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MARIA GRAZIA VACCHINA-DIFENSORE CIVICO/MEDIATEUR PRESIDENZA DEL CONSIGLIO R.A.V.A. - PDF
MARIA GRAZIA VACCHINA-DIFENSORE CIVICO/MEDIATEUR PRESIDENZA DEL CONSIGLIO R.A.V.A.
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1 MARIA GRAZIA VACCHINA-DIFENSORE CIVICO/MEDIATEUR PRESIDENZA DEL CONSIGLIO R.A.V.A. RELAZIONE SULL ATTIVITA SVOLTA DAL 15 MARZO 2005 AL 10 MARZO
2 L Ombudsman a tutela dei diritti: dalle democrazie in via di sviluppo alle democrazie avanzate, esperien ze a confronto Relazione sull attività svolta dal Difensore civico della Regione Autonoma Valle d Aosta dal 15 marzo 2005 al 10 marzo 2006 (ex artt. 15, c. 1, e 11, c. 3, L. r. 28 agosto 2001, n. 17-Disciplina del funzionamento dell Ufficio del Difensore civico. Abrogazione della legge regionale 2 marzo 1992, n.5-istituzione del Difensore civico; punto 4 Convenzioni R.A.V.A.- Comunità Montana Valdigne Mont Blanc e Comuni di Aosta, Brusson, Charvensod, Gressoney-Saint-Jean, Quart; art.16, c. 2, L. n. 127/1997 e succ. mod.) 2
3 REGIONE AUTONOMA VALLE D AOSTA UFFICIO DEL DIFENSORE CIVICO/MEDIATEUR DIFENSORE CIVICO/MEDIATEUR COORDINATORE CONFERENZA NAZIONALE DIFENSORI CIVICI REGIONI E PROVINCE AUTONOME Dott. Prof. MARIA GRAZIA VACCHINA A. PRESIDENTE A.O.M.F. (ASSOCIATION DES OMBUDSMANS ET MEDIATEURS DE LA FRANCOPHONIE) SEGRETERIA Dott. VERONIQUE AUTRAN PATRIZIA SHARON GUYON PELLISSIER NICOLETTA RICCHITELLI CONSULENTI Avv. ORAZIO GIUFFRIDA Avv. MAR IS A BERTULETTI ORARIO DI APERTURA AL PUBBLICO *** MARTEDI h ; h MERCOLEDI h GIOVEDI h , RUE FESTAZ, AOSTA TELEFONO: / TELEFAX: INTERNET: *** IL DIFENSORE CIVICO/MEDIATEUR PREDISPONE E AGGIORNA LA BIBLIOGRAFIA SPECIFICA, I LIBRETTI INFORMATIVI E I DEPLIANTS (IL DIFENSORE CIVICO IN VALLE D AOSTA/LE MEDIATEUR EN VALLEE D AOSTE; CHI E IL DIFENSORE CIVICO/QUEL EST LE ROLE DU MEDIATEUR). CURA LA VERSIONE ITALIANA E FRANCESE DELLA RELAZIONE ANNUALE. *** DAL 15 MARZO 2005 AL 10 MARZO 2006, PIÙ DI 8000 SONO I CITTADINI CHE HANNO FATTO RICORSO, PERSONALMENTE O TRAMITE DELEGA, AL DIFENSORE CIVICO VALDOSTANO, ANCHE IN QUALITA DI COORDINATORE NAZIONALE; PER CIRCA 2000 SI SONO ISTRUITE PRATICHE. 3
4 IL DIFENSORE CIVICO E LA SUA EQUIPE Nata a Borgolavezzaro (Novara) il , MARIA GRAZIA VACCHINA vive in Valle d Aosta dal Ha studiato con l'unica borsa di studio all'epoca esistente in Valle, conseguendo, nel 1962, il Diploma di Maturità classica (con attestato d onore per i migliori studenti d Italia e iscrizione a Parigi al corso universitario di perfectionnement de la langue française) e le Lauree in Lettere (ind. classico; 110/110 e lode; tesi di laurea in Letteratura cristiana antica su Giovanni Crisostomo-Le Omelie sulla I a Epistola di S. Paolo ai Corinzi; Università degli Studi di Torino, ) e in Giurisprudenza (110/110; tesi di laurea in Diritto costituzionale su L'autonomia della Valle d'aosta-origini, sviluppo, prospettive costituzionali; Università degli Studi di Urbino, ).Vincitrice di tre concorsi ministeriali di Scuola media superiore, ha insegnato nei Licei prima di essere Sovraintendente agli Studi della Valle d'aosta. Sempre per concorso, è stata eletta, nel 1995, primo Difensore civico della Regione autonoma Valle d'aosta e riconfermata dal Consiglio regionale nel 2001; è altresì Presidente della Commissione mista conciliativa U.S.L.-Valle d Aosta dal Membro delle più importanti Associazioni internazionali di difesa civica, con incarichi di rappresentanza europea nei Consigli di Amministrazione, già Secrétaire Générale e Présidente de l A.O.M.F. (Association des Ombudsmans et Médiateurs de la Francophonie), ricopre la carica di Coordinatore della Conferenza nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome, in funzione anche di rappresentanza ufficiale dell'italia, e di Presidente onorario dell A.O.M.A. (Association des Ombudsmans et Médiateurs Africains); lavora per il coordinamento operativo di lingue e popoli tra E.O.I. (European Ombudsman Institute), I.O.I. (International Ombudsman Institute), F.I.O. (Federación Iberoamericana de Ombudsman), F.C.O. (Forum canadien des Ombudsmans), A.O.M.A. e A.O.M.F., a favore soprattutto delle fasce deboli (anche mediante la stipulazione di Protocolli di cooperazione), e per l aggiornamento professionale di Ombudsmen e collaboratori (all uopo organizza seminari e congressi); tiene lezioni in materia di difesa civica presso l'ena-ecole Nationale d Administration di Parigi/Strasburgo, la SEPA-Scuola Eugubina di Pubblica Amministrazione e Università italiane. Dedita al volontariato in campo culturale e sociale, è stata Rifondatrice nel 1975 e Presidente triennale della Croce Rossa italiana femminile della Valle d'aosta; è Presidente della Delegazione valdostana dell'a.i.c.c. (Associazione italiana di Cultura classica) e membro del Direttivo nazionale, Presidente del Circolo valdostano della Stampa e Membro del Direttivo valdostano U.C.S.I. (Unione cattolica Stampa italiana). Referente di Organismi e Associazioni nazionali e internazionali per consulenze e relazioni congressuali in tema di tutela dei diritti e delle pari opportunità, già referente dei Ministeri per gli Affari Regionali e per le Pari Opportunità e Consulente degli Assessori all Istruzione e Cultura della Valle d'aosta, ha organizzato e presieduto, a partire dagli anni '80, conferenze, tavole rotonde, convegni nazionali e internazionali, séances solennelles, corsi universitari e professionali e sedute accademiche, con specifico riferimento alle radici giuridicoculturali dell'europa proiettate nell'attualità, in Italia, Francia, Belgio, Svizzera, curandone la pubblicazione degli interventi e/o degli Atti. Ha al suo attivo un centinaio di pubblicazioni. E membro di una trentina di Accademie culturali nazionali e internazionali e ha ricevuto un centinaio di premi e riconoscimenti ufficiali, con riferimento anche alla lingua francese. 4
5 QUALE FUTURO PER L OMBUDSMAN L essenza dell Europa coincide con quella della democrazia e dei fondamenti di essa, ossia dei valori che presuppone (G. Reale) Lo sviluppo è il nuovo nome della pace (Paolo VI) Lo stato di diseguaglianza di uomini e popoli non soltanto perdura ma aumenta (Giovanni Paolo II) Comunità cristiane, responsabili delle nazioni, diplomatici e uomini di buona volontà sono chiamati a realizzare una società pacifica, per vincere la tentazione dello scontro tra culture, tra etnie e mondi differenti (Benedetto XVI) L inflazione e il disordine legislativo ostacolano la conoscenza delle norme di legge e quindi comprimono i diritti fondamentali dei cittadini (M. Baccini) In molti o troppi casi il cittadino ha bisogno - e avrà bisogno per molto tempo ancora - di una persona che medii tra lui e il potere statale, percepito come entità anonima ( ). In considerazione di tale dato di fatto e del modo in cui l ombudsman si rapporta con il cittadino e le sue istanze, si può affermare a ragione che l ombudsman è un referente per i cittadini, il parlamento e coloro che governano (E.O.I.) Perché un ombudsman possa svolgere in modo efficiente il suo lavoro, la quantità dei ricorsi, una volta che la conoscenza dell istituto abbia raggiunto la massima diffusione, rimanendo immutata la situazione giuridica nonché le condizioni sociali ed economiche, dovrebbe diminuire piuttosto che aumentare (E.O.I.) Non esistono sogni troppo grandi (R. Follereau) 5
6 Se il futuro è nelle mani di Zeus, per dirla con i classici, è certo che il destino dell Ombudsman si giocherà in funzione del rapporto Cittadini-Politici-Difensori civici. Voglio dire che la volontà politica di rendere stabile ed efficiente questo istituto di composizione stragiudiziale dei conflitti con la Pubblica Amministrazione è determinante, così come, peraltro, lo sono le modalità di esercizio della funzione da parte dei titolari e l utilizzo delle strutture da parte dei Cittadini. Perché i diritti si affermano e si consolidano, in democrazia, nella pratica quotidiana, come assunzione di responsabilità tanto pacifica quanto determinata. E se, da un lato, si registra oggi uno sviluppo esponenziale dell Ombudsman in Europa e nel mondo, si verifica, per contro, in Italia una tendenza normativa e giurisprudenziale riduttiva delle funzioni e degli ambiti di competenza: la partita deve essere, allora, giocata in sinergia soprattutto tra Difensori civici e Cittadini dell intera penisola. Perché, ancora una volta, la valenza degli organismi di partecipazione democratica non è tanto da definire (fatta salva la determinante affermazione costituzionale) quanto da attuare, nel gioco complesso e dinamico delle potenzialità e delle libere scelte: dove sta il potere, da non sottovalutare, dei piccoli e delle masse. Ha ragione il collega Micele, Difensore civico della Regione Basilicata e promotore di importanti Convegni nazionali in materia, quando dice, nella Relazione 2004/2005, che lo "stato di salute dell istituto del Difensore civico non è buono, non solo perché esso ancora stenta ad essere assunto a pieno titolo dalla cultura istituzionale del nostro paese come utile strumento di tramite tra la Pubblica Amministrazione e i cittadini e come valido elemento di deflazione dell enorme mole di controversie giudiziarie, ma anche perché da qualche tempo a questa parte