Source: http://svjt.se/svjt/2017/709
Timestamp: 2018-01-21 08:13:42+00:00

Document:
Terroristbrott — en översikt | SvJT
Av professorerna IAIN CAMERON och ANNA JONSSON CORNELL1
Lagstiftning mot terrorism har, tyvärr kan man säga, en sällsynt aktualitet, efter terroristangreppet i Stockholm den 7 april 2017 när en lastbil kapades och kördes på en gågata, med fem dödsoffer och ett antal allvarligt skadade som följd. Snart efter dådet tillkännagav regeringen att den tillsätter en snabbutredning om kriminalisering av deltagande i terroristorganisationer.2 Utredningens resultat ska presenteras den 15 december 2017. Redan innan dess, hade regeringen utsett en utredare att göra en översyn av den straffrättsliga terrorismlagstiftningen. Syftet är att åstadkomma en ”ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter.”3 I korthet anser regeringen att lagstiftningen på detta område är fragmenterad, komplicerad och att den eventuellt kan innebär problem för grundlagsskyddet av mänskliga rättigheter. Detta mer långsiktiga arbete beräknas bli färdigt senast den 31 januari 2019. En överenskommelse har slutits mellan regeringen och flertalet av oppositionspartierna om att utreda ett paket av ytterligare åtgärder för att förbättra förebyggande arbetet mot terrorism.4
1 Författarna vill tacka Gustaf Almkvist för värdefulla synpunkter på tidigare versioner av denna text. 2 Ju2017/03958/LP Justitiedepartementet, Uppdrag att överväga ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation. 3 Dir. 2017:14. 4 2017-06-07 Överenskommelse om åtgärder mot terrorism http://www. regeringen.se/49c54c/globalassets/regeringen/dokument/justitiedepartementet/overens kommelse-om-atgarder-mot-terrorism.pdf Överenskommelsen kan ses som en vidareutveckling av det befintliga policydokumentet, Förebygga, Förhindra, Försvåra: Den svenska strategin mot terrorism, Regeringens skrivelse 2014/15:146. I skrivande stund har direktiv för det första av dessa utredningsuppdrag publicerats,
Iain Cameron och Anna Jonsson Cornell
710 Iain Cameron & Anna Jonsson Cornell SvJT 2017 För att få en helhetsbild av terrorismlagstiftningen måste man ha kunskaper om ett antal olika rättsområden. Bekämpande av terrorism innebär ofta att man gör begränsningar i olika grundlagsskyddade mänskliga rättigheter. Bestämmelser i svensk lagstiftning om terroristbrott och brott med anknytning till terrorism finns huvudsakligen i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen), lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) samt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Denna lagstiftning har främst kommit till på grund av Sveriges folkrättsliga och EU-rättsliga förpliktelser. Ytterligare förändringar i det svenska regelverket kommer som en följd av ett EU-direktiv om terrorism, som nyligen har antagits.5 Det räcker dock inte med kunskaper i folkrätt, straffrätt, konstitutionell rätt och EU-rätt. Det faktum att tvångsmedelsanvändning kopplas till brottets svårhetsgrad, och att brottskonstruktion har avgörande betydelse för bevisläget innebär att straffrätten kopplas ihop med processrätten. Man kan dessutom komplicera bilden ytterligare. Eftersom det rör sig om att förebygga och bestraffa en särskild slags kriminalitet behöver man även ha andra samhällskunskaper, särskilt om kriminologi. Man behöver ha en idé av vad som är ett effektivt och lämpligt tillvägagångssätt, med andra ord: vad kan åstadkommas med straffrättslig lagstiftning, och andra repressiva medel, och vad kan och bör lämnas till andra samhällsmässiga styrmedel.
Vår ambition kan inte vara, och är inte heller, att ge en sådan heltäckande bild. Syftet med denna artikel är att göra en översyn och probleminventering av de tre huvudlagarna och tillhörande rättspraxis. Med tanke på, framförallt, de två pågående utredningarna, är våra huvudfrågor följande: Vilka handlingar är redan kriminaliserade? I denna fråga inkluderas redan beslutade men inte fullt ut genomförda ändringar. Vad är inte kriminaliserat, och är detta ett problem? Förslaget om kriminalisering av deltagande i terroristorganisationer kommer att behandlas. De ovannämnda lagarna kommer här att behandlas i den givna ordningen med syftet att bringa klarhet i hur lagarna förhåller sig till varandra och påpeka vissa tillämpningssvårigheter. För att illustrera dessa tillämpningssvårigheter hänvisar vi till rättspraxis från tingsrätter och hovrätter.6
Ett effektivt och rättssäkert informationsutbyte vid samverkan mot terrorism, dir. 2017:75. 5 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF 6 Vi är väl medvetna om det begränsade prejudikatvärdet som dessa avgöranden har. Denna del av artikeln ska därför inte ses som juridisk forskning utan mer som en inventering, av handbokskaraktär.
Terroristbrott — en översikt 711
SvJT 2017 Terroristbrott — en översikt 711 2 Lag om straff för terroristbrott
Den svenska lagstiftaren försökte in i det längsta att undvika att använda det värdeladdade ordet terrorism inom straffrätten, men sedan 2003 har vi en svensk lag om straff för terroristbrott (2003:148). Lagen härstammar från Europeiska unionens rambeslut om bekämpande av terrorism av den 13 juni 2002 (2002/475/RIF). Det rambeslutet var i sin tur en reaktion på olika FN-resolutioner antagna i kölvattnet av terroristattackerna i USA den 11 september 2001.
I förarbetet till lagen om straff för terroristbrott behandlades frågan huruvida ny lagstiftning var nödvändig — de gärningar som behandlas i rambeslutet var redan straffbelagda i svensk lag. Man konstaterade även att straffskärpningsreglerna i 29:1 och 2 BrB gav goda möjligheter att beakta omständigheter av relevans för de objektiva och subjektiva rekvisiten. Rambeslutets art. 1.1 ansågs inte vara en straffskräpningsregel utan en brottsbeskrivning och en jämförbar brottsbeskrivning saknades i svensk rätt. Regeringen bedömde därför att det behövdes ett särskilt brott i form av terroristbrott för att genomföra rambeslutet samt för att signalera att ett terroristbrott är att betrakta som allvarligare än t ex. mord, grov misshandel och mordbrand i sig självt.7 Därutöver har regeringen tolkat rambeslutet som att dess syfte är att skapa ett gemensamt rättsområde inom EU som underlättar det polisiära- och straffrättsliga samarbetet.8 Detta är bakgrunden till varför vi har en definition av terroristbrott i svensk lagstiftning.9 Terroristbrottet är en brottstyp som omfattar mycket allvarlig brottslighet och som anses skada samhället och dess grundvalar på ett allvarligt sätt. Den särskilda regleringen och införandet av dessa brottstyper avser att kommunicera statens syn på brottets allvarlighet. Terroristbrottet ska ges och verkar ges (vi återkommer till detta längre ner i artikeln) en restriktiv tillämpning, vilket innebär att de eventuella signalvärden som dess tillämpning kan ge är, och bör vara, begränsat till några sällsynta och allvarliga fall. Med anledning av dess ursprung i ett EU-rambeslut ska lagen tolkas mot bakgrund av rambeslutet, dess beaktandesatser samt Rådets protokoll från när rambeslutet antogs. Artikel 1.2 och beaktandesats nr 10 hänvisar till skyddet för mänskliga fri- och rättigheter enligt EKMR och EU-stadgan och konstaterar att inget i rambeslutet får tolkas som att dess syfte är att begränsa grundläggande fri- och rättigheter. Detta innebär bland annat att rambeslutet och därmed den svenska lagen har ett mycket begränsat tillämpningsområde i det att de enbart är tillämpliga på handlingar som utgör hot mot ett demokratiskt samhälle.10
7 Prop. 2002/03:38 s. 39 och 40. 8 Prop. 2002/03:38 s. 56. 9 Prop. 2002/03:38 s. 39 och 40. 10 Prop. 2002/03:38 s. 35.
712 Iain Cameron & Anna Jonsson Cornell SvJT 2017 De gärningar som kan utgöra terroristbrott enligt rambeslutet och svensk lag är som sagt redan kriminaliserade och inkluderar t.ex. mord, grov misshandel, människorov, kapning och spridande av gift, 3 § lag om straff för terroristbrott. För att en gärning ska falla inom lagens tillämpningsområde krävs att det är fråga om allvarliga angrepp som syftar till att rasera grundläggande principer som rättsstatlighet och demokrati, dvs. systemhotande om man så vill. Såväl EUrambeslutet som det särskilda rådsuttalandet enligt förarbetet till lagen ska utgöra tolkningsdata.11 I dessa uttrycks särskilt att ”handlingar som begås av motståndsrörelser som i diktatoriska eller totalitära stater eller styrelseskick arbetar för införande eller återupprättande av ett demokratiskt samhällsskick” inte ska betraktas som terroristbrott. Med det dock inte sagt att de ska vara straffria. Det betyder enbart att de inte ska betraktas som terroristbrott. Som konkret exempel nämns handlingar genomförda av motståndsrörelserna under Nazitysklands ockupation. Vidare faller inte handlingar som betraktas som utövandet av åsiktsfriheten under lagens tillämpningsområde, som exempel nämns olika former av civil olydnad som i sig kan vara straffbara men då inte som terroristbrott.12 Rambeslutet inkluderar inte väpnade styrkors verksamhet under en väpnad konflikt enligt definition i internationell humanitär rätt och inte heller en stats väpnade styrkors verksamhet när de utövar sina officiella uppgifter, i den mån dessa regleras av andra regler i internationell lagstiftning. Det krävs inte heller att en gärningsman tillhör en terroristgrupp för att terroristbrott i lagens mening ska anses föreligga.13 Regeringen är tydlig med terroristbrottets signalvärde, ”Att bli dömd för terroristbrott torde nämligen, enligt regeringens uppfattning, medföra att gärningsmannen i fråga riskerar att stämplas som farlig för allmän säkerhet.”14, vilket föranledde en uppräkning av vilka brott som kan utgöra terroristbrott. Lagen kritiserades av flera remissinstanser för att vara för oklart formulerad och vag, vilket ansågs kunna bidra till en alltför extensiv användning av terroristbrottet. Flera remissinstanser hänvisade även till legalitetsprincipen och vikten av att straffbara gärningar är tydligt definierade i själva lagen. Det senare avsåg framför allt det objektiva rekvisitet allvarlig skada.15 För att det ska vara fråga om terroristbrott i lagens mening krävs att någon av de i 2 § lag om straff för terroristbrott uppräknade straffbara gärningarna är för handen, t ex. mord, människorov, och mordbrand.16 Där-
11 Prop. 2002/03:38 s. 62 och 85. 12 Prop. 2002/03:38 s. 61, 62 och 85. 13 Prop. 2002/03:38. 14 Prop. 2002/03:38 s. 58. 15 Prop. 2002/03:38 s. 59. 16 Även försök, stämpling eller förberedelse till terroristbrott, samt medverkan, är straffbelagt, se 4 §. Se Magnus Ulväng, Nils Jareborg, Sandra Friberg, Petter Asp, Brotten mot allmänheten och staten, 2 uppl., Iustus, 2014, s. 56. Författarna anser att man har tänkt på fullbordade terrordåd när man konstruerade avsiktskravet och sedan utan större eftertanke flyttat över detta till de övriga gärningar som om-
Terroristbrott — en översikt 713
SvJT 2017 Terroristbrott — en översikt 713 utöver ska såväl ett objektivt som ett subjektivt rekvisit vara uppfyllt. Detta menade regeringen, skulle säkerställa en restriktiv tillämpning av lagen.
