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﻿ Sentencia 2005-00035 de mayo 24 de 2012
SENTENCIA 2005-00035 DE 24 DE MAYO DE 2012
CONTENIDO:APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. REITERAN LA PRIMACÍA DEL PRINCIPIO DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES EN EL DESEMPEÑO DE CARGOS PÚBLICOS Y PRECISÓ QUE LA IRREGULARIDAD COMETIDA EN LA DESIGNACIÓN NO PUEDE AFECTAR LAS CONDICIONES MÍNIMAS FIJADAS PARA EL SERVIDOR. ASÍ LAS COSAS, DEBE PROTEGERSE AL TRABAJADOR CUANDO LA ADMINISTRACIÓN SIMPLEMENTE LE ENCOMIENDA FUNCIONES Y LO POSESIONA EN UN NIVEL DE INFERIOR JERARQUÍA, PUES ESTA SE BENEFICIA DE SU LABOR Y DESCONOCE EL PRINCIPIO DE “A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL”. POR OTRO LADO, SEÑALÓ QUE LA ASIGNACIÓN DE FUNCIONES NO IMPLICA NECESARIAMENTE UNA MAYOR REMUNERACIÓN AL EMPLEADO, PUES ESTO ES EXPRESIÓN DE LA FACULTAD DE ORDENACIÓN DEL NOMINADOR, ESPECIALMENTE CUANDO EN LA PLANTA DE PERSONAL NO EXISTA UN CARGO DE SUPERIOR JERARQUÍA.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Sentencia 2005-00035 de mayo 24 de 2012
Rad. 73001-23-31-000-2005-00035-01 (1590-09)
Actor: Gladys Cardozo de Collazos
El asunto se contrae a establecer si la demandante tiene derecho al pago de las diferencias salariales y prestacionales, originadas por su labor como almacenista general jefe de sección grado E- 1 del nivel ejecutivo, pese a encontrarse nombrada y posesionada en el cargo de auxiliar administrativa código 550, grado 9, de la secretaría administrativa del departamento del Tolima.
Para los efectos anteriores, la Sala se referirá en primer lugar a los requisitos para el desempeño de los cargos y las normas aplicables al caso, la primacía de la realidad sobre las formalidades, del principio de “a trabajo igual salario igual”, el caso concreto y la conclusión, para poder verificar si el acto acusado se encuentra viciado de nulidad de acuerdo al cargo endilgado.
Aprecia la Sala, que en el escrito de corrección de la demanda, obrante a folios 119 y siguientes del cuaderno principal, específicamente en el numeral 6º de las pretensiones, se agrega la correspondiente a la reliquidación de la pensión de jubilación, petición que en principio, sustenta la actora en el reconocimiento de las diferencias salariales y prestacionales derivadas del desempeño como almacenista general, jefe de sección grado E- 1 del nivel ejecutivo.
Ahora bien, de conformidad con lo señalado por el artículo 145 del Código Contencioso Administrativo, se precisa que en todos los procesos contencioso administrativos procede la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil. Este último, indica en su artículo 82, la figura de la acumulación de pretensiones, con el siguiente tenor literal:
En este caso, la actora demanda exclusivamente al departamento del Tolima, para obtener, principalmente, el pago de las diferencias salariales y prestacionales originadas por el desempeño de las funciones de un cargo de inferior categoría a pesar haber sido nombrada y posesionada en otro. ¿Pero qué sucede en cuanto a la pretensión de reliquidación pensional?
Como se aprecia, las pretensiones deben derivarse de un pronunciamiento de la administración, a través del acto que se considera ha afectado la situación particular del demandante, proferido por la entidad competente.
Examinado el derecho de petición elevado por la actora, que diera origen al acto demandado Oficio 1071 de 1º de diciembre de 2004(2), no se incluye la solicitud de reliquidación pensional, con lo cual en principio se consolidaría el vicio de falta de agotamiento de la vía gubernativa; sin embargo, dicha petición debe derivarse de un proceso autónomo, en donde comparezca como demandada la entidad de previsión o de aquella competente para reconocer y pagar la pensión de jubilación y en donde se enjuicie la legalidad del acto administrativo emitido por esta.
Por ende, para el caso, ni se formuló la demanda vinculando a la entidad competente del reconocimiento pensional, ni se agotó la vía gubernativa, ni se demandó el acto pertinente.
En conclusión, ante las numerosas falencias que se encuentran frente a esta pretensión y a que el a quo omitió manifestarse al respecto, se adicionará la sentencia declarando probada frente a la pretensión referida y de manera oficiosa, la excepción de indebida acumulación de pretensiones y de indebido agotamiento de la vía gubernativa(3) con lo cual se abstiene la Sala de emitir un pronunciamiento de fondo frente a la misma.
2.1 Del desempeño de los cargos públicos.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben...”.
"ART. 123.—(...) Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”.
Así pues, para el caso de la actora, como su inconformidad surge desde 23 de octubre de 1997 hasta el 30 de diciembre de 2001 (fl. 37, cdno. ppal.) debe traerse a colación lo señalado por el Decreto 2400 de 1968, el cual disponía sobre el concepto de empleo:
“ART. 2º.—Modificado por el artículo 1º, Decreto Nacional 3074 de 1968. El nuevo texto es el siguiente: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. Texto destacado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-614 de 2009”.
