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Timestamp: 2016-10-24 00:07:08+00:00

Document:
140 I 33828. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Rechsteiner und G�ggi gegen SWICA Krankenversicherung AG und Mitb. (Beschwerde in �ffentlich- rechtlichen Angelegenheiten)
Respect du d�lai de trois jours pour d�poser un recours au niveau cantonal en mati�re de votation (art. 77 al. 2 LDP). La question de savoir si le d�lai de recours commence � courir avant la publication officielle de la date de la votation a �t� laiss�e ind�cise (consid. 4.4). Regeste b
Libert� de vote, plainte contre les publications des caisses d'assurance-maladie �mises avant la votation sur l'initiative "Pour une caisse publique d'assurance-maladie" (art. 34 al. 2 Cst.; art. 1a et 13 al. 2 let. a LaMal). Dans le cadre de l'assurance-maladie sociale, les caisses d'assurance-maladie accomplissent des t�ches publiques et elles sont donc li�es par les principes r�gissant les interventions des autorit�s avant les votations (consid. 6 et 7). Les caisses d'assurance-maladie sont touch�es de mani�re qualifi�e par la votation sur la caisse unique; c'est pourquoi elles ne sont pas oblig�es de rester politiquement neutres, mais ont la possibilit� de faire valoir leur propre point de vue lors de la campagne pr�c�dant la votation (consid. 7.1). Elles restent cependant li�es par les principes d'objectivit� (consid. 7.3), de proportionnalit� (consid. 7.4) et de transparence (consid. 7.5). Dans le cas d'esp�ce, il n'y a pas lieu, principalement en raison de l'absence de motivation substantielle, d'entrer en mati�re sur les recours (consid. 8). Pour le surplus, les recours doivent �tre rejet�s d�s lors que les affirmations dont l'objectivit� est contest�e, prises s�par�ment ou dans leur ensemble, n'apparaissent pas susceptibles d'influencer de mani�re essentielle le r�sultat de la votation (consid. 9). Faits � partir de page 339
A. Am 28. September 2014 findet die eidgen�ssische Volksabstimmung �ber die Initiative "F�r eine �ffentliche Krankenkasse" statt (Bundesratsbeschluss vom 4. Juli 2014, publiziert im BBl 2014 5671 vom 22. Juli 2014). BGE 140 I 338 S. 340
B. Mit Schreiben vom 17. Juli 2014 erhob Rudolf Rechsteiner (Beschwerdef�hrer 1) beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt eine "Abstimmungsbeschwerde", die sich gegen Informationen zur Abstimmung in den Kundenmagazinen der SWICA Krankenversicherung AG, der Concordia Schweizerische Kranken- und Unfallversicherung AG, der Visana AG, der Mutuel Krankenversicherung AG (Beschwerdegegnerinnen 1-4), der CSS Krankenversicherung (Beschwerdegegnerin 5), der Helsana Versicherung AG und der Assura-Basis SA (Beschwerdegegnerinnen 6 und 7) richtete.
C. Mit Beschluss vom 24. Juli 2014 trat der Pr�sident des Regierungsrats Basel-Stadt auf die Abstimmungsbeschwerde nicht ein, weil es sich bei den Beschwerdegegnerinnen um �berregional t�tige Krankenversicherungen handle, deren Kundenmagazine nicht nur Stimmberechtigte im Kanton Basel-Stadt, sondern in der ganzen Schweiz erreichten. F�r einen solchen kantons�bergreifenden Sachverhalt sei der Regierungsrat nicht zust�ndig.
D. Dagegen erhoben Rudolf Rechsteiner und Nils G�ggi in gesonderten Eingaben am 4. August 2014 Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte ans Bundesgericht.
4. Gem�ss Art. 77 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 �ber die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) ist die BGE 140 I 338 S. 341Beschwerde innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes einzureichen.
