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Timestamp: 2019-10-15 07:41:30+00:00

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mars 13, 2019 cours-de-droit 3) Droit administratif L2 S3 0
DROIT ADMINISTRATIF : LICENCE 2 SEMESTRE 3
Le droit administratif est le droit auquel se soumettent les personnes publiques dans l’exercice de l’action administrative. L’administration, au sens organique, est l’ensemble des institutions qui composent le pouvoir exécutif. Dans le semestre 3 (c’est à dire le Semestre 1 de la Licence 2), on étudiera la notion de droit administratif, d’administration, d’autorités administratives mais aussi l’histoire du droit administratif et des juridictions administratives. Enfin on tentera de définir les principales fonctions de l’administration, ainsi que la notion de police administrative, de service public, le principe de légalité administrative, la hiérarchie des normes… Sur le site, la suite du cours est à retrouver sur le « droit administratif : semestre 4 ». ATTENTION : ce cours comporte de nombreuses abréviations. Faute de temps, nous le laissons ainsi.
· §1 – Le droit public et les personnes publiques
o A/ La distinction personne privée et personne publique
o B/ Le régime juridique des personnes publiques relève en principe du droit public
o C/ Le droit privé peut s’appliquer aux personnes publiques
· §2 – La situation du droit administratif au sein du droit public
· §3 – La nécessité du droit administratif
o A/ La nécessité de soumettre l’administration à la règle de droit
o B/ La nécessité de soumettre l’administration à des règles spécifiques
· §4 – Les autorités administratives
o A/ Les autorités administratives étatiques
o Les deux têtes de l’exécutif
o Le Gouvernement
o C) Les autorités administratives à la tête d’un établissement public
· §1 – L’interdiction faite aux tribunaux ordinaires de connaître des affaires d’administration
o I – Une tradition remontant à l’Ancien Régime
o II – La loi des 16 et 24 Août 1790
· §2 – L’émergence progressive d’une juridiction administrative
· §3 – L’arrêt Blanco et ses suites
· CHAPITRE II : LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE AUJOURD’HUI
· §1 – L’organisation actuelle de l’ordre juridictionnel administratif
o I – Les deux grandes catégories de juridiction administrative
§ A – Les juridictions à compétence générale
§ B – Les juridictions administratives spécialisées
o II – Les juridictions administratives à compétence générale
§ A – Les tribunaux administratifs
§ B – Les Cours Administratives d’Appel
§ C – Le Conseil d’État
· §2- La consécration contemporaine de l’ordre juridictionnel administratif
o I – La consécration de l’indépendance et de l’existence
o II – La protection renforcée de l’ordre juridictionnel
· §3 – La contribution de la juridiction administrative à la détermination du droit administratif
o I – En qualité de juge de l’administration
§ A – Le pouvoir d’interprétation du droit écrit applicable au litige
§ B – Le pouvoir de créer de véritables normes juridiques
o II- En qualité de conseil de l’administration
§ A – Le rôle (originel) consultatif du Conseil d’État
§ Les avis sur des questions de droit
· Les formations consultatives
§ L’Assemblée Générale
§ B – Le problème soulevé par le cumul des fonctions administratives et juridictionnelles
· Les ajustements intervenus dans l’organisation interne du CE
· PARTIE II : LA DÉFINITION DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
· SECTION I : ACTION ADMINISTRATIVE ET ACTIVITE PARLEMENTAIRE
o §1 – Une étanchéité de principe
§ I – Concernant l’activité législative en tant que telle
§ II – Concernant le fonctionnement des structures parlementaires
o §2 – Une jonction exceptionnelle
o §1 – la détermination des autorités concernées
§ I – Exclusion des autorités non étatiques
§ II – Les autorités étatiques politico-administratives
o §2 – La détermination des actions concernées
§ I – Une détermination délicate d’un point de vue théorique
§ II – Une détermination effetuée par le juge, espèce par espèce
· A – Une absence de critères actuels d’identification de l’acte du Gouvernement
· B – Les deux domaines de prédilections de l’acte du Gouv.
§ les actes traditionnels
§ les actes spécifiques à la Ve République
· C – La multiplication des « actes détachables » de la fonction gouvernementale
o Une jurisprudence initiée dans le domaine internationale
o L’extension limitée de la détachabilité aux actes intéressant les rapports entre les pouvoirs publics internes
§ III – Les problèmes soulevés par « l’injusticiabilité » des actes du gouvernement
· A – Exposition du problème
· B – Les solutions envisageables
· CHAPITRE II : LES PRINCIPALES FONCTIONS ADMINISTRATIVES DE L’EXECUTIF
· SECTION I : LA REGLEMENTATION
o §1 – Définition de la décision réglementaire
§ I – Acte réglementaire et acte non réglementaire
· A – Les caractéristiques de l’acte réglementaire
· B – Les caractéristiques de l’acte non réglementaire
§ Les actes individuels
· Les décisions d’espèce
§ II – Acte réglementaire et acte non impératif
· A – Circulaire non réglementaire, instructions et notes de services.
· B – Les lignes directrices de l’action administratives
§ Présentation générale
§ L’opposabilité des lignes directrice
§ La possibilité de déroger à la ligne conductrice
§ L’impossibilité d’un recours direct à l’encontre des lignes directrices
§ L’invocabilité par l’administré
§ L’invocabilité par l’administration
o §2 – Le pouvoir réglementaire de source constitutionnelle
§ I – Les détenteurs du pouvoir réglementaire général
· A/ Le partage constitutionnel de la compétence réglementaire générale entre Premier Ministre et Président de la République
· B/ L’exclusion des ministres
§ II – Les trois grands types de mesures réglementaires générales
· A/ Les règlements d’exécution des lois
· B/ Les règlements dits « autonomes »
· C/ Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution
§ III – Le caractère administratif reconnu par hypothèse à l’action réglementaire
o §3 – Les autres sources du pouvoir réglementaire
§ I – Le pouvoir réglementaire de source législative
§ II – Les sources jurisprudentielles du pouvoir réglementaire
· SECTION II : LA POLICE
o §1 – La finalité des mesures de police administrative
§ I – La nature généralement préventive des actes de police administrative
· B/ L’intérêt de la distinction
· Premier intérêt : la distinction des contentieux PJ/PA
· Deuxième intérêt : la responsabilité retenue
§ II – Le possible rétablissement de l’ordre public par la PA
· B/ La prévention de la continuation ou du retour d’un désordre
o §2 – La police administrative générale
§ I – Eléments de définition
· A/ Le but de la police général
· B/ L’étendu du pouvoir de police général
· C/ La source du pouvoir de police générale
§ II – Détail des composantes de l’ordre public général
· A – La trilogie traditionnelle
· La protection de la sécurité publique
· La tranquillité publique
· La salubrité publique
· B – L’intégration à la trilogie traditionnelle de préoccupations supplémentaires
· La moralité publique
· Le respect de la dignité de la personne humaine
o L’affaire Dieudonné
§ III – L’exclusivité du but d’ordre public en matière de police générale
o §3 – Les polices administratives spéciales
§ I – Éléments de définition
§ II – Les multiples buts susceptibles d’être poursuivis par une police spéciale
o §4 – Les titulaires des pouvoirs de police
§ I – Les titulaires du pouvoir de police générale
· A/ Le Premier Ministre : Titulaire du pouvoir de police générale à l’échelle nationale
· B/ Le Maire : titulaire du pouvoir de police municipale
· C/ La dualité des titulaires des pouvoirs de police générale à l’échelle départementale
· Les pouvoirs du préfet
§ II – Les titulaires des pouvoirs de police spéciale
o §5 – Les diverses mesures de police
§ I – Les actes juridiques
· A – La nature des mesures édictables
· La réglementation de police
o Les interdicitons
o Les autres mesures
· B – La possibilité d’édiction des mesures de police
· La déclaration préalable (ou d’autorisation préalable)
· Les décisions d’interdiction
· C – L’obligtion d’édicter des mesures
· Lorsqu’une réglementation (régulière et légale) de police existe
· Lorsqu’il n’existe pas de réglementation
§ II – Les actes matériels de police
· SECTION III : LA REGULATION
o §1 – La notion de régulation
· La régulation de l’économie
· La protection des libertés
o §2 – Les pouvoirs des autorités de régulation
§ I – Des pouvoirs de réglementation
§ II – Des pouvoirs d’étude et de conseil
§ III – Des pouvoirs d’autorisations
§ IV – Des pouvoirs coercitifs
§ V – L’incitation-contrôle
o § 3 – le problème du respect du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs
§ A – La compatibilité de principe entre AAI et la séparation des pouvoirs
§ B – La condition essentielle du respect des principes fondamentaux du droit répressif
o Les principes constitutionnels
· Les garanties essentielles de procédures
· Les exigences supplémentaires issues de l’art. 6, §1 Conv. EDH
o I – Le bon fonctionnement des services publics
o II – La distinction entre les services publics et l’initiative privée
· SECTION I : LES PERSONNES PUBLIQUES SONT PRÉSUMÉES POURSUIVRE UNE ACTION ADMINISTRATIVE
o §1 – Les personnes publiques exercent le plus souvent des missions de service public
§ Approche de l’idée de service public
· A/ Une activité d’intérêt général
· L’évolution de l’intérêt général
· La tendance libérale actuelle
· B/ La présence d’une personne publique
§ II – Le service public légitime l’action administrative
§ III – Le service public légitime les privilèges conférés à l’administration
· A/ Les prérogatives d’action
· C/ La prescription quadriennale
o § 2- Les personnes publiques peuvent exceptionnellement exercer une action privée
§ A/ L’activité lucrative
§ B/ L’activité commerciale
· SECTION II : LA POSSIBLE ASSOCIATION DE PERSONNES PRIVEES A L’ACTION ADMINISTRATIVE
o I – L’idée de délégation de service public
o II – Les indices de la délégation unilatérale
· Le critère de prérogatives de puissance publique
· §2 – Les implications de l’association
· PARTIE III : LA LEGALITE DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
· SECTION I : LE FONDEMENT DU PRINCIPE : L’IDEE DE HIERARCHIE DES NORMES
o Paragraphe 1 – Présentation générale
§ A/ L’idée de hiérarchie des normes
· Le critère formel
· Le critère matériel
· Le critère textuel
o Paragraphe 2 – Les différentes normes s’imposant à l’action administrative
§ I – Les sources supra-législative
o Le corps articulé de la Constitution
o Le Préambule de la Constitution
o La compétence juridicitonnelle pour interpréter les normes constitutionnelles
· B/ Les actes extranationaux
· La question de l’applicabilité en droit interne
· La condition jurisprudentielle de l’effet direct
· La question de l’interprétation de tels actes
§ Les actes constitutifs ou émanant de l’Union européenne
· Les principales sources du droit de l’Union européenne supérieures au droit interne
· Le droit originaire
§ II – Les sources législatives
· B – La distinction loi parlementaire et loi référendaire
· C – Les lois à part entière et les actes assimilés
§ III – Les sources quasi législatives
· A – Les règles jurisprudentielles qualifiées de principes généraux du droit
· B – Le droit international coutumier
§ IV – Les sources infralégislatives
· SECTION II : LES IMPLICATIONS DU PRINCIPE DE LEGALITE
o §1 – L’implication négative : la légalité comme borne à l’action administrative
§ I – L’obligation de conformité de l’action administative à la hiérarchie des normes
· L’exception d’illégalité
§ II – L’atténuation de l’obligation : la théorie des circonstances exceptionnelles
· A – Les concrétisations textuelles
o L’article 16 de la Constitution
o Les lois sur l’état de siège et l’état d’urgence
· B – Les concrétisations jurisprudentielles
o §2 – L’application positive : la légalité comme moteur de l’action administrative
§ I – L’obligation d’agir pour assurer l’effectivité du droit
§ II – L’obligation d’agir pour mettre fin aux situations illégales
· A/ La situation illégale émanant d’un administré
· B – L’illégalité et le fait de l’Administration elle-même
§ III – L’obligation de prendre les mesures nécessaires pour exécuter les décisions de justices
I – introduction => le droit administratif constitue une branche majeure du droit public
– personne physique contre entités (fiction) juridiques
– Gaston Jèze : » Je n’ai jamais déjeuné avec une personne morale. «
– Jean-Claude Soyer : » Moi non plus, mais je l’ai souvent vue payer l’addition «
– l’Etat, personne morale spéciale (compétence de sa compétence) est au sommet
– on parle de critère organique (organe = personne publique)
C/ Le droit privé peut s’appliquer aux personnes publiques
– comme le droit public peut s’appliquer à des personnes privées.
– le Droit Administratif appartient au droit public interne et s’intéresse à l’exécution de la loi par l’Administration.
A/ La nécessité de soumettre l’administration à la règle de droit
– Etat de droit : séparation des pouvoirs <=> respect de la règle (cf droit constitutionnel. L1)
B/ La nécessité de soumettre l’administration à des règles spécifiques
– l’Etat de droit n’implique pas une dualité des ordres <= spécificité (historique) française justifiable par la séparation des pouvoirs et par le but (donc les moyens) particulier poursuivi par l’Administration
– Maupeaou, chancellier du Roi, 1770 : « Elle doit à son autorité de ne pas laisser pénétrer dans le secret de son action » (en parlant de la majesté royale)
– Pierre Paul Nicolas Henrion de Pansey, président de la Chambre des requêtes et membres du Conseil d’Etat : » Juger l’Administration, c’est encore administrer »
a) Les deux têtes de l’exécutif
– Président de la république (13 Constitution : décrets en Conseil desMinistres, hautes fonction civile. et militaire…) & Premier Ministre (21 Constitution : exécution des lois)
– 20 Constitution : Premier Ministre coordonne l’action administrative de l’État et est assisté de ministres chargés de la direction d’une action sectorielle qui coordonne l’action des services et prend les décisions nécessaires
– ces autorités disposent de cabinets (assister & conseiller) à côté desquels on trouve des structures réellement administratives assurant la mise en œuvre des missions de l’Administration centrale
– organes hors hiérarchie (garantie contre l’arbitraire) régulant des secteurs sensibles (Libertés fondamentales.) en raison de l’incapacité des pouvoirs et disposant d’un pouvoir de réglementation et de sanctions.
