Source: http://www.senat.fr/rap/a12-593/a12-593_mono.html
Timestamp: 2019-12-06 16:23:08+00:00

Document:
Avis n° 593 (2012-2013) de M. Claude DILAIN, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 22 mai 2013
I. LE PROJET DE LOI CONSTITUE UNE AVANCÉE DANS LE SENS DU RENFORCEMENT ET DE LA CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
A. UN ACTE DE CONFIANCE DANS LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, QUI AURAIT MÉRITÉ UN UNIQUE PROJET DE LOI
B. LA CONSÉCRATION DU FAIT MÉTROPOLITAIN, PRINCIPALE AVANCÉE DU PROJET DE LOI
C. LE PRÉSENT PROJET DE LOI ILLUSTRE LES APPORTS ET LES LIMITES DE LA DÉCENTRALISATION
II. LE CHAMP DE LA SAISINE DE VOTRE COMMISSION POUR AVIS
A. VOTRE COMMISSION SALUE LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR LA COMMISSION DES LOIS
ANNEXE II - LISTE DES PERSONNES AYANT TRANSMIS UNE CONTRIBUTION ÉCRITE
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles,
495, 580 et 581 (2012-2013)
Lors de sa déclaration de politique générale du 3 juillet 2012 devant l'Assemblée nationale, M. Jean-Marc Ayrault, Premier ministre, déclarait : « la démocratie locale sera renforcée, au travers d'un nouvel acte de la décentralisation, qui fera l'objet d'une large consultation ».
Le 10 avril dernier, le Gouvernement a, suite à de larges consultations, déposé trois projets de loi visant à réformer l'administration locale :
- le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles1(*) ;
- le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires2(*) ;
- le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale3(*).
Votre commission des Affaires économiques regrette que ces trois textes aient été dissociés, nuisant ainsi à la lisibilité de la réforme souhaitée par le Gouvernement.
Notre Haute assemblée étant amenée à examiner en premier lieu le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, votre commission a souhaité se saisir pour avis des dispositions de ce projet de loi relevant de son champ de compétence, à savoir notamment :
- les dispositions relatives aux compétences - notamment en matière de logement - des métropoles de Paris, Marseille et Lyon, et des métropoles de droit commun ;
- l'article 13 qui prévoit l'élaboration par le conseil régional d'Île-de-France d'un schéma régional de l'habitat et de l'hébergement d'Île-de-France (SRHH) ;
- les articles 18 et 19 qui portent sur la gestion du quartier d'affaires de La Défense ;
- l'article 45 qui prévoit la création d'un seul établissement public foncier d'Etat par région.
La commission des Lois a délégué au fond à votre commission l'examen de l'article 13 précité.
Votre commission salue la confiance du Gouvernement dans les collectivités territoriales, confiance illustrée par ce projet de loi.
Au terme de ses travaux, marqués par près d'une dizaine d'auditions4(*) lui ayant permis de rencontrer notamment les représentants des bailleurs sociaux, les responsables des établissements publics fonciers franciliens ou encore les responsables des établissements publics du site de La Défense, en plus des nombreuses auditions organisées par la commission des Lois - dont il souhaite saluer le rapporteur pour la qualité son travail et de son écoute -, votre rapporteur pour avis estime que le présent projet de loi constitue une réelle avancée.
Votre rapporteur pour avis salue la volonté exprimée par le Président de la République et par le Gouvernement de renforcer la démocratie locale et les capacités d'action des élus locaux.
Il rappelle que, sous l'égide de son Président Jean-Pierre Bel, le Sénat avait lancé, dès décembre 2011, les états généraux de la démocratie territoriale afin d'engager, en lien avec les élus locaux, une vaste réflexion sur l'organisation décentralisée de la République et la démocratie locale. Comme le relève notre collègue René Vandierendonck, rapporteur de la commission des Lois sur le présent projet de loi, « cette dynamique de dialogue fructueuse a permis de recueillir la parole des élus sur leurs attentes et leurs propositions pour l'avenir de nos territoires »5(*).
Le 5 octobre 2012, en conclusion des rencontres nationales organisées à cette occasion, le Président de la République estimait : « nous avons besoin d'acteurs qui soient reconnus, qui soient respectés et en même temps responsables ». Il relevait que « la démocratie locale, c'est d'abord une exigence de citoyenneté mais c'est aussi un levier de croissance »6(*).
Annonçant le dépôt d'un projet de loi sur l'organisation territoriale de la République décentralisée, le Président de la République fixait alors quatre principes essentiels :
- la clarté entre l'État et les collectivités territoriales et entre les collectivités elles-mêmes dans l'exercice de leurs compétences respectives ;
- la confiance pour restaurer le dialogue entre les partenaires de l'action publique ;
- la cohérence pour conforter la logique des blocs de compétences ;
- la démocratie pour favoriser un meilleur contrôle du citoyen en développant la participation et l'évaluation.
La réforme de la décentralisation et de l'action publique engagée par le Gouvernement, dont le présent projet de loi constitue le premier volet, vise donc à « retrouver l'esprit de décentralisation initiée en 1982 »7(*).
Outre la confiance exprimée par le Gouvernement dans les collectivités territoriales et leurs représentants, votre rapporteur pour avis souligne que les trois projets de loi illustrent la reconnaissance de leur rôle essentiel dans les domaines économique et social.
L'étude d'impact du présent projet de loi souligne ainsi que « le redressement économique de notre pays doit prendre appui sur les initiatives locales et sur la vitalité de ses territoires. Les projets de loi ont pour but de mettre les collectivités territoriales en mesure de tenir toute leur place dans cette politique. Ils visent également à clarifier les responsabilités et les interventions de l'État et des collectivités, ainsi que les relations des collectivités entre elles, pour une plus grande efficacité de l'action publique au service de la population »8(*). Elle indique par ailleurs que ces textes « étendent les capacités d'action des collectivités dans les domaines qui sont déterminants pour la croissance économique, pour le rétablissement de la compétitivité, pour l'emploi et pour l'avenir de la jeunesse »9(*).
Pour autant, votre rapporteur pour avis regrette le choix du Gouvernement de découper le projet de loi initial en trois textes.
