Source: http://kraken.slv.cz/5Afs44/2013
Timestamp: 2018-01-21 08:53:40+00:00

Document:
5Afs44/2013
5 Afs 44/2013-25
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudkyò Mgr. Jitky Zavøelové a JUDr. Lenky Matyá¹ové v právní vìci ¾alobce: Mìsto Trutnov, Slovanské námìstí 165, 541 01 Trutnov, proti ¾alovanému: Odvolací finanèní øeditelství, Masarykova 31, 602 00 Brno, o ¾alobì proti rozhodnutí Finanèního øeditelství v Hradci Králové ze dne 27. 2. 2012, è. j. 466/12-1700-602615, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 2. 2013, è. j. 31 Af 39/2012-30,
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 2. 2013, è. j. 31 Af 39/2012-30, s e zr u ¹ u je .
II. Rozhodnutí Finanèního øeditelství v Hradci Králové ze dne 27. 2. 2012, è. j. 466/12- 1700-602615, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
III. ®alovaný j e p o v i n e n zaplatit ¾alobci na náhradì nákladù øízení èástku 8000 Kè do tøiceti (30) dnù od právní moci tohoto rozsudku.
Rozhodnutím ze dne 27. 2. 2012, è. j. 466/12-1700-602615, Finanèní øeditelství v Hradci Králové [jeho¾ pùsobnost s úèinností zákona è. 456/2011 Sb., o Finanèní správì Èeské republiky, ve znìní zákonù è. 458/2011 Sb. a è. 407/2012 Sb., tj. od 1. 1. 2013 pøe¹la na ¾alovaného] zamítlo odvolání ¾alobce a potvrdilo rozhodnutí Finanèního úøadu v Hradci Králové (dále jen finanèní úøad ) ze dne 13. 9. 2011, è. j. 380013/11/228985603497, jimi¾ byl stanoven odvod za poru¹ení rozpoètové káznì ve vý¹i 41 184 Kè (poru¹ení podmínek èerpání finanèních prostøedkù poskytnutých ¾alobci na základì rozpoètového opatøení Krajského úøadu
Královéhradeckého kraje è. 1727 ze dne 30. 4. 2010 na úhradu výdajù spojených s volbami do Poslanecké snìmovny vyhlá¹enými na 28. a 29. 5. 2010).
Toto rozhodnutí ¾alobce napadl ¾alobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který ji rozsudkem ze dne 28. 2. 2013, è. j. 31 Af 39/2013-30, zamítl. Krajský soud se nejprve zabýval námitkami zpochybòujícími pravomoc Ministerstva financí k vydání ve vìci aplikované smìrnice Ministerstva financí è. j. 124/1354/2002 ze dne 12. 2. 2002, kterou se upravuje postup obcí, krajù a okresních úøadù pøi financování voleb do zastupitelstev obcí, krajù a Parlamentu Èeské republiky, ve znìní smìrnice Ministerstva financí è. j. 124/123009/2002 ze dne 3. 1. 2003 (dále jen smìrnice Ministerstva financí ), a námitkami zpochybòujícími její závaznost. S tìmi se neztoto¾nil. Uvedl, ¾e smìrnice Ministerstva financí, která byla øádnì zveøejnìna ve Vìstníku vlády pro orgány krajù, okresní úøady a orgány obcí, byla vydána za úèelem zabezpeèení úèelného a hospodárného vynakládání prostøedkù státního rozpoètu, a je tedy logicky správné a zákonné, ¾e jejím autorem je právì Ministerstvo financí. Krajský soud dodal, ¾e prostøedky státního rozpoètu slou¾ící k financování voleb jsou pøísnì úèelovì vymezeny, a tudí¾ podléhají re¾imu zákona è. 218/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (rozpoètová pravidla), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o rozpoètových pravidlech ), zejména jeho ustanovením § 14, § 19 a § 44.
Dále se krajský soud zabýval ¾alobními námitkami dotýkajícími se jednotlivých konkrétních výdajù ¾alobce, tedy výdajù na úhradu mìstského zpravodaje a výdajù na nákup 36 USB flash diskù. K výdajùm za volební pøílohu mìstského zpravodaje krajský soud uvedl, ¾e aèkoli tento výdaj, který byl vynalo¾en za úèelem informování obèanù o prùbìhu voleb, lze pova¾ovat za výdaj slou¾ící k pøípravì voleb, smìrnice Ministerstva financí ¾ádný výdaj na jakékoliv tiskoviny takového charakteru nepøipou¹tí, a proto tento výdaj nelze uznat. K výdajùm na nákup USB flash diskù pro potøeby pøenosu dat krajský soud uvedl, ¾e aèkoli v § 42 odst. 4 zákona è. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu Èeské republiky a o zmìnì a doplnìní nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o volbách do Parlamentu ÈR ) je pøi zpracování výsledkù voleb pøedpokládáno vyu¾ití technického nosièe dat, jde o zpùsob pouze alternativní. By» by bylo mo¾né tento zpùsob hodnotit jako efektivnìj¹í, nelze s ohledem na zásahu hospodárnosti pøi vynakládání výdajù, tento postup hradit z prostøedkù státního rozpoètu.
II. Kasaèní stí¾nost ¾alobce a vyjádøení ¾alovaného
Proti rozsudku krajského soudu podal ¾alobce (stì¾ovatel) kasaèní stí¾nost, kterou opírá o dùvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s., tedy namítá nezákonnost spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v pøedcházejícím øízení, a o dùvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s., v nìm¾ namítá nepøezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek dùvodù.
Nepøezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek dùvodù stì¾ovatel spatøuje ve strohém vypoøádání se s ¾alobní argumentací ohlednì nezákonnosti smìrnice Ministerstva financí, její¾ podstatou bylo tvrzení, ¾e Ministerstvo financí nebylo oprávnìno tuto smìrnici vùbec vydat. Krajský soud pouze uvedl, ¾e jeliko¾ tato smìrnice slou¾ila k zabezpeèení úèelného a hospodárného vynakládání prostøedkù státního rozpoètu, je logicky správné a zákonné, ¾e autorem tohoto pøedpisu je Ministerstvo financí. Tuto argumentaci stì¾ovatel pova¾uje nejen za nedostateènou, ale té¾ za nesprávnou, nebo» v podstatì znamená, ¾e Ministerstvo financí, jako¾to odborný garant státního rozpoètu, je oprávnìn zasahovat do jakékoli oblasti státní správy. pokraèování Stì¾ovatel ji¾ v ¾alobì tvrdil, ¾e pøíslu¹ným orgánem k vydání této smìrnice je Ministerstvo vnitra. Na tuto argumentaci v¹ak krajský soud nereagoval.
Stì¾ovatel té¾ zpochybòuje základní východisko, na nìm¾ krajský soud postavil své úvahy, toti¾ ¾e ze státního rozpoètu lze hradit pouze ty výdaje vynalo¾ené na organizaènì technické zabezpeèení voleb, které jsou výslovnì uvedeny ve smìrnici Ministerstva financí, pøièem¾ jiné výdaje, by» úèelnì vynalo¾ené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze. Krajský soud pomíjí, ¾e vedle zákona o rozpoètových pravidlech, který je obecným právním pøedpisem, existují i speciální ustanovení volebních zákonù, podle kterých se výdaje spojené s volbami hradí plnì ze státního rozpoètu. V tomto smìru stì¾ovatel poukazuje na závìry rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, è. j. 5 Ans 7/2011-95, publikovaného pod è. 2782/2013 Sb. NSS. S ohledem na shora uvedenou vadnou výchozí premisu, posoudil krajský soud nesprávnì otázku hrazení výdajù na informování obèanù o konání voleb a výdajù na nákup USB flash diskù za úèelem vyhotovení a pøedání údajù o prùbìhu a výsledku voleb. Aèkoli toti¾ krajský soud pøipustil, ¾e jde o výdaje vynalo¾ené za úèelem konání voleb, shledal je neoprávnìnými, proto¾e nejsou uvedeny ve smìrnici Ministerstva financí.
®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti nesouhlasí s tvrzením stì¾ovatele o nepøezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek dùvodù. Z napadeného rozsudku je dle ¾alovaného zøejmé, z jakého skutkového stavu zji¹tìného správními orgány krajský soud vy¹el, jak vyhodnotil pro vìc rozhodné skutkové okolnosti a jak je právnì posoudil. Z odùvodnìní rozsudku je rovnì¾ zøejmé, proè pova¾uje soud závìry ¾alobce za liché, mylné a vyvrácené. V pøezkoumávaném rozhodnutí soud zcela jednoznaènì a srozumitelnì uvedl, na základì jakých dùvodù dospìl k závìru, ¾e nelze vyhovìt ¾alobì.
K podstatì vìci ¾alovaný uvádí, ¾e smìrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodì s Ministerstvem vnitra k zabezpeèení úèelného a hospodárného vynakládání prostøedkù státního rozpoètu pøi financování výdajù spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajù a voleb do Parlamentu Èeské republiky. Ministerstvo financí tuto smìrnici vydalo jako správce V¹eobecné pokladní správy, z ní¾ jsou výdaje spojené s volbami hrazeny. Tato smìrnice, která pro¹la øádným legislativním procesem a byla zveøejnìna v pøíslu¹ném vìstníku, je pro orgány obce pøi výkonu pøenesené pùsobnosti závazná a pøi financování výdajù spojených s volbami je tøeba z ní striktnì vycházet, nebo» specifikuje výdaje, které jsou pova¾ovány za nezbytné pro organizaènì technické zabezpeèení voleb. By» s pøípravou voleb mohou souviset i jiné výdaje, které je tøeba vynalo¾it, nelze je uhradit ze státního rozpoètu a takové výdaje musí obec uhradit z rozpoètu svého. Proto ¾alovaný souhlasí s krajským soudem, který dle jeho názoru správnì posoudil úhradu tisku mìstského zpravodaje a úhradu 36 kusù USB flash diskù jako výdaje nevynalo¾ené v souladu se smìrnicí Ministerstva financí.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve pøezkoumal formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a shledal, ¾e kasaèní stí¾nost je podána vèas, nebo» byla podána ve lhùtì dvou týdnù od doruèení napadeného rozsudku (§ 106 odst. 2 s. ø. s.), je podána osobou oprávnìnou, nebo» stì¾ovatel byl úèastníkem øízení, z nìho¾ napadený rozsudek vze¹el (§ 102 s. ø. s.), a jedná za nìj povìøený zamìstnanec, který má vysoko¹kolské právnické vzdìlání, které je podle zvlá¹tních pøedpisù vy¾adováno pro výkon advokacie (§ 105 odst. 2 s. ø. s.).
