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ALGUNOS APUNTES SOBRE LA CADUCIDAD DE LOS CONTRATOS ESTATALES EN EL RÈGIMEN JURÌDICO COLOMBIANO
FELIPE PABLO MOJICA CORTES
Abogado de la Universidad Santo Tomás, Bogotá, D. C. Especialista en Derecho Procesal y en Negociación, Conciliación y Arbitraje de la Universidad del Rosario. Profesor de Contratos, Obligaciones y Derecho Procesal Civil. Actualmente Director del Área de Derecho Privado de la Fundación Universitaria “Los Libertadores”
FECHA DE RECEPCIÓN: 20 OCTUBRE 2007 FECHA DE APROBACIÓN: 24 OCTUBRE 2007
RESUMEN El contrato estatal, en esencia, es un acuerdo de voluntades mediante el cual la administración pública realiza los fines del Estado a través de manos particulares, por diferentes circunstancias. Lo sustancial del acto jurídico contractual con el Estado, debe regirse por las normas propias del derecho público, atendida su naturaleza estatal, no obstante, existe una serie de disposiciones jurídicas del derecho privado que le resultan aplicables, como las que se relacionan con los postulados de la autonomía de la voluntad de las partes o el desarrollo y contenido de ciertas obligaciones. Una de las cláusulas más representativas de los contratos del Estado es la relativa a la caducidad, como potestad o facultad de la Administración que le corresponde solo a ella en desarrollo de la supremacía o del poder preponderante que tiene y que ejerce frente al particular. En la práctica jurídica, las oportunidades, consecuencias y eventos en los cuales se declara la caducidad, tiene profundas repercusiones jurídicas, pues existen situaciones que la ley no contempla expresamente y que deben ser resueltas por los contratantes o en otros casos, con la intervención del Juez. El desarrollo del presente artículo, expone diferentes postulados aplicables a la figura especial de la caducidad, consideradas de utilidad en el transcurso de los contratos de la Administración, con la finalidad de entregar algunos elementos de juicio que aporten a la solución de problemas en la práctica jurídica contractual. PALABRAS CLAVE Contratos, Contrato estatal, caducidad, cláusulas excepcionales, ley 80 de 1993, autonomía de la voluntad. ABSTRACT The state contract, in essence, is an agreement of wills by means of which the public administration carries out the ends of the State through particular hands, for different circumstances. The substantial of the contractual juridical act with the State, it should be governed by the norms characteristic of the public, assisted right their state nature, nevertheless, a series of juridical dispositions of the private right that he finds exists applicable, as those that are related with the postulates of the autonomy of the will of the parts or the development and content of certain obligations. One of the most representative clauses in the contracts of the State is the relative one to the expiration, as imperium or ability of the Administration that it corresponds him alone to her in development of the supremacy or of the preponderant power that has and that it exercises in front of the matter. In the artificial practice, the opportunities, consequences and events in which the expiration is declared, he/she has deep juridical repercussions, because situations that the law doesn't contemplate expressly exist and that they should be solved by the contracting parties or in other cases, with the Judge's intervention.
The development of the present article, exposes different applicable postulates to the special figure of the expiration, considered of utility in the course of the contracts of the Administration, with the purpose of some trial elements that contribute to the solution of problems in the contractual practice. KEYWORDS Contracts, State contract, Lapsing, Exceptional clauses, law 80 of 1993, Autonomy of the will.
La caducidad del contrato es uno de los temas más controvertidos dentro de los aspectos sustanciales que regulan la contratación de la Administración, no sólo por considerarse la máxima expresión de Superioridad del Estado frente al particular sino porque además, hay aspectos del tratamiento administrativo a que se somete dicha facultad que no están definidos plenamente, de tal suerte que con la declaratoria de caducidad pueden cometerse abusos con el consiguiente perjuicio al contratista.
El estudio de la declaratoria de la caducidad en los contratos estatales adquiere relevancia toda vez que el Estatuto Contractual con la administración presenta vacíos frente a algunos de los cuestionamientos aquí planteados y que han sido resueltos por el Consejo de Estado a través de su jurisprudencia.
Teniendo en cuenta que la Administración Pública tiene la potestad de hacer uso de las denominadas cláusulas excepcionales, como también los efectos que sobrevienen al contratista por su declaratoria e incluso para la misma Administración, se consideran pertinentes y constituyen parte del objeto de estudio del presente articulo, los siguientes cuestionamientos:
¿Cuál es la naturaleza jurídica de la caducidad? ¿Es una cláusula abusiva o una manifestación del poder de la Administración?
¿Entendida la declaratoria de caducidad como la facultad unilateral que tiene la Administración de dar por terminado un contrato, acata las previsiones del Artículo 29 de la Constitución?
¿Tendría responsabilidad la Administración cuando debiendo declarar la caducidad al contratista no lo hace, o, cuando por el contrario, se declara precipitadamente?
1.- CONTRATO ESTATAL
Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, como el contrato de obra, contrato de consultoría, contrato de prestación de servicios, contrato de concesión, de encargos fiduciarios y de fiducia pública. El tratadista Younes Moreno1, dice refiriéndose al estatuto contractual que la Administración celebra bajo la denominación de contratos estatales, tanto los contratos previstos en el derecho común, como los contratos regidos por normas especiales de derecho público como los contratos de obra, de consultoría, de concesión y de prestación de servicios.
Con la denominación de “contrato estatal”, se acoge el criterio orgánico para su distinción, con lo cual, en adelante, sólo interesará, para determinar su naturaleza, que una de las
Diego Younes Moreno. Curso de Derecho Administrativo. 5ª Edición. Ediciones Jurídicas. Gustavo Ibáñez. 1996. Pág. 179.
partes del contrato sea una Entidad Estatal de las que define el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, independientemente del régimen por el que haya de regirse2.
Los contratos estatales presentan algunas características que se pueden identificar en cuanto a su formación, a los intereses que intervienen y a las cláusulas excepcionales que contienen3. El perfeccionamiento del contrato corresponde al momento en el cual surgen las obligaciones para las partes, es decir, con posterioridad a la adjudicación.4
1.1.- Principios generales de la Contratación Estatal
Los principios de la contratación estatal, son reglas generales que inspiran toda la regulación, sin que requieran de una manifestación legal expresa. Tienen su aplicación al momento mismo de hacer la interpretación del contrato o de cualquiera de sus estipulaciones5.
Para el Tratadista Palacio Hincapié, la Ley 80 de 1993 ha regulado expresamente tres principios que rigen la contratación estatal, a saber: El principio de la transparencia, el de la economía y el de la responsabilidad y aunque no le da el nombre de principio, consagra el de la ecuación económica contractual Igualmente al hablar de la interpretación de las reglas contractuales, dispone que en ella se tendrá en consideración los fines y los principios de que trata dicha Ley, pero además los mandatos de la buena fe, la igualdad y equilibrio entre las prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos6.
El profesor José María de Soler Rafecas, en su tratado Contratos Administrativos y Contratos Privados de la Administración, Editorial Tecnos, 1990, página 152, preceptúa que “El principio de la autonomía privada que sanciona el Código Civil, es esencialmente distinto en el Derecho Administrativo, puesto que mientras en el primer caso, se trata de un derecho subjetivo que se reconoce en interés del propio titular, en el segundo evento, es un poder al que corresponde una función o un officium, lo que conlleva la necesidad de ejercerlo para la
Juan Ángel Palacio Hincapié. Obra Citada. Pág. 35. Jairo Ramos Acevedo. Cátedra de Derecho Administrativo general y colombiano. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez. 2003. Pág. 643. 4 Idem, Pág. 644. 5 Juan Ángel Palacio Hincapié. Obra Citada. Pág. 52. 6 Idem, Pág. 53.
2. pues implica dicho concepto.consecución de los fines predeterminados por el ordenamiento jurídico”. que consiste en “la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados”. 644-645. la asume también dentro de ese marco. al tenor del artículo 3º de la Ley 80 de 1993. el Principio De la Buena Fe. motivo. Estos elementos son: sujetos. Pág. sino que debe acompañar el comportamiento de los sujetos en sus relaciones. Obra Citada. de su presupuesto. ya sea que se contrate con una persona particular o con una entidad pública. y que la conducta que corresponde a la otra persona. objeto. El particular deberá ser 7 8 Juan Ángel Palacio Hincapié. forma y fin8. Define la buena fe como la creencia de estar actuando conforme a la ley. El órgano administrativo debe ser competente para la celebración del contrato y actuar en ejercicio de la función administrativa y deberá sujetarse respecto de sus facultades. se cumpla no solo en lo que aparenta la expresión escrita de su obligación sino en lo que intrínsecamente implica su ejecución. 63. la lealtad de los sujetos en sus relaciones. 1. El tratadista Palacio Hincapié. Obra Citada. Supone entonces.Elementos de los Contratos Administrativos Los contratos administrativos. acuerdo de voluntades. . señala igualmente dentro de los principios de la contratación estatal. La buena fe da a la relación jurídica el tono moral y ético que hacen que la actuación del sujeto y la prestación a su cargo. del cual afirma que es un principio que no se predica únicamente de las relaciones privadas. el observar una conducta ejemplar frente al otro obligado. Los sujetos son el órgano administrativo y el particular. están integrados por una serie de elementos cuya presencia es esencial para su existencia.. el que me comporte en mis obligaciones. lo que presume honestidad de comportamiento y ánimo de cooperación recíproca de las partes7. como deseo que el otro lo haga frente a mi. como actos jurídicos. Pág. Jairo Ramos Acevedo. Bajo esta perspectiva jurídica es necesario indicar que el contrato estatal es un instrumento que se le otorga a la Administración Pública para la realización de los fines del Estado.
.una persona física o moral. La forma comprende todo el procedimiento legal que la administración está obligada a realizar. con capacidad para contratar y estar inscrita en el registro de Contratistas o en el de Proveedores de la Cámara de Comercio. El acuerdo de voluntades consiste en la manifestación del deseo de las partes para obligarse. está a cargo de la Entidad Estatal. arrendamiento. 2. dolor. oportuna y adecuada del . El objeto es la prestación buscada por las partes. y que consiste en: la preparación del contrato por parte del órgano administrativo. denominadas así. en beneficio del interés general para obtener la ejecución idónea. adquisiciones o con obras públicas. y el del particular. la resolución de apertura que contienen las condiciones. finalmente la firma del contrato. debe ser la satisfacción del interés general. el trámite y la adjudicación y. violencia o intimidación. la convocatoria y su publicación. Todo esto con la salvedad de los casos en que las leyes prevén la adjudicación directa. Tal función la cumple con los mecanismos que la Ley le otorga a través de las denominadas cláusulas excepcionales o exorbitantes. el dictamen sobre las propuestas. propios del Derecho Civil. por parte de la administración. relacionado con prestación de servicios. El fin. El motivo está representado por las situaciones de hecho que tanto en el órgano administrativo como en el particular han influido para la celebración del contrato. cuyo contenido es un dar. su interés personal. sin que medie error. hacer o no hacer. Las potestades excepcionales permiten que el Estado pueda dirigir y controlar el contrato.CLAUSULAS EXCEPCIONALES El poder de control y dirección de los contratos. porque con ellas se quiebra el principio de libertad contractual basado en la autonomía de la voluntad y el de la igualdad contractual.