Cette décision nuit à la lisibilité de la réforme et empêche d'appréhender dans son ensemble la réforme portée par le Gouvernement. Sont ainsi renvoyées à plus tard les questions relatives aux solidarités sociales et territoriales, à la cohésion et l'égalité des territoires ou encore les réflexions sur la coopération intercommunale.
Votre rapporteur pour avis relève que de nombreuses personnalités ont regretté ce choix lors des nombreuses auditions menées par la commission des Lois.
Aux yeux de votre rapporteur pour avis, la principale avancée de ce texte consiste en la consécration du fait métropolitain avec la création de trois métropoles à statut particulier (Paris, Lyon et Marseille) et la rénovation du régime juridique applicable aux métropoles de droit commun.
Comme l'indique l'étude d'impact, « le projet [de loi] (...) prend acte du fait métropolitain en matière d'attractivité économique, sociale et culturelle »10(*).
Plus de 60 % de la population française réside en effet aujourd'hui dans une aire urbaine de plus de 100 000 habitants. On assiste ainsi à l'« émergence de grandes agglomérations intégrées, au sein des grandes aires urbaines françaises, qui doivent être mises en mesure de faire face à la concurrence des autres métropoles en Europe et dans le monde, tout en contribuant à un développement équilibré du territoire national dans son ensemble »11(*).
Les métropoles rassemblent des fonctions diversifiées, notamment des fonctions tertiaires supérieures, leur permettant de rayonner sur leur environnement régional, national et international.
Lors de son audition par le rapporteur de la commission des Lois, Mme Martine Aubry, maire de Lille et présidente de Lille Métropole Communauté urbaine (LMCU), a ainsi souligné à juste titre le « rôle déterminant des métropoles en faveur de l'attractivité territoriale, de la compétitivité de nos entreprises, de l'aménagement urbain durable et de la solidarité territoriale, dans un travail mené avec les communes »12(*).
Votre rapporteur pour avis relève que la problématique de la métropolisation constitue un enjeu pour tous les pays européens, qui y ont chacun apporté une réponse spécifique. En Allemagne par exemple, 11 régions métropolitaines existent depuis la décision de la Conférence interministérielle des ministres du Bund et des Länder pour l'aménagement du territoire du 30 juin 2006. Ces régions ont été invitées à définir leurs spécificités et à instaurer des systèmes de représentations démocratiques. Au Portugal, l'aire métropolitaine de Lisbonne a été créée dès 2003, regroupant 18 communes et près de 3 millions d'habitants, soit près du quart de la population portugaise.
Le présent projet de loi vise donc à reconnaître un nouveau statut et de nouvelles compétences aux métropoles afin d' « accroître les potentialités des grandes agglomérations françaises »13(*).
Comme l'indique l'étude d'impact, « pour permettre [aux] territoires [urbains] d'agir de manière efficace et globale de façon à répondre aux exigences des citoyens et à la compétition qui se joue au niveau européen et international, le présent projet de loi a pour objectif d'accompagner le phénomène de métropolisation des grandes agglomérations françaises en leur permettant de se doter d'un statut propre à faire émerger les initiatives économiques, sociales, environnementales et culturelles nécessaires pour surmonter les insuffisances évoquées précédemment »14(*).
Votre rapporteur pour avis se félicite tout particulièrement de la consécration par le projet de loi de la Métropole de Paris, rebaptisée « Grand Paris Métropole » par la commission des Lois.
Le poids économique de la région d'Île-de-France aux plans national mais aussi européen fait de la création de cette Métropole un enjeu national. L'Île-de-France constitue la première région économique française et l'une des premières au niveau européen. Elle compte 8 des 71 pôles de compétitivité labellisés, dont trois des sept pôles mondiaux. Il s'agit de la deuxième région en Europe et de la première en France en matière d'accueil des investissements étrangers.
Dès 2009, un syndicat mixte d'études, Paris Métropole, a été créé à l'initiative de la ville de Paris, reposant sur une démarche de coopération entre plus d'une centaine de collectivités d'Île-de-France de différents échelons.
Dans son rapport sur la métropolisation des politiques publiques parisiennes et la gouvernance francilienne, notre collègue Jean-Pierre Caffet décrit la démarche qui a conduit à la création de Paris Métropole : « les réponses apportées par chaque collectivité de façon isolée n'étaient plus en mesure de maîtriser ces phénomènes [de mutations liées à la mondialisation ou de persistance des fortes inégalités territoriales]. Des élus de tous bords, notamment un grand nombre de maires, ont pris conscience que non seulement certains outils traditionnels d'intervention, mais aussi l'organisation institutionnelle de l'Île-de-France, ne permettaient plus de faire face aux enjeux posés et d'orienter, aussi directement qu'avant l'évolution de leur territoire, sa composition sociale et son identité urbaine. Ce faisant, ils engageaient des réflexions similaires à leurs homologues de la plupart des métropoles étrangères confrontés aux mêmes difficultés »15(*).
Les objectifs de Paris Métropole, dont votre rapporteur pour avis a activement participé aux travaux, étaient de nouer des partenariats pour des projets de dimension métropolitaine, d'organiser une mutualisation de ressources au sein de la métropole et de la région et, enfin, d'élaborer des propositions pour une nouvelle gouvernance.
La création de la Métropole de Paris se situe donc dans la droite ligne des travaux de Paris Métropole. Il s'agit de permettre « au sein d'un établissement public ad hoc de donner des moyens accrus à la Métropole de Paris, à constituer entre Paris et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de l'unité urbaine de Paris, pour concevoir ensemble un modèle de développement durable et améliorer la compétitivité et l'attractivité du territoire. »16(*)
Votre rapporteur pour avis, fervent partisan de la décentralisation et de la responsabilisation des collectivités territoriales, estime que le présent projet de loi illustre les apports mais aussi les limites de la décentralisation.
La création de la Métropole de Lyon par l'article 20 du projet de loi constitue ainsi une initiative originale et exemplaire, qui est le fruit de la vision développée par certains élus locaux. Votre rapporteur pour avis rend ainsi hommage à nos collègues Gérard Collomb et Michel Mercier qui sont à l'origine de l'émergence de cette collectivité à statut particulier.
