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Timestamp: 2018-12-19 00:27:21+00:00

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A prescrição intercorrente no processo administrativo federal - Lei nº 9.873/99 - Lex Doutrina
GAMA, Carlos Alberto
1. A Lei nº 9.873 de 23.11.1999 ("Lei nº 9.873/99") regula o prazo para prescrição do exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, em órgãos como a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis ("ANP"), a Agência Nacional de Saúde Suplementar ("ANS"), o Banco Central ("BACEN") e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis("IBAMA"), entre muitos outros(1).
2. É de 5 (cinco) anos a prescrição da ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
3. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da Administração Pública Federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.
4. É importante ponderar que a prescrição da ação punitiva prevista na Lei nº 9.873/99 não se aplica aos processos e procedimentos de natureza tributária e as infrações de natureza funcional por expressa previsão legal (artigo 5º).
5. A prescrição intercorrente no processo administrativo, objeto central do presente estudo, está prevista no § 1º do artigo 1º, nos seguintes termos:
"§ 1º. - Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração de responsabilidade funcional decorrente de paralisação, se for o caso." (grifou-se)
6. Interrompe-se a prescrição da pretensão punitiva nas hipóteses previstas nosincisos do artigo 2º, veja:
"Art. 2º - Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:
IV - por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. " (grifou-se)
7. Segundo Arruda Alvim, "a prescrição intercorrente é aquela relacionada com o desaparecimento da proteção ativa, no curso do processo, ao possível direito material postulado, expressado na pretensão deduzida: quer dizer, é aquela que se verifica pela inércia continuada e ininterrupta no curso do processo por segmento temporal superior àquele em que ocorre a prescrição em dada hipótese(2)."
8. O professor Antônio Luiz da Câmara Leal ensina que a prescrição tem por objetivo o "interesse público, a estabilização do direito e o castigo à negligência(3).
9. Na mesma linha de raciocínio, o Superior Tribunal de Justiça ("STJ") já se pronunciou para afirmar que "a prescrição intercorrente pressupõe desídia do credor que, intimado a diligenciar, se mantém inerte."(4)
10. Especificamente sobre a prescrição intercorrente prevista na Lei nº 9.873/99, os ensinamentos da Professora Elody Nassar são esclarecedores quanto aos requisitos necessários para sua decretação. Perceba-se:
"Para a ocorrência da prescrição intercorrente há necessidade do concurso dos seguintes elementos:
Como se vê, além das hipóteses relacionadas no § 1º do art. 1º, devem ser considerados os casos de interrupção elencados no art. 2º, pois este dispositivo não faz qualquer ressalva no que se refere à prescrição normal ou intercorrente quando determina a sua interrupção."(5) (grifou-se)
11. Quando o processo administrativo permanece parado por mais de 3 (anos) sem qualquer espécie de impulso, ato ou despacho, como por exemplo, na hipótese de esquecimento em algum escaninho de mesa, não há grandes discussões jurídicas, sendode rigor a extinção do processo em razão da prescrição intercorrente.
12. Nesse sentido, a jurisprudência tem decidido de forma sistemática:
"ADMINISTRATIVO. MULTA DE TRÂNSITO. RECURSO ADMINISTRATIVO PARALISADO HÁ MAIS DE 3 ANOS. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO.PRESCRIÇÃO. ARTIGO 1º, § 1º, DA LEI Nº 9.873/99. CAUSAS SUSPENSIVAS DE PRESCRIÇÃO. HIPÓTESES TAXATIVAS DO ARTIGO. 3º DE LEI Nº 9.873/99.
2. In casu, a ausência de causa suspensiva/interruptiva do prazo prescricional enseja, de rigor, o reconhecimento da prescrição da exigibilidade das infrações impostas à autora em razão da paralização dos procedimentos administrativos por mais de 3 anos, nos termos do § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873/99.
3. Apelação do DNIT desprovida(6)." (grifou-se)
13. Alguns órgãos da Administração Pública têm inclusive reconhecido de ofício a prescrição intercorrente nos julgamentos de seus conselhos internos, evitando, assim, a extensão da discussão para a esfera judicial, o que é louvável, diga-se de passagem.
14. A título de exemplo, colaciono recente decisão da Junta Recursal da Agência Nacional de Aviação Civil ("ANAC") que ao julgar a imposição de multa por overbooking, reconheceu a prescrição intercorrente em seu processo.Note-se:
"RECURSO TEMPESTIVO. PRETERIÇÃO DE PASSAGEIRO. ENQUADRAMENTO NA ALÍNEA "P" DO INCISO III, DO ARTIGO 302, DA LEI 7.565 (CBA). AUTOS ENCAMINHADOS À PROCURADORIA FEDERAL JUNTO À ANAC. PARECER DA PROCURADORIA. INCIDÊNCIA DO INSTITUTO DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DECLARAÇÃO DA INCIDÊNCIA DA PRESCRIÇÃO. CANCELAMENTO DA MULTA APLICADA.REMESSA DE CÓPIA DOS AUTOS À CORREGEDORIA DA ANAC."(7)
16. Todavia, existe um ponto previsto na Lei nº 9.873/99 que levanta maiores discussões sobre a caracterização da prescrição intercorrente no processo administrativo, mais precisamente, a extensão que se pode dar ao interpretar o inciso II, do artigo 2º, que dispõe sobre o "ato inequívoco para apuração do fato", reproduzido em seguida para melhor compreensão:
II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;"
17. A controvérsia que reside é a seguinte: Que tipo de ato inequívoco que importe apuração do fato é capaz de interromper a prescrição? Qualquer tipo de ato administrativo? Essa questão certamente merece mais atenção, senão vejamos.
