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Timestamp: 2019-05-21 15:37:49+00:00

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﻿ SENTENCIA C-1079 DE OCTUBRE 21 DE 2005
SENTENCIA C-1079 DE 21 DE OCTUBRE DE 2005
CONTENIDO:RÉGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES. COMPETENCIA PARA ADELANTAR LA INSTRUCCIÓN Y DECISIÓN DEL JUICIO DISCIPLINARIO. SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 74 A 92 DE LA LEY 836 DE 2002.
Sentencia C-1079 de octubre 21 de 2005
Sentencia C-1079 de 2005
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el título VII del libro primero (arts. 74 al 92) de la Ley 836 de 2003.
A continuación se transcribe el texto de los artículos acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial 45.251 del jueves 17 de julio de 2003:
ART. 74.—Competencia. Es competente para conocer y sancionar una falta el superior jerárquico con atribuciones disciplinarias bajo cuyas órdenes se encuentre el presunto infractor al momento de la comisión del hecho. Si este cambia de unidad por traslado o comisión del servicio, se dará aviso al nuevo superior para la notificación y ejecución de la sanción.
ART. 75.—Grados disciplinarios. Los superiores se agruparán en grados disciplinarios y tendrán las atribuciones que se relacionan a continuación:
ART. 82.—Atribuciones de dependencias del Ministerio de Defensa Nacional. Las atribuciones fijadas para los jefes de dependencias del Ministerio de Defensa Nacional, solo podrán ejercerse cuando el respectivo superior sea oficial en servicio activo.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los preceptos normativos acusados previstos en el título VII del Libro Primero (arts. 74 al 92) de la Ley 836 de 2003, ya que se trata de un grupo de disposiciones contenidas en una ley de la República.
Ineptitud sustantiva de la demanda y delimitación de los cargos.
3. Con todo, la naturaleza participativa de la acción pública de inconstitucionalidad (C.P., art. 40), exige que el derecho a demandar del ciudadano, no se someta a un excesivo formalismo del líbelo de la demanda que haga inoperante su ejercicio y que, en mayor o menor medida, se convierta en un límite para la protección no solo de los derechos y garantías fundamentales de los ciudadanos, sino también de la efectiva protección de un sistema jurídico jerarquizado.
(i) Se desconoce el artículo 13 del estatuto superior, por excluir a los miembros de las Fuerzas Militares del control disciplinario que adelantan las oficinas de control interno previstas en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 (8) ; cuando, en su opinión, no existe norma constitucional que habilite exceptuar a dichos funcionarios de la órbita de acción de las citadas oficinas. Lo que conduce, de contera, a vulnerar los principios de igualdad, moralidad e imparcialidad que regulan el desarrollo de la función pública (C.P., art. 209).
(ii) Para el actor, el haberle asignado la instrucción y decisión del juicio disciplinario a un militar que no es profesional del derecho, compromete seriamente los principios que orientan el ejercicio de la función pública, especialmente los de eficacia, celeridad, publicidad y economía. En su criterio, ello ocurre en la medida en que la incapacidad técnica del funcionario instructor conlleva a declarar la inexistencia o nulidad de sus actuaciones, a partir de elementales errores hermenéuticos o de conocimiento básico en el alcance de las normas en que generalmente suelen incurrir.
(iii) Se desconoce el derecho fundamental al debido proceso, cuando en las normas demandadas se excluye a los miembros de las fuerzas militares de la posibilidad de impugnar las sanciones disciplinarias impuestas por faltas leves, a diferencia de lo señalado en el Código Disciplinario Único, que permite recurrir en segunda instancia cualquier falta disciplinaria.
(iv) Se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia, cuando se permite que el funcionario titular de la potestad disciplinaria no sea un profesional del derecho, pues ello genera como consecuencia un detrimento procesal injustificado para el sujeto disciplinado, al restringir el alcance material de su derecho de defensa. De acuerdo con el criterio expuesto por el demandante, no es lo mismo ejercer el citado derecho frente a una acusación realizada por un funcionario con conocimientos jurídicos, que adelantar la misma en relación con un servidor público cuya preparación se circunscribe a estrategias y tácticas de guerra para lograr el mantenimiento y restablecimiento del orden público.