A l'opposé, votre rapporteur pour avis estime que le projet de Métropole d'Aix-Marseille-Provence porté par le Gouvernement, qui fait l'objet de vives oppositions sur le terrain, doit être soutenu.
L'organisation décentralisée de la République n'interdit pas à l'État, quand l'intérêt général est en cause, de se substituer aux représentants des collectivités locales. Or la situation actuelle à Marseille impose une réaction des pouvoirs publics. Lors de la table-ronde organisée le 23 avril dernier par la commission des Lois, M. Eugène Caselli, président de la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole, soulignait ainsi l'absence de projets communs à Marseille, avec « six autorités organisatrices de transport, une balkanisation des zones d'activité et des zones commerciales, pas de cohérence territoriale pour le logement ».
Votre rapporteur pour avis regrette enfin que le présent projet de loi n'aille pas plus loin en termes de rationalisation de l'action publique. S'il cherche à trouver une « articulation plus efficace, plus claire et moins coûteuse des compétences des différents niveaux de collectivités »17(*), ce texte aurait pu apporter certaines réponses au « mille-feuille » territorial. Votre rapporteur pour avis estime ainsi que, avec l'émergence de Grand Paris Métropole, la question de la pérennité des départements de la petite couronne se pose très clairement.
Votre commission des Affaires économiques s'est saisie de plusieurs articles du présent projet de loi :
- l'article 3, qui désigne chaque catégorie de collectivités territoriales comme chef de file pour la mise en oeuvre de plusieurs compétences nécessitant l'intervention des collectivités territoriales relevant d'une autre catégorie. Sont ainsi évoqués plusieurs domaines relevant du champ de compétence de votre commission, tels que le développement économique, compétence pour laquelle la région est chef de file, ou le tourisme, compétence pour laquelle le département est chef de file ;
- l'article 12, qui institue la Métropole de Paris. Votre commission s'est saisie pour avis de cet article pour son volet portant sur les compétences de la Métropole, cette dernière étant notamment chargée de l'élaboration d'un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement ;
- l'article 13 qui prévoit l'élaboration par le conseil régional d'Île-de-France d'un schéma régional de l'habitat et de l'hébergement (SRHH). La commission des Lois a délégué au fond l'examen de cet article à votre commission ;
- les articles 18 et 19, qui clarifient les missions de l'Établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense (EPGD) au regard de celles exercées par l'établissement public d'aménagement de La Défense Seine Arche (EPADESA). Ces articles modifient la loi du 27 février 200718(*) que votre commission avait instruite ;
- l'article 20 qui crée la Métropole de Lyon, pour ce qui concerne les compétences (notamment en matière de logement) de cette nouvelle collectivité ;
- l'article 30 qui crée la Métropole d'Aix-Marseille-Provence, pour ce qui concerne les compétences de cette-dernière ;
- l'article 31 qui rénove le régime juridique des métropoles de droit commun, pour son volet portant sur les compétences de ces dernières ;
- l'article 45 qui dispose qu'il ne peut être créé qu'un seul établissement public foncier de l'État par région.
Votre commission salue l'état d'esprit qui a présidé aux travaux de la commission des Lois et notamment de son rapporteur, notre collègue René Vandierendonck, à savoir la clarté, la cohérence et la souplesse laissée aux élus locaux.
A ce titre et même si ce dispositif ne relève pas du champ de compétence de votre commission, votre rapporteur pour avis salue la suppression du pacte de gouvernance territoriale qui figurait à l'article 5 du projet de loi, dispositif contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales.
Pour ce qui concerne les articles dont s'est saisie votre commission, la commission des Lois a notamment procédé aux modifications suivantes :
- à l'article 3, les compétences pour lesquelles est désigné un chef de file ont été précisées : pour les régions, l'aménagement et le développement durable du territoire, les développements économique et touristique, l'innovation et la complémentarité entre les modes de transport ; pour les départements, l'action sociale et la cohésion sociale, l'autonomie des personnes, l'aménagement numérique et la solidarité des territoires ; pour le bloc communal, l'accès aux services publics de proximité, le développement local et l'aménagement de l'espace ;
- à l'article 12, les missions de la métropole de l'agglomération parisienne, rebaptisée « Grand Paris Métropole » conformément aux souhaits exprimés par des nombreux élus franciliens, ont été recentrées sur le logement. La création de cette métropole est par ailleurs reportée au 1er janvier 2017 ;
- à l'article 20, la création de la Métropole de Lyon a été avancée au 1er janvier 2015 ;
- à l'article 30, la mise en place de la Métropole d'Aix-Marseille-Provence a été reportée au 1er janvier 2016 ;
- à l'article 31, les critères démographiques de création des métropoles de droit commun la métropole ont été relevés ;
- aux articles 12, 20 et 31, les possibilités de délégation conventionnelle des compétences de l'État en matière de droit au logement opposable (DALO), de réquisitions et d'hébergement ont été supprimées, la commission des Lois estimant qu'il s'agit d'une responsabilité de l'État dont il ne peut se défausser sur les collectivités territoriales.
Votre rapporteur pour avis estime que ces modifications sont bienvenues et renforcent notamment la cohérence des compétences des métropoles, qu'il s'agisse des métropoles à statut particulier ou des métropoles de droit commun.
A titre personnel, votre rapporteur pour avis regrette cependant la suppression par la commission des Lois de l'article 14 du projet de loi qui instituait un fonds de solidarité pour les départements de la région d'Île-de-France, doté de 60 millions d'euros.
Votre rapporteur pour avis estime que la mise en place d'un tel fonds constitue une réponse aux disparités importantes de ressources et de charges entre départements franciliens. Il note ainsi que plus de 75 % des logements en Seine-Saint-Denis sont occupés par des personnes qui bénéficient des allocations personnalisées au logement (APL), soit deux fois plus qu'à Paris ou dans les Yvelines19(*) et que le potentiel financier de la Seine-et-Marne atteint 573,91 euros par habitant contre 1 008,56 euros pour les Hauts de Seine20(*).
Il relève également que ce fonds de péréquation ne remet aucunement en cause les mécanismes de péréquation nationale existant entre les départements au niveau national.