Det objektiva rekvisitet innebär att en gärning genom sin art ska kunna allvarligt skada en stat eller en mellanstatlig organisation som t.ex. EU, Europarådet eller FN.17 Syftet med detta rekvisit är att säkerställa en restriktiv tillämpning av terroristbrott — enbart mycket allvarliga gärningar kan anses skada en stat eller en mellanstatlig organisation.18 Fokus ligger på den abstrakta faran hos gärningen.19 Allvarlig skada innebär enligt författningskommentaren att en svår påfrestning på en stat eller mellanstatlig organisation uppstår. Fokus ligger inte bara på grunderna och formerna för statsskicket och rättsordningen, även skada på allmänintresse eller allvarliga störningar i en stats samhällsfunktioner eller försörjningsmöjligheter omfattas. Även en gärning som riktar sig mot en enskild individ kan anses utgöra allvarlig fara mot en stat eller mellanfolklig organisation, t.ex. vid mord på, kidnappning av eller allvarligt hot mot enskilda beslutsfattare.20 Det subjektiva rekvisitet innebär att avsikten, med gärningen ska vara att:
1. injaga allvarliga fruktan hos en befolkning eller befolkningsgrupp, 2. otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller 3. allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation.
Den avsedda effekten behöver inte ha uppnåtts, det är tillräckligt att åklagaren kan bevisa det fanns ett direkt uppsåt i förhållande till den avsedda effekten.21 Två saker till bör nämnas. Det första är att svenska domstolars jurisdiktion är bred. Genom ändring i 2:3 p. 6 BrB finns det ovillkorlig jurisdiktion över terroristbrott begångna utomlands. Det andra är att i iämförelse med vanlig brottslighet så blir mer ingripande tvångsmedel
fattas av bestämmelsen. Se även HovR B 3687-05, som huvudsakligen rört terroristfinansiering och är diskuterat nedan. Domstolen ansåg att för att handlingen ska vara att bedöma som förberedelse till terroristbrott krävdes att åklagaren kunde bevisa att pengarna var överförda (jfr 4 § terroristbrottslagen som hänvisar till definitionen av förberedelse i 23 kap. BrB). 17 I rambeslutet nämns internationella organisationer. I lagen avses dock internationella organisationer som har samma skyddsvärde som en stat, därav används terminologin mellanstatlig organisation istället. Prop. 2002/03:38 s. 86. 18 Prop. 2002/03:38 s. 58. 19 Se Petter Asp, Magnus Ulväng, & Nils Jareborg, Kriminalrättens grunder. 2 uppl., Iustus, 2013, s. 100 ff. Författarna påpekar att begreppet är ”mer förvirrande än klargörande”, men enkelt uttryckt är det ett samlingsbegrepp för situationer när domstolen ska göra en möjlighetsbedömning. 20 Prop. 2002/03:38 s. 86 och 87. Ulväng m.fl. (a.a. s, not 17, s. 56) anser att gärningar som innefattar brott enligt 3 § p. 13–18 sällan torde kunna föranleda ansvar för terroristbrott. 21 Prop. 2002/03:38 s. 87.
714 Iain Cameron & Anna Jonsson Cornell SvJT 2017 tillgängliga (t.ex. telefonavlyssning och hemlig rumsavlyssning) när ett mindre allvarligt brott har begåtts med ett terroristiskt syfte.22 Terroristbrottslagen har i skrivande stund inte genererat särskilt många domar.
I en dom från 2006 fann Svea hovrätt att gärningen att kasta molotovcocktails mot en vallokal inte föll under terroristbrottslagens tilllämpningsområde. Hovrätten ansåg att det subjektiva rekvisitet var uppfyllt, men att det objektiva rekvisitet inte kunde anses uppfyllt, dvs. gärningen skulle inte kunna allvarligt skada staten. Hovrätten konstaterade att mordbrand i en vallokal typiskt sett skulle kunna vara en brottstyp som uppfyller det objektiva rekvisitet, men att omständigheterna i det konkreta fallet måste beaktas. Försöket att anlägga branden ägde rum nattetid, vilket skulle tala för att avsikten inte var att människor skulle komma till skada. Det var en separat handling som inte ingick i en större plan att skrämma folk från att rösta. Dessutom var flera av brandbomberna inte apterade. Detta i ljuset av att det objektiva rekvisitet ska ges en restriktiv tolkning enligt förarbetena föranledde hovrätten att ändra tingsrättens dom och döma till ansvar för försök till och medhjälp till försök till mordbrand istället för brott mot lagen om straff för terroristbrott.23 I ett fall från 2011 friade Hovrätten för Västra Sverige två personer som tidigare dömts av tingsrätten till fyra års fängelse för stämpling till terroristbrott. Hovrätten fann att åklagaren inte hade styrkt sina gärningspåståenden och de åtalade friades efter en sedvanlig bevisvärdering.24 På senare tid har två domar om terroristbrott meddelats. Den 14 december 2015 dömde Göteborgs tingsrätt två män till livstids fängelse för terroristbrott begånget i Syrien enligt 2 § p. 1 och 3 § p.1 lag om straff för terroristbrott.25 Den brottsliga gärningen har bestått av mord med avsikten att allvarligt skada en stat, i detta fall Syrien, och att injaga allvarlig fruktan hos befolkningen eller en befolkningsgrupp. Tingsrätten gjorde bedömningen att männen inte kunde anses tillhöra en väpnad grupp i enlighet med de krav som internationell rätt uppställer. Hovrätten delade denna bedömning. Ingen av de två männen utförde den dödande handlingen men ansågs ha en roll som påminner om befäl och bedömdes därför som gärningsmän till morden. De bestämde bl.a. vad som skulle ske under själva händelseförloppet samt hur detta skulle förevigas i filmerna. Den forensiska bevisningen mot männen bestod av bilder och filmer.26 Det är män-
22 Jfr Per Ole Träskman Brottsligheten och dess bekämpande — en reflektion om verkliga hot och hotbilder, SvJT 2007 s.101, s.108. 23 HovR B 5673-06. 24 HovR B 4645-10. 25 TR B 9086-15. 26 Männen blev identifierade med hjälp av röstanalys. Betydelsen av expertvittnen i en sådan situation är uppenbar. Detta i sin tur ger upphov till en principiell processuell, och konstitutionell, fråga om hur sådana allvarliga brott ska beivras på ett effektivt sätt, när annan bevisning kanske saknas, samtidigt som man upprätthåller
Terroristbrott — en översikt 715
SvJT 2017 Terroristbrott — en översikt 715 nens uttalanden före och efter avrättningarna som gör att brottet utgör ett terroristbrott. Syftet var att sprida filmerna för att inge skräck och fruktan bland dem som inte anses tillhöra ”den rätta läran”. En sammantagen bedömning gjorde att tingsrätten ansåg att åtalet var styrkt och att gärningarna därmed var att betraktas som terroristbrott. I mars 2016 fastställde Hovrätten för Västra Sverige tingsrättens dom vad gäller skuldfrågan och påföljd.27 Vad gäller det objektiva rekvisitet och den abstrakta faran skriver hovrätten:
I det här fallet är det fråga om filmade mord som utförts och arrangerats på ett sådant sätt som skapar fruktan hos andra människor att samma sak kan hända dem. Filmerna innehåller också budskap med denna innebörd och uppmaningar att kriga mot de som inte har samma åsikt. Sådana gärningar kan sägas skada det väsentliga samhällsintresse som handlar om att värna ett öppet och säkert samhälle. Enligt hovrätten spelar det ingen roll att filmerna från morden möjligen inte har spridits. Gärningarna är alltså sådana att de allvarligt kan skada staten i fråga och hör därigenom till de mycket allvarliga brott som straffbestämmelsen om terroristbrott tar sikte på.28
Den 2 juni 2016 dömdes en man av Attunda tingsrätt till fem års fängelse för förberedelse till terroristbrott.29 Tingsrätten gjorde bedömningen att det objektiva skaderekvisitet var uppfyllt eftersom ett fullbordat bombdåd allvarligt skulle skada staten Sverige. Om en bomb gick av i Sverige och detta uttryckligen skedde i IS namn så är detta, kombinerat med den konkreta skadan i samband med bomben, tillräckligt för att utgöra ett hot mot det öppna och säkra samhället genom att skapa allmän oro otrygghet. Tingsrätten gjorde även bedömningen att den tilltalade haft ett direkt uppsåt att injaga fruktan hos befolkningen eller del därav. Därmed är det objektiva och ett av de subjektiva rekvisiten uppfyllda och straffansvar för förberedelse till terroristbrott för handen. Åklagaren hade även åberopat att den tilltalade hade uppsåt att destabilisera grundläggande strukturer i Sverige, i detta fall i form av ett angrepp på religionsfriheten. Tingsrätten kommer till slutsatsen att det inte är bevisat att syftet med ett attentat skulle vara att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer, så som rättsväsendet, viktiga industrier och sjukvårdsinstitutioner i Sverige. Det fanns inte bevis för att dessa utgjorde en måltavla (jfr domen angående brandbomb mot vallokal som ansågs utgöra en sådan grundläggande samhällsstruktur). Detta tillsammans med att lag om straffansvar för terroristbrott enligt förarbetena ska tolkas restriktivt
de tilltalades rätt till en rättvis rättegång. Vi lämnar denna fråga utanför vår behandling av utrymmesskäl. 27 HovR B 5306-15. 28 Ibid., s. 6. Fallet är alltså en bra illustration av terrorbrott: mördandet var bara ett medel för att sprida skräck. Man kan notera att de åtalade inte kunde bindas till själva mördandet, men de var otvivelaktigt närvarande vid avrättningen, och i beslutfattande positioner. 29 TR B 546-16.