Financování výdajù vynalo¾ených správními orgány v souvislosti s konáním voleb není právními pøedpisy systematicky a podrobnì upraveno. Volební zákony upravující jednotlivé volby v tomto ohledu obsahují v¾dy pouze jediné ustanovení, a to § 84 zákona volbách do Parlamentu ÈR, § 63 zákona è. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, § 69 zákona è. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, § 66 zákona è. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o zmìnì nìkterých zákonù a § 70 zákona è. 275/2012 Sb., o volbì prezidenta republiky a o zmìnì nìkterých zákonù (zákon o volbì prezidenta republiky). By» se tato ustanovení terminologicky v¾dy mírnì odli¹ují (v závislosti na typu voleb a dobì vzniku jednotlivého volebního zákona), v základu v¹echna vycházejí z tého¾ principu, podle nìho¾ se výdaje správních úøadù a volebních orgánù spojené s jednotlivými volbami hradí ze státního rozpoètu. Tato ustanovení tedy stanoví hmotnìprávní podmínky financování výdajù státních úøadù a volebních orgánù, které tyto vynalo¾í v souvislosti s konáním voleb.
Procesními aspekty této problematiky se Nejvy¹¹í správní soud podrobnì zabýval v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, è. j. 5 Ans 7/2011-90, publikovaném pod è. 2782/2013 Sb. NSS. V této souvislosti Nejvy¹¹í správní soud uvedl, ¾e ji¾ z povahy vìci se li¹í zpùsob financování volebních výdajù obcí a krajù od financování výdajù volebních orgánù, které jsou organizaèní slo¾kou státu nebo její souèástí (napø. Ministerstvo vnitra, Stání volební komise). Zatímco toti¾ organizaèní slo¾ky státu hospodaøí s prostøedky státního rozpoètu, jejich výdaje tedy jsou pøímo výdaji státního rozpoètu [§ 5 odst. 3 a § 7 odst. 1 písm. a) zákona o rozpoètových pravidlech], obce, kraje a hlavní mìsto Praha i èinnosti vykonávané v pøenesené pùsobnosti, kterými jsou té¾ èinnosti správních úøadù a volebních orgánù související s volbami, financují z vlastního rozpoètu. Náklady vynalo¾ené územními samosprávnými celky v souvislosti s konáním voleb tedy patøí mezi výdaje územních rozpoètù [§ 9 odst. 1 písm. c) a § 10 odst. 1 písm. c) zákona è. 250/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech územních rozpoètù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù]. Jeliko¾ v¹ak podle volebních zákonù mají být tyto výdaje v plné vý¹i hrazeny ze státního rozpoètu, musí být odpovídající prostøedky ze státního rozpoètu do územních rozpoètù pøevedeny. K tomu podle ustálené praxe dochází formou neinvestièních úèelových dotací, pøièem¾ tyto dotace se poskytují z rozpoètové kapitoly V¹eobecná pokladní správa, jejím¾ správcem je Ministerstvo financí. Zatímco krajùm jsou dotace poskytovány pøímo Ministerstvem financí, obcím jsou tyto dotace poskytovány podle § 19 odst. 2 zákona o rozpoètových pravidlech prostøednictvím krajù, v jejich¾ obvodu se obce nacházejí. Právì k této èinnosti krajù se posléze upínaly dal¹í úvahy Nejvy¹¹ího správního soudu uvedené ve shora oznaèeném rozsudku, nebo» pøedmìtem øízení v dané vìci byla tvrzená neèinnost krajského úøadu pøi vydání rozhodnutí o neposkytnutí dotace obci (souèasnému stì¾ovateli).
Krom toho v¹ak Nejvy¹¹í správní soud uèinil i dal¹í zásadní úvahy, které je tøeba zopakovat a na které je tøeba s ohledem na pøedmìt øízení v nyní rozhodované vìci navázat. Nejvy¹¹í správní soud tedy uvedl: V rámci uvedeného modelu financování volebních výdajù tedy územní samosprávné celky vystupují ve dvojím postavení. Na jedné stranì jako volební orgány samy platí výdaje související s konáním voleb, a to z prostøedkù, které jsou souèástí jejich rozpoètu. Zároveò jsou pøíjemcem úèelové dotace ze státního rozpoètu, z ní¾ mají být výdaje financovány, resp. nahrazeny. Tato dotace tvoøí pøíjem rozpoètu územních samosprávných celkù [§ 7 odst. 1 písm. g) a § 8 odst. 1 písm. f) zákona o rozpoètových pravidlech územních rozpoètù], vzhledem k úèelovosti dotace ov¹em mohou být tyto prostøedky pou¾ity pouze k úhradì výdajù dùvodnì vynalo¾ených v souvislosti s konáním voleb.
Zároveò je tøeba zdùraznit, ¾e podle § 66 zákona o volbách do EP musí prostøedky ze státního rozpoètu územním samosprávným celkùm plnì krýt výdaje související s konáním voleb. Jedná se o lex specialis pokraèování ve vztahu k § 62 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení) a § 29 odst. 2 zákona è. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zøízení), podle nich¾ je obcím a krajùm poskytován ze státního rozpoètu na plnìní úkolù v pøenesené pùsobnosti pouze pøíspìvek, jen¾ nemusí plnì krýt náklady spojené s výkonem èinností v pøenesené pùsobnosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02, publikovaný pod è. 53/2003 Sb.). Naopak ze znìní § 66 zákona o volbách do EP vyplývá, ¾e obce a kraje nemají povinnost nést náklady voleb z vlastních prostøedkù. Náklady spojené s výkonem pøenesené pùsobnosti pøi pøípravì a konání voleb proto nesmí zatì¾ovat hospodaøení obcí a krajù s jejich vlastním majetkem. Územní samosprávné celky jsou rozpoètovì autonomními veøejnoprávními korporacemi (èl. 101 odst. 3 Ústavy). Do jejich èinnosti lze zasahovat pouze zpùsobem stanoveným zákonem (èl. 101 odst. 4 Ústavy). Stanoví-li tedy § 66 zákona o volbách do EP, ¾e se výdaje spojené s volbami hradí ze státního rozpoètu, pak mají územní samosprávné celky vùèi státu subjektivní právo na plnou úhradu tìch výdajù, které v této souvislosti dùvodnì vynalo¾ily. Tomuto subjektivnímu právu odpovídá i povinnost orgánù státu poskytnout do rozpoètù územních samosprávných celkù dotace ve vý¹i odpovídající dùvodnì vynalo¾eným nákladùm.
