Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F103-IA-586%3Afr
Timestamp: 2016-10-24 15:56:12+00:00

Document:
103 Ia 58686. Extrait de l'arr�t du 6 juillet 1977 dans la cause Buess, Weinbau et Weinhandel AG contre Neuch�tel, Grand Conseil
Art. 22ter, art. 22quater, art. 31 et art. 31bis Cst. Loi cantonale sur la viticulture. 1. Garantie de la propri�t�: pes�e des int�r�ts en pr�sence, proportionnalit� (consid. 2). 2. Comp�tence de la Conf�d�ration et des cantons en mati�re d'�conomie viticole (consid. 3a). 3. Relation entre la garantie de la propri�t� et la libert� du commerce et de l'industrie (consid. 3b). 4. Interdiction des mesures �tatiques de politique �conomique intervenant dans la libre concurrence (consid. 3c). Faits � partir de page 586
Adopt�e par le Grand Conseil le 30 juin 1976, la loi neuch�teloise sur la viticulture pr�voit notamment que les immeubles en nature de vigne sis dans une des zones viticoles d�limit�es par le plan annex� � la loi (art. 2) ne peuvent en principe recevoir BGE 103 Ia 586 S. 587une affectation �trang�re � la viticulture et que seuls peuvent y �tre construits des b�timents et autres installations indispensables � la culture de la vigne et ne portant aucune atteinte � l'aspect des lieux (art. 7). Tout propri�taire peut n�anmoins demander au Conseil d'Etat, dans le d�lai d'un an d�s l'entr�e en vigueur de la loi, de reconsid�rer le classement de son immeuble (art. 3); il peut �galement demander au Conseil d'Etat l'autorisation de d�saffecter une parcelle de vigne, � condition qu'il replante en vigne une surface �quivalente en quantit� et en qualit� (art. 11). L'art. 13 pr�voit que les restrictions de propri�t� r�sultant de l'application de la loi donnent lieu � indemnit� si, par leurs effets, elles �quivalent � une expropriation, l'action en paiement de l'indemnit� se prescrivant par dix ans � partir du jour o� la restriction est devenue obligatoire.
La loi r�glemente en outre les am�liorations fonci�res, la reconstitution du vignoble, la plantation de nouvelles vignes et les m�thodes de culture, les bans des vendanges, la mise en valeur et le placement des produits viticoles, la formation professionnelle, la recherche et les essais, le fonds de secours en faveur du vignoble neuch�telois pour d�g�ts non assurables.
Propri�taire du domaine de Champr�veyres, situ� sur le territoire des communes de Neuch�tel et Hauterive et comportant au total 76840 m2 dont 46000 m2 environ sont cultiv�s en vigne, la maison "Buess, Weinbau et Weinhandel A. G.", � Sissach, a form� contre cette loi un recours de droit public pour violation des art. 22ter, 22quater, 31, 31bis et 4 Cst.
2. La recourante soutient que la loi sur la viticulture viole l'art. 22ter Cst., qui garantit le droit de propri�t�.
Pour �tre compatibles avec l'art. 22ter Cst., les restrictions de droit public � la propri�t� doivent, selon la jurisprudence, reposer sur une base l�gale et se justifier par un int�r�t public suffisant; si elles �quivalent, par leurs effets, � une expropriation, elles ne peuvent �tre impos�es que contre indemnit� (ATF 102 Ia 247 consid. 4, ATF 101 Ia 218 consid. 4 et les arr�ts cit�s).
L'exigence de la base l�gale est satisfaite en l'esp�ce, puisque la recourante s'en prend � une loi au sens formel, dont elle ne BGE 103 Ia 586 S. 588conteste d'ailleurs pas la r�gularit� de la proc�dure d'adoption (cf. ATF 102 Ia 114 consid. 4).
L'indemnisation en cas d'expropriation mat�rielle est express�ment pr�vue par la loi attaqu�e (art. 13), de sorte que la recourante ne saurait se plaindre d'une violation de la garantie de la propri�t� tant qu'une voie de droit lui est ouverte pour faire valoir d'�ventuelles pr�tentions � indemnit� (ATF 91 I 337 s. consid. 3). C'est en vain qu'elle pr�tend que les propri�taires n'ont pas � se faire beaucoup d'illusions sur l'intention de l'Etat de les indemniser: en effet, si des propri�taires, touch�s par une expropriation mat�rielle, se voient refuser l'indemnit� r�clam�e � l'Etat, ils pourront l'actionner devant la Commission d'estimation en mati�re d'expropriation pour cause d'utilit� publique, puis au besoin recourir aupr�s du Tribunal cantonal et enfin former un recours de droit public aupr�s du Tribunal f�d�ral (cf. arr�t non publi� Barret du 31 janvier 1973).