Les Autorités Déconcentrées
– centralisation (décision au niv. central) et concentrion (Ation échelonnée et hiérarchisée)
– Odilon Barrot, IIe Empire : » C’est toujours le même marteau qui frappe ; seulement on a raccourci le manche «
– du même auteur : » La loi doit être athée «
– décentralisation : transfert de compétences administrative à des entités assises sur une fraction du territoire. et disposant d’une personnalité juridique distincte (autonomie de gestion sous contrôle étatique)
– unitaire contre fédéral : organes infra-étatiques de gestion administrative contre entités politique souveraine dépourvues de compétence internationale <= décentralisation => phénomène propre à l’État unitaire
La décentralisation territoriale en France
– phénomène ancien renforcée depuis loi 2 mars 1982, (« Acte I » marque un tournant dans la conception) et révision Constitutionnelle 28 mars 2003 (« Acte II » inscrit le principe dans 1er Constitution)
– superposition de structures décentralisées (« mille-feuilles« ) organisées selon un bicéphalisme (une assemblée élue au Suffrage Universel Direct nomme un exécutif (Suffrage Universel Indirect)) et chargées par l’Etat d’exercer des compétences en son nom
– en 1982 la tutelle (approbation préalable et d’opportunité) devient un contrôle allégé (exécutoire après publication et transmission au préfet), a posteriori (déféré préfectoral) et légal (respect de la norme >)
– 72, al.6 Constitution : » le délégué du gouvernement… a la charge…du respect des lois «
C/ Les Autorités Administratives à la Tête d’un Établissement Public
– collectivités territoriales (regroupe des individus en raison d’un territoire.) contre établissement public (en raison d’une qualité)
– mode de gestion d’une mission de Service Public isolée par la collectivité qui a créé l’établissement public
– le régime de l’établissement public repose sur deux principes fondamentaux. : rattachement & spécialité
– la frontière tend à s’estomper entre collectivités territoriales & EPCI (territoire + compétences dévolues ; sauf Suffrage Universel Direct)
– pape Pi VI (discours de 1793) : » La France ne suit pas les Nations, elle les précède toutes »
Paragraphe 1 => l’interdiction faite aux tribunaux ordinaires de connaître des affaires d’administration
I – Une tradition remontant à l’Ancien Régime
– tendance ancienne traduite par la création de juridiction spéciales (Vivier en Brie, 1319, chambres des comptes) ou par des interdictions : Saint-Germain-en-Laye (1641) défend de connaître les affaires de l’État et du Gouvernement ; Fontainebleau (1661) réitère à la suite de la « Fronde Parlementaire«
II – La loi des 16 et 24 Août 1790
– les révolutionnaires relayent la méfiance envers les juges qui avaient tenté de s’opposer aux réformes libérales des ministres du roi (Turgot, Necker…) : la loi des 16-24 Août 1790 et le décret du 16 fructidor An III, défendent aux juges de connaître les affaires de l’Administration
– Thouret, en parlant du juge commun : » Ce rival de l’Administration«
Paragraphe 2 => l’émergence progressive d’une juridiction administrative
– les textes de 1790 et de l’an III s’inscrivent dans un principe de justice retenue (le chef de l’exécutif retient un projet de décision présenté par son Conseil)
– avec le coup d’état du 18 Brumaire an VIII (Nap. et Consulat), la Constitution 22 Frimaire an VIII (1799) pose la création du Conseil d’Etat (article 52), organe consultatif en matière juridictionnelle
– loi Dufaure 24 mai 1872 transforme le Conseil d’Etat en véritable juridiction en lui attribuant des compétences : système de justice déléguée (compétence déléguée par la loi)
– CE 13 déc. 1889, Cadot : se reconnaît compétent pour statuer souverainement y compris dans les affaires dans lesquelles le ministre n’a pas statué => compétence de principe (juge de droit commun)
Paragraphe 3 => l’arrêt Blanco et ses suites
– le père d’une enfant grièvement blessée par un wagon conduit par des employés poursuit l’Etat en responsabilité devant la juridiction judiciaire sur le fondement de 1382 <= préfet dénonce cette saisine et invite le Juge Judiciaire à décliner sa compétence <= devant sa détermination à connaître le litige, le représentant de l’Etat élève le conflit devant la juridiction (re)nouvellement instituée par la jeune (II) République., le Tribunal des conflits
– TC 8 fév. 1873, Blanco : Service Public => responsabilité engagée devant le Juge Administratif (la compétence suit le fond) qui ne peut appliquer les règles du Code civil instituées pour les particuliers, et doit donc dégager des règles spé. (existence du droit administratif) en tenant compte de la spécificité de l’action de l’État (la poursuite de l’intérêt général)
– le droit se construit par la jurisprudence du Conseil d’état, moins fondamentale aujourd’hui (multiplication des textes) mais tout aussi importante (hypothèses imprévues)
Chapitre 2 => la juridiction administrative aujourd’hui
Paragraphe 1 => l’organisation actuelle de l’ordre juridictionnel administratif
I – Les deux grandes catégories de juridiction administrative
– Tribunal administratif, CAA et Conseil d’Etat compétents pour les litiges divers non attribués à une juridiction spécialisée.
– compétent entes pour des affaires précises prévues par un texte leur donnant expressément compétence
– soumises au contrôle du Conseil d’Etat
II – Les juridictions administratives à compétence générale
– juridiction de 1er ressort et de droit commun, substitués aux conseils de préfecture en 1953 pour soulager le Conseil d’Etat encombré par les affaires et dont le ressort géographique varie selon la densité de pop.
– malgré l’inflation du Contentieux (« de masse » : permis, OQTF…), délai de jugement réduit à dix mois env. au lieu de deux ans
– env. 95% des décisions rendues par les Tribunaux Administratifs sont définitives ou confirmées
B/ Les Cours Administratives d’Appel
– juridiction de droit commun créées en 1987 (BorNantParNancLyo puis DouMarVer) pour alléger le Conseil d’Etat, ne disposent pas d’une compétence absolue en matière d’appel des jugements des Tribunaux Administratifs (appel peut être formé devant le Conseil d’Etat directement : contentieux électoral local.) dont les délais avoisinent 11 mois ½
C/ Le Conseil d’État
– juridiction suprême, organe hybride (fion consultatives, 1799 et juridictionnelles, 1872) composé de 6 section administratives et une 1 section du contentieux divisée en 10 formation de jugement (sou-section)
– les affaires peuvent être traitées par une ou plusieurs sous-section, par la Sect. du contentieux (présidents des sous-sect. + président sect.) ou par l’Assemblée du contentieux (présidents des sections administratifs + président Sect. contentieux + vice-président Conseil d’Etat)
– juge de cassation mais garde des compétences dans des matières spécifiques : il peut juger en 1er ressort (pour les décrets par ex) ou en appel, et peut trancher (au fonds) les litiges des arrêts qu’il casse
Paragraphe 2 => la consécration contemporaine de l’ordre juridictionnel administratif
– 37 à 39 Constitution 1958 => Conseil d’état = conseiller du Gouvernement => fonction juridictionnelle sans assise Constitutionnelle mais Conseil Constitutionnel comble cette lacune par l’utilisation des PFRLR reconnus en 1971
I – La consécration de l’indépendance et de l’existence
– DC, 22 juil. 1980, validation d’actes administratifs => érige en PFRLR l’indépendance de la juridiction et interdit aux pouvoirs pub. de remettre en cause une de ses décision <= mais garantir l’indépendance ne garantit pas l’existence
– DC 1987, Conseil de la concurrence : vise les lois de 1790 et 1872 pour dégager un PFRLR réservant le traitement de certains litiges au Juge Administratif dans la mesure où il a été fait interdiction au Juge Judiciaire d’en connaître => « réserve Constitutionnelle de compétences » pose l’existence et la protège (mais réserver l’annulation ou la révocation des actes administratifs au Juge Administratif ne revient-il pas à limiter sa compétence ?)
II – La protection renforcée de l’ordre juridictionnel
– rév. Constitutionnelle 23 juillet 2008 modifie la composition du CSM (conseil supérieur de la magistrature) et notamment la formation statuant sur le sort des magistrats du siège en y excluant entre autres des membres de l’ordre administratif <= 1e référence à ce qui semble être l’ordre juridictionnel administratif
– une loi organique est venue définir la procédure applicable aux QPC <= les LO complètent la Constitution donc soumises au contrôle du Conseil Constitutionnel pour vérification avant promulgation => DC 2009, LO relative à l’application de l’art. 61-1 Constitution déclare que le Conseil d’Etat et la Cour de cassation sont des « juridiction placées au sommet de chacun des deux ordres de juridiction reconnus par la Constitution » <= l’ordre aif jouit donc du même statut Constitutionnel que l’ordre jud.
– CE 2010, Association Alcaly et a. reprend cette formule en posant que « le Conseil d’etat est simultanément chargé par la Constitution de fonction administratives et placé au sommet de la juridiction ave«
I – En qualité de juge de l’administration
– depuis Blanco1873, il incombe à la juridiction administrative de trancher les litiges intéressant l’Administration
– il existe de grandes familles de Contentieux, dont deux sont relatives à la contestation de la légalité d’un acte administratif et pour lesquels le Juge Administratif aide à en définir les contours : l’annulation rétroactive d’un acte contre au droit auquel il aurait dû se conformer (excès de pouvoir) et la détermination de l’existence d’un droit qu’un administré revendique à l’égard de l’Administration (réparation d’un dommage)
A/ Le pouvoir d’interprétation du droit écrit applicable au litige
– le juge devant statuer sur la base de textes obscurs peut être amené à éclaircir le contenu ou la portée d’une disposition => il doit dégager l’esprit du texte, la logique ayant présidé sa rédaction (ratio legis) <= il contribue à l’élaboration du droit par l’interprétation
– eg (exempli gratia), CE 2013, Ministre de l’écologie… : s’inspire des travaux parlementaires pour éclaircir la « bonne foi » et précise les conditions de son appréciation dans le cadre du DALO
– il s’agit ici de combler un vide juridique en inventant la règle solution du litige => après Blanco1873, le Juge Administratif crée de nombreuses normes inexistantes et définit des pans entiers du Droit Administratif (responsabilité) et de nombreuses notion fonda. (service public)
– le « jurislateur » a créé et continue de créer des principes généraux guidant l’action de l’Administration et pouvant lui être opposés : CE 1973, De Peynet : PGD qui interdit de licencier une femme enceinte
– Jagerschmidt, concl. CE 1894, Conseil Presbytérial de Saint-Etienne : » dans le silence de la loi, ce sont les principes gx du droit aif…que nous devons appliquer « .
II – En qualité de conseil de l’administration
A/ Le rôle (originel) consultatif du Conseil d’État
– conseiller privilégié du Gouvernement en vertu de la Constitution, associé à l’élaboration des principaux textes juridiques, il peut être saisi pour avis par un ministre ou le Premier Ministre pour éclaircir un point de droit
– depuis révision Constitutionnelle 23 juil. 2008, saisi par le président d’une assemblée afin d’examiner une proposition de loi
– réalise des études (intégrées dans ses rapports annuels et coordonnées par la Sect. du rapport et des études) afin d’attirer l’attention des pouvoirs publics sur des réformes qu’il estime d’intérêt général d’entreprendre
– rapport de 2013 sur le droit souple : Sophocle (Créon à Antigone) : » C’est le manque de souplesse, le plus souvent, qui nous fait trébucher »
Consultations facultatives ou consultations obligatoires
– la saisine est obligation pour les projets de loi avant adoption au Conseil des Ministres et dépôt au Parlement (39 Constitution), pour les ord. soumises à l’avis du Conseil d’Etat (38) et pour les mesures législateur prises avant 1958 dans le cadre d’une délégalisation d’une loi de 34 Constitution prise dans le domaine de 37 Constitution (Conseil constitutionnel pour après 1958)
– un texte peut prévoir pour son application l’adoption d’un décret pris après avis du Conseil d’Etat ; de même, la modification d’un décret pris dans le cadre d’une saisine préalable obligation nécessite aussi cette saisine
– dans les tous les cas, le projet est soumis à la section administrative concernée et le Conseil d’Etat peut suggérer des modifications lui paraissant nécessaires <= l’avis ne lie pas le Gouvernement qui peut retenir le texte initial, le nouveau, ou mélanger les 2 mais ne peut pas retenir une nouvelle rédaction (donc un nouveau texte qui nécessiterait la saisine du Conseil d’état)
– révision Constitutionnelle 23 juil. 2008 => 39 Constitution permet au président d’une ass. de le saisir d’une demande d’avis sur une proposition de loi déposée => loi 15 juin 2009 (modifiant L. 112-1 Code de Justice administrative ) prévoit que » le Conseil d’Etat émet un avis sur les proposition de loi…dont il est saisi par le président de cette assemblée. «
– les membres du Gouvernement peuvent saisir le Conseil d’Etat en vue d’éclaircir un point juridique (L.112-2 Code de Justice administrative) d’un avis facultatif et confidentiel pouvant être publié à la demande du destinataire (permettant ainsi d’influer une doctrine et guider l’Administration)
Les formations consultatives
– Secteur de l’Intérieur : libertés publiques, principes Constitutionnels, organisation des pouvoirs publics.
