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Timestamp: 2018-11-17 16:38:02+00:00

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Microbiologia-Guía 2parte
Economia-ECO4. Selección de textos 2010
La asignación de la ”Cuota Hilton” en Argentina: un análisis económico
José Bonansea UDESA
jbonansea@fibertel.com.ar
Daniel Lema INTA-UCEMA
Resumen La exportación de carnes de calidad dentro de la cuota Hilton genera una importante renta para los participantes. El sistema de reparto de la cuota ha sufrido numerosas modificaciones tanto en los criterios de asignación como en las autoridades de aplicación y existen inconvenientes para la definición de un sistema de asignación estable que maximice el bienestar. El objetivo del trabajo es analizar la eficiencia del sistema de distribución de la cuota Hilton desde una perspectiva económica. Se muestra que el sistema de distribución vigente no define correctamente los derechos de propiedad de la cuota y genera costos de eficiencia evitables bajo otra asignación que utilice mecanismos de mercado. El argumento central del trabajo es que pueden obtenerse mejores resultados de bienestar bajo una asignación alternativa, que respete los derechos de propiedad y que genere incentivos a participar eficientemente en la producción y exportación de carnes. Códigos JEL: D23, D61, Q18
Abstract The objective of this paper is to examine the economics of the Tariff Rate Quota (TRQ) administration for high quality export meats in Argentina, known as the Hilton Quota. The Hilton Quota generates an important rent for firms allowed to export under the quota. The distribution system of the quota has suffered numerous modifications and high volatility over the years. The paper analyzes the efficiency of the TRQ administration from an economic perspective and it is shown that the actual administrative methods generate high transaction costs. The central argument of the paper is that better welfare results can be obtained with a market oriented system, generating incentives to participate efficiently in the production and export of meats. JEL Codes: D23, D61, Q18
I. Introducción Desde origen en 1980 la asignación del cupo o cuota Hilton ha generado intensos debates y controversias en el del mercado de carnes. Este cupo, que representa alrededor del 30% del total del valor de las exportaciones de carnes, genera una renta potencial que incentiva la acción de actores directos e indirectos para influir en su reparto. A lo largo de su existencia, el cupo se ha caracterizado por la falta de estabilidad del sistema de reparto con numerosos en el criterio de distribución a cargo, en una primera instancia, de la Junta Nacional de Carnes, así como también los ejecutados con posterioridad por el organismo que la reemplazó, la actual Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación. Asimismo, existen fallas para la definición de un sistema estable y eficiente. Los acuerdos sobre la distribución son poco claros, se generan situaciones inciertas para el desarrollo de las transacciones y se generan comportamientos oportunistas y de rent seeking. Existen diversas opiniones sobre el cupo y su distribución, sin embargo, no hay análisis sistemáticos que aborden el tema desde un punto de vista de teoría económica.1 El objetivo del trabajo es estudiar el funcionamiento y la eficiencia del sistema de distribución de la cuota Hilton. Analizamos el problema desde una perspectiva microeconómica y de la teoría institucional sobre derechos de propiedad. Se argumenta que el sistema de distribución utilizado no define correctamente los derechos de propiedad, por lo que se generan costos de eficiencia evitables bajo otra asignación que utilice mecanismos que tiendan al funcionamiento normal de los mercados, que determinen estabilidad y previsión a los agentes. Se pretende contribuir al análisis económico del problema introduciendo en esta discusión el concepto de eficiencia, a modo de disparador de posibles trabajos futuros en este sentido. La motivación central del trabajo es responder al interrogante de si es posible conseguir mejores resultados en términos de bienestar bajo una asignación alternativa, que respete los derechos de propiedad y que genere incentivos a participar eficientemente en el mercado. El trabajo está organizado de la siguiente manera: en la sección II, se desarrolla una descripción de la cuota Hilton, su origen y fundamentos. En la Sección III, analiza el caso desde un enfoque de costos de transacción y derechos de propiedad y se estudian los problemas ocasionados en la asignación del cupo. La Sección IV analiza la eficiencia en la asignación desde la perspectiva de la teoría económica, se sugiere un mecanismo alternativo de asignación y se discuten las posibles razones para la persistencia del sistema actual. Por último, se presentan las conclusiones. II. La cuota Hilton A. Descripción Resultado de un convenio de exportación con la Unión Europea (UE), la cuota Hilton es un cupo de importación2 que determina una cierta cantidad fija de toneladas, conformada por un conjunto de cortes especiales de carne vacuna de calidad y precios elevados, a ser
Dos trabajos recopilan amplio material sobre el tópico. Cuota Hilton. Su origen y evolución dentro de las exportaciones cárnicas argentinas (2005) del Centro de Consignatarios de Productos del País reúne información descriptiva. Por su parte, Alberto de las Carreras en Cuotas de Importación: La Cuota Hilton (2004) aporta una exploración rigurosa sobre las dinámicas internas y externas del tema. 2 Aunque comúnmente se la denomine cuota de exportación, debe prevalecer el concepto de cupo de importación y ajustarse así a una definición técnicamente correcta.
