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Timestamp: 2020-08-10 10:53:08+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 09.12.1999 - 20 D 10/99.AK - openJur
Urteil vom 09.12.1999 - 20 D 10/99.AK
OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 09.12.1999 - 20 D 10/99.AK
openJur 2011, 80149
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Klägerinnen wenden sich gegen die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses für den Verkehrsflughafen Essen/Mülheim.
Der Flugplatz wird von der Beigeladenen betrieben, deren Gesellschafter zu gleichen Teilen die Städte Essen und Mülheim a.d. Ruhr sowie das Land Nordrhein-Westfalen sind. Das Flugplatzgelände steht im Eigentum der Städte Essen und Mülheim a.d. Ruhr. Es war bis Ende 1994 an die Beigeladene verpachtet. Die Klägerinnen gehören zu der mehrere Luftfahrtunternehmen umfassenden Firmengruppe des Kaufmanns X. . Der Flugplatz Essen/Mülheim ist seit langem Standort der gewerblichen Aktivitäten des Herrn X. und von Firmen seiner Gruppe. Zugunsten von Herrn X. hat die Stadt Mülheim a.d. Ruhr an Teilbereichen ihrer Eigentumsflächen auf die Dauer von 30 Jahren ein 1974 in das Grundbuch eingetragenes Erbbaurecht bestellt. Auf den Erbbaurechtsflächen ist neben zwei Flugzeughallen eine Luftschiffwerft errichtet worden. Ein weiteres Erbbaurecht hat die Stadt Mülheim a.d. Ruhr dem B. -Club , der am Flugplatz den Luftsport ausübt, für 50 Jahre ab Eintragung im Grundbuch eingeräumt; dieses Erbbaurecht ist 1984 eingetragen worden.
Der Flugplatz Essen/Mülheim ist aus einem 1925 genehmigten Notlandeplatz entstanden. 1927 wurden seine Beibehaltung und Inbetriebnahme als Flughafen genehmigt. Seinerzeit bestand das Flugfeld aus einer annähernd runden Grasfläche mit einem Durchmesser von ca. 900 m. In der Folgezeit wurde das Gelände des Flugplatzes mehrfach erweitert und wurden flugbetriebliche Anlagen geschaffen sowie umgestaltet. Nach militärischer Nutzung während des Zweiten Weltkrieges und anschließender alliierter Beschlagnahme wurde der zivile Flugbetrieb auf dem Flugplatz in den 50er Jahren wieder aufgenommen. Kriegsbedingte Schäden an der inzwischen angelegten befestigten Start- und Landebahn wurden beseitigt. 1959 wurde der Ausbauplan für den Bauschutzbereich nach § 12 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) festgelegt; der Ausbauplan sah eine Start- und Landebahn von 1.583,50 m Länge und 45 m Breite vor. Mit Bescheid vom 19. März 1966 bestätigte der Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr, der Flughafen sei in seiner derzeitigen Ausdehnung als Verkehrsflughafen genehmigt; die Flughafenanlage umfasse u.a. die Start- und Landebahn. Die Start- und Landebahn wurde sodann in den seitdem vorhandenen Abmessungen von 1.553,50 m Länge und 45 m Breite betriebsfertig befestigt und hergerichtet.
Den Bescheid vom 19. März 1966 hob das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit Urteil vom 24. August 1972 auf die Klage von Anliegern auf, weil das Vorliegen der bestätigten früheren Genehmigung jedenfalls ihrem Umfang nach nicht feststellbar sei. Die hiergegen eingelegte Berufung blieb erfolglos.
Während des Revisionsverfahrens beantragte die Beigeladene 1977 eine neue Flughafengenehmigung für die vorhandenen Anlagen und den darauf durchgeführten - zu erweiternden - Flugbetrieb sowie 1980 zur Aufrechterhaltung des bisherigen Flugbetriebes die Genehmigung für die Anlage und den Betrieb eines Verkehrslandeplatzes.
Die Landeplatzgenehmigung erteilte der Regierungspräsident E. unter dem 2. April 1980. Der Flugplatz darf hiernach von Flugzeugen und Drehflüglern bis zu LCN 25, von Luftschiffen, von Motorseglern und von Segelflugzeugen für die Durchführung von Flügen nach Sichtflugregeln unter Sichtflugbedingungen bei Tag benutzt werden. Strahlflugzeuge sind nicht allgemein zugelassen. Die Genehmigung gilt so lange und so weit, als von der beantragten Flughafengenehmigung kein Gebrauch gemacht werden kann.
Die Flughafengenehmigung erteilte der Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr ebenfalls unter dem 2. April 1980. Gleichzeitig legte der Minister den Ausbauplan neu fest. Die Genehmigung enthält den Hinweis, von ihr könne erst nach Unanfechtbarkeit oder sofortiger Vollziehbarkeit eines nachfolgenden Planfeststellungsbeschlusses Gebrauch gemacht werden. Die Genehmigungsbestätigung vom 19. März 1966 und den 1959 festgelegten Ausbauplan hob der Minister auf. Die anhängigen Gerichtsverfahren wurden durch übereinstimmende Hauptsachenerledigungserklärungen beendet.
1983/87 beantragte die Beigeladene die Planfeststellung. Gegenstand des Verfahrens sei der bestehende Zustand der Flughafenanlage. Der Minister für Stadtentwicklung und Verkehr stellte den Plan mit Beschluß vom 3. Dezember 1991 fest und änderte zugleich die Flughafengenehmigung vom 2. April 1980. Der Flughafen sei u.a. zur Entlastung des Verkehrsflughafens E. notwendig. Der formelle Status eines Flughafens sei erforderlich, um die wegen der topografischen Gegebenheiten und des eventuellen zukünftigen Instrumentenflugbetriebs gebotene Hindernisfreiheit durch einen Bauschutzbereich gemäß § 12 LuftVG zu sichern. Der Flugbetrieb werde qualitativ nicht über den auf der Landeplatzgenehmigung beruhenden bisherigen Betrieb hinausgehen. Gegen den Planfeststellungsbeschluß sind Klagen von Anliegern und der Stadt F. vor dem Senat anhängig.
Die Städte Essen und Mülheim a.d. Ruhr beabsichtigen seit Jahren eine anderweitige Nutzung des Flugplatzgeländes. Das Land Nordrhein-Westfalen hielt zunächst an seiner der Flughafengenehmigung zugrunde liegenden Konzeption fest. Nach dem Landesentwicklungsplan vom 11. Mai 1995 soll der Flugplatz Entlastungsfunktionen für den Verkehrsflughafen E. im Bereich des Geschäftsreise- und Regionalluftverkehrs übernehmen; zur Übernahme dieser Funktionen sind die Voraussetzungen für Flüge nach Instrumentenflugregeln zu schaffen. Nach der Landtagswahl 1995 schlossen die Koalitionsparteien zur Bildung der Landesregierung eine Vereinbarung, wonach der Flugplatz nicht zum Regionalflughafen umgewandelt und der Flugbetrieb, sobald rechtlich möglich, beendet werden soll. Daraufhin kamen die Gesellschafter der Beigeladenen überein, den Flugbetrieb mit Motorflugzeugen in einer geordneten, alle rechtlichen Belange berücksichtigenden Weise möglichst bis 1998/99 zu beenden. Am 15. Dezember 1995 beschlossen die Gesellschafter der Beigeladenen, die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses herbeizuführen.
Unter dem 24. Januar 1996 beantragte die Beigeladene, den Planfeststellungsbeschluß zurückzunehmen. Auf Nachfrage des Beklagten teilte die Beigeladene mit, sie habe das mit der Planfeststellung verfolgte Vorhaben endgültig aufgegeben und beantrage deshalb die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses.
Das Oberlandesgericht E. verurteilte die Stadt Mülheim a.d. Ruhr auf Klage des B. -Clubs mit Urteil vom 19. März 1998 - 14 U 231/96 -, während der Laufzeit des Erbbaurechtsvertrages alles zu unterlassen, was den Flugbetrieb des B. -Clubs zu Sportzwecken einschränkt oder aufhebt.
Nach Anhörung von Nutzern des Flugplatzes hob der Beklagte den Planfeststellungsbeschluß mit Bescheid vom 3. Dezember 1998, den Prozeßbevollmächtigten der Klägerinnen zugegangen am 28. Dezember 1998, auf. Die Beigeladene habe das Vorhaben endgültig aufgegeben. Daher sei der Planfeststellungsbeschluß nach § 77 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) aufzuheben. Diese Vorschrift sei anwendbar; ihre Voraussetzungen seien erfüllt. Dem stehe weder die luftverkehrsrechtliche Betriebspflicht noch der Umstand entgegen, daß der Flugbetrieb schrittweise aufgegeben werden solle. Der Planfeststellungsbeschluß sei noch nicht bestandskräftig. Deshalb sei ein Vertrauen in seinen Fortbestand nicht geschützt und könnten aus ihm keine geschützten Rechtspositionen von Nutzern des Flugplatzes hergeleitet werden. Die Hindernisfreiheit müsse für den Motorflugverkehr mit Flugzeugen von mehr als 5,7 t Höchstgewicht auch zukünftig erhalten bleiben. Die Städte Essen und Mülheim a.d. Ruhr hätten sich mit der Beibehaltung des Bauschutzbereichs einverstanden erklärt.
Am 22. Januar 1999 haben die Klägerinnen Klage erhoben. Nach Inkrafttreten des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes hat der Beklagte angeordnet, den Flugplatz nach Maßgabe des Planfeststellungsbeschlusses bzw. der Flughafengenehmigung zu betreiben. Mit Bescheid vom 15. April 1999 hat der Beklagte die Flughafengenehmigung an das Ergebnis des Planfeststellungsbeschlusses angepaßt; der Planfeststellungsbeschluß sei mit Inkrafttreten des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vollziehbar geworden. Die Klägerin zu 1. und der Kaufmann X. haben gegen die Beigeladene Klage vor dem Landgericht E. mit dem Ziel erhoben, die Beigeladene zum Widerruf bzw. zur Rücknahme der von ihr abgegebenen Aufgabeerklärung und des Antrages auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zu verurteilen. Über diese Klage ist noch nicht entschieden.