Il s'agit d'examiner en revanche la question de l'int�r�t public. Selon la jurisprudence, cet int�r�t doit �tre suffisamment important pour l'emporter sur les int�r�ts priv�s des propri�taires et la restriction ne doit pas aller au-del� de ce qui est n�cessaire pour atteindre le but d'int�r�t public vis� par le l�gislateur (ATF 101 Ia 511, ATF 99 Ia 475).
a) Pour motiver l'int�r�t public propre � justifier les mesures restrictives de la loi, le Conseil d'Etat se r�f�re notamment � son rapport du 28 mai 1976 au Grand Conseil � l'appui du projet de loi sur la viticulture. Ce sont avant tout la diminution de la surface du vignoble et le sort de la viticulture au cours de ces derni�res ann�es qui ont pr�occup� les autorit�s cantonales. Plusieurs postulats et motions d�pos�s sur le bureau du Grand Conseil depuis 1963 ont invit� le Conseil d'Etat � �tudier un ensemble de mesures propres � assurer � la viticulture neuch�teloise un avenir plus satisfaisant et capables de redonner au vignoble l'�lan n�cessaire pour subsister et se moderniser. Ces postulats et ces motions ont eu l'appui du Parlement et du gouvernement. De leur c�t�, la F�d�ration neuch�teloise des vignerons et la Compagnie des encaveurs faisaient examiner ce probl�me par des commissions sp�cialis�es, charg�es de proposer des solutions ad�quates. Il r�sulte notamment de ces �tudes et des donn�es statistiques que l'aire du vignoble a diminu�, de 1950 � 1975, de 300 hectares pour l'ensemble du canton, diminution due principalement � l'extension des localit�s du littoral.BGE 103 Ia 586 S. 589
Les dispositions en vigueur avant l'application de l'arr�t� f�d�ral du 17 mars 1972 "instituant des mesures urgentes en mati�re d'am�nagement du territoire" (AFU) n'emp�chaient pas de b�tir sur les parcelles de vigne qui n'�taient pas vis�es par le d�cret du 14 f�vrier 1966 sur la protection des sites naturels. La diss�mination des constructions dans le vignoble est pr�judiciable � la culture de la vigne et diminue son rendement. Pour assurer ce rendement, des r�formes structurelles et de nouvelles techniques s'imposent, n�cessitant de grandes surfaces facilement accessibles aux machines. Si le maintien du vignoble est justifi� par des motifs �conomiques importants, il l'est aussi par d'autres motifs non n�gligeables: maintien de zones vertes n�cessaires � l'environnement, sauvegarde de la beaut� du paysage sur le littoral du lac, apport enrichissant de la vigne � la culture et au patrimoine neuch�telois.
Pour le Conseil d'Etat, il n'est pas possible de maintenir une viticulture saine si le sol viticole n'est pas soustrait � la sp�culation fonci�re et si le principe d'une protection absolue du vignoble dans sa superficie actuelle n'est pas pos� dans la loi, l'arrachage des vignes ne pouvant �tre autoris� que moyennant plantation d'une nouvelle vigne de surface �quivalente. Au surplus, les possibilit�s de rationalisation et de modernisation des m�thodes d'exploitation et de culture d�pendent du maintien des surfaces viticoles actuelles.
Au vu de l'ensemble des motifs invoqu�s par le Conseil d'Etat, on ne saurait nier que les mesures pr�vues par la loi, notamment l'obligation impos�e aux propri�taires de maintenir la culture de la vigne sur les immeubles assujettis � la loi, correspondent � un int�r�t public amplement suffisant. Il s'agit l� d'ailleurs de mesures d'am�nagement du territoire. Or un am�nagement rationnel postule que l'on r�serve aux diff�rents besoins et activit�s de la collectivit� les terrains qui s'y pr�tent le mieux. Comme la vigne ne peut pas �tre cultiv�e n'importe o�, mais requiert des terrains qui pr�sentent des qualit�s sp�ciales, notamment quant � leur topographie (d�clivit�) et � leur exposition (cf. art. 5 du statut du vin du 23 d�cembre 1971, RS 916.140), il est indiqu� de lui r�server les terrains o� elle prosp�re particuli�rement bien. Il n'est pas contest� que les terrains vis�s par la loi se pr�tent tout sp�cialement � la culture de la vigne; on peut m�me dire qu'il s'agit l� de leur fonction naturelle.BGE 103 Ia 586 S. 590
b) La loi n'emp�che pas les propri�taires des terrains en cause de continuer � en faire l'usage qu'ils en faisaient jusqu'ici, c'est-�-dire d'y cultiver la vigne, et la rentabilit� de cette culture n'est pas mise en doute par la recourante. On ne saurait donc pr�tendre que les restrictions de la loi vident le droit de propri�t� de sa substance.
