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﻿ Sentencia C-297 de abril 27 de 2011
SENTENCIA C-297 DE 27 DE ABRIL DE 2011
CONTENIDO:FENÓMENO CLIMATOLÓGICO DE LA NIÑA. ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA E INTERÉS SOCIAL LA DISPOSICIÓN DE ESCOMBROS, ESTABILIZACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS PARA ATENDER LA EMERGENCIA INVERNAL Y CONCESIÓN DE PERMISOS TEMPORALES DE UTILIZACIÓN DE FUENTES DE MATERIAL CONSTITUYEN MEDIDAS CONEXAS, NECESARIAS Y PROPORCIONALES PARA CONJURAR LA CRISIS CAUSADA POR EL FENÓMENO DE LA NIÑA. SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 1º, 2º, 3º Y 5º DEL DECRETO 4824 DE 2010.Y SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 4º DEL DECRETO 4824 DE 2010, SALVO LA EXPRESIÓN “LOS PRECIOS DE MERCADO VIGENTES EN EL PRIMER SEMESTRE DEL AÑO 2010 Y EN CASO DE DISCREPANCIA SE TOMARÁN COMO REFERENCIA” CONTENIDA EN EL NUMERAL 1º DEL MISMO ARTÍCULO, LA CUAL SE DECLARA INEXEQUIBLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMERGENCIA AMBIENTAL, ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL, ESTADO DE EXCEPCIÓN, ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, DERECHO A LA UTILIDAD PÚBLICA, RÉGIMEN COMÚN, INTERÉS SOCIAL
Sentencia C-297 de abril 27 de 2011
Ref.: Expediente RE-184
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre de 2010, “Por medio del cual se permite la disposición temporal de los escombros y la utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal”.
5. A continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre de 2010, “Por medio del cual se permite la disposición temporal de los escombros y la utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal”, tal y como aparece publicado en la página 19 del Diario Oficial Nº 47.938 del 30 de diciembre de 2010.
“DECRETO 4824 DE 2010
Por medio del cual se permite la disposición temporal de los escombros y la utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de diciembre 07 de 2010, y
Que durante la emergencia vial ocasionada por el invierno, propietarios o poseedores particulares en distintos lugares del país han efectivamente negado el permiso para utilizar sus predios en labores de rescate e intervención de vías que incluyen la disposición temporal de escombros y la consecución de materiales para la estabilización y reconstrucción de vías.
Que la actual situación de emergencia que vive el país, los escasos recursos con que el Gobierno Nacional para superar la misma, (sic) los cuales están destinados primordialmente a la atención de las necesidades básicas de los habitantes afectados con la ola invernal y los excesivos costos que demanda el transporte de escombros, hace necesario que propietarios, poseedores y tenedores permitan que se depositen en sus predios de manera permanente aquellos escombros que se haga necesario remover con ocasión de la emergencia invernal que actualmente vive el país.
Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, declaró mediante Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, el estado de emergencia económica, social y ecológica del país o que constituyen grave calamidad pública.
ART. 1º—Declárese de utilidad pública e interés social las labores de rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal.
ART. 2º—Cuando el Gobierno Nacional requiera depositar escombros en predios de propiedad privada producto de los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura podrá hacerlo durante un periodo de seis (6) meses contados a partir de la promulgación del presente decreto y los propietarios de los predios o sus poseedores a cualquier título deberán permitir dicha utilización.
ART. 3º—El Estado tendrá especial cuidado de no imponer cargas excesivas a los particulares cuyos predios sean utilizados para efectos de los fines urgentes expresados en el presente decreto. Para tal fin, las autoridades competentes deberán guardar proporcionalidad y razonabilidad en los volúmenes de escombros que sean depositados en los predios, garantizando, en la medida de lo posible, que no se afecten los habitantes, plantaciones, semovientes, inmuebles, muebles o mejoras que allí se encuentren. Las autoridades tomarán las medidas administrativas necesarias para cumplir rigurosamente con las limitaciones impuestas a la utilización de predios ordenadas en el presente decreto.
ART. 4º—En los casos en que se requiera la utilización de fuentes de materiales para la ejecución de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal se aplicarán las siguientes reglas hasta el 31 de diciembre de 2011:
ART. 5º—Como consecuencia de la situación de desastre nacional y el estado de emergencia que en la actualidad enfrenta el país, todas las entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal y distrital deberán prestar toda la colaboración necesaria para agilizar y dar trámite en el menor tiempo posible los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos que se requieran para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal. En especial, dichas autoridades concederán de forma inmediata las licencias y permisos temporales necesarios para los efectos señalados en el presente decreto siempre y cuando las obras requeridas respondan a los fines y propósitos aquí contemplados y no se lesionen de forma desproporcionada valores e intereses concurrentes.
Dado en Bogotá, D.C., a 29 de diciembre de 2010”.
1. El Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre de 2010, fue dictado por el Gobierno Nacional, con fundamento en las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, razón por la cual la Corte Constitucional es competente para efectuar la revisión automática y forzosa de su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 7º de la Carta Política y, por el artículo 36 del Decreto 2067 de 1991.
2. El Decreto 4824 de 2010, cumple las exigencias formales establecidas por el artículo 215 de la Constitución Política: i) Fue expedido por el gobierno en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales; ii) dentro del límite temporal establecido en el artículo 1º del Decreto 4580 de 2010, por el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica originado en la grave situación de calamidad pública derivada de la ola invernal causada por el “fenómeno de La Niña”; iii) cuenta con la firma del Presidente de la República y todos sus ministros; iv) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su revisión, ya que fue expedido y publicado en el Diario Oficial Nº 47.938 del 30 de diciembre de 2010 y radicado en la secretaría de esta corporación el día 11 de enero del año 2011.
3. Declaratoria de exequibilidad del Decreto 4580 de 7 de diciembre de 2010.
Mediante la Sentencia C-156 de 2011 la Corte Constitucional encontró exequible el Decreto 4580 de 2010 por el cual se declaró el estado de emergencia económica y social con el fin de conjurar la grave situación de calamidad pública ocurrida en el país por la ola invernal que se viene presentando a causa del fenómeno de “La Niña”.
Encontró la Corte Constitucional que con ocasión de este fenómeno natural, si bien predecible en cuanto a su ocurrencia, imprevisible e irresistible en cuanto a su duración e intensidad, se presentaron consecuencias desastrosas a nivel social, económico y ecológico, a partir del mes de noviembre de 2010, las cuales fueron conocidas por todo el país y documentadas por todos los medios de comunicación, circunstancias sin lugar a dudas constitutivas de una grave calamidad pública. Para el efecto, el Gobierno Nacional hizo uso de todos los recursos a su alcance para conjurar la crisis producida, al declarar la situación de desastre de que trata el Decreto 919 de 1989. No obstante, el volumen de las precipitaciones, la exacerbación súbita del fenómeno y las dimensiones inconmensurables de las secuelas sufridas, hicieron insuficientes y exiguas las medidas ordinarias —presupuestales, institucionales y normativas.
En esos términos, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4580 de 2010, por el cual se fijó un marco de necesidades urgentes e inmediatas a acometer, de allí que los decretos legislativos que se expidan con ocasión de aquel deben sujetarse no solo a la Constitución sino a dichos parámetros.
4. Por consiguiente, al ser expedido el Decreto 4824 de 29 de diciembre de 2010 en ejercicio de las competencias derivadas de aquel decreto, la Corte Constitucional pasa a adelantar el control material de sus disposiciones.
6. El Decreto 4824 de 2010 en general, adopta cuatro medidas relevantes:
i) En primer lugar, declara de utilidad pública e interés social las labores de rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal.
ii) En segundo lugar autoriza al Gobierno Nacional para depositar escombros en predios de propiedad privada producto de los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura, durante un periodo de seis (6) meses contados a partir de la promulgación del decreto, estando obligados tanto propietarios como poseedores a cualquier título de los predios, a permitir dicha utilización.
En desarrollo, de lo anterior, se establecen algunas reglas alusivas a las reparaciones e indemnizaciones a que haya lugar, cuando se causen daños y perjuicios con motivo de la ocupación temporal, así como medidas para que las cargas derivadas de la aplicación de la medida se apliquen bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
iii) Se establecen medidas para facilitar la utilización de fuentes de materiales para la ejecución de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal, relacionadas con la fijación de precios y el reconocimiento de permisos temporales.
iv) Se imparten medidas para agilizar y dar trámite en el menor tiempo posible a los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos que se requieran para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal.
7. En esos términos, corresponde a esta corporación resolver si las disposiciones contenidas en el Decreto 4824 de 2010, promulgado por el gobierno en virtud de la emergencia social, económica y ecológica declarada por medio del Decreto 4580 de 2010, se ajustan a la Constitución y a la ley estatutaria que regula los estados de excepción (L. 137/94).
8. Para examinar las medidas descritas, la Corte retomará brevemente su jurisprudencia con relación a los requisitos de constitucionalidad que deben reunir los decretos legislativos que establecen medidas para confrontar una emergencia económica, social o ecológica (4.2); con base en lo anterior, se efectuará el examen material del Decreto 4824 de 2010 y de las diversas materias que regula (4.3).
4.2. Control de constitucionalidad sobre los decretos legislativos que se expiden por parte del gobierno durante el estado de emergencia económica, social o ecológica. Reiteración de jurisprudencia.
9. Como reiteradamente lo ha señalado la Corte, únicamente dentro del respeto a los principios constitucionales es posible entender como legítima la utilización de los poderes excepcionales en cabeza del ejecutivo. Los límites constitucionales en este caso tienen origen en varias fuentes, a saber: (i) el texto de la Constitución Política; (ii) la ley estatutaria de los estados de excepción, y (iii) los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, en especial los que por su función prevalecen en el orden interno en virtud del artículo 93 de la Carta(60). De esta forma en varias providencias, entre ellas, las sentencias C-149 de 2003 y C-225 de 2009, se sistematizan los pasos metodológicos que han de realizarse en un juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales:
(ii) En cuanto a la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas, esta ha de tener una relación directa y específica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar. No son aceptables las medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de causalidad inmediata (en términos causales) y concreta con el asunto por el cual se declaró la emergencia.
2.2.3. Un juicio de intangibilidad orientado a verificar si la medida adoptada respeta los derechos intangibles cuyo núcleo esencial es intocable, según lo dispuesto en la Constitución, los tratados internacionales y la ley estatutaria de los estados de excepción.
2.2.7. El juicio de necesidad, según el cual las medidas adoptadas han de ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción” (L. 137/94, art. 11). Según lo ha establecido la Corte, “este juicio versa sobre la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo. [...] [C]omprende dos partes en las cuales se juzga si el Presidente [...] incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas [...] son necesarias para superar las causas de la crisis [...] o impedir la extensión de sus efectos, y b) el juicio de necesidad jurídica, a juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo; si estas medidas ordinarias preexistentes son idóneas para enfrentar la situación excepcional”.
2.2.9. Un juicio de proporcionalidad, dirigido a examinar si las medidas adoptadas durante el estado de excepción son excesivas. Las medidas han de “guardar proporcionalidad, con la gravedad de los hechos que buscan conjurar” y a las limitaciones que se impongan al ejercicio de los derechos y libertades “sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad (L. 137/94, art. 13). A su vez, de acuerdo a la norma citada, el análisis de proporcionalidad cuenta con dos juicios diferentes. El primero de ellos, consiste en estudiar la relación entre los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar. Por ejemplo, no sería aceptable la creación de un instrumento excepcional que restringe drásticamente los derechos constitucionales con el fin de contrarrestar marginalmente la crisis. El segundo juicio verifica que no existe una restricción innecesaria de los derechos, dado que esta limitación “sólo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad”. Por ejemplo, si existen un medio exceptivo menos lesivo en cuanto a las limitaciones a los derechos, y a la vez, igual o más efectivo que la medida escogida, esta última sería desproporcionada y por ende inexequible. La Corte ha establecido que el principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción. (...).”
10. Ahora bien, la Corte ha establecido que “cuando una disposición contraviene prima facie algunos de los límites mencionados, es decir, cuando a primera vista no pasa uno de los juicios enunciados, la Corte, sin seguir necesariamente cada uno de los pasos metodológicos sintetizados anteriormente, declara la inexequibilidad de la norma correspondiente”(61).
11. De conformidad con los anteriores elementos de juicio, pasa la Corte a revisar la constitucionalidad material del Decreto Legislativo 4824 de 2010.
4.3. Análisis del cumplimiento de los presupuestos materiales constitucionales.
12. Para desarrollar el estudio de constitucionalidad sobre el Decreto 4824 de 2010, la Corte organizará su exposición, a partir de las cuatro medidas que se adoptan en él. En este sentido se aplicará el test de constitucionalidad para la medida que reconoce el carácter de utilidad pública e interés social de las obras públicas con que se atiende la emergencia invernal causada por el fenómeno de La Niña y se evita la extensión de sus efectos (4.3.1); luego será estudiada la figura de la ocupación de terrenos para el depósito de escombros (4.3.2); a continuación se tratarán las medidas dirigidas a facilitar la utilización de fuentes de materiales para la ejecución de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal (4.3.3), y por último se estudiarán las dispuestas para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal (4.3.4). En cada una de ellas se valorará su conexidad material, ausencia de arbitrariedad, respeto a los ámbitos intangibles de los derechos, de no contradicción específica con límites dispuestos para los estados de excepción, además de los juicios de finalidad, motivación suficiente, necesidad, incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación de las normas específicas que les dan cuerpo como medidas de excepción para la emergencia causada por el fenómeno de La Niña.
No se incluye en el estudio el artículo 6º del Decreto 4824 de 2010, por disponerse en él tan sólo la regla común de su vigencia, a partir de la fecha de su publicación, la cual por tanto será declarada exequible.
4.3.1. La declaración del carácter de utilidad pública e interés social de las labores y obras públicas con que se atiende la emergencia invernal causada por el fenómeno de La Niña y se evita la extensión de sus efectos. El artículo 1º del Decreto 4824 de 2010.
13. El artículo 1º del decreto legislativo bajo estudio, tiene un contenido claro pues directamente declara “de utilidad pública e interés social las labores de rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal”.
14. A su respecto, la Corte encuentra que desde el punto de vista de su conexidad material, el adscribir a las labores señaladas expresamente en el decreto como de utilidad pública e interés social, es una medida que guarda relación directa y específica con las causas que justificaron la expedición del Decreto Legislativo 4580 de 2010 y se dirigen exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
En efecto, cuando el artículo 1º circunscribe el ámbito dentro del cual se concreta dicha condición de derecho público de las actividades allí descritas, solo a aquella que sean “necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal”, pone en evidencia la estrecha relación que existe entre esa declaración y los desastres naturales causados por el fenómeno de La Niña desatado en todo el país. Pero también atienden al impacto en el orden económico, social y ecológico causado, entre otros, representado en daños sobre las vías.
De estos asuntos trató expresamente el decreto de declaratoria de la emergencia en sus fundamentos, pero que también aparecen en el Decreto 4834 de desarrollo al señalar; “Que como consecuencia de esta alteración climática, se han generado problemas de inestabilidad, deforestación y fenómenos geológicos que han afectado de manera grave la infraestructura vial nacional destruyendo parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, lo que ha ocasionado cierres totales en las vías en más de treinta y nueve (39) sitios y cierres parciales o pasos restringidos en más de doscientos cincuenta y ocho (258) lugares de la geografía nacional, así como daño a diques, obras de construcción, acueductos, alcantarillados, etc.”.
En ese mismo sentido, las labores y obras públicas a las que se reconoce dicha condición, refuerzan su alcance exclusivo, directo y específico, para conjurar la crisis en el sistema de vías públicas generado por la destrucción y daños generados por las lluvias, deslizamientos y derrumbes causados por el fenómeno de La Niña en el país e impedir la extensión de sus efectos.
15. Ahora bien, en lo que hace referencia a la necesidad de la medida, esto es, a la claridad de las razones por las cuales ella resulta indispensable para conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria de estado de excepción o los efectos que la situación sobreviniente o imprevista produzca, así como para evitar la extensión de los mismos (arts. 215 C.P. y 11 de la LEEE), se tiene:
Por una parte observa la Corte que el gobierno no incurrió en manifiesto error de apreciación sobre la necesidad fáctica de la medida, pues los datos registrados por el Decreto 4824 de 2010 son suficientemente reveladores: i) Destrucción de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, ii) con cierres totales “en más de treinta y nueve (39) sitios”; iii) con “cierres parciales o pasos restringidos en más de doscientos cincuenta y ocho (258) lugares de la geografía nacional” y también, con “daño a diques, obras de construcción, acueductos, alcantarillados, etc.”.
