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Timestamp: 2020-08-14 10:00:43+00:00

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2007-12-11 expte. 4627-06 gigacable | Constitución | Televisión por cable
2007-12-11 expte. 4627-06 gigacable
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Syllabus Derecho Municipal
Control Difuso Por Entidades Estatales
Examen Previo Completo
A- 5 Monografia Interpretacion Constitucional, Teoria y Criterios de Interpretacion
Bloque 1 Argumentas El Origen e Importancia Del Derecho
Expte. n 4627/06 Gigacable S.A.
c/ GCBA s/ accin declarativa de inconstitucionalidad Buenos Aires, 11 de diciembre de 2007 Vistas: las actuaciones indicadas en el epgrafe, resulta: 1. Gigacable S.A. y la abogada Ana Ins Coni promueven accin declarativa de inconstitucionalidad (art. 113, inc. 2, CCBA) para que se declare la inconstitucionalidad y prdida de vigencia de los arts. 4, 6 in fine, 7, 14, 24 y 31, tercer prrafo, de la ley local n 1.877 (fs. 45/45 vuelta), que establece la nueva regulacin para la instalacin de redes de televisin por cable y servicios complementarios. La actora afirma que, a los efectos de ejercer su actividad en el mbito de la Ciudad de Buenos Aires, los futuros prestadores de estos servicios deben tolerar exigencias y condiciones impuestas por las normas impugnadas que, ella sostiene, resultan asimtricas con relacin a aqullas que obligan a compaas de servicios del rubro ya establecidas De este modo, el fundamento constitucional de la impugnacin reposa en la alegada violacin del principio de igualdad (arts. 16 y 20 CN, art. 11 CCBA); del derecho de los consumidores (art. 42 CN, arts. 46 y 48 CCBA), en tanto las medidas adoptadas, distorsivas del mercado, atentan contra una sana y efectiva competencia ..., fomentando la creacin y consolidacin de formas monoplicas u oligoplicas en la prestacin de servicios; del derecho a la pluralidad de transmisiones (art. 47, CCBA, en tanto la Ciudad vela para que no sea interferida la pluralidad de emisores y medios de comunicacin, sin exclusiones ni discriminacin alguna) y del derecho de propiedad (arts. 14 y 17 CN, 12, inc. 5 CCBA). 2. Por resolucin del 12 de julio de 2006, el Tribunal declar formalmente admisible la accin de inconstitucionalidad planteada y orden correr traslado de la demanda al Sr. Jefe de Gobierno (fs. 132/134). A fs. 137/144 vta., la representacin del Gobierno de la Ciudad propici el rechazo ntegro de la accin interpuesta, por entender que: 1) La impugnacin parcial de la ley n 1.877 pone de manifiesto que la actora no ha comprendido que esta norma es una estructura inescindible, cuyas partes no pueden ser extradas del contexto del cual depende su sentido y la posibilidad de identificar su dimensin teleolgica (fs. 138); 2) el GCBA, al dictar la ley parcialmente cuestionada, que reglamenta el modo y las condiciones en que los prestadores actuales y futuros del
servicio de televisin por cable y prestaciones complementarias habrn de ocupar el espacio pblico urbano, tanto areo como subterrneo, ha ejercido el poder de polica que detenta (fs. 138); 3) la ocupacin del espacio pblico est directamente relacionada con la disminucin de la calidad de vida de todos nosotros, el aumento de accidentes automovilsticos, accidentes callejeros que afectan a los ciudadanos y sus bienes y la prdida del patrimonio histrico, cultural y arquitectnico (fs. 139 vuelta); 4) la circunstancia de que la normativa en crisis se dirija, primariamente, a potenciales nuevos prestadores del servicio mencionado supra, no significa eximir de toda obligacin a los licenciatarios que utilizan redes operativas existentes, circunstancia que surge palmariamente de los artculos 10, 11, 12 y 13 de la ley que regula la instalacin de redes de televisin por cable (fs. 140 vuelta); 5) el verdadero objeto que persigue Gigacable al promover esta accin no es la declaracin de inconstitucionalidad de las previsiones que critica por su carcter arbitrario, discriminatorio o irrazonable, sino el de minimizar el gasto que implica la explotacin pretendida del servicio (fs. 142 vuelta); 6) en suma, la normativa cuestionada es una norma de polica mediante la cual se quiere delimitar el contenido de un derecho para hacerlo compatible con los derechos de los dems (fs. 143). 3. El 15 de septiembre de 2006 se dio intervencin a la Fiscala (fs. 151, punto 2). A fs. 152/155 vta. dictamin el Fiscal General Adjunto, Dr. Rubn Antonio Pereyra, y opin que algunos de los derechos constitucionales invocados por la actora son efectivamente vulnerados por dos de las normas impugnadas. En el presente caso, se observa que existe un derecho constitucionalmente garantizado a trabajar y ejercer toda industria lcita (art. 14 CN) que ha sido restringido por una norma (arts. 4 y 14 de la ley n 1877) que establece una distincin, a los efectos del ejercicio de ese derecho, con base en la antigedad de tres empresas en la prestacin del servicio, que perjudica a una de las categoras discriminadas (las otras empresas). / Considero que la regla de igualdad es transgredida en tanto se est prodigando en forma directa a diferentes empresas un tratamiento desigual, sin una justificacin objetiva y razonable. Adems, dicha justificacin, no puede reducirse, como en el argumento de la demandada, a una genrica y formularia invocacin de seguridad de los habitantes; o de la razonabilidad de la medida; o del inters pblico. (...) Por todo lo expuesto ..., soy de la opinin que debe declararse la inconstitucionalidad de los arts. 4 y 14 de la ley n 1877, nicamente en lo que respecta al trato discriminatorio efectuado respecto a las nuevas prestadoras, por ser violatorio de los artculos 16 de la Constitucin Nacional y 11 de la Constitucin de la Ciudad. Esto es, que se supriman del apartado b) del artculo 4 la frase y cuando concurriera el supuesto previsto en el artculo 14 de la presente ley, y el primer prrafo
del artculo 14 (fs. 154/154 vuelta). En cuanto a las restantes impugnaciones deducidas, el dictamen propicia el rechazo de la accin (fs. 14 vta./155 vuelta). 4. El 15 de agosto de 2007 se celebr la audiencia pblica que prev el art. 6 de la ley n 402, en la que estuvo presente el perito designado en autos, ingeniero en telecomunicaciones Jorge Luis Sanguinetti, a fin de ser interrogado sobre cuestiones relativas al objeto del peritaje cuyo dictamen est agregado a fs. 222. Durante la audiencia, las partes reiteraron sus planteos, ya formulados en la demanda y su contestacin. Por su parte, el Sr. Fiscal General Adjunto mantuvo la posicin sustentada en su dictamen y subray que el elemento novedoso del debate, aportado por el dictamen pericial, demuestra inequvocamente un trato desigual, que se manifiesta en el plano jurdico con severas consecuencias econmicas en detrimento de la parte actora. Asimismo, el representante del Ministerio Pblico Fiscal reconoci la orfandad normativa que exhibe la problemtica sobre la que versa esta accin, al menos en aspectos relativamente centrales, a los que haba aludido la Procuracin. Finalmente, compareci el perito designado en autos, quien fue interrogado por el Sr. juez Luis F. Lozano, por el Fiscal General Adjunto y por el Procurador General de la CABA, Dr. Agustn Zbar. Fundamentos: El juez Julio B. J. Maier dijo: I. El fundamento constitucional de la impugnacin: el principio de igualdad Resulta indudable que la base de la impugnacin constitucional a las disposiciones de la ley n 1.877 est constituida por el principio de igualdad y el derecho a ejercer una industria lcita en igualdad de condiciones con los eventuales competidores. Tambin resulta evidente que con esa impugnacin no puede vincularse el derecho de propiedad, ya que ninguna de esas reglas se refiere al dominio o tenencia actual sobre bienes, para regular su adquisicin o prdida de alguna manera. En cambio, las disposiciones citadas respecto del derecho de consumidores y usuarios y respecto de los medios de comunicacin slo mantienen una referencia indirecta con el problema en tanto reposan, precisamente, en la igualdad de oportunidad para ejercer una industria lcita, el control del mercado y sus distorsiones y la defensa de la libre competencia (art. 42, II, CN, arts. 46, II, CCBA, 47, I, CCBA y 48, III, tambin de la Constitucin local).
Procurar establecer: a) si el control que debe practicar el Tribunal respecto de la validez constitucional de las reglas impugnadas consiste en el control de razonabilidad o, por lo contrario, en su escrutinio estricto; b) si el contenido de la normativa impugnada vulnera, como aduce la actora, el principio de igualdad; c) en caso afirmativo, si el contenido inconstitucional se verifica en todas las disposiciones criticadas por la actora, o slo en algunas de ellas y d) en cada caso, enunciar el fundamento de mi conclusin y los desarrollos que confluyeron en ella. I.1. La violacin al principio de igualdad y el control de razonabilidad a) Escrutinio estricto y control de razonabilidad Es sabido que el art. 11 de la CCBA establece, en su segundo prrafo, un mecanismo equivalente a un test de validez constitucional de una norma, toda vez que sta contenga en su enunciado una de las llamadas categoras sospechosas (raza, etnia, gnero, orientacin sexual, edad, religin, ideologa, opinin, nacionalidad, entre otras). Cuando una cuestin se encara desde esta perspectiva, la de las categoras sospechosas, el control de validez constitucional introduce pasos que difieren del ms simple control de razonabilidad de las normas. Como este Tribunal expres en diversas causas en que el factor de distincin era etario (cf. expte. n 482/2000, Sandez, Carlos Armando, en Constitucin y Justicia [Fallos del TSJ], Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, t. II, 2000, ps. 417 y ss., sentencia del 29/11/2000 y expte. n 826/01, Salgado, Graciela Beatriz c/ GCBA s/ accin declarativa de inconstitucionalidad, en Constitucin y Justicia [Fallos del TSJ], cit., t. III, 2001, ps. 688 y ss., resolucin del 21/11/2001) y, como en todos mis votos, al integrar un pronunciamiento unnime o al decidir en minora, yo sostuve a fin de impugnar una norma, o una resolucin basada en una norma, cuyo enunciado incorporase con carcter limitante del ejercicio de un derecho constitucional cualquiera de las calificaciones prohibidas por el art. 11 de la CCBA (ver, por ejemplo, mi voto in re Asociacin por los Derechos Civiles [ADC] c/ GCBA s/ accin declarativa de inconstitucionalidad, expte. n 3103/04, resolucin del 31 de marzo de 2005), la inclusin de alguna de tales categoras produce dos efectos fundamentales: a) suspende la presuncin genrica de constitucionalidad de las normas; b) opera la inversin de la carga justificatoria, por lo cual es el Estado el que debe demostrar que la distincin consagrada legislativamente, no obstante ser una de aquellas que la Constitucin local ha calificado como sospechosa, est justificada. Los dos factores enunciados operan el sometimiento de la justificacin estatal a un estndar de examen o escrutinio judicial estricto.
Precisamente, el primer fundamento constitucional de la impugnacin de Gigacable reposa en la supuesta vulneracin del principio de igualdad, y el Derecho que invoca en tal sentido es el que enuncian los arts. 16 y 20, CN y el art. 11, CCBA. Sin embargo, y como se aprecia a poco de reflexionar acerca de los valores nsitos en las categoras que enuncia el art. 11 de la Constitucin local, yo estimo que aqullos se identifican con bienes que corresponde reconocer, primariamente, a las personas fsicas (v. gr., caracteres fsicos, condicin psicofsica, raza, gnero, orientacin sexual, edad y dems). El debate que ha llegado a nuestros estrados, considero yo, se despliega en el carril ms tradicional del control de razonabilidad de la ley. b) El control de razonabilidad El control de razonabilidad se explica, especialmente a partir de la jurisprudencia de la CSJN, como un examen asentado en la ponderacin de la adecuacin entre los fines perseguidos por la norma y los medios utilizados para la consecucin de tales objetivos. Sin embargo, aquello que antecede slo remite a la dimensin instrumental de la razonabilidad, orientada a determinar la proporcionalidad existente entre el objetivo constitucional de la ley y las restricciones impuestas a los derechos, de tal modo que los medios no resulten arbitrarios, desproporcionados o antojadizos. En este sentido, como lo tiene dicho la Corte, las restricciones a los derechos sern razonables, cuando estn justificadas por los hechos que les dan origen y por la necesidad de salvaguardar el inters pblico comprometido, y se reconozcan como oportunas y adecuadas a los fines que se procura alcanzar con ellas. Con otras palabras, diremos que hay razonabilidad toda vez que se verifique una relacin inteligible y estrecha entre los fines a cumplir y los medios escogidos para ello, y cuando esta relacin resulte directa, real, sustancial (Fallos: 243-473; 300-642; 319-2151 y 2215). Ahora bien: la pauta de la razonabilidad tiene otras dimensiones. Una es cuantitativa: ella se refiere a la integridad de los derechos tomados en s mismos, en su aspecto esencial y bsico, de modo que aqu el intrprete formula un juicio ponderativo entre el derecho y la restriccin legal, independientemente del objetivo de la ley, a fin de establecer el quantum constitucional de la restriccin y, en su caso, comprobar si lo ha alterado o no (art. 28 CN). No es otro el sentido del criterio hermenutico conforme al cual, no obstante la inexistencia de derechos absolutos en la Constitucin Nacional, la ley no puede alterar los principios, garantas y derechos reconocidos en ella, pues no puede destruir lo mismo que ha querido amparar (Fallos: 199-145). Por su parte, se aprecia una perspectiva cualitativa de la razonabilidad: es la que se interpreta mediante la comparacin entre
varios supuestos fcticos y la norma jurdica, de forma tal que a antecedentes iguales, se imputen iguales consecuentes, sin excepciones arbitrarias. La igualdad ante la ley consiste en que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias (Fallos 16-118; 155-96; 286-97). Por fin, se reconoce un horizonte temporal, en tanto el transcurso del tiempo y la dinmica de las circunstancias que la ley contempla pueden tornar irrazonable la aplicacin de la ley que, en sus orgenes, estableca restricciones reputadas razonables en ese momento gentico (Fallos: 301-319; 316-3104; 317-756; 319-3241). De este modo, para que una norma supere exitosamente el control de razonabilidad, debe advertirse o, en su caso, demostrarse, un resultado cuyo valor sea significativo y justifique la limitacin de derechos y principios constitucionales, tambin fundamentales en un marco de racionalidad democrtico. Cuando aquello que testeamos es la razonabilidad de una norma, al entender que asiste al poder reglamentador la potestad de limitar algunos bienes que aqulla tutela, no exigiremos necesariamente un inters primordial, fundamental o insuperable, como en el caso de las categoras sospechosas. Tampoco se producir una inversin del onus probandi del modo explicado respecto del escrutinio estricto. Sin embargo, a) la norma debe violentar un valor, o un inters, a travs de la limitacin de un derecho constitucional; b) el intrprete debe precisar fundadamente si esa afectacin resulta adecuada respecto de la finalidad perseguida, adecuacin que debe poder afirmarse en los planos cuantitativo, cualitativo, instrumental y temporal. En un punto de interseccin con el test ms estricto, se exige, en definitiva, cierta inevitabilidad de la restriccin (cierto es que lo razonable no es necesariamente inevitable, pero resulta fuertemente elegible), esto es, la evidencia del carcter difcilmente accesible del objetivo normativo por medios menos gravosos; y c) si quien impugna la norma logra mostrar, respecto de las dos condiciones anteriores, que aqulla violenta un bien y que esa afectacin difcilmente pueda sostenerse en un marco de deliberacin racional, entonces el Estado deber explicitar cul es la relacin medios/fin que no surge con evidencia al juicio reflexivo del intrprete tras la prctica del control de constitucionalidad. Por lo contrario, en tal caso el Estado deber demostrar y tomo como ilustracin el subjudice, en qu sentido una norma promueve la seguridad, el desarrollo, el patrimonio histrico y esttico de la Ciudad, al eximir a los ms antiguos y potentes prestadores de ciertos servicios de la carga cuyo cumplimiento estimula, segn la propia Administracin, aquellos valores. En lugar del test del escrutinio estricto, con base en el art. 11 de la CCBA y su correlato conceptual, referido a las categoras sospechosas, ya explicado, yo estimo que el control de razonabilidad es el encuadre
analtico-normativo que corresponde aplicar en la accin declarativa de inconstitucionalidad que trae a estos estrados Gigacable. II. El contenido de la normativa impugnada II.1. Los arts. 4, 14, primer prrafo, y el art. 6 in fine de la ley n 1.877 La primera norma que impugna la actora es el art. 4 de la ley n 1.877. Esta disposicin habilita la instalacin de infraestructuras de redes HFC (redes hbrido fibra coaxil; cf. art. 2, inc. c), mediante tendido areo sobre columna metlica, en la zona 2 (comprensiva de toda la Ciudad, excluido el microcentro y el casco histrico) en tanto se verifiquen los extremos contemplados en el art. 14. La disposicin se formula en los siguientes trminos: La instalacin de infraestructuras de redes HFC deber ser autorizada por la autoridad de aplicacin y slo proceder: a. Por tendido subterrneo y/o por pulmn de manzana en toda la ciudad; b. Por tendido areo sobre columna metlica en arterias ubicadas en la Zona 2 del Anexo I y cuando concurriera el supuesto previsto en el art. 14 de la presente ley. Por su parte, el art. 14, en su primer prrafo, limita la habilitacin mencionada a aquellos tres (3) prestadores que acrediten mayor antigedad en la efectiva prestacin del servicio, al 31 de diciembre de 2004 de acuerdo con los datos acerca del mercado de la TV por cable aportados por la actora, el servicio que reglamenta la normativa impugnada es brindado actualmente por las firmas Multicanal, Cablevisin y Telecentro. La actora entiende que esta regulacin tiene por objeto favorecer y afianzar la posicin en el mercado de los nicos tres operadores del servicio de televisin por cable ya establecidos, en detrimento del universo de potenciales competidores para quienes, en las condiciones actuales de vigencia de esta normativa, el acceso al mercado resulta prohibitivo y, por tanto, impracticable. Se verifica el tratamiento arbitrariamente desigual que denuncia la actora? Le asiste razn al afirmar que el art. 4, en tanto autoriza el tendido areo en el inc. b (y cuando concurriera el supuesto previsto en art. 14 de la presente ley) y el segmento analizado del art. 14 de la ley local n 1.877, establecen y legitiman un trato injustificadamente desigual entre las tres empresas que acreditan mayor antigedad en la prestacin del servicio, por un lado, y los potenciales futuros competidores, por el otro? Es posible, sin incurrir en discriminaciones injustificables, que el Estado fije un objetivo de poltica local (la regulacin para la instalacin de redes de televisin por cable) y establezca para ello una serie de
limitaciones y gravmenes que constrien sensiblemente el derecho a trabajar de los nuevos, potenciales prestadores del servicio limitaciones y gravmenes que tornan virtualmente impracticable la instalacin de aqullos en el mercado y que, a la vez, exima de unas y otros a tres empresas que no son solamente las ms antiguas del mercado, sino que integran grupos econmicos potentes y pujantes en nuestro pas? Como se ver, la contestacin del Gobierno a la impugnacin formulada por Gigacable, el debate parlamentario que precedi a la sancin de la ley n 1.877 y los argumentos aportados por la demandada en la audiencia pblica en el TSJ, resultan tres piezas de marcada insuficiencia a la hora de establecer, como nos compete hacerlo, la existencia de razones que aporten una justificacin para el tratamiento desigual de ambos grupos de emprendedores. Dentro del sistema constitucional vigente (arts. 16, CN y 11, CCBA), la desigualdad que exhibe la regulacin en crisis constituye, prima facie, una discriminacin rrita y, por lo tanto, arbitraria. La prctica del control de constitucionalidad en el subjudice supone verificar la razonabilidad (en las cuatro dimensiones analizadas) de las normas sometidas a escrutinio. El primer paso del test de razonabilidad, esto es, la simple evidencia de amplia adecuacin de las normas merced al solo acto de su interpretacin, no resulta exitoso. En efecto, el tratamiento que disponen no representa una mera reglamentacin del derecho a trabajar mediante la instalacin y explotacin de redes de televisin por cable y servicios complementarios, sino su propia negacin: Cul es el mal que se quiere evitar con la exencin de las tres prestadoras actuales de las cargas impuestas por la ley n 1.877? O, a la inversa, cul es el bien que se pretende lograr? En la contestacin de la demanda, el Gobierno invoca, como fundamento de la normativa, [resolver] cuestiones de zonificacin o de desarrollo, tutelar la prestacin del servicio pblico de televisin por cable y sus complementarios, garantizar y proteger los derechos de los usuarios de servicios pblicos, [preservar] la seguridad en el debido ejercicio del derecho mismo (fs. 138 vta.); [desarrollar] una poltica de planeamiento y gestin del ambiente urbano que promueva la preservacin y restauracin del patrimonio natural, urbanstico, arquitectnico y de la calidad visual y sonora, as como la seguridad vial y peatonal y el uso de tecnologa no contaminante (fs. 139). Sin embargo, me parece evidente que los enunciados que anteceden se limitan a explicitar el fundamento de la reglamentacin misma del servicio, cuestin que resulta ajena a esta accin declarativa de inconstitucionalidad, en tanto nada aportan al esclarecimiento de los motivos del trato desigual impuesto por los artculos cuestionados, y su eventual justificacin, que es lo que aqu se discute.
