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Timestamp: 2019-09-20 23:00:10+00:00

Document:
(Relatori: Gregorio FONTANA, Laura RAVETTO)
L'Agenda europea sulla migrazione: hotspot e relocation » 7
L'identità anagrafica » 9
L'intervista » 10
L'attuazione della Roadmap » 12
L'attivazione dei primi hotspot » 13
Le innovazioni procedurali » 15
I SOPRALLUOGHI DELLA COMMISSIONE » 17
Hotspot di Taranto » 17
Hotspot di Trapani » 19
Hotspot di Pozzallo » 22
Hotspot di Lampedusa » 25
OBIETTIVI DELL'APPROCCIO HOTSPOT. IDENTIFICAZIONE E SELEZIONE DEI MIGRANTI » 28
Obiettivi di selezione » 28
L'informativa legale » 31
Risultati in tema di identificazione » 31
Il rifiuto di identificarsi e la possibilità di esecuzione coattiva dell'obbligo di fotosegnalamento » 33
Il trattenimento ai fini identificativi » 38
La configurazione giuridica. Criticità dell'approccio hotspot e possibili soluzioni » 44
CONCLUSIONI » 52
Forza Italia presenta una relazione di minoranza in netto dissenso con la relazione approvata.
Ciò è dovuto non al fatto che si dissenta sulla metodologia utilizzata o sulla struttura del testo. Tutt'altro. La relazione depositata pare condivisibile dal punto di vista sia metodologico sia della disposizione degli argomenti. Dalla sua lettura si evince chiaramente che trattasi di un lavoro collegiale, nel quale s’è tenuto conto dei vari contributi venuti dai commissari, dalle audizioni e dalle missioni. Quindi non abbiamo problemi a considerare come nostro anche gran parte del suo contenuto.
Tuttavia, il diavolo si nasconde, come suole dirsi, nei dettagli.
In alcuni commenti e in alcune considerazioni, in particolare nella parte conclusiva (ma non solo), abbiamo registrato gravissime forzature di natura ideologica, tendenti, per un verso, a legittimare in sede parlamentare una lettura del tutto acritica e «buonista» del fenomeno migratorio e, dall'altro, a sottacere o, quanto meno, a minimizzare le gravi responsabilità dell'Esecutivo su questo fronte.
Le proposte di modifica da noi presentate avevano, pertanto, un intento migliorativo, in quanto miravano a eliminare alcuni passaggi che rendono del tutto inaccettabile la relazione nel suo complesso.
Forse si pensava che questi dettagli non inficiassero il senso della relazione. O forse si è pensato – ma vogliamo sperare che non sia così – che, complice la complessità del testo, essi passassero inosservati e restassero, così, agli atti del Parlamento.
Noi, come opposizione, abbiamo voluto scongiurare un tale rischio.
Ma le nostre proposte sono state quasi tutte respinte, il che ci impone di presentare un testo alternativo, che resti agli atti del Parlamento e abbia una chiara funzione di controcanto rispetto al testo della maggioranza.
L'indagine sul sistema italiano di identificazione dei migranti costituisce un filone particolare significativo dell'attività della Commissione, in quanto in tale indagine vengono alla luce, in un intreccio spesso inestricabile, le principali criticità del sistema italiano di gestione del fenomeno migratorio.
Il preliminare inquadramento giuridico della questione non può che fare riferimento al regolamento (UE) n. 603 del 2013 (c.d. Regolamento Eurodac) e al regolamento (UE) n. 604 del 2013 (c.d. Regolamento Dublino III). In particolare, il regolamento (UE) n. 604 del 2013 stabilisce, all'articolo 13 che «quando è accertato (...) che il richiedente ha varcato illegalmente, per via terrestre, marittima o aerea, in provenienza da un paese terzo, la frontiera di uno Stato membro, lo Stato membro in questione è competente per l'esame della domanda di protezione internazionale. Detta responsabilità cessa 12 mesi dopo la data di attraversamento clandestino della frontiera». L'individuazione dello Stato competente per l'esame della domanda di protezione internazionale può dirsi, dunque, determinata dal fotosegnalamento del richiedente asilo.
Il fotosegnalamento si configura, così, come uno specifico obbligo per ciascuno Stato membro, in forza di un principio da tempo consolidato nel quadro normativo europeo (cfr. articoli 4 e 8 del Regolamento CE dell'11 dicembre 2000, n. 2725, istitutivo di EURODAC).
Gli articoli 9 e 14 del nuovo Regolamento EURODAC (26 giugno 2013, n. 603), ricalcando nella sostanza le disposizioni sopra richiamate, prevedono che ciascuno Stato membro proceda tempestivamente al rilevamento delle impronte digitali di tutte le dita dei richiedenti protezione internazionale e dei cittadini di paesi terzi o apolidi di età non inferiore a 14 anni, che siano fermati dalle competenti autorità di controllo in relazione all'attraversamento irregolare via terra, mare o aria della propria frontiera in provenienza da un paese terzo e che non siano stati respinti o che rimangano fisicamente nel territorio degli Stati membri e che non siano in stato di custodia, reclusione o trattenimento per tutto il periodo che va dal fermo all'allontanamento sulla base di una decisione di respingimento, con susseguente obbligo di trasmettere i rilevi unitamente ad altri dati Pag. 7identificativi al Sistema Centrale quanto prima e in ogni caso entro 72 ore. È previsto, altresì, che: a) il decorso del termine sia sospeso nell'ipotesi di prioritarie esigenze di cura e soccorso del cittadino straniero; b) l'inosservanza di tale termine non dispensi lo Stato membro, comunque, dall'ottemperare all'obbligo; c) nell'ipotesi di rilievo tecnicamente non valido, il fotosegnalamento debba essere ripetuto quanto prima; d) nell'ipotesi di difficoltà tecniche, il termine di 72 ore possa essere prorogato di ulteriori 48 ore.
Il puntuale adempimento dell'obbligo del fotosegnalamento e della trasmissione dei dati al Sistema Centrale EURODAC è, insomma, essenziale ai fini del controllo incrociato delle impronte digitali e alla conseguente individuazione, in base al Regolamento Dublino III, dello Stato membro di primo ingresso del richiedente asilo competente ad esaminare la domanda di protezione e a prendere in carico il cittadino straniero.
Nell'ordinamento interno, il Testo unico per l'immigrazione (decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286), all'articolo 5 prevede espressamente l'obbligo di sottoporsi a rilievi foto dattiloscopici dello straniero che richiede il permesso di soggiorno o il relativo rinnovo.
Il successivo articolo 6, comma 4, del T.U. prevede, altresì, che «qualora vi sia motivo di dubitare dell'identità personale dello straniero, questi è sottoposto a rilievi fotodattiloscopici e segnaletici». A fugare ogni dubbio circa la natura obbligatoria e non di mera facoltà dei rilievi, è intervenuto l'articolo 5, comma 1, lettera e), della legge 30 luglio 2002, n. 189 che ha sostituito le originarie parole «può essere sottoposto...» con le attuali «è sottoposto...».
Come emerso nel corso delle attività di indagine svolte nel corso della seconda metà del 2015, una porzione di migranti – principalmente siriani ed eritrei – per proseguire il percorso migratorio e raggiungere il paese europeo dove si immagina di potersi stabilire, presumibilmente in ragione di rapporti parentali o dei contatti con la propria comunità etnica, tende a sottrarsi all'obbligo di identificazione.
Il combinato disposto delle regole europee volte alla responsabilizzazione dei Paesi di frontiera – tra cui principalmente l'Italia, la Grecia e l'Ungheria – ha reso la pratica dell'identificazione dei migranti un tema caldo e perfino di scontro tra le Autorità nazionali e le Istituzioni europee. Ad esempio, il 9 dicembre 2015, la Commissione Europea ha attivato un procedimento di infrazione verso l'Italia e altri quattro paesi (Grecia, Croazia, Malta, Ungheria) per il mancato rispetto di norme relative al sistema europeo di asilo, in particolare per quel che riguarda il regolamento che dispone le comunicazioni dei dati al sistema centrale entro 72 ore. La mancata identificazione, infatti, consente, come rilevato, a molti migranti di utilizzare l'Italia come puro paese «di passaggio» e di dirigersi verso i Paesi del Nord.
L'Agenda europea sulla migrazione, presentata il 13 maggio 2015 dalla Commissione europea, nasce dall'esigenza di un approccio Pag. 8globale al fenomeno migratorio con particolare attenzione al tema della relocation. Essa prefigura, in primo luogo, l'istituzione di un nuovo metodo basato sui punti di crisi (hotspot).
Tale metodo prevede che l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (EASO), l'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri (Frontex) e l'Ufficio di Polizia europeo (Europol) lavorino sul campo in prima linea con gli Stati membri per condurre con rapidità le operazioni di identificazione, registrazione e rilevamento delle impronte digitali dei migranti in arrivo.
In secondo luogo – come strategia di medio e lungo periodo – nell'Agenda si prevede di attuare un sistema europeo comune di asilo, promuovendo fra l'altro su base sistematica l'identificazione e il rilevamento delle impronte digitali, contrastando le domande di asilo prive di fondamento, ed infine valutando ed eventualmente riesaminando il Regolamento Dublino III nel 2016.
Va notato, per inciso, a tale proposito, che, come poi meglio si dirà, detto programma di ricollocazione anche se attuato in pieno e nella maniera più efficace non potrà avere un significativo impatto sulla drammatica situazione italiana relativa alla gestione dei flussi migratori, in quanto detto piano riguarda solo una porzione assolutamente insignificante dei migranti diretti sulle nostre coste.
A sancire il complesso e tortuoso iter deliberativo sono quindi intervenute le decisioni del Consiglio europeo 14 settembre 2015, n. 1523, e 22 settembre 2015, n. 1601. Il combinato disposto delle citate decisioni adottate dopo la presentazione della citata Agenda europea (misure adottate dalla Commissione, rispettivamente il 27 maggio 2016 e il 3 settembre 2015 successivamente completate nelle decisioni del Consiglio Europeo 14 settembre 2015, n.1601) consente la ricollocazione negli altri Stati membri prima di 40.000 migranti (di cui 24.000 dall'Italia e 16.000 dalla Grecia) e, successivamente, di ulteriori 120.000 persone (di cui 15.600 dall'Italia e 50.400 dalla Grecia), mentre per le restanti 54.000 persone, essendo stata esclusa dal novero degli Stati membri beneficiari della ricollocazione l'Ungheria in quanto contraria al meccanismo, è previsto che esse siano soggette al ricollocamento, in un momento successivo (il comunicato ufficiale del Consiglio fissa la decorrenza di un anno), dall'Italia e dalla Grecia oppure da altri Stati membri che si trovino ad affrontare situazioni di crisi per i propri sistemi di asilo e di accoglienza. La chiave di distribuzione adoperata per entrambe le decisioni si fonda Pag. 9su criteri obiettivi: la popolazione complessiva (40 per cento), il PIL (40 per cento), la media delle domande di asilo presentate spontaneamente e il numero di rifugiati reinsediati per milione di abitanti (10 per cento) e, infine, il tasso di disoccupazione (10 per cento). In circostanze eccezionali, uno Stato membro può notificare al Consiglio e alla Commissione la propria incapacità temporanea a partecipare al processo di ricollocazione fino al 30 per cento dei richiedenti a esso assegnati.
Tuttavia, come si anticipava, va evidenziato il fatto che l'applicazione della misura riguarda i richiedenti asilo in evidente necessità di protezione internazionale, appartenenti a quelle nazionalità che hanno ottenuto un tasso di riconoscimento di protezione internazionale pari o superiore al 75 per cento (dati EUROSTAT), includendo solo i cittadini siriani, eritrei e della Repubblica Centrafricana (in precedenza vi erano compresi anche i cittadini iracheni).
Consideriamo, dunque, i dati relativi ai richiedenti protezione siriani ed eritrei per l'anno 2016 (fino al 14 settembre).
Lo status di rifugiato è stato riconosciuto a 3722 persone, di cui 863 siriani e 82 eritrei, la protezione internazionale è stata accordata a 10.041 persone, di cui 59 siriani e 152 eritrei. La protezione umanitaria è stata accordata a 14.189 persone di cui 1 siriano e 14 eritrei. Sommando il numero di persone riconosciute meritevoli di una qualche protezione, abbiamo la cifra di 27.952. Sommando le protezioni accordate a siriani ed eritrei abbiamo 1271, pari al 4,5 per cento di quest'ultima cifra. Se poi volessimo azzardare lo stesso calcolo con riferimento alle persone effettivamente sbarcate sulle nostre coste, nello stesso periodo (145.381), andremmo decisamente vicini allo zero.
L'acquisizione degli elementi descrittivi, fotografici, antropometrici e delle impronte digitali di un soggetto («fotosegnalamento») comporta l'attribuzione di un'identità dattiloscopica, che può non coincidere con quella anagrafica.Pag. 10
Al riguardo, come evidenziato dal prefetto Pinto, direttore della Direzione Centrale dell'Immigrazione e della Polizia delle Frontiere, nel corso della sua audizione del 29 ottobre 2015, l'aumento tra gli sbarcati di nuove etnie – ivoriani, senegalesi e gambiani – ha imposto la necessità di implementare le politiche degli accordi bilaterali finalizzati sia alla identificazione che ai rimpatri. Ma, a quanto risulta alla Commissione, proprio su questo delicatissimo punto, esiste un grave deficit di iniziativa governativa. Infatti, per quel che riguarda gli accordi di riconversione, stando agli atti in possesso della Commissione, l'ultimo accordo con un Paese dell'area nordafricana sarebbe quello firmato con l'Egitto il 29 gennaio 2007.
Tale fase, come stabilito nella Circolare n. 30918 del 17 settembre 2015 della Direzione Centrale dell'Immigrazione e della Polizia delle Frontiere, viene definita di pre-identificazione e consiste nella compilazione del foglio-notizie nel quale, con l'ausilio di mediatori culturali, vengono annotate le generalità, la nazionalità e il motivo di ingresso in Italia del migrante e nello scatto di una foto istantanea.
