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Timestamp: 2017-08-20 17:19:21+00:00

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Juli Ponce |
¿Ha expropiado el Tribunal Constitucional las competencias autonómicas en materia de vivienda? A propósito de la STC de 14 de mayo de 2015, declarando la inconstitucionalidad de la regulación andaluza sobre expropiación de viviendas vacías en manos de bancos[1].
Las competencias en materia de vivienda ya han sido objeto en el pasado de pronunciamientos del Tribunal Constitucional que han determinado el reparto de funciones sobre esta materia (al respecto es crucial la STC 152/1988, continuada por la STC 59/1995), de forma que ha sido criticada doctrinalmente por menoscabar la competencia exclusiva autonómica sobre la misma[2].
Ahora, la STC de 14 de mayo de 2015 da un paso más allá y, al conocer de la posible inconstitucionalidad de la regulación andaluza que prevé la expropiacion de viviendas vacías en manos de entidades financieras, da un nuevo golpe, está por ver si de gracia, a la competencia autonómica en materia de vivienda (y, por extensión a otras competencias autonómicas, como veremos).
Como es sabido, la legislación navarra (Ley foral 24/2013, de 9 de abril) y andaluza (Decreto ley 6/2013, de 9 de abril, luego Ley 4/2013, de 1 de octubre) han declarado que el mantenimiento de una vivienda vacía supone un incumplimiento de la función social de la propiedad y han previsto reacciones contra el mismo, incluyendo la posibilidad de expropiar parcialmente la facultad de uso del propietario que mantiene la vivienda vacía[3].
Impugnadas por el gobierno español ambas leyes ante el TC, éste decidió en sendos autos números 69 y 115 de 2014 mantener la suspensión de su vigencia, sosteniendo la mayoría del tribunal, que, de levantarse la suspensión, se pondría en riesgo, nada más y nada menos, que la estabilidad del sistema financiero español y el cumplimiento de las obligaciones internacionales de España, de acuerdo con diversos informes manejados de ámbito europeo y del Banco de España. Mientras que el menoscabo del derecho a la vivienda se ve “notablemente reducido” porque existen normas estatales en el sector (si bien no hubo ni una referencia empírica a su efectividad, en este caso).
Por ello, y pese a la presunción de constitucionalidad que acompaña a las leyes autonómicas, el TC mantuvo la suspensión. En el voto particular, que suscribieron 5 miembros del Tribunal, se subraya que nada hay en los informes manejados que afirme la existencia de perjuicios de imposible o difícil reparación, sino meras hipótesis u opiniones, mientras que sí son detallados los desalojos alegados por el parlamento navarro (sólo un 0,8 del total estatal, lo que difícilmente causaría el cataclismo augurado) y las 144 solicitudes alegadas por la Junta y el Parlamento de Andalucía que fueron presentadas por personas necesitadas de vivienda en el corto período de vigencia de la ley, quienes podrían acceder a la expropiación temporal del uso de viviendas. Los magistrados discrepantes califican a la nueva doctrina del TC en estos autos de “particularmente perturbadora” para la presunción de constitucionalidad de las leyes autonómicas: lo que ha de justificarse para la suspensión cautelar de su eficacia es que la eficacia de éstas causa daños de imposible o difícil reparación, no que tal suspensión no cause perjuicios irreparables, caso en el que el TC se constituiría en legislador positivo frente a los parlamentos autonómicos.
Pues bien, mantenida la suspensión de ambas leyes, ahora ya tenemos la primera sentencia, referida a la legislación andaluza
II. La sentencia y los votos particulares
II. 1. ¿Fueron discriminados los bancos?
Antes de entrar en el análisis propiamente dicho de la sentencia y de sus votos particulars, conviene destacar que la demanda se dirigió contra la disposición adicional segunda del Decreto-ley 6/2013, sosteniendo que discriminaba sin base constitucional legítima a las entidades financieras o sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos “frente a otras personas jurídicas que pueden actuar en el mercado, como inmobiliarias, promotores, fondos de inversión, etc”. Alegaba “que cualquier diferencia de trato debía tener una justificación objetiva y razonable y que no se comprende por qué solo las entidades citadas deben soportar la potestad expropiatoria que se prevé en el precepto recurrido, aparte de destacar que esta desigualdad es contraria a los principios del proceso de reestructuración bancaria, pues la SAREB, institución afectada por la discriminación, tiene un objeto social de desinversión estrechamente vinculado al buen fin de los procesos de resolución y reestructuración bancaria en fase de implementación”. La letrada andaluza niega tal discriminación.
Como ya hemos sostenido en otro lugar[4], la especial diligencia exigida por nuestro ordenamiento a las personas jurídicas empresarias en su actuación se acentúa en el caso de las entidades financieras, las cuales, acumulan en algunos municipios cientos de viviendas vacías (la Taula d´entitats del Tercer Sector Social de Catalunya hace referencia a la importancia de ese parque de vivienda vacía, pág. 19). De acuerdo con la Unión Europea (Informe de la Comisión Europea sobre los Servicios de Interés Económico General en el Sector Bancario, en inglés), el Síndic de Greuges de Cataluña (actuación de oficio 00610/2012),el legislador estatal (Ley 1/2013, mandando la creación de un fondo social de vivienda entre el Gobierno y el sector financiero, preámbulo y DA 1ª ) y la doctrina (por ejemplo, Jiménez Blanco, en el marco del VIII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo), la posición de las entidades financieras en el ámbito económico es singular, tanto en relación a las tareas que desempeñan, algunas de las cuales pueden ser consideradas de interés económico general, como por la cantidad de dinero de los contribuyentes recibido (de acuerdo con el Banco de España, una ingente cantidad de miles de millones de euros, que el profesor Bellod Redondo cuantifica en un estudio en 25 veces más que las inversiones reales del Estado o unas 42 veces más que el presupuesto del Ministerio de Sanidad para 2013).
