Source: http://docplayer.cz/437306-Ceska-republika-nalez-ustavniho-soudu-jmenem-republiky.html
Timestamp: 2017-09-22 20:00:19+00:00

Document:
1 Pl.ÚS 1/12 ze dne Sloučení parlamentní rozpravy k více návrhům zákonů; Povinnost uchazečů o zaměstnání vykonávat veřejnou službu; Návrh na zrušení zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy a soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného a Michaely Židlické o návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupených poslancem JUDr. Jeronýmem Tejcem, na zrušení zákona č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů, zákona č. 364/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, zákona č. 365/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, zákona č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, zákona č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, zákona č. 369/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, zákona č. 370/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), zákona č. 373/2011 Sb., o specifických zdravotních službách, zákona č. 374/2011 Sb., o zdravotnické záchranné službě, zákona č. 375/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, zákona č. 426/2011 Sb., o důchodovém spoření, zákona č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření, a zákona č. 428/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o důchodovém spoření a zákona o doplňkovém penzijním spoření, eventuálně na zrušení 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., 18a odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 366/2011 Sb., ve slovech a osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání54), a 121 odst. 1 a 5 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), eventuálně o návrhu vedlejšího účastníka na zrušení 70 až 78, 114 odst. 1 písm. g), 117 odst. 1 písm. e), f), g), n) a r) a odst. 3 písm. d), e), f), g), h), i) a m) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), eventuálně o návrhu vedlejšího účastníka na zrušení 4 odst. 5, 14, 28 odst. 2, 35, 36 odst. 3, 5 a 6, 45 až 47, 48 odst. 1 a 2, 50, 52 až 54 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupených JUDr. Janem Machem, advokátem se sídlem Praha 1, Vodičkova 28, a skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem, jako vedlejších účastníků řízení, takto: I. Ustanovení 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. II. Ustanovení 121 odst. 1 ve slovech a to po dobu nejdéle 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, není-li dále stanoveno jinak, včetně čárky jim předcházející, odst. 4 věty první ve slovech nejpozději však uplynutím 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, včetně čárky jim předcházející, odst. 4 věty druhé a odst. 5 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. III. Ustanovení 76 a 77 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. IV. Ustanovení 36 odst. 3 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), se ve slovech Platnost dříve vysloveného přání je 5 let. ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. V. Ve zbývající části se návrh zamítá. I. Předmět řízení
2 1. Dne 6. ledna 2012 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 45 poslanců, za kterou jedná poslanec Mgr. Bohuslav Sobotka, od 12. listopadu 2012 zastoupené poslancem JUDr. Jeronýmem Tejcem (dále též navrhovatelé ), na zrušení v záhlaví uvedených čtrnácti zákonů. Podle navrhovatelů došlo k jejich přijetí způsobem, který nebyl v souladu s některými ústavními principy vztahujícími se k zákonodárnému procesu, neboť poté, co byly návrhy těchto zákonů zamítnuty nebo vráceny Senátem, je Poslanecká sněmovna projednala ve sloučené rozpravě ke všem z nich a v rámci této rozpravy omezila řečnickou dobu jednotlivých poslanců na deset minut a počet jejich vystoupení na nejvýše dvě. 2. Pro případ, že by Ústavní soud tomuto návrhu nevyhověl, se navrhovatelé dále domáhali zrušení 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění napadeného zákona č. 367/2011 Sb., a 18a odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění napadeného zákona č. 366/2011 Sb., ve slovech a osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání54). Těmito ustanoveními byla rozšířena možnost výkonu veřejné služby i na osoby vedené v evidenci uchazečů o zaměstnání s tím, že odmítnutí jejího výkonu v rozsahu nejvýše 20 hodin týdně bez vážného důvodu je důvodem vyřazení z této evidence, pokud v ní byl uchazeč veden nepřetržitě déle než 2 měsíce. Současně navrhli zrušení přechodných ustanovení 121 odst. 1 a 5 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), kterými byla stanovena povinnost nové registrace poskytovatelů zdravotních služeb. 3. V průběhu řízení obdržel Ústavní soud další dva návrhy jiných aktivně legitimovaných subjektů, jež směřovaly proti původním návrhem napadenému zákonu o zdravotních službách, resp. některým jeho ustanovením. Skupina 20 senátorů, za kterou jedná senátorka MUDr. Alena Dernerová, podala dne 9. ledna 2012 návrh na zrušení 70 až 78 zákona o zdravotních službách, obsahujících novou právní úpravu Národního zdravotnického informačního systému. Její návrh však směřoval i proti 114 odst. 1 písm. g), 117 odst. 1 písm. e), f), g), n) a r) a odst. 3 písm. d), e), f), g), h), i) a m) zákona o zdravotních službách, jež vymezují skutkové podstaty některých přestupků v oblasti poskytování zdravotních služeb a sankce za ně, jakož i proti výše uvedeným přechodným ustanovením 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách, jichž se týkal i návrh skupiny poslanců. 4. Návrh na zrušení zákona o zdravotních službách jako celku, jenž byl Ústavnímu soudu doručen 13. února 2012, nakonec podala i další, od navrhovatelů odlišná skupina 41 poslanců, za kterou jedná poslanec JUDr. Vojtěch Filip. Tito poslanci formulovali v první řadě obecné námitky ve vztahu ke způsobu přijetí tohoto zákona a určitosti jeho obsahu. Pokud jde o jeho jednotlivá ustanovení, poslanci namítali porušení práva občanů na zdravotní péči, jež je nově ve smyslu 28 odst. 2 ve spojení s 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách poskytována toliko s ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti. Za jsoucí v rozporu s ústavním pořádkem ale považovali i omezení účinků tzv. předem vysloveného přání podle 36 odst. 3, 5 a 6, povinnost souhlasu zákonných zástupců s poskytnutím zdravotních služeb nezletilým pacientům nebo pacientům zbaveným způsobilosti k právním úkonům podle 35, vymezení práv a povinností poskytovatelů zdravotních služeb podle 45 až 47, možnosti ukončení péče o pacienta podle 48 odst. 1 a 2 a 50, možnost nakládání s rodným číslem pacienta podle 52, úpravu vedení zdravotní dokumentace podle 53 a 54 a úpravu postavení odborného zástupce podle 14 zákona o zdravotních službách. Pokud by Ústavní soud neshledal důvody pro zrušení napadeného zákona jako celku, navrhli zrušení alespoň těchto ustanovení. 5. Řízení o návrhu skupiny senátorů bylo vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 2/12 a o návrhu posledně uvedené skupiny poslanců pod sp. zn. Pl. ÚS 7/12. Ústavní soud svými usneseními ze dne 24. ledna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 2/12 a ze dne 6. března 2012 sp. zn. Pl. ÚS 7/12 postupně odmítl návrhy skupiny senátorů a skupiny poslanců. O zrušení zákona o zdravotních službách jako celku již totiž bylo zahájeno řízení, v důsledku čehož se podle 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, staly oba návrhy nepřípustnými. Protože však jinak splňovaly formální náležitosti stanovené tímto zákonem, získaly skupina senátorů i skupina poslanců právo zúčastnit se řízení o původním návrhu jako jeho vedlejší účastníci s tím, že návrh na zrušení zákona o zdravotních službách bude v rozsahu jimi uplatněných námitek podroben řádnému přezkumu z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem. To znamená, že předmět tohoto řízení byl vymezen návrhy a námitkami všech tří výše uvedených aktivně legitimovaných subjektů. II. Argumentace navrhovatelů a vedlejších účastníků 6. Ve prospěch svých návrhů uplatnili navrhovatelé a vedlejší účastníci následující argumentaci. II./a Omezení práv opozičních poslanců v rozpravě k napadeným čtrnácti zákonům 7. Navrhovatelé mají za to, že při projednávání návrhů napadených zákonů byla za účelem jejich rychlého přijetí použita některá opatření, jež měla jako celek za následek porušení ústavních principů vztahujících se k zákonodárnému procesu. Mělo k tomu dojít konkrétně tím, že: a) Předsedkyně Poslanecké sněmovny zařadila návrhy zákonů, jež byly zamítnuty nebo vráceny Senátem, na pořad probíhající 25. schůzi Poslanecké sněmovny proti námitce nejméně 20 poslanců. Podle navrhovatelů tím postupovala v rozporu s 97 odst. 3 a 4 ve spojení s 54 odst. 4 větou prvou, odst. 5 a 6 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu
3 Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen jednací řád ). b) V rámci jejich opětovného projednávání sloučila Poslanecká sněmovna rozpravu ke všem čtrnácti návrhům zákonů. Současně byla jejím usnesením omezena řečnická doba poslanců na deset minut a počet jejich vystoupení ve sloučené rozpravě na nejvýše dvě. I v tomto případě spatřují navrhovatelé porušení jednacího řádu, a to konkrétně jeho 59 odst. 2 ve spojení s 54 odst. 8 větou prvou. c) Po celou dobu jejich opětovného projednávání nebyl k řízení schůze Poslanecké sněmovny připuštěn její místopředseda Lubomír Zaorálek, který byl v této době jako jediný člen vedení Poslanecké sněmovny zástupcem parlamentní opozice. Předsedkyně Poslanecké sněmovny se v tomto směru ani nepokusila o dohodu, což navrhovatelé hodnotí jako porušení 30 odst. 3 jednacího řádu. d) V případě jedenácti napadených zákonů konkrétně zákonů č. 341/2011 Sb., 365/2011 Sb., 369/2011 Sb., 370/2011 Sb., 372/2011 Sb., 373/2011 Sb., 374/2011 Sb., 375/2011 Sb., 426/2011 Sb., 427/2011 Sb. a 428/2011 Sb. byly podstatně zkráceny lhůty pro jejich projednávání. Lhůta pro projednávání návrhu zákona ve výborech podle 91 odst. 1 jednacího řádu byla zkrácena o 20, případně až 30 dnů. Rovněž došlo ke zkrácení lhůty podle 95 odst. 1 jednacího řádu, jež vymezuje období mezi doručením pozměňovacích návrhů poslancům a zahájením třetího čtení, na mezních 48 hodin, přičemž v případě zákona č. 364/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, k tomu mělo dojít v rozporu s uvedeným ustanovením na návrh poslance, a nikoliv navrhovatele. Tento postup byl zvolen navzdory tomu, že v usneseních výborů k návrhům zákonů byly zpravidla obsaženy rozsáhlé a podstatné pozměňovací návrhy zahrnující v některých případech i desítky stran textu. e) V případě zákonů týkajících se důchodové reformy, tj. zákonů č. 426/2011 Sb., 427/2011 Sb. a 428/2011 Sb. došlo ke sloučení rozpravy již ve druhém čtení, tedy nejen po jejich zamítnutí Senátem. 8. Cílem všech uvedených opatření bylo rychlé prosazení vládních návrhů zákonů na půdě Poslanecké sněmovny, aby mohly nabýt účinnosti co možná nejdříve, zpravidla již k 1. lednu Prostředkem dosažení tohoto cíle však bylo takové využití ustanovení jednacího řádu, které eliminovalo nebo alespoň podstatně ztížilo možnosti opozice kritizovat jednotlivé návrhy zákonů, předkládat k nim pozměňovací návrhy nebo se případně pokusit jejich přijetí oddálit. Tím byla dále oslabována možnost opozice, která již tak byla v informační nevýhodě oproti vládním poslancům, důsledně využít prostředky hájení zájmů a práv politické menšiny, které jí dávají k dispozici Ústava České republiky (dále jen Ústava ) a jednací řád. 9. Z ústavního principu demokratického právního státu vyplývají i minimální požadavky na možnost a kvalitu parlamentní debaty, přičemž jedním z nich je, že k přijímání zákonů má docházet formou racionálního diskurzu. Navrhovatelé v této souvislosti poukazují na právní závěry Ústavního soudu obsažené v nálezu ze dne 15. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), podle nichž musí zákonodárný proces umožnit otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů. Parlamentní rozprava plní legitimační funkci ve vztahu k přijímaným politickým rozhodnutím, neboť právě v ní jsou veřejně vyloženy argumenty pro a proti, které hrály roli při jejich příjímání. Jejím prostřednictvím je pak s těmito argumenty seznámena a konfrontována veřejnost, jež si o věci může učinit vlastní úsudek a přizpůsobit výsledku této debaty své chování. 10. Požadavek dostatečné diskuse v zákonodárném sboru v souvislosti s omezením volebního práva vězňům vyslovil rovněž Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 6. října 2005 ve věci stížnosti Hirst proti Spojenému království č /01, a lze jej dovodit i z nedávného rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 9. února 2010 sp. zn. 1 BvL 1/09 (BVerfGE 125, 175 Hartz IV), jež rovněž klade na zákonodárce obrovské nároky, aby svá normativní rozhodnutí přesvědčivě a transparentně zdůvodnil. Tímto rozhodnutím bylo zrušeno stanovení životního minima pro některé skupiny lidí, protože německý zákonodárce veřejnosti nepředložil transparentní kalkulaci, jak dospěl k některým částkám. 11. Ve své další argumentaci navrhovatelé shrnují některé obecné principy, jež ve vztahu k zákonodárnému procesu formuloval Ústavní soud ve svých nálezech týkajících se přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze. Jde především o vázanost Parlamentu právem při výkonu své působnosti a jeho povinnost respektovat pravidla, která si jako představitel moci zákonodárné sám stanovil. Zároveň se i na něj vztahuje elementární požadavek formálně chápaného právního státu, kterým je vyloučení libovůle z rozhodování orgánů veřejné moci. Nedodržení těchto pravidel může vést nejen ke zpochybnění legitimity přijatého zákona, nýbrž i jeho legality. Podoba i interpretace jednacích řádů parlamentních komor proto musí být založena na principu reprezentativní demokracie, na svobodném výkonu mandátu členů Parlamentu, na jejich rovnosti jako reprezentantů lidu, na svobodě projevu a na svobodné parlamentní rozpravě. Musí být dodržena přirozenoprávní zásada nechat slyšet všechny strany. 12. Mezi výše uvedené principy je třeba řadit i princip ochrany menšin, kterou na parlamentní půdě představuje parlamentní opozice. Jejím zástupcům musí být v rámci legislativních procedur umožněn nerušený výkon jejich ústavně garantovaných práv, jež se neomezují toliko na právo účasti na nich, nýbrž lze mezi ně řadit i práva umožňující parlamentní opozici blokovat či oddalovat rozhodnutí přijímaná většinou. Za nejvážnější porušení práv parlamentní