A tale riguardo, si evidenzia, inoltre, la necessità di ulteriori verifiche sul campo, con operatori direttamente impegnati nelle procedure, in quanto si ha l'impressione, da verificare, eventualmente nel corso di successive audizioni, che numerose problematiche relative alla tempistica siano riconducibili anche alla scarsità di mezzi Pag. 11efficienti in dotazione degli operatori stessi, quali computer moderni e collegati in rete, stampanti efficienti e materiale vario di consumo, come risme di carta eccetera.
Ad avviso della Commissione, al fine di un razionale incanalamento del flusso di richiesta di protezione, andrebbe presa in considerazione l'ipotesi di una revisione della procedure attuale di somministrazione della domanda di protezione, con particolare riferimento alla formulazione dei quesiti contenuti nel modello C3 e alla gestione delle relative risposte, introducendo un «controllo preventivo di ammissibilità», in Italia assente, come rilevato anche di recente in dottrina, ovvero l'accertamento di una condotta fraudolenta, attraverso domande «mirate», che, con l'aiuto del mediatore culturale, facciano riferimento a dati di natura geografica o politica che non possono non essere a conoscenza di chi dichiara di provenire da un determinato luogo.
Secondo quanto riferito dal rappresentante di Frontex, Miguel Ângelo Nunes Nicolau, nel corso dell'audizione del 13 gennaio 2016, la quasi totalità dei migranti che arrivano non è in possesso di documenti di identificazione sì che, a fronte di dichiarazioni dei soggetti non verificabili e delle notorie carenze dei sistemi anagrafici di molti Paesi di origine degli stranieri, le impronte digitali costituiscono l'unico dato univoco ed individualizzante, che una volta inserito nella banca dati nazionale (Casellario centrale di identità) e in quella europea (Eurodac) consente di cristallizzare il dato storico del passaggio di quel soggetto in un determinato luogo.
Secondo quanto riportato nella Roadmap, presentata dal Governo italiano il 28 settembre 2015, nell'ambito delle procedure che si svolgono all'interno degli hotspot, subito dopo la pre-identificazione, Pag. 12l'inserimento nella banca dati avviene secondo le seguenti linee operative:
Allo stato, accade, pertanto, che coloro che chiedono il riconoscimento dello status, dopo essere stati inquadrati nel profilo degli ingressi illegali, devono essere sottoposti nuovamente a rilievi segnaletici al fine di alimentare il relativo contenitore. Nel documento governativo citato si riferisce altresì che «È in corso di valutazione tecnico-giuridica da parte dei funzionari italiani di polizia scientifica la possibilità di trasformare tecnicamente il cartellino dattiloscopico CAT 2 in cartellino CAT 1 (opzione che non riguarderà le persone suscettibili di essere ricollocate), evitando quindi la duplicazione dell'operazione con risparmio di tempo e risorse umane».
Tale prassi è stata contestata al Governo italiano, sul presupposto che la banca dati relativa agli ingressi illegali (CAT 2) presentasse dati esigui, senza però comprendere – come è stato invece esplicitato in una nota formale del Capo della Polizia – che il dato sugli ingressi illegali doveva essere integrato con quello di coloro che erano sì entrati illegalmente in Italia, ma immediatamente fotosegnalati come richiedenti asilo, numero invero cospicuo nel 2015.
Il 10 dicembre 2015, inoltre, la Commissione europea ha inviato una lettera di costituzione in mora (procedura n. 2015/2203) – primo passo della procedura di infrazione – come esortazione a Grecia, Croazia e Italia ad attuare correttamente il regolamento Eurodac (Regolamento UE n. 603/2013) che dispone l'effettivo rilevamento delle impronte digitali dei richiedenti asilo e la trasmissione dei dati al sistema centrale Eurodac entro 72 ore.
Nella Roadmap italiana presentata il 28 settembre 2015, in attuazione dell'articolo 8.1 della Proposta della Commissione europea che istituisce misure provvisorie in materia di protezione internazionale Pag. 13a beneficio di Italia e Grecia, il Governo italiano si è impegnato a mettere in atto il nuovo approccio « hotspot».
Successivamente, «sulla base dei relativi esiti, le persone che richiedono la protezione internazionale saranno trasferite nei vari regional hubs presenti sul territorio nazionale; le persone che rientrano nella procedura di ricollocazione saranno trasferite nei regional hubs dedicati; le persone in posizione irregolare e che non richiedono protezione internazionale saranno trasferite nei Centri di Identificazione ed Espulsione».
Con circolare (n. 14106 del 6 ottobre 2015) del Capo del Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno, prefetto Mario Morcone, si è precisato che «il meccanismo prevede – a regime – che tutti i migranti sbarchino in uno dei siti hotspot individuati, affinché possano essere garantite nell'arco di 24/48 ore le operazioni di screening sanitario, pre-identificazione (con accertamento di eventuali vulnerabilità), registrazione e fotosegnalamento per ingresso illegale (categoria Eurodac 2)».
Dei previsti sei hotspot, l'impegno del Governo italiano era nel senso di attivarne prima quattro e successivamente gli ulteriori due (Augusta e Taranto).Pag. 14
Alla data della presente relazione, così come riferito dal prefetto Morcone in occasione dell'audizione del 18 marzo 2016 e ancora nell'audizione del 19 luglio 2016, gli hotspot attivati sono quattro: Lampedusa (dal 1 ottobre 2015), Trapani (22 dicembre 2015), Pozzallo (19 gennaio 2016) e Taranto (dal 29 febbraio 2016).
Per quanto riguarda il sito di Augusta, permangono gravi contrasti tra l'Autorità portuale e il Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno e il prefetto Morcone ha riferito: «Quello di Augusta è uno dei porti naturalmente destinati a questo scopo e lo è per una sua condizione fisica, perché ha fondali alti ed è molto riparato dai venti e dal mare forte, per cui l'intento del Dipartimento è quello di fare un hotspot ad Augusta, dove tutti i comandanti di nave vogliono andare e dove tutte le richieste vengono indirizzate. Naturalmente noi cerchiamo di suddividere equamente sui vari porti gli sbarchi, ma molto spesso siamo anche costretti ad accettare le richieste che ci vengono fatte. Ad Augusta, come sapete meglio di me, ci abbiamo provato, ma evidentemente vicende, che hanno avuto risvolti diversi, ci hanno impedito di realizzare un hotspot, per cui, di fatto, rimane una sorta di struttura di accoglienza, anche – se posso dirlo – precaria, che non possiamo eliminare perché i comandanti di navi, soprattutto della Marina militare, e non solo, comunque pretendono di andarci e il Codice della navigazione dà loro ragione».
Il prefetto Morcone ha aggiunto che, nell'ottica di aumentare il numero degli hotspot, posto che quelli attualmente funzionanti sono assolutamente insufficienti, si sono valutati come siti possibili Palermo e Catania trovando, tuttavia, decisa ostilità delle autorità locali, per motivi legati allo sviluppo commerciale e turistico delle due città e, quindi, «gli hotspot sia a Palermo che a Catania sono un problema assolutamente rilevante perché rischiamo di creare difficoltà con l'Autorità portuale e di sacrificare aspetti di sviluppo economico». Anche a Cagliari sono in corso trattative con le autorità locali per trovare un'intesa per la creazione di un hotspot, ma si sono già incontrate difficoltà. Un'intesa, invece, sempre secondo quanto riferito dal prefetto Morcone, sembra essersi trovata a Reggio Calabria: «Con il sindaco di Reggio Calabria e con il prefetto, abbiamo già convenuto sul fatto che una struttura confiscata alla criminalità organizzata nelle immediate vicinanze del porto sarà utilizzata come hotspot, quindi, una volta che ci verrà data dall'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, l'attrezzeremo a questo fine».
Da ultimo, in data 17 maggio 2016, il Ministero dell'Interno, Dipartimento per le Libertà Civili e l'Immigrazione e Dipartimento della Pubblica Sicurezza, ha pubblicato le Procedure Operative Standard (S.O.P.) applicabili negli hotspot italiani che forniscono Pag. 15indicazioni esemplificative relative alle attività da organizzare ed alla loro sequenza. Nel documento, si precisa, altresì, che tali linee operative sono di portata potenzialmente generale e, pertanto, applicabili anche in situazioni diverse da quelle degli hotspot formalmente identificati, come, ad esempio, i luoghi di sbarco diversi dagli hotspot attivi e, comunque, quale modello per la gestione di qualsiasi flusso misto di ingresso di migranti.
La Commissione ha dedicato numerose e specifiche audizioni sul tema delle effettive ricadute di questi punti hotspot sul sistema di accoglienza, tra cui quelle del prefetto Alessandro Pansa, Capo della Polizia e direttore generale della Pubblica Sicurezza, di Miguel Ângelo Nunes Nicolau, Coordinating Officer di Frontex, nonché delle autorità di pubblica sicurezza (prefetto e questore) delle tre province siciliane già interessate all'attivazione di hotspot sul proprio territorio e, da ultimo, quella testé citata del prefetto Morcone.
In sostanza, contestualmente alle attività di primo soccorso ed accoglienza, vengono svolte anche le operazioni di fotosegnalamento, ovvero non si procede al successivo trasferimento del migrante nel centro di accoglienza di destinazione se prima questi non è stato fotosegnalato. Ciò, tuttavia, comporta che, nell'ipotesi invero assai frequente di impossibilità di completamento della procedura di fotosegnalazione nel termine di 48/72 ore indicato nella Roadmap, i migranti sono stati trattenuti presso gli hotspot (in tal senso vedansi dichiarazioni del questore di Agrigento, Mario Finocchiaro, audito nella seduta del 26 gennaio 2016).
Quanto affermato dal questore Finocchiaro trova indiretto riscontro nella missiva – acquisita agli atti della Commissione – inviata dal Sindaco di Lampedusa Giuseppina Nicolini del 7 gennaio 2016, indirizzata, tra gli altri, al Ministro dell'Interno e al competente Pag. 16Commissario dell'Unione europea, in cui si denuncia l'impossibilità di «garantire condizioni dignitose di accoglienza a persone che vengono trattenute da oltre 30 giorni e che potrebbero essere trattenute addirittura a tempo indeterminato».
Una seconda importante innovazione consiste nell'immediata selezione tra richiedenti asilo e non, con ulteriori sottodistinzioni. Anche su tale punto ha riferito il questore di Agrigento, Mario Finocchiaro: «L'innovazione è che nell’hotspot di Lampedusa viene effettuata una distinzione dei migranti che vengono portati su quell'isola in due categorie, all'interno di ciascuna delle quali vi sono due sottocategorie. Coloro che manifestano la volontà di chiedere asilo politico e protezione internazionale vengono distinti tra quelli che appartengono alle nazionalità per le quali, come diceva il signor prefetto, in base agli accordi europei, è possibile attivare la procedura di relocation e i semplici manifestanti la volontà di chiedere la protezione internazionale non rientranti in quelle nazionalità. Per quanto riguarda i migranti non richiedenti protezione internazionale si è proceduto con i respingimenti, provvedimenti del questore che intima l'uscita dal territorio nazionale nelle due forme: una parte viene trattenuta al CIE laddove ci siano dei posti disponibili, mentre alla maggioranza viene intimato di lasciare il territorio nazionale entro sette giorni. Fatta questa distinzione, i richiedenti asilo appartenenti alle nazionalità per le quali è possibile la relocation vengono presi in carico o comunque particolarmente attenzionati da un gruppo di lavoro, di cui una parte importante è rappresentata da funzionari dell'EASO. Sono funzionari europei misti, che sono dedicati a informare i migranti aventi una nazionalità soggetta a relocation della possibilità di aderire a questa procedura e, quindi, di avviarla».
Un terzo aspetto, strettamente connesso ai primi due, su cui l'attivazione degli hotspot sembra aver effettivamente inciso, è quello dei rimpatri, quanto meno in relazione all'adozione dei provvedimenti amministrativi di allontanamento dal territorio nazionale. Vale la pena, qui, richiamare quanto già asserito sul deficit di iniziativa politico-diplomatica in materia di accordi per i rimpatri. Le procedure di respingimento che riguardano la gran parte delle persone che varcano illegalmente i confini nazionali sono, infatti, prive di uno sbocco finale, per cui finiscono con l'intasare in maniera intollerabile la gestione dei flussi con effetti tossici – in termini di legalità, di efficienza e di efficacia – su tutto il sistema delle politiche migratorie.
Sempre il questore di Agrigento, Mario Finocchiaro, ha evidenziato che il momento dei respingimenti è stato anticipato alla fase immediatamente successiva allo sbarco. Prima si procedeva sostanzialmente in maniera indifferenziata ai trasferimenti nei centri di destinazione di tutti i migranti, anche di coloro che nel foglio-notizie non avevano manifestato la volontà di richiedere asilo ed addirittura di coloro che non erano stati fotosegnalati, di fatto rimandando a un momento successivo nelle sedi di destinazione il fotosegnalamento e l'ulteriore perfezionamento di un'eventuale manifestazione di volontà di richiedere la protezione internazionale. Ora, anche sulla base di indicazioni dipartimentali, si procede immediatamente all'emissione dei provvedimenti di respingimento.Pag. 17
Come è noto, per legge il provvedimento di respingimento emesso dal Questore può essere eseguito con accompagnamento alla frontiera o, nei casi di impossibilità di esecuzione immediata, previo trattenimento dello straniero in un CIE. Nella prassi, tuttavia, stante la carenza di posti nei CIE e l'oggettiva impossibilità di procedere al rimpatrio effettivo nei confronti di migranti provenienti da paesi con i quali non sono stati sottoscritti accordi di riammissione, è invalso l'uso di adottare nella maggior parte dei casi provvedimenti di respingimento con intimazione a lasciare il territorio nazionale.