Por todo ello, dada la realidad existente, el tipo de tareas que desempeñan y las ayudas recibidas, tratar a las entidades financieras de modo igual a otros supuestos distintos (es decir a otros tipos de personas jurídicas o a personas físicas, con un menor volumen de acumulación de viviendas vacías, un deber de diligencia menor al no ser empresarios y que no operan con la especialidad y conocimiento propio del ámbito financiero ni reciben cuantiosas ayudas públicas para salvar su actividad con rasgos de servicio económico de interés general) podría suponer una vulneración del principio de igualdad (como reconoce la doctrina y el propio TC español, al señalar en su STC 50/1991, de 11 de marzo, FJ 4, resolviendo un recurso de amparo, que el principio de igualdad “ordena tratar de distinto modo a lo que es diferente”).
En otras palabras, es coherente, de acuerdo con el derecho a la igualdad, tratar, por ley y por las administraciones, de modo diferente (priorizando las, siempre escasas, inspecciones, concentrando las ofertas vinculadas al fomento, ofreciendo cesiones con contraprestación, sancionando como ultima ratio…) un supuesto distinto como el que supone el descrito e intentar acabar con tales incumplimientos de la función social de la propiedad por todos los medios jurídicamente posibles.
Sin embargo, la sentencia que nos ocupa no se pronuncia sobre la alegación de discriminacion por parte del legislador andaluz. El recurso de inconstitucionalidad se dirigió contra el art. 1, por el que se da nueva redacción a los arts. 1.3, 25 y 53.1.a) de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, y la disposición adicional segunda del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda. Este Decreto-Ley fue derogado por la ley andaluza 4/2013, de 1 de octubre y eso hace que, de acuerdo con la consolidada doctrina del TC, que en los recursos de inconstitucionalidad, por su carácter abstracto y finalidad de depuración del ordenamiento jurídico, la derogación de los preceptos legales recurridos hace que su objeto decaiga, salvo que el motivo en que se funde la inconstitucionalidad sea de carácter competencial.
Por tanto, no se analiza en la STC la alegación de discriminación a las entidades financieras.
Pero sí se estudian tres otras alegaciones del Estado: la falta de presupuesto habilitante para el Decreto-Ley andaluz, que se deniega, la posible vulneración de los límites materiales del art. 86.1 CE, que se acepta, y la supuesta vulneración del art. 149.1.13 CE, que también se acepta por la mayoría del TC, aunque este supuesto es objeto de votos particulares por parte de los magistrados Asúa, Roca y Valdés y Xiol. En este sentido, se vuelve a apreciar una separación entre la mayoría y otros magistrados que, conjuntamente con el recientemente desparacido magistrado Luís Ortega, están mostrando la escisión del TC en dos bloques en los últimos tiempos en relación a diversos temas (véase la STC 49/2015, de 5 de marzo, sobre la congelación de pensiones en el contexto de austeridad, con voto particular firmado por cuatro magistrados, por ejemplo).
Veamos los argumentos del Tribunal constitucional sobre las tres alegaciones planteadas, prestando especial atención a la tercera, por los efectos negativos que en nuestro Estado descentralizado pueden tener sobre las competencias autonómicas
II. 2 La denegación de la alegación referida a la falta de presupuesto habilitante del Decreto ley andaluz
En los fundamentos juídicos 7 a 11 se considera por la STC la alegación referida a la falta de “extraordinaria y urgente necesidad” exigida por el art. 110 del Estatuto de Autonomía andaluz. La STC rechaza esta alegación pues el gobierno andaluz cumplió con la exigencia de presentar explícita y razonadamente la situación extraordinaria que motivó la regulación. Asimismo, el TC, atendiendo a la exposición de motivos de la norma – que señalaba que la actuación había de ser inmediata dada la íntima conexión y la máxima relevancia del derecho a la vivienda con la esfera individual de la persona y el libre desarrollo dela personalidad – también considera que se ha justificado la razón por la que no era posible atender tempestivamente la situación mediante la aprobación de una ley por el Parlamento andaluz. Además, se rechaza que la existencia de legislación estatal en este ámbito (ley estatal 1/2013, de 14 de mayo, que derogó el Real Decreto-Ley 27/2012) impida que otro legislador autonómico dicte la suya en tal contexto de extraordinaria y urgente necesidad, siempre que lo haga en el ámbito de su competencia, que, como veremos, es lo que niega la mayoría del TC.
II.3 La afectación del derecho de propiedad y la vulneración del art. 86.1 CE: legislador y contenido esencial
La segunda alegación estatal se refiere a que la regulación andaluza afecta al contenido esencial del derecho de propiedad (art. 33 CE) y por ello vulnera los límites materiales que se derivan para los Decretos-leyes de los arts. 110 del Estatuto de Autonomía Andaluz y del art. 86.1 CE, aplicable también a los autonómicos, en cuanto a la prohibición de “afectar (…) a los derechos deberes y libertades regulados en el título I”.
La STC, en sus FFJJ 12 a 14, recuerda su doctrina sobre la noción restringida de la afectación y la proyecta sobre la regulación andaluza y el art. 33 CE, para concluir que, efectivamente, el Decreto-Ley impugnado, al establecer que formaba parte del contenido esencial de la propiedad de las viviendas el deber de destinarlas al uso habitacional, afectaba al derecho de propiedad y, por tanto, hacía al Decreto-Ley inconstitucional en este punto.