4 opozice považují navrhovatelé právě sloučení rozpravy k Senátem zamítnutým nebo vráceným návrhům zákonů. Opoziční poslanci během projednávání napadených zákonů vyhověli postulátu odpovědné a konstruktivní opozice, když z jejich strany nedocházelo k nadužívání či zneužívání těchto práv, a tím ani k oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci ze strany vládní většiny. Přiznávají sice, že po vyčerpání všech možností, které měla opozice k dispozici při projednávání předmětných vládních návrhů zákonů na půdě komor Parlamentu, přistoupili k obstrukci vyznačující se několikerým předložením většího množství procedurálních návrhů na změny v pořadu schůze a větším počtem přihlášek do rozpravy, tento přístup však nebyl veden primárně myšlenkou obstrukce, nýbrž věcnou kritikou jejich obsahu. Předmětné sloučení rozpravy tak bylo zjevně trestem za to, že opozice předtím způsobila dvoudenní projednávání jiného návrhu zákona (posléze publikovaného jako zákon č. 353/2011 Sb., sněmovní tisk č. 378, 6. volební období). Důvodem tohoto omezení naopak nemohl být časový tlak na přijetí napadených zákonů, neboť i kdyby jejich projednávání trvalo obdobně dlouho, Poslanecká sněmovna by je nepochybně všechny schválila do konce listopadu Takovýto časový tlak by navíc ve smyslu nálezu ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nebylo možné ani jinak považovat za legitimní a ústavně aprobovatelný důvod omezení rozpravy. 13. Vedle uvedených ústavněprávních aspektů nelze opominout ani to, že ke sloučení rozpravy ke čtrnácti napadeným zákonům došlo v rozporu s 54 odst. 8 jednacího řádu, ačkoliv právě o toto ustanovení opírala vládní většina svůj postup. Navrhovatelé odkazují na stanovisko legislativního odboru Poslanecké sněmovny, jež si v průběhu předmětné schůze vyžádal místopředseda Poslanecké sněmovny Lubomír Zaorálek. Podle tohoto v návrhu obsáhle citovaného stanoviska je sloučení rozprav obvyklé pouze u bodů, které spolu logicky a obsahově souvisí (např. u návrhů zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a souvisejícího změnového zákona). Právě tato souvislost je důvodem sloučení, neboť nemá smysl, aby byla opakovaně vedena rozprava k obsahově téměř totožné nebo velmi podobné věci. Tento účel však nemůže být naplněn v případě sloučení rozprav k jakýmkoliv obsahově nesouvisejícím zákonům. Uvedené stanovisko připouští, že důvodem sloučení rozpravy by mohla být snaha o omezení počtu vystoupení poslanců na celkově dvě vystoupení po deseti minutách, vzhledem k dikci 59 odst. 2 jednacího řádu, podle něhož se může Sněmovna bez rozpravy usnést, že k téže věci může poslanec vystoupit nejvýše dvakrát, by však i v takovémto případě musel mít každý poslanec možnost vystoupit dvakrát ke každé věci, tj. ke každému jednotlivému tisku, resp. bodu schůze. 14. K postupu místopředsedkyně Poslanecké sněmovny Kateřiny Klasnové, která jako řídící schůze vymazávala třetí a další přihlášky poslanců do rozpravy, se legislativní odbor nevyjadřoval, poukázal však na to, že mezi běžně akceptované právní principy se řadí i zákaz zneužití práv, tvořící součást principu právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy. V souladu s tímto principem přitom lze za určitých situací omezit výkon práva tomu, kdo jej pouze prokazatelně zneužívá, k čemuž by mohlo dojít i v případě, kdy by při provádění tzv. obstrukcí byla překročena únosná míra. Pokud by totiž zákonem stanovené právo poslance muselo být vždy a za všech okolností formalisticky vykonáváno, mohlo by to znamenat materiální popření smyslu činnosti Sněmovny, potažmo parlamentarismu jako takového. Legislativní odbor se však nedomnívá, že by v předmětné situaci k překročení této míry došlo. 15. Návrh na zrušení napadených zákonů navrhovatelé odůvodňují i znehodnocením ústavní role Senátu v zákonodárném procesu. Senát svým oprávněním zamítnout návrh zákona nebo jej vrátit s pozměňovacími návrhy plní funkci korektivu Poslanecké sněmovny. Právě v této skutečnosti spočívá i důvod, pro který jednací řád vyžaduje, aby Senátem zamítnuté nebo vrácené předlohy byly předloženy až na nejbližší schůzi Poslanecké sněmovny, tj. zjevně nikoli na schůzi probíhající, a to nejdříve za deset dnů od doručení usnesení Senátu, resp. jeho pozměněné verze. Smysl této minimální lhůty spočívá v zajištění potřebného času k tomu, aby se poslanci mohli s usnesením Senátu a jeho důvody seznámit, a rozhodovat tak s plnou znalostí jeho postoje. Z těchto důvodů se navrhovatelům jeví předmětná omezení rozpravy jako nepřiměřená a neodpovídající ústavním principům našeho parlamentarismu. Návrh zákona po svém zamítnutí nebo vrácení s pozměňovacími návrhy již není projednáván ve výborech, čímž podstatně vzrůstá význam rozpravy konané na plénu Poslanecké sněmovny. Ta se totiž stává jediným fórem, na němž mohou poslanci využít argumentů zazněvších při jeho projednávání v Senátu a pokusit se přesvědčit většinu Poslanecké sněmovny ke změně jejího stanoviska, případně ke schválení senátní pozměněné verze návrhu zákona. Důsledky omezení rozpravy přitom nelze relativizovat ani poukazem na již proběhlá tři čtení návrhu zákona, neboť po přijetí usnesení Senátu o zamítnutí nebo vrácení návrhu zákona vstupují do parlamentního diskurzu jeho nové argumenty coby opravné instituce a polemického prvku k druhé parlamentní komoře. V tom ostatně spočívá samotný smysl dvoukomorové parlamentní soustavy. 16. V dané věci se navrhovatelé obracejí na Ústavní soud jako představitelé parlamentní opozice, aby vzhledem k vážným pochybnostem o ústavnosti rozhodnutí parlamentní většiny otevřeli cestu k projednání věci Ústavním soudem, a tím i k přenesení sporné otázky do ústavněprávního diskurzu, jenž je pro soudobý demokratický právní stát podstatný. Jsou přesvědčeni, že s výjimkou Senátu selhaly v případě napadených zákonů ostatní pojistky ústavně konformního výkonu legislativního procesu, mezi něž Ústavní soud řadí i předsedu Poslanecké sněmovny, resp. předsedající její schůze, a prezidenta republiky. V případě nejzávažnějšího porušení pravidel demokratického legislativního procesu, tj. sloučení rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonům, totiž nechtěly zasáhnout, zatímco Senát vzhledem k tomu, že ke sloučení došlo až po zamítnutí nebo vrácení předmětných předloh, již zasáhnout nemohl. Shrnují tak, že přijetím napadených zákonů došlo k zásahu do práv, principů a záruk zakotvených v čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 5, 6, 15, 26 a 36 Ústavy a v čl. 4 odst. 2 a 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ). Kumulací
5 opatření omezujících demokratickou diskusi na půdě Poslanecké sněmovny, zejména krácením lhůt pro projednávání napadených zákonů, omezením řečnické lhůty a počtu vystoupení a nakonec i sloučením sněmovní rozpravy poté, co Senát návrhy napadených zákonů zamítl či vrátil s pozměňovacími návrhy, došlo k zásahu do práv řady poslanců (především opozičních), kteří neměli možnost proti návrhům těchto zákonů argumentovat v parlamentní rozpravě. Jednalo se o extrémní případ svévole vládní většiny. U zákonů, které nikoli nepodstatně omezují základní práva a svobody podle čl. 26, 28, 30, 31 a čl. 32 odst. 5 Listiny, tak Parlament naprosto selhal ve své ústavní roli legitimační instance. 17. Způsob projednávání napadených zákonů označují navrhovatelé za projev pokračování tendence vedoucí k marginalizaci Parlamentu a parlamentních debat, jež se projevila již v minulosti v souvislosti s projednáváním zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, nebo příjímáním zákonů ve stavu legislativní nouze v listopadu Mezi její další projevy lze zařadit i častou neúčast vládní většiny během parlamentních debat k významným tématům nebo považování každé kritiky vládních předloh za zdržování a obstrukce. Důsledkem této tendence tak je, že se Parlament stává pouhým hlasovacím strojem, pouhou fasádou. II./b Svévolný postup při schvalování zákona o zdravotních službách v Poslanecké sněmovně 18. Nesprávný postup při přijímání návrhu zákona, tentokrát však pouze v případě návrhu zákona o zdravotních službách, vytýká Poslanecké sněmovně i skupina poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka. Důvodem je především skutečnost, že nebyl reflektován význam tohoto zákona, jenž má charakter kodexu a svým obsahem vymezuje novou terminologii, základní podmínky poskytování zdravotních služeb, postavení státu, poskytovatelů zdravotních služeb a pacienta a jejich vztahy. Vzhledem k jeho obsahu bylo proto namístě očekávat, že k jeho projednání dojde v náležitém časovém rámci, a to pokud možno při dosažení širšího konsenzu na jeho obsahu, zahrnujícího vedle koalice alespoň část parlamentní opozice, aby byla zachována kontinuita této právní úpravy i po dalších volbách. K tomu však nedošlo. 19. Způsob schvalování byl podle vedlejších účastníků zcela mimo rámec jednacího řádu a zvyklostí projednávání. O tom nesvědčí jen sloučení rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů, které provázela řada nočních jednání, nýbrž i skutečnosti předcházející této rozpravě. Jde např. o to, že návrh předmětného zákona byl poslancům rozeslán 1. července 2011, tedy v období dovolených, a to aniž by byl v této době k dispozici i návrh novely zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen zákon o veřejném zdravotním pojištění ), který s tímto zákonem po věcné stránce úzce souvisí. Ten byl dán do připomínkového řízení až v průběhu října, a to původně jen na 10 dnů, později na 20 dnů, za současného vnitřního připomínkového řízení k novele zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů. Takto krátké lhůty znemožnily uplatnění kvalifikovaných připomínek ze strany odborné veřejnosti, byť se jedná o kodex dotýkající se rozsáhlé oblasti lidských práv. Většina uplatněných připomínek a námitek odborné veřejnosti k návrhu zákona navíc nebyla vůbec akceptována. V tomto postupu spatřují vedlejší účastníci prvky svévole a v jejich důsledku porušení čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 23 odst. 3 a čl. 44 odst. 3 Ústavy. 20. Předmětem jejich námitek je nakonec i skutečnost, že přijímání návrhu zákona se neobešlo bez tzv. přílepků, když do něj byly zařazeny např. pasáže o instalaci vedení Všeobecné zdravotní pojišťovny či úprava systému tvorby úhrad a cen léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely o regulaci cen léků. Takovýto postup není v souladu ani s legislativními pravidly vlády ani s judikaturou Ústavního soudu, konkrétně nálezem sp. zn. Pl. ÚS 77/06. II./c Porušení zákazu nucených prací a některých dalších základních práv v důsledku podmínění nároku na podporu v nezaměstnanosti výkonem veřejné služby 21. Napadeným zákonem č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byla s účinností od 1. ledna 2012 novelizována právní úprava institutu veřejné služby podle 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Předmětný institut, jenž sám byl do právního řádu zaveden s účinností od 1. ledna 2009, původně sledoval účel motivovat příjemce dávek pomoci v hmotné nouzi, aby si svou aktivní činností navýšili příspěvek na živobytí. K tomu postačoval výkon veřejné služby v minimální délce 20 hodin měsíčně, přičemž navýšení bylo možné dosáhnout i výkonem výdělečné činnosti či výkonem dobrovolnické služby. Nová právní úprava přinesla zásadní změny tohoto institutu. Veřejná služba již není vykonávána jen osobami v hmotné nouzi, nýbrž též osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání, a to na základě písemné smlouvy, obsahující vedle základních údajů o těchto osobách i místo, předmět a dobu výkonu veřejné služby. Tato smlouva se uzavírá s krajskou pobočkou Úřadu práce České republiky (dále jen úřad práce ) po dohodě s obcí nebo dalším subjektem, v jejichž prospěch má být poskytována, přičemž za ni nenáleží odměna. Ostatní podmínky výkonu veřejné služby jsou obdobné podmínkám pracovněprávním. 22. Stejným dnem nabylo účinnosti i související doplnění 30 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. Podle nového znění písmene d) tohoto ustanovení je krajská pobočka úřadu práce oprávněna a povinna vyřadit z evidence uchazečů o
6 zaměstnání takového uchazeče, jenž bez vážného důvodu odmítne nabídku vykonávat veřejnou službu v rozsahu nejvýše 20 hodin týdně v případě, že je v této evidenci veden nepřetržitě déle než 2 měsíce. 23. Navrhovatelé mají za to, že obě napadená ustanovení jsou v rozporu s právem svobodně si zvolit zaměstnání a zákazem nucených prací. Prvně uvedené právo je zakotveno v čl. 23 odst. 1 Všeobecné deklarace lidských práv, čl. 6 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb., a čl. 6 odst. 1 deklarace Valného shromáždění OSN o pokroku a rozvoji v sociální oblasti z roku 1969, jakož i v čl. 1 odst. 1 Evropské sociální charty, vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s., a čl. 1 odst. 1 Úmluvy o politice zaměstnanosti [Úmluva Mezinárodní organizace práce (dále jen MOP ) č. 122], vyhlášené pod č. 490/1990 Sb., z nichž pro Českou republiku vyplývají závazky, aby cílem své politiky učinila možnost každého mít příležitost získat prostředky ke svému živobytí prací, kterou si svobodně zvolí. Pokud jde o zákaz nucených prací, ten stanovuje především čl. 9 Listiny a čl. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen Úmluva ), v nichž je zároveň vymezeno, co nelze považovat za nucenou práci. Její pozitivní vymezení se naopak nachází v Úmluvě o nucené nebo povinné práci (Úmluva MOP č. 29), vyhlášené pod č. 506/1990 Sb., pro jejíž účely se podle jejího čl. 2 odst. 1 označuje výrazem nucená nebo povinná práce každá práce nebo služba, která se na kterékoliv osobě vymáhá pod pohrůžkou jakéhokoliv trestu a ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně. Podle navrhovatelů je třeba trestem rozumět jakoukoliv újmu, která by se týkala zbavení nebo omezení některého práva či svobody dotyčné osoby, přičemž zákaz se vztahuje jak na orgány veřejné moci, tak i soukromé subjekty. V čl. 2 odst. 2 této úmluvy jsou stanoveny výjimky, na které se tento zákaz nevztahuje. 24. Namítaný rozpor se v první řadě týká toho, že 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi zahrnul mezi veřejné práce i pomoc jiným subjektům než obcím. Ty tak mohou být vykonávány ve prospěch státu, územně samosprávných celků, neziskových organizací, nebo dokonce podnikatelských subjektů. Takovéto vymezení je však podle navrhovatelů problematické. Veřejná služba by měla být vykonávána ve veřejném zájmu, tj. ve prospěch širšího okruhu osob, k charitativním nebo humanitárním účelům, nikoliv však k dosažení zisku podnikatelských subjektů. Tomu odpovídá i čl. 2 odst. 2 písm. e) Úmluvy o nucené nebo povinné práci, jenž jako výjimku ze zákazu nucených prací připouští menší obecní služby vykonávané členy obce v jejím přímém zájmu, pokud mohou být považovány za obvyklé občanské povinnosti připadající na členy obce a tito nebo jejich přímí zástupci mají právo vyjádřit se ohledně potřeby takových služeb. Je zřejmé, že tyto podmínky výkon veřejné služby ve prospěch soukromých společností nesplňuje. Napadená ustanovení jsou z tohoto důvodu zároveň ve zjevném rozporu s čl. 4 odst. 1 a odst. 3 písm. d) této úmluvy. Pokud se k tomu vezme v úvahu skutečnost, že zákon nestanoví ani žádnou hranici pro délku trvání výkonu veřejných služeb, lze konstatovat, že úvaha úřadu práce při jejich zprostředkování není nijak omezena, a je tedy namístě obava z možného zneužívání tohoto institutu k podnikatelským účelům. Vyloučit ale nelze ani jeho zneužití pro účely hospodářského rozvoje, včetně pomoci v oblastech zlepšování životního prostředí, případně jako prostředku pracovní kázně, ačkoliv využívání nucené nebo povinné práce za těmito účely zakazuje čl. 1 písm. b) a c) Úmluvy o odstranění nucené práce (Úmluva MOP č. 105), vyhlášené pod č. 231/1998 Sb. 25. Vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání má rovněž sankční charakter, s nímž je spojena řada dalších negativních důsledků. Jde o odnětí podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci, vznik povinnosti hradit pojistné na veřejné zdravotní pojištění a neposkytnutí dávek pomoci v hmotné nouzi. Zákon předpokládá, že výkon veřejné služby má charakter výkonu závislé činnosti podle pracovněprávních předpisů, což navrhovatelé dokládají výčtem jednotlivých dílčích aspektů právní úpravy. Výše uvedená sankce proto působí, resp. uchazeč o zaměstnání ji vnímá jako vyhrůžku pro případ, že by výkon veřejné služby odmítl, v důsledku čehož je k jejímu výkonu nucen. Tento závěr odpovídá i způsobu, jakým pohrůžku v souvislosti se zákazem nucených prací vnímá Evropský soud pro lidská práva, tedy jako jakoukoliv citelnou sankci (tj. trest v oblasti trestního práva a správního trestání) nebo jiný citelný zásah do právní sféry dotčené osoby. Rovněž orgány Mezinárodní organizace práce ve svých stanoviscích upozorňují, že postih může mít též formu ztráty práv či výhod. Nedobrovolnost, jak dále uvádí navrhovatelé, předpokládá jednání proti vůli dotčené osoby, přičemž případný formálně udělený souhlas je nutno zkoumat podle okolností, zda byl poskytnut dotčenou osobou svobodně, a nikoliv pod nepřípustnou pohrůžkou trestu. Ústavní soud sám v minulosti znak donucení konkretizoval jako donucení k práci, jež je administrativní povahy, s pohrůžkou sankce vyplývající z poměru nadřízenosti a podřízenosti, a to v situacích typově srovnatelných s negativním výčtem toho, co zakázanou nucenou prací ve smyslu čl. 9 odst. 2 Listiny není [srov. nález ze dne 22. března 1994 sp. zn. Pl. ÚS 37/93 (N 9/1 SbNU 61; 86/1994 Sb.); nález ze dne 7. července 1994 sp. zn. I. ÚS 2/93 (N 37/1 SbNU 267)]. Všechny tyto znaky platné zákonné vymezení veřejné služby splňuje. 26. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva i Ústavního soudu vyžaduje posouzení tíživosti břemene spočívajícího ve výkonu nucené práce nebo služby pro dotčenou osobu, tj. zda se jedná o zjevnou nespravedlnost, útlak, případně zbytečnou, neodůvodněnou tvrdost či trápení. V souladu s čl. 4 Úmluvy, jakož i právními závěry obsaženými v bodech 33 a 37 rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. listopadu 1983 ve věci stížnosti Van der Mussele proti Belgii č. 8918/80, je tedy třeba posoudit proporcionalitu přijatého opatření. Jde-li totiž o břemeno zanedbatelné či běžné, tedy způsobující povinné osobě nulovou, zanedbatelnou, příp. zcela standardní a běžnou újmu, lze s použitím variace na argument de minimis aprobovat i práci, která by jinak všechny ostatní znaky zakázané nucené práce naplňovala. Pokud by se však naopak jednalo o břemeno mimořádně tíživé a nesnesitelné, může tím být zpochybněna dobrovolnost převzetí povinnosti takovou práci vykonávat. Tato východiska se podle navrhovatelů uplatní i v dané věci. Vezme-li se do úvahy, že výkon veřejné služby může být nařízen až na polovinu stanovené týdenní pracovní doby, tj. 20 hodin, přičemž za výkon této práce není pracující žádným způsobem odměněn, lze soudit, že
