Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Mietinto/Sidor/FsUB_2+2016.aspx
Timestamp: 2020-02-18 15:37:36+00:00

Document:
FsUB 2/2016 rd
RP 44/2016 rd
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av värnpliktslagen
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av värnpliktslagen (RP 44/2016 rd): Ärendet har remitterats till försvarsutskottet för betänkande och till grundlagsutskottet för utlåtande.
GrUU 22/2016 rd
ministerns militärrådgivare, kommodor
chef för beredskapsenheten, konsultativ tjänsteman
beredskapschef, brigadgeneral
biträdande avdelningschef, kommodor
enhetschef, överstelöjtnant
Reservistförbundet - Reservunderofficersförbundet
Beväringsförbundet rf.
Regeringen föreslår att värnpliktslagen ska ändras.
Målet med propositionen är att öka förmågan att bemöta snabbt föränderliga säkerhetslägen. För att målet ska kunna nås föreslås det att den tidsfrist på tre månader som har föreskrivits för förordnande till repetitionsövning ska slopas i fråga om de övningar som ordnas för att den militära beredskapen ska kunna höjas flexibelt. Enligt vad som föreslås ska maximitiderna för repetitionsövningsdygn inte gälla dessa övningar. Vidare föreslås det att maximiantalet repetitionsövningsdygn för övriga övningar ska fördubblas.
Lagen avses träda i kraft den 1 juli 2016.
I propositionsmotiven konstateras att det finska försvarets verksamhetsmiljö är stadd i förändring. För närvarande finns det inget militärt hot mot Finland, men förändringar kan ske. Slutsatser om hur försvaret ska dimensioneras och utvecklas måste dras med beaktande av omvärldsförändringar och Finlands geostrategiska läge på gränsen till en militärallians och med en stormakt som granne. De senaste årens lokala och regionala kriser som har sammanhängt med användning av väpnade styrkor har uppstått överraskande och snabbt.
Utskottet omfattar propositionens bedömning om förändringarna i den säkerhetspolitiska omvärlden och konstaterar att den förändrade krigsbilden innebär att urvalet av maktmedel och deras användningsmöjligheter breddas. Krigföring påverkar hela samhället, inte bara de väpnade styrkorna. Det blir allt svårare att identifiera och i synnerhet att förutse krigsstarter.
Utskottet framhåller att det primära målet med att Finlands militära försvarsförmåga upprätthålls är att skapa en förebyggande tröskel mot bruket av militärt våld och mot hot om militärt våld samt beredskap för att avvärja eventuella angrepp. Att upprätthålla en förebyggande kapacitet måste kvarstå som en prioritering inom försvaret också i framtiden. Det kräver enligt utskottet att försvaret har reell kapacitet för sitt uppdrag. Försvarsmakten måste ha resurser att svara på både konventionella militära hot och mer utvidgade hot. I en del av trupperna och systemen måste hög beredskap upprätthållas för att avvärja överraskningar och förhindra lamslagning. De nationella styrkorna måste användas i taktiken. Trupperna måste utrustas med tillräcklig och tidsenlig försvarsmateriel och ges adekvat utbildning.
Utskottet understryker att försvarsmaktens prestationsförmåga och dess trovärdighet grundar sig på förmågan att i kris- och hotsituationer reglera försvarsberedskapen på ett flexibelt sätt enligt vad situationen kräver. Det är viktigt att behövliga åtgärder kan vidtas mer flexibelt än vad lagstiftningen möjliggör i dag redan innan förutsättningarna för att kalla till extra tjänstgöring uppfylls. Den nu aktuella propositionen bidrar avsevärt till att täppa till de hinder i lagstiftningen som står i vägen för en smidig höjning av beredskapen.
Det är välkommet att möjligheten att höja beredskapen genom snabbt ordnade repetitionsövningar inte begränsas till traditionella militära hot. Enligt förslaget kan en övning ordnas om ett behov som framgår av Finlands säkerhetspolitiska omgivning förutsätter detta.