Die Klägerinnen tragen vor, sie seien klagebefugt. Sie seien konzernmäßig miteinander verbunden und existentiell auf den Bestand des Flughafens angewiesen. Die Klägerin zu 1. sei seit den 50er Jahren am Flugplatz gewerblich ansässig. Die geschäftlichen Tätigkeiten seien aufgrund der Genehmigungsbestätigung aus dem Jahre 1966, der Bestellung des Erbbaurechts und begleitender vertraglicher Abmachungen mit der Beigeladenen erheblich ausgeweitet worden. Das Land Nordrhein-Westfalen sei in die unternehmerischen Entscheidungen eingebunden gewesen. Ab den 70er Jahren seien umfangreiche Investitionen für die Errichtung von Gebäuden und luftfahrttechnische Einrichtungen auf dem Erbpachtgelände und für die Anschaffung sonstiger betrieblicher Güter getätigt worden. Ab 1974 hätten die Klägerinnen zu 1. und 2. für den gewerblichen Flugverkehr eine Flugzeugflotte des Typs Fokker F 27 aufgebaut. Für den Einsatz der Fokker F 27 sei der bestehende Bauschutzbereich unabdingbar. Aufgrund des von ihnen - den Klägerinnen - betätigten, schutzwürdigen Vertrauens in den Betrieb des Flugplatzes als Flughafen stelle der Planfeststellungsbeschluß mehr als eine bloße Chance dar. Deshalb hätten ihre Interessen und Rechte zumindest im Rahmen einer Abwägungs- bzw. Ermessensentscheidung berücksichtigt werden müssen. Der Beklagte habe das infolge der Wahl eines falschen Verfahrens und der verfehlten Heranziehung des § 77 VwVfG NRW versäumt; der Anspruch auf gerechte Abwägung bzw. fehlerfreie Ermessensausübung sei mißachtet worden. Die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses greife in ihre Rechte ein. Die Schutzwirkung, die der Planfeststellungsbeschluß gegenüber Unterlassungsansprüchen Lärmbetroffener entfalte, werde entfallen. Zivilgerichtliche Beschränkungen des Flugbetriebs, etwa der Betriebszeiten, könnten existenzbedrohende Auswirkungen haben. Die Flughafengenehmigung, deren Widerruf der Beklagte angekündigt habe, werde inhaltsleer. Dadurch werde der Bauschutzbereich, der wegen der örtlichen Verhältnisse von besonderer Bedeutung sei, seinen Bestand verlieren. Es sei absehbar, daß den Flugbetrieb beeinträchtigende Bauvorhaben errichtet würden. Die Landeplatzgenehmigung habe lediglich Übergangscharakter und werde wirkungslos. Das werde zur Einstellung des Flugbetriebes und zur Entwertung der Investition führen. § 77 VwVfG NRW sei nicht anwendbar. Das Vorhaben sei seit langem fertiggestellt. Der Flugplatz werde seit den 20er Jahren als Flughafen betrieben. Die Beseitigung eines bestehenden Flughafens erfordere ein eigenständiges Planfeststellungsverfahren. Der Regelung über die Befreiung von der Betriebspflicht des Flughafenunternehmers komme gegenüber § 77 VwVfG NRW der Vorrang zu. Die Betriebspflicht stehe nicht zur Disposition der Beigeladenen. Im übrigen sei das planfestgestellte Vorhaben nicht endgültig aufgegeben worden. Auch nach der aktuellen Landesplanung, die zuletzt 1998 im Landesentwicklungsplan Schutz vor Fluglärm verdeutlicht worden sei, sei der Flugplatz als Regionalflughafen vorgesehen. Die Beigeladene beabsichtige, den Flugbetrieb nach Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses fortzusetzen. Der Gesellschafterbeschluß vom 15. Dezember 1995 sei nichtig. Er verstoße gegen den Gesellschaftsvertrag und den Grundsatz der Firmenwahrheit. Das Land hätte dem Gesellschafterbeschluß wegen seiner Bindung an das Landesplanungsrecht nicht zustimmen dürfen; Entsprechendes gelte für die Stadt Mülheim a.d. Ruhr wegen des Erbbaurechts. Außerdem habe das Land die Zustimmung treuwidrig erteilt, weil es ihnen - den Klägerinnen - zugesichert habe, an der Aufrechterhaltung und dem Ausbau des Flugplatzes festzuhalten. Die Beigeladene habe sich, indem sie gegenüber dem Beklagten die Aufgabe des Vorhabens erklärt habe, rechtswidrig verhalten, da sie ihrer Pflicht zuwider gehandelt habe, den Flugplatz als Flughafen zu erhalten und zu fördern. Bei einem Erfolg der vor dem Landgericht E. anhängigen Klage stehe fest, daß die Beigeladene ihr Ziel der Aufgabe des Vorhabens nicht weiterverfolge; das sei entscheidungserheblich und deswegen vorgreiflich.
den Bescheid des Beklagten vom 3. Dezember 1998 aufzuheben.
Er hält die Klage für unzulässig. Die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten der Nutzer des Flugplatzes sei nicht gegeben. Der wegen des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes angeordnete Betrieb des Flugplatzes als Verkehrsflughafen eröffne keine neuen Nutzungsmöglichkeiten. Ein etwaiges Vertrauen der Klägerinnen in den Betrieb des Flugplatzes als Flughafen sei nicht schutzwürdig.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag und hat sich zur Sache nicht geäußert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der zum Verfahren 20 D 181/98.AK beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
Das Oberverwaltungsgericht ist erstinstanzlich zuständig. Im ersten Rechtszug entscheidet das Oberverwaltungsgericht u.a. über sämtliche Streitigkeiten, die das Anlegen, die Erweiterung oder die Änderung und den Betrieb von Verkehrsflughäfen betreffen (§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Mit dem Begriff "betreffen" schließt die Vorschrift nach ihrem Wortlaut sowie ihrem Sinn und Zweck alle Streitigkeiten ein, die eine der bezeichneten Maßnahmen zum Gegenstand haben. Es wird weder ein bestimmtes Verwaltungsverfahren vorausgesetzt noch wird an eine bestimmte Form der behördlichen Entscheidung angeknüpft. Ebensowenig ist die Zuweisung der Zuständigkeit durch diese Vorschrift beschränkt auf Klagen gegen die behördliche Zulassung eines luftrechtlichen Vorhabens. Vielmehr werden auch Streitigkeiten erfaßt, die sich auf das Unterbleiben bzw. das Rückgängigmachen eines solchen Vorhabens beziehen. So ist es hier. Der Planfeststellungsbeschluß vom 3. Dezember 1991, gegen dessen Aufhebung sich die Klage richtet, regelt die Erstellung des Flugplatzes Essen/Mülheim mit der gegebenen Flugplatzanlage als Verkehrsflughafen. Darüber hinaus enthält er betriebsbezogene Regelungen, die die ministerielle Genehmigung vom 2. April 1980 zur Anlage und zum Betrieb des Verkehrsflughafens Essen/Mülheim ergänzen und ändern. An die Stelle des nicht planfeststellungsbedürftigen Verkehrslandeplatzes ohne Bauschutzbereich - gemäß der Genehmigung des Regierungspräsidenten E. vom 2. April 1980 zur Anlage und zum Betrieb des Verkehrslandeplatzes Essen/Mülheim - sollte ein Verkehrsflughafen treten. Dem entzieht die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses die Grundlage.
Der angefochtene Bescheid vom 3. Dezember 1998 ist ein der Anfechtung zugänglicher Verwaltungsakt. Die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nach § 77 Satz 1 VwVfG NRW, der wortgleich übereinstimmt mit § 77 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG), enthält eine auf die Herbeiführung von Rechtsverbindlichkeit angelegte Regelung im Sinne des § 35 VwVfG/VwVfG NRW. Selbst wenn man annimmt, ein Planfeststellungsbeschluß erledige sich mit der endgültigen Aufgabe des planfestgestellten Vorhabens (§ 43 Abs. 2 VwVfG/VwVfG NRW),
vgl. Allesch/Häußler in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl., § 77 Rdnr. 4,
ermächtigt und verpflichtet § 77 Satz 1 VwVfG NRW die Planfeststellungsbehörde, den Planfeststellungsbeschluß im Interesse der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit durch gesonderten Bescheid aufzuheben. Mit der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses befindet die Behörde potentiell abschließend und verbindlich darüber, daß das Vorhaben endgültig aufgegeben ist und der Planfeststellungsbeschluß seine Rechtswirkungen zu einem bestimmten Zeitpunkt verliert. Sie beseitigt hierdurch zumindest den mit dem Planfeststellungsbeschluß einhergehenden Rechtsschein der Befugnis zur Ausführung des Vorhabens und schafft so klare Verhältnisse.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 - 4 C 53.82 -, Buchholz 407.4 § 18 c FStrG Nr. 1 (zu § 18 d FStrG a.F.); Allesch/Häußler, a.a.O., § 77 Rdnr. 4; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl., § 77 Rdnrn. 2, 11.
Die Klägerinnen verfügen nicht über die erforderliche Klagebefugnis für das hiernach zutreffend in die Form der Anfechtungsklage gekleidete Klagebegehren. Sie können nicht geltend machen, durch den angefochtenen Bescheid in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die bloße Behauptung einer Rechtsverletzung genügt den Anforderungen an deren Geltendmachung nicht. Der jeweilige Kläger muß vielmehr hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die eine Verletzung seiner Rechte durch den angefochtenen Verwaltungsakt zumindest als möglich erscheinen lassen. Die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses richtet sich, wie auch der Planfeststellungsbeschluß selbst, an die Beigeladene als Trägerin des planfestgestellten Vorhabens und als Betreiberin des Flugplatzes; der Beigeladenen wird die aus dem Planfeststellungsbeschluß abzuleitende Rechtsstellung entzogen. Die Klägerinnen sind Nutzer des Flugplatzes, werden mithin als Dritte betroffen. Die Klage eines Drittbetroffenen führt dann zur Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes, wenn der Verwaltungsakt gegen eine Rechtsvorschrift verstößt, die (auch) seinem Schutz zu dienen bestimmt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Seine Klagebefugnis ist dann gegeben, wenn nach dem Vortrag des Drittbetroffenen Schutznormen verletzt sein können und Tatsachen vorgebracht sind, die es als möglich erscheinen lassen, daß der Dritte eine der Schutznormen in eigener Person zu aktualisieren vermag. Drittschutz vermitteln diejenigen Vorschriften, die nach dem in ihnen enthaltenen, durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsprogramm zumindest auch der Rücksichtnahme auf die individuellen Interessen des betreffenden Dritten dienen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, DVBl. 1999, 100; Urteil vom 30. März 1995 - 3 C 8.94 -, BVerwGE 98, 118.
Das trifft auf die Rechtsvorschriften, nach denen sich die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides bemißt, nicht zu.