716 Iain Cameron & Anna Jonsson Cornell SvJT 2017 föranledde tingsrätten att dra slutsatsen att destabiliseringsrekvisitet inte var uppfyllt.
Fast det inte lett till åtal, kan man i det här sammanhanget också ta upp morden i en skola i Trollhättan den 22 oktober 2015. Den misstänkte mördaren, som själv avled efter att ha skjutits av polis vid gripandet, hade lämnat efter sig bevis som talade för att attacken var utförd av politiska motiv och att offren har valts ut efter etnisk tillhörighet och hudfärg. Tidigt konstaterade polisen att brottet utgjorde ett hatbrott. Eftersom gärningsmannen var död lades utredningen ner och frågan kommer inte att prövas av domstol. Terrorbrott och hatbrott kan båda ses som en attack på det fria och öppna samhället, och i förlängningen på en demokratisk ordning som avser att skydda alla människors lika värde. Det var uppenbart att förövaren av morden i Trollhättan ville injaga fruktan i befolkningen eller en del därav. Frågan ställdes också varför brottet inte utreddes som ett terroristbrott.30 Man kan också notera här att under 2015 och 2016 skedde flera brandattentat mot asylboenden runt om i landet. Flera av dessa misstänks ha skett med politiska motiv som utgångspunkt och med syftet att skapa oro och rädsla i samhället. Att ytterligare ett syfte skulle kunna vara att söka påverka den svenska opinionen och migrationspolitiken är inte långsökt. Inte heller dessa handlingar har utretts som terroristbrott. Anledningen i både fallen, asylboende bränder och Trollhättan dådet, lär återigen vara att destabliseringsrekvisitet inte ansetts var uppfyllt. Det kan te sig paradoxalt att ju starkare och stabilare en stat är, desto svårare är det att åtala för terroristbrott. En utmaning vad gäller terroristbrott är att de komplicerande rekvisiten gör att gemene man kan ha svårt att förstå varför den ena gärningen är terroristbrott och den andra inte. Samma problematik finns vad gäller skillnaden mellan hatbrott som samhällsföreteelse, å ena sidan, och som rättsligt begrepp, å andra sidan. Problemet grundar sig delvis i att enskilda individer och grupper i samhället har ett legitimt behov av att få bekräftat att de har utsatts för brott på grund av t.ex. ras, religion, eller sexuell identitet. Det kan också finnas skäl att sända ett tydligt budskap att staten tar allvarlig och systemhotande brottslighet på allvar. Till detta måste läggas rättssystemets grundvalar så som rättssäkerhet, legalitet, höga beviskrav i brottmål, grundlagsskyddad åsikts- och föreningsfrihet osv. som gör att den rättsliga regleringen och det rättsliga efterspelet kan bli komplicerat. Så uppstår luckan mellan allmänhetens förståelse av hat- och terroristbrott och den rättsliga definitionen.
Sammanfattningsvis, vad gäller terroristbrott, kan vi konstatera att det finns en definition i lag, att rekvisiten anses svårtolkade, och att brottet ger upphov till svåra bevisfrågor, såväl vad gäller bevissäkring
30 Se t.ex. SvD, Säpo: Inte ett terrorbrott, http://www.svd.se/trollhattan-sapo-spanarefter-efterfoljare/om/skoldadet-i-trollhattan, 2015-10-23.
Terroristbrott — en översikt 717
SvJT 2017 Terroristbrott — en översikt 717 som bevisvärdering.31 Dessutom ska brottstypen tolkas restriktivt vilket framgår tydligt av förarbetena. Vad gäller domstolarnas bedömning av det objektiva kriteriet har videor med publika avrättningar i Syrien samt införskaffande av material för att tillverka en bomb för ett attentat i IS namn ansetts utgöra sådana handlingar som till sin art utgör ett allvarligt hot mot en stat eller en mellanstatlig organisation, medan en brandbomb inkastad i en vallokal nattetid inte ansetts utgöra en sådan allvarlig handling när de konkreta omständigheterna tagits i beaktande. Remissinstansernas farhågor om en bred tillämpning av lagen har således än så länge inte infriats.
3 Finansieringslagen m.m.
Inledningsvis bör nämnas att området terrorfinansiering är dominerat av EU-rättslig lagstiftning.32 En betydelsefull motor i antagandet av sådan lagstiftning är Financial Action Task Force (FATF). FATF är ett underorgan till G-8 och en amerikansk-dominerad organisation som antar rekommendationer. Den är inte skapad genom ett traktat, och riksdagen har således inte uttryckligen godkänt Sveriges deltagande i organisationen. Icke desto mindre har FATF:s rekommendationer och rapporter (som analyserar ett lands lagstiftning) fått stort genomslag. Rekommendationerna har blivit omvandlade till bindande regler genom att de har inkorporeras i EU-rätten. Rapporterna används för att utöva påtryckningar på ett lands bankväsende för att få till stånd förbättringar i policy. Bankerna i sin tur utövar påtryckningar på landets finansdepartement för att ändra i regelverket (som i sin tur trycker på landets justitiedepartement).
Att kritisera FATF för att vara för drivande i dessa frågor kan te sig konstigt. Penningtvätt är onekligen ett viktigt samhällsproblem, som Sverige inte är befriad från, men det finns två invändningar mot FATF:s arbete så vitt gäller terrorfinansiering. För att uttrycka saken lite tillspetsat så har FATF inte mycket förståelse för enskilda staters straffrättsliga säregenheter. Det amerikanska förhållningssättet dominerar inom FATF. FATF försöker t.ex. att få Sverige att införa omfattande och långtgående sanktionslagstiftning33 och kriminalisera medlemskap i terroristorganisationer (se mer om detta nedan).34 Den andra invändningen handlar om meningsfullheten i att använda antipenningtvättbestämmelser mot terrorfinansiering. Syftet med terror,
31 Träskman varnade för detta redan 2007: ”Både det subjektiva rekvisitet (gärningsmannens avsikt) och farerekvisitet (fara för allvarlig skada) innehåller element som medför (om beviskraven verkligen tas på fullt allvar) stora bevissvårigheter i brottmålsrättegången. Och om beviskraven inte tas på allvar blir brottmålsrättegångens utfall beroende av oacceptabelt godtycke” a.a. s. 208. 32 Se lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som implementerar det senaste direktivet. 33 Se bl.a. Genomförande av vissa sanktionsrättsliga åtaganden mot terrorism och finansiering av terrorism, dir. 2015:91. 34 Senaste gången som Sverige utsattes för utvärdering var 2017, http://www.fatfgafi.org/media/fatf/documents/reports/mer4/MER-Sweden-2017.pdf.
718 Iain Cameron & Anna Jonsson Cornell SvJT 2017 till skillnad mot organiserad brottslighet, är inte att tjäna pengar, och genomförande av terrordåd kräver sällan mycket pengar. Man kan därför misstänka att nyttan blir liten av många av de kostsamma åtgärderna som genomförs. Å andra sidan finns det forskare som menar att det finns en symbios mellan organiserade brottslighet och åtminstone vissa terroristorganisationer; smuggling av till exempel cigaretter, narkotika och olja kan bidra till nödvändig finansiering av en terroristorganisation. Därutöver används redan upparbetade metoder och kanaler för att planera attentat och rekrytera attentatsmän.35 Det finns dessutom en typ av situation när en terroristorganisation onekligen behöver mycket pengar, nämligen när den gör anspråk på att kontrollera territorium, och måste bekosta en förvaltningsapparat.
Vi kommer nu att fokusera på lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). Ursprunget till finansieringslagen är en FN-konvention från 1999. Denna konvention räknar upp ett antal allvarliga brott som betraktas som terrorbrott ”om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd”. Definitionen av särskilt allvarlig brottslighet i 2 § finansieringslagen knyter an till denna definition, samt till uppräkningen av terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott. Enligt 6 § finansieringslagen finns det ovillkorlig jurisdiktion över brott begångna utomlands. Den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet, t.ex. terroristbrott, kan dömas till fängelse i högst två år, eller högst sex år om brottet anses som grovt. Det viktiga att betona här är att för ansvar krävs att den som tillhandahåller, samlar in eller tar emot pengar gör det med syfte eller vetskap om att de ska användas för särskilt allvarlig brottslighet.36 Det krävs inte uppsåt till en specifik handling utan det räcker att uppsåt finns för att en sådan
35 Se t.ex. Louise Shelley, Dirty Entaglements: Corruption, Crime and Terrorism, Cambridge University Press, 2014. En undersökning som Svenska Dagbladet gjorde efter terrorattentatet i Stockholm i april 2017 visar också kopplingen mellan terrorism och ekonomisk brottslighet, https://www.svd.se/sodermalms-dunklaadresser--anvands-av-grovt-kriminella, 2017-09-18. Shelley har också argumenterat för att det finns starka bevis för att IS rekryterar attentatsmän bland redan kriminella. Louise Shelley, “Following the Money: Examining Current Terrorist Financing Trends and the Threat to the Homeland”, Homeland Security’s Subcommittee on Counterterrorism and Intelligence, May 1, http://docs.house.gov/meetings /HM/HM05/20160512/104904/HHRG-114-HM05-Wstate-ShelleyL-20160512.pdf, 2017-09-18. 36 Se Ulväng m.fl., a.a. s not 15, s. 63 f. Se vidare HD:s avgörande i Ö 386-14 som gällde ett utlämningsärende. Fråga var om dubbel straffbarhet förelåg. Personen i fråga hade tillhandahållit ekonomiskt stöd till PKK. HD konstaterade att utredningen inte kunde visa att personen hade det uppsåt som finansieringslagen kräver. Brist av dubbelstraffbarhet är det mest ”neutrala” sättet att vägra utlämning. Se Karin Påle, Villkor för utlämning, Iustus, 2003, s. 322–326, 358–365.
