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Pietro Pavone Lo Stato in giudizio Editoriale Scientifica - PDF
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Cinzia Nardi
1 (pag. 157 e seguenti) Pietro Pavone Lo Stato in giudizio Editoriale Scientifica 109. Evoluzione storica All atto dell istituzione della Regia Avvocatura erariale la L. 28 novem bre 1875, n ed il regolam ento approvato col r.d. 16 gennaio 1876 n le attribuirono il patrocinio e la consulenza solo delle Am m inistrazioni dello Stato, già riconosciuto com e soggetto unitario di diritto, persona giuridica di diritto pubblico. I l problem a dell'estensione del patrocinio ad altri Enti pubblici non era particolarm ente sentito, poichè questi, a parte i Com uni e le Province, erano in num ero ridotto e svolgevano com piti m olto lim itati; ostacoli all'estensione del patrocinio erano frapposti anche dalle organizzazioni dei liberi professionisti che m al tolleravano la riduzione del loro cam po di azione. I l dibattito pertanto si incentrò sulla definizione di «Am m inistrazione dello Stato» in contrapposizione agli organism i costituenti distinte persone giuridiche di diritto pubblico. Nei prim i decenni dalla istituzione dell'avvocatura il patrocinio fu esteso con provvedim enti legislativi soltanto al Fondo per il culto ed agli Econom ati per i benefici vacanti. L'art. 1, L. 14 luglio 1907, n. 485 così dispose: «La difesa nelle cause e le consultazioni legali nell'interesse dello Stato, del Fondo per il culto e degli Econom ati dei benefici vacanti com e di tutte le altre am m inistrazioni dipendenti dallo Stato sono affidate alle Regie Avvocature erariali». Una vivace disputa si accese subito sull'interpretazione dei term ini: «Am m inistrazioni dipendenti dallo Stato» che letteralm ente sem brava poter far riferim ento a tutte quelle am m inistrazioni pubbliche su cui lo Stato avesse qualche form a di ingerenza: vigilanza, tutela, sovvenzioni, ecc. Prevalse e si consolidò, però, l'interpretazione restrittiva secondo la quale la difesa dell'avvocatura erariale spettava solo alle am m inistrazioni dello Stato, agli organi dello Stato 1. L'art. 1 del reg. 24 novem bre 1913 n così estese la difesa dell'avvocatura erariale: «com presi quegli enti sovvenzionati o vigilati dallo Stato, che, per disposizione espressa di legge, di regolam ento o di altro provvedim ento approvato con regio decreto, possono essere rappresentati e difesi dalla Regia Avvocatura erariale». A parte il richiam o alla disposizione di legge, che ha ovviam ente solo valore sistem atico, vi sono da notare l'assenza del riferim ento alla «tutela», assenza che venne giustam ente considerata priva di particolare rilievo, e la possibilità offerta all'interprete di poter estendere la norm a di legge anche ad enti privati 2 Nel periodo successivo, e soprattutto dopo l'avvento del regim e fascista, si ebbe una proliferazione di enti pubblici sia con la creazione di essi, sia con il riconoscim ento o l'attribuzione della natura pubblica ad enti privati; furono altresì istituite num erose aziende autonom e statali ad alcune delle quali fu attribuita personalità giuridica; il cam po di attività dell'avvocatura dello Stato fu notevolm ente am pliato. I ntervenne infine la nuova organica disciplina contenuta negli artt. 43, 44, 45 e 47 del T.U. 1611/ 1933; la m ateria del patrocinio dell'avvocatura fu m eglio regolata dalla l. 16 novem bre 1939 n con la quale si m odificò la procedura dell'autorizzazione e si dispose che si sarebbe proceduto ad una revisione delle autorizzazioni già concesse; la revisione fu attuata col r.d. 8 giugno 1940 n. 779; 1 Avvocatura dello Stato, [ 1], op. 323 e segg 2 Cap. V
2 agli Enti previsti nel detto decreto altri se ne aggiunsero nel corso degli anni: si rinvia in proposito alla Appendice I I. Da ultim o im portanti innovazioni sono state introdotte dagli artt. 10, 11 e aprile 1979 n Gli artt. 1 e 43, T.U I l T.U. del 1933 contiene due norm e distinte, una per l assistenza dello Stato, un altra per l assistenza di altri enti pubblici. Per l'art. 1 T.U. «la rappresentanza, il patrocinio e l'assistenza in giudizio delle Am m inistrazioni dello Stato, anche se organizzate ad ordinam ento autonom o, spettano all'avvocatura dello Stato». Per gli enti pubblici distinti dallo Stato provvede l'art. 43 (originariam ente unico com m a) T.U.: «L'Avvocatura dello Stato può assum ere la rappresentanza e la difesa nei giudizi attivi e passivi avanti le autorità giudiziarie, i collegi arbitrali, le giurisdizioni am m inistrative e speciali, di am m inistrazioni pubbliche non statali ed enti sovvenzionati, sottoposti a tutela od anche a sola vigilanza dello Stato, sem pre che ne sia autorizzata da disposizione di legge, di regolam ento o di altro provvedim ento approvato con regio decreto». L'art. 47 del T.U., poi, autorizza l'avvocatura dello Stato a prestare a favore degli stessi Enti l'assistenza consultiva. I m otivi per i quali il patrocinio dell'avvocatura dello Stato viene, di volta in volta, esteso ad Enti pubblici diversi dallo Stato sono m olteplici; si possono richiam are: lo stretto collegam ento, l'interdipendenza tra i fini dello Stato e dell'ente pubblico in questione; l'utilità che le esigenze di tali Enti siano soddisfatte, nel contem peram ento con altre esigenze pubbliche, da un organo legale che tuteli lo Stato nell'unitarietà dei suoi fini 3, l'opportunità di fornire un diretto sostegno econom ico; la convenienza di evitare liti, frenate dall'esistenza dì un unico organo legale 4 La disposizione norm ativa prevede che i m otivi della concessione del patrocinio vengano vagliati caso per caso, cioè in relazione ad ogni singolo Ente od anche ad ogni singola categoria unitaria di Enti. L'art. 43 T.U. ha una form ulazione non felice nel riferim ento agli enti sovvenzionati, potendo far pensare, così com e il testo del 1913, ad inclusione di enti privati; se invece detti Enti sovvenzionati sono necessariam ente Enti pubblici, la form ula si rivela pleonastica, m eram ente tralaticia; qualsiasi Ente pubblico, infatti, sovvenzionato o meno, ed a qualsiasi form a di ingerenza dello Stato sia sottoposto, è com preso nell'am pia form ula di «Am m inistrazioni pubbliche non statali». I l rapporto tra Avvocatura dello Stato ed Ente assistito non sarà identico a quello tra difensore e parte in quanto l'avvocatura dello Stato dovrà valutare l'interesse dell'ente nel più am pio quadro della tutela degli interessi pubblici generali Patrocinio obbligatorio e facoltativo Nel sistem a anteriore alla L. n. 103 del 1979 l'assistenza legale degli Enti pubblici da parte dell'avvocatura dello Stato veniva concordem ente distinta in obbligatoria (o istituzionale o necessaria) e facoltativa; nel prim o caso l'ente doveva avvalersi dell'avvocatura dello Stato, nel secondo caso poteva liberam ente decidere se avvalersene 6. 3 Cass. 14 gennaio 1985 n. 44; 7 marzo 1983 n. 1673; SS.UU., 24 febbraio 1975 n. 700 in Rass. Avv. St. 1975, È stato ritenuto che, nel silenzio della legge, il carattere pubblico di un Ente può essere desunto dalla circostanza della possibile assunzione della sua difesa da parte dell'avvocatura dello Stato: Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Jovene, Napoli 1989, 1; Cass. 14 gennaio 1985 n. 44; SS.UU. 24 febbraio 1975 n. 700 in Rass. Avv. St. 1975, p Non sembrano fondate le tesi di I tri (12), p. 5, per il quale il patrocinio era sempre obbligatorio, di Ferri (8), p. 2, per il quale il patrocinio era obbligatorio se previsto da legge formale e facoltativo se previsto da provvedimento amministrativo, e di Cass. 30 settembre 1984 n. 5544, per la quale il patrocinio era obbligatorio solo per le Amministrazioni statali vere e proprie e per gli Enti qualificabili come organi o amm inistrazioni o aziende statali ( V. Cap. II I)