Luego, el Decreto 1950 de 1973, “por el cual se reglamentan los Decretos-Leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil.”, sobre la remuneración de los empleados allí contemplados señaló:
“ART. 35.—Cuando se trata de vacancia temporal, el encargado de otro empleo solo podrá desempeñarlo durante el término de esta, y en el caso de definitiva hasta por el término de tres (3) meses, vencidos los cuales el empleo deberá ser provisto en forma definitiva. Al vencimiento del encargo, quien lo venía ejerciendo cesará automáticamente en el desempeño de las funciones de este y recuperará la plenitud de las del empleo del cual es titular, si no lo estaba desempeñando simultáneamente. Ver: artículo 23, Decreto Nacional 2400 de 1968.
ART. 36.—El encargo no interrumpe el tiempo para efectos de antigüedad en el empleo de que se es titular, ni afecta la situación de funcionario de carrera.
ART. 37.—El empleado encargado tendrá derecho al sueldo de ingreso señalado para el empleo que desempeña temporalmente, siempre que no deba ser percibido por su titular”.
PAR.—Salvo la excepción contemplada en el artículo 10 de esta ley, no podrá prorrogarse el término de duración de los encargos y de los nombramientos provisionales, ni proveerse nuevamente el empleo a través de estos mecanismos(4).
ART. 9º—Provisión de los empleos por vacancia temporal. Los empleos de carrera, cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal de los mismos, solo podrán ser provistos en forma provisional por el tiempo que duren aquellas situaciones, cuando no fuere posible proveerlos mediante encargo con empleados de carrera(5).
ART. 10.—Duración del encargo y de los nombramientos provisionales. El término de duración del encargo y del nombramiento provisional, cuando se trate de vacancia definitiva no podrá exceder de cuatro (4) meses; cuando la vacancia sea resultado del ascenso con periodo de prueba, de un empleado de carrera, el encargo o el nombramiento provisional tendrán la duración de dicho periodo más el tiempo necesario para determinar la superación del mismo. De estas situaciones se informará a las respectivas comisiones del servicio civil...”(6).
Como se advierte, de las normas transcritas, el encargo es una situación administrativa que en tanto tiene una duración en el tiempo, requiere el desprendimiento de funciones y es una forma de provisión de empleos. Ahora bien, la asignación de funciones, en principio, no conlleva el reconocimiento de una mayor asignación del empleado que lo ejerce, pues se supone que esta facultad de ordenación es la que le compete al nominador, máxime en casos en que en la planta de personal no exista cargo de superior jerarquía en el que el empleado pueda ser designado en razón de las funciones a desempeñar.
2.2. De la primacía del principio de la realidad sobre las formalidades en cuanto al desempeño de cargos públicos.
Dispone el artículo 53 de la Constitución Política que:
Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; (...); primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; (...)” (destacado fuera de texto).
Este principio, que obedece a la especial protección del trabajo en la Constitución Política de 1991, permite que, verbigracia, se resarzan los perjuicios ocasionados por la administración a personas que, a pesar de haber sido vinculadas a la misma bajo la modalidad contractual de prestación de servicios, acreditan los elementos que configuran una verdadera relación laboral(7).
Ahora bien, aun cuando el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades ha sido aplicado en reiteradas oportunidades ante la comprobación de lo que se ha denominado contrato realidad, su ámbito de protección no se limita a dichas situaciones.
Así, en cada caso, le corresponde al juez analizar las circunstancias planteadas en aras de determinar si se puede, en virtud de la aplicación del mismo, proteger los derechos de aquel, que ha desempeñado funciones con anuencia y consentimiento de la administración, pues como la ha señalado esta corporación(8) para el caso de quienes se denominan funcionarios de hecho, una irregularidad en la designación no puede ir en detrimento de las condiciones mínimas fijadas para el servidor público, pues existen postulados de rango constitucional que garantizan la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, la remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo, que se traduce en los principios “a trabajo igual salario igual” e irrenunciabilidad de los beneficios establecidos —artículos 25 y 53 de la Constitución Política— y el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966(9), en cuanto consagra que “Los Estados Partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas”.
Este caso, se refiere al pago de las diferencias salariales y prestacionales por el desempeño de funciones de un cargo de superior categoría, evento en el cual es completamente aplicable el principio en mención, pues como se ha dicho, la administración, para cumplir los cometidos estatales, puede como regla general, adscribirle funciones al empleado público, estas deben estar acordes con su perfil y labor que desarrolla, y este debe acatarlas; empero, en todo caso, debe protegerse al trabajador cuando la administración se beneficia de una labor, simplemente encomendando funciones al empleado nombrado y posesionado en un nivel de inferior jerarquía, protección que procede bajo la primacía de la realidad frente a las formas en conjunción con el principio de a trabajo igual salario igual.
Es cierto que la administración cuenta con las atribuciones que desde la misma Constitución se le han atribuido para realizar los fines del Estado y por ello tiene la potestad de organización, pero, la demostración de la realidad debe imperar y por ello la primacía de la realidad sobre las formas debe prevalecer y no solamente el tipo de vinculación formal debe gobernar la situación laboral del funcionario.
“De acuerdo con el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre formas (C.P. art. 53), independientemente del nombre que se le dé al contrato o de las aparentes relaciones contractuales que se establezcan, si en la práctica se comprueba la existencia de los tres requisitos antes señalados, se estará frente a un relación laboral.
Como consecuencia de esto, quien desempeña la labor será tenido como un trabajador, con todos los derechos y obligaciones propias de tal posición contractual y la persona o entidad que recibe el servicio prestado y/o quien señala las pautas de modo, tiempo y cantidad de ejecución del mismo y le paga el salario al trabajador, será tenido en cuenta como el empleador, con todos los derechos y obligaciones propias de tal posición contractual.