4.1 In ihren Beschwerden an die Kantonsregierungen f�hrten die Beschwerdef�hrer �bereinstimmend aus, dass sie sich "am heutigen Tag intensiv mit den Kundenmagazinen der Beschwerdegegnerinnen (...) auseinandergesetzt" und dabei festgestellt h�tten, dass darin nicht ausgewogene Informationen im Vorfeld der Abstimmung �ber die Einheitskasse verbreitet worden seien.
4.2 Die Beschwerdegegnerinnen 1-4, 6 und 7 machen geltend, die Beschwerden seien im Kanton versp�tet erhoben worden. (...)
4.4 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind M�ngel hinsichtlich von Vorbereitungshandlungen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen sofort zu r�gen. Diese Praxis bezweckt, dass M�ngel m�glichst noch vor der Wahl oder Abstimmung behoben werden k�nnen und der Urnengang nicht wiederholt zu werden braucht. Unterl�sst dies der Stimmberechtigte, so verwirkt er im Grundsatz das Recht zur Anfechtung der Wahl oder Abstimmung (BGE 118 Ia 271 E. 1d S. 274, BGE 118 Ia 415 E. 2a S. 417; BGE 113 Ia 146 E. 2; je mit Hinweisen; Urteile 1C_217/2008 vom 3. Dezember 2008 E. 1.2, in: ZBl 111/2010 S. 162; 1P.223/2006 vom 12. September 2006 E. 1, in: ZBl 108/2007 S. 332).
5. Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) sch�tzt die freie Willensbildung und die BGE 140 I 338 S. 342unverf�lschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Gesch�tzt wird namentlich das Recht der aktiv Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der �usserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzul�ssiger Weise beeinflusst zu werden (BGE 130 I 290 E. 3.1; BGE 129 I 185 E. 5 S. 192). Sie sollen ihre politische Entscheidung gest�tzt auf einen gesetzeskonformen sowie m�glichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen k�nnen (BGE 121 I 138 E. 3 S. 141 mit Hinweisen). Die Abstimmungsfreiheit gew�hrleistet die f�r den demokratischen Prozess und die Legitimit�t direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (vgl. BGE 138 I 61 E. 6.2 S. 82; BGE 135 I 292 E. 2 S. 293; je mit Hinweisen).
5.1 Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Beh�rden auf korrekte und zur�ckhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (vgl. BGE 129 I 232 E. 4.2.1 S. 244; BGE 121 I 138 E. 3 S. 141 f.; je mit Hinweisen). Diese unterliegen den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verh�ltnism�ssigkeit. Beh�rdliche Informationen m�ssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und d�rfen nicht in dominanter und unverh�ltnism�ssiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunm�glichen (BGE 138 I 61 S. 82 f.; Urteil 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 6, in: ZBl 111/2010 S. 507, mit Hinweisen zu Literatur und Rechtsprechung).
5.2 In den Urteilen 1P.59/1991 vom 11. Dezember 1991 (in: ZBl 94/1993 S. 119) und 1P.141/1994 vom 26. Mai 1995 (in: ZBl 97/1996 S. 233 und RDAF 1997 I S. 372) befasste sich das Bundesgericht mit Interventionen von �ffentlichen und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen im Abstimmungskampf. Es ging davon aus, dass Unternehmen, die - unabh�ngig von ihrer Organisationsform - direkt oder BGE 140 I 338 S. 343indirekt unter dem bestimmenden Einfluss eines Gemeinwesens stehen, grunds�tzlich zur politischen Neutralit�t verpflichtet sind (Urteil 1P.141/1994 E. 3c und 4b). Eine Stellungnahme sei im Einzelfall zul�ssig, wenn ein Unternehmen durch die Abstimmung besonders betroffen werde, namentlich in der Umsetzung seines gesetzlichen oder statutarischen Auftrags, und �hnlich einem Privaten in seinen wirtschaftlichen Interessen ber�hrt werde (Urteil 1P.141/1994 E. 3c). In diesen F�llen k�nne sich das Unternehmen grunds�tzlich der auch sonst im Abstimmungskampf verwendeten Informationsmittel bedienen, doch m�sse es sich jedenfalls einer gewissen Zur�ckhaltung befleissigen. Es habe seine Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten und d�rfe sich keiner verp�nten oder verwerflichen Mittel bedienen. Dazu geh�re auch, dass nicht mit unverh�ltnism�ssigem Einsatz �ffentlicher (z.B. durch die Ausn�tzung von rechtlichen oder faktischen Monopolen und Zwangstarifen erwirtschafteter) Mittel in den Abstimmungskampf eingegriffen werde. Die gebotene Zur�ckhaltung beurteile sich damit in �hnlicher Weise, wie sie den Gemeinden aufgegeben sei, wenn sie ausnahmsweise in besonderer Weise betroffen und daher zur Intervention berechtigt seien (vgl. BGE 116 Ia 466 E. 4 S. 468 ff.; BGE 108 Ia 155 E. 5b S. 161 f.).