Förutom att försvarsmakten behöver en aktuell lagstiftning måste den också tillförsäkras de resurser som krävs för att svara på förändringarna i omvärlden. Den försvarsredogörelse som bereds just nu måste innehålla en ingående analys om vilka resurser försvarsmakten behöver för att klara av sina uppgifter.
Sammantaget sett anser utskottet att propositionen är behövlig och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker propositionen, men med följande kommentarer och ändringsförslag.
Effektivisering och höjning av beredskapen
När man talar om regleringen av försvarsberedskapen används enligt uppgift de centrala termerna effektivisering av beredskapen och höjning av beredskapen. Utskottet konstaterar att den nu aktuella propositionen framför allt syftar till en snabb och flexibel höjning av den militära beredskapen.
Vid effektivisering av beredskapen är det frågan om åtgärder för att reglera försvarsmaktens beredskap i det första steget. Åtgärderna vidtas efter försvarsmaktens eget beslut, med försvarsmaktens egna resurser och huvudsakligen med de befogenheter som gäller under normala förhållanden. Beredskapen kan effektiviseras bland annat genom att höja försvarsmaktens egen ledningsberedskap och effektivisera övervakningen och tryggandet av den territoriella integriteten, skyddet av objekt och utbildningen av trupperna. Beslut om effektivisering av till exempel territorialövervakningen kan fattas av försvarsmaktens beredskapschef eller av kommendören för flygvapnet eller marinen.
Vid höjning av beredskapen är det frågan om åtgärder för att reglera försvarsmaktens beredskap, vilka sammanhänger med militärt hot och vilka inleds i enlighet med beslut av statsledningen och order av kommendören för försvarsmakten. En höjning av beredskapen förutsätter ett beslut av statsledningen, befogenheter enligt beredskapslagstiftningen och tillgång till samhällets resurser. Exempel på åtgärder för höjning av beredskapen är bland annat order om extra tjänstgöring och bildande av krigstida trupper. Beredskapen kan höjas direkt utan föregående effektivisering av beredskapen.
Effektivisering av beredskapen och höjning av beredskapen är alltså två olika saker. Beredskapen effektiviseras på försvarsmaktens eget initiativ, medan en höjning av beredskapen kräver ett beslut av statsledningen. En höjning av beredskapen är en betydligt allvarligare åtgärd än en effektivisering av beredskapen och förutsätter enligt lagstiftningen att ett militärt hot identifierats.
Enligt propositionsmotiven motsvarar den gällande värnpliktslagen (1438/2007) inte till alla delar den nya säkerhetspolitiska omgivningen. Till exempel måste ett förordnande att delta i en repetitionsövning sändas till den värnpliktige minst tre månader innan övningen börjar (32 §). Med den värnpliktiges medgivande kan avvikelse göras från den föreskrivna tiden.
Regeringen föreslår att avvikelse ska kunna göras från denna tidsfrist på tre månader, om det är fråga om en övning som syftar till en flexibel höjning av den militära beredskapen och ett behov i Finlands säkerhetspolitiska omgivning förutsätter detta. Enligt propositionsmotiven ska en värnpliktig kunna förordnas till repetitionsövning omedelbart. Den bestämmelsen ska kunna tillämpas endast när det gäller en repetitionsövning som uttryckligen ska ordnas för att höja den militära beredskapen och endast när ett behov som uppstår i Finlands säkerhetspolitiska omgivning förutsätter att man avviker från tidsfristen på tre månader. I propositionen konstateras det att ett behov som uppstår i Finlands säkerhetspolitiska omgivning ska kunna anknyta exempelvis till en exceptionell militärövning som ordnas i Finlands närområde eller en annan situation som utvecklas så att den blir hotfull. Enligt uppgift till utskottet ska repetitionsövningar som ordnas snabbt i syfte att höja beredskapen vid behov också kunna svara på olika hybridhot.