5. Frente a la acusación identificada con el número (iii), esta corporación reitera su doctrina en el sentido que cuando el numeral 1º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, establece como requisito para presentar una demanda de inconstitucionalidad, “el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas”; impone a los accionantes, no solo la carga de individualizar las normas que se demandan, es decir, verificar su correcta transcripción e identificación legal (artículo, numeral, inciso, parágrafo, etc.), sino que también exige la indispensable precisión o certeza del contenido normativo que se acusa, o en otras palabras, que la demanda efectivamente recaiga sobre una proposición jurídica real y existente y no, como lo ha dicho esta corporación, sobre una “deducida por el actor, o implícita, o incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda” (9) . Así, el juicio de inexequibilidad supone la confrontación directa entre un texto constitucional que se desarrolla y explica y una norma legal que tiene un “contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto” (10) .
En ningún momento, las normas demandadas a partir de la interpretación de su contenido normativo, permiten concluir que se está impidiendo la posibilidad de impugnar las sanciones disciplinarias por faltas leves, pues como ya se dijo, su alcance normativo se circunscribe a la distribución de competencias para el ejercicio de las atribuciones disciplinarias por el superior jerárquico del presunto infractor de los mandatos legales previstos en la Ley 836 de 2003 “por la cual se expide el reglamento del régimen disciplinario de las Fuerzas Militares”.
En este orden de ideas, no puede esta corporación proceder a examinar la constitucionalidad de los preceptos legales demandados, cuando frente a ellos no resulta predicable la proposición jurídica que el actor considera lesiva del texto constitucional. De igual manera, tampoco puede este tribunal proceder a identificar e integrar al juicio de constitucionalidad la disposición legal que contiene la hipótesis normativa que se pretende demandar, pues como ya explicó, la Corte carece de competencia para adelantar oficiosamente el control de constitucionalidad del ordenamiento jurídico (11) .
A manera de ejemplo, esta corporación en Sentencia C-389 de 2002 (12) , se inhibió para fallar una demanda formulada contra varias normas de la Ley 142 de 1994, ya que los accionantes incumplieron el deber de concretar su acusación, al omitir la obligación de sustentar en debida forma las razones por las cuales consideraban que las normas demandadas violaban la Carta Fundamental, y en concreto, varios de los artículos del texto superior por ellos invocados. Al respecto, la Corte determinó:
El simple señalamiento de manera abstracta y global de las normas superiores como vulneradas acompañadas de una simple afirmación de que estas han sido desconocidas no constituyen un ataque directo a las mismas. Por tanto y para que la actividad de esta corporación no se torne inocua los demandantes han debido indicar en forma clara, específica e inteligible las razones por las cuales la norma acusada es contraria al contenido material de los artículos constitucionales citados” (13) .
(ii) Porque el precepto constitucional que se considera vulnerado no guarda relación de conexidad material con los cargos formulados. En efecto, contrario a lo expuesto por el demandante, es claro que el desarrollo de la función disciplinaria es manifiestamente distinta del ejercicio de la función judicial, y por lo mismo, frente a la primera de ellas, no resulta exigible la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia que, como lo ha reconocido esta corporación, se traduce “en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes” (14) . No se trata entonces de un derecho que resulte exigible en materia disciplinaria, como equivocadamente lo sostiene el accionante, sino de un mandato constitucional cuya obligatoriedad se dirige a garantizar el acceso efectivo del derecho de acción ante las autoridades judiciales.
Desde esta perspectiva, esta corporación no puede proceder al análisis de constitucionalidad de las normas demandadas frente al cargo propuesto, pues este incumple la carga de especificidad que se exige en la formulación de las demandas de inconstitucionalidad. Por una parte, porque como se demostró, la acusación en términos reales es vaga e indeterminada; y por la otra, porque el precepto superior que se considera vulnerado no guarda relación de conexidad material con los cargos impetrados.
7. Finalmente, si bien el momento ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de una demanda, por resultar más acorde con la expectativa legítima que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas (15) , esta decisión también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos (16) , tal y como lo establece el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 (17) .
8. Con fundamento en los argumentos esgrimidos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la vista fiscal, le corresponde a esta corporación establecer, si se vulneran o no el derecho a la igualdad y los principios de eficacia, celeridad, publicidad y economía que regulan el ejercicio de la función administrativa, en la medida en que se atribuye al superior jerárquico del sujeto disciplinado dentro de las fuerzas militares, competencia para adelantar la instrucción y decisión del juicio disciplinario, a pesar —según el demandante— de su formación castrense y la ausencia, por lo general, de un título profesional en derecho.
9. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 217 de la Constitución Política, los miembros de las fuerzas militares tienen derecho a un régimen especial disciplinario, en razón al riesgo latente que envuelve la función pública que prestan y desarrollan. El último inciso de la citada disposición del texto constitucional, es inequívoco en establecer que: “La ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio” (18) .
