Source: http://camiloviton.blogspot.com/2008/08/poder-impositivo-municipal-y-servicios.html
Timestamp: 2018-06-21 00:22:23+00:00

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Apuntes sobre el Derecho y el Estado: PODER IMPOSITIVO MUNICIPAL Y SERVICIOS PÚBLICOS DE JURISDICCIÓN FEDERAL. ESPECIAL REFERENCIA A LAS EMPRESAS TELEFÓNICAS
1 – INTRODUCCION. ACOTAMIENTO DEL TEMA
Los conflictos que mantienen varios prestadores de servicios públicos privatizados con diversos municipios por el cobro de tasas municipales constituyen un problema de actualidad, que si bien no es reciente, es fiel reflejo de una renovada faceta de nuestro federalismo que pretende, a partir de la reforma constitucional de 1994, otorgarles a los municipios una mayor inserción en la vida política del país.
Ocurre ello debido a que el poder de policía de las municipalidades interactúa en la dinámica de la prestación de los diferentes servicios públicos debido sobre todo a la ocupación del espacio público municipal que generalmente el prestador debe hacer para el logro de sus cometidos, sea que se trate del tendido de redes, cámaras e instalaciones subterráneas, centrales, oficinas comerciales y en general construcciones de todo tipo. Siendo así, el conflicto no solo referente a los tributos, sino también a los limites del ejercicio del poder de policía y policía administrativa municipal, siempre se encuentra latente.
En efecto y sin dejar de señalar que siempre fue un punto de discusión el delicado equilibrio en el ejercicio de las potestades de la Nación y las provincias en los lugares o actividades sometidos a la jurisdicción federal[1], se debe resaltar que asistimos en el tema a la contraposición de dos órbitas de intereses novedosas: por un lado tenemos a las empresas prestadoras de los servicios públicos privatizados, que revelan la orientación del Estado Argentino de esta última década a tono con los procesos privatizadores mundiales[2]; por el otro, aparecen los municipios que, luego de la reforma constitucional de 1994, han visto consagrada su anhelada autonomía desplegando a partir de ella un uso intenso de sus potestades, especialmente las tendientes a asegurarles una mayor recaudación. Este uso se ve aún más incrementado cuando se trata de gravar actividades que se llevan a cabo bajo un marco legislativo y de control externos a la órbita municipal. En éste aspecto implica también, en el fondo, un recelo de los municipios a no permitir sin más una intromisión en su ámbito territorial de grandes empresas sin que se sometan a algún tipo de control o contacto con el poder municipal[3].
En este trabajo y debido a la imposibilidad de analizar todas las actividades en forma conjunta tomaré solamente el caso de las empresas telefónicas y en menor medida las licenciatarias de gas, mencionando sucintamente a otras actividades o servicios. Quedarán fuera los casos de las empresas transportistas y distribuidoras de energía eléctrica. Dicha limitación obedece a la imposibilidad de efectuar en la extensión de éste trabajo un análisis general del tema, debido a las diferencias existentes entre cada uno de los servicios mencionados.
Comenzaremos por un breve repaso de la inserción de los servicios públicos dentro del sistema federal y su encuadre constitucional. Nos introduciremos a continuación en el análisis del estado de la jurisprudencia actual para culminar con una doble perspectiva del poder impositivo municipal y su correlación con los servicios bajo la órbita federal: la jurídica, en especial la relación con el poder de policía y la exigencia de contraprestación y la económica, en donde veremos, entre otros puntos, como incide la carga en los contratos de concesión y licencia. El análisis descripto se hará básicamente desde una óptica federal ya que si bien resultaría necesario adentrarnos en el ámbito de la autonomía municipal, razones de espacios aconsejan ésta limitación.
2 - EL CARÁCTER LOCAL O FEDERAL DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. FUNDAMENTOS. FACULTADES Y LIMITES DEL GOBIERNO FEDERAL
2.1 - Los Establecimientos de Utilidad Nacional.
a) La cláusula Original: El artículo 67 inciso 27 de la Constitución Nacional de 1853 disponía que le correspondía al Congreso: “Ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la capital de la Nación y sobre los demás lugares adquiridos por compra o cesión, en cualquiera de las provincias, para establecer fortalezas, arsenales, almacenes y otros establecimientos de utilidad nacional”.
Es ésta una de las cláusulas que más discusiones ha traído en la doctrina y en la interpretación judicial que se ha dado sobre el alcance de la misma. En primer término las disimiles posiciones se referían a que tipo de establecimientos se trataba es decir, si se eran enclaves perfectamente separables desde un punto de vista físico (que es lo que parecía sugerir la cláusula), o incluía también otros enclaves en donde si bien no era posible deslindarlos perfectamente desde un punto de vista físico o geográfico, si se lo podía hacer tomando a los mismos como una actividad (por ejemplo los servicios públicos de telefonía, electricidad o gas). Como se verá luego la jurisprudencia de nuestro más alto tribunal nunca mantuvo una línea clara en este sentido, justificando la jurisdicción federal algunas veces en la cláusula citada y otras en la llamada “cláusula comercial”[4].
Sin perjuicio de ello, no existía –y no existe- consenso en lo referente a la extensión del poder federal sobre los mismos[5]. En forma sucinta y siguiendo la sistematización propuesta por Bidart Campos en su tratado podemos agrupar las distintas tesis sobre dicho alcance de la siguiente manera[6]:
1. Para algunos los lugares que la nación adquiere por compra o cesión en territorios provinciales para los fines previstos en el ex artículo 67 inciso 27 quedan federalizados y, por ende, sustraídos totalmente a la jurisdicción de la provincia (tesis exclusivista). Se le replica a ésta posición en tanto no toma en cuenta la necesidad del consentimiento de la provincia a través de su legislatura cada vez que las mismas pierden parte de su territorio (ex arts. 3 y 13).
2. Para otros autores los lugares referidos no quedan federalizados, sino sujetos a una legislación exclusiva del Congreso de la Nación únicamente en orden al fin del establecimiento allí situado. De esta manera el calificativo de “exclusiva” de dicha legislación quiere decir que sobre esos lugares y para los “fines” del establecimiento allí ubicado solo puede legislar el Congreso de la Nación, subsistiendo la jurisdicción provincial en todas las demás materias que no guardan relación con aquellos fines. En síntesis, la jurisdicción federal para esta posición, se limita a la materia especifica para el que fue creado el establecimiento y solo con respecto a ella es exclusiva y excluyente (tesis finalista o de los poderes concurrentes).
3. En posición similar a la señalada en el punto 1), algunos afirman que los lugares en cuestión pueden federalizarse, siendo necesario el consentimiento de la legislatura provincial.
La jurisprudencia de la Corte no fue uniforme sobre este punto pudiendo encontrarse diferentes etapas a lo largo de su desarrollo. Los autores han realizado diversas clasificaciones de las mismas. La utilidad de ellas es relativa, en algunos aspectos meramente académica o explicativa. Esto debido a que se ha tomado en cuenta solamente el alcance dado por el tribunal a la jurisdicción federal con olvido de otros elementos de importancia como ser la característica del establecimiento[7], los poderes en juego y el orden municipal o provincial que pretendía ejercer su jurisdicción. En realidad el desarrollo jurisprudencial del tema nunca fue uniforme; y nunca pudo serlo ante el predominio –como se verá- de la tesis finalista. Asimismo en muchos de los casos se mezclaban diferentes fundamentos de la jurisdicción federal. Como acertadamente dijo Bosch “La tesis de los poderes concurrentes ha provocado un estado de inseguridad jurídica superlativo. Ninguna de las partes en litigio puede saber a que atenerse, cada fallo constituye una nueva sorpresa”[8] . El predominio actual de la tesis finalista[9] para deslindar el campo de acción de la jurisdicción federal en los establecimientos de utilidad nacional ha llevado a que muchas veces se confundan los diferentes fundamentos constitucionales que avalan la misma, traspasándose los limites a las otras dos cláusulas constitucionales justificantes de la competencia federal en territorio provincial. Por ello, y a esta altura del desarrollo no sería descabellado hablar de la fuerza expansiva que posee, en la interpretación constitucional, la tesis finalista; es decir proyectando sus principios a las otras cláusulas constitucionales del artículo 75 –incisos 13, 18 y 19- para negar así la existencia de una jurisdicción federal exclusiva en ninguna de ellas.
El examen de los distintos periodos de la jurisprudencia de la Corte, aunque útil para comprender los distintos momentos históricos y políticos por los que atravesó la interpretación judicial, excede los limites propuestos para este trabajo. Remitimos para ello a la obra de Bianchi[10].
b) La reforma de 1994 y la Fuerza Expansiva de la Tesis Finalista: La cláusula del artículo 75 inciso 30, vigente luego de la reforma de la Constitución de 1994 dispone que: “Corresponde al Congreso” (...) “Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la Capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la república. Las autoridades provinciales y Municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran el cumplimiento de aquellos fines”.
De la redacción de la cláusula que adopta la doctrina de los poderes compartidos o tesis finalista[11] podemos extraer los siguientes comentarios:
Ø Se habla de una legislación “necesaria” y no “exclusiva” como en la anterior redacción. No queda así margen alguno para entender el poder federal como abarcativo de todas las actividades que se desarrollen en éstos establecimientos.
Ø Dando entender la continuidad que tiene la cláusula con la jurisprudencia dominante de la Corte, se establece que las autoridades locales “conservarán”, sobre los establecimientos, los poderes de policía e imposición[12].
Ø Se deja a salvo que dichos poderes no pueden interferir con el cumplimiento de los fines del establecimiento.
Ø Con la supresión de los términos “adquisición por compra o cesión”, parece perder importancia la cuestión de la propiedad y ponerse énfasis en la declaración de utilidad pública nacional del establecimiento.[13]. De esta forma podrían caer dentro de los lineamientos interpretativos de ésta cláusula ciertas actividades que, con la anterior redacción, no podían hacerlo.[14]
2.2 - Las Cláusulas del Comercio y del Progreso.
Dispone el artículo 75 inciso 13 de la Constitución Nacional que le corresponde al Congreso: ”Reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí”. Esta es la llamada “cláusula del comercio” o “cláusula comercial” y faculta al Congreso de la Nación para regular el comercio exterior y el comercio interjurisdiccional o interprovincial. Su contenido genérico ha dado lugar a que, por su intermedio, la Nación reglamente un sinnúmero de actividades a veces excediendo el campo de la regulación de la actividad en sí, que justifica la excepcional jurisdicción federal.
En realidad, como se ha advertido desde hace tiempo, dicha norma contiene dos cláusulas en una. La primera de ellas es la que autoriza a reglar el comercio internacional que se encuentra en concordancia con el régimen aduanero y manejo de las relaciones exteriores que la Constitución coloca en cabeza del Gobierno Federal. El conflicto se plantea con el contenido de la segunda parte de dicha norma, es decir con la potestad acordada para regular el comercio interprovincial o interjurisdiccional.
La Corte Suprema ha dado desde siempre un alcance muy grande a ésta cláusula, en particular a lo que debe entenderse por él termino “comercio” en ella utilizado, que va mucho mas allá de lo que es el comercio mercantil o el comercio entre las provincias, para expandirse a otras actividades que si bien no enlazan dos o más provincias producen efectos en otra[15]. Comercio, entonces, no es solo trafico o intercambio, sino también comunicación; o sea, comprende el transito de personas, el transporte, la transmisión de mensajes, la navegación, la energía eléctrica e hidroeléctrica, los servicios telefónicos, telegráficos etc., alcanzando a cosas, productos, mercaderías, personas, pensamientos, o imágenes, noticias etc.[16] Aparte de dicha amplitud, el término “reglar” también ha sido interpretado en sentido amplio por la Corte al decirse que “reglar el comercio” significa disponer todo lo relativo a la iniciación, funcionamiento, y organización de una actividad[17].
La cláusula en examen es similar a la de la constitución norteamericana, por lo que gran parte de la interpretación realizada en ese país puede ser aplicada aquí.
Al igual que en los establecimientos de utilidad nacional, las mayores divergencias interpretativas que ha suscitado la cláusula del comercio se vinculan con los tributos locales que las provincias aplican a actividades efectuadas bajo un régimen federal dictado con sustento en aquella. Y ocurre ello porque la facultad de “reglar” el comercio interprovincial no debe confundirse con la potestad tributaria local de gravar de determinada manera esa actividad sin llegar a obstaculizarla. Son dos competencias distintas, pero el límite nunca fue claro y es en parte –aunque referido a los tributos municipales- el eje central de este trabajo.
