Source: http://conventions.coe.int/Treaty/fr/Reports/Html/098.htm
Timestamp: 2013-05-25 07:07:33+00:00

Document:
Conseil de l'Europe - Rapport explicatif sur le Deuxi�me Protocole additionnel � la Convention
europ�enne d'extradition (STE no. 098)
Deuxi�me Protocole additionnel � la Convention europ�enne d'extradition (STE n� 098)
I. Le Deuxi�me Protocole additionnel � la Convention europ�enne d'extradition, �labor� au sein du Conseil de l'Europe par un comit� d'experts gouvernementaux sous l'autorit� du Comit� europ�en pour les probl�mes criminels (CEPC), a �t� ouvert � la signature des Etats membres du Conseil le 17 mars 1978.
II. Le texte du rapport explicatif pr�par� sur la base des discussions dudit comit� et adress� au Comit� des Ministres du Conseil de l'Europe ne constitue pas un instrument d'interpr�tation authentique du texte du Deuxi�me Protocole additionnel, bien qu'il puisse faciliter la compr�hension des dispositions qui y sont contenues.
1. Tout comme le Protocole additionnel � la Convention europ�enne d'extradition, ouvert � la signature le 15 octobre 1975, le Deuxi�me Protocole additionnel a son origine dans une r�union que le Conseil de I'Europe a organis�e en juin 1969 � l'intention des personnes charg�es, au niveau national, de l'application de la Convention. Les participants � cette r�union ont examin� les divers probl�mes soulev�s par la mise en &oelig;uvre de la Convention, et ils ont fait plusieurs propositions visant � en am�liorer le fonctionnement (*).
2. Lors de sa 20e session pl�ni�re, en 1971, le Comit� europ�en pour les probl�mes criminels (CEPC) a examin� les conclusions de la r�union de 1969 et a institu� un sous-comit� (le sous-comit� no XXXI) charg� de proc�der � l'examen d�taill� des probl�mes en cause et de proposer des solutions pour la mise en &oelig;uvre des conclusions d�gag�es lors de la r�union de 1969.
M. R. Linke (Autriche) a �t� nomm� pr�sident du sous-comit�. Le secr�tariat a �t� assur� par la Division des probl�mes criminels de la Direction des affaires juridiques du Conseil de l'Europe.
3. Le sous-comit� a tout d'abord �labor� le Protocole additionnel qui fut ouvert � la signature le 15 octobre 1975. Il a ensuite examin� plusieurs autres questions concernant l'application de la Convention. Au cours des r�unions qu'il a tenues du 24 au 27 septembre 1974, du 22 au 25 avril et du 15 au 19 mars 1976, il a pr�par�, entre autres, le protocole qui fait l'objet du pr�sent rapport.
4. Afin d'�tudier les textes propos�s, le CEPC a d�cid� lors de sa 25e session pl�ni�re en 1976 d'�largir la composition du sous-comit� de mani�re � y inclure des experts de tous les �tats membres et des Parties Contractantes qui ne sont pas membres du Conseil de l'Europe.
Le sous-comit� �largi s'est r�uni du 6 au 10 septembre 1976 et du 7 au 11 mars 1977.
5. Le projet de Protocole additionnel, modifi� par le sous-comit� �largi, a �t� soumis en mai 1977 � la 26e session pl�ni�re du CEPC, qui a d�cid� de le transmettre au Comit� des Ministres.
6. Lors de la 279e r�union des D�l�gu�s des Ministres, tenue en novembre 1977, le Comit� des Ministres du Conseil de l'Europe a adopt� le texte du deuxi�me Protocole additionnel et a d�cid� d'ouvrir celui-ci � la signature.
7. La pr�paration du protocole imposait au sous-comit� un choix fondamental : ou bien �laborer des instruments distincts pour chacun des sujets � traiter, ou bien inclure diff�rents sujets dans un seul et m�me protocole. Le sous-comit� a opt� en faveur de cette derni�re solution, reprenant ainsi la m�thode qui avait �t� adopt�e pour le Protocole additionnel � la Convention d'extradition du 15 octobre 1975. Par cons�quent, le Protocole contient des dispositions relatives � diff�rentes questions, � savoir :
 l'extension de l'extradition accessoire aux infractions comportant seulement une sanction p�cuniaire (titre I)  l'extension de la Convention aux infractions fiscales (titre II)  les jugements par d�faut (titre III)  l'amnistie (titre IV) et
 la transmission des requ�tes d'extradition (titre V).