3 L art. 43 T.U richiede una espressa e specifica autorizzazione data all Avvocatura ad assum ere la rappresentanza e la difesa degli Enti pubblici. Le form ule contenute nei vari provvedim enti concedenti il patrocinio dell Avvocatura dello Stato sono state le più varie, ed alcune di esse hanno dato luogo a dubbi sulla natura, obbligatoria o facoltativa, dell'assistenza legale. I l provvedim ento poteva prevedere che: a) l'avvocatura è autorizzata ad assum ere la rappresentanza e la difesa (form ula interpretata a volte, più spesso, nel senso del patrocinio obbligatorio, talora nel senso del patrocinio facoltativo), oppure può assum ere la rappresentanza... (patrocinio facoltativo) ; b) l'ente - si avvale del patrocinio dell'avvocatura (form ula dubbia); - può avvalersi (patrocinio facoltativo); - è am m esso ad avvalersi (form ula interpretata nel senso del patrocinio obbligatorio); - può essere rappresentato e difeso (patrocinio facoltativo); - è autorizzato a fruire (form ula dubbia). Nell'ipotesi di patrocinio obbligatorio, intervenuto il provvedim ento statale autorizzativo, il rapporto collaborativo era nato; nel caso di patrocinio facoltativo, invece, era necessaria una dichiarazione di volontà dell'ente autorizzato a servirsi della prestazione concessa; spettava quindi all'organo deliberativo dell'ente decidere se profittare o m eno dell'autorizzazione ricevuta. L'assistenza facoltativa veniva in concreto intesa in due m odi ben diversi: o nel senso che l'ente aveva facoltà di decidere in via generale se servirsi o no dell'ufficio dell'avvocatura dello Stato, salvo s'intende a m utare decisione, sem pre con effetti generali; o nel senso che l'ente poteva decidere di volta in volta se rivolgersi, per una lite o per un parere, all'organo statale. Nella vigenza degli originari artt. 43 e 47 T.U., è stato sostenuto che il ricorso saltuario all'assistenza dell'avvocatura dello Stato in concorrenza con quella affidata a liberi professionisti tradirebbe lo spirito dell'autorizzazione, che persegue l'intento di fornire un'assistenza organica ed unitaria, non occasionale e di com odo 7 ; m a è da ritenere che la lettera delle varie norm e autorizzative consentisse il ricorso saltuario dell'avvocatura dello Stato 8, che se poteva essere criticato sotto il profilo dell'opportunità am m inistrativa non poteva esserlo sotto quello della legittim ità. Si era peraltro afferm ato che l'affidam ento della difesa alla Avvocatura dello Stato doveva essere considerata l'ipotesi norm ale, ed il ricorso al libero professionista l'eccezione 9 Per prassi e per m otivi di opportunità era escluso che l'avvocatura dello Stato potesse assum ere la difesa dell'ente, per cui era previsto il patrocinio facoltativo, congiuntam ente con liberi professionisti La legge 3 aprile n La novella del 1979 ha profondam ente innovato nella m ateria con differenti norm e relative alle Regioni, (art. 10) agli Enti regionali (art. 11) ed agli Enti pubblici in genere (art. 11). Al fine di definire la pluralità di soluzioni adottate la dottrina ricorre a varie classificazioni, distinguendo il patrocinio in: - necessario, eventuale, facoltativo 11 - obbligatorio, sistem atico, facoltativo 12 7 Avv. St., [ 1] p T.A.R. Calabría, sent. 18 marzo 1978 n. 35, in Trib. Amm. Reg. 1978, 1, Cass. SS.UU., 24 febbraio , in Rass. Avv. St. 1975, Belli ( 61) n Manzari ( 14), p. 94 (Sommario). 12 Zecca (24), p. 537; Albenzio, in Foro it., 1989, II I, p. 308
4 Noi riteniam o opportuno rinunziare a rigidi criteri tassonom ici, salva la distinzione tuttora utile m a approssim ativa tra patrocinio obbligatorio e patrocinio facoltativo ed analizzare le m olteplici realtà istituzionali che hanno dato luogo a variegate regolam entazioni giuridiche; m entre qui verrà esam inata la disciplina generale per gli Enti pubblici, nei successivi capitoli il tem a verrà trattato con riferim ento a particolari Enti, Organizzazioni e soggetti di diritto La regola: patrocinio obbligatorio L'art. 11, L. n. 103 del 1979 ha, com e si è detto, innovato profondam ente nella m ateria facendo, tra l'altro, scom parire, nella disciplina generale, la distinzione tra assistenza obbligatoria e assistenza facoltativa. I l 3 com m a dell'art. 43 T.U., introdotto dall'art. 11 cit.,dispone infatti che qualora sia intervenuta l'autorizzazione di cui al 1 co. dell'art. 43 T.U. 13, la rappresentanza e la difesa nei giudizi indicati nello stesso com m a sono assunte dall'avvocatura dello Stato in via organica ed esclusiva; è fatta salva l'ipotesi di conflitto di cui si dirà oltre. Qualora tali am m inistrazioni ed Enti intendano in casi speciali non avvalersi dell'avvocatura dello Stato debbono adottare apposita m otivata delibera da sottoporre agli organi di vigilanza. La norm a è operante non solo, ovviam ente, per gli Enti autorizzati successivam ente alla sua entrata in vigore, bensì anche per gli Enti autorizzati precedentem ente; oltre al rilievo, di per sé decisivo, che la legge non opera alcuna distinzione, è eloquente la tecnica della legge che ha innestato le nuove norm e (tre com m i) sul tronco dell'art. 43 T.U., appunto a rafforzam ento della sua validità anche in ordine alle pregresse autorizzazioni. L'art. 11 cit., quindi, opera, per gli Enti già autorizzati, indipendentem ente dalla form ula adoperata nel provvedim ento autorizzativo 14 Con la nuova norm ativa la disciplina è diventata unitaria; il provvedim ento cosiddetto autorizzativo im pone, in via generale, l'assistenza dell'avvocatura dello Stato agli Enti autorizzati; l'im posizione, peraltro, non acquista specifico significato negativo nel senso della violazione dell'autonom ia degli Enti, poichè l'autorizzazione - im posizione riguarda degli Enti che, per la loro connessione con la struttura statale, e per la com penetrazione delle loro funzioni o dei loro bilanci con quelli dello Stato hanno m argini di autonom ia m olto ristretti; tant'è che ove l'autorizzazione riguardi Enti dotati di vera autonom ia, quali le Regioni, la disciplina è m olto diversa: di ciò si dirà più oltre. L'art. 11 cit. è, com e ognun vede, una disposizione bifronte; per un verso, infatti, 15 essa è un correttivo, rispetto alla disciplina anteriore, all'im posizione dell'autorizzazione a quegli Enti per i quali l'assistenza era antecedentem ente facoltativa; per l'altro verso essa contiene un'attenuazione del prim itivo rigore verso gli Enti che antecedentem ente erano assistiti obbligatoriam ente, in quanto, oggi, quegli Enti hanno una possibilità, sia pure in casi speciali, di ricorrere a liberi professionisti, quale prim a non avevano. A seguito della novella dell'art. 11 cit., il patrocinio dell'avvocatura, scom parso il patrocinio facoltativo 16, è dunque sem pre esclusivo, obbligatorio 17, cui si può derogare solo in caso si conflitto od in casi speciali; non sussiste più dunque un 13 Comma unico nel testo originale; il 2 comma fu introdotto dall'art. 2 L. 16 novembre 1939, n Cass. 4 maggio 1993 n. 5183; 22 marzo 1991 n. 3101; 7 marzo 1991 n. 2410; 27 luglio 1990 n. 7568; 7 novembre 1988 n. 5995; 21 marzo 1987 nn e n. 2813; Cons. St., VI, 17 luglio 1986 n. 534; T.A.R. Puglia, Bari, 24 novembre 1987 n. 774 in T.A.R. 1988, I, p Contra, parrebbe, Cass. SS.UU. 9 aprile 1987 n I n senso formale; chè in senso sostanziale si tratta di un contributo positivo organizzativo ed economico, offerto dallo Stato agli Enti, non di una reale limitazione dell'autonomia degli Enti. 16 Cons. St., VI, 19 dicembre 1986 n. 936; VI, 17 luglio 1986 n Cass. 16 ottobre 1989 n in Rass. Avv. St. 1989, 1, 327; SS.UU. 21 m arzo 1987 n in Foro ít. 1988, 1, 838; SS.UU. 5 luglio 1983 n. 4512; Cons. St., VI, 17 luglio 1986 n. 534; I tri (12), p.5. Non è fondata la tesi di TAR Puglia, Bari, 6 novembre 1987 n. 734 (in Foro amm. 1988, p. 2586) che il patrocinio obbligatorio consegue solo ad una conforme delibera dell'ente in via generale e preventiva
5 patrocinio facoltativo così com e veniva inteso precedentem ente nel senso della piena discrezionalità dell'ente di ricorrere o m eno all'avvocatura L eccezione: patrocinio facoltativo Nonostante la chiarezza della norm a dell'art / 1979 si sostiene talora che, per gli Enti pubblici qui in esam e 18, sussistono altre m odalità di patrocinio oltre quello organico ed esclusivo dell'art. 11 cit.. Si sostiene che il patrocinio è organico ed esclusivo, dicasi obbligatorio, solo se previsto da una legge form ale; quando invece l'autorizzazione è contenuta in un provvedim ento am m inistrativo il patrocinio diventa operante, e con le caratteristiche della organicità ed esclusività, solo ove l'ente em etta una autonom a deliberazione di carattere generale 19 ; tesi che non trova alcun sostegno norm ativo. Altre volte la perm anenza in generale del patrocinio facoltativo è m eram ente afferm ata, senza alcuna m otivazione 20. Noi ribadiam o che il patrocinio facoltativo è stato cancellato dall'art. 11 cit.; è presum ibile che l'insistenza su di esso discenda da insufficiente riflessione 21 o da una sorta di inerzia nell'adattarsi ai nuovi principi. Ovviam ente la norm a generale dell'art. 11 cit. non im pedisce che successive leggi prevedano, in deroga all'art. 11 cit., casi di patrocinio facoltativo in senso proprio; m a questo non potrà essere allo stato autorizzato da provvedim enti di rango inferiore alla legge; con legge è stato infatti introdotto il patrocinio facoltativo per l'anas e per l'ente Poste. Casi di patrocinio