La norma andaluza “más que delimitar un concreto sistema urbanístico o una determinada política de vivienda, se dirige a precisar el haz de facultades que integra este tipo de derecho de propiedad privada, y al mismo tiempo, a definir las función social del mismo, que son, como hemos visto, los dos elementos básicos que conforman el derecho de propiedad”. Ahora bien, y nos parece importante esta matización, el TC señala en su FJ 13 que:
“Esta conclusión no significa que la configuración constitucional del derecho de propiedad impida al legislador restringir de ese modo la amplitud de las facultades de uso y disposición del propietario de vivienda, análisis que no procede desarrollar en este momento, sino que el precepto impugnado disciplina un espacio normativo vedado al decreto-ley y reservado a la ley formal, por lo que es inconstitucional y nulo por contravenir uno de los límites materiales del decreto-ley, que deriva del principio democrático que el apartado 1 del art. 1 CE impone a todas las instituciones del Estado en su conjunto y se refleja en el art. 86.1 CE como requerimiento mínimo, por lo que el precepto autonómico establece un contenido del derecho de propiedad de la vivienda que lo afecta, en el sentido del art. 86.1 CE, y por tanto entra a regular un ámbito excluido del decreto-ley y pretende delimitar un contenido esencial para lo que ningún legislador es competente.”
Dicho en otras palabras, el TC no está diciendo que un legislador autonómico no pueda establecer el contenido de la función social de la propiedad (que sí puede, atenendiendo a su doctrina anterior, por ejemplo, STC 37/1987), sino, simplemente, que no lo puede hacer por Decreto-Ley. Por ello, una ley autonómica podría definir el contenido esencial del derecho de propiedad sobre las viviendas incluyendo la obligación de ser destinadas a ser ocupadas. Este es el caso, por ejemplo, de la Ley catalana 18/2007, que prevé, en su artículo 5, que forma parte de la función social de la propiedad sobre viviendas en Cataluña el estar ocupadas por personas viviendo en ellas (las primeras páginas de un comentario de más de 800 páginas a esta ley, elaborado por diversos juristas de diversas disciplinas).
II.4 La vulneración de las competencias económicas estatales del art. 149.1.13 CE
Es en los FFJJ 16 y ss. cuando la STC considera la última alegación estatal, la posible vulneración del art. 149.1.13 CE[5], que se centra respecto de la Disposición Adicional Segunda del Decreto-Ley 6/2013[6].
II.4.1 ¿Se viola el art. 149.1.13 CE o el art. 149.1.6 CE? Los votos particulares de Roca y Xiol
Como a continuación apreciaremos, la discusión en la STC se centra en si esa Disposición Adicional Segunda del Decreto-Ley andaluz que permite en ciertos supuestos la expropiación de viviendas de entidades financieras vulnera o no el art. 149.1.3 CE. Sin embargo, en el voto particular de la magistrada Roca, al que se adhiere el magistrado Vadés, negando la vulneración del art. 149.1.13 CE, suscita un posible motivo de inconstitucionalidad nuevo: la posible vulneración del art. 149.1.6 CE[7] por la regulación andaluza que permite la expropiación cuando ésta supone impedir la ejecución del auto firme dictado por el Juez, expropiando el derecho del adquirente a obtener la posesión frente al ejecutado, lo que supone incidir en materia procesal de competencia exclusiva estatal (no lo es, sin embargo, la expropiación de la vivienda en relación a los procesos iniciados antes de la entrada en vigor de la regulación andaluza pero finalizados con el desalojo cuando se realiza la expropiación del derecho de uso).
Esta opinión no es compartida por el voto particular del magistrado Xiol, quien por ello no se adhirió al anterior voto mencionado, aunque no desarrolla su argumento en contra, por cuanto “se trata de una alegación que ni siquiera se ha formulado en el recurso en el que no aparece invocado el expreasado título competencial”
II.4.2 La mutación del art. 149.1.13 CE y la nueva competencia “exclusiva” estatal
Volviendo a la STC, en su FJ 16 plantea la cuestión clave que aborda: si la disposición recurrida, dictada en ejercicio de la competencia autonómica en materia de vivienda (art. 56 EAAnd), interfiere en el modo en que el Estado ha ejercido su competencia en materia de bases de la planificación general de la economía, lo que en última instancia supondría un menoscabo del ámbito competencial reservado al Estado.
Y su respuesta es positiva, por dos razones. Una, la que exponemos en este apartado. La otra, la que veremos en el siguiente.
Efectivamente, hay una vulneración del art. 149.1.13 CE, según la mayoría del TC, porque, en primer lugar, el Estado ya ha dictado una normativa en el mismo ámbito de protección social de quienes por habitar viviendas constituidas como colateral de un préstamo que ha quedado impagado, están a riesgo de perder su vivienda y, por tanto, las CCAA no pueden adoptar normas en ejercicio de su competencia en materia de vivienda que afecten de un modo más intenso los sacrificios que se imponen a los acreedores hipotecarios para aliviar la situación de sus deudores, o en otras palabras, no pueden establecer mayores exigencias a los bancos en protección de las personas que pueden perder su vivienda.
