Source: http://contratacionestatal.blogspot.com/2009/
Timestamp: 2017-06-29 12:38:32+00:00

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Se ha vuelto un lugar común en las sentencias proferidas por los jueces de tutela frente a demandas que buscan la protección de derechos fundamentales afectados por procedimientos o por actos administrativos, que la tutela es improcedente pues existen otros mecanismos de protección y se remiten al artículo 152 del Código Contencioso Administrativo para sostener que el tutelante puede acudir a este mecanismo para que sea por esa vía que se proteja su derecho fundamental.Esta afirmación muestra un incomprensible desconocimiento del alcance del numeral 1 del artículo 6 del decreto 2591 de 1991 (reglamentario de la acción de tutela) de acuerdo con el cual la improcedencia de la acción de tutela en virtud de la existencia de otros mecanismos de defensa judicial “será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.”Esto quiere decir, ni mas ni menos, que el otro mecanismo de defensa judicial debe garantizar la eficaz protección del derecho fundamental.Con la esperanza de que nuestros jueces se den cuenta de cual es el grado de eficacia del otro mecanismo de defensa judicial que según ellos les impide proteger a través de la acción de tutela los derechos fundamentales afectados por un acto administrativo, veamos lo que expuso la Consejera de Estado Ruth Stella Correa Palacio, en el marco del Seminario Franco – Colombiano de Reforma a la Jurisdicción Contencioso Administrativa:“Cabe precisar que la figura cautelar, a pesar de la larga tradición que tiene en su aplicación y de los nuevos eventos que por fuera del diseño legal se le han agregado, hoy no es de mucha utilidad porque las exigencias que la jurisprudencia ha establecido para su procedencia la han convertido casi en inocua.“Ello obedece fundamentalmente a la conclusión a la que lelga el juez frente a la ponderación que realiza entre la presunción de legalidad que en el ordenamiento colombiano tiene asidero constitucional y legal y el requisito de la evidencia en la infracción a al norma superior que para la procedencia de la figura dispone el mismo código.“La conclusión mayoritariamente se inclina a favor de la presunción de legalidad, lo cual ha conducido a que la medida cautelar se haya convertido prácticamente en inoperante.“Asimismo, existen razones de orden práctico que atentan contra la eficacia de esta cautela, en la medida en que la decisión de suspender los efectos del acto administrativo, debe ser obedecida por la administración solo cuando la decisión judicial está en firme, y esa firmeza depende de que se decidan los recursos que proceden contra la misma, esto es, el de reposición en los juicios de única instancia y el de apelación en los de doble instancia, recurso este último que no interrumpe el trámite del proceso que debe continuar el a quo mientras se surte la apelación. La grave congestión que afecta a la jurisdicción contencioso – administrativa en Colombia fácilmente conduce a que el proceso se adelante por el a quo hasta el momento de dictar sentencia, sin que para esa época se hayan aún definido el recurso en relación con el tema de la suspensión provisional, con lo cual, aún habiéndose decretado la cautela desde el auto admisorio de la demanda, el acto administrativo sigue produciendo todos sus efectos hasta el momento de dictar sentencia” (Memorias del Seminario Franco – Colombiano sobre al Reforma a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Versión digital, http://190.24.134.67/pce/memorias/Portada.pdf, página 149)Entendemos que un juez civil, penal o laboral no tiene porque conocer la ineficacia de la suspensión provisional regulada en el Código Contencioso Administrativo, pero que un juez administrativo o magistrados de los tribunales administrativos o del Consejo de Estado declaren improcedente una acción de tutela bajo el argumento de la existencia de otro mecanismo de defensa judicial que sería una acción de nulidad en la cual se puede pedir la suspensión provisional de un acto administrativo, resulta realmente injustificado.La posición actual de la Corte Constitucional frente a este tema queda resumida en la sentencia T-490/98 en la cual se expresó lo siguiente: 3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para proteger el derecho al debido proceso dentro de trámites administrativos. Reiteración de jurisprudencia.La acción de tutela es un mecanismo de protección de carácter residual y subsidiario, cuya finalidad es la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas cuando quiera que los mismos se vean amenazados o conculcados.[1] Lo anterior significa que la acción de tutela sólo procede ante la inexistencia o la ineficacia de otros mecanismos judiciales frente a la vulneración de los derechos fundamentales de las personas.No obstante lo anterior, en caso de existir un medio ordinario de defensa, si éste no resulta efectivo o idóneo para evitar un perjuicio irremediable al titular del derecho, esta Corte ha sostenido que la acción constitucional es procedente como mecanismo transitorio,[2] correspondiéndole entonces al juez de tutela efectuar un análisis razonable y ponderado en cuanto a la efectividad de dicho medio judicial alternativo.Ahora bien, en relación con la procedencia de la acción de tutela como mecanismo para la protección de derechos fundamentales, en este caso el derecho al debido proceso, que podrían verse vulnerados o amenazados por actos de la administración, como regla general se tiene que esta acción no es la adecuada para controvertirlos, ya que para ello están previstas las acciones conocidas por la jurisdicción contencioso administrativa. Sin embargo, como excepción a esta regla, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.