Esta corporación, en Sentencia C-310 de 1997 (19) , al momento de adelantar el control de constitucionalidad del artículo 175 de la Ley 200 de 1995 (antiguo Código Disciplinario Único (20) ), definió el significado y alcance del régimen disciplinario para las fuerzas militares previsto en el citado artículo 217 de la Constitución Política, en el entendido que se trata de un régimen especial frente al general aplicable a los demás servidores públicos, en cuanto permite el señalamiento de infracciones disciplinarias, de sus correspondientes sanciones, así como del procedimiento o trámite que debe seguirse para su imposición, que son diferentes de las que pueden ser establecidas para la generalidad de los mencionados servidores públicos, y cuya previsión se justifica por la especificidad de la función pública que les corresponde cumplir dentro de la estructura orgánica del Estado, esto es, preservar la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional. Textualmente, la Corte declaró:
“¿Pero qué significa tener un régimen especial de carácter disciplinario? Simplemente que existe un conjunto de normas singulares o particulares en las que se consagran las faltas, las sanciones, los funcionarios competentes para imponerlas y el procedimiento o trámite que debe seguir el proceso respectivo, incluyendo términos, recursos, etc., aplicables a un determinado grupo de personas, en este caso a los miembros de las Fuerzas Militares y de la policía nacional, que se distinguen de las que rigen para los demás servidores del Estado, debido a la específica función o actividad que les corresponde cumplir. Dicho régimen por ser especial prevalece sobre el general u ordinario, en este caso, sobre el Código Disciplinario Único”.
Ahora bien, este tribunal igualmente ha establecido que la única diferencia que realmente debe existir como imperativo constitucional entre el régimen especial previsto para los miembros de las Fuerzas Militares y el común de los demás servidores públicos, se encuentra primordialmente en la descripción de las conductas constitutivas de falta disciplinaria y en el catálogo de sanciones a imponer, pues lo que en esencia justifica la dualidad de ordenamientos disciplinarios es la imposibilidad fáctica y jurídica de identificar las funciones que están llamados a cumplir los citados servidores del Estado. De igual manera, los citados regímenes se distinguen por el hecho de someter a los miembros de las fuerzas militares a unas reglas especiales de sujeción de naturaleza sustancial, cuyo ámbito de aplicación tiene lugar en las dos manifestaciones de jerarquía constitucionalmente reconocidas, esto es, tanto militar como administrativa (C.P., arts. 91 y 123). Por lo anterior, en sentencias C-310 de 1997 (21) , C-620 de 1998 (22) , C-713 de 2001 (23) y C-431 de 2004 (24) , esta corporación concluyó que es perfectamente posible que el legislador fije una regulación común en lo que se refiere al procedimiento que debe seguirse para la aplicación de tales sanciones, sin que por eso se entienda afectado el régimen especial previsto en la Constitución a favor de las Fuerzas Militares.
De todas maneras, si el legislador considera viable establecer no solo diferencias en cuanto al alcance de las normas sustantivas, sino también en relación con el procedimiento señalado para llevar a cabo la función disciplinaria, no por ello es posible argumentar la existencia de una irregularidad que afecte la constitucionalidad de los preceptos legales que así lo consagren, ya que el reconocimiento de un régimen disciplinario especial le otorga competencia per se al legislador para crear, regular y delimitar infracciones y sanciones disciplinarias por fuera del régimen común, y para prever procedimientos o trámites específicos que garanticen su efectiva imposición. Así lo reconoció esta corporación en la citada Sentencia C-310 de 1997 (25) , a partir de la pretensión formulada por el demandante consistente en la eliminación legal del régimen especial reconocido en materia disciplinaria para las Fuerzas Militares. En dicha ocasión, este tribunal manifestó:
“Como lo que pretende el demandante es que se elimine el régimen especial y, en consecuencia, se aplique la totalidad de las normas del Código Disciplinario Único a los miembros de la fuerza pública, basta recordar, como ya se expuso en párrafos anteriores, que es la misma Constitución la que autoriza al legislador para expedir el régimen especial disciplinario aplicable a los miembros de la fuerza pública; y que el legislador, de acuerdo con una política preestablecida, goza de autonomía y cierta discrecionalidad para describir las conductas que constituyen falta disciplinaria, las sanciones imponibles y el procedimiento que ha de seguirse para su aplicación, siempre y cuando con este comportamiento no vulnere normas superiores. Ante estas circunstancias mal podría el legislador desconocer la Constitución y ordenar la abolición del citado régimen especial” (26) .