Le prime verifiche sanitarie sono effettuate finanche a bordo delle navi, grazie all'intervento di operatori dell'USMAF (Uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera). Successivamente, al molo, la ASL effettua un primo screening e rilascia una certificazione medica di tipo collettivo che consente l'ingresso del gruppo di migranti al centro. In quella fase sono individuate esigenze sanitarie individuali e coloro che ne hanno necessità sono trasferiti nei presidi ospedalieri. Non sono previste certificazioni individuali che accompagnino il migrante durante il suo percorso nel territorio italiano.
Gli ospiti tradotti nel centro sono sottoposti a pre-identificazione (fototessera braccialetto con numerico identificativo) alla presenza Pag. 18dei mediatori culturali; nelle more della fotosegnalazione, gli ospiti sono presi in carico del gestore, con consegna di un cartellino identificativo provvisto di numero identificativo che serve per la consegna del kit di prima accoglienza e per la distribuzione dei pasti. A seguire, gli ospiti sono avvicinati dagli operatori della Croce Rossa e da operatori volontari dell'Associazione «Noi e Voi» che li seguono durante la permanenza.
Una della maggiori problematiche riguarda l'accoglienza dei minori stranieri non accompagnati (MSNA). Nonostante gli sforzi effettuati, resta insormontabile il problema di strutture dedicate a questa particolare tipologia di utenza.
Quanto all'erogazione di beni, non viene distribuito pocket money. Viene invece consegnato un kit di prima accoglienza, che occorre rinnovare, atteso che la permanenza media si protrae per circa una settimana, quindi oltre il limite previsto in 72 ore, con conseguenti oneri aggiuntivi per l'ente gestore.
Va rilevato che l'importo fissato nella convenzione tra Prefettura e Comune (33 euro pro capite/pro die) risulta superiore alla media del corrispettivo percepito dagli attuali gestori dei centri governativi (euro 28), tra l'altro tenuti anche all'erogazione del pocket money di euro 2,50.
È, tuttavia, risultato che il servizio di mediazione culturale/linguistica prestato sia carente e che, come emerso nel corso delle audizioni, l'associazione non dispone di operatori qualificati. Il volantino informativo reca alcune norme del Regolamento del centro, tradotte in varie lingue, ma non assolve a tale funzione in modo pieno.
Oltre all'accoglienza dei MSNA e all'informativa legale, una terza criticità è legata ai problemi strutturali del centro. Il sito non era precedentemente un centro di prima accoglienza e quindi non aveva Pag. 19alcuna struttura alloggiativa, oggi assicurata da strutture visibilmente precarie, principalmente tende.
L’hotspot di Trapani è attivo dal 22 dicembre 2015 ed è allocato nella struttura governativa sita in località Milo, in precedenza adibita a C.I.E.
È, infatti, evidente che, nonostante i numerosi interventi strutturali, l'impianto complessivo del centro conserva caratteristiche proprie di un CIE e necessita ancora di numerosi interventi manutentivi e migliorativi. I principali interventi di manutenzione ordinaria e riadattamento eseguiti ovvero in corso di svolgimento, hanno interessato principalmente gli uffici, l'infermeria ed alcuni spazi comuni (mensa, piccolissima ludoteca, sala preghiera, piccola nursery). Interventi di manutenzione straordinaria hanno, invece, riguardato l'impermeabilizzazione degli edifici, la sostituzione degli infissi, il Pag. 20condizionamento dell'aria e la ripartizione degli spazi allo scopo di favorire la collocazione degli ospiti in settori differenziati.
Se indubbiamente gli interventi manutentivi e di ristrutturazione al centro hanno riportato in buone condizioni gli uffici ed altri spazi comuni, il sopralluogo ha evidenziato, tuttavia, la necessità di una urgente e profonda manutenzione straordinaria per le zone alloggiative, caratterizzate da infissi inutilizzabili, bagni indecenti, totale assenza di mobilio, perimetrazione ancora connotata da imponente recinzione e delimitazioni interne dei settori caratterizzate da sbarre retaggio dell'originaria funzione custodiale del CIE.
La capienza del centro, inoltre, è stata raddoppiata rispetto al CIE, passando da 204 ospiti potenziali a 400 (circolare n. 13465 del 23 dicembre 2015 della Direzione Centrale dei Servizi Civili per l'Immigrazione). Ciò di fatto è avvenuto attraverso la collocazione di letti a castello nelle camerate.
Quest'ultimo continua ad operare sulla base della precedente convenzione riferita al CIE, senza che sia mai intervenuto alcun atto ufficiale modificativo delle condizioni negoziali e del capitolato posti a base dei servizi erogati dall'ente gestore, fornendo, pertanto, le medesime prestazioni di beni e servizi. Sia l'ente gestore che la Prefettura hanno rilevato l'incongruenza ed inadeguatezza dell'attuale convenzione rispetto alla mutata funzione del centro e manifestato l'esigenza di un intervento chiarificatore in ordine ai servizi alla persona da erogare, all'entità del corrispettivo da corrispondere in relazione alle presenze, alla composizione del kit da fornire ed alla necessità di erogazione e definizione del pocket money, eccetera.
Quanto a quest'ultimo, la consegna avviene ancora mediante distribuzione di pacchetti di sigarette per un valore equivalente ad euro 2,50 al giorno, oltre a schede telefoniche per un valore di euro 15. Tale sistema, che risale alla convenzione riferita al CIE, deriva dall'esigenza di consentire che il valore monetario sia spendibile all'interno del centro non essendo stato possibile installare macchinette di distribuzione di beni di consumo.
Sulla base dei chiarimenti forniti dalla Prefettura gli intervenuti mutamenti di carattere funzionale e logistico sarebbero stati ad oggi di fatto neutri dal punto di vista economico poiché la media mensile delle presenze, registrata nei primi quattro mesi di attività, non Pag. 21supererebbe le 200 unità, restando pertanto in linea con il numero di quelle stabilite nella originaria convenzione sottoscritta dalle parti per la gestione del CIE (pari a 204).
Il complesso si compone di tre corpi di fabbrica. Nel primo operano la Questura e la Commissione territoriale. Il secondo complesso è utilizzato per gli uffici dell'ente gestore e le attività della polizia dell'immigrazione e scientifica, oltre che per le sale comuni (refettorio, infermeria, eccetera. Il terzo comprende i sei settori di alloggio (il più piccolo è di 36, il più grande è di 84 posti); ciascun modulo comprende 12 posti letto, area comune, docce e bagni. Non vi sono destinazioni prefissate delle strutture, che sono quindi assegnate secondo le esigenze ed i numeri.
La delegazione ha potuto procedere al sopralluogo del sito, mentre era in corso uno sbarco al porto di Trapani ed all’hotspot affluivano dal molo i primi pullman di migranti, circostanza che ha consentito di verificare concretamente le procedure adottate all'ingresso, al quale Pag. 22si presentano in modo ordinato gruppi di ospiti, ciascuno munito di una «certificazione sanitaria» rilasciata già al molo.
La Cooperativa ha elaborato un autonomo sistema informatizzato per la gestione del Centro che prevede l'inserimento dei migranti già pre-identificati; agli stessi viene richiesto di inserire una firma digitale attraverso un dispositivo informatico (tablet); tale procedura consente di attestare, di volta in volta, l'avvenuta consegna del pocket money o, in fase di ingresso, di certificare l'avvenuta consegna del kit, allo scopo anche di evitare scambi di identità. Sempre mediante tale sistema informatizzato avviene la rilevazione numerica delle presenze.
È stato riferito alla delegazione che la permanenza media è di circa 5/6 giorni e che il periodo è invece ridotto o – se possibile – annullato per i MSNA, che vengono subito smistati negli appositi centri di accoglienza.
L’hotspot di Pozzallo, già CPSA, è attivo dal 19 gennaio 2016 ed è ubicato nei locali dell'ex Dogana di proprietà della Regione Sicilia.
Il Centro è attualmente gestito da Azione Sociale Cooperativa sociale a r.l. individuata a seguito da procedura negoziata senza pubblicazione del bando svolta ai sensi dell'articolo 57, comma 2, lettera c) del decreto legislativo n. 163 del 2006 dal Comune di Pozzallo, che riveste, quindi, in questo caso, la veste di stazione appaltante che, invece, di norma, per la quasi totalità dei centri di accoglienza governativi è riservata alla locale Prefettura. La Cooperativa in questione si è aggiudicata la gara, alla quale erano stati invitati quattro operatori economici ritenuti in possesso di esperienza Pag. 23nel settore, offrendo per il servizio il prezzo pro capite/pro die di euro 29,49 con un ribasso del 15,74 per cento sull'importo a base d'asta fissato in euro 35, IVA esclusa. Il prezzo è comprensivo, oltre che degli oneri di gestione, del costo del servizio sanitario prestato dall'ASP e stabilito, per effetto di accordo con la Prefettura di Ragusa, in euro 18.500 mensili, nonché del costo del servizio del Responsabile del Centro – che è un dipendente comunale – stimato complessivamente e in forma omnicomprensiva, nell'importo scaturente dal prodotto di euro 0,50 per il numero di presenze di ospiti del Centro nella mensilità di riferimento.
Il bando di gara ultimo ha previsto, diversamente che in passato, l'erogazione giornaliera del pocket money, pari a euro 2,50 a migrante, nonché una maggiorazione di euro 10 da riconoscere unicamente per il primo giorno di ingresso nel Centro per ciascun migrante che sarebbe giustificata dal maggior onere economico per l'ente gestore derivante dal rapido turn over di ospiti ai quali è dovuta comunque la fornitura di beni di prima necessità ed indumenti (attualmente la Cooperativa Azione Sociale lamenta proprio il fatto che la fornitura di un kit a tutti gli sbarcati anche a quelli che si limitano a transitare nell’hotspot venendo, poi, immediatamente destinati ad altro centro di accoglienza, risulta per l'ente gestore estremamente gravosa e non ammortizzabile come nel caso, invece, di permanenza dell'ospite nella struttura anche nei giorni successivi, con conseguente inadeguatezza per difetto del corrispettivo pro capite/pro die previsto contrattualmente).
Una seconda criticità è legata alla pressoché costante presenza di un numero cospicuo di minori stranieri non accompagnati per cui non si riesce nel breve periodo a trovare un'accoglienza alternativa in strutture accreditate per l'idonea collocazione degli stessi, circostanza che ne ha comportato l'anomala permanenza presso l’hotspot talvolta anche per 5/6 settimane.Pag. 24
Lo stato dei servizi igienici è carente sia sul piano della manutenzione – si tratta di servizi «alla turca» non dotati di efficiente sistema di scarico – che della pulizia e risultano, per dimensioni e numero, certamente insufficienti per picchi medio-alti di presenze. Al momento del sopralluogo, addirittura, la fornitura dell'acqua era interrotta e, ai successivi colloqui con alcuni ospiti, è emerso che frequentemente non è disponibile l'acqua calda.
La complessiva situazione di carenza strutturale constatata dalla Commissione diventa in modo evidente inaccettabile con riguardo alla pressoché costante accoglienza di un numero rilevante di MSNA.
La Commissione, inoltre, ha constatato la presenza di un deposito di bottiglie d'acqua per consumo alimentare collocato in un'area esterna al padiglione, esposto ai raggi solari.
Al riguardo, è stato evidenziato come la ristrettezza degli spazi in cui i migranti passano impedisca, di fatto, un loro avvicinamento da parte del personale delle ONG presenti, per cui la pre-identificazione e l'intervista per la compilazione del foglio-notizie avvengono di fatto Pag. 25prima che vi sia una possibilità di informativa da parte di detto personale.
All'ingresso nell'hot spot, viene effettuata la distribuzione di 3 schede telefoniche da 5 euro ciascuna, nonché di un kit di ingresso. Attualmente non viene, invece, erogato pocket money.
Per i profili sanitari, la delegazione ha preso atto che nel sito operano i responsabili della ASP competente per territorio, cui si affiancano organizzazioni di volontariato (Emergency, Rafiki for Afrika), ciascuna con una propria struttura di supporto anche psicologico, che operano in base a protocolli con la Prefettura di Ragusa. Nel centro è attivo anche un presidio di MEDU, che si occupa dei casi di vulnerabilità conseguenti a torture. Per gli interventi di maggiore gravità, l'ospedale di riferimento è quello di Modica.
Durante il sopralluogo, la Commissione ha potuto constatare che è assente un percorso dedicato « no touch» per migranti affetti da patologie diffusive così come un'altra area riservata all'espletamento dei relativi interventi terapeutici e trattamenti farmacologici sì che, in particolare, si verifica una assoluta commistione tra migranti affetti da scabbia con gli altri soggetti sani.
Il centro era gestito dalla Confraternita Nazionale delle Misericordie in regime di proroga fino al 31 luglio 2016. La nuova procedura di gara, espletata il 1 aprile 2016, ha visto, infatti, soccombere l'attuale ente gestore a vantaggio di un nuovo soggetto, la Coop. Vivere. L'aggiudicazione risulta essere avvenuta, ancorché in via provvisoria, il 26 luglio 2016, dunque dopo la visita della delegazione.
Si rilevano incongruenze in ordine alla capacità ricettiva del centro. Il Ministero imputa a questo hotspot una capacità di 500 posti. Pag. 26Viene attestata, tuttavia, una capienza di 381 posti e le gare svolte, sia quella con aggiudicazione alla Confraternita Nazionale delle Misericordie che quella ultima, fanno riferimento ad una capienza di 381 ospiti.
Secondo il report acquisito, erano presenti all'atto del sopralluogo 350 persone, di cui 20 donne e 9 minori facenti parte di nuclei familiari ed era attestata la disponibilità di ulteriori 31 posti.
Varcata la soglia, vi è la prima area di sosta dei migranti che, su panchine, attendono di essere progressivamente invitati a compilare il foglio-notizie pre-identificativo e, immediatamente dopo, a sottoporsi a fotosegnalamento. In questa medesima area sono ben visibili i presidi di EASO e FRONTEX, nonché le postazioni delle ONG presenti (UNHCR, OIM e Save the children).