[3] Al respecto ha señalado esta Corte:“(i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.[4]En concordancia con lo anterior, el papel del juez constitucional en estos casos es el de examinar la eficacia e idoneidad del otro medio de defensa judicial, considerando la situación particular de la parte actora; es decir, el operador jurídico tendrá en cuenta la inminencia y gravedad del riesgo al que se encuentra sometido y la posibilidad de que los medios judiciales ordinarios resulten útiles para poner fin a la amenaza. En los casos en los cuales procede la acción de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, inclusive con solicitud de suspensión provisional, el juez de tutela deberá verificar en cada caso, si a pesar de éstos instrumentos, la acción de tutela constituye el único mecanismo idóneo para proteger temporalmente a la persona ante la amenaza a uno de sus derechos fundamentales.[5] En conclusión y teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos judiciales para su defensa. Sin embargo, procederá la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable.[1] Ver las sentencias T-965 de 2004, T-408 de 2002 T-432 de 2002 y SU-646 de 1999.[2] Ver también las sentencias: T-1277 de 2005, T-815 de 2000, T-716 de 1999, T-554 de 1998, T-414 de 1998, T-235 de 1998, T-331 de 1997, T-026 de 1997 y T-287 de 1995.[3] Ver entre otras, sentencias T-771 de 2004 y T-600 de 2002.[4] Sentencia T-514 de 2003. Ver también las sentencias T-596 de 2001, T-754 de 2001, T-873 de 2001, C-426 de 2002 y T-418 de 2003, entre otras.[5] Sentencia T-067de 2006.Aunque la Corte Constitucional expresa que hay que evaluar la eficacía del otro mecanismo de defensa judicial, la mayoría de las veces termina concluyendo que la acción de nulidad es ese otro mecanismo eficaz de defensa judicial, desconociendo que la suspensión provisional es un mecanismo inocuo y que la lentitud de esos procesos es tal que nunca podrá obtenerse la protección oportuna de los derechos fundamentales. Resulta que la situación existente en Colombia no es extraña a otros países. El profesor AGUSTIN GORDILLO se ocupó del tema en el Tomo II de su Tratado de Derecho Administrativo, La defensa del usuario y del administrado, (http://www.gordillo.com/Pdf/2-8/Capitulos/XIII.pdf) cuando analizó la incidencia de las medidas cautelares existentes en el ordenamiento argentino (entre las cuales existe el equivalente a nuestra suspensión provisional) frente al mecanismo de amparo que es el equivalente a nuestra acción de tutela. Considero que vale la pena reproducir este texto de manera extensa para entender porque la protección de derechos fundamentales como el de la igualdad, el debido proceso administrativo, la propiedad, etc., vulnerados por actos administrativos o por procedimientos administrativos como las licitaciones públicas pueden y deben ser protegidos a través de la acción de tutela.Capítulo XIIILA TUTELA JUDICIAL18.1. En la Capital Federal8.1.1. La mala recepción judicial del amparo y las cautelaresDentro de esa línea visceral de reacción, totalmente contraria al art. 43 de la Constitución y a los pactos internacionales, a pesar de que los hemos suscripto, ratificado y constitucionalizado, ha sido frecuente —pero no la regla— que se revivan fantasmas del pasado. Hay tribunales que han dicho que la Constitución nada cambió del decreto-ley 16.986/66, lo que ya es una obvia exageración, pues como mínimo ya no hace falta en caso alguno el reclamo administrativo previo. Algunos no mencionan los pactos en sus normas de tutela eficaz y rápida de todos los derechos fundamentales. Otros disponen casi siempre que al amparo se lo rechace in limine litis. O que si se tramita, termine en una sentencia afirmando que la cuestión requiere más debate y prueba, o que no se ha cumplido alguno de los requisitos de la “Ley” de facto 16.986/66, o que el acto no es manifiestamente arbitrario aunque lo sea, etc. Pero no todos los tribunales actúan igual: muchos cumplen con el sistema constitucional actualmente vigente, e incluso se advierte desde 1997 un giro jurisprudencial —especialmente en materia de derechos de incidencia colectiva— que se afirma a fines del siglo XX y comienzos del XXI.8.1.2. El amparo definido por los derechos de la libertad, no de la propiedad Fallos hay que le dicen al interesado que en lugar de un amparo lo que debía hacer era un juicio ordinario con cautelar cuando de lo que se trata es de una licitación pública en que en pocos días van a abrir o presentar el sobre “B”; además de recordarle una antigua y superada jurisprudencia, que parece siempre querer volver por sus fueros, de que el amparo no procede para la defensa del derecho de propiedad o los derechos contractuales o los que se refieren a licitaciones públicas o... Es como si el derecho de propiedad no fuere una de las garantías constitucionales básicas y fuera tan solo aplicable a los llamados derechos de la libertad: libertad de prensa, de pensamiento, de locomoción, de entrar y salir del país, de reunión, de profesar cultos o creencias, de la privacidad, la dignidad, la no discriminación, el medio ambiente, la salud, la familia, derechos del niño, etc.Hay sin embargo juzgados de primera instancia y tribunales de alzada que advierten que esa solución es inviable, ya que mal va alguien a pedir, o un juez ordenar, una cautelar (o la suspensión provisional en nuestros términos) en un juicio ordinario paralizando por una década una privatización o una obra pública: es inviable, por más que alguna Sala lo haya sugerido. El amparo (o nuestra acción de tutela) en tales casos es simplemente la única vía de tutela judicial.Negarlo es en tales casos lisa y llana denegación de justicia, que implica privar al Estado de Derecho de uno de sus tres pilares fundamentales. A veces, dar tranquera abierta a la corrupción. Desde luego no todos los jueces y tribunales actúan ni escriben igual, como ya lo hemos destacado. Entre esas excepciones cabe destacar el ya citado fallo dictado en primera instancia en la segunda causa Servotrón por el Juzgado del Dr. OSVALDO GUGLIELMINO, en que se expresó: “De tramitarse el juicio en el marco de un proceso ordinario, bajo el resguardo de una medida cautelar, como se sugiere curiosamente a fs. [...], se paralizaría la obra hasta la conclusión de dicho proceso —normalmente extenso, por más que no requiera prueba— lo que en sí mismo es un disvalor notable, sea cual fuera el resultado del pleito.”