Source: https://verfassung.li/Art._86
Timestamp: 2018-12-18 12:52:40+00:00

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Art. 86 – Verfassungskommentar
Autor: Peter Bussjäger. Zuletzt bearbeitet: 09. Juli 2018
4 II. Die Berichterstattungspflichten des Regierungschefs
4.1 A. Die der landesherrlichen Verfügung unterstellten Gegenstände
4.2 B. Vortrag und Berichterstattung
5 III. Die landesherrlichen Resolutionen
5.2 B. Antrag des Regierungschefs
5.3 C. Unterschrift und Gegenzeichnung
Verfassung Hohenzollern-Sigmaringen 1833 § 50
Die Bestimmung des Art. 86 LV ist seit ihrer Inkraftsetzung mit der Verfassung 1921 unverändert geblieben. Der in der Regierungsvorlage Josef Peers enthaltene Vorschlag knüpfte an keine Bestimmung der Konstitutionellen Verfassung an, wohl aber enthielt § 93 der Amts-Instruction 1862 eine Regelung, die in gewisser Hinsicht ein Vorbild für Art. 86 LV darstellte:
„Jene Gegenstände, welche von der Regierung verhandelt wurden, aber nach ihrer Natur der landesherrlichen Verfügung zu unterstellen sind, oder welche nach ihrer Wichtigkeit und dem Interesse des fürstlichen Hauses allein von der Entschließung des Landesfürsten abhängen, und welche zu einer unmittelbaren Verhandlung vor den Fürsten gehören, sind von der Regierung mittelst Bericht durch die fürstliche Hofkanzlei in Wien an den Landesfürsten zu leiten.“
Die Formulierung enthält einige Elemente, an die auch Art. 86 LV anknüpft, nämlich die der „landesherrlichen Verfügung unterstellten Gegenstände“ und die Berichterstattung durch die Regierung bzw. den Regierungschef.
Es ist bemerkenswert, dass die Regierungsvorlage Peers diese Bestimmung der Amtsinstruktion in Verfassungsrang heben wollte. Die Regierungsvorlage enthielt ausser dem heutigen Wortlaut in Abs. 1 ausserdem den angehängten Halbsatz, dass dem Regierungschef das Recht zustand, „in wichtigen Angelegenheiten dem Fürsten unmittelbar Bericht zu erstatten.“ Diese Bestimmung wurde in der Landtagssitzung vom 24. August 1921 zu Recht als überflüssig gestrichen, wodurch Art. 86 LV die heute gültige Fassung erhielt.
Art. 86 LV knüpft sprachlich an Terminologien aus der Zeit vor dem Konstitutionalismus an, wenn von „landesherrlicher Verfügung“, „Landesherr“ und „landesherrlichen Resolutionen“ die Rede ist. Eine entsprechende Modernisierung der verwendeten Begriffe wäre daher zweckmässig. Schliesslich enthält die Bestimmung, wie sich aus den Darstellungen unter II. und III. ergibt, eine in die Gegenwart reichende normative Bedeutung. Dabei können zwei Anordnungen unterschieden werden: die Berichterstattungspflichten des Regierungschefs gemäss Abs. 1 und die Unterschrift und Gegenzeichnung landesherrlicher Resolutionen in Abs. 2.
II. Die Berichterstattungspflichten des Regierungschefs
A. Die der landesherrlichen Verfügung unterstellten Gegenstände
Die Formulierung des Art. 86 Abs. 1 LV ist insoweit missverständlich, als sie den Eindruck erweckt, es stehe im Belieben des Landesfürsten, welche Angelegenheiten seiner Disposition unterliegen würden, und über welche ihm der Regierungschef Bericht zu erstatten hätte. Dass dies nicht Sinn und Zweck der Verfassung sein kann, ergibt sich schon daraus, dass dadurch der Landesfürst eigentlicher Regierungschef wäre und die Rechtslage der Konstitutionellen Verfassung damit entgegen allen Bestrebungen nach 1918 in die Verfassung von 1921 überführt worden wäre.