Estas potestades son: la caducidad. las multas. o se trata de contratos de cooperación y colaboración. En los primeros se trata más bien de contratos que miran a las actividades que pertenecen al campo de la actividad industrial y mercantil. Obra Citada. 252. Obra Citada. y no se inspiran en el acuerdo de voluntades sino que nacen de la ley. Es evidente que el contrato estatal es un instrumento jurídico utilizado por la Administración Pública. 591-592. Jairo Ramos Acevedo. Pág. y en los otros. en su artículo 14. donde su regulación se somete al libre juego de las normas aplicables al común de las gentes. la ausencia de estipulación expresa en un contrato no niega su existencia y exigibilidad. no se le dota a la Administración del poder que lo coloca por encima del particular. por ello la ley le otorga una preeminencia que se traduce en el ejercicio de potestades excepcionales al derecho común. lo cual sería imposible cumplir si la administración tuviera que someterse a la discusión judicial y por tanto. la terminación unilateral. señala los contratos estatales en los que se prescindirá de las estipulaciones que otorgan los poderes excepcionales de la Administración. la reversión. Pero no en todos los contratos que celebran las Entidades Estatales se pueden pactar las cláusulas excepcionales. se puede decir que no se dirigen directamente. en principio. la modificación. mediante la expedición de actos administrativos motivados. contratos que si bien conducen a desarrollar la actividad estatal. La Ley 80 de 1993. en los cuales se cae de su peso actuar con prepotencia frente a éstos. Es natural que estas prerrogativas contractuales afectan el principio de igualdad entre las partes y que no caracteriza a los contratos privados. el servicio o el suministro9. Por tanto. En efecto. a la prestación de un servicio. la declaratoria de incumplimiento y la cláusula penal pecuniaria10. se trata de verdaderos poderes o potestades que la ley le confiere a una parte (administración Pública). el parágrafo del artículo citado (Artículo 14 de la Ley 80 de 1993). . se refiere a contratos donde la liberalidad y el criterio 9 10 Juan Ángel Palacio Hincapié. la interpretación. Pág. por tanto debe proteger el interés público y los recursos del tesoro. a la espera de una sentencia para evitar la paralización de la obra. razón por la cual. utiliza los términos de potestades excepcionales o de cláusulas exorbitantes que generalmente se incluyen en determinados contratos. ya que la ley señala que cuando no se estipulen dichas cláusulas exorbitantes se entenderán incorporadas en el contrato.objeto pactado.
. Esas excepciones corresponden a los siguientes contratos: Los que se celebran con personas públicas internacionales. Los de seguro tomados por las Entidades estatales. comprende las actividades que constituyan monopolio estatal. Los que tengan por objeto actividades industriales o comerciales que no correspondan a las actividades señaladas en el numeral 2º del artículo 14. En los contratos de suministro y de prestación de servicios la inclusión es facultativa. Los que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas. eventos en los cuales. 266. no constituyen incumplimiento del mismo12. ya sea por culpa imputable al contratista o por simples acontecimientos que no obstante se refieren a éste. Obra Citada.1. Los de cooperación. Pág. 11 12 Juan Ángel Palacio Hincapié. Pág. 258 y 259. Los de empréstito interno o externo. toda vez que a juicio de la Entidad se determina su conveniencia o inconveniencia de pactarlas11.. Los de arrendamiento. 3. a la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado.LA CADUCIDAD 3. Los interadministrativos. por la ocurrencia de uno de los hechos previstos por la ley – y antes también por el contrato -. ayuda o asistencia técnica.de ayuda hacia la Entidad. Obra Citada. La excepción a que hace referencia este numeral. aunque el objeto sea actividad comercial o industrial.Definición Desde el punto de vista doctrinal hay un criterio genérico para señalar que la caducidad es la facultad que tiene la Administración para dar por terminado un contrato.. Juan Ángel Palacio Hincapié. Los de donación. deben incluir las cláusulas excepcionales. determina su celebración.
adoptará las medidas de control e intervención necesarias. que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización. aspectos que se estudian y analizan más adelante. tal como él mismo lo analiza en la obra citada. cuando a ello hubiere lugar. La caducidad halla definición en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993. la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre.” “La declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de incumplimiento. en el sentido de que no solamente por causas imputables al mismo contratista relacionadas con el incumplimiento de sus obligaciones contractuales dan lugar a la caducidad. han sido planteadas por el Legislador otras circunstancias externas al mismo contrato.” . que garanticen la ejecución del objeto contratado. quien se hará acreedor a las sanciones e inhabilidades previstas en esta ley. pero que tienen que ver con el contratista. a quien a su vez se le podrá declarar la caducidad. bien sea a través del garante o de otro contratista. La declaratoria de caducidad no impedirá que la entidad contratante tome posesión de la obra o continúe inmediatamente la ejecución del objeto contratado. frente a las cuales se tiene como sanción la declaratoria de la caducidad. pues también.La definición traída por Palacio Hincapié plantea una diferenciación.” “Si se declara la caducidad no habrá lugar a indemnización para el contratista.” “En caso de que la entidad decida abstenerse de declarar la caducidad. que reza: “La caducidad es la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista.
de ella solamente puede hacerse uso mientras el término de los mismos esté vigente y no después del vencimiento de los plazos pactados. y terminación por declaración de caducidad14. “… como la potestad que tiene la Administración Pública para terminar unilateralmente un contrato y ordenar su liquidación. Editorial Medellín. 1997. la terminación por renuncia del contratista cuando se hace una modificación unilateral que afecta el precio del contrato en un 20% o más. … . y c. el tratadista Álvaro Bustamante Ledesma refiere en relación con la terminación del contrato. que existen cuatro hipótesis: la terminación anticipada. Que ese incumplimiento afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato. . su ejercicio tiene limitaciones. de una especie de atribución de competencias. Dado que la caducidad es una forma de terminación del contrato.De la definición del artículo 18 de la Ley 80 de 1993. el Consejo de Estado ha definido la Caducidad. b. por lo tanto de la potestad sancionatoria de la administración contratante. Pág. Como se trata de una potestad. Que se evidencie que ese incumplimiento y afectación grave del contrato. Pág. Derecho Administrativo Colombiano. 266. se exige la presencia de tres elementos condicionantes para su declaración13: a. pueden conducir a su paralización. es la misma: el cumplimiento del contrato por razón del interés público que está comprometido 13 14 Idem. Por su parte. Que haya un incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista. y. Entre los límites está el tiempo “rationi temporis” las autoridades pueden actuar dentro de la oportunidad que ha señalado la ley y. 2ª Edición. Álvaro Bustamante Ledesma. en materia de caducidad de contratos. es decir. La finalidad de dichas cláusulas. la terminación normal por cumplimiento de su objeto o vencimiento del término. 453.
”15 Este concepto. Más allá de la legalidad misma. que en apariencia crean desigualdad entre las partes contratantes. diferentes al 15 Sentencia del Consejo de Estado del 27 de marzo de 1996. ha sido revaluado por el Consejo de Estado en reciente jurisprudencia.3. así ya se haya vencido el plazo. 3.. al igual que las otras cláusulas exorbitantes. pues es esta quien las ha reglamentado y autoriza. en lo que respecta a la oportunidad de la Administración para la declaratoria de la caducidad. salvo en los contratos que refiere el parágrafo del artículo 14 del estatuto contractual.. que aún subsisten obligaciones contractuales. sin embargo. son una manifestación del poder de la Administración de las que puede afirmarse que tienen su origen en la ley. 3. constituyen tales prerrogativas un mecanismo de dirección y control de los contratos que celebra el Estado en beneficio precisamente de la colectividad. se desprende que ésta sólo puede declararse cuando se presenten hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista.en el mismo. cualquiera sea la naturaleza del contrato. . Tal finalidad debe servir como criterio orientador para el ejercicio de las referidas cláusulas. se eliminaron las causales de caducidad. Sección Tercera. lo que significa.Causales de Caducidad De la definición legal de la caducidad.2.Naturaleza Jurídica La caducidad. En otras palabras. en el sentido de que puede declararse hasta tanto el contrato no haya sido liquidado. que afecten de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencia que puede conducir a su paralización. ha de decirse que la existencia de dichas cláusulas y por ende la caducidad. encuentran justificación en la necesidad del Estado de brindar protección al interés general y a los recursos del tesoro. concepto que encierra la noción de sanción para el contratista.
. cuya declaratoria. no implica sanción para el contratista.. que en estricta interpretación normativa.Por colaboración con grupos al margen de la Ley. que afecten la ejecución del contrato de modo que no haya duda en cuanto a que tendrá lugar su paralización. 266-267.4. aún cuando no haya amenazas. redujo a una sola causal la declaratoria de caducidad. dan lugar a la declaratoria de la caducidad por parte de la Administración contratante. a pesar de que la Ley 80 de 1993. Indica lo anterior. 3. existen factores externos al objeto mismo del contrato que conducen al mismo resultado. y en virtud de ellas colabore con los mismos. Obra Citada. con la consecuencia del perjuicio a la Administración por la paralización del contrato. existen dentro de la legislación otras causales aisladas que conviene mencionar17: 3.incumplimiento. Sin embargo.. Idem. que solamente aquellos hechos constitutivos de incumplimiento dentro de las obligaciones contractuales a cargo del contratista. Pág. La ley 104 de 1993. por mandato de la Ley. en su artículo 82 dispuso que el gobierno podrá declarar la caducidad o la liquidación unilateral del contrato cuando el contratista ceda a amenazas de la delincuencia organizada o de los grupos de guerrilla. traslado de causales que innegablemente fue sano y justo frente a la situación de éste16. denominada de Orden Público. daría lugar a la declaratoria de caducidad. Pág. 267 a 275. podría decirse.1. aunque ello realmente no es así. traídas en el artículo 62 del Decreto-Ley 222 de 1983.Otras Causales No obstante. tal como se estudia a continuación. Solamente el desacato del contratista hacia sus obligaciones adquiridas respecto del objeto del contrato.4. por la sola circunstancia de no denunciar los hechos punibles que dichos delincuentes o guerrilleros 16 17 Juan Ángel Palacio Hincapié. o también. Estas causales pasaron al régimen de la terminación unilateral del contrato.
dicho de otro modo. que tiene la particularidad. en pro del orden público. a través de la norma citada.” 18 Idem. la omisión de denuncia de hechos punibles cometidos por la delincuencia organizada o por grupos guerrilleros al margen de la Ley. de apartarse de las causales de declaratoria de la caducidad contempladas en el estatuto contractual. como ya se dijera. El incumplimiento de esta obligación y la celebración de los pactos o acuerdos prohibidos. está supeditada solamente a incumplimientos del contratista pero dentro de la relación contractual con la Administración. Para el caso que contempla la norma. pero tiene justificación por cuanto constituye una forma más de combatir a la delincuencia en nuestro País. 267. en el ordinal 5º del artículo 5º. repitió esta causal. e incluso la paralización o suspensión de las obligaciones contractuales por influencia de dichos grupos. La misma Ley 80 de 1993. Al respecto debo anotar. dará lugar a la declaratoria de caducidad del contrato. puesto que allí. pues ello traerá como consecuencia para el contratista la declaratoria de la caducidad. una facultad al gobierno para aplicar una sanción grave. en la cual dispuso.así sea bajo la figura de la amenaza -. “Los contratistas no accederán a peticiones o amenazas de quienes actúen por fuera de la ley con el fin de obligarlos a hacer u omitir algún acto o hecho. tal declaratoria. Cuando se presenten tales peticiones o amenazas. es una advertencia en el sentido de que no debe haber colaboración de ningún tipo . al establecer los deberes del contratista. los contratistas deberán informar inmediatamente de su ocurrencia a la Entidad contratante y a las demás autoridades competentes para que ellas adopten las medidas y correctivos que fueren necesarios. . El Legislativo ha otorgado.hayan cometido y que el contratista haya conocido con ocasión de la ejecución del contrato. que la norma citada constituye una medida intimidatoria hacia los contratistas. Esta norma fue demandada y fue declarada exequible18. esto es. incumplimiento de sus obligaciones dentro del contrato. Pág. las razones que conducen a la declaratoria de la caducidad tienen su origen en aspectos externos al contrato mismo.
