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Timestamp: 2017-02-20 17:47:24+00:00

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RECURSOS EN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO | José Martín | Abogado Penalista
Recurso de Reposición Contencioso-Administrativo
EL DERECHO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y LOS RECURSOS
Es ya con nuestra Norma Fundamental cuando éste adquiere los rasgos del Derecho Administrativo sancionador. Así ha quedado reflejado en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los artículo 127 a 138, desarrollados a su vez en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aunque las normas procedimentales concretas para la imposición de sanciones se regula en cada una de las leyes reguladoras de los distintos sectores de actuación administrativa.
Esta variada regulación ha dado lugar a ciertas disparidades, por ello, Juan Alfonso Santamaría Pastor ha distinguido entre un tipo común de modelo sancionador, previsto para las relaciones de sujeción general de los ciudadanos con la Administración (opera en sectores como aguas, urbanismo, transportes terrestres, costas, etc.), y junto a éste, existen otros que se prevén para las relaciones de sujeción especial (dentro de éste, el supuesto más característico es la potestad disciplinaria, es decir, la que se ejerce sobre los servidores públicos, o sobre los miembros de profesiones de obligatoria colegiación).
Por lo demás, el mencionado autor distingue en tercer lugar las sanciones tributarias, reguladas en el Título IV de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
El principio de culpabilidad, introducido en nuestro ordenamiento jurídico gracias a la labor jurisprudencial del Tribunal Supremo, sentencias de 2 y 25 de marzo de 1972, y que queda hoy recogido en el artículo 130 de la Ley 30/1992, que señala que “Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia”.
En cualquier caso, independientemente de los distintos modelos expuestos, y partiendo de la regulación constitucional y legal, hay que apuntar que la potestad sancionadora de la Administración se ajusta a una serie de principios básicos, que pueden estructurarse en dos bloques, según sean principios configuradores del régimen sancionador o principios relativos a su aplicación:
El principio de proporcionalidad, que supone tanto que las sanciones que se impongan ha de ser las estrictamente necesarias para que la privación cumpla su finalidad, como que el quantum de la misma se adecue a las circunstancias de cada caso (de ahí los criterios de graduación de las sanciones, teniendo en cuenta “la existencia de intencionalidad o reiteración, la naturaleza de los perjuicios causados, la reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme”, artículo 131).
El principio de non bis in idem, que supone que no se pueden imponer dos o más sanciones sobre los mismos hechos (ya sean sólo administrativas o administrativas y penales), y que en el caso de seguir simultáneamente un procedimiento judicial penal y uno administrativo, el segundo queda suspendido hasta que recaiga resolución judicial firme en el primero, cuyo contenido, además, condiciona al segundo.
De entre los primeros: El principio de legalidad a que hace referencia el artículo 25.1 ya mentado.
El principio de tipicidad, al que se refiere también, aunque de forma indirecta, el mismo precepto cuando se refiere a las “acciones u omisiones que constituyan infracción administrativa según la legislación vigente”.
El principio de prescripción, regulado en el artículo 132 de la Ley 30/1992, que señala que “Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses, las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año”.
Entre los principios relativos a su aplicación:
Todos estos principios descritos, quedan reflejados en el procedimiento sancionador que aunque no está directamente regulado por la mencionada Ley, se encuentra en el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora de 1993, que por lo demás, tiene aplicación subsidiaria y ello por cuanto que el artículo 1 del
Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del
Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora señala que: “La potestad sancionadora se ejercerá mediante el procedimiento establecido en este Reglamento, en defecto total o parcial de procedimientos especificas previstos en las correspondientes normas”.
En cualquier caso, este Reglamento prevé dos procedimientos distintos: un procedimiento general u ordinario y uno abreviado, que consta de los mismos trámites que el primero aunque los plazos quedan reducidos y algunos actos concentrados, y ello por intentar dar una mayor celeridad a la tramitación de infracciones leves (que se regirán por este procedimiento abreviado, regulado en los artículo 23 y 24 del Reglamento).
Los trámites fundamentales del procedimiento son los siguientes:
Antes de la iniciación del procedimiento, el Reglamento prevé la posibilidad de desarrollar algunas “actuaciones previas” que tienen por objeto esclarecer si concurren las circunstancias necesarias que justifiquen la iniciación del procedimiento.
Iniciación del procedimiento, que se lleva a cabo mediante alguna de las modalidades que prevé el artículo 69.1 de la Ley 30/1992, es decir, “bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia”. El acuerdo de iniciación se plasma en una resolución que se notifica al Instructor y al presunto responsable. Instrucción del procedimiento. Se inicia formalmente mediante la presentación por parte del inculpado del escrito de alegaciones sobre el acuerdo de iniciación en el plazo de 15 días desde que se le notificó el mismo, en el que podrá “aportar cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso, proponer prueba concretando los medios de que pretendan valerse” (artículo 16.1 del Reglamento).
Una vez iniciado el procedimiento con esta actuación, se inicia la fase instructora en sentido estricto, en la que se realizan todas las actuaciones indagatórias y probatorias que sean precisas para esclarecer el hecho. Tras ello, el Instructor elabora una propuesta de resolución, en la que “se fijarán de forma motivada los hechos, especificándose los que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan y la persona o personas que resulten responsables, especificándose la sanción que propone que se imponga y las medidas provisionales que se hubieran adoptado, en su caso, por el órgano competente para iniciar el procedimiento o por el instructor del mismo; o bien se propondrá la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad” (artículo 18 del Reglamento).
Ésta se notificará al inculpado, y se abrirá el trámite de vista y audiencia, en el que podrá de nuevo presentar cuantos documentos y formular cuantas alegaciones estime pertinentes.
Tras ello, se eleva lo actuado a la autoridad competente para resolver, terminando así la actividad instructora.
Finalización del procedimiento. Se produce, salvo que el órgano competente para resolver acuerde llevar a cabo algunas actuaciones complementarias, mediante la redacción de resolución motivada por el mismo en el plazo de 10 días desde la recepción de la propuesta de resolución. Si el órgano competente no estuviera conforme con la propuesta remitida por el Instructor, y entendiese que la infracción reviste mayor gravedad que la apreciada por el mismo, se lo notificará al inculpado, para que pueda formular las alegaciones que estime pertinentes.
Por lo demás, únicamente indicar que en la mencionada resolución se pueden imponer tanto medidas sancionadoras en sentido estricto como medidas accesorias a las mismas:
Medidas sancionadoras: pueden ser tanto medidas privativas de derechos como multas. Las primeras, que tienen su origen en el derecho disciplinario de la función pública, se manifiestan fundamentalmente a través de la potestad de revocación que tiene la
Administración respecto de los títulos administrativos que hayan autorizado a realizar la actividad en la que se cometió la infracción (privación del permiso de conducir, revocación de una
licencia urbanística, etc.).
Las multas, que son la sanción prototípica, consisten en la imposición de la obligación de pago de una determinada cantidad de dinero. Lo más común es determinar mínimos y máximos en la cuantía tanto por tipo de infracción como por la autoridad que la impone.
No obstante, la cuantía máxima absoluta establecida en numerosos casos en los 600.000 euros, plantea diversos problemas, puesto que tiene un carácter confiscatorio prohibido expresamente en los artículos 31.1 y 33 de la Constitución.
Además, actualmente, en lugar de fijar como límite máximo una cifra concreta, se establecen unos valores que se determinan en el mismo procedimiento de imposición de la sanción explicado, fijando la multa en relación al importe de los valores en el caso concreto, multiplicándolos (los valores) por un coeficiente (el duplo, el quíntuplo o el décuplo de los mismos). Este sistema es, a primera vista, contrario al principio de tipicidad antes señalado, ya que la fijación definitiva del importe de la sanción depende de la valoración que haga la Administración sancionadora.
Medidas accesorias: como son el comiso, el deber de reposición y de resarcimiento, y las inhabilitaciones.
El comiso supone la privación o incautación de determinados bienes sin compensación que pasan a formar parte del erario público.
En sentido estricto, se suele entender que la confiscación es una pena principal que consiste en la privación de ciertos bienes, mientras que el comiso es la pena accesoria que supone la pérdida o privación de los elementos o bienes que se utilizaron en el delito.
El deber de reposición es el deber de restaurar la situación previa a la vulneración, y el resarcimiento de los daños y perjuicios producidos. Este último)’ su cuantía puede ser declarado por la misma Administración si es a ella a la que hay que indemnizar, aunque si hubiera que hacerla a un tercero, la indemnización será fijada por los órganos jurisdiccionales del orden civil.
Finalmente, las inhabilitaciones como la separación o suspensión temporal del cargo, pérdida de remuneraciones, entre otros, para el caso de que la conducta sancionada ponga de manifiesto una posible irregularidad en el futuro.
ANA AIZPURU SEGURA en La Ley

References: artículo 127
 Real Decreto 
 artículo 130
 resolución 
 artículo 131
 resolución 
 artículo 25
 artículo 132
 artículo 1

Real Decreto 
 artículo 23
 artículo 69
 resolución 
 resolución 
 resolución