8. Il est � noter que les dispositions concernant les infractions fiscales et les demandes d'extradition (titres II et V) modifient le texte existant des articles de la Convention concern�e en revanche, les dispositions relatives � l'extradition accessoire, aux jugements par d�faut et � l'amnistie (titres I, III et IV) ne font que compl�ter les articles d'origine. Commentaires sur les articles du Protocole
Titre I  Extradition accessoire
9. La l�gislation de certains �tats �tablit une distinction entre les infractions p�nales proprement dites et certains autres types d'infractions. Les infractions p�nales sont punies de sanctions p�nales tandis que les autres infractions entra�nent des sanctions de nature p�cuniaire qui ne sont pas consid�r�es comme des sanctions p�nales. C'est ainsi qu'en R�publique F�d�rale d'Allemagne existent des infractions aux prescriptions d'ordre (Ordnungswidrigkeiten) qui donnent lieu � une amende de la part des autorit�s administratives mais qui peuvent faire l'objet d'un recours devant les juridictions p�nales.
10. En vertu de la Convention, les infractions p�nales mineures qui ne sont punies que d'une amende ainsi que les autres types d'infractions vis�s au paragraphe 9 ne peuvent donner lieu � l'extradition accessoire pr�vue par l'article 2.2, car elles ne remplissent pas la condition requise relative � la nature de la sanction. N�anmoins, ces infractions peuvent causer un pr�judice social important (par exemple violation des prescriptions relatives � la protection de l'environnement). Pour cette raison, il a �t� jug� utile de les inclure toutes dans la cat�gorie des infractions donnant lieu � extradition accessoire, d'autant plus que, s'agissant d'extradition accessoire, il n'y a pas lieu de se soucier de la gravit� de l'infraction, condition exig�e pour l'extradition principale.
11. Le titre I �tend le champ d'application de l'extradition accessoire pr�vue � l'article 2.2 � ces infractions. L'�tat requ�rant a ainsi la possibilit� d'obtenir l'extradition aussi pour une infraction passible d'une amende p�nale ou d'une autre sanction de nature p�cuniaire.
12. En ce qui concerne la r�gle de la double incrimination, toutes ces infractions doivent satisfaire � la condition g�n�rale �nonc�e � l'article 2.1, � savoir qu'elles doivent �tre sanctionn�es tant par la loi de l'�tat requis que par celle de l'�tat requ�rant. Toutefois, il n'est pas n�cessaire que ces infractions soient passibles du m�me genre de sanction dans les deux �tats. Cette r�gle figure par exemple � l'article 11.2 de l'Accord germano-suisse du 13 novembre 1969 compl�tant la Convention europ�enne d'extradition.
La r�gle de la sp�cialit� pr�vue � cette disposition est applicable � l'extradition accessoire les concernant. 14. En ce qui concerne les pi�ces � pr�senter � l'appui de la demande d'extradition accessoire pour ces infractions, l'article 12 de la Convention est applicable, �tant entendu que l'�tat requ�rant peut produire, au lieu d'un mandat d'arr�t, tout autre document d'o� il ressort que des pr�somptions de culpabilit� existent � l'encontre de la personne concern�e.
Titre II  Infractions fiscales
15. Aux termes de l'article 5 de la Convention, l'extradition pour infraction fiscale, c'est-�-dire infraction en mati�re de taxes et imp�ts, de douane et de change, sera accord�e seulement s'il en a �t� ainsi d�cid�, entre les Parties Contractantes, pour chaque infraction ou cat�gorie d'infractions. Un arrangement pr�alable entre les parties est donc n�cessaire.
Le titre II du Protocole donne � l'article 5 de la Convention une forme plus imp�rative : l'extradition doit avoir lieu, ind�pendamment de tout arrangement conclu entre les Parties Contractantes, chaque fois que l'infraction fiscale, au regard de la l�gislation de l'�tat requ�rant, correspond, au regard de la l�gislation de l'�tat requis, � une infraction de m�me nature.
