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Timestamp: 2019-07-16 10:08:31+00:00

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HISTORIA DEL MUNICIPALISMO ESPAÑOL (XIII) | Latam News Europe
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Dos años más tarde, los Ayuntamientos españoles, demandaban una reforma acompasada por la política que paulatinamente se iba imponiendo en el país. En ese marco debemos situar el Real Decreto de 23 de julio de 1835 para el arreglo provisional de los Ayuntamientos del Reino. Sin alcanzar el rango de ley recoge con una terminología en ocasiones arcaica, los principios más importantes de la estructura municipal, organización, naturaleza de los oficios, elecciones, atribuciones y obligaciones del alcalde, de los tenientes de alcalde y del Ayuntamiento, sesiones y funcionarios. En el Título I fijaba los índices poblacionales para constituir Ayuntamientos, garantizando la existencia de que los inferiores a cien vecinos que deseasen continuar siendo Ayuntamientos se mantendrían, pero abriendo la posibilidad de que los que no llagasen a tal cifra se agrupasen con otros próximos. Igualmente todos los Ayuntamientos de nueva creación tenían esta limitación mínima para constituirse, casi la mitad de las mil almas previstas en la Constitución de 1812. En el artículo 6.º se disponía que todos los oficios eran de libre elección, suprimiéndose todos los “enajenados a perpetuidad o de por vida, o provistos temporalmente por vía de merced, que se hallasen anejos a los Ayuntamientos”. La duración del cargo del alcalde y del procurador del común era de dos años y cuatro para los regidores, renovándose parcialmente cada dos años.
La Constitución de 1837, promulgada el día 26 de junio, fue elaborada por las Cortes Constitucionales de 1836, en principio se reducía a una revisión de la Constitución gaditana, pero en esta ocasión la regulación de la vida local española carece de la amplitud observada en la Constitución de 1812. Sólo de tres artículos consta el Título XI “De diputaciones provinciales y de los ayuntamientos”, correspondiendo a los artículos 69 a 71, que fueron aprobados sin discusión. Su contenido preveía que “Para el gobierno interior de los pueblos habrá ayuntamientos, nombrados por los vecinos a quienes la ley concede este derecho” y “La ley determinará la organización y funciones de las diputaciones provinciales y de los ayuntamientos”.
Es realmente escueto el tratamiento que a un problema de esta dimensión se da en el texto. Según Adolfo Posada: “No se podía decir menos, ni cabría dar menor importancia constitucional a la organización del régimen local” (Evolución…, pág. 156). Esta concepción del Municipio a lo largo del siglo XIX y parte del XX, será un punto de fricción entre progresistas y moderados. Incluso dentro del sistema censitario era un importante avance el hecho de que “para el gobierno interior de los pueblos” los Ayuntamientos fuesen nombrados por los vecinos. Cierto que sólo determinaba que los electores eran a los que la ley les reconociese tal derecho, pero también es evidente que al referirse al gobierno interior de los pueblos, la Constitución estaba reconociendo la existencia de áreas de competencias propias no delegadas.
Aprobada la Constitución, el 3 de febrero de 1838, el Gobierno presentó a las Cortes un proyecto de ley sobre “Organización de ayuntamientos”, de tendencia evidentemente centralizadora, complementado con el proyecto sobre “Atribuciones de los ayuntamientos”. La pretensión era separar las competencias deliberativas de las ejecutivas, o lo que llamaban la administración consultiva y la administración activa. En consecuencia las deliberaciones correspondían al Pleno de la Corporación y las ejecutivas al alcalde, en su doble condición de agentes del poder central y encargado del gobierno interior de los pueblos.
El nombramiento de alcaldes y tenientes, una vez realizadas las elecciones, correspondía al jefe político para los Ayuntamientos menores de 3.000 vecinos y al Ministro de la Gobernación para los demás. El intervencionismo gubernativo era manifiesto atribuyéndose al jefe político la posibilidad de suspender a los Ayuntamientos por “motivos justos y gubernativamente probados”, ya que les estaba prohibido a los Ayuntamientos las deliberaciones que no fuesen “de su peculiar instituto y no estén específicamente en las atribuciones que se les señalen…”. Ambos proyectos no prosperaron.
