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Timestamp: 2018-07-16 12:36:50+00:00

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HACIENDO DEPORTE: PRESENTE Y FUTURO DE LA REGULACIÓN DE LAS PROFESIONES DEL DEPORTE
RESUMEN: El objeto de este breve trabajo es realizar una aproximación a la situación actual de la regulación de las profesiones del deporte en Andalucía y en el resto del Estado, y las perspectivas de futuro en torno a dicha materia. El artículo contiene algunas referencias al camino iniciado en algunas Comunidades Autónomas. El documento finaliza con algunas reflexiones y proposiciones de lege ferenda.
ABSTRACT: The aim of this short article is to approach the present situation of the regulation of sport professions in Andalusia and the rest of the country, and the future prospects concerning this matter. The article includes as well several references to the way undertaken in some Autonomous Communities. The document finishes with several reflections and proposals of lege ferenda.
I. SITUACIÓN ACTUAL DE LA REGULACIÓN DE LAS PROFESIONES DEL DEPORTE EN ANDALUCÍA
El objeto de este trabajo es realizar una breve aproximación a la situación actual de la regulación de las profesiones del deporte en Andalucía y en el resto del Estado y las perspectivas de futuro en torno a dicha materia.
La primera cuestión que debe tener en cuenta quien desee conocer la situación actual de la regulación de las profesiones del deporte en Andalucía es que la Comunidad Autónoma ostenta, de conformidad con su Estatuto de Autonomía1, competencia exclusiva en materia de deportes (artículo 72) y también en materia de ejercicio de profesiones tituladas (artículo 79).
Al amparo de la competencia exclusiva en materia de deportes el Parlamento de Andalucía aprobó la Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte2, que contiene varias referencias respecto al tema de la exigencia de titulaciones para el desarrollo de determinadas actividades en el deporte. Por ejemplo, el artículo 48 establece lo siguiente: “En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía la prestación de servicios profesionales relacionados con la formación, dirección, rehabilitación, entrenamiento, animación u otros que se establezcan con carácter técnico deportivo, exigirá que el personal encargado de prestarlos esté en posesión de la titulación exigida por las disposiciones vigentes”. Es decir, en Andalucía, al igual que en el resto de las Comunidades Autónomas, su legislación deportiva se ha limitado básicamente a incluir una previsión genérica sobre la obligatoriedad de estar “en posesión de la titulación exigida por las disposiciones vigentes”, sin determinar cuáles son esas titulaciones y realizando una especie de reenvío a la legislación correspondiente, aunque ésta continúa sin ser aprobada.
Es cierto que en la normativa deportiva andaluza podemos encontrar algunas normas puntuales que exigen determinadas titulaciones, pero no confundamos las mismas con la regulación del ejercicio de las profesiones. Concretamente, Andalucía cuenta con el Decreto 183/2006, 17 de octubre, de acreditación de centros deportivos. Dicho Decreto viene a acometer el desarrollo reglamentario del apartado h) del artículo 6 y del apartado 3 del artículo 54, ambos de la citada Ley 6/1998, regulando los requisitos que habrán de cumplir aquellas instalaciones deportivas que aspiren a obtener la condición de Centro Deportivo Acreditado. En dicho Decreto se determina la cualificación del personal que preste servicios en el centro. Tal disposición reglamentaria no puede considerarse en modo alguno que constituye un tipo de regulación de las profesiones del deporte por innumerables razones, pero por dos fundamentalmente.
En primer lugar, se trata de una disposición de carácter voluntario, pues sólo deben cumplir determinados requisitos mínimos los centros deportivos que deseen obtener una determinada acreditación. Aquellas instalaciones que no pretendan obtener tal distinción administrativa no se encuentran obligadas a cumplir sus requisitos de cualificación del personal técnico. Y en segundo lugar, no podemos perder de vista que nuestra Constitución establece el requisito de una norma con rango formal de Ley para la regulación del ejercicio de profesiones tituladas del deporte, no siendo conforme con el texto constitucional que el ejercicio de una profesión se regule mediante Decreto.
El Parlamento de Andalucía, además de la legislación deportiva, cuenta, al amparo de la competencia exclusiva en materia de ejercicio de profesiones tituladas, con la Ley 10/2003, de 6 de noviembre, reguladora de los Colegios Profesionales3. Esta Ley establece un marco normativo común a toda actividad profesional en Andalucía, marco que es perfectamente compatible con la regulación separada de las correspondientes profesiones. De esta manera, puede decirse que el indicado marco común tiene el carácter de mínimo para otras normativas sectoriales, como puede ser la regulación de las profesiones propias del deporte. Esta arquitectura de la regulación de las profesiones en Andalucía – normativa común más normativa sustantiva de cada profesión– se halla reconocida expresamente en la citada Ley 10/2003, en su artículo segundo: “El ejercicio de las profesiones colegiadas en Andalucía se realizará en régimen de libre competencia y estará sujeto, en cuanto a la oferta de servicios y fijación de su remuneración, a la legislación sobre Defensa de la Competencia y sobre Competencia Desleal. Los demás aspectos del ejercicio profesional se regirán por la legislación general y por la específica sobre la ordenación sustantiva propia de cada profesión, todo ello conforme dispone la Ley 2/1974, de 13 de febrero”.
A pesar de este marco competencial, en Andalucía no se ha regulado todavía el ejercicio de las profesiones del deporte. Se han regulado otras profesiones4, a pesar de que su regulación no está fundamentada en la protección de la salud y de la seguridad de los destinatarios de los servicios, pero no se ha legislado sobre las profesiones propias del deporte vinculadas estrechamente a la salud y a la seguridad. Por tanto, Andalucía, al igual que las restantes Comunidades Autónomas5 y el Estado, se ha limitado, por lo general, a incluir tímidamente en sus correspondientes leyes del deporte una previsión muy genérica sobre la obligatoriedad de contar con la correspondiente titulación para realizar determinados servicios profesionales de carácter deportivo. Se ha cristalizado en Andalucía, como se ha apuntado anteriormente, la técnica normativa del reenvío normativo. Es decir, la ley deportiva realiza una remisión a una futura legislación que debe exigir las titulaciones correspondientes pero, como puntaba el profesor Camps Povill, se trata, salvo Cataluña, de una “legislación que nunca acaba de concretarse y especificarse en aspectos puntuales”6.