Sabemos que las potestades discrecionales de la Administracin no son ilimitadas. La propia Procuracin subraya que esas facultades tienen confines cuyo linde [est dado por] los principios generales del derecho, especialmente el principio de la razonabilidad [fs. 139; nfasis aportado]. Al tangencializar el anlisis que debemos encarar, la demandada contina: Es acaso irrazonable que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires atendiendo a la seguridad, esttica y preservacin del patrimonio histrico en lo que hace al Microcentro y Casco Histrico y a fin de mejorar la seguridad de los habitantes de la Ciudad ... establezca normas que regulen el retiro de los tendidos areos y columnas metlicas existentes en el primero y la reconversin de tendidos areos de cable en la Ciudad en los lugares en donde existe mayor proporcin de postes de madera? (fs. 139). Yo respondo tantas veces no como preguntas de este estilo formule la representacin del Gobierno no sin conciencia de mi relativa incomodidad de cara al obvio cambio de tema que aqulla me impone. Esos objetivos no son irrazonables. Sin embargo, la pregunta aqu debe ser: Es razonable que el costo de esos objetivos se imponga exclusivamente a los nuevos prestadores del servicio, mientras que aquellos tres operadores que acrediten mayor antigedad en la prestacin efectiva de aqul estn autorizados a mantener el tendido areo? En este caso, la respuesta negativa se impone, al resultar irrazonable la regulacin en cuestin en tanto establece un trato normativo con fuertes consecuencias econmicas dispar, injustificado y hasta pro-oligoplico, contrario por todo ello a normas constitucionales (nacionales y locales). Consultado el primer elemento para la prctica del test de razonabilidad, concluyo (provisoriamente) que los arts. 4 y 14, primer prrafo, de la ley local n 1.877 quedan descalificados como normas vlidas por el simple cotejo de proporcionalidad entre fines y medios, por el significativo quantum de la restriccin al derecho a trabajar en condiciones de igualdad y por la paridad fctica de las pretensiones de los dos grupos de prestadores que estas normas distinguen, en principio, arbitraria e inconstitucionalmente. II.2. El artculo 6 in fine La actora impugna, asimismo, el art. 6 in fine de la ley que he citado mltiplemente. Esta norma impone a los prestadores que instalen redes subterrneas en zonas donde existan redes areas de otros prestadores (los tres mencionados), la obligacin de prever que sus ductos tengan capacidad suficiente para alojar tales redes areas (las de los ms antiguos licenciatarios). Segn el criterio de la actora, este mandato a la luz del escenario que la regulacin en su conjunto disea, no hace sino profundizar la discriminacin contraria a los intereses de los potenciales nuevos prestadores (fs. 47).
La demandada responde que el segmento impugnado de la norma analizada responde a criterios de lgica y razonabilidad, en sustento de lo cual argumenta como sigue: Incongruente sera un texto que permitiera en una zona en donde existen tendidos de redes areas cuya eliminacin debe producirse en los plazos al efecto previstos en la normativa y un nuevo prestador debe realizar tendido mediante la instalacin subterrnea, que la capacidad de los ductos se reduzca a ese slo prestador y que ms adelante el prestador existente en la zona tenga que colocar otros para soterrar sus instalaciones. Agrega la demandada que la adopcin de un criterio contrario al que propicia la norma examinada tendra como consecuencia necesaria que las calles de la Ciudad no slo fuesen desmontadas innumerables veces con el consiguiente gasto econmico que implica volver las aceras a su estado anterior sino y fundamentalmente que el subsuelo se colme de tuberas que se suman a las de otros servicios como gas, electricidad y agua ya existentes (fs. 141). Advierto que entre las reglas analizadas conjuntamente supra (arts. 4 y 14, primer prrafo) y la disposicin contenida en el art. 6 in fine, la evidencia de desigualdad injustificada difiere. Al resultar compulsiva para los futuros prestadores de servicios de televisin por cable y complementarios la instalacin de redes subterrneas, este segmento normativo slo prev que los proyectos constructivos en los que se disponga el soterrado de cables contemple una capacidad de sus ductos suficiente para alojar las redes areas de las tres prestadoras ms antiguas. Segn mi criterio, resulta, en principio, plausible la contestacin del Gobierno, orientada a mostrar que el disvalor que el art. 6 in fine pretende evitar es el deterioro constante y sistemtico de las calles de la Ciudad debido al soterramiento de tuberas para la provisin de ste y otros servicios, en perjuicio de una multiplicidad de bienes de muy diversa ndole que es derecho de los habitantes disfrutar. Concedido, pues, que se advierte con evidencia una diferencia sustantiva entre esta disposicin y las examinadas en primer trmino, puesto que, claramente, la presente se encuadra en un marco de previsiones para una utilizacin razonable y econmica del espacio, corresponde asegurarnos de que tal diferencia resulte categorial, esto es, que la carga impuesta en la norma bajo anlisis no implique una nueva desigualdad rrita. A poco de profundizar el examen, yo advierto que aqullo normado por el art. 6 in fine adolece de insuficiencia de contenidos y en esa fisura cabe la impugnacin que la actora efecta sobre este segmento de la regla analizada. Concretamente, esta regla no prev que las futuras empresas prestatarias del servicio, sobre las que recae el mandato de ampliar la capacidad de sus ductos, resulten compensadas por la mayor inversin impuesta o, cuando menos, compartan el costo econmico con las empresas que, ya establecidas en
el mercado, se vern favorecidas por el espacio subterrneo aportado por las nuevas prestadoras. La disposicin bajo anlisis es clara: Cuando, en coincidencia con instalaciones existentes de tendidos de redes areas, se ejecuten instalaciones bajo metodologa subterrnea por parte de otros prestadores debidamente autorizados, stos debern prever en el proyecto constructivo de la obra a aprobar la instalacin subterrnea de los ductos necesarios para soterrar las redes areas existentes en el rea. De ello se sigue, para simplificar, que la norma impone a la empresa X un emprendimiento mayor en favor de la empresa Y, pero nada dispone acerca de la necesidad y justicia (no simple conveniencia) de que Y absorba, total o parcialmente, el costo econmico de la mayor infraestructura provista por X (sabido es que al aludir a mayor emprendimiento nos referimos a una previsin en la que el mayor costo es una inversin de importantsima magnitud; ver peritacin a fs. 222/4). Por consiguiente, la desigualdad irrazonable e injustificada resurge en otra dimensin de la normativa reprochada. Se observa aun ms claramente esta realidad, en tanto se advierte que las tres prestadoras del servicio ya establecidas carecen de la necesidad de soterrar inmediatamente sus redes dada la excepcin legal, aspecto que preanuncia su falta de colaboracin con el emprendimiento obligatorio, segn esta reglamentacin de la ley. II.3. El debate parlamentario en torno a la ley n 1.877 Las nuevas disposiciones que rigen a las empresas licenciatarias para seguir operando implican, incontrastablemente, obturar la competencia de cualquier potencial nuevo prestador del servicio. [U]na serie de decisiones gubernamentales ... afectarn de forma directa el futuro escenario comunicacional. La aprobacin o no de esta transaccin, la definicin de la norma con la cual va a operar la televisin digital, y la autorizacin a la prestacin del servicio triple plan. Una constante de todos los gobiernos en tiempos electorales fue usar como moneda de cambio el intercambio de favores con los grupos comunicacionales ms poderosos. / Poco antes de las ltimas elecciones legislativas se sancion el decreto 527/05, que extendi por 10 aos la explotacin de las licencias de radiodifusin. Nada hace pensar que esta vez ser distinto. 1 Como se ver, estas reflexiones constituyen una apertura adecuada al anlisis del debate parlamentario en torno a la ley n 1.877. La lectura de la Versin Taquigrfica N 53, correspondiente al Acta de la
Poltolsky, Glenn; Los nuevos dueos de las telecomunicaciones en La Cruja / Red Voltaire; Foro Poltico, Facultad de Ciencias Polticas de la UCA, 16/3/07, ver http://www.erommel.com.ar/uca/viewtopic.php? p=4070&sid=b82c345b4375cd33fb315ff722e16c5b.
35a Sesin Ordinaria de la Legislatura de la Ciudad, de fecha 1 de diciembre de 2005, en la que se sancion la ley n 1.877, resulta elocuente a propsito de nuestro examen de constitucionalidad, por diversas razones. En primer trmino, algunos diputados cuestionaron el carcter de la mayora necesaria para su aprobacin y la legitimidad de la ley en caso de ser sancionada por mayora simple, y, aunque el Presidente de la Legislatura, diputado De Estrada, interpret que no era sta una ley cuya aprobacin requiriera una mayora especial, el margen por el que fue aprobada result ciertamente escaso (23 votos por la afirmativa y 18 por la negativa en la votacin general; el mismo margen para los arts. 4, 7, 14, 24 y 31 y con 24 votos positivos el art. 6, todos ellos total o parcialmente impugnados por la actora en el subjudice). El cuestionamiento de la mayora requerida fue planteado por el diputado Cantero, quien expuso que el Artculo 1 de este proyecto marca claramente que debe haber cuarenta votos para ser aprobado. Desde ya, se puede pedir que para su aprobacin se necesiten menos votos, pero debera volver a comisin para reformarlo all y para que salga con menos cantidad de votos (p. 201). En segundo trmino, el debate parlamentario prcticamente se ci al cuestionamiento de la finalidad del proyecto legislativo; concretamente, quienes no se impusieron en la votacin pero tuvieron amplio protagonismo en las deliberaciones entendieron, sin excepciones, que el proyecto no persegua otra finalidad que la de preservar los intereses de determinados grupos empresariales. Si bien la lectura del debate no permite concluir que se tematiz el menoscabo que el proyecto de ley representa para futuros prestatarios del servicio, el dualismo grupos empresariales / sociedad civil y el supuesto menoscabo al segundo trmino de la dada domin la deliberacin que debi concluir en ausencia de la menor superacin de esta confrontacin radical de ideas, esto es, sin consenso sobrepuesto posible. El diputado Molina dej expuesta, sin ambages, la sospecha sobre la finalidad del proyecto legislativo: [Y]o dira que la ciudadana decida si quiere este tipo de ciudad y si quiere que Clarn, Multicanal, Cablevisin, y estos grupos de los medios de comunicacin, que son monoplicos u oligoplicos, decidan sobre qu ciudad tendremos. Entonces, lo van a decidir entre tres o cuatro grupos en lugar de los 3 millones de habitantes de la Ciudad de Buenos Aires (p. 183). Particular valor cabe asignar a la participacin del diputado Cantero, quien, en ejercicio de la presidencia de la Comisin de Obras Pblicas, expres: Hoy estamos viendo lo dijo claramente el diputado Schifrin cmo un sector de empresarios defiende sus intereses, lo que es lcito. El problema se genera cuando hay sectores que deben representar a la civilidad, y solamente representan a intereses econmicos. se es el problema de fondo. / Algn legislador dijo que en la comisin que yo presido hubo fast track, porque el tema se trat
rpidamente. Y es verdad. Pero aqu tengo las copias de por qu esta cuestin se trat rpidamente. / Hay una nota presentada por seis legisladores ... de los nueve que componen la Comisin de Obras Pblicas, quienes pidieron que segn el Reglamento este expediente se tratara en 48 horas, porque deban defender rpidamente los intereses de las empresas que durante ms de diez aos incumplieron con lo que tenan que cumplir. Por eso, queran que ... resolviramos en 48 horas ... un tema de la trascendencia que tiene el que estamos considerando en este momento. (...) Sin embargo, aqu el problema surge por el modo en que vamos a tratar este tema. Lo mismo pas cuando no se habilitaron algunos asuntos sobre tablas, porque tocamos los intereses de los laboratorios, y algunas fuerzas polticas no quieren que se traten esos temas, porque no les conviene (ps. 189 y 190). Posteriormente, el propio Cantero aadi: Honestamente, les digo que aqu estamos debatiendo algo que creo que deja inerme a la ciudad y cuando digo ciudad, me refiero a los vecinos ante los poderes econmicos, que resuelven rpidamente estos asuntos y no tienen en cuenta los intereses de los vecinos. / Qu se puede observar aqu? Se puede ver lo que dicen los analistas polticos: la sociedad civil vota cada dos aos; los grupos econmicos, todos los das (p. 192). En el mismo sentido corresponde situar la renovada intervencin del diputado Molina, cuando expres: Los empresarios ... trabajan en la ilegalidad cuando el gobierno no controla, cuando el gobierno les permite trabajar dentro de esa ilegalidad. / El gobierno, durante 11 aos, a pesar de las seales, a pesar de los avisos de Auditora y de la Procuracin General ... no ejerci su propia funcin, a travs de su propia administracin; as es que los propios empresarios tampoco van a ir a pedir que les apliquen las multas. Los mismos empresarios que ac trabajan de una manera, en otro espacio, en otro estado, con otras normas, trabajaran de otra manera. / El problema de esta Legislatura es que somos nosotros los que estamos discutiendo en qu marco legal, jurdico y poltico van a trabajar esos empresarios. Ac no estamos discutiendo el rol del empresariado (ps. 193 y 194). Lo expuesto cobra mayor fuerza a partir de la intervencin de la diputada Estenssoro, en tanto expres: Creo que sera una vergenza que esta Legislatura aprobara el despacho de mayora. Se trata de un despacho que no defiende el inters pblico ni el inters general eso es evidente, sino que defiende el inters muy particular, como bien lo explic el diputado Morando, de un puado de empresarios. / sta es una ley con nombre y apellido [nfasis suplementado], y a m me sorprende que este proyecto de ley ... tenga como nico fin beneficiar a algunos de los empresarios ms ricos de la Argentina y del mundo (...) / Me parece sorprendente que estemos tan preocupados por inversiones o gastos que tengan que hacer estas personas tan ricas, y que por eso queramos dictar una ley que, a todas luces, est en contra del inters general y en contra
de la tendencia internacional, que es soterrar el cableado de empresas de cable [nfasis aportado], al igual que el de todos los otros servicios pblicos que ingresan en los hogares. /... / Lo que es evidente es que en la Argentina, en esta dcada, estamos tratando de engaar una vez ms a la sociedad; esta vez con un falso progresismo, porque esta ley que se impulsa desde el Gobierno de la Ciudad va en sintona con el Decreto 527, que firm el Gobierno Nacional en mayo de este ao, extendiendo las licencias de radiodifusin, de televisin y de radio de las empresas de comunicacin las mismas beneficiarias y los mismos accionistas de los que estamos hablando ahora y, de esa manera, el Poder Ejecutivo prorrog por diez aos las licencias que la dictadura dio por quince aos y, despus, el gobierno de Menem, por diez; y mostrando que, en realidad, parece que las cosas cambian pero, en el fondo, nada cambia en la Argentina (ps. 197 y 198). Como vehculo de sus inquietudes respecto del proyecto de ley sobre el que se debata en la Legislatura, la diputada Estenssoro propuso una solucin acorde con las expectativas de legislacin en un marco de racionalidad democrtico: No estamos tratando hoy un tema menor. Creo que tenemos que reflexionar al respecto. Tal vez, lo mejor sea, como se ha sugerido ac, que este despacho vuelva a comisin; que tengamos tiempo para buscar otras alternativas, dar un plazo mayor para el soterramiento o disear un sistema en el que haya una participacin pblica y privada para el soterramiento. Pero no podemos admitir este piedra libre para que las grandes empresas y los medios de comunicacin hagan lo que quieran con la Ciudad de Buenos Aires y con la poltica en Buenos Aires y en la Argentina (ps.198/199). II.4. El dictamen pericial A fs. 222/224, obra el dictamen de Jorge Luis Sanguinetti, ingeniero en telecomunicaciones, a quien compete dar cumplimiento a la prueba pericial ordenada en el punto 2 de la resolucin del TSJ del 7/3/07, prueba que remite a tres cuestiones. El primer punto se refiere a los valores comparativos de la concrecin de instalaciones areas con relacin a las instalaciones por tendido subterrneo y/o pulmn de manzana. De conformidad con la respuesta del perito, el costo de la instalacin por aire (postes) resulta significativamente menor al costo de la instalacin subterrnea (u$s 43.420,54 la primera y u$s 323.272,16 la segunda). El ingeniero Sanguinetti agreg: Esta importante diferencia radica, que en el caso subterrnea [sic], lleva mucho ms trabajo lo que significa tambin un mucho mayor tiempo con un mayor uso de mano de obra, utilizando adems ms del doble de metros de cable coaxil, ya que hay que levantar veredas, zanjear, instalar los caos plsticos tritubo, cubrir y reparar veredas, todo en ambas veredas, como as tambin los cruces de calles y no como en el caso por poste, que se tira una lnea area por una vereda
