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Timestamp: 2016-10-23 20:25:10+00:00

Document:
2P.101/2003 (06.06.2003)
2P.101/2003/ bmt
Beschwerdef�hrer, vertreten durch F�rsprecher Michael Bader, M�nstergasse 34, Postfach, 3000 Bern 8,
Gesundheits- und F�rsorgedirektion des Kantons Bern, Rathausgasse 1, 3011 Bern.
Art. 29 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Ablehnungsbegehren),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid der Gesundheits- und F�rsorgedirektion des Kantons Bern vom 14. M�rz 2003.
Dr. med. dent. L.________ betreibt in Bern eine Zahnarztpraxis. Seine Spezialit�t sind Implantate. Nach Differenzen �ber Honorar- und Standesfragen mit der Zahn�rztegesellschaft des Kantons Bern (im Folgenden: Zahn�rztegesellschaft) trat L.________ Ende 2000 aus dieser aus. Daraufhin �berwies die Zahn�rztegesellschaft eine Reihe von Honorar- und Behandlungsbeanstandungen, die bei ihr eingegangen waren, an die Gesundheits- und F�rsorgedirektion des Kantons Bern (im Folgenden: Gesundheits- und F�rsorgedirektion) zu Handen des Kantonsarztamtes als Aufsichtsorgan �ber die Medizinalpersonen. Dieses leitete die Beanstandungen im Juni 2001 zur Begutachtung an die Zahn�rztliche Sektion des Sanit�tskollegiums weiter, einer aus mehreren Sektionen bestehenden st�ndigen Expertenkommission f�r Fragen des Gesundheitswesens. Nach Einsichtnahme in die Beanstandungen beantragte die Zahn�rztliche Sektion des Sanit�tskollegiums dem Kantonsarzt mit Eingabe vom 20. Dezember 2001, den Entzug der Berufsaus�bungsbewilligung von L.________ oder sonstige geeignete Massnahmen zum Schutz der Patienten zu pr�fen. Der Kantonsarzt legte dieses Schreiben ohne weitere Folgen zu den Akten.
Nachdem L.________ im Juli 2002 vom Antrag der Zahn�rztlichen Sektion des Sanit�tskollegiums erfahren hatte, stellte er am 29. Juli 2002 bei der Gesundheits- und F�rsorgedirektion ein Ablehnungsbegehren gegen die Mitglieder der Zahn�rztlichen Sektion des Sanit�tskollegiums und den Kantonsarzt. Daraufhin f�hrte die Gesundheits- und F�rsorgedirektion ein umfangreiches Verfahren mit mehreren Schriftenwechseln durch. Am 31. Januar 2003 gaben die Mitglieder der Zahn�rztlichen Sektion des Sanit�tskollegiums bekannt, sie tr�ten im aufsichtsrechtlichen Verfahren gegen L.________ in den Ausstand. In der Folge schrieb die Gesundheits- und F�rsorgedirektion das Ablehnungsverfahren in ihrem Entscheid vom 14. M�rz 2003 hinsichtlich der Mitglieder der Zahn�rztlichen Sektion des Sanit�tskollegiums als erledigt vom Gesch�ftsverzeichnis ab (Ziff. 1). Die weiter gehenden Begehren wies sie ab, soweit sie darauf eintrat (Ziff. 2). Die Verfahrenskosten auferlegte sie zur H�lfte (Fr. 950.--) L.________ und ersetzte diesem die H�lfte seiner Parteikosten (Fr. 15'776.85; Ziff. 3 des Entscheids).
L.________ f�hrt mit Eingabe vom 14. M�rz 2003 staatsrechtliche Beschwerde. Er beantragt, die Ziff. 2 - soweit die Ablehnung des Kantonsarztes betreffend - und die Ziff. 3 des Entscheids der Gesundheits- und F�rsorgedirektion aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erw�gungen an die Gesundheits- und F�rsorgedirektion zur�ckzuweisen. Im Weiteren ersucht er darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Die Gesundheits- und F�rsorgedirektion beantragt, die staatsrechtliche Beschwerde und das Gesuch um aufschiebende Wirkung abzuweisen (Vernehmlassung vom 8. Mai 2003).