16. Cette nouvelle disposition consacre une certaine �volution : elle tente de ne plus admettre que les infractions fiscales �chappent au champ d'application des accords d'extradition. Pendant longtemps on a consid�r� que les infractions fiscales ne devaient pas �tre trait�es comme des infractions ordinaires, vu qu'elles s'apparentaient � des infractions militaires ou politiques, qui, traditionnellement, ne donnaient pas lieu � extradition. Les �tats h�sitaient � accorder l'extradition lorsque la partie l�s�e �tait, non pas un particulier, mais un autre �tat on estimait en effet qu'il n'appartient pas � un �tat de prot�ger les finances d'un autre.
Mais des changements consid�rables se sont produits r�cemment dans l'orientation de la politique p�nale. On admet aujourd'hui la n�cessit� de se soucier davantage des d�lits �conomiques, vu le tort qu'ils causent � la soci�t�. On souligne aussi la n�cessit� d'intensifier la coop�ration internationale dans ce domaine, et l'on estime que la distinction, en mati�re d'extradition, entre infractions " ordinaires " et infractions fiscales ne se justifie plus.
C'est pourquoi le titre II assimile, aux fins de l'extradition, les infractions fiscales aux infractions " ordinaires ". 17. Aux termes de la Convention (article 2) l'extradition est soumise � la condition de la double incrimination : il faut que l'infraction qui donne lieu � la demande d'extradition soit une infraction de m�me nature et passible de poursuites judiciaires tant dans l'�tat requ�rant que dans l'�tat requis.
Pour ce qui est des infractions fiscales, les l�gislations des �tats membres diff�rent sur la question des �l�ments constitutifs des diverses infractions en mati�re de taxes et d'imp�ts, de douane et de change. Au lieu d'adopter l'expression " infractions fiscales ", qui n'a pas le m�me sens dans tous les �tats, les auteurs du texte ont pr�f�r�, afin d'�viter toute difficult� d'interpr�tation quant aux infractions " fiscales " au sens du titre II, reprendre les termes utilis�s dans l'article 5 de la Convention (" en mati�re de taxes et imp�ts, de douane et de change ") en outre, il est pr�vu au paragraphe 1 que l'extradition sera accord�e " pour les faits qui correspondent, selon la loi de la partie requise, � une infraction de m�me nature " : autrement dit, l'extradition sera accord�e non seulement dans le cas d'un acte qui est punissable parce que constituant la m�me infraction fiscale pour la partie requ�rante et pour la partie requise, mais �galement dans le cas o� un acte de m�me nature que celui donnant lieu � la demande d'extradition est puni par les lois de la partie requise.
Par exemple, une personne qui se soustrait d�lib�r�ment au paiement d'une taxe ou d'un imp�t dans l'�tat requ�rant en faisant figurer des informations inexactes dans un document qui sert de base � une d�cision concernant le montant de cette taxe ou de cet imp�t peut �tre extrad�e si le m�me type de fraude fiscale d�lib�r�e est punissable d'apr�s la l�gislation de l'�tat requis, m�me si la l�gislation de cet �tat ne correspond pas exactement � l'�tat requ�rant.
18. Il r�sulte de l'absence de d�finition de l'expression " infractions fiscales " que l'�tat requis a une grande latitude pour appr�cier la nature de l'infraction.
19. En vertu du paragraphe 2, on ne peut invoquer, pour refuser l'extradition, le fait que la l�gislation de la partie requise n'impose pas le m�me type de taxe ou d'imp�t que la l�gislation de la partie requ�rante. L� encore, l'id�e fondamentale est que les �l�ments constitutifs essentiels de l'infraction doivent �tre d�cisifs.