resulta en últimas lesiva de los intereses mismos de la comunidad. lo que a su vez significa que las finalidades públicas o beneficios para la comunidad a través de obras no podrán ejecutarse. en principio por la presencia de dichos grupos. cuando el contratista incurra. y de otro lado. del interés general que enmarca el objeto de la contratación estatal. ceder a sus amenazas o no denunciarlos”19. en cualquiera de las siguientes causales” y procede a continuación a hacer una enumeración de las causales que ameritan la sanción. 268. se verá entre la espada y la pared. Esta encrucijada. el contratista. muy seguramente será objeto de presiones y solicitudes por parte de grupos delincuenciales en aspectos que pueden ser incluso ajenos al contrato mismo. el Gobierno que con la facultad descrita podrá imponer la sanción de caducidad frente a cualquier tipo de colaboración del contratista hacia dichos grupos al margen de la Ley. por no corresponder a la naturaleza y proporción de la facultad contenida en el artículo 18 citado. en su intento por reprimir a los grupos subversivos y delincuenciales. debido al temor en los contratistas. no podrán desarrollarse los fines de la contratación. con ocasión del contrato y en relación con las Organizaciones Armadas al margen de la ley. Sin embargo. pues entre otras medidas prescribe el artículo 90 al regular el capítulo sobre sanciones a los contratistas: “El Gobierno podrá declarar la caducidad o decretar la liquidación unilateral de todo contrato celebrado por una entidad pública. a costa de la misma contratación y en perjuicio de la comunidad.En una interpretación sistemática de la institución. lo que en definitiva implica una paralización de los fines del Estado. de nuevo trae la consagración de la causal. en donde la presencia del Estado es mínima. la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997. Obra Citada. 19 Juan Ángel Palacio Hincapié. no hay lugar a declarar la caducidad. estipulando dentro de ellas cualquier tipo de colaboración que se brinde. En resumen. las más de las veces provocará a no dudarlo la no presentación de propuestas por parte de los contratistas. . si bien pretende aislar a esos grupos organizados al margen de la ley al prohibir a los contratistas que les brinden cualquier tipo de ayuda. pues de un lado. habría que decir que por no tratarse de un incumplimiento que afecta de manera grave y directa la ejecución del contrato. Pág. La norma. pues muy seguramente en aquellas zonas de marcada influencia de grupos delincuenciales. sumado a la drástica sanción que la norma impone. ni evidencia la paralización del mismo.
toda vez que conduciría a que cuando éste no devuelva un bien de exiguo valor o cualquiera otra herramienta que se le hubiere facilitado. medida que es exagerada frente a las posibles hipótesis que puedan presentarse. consistente en limitar la 20 Juan Ángel Palacio Hincapié. manteniendo la misma concepción. agregándole un condicionamiento que no traía la ley 42 de 1992. No tiene ninguna justificación que un contrato con plazo vencido pero que sigue ejecutándose. Lo cierto es que esta ley autoriza a las contralorías para solicitar la caducidad del contrato cuando fiscalmente el contratista haya sido declarado responsable20. y es relacionada con la Ley 42 de 1993. Esta norma vino a ser reemplazada por el artículo 61 de la Ley 610 de 2000. No existe proporcionalidad entre la sanción y la conducta realizada y mucho menos frente al perjuicio causado a la Entidad. establece en su artículo 86: “Cuando en un proceso fiscal un contratista resultare responsable. sobre juicios fiscales que se sigan al contratista y del cual resulte un alcance en su contra.3. Obra Citada.Por alcances fiscales Existe igualmente otra causal. pero con una limitante consistente en que no puede declararse la caducidad del contrato en este evento si el plazo del contrato ya expiró o el contrato ya hubiere sido liquidado. si existiere la causal para hacerlo.2. no incorporada por la Ley 80 de 1993. sobre la organización del sistema del control fiscal. . Pág. Para estos efectos la sanción será causal de caducidad del contrato. La Ley 610 de 2000.” Norma cuyo texto es impreciso en cuanto al motivo de caducidad pero que exige la solicitud del organismo de control para que la Entidad imponga la sanción.4. 269 y 270. haya que declararle la caducidad.. financiero y los organismos que lo ejercen. por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. reitera la causal de caducidad en el artículo 61. Sobre el particular la Ley 42 de 1993. no pueda ser caducado. los organismos de control fiscal solicitarán a la autoridad administrativa correspondiente la imposición de la sanción respectiva.
lo cual es una impropiedad. la norma deviene arcaica si se tiene en cuenta que los procesos de selección objetiva actualmente aplicables.” La norma precisa claramente la intención del Legislador de que aquellas labores. la dirección técnica. de cara al nuevo estatuto de contratación. por ejemplo. Esto pone de relieve una de las características que hace presencia en los contratos estatales. cual es la relación intuitue personae entre la Administración y el contratista. El incumplimiento de esta obligación por parte de los contratistas figurará como causal de caducidad en los contratos. que exijan idoneidad y conocimientos especializados en la persona que las ejecuta o adelanta. se impondrá a los contratistas la obligación de encomendar los estudios. que obliga a que se les exija a los contratistas del Estado que la dirección y ejecución de los contratos se haga con los profesionales de la respectiva rama. pues si el objeto del contrato terminó. .facultad de solicitar que se declare la caducidad del contrato únicamente durante el plazo del mismo y siempre que no se haya liquidado.4. 3. sean llevadas realmente a cabo por un profesional de quien se presume tiene los conocimientos suficientes que garantizarán la correcta ejecución del contrato. inciso 2º. según la Ley 64 de 1978. difícilmente permitirán que se de una circunstancia como la planteada por la norma. ya no es posible terminarlo por caducidad. adjudicar un contrato de obra para la construcción de un edificio a quien no es arquitecto o ingeniero o a aquel que no acredita estudios superiores similares para desarrollar el objeto del contrato.3. y la ejecución de los trabajos a profesionales que posean matrícula en la especialidad requerida. Sin embargo.Por no protección a la ingeniería nacional El incumplimiento de las normas sobre protección a la ingeniería nacional. que en desarrollo de un contrato estatal.. pues carecería de sentido. norma que prescribe: “En los contratos que se celebren como resultado de la licitación o del concurso.
el Decreto 280 de 2002. ésta tiene a su cargo la obligación de verificar la veracidad de la información suministrada por los proponentes o contratistas. manteniendo el amparo por todo el tiempo de ejecución del contrato y hasta su liquidación. reglamentario del artículo 25. para prever tal circunstancia desde la adjudicación misma del contrato. en lo que a la Administración refiere. pues se asume que tiene las calidades e idoneidad esperadas para una correcta ejecución del objeto del contrato. constituye un desacato o atentado al principio de la buena fe que es propio también de los contratos estatales y dado que el sentido de la norma exige transparencia al contratista.La presencia del supuesto de hecho enunciado por la norma que conlleva a la declaratoria de caducidad. la entidad debe proceder a declarar la caducidad del contrato. antes del perfeccionamiento del contrato e incluso durante su ejecución.4.Por no prorrogar la garantía del contrato Ante las dificultades de los contratistas para conseguir que las compañías aseguradoras cumplieran con la expedición de garantías en los términos del Decreto 679 de 1994. si aquél no demuestra que estaba en imposibilidad de cumplir la obligación. la consecuencia jurídica de la caducidad resulta ajustada. Lo anterior significa que antes de proceder con la declaratoria de caducidad. De otro lado. El contratista deberá constituir una garantía bancaria o de compañía de seguros que ampare los siniestros que puedan presentarse durante la ejecución de la etapa que inicia. el cual solamente se libera de la sanción. que hayan de ejecutarse por etapas sucesivas y diferenciadas la una con la otra. pero además dentro del objeto de la misma debe quedar incluida la obligación de prorrogar la garantía o de constituir una nueva. consagró la posibilidad de que se constituyeran garantías para los contratos de obra o de concesión. Lo cierto es que si el contratista de la obra o el concesionario incumplen la obligación de prorrogar la garantía una vez culminada la etapa anterior o de constituir una nueva. 3. si fuere el caso. por el monto y duración de la respectiva etapa. en lo que respecta al contratista. si prueba con certificación expedida por la . si se tiene en cuenta que las obligaciones contractuales podrán verse afectadas al ser desarrolladas por quien no tiene realmente las calidades que dice tener.. numeral 19 de la Ley 80 de 1993.4. la entidad debe darle oportunidad al contratista de explicar las razones de su incumplimiento.
En materia de minas 21 Juan Ángel Palacio Hincapié. En efecto. Incumplimiento de la obligación a cargo del contratista. además.” Es obvio que el establecimiento de esta causal es una sanción que no es proporcional con la naturaleza o magnitud de la infracción cometida. . e igualmente hará exigible la garantía única de cumplimiento. Obra Citada. donde se establece como única causal el incumplimiento grave de las obligaciones del mismo que evidencia que conducirá a la paralización del contrato. cuyo incumplimiento no encuadra dentro de la exigencia del artículo 18 del estatuto contractual para que proceda la caducidad pues con dicho incumplimiento difícilmente tendrá lugar la paralización del objeto contractual. ni se encuadra dentro de las previsiones que trae la Ley 80 de 1993 sobre la caducidad del contrato. 3. y la entidad contratante en el mismo acto procederá a hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria. Sobre este tema señala la norma21: “Artículo 5º. No podría decirse en principio que por la no prórroga de la garantía se afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato.. la prórroga de la garantía del contrato es una de las obligaciones a cargo del contratista.4. pues él puede seguirse ejecutando. procederá la declaratoria de caducidad en los términos del artículo 18 de la Ley 80 de 1993. porque la adopción de la sanción puede retrasar el normal desarrollo del contrato. En caso de incumplimiento del contratista o concesionario de la obligación de prorrogar u obtener la garantía para cualquiera de las etapas del contrato. tal como lo afirma Palacio Hincapié. en el evento en que se haya pactado en el contrato.Superintendencia Bancaria que en el mercado no se ofrece la garantía única en las condiciones previstas en el Decreto 679 de 1994.5. lo que hace es que no exista amparo para el incumplimiento y eso puede superarse disponiendo en el texto del contrato las medidas alternativas que eviten la caducidad. 271. con lo que se concluye que la sanción impuesta resulta desproporcionada. Pág.
la segunda. que no se aplica el alcance de la caducidad que trae el concepto del artículo 18 del estatuto contractual. b. La incapacidad financiera que le impida cumplir con las obligaciones contractuales y que se presume si al concesionario se le ha abierto trámite de liquidación obligatoria de acuerdo con la ley. de higiene. El incumplimiento grave y reiterado de cualquiera otra de las obligaciones derivadas del contrato de concesión. provocando que las contraprestaciones económicas se destinen a un municipio diferente al de su origen. seguridad y laborales. El incumplimiento grave y reiterado de las regulaciones de orden técnico sobre la exploración y explotación mineras. por absorción. f. donde muchas de las causales de caducidad del contrato no encerraban el incumplimiento del contratista y por tanto. Las causales que trae la citada ley son las siguientes: a. El omitir el aviso previo a la autoridad para hacer la cesión del contrato. d. g. i. que se volvió al sistema del Decreto 222 de 1983. La disolución de la persona jurídica. Cuando se declare como procedencia de los minerales explotados un lugar diferente al de su extracción. h. .Por su parte el artículo 112 de la Ley 685 de 2001 al regular la concesión de minas consagra en forma independiente las causales de caducidad del contrato de concesión al señalar expresamente que el contrato podrá terminarse por la declaración de su caducidad. e. El no pago oportuno y completo de las contraprestaciones económicas. por lo que pasaron a ser meras causales de terminación unilateral del contrato. El no pago de las multas impuestas o la no reposición de la garantía que las respalda. con lo cual hay que concluir dos cosas: la primera. la sanción de caducidad era desproporcionada. menos en los casos en que se produzca por fusión. o la revocación de las autorizaciones ambientales necesarias para sus trabajos y obras. c. j. “exclusivamente por las siguientes causas” y hace una relación de las mismas. La no realización de los trabajos y obras dentro de los términos establecidos en este Código o su suspensión no autorizada por más de seis (6) meses continuos. La violación de las normas sobre zonas excluidas y restringidas para la minería.
Sobre este procedimiento establece: “La caducidad del contrato. será declarada previa resolución de trámite en la que. en los casos en que hubiere lugar. El trámite en sí mismo es un requerimiento efectuado por la Administración al contratista. Obra Citada.4. Los funcionario que dejaren vencer este plazo serán sancionados disciplinariamente como responsable de falta grave.Por mora en el pago de las obligaciones Parafiscales 22 Juan Ángel Palacio Hincapié. de acuerdo con el Estatuto contractual. se señalen la causal o causales en que hubiere incurrido el concesionario. Se recuerda que la caducidad de un contrato es una medida sancionatoria gravísima que sólo debe aplicarse. Vencido este término se resolverá lo pertinente en un plazo máximo de diez (10) días. como si se tratara más bien de multa..” (Art.6. Pág. en el evento de que aquél estime que no ha faltado a sus obligaciones en el contrato.También señala la ley un procedimiento especial para la declaratoria de caducidad. . de manera concreta y específica. respaldada con las pruebas correspondientes. pero igualmente dicho término es también la oportunidad que tiene el contratista para contradecir mediante pruebas la afirmación de la Administración. cuando el incumplimiento de las obligaciones es grave y permite deducir que el contrato se paralizará22. no mayor de treinta (30) días. 273 a 274. 288). ajeno a la gravedad de la sanción que implica la caducidad. 3. para que subsane las faltas que se le imputan o formule su defensa. para que en el término de treinta (30) días subsane las faltas o corrija las causas que en concepto de la Administración están afectando la ejecución del contrato. En esta misma providencia se le fijará un término.
