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Timestamp: 2016-10-24 08:54:12+00:00

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133 II 13014. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause A. contre Transports publics genevois, Office f�d�ral des transports et Vice-Pr�sidente de la Commission f�d�rale de recours en mati�re d'infrastructures et d'environnement (recours de droit administratif)
Proc�dure d'approbation des plans selon la loi f�d�rale sur les chemins de fer, effet suspensif d'un recours (art. 55 PA, art. 6 OPAPIF). Lorsque, dans une proc�dure de recours, l'effet suspensif est retir�, le d�but des travaux ne saurait �tre emp�ch� en application de l'art. 6 de l'ordonnance sur la proc�dure d'approbation des plans des installations ferroviaires (OPAPIF), qui pr�voit que la construction de l'installation ne peut commencer qu'une fois la d�cision d'approbation entr�e en force. Pour �tre conforme au syst�me l�gal, cette disposition aurait d� admettre le commencement des travaux sur la base d'une d�cision ex�cutoire (consid. 3.3). Faits � partir de page 131
Le 17 ao�t 2006, l'Office f�d�ral des transports a rendu une d�cision d'approbation des plans, au sens des art. 18 ss de la loi f�d�rale du 20 d�cembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF; RS 742.101), pour le deuxi�me tron�on de la ligne de tramway Cornavin-Meyrin-CERN (ligne TCMC) dans l'agglom�ration genevoise. En approuvant les plans, l'Office f�d�ral a rejet� une opposition form�e par A., propri�taire d'un centre commercial proche du trac� de ligne de tramway. A. a recouru contre cette d�cision aupr�s de la Commission f�d�rale de recours en mati�re d'infrastructures et d'environnement (CRINEN). Le 8 novembre 2006, les Transports publics genevois (TPG) - compagnie ayant obtenu une extension de la concession f�d�rale pour construire et exploiter la ligne de tramway - ont demand� le retrait de l'effet suspensif au recours. Statuant le 12 d�cembre 2006, la Vice-pr�sidente de la Commission de recours a admis cette requ�te des TPG.
Agissant par la voie du recours de droit administratif au sens des art. 97 ss OJ (puisque la d�cision attaqu�e avait �t� rendue avant le 1er janvier 2007 - cf. art. 132 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal f�d�ral [LTF; RS 173.110]), A. a demand� au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision de la Vice-pr�sidente de la Commission f�d�rale de recours et de confirmer l'effet suspensif de son recours soumis � ladite Commission. Le Tribunal f�d�ral a rejet� le recours.
3. Il convient en premier lieu d'examiner la r�glementation du droit f�d�ral en mati�re d'effet suspensif. Le Tribunal f�d�ral se prononce d'office � ce sujet, �tant li� par les conclusions des parties mais non pas par les motifs qu'elles invoquent (art. 114 al. 1 OJ).
3.1 Les dispositions de la loi f�d�rale du 20 d�cembre 1968 sur la proc�dure administrative (PA; RS 172.021) �taient applicables � la proc�dure de recours devant la Commission f�d�rale de recours en mati�re d'infrastructures et d'environnement (CRINEN). La question de l'effet suspensif �tait alors r�gl�e � l'art. 55 PA. Depuis le 1er janvier 2007, les proc�dures pendantes devant cette commission ont �t� transmises au Tribunal administratif f�d�ral. A d�faut de dispositions sp�cifiques sur l'effet suspensif dans la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif f�d�ral (LTAF; RS 173.32), cette question est toujours r�gie par l'art. 55 PA, en vertu du renvoi g�n�ral � la PA de l'art. 37 LTAF. BGE 133 II 130 S. 132
Aux termes de l'art. 55 al. 1 PA, le recours a effet suspensif. Conform�ment � l'art. 55 al. 2 PA, l'autorit� de recours, son pr�sident ou le juge instructeur peut retirer l'effet suspensif apr�s le d�p�t du recours, sauf si la d�cision attaqu�e porte sur une prestation p�cuniaire (la r�daction de ce second alin�a de l'art. 55 PA a �t� revue lors de l'adoption de la LTAF mais les conditions du retrait de l'effet suspensif n'ont pas �t� modifi�es - cf. RO 2006 p. 2223). L'art. 55 al. 5 PA r�serve les dispositions d'autres lois f�d�rales pr�voyant qu'un recours n'a pas d'effet suspensif.
Le r�gime de l'art. 55 PA, o� la loi pr�voit que le recours a par lui-m�me effet suspensif, n'est pas celui qui est applicable en cas de recours au Tribunal f�d�ral. Actuellement, en vertu de l'art. 103 al. 1 LTF, le recours en mati�re de droit public n'a en r�gle g�n�rale pas d'effet suspensif, mais le juge instructeur peut, d'office ou sur requ�te d'une partie, statuer diff�remment � ce sujet (art. 103 al. 3 LTF). Dans la proc�dure de recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral selon les anciens art. 97 ss OJ (RO 3 p. 521), la loi pr�voit �galement que l'effet suspensif doit le cas �ch�ant �tre ordonn�, sauf si la d�cision attaqu�e porte condamnation � une prestation en argent (art. 111 OJ).