20. L'extradition pour infractions fiscales est accord�e " conform�ment aux dispositions de la Convention ". Elle est en cons�quence soumise aux conditions �nonc�es dans la Convention, en particulier celles qui concernent le taux de la peine applicable � l'infraction en question (article 2 de la Convention). Titre III  Jugements par d�faut
21. Le titre III compl�te la Convention europ�enne d'extradition en ce qui concerne les jugements par d�faut, c'est-�-dire les d�cisions rendues � la suite d'une audience � laquelle le condamn� n'a pas comparu en personne (cf. la d�finition � l'article 21.2 de la Convention europ�enne sur la valeur internationale des jugements r�pressifs). L'expression " jugements " par d�faut d�signe les jugements proprement dits, et n'inclut pas, par exemple, les ordonnances p�nales.
22. Le sous-comit� s'�tait demand� tout d'abord si l'on ne pouvait pas s'appuyer, pour r�diger le texte du Protocole, sur les articles 21 et suivants de la Convention europ�enne sur la valeur internationale des jugements r�pressifs il pouvait en effet para�tre illogique de consid�rer certains jugements par d�faut comme contradictoires aux fins de ladite Convention, mais pas aux fins de la Convention d'extradition. Toutefois, on a jug� qu'il n'�tait pas possible de transf�rer les m�canismes de cette Convention dans un contexte diff�rent : cette Convention concerne notamment l'ex�cution d'un jugement dans l'�tat requis, et non dans l'�tat requ�rant, et la proc�dure sp�ciale de notification suivie d'opposition ne serait pas vraiment appropri�e, puisque la personne dont l'extradition est demand�e serait oblig�e, par hypoth�se, de faire opposition dans un �tat dont elle a quitt� le territoire.
23. C'est pourquoi le sous-comit� a d�cid� de pr�voir une proc�dure sp�cifique � la Convention d'extradition. Aux termes du paragraphe 1er du titre III, la partie requise peut refuser l'extradition si la proc�dure de jugement n'a pas satisfait aux droits de la d�fense reconnus � toute personne accus�e d'une infraction. Ce principe est susceptible de d�rogation si la partie requ�rante donne des assurances jug�es suffisantes pour garantir � l'int�ress� le droit � une nouvelle proc�dure de jugement qui sauvegarde les droits de la d�fense : en pareil cas, l'extradition sera accord�e.
24. Cet amendement trouve son origine dans la r�serve � la Convention d'extradition formul�e par le Gouvernement n�erlandais, aux termes de laquelle il ne faudrait pas accorder l'extradition s'il appara�t que l'int�ress� n'a pu exercer les droits �nonc�s � l'article 6.3.c de la Convention des Droits de l'Homme. Pour sa part, le sous-comit� a estim� qu'il doit �tre d�rog� � l'obligation d'extrader dans tous les cas de violation de l'un des droits de la d�fense g�n�ralement reconnus, et notamment de l'un des droits �nonc�s dans l'ensemble du paragraphe 3 de l'article 6 de la Convention et pas seulement dans l'alin�a c dudit paragraphe. De plus, la r�serve n�erlandaise ne vise que l'extradition aux fins de l'ex�cution d'un jugement par d�faut il est essentiel de sp�cifier que s'il n'y a plus d'obligation d'extrader � cette fin l'extradition demeurera obligatoire, dans certaines conditions, pour permettre � l'�tat requ�rant d'engager des poursuites.
25. En ce qui concerne la r�f�rence aux " droits de la d�fense reconnus � toute personne accus�e d'une infraction ", il y a lieu de rappeler que le 21 mai 1975 le Comit� des Ministres du Conseil de l'Europe adoptait la R�solution (75) 11 sur les crit�res � suivre dans la proc�dure de jugement en l'absence du pr�venu. Cette r�solution recommande aux gouvernements des �tats membres d'observer un certain nombre de r�gles minimales lorsqu'un proc�s se d�roule en l'absence du pr�venu. Ces r�gles minimales visent � garantir les droits du pr�venu tels qu'ils sont reconnus dans la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libert�s fondamentales, et elles peuvent servir � d�terminer la port�e de l'expression " droits de la d�fense " utilis�e dans le titre III. En effet, la r�f�rence aux droits de la d�fense reconnus � " toute personne accus�e d'une infraction " est emprunt�e � la Convention des Droits de l'Homme et vise tout particuli�rement les droits �nonc�s dans cette Convention.
26. S'il est fait allusion � l'objet de la demande d'extradition, c'est parce que l'article 1 de la Convention fait une distinction entre les demandes aux fins d'ex�cution d'une peine et les demandes faites aux fins de poursuites.