Al objeto de evitar las habituales confusiones en esta materia, conviene precisar que el condicionamiento de la realización de determinadas actividades a unas concretas titulaciones no constituye propiamente la regulación del ejercicio de profesiones. No deben confundirse tres realidades que frecuentemente se entremezclan:
a) La regulación de la formación y de las titulaciones académicas y profesionales del deporte. Tal regulación cabe realizarse a través de reglamentos y, por tanto, no se precisa de una ley. Se trata de una competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Un testimonio de dicha regulación es el Real Decreto 1363/2007, de 24 de octubre, por el que se establece la ordenación general de las enseñanzas deportivas de régimen especial, o el Decreto 12/2004, de 20 de enero, por el que se establecen en Andalucía los currículos, los requisitos y pruebas específicas de acceso correspondientes a los títulos de Técnico Deportivo y de Técnico Deportivo Superior de las especialidades de Fútbol y Fútbol Sala.
b) La regulación de las profesiones tituladas. Esta regulación se encuentra sometida al principio de reserva de ley y, por tanto, no puede realizarse a través de reglamentos. Algunas Comunidades Autónomas ostentan competencia exclusiva sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 36 y 139 de la Constitución. El único ejemplo de esta regulación en el ámbito deportivo es la Ley 3/2008, de 23 de abril, del ejercicio de las profesiones del deporte de Cataluña.
c) El condicionamiento para desarrollar determinadas actividades en el campo del deporte, o para obtener determinados beneficios, a determinadas titulaciones. Tal condicionamiento cabe realizarlo por vía de Reglamentos por las Comunidades Autónomas. Es el caso, por ejemplo, del Decreto
183/2006, de 17 de octubre, por el que se regula la acreditación de centros deportivos en Andalucía. Su artículo 11.2 dispone lo siguiente: “2. El personal que preste sus servicios en las labores de iniciación, perfeccionamiento, entrenamiento y dirección de deportistas deberá contar con formación técnico-deportiva suficiente. Se entenderán formaciones mínimas, a estos efectos, la de Técnico Deportivo de acuerdo a lo dispuesto en el Real Decreto 1913/1997, de 19 de diciembre, la de Técnico en Conducción de Actividades Físico-Deportivas en el Medio Natural regulado por el
órganos competentes de las Comunidades Autónomas o Federaciones deportivas oficiales. 3. Quien sea titular de la dirección técnica deberá estar en posesión de alguna de las siguientes titulaciones: Técnico Deportivo Superior de acuerdo a lo dispuesto en el referido Real Decreto 1913/1997, de 19 de diciembre, Técnico Superior en Animación de Actividades Físicas y Deportivas, regulado por el Decreto 380/1996, de 29 de julio, o Maestro Especialista en Educación Física”. O es el ejemplo del Decreto 23/1999, de 23 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Sanitario de las Piscinas de Uso Colectivo de Andalucía. Su artículo 25 establece que “toda piscina de uso colectivo cuya superficie de lámina de agua sea de doscientos metros cuadrados o superior deberá contar con un servicio de socorristas acuáticos con titulación válida para el desarrollo de actividades de Salvamento y Socorrismo Acuático expedido por Organismo competente o Entidad privada cualificada”.
Hemos apuntado que la regulación de las formaciones deportivas no debe confundirse con la regulación legal del ejercicio de algunas de las profesiones del deporte. Un ejemplo de ello lo constituye el Real Decreto 1363/2007, de 24 de octubre, por el que se establece la ordenación general de las enseñanzas deportivas de régimen especial. Su artículo 22.2 señala con claridad que “el contenido del presente Real Decreto no constituye regulación del ejercicio profesional”. Es decir, la regulación relativa a las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos, aunque defina perfiles profesionales, no constituye el ejercicio de profesiones tituladas.
Asimismo, es diferente establecer el requisito de que determinados centros o establecimientos deportivos (una piscina, por ejemplo) deban contar con determinado titulado en socorrismo acuático, exigencia que puede instrumentarse a través de un simple reglamento emanado de la Administración Pública, que establecer la regulación del ejercicio profesional de los socorristas que, obviamente, pueden desarrollar su actividad profesional en otros medios acuáticos (playas, ríos, lagos, etcétera), regulación que debe instrumentarse a través de una norma con rango de ley.
Esta situación de vacío normativo en materia de regulación del ejercicio de profesiones tituladas en Andalucía y en la mayor parte del Estado responde a numerosas circunstancias. Por una parte, la complejidad competencial es extraordinaria. Concurren numerosos títulos competenciales sobre la materia y, además, son muy difíciles de conciliar7: titulaciones, deporte, educación, ejercicio de las profesiones tituladas, colegios profesionales, consumidores y usuarios, salud, etcétera. Por otra parte, existe una compleja oferta de titulaciones en torno al deporte, titulaciones de muy diferente naturaleza; titulaciones oficiales y no oficiales8, titulaciones universitarias y no universitarias, titulaciones de enseñanzas de régimen especial y de formación profesional, titulaciones generalistas y titulaciones de especialización, certificaciones, acreditaciones, etcétera. Además, este escenario se complica con el permanente proceso de cambios en el marco de las titulaciones y de las cualificaciones profesionales, un ámbito absolutamente dinámico, en permanente estado de transformación.
Asimismo, tampoco hay que obviar que existen numerosas profesiones en torno al deporte, pero en torno a algunas surgen problemas identitarios, especialmente en lo relativo a la profesión del monitor deportivo. Y, además, después de identificar las profesiones resulta preciso seleccionar cuáles son las profesiones que deben ser objeto de regulación. No todas las profesiones propias del deporte precisan de regulación, pues existen profesiones que no precisan regulación desde el punto de vista de la protección de la salud y la seguridad de los practicantes de la actividad física9. Y a estas dificultades debe añadirse la permanente confusión entre las titulaciones y las profesiones, no sólo en el ámbito del deporte; también en otros sectores profesionales es habitual la confusión.