5.3 Dagegen stehen private �usserungen unter dem Schutz der Meinungs�usserungs- und Pressefreiheit und f�hren nur ausnahmsweise, bei einer schwerwiegenden Irref�hrung der Stimmb�rger �ber zentrale Abstimmungsinhalte, zu einer Interventionspflicht der Beh�rden (vgl. zuletzt Urteil 1C_472/2010 vom 20. Januar 2011 E. 4 mit Hinweisen zu Literatur und Rechtsprechung, in: ZBl 112/2011 S. 375 und RDAF 2012 I S. 354) oder einer Aufhebung der Abstimmung (BGE 135 I 292 E. 4.1 S. 295 f. mit Hinweisen).
6. Die Beschwerdegegnerinnen sind als Aktiengesellschaften privatrechtlich organisiert und werden auch nicht durch ein Gemeinwesen beherrscht. Sie nehmen jedoch im Bereich der sozialen Krankenversicherung �ffentliche Aufgaben wahr (Art. 1a des Bundesgesetzes vom 18. M�rz 1994 �ber die Krankenversicherung [KVG; SR 832.10]) und sind insoweit mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet (Verf�gungsbefugnis gem�ss Art. 49 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 �ber den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG; SR 830.1] i.V.m. Art. 1 und 80 KVG). Das Rechtsverh�ltnis zwischen Versichertem und Versicherer unterliegt im Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung dem �ffentlichen und nicht dem privaten BGE 140 I 338 S. 344Recht. Bei der Wahrnehmung ihrer �ffentlichen Verwaltungst�tigkeit sind die Krankenversicherungen an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (Art. 35 Abs. 2 BV; BGE 138 I 289 E. 2.8.1 S. 294).
6.1 In einem Gutachten vom 21. Juni 2007 ( VPB 2007.20 S. 352-375, insb. 371 f.) kommt das Bundesamt f�r Justiz (BJ) daher zum Ergebnis, dass die Krankenversicherungen an die Grunds�tze f�r beh�rdliche Intervention im Vorfeld von Abstimmungen gebunden sind. Danach d�rfen sich die Krankenversicherungen prinzipiell nicht in Abstimmungsk�mpfe einmischen, es sei denn, es l�gen hierf�r triftige Gr�nde vor, namentlich wenn sie durch die Abstimmung besonders betroffen werden. In diesem Fall seien die Krankenversicherer jedoch zur Zur�ckhaltung verpflichtet und m�ssten sich an die Grunds�tze der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verh�ltnism�ssigkeit halten. Unzul�ssig sei insbesondere eine verdeckte Finanzierung des Abstimmungskampfs. Zudem verpflichte Art. 13 Abs. 2 lit. a KVG die Krankenversicherer ausdr�cklich, die Mittel der sozialen Krankenversicherung nur zu deren Zwecken zu verwenden. Die Verwendung von Pr�miengeldern zur Finanzierung des Abstimmungskampfs sei daher unzul�ssig.
