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Jueves, 30 Abril 2015 06:33
Published in Los Presidentes de Region
Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos así como el Presupuesto de la República se descentralizan de acuerdo a ley(*).
(*) Texto según modificatoria efectuada por. la Ley N° 27680, publicada el 07 de marzo de 2002.
C.: arts. 32 ¡nc. 4),43,44,77, 189 a 191,7' Y 8' D.T.E;
Ley 26922: arts. 1 al 3;
Ley 27783;
Ley 27902;
P.I.D.E.S.C.: arto 1.1
Johnny Zas Friz Burga (**)
(**) Los comentarios del presente trabajo se basan en el libro del autor: Lo insistencia de la voluntad. El actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoria del Pueblo. Lima, 2004.
El modelo de organización territorial del poder estatal presente en la vigente Carta Política reformada reconoce los elementos constitutivos de toda autonomía política: la elección directa de sus autoridades, importantes y propias materias de competencia, potestad normativa y formas de democracia directa. También se reconoce autonomía financiera a los Gobiernos Regionales y Locales.
El modelo planteado por la normativa vigente para los Gobiernos Subnacionales en el Perú es el de una organización estatal regional y no federal. Se reconocen tanto regiones como gobiernos locales y el proceso de descentralización se sustenta en ambos niveles de gobierno.
Estas entidades territoriales -regiones y gobiernos locales- incrementarán sus niveles de autonomía gradualmente, en la medida que se desarrollen y cumplan las etapas del proceso de descentralización establecidas en la Ley de Bases de la Descentralización, especialmente en los temas competenciales y financieros.
La ley de reforma constitucional considera que la descentralización es una forma de organización democrática y que constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.
El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.
El texto constitucional reformado -la parte final del articulo 188- defme como elementos esenciales del proceso de descentralización tanto a la gradualidad como a la sus tentación técnica de la transferencia de las materias de competencia, las funciones y los recursos hacia los gobiernos subnacionales.
En los Títulos 1 y II de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, sobre el objeto y contenido de la ley, así como sobre finalidad, principios y objetivos de la descentralización, destacan los principios generales (articulo 4) y los principios especificas de la descentralización fiscal (articulo 5).
Los principios generales señalados por la Ley Orgánica de Bases de Descentralización son la permanencia, el dinamismo, la irreversibilidad, el carácter democrático del proceso, la integralidad, la subsidiariedad y la gradualidad.
Al definirse el proceso de descentralización como permanente, se asume que este no concluirá y que su desarrollo será constitutivo de la futura organización estatal peruana; y la continuidad del proceso implica la acción dinámica de los tres niveles de gobierno: nacional, intermedio y local con la participación de la sociedad civil, residiendo aquí la integralidad del proceso de descentralización. Este, a su vez, tiene un carácter democrático, al ser un proceso de distribución territorial del poder.
La propuesta de los principios generales es ambiciosa al definir al proceso de descentralización como irreversible. Probablemente, ello se explique por la presencia de diversas experiencias de descentralización fallidas a lo largo de nuestra historia republicana que no se desea repetir.
El principio de subsidiariedad se define en los principios generales, señalándose que las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente. Sin embargo, este principio se explica mejor cuando la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -en el inciso 10) del articulo 8- define el criterio de subsidiariedad así: el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también reconoce -en su artículo 8 un significativo conjunto de principios rectores de las políticas y la gestión regionales, tales como la participación, la transparencia, la gestión moderna y rendición de cuentas, la inclusión, la eficacia, la eficiencia, la equidad, la sostenibilidad, la imparcialidad y neutralidad, la subsidiariedad, la concordancia de las políticas regionales, la especialización de las funciones de gobierno, la competitividad y la integración. Además, la misma disposición establece que el cumplimiento de estos principios rectores será materia de evaluación en el informe que anualmente presentará cada presidente regional.
El desarrollo de la descentralización requiere de un conjunto de normas que fueron previstas, inicialmente, en la Ley de Bases de la Descentralización y ampliadas, posteriormente, en el Acuerdo Nacional y en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
De acuerdo con la Segunda Disposición Transitoria de la Ley de Bases de la Descentralización, el Congreso de la República debía debatir y aprobar, preferentemente, la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, la Ley de Ordenamiento y Demarcación Territorial y la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones.
Las metas del Acuerdo Nacional, por su parte, señalaban que a diciembre del año 2002, el país debía contar con una delimitación de funciones y competencias entre los diversos niveles de organización del Estado, así como con una metodología y un plan nacional para la transferencia de las mismas. Las propuestas normativas que debían aprobarse para cumplir con esta meta eran la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; la Ley Orgánica de Gobiernos Locales; la Ley de Carrera Pública; la Ley de Descentralización Fiscal; la Ley General de Transparencia de los actos de Gobierno, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas; la Ley de Bases de la Descentralización; y la Ley del Sistema Nacional Descentralizado de Diálogo y Concertación.
Posteriormente, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispuso -sustentada en la parte final del artículo 188 de la Carta Política reformada- la elaboración y aprobación de una Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y -también- de una Ley de Descentralización Fiscal.
Asimismo, la Décimo Quinta Disposición Complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, dispone que el sistema de acreditación de los Gobiernos Locales es regulado por ley, con votación calificada, sobre la base de la propuesta técnica elaborada por el Consejo Nacional de Descentralización.
De las normas antes señaladas, se han promulgado las siguientes:
a) Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, publicada el 20 de julio del año 2002.
b) Ley de Demarcación y Organización Territorial Ley N° 27795, publicada el 25 de julio del año 2002.
c) Ley General de Transparencia de los Actos de Gobierno, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas, Ley N° 27806, publicada el 3 de agosto del año 2002.
d) Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867, publicada el 18 de noviembre del año 2002 y modificada por la Ley N° 27902, publicada el1 de enero del año 2003, y Ley N° 28013, del 27 de junio de 2003.
e) Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, publicada el 27 de mayo del año 2003.
f) Ley Marco del Empleo Público, Ley N° 28175, publicada el 19 de febrero del año 2004
g) Ley de Descentralización Fiscal, Decreto Legislativo N° 955, publicado el5 de febrero del año 2004.
h) Ley de incentivos para la Integración y conformación de Regiones, Ley N° 28274, publicada el9 de julio de 2004.
i) Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales, Ley 'No 28273, publicada el 9 de julio de 2004.
También se dictaron la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N° 28056, publicada el 8 de agosto del año 2003 y la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada, Ley N° 28059, publicada el 13 de agosto del año 2003.
Como concreción de la gradualidad, la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización establece que el proceso de descentralización se ejecuta en forma progresiva y ordenada sobre la base de etapas. Hay una etapa preparatoria, de junio a diciembre del año 2002, en la cual el Congreso debía debatir y aprobar determinadas leyes (del Poder Ejecutivo, de Gobiernos Regionales, de Municipalidades, de Ordenamiento y Demarcación Territorial, y de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones) y el Poder Ejecutivo del Gobierno Nacional debía encargarse de un con. junto de acciones.
Ante la dificultad de definir un cronograma para las etapas, la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización no lo estableció. Luego de la etapa preparatoria, se consideraron cuatro etapas consecutivas -no paralelas- que concretaran la gradualidad del proceso.
En la primera etapa, se realizaría la instalación y la organización de los gobiernos regionales y locales: la transferencia y recepción de activos y pasivos de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CT AR) a los gobiernos regionales; el inicio de la transferencia y recepción de los programas sociales de lucha contra la pobreza y los proyectos de inversión e infraestructura productiva de alcance regional, en función de las capacidades de gestión de cada gobierno regional o local; la realización del Plan de Capacitación y Asistencia Técnica a nivel Regional y Local[1]; y el apoyo y asistencia técnico-administrativa requerido por los gobiernos regionales y locales.
En la segunda etapa, llamada de consolidación del proceso de regionalización, se plantea: la promoción y apoyo para la conformación de regiones sostenibles mediante la integración o fusión de departamentos vía referéndum; la amplia difusión de propuestas y alternativas de regiones macro, así como de las ventajas y beneficios para el desarrollo nacional y regional; y la formulación de un Plan de Regionalización y de Inversión Descentralizado que se aprobaría por ley.
En la tercera etapa, de transferencia y recepción de competencias sectoriales, se realizaría la transferencia de las funciones y servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, transporte, comunicaciones, medio ambiente, vivienda, saneamiento, sustentabilidad de los recursos naturales, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, hacia los gobiernos regionales y locales.
En la cuarta -y última- etapa, de transferencia y recepción de competencias sectoriales en educación y salud, se realizaría la transferencia de las funciones y servicios en materia de educación y salud hacia los gobiernos regionales y locales.
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, a su vez, establece que será el Consejo Nacional de Descentralización (CND), el responsable directo de todas las acciones y transferencias señaladas en cada una de las etapas del proceso, para "cuyo efecto hace las evaluaciones correspondientes y coordina su ejecución con los respectivos sectores del Poder Ejecutivo".
Las etapas establecidas en la Ley Orgánica de Bases plantean claramente la transitoriedad de las regiones-departamento. El objetivo de la segunda etapa del proceso era -y es-la unión entre regiones-departamento, y solo después de este proceso se planteaba la transferencia de las competencias sectoriales, dejando educación y salud -por su complejidad- al final del proceso.
El proceso gradual estaba definido. Las etapas eran consecutivas y explícitas. Sin embargo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales afectó la gradualidad del proceso al establecer -en la Cuarta Disposición Transitoria, Complementaria y Final- que se iniciaba la transferencia de todas las competencias sectoriales desde el 1 de enero del año 2004, haciendo que las etapas se volvieran paralelas y ya no consecutivas.
En materia presupuestal y de planeamiento, destaca el Capítulo IV del Título III de la Ley de Bases de la Descentralización que regula un conjunto de mecanismos de participación ciudadana; y el Capítulo V del mismo Título sobre planes de desarrollo y presupuestos: los planes nacionales y sectoriales considerarán los planes de desarrollo regional y local y garantizarán la estabilidad macroeconómica; los planes y presupuestos serán participativos; y el Ministerio de Economía y Finanzas dictará las directivas que regulan la programación, formulación, aprobación, ejecución, evaluación y control de los presupuestos, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública.
El artículo 17 de la citada Ley de Bases establece que los Gobiernos Regionales y Locales están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública; que, para este efecto, deberán garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la información pública, con las excepciones que señala la ley, así como la conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de cuentas; y que, sin perjuicio de los derechos políticos que asisten a todos los ciudadanos de conformidad con la Constitución y la ley de la materia, la participación de los ciudadanos se canaliza a través de los espacios de consulta, coordinación, concertación y vigilancia existentes, y los que los Gobiernos Regionales y locales establezcan de acuerdo a ley.
CÉSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: normatividad esencial del proceso de descentralización peruano. Jaime Campodónico editor. Lima, 2005; CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de Descentralización 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003; CONTERNO, Elena;
DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralización 2004: balance y recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005; DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralización y buen gobierno: sexto informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República 2002-2003. Defensoría del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la voluntad: el actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. El sueño obcecado: la descentralización política en la América andina. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Lima, 2001; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La descentralización ficticia: Perú 1821-1998.
Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Lima, 1998.
El ámbito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. El ámbito del nivel local de gobierno son las provincias, distritos y los centros poblados (*).
(*) Texto según modificatoria efectuada por la Ley N° 27680, publicada el 07 de marzo de 2002
C: arts. 43,56 inc. 1), 102 inc. 7), 188, 190 Y 190;
Ley 26922: arto 12;
(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la voluntad.
El actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoria del Pueblo. Lima, 2004.
La Carta Política reconoce tradicionales circunscripciones territoriales -el departamento, la provincia y el distrito-, introduce una circunscripción territorial regional-la región-, señala que el nivel de Gobierno Regional se asienta en las regiones y en los departamentos, y que el nivel de Gobierno Local se asienta en las provincias, los distritos y -también- en los centros poblados.
En materia de demarcación territorial, es importante señalar que estudios realizados por la Dirección General de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros -y recogidos en el diagnóstico del actual "Plan Nacional de Demarcación Territorial"-, señalan que el 79.8% de los distritos y el 92% de las provincias presentan deficiencias de carácter técnico-cartográfico y legal, por la imprecisión y la carencia de limites.
El actual "Plan Nacional de Demarcación Territorial" señala en su diagnóstico que "los conflictos actuales entre circunscripciones distritales y provinciales, producto de la imprecisión y carencia de limites territoriales, obedece principalmente a la antigüedad de las leyes de creaciones, así como a la falta de instrumentos técnico cartográficos, que hasta 1950 no permitían una lectura detallada del territorio"[2].
La actual Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley N° 27795, del 25 de julio del año 2002, considera un conjunto de mecanismos para enfrentar los problemas derivados por la imprecisión y la carencia de límites.
La citada Ley de Demarcación y Organización Territorial contiene definiciones básicas en la materia, los objetivos y los criterios técnicos para la demarcación territorial, los organismos competentes en materia de demarcación territorial, las categorías de los centros poblados, la acreditación de las iniciativas de la población sobre demarcación territorial, la creación de las regiones, el procedimiento para la determinación de límites, la suspensión de la creación de nuevos distritos y provincias, la asunción por la Municipalidad Metropolitana de Lima de las funciones regionales en materia de demarcación territorial en el ámbito de la provincia de Lima, entre otras disposiciones.
Esta Ley de Demarcación y Organización Territorial ha sido reglamentada mediante el Decreto Supremo N° 019-2003-PCM, del 24 de febrero del año 2003, que "desarrolla los principios, definiciones, procedimientos, requisitos y criterios técnico-geográficos en materia de demarcación territorial, así como los lineamientos del proceso de saneamiento de límites y organización territorial contemplados en la Ley N° 27795".
Mediante la Resolución Ministerial N° 100-2003-PCM, del 3 de abril del año 2003, se han aprobado la Directiva N° 001-2003-PCM/DNTDT "Metodología para el Tratamiento de las Acciones Técnicas de Demarcación Territorial y la Configuración y Delimitación de Circunscripciones Provinciales"; y la Directiva N° 002-2003PCM/DNTDT "Registro y Apertura de Expedientes Técnicos sobre Demarcación y Organización Territorial".
Asimismo, mediante la Resolución Ministerial N° 374-2003-PCM, del 25 de noviembre del año 2003, se ha aprobado el "Plan Nacional de Demarcación Territorial", el cual "es un instrumento técnico y de gestión que va a desarrollar al 2011, de manera ordenada y progresiva el proceso de saneamiento de los distritos y provincias y la organización del territorio de la República"; y que "desarrolla una metodología . que permite programar, priorizar y seleccionar las provincias para su tratamiento respectivo" .
CÉSPEDES ZA V ALETA, Adolfo. Derecho Regional: nonnatividad esencial del proceso de descentralización peruano. Jaime Campodónico editor. Lima, 2005; CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACION. Plan Nacional de Descentralización 2003-2006. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2003; CONTERNO, Elena;
DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralización 2004: balance y recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005; DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralización y buen gobierno: sexto informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República 2002-2003. Defensoría del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la voluntad: el actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004; ZAS FRlZ BURGA, Johnny. El sueño obcecado: la descentralización política en la América andina. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Lima, 2001; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La descentralización ficticia: Perú 1821-1998.
Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles.
Mientras dure el proceso de integración, dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí. La ley determinará esos mecanismos(*)
C.: arts. 32 inc. 4), 188, 189, 197 a 199 y 12' D.F.T.; Ley 26300: arto 39 inc. d); Ley 26922: arts. 12,13;
Ley 27867;
(**) Los comentarios del presente documento se basan en libro del autor: La insistencia de la voluntad.
El actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004.
El artículo 190 del texto reformado de la Constitución Política señala que "el proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao"; que "mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región, conforme a ley"; y que la "ley determina las competencias y facultades adicionales, así como incentivos especiales, de las regiones así integradas".
El texto reformado de la Carta Política optó por iniciar el proceso de regionalización en las circunscripciones departamentales como etapa transitoria, ante la imposibilidad de lograr antes del fin del año 2002 -fecha predeterminada para las elecciones regionales- todos los referéndum necesarios para la integración de circunscripciones territoriales más amplias del departamento para las regiones.
Según la actual Carta Política reformada, serán las poblaciones las que decidan sobre la integración de sus comunidades en regiones propiamente tales. Este planteamiento se hizo en contraposición al proceso de descentralización de los años ochenta del siglo xx, el cual no consideró a las poblaciones en la definición de los territorios de las nuevas regiones, pues fue el Poder Ejecutivo nacional -durante el gobierno del APRA, entre 1985 y 1990- que tuvo y ejerció la iniciativa de manera exclusiva. En aquella experiencia, las poblaciones en desacuerdo con la asignada circunscripción territorial podían solicitar un referéndum para ser excluidas. El caso paradigmático lo constituyó la región La Libertad-San Martín. Las poblaciones de este último departamento decidieron separarse de la región.
También la Carta Política reformada de 1993 dispone que las regiones integradas -las regiones propiamente tales- tendrán materias de competencia y facultades adicionales, así como incentivos especiales para integrarse. La previsión -explícita en la Ley de Bases de la Descentralización- de una Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones se sustenta en este mandato constitucional.
En el caso de la Provincia Constitucional del Callao, se plantea que en el territorio de esta provincia existirán dos niveles de gobierno superpuestos: el Gobierno Regional del Callao y la Municipalidad Provincial del Callao. Esta yuxtaposición, producto de la singularidad de este caso, podria generar conflictos entre las autoridades regionales y aquellas provinciales.
El inicio del proceso de descentralización -en el nivel intermedio- en las actuales circunscripciones departamentales ha sido muy debatido. Al respecto, se cuestiona que los actuales Gobiernos Regionales asentados en una circunscripción departamental se integren, ya que los incentivos deberán ser muy importantes para que las actuales autoridades -o sectores políticos-regionales- decidan quedar subsumidas en otra región con otras futuras autoridades.
El proceso de integración de dos o más circunscripciones departamentales puede generar significativos conflictos en las provincias o distritos contiguos que cuestionen su ubicación en una nueva delimitación territorial, si este proceso de integración es prolongado y hay provincias que por razones geográficas o económicas, por ejemplo, están más ligadas a otras circunscripciones territoriales regionales y no a la nueva.
El Título VI de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, sobre el gobierno regional, define las regiones en la perspectiva de trascender la circunscripción departamental (artículo 28[3]).
Para ello, establece que las dos o más circunscripciones departamentales colindantes que se integren, a través de una propuesta aprobada por las poblaciones involucradas mediante referéndum, se iniciará con un primer referéndum a realizarse dentro del segundo semestre del año 2005, hasta quedar debidamente conformadas todas las regiones del país (artículo 29). Dado que aún la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones no ha sido aprobada, el plazo indicado no podrá cumplirse.
Para ello requiere que las dos o más circunscripciones departamentales colindantes que se integren, a través de una propuesta aprobada por las poblaciones involucradas mediante referéndum, se realizará en dos etapas consecutivas. El primer referéndum para dicho fln se realizará en el mes de octubre del año 2005 y los siguientes en los años 2009 y 2013, hasta quedar debidamente conformadas todas las regiones del país (artículo 29, modificado por Ley N° 28274, del 09/07/2004).
El artículo 30 de la citada Ley de Bases indica las características de este proceso de regionalización (artículo 30) y que por Ley se fijará los incentivos especiales para la integración y conformación de regiones (artículo 30.3).
El artículo 30 de la citada Ley N° 27783 establece que "el proceso de regionalización se inicia eligiendo Gobiernos Regionales en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao, conforme a Ley; que la regionalización se orienta a la constitución de regiones sostenidas, en base al sistema de cuencas y corredores económicos naturales, articulación espacial, infraestructura y servicios básicos, generación efectiva de rentas, y que reúnan los elementos y requisitos señalados en los artículos 28 y 29 de la Ley; y que por Ley especial se fajan los incentivos especiales para la integración y conformación de regiones".
El Capítulo III del Título VI de la Ley de Bases de Descentralización, reconoce -conforme al texto constitucional reformado- un régimen especial para la provincia de Lima[4] y otro para la Provincia Constitucional del Callao[5].
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -Ley N° 27867- plantea enfrentar la gestión del área metropolitana de las ciudades de Lima y el Callao con la creación de Comités de Coordinación Interregional[6]; y, en general de las áreas metropolitanas, mediante la gestión común de los servicios públicos regionales[7]; sin embargo, estos Comités previstos por el articulo 70 de la Ley N° 27867, aparecen como instancias insuficientes para enfrentar el requerimiento de una gestión común.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -modificada por la Ley N° 27902realiza un amplio reconocimiento, especialmente, de la integración y de la conformación de regiones propiamente tales, en los siguientes artículos:
a) El articulo 7 dispone que esta Ley Orgánica define las relaciones de cooperación y coordinación entre los gobiernos regionales, y de estos con los otros niveles de gobierno, orientados al proceso de integración y conformación de regiones y de coordinación en espacios macrorregionales";
b) El inciso 14 del articulo 8 reconoce el principio de la integración: "La gestión regional promueve la integración intrarregional e interregional, fortaleciendo el carácter unitario de la República. De acuerdo con este principio, la gestión debe orientarse a la formación de acuerdos macrorregionales que permitan el uso más eficiente de los recursos, con la finalidad de alcanzar una economía más competitiva; (...)'"
c) El articulo 73-A establece que los recursos del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE) "fomentarán el desarrollo regional, la integración de las regiones y la realización de proyectos que involucren a varios niveles de gobierno; y
d) El articulo 91 crea las Juntas de Coordinación Interregional con la finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales.