Mientras que los moderados ganaron sin dificultades las elecciones legislativas, no sucedió lo mismo con los Ayuntamientos, pues en las locales de noviembre de 1839, los progresistas ganaron en la mayoría de los núcleos urbanos, circunstancia que iba a producir enfrentamientos posteriores con el Gobierno, tendente, como dijimos, a un intervencionismo permanente sobre los Municipios. Surgió entonces la cuestión de la influencia francesa sobre la legislación municipal del momento.A propósito de ello Manuel Agustín Silvela de ideología moderada, hizo un estudio con intención de que sirviera a los diputados que a fines de 1839 y principios de 1840 iban a discutir un proyecto de régimen local. La remisión que hace a los textos franceses es evidente y su consideración respecto al grado de perfección de la Administración francesa es igualmente elevado, por lo que recomendaba recurrir a ella, aunque tomando precauciones, pues “presentar el cuadro de la Administración francesa no es pretender que todo él se copie; no es querer que se adopte absolutamente el sistema (y sobre esto hacemos formal protesta) sin atender a lo que puede haber de singular en nuestras necesidades, usos y costumbres” (SILVELA, Colección…, XXXVI).
En la controversia doctrinal brilló con luz propia don José Posada Herrera, cuando en sus lecciones realiza una síntesis comparada de la organización municipal francesa y de su evolución histórica. En Francia las libertades municipales fueron arrancadas por el pueblo al rey y mantenidas frente al poder central. La privación de estas libertades fue realizada tímidamente por la Convención, al disponer la existencia de un funcionario nombrado por el Gobierno en cada municipalidad para entenderse con él en todos los asuntos de interés local o general. Al acceder Napoleón a la corona imperial y promulgarse la Constitución de Pluvioso del año 8 (1800) “fueron destruidas completamente la mayor parte de las atribuciones y facultades de las municipalidades, quedando la elección y las atribuciones a merced del poder central” (POSADA, Lecciones, vol. I, pág. 260).
La percepción realista de Posada Herrera se basaba en su conocimiento del Derecho comparado, en este caos el francés, plasmado en una época muy cercana, el curso 1842-43, cuando impartió sus lecciones y de las que forman parte algunas de las ideas expuestas anteriormente (VALLINA, La docencia…, pág. 106). Es oportuno recordar que en ese momento era director de la Escuela de Administración en un Gobierno de la Regencia de Espartero y que la Ley Municipal de 1840 se encontraba suspendida por lo que existía un propósito generalizado de dotar a los Ayuntamientos españoles de un nuevo texto legal acorde con las circunstancias políticas.
En las competencias de los Ayuntamientos es donde encuentra Posada los rasgos más diferenciales del modelo tradicional español frente al francés. La razón, según el ilustre asturiano, radicaba en que los reyes no desconfiaron de los Municipios, sino que fueron sus fieles auxiliares, a través del conocido argumento de las poderosas milicias concejiles al servicio de la causa del rey.De ahí que las competencias locales en materia de policía urbana, administración de bienes del común o de todos los del interés local fuesen pieza clave del contenido de sus ordenanzas particulares, lo que permitía que “En todas partes se encuentre ese germen de administración municipal, que a la sombra del poder absoluto, ha conservado el espíritu de libertad y preparaba a la nación española para un sistema de gobierno representativo”.
La nueva Constitución constaba de 80 artículos, en los que se habían refundido muchos de la anterior y en la que el régimen municipal quedó modificado, haciendo distinción entre alcaldes y Ayuntamientos. Los concejales que formaban los Ayuntamientos eran elegidos por los vecinos. Mientras que los alcaldes se consideraban “delegados del gobierno”, y quedaba para una posterior ley orgánica la regulación de sus atribuciones, dice Vicente Palacio: que “Así quedaba expedito el camino para la Ley de Ayuntamientos, que reservó a éstos las funciones administrativas, recayendo en los alcaldes de nombramiento gubernativo la función política, como había sido siempre el ideal de los moderados”.