Para llegar a tal conclusión, la STC analiza la evolución económica (sólo parcialmente, como luego veremos) de los últimos años[8], estudia la normativa estatal que establece la suspensión de lanzamientos y crea el fondo social de vivienda (voluntario) para el sector financiero (Real Decreto-Ley 27/2012, derogado por la ley 1/2013 y Real Decreto-Ley 1/2015 que introduce modificaciones[9]) y concluye que:
“…el Estado define con esta doble medida la extensión de la intervención pública de protección de personas en situación de vulnerabilidad que considera compatible con el adecuado funcionamiento del mercado hipotecario y, a la vez, para evitar que el equilibrio que juzga oportuno se quiebre, impide que las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias propias adopten disposiciones que, con este mismo propósito de tutela, afecten de un modo más intenso a dicho mercado. En conclusión, las medidas estatales reseñadas, en tanto que determinan de un modo homogéneo para todo el Estado los sacrificios que se imponen a los acreedores hipotecarios para aliviar la situación de sus deudores, concurren de un modo principal a regular el mercado hipotecario en su conjunto y, al tratarse este de un subsector decisivo dentro del sector financiero, inciden directa y significativamente sobre la actividad económica general.”
Eso sí, la STC permite a las CCAA desarrollar actividad de fomento, pues:
“…las indicadas acciones estatales no agotan la competencia autonómica en materia de vivienda, que sigue intacta en gran medida porque puede ser ejercida a través de todo tipo de regulaciones que estén desligadas del mercado hipotecario, como ocurre, dentro del mismo decreto-ley recurrido, con los instrumentos de fomento previstos en el Capítulo III del Título VI”
Dos observaciones a esta novedosa doctrina del tribunal constitucional. La primera es que convierte de facto al art. 149.1.13 CE en una competencia exclusiva estatal sobre cualquier aspecto económico relevante, eliminando, pues, en la práctica, todas las competencias autonómicas que, como la vivienda, tengan alguna incidencia económica. Esta mutación del art. 149.1.13 CE, que alcanza así una fase final sumamente agresiva para con las competencias autonómicas en la jurisprudencia del TC, es destacada unánimamente por todos los votos particulares.
Así se señala en los mismos que la STC “da por bueno que el Estado (…) pueda asumir e imponer de modo excluyente la solución de un problema social o económico como expresión de las bases de la planificación económica, cerrando el paso a que las comunidades autónomas puedan establecer sus propias medidas al respecto, incluso en el ámbito de las materias de su competencia exclusiva, como es la vivienda” (voto particular de la magistrada Asúa); que esta sentencia dé un paso más respecto de la 34/2013 (que permitió regulaciones detalladas estatales en cada sector apoyándose en el art. 149.1.3 CE), puesto que “una vez ejercida la competencia del art. 149.1.13 CE, las Comunidades Autónomas no podrán ejercer las suyas sobre el concreto sector económico afectado, aún cuando no exista contradicción o menoscabo de la competencia estatal”, suponiendo “una competencia exclusiva para regular de “modo uniforme”, dicho sea con las palabras que utiliza la sentencia de la mayoría, la materia sobre la que incide la medida de ordenación económica, de manera que quede excluida cualquier posibilidad de regulación por parte dela Comunidad Autónoma, aunque no se oponga a la normativa del Estado ni la menoscabe”.
En fin, quizás el voto particular del magistrado Xiol es el más gráfico, pues habla de como, según esta sentencia “una vez “ejercitada la competencia estatal de regulación de las bases o planificación de un sector económico de competencia de la comunidad autónoma, la comunidad autónoma queda “expropiada” de esa competencia”, produciéndose un “efecto de bloqueo de la competencia sectorial autonómica exclusiva”.
La segunda observación es que la STC remite a las CCAA a su política de fomento en materia de vivienda, pero necesario es advertir que, por un lado, la competencia estatal ex 149.1.13 CE también ha condicionado históricamente esta competencia, como hemos critidado en su momento[10] y que, por otro, el TC está indicando a un nivel político en un Estado descentralizado que debería o no hacer (y lo hace por dos veces, en el FJ 17, reproducido y de nuevo en el 18), lo que nos parece una injerencia en la esfera política de la Comunidad autónoma, máxime sabiendo que las (escasas) políticas de fomento durante décadas nos han conducido a donde estamos. Y quizás merezca la pena recordar donde estamos, puesto que la STC, al repasar la situación económica, no lo hace.
Si ya antes de la crisis el relator de la Organización de Naciones Unidas en materia de vivienda, tras una visita in situ, elaboró un completo informe reflejando la emergencia habitacional existente, la situación de los últimos años no ha hecho sino empeorar. Entre 2008 y 2015 la inversión en materia de vivienda descendió un 55% en los presupuestos generales del estado, situándose el gasto en vivienda en el 43,2% de la media de la UEM (Vaquer M. “Derecho a la vivienda y garantía de un mínimo vital”. El cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 48, noviembre de 2014, p. 34: “España está netamente por debajo de la media de Europa en la financiación pública de las políticas sociales en general (…). La política de vivienda es la peor financiada de entre nuestras políticas sociales en comparación con los países europeos.”).
En definitiva, se ha constatado durante décadas la impotencia de la actividad de fomento para hacer frente a una de las necesidades más básicas de la vida humana y se ha llegado a un punto crítico.
En el contexto socioeconómico actual, a la situación descrita hay que añadir el elevado número de lanzamientos hipotecarios y desahucios de los últimos años. De acuerdo con los datos proporcionados por el CGPJ, entre 2008 y 2013 en el Estado español se han producido casi 500.000 ejecuciones hipotecarias, de las cuales, casi un 25% en Cataluña (en 2012 hubieron 115 ejecuciones por día, adjudicándose las entidades financieras 30.034 primeras residencias, véase el informe del Observatori DESC) liderando la clasificación de comunidades autónomas en ejecuciones hipotecarias y en ella destacando los partidos judiciales de Terrassa, Vilanova i la Geltrú y Arenys de Mar (de acuerdo con datos de la Diputación de Barcelona).