También -en la citada Ley Orgánica- hay una referencia a los espacios macrorregionales, vinculándolos con la creación de las regiones propiamente tales (especialmente, en el citado artículo 91). Asimismo, la Ley de Bases de la Descentralización considera para la segunda etapa del proceso de descentralización la difusión amplia de propuestas y alternativas de regiones macro; y, cuando deftne el carácter dinámico del proceso, plantea la promoción de la integración regional y la constitución de macro regiones.
Sin embargo, en ambas Leyes -de Bases de la Descentralización y Orgánica de Gobiernos Regionales- no hay un mayor desarrollo de las denominadas macro regiones.
Con relación a las macrorregiones, Efraín Gonzáles De Olarte señala que:
"Las macroregiones son más bien conceptos territoriales, brotados del deseo de crear espacios económicos capaces de contrapesar la importancia industrial de Lima. De ahí que sean cuatro, además de Lima-Callao. Su principal limitación es la relación inversamente proporcional entre tamaño e integración espacial, consecuencia de la falta de una red completa de vías de comunicación. Desde el punto de vista social y político su viabilidad es aun menor que la de los corredores y regiones económicas. Además, las identidades macrorregionales están por construirse. Por el momento, lo que cabe es concebir a las macrorregiones como la hipotética última etapa de la integración de regiones. En vez de un punto de partida, habrá que considerarlas uno de llegada"[8].
La integración y la conformación de regiones que trasciendan la circunscripción departamental responden a la necesidad de lograr una estrategia de desarrollo regional.
Para Efrain Gonzáles De Olarte:
"El problema central es que el Perú muestra un desarrollo regional muy desigual, o sea un problema distributivo espacial. No se trata solamente de un problema de distribución de ingresos, sino de distribución de oportunidades de desarrollo"; que "las diferencias existentes entre Lima y las regiones de la Costa con respecto a las de la Sierra, en términos de realidades y de oportunidades de desarrollo, son muy grandes. Estamos frente a un problema de desigualdad y, lógicamente, la democracia no se puede fundar en una desigualdad de base. Urge iniciar un proceso correctivo, de nivelación de oportunidades"; y que "si no construimos un crecimiento regional convergente, con generación de empleo, mejores ingresos y productividades, el Estado descentralizado habrá fracasado. Hoy, como primer paso, se han creado tantas regiones como departamentos tiene el Perú. Hay que preguntarse si estos 25 espacios administrativos contribuyen al desarrollo regional y a la construcción de una democracia con iguales oportunidades para todos"[9].
Sobre la cuestión reseñada, Gonzáles De Olarte plantea una hipótesis y presenta tres problemas que consideramos relevante citar:
"La hipótesis de trabajo consiste en demostrar que una integración o fusión de regiones podría ser un medio para enrumbar hacia un desarrollo regional más equilibrado y hacia una reforma del Estado que edifique un Estado fuerte. Contrariamente a la opinión general, el Perú tiene un Estado chico y débil" (...).
"En primer lugar, las regiones políticas no coinciden con la delimitación de las regiones o espacios económicos. La única excepción es Lima. El resto de regiones no guarda relación con ámbitos económicos, ya se les estudie como cuencas o corredores".
"La economía y la política divergirán entonces, con un alto costo. El espacio económico determina la base tributaria, y si esta es débil, el gobierno regional tendrá serias dificultades para ser eficiente".
"En segundo lugar, el tamaño de las regiones no promueve economías regionales de escala para contrarrestar el peso de Lima. Un tema esencial en el desarrollo regional en el Perú es que Lima no inhiba el desarrollo de las demás regiones. Obviamente, un número de 25 regiones no resuelve esta amenaza. Hay que generar, en consecuencia, regiones de pesos económicos mayores para, eventualmente, generar ejes alternativos de desarrollo. En buena cuenta, hay que ir a una integración".
"El tercer problema radica en la débil articulación entre centro y periferia. Por esto me refiero a la pobre integración entre Lima y el resto del país. Pero también a la débil integración interna de cada región económica, donde el centro urbano más grande permanece escindido del entorno rural".
"En el Perú las ciudades grandes tienen pocas articulaciones con las ciudades intermedias y más aún escasas con el campo. Por 10 tanto, el crecimiento de los centros no se reproduce a escala regional. El problema es grave. Finalmente la articulación entre centro y periferia no es otra cosa que el desarrollo de mercados de bienes
Y factores que sirven de vasos comunicantes para establecer, por ejemplo, bases tributarias"[10].
También para Gonzáles De Olarte, las actuales regiones económicas, conformadas por los antiguos departamentos, podrían constituir el referente para la integración de regiones. Su propuesta es la siguiente:
Piura-Tumbes (Ciudad eje: Piura; eje urbano: Piura-Sullana-Talara-Tumbes).
Lambayeque-Cajamarca-Amazonas (Ciudad eje: Chiclayo; eje urbano: Chiclayo-Cajamarca-Chachapoyas ).
La Libertad-Ancash (Eje urbano: Trujillo-Chimbote-Huaraz).
Ica-Ayacucho-Huancavelica (Eje urbano: Ica-Huancavelica-Huamanga).
Arequipa-Moquegua-Tacna-Puno (Ciudad eje: Arequipa; eje urbano: Puno-Arequipa- Moquegua- Tacna).
Junín-Pasco-Huánuco (Ciudad eje: Huancayo; eje urbano: Huancayo-Cerro de Pasco-Huánuco).
Cusco-Apurímac-Madre de Dios (Ciudad eje: Cusco; eje urbano: Andahuaylas-Abancay-Cusco-Sicuani-Madre de Dios).
Loreto-San Martín-Ucayali (Eje urbano: Pucallpa-Tarapoto-Moyobamba-Iquitos).
Lima-Callao[11].
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -en el citado artículo 91- dispone que las Juntas de Coordinación Interregional se establecen a iniciativa de los Gobiernos Regionales o del Consejo Nacional de Descentralización; y que los Gobiernos Regionales podrán establecer tales Juntas como espacios de coordinación de proyectos, planes y acciones conjuntas, las cuales se materializarán a través de convenios de cooperación, procurando la consolidación de corredores económicos y ejes de integración y desarrollo, con la finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales.
Hasta la fecha de presentación del Informe Anual 2003 del Consejo Nacional de Descentralización (CND)[12] se habían formado, a iniciativa del CND, seis Juntas de Coordinación Interregional para el manejo de:
El Corredor Bioceánico Nor Oriental, en el que participan los Gobiernos Regionales de Amazonas, Cajamarca, Lambayeque, Loreto, Piura, San Martín y Tumbes;
b. El Circuito Turístico Nor Oriental y Nor Peruano, con la participación de los Gobiernos Regionales de Amazonas, Piura, San Martín y Tumbes;
El Corredor Energético Centro Sur, con la participación de los Gobiernos Regionales de Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Ica, Junin y Madre de Dios;
d. El Proyecto Hidroenergético y de Irrigación Pampas Verdes, con la participación de los Gobiernos Regionales de Arequipa, Ayacucho e lea;
El Mega-Proyecto de Desarrollo Forestal y Silvo-Agropecuario de la Sierra Norte, con la participación de los Gobiernos Regionales de Amazonas, Ancash, Cajamarca y Piura; y,
El Circuito Turístico Sur Peruano, con la participación de los Gobiernos Regionales de Cusco, Apurímac e lca[13].
La mayoría de estas Juntas de Coordinación Interregional se han constituido, sin embargo, solo sobre la base de proyectos específicos, en materia turística, energética o forestal.
El Consejo Regional tendrá un mínimo de siete (7) miembros y un máximo de veinticinco (25), debiendo haber un mínimo de uno (1) por provincia y el resto, de acuerdo a ley, siguiendo un criterio de población electoral. El Presidente es elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio directo por un período de cuatro (4) años, y puede ser reelegido. Los miembros del Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por igual período. El mandato de dichas autoridades es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución.
Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o Alcalde; los Presidentes de los Gobiernos Regionales deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección respectiva. La ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades campesinas y nativas, y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales. (*)
(*) Texto del artículo según modificatoria efectuado por la Ley N° 28607, publicada el 04 de octubre de 2005.
c.: arts. 91.1, 113.5, 114.2, 117, 134, 176, 203.6 Y 13' nF.T.;
L.O.G.R.: arto 2;
Ley 23853: arts. 2 y 3;
Ley 26300;
Ley 27683;
C.A.D.H.: arts.23.1.a y 23.1.b;
P.I.D.C.P.: arts. 25.a y 25.b
El actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004
La Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, establece -en su artículo 20- que la Presidencia Regional es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional; que recae en el Presidente Regional, quien es la máxima autoridad de su jurisdicción, representante legal y titular del Pliego Presupuestal del Gobierno Regional; que el Presidente Regional desempeña su cargo a dedicación exclusiva, con la sola excepción de la función docente; y que percibe una remuneración mensual fijada por el Consejo Regional de acuerdo a la disponibilidad presupuestal, siendo obligatoria la publicación de la norma que la aprueba y su monto.
El Vicepresidente Regional integra el Consejo Regional. Es miembro pleno de este Consejo y, por ello, tiene voz y voto en él sin ninguna limitación.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -en su artículo 23- dispone que el Vicepresidente Regional cumple funciones de coordinación -por lo cual ejerce una actividad permanente-, así como aquellas que expresamente le delegue el Presidente Regional; que reemplaza a este en casos de licencia concedida por el Consejo Regional, que no puede superar los 45 días naturales al año, por ausencia o impedimento temporal, por suspensión o vacancia, con las prerrogativas y atribuciones propias del cargo; y que percibe la remuneración correspondiente a su cargo, sin derecho a dietas.
La citada Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece también -en su artículo 12- cómo se organiza el Ejecutivo regional. Este se estructura sobre la base de órganos denominados Gerencias Regionales -nombres que corresponden, más bien, a una organización empresarial-, las que son coordinadas y dirigidas por una Gerencia General.
Los Gerentes Regionales son responsables legal y administrativamente por los actos que ejecutan en el ejercicio de sus funciones y por los que suscriben junto con el Presidente Regional-artículo 25 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales-; el Gerente General Regional es responsable administrativo del Gobierno Regional -artículo 26 de la citada Ley- y coordina la acción de los diferentes Gerentes Regionales -artículo 27 de la citada Ley-; y el Gerente General Regional y los Gerentes Regionales son nombrados por el Presidente Regional (artículo 26 de la citada Ley).
