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Timestamp: 2018-08-21 23:16:31+00:00

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Occupazione illegittima ed acquisizione sanante (C. Stato A.P. 2/2016) | Bollettino di Legislazione Tecnica
FAST FIND : NW3921
Occupazione illegittima ed acquisizione sanante (C. Stato A.P. 2/2016)
La sentenza 09/02/2016, n. 2, del Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria esamina diversi aspetti relativi all’applicazione dell’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001. Il pronunciamento è utile strumento per funzionari ed operatori della P.A., per comprendere come affrontare i temi dell’occupazione illegittima e dell’acquisizione sanante.
Con l’interessantissima sentenza 09/02/2016, n. 2, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha preso posizione sui diversi temi relativi alle problematiche delle occupazioni illegittime della P.A. ed al rimedio previsto dall’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001 (Testo Unico delle espropriazioni per pubblica utilità, nel seguito anche “TUE”).
La sentenza segue un filone di autorevolissimi interventi giurisprudenziali (cfr. Corte Cost. 30/04/2015, n. 71; Cassazione SS.UU. 19/01/2015, n. 735 e 29/10/2015, n. 22096; Cons. Stato, Sez. IV, 19/10/2015, n. 4777, 21/09/2015, n. 4403, 26/08/2015, n. 3988, 27/04/2015, n. 2126, 03/07/2014, n. 3346) sul tema delle occupazioni illegittime, e costituisce un ulteriore, significativo, monito alle P.A. di chiudere, definitivamente, col passato e superare le patologie procedurali che hanno portato, in innumerevoli casi, alla illecita compressione dei diritti dominicali dei proprietari.
Vero nervo scoperto per molte amministrazioni italiane, le occupazioni illegittime continuano infatti a costituire una problematica troppo spesso sottovalutata ma che, quando arriva (e prima o poi arriva) sulle scrivanie di funzionari, dirigenti ed amministratori, rischia di far davvero male.
Ecco, allora, che occorre, per l’operatore di settore, premunirsi di giusti rimedi preventivi che possano evitare spiacevoli sorprese ed inutili, successivi, patemi d’animo. Anzitutto occorre aver chiaro di cosa si sta trattando per poter, successivamente, porre rimedio con sufficiente cognizione di causa e di conseguenze.
In tale ottica il pronunciamento dell’Adunanza Plenaria in commento è, di sicuro, utile strumento per comprendere come comportarsi dinanzi a tali questioni e come affrontarle.
QUADRO DI MASSIMA DELLE OCCUPAZIONI ILLEGITTIME - In premessa, il massimo organo della Giustizia amministrativa, riconosce come, in via generale, quale che sia la sua forma di manifestazione, la condotta illecita di una P.A. che incida sul diritto di proprietà non può comportare, per tale fatto, l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 del Codice civile, con la conseguenza che decorre il termine prescrizionale di cinque anni per la proposizione della domanda di risarcimento del danno da mancato utilizzo, salve le altre richieste indennitarie e risarcitorie per il danno patrimoniale e non.
I Giudici di Palazzo Spada ricordano, a tal uopo, che l’occupazione illegittima cessa in conseguenza della restituzione del fondo, per il raggiungimento di un accordo transattivo tra le parti, per rinunzia abdicativa, per compiuta usucapione (quest’ultima entro ristrettissimi e stringenti limiti operativi tracciati dal Consiglio di Stato in altri precedenti pronunciamenti), per adozione di un provvedimento coattivo ex art. 42-bis del TU espropri.
NATURA E DISCIPLINA DELL’ACQUISIZIONE SANANTE - Tracciato il quadro, di massima, sulle occupazioni illegittime, la sentenza in commento passa all’analisi della disciplina di cui all’art. 42-bis soffermandosi sulla sua natura giuridica, sul procedimento e sulle conseguenze dell’adozione del relativo provvedimento acquisitivo.
La decisione si pone in linea di continuità con il menzionato pronunciamento n. 71 del 30/04/2015 col quale la Corte Costituzionale ha riconosciuto la legittimità, rispetto alla Carta, delle previsioni normative di cui all’art. 42-bis.
In particolare, prendendo espressa posizione sulla natura giuridica dell’atto acquisitivo, l’Adunanza Plenaria ha confermato che lo strumento acquisitivo contemplato dall’42-bis non è una sanatoria ma un procedimento ablatorio da ritenersi “sui generis”, caratterizzato da una precisa base legale, semplificato nella struttura (unico actu perficitur), complesso negli effetti che sono sempre e comunque ex nunc.