27. Par les mots " � son avis ", on a voulu souligner qu'il appartient � la partie requise d'�valuer si la proc�dure de jugement (et non pas le jugement lui-m�me) a ou n'a pas satisfait aux droits de la d�fense. Si la partie requise nourrit des doutes � ce sujet, la partie requ�rante doit s'efforcer de les dissiper quoi qu'il en soit, il incombe � la partie requise d'expliquer pourquoi elle consid�re que la proc�dure n'est pas satisfaisante.
28. Si la partie requise �prouve des difficult�s pour accorder l'extradition pour permettre � la partie requ�rante d'ex�cuter le jugement, de nouveaux contacts seront n�cessaires entre les �tats concern�s. La partie requise est tenue d'extrader si elle re�oit des assurances du genre de celles qui ont �t� indiqu�es ces assurances doivent couvrir non seulement l'existence d'une voie de recours sous la forme d'une nouvelle proc�dure de jugement, mais �galement les effets de ce recours. Si, ayant re�u des assurances suffisantes, la partie requise, conform�ment � son obligation, accorde l'extradition, l'int�ress� peut, bien entendu, accepter le jugement qui a �t� rendu par d�faut � son encontre ou demander un nouveau proc�s. C'est ce qui ressort de la derni�re phrase du titre III.
Si la l�gislation de la partie requ�rante ne permet pas de nouveau proc�s, la partie requise n'est pas oblig�e d'accorder l'extradition.
29. Le titre III renforce encore, d'une autre mani�re, la d�fense des int�r�ts juridiques de la personne � extrader en pr�voyant, dans un second paragraphe, que la communication du jugement par d�faut n'est pas consid�r�e comme une notification par l'�tat requ�rant. Cette disposition a notamment pour but d'emp�cher que la personne � extrader ne se trouve confront�e � un d�lai d'opposition tr�s court, alors que les formalit�s pour sa remise peuvent durer plusieurs semaines, voire plusieurs mois.
D'autre part, l'opposition form�e par le condamn� entra�ne dans certains �tats l'annulation du jugement prononc� en son absence, si bien que ces �tats ne prendront en consid�ration que la prescription de l'action. D'autres partent du principe que seule la prescription de la peine doit entrer en ligne de compte. Etant donn� qu'en r�gle g�n�rale l'action se prescrit plus rapidement que la peine, l'opposition du condamn� (en cas de notification dans l'�tat requis) pourrait faire obstacle � l'extradition si l'�tat requ�rant et l'�tat requis n'admettent pas les m�mes principes en mati�re de prescription.
Il va sans dire que cette disposition ne se rapporte qu'� une communication faite � la suite d'une demande d'extradition de la personne vis�e dans le jugement par d�faut.
Titre IV  Amnistie
30. Le titre IV porte sur la question de savoir si une amnistie accord�e dans l'�tat requis peut motiver un refus d'extradition. La Convention est muette � ce sujet. Le Protocole propose une solution s'inspirant des exemples d�j� contenus dans quelques accords d'extradition bilat�raux.
31. Le titre IV n'aborde pas la question des amnisties prononc�es dans l'�tat requ�rant en effet, le sous-comit� a jug� probable qu'un �tat demande l'extradition d'une personne pour une infraction couverte par une amnistie que cet �tat a pr�c�demment accord�e. 32. Une amnistie (qu'elle s'applique � l'action publique ou � l'ex�cution de la peine) prononc�e dans l'�tat requis ne constitue un obstacle � l'extradition que si cet �tat est comp�tent pour poursuivre l'infraction concurremment avec l'�tat requ�rant (par exemple en vertu du principe de la personnalit� active et passive).
Titre V  Transmission des requ�tes d'extradition
33. L'article 12.1 de la Convention pr�voit que la requ�te sera pr�sent�e par la voie diplomatique. L'exp�rience dans certains �tats ayant montr� que la voie diplomatique peut entra�ner parfois un certain retard, le sous-comit� a d�cid� de remplacer la proc�dure pr�vue par la Convention par un moyen de transmission plus rapide. Il a not� �galement que certains �tats peuvent �prouver des difficult�s � pr�senter une demande d'extradition dans le d�lai de dix-huit jours pr�vu par l'article 16 de la Convention lorsque l'arrestation provisoire d'un individu a �t� demand�e.