Enligt lagförslaget ska beslut om avvikelse från tidsfristen på tre månader fattas av republikens president på föredragning av kommendören för försvarsmakten. Försvarsministern ska vara närvarande vid beslutsfattandet och uttala sin uppfattning om saken, och dessutom kan statsministern närvara och uttala sin uppfattning om saken. Ett förordnande till en sådan övning kan enligt propositionen för varje enskild värnpliktig vara i kraft i högst 30 dagar åt gången, och det ska återkallas omedelbart när säkerhetsläget tillåter det. I motiven till lagförslaget sägs att när förordningarnas varaktighet och en eventuell förlängning av dem övervägs, bör det beaktas särskilt vilken betydelse den värnpliktige i fråga har med tanke på syftet med övningen samt övningens konsekvenser för den värnpliktiges familjeförhållanden och ekonomiska förhållanden.
Maximitider för repetitionsövningar och befrielse från repetitionsövning
Enligt gällande värnpliktslag är den sammanräknade maximitiden för repetitionsövningar 40 dagar för manskapet, 75 dagar för den som har utbildats till en sådan uppgift inom manskapet som förutsätter speciella färdigheter och 100 dagar för underofficer, institutsofficer och officer (50 §). Dessutom kan en värnpliktig med sitt samtycke förordnas till repetitionsövning vid en trupp enligt sin krigstida placering för högst 20 dagar per kalenderår, om den värnpliktige är oumbärlig för försvarsmakten när det gäller att leda eller utbilda truppen. Förordnandet till tjänstgöring förutsätter dessutom skriftligt samtycke av den värnpliktiges arbetsgivare, om övningen äger rum under arbetstid.
I propositionen föreslås att maximitiderna för repetitionsövningarna ska fördubblas. Säkerställandet av samhällets vitala funktioner kräver enligt utredning till utskottet välutbildade trupper med kapacitet att använda de tekniskt sett allt mer krävande vapensystemen. Sakkunniga har framfört att särskilt personer i nyckelställning når upp till de gällande maximitiderna för repetitionsövningar, vilket kan medföra problem för försvarsmaktens och Gränsbevakningsväsendets kapacitet. Repetitionsövningar som ordnas enligt det föreslagna snabba förfarandet räknas inte in i maximiantalet övningsdygn.
Utskottet anser att fördubblingen av antalet övningsdygn är motiverad. Enligt uppgift ser näringslivet, som i Finland också i övrigt är positivt inställt till försvaret, inga problem med att antalet övningsdygn ökar. Näringslivet motiverar sin ståndpunkt bland annat med att repetitionsövningarna är korta, att de snabbt ordnade övningarna i syfte att höja beredskapen är exceptionella och att det i högsta grad ligger också i företagens intresse att betingelserna är trygga.
Enligt lagförslaget ska befrielse från en repetitionsövning som hänför sig till en snabb höjning av den militära beredskapen få sökas enligt samma förfarande som gäller för en vanlig repetitionsövning, men förutsättningarna för att bevilja befrielse ska vara strängare. Befrielse ska kunna beviljas endast om det är nödvändigt med tanke på den värnpliktiges familjeförhållanden eller ekonomiska förhållanden eller yrkes- eller näringsutövning.
Gränsbevakningsväsendets roll i försvarssystemet
I propositionsmotiven konstateras att Gränsbevakningsväsendet utgående från gränsbevakningslagen (578/2005) deltar i rikets försvar. Ändringen i det säkerhetspolitiska läget och de allt mer skiftande hot som den medför framhäver mera än tidigare gränsbevakningsväsendets betydelse för försvarssystemet och dess roll vid en höjning av försvarsberedskapen. Utskottet omfattar den bedömningen och understryker behovet av tät kontakt mellan försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet i frågor som anknyter till det militära försvaret.
Enligt uppgift svarar Gränsbevakningsväsendet för repetitionsövningarna för sina egna krigstida gränstrupper. I praktiken förordnar försvarsmakten de värnpliktiga till gränsbevakningsväsendets planenliga repetitionsövningar, utrustar trupperna och svarar för kostnaderna för reservisterna. Om försvarsberedskapen kräver det, kan gränstrupperna eller delar av dem genom förordning av republikens president anslutas till försvarsmakten. Detta är enligt sakkunniga ändamålsenligt först i det skedet då direkta militära maktmedel riktas mot rikets territorium och det inte längre finns förutsättningar att sköta gränssäkerhetsuppgiften.
Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 22/2016 rd) konstaterat att försvarsutskottet bör säkerställa att den nya typ av repetitionsövning som nu föreslås blir behörigen reglerad också i fråga om dem som tjänstgör inom Gränsbevakningsväsendet. De representanter för försvarsförvaltningen och Gränsbevakningsväsendet som försvarsutskottet hört såg inga problem på denna punkt, utan det nya förfarandet för repetitionsövningar kan enligt dem tillämpas också på värnpliktiga inom Gränsbevakningsväsendet. Utskottet fäster uppmärksamhet vid att också de beslutsförfaranden som gäller militära kommandomål enligt lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (577/2005) ska följas i fråga om de värnpliktiga som ska förordnas till Gränsbevakningsväsendets repetitionsövningar. Det accentuerar behovet av att samordna de olika förvaltningsområdenas beslutsprocesser.
Tätare kontakt mellan försvarsmakten och reservisterna
Det finländska försvarssystemets trovärdighet bygger i hög grad på en välutbildad och motiverad reserv. Det är enligt utskottet nödvändigt att utveckla kontakten mellan försvarsmakten och reservisterna i en allt mer aktiv riktning bland annat genom att förbättra möjligheterna till elektronisk kommunikation. Utskottet hänvisar bland annat till rapporten ”Suomalainen asevelvollisuus” (Den finländska värnplikten) från 2010. I den föreslås ett flertal åtgärder för hur de värnpliktigas kontakt med försvarsmakten kan förbättras efter övergången till reserven.
Förfarandet med repetitionsövningar som ordnas i syfte att snabbt höja beredskapen framhäver ytterligare behovet av en tätare och interaktiv kontakt mellan försvarsmakten och de värnpliktiga. De värnpliktiga måste efter beväringstjänstgöringen ha en klar bild av hur de förväntas tjänstgöra i samband med repetitionsövningar som syftar till en snabb höjning av beredskapen. Det är endast genom täta kontakter som man kan säkerställa att beredskapen verkligen kan höjas snabbt när det behövs.
Propositionens ekonomiska konsekvenser
De ekonomiska konsekvenserna av de föreslagna ändringarna orsakas enligt utredning till utskottet av enskilda repetitionsövningar, dvs. de beror helt på hur många sådana repetitionsövningar som anknyter till en flexibel höjning av den militära beredskapen man blir tvungen att ordna. Kostnaderna för en reservists repetitionsövning är i dagens läge 168 euro per dygn, vilket gör att dygnspriset för exempelvis 25 000 reservister blir uppskattningsvis cirka 4,2 miljoner euro.
Utskottet konstaterar att möjligheten att förordna reservister till repetitionsövning omedelbart är avsedd att vara ett exceptionellt förfarande. Den typen av repetitionsövningar berör i vilket fall ett begränsat antal reservister med tonvikten på de yngre årskullarna. Utskottet konstaterar att efter försvarsmaktsreformen uppgår försvarsmaktens krigstida styrka till 230 000 personer.
Under sakkunnigutfrågningen framkom att försvarsministeriet, då det beredde ändringarna i värnpliktslagens bestämmelser om reservister också bedömde behovet av att precisera bestämmelserna om beväringar. Försvarsministeriet begärde in ett ställningstagande av justitiekanslern (dnr OKV/50/20/2015) och konstaterade utifrån det att det inte föreligger något behov av författningsändringar gällande utnyttjandet av beväringar. I ställningstagandet konstateras att det inte finns några principiella juridiska begränsningar för användningen av beväringar och andra tjänstgörande värnpliktiga i olika tjänstgöringar som grundar sig på grundlagens 127 § om skyldigheten att försvara landet. Vid användning av beväringar och andra tjänstgörande värnpliktiga i samband med att beredskapen höjs måste man dock ta hänsyn till deras kunskaps- och färdighetsmässiga förutsättningar att sköta olika uppgifter.