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -en su artículo 28- también dispone que los Gerentes Regionales sesionan bajo la presidencia del Presidente Regional y que el Gerente General Regional y los Gerentes Regionales son responsables de los acuerdos que adopten y, en cuanto corresponda, de su ejecución.
Según la citada Ley Orgánica -conforme a su artículo 29- cada Gobierno Regional contará con cinco Gerencias Regionales: 1) Desarrollo Económico; 2) Desarrollo Social; 3) Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial; 4) Infraestructura; y 5) Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente.
Con relación a los Consejeros Regionales, el artículo 4 de la Ley Marco del Empleo Público, Ley N° 28175, establece la siguiente definición de funcionario público: es funcionario público "el que desarrolla funciones de preeminencia política, reconocida por norma expresa, que representan al Estado o a un sector de la población, desarrollan políticas del Estado y/o dirigen organismos o entidades públicas"; y que puede ser: a) De elección popular directa y universal o confianza política originaria, b) De nombramiento y remoción regulados, y c) De libre nombramiento y remoción.
Los Consejeros Regionales, conforme a la definición anterior, son funcionarios públicos, no obstante su actividad no sea a dedicación exclusiva ni sea permanente, razón por la cual perciben dietas y no remuneración, según lo dispuesto por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
La Constitución Política reformada introduce acciones afirmativas que serán reguladas por la ley: el establecimiento de porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades nativas y pueblos originarios en los Consejos Regionales.
El establecimiento, en el Consejo Regional, de un mínimo y de un máximo de representantes, así como la inclusión de un criterio de representación provincial, distorsiona el nivel de representación en varios departamentos, afectando el criterio por el cual el número de representantes debe tener una relación directa con la población electoral de la circunscripción intermedia.
El Consejo Regional-según el artículo 14 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales- es convocado para sesión de instalación el1 ° de Enero por el Presidente Regional elegido; se reúne en sesiones ordinarias y extraordinarias, de acuerdo a lo que establece su Reglamento; deberá reunirse como mínimo en una sesión ordinaria al mes -además, podrá convocarse a solicitud de un tercio del número legal de consejeros-; para el cumplimiento de sus funciones fiscalizadoras y normativas, organiza su trabajo en Comisiones; y, para el ordenamiento de su trabajo y el cumplimiento de sus funciones, contará con una Secretaría, artículo 18 de la citada Ley Orgánica.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también dispone que las sesiones son públicas, salvo excepciones por razones de seguridad nacional y/o regional, debidamente establecidas en el Reglamento del Consejo Regional; y que, a través del portal electrónico del Gobierno Regional, se debe difundir a la ciudadanía la agenda y las actas de las sesiones.
La citada Ley Orgánica reconoce derechos y obligaciones funcionales, responsabilidades e incompatibilidades, así como dietas -ni el Presidente Regional ni el Vicepresidente Regional tienen derecho a dietas- y licencias a los Consejeros Regionales.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también regula la vacancia -artículo 30 de la Ley- y la suspensión -artículo 31 de la Ley- de los cargos de Presidente, Vicepresidente y Consejeros del Gobierno Regional.
La referida Ley Orgánica establece votaciones calificadas para la declaración de vacancia, especialmente para el caso del Presidente y Vicepresidente Regionales, introduciendo así un mecanismo que promueve la estabilidad del Ejecutivo regional.
Según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la vacancia es declarada por el Consejo Regional-dando observancia al debido proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa- por dos tercios del número legal de sus miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la mayoría del número legal de sus miembros, para el caso de los Consejeros Regionales[14].
La forma de gobierno regional tiene elementos de una forma de gobierno presidencial: la elección directa del Presidente Regional-no obstante, este sea elegido en la misma lista de candidatos de los miembros del Consejo Regional-, no hay una relación de confianza entre el Ejecutivo regional y el Consejo Regional, y los órganos del Ejecutivo regional-Gerente General Regional y Gerentes Regionales- dependen solo del Presidente Regional. No obstante se verifique la presencia de estos elementos, el Presidente y el Vicepresidente Regionales también son miembros del Consejo Regional y ello no configura una clara separación de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo regionales.
La Carta Política remite a la ley el desarrollo normativo del Consejo de Coordinación Regional. El texto original de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales incumplía ese mandato, pues no regulaba la composición y funcionamiento de este Consejo de Coordinación Regional.
La Ley N° 27902 introduce en la estructura orgánica básica de los Gobiernos Regionales al Consejo de Coordinación Regional -en el artículo 11 modificado de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales- y recoge el texto de la Carta Política reformada.
La referida Ley también regula -en el artículo ll-A-la composición y el funcionamiento del Consejo de Coordinación Regional. Este es presidido por el Presidente Regional o por el Vicepresidente Regional y está conformado también por los alcaldes provinciales de la región y por los representantes de las organizaciones de la sociedad civil.
Asimismo, se establece una proporción entre los miembros del referido Consejo: los alcaldes provinciales serán el 60% y los representantes de la sociedad civil el 40% del total de miembros. Esta proporción deberá mantenerse al invitar el Consejo Regional a los alcaldes distritales y a los representantes de la sociedad civil, y la tercera parte -por lo menos- de los representantes de la sociedad civil deberá corresponder a instituciones de empresarios y productores.
La Ley N° 27902 dispone que los representantes de la sociedad civil serán elegidos democráticamente, por un periodo de dos años, por los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel regional y provincial que se hayan inscrito en el registro del gobierno regional. Para acceder a este registro se requiere que las organizaciones acrediten su personería jurídica y un mínimo de tres años de actividad institucional comprobada.
La Ley no hace una enumeración taxativa de las organizaciones de la sociedad civil que podrán participar en el Consejo de Coordinación Regional. Estas organizaciones serán, entre otras, las organizaciones de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales, agrarios y vecinales; universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas, mesas de concertación y organizaciones de mujeres y jóvenes.
Con relación al régimen de sesiones, el Consejo de Coordinación Regional -según el inciso c) del artículo ll-A- se reúne ordinariamente dos veces al año y en forma extraordinaria cuando lo convoque el Presidente Regional; puede ser convocado para opinar sobre cualquier asunto o consulta que requiera el Gobierno Regional; es un órgano de concertación y de consulta, y sus acuerdos se toman por consenso; los representantes del Consejo de Coordinación Regional en ningún caso perciben dietas, viáticos u otro tipo de asignación del Gobierno Regional; y la Gerencia de Planeamiento del Gobierno Regional actuará como secretaría técnica, debiendo oportunamente presentar los documentos para su análisis.
El Consejo de Coordinación Regional es un órgano cuya naturaleza es la concertación y la consulta. Por ello, sus miembros emiten opinión consultiva, concertando entre sí, sobre cuestiones tan importantes tales como el plan anual y el presupuesto participativo anual, el plan de desarrollo regional concertado y sobre la visión general y los lineamientos estratégicos de los programas componentes del plan de desarrollo regional concertado.
La modificación de la Ley N° 27902 también señala que el Consejo de Coordinación Regional no ejerce funciones de gobierno y que la ausencia de acuerdos por consenso en este órgano no impide al Consejo Regional decidir sobre lo pertinente.
Esta formulación de la Ley plantea que los acuerdos del Consejo de Coordinación Regional no son vinculantes y que, en última instancia, la aprobación del plan de desarrollo regional concertado, el plan anual y el presupuesto regional participativo corresponde al Consejo Regional.
Hay un contenido restrictivo -como se ha señalado- de la participación de los representantes de la sociedad civil en los Consejos de Coordinación Regional, especialmente relacionado con el establecimiento de un porcentaje uniforme -y arbitrario- para determinar el número de representantes de la sociedad civil en los mencionados Consejos.
La evaluación de los Consejos de Coordinación Regional (CCR) no ha sido positiva. El Grupo Propuesta Ciudadana considera que:
"El desempeño de los CCR ha sido, en general, limitado. Se instalaron con premura, muchos no se han vuelto a reunir luego de su instalación, y adolecen de varios problemas; entre ellos: a) cuestionamientos a su composición y legitimidad, como producto de una reglamentación y convocatoria inadecuadas para la elección de sus miembros; b) pérdida de interés de sus miembros, porque su carácter consultivo y no vinculan te los presenta como prescindibles, así como por la falta de recursos económicos y logísticos; y c) falta de voluntad política de las autoridades regionales para convocar y dinamizar este espacio"[15].
La Ley de Elecciones Regionales, Ley N° 27683, tiene entre sus contenidos principales los siguientes: las elecciones regionales se realizan el tercer domingo de noviembre, junto con las elecciones municipales; no se considera una segunda vuelta electoral; se tiene un plazo de 240 días naturales para la convocatoria a elecciones; el periodo del mandato será de cuatro años; se establece el número de miembros de los Consejos Regionales, considerando la representación provincial-y distrital en el caso del Callao-, porcentajes de género y de comunidades nativas y pueblos originarios; y se incluye una disposición complementaria en materia de franja electoral.
La Ley de Elecciones Regionales estableció también -en su artículo 7- que "para esta primera elección las elecciones regionales del año 2002) cada departamento y la Provincia constitucional del Callao constituían una circunscripción electoral".
El artículo 12 de la Ley considera las acciones afirmativas -ya previstas en la Carta Política- y el denominado "voto programático": la lista de candidatos al Consejo Regional debe estar conformada por no menos del 30% de hombres o mujeres, y por un mínimo de 15% de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada región donde existan; y se debe presentar un Plan de Gobierno Regional.
El artículo 6 de la Ley señala que el "número de miembros de cada consejo regional, en esta primera elección será igual al número de provincias, y en el caso del Callao igual al número de distritos, con un mínimo de siete (7)" y que el Presidente y el Vicepresidente Regionales integran dicho Consejo, fuera de este número.
La propuesta introduce un premio de mayoría -sin una barrera mínima-, al establecer que a la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de miembros de Consejo Regional, lo que más le favorezca, según el orden de candidatos y provincias propuestos por los partidos políticos y movimientos. También se establece que la cifra repartidora se aplica entre todas las demás listas participantes para establecer el número de miembros que les corresponde, cuidando de no repetir la representación por provincia establecida por la lista que le precede en votación.
Esta propuesta distorsiona el nivel de representación, afectando -como se ha indicado- el criterio por el cual el número de representantes debe tener una relación directa con la población electoral de la circunscripción intermedia. Esta forma de representación se ha sustentado en la necesidad de que las provincias como tales estén, a través de representantes, en el Consejo Regional y lleven allí los intereses provinciales. Sin embargo, ello podría generar la ausencia de un interés común del Consejo Regional por la región.