Terroristbrott — en översikt 719
SvJT 2017 Terroristbrott — en översikt 719 handling förr eller senare ska äga rum.37 Icke desto mindre är detta subjektiva rekvisit en viktig avgränsning av det straffbara området.
Första gången som finansieringslagen tillämpades var i ett fall från 2005. Svea hovrätt dömde två tilltalade till fängelse för bl.a. förberedelse till terroristbrott som avsåg överföring av 20 000 amerikanska dollar. 38 Pengar hade skickats till Ansar al-Islam/Ansar al-Sunna i norra Irak även efter att nämnda organisationer tagit på sig ansvar för terrordåd i Irak. De tilltalade dömdes också för att ha tagit emot 115 000 amerikanska dollar avsedda för Ansar al-Islam med avsikten att pengarna skulle användas för att begå allvarlig brottslighet. Brotten ansågs utgöra led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning och rubricerades därför som grova.
Bestämmelsen har nyligen ändrats. Enligt den nya 3 § 1 st. 2 p. kan ansvar uppkomma även för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Bestämmelsen i denna punkt kan tolkas som att det är straffbart att finansiera en terrorist eller terroristorganisation oavsett syftet med finansieringen. Det krävs ingen koppling till en särskild terroristhandling. Vidare krävs inte heller att pengarna är avsedda för särskilt allvarlig brottslighet som terroristhandlingar. Det räcker att pengarna används av en person eller grupp som begår terroristhandlingar, inklusive försök, stämpling, förberedelse eller medverkan. Det krävs inte heller att en sådan gärning är pågående. Den kan redan ha skett eller ligga i framtiden. Det krävs dock att den person eller grupp som tar emot pengarna kan knytas till straffbara gärningar.39 Kravet på att den som finansierar i vart fall har vetskap om vem egendomen är avsedd att användas av innebär att han eller hon ska ha kännedom om de faktiska omständigheterna avseende personens eller sammanslutningens förehavanden. Exempelvis kan den som finansierar känna till att en person eller sammanslutning av personer har tagit på sig och utfört ett terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet eller har kommit överens om eller förbereder sådan brottslighet. Åklagaren måste bevisa att givaren har kännedom om mottagarens karaktär samt att mottagaren faktiskt är en sådan person eller sammanslutning som kan komma att utföra eller har utfört terroristbrott. Det är i sig självt inte tillräckligt att en sådan person eller sammanslutning finns upptagen på en sanktionslista.
37 Se TR B 8056-06. Malmö TR fann dock att åklagaren inte hade bevisat att insamlade medel till fyra organisationer på Västbanken och Gaza innebar finansiering av särskilt allvarlig brottslighet. Åklagaren hade inte, enligt TR:en, styrkt att syftet med insamlingen och överlämnandet av medel var att de skulle användas för särskilt allvarlig brottslighet eller att den åtalade hade vetskap om att så var fallet. 38 HovR B 3687-05. 39 Prop. 2015/16:78 s. 67 ff.
720 Iain Cameron & Anna Jonsson Cornell SvJT 2017 Underrättelseinformation kan ligga till grund för en bedömning.40 Straffansvaret avser endast rättsstridiga handlingar, vilket innebär att överlämnande av egendom med stöd av lag eller annars av tvingande skäl inte omfattas. Utanför det straffbara området faller socialförsäkringsförmåner, utbetalning av försäkringsersättning, betalning av leverans av varor samt skälig lön.41 Finansiering av s.k. terrorismresor är särskilt reglerad i 3 a § finansieringslagen.
Remissinstanserna framförde betydande kritik mot den nya punkten i 3 §.
Denna ändring innebär i praktiken, såvitt gäller finansieringsbrottet, att en organisation som sysslar med terrorism, sysslar endast med terrorism. För organisationer som Hamas eller Hizbollah som har kontroll över territorium och utför vissa statsliknande funktioner, så som utbildning och sjukvård, innebär detta att det numera blir ett brott att bidra till dessa aktiviteter. Denna ändring har gjort åklagarens jobb lättare: Det var tidigare enkelt för en person som skickade pengar till dessa organisationer att hävda att han eller hon gjorde det för att stödja deras humanitära verksamhet. Bestämmelsen löser dock inte alla problem som åklagaren måste brottas med. Det kan fortfarande bli svårt att visa att en viss välgörenhetsorganisation i själva verket är en frontorganisation för en terrorgrupp.42 Ytterligare kritik som fördes fram av remissinstanserna rörde den bristfälliga definitionen av terroristbrott, samt vilka organisationer som kan vara att bedöma som terroristorganisationer. Flera instanser ansåg att regleringen var så bristfällig att legalitetsprincipen inte kunde anses uppfylld.43 Regeringen delade inte denna farhåga och hänvisade till FATF:s definition av terroristbrott och terroristorganisation samt terrorismrambeslutets definition.44 För svenskt vidkommande innebär detta att en terrorist är den som gör sig skyldig till terroristbrott enligt lagen om straffansvar för terroristbrott, och en terroristorganisation är en grupp av personer som gör sig skyldiga till sådana handlingar, förutsatt att gruppen är strukturerad, inrättad för viss tid och bestående av mer än två personer som agerar i samförstånd för att begå terroristbrott.45 Vi anser dock att även om det finns tydliga exempel av terrorgrupper — IS är en sådan — finns det gränsfall. Vad händer när man ger pengar till en organisation såsom YPGguerillan som tydligen försvarar sig mot terror i Syrien, men som har en nära förbindelse med (egentligen tillhör skulle några säga), en annan organisation som är terrorstämplad av USA och EU (PKK)?46
40 Prop. 2015/16:78 s. 67 och 68. 41 Ibid., s. 68. 42 Se TR B 8056-06. 43 Prop. 2015/16:78 s. 47. 44 Ibid. s. 49. 45 Ibid. 46 Att USA lär ha börjat skicka vapen till YPG (NY Times May 9, 2017) förvirrar saken ytterligare.
Terroristbrott — en översikt 721
SvJT 2017 Terroristbrott — en översikt 721 Här bör man notera att det finns ett sätt att tydligt identifiera terroristorganisationer som andra länder har använt sig av, nämligen genom att man fattar ett politiskt beslut att en viss organisation utgör en terroristorganisation. Organisationen skiljs från andra organisationer som också sysslar med våldsanvändning på så sätt att den ena organisationen är svartlistad och den andra inte. Så gör man t.ex. i USA och FATF har flera gånger tryckt på att Sverige ska införa ett sådant system. Det finns dock flera problem med detta tillvägagångssätt. Som exempel så har flera av EU-rådets beslut att svartlista en organisation framgångsrikt bestridits inför EU-domstolen. Denna rättspraxis har lett till förbättrade processuella garantier i svartlistandeprocessen,47 men grundproblemet med svartlistningsmetoden kvarstår. Huvudfrågan är om det är lämpligt och i överensstämmelse med rättsstatens principer att låta den verkställande makten bestämma, i form av ett politiskt beslut, vad som är och inte är, kriminaliserat, åtminstone så vitt gäller mycket politiskt färgade frågor.48 Maktdelnings- och rättsstatsprincipen innebär att kriminalisering främst bör ske i form av lag. Om man däremot överlämnar till den verkställande makten att fylla i centrala delar av förbudet riskerar man att kortsluta essensen av maktdelning och domstolskontroll. Visserligen är det möjligt för riksdagen att ge regeringen blankettstraffstadganden enligt 8:3 st. 2 RF, men Högsta domstolen har likväl satt gränser för vad som är möjligt att delegera till regeringen.49 Dessutom måste man beakta begränsningarna i 12:2 RF. Att regeringen identifierar en grupp som den anser uppfyller kraven i en lag innebär en förtäckt order att besluta i ett enskilt fall. Att andra demokratiska länder verkar ha färre betänkligheter med detta problematiska sätt att kriminalisera är enligt vår mening inte ett starkt argument för att följa efter dem. Man bör vidare ha i åtanke att den verkställande makten i USA har långtgående och exklusiva befogenheter att agera i frågor som gäller nationell säkerhet. I Sverige har vi inte en liknande reglering eller princip.
47 Se Iain Cameron, EU Sanctions and Defence Rights, 6 New Journal of European Criminal Law 335–350 (2015). 48 Svartlistande som metod kan vara mer acceptabelt i mer tekniska frågor, där det föreligger omedelbara och objektiva hot mot personlig hälsa, så som flygsäkerhet, och när följden är administrativt till sin karaktär (så vitt gäller flygsäkerhet, att flygbolaget inte får trafikera vissa flygplatser). Se Regulation (EC) No 2111/2005 of the European Parliament and the Council of 14 December 2005 on the establishment of a Community list of air carriers subject to an operating ban within the Community and on informing air transport passengers of the identity of the operating air carrier. 49 NJA 2003 s. 533, NJA 2007 s. 918. Dessutom bör man notera att i detta område rör det sig, i praktiken, om delegering av myndighetsutövningsfunktioner till en internationell organisation, något som är möjligt enligt 10:8 RF, men som skulle kräva uttryckligt lagstöd. Det är alldeles klart att den svenska lagstiftaren, när den antog lagen (1971:176) om internationella sanktioner, och även dess efterföljare, (1996:95), inte hade räknat med att FN:s säkerhetsråd skulle utveckla en sådan dynamiskt praxis som tränger djupt in i inomstatlig rätt.
722 Iain Cameron & Anna Jonsson Cornell SvJT 2017 4 Rekryteringslagen
Den tredje lagen av relevans för bekämpning av terrorism är lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarliga brottslighet (2010:299), den så kallade rekryteringslagen. Även denna lag bygger på Sveriges folkrättsliga förpliktelser, dels en konvention från Europarådet, dels FN-resolutioner. Enligt 3 § rekryteringslagen döms den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet till fängelse i högst två år (offentlig uppmaning). Den som rekryterar annan att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet i fall som inte faller under 3 § (rekrytering) döms till fängelse i högst två år enligt 4 § rekryteringslagen. Straffregleringen avser inte att träffa handlingar som avser allmän värvning av annan till en viss gruppering eftersom det i svensk rätt inte är kriminaliserat att tillhöra en viss grupp eller organisation.50 Direkt uppsåt krävs vad gäller rekryteringen. Brottet avser att förmå en viss person eller en begränsad personkrets att begå särskilt allvarliga brott.51 Straffbestämmelsen är inte nationellt begränsad vilket innebär att den avsedda brottsligheten kan förövas utomlands eller mot utländska intressen.