Ai colloqui, alcuni minori presenti nella struttura da quasi un mese riferiscono di non aver ricevuto neanche un cambio di vestiti né sapone per poter lavare quelli già loro distribuiti.Pag. 27
I servizi igienici sono apparsi complessivamente in stato di manutenzione scarso e di igiene decisamente carente e numericamente insufficienti (ca. 10 bagni in totale per una media di 300 ospiti). Da circa un mese, inoltre, con regolarità viene sospesa l'erogazione dell'acqua per molte ore e senza preavviso. In particolare, il padiglione riservato ai minori, non ha servizi funzionanti sì che gli ospiti sono costretti ad utilizzare quelli degli altri padiglioni in condizioni, quindi, di promiscuità che non ne tutelano la condizione di vulnerabilità.
Parimenti non è apparsa adeguatamente tutelata la privacy delle migranti donne spesso con bambini.
Contestualmente al ritiro del pasto viene consegnato il bene equivalente al pocket money: due confezioni di biscotti tipo wafer ovvero un pacchetto da 10 sigarette. Entrambe le forme di erogazione non sembrano rappresentare il controvalore di euro 2.50. A tal fine, la delegazione ha appurato, tramite acquisizione delle fatture di acquisto, che il centro di acquisto è la «Misericordia Isola Capo Rizzuto di Crotone», il che pone dubbi circa la correttezza della contabilità che dovrebbe essere separata.
Un'ulteriore problematica ricorrente riguarda la distribuzione di acqua corrente, frequentemente interrotta per numerose ore al giorno, Pag. 28tanto da costringere gli ospiti a lavarsi con acqua frizzante (altra anomalia, dal momento che è un bene che non risulterebbe essere distribuito).
Secondo le ONG, la nuova procedura operativa standard applicabile agli hotspot italiani (SOP) del 17 maggio 2016 ha reso loro più difficile il contatto con i migranti in quanto, prima dell'identificazione, viene loro consentito soltanto di distribuire il volantino informativo redatto da UNCHR e OIM (acquisito agli atti della Commissione), senza però più possibilità di colloquio, che viene invece svolto esclusivamente dai funzionari di FRONTEX.
La prima fase di funzionamento di alcuni hotspot consente di svolgere alcune considerazioni sulla realizzazione degli obiettivi per i quali essi sono stati istituiti.
La Commissione ha registrato diverse critiche sui criteri adottati per operare le distinzioni tra le diverse categorie di migranti. Si richiama, ad esempio, quanto affermato in audizione dinanzi alla Commissione, il 9 dicembre 2016, da don Mussie Zerai, presidente Pag. 29dell'Agenzia Habeshia, a proposito degli hotspot «Il metodo che si sta usando è di discriminare le persone in base alla nazionalità, non in base al caso personale (...) Per fare un esempio, gli Oromo sono tra le persone che all'interno del Paese stanno facendo una determinata lotta, condivisibile o no. Per il fatto che lottano per un determinato ragionamento o per determinate scelte politiche vengono perseguitati. Poiché, però, l'Etiopia non è più ritenuta un Paese pericoloso o a rischio, vengono considerati migranti economici, così come chi viene dal Burkina Faso, dal Benin o da altri Paesi».
Pare alla Commissione doveroso osservare che, ove si adottasse il paradigma di cui sopra, bisognerebbe praticare una politica di accoglienza indiscriminata. La valutazione in merito alla titolarità per l'accesso alla protezione internazionale non può essere fatta con esclusivo riferimento a quanto dichiarato dal diretto interessato, ma deve prevedere criteri oggettivi, elaborati alla luce dei principi costituzionali, in coerenza con la normativa europea e con il diritto internazionale. Quella che viene definita «discriminazione in base alla nazionalità» non è altro che una legittima distinzione operata in base all'effettiva titolarità all'accesso alla protezione, effettuata sulla base dei criteri di cui sopra.
Certamente una delle questioni di maggiore delicatezza concerne la pre-identificazione e compilazione del c.d. «foglio-notizie», essendo la fase in cui si recepiscono le principali informazioni di carattere personale, tra cui i motivi di ingresso in Italia del migrante (di cui alla circolare nr. 30918 del 17 settembre 2015 della Direzione Centrale dell'Immigrazione e della Polizia delle Frontiere).
Pare opportuno ricordare che, secondo quanto riferito dal prefetto di Agrigento, Nicola Diomede, nel momento in cui le persone ospiti vengono intervistate dal personale della Polizia di Stato, «non ci sono in quel frangente le persone delle organizzazioni internazionali. C’è il personale della Polizia di Stato, ci sono i funzionari dell'EASO e ci sono gli interpreti e i mediatori del CIES (Centro di informazione e educazione allo sviluppo), che agevolano il lavoro delle Forze di polizia».
Il formulario utilizzato nel cosiddetto «foglio-notizie» è stato sottoposto a critiche da parte di autorevoli esponenti del Ministero dell'Interno. In audizione il 3 dicembre 2016, il Capo del Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno, prefetto Mario Morcone, così si è espresso: «I colleghi della Polizia di Stato hanno anche inserito nel foglio di prima accoglienza la casellina in cui è riportata la richiesta d'asilo, ma oggettivamente è troppo poco. Ci vuole qualcuno che ci perda un po’ di tempo – non possono che essere le grandi organizzazioni internazionali – e che spieghi ai migranti le possibilità che l'ordinamento italiano e l'ordinamento Pag. 30europeo pongono a loro disposizione. Questo devo dire che l'abbiamo già chiarito con i colleghi».
Occorre altresì ricordare, in merito alle osservazioni sopra riportate, che coloro che in prima battuta non abbiano manifestato la volontà di richiedere asilo al momento dello sbarco, hanno la possibilità di mutare orientamento e di formulare tale richiesta in un momento successivo (articolo 8, comma 1, del decreto legislativo n. 25 del 2008: «Le domande di protezione internazionale non possono essere respinte, né escluse dall'esame per il solo fatto di non essere state presentate tempestivamente»). A tale proposito appare opportuno richiamare quanto asserito circa il razionale incanalamento delle domande.
Proprio alla luce dei rilievi critici mossi da diverse organizzazioni umanitarie circa l'operato della Polizia di frontiera e delle Questure in ordine a presunti «affrettati» provvedimenti di respingimento c.d. «collettivi» asseritamente emessi senza adeguata valutazione delle situazioni individuali, il Capo del Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno, prefetto Mario Morcone, è intervenuto con la circolare n. 168 dell'8 gennaio 2016 per ribadire alcuni principi fondamentali ed ineludibili in materia di asilo.
In particolare, nella citata circolare, si sottolinea come la ratio dell'articolo 10 della nostra Costituzione imponga una valutazione individuale della condizione dello straniero che richiede asilo tanto che – viene ricordato – l'Italia non ha inteso adottare, fino ad oggi, una lista dei paesi sicuri e, nel contempo, si afferma esplicitamente che «il non consentire la presentazione della domanda di protezione internazionale costituisce una chiara violazione di legge» sanzionata «a pena di nullità dei conseguenti decreti di respingimento e trattenimento» (Cass. civ. VI Sez. n. 5926/2015).
Da ultimo, con le citate S.O.P. emesse dal Ministero dell'Interno nello scorso mese di maggio, si è ribadito che «l'attività di pre-identificazione, inclusa l'attribuzione della nazionalità, non è in nessun caso idonea a determinare l'attribuzione, in capo all'individuo, di uno status giuridico definitivo e non preclude comunque l'esercizio del diritto di richiedere, anche successivamente a tale fase, la protezione internazionale. Meccanismi di referral delle persone che manifestano la volontà di richiedere la protezione internazionale vanno garantiti ...(omissis)... La volontà di richiedere la protezione internazionale non deve essere espressa in alcun modo particolare né è necessario che venga espressamente pronunciata la parola asilo (vedi articolo 10 Manuale Schengen)».
Sul punto si registra – a rivelare possibili carenze operative – la dichiarazione resa nel corso della sua audizione del 3 dicembre 2015, del Capo del Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno, prefetto Mario Morcone: «Sull'accesso all'assistenza legale, ripeto, c’è stato occasionalmente qualche misunderstanding, determinato da una lettura muscolare da parte del territorio di indicazioni ministeriali che abbiamo già chiarito. Alla primissima accoglienza dei migranti ci devono essere anche le grandi organizzazioni internazionali, che tradizionalmente per noi sono l'UNHCR e l'OIM, (...) per fare informazione legale e mettere il migrante nelle condizioni di fare una scelta consapevole di quello che può fare e delle opportunità che può avere».
In un'ottica di superamento delle evidenziate perplessità, anche avanzate in alcuni incontri con la Commissione su questo specifico punto, si registra la citata circolare dell'8 gennaio 2016 del Capo del Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno, prefetto Mario Morcone, nella parte in cui si ribadisce che il migrante ha diritto di ricevere la necessaria informazione legale ai sensi dell'articolo 8 della direttiva 2013/33/UE (rectius direttiva 2013/32/UE, che tuttavia riguarda la posizione di cittadini di paesi terzi o apolidi tenuti in centri di trattenimento o presenti ai valichi di frontiera, comprese le zone di transito alle frontiere esterne, per i quali vi siano indicazioni che desiderino presentare una domanda di protezione internazionale). Particolarmente rilevante è l'affermazione – recata nella citata circolare ministeriale – secondo cui, in considerazione della particolare vulnerabilità dei richiedenti asilo, sussistono garanzie procedimentali volte ad assicurare l'effettività del sistema di protezione.
I risultati conseguiti dall'Italia dall'ultimo quadrimestre 2015 alla data di presentazione della Relazione presentano un profilo controverso. Come dichiarato in audizione in data 20 gennaio 2016, dal Capo della Polizia Alessandro Pansa: «Per quanto riguarda l'identificazione, nel 2015 sono sbarcati in Italia 153.842 stranieri, di cui 57.985 fotosegnalati per ingresso illegale e 71.016 per richiesta di protezione internazionale, per un totale di 129.000 persone fotosegnalate, pari all'83,9 per cento di tutti gli sbarcati». Tale dato è stato incrementato nel corso del I semestre 2016, così come appreso dalla Commissione nel corso delle audizioni svolte in occasione delle missioni presso gli Pag. 32hotspot attivati, tanto da rasentare il 100 per cento. Il dato, al 12 settembre 2016, è del 90 per cento di fotosegnalamenti sul totale degli sbarchi.
È tuttavia necessario considerare che i dati riportati sono il frutto di un complesso di fattori, che vanno oltre la semplice istituzione degli hotspot.
Da ultimo, ma non per questo meno importante, va citato il «fattore Lampedusa»: sfruttando il naturale isolamento dell'isola, si sono potute gestire le criticità del fotosegnalamento – ovvero le resistenze al suo svolgimento – senza ricorrere al trattenimento forzoso all'interno di un centro, ma dilatando, surrettiziamente e senza evidenti violazioni di legge, i tempi a disposizione. Tale favorevole situazione all'identificazione evidentemente può riscontrarsi solo a Lampedusa e non anche presso gli altri hotspot.
Una delle questioni oggetto di necessaria valutazione concerne la possibilità di esecuzione coattiva dell'obbligo di identificazione mediante ricorso all'uso della forza.
La questione riveste estrema importanza ed attualità anche alla luce delle frequenti doglianze avanzate da altri paesi membri dell'UE circa l'inefficienza dell'Italia nel fotosegnalamento di migranti che entrati clandestinamente nel nostro paese raggiungono altri Stati del Nord Europa e, da ultimo, il 10 dicembre 2015, dell'apertura da parte della Commissione Europea di procedura di infrazione con messa in mora ex articolo 258 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) dell'Italia per non corretta applicazione del regolamento EURODAC n. 604/2013 sulla rilevazione delle impronte digitali.
Nel Progress report on the implementation of the hotspot in Italy rivolto al Parlamento europeo ed al Consiglio il 15 dicembre 2015, la Commissione, quindi, rilevava espressamente che l'Italia, anche sul piano legislativo, oltre che disciplinare lo svolgimento e modalità operative delle attività all'interno degli hotspot, avrebbe dovuto, in particolare, dotarsi di strumenti che consentissero il ricorso all'uso della forza nel caso di rifiuto del fotosegnalamento con possibilità, quale ultima ratio, della sottoposizione del migrante sempre ai fini identificativi ad un periodo di detenzione («Further efforts, also at legislative level, should be accelerated by the Italian authorities in order to provide a more solid legal framework to perform hotspot activities and in particular to allow the use of force for fingerprinting and to include provisions on longer term retention for those migrants that resist fingerprinting»).
In occasione dell'audizione del 13 gennaio 2016 avanti alla Commissione, Miguel Ângelo Nunes Nicolau, Coordinating Officer di Pag. 34Frontex, evidenziava l'opportunità a suo dire di un intervento normativo sul punto («Se dal punto di vista giuridico viene stabilito in un documento formale o in una legge che è prevista la possibilità di rilevare forzosamente le impronte digitali, con una procedura che includa vari tentativi di convincimento o il trasferimento altrove, questa modifica legislativa a mio avviso potrebbe aiutare gli operatori, quelli che svolgono il lavoro, che a volte hanno paura. Se infatti viene rotto un dito ad un migrante, vi saranno dei grossi problemi: nessuno difenderà chi incorre in un tale incidente»).
Anche Daniela Stradiotto, Direttrice del Servizio di Polizia Scientifica della Polizia di Stato, in sede di audizione avanti alla Commissione in data 10 settembre 2015 dichiarava: «Noi speriamo che arrivino velocemente gli strumenti normativi, perché lo strumento normativo per trattenere una persona 72 ore non ce l'abbiamo. Oggi il codice prevede che la persona può essere trattenuta 12 ore. Poi si deve rilasciare».
In quest'ottica si inseriscono anche le parole pronunciate in audizione il 29 ottobre 2015 dal Direttore della Direzione centrale dell'immigrazione e della polizia delle frontiere del Ministero dell'interno, prefetto Giovanni Pinto: «Poiché ce lo chiedono, noi stiamo valutando la possibilità di introdurre nell'ordinamento una norma che consenta l'uso dalla forza per coloro che si rifiutano ...(omissis)... Può essere anche il trattenimento, la costrizione, il cercare di ottenere questo fotosegnalamento. Ripeto, adesso è possibile sulla base di una sentenza ...(omissis)... Si tratta, come hanno fatto i tedeschi, di cercare di avere una base giuridica più netta e limpida...».