Se concluye entonces. el deber del contratista de cumplir sus obligaciones frente al Sistema de Seguridad Social Integral. Obra Citada. por cuatro (4) meses la entidad estatal dará aplicación a la cláusula excepcional de caducidad administrativa”. considero que puede dársele el mismo tratamiento líneas atrás mencionado. Recuérdese que sólo se liquidan los contratos después de su terminación23.Con la facilidad de proteger el sistema general de seguridad social en Colombia. Sena e ICBF). a partir del Registro de Proponentes. Pág. La norma tiene una redacción confusa pues parece permitir la declaratoria de caducidad aún en el momento de la liquidación del contrato. en forma directa. vistas las anteriores causales que conducen a la declaratoria de caducidad. Al incumplimiento enunciado por la norma citada. pudiendo haber descontado al contratista desde la fase misma del proceso de selección. da lugar a que la entidad le declare la caducidad al contratista. son hechos constitutivos para la declaratoria de la caducidad. tanto celebrados como en los que se celebren. modificado por el artículo 1º de la Ley 828 de 2003. 23 Juan Ángel Palacio Hincapié. También prevé la norma la posibilidad de imposición de multas sucesivas al contratista. . que no solamente el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista. parafiscales (Cajas de Compensación Familia. momento en el cual ya es imposible hacerlo pues el contrato ha terminado. la obligación de incluir en los contratos. Al respecto dispone la norma citada: “Cuando durante la ejecución del contrato o a la fecha de su liquidación se observe la persistencia de este incumplimiento. que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencia que puede conducir a su paralización. se consagró la Ley 789 de 2002. Es una obligación que la entidad debe estar constatando permanentemente y el incumplimiento del contratista o la mora en el pago por más de cuatro meses. parágrafo 2º. 275. sancionar al contratista por la mora y con ello evitar la caducidad. lo que permite a la entidad. listado que utilizado oportunamente evitará dolores de cabeza a la Administración al tener que declarar la caducidad a quien ha incumplido en el pago de los parafiscales.
deben existir unos actos constitutivos de incumplimiento por parte del contratista. en sentencia del 24 de septiembre de 1998.A. que constituyen precisamente el fundamento o motivación de la Administración para aplicar la sanción de caducidad.pues tal como quedó demostrado. Incluso. 14. Contra la decisión que declara la caducidad.C. 28. inciso 2°) que deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación (artículo 51 del C. ante la jurisdicción contenciosa Administrativa. muy seguramente existirán requerimientos de la Administración al contratista dados los incumplimientos de éste.5. que el incumplimiento de tales obligaciones no tiene lugar de un día para otro. 77 de la Ley 80 de 1993 las actuaciones contractuales que adelante la entidad pública contratante y que puedan incidir en la relación contractual. el Legislador ha dispuesto que otras situaciones “externas” al contrato mismo tengan idéntico efecto. Al respecto. aplicados en su conjunto integran un procedimiento de imperativo cumplimiento en todas las actuaciones administrativas iniciadas de oficio por la administración.) y será objeto de la Acción Contractual. si se tiene en cuenta. en cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de dicha ley.. 34 y 35 del C. Continuados los incumplimientos pese a los requerimientos efectuados. con motivo de tales actos y antes de que se declare la caducidad. dentro de las cuales estarían por expresa remisión del art. únicamente el recurso de reposición (artículo 77. pronunció: “Como puede observarse los artículos 3.. 3.C. serán aplicables en las actuaciones contractuales. de conformidad con el citado artículo 77 de la Ley 80 de 1993. el Consejo de Estado. tal como lo afirmara Palacio Hincapié.” . procede por vía gubernativa. con el ya mencionado efecto grave de la paralización del objeto del contrato. El artículo 77 de la ley 80 de 1993 señala que las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa. implica que previo a la resolución que la profiere. la Administración proferirá la resolución en la que declara la caducidad al contratista.A.Trámite Administrativo para declarar la Caducidad El trámite administrativo que ha de surtirse para declarar la caducidad.
haciendo efectivas la cláusula penal y las multas contractuales a que hubiere lugar. 29 Constitución Política) para así hacer efectivo el derecho de defensa y contradicción. Ricardo Hoyos Duque. En firme dicha providencia. como una manera de garantizar el derecho fundamental al debido proceso (art.… “En los procedimientos administrativos sancionatorios debe darse la oportunidad al interesado para expresar su punto de vista antes de tomarse la decisión. De ahí que no basta con que esas decisiones estén debidamente motivadas y sean notificadas con el fin de que el particular pueda agotar los recursos gubernativos y judiciales en defensa de la legalidad o de los derechos que considera desconocidos por la actuación pública. Dicha resolución prestará mérito ejecutivo contra el contratista y las personas que hayan constituido las respectivas garantías y se hará efectiva por jurisdicción coactiva. Cuando el artículo 50 del C.A. significa que el acto definitivo como equivocadamente lo denomina la ley sería más exacto llamarlo resolutorio - es el resultado de un procedimiento administrativo que previamente tuvo un trámite con intervención de las personas interesadas o afectadas con él. Apropiado 24 Sentencia del Consejo de Estado del 24 de septiembre de 1998. Sección Tercera. proferirse mediante resolución motivada. pues por decirlo de alguna manera. proceden los recursos en vía gubernativa. se reitera. 14821. considero que el funcionario debe ser lo suficientemente imparcial en la decisión que adopte. (Artículo 83 de la Ley 104 de 1993). Adicionalmente. está siendo juez y parte en el asunto que debe resolver. se ha establecido que en ningún caso la aplicación de esta cláusula podrá ser sometida a conciliación o a decisión arbitral.”24 Debe la declaratoria de caducidad. que como se sabe ha de ser resuelto por esta misma. Teniendo en cuenta que la Administración misma es quien impone la sanción de caducidad al contratista y que la resolución que así lo declara es susceptible únicamente del recurso de reposición. .C. se procederá a liquidar el contrato sin que haya lugar al pago de indemnización alguna a favor del contratista. establece que "contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas". Radicación No. Consejero Ponente Dr.
frente a los incumplimientos del contratista en la ejecución del contrato. pero ella sólo genera un vínculo que mira hacia un acto futuro. . es cierto.. La adjudicación es el acto en el cual la Administración selecciona al proponente idóneo.Oportunidad para declarar la Caducidad Es evidente que a partir de la adjudicación se traba una relación convencional entre el oferente y la Administración. del conocimiento de los jueces si se tiene en cuenta que ello dilataría la ejecución del mismo hasta que haya un pronunciamiento definitivo del Juez. pues no puede exigírsele al contratista el cumplimiento de las obligaciones del contrato que habría de perfeccionarse. “precontrato administrativo”. tales contratiempos no sean. queda para el contratista. De todas maneras. en los términos que la Ley prescribe para solicitar la nulidad de dicho acto con la correspondiente indemnización de perjuicios cuando a ello haya lugar. quedando comprendida en lo que José Roberto Dromi denomina. no puede dejarse de lado el hecho de que la Administración funge como juez y parte en las resoluciones que adopta. 3. Desde este momento surge la obligación para el contratista de hacer todas las diligencias necesarias para aportar los documentos. 30-11) y el proponente queda vinculado con su oferta. pero no se perfecciona el contrato. la opción de acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La adjudicación. con las cuales dicho sea de paso defiende sus intereses.6. la Administración no puede hacer otra cosa que hacer efectiva la garantía de seriedad (Art. independiente y posterior a lo ya dicho. según lo dispone el artículo citado. es decir. en las que puede verse afectada su imparcialidad a la hora de tomar tales determinaciones. tendientes a perfeccionar el contrato. garantías y paz y salvos pertinentes. sin embargo. Sólo puede requerirlo para que perfeccione el contrato o hacer efectiva la póliza de seriedad de la oferta y adjudicar dentro de los 15 días siguientes el contrato a quien haya quedado en segundo lugar. en forma que notificado el acto administrativo. Si el contratista no procede a ello. 30-12 de la Ley 80 de 1993) de la oferta. los cuales desde luego deberán demostrarse. por ahora. entraba la relación entre las partes pero en el sentido de que la Administración queda vinculada con la aceptación de la oferta y no puede revocar su decisión (Art.resulta el hecho de que. es irrevocable.
es decir.no surgen las obligaciones del mismo sino cuando éste se ha perfeccionado. con ponencia del Doctor Carlos Betancur Jaramillo. etc. lo que se traduce en que mientras el objeto del contrato. sólo pueden ejercerse por la Administración una vez haya perfeccionado el contrato. no puede declarase la caducidad porque no puede terminarse lo que no se ha iniciado25. para su ejecución exige de la aprobación de la garantía única y de la existencia de la disponibilidad presupuestal correspondiente (art. en principio. se 25 Juan Ángel Palacio Hincapié. o devolver los depósitos de garantía a los proponentes no favorecidos. Tal posición ha sido puesta de manifiesto por el Consejo de Estado en sentencia de septiembre 27 de 1979.” Las potestades exorbitantes pueden ejercerse por la Entidad mientras se encuentre vigente la relación contractual. en la que refiriéndose a los poderes exorbitantes de la Administración y a su posibilidad de declararlos antes del perfeccionamiento del contrato señaló: "Pero estos poderes exorbitantes. Se dice en principio. Obra Citada. mientras el contrato no se haya terminado. requisito sin el cual no puede cumplirse por las partes ninguna obligación. 41). no hay contrato y por tanto. por lo tanto. Así se explica porqué la Administración puede sancionar. porque aun antes de ese perfeccionamiento puede la Administración tomar ciertas medidas cuya explicación no estaría sino en esos poderes y que corresponden a cláusulas inusuales del derecho común. Pág. el plazo del contrato sólo empieza a contarse a partir del momento de la aprobación referida. haciéndole efectiva la garantía de seriedad de la oferta. Y es más. . las obligaciones que le sean propias al mismo. o declarar desierta esa licitación. No cabe duda entonces que antes del perfeccionamiento del contrato no han surgido obligaciones provenientes de él. por sí o ante sí. al adjudicatario cuando éste se niegue a suscribir el contrato dentro del término que se le haya señalado para el efecto. 296.
estén ejecutando. vencido el plazo del contrato ya no podía declararse la caducidad del mismo y sólo era procedente la declaratoria del incumplimiento con el fin de hacer efectiva la cláusula penal. El criterio de la Jurisprudencia Colombiana al igual que la doctrina. modificarlo o interpretarlo unilateralmente. Anterior a este concepto. declararlo caducado por incumplimiento o por las demás causales permitidas por la ley. Pág. La decisión del Consejo de Estado fijó un límite después de vencido el plazo para declarar el incumplimiento. 275 a 276. modificar el contrato en ciertos aspectos. liquidación que debe hacerse dentro de un término racional de cuatro meses. Puede así mismo. ya que es el término que se tiene para ejercer los poderes excepcionales que tiene el Estado. imponer multas o sanciones o liquidarlo motu propio. Sentencia del 21 de febrero de 1986. había sido radical en que no podía desbordarse el plazo contractual. los cuales van adheridos al objeto del contrato y no al plazo de éste26. en cuyo criterio no puede declararse el mismo después de liquidado el contrato. Por eso pueden imponer multas o sanciones para presionar e impulsar esa ejecución. En el evento de producirse la declaratoria de caducidad con posterioridad al vencimiento del plazo. Así podrá terminarlo unilateralmente. mediante ella se terminaba la relación obligacional. se estaría frente a un acto viciado de nulidad por incompetencia para hacerlo. por razones de conveniencia pública y buena administración. En este orden de ideas se observa que si las medidas coercitivas provisionales no 26 Idem. se tenía por cierto que la declaración debía hacerse oportunamente. dentro del término de vigencia del contrato. pues tal como lo consagraba la definición. sugerencia que después adoptó la legislación (Artículo 60. según el cual.). Este fue el criterio reiterado por la Jurisprudencia del Consejo de Estado (Sección tercera. . inciso 1º). etc. existe la facultad del ejercicio de los poderes exorbitantes por la Entidad. ya que: “… los poderes exorbitantes que tiene la Entidad pública contratante sólo pueden ejercerse dentro de la vigencia del contrato. o interpretarlo. Normalmente los poderes exorbitantes de la Entidad miran a la correcta ejecución del contrato. Actor Sociedad Ingeniería Exportaciones y Pavimentos Ltda.