La Ley de Elecciones Regionales definió la forma de gobierno regional y no estableció una clara separación de poderes al interior de esta. Esta definición debió corresponder a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
El sistema electoral regional copió el sistema electoral local: se mantuvo el premio de mayoría -la mitad más uno de los miembros del Consejo a la primera mayoría pero no se estableció ninguna barrera mínima como requisito para aplicar tal premio y que si ello no se verificaba, se debía dar una segunda vuelta. Esto ha generado que la mayoría de listas ganadoras en las elecciones regionales últimas -con mayoría absoluta en el Consejo Regional- no solo no hayan alcanzado el 50% del número total de electores presentes, sino que en algunos casos, no se haya sobrepasado el 20% del total de electores presentes.
La Ley de Bases de la Descentralización considera -en su artículo 49- que el Gobierno nacional y los Gobiernos Regionales y Locales mantienen relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo, en forma permanente y continua, dentro del ejercicio de su autonomía y competencias propias, articulando el interés nacional con los de las regiones y localidades; que el Gobierno Regional no puede interferir en , la acción y competencias de las municipalidades de su jurisdicción y que puede celebrar y suscribir en forma indistinta, convenios de colaboración mutua y recíproca, y contratos de cualesquier naturaleza para fines comunes determinados; y que los Gobiernos Regionales y Locales proporcionan la información requerida para mantener actualizados los distintos sistemas administrativos y financieros organizados a nivel nacional.
Asimismo, se establece -en el artículo 50 de la citada Ley- que los Gobiernos Regionales y Locales se relacionan con el Congreso de la República, a través de los congresistas y sus Comisiones de Descentralización y Regionalización, y de Gobiernos Locales, en asuntos de iniciativa legislativa, normatividad, intercambio de información y fiscalización; y que tienen el derecho y la obligación de participar en el proceso de sus tentación y aprobación de sus presupuestos institucionales.
En materia de relaciones con organismos internacionales, la Ley de Bases de la Descentralización -en su artículo 51- plantea que los Gobiernos Regionales y Locales pueden promover y mantener relaciones de cooperación técnica y financiera con organismos internacionales, estando facultados para celebrar y suscribir convenios y' contratos vinculados a los asuntos de su competencia; y que el Gobierno nacional facilita y apoya la celebración de convenios promovidos por y en favor de los Gobiernos Regionales y Locales.
Recientemente se ha dictado la Ley N° 28607, mediante la cual se reforma el artículo 191 de la Carta Política. Esta Ley dispone -a través de una modificación específica- que el mandato de las autoridades regionales es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución; y que para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o Alcalde, los Presidentes de los Gobiernos Regionales deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección respectiva.
La ley de reforma constitucional citada no modifica los demás contenidos del artículo 191 y solo agrega la prohibición para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o Alcalde a los Presidentes de los Gobiernos Regionales, salvo que renuncien al cargo seis meses antes de la elección respectiva.
La Ley N° 28607 no aborda otros aspectos relevantes para el actual proceso de descentralización, tales como la eliminación del número máximo (25) de miembros del Consejo Regional, el cual colisionará con el criterio de la representación provincial-se requiere un mínimo de un representante por provincia en el Consejo Regional- ya que en una de las propuestas planteadas en el actual proceso de integración y de conformación de Regiones --que ha sido objeto de consulta popular en octubre de 2005 conforme a la ley de la materia- se supera el máximo de 25 miembros del Consejo Regional, ya que la Región que sería conformada por los departamentos de Ancash,Junín, Pasco, Huánuco y Lima-Provincias tendría 52 provincias.
La ley de reforma constitucional citada tampoco esclarece -de manera más explicita- la naturaleza del Consejo de Coordinación Regional como instancia de concertación entre el Gobierno Regional, la sociedad civil y las autoridades municipales.
La modificación planteada por la Ley N° 28607 es muy especifica, no ha considerado los problemas presentes en el actual proceso de descentralización y cumple un definido objetivo político-electoral.
4. Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su responsabilidad. 5. Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes.
7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agro industria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme a ley.
10. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley. (*)
C.: arts. 14, 44, 59, 69, 88, 188 Y 191;
L.O.G.R.: arts. 4, 9, 10;
Ley 27474;
Ley 27651;
Ley 23853: arts. 10 al 13;
L.D.F.: art 6;
P.I.D.C.P.: art 1.1;
P.I.D.E.S.C.: art 1.1
(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la voluntad El actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoria del Pueblo. Lima, 2004.
La Ley N° 27902 -que modificó la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales- precisa el tema de la denominada "rectoría sectorial" del Gobierno
Nacional, señalando que es competencia exclusiva de este nivel de Gobierno def1nir, dirigir, normar y gestionar las políticas nacionales y sectoriales; y que estas se formulan considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales, concordando el carácter unitario y descentralizado del gobierno de la República.
Esta misma Ley introdujo el tema de la clasificación de los activos del Estado, al indicar que corresponde al Gobierno Nacional determinar la jerarquización de los activos, empresas y proyectos por su alcance nacional, regional o local. Esta clasificación se aprobará mediante decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, previa opinión técnica del Consejo Nacional de Descentralización.
Mediante la Ley N° 28161, se establece un plazo -45 días naturales-para que el Poder Ejecutivo nacional apruebe el decreto supremo de jerarquización de activos, empresas y proyectos por su alcance nacional, regional o local, considerando que esta clasificación debía def1nirse antes del inicio del proceso de transferencia del año 2004.
En el marco de la citada Ley, se dicta el Decreto Supremo N° 023-2004-PCM, mediante el cual se establece la jerarquización de los bienes del Estado -artículo 2-, señalándose aquellos de alcance local, regional y nacional. Sin embargo, la jerarquización -o clasificación- definia en el citado decreto supremo no considera ni los proyectos ni las empresas del Estado.
La Ley N° 27783, Ley de Bases de Descentralización establece cuáles son las clases de competencias de los Gobiernos Regionales: exclusivas, compartidas y delegadas.
Son competencias exclusivas aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera excluyente a cada nivel de gobierno, siempre conforme a la Constitución Política y la ley. Por ejemplo, el diseño de políticas nacionales y sectoriales es una competencia exclusiva del Gobierno Nacional-inciso a) del artículo 26.1 de la Ley de Bases de la Descentralización-, ello implica que ningún Gobierno Regional ni Local puede definir tales políticas.
La Ley de Bases de la Descentralización establece -en su artículo 35-las competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales. Sin embargo, incluye en el listado de competencias, indistintamente, tanto atribuciones como materias de competencia sectorial.
Las atribuciones son aquellas facultades inherentes al Gobierno Regional, tales como planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes (inciso a), formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil en su región (inciso b), aprobar su organización interna y su presupuesto institucional (inciso c), promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional (inciso d), concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo (inciso i), dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y proponer las iniciativas legislativas correspondientes (inciso III).
El mismo citado artículo 35 establece funciones de materias de competencia sectorial como competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales. Sin embargo, la mayoría de estas corresponden a materias de competencia compartida, según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Tal sería el caso del desarrollo de circuitos turísticos (inciso h); de administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción (inciso j); de organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de demarcación territorial (inciso k); de promover la modernización de la pequeña y mediana empresa regional, articuladas con las tareas de educación, empleo y a la actualización e innovación tecnológicas (inciso 1); y promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad (inciso II).
En el marco del desarrollo de las materias de competencia compartida, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece funciones específicas en materia de pequeña y microempresa (artículo 48), en materia ambiental y de ordenamiento territorial (artículo 53), de turismo (artículo 63) y de administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado (artículo 62).
Varias de las llamadas competencias exclusivas por la Ley de Bases de la Descentralización -señaladas dos párrafos antes- son, en realidad, funciones al interior de materias de competencia sectoriales y compartidas.
En el año 2003 se han transferido de manera inmediata solo las atribuciones de los Gobiernos Regionales -ya indicadas en un párrafo precedente- y que también han sido llamadas -por la Ley de Bases de la Descentralización- competencias exclusivas.
Son competencias compartidas aquellas en las cuales participan dos o más niveles de gobierno. En este caso, se ejercen distintas funciones por diversos niveles de gobierno al interior de una materia de competencia. Generalmente, la función normativa y reguladora corresponde al gobierno nacional-que dicta una legislación nacional marco al interior de la cual se desarrollarán las acciones de los gobiernos subnacionales- y las demás funciones pueden ser ejercidas por otro nivel de gobierno subnacional o también el mismo nivel nacional de gobierno. La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece como funciones generales: la normativa y reguladora; el planeamiento; la administrativa y ejecutora; la promoción; y la supervisión, evaluación y control. Cada una de estas funciones puede ser ejercida por un nivel de gobierno distinto.
Por ejemplo, la educación es una competencia compartida. Según la Ley de Bases de la Descentralización, tanto el Gobierno Nacional como Regional y Local ejercen funciones en esta materia de competencia: el Gobierno Nacional regulará y los Gobiernos Regionales y Locales gestionarán los servicios educativos en su respectivo ámbito.
Son competencias delegables aquellas dadas por un nivel de gobierno a otro.
En este caso, las entidades territoriales delegadas ejercen la materia de competencia o función por el plazo de la delegación y la instancia delegan te sigue siendo el titular de la materia de competencia o función delegada.
La Ley de Bases de la Descentralización establece que el Poder Ejecutivo nacional puede delegar a los Gobiernos Regionales funciones de su competencia mediante convenios suscritos por ambas partes, sujetos a las capacidades de gestión requeridas para ello.
Por ejemplo, el Gobierno Nacional podría delegar en un Gobierno Regional la gestión de una infraestructura pública de carácter y alcance nacional (tal podría ser el caso de un aeropuerto de alcance nacional), materia que es una competencia exclusiva del Gobierno Nacional, según el inciso k) del artículo 26.1 de la Ley de Bases de la Descentralización.
La competencia (o función específica de una materia de competencia, según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales) es transferida cuando una instancia de gobierno traslada una competencia propia a otra entidad territorial con carácter definitivo, otorgándole el ejercicio de tal función específica o materia de competencia.
La Ley de Bases de Descentralización establece cuáles son las competencias exclusivas y compartidas de los Gobiernos Regionales (artículos 35 y 36), derivadas de las competencias constitucionales. Estas últimas son tales porque corresponden a la Carta Política y son las que definen el marco competencial de los Gobiernos Regionales.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales repite cuáles son las competencias constitucionales (artículo 9) y cuáles son las competencias exclusivas y compartidas (artículo 10) de los Gobiernos Regionales en la Ley de Bases de Descentralización.
La citada Ley Orgánica reconoce -en el inciso b) del artículo 45-las funciones generales de los Gobiernos Regionales y las define. Estas funciones generales son la función normativa y reguladora; la función de planeamiento; la función administrativa y ejecutora; función de promoción de las inversiones; y la función de supervisión, evaluación y control.