7 břemeno výkonu této služby pro něj může být velmi tíživé, protože za výkon své práce neobdrží přiměřenou odměnu. V průběhu výkonu veřejné služby navíc dotčená osoba není důchodově pojištěna, což se může značně negativně odrazit na jejím postavení při následném rozhodování o její důchodové dávce, zejména při rozhodování o invalidním důchodu. 27. Další námitka se týká rozporu napadené právní úpravy s právem na přiměřené hmotné zabezpečení v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny, jež představuje jeden z podstatných aspektů práva na práci, jak je upraveno v řadě mezinárodních dokumentů, včetně mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách. Tyto smlouvy ukládají České republice povinnost poskytovat dávky v nezaměstnanosti. Jde o Úmluvu o minimální normě sociálního zabezpečení (Úmluva MOP č. 102), vyhlášenou pod č. 461/1991 Sb., a Evropský zákoník sociálního zabezpečení (Úmluva Rady Evropy č. 48), vyhlášený pod č. 90/2001 Sb., které definují pojem kryté sociální události a vymezují okruh chráněných osob i dobu poskytování dávek. Uvedený pojem zahrnuje podle jejich čl. 20 zastavení výdělku, jak je stanoveno vnitrostátními právními předpisy, způsobené nemožností získat přiměřené, resp. vhodné zaměstnání, pokud chráněná osoba je schopna práce a ochotna pracovat. Poskytování dávek v nezaměstnanosti může být podle těchto smluv omezeno pouze ze dvou důvodů, které tyto smlouvy taxativně stanoví ve svých čl. 24 odst. 1. Důvod vymezený v napadeném ustanovení 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti však pod ně podřadit nelze. 28. Odmítnutí vykonávat veřejnou službu bude mít u osoby, která dosud pobírá podporu v nezaměstnanosti, za následek její odnětí. Tato podpora je přitom dávkou sociálního zabezpečení, jejíž poskytování je podmíněno předchozím odváděním pojistného z výdělečné činnosti. Osoby vykonávající výdělečnou činnost si tak prostřednictvím těchto odvodů hradí pojistné pro případ vzniku nepříznivé sociální události, kterou je nezaměstnanost. Vzhledem k tomu, že poskytování podpory v nezaměstnanosti je navázáno na pojistný princip, měla by osoba, která odváděla po stanovenou dobu pojistné, obdržet při vzniku pojistné události pojistné plnění na základě předem zákonem stanovených podmínek postrádajících prvek nahodilosti. V případě osob, kterým bude úřadem práce nabídnuta veřejná služba, se však další poskytování podpory v nezaměstnanosti stane po dvou měsících evidence podmíněným právě výkonem veřejné služby, aniž by bylo možné dopředu určit, zda a kdy tuto nabídku dostanou, jaká práce bude předmětem veřejné služby a jaký bude mít rozsah a délku trvání. Po dvou měsících tak k zákonným podmínkám pro poskytnutí podpory v nezaměstnanosti přibude další, která záleží pouze na libovůli krajské pobočky úřadu práce, na čemž vzhledem k široké míře uvážení nic nemění ani možnost podání opravného prostředku. Nelze přehlédnout ani přístup Ministerstva práce a sociálních věcí, podle něhož si uchazeči o zaměstnání musí odpracovat podporu v nezaměstnanosti vyplácenou z kapes nás všech, který zcela přehlíží, že tyto osoby již při výkonu své výdělečné činnosti platily na případnou budoucí dávku v nezaměstnanosti. U naprosté většiny výdělečně činných osob přitom dojde v průběhu jejich aktivního života k odvodu výrazně vyšší částky, než jim je vyplacena v této formě. Někteří uchazeči, typicky absolventi středních a vysokých škol, jichž se napadená ustanovení rovněž dotýkají, navíc dostávají pouze částku pojistného na veřejné zdravotní pojištění, jež v minulém roce činila 723 Kč měsíčně. 29. Navrhovatelé se neztotožňují ani s jiným prezentovaným argumentem ministerstva, podle něhož je veřejná služba nabízena osobám dlouhodobě nezaměstnaným, tj. déle než jeden rok. Dlouhodobá nezaměstnanost je totiž spojena s několika typickými skupinami, což je doložitelné ze statistického sledování. Buď jde o osoby, jež jsou ztrátou zaměstnání ohrožené více než jiné (např. osoby zdravotně postižené, osoby ve vyšším produktivním věku nebo rodiče malých dětí), nebo osoby, které se skutečně práci vyhýbají. Sankční vyřazení osob, které dostatečně neusilovaly o nalezení zaměstnání, přitom umožňovala i dosavadní právní úprava. V případě důsledné kontroly u těch cílových skupin, které by evidenci zneužívaly, tak existovaly nástroje pro postižení takového jednání. Nová právní úprava již ale nespojuje institut veřejné služby toliko s dlouhodobě nezaměstnanými a osobami závislými na dávkách pomoci v hmotné nouzi, ale pouze a jedině se samotnou evidencí uchazečů o zaměstnání, a to v délce pouhých dvou měsíců, tj. s krátkodobou nezaměstnaností. 30. Veřejná služba byla původně jedním z aktivizačních prvků v systému pomoci v hmotné nouzi, tj. byla součástí pomoci nezbytné k zajištění základních životních podmínek zakotvené v čl. 30 odst. 2 Listiny. Jejím hlavním cílem bylo zachování nebo obnovení pracovních návyků osoby, která se dlouhodobě nacházela v hmotné nouzi. V důsledku předmětných změn se však tento institut stal součástí zákonného vymezení práva na přiměřené hmotné zabezpečení v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 26 odst. 3 a čl. 41 odst. 1 Listiny. Již z dikce těchto ustanovení je nepochybné, že přiměřené hmotné zabezpečení garantuje mnohem vyšší míru ochrany než zajištění základních životních podmínek. Platná zákonná úprava ale tyto dvě kategorie, resp. ústavní práva směšuje. Právo na přiměřené hmotné zabezpečení je v jejím důsledku v podstatě negováno posunutím na úroveň zajištění základních životních podmínek, což je realizace jiného sociálního práva. Uchazeči o zaměstnání, kteří pobírají podporu v nezaměstnanosti, mohou na základě výše uvedeného vnímat nabídku veřejné služby jako citelný zásah do svého práva na lidskou důstojnost ve smyslu čl. 1 a čl. 10 odst. 1 Listiny. 31. Závěrem navrhovatelé uvádějí, že napadená ustanovení jsou v rozporu s právem na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny, neboť rozsah výkonu veřejné služby může dosahovat až 20 hodin týdně, aniž by za to osoba vykonávající tyto služby obdržela odměnu. Nesoulad nakonec spatřují i s právem na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny. Skutečnost, že osoba odmítne vykonávat veřejnou službu, způsobí, že v následujících šesti měsících po vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání není podle 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi považována za osobu v hmotné nouzi, a tedy nemá nárok na poskytnutí dávek pomoci v hmotné nouzi, byť by ostatní podmínky pro jejich přiznání splňovala. U mnoha nezaměstnaných proto vážně hrozí jejich výrazné zadlužení či sociální vyloučení.
8 Navrhovatelé vyslovují pochybnost, zda by odmítnutí výkonu veřejné služby mělo být důvodem pro vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, resp. pro to, aby stát odňal osobě, která se fakticky nachází v hmotné nouzi, právo na pomoc k zajištění jejích základních životních podmínek. Ustanovení 3 odst. 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi sice dává krajské pobočce úřadu práce v odůvodněných případech možnost považovat i takovouto osobu za osobu v hmotné nouzi, ta však na takovéto uznání nemá právní nárok. 32. Ze všech uvedených důvodů považují navrhovatelé napadená ustanovení za jsoucí v rozporu s čl. 1, čl. 9, čl. 10 odst. 1, čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 2 ve spojení s čl. 41 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny, jakož i výše zmíněnými ustanoveními mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách. II./d Nepřípustný retroaktivní účinek povinnosti nové registrace poskytovatelů zdravotních služeb 33. Navrhovatelé se nakonec domáhají zrušení přechodných ustanovení 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách, stanovujících povinnost nové registrace provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení podle dosavadního zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů. 34. Úvodem své argumentace uznávají, že zákonodárce má právo stanovit nové, třeba i přísnější podmínky pro provozování podnikatelské činnosti a současně zákonem uložit těm, kdo tuto podnikatelskou činnost vykonávají, aby tyto podmínky do určité zákonem stanovené lhůty splnili. Jejich případné nesplnění by přitom mohlo být důvodem k odnětí podnikatelského oprávnění v příslušném řízení. Neztotožňují se však s řešením, podle něhož pozbývá podnikající fyzická nebo právnická osoba dosavadní oprávnění ze zákona, tedy bez jakéhokoli správního řízení, aniž by nesplnila některou z nově stanovených podmínek. 35. Podle napadených ustanovení mohou provozovatelé nestátních zdravotnických zařízení provozovat podnikatelskou činnost, k níž získali oprávnění na základě dosavadní právní úpravy, pouze 36 měsíců od nabytí účinnosti zákona o zdravotních službách. Chtějí-li tyto služby poskytovat i po uplynutí této lhůty, musí do 9 měsíců od nabytí účinnosti tohoto zákona podat žádost o nové oprávnění k poskytování zdravotních služeb, v důsledku čehož musí znovu předkládat již jednou předložené doklady o své odborné způsobilosti k výkonu povolání, o splnění podmínek pro věcné a technické vybavení zdravotnického zařízení nebo o schválení již jednou schváleného provozního řádu zdravotnického zařízení příslušným orgánem ochrany veřejného zdraví. Rovněž musí opětovně dokládat svou bezúhonnost, zdravotní způsobilost i oprávnění užívat prostory, ve kterých poskytují zdravotní služby. 36. Důsledky napadených ustanovení mohou být v některých případech mnohem závažnější než pouhé zcela zbytečné administrativní obtěžování dosavadních provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení. Tuto skutečnost navrhovatelé demonstrují na příkladu lékaře provozujícího soukromou lékařskou praxi, jenž získal registraci nestátního zdravotnického zařízení na základě toho, že absolvoval atestaci druhého stupně, tedy svého času zkoušku opravňující k výkonu funkce primáře, např. v oboru interního lékařství. Správní orgán dospěl oprávněně a v souladu s tehdy platnými právními předpisy k závěru, že tato kvalifikace opravňuje tohoto lékaře vykonávat i soukromou lékařskou praxi v oboru kardiologie, byť příslušný lékař neměl v tomto oboru bývalou nástavbovou atestaci, nýbrž pouze atestaci druhého stupně z oboru interního lékařství. Je totiž všeobecně známo a vyplývá to z kvalifikačních programů té doby, že lékař s atestací druhého stupně musel zvládnout všechny nástavbové obory interního lékařství (včetně kardiologie) ve stejném rozsahu, jako kdyby z těchto oborů absolvoval nástavbovou atestaci. V současné době však podle nových právních předpisů, mj. zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, (dále též zákon č. 95/2004 Sb. ), je obor kardiologie samostatným základním oborem. Soukromý lékař, který se bude nově ucházet o oprávnění poskytovat zdravotní služby v oboru kardiologie, proto nebude splňovat nově stanovené kvalifikační předpoklady pro výkon povolání v tomto oboru, neboť nebude mít tzv. specializovanou způsobilost v oboru kardiologie podle posledně uvedeného zákona. Může přitom jít o soukromého lékaře, který je velmi zkušený a dlouhá léta úspěšně vykonává soukromou praxi ke spokojenosti svých pacientů jak v oboru interního lékařství, tak i v oboru kardiologie, a to na základě dnes již zrušené atestace druhého stupně z interního lékařství, aniž v minulosti absolvoval nástavbovou atestaci z oboru kardiologie. Její dodatečné absolvování ve lhůtě 36 měsíců navíc může být pro věkově starší soukromé lékaře nesmírně obtížné, protože kvalifikační a výukový program pro specializační průpravu z oboru kardiologie, stejně jako z jiných atestačních lékařských oborů, vyžaduje nejen složení zkoušky před komisí, ale rovněž absolvování stáže na klinikách a dalších vyšších pracovištích v rozsahu řady měsíců. Nepochybně by za tímto účelem museli dlouhodobě přerušit svou praxi. 37. Z uvedeného je podle navrhovatelů zřejmé, že jde o retroaktivní zásah do již dříve nabytých práv takovéhoto soukromého lékaře. Podobná situace přitom nastává i v dalších lékařských oborech, kdy na základě atestace druhého stupně byla udělena registrace nestátního zdravotnického zařízení pro původně nástavbový a nyní základní lékařský obor, což však nově již nestačí pro splnění podmínky k provozování soukromé lékařské praxe v příslušné odbornosti. Dotčený lékař tak pozbývá svého oprávnění pouze na základě změny zákona, aniž by se jakkoliv provinil. Z těchto důvodů napadená ustanovení porušují podstatu práva na podnikání zakotveného v čl. 26 odst. 1 Listiny a představují nepřípustný retroaktivní zásah do již jednou nabytých práv, odporující principu právní jistoty, který je součástí konceptu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