Votre commission regrette par ailleurs la suppression par la commission des Lois de l'article 45 du présent projet de loi qui prévoyait qu'il ne peut être créé qu'un établissement public foncier d'État par région. Cette disposition permettait en effet d'apporter une réponse pertinente au cas de la région d'Île-de-France, dans laquelle il existe une politique du logement et de l'aménagement intégrée mais des outils de maîtrise foncière dispersés entre quatre établissements publics fonciers de l'État. Tout en comprenant les raisons qui expliquent le choix de suppression fait par la commission des lois, votre commission a donc souhaité proposer une disposition susceptible de produire, pour la région d'Île-de-France, un effet identique à celui que produisait l'article 45, sans comporter les mêmes inconvénients. La solution retenue consiste à adopter une disposition législative spécifique à cette région, prévoyant la fusion des quatre EPF de l'État concernés dans celui qui possède le périmètre le plus large.
La commission examine ensuite le rapport pour avis sur le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dans le texte n° 581 (2012-2013).
M. Daniel Raoul, président. - Nous passons maintenant à l'examen du rapport pour avis de notre collègue Claude Dilain, sur le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - Déposé au Sénat le 10 avril dernier, le projet de loi a été adopté la semaine dernière par la commission des lois, saisie au fond, qui l'a largement amendé. Pour ma part, c'est la première fois que je suis appelé à exercer la responsabilité de rapporteur sur un projet de loi et j'y ai trouvé un grand intérêt. Le contexte entourant le présent texte est bien connu : le 3 juillet 2012, lors de sa déclaration de politique générale devant l'Assemblée nationale, le Premier ministre avait déclaré que la démocratie locale serait renforcée, au travers d'un nouvel acte de la décentralisation, qui fera l'objet d'une large consultation. Sous l'égide du président Jean-Pierre Bel, le Sénat avait lancé, dès décembre 2011, les états généraux de la démocratie territoriale, qui ont permis de recueillir la parole des élus locaux, leurs attentes et leurs propositions pour l'avenir de nos territoires.
Le 10 avril dernier, le Gouvernement a donc déposé trois projets de loi visant à réformer l'administration locale : le projet de loi sur les métropoles, que nous examinons aujourd'hui, le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires, et le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale.
Je salue le souhait du Gouvernement de renforcer et de clarifier les compétences des collectivités territoriales, ce qui constitue une preuve de confiance à l'égard de ces dernières et de leurs représentants, et la reconnaissance de leur rôle essentiel en matière économique et sociale. Pour autant, je regrette la décision du Gouvernement de scinder le projet de loi initial en trois textes : cette décision affaiblit la lisibilité de la réforme.
L'élément phare du présent projet de loi est la consécration du fait métropolitain avec la création de trois métropoles à statut particulier, Paris, Lyon et Marseille et la refonte du statut des métropoles de droit commun.
À l'heure où plus de 60 % de la population française réside dans une aire urbaine de plus de 100 000 habitants et où la métropolisation constitue un enjeu pour tous les pays européens, le projet de loi permet de renforcer les compétences des métropoles françaises.
Je me félicite tout particulièrement de la consécration de la Métropole de Paris, rebaptisée « Grand Paris Métropole » par la commission des Lois. Nul n'ignore le poids économique de la région d'Île-de-France : il s'agit de la première région économique française, regroupant, par exemple, 8 des 71 pôles de compétitivité français, et l'une des premières au niveau européen. La création de la Métropole de Paris est dans la droite ligne des initiatives lancées depuis 2009 dans le cadre de Paris Métropole.
Au-delà de la consécration du fait métropolitain, le projet de loi illustre l'apport de la décentralisation ainsi que ses limites. Deux exemples sont révélateurs : les cas des Métropoles de Lyon et de Marseille.
Dans le cas de Lyon, l'article 20 du projet de loi prévoit la constitution d'une collectivité territoriale à statut particulier, la Métropole de Lyon, résultant de la fusion de la communauté urbaine et, sur le périmètre métropolitain, du département du Rhône. Il s'agit d'un projet original, initié par nos collègues Gérard Collomb et Michel Mercier, et qui correspond à une vraie vision de l'avenir de la métropole lyonnaise. Je me félicite du soutien du Gouvernement à la démarche entreprise par nos collègues.
Pour ce qui concerne Marseille, la Métropole d'Aix-Marseille-Provence, instituée par l'article 30, constitue un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont le périmètre excède celui de la communauté urbaine de Marseille puisqu'elle est issue de la fusion de six EPCI. Le projet du Gouvernement rencontre une très vive opposition sur le terrain, puisque 109 des 119 maires concernés seraient opposés à ce projet, comme l'a confirmé l'audition organisée le 23 avril dernier par la commission des Lois.
Dans ce contexte, je salue la détermination du Gouvernement : quand l'intérêt général est en jeu, il est indispensable que l'État intervienne ! Lors de l'audition organisée par la commission des lois, M. Eugène Caselli, président de la Communauté urbaine de Marseille Provence Métropole a souligné l'absence de projets communs à Marseille et une situation marquée par, « six autorités organisatrices de transport, une balkanisation des zones d'activité et des zones commerciales, pas de cohérence territoriale ». Cette situation justifie le projet porté par le Gouvernement.
J'estime toutefois que ce projet de loi n'a pas été, sur certains points, au bout de la logique de rationalisation de l'organisation administrative. Un exemple francilien l'illustre à travers le maintien des départements de petite couronne. Avec l'émergence de Grand Paris Métropole et l'achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France, la question de la pertinence des départements de la petite couronne se pose en effet clairement, d'autant que la solidarité et la péréquation sont difficiles à mettre en oeuvre entre eux.
Notre commission des Affaires économiques s'est saisie pour avis de plusieurs articles du projet de loi :
- l'article 3 qui désigne des collectivités chefs de file pour la mise en oeuvre de plusieurs compétences nécessitant l'intervention des collectivités territoriales relevant d'une autre catégorie ;
- les articles portant sur les différentes métropoles, à savoir l'article 12 sur Grand Paris Métropole, l'article 20 sur la Métropole de Lyon, l'article 30 sur la Métropole d'Aix-Marseille-Provence et l'article 31 sur les métropoles de droit commun, pour ce qui concerne les compétences relevant du périmètre de notre commission ;
- l'article 13, que la commission des Lois a délégué au fond à notre commission, qui porte sur l'élaboration par le conseil régional d'Île-de-France d'un schéma régional de l'habitat et de l'hébergement ;
- les articles 18 et 19 qui portent sur le quartier d'affaires de La Défense ;
- enfin, l'article 45 qui limite à un le nombre d'établissements publics fonciers d'État par région.