“Esto quiere decir que la vía debe ser aceptada predominantemente por el interés público. La cuestión tiene su trascendencia, porque al no ser la vía excepcional del amparo una prerrogativa procesal exclusiva del actor en virtud de la inminencia del agravio de éste, se neutralizan requisitos que le son exigidos para, justamente, poder defender su derecho de modo sumarísimo. Así, el comportamiento estatal ya no debe ser manifiestamente arbitrario o ilegal para acoger la demanda, porque si éste es el único proceso apto, rechazarlo porque el agravio no es manifiestamente ilegal, importa reconocer que puede ser ilegal de modo simple. Y ello sería absurdo, porque ya hemos dicho que en estos casos, el juicio ordinario es profundamente disvalioso en sí mismo, por su natural prolongación temporal, de modo que no serviría para corregir aquella arbitrariedad o ilegalidad no manifiestas, en tanto tal corrección recién se produciría una vez afectado el interés público de modo irreparable.”8.1.3. Propiedad, derechos patrimoniales, licitaciones: las fuentes de corrupción administrativa que el amparo no siempre corrigeSegún algunos fallos, pues, el amparo no procede para la defensa de la propiedad, los contratos, los derechos violados en las licitaciones públicas, etc. Es una tesis más que insólita cuando el país ha elegido el camino que marca la reforma del Estado y propiciado el crecimiento de la actividad privada, de las inversiones externas, de la competencia, etc., todo lo cual supone medios judiciales idóneos para la defensa de los derechos conculcados, derechos que aquí se les niegan sistemáticamente.No extraña pues que el inversor extranjero se lamente del Poder Judicial argentino, pues advierte que no tiene medios idóneos para una defensa eficaz en el corto plazo, en caso de ver conculcados sus derechos por el Estado. Tiene, es cierto, el arbitraje internacional a su disposición, pero eso no es motivo para que en el derecho interno no brindemos justicia eficaz, eficiente y oportuna. El arbitraje tampoco sirve si la falta de credibilidad de la justicia puede hacer pensar que no ejecutará los fallos adversos.Si la única solución en caso de violación a sus derechos es una acción ordinaria que puede durar diez o quince años, entonces parece razonable que busque otro país o, quizás, otros medios más efectivos y conducentes. Por ello se ha dictado la convención interamericana contra la corrupción, pero es obvio que los jueces deben hacer lo suyo también. Si no protegen los derechos patrimoniales contra el Estado en la acción de amparo, están enviando al capital extranjero y al nacional a buscar, sea otras playas, sea otros brazos: los de la corrupción.La falta de control judicial eficiente en materia de derechos administrativos y patrimoniales es como diría NIETO “La organización del descontrol.” Es la versión aggiornada del proceso: antes se tronchaban vidas, libertades y propiedad sin recurso jurisdiccional eficiente. En la última década del siglo XX se hicieron loas a la libertad y hasta se la protegió, pero se dejó en el camino la propiedad.No parece una solución satisfactoria ni racional. Tal vez no lo sepan quienes obran así desde la Justicia, ciertamente no lo creen, tal vez no les parece problema suyo, pero su responsabilidad objetiva —por omisión— en la corrupción administrativa, es para nosotros evidente e innegable. Son demasiados los casos de corrupción administrativa que no se pudieron detener en vía judicial porque no se trataron amparos o dieron cautelares en tiempo oportuno. Una sonora excepción es Torello, sala II, año 2000. Las tesis limitativas de estos institutos son favorecedoras de la corrupción, lo sepan o no quienes las propugnan y practican. Y las consecuencias y fenómenos coetáneos de la corrupción están establecidos en el Preámbulo de la CICC, norma supranacional vigente que cada uno podrá desconocer sólo a costa de su propia conciencia y de la opinión pública.Confiemos en que algún día no muy lejano nuestros jueces entiendan que en desarrollo de la acción de tutela es procedente la protección de los derechos fundamentales vulnerados por la administración mediante procedimientos o actos administrativos, así sea como mecanismo transitorio mientras decide la justicia contencioso administrativa de manera diferente, puesto que en el proceso de tutela el juez tiene todas las facultades de valorar pruebas e interpretar el derecho de las que carece el juez administrativo al momento de decidir sobre una solicitud de suspensión provisional. Publicado por
protección transitoria,
10. Decréto Único Reglamentario 1082 de 2015. Por medio del cual se expide el Decreto Único
Reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional (Extracto que contiene la recopilación de los decretos reglamentarios en materia de contratación estatal y asociaciones público privada).