9 38. Předmětné námitky proti napadeným přechodným ustanovením zákona o zdravotních službách, jež současně uzavírají argumentaci navrhovatelů, byly se stejným odůvodněním uplatněny i skupinou senátorů, mající v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka. II./e Neurčitý účel nové právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému a nepřípustný rozsah osobních údajů zveřejňovaných o zdravotnických pracovnících 39. Skupina senátorů dále navrhuje zrušit ustanovení 70 až 78 zákona o zdravotních službách, jež obsahují novou právní úpravu Národního zdravotnického informačního systému. Ve srovnání s dosud platnou právní úpravou (tj. především 67c až 67i zákona o péči o zdraví lidu a vyhláškou č. 552/2004 Sb., o předávání osobních a dalších údajů do Národního zdravotnického informačního systému pro potřeby vedení národních zdravotních registrů) nepředstavuje tato databáze pouhé propojení dosud existujících registrů, které mají zákonem přesně stanovené a limitované účely, nýbrž umožňuje předávání údajů i pro účely jiné. Není již však stanoveno, jak má být databáze technicky vytvořena ani jakým způsobem a kdy mají být kódovány v ní umístěné údaje a které z nich mají být anonymizovány. Účel této databáze, vymezený v 70 odst. 1 zákona o zdravotních službách, je navíc velmi obecný, vágní a všezahrnující. Nijak neomezuje její budoucí podobu a využívání, čímž se napadená úprava dostává do rozporu nejen se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále jen směrnice 95/46/ES ), podle které mohou být takovéto údaje shromažďovány jen pro stanovené a výslovně vyjádřené účely, ale též s čl. 10 odst. 3 Listiny a čl. 10 odst. 1 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny (Úmluva o lidských právech a biomedicíně), vyhlášené pod č. 96/2001 Sb. m. s. 40. Součástí Národního zdravotnického informačního systému je podle 72 odst. 1 písm. d) zákona o zdravotních službách i Národní registr zdravotnických pracovníků. Jak vyplývá z 76 tohoto zákona, tento registr obsahuje strukturované údaje o zdravotnických pracovnících, včetně hostujících osob a osob, které způsobilost k výkonu zdravotnických povolání získaly mimo území České republiky. Jde o rodné číslo, adresu obvyklého pobytu, datum a místo získání odborné či specializované způsobilosti nebo zvláštní odborné způsobilosti, údaje o zahájení, přerušení nebo ukončení výkonu zdravotnického povolání a údaje o ztrátě oprávnění k výkonu zdravotnického povolání, jakož i o ztrátě zdravotní způsobilosti, ztrátě bezúhonnosti a délce období, na které je výkon činnosti zakázán. S výjimkou údajů o rodném čísle a adresy místa trvalého pobytu má být tento registr veřejně přístupný na internetových stránkách Ministerstva zdravotnictví. 41. V takto vymezeném rozsahu zveřejněných údajů spatřují vedlejší účastníci nesoulad posledně uvedeného ustanovení se smyslem a účelem čl. 10 odst. 3 Listiny, podle něhož má každý právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě, jakož i s právem na ochranu před zasahováním do soukromého života ve smyslu čl. 10 odst. 2 Listiny. Mají za to, že neexistuje důvod, pro který má být veden takovýto seznam všech zdravotnických pracovníků v České republice, včetně některých diskrétních osobních údajů. V případě lékařů, zubních lékařů a farmaceutů jsou duplicitní seznamy již vedeny, a to jejich komorami podle 6a odst. 9 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen zákon č. 220/1991 Sb. ). Tyto veřejné seznamy ale neobsahují některé závažné osobní údaje o evidovaných osobách, např. údaje o zdravotní způsobilosti, zdravotním stavu nebo přerušení výkonu zdravotnického povolání, které budou muset být nově rovněž zveřejněny, což lze považovat za nepřípustný a nedůvodný zásah do soukromí občanů vykonávajících zdravotnické povolání. 42. Vedlejší účastníci ve své argumentaci odkazují i na vyjádření ředitele právního odboru Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále též úřad ) z listopadu 2011, podle něhož předmětná (tehdy ještě jen navrhovaná) právní úprava není konformní s právem Evropské unie ani se standardní právní úpravou ochrany osobních údajů v zemích Evropské unie. Vedení duplicitního veřejného seznamu lékařů, zubních lékařů a lékárníků podle něj odporuje zásadě, že má-li být veden nějaký veřejný seznam osob, měl by být veden pouze jedenkrát na jediném místě. Za situace, kdy již jsou vedeny seznamy zdravotnických pracovníků jednotlivými komorami, by proto stačil Národní registr nelékařských zdravotnických pracovníků, tedy osob uvedených v zákoně č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto vyjádření nebyla předloha zákona o zdravotních službách s úřadem projednána. Ten přitom namítal nedůvodné, duplicitní a závažné zásahy do soukromí fyzických osob, které vznikají na základě vedení předmětného registru. II./f Neurčitost a rozpornost vymezení správních deliktů v oblasti poskytování zdravotních služeb a nepřiměřenost výše sankcí za jejich spáchání 43. V další části svého návrhu se senátoři domáhají zrušení některých ustanovení zákona o zdravotních službách, jež vymezují skutkové podstaty správních deliktů. Jde především o správní delikt podle 117 odst. 3 písm. d) zákona o
10 zdravotních službách, jehož se dopustí poskytovatel zdravotních služeb tím, že poruší povinnost mlčenlivosti podle 51 tohoto zákona, a za jehož spáchání lze uložit pokutu do Kč. Vedlejší účastníci spatřují protiústavnost napadeného ustanovení v nepřiměřenosti uvedené sankce, kterou odůvodňují skutečností, že se tento správní delikt musí vzhledem ke skutkové podstatě 180 trestního zákoníku týkat jen méně závažných případů porušení povinné mlčenlivosti zdravotnických pracovníků. Rovněž však poukazují na vágnost mnoha ustanovení zákona o zdravotních službách, jež zdravotnického pracovníka často staví před právní výklad otázky, kdy je povinen zachovat mlčenlivost a kdy naopak poskytnout informace. Týká se to například jeho ustanovení 33 odst. 3. Za situace, kdy jde o pacienta, jenž s ohledem na svůj zdravotní stav nemůže určit osoby mající právo na informace o jeho aktuálním zdravotním stavu a pořízení výpisů a kopií zdravotnické dokumentace vedené o pacientovi, je pro poskytovatele zdravotních služeb a jeho jednotlivé zdravotnické pracovníky nesmírně obtížné posoudit, kdo je a kdo není osobou pacientovi blízkou, nebo si tuto informaci ověřit. Na jedné straně je tak povinen tyto informace pod sankcí podat, na straně druhé je však nesmí podat osobě k tomu neoprávněné. Zejména v případech, kdy se někdo domáhá informací na základě toho, že by újmu, kterou pociťuje pacient, právem pociťoval jako újmu vlastní, např. z titulu družby, přítele či podobně, což jsou situace obvykle značně emočně vypjaté, může dojít k tomu, že některé informace jsou podány osobě, u níž se později ukáže, že osobou blízkou nebyla. Už jen sankce nacházející se třeba v polovině zákonného rozpětí (tj Kč) by proto byla nepochybně zcela zjevně nepřiměřená. 44. Vedlejší účastníci ale v této souvislosti poukazují i na 51 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách, podle něhož se za porušení mlčenlivosti nepovažuje sdělování údajů nebo jiných skutečností pro potřeby trestního řízení, způsobem stanoveným právními předpisy upravujícími trestní řízení. Názory na výklad tohoto ustanovení se rozcházejí. Podle jednoho názoru je každý povinen sdělit na vyžádání orgánům činným v trestním řízení skutečnosti, o které žádají, i bez souhlasu pacienta, byť jde o případy nepodléhající oznamovací povinnosti nebo povinnosti překazit trestný čin. Existuje ale i názor odlišný, podle něhož tyto informace nelze bez dalšího orgánům činným v trestním řízení podat, neboť podle speciálního ustanovení 8 odst. 5 trestního řádu lze tyto informace podat pouze se souhlasem soudce. Zdravotnickému pracovníkovi tak hrozí v případě neoprávněného nepodání informací pokuta do Kč od orgánu činného v trestním řízení, pokud by se však uplatnil odlišný právní výklad a k předání těchto údajů by došlo např. Policií České republiky bez souhlasu soudce, hrozila by poskytovateli zdravotních služeb pokuta do Kč. Vzhledem k nejasně a vágně formulovanému ustanovení zákona je velmi nebezpečné stanovit takto přísně sankce za jeho porušování, a to zvláště za situace, kdy pracovník mnohdy ani při nejlepší vůli nedokáže jednat tak, aby se vždy vyhnul nebezpečí, že některé informace poskytne neoprávněně, nebo je naopak neposkytne, ač je poskytnout měl. 45. Námitku nepřiměřenosti výše sankce uplatňují vedlejší účastníci i ve vztahu k dalším správním deliktům, jichž se mohou dopustit poskytovatelé zdravotních služeb. Jde o poskytnutí zdravotní služby pacientovi bez jeho souhlasu podle 117 odst. 1 písm. n) zákona o zdravotních službách, za jehož spáchání lze uložit pokutu do Kč. Vedlejší účastníci poukazují na to, že je velmi obtížné rozhodnout, zda již nastala situace, kdy lze zdravotní služby poskytnout občanovi i bez jeho souhlasu a kdy ještě tato situace nenastala. Mohou se vyskytnout nejasné a nepřehledné případy, např. kdy osoba sice ohrožuje sebe nebo své okolí, ale neděje se tak bezprostředně, nebo kdy zdravotník má za to, že je třeba poskytnout neodkladnou péči nezletilému dítěti nutnou k záchraně života a zdraví bez ohledu na stanovisko zákonného zástupce, a posléze je soudem případ vyhodnocen jinak. 46. Za porušení povinnosti vést nebo uchovávat zdravotnickou dokumentaci nebo nakládat se zdravotnickou dokumentací podle ustanovení 53 odst. 1, neumožnění přístupu do zdravotnické dokumentace podle ustanovení 64 odst. 1 a nahlížení do ní podle ustanovení 65, umožnění nahlížet do zdravotnické dokumentace v rozporu s ustanovením 65 a nepořízení výpisu nebo kopií zdravotnické dokumentace podle ustanovení 66 odst. 1 nebo 2, tedy za správní delikty podle 117 odst. 3 písm. e), f), g), h) a i) zákona o zdravotních službách, hrozí poskytovateli zdravotních služeb pokuta ve výši do Kč. Podle navrhovatelů se i zde dostává poskytovatel zdravotních služeb do stejně svízelné situace jako v případě, kdy hrozí sankce za porušení povinné mlčenlivosti. To platí zvlášť tehdy, kdy otázku, kdo je a kdo není blízkou osobou pacienta nebo komu je pod vysokou sankcí povinen zpřístupnit zdravotnickou dokumentaci a pořídit kopie a komu naopak vyhovět nesmí, je někdy velmi složité posoudit. 47. Pokud jde o nesplnění oznamovací povinnosti, nezveřejnění informace a nezajištění předání kopie zdravotnické dokumentace nebo výpisu ze zdravotnické dokumentace jinému poskytovateli zdravotních služeb, tedy správní delikty podle 117 odst. 1 písm. e), f) a g) zákona o zdravotních službách, někteří pacienti vůbec nemají registrujícího praktického lékaře a není ani stanovena zákonná povinnost registrujícího praktického lékaře mít. Z tohoto důvodu bývá pro ambulantního specialistu poměrně složité zajistit zákonnou povinnost předat informace o pacientovi registrujícímu poskytovateli zdravotních služeb. Za nesplnění těchto povinností nicméně hrozí sankce ve výši až Kč. V případě nezajištění těla zemřelého podle ustanovení 84 odst. 2 písm. a), c) a d), což je správní delikt ve smyslu ustanovení 117 odst. 3 písm. m), zas bývá problém pro registrujícího všeobecného praktického lékaře splnit tuto povinnost za situace, kdy je nucen především zajistit péči o pacienty, kteří se dostavili k ošetření do jeho zdravotnického zařízení, a posléze zajistit návštěvní službu u pacientů, kteří s ohledem na svůj zdravotní stav nemohou přijít do zdravotnického zařízení. Všechny tyto případy péče o živé osoby by přitom měly mít přednost před situací, kdy má registrující praktický lékař pro dospělé provést ohledání a prohlídku těla zemřelého. Pokud by tedy došlo k tomu, že povinnost nesplní, sankce ve výši Kč se jeví jako zcela neúměrná, přičemž i sankce ve výši jen Kč by byla pro běžného soukromého praktického lékaře velmi citelnou.
11 48. Námitku nepřiměřenosti sankce nakonec vedlejší účastníci uplatňují i ve vztahu ke správním deliktům podle ustanovení 117 odst. 1 písm. r) a 114 odst. 1 písm. g), jichž se poskytovatel dopustí neopatřením zdravotnického zařízení označením podle 45 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách nebo nepředáním údajů do Národního zdravotnického informačního systému, za což hrozí v prvním případě sankce ve výši Kč a ve druhém až Kč. 49. Vedlejší účastníci zastávají názor, že napadená ustanovení nejsou v souladu s pravidly přiměřenosti a účelnosti podle čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny. Jsou si vědomi toho, že není úlohou Ústavního soudu přezkoumávat výši jednotlivých sankcí za jednotlivé správní delikty nebo přestupky, jakož i toho, že zákon stanoví pouze horní hranici těchto sankcí, přičemž k určení přiměřené výše sankce v konkrétním případě takovéhoto provinění bude třeba správního uvážení. Ústavní soud by však měl zvážit velmi vysoké hrozící sankce pro poskytovatele zdravotních služeb za delikty, u nichž pravidlo chování není zákonem stanoveno jasně a umožňuje několik možných právních výkladů. Z tohoto důvodu vedlejší účastníci navrhují, aby byla předmětná ustanovení zákona zrušena s tím, že zákonodárci bude stanovena lhůta ke stanovení přiměřených sankcí a specifikaci pravidel chování, za jejichž porušení lze sankce ukládat. II./g Omezení práva občanů na zdravotní péči a svobody pacientů rozhodovat o vlastních právech 50. Poslední okruh námitek ve vztahu k zákonu o zdravotních službách, jimiž se Ústavní soud zabýval v tomto řízení, ve svém návrhu uplatnila skupina poslanců, jež v něm má postavení vedlejšího účastníka. Úvodem svého návrhu poslanci uvádějí, že napadený zákon lze podle jeho důvodové zprávy charakterizovat jako zákon kodexového typu, obsahující obecnou úpravu poskytování zdravotních služeb, jehož důvodem přijetí byla skutečnost, že dosavadní úprava nezaručovala rovnost podmínek provozování zdravotnických zařízení pro všechny subjekty, neumožňovala efektivní postih v případě porušení právních povinností při provozování zdravotnických zařízení, byla neúplná a věcně i právně překonaná a k tomu zcela opomíjela kvalitu a bezpečnost poskytované zdravotní péče jako základní požadavek státu kladený na provozovatele zdravotnických zařízení. Navzdory sledovaným cílům považují vedlejší účastníci novou právní úpravu za jsoucí v rozporu s Ústavou, Listinou i řadou mezinárodních smluv. Pacient se totiž v jejím důsledku stává jen pasivním účastníkem s omezenými právy rozhodovat o tom, která péče, v jakém zařízení a na jaké úrovni mu má být poskytnuta. 51. Pokud jde o konkrétní nedostatky, napadený zákon nově upravuje zdravotní služby, a nikoliv dosud užívanou zdravotní péči, na kterou se odvolávají Ústava i Listina. To samo o sobě představuje porušení ústavních norem. Podle 28 odst. 2 zákona o zdravotních službách je pacientovi zaručeno právo na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni, kterou se podle jeho 4 odst. 5 rozumí poskytování zdravotních služeb podle pravidel vědy a uznávaných medicínských postupů, při respektování individuality pacienta, s ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti. Důsledkem této změny je podle vedlejších účastníků omezení základního práva pacienta na péči poskytovanou podle 11 odst. 1 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy, jakož i snížení důvěry pacienta k lékařům a k úrovni jimi poskytovaných služeb. Rovněž jí došlo ke snížení právní jistoty pacientů, že budou léčeni řádně a nejlépe, jak to ve zdravotnictví v 21. století jde. Léčba pacienta by měla vždy vycházet z aktuálních vědeckých poznatků, pokud však zákon umožňuje poskytovat zdravotní služby s ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti, tak tím aprobuje léčbu i nedostatečně přístrojově a personálně vybavenými a podfinancovanými subjekty. Pacient se přitom proti takovému postupu nemůže bránit. 52. Uvedené ustanovení je současně v rozporu s čl. 4 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, jež státy zavazuje k zajištění toho, že jakýkoliv zákrok v oblasti zdraví bude v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy. Tato úmluva ve svém čl. 24 rovněž upravuje právo osob, které byly poškozeny, na spravedlivou náhradu, kterou však nová právní úprava s odkazem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti příslušného zařízení vylučuje. 53. Vláda se místo toho, aby komplexně a na základě vyjednaného politického konsensu a po projednání s odborníky systematicky řešila dlouhodobé problémy ve zdravotnictví, snaží snížit kvalitu (a tím současně i cenu) poskytované péče. Svým obsahem zákon porušuje čl. 31 Listiny, podle něhož má každý právo na ochranu zdraví a bezplatnou zdravotní péči. Pokud se tak razantně zvyšuje spoluúčast pacientů na léčbě a současně se zdravotnická zařízení při čerpání státních i mezinárodních dotací zaštiťují snahou o kvalitnější a modernější léčbu, potom musí být dopřána všem občanům. Ustanovení 45 až 47 zákona o zdravotních službách ale žádnou povinnost léčit pacienta co nejlépe a včas neupravuje. 54. Proti právu občanů svobodně se rozhodnout o svých právech, zdraví a budoucím životě působí úprava podle 36 odst. 5 zákona o zdravotních službách. Tímto ustanovením je zaváděn dlouho očekávaný institut předem vysloveného přání, které pacientovi umožňuje rozhodování o tom, jaké lékařské zákroky si přeje nebo nepřeje v budoucnu podstoupit v případě, kdy již o nich později nebude sám schopen rozhodnout. Uvedené ustanovení (vedlejší účastníci zde měli na mysli pravděpodobně 36 odst. 3 zákona o zdravotních službách) však omezuje jeho přání pouze na 5 let, což je proti účelu tohoto institutu. Například u lidí trpících Alzheimerovou chorobou se schopnost racionálně uvažovat postupem času zcela vytrácí. Právě pro ně může mít dříve vyslovené přání smysl, s ohledem na délku trvání nemoci však nakonec nemusí být respektováno.