Mais la recourante soutient que la loi va � fin contraire de l'int�r�t des viticulteurs et de l'int�r�t g�n�ral du pays; elle pr�tend d'une part que les terrains affect�s aux zones viticoles sont d�valoris�s et ne permettront plus � leurs propri�taires d'obtenir les cr�dits bancaires dont ils pourraient avoir besoin; elle reproche d'autre part � la loi d'affecter sans discrimination � la zone viticole des terrains qui seraient n�cessaires au d�veloppement d'une industrie et des terrains qui, dans la p�riph�rie de Neuch�tel, perdraient leur destination naturelle de terrains � b�tir.
Il faut relever � ce sujet que les parcelles de vigne conservent leur valeur intrins�que - on l'a vu ci-dessus -, que d'autre part l'art. 22ter ne prot�ge nullement la valeur sp�culative d'un terrain. En ce qui concerne les parcelles qui seraient indispensables au d�veloppement d'une entreprise industrielle, on notera que la loi pr�voit express�ment (art. 11) la possibilit� de d�saffecter certaines parcelles de vigne, moyennant reconstitution d'une parcelle de vigne �quivalente. Quant aux terrains qui, au moment de l'entr�e en vigueur de la loi, auraient rempli les conditions dans lesquelles la jurisprudence admet l'existence d'une expropriation mat�rielle, leurs propri�taires pourront faire valoir leurs pr�tentions � indemnit� par les voies l�gales.
Ainsi les int�r�ts priv�s que pourraient opposer les propri�taires ne sont pas � ce point importants qu'ils puissent l'emporter sur l'int�r�t public au maintien de la surface viticole actuelle. On notera d'ailleurs que les restrictions r�sultant de la loi sur la viticulture ne sont gu�re plus importantes que celles qu'a cr��es le d�cret du 14 f�vrier 1966 sur la protection des sites naturels du canton. Or le Tribunal f�d�ral a d�clar� qu'un tel d�cret n'�tait pas inconstitutionnel (arr�t M�hlematter du 9 juillet 1969, non publi�).
c) On ne saurait pas davantage pr�tendre que les restrictions pr�vues par la loi attaqu�e vont au-del� de ce qui est n�cessaire pour atteindre le but vis� par le l�gislateur. Contrairement � ce que pr�tend la recourante, le d�cret du 14 f�vrier 1966 n'est pas BGE 103 Ia 586 S. 591suffisant du point de vue de la politique viticole, puisqu'il ne touche pas certains terrains viticoles importants. D'autre part, on ne voit pas quelle mesure moins incisive permettrait de conserver les surfaces viticoles actuelles, jug�es n�cessaires pour assurer le maintien d'une viticulture saine et rentable.
d) En conclusion, le grief de d�faut ou d'insuffisance de l'int�r�t public all�gu� par l'Etat et le grief de violation du principe de la proportionnalit� doivent �tre rejet�s, dans le cadre du contr�le abstrait des normes.
3. La recourante all�gue �galement la violation des art. 31 et 31bis Cst. Elle soutient, d'une part, qu'il appartient � la Conf�d�ration seule, et non aux cantons, de prendre des mesures d�finitives en mati�re d'�conomie viticole et, d'autre part, que la loi constitue une ing�rence inadmissible dans un secteur garanti par l'art. 31 Cst.
a) Dans le syst�me de l'Etat f�d�ratif suisse, la comp�tence l�gislative appartient en principe aux cantons; la Conf�d�ration ne peut intervenir que dans la mesure o� la Constitution f�d�rale lui en donne express�ment le pouvoir (art. 3 Cst.).
Il est vrai que l'art. 31bis Cst. donne notamment � la Conf�d�ration la comp�tence de "prendre des mesures en faveur de certaines branches �conomiques et professions" (al. 2) et d'�dicter des dispositions "pour sauvegarder d'importantes branches �conomiques ou professions menac�es dans leur existence" (al. 3 let. a) et "pour assurer la productivit� de l'agriculture" (al. 3 let. b). En mati�re d'�conomie viticole, la Conf�d�ration a partiellement fait usage de cette comp�tence en �dictant un statut du vin (texte actuel du 23 d�cembre 1971, RS 916.140), fond� lui-m�me sur la loi sur l'agriculture du 3 octobre 1951 et sur l'arr�t� f�d�ral du 10 octobre 1969 instituant des mesures temporaires en faveur de la viticulture (RS 916.140.1). Mais cette comp�tence de la Conf�d�ration n'est nullement exclusive; elle n'emp�che pas les cantons de prendre eux-m�mes des mesures prot�geant la culture de la vigne, pourvu que ces mesures ne soient pas contraires au statut du vin (art. 47 de ce statut). Or la recourante ne pr�tend pas que des dispositions de la loi attaqu�e contreviennent � des dispositions du statut du vin.