Nach Auffassung des BJ (Gutachten, a.a.O., S. 372) und des BAG (Kreisschreiben, a.a.O., S. 3 f.) gelten diese Beschr�nkungen auch, wenn Krankenversicherer neben der sozialen Krankenversicherung privatrechtliche Zusatzversicherungen betreiben, da f�r die Stimmberechtigten nicht klar ersichtlich sei, ob die Krankenversicherer als Betreiber der sozialen Krankenversicherung oder als privates Versicherungsunternehmen intervenierten.
6.2 Die Beschwerdegegnerinnen 1-4, 6 und 7 r�umen ein, dass sie im Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung wie Beh�rden handeln und daher gewissen Restriktionen unterliegen; dagegen bestreiten sie, zur politischen Neutralit�t verpflichtet zu sein: Es gehe bei der Abstimmung um die Existenz der Krankenversicherungen; sie seien daher besonders betroffen und m�ssten die M�glichkeit haben, Stellung zu beziehen. BGE 140 I 338 S. 345
Die Beschwerdegegnerin 5 stellt die Gleichsetzung von Beh�rden und Krankenversicherungen im Abstimmungskampf dagegen grunds�tzlich in Frage: Die Krankenversicherungen seien keine demokratisch legitimierten, nur dem Gemeinwohl verpflichteten Beh�rden; sie n�hmen nicht als Verwaltungstr�ger, sondern als Organisationen der Zivilgesellschaft im Vorfeld von Volksabstimmungen Stellung und seien daher eher den politischen Parteien oder wirtschaftlichen Verb�nden gleichzusetzen. Dem vern�nftigen B�rger d�rfe nicht unterstellt werden, einer Stellungnahme eines Krankenversicherers dieselbe Autorit�t zuzumessen wie etwa einer beh�rdlichen Abstimmungserl�uterung. Die Initiative schlage vor, die bestehenden rund 60 Krankenversicherungen durch eine �ffentliche Einheitskasse des Bundes abzul�sen, und bedrohe somit deren Existenz. Vor diesem Hintergrund erwarte der Stimmb�rger von den Krankenversicherungen eigene Stellungnahmen; diese stellten einen wichtigen Teil einer umfassenden Willensbildung der Stimmb�rger dar.
6.3 In der Literatur wird ebenfalls auf die fehlende demokratische Legitimation von �ffentlichen Unternehmen hingewiesen, aber es werden daraus unterschiedliche Schl�sse gezogen:
STEPHAN WIDMER (Wahl- und Abstimmungsfreiheit, 1989, S. 213 f.) und GEORG M�LLER (Die innenpolitische Neutralit�t der kantonalen �ffentlichen Unternehmen, ZBl 88/1987 S. 425 ff., insb. 429 ff.) sind der Auffassung, dass sich �ffentliche Unternehmen selbst bei besonderer Betroffenheit ganz aus dem Abstimmungskampf heraushalten sollten.
PIERRE TSCHANNEN (Stimmrecht und politische Verst�ndigung: Beitr�ge zu einem erneuerten Verst�ndnis von direkter Demokratie, 1995, N. 194 S. 116) und ANDREAS KLEY-STRULLER (Beeintr�chtigungen der Wahl- und Abstimmungsfreiheit durch Dritte, einschliesslich �ffentliche Unternehmungen, AJP 1996 S. 286 ff., insb. 290) halten eine Intervention trotz besonderer Betroffenheit f�r unzul�ssig, wenn der Status der �ffentlichen Unternehmung oder die grunds�tzliche Richtung des Leistungsauftrags in Frage stehen: Gehe es um die demokratische Legitimierung ihrer Existenz, bestehe ein Interventionsverbot �hnlich wie bei Wahlen.