De donde resulta que, para la Corte el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa para establecer el régimen disciplinario especial de los miembros de las fuerzas militares tanto en materia sustancial como procesal. Lo anterior tiene como fundamento (i) la especificidad de la función pública que dichos funcionarios deben cumplir dentro de la estructura del Estado, que como ya se dijo, se encuentra encaminada a preservar la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional; así como, (ii) la especial sujeción a la que están sometidos, que naturalmente se manifiesta en las distintas expresiones de jerarquía constitucionalmente reconocidas, como lo es aquella que tiene su origen en la estructura administrativa de la función pública (común a todos los servidores del Estado) (27) , y también aquella que se identifica con el quehacer de la organización castrense (28) .
10. En materia del régimen disciplinario especial de las Fuerzas Militares la Corte ha insistido, por una parte, en que el mismo no puede incluir cualquier tipo de faltas, sino únicamente aquellas que están relacionadas directamente con la función militar, esto es, aquellas cuya comisión afecta inescindiblemente el servicio público encomendado a tales fuerzas, en los términos previstos en el artículo 217 de la Constitución (29) ; y por la otra, ha reconocido que dicho régimen especial se limita a la consagración de una normatividad distinta de la común en materia disciplinaria, y no a la creación de un fuero constitucional que excluya a los miembros de las Fuerzas Militares de las instancias ordinarias de control disciplinario, y en especial, del poder prevalente que en la vigilancia superior de la conducta de los funcionarios públicos ejerce el Procurador General de la Nación (C.P., art. 277-6). Al respecto, en Sentencia C-152 de 1993 (30) , posteriormente reiterada en Sentencia C-017 de 1996 (31) , esta corporación afirmó:
“La Corte considera que —como bien lo señala la vista fiscal— el demandante atribuye un alcance equivocado al artículo 217 de la Carta, según el cual la ley determinará el régimen disciplinario especial propio de los miembros de las fuerzas militares. En efecto, el actor infiere de esa norma que los militares quedan excluidos de las instancias ordinarias de control disciplinario, pues tienen un régimen disciplinario especial. Sin embargo esa apreciación del actor es equivocada, por cuanto confunde el fuero con el régimen especial. Así, el fuero disciplinario es la prerrogativa que la Constitución confiere a ciertos servidores públicos ‘en virtud de la cual el juzgamiento de su conducta por hechos u omisiones que cometan en ejercicio de su cargo o por razón de él debe llevarse a cabo por autoridades distintas a las ordinarias’ (32) . En cambio el régimen especial significa que ciertos servidores, en razón de las especificidades de su función, tienen un régimen particular de faltas disciplinarias, que por ser especial, prevalece sobre el general. Pero ello no significa que tales faltas no sean conocidas por el Ministerio Público, en virtud de su facultad preferente de vigilancia superior de la conducta de los servidores públicos (C.P., art. 277 ord 6º)” (33) .
11. Finalmente, si bien se reconoce en el Congreso de la República un amplio margen de configuración normativa en materia disciplinaria, y en este caso en específico, en lo que se refiere al contenido sustancial y procesal del régimen disciplinario especial de las Fuerzas Militares (C.P., art. 217), de todas maneras es claro que desde el punto de vista constitucional, es indispensable que la ley establezca con claridad las necesarias previsiones sobre distribución de competencias disciplinarias en dicha organización castrense, en aras de proteger los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica, y de garantizar los derechos fundamentales del sujeto disciplinado al juez natural y al debido proceso.
Así lo reconoció, por ejemplo, esta corporación en Sentencia C-429 de 2001 (34) , al pronunciarse en relación con la posibilidad establecida a favor del Procurador General de la Nación para delegar en sus subalternos determinadas funciones disciplinarias en los términos previstos en el artículo 277 superior. Al respecto, este tribunal manifestó:
“La competencia, que ha sido definida como el grado o la medida de la jurisdicción, tiene por finalidad delimitar el campo de acción, función o actividad que corresponde ejercer a una determinada entidad o autoridad pública, haciendo efectivo de esta manera el principio de seguridad jurídica (...) La competencia es parte esencial del debido proceso y presupuesto de validez de los actos que se profieren, pues si una autoridad expide un acto sin tener facultades para hacerlo, este es nulo.