Esta Ley Orgánica de Gobiernos Regionales desarrolla las competencias compartidas y señala cuáles son las funciones específicas que ejercerán los Gobiernos Regionales -en el Capítulo II del Título IV, Funciones Específicas-, luego que sean transferidas, en cada una de las materias de competencia establecidas como compartidas por la Ley de Bases de Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
Asimismo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispone -en su artículo 46que las funciones especificas que ejercerán los Gobiernos Regionales se desarrollarán en el marco de las políticas regionales, las cuales se formularán en concordancia con las políticas nacionales sobre la respectiva materia de competencia.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales reconoce las siguientes materias de competencia compartidas (dentro de las cuales se inscriben las funciones específicas que ejercerán los Gobiernos Regionales): educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y recreación; trabajo, promoción del empleo y la pequeña y microempresa;
salud; población; agricultura; pesquería; ambiente y ordenamiento territorial; industria; comercio; transportes; telecomunicaciones; vivienda y saneamiento; energía, minas e hidrocarburos; desarrollo social e igualdad de oportunidades; defensa civil; administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado; turismo; y artesanía.
DOIG, Sandra y BLANCO, Flor. Proceso de descentralización 2004: balance y recomendaciones para una agenda pendiente. Prodes. Lima, 2005; DEFENSORIA DEL PUEBLO. Descentralización y buen gobierno: sexto informe del Defensor del Pueblo al Congreso de la República 2002-2003. Defensoría del Pueblo. Lima, 2003; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. La insistencia de la voluntad: el actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004; ZAS FRIZ BURGA, Johnny. El sueño obcecado: la descentralización política en la América andina. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Lima, 2001; ZAS FRlZ BURGA, Johnny. La descentralización ficticia: Perú 1821-1998.
8. Los demás que determine la ley. (*)
C.: arts. 41, 66, 74, 76 a 78,191 Y 192;
Ley 23853: arts. 90, 93 Y 94; Ley 27506;
D.Leg. 776: arts. 1 y ss.;
(**) Los comentarios del presente documento se basan en el libro del autor: La insistencia de la voluntad El actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004). Defensoría del Pueblo. Lima, 2004.
Los principios específicos de la descentralización fiscal-establecidos en la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización- son: la determinación claramente definida de las competencias; la transparencia y la predictibilidad; la neutralidad en la transferencia de los recursos; los requisitos del endeudamiento externo; y las reglas de responsabilidad fiscal.
La determinación claramente definida de las competencias tiene el objetivo de evitar la yuxtaposición de las materias de competencia y funciones entre los distintos niveles de gobierno, de precisar las responsabilidades en la provisión de los servicios y facilitar la rendición de cuentas.
La transparencia y la predictibilidad plantean la necesidad de introducir mecanismos que sirvan para un mejor control por parte de la comunidad de la gestión fiscal de los gobiernos subnacionales, a través de prácticas transparentes, uniformes y predecibles.
La neutralidad en la transferencia de los recursos implica que toda transferencia de materias de competencia y funciones se hará conjuntamente con los recursos asociados y requeridos por ellas, y que toda transferencia de recursos estará ligada necesariamente a una materia de competencia o función que también se transfiere.
En materia de endeudamiento público externo, esta es una competencia exclusiva del gobierno nacional y el endeudamiento público externo de los gobiernos subnacionales debe concordar con el límite del endeudamiento del sector público y las reglas de transparencia y prudencia fiscal. Esta es una limitación para los gobiernos subnacionales sustentada en la primacía de la política nacional en esta materia.
La Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispone -en su artículo 74- que los Gobiernos Regionales solo podrán celebrar operaciones de endeudamiento externo, emisión de bonos y titulación de cuentas, con aval o garantía del Estado, previa aprobación del Gobierno Nacional; y que las referidas operaciones deben sujetarse a los procedimientos y normas que regula la Ley del Sistema Nacional de Endeudamiento y a los límites establecidos en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal y la norma que se emita sobre descentralización fiscal.
El principio de responsabilidad fiscal implica el establecimiento de reglas de endeudamiento y de límites en el incremento del gasto compatibles con las reglas de transparencia y prudencia fiscal para el gobierno nacional, para garantizar la sostenibilidad fiscal del proceso de descentralización. También se prohíbe que el gobierno nacional reconozca deudas contraídas por los gobiernos subnacionales. Este principio pretende evitar el incremento del déficit público por parte de las regiones y municipalidades, y que el gobierno nacional asuma tal déficit.
La Carta Política vigente no reconoce potestad tributaria a los Gobiernos Regionales.
Conforme a esta disposición constitucional, la Ley de Bases de Descentralización, en materia tributaria, señala que el Poder Ejecutivo Nacional propondrá al Congreso de la República -para su aprobación- aquellos tributos regionales cuya recaudación y administración será de cuenta directa de los Gobiernos Regionales.
En el Título VI -en el artículo 39- de la citada Ley, se regula el Fondo de Compensación Regional (FONCOR). Este, inicialmente, se conformará por los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administración Regional, y a todos los proyectos de inversión pública de alcance regional en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, presentes en su circunscripción; y a los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones, de acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposición Complementaria de la Ley de Bases de la Descentralización.
La Ley de Bases de la Descentralización también dispone que el FONCOR se distribuye proporcionalmente entre todos los Gobiernos Regionales con criterios de equidad y compensación, considerando factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de inversiones; y que el Ministerio de Economía y Finanzas con la opinión favorable del Consejo Nacional de Descentralización, aprueba los índices de distribución del FONCOR, previendo la transferencia de los recursos en la forma y plazos establecidos, bajo responsabilidad.
Asimismo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales reitera -en su artículo 73que el FONCOR forma parte de los recursos financieros destinados a los Gobiernos Regionales; que este Fondo se constituye inicialmente con el 30% de los recursos generados por la privatización y concesiones; y que los fondos son íntegramente utilizados para financiar proyectos de inversión regional que hayan cumplido con las normas establecidas por el Sistema Nacional de Inversión Pública.
En el Título VIII de la Ley de Bases de la Descentralización destaca la creación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (PIDE), destinado a promover el financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno, cuya administración estará a cargo del Consejo Nacional de Descentralización (artículo 53.1). El PIDE se constituirá, inicialmente, con los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones; conforme a lo establecido en la Tercera Disposición Complementaria de la Ley de Bases de la Descentralización.
La Tercera Disposición Complementaria de la Ley de Bases de la Descentralización establece los destinatarios y la distribución de los recursos de la privatización y de las concesiones: 30% corresponde al Fondo Intergubernamental para la Descentralización (PIDE) y otro 30% al Fondo de Compensación Regional (PONCOR).
La misma norma también establece -en su Tercera Disposición Complementaria- que no menos del 50% de los recursos asignados al PIDE y al FONCOR provenientes de cada proceso de privatización y concesiones, deberá destinarse al financiamiento de proyectos de inversión en beneficio de la población de la región donde se encuentra el activo o empresa materia del proceso de privatización o concesión.
El texto original de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales no desarrolló al PIDE. La Ley N° 27902 sí lo hizo. Esta Ley estableció -incorporando el artículo 73- , A en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y en concordancia con la Ley de Bases de la Descentralización- que el FIDE es administrado por el CND, que obtiene sus recursos del 30% de los fondos captados por el proceso de privatización, concesiones y otras modalidades contractuales vinculadas a la administración de activos de alcance nacional propiedad del Estado.
También se dispuso que el FIDE puede recibir fondos provenientes de cooperación no reembolsable y operaciones de endeudamiento que para tal fin concrete el Gobierno Nacional; que sus recursos se destinarán a fomentar el desarrollo regional, la integración de las regiones y la realización de proyectos que involucren a varios niveles de gobierno.
Por último, se estableció que el FIDE es un fondo sostenible y concursable destinado exclusivamente al financiamiento y cofinanciamiento de proyectos; y que los criterios para el concurso se establecen en una normativa elaborada por el CND.
Mediante la Resolución Presidencial N° 150-CND-P-2003, el Consejo Nacional de Descentralización aprobó el Reglamento del PIDE, publicada el 8 de diciembre del año 2003.
La Ley de Bases de la Descentralización -en su artículo 37- reconoce los mismos bienes y rentas de los Gobiernos Regionales considerados en la Carta Política reformada y vigente. También precisa que son recursos de los Gobiernos Regionales sus ingresos propios.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -modificada por la Ley N° 27902señala también -en el artículo 72- los recursos de los Gobiernos Regionales:
a) Los señalados en la Ley de Bases de la Descentralización.
b) Las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripción que transferirá el Gobierno Nacional, en el marco de la jerarquización y la gradualidad establecidos en los artículos 45 inciso a) y 81 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
c) Los recursos financieros transferidos correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administración Regional.
d) Los recursos generados por los permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que otorgue el Gobierno Regional.
e) Los proyectos de inversión pública en ejecución, de alcance regional, presentes en su circunscripción, que serán transferidos por el Gobierno Nacional en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, presentes en su circunscripción, en el marco de lo establecido en los artículos 45 inciso a) y 81 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
f) La Ley de Canon -Ley N° 27506- define a este, en su artículo 1, como la participación efectiva y adecuada de la que gozan los Gobiernos Regionales y Locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales; y señala -en su artículo 2- como objeto de la Ley la determinación de los recursos naturales cuya explotación genera canon y regula su distribución en favor de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales de las zonas donde se exploten dichos recursos.
El artículo 4 de la citada Ley establece que la oportunidad de las transferencias del canon por las entidades encargadas de efectuar dichas transferencias a favor de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, será determinada mediante decreto supremo, tomando en consideración la periodicidad del pago de los ingresos y rentas que conforman el canon; y que el monto de las transferencias será depositado en cuentas especiales que para tal efecto se abrirán en el Banco de la Nación, bajo la denominación del canon correspondiente y la referencia del ingreso y/o renta respectivo, dentro del plazo máximo previsto en el Reglamento de la Ley de Canon, el mismo que precisará los procedimientos, formas de cálculo y transferencias, de la que serán informados los beneficiarios.
Con relación a la distribución del canon, la Ley de la materia -en su artículo 5, modificado por Ley N° 28322 del 10/08/2004- señala las siguientes reglas: la distribución del canon petrolero mantiene las condiciones actuales de distribución; y el canon será distribuido entre los Gobiernos Regionales y Locales de acuerdo a los índices de distribución que fije el :Ministerio de Economía y Finanzas en base a criterios de población y necesidades básicas insatisfechas. Su distribución es la siguiente:
Para efectos de la distribución señalada en los literales c) y d), la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Gobierno Regional de Lima se excluirán mutuamente, conforme a lo dispuesto por la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. En el caso de la Provincia Constitucional del Callao el total recaudado a que se refiere el literal c) del numeral 5.2 se distribuirá entre las municipalidades distritales y provincial.