y de ah se distribuye a ambos lados de la calle (fs. 222/223). La segunda cuestin se refiere al tiempo aproximado que insume cada una de las modalidades de instalacin, si alguna de ellas insume mayor tiempo y, en su caso, el porcentaje aproximado de esa diferencia. Luego de identificar tres premisas cuya precisin resulta necesaria para esta estimacin temporal comparativa (ver fs. 223/224), el perito responde: Todos estos puntos, en el modelo subterrneo, son causa de demora y mayores costos, tiempos y costos que a veces no es posible evaluar con precisin por los muchos y diferentes actores que entran en el mismo. / En base a lo anterior, los tiempos estimados para la realizacin de los trabajos planteados ... estn basados en una condicin ideal, sin los problemas enumerados ms arriba. / Tendido areo: 15 das / Tendido subterrneo: 120/150 das (fs. 224). Finalmente, el perito debi informar acerca de la conveniencia o inconveniencia, desde el punto de vista tcnico, de permitir la comparticin de las obras de infraestructura subterrnea entre prestadores de servicios de telecomunicaciones y de radiodifusin, asumiendo que existiera capacidad ociosa en dichas redes. A fs. 224, el perito ingeniero respondi: No hay inconvenientes, desde el punto de vista tcnico de compartir las obras de infraestructura subterrnea con otros prestadores de servicios de telecomunicaciones o radiodifusin. Hemos sealado que, para el abordaje o la prctica del control de razonabilidad, aplicado a una accin como aqulla que prev el art. 113, inc. 2, CCBA, debemos apreciar si la justificacin de la/s norma/s impugnada/s surge con evidencia no obstante el cuestionamiento que se plantea en la demanda. Frustrada la evidencia de razonabilidad, como, segn mi estimacin, sucede en el subjudice, para quienes debemos resolver la suerte de la accin, resulta decisivo apreciar los argumentos ofrecidos por la demandada en la contestacin de rito, cuando se la inquiere, especficamente, acerca de la razonabilidad de las normas impugnadas. Como procur demostrarlo supra, en el escrito de contestacin no resulta posible identificar un argumento potente, persuasivo o simplemente plausible para justificar las excepciones y cargas impuestas por los arts. 4, 14, primer prrafo y 6 in fine de la ley n 1.877. La argumentacin que la Procuracin ofrece resulta una respuesta aceptable respecto de la elegibilidad o razonabilidad del propsito de reglamentar la provisin del servicio de televisin por cable y sus complementarios, mas ella no ofrece argumentos igualmente razonables a la hora de justificar el trato desigual impreso por los tres artculos antes mencionados. En un tercer paso, ms que interrogar al autor del modo como lo propone el criterio intencionalista de la interpretacin normativa, no hemos llegado ms lejos que a apreciar el potente rechazo que la norma suscit en una porcin significativa de la Legislatura de la Ciudad, rechazo fundado en razones que se intersectan, se superponen o directamente se identifican con aqullas mismas que en su demanda
seala la parte actora. De este modo, la revisin de la sesin parlamentaria en la que la norma fue sancionada deja al intrprete al menos, a m en mi rol de intrprete con una sensacin de opacidad, puesto que ms all de la discusin acerca del carcter de la mayora necesaria para la aprobacin del texto, que compete a las autoridades de la Legislatura decidir, los fundamentos ofrecidos en franca resistencia a la norma ostentan una contundencia preocupante y, en lo que aqu compete sealar, no difieren en sustancia de los que en esta accin articula la actora. Los argumentos de los legisladores que se opusieron al proyecto remiten al inters de los ciudadanos, entre ellos, a los altos costos del servicio que en tanto usuarios deben costear, ms elevados ellos cuando ms restringida resulta ser la competencia. Los argumentos ofrecidos por la actora, profundizados algunos en la audiencia pblica del 15 de agosto en el TSJ, refieren una barrera normativa total, debido a la imposibilidad econmica de competir. Al examinar la participacin del Gobierno en la referida audiencia pblica, no encuentro que ste haya aportado un solo argumento nuevo tendiente a desplazar el juicio de irrazonabilidad e inconstitucionalidad de la normativa parcialmente impugnada. Finalmente, el dictamen pericial sustenta inequvocamente la impugnacin de la actora, al demostrar el hiato en trminos de costos y tiempos requeridos para la provisin del servicio por los sistemas de tendido areo y subterrneo, en razn de lo cual el ltimo paso del test que iniciamos al evaluar el contenido de las tres reglas examinadas, test que continuamos al revisar el debate parlamentario y los argumentos y contraargumentos all expuestos y finalizamos al meritar crticamente las respuestas del dictamen pericial, me imponen concluir que los arts. 4, 14, primer prrafo y 6 in fine de la ley n 1.877, no superan exitosamente el control de razonabilidad de sus contenidos, ciertamente discriminatorios, y resultan, por lo mismo, inconstitucionales. II.5. El argumento del carcter autofrustrante de la accin Durante la audiencia en el TSJ, la demandada se refiri a una paradoja que derivara del xito de esta accin declarativa. En diversos pronunciamientos, el Tribunal abord el tema de los efectos de una sentencia abrogatoria de las normas atacadas y su carcter posiblemente paradjico (cfr. mi voto in re Asociacin por los Derechos Civiles [A.D.C.] c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ accin declarativa de inconstitucionalidad, expte. n 2490/03, resolucin de 9/6/04, considerando 3; voto de la jueza Alicia E. C. Ruiz in re Barga, Lisandro Arturo y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ accin declarativa de inconstitucionalidad, expte. n 866/01, resolucin del 26/12/01, considerando 6). En estos casos, la pretensin de la actora poda interpretarse, desde la hermenutica constitucional, como inescindible de cierta incoherencia autorreferencial en tanto que,
analizada la accin desde su perspectiva, su tacha de inconstitucionalidad de las normas en crisis redundara en un planteo autofrustrante. Ello es as por cuanto, si prospera el planteo de inconstitucionalidad impulsado, la accionante ver frustrada su pretensin sustantiva de que se le reconozca los derechos de los que se considera ilegtimamente excluida, pues las normas que reconocen tales derechos perdern vigencia. Como he manifestado en mi pronunciamiento in re A.D.C. c/ GCBA s/ accin declarativa de inconstitucionalidad, oportunamente citado, el planteo de la actora comporta (...) una paradoja: el remedio judicial demandado no parece poder satisfacer su reclamo; antes bien, lo frustra (considerando 3, primer prrafo). Sin embargo, no existe analoga entre aquellos casos y el subjudice: aqu la actora se limita a solicitar al Tribunal que ste suprima la desigualdad que implica exceptuar a tres empresas de la obligacin de soterrar el tendido de cables para la provisin de los servicios que examinamos. No solicita, en cambio (tampoco podra hacerlo sin pretender del Tribunal que ste legislara positivamente), la extensin a su favor de las exenciones contempladas por los arts. 4 y 14, primer prrafo y la abrogacin del art. 6 in fine que, en su actual formulacin, establece una carga para las nuevas empresas prestadoras pero no contempla la absorcin o reparto del costo que aqulla implica. Con otras palabras, Gigacable se despliega en contraposicin con el escenario normativo que se presentaba in re Barga, Lisandro Arturo y otros c/ GCBA s/ accin declarativa de inconstitucionalidad, ya citado. Como sealara oportunamente el Sr. juez Jos O. Cass, no resultaba admisible entonces la pretensin de lograr la igualdad en la ley por medio de la ampliacin del rgimen que se cuestiona (considerando 2, primer prrafo; nfasis aportado). [E]l Tribunal en el marco de la competencia que le asigna el art. 113, inc. 2, de la CCBA, est habilitado para ... actuar, llegado el caso, como legislador negativo, expurgando del orden jurdico las normas de alcance general contrarias a la Constitucin nacional o de la Ciudad, pero no como legislador positivo tal cual lo pretende la parte actora (considerando 2, segundo prrafo). En la presente accin, la paradoja no se plantea puesto que la accionante autolimita su pretensin a la supresin de aquello que considera una indebida desigualdad. Por ello, el argumento introducido por la Procuracin en la audiencia pblica es ineficaz e inatinente. III. Normativa razonabilidad impugnada que supera el control de
III.1. El art. 7 de la ley n 1.877 Esta norma exige que el tendido subterrneo se aproveche exclusivamente para la prestacin de servicio de televisin por cable y
servicios complementarios. De este modo, segn el criterio de la actora, queda vedado el uso de la nueva infraestructura para brindar otros servicios como telefona o Internet, a contramano de un fenmeno mundial de convergencia de servicios (fs. 141 vuelta). La actora considera que esta disposicin del nuevo marco regulatorio agrava el proceder contrario a derecho y torna aun ms gravoso el acceso al mercado. Este efecto se produce sin razn alguna que lo avale y contrariando toda razonabilidad y mandato o principio tcnico al respecto, de modo que el art. 7 enerva la posibilidad de dar a las redes subterrneas que se instalen un uso econmica y tcnicamente ms racional, exigiendo que el tendido subterrneo se aproveche slo para la prestacin de servicio de televisin por cable y servicios complementarios. Quedando vedado el uso de la infraestructura para brindar otros servicios como telefona, Internet, etc. (fs. 47 vuelta). La contestacin de la demandada parece sustentar, claramente, la idea de una interpretacin fallida de la norma en crisis por la actora. En efecto, el Gobierno es categrico al sealar que, al aludir el artculo en crisis a servicios complementarios, esta disposicin pretende hacer referencia tcita a aqullos que se prestan a travs de redes de servicio subterrneo, paradigmticamente, los de Internet y telefona. Asimismo, la demandada refuerza la plausibilidad de su respuesta en tanto logra demostrar que, efectivamente, en los debates que precedieron la aprobacin y sancin de la ley n 1.877, debates a los que remite, se interpret por servicios complementarios las prestaciones antedichas, designndolas de manera individualizada (ver, por ej., la Versin taquigrfica N 53, correspondiente al Acta de la 35a Sesin Ordinaria de la Legislatura de la Ciudad, mencionada supra: Que asimismo debe extenderse la legislacin vigente a fin de que abarque los servicios complementarios que se prestan a travs de dichas redes, tales como Internet; p. 171). Quienes debemos resolver la suerte de la demanda no somos expertos en materia de servicios de televisin por cable y, por lo mismo, no tenemos por qu conocer cul es la referencia semntica del trmino complementariedad en este contexto. Por ello, y a fin de resolver esta concreta impugnacin, asumir un punto de vista necesariamente externo. Desde esa perspectiva, me parece apreciar un reproche formulado sobre la base de un malentendido o interpretacin errnea, de un lado, y una respuesta inteligible, razonable, slida y hasta acreditada por ciertos extremos, del otro. Aun si lo segundo no fuera el caso, la actora no ha propuesto una interpretacin del concepto complementariedad que guarde correspondencia con la tacha que efecta. No es ocioso recordar, en el caso, que las leyes sancionadas por las autoridades legtimamente elegidas gozan de una presuncin de constitucionalidad (Fallos: 310: 1401; 312: 496, 809 y 851; 314: 424; 315: 1563; 319: 178; 324: 3219; 327: 1122). La declaracin judicial de
inconstitucionalidad constituye la ultima ratio del sistema de pesos y contrapesos establecido por el esquema constitucional de divisin de poderes: de all la generalizacin de la regla hermenutica de preferencia de la interpretacin que compatibilice normas frente a aqulla que las contrapone en colisin. La carga de los actores, en casos como estos, no puede ser ligera: el mero desacuerdo con el contenido de una norma, o la mera mencin de su preferencia por alguna otra formulacin posible, cualquiera sea su acierto eventual, estn fuera del marco del control de constitucionalidad. Frente a la presuncin mencionada, calificada por una respuesta aceptable por parte de la demandada, concluyo que nada puede objetarse a esta norma en trminos de validez constitucional, en razn de lo cual rechazo la accin deducida por Gigacable en cuanto a la impugnacin del art. 7 de la ley n 1.877. III.2. El art. 14 in fine de la ley n 1.877 La ltima parte del art. 14 dispone que [e]n caso de que algn prestador que utilice Redes Operativas Existentes, por cualquier causa, dejara de utilizar el espacio asignado, su nivel en el sistema de columnas no podr ser ocupado por otro prestador. Me parece evidente que este segmento de la disposicin en crisis (impugnada in totum), requiere de un anlisis independiente del que mereci la primera parte de esa norma, y que yo examin como lo impone la demanda en conjunto con la crtica al art. 4, inc. b. A los efectos de practicar el control de validez constitucional de este segmento del artculo cuestionado, es conveniente detenerse en la finalidad de poltica pblica que la ley se propone promover. La finalidad principal perseguida por la ley n 1.877 una norma de polica, como lo expusimos reiteradamente es la de reglamentar el modo y las condiciones en que los prestadores actuales y futuros del servicio de televisin por cable y sus prestaciones complementarias habrn de ocupar el espacio pblico urbano, tanto areo como subterrneo. El medio fundamental que identifica la ley para promover este objetivo no es otro que impedir la proliferacin del posteado y erradicarlo en el supuesto de prestadores que no utilicen redes operativas existentes, en cuyo caso la norma dispone la prohibicin de instalar esos tendidos areos. Desde esta perspectiva, yo entiendo que el segmento normativo cuestionado no resulta arbitrario, irrazonable o inconstitucional. Como se desprende de su clara formulacin (algn prestador / otro prestador), la consecuencia impeditiva que la disposicin prev (prohibicin de ocupacin por parte de un prestador del nivel en el sistema de columnas utilizado por algn otro prestador que emplee redes operativas existentes ROE), de cumplirse la hiptesis de hecho prevista (desocupacin de estas redes), alcanzara a cualquiera de las empresas prestadoras del servicio, con lo que se garantiza el principio de igualdad y se contribuye,
desde un ngulo que implica abstencin de actuar, en lugar de permiso de actuar de determinada manera (la instalacin del servicio a travs del soterrado de cables), a la promocin del objetivo central perseguido por la ley, al que me refer supra. En tal sentido, este segmento normativo est ampliamente justificado y resulta, de este modo, razonable desde el punto de vista del control de validez constitucional. III.3. El art. 24 Objeta tambin la actora el art. 24 de la ley en cuanto establece que las autorizaciones para nuevos tendidos subterrneos en zonas cubiertas por prestadores con redes operativas existentes (las tres empresas ya consolidadas en el mercado) se concedern ... siempre que la nueva cobertura del servicio sea socialmente equitativa y no resulte discriminatoria para zonas con poblacin de menor desarrollo econmico, debiendo en cualquier caso comprender en forma equilibrada la cobertura de los distritos definidos como de desarrollo prioritario (ADP) y de renovacin urbana (ARU), conforme el Cdigo de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires. Tras una primera lectura, alejada esta norma de cualquier sensacin de inconstitucionalidad, ella impresiona, por lo contrario, por su carcter valioso, en tanto promueve bienes que, en gran medida, se superponen con aquellos en los que la actora funda sus cuestionamientos centrales. Con estas (pocas, segn dice) palabras, plantea su objecin Gigacable: un prestador que aspire a prestar servicios en la Ciudad de Buenos Aires, deber (i) construir en forma subterrnea una red con capacidad para al menos un prestador adicional [sealamiento inatinente, en tanto vuelve al debate en torno al art. 6 in fine, ya agotado - JBJM] y (ii) deber realizar el tendido de su red no slo en la zona en que libremente determine sino adems en las zonas que discrecionalmente le indique el funcionario de turno. Previsiblemente, las exigencias de tendido de una red subterrnea en reas de escasa o nula rentabilidad econmica implicar en los hechos que las obras no se lleven a cabo, con lo cual ni los habitantes de barrios rentables ni de los menos rentables [sic; la bastardilla es propia] contarn con alternativas de servicio en un caso y directamente quedarn sin servicio en el otro. La actora agrega: El acceso a los servicios de televisin por cable por una mayor cantidad de ciudadanos es, sin dudas, un objetivo loable; pero pretender, por un lado, que un operador entrante, que an no tiene ni un solo cliente, solvente con su patrimonio dicho fin, y permitir que los operadores ya instalados, quienes perciben desde hace aos ingresos de sus miles de abonados en la Ciudad, no asuman ninguna responsabilidad u obligacin en el mismo sentido, es absolutamente arbitrario y contrario a derecho (fs. 47 vta./48). El objetivo de esta valiosa norma resulta muy claro: se trata de desalentar en la Ciudad que el servicio de televisin por cable y