Anche il Sost. Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Ragusa, dott. Marco Rota, nel corso della recente audizione in data 24 giugno 2016 in occasione della missione della Commissione presso l’hotspot di Pozzallo, ha evidenziato che «le forze di polizia deputate all'identificazione vivono in un conflitto di doveri devastante perché l'identificazione è un obbligo di legge ai sensi del Codice procedura penale e del Testo unico sull'immigrazione, sotto il profilo penalistico e amministrativo. Quindi, devono identificare queste persone, ma di fronte al rifiuto fisico si pone il grave problema di cosa fare ...(omissis)... Lo strumento normativo esiste già perché se una norma impone l'obbligo di identificazione il povero agente di PG quali altre via di fuga ha ? Non ne ha nessuna, perché potrebbe, in ipotesi estrema e astrattamente teorica, andare incontro a un'omissione di atti d'ufficio per ragioni di giustizia. Ovviamente, è un'ipotesi non metagiuridica, ma che nessuno di noi si sogna di percorrere. Loro, però, si trovano in questa situazione di impasse, obbligati a identificare di fronte a un rifiuto fisico di queste persone ...(omissis)... Devo dire che per l'esperienza che ho e per la conoscenza del dato informativo le organizzazioni non governative oppongono una pressione psicologica enorme su questi operatori di polizia giudiziaria».
In realtà, pur in difetto di espressa previsione normativa al riguardo, deve, tuttavia, ritenersi che l'uso della forza da parte dell'autorità di pubblica sicurezza per ottemperare all'obbligo di fotosegnalamento dello straniero clandestino o irregolare in Italia sia, entro i limiti di cui si dirà qui di seguito, senz'altro legittimo in quanto Pag. 35in re ipsa nel nostro ordinamento e, comunque frutto di elaborazione giurisprudenziale.
La Cassazione penale, da ultimo con sentenza Sez. VI n. 22529 del 18 marzo 2015 (cfr. anche Cass. Sez. V, 24 giugno 2008, n. 38229) ha affermato che, l'accompagnamento coattivo del soggetto negli uffici di polizia può essere eseguito anche con «uso di un mezzo di coazione fisica, come la forza muscolare, ove a tale accompagnamento venga opposta resistenza, anche meramente passiva, ma l'uso della forza deve però essere rigorosamente proporzionato al tipo ed al grado della resistenza opposta».
Ad analoga conclusione in ordine alla legittimità dell'uso della forza al fine della rilevazione delle impronte digitali, può pervenirsi ragionando a contrario movendo dal disposto di cui al comma 2 bis dell'articolo 349 c.p.p. – inserito successivamente dall'articolo 10, comma 1, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito in legge 31 luglio 2005, n. 155 – che prevede la possibilità di esecuzione coattiva anche di accertamenti più invasivi e potenzialmente lesivi della dignità della persona rispetto ai rilievi fotodattiloscopici, quali Pag. 36il prelievo di capelli o saliva, seppur previa autorizzazione formale del pubblico ministero.
La previsione in esame, non a caso inserita successivamente nell'articolo 349 c.p.p., configura evidentemente una eccezione al disposto di cui al comma precedente che si riferisce a tutti gli accertamenti ritenuti necessari per l'identificazione della persona («alla identificazione della persona nei cui confronti vengono svolte le indagini può procedersi anche eseguendo, ove occorra, rilievi dattiloscopici, fotografici e antropometrici nonché altri accertamenti») per i quali, quindi, vale la regola della possibilità di esecuzione coattiva senza necessità di previa autorizzazione del pubblico ministero stante il loro carattere di minor gravosità per la persona.
La Corte costituzionale, d'altronde, già con sentenza 27 marzo 1962, n. 30, investita del giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 4 R.D. 18 giugno 1931 n. 773 (« Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza») nella parte in cui dispone che l'Autorità di polizia possa ordinare la sottoposizione a rilievi segnaletici senza le garanzie previste dall'articolo 13 della Costituzione, sanciva che occorre operare una distinzione tra i diversi accertamenti cui può essere sottoposta una persona dovendosi senz'altro ritenere illegittimi quelli che importino l'assoggettamento, fisico o morale, di una persona al potere dell'organo di polizia, tale da costituire una restrizione della libertà personale equiparabile all'arresto, con lesione, quindi, della sua libertà fisica e morale. Tali devono intendersi i rilievi che richiedessero prelievi di sangue o complesse indagini di ordine psicologico o psichiatrico o che debbano essere compiuti su parti del corpo non esposte normalmente alla vista altrui, e specialmente nel caso in cui ciò possa importare un mancato riguardo all'intimità o al pudore della persona.
Per contro «in altri casi i rilievi descrittivi, fotografici ed antropometrici, e sempre i rilievi dattiloscopici (almeno nella forma in cui sono attualmente eseguiti in ogni paese del mondo), non importano menomazione della libertà personale, anche se essi possano talvolta richiedere una momentanea immobilizzazione della persona per descriverne o fotografarne o misurarne gli aspetti nelle parti normalmente esposte all'altrui vista o richiedere una momentanea costrizione tendente alla fissazione delle impronte digitali. A ben guardare, la sostanziale differenza tra i due ordini di casi sopra esposti non consiste tanto nella momentaneità o nella levità della eventuale coercizione quanto, essenzialmente, nel fatto che nel secondo ordine di casi i rilievi, pur avendo per oggetto la persona, riguardano l'aspetto esteriore della persona, la cui sfera di libertà resta integra, mentre nel primo i rilievi importano una menomazione della libertà della persona pari a quella dell'arresto. In definitiva, l'esecuzione dei rilievi esteriori costituisce soltanto una forma di prestazione imposta, al fine della prevenzione dei reati, a certi individui che si trovino in determinate condizioni previste dalla legge, mentre i rilievi che assoggettino la persona a sostanziali restrizioni, fisiche o morali, di libertà, equiparabili all'arresto, sono da comprendere tra le ispezioni personali previste dall'articolo 13 della Costituzione».Pag. 37
In senso non difforme, si è espressa anche la CEDU, più volte adita al fine di pronunciarsi sulla conformità all'articolo 3 della Convenzione, che proibisce in termini assoluti la tortura e i trattamenti inumani o degradanti, dell'operato degli Stati membri attraverso i propri organi di Pubblica Sicurezza nello svolgimento delle loro funzioni, anche con specifico riferimento all'attività di identificazione coattiva di soggetti che rifiutavano di rendere le proprie generalità, così come riferito dal Presidente della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, Guido Raimondi, nel corso della recente audizione avanti alla Commissione in data 30 giugno 2016.
La Corte ha espresso il principio che l'uso della forza è consentito purché necessario e proporzionato rispetto alle circostanze concrete del caso. Diversamente il ricorso alla forza fisica degrada la dignità umana e costituisce, pertanto, violazione dell'articolo 3 della Convenzione. Per rientrare nell'ambito di applicazione dell'articolo 3 – ha precisato, tuttavia, la Corte – si deve raggiungere un livello minimo di gravità da valutarsi con riguardo a tutte le circostanze del caso, quali la durata del trattamento, i suoi effetti fisici o mentali e, in alcuni casi, il sesso, l'età e lo stato di salute della vittima così come la motivazione del trattamento ed il contesto in cui si è inserito l'operato del funzionario di pubblica sicurezza. Le accuse di trattamenti inumani e degradanti debbono essere provate «oltre ogni ragionevole dubbio» (vedansi, in particolare, i ricorsi nn. 18541/04 del 21 dicembre 2010 Kuzmenko/Russia; 30271/03 del 25 febbraio 2011 Guler e Angel/Turchia, 29612/05 del 4 ottobre 2011 Dougaz/Grecia).
Alla luce di questo breve excursus normativo e giurisprudenziale in tema, del tutto legittimo deve ritenersi il contenuto della Circolare n. 28197 del 25 settembre 2015 con cui il Ministero dell'Interno, Dipartimento di Pubblica Sicurezza, in considerazione delle numerose censure mosse all'Italia da altri Stati membri dell'Unione in ordine ad un'inefficace attività di fotosegnalamento dei migranti, ha inteso dettare delle linee di indirizzo operativo cui attenersi per il corretto adempimento delle procedure relative. Nella circolare si ribadisce preliminarmente l'obbligatorietà dei rilievi fotodattiloscopici nei casi previsti dal regolamento comunitario istitutivo di EURODAC prescindendo dalla puntuale identificazione mediante documenti o dall'inesistenza di dubbi sulla dichiarata identità e si precisa che il rifiuto opposto dallo straniero all'identificazione mediante fotosegnalamento integra senz'altro la violazione di fattispecie illecite di rilievo penale. Si richiama, quindi, la precedente circolare n. 27978 del 23 settembre 2015 con cui si disponeva la divulgazione tra i migranti già dal momento del primo soccorso in mare, di volantino informativo nel quale si avvisa che il rifiuto dei medesimi di rendere le proprie generalità e farsi fotosegnalare costituisce reato cui seguirà la denuncia all'autorità giudiziaria e che gli organi di Polizia possono Pag. 38ricorrere, se necessario, anche all'uso della forza per eseguire il fotosegnalamento.
Nella stessa linea, da ultimo, con le citate S.O.P. del maggio scorso, si è ribadito che il rifiuto di sottoporsi ai rilievi fotodattiloscopici costituisce reato ma, nel contempo, nel fornire agli operatori indicazioni operative, si è prescritto agli stessi di svolgere preliminarmente nei confronti dei migranti, con il supporto dei mediatori linguistici, un'attività di informazione in ordine all'obbligo di fotosegnalamento, allo scopo dei rilievi fotodattiloscopici ed alle modalità di trattamento. In caso di rifiuto, si è previsto che gli operatori italiani e gli esperti di Frontex dovranno, sempre avvalendosi dell'indispensabile supporto dei mediatori culturali, cercare di capire quali siano le ragioni del rifiuto e svolgere attività di consulenza per approfondire se tali comportamenti siano determinati da timori e false convinzioni. Ove si renda necessario – sempre nelle S.O.P. – si specifica che «È doveroso un uso della forza proporzionato a vincere l'azione di contrasto, nel pieno rispetto dell'integrità fisica e della dignità della persona», con previsione anche della possibilità, nella ragionevole prospettiva che nell'arco di un breve periodo sia possibile raccogliere le impronte, di trasferimento della persona in un'area dedicata all'interno dell’hotspot così da poter ritentare il rilievo in un momento successivo.
Come spiegato dalla dottoressa Daniela Stradiotto, nella citata audizione, le modalità tecniche della procedura di fotosegnalamento rendono inutile il ricorso all'uso della forza fisica per l'esecuzione dei rilievi foto dattiloscopici: «Se la persona non si vuole far fotosegnalare, non si riesce a fotosegnalare. Per quanto mi riguarda, è una fictio parlare di fotosegnalamento forzoso. Vi assicuro che non si può fotosegnalare. Anche ammesso e non concesso che si riesca a prenderle la falange e a metteglierla sul live-scan – si devono prendere le dieci dita piane e ruotate, nonché l'impronta palmare – deve essere presa in modo che sia leggibile. In Eurodac, quando poi si invia – in AFIS ci sono i nostri dattiloscopisti che danno l’okay – in automatico, l'immagine viene rimandata indietro perché non leggibile. Quindi, un'impronta mossa, un'impronta in cui non si possono leggere correttamente le linee, non viene presa. Questo non riguarda soltanto l'immagine della mano, per quanto si possa mettergliela di forza, ma anche la stessa fotografia. Se uno chiude gli occhi, è praticamente impossibile riuscire ad aprirglieli e a tenerli aperti, se non falsando una fotografia. Se continua a girare la testa, io non posso tenergliela bloccata».Pag. 39
Molto più efficaci risultano i mezzi di coercizione morale, potendosi ipotizzare che attraverso una moderata attività di pressione psicologica, comunque rispettosa della dignità umana, attraverso il trattenimento del migrante che rifiuti il fotosegnalamento e, se del caso, il trasferimento in diversa struttura, si arrivi a vincerne la resistenza ottenendone una successiva collaborazione. Va da sé che l'utilizzo di tali mezzi di coercizione morale richiede, come si evince anche dall'audizione della dott.ssa Stradiotto, una certa disponibilità di tempo, da parte degli agenti di p.s. Per questo la Commissione ritiene opportuno, come si dirà in conclusione del presente paragrafo, una iniziativa legislativa volta a garantire agli operatori di p.s. il tempo necessario per esercitare la suddetta coercizione psicologica sui migranti, nel rispetto dei diritti fondamentali e della dignità di questi ultimi.
Attualmente, come descritto da Miguel Ângelo Nunes Nicolau, Coordinating Officer di Frontex, in caso di rifiuto al fotosegnalamento si procede nel seguente modo: «L'acquisizione forzata delle impronte digitali prevede diverse fasi: una fase di consulenza, una fase di tentativo e, se la persona non collabora, può essere portata in un altro centro, dove viene effettuato un altro tentativo, fino a quando non si raggiunge l'obiettivo. L'uso della forza è naturalmente l'ultima risorsa, ma nel frattempo devono esserci tutte le condizioni affinché quella persona non possa proseguire il proprio viaggio fuori dall’hotspot se non è stata identificata» (audizione del 13 gennaio 2016 avanti alla Commissione).
Nella Roadmap italiana elaborata in conformità alle previsioni dell'Agenda europea sulla migrazione di cui si è già sopra detto, gli hotspot, porti di sbarco selezionati dove canalizzare gli arrivi, individuati dal Settembre 2015 nei porti di Pozzallo, Porto Empedocle, Trapani, isola di Lampedusa, Augusta e Taranto, sono concepiti come «aree chiuse» dove effettuare tutte le procedure previste dall’«approccio hotspot», ossia lo screening sanitario, la pre-identificazione, le attività investigative e di intelligence, il fotosegnalamento e la registrazione e l'immediata successiva selezione tra richiedenti asilo suscettibili di rientrare nella procedura di relocation, altri richiedenti asilo e migranti irregolari che non richiedono la protezione internazionale.