La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia ha dado aplicación al mencionado principio de primacía de la realidad sobre las formas, en aras de proteger los derechos fundamentales de trabajadores, quienes a pesar de cumplir con los tres requisitos esenciales, constitutivos de una relación laboral, su empleador les ha negado la calidad de tales”(10 ) (destaca la Sala).
2.3. Del principio de “a trabajo igual salario igual.
El derecho a la “igualdad salarial” se deriva del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política y señalado de manera expresa en el artículo 143 del Código Sustantivo del Trabajo, aunque para el caso de las relaciones de derecho privado encierra implicaciones diferentes(11).
Así, una de las consecuencias de la especial protección que el Estado debe brindar al trabajo, es la exigencia legal y judicial del respeto por la dignidad y la justicia en la relación laboral (C.P. art. 25). Directamente ligada con lo anterior se encuentra la obligación de proporcionar una remuneración acorde con las condiciones reales del trabajo (C.P. art. 53), puesto que el salario es “la causa o el motivo, desde el punto de vista de quien se emplea, para establecer la vinculación laboral”(12).
Es de anotar que la Corte Constitucional en Sentencia T- 782 de 1998, providencia a la que se refiere el a quo, señaló que existen muchos cargos en el servicio público cuyas funciones parecen ser similares o iguales pero los requisitos que se exigen para el ejercicio de los mismos difieren del hecho que puede justificar el tratamiento diverso a nivel salarial; no obstante, en tal caso los actores se desempeñaron como conductores grado 6, en la Procuraduría General de la Nación, que según ellos desempeñaban las labores de los conductores grado 8, cuya diferencia salarial entre un grado y el otro, era de $ 94.321. Ambos cargos pertenecían al nivel operativo, donde predominaba el desarrollo de actividades manuales o tareas de ejecución, lo que según la Corte otorgaba importancia a la exigencia de experiencia, pues para uno y otro grado variaba, situación que justificaba el tratamiento diverso a nivel salarial.
No obstante, también ha precisado la Corte que “la existencia de una diferenciación salarial entre dos trabajadores que, en principio se encuentran en similares condiciones, debe fundarse en una justificación objetiva y razonable, so pena de vulnerar el derecho fundamental de todos los trabajadores a ser tratados con igual consideración y respeto por el empleador (C.P. art. 13)”(13) y además “que la justificación del trato diferenciado no puede radicarse en argumentos meramente formales, como la denominación del empleo o la pertenencia a regímenes aparentemente diferentes”(14).
También ha señalado la Corte que “desde una perspectiva constitucional, para que dos circunstancias de hecho resulten similares no es necesario que sean idénticas o plenamente iguales. Se debe afirmar que existen circunstancias similares o comparables, cuando las condiciones generales —sobre la calidad y cantidad de trabajo— son semejantes, es decir, cuando no existen diferencias verdaderamente relevantes”(15).
De las pruebas allegadas al expediente se pueden inferir las siguientes premisas fácticas:
3.1. Acerca de la vinculación de la actora a la planta de personal del departamento del Tolima.
• A folio 7 del cuaderno principal, obra copia del acta de posesión de la actora en el cargo del almacenista categoría 1, grado de remuneración T-15, adscrita a la secretaría de agricultura y desarrollo, del 23 octubre de 1991.
• Mediante Decreto 760 de 16 de julio de 1991, la actora fue trasladada al cargo de almacenista. (fl. 64, cdno. ppal.). A folio 66 obra copia del acta de posesión de 23 de octubre de 1991, en el mencionado cargo, en la secretaría de agricultura y desarrollo.
• Fue aportada copia del acta de posesión de la actora en el cargo del almacenista categoría 1, grado de remuneración T-15 de la secretaría de agricultura y desarrollo, de 1º de julio de 1993. (fl. 8, cdno. ppal.). De igual manera, fue aportada copia del acta de posesión de la actora en el cargo del almacenista categoría 1, grado de remuneración T- 4 de la secretaría de servicios administrativos de la función pública, de 29 diciembre de 1995. (fl. 9, cdno. ppal.).
• A folio 18 del cuaderno principal obra copia del acta de posesión de la actora en el cargo de auxiliar administrativo, código 550, grado de asignación 9, correspondiente a la planta global de la Gobernación del Tolima, incorporada mediante Resolución 035 de 27 de abril 1999.
• Mediante Oficio 323 de 17 de junio de 1999, suscrito por el coordinador del área de talento humano de la secretaría administrativa del departamento del Tolima, que le indica a la actora que sus funciones eran las mismas de las que venía desempeñando en el cargo de almacenista grado T-4 pues los manuales de funciones específicas se encontraban en proceso de actualización. (fl. 19, cdno. ppal.).
• Mediante resolución sin número de 10 de octubre de 2001, proferida por la secretaría administrativa del departamento del Tolima, se dispuso ampliar el término para la entrega del cargo de la actora, hasta el día 30 de diciembre de 2001 (fls. 238 y ss., cdno. de pruebas de la parte demandante.)
De las pruebas aportadas, como se colige, que a pesar de que la actora se desempeñó como almacenista desde el 23 de octubre de 1991, al ser incorporada en el cargo de auxiliar administrativo código 550, grado 9, a partir del mes de junio de 1999, por orden misma del coordinador del área de talento humano de la entidad, se le dijo que debía seguir ejerciendo las funciones que antaño desempeñaba como almacenista.
El desempeño de tales funciones se mantuvo hasta el 30 de diciembre de 2001, como se aprecia de la resolución por medio de la cual se prorrogó el plazo de entrega del cargo.