– Section des Finances : imposition, taxes, redevances, disposition budgétaires et comptables
– Section des Travailleurs Publics : opération de grande infrastructure (TGV, autoroutes), environnement, agriculture, pêche
– Section Sociale : santé, organisation du système de santé, Sécurité social, droit du travail.
– Section action (récente) : organisation administrative, agents publics, fonctionnaire, Défense
– pour les textes ou question de droit importants, le Conseil d’Etat peut, une fois que la section compétente a examiné le problème, se réunir en formation solennelle pour marquer sa position : l’Assemblée générale comprend le vice-président du Conseil d’Etat et tous les président de section
– à la fois juge et collaborateur de l’Administration => son impartialité peut être mise en doute
La position de la Cour EDH
– la Cour EDH tend à éliminer toute impression d’impartialité : CEDH 1995, Procola sanctionne le Conseil d’Etat luxembourgeois dont les conseillers ont connu une même affaire en formation consultative et juridictionnelle.
– cette jurisprudence peut sembler imposer une séparation des organes, mais CEDH 2003, Kleyn et a. c/ Pays Bas admet la coexistence, au sein d’un même organe, de fonction administrative et juridictionnelles (confirmé par CEDH 2009, UFC-Que choisir Côtes d’Or c/ France) : il convient juste d’éviter qu’une même personne conseille et juge dans la même affaire
Les ajustements intervenus dans l’organisation interne du Conseil d’état
– tribunal martial institué lors de la Guerre d’Algérie condamne à mort des généraux mutinés : CE, Ass. 1962, Canal, Robin et Godot censure le tribunal au motif qu’il méconnaît un PGD (principe général du droit)
– en réaction, déc. 30 juil. 1963 pose un principe de double appartenance (formation administratives et juridictionnelles) des membres du Conseil d’Etat afin de permettre au Juge Administratif de mieux connaître l’Administration active et d’en apprécier les difficultés
– un décembre 6 mars 2008 atténue cette règle et privilégie l’affection à une unique section et aucun membre ne peut participer au jugement d’un recours dirigé contre un acte pris après avis du Conseil d’Etat s’il a pris part à la délibération de cet avis (les parties peuvent demander la listes des membres participants)
– décret du 23 nov. 2011 les membres d’une formation de jugement ne peuvent consulter les dossiers des formations consultatives ni prendre connaissance des avis formulés au préalable sur les actes objets du litige qu’ils ont à connaître
Partie 2 => la définition de l’action administrative
– l’Administration est une fonction de l’Etat consistant, à côté d’une fonction législative édictant des règles, à assurer leur respect et leur effectivité : c’est une fonction d’exécution qui se distingue de la fonction de décision : de la même façon, l’action administrative se distingue de l’action juridictionnelle
Chapitre 1 => action administrative et action politique
– les fonctions politiques peuvent être exercées par des organes internes/extérieurs à l’Administration
– les principes révolutionnaires de séparation des pouvoirs et de volonté général à l’origine de la loi soumettent le pouvoir exécutif au pouvoirs législateur => 16 DDHC => l’Administration, extension organique de l’exécutif, n’est qu’un agent d’exécution et ne peut contrôler les actes du Parlement
– 16 DDHC 26 août 1789 : » Toute Société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution.«
I – Concernant l’activité législative en tant que telle
– le Juge Administratif est juge de l’exécution des lois par l’Administration, et non celui de la Constitutionnalité de la loi => CE, 6 nov. 1936, Arrighi interdit au juge d’apprécier la Constitutionnalité et pose la théorie de la loi écran
– mais le Juge Administratif est Constitutionnellement compétente pour apprécier une loi par rapport aux traités
II – Concernant le fonctionnement des structures parlementaires
– les actes parlementaires sont tous les actes émanant du Parlement, excepté la loi
– malgré leur caractère fortement administratif, ces actes échappent au contrôle du Juge Administratif => DC 26 juin 2003, Loi Urbanisme et Habitat => le principe de séparation des pouvoirs a pour corollaire l’autonomie du fonctionnement des assemblées.
– l’activité globale des assemblées échappe au régime normal d’un acte administratif <= or, Conseil Constitutionnel n’ayant qu’une compétence d’attribution, certains actes parlementaire échappent donc à tout contrôle
– pour des raisons d’opportunité, le législateur soumet certains actes parlementaires au même régime que les actes administratifs voire aux règles administratives de droit commun => ordonnance org. 17 nov. 1958 relative au fonctionnement des assemblées attribue au Juge Administratif les litiges individuels concernant les fonctionnaire des service et les actions en responsabilité du dommage causé par le fonctionnement des service ; loi 1er août 2003 attribue au Juge Administratif les litiges individuels en matière de marché public (conformément au Droit de l’union européenne)
I – Exclusion des autorités non étatiques
– les collectivités territoriales sont des autorités de gestion administrative et le Juge Administratif refuse tout caractère politique. à leurs actes => CE 1993, commune de Long-Jumeau
– si tous les actes des collectivités territoriales sont soumis au contrôle du Juge administratif, le problème se pose pour les autonomies d’outre-mer => la Polynésie française dispose d’une assemblée pouvant adopter des « lois du pays » (actes généraux) dont le Conseil d’Etat affirme le caractère administratif et soumet à son contrôle => CE 2011, Société Digicel Tahiti
– autre problème : l’expérimentation : depuis 2003, le législateur peut autoriser une collectivité territoriales à déroger aux lois => les actes dérogeant à la loi sont soumis au contrôle du Juge Administratif (disposition légale)
II – Les autorités étatiques politico-administratives
– l’exécutif dispose d’une double mission : gouverner l’Etat (fonction politique : orienter la politique étrangère, l’économie.) et en assurer l’Administration (gestion quotidienne des affaires publiques)
– le Président de la République assure le respect de la Constitution et le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat, il est le garant de l’indépendance nationale et du respect des Traités ; (article 5 Constitution)
– le Gouvernement détermine/conduit la politique de la Nation (article 20 Constitution), or le Premier Ministre dirige le Gouvernement donc la politique Nationale (21 Constitution)
– le Président de la République et le Premier Ministre prennent des actes de Gouvernement ainsi que d’autres actes <= les actes de Gouvernement sont des actes pris par les autorités administratives échappant à la compétence du Juge administratif, et généralement à tout contentieux
I – Une détermination délicate d’un point de vue théorique
– ces autorités agissent en tant qu’acteurs, ou en tant que gouvernants => sans distinction organique, il convient d’effectuer une analyse au cas par cas
– certains auteurs ont essayé de définir les deux actions => ainsi, pour E. Laferrière, administrer c’est assurer l’application quotidienne des lois, veiller aux rapports des citoyens avec l’Administration, et aux rapports des diverses Attentions entre elles ; tandis que gouverner c’est veiller à l’observation de la Constitution, au fonctionnement des pouvoirs publics (Notamment aux rapports qu’ils entretiennent entre eux) et aux rapports avec les puissance étrangères
II – Une détermination effectuée par le juge, espèce par espèce
A/ Une absence de critères actuels d’identification de l’acte du Gouvernement
– conception originelle : tout acte de l’Administration pris en considération de motivation politique
– le critère du mobile politique, posé par CE 1822, Laffitte et abandonné par CE 1875, Prince Napoléon, contraire à l’Etat de droit, n’a pas disparu mais reculé => il peut servir de fondement à une annulation ; et CE 1954, Barel censure un refus (po) d’inscription à un concours administratif traduisant en réalité un détournement de pouvoir.
– malgré l’absence de critère et le positionnement empirique du Conseil d’Etat en la matière, on note une cohérence de la cn jurisprudentielle en l’absence de critère tangible
B/ Les deux domaines de prédilections de l’acte de Gouvernement
– conception actuelle : les actes de Gouvernement peuvent être regroupés en deux catég => actes accomplis dans les relations entre pouvoir public et actes accomplis dans les relations internationales <= mais la détermination d’un acte de Gouvernement reste une question d’espèce, emprunte de considération d’opportunité
– sont des actes de Gouvernement
– le refus de l’exécutif de présenter un projet de loi au Parlement : CE 1930, Rouché
– le dépôt d’un projet de loi de transposition d’une directive Union Européenne : CE 2012, Krikorian
– le déc. de promulgation d’une loi : CE 1933, Desreumeaux ou le refus de prendre un tel déc.
– le décret de dissolution de l’Assemblée Nationale (12 Constitution) : CE 2006, Hoffer
– la mise en œuvre (et la durée d’application) de 16 Constitution : CE 1962, Rubin de Servens
– la décision de soumettre un projet de loi à un référendum (11 Constitution) : CE 1962, Brocas
– la saisine du Conseil Constitutionnel
– la nomination du Premier Ministre par le Président de la République / du Gouvernement par le Président de la République et le Premier Ministre
– les actes internationaux sont soumis au droit international public mais des actes internes peuvent transposer une disposition d’ordre international <= parmi ces actes, sont des actes de gouvernement
– l’acte qui vient ratifier un Traité international: CE 1926, Dame Caraco
– les actes concernant la politique de défense de la France comme l’engagement armé à l’étranger (CE 2008, Hoffer) ou la décision de procéder à des essais nucléaires
– les prises de position dans la politique internationale de la France comme le refus d’organiser des élections présidentielles étrangères sur le territoire français (CE, ord. 2014, Mme B)
– la fonction diplomatique comme protection des français à l’étranger (CE 1966, Veuve Cramencel pour un pillage après un séisme)
C/ La multiplication des « actes détachables » de la fonction gouvernementale
Une jurisprudence initiée dans le domaine internationale
– des actes relevant du domaine international sont suffisamment autonomes pour être « détachés » du domaine des relations internationales
– CE 1903, commune de Gorre : pose la détachabilité d’un acte (délibération d’un Conseil Général) s’inscrivant dans une opération administrative complexe (contrat de bail imposé) ; CE 1905, Martin étend la détachabilité à tous les acte administratifs ; CE 1924, Goldschmidt applique cette théorie aux actes pris dans les relation international
– sont des actes détachables des Relations Internationales
– la décision de répartition d’une somme d’argent reçue par le gouv.fr d’une autorité étrangère visant à indemniser des entreprises nationalisées : CE 1956, Epoux Deltel
– le refus d’extrader un étranger : CE 1993, RU de GB
– une interdiction d’exportation : CE 1988, Robatel
– CE 1988, Ville de Strasbourg (accélérateur de particules)
L’extension limitée de la détachabilité aux actes intéressant les rapports entre les pouvoirs publics internes
– « jurisprudence d’espèce » => est un acte détachable un décret du Premier Ministre chargeant un parlementaire d’une mission administrative temporaire : CE 1998, Mégret
III – Les problèmes soulevés par « l’injusticiabilité » des actes du gouvernement
– problème procédural => l’acte de Gouvernement n’est pas un acte administratif <= il échappe au contrôle du Juge Administratif => à son contrôle de légalité (violation d’une norme >) et à son contrôle de responsabilité (dommage occasionné) <= problème d’incompétence (et non d’irrecevabilité) implique une immunité des actes, aucune juridiction ne pouvant prétendre à les connaître tant sur le plan des relation entre pouvoir public (le Conseil Constitutionnel ne possédant qu’une compétence d’attribution, il refuse de sortir des limites posées par la Constitution/LO ,ce qui signifie par ex. qu’aucun juge ne pourrait sanctionner le non respect des condition de dissolution de 12 Constitution) que sur le plan des relation international
– pour les relations entre pouvoir public, un aménagement de la compétence du Conseil Constitutionnel serait une solution mais nécessiterait une révolution Constitutionnelle
– pour les Relations Internationales, le développement de la technique de la détachabilité permet au Juge Administratif d’étendre son contrôle en la matière tout en veillant à ne pas s’immiscer trop loin dans les affaires du gouvernement, comme l’appréciation de la suspension d’un traité (CE 1992, Préfet de Gironde c/ Mahmedi)
– une brèche pourrait s’ouvrir avec un contentieux de responsabilité : le Juge Administratif accepte de réparer un dommage causé par une Convention internationale en élargissant la responsabilité sans faute du fait de la loi au domaine international <= un parallèle peut être fait avec CE 2011, Mme Saleh => le dommage occasionné par l’inexécution d’une décision de justice par une autorité étrangère (pas une faute imputable à l’Etat) doit être réparé par l’Etat (responsabilité sans faute)
Chapitre 2 => les principales fonctions administratives de l’exécutif
– prérogative majeure de l’Administration lui permettant de modifier unilatéralement l’ordonnancement juridique : c’est le pouvoir de décision unilatérale constituant un instrument majeur de l’action administrative (acte administratif par excellence) et matérialise le privilège du préalable (principe majeur du Droit Administratif) selon lequel l’obligation est faite aux administrés de se conformer à la décision même contestée (le recours n’est pas suspensif, sauf référé d’urgence) ; et dispense est faite à l’Administration de recourir au juge pour mettre en œuvre la décision prise dans le cadre de son pouvoir unilatéral (CE 1913, Préfet de l’Eure)
I – Acte réglementaire et acte non réglementaire
– un élément suffit à les distinguer : la généralité ou non de la norme posée : l’acte non règlementaire pose une règle particulière
A/ Les caractéristiques de l’acte réglementaire.
– la généralité signifie que l’objet de l’acte réglementaire est défini sans considération des personnes à qui il s’adresse, comme l’interdiction de stationner, ou l’interdiction du port d’un signe religieux par un règlement intérieur d’un collège : CE 1992, Kherouaa
– mais la norme général peut produire des effets personnalisés notamment lorsqu’elle a un champ d’application en rapport avec une qualité personnelle (l’octroi d’une prime à raison d’une qualité)
B/ Caractéristique de l’acte non réglementaire
– matérialisation à un cas particulier d’une norme général préexistante => l’acte non réglementaire particularise une norme générale ; l’objet de la décision non réglementaire se définit par référence à un élément concrètement identifiable : il vise une personne en particulier ou une situation particulière
– visent souvent une personne nommément désignée (port-d’arme, permis de construire…)
– une même décision peut concerner plusieurs individus précis : « décision collective » (l’octroi de la Légion d’Honneur, liste d’attribution de postes après un concours…)
– décision hybride ressemblant à un acte réglementaire & non réglementaire : ne vise pas un individu en particulier (acte réglementaire), pose une norme général (acte réglementaire) applicable à une situation donnée (versement à l’acte réglementaire), permet alors indirectement une identification de certaines personne (acte non réglementaire), et donc une individualisation des droits et obligation (acte non réglementaire)
– sont des décisions d’espèce personnalisées : la liste des personnes admises à un concours de la fonction publique, la déclaration d’utilité publique procédant aux expropriations, l’arrêté de classement en site protégé…
II – Actes réglementaire et acte non impératif
– la réglementation s’impose à ses destinataires => le caractère impératif de la norme est consubstantiel à l’idée de réglementation : on parle de « droit dur » par opposition au « Droit mou » qui oriente certains comportements sans le caractère de commandement s’attachant au droit dur <= illustre la contribution du Conseil d’Etat à la cn du droit Aif
– rapport de 2013 consacré au droit souple, conceptualise le droit mou et tente de dégager certains critères de définition afin d’éviter des confusions avec le droit dur (même forme, processus d’élaboration similaire)
– le droit mou ne modifie pas en lui-même l’ordonnancement juridique => il tente d’influencer mais n’est pas normatif
– ces instruments poursuivent le même but : la circulaire vise le bon fonctionnement de l’Administration (efficacité) par l’explication du droit applicable (légalité) aux agents : elle interprète le droit à destination des agents et assure parfois la cohérence de règles apparemment opposé (uniformité)
– elle a également une mission d’information des évolutions récentes
– elle a une portée générale et non une portée impérative : elle est informative, indicative, ou interprétative
– problème : l’auteur tente souvent d’imposer un comportement (« droit dur« ) sans forcément détenir un pouvoir réglementaire : le Juge Administratif vient déterminer ce qui relève de l’indicatif & de l’impératif : la circ. purement interprétative ne faisant pas grief, la circ. impérative obéit au même régime que les acte administratifs : il convient alors de savoir si sous l’appellation de circulaire on a une circulaire ou un règlement.
– l’état du droit a évolué et le juge n’emploie plus les mêmes critères : à l’origine, CE 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker : présence ou non dans la circ. de règles nouvelles par rapport au droit (ou jurisprudence) existant : le critère d’apport au droit existant amenait le Juge Administratif à effectuer des analyses complexes et fastidieuses l’amenant à un contrôle de fonds avant un contrôle de recevabilité
– CE 2002, Mme Duvignère propose un critère plus maniable, plus évident : la présence ou non dans la circ. d’un caractère impératif envers les agents
B/ Les lignes directrices de l’action administratives
– un texte en vigueur laisse à l’autorité administrative une marge de manœuvre importante dans l’exercice de la mission qu’il lui confie : elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire
– une autorité supérieure de l’Administration concernée peut alors éprouver le besoin de définir une ligne de conduite pour que l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire ne soit pas arbitraire : elle tente d’harmoniser les pratiques des services en la matière par des orientations souvent techniques (on parle de « pouvoir d’orientation« )
– CE 2014, M. B : la loi accorde à l’AEFE le pouvoir d’accorder des bourses ; un décret 1991 précise des conditions en prévoyant notamment l’édiction par AEFE d’une instruction posant des conditions d’octroi : ces condition sont-elles impératives ou s’inscrivent elles dans une orientation ? La règle posée étant susceptible de dérogation (motivée) pouvant conduire à l’octroi de bourse, c’est une orientation donc une « ligne directrice » (première fois dans cet arrêt) de l’action administrative qui peut être dégagée sans aucun pouvoir réglementaire.
– CE 1970, Crédit Foncier de France : pratique qualifiée de « directive » : rapport 2013 préconise un changement d’appellation pour éviter la confusion avec l’homonyme européen. : Le Juge Administratif fait évoluer le droit en reconnaissant un instrument juridique, et par son activité d’étude et de rapport, suggère également une évolution
– régime juridique hybride défini par CE 1970, Crédit Foncier de France : les autorités peuvent élaborer des « lignes directrices » leur permettant de définir des orientations générales afin de diriger leurs activités, mais sans renoncer à leur pouvoir d’appréciation, sans limiter celui de leurs agents, sans édicter aucune condition nouvelles par rapport au texte à appliquer
a) L’opposabilité des lignes directrice
– les lignes directrices servent de normes de référence aux autorités amenées à édicter des décisions individuelles dans le secteur considéré : elles sont donc opposables aux administrés (loi 17 juil. 1978 prévoit donc leur publication) et peuvent être revendiquées par les administrés
– sur le terrain de l’opposabilité, elles ressemblent à des actes réglementaires
– les Lignes Directrices énoncent des orientations générales et non des droits et des obligations : les autorités compétentes peuvent donc s’en écarter en fonction de la situation d’espèce (le Juge Administratif est attentif à cette liberté laissée) : une Ligne directrice bridant complétement l’action de ses agents serait requalifié de « règlement » : CE 2004, Comité anti-amiante de Jussieu requalifie une directive ne laissant aucune marge de manœuvre à ses subordonnés
c) L’impossibilité d’un recours direct à l’encontre des lignes directrices
– une Ligne Directrice ne peut pas être attaquée directement devant le juge, mais un administré peut contester la Lignes Directrices elle-même, son application ou sa non application à l’occasion du recours formé contre l’acte individuel pris dans son cadre : c’est un mécanisme d’exception
d) L’invocabilité par l’administré
– peut mettre en doute la régularité de la ligne appliquée en dénonçant sa « nature réelle » (règlement) ou l’apport de conditions nouvelles, ou en avançant la nécessité d’une dérogation justifiée par sa situation particulière
– de même, un administré peut revendiquer l’application d’une Ligne Directrice
e) L’invocabilité par l’administration
– qu’elle applique ou non les orientations d’une ligne directrice. L’Administration devra toujours se justifiée devant le juge, et peut dénoncer l’irrégularité d’une Ligne Directrice
– avec la Révolution et ses principe (notamment la séparation des pouvoir), il est inconcevable de donner à l’exécutif les moyens de produire le droit (la loi est la volonté général s’exprimant à travers l’Assemblée Nationale), mais l’impossibilité du législateur de prévoir toutes les situations nécessitent un aménagement => Constitution 22 Frimaire an VIII officialise un pouvoir réglementaire qui sera repris par les régimes successifs et dont le domaine sera élargi par la Constitution 1958
I – Les détenteurs du pouvoir réglementaire général
– généralement confié à une seule autorité (IIIe & IVe République), le pouvoir réglementaire est partagé sous la Ve République
– le Premier Ministre détient une compétence de principe en vertu de 21 Constitution
– le Président de la République signe quant à lui en vertu de 13 Constitution les décrets pris en Conseil des Ministres
Les décrets délibérés en Conseil des Ministres
– un décret peut être délibéré en Conseil des Ministres en raison de la Constitution/loi/par opportunité politique : Conseil d’Etat ne distingue pas ces cas : seul le Président de la République est compétent pour signer un décret en Conseil des Ministres (CE 1992, Méyet), pour le modifier ou l’abroger (mais CE 1996, Collas admet qu’un tel déc. puisse prévoir qu’un décret simple pourra le modifier)
Les décrets non délibérés en Conseil des Ministres
– le Premier Ministre est l’autorité compte, mais le Président de la République peut apposer sa signature (considérée surabondante et non illégale), seule le contreseing du Premier Ministre étant regardé comme la signature officielle : CE 1962, Sicard
B/ L’exclusion des ministres
– traditionnellement, aucun pouvoir réglementaire général n’est confié aux ministres <= dans le cas contraire, la procédure de contreseing du Premier Ministre ne lui permettrait plus d’assurer la cohérence de l’action du Gouvernement => si un texte ne donne pas permission au ministre, il y a incompétence
– exemples jurisprudentiels censurant des mesures général prises par un min. sans qu’un texte le lui autorise sont variés : CE 1961, UNAPEL (ministre de l’éducation fixe des conditions de remboursement des frais de scolarité), CE 1969, Société distillerie Brabant, CE 1989, Halbwax (min. de l’intérieur réglemente l’accès aux réunions syndicales)
II – Les trois grands types de mesures réglementaires générales
A/ Les règlements d’exécution des lois
– une loi peut ne prévoir que des règles général /principe généraux<= exécutif vient en préciser les détails (fion tradition du pouvoir réglementaire) => l’application d’une loi peut donc dépendre d’un règlement d’application
– avant ce règlement, le juge peut être amené à déterminer si les dispositions législatives se suffisent à elles-mêmes ou non => CE 2003, Creton
– si le pouvoir réglementaire ne prend pas un règlement d’application, il ferait implicitement obstacle au fonctionnement du pouvoir législateur (atteinte à la séparation des pouvoir) : CE 1951, Union des anciens militaires…, pose un principe d’obligation pour le pouvoir réglementaire de prendre les mesures nécessaires à l’application de la loi, mais ne prévoit pas de sanction <= CE 1962, Dame Kevers-Pascalis annule le refus du Premier Ministre d’édicter un règlement nécessaire à l’application d’une loi et un refus injustifié sera sanctionné
– CE 1964, Dame veuve Renard accepte le principe de réparation d’un préjudice occasionné par le retard abusif de l’Etat (faute) pour prendre des mesures d’application
– la jurisprudence considère maintenant que les mesures doivent être prises dans un « délai raisonnable » => les services ministériels élaborent à la fois le projet et le règlement d’application
– le Juge Administratif se reconnaît en plus de son pouvoir d’annulation de l’acte illégal, un pouvoir d’injonction à l’Administration de prendre les mesures qu’impose l’annulation de l’acte dans le délai qu’il fixe : CE 1996, Association lyonnaise de protection des locataires
– Conseil d’Etat et Conseil Constitutionnel ne font pas la distinction posée à 34 Constitution entre les lois posant des règles dans les matières définies et les lois énonçant des principe fondamentaux : CE 1961, Daunizeau et DC 1961, droits civiques
– DC 1982, Blocage des prix et des revenus => l’empiètement de la loi de 34 Constitution dans le domaine réglementaire de 37 Constitution n’est pas inconstitutionnel
– la place des règlements autonomes est moindre que celle prévue à l’origine par les constituants de 1958
C/ Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution
– sous la IIIe République, des décrets-lois permettent au législateur d’autoriser temporairement le Gouvernement à prendre des mesures législateur (pratique interdite sous la IVe mais quand même utilisée)
– Article 38 Constitution 1958 prévoit une habilitation parlementaire du Gouvernement pour prendre par ordonnance des mesures visées à article 34 Constitution <= la loi d’habilitation prévoit un délai au cours duquel le Gouvernement peut édicter des ordonnances, et à l’issu duquel il doit déposer un projet de ratification des ord. (Sinon, les ordonnances sont caduques) => S’il y a un dépôt sans adoption du projet, les ordonnances gardent une nature réglementaire ; s’il est adopté, les ordonnances deviennent une loi (nature législateur et non réglementaire)
– la loi d’habilitation doit définir, selon le Conseil Constitutionnel, de manière relativement précise le champ d’application des ordonnances à venir (elle ne doit pas être très général)
– durant le délai imparti, les ordonnances doivent être prises en Conseil des Ministres après avis du Conseil d’Etat : elles sont signées par le Président de la République et contresignées par le Premier Ministre et les min. concernés ; en vigueur dès leur publication au Journal officiel
– avant la révision Constitutionnelle 23 juil. 2008, Conseil d’état et Conseil Constitutionnel admettaient une ratification implicite (une loi modifiant une disposion d’une ordonnance était considérée ratifier toute l’ordonnance) ; après, seule une ratification explicite peut transformer une ordonnance en loi => soit le projet de loi est voté par le Parlement (ratification explicite) ; soit à l’occasion d’une loi, le législateur manifeste clairement sa volonté de ratifier l’ordonnance
III – Le caractère administratif reconnu par hypothèse à l’action réglementaire
– les règlements autonomes et les ordonnances peuvent être assimilés à des lois en raison de leur caractère général et en raison de leur caractère initial (ne viennent pas appliquer mais poser/produire des règles)
– ces actes émanent généralement d’autorités en partie politique (Président de la République (élu au Suffrage Universel Direct) et/ou Personne Morale)
– ces actes devraient alors échapper au contrôle du JA, mais la tradition.fr accorde un traitement législif à la seule loi Parlementaire <= tradition combinée avec le souci du Juge Administratif de soumettre au droit l’essentiel de l’action exécutive=> les règlements Autonomes /ordonnance sont donc soumises au contrôle du Juge Administratif.