7. Decreto 1510 de 2013. Reglamentario de la ley 80 de 1993 y ley 1150 de 2007, por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública. Publicado por
Hay una entidad estatal creada por la Constitución de 1991 cuya labor fundamental es velar por la efectividad de los derechos humanos: se trata de la Defensoría del Pueblo.Una de sus principales tareas (si no la fundamental) es desarrollada a través de los defensores públicos que tienen como misión asistir penalmente a las personas que carecen de defensores contractuales. En el marco del proceso penal, además del procesado, son protagonistas cuatro tipos de servidores públicos: el juez, el fiscal, el agente del ministerio público y el defensor público; de ellos, los tres primeros tienen una vinculación laboral como empleados públicos lo que conlleva el reconocimiento de todos los derechos y prestaciones laborales propias de una relación de este tipo: primas de servicio, cesantías, vacaciones, seguridad social pagada proporcionalmente por el Estado y el trabajador, derecho a recibir una compensación en períodos de incapacidad laboral, descansos obligatorios en dominicales y festivos o compensación económica o en tiempo en caso de trabajar en días de descanso obligatorio.El cuarto protagonista del proceso penal, que actúa precisamente en representación de la institución encargada de velar por la efectividad de los derechos humanos, está sometido a una especie de capitis diminutio pues no se encuentra vinculado al Estado por una relación laboral sino a través de simples contratos de prestación de servicios.La consecuencia adversa de la vinculación de una persona a una entidad a través de un contrato de prestación de servicios las conocemos todos: la seguridad social debe ser pagada íntegramente por el trabajador; no tiene derecho a recibir primas de servicios ni de vacaciones; no se le reconocen cesantías; no tiene derecho a vacaciones remuneradas; jamás le pagarán recargos por trabajar en dominicales o festivos y mucho menos por trabajar en jornadas nocturnas; están sometidos a una gravosa carga tributaria por la retención en la fuente sobre los honorarios pagados, equivalente al 10%; debe asumir el costo de expedición de la garantía de cumplimiento del contrato y el costo de la publicación del mismo en el diario oficial, etc.Como si fuera poco, los defensores públicos siempre tienen presente la amenaza de no renovación de sus contratos pues carecen de la garantía de estabilidad ofrecida por los sistemas de carrera administrativa o judicial pues sus contratos de prestación de servicios se vencen cada año y la renovación depende en buena parte del querer de sus superiores o de las disponibilidades presupuestales. Esto sin mencionar el ambiente de temor que se vive en algunas regionales, en las cuales no se acepta el más mínimo cuestionamiento frente a como se hacen las cosas, pues la represalia se reflejará en la amenaza de no renovar el contrato: y eso que la libertad de expresión es uno de los derechos fundamentales por los cuales debe velar la Defensoría Pública.Si un defensor público quiere tener un período de descanso, sólo tiene la posibilidad de “suspender” su contrato lo que implica que durante los días que quiere descansar deja de recibir su remuneración y no se le permite que simplemente reprograme las audiencias programadas para los días de ausencia o acuerde con algún otro defensor que lo reemplace en las que sean impostergables pues eso se consideraría un incumplimiento del contrato. Esto no quiere decir que como el contrato estuvo suspendido, se libró de tener que realizar las actuaciones programadas para la época de suspensión, pues igual tendrá que reprogramarlas para ejecutarlas una vez se reintegre.Siempre se ha dicho que los contratos de prestación de servicios profesionales tienen como característica fundamental la independencia y autonomía en el cumplimiento de sus funciones, principio que incluso el Código Disciplinario Único trata de proteger al consagrar como falta gravísima en su artículo 48 la celebración de “contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”.Para mi es claro que las características de autonomía e independencia no se afecta por el hecho de que en determinadas circunstancias sea necesario acordar la disponibilidad del profesional en determinados horarios como ocurre con lo que en la defensoría se conoce como los “turnos” que exigen la presencia y disponibilidad del defensor en los juzgados penales para atender las necesidades del servicio. Lo que resulta inconcebible desde el punto de vista de la naturaleza del contrato de prestación de servicios es que la carga de trabajo sea tan alta que el defensor público se convierta en un empleado de tiempo completo privándolo de la posibilidad de realizar otras actividades profesionales o académicas dada la exigencia laboral asignada, o que se le quite la autonomía e independencia para coordinar su trabajo con otros defensores para, por ejemplo, intercambiar un turno con el fin de atender otros compromisos profesionales o personales. Es así como si un defensor tiene una diligencia judicial ajena a sus labores de defensor programada para el mismo día de un “turno” o si alguna padre de familia tiene ese día un compromiso en el colegio de sus hijos, la defensoría no le autorizará el cambio pues no se trata de una situación de fuerza mayor y esto a sabiendas de que dicho cambio no afectará la prestación del servicio ni mucho menos la calidad del mismo puesto que el reemplazo estará a cargo de otro defensor público.Tanto en la doctrina como en los ámbitos judiciales se ha discutido ampliamente sobre la legalidad o ilegalidad de los contratos de prestación de servicios cuando son utilizados para vincular personal encargado de cumplir funciones permanentes de las entidades públicas; la jurisprudencia contencioso administrativa ha sido ambivalente frente al tema y en muchas ocasiones ha expedido fallos que han justificado el abuso estatal bajo el argumento de que la entidad puede escoger autónomamente cualquiera de las dos modalidades (vinculación laboral o contrato de servicios) dependiendo de las necesidades del servicio, aunque en otros casos han sostenido que siempre que se demuestre la presencia de los elementos que permiten configurar una relación laboral, deben reconocerse los derechos económicos del trabajador.La comparación hecha inicialmente entre los servidores que intervienen en el proceso penal permite evidenciar lo absurdo del sistema: realmente sería inconcebible pensar que el sistema judicial se basara en jueces y fiscales vinculados por contratos de prestación de servicios o que los agentes del ministerio público fueran también contratistas independientes. ¿Por qué entonces éste mecanismo de vinculación si es aceptable para la defensoría pública?La respuesta termina siendo la misma que permitía entender por que el Estado tardó tanto en implantar la carrera administrativa o la carrera judicial o la carrera notarial: como esta forma de contratación permite vincular y desvincular fácilmente a los defensores, se convierte entonces en un buen mecanismo a través del cual pueden pagarse fácilmente favores políticos, lo que convierte a la Defensoría en un atractivo botín burocrático. Esto además del importante “ahorro” que realiza el Estado a costa de sus servidores al dejar de reconocerles todos los derechos laborales que se derivarían de una relación laboral, comenzando por ejemplo con la obligada nivelación que sería necesario realizar con los salarios de los jueces y fiscales ante los cuales los defensores ejercen sus funciones.El lector podrá imaginarse lo que pasa en otras entidades estatales diferentes a la defensoría pública: si este es el ejemplo suministrado por la entidad encargada de velar por los derechos humanos, ¿qué puede esperarse de otras entidades? El contrato de prestación de servicios es razonable cuando al profesional se le respeta la independencia y autonomía que es propia de este tipo de relaciones, pero es injustificable cuando se utiliza como instrumento para burlar los derechos de los trabajadores y esta es una situación que desafortunadamente ni los jueces ni el legislador han querido enfrentar seriamente.