La unión de la crisis económica, el desempleo y la pérdida de un espacio propio donde poder desarrollar la intimidad y la vida familiar y el incremento de las personas sin hogar (concepto más amplio que el de no tener un techo, de acuerdo con la tipología ETHOS desarrollada por FEANTSA y empleada en Europa) explica el aumento experimentado en la tasa de suicidios, algunos de ellos, al parecer, directamente vinculados con la pérdida de la vivienda, como ha informado la prensa en diversas ocasiones y destaca el presidente de la Comisión Nacional de Psiquiatría (consultable aquí).
Además de lo ya señalado, cabe añadir la existencia –de acuerdo con el censo de población y vivienda de 2011 del Instituto Nacional de Estadística de 3,4 millones de viviendas vacías, de las cuales alrededor de 1.000.000 estarían en manos de entidades financieras (véase aquí, muchos miles de ellas en Cataluña). En el caso catalán, de acuerdo con el INE, hay 448.356 viviendas vacías (13 de cada 100 existentes) y algunos municipios acumulan un relevante porcentaje de ellas (por ejemplo, Terrassa tiene, con más de 200.000 habitantes y más de 100.000 viviendas, un 15,6% de viviendas vacías). Por lo que se refiere a viviendas nuevas vacías, el propio legislador español cifró estas en 723.043 (preámbulo de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación, unas 80.000 en Cataluña de acuerdo con la propia Generalitat, véase aquí).
En este contexto, y ante el intento de desarrollar políticas públicas alternativas, la STC deniega esta posibilidad, construyendo el art. 149.1.13 CE como un precepto excluyente de alternativas políticas y no como lo que le corresponde ser desde una perpectiva técnica jurídica: la garantía de unas bases estatales en el sector económico.
II.4.3 La supuesta incompatibilidad de la expropiación de vivienda vacías de bancos con las medidas de la legislación estatal
Finalmente, el segundo argumento para constatar la vulneración del art. 149.1.13CE es que la regulación andaluza “obstaculiza”, diseña un mecanismo “incompatible”, “rompe el carácter coherente de la acción pública en esta materia”, “hace difícil la aplicación conjunta de ambas disposiciones” (FJ 18), en relación a la legislación estatal. Nótese que las expresiones son distintas: no es lo mismo hacer de imposible aplicación la normativa estatal, que resultar incoherente con ésta (esto es, no ser idéntica) o que hacer difícil (pero no imposible) la aplicación de ambas.
En todo caso, la STC dedica muy pocos párrafos a explicar la razón de que sea imposible aplicar ambas normativas, de bases y desarrollo, en el seno de un Estado descentralizado, y la brevedad viene acompañada de la indeterminación: lo único que queda claro de la lectura de la sentencia es que el Estado y Andalucía han optado por políticas públicas distintas, pero no que sean absolutamente imposibles de aplicar ambas.
De hecho, éste es otro aspecto puesto de relieve en los votos particulares. Así, el control de constitucionalidad, “no tiene como cometido enjuiciar la mayor o menor compatibilidad o coherencia entre políticas, medidas u objetivos estatales y autonómicos, sino solo la posible contradicción normativa” (magistrada Asua); “no es posible conocer a ciencia cierta si la medida expropiatoria impide las previstas por el Estado ya que la sentencia de que discrepo se limita a afirmar que “la concurrencia de figuras jurídicas dispares sobre una misma realidad hace difícil la aplicación conjunta de ambas medidas”, de manera que las del Estado no podrían verse impedidas por las autonómicas, y mucho menos aún, cuál es la incidencia que éstas pueden tener en el funcionamiento general del mercado hipotecario o en la reestructuración bancaria” (Roca y Valdes); o que “la regulación autonómica no es susceptible de interferir en la estatal (…). Aquella establece un presupuesto fáctico –existencia de un efectivo lanzamiento – que la normativa estatal puede impedir temporalmente que se produzca al disponer su aplazamiento. La simple inexistencia temporal (eventual) del presupuesto fáctico necesario para que pueda aplicarse la disposición adicional segunda del Decreto-ley 6/2013, puede determinar, en el peor de los casos, que la normativa autonómica sobrevenga a la estatal, es decir, que su aplicación dependa de ella, pero no puede implicar contradicción, interferencia ni “eficacia incisiva” alguna sobre la regulación estatal, entendiendo estos términos en un sentido lógico” (magistrado Xiol).
III. Conclusiones: una sentencia preocupante, que no afecta a la ley del derecho a la vivienda de Cataluña… ¿y al Decreto ley catalán 1/2015?.
En fin, creemos que estamos ante una sentencia desafortunada jurídicamente y preocupante, adjetivo que emplea el voto particular de la magistrada Asua.
Preocupante porque, como ya hemos dicho en otras ocasiones, aunque presentadas como argumentaciones jurídicas objetivas, técnicas y neutrales, amparadas en el positivismo, es posible encontrar argumentos en la sentencia que nada tienen de formalistas ni de técnicos y sí bastante de ideológicos (en ese sentido, Cano Bueso, J. “El derecho constitucional a una vivienda digna”, Revista de derecho urbanístico y medio ambiente, núm. 291, julio-agosto 2014, pp.170 y 171).
Preocupante porque, por utilizar las palabras del voto particular del magistrado Xiol, estamos “ante un supuesto en que, en un contexto justificativo fundado en la aplicación de la jurisprudencia constitucional sobre el art. 149.1.13.ª CE, se está en realidad mutando su contenido en el sentido no expreso, pero perceptible en las últimas resoluciones de este Tribunal, (…), de avanzar en un proceso de recentralización que amenaza con tener severas consecuencias en nuestro sistema constitucional, en este caso, además, a costa de la efectividad de medidas tendentes a paliar situaciones de exclusión social”.