§ 93 der Amts-Instruction 1862 benannte in einer demonstrativen Aufzählung die der landesherrlichen Verfügung unterstellten Gegenstände wie folgt:
„1. Die Angelegenheiten des fürstlichen Hauses; 2. die auswärtigen Angelegenheiten, soferne es sich um die Aufstellung und Instruirung des Gesandten etc. etc. handelt; 3. die Anstellung und Beförderung der geistlichen und weltlichen Diener; 4. die Ertheilung von Belehnungen; 5. die landesherrlichen Dispensen; 6. die Gnadensachen und Strafnachlässe; 7. die Entsetzung und Bestrafung öffentlicher Beamten; 8. die Revision und Genehmigung allgemeiner Gesetze und Verordnungen; 9. die Ratification von zum Abschlusse gelangender öffentlicher Verträge; 10. alle Bestimmungen, welche verfassungsgemäss die Berathung durch die Landesvertretung bedingen.“
Diese Aufzählung erhellt, dass es sich um Angelegenheiten handelte, die entweder von der Konstitutionellen Verfassung ausdrücklich dem Landesfürsten überantwortet waren oder zu den landesfürstlichen Prärogativen zählten.
Auf der Grundlage der Verfassung von 1921 kann es sich bei den der landesherrlichen Verfügung unterstellten Gegenständen folglich nur um jene Materien handeln, welche die Verfassung selbst entweder dem Landesfürsten überträgt oder bei denen sie diesem ein Mitwirkungsrecht einräumt, wie etwa Art. 8 LV (Abschluss von Staatsverträgen, Aussenvertretungskompetenz des Landesfürsten), Art. 9 (Sanktion von Gesetzen), Art. 10 (Notstandsrecht), die Richterernennung (Art. 11) oder das Gnadenrecht (Art. 12).[1]
Art. 86 Abs. 1 LV kreiert daher keine weiter reichenden Rechte des Landesfürsten, als sie bereits in der Verfassung verankert sind. Die Bestimmung stellt vielmehr klar, dass sich der Landesfürst zur Orientierung über diese Angelegenheiten des Regierungschefs bedienen muss. In diesem Sinne schreibt auch Winkler, dass Resolutionen aus einem konkreten verfassungsrechtlichen Anlass entstehen.[2]
Der Auffassung Winklers, wonach sich aus Art. 86 Abs. 2 LV ergibt, dass es auch landesherrliche Resolutionen gibt, die nicht auf Antrag des Regierungschefs ergehen und daher keiner Gegenzeichnung bedürfen,[3] ist nur insoweit zu folgen, als es tatsächlich Akte des Landesfürsten gibt, die ohne Gegenzeichnung wirksam werden können.[4] Dazu zählt auch der von ihm dargestellte Fall einer Begnadigung.[5] Dies ergibt sich allerdings aus anderen Bestimmungen der Verfassung (siehe beispielsweise Art. 12 LV) und nicht aus Art. 86 Abs. 2 LV selbst.
Nach dem eindeutigen Wortlaut der Verfassung hat der Regierungschef dem Landesfürsten zu berichten. Das Informieren des Landesfürsten über diese Angelegenheiten ist, den Fall der Verhinderung ausgenommen (siehe Art. 88 LV), in welchem der Regierungschef-Stellvertreter tätig zu werden hat, beim Regierungschef monopolisiert.[6] Der Regierungschef darf nicht etwa dadurch umgangen werden, dass der Landesfürst in den von Abs. 1 erfassten Angelegenheiten mit anderen Mitgliedern der Regierung oder mit Angehörigen des Regierungsapparates kommuniziert. Dieser Informationsaustausch ist ein wesentliches Element der hervorgehobenen Stellung des Regierungschefs gegenüber den anderen Regierungsmitgliedern.
B. Vortrag und Berichterstattung
Die beiden in Art. 86 Abs. 1 LV verwendeten Begriffe „Vortrag“ und „Bericht“ sind schwer auseinanderzuhalten, eine unterschiedliche rechtliche Bedeutung kommt ihnen allerdings nicht zu. Der etwas altertümliche Begriff „Vortrag halten“ lässt sich dahingehend verstehen, dass der Regierungschef den Landesfürsten über Vorhaben informiert, die der Mitwirkung des Landesfürsten bedürfen, während der Begriff der Berichterstattung sich auf Angelegenheiten bezieht, in welchen der Landesfürst vom Regierungschef Informationen wünscht. Eine andere Interpretation könnte darin bestehen, dass sich „Vortrag halten“ auf eine mündliche Berichterstattung bezieht, während der Bericht Schriftlichkeit voraussetzt. Unterschiedliche Rechtswirkungen ergeben sich daraus jedenfalls nicht. Batliner betrachtet die Tätigkeit des Regierungschefs gemäss Art. 86 Abs. 1 LV als „berichtend, beratend, begutachtend“.[7] In diesem Sinne offenbar auch Art. 86 Abs. 1 LV das Bestreben der Verfassung um Ausgleich zwischen den Staatsorganen. Landesfürst und Regierungschef sollen kooperieren und das Einvernehmen suchen.