Por otro lado, existe otra cláusula usada para justificar la jurisdicción federal en las provincias. Es la llamada “cláusula del progreso” o “cláusula del bienestar” del artículo 75 inciso 18 complementada luego de la reforma del 94 con el inciso 19 de la Carta Magna.
Dicho artículo es aún más genérico que la cláusula comercial, inspirado sin duda en el pensamiento de Alberdi, encierra un cúmulo de directivas al Congreso Nacional, que son muchas de ellas, más bien, intenciones y deseos de los constituyentes.
Como se verá más adelante el encuadre que se hace de diversas actividades sometidas a la jurisdicción y legislación federales -en nuestro caso las empresas telefónicas y distribuidoras de gas- no es siempre claro. En numerosos casos se califica que determinada actividad cae dentro de las previsiones de la cláusula constitucional de los establecimientos de utilidad nacional, cuando en realidad el fundamento de la regulación federal se encuentra dado por la facultad de reglar el comercio interprovincial. Se escinde de ésta manera el soporte físico de la actividad, de ésta misma, que es, en definitiva, la configuradora de las facultades del Gobierno Central.
Así por ejemplo, puede observarse que frecuentemente la doctrina y tribunales califican a las vías férreas o a las rutas nacionales como establecimientos de utilidad nacional, cuando en realidad nos encontramos ante una regulación del comercio o transporte interjurisdiccional[18]. También se lo ha hecho respecto a las telecomunicaciones afirmando que todas las instalaciones, redes e infraestructura necesaria para la prestación del servicio constituyen establecimientos de utilidad nacional[19].
La razón de ello es sencilla, la competencia federal fundada en los establecimientos de utilidad nacional es concurrente con las de las provincias. Como vimos, la cláusula constitucional habla, luego de la reforma, de una legislación “necesaria” y no “exclusiva”, receptando así la doctrina de los poderes concurrentes o tesis finalista. En cambio, la competencia nacional basada en la cláusula comercial es más rígida y no se refiere a un determinado espacio físico en donde existen competencias concurrentes, sino a una actividad en bloque que corresponde que sea regulada en su totalidad por el gobierno federal sin admitir la injerencia de los poderes locales. Siendo así se torna más discutible admitir una concurrencia de poderes. Pero de todas formas, y luego de la reforma constitucional, entiendo que todas las disposiciones constitucionales que justifican la jurisdicción federal en las provincias deben leerse de acuerdo a los principios jurisprudenciales plasmados en el art. 75 inciso 30.
2.3 - El reparto de los poderes. Los conceptos de jurisdicción y dominio. Interpretación. Armonización y exclusión.
El deslinde de las competencias entre diversos ordenes de poderes debe hacerse en general, conforme a los modos de articulación que están previstos en la Constitución Nacional y que sirven como guía interpretativa para dar alcance a las normas de la carta magna y posibilitar las diversas actividades comerciales y el normal desenvolvimiento de los poderes públicos, esto es, la libre circulación de bienes, el comercio interjurisdiccional, la concertación, las atribuciones concurrentes y el régimen de los lugares sometidos a jurisdicción federal.
Los conceptos de jurisdicción y dominio resultarían de utilidad. Así, puede decirse que en la materia sometida a regulación federal todo lo atinente a la reglamentación del “uso” del camino nacional, instalaciones telefónicas o redes de distribución, en cuanto tal, corresponde en principio a la autoridad federal o nacional, independientemente de quien ostente la titularidad o dominio sobre el que se asientan aquellos bienes. Esto es así, ya que la jurisdicción es independiente del dominio y basta la primera para que el estado federal pueda desplegar su competencia constitucional en lo concerniente a la reglamentación del comercio interprovincial o del establecimiento respectivo[20].
Ahora bien, sobre los restantes usos, la competencia para reglarlos (jurisdicción) pertenece a las entidades locales, en tanto no interfieran con la finalidad de carácter federal asignada a esos bienes. Esto debido a que el ejercicio de las potestades locales sobre las instalaciones en cuestión no puede afectar la organización o prestación de la actividad puesta bajo la órbita federal. Esto es lo que se conoce como la doctrina de la no-interferencia, que, originada en la interpretación del ex art. 67 inc. 27 (hoy 75 inc. 30) resulta extensible a las actividades efectuadas bajo el amparo de la cláusula comercial.
Esto es consecuencia de la propia estructura de nuestro estado federal y del reparto de competencias que hace la Carta Magna entre el Estado Nacional y los Estados Provinciales atendiendo a diversos criterios o circunstancias. Como se vio, uno de esos criterios es el referente a la regulación del comercio interprovincial o interjurisdiccional que le corresponde a la nación en forma exclusiva al punto tal que les esta vedado a las provincias dictar legislación sobre la materia (arts. 75 inc. 13 y 126). Los establecimientos de utilidad nacional son otros de los criterios que la Constitución emplea para el reparto de competencias entre las dos esferas de poder. Según dicha cláusula constitucional le corresponde al Congreso de la Nación dictar la legislación “necesaria” para el cumplimento de los fines del establecimiento.
Estas facultades “exclusivas” del gobierno federal le están o lisa y llanamente prohibidas a las provincias o resultan de excepción para ellas. Así lo dispone el art. 126 de la Constitución en virtud del cual “las provincias no ejercen el poder delegado a la nación” y así lo ha reconocido la Corte suprema en materia de reglamentación del comercio interprovincial, en donde se ha llegado a decir que “su ejercicio corresponde al Congreso de una manera tan completa como podría serlo en un país unitario...”[21]
En general, el punto de conflicto deviene en lo referente a ese grupo de facultades –especialmente las tributarias- que pueden ser ejercidas indistintamente por el Estado Federal o las provincias pues no están prohibidas en el artículo 126 de la Carta Magna, a la que se denominan concurrentes o compartidas por no resultar incompatibles con el ejercicio de la autoridad del Congreso. Este es, precisamente, el punto central del problema.
Para dilucidar éstos conflictos conviene tener presente ciertas pautas interpretativas. Así, dijo la Corte que: “De acuerdo a las especiales características con que la Constitución Nacional ha revestido la configuración politico-institucional de naturaleza federal, la regla y no la excepción consiste en la existencia de jurisdicciones compartidas entre la Nación y las provincias, debiendo en consecuencia ser interpretadas las normas de aquella de modo que las autoridades de la una y de las otras se desenvuelvan armoniosamente, evitando interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en desmedro de las facultades provinciales y viceversa, y procurando que actúen para ayudarse y no para destruirse”[22]. A este comienzo debemos sumarle el hecho de que “la constitución debe ser analizada como un conjunto armónico, dentro del cual cada una de sus disposiciones ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás”[23].
2.4 - Los Servicios de Telecomunicaciones y Distribución de Gas
Como hemos visto las comunicaciones telefónicas interprovinciales encuadran dentro de la categoría de “comercio” a que alude la cláusula del artículo 75 inc. 13 de la Constitución Nacional, estando sujetas por lo tanto a la jurisdicción del Congreso de la Nación. Esta ha sido la posición de nuestro más alto tribunal desde hace ya mucho tiempo[24]. En similar sentido se ha expresado la jurisprudencia de los EE.UU.[25] .
Así, por ejemplo, el Congreso de la Nación en uso de éstas atribuciones dictó las leyes 750 ½ sobre telégrafos y 4408 a las que se debieron ajustar las provincias –algunas de ellas poseían sus sistemas de comunicaciones- colocando las tarifas y condiciones generales de servicio bajo la órbita nacional cuando aquel unía puntos situados en más de una jurisdicción, excediendo así el ámbito exclusivamente reservado a cada provincia[26]. Es éste el criterio de la conexión de diferentes jurisdicciones o interconexión tan criticado por Bielsa[27].
Sin embargo hoy en día, la competencia federal para regular las telecomunicaciones excede esa idea de la interprovincialidad del comercio; comprobar la unión de esos dos puntos resulta insuficiente pues se refiere básicamente a la “materia telefónica” como un todo. Es decir, si bien la interconexión de dos puntos situados en diferentes provincias fue al momento de sancionarse la constitución la causa que justificaba la intervención del gobierno federal, no puede ser ya el fundamento de dicha competencia, pues las redes telefónicas se encuentran comunicadas de por sí, resultando la comprobación de la interconexión un elemento inútil. Hoy es difícil imaginar como antaño una red telefónica regional o provincial con la potencialidad de conectarse a la de otra provincia dando lugar así a la jurisdicción federal.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que la actividad de telecomunicaciones, a diferencia del servicio de transporte y distribución de energía eléctrica y gas natural que también mantienen conflictos con diferentes municipios, es un servicio público cuya organización ha sido reservada por la misma constitución al gobierno federal en el art. 75 inciso 14 que encarga al Congreso “arreglar y establecer los correos generales de la nación”, cláusula que posee un sentido amplio referida a la transmisión de ideas por cualquier sistema. Así lo estableció la Corte: “Debe quedar sentado que la prestación del servicio público telefónico está incluido en la expresión “comercio” del inciso 12 del artículo 67 de la Constitución Nacional, como así también en los supuestos de los incisos 13 y 16 del mismo”[28]
Entonces sobre ésta base, la justificación constitucional para que el poder central regule las comunicaciones telefónicas se encuentra en la “Cláusula Comercial”. No obstante ello, y como se adelantó anteriormente, en numerosas oportunidades advertimos que se trata de fundar dicha jurisdicción federal en el inciso 30 del art. 75[29]. La razón de ello, advertimos una vez más, puede obedecer a que mediante tal cláusula se permite una injerencia mayor de los poderes locales en la actividad respectiva, circunstancia que la cláusula del comercio no permite excluyéndose a las autoridades locales de toda injerencia en la materia. De ésta forma, muchas veces se separa la actividad que el Estado Federal debe reglar, del sustento material de la misma (redes telefónicas, eléctricas, instalaciones comerciales y de radiodifusión etc.), siendo más fácil para los poderes locales gravar a dichos prestadores.
Las empresas licenciatarias de gas, juntamente con las empresas distribuidoras de energía eléctrica, poseen diferencias con las empresas telefónicas en lo que hace al sustento constitucional que habilita su labor bajo un régimen federal. También es sumamente diferente el esquema fáctico sobre el que lo hacen.
Las empresas licenciatarias para la distribución del gas encuentran su sustento constitucional –habilitante de la competencia federal- en las cláusulas del artículo 75 incisos 18, 30 y 32 de la Constitución y en la expresión “Promover el Bienestar General” del Preámbulo[30].
Existen también argumentos de hecho que justificarían un tratamiento diferente en lo que hace al alcance de los poderes municipales en donde actúen las empresas en cuestión: las empresas licenciatarias de la distribución de gas prestan el servicio en determinados municipios –generalmente uno o algunos que conforman el área objeto de la licencia- en cambio las empresas telefónicas lo hacen cada una en la mitad del país. De un primer análisis surge así que la intervención municipal se tornaría más gravosa en el caso de estas últimas.
2.5 - El Poder de Eximir del Gobierno Federal. Constitucionalidad y Límites
En lo referente a los tributos por ocupación del dominio público local, la Ley Nacional de Telecomunicaciones 19.798 en su art. 39 dispuso la exención de todo gravamen para el uso del suelo, subsuelo y espacio aéreo nacional, provincial o municipal para la prestación del servicio público de telecomunicaciones[31]. Luego, el art. 1 de la ley 22.016 derogó todas las disposiciones en cuanto eximían o permitían capitalizar en pago tributos nacionales, provinciales o municipales a empresas y sociedades estatales y todo otro ente en donde el estado tenga participación. Se han generado dudas respecto si ésta derogación alcanza o no a lo que dispone la ley 19798 en su art. 39 y, en su caso, si incluye a los actuales prestadores del servicio[32].
A su vez, las empresas distribuidoras de gas poseen el uso gratuito de dichos espacios por imperio de lo normado en la cláusula respectiva de los Decretos correspondientes a los otorgamiento de las licencias respectivas[33].
Estas últimas normas al limitar la potestad tributaria municipal –si bien discutida en cuanto a su alcance, pero con rango constitucional- por vía de un reglamento y no de una ley del Congreso es merecedora de serios reparos constitucionales. Tan así que los propios artículos parecen reconocerlo cuando deja abierta la posibilidad de un eventual traslado de las tasas municipales a las tarifas en su exacta incidencia para el caso que por “sentencia judicial firme se admitiera la validez de las normas provinciales o municipales que impongan a las licenciatarias un cargo por dicha ocupación o uso...”[34]. Es evidente la necesidad de la declaración de inconstitucionalidad previa de dicha norma para proceder a dicho traslado. En las siguientes líneas abordaremos éste tema de las prohibiciones impuestas por el Estado Federal a las Municipalidades y sus limites.
a) Fundamento: De acuerdo a la estructura de nuestro estado, el poder tributario de los municipios provinciales se encuentra limitado, por lo menos, por tres vías diferentes:
1. Por normas constitucionales directas que implícitamente prohiben que los municipios establezcan ciertos gravámenes[35].