– prévus à 37 Constitution => pour le Conseil constitutionnel, une loi de 34 Constitution peut intervenir dans domaine de 37 Constitution auquel cas, le pouvoir réglementaire est dans l’obligation de respecter cette loi (CE, 27 fév. 1970, Dautan)
– le gouvernement. voulant écarté cette disposition doit délégaliser la loi
– le Juge Administratif est compétent pour contrôler un règlement autonome et lui appliquer le droit Administratif, tant qu’une loi n’est pas intervenue dans la matière qu’il régit (CE, 26 juin 1959, Syndicat général des ingénieurs conseils)
– interviennent dans les domaines de 34 Constitution (<= situation complexe) => CE retient ici le caractère organique (et non matériel) de l’auteur : autorité exéve, donc acte administratif, du moins tant qu’elles sont appliquées en tant qu’ord. (CE 24 nov. 1961, Fédération Nationale des Syndicats de Police)
– jurisprudence d’opportunité du Conseil d’Etat dans la mesure où si il ne contrôlait pas les ordonnances, aucun juge ne pourrait le faire <= vide de la Constitution => le Conseil Constitutionnel contrôle la Constitutionnalité d’une loi (compétence d’attribution)
– le contrôle du Juge Administratif s’arrête avec la transformation d’une ordonnance en loi
I – le pouvoir réglementaire de source législative
– la loi peut décider de confier un pouvoir réglementaire à une autorité administrative (AA) : l’habilitation doit être limitée et n’est pas jugée inconstitutionnelle : DC 17 janv. 1989, CSA vient rétroactivement avaliser la pratique de l’attribution de prérogative de réglementation et de sanction à des Autorité Administrative classiques (pouvoir réglementaire accordé à de nombreuses autorités locales)
– un décision peut habiliter un ministre d’un pouvoir réglementaire de précision des dispositions qu’il contient
– un pouvoir réglementaire peut être accordé à des personnes privées (fédération sportives nation)
– l’autorité doit respecter le champ de l’habilitation donnée : elle entacherait sa décision d’une incompétence
II – Les sources jurisprudentielles du pouvoir réglementaire
– CE 1936, Jamart reconnaît aux différents chefs de service un pouvoir réglementaire pour prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de son action => c’est un pouvoir d’organisation pouvant exister sans texte et inhérent à la fonction de chef de service
– ces mesures ont souvent un caractère purement interne au service : création d’organismes consultatifs aidant à la prise de décision ; mesures venant compléter le statut des agents ; organisation du droit de grève pour assurer notamment un service mini. (CE 1950, Dehaene)
– certaines mesures peuvent intéresser directement les usagers : interdiction d’accès aux locaux du service à toute personne qui pourrait en troubler le fonctionnement (Jamart)
– CE 1919, Labonne : la police se rapporte à la mission d’exécution des lois : si le « bon ordre » dans la société n’est pas assuré, une correcte application des lois est impossible : le pouvoir de politique suppose pour l’Administration d’encadrer l’activité des citoyens par la réglementation qu’elle établit ou par d’autres mesures (déclaration, autorisation, interdiction) qui auront nécessairement un effet restrictif sur les droits et libertés fondamentales.
I – La nature généralement préventive des actes de police administrative
– une mesure de Police Administrative tend en à empêcher la survenance d’un trouble et donc à prévenir l’apparition d’une menace à l’ordre public (mais peut tendre à rétablir cet ordre) versement à la Police judiciaire qui réprime un trouble déjà avéré souvent constitutif d’une infraction pénale (14 Code de procédure pénale => constate, rassemble, recherche)
– Conseil Constitutionnel donne un fondement Constitutionnel au caractère préventif des actions de Police Administrative conditionnant par ailleurs la légalité de son action : une mesure maintenue après la disparition du trouble à l’ordre public encourt l’annulation par le Juge Administratif (CE 1960, Jauffret => illégalité d’une mesure à durée indéterminée)
A/ Précisions quant au critère de distinction Police Administrative / Police Judiciaire
– la distinction prévention/répression qui préexistait en jurisprudence a été nuancée par deux arrêts : CE 1951, Baud & TC 1951, Dme Noualek
La teneur du critère
– opération de Police judiciaire : infraction pénale déterminée, commise, supposée ou sur le point d’être commise
– TC 1955, De Barbier : une opération de police avait pour objet de prendre en flagrant délit des trafiquants d’or <= OFFICIER DE POLICE JUDICIAIRE pour le Tribunal des Conflits, et non une opération de prévention
– TC 1968, Tayeb : une personne dont le comportement laissait à supposer qu’il allait commettre une infraction et a été tuée par un policier => infraction supposée = OFFICIER DE POLICE JUDICIAIRE
– CE 1951, Baud : si un tiers est tué dans une opération visant à rechercher un individu => OFFICIER DE POLICE JUDICIAIRE
– si l’Administration n’agit pas à raison d’une infraction déterminée mais dans une mission de prévention d’un risque quelconque, il s’agit d’une Opération de Police Administrative (pers. blessée lors d’une ronde : CE 1951, Baud)
Les difficultés de mise en œuvre dans certaines hypothèses
– les mêmes organes exercent des missions de Police Administrative et des compétences de Police Judiciaire.
– une Opération de Police Administrative peut se transformer en OFFICIER DE POLICE JUDICIAIRE : TC 1977, Demoiselle Motsh (autostoppeuse)
B/ L’intérêt de la distinction
Premier intérêt : la distinction des contentieux Police Judiciaire /Police Administrative
– les actions de Police Administrative sont justiciables devant le Juge Administratif qui applique les règles de Droit Administratif
– la dévolution est parfois délicate : TC 1978, Soc. Le Profil (transfert de fonds)
– il convient de déterminer la cause principale du dom.
Deuxième intérêt : la responsabilité retenue
– la Police Administrative peut être exercée au nom de différentes collectivités publiques (police municipale pour la commune, police départ. pour le départ.)
– la Police judiciaire reste cependant une prérogative de l’Etat
II – le possible rétablissement de l’ordre public par la Police Administrative
– le Juge Administratif retient la qualification de Police Administrative « tant que l’agent exerce une mission de contrôle ou de surveillance général, tant que son enquête n’est pas orientée sur l’infraction précise » : Delvolvé CE 1951, Baud
– la mission de Police Administrative peut dépasser le cadre de la prévention, et, sans aller dans la répression d’une infraction, peut poursuivre un but intermédiaire, la fin d’un trouble constaté (CE 1982, Berrandou : une rixe éclate dans un balle (le trouble s’est produit) et des agents de maintien de l’ordre (Opération de Police Administrative) tentent d’y mettre fin (fin de l’Opération de Police Administrative) en blessant des protagonistes (réaction immédiate))
– dans certaines matières la dimension de réaction visant la fin d’un trouble est constatée par la loi : L. 2212-2 Code des collectivités territoriales (le Maire doit réprimer les atteintes à la tranquillité publique)
B/ La prévention de la continuation ou du retour d’un désordre
– certains actes de Police Administrative ne sont pas sans lien avec une logique répressive si bien que la frontière se trouve relativisée : l’arrêté d’expulsion en lien avec des infraction pénales passées (continuité de la répression) visant à empêcher une Nouvelle menace (CE 1988, Ministre de l’intérieur c/ Effenzi) ; ou encore la fermeture d’un débit de boisson (L. 3332-15 Code de Santé Publique) qui, quelque soit le motif légalement prévu, ne constitue pas une sanction de ce qui s’est produit mais une mesure tendant à prévenir la continuation ou le retour des désordres liés à son fonctionnement (CE, avis 6 fév. 2013) : par conséquent, un exploitant ne peut se défendre en invoquant son ignorance/innocence, l’objet de la mesure étant de prévenir et non réprimer
I – Eléments de définition
– une Activité Administrative est investie d’un pouvoir de police général lorsqu’un texte lui confie par voie de clauses général le droit de restreindre les droits et libertés des citoyens dans l’étendue de la circonscription administrative à sa charge et pour toutes les activités susceptibles de s’y dérouler, en vue de protéger la sécu/salubrité/tranquillité/moralité publique.
– protéger l’ordre public général défini par ses 4 composantes <= objectif de valeur Constitutionnel permettant au législateur de restreindre certains droits et libertés Constitutionnels. (Sortie du territoire vs protection du territoire)
– l’autorité compétente prend toute mesure s’imposant pour protéger l’une des composantes de l’Ordre Public.
B/ L’étendu du pouvoir de police général
– l’autorité dispose du pouvoir d’intervenir sur l’ensemble de la circonscription administrative à sa charge, et peut réglementer toutes les activités susceptibles de s’y dérouler
– en raison de sa généralité, ce pouvoir naît toujours d’un texte lui confiant la protection de la sécurité /salubrité /tranquillité publique sur l’ensemble du territoire dont elle a la charge : « clause général de compétence«
II – Détail des composantes de l’ordre public général
A – La trilogie traditionnelle
– posée par loi sur l’organisation départ. 22 décembre 1789 et consacrée par loi communale 4 avril 1884
– reprise par L.2212-2 Code de Gestion des Collectivités Territoriales qui vise la police municipale mais concerne toutes les polices générales
– mesures/action propres à prévenir tout risque d’accident/dom. pouvant être causé aux biens comme aux personne : mais peut-on protéger l’individu contre lui-même ? CE 1975, Bouvet de la Maisonneuve => l’ordre public justifie l’atteinte à la liberté constituée par le port obligation de la ceinture de sécurité (décembre 1973)
– protéger, préserver le calme de la vie en société, prévenir les risques de désordre, remédier immédiatement
– lutter contre les risques de maladie, pollution, ou contre toute atteinte à la santé publique
B – L’intégration à la trilogie traditionnelle de préoccupations supplémentaires
– des considérations de « moralité publique« , sujettes à discussion (incompatibles avec les libertés pub.) sont venues justifier certaines limites aux libertés publiques.
– CE 1959, Sté Lutetia : refuse d’annuler une interdiction de projection d’un film, au motif que des circonstances locales la justifiaient (caractère immoral de nature à heurter la population locale)
– la notion continue d’être employée, même si plus récemment le terme de « moralité » a tendance à disparaître : CE 2005, Commune de Houille : un maire peut interdire l’ouverture d’un sexshop en raison de circonstance locales (dangers particuliers à l’encontre de la jeunesse)
– Nouvelle considération général de l’ordre public développée depuis une 20n d’années : CE 1995, Commune de Morsang-Sur-Orge (lancer de nains) confirme l’interdiction sans se fonder sur l’idée de moralité pub. (alors que le commissaire du Gouvernement le suggérer) et déclare que le respect de la personne humaine en soi peut constituer un élément de l’ordre public
– peu d’illustration (référé de la soupe au cochon en 2007), jusqu’à l’affaire Dieudonné
b) L’affaire Dieudonné
– jurisprudence ressurgit à cette occasion et des différents recours auxquels elle a donné lieu, notamment un référé liberté à l’origine de CE, ord. 9 janv. 2014 Ministre de l’Intérieur c/ Soc. les PN La Plume et Mr Dieudonné M’Bala M’Bala => une des considération de l’ordonnance est fondée sur le fait que le spectacle « tel qu’il est conçu, contient des propos de caractère antisémite et qui font, en méconnaissance de la dignité de la personne humaine, l’apologie de discrimination, persécution et extermination perpétrées au cours de la SECONDE GUERRE MONDIALE » : le respect de la dignité est un élément dont le juge se sert pour apprécier le caractère justifié ou non d’une mesure de police général
III – L’exclusivité du but d’ordre public en matière de police générale
– différentes activités administrative poursuivent un but d’intérêt général qui ne relève pas pour autant de considération d’ordre public, si bien qu’un certain nb de finalités ne relèvent pas de la police générale et ne peuvent donner lieu à l’édiction de mesures de police
– en 2005, un maire tente d’interdire un défilé de femmes voilées au motif d’une atteinte à la non-discrimination entre hommes et femmes : Tribunal administratif annule l’interdiction car cette préoccupation d’intérêt général ne constitue pas un élément d’ordre public.fondant une mesure de police.
– de même, CE, 12 nov. 1997, Communauté tibétaine de France
I – Éléments de définition
– une autorité administrative est investie d’un pouvoir de police spéciale lorsque la compétence qui lui est attribuée ne présente pas toutes les caractéristiques d’une police générale (lieu déterminé ou activité spécifique) : elle est chargé de la protection d’intérêt général distincts de l’ordre public traditionnel
II – les multiples buts susceptibles d’être poursuivis par une police spéciale
– la police spéciale peut poursuivre un Ordre Public spécifique (intérêt général d’ordre public particulier : police de la chasse)
– les polices spéciales peuvent également poursuivre des finalités qui englobent l’ordre public général mais exercées pour des motifs supplémentaires (la police des publications étrangères a un pouvoir de surveillance sur ce qui est diffusé et peut interdire une diffusion qui pourrait porter atteinte à la sécurité publique)
– d’autres polices spéciales peuvent poursuivre des finalités d’ordre public général mais seront spéciaux en raison de leur titulaire, ou en raison de procédures particulières imposées et différentes des mesures de polices générales.
I – Les titulaires du pouvoir de police générale
A/ Le Premier Ministre : Titulaire du pouvoir de police générale à l’échelle nationale
– CE 1919, Labonne (certificat de capacité) : le Président, chef d’exécution de la loi sous la IIIe République, est l’autorité constitutionnellement en charge de l’application des lois disposant par nature d’un pouvoir corrélatif d’assurer le maintien de l’ordre public nécessaire à une bonne exécution de la loi.