Importante sottolineatura - a buon intenditor poche parole - è relativa al richiamo, contenuto in sentenza, al necessario coinvolgimento della Corte dei Conti sul tema dell’acquisizione ex art. 42-bis; il Giudice contabile, infatti, va necessariamente coinvolto indipendentemente, sostiene la Plenaria, “dagli eventuali profili soggettivi di responsabilità da accertarsi nelle competenti sedi”. L’inciso è una forte presa di posizione sul tema delle responsabilità erariali e contabili susseguenti alle problematiche delle occupazioni illegittime degli enti pubblici, troppo spesso sottovalutate.
Alcuni passi della sentenza in commento ricordano, inevitabilmente, quanto già indicato dalla sopra segnalata sentenza della Consulta; al riguardo, significativo il richiamo agli obblighi di partecipazione al procedimento ablativo di cui all’art. 42-bis, al rispetto di una motivazione idonea, congrua seria, che sorregga l’atto acquisitivo, nonché alla specificazione dell’assenza di ragionevoli alternative al provvedimento coattivo in parola.
ESECUZIONE DEL GIUDICATO E POTERI DEL COMMISSARIO AD ACTA - Di rilievo, da ultimo, il passo della sentenza della Plenaria nel quale ci si sofferma sullo specifico tema della esecuzione di un giudicato riguardante sentenze sulle occupazioni illegittime dalle P.A.; al riguardo, sostiene che il Commissario ad acta, giudizialmente nominato per l’esecuzione del giudicato, possa emanare il provvedimento di acquisizione coattiva di cui all’art. 42-bis TUE qualora tale adempimento sia stato previsto dal giudicato de quo agitur, e se nominato dal Giudice amministrativo nell’ambito di un giudizio sul silenzio-inadempimento della P.A. attivato laddove la stessa non si sia pronunciata sull’istanza dell’interessato all’adozione di tale atto.
Sent. C. Stato 09/02/2016, n. 2
1. ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICO INTERESSE (O UTILITÀ) - OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA - Natura giuridica - Configura un illecito permanente - Conseguenze - Cessazione - Quando può configurarsi. 2. ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICO INTERESSE (O UTILITÀ) - OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA - Acquisizione sanante - Natura giuridica e scopo. 3. ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICO INTERESSE (O UTILITÀ) - OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA - Acquisizione sanante - Provvedimento pronunciato da Commissario ad acta - Quando è ammissibile.
1. Quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 del Codice civile - con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene - che viene a cessare solo in conseguenza: a) della restituzione del fondo; b) di un accordo transattivo; c) della rinunzia abdicativa da parte del proprietario, implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo; d) di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti perspicuamente individuati dal Consiglio di Stato; e) di un provvedimento emanato ex art. 42-bis del D.P.R. 327/2001.
2. L’acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis del D.P.R. 327/2001 configura un procedimento ablatorio sui generis, caratterizzato da una precisa base legale, semplificato nella struttura, complesso negli effetti (che si producono sempre e comunque ex nunc), il cui scopo non è quello di sanatoria di un precedente illecito perpetrato dall’Amministrazione, bensì quello, autonomo rispetto alle ragioni che hanno ispirato la pregressa occupazione contra ius, consistente nella soddisfazione di imperiose esigenze pubbliche, redimibili esclusivamente attraverso il mantenimento e la gestione di qualsiasi opera dell’infrastruttura realizzata sine titulo.
3.Il commissario ad acta può emanare il provvedimento di acquisizione previsto dall’art. 42-bis del D.P.R. 327/2001: a) se nominato dal giudice amministrativo a mente degli artt. 34, comma 1, lettera e), e 114, comma 4, lettera d), del D. Leg.vo 104/2010, qualora tale adempimento sia stato previsto dal giudicato in base al quale si agisce; b) se nominato dal giudice amministrativo a mente dell’art. 117, comma 3, del D. Leg.vo 104/2010 (ricorso avverso il silenzio della P.A.)
Ord. C. Cass. civ. 29/10/2015, n. 22096
Urbanistica - Espropriazione per pubblica utilità - Indennizzo da occupazione - Determinazione - Controversie - Giurisdizione del giudice ordinario.
Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario in relazione alle controversie aventi ad oggetto l’indennizzo spettante in seguito all’emanazione del provvedimento di acquisizione emesso ai sensi dell’art. 42-bis del D.P.R. 08/06/2001, n. 327.
Sent. C. Stato 19/10/2015, n. 4777
Urbanistica - Espropriazione per pubblica utilità - Acquisizione sanante - Indennizzo - Quantificazione - Controversie - Giurisdizione del giudice ordinario.
In materia di acquisizione sanante, considerato che il ristoro previsto dall’art. 42-bis T.U. 8 giugno 2001 n. 327 configura un indennizzo da atto lecito, le controversie inerenti alla sua quantificazione sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario.
Sent. C. Stato 21/09/2015, n. 4403
Urbanistica - Espropriazione per pubblica utilità - Acquisizione sanante - Valida se ordine giudiziale di restituzione previa bonifica non eseguibile per carenza di fondi.