prestaciones complementarias exhiba un quiebre en trminos de acceso, o accesibilidad, de acuerdo con el poder adquisitivo de las personas que habitan en los distritos designados como ADP y ARU. Durante su intervencin en la audiencia pblica del 15 de agosto, el Sr. Fiscal General Adjunto, tomando como fuente el pensamiento de Quiroga Lavi, seal que los servicios sobre los que versa esta accin declarativa de inconstitucionalidad no revisten el carcter de servicios pblicos. Ms all del acierto o desacierto de la categorizacin propuesta por Quiroga Lavi, la crtica de la actora al art. 24 y su pretendida fundamentacin resulta, cuando menos, inatinente. En efecto, aqulla sugiere que en las zonas calificadas como de desarrollo prioritario y de renovacin urbana, donde habita la gente de menores recursos en la Ciudad, debe garantizarse la prestacin de servicios estrictamente pblicos. Estas personas merecen gozar de luz, agua y gas. Referirnos a la televisin por cable y servicios complementarios significa mutar a otra categora de prestaciones y, en cualquier caso, esta disposicin tendra un impacto negativo en la rentabilidad de su futuro negocio. En su contestacin a esta crtica, el Gobierno aborda, sin rodeos, la verdadera queja que subyace a la disposicin contenida en el art. 24 y, adems, aporta un argumento diferente, orientado a defender la validez constitucional de una regla que colabora con la finalidad primordial de la ley que integra, puesto que se orienta a evitar la concentracin de prestadores en determinados puntos de la Ciudad dejando desprovistos del servicio de televisin por cable y servicios complementarios a otros puntos de la misma que por tener su poblacin un menor desarrollo econmico, desalentara a eventuales prestadores ..., provocando de esa forma diferencias sociales en el mbito de la Ciudad (fs. 141 vuelta). Para concluir mi examen de esta objecin, y desde la perspectiva valorativa ms neutral respecto de las observaciones que anteceden, yo estimo que el art. 24 de la ley n 1.877 promueve un principio bsico en materia de planificacin urbana: el desarrollo equilibrado y armnico de la Ciudad. Entiendo que la norma es, desde el punto de vista de su validez, incuestionable. III.4. El art. 31, tercer prrafo Finalmente, la actora cuestiona el tercer prrafo del art. 31. Esta norma faculta a la autoridad de aplicacin a exceptuar a los tres prestadores actualmente en actividad de la exigencia impuesta en el primer prrafo del art. 31, a saber: la presentacin de un certificado de vigencia y funcionamiento regular de sus emisiones en el mbito de la CABA, expedido por el COMFER. Es cierto que, en un primer anlisis, esta disposicin parece lesionar el derecho de igualdad ante la ley de modo igualmente ostensible e injustificado, como en los contenidos de los arts. 4 y 14 (en su prrafo complementario del primero). La demandada
responde que la excepcin de la exigencia de presentacin del certificado de vigencia y funcionamiento regular de sus emisiones ante la autoridad de aplicacin excepcin que, efectivamente, beneficia a los prestadores ya establecidos en el mercado obedece a que, a la fecha de la sancin de la ley, aqullos cumplen un servicio, a saber: ...las emisiones de la seal Ciudad Abierta, dependiente de la Subsecretara de Medios del Gobierno de la Ciudad (fs. 141 vta./142). En consecuencia, considero que: a) la respuesta contenida en la contestacin de la demanda es razonable y, a diferencia de las rplicas a las primeras impugnaciones tratadas en mi voto, este argumento constituye una respuesta; b) la actora tuvo la oportunidad de corregir, desplazar argumentativamente y hasta refutar la contestacin de la demandada durante la audiencia pblica, y no lo hizo; y c) como ya lo he sugerido genricamente, si existe una duda en cuanto a la vinculacin de la excepcin (o la desigualdad) prevista en el art. 31, tercer prrafo, de la ley n 1.877, y la emisin de la programacin de Ciudad Abierta, la duda debe resolverse en favor de la constitucionalidad de la norma, dada la presuncin de validez de esa ndole de que aqulla goza. IV. Por las consideraciones que anteceden, corresponde hacer lugar parcialmente a la accin declarativa de inconstitucionalidad deducida en autos y declarar la inconstitucionalidad de los arts. 4, inc. b, en tanto enuncia y cuando concurriera el supuesto previsto en el art. 14 de la presente ley, 14, primer prrafo y 6 in fine de la ley n 1.877, al resultar lesivos del derecho a la igualdad ante la ley (arts. 16 CN y 11 CCBA), fundamento bsico en que sustento mi opinin. En cuanto a las restantes impugnaciones deducidas, propicio el rechazo de la accin. Las costas del juicio deben imponerse en el orden causado (art. 25, ley n 402). As lo voto. Los jueces Ana Mara Conde y Jos Osvaldo Cass dijeron: 1. En la presente accin declarativa se impugna la validez constitucional de los artculos 4, 6 in fine, 7, 14, 24 y 31 3 prrafo de la ley local n 1.877, regulatoria de la instalacin de redes de televisin por cable y servicios complementarios. Las citadas disposiciones son atacadas bajo la alegacin de establecer un trato diferenciado entre las empresas que ya se encuentran operando el servicio de TV por cable y todo el resto de potenciales interesados en hacerlo (en detrimento de estas ltimas), lo cual a criterio de la parte impugnante violenta los principios constitucionales de igualdad ante la ley (art. 16, CN y 11, CCABA); de propiedad (arts. 14
y 17, CN); de los consumidores (arts. 42, CN y 46 y 48, CCABA) y a la pluralidad de las transmisiones (art. 47 CCABA). 2. Tal como ha sido presentada la cuestin para su anlisis de constitucionalidad, cabe puntualizar que el fundamento del planteo impugnatorio reposa en forma central sobre la afectacin del principio de igualdad, en este caso la igualdad frente a la regulacin que dispone la operativa de la prestacin de los servicios de transmisin de televisin por cable. Los restantes principios invocados, se encuentran inescindiblemente conectados con esta cuestin principal, es decir derivan y remiten a ella en mayor o menor medida. En especial, se destaca que el alegado trato desigualitario importa una discriminacin que violenta el derecho a trabajar y a ejercer una industria lcita (art. 14, CN). En virtud de ello, la cuestin a dilucidar en estas actuaciones consiste en establecer si las diferencias para operar que se establecen en los distintos artculos de la ley n 1.877 se encuentran justificadas en orden a los objetivos que persigue la norma o si, por el contrario, constituyen un ejercicio irrazonable de las atribuciones conferidas a los poderes polticos para delinear la regulacin de una actividad que para ser prestada requiere, ineludiblemente, de la utilizacin del espacio pblico. 3. En reiteradas ocasiones, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin se ha pronunciado acerca de las notas que caracterizan el principio de igualdad a partir de la elaboracin de parmetros interpretativos de la clusula del art. 16 de la Constitucin Nacional. As, ha sostenido el Alto Tribunal, que el principio de la igualdad de todas las personas ante la ley, segn la ciencia y el espritu de nuestra Constitucin, no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan e[x]cepciones o privilegios que e[x]cluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias, de donde se sigue forzosamente que la verdadera igualdad consiste en aplicar en los casos ocurrentes la ley segn las diferencias constitutitas de ellos, y que cualquiera otra inteligencia o acepcin de este derecho es contraria a su propia naturaleza e inters social (Fallos: 16:118), aun cuando "(l)a garanta de igualdad consagrada por el art. 16 de la Constitucin Nacional no obsta a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considera diferentes, con tal que la discriminacin no sea arbitraria ni importe ilegtima persecucin o indebido privilegio de personas o grupos de personas, aunque su fundamento sea opinable" (Fallos: 299:181; 300:194, 1049, 1087; 301:1185; 302:192; 305:823; 310:849, 943, 1080; 311:1451, 2781; 312:840, entre muchos otros). Sin embargo, el principio de la igualdad jurdica relativa no es autosuficiente, sino que debe ser complementado con otro principio, el de razonabilidad, legitimador de toda disposicin jurdica. Bajo esta regla, se
entiende que es posible para el legislador crear categoras, grupos o clasificaciones que impongan un trato diferente, pero el criterio de la distincin deber ser razonable, es decir, fundado en pautas objetivas que mantengan correspondencia con la finalidad perseguida por la norma. Frente a la impugnacin constitucional de una norma por violacin al principio de igualdad es necesario establecer cul es el nivel de intensidad del escrutinio que resulta aplicable al caso, circunstancia que se deriva normalmente del criterio de distincin que expresa la disposicin atacada. En este caso, no existe motivo para apartarse del anlisis de razonabilidad simple que consiste en ponderar la adecuacin de los medios al fin constitucionalmente permitido, bastando, para superar el examen que la solucin propuesta por el legislador no sea considerada irracional. La existencia de otros medios plausibles o deseables no obsta a la validez constitucional de la norma atacada. Adems, no es tarea de los jueces pronunciarse acerca de la oportunidad, mrito o conveniencia de las reglamentaciones que implementan los poderes legislativo y administrador, pues ello violentara el principio de la divisin de poderes. Slo corresponde a los magistrados judiciales efectuar el test de razonabilidad de los medios previstos en la legislacin y su reglamentacin respectiva. Se debe ponderar, entonces, el grado de adecuacin entre ellos y la finalidad perseguida. 4. Impugnacin de los arts. 4, 14, primer prrafo, y 6 in fine de la ley n 1.877 4.1. Abordaremos conjuntamente las impugnaciones referidas a los artculos 4, 14, primer prrafo, y 6 in fine de la ley n 1.877, pues se constata una estrecha relacin entre los preceptos mencionados. En efecto, su sentido y alcance debe determinarse a partir de una interpretacin sistemtica de las normas en juego. Como ha sostenido reiteradamente la Corte Suprema de Justicia de la Nacin los textos legales no deben ser considerados a los efectos de establecer su sentido y alcance aisladamente sino correlacionndolos con los que disciplinan la misma materia, como un todo coherente y armnico, como partes de una estructura sistemtica considerada en su conjunto y teniendo en cuenta la finalidad perseguida por aqullos (Fallos: 320:783) y la funcin judicial no se agota con el examen de la letra de los preceptos legales aplicables al caso, sino que incluye el deber de precisarlos en su alcance, con arreglo a su origen y propsito, mediante una interpretacin razonable y sistemtica, en conexin y coherencia con el resto del ordenamiento jurdico (Fallos: 322:875). Desde esta perspectiva, las impugnaciones efectuadas por Gigacable SA a los arts. 4, 14, primer prrafo, y 6 in fine de la ley citada conforman, por su temtica, un grupo de objeciones que ha de tratarse en forma conjunta por su vinculacin.
Corresponde, sin embargo, destacar que la impugnacin al art. 4 de la ley n 1.877 formulada en este caso por Gigacable SA, desde nuestro punto de vista y tal como lo seala el Sr. Fiscal General Adjunto en su dictamen, en realidad, no se dirige al cuestionamiento de la integridad del precepto mencionado, sino que se refiere nicamente a la desigualdad de trato que se deriva especficamente de la ltima parte del inc. b) del apuntado precepto correlacionado con el primer prrafo del art. 14. Dispone al respecto la citada ley:
Artculo 4- La instalacin de infraestructuras de redes HFC deber ser autorizada por la autoridad de aplicacin y slo proceder: a. Por tendido subterrneo y/o por pulmn de manzana en toda la ciudad; b. Por tendido areo sobre columna metlica en arterias ubicadas en la Zona 2 del Anexo I y cuando concurriera el supuesto previsto en el artculo 14 de la presente ley. Se prohbe la instalacin de tendidos areos sobre postes de madera y columnas de alumbrado pblico en todo el mbito de la ciudad.
Tal como puede advertirse, el inc. b) remite al primer prrafo de otro artculo, el 14, que, en su parte pertinente, dice:
Artculo 14 - La asignacin del uso de la infraestructura basada en el sistema de columna metlica se otorgar a aquellos tres (3) prestadores que acrediten mayor antigedad en la efectiva prestacin del servicio, al 31 de diciembre de 2004.
Segn lo manifiesta la parte actora, el problema concreto se presenta con relacin a lo dispuesto para la Zona 2 (toda la Ciudad con excepcin del centro y el casco histrico, que conforman la Zona 1) ya que el inc. a) del artculo dispone que la instalacin de redes de HFC slo proceder por tendido subterrneo y/o por pulmn de manzana en toda la Ciudad, mientras que el inc. b) excluye de tal disposicin en la citada zona residual a las prestadoras que acrediten mayor antigedad en la efectiva prestacin del servicio..., es decir las tres ya existentes en el mercado. Por su parte y con respecto a la canalizacin subterrnea de los cables (ductos) el art. 6 in fine dispone:
Artculo 6 - Ms all de los casos de reconversin previstos en la presente ley, los prestadores del servicio de televisin por cable debern proceder al retiro, remocin, traslado o acondicionamiento de sus instalaciones cuando as lo disponga la autoridad de aplicacin por resolucin fundada en la ejecucin de obras pblicas que resulten afectadas o en la racionalizacin de instalaciones, en los plazos y forma que fije la
reglamentacin de la presente ley, quedando a cargo de dichos prestadores todos los gastos que ello implique, sin derecho a reclamo o indemnizacin de ningn tipo. Cuando, en coincidencia con instalaciones existentes de tendidos de redes areas, se ejecuten instalaciones bajo metodologa subterrnea por parte de otros prestadores debidamente autorizados, stos debern prever en el proyecto constructivo de la obra a aprobar la instalacin subterrnea de los ductos necesarios para soterrar las redes areas existentes en el rea.
4.2. A la luz del anlisis de las normas transcriptas surge, con evidencia, una diferencia de trato y de carga econmica entre los actuales prestadores del servicio y los eventuales futuros interesados en hacerlo. Tal como lo sostienen en el punto II.1 de su voto el Sr. Juez de trmite, Dr. Julio B.J. Maier, y el Sr. Fiscal General Adjunto en su dictamen, en la Zona 2 (que abarca la mayor parte del territorio de la Ciudad), la instalacin de redes podr efectuarse mediante distintos sistemas: subterrneo (modalidad ms onerosa); por pulmn de manzana y/o areo sobre columna metlica (modalidad menos onerosa). Pero la ley ha dispuesto que el tendido areo sobre columna metlica queda reservado a los tres prestadores que al 31 de diciembre existan en plaza (que son los mismos que hoy existen en plaza). En efecto, la interpretacin sistemtica de los arts. 4 inc. b) y 14 primer prrafo, entonces, consagran una desigualdad de trato con los prestadores que deseen ingresar al mercado con posterioridad al 31 de diciembre de 2004. As, la falta de equivalencia (en abstracto) de las condiciones en que cada uno de estos dos grupos ha de prestar el servicio de transmisin por cable aparecen palmarias y sin justificacin objetiva que emane, al menos, de la lectura de las disposiciones como una derivacin lgica de su causa. Efectuado este primer anlisis del juicio de adecuacin entre medios y fines, es posible advertir que la ley n 1.877, ostenta, en este aspecto, un defecto propio de las leyes que suelen cuestionarse en relacin con el principio de igualdad: resulta infracomprensiva, es decir abarca menos que lo necesario para cumplir eficientemente su objetivo. En nuestro caso, claramente deja fuera de la clasificacin a empresas que debieron ser includas en la misma si nos atenemos al fin perseguido por la norma en estudio. La parte actora logra, entonces, a partir del cotejo internormativo que impone la accin declarativa de inconstitucionalidad, desvirtuar la presuncin de razonabilidad entre fines y medios toda vez que no existe explicitacin alguna de las premisas de las que parte la ley para justificar la distincin que consagra. 4.3 Corresponde entonces analizar la defensa efectuada desde el Gobierno de la Ciudad respecto de esta normativa puesta en crisis por Gigacable SA.