Dagegen argumentieren MARTENET/VON B�REN (L'information �manant des autorit�s et des particuliers en vue d'un scrutin, � l'aune de la libert� de vote, ZSR 132/2013 I S. 57 ff., insb. 71), dass die Grunds�tze �ber beh�rdliche Interventionen nur anwendbar seien, wenn die BGE 140 I 338 S. 346Stellungnahme als staatliche oder beh�rdliche Intervention erkennbar sei; werde diese dagegen von den Stimmberechtigten als �usserung eines privaten Unternehmens wahrgenommen, rechtfertigten sich keine besonderen Beschr�nkungen.
F�r MICHEL BESSON (Beh�rdliche Information vor Volksabstimmungen: verfassungsrechtliche Anforderungen an die freie Willensbildung der Stimmberechtigten in Bund und Kantonen, 2002, S. 350) ist entscheidend, ob die Stellungnahme des besonders betroffenen Unternehmens einen Beitrag zu einer "besseren" Willensbildung leisten k�nne oder nicht. Gerade bei einer f�r ein �ffentliches Unternehmen zentralen Abstimmung h�tten die Stimmb�rger ein grosses Interesse daran, die Meinung des Unternehmens von diesem selbst zu erfahren. Bez�glich der Modalit�ten der Teilnahme g�lten die Regeln analog, die das Bundesgericht f�r Interventionen einer Gemeinde in einem kantonalen Abstimmungskampf entwickelt habe, d.h. die Information m�sse sachlich, transparent, fair und verh�ltnism�ssig sein; dagegen seien weniger strenge Grunds�tze im Hinblick auf die Ausgewogenheit der Information zu stellen (S. 340).
POLEDNA/VOKINGER (Krankenversicherungen und politische Meinungsbildung - M�gliches und Unm�gliches, Jusletter 19. August 2013) schliessen sich der Auffassung von Besson an (Rz. 79 f. und 115). Sie bejahen daher ein Interventionsrecht der Krankenversicherer bei Abstimmungen �ber die Organisation der sozialen Krankenversicherung (Rz. 80). Dabei seien allerdings stets die Grunds�tze der Verh�ltnism�ssigkeit, der Sachlichkeit, der Fairness und der Transparenz zu beachten (Rz. 112). Eine Ausnahme gelte nur, wenn die KVG-Krankenversicherer deutlich erkennbar als Privatpersonen bzw. als private Zusatzversicherer auftr�ten (etwa im Sinne von "Ihre Halbprivat- und Privatversicherer"; vgl. Rz. 83 ff. und 113).
7. Wie bereits dargelegt (oben E. 6), nehmen die Krankenversicherer im Rahmen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung staatliche Aufgaben wahr und handeln damit als Organe der mittelbaren staatlichen Verwaltung, d.h. als Beh�rden. Dies rechtfertigt es grunds�tzlich, sie den Regeln �ber beh�rdliche Interventionen im Wahlkampf zu unterstellen. In diesem Zusammenhang ist zu ber�cksichtigen, dass sie den Versicherten hoheitlich gegen�bertreten und insofern auch einen privilegierten Zugang geniessen: Zuschriften der Krankenversicherung k�nnen (anders als Post von Wirtschaftsverb�nden und Parteien) nicht unge�ffnet weggeworfen werden, da sie wichtige BGE 140 I 338 S. 347Unterlagen (z.B. Rechnungen f�r Pr�mien oder Kostenbeteiligungen) enthalten k�nnen. Insofern trifft der Vergleich der Beschwerdegegnerin 5 mit Wirtschaftsverb�nden nicht zu.