5 § rekryteringslagen reglerar frågan om ansvar vid utbildning vad gäller tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål. Regleringen tar sikte på instruktioner om tillverkning eller användning av sprängämnen och andra vapen i syfte att begå eller bidra till terroristbrott med vetskap om att den vunna förmågan är avsedd att användas för detta ändamål.52 Med instruktioner avses normalt att det är fråga om kunskaper som inte är enkelt tillgängliga för envar. För straffansvar räcker att någon har försökt att meddela instruktioner. Det krävs inte att instruktionerna har mottagits om det finns en vetskap om att instruktionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brottslighet. Med vetskap menas att avsändaren har insett att den som utbildas avser att använda sin kunskap för att begå särskilt allvarliga brott.53Vad som utgör särskilt allvarlig brottslighet enligt rekryteringslagen avgörs av dess 2 § som bland annat hänvisar till 2 § i terroristbrottslagen. Slutligen kan man nämna att det i 7 § finns en möjlighet till strafflindring i ”ringa fall”. I slutet på oktober 2015 väcktes åtal vid Attunda tingsrätt mot en utländsk medborgare bosatt i Sverige. Personen i fråga var misstänkt för uppmaning, rekrytering och utbildning till terroristbrott för in-
50 Prop. 2009/10:78 s. 45. 51 Prop. 2009/10:78 s. 60. 52 Prop. 2009/10:78 s. 46. 53 Prop. 2009/10:78 s. 61.
Terroristbrott — en översikt 723
SvJT 2017 Terroristbrott — en översikt 723 struktioner om tillverkning och användning av sprängmedel meddelade till den misstänktes son. Den åtalade frikändes i en dom från februari 2017. 54 Tingsrätten ansåg att den åtalade visserligen hade meddelat instruktioner om tillverkning och användning av sprängmedel men att det inte var styrkt att syftet med sprängningen i fråga var att injaga skräck i befolkningen. Därmed var handlingen inte att anse som särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagens mening. Som kommentar kan vi notera att den tilltänkta sprängningen som åtalet avsåg skulle ingå i ett försök att inta ett ökänt fängelse som kontrollerades av regeringsstyrkor. 55 Den åtalade hade å andra sidan tydligen överfört kunskap om bombtillverkning till en extremiststridande grupp (Junud al-Sham) som mycket väl kunde komma att använda denna kunskap mot civilbefolkningen.56
4.2 Terrorresor
4.2.1 Inledning och problemet År 2016 gjordes två viktiga ändringar till rekryteringslagen. Vi börjar med att säga något väldigt kort om problemet som de nya rättsreglerna tar sikte på. Sedan tar vi upp Säkerhetsrådets Resolution 2178, som innebär en förpliktelse för FN:s medlemsstater att kriminalisera s.k. terrorresor. Vi går därefter över till att närmare analysera hur den svenska lagstiftaren har implementerat resolutionen samt de problem som uppstått eller kan tänkas uppstå, som en följd av denna implementering.
Att människor reser till ett annat land för att delta i en internationell eller intern konflikt i detta land är knappast en ny företeelse. Utifrån sina egna utrikes- och inrikespolitiska intressen kan stater reagera olika på sådana resor. De kan uppmuntra sina medborgare att delta i utländska konflikter (”Finlands sak är vår”), vara likgiltig inför saken, kriminalisera beteendet formellt, men se mellan fingrarna när enskilda åker iväg och återvänder (om de återvänder), eller kriminalisera och nitiskt utreda och lagföra misstänkta gärningsmän. Det kan finnas vitt skilda intressen bakom ett beslut att kriminalisera deltagande i utländska konflikter. Man kan vilja framstå som neutral i en konflikt (även om man inte nödvändigtvis är det i praktiken).57 Man
54 TR B 4352-15. 55 Fallet är också intressant på grund av att TR:en erkänner att den har haft svårt att pröva försvarsidans invändningar att den åtalade gärningen faller under en oskriven ansvarsfrihetsgrund, nämligen att handlingarna var i enlighet med den internationella humanitära rätten. TR:en valde att därför att i första hand pröva åtalet utifrån rekryteringslagens bestämmelser och hålla frågan om den humanitära rättens inverkan öppen. 56 Ledaren för Junud al-Sham har varit föremål för amerikanska sanktioner (https://www.state.gov/j/ct/rls/other/des/266548.htm) men organisationen verkar inte (längre) vara allierad med IS.57 Sådana faktorer låg bakom den svenska lagen som innehöll bestämmelser om bestraffning av svenska medborgare som tog värvning för krigstjänst i Spanien, Lag (1937:61) angående åtgärder för att förhindra frivilligas deltagande i inbördeskriget i Spanien m.m., prop. 1937 nr 125 s. 4 f. Det strider mot den folkrättsliga icke-
724 Iain Cameron & Anna Jonsson Cornell SvJT 2017 kan vara orolig att konflikten kan sprida sig, kanske till det egna landet. Man kan tro att en inblandning av utländska frivilliga kan förlänga konflikten eller förvärra den. Man kan vara orolig att de egna medborgarna återvänder psykiskt skadade av kriget och mer våldsbenägna. Det syriska inbördeskriget, som nu har spillt över till Irak (somliga skulle säga tvärtom) är den främsta internationella konflikten i världen idag (2017).58 Det finns ett antal stridande grupper i Syrien som bekämpar varandra. Bland dessa finns grupper som har betecknats som terroristorganisationer, av vilka den främsta (eller åtminstone den som har fått mest publicitet, på grund av sin brutalitet) är Islamiska staten (IS), också känd som Islamiska Staten i Levant (ISIL) eller Daesh. I en kartläggning av fenomenet utländska stridande i EU beskrivs att det finns cirka 4 000 personer som kan konstateras ha rest från EU:s medlemsstater till Syrien/Irak-kriget. Siffran kan dock vara väsentligt högre. En majoritet av dem som reser kommer från Belgien, Frankrike, Tyskland och Storbritannien och en helt övervägande andel består av unga män från storstadsområden. Andelen kvinnor verkar vara 17 %. Omkring 30 % av de personer som rest har återvänt och 14 % har konstaterats blivit dödade i det land dit de har rest.59 Enligt Säkerhetspolisen har uppskattningsvis 300 personer rest från Sverige till Syrien/Irak under perioden 2012 fram till maj 2016. Säkerhetspolisen har uppgifter om att cirka 45 personer har avlidit och 135 personer återvänt.60 Tillförseln av nya rekryter verkar har minskat. Under senare delen av 2016 och början av 2017 lyckades Assads styrkor ta tillbaka kontroll över flera tidigare rebellkontrollerade områden, mycket tack vara rysk och iransk hjälp. Detta, samt IS motgångar i Irak, har gjort det svårare för IS att rekrytera. Samtidigt kan man säga att IS:s motgångar har ökat risken för hämndaktioner i form av terrorattentat i Europa, antingen av självradikaliserade sympatisörer eller återvändande IS-krigare.
Kriget i Syrien har lett till många dödsoffer. Uppskattningarna av antalet dödsoffer varierar, mellan 250 000 till 470 000 sedan konflikten började 2010.61 Enligt de flesta bedömare har Assads styrkor och dess utländska allierade dödat många fler civila än de andra stridande (inklusive terrorgruppen IS). Att utländsk inblandning i denna kon-
interventionsprincipen att en stat finansierar väpnade grupper som ingriper i andra stater, eller annars medverkar till detta. Principen kommer till uttryck i bl.a. FN:s Generalförsamlingens resolution 2625 (1970), den s.k. Declaration of Principles of International Law Concerning Friendly Relations. 58 Ett fåtal svenska frivilliga, huvudsakligen från högerextrema grupper, lär ha rest till Ukraina för att delta i kriget mellan Ukraina och Ryssland efter den ryska invasionen av Krim. 59 International Centre for Counter-Terrorism (ICCT), The foreign Fighters Phenomenon in the European Union, Profiles, Threats & Policies, The Hague, April 2016. 60 Se SOU 2016:40 s. 40. 61 https://www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2016/03/15/thesyrian-wars-death-toll-is-absolutely-staggering-but-no-one-can-agree-on-thenumber/.
Terroristbrott — en översikt 725
SvJT 2017 Terroristbrott — en översikt 725 flikt har förlängt den är bortom allt tvivel: Turkiet, Saudiarabien och Iran är djupt involverade i konflikten. Amerikanskt och ryskt bombflyg och speciella förband deltar också. Säkerhetsrådet har inte vidtagit kraftfulla åtgärder (t.ex. militär intervention) för att stoppa kriget, mest på grund av att USA och Ryssland har skilda intressen. Istället har Säkerhetsrådet antagit kraftlösa resolutioner som uppmanar alla parter att lyda krigets lagar, tillåta hjälpsändningar osv.