Maßgebend dafür, ob der Aufhebungsbescheid vom 3. Dezember 1998 rechtswidrig ist und die Klägerinnen in ihren Rechten verletzt, ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides, also die Situation im Dezember 1998. Der ausschlaggebende Zeitpunkt für die Beurteilung eines Anfechtungsbegehrens bestimmt sich nach dem einschlägigen materiellen Recht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 1990 - 8 C 87.88 -, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 218; Urteil vom 3. November 1987 - 9 C 254.86 -, Buchholz 402.25 § 28 AsylVfG Nr. 11.
Nach dem hier einschlägigen materiellen Recht ist ausschließlich anhand der Verhältnisse bei Erlaß des Aufhebungsbescheides und damit bei Abschluß des Verwaltungsverfahrens zu beantworten, ob die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses mit den hierfür geltenden rechtlichen Voraussetzungen im Einklang steht. Die Aufhebungsentscheidung entfaltet keine Dauerwirkung, sondern erschöpft sich in einer einmaligen Gestaltung bzw. Klarstellung der Rechtslage. Die Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses bzw. der fortbestehende Rechtsschein dieser Rechtswirkungen werden beseitigt. Nimmt man § 77 Satz 1 VwVfG NRW in den Blick, den der Beklagte als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid herangezogen hat, kommt es für die Rechtmäßigkeit des Bescheides darauf an, ob das planfestgestellte Vorhaben endgültig aufgegeben ist. Dies ist bezogen auf den Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung zu klären, wie sowohl der Sinn und Zweck der Vorschrift und die zwingend angeordnete Rechtsfolge als auch die gegebenenfalls zu treffenden Folgeregelungen (§ 77 Sätze 2 und 3 VwVfG NRW) verdeutlichen. Das "endgültige" Aufgeben eines Vorhabens schließt die Abschätzung der absehbaren zukünftigen Entwicklungen ein und hebt notwendigerweise auf die Verhältnisse sowie die Erkenntnismöglichkeiten bei Erlaß der Aufhebungsentscheidung ab. Die mit der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses bezweckte Rechtssicherheit ließe sich nicht gewährleisten, wenn - im Falle der Anfechtung - Veränderungen nach Ergehen einer Aufhebungsentscheidung deren Rechtmäßigkeit und Bestand nachträglich in Frage stellen könnten. Ist ein Vorhaben endgültig aufgegeben und hat die Behörde die zwingend angeordnete Rechtsfolge verfügt, ist der Planfeststellungsbeschluß "verbraucht" und, soll das Vorhaben dennoch verwirklicht werden, ein Rückgriff auf den aufgehobenen Planfeststellungsbeschluß verwehrt. Über die Zulassung des Vorhabens ist neu zu befinden. Das stimmt mit allgemeinen Grundsätzen des Planfeststellungsrechts überein, die die behördliche Zulassung von Planungen verhindern, mit deren Realisierung innerhalb näher festgelegter Zeiträume nicht begründet gerechnet werden kann ("Vorratsplanungen"), und die Planfeststellungsbeschlüsse wirkungslos werden lassen, die funktionslos geworden sind.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. Dezember 1992 - 4 B 188.92 -, DÖV 1993, 433; Urteil vom 24. November 1989 - 4 C 41.88 -, DVBl. 1990, 424.
Bei der Maßgeblichkeit der Verhältnisse im Zeitpunkt der angefochtenen Aufhebungsentscheidung bleibt es auch dann, wenn man der Entscheidung, ausgehend vom Standpunkt der Klägerinnen, planerische Elemente zuerkennt und annimmt, daß sie den Anforderungen planerischer Abwägung zu genügen hat. Einer planerischen Abwägungsentscheidung sind die tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten im Entscheidungszeitpunkt sowie die hinreichend sicher zu erwartenden künftigen Entwicklungen zugrunde zu legen. Die gerichtliche Kontrolle ist hieran auszurichten und läßt es insbesondere nicht zu, eine ordnungsgemäß erarbeitete prognostische Abschätzung wegen eines hiervon abweichenden, nicht vorauszusehenden tatsächlichen Verlaufs für fehlerhaft zu erachten und den Planfeststellungsbeschluß deswegen nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben. Das ist für die Anfechtung eines Planfeststellungsbeschlusses allgemein anerkannt,
vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 1999 - 4 A 18.98 -, NuR 1999, 510; Urteil vom 7. Juli 1978 - 4 C 79.76 u.a. -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 2 (S. 11),
und gilt im vorliegenden Zusammenhang gleichermaßen.
Kennzeichnend für die Verhältnisse am Flugplatz Essen/Mülheim bei Erlaß des Aufhebungsbescheides vom 3. Dezember 1998 war in tatsächlicher Hinsicht, daß die Start- und Landebahn bereits vorhanden war. Die Start- und Landebahn ist schon im Anschluß an die ministerielle Bestätigung einer bestehenden Genehmigung als Verkehrsflughafen vom 19. März 1966 in ihren gegenwärtigen Abmessungen betriebsfertig befestigt worden. In rechtlicher Hinsicht galt zum einen die vom Regierungspräsidenten E. erteilte Landeplatzgenehmigung vom 2. April 1980, die die Anlage und den Betrieb des Flugplatzes als Verkehrslandeplatz ohne beschränkten Bauschutzbereich gestattete. Diese Genehmigung ist, weil ein Landeplatz ohne beschränkten Bauschutzbereich nicht planfeststellungsbedürftig ist (§ 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG), gleichzeitig Unternehmergenehmigung und Planungsentscheidung und bewirkt so die behördliche Zulassung des Flugplatzes und des auf ihm abgewickelten Betriebes insgesamt, und zwar als Verkehrslandeplatz. Zum anderen lag die ministerielle Genehmigung vom 2. April 1980 für die Anlage und den Betrieb des Flugplatzes als Verkehrsflughafen vor (§ 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Von dieser Genehmigung konnte wegen der Planfeststellungsbedürftigkeit von Flughäfen kraft Gesetzes (§ 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG) erst nach Wirksamwerden und Vollziehbarkeit eines nachfolgenden Planfeststellungsbeschlusses Gebrauch gemacht werden, worauf durch einen der Genehmigung beigefügten Hinweis gesondert aufmerksam gemacht worden war. Neben der Flughafengenehmigung bestand der zeitgleich festgelegte Ausbauplan, der maßgebend ist für den Bauschutzbereich (§ 12 Abs. 1 LuftVG). Schließlich existierte der Planfeststellungsbeschluß vom 3. Dezember 1991, durch den der Plan für die Start- und Landebahn sowie den sie umgebenden Schutzstreifen festgestellt worden ist; darüber hinaus beinhaltete der Planfeststellungsbeschluß betriebliche Regelungen zur Änderung der Flughafengenehmigung. Der Planfeststellungsbeschluß, dessen sofortige Vollziehung nicht angeordnet worden war, war u.a. von mehreren lärmbetroffenen Anliegern des Flugplatzes angefochten und deswegen, weil diesen Klagen aufschiebende Wirkung zukam (§ 80 Abs. 1 VwGO), nicht vollziehbar. Das besagt, daß der Planfeststellungsbeschluß noch nicht ausnutzbar war; einen Anhalt dafür, daß diese rechtliche Situation in der Praxis übergangen worden wäre, gibt es nicht. Das Elfte Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 25. August 1998, BGBl. I S. 2432, aus dem der Beklagte Folgerungen für die Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses gezogen hat, ist nach seinem Art. 12 Abs. 1 in den hier interessierenden Teilen erst am 1. März 1999 in Kraft getreten. Dementsprechend war der Flugplatz im maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht nach vorangegangener behördlicher Gestattung (§ 44 Abs. 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung - LuftVZO -) als Flughafen in Betrieb genommen worden; dies hätte rechtmäßig auch nicht geschehen können.
Soweit die Klägerinnen dennoch einen langjährigen Flughafenbetrieb geltend machen, geht das an der Realität vorbei. Erst auf der Grundlage des Planfeststellungsbeschlusses hätte sich auf der bestehenden Flugplatzanlage ein Flughafenbetrieb entwickeln können. Die 1991 planfestgestellte Start- und Landebahn ist eine grundlegend andere Einrichtung, als es das in den 20er Jahren genehmigte Flugfeld gewesen ist. Die 1966 im Hinblick auf einen als vorhanden angesehenen Flughafen ausgesprochene Genehmigungsbestätigung wurde zunächst gerichtlich und sodann von der Genehmigungsbehörde - zusammen mit dem 1959 festgelegten Ausbauplan - aufgehoben. Die bestätigte Genehmigungslage für einen Flughafen mit der befestigten Start- und Landebahn war nicht nachweisbar. Die Einstufung des Flugplatzes als rechtmäßig vorhandener Flughafen war nicht haltbar. Auf der Einsicht in diese Tatsache beruht der 1980 von der Beigeladenen und der Genehmigungs- bzw. Planfeststellungsbehörde übereinstimmend gefaßte Entschluß, den vorhandenen, rechtlich aber nicht zugelassenen Zustand nach Maßgabe der §§ 6, 8 LuftVG durch eine Flughafengenehmigung mit nachfolgender Planfeststellung abzusichern und übergangsweise, bis zum Abschluß der zur Erreichung dieser Ziele erforderlichen Verfahren, einen Verkehrslandeplatz zu schaffen und zu betreiben. Umstände, denen gleichwohl ein Anhaltspunkt dafür entnommen werden könnte, daß 1980 frühere Genehmigungsakte übersehen worden sind, die für die Anlegung und den Betrieb eines Flughafens ausgereicht hätten, gibt es nicht. Die von den Klägerinnen vorgebrachte Verknüpfung ihrer wirtschaftlichen Existenz mit dem Planfeststellungsbeschluß legt das zugrunde; mit der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses sehen die Klägerinnen die Eigenschaften des Flugplatzes als Verkehrsflughafen - vorbehaltlich einer neuerlichen Planfeststellung - nicht als gegeben an.
Hiernach ist eine Verletzung von Rechten der Klägerinnen durch die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen:
§ 77 Satz 1 VwVfG NRW läßt eine Einräumung oder Berücksichtigung individueller Rechte Dritter, zu denen die Klägerinnen zu rechnen wären, nicht erkennen. Die Planfeststellungsbehörde hat dem unmißverständlichen Wortlaut dieser Vorschrift zufolge eine gebundene Entscheidung zu treffen, deren Ergehen ausschließlich abhängt vom endgültigen Aufgeben des - begonnenen - Vorhabens. Geschützte Interessen Dritter oder ein abgrenzbarer, individualisierbarer Kreis von Dritten, deren Interessen am Fortbestand des Planfeststellungsbeschlusses berührt sein könnten, werden weder bei den tatbestandlichen Voraussetzungen für die behördliche Entscheidung noch bei der angeordneten Rechtsfolge ausdrücklich oder auch nur sinngemäß angesprochen. Die strikte Pflicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses hindert die Behörde daran, der Aufhebung etwa entgegenstehende Interessen Dritter abwägend einzubeziehen. Geschützte Interessen Dritter sind auch nicht für die Beurteilung des endgültigen Aufgebens des Vorhabens erheblich. Endgültig aufgegeben ist das Vorhaben dann, wenn seine Verwirklichung mit hinreichender Gewißheit nicht mehr zu erwarten ist. Die Umstände des Einzelfalles müssen die Feststellung rechtfertigen, daß mit einer Umsetzung des festgestellten Plans nicht zu rechnen ist.