3.2. En cuanto a la creación del cargo de almacenista general.
A folio 13 del cuaderno principal obra copia del Decreto 1055 de 23 de octubre de 1997, proferido por el gobernador del departamento del Tolima, por medio del cual se crea el cargo del jefe de sección, del nivel ejecutivo, grado de remuneración E-1 de secretaría de servicios administrativos del ente accionado, cuya naturaleza en sus funciones es la de manejar, controlar y supervisar las existencias en mercancía del almacén con el fin de garantizar el suministro oportuno de los elementos necesarios para el normal funcionamiento de la administración central. Allí mismo se indicaron las funciones especificas y los requisitos del cargo y se dispuso nombrar en tal posición al señor Misael Triana Sánchez.
3.3. Acerca de la naturaleza de los cargos, requisitos y funciones de los cargos de almacenista, almacenista general – jefe de sección y auxiliar de servicios generales.
A folios 10 y subsiguientes del cuaderno principal y 160 y subsiguientes del cuaderno de pruebas de la parte demandante, obra copia del Decreto 608 de 8 julio de 1997, manual de funciones y requisitos mínimos de la planta de personal del departamento del Tolima, en el que se indica respecto de los grados de almacenista del nivel técnico, almacenista general del nivel ejecutivo y de auxiliar administrativo lo siguiente:
Almacenista Grado T- 4 Almacenista general - jefe de sección. ( fl. 13 y ss.).
Fueron modificadas por Decreto 068 de 2000.
Auxiliar administrativo código 550 grado 09.
Ver Decreto 068 de 21 de febrero de 2000 (fl.32 y ss.).
Corresponde al nivel técnico. Su jefe inmediato se trata del jefe de división.
Corresponde al nivel ejecutivo. Su jefe inmediato se trata del jefe de división de recursos físicos Corresponde al nivel administrativo. Código 550 Grado 06.
Aprobación de 3 años de educación superior en economía, administración de empresas, pública, financiera, bancaria o contaduría, mercadeo o ingeniería industrial.
Como experiencia 3 años relacionados con el cargo.
Como requisitos mínimos para desempeñar el cargo se fijó:
Aprobación de 4 o 5 años de educación superior en economía, administración de empresas, pública, financiera, bancaria o contaduría.
Como experiencia 4 años relacionados con el cargo.
Posteriormente, por Decreto 068 de
21 de febrero de 2000 (fl.32 y ss.) se exigió únicamente un año de experiencia en el cargo. Requisitos:
Título de bachiller en cualquier modalidad. Dos años y seis meses de experiencia general.
Naturaleza de funciones: manejar, controlar, y supervisar las existencias de mercancía del almacén con el fin de garantizar el suministro oportuno de los elementos necesarios para el normal funcionamiento de la administración central.
Naturaleza de funciones: manejar, controlar y supervisar las existencias en mercancía del almacén con el fin de garantizar el suministro oportuno de los elementos necesarios para el normal funcionamiento de la administración central.
Naturaleza de funciones.
Ejecutar con conocimientos específicos, labores en determinadas áreas de trabajo para el desarrollo de las actividades relacionadas con el manejo de la formación o documentación y cumplimiento de trámites administrativos de cierta complejidad necesarios para adelantar o elaborar programas.
Vigilar porque el almacén se mantenga en orden y el estado de limpieza y porque las existencias se conserven dentro de los máximos y mínimos de pedido ya establecidos relacionados con las funciones a su cargo.
Supervisar que las compras se ejecuten de acuerdo a las normas legales y especificaciones y compras requeridas.
Velar porque el registro de elementos devolutivos se mantenga actualizado y se lleve de acuerdo con las normas vigentes.
Revisar y presentar los informes diarios del movimiento del almacén y de los demás informes que se deben enviar a la contraloría e informar al jefe inmediato al respecto.
Supervisar que el personal cumpla en forma estricta y oportuna las funciones que le han sido asignadas.
Velar por que los elementos almacenados se conserven en buen estado y no sufra deterioro por humedad y demás elementos naturales.
Recibir y avalar con su firma, que los elementos comprados se reciban de acuerdo a la cantidad, especificaciones y calidad requerida.
Presentar cada mes al jefe de la división un informe sobre la entrega de cada uno de los bienes y servicios a cada secretario o dependencia administrativa.
Revisar que los despachos de pedido a las distintas secretarías se efectúen de una manera oportuna y eficiente.
Custodiar y responder por los bienes que ingresen al almacén.
Proyectar los actos administrativos para dar de baja los elementos que se determinen convenientes.
Responder por el manejo de la caja menor a cargo de la secretaría de servicios administrativos y de función pública.
Responder por los comprobantes, informes, relaciones de entradas y salidas, preparar y rendir las de caja menor.
Responder por los elementos y equipos de oficina que tenga a su cargo, de acuerdo con las responsabilidades llevadas en el almacén.
Proyectar para la firma del jefe de la división de recursos físicos los procedimientos y sistemas.
Responder por la elaboración y sustentación de los informes, estudios y proyectos que sobre las responsabilidades propias le asigne el jefe inmediato.
Informar continuamente al jefe inmediato sobre la marcha de las tareas y labores asignadas y sus logros, dificultades, dando las recomendaciones y soluciones pertinentes.
Las demás funciones que le asigne el jefe inmediato afines con la naturaleza de su cargo.
Por funciones específicas:
Vigilar porque el almacén se mantenga en orden y en estado de limpieza y porque las existencias se conserven en máximos y mínimos de pedidos ya establecidos relacionados con las funciones de su cargo.
Velar porque los registros de los elementos devolutivos se mantengan actualizados y se lleven de acuerdo con las normas vigentes.
Revisar los informes diarios de los reportes del almacén y demás informes que se presenten en la contraloría.
Velar porque los elementos almacenados se conserven en buen estado y no sufran deterioro.