Sur ces articles, j'ai procédé à une dizaine d'auditions. J'ai ainsi entendu les responsables des bailleurs sociaux, l'Institut d'aménagement et d'urbanisme d'Île-de-France (IAURIF), l'association des établissements publics fonciers locaux, les représentants des établissements publics fonciers d'État franciliens ou encore les représentants des deux établissements publics oeuvrant sur le site de La Défense.
Ces auditions m'ont permis d'y voir plus clair quant à la portée des dispositions du projet de loi.
S'agissant de l'article 3 qui désigne chaque catégorie de collectivités territoriales comme chef de file pour la mise en oeuvre de plusieurs compétences, j'estime qu'il est pleinement cohérent avec l'objectif de clarification poursuivi par le présent projet de loi. Pour ce qui concerne le champ de compétence de notre commission, à l'issue des travaux de la commission des Lois, la région sera ainsi chef de file en matière de développement économique, de tourisme et d'innovation.
S'agissant de la Métropole de Paris, qui regroupera la ville de Paris et les EPCI à fiscalité propre de l'aire urbaine de Paris, je salue les modifications opérées par la commission des Lois à l'article 12 qui ont recentré « Grand Paris Métropole » sur la priorité du logement, enjeu majeur en Île-de-France. La Commission des Lois a supprimé à juste titre la possibilité pour l'État de déléguer à la Métropole ses compétences en matière de droit au logement opposable (DALO), de réquisitions et d'hébergement. Il s'agit en effet de compétences exclusives de l'État : ce dernier ne peut se défausser sur les collectivités territoriales.
L'article 12 prévoit que Grand Paris Métropole élabore un plan métropolitain de l'habitat, qui devra être compatible avec le schéma directeur de la région d'Île-de-France (SDRIF), et tenir compte du schéma régional de l'habitat et de l'hébergement (SRHH) prévu par l'article 13 du projet de loi. Je me suis beaucoup interrogé quant à la pertinence de deux nouveaux documents de planification et sur les liens entre eux. Au terme de mes travaux et après avoir notamment entendu les acteurs du logement qui saluent ces deux dispositifs, j'estime que la proposition du projet de loi est cohérente et équilibrée : le schéma régional sera établi dans le respect des compétences de la Métropole tandis que le plan métropolitain tiendra compte du schéma régional.
Je me félicite de la détermination du Gouvernement, par le biais de ce projet de loi, à moderniser la gouvernance de la politique du logement en Île-de-France. Je vous rappellerai seulement deux chiffres pour illustrer la crise du logement dans cette région :
- on construit uniquement 37 000 logements par an, alors qu'il faudrait en construire 70 000 pour satisfaire les besoins ;
- en 2011, la région Île-de-France concentrait 60 % des recours DALO en matière de logement et près de 75 % en matière d'hébergement.
A mes yeux, le dispositif proposé par le projet de loi constitue une vraie réponse en termes de gouvernance. Il ne suffira cependant pas à résoudre la crise du logement. Il convient de réfléchir, pour cette région, à la mise en place de contraintes supplémentaires pesant sur les communes en matière de permis de construire, sans quoi les documents de planification n'auront que peu d'intérêt.
J'en viens aux articles 18 et 19 qui concernent le quartier d'affaires de la Défense. Ils visent à clarifier les missions de l'établissement public de gestion, l'EPGD, au regard de celles exercées par l'établissement public d'aménagement, l'EPADESA.
Ces articles que je pensais initialement être des dispositions de simplification ont une portée extrêmement importante, comme l'ont montré les auditions que j'ai réalisées sur ce sujet.
Le quartier de la Défense est le premier quartier d'affaires européen, avec près de 2 500 sièges d'entreprise et 150 000 salariés. Opération d'intérêt national depuis 1958, date à laquelle a été créé l'Établissement public d'aménagement, l'EPAD, la gouvernance de ce quartier a été réformée en 2007.
La loi du 27 février 2007 a déconnecté les activités d'aménagement de celles de gestion, suite aux travaux de la commission des finances du Sénat et de la Cour des comptes. L'EPAD assumait en effet jusqu'en 2007 des actions situées en dehors de sa mission normale, notamment un rôle d'exploitant particulièrement coûteux, du fait du refus des collectivités locales de prendre en charge la gestion des espaces et des équipements publics et de participer à leur financement.
La loi de 2007 a donc mis en place un établissement public local de gestion, l'EPGD, habilité à gérer les ouvrages et espaces publics mis à sa disposition ou qui lui sont transférés.
Plus de 6 ans après, les objectifs de la loi ne sont pas atteints, avec des difficultés juridiques importantes : les deux établissements publics, l'EPGD et l'EPAD (devenu EPADESA), s'opposent quant à l'interprétation des dispositions de la loi et au devenir des biens transférés ou mis à disposition de l'EPGD. Un procès verbal signé en décembre 2008 - dans des conditions plus que surprenantes - est le coeur du problème. Ce document, dont la nature juridique est sujette à caution, induit de l'insécurité juridique et la question de la légalité de certaines de ses clauses est soulevée. La situation actuelle est marquée par un vrai blocage : l'État a engagé plusieurs contentieux contre des délibérations prises par l'EPGD.
Les articles 18 et 19 apportent une réponse à cette situation qui, je le souligne, nuit à l'attractivité du site : les missions de l'EPGD sont clarifiées ; la possibilité de transfert d'équipements en pleine propriété par l'EPADESA est supprimée ; le procès-verbal de 2008 est privé d'effets.