7.1 Wie die Beschwerdegegnerinnen �berzeugend darlegen, werden sie durch die bevorstehende Abstimmung in qualifizierter Weise betroffen. In dieser Situation ist mit BESSON und POLEDNA/VOKINGER davon auszugehen, dass ein Interesse der Stimmberechtigten daran besteht, eine Stellungnahme von den bislang mit der obligatorischen Krankenversicherung betrauten, besonders sachkundigen Krankenversicherern selbst zu erhalten, um sich ein umfassendes Bild von der Abstimmungsvorlage zu machen. Dies rechtfertigt es, ihnen die M�glichkeit zur Intervention im Abstimmungskampf um die Einheitskrankenkasse zuzugestehen, entsprechend der Gerichtspraxis zu �ffentlichen Unternehmen bzw. der Intervention von Gemeinden in kantonalen Abstimmungsk�mpfen.
7.2 Bei ihren Interventionen m�ssen sie die Grunds�tze der Transparenz, der Sachlichkeit und der Verh�ltnism�ssigkeit beachten. �berdies d�rfen sie gem�ss Art. 13 Abs. 2 lit. a KVG keine Mittel der sozialen Krankenversicherung einsetzen (eine Verletzung dieses Verbots wird vorliegend von den Beschwerdef�hrern nicht geltend gemacht).
7.3 Wie die Bundeskanzlei in ihrer Vernehmlassung �berzeugend darlegt, bedeutet das Gebot der Sachlichkeit nicht, dass die BGE 140 I 338 S. 348Krankenversicherer Pro- und Contra-Argumente in gleicher Ausf�hrlichkeit und v�llig ausgewogen darlegen m�ssten: Wird ihnen aufgrund ihrer besonderen Betroffenheit erlaubt, in den Abstimmungskampf zu intervenieren, so sind sie befugt, ihren eigenen Standpunkt zu vertreten. Dabei m�ssen sie jedoch sachlich argumentieren. Sie d�rfen weder �ber den Zweck und die Tragweite der Initiative falsch orientieren noch f�r die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiedergeben (BGE 138 I 61 E. 6.2 S. 83 mit Hinweisen). Bei negativen Bewertungen (z.B. von Argumenten des Initiativkomitees) m�ssen hierf�r gute Gr�nde bestehen (vgl. Urteil 1P.3/1997 vom 3. Juni 1997 E. 3, in: ZBl 99/1998 S. 85 und RDAF 1999 I S. 439; BESSON, a.a.O., S. 189).
7.4 Dabei m�ssen sich die Krankenversicherungen Zur�ckhaltung auferlegen. Sie d�rfen die Abstimmungskampagne nicht durch den Einsatz unverh�ltnism�ssig hoher finanzieller Mittel oder besonders intensiver Werbemethoden beherrschen (vgl. Urteile 1P.141/1994 vom 26. Mai 1995 E. 6d, in: ZBl 97/1998 S. 233 und RDAF 1997 I S. 372; 1P.59/1991 vom 11. Dezember 1991 E. 5c, in: ZBl 94/1993 119 E. 5c), d.h. sie d�rfen nicht als bestimmender Akteur einer Kampagne auftreten (POLEDNA/VOKINGER, a.a.O., Rz. 64), weil dies die gebotene Offenheit der Auseinandersetzung gef�hrden w�rde (Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit).
7.5 Schliesslich m�ssen die Stimmberechtigten um die Herkunft der Information von einer Krankenversicherung wissen (Prinzip der Transparenz). Nur so k�nnen sie deren Stellenwert einsch�tzen und sie mit Informationen und Stellungnahmen anderer Stellen (z.B. Gesundheitsdirektoren, �rzte-, Verbraucher- und Patientenorganisationen etc.) konfrontieren, um sich ein umfassendes Bild zu verschaffen.