En materia disciplinaria, que es el tema que se regula en las normas acusadas, también rige el principio del juez natural, esto es, aquel a quien la Constitución o la ley le ha atribuido el conocimiento de un determinado asunto (...). De conformidad con estos preceptos, la competencia debe ser constitucional o legal; preexistente, es decir, anterior al hecho que motiva la actuación o proceso correspondiente, y explícita” (35) .
12. En el caso sub judice, el accionante considera que se desconoce el artículo 13 del estatuto superior, por excluir a los miembros de las Fuerzas Militares del control disciplinario que adelantan las oficinas de control interno previstas en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 (36) ; cuando, en su opinión, no existe norma constitucional que habilite exceptuar a dichos funcionarios de la órbita de acción de las citadas oficinas.
Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, la Corte encuentra que el cargo formulado no está llamado a prosperar, pues el legislador goza de plena autonomía para establecer un régimen disciplinario especial para los miembros de las Fuerzas Militares, en materia procesal, distinto del régimen común reconocido para el juzgamiento de las faltas disciplinarias cometidas por el resto de los servidores públicos del Estado. Por lo anterior, el Congreso no infringe la Constitución cuando excluye a las fuerzas militares del control disciplinario que adelantan —por lo general— las oficinas de control interno, reconocidas en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, pues dicha posibilidad se ajusta a lo previsto en el artículo 217 de la Constitución Política y a la jurisprudencia reiterada de esta corporación.
14. En cuanto al primer interrogante, esta corporación en Sentencia C-1061 de 2003 (37) , concluyó que no existe violación a la Constitución cuando se asigna al superior inmediato del investigado el ejercicio de la función disciplinaria, pues dentro de la relación jerárquica-funcional en que se desarrolla generalmente la función pública, lo tradicional es que quien ejerce el control en la correcta prestación del servicio, pueda adoptar las medidas sancionatorias correspondientes derivadas del incumplimiento de las funciones, deberes y obligaciones que orientan el comportamiento disciplinario de su personal. Lo anterior, claro está, siempre que se cumplan las exigencias fundamentales del debido proceso y del derecho de defensa.
“Encuentra la Corte que per se no es contrario a la Constitución atribuir al superior inmediato del investigado el ejercicio del control disciplinario en primera instancia. Se trata de una opción que, en principio, se encuentra dentro del ámbito de configuración del legislador, sin que resulte un imperativo del debido proceso que el control disciplinario, en su primera instancia, se ejerza por una unidad u oficina especializada. Por el contrario, tradicionalmente se había considerado que hacía parte de la naturaleza de la función disciplinaria, su atribución a los respectivos superiores jerárquicos, como un instrumento de control para la buena marcha de la administración. Tal posibilidad había recibido en varias ocasiones el aval de esta Corte, en aquellos eventos en los que debió pronunciarse sobre los regímenes disciplinarios anteriores a la Ley 734 de 2002, y en los cuales, en diversas modalidades, la potestad disciplinaria se atribuía a los superiores de los funcionarios investigados. Esta interpretación está en consonancia con lo dispuesto en el artículo 124 de la Constitución, conforme al cual corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva.
Así, para garantizar la imparcialidad de quien ejerce la potestad disciplinaria, el ordenamiento jurídico ha previsto las causales de impedimento y recusación. Del mismo modo, está contemplada la garantía de la doble instancia. Y cabe también la posibilidad de que se acuda al poder prevalente de la Procuraduría General de la Nación, para que esta asuma el conocimiento de un determinado proceso, amén de que corresponde a la misma procuraduría ejercer la vigilancia disciplinaria sobre la conducta de quienes adelantan una investigación disciplinaria cualquiera” (resaltado por fuera del texto original).
15. En relación con el segundo interrogante, la Corte considera preciso señalar que el carácter no especializado del superior jerárquico, no es óbice para que este pueda ejercer la función disciplinaria conforme a los más estrictos parámetros legales, pues todos los servidores del Estado deben aplicar rigurosamente la Constitución y la Ley (C.P., arts. 6º y 122), sin importar su formación profesional o conocimiento jurídico, comprendiéndose dentro de dicho deber, las leyes que regulan el derecho disciplinario, cuando se les otorga competencia a los funcionarios para ejercer esa función pública.