2. Por normas provinciales que, con sustento en el art. 123, prohiban a sus comunas establecer determinados tributos[36].
3. Por normas nacionales que prohiban a los municipios crear determinados tributos[37]. Esta ultima posibilidad es la que analizaremos a continuación.
Al prevalecer la normativa federal en aquellos casos en donde la Nación encuentra una habilitación constitucional, por ser sus poderes delegados y no originarios, se hace necesario encontrar los fundamentos constitucionales que habiliten al Estado Nacional para dictar normas que prohiban a las comunas crear determinados tributos que graven una actividad que, por imperio de aquellas normas, se encuentre regulada por el Estado Federal. Es decir, estas cláusulas constitucionales permiten tanto que el estado federal asuma, y/o regule una determinada actividad o establezca un establecimiento federal en territorio provincial, como que, con determinados limites variables, prohiban a las provincias y sus comunas crear determinados tributos que graven dicha actividad o establecimiento. Dichas cláusulas son las que vimos anteriormente, es decir:
1. La “Cláusula del Progreso”: que por su amplitud permite la asunción de un gran número de actividades, habiendo siendo utilizada primeramente para la regulación y fomento de los ferrocarriles entendiendo la Corte Suprema que dicha cláusula otorgaba competencia al Congreso de la Nación para eximir el pago de impuestos provinciales a los ferrocarriles, siendo ampliada posteriormente a los tributos municipales y a otras limitaciones que establezca el Congreso de la Nación a las provincias y sus municipios en pos de la mencionada prosperidad[38].
2. La “Cláusula de los Establecimientos de Utilidad Nacional”: que instituye la potestad para que el Congreso regule dichos enclaves, desplazando el poder de imposición local cuando su ejercicio interfiera con el cumplimiento de ese fin[39]. Luego de la reforma del 94, como vimos, la propia carta magna recepta la jurisprudencia dominante de la concurrencia de poderes, de donde cabe inferir que las posibilidades de limitar los poderes provinciales y municipales son más estrechas.
3. La “Cláusula del Comercio”: por la cual, las leyes que dicte el Congreso de la Nación, limitan el poder tributario provincial y municipal, cuando su ejercicio interfiera con el comercio interjurisdiccional[40].
b) Límites: Ahora bien, dichas habilitaciones constitucionales tienen ciertos límites:
1. Deben ser por establecidos por Ley, ya que la valoración para la utilización de las cláusulas citadas corresponde al Congreso y no al Poder Ejecutivo[41]
2. Deben poseer una razonable vinculación con la actividad y sustento constitucional de que se trate. Así por ejemplo si se trata de eximir de determinando tributo a una actividad que encuadra dentro de la categoría de “comercio interprovincial” del 75 inc. 13, debe tratarse de un tributo tal que se dirija a gravar de alguna manera dicho comercio, pero sin que sea necesario que obstruya u obstaculice la actividad regulada. Si así fuera, no sería necesaria –entiendo- una prohibición legal para la improcedencia del tributo. Es lo que ocurre con las tasas por ocupación del dominio municipal en las empresas telefónicas, en donde las exenciones establecidas parecen, a mi criterio, sobreabundantes.
3. Deben –según cual sea la norma constitucional que habilite la eximición- respetar ciertos extremos: si se trata de la cláusula del progreso, las prohibiciones deben ser temporales y expresas[42]; si se trata de las dos restantes, las prohibiciones no deben ser absolutas y deben estar expresamente establecidas[43].
c) Conclusiones: Desde ésta perspectiva podemos observar que la “gratuidad” del uso del espacio municipal establecida por los decretos que aprueban las licencias de distribución de gas resulta contraria a la Constitución al ser establecidas por vía de un reglamento y no por una Ley del Congreso. Es decir, el ámbito natural –por ser una facultad del legislador- en el que debe aparecer una norma de éste tipo es la ley marco del gas 24.076 por ser la norma en donde el Congreso hace uso de sus atribuciones constitucionales.
Otro aspecto ha considerar relacionado con el punto son las disposiciones de la Ley 24.932. Dicha norma fue dictada como consecuencia del fallo de la Corte recaído en los autos “Telefónica de Argentina S.A. c/ Municipalidad de General Pico”[44] y dispuso la no procedencia del reintegro de los importes que los municipios de provincia hubieren recaudado de las empresas prestadoras de los servicios regidos por la Ley 19.798 en concepto de tasas o derechos por ocupación de espacios públicos.
Podemos observar ha dicha Ley como una solución que equilibra los intereses de las dos partes, pues por un lado otorga una marco de seguridad a las empresas prestatarias ya que brinda un respaldo legislativo a la jurisprudencia arriba citada y pone a resguardo, por el otro, a los municipios contra eventuales repeticiones.
A primera vista, la constitucionalidad de dicha Ley resulta dudosa[45], aunque por los motivos antedichos –es decir, por ser un punto de mediación que beneficia a ambas partes- estimo que será difícil que algún día pueda declarársela.
3 - ANÁLISIS DE LA JURISPRUDENCIA ACTUAL
3.1 Sistematización de los conflictos planteados
Básicamente los conflictos suscitados con los prestadores pueden separarse en dos ordenes: aquellos en donde las municipalidades pretenden el cobro de tasas por ocupación del suelo y espacio aéreo municipal[46] y aquellos que versan sobre las llamadas tasas por servicios administrativos (habilitación comercial, seguridad salubridad e higiene, etc.)[47].
En el primer caso nos encontraríamos ante -más que una tasa- de un derecho o canon por ocupación del espacio municipal. El segundo grupo de tasas constituye una expresión propia del poder de policía que detentan los municipios y conlleva la necesidad de examinar ante cada caso concreto los limites de dicho ejercicio.
3.2 Empresas Telefónicas
a) Tasas por ocupación del Dominio Público: En el caso “Municipalidad de La Plata c/ ENTEL”[48], la Municipalidad –con sustento en la derogación establecida por la Ley 22.016[49]- perseguía el cobro ejecutivo de sumas adeudadas en concepto de derechos de ocupación o uso de espacios públicos. Ante tal reclamo, la empresa estatal interpuso una excepción de inhabilidad de titulo con fundamento en la exención mencionada de la Ley de Telecomunicaciones. La Corte Suprema interpretó que dicha exención había sido suprimida por la Ley 22.016. En el fallo –de neto corte federalista e inspirado en la tesis finalista- se sostienen, además, una serie de consideraciones sobre la concurrencia de potestades entre las provincias y necesariamente sus municipios y el gobierno central[50]. Este fue posiblemente el inicio de una cascada de litigios judiciales contra las empresas telefónicas, pues sirvió como fundamento de las pretensiones de un gran numero de municipios[51].
El caso de referencia sobre el punto lo constituye “Telefónica de Argentina S.A. c/ Municipalidad de General Pico s/ acción meramente declarativa”[52], en donde la empresa prestataria pretendía una decisión contraria a las pretensiones municipales para cobrar el tributo en cuestión. La Cámara Federal de Bahía Blanca, al confirmar la sentencia de primera instancia, rechazó la acción con fundamento en la Ley 22.016 y en el decreto 62/90 (que aprueba el Pliego para la privatización de ENTEL y llama a concurso internacional) en tanto obliga al Poder Ejecutivo Nacional a gestionar las exenciones tributarias y considera a los tributos como costo del servicio para él calculo de las tarifas locales (circunstancias que harían presumir que no existen tales exenciones)[53].
La Corte revocó este pronunciamiento con base en los siguientes argumentos:
Ø No resultan aplicables a la empresa actora las disposiciones de la Ley 22.016 al ser una empresa privada y no un ente estatal (cons. 4).
Ø En el decreto 731/89, reglamentario de Ley 23.696 para la privatización de Entel, no se excluyó expresamente el art. 39 de la Ley 19.798 como si se lo hizo con otros artículos. Es decir, dicho artículo –junto a otros de la citada ley- constituiría, a partir de la privatización, el régimen legal aplicable al servicio (cons. 7).
Ø Las comunicaciones telefónicas están sujetas a la jurisdicción nacional por constituir ejercicio del comercio y formar parte del sistema de correos, siendo la Ley 19798 reglamentaria de tal actividad (cons. 8).
Ø La colisión de dicho gravamen municipal con el art. 39 de la ley, constituye un avance sobre una materia delegada (cons. 9).
Ø Las cláusulas 16.3 y 16.4[54] del pliego no sirven como sustento para admitir la procedencia de la imposición, ya que la primera se refiere a las exenciones sobre la transferencia de la empresa y la segunda sobre las tasas que las municipalidades puedan validamente cobrar sin exceder el ámbito de sus jurisdicciones (considerando 10).
Aparentemente en éste fallo la Corte establece mucho más de lo que parece decir. Por un lado termina con la discusión de si las exenciones establecidas en la Ley 19.798 se encontraban o no vigentes. Por otra parte, en el considerando diez al interpretar las cláusulas del pliego, se podría encontrar implícita la siguiente conclusión: las prestatarias están exentas de toda tasa municipal que grave la ocupación del espacio público municipal, mas no de otras que “...validamente puedan establecer los municipios, sin exceder el ámbito de sus atribuciones”. ¿Esas otras tasas que validamente pueden establecer los municipios, son aquellas que la Corte admitió luego en “Telefónica de Argentina S.A. c/ Municipalidad de Chascomús”[55], es decir, las referentes a habilitación comercial, seguridad, salubridad e higiene, publicidad y propaganda?. Evidentemente sí. No cierra otra respuesta.
Puede validamente pensarse que en los casos reseñados no se ventilaban asuntos de una gran envergadura económica[56]. Eso es cierto, pero hay que tener en cuenta que el problema no es tanto afirmar que la empresa deba abonar dichos gravámenes a un municipio en particular. El problema, en realidad, está representado no por un caso concreto sino en la suma de los mismos; es decir, en la avalancha de reclamos en que derivaría una solución definitiva del problema por parte de la Corte admitiendo la procedencia de la imposición. ¿Piénsese por ejemplo en cuantos municipios presta el servicio dicha empresa licenciataria?. Este punto es la gran diferencia que tienen las telefónicas con otras empresas que prestan servicios públicos y que mantienen también conflictos de ésta naturaleza, específicamente, y en lo que a éste trabajo concierne, las licenciatarias de distribución de gas natural[57].
Asimismo considero necesario resaltar un aspecto de esta ley –y por ende de la solución dada por la Corte- que desvirtúa lo que debería ser, a mi entender, la correcta interpretación para dilucidar el conflicto. Si centramos la discusión en establecer si la ley que establece las exenciones se encuentra o no vigente a efectos de determinar la pertinencia de la imposición, estamos admitiendo la procedencia del poder impositivo municipal para gravar la ocupación de su dominio. Se reduce todo, entonces, a una simple prohibición legal dirigida a las autoridades locales dispuesta por el estado federal para que no apliquen una determinada tasa.
Lo mismo ocurre con lo que dispone la cláusula 16.9.3 del contrato de transferencia de acciones aprobado por decreto 2332/90 en cuanto autoriza a las licenciaturas del servicio básico telefónico y operadores independientes a trasladar a sus clientes las tasas en cuestión[58]. De esta manera se ocasiona un sobre costo a los clientes, que en definitiva terminan pagando lo cobrado por las municipalidades a las empresas en concepto de tales tasas generando una distorsión en la estructura tarifaria vigente[59]. Siendo así, el sistema no es coherente.
Por ello, a mi juicio, la solución correcta a éste problema no viene dada por el art. 39 de la Ley 19.798 ni por la autorización otorgada en la cláusula contractual citada, ratificada por Resolución 2222/90 CNT, sino que la fundamentación debería buscársela en el propio carácter federal que posee el servicio público de telecomunicaciones y lo dispuesto en este sentido en la Constitución Nacional y en la jurisprudencia de la Corte Suprema. Recordemos que las comunicaciones telefónicas interestatales están sujetas a la jurisdicción nacional pues ellas constituyen el ejercicio del comercio y forman parte del sistema de correos[60]. De esta manera no es difícil observar que el accionar municipal, al pretender cobrar tasas por la ocupación del espacio municipal, perturba u obstruye en forma directa la prestación del servicio al afectarse, mediante la imposición, una actividad básica para el funcionamiento del sistema telefónico, como es el tendido de las redes. Es decir, que la afectación al fin de utilidad nacional -entendido éste no solo referido a los establecimientos de utilidad nacional, sino como interferencia a todas las actividades de carácter federal en las provincias, encuentren su fundamento en el art. 75 inc. 30 o en otra cláusula constitucional- es directa, la tasa es “creada” para la ocupación en sí, o encuentra su justificación solamente en dicha actividad[61]. Es decir el poder de eximir del Congreso de la Nación resulta en este caso innecesario pues la improcedencia de las tasas puede ser sostenida sin una expresa prohibición al obstruirse o afectarse el servicio, mediante un tributo que directamente lo grava y que, en su conjunto, afecta su funcionamiento. La propia cláusula comercial de la carta magna hubiese sido suficiente para declarar la improcedencia del tributo. Sí se hubiera necesitado de una Ley para eximir a las empresas de las otras tasas, es decir las aquí llamadas administrativas.