Nel corso delle ispezioni effettuate negli hotspot già operativi di Taranto, Trapani, Pozzallo e Lampedusa e delle audizioni effettuate in loco, la Commissione ha potuto accertare che di fatto i migranti sono trattenuti dal momento dello sbarco all'interno dell'area hotspot per tutto il tempo necessario all'espletamento delle procedure di fotosegnalamento e registrazione e che non hanno alcuna libertà di movimento prima del completamento di tali procedure, potendo uscire dall’hotspot solo una volta fotosegnalati.
Il Questore di Taranto Stefano Schimera, in sede di audizione presso la locale Prefettura in data 12 maggio 2016, ha riferito che le operazioni di fotosegnalamento, vengono mediamente effettuate nel Pag. 40termine di 18 ore e che, anche nei casi di sbarchi più numerosi, non si sono superate le 24 ore.
Il prefetto di Trapani Leopoldo Falco ed il Questore di Trapani, Maurizio Agricola, in sede di audizione in data 18 maggio 2016, hanno riferito che i fotosegnalamenti avvengono ora in tempi brevissimi e comunque generalmente entro le 48 ore o tre giorni laddove lo sbarco sia particolarmente numeroso.
Il Vice Questore di Ragusa, Nicola Spampinato, in sede di audizione in data 24 giugno 2016, ha riferito che generalmente i migranti vengono identificati e fotosegnalati nel termine di quarantotto ore, prolungabili a settantadue. Laddove ciò non sia possibile, stante l'elevato numero di migranti sbarcati o il rifiuto opposto al fotosegnalamento, i migranti vengono comunque trasferiti presso altri hotspot o altri centri, con l'avviso che non sono stati fotosegnalati e, quindi, presso la nuova destinazione c’è un secondo tentativo di effettuare i rilievi fotodattiloscopici, generalmente con successo. In ogni caso, nell'ipotesi di rifiuto, viene fatta comunicazione di notizia di reato alla locale Procura per l'ipotesi delittuosa di cui all'articolo 651 c.p. (rifiuto di indicazioni sulla propria identità personale).
Tutti gli auditi sono stati concordi nel riferire che la percentuale dei fotosegnalati, a seguito dell'introduzione dell'approccio hotspot e grazie alla sinergia con il personale dell'EASO, è andata dall'inizio dell'anno significativamente aumentando e rasenta ormai il 100 per cento. I casi di rifiuto risultano assai limitati perché anche gli appartenenti alle etnie che generalmente rifiutavano il fotosegnalamento – in particolare, gli eritrei – ora, nella prospettiva della relocation, prestano consenso ai rilievi. A detta di tutti gli auditi, un ruolo decisivo, nell'incremento delle fotosegnalazioni e nella riduzione drastica dei casi di rifiuto, l'ha svolto l'informativa legale che viene fornita tempestivamente sin dal primissimo momento dello sbarco dal personale dell'EASO e dai mediatori culturali, ma che prosegue poi anche all'interno dell’hotspot, con modalità sempre più affinate e rispettose della dignità dell'individuo in momenti in cui il migrante, assistito e ristorato nelle sue prime necessità, è generalmente più ricettivo (Questore di Taranto Schimera: «Se gli stranieri vengono adeguatamente e sufficientemente informati, loro stessi richiedono di essere fotosegnalati»; prefetto di Trapani Leopoldo Falco: «Quando diciamo che l'abbiamo fotosegnalati tutti, è chiaro che l'informativa ha avuto un ruolo decisivo»).
Nel nostro ordinamento ipotesi di fermo ai fini identificativi sono state previste dapprima dall'articolo 11 del decreto-legge 21 marzo 1978, n. 59, convertito in legge 18 maggio 1978, n. 191, già sopra esaminato, con riguardo a «chiunque» rifiuti di declinare le proprie Pag. 41generalità, o renda generalità o esibisca documenti per cui vi sia motivo di ritenere la falsità e, successivamente, dall'articolo 349 c.p.p. che si applica, invece, alle persone indagate (tale deve ritenersi in relazione all'ipotesi illecita di cui all'articolo 651 c.p. lo straniero che rifiuti il fotosegnalamento) o a conoscenza dei fatti di indagine. Entrambe le norme prevedono la possibilità di accompagnamento coattivo presso gli uffici di polizia e di trattenimento ivi al solo fine dell'identificazione per un tempo che non può superare, nella previsione dell'articolo 11, le 24 ore e per l'articolo 349 c.p.p., invece, le 12 ore, ovvero, previo avviso orale al pubblico ministero, le 24 ore nell'ipotesi di particolare complessità delle operazioni di identificazione. È tuttavia previsto, in entrambi i casi, che dell'accompagnamento e dell'ora in cui è stato compiuto al fine di garantire il controllo della legalità dell'azione di polizia venga dato immediato avviso al procuratore della Repubblica il quale, ove ritenga carenti le condizioni di legge per il fermo identificativo, può ordinare l'immediata liberazione della persona accompagnata. Al procuratore della Repubblica, inoltre, deve essere data immediata comunicazione del rilascio e dell'ora in cui è avvenuto.
Di qui scaturisce l'esigenza, sottolineata, come sopra evidenziato, dalla dott.ssa Stradiotto, di dotare le forze di p.s. di uno strumento normativo adeguato al fine di potere trattenere il soggetto interessato per un tempo adeguato. Questa esigenza è oggettiva e non è in contrasto con i principi posti a fondamento sia dell'ordinamento italiano sia dell'ordinamento europeo. Essa va inquadrata nel diritto di ciascuno Stato a tutelare i propri confini, pur nel quadro dell'integrazione europea.
Come ha rammentato il Presidente della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo Guido Raimondi, nel corso della recente audizione avanti alla Commissione in data 30 giugno 2016, la Corte (ex pluribus sent. Grande camera CEDU 29 gennaio 2008 Saadi c. Regno Unito), «fermi restando i loro obblighi sulla base della Convenzione», gli Stati godono di un «diritto sovrano innegabile di controllare l'ingresso degli stranieri e la loro residenza nel loro territorio ...(omissis)... È un corollario indispensabile a questo diritto che agli Stati sia permesso di detenere potenziali immigranti che hanno fatto richiesta di autorizzazione ad entrare, sia attraverso l'asilo o meno».
Precisa, tuttavia, la Corte che affinché tale detenzione possa considerarsi compatibile con la finalità generale di cui all'articolo 5 CEDU, che è quella della protezione del diritto alla libertà assicurando che nessuno sia spogliato della sua libertà in modo arbitrario, occorre che la detenzione sia legittima sotto l'aspetto sia sostanziale che Pag. 42procedurale in quanto conforme a norme di diritto interno. In altri termini, occorre che la privazione della libertà avvenga non solo per una delle motivazioni indicate nel §. 1 dell'articolo 5 CEDU, ma anche che sia espressamente prevista e disciplinata da una norma di diritto nazionale. Di qui l'esigenza, qui ripetutamente sottolineata, di aggiornare il quadro legislativo in questa materia.
Perché la detenzione non sia arbitraria, inoltre, secondo la Corte deve essere effettivamente funzionale e necessaria per raggiungere l'obiettivo delle restrizioni autorizzate dalla pertinente lettera del citato paragrafo 1, deve essere proporzionata e, quindi, della durata necessaria all'assolvimento dell'obbligo di legge non potendo protrarsi per un periodo di tempo irragionevole ed attuata in luogo e condizioni adeguate («Per non essere tacciata di arbitrarietà, quindi, la detenzione deve essere condotta in buona fede; deve essere strettamente connessa allo scopo di impedire l'ingresso irregolare di una persona nel paese; il luogo e le condizioni di detenzione devono essere idonee, tenendo presente che tale misura non si applica a coloro che hanno commesso infrazioni penali ma a stranieri che, temendo spesso per la propria vita, sono fuggiti dal proprio paese e la durata della detenzione non deve eccedere il tempo ragionevolmente richiesto a raggiungere l'obiettivo perseguito»).
Nella recente sentenza del 1o settembre 2015 – Ric. n. 16483/12 Khlaifiae altri c. Italia, non definitiva – la Corte, nel ribadire il principio che la detenzione dell'immigrato che tenta di entrare clandestinamente nel territorio dello Stato – consentita dall'articolo 5 §. 1 lett. f) CEDU – per essere legittima deve avere «una base legale nel diritto interno», stabiliva che la detenzione presso il CSPA di Contrada Imbriacola dell'isola di Lampedusa di un gruppo di tunisini entrati irregolarmente nel territorio italiano senza adozione di alcun provvedimento formale, pur astrattamente consentita – secondo la Corte – dal disposto dell'articolo 5 §. 1 lett. f) CEDU, «era priva di base legale nel diritto italiano» in quanto la legge italiana non prevede il trattenimento di migranti che, come i ricorrenti nel caso esaminato, sono sistemati in un Centro di primo soccorso e accoglienza (CSPA). Concludeva la Corte che «la privazione di libertà dei ricorrenti non soddisfaceva il principio generale della certezza del diritto e contrastava con lo scopo di proteggere l'individuo dall'arbitrio. Dunque essa, non può essere considerata “regolare” ai sensi dell'articolo 5 §. 1 della Convenzione. Pertanto, nel caso di specie, vi è stata violazione di tale disposizione».
Al riguardo, il Delegato dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati per il Sud Europa, Laurens Jolles, nel corso della sua audizione il 30 settembre 2015 ha osservato: «In particolare, c’è l'esigenza di disciplinare casi e modalità con cui le persone accolte vengono trattenute all'interno di questi centri. Infatti, l'assenza di un chiaro riferimento normativo ha portato anche recentemente alla condanna, da parte della Corte europea di Strasburgo, dell'Italia nel caso Khlaifia e altri contro l'Italia, per violazione, tra gli altri, dell'articolo 5 della Convenzione europea per i diritti dell'uomo, per aver detenuto alcuni migranti marocchini nel centro di Lampedusa in assenza di una previsione normativa».Pag. 43
Ineludibile ed urgente appare, quindi, la necessità di colmare questo vuoto legislativo, con la introduzione di una specifica disciplina giuridica dell'ipotesi del trattenimento ai fini identificativi del migrante clandestino nelle aree hotspot conforme ai principi in materia di libertà personale previsti dal diritto costituzionale interno e dalle norme sovranazionali.
Già la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, con sentenza 5 aprile 2011 (Sarigiannis c. Italia) si è espressa per la piena conformità dell'istituto del fermo per identificazione previsto dall'articolo 11 del decreto-legge n. 59 del 1978 al principio sancito dall'articolo 5 CEDU della protezione della libertà personale da arbitrarie violazioni da parte dello Stato, precisando, tuttavia, che la privazione della libertà può essere legittima «quando non ecceda termini ragionevoli in relazione alle finalità dell'istituto». Poiché nel caso di specie era stata ritenuta l'insussistenza della violazione in relazione ad una privazione della libertà protrattasi per sole due ore e mezza, permane il dubbio circa la concreta determinazione di tale limite temporale.
Nella sentenza della Grande Camera in data 29 gennaio 2008, Saadi c. Regno Unito – ric. n. 13229/2003, la Corte ha ritenuto che la detenzione di un richiedente asilo, al fine di esaminarne preventivamente la domanda ed impedirgli di entrare clandestinamente nel Regno Unito, protrattasi per sette giorni «non abbia ecceduto il tempo ragionevolmente richiesto al fine perseguito» e fosse, pertanto, conforme all'articolo 5 CEDU.
In sede di audizione, il Presidente della CEDU G. Raimondi, ha evidenziato come la ragionevole durata della detenzione sia «una delle ragioni per le quali più spesso la Corte trova violazioni a carico degli Stati che procedono a queste forme di limitazione della libertà. La detenzione non può eccedere il tempo che è necessario a raggiungere lo scopo perseguito. Se la procedura non è condotta con la dovuta diligenza, la detenzione non è più legittima agli occhi della Convenzione».
De iure condendo, la Commissione ritiene che il legislatore italiano, al fine di offrire una base legale alle ipotesi di trattenimento dei migranti ai fini identificativi presso le aree hotspot italiane rispettosa dei principi fondamentali di diritto costituzionale interno e di diritto sovranazionale in tema di libertà personale, debba introdurre una norma di carattere speciale, in conformità al disposto del comma terzo dell'articolo 13 Cost. e derogativa delle previsioni di cui ai sopra esaminati articoli 11 d.l. n. 59/78 e 349 c.p.p. che già disciplinano l'istituto del fermo ai fini identificativi.Pag. 44
Come è noto, l'articolo 13, terzo comma, della Costituzione prevede che «in casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l'autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto».
Con riferimento alle ipotesi di massicci sbarchi di migranti sulle coste italiane, difficilmente prevedibili quanto a tempistica ed entità numerica, quanto meno con congruo anticipo ed alla impossibilità per ragioni tecniche ed in relazione al consueto elevato numero di tali soggetti di assolvere agli obblighi imposti dal diritto comunitario di identificazione, fotosegnalamento e registrazione dei migranti in un tempo inferiore alle 48 ore, il legislatore italiano potrebbe prevedere la possibilità per l'autorità di pubblica sicurezza di trattenere i migranti nelle aree « hotspot» di prima destinazione o in altri centri di accoglienza, in cui il migrante venga successivamente trasferito per il tempo necessario allo svolgimento delle operazioni di identificazione e, comunque, per un tempo non superiore alle settantadue ore in ogni caso previo avviso dell'orario di inizio del trattenimento e dell'eventuale sua proroga al pubblico ministero il quale, nell'esercizio del doveroso controllo di legalità sull'azione di polizia, potrà se del caso ordinare l'immediata liberazione del migrante.