4.2.2 Säkerhetsrådets lösning Den 24 september 2014, antog Säkerhetsrådet resolution 2178. Säkerhetsrådet kräver i 6 § i denna resolution att stater kriminaliserar resor till ett land i syfte att begå terrorhandlingar, eller för att delta i terroristträningsläger, samt finansiering eller organiserande av sådana resor. Säkerhetsrådets resolutioner, antagna i enlighet med kapitel VII i FN-stadgan, är folkrättsligt bindande för alla FN-länder.62 Säkerhetsrådet har tidigare antagit ”kriminaliseringsresolutioner” som siktar på en viss konflikt, men också, mer kontroversiellt, resolutioner som kräver kriminalisering av vissa terrorhandlingar allmänt.63 Den första saken man kan säga om resolutionen är att den inte tar sikte på vad många skulle säga är det stora problemet, nämligen statliga aktörers inblandning i konflikten. Den fokuserar istället på enskilda som reser till ett annat land än deras hemland, eller landet de har hemvist i, i syfte att begå terrorhandlingar. Säkerhetsrådets påbud har uppfattats, något förenklat, som att stater har en förpliktelse att kriminalisera utländska krigare som begår terrorhandlingar. Samtliga tre element kan och bör problematiseras: utländsk, krigare, och terrorhandling.64 Man kan inte förbjuda en stats medborgare att delta i en konflikt som den egna staten är inblandad i. Problem uppstår dock som ett resultat av att medborgarskap är ett begrepp förknippad med nationalstaten och många av de utländska deltagarna i kriget i Syrien, särskilt människor som kommer från andra arabiska länder, uppfattar sig antagligen inte som utlänningar i Syrien. En del av dem som har rest till konflikten är män och kvinnor som inte krigar. Slutligen och som redan har nämnts är terrorism i sig ett problematiskt begrepp. Essensen av terrorism är dock klar: det handlar om attentat riktade mot den civila befolkningen. En del av de individer som reser har anslutit sig till grupper som inte har begått övergrepp mot den civila be-
62 Se artikel 25 och 103 i FN-stadgan. 63 Resolution 1373 (finansiering av terrorism) och resolution 1456 (tillgång till massförstörelsevapen). Vi diskuterar inte dessa inom ramen för denna artikel. Se bl.a. Stefan Talmon, “The Security Council as World Legislature”, 99 American
Journal of International Law, 175-193 (2005). 64 Se t.ex. Alex Schmid, Foreign (Terrorist) Fighter Estimates: Conceptual and Data Issues, ICCT Policy Brief 2015, https://www.icct.nl/wp-content/uploads/2015 /10/ICCT-Schmid-Foreign-Terrorist-Fighter-Estimates-Conceptual-and-Data-IssuesOctober20152.pdf.
726 Iain Cameron & Anna Jonsson Cornell SvJT 2017 folkningen, såsom kurdiska väpnade grupper.65 Men även de som ansluter sig till grupperingar som är ökända för övergrepp mot den civila befolkningen, i synnerhet organisationen IS, har nödvändigtvis inte själva uppsåt att begå regelrätta terrorhandlingar.
Förpliktelser för medlemsstaterna att lagstifta på ett sätt som innebär skyldigheter för enskilda hör knappast till Säkerhetsrådets egentliga uppgifter. Innan Säkerhetsrådet började med denna praxis, i direkt anslutning till angreppen den 11 september 2001, lagstiftade det internationella samfundet genom att anta konventioner. Dessa tog lång tid att arbeta fram. Detta kunde ses som en nackdel, men arbetsformen ökade slutproduktens legitimitet och underlättade för nationell implementering. Det fanns gott om tid för Utrikesdepartementet att inhämta synpunkter från Justitiedepartementet under dessa förhandlingar. Slutversionen av en konvention innehöll som regel betydande kompromisser med friskrivningsklausuler eller åtminstone nationella anpassningsmöjligheter. Att införa nya terroristbrott i brottsbalken innebar sällan att man var tvungen att göra avsteg från hävdvunna svenska straffrättsliga principer. Dessa brott var i praktiken endast av perifer betydelse. Om en viss bestämmelse mot all förmodan var oacceptabel av något skäl var det alltid möjligt att besluta att inte ratificera konventionen eller reservera sig mot någon del av den.
Säkerhetsrådet befinner sig längst upp i den internationella normhierarkin, och FN-stadgan sätter i praktiken inga betydande begränsningar för Säkerhetsrådets makt. Eftersom Säkerhetsrådet har tolkningsföreträde är det i praktiken svårt att lagpröva dess beslut inför en internationell domstol. Icke desto mindre finns det begränsningar för Säkerhetsrådets lagstiftningsmakt, vilket EU-domstolens har klargjort i den berömda Kadi och al Barakaat-målet.66 Såväl den nationella konstitutionella rätten som EU-rätten sätter gränser vad gäller skyldigheten att verkställa resolutioner av denna karaktär i nationell rätt. Säkerhetsrådet saknar en nationell lagstiftares demokratiska legitimitet; rådet tillämpar inte heller de procedurer som t.ex. riksdagen eller EUlagstiftaren har tillgång till för att ge en frågeställning en allsidig belysning före beslut, utan agerar i allmänhet snabbt, ibland väldigt snabbt, med input endast från ett fåtal stora länders diplomater. Vi anser att lagstiftningsresolutioner från Säkerhetsrådet inte bör läsas som lagtext eller följas slaviskt, utan snarare ses som ett bindande påbud att vidta nödvändiga åtgärder för att ta itu med de problem som Säkerhetsrådet identifierar. Dessa strukturella begränsningar i Säkerhetsrådets procedur, och dess bristande legitimitet tillsammans med de problematiska elementen identifierade ovan, bör rimligtvis leda till
65 Den irakisk-kurdiska Peshmerga bekämpar IS. Sverige stödjer Peshmerga med militära rådgivare. Å andra sidan har Amnesty International anklagat Peshmerga för förvisning av sunniaraber i ett område i Irak, som ett svar på ett IS-offensiv https://www.amnesty.org/en/latest/news/2016/11/iraq-kurdish-authoritiesbulldoze-homes-and-banish-hundreds-of-arabs-from-kirkuk/. 66 C-402/05 P och C-415/05 P (2008) ECR I- 6351.
Terroristbrott — en översikt 727
SvJT 2017 Terroristbrott — en översikt 727 ett stort handlingsutrymme för den nationella lagstiftaren. Det var dock inte så att den svenska lagstiftaren uppfattade resolutionen.
4.2.3 Den svenska lagstiftarens implementering av Resolution 2178 Som framgår av de tidigare avsnitten i denna artikel, var en stor del av gärningarna som upptas av Resolution 2178 redan kriminaliserade i svensk rätt, främst genom rekryteringslagen. Krigsförbrytelser begångna av stater och icke-statliga grupper under interna konflikter och brott mot mänskligheten — vilka, liksom terrorbrott, innebär angrepp mot den civila befolkningen — kriminaliserades genom lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.67 Det som ännu inte ansågs vara kriminaliserat var att ta emot utbildning i terrorism samt att resa till ett annat land för att begå terrorhandlingar.68 Utredningen som låg till grund för lagstiftningen, SOU 2015:63 Straffrättsliga åtgärder mot terrorismresor, kritiserades av flera remissinstanser och lagrådet. Ändå beslutade riksdagen att lägga till två bestämmelser till rekryteringslagen. Dessa lyder:
5 a § Den som tar emot sådana instruktioner som avses i 5 § i avsikt att använda dem för särskilt allvarlig brottslighet döms till fängelse i högst två år, om meddelandet av instruktionerna varit särskilt ägnat att främja sådan brottslighet. 5 b § Till fängelse i högst två år döms den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att 1. begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet, eller 2. meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a §.69
Varför är det problematiskt att kriminalisera så kallade terrorresor? 70 Till att börja med kan man ställa frågan om inte politiker har en tendens att överskatta den allmänpreventiva effekten av en kriminalisering? Det skulle inte vara konstigt om så var fallet: det är det instrument som politiker främst tar till om de snabbt vill åstadkomma
67 Detta är en artikel i sig, men det kan konstateras att det nu finns ett litet antal fällande domar mot människor som har deltagit i olika krigförande grupper i konflikten i Syrien. Se t.ex. B 2259-17 (grovt folkrättsbrott, Svea HovR, dom 2017-0531) och B 13656-14 (grov misshandel, folkrättsbrott Södertörns TR dom 2015-0226). I både dessa fall har bevisföringen underlättats avsevärt av det faktumet att filmbevis har funnits på sociala medier. 68 Sedan 1974 finns det en bestämmelse i 19:12 BrB som lyder ”Om någon utan regeringens tillstånd här i riket värvar folk till främmande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst eller förmår folk att olovligen begiva sig ur riket för att taga sådan tjänst, dömes för olovlig värvning till böter eller fängelse i högst sex månader eller, om riket var i krig, till fängelse i högst två år”. Neutralitetshänseenden låg bakom denna bestämmelse. Bestämmelsen tar sikte på en person som övertalar en annan person att resa, och träffar därför inte så kallade självradikaliseringsfall. Dessutom innebär rekvisiten olovligen att regeringen utfärdar ett reseförbud, något som i sin tur kräver ett bemyndigande från riksdagen i lag. Bestämmelsen är därför av begränsat praktiskt värde i Syrien-konflikten. 69 Lag (2016:95), trädde i kraft 2016-04-01. 70 Vi bygger delar av våra argument på juridiska fakultetsnämndens remissvar på SOU 2015:63, skriven av Gustaf Almkvist, Magnus Ulväng och Iain Cameron.
728 Iain Cameron & Anna Jonsson Cornell SvJT 2017 samhällsförändring. De vill tro att det fungerar. Därutöver ska inte symbolvärdet av lagstiftning av detta slag underskattas. Genom att kriminalisera vill man sända en tydlig signal till samhället och dess invånare om att ett visst agerande inte är accepterat samtidigt som politiker genom att lagstifta visar handlingskraft, mot såväl den inhemska befolkningen som andra stater. Men faktum kvarstår att straffrättens allmänpreventiva effekt är begränsad. Man kan inte förvänta sig att en kriminalisering hindrar att svenska ungdomar reser till Syrien eller Irak.71 Lagrådet var tveksam till lagförslaget av denna anledning72 och ifrågasatte om det var i enlighet med de kriminaliseringsprinciper som tidigare har godkänts av riksdagen.73 Enligt förarbetena verkar det som om terrorresebrotten fullbordas när en resa i viss avsikt kan anses påbörjad, dvs. redan på hemorten.74 Syftet verkar närmast vara att skapa en möjlighet att i ett enskilt fall stoppa ett oönskat beteende innan det begås eller i vart fall fullbordas. Detta är ju vanligtvis inte något som man åstadkommer genom kriminalisering. En så tidig fullbordanspunkt innebär att ingripande före avresa från Sverige förutsätter utredning om den resandes avsikt. En sådan utredning kan knappast annat än i undantagsfall genomföras med användning av hemliga tvångsmedel inom ramen för en förundersökning, eftersom förundersökning enligt 23:1 RB ska inledas när det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Å andra sidan kan information ha kommit fram som en följd av en underrättelseoperation.75 En viktig metod för att utreda människor som har rest till andra länder för att delta i konflikter där är genom signalspaning. Signalspaning mot dessa potentiella hot bedrivs av Försvarets radioanstalt (FRA) på uppdrag av Säkerhetspolisen. Det rådande kontrollsystemet kring FRA är resultatet av noggranna avvägningar och omfattande förhandlingar mellan de politiska partierna. En central del av den kompromiss som nåddes var att FRA inte skulle ha brottsutredande funktioner. Säkerhetspolisen och polismyndigheten kan inrikta FRA så att de får information om de allmänna utvecklingslinjerna vad avser terrorism respektive organiserad brottslighet. FRA kunde fånga upp kommunikationer mellan människor i Syrien/Irak som tillhörde stridande grupper och människor i Sverige och på så sätt upptäcka om någon var på väg att resa utomlands, eller var på väg att återvända.