podrá terminarlo unilateralmente. además. bien normal o anormalmente. el Consejo de Estado cambió su posición inicial respecto al incumplimiento. pero la mantuvo respecto a la caducidad. era ineficaz. no sólo reitera esta posición. pues su función se cumple normalmente en ese período. en especial cuando el incumplimiento de las obligaciones del contratista sea de tal magnitud que haga imposible la ejecución del contrato o cause perjuicios a la Entidad pública. deben ejercerse dentro del término del contrato. con ponencia del Doctor Daniel Suárez Hernández. No obstante. si no existiere acuerdo entre las partes para el efecto. ya no podrá hacerlo hacia el futuro y si quiere sacar avante pretensiones indemnizatorias derivadas del incumplimiento del contratista tendría que acudir al juez del contrato. al igual que el incumplimiento del contratista. Los poderes exorbitantes fueron dados por la ley para lograr el cumplimiento del contrato o para facilitar su ejecución por la Administración o un tercero y no para convertirla en juez del contratista más allá de sus límites temporales de competencia. ya que la Administración podrá liquidar unilateralmente. Consejero Ponente Carlos Betancur Jaramillo. .”27 La jurisprudencia del Consejo de Estado hasta septiembre de 1999 (expediente 10264). En sentencia del 30 de septiembre de 1994. Expediente 6631. Esos poderes exorbitantes son así de interpretación restrictiva por corresponder a reglas de excepción… Al terminar el contrato de obra. etapa en la que se observa cierta exorbitancia. el único paso que queda es el de su liquidación. fue unánime en considerar que la caducidad. pues como ella buscaba terminar en forma anormal y anticipada el contrato. la declaración que se hiciera con posterioridad a los eventos señalados. expediente 9280. podía declararse siempre que el contrato no hubiera terminado por expiración del plazo o por el cumplimiento del objeto del mismo (lo que ocurriera primero).” “Si la administración deja vencer el contrato sin hacer uso de su poder exorbitante. toda vez que no se puede terminar lo que ya está terminado. al constatar ese incumplimiento. Este. Partía. sino 27 Sentencia del Consejo de Estado del 1º de octubre de 1992. le dará exigibilidad a las garantías y a la cláusula penal pecuniaria. del criterio generalizado de que los poderes exorbitantes de la Administración.dan el resultado apetecido y no logran el fin buscado.
. que asume el riesgo del contratista. Pág.. alegando como causal la inestabilidad de la obra. se hace efectiva la garantía en caso de incumplimiento del obligado principal. 287 a 288. se garantiza con una póliza en que las partes son la Entidad administrativa y la aseguradora. la obligación de la aseguradora es subsidiaria. En conclusión. la caducidad podría ser declarada después de vencido el plazo. (. siempre que el objeto del contrato no se haya cumplido.que es imperativa en que no puede utilizarse para otro evento que no sea para hacer efectiva la cláusula penal28: "La Administración sólo puede declarar el incumplimiento de un contrato mientras el convenio se encuentre vigente. Obra Citada.) Si en el acta de liquidación las partes se declaran mutuamente a paz y salvo por las obligaciones derivadas del contrato. de un puente. Pág. cualquier falla en la estabilidad de la obra debe ser reclamada a la aseguradora y no mediante acto unilateral que le imponga responsabilidad al contratista". naturaleza que se aprecia al dar por terminado el contrato cuando el incumplimiento del contratista afecta directamente la ejecución del mismo y permite evidenciar que se paralizará29. 28 29 Juan Ángel Palacio Hincapié. por consiguiente. después de terminado el contrato. la obligación de corregir la obra es del contratista en forma directa y a ello se compromete desde que suscribe el contrato. Palacio Hincapié considera que la conclusión a que llega esta sentencia en cuanto a la responsabilidad de la aseguradora.. No sobra afirmar que la caducidad. de acuerdo con la interpretación expuesta y con la doctrina analizada. la Entidad no puede declarar posteriormente el incumplimiento del contratista. excepción hecha de la declaración de incumplimiento con miras a imponer la cláusula penal pecuniaria. si falla la estabilidad de una represa. puesto que la suerte de la obra. Juan Ángel Palacio Hincapié. como se mencionó antes. es también sancionatoria. pues no cabe duda que la obligación derivada de la estabilidad de la obra es del contratista y a él hay que exigirle su cumplimiento. 293. pues la finalidad es terminar el vínculo que no llega a su fin con la sola llegada del plazo. no puede compartirse. Obra Citada.
En lo que respecta a la oportunidad para la declaratoria de la caducidad. desde la perspectiva temporal. porque la obligación sólo se extingue cuando se presenta alguno de los modos previstos al efecto. estén pendientes por atender obligaciones adquiridas por el contratista. observando las garantías del debido proceso. Radicación No. entendido 30 Consejo de Estado. no se extingue la posibilidad para la administración de declarar la caducidad sí existen aún obligaciones contractuales por parte del contratista en las que hay incumplimiento. Concepto del 14 de diciembre de 2000. en cuanto a que es factible la declaratoria de la caducidad siempre y cuando esté aún vigente el contrato. Sala de Consulta y Servicio Civil. Reitera el Consejo de Estado lo anteriormente dicho. es decir. sin que en ningún caso sea posterior a esta última oportunidad. en otro de sus pronunciamientos. el Consejo de Estado. dentro de los cuales el más frecuente es el pago. por tener efecto extintivo del mismo. encuentra un primer límite en las condiciones establecidas por la ley para su procedencia y. Luis Camilo Osorio Isaza. tal como se ha afirmado. expuso: “El poder excepcional del cual es titular la entidad estatal contratante declarar la para caducidad mediante acto administrativo motivado. incluida la etapa de la liquidación dentro del término pactado en el contrato.”30 Coinciden el Consejo de Estado y el tratadista citado. luego vencido éste. Consejero Ponente Dr. Se precisa que los poderes exorbitantes. que la ley le otorga a la administración en la actividad contractual para el cabal cumplimiento de los cometidos estatales. la Sala ha precisado que el ejercicio de la potestad para declarar la caducidad del contrato no cesa con el vencimiento del plazo contractual si subsisten obligaciones entre los contratantes. dicho concepto no tiene en cuenta el plazo de ejecución pactado en el contrato. o lo que es lo mismo. en lo que respecta a la competencia temporal de la administración. la declaratoria de caducidad es procedente mientras el contratista incumple la obligación. no cesa mientras subsista la obligación. esta medida puede ser dictada durante la vigencia del contrato. . 1293. así: “Ahora bien.
se reitera la decisión que adoptó la Alta Corporación para admitir la declaratoria de incumplimiento con posterioridad al vencimiento del plazo.”31 Para el Consejo de Estado. hacer o no hacer). en consideración a que de este sólo depende la exigibilidad de las obligaciones y no su extinción. el cual otorga un plazo adicional de dos (2) meses a la Entidad para hacer la liquidación unilateral32. 3. no cabe la menor duda de que la caducidad del contrato puede declararse por la Entidad contratante mientras permanezca la ejecución del objeto contractual y siempre que no se haya liquidado el contrato o no haya transcurrido el plazo para hacerlo. el término de que dispone la Administración para la declaratoria de caducidad. En resumen. porque el vencimiento del plazo no fue previsto por el legislador dentro de los modos de extinguir las obligaciones y en segundo lugar. . 32 Sentencia del Consejo de Estado Sección Tercera del 13 de septiembre de 1999 Consejero Ponente Ricardo Hoyos Duque. fijado por las partes o por la ley y de conformidad con la estipulación del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Radicación No. pero dicha declaratoria puede tener lugar siempre y cuando se esté aún ejecutando obligaciones del objeto del contrato y siempre que no se haya liquidado el mismo o no haya trascurrido el plazo para hacerlo. Estas consideraciones no son nuevas.. 13352.7.Motivos de declaración Los motivos de declaratoria de la caducidad están conformados por los hechos constitutivos de incumplimiento del contratista que afecten de manera grave la ejecución del contrato y que permitan deducir que el contrato se paralizará. si se tiene en cuenta que la Sala ya ha señalado que la terminación del contrato no se da necesariamente por el vencimiento del plazo contractual. En esta sentencia. en primer lugar.en su acepción más amplia (dar. Sección Tercera. Consejero Ponente Dr. Ricardo Hoyos Duque. porque las obligaciones se extinguen una vez se cumplan. y además por las causales para 31 Sentencia del Consejo de Estado del 15 de marzo de 2001. no es un término fijo o preestablecido.
causales provenientes de la libre estipulación de las partes. . pues si bien es cierto que en algunos alcances fiscales puede existir culpa del contratista. a la comunidad y al contratista. debe ser tomado por la entidad para declarar la caducidad. Sería una lesión irreparable que por un alcance fiscal derivado de la pérdida de un bien de valor exiguo. En estricto derecho. Esa facultad de sancionar está concebida en una forma gradual. pues en muchos de ellos se trata de conductas intranscendentes frente al objeto del contrato y en otros se pone en juego un derecho fundamental como sería la vida del denunciante. Y es precisamente ante el incumplimiento de aquél que se pone en movimiento el poder sancionatorio de la Administración. de acuerdo a la magnitud del incumplimiento. se declare la caducidad de la construcción de un acueducto. pero si el incumplimiento conlleva a la paralización misma del contrato o se deduce que hará imposible la ejecución del mismo. No puede procederse como en otras épocas en las que se declaraba la caducidad por no haber constituido una póliza o no haber pagado impuestos. Pág. o se tiene certeza que en virtud de ese incumplimiento se causarán perjuicios irreparables a la Entidad. la Administración puede declarar la caducidad33. hay muchos en los que no la hay y el perjuicio sería mayor para el interés general. procede la aplicación de multas. pues los otros eventos deben mirarse en proporción al daño que se le causa a la misma Entidad. En virtud del carácter facultativo que rige la caducidad. sólo el incumplimiento grave del contratista que afecte la ejecución del contrato y evidencie su paralización. no puede declararse. como lo permitía la legislación anterior. ante un incumplimiento parcial pero que no impide la ejecución final del contrato. Es obvio que el incumplimiento del contratista causa verdaderamente un trastorno a la Administración en los fines inmediatos que se ha propuesto con el contrato. 281 y 282.declararla. 33 Juan Ángel Palacio Hincapié. Tampoco se debe dictar la medida cuando se presenten eventos delincuenciales no denunciados. etc. No puede haber hoy. de una carretera o de una represa. Por tanto. y en los pliegos y el contrato sólo podrían reproducirse las de consagración legal. Obra Citada.