Der Kantonsarzt Dr. S.________ hat keine Vernehmlassung eingereicht.
Die Gesundheits- und F�rsorgedirektion hat �ber die Befangenheit des Kantonsarztes als letzte kantonale Instanz entschieden (Art. 9 Abs. 2 des Gesetzes �ber die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern vom 23. Mai 1989; VRPGE/BE). Gegen selbst�ndig er�ffnete, kantonal letztinstanzliche Zwischenentscheide �ber Ausstandsbegehren ist die staatsrechtliche Beschwerde zul�ssig (Art. 87 Abs. 1 i.V.m. Art. 86 Abs. 1 OG). Der Beschwerdef�hrer verf�gt �ber das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich gesch�tzte Interesse. Auf die form- und fristgerecht eingereichte staatsrechtliche Beschwerde ist daher einzutreten.
Nach Auffassung des Beschwerdef�hrers verst�sst der angefochtene Entscheid gegen Art. 29 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Der Kantonsarzt sei zwar im Rahmen eines Disziplinarverfahrens t�tig geworden. Dieses k�nne jedoch in Massnahmen bis zum Entzug der Berufsaus�bungsbewilligung ausm�nden. Diesfalls w�ren zivilrechtliche Anspr�che im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betroffen, weshalb ihm das Recht auf Beurteilung durch eine unabh�ngige und unbefangene Beh�rde im Sinne von Art. 29 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK zustehe. Diese Anforderungen erf�lle der angefochtene Entscheid nicht.
2.1 Was der Beschwerdef�hrer damit r�gen will, ist nicht durchwegs leicht verst�ndlich: Der Umstand, dass das offenbar formlos eingeleitete aufsichtsrechtliche Verfahren (vgl. Art. 17a des Gesundheitsgesetzes des Kantons Bern vom 2. Dezember 1984) vom Kantonsarzt gef�hrt wird, verst�sst nicht gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Ob der Beschwerdef�hrer dereinst Anspruch auf �berpr�fung der getroffenen Anordnungen durch ein Gericht hat, das den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (und von Art. 30 Abs. 1 BV; vgl. BGE 126 II 377 S. 396) entspricht, steht noch dahin und kann auch offen bleiben. Es gen�gt im vorliegenden Zusammenhang, festzuhalten, dass der Kantonsarzt keine Beh�rde ist, welche die Verfahrensgarantien von Art. 6 EMRK gew�hrleisten muss, dass das Gleiche auf die Gesundheits- und F�rsorgedirektion zutrifft, und dass derzeit - am Anfang des aufsichtsrechtlichen Verfahrens mit unbestimmtem Ausgang und nicht absch�tzbaren Auswirkungen f�r den Beschwerdef�hrer - weder eine strafrechtliche Anklage noch zivilrechtliche Anspr�che mitbetroffen sind, die es erfordern w�rden, die Anfechtung des Zwischenentscheids bei einem Gericht im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu erm�glichen; vorderhand geht es nur um die Aufsicht nach Gesundheitsgesetz, die grunds�tzlich administrativen Charakter hat und insoweit den Garantien von Art. 6 EMRK nicht unterliegt (vgl. BGE 125 I 417 E. 2).