El 28 de octubre de 1844, el Senado remitió al Congreso un proyecto de ley autorizando al Gobierno para regular la legislación de los Ayuntamientos, Diputaciones, Gobiernos políticos y Consejos provinciales de Administración. El Dictamen de la Comisión de Interior manifestando su acuerdo con el proyecto fue emitido el 12 de noviembre, aunque los debates se prolongaron durante un mes, aprobándose definitivamente el 17 de diciembre de 1844 y promulgándose como Ley el 8 de enero de 1845. En opinión de Adolfo Posada esta ley, expresaba “el criterio centralizador, de dependencia jerárquica y desconfianza, más puro…” (pág. 193).
Constituido el Gobierno de Espartero, con O’Donnell en Guerra, se tomó una medida inmediata referida al régimen local. El Real Decreto de 7 de agosto mandaba que los Ayuntamientos y Diputaciones provinciales se rigiesen por la Ley de 3 de febrero de 1823, lo que resultaba un tanto complejo, pues pese a los favorables pronunciamientos que existen sobre esta ley, no se tuvo en cuenta la dificultad práctica de su aplicación treinta y tres años después de su elaboración y promulgación, cuando los condicionantes sociales, políticos y económicos de España eran completamente distintos.
Se preveía la existencia de amplias atribuciones sobre las cuales los acuerdos tomados eran inmediatamente ejecutivos, pero existían otras cuya aprobación por la Diputación provincial era preceptiva, como los presupuestos, así como la del Gobernador para la formación y reforma de las ordenanzas municipales, ferias, creación o clausura de establecimientos de beneficencia o instrucción pública, apertura y alineación de calles y plazas, obras públicas del municipio, régimen de cementerios, régimen y aprovechamiento de las aguas de propiedad común, etc., preceptos que no hacían más que confirmar el carácter de corporaciones económico-administrativas de los Ayuntamientos, que no podían ejercer otras funciones ni actos políticos que los señalados expresamente por las leyes, por si hubiese alguna duda sobre las restricciones de su autonomía el artículo 238 disponía que los Ayuntamientos, los alcaldes y los concejales, en los asuntos que no estuviesen expresamente atribuidos por la ley, estaban “bajo la autoridad y dirección administrativa de la Diputación y del Gobierno de la provincia”. El 16 de octubre un Real Decreto declaró sin valor ni efecto esta Ley Municipal, estableciendo en toda su fuerza y vigor las leyes sobre organización y atribuciones de los Ayuntamientos, Diputaciones provinciales y Consejos provinciales. Las Leyes de 1845 volvieron a ser las normas que regularán la vida local española.
En octubre de 1856 se volvió a la alternativa moderada y a partir de 1858 se suceden los gobiernos de la Unión Liberal que duraron casi un lustro hasta marzo de 1863, cuando O’Donell abandonó el poder. Con Posada Herrera como ministro de la Gobernación, se hizo patente la necesidad de reformar lo que años después se ha conocido como la Hacienda Municipal, en consecuencia el 7 de enero de 1859 presentó a las Cortes un proyecto de ley sobre Presupuestos y Contabilidad Municipal, que según el ministro trataba de normalizar el gran número de presupuestos y las diferencias que existían entre ellos mismos, por lo que era conveniente separar las cuestiones presupuestarias de la organización y atribuciones de los Ayuntamientos, lo que suponía iniciar la reforma local de manera fragmentada, pero eficaz, pues en definitiva se trataba de reordenar los presupuestos municipales, facilitando el uso de los recursos a los Ayuntamientos, pero también manteniendo el control gubernativo por medio de la Ley de Contabilidad general a la que debían ceñirse todos los Ayuntamientos en su actividad económica y contable. La ley se promulgó el 28 de abril de 1862.
El 2 de noviembre de 1860 don José Posada Herrera presentó a las Cortes un proyecto de ley sobre organización y atribuciones de los Ayuntamientos, entendido como una revisión de la Ley de 1845, al existir, en aquel momento, unos condicionantes políticos distintos a los que existían cuando se promulgó, pues en opinión de Posada Herrera “afianzadas las instituciones y aun robustecidas por las mismas crisis que han atravesado, cerrada la era de la inestabilidad política…” había llegado el momento de ampliar la esfera de acción de los Ayuntamientos, disminuyendo la vigilancia y control que sobre ellos ejercía el gobierno desde 1845.