Recibir y avalar con su firma que los elementos comprados se reciban de acuerdo a la cantidad, especificaciones y calidad requerida.
Custodiar y responder por todos los bienes que ingresen al almacén.
Responder por el manejo de la caja menor de la secretaría de los servicios administrativos y de la función pública.
Responder por todos los elementos y equipos de oficina que tenga a su cargo, de acuerdo con las responsabilidades entregadas por el almacén.
21 de febrero de 2000 (fl.32 y ss.) se agregó:
Supervisar que las compras se ejecuten de acuerdo a las normas legales y especificaciones requeridas.
Presentar cada mes al jefe de la dirección un informe sobre la entrega de cada uno de los bienes y servicios a cada secretaría o dependencia administrativa.
Revisar que los despachos de pedidos a las distintas secretarías de efectúen de manera oportuna y eficiente
Proyectar los actos administrativos para dar de baja los elementos que se determine conveniente.
Proyectar para la firma del jefe de la división de recursos físicos los procedimientos y sistemas administrativos con miras a utilizar los recursos disponibles.
Definir adecuadamente los controles de actividades fundamentales a su cargo, mejorarlos permanentemente para que se adecuen a las necesidades y aplicarlos.
Dar cumplimiento a las leyes, normas, políticas, procedimientos, planes, proyectos y metas que rigen a la dependencia y a la administración.
Aplicar los correctivos necesarios para mejorar el desarrollo de los procesos a su cargo.
Levantar, analizar y mejorar permanentemente los procesos y procedimientos a su cargo, de acuerdo con las metodologías establecidas por la dirección de modernización de la administración.
Llevar el kardex actualizado que permita el registro y control de las existencias y el movimiento del almacén.
Elaborar informes y boletines diarios del almacén.
Llevar y actualizar los registros contables de entradas y salidas del almacén.
Elaborar la relación anual de inventarios.
Preparar las actas de baja de los elementos del almacén.
Liquidar los comprobantes de los elementos de consumo que salen del almacén
Servir de asistente en las labores y tareas que se realicen en la dirección que haga parte.
Elaborar a máquina o computador los documentos que en razón a sus tareas y labores le correspondan.
Como se aprecia, las funciones señaladas de almacenista son casi idénticas a las de almacenista general - jefe de sección, salvo que a este último se agregaron algunas referentes al mejoramiento de procesos y procedimientos de calidad del servicio. Se aprecia a demás que el cargo de almacenista del nivel técnico encerraba la dirección de personal, al asignársele la función de supervisar que el personal cumpliera en forma estricta y oportuna las funciones que se le hubieren tareas de orden puramente técnico de elaboración de registros, archivos y documentos relacionados con el inventario de almacén de la entidad.
3.4. Acerca de la supresión del empleo de auxiliar administrativo desempeñado por la actora y la prórroga en la entrega del cargo.
Mediante Decreto 0378 de 9 de julio de 2001, fue suprimido el cargo de auxiliar administrativo de la actora de la planta de personal de empleos de la administración central del departamento del Tolima.
• A folio 25 del cuaderno principal, obra copia de la Resolución 1004 de 4 de septiembre de 2001, por medio de la cual se fija término de entrega de funciones y responsabilidades a un funcionario de manejo. Allí se indica que era necesario prorrogar el plazo para la entrega de funciones y responsabilidades propias del mismo, de acuerdo al Decreto 0589 de 2000, pues la actora tenía funciones y responsabilidades de manejo y atendiendo a que el cargo anterior ocupado era el de almacenista adscrito a la secretaría de agricultura y desarrollo agropecuario.
• A folio 94 y siguientes del cuaderno principal, obra copia del oficio de 1º de agosto de 2001, suscrito por la actora y dirigido a la secretaría administrativa de la Gobernación del Tolima, en que le manifestó que atendiendo a la supresión del cargo y a que le habían sido comisionadas funciones de almacén, solicitaba se le concediera un término prudencial para la entrega de los bienes a su cargo, atendiendo a que debía recibir y legalizar los almacenes de la secretaría de desarrollo, secretaría de transporte, Instituto Politécnico Luis A. Rengifo, el almacén de rentas del Tolima, la Escuela de Enfermería, el Hotel Río Prado, el almacén “Fed”, la granja del Líbano, la granja de Venadillo, los comodatos del departamento; la maquinaria del departamento; además de tomar las improntas y fotos a maquinaria abandonada en las vías y lugares alejados del municipio, así como vigilar porque el almacén se mantenga en orden y supervisar que las compras se ejecuten de acuerdo a las normas vigentes.
• Como ya se relacionó, mediante resolución sin número de 10 de octubre de 2001, proferida por la secretaría administrativa del departamento del Tolima, se dispuso ampliar el término para la entrega del cargo de la actora, hasta el día 30 de diciembre de 2001. (fls. 238 y ss. del cdno. de pruebas de la parte demandante.)
3.5. Del agotamiento de la vía gubernativa.
Se allegó copia de oficio de 4 junio de 1999, suscrito por la actora y dirigido al jefe de talento humano de la secretaría administrativa de la Gobernación del Tolima, en el que le solicita se le indiquen las funciones que le fueron asignadas al cargo de auxiliar administrativo, puesto que dijo, no le habían sido dadas a conocer y se encontraba desempeñando las funciones de almacenista que eran las mismas del nuevo cargo del jefe de sección del almacén general (fl. 20, cdno. ppal.).