3.2 La proc�dure d'approbation des plans de construction de chemins de fer - applicable notamment � la construction de tramways (art. 2 al. 1 LCdF) - est r�gie par les art. 18 ss LCdF, chapitre de la loi r�vis� lors de l'adoption le 18 juin 1999 de la loi f�d�rale sur la coordination et la simplification des proc�dures de d�cision (en vigueur depuis le 1er janvier 2000 - cf. RO 1999 p. 3071). L'art. 18a LCdF pr�cise que cette proc�dure est �galement r�gie, subsidiairement, par la loi f�d�rale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx; RS 711). Le l�gislateur a ainsi, en 1999, regroup� ou combin� les proc�dures d'approbation des plans et d'expropriation afin que toutes les oppositions, notamment celles en mati�re d'expropriation, soient trait�es lors de l'approbation des plans; l'estimation des pr�tentions produites par les expropri�s fera en revanche l'objet d'une proc�dure distincte (cf. art. 18h al. 1 et art. 18k al. 1 LCdF; cf. Message relatif � la loi f�d�rale sur la coordination pr�cit�e, FF 1998 p. 2231).
Lors de la r�vision de 1999, il a �t� express�ment pr�vu, � l'art. 18h al. 5 LCdF, qu'une d�cision d'approbation des plans prise par l'Office f�d�ral des transports pouvait faire l'objet d'un recours � la BGE 133 II 130 S. 133Commission f�d�rale de recours (CRINEN). La proc�dure de recours n'a pas �t� r�gl�e plus pr�cis�ment; en particulier, aucune disposition sp�ciale n'a �t� pr�vue pour l'effet suspensif, ce dont on peut d�duire une application sans r�serve de la r�glementation de l'art. 55 al. 1 et 2 PA. L'alin�a 5 de l'art. 18h LCdF a �t� abrog� avec effet au 1er janvier 2007, la voie de recours � la CRINEN n'�tant plus ouverte depuis que le Tribunal administratif f�d�ral est comp�tent en cette mati�re (RO 2006 p. 2266).
3.3 Le Conseil f�d�ral, qui doit arr�ter les prescriptions d'ex�cution de la loi sur les chemins de fer (art. 97 LCdF), a adopt� le 2 f�vrier 2000 - soit peu apr�s l'entr�e en vigueur des nouveaux art. 18 ss LCdF - une ordonnance sur la proc�dure d'approbation des plans des installations ferroviaires (OPAPIF; RS 742.142.1). Cette ordonnance abroge une ancienne ordonnance du 23 d�cembre 1932 sur les projets de construction de chemins de fer (art. 9 OPAPIF). L'art. 6 OPAPIF (dont le titre est "notification de l'approbation des plans et d�but de la construction") contient un alin�a 3 dont la teneur est la suivante:
"La construction de l'installation ne peut commencer qu'une fois la d�cision d'approbation entr�e en force." (En allemand: "Mit dem Bau der Anlage darf erst gest�tzt auf eine rechtskr�ftige Plangenehmigung begonnen werden".)
Le Tribunal f�d�ral peut en principe revoir la l�galit� des ordonnances du Conseil f�d�ral (ATF 133 V 42 consid. 3.1 p. 44; ATF 131 II 271 consid. 4 p. 275 et les arr�ts cit�s). Pr�cis�ment, la l�galit� de l'art. 6 al. 3 OPAPIF est douteuse.
En proc�dure ordinaire, dans le cadre des art. 18 ss LCdF, la d�cision d'approbation des plans prise par l'Office f�d�ral des transports est l'unique d�cision de l'administration f�d�rale. Cette d�cision permet en principe la construction de l'installation ferroviaire, sans qu'il soit n�cessaire d'obtenir d'autres autorisations fond�es sur le droit f�d�ral (art. 18 al. 3 LCdF) ou sur le droit cantonal (art. 18 al. 4 LCdF). Dans ce r�gime l�gal, une d�cision d'approbation des plans peut donc �tre qualifi�e d'ex�cutoire (en allemand: vollstreckbar ) si elle n'est pas attaqu�e devant l'autorit� de recours (CRINEN ou Tribunal administratif f�d�ral). En cas de recours, la d�cision peut �tre ex�cutoire avant d'�tre formellement en force (en allemand: rechtskr�ftig ), si le moyen juridictionnel ordinaire exerc� contre elle ou susceptible de l'�tre n'a pas d'effet suspensif ou en a �t� priv�, par BGE 133 II 130 S. 134exemple par une d�cision incidente de retrait de l'effet suspensif fond�e sur l'art. 55 al. 2 PA.
