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Timestamp: 2020-01-26 03:38:16+00:00

Document:
18 settembre 2014 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Articolo 56 TFUE – Libera prestazione dei servizi – Restrizioni – Direttiva 96/71/CE – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi – Normativa nazionale che impone agli offerenti e ai loro subappaltatori di impegnarsi a versare al personale che esegue le prestazioni oggetto dell’appalto un salario minimo – Subappaltatore stabilito in un altro Stato membro»
Nella causa C‑549/13,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dalla Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg (Germania), con decisione del 22 ottobre 2013, pervenuta in cancelleria in pari data, nel procedimento
composta da M. Safjan, presidente di sezione, A. Prechal (relatore) e K. Jürimäe, giudici,
– per la Bundesdruckerei GmbH, da W. Krohn, Rechtsanwalt;
– per la Stadt Dortmund, da M. Arndts, in qualità di agente;
– per il governo ungherese, da M. Fehér, K. Szíjjártó e M. Pálfy, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da S. Grünheid, J. Enegren e A. Tokár, in qualità di agenti,
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda l’interpretazione dell’articolo 56 TFUE e dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 96/71/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 1996, relativa al distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi (GU 1997, L 18, pag. 1).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Bundesdruckerei GmbH (in prosieguo: la «Bundesdruckerei») e la Stadt Dortmund (città di Dortmund, Germania), in merito all’obbligo figurante in un capitolato d’oneri relativo ad un appalto pubblico di servizi della Stadt Dortmund di garantire ai lavoratori dei subappaltatori degli offerenti il versamento di un salario minimo previsto da una normativa del Land a cui appartiene l’amministrazione aggiudicatrice, anche quando il subappaltatore interessato è stabilito in un altro Stato membro e le prestazioni relative all’esecuzione dell’appalto in parola saranno eseguite tutte in quest’ultimo Stato.
3 La direttiva 96/71, al suo articolo 1, intitolato «Campo d’applicazione», dispone quanto segue:
a) distacchino un lavoratore, per conto proprio e sotto la loro direzione, nel territorio di uno Stato membro, nell’ambito di un contratto concluso tra l’impresa che lo invia e il destinatario della prestazione di servizi che opera in tale Stato membro, purché durante il periodo di distacco esista un rapporto di lavoro tra il lavoratore e l’impresa che lo invia; o
b) distacchino un lavoratore nel territorio di uno Stato membro, in uno stabilimento o in un’impresa appartenente al gruppo, purché durante il periodo di distacco esista un rapporto di lavoro tra il lavoratore e l’impresa che lo invia; o
c) distacchino, in quanto imprese di lavoro temporaneo o in quanto imprese che effettuano la cessione temporanea di lavoratori, un lavoratore presso un’impresa utilizzatrice avente la sede o un centro di attività nel territorio di uno Stato membro, purché durante il periodo di distacco esista un rapporto di lavoro fra il lavoratore e l’impresa di lavoro temporaneo o l’impresa che lo cede temporaneamente.
4 L’articolo 3 di tale direttiva, intitolato «Condizioni di lavoro e di occupazione», al suo paragrafo1 dispone che:
«Gli Stati membri provvedono affinché, qualunque sia la legislazione applicabile al rapporto di lavoro, le imprese di cui all’articolo 1, paragrafo 1 garantiscano ai lavoratori distaccati nel loro territorio le condizioni di lavoro e di occupazione relative alle materie in appresso indicate che, nello Stato membro in cui è fornita la prestazione di lavoro, sono fissate:
Ai fini della presente direttiva, la nozione di tariffa minima salariale di cui al primo comma, lettera c) è definita dalla legislazione e/o dalle prassi nazionali dello Stato membro nel cui territorio il lavoratore è distaccato».
5 L’articolo 26 della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU L 134, pag. 114), intitolato «Condizioni di esecuzione dell’appalto», prima della sua abrogazione con la direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18 (GU L 94, pag. 65), disponeva che:
6 La legge che reprime le restrizioni alla concorrenza (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen), nella sua versione pubblicata il 26 giugno 2013 (BGBl. 2013 I, pagg. 1750 e 3245), da ultimo modificata dall’articolo 2, paragrafo 78, della legge del 7 agosto 2013 (BGBl. 2013 I, pag. 3154; in prosieguo: il «GWB»), stabilisce ai termini dei suoi articoli da 102 a 124 un insieme di regole che disciplinano i ricorsi in materia di procedure di aggiudicazione di appalti pubblici, tra cui quelle relative ai ricorsi dinanzi alle Vergabekammern dei Länder per quanto riguarda il controllo degli appalti pubblici attribuiti da amministrazioni aggiudicatrici appartenenti ai Länder.