Par le biais de ces articles, les frais de remise en état des équipements publics sont mis à la charge de l'EPGD, et donc des collectivités locales, à savoir les communes de Courbevoie et de Puteaux ainsi que le conseil général des Hauts-de-Seine. Il s'agit d'une somme certes importante, au minimum 100 millions d'euros mais certainement plus en réalité, mais ces collectivités en ont la capacité financière et sont en grande partie responsable de la dégradation des équipements publics par leur refus de contribuer à leur gestion.
Je ne m'attarderai pas sur les dispositions relatives aux Métropoles de Lyon et de Marseille que j'ai évoquées précédemment, même si je souhaite saluer la volonté d'apaisement de la commission des Lois qui a repoussé d'un an la mise en place de la Métropole d'Aix-Marseille-Provence. J'en viens donc aux métropoles de droit commun, dont l'article 31 prévoit la rénovation du statut issu de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
Je salue le relèvement par la commission des Lois du double seuil démographique de constitution des métropoles : outre Lyon et Marseille, six métropoles devraient ainsi voir le jour. Il convient en effet d'éviter, comme l'a souligné le rapporteur de la commission des Lois, « la métropolisation de l'ensemble du territoire national ».
La commission des Lois a également utilement supprimé la possibilité pour l'État de déléguer aux métropoles de droit commun ses compétences en matière de DALO ou d'hébergement, et le transfert automatique aux métropoles de compétences des départements, lui préférant le simple conventionnement.
J'en termine par l'article 45 du projet de loi, qui a été supprimé par la commission des Lois. Cet article indiquait qu'il ne peut exister plus d'un établissement public foncier d'État par région. Je regrette la suppression de cette disposition qui apportait une réponse à la situation francilienne : quatre établissements publics fonciers de l'État coexistent en effet en Île-de-France. Je vous proposerai donc, plutôt que de rétablir l'article 45, d'adopter un amendement créant un nouvel article dans la partie du projet de loi relative à l'Île-de-France, visant à indiquer que la région d'Île-de-France ne compte qu'un établissement public foncier d'État.
La consécration du fait métropolitain doit être saluée, tout comme la détermination du Gouvernement à trouver des réponses à la très grave crise du logement en Île-de-France et à résoudre la situation de blocage qui existe à La Défense.
M. Bruno Sido. - Je donnerai ici un point de vue personnel, qui n'engage pas mon groupe. Il me semble que le modèle métropolitain à la lyonnaise est le meilleur. Nous ne cessons de déplorer le « mille-feuilles territorial ». Or la situation de 2013 est très différente de celle de 1789. Lyon comptait alors moins de 100 000 habitants. Les villes sont maintenant beaucoup plus peuplées Dans les grandes agglomérations, les départements ne représentent plus grand-chose. Les métropoles pourraient absorber toutes les communes qui les composent, et même le département. L'enjeu est de simplifier.
M. Yannick Vaugrenard. - Il est toujours difficile de passer à une nouvelle étape de décentralisation. Les débats dépassent les clivages politiques. La solution trouvée dans le Rhône est exemplaire et montre que l'on ne doit pas toujours imposer un modèle unique d'organisation territoriale. Des expérimentations à géométrie variable peuvent exister sans porter atteinte à l'intérêt général.
Je remercie le rapporteur pour ses précisions sur Paris Métropole mais je conserve une interrogation majeure : les départements franciliens ont-ils encore un sens ?
Concernant Marseille, la mise en place de l'échelon métropolitain est difficile mais un constat doit guider notre action : un habitant des quartiers nord se rend plus vite à Aix-en-Provence qu'en centre-ville de Marseille. Des corrections doivent être apportées, même si elles ne doivent pas l'être contre les élus ou en donnant le sentiment qu'on voudrait leur faire la leçon.
J'ignore quelle sera l'issue de cet acte III de la décentralisation mais j'insiste sur la nécessité d'apporter des réponses sur deux points qui faisaient consensus lors des états généraux de la démocratie territoriale : simplifier les normes et créer un vrai statut de l'élu. Des perspectives existent-elles sur ces deux sujets ?
Mme Élisabeth Lamure. - Je me réjouis que la sagesse lyonnaise soit reconnue. Il n'y a pas consensus en revanche sur les projets de métropole concernant Paris et Marseille. Mais la création de la métropole lyonnaise aura des conséquences sur le département du Rhône, qui va passer d'1,7 million d'habitants à 430 000. Les communes sont inquiètes sur les termes financiers de cette évolution institutionnelle. Nous disposons à grand peine de simulations, qui laissent penser que 75 % des recettes et des dépenses seraient transférées.
Le projet de loi sur les métropoles procède à un empilement des Conseils et Conférences. Dans la Conférence territoriale, à l'échelle de la région, comment seront désignés les représentants des maires ? Au niveau des métropoles, nous aurons à la fois un Conseil de métropole, une Conférence territoriale des maires et une Conférence métropolitaine. N'y a-t-il pas un échelon de trop ? Au demeurant ces Conférences n'auront pas de pouvoir, sinon celui d'être consultées.
Mme Mireille Schurch. - La métropolisation de notre territoire pose un problème : que faire des territoires qui s'inscriront en creux dans ce mouvement ? Dans les métropoles se concentreront la population et les activités économiques. Que se passera-t-il aux marges des métropoles, comme par exemple dans tout le grand Massif central ? Les départements ruraux sont inquiets.
J'ajoute que la nouvelle étape de décentralisation qui nous est proposée repose sur trois textes. Or nous commençons par les métropoles. Ce choix suscite l'incompréhension car, si l'on peut admettre qu'il y ait une spécificité francilienne, la France n'est pas que Paris !
L'exemple de l'Alsace montre que la population ne suit pas toujours les projets de réforme territoriale. Il faut pourtant associer nos concitoyens à celles-ci. Or cela n'est possible que si la réforme est simple à comprendre. Sur ce point, j'ai des doutes.
Enfin, s'il est nécessaire de prendre en compte la diversité de nos territoires, tous doivent se sentir respectés. Ce texte donne l'impression que les petites villes n'ont pas d'avenir.
M. Bruno Retailleau. - Je salue le travail de la commission des Lois, saisie au fond, qui a supprimé le pacte de gouvernance territoriale ou encore l'obligation de mettre en place un établissement public foncier d'Etat unique à l'échelon régional. Pour autant, même amendé, le texte reste insatisfaisant. La préparation de cet acte III de la décentralisation a d'ailleurs suscité des mécontentements, exprimés par les présidents de toutes les associations représentants les collectivités territoriales. Il a d'ailleurs fallu le découper en trois morceaux, ce qui nuit à sa cohérence. Où est la vision ?