K tomu nutno pøipomenout, ¾e tyto závìry platí nejen pro výdaje spojené s volbami do Evropského parlamentu, kterých se týkal citovaný rozsudek, ale i pro výdaje spojené s volbami do zastupitelstev obcí, do zastupitelstev krajù, do Poslanecké snìmovny, do Senáru a volbami prezidenta, nebo» jak ji¾ bylo uvedeno v úvodu, v¹echny volební zákony upravující volby do vyjmenovaných zastupitelských sborù a volby prezidenta obsahují tuté¾ hmotnìprávní úpravu financování voleb, její¾ podstatou, pokud jde o územnì samosprávnì celky (obce a kraje), je jejich právo na plnou úhradu tìch výdajù, které v souvislosti s volbami ze svých územních rozpoètù dùvodnì vynalo¾ily.
O to, které výdaje jsou tìmi, jejich¾ náhradu má obec právo po¾adovat, je pøitom veden spor v nyní rozhodované vìci. K tomu je tøeba uvést následující podstatné skutkové okolnosti vìci:
V souvislosti s volbami do Poslanecké snìmovny konanými ve dnech 28. a 29. 5. 2010 byl na základì rozpoètového opatøení Krajského úøadu Královéhradeckého kraje è. 1727 ze dne 30. 4. 2010 zvý¹en rozpoèet stì¾ovatele o èástku 651 800 Kè s tím, ¾e pou¾ití tìchto prostøedkù je úèelovì urèeno na úhradu výdajù souvisejících s uvedenými volbami a øídí se smìrnicí Ministerstva financí. Tato èástka byla následnì na základì finanèního vypoøádání Krajského úøadu Královéhradeckého kraje ze dne 1. 3. 2011 je¹tì zvý¹ena o 72 338,20 Kè
Tato rozpoètové opatøení bylo následnì pøedmìtem kontroly zahájené finanèním úøadem u stì¾ovatele dne 8. 10. 2010 s cílem ovìøit skuteènosti rozhodné pro stanovení povinnosti odvodu za poru¹ení rozpoètové káznì podle § 44 zákona o rozpoètových pravidlech. Ze zprávy o kontrole è. 2010/68 ze dne 13. 9. 2011 vyplynulo, ¾e za poru¹ení rozpoètové káznì finanèní úøad v pøípadì financování voleb do Poslanecké snìmovny konaných ve dnech 28. a 29. 5. 2010 pova¾uje mj. èásteènou úhradu tisku mìstského zpravodaje a úhradu 36 kusù USB flash diskù. Kromì tìchto kontrolních zji¹tìní, proti kterým stì¾ovatel brojil ¾alobou u krajského soudu, uèinil finanèní úøad i dal¹í zji¹tìní, kdy napøíklad za poru¹ení rozpoètové káznì pova¾oval úhradu nájemného za volební místnosti ve vlastnictví mìsta. Toto poslednì uvedené kontrolní zji¹tìní stì¾ovatel ¾alobou a ani kasaèní stí¾ností nenapadá, a proto se jím Nejvy¹¹í správní soud nezabývá.
Jeliko¾ základní premisou finanèního úøadu, ¾alovaného a té¾ krajského soudu je úvaha, ¾e ze státního rozpoètu lze hradit pouze ty výdaje vynalo¾ené na organizaènì technické zabezpeèení voleb, které jsou výslovnì uvedeny ve smìrnici Ministerstva financí, pøièem¾ jiné výdaje, by» úèelnì vynalo¾ené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, je tøeba, aby se Nejvy¹¹í správní soud nyní zabýval charakterem této smìrnice. Nejprve k jejímu obsahu. Tato smìrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodì s Ministerstvem vnitra k zabezpeèení
úèelného a hospodárného vynakládání prostøedkù státního rozpoètu pøi financování výdajù spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajù a voleb do Parlamentu Èeské republiky. Podle èl. 1 odst. 1 se tato smìrnice vztahuje na výdaje obcí, krajù a volebních komisí. Naopak se podle èl. 1 odst. 2 nevztahuje na výdaje hrazené ze státního rozpoètu prostøednictvím rozpoètových kapitol Ministerstva vnitra, Èeského statistického úøadu, Ministerstva obrany a Ministerstva zahranièních vìcí. Tato výluka je pøitom logická s ohledem na ji¾ zmiòovaný odli¹ný zpùsob financování volebních výdajù obcí a krajù a výdajù volebních orgánù, které jsou organizaèní slo¾kou státu nebo její souèástí. Z hlediska rozhodované vìci je dále podstatný èl. 1 odst. 3 této smìrnice, který taxativnì vypoèítává, které výdaje lze pova¾ovat za výdaje nezbytné pro organizaènì technické zabezpeèení voleb, tedy výdaje, které podle názoru ¾alovaného i krajského soudu lze obci nahradit. Bylo by nadbyteèné uvádìt v¹echny tyto uznané výdaje. S ohledem na pøedmìt sporu v dané vìci je v¹ak tøeba uvést alespoò výdaje uvedené pod bodem a), kterými jsou výdaje na základní kanceláøské potøeby (papír, psací pomùcky, pravítka, nù¾ky, sponky, desky na spisy apod.) a po¹tovní poplatky; a výdaje uvedené bod bodem f), kterými jsou výdaje na zaji¹tìní distribuce hlasovacích lístkù volièùm, a to v èástce 3 Kè na jednoho volièe; v pøípadech, kdy distribuce hlasovacích lístkù bude zaji¹»ována prostøednictvím po¹ty, výdaje na po¹tovné, a to ve vý¹i dohodnuté Ministerstvem vnitra s dr¾itelem po¹tovní licence. Èl. 2 této smìrnice stanoví podrobnosti k zaøazení pøijaté úèelové dotace podle platné rozpoètové skladby, zaji¹tìní sledování èerpání úèelové dotace a zaøazení výdajù. Èl. 3 posléze upravuje povinnosti krajù související s pøedlo¾ením pøedbì¾ného vyúètování výdajù a souhrnného vyúètování výdajù.