La policromía del deporte tampoco facilita, ciertamente, la regulación del ejercicio de las profesiones propias del deporte, pues éste contiene muy diversas manifestaciones: deporte organizado, deporte libre, deporte individual y colectivo, deporte federado, deporte escolar, deporte universitario, deporte de competición practicado al margen de dichas estructuras, deporte de salud, deporte de espectáculo, deporte de turismo, deporte de ocio, deporte de educación, deporte de alto rendimiento, deporte profesional, deporte aficionado, etcétera.
Otro de los elementos de distorsión para la regulación de esta materia ha sido el elevado porcentaje de personas que prestan los servicios de entrenamiento, tecnificación, etcétera, en el campo del deporte en régimen de voluntariado en el seno de clubes deportivos, federaciones y demás estructuras organizativas.
Y, por último, una circunstancia que tampoco ha ayudado durante muchos años a aprobar la ansiada regulación del ejercicio de las profesiones del deporte ha sido la ausencia de una norma de referencia, aunque, afortunadamente, esta dificultad ya ha desaparecido y Andalucía y las demás Comunidades Autónomas ya cuentan con un modelo legislativo de referencia: la Ley 3/2008, de 23 de abril, del ejercicio de las profesiones del deporte, de Cataluña.
II. LA APROBACIÓN DE LA LEY 3/2008, DE 23 DE ABRIL, DEL EJERCICIO DE LAS PROFESIONES DEL DEPORTE, DE CATALUÑA
Con fecha de 2 de mayo de 2008, el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya publicó la Ley
3/2008, de 23 de abril, del ejercicio de las profesiones del deporte de Cataluña10. Esta Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva en materia de deporte, al igual que Andalucía. Así se establecía en el artículo
9.29 del Estatuto de Autonomía aprobado en 1979. El nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña11 también recoge esa competencia exclusiva en materia deportiva en el artículo 134. Asimismo, Cataluña ostenta
competencia exclusiva en materia de ejercicio de las profesiones tituladas en base al artículo 12512 del actual
El punto de partida de la Ley catalana 3/2008 presenta alguna particularidad respecto a Andalucía que merece ser destacada. La Disposición Adicional Octava del Decreto Legislativo 1/2000, de 31 de julio, por el que se aprobó el Texto único de la Ley del Deporte de Cataluña, contenía un mandato del Parlamento al Gobierno para la regulación el ejercicio de las profesiones propias del deporte: “El Gobierno debe presentar al Parlamento un Proyecto de ley que regule el ejercicio de las profesiones relacionadas con el ámbito de las actividades físico-deportivas y especiales en el territorio de Cataluña”.
Por ello, la elaboración y aprobación de la ley catalana responde a un previo mandato parlamentario como consecuencia de una situación preocupante en lo que concierne al ejercicio de las profesiones del deporte, ya que en Cataluña, al igual que en Andalucía, existía un colectivo numeroso de personas que, sin un mínimo de conocimientos y sin titulación alguna, venía prestando servicios profesionales, con el consiguiente riesgo para la salud y la seguridad de las personas. Ello explica claramente que el Parlamento ordenase al Gobierno elaborar un proyecto de ley de regulación de la actividad profesional del deporte. Para el gobierno y el parlamento catalanes era preciso dar respuesta a aquella necesidad social.
A partir de la entrada en vigor de la ley, determinadas actividades profesionales en el deporte en Cataluña sólo pueden ser ejercidas por personas con una mínima formación en su respectivo campo. El texto articulado regula los aspectos básicos del ejercicio de algunas, no de todas las profesiones propias del ámbito del deporte, determina las competencias necesarias para su ejercicio; establece expresamente cuáles son estas profesiones y la forma de acreditación de estas competencias y concreta las titulaciones necesarias.
La Ley 3/2008, por supuesto, solo es aplicable al ejercicio profesional en el ámbito territorial de Cataluña, aunque debe quedar claro no todo el ejercicio profesional en Cataluña queda sujeto a la misma. No parecía razonable que el ejercicio de la profesión de los entrenadores profesionales de equipos deportivos o de deportistas que no pertenecen a Cataluña, pero que disputan competiciones estatales e internacionales en territorio catalán, deba someterse a los preceptos de dicha ley.
Como reconoce expresamente el preámbulo de la Ley 3/2008, la regulación contenida en la misma concibe el deporte en un sentido muy amplio y aborda el fenómeno deportivo en todas sus manifestaciones. El sistema deportivo en Cataluña, al igual que el de Andalucía, se compone de subsistemas de características muy heterogéneas. Por ello, la Ley 3/2008 no se circunscribe solo a los ámbitos del espectáculo, de la alta competición o de la competición federada, sino que intenta abarcar las diversas dimensiones del deporte. La práctica deportiva responde también a la demanda de un importante sector de la población de Cataluña que lo considera un instrumento para el tiempo libre, para la recreación o para la adopción de un estilo de vida sana. Estas otras dimensiones del deporte originan también un número considerable de profesiones y la Ley también lo refleja. Así, las profesiones que en ella se regulan abarcan los ámbitos educativo, recreativo, competitivo y de la gestión deportiva, en cada uno de los cuales se ha reconocido una profesión.