con dos incisivos permanentes. En lo referido a la comercialización de carne. Reseña histórica Desde su creación. Australia. la negociación resultó en un acuerdo por el cual la entonces Comunidad Económica Europea se comprometía a compensar con la asignación de una cuota global a cada una de las naciones mencionadas. En 1979. basándose en una descripción país por país del producto a exportar. el perfil del producto debe adecuarse a la definición o biotipo siguiente: Cortes refrigerados y deshuesados de carne vacuna precedentes de animales de una edad comprendida entre los veintidós y los veinticuatro meses. Los cortes involucrados en la cuota están divididos en tres grupos dependiendo del lugar de la res vacuna de donde provienen: Del Cuarto Trasero (conformando el Rump and Loin): bife angosto. El cupo está integrado por cortes enfriados y deshuesados. peso y calidad al momento del sacrificio. De la Rueda: nalga de adentro.exportados al mercado europeo. en forma bilateral5. Este es el biotipo Hilton actual de nuestro país. que procura la defensa de los productores locales y se traduce en subsidios a la exportación o impuestos a la importación.000. cuyo peso vivo en el momento del sacrificio no exceda los 460 Kg.000 y Uruguay con 1.. El negocio de este cupo tarifario ronda en la actualidad los doscientos millones de dólares en términos agregados. 3 . 5 Hay que destacar que la cuota Hilton es de carácter bilateral (asignada de un país a otro. Cabe mencionar que el resto de los países que participan en el cupo tienen diferentes definiciones de los biotipos. que deben provenir de animales que cumplan con ciertos requisitos en lo referido a su edad. criados exclusivamente con pastos. el Mercado Común Europeo desarrolló una Política Agrícola Común (PAC). Esto le otorga mayor poder de negociación a las empresas adjudicatarias. B. Los tres grupos representan sectores de donde se extraen cortes caros del animal. Del Cuarto Delantero: bife ancho sin tapa. Estados Unidos con 10. en cartones special boxes beef. La carne exportada de este cupo puede ser colocada en la UE libre de prelievos3 y con un arancel equivalente al 20%. de calidad especiales o buenas denominados “cortes especiales de vacuno”. en donde la distribución de la misma está a cargo de la autoridad apropiada de cada nación exportadora. 4 Según la reglamentación de la UE. Estados Unidos y Uruguay expresaron su oposición al proteccionismo europeo. según se presenta en la Figura 1. La medida determinada por la Comunidad se hizo efectiva hacia 1980 y Argentina fue beneficiada con una cuota anual de 5. dentro del marco de la Ronda Tokio del GATT. Australia con 5. así como también en lo relativo a su alimentación4. Argentina. 3 El prelievo es un arancel que varía dependiendo del precio.000.000 toneladas. nalga de afuera y bola de lomo. a diferencia de las multilaterales). cuadril y lomo. cuyos cortes estén autorizados a llevar la marca SC special cuts. Es aplicado por la UE a las importaciones que provienen de otros países. constituyendo una opción atractiva por los ingresos potenciales y proporcionando los incentivos necesarios para entrar en el mismo.
conformaron 12. 7 En 2002. pero se estabilizó en 28. se determinó un monto de 7. para compensar los envíos frustrados por la crisis del brote de 6 Esta compensación se da a raíz del incremento de los aranceles comunitarios sobre sus productos oleaginosos. 7 Es importante mencionar que desde el período de 1997 los ejercicios ganaderos para la adjudicación de la cuota Hilton comprenden desde el primero de Julio hasta el 30 de Junio en cada año. al la vez que nuevas naciones se fueron sumando al reparto del cupo de cortes de calidad. que generó ventajas consideradas ilegales en el marco del GATT.000 toneladas. Posteriormente la cuota sube a 17.500 Tn adicionales a causa del ingreso de Grecia a la Comunidad. Por su parte. Se llegó a un máximo de 32. se recibió un adicional extraordinario y por única vez de 10. como lo ilustra la Figura 2.000 toneladas por año.000 toneladas en la actualidad. el monto de cuota asignado a Argentina fue ascendiendo en el tiempo hasta llegar a 28.000 toneladas.000 iniciales. que sumadas a las 5. 19 96 /1 99 7 19 98 /1 99 9 20 00 /2 00 1 20 02 /2 00 3 20 04 /2 00 5 19 80 19 90 19 92 19 82 19 84 19 86 19 88 19 94 4 .625 toneladas en 1994 por compensación por oleaginosas6.500 Tn. esta vez por el ingreso de España y Portugal. Evolución de la cantidad total de cuota asignada a Argentina Toneladas asignadas 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 Período Figura 2 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SAGPyA En 1983.Distribución Mundial inicial de cuota Hilton 24% Argentina Australia Uruguay Estados Unidos 47% 24% 5% Figura 1 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SAGPyA La cantidad de cuota concedida a los diferentes países fue creciendo con el paso del tiempo.