También la información suministrada por el Ministerio de Transporte, anexo 1, del Instituto Nacional de Vías sobre los sitios críticos de la red vial nacional a 10 de diciembre de 2010, en el que se da cuenta de 40 siniestros en Antioquia, 1 en Atlántico, 3 en Bolívar, 1 en Boyacá, 4 en Caldas, 5 en Caquetá, 4 en Casanare, 4 en Cauca, 2 en Cesar, 3 en Córdoba, 6 en Cundinamarca, 17 en Huila, 2 Magdalena, 10 en Meta, 6 en Nariño, 5 en Ocaña, Norte de Santander, 2 en Putumayo, 1 en Quindío, 10 en Risaralda, 13 en Santander, 1 en Sucre, 2 en Tolima, 1 en el Valle.
Un registro con el que se pone en evidencia que el rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización, reconstrucción de vías y en general las obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal, son actividades que deben ser consideradas de utilidad pública e interés social. Esto, para los efectos de justificar las afectaciones sobre derechos y libertades económicas que se prevén en las otras disposiciones, relacionadas con la ocupación de las propiedades con los escombros que generen los daños causados por el invierno sobre la vía pública, la fijación de precios y el debido proceso de autorización para la explotación de fuentes de materiales o para la ejecución de obras de infraestructura afectada por la ola invernal.
De lo anterior se concluye entonces, que está demostrada la necesidad de la medida de reconocer en el artículo 1º del Decreto 4824 de 2010, que las labores y demás obras públicas de recuperación de las vías destruidas o deterioradas por el invierno sean estimadas como de utilidad pública e interés social.
16. En el mismo sentido, se cumple con el criterio de motivación suficiente, por la cual se constata que el gobierno apreció los motivos por los cuales determinadas actividades adquieren el carácter de utilidad pública e interés social, así como las razones suficientes para dicha configuración.
17. Algo similar sucede desde el punto de vista de la necesidad jurídica o juicio de subsidiariedad, en relación con las normas que regulan situaciones similares en tiempos de normalidad.
En el régimen ordinario y desde la propia Constitución, artículo 58, los conceptos de utilidad pública e interés social son determinantes como criterio sustancial por el que se autoriza al legislador intervenir, en la propiedad y en los derechos económicos individuales. En este sentido se plantea como causa expropiandi o de imposición de servidumbres y también como fundamento para aplicar el principio de prevalencia del interés social o público ante el cual debe ceder el interés particular.
Por su parte en el Decreto-Ley 919 de 1989, “Por el cual se organiza el sistema nacional para la prevención y atención de desastres y se dictan otras disposiciones”, al regular el régimen de adquisición y expropiación de inmuebles que sean indispensables para adelantar el plan de acción específico para la atención de desastres, bien por negociación directa, bien por expropiación, incluye para esta última la declaratoria de utilidad pública e interés social.
Así, dispone el artículo 40 del citado decreto: “Declaratoria de utilidad pública e interés social. Para todos los efectos relativos al procedimiento de expropiación de que trata este decreto entiéndese que existen motivos de utilidad pública e interés social para la adquisición mediante expropiación de todos los bienes indispensables para la ejecución de los planes de acción específicos para la atención de situaciones de desastre administrativamente declaradas”.
A juicio de la Corte, frente a la crisis del invierno atendida por la emergencia económica, social y ecológica reconocida desde fines de 2010, con estas atribuciones ordinarias de orden constitucional legal la administración central cuenta con importantes y suficientes poderes para actuar tanto sobre los derechos de propiedad, como sobre los demás intereses particulares existentes en torno de los terrenos vinculados con las obras públicas de recuperación y reconstrucción de vías afectadas por el desastre del invierno.
Sin embargo, no por ello deja de ser útil la previsión contenida en el artículo 1º del Decreto 4824 de 2010, pues en ella se concreta el concepto de utilidad pública e interés social que motiva los fines y alcances de las intervenciones sobre la propiedad o sobre los derechos adquiridos con justo título previstas en las restantes disposiciones del decreto. Una concreción que por causa de la emergencia económica, social y ecológica decretada, no dispone el legislador sino el gobierno, en este caso relacionadas con las labores y obras públicas destinadas a la estabilización y reconstrucción de vías afectadas por la crisis y efectos de la ola invernal.
De esta forma, aparece como necesaria jurídicamente pero sin generar en cuanto tal, contradicción, derogación o modificación del régimen legal ordinario. Tan solo actúa como norma jurídica específica de la noción de utilidad pública e interés social referida al caso la calamidad pública reconocida con emergencia económica, social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 de 2010.
18. En lo que se refiere a la finalidad de la medida, conforme a lo previsto en el artículo 215 C.P. y el artículo 10 de la LEEE, el artículo 1º del Decreto 4824 de 2010 se orienta a conjurar, de manera específica y directa las causas de la perturbación del orden económico, social y ecológico y a impedir la extensión de sus efectos. En particular en lo que se refiere a la reparación de las vías públicas y demás obras de infraestructura que se hayan visto afectadas por la ola invernal.
Porque al determinar la condición de utilidad pública e interés social sobre las labores de rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal, es claro que se procura alcanzar atender las causas que justificaron la declaratoria de emergencia y que en este decreto analizado se concretan en sus consideraciones de “recuperar los pasos restringidos y demás obras de infraestructura que se encuentren” en las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña.
Supera entonces el artículo 1º del Decreto Legislativo 4824 de 2011 el juicio de los fines.
19. Con relación al principio de proporcionalidad que se reclama al gobierno de la medida adoptada, destinada a establecer si en la regla excepcional dispuesta en ella por el gobierno en el marco del Estado de excepción de considerar ciertas actividades como de utilidad pública e interés social es la idónea y necesaria para alcanzar el propósito perseguido de superar la situación crítica, evitar su expansión y menguar sus efectos, la Corte estima necesaria una distinción.
En el precepto se establecen con claridad algunas labores que con cierta concreción se reconocen como de utilidad pública e interés social. Por una parte, son las labores de “rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción de vías”, afectadas por la ola invernal. Por otra, incluye también en tal adscripción las “demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados” por el mismo fenómeno causante de la emergencia.
Se trata ciertamente de actuaciones distintas que se destinan al único propósito de lograr los resultados esperados en materia de restablecimiento de las condiciones de normalidad en la red vial nacional, y que se deducen razonables para alcanzar el interés perseguido. Algunas determinadas como las labores de rescate de víctimas mortales y sobrevivientes en las diferentes situaciones ocasionadas por el invierno, como derrumbes o amenazas similares, limpieza remoción y disposición de escombros que inevitablemente forma el desastre y también la actuación para despejar el espacio de vía invadido y recuperar o reconstruir, al menos provisionalmente, la red vial y las obras de infraestructura. Otras menos precisas pero claramente determinables a través de su objetivo, y que es la ejecución de obras públicas para atención de los efectos del invierno y el control de sus efectos.
Las dos, en sus diversas configuraciones resultan razonables, adecuadas y necesarias como forma de anticipar las diversas exigencias de ágil y rápida actuación que se demanda por parte del gobierno frente a los daños en las vías públicas y frente al imperativo de su reparación.
No se olvide que ellas, como vías de comunicación entre municipios, son pieza esencial de la restitución de condiciones de normalidad, pues por esas vías se transportan las personas a sus trabajos, así como los alimentos, medicamentos y bienes en general con que se satisfacen las necesidades humanas, de la producción económica del propio desempeño de las funciones del Estado y de los entes territoriales.
20. Por lo demás, no encuentra que en esta configuración se manifieste arbitrariedad, o desconocimiento de alguna de las prohibiciones expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de las facultades excepcionales, afectación del núcleo esencial de los derechos intangibles y en general contradicción con los mandatos y límites que en general establecen la Constitución y los tratados internacionales durante la vigencia de un estado de excepción. Porque la adscripción al concepto de utilidad pública e interés social, de suyo no desconoce derechos adquiridos ni posiciones jurídicas legítimas sobre bienes e intereses económicos, sino que refuerza la legitimidad de la actuación del Estado; y tampoco representa discriminación a favor o en contra de grupos, pues incluye en general toda labor y actividad relacionada con la crisis sobre la red vial afectada por el invierno.
21. Conforme los razonamientos que se exponen el artículo 1º del Decreto 4824 de 2010 se ajusta a la Constitución.
4.3.2. Las medidas en torno de la ocupación de terrenos para el depósito de escombros causados por la ola invernal: artículos 2º y 3º del Decreto 4824 de 2010.
22. La segunda temática del decreto, es la relacionada con la ocupación de terrenos para el depósito de escombros causados por los derrumbes y desastres causados por la ola invernal.
A ello se refiere el artículo 2º, cuando autoriza al Gobierno Nacional a “depositar escombros en predios de propiedad privada producto de los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura”. Un depósito que podrá efectuar “durante un periodo de seis (6) meses contados a partir de la promulgación” del decreto y que los propietarios de los predios o sus poseedores a cualquier título deben permitir.
23. Esta es la primera afectación derivada del concepto de utilidad pública e interés social declarado sobre las labores de limpieza, remoción y disposición de escombros, para la estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal. Una afectación que por causa del incremento en el peso jurídico de tales actividades debe soportarse, porque tal actividad prevalece en la ponderación con los derechos e intereses con que se relacione, al representar el interés general, esto es, la utilidad pública que su ejecución significa para las poblaciones afectadas y damnificadas por el invierno, que sirve al propósito de reparar, rehabilitar o reconstruir sus vías públicas y demás obras públicas de interés social, que conforman la infraestructura de sus municipios y veredas, averiada por el invierno.
24. En este precepto empero, también se contemplan las reglas específicas que en términos de compensación o indemnización genera la carga dispuesta en el precepto anterior, así:
i) Cuando la disposición de escombros no llegue a afectar el valor comercial del predio ni a causar daño reparable por el Estado, el particular deberá soportar la ocupación de su inmueble.
ii) Cuando se afecte el valor comercial del predio, se establece que “los particulares podrán presentar sus reclamaciones ante la autoridad administrativa que hubiese realizado la disposición de escombros”. Se establece en este caso implícitamente una negociación para llegar al acuerdo de reparación entre particular y entidad, pero en su defecto, también se dispone expresamente la posibilidad de acudir ante la jurisdicción competente, para que decida sobre el justo precio del daño causado.
25. A su vez, el artículo 3º establecen las reglas para el correcto ejercicio de las atribuciones que el Estado adquiere para ejecutar la concreta intervención de que trata el artículo 2º, inciso 1º.
Así cuando se establece que iii.i.) tendrá especial cuidado de no imponer cargas excesivas a los particulares cuyos predios sean utilizados para efectos de los fines urgentes expresados en el decreto; iii.ii.) la definición de los principios de proporcionalidad y razonabilidad como criterios a la hora de establecer los volúmenes de escombros que vayan a ser depositados en los predios; iii.iii.) la garantía adicional de que “en la medida de lo posible (...) no se afecten los habitantes, plantaciones, semovientes, inmuebles, muebles o mejoras que allí se encuentren”; y por último, iii.iv.) el mandato de reiteración a las autoridades para tomar “las medidas administrativas necesarias para cumplir rigurosamente con las limitaciones impuestas a la utilización de predios ordenadas” en el decreto.
26. Pues bien, al momento de valorar la constitucionalidad de este conjunto de previsiones, encuentra la Corte indispensable efectuar tres análisis. En primer lugar, estudiará los artículos 2º y 3º del Decreto 4824 de 2010 en comparación con las normas que se aplican en condiciones “normales” de desastre reguladas en el Decreto-Ley 919 de 1989 (4.3.2.1). En seguida, se determinará el sentido con que se interpreta el artículo 2º inciso 1º del Decreto 4824 de 2010 (4.3.2.2). Finalmente se revisarán los elementos del juicio de constitucionalidad sobre las medidas específicas de uno y otro preceptos (4.3.2.3).
Lo anterior comoquiera que, según se muestra enseguida, el texto nuclear de la materia regulada no es claro y requiere una definición interpretativa concreta.
4.3.2.1. El régimen común y el régimen del estado de excepción en caso de desastres.
27. En el presente asunto, resulta indispensable revisar primero la diferencia que existe entre lo previsto en el artículo 2º del Decreto 4824 de 2010 y en el régimen común previsto en caso de desastres. No es solo útil para responder con pertinencia a los juicios de necesidad y motivación suficiente, sino antes que ello, para establecer el alcance normativo de ese precepto.
Dicho análisis se presenta en el cuadro siguiente(62):
Con relación a Arts. 2º y 3º Decreto 4824 de 2010 Decreto-Ley 919 de 1989
Tipo de situación fáctica por enfrentar Según el artículo 2º, en concordancia con el artículo 1º y con las motivaciones del decreto, se atiende una situación de desastre, de calamidad pública pero de proporciones extremas y por las cuales se ha forzado la declaración del Estado de emergencia económica, social y ecológica. Dispuesto para conjurar la grave calamidad pública ocasionada por el fenómeno climatológico de La Niña, representado entre otros, en daños a la infraestructura vial y de servicios públicos, lo cual hace necesario responder con acciones inmediatas que tiendan a recuperar los pasos restringidos y demás obras de infraestructura que se encuentren afectadas por la ola invernal.
Las medidas previstas en el artículo 18, responden a situaciones de desastre. Ante tales circunstancias, conforme al artículo 19, el “Presidente de la República declarará mediante decreto y previo concepto del Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, la existencia de una situación de desastre. Una vez producida tal declaración, “se aplicarán las normas pertinentes propias del régimen especial para situaciones de desastre, que el decreto ordene y específicamente determine”. En concordancia con lo anterior, se establece en el artículo 24 que tras la declaración de la situación de desastre: “en el mismo decreto se determinará, de acuerdo con su carácter, magnitud y efectos las normas legales aplicables en materia de contratos, control fiscal de recursos, adquisición y expropiación, ocupación y demolición, imposición de servidumbres, solución de conflictos, moratoria o refinanciación de deudas, incentivos de diverso orden para la rehabilitación, la reconstrucción y el desarrollo, administración y destinación de donaciones, y autorización, control, vigilancia e inversión de los bienes donados, de que tratan los artículos subsiguientes, que específicamente se elijan y precisen”. Otro tanto se reconoce para las entidades territoriales. Por último se establece que superada la situación de desastre, “se podrá disponer que continúen aplicándose las mismas normas, o algunas de ellas, de que trata el presente artículo y que se hayan determinado en el decreto de declaratoria o en los que lo hayan modificado, durante cierto tiempo en las fases posteriores de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo”.
La autoridad competente y la medida que se adopta
En el artículo, 2º se autoriza directamente al Gobierno Nacional para depositar escombros en predios de propiedad privada producto de los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura.
Sin embargo su ejecución, conforme el artículo 2º inciso 2º puede efectuarla otra “autoridad administrativa”.
En el artículo 30 se establece como potestad en cabeza de cualquier entidad pública, para la ocupación de inmuebles, predios y mejoras en las áreas geográficas determinadas en la declaratoria de una situación de desastre y cuando ello fuere necesario.
Así mismo se prevé en el parágrafo del artículo 31 que la competencia para adelantar el procedimiento de información previa, ocupación y negociación de la reparación a lugar, “podrá ser delegada por la entidad pública respectiva en cualquier otra entidad del mismo carácter”.
Los particulares que asumen la medida y el deber jurídico que soportan
El artículo 2º del decreto legislativo señala que “los propietarios de los predios o sus poseedores a cualquier título deberán permitir dicha utilización”.
El artículo 30 señala que están obligados a permitir la ocupación temporal de los mencionados bienes, tanto sus propietarios, como sus poseedores y tenedores.
El procedimiento de actuación
No existen disposiciones ni reglas procedimentales propiamente dichas. En su defecto en el artículo 3º se contemplan los criterios a los que se debe someter el Estado al imponer las cargas a los particulares para efectos de los fines urgentes expresados en el decreto.
i) las mismas no podrán ser excesivas.
ii) las autoridades competentes deberán guardar proporcionalidad y razonabilidad en los volúmenes de escombros que sean depositados en los predios.
iii) se garantiza, en cuanto sea posible, que no se afecten los habitantes, plantaciones, semovientes, inmuebles, muebles o mejoras que allí se encuentren.
iv) en fin, se establece que las autoridades tomarán las medidas administrativas necesarias para cumplir rigurosamente con las limitaciones impuestas a la utilización de predios ordenadas en el decreto.
Un principio y dos tipos de reglas son previstas.
i) En el artículo 30 se establece que “la ocupación temporal deberá limitarse al espacio y tiempo estrictamente indispensables y causar el menor daño posible”. ii) Y en el artículo 31 se ordena por un lado la ocupación que se efectúa previa negociación y por otro la ocupación que opera de manera inmediata por razones de urgencia. ii.i.) la común debe cumplir una condición previa según la cual, la entidad pública competente requerirá, “autorización previa dada por la Oficina de Nacional de Atención de Desastres, o por el presidente del comité regional o local, según sea el carácter de la situación de desastre declarada (art. 30). Con lo anterior, se remite una comunicación dirigida en lo posible, a la dirección conocida del propietario o poseedor. En ella se informa no solo de la actuación y el término durante el cual en principio se impondrá la carga y se propone un valor para la indemnización. Esto procede con anterioridad a la ocupación, que en todo caso se realiza aunque no se llegue a acuerdo sobre los perjuicios causados y por pagar. Adicionalmente se ordena fijar en lugar público de la alcaldía municipal del lugar por el término de tres días. Y contra la comunicación no procederá recurso alguno por la vía gubernativa.
ii.ii.) En los casos de urgencia, la comunicación informa de la ocupación inmediata del terreno, sobre hechos cumplidos pero justificables.
El término dentro del cual puede ser ejercido dicho poder Según el artículo 2º, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del decreto. No se contempla ordenación
El tiempo máximo que puede tardar ocupación del predio
Según el artículo 2º, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del decreto.
“6. La ocupación temporal de inmuebles en ningún caso podrá ser superior a un (1) año. Por consiguiente, transcurrido un año sin que la ocupación haya terminado el propietario o poseedor podrá iniciar, dentro del término previsto en el Código Contencioso Administrativo, acción contencioso-administrativa para demandar la restitución del bien y la reparación del daño causado.
Poderes y consecuencias jurídicas adicionales para hacer efectiva la medida
Según, el artículo 31, numeral 7º, “Las autoridades de policía prestarán todo su concurso a las entidades públicas que requieran ocupar temporalmente bienes inmuebles, para lo cual podrán desalojar físicamente a quienes se encontraren en los inmuebles y trasladar sus pertenencias a otro lugar. El incumplimiento de estas obligaciones por parte de las autoridades de policía configura el delito de prevaricato por omisión previsto en el Código Penal”.
Igualmente en el numeral 8º del mismo artículo se prevén dos consecuencias de la ocupación: i) la terminación de todos los contratos de tenencia precaria que se hayan celebrado sobre el inmueble; y ii) la obligación para los tenedores de cumplir con la orden de ocupación temporal.
La reparación del sujeto afectado en sus bienes por la medida
Art. 2º, inciso 2º, prevé las tres hipótesis señaladas:
i) La disposición de escombros no afecta el valor comercial del predio ni causa daño reparable por el Estado, el particular deberá soportar la carga impuesta por este decreto;
ii) la disposición de escombros sí afecta el valor comercial del predio y causa daño reparable por el Estado. En este caso, los particulares podrán presentar sus reclamaciones ante la autoridad administrativa realiza la disposición de escombros probando debidamente el daño causado, para llegar a un acuerdo.
iii) Si este no se logra, el propietario o poseedor podrá acudir a la jurisdicción competente que decidirá sobre la indemnización debida.
En el artículo 31 se establece que la comunicación escrita previa con que se informa al particular de la ocupación, se indica los perjuicios que probablemente se causarán y que se ofrece pagar. Si no se llega a un acuerdo sobre el valor estimado de los perjuicios que se causarán, dentro del plazo señalado en la comunicación anterior, o con posterioridad a la ocupación de urgencia, o si se acepta y conviene pero se considera que la estimación del valor del daño fue insuficiente, se podrán ejercer en todo caso las acciones contencioso-administrativas a que haya lugar, dentro del término previsto en el Código Contencioso Administrativo, contado a partir de la fecha en que concluya la ocupación temporal.
28. Pues bien, de la anterior revisión comparada de los regímenes de ocupación de inmuebles en caso de desastres, previstos de un lado por el Decreto 4824 de 2010 para las zonas afectadas gravemente por el invierno y de otro, para los desastres que puedan ocurrir de manera aislada o en proporciones manejables con los recursos y competencias comunes del Decreto 919 de 1989, se puede responder con propiedad los demás asuntos planteados en este acápite.
4.3.2.2. El sentido normativo del artículo 2º, inciso 1º del Decreto 4824 de 2010.
29. La proposición jurídica que se establece en el artículo 2º, inciso 1º del Decreto 4824 de 2010 es aparentemente sencilla y de simple aplicación. “Cuando el Gobierno Nacional requiera depositar escombros en predios de propiedad privada producto de los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura podrá hacerlo durante un periodo de seis (6) meses contados a partir de la promulgación del presente decreto (...)”.
Empero, una segunda mirada permite establecer que ese precepto del decreto legislativo bajo estudio, puede ser entendido en dos sentidos distintos así:
i) El precepto contempla el término dentro del cual el gobierno podrá hacer efectiva la medida autorizada por el decreto legislativo, para depositar los referidos escombros en los predios de particulares. Es decir, que la facultad que allí se prevé y que tiene fundamento en la situación crítica generada por la emergencia podrá ejercerse por el gobierno durante los 6 meses siguientes a la promulgación de la norma legislativa habilitante; o,
ii) el precepto define el tiempo máximo que puede extenderse en la propiedad privada, el depósito de escombros producidos por los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura. Este no podrá extenderse por más de 6 meses, contados a partir de la promulgación del decreto.
30. Una primera lectura podría servir para entender que los 6 meses de que trata el precepto, aluden es al término dentro del cual el gobierno puede ejercer la facultad en comento. A esta interpretación sirve el uso del criterio sistemático de interpretación, así como la comparación del precepto con las normas ordinarias existentes para la atención de desastres.
31. En efecto, se observa en el noveno considerando del Decreto Legislativo 4824 de 2011, luego de retomar la obligación prevista en el artículo 30 del Decreto 919 de 1989 para los particulares de permitir la ocupación temporal de sus inmuebles, predios y mejoras cuando fuere necesario para atender la situación de desastre, lo siguiente:
Que la actual situación de emergencia que vive el país, los escasos recursos con que el Gobierno Nacional para [sic] superar la misma, los cuales están destinados primordialmente a la atención de las necesidades básicas de los habitantes afectados con la ola invernal y los excesivos costos que demanda el transporte de escombros, hace necesario que propietarios, poseedores y tenedores permitan que se depositen en sus predios de manera permanente aquellos escombros que se haga necesario remover con ocasión de la emergencia invernal que actualmente vive el país (resaltado agregado).
Es decir que por tres razones, a saber, i) la crisis invernal; ii) la escasez de recursos destinados a las necesidades básicas de los damnificados y iii) los excesivos costos del transporte de escombros, se justifica una medida, consistente en: iv) depositar en sus predios de manera permanente aquellos escombros que se haga necesario remover con ocasión de la emergencia invernal que actualmente vive el país.
En ese sentido, lo que podría acontecer durante los seis meses siguientes a la promulgación del Decreto 4824 de 2010, conforme lo previsto en el artículo 2º, en concordancia con la motivación citada, no sería la estadía de los escombros en el predio del particular, sino al contrario, el ejercicio la facultad excepcional reconocida en el Gobierno Nacional para depositarios en predios de particulares.
De otro lado, no se incluye en el decreto ninguna referencia al procedimiento que debe seguir el gobierno o las autoridades administrativas ejecutoras para retirar el escombro depositado en propiedad privada. En cambio sí está la declaración plasmada en el artículo 1º del decreto legislativo bajo estudio y según la cual, se reconocen como labores de utilidad pública e interés social, la limpieza, remoción y disposición de escombros, las cuales deben prevalecer sobre el interés particular, como forma de atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal sobre las vías públicas y la infraestructura. También está la referencia indiscriminada del artículo 2º inciso 2º a los daños reparables que pueden ser reclamados a la administración directamente o a falta de acuerdo con ella, ante la jurisdicción competente. No se discrimina allí si se trata de los daños por los perjuicios de la ocupación y/o de los que se derivan también de no haber retirado a tiempo los escombros.
32. Pero también serviría a esta interpretación el hecho de que la legislación ordinaria, artículo 31, numeral 6º del Decreto-Ley 919 de 1989, prevé un lapso más amplio —un año— que el establecido en el artículo 2º del Decreto 4824 de 2010 —seis meses—, para ocupar temporalmente predios de particulares como forma de atender los desastres. Esta comparación haría en principio innecesaria la medida excepcional adoptada en este caso por el gobierno.
33. No obstante lo anterior, a juicio de la Sala la interpretación más adecuada y consistente, es la segunda arriba descrita, según la cual el término se determina como el lapso dentro del cual se autoriza mantener el depósito de escombros sobre los predios de los particulares. Interpretación que, por cierto, es la aducida por la Presidencia de la República a través de su secretaria jurídica y por los demás intervinientes públicos del proceso (fls. 106 y ss., 146 y ss., 193 y ss.).
También lo sería tras el análisis de la función que cumple la preposición “durante”, que determina la “simultaneidad de un acontecimiento con otro”63, lo que para el caso equivaldría a la concurrencia de los seis meses del depósito de los escombros en predios de propiedad privada y los seis meses posteriores a la promulgación del decreto.
Son igualmente útiles a esta interpretación, las consideraciones del mismo decreto conforme a las cuales: “(...) se hace necesario responder con acciones inmediatas que tiendan a recuperar los pasos restringidos y demás obras de infraestructura que se encuentren afectadas por la ola invernal, para lo cual se deberá garantizar el tránsito de la maquinaria, la disposición temporal de escombros (...)”. También cuando se determina que “(...) con ocasión de la atención de la emergencia invernal, es urgente e imperioso disponer de predios para depositar temporalmente los escombros producto de los movimientos de tierras que se requieren para adelantar labores de búsqueda y rescate o para la reconstrucción de infraestructura afectada con el propósito de garantizar la vida, seguridad y movilidad de los habitantes afectados por la grave emergencia invernal”. O cuando se advierte que “(...) durante la emergencia vial ocasionada por el invierno, propietarios o poseedores particulares en distintos lugares del país han efectivamente negado el permiso para utilizar sus predios en labores de rescate e intervención de vías que incluyen la disposición temporal de escombros y la consecución de materiales para la estabilización y reconstrucción de vías” (resaltado añadido).
34. De tal modo y con independencia del considerando noveno atrás citado, lo que establece entonces el artículo 2º, inciso 1º del Decreto 4824 de 2010, es un poder en cabeza del gobierno para depositar en propiedad privada, por un tiempo que no supere los seis meses siguientes a la promulgación del decreto, los escombros producidos por el rescate y rehabilitación de la infraestructura afectada por el invierno.
35. Fijado el alcance del precepto, procede la Corte a estudiar la figura que se ordena en conjunto entre los artículos 2º y 3º del Decreto 4824 de 2010, desde sus diferentes juicios, según lo establecido en la Constitución y en la LEEE.
4.3.2.3. Análisis de constitucionalidad de las medidas específicas.
36. Desde el punto de vista de la conexidad material y finalidad de los artículos 2º y 3º del Decreto 4824 de 2010, la Corte observa que, de un lado, el depósito de escombros en predios de propiedad privada que se han producido por los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura afectada por el invierno y, de otro, la inclusión de reglas para la correcta aplicación de esta intervención y la reparación de los propietarios o poseedores afectados, son medidas que ciertamente se refieren a la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción.
En este sentido se estableció en las consideraciones del Decreto 4580 de 2010 relacionadas con la gravedad de los hechos que dan lugar a la declaratoria de emergencia:
“f. Que a causa del fenómeno de La Niña se ha afectado y destruido parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, ocasionando cierres totales de vías en más de treinta sitios, y cierres parciales o pasos restringidos en más de ochenta lugares de la geografía nacional, así como daño de diques, obras de contención, acueductos, alcantarillados, etc.”.
Y posteriormente, al describir las razones por las cuales las medidas ordinarias son insuficientes, se indicó:
“3.12. Que es necesario adoptar medidas inmediatas de reparación y reconstrucción, de tal manera que las prioridades de las obras en concesión y las públicas realizadas directamente por el gobierno, sean viales, aeroportuarias, portuarias, férreas o fluviales, estén orientadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, con el fin de que la actividad económica en las zonas afectadas, la movilidad y seguridad de las personas y el acceso a servicios sociales no continúen severamente perturbados.
(...) 3.14. Que para la realización oportuna de las distintas obras de infraestructura y vivienda, dirigidas específicamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, se requiere proceder a la afectación de inmuebles, la constitución de servidumbres, la compensación a poseedores y tenedores, la expropiación con previa indemnización de manera ágil, dentro del respeto de los derechos de los afectados por estas medidas, así como establecer incentivos que faciliten la destinación de los inmuebles a la realización de tales obras públicas”.
37. Otro tanto se deduce de lo establecido en las consideraciones del Decreto 4824 de 2010, cuando se reconoce, no obstante las inconsistencias de su parte motiva, el alcance de la afectación grave de la infraestructura vial nacional, al recordar la necesidad de “responder con acciones inmediatas que tiendan a recuperar los pasos restringidos y demás obras de infraestructura que se encuentren afectadas por la ola invernal”, para lo cual se deberá garantizar entre otras el tránsito de la maquinaria y la disposición de escombros producto de los movimientos de tierras, requeridos para “adelantar labores de búsqueda y rescate o para la reconstrucción de infraestructura afectada con el propósito de garantizar la vida, seguridad y movilidad de los habitantes afectados por la grave emergencia invernal”.
38. La conexidad por consiguiente se presenta al observar que la carga allí descrita tiene por objeto conjurar la crisis que sobre las vías y obras públicas y en general sobre la infraestructura, ha generado el fenómeno de La Niña, así como para reducir los efectos producidos por él. Esta ocupación de terrenos de propiedad particular con los escombros generados por el despeje de vías e infraestructura en general y su reconstrucción, sirve de manera directa y específica como mecanismo para agilizar la acción del Estado en la atención del desastre, en aras de permitir el transporte y suministro de la asistencia humanitaria y de allí en adelante, para la recuperación de la infraestructura vial y de servicios tan severamente averiada por el invierno.
39. Con relación a los criterios establecidos para precaver las violaciones más groseras sobre los principios, derechos y garantías fundamentales, no encuentra la Corte que haya arbitrariedad en las medidas, o que con ella se afecten los ámbitos intangibles de los derechos, ni se cause discriminación o se incumplan las prohibiciones expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de las facultades excepcionales.
Es evidente que en lo previsto en el artículo 2º se crea una limitación sobre posiciones jurídicas relacionadas con el derecho de propiedad previsto en el artículo 58 C.P. Sin embargo, estima la Corte que al haberse establecido, con justas razones, que las labores de remoción y disposición de escombros son de utilidad pública e interés social, el derecho subjetivo del particular debe ceder por la prevalencia de aquella actividad y los intereses que representa.
40. En este orden, se concretan los elementos que estructuran el derecho de propiedad en la Constitución, pues en ella, no obstante su valía en el Estado social de derecho sentado sobre un sistema económico de mercado, además de su protección, resultan admisibles limitaciones incluso extremas o radicales de la propiedad, siempre y cuando en su aplicación se respeten las exigencias de reparación o indemnización previstas en el propio artículo 58 constitucional y en las normas del bloque de constitucionalidad.
41. Pero también estima la Corte que la imposición de la carga del depósito de escombros producidos por las labores de rescate y reconstrucción de infraestructura averiada por el invierno, resulta admisible a la luz de la Constitución, al representar igualmente una derivación de la función social de la propiedad.
Este concepto, especialmente valioso en el discurso de la propiedad desde su constitucionalización, ha permitido a la Corte determinar por qué no resultaba admisible, la inclusión dentro de los elementos definitorios del derecho de dominio, el poder de disposición arbitrario del bien, pues con ella se niega el carácter absoluto y decididamente individualista del derecho (C-595 de 1999). Así mismo, se ha reconocido que se trata de un elemento estructural del derecho o parte integrante de su contenido que representa al “momento comunitario y solidario de la propiedad” (C-006 de 1993), con el cual no se desconoce su ámbito de derecho subjetivo (C-474 de 2005), pero que sí completa su naturaleza de deber social (C-389 de 1994).
De allí que resulte admisible que, en el marco de sus competencias excepcionales el gobierno, por las razones derivadas de la crisis invernal, por el imperativo de actuar con suma eficiencia en la rehabilitación y reconstrucción de las vías y demás obras públicas que se han destruido o averiado, pueda concretar una carga sobre la propiedad como la prevista en el artículo 2º, inciso 1º del Decreto 4824 de 2010. El depósito temporal de escombros puede ser una manifestación de ese carácter comunitario y solidario de la propiedad (C.P., arts. 1º y 58), del deber social derivado de ese derecho (C.P., art. 58) de responder con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas (C.P., arts. y 95-1 y 2º) que, con ocasión del invierno, se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta (C.P., art. 13). Su reconocimiento expreso, no implica per se un atentado contra los ámbitos intangibles del derecho de propiedad.
42. Sin embargo, esta conclusión solo es posible asegurarla en la medida en que se verifique que la limitación impuesta, va acompañada, para el caso concreto y con las particularidades del decreto en estudio, de la debida indemnización o reparación que corresponde reconocer, no obstante los motivos de utilidad pública e interés social que la justifiquen, a quien se le afecta en su derecho de propiedad.
43. De esta forma se apreció recientemente, al tratar el procedimiento de expropiación administrativa previsto para la presente emergencia en el Decreto 4628 del 13 de diciembre de 2010, cuya constitucionalidad se avaló de manera condicionada a que la medida especial de negociación directa y expropiación allí consagrada, se utilizara “únicamente con el fin de conjurar los daños causados por la ola invernal producida por los efectos del fenómenos de La Niña, durante las fases de asistencia humanitaria y de rehabilitación que empiecen a ejecutarse a partir de la expedición de este decreto y hasta el año siguiente a su publicación (...)” (Sent. C-227/2011).
Al referirse a la indemnización allí plasmada, se retomó la Sentencia C-1074 de 2002, donde se señalaron los elementos que deben ser considerados para que una expropiación sea conforme a derecho y complete las condiciones que la hacen una limitación intensa pero admisible y soportable. La exigencia de que exista indemnización y que la misma sea “justa”, “apropiada”, “adecuada” y “pronta”. Así se deduce de la exigencia constitucional prevista para fijar su alcance, naturaleza y monto, de ponderar los intereses de la comunidad y del afectado al momento de fijar la indemnización por expropiación, aplicando en cada caso los criterios de diferenciación que permitan identificar el justo valor correspondiente.
44. Pues bien, en el presente asunto, encuentra la Corte que debe partirse del mismo criterio pues aunque la injerencia del Estado es formalmente menor y no se expropia en sentido estricto, si se ocupa la propiedad con escombros y en ese orden se imponen restricciones sobre ámbitos materiales y espaciales del goce del bien que se deben entender protegidos por el artículo 58 constitucional.
Es decir que para determinar si la carga creada por el artículo 2º del Decreto 4824 de 2010 preserva los ámbitos de protección que la Constitución dispone en caso de afectaciones al derecho de propiedad como la aquí prevista, es necesario valorar el régimen de reparación en él previsto.
45. A ese respecto no encuentra la Corte que las dos reglas específicas que se consagran en el inciso 2º del artículo 2º del decreto legislativo que se estudia, contengan previsiones contrarias a las restricciones previstas por el orden constitucional.
La primera contiene como límite del derecho de reparación, que no se haya producido afectación al valor comercial del predio ni causado daño reparable por el Estado. En estos eventos, el particular deberá soportar la carga impuesta por el decreto.
La segunda determina que cuando se produce afectación en cualquiera de los dos supuestos anteriores, los particulares interesados pueden presentar sus reclamaciones ante la autoridad administrativa que hubiese realizado la disposición de escombros, con la debida prueba del daño causado.
Es claro que bajo tal construcción normativa, el solo depósito de escombros no causaría daño reparable, razón por la cual se hace necesario acreditar ante la administración, que se ha producido un perjuicio, para que se considere el pago de una indemnización administrativa, que en caso de fracasar habilita acudir ante la jurisdicción competente.
Con todo, en la medida en que se establecen como criterios de valoración de los perjuicios causados, no solo la afectación del valor comercial sino en general cualquier “daño reparable”, fórmula que, entiende la Corte, no es conjuntiva sino disyuntiva o coordinante, aunque crea un régimen de responsabilidad extracontractual del Estado diferente, no vulnera los principios de indemnización del artículo 58 constitucional.
46. Estima la Corte que el inciso 2º del artículo 2º del Decreto Legislativo 4824 de 2010, lo que contempla es una limitación en los derechos derivados de la propiedad, que en el estado de emergencia económica, social y ecológica suscitada por el invierno, aviva su función social que implica obligaciones e impone al propietario o poseedor en cuestión, el deber de asumir la carga de recibir, por el término de seis meses contados a partir de la promulgación del decreto, el depósito de escombros producidos por los derrumbes, la destrucción de obras y la necesidad de despeje y reconstrucción de vías y obras públicas destruidas o averiadas.
47. Con todo, al suponer el depósito de los escombros en el predio una afectación material de una parte del mismo o en su caso, de toda su extensión, al limitarse así el derecho de libre disposición en el uso y el usufructo de la propiedad o de la posesión, se limitan ámbitos constitucionalmente protegidos del derecho de propiedad, lo que amerita, mutatis mutandis, el derecho a ser indemnizado conforme al artículo 58 C.P.
Es decir que no se vulnera el ámbito intangible del derecho constitucional de propiedad, pues por razones de la utilidad pública y del interés social que representa el retiro y disposición de escombros en el caso de la emergencia invernal, el particular debe recibir los mismos en su predio como manifestación de la función social de su posesión o propiedad. Pero al mismo tiempo, los ámbitos constitucionalmente garantizados de tal derecho no se vulneran porque a la par con la carga imputada, al particular se le reconoce su derecho a ser reparado.
Una indemnización que no tiene por qué ser plena e integral, pero sí justa, adecuada y oportuna, cuyo precio y configuración, se debe tasar en cada asunto, según el daño causado y las circunstancias subjetivas y objetivas que se evidencien.
48. La ordenación que contempla pues el artículo 2º, inciso 2º del Decreto 4824 de 2010 según la cual el depósito de escombros en predios de particulares de suyo no genera daño reparable y la necesidad de probar los perjuicios causados, no son reglas que traspasen los límite intangibles del derecho de propiedad en su faceta sustitutiva o indemnizatoria y en esa medida es constitucional.
De esta forma lo estima la Corte, porque en ella no se niega la opción de reclamar una reparación justa, sino que se establece en cabeza del afectado la carga probatoria de demostrarlo ante la administración que ejecutó la medida como exigencia específica.
49. La Corte sin embargo, no pasa inadvertido que en este precepto, por un lado, no se contemplan reglas que permitan entender el procedimiento que debe regir la figura en cuestión y, por otro, se hace más difícil para el particular el trámite administrativo de reparación que el previsto en caso de desastres comunes, regulados en el Decreto 919 de 1989.
Estos dos elementos de juicio deben ser tenidos en cuenta para continuar con el estudio de constitucionalidad del inciso 2º del artículo 2º del decreto legislativo, pues enfocan su análisis desde dos perspectivas adicionales, a saber, el respeto a las garantías fundamentales del debido proceso y la proporcionalidad y la necesidad jurídica de la medida.
50. En efecto, el Decreto Legislativo 4824 no dispone ningún procedimiento de aplicación ni para el depósito de los escombros ni para reclamar la reparación en sede administrativa. En adición, como arriba se advertía, no se hace ninguna alusión a lo que puede hacer el particular, en caso de que no sean retirados los escombros depositados en su predio. Estos solo se infieren en parte de sus contenidos.
De allí que se entienda que el depósito de escombros procede de inmediato, sin que se tramite el procedimiento de comunicación ni negociación previas de que tratan los artículos 30 y 31 del Decreto 919 de 1989. Esta actuación inmediata e inconsulta, empero resultaría equiparable a la situación que también contempla el artículo 31 mencionado, en la cual se prevé que por razones de urgencia, la autoridad administrativa autorizada pueda proceder de esa manera. Mas en ese régimen común de situaciones de urgencia e impostergabilidad de la acción estatal, también se prevé que, de todas formas, la administración deberá comunicar la actuación ejecutada, de informar el tiempo en que tarda la ocupación y de señalar el monto de indemnización que se estima corresponde a la afectación producida.
Por su parte, en el caso del inciso 2º del artículo 2º del Decreto Legislativo 4824 de 2010, solo se dice que de existir afectación del valor comercial o de cualquier otro daño reparable, el particular deberá demostrarlo ante la autoridad administrativa que ordenó el depósito, y a falta de acuerdo podrá acudir a la jurisdicción competente.
51. Estima la Corte que la carencia de tales procedimientos (de ejecución, de retiro de escombros y de reparación administrativa), la ausencia de remisión a reglamento alguno del decreto en cuestión y la necesidad de ajustar a la legalidad constitucional el poder de intervención de la administración sobre la propiedad previsto en el Decreto 4824 de 2010, imponen estimar que la constitucionalidad del artículo 2º, incisos 1º y 2º, depende de que la actuación de la administración en todos esos momentos, una vez ejecutado el depósito de escombros en el predio particular, sea respetuoso del debido proceso.
Es decir que tras la orden de depósito de escombros por parte del gobierno y de la ejecución de la entidad administrativa encargada de aplicarla, el particular que como poseedor o propietario soportó la utilización de su predio como lugar de disposición temporal de aquellos, tiene el derecho de ser informado sobre la actuación sobre las reglas de reparación que rigen la misma —que no sobre la existencia per se de un daño— y sobre los términos con que cuenta para actuar en sede administrativa. Es decir que la aplicación del precepto en todo caso debe permitir al particular afectado el verificar si se han producido daños reparables, incluida la afectación del valor comercial del bien, con el fin de iniciar el procedimiento administrativo para acreditarlos y reclamarlos oportunamente, o en su defecto, para iniciar la actuación ante la jurisdicción competente. Se trata de una información que aunque procede con posterioridad al depósito de escombros, como lo reclaman las circunstancias de urgencia en que se procede, en todo caso permite al sujeto afectado conocer los alcances de la actuación pública en cuestión y los derechos o posiciones jurídicas que se derivan de ella.
52. De tal modo, el artículo 2º, inciso 2º del decreto estudiado será declarado exequible, pero en tanto en cuanto se ha entendido que la actuación en él prevista para la reparación en sede administrativa del propietario o poseedor afectado, debe regirse por los principios básicos derivados del derecho a un debido proceso del artículo 29 constitucional.
53. Ahora bien, como se ha podido apreciar en el análisis del inciso 1º del artículo 2º del Decreto 4824 de 2010, lo que aquí se autoriza es el depósito temporal de escombros en propiedad privada como forma de conjurar la crisis suscitada por el invierno y de evitar la extensión de sus efectos, muy próximo, a decir verdad, del tipo de ocupación temporal de que trata el artículo 31 del Decreto 919 de 1989. Por ello la Corte se pregunta si, no obstante tal similitud, cabría también efectuar la interpretación analógica atrás planteada, pero en este caso en materia de los principios y reglas que rigen la reparación de propietarios o poseedores sobre cuyos bienes se ha producido el depósito de escombros.
Porque como se observa en el mencionado artículo 31, la actuación que adelanta la administración aun en los casos de urgencia, permite concluir que el sólo hecho de la ocupación temporal se reconoce como daño y por ello se plantea dentro de la primera comunicación con que se informa al interesado. Es decir que ni en ese caso, ni en el que procede tras negociación previa, se hace pesar en cabeza del propietario o poseedor toda la carga de la prueba del daño causado, pues contrario a lo establecido en el inciso 2º, artículo 2º del Decreto 4824 de 1989, el Estado cuando se comunica, sí parte del supuesto de que con la ocupación hecha o por efectuar se va a causar un daño.
A juicio de la Corte, al tratarse de figuras distintas, destinadas para situaciones de la misma naturaleza pero en contextos enteramente diferentes, hace que pueda considerarse constitucional el que puedan regirse por reglas de reparación diferentes.
54. Es cierto que lo dispuesto en el artículo 2º, inciso 1º del decreto legislativo objeto de control, al menos desde el punto de vista formal, prevé una medida específica pero que bien podría hacer parte del género de ocupación temporal que prevén los artículos 30 y 31 del Decreto-Ley 919 de 1989. No obstante, las condiciones para acceder a la reparación en sede administrativa concebidas por el decreto legislativo, son más difíciles para el propietario o poseedor pues él debe probar el daño reparable producido, presentándose en el decreto bajo estudio, a diferencia del 919 de 1989, la posibilidad de que, a pesar de la ocupación temporal, no se presente daño alguno.
Este trato diferencial empero, no es contrario al principio consagrado en el artículo 13, inciso 1º C.P. A juicio de la Corte, existen razones que motivan suficientemente dicha situación y además no imponen al interesado una carga que resulte insoportable.
En el Decreto 4824 de 2010 se señala por una parte que son escasos los recursos con que el Gobierno Nacional cuenta para superar la crisis, “los cuales están destinados primordialmente a la atención de las necesidades básicas de los habitantes afectados con la ola invernal”. También indica que son “excesivos [los] costos que demanda el transporte de escombros”. Por ello dispone que “se hace necesario que propietarios, poseedores y tenedores permitan que se depositen en sus predios (...) aquellos escombros que se haga necesario remover con ocasión de la emergencia invernal que actualmente vive el país”.
Esta restricción en los presupuestos y recursos financieros en general con que cuenta el Estado para atender los muchos frentes de la crisis, ha sido reconocida por la Corte como variable real y decisiva de la emergencia(64). De ahí que resulte en este caso también comprensible el artículo 2º, inciso 2º, cuando al tratar el régimen de reparación administrativa, reclame que el particular acredite el daño y no deba el Estado reconocer, por el sólo hecho del depósito de escombros, la ocurrencia de un perjuicio a ser reparado.
No hay allí una carga excesiva para el particular afectado, pero sí hay una prerrogativa que en sede administrativa y por causa de las restricciones en materia de recursos que plantea el estado de emergencia, resulta no excesiva para el interés particular y justificable como medida en favor de los intereses generales.
Y es que no debe olvidarse que la hipótesis se puede presentar, por ejemplo, porque la ocupación temporal no haya generado ni daño emergente ni lucro cesante. En este punto se debe recordar que si el poseedor o propietario víctima de la ocupación no obtenía de la situación o de la propiedad alteradas ninguna ventaja, el daño, como situación negativa por excelencia, puede no presentarse.
Lo anterior no obsta para precisar por último, que lo dicho no significa ni que la administración no cumpla con la moralidad, ponderación, probidad, legalidad y demás principios que animan su actuación en general (C.P., art. 209), durante los estados de excepción en ejercicio de sus poderes y competencias excepcionales atribuidas (art. 215, C.P. y art. 52 de la L. 137/94). Ellos son imperativos y además su exigibilidad en la conducta de la administración se refuerza con lo previsto en el artículo 3º del propio Decreto 4824 de 2010, como pasa a verse.
55. Pero además la conclusión aquí plasmada debe también ser entendida de modo tal que no suponga una obstrucción de los cauces naturales y comunes de la acción de reparación que resulten compatibles con la figura que se analiza.
En este sentido, de no adelantar el trámite previsto en el artículo 2º, inciso 2º del Decreto 4824 de 2010, esto es, de no acudir ante la administración para pedir reclamación por falta de pruebas o por el motivo que fuera, o de no haber sido atendida por ella, por no acreditar de modo suficiente los perjuicios, o de haber aceptado una indemnización pero que luego se puede acreditar que fue insuficiente como justa reparación del daño causado, podrá el propietario o poseedor del terreno ocupado, ejercer la acción correspondiente ante la jurisdicción contenciosa-administrativa para completar el valor de la indemnización a ser cubierto. Y también, de no haberse retirado los escombros en el término previsto en el Decreto Legislativo 4824 de 2010 (de seis meses contados desde su promulgación —29 de junio de 2011—), como ocurre en el régimen común (D. 919/89, art. 31, num. 6º), el propietario o poseedor podrá iniciar, dentro del término previsto en el Código Contencioso Administrativo, la acción correspondiente para demandar la restitución del bien ocupado y la reparación del daño causado.
Sólo así lo previsto en el artículo 2º del art. 2º (sic) del Decreto 4824 de 2010 resulta constitucional, porque sólo así, la limitación que en él, se establece, se produce en el grado estrictamente necesario para atender adecuada y oportunamente la situación que enfrenta, sus exigencias y gastos prioritarios. Sólo así se respetan los límites del derecho de propiedad, de la función social de la misma y sólo así se cumple con las reglas del debido proceso que deben regir todas las actuaciones, incluso las administrativas. Sólo así, en definitiva, las medidas especiales en materia de régimen de reparación resultan proporcionales.
56. En suma, será en los términos descritos en los fundamentos jurídicos que preceden que serán declarados exequibles, los incisos 1º y 2º del artículo 2º Decreto Legislativo 4824 de 2010.
57. Resta por último analizar el artículo 3º del decreto.
Este precepto acentúa las cargas que deben cumplir los operadores jurídicos llamados a aplicar la medida del artículo 2º, como forma de reducir el impacto negativo de la actuación y disminuir en la medida de lo posible, los daños y afectaciones sobre personas y bienes.
Al disponer i) que el Estado “tendrá especial cuidado de no imponer cargas excesivas a los particulares” sobre los predios a ser utilizados para “los fines urgentes” que se expresan en ese decreto, ii) que se deben aplicar los principios de “proporcionalidad y razonabilidad en los volúmenes de escombros que sean depositados en los predios”; iii) que se garantiza en especial que, “en la medida de lo posible”, no se afecten personas ni bienes y al final, iv) que se debe ser riguroso en el respeto a tales limitaciones en la actuación administrativa, el artículo 3º del Decreto 4824 solo retoma sustanciales principios que deben regir el proceder del Estado en general, pero también en las situaciones de emergencia.
Son exigencias que reiteran un mandato de actuación fundado en los artículos 4º, 6º y 209 C.P., pero que resultan directa y específicamente útiles para mejorar los resultados esperables de la medida de ocupación, para reducir al máximo la afectación sobre los derechos de particulares cuyos terrenos han sido afectados y para alcanzar los fines últimos del Estado de emergencia económica, social y ecológica. Es decir, que el artículo 3º del decreto legislativo refuerza su exigibilidad para asegurar la corrección en la actuación de las entidades que ejecutan las órdenes de depósito de escombros en propiedad privada.
En esa medida se encuentra conexa materialmente y desde el punto de vista de sus finalidades, con las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción, pues al enfatizar en los deberes del Estado y sus agentes al momento de ordenar la disposición de escombros, procura impedir la extensión de los efectos causados por la ola invernal, sobre los bienes e intereses de los particulares. No es arbitraria, ni vulnera el núcleo esencial de derechos constitucionales, ni entra en contradicción con los límites previstos por la Constitución y los tratados internacionales durante la vigencia de un estado de excepción ni es discriminatoria, entre otras razones porque lejos de disponer restricciones a los derechos, libertades o al principio de igualdad, como se ha dicho, retorna las exigencias comunes previstas por la Constitución y desarrolladas por la ley.
Por lo demás, aunque como medida no es novedosa desde el punto de vista sustancial, ni genera incompatibilidad con disposición común alguna, sí aparece necesaria desde el punto de vista fáctico como forma de reforzar las garantías previstas en el ordenamiento para que en el ejercicio de una competencia singular como la que contempla el artículo 1º del Decreto 4824, los propietarios y poseedores no sufran una afectación innecesaria, indebida, desproporcionada o excesiva sobre sus predios y se alcancen los resultados esperados en concordancia con la urgencia, necesidades y exigencias de la emergencia invernal.
El artículo 3º del Decreto 4824 de 2010 es en fin una medida que guarda proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar, pues su contenido se traduce precisamente en la intención de imponer la ponderación, la mesura y la extrema diligencia al momento de hacer efectiva la medida prevista en el artículo 2º inciso 1º.
58. En atención al lo expuesto, el artículo 3º del decreto legislativo bajo estudio, será declarado exequible.
4.3.3. Las medidas dirigidas a facilitar la utilización de fuentes de materiales para la ejecución de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal. Artículo 4º del Decreto 4824 de 2010.
59. La tercera medida concreta que se concibe en el decreto bajo estudio y que es resultado del carácter de utilidad pública e interés social adscrito, entre otras, a las labores “de estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal”, se encuentra plasmada en el artículo 4º en el cual se establecen reglas dirigidas a facilitar el uso de fuentes materiales para la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal. Sobre el punto, el precepto tiene el siguiente contenido:
i) Indica el tiempo de vigencia de la medida que se extenderá hasta el 31 de diciembre de 2011.
ii) Determina en el numeral 1º del precepto, en caso de que la fuente de material se encuentre en explotación, una limitación de los precios de los materiales en cuestión que obran como insumos requeridos para la ejecución de las obras mencionadas. Estos, dice el precepto, se negociarán a partir de dos parámetros máximos: i) los precios de mercado vigentes en el primer semestre del año 2010 y, ii) en caso de discrepancia entre proveedor del insumo y el ejecutor de la obra, la referencia será “… los precios oficiales establecidos por el Invías para las distintas regiones del país”.
iii) Por último, el numeral 2º del artículo reconoce en cabeza de la autoridad competente —esto es la autoridad territorial—, la facultad de otorgar permisos temporales para la explotación de: iii.i) fuentes de materiales que cuenten con título minero pero no se encuentren en explotación, o, iii.ii) fuentes de materiales que no cuentan con el título minero correspondiente; iii.iii.) tales permisos temporales, se precisa en todo caso, tienen por “único y exclusivo fin (...) [,] suministrar insumos necesarios para atender la emergencia invernal”. No obstante, no señala a cuánto tiempo hace referencia la expresión “permiso temporal”.
60. Se trata, como lo manifestó la Presidencia de la República, de dos medidas complementarias que son aplicables sólo durante el año 2011.
La primera medida relacionada con la limitación del precio de los materiales extraídos de las fuentes naturales de explotación, que operan como insumos para la ejecución de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal. La otra, que opera en procura de nuevas fuentes de suministro de tales materiales para los mismos efectos.
61. Analizado su contenido general, las motivaciones del decreto en el cual se plasman y las del Decreto 4580 de 2010 por el cual se declaró el estado de emergencia, así como la información suministrada por las autoridades públicas intervinientes en el proceso, encuentra la Corte que las dos medidas contenidas en el artículo 4º del Decreto 4824 de 2010 cumplen con el requisito de conexidad material.
En efecto, ellas se refieren a la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción, porque atienden el problema de la provisión de materiales para las obras de reparación y reconstrucción de la infraestructura averiada por el desastre invernal. Y al acotarse también en el tiempo hasta el 31 de diciembre de 2011, se revelan como dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, es decir, a atender las exigencias y restricciones en acceso a materiales que plantea la crisis y la sobrevenida, urgente, cuantiosa y costosa ejecución de obras de rescate y rehabilitación de la infraestructura que las inundaciones, deslizamientos y derrumbes han causado en diferentes zonas del país.
Y por las mismas razones, con la definición de parámetros para la fijación de precios de los materiales extraídos de las fuentes que se encuentran en explotación y con la previsión de permisos temporales para abrir nuevas fuentes de provisión de insumos, tiene relación directa y específica con los temas que trata de conjurar la emergencia, como son el daño a la infraestructura, cumpliendo así, además, con el juicio de finalidad. Ello en cuanto atienden a la necesidad de reparación y también, a la escasez de recursos públicos para financiar este y los demás frentes de atención que ha suscitado la emergencia. Por ello, a través de un marco de precios para los insumos y de unas autorizaciones temporales para abrir nuevos frentes de suministro, se contribuye a impedir mayores perturbaciones de las generadas, al permitir actuar de maneras distintas pero complementarias en la procura de materiales para las obras de reconstrucción por adelantar.
62. Ahora bien, en lo que hace referencia a los juicios de intangibilidad, no contradicción específica y ausencia de arbitrariedad, encuentra la Corte que se hace necesario distinguir entre una y otra medida y además, efectuar una interpretación en conjunto o sistemática con un apartado del artículo 5º del decreto materia de control.
63. Con relación al artículo 4º, numeral 1º, encuentra la Corte que como lo reconoció la secretaria jurídica de la Presidencia de la República, la fijación de parámetros para la definición de los precios de los materiales extraídos de las fuentes en explotación al momento en que se promulga el decreto, representa una afectación de ámbitos de libertad reconocidos a la libre empresa en desarrollo de lo previsto en el artículo 333 C.P.
Sin embargo, estima la Corte que no opera allí ninguna extralimitación de los poderes reconocidos y restringidos al gobierno en los estados de excepción, ni tampoco hay en tales disposiciones un ingreso a los ámbitos intangibles de la libertad económica señalada.
Porque ella, no obstante su vocación de desplegarse dentro de las reglas de un sistema económico de mercado, con fijación de precios a través de la leyes de la oferta y la demanda, con la posible injerencia de quien tiene poder de mercado de determinar los precios que hayan de seguir los competidores menos fuertes, en todo caso el poder de dirección del Estado en la economía es muy amplio, pues se fundamenta en la cláusula general de intervención prevista en el artículo 334 C.P. En ese tanto puede, bajo determinadas circunstancias o para ciertos mercados o productos, imponer limitaciones a la libertad de precios, eso sí, con la justificación, razonabilidad y proporcionalidad que se reclama de cualquiera de sus intervenciones en estas materias.
64. Al respecto, en la Sentencia C-150 de 2003, dijo la Corte que la libre competencia como derecho genera por consecuencia que, “en condiciones de mercado, ninguno de los actores puede fijar de manera arbitraria el precio de los bienes o servicios disponibles para la compra o la venta, sino que su precio es consecuencia de la interacción de la oferta y la demanda. De esta forma, el sistema de precios depende de un equilibrio impersonal, que resulta de esta misma interacción, y no de los intereses o de los caprichos de algunos de los actores económicos”. Empero, se agregó más adelanté que cuando las fuerzas del mercado y en general el sistema de comunicación de eficiencias e ineficiencias individuales no logre regular adecuadamente su funcionamiento, es decir, “cuando no se presentan los supuestos teóricos de la libre competencia, el mercado genera resultados indeseables, muchos de los cuales resultan contrarios al Estado social de derecho”.
En esas circunstancias resulta indispensable que el Estado actúe, a fin de reducir el impacto o afectación ilegítima que pueden representar las fallas en mención, con el objeto de “orientar el mercado hacia condiciones de libre competencia y de asignación eficiente de bienes y servicios a todos los habitantes del territorio nacional”.
65. De conformidad con lo anterior, en la Sentencia C-042 de 2006, se resolvió precisamente un problema jurídico relacionado con un tipo de fijación de precios, esto es con la norma creada por el legislador, en la que se contempló el método para determinar el precio del combustible tipo Jet A1, incluidas ciertas prerrogativas de descuento que podía conceder Ecopetrol(65).
Esta ordenación se estimó constitucional, al reconocer en ella, una “medida económica permanente, destinada (...) a hacer internacionalmente competitivo el precio de un determinado combustible requerido para la aviación, precio que de no ser sometido al control del Estado y una vez librado a las contingencias del mercado externo, podría acarrear consecuencias nocivas para la industria del transporte aéreo colombiano, industria de la cual dependen importantes sectores de la economía, entre los que se cuentan el de exportaciones e importaciones de mercancías y servicios”.
Se trataba, dijo entonces el juez constitucional, de una intervención racional y razonable para regular el precio de uno de los insumos que más se afectan en la determinación de las tarifas del servicio público de transporte aéreo. Se explicaba la legitimidad de dicha limitación de precios así: “(...) Dentro de las sociedades democráticas y pluralistas modernas el sistema económico requiere de la permanente intervención del Estado, con el propósito de mantener el equilibrio necesario para la convivencia pacífica dentro de la colectividad, pues las desigualdades económicas entre las personas que la integran representan un importante factor dentro de las causas que originan las alteración del orden social y político”.
Por ello a través de las diversas formas de intervención previstas en el artículo 150-21, concordante con el artículo 334 C.P. y en ejercicio de la libertad de configuración legislativa, continuó afirmando la sentencia, “el Congreso de la República puede emplear determinados mecanismos de intervención en la economía, sin que se encuentre limitado para imponer reglas a sectores como el aeronáutico, más aún cuando lo hace con el propósito de generar condiciones equitativas de competitividad frente al insoslayable fenómeno de la fluctuación internacional en los precios del petróleo y sus derivados”.
Dentro de tal diversidad, pueden concebirse medidas económicas de carácter temporal o permanente según sea necesario y, también, como se agrega más adelante, más o menos intensas según el tipo de relaciones económicas o de los sectores de que se trate(66). El objetivo común es que con la intervención se cumpla con los cometidos del Estado social de derecho.
De tal suerte y con referencia a la fijación de precios indicó: “(...) El desarrollo económico de la comunidad está directamente ligado al devenir de las empresas, toda vez que ellas, generalmente, son el resultado de importantes inversiones de recursos provenientes de particulares, destinadas a buscar beneficios económicos para un sector, pero que, al mismo tiempo, significan vinculación de trabajadores e interlocución industrial o comercial con otros agentes. Este ejercicio normalmente implica comercio de bienes y servicios que, en consideración a unos precios razonables, resulta cuantitativa y cualitativamente apto para el mejoramiento de la calidad de vida de todas las personas (C. Po., arts. 333 y 334).
“Las relaciones comerciales entre los agentes que integran la vida económica de una nación deben ser intervenidas por el Estado, dentro del límite y con los propósitos establecidos por el constituyente. Estos fines no pueden ser otros que los relacionados con la defensa del interés general, teniendo en cuenta que la libertad de empresa no es absoluta en tanto ella implica responsabilidades sociales y económicas”.
66. Al ser entonces la limitación relativa de los precios una medida que puede ser aplicada en condiciones ordinarias como forma de intervención autorizada por la Constitución, para racionalizar la economía con los objetivos de equidad, correcta distribución, competitividad, productividad, eficiencia y respeto al medio ambiente que traza el artículo 334 en condiciones de normalidad, no encuentra la Corte por qué no se pueda hacer ante situaciones de emergencia económica, social y ecológica extraordinarias, desbordadas, como ocurre con lo previsto en el artículo 4º numeral 1º del Decreto Legislativo 4824 de 2010.
Tal como se dijo en la Sentencia C-042 de 2006, en particular el Estado de excepción del artículo 215 se revela como una de las fuentes que habilitan el poder de intervención momentánea, esporádica o puntual del Estado “para hacer frente a fenómenos coyunturales, como los derivados de una catástrofe natural, o de hechos económicos imprevisibles, como los relacionados con atentados terroristas”. El mecanismo previsto en la Constitución Política de declarar temporalmente el estado de emergencia supone que “las autoridades públicas cuentan con instrumentos ordinarios e intemporales de intervención económica, como los dispuestos en los artículos 150-21 y 334, los cuales permiten al Estado actuar en beneficio del desarrollo colectivo, sin que el constituyente haya señalado un plazo específico”.
67. Es entonces admisible dentro de los límites constitucionales que preservan los derechos y garantías fundamentales, reducir el poder de disposición del precio en el mercado, respecto de los materiales extraídos de las fuentes de explotación, que sean necesarios para las obras de infraestructura a ser realizadas, pues en principio esa restricción no comporta por sí misma una violación del núcleo esencial de la libertad de empresa.
68. Adicionalmente se trata de una medida con motivación suficiente y necesaria desde el punto de vista fáctico.
Así, se aprecia en la consideración Nº 11 del Decreto 4824 de 2010, donde tras relacionarse los múltiples daños causados por la emergencia, se pone en evidencia el hecho de que “algunos explotadores, licenciatarios y concesionarios de fuentes de material requeridas para solventar la emergencia vial han negado o restringido el acceso a tales recursos o han especulado con los precios de los mismos sin que se haya variado su estructura de precios de producción”.
También se encuentra la información suministrada por las diferentes entidades que participaron en el proceso mediante la cual adujeron datos y razonamientos que explican la medida. Por un lado, es razonable la situación allí reconocida de que la crisis, el súbito incremento de la demanda de materiales, ha generado la especulación de precios, fenómeno connatural a la escasez y al hecho de que los materiales de construcción no se sustituyen con facilidad. Y es ilustrativo de la situación de facto señalada, la comparación de los valores asignados a los precios de base de los minerales para la liquidación de las regalías trazados en la Resolución 307 del 02 de abril de 2009, “por la cual se determinan los precios base de los minerales para la liquidación de regalías”, proferida por la Unidad de Planeación Minero Energética del Ministerio de Minas y Energía, y los valores que se cobraban por los materiales en el año 2010; que al menos en el caso de Boyacá y Antioquia, alcanzaron diferencias de más del 150% (fls. 274 y ss.).
69. Por lo mismo y ante la inexistencia de una disposición que permita que en circunstancias como las que produjo y produce la actual ola invernal se regulen precios, se hace necesario jurídicamente concebir unas reglas desde las cuales se fijen precios justos y asequibles de los materiales de las fuentes explotadas en la actualidad, necesarios para adelantar las obras de reconstrucción y reparación de la infraestructura vial y en general afectada.
70. Con todo, esta consideración reclama precisar cuáles son los parámetros establecidos por el legislador excepcional, pues en ellos radica la proporcionalidad de la medida.
En primera instancia, es decir en la etapa de negociación al momento de adquirir los insumos, se tienen en cuenta por el decreto en estudio como parámetro máximo, “los precios de mercado vigentes en el primer semestre del año 2010”. Y en segunda, cuando no se superen las discrepancias, “se tomarán como referencia los precios oficiales establecidos por el Invías para las distintas regiones del país”.
Estas dos reglas, a juicio de la Corte permiten reconocer que la forma en que se limita el poder de libre disposición del precio es reducida, pues no impone un valor concreto sino que traza ciertos márgenes, dentro de los cuales se puede negociar o determinar un justo precio, dadas las circunstancias específicas por las que atraviesa el país y la necesidad de reparar la infraestructura de por sí precaria de las zonas donde el invierno ha sido más crudo y perjudicial.
71. Observa empero la Corte que en el presente asunto se plantea una situación similar a la que se apreció en el artículo 2º, parágrafo del Decreto 4823 del 29 diciembre de 2010, en el cual se estableció que las obras que fuera necesario efectuar con contratistas y concesionarios del Estado para atender las emergencias viales o de cualquier naturaleza que se presenten en la zona de influencia de la emergencia, serían reconocidas a precios de mercado y en caso de discrepancia se tomarían como referencia los precios oficiales establecidos por el Invías para las distintas regiones del país.
Respecto de tal asunto, en el control automático de constitucionalidad de ese decreto legislativo, la Corte en Sentencia C-272 de 2011 determinó que la forma como se privilegiaban los precios del mercado como base de la oferta, imponía “una carga desproporcionada en los términos de tiempo y oportunidad de atención”, frente a la urgencia de salvaguardar la vida, integridad, seguridad y demás derechos de las personas afectadas por el desastre invernal.
En efecto, dados los continuos derrumbes e inundaciones con grave impacto sobre la vida e integridad de las personas y sobre la infraestructura vial y de servicios públicos de toda índole (salud, educación, transporte público, domiciliarios), encontró la Corte como imperativo, que las autoridades pudieran reaccionar a la mayor brevedad posible a través de las medidas contempladas en el decreto legislativo entonces bajo estudio. Ellas, consistentes en poder utilizar la maquinaria, equipos y personal debidamente capacitado para su manejo, que se encuentre en el lugar más próximo al sitio del desastre, como forma de facilitar la atención oportuna de la emergencia y de resolver con suma eficacia los problemas que causan afectación seria sobre los derechos fundamentales.
Así, y como forma de evitar dilaciones en extremo costosas para los damnificados e individuos de las zonas afectadas, se determina entonces por esta corporación, que para alcanzar las finalidades del Decreto 4823 de 2010, es el precio de Invías el que resulta constitucionalmente más adecuado como forma de retribuir el uso o aprovechamiento de tales bienes y recursos de los contratistas en la atención urgente de las acciones y obras que reclame la emergencia invernal. Un precio que se estima justo porque es objetivo, porque se actualiza, porque tiene en cuenta, entre otras, las circunstancias geográficas y de orden público, que además garantiza en general, que los valores que allí se reconocen no sean ruinosos para quien los recibe.
Dice en efecto la sentencia que el “establecimiento de un único referente objetivo de precios elimina la posibilidad de retrasos en la ejecución de las obras requeridas para la atención de emergencia por falta de acuerdo entre las partes, a saber el Estado y sus contratistas y concesionarios, por los costos de las mismas, circunstancia que permite atender eficazmente las consecuencias de la ola invernal y garantizar los derechos de la población afectada de manera prioritaria”. Y con base en lo anterior, declara inexequible las expresiones “a precios del mercado” y “en caso de discrepancia”, quedando el parágrafo del artículo 2º del Decreto 4823 de 2010 así: “Las obras cuya ejecución se solicite a los concesionarios y contratistas serán reconocidas y se tomarán como referencia los precios oficiales establecidos por el Invías para las distintas regiones del país”.
72. Visto lo anterior, a juicio de la Corte en el presente asunto corresponde aplicar el mismo razonamiento.
Es evidente que en el caso del artículo 4º numeral 1º del Decreto 4824 de 2010, también se plantea una preferencia por los precios de mercado, pero con la particularidad de no ser los vigentes sino los que actuaron en promedio durante el primer semestre de 2010. Aún así, los precios oficiales de Invías solo operan en una segunda oportunidad, esto es, en caso de discrepancia y no como parámetro máximo, sino como simple referencia.
Por ello estima la Corte que en esta ocasión, procede aplicar la misma lógica y racionalidad que animó la sentencia que se cita según la cual, la urgencia y las necesidades apremiantes por atender no deben permitir espacio para discusiones sobre precios que puedan retardar las obras.
De tal suerte, al estar obligados los contratistas y concesionarios a aceptar unos precios oficiales, lo deben estar también los proveedores de materiales de fuentes de explotación minera, a modo de asegurar la ejecución de las obras en el menor tiempo posible.
En consecuencia, del artículo 4º, numeral 1º serán declaradas inexequibles las expresiones “los precios de mercado vigentes en el primer semestre del año 2010 y en caso de discrepancia se tomarán como referencia”. En su lugar el precepto deberá ser leído así: “1. Si la fuente de material se encuentra en explotación, los valores de los insumos que se requieran para el efecto, se negociarán teniendo como parámetro máximo los precios oficiales establecidos por el Invías para las distintas regiones del país”.
En todo caso, siguiendo la Sentencia C-272 de 2011, se precisa que en el evento de que por alguna circunstancia extraordinaria no exista tarifa de precios oficiales establecidos por Invías sobre algún material de fuentes de explotación y solo en dicho caso, se podrá acudir a cualquier otro referente objetivo de precios, con el propósito de evitar que la medida en cuestión resulte ineficaz.
73. La configuración normativa resulta en todo caso proporcional con relación a los ámbitos de libertad económica afectados, por cuanto como se ha dicho, se limita a lo estrictamente necesario en el tiempo, a 31 de diciembre de 2011 y en la materia, al suministro de insumo para las obras de infraestructura afectada por la ola invernal. Pero también lo es porque ajustada como se ha dicho, la medida resulta concordante con la gravedad de los hechos que se busca conjurar.
Adicionalmente, el costo que representa para quien explota la fuente de materiales no es excesivamente alto y además, responde a la faceta de función social que se predica de la actividad empresarial cuyas libertades y derechos inherentes, deben ser ejercidos sin abuso del derecho y con criterios de solidaridad ante situaciones de riesgo para la vida y salud de otras personas. También se trata de una restricción que como se ha dicho resulta necesaria para garantizar el adelanto sin contratiempo de las obras.
74. En lo que se refiere al numeral 2º del artículo 4º del Decreto 4824 de 2010, por el cual se prevé la autorización para otorgar permisos temporales para la explotación de fuentes de material que no se estén explotando, bien porque quien cuenta con el título minero no ejerce las facultades económicas derivadas del mismo o porque se carece de tal título “con el único y exclusivo fin de suministrar insumos necesarios para atender la emergencia invernal”, se deben efectuar las observaciones que siguen.
75. La figura que aquí se concibe, no puede ser entendida de modo suficiente si no se establece su conexión con la proposición jurídica contenida en el artículo 5º del Decreto 4824. Disposición que, luego de fijar un deber general de colaboración dirigido, que las autoridades competentes de todo orden agilicen y den trámite “en el menor tiempo posible los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos que se requieran para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal”, precisa lo siguiente: “En especial, dichas autoridades concederán de forma inmediata las licencias y permisos temporales necesarios para los efectos señalados en el presente decreto siempre y cuando las obras requeridas respondan a los fines y propósitos aquí contemplados y no se lesionen de forma desproporcionada valores e intereses concurrentes”.
La ordenación que se transcribe, tiene una especial incidencia en el sentido normativo del numeral 1º del artículo 4º, que ahora se estudia, en la medida que en conjunto arroja como resultado las siguientes reglas en materia de “permisos temporales” para la explotación de fuentes de materiales inactivas:
i) En los casos en que se requiera la utilización de fuentes de materiales que no se encuentren explotadas, por falta de título minero o de aprovechamiento, hasta el 31 de diciembre de 2011, la autoridad competente, en cumplimiento del deber de colaborar con la agilización de los procedimientos que se requieran para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal, concederá de forma inmediata las licencias y permisos temporales necesarios para los efectos señalados en el mismo Decreto 4824. Estas autorizaciones equivalen, conforme la legislación minera (arts. 14, 45, 58 y 205 de Código de Minas), a una suerte de títulos mineros, de concesiones y de licencias ambientales otorgables ipso jure para los efectos tantas veces señalados.
ii) Tres ingredientes acotan el ejercicio de este poder excepcional conferido: ii.i) los alcances de la competencia de la autoridad pública y del permiso temporal conferido al particular para la explotación del recurso, que no podrán ser ejercidos sino hasta el 31 de diciembre de 2011; ii.ii) el permiso temporal inmediato ha de servir única y exclusivamente para atender la emergencia invernal, esto es, ejecutar las obras requeridas para alcanzar los fines y propósitos contemplados en el decreto, a saber, las obras de recuperación o reconstrucción de la infraestructura afectada; y, por virtud de lo dispuesto en el artículo 5º, in fine del mismo Decreto 4824 de 2010, ii.iii) su concesión operará siempre y cuando “no se lesionen de forma desproporcionada valores e intereses concurrentes”.
76. Desde el alcance normativo que se indica, procede la Corte a valorar la constitucionalidad de esta medida.
77. A este respecto la Corte encuentra que la autorización de conceder permisos temporales inmediatos según lo establecido en el artículo 4º, numeral 2º, en concordancia con lo establecido en el aparte final del artículo 5º del Decreto 4824 de 2010, desde el punto de vista del juicio de finalidad, se encamina directa y específicamente a conjurar a la perturbación causada por el daño en la infraestructura de las poblaciones y zonas afectadas por el invierno, así como a impedir la extensión de sus efectos.
Lo dicho se aprecia en tanto que, conforme el inciso 1º del artículo 4º del Decreto 4824 de 2010 ni la competencia excepcional de las autoridades ni la vigencia de los permisos temporales inmediatos se podrían disponer y usar hasta más allá de diciembre 31 de 2011. En adición, según lo preceptuado en el artículo 5º in fine del Decreto 4824 de 2010, la concesión inmediata de los permisos temporales aludidos, sólo procede para los fines y propósitos de atender la emergencia y los daños causados por la ola invernal sobre las vías y demás obras públicas de interés para las comunidades.
78. Se trata igualmente de una medida necesaria, tanto desde el punto de vista fáctico como jurídico.
Los hechos notorios de desastre generados por el invierno, entre otros, sobre las vías públicas y la infraestructura destruida o seriamente deteriorada y la exigencia intempestiva pero ineludible e improrrogable de su reparación, estabilización y reconstrucción, determinan que, ante la carencia o insuficiencia de fuentes de material a que se refiere el artículo 4º del Decreto 4824 de 2010, resulte indispensable apelar a otras fuentes con la urgencia que la situación de desastre y de grave calamidad impone.
En esa medida, a juicio de la Corte, el Presidente y sus ministros no han incurrido en un error manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de la medida en comento, pues como se ha dicho, con ella es posible superar las causas de la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
79. Pero también se vislumbra en el régimen ordinario que regula la materia, que no existen reglas, que puedan atender con la prontitud y eficacia requeridas los apremios de la crisis invernal causante del estado de excepción.
Es verdad que existe la Ley 1382 de 2010 —Nuevo Código de Minas—, por la cual se modifica el artículo 116 de la Ley 685 de 2001, prevé la figura de la “Autorización temporal” por la cual las entidades públicas, entidades territoriales, empresas y contratistas que se propongan adelantar la construcción, reparación, mantenimiento o mejora de una vía pública nacional, departamental o municipal, o la realización de un gran proyecto de infraestructura declarado de interés nacional por parte del Gobierno Nacional, podrán con sujeción a las normas ambientales, solicitar a la autoridad minera autorización temporal e intransferible, para tomar de los predios rurales, vecinos o aledaños a la obra, los materiales de construcción que necesiten exclusivamente para su desarrollo, con base en la constancia que expida la entidad para la cual se realice la obra y que especifique el trayecto de la vía o característica de la obra, la duración de los trabajos y la cantidad máxima que deberá utilizarse.
Sobre esta autorización existe una prioridad de decisión de treinta (30) días, la cual tendrá una vigencia máxima de tres (3) años. La misma, con todo y su rápida tramitación, es objeto de todos los seguimientos de la autoridad minera y ambiental, al punto que el incumplimiento de las medidas señaladas en los informes de actividades u obligaciones impuestas en el acto de autorización, da lugar a su revocatoria. Vale decir, en fin, que dicha norma no permite otorgar autorización para la explotación por parte de terceros en zonas que cuentan con título minero, pues en dichas áreas son sus titulares los obligados a suministrar los materiales de construcción a los precios de mercado normalizados para la zona. Dicha norma regula también el pago y el ingreso a la zona de explotación aplicando en lo pertinente lo previsto en el capítulo de servidumbres del Código de Minas.
De tal suerte, no obstante la agilidad con que se confiere esta autorización temporal, encuentra la Corte que para las circunstancias críticas de urgencia de que trata el artículo 4º, numeral 2º del Decreto 4824 de 2010, de suministrar los insumos para atender la emergencia invernal, en particular la reparación o rehabilitación de vías y demás obras públicas indispensables para el retorno a la normalidad de la vida de las poblaciones afectadas, los 30 días de trámite allí previstos no son la respuesta jurídica suficiente, oportuna y pertinente. Es decir, que para responder a la situación de urgencia, es indispensable apelar a una medida urgente como el permiso temporal inmediato para extraer de las fuentes de materiales inactivas los insumos que se requieren para la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal.
80. Ahora bien, a pesar de las conclusiones que anteceden, encuentra la Corte que desde el punto de vista de los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y no contradicción específica con los cuales se procura evitar que las medidas de los estados de excepción representen violaciones groseras a la Constitución, en particular sobre derechos y garantías fundamentales, el permiso temporal inmediato puede representar una afectación remarcable en particular sobre el derecho del medio ambiente. Esto por destacar el principal bien jurídico afectado, lo cual no significa que la medida bajo análisis no tenga incidencia directa sobre otros derechos y garantías institucionales como la propiedad privada del dueño del terreno donde se encuentra la fuente de materiales y la percepción de regalías por la explotación de tales recursos naturales y del subsuelo que se deben generar en condiciones normales.
81. A ese respecto la Corte aprecia que conforme la Constitución, los tratados internacionales que constituyen el bloque de constitucionalidad y la LEEE, la protección del medio ambiente no hace parte de los bienes jurídicos que expresamente no admiten ni suspensión ni restricción alguna y por cuya protección se establezcan límites expresos al poder del ejecutivo durante los estados de excepción(67).
Sin embargo, es claro que al representar un derecho constitucional fundamental de carácter primordialmente colectivo pero conectado de manera directa con derechos individuales y sociales(68), en todo caso a su respecto se predica la existencia de un núcleo esencial que no puede ser reducido o disminuido so pretexto de urgencia o necesidad extrema determinada por el estado de excepción. Un ámbito intangible que puede ser reconocible, en los principales mandatos constitucionales que ordenan el tema medioambiental y que son la protección de la biodiversidad, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica, la prevención y control de los factores de deterioro ambiental y la exigencia de reparación por los daños causados(69). Ingredientes que resultan definitivamente más acuciantes cuando se trata de explotación minera, cuya injerencia en el medio ambiente y en la suma de causas que dieron origen a desestabilización de terrenos y desbordamientos de ríos tiende a ser negativa y perversa.
En esa línea, conviene preguntarse para este asunto si a pesar de la trascendencia destacada del bien jurídico medioambiental, como principio, derecho y objetivo que sujeta al poder de intervención del Estado en la economía, ¿todos estos imperativos constitucionales pueden declinar ante la ausencia de límites expresos al poder de regulación excepcional del gobierno en el estado de emergencia del 215 constitucional también ante la urgencia que la ola invernal y la necesidad de rehabilitación de las vías y obras públicas plantean?