La Ley aborda la profesión propia de la enseñanza de la Educación Física en todos los ciclos, las etapas, los grados, los cursos y los niveles en que se organiza el sistema educativo. En dicho ámbito, la Ley reconoce y regula la profesión de profesor o profesora de Educación Física, la cual cuenta con una gran tradición que, no obstante, hasta hoy ha carecido del adecuado reconocimiento. Y todo ello en el marco de la legislación básica dictada por el Estado a tal fin. En el borrador inicial se concretaban las titulaciones que la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, requiere en los diferentes niveles educativos. El tratamiento que el Anteproyecto brindaba, por ejemplo, a los profesores de Educación Física en Educación Secundaria Obligatoria, era respetuoso con la titulación exigida en la Ley Orgánica citada. Únicamente se concretaba la titulación: Licenciatura en Ciencias de la Actividad Física y del Deporte. Resulta incomprensible que licenciados o graduados en Derecho, Historia, Arte o Filología puedan impartir una materia tan sensible para la seguridad y la salud de las personas. El Anteproyecto era consciente de que esta
profesión de Profesor de Educación Física constituye uno de los pilares básicos del deporte catalán y por ello otorgaba un protagonismo especial a la Licenciatura en Ciencias de la Actividad Física y del Deporte. Lamentablemente, los responsables del Departamento de Educación vetaron aquella previsión normativa y, por ello, el artículo 3.2 se remite en esta materia a las titulaciones exigidas por “la legislación correspondiente”14.
El ámbito del deporte de competición es otro de los sectores básicos de demanda de profesionales. El concepto de deporte de competición incluye realidades muy distintas y la Ley 3/2008 es sensible a esta pluralidad. La competición profesional y la competición de alto nivel requieren profesionales de alta especialización en los aspectos técnicos y deportivos. La competición deportiva de nivel medio o básico, que constituye la actividad mayoritaria de los deportistas con licencia, también requiere profesionales, aunque sea con una cualificación menor. En este ámbito de la competición deportiva, la Ley reconoce la profesión de los entrenadores profesionales de la correspondiente modalidad deportiva. Esta profesión permite planificar y dirigir el entrenamiento y la dirección de deportistas y equipos de cara a la competición. Las titulaciones requeridas para el ejercicio de la profesión de entrenador o entrenadora profesional son distintas de conformidad con el ámbito material de actuación.
El ámbito del deporte practicado con finalidades recreativas, estéticas, turísticas, de salud y otras finalidades análogas ofrece un extraordinario campo de actuación profesional. Existen varios factores que constituyen causas de la proliferación de profesionales en este sector. La difusión del deporte para todos y la incorporación de numerosos colectivos a la práctica de la actividad física, así como el interés cada vez mayor de los antiguos deportistas en recuperar la práctica deportiva en la edad adulta, son algunas de sus causas. Asimismo, el progresivo aumento del interés por la práctica de los deportes de aventura, de riesgo o en el medio natural, y el mismo fenómeno de la revalorización del propio cuerpo por motivos estéticos o de salud, han alimentado una variada oferta de profesionales que requiere de una urgente regulación. Por ello, la Ley
3/2008 reconoce y regula la profesión de los animadores o monitores deportivos, que también cuenta con una gran tradición en el mundo del deporte. Las titulaciones requeridas para el ejercicio de esta profesión también son distintas de conformidad con los distintos ámbitos materiales de actuación que concreta la Ley.
Por último, en el ámbito de la gestión también existen numerosos profesionales. La Ley ha optado por reconocer la profesión de los directores deportivos, que permite ejercer el conjunto de actividades profesionales relacionadas con la dirección, la gestión, la programación, la planificación, la coordinación, el control y la supervisión de las actividades deportivas aplicando los conocimientos y técnicas propios de las ciencias del deporte. Al igual que sucede con otras profesiones del deporte, en la dirección deportiva existe una tipología de ámbitos materiales que requieren una titulación específica. Debe aclararse que la Ley no regula la profesión del Gestor deportivo, pues bajo esta figura tienen cabida numerosos ámbitos (gestión de actividades, gestión de clubes, gestión de federaciones, gestión de instalaciones, etcétera) y, además, tales necesidades de gestión pueden ser cubiertas en muchos casos por personas con formación universitaria ajena a las Ciencias de la Actividad Física y del Deporte.
La Ley catalana no ha pretendido abordar la totalidad de las profesiones relacionadas con el deporte, sino tan solo algunas profesiones del deporte. Habitualmente se confunden las numerosas profesiones relacionadas con el deporte con las profesiones propias del deporte, que son las que regula la citada Ley. La Ley tampoco articula la regulación de todas las profesiones específicas del deporte. Los deportistas profesionales, los árbitros profesionales y otros colectivos quedan fuera en la medida que la Ley trata de preservar la salud y la seguridad en la práctica deportiva guiada, dirigida, etcétera, por profesionales. Por ello, la Ley 3/2008 ha optado por dejar sin regulación unas determinadas profesiones propias del deporte.
También quedan fuera de esta regulación las actividades técnico-deportivas del voluntariado deportivo, es decir, las que no tienen carácter profesional. Es cierto que el voluntariado deportivo tiene un papel trascendental en el campo del deporte, especialmente por medio de los entrenadores y los monitores, pero las personas que ejercen una actividad deportiva de forma altruista y desinteresada, sin remuneración,
con las únicas compensaciones de los gastos derivados de la actividad, no pueden ser incluidas en el ámbito de aplicación de una Ley que regula el ejercicio profesional. Por ello, en la medida en que la Ley regula las profesiones del deporte, parece razonable el criterio seguido por el Gobierno y Parlamento de Cataluña para que sean otras instancias las que condicionen las actividades de voluntariado a la obtención de determinadas titulaciones.
La Ley aborda una cuestión tan delicada hasta hoy en el campo de las profesiones relacionadas con la educación física como es la colegiación. Según el Tribunal Constitucional, la exigencia de adscripción forzosa significa, por una parte, una limitación del principio general de libertad y, más concretamente, del libre ejercicio de la profesión. Teniendo en cuenta la trascendencia que el ejercicio de las profesiones reguladas por la citada Ley tiene en la salud de las personas y las repercusiones negativas que puede provocar un ejercicio no adecuado de las profesiones, como puso de manifiesto el Tribunal Constitucional en la Sentencia 194/1998, el Parlamento de Cataluña ha considerado absolutamente necesario crear el Registro Oficial de Profesionales del Deporte de Cataluña y establecer la obligatoriedad de inscribirse en él para ejercer la profesión, salvo en los casos de colegiación obligatoria que regula también la Ley 3/2008. Los colegios profesionales de adscripción obligatoria que representen a profesionales vinculados con alguna de las profesiones del deporte reguladas por la citada Ley deben facilitar al Registro Oficial de Profesionales del Deporte de Cataluña la lista de las personas colegiadas que ejercen alguna de las profesiones reguladas en ella.