Pro úplnost lze dodat, ¾e tato smìrnice Ministerstva financí byla s úèinností od 8. 1. 2014 zru¹ena smìrnicí Ministerstva financí ze dne 19. 12. 2013, è. MF-62 970/2013/12-1204, o postupu obcí a krajù pøi financování voleb, která vedle ní zru¹ila i smìrnici Ministerstva financí ze dne 11. 3. 2004, è. 124/42 055/2004, kterou se upravuje postup obcí a krajù pøi financování voleb do Evropského parlamentu, a smìrnici Ministerstva financí ze dne 3. 12. 2012, è. MF-78 977/2012/12-124, o postupu obcí a krajù pøi financování volby prezidenta republiky. Úprava financování voleb tedy byla tímto na úrovni tìchto pøedpisù sjednocena pro v¹echny typy voleb.
V¹echny uvedené smìrnice jsou vnitøními pøedpisy. Tedy nejsou právní normou, nebo» jim pøedev¹ím chybí obecná právní závaznost. Zavazovat mohou pouze podøízené orgány a osoby ve vnitøních vztazích veøejné správy, pøièem¾ jejich vydávání je uskuteèòováním oprávnìní øídit èinnost podøízených subjektù a jejich plnìní je zachováváním právní povinnosti øídit se pokyny nadøízených subjektù (viz Boguszak, J., Èapek, J., Teorie práva. Praha: Codex Bohemia, 1997, s. 74). Z toho vyplývá, ¾e vnitøní pøedpisy mohou primárnì ukládat úkoly a pokyny pouze tìm, kteøí podléhají øídící pravomoci toho, kdo vnitøní pøedpis vydává. Urèitým typem pokynu je i pokyn k výkladu právní normy, který je tím pro podøízené orgány závazný pøi jejich rozhodování o právech a povinnostech úèastníkù správního øízení. V dané vìci takový závazný právní výklad obsahuje shora èásteènì citovaný èl. 1 odst. 3, který urèuje, jak mají pøi výkladu ustanovení volebních zákonù týkajících se financování výdajù souvisejících s volbami postupovat správní úøady podøízené Ministerstvu financí, kterými mj. byla i finanèní øeditelství a finanèní úøady rozhodující v dané vìci [§ 4a odst. 1 písm. d), § 9 písm. a) a § 11 písm. a) zákona è. 531/1990 Sb., o územních finanèních orgánech, ve znìní úèinném od 1. 1. 2011].
Závaznost vnitøního pøedpisu v¹ak mù¾e stanovit i zákon. Smìrnicí Ministerstva financí tak je pøedev¹ím vázán krajský úøad, na který byla fakticky pøenesena pùsobnost poskytovatele dotace do rozpoètù obcí; jde pøitom o pùsobnost pøenesenou (§ 19 odst. 2 zákona o rozpoètových pravidlech). Závaznost této smìrnice pro krajský úøad vyplývá z § 30 písm. b) zákona è. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zøízení), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Toto ustanovení je dùsledkem nutnosti zajistit pokud mo¾no jednotný výkon státní správy a souèasnì je nástrojem pokraèování k tomu, aby ministerstva (zde Ministerstvo financí, které je ústøedním orgánem státní správy mj. pro státní rozpoèet) mohla dostát své povinnosti plynoucí z § 24 zákona è. 2/1969 Sb., o zøízení ministerstev a jiných ústøedních orgánù státní správy Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, podle nìho¾ ministerstva dbají o zachování zákonnosti v okruhu své pùsobnosti.
Dal¹ím nástrojem k tomu, aby ministerstva a jiné ústøední správní úøady mohly plnit povinnost plynoucí z poslednì uvedeného ustanovení, je dále samotné oprávnìní k vydávání vnitøních pøedpisù, které tedy plyne právì z § 24 zákona o zøízení ministerstev a jiných ústøedních orgánù státní správy Èeské republiky, z nìho¾ souèasnì vyplývá, ¾e toto oprávnìní ministerstvùm a jiným ústøedním správním úøadùm pøíslu¹í pouze v rozsahu jejich pùsobnosti.
Namítá-li stì¾ovatel v této souvislosti nepøezkoumatelnost rozsudku krajského soudu proto, ¾e se dostateènì nevypoøádal s jeho námitkami popírajícími oprávnìní Ministerstva financí k vydání ve vìci aplikované smìrnice, nelze mu pøisvìdèit. Nepøezkoumatelnost pro nedostatek dùvodù je vyhrazena jen vá¾ným nedostatkùm odùvodnìní rozhodnutí krajského soudu, kdy závìry soudem vyslovené vùbec nelze pøezkoumat v øízení o kasaèní stí¾nosti. Jedná se o pøípady, kdy z odùvodnìní napadeného rozsudku není zøejmé, proè soud nepova¾oval za dùvodnou právní argumentaci úèastníka øízení v ¾alobì a proè ¾alobní námitky úèastníka pova¾uje za liché, mylné nebo vyvrácené , a to zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na ní¾ je postaven základ ¾aloby (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, è. j. 2 Afs 24/2005-44, publ. pod è. 689/2005 Sb. NSS). Vadu takové intenzity Nejvy¹¹í správní soud neshledává, nebo» krajský soud k podstatì ¾alobní námitky týkající se oprávnìní Ministerstva financí k vydání aplikované smìrnice sice struènì, av¹ak dostateèným zpùsobem argumentoval. Pokud snad podrobnì nevyvrátil v¹echny dílèí stì¾ovatelovy argumenty, nezakládá to nepøezkoumatelnost jeho rozsudku pro nedostatek dùvodù. Nutno pøitom dodat, ¾e jeho závìr je správný. Je sice pravdou, ¾e podle volebních zákonù je pravomoc metodicky øídit organizaèní a technickou pøípravu, prùbìh a provedení voleb pøiznána Ministerstvu vnitra [§ 9 odst. 2 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu Èeské republiky, § 8 odst. 1 písm. a) zákona o volbách do zastupitelstev obcí], nicménì nelze pominout, ¾e samotné financování voleb je ji¾ èinností odli¹nou. Jsou-li navíc volby financovány formou úèelových dotací ze státního rozpoètu, a to pøímo z kapitoly, jejím¾ správcem je Ministerstvo financí, nelze tomuto ministerstvu upøít oprávnìní metodicky øídit prostøednictvím smìrnice správní úøady (krajské úøady), jejich¾ prostøednictvím jsou dotace poskytovány.
Toto odli¹ení se nutnì projevuje i v specifickém dvojím postavení územnì samosprávných celkù. Ty na stranì jedné jako volební orgány èiní úkony smìøující k zaji¹tìní voleb a tuto èinnost vykonávají v pøenesené pùsobnosti [§ 61 odst. 1 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecního zøízení) ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen obecní zøízení )], pøièem¾ pøi této èinnosti jsou ve smyslu § 61 odst. 2 písm. b) obecního zøízení vázány smìrnicemi ústøedních správních úøadù. Nicménì s ohledem na shora uvedené by ¹lo o smìrnice Ministerstva vnitra týkající se problematiky pøípravy, prùbìhu a povedení samotných voleb. Územnì samosprávné celky se v¹ak na stranì druhé v dùsledku toho, ¾e ze svého rozpoètu platí výdaje související s konáním voleb, dostávají do postavení pøíjemce úèelové dotace ze státního rozpoètu, z ní¾ mají být tyto výdaje financovány, respektive nahrazeny. Vztah, který tu tak vzniká mezi územnì samosprávným celkem a poskytovatelem dotace (tj. mezi obcí a krajským úøadem nebo mezi krajem a Ministerstvem financí), ji¾ není finanèním vztahem uvnitø hierarchicky uspoøádaných orgánù podílejících se na výkonu státní správy. Obce tu ji¾ nevykonávají pøenesenou pùsobnost, pøi ní¾ by s ohledem na shora uvedený § 61 odst. 2 písm. b) obecního zøízení byly vázány jakoukoli smìrnicí ústøedního správního úøadu. Obce si toti¾ v rámci tohoto vztahu toliko nárokují náhradu výdajù, které vynalo¾ily pøi výkonu pøenesené pùsobnosti z vlastního rozpoètu. V podstatì tento jejich nárok na pøíjem do jejich rozpoètu má toto¾ný charakter jako nyní posuzovaný odvod z jejich rozpoètu pro poru¹ení rozpoètové káznì, o který je veden spor, a který není sporem týkajícím se výkonu státní správy, který je na územní samosprávné celky pøenesen.
®ádnými vnitøními pøedpisy nelze zavazovat soudce, nebo» ti jsou pøi výkonu své funkce nezávislí (èl. 82 odst. 1 Ústavy ÈR) a pøi svém rozhodování jsou vázáni pouze zákonem a mezinárodní smlouvou, která je souèástí právního øádu, pøièem¾ jsou oprávnìni posoudit soulad jiného právního pøedpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou (èl. 93 odst. 1 Ústavy ÈR). Pokud tedy krajský soud dospìl k závìru, ¾e ze státního rozpoètu lze hradit pouze ty výdaje vynalo¾ené na organizaènì technické zabezpeèení voleb, které jsou výslovnì uvedeny ve smìrnici Ministerstva financí, pøièem¾ jiné výdaje, by» úèelnì vynalo¾ené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, zaujal nesprávný právní názor. V dané vìci nepøicházelo do úvahy ani posouzení souladu smìrnice Ministerstva financí s volebním zákonem, nebo», jak ji¾ bylo øeèeno, vnitøní pøedpis není pøedpisem právním. Bylo tedy na krajském soudu, aby vylo¾il ustanovení volebního zákona o financování výdajù souvisejících s volbami, které je jedinou hmotnìprávní normou na úrovni právních pøedpisù, a posoudil, zda jednotlivé výdaje, které uplatnil stì¾ovatel, jsou výdaji dùvodnì vynalo¾enými v souvislosti s volbami. V této souvislosti krajský soud ve vztahu k výdajùm na tisk mìstského zpravodaje Radnièní listy obsahujícího volební informace uvedl, ¾e tento výdaj byl nepochybnì vynalo¾en za úèelem informování obèanù o prùbìhu voleb, a ve vztahu k výdajùm na nákup 36 USB flash diskù uvedl, ¾e zákon o volbách do Parlamentu ÈR pøedpokládá pøi zpracování výsledkù voleb vyu¾ití technického nosièe dat, av¹ak pouze alternativnì. Krajský soud tedy sice správnì konstatoval, ¾e ¹lo o výdaje dùvodnì vynalo¾ené, av¹ak dodal, ¾e takové výdaje nelze je nahradit, nebo» nepatøí mezi výdaje uvedené ve smìrnici Ministerstva financí, co¾ ji¾ je ze strany krajského soudu závìr nesprávný, jak bylo vylo¾eno shora.