Es que si en buena parte los estragos inmensos del invierno que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia, se deben precisamente a los efectos que sobre el suelo y el cauce de los ríos y en general sobre el medio ambiente han tenido “las actividades de minería ilegal, las construcciones de infraestructura sin la observancia de las normas ambientales y de urbanismo requeridas, así como a otras actividades de aprovechamiento ilegal de recursos naturales renovables, tales como la deforestación y degradación de suelos” (considerando del Decreto 4580 de 2010), ¿qué sentido entonces tiene que, a sabiendas de que la emergencia se agravó por obrar sin la precaución, valoración de impacto y medidas por adoptar que se derivan de las licencias en general, en particular ambientales y de las concesiones y títulos mineros, se autorice de inmediato la explotación de fuentes de materiales inactivas?
82. Para absolver tales preguntas, en primer término se observa que una medida de naturaleza semejante fue prevista por el gobierno de turno para atender la emergencia decretada en el año 1999 por el terremoto en la zona del Eje Cafetero, la cual se declaró exequible en su momento por la Corte Constitucional.
En efecto, en el artículo 36 del Decreto Legislativo 350 de 1999 se eximía del requisito de licencia ambiental, los proyectos, obras o actividades de rehabilitación, reconstrucción y reposición en los sectores de transporte, infraestructura, eléctrico, servicios y productivo, así como las obras geotécnicas encaminadas a la prevención y mitigación de desastres en los municipios afectados por el sismo. Con todo, en la disposición misma se señalaba que para la ejecución de tales proyectos, obras y actividades se requería de la obtención previa de los permisos, autorizaciones y concesiones para el uso y aprovechamiento de recursos naturales expedidos por la corporación autónoma regional competente.
Al estudiar esta disposición, en Sentencia C-328 de 1999, se estimó que si bien a primera vista la autorización allí contemplada de eliminar un requisito tan importante como la licencia ambiental, parecía contradictoria con el objeto de enfrentar una situación de deterioro ambiental y afectación de los recursos naturales, como la que se había producido en la zona cafetera con el sismo de enero de aquel año. Sin embargo, esa medida vista en conjunto con el sistema de preceptos que integraban el decreto legislativo entonces estudiado, no ponía en mayor peligro la zona de por sí gravemente afectada ni el principio de toda actividad productiva de apuntar hacia el desarrollo sostenible. Es decir, que la falta de licencia ambiental era compensada de manera transitoria (por espacio de dos años) “con otros requerimientos especiales más ágiles” que permitían la protección y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales, por parte de las autoridades ambientales. Eran ellos de un lado la propia “obtención previa a la ejecución de esas obras y proyectos, de los permisos, autorizaciones y concesiones para el uso y aprovechamiento de recursos naturales a cargo de la corporación autónoma regional competente”. Así, mismo, la orden de incorporar en esos proyectos, obras o actividades “la variable ambiental en las fases de factibilidad, diseño y ejecución de acuerdo con los lineamientos y parámetros establecidos en las guías de manejo ambiental, que para tal propósito expidan las autoridades ambientales” (destacado fuera de texto). Lo dicho sin descontar que los planes de acción y de gestión ambiental regional de las corporaciones autónomas regionales debían ser revisados y ajustados a las necesidades de la emergencia contenidas en el plan de acción ambiental, teniendo como base los criterios obligatorios de claro contenido ambiental(70).
A lo anterior se agrega, la limitación del ámbito geográfico de aplicación de los permisos y licencias especiales, excluido para “las áreas del sistema de parques nacionales naturales, resguardos indígenas, reservas forestales, páramos y demás áreas naturales protegidas, así como las áreas estratégicas determinadas por el Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales, las cuales deben someterse a la regulación ordinaria de la Ley 99 de 1993”. Y también, la previsión de asistencia técnica de las autoridades ambientales y especializadas como el Ideam e Ingeominas, requerida por el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero y con la que fuere posible “garantizar la incorporación de la dimensión ambiental, la mitigación de riesgos y la prevención de desastres, en el diseño y ejecución de los proyectos” en esa región, así como la “incorporación de los determinantes y criterios ambientales” en los planes de ordenamiento territorial.
Por último, se reconoce la “razonabilidad del término de dos años fijado por esta norma para las licencias y permisos especiales, en la medida que el ámbito de reconstrucción implica numerosas obras que deben proyectarse y ejecutarse, por demás acorde con una de las finalidades señaladas por el gobierno al declarar la emergencia económica, social y ecológica en la zona cafetera”.
En orden a los anteriores razonamientos, en esa decisión la Corte concluyó que “el objetivo de estas normas de excepción de imprimirle celeridad a la realización de las obras y proyectos destinados a la reconstrucción y el desarrollo de la zona afectada por el terremoto, tiene relación directa con la situación de emergencia que se busca conjurar, sin que con ello se sacrifiquen las finalidades perseguidas por los artículos 78 a 80 de la Constitución, de garantizar la protección y efectividad del derecho a un ambiente sano y el adecuado manejo de los recursos naturales en la región afectada por el sismo”. Estas finalidades se aseguraban con la adopción de los demás instrumentos previstos en el mismo decreto legislativo.
Sin embargo, la Corte encontró que una de las previsiones establecidas en ese decreto según la cual, transcurrido el lapso de tres meses sin que se hubiere pronunciado la autoridad competente (CAR) sobre la solicitud de licencia ambiental, constituía un silencio administrativo positivo en favor de quienes presentaban la solicitud, era inconstitucional. Porque en ella, conforme la jurisprudencia establecida con anterioridad (Sent. C-328/95) se resolvía a favor de la eficacia y celeridad de la administración y la prontitud que exige la ejecución de los proyectos de reconstrucción, cuando por su naturaleza y trascendencia, por el impacto que su desconocimiento acarrea, correspondía privilegiar la protección del ambiente y de los recursos naturales(71).
83. A partir del anterior precedente, encuentra la Corte que las reglas del artículo 4º, numeral 2º del Decreto 4824 de 2010, analizadas en concordancia con lo establecido en el artículo 5º del mismo decreto, no son comparables con los permisos temporales contemplados en el caso de la emergencia del eje cafetero.
De una parte, no existen dentro del decreto bajo estudio, las medidas de contención o de reducción del impacto que en términos ambientales y del correcto manejo de los recursos naturales del subsuelo, del aire, del agua, del espacio público y de otros bienes de interés general, que incluía el Decreto Legislativo 350 de 1999. Y de otra, contrario a lo que se afirma en la intervención de Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República (fl. 121), tampoco están ellas previstas en otros decretos legislativos de desarrollo de la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, pues aunque en algunos de ellos se prevén disposiciones relacionadas con el medio ambiente, estas aluden a otras materias que en manera alguna atienden el problema de licencias o valoración de impacto ambiental que aquí se cuestiona(72).
Es cierto que, como se advertía en la descripción de la norma jurídica que se crea entre el artículo 4º numeral 2º y el artículo 5º in fine del Decreto 4824, tres requerimientos acotan y dan sentido a la figura: uno temporal, es decir, aplicable hasta el 31 de diciembre de 2011; otro finalístico, de servir única y exclusivamente para atender la emergencia invernal; y uno último de ponderación, evitar cualquier lesión “desproporcionada” de valores e intereses concurrentes. Mas no por ellos el balance que arroja el permiso temporal inmediato del que se trata en este proceso permite llegar de manera llana a la misma conclusión de constitucionalidad a que llegó la Corte en la Sentencia C-328 de 1999.
En efecto, estima la Corte para el presente asunto, que con lo previsto en el artículo 4º, numeral 2º y en el aparte final del artículo 5º del Decreto 4824 de 2010, el gobierno resuelve el conflicto de intereses en juego, sustancialmente a favor de la eficiencia, de la prontitud y urgencia en el procedimiento de actuación, para adelantar las obras de reconstrucción y rehabilitación de la infraestructura averiada por los desastres ocasionados por el invierno. Porque ninguna de las exigencias que delimitan el alcance de la atribución en comento, aseguran de modo suficiente la afectación intensa que se puede ocasionar sobre el medio ambiente, el manejo de los recursos naturales y dentro de ellos, la protección de la biodiversidad, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica, la prevención y control de los factores de deterioro ambiental y la exigencia de reparación por los daños causados. Más aún cuando la explotación inconsulta de material minero y de arrastre, que es por demás el principal insumo de las obras a que hace mención este decreto, puede ser la causa del desbordamiento de muchos de los cuerpos de agua e inestabilidad de terrenos que han dado origen a la situación de calamidad a la cual se enfrenta el país.
84. Visto así, el permiso temporal que ipso jure están llamadas a conceder las autoridades para la explotación de fuentes de materiales inactivas que cuentan o no con título minero dentro de las condiciones dispuestas por las normas del decreto legislativo que lo regulan, es una medida desproporcionada en tanto excesivamente gravosa frente al derecho al medio ambiente y desde allí, frente a los demás derechos que le son conexos, sin que exista motivación suficiente que lo justifique.
85. Sin embargo, dadas la conexidad, finalidad y en especial, dada la necesidad de la medida para situaciones urgentes y amenazantes como las creadas por la ola invernal, la Corte encuentra necesario declarar la constitucionalidad de la norma prevista en los artículos 4º, numerales 2º y 5º apartado final del Decreto 4824 de 2010, pero bajo los siguientes condicionamientos, esenciales dentro de la ratio decidendi de esta providencia:
i) El permiso temporal inmediato para la utilización de fuentes de materiales que se requieran, solo se podrá otorgar para la ejecución de obras sobre las infraestructuras afectadas por la ola invernal, que requieran de una actuación impostergable y apremiante, que hace imposible la aplicación de lo previsto en el artículo 116 del Código de Minas y el régimen de autorizaciones temporales allí dispuesto. Es decir que, conforme al Decreto 4824 de 2010, se concederán permisos temporales inmediatos pero de manera excepcional y para situaciones excepcionales, urgentes e inaplazables.
ii) La concesión de tales permisos solo podrá operar cuando efectivamente no existan en la zona fuentes de materiales suficientes y en explotación con las que se puedan satisfacer las necesidades de insumos urgentes requeridas para las obras anteriormente descritas. No podrá hacerse uso de la competencia de los artículos 4º numerales 2º y 5º in fine del Decreto 2824 de 2010, cuando en el lugar donde se hace indispensable contar con materiales para obra de infraestructura relacionadas con el desastre invernal, existan fuentes de materiales en aprovechamiento suficientes para suplir de los insumos necesarios que la misma demande.
Los permisos temporales inmediatos se concederán prioritariamente para la explotación de fuentes de materiales en zonas vecinas o aledañas a las obras a emprender, salvo que no existan en tal proximidad y fuercen a recurrir a fuentes distantes. De este modo se cumple con las exigencias de eficacia pero también de menores costos y menor impacto que la situación de calamidad impone.
iv) Los permisos temporales inmediatos otorgados expirarán una vez se hayan provisto los materiales indispensables para la obra de infraestructura que urge por adelantar y en ningún caso podrá superar el término trazado por el artículo 4º, inciso 1º del Decreto 4824 de 2010. Es decir, que para continuar su explotación a los efectos del suministro de insumos para las demás labores de reconstrucción y rehabilitación de la infraestructura averiada por la ola invernal, se deberán emplear los mecanismos establecidos en el régimen común, bien como permisos temporales, bien por la vía de la obtención de títulos y concesiones mineras, con sus respectivas licencias ambientales.
v) Bajo ningún concepto podrán ser reconocidos permisos para la explotación de fuentes de materiales que se ubiquen en parques naturales, zonas de reserva forestal, páramos, los humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención Ramsar y zonas de resguardo indígena(73). Tampoco se podrán otorgar con relación a las fuentes de materiales que se estén aprovechando ilícitamente.
vi) En relación con lo dispuesto en el aparte final del artículo 5º del Decreto 4824 de 2010, la valoración que efectúe la autoridad encargada al momento de conceder los permisos en cuestión, deberá ser especialmente cuidadosa de no lesionar ámbitos iusfundamentales de los derechos concurrentes. A partir de allí, las afectaciones, inevitables sobre tales derechos y demás bienes jurídicos en juego, deberán ser única y exclusivamente las que resulten indispensables para atender alcanzar los objetivos y finalidades de la medida.
vii) En todo caso, las autoridades en cuestión y los particulares a quienes les sean otorgados los permisos temporales inmediatos, serán responsables del abuso que puedan hacer de la autorización y prerrogativa que en su orden aquellos envuelven.
Solo de esta forma, la norma jurídica en comento se ajusta integralmente a los parámetros constitucionales a los que está sujeta.
86. De conformidad con los razonamientos que preceden, será entonces declarado conforme a la Constitución el artículo 4º, numeral 1º del Decreto 4824 de 2010. Y con relación al artículo 4º, numeral 2º, será declarado exequible, en el entendido de que su interpretación y aplicación se someta a los condicionamientos establecidos en el fundamento jurídico precedente.
4.3.4. Las medidas para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal. Artículo 5º del Decreto 4824 de 2010.
87. La última medida del decreto bajo control, es la contenida en el artículo 5º, la cual señala dos deberes específicos para las entidades públicas de todos los órdenes territoriales, establecidos como “consecuencia de la situación de desastre nacional y el estado de emergencia que en la actualidad enfrenta el país”, a saber:
El primero consiste en que todas ellas, sean del orden nacional, departamental, municipal o distrital, “deberán prestar toda la colaboración necesaria para agilizar y dar trámite en el menor tiempo posible los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos que se requieran para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal”.
El segundo, por el cual se dispone como deber especial que dichas autoridades concedan de forma inmediata las licencias y permisos temporales” necesarios para los efectos señalados en este mismo decreto, siempre y cuando las obras requeridas respondan a los fines y propósitos aquí contemplados y no se lesionen de forma desproporcionada valores e intereses concurrentes”.
88. La Corte analizará en primer lugar la constitucionalidad de la proposición inicial del artículo. En seguida estudiará la segunda regla allí prevista, pero solo en la medida en que de su interpretación se desprenda que este puede ser aplicado para una situación distinta de la consagrada en el artículo 4º, numeral 2º del mismo Decreto 4824 de 2010.
89. En ese orden, se aprecia que el deber específico consagrado para todas las autoridades del orden nacional, departamental, municipal o distrital, de prestar toda la colaboración necesaria para agilizar y dar trámite en el menor tiempo posible a los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos que resulten necesarios para adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal, cumple con los juicios de conexidad material y finalidad.
En efecto, la medida se refiere a una materia relacionada con las causas de la declaratoria de emergencia, en tanto que procura que las exigencias que se deben completar para la ejecución de obras públicas requeridas para la reconstrucción de la infraestructura averiada por el invierno, se cumplan en el menor tiempo posible. Se trata en ese orden de una regulación exclusivamente dirigida a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, pues su alcance se circunscribe a las licencias, permisos y procedimientos que en general sean necesarios para adelantar tales actividades.
De conformidad con lo que se ha sentado en los fundamentos jurídicos precedentes, tales trámites previos pueden ser de toda índole (entendidos como permisos, licencias, autorizaciones, etc.), de competencia de diversas autoridades (nacionales, regionales o de las entidades territoriales) y con objetos distintos (ambientales, mineros, sobre el uso del suelo, de los recursos naturales, etc.). De esta manera, el objetivo de la medida prevista en la primera proposición del artículo 5º del Decreto 4824 de 2010 tiene relación directa y específica con la emergencia invernal y por finalidad concreta su superación: facilitar la pronta y eficaz reconstrucción de la infraestructura afectada.
90. Ahora bien, en lo que se refiere a las violaciones groseras de derechos y garantías y de los límites principales a los poderes ejercidos en los estados de excepción, la Corte estima que existe ausencia de arbitrariedad por cuanto no se desconocen las prohibiciones constitucionales expresas. Así mismo, no se vulneran ámbitos intangibles de los derechos ni se imponen restricciones inadmisibles a los que pueden ser limitables ni se crea una contradicción específica con las exigencias constitucionales.
Encuentra la Corte que la norma allí prevista, como lo afirmaron las intervenciones públicas durante el proceso, sólo impone una “priorización de trámites” a la que compromete a todo el sector público relacionado con la expedición de permisos y licencias y el adelanto de los diversos procedimientos allí comprendidos. Se afecta de esta forma el principio jurídico según el cual “el primero en el tiempo es primero en el derecho (prima in tempore prima in jure)”, pero al no ser una posición jurídica iusfundamental del debido proceso, o de libertad, derecho o garantía de cualquier otra naturaleza, puede ser limitado en razón de intereses generales.
91. Por lo demás, en las consideraciones en el propio texto del Decreto 4824 de 2010, se observa que el gobierno apreció las motivaciones suficientes para disponer de la medida, tanto al valorar los daños ocurridos sobre la infraestructura, como al establecer el carácter de utilidad pública e interés social de las obras a realizar sobre la misma.