000 Tn excepcionales. lo que constituye un mercado muy atractivo si se lo compara con los montos menores que se obtienen por la exportación fuera de la cuota. La Figura 4 presenta la evolución del precio por tonelada de carne de cuota desde el año 1980 hasta el año 2005. el país más beneficiado con cuota. lo cual representa -dependiendo el año. además de la sobreoferta debido a la compensación de 10. Vemos como Argentina constituye en la actualidad.000 dólares. C. Tal como se ha mencionado.000 a 8. Esto se expone en la Figura 5. supera significativamente al promedio del resto de los cortes Hilton. correspondientes al período 1997-2005. con series mensuales de precios FOB. Si desagregamos la evolución del precio promedio de cortes de calidad. también en 2002. 2004). a lo que se le adhiere un derecho específico de 303 euros por 100 kilogramos (que representan prácticamente un 100% en equivalente ad valorem. Posteriormente. los precios FOB rondan los 7. salvando la caída experimentada entre el 2001 y 2003. vemos que la media del conjunto de tres cortes como el lomo. la cuota volvió a estabilizarse en 28.000 dólares por tonelada. mientras que el arancel actual extra cuota para carnes enfriadas es del 12. Para el período 1991 – 2004. por los mismos motivos.600 y los 10. A partir de 1995. bife angosto y cuadril. 5 .000 toneladas/año. El mercado El precio (valor FOB) por tonelada promedia los 7. De las Carreras. Distribución Mundial actual de la cuota Hilton 20% Argentina 1% 9% 47% Australia Uruguay Brasil Nueva Zelanda 11% 12% Estados Unidos y Canadá Figura 3 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SAGPyA Resulta interesante contrastar la distribución actual con la inicial.000 dólares. que obedecen a causas contingentes como las vedas por fiebre aftosa en 2001 y 2002. con una participación del 47% del cupo total otorgado por la UE.750 toneladas distribuidas según se muestra en la Figura 3.8% ad valorem. la tarifa aduanera para los cupos tarifarios Hilton es hoy del 20%. Durante la década del ´90 los valores oscilaron entre los 7.entre un 100 y un 170 por ciento más que los precios promedio de los restantes rubros de exportaciones de carne.aftosa del período 2001/2002. la asignación mundial total es de 57.
000 0 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SAGPyA Evolución del precio por tonelada de los cortes Hilton 12.000 2.000 6.000 4. Bife Angosto y Cuadril Resto de Cortes Promedio 7 Cortes Figura 5 6 .000 4.000 Precio (u$s/tonelada) 8.000 2.000 Precio (u$s/ton) 8.000 En eM 97 ay -9 Se 7 p9 En 7 eM 98 ay -9 Se 8 p9 En 8 eM 99 ay -9 Se 9 p9 En 9 eM 00 ay -0 Se 0 p0 En 0 eM 01 ay -0 Se 1 p0 En 1 eM 02 ay -0 Se 2 p0 En 2 eM 03 ay -0 Se 3 p0 En 3 eM 04 ay -0 Se 4 p0 En 4 eM 05 ay -0 Se 5 p05 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SAGPyA 19 94 19 95 /1 99 19 6 96 /1 99 19 7 97 /1 99 19 8 98 /1 99 19 9 99 /2 00 20 0 00 /2 00 20 1 01 /2 00 20 2 02 /2 00 20 3 03 /2 00 4 Período 19 91 19 92 19 93 Figura 4 Lomo.Evolución del precio por tonelada de cuota 10.000 6.000 10.
D. El ranking continúa con Holanda. La entidad facultada otorga a cada frigorífico el derecho para exportar una parte de la cuota. técnicos del país de destino realizan un monitoreo.000 dólares por tonelada para ambos períodos. Como resultado de los controles. Ganadería. La estimación se realizó comparando el precio por tonelada de Carnes Frescas dentro y fuera de la cuota. hasta 1991. Pesca y Alimentación (SAGPyA). consignatario.En lo que se refiere a la demanda. la lista de compradores la encabeza Alemania. Mientras en la Junta las decisiones eran tomadas por un directorio en donde intervenían todos los sectores de la cadena de la carne (productor. Con estos valores. Si se exportan cortes de alta calidad a la UE bajo definición Hilton. atestiguando la calidad del cupo. 7 . De esta manera se pueden establecer categorías comparables y estimar la renta generada por el cupo. adquiriendo alrededor del 75% de los cortes de calidad. Posteriormente la función fue desempeñada por la sucesora. ambos expresados en dólares F. lo cual resulta en un precio neto menor al recibido por exportar dentro del cupo. la UE exige que los vendedores sean determinados por una entidad que pueda ofrecer las garantías necesarias para que el acuerdo se lleve a cabo correctamente. Cabe destacar que Argentina es el principal proveedor de Alemania luego de la propia UE. los controles. respetando los países compradores de Cortes Hilton. al llevarse a cabo el embarque. se estima una renta potencial que varía entre 86 y 79 millones de dólares por año. De esta manera. La planta frigorífica se encarga de la tipificación según las normativas correspondientes y del envío a su cliente. la lista de vendedores varía en función del cumplimiento de la reglamentación vigente. resume los resultados obtenidos. se presenta la opción de exportar por fuera del cupo pagando los aranceles adicionales determinados por la PAC. la Junta Nacional de Carnes (JNC) fue la encargada de la distribución interna y la certificación correspondiente. Los precios promedio de los Cortes Hilton superan significativamente a los valores obtenidos por la exportación de Carnes Frescas en aproximadamente unos 3. con un 10%. Si bien existe exportación de Carnes Frescas a múltiples destinos. Renta El acceso a exportaciones dentro de la cuota implica un importante diferencial de precio por tonelada de carne que genera una renta para las empresas que logran parte del cupo.B. organismo dependiente de la SAGPyA. a ser producida en un establecimiento determinado. las cantidades y calidad pautados. la Secretaría de Agricultura. Reino Unido con un 6%. emite el Certificado de Autenticidad. Para el cálculo se tomaron los precios promedio anuales de los Cortes Hilton y las Carnes Frescas. industria). Así. en el nuevo organismo están sujetas a mayor discrecionalidad política por no contar con el directorio de representantes. y controlando que cada frigorífico cumpla con el monto de cupo que se le asignó. En esta sección se presenta una estimación de la renta para los años 2004 y 2005. El Cuadro 1. A su vez. el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA). 8 Por el lado de la oferta. los precios promedio presentados a continuación refieren a valores y cantidades exportados a la UE. Bélgica con 3% y otros países de la Unión representando un 6% en conjunto.O. respetando el acuerdo. 8 Los porcentajes de cada país corresponden a la colocación promedio durante los períodos 1994/2004.
889 86. Nuevas Plantas y por último Productores. según la cantidad de cabezas que posee una provincia. Personal Ocupado. Premio por Valores Obtenidos: recompensa valores obtenidos en u$s/Ton. la autoridad nacional competente es la encargada de determinar el criterio a seguir y la asignación de las participaciones por medio de Resoluciones Técnicas. Las Resoluciones emitidas cambiaron en forma sistemática a lo largo del tiempo. sin importar el volumen de la cuota sino su calidad. Santa Fe). En total estos criterios fueron nueve: Mercado Interno y Nuevos Productos. Descripción del sistema de distribución El sistema de distribución está conformado por una combinación de criterios que consideran diferentes variables.163 2. Como la cuota es un convenio bilateral que delega la capacidad de reparto al país beneficiario.129.030 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SAGPyA E. Mínimo Igualitario: premia a los establecimientos medianos y pequeños que habilitan una fábrica para exportar. 8 . Mínimo Igualitario.970 4. Situaciones de Excepción: otorga un porcentaje para cubrir situaciones especiales. sin discriminar los trabajadores que no trabajan exclusivamente para la cuota. Córdoba y La Pampa) resultan más beneficiadas que las provincias con situación opuesta (ej. Cada cambio de norma de asignación respondió criterios que se fueron teniendo en cuenta en cada caso.845 Cuadro 1 2005 (US$/ton) 7.052 4. Las provincias con pocas plantas y muchas cabezas (ej.134.2004 (US$/ton) Cortes Hilton (US$/ton) Carnes Frescas (US$/ton) Diferencia (US$/ton) Renta (US$) 7.976 79.994 2. Regionalidad. Personal Ocupado: se pondera la asignación de cuota según la cantidad total de operarios de cada planta. Premio por Valores Obtenidos. Regionalidad: distribuye igualitariamente una porción de cuota entre las plantas frigoríficas. Past-Performance. Situaciones de Excepción. Cada uno de ellos premia con un porcentaje de cuota Hilton y hace referencia a los siguientes conceptos: Mercado Interno y Nuevos Productos: fomenta el desarrollo del mercado interno para nuevos productos exportables.
