Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/3394
Timestamp: 2019-08-25 16:33:26+00:00

Document:
Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation : Réunion du 3 novembre 2009 : 1ère réunion
Enquête de la cour des comptes - politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles - audition pour suite à donner (voir le dossier)
Mission economie - compte spécial gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien - examen du rapport spécial (voir le dossier)
Mission gestion des finances publiques et des ressources humaines - comptes spéciaux avances à divers services de l'etat ou organismes gérant des services publics et prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - examen du rapport spécial (voir le dossier)
Compte spécial gestion du patrimoine immobilier de l'etat - examen du rapport spécial (voir le dossier)
Enquête de la cour des comptes - politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles - Audition pour suite à donner
La commission a tout d'abord procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur l'articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles.
a souligné, en préalable, l'originalité de l'enquête, dont la demande a été effectuée à l'initiative de deux rapporteurs spéciaux, MM. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », et Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », et qui s'est adressée de la même manière à deux chambres de la Cour des comptes.
L'opportunité a ainsi été offerte de faire travailler la Cour des comptes sur la combinaison des politiques publiques et, plus particulièrement, sur l'articulation des interventions d'une administration de type « classique » et d'une administration de mission.
a salué le travail de la Cour des comptes et l'exhaustivité de l'enquête dont le périmètre balaie l'ensemble des dispositifs mis en oeuvre par le ministère de l'éducation nationale et la politique de la ville. Ce travail offre l'occasion de revisiter le débat classique sur la distinction entre les moyens de droit commun et les crédits spécifiques. Toutefois, la vraie mesure de l'égalité républicaine devant l'éducation et la lutte contre l'échec scolaire doit prendre en compte les interventions des collectivités territoriales dont certaines peuvent consacrer des moyens substantiels à ces actions.
Jean Picq, président de la troisième chambre de la Cour des comptes
a tout d'abord souligné « l'exceptionnelle implication des acteurs de terrains » qui font quotidiennement face à des situations difficiles. Il a rappelé que si l'échec scolaire n'est pas une préoccupation nouvelle du ministère de l'éducation nationale, la mise en place d'une politique personnalisée est quant à elle récente et lente à se généraliser : ainsi en 2007-2008, seulement 10 % des collégiens relevant de l'éducation prioritaire bénéficiaient d'un programme personnalisé réussite éducative (PPRE). De même, s'agissant de l'accompagnent éducatif, seulement 27 % des écoliers relevant des « réseaux ambition réussite » y participent, le soutien scolaire n'étant au demeurant choisi que par deux tiers des participants. Cette nouvelle approche personnalisée des missions de l'éducation nationale impacte le métier d'enseignant sans toutefois le bouleverser puisqu'elle n'a pas conduit à une modification des obligations de service, les nouveaux dispositifs proposés reposant sur le volontariat aussi bien des enseignants que des élèves.
Avant de présenter les principales conclusions de l'enquête, M. Jean Picq a rappelé les enjeux de la politique de l'éducation prioritaire : à l'entrée du collège, un élève sur deux relevant de l'éducation prioritaire ne maîtrise pas les compétences de base en français contre un sur cinq hors éducation prioritaire, ces chiffres étant respectivement de un sur trois et un sur dix pour les compétences en mathématiques.
Il a indiqué que les recommandations de la Cour des comptes s'articulent autour de trois idées :
- la simplification des dispositifs mis en oeuvre de part et d'autre pour lutter contre l'échec scolaire dans les quartiers sensibles. Cette simplification passe par une meilleure définition des moyens et des outils mis à la disposition des personnels concernés, ainsi que par une clarification des usages. Il a noté que l'éducation nationale doit systématiquement participer aux instances de pilotage de la politique de la ville en matière éducative car trois élèves sur quatre relevant de la géographie prioritaire de la ville sont également en éducation prioritaire. De même, il a insisté sur la nécessité de revoir la construction des dotations globales horaires des établissements afin d'intégrer dans les moyens de droit commun ceux liés à l'accompagnement éducatif. Il a également souhaité que le recours à l'expérimentation soit développé tout comme l'évaluation des dispositifs avant leur reconduction, notamment lorsque les contrats résultant de la politique de la ville sont renégociés ;
- la concentration des interventions sur les territoires les plus en difficulté, qui devrait être facilitée par la refonte envisagée de la géographie prioritaire de la ville. M. Jean Picq a abordé la question de l'assouplissement récent de la carte scolaire dans l'éducation prioritaire en soulignant qu'elle entraîne dans les établissements les plus en difficulté une déperdition d'élèves et une concentration de l'échec scolaire. Il a ensuite appelé l'attention sur le traitement de la question déterminante de la sécurité des élèves ;
- l'amélioration de l'efficacité de la politique éducative dans les quartiers sensibles. Celle-ci peut être notamment renforcée si l'accès aux dispositifs ne se conjugue pas avec les inégalités préexistantes. Citant l'exemple de Chanteloup-les-Vignes, il a souligné que le principe de volontariat sur lequel est basé l'accompagnement éducatif porte préjudice à l'égalité républicaine car elle conduit à une inégalité de l'offre de soutien scolaire en la matière, inégalité qui n'est pas nécessairement compensée par l'action des collectivités. Il a, à cet égard, incité le ministère à préciser sa doctrine d'emploi afin que ces situations puissent être évitées.
a souligné l'implication décisive des acteurs locaux pour la réussite des dispositifs.
a indiqué que, depuis 2007, l'éducation nationale développe de nouveaux services gratuits individualisés auprès des familles afin d'aider tous les élèves qui en ont besoin. La réforme de l'école primaire, avec les deux heures d'aide personnalisée ou les stages de remise à niveau, la mise en place de l'accompagnement éducatif, ainsi que la réforme du lycée, témoignent de cette individualisation de l'accompagnement.