Vgl. Allesch/Häußler, a.a.O., § 77 Rdnrn. 13 f.; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 77 Rdnr. 8.
Diese Feststellung ist von der Behörde unabhängig von einer auf den Fortbestand des Planfeststellungsbeschlusses bzw. seine Aufhebung gerichteten Willenserklärung des Vorhabenträgers anhand der objektiven Gegebenheiten zu treffen. Bedeutung kommt neben sonstigen Umständen den tatsächlichen Absichten und dem Verhalten des Vorhabenträgers hinsichtlich der Verwirklichung des Vorhabens zu. Hingegen ist der auf die Durchführung des Vorhabens und den Fortbestand des Planfeststellungsbeschlusses gerichtete Wille Dritter ohne Belang; das Vorhaben kommt, sofern es denn realisiert werden sollte, Dritten lediglich faktisch zugute. Der Vorhabenträger erlangt durch die von ihm beantragte Feststellung des Plans die Befugnis zu dessen Umsetzung (§ 75 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW), so daß die Planfeststellung für ihn den Charakter einer Genehmigung hat; dagegen wird er Dritten gegenüber - vorbehaltlich besonderer Regelung - nicht zur Verwirklichung des Vorhabens verpflichtet. Individualinteressen Dritter können im Zusammenhang mit dem Planfeststellungsbeschluß und dem Aufgeben des Vorhabens allenfalls dahingehend geschützt sein, daß Dritte die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses verlangen können. Das belegt § 77 Satz 2 VwVfG NRW, wonach dem Träger des aufgegebenen Vorhabens Maßnahmen zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer auferlegt werden können; dem Vorhabenträger sollen Schutzmaßnahmen im Hinblick auf nachteilige Folgen des Vorhabens, d.h. bewirkte Veränderungen in Verfolgung des festgestellten Plans, auferlegt werden können. Hierdurch wird verdeutlicht, daß das Aufgeben des Vorhabens durch § 77 VwVfG NRW als ein planerisch zu bewältigender Vorgang allein insoweit erfaßt wird, als es um die etwaige Folgenbeseitigung geht. Wenn und soweit ein einmal gefaßter Plan nicht ins Werk gesetzt wird, hat es damit planfeststellungsrechtlich sein Bewenden.
Sinn und Zweck des § 77 Satz 1 VwVfG NRW lassen ebenfalls nicht den Schluß zu, Interessen Dritter an der Aufrechterhaltung des Planfeststellungsbeschlusses könnten entscheidungserheblich sein. Unabhängig davon, ob die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nach § 77 Satz 1 VwVfG NRW nicht bloß klarstellende Funktion besitzt, entfällt mit dem endgültigen Aufgeben des Vorhabens die Rechtfertigung für die Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses (§ 75 VwVfG NRW) und besteht Anlaß, dies nach außen klar zum Ausdruck zu bringen, um das Wohl der Allgemeinheit zu fördern und Rechtsbeeinträchtigungen Dritter infolge des Planfeststellungsbeschlusses bzw. der Verwirklichung des Vorhabens rückgängig zu machen bzw. zu vermeiden. Hinsichtlich bereits vorgenommener Veränderungen besteht je nach Lage des Einzelfalles das Bedürfnis behördlicher Regelungen. Das entspricht dem Befugnischarakter des Planfeststellungsbeschlusses. Die Notwendigkeit der Rechtfertigung von Planungen, deren Verwirklichung mit Eingriffen in Rechte Dritter einhergeht, trägt dem Umstand Rechnung, daß der Vorhabenträger der Ermächtigung zu derartigen Eingriffen bedarf. Sie besagt nicht, daß der Vorhabenträger von einer ihm einmal eingeräumten Ermächtigung Gebrauch zu machen hat und insoweit sogar Ansprüche Dritter bestehen. Das folgt auch daraus, daß das Erfordernis der Planfeststellung normiert ist für bestimmte Maßnahmen, die raumbeanspruchende Veränderungen bewirken und deswegen ein planerisches Bedürfnis an Einfügung in die Umgebung auslösen, nicht aber für das Unterlassen solcher Maßnahmen, die Beibehaltung der gegebenen Verhältnisse.
Das entspricht dem Regelungswillen des historischen Gesetzgebers. Mit § 77 VwVfG NRW sollte neben den allgemeinen Aufhebungsregeln der §§ 48 ff VwVfG NRW eine eigenständige Möglichkeit der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses geschaffen werden, um die Frage zu beantworten, was bei sogenannten steckengebliebenen Vorhaben mit dem Planfeststellungsbeschluß und der begonnenen, nicht fertiggestellten Anlage zu geschehen hat.
Vgl. BT-Drucks. 7/910 S. 90 zu § 73 des Entwurfs für die bundesrechtliche Regelung.
Belange Dritter wurden hierbei, wie § 77 Satz 2 VwVfG NRW erkennen läßt, unter dem Blickwinkel möglicher Abwehr- und Unterlassungsansprüche gegen das Vorhaben einbezogen. Das zielt auf die möglichst weitgehende Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes und stimmt überein mit § 28 des Abfallbeseitigungsgesetzes in der Fassung vom 7. Juni 1972, BGBl. I S. 873, und § 18 d des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1974, BGBl. I S. 2413, an die sich § 77 VwVfG/VwVfG NRW inhaltlich ersichtlich anlehnt. Diese Sichtweise berücksichtigt, was private Interessen angeht, insbesondere die Rechtsposition derjenigen Planungsbetroffenen, auf deren Eigentum enteignend zugegriffen worden ist bzw. werden sollte,
vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 - 4 C 53.82 -, a.a.O.,
und bestätigt, daß § 77 VwVfG NRW auf dem Rechtsgedanken beruht, ein Vorhabenträger erlange durch den Planfeststellungsbeschluß die Befugnis zur Verwirklichung des Vorhabens, werde hierzu aber nicht verpflichtet.
Das Luftverkehrsrecht enthält keine Besonderheiten, die für einen luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsbeschluß eine abweichende Auslegung des § 77 Satz 1 VwVfG NRW stützen könnten. Das Luftverkehrsgesetz weist für den Regelungsbereich des § 77 VwVfG NRW keine eigenständige oder entgegenstehende Bestimmung auf, so daß die allgemeinen verfahrensrechtlichen Vorschriften zur Anwendung gelangen (§ 1 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2, Abs. 3 VwVfG). Planfeststellungsbedürftig ist das Anlegen und Ändern von Flughäfen und Landeplätzen mit beschränktem Bauschutzbereich (§ 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Der Träger eines derartigen Vorhabens hat vor dessen Verwirklichung um die Feststellung des Plans nachzusuchen (§ 10 Abs. 2 LuftVG, § 73 VwVfG). Damit verbietet das Gesetz, Neubau- und Ausbaumaßnahmen ohne vorherige Planfeststellung auszuführen. Dieses Verbot ist nicht gleichbedeutend mit der Pflicht, einen festgestellten Plan in die Tat umzusetzen. Auch ansonsten enthält das Luftverkehrsrecht keine Vorschrift, wonach ein Vorhabenträger verpflichtet sein könnte, eine planfestgestellte Maßnahme zu verwirklichen oder ein planfestgestelltes Vorhaben nicht endgültig aufzugeben. Um so weniger wird eine Rechtspflicht in dieser Richtung gegenüber bestimmten Dritten begründet.
Nichts anderes folgt daraus, daß Luftfahrzeuge grundsätzlich nicht außerhalb der für sie genehmigten Flugplätze starten und landen dürfen (§ 25 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Durch diesen "Flugplatzzwang" wird die Verpflichtung zur Inanspruchnahme der tatsächlich vorhandenen und genehmigten Flugplätze begründet. Die Start- und Landevorgänge werden auf solche Flugplätze konzentriert. Eine "Baulast", einen Flugplatz tatsächlich und in der rechtlich gebotenen Art und Weise anzulegen, beinhaltet das nicht. Die Zuordnung von Flugplätzen des allgemeinen Verkehrs zu den öffentlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge im Bereich von Infrastrukturmaßnahmen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - 4 C 79.76 u.a. -, a.a.O. (S. 8 f.); Hofmann/Grabherr, LuftVG, 2. Aufl., Stand November 1997, § 6 Rdnr. 151,
besagt ebenfalls nicht, daß bei behördlichen Regelungen aus Anlaß des endgültigen Aufgebens eines Flugplatzvorhabens im Sinne des § 77 Satz 1 VwVfG NRW auf Interessen Dritter an der Aufrechterhaltung des Planfeststellungsbeschlusses Rücksicht zu nehmen wäre. Die Aufgabe, Einrichtungen der öffentlichen Infrastruktur zu schaffen, ist typischerweise dazu bestimmt, allgemeinen Verkehrsbedürfnissen zu genügen, und deswegen gegenüber der Allgemeinheit zu erfüllen. Einzelnen (potentiellen) Nutzern der Infrastruktur stehen individuelle Rechtspositionen insoweit - zumindest in der Regel - nicht zu; der Kreis derjenigen, denen solche Einrichtungen der Daseinsvorsorge zugute kommen sollen, ist weder zahlenmäßig noch individuell bestimmbar. Individuelle Interessen können gleichsam als "Gruppeninteressen" dazu beitragen, daß das für die Erledigung öffentlicher Aufgaben erforderliche öffentliche Verkehrsinteresse an einem konkreten Vorhaben zu bejahen ist. Baulastvorschriften, aus denen anderes hergeleitet werden könnte, enthält das Luftverkehrsrecht nicht.
Die Pflicht des Flughafenunternehmers und des Landeplatzhalters, den Flugplatz in betriebssicherem Zustand zu erhalten und ordnungsgemäß zu betreiben (§§ 45 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO), vermittelt ebenso keinen allgemeinen Drittschutz im Zusammenhang mit dem endgültigen Aufgeben eines planfestgestellten Vorhabens. Die "Betriebspflicht" beinhaltet die Verpflichtung, den Flugplatz den benutzungsberechtigten Luftfahrzeugen entsprechend dem genehmigten Flugplatzbetrieb zum Starten, Landen und Abstellen zur Verfügung zu stellen.
