Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/2562
Timestamp: 2020-05-31 01:44:14+00:00

Document:
Système HJ - Décision: SENTENCIA 45/1994
SENTENCIA 45/1994, de 15 de febrero
ECLI:ES:TC:1994:45
En el recurso de amparo núm. 2.885/92 interpuesto por don Isidro Fernández Becerra, actuando en su propio nombre y derecho contra la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 30 de septiembre de 1992, en el recurso contencioso-administrativo núm. 2.177/91, tramitado por el cauce de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona. Han comparecido el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Fernando García-Mon y González-Regueral, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Mediante escrito registrado el 25 de noviembre de 1992, que había sido presentado en el Juzgado de Guardia el anterior día 23, don Isidro Fernández Becerra, Abogado, actuando en su propio nombre y derecho, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 30 de septiembre de 1992, que confirmó las sanciones impuestas por la Jefatura Provincial de Tráfico por Resoluciones de 23 de abril de 1990, como consecuencia de dos infracciones de tráfico previstas en los arts. 230 y 16.4 del Código de la Circulación.
A) Por lo que se refiere al Real Decreto 1.467/1981 aduce que la modificación consiste en añadir un nuevo apartado al art. 16 del Código de la Circulación, y conforme la STC 305/1993, que señala que cuando la norma reglamentaria posconstitucional representa una mera particularización o concreción de casos ya incluidos en normas válidamente adoptadas, como es el Código de la Circulación, ningún reproche puede hacérsele desde la perspectiva del art. 25.1 C.E. Así, el apartado 4º introducido por este Real Decreto únicamente concreta las normas sobre seguridad del automovilista, adaptado a los conductores y viajeros de motocicletas, y no existe, pues, una sustitución normativa. En definitiva, se está ante una particularización a una materia concreta, de reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, que no lesiona el art. 25.1.
b) Por lo que se refiere al Real Decreto 1.178/1987, no afecta a los preceptos del Código de la Circulación cuya infracción ha determinado las sanciones impuestas al recurrente, ni a la cuantía de éstas; realiza una mera adaptación del Código que ninguna relación guarda con la presunta violación del derecho citado por el demandante de amparo, y la pretensión de que se anule resulta inadmisible en este recurso (arts. 41.3 y 50.1.2] LOTC).
8. El Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones en escrito presentado el 29 de noviembre de 1993, y solicitó la concesión del amparo, por cuanto del proceso resulta la quiebra del art. 25.1 de la Constitución. Entiende la citada representación pública que es necesario distinguir entre las don sanciones impuestas.
Por lo que se refiere al art. 230 del Código de la Circulación que define el ilícito administrativo desde su redacción de 1934, la cuestión surge únicamente en relación con la modificación del cuadro de multas llevado a cabo por Real Decreto 1.178/1987; en este extremo señala que la garantía de cobertura legal afecta tanto a las infracciones administrativas como a las sanciones a ellas anudadas, con la única excepción, que aquí no concurre, de que se trate de una mera reiteración de la normativa vigente antes de la Constitución, y recuerda la doctrina establecida en las SSTC 177/1992 y 29/1989. Afirma que en el presente caso, la infracción es típica, y por tanto legítimamente punible, pero sólo puede acarrear una sanción que no excede de 1.000 ptas., que es el límite máximo, fijado en las normas vigentes en el momento de la comisión de la falta que no infringen la reserva de ley establecido en el art. 25.1 de la Constitución, todo lo que supera este límite máximo es contrario a este precepto constitucional.
2. Primeramente, y a fin de centrar el debate, hay que rechazar los argumentos vertidos por el actor acerca de la derogación por la Constitución del Código de la Circulación de 1934 a cuyo amparo se impuso la primera de las sanciones (art. 230), pues carece de todo fundamento, y así lo reconoce implícitamente la propia demanda de amparo, cuya argumentación insiste básicamente en la invalidez de los Decretos posconstitucionales. Es doctrina reiterada de este Tribunal (STC 11/1981), que no cabe exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias o situaciones respecto a las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior a la Constitución, y así lo hemos declarado también en nuestras SSTC 42/1987, 61/1990, 219/1991 y 177/1992. En este sentido, la validez del art. 230 del Código de la Circulación, en tanto que norma tipificadora de un ilícito administrativo de existencia anterior a la Constitución, es incuestionable desde la óptica de su art. 25.1.