In welchen Zeitabständen diese Orientierung des Landesfürsten durch den Regierungschef zu erfolgen hat, wird von der Verfassung nicht determiniert. Es ist den beiden Organen überlassen, die zweckmässigste Form des Austausches zu finden. Dabei haben die Staatsorgane dem Leitbild der Verfassung (vgl. Art. 2 LV) zu entsprechen und einvernehmlich zusammenzuwirken.[8]
Ebenso sagt die Verfassung nichts darüber, in welcher Form Vortrag und Bericht zu erfolgen haben. Sie können jedenfalls mündlich oder schriftlich erfolgen und müssen einen angemessenen Informationsfluss ermöglichen. Auch hier obliegt es dem verantwortungsvollen Zusammenwirken der beiden Organe, dem Verfassungsauftrag möglichst zu entsprechen.
Der Inhalt der geführten Gespräche und Berichterstattungen wird in aller Regel nicht öffentlich gemacht. Der Regierungschef unterliegt jedoch der parlamentarischen Kontrolle, denn nur die Tätigkeit des Landesfürsten selbst ist neben der Rechtsprechung gemäss Art. 63 Abs. 1 LV davon ausgenommen.[9]
III. Die landesherrlichen Resolutionen
Mit der Wendung der „über seinen (des Regierungschefs, Anm.) Antrag ergehenden landesherrlichen Resolutionen“ stellt die Verfassung klar, dass es abgesehen von in der Verfassung verankerten Ausnahmen keine Resolutionen des Landesfürsten geben kann, die nicht vom Regierungschef beantragt wurden.
Der Begriff der Resolutionen ist weit zu verstehen und umfasst alle Akte individueller wie genereller Natur. Im systematischen Zusammenhang sind mit Abs. 1 all jene Akte gemeint, die eines „Vortrags“ oder eines „Berichts“ des Regierungschefs bedürfen und in eine Entscheidung des Landesfürsten münden.
Man wird eine landesfürstliche Resolution typischerweise als einen schriftlichen Akt zu verstehen haben.[10] Dies geht nicht nur bereits aus dem Wortlaut hervor, der Verfassung ist vielmehr ein Streben nach Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Staatsakte immanent.[11] Diese Akte tragen in der Praxis sehr unterschiedliche Bezeichnungen wie etwa Handschreiben, Entschliessung, Entscheid, Beurkundung, Erklärung, Auftrag, Ersuchen.[12] Die Gegenzeichnungspflicht solcher Akte ergibt sich allerdings bereits aus Art. 85 Abs. 2 LV,[13] die Bestimmung des Art. 86 Abs. 2 LV dient lediglich einer Klarstellung.[14]
Wenn der Landesfürst Realakte setzt, etwa Botschafter empfängt oder mündliche Erklärungen abgibt, handelt es sich um keine Resolutionen, sondern um (schlicht-)hoheitliches Handeln des Landesfürsten, das seiner Natur nach keiner Gegenzeichnung des Regierungschefs unterliegt.[15]
B. Antrag des Regierungschefs
Der Antrag des Regierungschefs wird im Regelfall auf einer Entscheidung der Kollegialregierung beruhen.[16] Auch in diesem Fall ist es ausschliesslich der Regierungschef, der zur Antragstellung befugt ist.[17]
Inhaltlich sind darunter Anträge zu verstehen, die sich auf die Unterzeichnung von Staatsverträgen, die Aufnahme und Beendigung diplomatischer Beziehungen und andere Angelegenheiten beziehen, welche in die Zuständigkeit des Landesfürsten fallen.[18]
C. Unterschrift und Gegenzeichnung
Art. 86 Abs. 2 LV normiert als konstitutive Voraussetzung für das Vorliegen einer „Resolution“ des Landesfürsten zwei Elemente: die eigenhändige Unterschrift des Landesfürsten und die Gegenzeichnung des Regierungschefs. Fehlt eines dieser Elemente, ist der betreffende Akt rechtsunwirksam.[19] Der Gegenzeichnung durch den Regierungschef kommt somit eine doppelte Funktion zu: In materieller Hinsicht kann das Gegenzeichnungsrecht als Billigung des landesfürstlichen Willens aufgefasst werden; formell kommt die Gegenzeichnung einer Beglaubigung der landesfürstlichen Unterschrift gleich.[20]
Die Voraussetzung der eigenhändigen Unterschrift knüpft an einen tradierten Begriff der Schriftlichkeit an: Eine digitale Unterschrift ist keine eigenhändige Unterschrift. Letztere wird vielmehr durch einen gegebenenfalls verkürzten und individuellen Schriftzug des Unterfertigenden hergestellt. Sie muss zumindest auf einem Schriftstück im Original enthalten sein.
Diese Eigenhändigkeit der Unterschrift ist bei der Gegenzeichnung des Regierungschefs nicht explizit gefordert, die Verfassung geht aber wohl davon aus, dass auch die Gegenzeichnung des Regierungschefs durch diesen persönlich und von Hand erfolgt. Denn es war der Verfassung offenbar ein Anliegen, dass der Landesfürst nicht etwa durch einen Vertreter unterfertigt, sondern die Amtsgeschäfte persönlich führt. Die Sorge, dass Amtsgeschäfte von anderen Personen als dem Landesfürsten übernommen würden, war angesichts der Tatsache, dass der Landesfürst noch 1921 nicht im Land residierte, real begründet. Die geforderte Eigenhändigkeit stellte somit klar, dass jedes Dokument, das der „landesherrlichen Verfügung“ unterlag, vom Landesfürsten persönlich unterschrieben werden musste. Diese Sorge bestand bei dem im Land ansässigen Regierungschef nur in geringerem Ausmass, weshalb davon auszugehen ist, dass der Verfassungsgesetzgeber auf eine explizite Ausformulierung verzichtete.
↑ Winkler, Begnadigung, S. 9.
↑ Winkler, Begnadigung, S. 12.
↑ So der Fall der Begnadigung gemäss Art. 12 LV. Siehe dazu näher Bussjäger, Kommentar zu Art. 12 LV, Kapitel V.B. Zweifelhaft ist dies hinsichtlich der Richterernennung gemäss Art. 11 LV, dazu Bussjäger, Kommentar zu Art. 11 LV, Kapitel II.C. Als faktische Handlungen unterliegen auch Eröffnung und Schliessung des Landtages keiner Gegenzeichnung (vgl. Bussjäger, Kommentar zu Art. 54 LV, Kapitel II. und Art. 55 LV, Kapitel II.B.).
↑ Siehe auch Wille, Staatsordnung, S. 349.
↑ Batliner, Einführung, S. 76.
↑ Siehe auch Bussjäger, Kommentar zu Art. 2 LV, Kapitel IV.B.
↑ Siehe auch Bussjäger, Kommentar zu Art. 63 LV, Kapitel II.C.2.
↑ Anderer Auffassung jedoch Winkler, Begnadigung, S. 10.
↑ Siehe dazu das in Art. 78 und 92 LV niedergelegte Legalitätsprinzip, welches Verwaltungshandeln an gesetzliche Grundlagen bindet.
↑ Winkler, Begnadigung, S. 11.
↑ Siehe dazu Bussjäger, Kommentar zu Art. 85 LV, Kapitel III.B.
↑ Weber, Gegenzeichnungsrecht, S. 215.
↑ Weber, Gegenzeichnungsrecht, S. 213.
↑ Batliner, Einführung, S. 60.
↑ Siehe dazu Bussjäger, Kommentar zu Art. 9 LV, Kapitel II.A.
↑ Kieber, Regierung, S. 320; siehe auch Pappermann, Regierung, S. 92-97.
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References: § 50
 Art. 86
 § 93
 Art. 86
 Art. 86
 Art. 86

Art. 86
 Art. 86

§ 93
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 10

Art. 86
 Art. 86
 Art. 12
 Art. 86
 Art. 88
 Art. 86
 Art. 86
 Art. 86
 Art. 2
 Art. 63
 Art. 85
 Art. 86

Art. 86
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 54
 Art. 55
 Art. 2
 Art. 63
 Art. 78
 Art. 85
 Art. 9