Preocupante porque continúa con la escasa sensibilidad mostrada tradicionalmente por el Tribunal Constitucional en relación con el derecho a la vivienda y su impacto social, como ya hemos expuesto en otro momento[11].
En fin, se trata de una sentencia preocupante también por los efectos que pueda tener en otras legislaciones autonómicas, ya recurridas (pensemos en la navarra) o que puedan ser recurridas en el futuro.
En este sentido, por ejemplo, en el ámbito catalán, creemos que la ley del derecho a la vivienda de 2007, cuando declara parte del contenido esencial del derecho a la vivienda el deber de mantenerla ocupada por su propietario y cuando diseña medidas de intervención ante tal incumplimiento, incluidas las sanciones administrativas, está perfectamente cubierta constitucionalmente y no resultará afectada por esta STC, por cuanto delimita el contenido esencial de la propiedad siendo una ley no un decreto-ley y por cuanto no regula ningún mecanismo que sea incompatible y que ni siquiera interfiera con la normativa estatal y la política estatal hipotecaria o económica. Pues la infracción prevista a todo tipo de propietarios por mantener viviendas vacías nada tiene que ver con todo ello.
Sin embargo, sin movernos del ámbito catalán, más problemas puede suponer una impugnación del Decreto-ley catalán 1/2005, de 24 de marzo, de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de viviendas provinientes de procesos de ejecución hipotecaria, norma que tuvimos ocasión de comentar en este mismo blog.
Y ello porque se prevé en dicha norma la expropiación del uso de viviendas vacías en manos de bancos en caso de no realización de las obras debidas para garantizar la habitabilidad, lo que, siguiendo esta nueva doctrina constitucional, podría suponer una violación del art. 149.1.13 CE, ya que en la normativa estatal existente no hay ninguna medida parecida. Pero el análisis de este supuesto exigiría, sin duda, un estudio específico, que no corresponde realizar en este momento.
Permítasenos acabar con una frase de GALBRAITH, especialmente pertinente dado el proceso de pauperización progresiva de la sociedad española, de acuerdo con diversos informes objetivos recientes de la OCDE y del INE[12]:
«no hay ningún país económico avanzado —y es un hecho que lamentablemente se pasa por alto— en que el sistema de mercado produzca casas que puedan permitirse los pobres»[13]
En tal caso, pues, la discusión sobre el grado de intervención pública sobre el mercado es política, no jurídica, y, por tanto, deberían ser los decisores políticos legitimados para ello quienes tomaran ese tipo de decisiones, no los magistrados ni los jueces.
Dr. Juli Ponce Solé
Acr. Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona
Miembro del Consejo de Dirección del Institut de Recerca Jurídica TransJus
[1] En recuerdo y homenaje al profesor Luís Ortega.
[2] Así, por ejemplo, PONCE SOLÉ, J. “Algunas reflexiones sobre la competencia en materia de vivienda y las tendencias actuales en su ejercicio” en Informe comunidades autónomas, 2004, págs. 800-822 y “La competencia en materia de vivienda a la luz del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña y de la ley catalana 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, 2008, (7): 145-195
[3] Sobre la función social de la propiedad y la vivienda estas leyes, véase recientemente PONCE SOLÉ, J., “Siete consideraciones sobre el derecho a la vivienda, la ciudad y las viviendas vacías: podemos hacer más (y mejor)”, Bloc de la Revista Catalana de Dret Públic, 20 de marzo de 2015.
[4] Vid. Nota anterior.
[5] “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
13º Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.”
[6] “Declaración del interés social a efectos de expropiación forzosa de la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social.
Se declara de interés social la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, a efectos de expropiación forzosa del uso de la vivienda objeto del mismo por un plazo máximo de tres años a contar desde la fecha del lanzamiento acordado por el órgano jurisdiccional competente.
Este Decreto-ley será de aplicación a las viviendas incursas en procedimientos de desahucio instado por entidades financieras, o sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos, en los cuales resulte adjudicatario del remate una entidad financiera, o sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos y todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa básica estatal.
Podrán ser beneficiarias de esta expropiación de uso las personas que cumplan los siguientes requisitos:
c) El lanzamiento pueda generar una situación de emergencia o exclusión social.
1.º Que el procedimiento de ejecución hipotecaria sea consecuencia del impago de un préstamo concedido para poder hacer efectivo el derecho a la vivienda por la persona.
2.º Que las condiciones económicas de la persona hayan sufrido un importante menoscabo, provocando una situación de endeudamiento sobrevenido respecto a las condiciones y circunstancias existentes cuando se concedió el préstamo hipotecario. Se entenderá que las circunstancias económicas han sufrido un importante menoscabo cuando el esfuerzo que represente la carga hipotecaria sobre la renta familiar se haya multiplicado por, al menos, 1,5 y ello suponga más de un tercio de los ingresos familiares.
3.º El conjunto de ingresos de la unidad familiar no supere el 3 del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples.
El procedimiento de expropiación temporal del uso de la vivienda deberá ajustarse a la legislación de expropiación forzosa y, en su caso, a lo establecido por la legislación sectorial aplicable. La resolución que dé inicio al mismo se comunicará al órgano judicial que esté conociendo del procedimiento de ejecución hipotecaria de que se trate.
Mediante Decreto del Consejo de Gobierno se declarará, previa información pública y motivadamente, el interés social y la necesidad de ocupación a efectos de expropiación forzosa temporal del uso de viviendas. Mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno podrá delegarse dicha competencia en la Consejería competente en materia de vivienda.
El anuncio de publicación podrá incluir la citación para el levantamiento del acta previa.
Se declara de urgente ocupación a los efectos previstos en el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, la expropiación prevista en este Decreto-ley.