Il a estimé que le ministère met en oeuvre une politique d'égalité des chances ambitieuse grâce à des moyens conséquents affectés à l'éducation prioritaire, soit près de 1,2 milliard d'euros en 2010.
L'articulation est étroite avec la politique de la ville dans le cadre de la relance de l'éducation prioritaire et la participation du ministère à la dynamique « Espoir banlieues ». Plusieurs chantiers sont communs aux deux ministères comme par exemple les « cordées de la réussite » ou les internats d'excellence.
Il a ensuite énoncé les différents points pouvant faire l'objet d'améliorations :
- l'élaboration d'une politique de ressources humaines innovante pour les réseaux ambition réussite doit être étudiée ;
- l'articulation des deux politiques doit respecter le principe selon lequel la ville concentre son action sur ce qui favorise la réussite éducative, contrairement au ministère de l'éducation nationale qui doit se centrer sur le champ scolaire. A cet égard, la circulation de l'information doit être optimisée, via notamment la création d'instances locales plus opérationnelles.
Thierry Tesson, secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville
directeur de cabinet de Mme Fadela Amara, secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville, a souligné l'importance du volet éducation dans le plan « dynamique espoir banlieues ». Il s'est déclaré en accord avec les préconisations de la Cour des comptes, notamment sur la meilleure coordination des actions. Il a souligné l'amélioration notable des relations entre le monde scolaire et périscolaire, grâce notamment à la mobilisation des équipes. Il a estimé nécessaire d'éviter une simplification excessive des dispositifs, la contractualisation devant conserver aux acteurs une marge de liberté importante.
S'agissant de l'évaluation, il a indiqué que l'observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) et l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) ont mis en place un « suivi de cohorte », permettant une mesure de l'efficacité à long terme sur des groupes d'enfants.
Il a observé que le dispositif le plus efficace est celui de la réussite éducative qui repose sur la mutualisation et la globalisation de tous les aspects de l'environnement de l'élève.
Il s'est déclaré favorable à l'intégration des actions de l'éducation prioritaire dans les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) et au fait que les recteurs d'académie consignent ces documents.
Hervé Masurel, secrétaire général du comité interministériel des villes
a souligné le caractère novateur des études d'évaluation par cohortes. Il a évoqué les différents dispositifs mis en oeuvre dans le cadre de la politique de la ville et, notamment, les écoles de la deuxième chance et les internats d'excellence.
a considéré que l'échec scolaire, facteur de développement de la délinquance, est dû aux insuffisances de la formation professionnelle des enfants dont 140.000 sortent chaque année du système scolaire sans formation utile. Il s'est déclaré très opposé au principe du collège unique et a dénoncé l'échec de l'éducation nationale et sa responsabilité.
a demandé des précisions sur la budgétisation de la mesure annoncée par le ministre de l'éducation nationale en faveur de l'augmentation de la prime annuelle versée aux enseignants de l'éducation prioritaire. Il a interrogé le ministre sur sa conception de la participation des élus locaux au soutien de l'éducation prioritaire.
s'est inquiété des conditions dans lesquelles est mené le chantier de la révision de la géographie prioritaire et de l'existence d'une coordination, sur ce point, entre l'éducation nationale et la politique de la ville. Il s'est interrogé sur la possibilité de conjuguer le principe du volontariat, appliqué aux familles, aux enseignants et aux interventions des collectivités territoriales, avec celui de l'égalité de traitement. Il a demandé enfin s'il est possible d'estimer les moyens mis en oeuvre par les collectivités locales en faveur du soutien scolaire et des activités périscolaires dans les quartiers relevant de la politique de la ville ?
s'est préoccupé de l'aggravation de l'absentéisme scolaire et des moyens de le mesurer et d'y remédier.
a estimé indispensable, notamment dans le premier degré, d'augmenter le taux d'encadrement des élèves dans les quartiers les plus difficiles. Toutefois, à moyens constants, cet effort oblige à accepter de diminuer ce taux dans d'autres établissements.
a évoqué le rôle de la gestion paritaire des ressources humaines dans les difficultés d'affectation optimale des compétences. Il a souhaité que les conseils d'administration des collèges soient mis en mesure de délibérer sur de vrais budgets intégrant l'ensemble des rémunérations et comportant une comptabilité analytique.
Luc Chatel a indiqué
que la mission de son ministère comporte trois volets : instruire, éduquer, insérer professionnellement. Après avoir rappelé que la gestion des ressources humaines, notamment des personnels enseignants, est un enjeu majeur, il a indiqué qu'un « nouveau pacte de carrière » sera prochainement mis en place et comprendra deux volets : l'un financier et l'autre concernant l'accompagnement individualisé des enseignants (réorientation, deuxième carrière, droit individuel à la formation).
a souhaité connaître l'appréciation des acteurs de terrain.