La decisión de la Administración. Obra Citada. se cumple con la actuación inmediata y la vigilancia que del contrato ejerce la interventoría. pero tal requisito. toda vez que si la decisión es infundada por no configurarse un incumplimiento grave que afecte la ejecución del contrato y que evidencia su paralización o por obedecer a motivos diferentes a los previstos. Algunos tratadistas. requerir previamente al contratista para que dé cumplimiento oportuno a sus obligaciones. . pago que puede comprometer patrimonialmente al funcionario que procedió de manera antijurídica34. la simple afirmación del incumplimiento no constituye motivación suficiente. Sentencia del Consejo de Estado del 24 de julio de 1980.La Administración tiene que llegar al convencimiento de que por el incumplimiento se hará imposible la ejecución del contrato. Pág. exigencia que como es bien sabido y reiterado por la jurisprudencia del Consejo de Estado. constituyen una violación de las normas. aquí cumplen su principal función. pues como lo ha dicho el Consejo de Estado. La ley dispone que la caducidad debe declararse mediante acto administrativo debidamente motivado en el que se expresen claramente las causas que dieron lugar a ella. sino de aquella que incida en la culminación de la obra. 285. pues en la motivación se va a encontrar el respaldo a su legalidad. debe ser motivada con la exposición de todas las circunstancias y de los hechos generadores de la misma. Es importante la motivación de la decisión. no sólo requiriendo al contratista sino aplicando las multas que como intimidatorios que son. Consejero Ponente Doctor Jorge Dangond Flórez. Los hechos que 34 35 Juan Ángel Palacio Hincapié. que originan su nulidad35. la no expedición de los actos atendiendo la formalidad exigida para la manifestación de voluntad de la Administración. que debe provenir del representante legal de la Entidad. Los hechos que configuran la fundamentación de la decisión no pueden presumirse. toda vez que la Administración con posterioridad no puede alegar causales distintas a aquellas que determinaron la declaración y que quedaron plasmadas en la resolución. consideran que es obligación de la Administración en estos casos. se podrá pedir su nulidad con la consiguiente condena al pago de los perjuicios causados al contratista. y el no cumplimiento de esas formalidades. por lo cual dicho incumplimiento tiene que ser grave y no de cualquier obligación. El incumplimiento de las obligaciones de un contratista siempre es progresivo y por eso la Entidad podrá ir determinando cuándo se llega al grado de incumplimiento del cual se deduce que será imposible la ejecución del contrato. no obstante que no es obligatorio en Colombia.
que declare la caducidad debe ser suficientemente motivada. pero también debe notificarse a la compañía aseguradora para que pueda controvertir la decisión. que si no era posible la notificación personal.Notificación de la Caducidad La resolución producida debe ser notificada al contratista. El Decreto 222 de 1983. 299. Juan Ángel Palacio Hincapié.configuran las causales pueden ser sustentados en el debate jurisdiccional con razonamientos diferentes pero no cambiándolos36. los distintos hechos y circunstancias. debía publicarse la decisión en un periódico de amplia circulación. Pág. la falta de motivación. Obra Citada. lo cual significa. que configuran el incumplimiento de sus obligaciones contractuales. se fijará 36 37 Juan Ángel Palacio Hincapié. La Ley 80 guardó silencio sobre esta notificación. en concordancia con su artículo 77 que permite la aplicación de los procedimientos administrativos. Los fundamentos fácticos de dicha declaratoria. Decreto 01 de 1984. se acudirá al régimen común de las notificaciones del Código Contencioso Administrativo. cuando el contratista discrepe de dicha resolución. La resolución. Tal falencia. . consideró estarán soportados al menos en pruebas sumarias susceptibles de contradicción en escenarios judiciales. acarreará como lo advierte Palacio Hincapié. no sólo en el trámite administrativo. 3. pues como garante de la obligación. con la consecuente indemnización por los perjuicios derivados de una caducidad declarada sin el sustento suficiente. en cuanto fueren compatibles con la finalidad de la contratación. 286.. con inserción de la parte resolutiva. cuya autoría le es atribuida al contratista. en cuyo artículo 45 se establece que "si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación. por tanto. la nulidad de dicha resolución.8. disponía una forma especial de notificar la caducidad y ordenaba en el artículo 64. con base en las pólizas que hubiere expedido37. Obra Citada. que allí se debe expresar de manera clara y sin que haya duda de ello. sino también jurisdiccionalmente. puede ser obligada a continuar la ejecución del contrato y al pago de las indemnizaciones a que haya lugar. Pág. por lo cual. toda vez que ésta resulta afectada con la decisión.
la Aseguradora. Sin embargo. aspecto este que es novedoso en la actual legislación. tener la oportunidad de debatir dicha declaratoria. con inserción de la parte resolutiva de la providencia". bien sea en el trámite administrativo o con posterioridad en el judicial. calificativo que consagra expresamente el artículo 41 de la Ley 80 de 1993. y en segundo lugar. siempre y cuando la Entidad lo considerara conveniente. pues es este el objeto principal de las pólizas. al ser compelida a continuar con la ejecución del contrato. 299 y 300. la Entidad no le permite elegir al garante. conforme al debido proceso. Considero pertinente la posición que ha de asumir la aseguradora en lo que respecta al pago de indemnizaciones. es exclusiva de la administración por designación expresa de la Ley. pues el contrato administrativo es intuitu personae. en el régimen consagrado en el Decreto 222 de 1983. va a tener que ocupar el lugar de la Administración “seleccionando un nuevo contratista” o ejecutarlo talvez por sí misma. Finalmente. porque la competencia para la selección de ese nuevo contratista con quien ha de continuarse la ejecución del contrato. . si lo estima conveniente. pues a fin de cuentas. en relación con la continuación en la ejecución del contrato. lo cual resulta absurdo. caso en el cual. en lo que respecta a la notificación de la resolución que declara la caducidad a las compañías aseguradoras. la declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de incumplimiento. sus intereses patrimoniales están en juego y deben. Obra Citada. Pág. Le asiste razón al tratadista Palacio Hincapié. se le podía autorizar al garante la ejecución del contrato cuando él hacía uso de la opción que le otorgaba la cláusula contenida en la póliza. la compañía aseguradora debía ejecutar el contrato. para que la Entidad ordene al garante la ejecución del contrato. era una opción que no se aceptaba. no ella sino por conducto de alguien que estuviera en capacidad de terminar la ejecución de las obligaciones en las mismas condiciones técnicas que se previeron en el pliego. sino que puede ordenarle la ejecución del contrato (artículo 18 de la Ley 80 de 1993)38. por el término de diez (10) días.edicto en lugar público del respectivo despacho. pues el objeto de la aseguradora es amparar riesgos cuando éstos ocurren. pero no así. dada su calidad de garante. 38 Juan Ángel Palacio Hincapié. en primer lugar por la suplantación que desde luego resulta inaceptable pues su objeto social dista de las obligaciones contractuales. pero en el nuevo Estatuto. con el objeto de hacer efectiva la correspondiente póliza mediante la cual se garantizaron las obligaciones contractuales. Generalmente.
a su turno. las cuales establecen la forma de hacer la notificación de los actos administrativos particulares. consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política y en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo y que representa una garantía para los administrados en el sentido de que no habrá actuaciones oscuras y secretas de las autoridades y que las decisiones que los afecten serán conocidas por ellos para que puedan ejercer en debida forma el derecho de contradicción y de defensa frente a las mismas. resultaban aplicables las disposiciones contenidas en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo. que “La constancia del envío de la citación se anexará al expediente”. establece el artículo 45 que debe fijarse un edicto en un lugar público del respectivo despacho por el término de 10 días. dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto.” “Esta disposición constituye una aplicación práctica del principio de publicidad de las actuaciones administrativas. establece que sin el lleno de tales requisitos. ordenando que en el evento de no existir otro medio más eficaz de informar al interesado para hacer la notificación personal. con inserción de la parte resolutiva de la providencia. y . de no ser posible la notificación personal al cabo de 5 días del envío de la citación. es la notificación personal el medio idóneo para dar a conocer la decisión a su destinatario. debe procederse al envío por correo certificado. como el acto administrativo en cuestión fue expedido en 1995. el artículo 48 del mismo Código. no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión. estipulando la norma. respecto de los actos administrativos de carácter particular y concreto. de una citación a la dirección que el administrado haya suministrado a la entidad.Ley 222 de 1983 para efectos de realizar la notificación del acto administrativo de caducidad. al ser derogado este estatuto por la expedición de la Ley 80 de 1993 dejó de regir tal norma de carácter procesal.Aspectos más detallados del proceso de notificación. así: “Se observa que si bien el contrato contemplaba la aplicación del artículo 64 del Decreto . son expuestos por el Consejo de Estado en sentencia del 21 de abril de 2004.
No obstante existir un acto administrativo investido de la presunción de legalidad. Ramiro Saavedra Becerra. y que la Entidad podía entrar en posesión de la obra y de la maquinaria del contratista. no producen los mismos efectos. con la decisión de caducidad.. no hay equivalencia entre los conceptos de incumplimiento del contrato y caducidad. para que éste haga uso de su derecho de defensa. de un lado. deja ver la importancia del proceso de notificación de la resolución que declara la caducidad al contratista. 40 Juan Ángel Palacio Hincapié. El artículo 63 del Decreto 222 de 1983. La Ley 80 39 Sentencia del Consejo de Estado del 21 de abril de 2004. la autoridad de policía debía proceder a realizar el lanzamiento. Obra Citada. Igualmente. no resulta obligatoria ni se le puede oponer. . el incumplimiento es el género y la caducidad es la especie40. conducen a la inexigibilidad de la decisión administrativa. para que una vez ejecutoriado y habiéndose surtido la notificación en debida forma. en la medida en que el mismo no haya sido puesto en su conocimiento en la forma indicada por la ley. sea oponible al contratista pueda proceder la Administración a hacer efectivos los efectos derivados de dicha declaratoria. y de otro. pues de un lado. señalaba los efectos de la caducidad. sección Tercera. lo cual se explica si se tiene en cuenta que nadie puede ser obligado a dar cumplimiento a una disposición que desconoce.Efectos de la Caducidad Para Palacio Hincapié. 3. 295.”39 El pronunciamiento del Consejo de Estado. Pág.darle la oportunidad de intervenir en defensa de sus derechos. o la indebida notificación personal. es decir que frente al administrado. el mismo le es inoponible al administrado. su ausencia. uno de los cuales era la calidad de título ejecutivo cobrable por jurisdicción coactiva para hacer efectivas las multas y la cláusula penal. Consejero Ponente Dr.9. señalaba que si era en un contrato de arrendamiento. Radicación 1996-04165-01 (14651). y por otro. porque se asume que fue expedido con el lleno de todos los requisitos legales y por lo tanto resulta apto para ser ejecutado.
Y el efecto jurídico directo es la terminación del vínculo contractual.guardó silencio sobre algunos aspectos. en dicho acto no podrán incluirse los perjuicios que la caducidad ocasionó a la Entidad. los acuerdos.”42 41 42 Idem. Consejero Ponente Dr. 75) para que mediante sentencia se establezcan y cuantifiquen41. Sentencia del Consejo de Estado del 24 de septiembre de 1998. pues en primer lugar. como en los eventos de cualquier contrato estatal adelantando el respectivo proceso ejecutivo. Ricardo Hoyos Duque. por cuyo uso al momento de la liquidación deberá reconocer los valores que se generen. si tal etapa se cumple por mutuo acuerdo (art. 60). Si toma posesión inmediata de la obra. aunque no se diga. deberá acudirse ante el Juez de lo Contencioso Administrativo (art. Si unilateralmente debe liquidarse el contrato por la negativa del contratista de participar en la liquidación. 300. 14821. Radicación No. Respecto de los efectos que sobrevienen por la declaratoria de la Caducidad. Y en cuanto al título ejecutivo. ¿será que tal omisión hace que estos últimos no se produzcan? La respuesta es no. el artículo 18 señala que "la declaratoria de caducidad no impedirá que la Entidad contratante tome posesión de la obra o continúe inmediatamente la ejecución del objeto contratado" a través del garante o de otro contratista. además del resarcitorio representado en el cobro de la cláusula penal pecuniaria cuando ella se hubiere pactado. Sección Tercera. podrá hacerse efectiva la obligación contenida en el acto que declara la caducidad. de conformidad con el artículo 75. Pág. por lo cual debe ordenarse y realizarse la liquidación del contrato para plasmar allí los reconocimientos a que haya lugar. transacciones que las partes acuerden. pues si ellos superaran el monto de la cláusula penal. . lo hace en el estado en que se encuentre y con la maquinaria que se posea. cumplimiento que puede obtenerse ante el Juez Contencioso Administrativo. el Consejo de Estado manifestó: “Es incuestionable que la caducidad de la manera como está concebida en la ley tiene un carácter sancionatorio para el contratista incumplido.