2.2 Der Beschwerdef�hrer ruft denn auch Art. 29 BV an, der die Unbefangenheit von Beh�rdemitgliedern und Beamten garantiert, und nicht etwa den f�r Gerichte geltenden Art. 30 Abs. 1 BV. Dessen Tragweite geht allerdings weniger weit als diejenige von Art. 6 EMRK (und von Art. 30 Abs. 1 BV). Er verpflichtet ein Beh�rdemitglied oder einen Beamten namentlich dann zum Ausstand, wenn es bzw. er ein pers�nliches Interesse an dem zu behandelnden Gesch�ft hat (BGE 125 I 119 E. 3d-f S. 123 ff.). Der Grund f�r diesen unterschiedlichen Massstab liegt darin, dass Beh�rdemitglieder und Mitarbeiter der Verwaltung in ihrem Fachbereich mit bestimmten Sachverhalten und den beteiligten Akteuren oft notwendigerweise unter verschiedenen Gesichtspunkten und in unterschiedlichen Zusammenh�ngen in Ber�hrung kommen. Ihre haupts�chlichen Aufgaben bestehen zumeist nicht oder jedenfalls nicht nur in der Durchf�hrung und justizm�ssigen Erledigung von Verfahren. Sie sind Anlaufstelle f�r verschiedenste Fragen zum gleichen Thema, in alle damit zusammenh�ngenden Arbeitsabl�ufe eingebunden und wegen ihrer Spezialkenntnisse in einem Verfahren manchmal kaum gleichwertig zu ersetzen. An ihre Unabh�ngigkeit k�nnen deshalb nicht die gleichen Anforderungen gestellt werden wie an diejenige von Justizbeh�rden, die gr�ssere pers�nliche und fachliche Distanz haben und mit einem bestimmten Sachverhalt wesensgem�ss nur punktuell und im Hinblick auf eine bestimmte Entscheidung befasst werden. Gewiss hatte die Gesundheits- und F�rsorgedirektion die Voreingenommenheit des Kantonsarztes vorab gest�tzt auf Art. 9 Abs. 1 VRPG/BE zu beurteilen. Danach hat eine Person, die einen Entscheid zu treffen oder vorzubereiten hat, insbesondere in den Ausstand zu treten, wenn sie aus irgendwelchen Gr�nden in der Sache befangen sein k�nnte (vgl. auch Art. 46 Abs. 1 des bernischen Personalgesetzes). Die Gesundheits- und F�rsorgedirektion durfte diese Bestimmung jedoch im Lichte der sich aus Art. 29 BV ergebenden, weniger strengen Anforderungen f�r Mitarbeiter der Verwaltung anwenden; etwas Anderes gebietet die Verfassung nicht (vgl. auch Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, N. 8 und 16 zu Art. 9; zu den Anforderungen nach der bernischen Kantonsverfassung Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Teil I/Justizverfassung, S. 188 f.).
3.1 Der Beschwerdef�hrer r�gt, die Gesundheits- und F�rsorgedirektion habe eine Befangenheit des Kantonsarztes zu Unrecht verneint und diesbez�glich den Sachverhalt willk�rlich festgestellt.
3.2 Was der Beschwerdef�hrer dem Kantonsarzt haupts�chlich vorwirft, n�mlich dass er den Antrag der Zahn�rztlichen Sektion des Sanit�tskollegiums um sofortiges Einschreiten ohne weitere Folgegebung im Dossier ablegte, spricht nicht f�r eine Voreingenommenheit zum Nachteil des Beschwerdef�hrers. Im Gegenteil: F�r ihn war dieses Vorgehen vorteilhaft. Der Kantonsarzt wollte offensichtlich nicht ohne gesicherte Kenntnisse t�tig werden. Dies l�sst auf eine unvoreingenommene, einwandfreie Amtsf�hrung schliessen. Selbst als der Pr�sident der Zahn�rztlichen Sektion des Sanit�tskollegiums - wie der Beschwerdef�hrer weiter ausf�hrt - anl�sslich der Plenarversammlung der Zahn�rztlichen Sektion des Sanit�tskollegiums vom 23. Mai 2002 auf den Antrag zu sprechen kam und monierte, der "betroffene Zahnarzt" k�nne trotz der Eingabe nach wie vor ungehindert praktizieren, liess sich der an der Sitzung anwesende Kantonsarzt zu keiner Reaktion bewegen, die f�r den Beschwerdef�hrer nachteilig war, was das Gesagte best�tigt.