K tomu Nejvy¹¹í správní soud dodává, ¾e pøi hledání odpovìdi na otázku, které výdaje lze pova¾ovat za výdaje dùvodnì vynalo¾ené v souvislosti s konáním voleb, je tøeba vyjít z následujících obecných kritérií. Prvním kritériem je skuteènost, ¾e výdaj je navázán na splnìní povinnosti, kterou správním úøadùm a volebním orgánùm v souvislosti s konáním voleb ukládá volební zákon. Dal¹ími kritérii je pak nezbytnost takového výdaje a jeho pøimìøenost (z pohledu ceny), tedy kritéria, která sledují hospodárné poèínání správních úøadù a volebních orgánù. Jde o po¾adavek, aby tyto orgány k vynakládání finanèních prostøedkù v souvislosti s volbami pøistupovaly s rozvahou, nebo» by» na stranì jedné nelze pøipustit, aby obce ze svých rozpoètù hradily volební výdaje bez toho, aby jim byly nahrazeny, nelze souèasnì na stranì druhé pøipustit, aby se v rámci zabezpeèení voleb s finanèními prostøedky státního rozpoètu plýtvalo.
V souvislostech rozhodované vìci, tj. pøi posuzování charakteru výdaje na tisk mìstského zpravodaje je tøeba poukázat na povinnost ulo¾enou starostovi obce týkající se informování volièù. Ta v pøípadì voleb do Poslanecké snìmovny vyplývá z § 15 zákona o volbách do Parlamentu ÈR, podle nìho¾ starosta zveøejní zpùsobem v místì obvyklým, nejpozdìji 15 dnù pøede dnem voleb, oznámení o dobì a místì konání voleb v obci. Bylo-li na území obce zøízeno více volebních okrskù, uvede, které èásti obce nále¾í do jednotlivých volebních okrskù, a oznámení zveøejní na území ka¾dého z nich. Zároveò starosta uvede v oznámení adresy volebních místností. Dále starosta v oznámení upozorní volièe na povinnost prokázat pøi hlasování toto¾nost a státní obèanství Èeské republiky a uvede dal¹í potøebné údaje nutné k neru¹enému prùbìhu voleb, pøièem¾ v obci, ve které se zøizuje výbor pro národnostní men¹iny podle zvlá¹tního zákona, to v¹e zveøejní i v jazyce pøíslu¹né národnostní men¹iny. Splní-li tuto povinnost starosta obce tím, ¾e vydá zvlá¹tní èíslo mìstského zpravodaje (èi jeho zvlá¹tní pøílohu), který je bezplatnì distribuován do v¹ech domácností ve mìstì, pøièem¾ po státním rozpoètu nárokuje pouze náklady vynalo¾ené na jeho tisk v rozsahu pøevy¹ujícím náklady spojené s vydáním bì¾ného èísla (bez pøílohy), má Nejvy¹¹í správní soud za to, ¾e jde o náklady dùvodnì pokraèování vynalo¾ené. K argumentaci ¾alovaného, ¾e tato povinnost mù¾e být splnìna uveøejnìním zákonem po¾adovaných informací na úøední desce obce, a tedy ¾e jakékoli dal¹í náklady nelze pøiznat jako oprávnìné, je tøeba uvést, ¾e smyslem informování volièù je dosáhnout maximální volební úèasti, pøièem¾ z tohoto úhlu pohledu je tøeba zpùsob informování volièù, který zvolil stì¾ovatel, pova¾ovat ve srovnání s jejím pouhým uveøejnìním na úøední desce (a to i elektronické) výraznì efektivnìj¹í. Nejvy¹¹í správní soud pøitom neshledává, ¾e by se uplatnìný výdaj vymykal dal¹ím shora uvedeným kritériím, nebo» volební informace byly oti¹tìny v pøimìøeném rozsahu a po státním rozpoètu byly náklady nárokovány pouze v pomìrné vý¹i, pøièem¾ ani cena tisku není nepøimìøená.