12 55. Za nejasnou považují vedlejší účastníci i právní úpravu obsaženou v 36 odst. 6 zákona o zdravotních službách, podle níž dříve vyslovené přání nelze uplatnit, jde-li o nezletilé pacienty nebo pacienty zbavené způsobilosti k právním úkonům. V tomto případě zcela chybí upřesnění úmyslu zákonodárce, zda se má jednat o přání vyslovené v době, kdy byl pacient již zbaven způsobilosti k právním úkonům, a lze předpokládat, že této nepřesnosti by bylo možné zneužít proti vůli nemocných. Vzhledem k procesu stárnutí populace a zhoršujícím se mezilidským vztahům se tato chyba může týkat stále většího počtu lidí, pročež je její náprava veřejným zájmem. 56. Stejně zásadní dopad na svobodu rozhodování se o vlastních právech má i 35 zákona o zdravotních službách, jenž znemožňuje všem pacientům zbaveným způsobilosti k právním úkonům, jakož i nezletilým pacientům bez ohledu na věk a vyspělost, navštěvovat lékaře bez souhlasu zákonných zástupců. V jeho odstavci 1 je sice stanovena povinnost zjistit názor nezletilého pacienta, který je s ohledem na svůj věk schopen vnímat situaci a vyjadřovat se, jakož i pacienta zbaveného způsobilosti k právním úkonům, tento názor se však pouze zaznamená do zdravotnické dokumentace, aniž by bylo zřejmé, jaký má uvedený záznam význam pro jeho další léčbu. To platí i o případném zaznamenání důvodů, pro které nemohl být jeho názor zjištěn. 57. Opomíjením faktické způsobilosti nezletilých k udělování souhlasu se zdravotní péčí se zákon dostal do rozporu s Úmluvou o lidských právech a biomedicíně, která stanoví, že s narůstajícím věkem a stupněm vyspělosti nezletilého se zvyšuje závaznost jeho názoru. V této úmluvě i v bodě 45 vysvětlující zprávy k ní se mimo jiné uvádí, že názor nezletilých se má pokládat za rozhodující faktor, jehož význam vzrůstá úměrně s jejich věkem a stupněm vyspělosti. To znamená, že v určitých situacích, kdy se bere v úvahu povaha a závažnost zákroku, jakož i věk nezletilého a jeho schopnost chápat, se má názoru nezletilých vzrůstající měrou přisuzovat závažnost při konečném rozhodování. To by dokonce mohlo vést k závěru, že by měl být souhlas nezletilého pro některé zákroky nezbytný nebo alespoň postačující. Zákon je v rozporu i s dosud platným a s nově schváleným občanským zákoníkem, který přiznává nezletilým způsobilost k takovým právním úkonům, které jsou svou povahou přiměřené rozumové a volní vyspělosti odpovídající jejich věku. Také dosud platný zákon České národní rady č. 66/1986 Sb., o umělém přerušení těhotenství, umožňuje přerušení těhotenství ženě ve věku od šestnácti do osmnácti let s tím, že její zákonný zástupce je o tomto zákroku pouze vyrozuměn. 58. Další závažný dopad do základního práva pacienta má úprava obsažená v 48 odst. 1 a 2 zákona o zdravotních službách. Poskytovatel může ukončit péči o pacienta např. v případě, že pacient vysloví nesouhlas s poskytováním veškerých zdravotních služeb, což je samo o sobě velmi vágní a zavádějící důvod, a to zejména za situace, kdy důvody odmítnutí přijetí pacienta nebo ukončení péče posuzuje právě poskytovatel. Ten sice o svých důvodech musí vydat pacientovi písemnou zprávu, pacient však nemá žádnou možnost bránit se proti takovému rozhodnutí, a to ani v případě, pokud by bylo lékaři nebo poskytovateli zneužíváno. Již nyní navíc dochází v praxi k odmítání péče onkologickým pacientům, kteří z určitých důvodů nechtějí podstoupit veškerou navrhovanou léčbu. Napadený zákon tuto nepřípustnou praxi legalizuje, čímž dochází nejen k porušení Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, ale i čl. 1, čl. 4 a čl. 7 odst. 1 Listiny. Rozpor lze přitom konstatovat i s povinnostmi zdravotnických pracovníků podle příslušných zákonů a s obsahem lékařské přísahy. 59. Podle 50 odst. 1 zákona o zdravotních službách může zdravotnický pracovník neposkytnout zdravotní služby i v případě, pokud by při jejich poskytování došlo k přímému ohrožení jeho života nebo k vážnému ohrožení jeho zdraví. Kromě toho, že je pacient zcela bez své viny vystaven riziku, že mu nebude lékařská péče poskytnuta včas nebo vůbec, naplňuje schválená úprava podle vedlejších účastníků i skutkovou podstatu trestného činu neposkytnutí pomoci podle 150 trestního zákoníku. Zákon kromě tolerance k vystavení pacienta úmyslnému riziku ohrožení zdraví navádí ke spáchání trestného činu. Jde o výrazný právní a etický průlom, o kterém navíc nebyla veřejnost předem informována, ani se o této plánované úpravě nevedla diskuse. Dosud platilo, že zdravotník poskytuje pomoc bez ohledu na vlastní riziko. Pokud např. zdravotníci odmítnou pomoc při rozšíření neznámé epidemie se slovy, že by se mohli nakazit a zemřít, nebude zdravotní péče vůbec poskytována a tisíce lidí budou umírat bez pomoci. Vedlejší účastníci ale zpochybňují i 50 odst. 2 zákona o zdravotních službách, podle něhož může dojít k odmítnutí poskytnutí zdravotních služby i z důvodu svědomí nebo náboženského vyznání. Každý občan má sice právo zcela svobodně se rozhodnout o svém budoucím povolání, pokud si však zvolí zdravotnictví, činí tak s vědomím, že bude jeho povinností lidské životy zachraňovat i na úkor vlastního života. Z toho vychází i lékařská přísaha, Etický kodex lékaře, přijatý na sjezdu České lékařské komory, nebo Etický kodex zdravotnického pracovníka nelékařských oborů, zveřejněný ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví č. 7/2004. Např. podle 2 Etického kodexu lékaře se lékařům ukládá povinnost v případech ohrožení života a bezprostředního vážného ohrožení zdraví neodkladně poskytnout lékařskou pomoc, a to i v situacích veřejného ohrožení a při katastrofách přírodní či jiné povahy. 60. Vedlejší účastníci upozorňují i na nesoulad právní úpravy vedení zdravotnické dokumentace a zpracování osobních údajů pacientů s čl. 4 odst. 1 a 4, čl. 7 odst. 1, čl. 8 odst. 1, čl. 10 odst. 1, 2, 3 a čl. 13 Listiny a čl. 8 odst. 1 Úmluvy. Konkrétně vytýkají 52 zákona o zdravotních službách, že při zpracování osobních údajů umožňuje nakládat s rodným číslem pacienta v jeho zdravotnické dokumentaci a v Národním zdravotnickém informačním systému, pokud se shromažďování nebo zpracování údajů anebo jejich uchovávání vztahuje ke konkrétnímu pacientovi. V 53 a 54 je zas podrobně řešen způsob zpracování a uchovávání zdravotnické dokumentace, aniž by však byla sebemenším způsobem ošetřena povinnost chránit dokumentaci v listinné podobě.
13 61. Zdraví občanů a také plnění čl. 31 Listiny nakonec ohrožuje i 14 zákona o zdravotních službách, jenž poměrně podrobně vymezuje práva a povinnosti odborného zástupce, který odborně řídí poskytování zdravotních služeb. Není již však zřejmé, za co je skutečně odpovědný, resp. zda se jeho odbornost a odpovědnost týká poskytování zdravotních služeb nebo odborného řízení poskytování těchto služeb. Odpověď neplyne ani z jeho odstavce 3, podle něhož musí odborný zástupce vykonávat svou funkci v rozsahu nezbytném pro řádné odborné řízení poskytovaných zdravotních služeb. Rozpor zakládá i skutečnost, že určitá osoba může vykonávat funkci odborného zástupce až pro dva poskytovatele. Pokud by přitom např. dvě velké nemocnice měly pouze jednoho odborného zástupce, tedy jednu osobu s klíčovou funkcí kontroly kvality služeb, byla by zcela zásadním způsobem ohrožena kvalita poskytované zdravotní péče. 62. Závěrem svého podání vedlejší účastníci formulují některé obecné výhrady k zákonu jako celku. Poukazují na to, že se v něm na mnoha místech objevují nepřesnosti, které nejenže povedou k rozdílným výkladům, ale také se mohou stát základem pro různě závažné nezákonné jednání. Zákon popírá principy legitimního očekávání nároku, který byl již individualizován právním aktem nebo je individualizovatelný na základě právní úpravy, neboť nezohledňuje dosavadní právní stav. Změny musí být prováděny citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace, neboť pouze tím se garantuje stabilita sféry svobodného jednání. Zákon navíc obsahuje i diskriminační ustanovení. Jestliže Listina přiznává každému právo na život a na pomoc v případě, kdy si ji není schopen zajistit sám, je povinností demokratického státu a systému zdravotnictví, jenž je financován veřejným zdravotním pojištěním, aby mu byla náležitá péče poskytnuta na nejvyšší možné úrovni. Ze všech těchto důvodů navrhují vedlejší účastníci zrušit zákon jako celek nebo jeho části, jichž se jimi uplatněná argumentace týká. III. Vyjádření účastníků řízení a amicorum curiae 63. Ústavní soud podle 42 odst. 4 a 69 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, požádal účastníky řízení, kterými jsou Poslanecká sněmovna a Senát, o vyjádření ke všem třem návrhům. 64. Vzhledem ke specifičnosti problematiky dále považoval za účelné vyžádat si k těmto návrhům i stanoviska jiných subjektů, jež by k nim vzhledem ke své působnosti mohly uvést relevantní skutečnosti a argumentaci. Konkrétně požádal Ústavní soud o vyjádření Ministerstvo práce a sociálních věcí a veřejného ochránce práv k návrhu na zrušení nové právní úpravy institutu veřejné služby, Ministerstvo zdravotnictví, Českou lékařskou komoru, Českou stomatologickou komoru a Českou lékárnickou komoru k návrhu na zrušení zákona o zdravotních službách a Úřad pro ochranu osobních údajů k námitkám týkajícím se nové právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému. Ke způsobu přijetí napadených zákonů obdržel Ústavní soud stanovisko předsedy vlády. III./a Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu 65. Poslanecká sněmovna ve svých vyjádřeních z 24. února 2012 a 29. března 2012, podepsaných její předsedkyní Miroslavou Němcovou, a Senát ve svých vyjádřeních z 21. února 2012 a 12. dubna 2012, podepsaných jeho předsedou Milanem Štěchem, shrnuly průběh legislativního procesu ve vztahu ke všem napadeným zákonům nebo ustanovením. III./b Vyjádření předsedy vlády 66. Ústavní soud obdržel dne 27. února 2012 vyjádření předsedy vlády RNDr. Petra Nečase k návrhu skupiny poslanců na zrušení čtrnácti zákonů, jež se týkalo argumentace navrhovatelů zpochybňující ústavnost procedury jejich přijetí. Z jeho obsahu vyplývá, že vláda předložila Poslanecké sněmovně návrhy napadených zákonů již v období od 8. dubna 2011 do 30. června Je tedy zřejmé, že byl dán dostatečný prostor k jejich projednání v obou komorách Parlamentu při dodržení veškerých standardních lhůt legislativního procesu. Vláda neiniciovala vyslovení souhlasu s přijetím těchto zákonů již v prvním čtení ani jejich projednávání ve stavu legislativní nouze a ve zkráceném řízení. Naopak postupovala způsobem, aby legislativní proces vyhovoval všem požadavkům vyplývajícím z judikatury, v níž se Ústavní soud zabýval rolí a postavením parlamentní opozice a některými principy ovládajícími legislativní procedury v obou komorách Parlamentu. Byl tedy vytvořen časový prostor pro veřejnou diskusi nad projednávanými návrhy, jakož i k jejich posouzení a prodiskutování v řádném, plnohodnotném a racionálním parlamentním diskursu. Rovněž délka legisvakanční doby byla úměrná rozsahu a významu změn, které předmětné návrhy právních předpisů přinášejí. Parlamentní diskuse k těmto zákonům proto mohla dostát své legitimizační funkci a mohlo dojít k naplnění veškerých pojmových znaků náležitého, ústavně konformního zákonodárného procesu. 67. Dále uvedl, že poté, co byly návrhy zákonů řádně a standardním způsobem projednány Poslaneckou sněmovnou, dostaly se opětovně na pořad jejího jednání v důsledku vrácení nebo zamítnutí ze strany Senátu. V rámci projednávání návrhů zákonů podle 97 jednacího řádu již nebylo možné na jejich obsahu nic měnit, pouze bylo třeba rozhodnout, zda návrhy mají být opravdu přijaty, resp. zda mají být přijaty ve znění konkrétních Senátem přijatých pozměňovacích návrhů. Až v této fázi legislativního procesu došlo k navrhovateli napadenému sloučení rozpravy a omezení řečnické
14 doby v této rozpravě. Na rozdíl od navrhovatelů se však předseda vlády domnívá, že ke sloučení rozpravy došlo v souladu s 54 odst. 8 jednacího řádu Poslanecké sněmovny ústavně konformním způsobem, když toto rozhodnutí bylo přijato formou autonomního procesního usnesení Poslanecké sněmovny, které bylo racionálně odůvodněno a přijato potřebným počtem hlasů. Žádnému koaličnímu nebo opozičnímu poslanci nebyla v této fázi projednávání návrhů odepřena možnost vyjádřit se k projednávané materii. Omezením řečnické doby na dvakrát 10 minut proto nedošlo k podstatnému porušení základních principů parlamentarismu, neboť parlamentní diskurs fakticky proběhl, byť na jeho úroveň a obsah lze mít rozdílné názory. 68. Parlamentní diskuse by neměla být samoúčelná, neboť jejím smyslem je výměna názorů poslanců, resp. jednotlivých politických frakcí, k tématům, jež jsou v parlamentním procesu aktuálně projednávána. Takovouto racionální diskusí byla výměna názorů na to, zda má Poslanecká sněmovna projednávané návrhy vůbec přijmout, resp. zda tak má učinit ve znění, na němž se již dříve usnesla, anebo ve znění pozměňovacích návrhů přijatých Senátem. Žádnému poslanci sice nelze upřít právo, aby se od takto racionálně vymezeného obsahu diskuse odchýlil. Pokud tak však učiní, popř. zvolí-li obstrukční přístup, na který má rovněž právo, je legitimní, pokud parlamentní většina přiměřeným způsobem využije procesních nástrojů, které jí dává jednací řád, aby při respektování práva každého poslance na vystoupení a vyslovení svého názoru nedopustila úplné ochromení činnosti dané komory, které by bylo v rozporu s posláním Parlamentu jako zákonodárného sboru. Posouzení přípustnosti opatření k omezení obstrukcí je pak vždy otázkou posouzení proporcionality a toho, zda byla respektována práva jednotlivých obstruujících poslanců na účast v parlamentní diskusi, resp. právo na ochranu parlamentní menšiny jako takové. 69. V souvislosti s otázkou proporcionality, resp. otázkou posouzení míry újmy, jež měla být způsobena parlamentní opozici sloučením rozpravy a omezením řečnické doby v této rozpravě, poukázal na argumentaci a závěry, ke kterým dospěl Ústavní soud při posuzování ústavnosti ad hoc rozhodnutí většiny senátorů vůbec se nezabývat návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů [srov. část X/b nálezu ze dne 31. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)]. V situaci, kdy bylo jednáno o návrzích buď vrácených Senátem s pozměňovacími návrhy, nebo kdy se jednalo o jediné hlasování k návrhům zamítnutým Senátem, byla ochrana práv parlamentní opozice naplněna, pročež námitky navrhovatelů k průběhu zákonodárné procedury nejsou z hlediska možného konstatování jeho protiústavnosti důvodné, a navrhovatelé proto neunesli důkazní břemeno tvrzení jejich protiústavnosti. Minimálně z tohoto důvodu nelze než považovat návrh za rozporný s ustanovením 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního projednání. III./c Vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí 70. Ministr práce a sociálních věcí Dr. Ing. Jaromír Drábek úvodem svého obsáhlého vyjádření ze dne 6. února 2012 podrobně popsal důvody, pro které byl institut veřejné služby zakotven s účinností od 1. ledna 2009 v 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi, jakož i dosavadní zkušenosti s jeho využíváním ze strany obcí. Lze shrnout, že smyslem tohoto institutu bylo podpořit vlastní aktivitu osob v hmotné nouzi při řešení jejich momentální životní situace a současně pomoci všem obcím v České republice v činnostech, které jsou v jejich zájmu (např. zlepšování životního prostředí v obci, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství). Většina obcí, jež zřídila veřejnou službu, tak učinila poté, co byl systém pomoci v hmotné nouzi od července 2009 vedle motivačních opatření doplněn i o sankční opatření ke zvýšení aktivity u osob, které pobírají déle než šest měsíců příspěvek na živobytí a pro nárok na tuto dávku mají povinnost zvyšovat si příjem vlastní prací, avšak žádnou nevyvíjejí. Výkon veřejné služby odůvodňoval zachování výše tohoto příspěvku i nad tuto dobu, aniž by došlo k jeho poklesu na úroveň životního minima. Významným přínosem tohoto institutu ale byla především aktivizace osob v hmotné nouzi, jež získaly příležitosti k navázání nových sociálních vazeb a jejich dalšímu rozvoji a k udržení či k znovuzískání pracovních návyků. S tím je spojeno i získání nových vědomostí, zkušeností a dovedností, které zvyšují šance při hledání trvalého zaměstnání. 71. Nová právní úprava vychází ze zkušeností s dosavadní aplikací institutu veřejné služby, přičemž sleduje za cíl jeho rozšíření i na uchazeče o zaměstnání, kteří jsou vedeni v evidenci uchazečů o zaměstnání vedené úřadem práce. Ministerstvo tudíž s tímto institutem pracovalo a počítalo s ním jako se součástí komplexní politiky zaměstnanosti, resp. jako s nástrojem umožňujícím opětovné začleňování nezaměstnaných osob do pracovního procesu. Organizovat veřejnou službu bylo umožněno nejen obcím, ale i dalším subjektům, přičemž demonstrativní výčet okruhu vhodných činností zůstal zachován v původní podobě. V zájmu zjednodušení plnění administrativních povinností byla její organizace přenesena na úřad práce, resp. na jeho jednotlivé krajské pobočky, a to i v souvislosti s tím, že pod něj byla sjednocena agenda nepojistných sociálních dávek. Zároveň byl vytvořen prostor pro zvýšení spoluúčasti úřadu práce na některých nákladech spojených s organizací veřejné služby. 72. Ve vztahu k ustanovení 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti, jehož zrušení se navrhovatelé rovněž domáhají, zdůraznil, že jím stanovený důvod vyřazení uchazeče z evidence uchazečů o zaměstnání není důvodem jediným, nýbrž zákon takovýto důsledek spojuje i s jinými důvody (např. když odmítne nastoupit do vhodného zaměstnání zprostředkovaného úřadem práce). I v těchto případech přitom uchazeč o zaměstnání ztrácí právo na podporu v nezaměstnanosti a není za něho hrazeno zdravotní pojištění. Jen v roce 2011 bylo z výše uvedených důvodů vyřazeno z evidence uchazečů o zaměstnání přibližně uchazečů o zaměstnání z celkových zaevidovaných. Úřad práce však musí vždy přihlédnout k případným vážným důvodům uchazeče o zaměstnání, pro
15 které nemohl svoji povinnost splnit. Zmiňované důvody hodné zvláštního zřetele jsou taxativně vyjmenovány v 5 písm. c) uvedeného zákona, přičemž v případě jejich existence (nikoliv uznání) nemůže k vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání dojít. Prvních pět důvodů je zcela jasně daných a snadno prokazatelných, např. péče o dítě do věku 4 let, péče o závislou fyzickou osobu nebo zdravotní důvody. V posledním bodě, kde se hovoří o jiných vážných osobních důvodech, je však ponechán částečný prostor pro správní uvážení, aby mohly být zohledněny případné skutečnosti, které zákon nemůže předvídat a které zpravidla tkví v osobě, o jejíchž povinnostech, právech a nárocích se rozhoduje. Není tedy pravda, že by osobám zvláště ohroženým na trhu práce hrozilo vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Naopak, tyto osoby jsou zvláště chráněné a napadené ustanovení se na ně nevztahuje. Důvody zahrnuté v ustanovení 5 písm. c) také plně pokrývají okolnosti, jejichž překročení by mohlo znamenat porušení důstojnosti člověka, pročež není veřejná služba v rozporu ani s tímto požadavkem. Pokud dojde k vyřazení právě z důvodu odmítnutí nabídky veřejné služby, fyzická osoba může opětovně požádat o zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání až po uplynutí 6 měsíců ode dne vyřazení z evidence. 73. Aplikační praxe úřadu práce ve věci veřejné služby je od 1. ledna 2012 následující. Uchazečům o zaměstnání je výkon veřejné služby nabízen jako jedna z aktivit v rámci individuálního akčního plánu, jehož obsahem je stanovení postupu a časového harmonogramu plnění jednotlivých opatření, která jsou zaměřena na zvýšení možnosti uplatnění uchazeče o zaměstnání na trhu práce. Mezi jeho ostatní aktivity patří zejména zpracování životopisu a jeho nabídky prostřednictvím informačních systémů služeb zaměstnanosti, seznámení se s technikami vyhledávání zaměstnání prostřednictvím tzv. job klubů a dalších poradenských programů k získání techniky vyhledávání zaměstnání, vysílání do specifických a nespecifických rekvalifikací nebo zabezpečení pracovního umístění v rámci aktivní politiky zaměstnanosti, včetně společensky účelného pracovního místa. Individuální akční plán je koncipován s přihlédnutím k dosažené kvalifikaci, zdravotnímu stavu, možnostem a schopnostem uchazeče o zaměstnání, který se podílí na jeho vypracování, přičemž jeho účelem je zvýšení možnosti jeho uplatnění a jeho aktivizace. Je vypracováván vždy, pokud je uchazeč v evidenci uchazečů o zaměstnání nepřetržitě déle než 5 měsíců. Od 1. ledna 2012 ale může být individuální akční plán na žádost uchazeče vypracován i před uplynutím této doby. Průběžně dochází rovněž k jeho aktualizaci, jejíž součástí je i zhodnocení plnění v něm obsažených opatření a návrh dalšího postupu. 74. Veřejná služba nebyla nikdy masovou záležitostí ani se takovým nástrojem nemá stát. Např. v roce 2010 veřejnou službu vykonávalo v průměru lidí v daném měsíci, kdy celkový počet nezaměstnaných osob činil přibližně To znamená, že do veřejné služby bylo zapojováno méně než 2,5 % evidovaných nezaměstnaných osob. Její výkon přitom nikdy nebyl a není podmínkou pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Odmítnutí veřejné služby může vést k vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, jedná se však o jeden z mnoha důvodů, přičemž v případě ostatních zákonných důvodů může k vyřazení dojít kdykoliv, tedy i v kratší než dvouměsíční lhůtě. 75. Z hlediska mezinárodního srovnání není institut veřejné služby ojedinělým, a to i pokud jde o země, jež jsou signatáři mezinárodních smluv uvedených navrhovateli v jejich podání. Platí to i pro ekonomicky a politicky blízké země Visegrádské skupiny. 76. V mnoha ohledech tvrdší právní úprava byla 11. července 2011 přijata v Maďarsku. Nezaměstnaní mají právo pobírat sociální dávky pouze po dobu 90 dnů, přičemž pro další příjem dávek musí splňovat podmínky, z nichž jednou je i účast na programu veřejné služby. Může se jednat např. o zajišťování úklidu veřejných prostor, budování infrastruktury, ale též manuální práce při výstavbě stadionů či vodních děl. Neberou se přitom žádné ohledy na vzdálenost místa výkonu této práce od bydliště nezaměstnaného a veřejná služba může mít též podobu práce pro soukromé subjekty. Odmítnutí znamená ztrátu možnosti získat jakoukoliv podporu v nezaměstnanosti i pomoc v hmotné nouzi. Výkon veřejné služby ale nepředstavuje jedinou podmínku dalšího příjmu dávek, nýbrž mezi ty patří (s totožnými důsledky porušení) i např. povinnost udržovat v čistotě dům či zahradu. Uvedená úprava je v Maďarsku funkční, ačkoliv se dočkala částečné kritiky ze strany levice. Obdobně jako domácí právní úprava je orientována na prevenci sociálního vyloučení nezaměstnaných. 77. Také v Polsku vykazuje právní úprava podobné rysy s úpravou domácí, neboť úřad práce může nezaměstnanému nařídit vykonávat veřejné práce (tzn. práce organizované a financované veřejnou správou nebo též nevládními organizacemi) až po dobu 12 měsíců. Pokud přitom nezaměstnaný bez vážného důvodu výkon veřejné práce odmítne, nemá nárok na další podporu v nezaměstnanosti. Polská úprava není považována za problematickou a je plně funkční. 78. Na Slovensku je aktuální právní úprava do jisté míry obdobou původní domácí úpravy veřejné služby, účinné do 31. prosince Pomoc v hmotné nouzi má totiž více složek, z nichž základní náleží všem a příplatek jen těm, kdo vykonávají veřejnou službu. Z odborných vyjádření však vyplývá, že poměr základní výše pomoci v hmotné nouzi a příplatku je nevyvážený, a celá úprava je proto dlouhodobě neudržitelná. Kritici zejména poukazují na to, že nízká výše příspěvku za veřejnou službu fakticky podporuje pasivitu a nezaměstnanost, pročež se plánuje snížení základní výše pomoci v hmotné nouzi až do výše, jež pokryje pouze náklady na jedno teplé jídlo denně. Vyšší příspěvek bude náležet jen těm nezaměstnaným, kteří vykonávají veřejnou službu, čímž dojde k faktické konvergenci slovenské úpravy s úpravami výše uvedených zemí. 79. Z jiných vyspělých států poukazuje na řešení aplikované v nizozemském Rotterdamu, kde byl pro příjemce sociálních dávek zaveden projekt veřejně prospěšných prací. Obdobně jako u současné právní úpravy není hlavní
16 myšlenkou donucení k práci, ale reintegrace nezaměstnaných do pracovního života a zabránění sociálnímu vyloučení. V praxi tak musí nezaměstnaný, jenž má zájem o sociální dávky, přijmout práci u soukromého subjektu dotovaného pro tento účel městem. Ve Spojeném království zas došlo v roce 2011 k zavedení tzv. povinné pracovní činnosti, která je vykonávána až po 30 hodin týdně, a odmítnutí účasti na ní znamená též odmítnutí příspěvku pro uchazeče o zaměstnání. Ještě dříve zavedla podobný systém také Austrálie, kde nezaměstnaní museli po dobu více než 6 měsíců pracovat jako dobrovolníci, aby měli nárok na sociální dávky. Jiné vyspělé země (např. Německo, Francie, Belgie, Rakousko nebo některé státy Spojených států amerických) zavedení podobných systémů zvažují. 80. Opominout nakonec nelze ani to, že česká právní úprava vychází z nezávazných dokumentů Evropské unie, jmenovitě doporučení Komise ze dne 3. října 2008 č. 2008/867/ES o aktivním začleňování osob vyloučených z trhu práce, podle něhož by v rámci strategie aktivního začleňování uchazečů o práci mělo být právo na dostatečné prostředky kombinováno s aktivní připraveností pracovat nebo se účastnit odborné přípravy pro účely získání zaměstnání v případě osob, jejichž situace tuto aktivní připravenost umožňuje. Napadená ustanovení rovněž implementují hlavní směry podle rozhodnutí Rady ze dne 21. října 2010 č. 2010/707/EU o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Hlavní směr č. 7 mimo jiné stanoví klíčový charakter motivace k ekonomické aktivitě. Členské státy by proto měly zavést odpovídající systémy sociálního zabezpečení, které jasně stanoví práva a povinnosti nezaměstnaného tak, aby aktivně hledal práci. 81. Na základě uvedeného přehledu tak ministr konstatuje několik celosvětových trendů, mezi které patří, že být nezaměstnaný se nemá vyplácet a právo na sociální dávky bývá spojeno s aktivitou na trhu práce, přičemž ta může zahrnovat též povinnost výkonu veřejně prospěšné práce. Dále mezi ně lze řadit skutečnost, že veřejná práce brání sociálnímu vyloučení nezaměstnaných a pozitivně ovlivňuje jejich setrvání v zavedených sociálních vazbách a naučených morálně přijatelných vzorcích chování. Každý stát nakonec může poskytovat jen takové sociální dávky, jaké odpovídají stupni jeho ekonomických možností a schopností, a to i s přihlédnutím k aktuální situaci. Těmto trendům odpovídá i novelizovaná právní úprava, jež je ve svém jádru pouze důslednou implementací principu, podle něhož sociální dávky náleží sociálně potřebným, a nikoliv těm, kdo pracovat nechtějí a spoléhají na systém sociálních dávek. 82. Předmětem zákona o zaměstnanosti je zabezpečování státní politiky zaměstnanosti, jejímž cílem je dosažení plné zaměstnanosti a ochrana proti nezaměstnanosti. V případě zákona o pomoci v hmotné nouzi je tímto cílem poskytování pomoci k zajištění základních životních podmínek fyzickým osobám nacházejícím se v hmotné nouzi. Oba uvedené zákony je tak třeba chápat jako bezprostředně provádějící čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 2 Listiny, jež obsahují práva, jichž se lze ve smyslu čl. 41 Listiny domáhat jen zákonem. Text těchto článků obsahuje principy, které musí být zákonem rozvedeny. V případě čl. 26 odst. 3 Listiny to znamená, že zákonodárce musí stanovit podmínky přiměřeného rozsahu hmotného zajištění občanů, kteří bez své viny nemohou prostředky pro své životní potřeby získávat prací, přičemž pokud by tak neučinil, nebo by stanovil podmínky nesplnitelné nebo odporující nějakému ústavnímu principu, vznikl by protiústavní stav. To platí i pro případ, kdy by byly stanoveny podmínky, s jejichž splněním by byly spojeny nepřiměřené postupy nebo které by měly nepřiměřené (rdousící, likvidační) následky. Obdobně je v Listině konstituován i její čl. 30 odst. 2 týkající se pomoci, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek osoby, která je v hmotné nouzi. Je tedy zřejmé, že pro stanovení podmínek hmotného zajištění, resp. zajištění základních životních podmínek, má zákonodárce relativně volné pole působnosti. Jejich rozsah a obsah se mohou v čase velmi významně měnit zejména s ohledem na hospodářský a sociální vývoj v dané zemi, přičemž v této souvislosti nelze přehlížet ani aktuální bezprecedentní hospodářskou krizi. Konkrétní řešení tak záleží především na politických preferencích zákonodárce, nesmí ovšem vybočit ze základního ústavního rámce, což ale není případ předmětné právní úpravy. 83. Zákonnou úpravu institutu veřejné služby ministr konfrontoval i s čl. 28 Listiny, podle kterého mají zaměstnanci právo na spravedlivou odměnu za práci a na uspokojivé pracovní podmínky, a to s ohledem na to, že za výkon veřejné služby nenáleží odměna. V čl. 28 Listiny není explicitně stanoveno, co má být považováno za odměnu, resp. není výslovně stanoveno, že má jít o peněžitou odměnu, byť ta je zřejmě nejobvyklejší a nejtradičnější formou odměny za práci. Napadené ustanovení zákona o zaměstnanosti toto právo uchazečům neodpírá. Evidovanému uchazeči bude, splní-li zákonné podmínky, vyplacena dávka, tedy mu budou státem poskytnuty prostředky k zajištění základních životních podmínek. Sama Listina garantuje právo na odměnu za práci, a je tudíž zcela legitimním požadavkem, aby vyplacení prostředků (peněz) bylo vázáno na vykonání určité práce, v daném případě veřejné služby. Tato konstrukce samozřejmě platí, pokud vyjdeme z extenzivního výkladu, že i evidovaný uchazeč o zaměstnání je zaměstnanec ve smyslu čl. 28 Listiny. Pokud by tomu tak nebylo, nebyl by evidovaný uchazeč nositelem základního práva podle tohoto ustanovení a konfrontace 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi v části, podle které za výkon veřejné služby nenáleží odměna, s tímto právem by nebyla nutná. Každopádně ani v čl. 28 Listina nestanoví limity a bližší vymezení pro zákon, který má stanovit podrobnosti. 84. K namítanému rozporu napadených ustanovení s některými mezinárodněprávními dokumenty ministr uvedl, že posuzovaná úprava se z podstatné části nedotýká práva na svobodnou volbu zaměstnání, neboť cílí na zcela jiné situace. Použije se totiž až tam, kde si člověk na své živobytí svobodně zvolenou prací již více než dva měsíce nevydělává. Gramatickým a logickým výkladem mezinárodních úmluv upravujících toto právo (srov. bod 23 tohoto nálezu) lze rozlišit pozitivní složku tohoto práva, kterou tvoří právo svobodně si hledat zaměstnání, vyhledané zaměstnání svobodně přijmout a práci v něm vykonávat, a negativní složku, která je tvořena právem být bez zaměstnání. Oběma