Con relación a la utilización del canon, la Ley de la materia establece -en su artículo 6- que el control y ejecución de los recursos correspondientes al canon, asignado a los Gobiernos Locales, está sujeto a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Canon; que los recursos que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales reciban por concepto de canon serán utilizados exclusivamente para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local, respectivamente, a cuyo efecto establecen una cuenta destinada a esta finalidad; que los Gobiernos Regionales entregarán el veinte por ciento (20%) del total percibido por canon a las universidades públicas de su circunscripción, destinado exclusivamente a la inversión en investigación científica y tecnológica que potencien el desarrollo regional; y que el canon petrolero mantiene las condiciones actuales de su ejecución.
El texto original de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales no incorporó un artículo sobre la atribución del Presidente de la República, de dictar medidas extraordinarias mediante decretos de urgencia -con fuerza de ley- en materia económica y financiera (inciso 19 del artículo 118 de la Carta Política), en los casos en los cuales se afectase gravemente la sostenibilidad fiscal y económica del proceso de descentralización por parte de los Gobiernos Regionales.
Este artículo, inicialmente, no fue aprobado, eliminándose así un mecanismo último para resolver cualquier crisis fiscal regional que pusiera en riesgo el proceso de descentralización mismo y la estabilidad macroeconómica del país.
La inclusión del artículo tenía como propósito hacer explícito este mecanismo para que en el futuro su uso -no solo sustentado en el texto de la Carta Política- no fuese discutido jurisdiccionalmente y para garantizar que tal uso solo sería procedente en el caso, extraordinario, de una grave crisis fiscal regional.
La Ley N° 27902 introdujo -a través de un nuevo artículo en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales- este mecanismo de aplicación de medidas temporales para situaciones extraordinarias en materia económica y financiera cuando se afecte gravemente la economía nacional y el proceso de descentralización.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también reconoce -en sus artículos 89 y 90, respectivamente.. otros mecanismos denominados de sostenibilidad fiscal del proceso de descentralización. La citada norma plantea que la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal (Ley N° 27245) establecerá los mecanismos de sostenibilidad fiscal del proceso de descentralización y que la reglamentación de estos mecanismos corresponderá al Ministerio de Economía y Finanzas, con opinión del Consejo Nacional de Descentralización (CND) en todo lo referente a los Gobiernos Regionales; así como también que la no observancia por dos años consecutivos de las reglas fiscales establecidas para los Gobiernos Regionales en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal generará la suspensión temporal a las transferencias del PIDE y FONCOR, siendo esta suspensión por un máximo de 90 días y requiriendo el voto aprobatorio de los dos tercios (2/3) de los integrantes del CND.
La Sexta Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispuso que, en concordancia con el artículo 38 de la Ley de Bases de la Descentralización, el Poder Ejecutivo debía -dentro de los 180 días de vigencia de la citada Ley Orgánica- presentar al Congreso de la República el proyecto de Ley de Descentralización Fiscal, el mismo que debía considerar los tributos regionales cuya recaudación y administración serían de cuenta directa de los Gobiernos Regionales, como parte de una propuesta integral de reforma tributaria.
(…) Ley que delegó al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia tributaria, Ley N° 28079, otorgó en el inciso 16 de su artículo 1la facultad de "dictar normas que permitan la descentralización fiscal y normas que permitan hacer más eficiente la recaudación y administración de tributos municipales, sin que ello implique incrementar las tasas máximas de los impuestos".
En el marco de estas facultades delegadas, se dictó el Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal, Decreto Legislativo N° 955.
El citado decreto legislativo establece los objetivos de la norma: regular la asignación de recursos de los Gobiernos Regionales y Locales, establecer mecanismos de gestión e incentivos al esfuerzo fiscal, implementar reglas de responsabilidad fiscal y -conforme al artículo 190 de la Carta Política reformada y vigente- estimular el proceso de integración territorial para conformar regiones competitivas y sostenibles; y, esencialmente, reitera los principios de descentralización fiscal presentes en la Ley de Bases de la Descentralización: no duplicidad de funciones, neutralidad en la transferencia de los recursos, gradualidad, transparencia y predictibilidad, responsabilidad' fiscal y equidad.
El decreto legislativo objeto de análisis establece -en el marco de la gradualidad del proceso de descentralización y conforme al artículo 190 de la Carta Política reformada y vigente- dos etapas, en materia de la asignación de los ingresos provenientes de transferencias, tributos nacionales y Fondo de Compensación Regional (FON. COR). Estas etapas son las siguientes:
a) Primera Etapa: Transferencias presupuestales y asignación de los recursos del FONCOR.
b) Segunda Etapa: Transferencias presupuestales, asignación de los recursos efectivamente recaudados en cada región por determinados impuestos del Gobierno Nacional, incentivos al esfuerzo fiscal y celebración de convenios de cooperación interinstitucional.
Conforme al principio de "Neutralidad en la Transferencia de los Recursos" -o de neutralidad fiscal-, la norma señala que los ingresos que se asignen en cada una de las etapas corresponderán a la materias de competencia y funciones que irán asumiendo los Gobiernos Regionales. Para ello, se estimarán las necesidades de financiamiento y en función de ellas, el Ministerio de Economía y Finanzas, en coordinación con el Consejo Nacional de Descentralización, "determinará la aplicación de las reglas de la Etapa correspondiente".
El Decreto Legislativo también dispone que en la segunda Etapa se asignarán como ingresos de cada región los recursos efectivamente recaudados en ellas por determinados impuestos del Gobierno Nacional, así como -de ser el caso- transferencias complementarias.
Con relación a la primera Etapa, se establece que esta comprende las transferencias presupuestales realizadas por el Gobierno Nacional a favor de los Gobiernos Regionales y la asignación de los recursos del FONCOR, en función del cronograma de transferencias de los fondos y proyectos sociales, programas sociales de lucha contra la pobreza y proyectos de inversión en infraestructura productiva de alcance regional; que las transferencias se asignarán, conforme a lo dispuesto por la Quinta Disposición Transitoria de la Ley de Bases de la Descentralización[16] y la Ley de Presupuesto del Sector Público; que el monto de la transferencia corresponderá al gasto que irroguen los proyectos y programas a transferir; que el FONCOR también se [mancia con los montos que señale la Ley de Presupuesto del Sector Público -además de los señalados en el numeral 39.1 del artículo 39 de la Ley de Bases de la Descentralización[17]-; y que si los Gobiernos Regionales logran un saldo de balance en los recursos asignados, tendrán la posibilidad de destinar el importe de dicho saldo, en el ejercicio presupuestal siguiente, a proyectos de inversión y al mantenimiento de las obras de inversión.
Con relación a la segunda Etapa, se establece que para ingresar a esta Etapa deben encontrarse vigentes las Leyes del Sistema Nacional de Acreditación y de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones y sus respectivos reglamentos, así como haberse conformado las regiones, de conformidad con el artículo 29 de la Ley de Bases de la Descentralización; que el ingreso a y la evaluación de la Segunda Etapa será competencia del :Ministerio de Economía y Finanzas, en coordinación con el Consejo Nacional de Descentralización; que una región inicia esta Etapa cumpliendo los requisitos establecidos en la Ley del Sistema Nacional de Acreditación y habiendo "alcanzado los objetivos y metas de las competencias transferidas"; y que la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Gobierno Regional del Callao están excluidos, en materia de asignación de ingresos, de la segunda Etapa[18].
En la segunda Etapa se asignarán a cada región los recursos efectivamente recaudados por los siguientes impuestos del Gobierno Nacional: el Impuesto General a las Ventas (IGV), sin comprender el Impuesto de Promoción Municipal (IPM); el Impuesto Selectivo al Consumo; y el Impuesto a la Renta de Personas Naturales, correspondientes a rentas de primera, segunda, cuarta y quinta categorías. Las regiones -constituidas de acuerdo con un proceso de integración, de conformidad con el artículo 29 de la Ley de Bases de la Descentralización- tendrán una asignación del cincuenta por ciento (50%) de la recaudación de los impuestos internos nacionales señalados.
El decreto legislativo también prevé el otorgamiento de transferencias complementarias. Estas serán dadas por el Gobierno Nacional en favor de las regiones para cubrir la diferencia existente entre los gastos rígidos e ineludibles previstos en el Presupuesto Institucional de dicho nivel de Gobierno, y los recursos efectivamente recaudados en cada región por los impuestos -ya señalados- del Gobierno Nacional, así como los recursos comprendidos en los incisos a), c), d), e), f) y h) del artículo 37 de la Ley de Bases de la Descentralización[19].
El citado decreto legislativo también dispone que la menor recaudación obtenida en la región respecto de las metas, podrá motivar las transferencias complementarias, "siempre que existan factores externos o atípicos que no resultan factibles de ser neutralizados con la máxima capacidad o potencialidad de gestión de la región"; define los gastos rígidos e ineludibles[20]; y establece la determinación de un monto máximo de transferencia complementaria[21].
En materia de esfuerzo fiscal, este se define[22] y se señala que "las mejoras sostenidas en el esfuerzo fiscal obtenidas en mérito a acciones de cada región -debidamente
El artículo 20 señala que: "Se entiende por esfuerzo fiscal de las Regiones la relación existente entre la recaudación obtenida y las metas de recaudación establecidas, desagregadas por Regiones.
Mediante Decreto Supremo se establecerá la metodología para el cálculo anual de las metas de recaudación establecidas que será utilizada por la SUNAT'. acreditadas por la SUNAT- serán objeto de incentivos otorgados por el Gobierno Nacional[23].
En materia de recaudación, la segunda Etapa también comprende la cooperación de la región con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) en el cumplimiento de las funciones de esta sobre los impuestos antes citados, pues la SUNAT será el ente encargado de recaudar y cuantificar la recaudación obtenida en cada región.
Con relación a los Convenios de Cooperación Interinstitucional, las Regiones deberán suscribidos con la SUNAT. Estos convenios podrán versar sobre el intercambio de información, los esfuerzos conjuntos para la fiscalización de las obligaciones tributarias de los deudores tributarios y el desarrollo de la conciencia tributaria a través de labores de orientación. Asimismo, las regiones podrán proponer al Gobierno Nacional metas en la recaudación de los impuestos nacionales internos asignados a la región y modificaciones generales a las normas que regulan los impuestos nacionales internos.
En materia de tasas y contribuciones regionales, el Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal dispone que los Gobiernos Regionales podrán proponer directamente al Congreso de la República, la creación de tasas y contribuciones destinadas a financiar las obras públicas o los servicios públicos que sean de su competencia;
que la administración de las tasas y contribuciones regionales será de competencia de los Gobiernos Regionales; y que estos podrán suscribir convenios de cooperación interinstitucional con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) a los efectos de mejorar su capacidad de recaudación.