Al respecto, conviene recordar que una constante doctrina de este Tribunal ha declarado que el derecho fundamental contenido en el art. 25.1 C.E., extensible al ordenamiento administrativo sancionador, incorpora una doble garantía: la primera de orden material y alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de tales sanciones, por cuanto el término "legislación vigente" contenido en el citado art. 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (SSTC 42/1987, 305/1993, entre otras).
En relación a esta garantía formal este Tribunal ha precisado que, si bien es cierto que el alcance de la reserva de ley en el ámbito administrativo no puede ser tan riguroso en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencias a los tipos y sanciones penales en sentido estricto -bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter, en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias (STC 2/1987)-, no lo es menos que aquel precepto constitucional exige, en todo caso, "la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal (STC 77/1983) habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan".
También se ha precisado por este Tribunal que la reserva de Ley no excluye en ese ámbito "la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley" (STC 83/1984). Por consiguiente, la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora sólo resulta constitucionalmente lícita cuando en la Ley que le ha de servir de cobertura queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer (STC 3/1988, fundamento jurídico 9º). En definitiva, como ya dijimos en nuestra STC 305/1993, el art. 25 de la Constitución obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones que le sean de aplicación, sin que sea posible que, a partir de la Constitución, se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de Ley.
Dicho esto y a la vista de las alegaciones del Abogado del Estado, debemos traer a colación la doctrina de este Tribunal (SSTC 42/1987 y 83/1984, entre otras), a tenor de la cual no se produce una vulneración de las disposiciones del art. 25 de la Constitución si se dictan normas reglamentarias sancionatorias que representen un mero complemento o desarrollo de normas, aún sin rango legal, válidamente existentes. Justamente por ello, y como este Tribunal ya ha tenido oportunidad de señalar, no cabe dudar de la constitucionalidad de la norma reglamentaria sancionatoria posterior a la Constitución, que "se limita, sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material ... En realidad, se trata más bien de una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquéllas" (STC 42/1987).
Pues bien, el Real Decreto 1.467/1981, de 8 de mayo, dio una nueva redacción al art. 16 del Código de la Circulación, añadiendo un nuevo apartado en el que se disponía que los conductores y viajeros de motocicletas de cilindrada superior a 125 centímetros cúbicos, con o sin sidecar, deberán utilizar casco de protección que corresponda a tipos homologados cuando circulen tanto por vías urbanas como interurbanas; los de motocicleta de cilindrada igual o inferior a 125 centímetros cúbicos, y los ciclomotores, únicamente cuando circulen por vías interurbanas".
Sin embargo esta argumentación no puede ser acogida. Resulta evidente que el art. 16 del Código de la Circulación, en su anterior redacción, no ofrecía una cobertura legal suficiente a esta disposición reglamentaria, por cuanto la conducta típica es introducida por primera vez en el ordenamiento jurídico para los motoristas, mediante el R.D. 1.467/1981 sin respaldo del legislador, cuando sólo a él, en tanto que representante legítimo de los ciudadanos, corresponde determinar los ámbitos de libertad de los mismos. No puede sostenerse, que el precepto cuestionado sea una simple concreción de una obligación anterior, ni es razonablemente admisible, como sostiene el Abogado del Estado, que en el citado precepto del Código de la Circulación se comprenda subsumida toda conducta relacionada con la conducción de motocicletas, por el contrario resulta evidente que la norma reglamentaria posconstitucional innova el sistema de infracciones preestablecido en cuanto no se limita a reproducir las ya existentes, sino que define por vez primera un nuevo ilícito administrativo sin una norma de rango legal que le habilite para ello. En definitiva, la norma reglamentaria sancionadora no constituye una reiteración de las reglas establecidas en otras más generales, sino que introduce una nueva infracción para los supuestos de conducción de motocicletas, que no puede considerarse subsumida en ninguna otra norma anterior con rango de ley y en este sentido resulta contraria al art. 25.1 C.E.