En este sentido se manifestó esta corporación en Sentencia C-1061 de 2003 (38) , al resolver una demanda de inconstitucionalidad promovida contra el parágrafo 3º del artículo 76 de la Ley 734 de 2002, que le otorga al superior inmediato del funcionario investigado competencia para adelantar el control disciplinario, a falta de oficinas de control interno. En dicha oportunidad, se sostuvo que:
“El derecho disciplinario, en su modalidad de control interno, está concebido como un instrumento a disposición de la administración para asegurar el ejercicio regular y eficiente de la función administrativa. Por ello, de ordinario, la segunda instancia está a cargo del nominador. Esta característica del derecho disciplinario tiene dos implicaciones: Por un lado exige una particular previsión legislativa orientada a regular los asuntos disciplinarios de manera, clara, precisa y, en lo posible sencilla, de modo que se facilite su comprensión y aplicación por funcionarios no especializados, y por otro lado, requiere que los funcionarios a quienes por su jerarquía en la organización corresponda el ejercicio de la potestad disciplinaria, conozcan el régimen que deben aplicar y que, cuando sea necesario, acudan al apoyo de personal idóneo.
De este modo encuentra la Corte que tampoco puede derivarse una violación del principio de igualdad, de la eventual menor versación que en materia disciplinaria pueda tener el funcionario a quien en determinados supuestos se le atribuya la competencia para conocer de la primera instancia de un proceso disciplinario” (resaltado por fuera del texto original).
16. Finalmente, retomando lo anteriormente expuesto, en el sentido de reconocer que desde el punto de vista constitucional, es necesario que la ley establezca con claridad la distribución de competencias para ejercer el poder disciplinario en las fuerzas militares, en aras de proteger los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica, así como los derechos fundamentales del sujeto disciplinado al juez natural y al debido proceso; esta corporación estima indispensable señalar que la expresión “inmediato o no” contenida en el inciso primero del artículo 78 de la Ley 836 de 2003 y en los incisos sexto y séptimo del artículo 79 de la misma ley, presentan a simple vista un grave problema de indeterminación.
En efecto, las disposiciones reseñadas le otorgan competencia al superior jerárquico del sujeto disciplinado en las Fuerzas Militares para ejercer sobre él las potestades sancionatorias previstas en la ley. Sin embargo, en lugar de limitar el alcance de dicha distribución de competencias exclusivamente al funcionario que sigue de manera escalonada dentro de la misma línea de dependencia del investigado, parecería permitir que otro funcionario distinto, independientemente de su relación castrense con el servidor infractor, ejerza el citado poder disciplinario en su contra, con la única obligación de ser “superior jerárquico”. Al respecto, las normas en cita disponen:
Primer grado. Para sancionar por faltas gravísimas. Es competente para sancionar a un oficial por faltas gravísimas el superior jerárquico, inmediato o no dentro de la línea de dependencia del infractor, que sea comandante de unidad operativa mayor o menor o jefe de la respectiva jefatura dentro de la estructura orgánica del Cuartel General del Comando de la Fuerza (...).
(...) En la Dirección General Marítima (...).
Tercer grado. Para sancionar por faltas leves. El oficial o suboficial mínimo en el grado de suboficial segundo, que sea superior jerárquico, inmediato o no, dentro de la línea de dependencia o mando del infractor. Si el infractor el cargo de jefe de oficina o división o su equivalente, director de centro o capitán de puerto, conocerá el oficial de mayor antigüedad después del director general marítimo”.
Para esta corporación, a partir de la interpretación sistemática de las normas acusadas y de la Ley 836 de 2002, es claro que la competencia asignada por dichas disposiciones no desconoce la obligación constitucional de fijar de manera previa, clara y explícita la autoridad competente para ejercer la función disciplinaria en las Fuerzas Militares, pues las citadas normas deben interpretarse en el sentido que: a) La competencia disciplinaria no se confiere a cualquier “superior jerárquico” en general sino al “superior específico” del sujeto disciplinado, como ocurre en todos los casos señalados en los artículos 74 a 92 del reglamento disciplinario para las Fuerzas Militares; b) Dicho superior se puede identificar a partir de la línea de dependencia del infractor de conformidad con el esquema previsto en las regulaciones vigentes; y finalmente, c) La línea de dependencia no es solo orgánica sino también funcional.
