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Timestamp: 2016-10-28 17:47:28+00:00

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134 I 26932. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit social dans la cause Communaut� genevoise d'action syndicale et consorts contre Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Gen�ve (recours en mati�re de droit public)
Art. 9 et 49 al. 1 Cst.; art. 356 ss CO; l�gislation genevoise en mati�re de ch�mage; proc�dure de consultation avant l'adoption du r�glement d'ex�cution; salaires minimaux pour les emplois de solidarit�; conventions collectives et contrats-types de travail; contr�le abstrait des normes. Art. 53 de la loi en mati�re de ch�mage du canton de Gen�ve: consultation des partenaires sociaux avant l'adoption ou la modification des dispositions d'ex�cution. La violation de cette disposition lors de l'adoption du r�glement d'ex�cution du 23 janvier 2008 de la loi en mati�re de ch�mage ne constitue pas un vice suffisamment grave pour entra�ner l'annulation du r�glement dans son ensemble, compte tenu des circonstances (consid. 3). Art. 45G de la loi: d�termination des salaires minimaux pour les emplois de solidarit� sur le march� compl�mentaire de l'emploi. Le r�glement d'ex�cution du 23 janvier 2008 est conforme � cette disposition et les salaires minimaux ont �t� fix�s selon la proc�dure sp�ciale pr�vue � cet effet (consid. 4 et 5). Primaut� du droit f�d�ral: les salaires minimaux fix�s � l'art. 43 du r�glement d'ex�cution ne sont pas contraires aux art. 356 ss et 359 ss CO sur les conventions collectives et les contrats-types de travail (consid. 6). Faits � partir de page 270
A. Le 11 novembre 1983, le Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve a adopt� la loi cantonale genevoise en mati�re de ch�mage (LMC/GE; RSG J 2 20). Cette loi a �t� modifi�e la derni�re fois par la loi 9922 adopt�e par le Grand Conseil le 28 juin 2007. A la suite de l'aboutissement d'un r�f�rendum, la loi modifi�e a �t� adopt�e en votation populaire le 16 d�cembre 2007. Elle est entr�e en vigueur le 1er f�vrier 2008. Elle r�gle l'application dans le canton de Gen�ve de la l�gislation f�d�rale du 25 juin 1982 sur l'assurance- ch�mage obligatoire et l'indemnit� en cas d'insolvabilit� (LACI; RS 837.0). Elle vise aussi, par des mesures cantonales, � favoriser le placement rapide et durable des ch�meurs dans le march� de l'emploi et � renforcer les comp�tences des ch�meurs par l'octroi de mesures d'emploi, de formation et de soutien � la r�insertion. Elle institue pour des ch�meurs sans perspective de r�insertion rapide des possibilit�s de maintien en activit� professionnelle afin de pr�venir leur marginalisation (art. 1 let. b, c et e LMC/GE). La loi contient un nouveau chapitre VA du titre III, intitul� "Programme d'emplois de solidarit� sur le march� compl�mentaire de l'emploi". Ce chapitre contient les dispositions suivantes:
1 Un programme de cr�ation d'emplois sur le march� compl�mentaire de l'emploi est institu�.
2 Il est destin� aux personnes qui ont �puis� leurs droits � l'assurance-ch�mage sans que les mesures pr�vues dans la pr�sente loi se soient av�r�es fructueuses. BGE 134 I 269 S. 271
3 Le pr�sent chapitre ne consacre pas un droit pour le ch�meur d'obtenir une mesure d�termin�e.
1 Le d�partement organise la mise � disposition de ces emplois en mandatant � cet effet des institutions priv�es ou associatives, � but non lucratif, poursuivant des buts d'int�r�t collectif et d�ployant des activit�s sur le march� compl�mentaire de l'emploi.
2 Les projets retenus doivent r�pondre � une utilit� sociale et d�gager, dans la mesure du possible, des moyens financiers propres qui permettent de couvrir tout ou partie de leurs co�ts. Ils doivent viser � l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi.
3 Dans le choix des activit�s retenues, le d�partement veille � �viter toute concurrence avec les entreprises commerciales genevoises, en particulier celles r�gies par des conventions collectives de travail.
4 Le d�partement demande le pr�avis du Conseil de surveillance du march� de l'emploi sur les mandats attribu�s, les projets et les activit�s retenus.
1 L'Etat fixe, dans le cadre de l'�laboration de son budget annuel, l'enveloppe � disposition de ce programme et le nombre d'emplois de solidarit� qu'il devrait permettre de cr�er sur le march� compl�mentaire de l'emploi.
2 Il consulte pr�alablement le Conseil de surveillance du march� de l'emploi.
Art. 45G Modalit�s et compensation financi�re (nouveau)
1 Les b�n�ficiaires per�oivent de la part des institutions partenaires un salaire dont le montant est au moins �quivalent aux normes pr�vues par la loi sur les prestations cantonales accord�es aux ch�meurs en fin de droit, du 18 novembre 1994, ou celles d�coulant de la loi sur l'aide sociale individuelle, du 22 mars 2007.
2 Le Conseil d'Etat d�termine des salaires minimaux sur pr�avis du Conseil de surveillance du march� de l'emploi.
3 Les relations contractuelles entre les b�n�ficiaires et les institutions partenaires sont r�gies pour le surplus par le contrat de travail sign� par ces derniers et, � titre suppl�tif, par les dispositions du titre dixi�me du code des obligations.