7 L’articolo 4 della legge del Land Renania settentrionale‑Vestfalia sull’assicurazione del rispetto dei contratti collettivi e degli standard sociali nonché sulla concorrenza leale nell’aggiudicazione degli appalti pubblici (Gesetz über die Sicherung von Tariftreue und Sozialstandards sowie fairen Wettbewerb bei der Vergabe öffentlicher Aufträge), del 10 gennaio 2012 (in prosieguo: il «TVgG − NRW»), dispone quanto segue:
«(1) Gli appalti pubblici di servizi, la cui realizzazione rientra nell’ambito di applicazione della legge sul distacco di lavoratori, (...).
(2) Gli appalti pubblici (...) nel settore dei trasporti pubblici di passeggeri su strada e ferrovia (...).
(3) Gli appalti pubblici di servizi che non sono coperti dai paragrafi 1 e 2 possono essere attribuiti solo a imprese che, al momento della presentazione dell’offerta, si siano impegnate per iscritto, mediante una dichiarazione all’amministrazione aggiudicatrice, a versare al loro personale (…), per l’esecuzione della prestazione, una retribuzione oraria minima di almeno EUR 8,62. Nella loro dichiarazione d’impegno le imprese devono indicare la natura dell’impegno assunto dalla loro impresa nell’ambito del contratto collettivo nonché la retribuzione oraria minima che sarà pagata al personale impiegato per l’esecuzione delle prestazioni. L’importo della retribuzione oraria minima può essere adeguato conformemente all’articolo 21, mediante regolamento del Ministero del Lavoro».
8 Nel maggio del 2013 la Stadt Dortmund ha indetto, a livello dell’Unione europea, un bando di gara avente ad oggetto un appalto pubblico relativo alla digitalizzazione di documenti e alla conversione di dati per il servizio urbanistico di tale città. L’appalto riguardava un importo di circa EUR 300 000.
9 Il punto 2 delle condizioni particolari dei documenti di gara, in merito all’osservanza delle disposizioni del TVgG − NRW, conteneva un modello di atto che doveva essere firmato dall’offerente mediante il quale quest’ultimo dichiarava che si sarebbe impegnato a versare ai suoi dipendenti una retribuzione oraria minima di EUR 8,62 e ad esigere dai suoi subappaltatori l’impegno di osservare a loro volta detto salario minimo.
10 Con lettera del 24 giugno 2013, la Bundesdruckerei ha informato la Stadt Dortmund che, se le fosse stato aggiudicato l’appalto, le prestazioni oggetto del medesimo sarebbero state eseguite esclusivamente in un altro Stato membro, nella specie in Polonia, da un subappaltatore stabilito in tale medesimo Stato. Nella sua lettera, essa osservava che detto subappaltatore non sarebbe in grado di impegnarsi a osservare il salario minimo imposto dalle disposizioni del TVgG − NRW, poiché un tale salario minimo non era previsto dai contratti collettivi o dalla legge di tale Stato membro e il versamento di detto salario minimo non era nemmeno abituale in detto Stato con riferimento alle condizioni di vita esistenti nel medesimo.
11 Ciò premesso, la Bundesdruckerei ha chiesto alla Stadt Dortmund di confermarle che gli obblighi previsti al punto 2 delle condizioni particolari dei documenti di gara, in merito all’osservanza delle disposizioni del TVgG − NRW, non si applicavano al subappaltatore di cui essa intendeva avvalersi. La Bundesdruckerei aggiungeva che, a suo avviso, tali obblighi erano contrari al diritto degli appalti.
12 Con lettera del 5 agosto 2013, la Stadt Dortmund ha risposto che essa non poteva accogliere la domanda della Bundesdruckerei, posto che, in quanto amministrazione aggiudicatrice appartenente al Land della Renania settentrionale‑Vestfalia, essa è tenuta ad applicare le disposizioni del TVgG − NRW e che, a suo avviso, queste ultime non possono essere interpretate nel senso indicato dalla Bundesdruckerei.
13 La Bundesdruckerei ha adito la Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg (sezione competente in materia di appalti del governo del distretto di Arnsberg) affinché alla Stadt Dortmund venisse ordinato di modificare i documenti di gara nel senso che gli obblighi previsti al punto 2 delle condizioni particolari non si applicassero ai subappaltatori stabiliti in un altro Stato membro e i cui lavoratori operassero, per l’esecuzione del appalto, solo in tale Stato. A sostegno del suo ricorso, la Bundesdruckerei fa valere che tali obblighi costituiscono una restrizione ingiustificata alla libera prestazione dei servizi sancita dall’articolo 56 TFUE, in quanto contiene un onere economico supplementare atto ad ostacolare o rendere meno interessante una prestazione di servizi transfrontaliera da parte dell’impresa interessata.