71 Man kan beklaga sig över tonåringars självcentrerade världsbild, sökande efter identitet och kamratskap, äventyrlusta, tro på sin egen odödlighet, brist av allmän kunskap och avsaknad av omdömen, men det är just dessa egenskaper som har utnyttjats av arméer sedan tidernas begynnelse när de vill omvandla tonåringar till soldater. 72 Lagrådets yttrande, Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte, 2015-12-07. 73 Se prop. 1994/95:23 s. 52. För diskussion av dessa principer se Claes Lernstedt, Kriminalisering, Iustus 2003. 74 SOU 2015:63 s. 115. 75 Utredningen som gjorde en djupdykning i Säkerhetspolisens användning av metadata i underrättelsesyften, Datalagring och integritet, SOU 2015:31, ansåg inte att Säkerhetspolisen missbrukade dess befogenheter.
Terroristbrott — en översikt 729
SvJT 2017 Terroristbrott — en översikt 729 Sådan övervakning var inte en del av en brottsutredning eftersom det då inte var brottsligt att resa utomlands för att ansluta sig till en stridande grupp. Så är inte längre fallet. Det finns betydande problem kring användningen av material från FRA och den enskildes möjligheter till insyn i detta material. Detta aktualiserar frågor om såväl FRA:s roll som tillhandahållare av underlag för brottsutredningar som den misstänktes rätt till en rättvis rättegång.76 Det ingår i överenskommelsen om åtgärder mot terrorism att utreda hur FRA kan fortsätta att signalspana även när det rör sig om brottsutredningar.77 En annan kritisk synpunkt som framförts är att kriminaliseringen också innebär ett avsteg från principer för kriminalisering av s.k. förfältsdelikt. Förfältsdelikt innebär en kriminalisering av en gärning på ett så tidigt stadium att någon skada inte hunnit ske.78 En grundläggande princip i en rättsstat är att man inte kriminaliserar tankar, utan handlingar. Förfältsdelikt innebär alltså klara risker och bör därför användas restriktivt. Som exempel kan man säga att uppsåtet att begå ett fullbordat brott bör komma till uttryck i en åtgärd som i sig framstår som farlig. Att köpa en tågbiljett eller lämna hemmet uppfyller inte dessa krav. Säkerhetspolisen har påstått att lagstiftningen har haft viss effekt. Ett litet antal gripanden har skett.79 Hittills har det bara varit ett åtal, som inte ledde till en fällande dom.80 Hovrätten ansåg i detta mål att, trots att utredningen talade för att den åtalade hade för avsikt att ansluta sig till en extremist grupp i Syrien som hade begått terrorhandlingar, i syfte att delta i strid på dess sida, hade åklagaren inte lyckats bevisa att den åtalade hade för avsikt att begå terrorbrott. Det blir antagligen lättare att väcka åtal och få fällande domar för resandebrottet om man omdefinierar terrorism så att den omfattar stödverksamhet, eller deltagande i en terrororganisation.
5 Terrorism och föreningsfriheten
En ny utredning föreslår kriminalisering av allt deltagande, i alla former, i en terroristorganisations verksamhet i en konflikt.81 Vi nämnde
76Se t.ex. Svea HovR:s dom 2014-06-26 i mål B 2856-13. Domen rörde inte signalspaning, utan hemligt polisärt samarbete med USA och framför allt Frankrike i en utredning rörande smuggling av stora mängder narkotika. Den illustrerar dock svårigheterna med att både säkra effektivt samarbete med andra länder (som kräver sekretess) och en rättvis rättegång. Se Anna Jonsson, ”Gemensamma utredningsgrupper i gränsöverskridande brottsutredningar”, Europarättslig tidskrift, 2010, 312–334 gällande användningsbegräsningar, gemensamma utredningsgrupper och potentiella normkonflikter.77 Två andra viktiga källor för Säkerhetspolisen har varit tips från anhöriga och intervjuer med hemvändande krigare. Om möjligheten till tips från anhöriga och intervjuer med hemvändande försvinner, vilket är en sannolik effekt av kriminalisering, undermineras en del av Säkerhetspolisens arbete kring dessa frågor. 78 Se generellt Petter Asp, Från tanke till gärning, Del I: Legitimationsfrågor rörande förfältsdelikt, Iustus förlag, (2005). 79 Sveriges radio, 10 februari, 2017, http://sverigesradio.se/sida/artikel. aspx? programid=83&artikel=6634615. 80 Se Svea HovR:s dom 2016-12-09 i B 6344-16. 81 SOU 2016:40.
730 Iain Cameron & Anna Jonsson Cornell SvJT 2017 tidigare att människor som ansluter sig till IS, al Nusra-fronten, eller andra grupper som har begått allvarliga övergrepp mot den civila befolkningen i Syrien/Irak inte nödvändigtvis har som mål eller uppsåt att begå terrorbrott. Precis som i moderna arméer innehar många deltagare i en grupp som IS endast någon slags stödfunktion. Man kan förstås införa en legalpresumtion för att så är fallet, dvs. presumera ett uppsåt att begå terrorhandlingar. Man kan bli frestad att göra detta när det gäller en så brutal organisation som IS, men detta skulle riskera undergräva en av den svenska straffrättens grundtankar: att individen ska bära ansvaret för sina egna handlingar. Utredningen har också valt att inte gå på detta spår. Istället har man valt ett bättre sätt att fånga in stödpersonal på, nämligen genom att betrakta organisationen som odelbar. Argumentet är att stödfunktioner underlättar för andra delar av organisationen att begå terrorhandlingar och därför utgör även deltagande i stödfunktioner terrorism. Man kan anse att bilförare, sjukvårdare m.m. är lika skyldiga som de som strider eftersom de frigör resurser för dem. Men det finns fortfarande problem. Man har återigen kommit längre bort från verksamheten som man egentligen vill straffa, dvs. själva terrordåden.82 Gränsdragningsproblem kvarstår. Är exempelvis en kvinna som följer med sin man till ett IS-kontrollerat område stödpersonal? Man bör också komma ihåg de hårda minimistraffen som vi har infört för terrorism, samt åklagarens åtalsplikt. Som minimum bör man ha en bred straffskala för detta brott.83 Kriminalisering av medlemskap är också ett krav i artikel 4 i det nyligen antagna EU-direktivet. 84 Ett argument som har framförts i den offentliga debatten för kriminalisering av medlemskap är att andra europeiska länder, t.ex. Norge, har gjort detta och det är framgångsrikt i bemärkelsen att det har lett till att färre reser till krigszoner.85 Detta är ett empiriskt argument. Vi har ännu inte sett något underlag för det. Att människor väljer att resa till en krigszon har många orsaker. Att de slutar göra det har också många orsaker. Den främsta orsaken till att antalet människor till IS-kontrollerade zoner har minskat (så mycket verkar klart) är det enkla skälet att IS inte längre kontrollerar så mycket territorium. Vi bör också komma ihåg att i de flesta andra länder, inklusive Norge, har inte åklagaren åtalsplikt. Dessa länder kan, enkelt uttryckt, kosta på sig att formulera bredare förbud.
82 Se vidare Petter Asp & Iain Cameron, “Terrorism and Legal Security – a Swedish and European perspective”, i De Lege Årsbook 2009 Iustus, 2010. 83 Det är svårt att se att någon av de allmänna förmildrande omständigheterna (29:3 BrB) skulle bli tillämpbara, däremot kan man troligen ta hänsyn till relevanta faktorer när man tillämpar bestämmelserna om lindring vid straffmätningen i 29:5 BrB. 84 Europaparlamentets och Rådets Direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF, OJ L 88/6, 31.3.2017. 85 Ett sådant påstående, att den norska lagstiftningen är framgångsrik, finns i den politiska överenskommelsen.
Terroristbrott — en översikt 731
SvJT 2017 Terroristbrott — en översikt 731 Ett annat argument som framförs för kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation är att riksdagen redan har kriminaliserat finansiering av terroristorganisationer, varför kriminalisering av deltagandet som sådant enbart skulle fylla en lucka. Här skulle vi vilja uppmana till försiktighet. Med tanke på att sådan lagstiftning påverkar grundlagsskyddade rättigheter (se nedan) vore det förnuftigare och i linje med den proportionalitetsbedömning som lagstiftaren alltid ska göra när en grundläggande fri- och rättighet inskränks, att utvärdera vilken effekt det snävare formulerade brottet har, innan man inför ett bredare formulerat brott.86 I denna del av uppsatsen diskuterar vi kortfattat de konstitutionellrättsliga aspekterna av frågan om kriminalisering av medlemskap, och säger något mer om hur man lagtekniskt kan åstadkomma en sådan kriminalisering. Förarbetena till både rekryterings- och finansieringslagen tar i begränsad omfattning upp de konstitutionella aspekterna av kriminalisering. Arvsynden i form av vad som av många anses vara en svårbedömd definition av vad som utgör terroristbrott enligt 2 § terroristbrottlagen får konsekvenser för en konstitutionellrättslig analys. Vad gäller finansieringslagen konstaterar regeringen att regleringen i 3 § 1 st. 2 p. inte avser att begränsa lovlig verksamhet och föreningsfriheten så som den skyddas av regeringsformen. Därmed har inte en inskränkning gjorts av grundlagsskyddet eftersom rättighetsskyddet i regeringsformen inte omfattar olovlig verksamhet. Denna metod för grundlagstolkning med fokus på negativt definierade rättigheter öppnar otvivelaktigt ett stort handlingsutrymme för lagstiftaren. Av principiella skäl bör man vara försiktig med att anta att det finns implicita begränsningar i rättigheter som redan är formulerad med uttryckliga begränsningar. 87 Enligt 2:24 RF kan föreningsfriheten enbart begränsas då det handlar om föreningar av militär natur eller sammanslutningar som ägnar sig åt förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller liknande.88 Visserligen kan man säga att IS sysslar med sådan förföljelse och att organisationen är av militär natur, men uppfyller alla terrororganisationer dessa kriterier? Men enligt den (negativa) grundlagstolkning som förespråkas i förarbetena så kan man alltså redan på definitionsstadiet komma fram till att det inte föreligger en rättighet och således har någon rättighetsbegränsning inte ägt rum. Å andra sidan kan man hävda att det
86 En utvidgning av vad som är att betrakta som ett terroristbrott har följdeffekter på annan lagstiftning, t.ex. möjligheter att utesluta asyl eller alternativt skyddsbehövande, jfr begreppet grovt brott i 4:2b och 2c utlänningslagen. 87 Se Thomas Bull, Mötes- och demonstrationsfrihet, Iustus, 1997, s. 419–434, Joakim Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd, Norstedts, 1996 s. 582 och 583, Victoria Enqvist, Religionsfrihetens rättsliga ramar, Iustus, 2013, s. 86–98, Iain Cameron, Vad är en begränsning av en rättighet? i Karin Åhman (red), Regeringsformen 40 år, Iustus, 2015. 88 Jfr de särskilda begränsningar i yttrandefriheten och informationsfriheten (2:23 RF) som dels innehåller en generell klausul, dels ett uttryckligt undantag för ”neutrala” föreskrifter som inte avser yttrandets innehåll.