La Ley contiene una especial referencia a la responsabilidad civil. De conformidad con la misma, los profesionales objeto de esta regulación quedan obligados a disponer del pertinente seguro de responsabilidad civil profesional, que cubra la indemnización por los daños que puedan causarse a terceros en la prestación de los servicios profesionales.
Numerosos colectivos relacionados con las titulaciones específicas del deporte vienen denunciando desde hace muchos años el intrusismo que se comete en el mercado laboral del deporte. El intrusismo propiamente dicho consiste en el ejercicio de los actos propios de una profesión sin tener la titulación necesaria, y ello está penalizado por el Código Penal. Pero es evidente que para que se pueda hablar de comisión de un delito por actos de una profesión sin tener la titulación para ejercerla se precisa una ley que defina la profesión y que someta su ejercicio a una determinada titulación. El delito de intrusismo no se comete respecto a los actos propios de una titulación, sino respecto de una profesión que requiere titulación. Por ello, si no están reguladas las profesiones, o si no están determinadas las titulaciones necesarias para ejercerlas, es muy difícil imputar la comisión del delito de intrusismo a determinadas personas. Para que la protección penal sea eficaz es preciso que exista una normativa que determine las titulaciones y “los actos propios de una profesión”, es decir, las atribuciones propias de unos profesionales concretos. Y en este sentido la Ley 3/2008 es fundamental.
Ya se ha señalado anteriormente que, con posterioridad a la aprobación de la ley catalana, el Boletín Oficial del Estado publicó el 15 de septiembre de 2008 la Resolución de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, por la que se acordó iniciar negociaciones para resolver las discrepancias competenciales suscitadas en relación con los artículos 1.3, 4, 5, 6 y disposiciones transitorias tercera y quinta de la Ley de Cataluña 3/2008, de 23 de abril, de Ejercicio de las profesiones del deporte. Afortunadamente, mediante la Resolución de 30 de enero de
200915, de la Secretaria de Estado de Cooperación Territorial, se ha publicado el Acuerdo de aquella Subcomisión en relación con aquellas discrepancias. De conformidad con las negociaciones celebradas por la Subcomisión, ambas partes han considerado solventadas las discrepancias competenciales.
Para finalizar, conviene reseñar que la Administración catalana está realizando un extraordinario esfuerzo informativo y de desarrollo y aplicación de la Ley de Cataluña 3/2008, de 23 de abril, de Ejercicio de las profesiones del deporte. De hecho, ya ha sido desarrollada por diversas disposiciones, entre ellas, por Decreto 68/2009, de 28 de abril, por el que se regula el Registro Oficial de Profesionales del Deporte de Cataluña16.
III. LA REGULACIÓN ESTATAL SOBRE LAS PROFESIONES DEL DEPORTE
Semanas más tarde de la publicación en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, concretamente el 24 de junio de 2008, se publicó en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados la comparecencia del entonces Secretario de Estado para el Deporte, Don Jaime Lissavetzky Díez, para exponer las líneas de actuación del Consejo Superior de Deportes durante la IX Legislatura. En la trascripción de la comparecencia17, el Secretario de Estado anunció una medida, la número 9, sobre esta materia: “Hay una asignatura pendiente que tiene que ver con las propias profesiones deportivas, profesiones derivadas de enseñanzas deportivas. Yo creo que el ciudadano exige cada vez más una calidad del servicio y es algo sobre lo que tendremos también que reflexionar y presentar algunas medidas. Algunas Comunidades, como es Cataluña, han aprobado ya una Ley con respecto a las profesiones ligadas a las enseñanzas deportivas y nosotros queremos contribuir también al debate. Andalucía ha trabajado también bastante, aunque no tiene una ley especifica en este aspecto, pero a ver si podemos encontrar un común denominador a ese reconocimiento de las enseñanzas deportivas, sus profesiones, sobre todo con los límites de las directivas europeas y por supuesto de las competencias de las comunidades autónomas; sería la medida número nueve”.
En la anterior legislatura, la VIII, ya se produjo una iniciativa normativa tendente a regular a nivel estatal, el ejercicio de algunas profesiones del deporte. Un equipo de personas de reconocido prestigio, designado por el Consejo Superior de Deportes, trabajó durante un tiempo en la denominada Comisión de Estudio del CSD para la Regulación Profesional en el ámbito de la Actividad Física y del Deporte. Tal comisión, con representantes de instituciones y sectores profesionales diferentes, elaboró unas pautas iniciales de trabajo para la regulación estatal de las profesiones del deporte. El consenso obtenido en dicho documento de trabajo permitió al Consejo Superior de Deportes encargar la elaboración de un primer anteproyecto de ley que, una vez finalizado, ha sido objeto de análisis y tramitación administrativa, pero que no ha llegado a las Cortes Generales antes de su disolución como consecuencia de la convocatoria de elecciones generales para el 20 de noviembre de 2011.
También debe decirse que el 25 de mayo de 2011 la Comisión de Educación y Deporte ha acordado aprobar, con modificaciones, la Proposición no de Ley sobre las profesiones del deporte (número de expediente 161/002187)18, presentada por el Grupo Parlamentario Socialista y la Proposición no de Ley relativa a las distintas profesiones del deporte (número de expediente 161/002223)19, presentada por el Grupo Parlamentario Mixto. El texto aprobado20 por 36 votos a favor, ninguno en contra y la única abstención de Convergencia i Unió, por cuestiones competenciales, dispone lo siguiente: “El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a que proceda, desde el más estricto respeto a las competencias autonómicas, a regular las distintas profesiones del deporte, la formación y capacitación de los profesionales, las competencias profesionales de cada una de ellas y su ámbito de actuación en el mercado laboral para garantizar la seguridad y la salud de las personas”.