20. Geralmente, despachos administrativos para emissão de parecer, relatório, voto ou até mesmo as mais diversas remessas internas. É justamente nesse ponto que reside a dúvida: Esses despachos têm capacidade de interromper a prescrição intercorrente?
21. Debruçando-se sobre essas questões, os tribunais federais têm se manifestado para acolher os argumentos de que não é qualquer despacho que pode interromper a prescrição da ação punitiva.
22. A propósito, em seguida, enumero, parte de dois acórdãos recentes do Tribunal Regional da 4ª Região ("TRF 4ª Região"), em que fica claro que o ato ou despacho,capaz de interromper a prescrição intercorrente tem que objetivar explicitamente a apuração do fato. Eis, os fragmentos dos julgados:
"O ato de mero impulsionamento ou encaminhamento físico do processo administrativo de um setor para outro não tem o condão de interromper a prescrição intercorrente, pois não configura ato inequívoco que importe apuração do fato infracional.(8)" (grifou-se)
" O inciso II, do artigo 2º, da Lei 9.873/99 fala em ato inequívoco que importe em apuração do fato, natureza que não pode ser atribuída a um mero despacho, sem qualquer cunho decisório.(9)" (grifou-se)
23. Perceba-se que não é qualquer despacho que obsta a prescrição intercorrente.
24. Especificamente sobre a remessa para apresentação de relatório ou voto, o TRF 4ª Região também já se pronunciou, veja:
"ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. CRQ/RS. MULTA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE ADMINISTRATIVA CONFIGURADA.
Ocorre a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho (art. 1º, § 1º, da Lei nº 9783/99).
Isso considerando, verifica-se um lapso superior a três anos sem que tenha havido quaisquer atos que afastassem a inércia administrativa ou impulsionassem o processo na direção de seu objetivo final. (10)" (grifou-se)
25. No julgamento mencionado acima, entendo que o Relator andou bem na decisão ao determinar o reconhecimento da prescrição, por entender que os despachos não tinham qualquer conteúdo decisório, nem mesmo objetivavam a apuração de fato que resolveria a lide.
26. Conforme mencionei, é bem comum nos processos movidos pela Administração Pública que ocorram atos de remessa para voto ou relatório, cuja finalidade é impedir a prescrição trienal. A remessa para elaboração de voto de um ou outro julgador, me parece um trâmite natural de qualquer feito e jamais um ato extraordinário para averiguação de fato exceção ao deslinde processual.
27. Até entendo que existam argumentos para justificar que a remessa para relatório/voto tenha por finalidade a busca da decisão ou mesmo a apuração do fato, o que, por conseguinte, acabaria por interromper a prescrição.
28. Porém, a intenção do legislador ao editar o inciso II, do artigo 2º da lei - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato - foi no sentido de que o ato, explicitamente, tem que conduzir a apuração fática em busca da verdade real. A remessa para perícia ou para que determinada pessoa seja citada/intimada nos autos para que se esclareça algum ponto omisso, são bons exemplos de atos para apuração de fato.
30. Adicionalmente, entendo ainda que,outros atosocorridos no processo, v.g, a remessa para digitalização, ao setor de análise técnica, trâmites de gabinete e os mais burocráticos despachos, também não são atos que importem na apuração do fato como determina o artigo 2º, inciso II, da Lei 9.873/99 e, portanto, não podem interromper a prescrição intercorrente.
31. Diante das considerações feitas acima, chega-se à conclusão de não é qualquer despacho que obsta a decretação da prescrição intercorrente no processo administrativo, mas somente aqueles que inequivocamente importemna apuração do fato ou aquele que resolva o mérito do processo.
(1) Agência Nacional de Aviação Civil ("ANAC"), Agência Nacional de Vigilância Sanitária ("Anvisa"), Conselhos Regionaisde Engenharia e Agronomia ("CREA"), Conselhos Regionais de Farmácia ("CRF"),Conselhos Regionais de Química ("CRQ"), Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte ("DNIT") e etc.
(2) ALVIM, Arruda. Prescrição no Código Civiluma análise interdisciplinar, 3ª Edição,São Paulo: Editora Saraiva, pág. 120.
(3) CÂMARA LEAL. Antônio Luiz. Da prescrição e da decadência. Editora Forense, pág. 16.
(4) STJ,AgRg no AREsp 277.620/DF, Quarta Turma, Rel. Ministro Antônio C. Ferreira,DJe 03.02.2014.
(5) NASSAR. Elody. Prescrição na Administração Pública. 2ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2009, pág. 235.
(6) TRF 3ª Região, Ap. 0009517-76.2005.4.03.6000, Relatora Des. Marli Ferreira,DJe. 17.02.2017
(7) ANAC, processo nº 60870.004803/2009-62, Junta Recursal,Rel. Alfredo E.A. de Paula, julgamento em 02.06.2016.
(8) TRF 4ª Região, APELREEX 5026646-62.2014.404.7100, Quarta Turma, Relatora Vivian Josete Pantaleão Caminha. DJe. 29.02.2016
(9) TRF 4ª Região, APELREEX 5012711-95.2013.404.7000, Quarta Turma, Relatora Vivian Josete P. Caminha, DJe. 09.12.2013
(10) TRF 4ª Região, Ap. Cível nº 5006966-40.2014.4.04.7117/RS, Quarta Turma, Rel. Cândido A.S. Leal Junior,DJe 26.11.2015

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 ARTIGO 1
In casu
 ARTIGO 302
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