si susseguono episodi che contribuiscono a dare l immagine di un progressivo indebolimento delle competenze del Difensore civico, appannandone agli occhi dell opinione pubblica le funzioni di mediatore nella soluzione dei problemi e di soggetto positivo nella tutela dei diritti e degli interessi delle persone e dei cittadini". Allude, Micele, alla riforma apportata al titolo V della Costituzione con la legge costituzionale n. 3/2001, che lascia aperto anche il problema del cosiddetto controllo atipico di legittimità, previsto dall art. 127 del D. Lgs. n. 267/2000, affidato al Difensore civico locale a richiesta di un determinato numero di Consiglieri su delibere aventi ad oggetto particolari materie (essenzialmente, appalti e assunzioni di personale) ed esercitato nelle forme del rinvio per riesame all Organo competente. Allude, altresì, alla mancata o limitata applicazione del principio di sussidiarietà per Regioni, Province, Comuni privi di Difensore civico, così come per l Amministrazione statale centrale, tutt ora sprovvista di questa forma di tutela, in assenza di Difensore civico nazionale. Allude, ancora, alla norma contenuta nell art. 136 del T.U. n. 267/2000 (un vero e proprio potere coercitivo attribuito al Difensore civico regionale al fine di ovviare ad omissioni o ritardi di un atto obbligatorio per legge da parte di un Ente locale), oggetto di preciso intervento della Corte Costituzionale, che ne ha evidenziato in più occasioni i profili di illegittimità: pareri che esigono, peraltro, l adeguamento degli artt. 136, 141, 247 del T.U. rispetto alla soppressione degli organi regionali di controllo, adeguamento cui deve provvedere il legislatore statale a garanzia di uniformità sul territorio nazionale. Non sfugge poi al collega l "incursione", nel campo delle competenze assegnate al Difensore civico in materia di accesso agli atti, operata dalla L. n. 15/2005, che riformula l art. 25 della L. n. 241/1990, così come modificato dall art. 15 della L. n. 340/2000 nell ottica deflattiva del contenzioso amministrativo. La legge da poco approvata, infatti, mentre opportunamente precisa il criterio di individuazione del Difensore civico competente ad intervenire nei confronti delle varie Amministrazioni (quello competente per territorio e, in mancanza, quello dell ambito territoriale immediatamente superiore, così riconoscendo, sia pure con riferimento al solo settore specifico, il principio di sussidiarietà), trasferisce poi la competenza per la richiesta di riesame delle determinazioni di diniego o differimento del diritto di accesso, assunte dalle Amministrazioni periferiche dello Stato, dal Difensore civico regionale alla Commissione nazionale per l accesso, in controtendenza con gli stessi progetti di riforma in atto e con conseguente disagio dei Cittadini, che vedono compromessa l applicazione del principio di prossimità tra amministratori e utenti in un ambito particolarmente importante e delicato. In 6
7 merito, la Conferenza nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome, coordinata dalla scrivente, è intervenuta con lettera indirizza ai Presidenti di Camera e Senato (con positivo riscontro e conseguente inoltro alla I Commissione Parlamentare permanente), ai Ministri della Funzione Pubblica e dei Rapporti con il Parlamento, al Presidente della Commissione per l attuazione della L. n. 15/2005 e al Presidente della Conferenza dell Assemblea, dei Consigli regionali e delle Province autonome, sottolineando il "malcontento suscitato dalle modifiche apportate alla L. n. 241/1990 e succ. mod. ( ). Il legislatore, infatti, che aveva realizzato, con riferimento ad una figura cardine della trasparenza e imparzialità della Pubblica Amministrazione, quale l accesso alla documentazione amministrativa, il fondamentale criterio della prossimità tra Amministratori e Amministrati, riconoscendo a questi ultimi la possibilità di rivolgersi al Difensore civico, e quindi ad un Organo radicato sul territorio e nel contesto sociale di appartenenza, per ottenere tutela stragiudiziale del proprio diritto (cfr. art. 15 L. n. 340/2000), ha inspiegabilmente fatto marcia indietro: con una vera e propria involuzione normativa sulla via della vicinanza e interazione tra Pubblica Amministrazione e Cittadino, ha cancellato tale possibilità a favore di organi e procedure centrali, sostanzialmente inaccessibili ai più. La facoltà di chiedere, tramite il Difensore civico, il riesame del diniego reso dalle Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato alle istanze di accesso alla documentazione amministrativa, prima di adire le vie giudiziarie, è stata, infatti, sostituita da facoltà di analogo contenuto ma da esercitarsi mediante richiesta di intervento alla Commissione per l accesso istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. E evidente il ridimensionamento, drastico vista l importanza e centralità della materia su cui si è operato, delle funzioni riconosciute ai Difensori civici delle Regioni e Province autonome dall art. 16 della L. n. 127/1997 e succ. mod., sia nell ottica della semplificazione, sia sotto il profilo della facilità di fruizione del servizio: condizioni entrambe indispensabili per garantire a tutti piena accessibilità. Ma ancor più evidente è la compressione delle garanzie di trasparenza e imparzialità dell azione amministrativa statale, che, sebbene riconosciute a livello di diritto sostanziale, vengono di fatto vanificate attraverso procedure stragiudiziali di esercizio e tutela del diritto di accesso che impongono a tutti i Cittadini italiani, dalla Valle d Aosta alle Regioni insulari, di rivolgersi ad un unico Organo, con sede in Roma, tenuto ad esprimersi nel termine di trenta giorni, pena il rigetto dell istanza. Non si comprende come tale Commissione possa ritenersi uno strumento adeguato a soddisfare il bisogno di accesso all azione amministrativa sentito sull intero territorio nazionale nei confronti delle Amministrazioni statali. Si tratta di una palese contraddizione rispetto al principio di prossimità tra Pubblica Amministrazione e utenti e, più in generale, al processo, in atto, di decentramento e capilarizzazione del pubblico servizio, in vista di una maggiore vicinanza e di una migliore gestione, alla quale devono poter partecipare i Cittadini, con conseguente impiego e valorizzazione di risorse umane e culturali altrimenti inutilizzate. A ciò si aggiunga il fatto che la Commissione pare non offrire, per la sua composizione dal tratto prettamente politico e centralistico, quelle garanzie di indipendenza - tanto dall Esecutivo quanto dal Legislativo - e di alternativa al Giudiziario che caratterizzano la figura del Difensore civico, Organo preposto alla tutela non giurisdizionale dei diritti e degli interessi dei Cittadini nei confronti della Pubblica Amministrazione". Stante quanto sopra, si è sottolineata l opportunità di intervenire in sede di attuazione della L. n. 15/2005, in particolare per l adozione delle misure necessarie alla ricostituzione della Commissione per l accesso e del regolamento governativo integrativo o modificativo del D.P.R. n. 352/1992, cui è subordinata l efficacia delle modifiche lamentate, ai sensi dell art. 23 della L. n. 15/2005. Allo stato, infatti, quella regolamentare è apparsa l ultima possibilità per ripristinare sostanziali livelli di tutela del diritto di accesso e di trasparenza dell azione amministrativa statale, centrale e periferica, attraverso disposizioni attuative che prevedano stabili collegamenti tra la Commissione per l accesso e gli Uffici regionali di difesa civica - vuoi nella forma dell intervento sussidiario (per il caso di mancata risposta da parte della Commissione nel previsto termine di trenta giorni), vuoi nella forma dell intervento delegato al Difensore civico, vuoi, infine, nella forma di una strutturazione organica decentrata della Commissione presso gli Uffici regionali di difesa civica o altro ancora - onde consentire anche al Cittadino più lontano, specie se appartenente alle fasce deboli, il concreto esercizio della tutela non giurisdizionale del diritto di accesso alla documentazione amministrativa, con conseguente sgravio delle 7
8 azioni giudiziarie in materia, presumibilmente numerose per le indicate ragioni, tanto più non essendo obbligatorio il patrocinio di un avvocato. Motivi tutti che hanno portato la Conferenza nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome, ora allargata alle rappresentanze locali di tutte le Regioni e Province autonome, a considerare urgente una legge-quadro che qualifichi l istituto del Difensore civico come necessario, ne precisi le competenze, ne garantisca strumenti e risorse, prevedendo forme di concertazione improntate al principio della sussidiarietà, nonché l istituzione di un Difensore civico nazionale disciplinato in un contesto federativo. Punti, questi, su cui sta lavorando da tempo la Conferenza, con dialettica orientata all intera problematica, nell ambito delle specifiche competenze e in sinergia con la Presidenza della Conferenza dei Presidenti dell Assemblea, dei Consigli regionali e delle Province autonome, così come alla messa in opera di una rete efficiente di difesa civica tra gli Uffici esistenti sull intero territorio nazionale e alla progettazione di autonomo sito Internet della Conferenza, senza dimenticare le proposte di miglioramenti normativi e/o amministrativi da inoltrare ai Ministeri, a tutela soprattutto delle fasce deboli e nell ottica dell equità e della pace sociale, previo idoneo collegamento operativo con gli Organismi e gli Enti competenti, le O.N.G. e le O.I.N.G.. Esemplari, in merito, l incontro della scrivente e di una delegazione di colleghi regionali con il Presidente della Conferenza dei Presidenti dell Assemblea, dei Consigli regionali e delle Province autonome A. Tesini ( , con conseguente programmazione di lavoro comune), così come le prime riunioni congiunte tra la Conferenza nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome e i rappresentanti dei colleghi locali designati per le varie Regioni: il tutto a favore di un efficiente ed efficace valorizzazione della prossimità del servizio, tipica del nostro Paese, e delle professionalità presenti. Nel corso della riunione, la scrivente ha sintetizzato lo stato della normativa e delle strutture di difesa civica sul territorio italiano, evidenziando i vuoti di tutela del Cittadino nei confronti delle Amministrazione statali centrali e, in una materia di fondamentale importanza quale l accesso alla documentazione amministrativa, anche periferiche. I componenti tutti hanno condiviso l importanza del ruolo del Difensore civico quale osservatorio privilegiato, perché non filtrato dal consenso, dei malesseri degli Amministrati, idoneo a segnalare al Legislatore e all Amministratore gli aspetti su cui focalizzare l attenzione per un miglior rapporto con i Cittadini e per opportuni interventi di competenza. Di qui la disponibilità condivisa a regolarizzare questo tipo di incontri, organizzando riunioni periodiche volte a favorire un proficuo confronto tra Istituzioni e a potenziare la fondamentale funzione propositiva e proattiva del Difensore civico, che, attraverso il servizio reso a singoli Cittadini e Associazioni, può e deve dar voce a interessi ed esigenze di intere fasce di popolazione e farsi mediatore preventivo nei confronti di Assemblee legislative, Organi di governo e Funzionari, per contribuire ad eliminare le cause del disservizio e per favorire la qualità della Pubblica Amministrazione. Le riunioni della Conferenza sono state, altresì, occasione per esaminare congiuntamente il problema relativo al proliferare di accadimenti idonei a screditare onorabilità e rappresentatività della carica di Difensore civico, quali le numerose nomine di consulenti compiute all interno dell A.N.D.C.I. (Associazione nazionale Difensori civici italiani, per lo più locali, e simpatizzanti, benché lo Statuto - art. 5, c. 1 - richieda espressamente che gli associati siano Difensori civici in carica, conformemente alla denominazione dell Associazione, che, altrimenti, si arrogherebbe illegittimamente la qualifica di organizzazione di Difensori civici, tanto che gli stessi soci benemeriti - ex art. 7 - devono aver svolto le funzioni per almeno cinque anni e sono, comunque, privi del diritto di voto), ma poi presentate all esterno come incarichi pubblici di difesa civica specialistica (pensioni, previdenza sociale, circolazione stradale, sanità, ecc.), con poteri e competenze presuntivamente derivanti dall Ente regionale o locale. Rilevato il netto disaccordo di tutti i colleghi, la Conferenza ha chiesto al Coordinatore un intervento scritto presso i Presidenti dei Consigli regionali e delle Province autonome, onde segnalare il fenomeno e sollecitare una presa di posizione, a tutela sia della Pubblica Amministrazione che dei Cittadini, stante lo stato confusionale e le infondate aspettative che simili iniziative generano nella popolazione. Nella medesima ottica, la Conferenza ha disapprovato l avvenuta stipulazione, tra A.N.D.C.I. e A.N.C.I.-Servizi S.r.l., di una Convenzione 8
9 per l istituzione di un Albo di aspiranti Difensori civici comunali, al quale dovrebbero attingere i Comuni per l elezione del titolare. Al di là delle riserve, sia di opportunità che di legittimità, la Conferenza ha deciso, all unanimità, di dare mandato al Coordinatore per chiedere chiarimenti al Presidente dell A.N.C.I., senza peraltro averne concreto riscontro. Anche per questo la scrivente, al fine di contrapporre fatti qualificanti a deviazioni pericolose, dopo la rielezione a Coordinatore della Conferenza nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome, avvenuta all unanimità il , ha sottoposto ai colleghi un articolato programma di lavoro per il biennio , comprensivo di individuazione di specifiche responsabilità e competenze (quale, a titolo es., la problematica relativa al trattamento di dati personali sensibili da parte del Difensore civico, le cui funzioni sono espressamente previste dall art. 73, c. 2, lett 1) D. Lgs. n. 196/2003 tra le attività di rilevante interesse pubblico), di programmazione di incontri di lavoro ad ampio respiro e di creazione di sottocommissioni volte ad approfondire temi di interesse valorizzando le professionalità dei singoli componenti (a titolo es., rapporti con Parlamento e Commissioni parlamentari, riforma della difesa civica in Italia, rapporti con i mass-media, sito Internet, rapporti con il Médiateur e altri Organismi europei, rapporti con le Associazioni internazionali di difesa civica, iniziative congressuali, ecc.). Più in generale, considerato il moltiplicarsi di forme sui generis di mediatori e garanti specialistici, voluti anche da Enti privati gestori di pubblico servizio, l obiettivo deve essere quello di favorire sempre gli interventi stragiudiziali, soprattutto in forma preventiva e proattiva, a fronte di disservizi, omissioni, irregolarità o negligenze della Pubblica Amministrazione, tanto più che intentare una causa significa, anche se la si vince e soprattutto per il Cittadino, spendere tempo, denaro e fatica, mentre il Difensore-Mediatore mira a una soluzione rapida e indolore che, non di rado, ottiene. E questo nell ottica di una politica di semplificazione legislativa, comprensiva dell estensione dell istituto del silenzio-assenso (si veda, da ultimo, il D. L. n. 35/2005, conv. nella L. n. 80/2005), avviata da anni e necessaria per ampliare le libertà dei Cittadini e tutelarne le esigenze di equità, che trova ancora ostacolo nelle Pubbliche Amministrazioni, spesso pigre quando non inerti. Il tutto anche al fine di rafforzare l auspicabile coordinamento ed efficacia della difesa civica sull intero territorio nazionale. In merito, è da segnalare l intervento del Coordinatore e di una delegazione della Conferenza nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome al Convegno, organizzato l novembre 2005 dal Difensore civico del Comune di Roma, in collaborazione con l Università Roma tre -Facoltà di Giurisprudenza, sul tema Uno per tutti. Un Difensore civico a tutela di tutti i cittadini, che ha visto una qualificata presenza di Difensori civici, Universitari, Parlamentari. Soprattutto nella Conferenza stampa conclusiva, il Coordinatore ha avuto modo di illustrare un testo, elaborato dalla Conferenza, finalizzato a promuovere un progetto di legge-quadro che disciplini in maniera organica la difesa civica in Italia, prevedendo altresì l istituzione di un Difensore civico nazionale (punto questo su cui, peraltro, le posizioni restano, a tutt oggi, diversificate). Merita, in particolare, sottolineare la collaborazione instauratasi con il Prof. A. Celotto-Facoltà di Giurisprudenza-Università Roma tre (con programmazione, altresì, di lezioni universitarie da parte della scrivente nel corso del 2006), in aggiunta alla consolidata sinergia con le Facoltà di Giurisprudenza dell Università di Roma "La Sapienza" e dell Università di Sassari, nelle persone dei Prof. P. Catalano e G. Lobrano, entrambi presenti agli ultimi congressi A.O.M.F.-Association des Ombudsmans et Médiateurs de la Francophonie e interessati a lavorare con la Conferenza nazionale dei Difensori civi delle Regioni e delle Province autonome anche in vista della predisposizione congiunta di Convegni in centro e/o sud America (estate 2006) e a Roma (dicembre 2006, con inclusione nel comitato scientifico della scrivente, in qualità di Coordinatore nazionale). Nell ottica di una sistematica sinergia tra mondo della ricerca e pratica della difesa civica, che costituisce ormai una realtà, a superamento di precedenti scollature. In loco il lavoro del Difensore civico valdostano, sempre mirato alla tutela dei diritti fondamentali (di cui anche al Secondo rapporto su vulnerabilità e povertà in Valle d Aosta, curato dalla Commissione regionale sullo stato della povertà e dell esclusione sociale e illustrato da C. Saraceno, il , presso la Biblioteca regionale), soprattutto per i più deboli, 9
10 in collaborazione con gli Organismi competenti e le Associazioni interessate, è stato salutato dagli Organi di informazione, in occasione dell annuale incontro - ex L. r. n. 17/ per l uscita della Relazione 2004/2005 ( ), con particolare attenzione e rilevanza, soprattutto per quanto attiene il coordinamento del tavolo di lavoro (gennaio-giugno 2005) finalizzato alla stesura della bozza di un nuovo Protocollo d Intesa tra il Ministero della Giustizia-Dipartimento Amministrazione Penitenziaria e la Regione Valle d Aosta, relativamente alla Casa Circondariale di Aosta, protocollo a suo tempo sollecitato dalla scrivente al Presidente della Regione C. Perrin e da questi delegato all Assessore regionale alla Sanità, Salute e Politiche sociali A. Fosson, che ha poi individuato nel Difensore civico la figura atta a garantire iter e ratio dei lavori a favore del Cittadino ristretto. Del tavolo hanno fatto parte, oltre alla scrivente in funzione di coordinatrice, il Presidente dell Associazione Volontariato carcerario L. Margaria, l ex Direttore della Casa Circondariale M. Costantino, il Direttore della Direzione regionale Politiche sociali G. Villani e il Consulente del Difensore civico M. Bertuletti. Si è provveduto alla predisposizione di un testo comparato tra i più aggiornati ed efficaci Protocolli esistenti in Italia, integrato con quanto emerso nel corso delle audizioni degli esperti locali per i vari settori, a garanzia di fattibilità, e suggellato con la previsione di un "Osservatorio", volto ad assicurarne la sistematica effettività. Finalità del documento, cui peraltro risponde la scelta di affidarne il coordinamento al Difensore civico, la centralità della persona del detenuto, Cittadino e protagonista, con diritti-doveri da attuare nell ottica del reinserimento sociale e di un corretto rapporto carcere-territorio, che conosce anni di lavoro in settori qualificanti della comunità valdostana, a diverso titolo attenti alla realtà carceraria. Il che risponde, in forma autonoma e propulsiva, all interesse che il legislatore nazionale sta dimostrando per l istituzione di un Difensore civico per le persone private della libertà personale (cfr. p.d.l. A.C.411 e abb., attualmente all esame della Camera), in corrispondenza, per restare in Europa, a quanto previsto, a titolo es., per il Médiateur de la République Française, dotato di delegati presenti e autorizzati ad intervenire nelle Carceri e nelle stazioni di Polizia. Si resta in attesa del previsto perfezionamento dell atto da parte del Presidente della Regione on. L. Caveri. Un ottica, questa, preventiva (come evidenziato e apprezzato anche nel corso dell audizione, ex art. 15, c. 1, L. r. n. 17/2001, del Difensore civico da parte della I Commissione consiliare R.A.V.A. "Istituzioni e Autonomia", il , per l illustrazione della Relazione sull attività svolta dal al ), finalizzata alla soluzione radicale dei problemi attraverso la valorizzazione sinergica di funzioni e competenze presenti sul territorio, perseguita dalla scrivente in tutti i settori determinanti del sociale: il servizio sanitario, ad esempio, con presenze del Difensore civico, programmate da parte dell U.S.L.-Valle d Aosta, anche per le audizioni avanti la Commissione Parlamentare di inchiesta ( ), così come l aggiornamento specifico, richiesto alla scrivente dal competente Direttore, del personale della Biblioteca regionale, ormai divenuta importante sede di aggregazione sociale (11.4 e ), e l attività di mediazione interistituzionale per la soluzione dei complessi problemi relativi ai diritti fondamentali alla casa, al lavoro, all istruzione ecc., con l organizzazione di analoghi tavoli di lavoro in una con gli Organismi interessati. Anche per questa azione di stimolo sinergico è stata ed è di grande utilità, come educazione e aggiornamento permanente, l attività della scrivente in qualità di Coordinatore della Conferen za nazionale dei Di fenso ri civici delle Regioni e delle Province autonome e di Presidente dell A.O.M.F.- Association des Ombudsmans et Médiateurs de la Francophonie, con conseguente contributo a favore della difesa civica in tutta la penisola e nei Paesi, anche extraeuropei, di più difficile o acerba democrazia. Si situa nell ambito della responsabilità nazionale, nel caso di specie allargata all Europa, l intervento della scrivente, in rappresentanza dell Italia, al V Seminario degli Ombudsmen/Médiateurs degli Stati membri dell U.E. (La Haye ) sul tema Le rôle des Médiateurs et Organes similaires dans l application du droit communautaire, preceduto da un lavoro scritto di documentazione sulla situazione di ogni Paese da parte dei vari Ombudsmen nazionali, curato dalla scrivente per l Italia, così come, peraltro, assicurato su richiesta di Università europee (anche come sostegno-consulenza per tesi di laurea o specializzazione), Istituzioni e Centri di difesa dei diritti umani. Il Convegno di La Haye ha visto la presenza del primo Médiateur européen J. Söderman e gli interventi del Ministro olandese incaricato degli Affari europei A. Nicolaï, 10
11 del Médiateur européen N. Diamandouros, dell Ombudsman dei Paesi Bassi R. Fernhout e del Prof. R. Lawson (esperto universitario U.E., incaricato di elaborare e presentare i risultati del questionario in un documento dove Italia e Valle d Aosta risultano frequentemente citate in materia di diritti fondamentali), nonché la presentazione del volume commemorativo del decennale dell Istituzione europea, realizzato a più mani a c. dell Office for Official Publications of the European Communities-Luxembourg e intitolato The European Ombudsman (sottotitolo: Origines, Establishment, Evolution). Per le ricadute sul nostro lavoro suona significativa la sintesi della Relazione presentata al Convegno olandese da R. Lawson, corrispondente ai diversi ambiti di discussione, nell ottica del ruolo attivo e propulsivo dell Ombudsman in vista dell affermazione concreta del diritto europeo, a tutela dei diritti fondamentali nel quotidiano e per tutti i Paesi dell U.E.. Sulla stessa linea si situano i sistematici collegamenti con le varie Associazioni di Ombudsmen: E.O.I.-European Ombudsman Institute, I.O.I.-International Ombudsman Institute, F.I.O.-Federación Iberoamericana de Ombudsman (comprensivo di partecipazione al X Congreso Anual F.I.O., sul tema Derechos de la Infancia y la Adolescencia en Iberoamérica, Asuncion , in qualità di Invitada Especial come Présidente A.O.M.F.), F.C.O.-Forum Canadiens des Ombudsmans, A.O.M.A.-Association des Ombudsmans et Médiateurs Africains (che ha di recente attribuito alla scrivente il titolo di Presidente onoraria). Esemplari, parimenti, del ruolo internazionale assunto negli anni dall Ufficio valdostano, la visita d onore in Romania, in qualità di Présidente de l A.O.M.F., accompagnata dalla Déléguée V. Autran, dal 2 al , su invito dell Avvocatul popurului (cui abbiamo attribuito una medaglia della Valle d Aosta, nella logica del lavoro proattivo a favore dell effettività della democrazia), con incontri programmati con Ufficio dell Ombudsman, Prefetti dipartimentali, Corte Costituzionale, Alta Corte di Giustizia, Commissione per le Pari Opportunità, così come la presenza, in qualità di ospite ed esperta perché Présidente de réseau, al II Simposio internazionale su Les pratiques de la démocratie, des droits de l Homme et des libertés dans l espace francophone (Bamako , con esiti rilevanti anche come Représentante des réseaux) e la preparazione, insieme con la Francia, del IV Congresso statutario dell A.O.M.F. sul tema Le Médiateur: interprète des attentes, acteur des réformes (Paris ), comprensivo di Allocution d ouverture officielle de la Présidente, nella sede prestigiosa dell Assemblée nationale, a conclusione di quattro anni di responsabilità di vertice, prima come Secrétaire Générale e poi come Présidente dell Associazione mondiale francofona. Nell arco delle responsabilità internazionali a servizio della effettività della democrazia, particolarmente ricco di esiti, sia per la Côte-d Ivoire che per l A.O.M.F. e per la mia persona, il I Colloquio internazionale organizzato dal Grand Médiateur de la Côte d Ivoire e dall A.I.F.-Agence Intergouvernamentale de la Francophonie sul tema Le renforcement des capacités du Médiateur de la République et l élaboration d un plan stratégique portant sur la période , svoltosi dal 20 al a Yamoussoukro, nel centro emblematico della pace, che ha registrato, a fianco dei Ministri dei diritti umani, dei rapporti istituzionali e della riconciliazione nazionale, il ruolo proattivo dei Médiateurs e dell A.O.M.F., sia per competenze specifiche che generali. Esemplare il Colloquio, anche per la complessità sinergica delle presenze, soprattutto del mondo civile, religioso e non governativo, al di là dell importanza e attenzione data all A.O.M.F. (presente, in delegazione, con Sénégal, Faso, Mali, in aggiunta alla presidenza), avendo la Côte-d Ivoire, membre votant de l Association, per prima raccolto le intese intervenute al V ème sommet des réseaux de la Francophonie de Ouagadougou (novembre 2004), indirizzate soprattutto ai Paesi in situazione di crisi e necessitanti di interventi in funzione preventiva. A Yamassoukro abbiamo affermato che la "Déclaration de Bamako", qui est centrale dans la préface des nouveaux "Statuts" de l Association, a été le thème de précédentes rencontres, dont, entre autres, notre séminaire de septembre 2004 à Québec, au sujet de "Le triple défi de l A.O.M.F. en rapport avec les droits de la personne, le préambule de sa loi constitutive et la Déclaration de Bamako", auquel la Médiature de Côte-d Ivoire a pris part avec attention et esprit critique et qui constitue une pièce d importance pour notre Association, en partenariat avec l A.I.F./O.I.F.. Or, l échange des points 11
12 de vue étant indispensable dans l approfondissement de n importe quel problème et dans la vie d une Association, je crois qu une fois de plus, à l issue de cette rencontre, nous serons enrichis en idées et prêts à affronter notre tâche, dans le respect de l autonomie des différentes réalités où nous assurons nos responsabilités, avec un enthousiasme et une confiance accrus. J estime, par ailleurs, que ce rendez-vous s avérera on ne peut plus utile dans la mise au point d un système de partage des connaissances, axé sur les rapports que chacun de nous pourrait dresser et à l A.I.F. et à l A.O.M.F., ce qui constituerait un fondement solide de notre action. Merci, donc, d avoir organisé ce séminaire et de nous avoir aimablement invités. Il serait à ce point souhaitable de rappeler au moins les dernières étapes qui ont vu l A.O.M.F. solidement engagée dans la défense des droits de la personne. Après la "Déclaration finale" du congrès de Yasmine Hammamet (octobre 2003), proposée par la Présidence et acceptée à l unanimité par l Assemblée Générale, la mise en œuvre de la "Déclaration de Bamako" dont au "Préambule" des nouveaux "Statuts", s est avérée, en effet, déterminante pour la vie de notre Association, et ce, afin de viser à la cohérence et à la coordination tant pour ce qui est du travail quotidien des bureaux que pour la production des "Rapports d activité", sans porter atteinte - cela va sans dire - aux caractéristiques propres de chacune de nos Institutions. Je suis persuadée que ce rendez-vous de Côte-d Ivoire représentera une grande occasion de renforcement de notre collaboration en vue d une action plus ciblée de soutien aux bureaux aux fins également de la bonne réussite de l Observatoire, justement voulu par l A.I.F., ainsi que des autres apports éventuels de notre Association à la protection des droits de l Homme et de la démocratie. Mais revenons au "Préambule" des "Statuts de l A.O.M.F." modifiés: "L Association et ses membres s engagent à promouvoir et à défendre, à travers la Francophonie, la démocratie, l Etat de droit et la paix sociale, ainsi qu à faire respecter les textes nationaux et internationaux sur les droits de la personne, dont à la Déclaration universelle des droits de l Homme et la Déclaration de Bamako. Pour renforcer et promouvoir ces valeurs démocratiques, l Association et ses membres s engagent à favoriser la coopération internationale avec d autres institutions et organisations vouées à la promotion et à la défense des droits de la personne". Il s agit là d engagements formels, concernant les modalités de mise en œuvre du dispositif d observation et d évaluation permanentes des pratiques de la démocratie, des droits et libertés dans l espace francophone (chapitre 5 de la "Déclaration de Bamako"), qui doivent, bien sûr, respecter l indépendance de l A.O.M.F., et, en son sein, des différents bureaux, mais qui exigent un engagement total et convaincu de notre part, d autant plus que la défense de la démocratie au quotidien constitue le but ultime et spécifique du mandat du Médiateur. Le professionnalisme des bureaux s avère, donc, important pour leur efficacité et la formation des Ombudsmans et de leurs collaborateurs essentielle; c est pourquoi je souhaite que l A.O.M.F. se démarque en déployant tous les efforts possibles pour contribuer à l Etat de droit, à la paix sociale et à la démocratie, au sein de la Francophonie, par le biais notamment de séminaires de formation et de plans d action conséquents. A ce propos, les cassettes sur le séminaire de Québec, voulues par la Présidente au lieu du rapport écrit traditionnel, assument une valeur dynamique, d autant plus que ces travaux constituent un recueil d informations qui a permis à l Agence une vue plus détaillée de la situation dans les différents Pays concernés. Cela a représenté pour l A.O.M.F. l occasion d assumer - d un commun accord - de nouvelles responsabilités en matière de pratique et d évaluation de la démocratie: et externe, par rapport aux différents Gouvernements, et interne, étant donné qu il n y a pas de préséance chez les membres votants, car, qu ils soient nationaux, régionaux, locaux ou spécialisés, tous ont les mêmes droits et sont traités sur le même pied d égalité. Les experts de l A.I.F., tout comme ceux de l A.O.M.F., ont contribué, à l occasion, d une façon exemplaire, en soulignant, tout d abord, l importance de la "Déclaration de Bamako" et, ensuite, plus exhaustivement les principes de cette Déclaration. En particulier, le point 5.1 a été traité de façon détaillée et il a été expliqué que l A.I.F. doit être constamment informée sur la situation de la démocratie, des droits et libertés dans l espace francophone, en s appuyant notamment sur la "Délégation aux droits de l Homme et à la démocratie", son devoir fondamental étant, à des fins de prévention et d action ciblée, celui d évaluer en permanence la mise en application de la démocratie et des droits et libertés: et ce, afin d identifier les pratiques positives qui s en dégagent et d apporter une assistance technique aux Pays qui le souhaitent, 12
13 contribuant ainsi, de façon efficace, à la mise en place d un système d alerte précoce. La présence à ce rendez-vous de la Déléguée aux droits de l Homme et à la démocratie de l A.I.F., M me Desouches, a été un atout fondamental pour la bonne réussite du séminaire, car elle a permis de concrétiser les efforts que l A.I.F. et l A.O.M.F. ont fait pour appliquer dans leur travail quotidien les principes contenus dans la "Déclaration de Bamako", issue, comme vous le savez, du IX ème sommet de la Francophonie. A cet effet, par ailleurs, un espace réseau a été élaboré, en vue de regrouper toute l information pertinente à la vie de chacun et de l ensemble, contenant le calendrier des rencontres prévues, les documents produits, les renseignements de base et un lien vers le site web. De plus, l accent a été mis sur les rôles respectifs des réseaux et de la "Délégation des droits de l Homme et de la démocratie": à savoir, les principes en cause sont la préservation et la valorisation de l autonomie de chaque réseau (sujet qui, entre autres, a rassuré les membres de l A.O.M.F.), le partage de l information fournie par les réseaux en vue d un enrichissement mutuel, la coordination des priorités et responsabilités de participation au processus d application de la "Déclaration de Bamako", notamment à l intérieur du réseau d information et de concertation. Les étapes les plus considérables - dont le séminaire de Yamoussoukro constitue une pièce d importance - ont été la mise en place du site pilote de l Observatoire, une entente-cadre définissant les principes de coopération entre chaque réseau et la "Délégation des droits de l Homme et de la démocratie" de l A.I.F., la tenue de réunions bilatérales annuelles et une concertation autour du réseau des réseaux (la V ème réunion des réseaux francophones de Ouagadoudou, en novembre 2004, à l occasion de la X ème conférence des chefs d Etat et de Gouvernement des Pays ayant le français en partage, a été exemplaire à ce propos et constitue le point de départ d une collaboration et programmation systématiques. Et ce notamment pour les Médiateurs, d autant plus que la Présidente de l A.O.M.F. a été honorée de présider la III ème séance plénière, conclusive des travaux). Mais revenons aux origines: Dakar-mai 1989, le Caire-octobre 1995, Bamakonovembre 2000, Beiruth-octobre 2002, ce ne sont que quelques étapes d une vision de la Francophonie qui tend à promouvoir les droits de l Homme par le biais d un programme de soutien à la justice, à l Etat de droit et à la démocratie. Il s agit d étapes marquées par des "Déclarations" qui se sont traduites en "Plans d action et de développement", ayant des axes définis sur la base de besoins prioritaires identifiés en partenariat, dont les objectifs sont valables pour le monde entier: paix, sécurité, démocratie et bonne gouvernance. "Francophonie et démocratie - proclame-t-on à Bamako en novembre sont indissociables: il n y saurait y avoir d approfondissement du projet francophone sans une progression constante vers la démocratie et son incarnation dans les faits; ( ) la Francophonie fait de l engagement démocratique une priorité qui doit se traduire en réalisations concrètes". Voilà pourquoi j ai toujours assuré, en tant que Secrétaire Générale avant et Présidente après, une contribution, même doctrinale, orientée vers la pratique de l équité, qui s avère être la véritable "étoile polaire" de la médiation au service de la démocratie au quotidien. Ainsi, au cours du séminaire-atelier qui s est tenu à Bamako les février 2003, j ai eu l honneur de présider le débat sur le thème "Le Médiateur et l équité": il en est ressorti que, définie par les dictionnaires comme un "sentiment naturel, spontané, du juste et de l injustice", l équité est un correctif du droit écrit. Cette notion est consacrée dans certains textes instituant le Médiateur, lui permettant ainsi de recommander à l organisme public mis en cause toute solution qui puisse régler en équité une situation. Trois conditions permettent au Médiateur d intervenir sur la base de l équité: lorsque la loi ne prévoit pas une situation particulière; lorsqu une décision de justice doit être tempérée (l équité permettant d humaniser le droit); lorsque le strict respect du droit et des procédures entraîne des conséquences manifestement insupportables pour un usager (la proposition de réforme ultérieure prendra alors une portée plus générale, déterminante pour une solution radicale, de nature proactive et extrajudiciaire, des problèmes, en vue d une confiance accrue des citoyens envers l Administration publique). Bien sûr, l utilisation du règlement en équité doit être strictement encadrée: l application de la loi devra entraîner un préjudice grave pour l administré, la mesure proposée doit être concrètement applicable, la solution ne doit ni créer de précédents ni porter atteinte aux droits de tiers. Et ce, en Europe comme au Canada ou comme en Afrique, où l équité valorise des pratiques d antan: car le futur a un cœur ancien. De plus, la violation du principe d équité, tout 13
14 comme la violation des principes de légalité et de bonne administration, constituent un motif d intervention du Médiateur en faveur du citoyen pour assurer la transparence et la qualité de l Administration publique. Les membres de l A.O.M.F. et leur Présidente sont fiers d œuvrer dans le monde en faveur de la démocratie au quotidien, en renforçant tout particulièrement les bureaux des Ombudsmans et en encourageant la pratique de cette "justice douce" qu est l équité. Or, comment se place le Médiateur par rapport à la tutelle des droits et à la transparence administrative? Il est celui qui, sous peine de trahir sa fonction, ne peut être ni ami ni ennemi de l Administration, étant donné qu il se doit d être indépendant. Il est vrai cependant que, plus la protection des citoyens est authentique et forte, plus elle devient protection des administrateurs et des fonctionnaires qui cherchent à travailler correctement: une sorte de paratonnerre - dirais-je - par rapport au judiciaire (que ce soit au niveau administratif, comptable ou pénal) et à la qualité du service public. Le Médiateur ne peut donc être ennemi que de l Administration publique inefficace ou inactive ou, pis encore, corrompue: dans les autres cas, s il était ennemi ou même carrément ami, force lui serait de changer de métier. Un rôle, donc, noblement politique (dans le sens étymologique du mot) celui de l Ombudsman, qui est différent et complémentaire à la fois par rapport à l Administration. Il est inutile de souligner que, dans la mesure où les hommes politiques et les fonctionnaires s engagent à travailler correctement, ils ne sauraient se passer de cet observatoire unique qu est le Médiateur (un organe non seulement utile, mais indispensable à l Administration publique, car il est fonctionnel mais jamais asservi, comme bien des personnages autorisés l ont affirmé). Et ce, essentiellement pour deux raisons: ceux qui œuvrent peuvent faire erreur et ceux qui veulent corriger n ont pas toujours une perspective bien définie. Par ailleurs, le Médiateur se doit de réduire le contentieux entre les citoyens et l Administration publique avant que leurs rapports ne deviennent pathologiques. Il importe donc que la lutte contre toute forme de corruption au sein de l Administration soit forte, courageuse, intelligente, car le Médiateur doit trouver des solutions de base, proactives (par le biais notamment de propositions de réformes qui constituent la fonction déterminante et qualifiante de la protection des citoyens), et non pas des coupables, étant donné qu en tout cas il n est pas suffisant de punir si l on ne rétablit pas l équité. Interroger l administrateur avant de juger s avère donc indispensable (entre autres, pour découvrir le point faible du corrompu éventuel) et la médiation "diplomatique" plus utile que l attaque directe: amener ceux qui ont commis une erreur dans le service public à l autotutelle est l atout maître par rapport à n importe quelle opposition judiciaire. Il est intéressant, à ce propos, de retracer un bref historique de l Association des Ombudsmans et Médiateurs de la Francophonie. C est en octobre 1996, à l occasion de la VI ème conférence internationale de l I.O.I. à Buenos Aires, que le Protecteur du Citoyen du Québec, M e Daniel Jacoby, et le Médiateur de la République Française, M. Jacques Pelletier, discutent de l intérêt à regrouper les Ombudsmans et Médiateurs de l espace francophone en vue d un partage efficace de leurs respectives expériences et connaissances et d un renforcement de leur professionnalisme dans la défense des droits des citoyens. Ainsi, en juin 1997, les Ombudsmans/Médiateurs furent invités à Québec, avec le concours de l A.I.F., pour échanger leurs points de vue et décider de la création d une Association de Médiateurs francophones, voire de l espace francophone. Au terme de cette rencontre, le Médiateur de la République Islamique de Mauritanie, M. Sid Ahmed Ould Bneijara, invita le groupe, à tenir, en 1998, son congrès d e fondation à Nouakchott, où étaient pr ésents, en tant que membr es fondateurs, Andorre, Burkina- Faso, Belgique Fédérale et Wallonne, Canada-Québec et Ottawa, Côte-d Ivoire, Djibouti, France, Gabon, Haïti, Madagascar, Ile Maurice, Sainte-Lucie, Sénégal, Seychelles, Vallée d Aoste, Vanuatu. Aujourd hui, l A.O.M.F. compte 53 membres, dont 37 votants, 11 associés, 4 honoraires et 1 individuel. L Association, qui s est donné tout de suite une vocation internationale, est indépendante des Gouvernements et des Administrations (comme le sont d ailleurs ses membres par rapport aux pouvoirs publics), poursuit des objectifs professionnels par le biais de la coopération et se caractérise comme démocratique en son sein, l Assemblée Générale étant souveraine et chacun de ses membres pouvant défendre ses droits à l intérieur de l Association. Les principaux objectifs de l A.O.M.F. ont été, dès sa naissance, le renforcement des Institutions démocratiques et leur développement dans l espace francophone, la coopération avec tous les Médiateurs et 14
15 Ombudsmans de la planète et avec les organisations qui poursuivent des objectifs similaires, la diffusion de la recherche et l implantation de programmes d échanges d informations et d expériences entre les membres, le développement du professionnalisme des Institutions à travers la formation des collaborateurs, une représentation équitable de l Association au sein de l I.O.I.. L A.O.M.F. a tenu son I er congrès statutaire, du 23 au 25 novembre 1999, à Ouagadoudou sur le thème "L A.O.M.F. comme outil de renforcement et de développement des bureaux d Ombudsmans et Médiateurs dans la Francophonie". Le II ème congrès statutaire relatif à "La protection des droits de l homme et proximité avec les citoyens: les prérogatives de l Ombudsman/Médiateur" a eu lieu à Andorre-La-Vieille, du 14 au 18 octobre Le III ème congrès statutaire s est déroulé à Yasmine Hammamet, du 14 au 17 octobre 2003, sur le thème "L Ombudsman/Médiateur, acteur de la transparence administrative"; le IV ème congrès statutaire, concernant les droits de l Homme, se tiendra à Paris, du 28 au 30 novembre prochain. Au congrès d Andorre, en 2001, l A.O.M.F. décida de procéder à une réforme des "Statuts", en insérant un "Préambule" qui prendrait en compte les principes de la "Déclaration de Bamako", du 3 novembre 2000 (ultérieurement, cette idée a également été rappelée par le sommet des chefs des Etats membres de la Francophonie, qui s est tenu à Beyrouth du 18 au 20 octobre 2002, dont la "Déclaration finale" insistait sur "le dialogue des cultures, instruments de la paix, de la démocratie et des droits de l Homme"). C est ainsi qu en avril 2003 le comité de révision des "Statuts" (auquel j ai pris part), présidé par M e Daniel Jacoby, proposa des modifications qui orientaient davantage la mission de l A.O.M.F. vers la promotion et la défense, à travers la Francophonie, de la démocratie, de l Etat de droit et de la paix sociale, ainsi que vers le respect des textes nationaux et internationaux sur les droits de la personne dont à la "Déclaration universelle des droits de l Homme" et à la "Déclaration de Bamako". Ce nouveau "Préambule" prenait en considération la promotion, consolidation et défense de l indépendance des Institutions, la promotion et défense de la démocratie, de l Etat de droit, de la paix sociale et des droits de la personne, le renforcement des valeurs démocratiques à travers la coopération internationale. C est donc dire que l A.O.M.F. ne se limite pas à décrire son cadre associatif ou corporatif (structure, règles d adhésion, fonctionnement), car elle s est dotée d une mission "politique", dans le sens étymologique du terme, c est à dire dans le sens le plus noble et élargi. Elle œuvre prioritairement pour le renforcement et développement de l institution du Médiateur dans les Pays de l espace francophone: à l intérieur de cette perspective, le projet de séminaire ivoirien assume toute son importance de concrétisation visée, car, comme nous le savons et comme nos amis et hôtes l ont souvent souligné, la Côte-d Ivoire connaît, depuis décembre 1999, une crise de jeune nation indépendante, qui, nous l espérons et nous voulons en être sûrs, devra aboutir à une forme exemplaire de démocratie. Voici la toile de fond du présent projet du Grand Médiateur de la République de Côte-d Ivoire, qui a porté sur l organisation de ce colloque, destiné, d une part, à renforcer les capacités d action du Médiateur de la République et, d autre part, à élaborer un plan stratégique pour la période ayant pour but de fixer de nouveaux objectifs en vue de l après crise. Et ce, en prenant en compte les récentes évolutions intervenues dans les missions du Médiateur de la République en tant qu autorité publique de contrôle des droits de la population contre chaque forme d abus, erreurs, négligences et injustices, afin de répondre aux attentes de la société toute entière et de permettre, notamment aux plus faibles, d accéder aux possibilités offertes par ce mode alternatif de règlement des conflits, suite également à la volonté réaffirmée dans le rapport de synthèse de la V ème réunion des réseaux institutionnels de la Francophonie (Ouagadoudou, novembre 2004) d un appui aux Institutions des Pays en crise ou en sortie de crise. Notre but sera, donc, la formation des participants sur l origine et le développement du principe et des pratiques de la médiation, par le biais aussi de l information au large public au sujet de la médiation et l établissement d un "Observatoire" contenant des indicateurs de mesure de l efficacité des actions et des moyens du Médiateur de la République, en vue de l identification des actions prioritaires à mener. D autant plus que le "Préambule" des nouveaux "Statuts de l A.O.M.F." met en relief l évolution de l Association et de ses Institutions membres. De simples contrôleurs des dysfonctionnements administratifs des pouvoirs publics, les Ombudsmans/Médiateurs sont devenus, en effet, de véritables défenseurs des droits de la personne (alinéa 6), droits par 15
16 ailleurs reconnus et protégés par les Gouvernements démocratiques ou en phase de démocratisation et par les Gouvernements responsables et soucieux de l Etat de droit et de la paix sociale (alinéa 7). Bien plus, le "Préambule" reconnaît que les valeurs démocratiques ne sont jamais acquises, que leur défense doit être permanente et qu elles doivent être mesurées sur la base de l effectivité des droits de la personne (alinéa 8). C est pourquoi "l Association et ses membres sont tenus de promouvoir et de défendre à la fois la démocratie, l Etat de droit, la paix sociale et les droits de la personne consacrés par des textes tant internationaux que nationaux". Pour couronner le tout, l A.O.M.F. et ses membres déclarent adopter le "Préambule des nouveaux Statuts" comme "idéal de valeurs" et s engagent à les respecter: une "véritable profession de foi", diraient les uns, une "utopie" diraient les autres, comme l a synthétisé M e Jacoby à Québec. Toujours d après Jacoby, "avec l humilité qui s impose, l on doit retenir que l A.O.M.F. semble, aujourd hui, être la seule organisation d Ombudsmans/Médiateurs à dépasser le cadre des simples désirs, vœux, objectifs et principes, autant pour le concept de l indépendance que pour les questions liées à l exercice de la démocratie". En particulier, pour la mise en œuvre et l efficacité de son mandat, le Médiateur doit être reconnu officiellement comme Institution publique de promotion et protection des droits et libertés de la personne répondant à des critères précis que l on retrouve dans les "Principes de Paris" et dans les lois gouvernant les Associations professionnelles, comme les "Statuts de l A.O.M.F." et les "Règlements généraux de l I.O.I.". L indépendance des Ombudsmans/Médiateurs occupe une place importante parmi ces critères de qualification: indépendance et du Gouvernement et des fonctionnaires, bien sûr, s agissant d un gardien de l Etat contre les abus, les excès et la corruption. Et si, comme l a souligné Jacoby au congrès de Yasmine Hammamet, un bon nombre de textes portant création des bureaux de médiation ne mentionne pas expressément la compétence des Médiateurs sur les droits et libertés de la personne, il faut se demander si le silence des lois constitue un obstacle à cet exercice. L on doit, certes, accepter que le "Préambule" et le dispositif des "Statuts de l A.O.M.F.", malgré leur caractère contraignant, ne peuvent outrepasser le mandat législatif conféré spécifiquement à une Institution membre, car les textes ne doivent en aucune manière induire une Institution à excéder sa compétence et ses pouvoirs: autrement dit, il va de soi que l Institution est d abord assujettie au principe de la primauté de droit qui la régit au niveau national. Et néanmoins, les règles d interprétation enseignent que le silence n est pas une cause de non-application, parce que le législateur ne peut pas tout prévoir et c est donc seulement en cas de doute objectif qu il y a lieu de décider si l Ombudsman a, ou non, compétence. Ainsi, une interprétation libérale s impose, surtout d après un jugement de la Cour Suprême du Canada de 1994, souvent rapporté dans la doctrine: en cas de doute sur les pouvoirs de l Ombudsman, ceux-ci doivent s interpréter de la manière la plus large parce que la loi de l Ombudsman constitue le "paradigme des lois remédiatrices". Il faut donc donner à la loi un sens qui rejoint les objectifs du législateur, soit de contrer les excès de l Administration. D autre part, la généralité des termes inclut la violation des droits: c est pourquoi, si la compétence de l Ombudsman porte sur la mise en œuvre de l administration générale des services publics, on peut en déduire que cette expression englobe toute cause de dysfonctionnement, y compris la violation des droits, qu il s agisse de droits de la personne ou autres droits qui ne sont pas reconnus comme étant fondamentaux. Bref, l Ombudsman a compétence sur les droits de l Homme, sauf si la loi constitutive lui interdit expressément d agir, lui conférant un pouvoir restreint qui ne permet pas d adopter une approche libérale ou inclusive ou si une autre loi attribue exclusivement cette compétence à une autorité différente. Mais il arrive que, dans plusieurs Etats, le Parlement a adopté des lois sectorielles selon le domaine d intervention. Or, dans le cas où une Commission des droits de la personne et un Ombudsman coexistent, il est légitime de se demander si le Médiateur a compétence en ce domaine, le cumul d Institutions pouvant conduire au dédoublement des rôles et des mandats. Cependant, le silence de la loi sur les droits et libertés de la personne, même dans un contexte de cumul d Institutions, n empêche pas à l Ombudsman d intervenir. De toute façon, l important, et pour le problème général et pour le thème spécifique de ce colloque, c est l adoption de tous les moyens pour coordonner les actions de chacun, de façon à éviter des interventions parallèles sur une même réclamation alors qu une intervention conjointe serait peut-être souhaitable. Mais revenons à la 16
17 "substance" de la démocratie. Dans une démocratie, les textes doivent révéler notamment les éléments suivants: la reconnaissance de la souveraineté populaire avec régularité d élections compétitives; un Etat de droit respectant les libertés et les droits individuels; une structure de gouvernement pluraliste, fondée sur la séparation des pouvoirs et une diversité des partis politiques. Le Médiateur travaille pour la démocratie réelle, qu il faut distinguer par rapport à la démocratie formelle: or, de nos jours il est généralement reconnu que c est l effectivité du respect des droits qui permet de mesurer la réalité de la démocratie; de plus, bien que les indicateurs de la démocratie soient multiples, la démocratie suppose l existence d autorités publiques de contrôle, comme le sont les Médiateurs. Il est à noter que les Etats, malgré la ratification des instruments internationaux, ne s empressent pas toujours d harmoniser leur législation, réglementation et pratiques administratives: c est là que les Médiateurs peuvent jouer un rôle qui s inscrit clairement dans les engagements que l A.O.M.F. et ses membres ont pris. Dans ce cadre, nous constatons que, trop souvent, les Médiateurs ne prennent pas soin de mentionner, expressément, dans leurs Rapports annuels, les droits de l Homme qu ils appliquent, alors qu ils devraient procéder à une évaluation permanente des pratiques de la démocratie et des droits et libertés. Comme le domaine des droits de l Homme constitue une source de principes juridiques qui permet de juger l Administration, les Médiateurs pourraient donc ajouter à l arsenal des motifs qui justifient leurs décisions les instruments qui reconnaissent ou proclament ces droits, d autant plus que la "Déclaration de Bamako" souligne justement le pluralisme des formes de démocratie. La mise en œuvre du "Préambule" des nouveaux "Statuts de l A.O.M.F." constitue, donc, un défi majeur et pour notre Association et pour ses membres et cette mise en œuvre ne s improvise pas, mais nécessite, comme conditions incontournables, une planification des actions préalables. L A.O.M.F. participe aux engagements du chapitre IV-I-A, points 1 et 4 de la "Déclaration de Bamako": le rôle des Médiateurs dans l instauration de l Etat de droit et le respect de la bonne gouvernance s inscrit parmi les compétences des Institutions nécessaires dans un système démocratique, car l Ombudsman est à l écoute des préoccupations des citoyens, pour être garant du bon fonctionnement de l Administration. Altrettanto importante, nella stessa logica, la visita all Ufficio valdostano-presidenza A.O.M.F. del Trésorier de l A.O.M.F. et Avocat du Peuple d Albanie, M. Ermir Dobjani, accompagnato dal Vice-Médiateur e da un membro del Gabinetto, per approfondire le reciproche responsabilità ai vertici dell Associazione e le relazioni tra i due Paesi, comprensiva di incontri con il Presidente del Consiglio regionale della Valle d Aosta E. Perron e con il Sindaco di Aosta G. Grimod, così come di programmazione di lavori comuni con la Conferenza nazionale dei Difensori civici delle R egioni e delle Province autonome in tema di immigrazione e diritti, in prosieguo con l ottenuta divulgazione di testi in albanese per i detenuti in Carceri italiane, attuata dalla scrivente direttamente con il competente Ministero. Parimenti, il X Congresso Annuale della F.I.O. (Federacion Iberoamerica de Ombudsman) sul tema Derechos de la Infancia y la Adolescencia en Iberoamérica, tenutosi in Asuncion il , che ha visto la Presidente dell A.O.M.F. presente, come da Protocollo F.I.O.