In questo senso, potrebbe essere possibile anche procedere, evitando ogni deroga alla disciplina esistente attraverso un intervento sull'articolo 11 del citato decreto legge 21 marzo 1978, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 maggio 1978, n. 191, restando, nel quadro delle garanzie costituzionali previste per coloro che si trovino ad essere sottoposti a provvisoria restrizione della libertà personale (v. Pdl 3443 Gregorio Fontana e altri).
Se del tutto ineludibile ed urgente, come testé esaminato, è la necessità di disciplinare giuridicamente il trattenimento del migrante nelle aree hotspot ai fini identificativi, non meno pressante è quella di offrire una cornice giuridica alle attività da espletarsi all'interno delle aree hotspot per colmare una situazione di vuoto normativo.
Già la Commissione Europea nel Progress report on the implementation of the hotspot in Italy rivolto al Parlamento europeo ed al Consiglio il 15 dicembre 2015, rilevava espressamente che l'Italia avrebbe dovuto disciplinare sul piano legislativo lo svolgimento e le modalità operative delle attività all'interno degli hotspot.
Sul punto può richiamarsi quanto dichiarato dal Ministro dell'Interno Angelino Alfano, nel corso della sua audizione del 29 luglio 2015: «(...) l'Agenda Juncker lascia scoperti dal punto di vista proprio tecnico, della copertura giuridica, alcuni dei rimedi pratici. Hotspot e hub sono belle parole inglesi, che poi, tradotte nel linguaggio della legislazione italiana, hanno la necessità di norme che ne regolino il funzionamento e la dinamica di eventuale trattenimento dei migranti Pag. 45(...) a mano a mano che saranno descritti e declinati tecnicamente gli adempimenti connessi a ciascuna struttura materiale, che per ora sono descritti in via generica, io penso, ritengo – o anche presumo, se non vogliamo dare certezze – che saranno necessari dei passaggi parlamentari di rango normativo per regolare il funzionamento di queste nuove strutture».
La necessità di giungere ad una configurazione giuridica degli hotspot è stata avanzata anche nel corso delle audizioni delle autorità preposte ai primi siti hotspot. Allo stato, infatti, come ha affermato il prefetto di Agrigento «all'interno di una circolare che è stata mandata dal Ministero dell'interno, in cui c’è la Roadmap italiana, si comincia a parlare di hotspot. Evidentemente è una definizione, un nomen concordato a livello europeo e immediatamente attuato nel nostro Paese, come dovrà essere attuato in Grecia e negli altri Paesi».
Come è noto ad oggi nessun atto normativo in tema è stato emesso ma le attività all'interno delle aree hotspot risultano regolate unicamente da quanto dettato dalla succitata Roadmap italiana e dalla circolare n. 14106 del 6 ottobre 2015 del capo del Dipartimento per le Libertà civili e l'Immigrazione del Ministero dell'Interno, prefetto Mario Morcone, nonché, da ultimo, dalle già citate Procedure Operative Standard (SOP) redatte dal Ministero dell'Interno, Dipartimento per le Libertà civili e l'Immigrazione e Dipartimento della Pubblica Sicurezza nel maggio di quest'anno.
L'unica normativa in astratto applicabile è quella richiamata dall'articolo 8, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 secondo cui «le funzioni di soccorso e prima assistenza, nonché di identificazione continuano ad essere svolte nelle strutture allestite ai sensi del decreto legge 30 ottobre 1995, n. 451, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563.». Il decreto legge in questione, intitolato «disposizioni urgenti per l'ulteriore impiego del personale delle Forze armate in attività di controllo della frontiera marittima nella Regione Puglia», emesso per fronteggiare il fenomeno dell'immigrazione clandestina che aveva interessato le coste pugliesi nell'ormai lontano 1995 e che stabiliva l'istituzione di tre centri lungo la frontiera marittima di quella regione per le esigenze di prima assistenza, si limitava a prevedere all'articolo 2, comma 2, la possibilità di interventi e di istituzione di centri analoghi anche in altre aree del territorio nazionale in relazione a situazioni di emergenza che ivi si verificassero. In sostanza, al di là della mera previsione della creazione di strutture destinate alla prima assistenza in presenza di situazioni di emergenza legate a fenomeni migratori massicci, nessuna disciplina delle attività ivi da espletare è contenuta nel decreto legge in esame.
Nell'Agenda europea sulla migrazione, l'approccio hotspot, come già sopra evidenziato, delinea una nuova metodologia di lavoro finalizzata, anche attraverso il supporto offerto da esperti europei Pag. 46appartenenti a FRONTEX, EASO ed EUROPOL che lavorano in stretta collaborazione con il personale del Ministero dell'Interno, ad un più sicuro controllo delle frontiere europee, ad uno svolgimento più rapido delle operazioni di identificazione, fotosegnalamento e registrazione dei migranti irregolari in arrivo e selezione dei medesimi tra richiedenti asilo aventi diritto alla relocation, altri richiedenti asilo e migranti irregolari destinati al respingimento.
La Commissione, nel corso delle recenti missioni effettuate presso gli hotspot attualmente attivati nel nostro paese, ha potuto riscontrare che, al di là di una certa uniformità delle procedure di pre-identificazione, fotosegnalamento e registrazione ed investigative poste in atto dalle autorità di P.S. con il supporto degli esperti delle agenzie europee (FRONTEX, EASO ed EUROPOL) svolte secondo le indicazioni impartite prima a livello europeo e poi con circolari ministeriali, l'organizzazione e la gestione delle attività all'interno delle aree hotspot segue poi, modelli assolutamente diversi così come affatto differenti sono le strutture impiegate.
Come si è sopra più ampiamente esposto, gli hotspot che derivano dalla trasformazione di precedenti diversi centri di accoglienza o di identificazione ed espulsione – Pozzallo e Lampedusa erano in precedenza C.P.S.A. e Trapani Milo un C.I.E. – continuano ad essere gestiti dal medesimo ente risultato vincitore della gara d'appalto e secondo le prescrizioni delle relative convenzioni, talvolta anche con la prestazione di beni e servizi – vedasi ad es. il pocket money – che risultano incongrui con la nuova natura assunta di « hotspot» ovvero di area destinata alla prima assistenza, identificazione e rapido smistamento dei migranti in arrivo entro il termine massimo di settantadue ore.
L’hotspot di Taranto creato, invece, ex novo ha una sua organizzazione, assolutamente elementare ed essenziale per non dire approssimativa come già sopra evidenziato, con gestione affidata alla locale Polizia Municipale che costituisce un unicum.
Assai differenti risultano anche le strutture degli hotspot.
Fatiscente anche la struttura di Pozzallo, inidonea a garantire percorsi differenziati alle categorie vulnerabili con la conseguenza di pericolose promiscuità. I minori vengono ospitati spesso assieme agli adulti e le donne, se i minori vengono allocati nella sezione femminile, si trovano spesso inappropriatamente a contatto con maschi giovani adulti di 16/17 anni. L'ingresso di tutti i migranti nel centro avviene comunque attraverso la sezione femminile e i soggetti affetti da scabbia vengono trattati nei locali sanitari comuni. L'area è dotata di Pag. 47un impianto idrico del tutto inadeguato – addirittura al momento del sopralluogo da parte della Commissione l'erogazione dell'acqua a causa di un guasto era interrotta. Normalmente non è garantita nei servizi igienici la presenza dell'acqua calda e le strutture sanitarie risultano del tutto insufficienti.
L'ex C.I.E. di Trapani Milo, seppur oggetto di recenti interventi manutentivi e migliorativi che hanno riguardato per lo più i locali destinati agli uffici e quelli comuni, necessita, tuttavia, di urgente e profonda manutenzione straordinaria relativamente alle zone di alloggio, caratterizzate da infissi inutilizzabili, assenza di mobilio, bagni indecorosi.
Diverse, altresì, le attività espletate ed i servizi prestati all'interno di ciascun hotspot come più approfonditamente illustrato nella parte in cui si è offerto un resoconto dell'attività ispettiva svolta dalla Commissione.
Plurime le criticità, già evidenziate nel pur breve periodo di funzionamento degli hotspot dalle organizzazioni umanitarie ivi operanti ed in parte constatate anche dalla Commissione durante l'attività ispettiva, alcune proprie solo di alcuni centri, altre comuni.
Aspetti problematici strettamente connessi sono quelli del sovraffollamento, della permanenza prolungata oltre le 72 ore e delle condizioni inadeguate di accoglienza.
Anche la «macchina» dello smistamento e destinazione e trasferimento dei migranti ad altri centri del territorio nazionale una volta Pag. 48effettuata la selezione tra rilocandi, richiedenti asilo e non, subisce, in tali casi, rallentamenti e, sovente, la permanenza del migrante nell’hotspot si prolunga ben oltre le 72 ore previste dall’«approccio hotspot» sino ad alcune settimane. In tali ipotesi, non infrequentemente si registrano anche episodi di allontanamento, dopo il fotosegnalamento, dei migranti dagli hotspot.
Già si è sopra ampiamente detto nei paragrafi dedicati ai criteri di selezione ed all'informativa legale, delle problematicità legate – soprattutto nella prima fase di funzionamento degli hotspot ed, invero, attenuatesi dopo la surricordata circolare del Capo Dipartimento Libertà Civili ed Immigrazione prefetto Morcone dell'8 gennaio 2016 con la quale si sono ribaditi i principi fondamentali in materia di asilo – ad una attività di informativa legale svolta nell'immediatezza degli sbarchi, che presenta non poche criticità, legate presumibilmente alla scarsità di mezzi e di uomini in cui opera il personale addetto.
L'approccio hotspot, già nel primo periodo di attuazione, si è rivelato, invero, funzionale ad una maggiore efficienza delle operazioni di identificazione e registrazione dei migranti in arrivo nell'UE, così come attestato dalla percentuale di fotosegnalamenti che, come già si è dato atto, rasenta nell'ultimo periodo il 100 per cento nonché correlativamente al controllo delle frontiere.Pag. 49
La creazione delle aree hotspot consente, inoltre, l'immediato soccorso e ristoro dei migranti anziché, come avveniva in precedenza, direttamente sul molo, in apposite strutture dedicate nei pressi dei porti di sbarco dove questi vengono ospitati per un tempo che, seppur teoricamente non superiore alle 72 ore, consente tuttavia l'effettiva assistenza e recupero psico-fisico dopo l'esperienza stressante e traumatica del viaggio in condizioni più rispettose della dignità umana. In passato, infatti, il migrante, dopo essere stato trattenuto per ore per le esigenze di primissimo soccorso sull'area di approdo in condizioni spesso indecorose, veniva subito dopo costretto a faticosi e lunghi viaggi di trasferimento per i centri di accoglienza di destinazione.
Un'attività di adeguata mediazione linguistico-culturale e di completa ed approfondita informativa legale e, quindi, la sollecitazione ad una tempestiva formulazione dell'eventuale volontà di richiedere asilo, comunque – si ribadisce – sempre manifestabile anche successivamente, comporta una più spedita ricezione delle domande di protezione internazionale e di trasmissione per il successivo corso, con conseguente auspicabile velocizzazione dello stesso.
Evidente, tuttavia, a fronte delle rilevanti criticità sopra evidenziate e considerata l'assoluta difformità dei modelli organizzativi e gestionali adottati e delle prestazioni di servizi e beni offerte negli hotspot sinora attivati, appare la necessità di interventi correttivi e di potenziamento del sistema.
In tal senso si è, d'altronde, espresso anche il prefetto Morcone in occasione della sua audizione: «Vorrei far presente che comunque Pag. 50le quattro strutture hotspot attualmente in esercizio non possono essere sufficienti. Non lo sono e non lo possono essere, non solo perché ce lo chiede Bruxelles e ce lo chiede tutte le settimane, ma soprattutto perché ci sono momenti e situazioni particolari. Vi riporto l'esempio, a memoria, del 24-25 maggio: in tre giorni, abbiamo avuto oltre 10.000 persone. Ora, quando, per esempio, gli eventi sono oltre trenta e gli arrivi sono di 10.000 persone, voi comprendete benissimo che, con quattro hotspot, è impossibile, qualunque fosse l'organizzazione, riuscire ad accogliere e a smistare in tempi rapidi queste persone, per cui si è costretti a utilizzare altri porti».
Sempre in tale prospettiva, tuttavia, la Commissione, in occasione della missione presso il Cara di Mineo (7-8 luglio) e dell'anzidetta audizione del prefetto Morcone, ha appreso con preoccupazione dell'intenzione di destinare ad hotspot una parte separata dell'ex Cara con capienza di circa 900 posti nella quale sono attualmente in corso lavori di sistemazione. Tale scelta operativa è vivamente osteggiata dal prefetto e dal Questore di Catania, dai Procuratori della Repubblica di Catania e Caltagirone e dalle organizzazioni umanitarie internazionali operanti nel centro per le ragioni illustrate in una nota inviata recentemente dalla Procura Generale di Catania al Ministero dell'Interno e che questa Commissione fa qui proprie, inerenti la irragionevolezza ed antieconomicità di una tale soluzione sol che si consideri l'impegno di uomini e mezzi necessario nei continui trasferimenti da e per il Cara di Mineo lungo un tratto di strada statale di circa 55 km, il prevedibile rischio durante tali operazioni di trasferimento di fuga di migranti e sottrazione alle operazioni di identificazione, l'inopportunità di creare promiscuità tra migranti con regimi giuridici differenti e di concentrarli tutti in quel mastodontico centro aggravandone le già rilevanti difficoltà gestionali e problemi di sicurezza ed ordine pubblico che l'hanno sempre caratterizzato.
L'aumento del numero delle aree hotspot si rende necessario anche al fine di superare le condizioni di sovraffollamento e di conseguente insufficienza delle strutture che gli hotspot attualmente in funzione spesso presentano.
In tale ottica, imprescindibile appare anche un deciso intervento di adeguamento e manutenzione straordinaria delle strutture attualmente impiegate che, nel corso delle ispezioni, sono spesso apparse alla Commissione insufficienti e, talvolta, anche del tutto indecorose in quanto non rispettose neppure di standard qualitativi minimi di accoglienza.