• A folio 117 del cuaderno principal, obra copia del oficio de 26 de diciembre de 2000, suscrito por la actora y dirigido al jefe de sección del almacén de la secretaría administrativa del departamento del Tolima, en el que le indicó que varias ocasiones le había solicitado al señor gobernador y al secretario administrativo el reconocimiento del salario de acuerdo a las funciones que desempeñó como empleada de manejo al servicio del almacén; que le solicitaba le reiterara su petición al gobernador.
• A folio 118 del cuaderno principal obra copia de oficio de 16 de diciembre de 2003, suscrito por la demandante y dirigido a la secretaría administrativa de la Gobernación del Tolima, por medio del cual le solicitó el pago de indemnización y de diferencia salarial originada por su labor como empleada de manejo y por el desempeño de funciones como almacenista de la secretaría administrativa, jefe de sección, grado E1, hasta el 30 de diciembre de 2001.
• Mediante petición de 1º octubre de 2004, obrante a folio 57 y subsiguientes del cuaderno principal, la actora solicitó a la administración el pago de salarios, cesantías, prestaciones, primas, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir durante el periodo comprendido entre el 20 de octubre de 1991 y el 31 de diciembre de 2001 por su trabajo como almacenista de la secretaría administrativa jefe de sección grado E-1 del departamento del Tolima.
3.6. De la naturaleza de las funciones desempeñadas por la actora.
• A folio 78 del cuaderno principal obra copia de oficio de 7 de marzo de 1994, suscrito por la secretaría de desarrollo agropecuario del Tolima, en el que se le solicitó al gobernador el reconocimiento en dinero de las vacaciones a la actora, pues se dijo que su cargo se trataba de un cargo de manejo y atendiendo a que en varias ocasiones no las había podido disfrutar “se necesitaba de sus servicios para entregar y legalizar los comodatos que han salido, y otros, que se encuentran en trámite” y por “tener muchos elementos de responsabilidad a su cargo”.
Como se desprende de las pruebas allegadas, a la demandante se le nombró en el cargo de almacenista de la secretaría de agricultura y desarrollo agropecuario y con ello asumió el almacén de dicha entidad; no obstante cuando fue creado el cargo de jefe de sección del almacén con las mismas funciones que las desempeñadas por la actora, se le indicó que debía continuar con las funciones que ejercía antes de la creación de tal cargo.
Igual situación sucedió al incorporársele a la planta de personal del departamento del Tolima, en donde como se hizo evidente al momento de la entrega, se le había asignado el manejo de los almacenes de la secretaría de desarrollo, la secretaría de transporte, el Instituto Politécnico Luis A. Rengifo, el Almacén de Rentas del Tolima, la Escuela de Enfermería, el Hotel Río Prado, el almacén “Fed”, la granja del Líbano, la granja de Venadillo y como se dijo en la ampliación de la prórroga para la entrega del cargo, en el manejo de los comodatos del departamento.
Tales responsabilidades no podrían ser las de un auxiliar administrativo, sino las de un empleado de manejo que por su cargo y por las funciones que presta, tiene una gran responsabilidad dentro de la estructura administrativa de la entidad por su labor como administradora de sus bienes, además como ya se mencionó, contaba con la labor de supervisar el cumplimiento de las funciones de sus compañeros. Tan es así que la misma secretaría administrativa de la entidad prorrogó en dos ocasiones la entrega del cargo de la actora, debido a la gran cantidad de obligaciones y responsabilidades de esta, demorándose tal operación cuatro meses, hasta el 30 de diciembre de 2001, cuando el cargo de la actora ya había sido suprimido de la planta de personal mediante Decreto 378 de 9 de julio de 2001(16).
Se tiene entonces, que desde la creación e incorporación a la planta de personal del departamento del Tolima del cargo de almacenista general - jefe de sección, se creó una desigualdad frente a la actora, quien primero como almacenista del nivel técnico y luego como auxiliar administrativo código 550 grado 09, desempeñó similares funciones a las del jefe de sección, con el aludido salario inferior de acuerdo al cargo para el cual fue nombrada y posesionada.
Significa lo anterior, que desde que se profirió el Decreto 1055 de 23 de octubre de 1997, de creación del cargo de almacenista general – jefe de sección, se generó para la actora una desigualdad pues la remuneración obtenida por el ejercicio de sus funciones, fue inferior a la que obtuvo el funcionario nombrado y posesionado en el cargo creado.
Dicha desigualdad se mantuvo por casi cuatro años, con lo cual no puede considerarse que se trató de un encargo o de una comisión pues como se dijo el encargo es una situación administrativa que tiene una duración en el tiempo, que requiere el desprendimiento de funciones y es una forma de provisión de empleos; mientras que su designación como provisional resulta improcedente dado el nombramiento de la actora en el cargo anterior.
Ahora bien, la asignación de funciones, en principio, no conlleva el reconocimiento de una mayor asignación del empleado que lo ejerce, pues se supone que esta facultad de ordenación es la que le compete al nominador, máxime, como ya se dijo, cuando en la planta de personal no existe el cargo de superior jerarquía en el que pudiese ser designado el empleado, empero, para el presente caso, el cargo si existió, solo que no se promovió a la actora sino que se nombró a otro funcionario en el recién creado cargo que contaba con las mismas funciones que desempeñaba la actora, pero con una asignación más alta.
Ahora bien, recordemos que el a quo, denegó las pretensiones de la demanda pues consideró que la actora no reunía los requisitos del cargo y que por ello era válido hacer la discriminación salarial atendiendo a que existía un criterio razonable y objetivo que justificaba la situación y que era el no reunir los requisitos del cargo.