17. Por último, para la Corte es importante señalar que el artículo 88 de la Ley 836 de 2002, constituye una norma de cierre que permite resolver cualquier discrepancia que se presente en relación con el superior competente, al prescribir que: “En los casos de competencia no previstos en el presente reglamento, conocerá el segundo comandante de la respectiva fuerza”. Dicho tipo de normas fue avalada en su constitucionalidad por esta corporación, en Sentencia C-655 1997 (39) , en los siguientes términos:
“Por regla general, corresponde al legislador en aquellos casos en que el constituyente no lo haya hecho, asignar competencia a los distintos entes u órganos del Estado. Una vez definida la competencia es posible determinar cuál es el funcionario a quien le corresponde conocer o tramitar un asunto específico. La competencia se fija de acuerdo con distintos factores, a saber: la naturaleza o materia del proceso y la cuantía (factor objetivo), la calidad de las partes que intervienen en el proceso (factor subjetivo), la naturaleza de la función que desempeña el funcionario que debe resolver el proceso (factor funcional), el lugar donde debe tramitarse el proceso (factor territorial), el factor de conexidad (...).
En el artículo 72, que es hoy objeto de impugnación, y que se intitula “competencias no previstas”, se señalan los factores que han de evaluarse para determinar cuál sería la dependencia de la procuraduría, a la que le correspondería conocer, en primera instancia, las faltas disciplinarias que cometan ciertos servidores públicos, cuando la competencia para adelantar tales procesos no esté específicamente consagrada en la misma ley. Dichos factores son: la jerarquía del implicado, el factor territorial y la naturaleza de la conducta.
Considera la Corte que este precepto legal contempla una competencia residual, que solo opera en los casos en que no exista disposición en la misma ley, de la cual forma parte, que establezca la dependencia de la Procuraduría General de la Nación a la que le compete investigar determinadas faltas disciplinarias. Normatividad que en lugar de contrariar la Constitución se adecua a ella, pues pretende llenar el vacío que se pueda presentar en el supuesto de que llegara a existir algún evento que el legislador no hubiera contemplado en la ley, respetando así una de las garantías del debido proceso, cual es que “nadie puede ser juzgado sino ante juez o tribunal competente”.
Ahora bien: que el artículo 72 de la Ley 201 de 1995, objeto de acusación, es vago e impreciso, es un concepto de los demandantes que no comparte la Corte, basta simplemente con leer las normas que delimitan la competencia disciplinaria de la procuraduría, a las cuales se aludió en esta providencia, para determinar cuál sería la dependencia de esa entidad a la que le correspondería adelantar el proceso, cuando el caso no esté expresamente contemplado en dicho ordenamiento. Los factores o criterios que allí se señalan para establecer la competencia sirven de guía para ese fin, pues ella no puede quedar sujeta a la autonomía de la voluntad de las autoridades o de los particulares (...).
Pretender, como lo quieren los actores, que se señale en forma concreta y precisa la competencia residual, sería desconocer su esencia o fundamento, que se reitera, existe para aquellos eventos no contemplados por el legislador, no por negligencia o descuido suyo sino por imposibilidad física de prever absolutamente todas las situaciones que se puedan presentar en un ámbito específico del derecho. En este orden de ideas, no encuentra la Corte que la norma acusada vulnere el artículo 29 de la Constitución ni ningún otro precepto del estatuto superior, razón por la cual será declarada exequible”.
1. En relación con los cargos formulados, consistentes en la violación del derecho a la igualdad y de los principios de eficacia, celeridad, publicidad y economía que regulan el ejercicio de la función administrativa, declarar EXEQUIBLES los artículos 74 a 92 de la Ley 836 de 2002, “por la cual se expide el reglamento del régimen disciplinario para las Fuerzas Militares”.
2. Por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, declararse INHIBIDA en relación con el resto de acusaciones impetradas por el accionante.
(5) Esta corporación de manera reiterada ha señalado que para que una demanda de inconstitucionalidad pueda ser objeto de admisión, es necesario que se cumpla con los siguientes requisitos, a saber: “la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer sobre una proposición jurídica real y existente, y no simplemente deducida por el actor o implícita (cierta). Además, el accionante tiene la carga de exponer las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no meramente legales ni puramente doctrinales (pertinencia). Finalmente, la acusación no solo ha de estar formulada de manera completa sino que debe ser capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de la disposición (suficiente)” (Sent. C-641/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sents. C-1052 y 1193/2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(7) Así, por ejemplo, en Sentencia C-142 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), la Corte afirmó que: “(...) la interpretación de tales pautas [es decir, las cargas que se imponen a los accionantes para demandar], no puede tener por efecto anular el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, razón por la cual se ha de considerar con cierta ‘indulgencia’ al ciudadano inexperto en asuntos jurídicos (...)”.
(8) Dispone la norma en cita: “ART. 76.—Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los consejos superior y seccionales de la judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. // En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados. // En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. // PAR. 1º—La oficina de control interno disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación. // PAR. 2º—Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. // PAR. 3º—Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquel”.