-A.O.M.F. siglato in Quito nel novembre 2004, in qualità di Invitada Especial (con ufficiale riconoscimento scritto), ha permesso alla scrivente di conoscere il lavoro approfondito condotto dai colleghi dell Associazione gemella per la difesa dei diritti, soprattutto dei più deboli, senza scelta di difesa settoriale, prendendo concretamente di mira ogni anno - sia a livello di dottrina che di pratica quotidiana - uno specifico tema sociale: quest anno il corazón della speranza e del futuro, cioè i bambini e gli adolescenti, spesso violati, con studio della realtà e delle prospettive in accordo con Università spagnole, sudamericane e italiane, nonché con Nazioni Unite, Unicef e O.I.N.G. di competenza. Il problema, di particolare rilevanza soprattutto per l Italia, in un momento in cui, in assenza di Difensore civico nazionale e di legge-quadro sulla difesa civica, proliferano progetti di difesa civica settoriale (infanzia, carceri, ecc.) anche a livello nazionale, è stato anche oggetto di interventi da parte di alcuni colleghi nel corso del citato Convegno romano dell novembre u.s.. Ma l impegno extravalligiano della scrivente si sta sempre più concentrando sulla responsabilità di Coordinatore della Conferenza dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome, con presenze significative a Convegni 17
18 nazionali di respiro europeo (a titolo es., I vent anni del Difensore civico trentino. L Istituto tra passato e futuro, a c. Difensore civico e Provincia di Trento, e Diritti umani e Difensore civico, a c. Difensore civico e Comune di Pesaro, con interventi della scrivente rispettivamente su La Conferenza dei Difensori civici regionali e il progetto di difesa civica nazionale e su Diritti umani e Difensore civico), in aggiunta all organizzazione di un incontro in Aosta ( ) di aderenti e simpatizzanti italiani dell E.O.I.-European Ombudsman Institute, volto a soppesare e favorire una qualificata presenza del nostro Paese negli Organismi europei di difesa civica, sia istituzionali che associativi, con conseguente programmazione di lavoro congiunto tra i colleghi, in vista anche di opportune riforme statutarie dell E.O.I., di cui alla prossima Assemblea Generale dell Associazione (Innsbruck ). Col fine, certamente primario, di meglio servire i Cittadini di competenza e la mia Valle: ma spalancando le finestre sull Italia, sull Europa e sul mondo, per crescere e per far crescere insieme la nostra comunità di appartenenza e il grande villaggio globale cui tutti apparteniamo. 18
19 INCONTRI DI LAVORO E CONVEGNI CUI IL DIFENSORE CIVICO VALDOSTANO HA PARTECIPATO ANCHE CON RELAZIONI E PRESIDENZE Inaugurazione Anno Giudiziario Corte dei Conti 2005 e 2006, Aosta, sede Corte dei Conti, , Inaugurazione Anno Giudiziario T.A.R e 2006, Aosta, sede T.A.R., , Incontri del Difensore civico con il personale della Biblioteca regionale sul tema Diritti e doveri del pubblico impiego, con particolare riferimento al personale di Biblioteca, Aosta, Biblioteca regionale, 11.4 e Intervento del Difensore civico in occasione del sopralluogo della Commissione parlamentare di inchiesta sull efficacia ed efficienza del S.S.N., Aosta, sede U.S.L., Coordinamento e presidenza riunioni Conferenza nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome, Roma, sede della Conferenza dei Presidenti dell Assemblea, dei Consigli regionali e delle Province autonome, , , , Incontro di una delegazione della Conferenza nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome con il Presidente della Conferenza dei Presidenti dell Assemblea, dei Consigli regionali e delle Province autonome, Roma, sede della Conferenza dei Presidenti dell Assemblea, dei Consigli regionali e delle Province autonome, Audizione, ex art. 15, c. 1, L. r. n. 17/2001, del Difensore civico/médiateur da parte della I Commissione consiliare R.A.V.A. Istituzioni e autonomia per l illustrazione della Relazione sull attività svolta dal al , Aosta, Sala Commissioni Consiglio regionale, Convegno Le strade della sicurezza. Accelerare la prevenzione per frenare gli incidenti. Investire in formazione per viaggiare sicuri, a c. I.N.A.I.L. e A.C.I. Valle d Aosta con il patrocinio di R.A.V.A. e Comune di Aosta, Aosta, Salone Manifestazioni Palazzo regionale, I er Colloque international sul tema Le renforcement des capacités du Médiateur de la République et l élaboration d un plan stratégique portant sur la période , a c. Grand Médiateur de la Côte d Ivoire-A.I.F.(Agence Intergouvernementale de la Francophonie), con intervento della scrivente, in qualità di Présidente de l A.O.M.F., sul tema La Déclaration de Bamako et sa mise en œuvre e animazione della tavola rotonda sul tema Elaboration d un plan stratégique , Yamoussoukro Visita ufficiale in Romania, su invito dell Avvocatul popurului, in qualità di Présidente A.O.M.F., Problemi e prospettive dell edilizia residenziale pubblica nel Comune di Aosta, Relazione del Presidente A.R.E.R. presentata alla Commissione Casa del Comune, Aosta, Sala consiliare Municipio, Rapporto annuale 2004-Agenzia delle Entrate Valle d Aosta, Aosta, Biblioteca regionale, Visite officielle de l Avocat du Peuple d Albanie et Trésorier A.O.M.F. à la Présidente A.O.M.F., Courmayeur-Aoste, V Seminario Ombudsmen/Médiateurs nazionali degli Stati membri dell U.E. (partecipazione in qualità di Coordinatore della Conferenza nazionale dei Difensori civici delle R egioni e delle Province autonome) sul tema Le rôle des Médiateurs et Organes similaires dans l application du droit communautaire, La Haye Secondo Rapporto sulla vulnerabilità e la povertà in Valle d Aosta, a c. Assessorato Sanità, Salute e Politiche sociali-commissione regionale sulla povertà e l esclusione sociale in Valle d Aosta, Aosta, Biblioteca regionale, Assemblea straordinaria E.O.I. (European Ombusdman Institute), Vilnius Passaggio Carovana internazionale antimafie in Valle d Aosta, Aosta, Salone Manifestazioni Palazzo regionale, II Simposio internazionale su Les pratiques de la démocratie, des droits de l Homme et des libertés dans l espace 19
20 francophone: partecipazione in qualità di Présidente de réseau e di Représentante des réseaux, Bamako Convegno su Il ruolo dei Difensori civici come garanti dei Cittadini, a c. Ufficio Difensore civico Comune di Roma e Facoltà di Giurisprudenza-Università Roma tre, sul tema Uno per tutti. Un Difensore civico a tutela di tutti i cittadini, Roma, Università Roma tre, (partecipazione alla conferenza stampa conclusiva, in qualità di Coordinatore della Conferenza nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome, nonché ai lavori per una legge-quadro sulla difesa civica: Roma , , ) X Congreso Anual F.I.O. sul tema Derechos de la Infancia y la Adolescencia en Iberoamérica: partecipazione, in qualità di Invitada Especial come Présidente A.O.M.F., Asuncion IV ème congrès statutaire de l A.O.M.F. sul tema Le Médiateur: interprète des attentes, acteur des réformes, con Allocution d ouverture, in qualità di Présidente de l A.O.M.F., e presidenza lavori C.A. e A.G., Paris, Assemblée nationale, Tavola rotonda per il ventennale del Difensore civico della Provincia autonoma di Trento sul tema Vent anni di Difensore civico trentino-l Istituto tra passato e futuro, a c. Difensore civico e Provincia di Trento, partecipazione, in qualità di Coordinatore della Conferenza nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome, sul tema La Conferenza dei Difensori civici regionali e il progetto di difesa civica nazionale, Trento Incontro-dibattito sul tema Diritti umani e Difensore civico, a c. Difensore civico e Comune di Pesaro, con intervento sul tema, in qualità di Coordinatore della Conferenza nazionale dei Difensori civici delle Regioni e delle Province autonome, Pesaro, Sala Consiglio comunale, Incontro membri italiani E.O.I. e presidenza lavori, Aosta, Sala Commissioni Consiglio regionale, Inaugurazione Anno Giudiziario Commissione Tributaria regionale 2006, Aosta, sede Commissione Tributaria regionale,

References: art.16
 art. 127
 art. 136
 art. 25
 art. 15
 art. 15
 art. 16
 art. 23
 art. 5
 art. 7
 art. 73
sui generis
 art. 15
 art. 15