17 složkám odpovídají povinnosti státu nebránit lidem ve svobodném vyhledání zaměstnání, chránit pracovní poměr a jeho slabší smluvní stranu (zaměstnance) a vykonávat aktivní politiku zaměstnanosti. V této souvislosti připomenul, že maximální rozsah veřejné služby je pro účely 20 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti stanoven na 20 hodin týdně, přičemž zbývající čas zůstává uchazeči o zaměstnání k dispozici k tomu, aby využil svého práva svobodně si hledat zaměstnání, chce-li jej využít. Pro srovnání lze uvést, že zaměstnanec ve výpovědní době, který chce využít svého práva aktivně hledat nové zaměstnání, má k dispozici pouze pracovní volno v rozsahu jedné poloviny pracovního dne týdně, tedy nejméně pětkrát menší. Argumentem a maiori ad minus lze dospět k závěru, že jestliže zaměstnanci, jehož pracovní poměr se chýlí ke konci, a žije tak v nejistotě o své další budoucnosti, na výkon jeho popsaného práva stačí 4 hodiny týdně, tím spíše stačí uchazeči o zaměstnání k výkonu tohoto práva 20 či více hodin týdně. Je tedy namístě závěr, že povinnost vykonávat veřejnou službu se nijak nedotýká práva svobodně si hledat zaměstnání a vyhledané zaměstnání přijmout. Omezena přitom není ani negativní složka práva na svobodnou volbu zaměstnání, neboť uchazeč může veřejnou službu kdykoliv odmítnout a dobrovolně zůstat bez zaměstnání. 85. Napadené ustanovení 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti je možné konfrontovat i se zákazem nucených prací nebo služeb podle čl. 9 Listiny a některých mezinárodněprávních dokumentů. Jejich ustanovení obsahují především negativní vymezení nucené práce. Pozitivní lze nalézt pouze v čl. 2 Úmluvy o nucené nebo povinné práci, který pro potřeby této úmluvy definuje nucenou práci tak, že se jí rozumí práce nebo služba, a) která se na kterékoli osobě vymáhá pod pohrůžkou jakéhokoliv trestu a b) ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně. Tyto podmínky musí být splněny zároveň. Při absenci jiné definice z ní lze vyjít i při posuzování souladu napadených ustanovení se zákazem nucených prací podle mezinárodních úmluv. 86. V posuzované právní úpravě chybí již první z podmínek, neboť veřejná služba není vymáhána pod pohrůžkou trestu. Je třeba důsledně odlišovat trest jakožto sankci za spáchaný trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt, spočívající v odebrání nebo omezení existujícího práva nebo svobody (např. práva na osobní svobodu při trestu odnětí svobody, práva vlastnit majetek při peněžitém trestu, práva svobodně podnikat při trestu zákazu činnosti) od stanovení podmínek pro přiznání nároku na sociální dávku, o které jde i v daném případě. Vzhledem k tomu, že výčet těchto podmínek je taxativní a srozumitelný, každý uchazeč předem ví, co musí splňovat pro vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání a pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Předmětná právní úprava proto není překvapivá ani neumožňuje široké správní uvážení. Zároveň nelze přisvědčit ani tvrzení, že by měl uchazeč vnímat vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání jako újmu. Uchazeči nelze v důsledku tohoto kroku uložit žádnou pokutu či podobnou sankci, pročež mu vyřazením z evidence nevzniká ani žádná materiální újma. V této souvislosti neobstojí poukaz na nutnost hradit si sám zdravotní pojištění, neboť tato povinnost tíží i osoby bez zdanitelných příjmů. V případě nezaměstnaných je jeho hrazení ze strany státu určitým benefitem. Rovněž nelze hovořit ani o ušlém zisku. Uchazeč totiž dopředu ví, jaké podmínky musí splnit, pokud chce být veden v předmětné evidenci a pobírat podporu v nezaměstnanosti. To, že je svobodně odmítne splnit, jde k jeho tíži a nejedná se o zavinění třetích osob nebo snad o vyšší moc. Vznik případné nemateriální újmy nakonec vylučuje skutečnost, že je v silách uchazeče o zaměstnání splnit všechny tyto podmínky a nárok získat. 87. Uvedenou argumentaci lze doplnit i gramatickým výkladem 30 zákona o zaměstnanosti, z něhož vyplývá, že toto ustanovení zcela zjevně stanovuje podmínky, jejichž porušení vede k vyřazení osoby z evidence uchazečů o zaměstnání krajskou pobočkou úřadu práce. Společným rysem těchto podmínek je, že na krajské pobočce úřadu práce nelze spravedlivě žádat, aby takovou osobu dále vedla v evidenci uchazečů o zaměstnání. Nejedná se však o trest, ale pouze o nevyhnutelný následek nedostatečné spolupráce osoby vedené v evidenci uchazečů o zaměstnání, jako je tomu i v případě nesplnění jiných podmínek, např. v důsledku maření stanovené součinnosti, odebrání souhlasu s poskytnutím osobních údajů, výkonem nelegální práce či odmítnutím nástupu do vhodného zaměstnání. Z uvedených příkladů dále vyplývá, že pokud má za porušení podmínek pro vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání následovat trest, zákonodárce zcela správně vytvořil navazující skutkovou podstatu přestupku. Odmítnutí výkonu veřejné služby ale přestupkem není. I z hlediska systematického výkladu lze poukázat na to, že předmětné ustanovení je součástí hlavy II části druhé zákona o zaměstnanosti, zatímco přestupky a jiné správní delikty jsou upraveny zcela samostatně v části sedmé tohoto zákona. Závěr, podle něhož by nesplnění podmínek pro přiznání určitého nároku mělo být považováno za trest, lze označit za absurdní. 88. Za naplněnou ale nelze považovat ani druhou z podmínek nucené práce, a sice rys nedobrovolnosti. Právním základem výkonu veřejné služby je totiž písemná smlouva (tj. dvoustranný projev vůle), uzavřená mezi osobou v hmotné nouzi nebo osobou evidovanou jako uchazeč o zaměstnání a krajskou pobočkou úřadu práce po dohodě s obcí nebo jiným subjektem. Je jen na konkrétním uchazeči, zda ji uzavře, nebo nikoliv. Není přitom podstatné, že zákon spojuje s neuzavřením smlouvy vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Ačkoliv lze uznat, že vůle uchazeče uzavřít smlouvu není z tohoto důvodu zcela svobodná, v našem právním řádu je mnoho obdobných vztahů, kdy postavení smluvních stran sice je procesně rovné, oferta však vychází z fakticky silnějšího (zejména ekonomicky) postavení oferenta. Pokud bychom za nucenou práci nebo službu označili každou práci nebo službu, která je vynucena potřebou získat peníze, byla by nucenou prací zřejmě drtivá většina všech pracovněprávních vztahů, do kterých lidé vstupují primárně proto, aby si vydělali peníze, neboli slovy Listiny, aby získali prostředky pro své životní potřeby. Smluvní charakter veřejné služby vyplývá jasně z 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi, podle něhož má uchazeč možnost nabídku odmítnout. Vzhledem k této smluvní svobodě nemůže být institut veřejné služby a jeho využití jako podmínka pro ponechání v evidenci uchazečů o zaměstnání ve vztahu k čl. 9 Listiny považován za protiústavní.
18 89. Už předchozí zákonná úprava zákona o zaměstnanosti znala v 30 odst. 2 vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, a to z mnoha důvodů, které se svou podstatou ani svými důsledky neodlišují od napadeného ustanovení. Nová právní úprava tak nově nezavedla ani institut veřejné služby ani bližší specifikované podmínky pro vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Nezměnila podstatu a smysl daného ustanovení, jímž je umožnit vyřazení uchazeče z předmětné evidence, nýbrž pro toto vyřazení stanovila další důvod. Z ústavního hlediska není zásadní rozdíl mezi odmítnutím nastoupit do vhodného zaměstnání nebo na dohodnutou rekvalifikaci, což napadáno pro neústavnost nebylo a není, a mezi odmítnutím nabídky vykonávat veřejnou službu podle zákona. Napadené ustanovení nemění kvalitativní úpravu, přidává pouze další podmínku pro vyřazení z evidence, jež není ani nesplnitelná ani vyžadující od uchazečů o zaměstnání nepřiměřené postupy. Nelze ji považovat ani za rdousící ve smyslu závěrů obsažených v nálezu ze dne 20. května 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.). Výkon veřejné služby ve smyslu napadených ustanovení rozhodně nezhoršuje sociální postavení fyzických osob nebo osob jim blízkých. Na tuto činnost evidovaní uchazeči o zaměstnání nemusí vynakládat žádné finanční ani materiální prostředky. 90. Ze všech výše uvedených důvodů je zřejmé, že veřejná služba není ani vymáhána pod pohrůžkou trestu ani není prací nedobrovolnou. Za nucenou práci by ji však nebylo možné považovat ani v případě, že by tyto znaky splňovala, neboť by byla kryta prostřednictvím výjimek stanovených relevantními mezinárodními smlouvami. Veřejná služba by konkrétně spadala pod výjimku ve smyslu čl. 4 odst. 3 písm. c) Úmluvy, podle níž se zákaz nucených prací nevztahuje na služby vyžadované v případě nouze nebo pohromy ohrožující blaho společenství. Současná ekonomická situace, vyznačující se značnou nejistotou a balancováním několika evropských zemí na hraně bankrotu, je za posledních 80 let zcela nevídaná, přináší s sebou stav hospodářské nouze a ohrožuje blaho společenství. Za této situace je veřejná služba zcela legitimním prostředkem boje s hospodářskou krizí, tak jako byla legitimním prostředkem např. ve Spojených státech amerických ve 30. letech 20. století. Za použití naprosto obdobných argumentů lze dospět k tomu, že je naplněna též výjimka dle čl. 2 odst. 2 písm. d) Úmluvy o nucené nebo povinné práci, protože současná ekonomická situace je mimořádnou okolností, která ohrožuje nebo může ohrozit normální životní poměry veškerého obyvatelstva nebo jeho části. 91. Neobstál by ani argument týkající se čl. 4 posledně uvedené úmluvy, podle něhož je zakázáno dovolovat ukládání nucené práce ve prospěch soukromých subjektů. Nelze totiž směšovat, pro koho je veřejná služba vykonávána, s tím, v čí prospěch je veřejná služba vykonávána. Citovaný článek je zaměřený pouze na to, že z nucené práce nesmí mít prospěch soukromé osoby. Posuzovaná právní úprava je s tímto požadavkem v souladu, protože z vymezení veřejné služby je patrné, že z ní bude mít prospěch celé společenství, a nikoliv jednotlivci, když všichni budou profitovat ze zlepšeného životního prostředí, čistých ulic a veřejných prostranství, rozvinuté kultury a sportu a kvalitní sociální péče. Naopak je zcela nerozhodné, pro koho je veřejná služba vykonávána. Na posouzení, zda se jedná o nucenou práci, totiž nemá vliv, že se o životní prostředí nebo čistotu ulic a veřejných prostranství starají na základě smluv uzavřených s příslušnými správními orgány soukromé subjekty. V praxi je navíc výkon veřejné služby pro soukromé subjekty spíše zátěží než přínosem, což se projevuje mj. tím, že soukromé subjekty umožňující výkon veřejné služby jsou za to státem dotovány. 92. Konečně by nebyla naplněna ani jedna ze zakázaných forem nucené práce dle čl. 1 Úmluvy o odstranění nucené práce. O nucenou práci dle čl. 1 písm. b) citované úmluvy se jednat nemůže, protože účelem není hospodářský rozvoj. V aktuální ekonomické situaci je účelem z hospodářského hlediska nanejvýš zmírnění dopadů recese na podstatnou část obyvatelstva, ale pravý účel posuzované právní úpravy od počátku deklarovaný je prevence sociálního vyloučení a pomoc uchazečům o zaměstnání. Sekundárním účelem je pak zlepšení kvality v oblastech lidské činnosti, k nimž je veřejná služba určena. Z výčtu uvedeného v 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi rozebraného výše je patrné, že se jedná o oblasti lidské činnosti ve veřejném zájmu bez přímých hospodářských dopadů. Nejedná se ani o nucenou práci ve smyslu čl. 1 písm. c) této úmluvy, protože nejde o prostředek pracovní kázně. V takovém případě by muselo být možné výkon veřejné služby uložit i proti vůli osoby, která ji konat nechce, a to za účelem utužení její pracovní kázně. Zákon ale krajskou pobočku úřadu práce nevybavuje prostředky umožňujícími nutit k výkonu veřejné služby uchazeče o zaměstnání, který ji vykonávat nechce. 93. Nesoulad není dán ani s právem na přiměřené zabezpečení v nezaměstnanosti, jež je pozitivně upraveno v Úmluvě o minimální normě sociálního zabezpečení a v Evropském zákoníku sociálního zabezpečení. Toto právo lze definovat jako právo chráněné osoby (resp. občana podle dikce Listiny) na poskytnutí podpory v nezaměstnanosti, pokud je nezaměstnanost způsobená nemožností získat přiměřené zaměstnání a chráněná osoba je schopna a ochotna pracovat. Podle příslušných ustanovení zákona o zaměstnanosti má na poskytnutí podpory v nezaměstnanosti nárok pouze evidovaný uchazeč o zaměstnání, přičemž na vedení v předmětné evidenci má nárok každá fyzická osoba, která splňuje zákonem stanovené podmínky. O nezařazení nebo vyřazení z evidence musí krajská pobočka úřadu práce vydat správní rozhodnutí, čímž je rovněž zajištěna možnost využití opravných prostředků proti němu, včetně možného přezkumu ve správním soudnictví. Tato právní úprava je tak v souladu s čl. 70 odst. 1 uvedené úmluvy i s čl. 69 odst. 1 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení. 94. Nezaměstnané osoby lze rozdělit do tří kategorií, a to na a) osoby neschopné pracovat, b) osoby schopné, ale neochotné pracovat a c) osoby schopné a ochotné pracovat, přičemž citované dokumenty zavazují signatářské státy zaopatřit v nezaměstnanosti pouze poslední skupinu osob. Neobstojí tak argument navrhovatelů, že omezit poskytování podpory v nezaměstnanosti lze pouze z důvodů uvedených v čl. 24 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení
19 a čl. 23 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení. Obě tyto smlouvy omezují okruh oprávněných chráněných osob již definicí ve svých čl. 20, jež první dvě výše uvedené skupiny osob nezahrnuje. Tomu odpovídá i právní úprava podle zákona o zaměstnanosti, když osoby neschopné pracovat nejsou zařazeny do evidence uchazečů o zaměstnání, a před sociálním vyloučením a hmotnou nouzí je chrání jiné dávky než podpora v nezaměstnanosti. V případě osob schopných, ale neochotných pracovat umožňuje domácí právní úprava vyřazení z evidence správním rozhodnutím poté, co jejich neochota pracovat vyjde najevo. Jestliže pak jedním z rozpoznávacích znaků této neochoty je odmítnutí nástupu do vhodného zaměstnání, lze za použití argumentu a simili dovodit, že podobným ústavně konformním znakem je též odmítnutí nabídky výkonu veřejné služby. Rysů, pro které uchazeč o zaměstnání vnímá nabídku vhodného zaměstnání obdobně jako nabídku výkonu veřejné služby, je přitom více. Veřejná služba totiž připomíná pracovní poměr na zkrácený úvazek a uchazeč za ni obdrží odměnu, byť ve formě sociální dávky. Naopak třetí skupina, tedy osoby schopné a ochotné pracovat, jsou chráněny čl. 20 obou mezinárodních smluv. Tyto osoby jsou taktéž podle českého práva řádně a důvodně vedeny v evidenci uchazečů o zaměstnání a oprávněny k příjmu podpory v nezaměstnanosti. 95. Ukončení výplaty podpory v nezaměstnanosti na základě odmítnutí výkonu veřejné služby je předvídáno v čl. 69 písm. g) Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení i v čl. 68 písm. g) Evropského zákoníku sociálního zabezpečení. Podle těchto ustanovení lze dávku, na niž by chráněná osoba měla nárok, zastavit, nedbá-li zúčastněná osoba pravidel upravujících chování příjemců dávek, aniž by byl jimi obsah těchto pravidel nějak limitován. Na základě toho, že dávka má náležet pouze osobám schopným a ochotným pracovat, lze uzavřít, že upravit chování příjemce dávky uložením povinnosti veřejné služby v omezeném rozsahu je zcela konformní. 96. Napadené úpravě nakonec nelze nic vytknout ani z hlediska judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Úmluva obsahuje zákaz otroctví a nucené práce ve svém čl. 4, dosud ale nebyl řešen žádný případ, který by byl typově podobný institutu veřejné služby. Vzhledem k tomu, že Listina se významněji neodchyluje od způsobu, jakým je předmětný zákaz formulován na úrovni Úmluvy, lze konstatovat, že výše uvedené závěry se uplatní i ve vztahu k ní. I zde nicméně platí, že veřejná služba nenaplňuje znaky nucené práce. 97. Evropský soud pro lidská práva již v minulosti judikoval, že porušením čl. 4 Úmluvy není výkon povinnosti, který souvisí s určitým povoláním, jehož výkon si stěžovatel zvolil a o dané souvislosti věděl, pokud se nejedná o povinnost zjevně zcela neproporcionální v relaci k povaze daného povolání (srov. rozsudek ve věci Van der Mussele proti Belgii). K tomu je třeba podotknout, že tento případ se na posuzovaný institut typově nevztahuje, neboť se týkal zaměstnance, a nikoliv uchazeče o zaměstnání. Pokud z něj však vezmeme základní obecné pravidlo ohledně toho, že povinnost nemá být zcela zjevně neproporcionální, v dané věci se o takovýto případ nejedná, resp. nelze v ní spatřovat rdousící efekt. V jiných svých rozhodnutích tento soud uvedl, že za nucené či povinné práce se považuje každá práce či služba, která je vyžadována pod hrozbou nějakého trestu a kterou jedinec nevykonává ze své vlastní vůle (např. rozsudek ze dne 26. července 2005 ve věci stížnosti Siliadin proti Francii č /01, bod 116). Souhlas stěžovatele je tak zpravidla skutečností vylučující existenci donucení, a tím i porušení čl. 4 Úmluvy. Nesmí se však jednat o situaci, kdy je souhlas stěžovatele s určitou činností s ohledem na význam dané skutečnosti pro něj samotného fakticky nevyhnutelný, tj. kdy mu v podstatě nezbývá než souhlasit. V případě veřejné služby již ale bylo uvedeno, že kontraktační volnost uchazečů o zaměstnání, kterým byla nabídka veřejné služby učiněna, omezena není. Nelze ani tvrdit, že by se mohlo jednat o autoritativní založení povinnosti veřejné služby orgány veřejné moci na základě zákona, protože uchazeč o zaměstnání v žádném případě takovou povinnost nemá. 98. Na předmětný institut nelze vztáhnout ani jiný judikatorní závěr Evropského soudu pro lidská práva, podle něhož je nepřípustné zneužití tísně určité osoby s cílem přimět ji vykonávat činnost, kterou by za daných podmínek dobrovolně nevykonávala. Zákon totiž uvádí velmi široký rozsah vážných důvodů, jež umožňují nabídku veřejné služby bez jakýchkoliv dalších účinků odmítnout. Jak již bylo podrobně uvedeno výše, rozsah a charakter vážných důvodů zcela odpovídá potřebě ochrany důstojnosti každého jednotlivce. Rovněž se nemůže jednat o zneužití tísně, protože rozsah prací nabízený v rámci veřejné služby je velmi široký. Mediální zjednodušování, že se jedná o zametání ulic, se nezakládá na pravdě. Nabízeny jsou práce nejrůznějšího druhu, včetně prací v knihovnách a prací v rámci zařízení sociální péče. Posledním důvodem je nakonec absence tísně jako takové, protože jak již bylo podrobně uvedeno, vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání ve skutečnosti nemá rdousící efekt. Důsledky nijak nevybočují z toho, s čím se musí vyrovnávat jiná osoba bez příjmů, např. živnostník, který v daném období nemá zakázky, nebo např. rodič v domácnosti. Posuzovaný institut z hlediska čl. 4 Úmluvy nevybočuje ani v tom, že by zakládal podmínky pro ponižující zacházení. Lze tedy dospět k závěru, že napadená ustanovení nejsou ani v rozporu s uvedenou Úmluvou, ani neporušují principy vyjádřené v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva. III./d Vyjádření veřejného ochránce práv 99. Veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský ve svém vyjádření ze 7. září 2012 upozorňuje na obsah tiskové zprávy Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 13. prosince 2011, podle níž měla být veřejná služba zpočátku nabízena osobám, které se nachází v hmotné nouzi a zároveň jsou vedeny v evidenci uchazečů o zaměstnání déle než jeden rok. Následně měl úřad práce nabízet veřejnou službu i uchazečům o zaměstnání, kteří nejsou v hmotné nouzi a jsou evidování déle než jeden rok, a současně těm, kteří byli za poslední tři roky vedeni v evidenci uchazečů o zaměstnání v součtu celkem déle než jeden rok. Uvedené znamená, že veřejná služba se může týkat i osob, za které stát
20 pouze hradí zdravotní pojištění, jež však nepobírají podporu v nezaměstnanosti nebo dávky. Tyto osoby přitom musí současně plnit i řadu jiných povinností, např. dostavovat se pravidelně ve stanoveném termínu na úřad práce, hledat si aktivně zaměstnání, účastnit se výběrového řízení, dostanou-li na konkrétní pozici doporučenku od úřadu práce, nebo naplňovat individuální akční plán. Skupina osob s nezaměstnaností déle než jeden rok v období posledních tří let zahrnuje i řadu uchazečů, kterým má být naopak věnována zvýšená péče pro jejich zdravotní stav, věk, péči o dítě nebo jiný vážný důvod (osoby nad 55 let, zdravotně postižení, osoby po rodičovské dovolené). V této souvislosti lze zdůraznit, že ze samotné délky evidence nelze bez dalšího usuzovat na hrozbu ztráty pracovních návyků. Napadená právní úprava navíc umožňuje nabídnutí veřejné služby již po dvou měsících evidence bez dalšího, přičemž její nepřijetí má za následek sankční vyřazení uchazeče. V případě takto krátké evidence tak veřejná služba může být nabídnuta komukoliv, kdo poprvé v životě očekává pomoc státu při ztrátě zaměstnání (zejména v době hospodářské krize), často po dlouhodobém placení sociálního pojištění. Samotná právní úprava (ostatně, jak dokládají opakovaně měněné metodické pokyny) umožňuje, aby stát vůči jednotlivci postupoval nepředvídatelně a aby bez rozumného opodstatnění stanovil další podmínky pro přístup k sociální pomoci poskytované na základě sociálního pojištění V návaznosti na přijetí napadených ustanovení obdržel veřejný ochránce práv několik desítek stížností týkajících se výkonu veřejné služby. Z případů osob, které se na něj obrátily, nasvědčuje vše tomu, že předmětná právní úprava by mohla porušovat Listinou garantovaná práva na spravedlivou odměnu za práci, přiměřené hmotné zabezpečení, či dokonce zákaz nucené práce. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani deklarovaný účel veřejné služby, kterým je možnost zachování, popř. rozvíjení pracovních schopností a dovedností osob, které dlouhodobě nemají trvalé zaměstnání a mají objektivní či subjektivní problémy s nalézáním odpovídajícího zaměstnání, neboť tento účel není v praxi reálně naplněn. Za společný jmenovatel předmětných stížností označuje nesouhlas s novým konceptem veřejné služby jako takové, a to zejména pro její bezplatný výkon. Stěžovatelé často uvádí, že aktuálně nepobírají, ani nepobírali žádné sociální dávky, a že výkon veřejné služby je pro ně finančně zatěžující, protože si musí hradit např. jízdné do místa výkonu práce. Veřejná služba rovněž nepředstavuje zvýšenou péči, která by v případě některých osob měla být věnována při zprostředkování zaměstnání, např. z důvodu jejich zdravotního stavu, věku, péče o děti nebo jiných vážných důvodů. Uchazeči jsou veřejnou službou naopak často zasaženi na své důstojnosti, pokud mají vykonávat např. úklidové práce, a to přesto, že by svým vzděláním mohli přispět ke kvalifikované práci Pro ilustraci reálných dopadů aplikace napadených ustanovení veřejný ochránce práv stručně shrnuje obsah některých z obdržených stížností. Jednotliví stěžovatelé v nich upozorňují na to, že je v rámci veřejné služby vykonávána práce, která je zbytečná, a naopak nejsou efektivně využívány jiné nástroje politiky zaměstnanosti, např. dotace na vytvoření pracovního místa. Při nabídkách veřejné služby nejsou zohledňovány konkrétní poměry jednotlivých uchazečů, např. péče o příbuzné nebo jejich kvalifikace. Uchazeči si navíc musí sami hradit související náklady, typicky např. cestovné. Za jsoucí v rozporu s lidskou důstojností někteří stěžovatelé považují i skutečnost, že při výkonu veřejné služby jsou uchazeči nuceni strpět označení reflexní vestou, na které je napsáno velké VS a číslo Závěrem konstatuje, že jeho postoj k současné podobě veřejné služby je odmítavý. Za velmi spornou považuje zejména snahu státu, který namísto důsledné kontroly osob, u nichž existuje podezření na dlouhodobé vyhýbání se práci a zneužívání sociálního systému, vytvořil preventivní systém, který postihuje rovněž osoby, jejichž jediným problémem na trhu práce je věk, rodičovství apod. Velký problém spatřuje rovněž v porušování pojistného principu, na němž je systém podpory v nezaměstnanosti vybudován. Stát totiž fakticky nutí řádně pojištěné osoby, aby si při nastalé pojistné události (ztráta zaměstnání) příslušná plnění dále odpracovaly Dne 14. listopadu 2012 bylo Ústavnímu soudu doručeno doplňující stanovisko veřejného ochránce práv, v němž poukazuje na velmi strohou úpravu institutu veřejné služby v 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti i 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi. Zmíněná ustanovení neobsahují bližší podmínky pro postup úřadu práce při provádění veřejné služby, což lze demonstrovat na tom, že nejsou jasně daná pravidla komu, za jakých podmínek a jaká práce má být nabídnuta, nebo jaká může být maximální délka veřejné služby. De facto volná úvaha úřadu práce tak vytváří prostor pro široké spektrum zásahů do práv adresátů veřejné správy, neboť samotný postup úřadu práce se pro ně stává nepředvídatelným a logicky může nést i znaky libovůle. Z tohoto důvodu by měl Ústavní soud posoudit napadenou právní úpravu i z hlediska čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, jež vyžadují, aby měl státní orgán zákonem jasně vymezenou působnost a pravomoc. Ve zbylé části svého doplňujícího vyjádření zmiňuje další příklady, které mají vypovídat o tíživosti požadavku přijmout nabídku výkonu veřejné služby. Ve všech z nich šlo o osoby, jež nepobírají ani podporu v nezaměstnanosti ani dávky v hmotné nouzi. III./e Vyjádření Ministerstva zdravotnictví 104. Ministr zdravotnictví doc. MUDr. Leoš Heger, CSc., reagoval na argumentaci navrhovatelů a obou vedlejších účastníků, kterou tito odůvodňovali svůj návrh na zrušení některých ustanovení zákona o zdravotních službách, vyjádřeními z 22. února 2012 a 26. dubna Úvodem poznamenal, že předmětem návrhů na zrušení je základní a stěžejní zákon, kterým se bude v dalších desetiletích spravovat české zdravotnictví a jenž sleduje zajištění kvalitní a bezpečné zdravotní péče poskytované na odpovídající úrovni všem pacientům v České republice. Tento reformní a moderní zákon sjednocuje dosud roztříštěnou a nesčetněkrát novelizovanou právní úpravu obsaženou v právních předpisech nejen síly zákona, ale i v řadě prováděcích předpisů, o jejichž závaznosti byly vedeny diskuse. Poprvé v
437/2012 Sb. NÁLEZ. Ústavního soudu
437/2012 Sb. NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 1/12 dne 27. listopadu 2012 v plénu složeném z předsedy soudu a soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudců
Věc: Návrh na zahájení řízení o zrušení jednotlivých ustanovení zákona dle článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky
USTAVNÍ SOUD ČR Joštova 8, 660 83 Brno dne' 0-01-2012 Ústavní soud Joštova 8 660 83 Bmo kr^t PFflohy; Čj.: viz číselný kód Vy.-zuje: ' Věc: Návrh na zahájení řízení o zrušení jednotlivých ustanovení zákona

References: zákona č. 372
 soud 
 zákona č. 341
 zákona č. 364
 zákona č. 365
 zákona č. 366
 zákona č. 367
 zákona č. 369
 zákona č. 370
 zákona č. 372
 zákona č. 373
 zákona č. 374
 zákona č. 375
 zákona č. 426
 zákona č. 427
 zákona č. 428
 zákona č. 435
 zákona č. 367
 zákona č. 111
 zákona č. 366
 zákona č. 372
 zákona č. 372
 zákona č. 372
 zákona č. 435
 zákona č. 367
 zákona č. 372
 zákona č. 372
 zákona č. 372
 soud 
 zákona č. 435
 zákona č. 367
 zákona č. 111
 zákona č. 366
 zákona č. 372
 soud 
 soud 
 soud 
 zákona č. 182
 zákona č. 90
 zákona č. 364
 SbNU 349
 soud 
 soud 
 SbNU 279
 čl. 1
 soud 
 soud 
 čl. 1
 čl. 2
 čl. 5
 čl. 4
 čl. 21
 čl. 22
 čl. 26
 čl. 32
 zákona č. 261
 zákona č. 48
 zákona č. 258
 čl. 1
 čl. 2
 čl. 23
 čl. 44
 čl. 23
 čl. 6
 čl. 6
 čl. 1
 čl. 1
 čl. 9
 čl. 4
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 4
 čl. 1
 soud 
 soud 
 čl. 9
 SbNU 61
 SbNU 267
 čl. 4
 čl. 26
 čl. 20
 čl. 24
 čl. 30
 čl. 26
 čl. 41
 čl. 1
 čl. 10
 čl. 28
 čl. 30
 čl. 1
 čl. 9
 čl. 10
 čl. 26
 čl. 30
 čl. 41
 čl. 4
 zákona č. 160
 zákona č. 95
 čl. 26
 čl. 1
 čl. 10
 čl. 10
 čl. 10
 čl. 10
 zákona č. 220
 čl. 4
 soud 
 soud 
 zákona č. 20
 čl. 4
 čl. 24
 čl. 31
 čl. 1
 čl. 4
 čl. 7
 čl. 4
 čl. 7
 čl. 8
 čl. 10
 čl. 13
 čl. 8
 čl. 31
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 303
 čl. 26
 čl. 30
 čl. 41
 čl. 26
 čl. 30
 čl. 28
 čl. 28
 čl. 28
 čl. 28
 čl. 9
 čl. 2
 čl. 9
 SbNU 273
 čl. 4
 čl. 2
 čl. 4
 čl. 1
 čl. 1
 čl. 1
 čl. 70
 čl. 69
 čl. 24
 čl. 23
 čl. 20
 čl. 20
 čl. 69
 čl. 68
 čl. 4
 soud 
 čl. 4
 soud 
 čl. 4
 čl. 4
 soud 
 čl. 2
 čl. 2
 soud 
 SOUD 
 soud