Vgl. Hofmann/Grabherr, a.a.O., § 6 Rdnr. 134; Giemulla/Schmid, Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Stand Oktober 1999, § 45 LuftVZO Rdnr. 4.
Die Pflicht kann nicht weitergehen, als die rechtlichen Möglichkeiten des Flugplatzbetreibers reichen, den Flugplatz zur Nutzung zu überlassen. Die Pflicht besteht daher nur für den rechtmäßigen Betrieb eines Flugplatzes und setzt, soweit hier von Bedeutung, voraus, daß ein planfestgestelltes Vorhaben realisiert und nicht endgültig aufgegeben wird; sonst kann der Betrieb des Flugplatzes nicht rechtmäßig aufgenommen werden. Wird das Vorhaben vor seiner Fertigstellung endgültig aufgegeben im Sinne des § 77 Satz 1 VwVfG NRW, kann es nicht zur Gestattung der Inbetriebnahme und nicht zu einem Entstehen der Betriebspflicht kommen. Das schließt es von vornherein aus, das endgültige Aufgeben eines noch nicht fertiggestellten Vorhabens als Verstoß gegen die Betriebspflicht oder als deren Umgehung zu betrachten; die Betriebspflicht kann (noch) nicht entstanden sein. Der Flugplatzbetreiber ist aus seiner Betriebspflicht heraus auch nicht gehalten, den Betrieb des Flugplatzes in einer die Genehmigung berührenden Weise zu ändern oder planfeststellungsbedürftige Maßnahmen vorzunehmen. Ebensowenig ist aus der Betriebspflicht die Verpflichtung herzuleiten, ihre Voraussetzungen herbeizuführen und sie dadurch mit einem bestimmten Inhalt entstehen zu lassen; eine andere Auffassung würde die gesetzliche Reihenfolge von Voraussetzungen und sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen umkehren. Es kann dahingestellt bleiben, ob der Planfeststellungsbeschluß für ein Flughafenvorhaben noch gemäß § 77 Satz 1 VwVfG NRW aufgehoben werden kann, wenn das Vorhaben zuvor fertiggestellt und in Betrieb genommen worden ist. Ein solcher Sachverhalt liegt, wie gesagt, nicht vor. Ein Flughafen Essen/Mülheim ist jedenfalls mit dem vorhandenen Start- und Landebahnsystem bis zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nicht zur Entstehung gelangt. Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß die Start- und Landebahn ihre planfestgestellte Gestalt bereits in der Zeit nach Erlaß der Genehmigungsbestätigung vom 19. März 1966 erhalten hat. Das ändert nichts daran, daß es sich bei der Start- und Landebahn unter dem Blickwinkel eines Flughafens um ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben handelte - und handelt -, dessen Realisierung und Inbetriebnahme wegen der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklagen gegen den Planfeststellungsbeschluß und des Ausbleibens der Gestattung der Inbetriebnahme im maßgeblichen Zeitpunkt nicht abgeschlossen war. Der aufgehobene Planfeststellungsbeschluß war dazu bestimmt, das baulich vorhandene Start- und Landebahnsystem nachträglich zu legalisieren, um den faktischen Bestand der Anlage in Übereinstimmung mit der Rechtslage zu bringen. Ein Flughafen darf nur angelegt oder geändert werden, wenn der Plan vorher festgestellt worden ist. Das hindert nicht generell an einer der Baumaßnahme nachfolgenden Feststellung des Plans.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 5. März 1999 - 4 A 7.98 (4 AR 3.98) -, NVwZ-RR 1999, 556; Urteil vom 25. August 1971 - 4 C 22.69 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 15 jeweils zum Straßenrecht.
Bei einer solchen Nachholung des Planfeststellungsbeschlusses ist indessen, soll nicht der eigenmächtigen Schaffung vollendeter Tatsachen Vorschub geleistet werden und die Planfeststellungspflicht ihrer Funktion verlustig gehen, gedanklich das Vorhandensein der planfestzustellenden Anlagen außer acht zu lassen. Anderenfalls würde sich derjenige, der sich über die Rechtslage hinwegsetzt, hierdurch einen Vorteil verschaffen können. Auf der Erkenntnis, daß sich das Faktische nicht aus sich selbst heraus gegenüber dem Recht durchsetzt, beruht das wegen des Scheiterns der Bestrebungen, die rechtlichen Grundlagen für einen Flughafenbetrieb mittels der Genehmigungsbestätigung vom 19. März 1966 zu sichern, entwickelte Konzept, die Legalisierung mittels Flughafengenehmigung und Planfeststellung zu bewirken. Ohne die Planfeststellung, die sich notwendigerweise auf die Start- und Landebahn bezog, kam lediglich ein Verkehrslandeplatz ohne beschränkten Bauschutzbereich in Betracht; sogar ein beschränkter Bauschutzbereich wurde - und wird - als unzureichend angesehen. Ein Verkehrslandeplatz und ein Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG, wie er für den Flugplatz Essen/Mülheim mit der Flughafengenehmigung festgelegt worden ist, sind, wenn ein Flughafen endgültig nicht zur Entstehung gelangt, nach dem Luftverkehrsrecht nicht miteinander vereinbar (§§ 12, 17 LuftVG, § 38 Abs. 1 LuftVZO). Deshalb geht auch die Annahme fehl, der aufgehobene Planfeststellungsbeschluß verhalte sich angesichts der Landeplatzgenehmigung und der Flughafengenehmigung im Kern nur über einen rein betrieblich zu verstehenden Status des Flugplatzes als Verkehrsflughafen.
Eine dahingehende Auffassung kann die Landeplatzgenehmigung auch deshalb nicht tragen, weil sie als Übergangsregelung ausgestaltet ist. Sie sollte lediglich den damals akut gefährdeten Bestand des Flugplatzes bis zur Ausnutzbarkeit des ins Auge gefaßten Planfeststellungsbeschlusses sichern und wurde von Anfang an begleitet durch den flughafentypischen Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG. In der Landeplatzgenehmigung ist deren Gültigkeit ausdrücklich dahingehend beschränkt worden, daß die Genehmigung so lange und so weit gilt, als von der am 2. Februar 1977 beantragten Flughafengenehmigung kein Gebrauch gemacht werden kann. Gegenstand dieser Flughafengenehmigung sollten, wie in der Landeplatzgenehmigung ebenfalls angegeben ist, Anlage und Betrieb eines Verkehrsflughafens sein. Ein Gebrauchmachen von der Flughafengenehmigung und damit die Beendigung der Gültigkeit der Landeplatzgenehmigung war in dem Zeitpunkt zu erwarten, in dem der zur Ergänzung der Flughafengenehmigung noch herbeizuführende Planfeststellungsbeschluß wirksam und vollziehbar sein würde. Das bestätigt, daß auf dem Gelände des Flugplatzes ein Verkehrslandeplatz lediglich zur Überbrückung bis zur Anlegung eines Verkehrsflughafens entstehen und betrieben werden sollte und daß im Planfeststellungsverfahren für den Flughafen über die Zulassung u.a. der vorweggenommenen Erstellung der Start- und Landebahn zu befinden war. In Übereinstimmung hiermit ist der Flugplatz ab 1980 auf der Grundlage der Landeplatzgenehmigung betrieben worden. Hiervon ist der Beklagte erst nach Inkrafttreten des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes abgerückt, indem er den nunmehr gesetzlich angeordneten Wegfall der aufschiebenden Wirkung von Anfechtungsklagen gegen einen Planfeststellungsbeschluß (§ 10 Abs. 6 Satz 1 LuftVG) zum Anlaß genommen hat, gegenüber der Beigeladenen darauf hinzuwirken, den Flugplatz für die Zukunft als Flughafen zu betreiben. Mit Bescheid vom 15. April 1999 hat der Beklagte die Flughafengenehmigung an die genehmigungsbezogenen Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses angepaßt. Diese Regelungen des Beklagten legen sich keine Rückwirkung auf den maßgeblichen Zeitpunkt bei. Die in ihnen zum Ausdruck kommende Rechtsauffassung, die abgesehen von der Frage der Anwendbarkeit des § 10 Abs. 6 Satz 1 LuftVG auf unter dem früheren Rechtszustand anhängig gewordene Anfechtungsklagen die vorangegangene Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses ausklammert und außerdem unberücksichtigt läßt, daß einer Klage gegen den Aufhebungsbescheid aufschiebende Wirkung jedenfalls nur bei gegebener Klagebefugnis des jeweiligen Klägers zukommen kann,
vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 1992 - 7 C 24.92 -, NJW 1993, 1610,
trifft jedenfalls nicht zu für den Zeitpunkt des Erlasses des Aufhebungsbescheides. § 10 Abs. 6 Satz 1 LuftVG in der Fassung des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes ist am 1. März 1999 in Kraft getreten; dieser Zeitpunkt liegt nach dem für die gerichtliche Beurteilung der Sach- und Rechtslage im vorliegenden Verfahren entscheidenden Moment des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens. Aus diesem Grund erübrigt es sich auch, auf die ebenfalls durch das Elfte Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes eingefügte Vorschrift des § 71 Abs. 2 LuftVG und den Aussagegehalt dieser Bestimmung für einen - wie hier - vorhandenen und betriebenen Verkehrslandeplatz einzugehen.
Die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten der Klägerinnen durch den angefochtenen Bescheid ist auch nicht aus dem Gesichtspunkt der spezifischen Schutzwirkung des Planfeststellungsbeschlusses gegenüber Abwehransprüchen Dritter herzuleiten. Dabei kann unerörtert bleiben, ob §§ 9 Abs. 3, 11 LuftVG, § 14 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) voraussetzen, daß der Planfeststellungsbeschluß gegenüber allen Planbetroffenen rechts- bzw. bestandskräftig geworden ist, oder ob die Wirkungen dieser Vorschriften durch die Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses jeweils gegenüber dem einzelnen, sonst anspruchsberechtigten Planbetroffenen bedingt sind. Auch wenn man, obwohl der Planfeststellungsbeschluß noch nicht gegenüber sämtlichen Planbetroffenen bestandskräftig war, das Eingreifen der Rechtswirkungen der §§ 9 Abs. 3, 11 LuftVG, § 14 BImSchG im Verhältnis zu denjenigen Planbetroffenen für möglich erachtet, die gegen den - einer personell unterschiedlichen Umsetzung nicht zugänglichen - Planfeststellungsbeschluß vom 3. Dezember 1991 keine Klage erhoben hatten, ist hieraus kein Ansatzpunkt für eine Rechtsposition der Klägerinnen abzuleiten, die der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses entgegengesetzt werden könnte. Durch §§ 9 Abs. 3, 11 LuftVG, § 14 BImSchG wird der Vorhabenträger vor nachbarlichen Abwehransprüchen bewahrt. Ausgeschlossen werden nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Vorschriften, die im Zusammenhang mit der gegebenenfalls vorzusehenden Verpflichtung des Vorhabenträgers zum Ergreifen von Schutzvorkehrungen zu sehen sind, Ansprüche Dritter gegenüber der Anlage selbst, mithin gegenüber dem Flugplatz und seinem Betreiber.