IV. LA RECIENTE LEY 2/2011, DE 22 DE MARZO, DEL DEPORTE Y LA ACTIVIDAD FÍSICA DE LA COMUNITAT VALENCIANA
Ya hemos apuntado que la regulación de las profesiones del deporte debe realizarse, de conformidad con el artículo 36 de la Constitución Española, por ley, y dicha regulación se puede acometer en el seno de la propia legislación deportiva, incluyendo un título específico, o a través de una ley especial, ad hoc.
Por esta última opción se decantó el Parlamento de Cataluña y también Les Corts de la Comunitat Valenciana con la reciente Ley 2/2011, de 22 de marzo, del Deporte y la actividad física de la Comunitat Valenciana. Su Disposición adicional segunda establece lo siguiente: “1. El Consell de la Generalitat presentará a Les Corts un proyecto de ley de regulación de las profesiones del deporte y la actividad física de la Comunidad Valenciana. 2. Mientras tanto, será de aplicación lo dispuesto en esta materia en la legislación estatal”.
Diferentes Comunidades Autónomas han anunciado que van a trabajar o que están trabajando ahora por una regulación legislativa de las profesiones del deporte (Andalucía, Región de Murcia, País Vasco, etcétera), pero el Parlamento de Canarias fue uno de los pioneros a la hora de aprobar iniciativas tendentes a la regulación. Con fecha de 28 de noviembre de 200521 aprobó una Proposición no de Ley en relación con la regulación de las profesiones y actividades relacionadas con la actividad física, el deporte y la salud. La resolución aprobada dispone literalmente lo siguiente: “El Parlamento de Canarias insta al Gobierno de Canarias a que inste al Gobierno de la nación, para que antes de que finalice el periodo legislativo estatal y en estrecha colaboración con los distintos sectores docentes y profesionales implicados, así como de las distintas Administraciones Públicas competentes, Consejo General de Colegios de Licenciados en Educación Física y en Ciencias de la Actividad Física y el Deporte y de las federaciones existentes, elaboren una sola ley, en la que de manera sistemática y ordenada se regulen todas las profesiones y actividades relacionadas con la actividad física, el deporte y la salud…”.
Unos años más tarde el Parlamento de Canarias dio un pequeño giro y aprobó una nueva Proposición no de Ley del Grupo Parlamentario Popular, sobre regulación de las profesiones del deporte. En este caso, el Parlamento de Canarias, mediante sesión del Pleno celebrada los días 8 y 9 de junio de 2010, interpretó que debe ser el propio Gobierno de Canarias quien debe elaborar la regulación de las profesiones del deporte en Canarias, es decir, no se insta al Gobierno de la Nación a su regulación: “El Parlamento de Canarias insta al Gobierno de Canarias a que, al amparo de sus facultades estatutarias y de la legislación vigente aplicable en España y de la normativa de la Unión Europea proceda a regular el ejercicio de las profesiones del deporte en Canarias”22.
VI. LA REGULACIÓN DE LA PROFESIÓN Y EL PRINCIPIO DE NECESIDAD. LA SUPUESTA DISTORSIÓN DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA
El artículo 4 de la Ley estatal 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, establece un conjunto de principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas. Con arreglo a su apartado primero, el conjunto de las Administraciones Públicas debe actuar en este ámbito de acuerdo con el principio de necesidad.
El principio de necesidad cobra especial importancia en el ámbito de la regulación de las profesiones y se encuentra avalado por la propia doctrina del Tribunal Constitucional, que establece que la regulación del ejercicio de una profesión titulada debe inspirarse en criterios del interés público. Pues bien, no cabe duda de que la regulación de las profesiones del deporte responde al citado principio de necesidad y respetar cuidadosamente los parámetros establecidos por el Tribunal Constitucional para la regulación de las profesiones, pues el objetivo principal de la regulación de las profesiones la salud y la seguridad de los consumidores y usuarios destinatarios de los servicios deportivos prestados en el ámbito de las profesiones
reguladas y, por ello, impone especiales obligaciones cuando la salud y la seguridad de los deportistas destinatarios de los servicios profesionales pueden verse especialmente comprometida.
Este criterio de interés público encuentra todo su fundamento en el mandato del artículo 43 de la Constitución Española que, además de reconocer el derecho a la protección de la salud, señala que compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas, correspondiéndoles, igualmente, fomentar la educación física y el deporte. Por tanto, la regulación de las profesiones de la actividad física y el deporte cumple con el requisito de la existencia de un interés general o, dicho de otro modo, que la regulación vaya dirigida a la consecución de fines públicos constitucionalmente relevantes. La legitimidad de esta regulación depende, como apunta la sentencia del Tribunal Constitucional 194/1998, de las “funciones de tutela del interés de quienes son destinatarios de los servicios prestados por los profesionales que lo integran, así como de la relación que exista entre la concreta actividad profesional con determinados derechos, valores y bienes constitucionalmente garantizados; extremos que podrán ser controlados por este Tribunal”. Precisamente, el Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado con relación a una de las profesiones del deporte y ya ha valorado la concurrencia de tales requisitos constitucionales. En lo que concierne a los profesores de Educación Física señala lo siguiente: “Por último, también desde la perspectiva de la actividad profesional desarrollada puede justificarse la legitimidad de la adscripción obligatoria de los Profesores de Educación Física. En punto a la valoración de la trascendencia de la actividad que los mismos desempeñan hay que recordar que la Constitución contiene un mandato a los poderes públicos para que fomenten la Educación Física y el deporte (art. 43.3. CE) y que ambas actividades aparecen, por otra parte, estrechamente vinculadas a la salud –a la que se refiere el apartado 1 del mismo art.