732 Iain Cameron & Anna Jonsson Cornell SvJT 2017 viktigaste värdet som underbygger alla opinionsfriheter i 2 kap. RF är den politiska åsiktsbildningen (jfr 1:1 RF). Det ”allmänna förnuftet” skulle dessutom säga att föreningar med kriminella syften inte bör skyddas av föreningsfriheten. Till stöd för en sådan tolkning kan också man betona ordet enbart i sista meningen i 2:21 RF (”Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning”). Likväl kan man konstatera att ett sådant sätt att resonera inte kan sträcka sig för långt. Regeringen verkar vara medveten om problemet. Den gör i alla fall ett slags (indirekt) proportionalitetsbedömning i förarbetena till rekryteringslagen:
[lagförslaget] kan försvåra en organisations möjligheter att samtidigt bedriva lovlig verksamhet, exempelvis i form av skolor eller sjukhus… [men detta är inte] en begränsning av föreningsfriheten som utgör ett naturligt led i straffregleringen. Inte heller kan det anses vara fråga om en effekt som indirekt påverkar rätten till fri åsiktsbildning eller något annat av de syften som regeringsformens bestämmelser om föreningsfrihet ska tillgodose.89
Sammanfattningsvis, om vi nu talar nu om en framtida kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation kan man säga att det finns vissa konstitutionella betänkligheter men att argument kan framföras för att en snäv kriminalisering inte skulle strida mot hur föreningsfriheten är formulerad i RF. Hur ska man lagtekniskt åstadkomma en snäv sådan kriminalisering, på ett sätt som inte är i strid med grundläggande straffrättsliga principer, men samtidigt är effektiv? Det blir inte lätt. Vi får invänta den pågående utredningens förslag men något kortfattat kan sägas redan nu, byggt på tidigare utredningar av liknande frågor, i synnerhet utredningen om införande av förbud mot MC-gäng.90 Till att börja med bör man konstatera att Sverige har, i internationell jämförelse, relativt långtgående bestämmelserna om stämpling, förberedelse och medverkan. Dessa ofullständiga brottstyper fyller luckan som andra länder fyller med medlemskapsbrottet.91 Tillämpningsområdet för ett medlemskapsbrott i Sverige skulle troligen bli ganska litet. Förslaget som utredningen framförde var att kriminalisera (icke-ringa) ekonomiskt stöd till olaglig verksamhet. Detta är redan kriminaliserat så vitt gäller terrorgrupper. Sedan kan man konstatera att, för att uppnå en tillfredställande nivå av rättssäkerhet måste det straffbara området vara klart definierat. För att avgränsa den ickestraffbara aktiviteten från den straffbara krävs en förhållandevis komplicerad brottskonstruktion. Som utredningen uttryckte det:
89 Prop. 2015/16:78 s. 56. 90 Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella, m.m., SOU 2000:88 91 Ibid., s. 175.
Terroristbrott — en översikt 733
SvJT 2017 Terroristbrott — en översikt 733 ett grundläggande krav för straffrättsligt ansvar vid uppsåtliga brott är att brottsrekvisiten, med vissa undantag, täcks av gärningsmannens uppsåt, [därför] kan det här förutses att de diskuterade bestämmelserna skulle vara förknippade med svårigheter i bevishänseende.92
Till skillnad från andra länder finns det inte någon förpliktelse att registrera en förening i Sverige.93 Terrororganisationer delar inte ut medlemskort. Man kan bli ”medlem” i IS genom att spela in och lägga ut en film i vilken man svär trohetsed till IS, och sedan utför ett mord mot en måltavla som ligger närmast till hands (t.ex. kvinnor och barn) med medel som ligger nära till hands (t.ex. kniv, bil, lastbil). Denna ”ensamvarg”-terror är förstås ett stort bekymmer. Att man ger Säkerhetspolisen de resurser som behövs för att utreda förberedande verksamhet för sådan brottslighet (till den mån detta överhuvudtaget är möjligt), och polisen de resurser som behövs för att agera mot sådana brott när de har skett är en självklarhet. Säkerhetspolisen har befogenhet att bedriva, och bedriver, omfattande spaning mot misstänkta sympatisörer till IS. Säkerhetspolisen har exempelvis redan ett dataregister över IS-sympatisörer. Det är inte uppenbart att kriminalisering av deltagande i terrorgrupper i sig skulle underlätta ytterligare för Säkerhetspolisens verksamhet. Tvärtom finns det risk att viss verksamhet går under jorden och blir svårare att upptäcka. Slutsatsen som utredningen om MC-gäng drog var att det visserligen gick att kriminalisera medlemskap i en kriminell organisation, men att det var så stora frågetecken kring effektiveten av ett sådant förbud att man kunde ifrågasätta mervärdet av åtgärden. I enlighet med de av riksdagen godtagna kriminaliseringsprinciperna borde man därför avstå ifrån kriminaliseringen.94
Vi vill avslutningsvis lyfta fram tre huvudsakliga slutsatser. Den första är att svensk terrorismlagstiftning är svåröverskådlig och svårtillämpad. Det finns flera anledningar till detta. För det första är det relevanta regelverket fragmenterat och därmed svåröverskådligt. Flera olika lagar kriminaliserar handlingar och beteenden som utgör ett terroristbrott eller anses stödja eller främja terroristbrott. En förklaring till detta kan vara att den svenska lagstiftaren är reaktiv snarare än proaktiv. Reaktiviteten kommer från att nationell lagstiftning måste anpassas till EU-rätt eller internationell rätt. Den översyn av den straffrättsliga terrorismlagstiftningen som nu genomförs och som ska redovisas i januari 2019 är därför mycket välkommen. Man bör
92 Ibid. s. 180. 93 Se generellt Carl Hemström, Organisationernas rättsliga ställning, Norstedts, 1998. 94 För diskussioner allmänt om varför restriktivitet ska gälla för kriminalisering, se Asp m.fl., a.a. s not 18, Nils Jareborg, ”Kriminalisering som ultima ratio regis”, i Scraps of Penal Theory, Iustus Forlag (2002) samt Lernestedt, a.a.
734 Iain Cameron & Anna Jonsson Cornell SvJT 2017 dock inte ha för höga förväntningar på att denna utredning, eller den utredning om deltagandebrottet som ska presenteras snart, ska kunna lösa alla problem, åtminstone inte så vitt gäller extraterritoriella brott. Möjligheter för Sverige att straffa personer, svenska medborgare eller andra, som har begått terrorbrott i andra länder kommer troligen att bli mycket begränsade i praktiken på grund av de svårigheter som uppstår när man vill säkra bevis för handlingar som har ägt rum i andra länder, där myndigheter inte finns, eller finns men vägrar samarbeta med svenska brottsutredande myndigheter.
För det andra anses terroristbrottet i sig självt vara bristfälligt definierat i svensk lag, vilket har föranlett flera remissinstanser att varna för hot mot rättssäkerheten och rättsstatliga principer. Vår genomgång av praxis visar att domstolarna så här långt har tillämpat terrorismlagstiftningen restriktivt och att de har följt lagstiftarens intentioner och instruktioner så som de kommit till uttryck i förarbetena. Efter detta konstaterande måste vi dock understryka att lagstiftning som uppfattas som otydlig och svåröverskådlig i sig självt, trots restriktiva domstolar, utmanar rättsstatlighet och rättssäkerhet.
En tredje slutsats är att det finns risker med att kriminalisera så kallade terrorresor samt medlemskap och deltagande i terroristorganisationer. Riskerna har i huvudsak två olika karaktärer, en rättslig och en operativ. Som vi lyfte fram ovan finns det nackdelar utifrån Säkerhetspolisens arbete med en kriminalisering av detta slag. Detta kombinerat med det faktum att terrorismlagstiftningen vid en helhetsbedömning kommer nära den grundlagsskyddade åsiktsfriheten och föreningsfriheten måste leda till eftertänksamhet. I en sådan situation bör effektivitetsresonemanget och proportionalitetsargumentet få ett starkt genomslag. Finns det tillräckligt starka argument för att denna lagstiftning kan motverka framtida terrorhandlingar? Är brottskonstruktionen sådan att åklagare kan föra den i bevis? Träffar regleringen rätt? I tider av utsatthet, terrorattentat och stora motsättningar i samhället har lagstiftaren ett mycket stort ansvar. Detta ansvar tas rimligen genom att grundligt genomlysa och analysera brister och svagheter med nuvarande reglering. Därutöver vill det till en evidensbaserad analys av vilken typ av rättslig reglering som ger polis och åklagare de instrument som de behöver får att kunna bedriva en effektiv verksamhet som gör det möjligt att skydda samhället mot framtida terrorattentat och lagföra terrorister.

References: Domstolen 
 domstolen 
 HD 
 § 1
 domstolen 
 § 1