Necessita di essere meglio organizzata e potenziata l'attività di smistamento e trasferimento dei migranti dagli hotspot ai centri di accoglienza di destinazione, eventualmente strutturando a livello ministeriale una regia più efficace e veloce, al fine di evitare il prolungarsi della permanenza dei migranti oltre le 72 ore presso gli Pag. 51hotspot, strutture «snelle» pensate per una primissima accoglienza del migrante per un tempo estremamente ridotto. In caso contrario, la situazione diviene inevitabilmente foriera di disservizi, disagi e problemi di sicurezza ed ordine pubblico.
L'auspicabile intervento normativo servirebbe anche ad offrire agli operatori del settore, sia pubblici che privati, una base operativa certa con il disporre di indicazioni precise in ordine alle modalità di gestione e funzionamento delle strutture, alle modalità operative ed alle specifiche tecniche delle attività da svolgere superando alcune difficoltà già nella pratica presentatisi in alcuni hotspot (già si è detto che negli hotspot derivanti dalla trasformazione di precedenti centri si continua ad operare sulla base delle convenzioni in essere evidentemente superate alla luce della nuova funzione assunta dalla struttura).
Alla stregua della disciplina giuridica dettata, potrebbero, quindi, essere adeguate le convenzioni già in essere e/o, comunque, potrebbe essere elaborato un capitolato speciale di appalto tarato sulla diversa natura e funzione degli hotspot rispetto agli altri centri destinati all'accoglienza dei migranti, utilizzabile nelle future gare per l'affidamento della gestione degli hotspot.
Nell'ambito di tale disciplina normativa, tenuto conto delle peculiari funzioni dell'approccio hotspot affatto diverse da quelle degli altri centri di accoglienza per migranti, dovrebbe essere prevista una implementazione e valorizzazione delle attività relative alla mediazione linguistico-culturale, all'informativa legale ed alla assistenza sanitaria con incremento della dotazione di personale e mezzi destinati a tali servizi.
Per quanto riguarda lo svolgimento dell'attività di informativa legale che, come sopra illustrato, nel primo periodo di funzionamento degli hotspot, ha evidenziato difficoltà e carenze, la Commissione ritiene che debbano essere meglio distinti e valorizzati il momento dell'acquisizione dei dati identificativi – generalità del migrante e foto – da quelli relativi alle ragioni della sua migrazione nell'UE, che, in particolare, sia opportuna una revisione del c.d. foglio-notizie, compilato nella fase di pre-identificazione effettuata in prossimità dell'area di sbarco e nell'immediatezza, limitandone il contenuto ai dati identificativi veri e propri e riservando l'acquisizione delle motivazioni che hanno indotto il soggetto a migrare ad un momento successivo, in occasione del colloquio effettuato all'interno dell’hotspot. Nella Pag. 52successiva fase di identificazione e registrazione e primissima accoglienza effettuata all'interno dell’hotspot, infatti, il migrante riceverà una più compiuta ed approfondita informativa legale grazie anche all'opera dei mediatori culturali appartenenti alle organizzazioni internazionali (UNHCR e OIM), spesso non presenti nella fase dello sbarco e, già soccorso nelle sue primarie esigenze di assistenza e ristoro, potrà vagliare le informazioni ricevute e scegliere tra le diverse opzioni offertegli con maggiore cognizione di causa ed in più adeguate condizioni di serenità e lucidità.
Auspicabile anche un potenziamento dell'attività di assistenza sanitaria in quanto la Commissione, nel corso delle ispezioni effettuate, ha potuto constatare sia l'inadeguatezza e la precarietà dei locali adibiti ad ambulatori medici che l'insufficienza delle dotazioni di strumentazione medica (Taranto, Pozzallo). Si è constatato, inoltre, che le cartelle cliniche relativi agli ospiti visitati, talvolta peraltro sommariamente compilate (Pozzallo), non vengono inserite in un sistema informatico, né in alcun modo seguono il migrante nei successivi spostamenti, sì che elevato e concreto è il rischio che lo stesso soggetto venga più volte sottoposto nei diversi centri ai medesimi accertamenti medici e che dati sanitari ed anamnestici importanti già acquisiti vengano misconosciuti. Assolutamente necessaria appare, dunque, anche una riorganizzazione e razionalizzazione del servizio di assistenza sanitaria svolta a favore dei migranti sin dal momento dello sbarco.
In considerazione del fatto che le attività peculiari e pressoché esclusive delle aree destinate ad hotspot, oltre ai servizi essenziali di assistenza primaria alla persona, sono quelle testé illustrate di mediazione culturale-linguistica, di informativa legale e di assistenza sanitaria rimesse essenzialmente al personale delle istituzioni, di polizia e delle agenzie europee, considerato poi che generalmente vi è disponibilità nel patrimonio demaniale di immobili presso zone portuali con caratteristiche e dimensioni adeguate a tale destinazione funzionale e, per contro, non vi è necessità per l'attuazione dell'approccio hotspot di un sistema di accoglienza diffuso, la Commissione ritiene che un'opzione da considerare attentamente potrebbe essere anche quella della gestione diretta dei centri hotspot da parte delle prefetture, eventualmente anche avvalendosi della Protezione civile e delle altre articolazioni ministeriali e/o con convenzioni con le amministrazioni locali ed il Servizio sanitario nazionale. La gestione diretta evidentemente risponderebbe meglio a criteri di economicità e consentirebbe di evitare il ricorso alle gare pubbliche per l'affido dei relativi appalti, che, come insegna la recente storia giudiziaria, troppo spesso sono state occasione e mezzo per l'infiltrazione nel sistema dell'accoglienza di organizzazioni malavitose o comunque di soggetti privi di scrupoli animati unicamente dalla prospettiva di lucrosi profitti spesso illeciti.
La fase di prima accoglienza costituisce un tassello fondamentale del complesso sistema italiano di gestione dell'imponente fenomeno Pag. 53migratorio che ha caratterizzato l'ultimo quinquennio e che, presumibilmente, è destinato a manifestarsi con intensità crescente nei prossimi anni.
Essa rappresenta altresì il momento in cui si esprimono al massimo grado i valori aventi carattere fondante della civiltà europea – di legalità, di solidarietà e di soccorso internazionale nei confronti delle popolazioni che, attraverso percorsi impervi e spesso tragici, fuggono da guerre, situazioni di intollerabili violazioni dei diritti universali, calamità naturali o povertà estrema, per approdare sulle nostre coste nella speranza di una vita migliore.
Parimenti, proprio il meccanismo approntato per fronteggiare gli attraversamenti irregolari delle nostre frontiere deve essere in grado di assicurare un delicato bilanciamento tra i summenzionati valori, ovvero un equilibrio tra gli obblighi di doveroso soccorso di coloro che arrivano, la tutela della loro salute e quella della popolazione residente, il rispetto dei principi internazionali che regolano il diritto di asilo e le legittime esigenze di ogni Stato sovrano e della stessa Unione europea di conservare un controllo sulle proprie frontiere, identificando ciascun migrante e esercitando i poteri relativi alla selezione tra coloro che cercano protezione internazionale e ne fanno richiesta e coloro che invece non ne hanno i requisiti o la volontà.
In questo ambito, l'approccio hotspot, adottato dall'Italia in linea con gli indirizzi espressi dalle istituzioni europee e gli impegni assunti a livello internazionale, può considerarsi idoneo ad assolvere ai suddetti obiettivi, purché esso sia adeguatamente messo nelle condizioni di funzionare in modo corretto.
Allo stato, dai lavori della Commissione emerge una grave criticità per quel che riguarda, in generale la politica nazionale di gestione del fenomeno migratorio. L'approccio può definirsi frammentato e disorganico, ovvero non riconducibile a una visione strategica globale e di medio periodo del problema. Ciò non può non avere seri ripercussioni, come appunto s’è potuto constatare nel corso dell'inchiesta, sia sulla condizione dei migranti/richiedenti asilo sia sulla sicurezza dei territori.
Il primo aspetto che viene in evidenza è l'insufficiente capacità di accoglienza degli attuali centri, la cui dislocazione sul territorio rende oggettivamente impossibile assorbire il consistente numero di persone che varcano illegalmente le frontiere nazionali. I dati in possesso della Commissione, secondo cui nella prima metà del 2016 circa il 60 per cento degli arrivi viene gestito al di fuori delle aree hotspot discendono inevitabilmente da questo fattore. Né è pensabile, allo stato, convogliare gli sbarchi solo in quattro siti, circostanza irrealizzabile sul piano pratico e comunque tale da rendere ancor più ingestibili anche quelli attualmente in funzione.
Ogni intervento volto a potenziare l'efficacia dell'approccio hotspot deve quindi mettere in conto l'esigenza di superare le difficoltà logistiche, non da ultimo conseguenti anche a ritrosie delle istituzioni territoriali e delle autorità portuali, che non hanno ad oggi permesso nemmeno di raggiungere il numero di sei hotspot indicati nella Roadmap, che pure appaiono fin d'ora insufficienti.Pag. 54
Una quarta misura migliorativa è quella da riferire al potenziamento della mediazione linguistica e culturale, invero carente nonostante l'impegno degli enti e delle organizzazioni internazionali. Essa deve essere garantita nella fase immediatamente successiva al mero soccorso umanitario, come elemento insostituibile e qualificato di un approccio che sia rispettoso delle persone e dei diritti inviolabili dell'individuo.
La quinta proposta organizzativa riguarda dunque la stessa configurazione del foglio-notizie. Occorre un intervento volto a garantire una più netta demarcazione tra le dichiarazioni del migrante (generalità, età, nazionalità, ecc.) e l'individuazione del discrimine di selezione – ancorché non definitiva – tra chi accede all'accoglienza e chi sarà destinato all'espulsione.
In tal senso, andrebbe valutata anche l'opportunità di individuare o approntare opportuni strumenti per effettuare una preselezione delle domande di protezione, attraverso l'individuazione delle dichiarazioni fraudolente, con il supporto dei mediatori culturali.Pag. 55
Come ampiamente illustrato nei paragrafi precedenti, si attribuisce all'approccio hotspot la funzione di operare una tripartizione dei migranti tra coloro che possono accedere alla relocation, coloro che accedono all'accoglienza in Italia e, infine, coloro che saranno destinatari dei provvedimenti di espulsione.
La realtà, su cui è assolutamente necessario intervenire, ma che in questa sede non si intende trattare in modo specifico se non per le ricadute sugli hotspot, è che il prosieguo del percorso per le tre categorie non appare lineare.
Per coloro che sono ammessi alla procedura di relocation il meccanismo che la rende effettiva è chiaramente inceppato. Tempi lunghi di attesa, difficoltà a far coincidere le possibili destinazioni con le prospettive di prosieguo del percorso migratorio dei migranti, oneri legati al concreto trasferimento e, non ultimo, eccessivi limiti nell'individuazione delle nazionalità ammesse all'istituto hanno determinato il sostanziale fallimento della procedura come strumento di supporto alle zone di frontiera.
Anche per coloro che invece potrebbero avere ingresso nel sistema di accoglienza italiano, il percorso trova un insormontabile ostacolo nella difficoltà di realizzare un'adeguata capacità ricettiva dei centri dislocati sul territorio nazionale, anche a causa dell'eccessivo protrarsi nel tempo della pratica di definizione dello status dei richiedenti protezione da parte delle Commissioni territoriali e, nei casi in cui le decisioni di queste vengono impugnate, da parte dei Tribunali.
Infine, per coloro che non accedono al sistema di accoglienza, sono note le difficoltà di rendere effettive le procedure di rimpatrio conseguenti ai provvedimenti con i quali si intima di allontanarsi dal territorio nazionale. Richiamavamo qui la questione del deficit di decisione e determinazione politica del governo italiano. L'assenza di veri e propri strumenti attuativi dei provvedimenti di espulsione determina comprensibili ricadute negative in termini sociali nei territori limitrofi agli hotspot.
Nei primi 10 mesi del 2016 non sono cresciuti solo gli sbarchi rispetto allo stesso periodo del 2015 (158.205 contro 139.936: 13,05 Pag. 56per cento), ma vi è stato un incremento più che esponenziale del numero delle domande di protezione internazionale, la cui competenza all'esame rimarrà evidentemente in capo all'Italia con conseguente presa in carico del richiedente asilo: 94.396 (a fine ottobre) contro le 66.755 domande del medesimo periodo del 2015, con un incremento percentuale del 41,41 per cento (a differenza che in passato, il migrante, fotosegnalato già allo sbarco, per scongiurare il rischio di immediato respingimento, è indotto a formulare subito in territorio italiano la domanda di protezione internazionale).
A tale massiccio incremento del numero delle domande di asilo corrisponde evidentemente un altrettanto significativo aumento del numero dei richiedenti asilo ospitati nei nostri centri di accoglienza: 171.738 a fine ottobre contro i 103.792 di tutto il 2015, con un aumento percentuale, quindi, solo ad oggi di oltre il 65 per cento.
È di tutta evidenza che tale trend dell'accoglienza, in difetto sia di riforme del Regolamento Dublino III, che prendano le mosse anche dal sostanziale fallimento del programma di relocation, sia di una profonda revisione sistemica, non potrà che determinare a breve il collasso dell'intero dispositivo italiano di accoglienza. Peraltro, suddetta revisione sistemica non potrà avere alcuna possibilità successo senza una vigorosa azione di rilancio della politica degli accordi bilaterali di espulsione, come sopra evidenziato.
Conclusivamente, le misure proposte, ancorché significativamente migliorative della situazione attuale, non potranno di per sé assicurare la messa a regime di un sistema efficiente di soccorso e prima accoglienza, se la policy governativa resterà improntata, come finora è stata, a una logica di tipo emergenziale, indirizzata a tamponare le singole situazioni di crisi, peraltro in maniera spesso del tutto inefficace, senza avere un piano di medio e lungo periodo, sia sul fronte della gestione interna del fenomeno, sia sul fronte dell'iniziativa geopolitica e diplomatica.

References: articolo 6
 articolo 10
 articolo 258
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 Cass. Sez. 
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