Nuevas Plantas: premia a la empresa que solicite un porcentaje de cuota si adquiere o construye una planta durante el ciclo previo a la distribución y que cuente con habilitación para exportar a la UE. Personal Ocupado. así como también a si refería a exportaciones a todo destino incluyendo. la cantidad de años a tener en cuenta para su aplicación. incluyéndolos de esta forma. En el ámbito de la disuelta JNC. Evolución del sistema de distribución de la cuota Hilton 100% 90% 80% 70% Productores Nuevas Plantas Situaciones de Excepción Personal Ocupado Regionalidad Premio por Valores Obtenidos 19 94 19 96 /1 99 7 19 98 /1 99 9 20 00 /2 00 1 20 02 /2 00 3 20 04 /2 00 5 Porcentaje 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 19 86 19 88 19 84 19 90 19 92 Mercado Interno y Nuevos Productos Mínimo Igualitario Past-Performance Año (Período Hilton) Figura 6 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SAGPyA El directorio se disuelve cuando comienza el periodo de la SAGPyA y las resoluciones sobre la asignación toman un carácter más político. El porcentaje se deduce del criterio de PastPerformance. Productores: otorga un porcentaje a los emprendimientos o grupos de productores y/o asociaciones de criadores. el PastPerformance es la variable más importante. que conformaban la dirección del organismo y deliberaban cada puesta en marcha de un nuevo criterio. Regionalidad y Nuevas Plantas. Mercado Interno y Mínimo Igualitario. en dólares sobre valores FOB. con una participación menor de Premios por Valores Obtenidos. las variables más preponderantes en cada sistema diseñado fueron Past-Performance. El diseño de cada normativa obedeció en gran medida a la presión de actores con intereses particulares. durante el período de vigencia de dicho organismo. Es un criterio que varió respecto a los cortes y valores ponderados. los cortes Hilton. 9 .Past-Performance: tiene en cuenta los antecedentes de exportación de cada adjudicatario. Como se puede observar en la Figura 6. como parte relevante de la cadena. Desde entonces hasta la actualidad. los frentes de intereses venían de todos los sectores de la cadena de la carne. o no. El saldo restante del porcentaje se divide entre Productores. Situaciones de Excepción y Regionalidad.
Asociación de Productores Exportadores Argentinos (APEA). Esta situación se agudizó particularmente en el año 2003. Algunas empresas que intentan mantener. y que el conjunto de derechos 10 . y cada sector presiona para obtener un mayor porcentaje de renta. sino dirigidas a maximizar su chance de obtener una participación de la cuota. Krueger. Asociación Argentina de Hereford. una asignación discrecional decidida por la autoridad administrativa determina incentivos para que los actores destinen recursos a actividades no directamente productivas. 1965. Cámara Argentina de Productores de Carne Vacuna (CAPCV). Cada cambio de criterio genera ganadores y perdedores. Por los intereses del primero se presentan: Sociedad Rural Argentina (SRA). El grupo de la industria frigorífica está conformado por: Argentine Beef Consortium (ABC). diferentes grupos trataron de afianzar sus intereses en el reparto de la misma. estableciendo entonces una relación entre el intercambio y los derechos de propiedad. Confederación Intercooperativa Agropecuaria (CONINAGRO). Federación Agraria Argentina (FAA). Asociación Argentina de Criadores de Shorthorn y Asociación Bradford Argentina. Los problemas de un sistema de distribución en donde los derechos de propiedad no están claramente definidos y en donde los costos de transacción son elevados. 1974). La inestable y conflictiva evolución del sistema de distribución muestra la ausencia de reglas de juego claras y estables. Asociación de Criadores Angus. Grupos de Interés A lo largo de la historia de la cuota. Asignación de la cuota y derechos de propiedad A. frigoríficos y gremios presionan por las asignaciones que toman en cuenta las variables de Productores y/o Regionalidad. En este sentido. prorrogar u obtener derechos sobre la cuota recurren a los tribunales solicitando recursos de amparo. por lo que las transacciones se observan como intercambios de derechos de propiedad entre los agentes económicos. Past-Performance y Personal Ocupado respectivamente. frigoríficos y gremios. Demsetz (1967) por otra parte. Dentro del espectro de actores. cuando el 53% de la cuota se encontraba bajo algún tipo de conflicto legal y fue finalmente asignado a través de decisiones judiciales. ocasionan costos en términos de eficiencia. Marco Conceptual La literatura reciente ha dado mayor relevancia al estudio de cuestiones tales como los derechos de propiedad y los costos de transacción como determinantes de la eficiencia de los sistemas económicos. lo que se conoce en la literatura como actividades de rent seeking (Olson. Confederaciones Rurales Argentinas (CRA). Es decir. afirmando que en las transacciones se intercambian derechos privados o públicos. Federación de Industrias Frigoríficas Regionales Argentinas (FIFRA). Por los gremios. En términos generales los productores. responde la Federación Gremial del Personal de la Industria de la Carne. Coase (1937. dentro de cada unos de ellos.F. Cámara Argentina de Industrias Frigoríficas (CADIF). 1960) define a las transacciones como derechos a realizar diferentes acciones. se distinguen tres grupos que pertenecen al plano no gubernamental. hace énfasis en lo referido a los derechos de propiedad y la organización económica. Asociación Argentina de Brangus. que representan intereses de productores. según la ocasión. Las posiciones sobre los criterios a seguir son heterogéneas entre los grupos y. Unión de la Industria Cárnica Argentina (UNICA) y la Cámara de la Industria y Comercio de Carne y derivados de la República Argentina (CICCRA). III. se ha sumado a la escena la presencia de la justicia a través de lo que se ha denominado la judicialización del cupo Hilton. En los últimos años. El mecanismo de asignación y el funcionamiento del mercado de la cuota Hilton es un caso interesante desde el punto de vista de este enfoque teórico.
De esta manera. La idea es encontrar una estructura de derechos de propiedad eficiente que lo permita. argumentando que las mismas imprimen un marco para el intercambio y determinan a la vez los costos de las transacciones. se produce un intercambio de dos (o más) conjuntos de derechos adjudicados a los bienes respectivamente. mejor desempeño económico. por ende. representan intercambio de derechos a desarrollar diferentes acciones. han dado cuenta de la importancia del estudio de los costos de transacción. se sitúa a los derechos de propiedad como claves en la organización y desempeño de los mercados. los costos de llevar a cabo las transacciones. Las transacciones que se llevan a cabo. En necesario mencionar que. y el derecho a cambiar la forma o sustancia de un activo (Furubotn y Pejovich. reivindica el papel de las instituciones como herramientas fundamentales para generar orden y delimitar las interacciones humanas. reconociendo que estos costos son la razón principal por la cual los mercados competitivos no siempre se comportan eficientemente.que se transfiere determina el valor de mercado de los bienes o servicios que se transan. la teoría económica considera comúnmente a los derechos de propiedad como la capacidad de elegir o adoptar una decisión referente a un bien o servicio. En tal sentido. a mejor nivel institucional. protegiéndolo por eventuales interferencias de terceros. y las contribuciones de North (1990) y Williamson (1985. 1974). decidir sobre su uso). también se trata el tema de derechos de propiedad y origen de la firma. De esta forma. Los derechos de propiedad establecen quién es el propietario legal de un recurso y determinan la forma en la que puede utilizarse. a pesar de las diferencias existentes con la legislación. los distintos autores están de acuerdo que cuando se realiza una transacción en el mercado. 11 . de manera que complemente el funcionamiento del mercado. En otras palabras. La propiedad estipula un conjunto de derechos sobre los recursos que posibilitan al acreedor el libre ejercicio de estos activos. el derecho a apropiarse de los rendimientos de un activo (usus fructus). Pero no es el bien en sí lo que se posee. En relación con los derechos de propiedad podemos entender los costos de transacción como los costos de transferir. North (1990). poseer un activo implica residualmente derechos de control (o sea. En paralelismo con la física. los costos de transacción son las fricciones del funcionamiento de un sistema. sino un conjunto (o porcentaje) de derechos al uso lo que pertenece a un individuo. estudiando el concepto de apropiación y su limitación por derechos de propiedad. En Demsetz y Alchian (1972). En economía se los ve como los costos de administración del sistema económico (Arrow. Los trabajos Coase (1937. 1996). Los mismos se dividen generalmente en: el derecho al uso de un activo (usus). en tanto los costos de las mismas están relacionados con el marco institucional y legal en el que se desempeñan. 1969). Los argumentos coasianos típicos proponen que al no haber una especificación adecuada de los derechos de propiedad. siendo el valor de cada conjunto de derechos lo que determina el precio de lo transado. 1960). La performance del sistema económico depende en gran medida de una definición apropiada de los derechos de propiedad y su vigencia a través del tiempo. se producen costos de transacción eventualmente evitables. menores costos de transacción y. Esta literatura hace hincapié en que la definición de los derechos de propiedad es relevante para la eficiencia económica. En este sentido. de establecer y mantener estos derechos a través del tiempo.
gov.B. sujeta a las presiones ejercidas por los representantes de la cadena que formaban parte del organismo de control. observamos que el criterio a seguir se alteró catorce veces. toda la cadena estaba representada: productores. En este sentido. sino que la discrecionalidad fue la norma. las principales modificaciones señaladas arrojan un promedio de menos de dos años de duración para cada sistema. Ninguna asignación se mantuvo inalterada y por lo general el sistema no adoptó un criterio de eficiencia. Por ello es importante considerar en el análisis la inestabilidad del sistema de distribución. se distribuyen derechos (y obligaciones) a exportar una cierta cantidad de cuota. las intromisiones judiciales y la discrecionalidad para ilustrar los inconvenientes de una inadecuada e incompleta especificación de derechos de propiedad. 9 Como se mencionó antes. i. Si bien hubo además otros cambios menores que perturbaron el sistema. Inestabilidad Si repasamos la legislación. el sistema de distribución de la cuota Hilton fue eje de controversias. salvando modificaciones de menor incidencia. cuando se dictó la Resolución J-68. Resolución J-68 J-221 J-227 J-248 J-3 J-160 220/1992 1210/1992 2327/1994 443/1997 198/1999 914/2001 186/2002 113/2004 Período de vigencia 1980-1984 1984 1985 1986 1987-1989 1990 1991 1992 1993 1994-1996 1997-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2004-2008 Organismo de Control JNC JNC JNC JNC JNC JNC JNC SAGPyA SAGPyA SAGPyA SAGPyA SAGPyA SAGPyA SAGPyA SAGPyA Cuadro 2 Fuente: Elaboración propia en base a información legislativa nacional de www. Desde ese año la legislación se alteró ocho veces dentro la jurisdicción de la SAGPyA.9 Posteriormente. A este escenario se le sumó la mencionada judicialización de la cuota. a lo largo de los 25 años de existencia del cupo tarifario. este organismo modificó en seis ocasiones el criterio de distribución. consignatarios e industria. Análisis del sistema de asignación Desde sus comienzos.un mecanismo direccionador de recursos.ar Hasta 1984. que determinó fallos a favor de firmas en condiciones económicas apremiantes con la finalidad de que se le asegure un porcentaje del cupo tarifario. se le otorga a cada firma adjudicataria la capacidad de control del uso de un derecho que va a incidir en sus decisiones económicas. Las alteraciones del régimen de reparto fueron constantes y respondieron a muchas causas.infoleg. en ese momento la JNC. La reglamentación de la distribución constituye -en términos económicos. Mediante la misma. consecuencia de una creciente tendencia a iniciar acciones legales. no existía reglamentación sobre la distribución del cupo y se asignaba el mismo sin normativa oficial. El Cuadro 2 resume los cambios. hasta 1991. 12 .mecon.