Vgl. Hofmann/Grabherr, a.a.O., § 9 Rdnr. 102; § 11 Rdnrn. 7, 13; Giemulla/Schmid, a.a.O., § 9 LuftVG Rdnr. 12, § 11 LuftVG Rdnrn. 1, 8.
Das mag mittelbar zur Folge haben, daß die Nutzer eines planfestgestellten Flugplatzes, deren Immissionen dem Betrieb des Flugplatzes zuzurechnen sind, in ihrer Tätigkeit keinen Einschränkungen infolge der Geltendmachung nachbarlicher Abwehransprüche ausgesetzt sind. Dies stellt jedoch eine lediglich faktische Begünstigung der Nutzer des Flugplatzes dar. Um so weniger kann sich aus dem Ausschluß von Ansprüchen Dritter ein Schutzanspruch der Nutzer des Flugplatzes gegenüber Maßnahmen des Flugplatzbetreibers bzw. der Genehmigungsbehörde ergeben. Insbesondere geben die §§ 9 Abs. 3, 11 LuftVG, § 14 BImSchG keinerlei Aufschluß über die Ausgestaltung der rechtlichen Beziehungen zwischen dem Betreiber und den Nutzern eines Flugplatzes; der Flugplatzbetreiber wird, wenn und soweit nachbarliche Abwehransprüche kein Hindernis für den Betrieb des Flugplatzes bilden, in die Lage versetzt, den Flugplatz potentiellen Nutzern zur Verfügung zu stellen. Das Risiko von für den Flugbetrieb nachteiligen zivilgerichtlichen Urteilen ist demnach für die Klägerinnen ein solches tatsächlicher Art, das Rechte der Klägerinnen gegenüber dem angefochtenen Bescheid nicht begründet oder verstärkt. Der befürchtete Umfang der Einschränkungen des Flugbetriebs und das Ausmaß der hiermit verbundenen Nachteile für die Klägerinnen verbessern deren Rechtsstellung insoweit ebensowenig wie der Umstand, daß die Klägerinnen auf eine etwaige Verurteilung der Beigeladenen zivilprozessual unter Umständen nicht den von ihnen für sachgerecht und erforderlich gehaltenen Einfluß nehmen können.
Aus dem Bauschutzbereich können Rechte der Klägerinnen gegenüber der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nicht abgeleitet werden. Die Baubeschränkungen nach § 12 LuftVG bezwecken die Förderung der Sicherheit des Luftverkehrs,
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1965 - 4 C 30.65 -, BVerwGE 21, 354; Hofmann/Grabherr, a.a.O., § 12 Rdnrn. 21, 31,
dienen demnach dem Wohl der Allgemeinheit.
Dieser Schutzzweck bestimmt die Gesichtspunkte, aufgrund deren eine im Bauschutzbereich erforderliche luftrechtliche Zustimmung zu einem Bauvorhaben versagt oder unter dem Vorbehalt von Auflagen zur Baugenehmigung erteilt werden kann. Ungeachtet möglicher subjektiver Rechte des Betreibers des Flughafens,
vgl. Giemulla/Schmid, a.a.O., § 12 LuftVG Rdnr. 21,
finden jedenfalls individuelle Interessen einzelner Nutzer des Flughafens weder bei der Festlegung des Bauschutzbereichs noch bei der Zustimmung zu einem Bauvorhaben Berücksichtigung (§ 12 Abs. 4 LuftVG). Der Bauschutzbereich ist bei Genehmigung des Flughafens festzulegen (§ 12 Abs. 1 LuftVG, § 42 Abs. 3 LuftVZO), also zu einem Zeitpunkt, in dem die zukünftigen Nutzer des Flughafens nicht bestimmbar sind. Durch die Hindernisfreiheit soll die Funktionssicherheit des Flughafens als Voraussetzung des Luftverkehrs gewährleistet werden. Das Eigentum an den betroffenen Grundstücken wird aus überwiegenden öffentlichen Interessen inhaltlich ausgeformt bzw. eingeschränkt. Diese Interessen resultieren aus der Bedeutung des Luftverkehrs für die Allgemeinheit, nicht aus der Absicht einzelner Luftfahrer oder Luftfahrtunternehmen, den Flughafen tatsächlich zu nutzen.
Die Klagebefugnis läßt sich nicht auf die Erwägung stützen, der Beklagte habe mit § 77 Satz 1 VwVfG NRW eine Rechtsgrundlage herangezogen, die nicht einschlägig ist, und so die eigentlich angezeigten rechtlichen Erwägungen zum Schutz der Klägerinnen verkannt, namentlich das Erfordernis planerischer Abwägung mißachtet. Diese Argumentation trifft offensichtlich nicht zu. Bei Erlaß des angefochtenen Aufhebungsbescheides stand ein Sachverhalt, dessen rechtliche Bewältigung eine Entscheidung mit planerischem Einschlag hätte erfordern können, von vornherein nicht an. Gegenstand der Aufhebung durch den angefochtenen Bescheid ist allein der Planfeststellungsbeschluß für die Anlegung des Flughafens, der im maßgeblichen Zeitpunkt nicht umgesetzt und nicht umsetzbar war. Im Hinblick auf diese Regelung stellt sich schon im Ansatz nicht die Frage, wie und unter welchen Voraussetzungen ein bestehender, betriebener Flughafen "entwidmet" und stillgelegt bzw. außer Betrieb genommen werden kann. Überlegungen in dieser Richtung könnten dann weiterführen, wenn zuvor eine Widmung und Inbetriebnahme als Flughafen erfolgt wären. Das war, wie ausgeführt, beim Flugplatz Essen/Mülheim zumindest bis Dezember 1998 nicht der Fall. Deshalb kann keine Rede von einer durch den Beklagten verfügten einschränkenden Neuregelung des Betriebes sein, der die Nutzer eines bestehenden Flugplatzes, zumindest soweit es sich um gewerbliche Unternehmen mit einem verfestigten Standortbezug handelt, individuelle Belange entgegenhalten können.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 11. Juni 1992 - 4 ER 302.92 u.a. -; Urteil vom 26. Juli 1989 - 4 C 35.88 -, Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 22; BayVGH, Urteil vom 25. Februar 1998 - 20 A 97.40017 u.a. -, NVwZ-RR 1998, 490.
Wird, wie es hier geschehen ist, die Entwicklung eines Flugplatzes zum Flughafen vor deren Abschluß und vor der Betriebsaufnahme des Flughafens abgebrochen, geht es im Ausgangspunkt nicht um Veränderungen gegebener Nutzungsmöglichkeiten, sondern um das Ausbleiben und das Vorenthalten in der Zukunft erstmals zu eröffnender Nutzungsmöglichkeiten. Insoweit gilt, daß hinsichtlich eines noch zu errichtenden Flughafens potentiellen künftigen Benutzern keine rechtlich geschützte Stellung zukommt, sondern lediglich eine rechtlich nicht abgesicherte Chance auf ein künftiges Benutzungsrecht. In einer solchen Situation stehen lediglich die Interessen eines nicht näher zu bestimmenden und zu konkretisierenden Kreises möglicher Benutzer, mit anderen Worten öffentliche Verkehrsbelange, im Raum.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 11. Juni 1992 - 4 ER 302.92 u.a. -; Urteil vom 30. Mai 1984 - 4 C 58.81 -, Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 3.
Die bisherige Inanspruchnahme der Anlagen durch die Klägerinnen - sowie die übrigen Nutzer des Flugplatzes Essen/Mülheim - kann nicht auf dem planfestgestellten Vorhaben beruhen. Grundlage des bis Ende 1998 stattgefundenen Flugbetriebs ist allein die Landeplatzgenehmigung. Die behauptete Verfestigung der Beziehungen der Klägerinnen zum Flughafen Essen/Mülheim kann schlechterdings nicht eingetreten sein, weil ein Flughafen mit der befestigten Start- und Landebahn zumindest bis zum Wirksamwerden des angefochtenen Bescheides nicht existierte. Zu einem anderen Ergebnis könnte man nur gelangen, wenn man die Notwendigkeit eines vollziehbaren Planfeststellungsbeschlusses für einen rechtmäßigen Flughafenbetrieb beiseite lassen bzw. den Planfeststellungsbeschluß und seine Vollziehbarkeit als wegen der tatsächlich ins Werk gesetzten Maßnahmen letztlich entbehrliche Förmlichkeit ansehen würde. Dahingehende Gedanken lassen jedoch das Luftverkehrsrecht hinter beliebig geschaffenen Fakten zurücktreten und sind mit einem geordneten Rechtswesen unvereinbar.