En el acta de ocupación se establecerá la forma en que la propiedad recuperará el uso de la vivienda una vez transcurrido el plazo de expropiación temporal del uso. En particular, se reconoce el derecho de reversión en caso de que las circunstancias de la persona beneficiaria se modificaran antes de transcurrir los tres años establecidos en el apartado 1, de manera que pueda ejercer el derecho a una vivienda digna y adecuada en términos análogos a los que posibilita la vivienda que fue objeto del procedimiento de ejecución hipotecaria. Asimismo se incurrirá en causa de reversión cuando se pierda la condición de beneficiario.
La persona beneficiaria quedará obligada al pago a la Administración expropiante de una cantidad en concepto de contribución al pago de justiprecio, en cuantía no superior al 25% de los ingresos de la unidad familiar que conviva en la misma, ni superior a la cuantía del justiprecio.
Cuando la persona beneficiaria haya incurrido en falsedad u ocultación de información en el cumplimiento de los requisitos contemplados en el apartado 3 o en la presentación de la documentación a que se refiere el apartado 11, perderá la condición de beneficiaria. La Consejería competente en materia de vivienda vigilará el cumplimiento de los requisitos referidos y el pago de las cantidades a las que, como beneficiario, esté obligado en los términos del apartado anterior.
Para el inicio del procedimiento de expropiación forzosa, la persona interesada deberá aportar, además de la solicitud dirigida al efecto y de la documentación acreditativa del proceso de ejecución hipotecaria en el que su vivienda se encuentre incursa, la siguiente documentación:
a) Acreditativa de la situación económica de la persona interesada:
1.º Certificado de rentas, y en su caso, certificado relativo a la presentación del Impuesto de Patrimonio, expedido por la Agencia Estatal de Administración Tributaria con relación a los últimos cuatro ejercicios tributarios.
4.º Certificado acreditativo de los salarios sociales, rentas mínimas de inserción ayudas análogas de asistencia social concedidas por las Comunidades Autónomas y las entidades locales.
5.º En caso de trabajador por cuenta propia, se aportará el certificado expedido por la Agencia Estatal de Administración Tributaria o si estuviera percibiendo la prestación por cese de actividad, el certificado expedido por el órgano gestor en el que figure la cuantía mensual percibida.
6.º Autorización a la Administración actuante para la consulta de los datos fiscales y de seguridad social ante los Registros y Administraciones competentes.
7.º Alternativamente a la presentación del conjunto de documentación citada en los números anteriores, la persona interesada podrá limitarse a presentar autorización a la Administración actuante para la consulta de los datos fiscales y de seguridad social ante los Registros y Administraciones competentes.
b) Acreditativa de los ingresos por los miembros de la unidad familiar, en los términos establecidos para la persona beneficiaria.
c) Acreditativa del número de personas que habitan la vivienda:
1.º Certificados de titularidades expedidos por el Registro de la Propiedad en relación con cada uno de los miembros de la unidad familiar o, alternativamente, declaración responsable y autorización de consulta a la Administración actuante para solicitar los datos catastrales y del Registro de la Propiedad.
e) Declaración responsable de la persona deudora o deudoras relativa al cumplimiento de los requisitos exigidos para considerarse situado en el ámbito de aplicación de este Decreto-ley.
f) Informe de los Servicios Sociales Comunitarios del municipio sobre la situación de emergencia o exclusión social en que puede quedar el beneficiario en caso de lanzamiento.
Las solicitudes se tramitarán según el orden riguroso de incoación, salvo que, en supuestos de especial vulnerabilidad o en el caso de que el lanzamiento sea inminente, se dicte resolución motivada, de la que quedará constancia, estableciendo una preferencia distinta.
En los supuestos en que afecte a una vivienda, será competente para su resolución el titular de la Delegación Territorial o Provincial en materia de vivienda. Si la afectación alcanza a una generalidad de situaciones, corresponderá a la persona titular de la Dirección General competente en materia de vivienda.
A efectos de lo establecido en los párrafos anteriores se entenderá que existe un supuesto de especial vulnerabilidad cuando el lanzamiento afecte a familias con menores de edad, mayores dependientes, personas con discapacidad, víctimas de violencia de género o personas desempleadas sin derecho a prestación.
En estos casos y ante situaciones similares tendrán un orden preferente en la tramitación aquellas personas cuya vivienda esté sometida a algún régimen de protección pública.
La imposibilidad de llevar a cabo la ejecución de la ocupación de la vivienda por causas relacionadas con el procedimiento de desahucio, así como por otras causas no imputables a la Administración no implica el reconocimiento de derecho alguno a la persona beneficiaria de la expropiación.
En todo caso, lo establecido en esta disposición estará en función de las disponibilidades presupuestarias.
En términos anuales, el gasto destinado a esta actuación será el equivalente a aplicar la remuneración, según tipo de interés retributivo de las cuentas de la Junta de Andalucía, al saldo vivo del conjunto de los depósitos por fianzas de arrendamiento y suministros constituidos en la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Lo establecido en esta disposición será de aplicación a los procesos judiciales o extrajudiciales de ejecución hipotecaria que se hubieran iniciado antes de la entrada en vigor de este Decreto-ley, en los que no se hubiese ejecutado el lanzamiento o se hubiese producido el lanzamiento después de la entrada en vigor del mismo pero la vivienda esté desocupada.”