Anne Boquet, préfète des Yvelines
a indiqué que 20 % de la population du département vit en zone urbaine sensible. Elle a souligné que sur la commune de Mantes-la-Jolie, dont les caractéristiques sociales et les résultats scolaires la placent dans une zone « de très grande difficulté », une batterie d'indicateurs a été mise en place de manière à évaluer précisément et à long terme les dispositifs. Elle s'est félicitée de la dynamique partenariale mise en oeuvre dans le département, notamment avec l'inspection d'académie.
a jugé souhaitable que les indicateurs permettent de quantifier les efforts des collectivités territoriales et de l'Etat pour une population d'élèves bien déterminée et d'effectuer des comparaisons au sein du département.
Sylvie Durand-Trombetta, responsable du département cohésion sociale et territoriale de l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé)
a évoqué les résultats d'une étude récente sur les programmes de réussite éducative (PRE). Comparant la modestie des moyens mis en oeuvre avec ceux de l'éducation nationale, elle a observé que la part consacrée au soutien scolaire dans les PRE est en diminution.
Yvette Mathieu, préfète déléguée pour l'égalité des chances pour le département du Nord
a souligné l'intérêt du modèle du PRE qui tend à repérer les individus dans leur globalité et qui fait intervenir des équipes pluridisciplinaires. Elle a indiqué toutefois que ce dispositif manque encore de référentiels et de critères d'évaluation de son efficacité. Elle a insisté sur le rôle déterminant des élus tout en regrettant qu'après une phase d'adhésion initiale au projet, les logiques administratives sectorielles ont tendance à resurgir.
Jean-Paul de Gaudemar, recteur de l'académie d'Aix Marseille
s'est félicité du travail coopératif entrepris entre la préfecture, les communes et le département, chaque partenaire s'intégrant au dispositif à partir de la considération des besoins des élèves. Le pilotage se passe d'autant mieux qu'il est assuré par ceux qui ont en charge la réussite scolaire des élèves. Il a regretté une certaine logique de « pré-carré » dans les milieux associatifs. Enfin, se référant aux contrats de réussite scolaire dans les réseaux ambition réussite, il a souligné l'importance de l'évaluation sur la base d'un nombre d'objectifs clairs et restreints.
Gilles Pétreault, inspecteur d'académie directeur des services départementaux de l'éducation nationale (IA-DESDEN) du Pas-de-Calais
a jugé que la réussite éducative se fonde sur trois piliers : la politique de droit commun de l'éducation nationale, la politique de la ville, les politiques des collectivités locales. Il a insisté sur deux éléments :
- d'une part, la nécessité de suivre les élèves par des études de cohorte afin d'anticiper au mieux les comportements d'échec scolaire. Ce suivi devrait comprendre celui des dispositifs utilisés pour lutter contre l'échec scolaire mais leur diversité rend la tâche difficile ;
- d'autre part, la nécessité de reconnaître le principe de subsidiarité et de complémentarité entre les équipes de l'éducation nationale et les équipes de la politique de la ville. En effet, les personnels de l'éducation nationale ne disposent pas nécessairement de tous les moyens pour identifier les besoins des élèves.
Pierre Sallenave, directeur général de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)
a considéré que l'intervention de l'agence a une influence sur les écoles et collèges de l'éducation prioritaire, dans la mesure où elle apporte un changement d'image des quartiers qui reprennent une place normale dans la ville. Il a rappelé que les compétences de l'ANRU portent sur le bâti et que son rôle se limite à vérifier la cohérence du programme éducatif avec l'ensemble de la convention de rénovation urbaine.
Il est convenu avec M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, que les deux agences, ANRU et Acsé, exercent, de ce point de vue, deux métiers différents.
a indiqué que l'éducation prioritaire serait un sujet majeur des nouveaux CUCS et qu'il pourrait être envisagé de prévoir une instance de pilotage locale unique pour les actions de ce domaine. Il a précisé que des annonces concernant la géographie prioritaire seront faites lors du prochain comité interministériel des villes. Elles concerneront notamment la bonification indiciaire et l'estimation des moyens que consacre l'éducation nationale aux territoires de la politique de la ville.
s'est réjoui de la prise en compte par le ministre de l'éducation nationale des observations formulées dans l'enquête de la Cour des comptes. Il a considéré que si quelques cas de redondance entre les dispositifs de l'éducation prioritaire et de la politique de la ville sont observés, la concurrence est stimulante. Il a enfin insisté sur les conséquences à tirer sur les obligations de service des enseignants d'un système qui repose, pour l'instant, sur le principe du volontariat généralisé.
a souligné la force de l'émulation et la part prédominante de l'engagement personnel dans la réussite des dispositifs de l'éducation prioritaire et de la politique de la ville.
A l'issue de ce débat, la commission a autorisé, à l'unanimité, la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de MM. André Ferrand et François Rebsamen, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Economie » et les articles 53 et 54 rattachés, ainsi que le compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».
Après avoir souligné que la mission « Economie » créée par la loi de finances pour 2009, issue de la fusion des deux anciennes missions « Développement et régulation économiques » et « Pilotage de l'économie française », est reconduite pour la première fois sans changement de périmètre budgétaire, M. André Ferrand , rapporteur spécial, a indiqué que les crédits proposés pour la mission s'élèvent à 1,94 milliard d'euros, soit une évolution de 0,14 % entre 2009 et 2010.
S'agissant des crédits du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi », il a souligné que les quelque 1 115 millions de crédits de paiement pour 2010 ne représentent qu'un septième du montant des 74 dépenses fiscales rattachées au programme. Celles-ci avec 7,8 milliards d'euros constituent l'axe majeur de la politique suivie par le Gouvernement en ce domaine.