8. Unter diesen Aspekten sind im Folgenden die R�gen der Beschwerdef�hrer zu pr�fen.
8.1 Soweit die Beschwerdef�hrer eine Verletzung der politischen Neutralit�t r�gen, weil die Beschwerdegegnerinnen eine eigene, die Vorlage ablehnende Meinung abgegeben haben, sind die Beschwerden unbegr�ndet: Nach dem oben Gesagten sind die Krankenversicherungen befugt, einen eigenen Standpunkt zu vertreten, und d�rfen in ihren Magazinen auch Interviews abdrucken, in denen sich die befragten Personen kritisch (aber sachlich) zur Initiative �ussern. BGE 140 I 338 S. 349
Wird allerdings - wie im CSS-Magazin 2/2014 - ein ganzes Dossier mit mehreren Interviews und Artikeln zur Initiative pr�sentiert, gebietet der Grundsatz der Sachlichkeit grunds�tzlich, dass zumindest auch Bef�rworter der Initiative zu Wort kommen (wie beispielsweise im Gesundheitsmagazin Senso der Helsana, Nr. 1/M�rz 2014 und Nr. 2/Juni 2014 geschehen), da ansonsten beim Leser der unzutreffende Eindruck entstehen k�nnte, dass die Initiative von Gesundheitsfachleuten und -politikern einhellig abgelehnt wird.
8.2 Mangels gen�gender Begr�ndung ist auf die R�ge der Verletzung des Verh�ltnism�ssigkeitsprinzips nicht einzutreten: Die Beschwerdegegner begr�nden dies lediglich mit der einseitigen Stellungnahme gegen die Einheitskasse, ohne darzulegen, dass die in den Kundenmagazinen der Beschwerdegegnerinnen publizierten Beitr�ge nach Anzahl, Umfang, zeitlicher Abfolge, finanziellem Aufwand, eingesetzten Werbemethoden oder aus anderen Gr�nden unverh�ltnism�ssig sind. Die blosse Bezeichnung als "Abstimmungsschlacht" gen�gt daf�r nicht.
8.3 Die R�ge der fehlenden Transparenz ist abzuweisen, soweit darauf �berhaupt einzutreten ist. Aufgrund ihrer Platzierung in den Kundenmagazinen der Beschwerdegegnerinnen werden die Stellungnahmen - auch sofern sie von Dritten stammen - den Krankenversicherungen als Herausgeberinnen zugeordnet.
8.4 Schliesslich r�gen die Beschwerdef�hrer eine Verletzung des Gebots der Sachlichkeit. Zwar d�rfen an die Beschwerdebegr�ndung aufgrund der kurzen Beschwerdefristen (Art. 77 Abs. 2 BPR; Art. 100 Abs. 3 lit. b BGG) keine �bertriebenen Anforderungen gestellt werden. Dennoch darf erwartet werden, dass die Beschwerdef�hrer zumindest kurz darlegen, weshalb die beanstandeten Behauptungen oder Vergleiche falsch, verzerrt, polemisch oder aus anderen Gr�nden unsachlich seien. Die pauschale Kritik als unsachlich, einseitig, "perfid", "an den Haaren herbeigezogen" oder als "politische Propaganda" gen�gt hierf�r nicht.
8.4.1 Beachtlich erscheint dagegen der Einwand, dass der im CSS-Magazin 2/2014 publizierte Artikel "Was ist faul im Staate England?" zum nationalen Gesundheitsdienst NHS einen sachfremden Vergleich zwischen der m�glichen Einf�hrung der Einheitskasse und dem staatlichen Gesundheitssystem in England enth�lt. Auch wenn dieser Vergleich nicht ausdr�cklich ausgesprochen wird, suggeriert BGE 140 I 338 S. 350doch die Platzierung des Artikels im Dossier zur Einheitskasse, dass die Initiative ein �hnliches System in der Schweiz anstrebt.
8.4.2 Die Beschwerdef�hrer r�gen ferner das im CSS-Magazin 2/2014 erschienene Foto mit dem Text: "Dank Kundenorientierung erhalten bei der CSS alle Versicherten nicht Einheitsware, sondern ein massgeschneidertes Angebot". Das Foto zeige eine adrett gekleidete junge Frau neben einem als Clown oder Trottel dargestellten Mann. Tats�chlich wirkt der mit einem grauen, schlecht passenden Anzug gekleidete Mann, der mit der Einheitskasse assoziiert wird, unprofessionell. Immerhin besteht ein Zusammenhang des Bildes mit dem Text ("Einheitsware" contra "massgeschneidertes Angebot"), weshalb es an der Grenze des Zul�ssigen liegt.
