dans chacune des régions. En dépit de la qualité des études approfondies réalisées par la DGCL sur ce point pour le groupe de travail du CFL, aucune piste ne se dégage clairement. Les régions semblent en effet très loin d'être d'accord entre elles sur la manière de pondérer le poids de chaque type de charge dans le calcul des indices de charges, chacune ayant sa vision de ce que sont les « vraies charges » d'une collectivité régionale : par exemple les transports pour les régions urbaines ou les territoires dans les régions plus rurales.
De plus, l'intégration de critères de charges fait courir un risque spécifique au dispositif de péréquation régionale, risque qui a été signalé à votre rapporteur spécial à l'occasion de son déplacement au Conseil régional de Bretagne : en raison de ses charges exceptionnellement élevées, l'Ile-de-France pourrait non seulement devenir une région bénéficiaire des dotations de péréquation, mais même concentrer une part importante de l'enveloppe mise en répartition. Il convient donc de réfléchir avec précaution à la prise en compte de critères de charges dans le calcul des dotations de péréquation.
Enfin, d'après votre rapporteur spécial, les indices synthétiques présentent quant à eux un intérêt incontestable, mais ils souffrent de leur grande complexité, en raison du recours à des modélisations mathématiques.
Les différentes réunions du groupe de travail dédié à la péréquation dans le cadre du CFL et les différentes simulations réalisées par la DGCL n'ont pas pu conduire à des pistes de réforme consensuelles.
En mai dernier, le groupe de travail a même fini par suspendre ses activités et les présidents de région ont indiqué dans un communiqué de presse en date du 13 mai 2009 que « le contexte actuel marqué par plusieurs incertitudes sur l'avenir des ressources des régions n'est pas propice à une quelconque réforme de la péréquation de la dotation globale de fonctionnement des régions ».
Votre rapporteur spécial relève que des débats sur la réforme de la péréquation régionale existent, notamment depuis cinq ans, au sein du CFL et de l'ARF, mais qu'ils ne permettent pas de dessiner des points d'accord permettant de déboucher sur un projet de réforme partagé en matière de péréquation régionale.
La crise traversée en 2009 par le groupe de travail du CFL et les divergences au sein de l'Association des régions de France (ARF) sont, en effet, loin d'être inédites.
Votre rapporteur spécial a relevé au cours de son contrôle que, dès 2004, faute de consensus au sein de l'ARF, un projet de réforme de la DGF des régions n'avait pas pu être intégré dans le projet de loi de finances pour 2005. En effet, en mai 2004, un rapport du Comité des finances locales (CFL) sur la réforme des dotations de l'Etat proposait déjà de remplacer le potentiel fiscal, principal critère des dotations de péréquation communales et départementales, par le potentiel financier. L'opposition de plusieurs régions avait provoqué l'ajournement de la réforme.
Depuis, cette situation perdure : en réponse à une question de votre rapporteur spécial sur la dotation de péréquation régionale au ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des collectivités territoriales, le 5 décembre 2008, à l'occasion du débat sur la loi de finances pour 2009, Mme Alliot-Marie avait tenu les propos suivants :
« Le groupe de travail avec l'Association des régions de France n'est pas parvenu à dégager des conclusions dans les délais de préparation du projet de loi de finances. Je regrette que les régions n'aient pas abouti à un consensus, mais nous continuons d'y travailler »27(*).
Cette situation assez tendue traduit l'existence de profondes divergences d'intérêt entre les régions. Votre rapporteur spécial souhaite quant à lui encourager la poursuite du débat sur la réforme de la péréquation régionale.
A ce stade, il est en mesure d'apporter sa contribution à ce débat en proposant quelques voies de réforme envisageables pour le dispositif de péréquation régionale.
En premier lieu, la politique de péréquation régionale pourrait être plus ambitieuse. Cet objectif passe par une augmentation des dotations allouées à cette fin, mais comme le rappelle le rapport du comité présidé par M. Edouard Balladur : « en l'état des finances publiques, il n'est guère envisageable que l'effort de l'Etat en faveur des collectivités locales puisse être purement et simplement augmenté »28(*).
Votre rapporteur spécial estime lui-aussi peu pertinent de proposer un accroissement pur et simple de la dépense publique au profit des politiques de péréquation, ce qui accentuerait le déficit du budget de l'Etat. Il ne saurait donc s'agir d'accroître dans l'absolu le montant des dotations de péréquation. En revanche, il apparaît souhaitable d'utiliser les marges qui demeurent, à enveloppe constante, en accélérant le rythme d'évolution de la part péréquation au sein de la DGF.