Le programme 134 regroupe un ensemble très divers d'actions publiques mises en oeuvre par différents services de l'Etat :
- la nouvelle direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS), qui regroupe depuis janvier 2009 la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales, la direction du tourisme et la direction générale des entreprises ;
- les DIRECCTE (directions régionales de l'entreprise, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi) qui déclineront au niveau régional les services de la DGCIS, de la DGCCRF (Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes) et de la DGEFP (Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle).
En outre, ce programme accueille les moyens de la DGEFP dont le champ d'activité relève par ailleurs de la mission « Travail et emploi ».
a indiqué que l'exercice 2010 sera marqué par l'achèvement de la dévolution de l'activité de service aux entreprises sur les marchés extérieurs à l'opérateur Ubifrance, pour lequel une subvention de 91 millions d'euros est prévue.
Outre l'accumulation jugée regrettable, au fil des années, de « niches fiscales » supposées incitatives dont la lecture est de plus en plus difficile pour les entreprises, il a regretté que s'ajoute encore pour 2010 une nouvelle dépense fiscale : l'abaissement de 19,6 % à 5,5 % de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans le secteur de la restauration.
A cet égard, il s'est inquiété du fait que la perte de recettes prévisible à ce titre pour 2010 s'élève à 3 milliards d'euros alors même que l'objectif de baisse des prix pour les consommateurs est infirmé par l'INSEE et que le conseil des prélèvements obligatoires a émis de fortes réserves sur le respect de l'engagement d'embaucher 40 000 nouveaux salariés de la restauration en deux ans.
Abordant les crédits du programme 223 « Tourisme », qui regroupe 58 millions d'euros d'autorisation d'engagement et 56,7 millions d'euros de crédits de paiement, soit seulement 2,9 % des crédits de la mission, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a indiqué que ces dotations sont principalement axées sur deux chantiers : la création de l'opérateur Atout France, issu de la fusion de « Maison de la France » avec Odit-France, qui recevra 34,7 millions d'euros pour 2010, et la construction du pavillon de la France pour l'exposition universelle de Shanghai 2010, qui mobilisera 7 millions d'euros de crédit. Le coût prévisionnel de ce projet, emblématique pour l'image de notre pays, est de 50 millions d'euros. Or, du fait de la crise, le cofinancement à parité public-privé qui était envisagé est largement remis en cause car les entreprises n'ont à ce jour apporté que 5 millions d'euros. Tout en indiquant qu'il suivra avec attention cette question en 2010, il a exprimé sa crainte que l'effort de l'Etat doive être plus important pour assurer l'équilibre financier de l'opération.
Enfin, s'agissant des dépenses fiscales, il a noté que les quelque 1,86 milliard d'euros de pertes de recettes prévisibles représentent trente fois les crédits budgétaires et sont de très loin le premier levier d'action de l'Etat en matière de politique touristique. Il a appelé de ses voeux une évaluation de l'efficacité de ces dispositifs, s'associant ainsi aux demandes formulées par M. Philippe Marini, rapporteur général, et par la commission de l'économie, en particulier dans le domaine de l'hôtellerie et des résidences de tourisme.
a présenté les crédits du programme 220 « Statistiques et études économiques », en précisant d'emblée que l'année 2010 constitue une année charnière pour le développement des activités de l'INSEE. En effet, elle marque la clôture du premier contrat pluriannuel de performance 2007-2009 qui prévoyait sur trois ans une baisse des effectifs de 5,4 %. Il a souligné que cet objectif est rempli puisque depuis 2008, une diminution de 5,75 % des effectifs a été constatée, ceux-ci étant passés de 5 822 à 5 487 ETPT.
En outre, l'INSEE a mis en oeuvre ou prépare de nombreuses réformes :
- la rationalisation des périmètres et de la coordination des services ministériels, en particulier par la fusion du service statistique du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi avec l'INSEE ;
- la création, par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, d'une autorité chargée de garantir l'indépendance du système statistique ;
- le développement de la mutualisation des fonctions support des directions régionales de l'INSEE ;
- l'augmentation du tarif des études de l'INSEE pour que celui-ci reflète autant que possible leur coût réel.
a rappelé le démarrage dès 2010 de la délocalisation à Metz d'une partie de l'INSEE tout en précisant que l'effet budgétaire pour l'année prochaine sera limité puisque seulement quinze personnes s'installeront dans un premier temps en Moselle. Il a toutefois souligné que la question des locaux et des modalités d'affectation du personnel, sur la base du volontariat, se pose d'ores et déjà de façon cruciale compte tenu de l'inadaptation des bâtiments militaires proposés pour héberger l'INSEE et de l'installation de deux cents personnes dès 2011.
Il a ensuite dressé un panorama des réformes touchant l'institut : la révision générale des politiques publiques, la réduction des effectifs, la délocalisation et la reconfiguration profonde de nombreux outils tels que la nouvelle enquête emploi et la méthode de recensement de la population en continu, ainsi que l'optimisation et la dématérialisation des modes de collecte des informations en provenance des entreprises. Dans ce contexte, il a estimé que le budget de l'INSEE qui s'élèvera en 2010, comme en 2009, à 418 millions d'euros a atteint un plancher, notamment en ce qui concerne la réduction des effectifs, la poursuite de ce mouvement étant susceptible de remettre en cause la qualité reconnue des services rendus par l'institut. La masse salariale représente 361 millions d'euros, soit un taux de 86 % sur le total du budget, caractéristique des institutions à forte part de « matière grise ».