facoltativo sussistono in diversi contesti, com e si dirà nei capitoli seguenti Eventuale ricorso a liberi professionisti Com e si è detto, essendo il patrocinio degli Enti autorizzati da parte dell'avvocatura obbligatorio, non è necessaria alcuna loro espressa deliberazione di avvalersi di tale patrocinio 22 ; quando invece, sussistendo casi speciali, essi deliberano di ricorrere a liberi professionisti od ad eventuali uffici legali interni 23 debbono adottare un provvedim ento m otivato 24. I l provvedim ento deve essere sottoposto agli organi di vigilanza 25 ; un eventuale esito negativo del controllo com porta l'inefficacia giuridica del conferim ento del m andato al difensore privato che rim ane sfornito dello jus postulandi Disciplina diversa sussiste, come si dirà, per altri soggetti. V. capitoli seguenti 19 Così: Manzari [ 14] p (il cui pensiero si presta a dubbi interpretativi); Piergigli [ 18] p ; Ferri [ 8] p. 2. In giurisprudenza Cass. 28 novembre 1992 n (in Foro it. 1993, I, 2219) : "..siano intervenuti i provvedimenti generali attuativi della possibilità di avvalersi del patrocinio... dell'avvocatura", ove non è chiaro se tali provvedim enti siano quelli di autorizzazione o atti dell'ente; negli stessi termini Cass. 4 maggio 1993 n Così: Cass. 23 marzo 1992 n. 3576; 21 m arzo 1987 n. 2813; SS.UU. 4 aprile 1986 n. 2321; 23 aprile 1985 n. 2657; 24 settembre 1982 n. 4934; 19 luglio 1982 n. 4204; 12 maggio 1981 n. 3141; Trib. Catania 30 aprile 1991 in Foro it. 1991, 1, 2213; Cons. St., VI, 5 febbraio 1994 n Cass. 23 marzo 1992 n. 3576, in Foro it. 1993, 1, 1627 segg., sembra ignorare del tutto la novella del 1979; Cass. 22 febbraio 1990 n (in Rass. Avv. St. 1990, p. 60) introduce, oltretutto come obiter dictum, una arbitraria e imm otivata distinzione tra Enti semplicem ente autorizzati ed Enti obbligati ad avvalersi del patrocinio dell'avvocatura dello Stato; la stessa arbitraria distinzione trovasi in Cass. 22 febbraio 1990 n. 1308; Cass. 4 aprile 1986 n richiama il patrocinio facoltativo ma svuotandolo di significato; Cons. St., VI, 5 febbraio 1994 n. 119 non sembra intendere pienamente il significato della distinzione dei due patrocini 22 Cass. SS.UU. 13 luglio 1990 n. 7269; 16 giugno 1986 n. 4006; 19 m aggio 1986 n Sulla difesa da parte degli uffici legali interni: Caianiello, Diritto processuale amm inistrativo, UTET, 1994, p Cass. 4 m aggio 1993 n. 5183; 28 novembre 1992 n in Foro it. 1993, I, 2219; 22 marzo 1991 n. 3101; 7 marzo 1991 n. 2410; SS.UU. 13 luglio 1990 n e 7270; 11 novembre 1990 n e 3076; 29 agosto 1989 n. 3817; 7 novembre 1988 n. 5995; SS.UU. 24 aprile 1987 n. 3990; SS.UU. 1 aprile 1987 n. 3117; SS.UU. 21 marzo 1987 n. 2807; 4 febbraio 1987 n. 1057; SS.UU. 16 giugno 1986 n. 4006; SSUU. 19 m aggio 1986 n. 3320; SSUU. 5 luglio 1983 n. 4512; SS.UU. 16 gennaio 1980 n Cons. St., I V, 9 giugno 1993 n. 591; VI, 25 m arzo 1989 n. 278; VI, 17 luglio 1986 n Cass. 4 febbraio 1987 n. 1057
6 Ne segue che un ricorso per cassazione proposto a m ezzo di libero professionista in forza di una delibera che non contenga l'espressa e m otivata volontà di non avvalersi della Avvocatura dello Stato deve essere dichiarato, anche d'ufficio, inam - m issibile 27 s'intende ove non ricorrano casi di conflitto. Non è chiara la differenza, se vi è, tra i «casi speciali» dell'art. 11 ed i «casi particolari» dell'art. 10, 5 co., 1. n. 103 del 1979, relativo alle Regioni e di cui si dirà oltre. La ricorrenza del caso speciale deve risultare dalla m otivazione del provvedim ento in m odo che ne sia possibile il controllo da parte dell'organo di vigilanza 28 il provvedim ento, am piam ente discrezionale, non richiede intese con l'avvocatura 29 Un problem a di rilievo è se la deroga al patrocinio dell'avvocatura dello Stato debba essere disposta per ogni singola lite, o singolo affare, oppure se possa essere disposta per una serie, una categoria, di affari, ad es. cause di com petenza dei giudici m onocratici; la form ula dell'art. 11 cit. è generica e quindi sem bra legittim are anche un provvedim ento m otivato che escluda intere categorie di liti, o di affari, dall'affidam ento all'avvocatura dello Stato, sem pre che, s'intende, l'esclusione non capovolga il criterio della legge che vuole che il patrocinio dell'avvocat ura dello St at o sia la regola ed il ricorso a liberi professionist i l'eccezione, per quanto am pia; questa soluzione sem bra legittim a anche in forza di una interpretazione sistem atica, cioè del confronto con il 2 co. dell'art. 5 T.U.; questo infatti specifica che l'incarico a liberi professionisti deve essere dato nei «singoli» casi, cioè caso per caso, affare per affare m entre tale lim itazione non è presente nell'art. 11 cit. 30 Quando, in casi speciali, l'ente ricorre ad un libero professionista la procura alle liti è soggetta alla disciplina ed ai controlli previsti dall'ordinaria procedura 31. Paragrafo I I MODALI TA DEL PATROCI NI O DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 116. Procedura per l'attribuzione del patrocinio Le m odalità di attribuzione del patrocinio dell'avvocatura dello Stato ad enti pubblici diversi dallo Stato è disciplinata dall art. 43 T.U., con form ula tecnicam ente più corretta di quelle adoperate in passato, nel senso che la specifica disposizione norm ativa «autorizza» la prestazione del patrocinio. Nel più am pio quadro del contributo organizzativo offerto dallo Stato ad altri enti pubblici, ritenuti, per m otivi diversi, m eritevoli, e che si concreta nella possibilità di essi di servirsi dell'opera di organi tecnici statali, gratuitam ente o, talora, con m odesto concorso alle spese 32 l'art. 43 T.U. prevede che lo Stato autorizzi, con un suo provvedim ento, il ricorso degli Enti all'opera dell'avvocatura dello Stato. L'autorizzazione statale può essere data anzitutto con legge, all'atto dell'istituzione dell'ente o successivam ente; il richiam o alla legge è chiaram ente pleonastico, dovuto a ragioni di ordine sistem atico; anche senza la previsione generale dell'art. 43 T.U., la successiva legge avrebbe potuto autorizzare l'ente a servirsi dell'avvocatura dello Stato richiam ando per le m odalità le norm e del T.U. L'autorizzazione può essere contenuta, ai sensi dell'art. 43, in un regolam ento od in un altro provvedim ento approvato con decreto del Presidente della Repubblica. La norm a è stata m odificata dalla L. 16 novem bre 1939 n con la quale è stato stabilito che i provvedim enti previsti dall'art. 43 T.U. siano adottati di concerto con 26 Cass. 4 febbraio 1987 n. 1057; 5 luglio 1983 n in Rass. Avv. St. 1983, Cass. SS.UU. 5 luglio 1983 n Cass. 4 febbraio 1987 n La Porta, in Rass. Avv. St. 1980, p Così: Santoro [ 19] p Cass. 28 novem bre 1992 n ; 16 ottobre 1989 n. 4145; 29 agosto 1989 n. 3877; 25 marzo 1989 n. 278; 4 febbraio 1987 n. 1057; 29 aprile 1983 n In generale: d.p.r. 24 luglio 1977 n. 616, art. 107
7 il Ministro delle Finanze (ora del Tesoro), e con il Ministro di Grazia e Giustizia; non è richiesto il concerto del Ministro che esercita la vigilanza sull'ente 33 ai quali potrà com petere un potere di proposta; m a l'acquisito concerto di altro Ministro ovviam ente non invalida il provvedim ento. La legge 12 gennaio 1991 n. 13 ha sostituito al Presidente della repubblica il Presidente del Consiglio dei Ministri Conflitti di interessi tra Stato ed Enti patrocinati Un problem a che si pose sin da quando l'assistenza dell'avvocatura dello Stato com inciò ad essere estesa ad am m inistrazioni non statali fu quello della soluzione da dare ai casi in cui sussistessero conflitti di interessi tra lo Stato e gli Enti assistiti, oppure tra di questi. Naturalm ente il problem a non aveva un apprezzabile rilievo quand'erano coinvolti nel conflitto degli Enti senza effettiva autonom ia, od addirittura am m inistrati da organi dello Stato; in tali casi, infatti, il conflitto si risolveva, così com e si risolve quello tra organi dello Stato, in via am m inistrativa, investendo di esso gli organi statali superiori con poteri di intervento sulla vita dell'ente. Discorso ben diverso era invece quello riguardante gli Enti dotati di una certa autonom ia; di tali Enti peraltro non vi erano esem pi nell'ordinam ento statale vigente quando fu em anato il T.U. 1933; in sostanza il tem a del conflitto acquistò rilevanza quando l'assistenza fu estesa alle Regioni, prim a a statuto speciale, poi a statuto ordinario. E m entre per le Regioni a Statuto speciale si provvide episodicam ente, quando volle disporsi l'estensione dell'assistenza dell'avvocatura dello Stato alle Regioni a statuto ordinario fu necessario introdurre una norm