En su contestacin de demanda el Gobierno pone nfasis en destacar las atribuciones que derivan del ejercicio del poder de polica que se encuentra a su cargo, la defensa del espacio pblico y brinda razones de seguridad, esttica y preservacin del patrimonio histrico de la Ciudad. Tales fines u objetivos no estn en discusin en este proceso y nadie ha pretendido en el juicio negar o discutir las potestades de la Administracin al respecto. Puesto a defender la diferencia de tratamiento entre las empresas prestadoras del servicio en la actualidad y las potenciales nuevas prestadoras, el Gobierno sostiene que no tiene lgica permitir a las nuevas prestadoras del servicio la infraestructura area cuando lo que se pretende es erradicar de manera paulatina el cableado areo por medio de posteado y columnas metlicas. Lo que no se comprende es por qu razn, en orden a tal fin, la norma regulatoria s se lo permite a quienes ya se encuentran hacindolo desde hace aos. Tampoco del debate que precedi la sancin de la ley n 1.877 surge una razn objetiva y razonable que justifique la desigualdad que se constata del estudio de los artculos atacados. En efecto, de la versin taquigrfica del debate legislativo de la ley 1.877 se desprende que la ley no fue discutida por artculos y que no se ponderaron las disposiciones tcnicas u operativas all prescriptas sino que, por el contrario, la discusin legislativa transit por el carril de la decisin poltica. En suma, ni en la contestacin de demanda, ni en el debate legislativo, ni en la audiencia pblica que a fin de debatir la cuestin fue llevada a cabo en este Tribunal en cumplimiento a lo dispuesto por el art. 6 de la ley n 402, se ha expuesto una razn o motivo justificante de la distinta regulacin prevista para cada una de las categoras de empresas alcanzadas por la normativa. Por ello, en lo que respecta a la ltima parte del art. 4 inc. b) y al art. 14, primer prrafo, la nica conclusin posible es que las disposiciones impugnadas carecen de la necesaria razonabilidad que permita sostener su validez frente a los principios constitucionales garantizados en los arts. 14 y 16, CN y 11, CCABA y en los pactos y tratados internacionales que integran ambas constituciones. Cabe consignar, por lo dems, que lo que aqu se resuelve no incide sobre la vigencia del art. 11 de la ley n 1.877 que prev que el sistema de columna metlica para las redes existentes operativas puede soportar hasta tres (3) prestadores del servicio, quedando estos operadores obligados a hacer uso comn de dichas infraestructuras. 4.4. Distinta es nuestra visin en lo que respecta a las tachas dirigidas contra el art. 6 in fine de la ley n 1.877. En efecto, una lectura posible del precepto, interpretado de manera sistemtica con el conjunto del ordenamiento jurdico aplicable en la especie, permite concluir que el legislador no se ha ocupado de
determinar a priori y con carcter general quin o quines deber/n afrontar las relevantes erogaciones que importar la adopcin del mtodo subterrneo para el tendido de los ductos en todos aquellos casos en los cuales los nuevos prestadores decidan ingresar al mercado en zonas en las que ya existen redes areas. Queda claro que el nuevo prestador deber ejecutar la obra bajo la metodologa subterrnea y prever adems en el proyecto constructivo que los ductos debern ser capaces de alojar a las restantes redes areas existentes en el rea. Pero no ms que eso. En consecuencia, interpretada la norma en un contexto respetuoso de las reglas que rigen el modelo de Estado de Derecho que ha adoptado la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (que entre otros valores primordiales persigue la observancia de la regla de desarrollo con equidad, cf. arts. 10, 18 y 47, CCABA), no resulta posible presumir una suerte de convalidacin tcita y genrica del principio del enriquecimiento sin causa para arribar a continuacin a la declaracin de invalidez de una ley que, en principio, goza de la presuncin de validez propia de todo acto estatal. Ya se ha sostenido desde antiguo que la declaracin de inconstitucionalidad de una ley constituye una medida de extrema gravedad, ultima ratio del orden jurdico (doctrina de Fallos: 249:51; 264:364; 315:923; 319:3148; 322:842, entre muchos otros). Cabe enfatizar que no resultan objetables las razones por las cuales se ha decidido implementar un sistema del estilo impuesto, pues la finalidad perseguida es valiosa y no es otra que la adecuada tutela del ambiente en general y del espacio pblico en particular. Resultara a todas luces irrazonable pretender que cada vez que una empresa desee ingresar al mercado en una zona determinada deba construir su propia red subterrnea cuando ya existe una, destruyendo el espacio pblico una y otra vez para montar ductos, uno al lado del otro, en el terreno subterrneo de la Ciudad. Lo que aqu simplemente se pone de resalto es que una lectura prudente y sistemtica de la norma objetada no permite afirmar que el legislador haya dispuesto que slo el nuevo prestador tiene obligacin de asumir en forma exclusiva los costos de infraestructura del soterrado que, en definitiva, deber compartir con el prestador ya existente que posea redes areas y debe adoptar en forma paulatina la nueva modalidad de tendido. En suma, el confronte entre la norma impugnada y las disposiciones constitucionales que se alegan violentadas, no permite concluir que la ltima parte del art. 6 de la ley n 1.877 contrare principios o garantas establecidos en la ley suprema local o nacional, ni que violente el principio de razonabilidad tutelado por los arts. 28 CN y 10 CABA. 5. Impugnacin de los arts. 7, 24 y 31 de la ley n 1.877
5.1. La impugnacin de la actora al art. 7 de la Ley 1877 no puede prosperar puesto que, tal como lo advierten en su voto el juez preopinante, Dr. Julio B.J. Maier y en su dictamen el Sr. Fiscal General Adjunto, no existe al respecto un verdadero cuestionamiento sino una desinteligencia acerca de su alcance. La norma atacada dispone:
Artculo 7 - El tendido subterrneo de redes deber servir en forma exclusiva a la prestacin del servicio de televisin por cable y servicios complementarios.
La parte actora cuestiona la disposicin por su falta de racionalidad al vedar el uso de la infraestructura subterrnea a construirse para otros destinos que utilizan similares tecnologas, como internet o telefona. Aclarado por la demandada que, precisamente, a este tipo de servicios se refiere el artculo 7 cuando utiliza la expresin servicios complementarios, no parece subsistir ninguna cuestin que deba ser debatida dentro del marco de esta accin declarativa de inconstitucionalidad. 5.2. El artculo 24 de la ley n 1877 es un ejemplo tpico de disposicin relativa a la planificacin urbana y entraa una decisin de poltica legislativa que tiende a igualar el desarrollo de las redes de transmisin en todas las zonas de la Ciudad con prescindencia del caudal econmico de su poblacin y con el fin de que el beneficio que se presta a travs de estas redes llegue por igual a usuarios de distintas reas poblacionales.
Artculo 24 - Las autorizaciones para nuevos tendidos subterrneos y/o por pulmn de manzana de redes HFC, en zonas cubiertas por prestadores con Redes Operativas Existentes, sern concedidas siempre que la nueva cobertura del servicio sea socialmente equitativa y no resulte discriminatoria para zonas con poblacin de menor desarrollo econmico, debiendo en cualquier caso comprender en forma equilibrada la cobertura de los distritos definidos como de "desarrollo prioritario" (ADP) y de "renovacin urbana" (ARU), conforme el Cdigo de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires (Ley N 449, sus modificatorias y complementarias).
Aun cuando la actora se encuentra en su derecho de no compartir las decisiones de planificacin urbana dispuestas en la ley, lo cierto es que no existe argumentacin de su parte que permita considerar objetable la norma desde el punto de vista constitucional. Ello es suficiente para descartar la procedencia de esta accin en este punto desde que la diagramacin de las polticas pblicas y la valoracin de las necesidades generales de la poblacin son atribuciones de los poderes legislativo y ejecutivo que se corresponden con decisiones
polticas sobre las cuales no corresponde expedirse al Poder Judicial, que slo puede pronunciarse sobre cuestiones de legitimidad. 5.3. Por ltimo, cuestiona la actora el art. 31 de la ley regulatoria, pues, a su juicio, entraa una diferencia de trato entre los actuales prestadores de los servicio de Televisin por cable y los potenciales futuros prestadores del mismo servicio. Dispone este artculo que:
Artculo 31 - Dentro del plazo improrrogable de treinta das corridos de entrada en vigencia de la presente ley, los licenciatarios de servicios de televisin por cable que se encuentren comprendidos en las previsiones de sus normas, debern presentar ante la autoridad de aplicacin una certificacin de vigencia y funcionamiento regular de sus emisiones en el mbito de la Ciudad de Buenos Aires, expedida por el Comit Federal de Radiodifusin. El incumplimiento de esta obligacin determinar la caducidad automtica de las autorizaciones que les hubieren sido otorgadas. El cumplimiento de esta obligacin lo ser sin perjuicio de las dems que impone esta ley y las que resulten de su reglamentacin. Facltase a la autoridad de aplicacin a exceptuar del presente requisito a aquellos prestadores que a la fecha de la sancin del presente se encuentren efectivamente cumpliendo con las emisiones de la seal Ciudad Abierta, dependiente de la Subsecretara de Medios del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
La facultad de la autoridad de aplicacin de exceptuar a las empresas que ya se encuentran prestando el servicio encuentra su fundamento en la misma norma: la misma autoridad de aplicacin puede haber requerido en funcin de que estas empresas transmiten las emisiones de la seal local Ciudad Abierta con anterioridad y con motivo de acreditar la regularidad de las prestadoras para estas transmisiones de la seal pblica, la misma documentacin. En funcin de ello no puede considerarse irrazonable que no se encuentren obligadas a hacerlo nuevamente. De tal manera, y sin perjuicio de que ello es una facultad que tambin puede ser dejada sin efecto en caso de estimarse conveniente, no se advierte que la mencionada disposicin afecte alguna de las garantas constitucionales establecidas a nivel nacional o local desde que se trata de una mera norma de poder de polica destinada a verificar el funcionamiento regular de las emisiones dentro de la rbita de la Ciudad de Buenos Aires. 6. Por las consideraciones expuestas, corresponde hacer lugar parcialmente a la accin deducida y declarar la inconstitucionalidad del inciso b) del art. 4 de la ley n 1.877 en el segmento que dice: y cuando concurriera el supuesto previsto en el art. 14 de la presente ley y del primer prrafo del art. 14 de la ley citada.
As lo votamos. El juez Luis Francisco Lozano dijo: 1. Gigacable S.A cuestiona la validez constitucional de los arts. 4, 6 in fine, 7, 14, 24 y 31 tercer prrafo de la ley 1877. Segn la actora el esquema regulatorio definido por la nueva ley, impone a todos quienes no se encuentren comprendidos dentro de las tres compaas beneficiarias, es decir las prestadoras preexistentes a las que se permite el cableado areo, la obligacin, en la Zona 2, de instalar sus redes solamente por va subterrnea o por pulmn de manzana (fs. 50) en desmedro de situaciones tuteladas por la garanta de igualdad. En tal sentido, explica que la normativa impugnada se dirige al exclusivo beneficio de los tres prestadores del servicio de televisin por cable preexistente a quienes favorece con la posibilidad de continuar en la mayor parte de la Ciudad (Zona 2) con redes areas (...) slo a ellos (...) la normativa en cuestin les asigna la posibilidad de optar por tal medio de instalacin o por el cableado subterrneo// En contrapartida, todo el universo de prestadores de TV cable actuales o potenciales ajenos a la privilegiada triada, slo contarn con habilitacin para hacerlo por el sistema ms gravoso// Se produce del modo expuesto una discriminacin rrita al mandato constitucional de igualdad ante la ley antes referido, el que no encuentra justificacin alguna y se aparta de un obrar razonable del Estado// En efecto, no existen razones fundadas que pudieran abonar la asimetra del trato normativo dispensado, resultando evidente que lo que se pretende es el solo beneficio de un grupo de empresas (fs. 50 vuelta). El sistema cuestionado, a criterio de la accionante, tambin vulnera el derecho de propiedad en tanto el art. 6 in fine establece la obligacin para los pretensos entrantes al mercado de prever, en el proyecto constructivo (...) la instalacin de ductos suficientes para alojar las redes areas existentes en el lugar, es decir, las redes de los prestadores que ya se encuentran dando el servicio lo que implica una mayor inversin inicial (...) que, por su magnitud (...) podra resultar (...) inaccesible para los nuevos operadores (fs. 52). Todo ello redundara, segn propugna la demanda, en perjuicio del derecho a trabajar y ejercer toda industria lcita (artculo 14 CN) y de las garantas acordadas a favor de los usuarios, las que propenden a la defensa de la competencia (arts. 42 de la CN y 46 y 48 de la CCBA), as como de la obligacin asumida por la Ciudad de velar para que no sea interferida la pluralidad de emisores y medios de comunicacin, sin exclusiones ni discriminacin alguna (art. 47 CCBA, fs. 53 vuelta/54). El GCBA contest demanda sosteniendo que [l]a ley N 1877 es una norma de polica, que reglamenta (...) el modo y las condiciones en que los prestadores actuales y futuros del servicio de televisin por cable y servicios complementarios habrn de ocupar el espacio pblico urbano,
tanto areo como subterrneo en razn del inters pblico comprometido, en particular, en materia de seguridad y defensa del espacio pblico atento las condiciones de infraestructura que son necesarias para brindar el mismo. Explic tambin que carecera de toda lgica y razonabilidad que si el objetivo de la Ley 1877 es erradicar el posteado, el tendido areo y las columnas metlicas, permita la utilizacin de este tipo de infraestructura a quienes pretenden irrumpir en el mercado para prestar el servicio de televisin por cable y servicios complementarios, ya que de ese modo es evidente que jams se lograra la finalidad buscada a travs de la norma de que se trata// Simplemente y superada en parte la situacin econmica que les impidi cumplir con la reconversin prevista por la Ordenanza N 48.899, se les otorga un plazo razonable para la adecuacin de sus instalaciones (fs. 137/144). En cuanto a la validez del art. 6 in fine, seala que sera incongruente un texto que permitiera en una zona en donde existen tendidos de redes areas cuya eliminacin debe producirse en los plazos al efecto previstos en la normativa y un nuevo prestador debe realizar el tendido mediante la instalacin subterrnea, que la capacidad de los ductos se reduzca a ese slo prestador y que ms adelante el prestador existente en la zona tenga que colocar otros para soterrar sus instalaciones con la obligada consecuencia de que las calles de la Ciudad no slo fuesen desmontadas innumerables veces con el consiguiente gasto econmico que implica volver las aceras a su estado anterior sino y fundamentalmente que el subsuelo se colme de tuberas que se suman a las de otros servicios como gas, electricidad y agua ya existentes (fs. 141). 2. La vinculacin que existe entre las disposiciones atacadas aconseja analizar los planteos de inconstitucionalidad de los arts. 4, 6 in fine y 14 en primer trmino, para abordar en una segunda etapa las dems objeciones (arts. 7, 24 y 31 tercer prrafo). El primer grupo de los preceptos cuestionados dispone: Artculo 4- La instalacin de infraestructuras de redes HFC deber ser autorizada por la autoridad de aplicacin y slo proceder: a. Por tendido subterrneo y/o por pulmn de manzana en toda la ciudad; b. Por tendido areo sobre columna metlica en arterias ubicadas en la Zona 2 del Anexo I y cuando concurriera el supuesto previsto en el artculo 14 de la presente ley.
Se prohbe la instalacin de tendidos areos sobre postes de madera y columnas de alumbrado pblico en todo el mbito de la ciudad. (...) Artculo 6 - Ms all de los casos de reconversin previstos en la presente ley, los prestadores del servicio de televisin por cable debern proceder al retiro, remocin, traslado o acondicionamiento de sus instalaciones cuando as lo disponga la autoridad de aplicacin por resolucin fundada en la ejecucin de obras pblicas que resulten afectadas o en la racionalizacin de instalaciones, en los plazos y forma que fije la reglamentacin de la presente ley, quedando a cargo de dichos prestadores todos los gastos que ello implique, sin derecho a reclamo o indemnizacin de ningn tipo. Cuando, en coincidencia con instalaciones existentes de tendidos de redes areas, se ejecuten instalaciones bajo metodologa subterrnea por parte de otros prestadores debidamente autorizados, stos debern prever en el proyecto constructivo de la obra a aprobar la instalacin subterrnea de los ductos necesarios para soterrar las redes areas existentes en el rea. (...) Artculo 14 - La asignacin del uso de la infraestructura basada en el sistema de columna metlica se otorgar a aquellos tres (3) prestadores que acrediten mayor antigedad en la efectiva prestacin del servicio, al 31 de diciembre de 2004. Dichos prestadores mantendrn las redes areas denunciadas como Redes Existentes Operativas conforme lo previsto en el art. 2. En el caso de que algn prestador que utilice Redes Operativas Existentes, por cualquier causa, dejara de utilizar el espacio asignado, su nivel en el sistema de columnas no podr ser ocupado por otro prestador. La demanda exige confrontar el modo en que la ley impugnada regula el uso del espacio pblico, as como la forma en la que el sistema legal asigna los costos de infraestructura requeridos para prestar el 33
servicio de televisin por cable con sus complementarios, a la luz de las objeciones constitucionales formuladas con base en las garantas previstas por los arts. 16, 17 y 14 de la CN y 11, 12 inc. 5, 46, 47 y 48 de la CCBA. A ese fin, partiendo de un examen del rgimen de instalacin de redes HFC corresponder establecer si, por sus consecuencias, constituye una barrera de hecho al acceso de nuevos prestadores al mercado. El anlisis, adems, ha de contemplar los trminos especficos en los que ha quedado planteado el debate en estas actuaciones y las caractersticas propias que el cauce procesal elegido por la accionante proyecta en relacin con el control que el Tribunal puede ejercer en el marco del proceso abstracto regulado por el art. 113, inc. 2, de la CCBA. 3.A) El rgimen de la ley 1877 La ley 1877 regula la instalacin de redes HFC afectadas a la prestacin de servicios de televisin por cable y servicios complementarios. El rgimen all establecido modifica las condiciones de uso del espacio pblico urbano, tanto areo como subterrneo. En tal sentido, la instalacin de redes HFC requiere autorizacin previa de la autoridad de aplicacin y slo proceder (i) por tendido subterrneo y/o pulmn de manzana o (ii) por tendido areo sobre columna metlica (art. 4). Est ltima modalidad est prohibida en la zona I (casco histrico / micro centro) y permitida en la zona II (resto de la ciudad, art. 4, inc. b y art. 10), con las caractersticas de excepcin descriptas seguidamente. As, el sistema (i) constituye la regla y el (ii) la excepcin. Por su parte, el uso de la infraestructura basada en el uso de tendido areo sobre columna metlica nica est exclusivamente permitido para aquellos tres (3) prestadores que acrediten mayor antigedad en la efectiva prestacin del servicio, al 31 de diciembre de 2004 (art. 14 ley 1877). Entre ellos, segn la ley, ser prestador ms antiguo el titular de una licencia otorgada por autoridad nacional competente para operar servicios complementarios de radiodifusin de televisin por cable que, poseyendo una Red Existente Operativa, hubiera sido el primero en comenzar a prestar en forma efectiva el servicio en la cuadra de que se trate (art. 2). Estos prestadores debern reconvertir la red operativa existente al sistema de nica infraestructura por cuadra sobre columna metlica en una proporcin del 6,50% anual, con el objetivo de que dentro de los 12 meses, a partir de la entrada en vigencia de la reglamentacin pertinente, se retiren todos los tendidos areos y columnas metlicas existentes en el sector de microcentro y Casco Histrico de la Ciudad. A su vez, dentro de los 36 meses, computados del mismo modo, tambin se debern reconvertir al esquema de nica infraestructura por cuadra sobre columna metlica todos los tendidos areos existentes en la Zona 2 definida en el Anexo I de la ley (art. 13). Finalmente, para lo que ahora importa, cuando en una zona concurrieran
dos o ms redes operativas existentes, la unificacin se producir en la infraestructura que cumpla con las condiciones tcnicas y administrativas del sistema de columna metlica; si ninguno reuniera tales caractersticas la unificacin se deber producir en la infraestructura que utilice el prestador ms antiguo, segn el criterio definido en el art. 2 de la ley. El nuevo esquema contiene algunas restricciones absolutas, otras parciales as como la obligacin de reconvertir infraestructura existente de modo escalonado. Esto supone, entonces, la existencia de un rgimen de transicin previo a alcanzar aquel otro que la normativa establece como meta. El objetivo orientado a reemplazar el sistema de tendido areo por el subterrneo y/o pulmn de manzana no est cuestionado en autos. Resulta indisputable que, por diversos motivos, vinculados con la seguridad, la proteccin del medio ambiente, el urbanismo y la incorporacin de nuevas tecnologas, por mencionar algunos, la normativa cuestionada persigue una legtima meta de inters pblico. De todos modos y sin perjuicio de ello, cabe recordar que, indudablemente, la igualdad no solamente puede ser vulnerada por la discriminacin injustificada instalada por el legislador en el lenguaje mismo de la ley sino tambin cuando los efectos de ella pesan de un modo premeditada e inaceptablemente diferente sobre distintos sujetos, y aun por una aplicacin administrativa que discrimine sistemticamente. Es conocida la doctrina americana que distingue entre inconstitucionalidades patentes que proviene del texto expreso de la ley (on its face)1, y aquellas otras que surgen de su propsito y efecto (on its purpose and effect)2 o de su aplicacin (on its aplication)3 [cf. Alberto F. Garay, La igualdad ante la ley Decisiones administrativas contradictorias, Decisiones judiciales contradictorias, Desigualdad Procesl, pag. 81, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1989]. En lnea con ello, tengo dicho que, por regla, excede las posibilidades de la accin declarativa de inconstitucionalidad (art. 113. inc. 2 CCBA) la impugnacin de un enunciado normativo vlido aplicado, empero, desvo de poder mediante, a travs de prcticas administrativas sistemticas ilegtimas4.