Non è né elusiva né violativa del giudicato la decisione di un'Amministrazione locale che, a fronte di una sentenza che ordini la restituzione di un fondo al privato previo bonifica del sito, decida di disporre l'acquisizione sanante dell'area a norma dell'art. 42-bis, D.P.R. n. 327 del 2001, motivandola con la mancanza di fondi sufficienti per restituire l'area bonificata. L'adozione di un provvedimento di acquisizione sanante non si pone quindi in contrasto con il giudicato restitutorio ma, anzi, ne costituisce un primo atto esecutivo, imposto dalla carenza di risorse utili.
Sent. C. Stato 26/08/2015, n. 3988
Urbanistica - Espropriazione per pubblica utilità - Usucapione in favore dell'Amministrazione dei beni illegittimamente espropriati - Illegittimità.
Le Pubbliche amministrazioni, di fatto, non possono utilizzare lo strumento dell’usucapione per “sanare” occupazioni illegittime pregresse. In tema di usucapione in favore dell’Amministrazione delle aree illegittimamente espropriate ed irreversibilmente trasformate dalla realizzazione dell’opera pubblica (che si risolve nella neutralizzazione dell’azione restitutoria e/o risarcitoria del proprietario, impedendo anche, addirittura, trattandosi di acquisto a titolo originario, che quest’ultimo possa chiedere l’applicazione dell’articolo 42-bis del D.P.R. 08/06/2001, n. 327 sulla c.d. acquisizione sanante) - che il riconoscimento dell’usucapione per effetto dell’occupazione illegittima scaturita da una procedura espropriativa non conclusasi ritualmente (con la cessione bonaria ovvero con il decreto di esproprio) rappresenta ciò che è stato definito un esercizio di “equilibrismo interpretativo” dal quale debbono essere prese le distanze. Ne discende che l’Amministrazione dispone dell’alternativa tra restituzione delle aree occupate, previa riduzione in pristino stato, e obbligo di disporne l’acquisizione sananteex articolo 42-bis del D.P.R. n. 327/2001.
Sent. Corte Cost. 30/04/2015, n. 71
Giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità - Testo A), articolo introdotto dall’art. 34, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111.
1) dichiara inammissibile, nel presente giudizio di costituzionalità, l’intervento di D.G.G.;
2) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità – Testo A), sollevata, in riferimento agli artt. 42, 111, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, con le ordinanze indicate in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 113 Cost., dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, con le ordinanze indicate in epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97, 111, primo e secondo comma, 113 e 117, primo comma, Cost., dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Urbanistica - Espropriazione per pubblica utilità - Obbligo di provvedere sull’istanza di conclusione del procedimento di esproprio - Termine.
In applicazione dei principi costituzionali di legalità e buon andamento, la P.A., a seguito di istanza del privato, ha il dovere di esercitare la scelta tra la restituzione dei fondi o l’emanazione del decreto di acquisizione e, in assenza di specifico termine nell’art. 42-bis del D.P.R n. 327/2001 ed in applicazione dell’art. 2 della L. n. 241 del 1990, detta opzione deve avvenire nell’ordinario termine di 90 giorni per la conclusione del procedimento di carattere obbligatorio.
Sent. C. Cass. 19/01/2015, n. 735
1. ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICO INTERESSE (O UTILITÀ) - OCCUPAZIONE TEMPORANEA E D'URGENZA - RISARCIMENTO DEL DANNO - PRESCRIZIONE CIVILE - TERMINE - COMPUTO DEI TERMINI - IN GENERE - Cosiddetta occupazione appropriativa - Illecito aquiliano - Natura - Illecito istantaneo - Conseguenze - Prescrizione del diritto al risarcimento del danno - Decorrenza - Danni da perdita delle utilità ricavabili dal bene sino alla restituzione dello stesso o alla proposizione della domanda di risarcimento - Decorrenza anno per anno - Danni risarcibili per equivalente pecuniario - Decorrenza dalla domanda giudiziale. 2. ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICO INTERESSE (O UTILITÀ) - OCCUPAZIONE TEMPORANEA E D'URGENZA - RISARCIMENTO DEL DANNO - Cosiddetta occupazione appropriativa - Modo di acquisto della proprietà - Esclusione - Ragioni - Contrarietà con la normativa della Convenzione europea dei diritti dell'uomo - Sussistenza - Illecito aquiliano - Conseguenze - Diritto del proprietario alla restituzione del bene o al risarcimento del danno per equivalente.