43 CE–. De suerte que, no sólo son un medio para su mantenimiento, sino que permite evitar las repercusiones negativas que sobre la misma puede tener un ejercicio no adecuado de las diversas actividades físicas y deportivas, especialmente en aquellos deportes cuyo ejercicio físico conlleva un riesgo muchas veces no pequeño. Sin que pueda, por otra parte, desconocerse la importancia y valoración cada vez mayor de estas actividades, a las que los poderes públicos vienen respondiendo con el establecimiento de nuevas exigencias de cualificación para los profesionales dedicados a las mismas y, de modo especial, para quienes tienen como función la de docentes de esta materia en los centros de enseñanza. Debe, además, tenerse en cuenta que los destinatarios de tales actividades son, en buena parte de los casos, menores de edad, y ello redunda en unas mayores exigencias de preparación y responsabilidad para quienes asumen dicha docencia. Razones que en el presente caso legitiman la norma que impone dicha colegiación obligatoria para el ejercicio de la profesión”.
Es evidente que las deficiencias profesionales en la programación, dirección o supervisión de la actividad física de los ciudadanos pueden poner en peligro la salud de los mismos. Según diversos estudios científicos, con una correcta intervención por profesionales competentes en tal ámbito podrían evitarse un elevado porcentaje de lesiones. Asimismo, existen numerosos estudios y documentos oficiales que resaltan el ahorro en el gasto sanitario que conlleva una práctica deportiva adecuada.
En consecuencia, está suficientemente justificada cualquier regulación de las profesiones del deporte que trata de velar por la salud y la seguridad de los usuarios de los servicios deportivos profesionales y dicha preocupación se encuentra, además, en sintonía con la línea de actuación de la Unión Europea. De hecho, la Directiva 2005/36/CE establece que la prestación de servicios debe garantizarse en el marco de un respeto estricto de la salud y seguridad públicas y de la protección del consumidor.
La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, con relación a los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas, dispone también que, en virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa normativa que se proponga deberá ser el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas y menos distorsionadoras que permitan obtener el mismo resultado.
Una de las objeciones que se han formulado a los intentos de regular el ejercicio de profesiones es su posible distorsión de la actividad económica y que la regulación de las profesiones del deporte, como cualesquiera otras profesiones, puede resultar excesiva y generar más costes que beneficios.
De entrada, debe señalarse que los beneficios que genera una ley de esta naturaleza son de mayor relevancia que las supuestas distorsiones económicas que puede conllevar. Esta ley puede generar dos tipos
de beneficios fundamentalmente. Por un lado, numerosos estudios y documentos oficiales sobre el impacto económico de la práctica deportiva ponen de manifiesto que una práctica deportiva adecuada de los ciudadanos conlleva un considerable ahorro en el gasto sanitario. De hecho, es el discurso que ha venido sosteniendo el Gobierno de la Nación y los gobiernos autonómicos a través de documentos y planes oficiales sobre el fomento de la actividad física y el deporte. Por otra parte, los beneficios para la salud que comporta una actividad deportiva adecuada son exhaustivamente documentados en publicaciones científicas. Y este beneficio de salud es tan relevante desde el punto de vista constitucional que procede situarlo por encima de cualquier planteamiento economicista. Los bienes jurídicos a proteger con la regulación son, sin duda, de mayor relevancia que una supuesta distorsión de la actividad económica.
No obstante lo anterior, respecto a la posible distorsión económica que pueda conllevar la regulación, debe negarse que vaya a generar efectos económicos negativos. Esta cuestión de los efectos económicos positivos o negativos de determinadas medidas legales y administrativas constituye siempre un ámbito complejo y delicado, erizado de dificultades y condicionado por numerosos factores internos y externos. En ese sentido, resulta complejo imputar a una disposición que simplemente trata de requerir a los profesionales una cualificación mínima para proteger la salud y la seguridad de los ciudadanos una posible distorsión en la actividad económica.
La objeción de la posible distorsión económica de la ley no se halla justificada de modo alguno, pues no se pretende expulsar automáticamente del mercado a aquellos profesionales que hasta ahora venían ejerciendo estas actividades profesionales de forma pacífica por no poseer las titulaciones exigibles en la nueva regulación. De conformidad con las disposiciones transitorias que, en su caso, se aprueben, aquellos profesionales que, a la entrada en vigor de la correspondiente ley vinieran desarrollando las profesiones reguladas en el ámbito del deporte, podrán seguir desempeñando las funciones atribuidas a la profesión correspondiente mediante la presentación de una declaración responsable, en los mismos términos que la que habrán de presentar los profesionales que estén en posesión de los títulos exigidos, expresando asimismo el compromiso de solicitar el reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral, por vías de aprendizaje. Aquellos que no consigan el reconocimiento de las competencias no podrán, obviamente, continuar ejerciendo la actividad profesional. De este modo se cohonesta el mantenimiento en el mercado de trabajo a dichos profesionales con el objetivo de proteger la salud y la seguridad de los destinatarios de los servicios profesionales.
Tampoco puede admitirse que la regulación del ejercicio profesional afecte negativamente a la competencia. Tal y como reconoció expresamente el Tribunal de Defensa de la Competencia23 “prácticamente en todos los países, el poder público suele decidir que, para ejercer determinados oficios o profesiones, es requisito indispensable haber demostrado tener los conocimientos necesarios para desempeñar la profesión”. En opinión del citado Tribunal, “no parece que, tal y como ha sido administrada hasta hoy en España la exigencia de titulación, haya creado graves problemas de competencia... Por tanto, consideramos que esta restricción, hoy por hoy, opera de forma adecuada y cumple con el interés público de garantizar unos conocimientos mínimos y no está impidiendo la competencia entre los profesionales”.
Resulta inadecuado hablar de distorsiones en el mercado de trabajo cuando se exige a determinados profesionales una mínima cualificación para proteger la salud y la seguridad de los destinatarios de los servicios profesionales. La regulación obedece a la necesidad de proteger la salud, la seguridad de los consumidores y usuarios y tales bienes jurídicos a proteger son, sin duda alguna, de mayor prevalencia que una supuesta distorsión económica, que tampoco está suficientemente clara.