En ne permettant pas d'effectuer la construction avant l'entr�e en force de la d�cision d'approbation des plans, l'art. 6 al. 3 OPAPIF, s'il �tait appliqu� strictement, priverait l'entreprise concessionnaire de la possibilit� de commencer les travaux, quand bien m�me la d�cision serait ex�cutoire soit � la suite d'un retrait d'effet suspensif sur la base de l'art. 55 al. 2 PA (en cas de recours pendant devant la CRINEN ou le Tribunal administratif f�d�ral), soit � cause du refus du juge instructeur de prononcer l'effet suspensif (en cas de recours au Tribunal f�d�ral - cf. art. 111 al. 2 OJ, art. 103 al. 1 LTF). Par ailleurs, cela pourrait �galement priver de port�e concr�te une d�cision du juge de l'expropriation pronon�ant l'envoi en possession anticip� en application de l'art. 76 LEx. L'art. 18k al. 3 LCdF permet en effet au pr�sident de la commission d'estimation d'autoriser l'envoi en possession anticip� "lorsque la d�cision d'approbation des plans est ex�cutoire". Cette question est d�sormais r�gl�e, dans le cadre de la nouvelle proc�dure combin�e de la loi sur les chemins de fer, tandis que l'art. 76 al. 1 LEx ne d�finit pas clairement le stade de la proc�dure � partir duquel l'envoi en possession anticip� peut �tre ordonn� (cette mesure peut en principe �tre requise "en tout temps"). C'est d�lib�r�ment que le l�gislateur, en adoptant l'art. 18k al. 3 LCdF, a autoris� un envoi en possession anticip�, et partant le d�but des travaux, � un moment o� la d�cision est certes ex�cutoire - parce qu'un recours form� contre elle n'a pas ou plus d'effet suspensif - mais pas encore en force (cf. Message du Conseil f�d�ral relatif � la loi f�d�rale sur la coordination, FF 1998 p. 2253 et 2267).
Il convient encore de relever qu'avant l'adoption des nouvelles r�gles sur la proc�dure d'approbation des plans (art. 18 ss LCdF), l'art. 34 de l'ancienne ordonnance sur les projets de constructions de chemins de fer fixait le moment du d�but des travaux (RO 1984 p. 1443). La jurisprudence a �t� amen�e � interpr�ter cette disposition, qui n'�tait pas claire. Le Tribunal f�d�ral a notamment consid�r� que pour ne pas priver l'art. 76 LEx de toute port�e, il ne fallait pas subordonner l'envoi en possession anticip� et le d�but des travaux � l'entr�e en force de la d�cision d'approbation des plans (d�cision "d�finitive" ou "rechtskr�ftig"), comme le texte de l'art. 34 pouvait le laisser penser, mais que ces travaux pouvaient commencer, en cas de recours, apr�s la d�cision du D�partement f�d�ral, alors comp�tent comme BGE 133 II 130 S. 135autorit� de recours hi�rarchique et autorit� de surveillance (ATF 115 lb 424 consid. 6 p. 437 ss).
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que si le Conseil f�d�ral avait formul� l'art. 6 al. 3 OPAPIF en ce sens que "la construction de l'installation ne peut commencer qu'une fois la d�cision d'approbation ex�cutoire" ("eine vollstreckbare Plangenehmigung" ), cette disposition n'aurait pas �t� critiquable du point de vue des r�gles g�n�rales de la proc�dure administrative sur l'effet suspensif des recours (art. 55 PA, art. 103 al. 1 LTF, art. 111 al. 2 OJ), ni du point de vue de la r�glementation de l'envoi en possession anticip� (art. 76 LEx, art. 18k al. 3 LCdF). En revanche, en retenant le crit�re de l'entr�e en force, l'auteur de l'ordonnance n'a pas tenu compte du syst�me l�gal, qui n'exclut pas le d�but des travaux alors qu'un recours est pendant, moyennant le retrait ou le refus de l'effet suspensif, et qui permet aussi � ce stade l'envoi en possession anticip�. Ce syst�me l�gal s'appliquant non seulement � la construction des chemins de fer mais �galement � celle de la plupart des installations r�gies par le droit f�d�ral, on ne voit aucun motif de consid�rer que le Conseil f�d�ral aurait � ce sujet, en vertu de la clause de l'art. 97 LCdF sur les prescriptions d'ex�cution, une marge d'appr�ciation dont il faudrait tenir compte. Au contraire, il n'y a aucun int�r�t � diff�rer par principe la r�alisation des projets ferroviaires lorsqu'ils font l'objet de d�cisions d'approbation des plans ex�cutoires. Il s'ensuit, dans la pr�sente affaire, que l'art. 6 al. 3 OPAPIF - que la recourante n'a au demeurant pas invoqu� - n'a pas � �tre pris en consid�ration et que la d�cision attaqu�e ne viole pas le droit f�d�ral du seul fait qu'elle permet le commencement des travaux avant l'entr�e en force de la d�cision d'approbation des plans.

References: art. 6
 art. 18
 art. 97
 art. 132
 art. 97
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 ATF 
 art. 18
 art. 111
 art. 103
 art. 103
 art. 111
 art. 18