14 de la ley 80 de 1993.En otra de sus sentencias. la administración pública podía sancionar al contratista por incumplimiento durante la vigencia del contrato. y frente al art. definida por la ley como “aquella en que una persona. así. Así.72 y 73 del decreto ley 222 de 1983. ante las previsiones de su art. Ello se desprendía de los artículos 71. la jurisprudencia de la sección definió que dichos medios no desaparecieron de la contratación estatal. el Consejo de Estado. se sujeta a una pena que consiste en dar o hacer algo en caso de no ejecutar o retardar la obligación principal” (Art. en tanto las mismas son propias del derecho común. en el sentido de que los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista darían lugar a la caducidad del contrato. en lo referente a la cláusula de multas. la sala consideró. las partes de un contrato pueden establecer obligaciones con cláusula penal. la administración podía darlo por terminado unilateralmente. que no contempló las multas y la declaratoria de incumplimiento para hacer efectiva la cláusula penal. están previstas en los artículos 1592 del Código Civil y 867 del Código de Comercio y por consiguiente. 14. la cláusula penal pecuniaria. expresó: “En el régimen contractual anterior al previsto por la ley 80 de 1993. al examinar el alcance del art. que estipularlas en el contrato no comportaba ninguna exorbitancia. si el incumplimiento era parcial y no hacía imposible su ejecución. Resulta entonces posible que las partes en el contrato estatal estipulen la posibilidad de imponer sanciones cuando se presenta el retardo o el incumplimiento en la ejecución del contrato por parte del contratista. pero si ese incumplimiento era de mayor entidad. como las multas o la cláusula penal pecuniaria. 1592 citado). siempre y cuando aquél afectare de manera grave y directa su ejecución y evidenciare paralización. o el incumplimiento del mismo y hacer efectiva. para asegurar el cumplimiento de una obligación. Según esas disposiciones. entre los poderes excepcionales que podían ejercer las entidades estatales. son aplicables a la contratación estatal por expresa remisión del artículo 13 del Estatuto Contractual. en ambos casos. en forma anticipada. con . caso en el cual podía declarar la caducidad del contrato. Con la expedición de la ley 80 de 1993. 18. se imponían multas como medida coercitiva provisional para constreñir el cumplimiento.
recae sobre ella la inhabilidad establecida en el literal c) del numeral 1º del artículo 8º de la ley 80 de 1993. Posterior a ello y debidamente ejecutoriada la resolución de caducidad. Radicación 1997-05495-01 (15936). Consejero Ponente Dr. bien sea a través del garante o por medio de otro contratista. declarada la caducidad. . con caducidad o sin ella. en el sentido de que cuando a una sociedad se le declara la caducidad de un contrato estatal. el Consejo de Estado expresó: “La Sala considera pertinente rectificar la tesis expresada en el concepto número 1283 del 4 de septiembre de 2000. Sección Tercera. aspecto que pone de relieve la gravedad de dicha sanción (Inciso final del numeral 1º del artículo 8 de la Ley 80 de 1993). 2º Ley 80 de 1993). está facultada la Administración para tomar posesión de la obra en el estado en que se encuentre. que se adopten las medidas necesarias para que se garantice la ejecución del objeto contratado. la inhabilidad recae sobre los socios de las sociedades de personas a las cuales se haya declarado la caducidad. es la inhabilidad en que queda incurso el contratista para contratar con la Administración durante cinco (5) años.”43 El principal efecto jurídico de la caducidad desde luego es la terminación del contrato. 40 inc. de acuerdo con lo dispuesto por el literal i) del mismo 43 Sentencia del Consejo de Estado del 18 de marzo de 2004. contados a partir de la fecha de ejecutoria del acto que declaró la caducidad. no sobre los socios de las sociedades de capital. Adicionalmente. Ricardo Hoyos Duque. está facultada la Administración para hacer efectivo por vía ejecutiva el pago de las multas y de las cláusulas penales que hayan sido pactadas. a fin de continuar la ejecución del objeto contratado.fundamento en el principio de la autonomía de la voluntad de las partes en el contrato (artículos 32. que otro de los efectos de la declaratoria de caducidad. Se observa igualmente que el Legislador ha querido. En lo que respecta a los efectos de la caducidad cuando el contratista es una persona jurídica. Ha de tenerse en cuenta igualmente. y en cuanto a los socios. cualquiera que sea la clase de sociedad.
Dicha responsabilidad solidaria se genera por las actuaciones.numeral del citado artículo. La potestad es discrecional cuando frente a los hechos constitutivos de la causal. en el evento de que se declare la caducidad. hechos y omisiones relacionados con las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato. es decir. pues ello “no impedirá que la entidad contratante tome posesión de la obra o continúe inmediatamente la ejecución del objeto contratado. Pero además consagra una previsión importante. si podrá llevar a cabo la ejecución del objeto del contrato. Así lo ordena el artículo 7º numeral 1 de la ley 80.. celebrar y ejecutar un contrato estatal.” “La responsabilidad de los miembros de los consorcios.10. a quien a su vez se le podrá declarar la caducidad. le es facultativo hacerlo. Pero si la Entidad pública se abstiene de declarar la caducidad en caso de incumplimiento. 3. que la inhabilidad afecta a los socios para las sociedades de personas.Responsabilidad de la Administración por la Declaratoria de la Caducidad La nueva regulación le da libertad a la Administración para declarar o no la caducidad. tiene carácter taxativo. Consejero Ponente Dr. es solidaria por expreso mandato de la ley.”44 Clarifica por tanto el Consejo de Estado. al cual remite el parágrafo 3º de la misma norma. por referirse a inhabilidades e incompatibilidades para contratar. Concepto del 17 de mayo de 2001. bien sea a través del garante o de otro contratista. así como la que adquieren quienes conformen sociedades bajo cualquiera de las modalidades previstas en la ley con el único objeto de presentar una propuesta. 1346. la Administración sólo está en la obligación de analizar su incidencia y con base en el interés 44 Consejo de Estado. el cual. Sala de Consulta y Servicio Civil. no así para los socios en las sociedades de capital (sociedades anónimas). Cesar Hoyos Salazar. cuando a ello hubiere lugar”. que deberá adoptar las medidas de control e intervención necesarias que garanticen la ejecución del objeto contratado. ordena el párrafo segundo del artículo 18. pues ella debe apreciar la gravedad del incumplimiento y deducir del comportamiento del contratista. Radicación No. .
no puede declararse la caducidad. En presencia de una de estas causales de declaración discrecional. . las circunstancias de cada caso en particular a fin de establecer si realmente se justifica o no la declaratoria de caducidad. con los requerimientos y medidas administrativas que tome la Entidad. 45 Juan Ángel Palacio Hincapié. La naturaleza del poder exorbitante es servir de mecanismo para evitar la paralización de la obra o del servicio y en tal evento no se estaría actuando para preservar ese interés general o de atención de la necesidad de la comunidad45. que como ya se dijo. 279 a 280. dependiendo de la magnitud del incumplimiento del contratista. por tanto. De ahí que se plantee la inquietud de si será procedente declarar la caducidad del contrato frente a una ausencia de denuncia por un atraco perpetrado por grupos guerrilleros al campamento del contratista. o si al médico del campamento del contratista le viene una persona herida que resulta ser un delincuente o guerrillero y lo atienden para curarle y salvarle la vida. Obra Citada. La caducidad es considerada por todos los tratadistas como la medida que la Administración sólo debe tomar cuando ya es claro que constituye el único medio para sojuzgar la situación anormal que presenta la ejecución del contrato. Y se declara la caducidad cuando ya es claro que el contratista no ejecutará el contrato. la Administración decidirá si soporta al contratista por considerar el interés general más determinante o si por el contrario. es la medida más grave que puede tomar la Administración y con la cual pone término al contrato. Pág. teniendo en cuenta además que según el régimen de la Ley 80 de 1993. Habrá de revisarse. el contratista es capaz de ejecutar el contrato. esos hechos hagan prever que el contrato no se ejecutará. El norte que debe guiar la aplicación de dicha facultad está precisamente en el interés general.público determinar si la considera suficiente para declarar la caducidad. cuando sea el caso. es más conveniente declarar la caducidad. pues si a pesar del incumplimiento que viene presentando. No puede hacerse uso indiscriminado de dicha facultad. yendo desde el simple requerimiento hasta la declaración de caducidad. El poder sancionatorio de la Administración. se ejerce en forma gradual.
el retraso se debe a circunstancias que le son imputables a la Entidad y si lo hace. A pesar de que la caducidad es una prerrogativa de la Administración. . la Entidad debe exonerarlo de responsabilidad y buscar otra solución. toda vez que los fenómenos constitutivos de fuerza mayor. etc. es necesario que ésta. ese incumplimiento debe ser culposo. menos aún cuando los 46 Idem. liberan de responsabilidad al obligado o deudor. la Administración no podía hacer uso ni de la cláusula de caducidad. con la no entrega de los planos y diseños. en tratándose de la responsabilidad de la Administración. el acto puede ser anulado con los consecuentes perjuicios para la Administración y para sus funcionarios46. 297. no se puede exigir al contratista el cumplimiento de sus obligaciones cuando la Administración no entrega previa y oportunamente los planos que contienen las indicaciones indispensables para la ejecución de la obra. pues si por fuerza mayor o caso fortuito aquél se coloca en condiciones de incumplir. en aras del interés público. En el mismo sentido. En estos casos no se puede declarar la caducidad al contratista pues. pues su actuación puede dar lugar a que el contratista también llegue al incumplimiento y lo coloque en condiciones de no ejecutar el contrato. por prohibírselo el artículo 1609 del Código Civil. el Consejo de Estado dijo: "Frente al incumplimiento bilateral. pues de no ser así.Otro aspecto importante. ni de su facultad de sancionar con multas el incumplimiento del contratista. con la entrega del inmueble en el cual habría de ejecutarse la obra. como ocurre con el retardo en los pagos que le corresponde hacer. cuando haya de usarla. aprovechando éste para aniquilar al colaborador particular. la caducidad generalmente se da por incumplimiento del contratista.” Igualmente. haya cumplido sus obligaciones frente al contratista o se haya allanado a cumplirlas. Pág. pues encontrándose ambas partes en incumplimiento. De otro lado. ya que la caducidad en estos casos sería improcedente. ninguna puede imputar mora al otro. estaría actuando con una clara desviación de poder. tiene que ver con el cumplimiento de sus obligaciones frente al contratista.
Ricardo Hoyos Duque. por encontrarse que fue ilegal la actuación de la administración (por falsa motivación. Ricardo Hoyos Duque. Este resarcimiento de los daños causados es procedente “siempre y cuando. Expediente 7223. se desdibuja el incumplimiento del contratista en que se funda la declaratoria de caducidad del contrato. desviación de poder. Sección Tercera.C.. 49 Sentencia del Consejo de Estado del 18 de marzo de 2004. el Consejo de Estado igualmente manifestó: “En el evento de que se prueben las condiciones que configuran la excepción de contrato no cumplido. En otro de sus pronunciamientos. mientras tuvo el atributo de la presunción de legalidad. Consejero Ponente Dr.. por los efectos que ésta produjo (la inhabilidad para contratar con entidades públicas).”48 Nos habla igualmente el Consejo de Estado de la responsabilidad en que incurre la Administración cuando hay falsa motivación o desviación de poder en la declaratoria de la caducidad. por el uso indebido de la potestad unilateral de la administración”. exista prueba suficiente de los perjuicios alegados.contratante incumplió las propias. Consejero Ponente Dr. el contratista no está obligado a cumplir sus obligaciones cuando su co . Consejero Ponente Dr. etc. la sala estimó que el actor tiene legítimo derecho a reclamar perjuicios y ellos son procedentes como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de caducidad.mencionados planos son entregados el mismo día en que se decreta la caducidad por parte de (sic) Administración”47. Sección Tercera. los cuales le corresponde determinar en su clase y monto y de acuerdo a la magnitud de los mismos al contratista que se le causó el daño. Radicación 1997-05495-01 (15936).). veamos: “Sin embargo. en los casos en que se presenta la anulación del acto administrativo que dio lugar a la declaratoria de caducidad. pues conforme lo establece el artículo 1609 del C. desde luego. 48 Sentencia del Consejo de Estado del 15 de marzo de 2001.. . Julio Cesar Uribe Acosta. Radicación 13415.”49 47 Sentencia del Consejo de Estado del 3 de marzo de 1994.