ativa generale, che è quella dell'art. 10, 4 co. L. n. 103 del 1979; con l'occasione, peraltro, l'ipotesi del conflitto fu prevista e regolata anche nei confronti di qualsiasi altro Ente autorizzato (art. 11, 1. n. 103). Prim a dell'em anazione della L. n. 103 del 1979 non m ancò peraltro qualche provvedim ento autorizzativo che prendeva in esam e l'ipotesi del conflitto di interessi con lo Stato dandogli una qualche regolam entazione, consistente, di regola, nel ricorso dell'ente ad avvocati del libero foro; così, ad esem pio, il conflitto di interessi fu regolato dal r.d. 9 agosto 1893 n. 512, in ordine agli Econom ati dei benefici vacanti; dall'art. 124, r.d. 6 m aggio 1923 n. 1053, in ordine ai Convitti nazionali; dall'art. 56, T.U. 31 agosto 1933 n per le Università degli Studi. Quando l'assistenza dell'avvocatura dello Stato era facoltativa il problem a non presentava particolari difficoltà in quanto un Ente od entram bi potevano rivolgersi a liberi professionisti; così pure nel caso di conflitto tra Ente assistito obbligatoriam ente ed Ente assistito facoltativam ente: l'avvocatura dello Stato assisteva il prim o. Difficoltà poteva sorgere nell'ipotesi di conflitto tra lo Stato ed un Ente che istituzionalm ente doveva ricorrere all'avvocatura dello Stato o tra tali Enti: in tali casi, qualora la vertenza non poteva essere risolta in via am m inistrativa, non restava, pur in m ancanza di espressa previsione legislativa, che il ricorso dell'ente o di un Ente ad un libero professionista. Sostituite le difese necessaria e facoltativa dalla disciplina, razionale ed unitaria, dall'art. 11, L. n. 103, l'avvocatura dello Stato assiste l'ente in via organica ed esclusiva eccettuati i casi di conflitto di interessi con lo Stato o con una Regione che abbia deliberato di servirsi dell'avvocatura dello Stato; in caso di conflitto l'avvocatura dello Stato assiste lo Stato o la Regione m entre l'ente si rivolge ad un libero professionista senza particolari form alità; la specifica procedura prevista 33 Non hanno sostegno norm ativo le contrarie tesi di Piacentini [ 171 p. 4 e I tri (12) p. 5 che probabilmente confondono la procedura dell art. 43 T.U. con quella dell art. 5 T.U.. Per l Ente acquedotti siciliani al concerto del Ministro del Tesoro è sostituito il concerto del Ministro dei lavori pubblici: v. Cass. 28 novembre 1992 n
8 dall art. 11, L. n. 103 riguarda i casi in cui l Ente, in assenza di conflitto, ritenga di ricorrere a liberi professionisti. I n linea generale non è sindacabile la decisione dell'ente di ricorrere a libero professionista per l'afferm ata sussistenza di un conflitto di interessi con lo Stato; non sem bra infatti che vi siano strum enti per rilevare, nel processo, una eventuale violazione dell'art. 11, 1. n. 103; ove peraltro la deliberazione della lite e la nom ina del legale debbano essere sottoposte ad approvazione dell'organo di vigilanza, questo potrà intervenire per rilevare l'eventuale violazione della legge. Può accadere che il conflitto esploda tra due Enti, nessuno dei quali sia lo Stato o la Regione; in questa ipotesi l'organo legale cercherà di com porre il conflitto, pur rispettando l'autonom ia, per quanto ridotta, degli Enti, e sem pre che non abbia poteri di intervento altro organo statale; se il conflitto perm arrà, l'avvocatura dello Stato offrirà la sua assistenza ad uno degli Enti (m entre l'altro, sussistendo un «caso speciale», si rivolgerà ad un avvocato del libero foro), oppure proporrà che entram bi gli Enti si rivolgano a liberi professionisti Divergenze di parere tra Avvocatura dello Stato ed Enti autorizzati L'attività dell'avvocatura dello Stato in favore degli Enti autorizzati poteva e può dar luogo a divergenze di parere tra l'organo legale e gli organi dirigenti dell'ente, sia in ordine all'instaurazione e resistenza in giudizio, sia in ordine alla gestione della causa. La m ateria non ha m ai avuto, prim a della L. n. 103, una specifica regolam entazione; le norm e, infatti, dell'art. 13 (l'avvocatura consiglia e dirige le Am m inistrazioni) e 15 (l'avvocato Generale risolve le divergenze con gli uffici am m inistrativi), del T.U. sem brano riferirsi, data la sedes m ateriae, solo alle Am m inistrazioni dello Stato. Difficoltà obiettive, peraltro, non ne sono m ai sorte sia perchè l'avviso dell'avvocatura dello Stato, per l'autorevolezza di questa, veniva di regola seguito, sia perchè l'avvocatura dello Stato nei m om enti più rilevanti della lite ha lasciato largo spazio, e, di norm a, la decisione ultim a alla volontà dell'organo com petente dell'ente. I n m odo costituzionalm ente più corretto, oggi l'art. 12, 2 co., L. n. 103/ 1979 prevede che le divergenze che insorgano tra l'avvocatura dello Stato e le «Am m inistrazioni pubbliche non statali e gli enti pubblici», circa l'instaurazione di un giudizio o la resistenza nel m edesim o, o, aggiungasi, la proposizione di un gravam e, sono definite con determ inazione degli organi delle predette am m inistrazioni ed enti, com petenti a norm a dei rispettivi statuti; norm a questa che assiem e a quella che introduce la possibilità per gli Enti già assistiti obbligatoriam ente di ricorrere in casi speciali ad avvocati del libero foro è indice della diversa sensibilità con cui lo Stato repubblicano affronta il tem a del rispetto della sfera di autonom ia degli Enti pubblici, per quanto essi possano essere com penetrati con la struttura dello Stato. Nel rispetto di tale autonom ia l'art. 1, 4 c. L. n. 3/ 1991 prescrive che l'autorizzazione alla costituzione di parte civile nei procedim enti penali da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri riguardi solo lo Stato e non altri Enti pubblici Mandato ex lege Ai sensi degli artt. 45 e 1, 2 co., T.U., una volta che un Ente sia autorizzato ad avvalersi dell'assistenza dell'avvocatura dello Stato con provvedim ento statale, e senza che sia necessario, com e si è detto, un provvedim ento di conferm a o di accettazione dell'ente, gli avvocati ed i procuratori dello Stato esercitano le loro funzioni in giudizio per conto dell'ente senza bisogno di m andato, "neppure nei casi nei quali le norm e ordinarie richiedono il m andato speciale, bastando che consti della loro qualità": non è necessaria una specifica deliberazione dell'ente di volersi
9 avvalere del patrocinio dell'avvocatura né dello specifico conferim ento di una form ale procura 34 La delibera, pertanto, che tali Enti adottino per l'affidam ento del patrocinio alla Avvocatura ha natura di atto m eram ente interno e non abbisogna di esteriorizzazione con il conferim ento di norm ale procura 35,si è in presenza di un m andato ex lege 36. La controparte non può pertanto chiedere la produzione in giudizio di un m andato, di una lettera di incarico e sim ili né l'ente ha l'onere di esibirli 37. Può accadere che l'ente abbia deliberato, con la specifica procedura, di ricorrere a liberi professionisti, oppure che abbia dato particolari istruzioni all'avvocatura dello Stato in ordine all'instaurazione o resistenza nella lite; anche in questi casi gli atti com piuti dall'avvocatura dello Stato nonostante la volontà dell'ente di non ricorrere ad essa, o contro gli intendim enti dell'ente circa la sorte da dare alla lite, restano pienam ente validi all'interno del processo, senza quindi che la controparte possa far valere la conosciuta volontà dell'ente per invalidare gli atti dell'avvocatura e finché la delibera di nom ina di un libero professionista non sia prodotta in giudizio; in concreto, la violazione dei rapporti tra Ente ed Avvocatura può essere eccepita solo dall'ente 38 I l m ancato rispetto, in definitiva, della volontà dell'ente assistito, che è, ben s'intende, ipotesi puram ente teorica, resta un fatto interno ai rapporti tra Avvocatura dello Stato ed Ente, che potrà dar luogo a com posizioni in via am m inistrativa od a eventuali responsabilità, m a che non incide sul processo. La regola della non necessità della produzione, od anche della prova dell'esistenza, di un m andato da parte dell'ente vale anche per l'eventuale proposizione di appello 39 o di ricorso per cassazione 40 I n definitiva, il sindacato del giudice rim ane circoscritto alla verifica dai presupposti norm ativi e di fatto legittim anti la difesa erariale Mandato ex lege e patrocinio facoltativo Nel vigore dell'originaria norm ativa, prim a quindi della novella del 1979, era controverso se, quando il patrocinio era facoltativo, operasse ugualm ente l'art. 1, 2 c. T.U. oppure occorresse produrre in giudizio la procura ad hoc 42 ; divenuto il 34 Principio pacifico. Da ultimo: Cass. 28 dicem bre 1993 n. 1032; 4 