4 Le contrat de travail est � dur�e ind�termin�e et donne lieu au pr�l�vement des cotisations sociales usuelles.
5 L'Etat contribue au paiement du salaire vers� par l'institution partenaire. Cette contribution est d�termin�e par le d�partement en tenant compte des moyens financiers que l'institution d�gage par son activit�, conform�ment � l'article 45E, alin�a 2, ainsi que de la situation personnelle de l'int�ress�, conform�ment � l'alin�a 1 du pr�sent article. BGE 134 I 269 S. 272
6 La contribution de l'Etat fait l'objet d'une convention entre celui-ci et l'institution concern�e, qui pr�cise les droits et obligations de chaque partie. Cette contribution n'est pas soumise � la loi sur les indemnit�s et les aides financi�res, du 15 d�cembre 2005.
B. Le 23 janvier 2008, le Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Gen�ve a adopt� le r�glement d'ex�cution de cette loi (r�glement d'ex�cution de la loi en mati�re de ch�mage [RMC/GE; RSG J 2 20.01]; ci-apr�s: le r�glement). Il est paru dans la Feuille d'avis officielle de la R�publique et canton de Gen�ve le 30 janvier 2008. L'art. 43 RMC/GE fixe le salaire mensuel brut de l'emploi de solidarit�. L'art. 44 RMC/GE pr�voit, sous certaines conditions, le versement d'une allocation compl�mentaire en faveur du b�n�ficiaire d'un emploi de solidarit�. Ces deux dispositions ont la teneur suivante:
1 Le salaire mensuel brut de l'emploi de solidarit� est de:
a) 3'000 F pour une fonction ne requ�rant aucune formation sp�cifique;
b) 3'500 F pour une fonction conforme � la lettre a, mais occup�e par un titulaire du certificat f�d�ral de capacit� ou d'un dipl�me professionnel �quivalent;
c) 4'000 F pour une fonction sp�cialis�e ou � responsabilit�s, dont l'exercice requiert imp�rativement un certificat f�d�ral de capacit� ou un dipl�me professionnel �quivalent.
2 Ces montants correspondent � un taux d'activit� � plein temps sur la base de 40 heures hebdomadaires et 12 versements par an.
3 L'office d�termine le salaire ad�quat apr�s examen de l'emploi de solidarit� concern�, ainsi que du dossier de son b�n�ficiaire potentiel.
Art. 44 Allocation compl�mentaire
1 Si le salaire per�u par le b�n�ficiaire d'un emploi de solidarit� est inf�rieur aux prestations qu'il percevrait en vertu de la loi sur les prestations cantonales accord�es aux ch�meurs en fin de droit, du 18 novembre 1994, une allocation compl�mentaire lui est vers�e pour combler le diff�rentiel constat�.
2 Cette allocation compl�mentaire n'est pas assimil�e � un salaire et ne donne pas lieu au pr�l�vement des cotisations sociales.
C. Par une �criture commune remise � la Poste le 29 f�vrier 2008, la Communaut� genevoise d'action syndicale (CGAS), Comedia, syndicat des m�dias, le Syndicat interprofessionnel des travailleuses et travailleurs (SIT), le Syndicat des services publics (SSP/ BGE 134 I 269 S. 273VPOD), le Syndicat UNIA, ainsi que C. ont form� un recours en mati�re de droit public au Tribunal f�d�ral contre le r�glement pr�cit�, dont ils demandent l'annulation. Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours. Le Secr�tariat d'Etat � l'�conomie s'est �galement exprim� sur le recours.
Les parties ont maintenu leurs conclusions au terme d'un �change ult�rieur d'�critures.
3. 3.1 Les recourants se plaignent d'une violation du principe de la s�paration des pouvoirs. Selon eux, le r�glement contreviendrait � la loi cantonale en mati�re de ch�mage aussi bien dans sa proc�dure d'adoption que dans son contenu. S'agissant de la proc�dure d'adoption, ils font tout d'abord valoir que le Conseil d'Etat a viol� l'art. 53 LMC/GE en omettant la proc�dure de consultation pr�vue par cette disposition. Ils reprochent en outre au Conseil d'Etat de n'avoir pas respect� la proc�dure de pr�avis pr�vue par l'art. 45G al. 2 LMC/GE s'agissant des salaires per�us par les b�n�ficiaires des emplois de solidarit�. A l'appui de ce dernier grief, les recourants invoquent, en plus du principe de la s�paration des pouvoirs, le droit � la libert� syndicale garanti par l'art. 28 Cst.
Il convient d'examiner ensemble ces griefs, qui tous deux rel�vent de la proc�dure d'adoption du r�glement contest�.
3.2 L'art. 53 LMC/GE, qui figurait dans la pr�c�dente version de la loi, pr�voit ceci: "Le Conseil d'Etat consulte les partenaires sociaux avant l'adoption ou la modification des dispositions d'ex�cution de la pr�sente loi." Quant � l'art. 45G al. 2 LMC/GE, il pr�voit que le Conseil d'Etat d�termine des salaires minimaux sur pr�avis du Conseil de surveillance du march� de l'emploi (ci-apr�s: CSME). Dans ses d�terminations, le Conseil d'Etat admet avoir adopt� le r�glement modifi� sans une consultation formelle des partenaires sociaux telle qu'elle est pr�vue � l'art. 53 LMC/GE. Il attribue cette omission au souci de l'ex�cutif d'organiser le plus rapidement possible la mise en oeuvre des emplois de solidarit� dans l'int�r�t des ch�meurs et alors que le processus l�gislatif avait �t� bloqu� pendant de nombreux mois en raison de la proc�dure r�f�rendaire. En revanche, le Conseil d'Etat conteste le grief des recourants BGE 134 I 269 S. 274concernant la proc�dure de pr�avis pr�vue par l'art. 45G al. 2 LMC/GE. Selon lui, cette proc�dure a �t� respect�e.