34. Aux termes du titre V, la requ�te sera adress�e par le minist�re de la Justice de la partie requ�rante � son homologue de la partie requise, �tant entendu que la voie diplomatique n'est pas exclue et qu'une autre voie pourra �tre express�ment convenue entre deux ou plusieurs Parties Contractantes.
Cette m�thode de transmission a �t� adopt�e � la lumi�re de dispositions analogues contenues dans l'article 15.1 de la Convention europ�enne d'entraide judiciaire en mati�re p�nale.
Dans les �tats o� il n'existe pas de minist�re de la Justice, on entendra par cette expression le d�partement minist�riel, quelle que soit sa d�nomination, qui est charg� de l'administration de la justice p�nale.
Titre VI &ndash; Clauses finales
35. Les dispositions contenues dans le titre VI se fondent sur les clauses finales mod�les des accords et des conventions qui ont �t� approuv�s par le Comit� des Ministres du Conseil de l'Europe � la 113e r�union de leurs D�l�gu�s. La plupart de ces articles n'appellent pas de commentaires particuliers toutefois, les points suivants n�cessitent certaines explications :
36. A propos de l'article 6.4, il convient de pr�ciser que les �tats membres du Conseil de l'Europe qui ont sign� la Convention d'extradition, mais ne l'ont pas ratifi�e, peuvent signer le Protocole avant de ratifier la Convention. Toutefois, ce paragraphe pr�cise que le Protocole ne peut �tre ratifi�, accept� ou approuv� que par un �tat membre ayant ratifi� la Convention. Un �tat membre qui ratifiera la Convention � l'avenir ne sera pas oblig� de devenir Partie Contractante au pr�sent Protocole.
37. Un �tat non membre ne peut adh�rer au Protocole que s'il a adh�r� � la Convention (article 7).
La possibilit� pour les �tats non membres du Conseil de l'Europe d'adh�rer � la Convention reste subordonn�e � une invitation du Comit� des Ministres toutefois, aucune invitation n'est requise pour adh�rer au Protocole. Ainsi, un �tat non membre qui, � un moment quelconque, a adh�r� � la Convention a automatiquement la facult� (mais non l'obligation) d'adh�rer au Protocole. La seule restriction est que cette adh�sion ne peut s'effectuer qu'apr�s l'entr�e en vigueur du Protocole or, en vertu de l'article 6.2, le Protocole doit, pour entrer en vigueur, avoir �t� ratifi�, accept� ou approuv� par trois �tats membres.
38. Au sujet des r�serves, l'article 9.1 �nonce le principe selon lequel, sauf d�claration contraire, les r�serves existantes concernant la Convention s'appliquent �galement au Protocole.
39. L'article 9.2 mentionne la possibilit�, pour les Parties Contractantes, de ne pas accepter un ou plusieurs des cinq titres et, pour ce qui est du titre II, de limiter leur non-acceptation � certaines infractions ou cat�gories d'infractions. Les Parties Contractantes jouissent d'une grande latitude pour d�finir les cat�gories d'infractions pour lesquelles elles souhaitent accepter le titre II, par exemple en se r�f�rant aux faits constitutifs de l'infraction ou � la r�glementation fiscale concern�e. En ce qui concerne le titre III, elles peuvent limiter leur non-acceptation au paragraphe 2.
Ces dispositions traduisent le souci de permettre aux �tats qui, pour l'instant, jugent impossible d'accepter tous les titres, de devenir n�anmoins Parties Contractantes � ce Protocole, �tant entendu que toute r�serve formul�e en vertu de l'article 9.2 peut �tre retir�e (article 9, paragraphe 3).
(*) Cf. la publication Aspects juridiques de l'extradition entre Etats europ�ens, Conseil de l'Europe, Strasbourg 1970.

References: l'article 2
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 11
 l'article 12
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 21
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 1
 L'article 12
 l'article 16
 l'article 15
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 9
 L'article 9
 l'article 9