Auch der Umstand, dass der Kantonsarzt dem Beschwerdef�hrer (vorerst) keine Einsicht in den erw�hnten Antrag und keine Gelegenheit zur Stellungnahme gab, muss nicht als Voreingenommenheit gedeutet werden. Der Kantonsarzt hat dazu ausgef�hrt, er habe den Antrag als nicht gestellt betrachtet und das Schreiben aus den Akten entfernt, weil er ihm den Charakter einer unverbindlichen Meinungs�usserung beigemessen habe, zumal die Zahn�rztliche Sektion des Sanit�tskollegiums ohnehin keine Verfahrensantr�ge zu stellen, sondern nur gutachtensm�ssige Berichte abzuliefern habe. Die Gesundheits- und F�rsorgedirektion durfte diese Erkl�rung ohne in Willk�r zu verfallen als glaubhaft erachten. Das erw�hnte Verhalten des Kantonsarztes steht mit seiner Sichtweise im Einklang, und es leuchtet auch ohne weiteres ein, dass der Kantonsarzt - als Nichtjurist - mit den Feinheiten der Rechtsprechung zum rechtlichen Geh�r nicht vertraut ist. Zur Freiheit, die der Kantonsarzt bei der Aktenf�hrung walten liess, hat zweifellos auch die Bef�rchtung beigetragen, dass der Antrag den Beschwerdef�hrer zu einer heftigen Reaktion bewegen k�nnte, was das laufende Verfahren verkomplizieren, verl�ngern und verteuern m�sste. Die bef�rchtete Entwicklung ist denn auch eingetreten. Der Versuch des Kantonsarztes, solch unergiebigen Weiterungen entgegen zu steuern, l�sst angesichts der Nichtfolgegebung wohl auf eine (begreifliche) Besorgnis um eine rationelle Verfahrensabwicklung schliessen, nicht aber Voreingenommenheit in die eine oder andere Richtung erkennen.
Was der Beschwerdef�hrer daraus ableiten will, dass seinen Akteneinsichtsbegehren nicht immer sofort und vollst�ndig entsprochen wurde, ist ebenfalls nicht einsichtig. In keinem Verfahren besteht immer und sofort ein Anspruch auf Akteneinsicht und muss eine Beh�rde bereits als befangen gelten, wenn sie einem Einsichtsbegehren nicht entspricht. Es liegt im Anfangsstadium eines Verfahrens weitgehend im Ermessen der Beh�rde, zu bestimmen, wann das Einsichts- und �usserungsrecht ausge�bt werden kann. Erforderlich ist im Wesentlichen nur, dass dies rechtzeitig und vollst�ndig geschieht.
3.3 Die Gesundheits- und F�rsorgedirektion musste sodann nichts weiter aus dem Umstand ableiten, dass der Kantonsarzt nach dem Eingang des Antrages der Zahn�rztlichen Sektion des Sanit�tskollegiums nicht auf deren Mitwirkung verzichtete. Die Begutachtung durch die Zahn�rztliche Sektion des Sanit�tskollegiums ist in F�llen wie hier vorgesehen (Art. 12 der Verordnung �ber das Sanit�tskollegium vom 30. Mai 1990) und - da der Kantonsarzt selber nicht Zahnarzt ist - praktisch unumg�nglich. Scheidet das Zutun der Zahn�rztlichen Sektion des Sanit�tskollegiums aus, wird die Entscheidvorbereitung bedeutend erschwert, zumal der Beschwerdef�hrer auch mit den Organen des kantonalen Verbandes in Konflikt steht. Wenn der Kantonsarzt unter diesen Umst�nden versucht hat, die bereits begonnene Begutachtung durch die Zahn�rztliche Sektion des Sanit�tskollegiums nach M�glichkeit zu Ende zu f�hren, kann deshalb noch nicht auf seine Befangenheit geschlossen werden; dazu bed�rfte es weiterer, eindeutiger Anhaltspunkte. Als derartige Hinweise mussten die fr�her erstatteten Gutachten in den F�llen X.________ und Y.________ nicht betrachtet werden. Die Zahn�rztliche Sektion des Sanit�tskollegiums hatte sich darin zu zahnmedizinischen Fachfragen zu �ussern; die sich daraus ergebenden rechtlichen Konsequenzen lagen im Verantwortungsbereich anderer Beh�rden und erlaubten dem Kantonsarzt keine direkten R�ckschl�sse auf die Objektivit�t des Fachorgans. Ebenso wenig deuten die �usserungen des Kantonsarztes in seiner Stellungnahme vom 31. Januar 2003 auf Befangenheit hin, wonach es in der Regel - und auch hier - keinen Grund gebe, die fachlichen Feststellungen der Zahn�rztlichen Sektion des Sanit�tskollegiums in Zweifel zu ziehen: Weshalb die Expertent�tigkeit der Zahn�rztlichen Sektion des Sanit�tskollegiums allgemein ungen�gend sein sollte, ist weder dargetan worden noch nachvollziehbar. Die weitere Bemerkung des Kantonsarztes, dass die Zahn�rztliche Sektion des Sanit�tskollegiums Ende Dezember 2001 �ber gen�gend Unterlagen verf�gte, um eine fachliche Einsch�tzung abgeben zu k�nnen, erfolgte vor dem Hintergrund, dass der Beschwerdef�hrer trotz Aufforderung seine eigenen Unterlagen und Erkl�rungen lange Zeit nicht einreichte, weshalb darauf auch nicht abgestellt werden konnte. Die Bemerkung des Kantonsarztes in der erw�hnten Stellungnahme ist neutral gehalten. Aus ihr l�sst sich - entgegen der Meinung des Beschwerdef�hrers - auch keineswegs entnehmen, der Kantonsarzt teile die fachliche Einsch�tzung der Zahn�rztlichen Sektion des Sanit�tskollegiums.
3.4 Nach dem Ausgef�hrten konnte die Gesundheits- und F�rsorgedirektion in willk�rfreier Anwendung der einschl�gigen kantonalen Bestimmungen zum Ergebnis gelangen, es l�gen keine hinreichenden, konkreten Gegebenheiten vor, die ein Misstrauen in die Unvoreingenommenheit des Kantonsarztes objektiv betrachtet begr�nden k�nnten (vgl. BGE 127 I 196 S. 198; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, a.a.O., N 15). Die Folgerungen der Gesundheits- und F�rsorgedirektion halten auch der Verfassungskontrolle unter dem Blickwinkel von Art. 29 BV stand (vgl. dazu E. 2.2 hiervor), zumal der Beschwerdef�hrer keine pers�nlichen Interessen bzw. Verflechtungen des Kantonsarztes, die seine Unparteilichkeit in Zweifel ziehen k�nnten, namhaft gemacht hat. Es kann in diesem Zusammenhang noch einmal darauf hingewiesen werden, dass er dem "Antrag" der Zahn�rztlichen Sektion des Sanit�tskollegiums auf sofortiges Einschreiten keineswegs gefolgt ist.
Soweit der Beschwerdef�hrer fehlende Sachverhaltsfeststellung und Beweisw�rdigung r�gt, gehen seine Einw�nde ebenfalls fehl. Die Redaktion des angefochtenen Entscheids mag m�glicherweise dessen Verst�ndnis nicht gerade erleichtern. Trotzdem l�sst sich den Ausf�hrungen der Gesundheits- und F�rsorgedirektion hinreichend deutlich entnehmen, welche Umst�nde sie als erstellt erachtet und welche Rechtsfolgen sie daraus abgeleitet hat. Irgendwelche Vorschriften �ber den Entscheidaufbau, die im angefochtenen Erkenntnis missachtet worden w�ren, nennt der Beschwerdef�hrer nicht und sind im �brigen auch nicht bekannt.
5.1 Den Kostenspruch hat der Beschwerdef�hrer nicht selbst�ndig, sondern nur im Zusammenhang mit dem Ausgang des vorinstanzlichen Verfahrens angefochten. Da sich die Beschwerde insoweit als unbegr�ndet erweist, hat auch der Kostenspruch der Vorinstanz Bestand.
5.2 Nach dem Ausgef�hrten ist die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen. Mit der Beurteilung in der Sache er�brigt es sich, auf den Antrag um Erteilung der aufschiebenden Wirkung einzugehen. Dem Verfahrensausgang entsprechend hat der Beschwerdef�hrer die Kosten f�r das Verfahren vor Bundesgericht zu tragen (Art. 153, 153a und 156 Abs. 1 OG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Dieses Urteil wird den Parteien und der Gesundheits- und F�rsorgedirektion des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 29
 Art. 6
 Art. 86
 Art. 88
 Art. 29
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 29
 Art. 6
 Art. 17
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 30
 BGE 
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 BGE 
 Art. 29
 Art. 30
 Art. 6
 Art. 30
 Art. 9
 Art. 46
 Art. 29
 Art. 9
 BGE 
 Art. 29