La Sala no comparte la anterior conclusión pues, en primer lugar lo perseguido con la demanda es principalmente el pago de las diferencias salariales y prestacionales ocasionadas por las funciones de un cargo de superior jerarquía; no se pretendió con la acción una nivelación salarial ni el reintegro al servicio a ese cargo superior. En segundo lugar, debe recordarse que, es la misma Constitución la que protege el derecho de los trabajadores a recibir una remuneración acorde con las funciones que realiza, y en este caso fue la misma administración la que creó la situación de discriminación laboral de la actora al crear un nuevo cargo con mayor grado de remuneración y requisitos, pero con las mismas obligaciones y responsabilidades que inicialmente desempeñaba la actora, y además, con lo cual se satisface el presupuesto de la calidad y cantidad de trabajo en funciones de gran responsabilidad desempeñada por los funcionarios en las mismas labores y que la misma administración exigió a la actora, debía continuar cumpliendo.
Es decir, que a pesar de haber creado el cargo para un funcionario con mayor preparación académica, confió en que la misma actora era quien desempeñaba en alta medida tales funciones, sin que le exigiera acreditar el cumplimiento de tales requisitos. Así, luego de beneficiarse de tales funciones, no era válido que le negara el pago de su salario de acuerdo al manual de funciones, pues la actividad realizada por la actora debe ser compensada.
En el derecho laboral administrativo, la administración puede, para cumplir los cometidos estatales, como regla general, adscribirle funciones al empleado público, quien debe acatarlas, pero estas deben estar acordes con su perfil y labor que desarrolla, y debe, en todo caso, proteger al trabajador en situaciones como la presentada, donde la administración se beneficia de una labor de dirección y manejo, simplemente exigiendo su cumplimiento al empleado que ha sido nombrado y posesionado en un nivel de inferior jerarquía, protección que procede bajo la primacía de la realidad frente a las formas, aunado al principio de “a trabajo igual salario igual”.
Es cierto que la administración tiene un poder de naturaleza pública para realizar los fines del Estado y por ello tiene la potestad de organización; pero, en casos como el presente, la demostración de la realidad debe imperar y es esta última a la que debe dársele un efecto jurídico.
Por lo expuesto, es incuestionable que la actora tiene derecho a percibir la remuneración asignada al cargo jefe de sección - almacenista general, pues desempeñó dicho empleo transitoriamente, desde el 23 de octubre de 1997 hasta el 30 de diciembre de 2001, situación que impone acceder a las pretensiones de la demanda en lo referente al pago de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre el cargo de auxiliar administrativo código 550 grado 09 y el de jefe de sección - almacenista general grado E-1, reconocimiento que no se hará a título de indemnización por cuanto se tratan de derechos inherentes a una relación laboral que existió entre la actora y el departamento del Tolima, apreciación con la cual la Sala ha determinado el restablecimiento del derecho para los casos de contrato realidad cuando se declara la existencia de una relación laboral(17).
Las diferencias originadas serán utilizadas para la reliquidación de las cesantías y los intereses a las mismas, hasta el 30 de diciembre de 2001, pero no se ordenará el reconocimiento de la sanción moratoria contemplada en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, norma aplicable al caso, por cuanto ese mayor reconocimiento pendía del reconocimiento de las diferencias salariales y prestacionales que nos ocupan.
De igual manera, las diferencias señaladas servirán para determinar los aportes pensionales que deberá efectuar la entidad y la misma demandante. proporcionalmente a las diferencias que se reconozcan y que deberá determinar el fondo respectivo, por el periodo comprendido del 23 de octubre de 1997 y el 30 de diciembre de 2001.
4. De la prescripción de derechos.
Ahora bien, considera la Sala que es evidente que como la petición fue elevada solo hasta el 24 de octubre de 2004, ocurrió el fenómeno de la prescripción sobre las diferencias no reclamadas originadas con anterioridad al 24 de octubre de 2001, de conformidad con lo señalado por el Decreto 3135 de 1968.
Si bien es cierto, la demandante elevó varias peticiones a la administración para el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales originadas por el desempeño de las funciones de jefe de sección - almacenista general(18), se tiene que la petición que dio origen al acto acá demandado se trata de la que fuera elevada por la administración el 24 de octubre de 2004, con la cual se provocó el pronunciamiento de la administración que es el que ahora nos ocupa.
Debió la demandante demandar los actos administrativos expresos o presuntos de la administración producto del ejercicio de la vía gubernativa mediante las peticiones citadas, para evitar la configuración del fenómeno de la prescripción de las diferencias no reclamadas.
En consecuencia, se aprecia la configuración del fenómeno de la prescripción por las diferencias causadas con anterioridad al 24 de octubre de 2001, razón que lleva a la Sala a condenar al departamento del Tolima, al pago las diferencias salariales y prestacionales ocasionadas pues la administración otorgó a la demandante funciones por fuera de las funciones propias de su designación, pues se benefició, del ejercicio de un empleo de superior jerarquía, labor que debe ser resarcida.
Así las cosas, el departamento del Tolima deberá cancelar al demandante la totalidad de las diferencias salariales y prestacionales que debía percibir la actora por su desempeño correspondiente a las funciones de jefe de sección - almacenista general, por el periodo comprendido del 23 de octubre de 2001 al 30 de diciembre de ese mismo año, por ocurrencia del fenómeno de la prescripción. Tal fenómeno no operará sobre el pago de los aportes que la entidad debía realizar para efectos del reconocimiento pensional, pues se trata de un derecho imprescriptible e irrenunciable que genera una condición jurídica, como es la consecución del reconocimiento pensional. Por ello, el departamento del Tolima deberá trasladar las sumas correspondientes a la diferencia en la cotización mensual por concepto de pensiones, mes a mes, con la correspondiente indexación y los rendimientos financieros certificados por la entidad administradora de pensiones, a la entidad o empresa donde la accionante disponga y estuviere vinculada desde octubre de 1997 hasta diciembre de 2001. A su turno entidad administradora de pensiones indicará a la actora el monto de las diferencias que por este aspecto deberá cancelar para cumplir con el total del aporte pensional por los periodos señalados.