La Sentencia objeto de impugnación parte de la tesis, de que era elemento determinante que la sanción hubiera sido impuesta después de la entrada en vigor de la Ley; y considera que esta Ley, en su disposición transitoria otorgó con carácter retroactivo, cobertura legal que de manera expresa le faltaba al Código de la Circulación. Sin embargo no es posible aceptar que la cobertura legal ex post facto pueda subsanar el vicio previo causante de la vulneración del art. 25.1 C.E. Como ya hemos declarado en un caso análogo (STC 29/1989) "es obvio que esta Ley ... (26/1984, de 19 de julio, de defensa de los consumidores) no podía prestar cobertura legal al Real Decreto 1.945/1983 para la imposición de sanciones por infracciones cometidas con anterioridad a la vigencia de la propia Ley, dada la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras (art. 9.3 de la Constitución)" (fundamento jurídico 3º, párrafo 2).
5. La segunda de las cuestiones suscitadas, consiste en determinar si la elevación de las multas llevada a cabo tanto por el Real Decreto 1.467/1981 como por el 1.178/1987, sin que existiera una Ley que lo permitiese, es contraria a las garantías contenidas en el art. 25.1 C.E. Al efecto, hemos de señalar con carácter previo que nuestro análisis sólo puede centrarse en el R.D. 1.467/1981, por cuanto el incremento de la cuantía de las multas operado por el R.D. 1.178/87 en nada afecta a las multas que podrían imponerse por la eventual infracción del art. 230 del Código de la Circulación ya que carece de sentido enjuiciar la elevación de la cuantía respecto del art. 16.4 del citado Código, pues de éste ya hemos dicho que carece de cobertura legal de clase alguna. Hecha la anterior precisión, no es ocioso recordar que las sanciones, y no sólo las infracciones, se encuentran sometidas al principio constitucional de legalidad (STC 207/1990, entre otras). Podría entenderse que, en este caso, únicamente existe una actualización de la cuantía de las multas, manteniendo el valor real de la medida punitiva, y que esta mera actualización no supone una verdadera alteración de las sanciones. Sin embargo, en nuestra STC 177/1992, hemos señalado (fundamento jurídico 3º), que la pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tienen como importante límite la imposibilidad de que con posterioridad a la Constitución se actualicen dichas normas por la misma vía reglamentaria, puesto que con ello no se respetaría el sistema de producción de normas jurídicas impuesto ahora por la Constitución. Más recientemente en la STC 305/1993 (fundamento jurídico 6º), hemos declarado que si la Administración ostentara potestades sancionadoras no amparadas por una norma de rango legal, ello supondría convertir en inoperante el principio de legalidad de la actividad sancionadora de la Administración con sólo reproducir, a través del tiempo, las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales, manteniéndose así, in aeternum, después de la Constitución, sanciones sin cobertura legal incumpliéndose de esta manera el art. 25.1 de la Constitución.
La constatación de las referidas infracciones constitucionales, comporta la anulación de la resolución sancionadora acordada como consecuencia de la aplicación del art. 16. 4 del Código de la Circulación en la redacción dada por el Real Decreto 1.467/1981, y de la sanción impuesta por la infracción del art. 230 C.C., en lo que se refiere al aumento de la cuantía introducida por el citado Real Decreto 1.467/81. Por consiguiente la cuantía de esta sanción deberá ser reducida a la que resulte de aplicación según las normas vigentes en el momento de la comisión de la falta, que no infrinjan el principio de reserva de ley establecido en el art. 25.1 C.E.