– le pouvoir de politique générale issue de la jurisprudence Labonne est une source autonome de compétences au profit du Premier Ministre (chef d’exécution sous la V République) et non un pouvoir englobé dans le pouvoir réglementaire général issu de l’article 37 Constitution
– la distinction opérée par 34 et 37 Constitution interdit au Gouvernement de prendre des mesures réglementaires dans le domaine de la loi ; mais article 34 de la Constitution confie au législateur la compétence pour fixer les règles en matière de libertés publiques : si Labonne était englobée dans l’article 37 de la Constitution cela interdirait pratiquement la prise de mesures de police par le Premier Ministre parce que la caractéristique même du pouvoir de police est de restreindre l’exercice d’une liberté
– CE 1978, Union des chambres syndicat d’affichage juge légal une décision de police pris par le Premier Ministre sur le fondement de Labonne qui dans l’intérêt de la sécurité publique vient restreindre la publicité et les enseignes visibles des voies publiques
– au nom de la commune, le maire a la charge de la protection de l’ordre public général sur le territoire
– à ce titre, par arrêté municipal, il édicte des mesures à même de prévenir les atteintes à l’ordre public local.
– tutelle du préfet qui est également habilité, en cas de carence de l’autorité municipale est après mise en demeure restée infructueuse, à édicter les mesures qui s’imposent
C/ La dualité des titulaires des pouvoirs de police générale à l’échelle départementale
– avant les lois 1982, seul le préfet à cet échelon disposait de telles prérogative Depuis, il les partage avec le président du Conseil général même s’il demeure l’autorité majeure en matière de police départemental.
– le préfet intervient à deux titres : d’une part lorsqu’une mesure de police locale excède le champ géogr. d’une seule commune ; d’autre part dans les communes à police d’État, pour assurer le maintien de la tranquillité publique lors de grands rassemblements occasionnels
Les pouvoirs du président du Conseil Général
– concernent essentiellement le domaine public du département, les biens qui appartiennent à la colléctivité départementales (routes départementales)
II – Les titulaires des pouvoirs de police spéciale
– les pouvoir de police spéciale sont divers et peuvent être attribués à différentes autorités plus variées que les titulaires de police générale :
I – Les actes juridiques
– arsenal de mesures larges, juridiques, impersonnelles ou individualisée.
La réglementation de police
– mesures généraux et impersonnelles qui visent à assurer l’ordre et qui vont être pénalement sanctionnées
– R. 610-5 Code de procédure pénale : sanctionne toute méconnaissance des arrêtés de polices par des contraventions, après un procès-verbal de constatation d’une infraction (5 classes)
Les mesures individuelles de police
– différentes manifestation de ce pouvoir de police, non plus par l’édiction de règles générales mais par l’entremise de décision, vont frapper nominalement (nommément) certains administrés
– l’autorisation préalable avant de pouvoir envisager une activité est une mesure individuelle de police.
– ces systèmes d’autorisation portent atteinte aux libertés publiques et découlent nécessairement d’une loi
– généralement admis lorsqu’ils cherchent à concilier des intérêts divergents (nécessité de l’ordre public par opposition à la liberté de ne pas être surveillé : autorisation préalable pour installer des caméras)
– si une action prévue (manifestation) est susceptible de porter atteinte à l’Ordre public, il est possible pour l’autorité de police d’envisager une interdiction de celle ci
– d’autres mesures variées peuvent être prises au titre de la police : mise en fourrière, saisi d’un journal…
B/ La possibilité d’édiction des mesures de police
– une mesure de police est susceptible par hypothèse de porter atteinte aux libertés publiques : il n’est pas toujours envisageable de l’édicter, et elle doit toujours se justifier eu égard à sa nécessité pour maintenir l’ordre public : un encadrement juridique permet d’éviter les excès
La déclaration préalable (ou d’autorisation préalable)
– un tel système (avant de pouvoir engager une action) n’est, en principe, prévu que par la loi
– CE 1982, Assoc. de Ski de fond du Crévoux annule la décision communale de subordonner l’utilisation des pistes de ski de fond à une autorisation préalable
– exception : l’exploitation du domaine public : l’occupation temporaire peut être prévue par l’autorité
Les décisions d’interdiction
– étroitement surveillées par le Juge Administratif qui a développé une jurisprudence particulièrement exigeante en la matière afin de les limiter aux hypothèses où elles sont absolument nécessaires
– exclue en principe les interdictions trop générales et absolue : il y a alors présomption d’illégalité et l’Administration devra justifier de manière détaillée l’interdiction (arrêtés anti-mendicité géographiquement étendus ou permanent)
– philosophie du contrôle : contrôle de proportionnalité entre la gravité de l’atteinte aux libertés et la menace à l’ordre public qu’il s’agit de conjurer, consacré par CE 1933, Benjamin (se révèle comme un vrai protecteur des libertés) : annule l’interdiction au motif que le maintien de l’ordre aurait pu être assuré par une mesure moins liberticide (quelques forces de police supplémentaire)
– CE 1993, Mme Maes annule le refus opposée à une handicapée de se voir octroyer une dérogation lui permettant d’utiliser sa voiture sur une île interdite de circulation pour disproportion entre le motif poursuivi (tranquillité publique) et la gravité de la mesure.
– la question de l’appréciation laissée au juge soulève le problème de la subjectivité pouvant entraîner une divergence de solution entre juridiction : mais c’est avant tout une jurisprudence spécifique (interdiction saisonnière de certaines activités dans certains lieux touristiques)
C/ L’obligation d’édicter des mesures
– deux hypothèses à distinguer
Lorsqu’une réglementation (régulière et légale) de police existe
– l’Administration doit assurer l’effectivité en prenant les mesures d’application s’imposant : CE 1972, Marabout oblige l’autorité édictant une interdiction (de stationnement) de matérialiser son respect (agent verbalisateur)
Lorsqu’il n’existe pas de réglementation
– l’autorité de police est-elle obligée d’intervenir pour prévenir une menace à l’ordre public ? Le problème soulevé est qu’il convient de ne pas consacrer une obligation d’agir trop large afin de lui laisser un pouvoir d’appréciation assez important pour décider de l’utilité de leur action
– en principe, elle n’est pas dans l’obligation, sauf dans une hypothèse particulière où plusieurs conditions sont réunies, posées par CE 1959, Doublet : la mesure de police en cause s’avère « indispensable« , pour faire cesser un péril grave, résultant d’une situation particulièrement dangereuse pour l’ordre public : condition rarement réunies, mais le juge consacre parfois une obligation d’agir en assouplissant ces exigences
– CE 1982, Rossi admet (raisons d’espèce) l’obligation invoquée par un administré de prendre des mesures visant à séparer piétons et cyclistes afin d’assurer la sécurité dans un jardin public (pas de péril grave)
-le principe posé par la jurisprudence Doublet ne sera jamais modifié (jusqu’à présent)
II – Les actes matériels de police
– ce sont les opérations sur le terrain (ronde de police, surveillance d’un barrage…)
– voir Paragraphe 1 => la finalité des mesures de police administrative : l’opération matérielle ne sera considérée comme une opération de police administrative que si elle est indépendante d’une infraction déterminée
– notion à l’origine empruntée aux sciences désignant le maintien ou le rétablissement d’un équilibre et répandue en économie puis en droit où elle apparaît sous diverses formes : en droit administratif, la notion est liée à une forme d’organisation institutionnelle : l’apparition des Autorité Administrative Indépendante.
– la régulation concerne en particulier deux grands domaines : la protection des libertés et le secteur économique.
– avec le droit de l’UE, et notamment les idées libérales véhiculées, dérégulation de secteurs entiers dans lesquels l’Etat interventionniste jouait un rôle majeur se traduisant par des planification étatique ou des monopôles : pour assurer un minimum de discipline (des marchés financiers ou des opérateurs privés) il faut mettre en place un arbitrage et une surveillance minimale de l’Etat : création des Autorité Administrative Indépendante pour assurer le maintien des grands équilibres, soit dans des marchés dérégulés anciennement monopôles d’Etat, soit pour certains domaines de l’éco comme la concurrence
– l’idée étant de confier la protection des libertés à des autorités qui ne sont pas soumises directement au pouvoir exécutif traditionnel (hors hiérarchie traditionnelle) et donc mieux à même d’assurer (concilier) un équilibre entre les nécessité d’action administrative d’un côté, et de l’autre le respect des droits et libertés des citoyens
– domaines sensibles : la CNIL est saisie dès lors qu’un fichier informatique nominatif est créé ; CSA régule le domaine audiovisuel extrêmement sensible pour la démocratie ; le Défenseur des droits (ancien Médiateur de la République créé par une loi 1978) a vu ses pouvoirs renforcés et constitutionnalisés
– dans la mesure où ces autorités doivent assurer les grands équilibres dans les secteurs qui leurs sont confiés, il est apparu nécessaire de les doter de pouvoir multiples qui s’affranchissent des catégories traditionnelles issues de la séparation des pouvoirs : ces autorités cumulent certaines prérogative (elles ont un pouvoir normatif, un pouvoir d’application des normes édictées, et un pouvoir de sanction quasi-juridictionnelle)
I – Des pouvoirs de réglementation
– ces autorités peuvent édicter des mesures général et impersonnelles imposant un certain comportement ou l’interdisant, aux différents acteurs dont elle assure l’équilibre des relations, étant entendu que le Conseil Constitutionnel a précisé que certaines mesures fondamentaux relevaient de la compétence du Gouvernement dans la mesure où lui seul est responsable devant l’Assemblée Nationale (régime parlementaire => l’organe fixant les grandes règles doit être contrôlé)
– DC 1989, CSA censure une disposition permettant au CSA de fixer par voie réglementaire pour le secteur de communication audiovisuelle les règles déontologique concernant la publicité : pouvoir trop étendu contre à la règle fondamentale que seul le Gouvernement (responsable devant l’Assemblée Nationale) peut décider : pouvoir du CSA inférieur à celui du Gouvernement
II – Des pouvoirs d’étude et de conseil
– les autorités administratives sont par définition expertes dans leur domaine (souvent technique) : elles doivent pouvoir donner des avis (technique ou non) et produire des rapports pour éclairer les pouvoirs publics sur la situation de leur secteur d’activité et sur des évolutions souhaitables concernant la législation ou la réglementation
III- Des pouvoirs d’autorisations
– l’autorité ne se saisit pas d’un pouvoir d’autorisation : seul le législateur peut le lui attribuer : des textes législateurs confient ces pouvoirs à certains Autorité Administrative Indépendante, notamment dans les domaines économiques, où l’accès à un marché est conditionné par la rareté d’une ressource
– télécommunication : ARCEP gère l’octroi des licences d’autorisation dont les enjeux économiques sont colossaux : techniquement, il ne peut y avoir plus de 3/4 opérateur : d’où l’enjeu de confié à une Autorité Administrative Indépendante.
IV – Des pouvoirs coercitifs
– ces pouvoir rapprochent les Autorité Administrative Indépendante de quasi-juridiction : disposent de pouvoir d’investigation étendus (comme des perquisition), de pouvoir d’injonction (se conformer à une règle), de pouvoir de poursuite (dès constatation d’une infraction) à l’encontre d’un opérateur
– double possibilité : saisine du procureur (poursuite pénale) ou utilisation d’un pouvoir de sanction propre : (instruit et sanctionne) : les sanctions peuvent être très lourdes : de l’amende salée à la suspension de droit (CSA en cas d’infraction grave par une station radio/télé peut suspendre/retirer l’autorisation d’émettre)
V – L’incitation-contrôle
– pour assurer la régulation, on peut inciter à agir ou investir dans tel ou tel sens (notamment par le biais d’aide pub.) ou mettre en place des certifications de qualité, des accréditations participant à la normalisation (fixer un degré mini. de qualité) : la CNIL assure un minimum de sécurité sur les serveurs informatiques : les opérateurs doivent répondre à certaines accréditation fixées par la CNIL)
– comment concilier avec la séparation des pouvoirs ?