La recourante soutient �galement que la loi cantonale viole l'art. 22quater Cst., la Conf�d�ration �tant seule comp�tente pour �dicter les principes applicables aux plans d'am�nagement.BGE 103 Ia 586 S. 592
On peut se dispenser d'examiner ici la port�e de l'art. 22quater al. 1 Cst.; il suffit de constater qu'aucune loi f�d�rale n'est actuellement en vigueur en mati�re de plans d'am�nagement, de sorte que la comp�tence des cantons n'est nullement limit�e dans ce domaine, sous r�serve des prescriptions de l'arr�t� f�d�ral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en mati�re d'am�nagement du territoire.
Le grief d'incomp�tence du canton pour �dicter la loi attaqu�e se r�v�le donc mal fond�.
b) La recourante soutient que la loi attaqu�e viole � la fois la garantie constitutionnelle de la propri�t� et la libert� du commerce et de l'industrie.
Lorsqu'il �tait saisi d'un recours soulevant ces deux griefs, le Tribunal f�d�ral examinait essentiellement, jusqu'� une �poque r�cente, si la garantie de la propri�t� �tait viol�e; si elle ne l'�tait pas, il en concluait que la libert� du commerce et de l'industrie ne l'�tait pas non plus (cf. par exemple ATF 100 Ia 145). ans des arr�ts r�cents, il a au contraire d�clar� que les diff�rentes normes constitutionnelles doivent �tre coordonn�es et non pas subordonn�es (ATF 99 Ia 618; cf. aussi ATF 102 Ia 113 s.), de sorte qu'il y a lieu d'examiner si les dispositions cantonales incrimin�es violent aussi d'autres dispositions constitutionnelles limitant le pouvoir d'intervention des cantons.
En ce qui concerne la base l�gale et la proportionnalit�, il n'y a pas de diff�rence � faire entre la garantie de la propri�t� et la libert� du commerce et de l'industrie; en revanche, le probl�me de l'int�r�t public se pr�sente quelque peu diff�remment. Selon l'art. 22ter Cst., tout int�r�t public peut en principe justifier une restriction de propri�t�, dans la mesure o� le but vis� n'est pas de nature purement fiscale et n'est pas contraire � d'autres normes constitutionnelles (SALADIN, Grundrechte im Wandel, p. 146 s., avec citations de jurisprudence). En revanche, la libert� du commerce et de l'industrie contient une limitation particuli�re sur ce point, en ce sens qu'il est interdit aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des mesures de politique �conomique (cf. ATF 102 Ia 114 consid. 3 et les arr�ts cit�s).
C'est donc sur ce point qu'il y a lieu d'examiner si la loi attaqu�e viole la libert� du commerce et de l'industrie.
c) Selon la jurisprudence, les mesures de politique �conomique prohib�es par l'art. 31 Cst. sont celles qui interviennent BGE 103 Ia 586 S. 593dans la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches de l'activit� lucrative ou certaines formes d'exploitation et qui tendent � diriger l'activit� �conomique selon un certain plan (ATF 100 Ia 175, ATF 99 Ia 373 consid. 2, ATF 97 I 504 consid. 4a).
Or, en l'esp�ce, la loi sur la viticulture n'intervient pas dans la libre concurrence; elle n'entend nullement favoriser certains commer�ants ou industriels au d�triment de leurs concurrents. Elle ne fait qu'assurer aux viticulteurs les conditions n�cessaires � un rendement optimum de leurs cultures, ce qui est un objectif parfaitement l�gitime de l'am�nagement du territoire. Elle ne d�favorise pas du tout d'autres activit�s �conomiques. Et s'il arrivait que, dans un cas particulier, elle nuise � une entreprise industrielle en l'emp�chant par exemple de s'agrandir, la possibilit� de d�saffecter les terrains n�cessaires � cet agrandissement pourrait �tre autoris�e, sur la base de l'art. 11 de la loi, moyennant affectation d'une surface correspondante � la viticulture. Dans le cadre du contr�le abstrait des normes, le grief de violation de l'art. 31 Cst. se r�v�le donc mal fond�.

References: Art. 22
 art. 22
 art. 31
 art. 31
 art. 22
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 5
 art. 31
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF