Source: https://vlexvenezuela.com/vid/ofisit-c-acto-administrativo-652865925
Timestamp: 2020-01-25 17:26:10+00:00

Document:
Sentencia nº 1079 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 27 de Octubre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 652865925
Número de Expediente: 15-136
El 23 de enero de 2015, mediante oficio identificado con el alfanumérico T7S -310- 2015, el Juzgado Superior Séptimo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas remitió a esta Sala de Casación Social de este m.T., expediente que contiene la demanda que por nulidad incoó la sociedad mercantil OFISIT, C.A., registrada ante el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 18 de diciembre de 1997, bajo el n° 37, Tomo 177-A-Qto, modificado sus estatutos en Asamblea General Extraordinaria de Accionista celebrada el 20 de mayo de 2004, asentada el acta por ante el registro mercantil antes descrito, el 17 de junio de 2004, bajo el n° 49, Tomo 925-A-Qto, representada judicialmente por los abogados J.L.P.F. y L.J.G.M., inscritos en el Inpreabogado bajo los nos 18.357 y 6.183, en su orden, contra el acto administrativo n° 336-2012 proferido el 16 de agosto de 2012, por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES DISTRITO CAPITAL Y VARGAS, hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Capital y Vargas, órgano desconcentrado del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) -sin representación judicial acreditada a los autos-, contentivo de certificación como enfermedad ocupacional agravada con ocasión del trabajo, la discopatía cervical L5-S1: hernia discal C5-C6 (CIE10: M50) padecida por la ciudadana B.L.C.M., titular de la cédula de identidad no 6.551.223 -sin representación judicial acreditada a los autos-, conjuntamente con la nulidad del informe complementario del 26 de julio de 2010 y el informe pericial contenido en el oficio n° 01651-12 del 27 de agosto de 2012.
Dicha remisión se efectuó como consecuencia del recurso de apelación ejercido por la parte demandante el 14 de enero de 2015, contra la decisión proferida el 12 de enero de 2015, por el Juzgado Superior Séptimo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, que declaró improcedente la demanda de nulidad interpuesta contra la certificación signada n° 336-2012 del 16 de agosto de 2012, proferida por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Distrito Capital y Vargas, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL); e inadmisible “el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el Informe Complementario de fecha 26/07/2010 y el Informe Pericial Oficio N° 01651-12 de fecha 27/08/2012” dictados por el referido órgano.
Recibido el expediente, el 9 de febrero de 2015 se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado doctor E.G.R., quien con tal carácter suscribe el presente fallo, y se fijó el inicio del lapso para fundamentar la apelación, de conformidad con lo establecido en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 12 de febrero de 2015, en virtud de la elección en la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la nueva Directiva de esta Sala de Casación Social del m.T., la cual quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Marjorie Calderón Guerrero, Presidenta; Magistrada Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, Vicepresidenta y la Magistrada y Magistrados Carmen Elvigia Porras de Roa, E.G.R. y Danilo Antonio Mojica Monsalvo.
El 12 de febrero de 2015, la parte demandante apelante presentó escrito de fundamentación del recurso de apelación ejercido.
Mediante auto del 6 de marzo de 2015, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, vencido el lapso previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa e informó a las partes que la presente causa pasa a estado de sentencia.
El 23 de diciembre de 2015, se reconstituyó esta Sala de Casación Social en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión extraordinaria celebrada el 23 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 40.816 del 23 de diciembre de 2015, por lo que quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada Marjorie Calderón Guerrero, Presidenta; Magistrada Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, Vicepresidenta; y los Magistrados E.G.R., Danilo Antonio Mojica Monsalvo y Jesús Manuel Jiménez Alfonzo.
Mediante escrito presentado el 29 de octubre de 2013, la representación judicial de la sociedad mercantil Ofisit, C.A., interpuso demanda de nulidad contra la Certificación n° 0336-2012 del 16 de agosto de 2012, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Distrito Capital y Vargas, hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Capital y Vargas, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual dicha institución certificó que la “Discopatía Cervical: Hernia Discal C5-C6 (CIE 10 M50)” enfermedad que padece la ciudadana B.L.C.M., es considerada como una enfermedad ocupacional agravada por el trabajo, que le ocasiona a la misma una discapacidad parcial permanente con limitación para realizar actividades que impliquen movimientos repetitivos o posturas forzadas del cuello, laborar con herramientas o sobre superficies vibrantes. Indicando además que “quedan impugnados, el informe complementario de fecha 26 de julio de 2010 (…) y el informe pericial Oficio N° (sic) 01651-12, de fecha 27 de agosto de 2012”.
Los fundamentos fácticos de la pretensión son en síntesis los siguientes:
Que la ciudadana B.L.C.M., trabajó para su representada desde el 8 de noviembre de 2006 hasta el 11 de enero de 2011. Que durante ese período desempeñó los cargos de recepcionista, analista y coordinadora de recursos humanos.
Que el 8 de septiembre de 2009, la referida ciudadana acudió ante la la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Distrito Capital y Vargas, hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Capital y Vargas, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), a los fines de solicitar una investigación de origen de la enfermedad padecida.
Que el 20 de julio de 2010, el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) a través de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES DISTRITO CAPITAL y VARGAS hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Capital y Vargas, órgano desconcentrado del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), levantó un informe de investigación de origen de enfermedad y el 26 de julio de 2010, un informe complementario.
Que el 16 de agosto de 2012, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Distrito Capital y Vargas, hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Capital y Vargas, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), profiere una certificación en la que se diagnostica que la ciudadana B.L.C.M. presenta una Discopatía Cervical: Hernia Discal C5-C6 (CIE 10 M50), la cual es considerada como enfermedad ocupacional agravada por el trabajo, que le ocasiona a la misma una discapacidad parcial permanente.
Que el 27 de agosto de 2013, la referida Dirección Estadal (DIRESAT) a través de la unidad de sanciones, emitió un informe pericial que indica que el porcentaje de discapacidad otorgado en la descrita certificación es de 31%, por lo que en aplicación del artículo 130 numeral 4 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, fija una indemnización por el monto de ciento treinta mil doscientos veintiocho bolívares con treinta y dos céntimos (Bs. 130.228,32) equivalente a 776 días de salario, a razón de ciento sesenta y siete bolívares con ochenta y dos céntimos (Bs. 167,82) diarios.
Sobre la base de lo antes expuesto y fundamentada en los artículos 49 cardinales 1 y 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 9 y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 243 ordinales 4° y 5° del Código de Procedimiento Civil, demanda la nulidad de la certificación signada bajo el n° 0336-2012, el 16 de agosto de 2012, proferida la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Distrito Capital y Vargas, hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Capital y Vargas, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en virtud de que -a su entender- la misma es insuficiente y está defectuosamente motivada, pues se fundamenta en una evaluación integral realizada según orden de trabajo y en los “ informes de investigación de[l] origen de [la] enfermedad (…) [que] consiste en un (sic) acta elaborada de forma manuscrita, levantada por el funcionario de Inpsasel, en el sitio de trabajo, pero no señala [cuáles son] los resultados de la misma”. Sostiene que el informe complementario del 26 de julio de 2010, fue elaborado unilateralmente por el funcionario de la referida Dirección Estadal, pues según su criterio, el mismo no está concluido cabalmente, en virtud, de que no participó la empresa.
Aduce que la certificación incurre en evidentes vicios de incongruencia en su motivación, al señalar que la trabajadora estuvo expuesta a posturas forzadas durante tres (3) años y ocho (8) meses, a pesar de que el informe complementario “se refiere a actividades por parte de la trabajadora que se desarrollaron por un plazo de dos años y seis meses”. Advirtiendo que la inspección fue realizada sobre la base del último cargo ejercido por la ciudadana B.L.C.M., a saber, coordinadora de recursos humanos y, el informe se refiere al cargo de analista de recursos humanos, el cual “no ocupaba la trabajadora para el momento de la inspección, por lo cual mal podría apreciar cuáles eran los riesgos concretos de la actividad laboral para ese momento”.
Agrega, que dicha certificación se fundamenta en la historia médica, informes y exámenes médicos, los cuales no aparecen anexos a la misma, “ni constan en el expediente administrativo relativo al acto impugnado”.
Expone que la certificación cuya nulidad se pretende, expresamente menciona que la enfermedad de la trabajadora fue agravada por el trabajo, pero no señala que fue causada por el mismo, ni establece el rango de agravamiento. En efecto, indica que del informe complementario se desprende que desde el año 1980, la trabajadora ha estado realizando trabajos de oficina, por lo que está sometida a condiciones de sedentarización, movimientos de cuello, riesgos laborales, etc., supuestamente propensos a generar la patología, no obstante, tal hecho no es tomado en cuenta en el informe pericial que determina la indemnización.
Señala que en dicho informe pericial, no se especifica la forma cómo se determinó el porcentaje de la discapacidad de la trabajadora a 31%, lo cual es esencial para fijar el cálculo de la indemnización. En consecuencia, asevera que de la certificación y de los elementos en que se sustenta no se evidencia la presencia de la enfermedad diagnosticada, la causa de la misma, ni su supuesto agravamiento.
Finalmente, solicita que la presente demanda de nulidad sea declarada con lugar.
En decisión proferida el 12 de enero de 2015, el Tribunal Superior Séptimo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, declaró improcedente la demanda de nulidad introducida contra la certificación n° 0336-2012 de 16 de agosto de 2012, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Distrito Capital y Vargas, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), e inadmisible “el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el Informe Complementario de fecha 26/07/2010 y el Informe Pericial Oficio N° (sic) 01651-12 de fecha 27/08/2012” dictados por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Distrito Capital y Vargas, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), sobre la base de los siguientes argumentos:
Preliminarmente, se pronuncia sobre la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil Ofisit, C.A., contra el informe complementario del 26 de julio de 2010 y el informe pericial contenido en el oficio n° 01651-12, del 27 de agosto de 2012, ambos dictados por dicha DIRESAT, declarando inadmisible la demanda respecto a ellos, a tenor literal siguiente:
(…) no son actos susceptibles de ser recurridos, pues el primero es un acto de mero trámite, por cuanto “…el mismo obedece –como lo refiere el propio numeral 3 del artículo 9 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo– a un trámite previo para la eventual celebración de una futura transacción ante la sede administrativa, acto este que deberá concluir, en caso de celebrarse una transacción ante la Inspectoría del Trabajo, con una manifestación de voluntad definitiva del órgano administrativo decisor en cuanto a la respectiva homologación o no de dicho acto de autocomposición procesal…”,y el segundo, al no ser un acto decisorio, toda vez que no califica el origen de la enfermedad, tal como lo indican las sentencias señaladas supra (sic), por lo que se declara la inadmisibilidad de los mismos. Así se establece.
Precisado lo anterior, procede a analizar la recurrida la nulidad solicitada del acto administrativo n° 336-2012 proferido el 16 de agosto de 2012, por la referida Dirección Estadal, contentivo de certificación como enfermedad ocupacional agravada con ocasión del trabajo, la discopatía cervical L5-S1: hernia discal C5-C6 (CIE10: M50) padecida por la ciudadana B.L.C.M., respecto al cual alega la parte demandante que el mismo está defectuosamente motivado, y por consiguiente es insuficiente su contenido. Sobre el particular expone el a quo sobre la base de la doctrina proferida por esta Sala de Casación Social, que del acto mismo se evidencia claramente “cuáles son las normas y hechos que sirvieron de base a la decisión”, por lo cual -a su juicio- considera:
(…) que la certificación impugnada se encuentra suficientemente motivada, dando cumplimiento a la norma prevista en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues contiene una relación suficiente tanto de los fundamentos legales como de los hechos constitutivos de las infracciones impugnadas; igualmente se evidencia de autos un completo conocimiento por parte del destinatario de los motivos del proceder de la administración, por lo que se declara la improcedencia de este pedimento. Así se establece.-
Por su parte, respecto a la supuesta violación al debido proceso y al derecho de la defensa denunciado como infringido, el juzgador fundado en la doctrina proferida por este alto Tribunal, en Sala Constitucional, Sala de Casación Social y Sala Político Administrativa, expone que al estar establecida la competencia por el órgano emisor del acto administrativo impugnado al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) conforme a lo dispuesto en el artículo 18 Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el proveimiento de la certificación que califica una enfermedad como ocupacional o un accidente de trabajo, a través de su órgano desconcentrado territorial y funcional -Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Distrito Capital y Vargas (DIRESAT)-, se encuentra ajustado a derecho.
Enfatiza que se evidencia de las copias certificadas del expediente administrativo que cursan a los autos, que el procedimiento se inició a instancia de parte, mediante solicitud presentada por “la beneficiaria de la providencia de fecha 11/09/2009” -B.L.C.M.-, por lo cual la administración ordena la apertura del procedimiento administrativo y, por consiguiente, una orden de trabajo, a los fines de realizar la respectiva investigación destinada a determinar el origen de la enfermedad padecida por la misma.
Señala que queda reflejado en dichas copias que el funcionario encargado de realizar el informe de investigación, se dirigió a la sede de la sociedad mercantil Ofisit, C.A., ubicada en La Yaguara, segunda transversal, edificio Guaica, atendido por la ciudadana K.S., titular de la cédula de identidad nº 18.004.617 (Coordinadora de Recursos Humanos), J.B. y M.M., titulares de las cédulas de identidad números 12.377.386 y 14.440.476, respectivamente (ambos delegados de prevención), a quienes se les puso en autos de la tramitación y sustanciación del mismo.
Precisa la recurrida, que se constata que en dicho informe el referido funcionario deja constancia del traslado a la sede de la empresa, así como todas las diligencias practicadas en la sustanciación del procedimiento, por lo cual hace una relación pormenorizada de cada una de las actuaciones que se evidencian en la misma, para concluir señalando que la administración sí cumplió con el debido proceso.
Sobre la base de lo antes mencionado, establece que no incurrió el órgano administrativo recurrido en violación del derecho a la defensa ni al debido proceso, en razón de que “ni la certificación o el informe de investigación se hayan realizado de forma subjetiva o que la certificación resultara jurídicamente insuficiente para determinar el origen de la enfermedad ocupacional agravada por el trabajo”. Asevera, que al tener tanto la certificación como el informe de investigación, el carácter de documentos públicos, los mismos merecen plena fe, de acuerdo a lo establecido en los artículos 76 y 136 de Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, a lo que le suma la aplicación del principio finalista, en el sentido de no sacrificar la justicia por formalidades que devienen en no esenciales, implicando estas circunstancias que, al no quedar demostrado que la administración vulneró el principio de legalidad, el debido proceso, el derecho a la defensa y por ende, la garantía de la tutela judicial efectiva, declara la improcedencia de la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil Oficit, C.A., contra la providencia administrativa n° 0336-2012, el 16/08/2012, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Distrito Capital y Vargas, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), e “INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el Informe Complementario de fecha 26/07/2010, y el Informe Pericial Oficio N° (sic) 01651-12, de fecha 27/08/2012” dictados por la referida Dirección, ello, de conformidad con lo establecido en los artículos 2, 26, 49 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En primer término, denuncia la parte recurrente, que en la causa sub examine, el juez de primera instancia ordena en varias oportunidades al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), con fundamento en lo establecido en el artículo 79 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la remisión del expediente administrativo o los antecedentes correspondientes al acto administrativo impugnado, sin que conste que se hayan agregado a los autos los mismos; lo cual -a su decir- se traduce en la ausencia del mismo, que trae consigo “un grave vicio en la sustanciación”, en virtud de que los mismos “son la causa y motivo del cual se deduce el acto administrativo y la no existencia de dichos antecedentes vicia de nulidad el acto (…)”.
Destaca que la referida ausencia inficiona de nulidad la decisión apelada, violándose con ello las garantías constitucionales del debido proceso y del derecho a la defensa, “puesto que ni el Tribunal ni la parte que represento han tenido acceso a los supuestos antecedentes que justifican la emisión del acto administrativo impugnado”, máxime cuando en el auto proferido por el a quo el 30 de julio de 2014, donde “solicita de nuevo la remisión del expediente administrativo, señala que lo hace ‘en garantía del debido proceso y el derecho a la defensa’” (La negrilla es del texto original).
Asimismo, expone que la falta de motivación no debe circunscribirse sólo en caso de ausencia total de motivos, sino también cuando la misma sea evidentemente defectuosa, máxime “cuando lo que se esgrime como motivación no tiene como consecuencia lógica lo que se decide en la sentencia”.
Arguye que en la causa sub iudice debió el a quo ante la ausencia del expediente administrativo reponer la causa al estado “en que se incorpore a la misma el autentico (sic) expediente administrativo que justificó el acto (…) impugnado”, en virtud de que no se puede asimilar a tal “las copias certificadas e incompletas, que suministró a mi representada Inpsasel y que se acompañaron al libelo de la demanda”, ya que según se desprende de la certificación de las copias fotostáticas, en las mismas no se hace mención que se “trata de las copias de todo el expediente”, además que es ambiguo en la numeración de los folios.
Agrega que en caso de considerarse “que las copias certificadas constituyen el expediente administrativo propiamente, eso constituiría un falso supuesto”, ya que el expediente administrativo completo es el que aporta los elementos de convicción al juzgador para conocer y decidir las demandas de nulidad sometidas a su cognición. A tal efecto, cita la decisión proferida por la Sala Político Administrativa de este m.T., signada bajo el n° 1257 del 12 de julio de 2007 (caso: Echo Chemical 2000, C.A.), en la cual se define el expediente administrativo, así como su naturaleza de prueba natural dentro del proceso contencioso administrativo de anulación y la presunción a favor del recurrente, por la no remisión del mismo por parte de la administración.
Sostiene el impugnante que, en caso de que la Sala no aplique al caso de autos, la presunción de favorabilidad que se genera a favor de la parte demandante apelante por la falta de remisión por parte de la administración del respectivo expediente administrativo o en el supuesto de que considerare que aun cuando dicho expediente sea la prueba natural del contencioso administrativo, sin embargo, ello no es óbice para que el juzgador pudiese formarse su convicción sobre otras pruebas cursante a los autos que lleguen a desvirtuar la presunción que genera la falta de consignación del mismo por el órgano respectivo “lo cierto es que en el caso de autos, el Juez no a.t.c. ni señaló en qué sentido se desvirtuaba la presunción que favorece a mi representada”. Agrega que en la presente causa se demanda la certificación de la enfermedad ocupacional, así como el peritaje proferido por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Distrito Capital y Vargas, hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Capital y Vargas, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), sobre la base de que no constan a los autos los exámenes médicos en los que se “fundamentó tal certificación, resultaría esencial conocer si dichos exámenes constan o no en el expediente administrativo, por lo que la presunción favorable a mi representada, por la no constancia del expediente administrativo, es de singular valor ”; sobre lo precedentemente expuesto señala, que el no haber establecido el a quo los motivos por los cuales no apreció dicha presunción, vicia la motivación de la sentencia.
Por otra parte, denuncia que respecto a lo sostenido por la recurrida que la certificación médica n° 336-2012 -acto administrativo demandado en nulidad-, tiene a tenor de lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, carácter de documento público, y sólo puede ser atacado o impugnado por la vía de tacha de falsedad, expone que en todo caso tiene es carácter de documento público administrativo y “no puede considerarse que es un documento público al que se refiere el Código Civil”; por lo que de considerarse que el mismo solo puede ser impugnado por vía de tacha de falsedad “correspondería reponer todas las actuaciones, al estado de que se notificara nuevamente a las partes, mencionando que el recurso a intentar sería el de la tacha de falsedad”.
Además, delata que la sentencia apelada indica que el informe complementario de investigación de origen de enfermedad, del 26 de julio de 2010, no es recurrible por no ser un acto decisorio, sin embargo, lo que se persigue con la impugnación presentada es que, se declare la nulidad del mismo en razón de que “fue elaborado unilateralmente sin que fuese notificado a mi representada”. Todo lo cual se constata en la parte in fine del mismo en el cual se verifica que la sociedad mercantil demandante fue notificada en la persona de B.C., quien era la Coordinadora de Recursos Humanos de la sociedad mercantil Ofisit, C.A., no obstante, era la persona quien solicitó se abriera la investigación y a favor de quien se profirió el acto administrativo recurrido de certificación de la enfermedad ocupacional agravada por el trabajo y su consiguiente incapacidad.
Sostiene que al haberse practicado la notificación en el administrado interesado en que se dicte el acto administrativo, trae consigo que la notificación sea nula, por ende, sobre la base de lo antes señalado, aunado a lo expuesto por el Ministerio Público, solicita se declare con lugar la demanda de nulidad interpuesta.
Por último, aduce que el informe pericial debe ser declarado nulo, en virtud de, que como lo señala anteriormente al no haber sido notificada la sociedad mercantil demandante ni contener las menciones obligatorias a que hace referencia el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, concatenado con el artículo 74 eiusdem “dicha notificación no produjo ningún efecto”.
La representante del Ministerio Público presentó escrito contentivo de la opinión de ese Despacho, en los términos que de seguidas se exponen:
Sobre la base de lo expuesto por la parte demandante, así como conforme a lo dispuesto en los artículos 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo señalado por la doctrina respecto de la ausencia de reglas en el procedimiento administrativo, aunado a lo expresado por la Sala Constitucional, Sala Político Administrativa y Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia (Cfr. ss. nros. 1073 del 31 de julio de 2009, caso: J.M.A.R. y Hjalmar J.G.G., 2742 del 20 de noviembre de 2011, caso: J.G.R.M., 382 del 27 de marzo de 2009, caso: Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal, 805 del 8 de octubre de 2013, caso: Club Náutico Maracaibo contra Inpsasel, respectivamente), respecto a las garantías constitucionales del debido proceso y derecho a la defensa, concluye “que existe en el actuar de la Administración a través del acto administrativo impugnado, afectación del derecho a la defensa y al debido proceso de la parte recurrente”. Por lo que solicita sea declarada con lugar la demanda de nulidad interpuesta.
Pasa esta Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la sociedad mercantil recurrente contra el acto de juzgamiento proferido el 12 de enero de 2015, por el Juzgado Superior Séptimo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, que declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta contra la certificación signada 0336-2012 del 16 de agosto de 2012, proferida por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales por órgano de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Distrito Capital y Vargas hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Capital y Vargas e inadmisible “el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el Informe Complementario de fecha 26/07/2010 y el Informe Pericial Oficio N° 01651-12 de fecha 27/08/2012”.
En primer término, denuncia el impugnante que, la resolución judicial recurrida la profiere el a quo con ausencia del expediente administrativo, el cual fue solicitado en varias oportunidades a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Distrito Capital y Vargas, hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Capital y Vargas, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), quien no remitió el mismo, lo cual -a su entender- se traduce en “un grave vicio en la sustanciación”, en virtud de que dicho expediente es “ la causa y motivo del cual se deduce el acto administrativo y la no existencia de dichos antecedentes vicia de nulidad el acto (…)”; situación esta que -a su entender- le violentan el debido proceso y el derecho a la defensa, por tanto solicita la reposición de la causa a los fines de que se incorporen a los autos “el auténtico expediente administrativo”, ya que -a su juicio- las copias certificadas acompañadas con el escrito libelar están incompletas y no contienen todas las actas del mismo y, en caso de tener dichas copias como el expediente administrativo se incurriría en un falso supuesto. Asimismo, expone que la sentencia se encuentra inmotivada.
Agrega que la sentencia recurrida además se encuentra viciada en la motivación, en razón de que el a quo no aplicó al caso de autos la presunción favorable al actor, ya que no constan a los autos los exámenes médicos en los que se fundamentó la certificación cuya nulidad se pretende, lo cual “resultaría esencial conocer si dichos exámenes constan o no en el expediente administrativo, por lo que la presunción favorable a mi representada, por la no constancia del expediente administrativo, es de singular valor”.
De lo anterior se deriva que quien apela considera, que la sentencia impugnada fue dictada por el a quo, sin advertir la omisión en que incurrió la Administración de remitir el expediente administrativo, lo cual conduce a la aplicación del principio de la presunción favorable del caso, por la falta de tal remisión, el cual dejó de aplicar la recurrida, vulnerándose así -en su criterio- el derecho a la defensa y al debido proceso.
A los fines de pronunciarse sobre la denuncia bajo examen, esta Sala considera pertinente destacar que “el expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste; es decir, el expediente es la materialización formal del procedimiento” (véase s. S.P.A. n° 1257 del 12 de julio de 2007), constituyendo un deber de los órganos administrativos al sustanciar los expedientes, observar las normas previstas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que disponen la unidad, orden y secuencia conforme a las cuales se deben llevar los mismos, pues tal como lo señala el doctrinario R.R., la formación del expediente administrativo se hará con la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, siendo sus hojas útiles rubricadas y foliadas por el funcionario competente de la sustanciación y tramitación del mismo (El Expediente Administrativo. De los legajos a los soportes electrónicos, Editorial Aranzadi, S.A., Pamplona, España, 2008, 2° ed. p. 92). Siendo necesario advertir que el valor probatorio del expediente administrativo entendido como una unidad íntegra, es decir, como el conjunto de actuaciones del órgano administrativo dista del valor probatorio de las actas que lo conforman individualmente consideradas, ya que estas poseen su propio valor según el tipo de documento de que se trate.
En la causa sub examine, se observa que la parte demandante acompañó con el escrito libelar copias certificadas del expediente administrativo, contentivo de treinta folios que van del 1 al 30, ambos inclusive, denotándose que la foliatura es consecutiva. Así las cosas, conteste con el citado criterio sostenido por la Sala Político Administrativa de este m.T. [Cfr. s. S.P.A. n° ° 1257 del 12 de julio de 2007], dichas copias se tienen como fiel y exactas del original, en virtud de la certificación efectuada por el funcionario público, por lo que las actuaciones allí reflejadas, a entender de esta Sala, se traducen en la incorporación a los autos de la presente causa del expediente administrativo, por lo que la falta de remisión del mismo por parte del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), no puede dar a lugar a la aplicabilidad del principio de favorabilidad a que hace referencia el apelante, dado que indistintamente de no haber remitido el referido órgano administrativo lo requerido, sin embargo, sí constan a los autos el referido expediente administrativo y los argumentos donde el a quo fundamenta su decisión se basa en lo reflejado en el mismo, además de haberlos incorporados el propio accionante aunado al hecho de que hay extensa jurisprudencia que permite pronunciarse sin el expediente administrativo.
De allí, que si bien en la parte motiva de la sentencia apelada no se hizo mención expresa respecto a la omisión de la Administración en la remisión del expediente administrativo, no obstante, se verifica que consta a los autos una copia certificada presentada por la parte demandante, que se tiene como se señaló ut supra copia fiel y exacta del original. Así se establece.
Del mismo modo, se aprecia que la declaratoria sin lugar del recurso de nulidad ejercido por la apelante obedeció a que el a quo se fundamentó en las documentales consignadas en el expediente judicial, respecto de las cuales la apelante no alegó ni probó que fueran de contenido distinto, tampoco se evidencia que la actora haya aportado elemento alguno de convicción que permitiera concluir que la ausencia de los exámenes médicos en la copia certificada del expediente administrativo obró en contra de sus derechos e intereses, o que hubiese sido objeto por parte del a quo de un trato desigual o que le causara indefensión, a lo que se añade que sobre la recurrente recaía la carga procesal de probar sus respectivas argumentaciones de hecho y de refutar la presunción de legalidad y veracidad que posee el acto administrativo recurrido, lo cual no se observa que haya sucedido en el caso de autos, razón por la que se desestima la denuncia bajo análisis, relativa a la inmotivación de la sentencia recurrida, la cual se traduce conteste con el criterio de la Sala cuando una sentencia carece absolutamente de fundamento, sin confundir la escasez o exigüidad de la motivación con la falta de motivos; pues existe falta de fundamentos, cuando los motivos del fallo por ser impertinentes, contradictorios o integralmente vagos o inocuos no le proporcionan apoyo alguno al dispositivo de la sentencia, que es la finalidad esencial de la motivación, lo cual no se verificó en el presente caso. Así se declara.
Por otra parte, denuncia el apelante respecto a lo sostenido por la recurrida que la certificación médica n° 336-2012 -acto administrativo demandado en nulidad-, tiene a tenor de lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, carácter de documento público, y sólo puede ser atacado o impugnado por la vía de tacha de falsedad, expone que en todo caso tiene es carácter de documento público administrativo y “no puede considerarse que es un documento público al que se refiere el Código Civil”; por lo que de considerarse que el mismo solo puede ser impugnado por vía de tacha de falsedad “correspondería reponer todas las actuaciones, al estado de que se notificara nuevamente a las partes, mencionando que el recurso a intentar sería el de la tacha de falsedad”.
En este sentido, considera pertinente esta Sala hacer las siguientes precisiones:
En la causa sub lite, estamos en presencia de un proceso contencioso cuyo objeto es controlar la legalidad de un acto administrativo contentivo de la certificación como enfermedad ocupacional agravada con ocasión del trabajo, la discopatía cervical L5-S1: hernia discal C5-C6 (CIE10: M50) padecida por la ciudadana B.L.C.M., proferido por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Distrito Capital y Vargas (hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Capital y Vargas) órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), ello, a tenor de lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que establece la posibilidad de ejercer los recursos judiciales contra las decisiones que profiera el referido órgano, al calificar el origen ocupacional de los accidentes y enfermedades.
Entendiéndose, que dada la naturaleza del acto como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos, que se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, puede ser impugnado por motivos jurídicos mediante la demanda de nulidad, constituyendo dicha certificación el ámbito material de la presente demanda sujeto a control por esta jurisdicción laboral.
En este sentido, vale acotar, que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el informe mediante el cual el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) califica el origen del accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional, tiene el carácter de documento público, le permite concluir a esta Sala sin mayor hesitación que a la luz de las demandas de nulidad, dicha certificación admite el carácter de instrumento público, en razón de hacer plena fe del otorgamiento y fecha del instrumento, pues dicho instrumento constituye el ámbito material de la demanda de nulidad sujeto a control jurisdiccional; proceso éste con el cual se persigue asegurar la vigencia del principio de legalidad de la actividad administrativa, de modo que los actos de la administración se adecuen al ordenamiento jurídico.
En otro orden de ideas, cuando dicho informe es presentado en el procedimiento ordinario de indemnizaciones derivadas de infortunio de trabajo, al ser promovido como medio probatorio, esta Sala ha señalado que son documentos públicos administrativos, que conforman una tercera categoría dentro del género de las pruebas documentales, que no pueden asimilarse plenamente a los documentos públicos a tenor de lo dispuesto en el artículo 1.357 del Código Civil (documento público negocial) y mucho menos a los instrumentos privados, otorgándole entonces la categoría o el nombre de “documentos públicos administrativos” por conservar estos, el mismo efecto probatorio de los documentos públicos, en razón de que emanan de funcionarios que cumplen atribuciones que le han sido conferidas por la ley; empero, la prueba que se deriva de tales instrumentos administrativos no es absoluta o plena, porque puede el interesado impugnarla y, en consecuencia, desvirtuarla en el proceso, mediante la utilización de las pruebas legales que estime pertinentes, es decir, están dotados de una presunción desvirtuable de veracidad y legitimidad de su contenido, y por tanto, deben considerarse ciertos hasta prueba en contrario [Véase. s. n° 782 del 19 de mayo de 2009 (caso: B.J.D.B. contra Schlumberger Venezuela, S.A.)].
En relación con los documentos públicos administrativos, esta Sala de Casación Social en sentencia n° 246 del 6 de marzo de 2014, invocando y acogiendo la interpretación contenida en la decisión n° 1.532 de fecha 16 de noviembre de 2012, de la Sala Constitucional, determinó que los efectos probatorios de esta clase de instrumentos pueden ser enervados o cuestionados por cualquier medio de prueba, incluso con la tacha, lo cual ratifica la decisión de esa misma Sala n° 487 del 25 de abril de 2012, exégesis que ya había sido establecida por esta Sala de Casación Social, tal como se evidencia de la decisión n° 1.538 del 15 de octubre de 2008.
Así las cosas, al no constituir en la presente causa dicha certificación un medio probatorio, sino el ámbito material de la demanda de nulidad, no podemos hablar de la institución de la tacha y carece de asidero lo sostenido por la parte recurrente en la denuncia presentada, en razón de que el objeto litigioso sometido a control jurisdiccional en el presente caso, es la demanda de nulidad del acto administrativo n° 336-2012 proferido el 16 de agosto de 2012, por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES DISTRITO CAPITAL y VARGAS, órgano desconcentrado del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), -sin representación judicial acreditada a los autos-, contentivo de certificación como enfermedad ocupacional agravada con ocasión del trabajo, la discopatía cervical L5-S1: hernia discal C5-C6 (CIE10: M50) padecida por la ciudadana B.L.C.M., conjuntamente con la nulidad del informe complementario del 26 de diciembre de 2010 y el informe pericial contenido en el oficio n° 01651-12 del 27 de agosto de 2012. Así se establece.
Por otra parte, delata quien recurre, que la sentencia apelada sostiene que el informe complementario de investigación de origen de enfermedad, del 26 de julio de 2010, no es recurrible por no ser un acto decisorio, no obstante, lo que se persigue con la impugnación presentada es que se declare la nulidad del mismo en razón, de que “dicho informe complementario fue elaborado unilateralmente sin que fuese notificado a mi representada” ya que del mismo se evidencia en su parte in fine que la sociedad mercantil demandante fue notificada en la persona de B.C., quien además ostenta la cualidad de trabajadora interesada en que se abriera la investigación, y a favor de quien además se profirió el acto administrativo recurrido de certificación de enfermedad ocupacional agravada con el trabajo y su consiguiente incapacidad.
Asevera que al haberse practicado la notificación en el administrado interesado en que se dicte el acto administrativo, trae consigo que la notificación sea nula.
Sobre el particular cabe destacar que la sentencia recurrida declaró inadmisible la pretensión de nulidad presentada contra el informe complementario de investigación de origen de enfermedad, del 26 de julio de 2010, sobre la base de que el mismo constituye un acto de mero trámite.
Se considera pertinente citar lo señalado por esta Sala de Casación Social en sentencia n° 653 del 28 de mayo de 2014, en la cual respecto a la recurribilidad de dicho informe de investigación, señaló:
Revisado lo anterior, puede inferirse que el Informe de Investigación de Accidente impugnado, es un acto de trámite que forma parte de la investigación del accidente sufrido por el ciudadano R.E.M.E., que tiene por fin emitir una certificación que determinará si efectivamente dicho infortunio califica como accidente de trabajo, de conformidad con el artículo 69 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Ahora bien, este tipo de actos, dados los principios de concentración procesal y de autotutela de la Administración, son actos que por su carácter preparatorio del acto final no constituyen decisión definitiva; por tanto, en principio no podrían impugnarse por vía administrativa o contencioso administrativa, entendido que en caso de existir algún vicio en ellos, podría ser subsanado o convalidado en el acto final.
Sin embargo, de la doctrina citada ut supra, podemos advertir que la impugnación autónoma de los actos de trámite es posible, siempre que los mismos decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a los derechos o intereses legítimos de las partes.
Respecto a los actos de trámites y su impugnación, la Sala Constitucional de este alto Tribunal, en sentencia Nº 29 del 27 de enero de 2003 (caso: Cámara Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda), señala lo siguiente:
(…) este tipo de actos son preparatorios del acto final y por ende no constituyen la decisión definitiva, así como puede en caso de existir algún vicio en el procedimiento ser subsanado o convalidado con la impugnación del acto final, dados los principios de concentración procesal y de autotutela de la Administración.
La doctrina administrativista ha entendido a la impugnación autónoma de actos de trámite como una excepción a la regla de la impugnación concentrada de los vicios procedimentales a la hora de recurrir el acto final.
En efecto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos reconoce la posibilidad de impugnar los actos de trámite autónomamente, es decir, sin esperar la producción del acto final cuando dispone:
Artículo 85: Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.
En definitiva la importancia para determinar cuándo la negativa de admitir la impugnación autónoma de un acto de trámite afecta el derecho a la defensa, radica que en la posterior y eventual impugnación del acto final no podría satisfacerse la pretensión del administrado.
Tal como lo indica la decisión citada ut supra, en general, los actos administrativos susceptibles de control judicial son los catalogados por la doctrina y la jurisprudencia como definitivos, que causan estado, es decir, aquellos que son dictados una vez que se han sustanciado en su totalidad las fases que componen el procedimiento administrativo constitutivo, general o especial del cual se trate; sin embargo, La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su artículo 85, reconoce la posibilidad de impugnar los actos de trámite autónomamente, es decir, sin esperar la producción del acto final, siempre que “imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos”.
Ello así, procede esta Sala a revisar, si en el presente asunto, el acto de trámite impugnado es recurrible o no autónomamente por alguno de los supuestos enmarcados en el citado artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, si dicho acto imposibilita la continuación del procedimiento, causa indefensión o prejuzga como definitivo.
Examinado como fue por esta Sala el informe complementario de investigación de enfermedad ocupacional agravada con el trabajo, se observó que el Inspector de Salud y Seguridad de los Trabajadores adscrito a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Distrito Capital y Estado Vargas, hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Capital y Vargas, inspeccionó las condiciones de seguridad y salud en el trabajo en la empresa, investigó distintos asuntos relacionados con la enfermedad que, según se alega, padece la ciudadana B.C., y concluyó que la entidad de trabajo accionada incumplió con las obligaciones establecidas legalmente.
Ahora bien, del extracto anterior esta Sala extrae que en la conclusión a la que arriba el Inspector de Salud y Seguridad de los Trabajadores adscrito a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Distrito Capital y Estado Vargas hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Capital y Vargas, en el Informe de Investigación, no contiene la calificación del infortunio, como una enfermedad ocupacional, por tanto, no prejuzga como definitivo, elemento necesario para la recurribilidad del mismo de manera autónoma, tal como lo dispone el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por tanto, la declaratoria de inadmisibilidad se encuentra ajustado a la doctrina imperante en esta Sala de Casación Social. Así se decide.
Ahora bien, con respecto a los oficios contentivos de cálculos periciales, emanados de las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), esta Sala en sentencia Nro. 828 de fecha 7 de julio de 2014, caso: Telcel C.A. (actualmente Telefónica Venezolana C.A.), estableció lo siguiente:
Conforme a lo expresado, esta Sala considera que la decisión del a quo de declarar inadmisible la demanda de nulidad interpuesta contra el informe pericial, por ser un acto de mero trámite y por tanto, irrecurrible por vía judicial debido a su naturaleza, se encuentra ajustada a derecho. Así se establece
En atención a lo expuesto, debe la Sala declarar sin lugar el recurso de apelación ejercido por la parte demandante y en consecuencia, confirma el fallo de fecha 12 de enero de 2015, que declaró improcedente la demanda de nulidad interpuesta contra la certificación signada n° 336-2012 del 16 de agosto de 2012, proferida por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Distrito Capital y Vargas, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL); e inadmisible “el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el Informe Complementario de fecha 26/07/2010 y el Informe Pericial Oficio N° 01651-12 de fecha 27/08/2012” dictados por el referido órgano. Por consiguiente, declara la firmeza del acto. Así se establece.
Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara: PRIMERO: SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, el 12 de enero del 2015. SEGUNDO: CONFIRMA el fallo apelado. TERCERO: FIRME el acto administrativo impugnado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintisiete (27) días del mes de octubre dos mil dieciséis. Años 206° de la Independencia y 157° de la Federación.
La Vicepresidenta, Magistrado Ponente
A.L. Nº AA60-S-2015-000136

References: artículo 92
 artículo 93
 artículo 130
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 18
 artículo 79
 artículo 76
in fine
 artículo 73
 artículo 74
 resolución 
 artículo 76
 artículo 77
 artículo 76
 artículo 1
in fine
 artículo 69

Artículo 85
 artículo 85
 artículo 85
 artículo 85