Algo muy raro está pasando en el departamento de licitaciones del INVIAS. Lo ocurrido los días 28 y 29 de mayo de este año 2009 durante las audiencias de apertura de la propuesta económica en las licitaciones de los corredores de competitividad, dejaron entre los asistentes la sensación de que algo poco claro estaba pasando.Buena parte de las discusiones que se presentaron durante esos dos días giraron alrededor de la subsanabilidad de requisitos de participación que no asignaban puntajes. Esta discusión se dio a raíz de que algunos proponentes habían hecho uso de una facultad expresamente prevista en los pliegos de condiciones que los facultaba para subsanar defectos de su propuesta y cuyo contenido me permitiré transcribir para que se entienda la extrañeza que genera lo ocurrido: "2.6. TÉRMINO PARA ALLEGAR DOCUMENTOS""De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 5º de la ley 1150 de 2007, los documentos y requisitos no necesarios para la comparación de las Ofertas, por no afectar la asignación de puntaje, es decir, aquellos que acreditan la aptitud jurídica, de experiencia y financiera del oferente, deberán aportarse a más tardar hasta el tercer día hábil anterior a la fecha fijada para la apertura del sobre No. 2 y establecimiento del orden de elegibilidad, de lo contrario la Oferta será RECHAZADA". "La Entidad solicitará a los proponentes que efectúen las aclaraciones o explicaciones correspondientes, cuando no se incluya en la propuesta alguno (s) de los documentos no susceptibles de comparabilidad o no los presente conforme a los requisitos establecidos en el presente Pliego de Condiciones, sin perjuicio de que el proponente los aporte. En caso de no obtener definitivamente respuesta o de obtenerla de forma no satisfactoria, hasta el tercer día hábil anterior a la reunión pública de apertura del Sobre No.2 y Establecimiento del Orden de Elegibilidad, se procederá al RECHAZO de la oferta. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2474 de 2008".La anterior estipulación está en consonancia con lo dispuesto con lo dispuesto por el parágrafo primero del artículo 5 de la ley 1150 de 2007 que expresa lo siguiente: "Parágrafo 1°. La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los que se utilice el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el momento previo a su realización".Esta norma fue reglamentada por el artículo 10 del decreto 2474 de 2008 en el cual se dijo lo siguiente:“Artículo 10. Reglas de subsanabilidad. En todo proceso de selección de contratistas primará lo sustancial sobre lo formal. En consecuencia no podrá rechazarse una propuesta por la ausencia de requisitos o la falta de documentos que verifiquen las condiciones del proponente o soporten el contenido de la oferta, y que no constituyan los factores de escogencia establecidos por la entidad en el pliego de condiciones, de conformidad con lo previsto en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 5° de la Ley 1150 de 2007 y en el presente decreto"."Tales requisitos o documentos podrán ser requeridos por la entidad en condiciones de igualdad para todos los proponentes hasta la adjudicación, o hasta el momento en que la entidad lo establezca en los pliegos de condiciones, sin que tal previsión haga nugatorio el principio contemplado en el inciso anterior"."Será rechazada la oferta del proponente que dentro del término previsto en el pliego o en la solicitud, no responda al requerimiento que le haga la entidad para subsanarla"."Cuando se utilice el mecanismo de subasta esta posibilidad deberá ejercerse hasta el momento previo a su realización, de conformidad con el artículo 22 del presente decreto"."En ningún caso la entidad podrá señalar taxativamente los requisitos o documentos subsanables o no subsanables en el pliego de condiciones, ni permitir que se subsane la falta de capacidad para presentar la oferta, ni que se acrediten circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso”.Resulta entonces que con la expedición de la ley 1150 de 2007 las reglas del juego para la selección de los contratistas cambiaron significativamente pues el legislador quiso acabar con la costumbre enraizada en nuestra mentalidad excesivamente formalista de rechazar propuestas por el incumplimiento de requisitos meramente formales, a pesar de que pudiera ser una propuesta conveniente para la entidad.Cuentan que en las audiencias mencionadas algunos abogados se rasgaban las vestiduras ante la posibilidad de que se aceptara la posibilidad de subsanar requisitos por encima del plazo de entrega de las propuestas y decían que en caso de ocurrir eso, se acabaría con la tradición jurídica colombiana. Lo que olvidan esos abogados es que fue el legislador colombiano quien tomó la decisión de romper con la formalista tradición jurídica colombiana y que son ellos los que deben adaptarse a la nueva realidad y no la práctica jurídica la que debe adaptarse a sus anquilosadas mentalidades.El caso es que los argumentos tendientes a que se rechazaran algunas propuestas a pesar de que las falencias existentes habían sido subsanadas, terminó siendo acogida por el INVIAS incluso a pesar de la existencia de un concepto de la oficina jurídica de la misma entidad que se pronunciaba en contrario.En efecto, durante el primer día de audiencias los asistentes se enteraron de la existencia de un concepto de la Oficina Jurídica del INVIAS que reconocía la posibilidad de subsanar requisitos acorde con las nuevas tendencias legales que incluso habían sido acogidas expresamente por los pliegos de condiciones. Con base en ese concepto durante la primera sesión se revisaron algunos puntajes acogiéndose la tesis de la subsanabilidad de requisitos. El segundo día durante la continuación de la audiencia que había sido suspendida para estudiar los argumentos presentados por los diferentes proponentes, la directora del