92. En lo que hace referencia al juicio de necesidad, desde el punto de vista fáctico, la medida responde ciertamente a la urgencia de la situación y al imperativo de actuar con la diligencia y prontitud que reclama la crisis y el tipo de obras por adelantar, con las que, como se ha dicho tantas veces en esta providencia, se pretende recuperar, rehabilitar y reconstruir en la medida posible las vías públicas, pasos, redes, y demás obras de infraestructura afectadas gravemente por las inundaciones, deslizamientos y derrumbes, indispensables para permitir a las poblaciones afectadas retornar al menos a su condiciones de vida previas a los desastres.
Es que revisados los tiempos comunes con que cuentan las autoridades públicas para tramitar los permisos, licencias, autorizaciones y procedimientos en cuestión y también, habida cuenta de que ante los despachos respectivos existe un número plural y en muchas oportunidades cuantioso de solicitudes registradas en orden de llegada, de no existir esta medida, las demás previsiones establecidas en el decreto resultarían inanes.
Por ello se hace necesario que los funcionarios encargados estudien de forma inmediata y prioritaria las solicitudes relacionadas con las obras que en él se especifican.
Otro tanto se predica con relación a la necesidad jurídica, comoquiera que no existe ningún precepto en la legislación que permita dar preferencia en el tiempo a las licencias y permisos de que trata este precepto, a pesar de su relación estrecha con la emergencia y de que con ella se procure conjurar la crisis que se ha generado con ella y contener sus efectos.
93. Ahora bien, desde el punto de vista de su proporcionalidad, esta medida no resulta excesiva, pues si bien impone una limitación al derecho al debido proceso de los solicitantes de permisos, autorizaciones, licencias y demás figuras similares que se requiera tramitar para el adelanto y, ejecución de las obras de infraestructura afectada por la ola invernal, responde claramente a la gravedad de los hechos que se busca conjurar. Adicionalmente, comoquiera que el alcance de la afectación que supone, no involucra otros ámbitos protegidos por el derecho y por los derechos y en ese tanto no exime a los solicitantes de reunir todos los requisitos que tales figuras imponen para su concesión, ni tampoco a la autoridad pública competente para exigirlas, su alcance se evidencia en el grado estrictamente necesario para superar la crisis generada por el invierno sobre la infraestructura de las poblaciones afectadas y por tanto para permitir el retorno a la normalidad.
94. Por último, no se crea de este modo una discriminación por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. El trato diferenciado que efectivamente dispone, se justifica en razón de los imperativos de máxima eficacia que se derivan de la calamidad pública declarada y de la necesidad de actuar de modo tal que se conjure la situación crítica en que se encuentra la infraestructura vial y de servicios producida por el invierno, de modo que los principios y reglas del derecho a la igualdad mantienen su vigencia.
95. Con relación a lo previsto en el segundo aparte del artículo 5º del Decreto 4824 de 2010, la Corte encuentra que a pesar de la relativa ambigüedad con que ha sido configurado, no puede ser aplicable más que a la hipótesis reconocida en el artículo 4º, numeral 2º. Pues al referirse en especial a “las licencias y permisos temporales necesarios para los efectos señalados en el presente decreto”, está claramente circunscribiendo su ámbito de aplicación o la carga de diligencia y agilidad dispuesta sobre las autoridades competentes, a la única figura del decreto en la cual se habla de permiso temporal. A saber, el necesario para la utilización de fuentes de material que cuenten o no con título minero pero que no se encuentren en explotación, con el único y exclusivo fin de suministrar insumos para atender la emergencia invernal.
En ese sentido, conforme el análisis contenido en esta providencia sobre el artículo 4º, numeral 2º, será declarado exequible en atención a los mismos supuestos que para ese precepto se indican y bajo los condicionamientos indicados en el fundamento jurídico 85 de esta sentencia.
96. Previas las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional —Sala Plena—, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
1. Declarar EXEQUIBLE el artículo PRIMERO del Decreto 4824 de 2010.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo SEGUNDO del Decreto 4824 de 2010.
3. Declarar EXEQUIBLE el artículo TERCERO del Decreto 4824 de 2010.
4. Declarar EXEQUIBLE el inciso 1º del artículo CUARTO del Decreto 4824 de 2010.
5. Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo CUARTO salvo la expresión “los precios de mercado vigentes en el primer semestre del año 2010 y en caso de discrepancia se tomarán como referencia” que se declarará INEXEQUIBLE.
6. Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo CUARTO del Decreto 4824 de 2010.
7. Declarar EXEQUIBLE el artículo QUINTO del Decreto 4824 de 2010.
8. Declarar EXEQUIBLE el artículo SEXTO del Decreto 4824 de 2010.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente».
(60) Sentencias C-004 de 1992, C-179 de 1994, C-136 de 1996, C-802 de 2002, C-876 de 2002, C-939 de 2002, C-940 de 2002, C-947 de 2002 y C-1024 de 2002.
(61) Sentencia C-149 de 2003. Por ejemplo, en la Sentencia C-1024 de 2002, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 3º del Decreto Legislativo 2002 de 9 de septiembre de 2002, que consagraba la posibilidad de capturar personas sospechosas, sin que mediara autorización judicial, por ser claramente contraria al artículo 28 constitucional.
(62) Son estas las disposiciones contempladas en el Decreto 919 de 1989: Régimen de las situaciones de desastre. Artículo 18. Definición de desastre. Para efectos del presente estatuto, se entiende por desastre el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras entidades de carácter humanitario o de servicio social. // Artículo 19. Declaratoria de situación de desastre. El Presidente de la República declarará mediante decreto y previo concepto del Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, la existencia de una situación de desastre, y en el mismo acto la clasificará según su magnitud y efectos, como de carácter nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital o municipal. // La declaratoria de una situación de desastre podrá producirse hasta tres (3) meses después de haber ocurrido los hechos que la constituyen. De igual manera, mientras no se haya declarado que la situación ha vuelto a la normalidad, el Presidente de la República podrá modificar la calificación que le haya dado a la situación de desastre y las disposiciones del régimen especial que pueden ser aplicadas. // Producida la declaratoria de situación de desastre se aplicarán las normas pertinentes propias del régimen especial para situaciones de desastre, que el decreto ordene y específicamente determine. Las autoridades administrativas, según el caso, ejercerán las competencias que legalmente les correspondan y, en particular las previstas en las normas del régimen especial que se determinen, hasta tanto se disponga que ha retornado la normalidad. // Artículo 24. Régimen normativo especial para situaciones de desastre. Declarada una situación de desastre conforme a lo dispuesto en el artículo 19 de este estatuto, en el mismo decreto se determinará, de acuerdo con su carácter, magnitud y efectos, las normas legales aplicables en materia de contratos, control fiscal de recursos, adquisición y expropiación, ocupación y demolición, imposición de servidumbres, solución de conflictos, moratoria o refinanciación, de deudas, incentivos de diverso orden para la rehabilitación, la reconstrucción y el desarrollo, administración y destinación de donaciones, y autorización, control, vigilancia e inversión de los bienes donados, de que tratan los artículos subsiguientes, que específicamente se elijan y precisen. // Los órganos competentes de las entidades territoriales dictarán, igualmente, las disposiciones especiales que deban regir en caso de que sea declarada una situación de desastre nacional, regional o local. // Parágrafo. Mediante la declaratoria de retorno a la normalidad de que trata el artículo 23 de este estatuto, se podrá disponer que continúen aplicándose las mismas normas, o algunas de ellas, de que trata el presente artículo y que se hayan determinado en el decreto de declaratoria o en los que lo hayan modificado, durante cierto tiempo en las fases posteriores de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo. // Artículo 30. Obligación de permitir la ocupación. En desarrollo del principio constitucional de la función social de la propiedad, los propietarios, poseedores y tenedores de inmuebles, predios y mejoras en las áreas geográficas determinadas en la declaratoria de una situación de desastre, están obligados a permitir la ocupación temporal de los mismos, por parte de cualquier entidad pública, cuando ello fuere necesario para atender la situación de desastre. // En todo caso, la entidad pública requerirá para el efecto autorización previa dada por la Oficina Nacional de Atención de Desastres, o por el presidente del comité regional o local, según sea el carácter de la situación de desastre declarada. La ocupación temporal deberá limitarse al espacio y tiempo estrictamente indispensables y causar el menor daño posible. // Artículo 31. Procedimiento y condiciones de la ocupación. La ocupación temporal de inmuebles, predios y mejoras se regirá por las siguientes reglas: 1. La entidad pública respectiva comunicará por escrito al propietario o poseedor del inmueble la necesidad de la ocupación temporal, la extensión requerida y el tiempo probable de duración de la misma, así como la estimación del valor de los perjuicios que probablemente se causarán y que ofrece pagar. La comunicación se dirigirá, si es posible, a la dirección conocida del propietario o poseedor y, en todo caso, se fijará en lugar público de la alcaldía municipal del lugar por el término de tres días. Contra la comunicación no procederá recurso alguno por la vía gubernativa. 2. En la misma comunicación se indicará al propietario o poseedor el plazo para manifestar si consiente en la ocupación y acepta el valor estimado de los perjuicios, o si por la urgencia del caso la ocupación se efectuará en forma inmediata. 3. Si no se obtuviere el consentimiento para la ocupación temporal o no hubiere acuerdo sobre el valor estimado de los perjuicios que se causarían, dentro del plazo señalado en la comunicación se procederá a llevar a cabo la ocupación, con el concurso de las autoridades de policía. 4. Cuando se haya advertido en la comunicación escrita que por la urgencia del caso la ocupación se efectuará en forma inmediata, el interesado podrá igualmente consentir en ella y aceptar el valor de la estimación de los perjuicios con posterioridad a la ocupación. 5. Los propietarios o poseedores afectados por la ocupación temporal, que no consientan expresamente en ella o que habiéndola aceptado y convenido con la entidad pública el pago del valor de los perjuicios, consideren que la estimación del valor del daño fue insuficiente, podrán ejercer en todo caso las acciones contencioso-administrativas a que haya lugar, dentro del término previsto en el Código Contencioso Administrativo, contado a partir de la fecha en que concluya la ocupación temporal. Las mismas acciones serán procedentes cuando en la comunicación escrita se haya advertido que la ocupación se efectuará en forma inmediata. 6. La ocupación temporal de inmuebles en ningún caso podrá ser superior a un (1) año. Por consiguiente, transcurrido un año sin que la ocupación haya terminado, el propietario o poseedor podrá iniciar, dentro del término previsto en el Código Contencioso Administrativo, acción contencioso-administrativa para demandar la restitución del bien y la reparación del daño causado. 7. Las autoridades de policía prestarán todo su concurso a las entidades públicas que requieran ocupar temporalmente bienes inmuebles, para lo cual podrán desalojar físicamente a quienes se encontraren en los inmuebles y trasladar sus pertenencias a otro lugar. El incumplimiento de estas obligaciones por parte de las autoridades de policía configura el delito de prevaricato por omisión previsto en el Código Penal. 8. En virtud de la orden de ocupación terminarán todos los contratos de tenencia precaria que se hayan celebrado sobre el inmueble. // Los tenedores estarán obligados, igualmente, a cumplir la orden de ocupación temporal. // Parágrafo. La competencia para adelantar el procedimiento de que trata este artículo podrá ser delegada por la entidad pública respectiva en cualquier otra entidad del mismo carácter.
(63) Diccionario de la Real Academia de la Lengua, www.rae.es, consultado el 25 de marzo de 2011.
(64) Vid. Por ejemplo, sentencias C-272 de 2011 y C-275 de 2011, que analizaron los decretos legislativos 4823 y 4833 de 2010, respectivamente.
(65) Artículos 10 y 11 de la Ley 681 de 2001, “por la cual se modifica el régimen de concesiones de combustibles en las zonas de frontera y se establecen otras disposiciones en materia tributaria para combustibles”.
(66) Entonces se mencionaban: “la actividad empresarial e industrial; de las relaciones laborales que allí se presentan; de la actividad bancaria y financiera; de la prestación de los servicios públicos de salud o educación; o de la explotación de recursos naturales, por solo citar algunas de ellas”.
(67) Solo ingresarían como tales, las acciones de gravísima afectación sobre el medio ambiente que se prohíbe efectuar a las partes de los conflictos armados en el derecho internacional humanitario (Protocolo 1 al Convenio 4º de Ginebra de 1977, arts. 35, num. 3º y art. 55).
(68) A este respecto se dijo en la Sentencia C-486 de 2009 que en razón del “carácter ecológico de la Constitución de 1991, la naturaleza fundamental del derecho al medio ambiente sano y su conexidad con el derecho fundamental a la vida (art. 11), que impone deberes correlativos al Estado y a los habitantes del territorio nacional (...) el sistema productivo no puede extraer recursos ni producir desechos ilimitadamente, pues tiene como límites el interés social, el ambiente sano y al patrimonio cultural de la nación”. Por tal motivo se agregó, “mientras por una parte se acepta el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas —quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación—, por la otra se le imponen al Estado los deberes correlativos de: (i) proteger su diversidad e integridad, (ii) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, (iii) conservar las áreas de especial importancia ecológica, (iv) fomentar la educación ambiental, (v) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, (vi) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, (vii) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente; y (viii) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera”.
(69) Vid. entre muchas, sentencias C-126 de 1998 y C-339 de 2002.
(70) Eran ellos la prevención, mitigación y control de los impactos ambientales generados por el proceso de reconstrucción, manejo integral de residuos y escombros; prevención de la contaminación y mejoramiento de la competitividad de los sectores productivos mediante estrategias para una producción más limpia; recuperación de cuencas hidrográficas y de áreas amenazadas o en proceso de degradación y también promoción de modelos de desarrollo urbano sostenible.
(71) En esa decisión se había dicho: “El silencio administrativo positivo en materia de la construcción de obras públicas, acarrea como consecuencia que la norma que impone al Estado el deber de prevenir y controlar el deterioro ambiental, pierda efectividad. La entidad promotora o constructora podría desatender las directrices trazadas por la autoridad ambiental, potenciar los riesgos de impacto negativo sobre el ecosistema o presentar planes de manejo ambiental inadecuados o insuficientes, sin que el Estado, debido a la sanción por su ineficacia (silencio administrativo positivo), pueda ejercer sus deberes constitucionales”.
(72) Así, el Decreto 4673 de 2010 faculta a la autoridad ambiental para usar los elementos, medios, equipos, etc., que sean decomisados, con el fin de atender las necesidades relacionadas con los motivos de la declaratoria de la emergencia como, por ejemplo, la construcción de obras de infraestructura para manejar el cauce de los ríos o la rehabilitación de la red vial afectada. En el Decreto 4629 de 2010 se define el concepto de saneamiento básico y mejoramiento ambiental y se establecen reglas para la ejecución de los proyectos relacionados con el agua potable y el saneamiento ambiental, como por ejemplo la obligación de contar con un informe del Comité Local de Prevención y Atención de Desastres. Tampoco se observa que tales medidas se hubiesen expedido con ocasión de la segunda declaratoria de estado de emergencia, pues el Decreto 141 de 2011, declarado inexequible por consecuencia, otorgaba de manera transitoria a las CAR funciones como i) formular un plan de acción para la atención de la emergencia y la mitigación de sus efectos; ii) recuperar las zonas de protección, humedales, rondas, etc., ocupados ilegalmente con el propósito de recuperar el normal funcionamiento hídrico de esas zonas; iii) elaborar mapas de riesgo ambiental, etc.
(73) Artículo 34 del Código de Minas.

References: ARTÍCULO 4
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 241
 artículo 36
 artículo 215
 artículo 1
 artículo 93
 artículo 6
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 58
 artículo 40
 artículo 1
 artículo 215
 artículo 10
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 18
 artículo 19
 artículo 24
 artículo 2
 artículo 30
 artículo 31
 artículo 2
 artículo 30
 artículo 3
 artículo 30
 artículo 31
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 30
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 31
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 58
 artículo 58
 artículo 2
 artículo 58
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 58
 artículo 2
 artículo 58
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 31
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 29
 artículo 2
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 Artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 333
 artículo 334
 artículo 150
 artículo 334
 artículo 334
 artículo 4
 artículo 215
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 5
in fine
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 5
in fine
 artículo 4
 artículo 116
 artículo 4
 artículo 36
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 5
in fine
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 116
in fine
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 4
 Artículo 5
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 28
 Artículo 18
 Artículo 19
 Artículo 24
 artículo 19
 artículo 23
 Artículo 30
 Artículo 31
 Artículo 34