3.3 3.3.1 De mani�re g�n�rale, la Constitution f�d�rale ne conf�re pas aux citoyens le droit d'�tre entendus dans une proc�dure l�gislative (ATF 123 I 63 consid. 2a p. 66). Une exception n'est admise que lorsque certaines personnes (destinataires dits "sp�ciaux") sont touch�es de fa�on sensiblement plus grave que le plus grand nombre des destinataires "ordinaires", par exemple lorsqu'un d�cret de port�e g�n�rale ne touche qu'un tr�s petit nombre de propri�taires (ATF 119 Ia 141 consid. 5 p. 149). Le Tribunal f�d�ral a par ailleurs admis que la libert� syndicale (art. 28 Cst.), si elle ne conf�re pas aux organisations syndicales de la fonction publique le droit de participer au processus l�gislatif portant sur le statut du personnel, leur accorde n�anmoins celui d'�tre entendues sous une forme appropri�e en cas de modifications l�gislatives ou r�glementaires touchant de mani�re significative les conditions de travail de leurs membres (ATF 129 I 113 consid. 3 p. 120 ss).
En l'esp�ce, on ne saurait consid�rer les organisations recourantes ou le recourant C. comme �tant gravement et sp�cialement touch�s par l'acte attaqu�. D'autre part, celui-ci ne concerne pas le statut de la fonction publique, de sorte que l'art. 28 Cst. ne saurait �tre invoqu� dans le pr�sent contexte. Les recourants ne sauraient donc d�duire un droit d'�tre entendus de la Constitution f�d�rale. C'est uniquement au regard du droit cantonal (art. 53 et art. 45G al. 2 LMC/GE) qu'il convient d'examiner les griefs soulev�s ici.
3.3.2 Le principe de la s�paration des pouvoirs est garanti, au moins implicitement, par toutes les Constitutions cantonales et repr�sente un droit constitutionnel dont peut se pr�valoir le citoyen (ATF 130 I 1 consid. 3.1 p. 5 et les r�f�rences). Ce principe garantit le respect des comp�tences �tablies par la Constitution. Il appartient en premier lieu au droit public cantonal de fixer les comp�tences des autorit�s (ATF 130 I 1 consid. 3.1 p. 5; ATF 128 I 113 consid. 2c p. 116 et les r�f�rences).
Dans le cas particulier, il ne fait pas de doute que le Conseil d'Etat �tait comp�tent pour �dicter le r�glement en cause (voir aussi infra consid. 4.2). L'argument selon lequel l'autorit� ex�cutive n'aurait pas consult� pr�alablement les partenaires sociaux ou demand� un pr�avis au CSME n'a pas trait � la comp�tence du Conseil d'Etat BGE 134 I 269 S. 275d'adopter le r�glement litigieux. Il s'agit bien plut�t de savoir si l'autorit� comp�tente (le Conseil d'Etat) a respect� la proc�dure pr�vue � cet effet pour l'adoption du r�glement. Un tel grief ne ressortit donc pas au principe de la s�paration des pouvoirs, mais peut �tre soulev� en d�non�ant une violation du principe g�n�ral de l'interdiction de l'arbitraire inscrit � l'art. 9 Cst. (ATF 133 I 178).
3.3.3 Ainsi qu'on l'a vu, la loi pr�voit une double proc�dure de consultation, pr�alable et sp�ciale, en d�finissant le cercle des destinataires. Pour l'adoption ou la modification du r�glement, le Conseil d'Etat est tenu de consulter les "partenaires sociaux" (art. 53 LMC/GE), ce par quoi il faut entendre les organisations syndicales et patronales. Pour la d�termination des salaires en faveur des b�n�ficiaires des emplois de solidarit�, le Conseil d'Etat demande le pr�avis du CSME. Ce dernier est institu� par les art. 12 ss de la loi genevoise du 18 septembre 1992 sur le service de l'emploi et la location de services (LSELS/GE; RSG J 2 05). Il a pour mission d'examiner les probl�mes d'application relatifs � la politique g�n�rale du march� du travail. Font partie du Conseil cinq repr�sentants de l'Etat, dont le conseiller d'Etat en charge du d�partement comp�tent, qui le pr�side, ainsi que cinq repr�sentants des employeurs et cinq repr�sentants des travailleurs, nomm�s par le Conseil d'Etat, sur proposition de l'Union des associations patronales genevoises (UAPG) et de la (CGAS).
3.3.4 Il ressort d'un proc�s-verbal d'une s�ance du CSME du 12 octobre 2007 qu'� l'occasion de celle-ci, le conseiller d'Etat, chef du d�partement de la solidarit� et de l'emploi, a manifest� sa volont�, avant la votation populaire sur la loi en mati�re de ch�mage, de "d�marrer les emplois de solidarit�" au d�but de l'ann�e 2008. Il a indiqu� que le r�glement d'ex�cution de la loi, en cours de pr�paration, serait pr�sent� au CSME "pour validation". Un repr�sentant de la CGAS a alors r�pondu que, vu l'opposition des syndicats � la nouvelle loi, la CGAS n'entendait pas s'associer � des travaux qui anticiperaient la mise en oeuvre de celle-ci. En r�ponse � cette d�claration, le conseiller d'Etat a pr�cis� que la loi ne serait �videmment pas appliqu�e avant la votation, mais qu'il convenait d'�tre pr�t dans l'hypoth�se o� elle serait accept�e par le peuple.
3.3.5 Apr�s que la loi eut �t� adopt�e en votation populaire le 16 d�cembre 2007, le CSME a �t� convoqu� � une s�ance pour le 18 janvier 2008. Les membres du Conseil on re�u une convocation dat�e BGE 134 I 269 S. 276du 14 janvier 2008 dans laquelle figurait l'ordre du jour. Le point 5 de celui-ci �tait le suivant:
"Emplois de solidarit� sur le march� compl�mentaire de l'emploi - consultation CSME � teneur des art. 45E et 45F de la nouvelle loi cantonale en mati�re de ch�mage."
Selon le proc�s-verbal de cette s�ance, le chef du d�partement a rappel� que le pr�avis du CSME �tait pr�vu par la loi et qu'il portait sur la nature des emplois ainsi que sur les salaires. Il a indiqu� que les emplois de solidarit� seraient mis en place de mani�re progressive d�s le 1er f�vrier 2008. Avec les programmes d'emploi-formation, ils remplaceraient les emplois temporaires cantonaux (contrats d'emplois temporaires conclus avec l'Etat en vue de l'ouverture d'un nouveau d�lai-cadre d'indemnisation par l'assurance-ch�mage f�d�rale). Le chef du d�partement a distribu� et comment� un projet relatif � la fixation des salaires mensuels, � savoir 3'000 fr. pour une fonction ne requ�rant aucune formation sp�cifique, 3'500 fr. pour une fonction occup�e par un titulaire d'un CFC de la branche concern�e ou d'un dipl�me professionnel �quivalent et 4'000 fr. pour une fonction sp�cialis�e ou � responsabilit�s, requ�rant imp�rativement un CFC de la branche ou un dipl�me professionnel �quivalent. Les repr�sentants de la CGAS ont regrett� que le projet ne leur ait pas �t� remis � l'avance. Ils ont estim� qu'il n'�tait pas possible de se prononcer sur la question des salaires propos�s sans une analyse technique pr�alable de la "compatibilit�" avec les usages sectoriels. Ils ont exprim� l'avis que les trois niveaux de salaires propos�s conduiraient � un dumping salarial et � une concurrence avec le march� principal de l'emploi. En cons�quence, ils ont demand� la cr�ation d'un groupe de travail ad hoc charg� de l'examen de ces questions. Le chef du d�partement a rappel� qu'il avait vainement propos� de traiter la question en octobre 2007. Finalement, le CSME a donn� son aval � la mise en place d'un groupe technique paritaire. La CGAS et l'UAPG s'engageaient � d�signer deux d�l�gu�s jusqu'au 25 janvier 2008, pour tenir s�ance. La mission du groupe �tait "d'inventorier les questions d'application de la proposition de d�cision et de proposer des �ventuelles adaptations fond�es sur les crit�res d'�quit� et de simplicit� administrative, dans un souci de pr�vention de dumping et de concurrence". Dans l'intervalle, la proposition du Conseil d'Etat serait provisoirement applicable. Ce dispositif a �t� adopt� avec une abstention.
Selon les indications fournies par le Conseil d'Etat dans sa r�ponse au recours, le "groupe technique" pr�vu a �t� convoqu� par l'office BGE 134 I 269 S. 277cantonal de l'emploi, mais il n'a pas pu se r�unir; en effet, les repr�sentants patronaux ont refus� de participer � ce groupe de travail en raison du pr�sent recours d�pos� entre temps par les organisations syndicales et la CGAS.
3.3.6 Il ressort de ce qui pr�c�de que les partenaires sociaux - au travers du CSME - ont �t� inform�s de l'intention du Conseil d'Etat de mettre rapidement sur pied les dispositions d'ex�cution de la loi modifi�e en mati�re de ch�mage. Par la suite, le CSME a bien �t� invit� � donner un pr�avis sur la question des salaires en faveur des b�n�ficiaires des emplois de solidarit�. Ses membres ont eu l'occasion de faire valoir leurs objections. Ils ont donn� leur accord � la mise en place d'un groupe de travail paritaire et accept�, provisoirement, les propositions salariales du Conseil d'Etat. Dans ces conditions, on peut admettre que la proc�dure de pr�avis pr�vue par l'art. 45G al. 2 LMC/GE a �t� respect�e, m�me si le groupe de travail paritaire n'a pas �t� en mesure de se r�unir pour formuler un pr�avis d�finitif. Un accord pr�alable du CSME n'est pas exig� par la loi et serait du reste d�pourvu de force contraignante � l'�gard de l'autorit� (voir ATF 129 I 113 consid 3.1 p. 122). Le Conseil d'Etat ne pouvait, sous peine de paralyser le processus l�gislatif et r�glementaire, surseoir � la fixation des salaires selon l'art. 45G al. 2 LMC/GE.
Par ailleurs, la loi ne dit rien sur la mani�re dont le pr�avis requis doit �tre donn�. Contrairement � ce que soutiennent les recourants, le fait que le Conseil d'Etat a soumis une grille de salaires au cours de la s�ance du CSME, et non pas pr�alablement � celle-ci, ne vide pas de sa substance la proc�dure de pr�avis pr�vue par la loi. L'essentiel, en effet, est que les membres du CSME ont eu la possibilit� de donner leur avis. Au reste, la r�serve d'un pr�avis d�finitif apr�s l'entr�e en vigueur du r�glement, envisag�e lors de la s�ance du 18 janvier 2008, t�moigne d'une certaine continuit� dans la consultation des partenaires sociaux et donc d'une flexibilit� permettant au besoin d'adapter apr�s coup le montant des salaires en fonction des recommandations �ventuelles du CSME.
Le grief tir� d'une violation de l'art. 45G al. 2 LMC/GE n'est d�s lors pas fond�.