Cette exigence sera de plus en plus nécessaire si l'on souhaite soutenir les politiques de péréquation alors que la conjoncture économique risque d'impacter la croissance de la DGF (indexée sur l'inflation) et, d'abord, les marges de manoeuvre des régions les plus pauvres. Lors de son audition devant votre commission des finances, le mercredi 10 juin 2009, M. Gilles Carrez, président du comité des finances locales, a ainsi indiqué que le CFL avait jusqu'à maintenant pu affecter à la péréquation une part du surplus de la masse des dotations issu des règles de progression de la DGF. Mais il a ajouté que cette situation favorable ne se représentera plus dans les prochaines années.
Dans une logique de vases communicants qui n'engendre pas de nouvelles charges, la piste de l'accélération du rythme d'évolution de la part péréquation au sein de la DGF semble donc le seul levier utilisable dans les années à venir, compte-tenu des contraintes de plus en plus fortes en matière budgétaire.
En 2009, on rappelle que le CFL a utilisé 84 % du pouvoir d'évolution de la dotation forfaitaire. Ainsi, il pourrait à l'avenir descendre à 80 % ou à 75 %29(*) de manière à renforcer la péréquation régionale.
Cette incitation ne doit pas, à ce stade, prendre une forme contraignante : votre rapporteur spécial n'estime, en effet, pas nécessaire de remettre en cause la marge d'appréciation laissée au CFL et de fixer autoritairement un objectif annuel d'évolution des parts respectives de la dotation forfaitaire et de la dotation de péréquation.
Ces propositions sur les critères et les modalités de calcul de la péréquation régionale ne doivent pas faire perdre de vue les imperfections de l'indicateur primaire de ressources lui-même. Le potentiel fiscal par habitant, indicateur principal dans le cas des régions, doit en effet être aménagé de manière à mieux refléter les ressources mobilisables par les collectivités. Cela pourrait conduire, dans le cas des régions, à retirer du calcul le ticket modérateur de taxe professionnelle.
De manière plus consensuelle, il serait aussi envisageable de réfléchir à la prise en compte d'autres ressources, par exemple celles issues de la part régionale de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et des recettes potentielles en matière de carte grise. Il convient donc de réfléchir aux différentes définitions possibles d'un potentiel fiscal élargi.
Il ne semble pas opportun à votre rapporteur spécial, en revanche, de prendre en compte dans le futur indicateur de ressources les compensations telles qu'elles figurent dans la dotation forfaitaire. Votre rapporteur spécial estime avoir donné, dans le présent rapport, des arguments forts pour disqualifier cette piste. Il a également été vu que les régions s'opposent fortement à un tel élargissement, d'où leurs réticences devant le projet de passage au « potentiel financier », préconisé depuis plusieurs années par la DGCL.
Dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, le changement d'indicateur de ressources est rendu encore plus nécessaire ; la définition actuelle du potentiel fiscal perdra à nouveau de sa pertinence :
- d'une part, la taxe professionnelle représentait l'année dernière, pour les régions, 61 % du produit des grandes taxes locales40(*) (les « quatre vieilles ») ;
- d'autre part, la perspective de la mise en place de nouvelles compensations pourrait modifier la structure des écarts de ressources entres les collectivités régionales.
Le potentiel fiscal par habitant représentait déjà un indicateur insatisfaisant. Aujourd'hui le projet de réforme de la taxe professionnelle nécessite la définition d'un nouvel indicateur, dont le mode de calcul devra permettre d'apprécier, le plus finement possible, les différentiels de richesse entre les régions.
Dans le cas probable où la mise en oeuvre de la réforme de la taxe professionnelle s'étalerait sur plusieurs années, il faudra faire preuve d'une grande vigilance : l'évolution de l'indicateur devra être actualisée de la manière la plus objective possible en fonction des étapes de la réforme et de ses effets sur les ressources des collectivités.
Avant même que la réforme de la taxe professionnelle ne soit effective, le Parlement et le Comité des finances locales (CFL) pourront demander à la Direction générale des collectivités locales (DGCL) de procéder à des simulations de manière à anticiper les effets de ces différentes étapes.
Si les incertitudes concernant la réforme de la taxe professionnelle rendent la réforme de la péréquation régionale plus difficile à définir avec précision, elles représentent cependant un contexte favorable pouvant paradoxalement faciliter la remise à plat du dispositif de péréquation régionale.
N.B. : cette étude et ses résultats sont la propriété du ministère de l'Intérieur, de l'Outre-Mer et des Collectivités Territoriales (Direction générale des collectivités locales), qui en a gracieusement autorisé la reproduction et auprès de qui toute autre demande de reproduction doit être sollicitée.