Strauder vs. West Virginia, 100 U.S 303 (1879). Harper vs. Virginia State Board of Elections, 383 U.S 663 (1966). 3 Yick Wo vs. Hopkins, 118 U.S 356 (1886). 4 Al votar in re Gullco, Hernn Vctor c/ GCBA s/ accin declarativa de inconstitucionalidad, expte. n 4929/06, sentencia del 14/2/07, seale que: La utilizacin de una prctica de esa especie por parte de la Administracin, ciertamente, no deriva directamente de la normativa aludida, aun cuando tampoco sea evitada por ella, que atiende a otros fines cuya legitimidad no est cuestionada. En realidad, la maniobra cuya posibilidad persigue evitar provendra, en todo caso, de su incumplimiento, o si se quiere de un cumplimiento desvo de poder mediante, porque el carcter directo de la contratacin no se fundara, por ejemplo, en la urgencia real sino en la bsqueda de obtener mayor libertad de seleccin y emplearla para imponer algn control sobre los contenidos de la informacin difundida por los medios de prensa seleccionados, a fin de acomodarlos a las apetencias del Gobierno// Toda vez que los cuestionamientos se dirigen contra una prctica atribuida a la administracin, originada en una
Por su parte, al contestar demanda el propio GCBA sostiene que lo prescripto por el art. 14 de la ley no implica evitarle a los prestadores que utilicen Redes Operativas Existentes en franca desventaja respecto de los nuevos operadores, a que mantengan dichas columnas metlicas por siempre (...) y ello surge palmariamente de los artculos: 10; 11; 12 y 13 de la norma en cuestin// simplemente (...) se les otorga un plazo razonable para la adecuacin de sus instalaciones (fs. 140 vuelta). En tal sentido, indica que la imposibilidad de ocupacin del espacio areo abandonado por alguno de los prestadores a que alude el art. 14, que alcanza por igual a los prestadores preexistentes y a los nuevos, demuestra que el precepto no consagra ningn tipo de discriminacin y por tanto tampoco se veran afectados los derechos constitucionales que invoca Gigacable S.A. Postula, por tanto, que no se busca impedir que los nuevos prestadores ocupen el tendido areo que ha sido dejado, sino que ninguno de los prestadores lo haga (fs. 141). En el contexto reseado, la ley pone en evidencia ciertos presupuestos que informan el rgimen bajo estudio y brindan el marco dentro del que deber discurrir el debate de autos. Primero, no es dudoso que el sistema propende a lograr la instalacin de redes subterrneas o por pulmn de manzana en reemplazo de los tendidos areos, por eso dispone que los canales previstos en las obras de soterrado debern tener capacidad para albergar las redes reas existentes en la zona de que se trate. En este esquema el cableado areo y el subterrneo no estn destinados a convivir, antes bien la reconversin instada por la norma lleva a la eliminacin de las redes operativas existentes definidas en el art. 2, inc. b, de la ley. Precisamente por ello, cuando uno de los prestadores que las utilizan abandonara el nivel asignado queda prohibida su ocupacin por otro prestador (art. 14 segundo prrafo ley 1877). Segundo, asumida la meta de eliminar el cableado areo resulta indisputable que la nueva infraestructura exigir inversin cuyo costo, solventado, como principio, por los prestadores, resultara, para ellos, neutral, si las erogaciones requeridas para hacerlo mediante esa conexin subterrnea quedaran difundidas entre todos los que concurrieran a prestar el servicio, sea que la utilicen o no, aunque, ciertamente, con la posibilidad o el deber de hacerlo, solucin que posibilita y hasta parece inspirar el art. 6 de la ley 1877. Tercero, si la normativa impugnada define el lmite de tolerancia admitido para el uso del espacio pblico con
desinterpretacin que ella hara de la ley acerca de cuya efectiva ocurrencia no existe aporte probatorio no hay suficientes razones para admitir el cauce procesal previsto por el art. 113 inc. 2 CCBA, destinado a depurar el ordenamiento jurdico de normas generales inconstitucionales. El control constitucional con efectos erga omnes no muestra aptitud para solucionar cualquier problema por real que sea nacido de comportamientos ilegtimos de la administracin. Ante los efectos particulares que ellos normalmente provocan, podr buscarse tutela en los procesos que el legislador cre reglamentando la competencia que el art. 106 CCBA atribuye a los jueces.
tendidos areos en la cantidad de tres operadores habilitados, debera mostrarse que la admisin de un cuarto prestador no conlleva perjuicio sensible para el dominio pblico afectado. Establecido el modo en que queda diseado el sistema de redes afectadas a la prestacin del servicio de TV por cable en la ley 1877, as como los presupuestos que lo estructuran, corresponde avanzar en el anlisis de las objeciones formuladas en la demanda para desarrollar cada uno de los segmentos aqu enunciados al abordar el captulo pertinente que as lo requiera. 3.B) Costos de Infraestructura 3.b.1. La prestacin del servicio de televisin por cable exclusivamente mediante tendido subterrneo y/o por pulmn de manzana conlleva un relevante costo de infraestructura. En la demanda, Gigacable S.A, sostiene que la normativa impugnada impone una carga econmica desmesurada a todo quien pretenda prestar el servicio de TV por cable pues, para lo que ahora interesa, el art. 6 in fine establece la obligacin, para los pretensos entrantes al mercado de prever, en el proyecto constructivo que encararen, la instalacin de ductos suficientes para alojar las redes areas existentes en el lugar sin que a ello pueda oponerse que la comparticin de infraestructura, luego de realizada la obra, lo es a ttulo oneroso extremo que, segn indica, tampoco surge de la norma (fs. 52). Ciertamente, la argumentacin de la actora alumbra un punto delicado del rgimen instituido por la ley 1877. Como principio, un nuevo prestador debera afrontar, por imperio del art. 6, el costo de soterrar su propia lnea y aun el plus, estimado por el perito en un 10%, necesario para dar oportunidad de incluir a los prestadores autorizados en razn de su mayor antigedad a tender sus cables por aire. Ese costo pesar, segn todo parece indicar, sobre un solo prestador, el primero que soterre, porque la ley, razonablemente, propende a que un solo conducto posibilite soterrar numerosos cables. Parece inevitable que esto ocurra as, ya fuere que quien hubiera solventado ese conducto hubiera sido el primer prestador (uno de los que actualmente aprovecha el aire) o cualquiera posterior. Son las circunstancias y no la ley las que impulsan a poner la obra a cargo de uno, antiguo o nuevo. Pero, la ley no impide que ese costo se difunda entre todos aquellos que aprovechen la obra. Tampoco obliga a que, una vez existente el conducto subterrneo, los prestadores primeros deban emplearlo. Eso resultar de la aplicacin que la Administracin haga de las facultades que le brinda el ya aludido art. 6. En verdad, si existiere un conducto subterrneo son muchas las razones jurdicas que imponen como solucin obligar a que todos lo aprovechen. A su vez, el GCBA est en condiciones de disponer que ese aprovechamiento conlleve el deber de compensar el empleo de la mejora. De todo ello se sigue que la desigualdad no es tanto una consecuencia de
la ley sino de un modo de aplicarla que, por ahora, es conjetural. El silencio de la norma por imperativo de reglas hermenuticas adoptadas por la CSJN debe ser llenado del modo que ponga al texto legislativo en armona con el constitucional (Fallos: 255:192; 263:63; 267:478; 285:60; 296:22; 297:142; 299:93; 301:460, 302:1600; 312:111 entre otros). En autos, ello se lograr en tanto la aplicacin de la ley suponga imponer a todos los prestadores una igual condicin de operacin, soterrado como principio, a partir del momento en que exista un primer prestador que sea obligado a soterrar y, adems, difundir el costo total de la obra, y no solamente el plus que dicho primer soterrador deba agregar al que sera necesario para su propia conexin a fin de cumplir con lo que manda el art. 6 de la ley. No parece sta la solucin del art. 1.11, Anexo I, del decreto n 208/20075; pero, dicha norma no ha sido impugnada, por lo que no corresponde examinarla. Los lmites sealados provienen, por una parte, del art. 17 de la Constitucin Nacional y, por la otra, del 16, y sus correlativos de la CCBA. Frente a la inexistencia de un texto incluido en la ley 1877 que de modo expreso consagre una violacin constitucional como la analizada, y ante la legtima finalidad perseguida por el rgimen legal impugnado, es doctrina recibida aquella segn la cual corresponde privilegiar la interpretacin que pone al texto legal en armona con las clusulas constitucionales por sobre aquella otra que, sin garantizar el conjunto de derechos constitucionales en juego, los neutraliza a todos en desmedro de intereses pblicos y privados (v. jurisprudencia CSJN supra citada). Visto con las categoras elaboradas por la jurisprudencia norteamericana a que me refer ms arriba, no se trata de una desigualdad que sea una consecuencia inevitable de la ley sino una que resultara de su aplicacin, oportunidad en la cual la Administracin podr asegurar un tratamiento respetuoso de la igualdad o apartarse de l. Ser sa, pues, la ocasin de obtener el control que en sta aparece como prematuro. 3.b.2. La opcin a favor del enunciado normativo constitucionalmente vlido que contiene el precepto analizado (art. 6 in fine) ciertamente nada predica en relacin con la idoneidad del mecanismo seleccionado por el legislador para lograr la consecucin del inters pblico perseguido. La conviccin en torno a la existencia de otros modos ms eficientes para alcanzar la meta legislativa, sin embargo, no permite a los jueces reemplazar los criterios del legislador con los propios pues su misin no es legislar. En cambio, compete al poder judicial
Decreto 208/2007, Anexo I, art. 1.11 De las AUTORIZACIONES POR ZONA para tendido Subterrneo // (...) Una vez aprobada la documentacin se emitir el acto administrativo especfico nde Obra. La administracin tendr la facultad de incluir en la obra proveyendo a su costo, la cantidad de ductos necesarios que resulten como diferencia entre los aprobados y el nmero de cuatro en total. Las instalaciones resultantes con materiales provistos por la Administracin sern propiedad del GCBA, quedando a su cargo el cierre de obras de soterrado (BOCBA n 2623 del 9/2/07).
asegurar la supremaca constitucional que, en la situacin bajo examen, por los motivos ya indicados no se encuentra comprometida. Ello, por lo menos, en el mbito del control de constitucionalidad abstracto requerido en la demanda. 3.C) Igualdad ante la ley 3.c.1. En un pronunciamiento reciente seal, en relacin con la garanta de igualdad y, para lo que aqu resulta relevante, que El poder legislativo, rgano encargado de expresar la voluntad general, adopta vlidamente compromisos, instrumentados como leyes, cuando esos compromisos pesan por igual sobre todos los integrantes de la sociedad, que es la generalidad cuya voluntad formada por mayora surte como fuente del compromiso. Esta idea, aparece impecablemente expuesta por Rousseau, tanto en el mile como en el Contrato Social6: no constituye sino la extensin a un grupo del consentimiento personal sobre cuya base fundamos la doctrina del contrato o la autonoma kantiana, esta ltima desarrollada con posterioridad a los trabajos de Rousseau pero a propsito de una idea que presumiblemente formaba parte de las convicciones de la poca. Para que el compromiso pueda ser asumido por el grupo, tiene que ser unnime o, mitigacin que posibilita el desarrollo de la vida social y la existencia misma del estado, adoptado por mayora pero recayendo sobre todos por igual o, por lo menos, no liberando a los que votan favorablemente o a sus representados. En otras palabras, y para lo que aqu importa, la legitimacin de las leyes reposa en su generalidad, en el hecho de que alcancen a todos los integrantes de la comunidad o bien que los excluidos de las cargas no sean los componentes de la mayora que las depositan en quienes, componiendo una minora, se oponen, o, en su caso, los beneficiarios de una ventaja no la hayan instituido separando injustificadamente de ella a un grupo minoritario. Sintticamente, su ilegitimidad derivara de imponer obligaciones o brindar beneficios slo a algunos entre los iguales.
l'instant que le peuple considre en particulier un ou plusieurs de ses membres, le peuple se divise. Il se forme entre le tout et sa partie une relation qui en fait deux tres spars, dont la partie est l'un, et le tout moins cette partie est l'autre. Mais le tout moins une partie n'est pas le tout ; tant que ce rapport subsiste il n'y a donc plus de tout, mais deux parties ingales. Au contraire quand tout le peuple statue sur tout le peuple, il ne considre que lui-mme, et s'il se forme un rapport, c'est de l'objet entier sous un point de vue l'objet entier sous un autre point de vue, sans aucune division du tout. Alors l'objet sur lequel on statue est gnral, et la volont qui statue est aussi gnrale. (mile ou De l'ducation, livre V, en http://classiques.uqac.ca/classiques/Rousseau_jj/emile/emile_de_education_5.pdf, al 24/10/2007 pag. 97) y Contrat social, livre II passim y especialmente captulos III, VIII, IX y X.
Claramente, en esta ltima hiptesis, desaparecera aquel consentimiento general que preside el pacto social y se presume reeditado frente a cada norma al momento de exigir su cumplimiento. La garanta de igualdad asegura que, vigente el estado de derecho, la distribucin de las cargas ser la que deriva del consenso de sus miembros y no de aquello que deciden imponer a algunos pocos o muchos pero no a todos las eventuales mayoras con poder de decisin. Con visin retrospectiva, para conformar la garanta de igualdad, las normas deberan haber podido ser aceptadas por sus destinatarios bajo el pacto original de acatar exclusivamente reglas generales, aun sin saber al momento de su emisin en cul de las categoras postulables quedaran incorporados en los supuestos particulares, por cuanto aquel compromiso primigenio impondra el deber de dispensar, necesariamente, un trato respetuoso de la garanta de igualdad (cf. mi voto in re Urbano, Antonio c/ GCBA s/ accin declarativa de inconstitucionalidad, expte. n 4973/06, sentencia del 6/11/07). Sentado ello, y en orden a establecer la existencia de situaciones tuteladas por la garanta de igualdad desconocidas por la normativa cuestionada, no podrn quedar soslayadas las caractersticas del sistema implementado por la ley 1877, resultando imperativo conjugar las categoras en que el rgimen divide a los prestadores y la tecnologa que en materia de infraestructura les permite utilizar, bajo ciertas condiciones, a cada grupo. Gigacable S.A sostiene que otorgar slo a los prestadores preexistentes la posibilidad de optar entre mantener la instalacin de redes areas o elegir el cableado subterrneo concreta una discriminacin rrita, arbitraria y por tanto inconstitucional (fs. 50). Expresamente seala que superadas las apariencias, la norma se dirige al exclusivo beneficio de los tres prestadores del servicio de televisin por cable preexistentes (fs. 50 vuelta). Postula, entonces, que el art. 4 combinado con el 14 (1ero. y 2do. prrafo) al reducir la cantidad de prestadores que podrn mantener redes operativas existentes para convertirlas al sistema de nica infraestructura por cuadra sobre columna metlica, no persigue otro objetivo que conceder un privilegio ilegtimo a los nicos tres prestadores que operan servicios de televisin en la CABA, que identifica como Multicanal, Cablevisin y Telecentro (fs. 45 vuelta y 48). Las relaciones susceptibles de ser examinadas a la luz de la garanta de igualdad son estas: (i) relaciones entre tres nicos prestadores preexistentes y operadores que aspiran ingresar al mercado de usuarios de TV cable de la CABA;7 (ii) relaciones entre ms de tres
La circunstancia de que el art. 2 de la ley 1877 identifique a los tres ms antiguos por cuadra y no en el territorio completo de la Ciudad dara la posibilidad de que hubiera ms de un subconjunto de prestadores ms antiguos alcanzados por el rgimen. Sin embargo, no han sido aportadas pruebas al respecto y la actora siempre ha referido a tres nicos en toda la Ciudad.