maggio 1993 n. 5183; Cass. 28 dicembre 1992 n ; Cass. 22 marzo 1991 n. 3101; 7 marzo 1991 n. 2410; SS.UU. 27 luglio 1990 n. 7568; SS.UU. 13 luglio 1990 n. 7269, 7270, 7278; SS. UU. I l aprile 1990 n e 3076; 22 febbraio 1990 n in Rass. Avv. St. 1990, p. 60. Cons. St., VI, 28 dicem bre 1993 n. 1032; I V, 9 giugno 1993 n. 591 in Cons. St. 1993, 1, 1247; VI, 25 marzo 1989 n. 278; VI, 17 ottobre 1988 n in Giust. civ., 1989, p. 1012; I V, 14 giugno 1988 n. 733 in Rass. Avv. St. 1988, 1, 121; C.G.A.RS. 28 gennaio 1989 n. 19. Contra: Cons. St., VI, 15 m arzo 1977 n. 243,in Rass. Avv. St. 1987, I, 661 con nota critica di Tamiozzo 35 Cass. 22 febbraio 1990 n in Rass. Avv. St. 1990, p. 60; 5 giugno 1989 n. 2695; 21 marzo 1987 n. 2813, in Foro it. 1988, 1, p. 837; 18 marzo 1987 n. 2712; 29 aprile 1983 n Cons. St., I V, 9 giugno 1993 n Cass. 4 m aggio 1993 n. 5183; 28 novembre 1992 n ; 22 marzo 1991 n. 3101; 13 luglio 1990 n. 7278; 24 aprile 1987 n. 3990; 18 m arzo 1987 n. 2712; 13 ottobre 1984 n. 5140; 5 luglio 1983 n in Rass. Avv. St. 1983, 1, 669. Cons. St., IV, 7 giugno 1993 n È perciò irrilevante che la deliberazione porti una data successiva a quella dell'assunzione della difesa: Cass. SS.UU. 3 febbraio 1986 n Cass. 12 ottobre 1982 n Così, per l'analoga ipotesi relativa alla deliberazione della lite, Cass. 28 maggio 1973 n. 1775, in Rass. Avv. St. 1973, I, Cons. St., VI, 24 novembre 1983 n. 845; VI, 15 giugno 1979 n. 453 in Cons. St. 1979, I, p. 1104; VI, 15 m arzo 1977 n. 243 in Rass. Avv. St. 1977, I, 661; Trib. Sup. AA. PP. 25 settembre 1984 n. 23 in Rass. Avv. St. 1985, I, Cass. SS.UU. 2 aprile 1980 n Cass. 24 settembre 1982 n Il Suprem o Collegio, richiamandosi al normale rapporto che lega la parte al suo difensore, aveva talora ritenuto che l'avvocatura dovesse produrre in giudizio l'apposita procura, deliberata dall'ente e diretta a conferirle l'incarico difensivo ( così Cass. 15 maggio 1974 n. 1492, in Giust. civ. 1975, I, 1207; in senso conforme, Belli, [ 61 n. 6). L'orientamento prevalente del Suprem o Collegio era peraltro nel senso della m ancanza dell'obbligo di produrre in giudizio l'incarico proveniente dall'ente facoltativamente assistito (sent. n del 20 marzo 1980, in Cons. St. 1980, II, 898; sent. 10 aprile 1979 n. 2057; SS.UU., 24 luglio 1975, n. 700, in Rass. Avv. St. 1975, I, 696; sent. 22 novem bre 1974 n. 3370, in Giust. civ. 1975, 1, 1555; Cass. 12
10 patrocinio di norm a obbligatorio la questione ha perso m olta della sua im portanza; poiché peraltro, com e si è visto, perm angono nell'ordinam ento vigente casi di patrocinio facoltativo il problem a è tuttora attuale. Dal m om ento che l'art. 45 T.U. laddove richiam a l'art. 1, 2 c. T.U. non distingue tra patrocinio obbligatorio e facoltativo, riteniam o che neanche in quest'ultim o caso occorra produrre un m andato ad hoc; ed invero l'art. 45 T.U. estende senza distinzioni all'ente le attribuzioni e le com petenze dell'organo legale, lasciando integre le m odalità della loro operatività, com e già illustrate in ordine alla difesa dello Stato; i rapporti tra Enti e Stato si m uoveranno quindi, anche in caso di patrocinio facoltativo, sul piano pubblico - organizzativo e non su quello processuale, restando perciò estranei al giudizio. I n questo senso è orm ai l'orientam ento consolidato della giurisprudenza che ha avuto occasione di pronunciarsi sia in casi in cui effettivam ente il patrocinio è facoltativo 43 sia in casi in cui essa erroneam ente afferm a essere il patrocinio facoltativo 44 sia, infine, con riferim ento alla norm ativa anteriore, in casi in cui il patrocinio era facoltativo La deliberazione della lite Problem a collegato, m a distinto, rispetto a quello della necessità dell'esistenza o della produzione in giudizio della deliberazione di conferim ento del m andato o della procura all'avvocatura è il problem a della eventuale necessità della produzione in giudizio della deliberazione dell'organo com petente dell'ente di iniziare un processo o resistere. Sono note le difficoltà e le controversie che frequentem ente sorgono in proposito laddove siano in giudizio Enti pubblici. L'orientam ento che di recente, dopo prolungati contrasti, si è afferm ato è che i difetti di rappresentanza dell'ente, che attengono sia alla deliberazione dell'organo com petente, di regola m onocratico, sia alla eventuale ratifica o autorizzazione dell'organo collegiale od all'eventuale provvedim ento dell'organo di controllo possono essere sanati finché la causa non sia passata in decisione 46 Disciplina processuale diversa è prevista per i casi in cui l'ente pubblico sia assistito dalla Avvocatura dello Stato. L'art. 1, 2 c. T.U., per il vero, letteralm ente si riferisce al m andato, alla procura; esso peraltro è stato interpretato estensivam ente fino alla afferm azione che nei casi predetti non è richiesta la produzione in giudizio di una specifica deliberazione di stare in giudizio, di agire o resistere; sim ile orientam ento può essere considerato orm ai consolidato I l Foro dello Stato m aggio 1981 n. 3141). Il Consiglio di Stato, al contrario, propendeva per la necessità della prova dell'intervenuta deliberazione (sez. VI, 15 marzo 1977 n. 243, in Rass. Avv. St. 1977, 661; sez. VI, 31 ottobre 1978 n. 1124, in Foro am m. 1978, I, 2018). In generale si riteneva che per gli Enti difesi facoltativam ente l'incarico della difesa all'avvocatura dello Stato non richiedesse una particolare deliberazione, richiesta invece per l'incarico a libero professionista (Così Cass., SS.UU., 24 marzo 1975 n. 700 cit.; 4 maggio 1976 n Contra: Cass. 15 maggio 1974 n. 1492, cit.). 43 Così per le Regioni a statuto ordinario: Cass. SS.UU. 5 luglio 1993 n. 4512; SS.UU. 24 settembre 1982 n. 4934; SSUU. 15 m arzo 1982 n. 1672; Cons. St., IV, 9 giugno 1993 n. 591 in Cons. St. 1993, I, 1247; IV, 8 ottobre 1985 n Contra: Cass. SS.UU. 13 aprile 1994 n Così Cass. 22 febbraio 1990 n in Rass. Avv. SI. 1990, I, 60; SS.UU. 4 aprile 1986 n. 2331; 23 aprile 1985 n. 2657; SS.UU. 24 aprile 1982 n. 4934; SS.UU. 19 luglio 1982 n Cass. SS.UU. 19 luglio 1982 n. 4204; 12 m aggio 1981 n Da ultimo: Cass. 13 aprile 1994 n. 3432; 21 marzo 1994 n. 2665; SS.UU. 11 ottobre 1993 n ; 4 novembre 1992 n. 1168; 23 marzo 1992 n in Foro it. 1993, I, p Cons. St. AP. 6 febbraio 1993 n. 3 in Rass. Avv. St. 1993, I, p. 85, ed in Dir. proc. amm. 1994, p. 297 con nota di Lombardi; VI, 19 febbraio 1994 n. 178; IV, 3 ottobre 1994 n. 769; I V, 24 agosto 1994 n Cass. 28 novem bre 1992 n ; SS.UU. 16 ottobre 1989 n. 4145; 19 dicembre 1986 n Cons. St. I V, 9 giugno 1993 n. 591; I V, 14 giugno 1988 n. 773 in Rass. Avv. St. 1988, I, 121; VI, 12 ottobre 1982 n Contra: Cons. St., VI, 31 ottobre 1978 n. 1124; sez V, 1 marzo 1977 n I ncerto è Cons. St., VI, 4 dicembre 1984 n. 685; così pure Cass. SS.UU. 24 agosto 1989 n
11 Gli artt. da 6 a 10 del T.U., che disciplinano il foro privilegiato dello Stato, si riferiscono esclusivam ente, in base al loro tenore testuale, alle Am m inistrazioni dello Stato, e non quindi anche agli Enti pubblici assistiti dall Avvocatura. Nella disciplina precedente alla L. n. 103 del 1979 le regole del foro dello Stato erano ritenute inapplicabili in ordine agli Enti difesi dall Avvocatura sia facoltativam ente che istituzionalm ente 48. L art. 11 L. n. 103/ 1979 nulla ha innovato in proposito sicchè può dirsi certo che, secondo le norm e generali, il foro dello Stato non opera, in linea generale, per gli Enti patrocinati dall'avvocatura 49. Agli Enti assistiti le norm e sul foro dello Stato non si applicano neppure nella fase del giudizio di appello 50 Per qualche Ente pubblico le disposizioni sul foro dello Stato sono estese espressam ente da specifiche norm e, com e: - per le Regioni (cap. I I ); - per l'ente Ferrovie dello Stato (n. 159); - per l'i stituto orientale di Napoli, in forza dell'art. 254, T.U. 31 agosto 1933 n. 1592; - per un caso particolare relativo alla Cassa del Mezzogiorno (V. Appendice I I ). I ncertezze sussistono in ordine ad alcuni Enti o categorie di Enti, per i quali non vi è espressa previsione legislativa, m a ai quali talora il foro privilegiato viene esteso in forza della loro particolare natura, della particolare intim ità con lo Stato: trattasi di quelle categorie di Enti-organo e sim ilari, specifico oggetto di esam e nel Cap. I I I, in particolare n Le notifiche degli atti giudiziari Analogam ente a quanto esposto in tem a di foro dello Stato, le specifiche norm e dell'art. 11 T.U. relative alle notifiche degli atti giudiziari debbono essere ritenute applicabili esclusivam ente, in base al loro tenore testuale, alle Am m inistrazioni dello Stato; per