Otorgar el amparo solicitado por don Isidro Fernández Becerra y en su consecuencia:
1º Reconocer al recurrente el derecho que le confiere al art. 25.1 de la Constitución, a no ser sancionado sino conforme a las infracciones y a las cuantías fijadas por las normas vigentes en el momento de la comisión de la falta que no infrinjan el principio de reserva de ley.
2º Restablecer al recurrente en la integridad de su derecho, a cuyo efecto se declara la nulidad de la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 30 de septiembre de 1992, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 2.177/91, así como de las Resoluciones sancionadoras de la Jefatura Provincial de Tráfico de Madrid de 23 de abril de 1990, por dicha Sentencia confirmadas.
Type et numéro d'enregistrement Recurso de amparo 2885-1992
Contra Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en recurso contencioso-administrativo tramitado por el cauce de la Ley 62/1978, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona.
Es doctrina reiterada de este Tribunal (STC 11/1981) que no cabe exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias o situaciones respecto a las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior a la Constitución [F.J. 2].
Si bien es cierto que el alcance de la reserva de ley en el ámbito administrativo no puede ser tan riguroso en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto -bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter, en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias ( STC 2/1987)-, no lo es menos que aquel precepto constitucional exige, en todo caso, «la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal (STC 77/1983) habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan» [F.J. 3].
La colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora sólo resulta constitucionalmente lícita cuando en la Ley que le ha de servir de cobertura queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer (STC 3/1988). En definitiva, como ya dijimos en nuestra STC 305/1993, el art. 25 de la Constitución obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones que le sean de aplicación, sin que sea posible que, a partir de la Constitución, se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de Ley [F.J. 3].
No se produce una vulneración de las disposiciones del art. 25 de la Constitución si se dictan normas reglamentarias sancionatorias que representen un mero complemento o desarrollo de normas, aun sin rango legal, válidamente existentes. Justamente por ello, no cabe dudar de la constitucionalidad de la norma reglamentaria sancionatoria posterior a la Constitución, que «se limita, sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material... En realidad, se trata más bien de una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquéllas» (STC 42/1987) [ F.J. 3].
No es ocioso recordar que las sanciones, y no sólo las infracciones, se encuentran sometidas al principio constitucional de legalidad (STC 207/1990, entre otras). Podría entenderse que, en este caso, únicamente existe una actualización de la cuantía de las multas, manteniendo el valor real de la medida punitiva, y que esta mera actualización no supone una verdadera alteración de las sanciones. Sin embargo, en nuestra STC 177/1992, hemos señalado que la pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tienen como importante límite la imposibilidad de que con posterioridad a la Constitución se actualicen dichas normas por la misma vía reglamentaria, puesto que con ello no se respetaría el sistema de producción de normas jurídicas impuesto ahora por la Constitución. Más recientemente, en la STC 305/1993, hemos declarado que si la Administración ostentara potestades sancionadoras no amparadas por una norma de rango legal, ello supondría convertir en inoperante el principio de legalidad de la actividad sancionadora de la Administración con sólo reproducir, a través del tiempo, las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales, manteniéndose así, «in aeternum», después de la Constitución, sanciones sin cobertura legal incumpliéndose de esta manera el art. 25.1 de la Constitución [F.J. 5].
Artículo 16.4, f. 5
Artículo 230, ff. 2, 5
Anexo I, f.1
Decreto 2926/1974, de 3 de octubre. Modifica determinados artículos del Código de la circulación y se revisa el cuadro de multas
Real Decreto 1467/1981, de 8 de mayo. Modifica determinados artículos del Código de la circulación y sus anexos 1, 2 y 5
Real Decreto 1178/1987, de 11 de septiembre. Modifica determinados artículos del Código de la circulación y el cuadro de multas
Potestad sancionadoraPotestad sancionadora, Límites, f. 5
Potestad sancionadoraPotestad sancionadora, ff. 3, 5
Derecho administrativo sancionadorDerecho administrativo sancionador, ff. 3, 5
Sanciones administrativasSanciones administrativas, ff. 3, 5
TráficoTráfico, ff. 2, 5

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
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 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 

Artículo 16

Artículo 230

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