I justitiekanslerns ställningstagande konstateras vidare att möjligheterna att förordna en värnpliktig som tjänstgör till uppgifter utanför försvarsmakten som inte grundar sig på skyldigheten att försvara landet (handräckning och räddningsuppgift) däremot begränsas i 78 § 1 mom. i värnpliktslagen. När värnpliktiga deltar i räddningsuppgifter eller handräckningsuppgifter får de inte förordnas att gripa farliga personer, röja sprängladdningar, utföra uppgifter som kräver användning av vapenmakt eller andra liknande, farliga uppdrag.
Reservistorganisationerna framhöll under sakkunnigutfrågningen att uppsägningsskyddet för värnpliktiga som deltar i repetitionsövningar som syftar till en flexibel höjning av beredskapen måste vara heltäckande. Organisationerna ville också försäkra sig om att reservisterna får möjlighet att smidigt gå vidare med sina studier efter övningen. Utifrån inkommen utredning konstaterar utskottet att samma bestämmelser ska tillämpas på repetitionsövningar som syftar till en höjning av beredskapen som på andra repetitionsövningar. Bestämmelser om anställningsskyddet för den som deltar i repetitionsövning finns i lagen om fortbestånd av arbetsavtals- och tjänsteförhållandet för den som fullgör skyldighet att försvara landet (305/2009). Enligt den lagens 3 § 1 mom. får arbetsgivaren inte säga upp arbetsavtalet med en arbetstagare på grund av tjänstgöring. Enligt 2 § 1 mom. har arbetstagaren rätt att få ledigt från arbetet för att kunna fullgöra tjänstgöringen.
I fråga om möjligheterna att fortsätta studierna konstaterar utskottet att systemet med snabbt ordnade repetitionsövningar för att höja beredskapen är avsett som ett ytterst exceptionell förfarande och därför de facto har liten betydelse för reservistens studier. Utskottet påpekar att det finns möjlighet att söka befrielse från en övning eller begära permission av tvingande personliga skäl.
Grundlagsutskottets synpunkter på lagförslaget
Propositionen kan enligt grundlagsutskottet behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Enligt grundlagsutskottet utgör skyldigheten att försvara landet en godtagbar grund för att begränsa de värnpliktigas grundläggande fri- och rättigheter, men inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna bör i regel bedömas mot de allmänna villkoren, och i förekommande fall mot de särskilda villkoren, för att begränsa dessa rättigheter. Det betyder att uppmärksamhet måste fästas inte bara vid att begränsningarna är godtagbara utan också vid att de är noggrant avgränsade och proportionella och tillgodoser de värnpliktigas rättsskydd.
32 §. Förordnande till repetitionsövning.
Enligt det nya 3 mom. som föreslås bli fogat till 32 § i värnpliktslagen ska republikens president förordna de värnpliktiga till en repetitionsövning som ordnas i det syfte som avses i 48 § 1 mom. 4 punkten i den lagen, det vill säga en flexibel höjning av den militära beredskapen. Grundlagsutskottet konstaterar att bestämmelsen enligt sin ordalydelse verkar föreskriva att republikens president har behörighet att för varje enskild värnpliktig utfärda ett bindande förordnande att delta i repetitionsövning. Försvarsutskottet konstaterar att syftet med propositionen är att försvarsmakten ska svara för verkställandet av republikens presidents beslut. Utskottet föreslår därför att 32 § 3 mom. preciseras genom att slopa hänvisningen till republikens presidents beslut.
Grundlagsutskottet ser det också som nödvändigt att precisera 32 § 3 mom. så att behörigheten att förordna värnpliktiga till repetitionsövning begränsas till situationer där ett behov som uppstår i Finlands säkerhetspolitiska omgivning absolut förutsätter det. Försvarsutskottet föreslår att momentet preciseras genom uttrycket tvingande behov.
Enligt föreslagna 32 § 4 mom. i värnpliktslagen fattas beslutet om en sådan repetitionsövning som avses i 3 mom. av republikens president på föredragning av kommendören för försvarsmakten i ett sådant beslutsförfarande som avses i 32 § 2 mom. i lagen om försvarsmakten på så sätt att försvarsministern ska vara närvarande och uttala sin uppfattning om saken. Dessutom kan statsministern vara närvarande och uttala sin uppfattning om saken. Republikens presidents beslut och de förordnanden som meddelats med stöd av det ska återkallas när den situation som ledde till repetitionsövningen tillåter det.