En otras palabras, el caso no es dudosa interpretación, como si podrían serlo las llamadas tasas administrativas, sino que el poder municipal se proyecta en forma directa con la única intención de gravar la actividad de prestación del servicio telefónico. Veámoslo de otra manera e imaginemos la ausencia de dicho servicio en el ámbito municipal, ¿tendrían alguna aplicación las ordenanzas que crean estas tasas?. Es decir, dichas tasas –a diferencia de las otras sobre las que también existen litigios- solo se justifican en y para las actividades necesarias a fin de prestar el servicio de telecomunicaciones de carácter federal.
En esta línea parece inscribe el pronunciamiento de la Corte en “Telefónica de Argentina S.A. c/ Municipalidad de Chascomús”, por que –según lo interpreta el máximo tribunal- se trataba de tasas que no afectaban directamente el servicio público de carácter federal[62].
Otro aspecto de vital importancia que ayudaría mucho para esclarecer este problema es indagar si en estos casos nos encontramos ante la presencia de una verdadera tasa, entendida como un tributo exigible ante la contraprestación de un servicio por parte del municipio o si, por el contrario, el mismo configura un impuesto. En este mismo sentido, y en el hipotético caso de concluir que existe una verdadera contraprestación por parte de la municipalidad (que no es otra cosa que una expresión del poder de policía municipal)[63], deberíamos examinar el limite del ejercicio de aquellas potestades; es decir, si el hecho imponible puede o no llegar a producirse.
b) Las Tasas “Administrativas”: En lo que hace a las “tasas administrativas”[64], y tal como se adelantó, la cuestión parece haber sido zanjada por la Corte en el fallo recaído en la causa “Telefónica de Argentina S.A. c/ Municipalidad de Chascomús”[65].
El argumento central de la prestataria del servicio, que se desprende del fallo, era que en virtud del marco normativo federal “...No existen poderes concurrentes, ya que el campo normativo ha sido asumido íntegramente por el Estado Nacional con total y formal exclusión de las provincias y sus municipalidades”, además se argumentaba que “el hecho imponible se halla subsumido dentro del servicio que, de conformidad con el citado decreto 1185, presta la CNT”. La empresa trajo también el artículo 39 de la ley 19.798 que “si bien concierne a la tasa por ocupación del dominio público municipal, ampara también a las que aquí se discuten”.
Con sano criterio, la Corte rechazó éstos fundamentos. En lo sustancial, esgrimió los siguientes argumentos[66]:
Ø El art. 39 de la Ley de Telecomunicaciones no resulta aplicable al caso por tratarse de materia ajena.
Ø Las normas telefónicas no incluyen como de incumbencia de la autoridad federal los aspectos que dan lugar a las tasas en discusión, pues solo se contemplan las facetas técnicas de la prestación del servicio y no a otros aspectos de típica incumbencia municipal.
Ø La habilitación, a cargo de la CNT, mencionada en el art. 27 de la Ley 19798, no se superpone con las tasas en cuestión, pues las “instalaciones” a que se refiere la norma no son los locales a los que las tasas se dirigen, sino los equipos para la prestación del servicio telefónico.
Ø En igual sentido cabe interpretar las facultades de ”control y fiscalización” a que se refiere la cláusula 10.1.3 del pliego anexo al decreto 62/90.
Ø En definitiva, las obligaciones establecidas en la Ordenanza de la municipalidad por los servicios administrativos prestados no colisionan con el régimen normativo federal, al no perturbar u obstruir su prestación.
Ø La cláusula 16.4 del Pliego –en tanto considera como costo del servicio a las tasas municipales a que puedan estar sujetas las empresas- revela que la empresa puede estar sujeta a los gravámenes en tratamiento.
c) Observaciones del marco jurisprudencial: Se puede ver que el problema es complejo, e involucra aristas que van más lejos de determinar la vigencia o no de una exención legal. Se trata en el fondo de nuevas facetas de nuestro federalismo en donde si bien podríamos afirmar que el problema –limitado por ahora a las tasas por ocupación del dominio público municipal- fue resuelto en su faz jurídica, no sucedió lo mismo en su faz política. Y este punto resulta fundamental para no resentir las relaciones entre las empresas y por ende el Gobierno Nacional y las autoridades municipales en donde aquellas operan.
Dicha solución podría encararse a través de acuerdos entre las autoridades nacionales, provinciales y municipales con posibles compensaciones del Estado Nacional a los Municipios.
Por otra parte, los tributos, desde la óptica municipal, son legítimos y establecidos dentro del ámbito de competencia propio de las municipalidades[67].
Podemos observar que en los fallos del alto tribunal se reconoce a los tres ordenes de poderes –Nación, Provincia y Municipio- competencias en la materia, cada uno en el ámbito de su jurisdicción, circunstancia que lleva a la necesidad de indagar cuales son los limites para el ejercicio de esas competencias.
De ésta forma los municipios mantienen su facultad de reglar todo lo concerniente al medio ambiente y ordenación urbanística debiendo adaptarse las empresas al régimen establecido. Al Estado nacional se le reserva lo relativo a la regulación económica y técnica de la actividad o servicio.
La separación arriba efectuada de los dos tipos de tasas es útil para entender que no se puede cuestionar el poder de policía de los municipios en los aspectos referidos a higiene, salubridad y seguridad públicas, materias históricamente ejercidas por los mismos, como asimismo, la habilitación de los establecimientos en lo referente a los códigos de planificación urbana y de construcción, situación que de ninguna manera obstruye la prestación del servicio, mas no en los aspectos técnicos directamente relacionados con el servicio que por ser “interconectado” queda reservado al Estado Nacional[68]. Este alcance del poder municipal determina a su vez la facultad de exigir las tasas correspondientes.
Se concluye entonces que las facultades del Congreso Nacional para legislar en materia de comercio interjurisdiccional no excluye la posibilidad de que las provincias y sus municipios intervengan de algún modo en dicha materia. Es el esquema existente en los Estados Unidos en donde a partir del caso “Cooley”[69] se reconoció la existencia de poderes concurrentes de los estados en la regulación del comercio, teniendo en cuenta que si bien la reglamentación federal sobre la materia debe ser única y uniforme existen ciertos temas que son de una naturaleza tal que exigen de modo imperativo cierta diversidad a través de la regulación local, única que puede satisfacer las necesidades locales[70].
En concordancia con la citada regla y a fin de examinar la procedencia o no de algún tributo municipal podría aplicarse el posterior criterio de la corte norteamericana[71] en el sentido de distinguir entre las disposiciones locales de regulación “directa” del comercio interjurisdiccional -en nuestro caso el servicio telefónico- las cuales se encontrarían vedadas, de aquellas otras que solo lo afectan de una manera “incidental” o “indirecta” que resultarían permitidas[72].
3.3 Distribuidoras de gas
Aquí también podemos hacer la diferenciación entre las tasas por ocupación del espacio público y las que acordamos en llamar “administrativas”.
El primer fallo que toca analizar es la sentencia de la Corte Suprema del 25/9/97 en autos “Distribuidora Gas Pampeana c/ Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos – Res. 1680/93”[73]. En dicha causa la empresa licenciataria discutía la validez del rechazo del recurso de alzada por parte del MEyOSP interpuesto contra una resolución del ENARGAS por la cual se negó la autorización para trasladar a las tarifas las tasas por uso y ocupación del espacio público sancionadas por diversos municipios en donde la empresa presta servicios.
El tribunal analiza las diversas normas del contrato de licencia referidas a la estabilidad tributaria y al traslado a las tarifas de algunos tributos, normas que en una primera lectura parecerían ser contradictorias. Se trae en primer lugar las disposiciones pertinentes del contrato de transferencia accionaria[74] en donde se establece que a partir de la toma de posesión la empresa estará obligada al pago de todos los tributos que estén vinculados con su actividad. Se cita la cláusula 9.6.2 del Contrato de Licencia que permite trasladar a las tarifas las variaciones de costos por cambios en las normas tributarias y el punto XIII de dicho cuerpo que establece dos cosas: primero reitera la norma similar del contrato de transferencia accionaria en el sentido de declarar que la empresa se encuentra sujeta al pago de todos los tributos establecidos por las leyes aplicables y que no rige a su respecto ninguna excepción ni estabilidad tributaria de impuestos, tasas o contribuciones. En segundo lugar, y sin perjuicio de ello, se dispone que si con posterioridad se produjere alguna modificación de la carga tributaria, la licenciataria podrá requerir a la autoridad la correspondiente variación de la tarifa.
Luego se menciona el art. 6.1. del citado contrato que otorga el uso gratuito del espacio público para las instalaciones destinadas a la prestación del servicio y que luego menciona la exención que ya hemos visto[75].
La Corte seguidamente relaciona éstas normas al decir: que “...De las disposiciones antes referidas surge con claridad que las licenciatarias están obligadas a abonar los tributos con vigencia anterior a la fecha de toma de posesión sin poder transferirlos a las tarifas. Se trata de un costo que se entiende que debió ser oportunamente evaluado y, por ende, incluido en el cuadro tarifario”. Es decir se toma un criterio de previsión pues estamos hablando de toda la estructura tributaria anterior a la privatización de Gas del Estado: cuando las empresas ofertaron debieron hacerse cargo de todos los gravámenes existentes[76], para concluir entonces en que dicha normativa “…Unicamente se prevé la variación de la tarifa, si con posterioridad a la fecha antes indicada se produjere una modificación en las cargas impositivas de las licenciatarias, ya sea por el incremento de las alícuotas existentes o por la aparición de nuevos gravámenes”. En otras palabras, el procedimiento de ajuste tarifario que contempla el contrato para ajustar el valor de las tarifas opera exclusivamente para el futuro, es decir con posterioridad a la toma de posesión.
Como síntesis podemos decir que, en lo que respecta la tasa por ocupación del dominio público, la licencia de gas solo otorga la gratuidad del uso público para las redes futuras y no para las ya instaladas, las cuales se encuentran excluidas de dicho beneficio fiscal[77].
Ahora bien, sobre este marco las opciones que se les presentaban a las distribuidoras de gas eran: o bien soportar el pago de los gravámenes por ocupación del dominio público municipal por las instalaciones ya existentes a la fecha de la toma de posesión, o bien discutir, caso por caso, la procedencia de aquellos en la instancia judicial[78].
3.4 Caminos y Autopistas
En autos “Operadora de Estaciones de Servicios S.A. (OPESSA) y otro c/ Municipalidad de Escobar s/ Amparo[79]” se debatían los alcances de la jurisdicción municipal al prohibir por razones de seguridad y conveniencia la construcción de una estación de servicio en la autopista Panamericana, en la localidad de Garín. Ante dicha prohibición la actora –a cargo de la construcción y explotación de dicho comercio- juntamente con la empresa concesionaria del corredor vial, interpusieron acción de amparo que fue acogida en las dos instancias y confirmada por la Corte Suprema.
En general, el alto tribunal esgrimió los siguientes argumentos:
Ø La cuestión de la construcción de un camino nacional debe examinarse sobre la base de los incisos 13, 14 y 18 del art. 75 de la Constitución Nacional y no por el inciso 30 de dicho artículo[80].
Ø Las disposiciones del decreto ley 505/58, ratificado por la Ley 14.467 –de organización de la Dirección Nacional de Vialidad- otorgan la propiedad exclusiva a la Nación de los caminos nacionales así como los ensanches y obras anexas a los mismos[81].
Ø Todo el marco normativo que atribuye la competencia a la Nación –comenzando por la obligación del Gobierno Federal de “Proveer lo conducente a la prosperidad del país”, el art. 11 de la Ley 23.696, la Ley 17.520 y el Decreto de adjudicación 1167/94- se ve interferido por el accionar municipal ya que le corresponde a aquella todo lo referente al trazado, ensanches y obras anexas.