prestadores preexistentes y operadores que aspiran ingresar al mercado de usuarios de TV cable de la CABA. La demanda se ocupa centralmente del supuesto (i) aunque, de modo tangencial, tambin alude a la hiptesis (ii). 3.c.2. En relacin con la primera, el escrito de inicio no deja dudas en torno a la posicin de la actora segn la cual en la Ciudad slo tres prestadores operan licencias de TV por cable, y a que, precisamente por ese motivo, la norma limita a tal nmero la cantidad de operadores que podrn mantener tendidos areos (fs. 45/56). El escenario as delineado aparece, en el debate de autos por lo menos, confirmado por el GCBA, que de modo conteste identifica a los mismos tres operadores que la actora (fs. 140). Este extremo, justamente, llev a que las partes acordaran tener por cumplida la prueba informativa orientada a acreditar el punto al estimar satisfactorios y suficientes a los documentos ya agregados al expediente (fs. 184/186 resolucin del 7/3/07). Sin embargo, en tal contexto, la argumentacin de la actora resulta inconducente a la hora de mostrar menoscabo de la igualdad. La existencia de slo tres operadores de licencia de TV por cable con anterioridad a la fecha prevista en la ley 1877 y la autorizacin para que igual nmero de prestadores utilice tendidos areos transitoriamente (recurdese lo dicho supra acerca del efecto del soterrado de uno respecto de la posibilidad de mantener infraestructura de columna metlica nica por los primitivos operadores, ver punto 3.A de este voto), sin que se aporten otros elementos de valoracin, slo muestra que histricamente se toler la ocupacin del espacio areo pblico con tal alcance. Por encima de ese nivel el uso no habra estado permitido sin que pueda asumirse que la limitacin no estuviera vinculada, por ejemplo, con cuestiones ambientales o urbansticas (v. art. 8 de la Ordenanza 48.899). Este criterio, antes que arbitrario, tambin podra leerse como inspirado en la voluntad de no generar mayores costos para quienes reciben el servicio, habiendo sido evaluado probablemente cul podra haber sido el impacto de una exigencia de soterrado inmediato sobre dicho servicio. El terreno de una evaluacin tal se inscribe, por opinable que resulte la solucin escogida, dentro del mbito de competencias atribuidas al poder legislativo sin que el control encomendado al judicial, en este supuesto por la va del art. 113 inc. 2 de la CCBA, devele la existencia de una nica opcin constitucionalmente vlida que pueda prevalecer sobre la eleccin legislativa para evitar la conculcacin de derechos consagrados por la Constitucin Nacional y la de la CABA. En efecto, el tendido de redes subterrneas exige una cuantiosa inversin. Tambin, en verdad, el instalado sobre columna metlica, pero, considerablemente menor, segn surge del peritaje obrante en autos (fs. 222/224). An la solucin propiciada en la demanda asume este dato, aunque la carga slo parecera adecuada, segn su enfoque, si recayera
sobre los prestadores preexistentes que ya han obtenido rditos del negocio. Tambin en esa hiptesis jugaran las reglas enunciadas en el punto 3.b.1 para distribuir los costos entre los operadores beneficiarios, aunque en este supuesto solventados con aportes complementarios que recaeran sobre los nuevos prestadores. Aceptado ello, vale recordar que no existe un derecho adquirido al mantenimiento de leyes, en general, principio que reconoce un supuesto particularmente justificado cuando se trata de definir el modo de utilizacin del espacio pblico en beneficio de actividades de inters igualmente pblico como la comunicacin y difusin de ideas a travs de medios de prensa (art. 47 de la CCBA). La actora no demanda, ni podra hacerlo en este mbito, en pos del respeto de un contrato o su reparacin pecuniaria. En tal contexto, no existe derecho a exigir idntico trato al que reciben los prestadores preexistentes. Como contrapartida tampoco existiran fundamentos que permitan al juez compeler al legislador, sentencia constitucional mediante, a formular tal reconocimiento. La igualdad no aparece comprometida pues, ausentes otros datos y dada la finalidad legtima que persigue la norma (abandonar el tendido areo a favor del subterrneo o por pulmn de manzana), la autorizacin para mantener tendidos areos de modo transitorio (hasta que se inicie el soterrado) es constitucionalmente tolerable. Inversamente, si se perpetuara el sistema de transicin, el permiso de uso del espacio areo debera otorgarse de acuerdo a reglas que garanticen la concurrencia y la igualdad entre todos los aspirantes a prestar el servicio de TV por cable y sus complementarios. De todos modos, nuevamente, la posibilidad de imaginar incentivos de mayor eficacia, no permite derivar de mandatos constitucionales obligaciones especficas destinadas al legislador como correlato de garantas acordadas sin ms restriccin por los constituyentes en la Carta Magna8. Para resumir las aristas involucradas en el escenario supra identificado como (i) relaciones entre tres nicos prestadores preexistentes y operadores que aspiran ingresar al mercado de usuarios de TV cable de la CABA, vale sealar que el costo por cambio de
Me parece til sealar que la circunstancia de que la ley 1877 exija a quienes conservan momentneamente derecho a mantener los tendidos areos la paulatina conversin a columna metlica de sus soportes sugiere que el legislador asumi que dichos soportes seran aprovechables durante algn tiempo relacionado con su amortizacin o, lo que es lo mismo, que el soterrado no llegara hasta pasado algn tiempo. En verdad, la hiptesis podra estar explicada, al menos parcialmente, por la duracin de una obra semejante. Ello, empero, no se traduce en una disposicin especfica de la ley, por lo que todo indica que la apertura de conductos subterrneos impondra a los inversores en columna metlica absorber automticamente la parte de ellas an no amortizada al tiempo en que el soterrado las convierte en no susceptibles de empleo. Ms aun, el propio art. 6 de la ley contempla el deber del prestador que ha solventado la columna de soportar el costo de retirarla en los casos en que la Administracin as lo dispone en ejercicio de las atribuciones previstas en la citada norma.
infraestructura siempre existe y quien lo afronta debe ser compensado adecuadamente; no existe mandato constitucional que permita modificar una eleccin legislativa posible para lograr una finalidad pblica legtima. Finalmente, es vlida como expresin de la voluntad general aquella que impone una carga o excluye de un beneficio al grupo que pretende incorporarse a una actividad en condiciones en las que por motivos no arbitrarios (vgr. seguridad, medio ambiente etc.) los requisitos de acceso se modifican. Retomando el esquema de Rousseau con la impronta aportada por la filosofa kantiana es legtimo asumir como consentida aquella norma que superado el umbral de tolerancia dado para determinado uso del espacio pblico (pinsese por ejemplo en el caso de industrias contaminantes) impone nuevos requisitos para su aprovechamiento al tiempo que reparte entre todos los protagonistas los costos involucrados. 3.c.3. Por su parte, de modo tangencial segn seal, la demanda insina objeciones relativas a posibles desigualdades entre ms de tres prestadores preexistentes y operadores que aspiran ingresar al mercado de usuarios de TV por cable de la CABA vulneradas por la ley 1877. En esa lnea, Gigacable S.A sostiene que el hecho de que el (...) artculo 14 circunscribe la habilitacin de tendido areo sobre columna metlica aquellos tres (3) prestadores que acrediten mayor antigedad en la efectiva prestacin del servicio, al 31 de diciembre de 2004, constituye una fenomenal muestra de arbitrariedad y discriminacin, dirigida no puede ser de otra manera a favorecer y consolidar a los nicos tres prestadores de servicios de televisin por cable que actualmente se encuentran operando, en claro desmedro del universo de potenciales competidores actuales o futuros licenciatarios en la prestacin del servicio de que se trata, los que, imposibilitados de contar con similares habilitaciones, veran encarecido su acceso a dicho mercado a punto de tornarlo, en la prctica, ilusorio (fs. 47, sin subrayar en el original). En este escenario, la garanta de la igualdad quedara conculcada por cuanto la ley otorgara un beneficio a los tres primeros licenciatarios que niega a los restantes cuando, segn la actora, todos integran una categora nica en identidad de condiciones. El test de igualdad, conforme ya fuera sealado, exige establecer si existen razones vlidas para presumir que los excluidos (vgr. el cuarto operador que acredite menor antigedad que otros tres en la efectiva prestacin del servicio al 31/12/04) consentiran su segregacin como parte del compromiso que abarca el contrato social y supone acatar los mandatos que, de modo uniforme, establece el rgano depositario de la voluntad general (cf. mi voto in re Urbano... ya citado). La ley 1877 recorta dentro del universo de prestadores del servicio de televisin por cable, reales o posibles, estas tres categoras
relevantes, a saber: a) los tres ms antiguos entre los que en cada cuadra prestaban el servicio al da 31/12/2004 (arts. 2, 14 y 15); b) aquellos otros que, hubieran estado prestando el servicio al da 31/12/04, pero no fueran los tres ms antiguos (art. 14) y c) los que lo hubieren hecho a partir de dicha fecha. A diferencia de la nacionalidad, el credo o el gnero que fulguran en textos expresos en la Constitucin art. 11 CCBA, las que ha discernido en el caso de la ley 1877 no son de por s objetables sin un previo examen de los fines que las informan y las consecuencias que proyectan cada una de las personas que en ellas se encuadra. En el supuesto analizado, y ms all del debate que suscit en la legislatura la ley, se advierte que es intencin del legislador: a) no incrementar los tendidos de cables por aire, a cuyo fin el art. 4, inc. a, impone los tendidos subterrneos en la zona cntrica indicada en el Anexo I; b) reconducir los cableados actuales en la zona del Anexo II a la columna metlica compartida entre los tres primeros proveedores de cada cuadra y c) hacerlo progresivamente. Es indudable, y ello no ha sido disputado en esta accin, conforme ya qued sealado, que hacer que los cables estn soterrados constituye una finalidad legtima de la ley. A su turno, las categoras diseadas por el legislador para concretar de modo escalonado el objetivo de eliminar el tendido areo y reemplazarlo por redes subterrneas o por pulmn de manzana, no aparecen como discriminatorias. En el esquema legal, los prestadores quedan agrupados por la antigedad que ostentan en la prestacin del servicio por cuadra. El parmetro usado para agrupar a los prestadores, recorta el universo de operadores, a partir de un dato que no se identifica de modo necesario con los prestadores ms antiguos en trminos absolutos. Este diseo, escrutado en el mbito del control abstracto propio de la accin intentada, no resulta inadmisible a la luz de las Constituciones de la Nacin y de la Ciudad. Ello as, porque, por lo menos en el plano terico, acuerda beneficios e impone cargas al universo de prestadores de un modo uniforme para grupos definidos segn datos objetivos. En tales condiciones, y sin otros parmetros que autoricen presumir la organizacin de un rgimen para vedar el acceso de nuevos operadores de televisin por cable al mercado, sera inadecuado utilizar el control abstracto para anticipar un juicio sobre el punto. Recordemos, segn qued dicho en el punto 3.b.1 de este voto, que el gasto de soterrado es inevitable y tambin lo es la necesidad de difundir el costo entre los operadores cualquiera sea de entre ellos quien inicie las obras (vgr. prestador ms antiguo o prestador entrante). El debate constitucional planteado en este proceso no debera concentrarse en analizar en cul operador depositar la iniciativa, opcin que formul el legislador en un mbito que por regla le corresponde, sino en comprobar que las consecuencias de esa eleccin, en abstracto, no vulneran derechos y garantas acordados por la Constitucin Nacional y por la CCBA.
Las particularidades del cauce procesal elegido por la actora hacen que, el confronte entre las normas generales emanadas de autoridades de la Ciudad, y las reglas constitucionales nacionales y/o locales, deba operar en abstracto; esto es, sobre la base de las categorizaciones tal como las formula el legislador. La posibilidad de que ese control abstracto abarque hiptesis de aplicacin susceptibles de comprometer garantas constitucionales es conjetural y, en el supuesto de ocurrir efectivamente, el control quedara referido a situaciones concretas de reducido nmero que ya existiran al tiempo de este pronunciamiento y resultan por sus caractersticas ajenas al mbito de la accin articulada por Gigacable S.A (cf. mi voto en Asociacin por los Derechos Civiles (ADC) c/ GCBA sobre accin declarativa de inconstitucionalidad, expte. n 3881/05, sentencia del 1573/06 , punto II, 1 y Gullco... ya citada). En tales condiciones, el remedio para ellas, si efectivamente existieran, sera el control difuso. En otras palabras, si al 31/12/04 existan ms de tres operadores en el mercado extremo no acreditado ni debatido suficientemente en autos los derechos subjetivos eventualmente comprometidos, excederan, el control de constitucionalidad abstracto. Se trata, entonces, de distinguir la invocacin de la igualdad en el plano abstracto, de una invocacin que conduzca al anlisis y reconocimiento de situaciones jurdicas individuales cuya proteccin, por regla, compete a sus titulares. Por ltimo, a diferencia de lo que ocurre en los sistemas europeos de control concentrado, la CCBA adopt un sistema judicial mixto que, en las condiciones reseadas, impide reconducir la resolucin de las causas a las que refiere el art. 106 a travs de la accin declarativa de inconstitucionalidad. 3.c.4. El resultado al que arribo en los puntos anteriores, en relacin con la garanta de igualdad, supone haber abordado el tema, segn haba adelantado, a partir de los planteos efectivamente formulados en estas actuaciones, los que, por cierto, no agotan el tema. El debate propuesto por las partes se ocup de objetar y defender las limitaciones impuestas al uso del espacio pblico para obtener una sentencia que decidiera si ellas respetaban la igualdad de trato que aseguran la Constitucin Nacional y de la Ciudad de Buenos Aires. La comprobacin de que el rgimen legal permite otorgar, en el plano terico, un trato respetuoso de la igualdad aun cuando restringe la cantidad de operadores que podrn utilizar tendidos areos, conduce a mantener la validez del sistema. En cambio, la racionalidad tcnica de la restriccin a tres no vino discutida, ni obra en autos prueba que permita analizar el punto. La posibilidad de admitir ms operadores, o de establecer cuntos de ellos podran usar cableado areo, sin ocasionar una afectacin sensible del ambiente, excede el mbito de este juicio. De todos modos, aunque pudiera sostenerse que permitir el uso de redes areas a otros operadores, sin el lmite estipulado en el rgimen de la ley 1877, vendra a
garantizar la igualdad de trato entre los prestadores, tambin provocara la frustracin de una finalidad legtima perseguida por la normativa impugnada, sin que las objeciones constitucionales formuladas impusieran la necesidad de preservar la igualdad, con la extensin indicada, por sobre otros derechos de idntico rango que la ley 1877 (y en verdad tambin la Constitucin Nacional y la CCBA) intenta tutelar (medio ambiente, seguridad, etc.). En otras palabras, proteger la igualdad entre los prestadores en desmedro, por ejemplo, del medio ambiente y la seguridad, sin demostracin seria de las repercusiones que tendra la utilizacin irrestricta del cableado areo, antes que alinear la ley con un mandato constitucional, supone dirimir, sobre bases inciertas, una hiptesis de tensin entre derechos acordados por la CN y la CCBA. 4. Establecido lo anterior resta analizar las objeciones constitucionales formuladas en torno a los arts. 7, art. 24 y 31 de la ley 1877. Tales normas establecen:
Artculo 7 - El tendido subterrneo de redes deber servir en forma exclusiva a la prestacin del servicio de televisin por cable y servicios complementarios. Artculo 24 - Las autorizaciones para nuevos tendidos subterrneos y/o por pulmn de manzana de redes HFC, en zonas cubiertas por prestadores con Redes Operativas Existentes, sern concedidas siempre que la nueva cobertura del servicio sea socialmente equitativa y no resulte discriminatoria para zonas con poblacin de menor desarrollo econmico, debiendo en cualquier caso comprender en forma equilibrada la cobertura de los distritos definidos como de "desarrollo prioritario" (ADP) y de "renovacin urbana" (ARU), conforme el Cdigo de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires (Ley N 449, sus modificatorias y complementarias). Artculo 31 - Dentro del plazo improrrogable de treinta das corridos de entrada en vigencia de la presente ley, los licenciatarios de servicios de televisin por cable que se encuentren comprendidos en las previsiones de sus normas, debern presentar ante la autoridad de aplicacin una certificacin de vigencia y funcionamiento regular de sus emisiones en el mbito de la Ciudad de Buenos Aires, expedida por el Comit Federal de Radiodifusin. El incumplimiento de esta obligacin determinar la caducidad automtica de las autorizaciones que les hubieren sido otorgadas. El cumplimiento de esta obligacin lo ser sin perjuicio de las dems que impone esta ley y las que resulten de su reglamentacin.