Ve vztahu k výdaji na nákup 36 kusù USB flash diskù, které slou¾ily okrskovým komisím k pøedání výsledkù hlasování Èeskému statistickému úøadu na technickém nosièi dat, je tøeba upozornit na § 42 odst. 4 zákona o volbách do Parlamentu ÈR, podle nìho¾ vyu¾ije-li okrsková volební komise nebo zvlá¹tní okrsková volební komise pro vyhotovení zápisu o prùbìhu a výsledku hlasování, popøípadì i pro vyhotovení údajù na technickém nosièi poèítaè, vyu¾ije programové vybavení dodané Èeským statistickým úøadem , a na § 43 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu ÈR, podle nìho¾ po podepsání zápisu o prùbìhu a výsledku hlasování pøedseda okrskové volební komise nebo povìøený èlen okrskové volební komise pøedá 1 stejnopis zápisu o prùbìhu a výsledku hlasování, popøípadì i výsledek hlasování na technickém nosièi neprodlenì Èeskému statistickému úøadu na pracovi¹ti u povìøeného obecního úøadu . Z citovaných ustanovení plyne, ¾e lze zápis o prùbìhu a výsledku hlasování zpracovat a Èeskému statistickému úøadu pøedat v elektronické podobì, co¾ zcela odpovídá technickému vývoji a trendu doby. By» jde o zpùsob alternativní, lze se domnívat, ¾e v dne¹ní dobì pùjde o zpùsob pøeva¾ující, který s sebou nese øadu výhod, napøíklad v podobì èasové úspory z dùvodu, ¾e odpadá nutnost pøepisovat výsledky voleb z papírové do elektronické podoby, a v podobì minimalizace chyb, které pøi takovém pøepisování mohou vzniknout.
I tento výdaj je tedy výdajem dùvodným, a to i z hlediska dal¹ích kritérií, nebo» poèet zakoupených USB flash diskù je úmìrný poètu volebních místností a ani jejich cena není nepøimìøenì vysoká (200 Kè za jeden kus vèetnì DPH). Lze pøitom pøedpokládat, ¾e toto zaøízení má del¹í ¾ivotnost a bude opakovanì vyu¾íváno i pøi dal¹ích volbách. Øeèeno jinak, za nezbytný výdaj by nebylo mo¾né pova¾ovat nákup obdobného zaøízení pøi konání ka¾dých voleb.
Toliko na okraj a nad rámec nutných úvah lze upozornit na novou smìrnici Ministerstva financí ze dne 19. 12. 2013, è. MF-62 970/2013/12-1204, o postupu obcí a krajù pøi financování voleb, úèinnou od 8. 1. 2014, jí¾ byla úprava financování voleb na úrovni tìchto pøedpisù sjednocena pro v¹echny typy voleb. Tato smìrnice v èl. 1 odst. 2 písm. a) toti¾ uvádí, ¾e výdajem nezbytnì nutným pro organizaènì technické zabezpeèení voleb jsou mj. pamì»ové klíèe USB (flash disky), pøièem¾ tyto mohou být poøízeny pro jeden volební okrsek nejvý¹e jednou za 5 let, a to v poøizovací cenì nejvý¹e 200 Kè vèetnì DPH za kus.
Nejvy¹¹í správní soud uzavírá, ¾e v pøípadì úhrady tisku volebního mìstského zpravodaje a v pøípadì úhrady USB flash diskù se tedy stì¾ovatel nedopustil poru¹ení rozpoètové káznì podle § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpoètových pravidlech.
Nejvy¹¹í správní soud tak konstatuje, ¾e kasaèní stí¾nost jako celek je dùvodná, a v souladu s § 110 odst. 1 s. ø. s. rozsudek krajského soudu zru¹il. Zru¹í-li Nejvy¹¹í správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud ji¾ v øízení pøed krajským soudem byly pro takový postup dùvody, souèasnì se zru¹ením rozhodnutí krajského soudu mù¾e sám podle povahy vìci rozhodnout o zru¹ení rozhodnutí správního orgánu [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s.]. Vzhledem k tomu, ¾e v dané vìci by krajský soud v souladu s vysloveným závazným právním názorem nemìl jinou mo¾nost, ne¾ zru¹it napadené rozhodnutí ¾alovaného, rozhodl Nejvy¹¹í správní soud v souladu s § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 1 a 4 s. ø. s. tak, ¾e sám rozhodnutí ¾alovaného zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V nìm bude ¾alovaný postupovat podle právního názoru vysloveného v tomto rozsudku.
Podle § 110 odst. 3 vìty druhé s. ø. s. rozhodne Nejvy¹¹í správní soud v pøípadì, ¾e zru¹í podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s. rozhodnutí ¾alovaného, o nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti i o nákladech øízení pøed krajským soudem. Stì¾ovatel mìl ve vìci úspìch, a proto mu podle § 60 odst. 1 s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s. Nejvy¹¹í správní soud pøiznal právo na náhradu nákladù øízení v èástce 8000 Kè. Tuto èástku tvoøí zaplacené soudní poplatky za ¾alobu a kasaèní stí¾nost. Tuto èástku je ¾alovaný povinen zaplatit stì¾ovateli do tøiceti (30) dnù od právní moci tohoto rozsudku.

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 14
 § 19
 § 44
 soud 
 soud 
 soud 
 § 42
 § 103
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 84
 § 63
 § 69
 § 66
 § 70
 soud 
 soud 
 § 7
 § 10
 § 19
 soud 
 soud 
 § 8
 § 66
 § 62
 § 29
 § 66
 § 66
 § 44
 soud 
 soud 
 § 9
 § 11
 § 30
 § 24
 § 24
 soud 
 soud 
 soud 
 § 8
 § 61
 § 61
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 15
 soud 
 soud 
 § 42
 § 43
 soud 
 § 44
 soud 
 § 110
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 § 78
 § 110
 soud 
 § 110
 § 60
 § 120
 soud