14 La Stadt Dortmund sostiene che l’obbligo posto a carico dei subappaltatori di versare il salario minimo previsto all’articolo 4, paragrafo 3, del TVgG − NRW è conforme al diritto dell’Unione. Infatti, nella specie sarebbero soddisfatti i requisiti derivanti dalla sentenza Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), poiché detto obbligo si fonda su una base legale, vale a dire il TVgG − NRW. Pertanto, detto obbligo potrebbe essere imposto come condizione particolare relativa all’esecuzione dell’appalto, conformemente all’articolo 26 della direttiva 2004/18. Inoltre, detto obbligo legale sarebbe giustificato in quanto, come avrebbe osservato il legislatore nazionale nella motivazione del TVgG − NRW, esso garantirebbe il versamento di una retribuzione ragionevole ai dipendenti impiegati per l’esecuzione dei lavori pubblici, circostanza che allevierebbe anche i sistemi di previdenza sociale.
15 La Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg ritiene innanzitutto di dover essere qualificata come «organo giurisdizionale» ai sensi dell’articolo 267 TFUE, per cui è competente a presentare alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale. Essa si riferisce a tal proposito alla sentenza Forposta (già Praxis) e ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801).
16 Essa considera poi che dal testo dell’articolo 4, paragrafo 3, del TVgG − NRW non emerge che l’obbligo contenuto in tale disposizione sia applicabile agli offerenti di un appalto pubblico che intendano subappaltare l’esecuzione delle prestazioni oggetto di quest’ultimo a operatori stabiliti esclusivamente in un altro Stato membro dell’Unione, poiché detta disposizione non fornisce indicazioni in merito al proprio ambito di applicazione territoriale. Si potrebbe tutt’al più dedurre dalla finalità del TVgG − NRW, in quanto mira ad assicurare il pagamento di una congrua retribuzione ai lavoratori che eseguono un appalto attribuito nel Land Renania settentrionale‑Vestfalia, che l’articolo 4, paragrafo 3, del medesimo si applica in tutto il territorio tedesco.
17 Infine, la Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg considera che l’estensione di tale salario minimo a lavoratori che eseguono appalti pubblici fuori dal territorio tedesco costituirebbe una discriminazione indiretta nei confronti degli offerenti che effettuano le proprie prestazioni in altri Stati membri con strutture dei costi notevolmente diverse.
18 Essa ritiene che tale restrizione non possa essere giustificata dal motivo imperativo di interesse generale costituito dalla protezione dei lavoratori. Infatti, con riferimento alla grande disparità del costo della vita nei diversi Stati membri dell’Unione, l’imposizione di tale salario minimo a detti lavoratori non sarebbe idonea a consentire il raggiungimento dell’obiettivo legittimo di garantire una congrua retribuzione nel quadro dell’esecuzione di appalti pubblici delle amministrazioni aggiudicatrici del Land della Renania settentrionale‑Vestfalia e non sarebbe nemmeno necessaria tale scopo. La tariffa oraria corrispondente a tale salario minimo sarebbe per numerosi Stati membri chiaramente superiore a quella richiesta per assicurare una congrua retribuzione con riferimento al costo della vita esistente in tali paesi. Inoltre, per quanto riguarda appalti pubblici eseguiti interamente fuori dal territorio tedesco, non si può escludere che l’interesse generale legato alla protezione dei lavoratori sia già stato preso in considerazione dalla normativa dello Stato membro in cui la prestazione è fornita.
19 Alla luce di quanto sopra, la Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 56 TFUE e l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 96/71 ostino ad una norma nazionale e/o ad un criterio di attribuzione di un’amministrazione aggiudicatrice in base a cui un offerente che intenda aggiudicarsi un contratto pubblico o il contratto pubblico oggetto della gara: 1) debba impegnarsi a corrispondere al personale impiegato per l’esecuzione del contratto un salario previsto dal contratto collettivo o un salario minimo stabilito nella norma e 2) sia tenuto ad imporre un siffatto obbligo ad un subappaltatore di cui si avvale o intende avvalersi e a presentare al committente una corrispondente dichiarazione di impegno dell’impresa subappaltatrice, qualora a) la norma preveda un siffatto obbligo solo per l’aggiudicazione di appalti pubblici, ma non già per l’attribuzione di contratti privati, e b) l’impresa subappaltatrice sia stabilita in un altro Stato membro dell’Unione europea e i lavoratori di tale impresa, per eseguire le prestazioni oggetto del contratto, lavorino esclusivamente nel paese di appartenenza di tale impresa».