1. L'occupazione e la manipolazione del bene immobile di un privato da parte della P.A., allorché il decreto di esproprio non sia stato emesso o sia stato annullato, integra un illecito di natura permanente che dà luogo ad una pretesa risarcitoria avente sempre ad oggetto i danni per il periodo, non coperto dall'eventuale occupazione legittima, durante il quale il privato ha subito la perdita delle utilità ricavabili dal bene sino al momento della restituzione, ovvero della domanda di risarcimento per equivalente che egli può esperire, in alternativa, abdicando alla proprietà del bene stesso. Ne consegue che la prescrizione quinquennale del diritto al risarcimento dei danni decorre dalle singole annualità, quanto al danno per la perdita del godimento del bene, e dalla data della domanda, quanto alla reintegrazione per equivalente.
2. In materia di espropriazione per pubblica utilità, la necessità di interpretare il diritto interno in conformità con il principio enunciato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, secondo cui l'espropriazione deve sempre avvenire in "buona e debita forma", comporta che l'illecito spossessamento del privato da parte della P.A. e l'irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un'opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all'acquisto dell'area da parte dell'Amministrazione, sicché il privato ha diritto a chiederne la restituzione, salvo che non decida di abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno per equivalente.
Sent. Breve C. Stato 03/07/2014, n. 3346
1. Urbanistica - Espropriazione per pubblica utilità - Occupazione illegittima - Reazione del privato proprietario - Usucapio­ne - Esclusione - Fattispecie. 2. Urbanistica - Espropriazione per pubblica utilità - Occupazione illegittima - Possesso utile ai fini dell’usucapione - «Dies a quo».
1. In caso di occupazione non convertita in esproprio, con conse­guente illegittima protrazione della detenzione del bene da parte dell’Amministrazione e irreversibile trasformazione della sua destinazione d’uso, le iniziative giudiziarie intra­prese e coltivate dal privato proprietario a far tempo dalla cessazione dell’occupazione legittima impediscono che matu­ri usucapione per pacifico e incontestato possesso ventennale da parte dell’amministrazione stessa (nella specie, si è rite­nuto che la richiesta risarcitoria, anteriore alla vigenza del D.P.R. 327/01, fondata sul presupposto dell’illegittima protra­zione della detenzione del bene da parte della pubblica am­ministrazione, valesse ad escludere il presupposto applicativo dell’usucapione).
2. L’apprensione materiale del bene da parte dell’amministrazio­ne al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di un procedimento sanante non è idonea a integrare il requisito del possesso utile ai fini dell’acquisto per usucapione, che in ogni caso sarebbe potuta maturare solo dal momento in cui, con la disciplina introdotta dal D.P.R. 327/01, è stata data al destinatario dell’occupazione la possibilità di far valere il proprio diritto.
Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità (Testo A).
Determinazione indennità di esproprio per realizzazione opere private di pubblica utilità
Per le espropriazioni finalizzate alla realizzazione di opere private di pubblica utilità non rientranti nell’ambito dell’edilizia residenziale pubblica, convenzionata o agevolata, né nell’ambito di piani di insediamenti produttivi di iniziativa pubblica, il metodo di liquidazione dell’indennità deve basarsi sul valore venale del bene. Nota alla sentenza della Corte Suprema di Cassazione 25/09/2015, n. 19077.
Il procedimento espropriativo per pubblica utilità
Il presente articolo illustra come si svolge il procedimento espropriativo per pubblica utilità dall’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio all’emissione del decreto di esproprio, elencandone tutte le fasi procedurali che si susseguono nell’iter amministrativo.
Espropriazioni per pubblica utilità: sanatoria degli effetti della «acquisizione sanante»
Con la conversione del DL 98/2011 in materia di disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, è entrata in vigore la modifica al T.U. sulle espropriazioni (DPR 8 giugno 2001 n.327) che, a seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale della cd. «acquisizione sanante», prevede la regolarizzazione delle situazioni comunque createsi con l’occupazione di fatto di una proprietà privata per la realizzazione di un’opera pubblica.
Espropriazioni: restituzione area al privato per mancata realizzazione opera (Cass. S.U. 11963/2011)
La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, si è espressa in tema di ammissibilità e fondamento della restituzione di un’area al privato in caso di mancata realizzazione dell’opera.
Espropri, acquisizione sanante: illegittimità costituzionale art. 43 D.P.R. 327/2001 (C. Cost. 293/2010)
La Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale l'articolo 43 del Testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità, con il quale viene disciplinata la c.d. "acquisizione sanante".
Beni immobili culturali, la prelazione è dello Stato da Italia Oggi
Termini «extra» per l’esproprio da Il Sole 24 Ore
Espropri, valutazioni comparate da Italia Oggi
La p.a. ristora sempre l'espropriato da Italia Oggi Sette
Esproprio nullo? Danni dalla Pa da Il Sole 24 Ore
Roma 12/12/2018
Milano 05/11/2018

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 2043
 art. 42
 sentenza 
sui generis
 art. 42
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 2043
 art. 42
sui generis
 Cass. 
 sentenza 
 articolo 42
 Cass. 
 sentenza 
 art. 43