gli Enti pubblici autorizzati varranno le ordinarie norm e di procedura 51. Qualche incertezza sussiste solo per gli Enti - organi: v. n Le particolari disposizioni del T.U. sono peraltro estese da specifiche leggi ad alcune Regioni (Cap. I I ). Nessun effetto innovativo di carattere generale ha im portato l'art. 10, 2 c., 1. n. 103/ 1979 che consente l'estensione dell'art. 11 T.U. alle Regioni a statuto ordinario; quella norm a, com e le precedenti relative alle Regioni speciali, ha certam ente un valore soggettivam ente lim itato 52 agli Enti ivi indicati. Oltre che alle Regioni talora le regole delle notifiche presso l'avvocatura sono state estese dalla giurisprudenza ad alcuni particolari Enti: si tratta sem pre di Enti-organi statali; si rinvia al n Cass. 15 settembre 1978 n. 4150, sulla Cassa per il Mezzogiorno; 2 febbraio 1978 n. 464, relativa agli I stituti autonomi per le case popolari; 26 febbraio 1975 n. 774, relativa alla Gescal; 15 febbraio 1967 n. 34 ( in Foro it. 1967, I, 1, 372), 7 dicem bre 1962 n ( in Foro it. 1963, I, 554) e 19 giugno 1954 n. 2121, per la Gioventù italiana. Contra, per gli Enti difesi obbligatoriamente: Satta, Comm entario al c.p.c., Vallardí, 1959, sub. art. 25 n Cass. 9 febbraio 1994 n. 1329, relativa alle Gestioni commissariali governative delle Ferrovie in concessione; 8 luglio 1994 n. 6450; 25 m arzo 1993 n e 17 novembre 1983 n. 6858, sulla Cassa per il Mezzogiorno; 8 m aggio 1985 n. 4080, relativa alla Cassa di previdenza per le pensioni ai sanitari; 5 marzo 1980 n (è dubbio che il principio sia stato applicato correttamente alla fattispecie decisa). Così: Piacentini [ 171, p. 4; Zecca [ 241, p. 537; dubitativam ente, I tri [ 121, p. 5. Contra, ma per una fattispecie del tutto particolare: Cass. 20 gennaio 1987 n Cass. 5 m arzo 1980 n. 2967; 3 aprile 1974 n. 945 in Foro amm. 1974, 1, 258. Contra: Trib. Torino 13 marzo 1969 in causa Convitto nazionale di Aosta c. Stanzani, inedita 51 Così: Piacentini [ 171, p. 4; Zecca [ 241; 537; Santoro [ 191, p Cass. 29 maggio 1992 n rileva che, per la Regione Sardegna, caduta la norma speciale dell'art. 55 d.p.r. 19 maggio 1949 n. 250, alle notifiche degli atti introduttivi si applicano le norm e com uni che impongono la notifica presso l'ente 52 Non sembra che abbiano fondam ento i dubbi di I tri [ 12], p. 5
12 L'atto introduttivo della lite, pertanto, dovrà essere notificato presso la sede dell'ente convenuto 53 m entre poi se l'ente interviene in giudizio, com e é la regola per l'art. 11, 1. n. 103/ 1979, col patrocinio dell'avvocatura dello Stato, è presso questa che dovranno essere notificati gli atti successivi (art. 170 c.p.c.) e le sentenze (art. 285 c.p.c.) ivi com prese quelle dei Tribunali Am m inistrativi 54 e del Consiglio di Stato 55 ed i lodi arbitrali 56 ; se l'ente ricorresse ad un libero professionista le notifiche degli atti successivi andrebbero ovviam ente eseguite presso di lui. I ntervenuta l'avvocatura dello Stato, peraltro, diventa operante l'art. 11, 2 c., T.U. che prevede, a pena di nullità, orm ai sanabile 57 la notifica degli atti successivi presso l'avvocatura com petente 58 ; nulla sarebbe, pertanto, la notifica di un ricorso per cassazione effettuata presso l'avvocatura distrettuale 59 ; in conform ità a quanto esposto in tem a di notifiche allo Stato (v. nn. 95 e 100), m entre la costituzione dell'ente col patrocinio dell'avvocatura opera la sanatoria ex tunc 60, la m ancata costituzione nei giudizi am m inistrativi im porterà l'inam m issibilità del ricorso 61, m entre nei giudizi civili può essere seguita dal rinnovo della notifica Assistenza consultiva L'autorizzazione dell'avvocatura al patrocinio di un Ente pubblico im porta, anche senza espressa previsione nella singola legge autorizzativa, l'assistenza consultiva: così dispone l'art. 47 T.U.; è da ritenere che anche in tal settore l'assistenza sia organica ed esclusiva, salva contraria m otivata determ inazione dell'ente 62 ; Part. 47 T.U. contiene un rinvio recettizio alle norm e del titolo I I I, nel testo quindi via via m odificato Com petenze legali Prim a della L. 3 aprile 1979 n. 103, per l'attività svolta in favore degli Enti pubblici l'avvocatura dello Stato percepiva i com pensi professionali posti a carico delle controparti per effetto di sentenza, rinunzia e transazione, ai sensi dell'art. 21 T.U.; questa norm a, ed in particolare il 2 c., sem bravano letteralm ente riferirsi solo all'attività svolta a favore delle Am m inistrazioni dello Stato m a venivano pacificam ente applicate anche alla difesa degli Enti pubblici. Al di fuori delle com petenze riscosse nei confronti delle controparti, il rapporto professionale tra Avvocatura dello Stato ed Ente, per quanto attiene alle com petenze legali, era regolato in m odo difform e. 53 Così TAR Basilicata 11 maggio 1987 n. 74 in TAR, 1990, II, 141. Nella disciplina anteriore alla 1. n. 103 del 1979, era dato per pacifico che la notifica degli atti introduítivi della causa andasse fatta presso l'ente difeso facoltativamente (BELLI, [ 6], n. 6), mentre era controverso se per gli Enti difesi obbligatoriam ente la citazione dovesse essere notificata presso l'avvocatura dello Stato (in senso positivo: Trib. Napoli 12 gennaio 1967, in Foro it. 1967, I, Contra: Trib. Reg. Acque pubbliche Napoli 31 ottobre 1966, in Foro pad. 1967, I, 462; Guícciardi, La giustizia amministrativa, 1954, p. 352). 54 In tal senso si è consolidato l'orientamento del Consiglio di Stato, dopo il révirement dell'adunanza plenaria 5 aprile 1984 n. 8; da ultimo: Sez. IV, 22 dicembre 1989 n Cass. SS.UU. 6 maggio 1991 n Cass. 28 novem bre 1992 n Corte Cost. 8 luglio 1967 n Cass. 17 maggio 1962 n. 1123; 26 luglio 1961 n. 1818; il principio valeva anche per gli Enti difesi facoltativamente: Cass. 18 luglio 1960 n. 2004; 2 aprile 1959 n. 958, in Foro amm. 1959, III, 1, Cons. St., I V, 2 novembre 1993 n. 967; IV, 5 luglio 1989 n Cass. SS.UU. 7 marzo 1990 n. 1812; 25 giugno 1980 n Cons. St., I V, 2 novembre 1993 n. 967; IV, 5 luglio 1989 n Contra, per l'azienda Autonoma Assistenza Volo: Cass. 10 novembre 1990 n
13 I n alcuni casi, infatti, era previsto il patrocinio gratuito 63, altre volte nulla era disposto. I n m ancanza di espresse previsioni di gratuità del patrocinio il rapporto tra Avvocatura dello Stato ed Ente veniva considerato, per l'aspetto in esam e, di natura pienam ente professionale; ne conseguiva che nel caso di soccom benza dell'ente, nel caso di disposta com pensazione delle spese, nel caso di parere reso, ed in genere quando le com petenze non erano poste a carico della controparte, l'avvocatura dello Stato richiedeva all'ente il pagam ento delle parcelle redatte secondo il tariffario professionale 64 Con l'art. 27, 1. n. 103 del 1979 la disciplina delle com petenze legali prevista per lo Stato è estesa sic et sim pliciter agli Enti assistiti; questi, quindi, superata la distinzione tra patrocinio gratuito ed oneroso, non sono soggetti ad alcun onere econom ico, per affari contenziosi o consultivi curati dall'avvocatura dello Stato 65, se non nell'ipotesi del 3 c. dell'art. 21 T.U., esteso anche agli Enti pubblici, cioè nel caso in cui la vertenza si sia conclusa senza soccom benza dell'ente e con com pensazione delle spese: in tali ipotesi l'ente verserà il 50% delle com petenze di tariffa. Per gli Enti tuttora con patrocinio facoltativo, (v. n. 175), in particolare per le Regioni a statuto ordinario (v. cap. I I ), sem bra che all'am pia facoltà ad essi lasciata debba corrispondere il norm ale regim e delle com petenze professionali 66. CAPI TOLO I I - LE REGI ONI Paragrafo I - NOTE GENERALI 126. Evoluzione storica Tra gli Enti pubblici autorizzati ad avvalersi del patrocinio dell'avvocatura dello Stato particolare attenzione m eritano le Regioni, per l'im portanza del loro contenzioso e per il rilievo della loro autonom ia e, di conseguenza, per l'esistenza di specifiche norm ative. I l patrocinio dell'avvocatura fu ben presto esteso alle Regioni a statuto speciale con sostanziale equiparazione, a quei fini, alle Am m inistrazioni statali. I stituite poi le Regioni a statuto ordinario, ad esse fu concesso, in un prim o tem po, di avvalersi del patrocinio facoltativo dell'avvocatura (art. 107, 2 co., d.p.r. 24 luglio 1977 n. 616); successivam ente la m ateria fu dotata di una regolam entazione organica con gli artt. 10, 11 e 12 L. n. 103/ L'Avvocato distrettuale riferisce al Presidente della Giunta regionale (e non agli altri Enti) sugli affari trattati nell'interesse della Regione anche presentando apposite relazioni (articolo n. 103/ 1979); lo stesso dovrà fare l'avvocato generale per la Regione Lazio, anche se m anca una espressa previsione Legittim azione processuale Si è già detto (n. 5) che lo Stato, pur dotato di personalità giuridica, è Ente "disaggregato" con autonom ia sostanziale e processuale delle varie sue branche. Le Regioni, al contrario, sono Enti "com patti" sicchè la legittim azione processuale, la capacità di stare in giudizio spetta al Presidente 67, non ai singoli assessori; in 63 Enti autonomi lirici: art. 5, u.c., agosto 1967, n TAR Calabria, sent. 18 marzo 1978 n. 35, in Tríb. amm. Reg. 1978, 1, 2393; TAR Calabría 11 giugno 1976 n. 100, in Foro it. 1976, 111, 687. Così, im plicitamente, Corte Conti, sez. 1, 12 maggio 1975 n. 35 in Foro amm. 1975, 1, 3, 'Così TAR Puglia, Bari, 24 novembre 1987 n. 774, in TAR 1988, 1, p. 272 segg 66 In questo senso: TAR Lombardia 12 giugno 1984 n. 640, accettata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri
14 alcune Regioni peraltro la com petenza esterna è attribuita anche agli assessori che hanno quindi la capacità di stare in giudizio 68. I ricorsi am m inistrativi dovranno di regola pertanto essere notificati al Presidente della Giunta 69 e non all'assessore; non sem bra sostenibile la tesi talora sostenuta 70 di una distinzione tra legittim azione processuale e legittim azione a ricevere il ricorso. Anche in ordine alle Regioni nella m at eria delle opposizioni ad ordinanzaingiunzione ex novem bre 1981 n. 689 la legittim azione processuale spetta sem pre alle autorità em ananti, anche se organi periferici e non necessariam ente all'am m inistrazione centrale Mandato e deliberazione della lite Per tutte le Regioni opera il principio della non necessità della produzione in giudizio di uno specifico m andato 72 e ciò vale anche per le Regioni a patrocinio facoltativo 73. Può ritenersi che anche per le Regioni valga il principio della non necessità della produzione in giudizio dell'autorizzazione a stare in giudizio, della deliberazione della lite (v. n. 121); sul punto non m ancano peraltro contrasti 74. Paragrafo I I - LE REGI ONI A STATUTO SPECI ALE 129. Prem essa L'assistenza legale dell'avvocatura dello Stato è stata estesa con provvedim enti norm ativi statali, succedentisi nel tem po, a tutte le Regioni a statuto speciale; le norm e statali autorizzative introducono una disciplina pressochè unitaria: esse im pongono l'assistenza dell'avvocatura dello Stato alle Regioni, che possono ricorrere a liberi professionisti solo nei giudizi in cui sono parte lo Stato e la Regione; le ipotesi di litisconsorzio sono disciplinate da disposizioni quali quelle che saranno poi previste per le Regioni a statuto ordinario dall'art. 10, 4 co aprile 1979 n L'assistenza dell'avvocatura dello Stato im porta l'estensione in toto alla Regione delle speciali norm ative previste per l'assistenza legale dello Stato. I l patrocinio delle predette Regioni rientra tra i casi di patrocinio obbligatorio 75 La disciplina è di recente m utata, com e si dirà, per la Regione Sardegna e per il Friuli-Venezia Giulia. La regolam entazione relativa alle Regioni a statuto speciale non è stata m odificata dall'art n. 103/ 1979 che riguarda esclusivam ente le Regioni a Statuto ordinario Foro dello Stato e notifica degli atti giudiziari 67 Cons. St. VI, 14 luglio 1981 n. 417 in Foro am m. 1981, I, 1714; T.A.R. Friuli Venezia-Giulia, Trieste, 19 m arzo 1992 n Contra: Cons. St., IV, 28 aprile 1986 n. 305 in Giust. civ. 1986, I, Per Cons. St., V, 4 ottobre 1994 n il Comitato regionale di controllo non ha legittim azione propria 68 Così per la Regione Sardegna (art cost. 25 febbraio 1948 n. 3) e per la Regione Sicilia. 69 Cons. St., IV, 7 m arzo 1991 n. 151; I V, 30 novem bre 1988 n. 901; VI, 15 marzo 1985 n. 80 in C.d.S. 1985, 1, 325; VI, 14 luglio 1981 n. 417 in Foro Amm. 1981, 1, Cons. St., IV, 28 aprile 1986 n. 305 in Giust. civ. 1986, 1, 2983; V, 10 giugno 1977 n. 571 in Foro Amm. 1977, 1, Cass. 1 aprile 1992 n. 3915, in causa la Regione Friuli-Venezia Giulia 72 Cass. SS.UU. 2 marzo 1987 n. 2184; SS. UU. 2 marzo 1986 n. 652; SS.UU. 2 luglio 1980 n in Foro it. 1981, 1, 2805; Cons. St.,VI, 24 gennaio 1989 n. 28 in Cons. St. 1989, 1, 57; IV, 8 ottobre 1985 n Cass. SS.UU. 15 marzo 1982 n in Rass. Avv. St. 1982, 1, 705; Cons. St., I V, 8 ottobre 1985 n. 414; VI; 4 dicembre 1984 n Contra: Cass. SS.UU. 13 aprile 1994 n Per la necessità della produzione: Cons. SI., VI, 24 gennaio 1989 n. 28 in Cons. St. 1989, l, 57; V, 1 m arzo 1977 n Am biguo è Cons. St., VI, 4 ottobre 1984 n Così Zecca [ 24] p. 534 e 537 e Albenzio (in Foro it. 1989, III, p. 308). Manzari [ 14], Sommario n. 6, lo qualifica come "necessario ex lege".
15 L'estensione delle funzioni dell'avvocatura im porta (salvo quanto si dirà per la Regione Sardegna e per il Friuli-Venezia Giulia) l'applicazione alle Regioni delle regole sulla notifica degli atti giudiziari; si fa eccezione solo per i giudizi in cui siano parti Stato e Regione, ed eccettuato il caso di litisconsorzio attivo. Per dette Regioni, pertanto, l'atto introduttivo della lite deve essere notificato presso l'avvocatura dello Stato e ciò vale anche per i ricorsi ai giudici am m inistrativi 76 ; nel caso peraltro di litisconsorzio passivo, in cui la Regione ha solo facoltà di ricorrere all'avvocatura dello Stato, la notifica andrà effettuata presso la Regione 77. Le regole del Foro dello Stato non trovano invece m ai deroga poichè nelle controversie considerate dalle specifiche norm e che regolano il patrocinio delle Regioni a statuto speciale lo Stato è sem pre, in tesi, parte in giudizio Sicilia La prim a Regione a statuto speciale cui il patrocinio dell'avvocatura fu esteso fu la Sicilia. L'art. 1 del d. lgs. 2 m arzo 1948 n. 142 è del seguente tenore: «Le funzioni dell'avvocatura dello Stato nei riguardi delle Am m inistrazioni statali sono estese all'am m inistrazione Regionale Siciliana. Nei confronti dell'am m inistrazione regionale siciliana si applicano le disposizioni del testo unico e del regolam ento, approvati rispettivam ente con rr.dd. 30 ottobre 1933 nn e Le disposizioni dei com m i precedenti non si applicano nei giudizi in cui sono parti l'am m inistrazione dello Stato e l'am m inistrazione regionale, eccettuato il caso di litisconsorzio attivo. Nel caso di litisconsorzio passivo, qualora non vi sia conflitto di interessi tra lo Stato e la Regione, questa può avvalersi del patrocinio dell'avvocatura dello Stato». La norm a in esam e è stata dichiarata conform e ai dettam i costituzionali 78 La norm a indicata, così com e le analoghe norm e relative alle Regioni Sardegna, Trentino-Alto Adige e Friuli Venezia Giulia, non prevede espressam ente la possibilità, in casi speciali (vedi art n. 103/ 1979), particolari (vedi art. 10, 5 co. 1. n..103/ 1979) o eccezionali (vedi art. 5 T.U.), del ricorso a liberi professionisti; m a tale ricorso è da ritenere am m issibile 79, così com e lo era per gli Enti difesi obbligatoriam ente nel regim e anteriore alla novella del 1979 (v. n. 117) Sardegna I l patrocinio dell'avvocatura fu esteso alla Regione sarda con l'art. 55 d.p.r. 19 m aggio 1949 n. 250 che così recita: «Le funzioni dell'avvocatura dello Stato nei riguardi delle Am m inistrazioni statali sono estese alla Am m inistrazione regionale Sarda. Nei confronti della suddetta Am m inistrazione si applicano le disposizioni del testo unico e del regolam ento approvate rispettivam ente con rr.dd. 30 ottobre 1933 nn e 1612, e successive m odificazioni, nonché gli artt. 25 e 144 c.p.c. Le disposizioni dei com m a precedenti non si applicano nei giudizi in cui sono parte l'am m inistrazione dello Stato e le Am m inistrazioni regionali, eccettuato il caso di litisconsorzio attivo. Nel caso di litisconsorzio passivo, qualora non vi sia conflitto d'interessi tra lo Stato e Regione questa può avvalersi del patrocinio dell'avvocatura dello Stato». 76 Cons. St., I V, 21 giugno 1988 n. 539 in Foro Amm. 1988, 1698, relativo alla Regione Valle d Aosta; Cons. Giust. Amm. 10 aprile 1990 n. 73; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Trieste, 19 marzo 1992 n Cons. SI., VI, 14 ottobre 1985 n. 501 in CAS. 1985, 1, 1167, relativa alla Regione Sardegna. Così Itri [ 121, p.4 e Gallo [ 91, p Corte Cost. 27 luglio 1989 n. 455 in Giust, civ. 1989, La Corte Costituzionale (sent. 27 luglio 1989 n. 455 in Giust. civ. 1989, 1, p. 2243, n. 3, in fine) dà per pacifica l'estensione dell'art. 5 T.U.; la stessa Corte nella sentenza 9 aprile 1968 N. 30 (v. nota 7) am m et te, in occasíone del giudizio sull'art. 55 d.p.r. 250/ 1949, la possibilità di ricorso a liberi professionisti anche al di fuori dell'ipotesi del conflitto di interessi.