A cet égard, il a tout particulièrement souligné l'étendue des missions de l'INSEE qui dépasse largement le strict cadre d'un organisme statistique car il gère aussi les grands fichiers de l'Etat (par exemple le répertoire SIRENE) et produit, notamment pour les collectivités locales, de très nombreuses études. Ces sujétions de service public ne doivent pas être sous-estimées : ainsi, pour la constitution du fichier électoral, les communes ont transmis en 2008 près de 1,2 million de documents à traiter par l'INSEE.
C'est pourquoi, tout en soutenant le projet de modernisation et de délocalisation de l'INSEE, il a fait part les observations suivantes :
- la question des effectifs constitue un volet majeur de la réorganisation de l'institut non seulement dans le cadre de la négociation des conditions de délocalisation, pour laquelle les engagements statutaires présentés par le directeur général, M. Jean-Philippe Cotis constituent une réponse adaptée, mais aussi du point de vue du redéploiement stratégique des équipes de l'INSEE vers une montée en gamme des études, de la statistique descriptive à l'évaluation et à l'aide à la décision des politiques publiques nationales et régionales ;
- la recherche d'une meilleure tarification des services rendus par l'INSEE bute sur deux limites. La première concerne les recettes des publications (les fonds de concours sont évalués à 17 millions d'euros pour 2010), qui risquent de s'inscrire dans une baisse tendancielle de leur rendement à mesure que se développe l'usage de l'Internet et donc l'accès gratuit au fonds documentaire statistique. A titre d'illustration, le nombre de téléchargements de documents constatés en 2008 sur le site www.insee.fr s'est élevé à 13,8 millions, pour plus de 20 millions de visites. Par ailleurs, la facturation des études fournies aux collectivités locales pose le problème de la détermination du coût du service et de sa prise en charge tout en conservant l'esprit de partenariat entre INSEE et collectivités. A cet égard, et sans fixer les modalités de rétribution, M. François Rebsamen, rapporteur spécial, a formulé une recommandation tendant à assurer une meilleure appréhension des coûts grâce à l'affichage sur l'étude du prix estimé de la prestation et de la charge de travail occasionnée en homme/jour.
Il a ensuite présenté les crédits du programme 305 « Stratégie économique et fiscale ». Celui-ci est structuré en trois actions et concourt à la conception et à la mise en oeuvre par l'exécutif de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen ainsi qu'à l'élaboration de la législation fiscale. Les crédits du programme s'élèvent à 348 millions d'euros pour 2010, en baisse de 2,6 % par rapport à 2009 du fait notamment de réductions des effectifs concernés par le transfert des activités de service à Ubifrance. Ils sont consacrés au soutien de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) et de la direction de la législation fiscale (DLF), à la rémunération des prestations réalisées par la Banque de France pour le compte de l'Etat (procédure de surendettement), pour 145 millions d'euros, et au réseau international de services économiques de la DGTPE.
Sans changement par rapport à 2009, le programme comprend 18 millions d'euros de dépenses fiscales. Celles-ci poursuivent des objectifs divers : favoriser les prêts familiaux, aider les personnes divorcées, favoriser le secteur de l'assurance-retraite et de la prévoyance ainsi que les dons aux organismes d'intérêt général.
A cet égard, M. François Rebsamen, rapporteur spécial, s'est interrogé sur les raisons du rattachement de ces dépenses fiscales au programme 305, alors qu'elles ne correspondent pas à une politique particulière du programme. Aussi, il a estimé opportun que soit étudiée une mise en relation de ces mesures avec des missions budgétaires plus en rapport avec leurs objectifs telle que la mission « solidarité, insertion et égalité des chances ».
Abordant les recettes et les dépenses du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », M. André Ferrand, rapporteur spécial, a rappelé que ce compte a été créé par la loi de finances pour 2009 afin d'optimiser la gestion des bandes hertziennes et de procurer des recettes nouvelles pour l'Etat en provenance de la vente des fréquences libérées.
Il a précisé que si aucune fréquence civile ne devait être concernée en 2009, il avait été envisagé que le ministère de la défense libère des bandes hertziennes dans le cadre de la rationalisation de l'équipement futur du fantassin sur le « champ de bataille numérisé » (la tenue de combat « Félin ») et du système « Rubis » de communication de la gendarmerie. Les recettes correspondantes étaient estimées à 600 millions d'euros, soit le montant total attendu des recettes issues de ces cessions.
Or, le CAS est demeuré inopérant en 2009, aucune des procédures de mise sur le marché annoncées n'ayant encore abouti.
a fait remarquer que les opérations de cessions de fréquences ont donc été reconduites pour 2010 à l'identique, sur la base des mêmes estimations de recettes qu'en 2009. Il a considéré cette prévision de recettes très approximative dans la mesure où viendrait s'ajouter au produit des ventes potentielles des fréquences issues de « Félin » et de « Rubis » la cession future de tout ou partie des systèmes de communication militaire par satellite « Syracuse », dont la durée de vie opérationnelle est estimée à une dizaine d'année.
Cette dernière opération demeure soumise à l'adoption préalable de l'article 29 du projet de loi de finances pour 2010 qui prévoit :
- d'autoriser la cession de l'usufruit de tout ou partie des systèmes de communication militaires par satellite ;
- et d'élargir le périmètre du compte d'affectation spéciale afin que celui-ci puisse « accueillir » ce nouveau type de recettes.