3.3.7 En ce qui concerne la proc�dure de consultation pr�vue par l'art. 53 LMC/GE elle n'a pas �t� observ�e, ce qui n'est pas contest�. Le Conseil d'Etat, en effet, �tait tenu de soumettre pour BGE 134 I 269 S. 278consultation au CSME, voire de mani�re plus g�n�rale aux organisations syndicales et patronales, le projet de r�glement (modifi�) dans son ensemble. Cette proc�dure pr�alable n'est pas laiss�e � la discr�tion du Conseil d'Etat, mais elle est obligatoire en vertu de la loi. Elle vise � am�liorer l'acte en augmentant les connaissances de l'autorit�. Elle permet de s'assurer que l'acte, une fois en vigueur, ne rencontrera pas de trop grandes difficult�s dans son application. Elle favorise aussi une meilleure acceptation de celui-ci par les partenaires sociaux (voir, � propos de la proc�dure de consultation pr�vue par l'art. 147 Cst., JEAN-FRAN�OIS AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse du 18 avril 1999, Zurich/B�le/Gen�ve 2003, n. 3 ad art. 147 Cst.). Il ne s'agit pas d'une simple prescription d'ordre. Le fait que le l�gislateur cantonal a pr�vu une consultation sp�ciale des partenaires sociaux souligne l'importance qu'il y attache. La proc�dure de modification du r�glement est donc entach�e formellement d'une irr�gularit�.
3.3.8 Se pose d�s lors la question de savoir quelles en sont les cons�quences.
Des irr�gularit�s formelles dans le d�roulement d'un objet trait� par un parlement ou une autorit� ex�cutive ne peuvent totalement �tre �vit�es. Sauf exception, elles ne sauraient, pour des raisons tir�es de la s�curit� du droit, remettre en cause la validit� de l'acte. Cependant, les arr�t�s cantonaux (lois, r�glements) peuvent �tre affect�s de vices graves dans leur proc�dure d'adoption. De tels vices peuvent entra�ner l'annulation de l'acte en cause, lorsqu'ils sont invoqu�s dans les d�lais en faisant usage d'un moyen de droit disponible (voir ATF 133 I 178).
En l'esp�ce, le vice n'appara�t pas si grave qu'il doive conduire � l'annulation du r�glement dans son ensemble. Cette sanction serait disproportionn�e au regard des circonstances. Le r�glement n'a pas �t� adopt� � l'insu des partenaires sociaux, qui ont eu la possibilit� de se faire entendre d�s le mois d'octobre 2007 d�j�. En outre, une consultation des partenaires sociaux - par le biais du CSME - a eu lieu sur un point important et controvers� du r�glement, int�ressant de surcro�t plus particuli�rement ces derniers, � savoir les modalit�s d'indemnisation des b�n�ficiaires des emplois de solidarit�. En octobre 2007, l'attention des partenaires sociaux a �t� attir�e sur le fait que le projet en cours leur serait pr�sent� pour "validation", ce BGE 134 I 269 S. 279qui faisait incontestablement r�f�rence � la proc�dure de consultation exig�e par l'art. 53 LMC/GE. S'ils estimaient que cette proc�dure devait encore �tre mise en oeuvre, ils pouvaient le faire savoir au Conseil d'Etat � l'occasion de la s�ance du 18 janvier 2008. On peut ainsi consid�rer qu'ils ont implicitement renonc� � une d�termination sur l'ensemble des modifications du r�glement, pour concentrer leur int�r�t sur les questions salariales.
3.4 En cons�quence, les conclusions des recourants tendant � l'annulation du r�glement en raison de vices dans sa proc�dure d'adoption sont mal fond�es.
4. 4.1 Invoquant une violation du principe de la s�paration des pouvoirs, les recourants font valoir que l'art. 43 RMC/GE est contraire au contenu mat�riel de l'art. 45G al. 2 LMC/GE. Cette disposition l�gale pr�voit que le Conseil d'Etat "d�termine les salaires minimaux". Or, l'art. 43 RMC/GE fixe le salaire mensuel brut de l'emploi de solidarit�, selon les qualifications du travailleur, � 3'000 fr., 3'500 fr. et 4'000 fr. Selon les recourants, ces montants sont en r�alit� des salaires obligatoires et non des salaires plancher comme l'exige la loi.
4.2 L'art. 130 de la Constitution genevoise (Cst./GE; RS 131.234) consacre express�ment le principe de la s�paration des pouvoirs. Si le pouvoir l�gislatif est exerc� par le Grand Conseil (art. 70 Cst./GE), le pouvoir ex�cutif et l'administration g�n�rale du canton sont confi�s au Conseil d'Etat (art. 101 Cst./GE). Selon l'art. 116 Cst./GE, le Conseil d'Etat a pour t�che de promulguer les lois; il est charg� de leur ex�cution et prend � cet effet les r�glements et arr�t�s n�cessaires. Il ne peut ainsi disposer qu' intra legem et non praeter legem: ses r�glements peuvent �tablir des r�gles compl�mentaires de proc�dure, pr�ciser et d�tailler certaines dispositions de la loi et, �ventuellement, combler de v�ritables lacunes (ATF 130 I 140 consid. 5.1 p. 149; ATF 129 V 95 consid. 2.1 p. 97; ATF 124 I 127 consid. 3b p. 132 et les r�f�rences).