16 La questione di costituzionalità dell'art. 55 d.p.r. cit., sul punto della estensione alla Regione dei principi del Foro dello Stato di cui all'art. 25 c.p.c., è stata dichiarata non fondata dalla Corte Costituzionale 80 ; così com e è stata dichiarata infondata la questione di costituzionalità del predetto art. 55 nel suo com plesso 81 La norm ativa è stata peraltro m odificata dall'art. 73 d: p.r. 19 giugno 1979 n. 348 che così dispone: "La regione può inoltre avvalersi del patrocinio legale e della consulenza dell'avvocatura dello Stato, a m odifica del prim o com m a dell'art. 55"; la nuova disciplina è entrata in vigore, per effetto dell'art. 3 del decreto, nel L'art. 73 cit. è evidentem ente m al form ulato; una interpretazione letterale di esso, infatti, farebbe rim anere operanti gli altri tre com m i dell'art. 55 d.p.r. 250/ 1949 che però sarebbero incoerenti col patrocinio facoltativo; è da ritenere perciò che tutto l'art. 55 cit. sia stato abrogato con la sottoposizione del patrocinio della Regione ai principi validi per tutte le Regioni con quel tipo di patrocinio (cap. I V). La contraria opinione di una perm anenza del patrocinio obbligatorio 82 è stata m an m ano superata nella prassi applicativa, sconfessata dalla legislazione regionale 83 e successivam ente abbandonata 84. Caduta l'equiparazione della Regione alle Am m inistrazioni statali non sono più operanti né le regole sulla notifica degli atti giudiziari presso l'avvocatura dello Stato 85 né i principi del Foro dello Stato Trentino- Alto Adige Analogam ente dispose, per il Trentino-Alto Adige, l'art. 42 d.p.r. 30 giugno 1951 n. 574: «Le funzioni dell'avvocatura dello Stato nei riguardi dell'am m inistrazione statale sono estese all'am m inistrazione regionale del Trentino-Alto Adige, anche nei casi di am m inistrazione delegata ai sensi dell'art. 13 dello Stato. Nel confronti della suddetta am m inistrazione regionale si applicano le disposizioni del testo unico e del regolam ento approvati rispettivam ente con rr. dd. 30 ottobre 1933 nn e 1612, e successive m odificazioni, nonché gli artt. 25 e 144 c.p.c. Le disposizioni dei com m i precedenti non si applicano nei giudizi in cui sono parte l'am m inistrazione dello Stato e l'am m inistrazione regionale, eccettuato il caso di litisconsorzio attivo. Nel caso di litisconsorzio passivo, qualora non vi sia conflitto di interessi fra lo Stato e la Regione, questa può avvalersi del patrocinio dell'avvocatura dello Stato». La norm ativa è stata conferm ata dall'art. 39 d.p.r. 1 febbraio 1973 n Friuli - Venezia Giulia Per il Friuli - Venezia Giulia dispose l'art. 1 d.p.r. 23 gennaio 1965 n. 78: «Le funzioni dell'avvocatura dello Stato nei riguardi dell'am m inistrazione statale sono estese alla Am m inistrazione regionale del Friuli - Venezia Giulia anche nei casi di am m inistrazione delegata ai sensi dell'art. 10 dello statuto. 80 Corte Cost. 9 luglio 1963 n. 119 in Giust. civ. 1963, 111, Corte Cost. 9 aprile 1968 n. 30 (in Foro it. 1968, 1, 1106 e in Giust. civ. 1968, 111, 105). 82 Così Gargiulo [ 101, p. 881, nota 10. Manzari [ 141, p. 100 nota 40, Itri [ 121, p. 3 e Andrioli (Regioni e Avvocatura dello Stato nella recente legislazione, nota a Cass. 2 luglio 1980 n. 417 in Foro it. 1981, 2994), afferm ano che il patrocinio facoltativo è stato introdotto limitatamente alle m aterie disciplinate dal d.p.r. 348/ V. art. 11 L. R. Sardegna 26 agosto 1988 n Corte cost. 27 luglio 1989 n. 455: "... come è già accaduto per la regione Sardegna mediante l'art. 73 d.p.r. 19 giugno 1979 n. 348 che ha trasform ato il patrocinio dell'avvocatura dello Stato da obbligatorio in facoltativo"; circolare Avvocato generale dello Stato n del 3 luglio 1991; Cass. 29 m aggio 1992 n Così: Cass. 29 maggio 1992 n Contra: Cons. St., VI, 14 ottobre 1985 n. 501, in CdS. 1985, I, 1167; T.A.R. Sardegna 30 marzo 1985 n Contra, Andrioli, citato nella nota 8.
17 Nei confronti della suddetta Am m inistrazione regionale si applicano le disposizioni legislative e regolam entari concernenti la rappresentanza e la difesa dello Stato in giudizio. Le disposizioni dei com m i precedenti non si applicano nei giudizi in cui sono parte l Am m inistrazione dello Stato e l Am m inistrazione regionale, eccettuato il caso di litisconsorzio attivo. Nel caso di litisconsorzio passivo, qualora non vi sia conflitto di interessi fra lo Stato e la Regione, questa può avvalersi del patrocinio dell'avvocatura dello Stato». La disciplina è stata peraltro m utata dagli artt. 12 e 13 d.p.r. 15 gennaio 1987 n. 469; Part. 12 prevede che la Giunta regionale debba di volta in volta designare i difensori, m entre l'art. 13 "ad integrazione", m a in realtà a m odifica, del d.p.r. n. 78/ 1965, dà la facoltà alla Regione di ricorrere, oltre che all'avvocatura dello Stato, anche a legali dell'ufficio interno od a liberi professionisti. Le due norm e, in una lettura coordinata, sem brerebbero dover essere interpretate nel senso che il patrocinio obbligatorio è stato sostituito dal patrocinio propriam ente facoltativo, con la decadenza perciò delle speciali norm e sul Foro dello Stato e sulle notifiche degli atti giudiziari 87 ; in sostanza la fattispecie avrebbe avuto uno sviluppo analogo a quello am piam ente prim a illustrato in ordine alla Regione sarda Valle D Aosta I l patrocinio, dell'avvocatura fu da ultim o esteso alla Regione Valle d'aosta con l'art. 59,1. 16 m aggio 1978 n. 196: «Le funzioni dell'avvocatura dello Stato nei riguardi dell'am m inistrazione statale sono estese all'am m inistrazione regionale della Valle d'aosta, anche nei casi di am m inistrazione delegata ai sensi dell'art. 2, 2 co., della 1. cost. 26 febbraio 1948 n. 4. Nei confronti dell'am m inistrazione regionale della Valle d'aosta si applicano le disposizioni del testo unico e del regolam ento approvati, rispettivam ente, con i rr. dd. 30 ottobre 1933 nn e e successive m odificazioni, nonché gli artt. 25 e 144 c.p.c. Le disposizioni dei com m i precedenti non si applicano nei giudizi in cui sono parte l'am m inistrazione dello Stato e l'am m inistrazione regionale, eccettuato il caso di litisconsorzio attivo. Nel caso di litisconsorzio passivo, qualora non vi sia conflitto di interessi fra lo Stato e la Regione, questa può avvalersi del patrocinio dell'avvocatura dello Stato. La Regione ha facoltà di avvalersi del patrocinio di liberi professionisti». L'ultim o com m a dell'art. 59 cit. contiene una norm a che non è prevista nelle singole leggi relative alle altre Regioni a statuto speciale e neppure nell'art. 10, 1. n. 103 del 1979; essa, nella sua interpretazione letterale, sem brerebbe introdurre una facoltà pienam ente discrezionale, il cui esercizio non richiederebbe quindi m otivazione, di ricorso a liberi professionisti. I n realtà il diverso significato della norm a risulta evidente ove si ricorra a criteri di interpretazione storica e sistem atica. Si è già visto che per la Regione Sicilia e poi per le altre tre Regioni a Statuto speciale non era regolata espressam ente la possibilità del ricorso a liberi professionisti che pur veniva considerata am m essa (v. n. 131). I l legislatore del 1978 si diede carico del problem a che risolse con il 5 co. della l. 196/ 1978 con una norm a di certo non felice, la quale però nel rapporto con le altre disposizioni dello stesso articolo altro non può significare se non che il ricorso ai professionisti è eccezionale e deve essere quindi m otivato; ove così non fosse la norm a renderebbe incoerente l'estensione alla Regione dei principi del foro dello Stato e delle notifiche presso l'avvocatura dello Stato. 87 Così Tribunale Tolmezzo, 9 febbraio 1989 n. 23 in causa Ortis Adelchi c. Regione Friuli Venezia Giulia, inedita
18 Si tratta in conclusione di quella soluzione ragionevole che poi trovò più confacente form ulazione nell'art. 10, 5 co. 1. n. 103/ 79 che disciplina il tem a delle Regioni a statuto ordinario con patrocinio istituzionale o sistem atico La obbligatorietà, salvo specifica deroga, della difesa, da parte dell Avvocatura, è riconosciuta, seppur con m otivazione non limpida, dal Consiglio di Stato, sez. IV 21 giugno 1988, n. 539, in Foro Amm. 1988, 1698
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 Cass. 
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 Cass. 
 Cass. 
 art. 5
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 art. 10
 art. 5
in fine
 sentenza 
 art. 55
 Cass. 
 art. 11
 Cass. 
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