Ø La ubicación de la estación no queda a entera discreción del operador, sino que debe requerir la previa autorización de la autoridad Nacional (Organo de Control de las Concesiones de la Red de accesos a la Ciudad de Buenos Aires creado por decreto 1994/93).
Ø Las consideraciones precedentes no privan al municipio del ejercicio de su competencia en cuanto a las habilitaciones de los locales y el cobro de las tasas que correspondan.
Por otra parte en autos “Operadora de Estaciones de Servicios S.A. c/ Municipalidad de Avellaneda s/ Amparo[82]” se trataba de una cuestión que podemos calificarla como una continuación del caso anterior pues viene a precisar aún más el campo de acción que les corresponde a las distintas jurisdicciones en juego.
Similar al anterior, la empresa actora había suscripto un contrato con la firma concesionaria a cargo de la Autopista La Plata – Buenos Aires para la instalación de una estación de servicios de automotores y expendio de comidas rápidas. Ante ciertos hechos que –a juicio de la actora- perturbaban sus legítimos derechos –inspecciones y paralización de las obras por parte del municipio- la empresa inició demanda de amparo a fin de que se declarase –entre otros puntos- la nulidad del acta de paralización de obras y la falta de jurisdicción de la Municipalidad de Avellaneda en el ámbito de la autopista.
En primera y segunda instancia la petición fue rechazada. Como dice el más alto tribunal, el planteo se centraba en determinar si el Municipio demandado podía requerir la habilitación de las estaciones de servicio –y reclamar las tasas correspondientes- en una área de jurisdicción federal, “en la cual, además, aquella no presta tales servicios”. Este punto es central y se vincula también con la propia naturaleza de los tributos en cuestión[83]; sin embargo en el caso y debido a que la cuestión atinente a la debida contraprestación como requisito para la validez de la tasa recién fue introducida al formular la apelación extraordinaria no pudo ser tratada por el tribunal por resultar el fruto de una reflexión tardía[84].
Hubiese sido esclarecedor un pronunciamiento de la Corte sobre éste último punto, pues si bien, como se dijo, a esta altura del debate se encuentra relativizado el requisito de la debida contraprestación, no creo que lo sea tanto en casos de dudosa competencia territorial como en los caminos nacionales.
Continua la Corte con los siguientes argumentos:
Ø Los poderes de las provincias son originarios e indefinidos en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos (arts. 121 y 75 CN).
Ø Con cita en precedentes anteriores se resalta la Facultad de las provincias para imponer contribuciones y percibirlas sin intervención de autoridad extraña.
Ø Efectuando un análisis del marco normativo de la concesión[85], concluye en que la municipalidad de Avellaneda resulta competente para obrar en el modo en que lo hizo.
De lo expuesto podemos afirmar que en los dos fallos se logra hacer una separación entre los dos ordenes de competencias colocándolos dentro de sus limites. O sea, tal como se resolvió en el primer caso, todo lo atinente a la reglamentación del “uso” del camino nacional en cuanto vinculación interjurisdiccional así como la distribución, instalación y ubicación de las áreas de servicios[86] dentro del corredor vial es competencia de la autoridad nacional a través del organismo regulador; ello es materia eminentemente técnica que constituye, por otra parte, la razón por la cual se encuentran a cargo del Estado Nacional, implica, como dijo la corte interpretando la cláusula comercial, “reglar” el comercio interjurisdiccional. Vemos aquí una aplicación de la conocida separación que se hace entre el “dominio” y la “jurisdicción”; la potestad para reglar lo atinente al uso del bien se refiere a la jurisdicción –a cargo del Estado Nacional- situación que es comprensiva de la reglamentación de varios usos y ésto independientemente que el dominio –la situación legal del bien o cosa- siga perteneciendo a las provincias pues basta la primera para que el Estado Nacional pueda desempeñar su competencia constitucional en lo concerniente al comercio interprovincial[87]. Desde esta óptica entonces, el problema se centra en aquellos “usos” que no fueron –o no se desprende claramente del marco normativo- absorbidos por la jurisdicción que ostenta el Gobierno Federal.
Una vez aprobada la ubicación del área de servicio por parte de la autoridad nacional –es decir, ejercicio de la jurisdicción- corresponde a los municipios la intervención en todo lo relativo a las materias de su competencia: habilitación de los locales, salubridad, seguridad e higiene, normas de construcción etc., la reglamentación de estos “usos” conforme se vio en los dos casos precedentes, no integran la jurisdicción federal; mas no pueden los municipios decidir en donde se instalarán dichos establecimientos y menos aún prohibir la construcción por tal causa.
3.5 - Perspectivas jurídicas
Aunque el titulo de éste trabajo adelantaría una opinión al respecto vale la pena, sin embargo examinar brevemente los tributos municipales desde una óptica jurídica para ver si de la misma pueden desprenderse algunas conclusiones sobre la materia en tratamiento.
Existen desde hace varios años dos grandes corrientes doctrinarias que al examinar desde diferentes ángulos los tributos municipales parecen otorgarles características y elementos diferentes.
Nuestra jurisprudencia y la opinión de algunos autores han sostenido que la potestad de los municipios de crear y aplicar tasas emana del poder de policía que es propio de los municipios. Se trata de la corriente administrativista iniciada por Bielsa[88] y rebatida por Dino Jarach y que hoy puede considerarse superada por la opinión tributarista que sostiene que la facultad de aplicar tasas proviene directamente del poder de imponer propio del estado.
Entendiendo entonces a la tasa como una especie del genero tributo derivada del poder de imposición del estado la definiremos como “...Una prestación pecuniaria coactiva que el estado exige del sujeto obligado, en concepto de contraprestación por un servicio público divisible que le presta o que está en condiciones de prestarle”[89].
Hemos visto que en la gran mayoría de los conflictos descriptos en los capítulos anteriores siempre se debatían cuestiones de fondo sobre la procedencia de la tasa –que en algunos casos constituye un canon- en donde las dos partes sostenían argumentos apoyados en diferentes regímenes normativos. Y es aquí donde colisionan los dos ordenes; por una parte el prestador del servicio que actúa bajo un régimen reglamentario federal se ampara en algunas de las cláusulas que habilitan la jurisdicción federal en territorios provinciales o, más concretamente, en alguna desgravación dispuesta por el marco normativo que regula su actividad. El municipio, por su lado, lo hace en la propia característica de la tasa como especie del genero tributo que –según la jurisprudencia dominante en nuestro medio- libera al fisco de la carga de probar la prestación efectiva del servicio al sujeto del que pretende el pago, circunstancia que deriva de la presunción de legalidad de los tributos[90] que contiene implícita la de la efectividad de las prestaciones que le dan orígenes.
Es en éste último punto donde creo conveniente que debería corregirse dicho principio, no por erróneo sino por habérselo extendido más allá de lo que su razón de ser y fundamento aconsejan. En efecto, la presunción de legalidad de los tributos –como así también de toda la actividad estatal- se justifica básicamente en la necesidad de asegurar un desenvolvimiento eficiente de la recaudación del estado, en nuestro caso el municipio. Pero, entiendo, dicha presunción solo debería aplicarse en aquellos casos en donde la competencia territorial del municipio es incuestionable. De otra manera sería muy fácil para una comuna relativizar las facultades que –dentro de sus limites- le son propias al Gobierno Federal. A lo que apunto básicamente es circunscribir el alcance de las potestades tributarias de los municipios dentro de los limites que su propia autonomía le debería imponer, autonomía financiera que implica obtener recursos de los contribuyentes beneficiarios de los servicios que la comuna administra.
Es cierto además, que el hecho de entender a la facultad de imponer tasas como una derivación del poder de policía restringe considerablemente el ámbito de actuación del municipio; dicho en otras palabras, será más fácil determinar la procedencia o no de determinada tasa analizando el ejercicio del poder de policía de la comuna en determinado ámbito, circunstancia que se diluye cuando reconocemos a las tasas como una especie del genero tributo, en donde la efectiva contraprestación del servicio basta con que sea potencial[91].
Por último, muchos de los problemas que se plantean entre los municipios y los prestadores encierran interpretaciones equivocadas. Una de ellas se presenta con las tasas por ocupación del dominio público que anteriormente hemos visto con las empresas telefónicas y distribuidoras de gas en donde en rigor no nos encontramos ante la presencia de una verdadera tasa –entendiéndola como un tributo- sino de un canon[92].
3.6 - Perspectivas económicas
a) El régimen de privatización del servicio telefónico: El régimen jurídico de la privatización del servicio telefónico previó la incidencia impositiva en la estructura económica del contrato, es decir, sobre la ecuación económica y financiera.
En primer lugar, vale traer a colación lo dispuesto por el artículo 5 del Decreto 731/89[93] en el sentido que cuando dispuso la eliminación de las disposiciones de la Ley 19798 no hizo mención al artículo 5.
Por otra parte, en el Capitulo XVI del Pliego de Bases y Condiciones, aprobado por Decreto 62/90, se establecieron los principios del tratamiento impositivo de las sociedades licenciatarias. Así, el punto 16.2 indica que el Poder Ejecutivo gestionará la transferencia a favor de las licenciatarias de las exenciones impositivas y de aquellas referidas a tasas de servicios que gozaba ENTEL en las provincias y municipios. Por la cláusula 16.3 el Poder Ejecutivo se obligó a gestionar ante las provincias y municipalidades las exenciones sobre los impuestos y tasas que pudieran corresponder por la transferencia a favor de las licenciatarias de activos, derechos, y obligaciones previstos en el pliego. Por último en el punto 16.4 se estableció que con excepción del impuesto a las ganancias, todos los demás impuestos, tasas y contribuciones nacionales, provinciales y municipales a que puedan resultar sujetas las sociedades licenciatarias serán consideradas como costos a los efectos del calculo de las tarifas. El alcance otorgado por el más alto tribunal a éstas disposiciones fue visto anteriormente[94].
A su vez, el contrato de transferencia[95] al regular el régimen tarifario dispuso la estabilidad impositiva, en el sentido que autorizó a las empresas licenciatarias a trasladar a sus clientes las tasas municipales a que se encuentren obligadas[96].
Este sistema fue fruto de la necesidad de asegurar la ecuación económica financiera prevista en el contrato sustrayéndola de las fluctuaciones económicas por la variación de las cargas tributarias y trajo sin dudas, serios inconvenientes, pues no especifica a que tipo de tributos se comprometía el Estado Nacional ni cuales son los que podían ser considerados como costo del servicio y los que se autorizaba a trasladar a los usuarios; en otras palabras es incoherente por sí mismo pues reconoce por un lado que las empresas puedan encontrarse gravadas por tributos municipales, dando la posibilidad a su vez de trasladarlos a los usuarios de dicha comuna. De ésta manera los usuarios del servicio terminan siendo los contribuyentes indirectos de dichos gravámenes[97]. Quizás resultó una consecuencia del apuro con que se efectúo gran parte de los traspasos de las empresas estatales a manos privadas. Puede deberse también a ciertos beneficios que el Estado tenía que ofrecer para vender a la empresa estatal como un negocio[98].
b) El pacto fiscal de 1993: hemos dicho más arriba que los roces descriptos son frutos del propio sistema federal por el ejercicio de sus poderes en aquellas zonas grises en donde la separación funcional no es clara o son concurrentes.
Pero también hay que destacar que influye otro factor que es el de la desnaturalización de la actual estructura tributaria en los tres ordenes estaduales. Si tomamos al pie de la letra las disposiciones del Pacto para el Empleo, la Producción y el Crecimiento suscripto el 12 de Agosto de 1993 muchas de las tasas debatidas judicialmente anteriormente vistas no serían procedentes[99] ya que en el mismo se ratifica que la exigibilidad de las tasas depende de dos requisitos esenciales: que exista efectiva prestación del servicio y que su monto guarde relación con sus costos.
Independientemente de los costos –materia que por su complejidad técnica no corresponde tratar aquí- vimos como en la ocupación del espacio público en los casos de las empresas telefónicas y de gas no existe prestación de un servicio en el sentido jurídico de la tasa por parte de la municipalidad, concluyéndose en la naturaleza de canon de las sumas debatidas. Sí existiría el servicio en las que llamamos tasas administrativas. En los casos de los caminos nacionales la cuestión se torna más dudosa, siendo necesario examinar cada caso en particular[100].
A lo largo de éstas paginas se ha tratado de describir la interacción del poder tributario de los municipios en los servicios públicos prestados bajo un marco reglamentario federal y los conflictos que de ello se derivan, prestándose mayor atención al servicio telefónico.