Enligt 32 § 3 mom. i lagen om försvarsmakten kan presidenten på eget initiativ eller på förslag av försvarsministern överföra ett militärt kommandomål för att avgöras av presidenten i statsrådet. Härvid beslutar presidenten om saken på föredragning av försvarsministern utan att statsrådet lägger fram förslag till avgörande. När ett militärt kommandomål föredras för presidenten i statsrådet har kommendören för försvarsmakten rätt att närvara och uttala sin uppfattning om saken.
Enligt grundlagsutskottets uppfattning ska denna överföringsrätt gälla också en i lagförslaget avsedd repetitionsövning som ordnas i syfte att flexibelt höja den militära beredskapen. Det är därför motiverat att komplettera bestämmelsen med en informativ hänvisning till 32 § 3 mom. i lagen om försvarsmakten. Försvarsutskottet föreslår att bestämmelsen kompletteras med en sådan hänvisning.
34 §. Befrielse från en repetitionsövning.
Den föreslagna 34 § gäller befrielse av en värnpliktig från en repetitionsövning. Bestämmelser om befrielse från en repetitionsövning som förordnats i syfte att flexibelt höja den militära beredskapen finns i paragrafens 2 mom. Enligt bestämmelsen kan befrielse beviljas på ansökan av den värnpliktige om det är nödvändigt med tanke på den värnpliktiges familjeförhållanden eller ekonomiska förhållanden eller yrkes- eller näringsutövning.
Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att det med avseende på proportionalitetskravet vore motiverat att befrielse från en repetitionsövning på ansökan av den värnpliktige kan beviljas också en värnpliktig som absolut måste ha befrielse för att kunna avlägga en examen. Försvarsutskottet föreslår att 34 § 2 mom. kompletteras så att avläggande av examen tas in som en grund för befrielse.
83 §. Beslut om extra tjänstgöring.
Grundlagsutskottet konstaterar med hänvisning till det tilllägg om beslutsmekanismen som görs i 32 § 4 mom. i lagförslaget att en liknande komplettering för klarhetens skull bör göras i 83 § i värnpliktslagen. Den paragrafen berörs inte i propositionen. Försvarsutskottet föreslår att lagförslaget kompletteras enligt detta. Den föreslagna ändringen föranleder också en ändring av lagens ingress, till vilken fogas en hänvisning till 83 § 1 mom. i värnpliktslagen.
Riksdagen godkänner lagförslaget i proposition RP 44/2016 rd med ändringar. (Utskottets ändringsförslag)
ändras i värnpliktslagen (1438/2007) 34 och 50 § samt 83 § 1 mom. samt
När ett tvingande behov som uppstår i Finlands säkerhetspolitiska omgivning förutsätter det, kan värnpliktiga som hör till reserven genom ett beslut av republikens president förordnas till en repetitionsövning som avses i 48 § 1 mom. 4 punkten med avvikelse från den tidsfrist som föreskrivs i 2 mom. Ett förordnande till repetitionsövning ges för varje enskild värnpliktig för högst 30 dagar åt gången.
Befrielse från en repetitionsövning som förordnats i ett förfarande enligt 32 § 3 mom. kan på ansökan av den värnpliktige beviljas en värnpliktig för vilken befrielsen är nödvändig av familjeskäl, på grund av den ekonomiska situationen, eller för utövande av yrke eller näring eller för avläggande av examen.
En värnpliktig som på grund av laga förhinder inte har infunnit sig till en övning vid utsatt tid ska infinna sig till övningen omedelbart efter att hindret upphört, om han inte av militärmyndigheten har meddelats något annat förordnande.
83 § (Ny)
Helsingfors 7.6.2016
Senast publicerat 5.1.2017 12:54

References: § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 3
 § 3
 § 4
 § 2
 § 3
 § 3
 § 2
 § 4
 § 1
 § 1
 § 1
 § 3