grupo de licitaciones llegó con un nuevo criterio contrario a la subsanabilidad de requisitos echando para atrás las revisiones de los puntajes que habían efectuado el día anterior y desechando los argumentos de los proponentes que propugnaban porque se tuvieran en cuenta documentos presentados con posterioridad al cierre de la licitación con los cuales acreditaban la experiencia necesaria para participar y que por mandato legal tenía sólo el carácter de requisito de participación más no era criterio de comparación de las propuestas.Curiosamente el grupo de licitaciones decidió hacer una excepción frente a un proponente que había presentado con posterioridad al cierre la autorización de la junta directiva para participar en la licitación a pesar dela expresa prohibición que existe en el inciso final del artículo 10 del decreto 2474 de 2008 según el cual “En ningún caso la entidad podrá ... permitir que se subsane la falta de capacidad para presentar la oferta,...”.Lo que genera desconcierto en la conducta asumida por el grupo de licitaciones es que con ella se demuestra un claro desprecio por los principios que inspiraron la expedición de la ley 1150 de 2007 en cuanto hace referencia a darle prevalencia a la admisibilidad de las propuestas antes que al rechazo de las mismas.Los autores de derecho administrativo habían identificado un principio general de la contratación administrativa que fue denominado por Roberto Dromi como “principio de admisibilidad” consistente en que frente a las dudas debe preferirse la que favorezca la admisibilidad de las propuestas en vez de preferir la que conlleve la eliminación de las mismas. Este principio es un desarrollo de aquel según el cual las dudas se resuelven a favor de la parte débil de la relación, que en derecho administrativo se concreta en el principio del in dubio pro administrado. La ley 1150 de 2007 no fue ajena a esta tendencia y de manera expresa consagró el derecho del contratista de subsanar las falencias de los requisitos de participación que no otorgaran puntajes hasta el momento de la audiencia de adjudicación del contrato y esta es una realidad que no puede desconocerse así los juristas más conservadores persistan en mantener un statu quo que precisamente había resultado de suma utilidad para lograr la eliminación de propuestas convenientes para la entidad so pretexto del incumplimiento de meros requisitos formales, para darle paso a otras no tan convenientes pero formalmente ajustadas a los pliegos.Lo anterior tiene un claro propósito: garantizar que la entidad cuente con el más amplio abanico de ofertas para tener las mayores posibilidades de escoger la propuesta mas conveniente. Este propósito lo explica el autor GONZALO SUAREZ BELTRÁN en su obra LA NUEVA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COLOMBIA, Ed. Legis, pag. 221 y 222):“No procede el rechazo de la oferta. Es una obligación permitir que “se subsane”, no obstante lo cual la entidad podrá en los pliegos de condiciones establecer el momento límite para que ello ocurra, “sin hacer nugatorio el principio” y en condiciones de igualdad para los proponentes. Lo que mas conviene al interés público y al proceso de contratación de que se trate, es que este último sea exitoso. Por ello la norma busca dar la oportunidad de “sanear” una vez se haya dado traslado de la evaluación en los procesos en que ello ocurre (licitación y concurso de méritos), o una vez la entidad haya tenido oportunidad de examinar detalladamente las ofertas presentadas en los demás procesos”.Permitir entonces que se entablen discusiones sobre el incumplimiento de aspectos formales que de acuerdo con la ley y con los mismos pliegos de condiciones eran subsanables, es permitir que se enturbien las aguas lo que permite que algún pescador saque beneficio del río revuelto, afectándose obviamente el principio de transparencia que es exigible en este tipo de procedimientos.No quiero dejar de anotar que todo lo anterior ocurrió en presencia del Ministro de Transporte que no se mostró nada opuesto a lo que ocurrió a pesar de que paradójicamente hubiera sido uno de los promotores de la ley 1150 y como tal conoció la filosofía que inspiró la nueva regulación. Publicado por
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Cuando se expidió la ley 80 de 1993 se presentó como uno de sus grandes logros la eliminación de la tradicional clasificación entre contratos administrativos y contratos de derecho privado de la administración que había sido diseñada por la jurisprudencia francesa y adoptada por todos los países herederos del derecho administrativo francés. Esta clasificación es consecuencia de la doble personalidad que del Estado, gracias a la cual actúa en ocasiones con todas las atribuciones propias del poder público y en ocasiones de manera similar a como lo hacen los particulares: en el primer caso los contratos que celebran son administrativos y en el otro celebra contratos de derecho privado. La la clasificación se justificaba en la necesidad de establecer cual era el derecho aplicable y la jurisdicción competente en caso de conflictos, pues en el caso de los contratos administrativos las reglas a aplicar eran las del derecho administrativo y la competencia recaía en la jurisdicción contencioso administrativa mientras que en los contratos de derecho privado de la administración las reglas son las del derecho privado y la competencia para resolver los conflictos es de la justicia ordinaria. La solución de la ley 80 de 1993 fue la de eliminar la doble clasificación que el decreto 222 de 1983 había acogido para hablar simplemente de contratos estatales partiendo del supuesto de que todos ellos se regirían por la el estatuto general de la contratación y en lo no previsto en él se aplicarían las normas del derecho privado; adicionalmente establecía que la competencia para resolver los conflictos