Se han analizado sucintamente las normas constitucionales que habilitan la reglamentación por parte del Gobierno Federal de diversos servicios o actividades en territorios provinciales. Dentro de ellas y a partir de la reforma constitucional de 1994 se ha propuesto la extensión de los límites interpretativos de la cláusula de los establecimientos de utilidad nacional del artículo 75 inciso 30 a toda disposición constitucional que habilite el ejercicio de facultades nacionales en las provincias.
Se sabe que la correlación de dos ordenes de poderes distintos que actúan cada uno en el ámbito de sus competencias sobre una misma materia es un problema de muy difícil solución ante la innumerable cantidad de casos que en la practica pueden presentarse. Es por ello que la jurisprudencia de la Corte Suprema carece de reglas generales sobre el tema, habiéndose empleado diferentes criterios a lo largo de nuestra historia constitucional.
Hoy en día nuestro más alto tribunal parece utilizar criterios prácticos similares a los empleados por su similar norteamericana en donde se efectúa un análisis de los distintos intereses en juego tratando de lograr su armonización y, en su caso, estimando cual de ellos resulta ser el más valioso en el caso concreto[101].
Una buena forma para armonizar el ejercicio de los poderes en los conflictos planteados sería aplicar un criterio complementario del establecido por la corte federal norteamericana en el precedente “Cooley”[102]: el de la generalidad del poder tributario municipal es decir, examinar sin en el caso la tasa o tributo correspondiente tiene como causa la prestación del servicio público bajo órbita federal en sí mismo o si, por el contrario, éste último viene a ser un contribuyente más del municipio respectivo. Siendo así el resultado final del análisis sería coincidente con el criterio de regulación o afectación “directa” e “indirecta” sostenido por la Corte Suprema de los Estados Unidos en el caso “Smith”[103] y con las consecuencias que se derivan de separar el dominio y la jurisdicción en las actividades en tratamiento. Para que ello sea factible, debe acompañárselo con una delicada interpretación, en cada caso particular, de la presunción de legalidad del tributo y por ende de la existencia de efectiva contraprestación en las tasas para no permitir una exagerada extensión de la misma en casos de dudosa competencia territorial.
Concluimos así en la competencia del municipio en todos los aspectos referentes a la seguridad, salubridad, higiene, normas de construcción y habilitación, etc., en tanto significan regulaciones “indirectas” –y generales- de la actividad o servicio. De allí y como debida contraprestación de acuerdo a la naturaleza jurídica de la tasa, provendría la facultad del municipio a exigir el pago del tributo respectivo.
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18. Marienhoff, Miguel, S., “Los Privilegios en el Derecho Público”, E.D. 162-1200.
19. Marienhoff, Miguel, S., “Tratado de Derecho Administrativo”, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1988.
20. Martorel, Jorge, E., “El impuesto a los ingresos brutos sobre el transporte interprovincial”; E.D., diario del día 26-2-99.
21. Mertehikian, Eduardo, “La Jurisdicción Federal sobre los caminos nacionales. (Análisis sobre los limites de las potestades locales)”; R.A.P., Nº 238, pag. 9.
22. Mordeglia, Roberto; Albacete, Carlos; Fernández de la Puente, Elena; Damarco, Jorge; Galli, Guillermo; Navarro, Patricio; Torres Agustín; “Finanzas Públicas”; Buenos Aires, A.Z., 1977.
23. Schafrik, Fabiana y Barraza, Javier, “Breves reflexiones acerca de los denominados pactos fiscales I y II. Análisis de su incidencia en la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. Vigencia de los mismos”, E.D. 168-1131.
24. Villegas, Hector, B. “Curso de Finanzas Públicas, Derecho Tributario y Financiero”, Buenos Aires, Depalma, 1995.
[1] La jurisprudencia de la Corte nunca mantuvo una línea clara en este sentido. En lo referente a los establecimientos de utilidad nacional del art. 75 inc. 30 de la Constitución Nacional –una de las cláusulas que justifican la jurisdicción federal en las provincias- la jurisprudencia ha oscilado casuísticamete entre el finalismo y el exclusivismo en cinco periodos más o menos nítidos. Un exhaustivo análisis sobre el tema es el realizado por Alberto BIANCHI en “Los establecimientos de utilidad nacional en las provincias y el sistema federal de gobierno”; ED 136-469.
[2] Procesos en donde se trata de atraer a capitales internacionales bajo esquemas de previsibilidad de costos.
[3] El poder local –sea provincial o municipal- siempre ha sido reacio a soportar injerencias del Gobierno federal. En este sentido, nuestra historia constitucional puede catalogarse como un arduo proceso por lograr el ansiado equilibrio del sistema federal imaginado por los constituyentes del siglo pasado. Tan así fue que las provincias resultaron reacias hasta para someterse a la competencia originaria de la corte establecida por el anterior artículo 101 de la Constitución. El leading case sobre el punto donde la Corte Suprema reafirma su autoridad es el registrado en fallos 14: 425, “Leonardo Avegno c/ Provincia de Buenos Aires”. BIANCHI, Alberto, cit.
[4] El trabajo más completo que se puede encontrar sobre el tema, que pasa revista a toda la jurisprudencia de la Corte desde los orígenes de nuestra historia constitucional es el efectuado por Alberto BIANCHI “Los Establecimientos de Utilidad Nacional en las Provincias y el Sistema Federal de Gobierno”, citado.
[5] Como hemos visto y luego profundizaremos, la mayoría de los litigios se suscitaron a raíz del despliegue de potestades tributarias que las provincias y sus municipios pretendían ejercer sobre los establecimientos. La jurisprudencia del alto tribunal, comenzando por el leading case en donde se limitó la competencia tributaria de las provincias –Fiscal General de la Provincia de Buenos Aires c/ Banco Nacional, fallos 18:344 del año 1876-, fue siempre sumamente casuística, pudiéndose solamente extraer algunas reglas de poca importancia practica.
[6] BIDART CAMPOS, Germán, J., “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino”, Bs. As., EDIAR, 1991, T I, pag. 166.
[7] Si bien todos los establecimientos cumplen con una finalidad de utilidad nacional, como dice Badillos, es posible establecer la siguiente clasificación de ellos: a) aquellos que cumplen con un fin cultural y de preservación del patrimonio natural construido. Se incluye aquí los ámbitos de valor arqueológicos, inscripciones, cavernas y elementos de valor universal desde un punto de vista histórico, artístico o científico; b) Los establecimientos creados con la finalidad de prestar un servicio público, como por ejemplo los aeropuertos, y puertos nacionales, represas hidroeléctricas, escuelas, etc.; c) los constituidos para el ejercicio de típicas funciones públicas, es decir, tribunales federales, oficinas públicas nacionales, etc. Ver y ampliar en Ana Rosa BADILLOS, “Notas para el encuadre jurídico e institucional de los establecimientos de utilidad nacional –alcances conflictos y posibles soluciones-“ Tesina del Master en Derecho Administrativo, año 1998, en Biblioteca de la Universidad Austral.
[8] BOSCH, Jorge, T., LL 131-988, citado por Bianchi en el trabajo mencionado en nota 1.
[9] Doctrina que retoma su predominio a mediados de la década del 70. (Ver fallos 293:287; 296:432; 296:449 y 297:421) y se consagra con la reforma de la Constitución Nacional de 1994.
[10] BIANCHI, Alberto,... cit.; ver asimismo la obra de Ana Rosa Badillos citada y la de Juan Carlos BRUZZON, “Algo más sobre los tributos locales sobre establecimientos de utilidad nacional”, ED, 84:817.
[11] Sosteniendo el dictamen de la mayoría, el Convencional Guingle expresó “Se ha avanzado en la actual redacción del inciso 27, porque en uno de sus párrafos se reconoce poderes concurrentes en los que invariablemente la jurisprudencia del más Alto Tribunal de la República ha sido pendular”. BADILLOS, Ana Rosa, cit., pag. 21.
[12] Justamente éstos dos conceptos son el núcleo del problema, por el uso que de dichos institutos ejercieron –y ejercen- las autoridades provinciales y municipales.
[13] BADILLOS, Ana Rosa, ...cit.
[14] Es lo que anteriormente llamé “la fuerza expansiva de la tesis finalista”. Me refiero básicamente a algunas actividades y servicios públicos de regulación federal que no pueden ser considerados físicamente como un “establecimiento”, es decir un enclave delimitado dentro de territorio provincial, como por ejemplo los servicios de telecomunicaciones, transporte y distribución de gas y energía eléctrica, el comercio interjurisdiccional, etc., actividades que la Corte encuadra dentro de la “cláusula comercial”, y que tienen –como veremos- limites más estrechos para el ejercicio de los poderes locales (por ejemplo, el art. 126 de la Constitución, los conceptos “comercio” y “reglar” tal como históricamente los interpretó el Alto Tribunal, etc.). Por ello considero que si esas actividades no caen dentro de las previsiones del actual inciso 30, por lo menos los limites que éste establece deben nutrir toda interpretación de alguna cláusula constitucional que habilite los poderes del gobierno federal en territorio provincial.
[15] Nuestro más alto tribunal siguió en este punto a la jurisprudencia norteamericana desde el célebre caso “Gibbons vs. Ogden”, 9 Wheat (22 US) 1-1824. Nuestra cláusula comercial es casi idéntica a la de ese país, prevista en el Artículo I, Sección 8, Cláusula tercera, de la Constitución que dispone que: ”El Congreso tendrá poder para reglar el comercio con las naciones extranjeras y entre los diversos estados, y con las tribus indias”. El motivo de tal norma –que resultó clave para el crecimiento comercial en un país tan vasto como los EE.UU.- fue el hecho de que con anterioridad a la entrada en vigencia de la carta magna de ese país, los estados habían obstruido seriamente el comercio interestadual aplicando gravosos impuestos, que colocaban a estas transacciones en clara desventaja competitiva. La finalidad de la norma era remover esos obstáculos para el desarrollo comercial entre los estados y el crecimiento conjunto de la nación. Fue también uno de los principales propósitos de la convención reunida en Filadelfia en 1787, es decir formar una unión más perfecta promoviendo el desarrollo del comercio, debiendo delegar para ello los poderes al gobierno federal y restringiendo las actividades de los estados que pudieren perturbarlo. Así lo entendió el siempre recordado juez Marshall, que en el caso mencionado, relativo al otorgamiento de licencias federales para los buques a vapor, dijo: “Comercio es indudablemente trafico (...) pero es algunas veces algo más: es intercambio” “El poder de regular es el poder de establecer las normas a las que debe ajustarse el comercio” (...) “Este poder es completo; puede ser ejercido con gran amplitud, y no existe otro limite excepto aquellos establecidos en la Constitución”. Aunque con algunos altibajos sobre el alcance del término comercio y las potestades del gobierno federal –así, el sucesor de Marshall en la presidencia de la Corte, Roger Taney, descomprimió un poco los poderes federales, ver License Cases, 46 US 504 (1847)- siempre se mantuvo una clara línea para reconocerle el poder de regulación al Estado Federal sin injerencia de los estados miembros. “Pacific Telephone & Telegraph v. Tax Commission of State of Washington”, 297 US 403 (1936); “State of New York v. U.S., ICC” 257 US 591 (1922); “Memphis Natural Gas Co v. Stone”, 335 US 80 (1948); GUNTHER, Gerald, “Constitutional Law”, The Foundation Press, Mineola, New York 1993, cap. 5.y CORWIN, Edward S., “La Constitución de los Estados Unidos y su significado actual”, Ed. Fraterna, Bs. As. 1987, pag. 74 y sgs.
[16] Fallos: 154:104, 182:170, 184:280, 189:394, 197:381, 213:467, 257:159, entre otros. Ver asimismo entre muchos otros autores, a BIDART CAMPOS, Germán “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino”, cit., tomo II, pag. 135 y sgs.
[17] Casos “Marwick”, fallos 307:360; “Agencia Marítima San Blas SRL”, fallos: 307:374.
[18] Fallos 201:536; 302:1352 y 303:928. Volveremos sobre el tema más adelante.
[19] Así lo ha hecho por ejemplo la Suprema Corte de la Provincia de Mendoza en la causa “Telefónica de Argentina S.A. c/ Municipalidad de Mendoza” que más adelante se analizará.
[20] MERTEHIKIAN, Eduardo, “La jurisdicción federal sobre los caminos nacionales. (Análisis sobre los límites de las potestades locales)”; R.A.P. 238-9 y doctrina allí citada.
[21] Fallos, 283:251, entre otros.
[22] Fallos, 186:170, 271:186, 293:287, 296:432.
[23] Fallos, 194:371, 240:311, 296:432, entre muchos.
[24] Fallos: 154-104; 192:234; 198:445; 257:169; 213:467 entre muchos otros.