Dementsprechend kann das Nutzungsinteresse der Klägerinnen Schutz allenfalls im Hinblick auf den Betrieb des Flugplatzes als Verkehrslandeplatz und im Zusammenhang mit der Verkehrslandeplatzgenehmigung genießen. Hieraus kann sich die Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch den angefochtenen Bescheid ebensowenig wie aus möglichen Konsequenzen der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses für die Flughafengenehmigung und den Bauschutzbereich ergeben. Entscheidend für die Klagebefugnis ist, ob die Klägerinnen durch die im angefochtenen Bescheid getroffene Regelung in ihren Rechten verletzt sein können; die beanspruchte gerichtliche Aufhebung des angefochtenen Bescheides kommt nur im Falle einer solchen Rechtsverletzung in Betracht (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Regelungsgegenstand des angefochtenen Bescheides ist allein die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses. Bei den Ausführungen des Beklagten zum Widerruf der Flughafengenehmigung und zur Aufrechterhaltung des Bauschutzbereichs handelt es sich lediglich um Begründungselemente. Insoweit steht bislang bloß ein Rechtsstandpunkt des Beklagten in Rede, den man als Ankündigung zukünftiger Regelungen verstehen kann; Entsprechendes gilt für Absichtserklärungen der Gesellschafter der Beigeladenen zur vollständigen Einstellung des Motorflugverkehrs. Es ist unerheblich, ob die Flughafengenehmigung trotz der von der Beigeladenen erklärten Aufgabe des Flughafenvorhabens sowie der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses bis zu einer möglichen zukünftigen Aufhebung oder Änderung Rechtswirkungen entfaltet oder ohne weiteres funktionslos wird und als gegenstandslos erlischt und ob hiervon auch der Bauschutzbereich erfaßt wird. Selbst wenn die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses die Flughafengenehmigung und den Bauschutzbereich ohne zusätzliche behördliche Entscheidungen zum Erlöschen bringen sollte, ist hieraus ein Ansatz für eine Verletzung von Rechten der Klägerinnen durch den angefochtenen Bescheid nicht zu gewinnen. Die Interessen der Klägerinnen werden, wie ausgeführt, weder hinsichtlich der Flughafengenehmigung noch hinsichtlich des Bauschutzbereichs rechtlich geschützt. Hält man zusätzliche behördliche Regelungen für erforderlich, um die Wirkungen der Flughafengenehmigung und des Bauschutzbereichs entfallen zu lassen, könnten diese ohnehin von hierdurch nachteilig in ihren Rechten Betroffenen - wozu die Klägerinnen allerdings nach dem Vorstehenden nicht zu zählen sind - angefochten werden. Der anerkannte Grundsatz, daß Rechtsschutz in der Regel nicht vorbeugend gegen den Erlaß eines für die Zukunft erst befürchteten Verwaltungsaktes zu gewähren ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329,
läßt es nicht zu, gleichsam bei Gelegenheit der Anfechtung der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses rechtliche und tatsächliche Aspekte einzubeziehen, die nicht diese Regelung selbst betreffen, sondern den Bestand der Flughafengenehmigung und des Bauschutzbereiches. Im übrigen ist ungewiß, ob und gegebenenfalls wann und mit welchen Maßgaben der Beklagte seine ursprünglich verlautbarte Zielvorstellung realisieren wird, die Flughafengenehmigung und den Bauschutzbereich ebenfalls aufzuheben. Soweit zweifelhaft sein mag, welche Folgen sich für die Landeplatzgenehmigung ergeben werden, wenn von der Flughafengenehmigung auf Dauer "kein Gebrauch gemacht werden kann", braucht auch dem nicht nachgegangen zu werden. Die für die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses geltenden rechtlichen Anforderungen sind nicht deshalb andere oder zusätzliche, weil die Landeplatzgenehmigung unter Umständen ihrerseits den dauerhaften Bestand des Flugplatzes als Verkehrslandeplatz nicht verläßlich gewährleistet. Ohnehin hat der Beklagte in der Vergangenheit die Landeplatzgenehmigung so verstanden, daß sie selbst dann gilt, wenn die Flughafengenehmigung aufgehoben wird und keine Rechtswirkungen mehr zeitigt.
Die gegen die Heranziehung des § 77 Satz 1 VwVfG NRW erhobenen Einwände greifen - ohne daß es für die Beurteilung der Klagebefugnis und für die Entscheidung des Senats noch hierauf ankäme - auch nicht durch, soweit sie sich auf das endgültige Aufgeben des planfestgestellten Vorhabens beziehen. Unter diesem Blickwinkel ergibt sich nichts dafür, daß der Beklagte die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zum Nachteil der Klägerinnen auf eine nicht einschlägige Vorschrift gestützt und deshalb eine eigentlich bei der angefochtenen Entscheidung gebotene abwägende Einbeziehung der Interessen der Klägerinnen umgangen haben könnte. Insbesondere ist die an § 77 Satz 1 VwVfG NRW orientierte Begründung für die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nicht vorgeschoben worden, um sonst zugunsten der Klägerinnen zu beachtende Schutzvorschriften zu unterlaufen. Das folgt nicht nur aus der fehlenden Umsetzung des Planfeststellungsbeschlusses und der unterbliebenen Inbetriebnahme des Flugplatzes als Flughafen, was eine Entscheidung des Beklagten etwa nach den Kriterien für eine Entwidmung, Stillegung, Abstufung zum Verkehrslandeplatz oder Befreiung von der Betriebspflicht nicht zuließ. Im Gegenteil durfte der Beklagte davon ausgehen, daß das Vorhaben im Sinne des § 77 Satz 1 VwVfG NRW endgültig aufgegeben war. Ein Vorhaben ist, wie gesagt, dann endgültig aufgegeben, wenn nach Lage der Dinge anzunehmen ist, daß es nicht realisiert wird. Das zu beurteilen ist eine Tatfrage, nicht eine solche der Abgabe von Willenserklärungen und deren Rechtsverbindlichkeit; ein Antrag auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses ist nicht nötig. Die als Vorhabenträgerin aus dem aufgehobenen Planfeststellungsbeschluß begünstigte Beigeladene hat auf Nachfrage des Beklagten unter dem 21. Februar 1996 ausdrücklich die endgültige Aufgabe erklärt und zugleich beantragt, den Planfeststellungsbeschluß aufzuheben. Sie hat hierbei auf den Beschluß der Gesellschafterversammlung vom 15. Dezember 1995 und so auf den für das Handeln der Beigeladenen ausschlaggebenden Willen der Gesellschafter verwiesen, der Planfeststellungsbeschluß solle aufgehoben werden. Tatsachen, die der sich hiernach aufdrängenden Schlußfolgerung hätten entgegenstehen können, das Vorhaben sei wirklich endgültig aufgegeben, lagen nicht vor.
Gegen die ordnungsgemäße Vertretung der Beigeladenen bei Abgabe der Erklärung vom 21. Februar 1996, also gegen rechtswirksames Handeln der Beigeladenen im Außenverhältnis, und dagegen, daß der Gesellschafterbeschluß tatsächlich so, wie er dem Beklagten bekanntgeworden ist, zustande gekommen ist, bestehen keine Bedenken. Im Rahmen des § 77 Satz 1 VwVfG NRW ist entscheidend nicht die Wirksamkeit der Erklärung im Sinne der Erfüllung der Anforderungen an eine Willenserklärung. Die Erklärung erbringt vielmehr im Sinne einer Tatsachenerklärung den Nachweis faktischer Gegebenheiten, nämlich der Nichtrealisierung des Vorhabens. Darüber hinaus führt das Vorbringen der Klägerinnen zur Rechtmäßigkeit der Willensbildung der einzelnen Gesellschafter der Beigeladenen und innerhalb der Gesellschafterversammlung ersichtlich nicht auf Zweifel daran, daß die Beigeladene nach außen hin gegenüber dem Beklagten wirksam die Aufgabe des Vorhabens bekundet und nichts unternommen hat, was den durch diese Erklärung vermittelten Eindruck entkräften könnte. Die Annahme, die Erklärung vom 21. Februar 1996 sei wegen von den Klägerinnen gesehener Rechtsverstöße der Beigeladenen sowie ihrer Gesellschafter nichtig, geht fehl. Die gesellschaftsvertragliche Formulierung des Gegenstandes des Unternehmens mit dem Begriff "Flughafen" nimmt ersichtlich nicht Bezug auf den spezifischen luftverkehrsrechtlichen Gehalt dieses Wortes, wie er sich aus § 38 Abs. 1 LuftVZO ergibt. Gemeint sein kann in Anbetracht der überkommenen Selbstbezeichnung der Beigeladenen als "Flughafengesellschaft" und der bisherigen Genehmigungssituation allein eine Verwendung des Begriffs im landläufigen Sinne eines Flugplatzes (§ 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Anderenfalls wäre die Tätigkeit der Beigeladenen seit spätestens 1980 nicht (mehr) von ihrem Gesellschaftszweck umfaßt; eine solche Interpretation ginge an der Realität vorbei. Außerdem ist einer privatrechtlich organisierten Handelsgesellschaft wie der Beigeladenen die Befugnis immanent, nicht (mehr) werbend tätig zu sein und sich gegebenenfalls sogar aufzulösen; eine Rechtspflicht, den gesellschaftsvertraglich vereinbarten Zweck auch effektiv zu fördern, obliegt der Gesellschaft nicht. Das Landesplanungsrecht enthält, gleichgültig welche Rechtsbindungen sich hieraus für die Beigeladene und ihre Gesellschafter ableiten lassen, inhaltlich keine Aussage dahin, daß die Beigeladene den Flughafen zu erstellen und zu betreiben hat bzw. solches beabsichtigt. Der Landesentwicklungsplan enthält Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 13 Abs. 6 Satz 1 des Landesplanungsgesetzes - LPlG -), die als solche von den genannten öffentlichen Stellen zu beachten sind (§ 13 Abs. 6 Satz 2 LPlG, § 4 Abs. 1 Satz 1 des Raumordnungsgesetzes). Die raumordnerische Festlegung bewirkt so u.a. die verbindliche Standortsicherung. Sie weist den an die Ziele gebundenen öffentlichen Stellen aber nicht die Aufgabe zu, die Ziele der Raumordnung und Landesplanung durch eigene Vorhaben zu erreichen; erst recht nicht wird der Beigeladenen aufgegeben, den Flugplatz zu betreiben. Die von den Städten Essen und Mülheim a.d. Ruhr im Verwaltungsverfahren geäußerte Bereitschaft zur Beibehaltung des Bauschutzbereichs ist, was das endgültige Aufgeben des Vorhabens angeht, unergiebig. Zwar ist die hierdurch angedeutete und faktisch praktizierte Konstruktion eines Verkehrslandeplatzes mit einem Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG dem Luftverkehrsrecht fremd. Das betrifft indessen die Tragfähigkeit der Vorstellung, den Bauschutzbereich im Wege des - im angefochtenen Bescheid angesprochenen - "vorläufigen" Absehens von einer Aufhebung der Flughafengenehmigung und des sie begleitenden Ausbauplans über die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses hinaus fortgelten zu lassen. Die Äußerungen der Städte und ihr sonstiges Verhalten ziehen das endgültige Aufgeben des Vorhabens durch die Beigeladene gerade nicht in Zweifel, sondern setzen es voraus. Da sich die Rechtswirkungen des Bauschutzbereichs im luftrechtlichen Zustimmungserfordernis zu konkreten Bauvorhaben niederschlagen, gibt die kommunale Sicht zum Bauschutzbereich im wesentlichen nur Aufschluß über das Unterbleiben städtischer Maßnahmen, die etwa infolge der Aufstellung von Bauleitplänen oder der baulichen Nutzung stadteigener Flächen Luftfahrthindernisse hervorbringen könnten. Unerheblich ist, ob die einzelnen Gesellschafter der Beigeladenen ihren im Gesellschafterbeschluß vom 15. Dezember 1995 zum Ausdruck gebrachten Willen konsequent beibehalten haben. Gleiches gilt für die Gründe dafür, daß der Gesellschafterbeschluß vom 15. Dezember 1995 und die Erklärung der Beigeladenen vom 21. Februar 1996 nicht bis zum Erlaß des angefochtenen Bescheides geändert worden sind. Die interne Meinungsbildung innerhalb der Beigeladenen und der Gremien ihrer Gesellschafter mag von starken Schwankungen und Unwägbarkeiten geprägt sein, die von den Nutzern des Flugplatzes als zufällig und unbefriedigend empfunden werden mögen. Trotzdem lag bei Erlaß des angefochtenen Bescheides ein eindeutiger und ernsthaft gemeinter Entschluß der Beigeladenen vor. Sollte die Beigeladene sich, was wegen der langjährigen kontroversen und politischen Einflüssen unterliegenden Diskussion um den Flugplatz durchaus vorstellbar ist, zukünftig entschließen, das Vorhaben doch realisieren zu wollen, würde dies nicht auf den maßgeblichen Zeitpunkt zurückwirken. Gleiches gilt, soweit die Beigeladene zivilgerichtlich erfolgreich auf Widerruf bzw. Rücknahme ihrer Erklärung vom 21. Februar 1996 in Anspruch genommen werden sollte. Die Rückkehr zu den früheren Planungen, auf denen der Planfeststellungsbeschluß vom 3. Dezember 1991 aufbaut, läßt sich allein mittels eines eigenständig zu beurteilenden Vorhabens der Anlegung des Flughafens in die Tat umsetzen; eine "Aktualisierung" der Regelungswirkungen des rechtswirksam - und mangels Klagebefugnis u.a. der Klägerinnen bestandskräftig - aufgehobenen Planfeststellungsbeschlusses wäre ausgeschlossen.