20 In via preliminare, occorre verificare se la Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg costituisca un «organo giurisdizionale» ai sensi dell’articolo 267 TFUE e, pertanto, se la domanda di pronuncia pregiudiziale sia ricevibile.
21 In virtù di una costante giurisprudenza della Corte, per valutare se l’organo del rinvio possegga le caratteristiche di un «organo giurisdizionale» ai sensi dell’articolo 267 TFUE, questione unicamente di diritto dell’Unione, la Corte tiene conto di un insieme di elementi, quali il fondamento legale dell’organo, il suo carattere permanente, l’obbligatorietà della sua giurisdizione, la natura contraddittoria del procedimento, il fatto che l’organo applichi norme giuridiche e che sia indipendente [sentenze HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, punto 25, nonché Forposta (già Praxis) e ABC Direct Contact, EU:C:2012:801, punto17].
22 A tal proposito emerge in maniera evidente dagli articoli 104 e 105 del GWB, disposizioni che disciplinano i ricorsi in materia di procedure di aggiudicazione di appalti pubblici dinanzi alle Vergabekammern, che tali organismi, dotati di competenza esclusiva per conoscere in prima istanza delle controversie tra operatori economici e amministrazioni aggiudicatrici, quando sono chiamati ad esercitare detta competenza, rispondono ai criteri ricordati al punto 21 della presente sentenza [v., per analogia, per quanto riguarda gli organismi di controllo degli appalti pubblici, sentenze HI, EU:C:2002:379, punti 26 e 27, nonché Forposta (già Praxis) e ABC Direct Contact, EU:C:2012:801, punto 18].
23 Risulta da quanto precede che la Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg deve essere qualificata come «organo giurisdizionale» ai sensi dell’articolo 267 TFUE, per cui la sua domanda di pronuncia pregiudiziale è ricevibile.
24 Per quanto attiene alla portata della questione pregiudiziale, occorre constatare che, contrariamente alla situazione oggetto delle altre controversie, quale quella che ha dato luogo alla sentenza Rüffert (EU:C:2008:189), la direttiva 96/71 non è applicabile alla causa di cui al procedimento principale.
25 È infatti pacifico che l’offerente che ha proposto il ricorso nel procedimento principale non intende eseguire l’appalto pubblico mediante il distacco di lavoratori del suo subappaltatore, una controllata al 100 % stabilita in Polonia, nel territorio tedesco.
26 Al contrario, secondo la formulazione stessa della questione pregiudiziale, questa riguarda una situazione in cui «l’impresa subappaltatrice sia stabilita in un[o] Stato membro dell’Unione europea [diverso dalla Germania] e i lavoratori di tale impresa, per eseguire le prestazioni oggetto del contratto, lavorino esclusivamente nel paese di appartenenza di tale impresa».
27 Una tale situazione non rientra in una delle tre misure transnazionali di cui all’articolo 1, paragrafo 3, della direttiva 96/71, per cui tale direttiva non è applicabile al procedimento principale.
28 Peraltro, se, come sostiene la Commissione europea, l’appalto pubblico di cui trattasi nel procedimento principale sembra, tenuto conto del suo oggetto e dell’importo dell’appalto, rientrare nell’ambito di applicazione della direttiva 2004/18 e supponendo che i requisiti in materia di salario minimo prescritti dall’articolo 4, paragrafo 3, del TVgG − NRW possano essere qualificati «condizioni particolari in merito all’esecuzione dell’appalto», in particolare «considerazioni sociali», che sono «precisate nel bando di gara o nel capitolato d’oneri» ai sensi dell’articolo 26 di detta direttiva, ciò non toglie che, conformemente a quest’ultima disposizione, i suddetti requisiti possono essere imposti solo purché siano «siano compatibili con il diritto comunitario».
29 Ne consegue che, con la sua questione, la Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg chiede in sostanza se, in una situazione come quella di cui trattasi nel procedimento principale, in cui un offerente intende eseguire un appalto pubblico avvalendosi esclusivamente di lavoratori impiegati da un subappaltatore stabilito in uno Stato membro diverso da quello cui appartiene l’amministrazione aggiudicatrice, l’articolo 56 TFUE osti all’applicazione di una normativa dello Stato membro cui appartiene tale amministrazione aggiudicatrice che obbliga detto subappaltatore a versare ai lavoratori in parola un salario minimo fissato da tale normativa.