[25] La regulación del comercio interestadual -y por ende de las telecomunicaciones- también le corresponden al Estado Federal por imperio de la “Commerce Clause” de la constitución que es casi idéntica a la nuestra. “Benanti vs. United States”, 355 US 96.
[26] En los fallos de la Corte Suprema dictados en “Compañía Argentina de Teléfonos S.A. c/ Provincia de Mendoza”, sentencia del 28-11-63; “Compañía Argentina de Teléfonos S.A. c/ Provincia de Salta”, sentencia del 10-11-77 y “Compañía Argentina de Teléfonos c/ Provincia de Santiago del Estero”, sentencia del 31-7-67 pueden observarse diversos problemas suscitados a raíz de la asunción de la regulación por el estado federal debido a la interconexión con otras provincias de la red local, concesionadas originariamente en las órbitas provinciales.
[27] BIELSA, Rafael, bajo el seudónimo de Proculo “Facultades de las provincias para organizar los servicios públicos locales”; L.L. 123-431.
[28] CSJN, “Provincia de Buenos Aires c/ ENTEL s/ demanda de repetición”, ED 101-661.
[29] Como lo hizo la Corte de la Provincia de Mendoza en “Telefónica de Argentina c/ Municipalidad de Mendoza” ED 8-1-99.
[30] Vale destacar que en algunos casos el Alto Tribunal citó estas cláusulas para justificar la regulación federal telefónica, por lo que en estos casos esta nítida diferencia se pierde. Ver por ejemplo “Provincia de Buenos Aires c/ Entel” anteriormente citado.
[31] Textualmente dispone: “A los fines de la prestación del servicio público de telecomunicaciones se destinará uso diferencial del suelo, subsuelo y espacio aéreo del dominio público nacional, provincial o municipal, con carácter temporario o permanente, previa autorización de los respectivos titulares de la jurisdicción territorial para la ubicación de las instalaciones y redes. Este uso está exento de todo gravamen”.
[32] La exención, de acuerdo a lo establecido por el más alto tribunal en la causa “Telefónica de Argentina S.A. c. Municipalidad de General Pico”, como luego veremos, mantiene aún su vigencia.
[33] Ver por ejemplo los decretos 2451/92, 2452/92, 2255/92 y 2456/92.
[34] Artículo 6.1 del contrato de licencia aprobado mediante decreto 2255/92.
[35] Por ejemplo, la proveniente del art. 4 y el inc. 1 del art. 75, que prohiben implícitamente que los municipios establezcan derechos de importación y exportación.
[36] Hablamos de las normas provinciales dictadas para “asegurar” la autonomía económica y financiera. Las limitaciones, en éste, caso, pueden ser expresas o no.
[37] Dichas normas tienen también un sustento en la carta magna, como es el art. 75 inciso 13 con la llamada cláusula comercial que, como se vio, faculta al congreso a dictar leyes, que limitan el poder tributario, tanto provincial como municipal, cuando de su ejercicio se deriven interferencias a dicho comercio interjurisdiccional. Otra es la cláusula de los Establecimientos de Utilidad Nacional del 75 inciso 30 que faculta al Congreso a regular los mismos, desplazando el poder tributario local cuando interfiera con el cumplimiento de ese fin. Por ultimo incluimos a la llamada cláusula del progreso regulada en el inciso 18, que –según lo entendió la Corte- permite al Congreso de la Nación dictar normas prohibiendo el ejercicio de las facultades provinciales y municipales en pos de la mencionada prosperidad del país (ver fallos 68:227, 104:73, 188:247, 248:736 entre muchos otros). Si bien es un punto más complicado, también cabría mencionar aquí las limitaciones que se derivan de los regímenes de coparticipación de impuestos y el convenio multilateral.
[38] En “Ferrocarril Central Argentino c/ Municipalidad de Rosario” –fallos 104:73- la Corte extiende el holding hacia el ámbito municipal de otros precedentes que avalaban exenciones de impuestos provinciales dispuestas por el Congreso Nacional bajo la cláusula del progreso para beneficio de los ferrocarriles Ver también fallos 68:227, 188:247, 189:272, 248:736, 250:666, 272:237.
[39] Fallos 293:287, 300:328, 301:1122, 308:403, entre muchos otros. Ampliar en capitulo 2, punto 1.
[40] En “Transportes Vidal “ –fallos 306:516, publicado en ED 109-513 y LL 1984 C 225- se analizan limites al poder tributario municipal a través de la cláusula comercial.
[41] Las tres normas descriptas se encuentran entre las facultades del Congreso de La Nación enumeradas en el artículo 75. Ver BIDART CAMPOS, Germán, J, “Tratado ...”; cit.; tomo I, pag. 383.
[42] Pues se desprende de las “concesiones temporales de privilegio” a que alude el inc. 18 del artículo 75. Con esta base el Congreso de la Nación dictó normas para estimular el incremento del sistema de transportes. La Corte interpretó que dicha cláusula habilitaba la exención no solo de impuestos nacionales, sino también los provinciales y municipales, Ver “Ferrocarril Central Argentino c. Provincia de Santa Fe”, fallos 68:227; “Ferrocarril Central Argentino c. Municipalidad de Rosario”, fallos 104:73. Ver además Fallos, 120:372, 183:181 y 295:338; y MARIENHOFF, Miguel, S., “Los Privilegios en el Derecho Público”, ED, 162-1200.
[43] Que no deban ser absolutas se debe a que la norma del 75 inciso 30 –cuyos principios resultan de aplicación al inc. 13- reconoce expresamente la concurrencia de poderes de las autoridades provinciales y municipales en los lugares sometidos a la jurisdicción federal.
[44] Recordar que en ese fallo el más alto tribunal estableció la vigencia de las exenciones establecidas por la Ley 19798 y, por lo tanto, la improcedencia de toda pretensión municipal de cobrar algún derecho por el uso del espacio público. Remitimos para ello al capitulo 4º, punto 2.
[45] Por cercenar la repetición de sumas que, según la Corte, no correspondía abonar.
[46] La empresa licenciataria del servicio básico telefónico de la región sur –Telefónica de Argentina SA- optó por solucionar este conflicto en la instancia judicial a través de la acción de certeza. Telecom por su parte, liquidaba en la factura en ítem separado la tasa cobrada por la municipalidad por el uso del espacio público, considerando que se trataba de un “costo”.
[47] Los litigios mantenidos por Telefónica de Argentina antes del fallo de la Corte recaído en “Municipalidad de Chascomús” fueron numerosos con soluciones disímiles. A titulo ilustrativo se pueden mencionar los siguientes fallos a favor de la procedencia de los gravámenes, siempre con Telefónica de Argentina SA como parte actora: C.Fed. General Roca, 5/7/94, “Municipalidad de Allen”; C.Fed. La Plata, sala I, 12/8/94, ”Municipalidad de Junin”; C.Fed La Plata, sala I, 3/11/94, “Municipalidad de La Plata”; C.Fed. General Roca, 10/11/94, “Municipalidad de Esquel”; C.Fed. General Roca, 4/4/95, “Municipalidad de Cipolleti”; C.Fed. General Roca, 20/6/95, “Municipalidad de General Roca”; C.Fed. La Plata, sala I, 27/2/96, “Municipalidad Pilar”. En sentido contrario a la procedencia de los tributos se manifestaron: C.Fed. San Martin, 28/2/95, “Municipalidad de Merlo”; C.Fed. La Plata, sala II, 18/7/96, “Municipalidad de Lobos”; C.Fed. La Plata, sala II, 20/7/95, “Municipalidad de Lanús”; C.Fed. San Martín, sala I, 29/3/94, “Municipalidad de Luján”. El listado precedente fue extraído de la obra Roberto DROMI “Derecho Telefónico”, Ed, Ciudad Argentina, Bs.As. 1998.
[48] JA, 1993-IV-289.
[49] Ver capitulo 2 punto 5.
[50] Ver considerando 6.
[51] Así parece reconocerlo la propia Corte en el fallo que seguidamente se comenta al resolver sobre las costas.
[52] Sentencia del 27-2-97, publicada en La Ley Impuestos tomo LV-A, pag. 1234. Decimos caso de referencia pues parece haberle puesto fin a la discusión sobre la procedencia del cobro de las tasas por ocupación del dominio municipal. Es evidente la irradiación que poseen los fallos de la Corte Suprema sobre otros litigios en donde se debaten cuestiones idénticas, pero cabría indagar la obligatoriedad de éste fallo respecto de los jueces inferiores y la posibilidad que tendrían estos de apartarse del precedente de la Corte, aportando nuevos argumentos que así lo justifiquen, circunstancia señalada por la misma Corte en fallos 307:1094, máxime si consideramos el número de jueces que concurrió a formar mayoría. Esto es precisamente lo que hizo la Suprema Corte de Mendoza en el fallo que más adelante se cita. Ver MAIRAL, Héctor, A, “Los efectos de la sentencia que acoge la impugnación de un reglamento”, REDA, año 1, Septiembre – Diciembre 1989, Nº 2, pags. 296-299.
[53] Se trata de las cláusulas 16.3 y 16.4 del Pliego, anexo al Decreto 62/90.
[54] Dichas cláusulas expresan: “16.3 El Poder Ejecutivo Nacional eximirá a las Sociedades Licenciatarias, a la SSEC y a la SPSI del pago de los impuestos que pudieran corresponder por las transferencias a ellas de activos, derechos y obligaciones previstos en el Pliego, y gestionará ante las provincias igual exención con respecto a los impuestos y tasas provinciales y municipales.”; “16.4 Con excepción del impuesto a las ganancias, todos los demás impuestos, tasas y contribuciones nacionales, provinciales y municipales, a que puedan resultar sujetas las Sociedades Licenciatarias y la SPSI serán consideradas como costos a los efectos del calculo de las tarifas”.
[55] LL 1997-E-114. En igual sentido, “Telefónica de Argentina S.A.c/ Municipalidad de Luján”. Idem. En el considerando 14 infine se establece la interpretación arriba mencionada; o sea, que la cláusula 16.4 del pliego se refiere a las tasas que los municipios pueden validamente cobrar dentro del ámbito de sus jurisdicciones.
[56] Ver los montos que se mencionan en la sentencia de la Suprema Corte de Mendoza en la causa “Telefónica de Argentina S:A. c/ Municipalidad de la Ciudad de Mendoza s/ A.P.A.”, voto del doctor Moyano, considerando II. (ED, diario del día 8/1/99).
[57] En fallos 278:210 y 280:176 se tratan casos de obstrucción de servicios públicos nacionales por la multiplicación de tributos locales.
[58] A través de la Resolución 2222/94, la CNT ratifica la improcedencia de la aplicación a los prestadores de todo tributo que grave el uso del suelo, subsuelo o espacio aéreo del dominio público, tal como lo dispone el art. 39 de la Ley de Telecomunicaciones. También se ratifica la autorización a trasladar a sus clientes las tasas por tal concepto, como lo dispone la cláusula del contrato antes citada.
[59] En los extensos considerandos del Decreto 92/97 -“rebalanceo telefónico”- se apunta que dicho sobre costo oscila entre un tres y un diez por ciento.
[60] Así lo considera, como vimos, nuestro más alto tribunal, fallos, 188:247; 257:159; 283:251; 304:1186. Siendo las comunicaciones telefónicas comercio interjurisdiccional, las provincias no tienen injerencia alguna sobre dicha actividad, estando prohibido que dicten legislación sobre la materia (art. 126 Const. Nacional). En este sentido el fallo de la Corte de Mendoza –citado- confunde los términos, pues encuadra a las instalaciones para la prestación del servicio público de Telecomunicaciones como Establecimientos de Utilidad Nacional, cuando en realidad no es así, según la doctrina de la corte arriba citada. Ello puede obedecer a la intención del tribunal de relativizar la jurisdicción federal haciéndola concurrente con la de las provincias y municipios utilizando como fundamento la cláusula constitucional del 75 inc. 30 (que hoy en día reconoce esta concurrencia de poderes). Cabe asimismo poner de resalto que el fallo se aparta expresamente del precedente “Municipalidad de General Pico”; a tal fin se puede observar que en el voto ampliatorio de la doctora Kemelmajer de Carlucci se fundamenta extensamente este apartamiento. Trae también el tribunal como sustento y reflejo de la correcta interpretación constitucional el fallo de la Corte en “Municipalidad de Luján”, cuando el mismo versaba sobre otro tipo de tasas completamente distintas. Es llamativo asimismo el hincapié que se hace sobre el numero de jueces que suscribieron el fallo recaído en “Municipalidad de General Pico”.