Facltase a la autoridad de aplicacin a exceptuar del presente requisito a aquellos prestadores que a la fecha de la sancin del presente se encuentren efectivamente cumpliendo con las emisiones de la seal Ciudad Abierta, dependiente de la Subsecretara de Medios del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
5. En cuanto a la utilizacin del tendido subterrneo para la prestacin exclusiva del servicio de televisin por cable, conforme las aclaraciones brindadas por el GCBA (fs. 141 vuelta) y las consideraciones que surgen del debate parlamentario, el conflicto invocado en la demanda no subsiste. Por ello, adhiero a la solucin que para el tema propicia el Dr. Maier en el punto III.1 de su voto. 6. La actora tambin impugna el modo mediante el cual la ley busca lograr una cobertura socialmente equitativa del servicio de televisin por cable que incluya zonas de menor desarrollo econmico (art. 24 de la ley 1877). En tal sentido seala que un prestador que aspire a prestar servicios en la Ciudad de Buenos Aires, deber (...) construir en forma subterrnea una red con capacidad para al menos un prestador adicional (...) y realizar el tendido de red no slo en la zona en que libremente determine sino adems en las zonas que discrecionalmente le indique el funcionario de turno. Previsiblemente, las exigencias de tendido subterrneo en reas de escasa o nula rentabilidad econmica implicar en los hechos que las obras no se llevarn a cabo, con lo cual ni los habitantes de los barrios rentables ni de los menos rentables contarn con alternativas de servicio en un caso y directamente quedarn sin servicio en el otro// El acceso a los servicios de televisin por cable por una mayor cantidad de ciudadanos es, sin dudas, un objetivo loable; pero pretender, por un lado, que un operador entrante, que an no tiene ni un solo cliente, solvente con su patrimonio dicho fin, y permitir que los operadores ya instalados, quienes perciben desde hace aos ingresos de sus miles de abonados en la Ciudad, no asuman ninguna responsabilidad u obligacin en el mismo sentido, es absolutamente arbitrario y contrario a derecho (fs. 47 vuelta/48). En rigor, la legitimidad del precepto no viene cuestionada por la finalidad que persigue sino, antes bien, por el modo en que la actora asume ser interpretado y aplicado. El art. 24 dispone que las autorizaciones para operar en zonas cubiertas por prestadores con Redes Operativas Existentes (tendido areo, rgimen de transicin) sern concedidas a los nuevos aspirantes siempre que la nueva cobertura del servicio sea socialmente equitativa y no resulte discriminatoria para zonas con poblacin de menor desarrollo econmico, debiendo en cualquier caso comprender en forma equilibrada la cobertura de los distritos definidos como de desarrollo prioritario (ADP) y de renovacin urbana, conforme el 47
Cdigo de Planeamiento Urbano de la Ciudad de buenos Aires (Ley N 449, sus modificatorias y complementarias). Este precepto permite ms de una interpretacin y deber prevalecer aquella que, dentro del sistema regulado por la ley 1877, respete los derechos y garantas que acuerdan la Constitucin Nacional y la de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires a sus destinatarios. Al describir el nuevo sistema de instalacin de redes de HFC el legislador previ un rgimen de transicin (infraestructura nica por cuadra en columna metlica) que quedar reemplazado por el de tendido subterrneo y/o por pulmn de manzana. Precisamente, en el sistema legal, la autorizacin para soterrar otorgada a uno constituye un paso apto para conducir a la inclusin del prestador preexistente en el conducto y obligarlo, en los trminos ya analizados (ver punto 3.A de este voto), a abandonar el tendido areo. Ese es el modo en que la ley instrumenta la reconversin sin que aqu se discuta la legitimidad de la finalidad perseguida, ni la idoneidad del mecanismo seleccionado. Ello as, una interpretacin armnica de la ley que no ponga en pugna sus partes, de modo que el significado asignado a un precepto anule lo dispuesto en otro en desmedro de la vigencia del sistema legal diseado para la prestacin del servicio de TV por cable, impedir utilizar el art. 24 de la ley 1877 para vedar el acceso de nuevos prestadores al mercado porque la propia ley propende a eliminar el tendido areo a favor del soterrado o conexin por pulmn de manzana, precisamente por iniciativa de nuevos prestadores. A su vez, delimitado el alcance vlido atribuible a la normativa analizada resta sealar que el desarrollo socialmente equitativo del servicio en cuestin incumbe a todos los prestadores o, por le menos, sus consecuencias deben ser distribuidas entre todos los operadores del sistema. Nuevamente, conforme fuera sealado en el punto 3.b.2 de este voto, la opcin a favor del enunciado normativo constitucionalmente vlido que contiene el precepto analizado (art. 24) ciertamente nada podra predicar en relacin con la idoneidad del mecanismo seleccionado por el legislador para lograr la consecucin del inters pblico perseguido. 7. La tacha dirigida contra el art. 31 de la ley 1877, segn el cual los prestadores preexistentes del servicio quedaran exceptuados de la obligacin de presentar certificado de vigencia de la licencia del COMFER, deber que entonces pesara slo sobre los nuevos licenciatarios, soslaya, como indica en su dictamen el Sr. Fiscal General adjunto, dos cuestiones. Por una parte, el planteo de la actora omite brindar motivos para concluir que la prescindencia del certificado no queda justificada, precisamente, por el hecho de que los actuales prestadores estn cumpliendo con las emisiones de la seal Ciudad Abierta, por lo que la autoridad de aplicacin est en conocimiento pleno de la vigencia de la licencia. Por otra, la facultad otorgada a la autoridad de aplicacin no excluye la posibilidad de
que los funcionarios competentes exijan, a los operadores de las redes preexistentes, la presentacin del certificado en cuestin en caso de creerlo necesario (v. dictamen fs. 155). La garanta de igualdad aparece invocada, nuevamente sin aportar los elementos indispensables para mostrar que el precepto impugnado crea una carga (o excluye de un beneficio) para un grupo conformado arbitrariamente. En efecto, Gigacable S.A omite dar algn argumento que permita sostener que los nuevos prestadores, para operar, deben cumplir por imperio del art. 31 de la ley 1877, condiciones de licencia ms exigentes que el resto con el objeto de vedar su ingreso al mercado de las telecomunicaciones. Extremo que probablemente impedira asumir su anuencia en el punto (cf. mi voto in re Urbano ... ya citado). 8. Aunque Gigacable S.A invoca que la normativa impugnada conculca la proteccin acordada, en al mbito nacional y local, a favor de consumidores y usuarios, el debate producido en autos no demuestra cmo la ley impugnada provocara una distorsin del mercado contra las que funciona el bloque de garantas previstas en los arts. 42 de la CN y 46 y 48 de la CCBA. En realidad, la propia accionante haba aclarado en su demanda que no era objeto del pleito confrontar la validez de la ley 1877 con las reglas constitucionales que mandan controlar los monopolios (fs. 46). Por ltimo, rechazada la posibilidad de declarar en este proceso la inconstitucionalidad de la ley impugnada por resultar ella lesiva del derecho de propiedad e igualdad, la invocacin de los arts. 14 de la CN y 47 de la CCBA tampoco logr quedar conectada de modo eficaz con los reproches que la actora formul contra la validez del rgimen establecido por la ley 1877, concretamente aquellos vinculados con la articulacin de un rgimen legal dirigido a vedar el acceso de nuevos prestadores al mercado de la TV por cable. La obligacin constitucional de velar para que no sea interferida la pluralidad de emisores y medios de comunicacin orientada a proteger a los usuarios, de estar comprometida, por un lado, elevara el potencial nmero de afectados (art. 47 CCBA), extremo que configura una hiptesis distinta de la contemplada en el punto 3.c.3 in fine, relativa al eventual compromiso de derechos subjetivos individuales ajenos al mbito de este pleito, y que por eso no pueden ser invocados para relacionar el art. 47 de la CCBA con la impugnacin que formula Gigacable S.A a la ley 1877. Por otro, incorporara al debate un captulo que no trajeron las partes y tiene que ver con las posibles tensiones de derechos en juego, si la validez del cupo establecido para utilizar tendidos areos se juzgara en funcin de la proteccin del ambiente o la seguridad, pero atendiendo tambin al derecho de los usuarios de contar con un rgimen legal que no interfiera con la pluralidad de emisores y medios de comunicacin. Las objeciones de la actora, empero, no refieren a estos temas.
Colofn La modificacin de las condiciones bajo las cuales el estado permite el uso del espacio pblico no permite invocar derechos adquiridos que justifiquen mantener la vigencia de regmenes perimidos. En cambio, las reglas que gobiernan el derecho de propiedad s imponen acordar, frente al silencio normativo, una interpretacin legal que asegure el respeto de la garanta particular en juego. El modo en que qued planteado el debate desarrollado en estas actuaciones, la forma en la que fue invocada la garanta de la igualdad y las caractersticas que dan fisonoma al proceso del art. 113 inc. 2 de la CCBA impiden arribar a una sentencia que declare la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados por violacin de las garantas previstas en los arts. 14, 16, 17 y 42 de la CN y 11, 12 inc. 5, 46 y 47de la CCBA. Es prudente, dada la finalidad legtima que persigue la ley 1877 preservar la validez abstracta del sistema all previsto cuando el escrutinio de la norma logra superar las crticas de quien propicia su inconstitucionalidad. La directriz que en materia de interpretacin constitucional brinda esta sentencia resulta, sin embargo, aprovechable para las autoridades encargadas de implementar el rgimen, aplicarlo y, llegado el caso, tambin lo ser en la medida de lo pertinente, para los magistrados ante quienes se sometan controversias concretas de derechos (art. 106 y 113 inc. 3 de la CCBA). Por los motivos dados corresponde, establecida la interpretacin conforme entre la normativa cuestionada y las reglas constitucionales invocadas por la accionante, rechazar la demanda. Costas por su orden (art. 25 ley 402). La jueza Alicia E. C. Ruiz, dijo: 1. La actora impugna los artculos 4, 7, 14, 24 y 31 tercer prrafo de la ley n 1.877 que regula la instalacin de redes de televisin por cable. Sostiene que dichas normas vulneran diversos derechos y garantas de rango constitucional, a saber: derecho a la igualdad (arts. 16 CN, 11 CCBA); derecho de propiedad (arts. 14 y 17 CN, 12, inc. 5 CCBA); derecho a trabajar y ejercer industria lcita (art. 14 CN); derechos de los consumidores (art. 42 CCBA, 46 y 48 CCBA); y derecho a la pluralidad de emisiones y medios de comunicacin (art. 47 CCBA). El planteo se estructura a partir de una consideracin general segn la cual la ley a travs de los artculos cuestionados, estara asegurando una situacin de privilegio en favor de las empresas que en la actualidad prestan el servicio de televisin por cable. En especial seala que es en la regulacin dirigida a la Zona 2, comprensiva de la gran mayora de la Cidad, donde se verifica un trato normativo dispar,
discriminatorio, irrazonable, pro oligoplico y, de tal modo y por todo ello, contrario a normas de neta raigambre constitucional nacional y local (fs. 47). 2. A partir de la caracterizacin de la ley n 1.877 que comparto como el marco regulatorio local para la instalacin de redes HFC que afecten a la prestacin de servicios de televisin por cable y servicios complementarios (conf. art. 1 de la ley) corresponde establecer si asiste razn a la actora en las impugnaciones constitucionales que formula a las disposiciones de la ley, que han sido mencionadas en 1. 3. Anticipo mi opinin en el sentido de que, a la luz de los preceptos y principios de la CN y de la CCBA invocados por la actora, me inclino por declarar la inconstitucionalidad del apartado b) del artculo 4 y del primer prrafo del artculo 14 de la ley n 1.877 y rechazar las impugnaciones dirigidas a las restantes disposiciones. Coincido parcialmente, entonces, con la solucin propuesta por el Sr. juez de trmite. 4. Para as decidir tengo en cuenta dos cuestiones. Por un lado que el Estado local tiene la facultad de fijar polticas pblicas tendientes a asegurar un uso equitativo, sostenible y socialmente til del espacio urbano. Por el otro que, en la medida en que define formas de regulacin de actividades que se proponen y desarrollan en un mercado competitivo cuyos efectos se proyectan sobre esa rea; el estado tiene el deber de establecer reglas que garanticen paridad entre oferentes o competidores en situaciones similares. Creo oportuno agregar una tercera cuestin referida a la supuesta violacin de los derechos de los consumidores (art. 42 CCBA, 46 y 48 CCBA) y del derecho a la pluralidad de emisiones y medios de comunicacin (art. 47 CCBA) que la actora introduce en su demanda. La manera en que estructura la fundamentacin est focalizada en las ventajas que la reglamentacin legal generara a las empresas que en la actualidad suministran el servicio de televisin por cable en detrimento de aquellas que en el futuro quisieran incorporarse a esa prestacin. En otros trminos, el eje de la invalidez normativa que Gigacable defiende remite a la igualdad o desigualdad entre los que participan o participaran en el negocio de la televisin por cable, y no a los usuarios del servicio. Las consecuencias de la adopcin de esa perspectiva no son menores, ya que si se atiende a la argumentacion de la accionante la cual discurre especialmente respecto de las reas que ya gozan del servicio, la inclusin de nuevos prestatarios en dichas zonas no ampla el campo de los potenciales usuarios ni tiende a la inclusin de los residentes en barrios ms carenciados.
Tampoco una mayor pluralidad de emisiones si por pluralidad se entiende unicamente, como parece seguirse de la presentacin de la accionante, que haya ms empresas en el mercado es un requisito que por s solo satisfaga una mayor y ms variada informacin. Esta ltima abarca distintas y an contrapuestas visiones acerca de la sociedad, el mundo, los derechos y las garantas de todos. Ese, y no el que propone la accionante, es a mi juicio el sentido que la CCBA otorga a la expresin pluralidad en los preceptos que Gigacable menciona. 5. Tratar en forma conjunta la impugnacin a la validez del apartado b) del artculo 4, y del primer prrafo del artculo 14 de la ley n 1.877 en atencin a la vinculacin existente entre estas normas. El art. 4 establece que la instalacin de infraestructuras de redes HFC, deber ser autorizada por la autoridad de aplicacin y slo proceder: a) por tendido subterrneo y/o pulmn de manzana en toda la ciudad; b) por tendido areo sobre columna metlica en arterias ubicadas en la Zona 2 del Anexo I y cuando concurriera el supuesto previsto en el artculo 14 de la presente ley. Se prohbe la instalacin de tendidos areos sobre postes de madera y columnas de alumbrado pblico en todo el mbito de la ciudad. Por su parte el art. 14 establece que la asignacin del uso de la infraestructura basada en el sistema de columna metlica se otorgar a aquellos tres (3) prestadores que acrediten mayor antigedad en la efectiva prestacin del servicio, al 31 de diciembre de 2004. / Dichos prestadores mantendrn las redes areas denunciadas como Redes Existentes Operativas conforme lo previsto en el art. 2. / En el caso de que algn prestador que utilice Redes Operativas Existentes, por cualquier causa, dejara de utilizar el espacio asignado, su nivel en el sistema de columnas no podr ser ocupado por otro prestador. La actora sostiene que estas disposiciones tienden a favorecer y consolidar a los nicos tres prestadores de servicios de televisin por cable que se encuentran operando en claro desmedro del universo de potenciales competidores actuales o futuros licenciatarios en la prestacin del servicio (fs. 47); y agrega que no existen razones fundadas que pudieran abonar la asimetra del trato normativo dispensado (fs. 50 vuelta). En efecto, asiste razn a la demandante. La norma establece un trato diferenciado respecto del uso de la infraestructura basada en el sistema de columna metlica; trato que carece de una fundamentacin que muestre la razonabilidad de dicha distincin en el marco de la poltica pblica que la norma consagra. Dicho en otros trminos, la norma no explicita motivo alguno por el cual se justifique que la asignacin de dicha infraestructura se realice en favor de los tres prestadores que acrediten mayor antigedad.
Sin embargo ello no implica que como consecuencia ineludible se siga que la disposicin contenida al final del art. 14 sea tambin inconstitucional como pretende la actora. Es ms, ella misma parece reconocer a fs. 51, que tal limitacin obedece a razones de planeamiento tendientes a asegurar un desarrollo urbano de tipo sostenible. La planificacin basada en criterios sustentables no slo es una de las facultades estatales a las que hice referencia en el punto 4, sino que adems constituye una obligacin constitucional a luz de lo establecido en el captulo cuarto de la CCBA, en especial el art. 26 cuando prescribe que toda actividad que suponga en forma actual o inminente un dao al ambiente debe cesar. 6. La impugnacin dirigida por la demandante contra el art. 6 in fine tampoco se sostiene a la luz del captulo constitucional citado. El argumento segn el cual dicha norma impone condiciones que encarecen la entrada al mercado no es oponible en el marco de la CCBA. El art. 6 in fine dispone para el futuro la obligacin de prever en el proyecto constructivo de la obra a aprobar la instalacin subterrnea de los ductos necesarios para soterrar las redes areas existentes en el rea. De la lectura de la norma en este punto no se sigue que la obligacin de prever conlleve la de soportar en forma exclusiva los costos de la efectiva realizacin de los ductos para quienes presenten el o los proyectos mencionados, que es, a estar a la demanda, el ncleo de las objeciones constitucionales que intenta Gigacable. 7. La actora cuestiona la validez del art. 7, que exige, que el tendido subterraneo este destinado exclusivamente para la prestacin de servicio de televisin por cable y servicio complementarios. Segn dice, ... sin razn alguna que lo avale, y contrariando toda razonabilidad y mandato o principio tcnico al respecto, enerva la posibilidad de dar a las redes subterraneas que se instalen un uso econmico y tecnicamente mas racional. Como puede verse ms all de la alusin reiterada a la razonabilidad, la accionante no vincula su discrepancia con la pauta fijada por el legislador, a ningn principio, precepto o regla constitucional, por lo que la objecin es infundada. Comparto con el juez de trmite que el mero desacuerdo con el contenido de una norma, o la mera mencion de su preferencia por alguna otra formulacin posible, cualquiera sea su acierto eventual, est fuera del marco del control de constitucionalidad (del ltimo parrafo del apartado III.1. del voto del juez Maier).
8. Respecto de los artculos, 24 y 31 tercer prrafo coincido con los fundamentos dados por el Sr. juez de trmite en los puntos III.2; III.3 y III.4 a los que adhiero y me remito por razones de brevedad. 9. Voto en consecuencia por declarar la inconstitucionalidad del apartado b) del artculo 4, y del primer prrafo del artculo 14 de la ley n 1.877 e imponer las costas en el orden causado (conf. art. 25, ley 402). Por ello, por mayora, y concordantemente con lo dictaminado por el seor Fiscal Adjunto, el Tribunal Superior de Justicia resuelve: 1. Hacer lugar parcialmente a la accin deducida y declarar la inconstitucionalidad del inciso b) del art. 4 de la ley n 1.877 en el segmento que dice: y cuando concurriera el supuesto previsto en el art. 14 de la presente ley, y del primer prrafo del art. 14 de la ley citada. 2. Imponer las costas por el orden causado (art. 25, ley n 402). 3. Disponer la notificacin de la sentencia a la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. 4. Ordenar que el Boletn Oficial de la Ciudad publique, dentro de los tres das posteriores a su recepcin, la parte dispositiva de esta sentencia con la constancia que el texto completo se encuentra a disposicin de cualquier persona en la sede del Tribunal Superior de Justicia. 5. Mandar que se registre, se notifique a las partes y al Sr. Fiscal General, se cumpla con lo dispuesto en los puntos 3 y 4 y, oportunamente, se archive. Fdo.: Maier; Conde; Cass ; Lozano y Ruiz.
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