S'il y en a une, elle repose sur la métropolisation. Or il n'y a pas que les métropoles en France. Une décentralisation qui repose principalement sur les métropoles se fait au détriment de la ruralité. Il n'y a pas de représentants de la ruralité dans les Conférences territoriales. Or la ruralité est une spécificité de la France en Europe, qui doit être davantage prise en considération. Les départements sont affaiblis, or, dans l'organisation territoriale française, ils sont la garantie apportée au monde rural.
Je me félicite que la clause générale de compétence soit conservée au niveau des régions et des départements. Je n'avais pas voté la précédente réforme en grande partie du fait de la remise en cause de cette clause. La mise en place de chefs de file va dans le bon sens mais suscite des interrogations : que vont devenir les compétences touristique, économique des départements ? En Vendée, heureusement que nous n'avons pas attendu la région pour développer les actions en matière de tourisme ! Le désenclavement numérique ou routier est indissociable de la politique de développement économique. De même, on ne peut pas faire d'insertion sociale sans proximité avec les entreprises. Les exemples sont nombreux.
Enfin, la question des moyens doit être abordée. Il y a désormais un consensus autour du diagnostic établi par l'Association des départements de France (ADF), présidée par Claudy Lebreton : il manque 5 milliards d'euros aux départements. On ne peut parler de décentralisation sans parler de meilleure autonomie financière des départements.
M. Daniel Raoul, président. - Ma première remarque est sémantique : je ne vois nulle part le mot « décentralisation » dans le dispositif du projet de loi puisque l'État ne transfère rien aux collectivités territoriales. Par ailleurs, je reviens sur la notion de projet commun pour rappeler que coexistent aujourd'hui six autorités organisatrices de transport (AOT) à Marseille, ce qui s'accompagne nécessairement de certains dysfonctionnements. Cette situation s'explique historiquement par le montant élevé de l'ancienne taxe professionnelle, chaque entité défendant son pré carré. Cependant, cela aboutit à un déficit de vision commune qui risque de nuire à la survie économique de Marseille, les autres métropoles ayant du mal à inclure cette dernière dans les projets de développement d'envergure européenne.
M. Jean-Jacques Lasserre. - On se dirige à marche forcée vers un mode d'organisation territoriale que l'on n'a jamais pratiquée dans notre pays. Certes 80 % de nos concitoyens vivent dans des métropoles mais de nombreux facteurs, comme la réforme de l'élection des conseillers généraux vont dans le sens de la déprise des zones rurales et de la diminution de leur influence : je le regrette.
Les séquences prévues par l'ensemble des projets de loi - d'abord les métropoles, ensuite, les régions, et puis le reste - m'inquiètent également. J'ajoute que le texte ne prévoit aucune disposition au plan fiscal. Or les péréquations verticales et horizontales ont permis, tant bien que mal, de garantir un certain équilibre. Je m'inquiète, dès lors, de la tournure des événements à partir du moment où on bouleverse l'architecture antérieure. Les départements ont une autonomie fiscale d'à peu prés 15 % et le chiffre avoisine 10 % pour les régions. Cette base me parait bien trop étroite pour organiser les transferts et les péréquations.
Mme Valérie Létard. - Toutes les remarques qui viennent d'être faites sont révélatrices du malaise que suscite ce texte. Je souligne qu'on mesure mal l'impact et les conséquences globales des trois volets de la réforme. On manque donc de visibilité, à la fois sur les implications de la gouvernance institutionnelle que ce texte définit au départ et sur les conséquences budgétaires de la réforme. Il faut également s'interroger sur les implications concrètes de la notion de « chef de file ». Cela signifie-t-il que les collectivités vont se voir imposer une vision de l'aménagement du territoire élaborée principalement au niveau régional ? Certes un important travail a été fait par la commission des Lois pour améliorer le texte mais on voit encore mal où on va.
M. Daniel Raoul, président. - Je signale à notre collègue Valérie Létard que les deux autres projets de loi sont d'ores et déjà déposés. Je fais également observer que la clause de compétence générale n'est pas, à mon sens, un facteur de simplification du mille-feuille institutionnel. Cela a aussi des conséquences en matière financière : il semble difficile de clarifier la fiscalité locale à partir du moment où chaque niveau de collectivité peut fonder ses demandes de ressources supplémentaires sur la clause de compétence générale.
M. Bruno Retailleau. - Je me suis contenté de rappeler que le manque à gagner atteignait 5 milliards d'euros pour les départements.
M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - Je rappelle tout d'abord que la préparation du projet de loi a été très difficile en amont : obtenir un large consensus sur un tel sujet est quasiment impossible car les intérêts sont contradictoires. Ce texte a au moins le mérite et le courage de définir une orientation alors que, nous le savons, la seule façon de ne mécontenter personne est de ne rien faire.
Je rappelle également que mon examen, en tant que rapporteur pour avis, se limite aux compétences et ne concerne pas les aspects institutionnels qui relèvent de la commission des Lois.
A propos de Lyon, je rejoins les propos qui ont été tenus et manifestent un assez large consensus. Toutefois, comme cela a été souligné, les solutions efficaces pour certains territoires ne le sont pas nécessairement pour d'autres : l'unité de la République n'est pas renforcée par l'uniformité, comme l'a rappelé notre collègue Michel Mercier devant la commission des Lois.
Je ne suis pas loin de partager les propos tenus sur la problématique de l'empilement institutionnel mais j'observe que la commission des Lois a apporté certains correctifs. A mon sens, nos concitoyens ne s'intéressent pas particulièrement au « meccano institutionnel » mais ils sont très concernés par la résolution des difficultés concrètes en matière de transport et de logement.
Par ailleurs, j'exprime dans le rapport écrit le regret que la réforme soit décomposée en trois volets séparés, ce qui rejoint certaines interventions.
Je souligne par ailleurs que l'accent mis sur les métropoles ne retire rien à la ruralité.