En resumen, se puede concluir que la regulación no crea distorsiones en el mercado. La iniciativa normativa que se propone se configura así como el instrumento más adecuado para garantizar la salud y seguridad de los destinatarios de los servicios profesionales. No existen otras medidas legales menos restrictivas y menos distorsionadoras que permitan obtener el mismo resultado.
Ya hemos apuntado líneas atrás que la situación actual de la regulación de las profesiones del deporte en Andalucía viene caracterizada por la existencia de un vacío normativo que ni siquiera puede ser cubierto por la legislación estatal de modo supletorio al amparo del artículo 149.3 de la Constitución24.
Esta laguna normativa tiene una extraordinaria importancia para el sistema deportivo andaluz por la íntima conexión que tiene el ejercicio de las profesiones del deporte con la formación integral, la salud y la seguridad de los deportistas, así como con la calidad de la práctica deportiva. La ordenación legal de las profesiones del deporte en Andalucía responde a una clara necesidad de asegurar a los ciudadanos que las actividades profesionales de entrenamiento, enseñanza, dirección, gestión, etcétera, sean realizadas por quienes tienen el nivel de formación o cualificación adecuado. Por tanto, resulta necesario que dichas actividades profesionales no sean dejadas en manos de cualquier persona sin formación o cualificación alguna.
Los poderes públicos andaluces deben garantizar la salud, la seguridad y el normal desarrollo de las actividades deportivas de sus ciudadanos. El deporte implica, por lo general, una actividad que puede ser muy beneficiosa para los ciudadanos si se realiza en condiciones aceptables, pero también puede constituir un grave riesgo si se lleva a cabo bajo la dirección, monitorización o supervisión de personas sin la formación adecuada. Y los poderes públicos andaluces no pueden seguir siendo ajenos a la obligación de garantizar la salud y la seguridad de la práctica deportiva de sus ciudadanos.
Tras la aprobación de la Ley 3/2008 de Cataluña, tanto el Estado como las demás Comunidades Autónomas son más conscientes de que resulta necesaria una regulación legal del ejercicio de las profesiones propias del deporte. La aprobación de la ley catalana por unanimidad de todos sus parlamentarios fue una extraordinaria noticia, no sólo para el sistema deportivo catalán, sino para las demás Comunidades Autónomas, que ya disponen de un modelo legislativo de referencia. De momento, ello ya está alimentando iniciativas parlamentarias y, además, facilita de forma extraordinaria la labor de acometer tan compleja labor legislativa, lo que permite albergar algunas esperanzas de que en Andalucía se ordene pronto la situación de las profesiones del deporte. Afortunadamente, la Comunidad Autónoma de Andalucía ya cuenta en estos momentos con un modelo a seguir, el modelo catalán, que resulta plenamente trasplantable a esta Comunidad Autónoma con ligeros retoques25.
Andalucía podría aprovechar el actual estudio y discusión de la nueva Ley del Deporte26 para la regulación de las profesiones, pues, como se ha señalado anteriormente, tal regulación se puede acometer en la propia Ley del Deporte mediante un título específico. Sin embargo, los borradores que se han manejado para elaborar este artículo no regulan las profesiones del deporte. Se refieren a las formaciones y titulaciones, pero no a las profesiones. Tales borradores emplean la técnica del reenvío normativo pues hacen referencia a la necesidad de estar “en posesión de la titulación exigida por las disposiciones vigentes”. Dicho de otro modo, los preceptos de los borradores no determinan cuáles son las titulaciones, que serán determinadas en otras disposiciones, pero esas disposiciones pueden tardar en concretarse.
Por supuesto, nadie debe pensar que una ley que regule el ejercicio de las profesiones del deporte en Andalucía va a resolver, por sí sola, los problemas del deporte andaluz o del mercado profesional o laboral en torno al deporte. Nadie debe confundirse. Utilizando la metáfora de la prueba atlética de maratón, la aprobación de una ley del ejercicio de las profesiones del deporte para Andalucía constituye el pistoletazo de salida, no la pancarta de meta, de esa larga carrera por acabar con una situación preocupante caracterizada por la existencia de un número elevado de personas que diariamente, sin una mínima formación, prestan servicios profesionales en el campo del deporte con riesgo para la salud y la seguridad de los ciudadanos.
En este modelo de sociedad del desarrollo y del bienestar, ya consolidado en el Andalucía, el deporte viene ocupando un lugar privilegiado, de modo que las actividades deportivas forman parte de la industria del ocio, de la recreación, de la educación, de la salud, del turismo, etcétera, propiciando la proliferación de numerosas ocupaciones en torno al deporte. Pese a la fuerte incidencia de esas actividades deportivas en la salud y la seguridad de las personas, el ejercicio de las actividades profesionales es asumido frecuentemente por personas sin una mínima formación o titulación. Y ello es claramente impropio de un sistema deportivo sano, seguro y de calidad. Por tanto, sería deseable que el sistema deportivo andaluz cuente con una ley que ponga unos cimientos sólidos para la salud y seguridad de los deportistas y para la calidad de su sistema deportivo. De poco vale tener un sistema deportivo con unos magníficos equipamientos deportivos, un tejido asociativo consolidado, unos buenos centros públicos y privados de formación, programas de innovación e investigación, medidas de apoyo al deporte de élite o una razonable financiación pública del sector deportivo, etcétera, si no se exige legalmente algo de puro sentido común; que las actividades profesionales de enseñanza, entrenamiento, tecnificación, etcétera, en el ámbito del deporte andaluz sean realizadas por personas debidamente cualificadas.
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References: de lege ferenda
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 artículo 6
 artículo 54
 Real Decreto 
 artículo 11
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 artículo 25
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 artículo 22
 Real Decreto 
 artículo
9
 artículo 134
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 artículo 36
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 artículo 149