[7] “Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas”
[8] “constatamos, por un lado, que la situación de los balances de los bancos y la dificultad de acceso al crédito por empresas y consumidores han determinado que el Gobierno, en los últimos años, haya priorizado la reorganización y recapitalización del sector financiero como línea esencial de su política económica. Este objetivo general ha sido perseguido por el Gobierno mediante varias acciones singulares relacionadas directamente con las entidades de crédito, como, en lo que hace a los mercados hipotecarios, aumentar muy notablemente las exigencias de cobertura para las exposiciones bancarias al segmento de negocio que gira en torno a los préstamos a la compra de vivienda garantizados con hipoteca sobre la misma (Reales Decretos leyes 2/2012 y 18/2012) o firmar con la Unión Europea un Memorando de Entendimiento el 20 de julio de 2012 por el que el sistema financiero español recibía asistencia financiera externa para reforzar la solvencia de las entidades con déficit de capital, debilitada por la generalizada pérdida de valor de las garantías hipotecarias obrantes en sus activos.”
[9] Sobre esta normativa estatal, por ejemplo, PONCE SOLÉ, J., “L’efectivitat del dret a l’habitatge a Catalunya i el paper del dret urbanístic: esperances en ple drama?”, Revista Catalana de Derecho Público, núm. 46, 2013, pp. 134 y ss.
[10] Véase nota número 1
[11] Véase nota 3
[12] Véase OCDE, In It Together: Why Less Inequality Benefits All, 2015 y datos sobre España en español. Véase INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, Encuesta de condiciones de vida (ECV-2014), 2015, extracto de los principales datos.
[13] GALBRAITH, J.K., La cultura de la satisfacción. 8a ed. Barcelona: Ariel, 2000, p. 55.
Posted in Juli Ponce on 4 junio, 2015 by gestiotransjus. Deja un comentario
Las vivienda vacías y el Decreto Ley catalán 1/2015, de 24 de marzo, de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de viviendas provinientes de procesos de ejecución hipotecaria
El DOGC de 26 de marzo de 2015 ha publicado el primer decreto ley catalán del año, dedicado a intentar incidir sobre el problema de las viviendas vacías[1] y aprobado con un título ciertamente espectacular, que, como veremos, responde con dificultades a su contenido real. Sin duda, la norma merecerá un análisis específico que ahora, por razones de espacio, no podemos proporcionar aquí, aunque no nos resistimos a presentar las lìneas maestras de la nueva regulación que, podemos avanzar ya – desde las perspectivas de calidad legislativa, de encaje en el ordenamiento jurídico y de constititucionalidad – nos parece discutible.
Este Decreto ley catalán incide sobre un tipo determinado de viviendas y lo hace desde tres perspectivas distintas.
Por lo que se refiere al tipo de viviendas, se trata de viviendas adquiridas en un proceso de ejecución hipotecaria o mediante compensación o pago dedeuda con garantía hipotecaria y que se encuentren vacías. El Preámbulo descarta, sin embargo, la actuación sobre viviendas vacías “situadas en ámbitos territoriales de escasa densidad y demanda residencial, y alejados de lo que podríamos considerar conurbaciones metropolitanas”, que considera que continuarán vacías “por muchos años” y “en una situación que hará difícil que cumplan la función social para la que fueron construidas”.
Posted in Juli Ponce on 9 abril, 2015 by gestiotransjus. Deja un comentario
Una nueva batalla jurídica en la guerra de la privatización del agua en Cataluña. La sentencia del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 2014 sobre la adjudicación del contrato de gestión de suministro de agua en Alta Ter-Llobregat
I. Los antecedentes de la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 2014
Para entender el contexto de la sentencia que aquí comentamos, creemos que es preciso atender tanto a los antecedentes jurídicos inmediatos como al marco de la realidad social, política y económica en que éstos se sitúan.
a) El contexto social, político y económico
Si bien en Europa durante el siglo XX el suministro de agua urbano estuvo dominado por el sector público, con excepciones, entre ellas la de Barcelona, lo cierto es que en las últimas décadas del siglo pasado el capital privado ha estado ganando terreno en el ciclo del agua (aunque, como veremos en el epígrafe final, esta tendencia parece revertirse en la actualidad en diversos países europeos, no desde luego en Cataluña, como comprobaremos; en lo que sigue, nos inspiramos en las consideraciones de MARCH, 2014. De él tomamos también las cifras que se citan).
En Barcelona, la empresa privada ha tenido un peso importante en el suministro del agua, de la mano de Aguas de Barcelona (AGBAR) que con diferentes nombres ha tenido el control del suministro en baja (esto es, la distribución del agua a escala urbana) desde mediados del siglo XIX. En el ámbito metropolitano de Barcelona, la Entidad Metropolitana de Medio Ambiente (EMA) negocia con las compañías privadas las condiciones de suministro urbano. En cuanto al suministro en alta en el ámbito metropolitano (esto es, captación de agua no potable, potabilización de la misma y conducción hasta los depósitos urbanos), afectando a unos 5 millones de personas, la ha llevado a cabo sobre todo Aguas Ter-Llobregat (ATLL).
Posted in Juli Ponce on 11 noviembre, 2014 by gestiotransjus. Deja un comentario
Ciclo de debates TransJus – Nota derivada de la jornada del pasado 31 de marzo sobre la economia del bien común y la gestión compartida de los bienes comunes
Segunda condena al Estado español por el órgano de control del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por vulnerar el derecho a la vivienda de una familia con hijos menores de edad
TransJus col·labora amb UNED i ONU HABITAT en l’organització de jornades internacionals
CHRONICLE OF THE INTERNATIONAL CONGRESS: INTERNATIONAL ADMINISTRATIVE COOPERATION IN TAX MATTERS AND TAX GOVERNANCE University of Barcelona, Faculty of Law, January 26th and 27th 2017
Argèlia Queralt
LO 5/2010
responsabilidad personas jurídicas

References: resolución 
 artículo 5
 resolución 
 artículo 52
 resolución 
 resolución