N.B. : l'Association des régions de France a autorisé la reproduction de cette étude mais a souhaité que deux précisions soient apportées :
- certaines régions avaient émis des doutes sur les conclusions de l'étude ;
- elle date de 2006 et il existe d'autres travaux plus récents.
* 8 Cf. le premier alinéa de l'article 64 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.
* 9 Cf. l'article 64 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République qui crée le fonds à partir du 1er janvier 1993.
* 10 Cf. l'article 48 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 et, en particulier, sa sous-section 3 consacrée à la dotation de péréquation des régions.
* 11 Ces compensations résultent par exemple de la suppression de la « part salaires » des bases de taxe professionnelle, ainsi que des parts régionales des droits de mutation à titre onéreux et de la taxe d'habitation.
* 12 Cf. l'article L.4434-9 du code général des collectivités territoriales : « La quote-part de la dotation de péréquation (...) perçue par les régions d'outre-mer est déterminée par application au montant total de la dotation de péréquation du triple du rapport entre la population des régions d'outre-mer, telle qu'elle résulte du dernier recensement général, et la population de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse ».
* 13 Le même article du code général des collectivités territoriales dispose ainsi que la quote-part est répartie, pour moitié, entre les régions d'outre-mer « au prorata de leurs dépenses totales constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice ».
* 14 Depuis 2007. La fourchette s'établissait entre 75 % et 95 % du taux de progression de la DGF de 2004 à 2006.
* 15 L'annexe 3 récapitule pour chacune des régions la répartition de la DGF et de ses deux composantes sur quatre années.
* 16 Le rapport de MM. Guy Gilbert et Alain Guengant est intitulé « Évaluation des effets péréquateurs des concours de l'État aux collectivités locales ».
* 17 Il s'agit d'un indicateur des inégalités de revenu ou de richesse. Ce coefficient mesure en effet le degré de dispersion au sein d'une série statistique donnée.
* 18 La présentation de l'actualisation des recherches de MM. Guy Gilbert et Alain Guengant figure à l'annexe 6 du présent rapport. Pour une analyse plus fine de leurs résultats, votre rapporteur spécial renvoie à cette annexe.
* 19 Par ailleurs, la réforme de la DGF en 2004 aurait nettement accru les effets péréquateurs des dotations compensatrices et réduit ceux des dotations de péréquation.
* 21 Cf. p.23 du présent rapport, le tableau réalisé pour l'année 2009.
* 22 Cf. l'article 114 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 qui modifie l'article L.4332-8 du CGCT : « Lorsqu'une région cesse de remplir les conditions requises pour bénéficier de la dotation de péréquation, cette région perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elle a perçue l'année précédente. Les sommes nécessaires à cette garantie sont prélevées sur les crédits affectés à la dotation de péréquation, après prélèvement de la quote-part consacrée aux régions d'outre-mer ».
* 24 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
* 25 Cf. l'article 1647 B sexies du code général des impôts.
* 26 Cf. le décret n° 2007-132 du 30 janvier 2007 relatif aux modalités de calcul de la prise en charge du dégrèvement prévu par l'article 1647 B sexies du code général des impôts. Il détermine notamment les modalités de participation des collectivités territoriales au plafonnement à la valeur ajoutée. L'instruction ministérielle 6 E-3-07 du 30 mars 2007 précise la portée de ces dispositions dont votre rapporteur spécial souligne la complexité.
* 27 Journal Officiel, compte rendu des débats du Sénat, n °105, 6 décembre 2008, p.8433.
* 28 Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par M. Edouard Balladur, mars 2009, p.26.
* 29 Votre rapporteur spécial rappelle que le bas de la fourchette se situe à un taux de 60 %. Fixer le taux de progression de la dotation forfaitaire à ce niveau conduirait, toutes choses étant égales par ailleurs, à une augmentation la plus forte possible de la dotation de péréquation.
* 40 En 2008, pour l'ensemble des collectivités locales, tous niveaux confondus, la taxe professionnelle représentait à elle seule plus de 43 % du produit des quatre grandes taxes locales. Sa réforme, axée sur le retrait des équipements et biens mobiliers (EBM) de l'assiette de l'impôt, devrait engendrer une perte d'environ 22,2 milliards d'euros de recettes pour les collectivités locales. Cette situation, et ce quels que soient les scénarios envisagés, rend donc nécessaire une remise à plat du financement des collectivités locales.

References: l'article 2
 l'article 85
 l'article 64
 l'article 64
 l'article 48
 l'article 114
 l'article 1647
 l'article 1647