8.4.3 Die �usserung des Generaldirektors der Assura Bruno Ehrler im Assura mag' Nr. 1, wonach die Verteidiger der Krankenversicherung in ihrer gegenw�rtigen Form es f�r "abenteuerlich" hielten, ein bew�hrtes System zugunsten einer staatlichen Organisation mit unklaren Konturen aufzugeben, ist zwar zugespitzt, verletzt aber per se nicht das Sachlichkeitsgebot. Es kann daher offenbleiben, ob es sich um eine zutreffende Zusammenfassung der Botschaft des Bundesrats vom 20. September 2013 zur Volksinitiative "F�r eine �ffentliche Krankenkasse" (BBl 2013 7929) handelt, wie die Beschwerdegegnerin 7 geltend macht.
8.4.4 �hnliches gilt f�r den Satz im Kommentar des VR-Pr�sidenten der Helsana im Magazin senso 1/2014 "Gegen Staatsmedizin": "Merke: Gesundheitssysteme mit einer Einheitskasse f�hren zwangsl�ufig zu Staatsmedizin - sie beg�nstigen eine Zweiklassenmedizin". Diese plakative Behauptung w�re f�r sich allein genommen unsachlich; sie wird jedoch durch die vorangegangenen Hinweise auf Erfahrungen in anderen L�ndern n�her begr�ndet und durch die auf derselben Seite abgedruckte Stellungnahme der Gesundheits�konomin Anna Sax zugunsten der Einheitskasse relativiert.
8.4.5 Der Vorwurf von Suggestivfragen in der Kundenzeitschrift aktuell der SWICA (Februar 2014) erscheint nicht v�llig unberechtigt, dienen doch die gestellten Fragen in erster Linie als Vehikel, um in den Antworten Argumente gegen die Einheitskasse zu entwickeln. Insgesamt ist jedoch f�r den Leser aufgrund des Kontexts und der �berschrift "... unsere Antworten" klar, dass es sich um eine Stellungnahme aus Sicht der Krankenversicherung handelt. BGE 140 I 338 S. 351
9. Nach dem Gesagten kann auf die Beschwerden �berwiegend mangels substanziierter Begr�ndung nicht eingetreten werden. Zwar l�sst sich �ber die Sachlichkeit einzelner Beitr�ge streiten. Sie sind jedoch aufgrund ihrer Platzierung im Kundenmagazin klar den Krankenversicherungen zuzuordnen und somit als Stellungnahmen einer von der Initiative bedrohten Organisation erkennbar. Angesichts der intensiv gef�hrten Diskussion um die Einheitskasse, in der auch einflussreiche Bef�rworter der Initiative zu Wort kommen, erscheinen die beanstandeten �usserungen weder f�r sich allein, noch zusammengenommen geeignet, das Resultat der Abstimmung wesentlich zu beeinflussen. Den Bef�rwortern der Einheitskasse blieb gen�gend Zeit, um gewisse Verzerrungen oder einseitige Argumentationen aus ihrer Sicht zu kommentieren bzw. richtigzustellen. Dies f�hrt zur Abweisung der Stimmrechtsbeschwerden (vgl. Art. 79 Abs. 2bis BPR), soweit darauf einzutreten ist.
Zu betonen ist, dass sich die Beurteilung ausschliesslich auf die in den vorliegenden Beschwerden mit gen�gender Begr�ndung ger�gten Unterlagen bezieht. (...)

References: art. 1
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 Art. 77
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
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 Art. 34
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 Art. 49
 Art. 1
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 Art. 13
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 Art. 13
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 BGE 
 Art. 100
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 BGE 
 Art. 79