30 A tal proposito, dalla giurisprudenza della Corte emerge che l’imposizione, in virtù di una normativa nazionale, di una retribuzione minima ai subappaltatori di un offerente stabiliti in uno Stato membro diverso da quello a cui appartiene l’amministrazione aggiudicatrice e in cui le tariffe minime salariali sono inferiori costituisce un onere economico supplementare, atto ad impedire, ostacolare o rendere meno attraenti le loro prestazioni nello Stato ospitante. Pertanto, un provvedimento quale quello in discussione nella causa principale è tale da costituire una restrizione ai sensi dell’articolo 56 TFUE (v., in tal senso, sentenza Rüffert, EU:C:2008:189, punto 37).
31 Una tale misura nazionale può essere giustificata in linea di principio dall’obiettivo della protezione dei lavoratori a cui si è espressamente riferito il legislatore del Land Renania settentrionale‑Vestfalia nel progetto di legge che ha condotto all’adozione del TVgG − NRW, vale a dire quello di garantire che ai lavoratori venga versata una congrua retribuzione per evitare sia il «dumping sociale» sia la penalizzazione delle imprese concorrenti che concedono una congrua retribuzione ai loro dipendenti.
32 Ciò premesso, la Corte ha già affermato che, nei limiti in cui si applica ai soli appalti pubblici, una tale misura nazionale non è idonea a raggiungere detto obiettivo se non vi sono elementi che indichino che lavoratori attivi sul mercato privato non hanno bisogno della medesima protezione salariale di quelli attivi nell’ambito degli appalti pubblici (v., in tal senso, sentenza Rüffert, EU:C:2008:189, punti da 38 a 40).
33 In ogni caso, la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, nei limiti in cui il suo ambito di applicazione si estende a una situazione come quella di cui trattasi nel procedimento principale, nella quale lavoratori eseguono un appalto pubblico in uno Stato membro diverso da quello cui appartiene l’amministrazione aggiudicatrice e in cui le tariffe minime salariali sono inferiori, appare sproporzionata.
34 Infatti, tale normativa, imponendo, in una tale situazione, un salario minimo fisso che corrisponde a quello richiesto per assicurare una congrua retribuzione ai lavoratori dello Stato membro dell’amministrazione aggiudicatrice con riferimento al costo della vita esistente in tale Stato membro, ma che non ha alcun rapporto con il costo della vita nello Stato membro in cui le prestazioni relative all’appalto pubblico di cui trattasi saranno effettuate e non consentirebbe, di conseguenza, ai subappaltatori stabiliti in quest’ultimo Stato membro di trarre un vantaggio concorrenziale dalle differenze esistenti tra le rispettive tariffe salariali, va oltre quanto è necessario per assicurare il raggiungimento dell’obiettivo della protezione dei lavoratori.
35 La misura di protezione salariale di cui trattasi nel procedimento principale non potrebbe nemmeno essere giustificata con riferimento all’obiettivo di stabilità dei regimi di previdenza sociale. Infatti, non è stato sostenuto e non appare peraltro sostenibile che l’applicazione di tale misura ai lavoratori polacchi interessati sarebbe necessaria per evitare un rischio di grave pregiudizio all’equilibro al sistema di previdenza sociale tedesco (v. per analogia, sentenza Rüffert, EU:C:2008:189, punto 42). Se tali lavoratori non percepissero una congrua retribuzione e fossero di conseguenza costretti a ricorrere alla previdenza sociale per garantirsi un livello minimo di potere d’acquisto, essi avrebbero diritto ai sussidi sociali polacchi. Orbene, una tale conseguenza non peserebbe evidentemente sul sistema di previdenza sociale tedesco.
36 Con riferimento a tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla questione proposta che in una situazione come quella di cui trattasi nel procedimento principale, nella quale un offerente intende eseguire un appalto pubblico avvalendosi esclusivamente di lavoratori impiegati da un subappaltatore stabilito in uno Stato membro diverso da quello a cui appartiene l’amministrazione aggiudicatrice, l’articolo 56 TFUE osta all’applicazione di una normativa dello Stato membro a cui appartiene tale amministrazione aggiudicatrice che obblighi detto subappaltatore a versare ai lavoratori in parola un salario minimo fissato da tale normativa.
In una situazione come quella di cui trattasi nel procedimento principale, nella quale un offerente intende eseguire un appalto pubblico avvalendosi esclusivamente di lavoratori impiegati da un subappaltatore stabilito in uno Stato membro diverso da quello a cui appartiene l’amministrazione aggiudicatrice, l’articolo 56 TFUE osta all’applicazione di una normativa dello Stato membro a cui appartiene tale amministrazione aggiudicatrice che obblighi detto subappaltatore a versare ai lavoratori in parola un salario minimo fissato da tale normativa.

References: Articolo 56
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