(9) C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(11) A partir de un análisis de la Ley 836 de 2003, el reproche formulado por el actor parece dirigirse contra el artículo 173 de dicha normatividad, que regula el procedimiento abreviado para la investigación y sanción de faltas leves, así como aquellas en que el presunto infractor sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta. La norma en cita establece: “(...) cuando el superior con atribuciones disciplinarias tenga motivos para considerar que posiblemente se ha incurrido en una falta disciplinaria leve que requiere sanción para encauzar la disciplina militar o haya sorprendido en flagrancia al presunto infractor, procederá a requerir por escrito un informe del presunto responsable, sobre los hechos respectivos indicándole las normas presuntamente infringidas le hará saber los derechos que le asisten y le impondrá un plazo máximo de dos (2) días para que rinda por escrito los descargos respectivos. Contra el requerimiento no procede recurso alguno. Recibida la respuesta al requerimiento se procederá, mediante auto a resolver sobre las pruebas solicitadas o se decretarán las que de oficio se consideren necesarias. // La notificación de este auto se hará personalmente y contra él solo procederá el recurso de reposición que se interpondrá y resolverá inmediatamente. Las pruebas se practicarán dentro de un plazo improrrogable de tres (3) días, vencido este término se emitirá el fallo motivado y en forma escrita, la notificación se hará según las disposiciones de este reglamento. Contra el fallo proferido solo procederá el recurso de reposición que se interpondrá y sustentará en la notificación o por escrito dentro de los dos (2) días siguientes y se resolverá en un plazo máximo de dos (2) días. // Con lo actuado se conformará el expediente disciplinario (...)”.
(15) Véase, en este sentido, sentencias C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-898 de 2001 y C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(16) En este mismo sentido se pronunció la Corte en sentencia C-362 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). Al respecto dijo: “Dentro del marco propio del análisis inicial en el juicio de constitucionalidad, en el auto respectivo se admitió la demanda, por encontrarse en ella la expresión del juicio relativo a la pretendida violación de los artículos 4º, 9º, 30, 93, y 214 de la Constitución Política. No obstante, del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella.” Y agregó posteriormente: “Así las cosas, al efectuar el análisis de fondo que corresponde a esta oportunidad procesal, se ha de concluir en la ausencia de cargos que se refieran directamente al artículo 5º del Código de Procedimiento Penal atacado, y en consecuencia, la demanda por este concepto debe considerarse inepta”.
(17) Al respecto, la citada norma dispone que: “ART. 6º—Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes. // Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte. // El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que esta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales. // Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia” (resaltado por fuera del texto original).
(20) Disponía la norma en cita: “ART. 175.—De los regímenes disciplinarios especiales aplicables a los miembros de la fuerza pública. En los procesos disciplinarios que se adelanten contra los miembros de la fuerza pública se aplicarán las normas sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos disciplinarios especiales con observancia de los principios rectores y por el procedimiento señalado en este código, cualquiera sea la autoridad que adelante la investigación”.
(27) Constitución Política, artículos 4º, 6º, 122 y 123.
(28) Constitución Política, artículo 1º.
(29) En Sentencia C-620 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), esta corporación sostuvo: “(...) Los regímenes especiales disciplinarios solo pueden comprender las regulaciones íntimamente vinculadas con su objetivo específico. Para la Corte es claro que, en el caso bajo examen, conductas que trasciendan la función propiamente militar o policiva, por carecer de relación directa con el servicio, no podrán quedar cobijadas dentro de las indicadas regulaciones, lo cual se predica, entre otros casos, de las conductas que violan los derechos humanos. Tales comportamientos quedan, entonces, sometidos a la normatividad ordinaria, penal o disciplinaria”.
(32) Sentencia C-152 de 1993. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(36) Dispone la norma en cita: “ART. 76.—Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los consejos superior y seccionales de la judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. // En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados. // En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. // PAR. 1º—La oficina de control interno disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación. // PAR. 2º—Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. // PAR. 3º—Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquel”.
Fecha ut supra, Alfredo Beltrán Sierra.

References: artículo 241
 artículo 13
 artículo 76
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 217
 artículo 175
 artículo 217
 artículo 217
 artículo 217
 artículo 277
 artículo 13
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 217
 artículo 124
 artículo 76
 artículo 78
 artículo 79
 artículo 88
 artículo 72
 artículo 72
 artículo 29
 artículo 173
 artículo 5
 artículo 1