SE REVOCA el numeral segundo de la sentencia de veinticinco (25) de junio de dos mil nueve (2009), proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por Gladys Cardozo de Collazos contra el departamento del Tolima. En su lugar se dispone:
1. Declárase de oficio las excepciones de indebida formulación de pretensiones y de falta de agotamiento de la vía gubernativa, respecto de la pretensión de reliquidación pensional. En consecuencia, se inhibe la Sala emitir sobre esta un pronunciamiento de fondo, de acuerdo a lo señalado en la parte motiva.
2. Declárase la prosperidad de la excepción de prescripción de las diferencias salariales y prestacionales, causadas con anterioridad al 23 de octubre de 2001, de conformidad con lo señalado en precedencia.
3. Declárase la no prosperidad de las excepciones de “improcedencia de la acción por indebido agotamiento de la vía gubernativa”, de “inexistencia de daño a restablecer por parte de la administración departamental” y de “cobro de lo no debido”, propuestas por el departamento del Tolima, de acuerdo a las consideraciones expuestas.
4. Declárase la nulidad del Oficio 1072 de 1º de diciembre de 2004, proferido por el departamento del Tolima, por el que se negó la petición de reconocimiento y pago de diferencias salariales y prestacionales elevada por la señora Gladys Cardozo de Collazos, conforme a lo expuesto en precedencia.
5. Condénase al departamento del Tolima a pagar a la señora Gladys Cardozo de Collazos, las diferencias salariales y prestacionales originadas por su desempeño como jefe de sección - almacenista general del departamento del Tolima, por el periodo comprendido del 23 de octubre de 2001 al 30 de diciembre de ese mismo mes y año, de acuerdo a lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Las diferencias originadas serán utilizadas para la reliquidación de las cesantías y los intereses a las mismas, hasta el 30 de diciembre de 2001.
5. Condénase al departamento del Tolima a trasladar las sumas correspondientes a la diferencia en la cotización mensual por concepto de pensiones, mes a mes, con la correspondiente indexación y los rendimientos financieros certificados por la entidad administradora de pensiones, a la entidad o empresa donde la accionante disponga y estuviere vinculada desde octubre de 1997 hasta diciembre de 2001. De igual manera, la actora, deberá pagar los porcentajes de cotización correspondientes a pensión al fondo respectivo por el periodo mencionado.
7. El departamento del Tolima dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo y observará lo dispuesto en el inciso final del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, atendiendo lo dispuesto en la Sentencia C-188 de 1999 proferida por la Corte Constitucional.
8. Niéguense las demás pretensiones de la demanda.
9. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Este documento fue creado a partir del original obtenido en el Consejo de Estado».
(2) Ver folios 57 a 63 del cuaderno principal.
(3) Artículo 164 incisos 2º y 4º del Código Contencioso Administrativo.
(4) Apartes destacados declarados exequibles, por los cargos analizados, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-942-03 de 15 de octubre de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(5) Aparte destacado declarado exequible, por los cargos analizados, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-942-03 de 15 de octubre de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(6) Aparte destacado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-368-99 de 26 de mayo de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(7) Subordinación, prestación personal del servicio y remuneración como contraprestación a la misma.
(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda , Subsección “A”, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil nueve (2009), Rad. 25000-23-25-000-2004-03773-01(689-06).
(9) Que entró en vigor el 3 de enero de 1976, aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1.968 y ratificado el 29 de octubre de 1969.
(10) C. Const., M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. T-291/2005.
(11) C. Const., M.P. Jaime Córdoba Triviño. T- 335/2000.
(12) C. Const., M.P. Jaime Córdoba Triviño. T- 103/02.
(13) Sent. T- 335/2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(16) Ver folio 221 del cuaderno de pruebas de la parte demandante.
(17) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil once (2011), Rad. 50001 23 31 000 2004 10725 01 (1079-09). Actor: Gladys Garzón Páramo.
(18) Ver Oficio de 26 de diciembre de 2000, suscrito por la actora y dirigido al jefe de sección del almacén de la secretaría administrativa del departamento del Tolima, en el que le indicó que, en varias ocasiones le había solicitado al señor gobernador y al secretario administrativo correspondiente, se le reconociera el salario de acuerdo a las funciones que desempeñó como empleada de manejo al servicio del almacén; que le solicitaba reiterara su petición al gobernador (fl. 117). De igual manera, se aportó copia del oficio de 16 de diciembre de 2003, suscrito por la demandante y dirigido a la secretaría administrativa de la Gobernación del Tolima, por medio del cual solicitó el pago de indemnización y de diferencia salarial originada por su labor como empleada de manejo y el desempeño de las funciones como almacenista general -jefe de sección, grado E1 (fl. 118).
Además, mediante petición de 1º octubre de 2004, obrante a folio 57 y subsiguientes, la actora solicitó a la administración el pago de salarios, cesantías, prestaciones, primas, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir durante el periodo comprendido entre el 20 de octubre de 1991 y el 31 de diciembre de 2001 por su trabajo como almacenista de la secretaría administrativa jefe de sección grado E-1 del departamento del Tolima.

References: artículo 145
 artículo 82
 artículo 1
 artículo 23
 artículo 10
 artículo 53
 artículo 13
 artículo 143
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 2
 artículo 176
 artículo 177
 artículo 60
 Artículo 164