4.3 Le projet de loi en mati�re de ch�mage pr�sent� par le Conseil d'Etat le 26 septembre 2006 pr�voyait ceci � son art. 45G al. 1: "Le d�partement fixe le montant et les modalit�s de la r�mun�ration accord�e aux b�n�ficiaires du programme." A son al. 3, il pr�cisait que les relations contractuelles entre les b�n�ficiaires et les institutions �taient r�gies pour le surplus par le contrat de travail sign� par ces derniers et, � titre suppl�tif, par les dispositions du titre dixi�me du BGE 134 I 269 S. 280Code des obligations. Au cours de la proc�dure de consultation, certaines institutions (Caritas, le Centre social protestant) ont fait valoir que le projet soulevait sur ce point des difficult�s, car lesdites institutions pouvaient �tre amen�es � conclure des contrats pour des emplois de solidarit� avec des salaires inf�rieurs � ceux fix�s dans leur propre statut du personnel. La Commission de l'�conomie charg�e d'�tudier le projet a alors propos� de modifier la disposition en cause en pr�voyant que le Conseil d'Etat fixerait des salaires minimaux apr�s consultation du CSME. Cette proposition a �t� retenue dans la version d�finitive de l'art. 45G al. 2 LMC/GE.
4.4 En d�l�guant au Conseil d'Etat le pouvoir de fixer des salaires minimaux, le l�gislateur cantonal n'exige pas forc�ment que l'employeur accorde aux b�n�ficiaires - ou � certains d'entre eux - des salaires plus �lev�s que les salaires minimums pr�vus. Les motifs qui ont conduit la Commission de l'�conomie � modifier le projet initial donnent � penser que le l�gislateur a voulu confier au Conseil d'Etat le pouvoir de fixer lui-m�me dans son r�glement d'ex�cution des normes minimales afin d'�viter que la fixation des salaires soit laiss�e, comme pr�vu initialement, � l'appr�ciation du d�partement. La consultation du CSME - qui n'�tait pas pr�vue dans le projet initial - devait �galement permettre au Conseil d'Etat de prendre en compte les pr�occupations des partenaires sociaux en mati�re salariale. Le terme "minimaux" peut �tre compris en ce sens que le Conseil d'Etat est tenu de fixer des montants qui repr�sentent un salaire garanti pour les int�ress�s. Il ne signifie pas n�cessairement que les salaires doivent �tre individualis�s ou d�termin�s de cas en cas en fonction des normes salariales pratiqu�es par l'institution partenaire. Au demeurant, en fixant trois paliers de r�mun�ration, le Conseil d'Etat a adopt� un �chelonnement qui permet d�j�, en la relativisant, une interpr�tation nuanc�e de la notion de salaires minimaux.
4.5 D�s lors, ici �galement, le grief tir� d'une violation de l'art. 45G al. 2 LMC/GE est mal fond�.
5. 5.1 Les recourants se pr�valent encore � un autre titre du principe de la s�paration des pouvoirs. Ils font valoir que le r�glement d'ex�cution, � ses art. 43 et 44, pr�voit un syst�me diff�rent de celui pr�vu � l'art. 45G de la loi. Selon l'art. 44 al. 1 RMC/GE, la diff�rence entre les salaires pr�vus et le salaire minimal r�sultant de la l�gislation sociale (art. 45G al. 1 LMC/GE) fait l'objet d'une allocation BGE 134 I 269 S. 281compl�mentaire. L'art. 44 al. 2 RMC/GE pr�voit que cette allocation compl�mentaire n'est pas assimil�e � un salaire et ne donne pas lieu � pr�l�vement de cotisations sociales. Selon les recourants, cette r�glementation suppose donc que l'allocation compl�mentaire est une prestation sociale vers�e par l'Etat. Ce syst�me serait donc contraire � l'art. 45G al. 1 LMC/GE qui exige que le salaire vers� par l'institution partenaire (employeuse) doit respecter les normes de la l�gislation sociale. Il contreviendrait �galement � l'art. 45G al. 4 LMC/GE, selon lequel le contrat de travail donne lieu au pr�l�vement des cotisations sociale usuelles: de l'avis des recourants, cette disposition de la loi exclut qu'une partie du salaire soit vers�e sous forme d'allocations de l'Etat non soumises aux cotisations sociales.
5.2 L'art. 45G al. 1 LMC/GE pr�voit que les b�n�ficiaires per�oivent de la part des institutions partenaires un salaire dont le montant est au moins �quivalent aux normes pr�vues par la loi sur les prestations cantonales accord�es aux ch�meurs en fin de droit ou par les normes de l'aide sociale. Son but est d'accorder une r�mun�ration qui soit au moins �quivalente aux prestations de l'aide sociale, sous peine de d�courager les b�n�ficiaires potentiels de prendre un emploi de solidarit� (Rapport de la Commission de l'�conomie charg�e d'�tudier le projet de loi du Conseil d'Etat modifiant la loi en mati�re de ch�mage). L'exigence pos�e � l'art. 45G al. 1 LMC/GE ne pr�cise toutefois pas ce qu'il faut entendre par "normes". Cette notion est sujette � interpr�tation. L'aide sociale et les allocations accord�es aux ch�meurs en fin de droit d�pendent en effet pour une part de la situation individuelle des b�n�ficiaires, en particulier de leur situation de famille et des d�penses � leur charge. Cette composante individuelle est en revanche �trang�re � la notion de salaire, qui repr�sente par d�finition la contrepartie pour un travail fourni. Le Conseil d'Etat se devait donc d'adopter une solution qui se concilie avec l'exigence d'une r�mun�ration minimale et les param�tres variables de l'aide sociale.