sumado al hecho de no hacer uso. tal declaratoria además 50 Juan Ángel Palacio Hincapié. consagra la responsabilidad del funcionario. sin duda alguna debe analizarse la responsabilidad de los funcionarios que con su conducta perjudican tanto al contratista como a la Entidad misma. Pág. cuando dicha condena se origina por la conducta dolosa o gravemente culposa de éste. valga decir. permitir que el contratista incumplido reitere tales actitudes con otras entidades públicas. a su vez. Cuando el contratista se siente afectado por la actitud del funcionario puede demandarlo ante la jurisdicción contenciosa. pudiendo hacerlo. tendrá lugar en aquellos eventos en los que.Cuando el caso planteado por el Consejo de Estado ha tenido lugar. de la potestad de la caducidad que debe aplicarse al contratista que no ha sido consecuente con los fines de la contratación. hay hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones del contratista de modo que los mismos afectan de manera grave y directa la ejecución del contrato y conducirán indefectiblemente a su paralización. al decretar la caducidad sin bases jurídicas. Desde luego. derivados de la inejecución o ejecución defectuosa del contrato. que resulta contraria a los principios de la contratación estatal y de la misma función administrativa. la Administración adopte una actitud pasiva que deviene en negligencia al no declarar la caducidad debiendo hacerlo. sino también a la Administración. 298. En este evento le cabe responsabilidad a la Administración y a los funcionarios que estando facultados para tomar tal determinación no lo hacen. La situación contraria. no declarar la caducidad implica además. . permitirá la afectación de los intereses públicos dada la paralización del contrato. respuesta que puede resultar precipitada cuando los incumplimientos no conducen a la paralización en la ejecución del contrato. La responsabilidad que le asiste a la Administración en el proceso de contratación. o conjuntamente con la Entidad y ésta es obligada a pagar el monto de los perjuicios que se establezcan en el fallo pero. debe repetir contra el funcionario. tiene lugar cuando al menor asomo de incumplimiento de las obligaciones contractuales del contratista. para lo cual también puede llamarlo en garantía50. configurándose los supuestos de hecho establecidos por el artículo 18 del estatuto contractual. la Administración responde con la declaratoria de caducidad. Obra Citada. En este sentido. obligándolo a indemnizar no sólo por los perjuicios causados al contratista. la Ley 80 de 1993 en sus artículos 51 y 53. Tal actitud. pues a fin de cuentas los perjuicios se harán presentes.
representará indemnizaciones por los perjuicios causados al contratista cuando ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa prospere la solicitud de nulidad de la resolución que profirió la caducidad con la correspondiente orden de pago por los perjuicios a él causados. Si bien es cierto la declaratoria de caducidad tiene origen en el incumplimiento del contratista en las obligaciones a su cargo. luego al tomar cualquiera de esas determinaciones no estará contrariando norma alguna del estatuto contractual. los recursos de la Administración e incluso el patrimonio del mismo funcionario. pues ha de recordarse que están en juego el interés público.. todos los medios que estén a su alcance y colaborar para que se consiga dicha pieza (por ejemplo las gestiones correspondientes para la importación). en este evento.La Caducidad entre las entidades del Estado .11. exigirá de éste un análisis sereno y mesurado de las reales dimensiones de cada caso en particular. no menos cierto lo es. el contratante debe poner a disposición del contratista. Piénsese por ejemplo que en el desarrollo de un contrato de obra. que el papel asumido por el funcionario de la Administración cuando se vea avocado a una situación de éstas. Se entiende entonces. el hecho de que la Administración tiene también la obligación de contribuir en la ejecución del contrato cuando le sea posible hacerlo. pues a fin de cuentas la Administración es una sola y los fines de la contratación cobija por igual a todas las entidades estatales.de constituir un bache en la ejecución del contrato. 3. pues aquella puede repetir contra éste por la toma de decisiones erradas que afectan patrimonialmente a la Administración. pues a fin de cuentas la caducidad es una potestad o facultad de la cual puede hacer o no uso la Administración. pues el mismo habrá de reanudarse. requiera el contratista reemplazar una pieza de una máquina que ha fallado. cuya consecución es posible solamente en el mercado internacional. No puede afirmarse que incurre en ilegalidad alguna la Administración cuando declara la caducidad a un contratista de manera precipitada o cuando decide no declararla a quien ha incurrido en incumplimientos.
pues al igual que éste. que dice: “PARÁGRAFO. es factible que incurra en incumplimientos o negligencias que finalmente deriven en la paralización del objeto contratado. ayuda o asistencia. señala que en los contratos interadministrativos. relación horizontal de la Administración Estado que impide. así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales. interpretación y . en los interadministrativos. de este artículo.” Al respecto. En los contratos que se celebren con personas públicas internacionales. El parágrafo del artículo 14. entre otros. en los de empréstito. así: “En el ordenamiento legal aparece una restricción en los CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS para la utilización de poderes excepcionales y con estos el de liquidar unilateralmente el contrato porque tanto el contratante como el contratista son sujetos públicos. situación que tiene lugar en los contratos interadministrativos. explica las razones por las cuales resulta improcedente la declaratoria de la caducidad en los contratos interadministrativos. el Consejo de Estado. se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales. donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2o. o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas. la imposición de decisiones unilaterales en el mundo de los negocios jurídicos a la contraparte que también es Estado. “se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales”. ello no es posible por prohibición legal contemplada en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993. sobre los medios que pueden utilizar las entidades estatales para el cumplimiento del objeto contractual. Y ello lo comprende así el Consejo de Estado por la integración armónica que se da entre los artículos 14.Bien podría pensarse que la caducidad pueda tener lugar cuando la Administración ocupa el lugar del contratista. Sin embargo. o de cooperación. 60 y 61 de la ley 80 de 1993. de naturaleza. A su vez enlista como cláusulas excepcionales al derecho común las de terminación.
y por el contrario. de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad. a fin de establecer las responsabilidades y aplicar las sanciones a que haya lugar. tales conductas deben ser objeto de investigación por parte de los órganos de control correspondientes.modificación unilaterales. los poderes coactivos. María Elena Giraldo Gómez. pues ambos representan la Administración pública gestora del interés general y por lo tanto no imperan frente a éstas. en mundo negocial. Consejera Ponente Dra. ontológicamente se erige en canon ilustrativo de la prohibición del ejercicio de poderes unilaterales del Estado contratante respecto del Estado contratista. Tal facultad administrativa se atribuyó al ADMINISTRADOR DE LO PÚBLICO y únicamente frente a su COLABORADOR PRIVADO y por lo mismo no para el contrato interadministrativo. Radicación 2003-00028-01 (25154). sección Tercera.”51 Desde luego. 51 . sin perjuicio del derecho que le reconoce la ley de solicitar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa la nulidad de los actos y la reparación de los daños antijurídicos. pues a ello está llamada conforme lo indica el artículo 3º del estatuto contractual. durante la ejecución o liquidación del contrato. Sentencia del Consejo de Estado del 20 de mayo de 2004. y en el deber de éste último de cumplir inmediatamente las obligaciones que le sean impuestas.” “Para la Sala la integración normativa hecha con respecto a esas tres disposiciones permite ver que la facultad del Estado para liquidar unilateralmente el contrato aparece frente al contratista particular marcada por los fines institucionales que debe cumplir “( ) y consiste en el poder de las entidades estatales de imponer coactivamente su voluntad sobre el contratista. en el cual ambas partes son Agentes Públicos. como así lo informa indirectamente el artículo 14 de la ley 80 de 1993 que si bien alude a cláusulas excepcionales. la prohibición de la declaratoria de caducidad en contratos interadministrativos no exime a la misma administración de adelantar las gestiones pertinentes para superar los incumplimientos a que se vea avocada en la ejecución de un contrato.
dentro del contrato y con las consecuencias antes enunciadas. que afectan de manera grave y directa la ejecución del contrato y a partir de los cuales se hace evidente que se paralizará el contrato. pues a partir de allí son exigibles las obligaciones contractuales al contratista. hasta cuando esté vigente la relación contractual. esto es. Aunque el Estatuto Contractual no es claro en cuanto al trámite administrativo que ha de surtirse para que tenga lugar la declaratoria de caducidad. mientras aún persistan las obligaciones que sean propias del objeto del contrato. La oportunidad de que dispone la Administración para declarar la caducidad a un contratista. dan lugar a la declaratoria de la caducidad.. está comprendida desde el perfeccionamiento del contrato. frente a las cuales resulta desproporcionado la declaratoria de caducidad. imputables al contratista pero que tienen origen en circunstancias externas al objeto mismo del contrato. la falta de protección a la Ingeniería Nacional. No solamente el incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo del contratista. las deudas fiscales. hay una falta de competencia temporal en la que la Administración ha perdido sus facultades excepcionales. como son la colaboración a grupos al margen de la Ley. así haya vencido el plazo establecido. Mas allá del término ya referido. cierto es. Hay otras causales contempladas en la Ley con el mismo efecto. precisamente por ser ajenas al objeto del contrato y porque además dicha declaratoria afectará el normal desarrollo de un contrato en el que puede ocurrir que el contratista no esté incurso en incumplimiento alguno. la no prórroga de las garantías del contrato. que el mismo ha de sujetarse a unas reglas mínimas que garanticen el derecho fundamental al debido proceso del contratista. . pues se entiende que ha sido agotado el objeto del contrato.CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES La caducidad es una facultad que tiene la Administración para dar por terminado un contrato. por hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista. etc.
La declaratoria de caducidad no tendrá lugar si la Administración ha incumplido en sus obligaciones o. La declaratoria de la caducidad al contratista. frente a los contratos interadministrativos. fundada en falsa motivación o desviación de poder. No existe la declaratoria de caducidad cuando los extremos del contrato estatal son ocupados por la misma Administración. es decir. si el incumplimiento del contratista se deriva a su vez de un incumplimiento de la Administración en la ejecución del contrato. . acarrea la nulidad del acto administrativo que la declaró y faculta al contratista para reclamar los perjuicios derivados de dicha declaratoria.
por obvias razones no padecerá los efectos de dicha declaratoria al no ser ya uno de los extremos de la relación contractual. no habrá duda alguna de que fue certera la declaratoria de caducidad. la sensatez y mesura para sopesar con absoluta claridad. porque con ello constriñe al contratista al cumplimiento de las obligaciones a que se ha comprometido. a aquellos que tienen deudas fiscales o parafiscales o que delegan labores en personal no calificado o que desacatan la obligación de prorrogar las garantías del contrato. exigirá de quien esté representando a la Administración en el contrato celebrado por ésta. teniendo en cuenta lo gravoso que para el contratista resulta la declaratoria de caducidad. La Administración en acatamiento a los principios que gobiernan los contratos estatales debe ser diligente en exigir al contratista el cumplimiento de sus obligaciones contractuales. Ello dará claridad y precisión a las partes respecto de las reglas de juego a seguir cuando se acuda a esta potestad. que es la última ratio. Debe reglamentarse por parte del Gobierno y mediante Decreto todo lo concerniente al trámite administrativo para que tenga lugar la declaratoria de la caducidad. entre otras cosas. porque en el evento de que el contratista no acate los requerimientos y persista en su incumplimiento. los hechos o circunstancias que constituyen incumplimiento de las obligaciones contractuales del contratista y . Ello resulta mucho más favorable para la Administración e incluso menos lesivo para el contratista. los recursos de la Administración. El registro de proponentes debe utilizarse como una herramienta útil a tener en cuenta para detectar y descalificar en el proceso de selección objetiva del contratista. el interés general. en primer lugar. pues aquella no tendrá que ver afectada la ejecución del objeto del contrato al tener que declarar la caducidad al contratista por tales aspectos.Aquellas causales contempladas en la ley que son ajenas al objeto mismo del contrato. y éste. Cada caso en particular. y en segundo lugar. deben tener una sanción distinta de la caducidad o acudir a otros mecanismos que ayuden a superarlas. hacerle requerimientos o imponerle multas pecuniarias antes de declararle la caducidad.
No hacerlo implica exponer no solamente los recursos de la Administración sino su propio peculio. para que pueda declarar.especialmente la incidencia de estos en la paralización del contrato. la caducidad al contratista. sin problema alguno. .
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