[61] De esta manera, el tributo contemplado en la Ordenanza Tributaria de Mendoza se dirigía a gravar la ocupación del espacio con cables u otras instalaciones aéreas o subterráneas específicamente para el servicio telefónico. Ver la sentencia citada de la Suprema Corte de Mendoza en “Telefónica de Argentina S.A. c/ Municipalidad de Mendoza”, voto del Dr. Moyano, cons. I. En este mismo sentido puede traerse la conclusión a la que arriba Mertehikian –aunque referente a los caminos, pero que guarda una gran similitud con el tema- en el sentido que “la autoridad municipal no podría crear tributos que tengan por objeto gravar especialmente la construcción de un camino nacional o que graviten negativamente en la concreción de los fines perseguidos por la Nación al disponer la ejecución de la obra”. MERTEHIKIAN, EDUARDO, “La jurisdicción federal sobre los caminos nacionales. (Análisis sobre los limites de las potestades locales)”; R.A.P. 238 pag. 9.
[62] Ver considerandos 9 y 12.
[63] Esto, si tomamos el criterio de que las tasas derivan o son una consecuencia del poder de policía de los municipios, situación que cambiaría si admitiéramos su procedencia como derivación del poder de imposición. Analizaremos esta cuestión más adelante.
[64] Como se dijo anteriormente, las referidas a “habilitación comercial”, “salubridad, seguridad e higiene” y “publicidad y propaganda”.
[65] Sentencia del 18-4-97, publicada en LL 1997-E-114. Con idénticos fundamentos: “Telefónica de Argentina S.A. / Municipalidad de Luján”.
[66] Argumentos que se exponen luego de pasar revista a diversa jurisprudencia de neto corte federal: los poderes de la Nación son limitados, mientras que los de las provincias –y por derivación sus municipalidades- son ilimitados; el derecho esencial que tienen las provincias de imponer contribuciones; etc.
[67] El problema se presenta cuando observamos al tributo desde la otra óptica, es decir la de las empresas.
[68] La jurisprudencia de la Corte es uniforme cuando se trata de reconocer los poderes de imposición y policía de los municipios sobre los servicios nacionales en tanto no se dirijan a gravarlos en forma exclusiva y directa, sin obstruir su prestación. Ver fallos 211:83, 178:308, 189:394, 197:381, 201:336, 213:467, 239:345. En los EE.UU. el reparto de competencias es similar; 336 US 725; 355 US 96, 104; 361 US 8.
[69] Cooley v. Board of Wardens of de Port of Philadelphia 12 How. (53 US) 299, 13 L. Ed. 996 (1851), en donde se modificó el riguroso esquema sentado en “Gibbon v. Ogden”.
[70] Sin embargo en el caso citado no se ofreció una explicación de cual es el criterio de generalización correcto para distinguir una cuestión local de una nacional. Por ello la aplicación de ésta regla ha sido motivo de grandes dificultades, terminando el tribunal obligado ha resolver cada caso en razón de los hechos que lo originaron. El procedimiento que emplea actualmente la Corte para distinguir entre las disposiciones estatales permisibles y las no permisibles es mucho más complejo y subjetivo que el sentado en el precedente “Cooley” e implica en el fondo sopesar en cada caso los intereses locales y nacionales con la finalidad de lograr un equilibrio entre la libertad de comercio y el mantenimiento de gobiernos locales eficientes; CORWIN Edward, S., “La Constitución de los Estados Unidos y su significado actual”, cit., pag. 102
[71] Sentado en Smith v. Alabama –124 US 465 (1888)-; GUNTHER, Gerald, cit., pag. 223.
[72] De ésta manera serian procedentes los tributos municipales que hemos analizado anteriormente y que hemos llamado “tasas administrativas” ya que se refieren a materias propias de los municipios que afectan de manera indirecta la prestación del servicio. En cambio las tasas por ocupación del dominio público, al dirigirse en forma exclusiva a las empresas prestatarias, regularían en forma directa dicho servicio siendo, por lo tanto, improcedentes. En “Smith” se trataba de una disposición estatal sobre la seguridad de los maquinistas de trenes en donde el impacto sobre el comercio o servicio interjurisdiccional era, según la corte norteamericana, indirecto, situación similar a las tasas por servicios administrativos que hemos examinado.
[73] Publicado en La Ley Impuestos, LVI-618.
[74] Capitulo XI, Impuestos, Honorarios y Gastos, Cláusula 11.1 Responsabilidad.
[75] Esta era la norma en la cual se amparaba la empresa. En el capitulo 2 punto 5 analizamos la constitucionalidad de la misma. Recordemos que dicha exención disponía que “si por sentencia judicial firme se admitiera la validez de normas provinciales o municipales que impongan a la licenciataria un cargo por dicha ocupación o uso, la licenciataria podrá trasladarlo, en su exacta incidencia, a las tarifas de los usuarios residentes en la jurisdicción que impuso dicho cargo”.
[76] Esta es una conocida formula usada en casi todos los contratos de obras públicas o concesión. Vale traer aquí las consideraciones de Martorell: “Pero es el caso de que el funcionario nacional o los empleados aludidos no fijaron esa incidencia ni por imprevisión ni por negligencia, sino por una razón muy sencilla: porque es imposible”. “...No solo las alícuotas del mismo impuesto varían entre jurisdicciones, sino que nadie puede prever toda la infinita gama de impuestos o tasas por servicios no prestados de monto ajeno al costo de su prestación, que la inagotable necesidad fiscal, no ya de todas las provincias, sino de cada uno de los municipios puede llegar a crear anualmente”. MARTOREL, Jorge, E., “El Impuesto a los Ingresos Brutos Sobre el Transporte Interprovincial”; ED, diario del día 26/2/99.
[77] Esta conclusión sería extensible, dada la similitud del régimen, a otras licencias para la distribución de gas y que gozan en sus respectivos contratos de beneficios similares.
[78] Ver las sentencias de la CSJN en “Municipalidad de Viedma c/ Camuzzi Gas del Sur S.A.” y “Gasnor S.A. c/ Municipalidad de Salta s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, publicadas en diario El Derecho el 3-8-99 y 27-8-99 respectivamente.
[79] CSJN, sentencia del 2-4-98.
[80] El criterio dominante en la Corte Suprema es analizar a los caminos nacionales a través de la cláusula del comercio y no la de los establecimientos de utilidad nacional, de manera que el fallo se limita a seguir una doctrina ya consolidada. Ver fallos, 201:536; 283:251; 302:1352; 303:928. Asimismo es la opinión de destacada doctrina; MARIENHOFF, Miguel, S., “Tratado de Derecho Administrativo”, Buenos Aires, T V, segunda edición actualizada, pag. 603; FIORINI, Bartolomé, A., “Derecho Administrativo”, Bs. As., 1976, T II, pag. 338. La razón de descartar la aplicación de la cláusula de los establecimientos de utilidad nacional se debe –según palabras de la propia Corte en el citado fallo registrado en 283:251- a que “se trata de lugares que por su naturaleza consienten cierta concurrencia de la jurisdicción provincial con la de la Nación”. Hay que tener en cuenta que estas consideraciones fueron vertidas sobre la anterior redacción del inciso 27 del art. 67 de la Constitución –hoy 75 inc. 30-, por lo que luego de su reforma que reconoce expresamente la jurisdicción local, cabria preguntarse como lo hace Mertehikian, si se podría abrir cauce a una nueva orientación en materia de caminos nacionales a través de su consideración como establecimientos de utilidad nacional. MERTEHIKIAN, Eduardo “La Jurisdicción Federal sobre los Caminos Nacionales (Análisis sobre los limites de las potestades locales)”; R.A.P., 238-9. De la lectura del fallo en análisis y del que seguidamente se expondrá, no parece vislumbrarse aún esta alternativa.
[81] Ver art. 27. Sin embargo esta norma deja a salvo la competencia de las autoridades locales.
[82] Sentencia del 28-4-98, publicada en la R.A.P. 238-118.
[83] Veremos más adelante las dos posiciones sobre la naturaleza de la tasa, la que considera que deriva del poder de policía y por lo tanto debe existir la correspondiente actividad municipal y la que considera que deriva del poder tributario de los municipios.
[84] Considerando 6 in fine.
[85] Decreto - Ley 505/58, ratificado por Ley 14.467 que establece la propiedad de la Nación sobre los caminos nacionales, ensanches y obras anexas, dejando a salvo el derecho de las provincias dentro de sus respectivas jurisdicciones; reiterando los conceptos, el decreto reglamentario dispone “el derecho de propiedad exclusiva de la Nación sobre los caminos Nacionales y obras conexas no afectara el poder de policía de las provincias y municipalidades, dentro de sus respectivas jurisdicciones, en tanto el ejercicio de ese poder no sea incompatible con el de la Nación” (art. 14). A su vez, el Decreto 1994/93 que crea el Organismo regulador lo faculta para determinar la ubicación, dimensión y distribución de las áreas de servicios. Por último dispone la cláusula 11.4 del contrato que será responsabilidad de la empresa concesionaria obtener las autorizaciones Nacionales, Provinciales y Municipales correspondientes.
[86] Las “obras anexas, conforme la terminología empleada por el Decreto – Ley 505/58.
[87] BIDART CAMPOS, Germán, cit., T II, pag. 135.
[88] JA 1945-I-144.
[89] BULLIT GOÑI, Enrique, G., “Tasas y precios públicos”; Derecho Tributario, tomo IV – 1. De la definición arriba descripta podemos extraer las principales características del tributo en análisis: 1 - Tienen carácter tributario (fallos 171:390; 259:166; 262:85 entre otros); 2 – como tales se asientan en el imperirum del estado, manifestado en su poder fiscal; 3 – Deben mantener relación directa con un servicio efectivamente prestado por el estado pretensor, pues de allí deriva – a diferencia del impuesto- su exigibilidad (fallos 192:20, 234:663, 251:222, 267:176, 270:427, 279:76). 4 – Su monto debe guardar razonable proporción con el costo del servicio que retribuye, sin que sea necesario que exista una equivalencia matemática (fallos citados y 165:12). 5 – El servicio que el estado presta basta con que sea general aun cuando se preste concretamente a determinados contribuyentes, siempre que sea a éstos a los que se les exija el pago (fallos 251:51). 6 – No basta para liberarse del pago de la tasa respectiva la circunstancia de que el contribuyente carezca o manifieste carecer de interés en el servicio.
[90] Aunque también provendría del principio general de orden procesal que impone el onus probandi a quien alega, en nuestro caso será naturalmente el contribuyente. Ver BULLIT GOÑI; ob. cit.
[91] BULLIT GOÑI, cit.;
[92] Aunque se la llame tasa es un canon o derecho por la utilización del espacio público municipal, similar al que debe abonar el adjudicatario de una concesión del dominio público. FIORINI; Bartolomé, “Derecho Administrativo”, cit., pag. 322.
[93] Que estableció el plan de privatización de ENTEL y las normas reglamentarias a la que se ajustó la misma.
[94] Remitimos al capitulo 3, punto 2.
[95] Aprobado por Decreto 2332/90.
[96] Cláusula 16.9.3
[97] La autonomía municipal en su faz financiera resulta así gravemente cercenada.
[98] Recordemos que para hacer más atractiva la venta se ofreció la exclusividad por un periodo prorrogable para la prestación del servicio básico telefónico garantizándose una razonable tasa de rentabilidad. GRECCO, Carlos M, “Potestad Tarifaria, control estatal y tutela del usuario”, Revista de Derecho Administrativo, Nº 5, pag. 482, Bs.As. 1992.
[99] Pues el compromiso asumido por las provincias dispone que las tasas que establezcan los municipios de provincia respondan a servicios administrativos efectivamente prestados y guarden relación con sus costos (apartado primero, puntos 1 y 2).
[100] Vimos que en el fallo recaído en “Operadora de Estaciones de Servicios S.A. c/ Municipalidad de Avellaneda s/ Amparo” el más alto tribunal reconoció que la municipalidad no prestaba los servicios en cuestión. Remitimos al capitulo 3, punto 4.
[101] CORWIN, Edward, cit., pag. 102.
[102] Cooley v. Board of Wardens of de Port of Philadelphia 12 How. 53 US 299. Ver cap. 3, punto 2 c).
[103] Smith v. Alabama. 124 US 465. Ver cap. 3, punto 2 c).
Publicado por Camilo Vitón en 19:21

References: artículo 67
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 artículo 75
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 artículo 126
 artículo 75
 artículo 67
 artículo 75
 Resolución 
 artículo 39
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 artículo 5
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 artículo 75
 artículo 101
 Artículo 6
 artículo 75
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 Resolución 
in fine