5.3 Selon la loi du 18 novembre 1994 sur les prestations cantonales accord�es aux ch�meurs en fin de droit (LRMCAS/GE; RSG J 2 25), ces prestations sont allou�es aux personnes qui sont au ch�mage, qui ont �puis� leur droit aux prestations de l'assurance-ch�mage (r�gime f�d�ral et cantonal; art. 1 LRMCAS/GE) et dont le revenu annuel d�terminant n'atteint pas le revenu minimum cantonal d'aide sociale (art. 4 LRMCAS/GE). Le revenu minimum cantonal d'aide sociale garanti aux ch�meurs en fin de droit est de 15'734 fr. BGE 134 I 269 S. 282depuis le 1er janvier 2007 (art. 3 LRMCAS/GE en corr�lation avec le r�glement relatif � l'indexation des prestations cantonales accord�es aux ch�meurs en fin de droit, du 29 novembre 2006 (RIPCFD/GE; RSG J 2 25.01). Il peut �tre compl�t�, dans les limites du bar�me de l'assistance publique, par des allocations ponctuelles destin�es � la prise en charge de certains frais, tels que les frais de v�tements ou de maladie. Conform�ment � l'art. 3 al. 2 LRMCAS/GE, le montant minimum (15'734 fr.) est multipli� par:
e) 0,30 par personne suppl�mentaire au-del� de cinq personnes.
Le salaire minimum de 3'000 fr. (36'000 fr. par ann�e) pr�vu � l'art. 43 RMC/GE est donc l�g�rement sup�rieur au revenu minimum cantonal d'aide sociale pour quatre personnes selon l'art. 3 al. 2 LRMCAS/GE. On ne peut donc pas dire que le Conseil d'Etat ait outrepass� ses pouvoirs en fixant un plancher qui est plus proche des maxima que des minima � consid�rer au regard de la LRMCAS/GE. Le montant minimum garanti pour quatre personnes couvre une tr�s large partie des b�n�ficiaires potentiels. Il n'y aurait aucun sens � fixer des salaires minimums en partant de situations personnelles plus ou moins exceptionnelles. A ce propos d'ailleurs, le Conseil d'Etat indique dans sa r�ponse qu'aucun emploi de solidarit� mis en place avec les institutions partenaires n'a jusqu'� pr�sent donn� lieu au paiement d'un compl�ment pr�vu par l'art. 44 RMC/GE. Le seul fait que le Conseil d'Etat a pr�vu dans cette disposition le versement d'une allocation compl�mentaire, pour tenir compte de situations individuelles tout � fait particuli�res, ne permet pas de conclure qu'il a restreint de mani�re inadmissible la port�e de la loi. Au demeurant, les recourants ne pr�cisent pas quel est le montant minimum qui devrait �tre garanti selon les normes de l'aide sociale. Ici �galement le grief soulev� se r�v�le mal fond�.
6. 6.1 Les recourants font enfin valoir que les salaires fix�s par le Conseil d'Etat � l'art. 43 RMC/GE pourraient �tre plus bas que ceux pr�vus par les conventions collectives de travail. Or, les salaires minimums pr�vus par les conventions collectives sont imp�ratifs dans la mesure o� l'employeur et le travailleur sont li�s par une telle BGE 134 I 269 S. 283convention. De plus, lorsqu'une convention collective a fait l'objet d'un arr�t� d'extension, les dispositions normatives de la convention collective, dont font partie les salaires minimaux, s'appliquent �galement aux employeurs et travailleurs auxquels la convention est �tendue. De m�me, les salaires minimaux pr�vus par des contrats-types au sens de l'art. 360a CO sont �galement imp�ratifs. Aussi bien l'art. 43 RMC/GE devrait-il �tre annul� pour violation du principe de la primaut� du droit f�d�ral (art. 49 al. 1 Cst.).
6.2 L'art. 49 al. 1 Cst. fait obstacle � l'adoption ou � l'application de r�gles cantonales qui �ludent des prescriptions de droit f�d�ral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empi�tent sur des mati�res que le l�gislateur f�d�ral a r�glement�es de fa�on exhaustive. Le principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral peut �tre invoqu� en tant que droit constitutionnel individuel. Le Tribunal f�d�ral examine avec un plein pouvoir d'examen si la norme de droit cantonal est conforme au droit f�d�ral (ATF 134 I 125 consid. 2.1 p. 128; ATF 133 I 286 consid. 3.1 p. 290 et les r�f�rences).
6.3 6.3.1 Il d�coule de l'art. 357 al. 1 CO que les clauses relatives notamment au contenu des contrats individuels de travail n'ont en principe d'effet direct et imp�ratif qu'envers des employeurs et travailleurs qu'elles lient. De telles clauses s'appliquent automatiquement, sans incorporation dans le contrat de travail, et les parties ne peuvent y d�roger contractuellement au d�triment du salari� (cf. GABRIEL AUBERT, Commentaire romand, n. 3 s. ad art. 357 CO). Ces effets supposent que les deux parties soient li�es. Tel est le cas si l'employeur est personnellement partie � la convention, si l'employeur et le travailleur sont membres d'une association contractante (art. 356 al. 1 CO), ou encore si l'employeur et le travailleur ont fait une d�claration de soumission volontaire au sens de l'art. 356b CO et ont obtenu le consentement des parties (cf. ATF 123 III 129 consid. 3a p. 131; arr�t 4C.276/2004 du 12 octobre 2004).
6.3.2 La d�cision d'extension permet l'application d'une convention collective de travail aux employeurs et aux travailleurs qui appartiennent � la branche �conomique ou � la profession vis�e et ne sont pas li�s par cette convention (cf. art. 1 al. 1 de la loi f�d�rale du 28 septembre 1956 permettant d'�tendre le champ d'application de la convention collective du travail [LECCT; RS 221.215.311]). Pour BGE 134 I 269 S. 284savoir si une entreprise appartient � la branche �conomique ou � la profession vis�e et entre, de ce fait, dans le champ d'application de la convention �tendue, il faut examiner de mani�re concr�te l'activit� g�n�ralement d�ploy�e par l'entreprise en cause (arr�t 4P.49/2006 du 24 avril 2006, consid. 3.3). Seule doit �tre prise en consid�ration, dans le cadre de cet examen, l'activit� g�n�ralement exerc�e par l'employeur en question (arr�t 4C.409/1995 du 15 mai 1996, consid. 2b). Les entreprises vis�es par la d�claration d'extension doivent offrir des biens ou des services de m�me nature que les entreprises qui sont soumises contractuellement � la convention; il doit exister un rapport de concurrence directe entre ces entreprises (arr�ts 4C.45/2002 du 11 juillet 2002, consid. 2.1.2, et 4C.46/1995 du 11 octobre 1995, consid. 3a).