Paragraphe 3 => le problème du respect du principe constitutionnel de séparation des pouvoir
A/ La compatibilité de principe entre Autorité Administrative Indépendante et la séparation des pouvoirs
– une lecture administratrice de 16 DDHC exclue qu’une Autorité Administrative puisse exercer un pouvoir juridictionnel ; de même, le fait qu’une Autorité Administrative posant des règles dispose du pouvoir // de sanctionner leur méconnaissance peut poser problème : à la fin des années 80, Conseil Constitutionnel saisi de cette question
– Conseil Constitutionnel ne voit pas d’obstacle majeur à ce type d’organisation : pour lui le principe n’exclue pas qu’une Autorité Administrative puisse exercer un pouvoir juridictionnel qui sanctionne ses propres règles : le principe constitue un simple précepte d’organisation institutionnel général interdisant à l’échelle centrale la cumulation de tous les pouvoirs au sein d’un même organe, ce qui n’interdit pas des empiètements limités d’un pouvoir sur les prérogative d’un autre (le pouvoir exécutif n’est pas sans prérogative dans le domaine de la loi : projet de loi ; ordonnance,…)
– cependant le Conseil Constitutionnel pose certaines limites à ces empiètements et en matière de sanction administrative prononcées par les Autorité Administrative Indépendante (la sanction prononcée doit être contestée devant le juge : il y a toujours un contrôle du juge)
– même si la sanction décidée par une Autorité Administrative Indépendante n’est pas prononcée par un juge, elle vise à réprimer un comportement déviant : les principes fondamentaux qui gouverne la répression pénale sont applicables
– 8 DDHC : principe fondamentaux du droit pénal : légalité des délits et des peines, rétroactivité de la loi pénale plus douce, non cumul des peines (pour un même fait)
– Article 66 de la Constitution : impose le respect des prérogatives de l’autorité judiciaire : seul le juge judiciaire peut prononcer des peines de prison et les investigations sous formes de perquisition s’effectuent sous son contrôle effectif
Les garanties essentielles de procédures
– règles souvent posées par le Conseil d’Etat s’imposant aussi bien aux juridiction qu’aux Autorité Administrative Indépendante qui sanctionnent un comportement : procédure contradictoire (PGD d’informer les intéressés des éléments de l’instruction) ; PGD de la défense (Conseil d’Etat 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier) ; motivation obligatoire des sanction (comme des jugements) dès lors que une personne est sanctionnée soit par un jugement soit par une décision administrative, ce jugement ou cette décision doit lui expliquer les raisons le/la justifiant, mais également les textes qui le/la fonde (« les motifs du droit« ), le cas échant il y a défaut de motivation
Les exigences supplémentaires issues de l’article 6, §1 Convention EDH
– 6, §1 CEDH pose les exigences du procès équitable dont certains principe directeurs sont également applicables aux sanctions administratives : sur cette base, le Juge Administratif a complété ses exigences traditionnelles pour soumettre les Autorité Administrative Indépendante à des exigences renforcées de fonctionnement : elles doivent fonctionner quasiment comme une juridiction :
– publicité des séances (possibilité d’y assister et nécessité que la personne concernée y assiste,
– exigences d’impartialité : le Conseil d’Etat interdit qu’une même personne instruise et juge : CE 1999, Didier
– Conseil d’Etat reprend à son compte les exigences de l’article 6 §1 sans le viser pour les constitutionnaliser : CE 2012 QPC : la séparation des fonctions de poursuite et de jugement est un principe général
I – Le bon fonctionnement des services publics
– l’Administration assure et impose aux administrés un ordre juridique déterminé (par la réglementation, le respect de l’ordre public, les activités d’arbitrage ou de régulation), et réalise la distribution de certaines prestation consistant en l’octroi de certains services ou la fourniture de certains biens (créer/entretenir une route ; organiser le transport ; distribuer l’aide sociale ; assurer l’enseignement ; …)
– la mission de prestation appartient par nature aux détenteurs du pouvoir exécutif et se matérialise souvent au travers de l’idée de bon fonctionnement du Service Public
– CE 1918 Heriès : il incombe à l’autorité exécutive chargée de la bonne exécution des lois (Président de la République sous IIIe République) de veiller à ce que les Service Public soient à toute époque en état de fonctionner
– mission rendue nécessaire car certaines activités ne peuvent pas être satisfaites par l’initiative privée en raison du manque d’attractivité (pas de gain à espérer)
II – La distinction entre les services publics et l’initiative privée
– certaines activités peuvent au contraire intéresser l’initiative privée (lucratives)
– les orientation politiques du moment permettent de distinguer ce qui doit être assuré par l’Administration sous forme de services publics et ce qui peut être satisfait par l’initiative privée
– historiquement, périodes d’intervention de l’État sous l’influence de doctrines socialisantes (Service Public tend à empiéter sur le service privé.) alternant avec des périodes libérales prônant les vertus du marché et de l’initiative privée (restriction de l’action de l’État autour de mission minimales) : le droit européen, fortement libéral, a conduit à un recul des prestation directement/complètement assurées par des personne publique
– Maintenant, équilibre entre prestation assurées par les personne publique et celles satisfaites par l’initiative privée.
– en vertu de la Constitution, certaines prestation par hypothèse assurée par l’Administration : « Service Public constitutionnel » : notamment des service correspondant à des droits posés par le Préambule de 1946 : « droits sociaux » (droits de créance)
– la distinction peut sembler évidente si on assimile l’action des personnes publiques à une action administrative et l’action des personnes privées à une action privée. : mais le critère organique doit être relativisé en raison de plusieurs facteurs venant semer la confusion : des personne privée peuvent être associées à l’action administrative tandis que certaines personne publique peuvent exceptionnellement mener une action privée.
– une personne publique peut poursuivre une activité politique (notamment législateur), ou mener une action juridictionnelle : hors ces cas, l’activité est a priori administrative se distinguant par hypothèse de l’activité privée
Paragraphe 1 => les personnes publiques exercent le plus souvent des missions de Service Public
I – Approche de l’idée de Service Public
– Service Public peut être défini comme constituant une mission d’intérêt général assurée/assumée par une personne publique et soumise à des degrés divers à un régime juridique spécifique : éléments posés par CE 1963, Narcy
A/ Une activité d’intérêt général
– dimension essentielle : elle seule légitime l’action administrative et les moyens exorbitants confiée à l’Administration
– mais notion difficile à cerner en raison d’un manque d’objectivité lié à un arbitrage entre divers intérêts reflétant l’évolution de la conception ou des mœurs d’une époque (la distribution d’eau potable est devenue d’intérêt général grâce aux moyens techniques)
L’évolution de l’intérêt général
– au 19e : conception de l’État gendarme : les activités d’intérêt général se résument à quelques fonction ayant toutes des lien avec l’activité de police et le maintien de l’ordre public
– avec les grandes lois de la IIIe République (Jules Ferry), interventionnisme économique. et social grandissant de l’État : prend en charge l’équipement d’infrastructure (transport, distribution d’eau et d’électricité) : l’Etat gendarme se transforme en Etat providence
– l’idée de Service Public et donc d’intérêt général sert notamment à partir de la moitié du 20e de vecteur à l’interventionnisme
La tendance libérale actuelle
– depuis les 70s, résurgence libérale due à la crise économique : l’Etat s’est désengagé de plusieurs secteurs pouvant intéresser l’économie. Pour n’assurer qu’un rôle de régulation (et non de prestataire)
B/ La présence d’une personne publique
– notion de Service Public intègre un élément organique relatif à la présence plus/moins directe d’une personne publique derrière l’activité gérée : dans le cas où une mission d’intérêt général est directement gérée par une personne publique en assurant la direction, ce critère est à l’évidence rempli
– notion de Service Public exige également un élément matériel relatif à la soumission de l’activité à un régime juridique spécifique ne se justifiant que par la mission d’intérêt général imparti à tout Service public.
– fin 19e/ début 20e : régime caractérisé par l’application du droit administratif : l’École de Bordeaux (Duguit) fait du critère de Service Public l’élément déterminant du droit administratif
– à partir des 20’s, apparition des SPIC se rapprochant des entreprises privées avec un but souvent commercial et dont le régime est assez largement soumis au droit privé
– il a fallu dès lors revoir le critère du régime spécifique
Le critère de puissance publique
– droit administratif = Service Public est remplacé Service Public = prérogative de puissance publique (conception en vigueur des années) relevant de la compétence du Juge Administratif : DC 1987, Conseil de la Concurrence (reconnaissance Constitutionnelle)
– mais à la fin des 70’s, le Juge Administratif et le Tribunal des conflits ont commencé à dissocier les deux notions et admis la présence d’un Service Public en l’absence de prérogative de puissance publique : TC 1978, Bernardi (une clinique traitant des maladies psychiatriques n’exerçant aucune prérogative de puissance publique assure cependant un Service public)
– soit il y présence de prérogative de puissance publique caractérisant le Service Public ; soit il y a absence de prérogative mais présence des certains mécanismes ou obligation spécifiques s’avérant nécessaires au bon accomplissement de la mission (obligation de continuité ou d’adaptabilité du service)
II – Le Service Public légitime l’action administrative
– une action, bien que non lucrative (ligne de train non rentable), mais répondant à un besoin de la population, doit être mise en œuvre par l’Administration : c’est la raison même son existence : présomption selon laquelle les activité exercées par les personne publique correspondent a priori à des mission de Service Public
III – Le Service Public légitime les privilèges conférés à l’administration
– parce qu’elle poursuit une mission d’intérêt général, l’Administration se voit dotée de pouvoirs exorbitants : on parle de prérogative de puissance publique facilitant l’action d’intérêt général et protégeant l’Administration de certaines menaces
A/ Les prérogatives d’action
– la prérogative majeure de l’action administrative est le pouvoir d’édicter des décisions unilatérales ; mais d’autres prérogatives facilitent l’action administrative (lever l’impôt pour financer, expropriation, la préemption…)
– insaisissabilité des biens publics (ou de l’argent de personne publique pour combler une dette)
– (10 ans pour les personnes privées) la dette due par l’Administration se prescrit au bout de 4 ans
Paragraphe 2 => les personnes publiques peuvent exceptionnellement exercer une action privée
A/ L’activité lucrative
– exception circonscrites reconnaissant une activité privée au sein des missions menées par des personne publique : il est possible notamment d’identifier un Service Public alors même que l’action menée a pour objectif essentiel de rapporter de l’argent à l’organisme qui l’exerce (Civ. 1e 1986, Ville de Biarritz : casino (activité génératrice de recette) = Service Public car recettes destinées (lien) à la bibliothèque municipale (mission d’intérêt général)
B/ L’activité commerciale
– entreprises publique (+ 50% du capital), ou « entreprise de Service Public » sont gérées par des personne publique relevant du secteur public et n’ont pas d’autres mission d’intérêt général que celle de servir l’économie de la France : elles exercent des missions privée (ce n’est pas une mission de Service Public)
– les personnes publiques peuvent être propriétaires de biens appartenant soit au domaine public (Accessible aux administrés), soit au domaine privé (géré comme un particulier) dans lequel les actes de gestion rapportant de l’argent aux collectivités. ne sont pas considérés comme relevant d’une mission de Service Public car ne réalisant pas un apport direct de recettes pour le financement d’une activité précise mais nourrissant son budget général
– ne suffit pas à établir le lien recette/MionIntGén : TC 1984, Loiseleur et CE 1986, Époux Herbelin
Section 2 => la possible association de personnes privées à l’action administrative
– au 19e, l’activité des personnes privées se caractérise nécessairement par son but lucratif (satisfaction d’intérêt privé) la distinguant par nature de l’activité administrative marquée par l’intérêt général : conception largement dépassée notamment en raison de l’attribution fréquente à des personnes privées de mission d’intérêt public ou la gestion de réels Service public.
– le critère organique du Service Public implique systématiquement la présence d’une personne publique : elle peut être indirecte, auquel cas la personne publique doit garder le contrôle des grandes lignes de l’organisation du service dont elle confie la gestion au quotidien à une personne privée.
– le Service Public répond à un certaines lois, appelées « lois de Rolland » (du nom de l’auteur) : principe d’égalité (d’accès et de traitement) devant le Service Public, de continuité du Service Public (assuré sans rupture abusive) et de mutabilité (d’adaptation) du Service Public (le service évolue avec les besoins)
– la personne publique doit toujours être à même de maîtriser ces principe et de les imposer à la personne privée qui gère le service : une communauté d’agglomération ayant confié la gestion d’un Service Public ne peut pas s’en désintéresser complétement et peut intervenir ; une commune peut imposer une augmentation des dessertes à la Société de transport pour tenir compte du dynamisme urbain
I – L’idée de délégation de Service Public
– loi Sapin 1992-1993 permet à une personne publique compétente pour assurer une mission de Service Public de confier sa gestion à une personne privée (« délégation de Service Publique« ) souvent par une Convention personne publique/délégataire
– procédé utilisé à la fin du 19e pour réaliser les grandes infrastructures de réseau actuelles (transport en commun)
– la délégation unilatérale de Service Public peut se matérialiser par la décision plus/moins formalisée de la personne publique de charger une structure privée (entreprise, association ou personne phys.) d’une mission de Service Public : dans cette hypothèse, il s’avère plus difficile d’identifier la présence ou non d’une mission de Service Public : le juge saisi doit se baser sur certains indices pour déterminer si la mission confiée unilatéralement à la personne privée constitue une mission de Service Public (technique du faisceau d’indices)
II – Les indices de la délégation unilatérale
– en l’absence de contrat, le juge doit déterminer si la mission confiée relève ou non d’un Service Publique, et se sert pour cela d’indices faisant apparaître un éventuel rattachement indirect (qui a créé la personne privée ? l’activité menée est-elle d’intérêt général ? les dirigeants sont-ils agréés par la personne publique ? y-a-t-il un contrôle de gestion ?) et pouvant contribuer à la reconnaissance du Service public.
Le crtière de prérogatives de puissance publique
– un critère majeur est retenu par le juge : la détention ou non de prérogative de puissance publique (comme la suppression de concurrence en cas de monopôle ; ou la détention de pouvoir de décision unilatérale) ; mais ce critère est non décisif : si la personne privée en détient, elle gère nécessairement un Service Public pouvant seul justifier l’octroi de prérogative de puissance publique ; si elle en est dépourvue, la jurisprudence actuelle n’exclue pas pour autant la présence d’un Service Public (d’autres critères pouvant impliquer cette qualification)
– versement aux 70’s, le critère de P3 n’est plus absolu
– CE 2007, APREI admet le Service Public dès lors que certains éléments sont réunis tendant à montrer que l’Administration a entendu confier une mission de Service Public à un organisme de droit privé : en l’espèce l’activité répond à un besoin d’intérêt général, l’association a été créée par la personne publique délégante, son organisation largement établie par l’autorité administrative qui lui a imposé des obligations et a mis en place des outils de contrôle
Paragraphe 2 => les implications de l’association
– le fait qu’une personne privée puisse être dotée d’une mission de Service Public revient à assimiler son action à celle de l’Administration : elle devient un rouage de l’Administration : dès lors, elle doit bénéficier de certains outils destinés à lui permettre d’exercer au mieux sa mission : elle peut disposer d’un pouvoir unilatéral (édicter des décisions individuelles unilatérales) : CE 1961, Magnier
– le droit qui s’applique alors est le droit administratif : lorsqu’il y a litige, la juridiction administrative est compétente
Partie 3 => la légalité de l’action administrative
– Etat de droit => soumission de l’action administrative au respect des règles de droit >, y compris celle des plus hautes autorités publiques et donc exécutive: soumission sanctionnée par des recours censurant d’éventuelles violation
Section 1 => le fondement du principe : l’idée de hiérarchie des normes
– cette idée a envahi le vocabulaire juridique actuel y compris au sein des juridictions qui y font directement référence (avant, référence au principe de légalité) : CE 1999, Meyet emploie l’expression « d’exigences inhérentes à la hiérarchie des normes dans l’ordre juridique interne »
– permet d’établir une hiérarchie entre des actes pris par une même autorité et est basé sur la plus ou moins grande solennité de procédure d’édiction de l’acte : une décision en Conseil d’Etat est supérieur à un décret simple
– CE 1931, Commune de Clamart considère que l’acte général pris par la commune dans ses compétences posant les règles général de mise à la retraite de ses personnels s’impose au ministre souhaitant prendre un arrêté contre.