De nuevo Posada Herrera, el 9 de marzo de 1866, presentó el proyecto de “Organización y atribuciones de los Ayuntamientos “. En el preámbulo analizaba las situaciones y circunstancias en que se habían promulgado los proyectos de régimen local desde los orígenes del constitucionalismo en España, en 1813. En esta nueva oportunidad Posada Herrera presentó un proyecto de 260 artículos en el que se preveía que los alcaldes y concejales, serían nombrados directamente por los vecinos contribuyentes. Sin embargo, el Gobierno podía nombrar alcaldes corregidores en los pueblos mayores de 40.000 habitantes, ya previstos en la Ley de 1864 sobre tales alcaldes y aunque se ampliaba el cuerpo electoral, existen pocas variantes en la distribución de competencias, en su consideración de corporaciones económico-administrativas y en su dependencia del Gobierno de la provincia. El dictamen de la Comisión fue presentado el 20 de junio de 1866, pero no llegó a discutirse al disolverse las Cortes.
La revolución iniciada en Cádiz el día 18 de septiembre de 1868 fue prácticamente resuelta tras la batalla de Alcolea. A continuación se extendió por toda España, triunfando de forma incruenta y provocando simultáneamente la caída de Isabel II. El 21 de octubre de 1868 se promulgó el Decreto Ley de 21 de octubre de 1868, suscrito por Sagasta como ministro de la Gobernación, “declarando obligatorias y en vigor las adjuntas leyes Municipal y Orgánica provincial”. La clave de la reforma estaba en el propósito de implantar el sufragio universal para la elección de todos los cargos populares. Previamente una circular de la Junta Suprema de Gobierno datada el 13 de octubre de 1868 daba las instrucciones para realizar las primeras elecciones municipales por sufragio universal, aunque debe considerarse restringido, pues las mujeres, también ciudadanas, no votaban (POSADA, Evolución…, pág. 274).
La Ley Municipal de 1870 supuso una importante reforma en el régimen local español. En su artículo 1.º define concisamente el concepto legal de Municipio, como “la asociación legal de todas las personas que residan en un término municipal “. Todos los cargos de los Ayuntamientos eran elegidos por residentes en el término que tuviesen derecho electoral. Aunque se partía de su definición como corporaciones económico- administrativas, correspondían a los Ayuntamientos unas amplias atribuciones, cuyos materias más significativas estaban contenidas en los artículos 67 a 84 de la ley, que comprendía: I. Apertura y alineación de calles y plazas y de toda clase de vías de comunicación. II. Empedrado, alumbrado y alcantarillado. III. Surtido de aguas. IV. Paseos y arbolados.V. Establecimientos balnearios, lavaderos, casas de mercado y mataderos. VI. Ferias y mercados. VII. Instituciones de beneficencia e instrucción y servicios sanitarios. VIII. Edificios municipales y en general todo género de obras públicas necesarias para el cumplimiento de los servicios. IX. Vigilancia y guardería.
Finalmente, vemos que por primera vez los Ayuntamientos podían formar con los inmediatos asociaciones para la resolución de problemas compartidos, como la construcción y conservación de caminos, guardería rural, aprovechamientos vecinales y otros objetos de su exclusivo interés. Dichas comunidades se regirían por una Junta compuesta por un delegado de cada Ayuntamiento, presidida por el Vocal que la Junta elija (art. 75). Martín-Retortillo lo considera “precedente indiscutible del sistema de Mancomunidades Intermunicipales” (Descentralización…, pág. 172). Lamentablemente, esta Ley, tuvo una corta vigencia. Pero no se pueden hacer pronósticos sobre los posibles resultados que hubiesen tenido estas leyes en caso de haber sido aplicadas por un cierto período de tiempo. De cualquier forma no podemos ser excesivamente optimistas, pues el artículo 170 de esta Ley dejaba bien claro que “El Ministro de la Gobernación es el Jefe superior de los Ayuntamientos…” lo que aleja cualquier duda sobre las posibilidades de autonomía municipal.
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References: Real Decreto 
 artículo 6
 Real Decreto 
 artículo 238
 Real Decreto 
 artículo 1
 resolución 
 artículo 170