derivados de contratos estatales se someterían al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. Lo que no previó el legislador en ese momento es que hubieran tantas entidades estatales interesadas en ser excluidas de la ley 80 de 1993 y que lograron un tratamiento especial por normas que las excluyeron del estatuto general de la contratación estatal. Fue el caso de las empresas sociales del estado, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, las empresas del sector eléctrico, las universidades estatales, etc. que fueron excluidas de la ley 80 de 1993. Esto volvió a generar un grave conflicto de competencia entre la justicia contencioso administrativa y la justicia ordinaria ocasionada por la dificultad de establecer quien era el competente para conocer de los conflictos contractuales en los cuales estuviera involucrada una de las entidades estatales sometidas al derecho privado. El conflicto vino a ser superado parcialmente por la ley 1107 de 2006 mediante la cual se unificó la competencia para conocer de todos los conflictos en los que se viera involucrada una entidad estatal independientemente de si el origen era el ejercicio de funciones administrativas o no. Y digo que el conflicto fue superado sólo de manera parcial porque su artículo 2 mantuvo vigentes las reglas excepcionales contenidas en la ley 142 de 1994 y en la ley 689 de 2001 y ésta última prevé en su artículo 3 de manera clara que la justicia contencioso administrativa sólo conoce de los conflictos contractuales de las empresas prestadoras de servicios públicos, cuando en sus contratos se pacten cláusulas exorbitantes. Esto no puede interpretarse de manera diferente a que la justicia ordinaria conoce de los conflictos contractuales de las empresas prestadoras de servicio público derivados de contratos en los cuales no se pacten cláusulas exorbitantes, serán de conocimiento de la justicia ordinaria. El Consejo de Estado ha considerado otra cosa con fundamento en la exposición de motivos de la ley, pero es una interpretación que desatiende el tenor literal de la norma. Es claro entonces que en Colombia no se ha logrado superar la dualidad contractual pues existen claramente dos categorías de contratos del Estado: unos sometidos al régimen de la ley 80 de 1993 y otros sometidos preponderantemente al régimen del derecho privado. Lo curioso es que dentro de los contratos sometidos al régimen del derecho privado encontramos que en muchas ocasiones es posible que las entidades consagren cláusulas exorbitantes. Lo otro que debe destacarse es que muchos de los contratos que celebran entidades sometidas al derecho privado tienen como finalidad cumplir verdaderas funciones administrativas al igual que prestar servicios públicos. La presencia de contratos de derecho privado con cláusulas exorbitantes o que se celebran en desarrollo de funciones administrativas o para la prestación de servicios públicos, abre la discusión sobre si frente a ellos deberíamos volver a hablar de “contratos administrativos” como se hacía antiguamente, sobre todo para los efectos de establecer la legislación aplicable en asuntos tan delicados como el del restablecimiento del equilibrio económico, tema que reservo para otro artículo.
Hay un tema de la contratación estatal que ha sido analizado de manera ligera por la jurisprudencia y la doctrina y es el relacionado con la aplicación de la figura de la lesión enorme en los contratos estatales.La respuesta rápida que se da sobre el tema es que la lesión enorme sí tiene aplicación en la contratación estatal y que por tanto, si se celebra una compraventa en la cual se presenten las condiciones previstas en el artículo 1947 del Código Civil, podrá ejercerse la acción de rescisión contemplada en el artículo 1946 del mismo Código. Recordemos el contenido del artículo 1947:El vendedor sufre lesión enorme cuando el precio que recibe es inferior a la mitad del justo precio de la cosa que vende; y el comprador a su vez sufre lesión enorme, cuando el justo precio de la cosa que compra es inferior a la mitad del precio que paga por ella.El justo precio se refiere al tiempo del contrato.Dejar el análisis de la lesión enorme en este nivel es una ligereza puesto que implicaría que cuando no se den las circunstancias previstas en el Código Civil, no procederá acción alguna, tal como ocurre en el derecho privado.Recordemos que de acuerdo con las reglas del derecho privado no existe lesión enorme en las compras que tengan por objeto bienes muebles ni tampoco en las compras de inmuebles en las cuales no se cumplan las condiciones antes mencionadas.Si aplicaramos la misma teoría en las relaciones del Estado con los particulares, tendríamos que concluir que las adquisiciones que realicen las entidades públicas y que tengan por objeto bienes muebles o las negociaciones que tengan por objeto bienes inmuebles que no reunan las condiciones del artículo 1947 del Código Civil, serían inobjetables de la misma manera que lo serían las negociaciones realizadas por particulares.Para entender la gravedad del asunto, formulemos algunas hipótesis:1. En la práctica se presentan casos muy críticos de desequilibrio en contra de los particulares como consecuencia de los trámites de enajenación voluntaria realizados en desarrollo de la ley 9 de 1989 y la ley 388 de 1997, en los cuales no existe una negociación regida por los principios de la autonomía de la voluntado pues el precio no es libremente negociado sino que es definido por la entidad a través de las autoridades catastrales o de las lonjas contratadas por ellos, que como ocurre con cualquier actividad humana puede ser susceptible de errores. Estos negocios, con mucha frecuencia, generan desequilibrios que no son de tal entidad como para generar una lesión enorme, pero que en todo caso afectan gravemente el patrimonio del propietario.2. En ocasiones es el