Je précise également que le chef de file a une vocation organisatrice mais il n'a pas l'exclusivité de la compétence : l'article 3 du projet de loi est parfaitement clair à ce sujet. Le rétablissement de la clause de compétence générale implique, corrélativement, d'ordonner l'action au moyen du « chef de filât ».
La balkanisation de Marseille est effectivement préjudiciable à la France entière ; n'oublions pas, en effet, que cette métropole est la principale porte d'accès du monde méditerranéen dans notre pays. Les élus de Marseille ont indiqué au cours des auditions qu'ils n'avaient pas l'habitude de travailler ensemble en demandant une phase d'adaptation.
M. Daniel Raoul, président. - Nous en venons à l'examen des amendements présentés par notre rapporteur.
M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 1 a pour but de souligner le caractère prioritaire du logement en Île-de-France en rappelant l'objectif de construction de 70 000 logements fixé par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.
M. Daniel Raoul, président. - C'est un amendement de précision.
M. Ladislas Poniatowski. - J'indique que le groupe UMP arrêtera sa position définitive sur l'ensemble du projet de loi la semaine prochaine.
M. Gérard Le Cam. - Le groupe communiste républicain et citoyen est dans la même position.
M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 5 apporte une clarification. En effet, la rédaction du projet de loi semble sous-entendre qu'au terme des consultations sur le projet de schéma, le conseil régional doit délibérer sur un nouveau projet de schéma, ce qui n'est pas le cas.
M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 4 est rédactionnel.
M. Claude Dilain, rapporteur. - L'article 45 du projet de loi ayant été supprimé par la commission des Lois, le présent amendement n° 6 vise à apporter une solution aux difficultés spécifiques de l'Île-de-France. Il est souhaitable que la politique du logement et de l'aménagement de cette région puisse s'appuyer sur un outil efficace de maîtrise foncière. Or, il existe à l'heure actuelle quatre établissements publics fonciers d'État en Île-de-France, dont trois ont une compétence essentiellement départementale. Cet amendement propose de fusionner ces quatre établissements au sein de celui dont le périmètre d'action est le plus large. Je réaffirme cependant que ce qui est valable pour la région d'Île-de-France, dans laquelle les problématiques du logement, de l'aménagement et de la maîtrise foncière se posent de manière régionale, ne l'est pas forcément ailleurs.
M. Bruno Retailleau. - Même si je comprends bien le point de vue du rapporteur, nous avons débattu de cette question et nous voterons contre l'amendement pour trois raisons. Tout d'abord, on ne travaille bien dans le domaine de la maîtrise du foncier que dans la proximité. Ensuite, cet amendement vise à créer une superstructure qui comporte un risque non négligeable de tutelle de la région sur le département, comme l'a redouté la commission des Lois en supprimant l'article 45. Enfin, je crains, pour ma part, un risque de contagion sur l'ensemble du territoire.
M. Daniel Raoul, président. - L'amendement concerne la région d'Île-de-France et je me demande si on ne pourrait pas préciser, par souci de cohérence, qu'il ne peut exister qu'un seul établissement public de l'Etat en matière de logement sur le territoire de la métropole.
M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - En ce qui concerne l'impératif de proximité, je fais observer qu'en pratique, dans les régions où un établissement public foncier unique existe, il suffit de créer des antennes pour assurer l'efficacité opérationnelle. En second lieu, l'argument de la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ne me parait pas non plus se poser puisqu'il s'agit d'un établissement public d'État. Enfin, le projet de loi consolide la compétence stratégique de la région en matière de logement et si on veut un outil adapté à cette philosophie, ce dernier doit être également régional.
Mme Mireille Schurch. - Je suis favorable à cet amendement. Je note que l'argument de la proximité est aujourd'hui considérée comme un bien alors même qu'en matière de logement social, on nous avait rétorqué que l'application de l'obligation de construction de 25 % commune par commune n'était pas souhaitable.
M. Daniel Raoul, président. - Ce débat est récurrent. Fondamentalement, je me demande si, en Île-de-France, le périmètre de la métropole n'est pas celui de la région. Je me demande si on ne doit pas également regretter l'époque où une vision forte de l'aménagement du territoire parvenait à s'imposer.
M. Ladislas Poniatowski. - Avez-vous interrogé chacun des départements intéressés par votre amendement ?
M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - J'ai auditionné chaque établissement public. Les trois départements ayant un établissement public spécifique sont très certainement opposés à cet amendement.
- Mairie de Nanterre : M. Patrick Jarry, maire de Nanterre.
* 1 Projet de loi n° 495 (2012-2013).
* 2 Projet de loi n° 496 (2012-2013).
* 3 Projet de loi n° 497 (2012-2013).
* 4 Cf. Annexe I : liste des personnes auditionnées
* 5 Rapport n° 580 (2012-2013) fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, M. René Vandierendonck, p. 11.
* 6 Cf. Exposé des motifs du présent projet de loi, p. 3.
* 8 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 7
* 10 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 7.
* 11 Ibid., p. 27.
* 12 Contribution écrite transmise à votre rapporteur pour avis.
* 13 Étude d'impact, p. 27.
* 14 Ibid., p. 55.
* 15 « Métropolisation des politiques publiques parisiennes et gouvernance francilienne », M. Jean-Pierre Caffet, juillet 2011, p. 16.
* 16 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 34.
* 17 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 7.
* 18 Loi n° 2007-254 du 27 février 2007 portant création d'un établissement public de gestion des équipements publics du quartier d'affaires dit de « La Défense ».
* 19 Cf. étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 40.
* 20 Cf. Ibid., p. 41.

References: l'article 13
 l'article 45
 l'article 13
 l'article 20
 l'article 3
 l'article 12
 l'article 13
 l'article 20
 l'article 30
 l'article 31
 l'article 45
 l'article 5
 l'article 3
 l'article 12
 l'article 20
 l'article 30
 l'article 31
 l'article 14
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 20
 l'article 30
 l'article 3
 l'article 12
 l'article 20
 l'article 30
 l'article 31
 l'article 13
 l'article 45
 l'article 3
 l'article 12

L'article 12
 l'article 13
 l'article 31
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 3
 L'article 45
 l'article 45