Das von den Klägerinnen als Zusicherung interpretierte Schreiben des Ministeriums für Stadtentwicklung und Verkehr vom 6. März 1995 stellt erkennbar lediglich eine Information über die vom Land seinerzeit vertretene Position dar. Auf die Bitte der Klägerinnen zu 1. bis 3., die Gewährleistung des Weiterbetriebs des Flughafens verbindlich zu versichern, reagierte das Ministerium ausdrücklich und unmißverständlich mit einer Mitteilung. Ein Wille, sich gegenüber den Klägerinnen über die Wiedergabe des aktuellen Sachstandes hinaus rechtsverbindlich zu verpflichten, zukünftig für die Entstehung und den Bestand des Flughafens zu sorgen, wird in dem Schreiben auch für die Klägerinnen erkennbar nicht zum Ausdruck gebracht. Das bestätigte Interesse des Landes an der Aufrechterhaltung und dem Ausbau des Flugplatzes war für jedermann, besonders für die Klägerinnen, nicht als einseitige "Garantie" des Landes im Rechtsverkehr zu verstehen.
Mögliche zivilrechtliche Ansprüche der Klägerinnen gegen die Beigeladene und/oder ihre Gesellschafter sind im Hinblick auf die Klagebefugnis nicht entscheidungserheblich. Derartige Ansprüche lassen die für die gerichtliche Überprüfung des angefochtenen Bescheides maßgebenden Kriterien unberührt.
Aus verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechtspositionen der Klägerinnen ist die Möglichkeit einer Rechtsverletzung nicht abzuleiten. Die Grundrechte vermitteln den Klägerinnen weder unmittelbar ein der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses entgegenzuhaltendes subjektives Recht noch bedingen sie eine verfassungskonforme Auslegung des § 77 Satz 1 VwVfG NRW dahin, daß Belange der Klägerinnen zumindest abwägend einzubeziehen wären.
In den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) greift die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nicht ein. Das Eigentum der Klägerinnen an Luftfahrtgeräten und sonstigen Einrichtungen wird durch den angefochtenen Bescheid nicht berührt. Ebensowenig greift der Bescheid auf Bestand und Inhalt sonstiger den Klägerinnen zustehender Rechtspositionen zu. Etwaige Rechte und Ansprüche aus dem Erbbaurecht sowie aus begleitenden Vereinbarungen bestehen unverändert fort. Verändert werden allein die Rahmenbedingungen für die fliegerische Tätigkeit der Klägerinnen. Auch das Eigentumsrecht in der Ausprägung als Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb schützt die Klägerinnen nicht vor der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses. Der Inhaber des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb wird nur geschützt vor ungerechtfertigten Eingriffen in den konkreten Bestand an vermögenswerten Gütern und Rechten. Bloße Erwerbsaussichten und Chancen sowie tatsächliche Gegebenheiten sind eigentumsrechtlich nicht dem geschützten Bestand eines einzelnen Unternehmens zugeordnet.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Oktober 1987 - 1 BvR 1086/82 u.a. -, BVerfGE 77, 84 (118); Beschluß vom 31. Oktober 1984 - 1 BvR 35/82 u.a. -, BVerfGE 68, 193 (222 f.).
Zum als Eigentum geschützten Betriebsbestand können Chancen lediglich dann gezählt werden, wenn sie objektivrechtlich geschützt sind, der Betrieb auf ihnen aufgebaut ist und ihr Entzug den Betrieb schwer und unerträglich treffen würde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1982 - 7 C 111.81 -, BVerwGE 66, 307.
Die bestimmungsgemäße Fortsetzung der bisherigen Tätigkeit der Klägerinnen am Flugplatz beeinflußt der angefochtene Bescheid schon deshalb nicht, weil der Flughafen erst zukünftig entstehen sollte. Auf seiten der Klägerinnen kann es hinsichtlich des Flughafens keinen erworbenen Bestand an vermögenswerten Gütern geben. Die Klägerinnen hatten infolge des Planfeststellungsbeschlusses lediglich die - ungesicherte - Chance, sich an dem künftigen Flughafen, sollte er denn entstehen, betätigen zu können. Das mögliche Vertrauen der Klägerinnen in die Realisierung des planfestgestellten Vorhabens mag im Verhältnis zur Beigeladenen bzw. deren Gesellschaftern zivilrechtliche Ansprüche begründen; die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie berührt der angefochtene Bescheid auch insoweit nicht.
Ein Eingriff in die Rechte der Klägerinnen aus Art. 12 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht vor. Der angefochtene Bescheid berührt nicht den Schutzbereich der Berufsfreiheit für die bisherigen Nutzer des Flugplatzes. Die Freiheit, eine selbst gewählte, Erwerbszwecken dienende Tätigkeit zu betreiben, wird nicht geschmälert. Die Nutzer waren aufgrund der ausstehenden Inbetriebnahme des Flughafens bis zum Abschluß des Verwaltungsverfahrens nicht in der Lage, an einem Verkehrsflughafen Essen/Mülheim unternehmerisch tätig zu werden. Für sie entfällt dadurch, daß der Verkehrsflughafen nicht fertiggestellt und in Betrieb genommen wird, nur die Möglichkeit, ihre bisherigen betrieblichen Betätigungen in Ausnutzung der neuen Genehmigungslage auszuweiten bzw. zu verfestigen. Sie werden damit von der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses lediglich faktisch betroffen und mittelbar gehindert, sich in ihrem Sinne und über ihre bisherigen Tätigkeiten hinausgreifend speziell an einem Verkehrsflughafen Essen/Mülheim zu betätigen. Zu einer Maßnahme der Wirtschaftslenkung mit für die Nutzer des Verkehrslandeplatzes objektiv berufsregelnder Tendenz,
vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1986 - 3 C 72.84 -, BVerwGE 75, 109; Urteil vom 18. April 1985 - 3 C 34.84 -, BVerwGE 71, 183,
wird die angefochtene Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses dadurch nicht.
Die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG verleiht, soweit sie ihre spezielle Gewährleistung nicht schon in Art. 12 Abs. 1 GG gefunden hat, keinen subjektiven Anspruch darauf, daß bei der in Frage stehenden Regelung Nutzungsinteressen der Klägerinnen Berücksichtigung finden. Das könnte allein dann der Fall sein, wenn die Beigeladene etwa unter dem Blickwinkel staatlicher Leistungspflichten gehalten wäre, den Flughafen anzulegen, um den Klägerinnen die Möglichkeit zu geben, sich nach ihrem Belieben fliegerisch zu betätigen. Das trifft schon deshalb nicht zu, weil das erstrebte Vorhandensein eines Verkehrsflughafens kein existentielles Bedürfnis darstellt, das als Folge der Gewährleistung der Grundrechte Leistungsansprüche gegen staatliche Organe auslösen könnte.
Letztlich läuft das Klagebegehren der Klägerinnen auf die Geltendmachung eines Anspruchs auf Planverwirklichung bzw. Planbefolgung hinaus. Die Beigeladene soll ihren eigenen Zielsetzungen hinsichtlich des Vorhabens zuwider zugunsten der Interessen der Klägerinnen - und der anderen Nutzer des Flugplatzes - an dem einmal beantragten und antragsgemäß erteilten Planfeststellungsbeschluß festgehalten und zur Verwirklichung des Vorhabens veranlaßt werden. Einen allgemeinen Anspruch dieser Art gibt es nicht, und zwar auch dann nicht, wenn man in Rechnung stellt, daß die Beigeladene, eine juristische Person des Privatrechts, in der Trägerschaft öffentlichrechtlicher Körperschaften steht und damit gewissen öffentlichrechtlichen Bindungen unterliegt.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. September 1969 - 4 B 113.69 -, DVBl. 1970, 61; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 74 Rdnr. 25.
Das Vertrauen Dritter in den Fortbestand eines Planes ist allenfalls nach Maßgabe gesonderter gesetzlicher Bestimmungen geschützt. Der luftrechtliche Planfeststellungsbeschluß ist für Dritte, die das planfestgestellte Vorhaben zu fliegerischen Zwecken zu nutzen beabsichtigen, nicht als Vertrauensgrundlage dahingehend ausgestaltet, daß der Vorhabenträger zur Verwirklichung des Vorhabens verpflichtet wäre. Der allgemein gültige Grundsatz von Treu und Glauben führt zu keinem für die Klägerinnen günstigeren Ergebnis. Tatsachen dafür, daß dem Beklagten treuwidriges Verhalten zur Last gelegt werden könnte, sind nicht dargetan worden oder sonst ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO, § 100 der Zivilprozeßordnung (ZPO), die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht erfüllt sind.
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References: § 12
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 § 18
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 § 113
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