Estado el que vende y si, por ejemplo, es propietario de un inmueble cuyo valor comercial es de $1.000’000.000 y lo vende por $550’000.000, perdiendo $450’000.000, no podría argumentarse la existencia de lesión enorme pues el precio que recibe no es inferior a la mitad del justo precio de la cosa vendida, a pesar de que es evidente la ocurrencia de un detrimento patrimonial.3. Si una entidad estatal adquiere un vehículo especial que tiene un valor comercial de $100’000.000 pagando un precio de $300’000.000, no podría cuestionar la negociación puesto que se trata de un negocio comercial sobre un bien mueble y en estos contratos no se aplica la teoría de la lesión enorme.De ser cierta entonces la afirmación que de manera ligera se hace normalmente en el sentido de que la teoría de la lesión enorme se aplica también a la contratación estatal, habría que concluir que ella se aplica tanto en sus aspectos positivos (es decir, cuando es procedente su aplicación) como en sus aspectos negativos (es decir, cuando no tiene aplicación),Si esto fuera cierto, habría que concluir que las acciones populares para la protección de la moralidad administrativa a través de la cual se puede cuestionar la celebración de contratos estatales en los que se ha incurrido en sobrecostos, sólo proceden en los casos en los que opere la lesión enorme según las normas del derecho privado.Si esto fuera así, no tendría lógica el inciso segundo del artículo 40 de la ley 472 de 1998 que dice lo siguiente:Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.Pareciera ser entonces que para el legislador es posible que en caso de sobrecotos en la contratación estatal lo que puede perseguirse es lo pagado en exceso sin importar si ese pago en exceso se encuentra dentro de los límites de la lesión enorme regulada en el Código Civil.¿Tiene justificación la anterior posición?La respuesta tiene que ser afirmativa: la justificación de que en las acciones populares pueda perseguirse la recuperación de lo pagado en exceso, radica en que el precio en la contratación estatal se rige por principios especiales diferentes a los principios que rigen las relaciones entre los particulares.Es de la esencia de los contratos estatales la aplicación de los principios de buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos estatales. La previsión del artículo 28 de la ley 80 de 1993 no es un simple consejo sino un mandato imperativo: en los contratos estatales debe haber equivalencia entre prestaciones y derechos.Esta regla encuentra soporte en los principios de economía, transparencia, buena fe y, sobre todo, en el principio de moralidad que rige la función administrativa de acuerdo con lo establecido en el artículo 209 de la Constitución Nacional.La presencia de sobrecostos en un contrato estatal puede ser incluso fuente de responsabilidad fiscal por un eventual detrimento patrimonial y sería exigible por la contraloría.Hay entonces dos mecanismos aceptados actualmente a través de los cuales puede protegerse el patrimonio público: la acción popular o el proceso de responsabilidad fiscal.Pero, ¿que pasa cuando el desequilibrio se presenta en contra del particular como ocurre en el ejemplo que pusimos anteriormente?¿Si sera equitativo que se predique la afectación de la moralidad administrativa cuando se presenta un desequilibrio en contra del Estado y que no se predique dicha afectación cuando el afectado es el particular?Recuérdese que una de las variantes del derecho a la igualdad es el principio de igualdad ante las cargas públicas: este principio resulta vulnerado cuando un particular transfiere un bien a favor del Estado sin que la entidad estatal le haya reconocido el precio justo.Si el tema se estudia desde el punto de vista del derecho privado, la conclusión sería que el particular sólo tiene acción si se reunen las condiciones para configurar una lesión enorme, pero si el tema se analiza con base en los mismos parámetros que se utilizan para cuestionar la exitencia de sobrecostos en contra del Estado la respuesta tiene que ser diferente: ¿por que es malo que el Estado adquiera bienes o servicios con sobrecostos y es bueno que los particulares sufran un detrimento en su patrimonio, sobre todo en casos en los cuales no hubo libertad de negociación como en el caso que expusimos en el primer ejemplo antes citado?Considero que la respuesta tiene que ser la misma para ambos casos: si el Estado tiene el derecho a pedir el reembolso de lo pagado en exceso cuando se presentaron sobrecostos, el particular también tendría el mismo derecho a reclamar lo dejado de recibir, sobre todo en casos en los cuales no existe libertad de negociación como ocurre en situaciones en las cuales el precio es fijado por un tercero como ocurre en la negociación de inmuebles por el trámite de la enajenación voluntaria. Tal vez sea imposible aplicar esta teoría en casos en los cuales la oferta fue presentada libremente por el contratista como ocurre en los casos de las licitaciones públicas.En mi opinión la vía para obtener tal revisión debe ser la misma para ambos casos sin que se le pueda reconocer al Estado facultades para hacer una revisión unilateral de los precios que lo perjudiquen ni siquiera a través del acto de liquidación como lo insinúa la Contraloría General de la República en algún concepto, debiendo acudirse entonces a la acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo de acuerdo con el cual puede acudirse a este mecanismo para que se ordene la revisión del contrato y para que “se hagan otras declaraciones y condenas”. Publicado por

References: artículo 152
 artículo 6
 artículo 48
 artículo 5
 artículo 10
 artículo 5
 artículo 10
 artículo 5
 artículo 22
 artículo 10
in dubio
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 1947
 artículo 1946
 artículo 1947
 artículo 1947
 artículo 40
 artículo 28
 artículo 209
 artículo 87