Le modèle économique du transfert de la gestion du système « Syracuse » est le suivant : la gestion du système serait confiée à un opérateur moyennant une soulte payée à l'Etat dont le montant, de l'ordre de 400 millions d'euros, reste à préciser. L'Etat paierait ensuite une redevance annuelle, qui pourrait être comprise entre 40 et 70 millions d'euros, pour l'utilisation des services de l'opérateur, à charge pour ce dernier de commercialiser les capacités non utilisées, évaluées à 10 %, pour assurer la rentabilité économique de l'opération.
Tout en ne s'opposant pas par principe à cette cession, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a toutefois relevé que le modèle économique sur lequel se fonde l'opération demeure une hypothèse qui reste à valider par l'expérimentation.
Enfin, il a mis en lumière une particularité du CAS : l'article 54 de la loi de finances pour 2009 prévoit que les versements au profit du budget général ou du désendettement de l'Etat ne peuvent être inférieurs à 15 % du montant du produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires. Mais ce principe souffre d'une exception car ce même article prévoit que la contribution au désendettement de l'Etat ne s'applique pas au produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par le ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2014.
C'est pourquoi, dans la mesure où seul le ministère de la défense est actuellement susceptible de libérer des fréquences, aucun crédit n'a été inscrit pour le désendettement de l'Etat en 2010. Pour ce faire, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a recommandé qu'à l'avenir, des ministères « civils » identifient et cèdent des bandes de fréquences hertziennes afin de participer au désendettement de l'Etat.
S'agissant des deux articles rattachés à la mission « Economie », M. André Ferrand, rapporteur spécial, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption, sans modification, de l'article 53 tendant à la prorogation de la garantie accordée par l'Etat à Dexia, et de l'article 54 visant à prolonger jusqu'au 31 décembre 2010 la date d'émission des titres de créance de la société de financement de l'économie française (SFEF) en cas de circonstances exceptionnelles caractérisées par une perturbation grave de l'accès des établissements de crédit aux marchés financiers.
s'est interrogée sur la date de la dernière réunion du comité de suivi de la crise financière et sur le respect de l'obligation d'information du Parlement par le Gouvernement sur la mise en oeuvre du dispositif de soutien au financement de l'économie. En réponse, M. Jean Arthuis, président, a souligné que depuis la remise du dernier rapport du Gouvernement en juillet 2009, la commission des finances exerce son droit de contrôle, l'audition de M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, le 27 octobre dernier, ayant à cet égard apporté les éclaircissements nécessaires. Il a ajouté qu'il conviendra qu'un nouveau point d'étape soit établi par le Gouvernement avant la fin de l'année.
Sur la recommandation de ses rapporteurs spéciaux, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Economie » et du compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010, ainsi que des articles 53 et 54 rattachés.
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et les comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».
a indiqué que la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » retrace les moyens dont dispose le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Cette mission est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2010, de près de 11,6 milliards d'euros et d'un plafond d'emplois à hauteur de 145 286 équivalents temps plein travaillé, soit une baisse de 2 % des effectifs par rapport à 2009. Les dépenses de personnel correspondantes devraient s'élever à près de 8,4 milliards d'euros. Le ministère chargé du budget constitue ainsi le quatrième employeur de l'Etat.
La principale réforme de ce ministère restera, en 2010, le développement de la direction générale des finances publiques (DGFiP) créée, en 2008, à partir de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a rappelé que la commission avait préconisé cette réforme dès 1999. La réorganisation étant réalisée pour les administrations centrales, elle concerne désormais les services déconcentrés.
Ainsi, les directions départementales et régionales des finances publiques, réunissant les directions des services fiscaux et les trésoreries générales, sont déployées sur l'ensemble du territoire, depuis 2009, de façon progressive pour un achèvement prévu fin 2012. Parallèlement, sont mis en place les services des impôts des particuliers (SIP), compétents pour les opérations d'assiette et de recouvrement et qui, le cas échéant, associent le centre des impôts et la trésorerie implantés sur le territoire d'une même commune. Environ 750 SIP doivent être créés entre 2009 et 2011, dont environ 250 dès 2009.
En outre, des pôles de recouvrement spécialisé seront déployés avant la fin de l'année 2010, pour le recouvrement de certaines créances présentant des enjeux spécifiques ou une complexité particulière, qu'elles concernent les particuliers ou les professionnels.
Dans le cadre de cette organisation du réseau de la DGFiP, il est prévu que l'amélioration de la qualité du service et la simplification des procédures soient poursuivies au bénéfice des contribuables. M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a rendu hommage aux efforts de l'administration en la matière. A ce titre, il a précisé que 9,7 millions de foyers fiscaux ont eu recours, en 2009, à la déclaration de revenus en ligne, le franchissement du seuil des 10 millions de « télédéclarants » étant attendu pour 2010.
Il a alors fait le point sur la situation des deux grands projets informatiques portés par le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, l'un comme l'autre en voie d'achèvement.