6.3.3 Enfin, conform�ment � l'art. 360a al. 1 CO, si, au sein d'une branche �conomique ou d'une profession, les salaires usuels dans la localit�, la branche ou la profession font l'objet d'une sous-ench�re abusive et r�p�t�e et qu'il n'existe pas de convention collective de travail contenant des dispositions relatives aux salaires minimaux pouvant �tre �tendue, l'autorit� comp�tente peut �dicter, sur proposition de la commission tripartite vis�e � l'art. 360b, un contrat- type de travail d'une dur�e limit�e pr�voyant des salaires minimaux diff�renci�s selon les r�gions et, le cas �ch�ant, selon les localit�s, dans le but de combattre ou de pr�venir les abus.
6.4 Comme cela ressort de l'art. 45E LMC/GE, les emplois de solidarit� sont cr��s sur le march� compl�mentaire de l'emploi. Ils doivent viser � l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi. Dans le choix des activit�s retenues, le d�partement veille � �viter toute concurrence avec des entreprises commerciales genevoises, en particulier celles r�gies par des conventions collectives de travail. Les emplois propos�s rel�vent donc d'activit�s d�laiss�es par le march� ordinaire de l'emploi. Leur mise en oeuvre requiert le concours de l'Etat par le biais de subventions. Le l�gislateur genevois a voulu emp�cher tout risque de dumping salarial en �vitant la cr�ation d'un rapport de concurrence directe entre les institutions partenaires et l'�conomie dite "primaire". L'�ventualit� que ces institutions entrent dans le m�me domaine d'activit� que des entreprises englob�es dans une d�cision d'extension est donc tout � fait th�orique.
6.5 Par ailleurs, l'art. 45D al. 3 LMC/GE exclut de fa�on explicite un droit pour le ch�meur d'obtenir une mesure d�termin�e, par BGE 134 I 269 S. 285exemple un emploi dans l'institution de son choix. L'Etat choisit librement les institutions partenaires. Le droit f�d�ral ne l'oblige pas � choisir une institution partenaire qui, par hypoth�se, serait soumise � une convention collective. En outre, comme le rel�ve le Conseil d'Etat dans sa r�ponse, les particularit�s li�es aux emplois de solidarit�, qui pr�sentent indiscutablement une composante de formation, peuvent justifier de soumettre � un r�gime sp�cial les emplois de solidarit� en ce qui concerne le montant des salaires. Dans cette perspective, il est loisible aux parties contractantes de modifier le champ d'application personnel d'une convention collective de travail pour tenir compte de ces particularit�s.
6.6 Intrins�quement, les dispositions en mati�re de salaire adopt�es par le Conseil d'Etat n'apparaissent donc pas contraires au droit f�d�ral. M�me si on ne peut d'embl�e exclure, dans un cas concret, que le salaire fix� par le r�glement soit inf�rieur au salaire minimum pr�vu dans une convention collective (ou un contrat-type), le grief d'inconstitutionnalit� ne peut pas �tre retenu. En effet, si une norme semble compatible avec le droit f�d�ral, au regard des circonstances ordinaires que le l�gislateur devait consid�rer, le juge ne l'annulera pas pour le seul motif qu'on ne peut exclure absolument l'�ventualit� de son application contraire au droit � des cas particuliers. Il ne le fera que si la perspective d'un contr�le concret ult�rieur n'offre pas de garantie suffisante au destinataire de la norme litigieuse (cf. arr�ts 2C_218/2007 du 9 octobre 2007, consid. 3; 2C_71/2007 du 9 octobre 2007, consid. 2.6; cf., sous l'empire de l'OJ, ATF 129 I 12 consid. 3.2 p. 15; ATF 128 I 327 consid. 3.1 p. 334 s. et les arr�ts cit�s). Or, tel n'est pas le cas en l'esp�ce, dans la mesure o� le b�n�ficiaire d'un emploi de solidarit� a toujours la possibilit� de saisir le juge civil dans l'hypoth�se o� la r�mun�ration per�ue ne serait pas conforme � une convention collective.
6.7 Le grief des recourants tir� de la primaut� du droit f�d�ral doit donc aussi �tre rejet�.
133 I 178,
123 I 63 suite... ,
124 I 127,
134 I 125,
art. 45G al. 2 LMC,
art. 53 LMC,
art. 45G al. 1 LMC,
art. 28 Cst. suite... ,
Art. 9 et 49 al. 1 Cst.,
art. 147 Cst.,
art. 356 ss et 359 ss CO,
art. 70 Cst./GE,
art. 116 Cst./GE,
art. 45G al. 4 LMC,
art. 360a CO,
art. 360a al. 1 CO,
art. 45E LMC,
art. 45D al. 3 LMC

References: Art. 9
 art. 356
 Art. 53
 Art. 45
 art. 356

Art. 45
 l'article 45

Art. 44
 art. 45
 ATF 
 art. 12
 art. 45
 ATF 
 art. 147
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 45
 art. 43
 art. 1
 ATF 
 art. 357
 ATF 
 art. 1
 ATF 
 ATF 

art. 45

art. 53

art. 45

art. 28

Art. 9

art. 147

art. 356

art. 70

art. 116

art. 45

art. 360

art. 360

art. 45

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