– même valeur juridique que le corps de la Constitution : DC 16 juillet 1971, liberté d’association (CE reconnaissait déjà certains principes : CE 1960, Sté Eky pleine valeur juridique à 8 Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen)
– au sein de ce préambule, la jurisprudence dispose d’une grande marge de manœuvre d’interprétation du contenu de ces principe, la plupart étant toutefois soit flous, soit anciens, soit parfois contradictoire (droit de propriété inviolable et sacré (DDHC) vs nationalisation d’entreprise. (Préambule 46))
– Conseil d’état interprète parfois certaines dispositions précises de la Constitution sans forcément se référer à l’interprétation qu’en donne le Conseil Constitutionnel (CE 1987, Peltier interprète une disposition de la DDHC sur la liberté fondamentale d’aller et venir en jugeant qu’elle implique celle de quitter le territoire national)
– la ratification pour un traité (intervention d’une décision du Président de la République) ou l’approbation (texte moins solennel) pour un engagement international ordinaire signé par le Premier Ministre ou le ministre concerné
– la condition de réciprocité : traditionnellement, Conseil d’Etat saisi de ce problème posait la question au Ministre des affaires étrangères pour savoir si tel était bien le cas (s’en remettait à son avis) : jurisprudence CE 1981 Rekhou contrairement à la Cour EDH qui exige au nom du principe d’indépendance des juges que ceux-ci ne s’en remettent pas dans le cadre d’un litige à l’avis d’une autorité exécutive qui pourrait conditionné l’issue de ce litige
– la question est de savoir si tous les traités sont concernés par la clause de réciprocité : de l’avis général on considère que ce n’est pas le cas, notamment pour les traités multilatéraux (surtout sur la protection des droits de l’homme), article 55 de la Constitution ne visant que de la non-application par l’autre partie
– de même tous les traités qui créent un ordre juridique intégré (comme l’Union européenne) ne permettent pas à l’Etat de se dispenser de ses obligations au prétexte que l’une des parties ne l’exécuterait pas
– condition qui se surajoute aux précédentes : l’acte international doit créer des droits/Obligation envers les administrés (ou à leur charge) pour que ceux-ci puissent s’en prévaloir, ce qui, pour le juge, peut ne pas être le cas des engagements internationaux trop vagues, trop généraux ou manifestement programmatoire (un but chimérique : pacte des Nations-Unies de 1966 pose le droit de toute personne d’obtenir un travail librement choisi ou accepté)
– comme n’importe quelle source du droit, les traités et accords peuvent être obscurs et nécessiter de la part du juge une interprétation de leurs stipulations : comme en matière de réciprocité, le juge posait auparavant une question préjudicielle au Ministre des affaires étrangères pour déterminer le sens d’un acte obscur.
– principales normes de référence de l’action administrative que le juge est tenu d’appliquer et de subordonner l’action de l’Administration, sauf deux hypothèses : loi soumise à une QPC (lui permettant, si elle aboutit, de l’écarter) ; ou contraire à une stipulation d’un traité ou à une norme Union Européenne (inconventionnalité de la loi)
– a priori, ne sont qualifiables de lois que les mesures votées par le Parlement selon la procédure prévue par la Constitution ; mais quelques exception : ordonnance de 38 Constitution prises par l’exécutif dans le domaine de 34 Constitution (ne devenant de réelles lois qu’après ratification Parlementaire (fausse exception)) et les mesures relevant de 34 Constitution prises par le Président de la République en période d’application de 16 Constitution (par exception, une Autorité Administrative édicte des lois)
– dégagées pour combler certains vides textuels, notamment en matière de droits et libertés : c’est à l’issue de la SECONDE GUERRE MONDIALE (« épuration« ) que la théorie. se développe : CE 1944, Trompier-Gravier (Droits de la défense : possibilité pour une personne sur le point d’être sanctionnée par l’Administration d’être informée des reproches adressés et d’être en mesure de contester efficacement la sanction : communication du dossier, assistance juridique…)
Paragraphe 1 => l’implication négative : la légalité comme borne à l’action administrative
I – L’obligation de conformité de l’action administrative à la hiérarchie des normes
– Hiérarchie des Normes détermine la validité de la règle juridique : ne sera estimée légale, valable, régulière, que la décision respectant les règles > du droit : le cas échéant, l’Administration encourt l’annulation par le Juge Administratif de la décision et peut voir sa responsabilité engagée si cette irrégularité a causé un préjudice
– l’Administration ne doit pas appliquer une règle qu’elle sait illégale sauf à entacher d’irrégularité cette application = « l’exception d’illégalité » (exciper = s’appuyer sur) consistant à se prévaloir de l’irrégularité de la norme servant de support à la décision administrative.
Le contrôle de conformité et de compatibilité
– le rapport entre obligation de conformité/compatibilité à une norme > n’implique pas une différence d’intensité mais une différence de précision de la norme de référence (précise => conformité ; floue => compatibilité)
Le pouvoir discrétionnaire et la compétence liée
– un texte peut offrir une marge de liberté au profit de l’Administration en lui permettant de choisir en fonction de l’appréciation du moment, entre différentes action légales : pouvoir discrétionnaire lui permettant de prendre les décisions qu’elles considèrent utiles (à l’1/x choix restreint => compétence liée)
II – L’atténuation de l’obligation : la théorie des circonstances exceptionnelles
– théorie jurisprudentielle : CE 28 juin 1918, Heyriès : lorsque certaines circonstances (crise), l’exigent, le principe de légalité doit être atténué pour permettre à l’Administration de mener à bien malgré tout sa mission d’intérêt général
– théorie relayée par des textes, mais encore présente dans la jurisprudence et susceptible de jouer dans les hypothèses non prévues par ces textes.
– concernent des situation de guerre (guerre civile, perturbation extrêmement graves affectant la vie de la nation)
– permet au Président de la république de prendre toute mesure exigée par les circonstances en vue de rétablir le plus rapidement possible le fonctionnement normal des pouvoirs publics.
– permet un grand assouplissement des exigences de la légalité : le Président de la République peut s’affranchir de nombreuses contraintes (modification de lois, adoption de mesures législatrices nouvelles) notamment en portant atteinte à des PGD…
– en outre, mise en œuvre et durée de 16 Constitution échappent à tout contrôle (Rubin de Servens)
– mais, les mesures prises par le Président de la République dans le domaine réglementaire sont soumises au contrôle du Juge Administratif (CE 1964, D’Oriano : décisions du Président de la République sur la base d’une disposition législateur adoptée via 16 Constitution)
Les lois sur l’état de siège et l’état d’urgence
– autorisent l’autorité militaire (siège : loi 9 août 1849), ou civile (urgence : loi 3 avril 1955) à prendre des décisions administratives violant certaines garanties législateur (protection du domicile, liberté de presse,…)
– mais, les décisions édictées par ces autorités n’échappent pas au contrôle du Juge Administratif, à au moins deux égards
– le juge s’assure que le déc. décidant de la mise en application de la législation concernée et son maintien sur une certaine période sont bien justifiés au regard des circonstance : CE 2005, Rolin
– le juge vérifie si les mesures dérogatoires aux règles normales qui sont prises durant la période d’application de ces lois sont bien justifiées par la caractère exceptionnel des circonstances et n’excèdent pas ce qui était nécessaire pour y faire face : CE 2006, Rolin et Boisvert
– circonstance exceptionnelle = évènements rares et imprévus perturbant l’ordre normal de la vie en société
– à l’origine, la notion liée à celle de conflit armé (CE 1918 Heyriès, CE 1919, Dames Dol et Laurent)
– ensuite le juge a appliqué la théorie à des situations très diverses : phénomènes climatiques exceptionnels, fortes tensions sociales (grèves très dures : nov. 1938)
– circonstances exceptionnelles justifient parfois aux yeux du juge un assouplissement des règles normales de légalité : compétences (en l’absence de toute autorité, des citoyens constitués en mai 1940 en un comité d’habitants ont été regardés comme habilités en fonction des circonstances à procéder à des réquisition qui s’imposaient : CE 1948, Marion) ; procédure (dissolution d’un conseil municipal en 1985 suite aux évènements de Nouvelle-Calédonie : CE 3 nov. 1989, Gaillot) ; fonds (CE 1919, Dames Dol et Laurent)
– mais la théorie ne dispense pas totalement l’Administration du respect de ses obligations, et comme en matière d’état d’urgence ou de siège, le juge vérifie que les libertés prises par l’Administration vis à vis de la légalité étaient justifiées par les circonstances, et que les mesures exceptionnelles prises ne pouvaient pas être remplacées dans des conditions équivalentes par des mesures légales
Paragraphe 2 => l’application positive : la légalité comme moteur de l’action administrative
– le principe de légalité impose parfois à l’Administration un comportement actif : l’abstention est susceptible de constituer une irrégularité, voire d’engager sa responsabilité
I – L’obligation d’agir pour assurer l’effectivité du droit
– obligation de prendre dans un délai raisonnable les règlement nécessaires pour assurer l’effectivité de la loi (CE 1962, Kevers Pascalis) ou de prendre les mesures s’imposant face à certains éléments de troubles à l’ordre public (CE 1959, Doublet à ne pas confondre avec CE 1962, Doublet sur l’engagement de la responsabilité de la coll. pour laquelle agit une Autorité Administrative lorsqu’elle s’abstient systématiquement d’édicter ou modifier un règlement, privant ainsi d’efficacité la règlementation posée par l’autorité > ; l’abstention systématique constituant une faute lourde)
– en ce qui concerne « les Services Publics constitutionnels« , l’Administration doit mettre en oeuvre les « droits-créances«
– obligation plus globale de l’Administration de mettre en oeuvre les règles de droit > comme le droit de l’Union Européenne : l’Administration doit mettre tout en oeuvre pour se conformer à la directive, si besoin en procédant à des délégalisation de certaines disposition légales relevant de 37 Constitution pour tenir compte des impératifs communautaires : CE 1999, Ass. Ornithologique et mammalogique de Saone et Loire
– de même, l’Obligation d’adapter des réglementation pour assurer l’effectivité de certains droits fondamentaux : CE 2002, Villemain oblige l’Administration (Obligation positive) à modifier la réglementation sur les privilèges pécuniaires octroyés aux agents mariés pour les étendre aux personne pacsées
– en outre, la règle patere regulam quam ipse fecisti (respecte la règle que tu as faite) permet au destinataire d’une décision prise par l’Administration de s’en prévaloir et d’en revendiquer l’application, sauf à faire jouer la règle fraus omnia corrumpit (la fraude corrompt toute chose)
II – L’obligation d’agir pour mettre fin aux situations illégales
A/ La situation illégale émanant d’un administré
– lorsque l’Administration constate un comportement d’administré susceptible d’être poursuivi pénalement, a-t-elle l’Obligation ou non d’engager des poursuites ? Le principe d’opportunité des poursuites permet au Proc. de poursuivre ou non : de même l’Administration n’est pas tenue de poursuivre sauf si un texte précis le lui oblige
– 40 Code de procédure pénale : texte général en la matière pose et impose à tout agent public qui découvre un crime ou un délit à l’occasion de son activité de saisir le Procureur et de lui donner tout renseignement utile. S’il refuse de le faire, un tel refus peut être contrôlé par le Juge Administratif : CE 1999, Solana
B/ L’illégalité et le fait de l’Administration elle-même
– lorsque l’Administration a édicté un règlement illégal/devenu illégal à la suite d’un changement de circonstance de droit/fait, elle est normalement tenue de procéder à l’abrogation de ce règlement (le faire disparaître pour l’avenir)
– il s’agit d’un PGD (CE 1989, Alitalia) relayé par 16-1 Constitution ajouté par une loi de 2007 à la loi 12 avril 2000, DCRA (droits des citoyens dans leur relation avec l’Administration) posant l’irrégularité d’un règlement fixant un objectif contraire à une directive Union Européenne postérieure
– comment sanctionner l’Obligation d’abrogation ? Le plus souvent, un administré demande à l’Administration de procéder à l’abrogation : il peut attaquer le refus qui sera annulé si le règlement apparaît irrégulier au juge (possibilité d’assortir l’annulation du refus d’abroger d’une injonction de procéder à cette abrogation dans un délai fixé assorti le cas échéant d’une astreinte)
– le PGD Alitalia a été partiellement étendu aux actes non réglementaire non créateurs de droits (souvent des « décisions d’espèces« ) : l’extension ne concerne que les actes devenus irréguliers à la suite d’un changement de circonstance et non ceux originairement illégaux : CE 1990, Ass. Les verts (découpage électoral)
III – L’obligation de prendre les mesures nécessaires pour exécuter les décisions de justices
– dans un Etat de droit, l’Administration est dans l’obligation d’exécuter les décision de justice rendues en sa défaveur mais plus encore, elle doit collaborer à la bonne exécution des décision de justices rendues en faveur d’administrés, notamment en apportant le concours de la force publique.

References: §1
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