D'une part, il a rappelé les conclusions de l'enquête de la Cour des comptes sur la gestion du programme COPERNIC, demandée à son initiative par la commission. Cette enquête a confirmé l'intérêt des réalisations du programme, tant le « compte fiscal simplifié » des contribuables et la dématérialisation des échanges avec l'administration fiscale que la mise en place de référentiels nationaux, source de gains de productivité pour les services et de sécurisation pour les bases de données. Elle a également permis d'établir le coût complet de réalisation du programme, soit 1,5 milliard d'euros sur la période 2001-2012, hors dépenses de fonctionnement autres que de personnel. A cet égard, la Cour des comptes n'a pas constaté de dérive, seulement une irrégularité d'ordre comptable dans la présentation des dépenses.
Cependant, l'administration n'a pas établi le coût des dépenses identifiées par la Cour des comptes comme nécessaires au développement d'applications non imputables sur COPERNIC mais indispensables pour la poursuite de la modernisation engagée grâce à ce programme, notamment l'application pour le recouvrement non contentieux. Par ailleurs, l'audition pour suite à donner que la commission a tenue le 28 octobre 2009 a mis en relief l'opportunité que la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) rejoigne, à terme, les applications informatiques développées pour la DGFiP.
D'autre part, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a signalé que le système d'information financière CHORUS poursuit, depuis 2008, sa mise en place progressive dans les ministères, pour une application généralisée prévue en 2011. Le coût global du développement de ce système est évalué à 606 millions d'euros. L'un de ses enjeux est de fiabiliser la comptabilité de l'Etat, alors que la Cour des comptes a émis une réserve, sur ce point, à l'occasion de ses rapports de certification des comptes de l'Etat.
Dans le contexte des changements importants que met ainsi en oeuvre le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a appelé à la vigilance en ce qui concerne le « climat social » de ce ministère. Il a attiré l'attention sur la hausse sensible du taux d'absentéisme constaté en 2008, comme en 2007 déjà, en particulier en ce qui concerne les jours de congés de maladie. Il a craint que cette situation reflète un sentiment de fragilisation des agents de l'administration fiscale, dont il a souligné les qualités professionnelles et, notamment, les facultés d'adaptation au caractère mouvant de la législation.
a témoigné des préoccupations des organisations syndicales des ministères du pôle économique et financier. Elle a relevé que le ministère chargé du budget a voulu « donner l'exemple » de la réduction des effectifs, mais que les missions de l'administration fiscale sont en croissance constante.
a souligné que les agents de cette administration font preuve d'un sens aigu du service public. Il a fait valoir qu'il revient au Parlement de veiller à l'applicabilité pratique des dispositifs qu'il adopte, une trop grande complexité de la loi rendant difficile aux fonctionnaires l'exécution de leur tâche.
a alors présenté les comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ». Ces comptes de concours financiers, comme tels, présentent un caractère essentiellement technique. Néanmoins, le compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » constitue le support budgétaire du « pacte automobile » inscrit dans la loi de finances rectificative du 20 avril 2009.
Puis, sur la proposition du rapporteur spécial, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 54 du projet de loi de finances pour 2010, tendant à permettre au Parlement de suivre, sous la forme d'une annexe aux projets de loi de règlement et rapport de gestion, l'état d'avancement des mesures de la révision générale des politiques publiques (RGPP), tant en ce qui concerne le respect des échéances que le niveau d'économies réalisées ou attendues.
Cet amendement a été motivé par le défaut d'informations chiffrées disponibles en ce domaine. Mme Nicole Bricq a reconnu l'intérêt de la mesure ainsi proposée.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et des deux comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.
Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».
a rappelé que le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » retrace principalement, en recettes, les produits de cession des immeubles de l'Etat et, en dépenses, des versements contribuant à financer des opérations immobilières de l'Etat, ou réalisées par des établissements publics sur des immeubles domaniaux, ainsi qu'une contribution au désendettement de l'Etat fixée, en principe, à hauteur de 15 % des produits de cession.
Elle a précisé que cette organisation fait l'objet, dans le projet de loi de finances pour 2010, de plusieurs modifications, comme notamment l'élargissement du périmètre des recettes aux droits à caractère immobilier de l'Etat, dont les loyers. Le montant des recettes imputables sur le compte pourrait s'en trouver augmenté, à terme, d'environ 10 %, mais l'impact de la mesure reste difficile à apprécier.
a souligné le caractère « ambitieux » de la prévision de cessions immobilières de l'Etat inscrite, dans le projet de loi de finances, à hauteur de 900 millions d'euros de produits, dont 700 millions d'euros en provenance des cessions que devrait réaliser le ministère de la défense. Elle a rappelé le plan de rationalisation immobilière dans lequel ce ministère se trouve engagé. Cependant, eu égard à l'état du marché, la réalisation d'un tel objectif de cessions lui est apparue « très incertaine ».
Elle a rappelé que l'objectif de cessions immobilières fixé par la loi de finances initiale pour 2009 est déjà exceptionnel, s'établissant à 1,4 milliard d'euros de produits, dont un milliard théoriquement issu des cessions du ministère de la défense. Or, au 15 octobre 2009, seuls 356 millions d'euros de produits avaient été enregistrés. A ses yeux, il est donc d'ores et déjà certain que l'objectif ne sera pas atteint.
Dans ces conditions, le niveau relativement bas de l'objectif fixé pour 2010 en ce qui concerne les cessions autres que militaires, soit 200 millions d'euros de produits, semble lié au souci de minimiser, dans les résultats d'ensemble qui seront constatés, l'insuffisance déjà anticipée des ventes du ministère de la défense. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, en a conclu que le chiffrage figurant dans la documentation budgétaire est artificiel et, de ce fait, largement dépourvu de signification pour le Parlement.