Con relación al endeudamiento y las reglas fiscales, el decreto legislativo define el endeudamiento; reitera el actual marco normativo aplicable al endeudamiento; considera como destino de este -por operaciones de endeudamiento externo o interno realizadas por Gobiernos Regionales y Locales- única y exclusivamente el financiamiento de proyectos de inversión pública y que nunca se podrán destinar los recursos del endeudamiento al pago del gasto corriente; señala que la determinación de la capacidad de pago por parte del Gobierno Nacional respecto de los Gobiernos Regionales y Locales se efectuará mediante el análisis de la situación fiscal de estos de acuerdo a la legislación de la materia[24]; y considera límites al endeudamiento de corto plazo y al concertado sin garantía del Gobierno Nacional.
En materia de gasto, se establece también un límite al gasto no financiero y se prohíbe -durante el último año de gestión- efectuar cualquier tipo de gasto corriente que implique compromisos de pago posteriores a la [malización de la administración, exceptuándose los casos de jubilación de trabajadores.
Por último, el decreto legislativo de Descentralización Fiscal regula el contenido de los Informes Multianuales de Gestión Fiscal que deberán elaborar los Gobiernos Regionales y Locales, así como de los Informes Trimestrales -que también deberán presentar Gobiernos Regionales y Locales- donde se evalúe la ejecución del trimestre respecto de las proyecciones y -de ser el caso- de las medidas de ajuste que garanticen el cumplimiento de las metas anuales.
[1] El "Plan Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Gestión Pública para el Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y Locales" ha sido refrendado mediante el Decreto Supremo N° 021-2004-PCM, publicado en El Peruano del 19 de marzo del año 2004, y el texto del citado Plan ha sido publicado como anexo el 29 de marzo del mismo año.
[2] Consultar el numeral III, sobre Diagnóstico y Situación Actual de los Límites de los Distritos y Provincias y la Organización del Territorio de la República del "Plan Nacional de Demarcación Territorial", aprobado mediante la Resolución Ministerial N° 374-2003- PCM, del 25 de noviembre del año 2003.
[3] El artículo 28 de la Ley de Bases de la Descentralización, N° 27783, señala que: "Las regiones son unidades territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos, naturales, sociales e institucionales integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y culturalmente, que comportan distintos niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan gobiernos regionales".
[4] El artículo 33 establece e! régimen especial para la provincia de Lima Metropolitana: "En e! ámbito de la provincia de Lima, las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, con arreglo a lo previsto en la presente ley.
[5] Asimismo la ejecución de obras de inversión en infraestructura estará a cargo de dicha Municipalidad o de las municipalidades distritales respectivas, previo convenio con e! sector correspondiente. Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende también hecha a dicha municipalidad, en lo que resulte aplicable.
El artículo 34, modificado por Ley N° 28543 de! 16/06/2005, establece e! régimen especial para la Provincia Constitucional de! Callao: "En el ámbito de la Provincia Constitucional de! Callao, el gobierno regional y la municipalidad provincial mantendrán excepcionalmente la misma jurisdicción, y ejercerán las competencias y funciones que les corresponda conforme a Ley. Por la naturaleza excepcional antes señalada, del total de los recursos provenientes de la renta de aduanas, conforme al artículo 3 de la Ley N° 27613, se asignará el 10% para el Fondo Educativo de la Provincia Constitucional del Callao. El saldo restante será distribuido en un 50% al Gobierno Regional del Callao y el otro 50%, proporcionalmente, entre las municipalidades de la jurisdicción".
[6] El artículo 70 de la Ley N° 27867, establece que, por iniciativa del Presidente del Gobierno Regional del Callao o por el Alcalde de Lima Metropolitana y/o promovidas por el Consejo Nacional de Descentralización, se crearán Comités de Coordinación lnterregional, como órganos intergubernamentales de carácter regional para la coordinación y planificación de los servicios públicos e inversiones interregionales; y que estos estarán conformados por dos representantes de cada instancia de gobierno y un miembro del Consejo Nacional de Descentralización, con voz y sin voto.
[7] El artículo 71 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispone que, en caso de existir continuidad con regiones colindantes, los servicios públicos regionales, deben ser gestionados por Regimenes de Gestión Común en base a los criterios de proporcionalidad a la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que cada organismo público debe aportar.
[8] ALEJOS CALDERÓN, Walter (compilador). Regiones integradas. Ley de incentivos para la integración y conformación de regiones. Lineamientos económicos y políticos. Fondo Editorial del Congreso del Perú y Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 2003, p. 39.
[9] Ibídem, pp. 53-54
[10] Ibídem, pp. 54-55
[11] Ibídem, p. 40
[12] 20 de enero del año 2004
[13] CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN. Informe Anua/2003, p. 16.
[14] Al respecto, pueden ser analizadas las Resoluciones del jurado Nacional de Elecciones ONE) que resuelven los casos de vacancia de los Presidentes de los Gobiernos Regionales de Madre de Dios y de Ancash: Resolución N° 172-2003-]NE, del 16 de octubre del año 2003, que declara nulos los acuerdos sobre vacancia del Presidente del Gobiernos de Madre de Dios; y la Resolución N° 0132004-]NE, del 19 de enero del año 2004, que confirma el acuerdo declaratorio de vacancia del cargo de Presidente del Gobierno Regional de Ancash.
[15] GRUPO PROPUESTA CIUDADANA, Reporte Nacional N° 3, Cuarto Trimestre 2003, Sistema de Vigilancia Ciudadana de la Descentralización (Vigila Peni), Grupo Propuesta Ciudadana, Lima, marzo 2004, p. 43.
[16] El texto de la Quinta Disposición Transitoria de la Ley de Bases de la Descentralización es el siguiente:
"Las transferencias de funciones, programas y organismos del gobierno nacional hacia los Gobiernos Regionales y locales, comprenden el personal, acervo documentario y los recursos presupuestales correspondientes, que se encuentren directamente vinculados al ejercicio o desarrollo de las funciones o servicios transferidos, incluyendo la titularidad y dominio de los bienes correspondientes. Las transferencias de recursos serán aprobadas por Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Dichas transferencias alcanzan a los Consejos Transitorios de Administración Regional, Ministerios, Organismos Públicos Descentralizados, Proyectos Especiales y demás organismos y programas que desarrollan actividades y prestan servicios en el ámbito de las regiones y municipalidades.
El ordenamiento y saneamiento de los activos, pasivos y patrimonio estará a cargo de cada CTAR y del respectivo gobierno regional en su oportunidad. La Superintendencia de Bienes Nacionales les brinda el apoyo correspondiente".
[17] El inciso 39.1 del artículo 39 establece que:
"a) Los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de Administración Regional, y a todos los proyectos de inversión pública de alcance regional en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, presentes en su circunscripción, conforme al principio de neutralidad y responsabilidad fiscal, con criterios de equidad y compensación considerando factores de pobreza.
b) Los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones, de acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposición Complementaria de la presente Ley".
[18] La Octava Disposición Transitoria, Complementaria y Final del Decreto Legislativo N° 955 establece que, mediante Decreto Supremo aprobado con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, se establecerá la inclusión del Gobierno Regional del Callao en la Segunda Etapa, sujeto a las condiciones y requisitos que se establezcan en dicha norma y a las reglas generales previstas en el Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal.
[19] El artículo 37 establece que son bienes y rentas regionales los siguientes: a. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad; b. Las asignaciones y transferencias específicas para su funcionamiento, que se establezcan en la Ley Anual de Presupuesto; c. Los tributos creados por Ley a su favor; d. Los derechos económicos que generen por las privatizaciones y concesiones que otorguen, y aquellos que perciban del gobierno nacional por el mismo concepto; e. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Regional; f. Los recursos asignados por concepto de canon; g. El producto de sus operaciones financieras y las de crédito interno concertadas con cargo a su patrimonio propio. Las operaciones de crédito externo requieren el aval o garantía del Estado, y se sujetan a la ley de endeudamiento público; y h. Sus ingresos propios y otros que determine la ley.
[20] El inciso 19.3 del artículo 19 establece que: "Los gastos rígidos e ineludibles para efecto de las transferencias complementarias no comprenderán reajustes en planillas. Asimismo, no se considerarán los incrementos en las asignaciones, bonificaciones y beneficios de toda índole, o el otorgamiento de nuevos conceptos de similar naturaleza
[21] Del mismo modo, no se consideran como gasto rígido e ineludible los reajustes en subvenciones, transferencias y donaciones, respecto de los montos autorizados en la Ley de Presupuesto del Sector Público, así como nuevas subvenciones, transferencias y donaciones".
[22] El inciso 19.4 del artículo 19 establece que: "El monto máximo de transferencia complementaria se establece en la Ley de Presupuesto del Sector Público, en el marco de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y en estricto cumplimiento del Marco Macroeconómico Multianual vigente".
[23] El artículo 21 establece que: "Los recursos obtenidos por las Regiones por dicho esfuer.to deberán destinarse, como saldo para e! ejercicio presupuesta! siguiente, a proyectos de inversión y al mantenimiento de las obras de inversión según las normas que regulan la materia. Se entiende por acciones de la Región a aquellas de carácter educativo, de información, administrativo u otras de indole similar, en e! marco de los Convenios de Cooperación lnterinstitucional que se suscriban y que tengan como efecto un incremento de la recaudación tributaría. Los incentivos que otorgue e!
Gobierno Nacional deberán tener en cuenta la disparidad de las realidades económicas, de las , potencialidades recaudatorias y de las capacidades fiscales de cada Región".
Asimismo, la Sétima Disposición Transitoria, Complementaria y Final de! Decreto Legislativo establece que los incentivos al esfuerzo fiscal podrán ser implementados en la Primera Etapa, según los criterios y alcances que contemple e! Reglamento.
[24] Estas Leyes son las siguientes: Ley General de Endeudamiento del Sector Público, Ley de Endeudamiento del Sector Público, Ley de Presupuesto del Sector Público y Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal

References: artículo 8
 artículo 188
 artículo 17
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 190
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 91
 artículo 91
 artículo 20
 artículo 23
 artículo 12
 artículo 28
 artículo 29
 artículo 4
 artículo 14
 artículo 18
 artículo 11
 artículo 7
 artículo 12
 artículo 6
 artículo 49
 artículo 50
 artículo 51
 artículo 191
 artículo 191
 artículo 26
 artículo 35
 artículo 35
 artículo 26
 artículo 45
 artículo 46
 artículo 74
 artículo 39
 artículo 73
 artículo 73
 Resolución 
 artículo 37
 artículo 72
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 118
 artículo 38
 artículo 1
 artículo 190
 artículo 190
 artículo 39
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 37
 artículo 20
 Resolución 
 artículo 28
 artículo 33
 artículo 34
 artículo 3
 artículo 70
 artículo 71
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 39
 artículo 37
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 21