Par ailleurs, elle a signalé que la contribution des cessions immobilières au désendettement de l'Etat devrait rester, en proportion, modeste. A ce titre, en effet, seuls 30 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances, soit 3,3 % des produits théoriques. Ces crédits correspondent à 15 % de la prévision de cessions non militaires, car le ministère de la défense bénéficie d'un retour intégral du produit de ses ventes, en vue de ses dépenses immobilières. Les 85 % des produits de cessions non militaires, soit 170 millions d'euros d'après le projet de loi de finances, seront affectés aux dépenses immobilières des autres ministères.
a fait valoir que la politique immobilière de l'Etat ne saurait se limiter aux cessions, le but véritable en la matière étant de rationaliser les coûts et les implantations. Elle a indiqué que des avancées sensibles peuvent être constatées dans cette direction, bien que les marges de progrès restent encore importantes.
En premier lieu, cette politique fait aujourd'hui l'objet d'une « refondation » que traduisent l'amélioration de l'inventaire et de la valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat, la substitution de « conventions d'utilisation », qui doivent être mises en place avant l'année 2013, au régime de l'affectation des immeubles domaniaux, et la mutualisation interministérielle de l'emploi des produits de cessions immobilières instituée, à compter de 2009, à hauteur de 20 % des recettes sauf exception. En ce qui concerne les cessions conduites pour les services déconcentrés qui entrent dans le champ de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE), la mutualisation des produits est intégrale.
En second lieu, le champ d'application de la politique immobilière de l'Etat est en cours d'extension. Sur un plan institutionnel, ce mouvement s'exerce au bénéfice de deux catégories d'administrations. D'une part, il s'agit des services déconcentrés, à l'ensemble desquels l'application des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) a été étendue en 2009 et qui seront redevables, en 2010, de loyers budgétaire désormais indexés sur les prix du marché locatif. D'autre part, sont concernés les 655 opérateurs de l'Etat, dont le parc a été recensé en 2009 et qui doivent élaborer un SPSI pour le premier semestre 2010.
Sur un plan opérationnel, l'élargissement concerne également deux aspects. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a d'abord évoqué l'entretien des bâtiments, objet du programme spécifique créé, par la loi de finances pour 2009, au sein de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Elle a indiqué que ce programme est alimenté par une fraction des loyers budgétaires, à hauteur de 16 % dans le projet de loi de finances pour 2010, soit 169 millions d'euros. Elle a reconnu au dispositif les avantages d'une meilleure « traçabilité » et d'une « sanctuarisation » opportune des crédits d'entretien immobilier. Cependant, elle a précisé que la dotation du programme reste très nettement insuffisante pour couvrir les besoins en la matière, d'ailleurs non chiffrés, d'autant qu'il faudra prendre en compte les audits énergétiques réalisés au titre du « Grenelle de l'environnement ».
Elle a ensuite fait état des améliorations apportées à la gestion des baux supportés par l'Etat, en partie sous l'impulsion de son rapport d'information n° 510 (2008-2009) établi à la suite du contrôle sur pièces et sur place qu'elle a mené au premier semestre 2009.
En premier lieu, des mesures ponctuelles de réorganisation des conditions d'implantation locatives de certains services ont été prises, dans un sens profitable aux finances publiques, en ce qui concerne notamment les services du Médiateur de la République et ceux du secrétariat d'Etat aux sports, ainsi que la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT) et le Haut Conseil à l'intégration. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a également indiqué que le ministre chargé du budget a récemment adressé une lettre au président de la Cour de justice de la République, en vue de trouver une solution au coût excessif du bail de cette institution.
En second lieu, des mesures « structurantes » ont été mises en place, consistant dans l'expérimentation d'un « tableau de bord » des baux de l'Etat pour une trentaine de départements et dans un marché de renégociation des baux de l'Etat en Ile-de-France, conclu en septembre 2009. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a précisé qu'une première campagne de renégociations a été ouverte, pour une vingtaine de baux représentant aujourd'hui un montant global de loyers de 74 millions d'euros. Elle s'est réservé de suivre, en 2010, les résultats de cette démarche.
En outre, elle a relevé les efforts déployés en vue de renforcer le dispositif de gouvernance de la politique immobilière de l'Etat, en particulier l'identification du préfet de région comme le représentant local de « l'Etat propriétaire » et la désignation de « responsables de la politique immobilière de l'Etat » (RPIE) rattachés aux trésoriers-payeurs généraux. De même, elle a noté que les outils de cette gestion immobilière tendent à s'améliorer, notamment grâce aux nouvelles conventions d'utilisation, à l'extension des SPSI, à l'indexation des loyers budgétaires sur les prix du marché, ou encore au développement du module immobilier du système d'information CHORUS.
Sur sa proposition, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 61 du projet de loi de finances pour 2010, tendant à informer le Parlement sur les engagements immobiliers de l'Etat en prévoyant qu'une annexe aux projets de loi de règlement et rapport de gestion récapitule, pour l'année, les acquisitions et les prises à bail les plus importantes.
a également souhaité disposer d'un état recensant l'ensemble des immeubles appartenant à des collectivités territoriales mais occupés par des services de l'Etat.
a mis en doute l'existence d'un tel document mais a indiqué qu'elle en ferait la demande au Gouvernement.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

References: l'article 29
 l'article 54
 l'article 53
 l'article 54
 l'article 54
 l'article 61