ii. obligan a disponer una cantidad de toneladas de cuota que fijan de manera arbitraria. reemplazando así. Por otro. En general los fallos se refieren a la adjudicación de la cuota y no a la certificación del envío. El magistrado entonces dicta una sentencia de amparo a favor de la empresa. cada planta debe cumplir con las obligaciones pertinentes. fallar con respecto a la adjudicación representa un problema mayor. se premia a firmas que por si solas no pueden mantenerse en el mercado. Discrecionalidad Como se expuso más arriba. el criterio de distribución es volátil y en muchos casos ambiguo. El problema se manifiesta en la medida que estos porcentajes corresponden a firmas que están lidiando con procesos de concurso o quiebra. Por un lado. Eventualmente. implican ineficiencias e implican pérdidas de excedentes. Sin embargo. adjudicar o prorrogar porcentajes de cuota a diferentes plantas frigoríficas. mientras que el porcentaje de cuota que no se exporta produce una pérdida de reputación que puede afectar a otras empresas iii. sus reales posibilidades de producción y aptitudes para poder cumplir con la totalidad del cupo que se le asigna. argumentando que cada caso nuevo tiene en cuenta distintas consideraciones a las aducidas en los fallos de la Corte. las facultades de la SAGPyA. y con anterioridad cada ejercicio ganadero. exportando en tiempo y forma. la justicia fue cobrando protagonismo en el reparto del cupo. Las medidas cautelares que se logran en los tribunales tienen el fin de mantener. generando más fricciones en el sistema. las presiones de los diversos actores generaron un sistema distributivo que sigue criterios que poco tienen que ver con la eficiencia económica. tal vez por ineficiencias o mayores costos marginales de producción. desde principios de la década del ´90. la que falló en contra de la asignación de cuota por los magistrados. Esto se debe a que los jueces. lo que sucede es que los jueces la adjudican y mantienen declarándola inalterable por varios años. el que resulta de difícil ejecución si una planta se encuentra en una situación financiera poco sólida o si las reglas de juego cambian repetidamente. “Judicialización” Como se mencionó previamente. El accionar judicial invade las competencias de las autoridades administrativas sin estar en condiciones adecuadas para evaluar las características del establecimiento por el cual fallan. las modificaciones discrecionales de los sistemas introdujeron alteraciones conceptuales relevantes que incluyeron retroactividades y falta de transparencia. por medio de las medidas cautelares. De este modo. realizadas a costos mayores que potenciales competidores. 13 . lo que genera potenciales conflictos y eventualmente permite la apelación a la vía judicial. Sin embargo. algunas firmas no llegan a cumplir con los compromisos de exportación. El incumplimiento debería concluir con la caducidad o suspensión de su parte de cuota. porque los controles de los requerimientos técnicos son monitoreados en una primera instancia por el SENASA (que emite el Certificado de Autenticidad de cada envío) y posteriormente por inspectores de los países importadores. 10 Cabe mencionar que en dos ocasiones llegaron apelaciones a la Corte Suprema de Justicia de la Nación. fundamentando que es en defensa de los derechos de la masa de acreedores o empleados. los fallos judiciales han implicado una disminución de las potestades de las autoridades competentes. Sin embargo estos fallos no sentaron precedente y la proliferación de medidas continuó. Al ser beneficiada con una porción del cupo. Así. Las exportaciones de estas firmas. sin tener en cuenta si en ese lapso cada empresa habrá de cumplir con los requerimientos.10 Es importante destacar que la exportación de cupos Hilton es un negocio que requiere de capacidad operativa y previsibilidad.
con lo que el clima de negocios resulta poco creíble y responsable para la contraparte importadora. en este trabajo proponemos una interpretación à la Coase de los problemas que se generan en torno al sistema actual de distribución de la cuota. Para analizar empíricamente la incidencia de los costos de transacción. 11 14 . se plantea el problema de la medición y cuantificación. podría ahorrar estas pérdidas y evitar los problemas mencionados. Tal como se mencionó. tanto interna como externamente (como ocurre con las firmas compradoras europeas). Por esto. En 2005 el sistema pasó a ser administrado por la ONCCA (Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario) y el nivel de conflicto disminuyó al mismo tiempo que se realizó una asignación más ordenada de la cuota. se establecen derechos a exportar que están sujetos tanto a variabilidad de las reglas (cambios en el criterio de distribución). y estudiarán las potenciales ineficiencias de un sistema institucional que genera importantes costos de transacción. Al mismo tiempo. Análisis económico de la asignación de cuotas A. pues la confianza y la reputación se construyen en el tiempo y en la medida que los contratos se respetan. La estimación de las pérdidas de eficiencia por esta vía. Coase (1960) señala la relevancia de los costos de transacción y su relación con los derechos de propiedad. Costos asociados al sistema de distribución Siguiendo la literatura de costos de transacción y derechos de propiedad. El sistema legal afecta los costos de transacción. argumenta que el objetivo de un sistema legal es establecer patrones de derechos que generen transacciones eficientes. Una adecuada definición de los derechos de propiedad que tienda a minimizar los costos de transacción. establecer derechos de propiedad bien definidos. el método de asignación de cuota ha fallado sistemáticamente por seguir un mecanismo que no responde a criterios de mercado. Desde una perspectiva económica. que demanda el cumplimiento de las obligaciones contraídas y la debida calidad de los productos comprados. Es por ello que un reordenamiento del sistema. resulta en eficiencia en el mercado. Estos problemas se traducen en un sistema con costos de transacción elevados y con consecuentes reducciones de bienestar por pérdidas de eficiencia. En este sentido. IV. que muchas veces terminan con el incumplimiento de sus contratos. Es decir. En las secciones siguientes se presentará un análisis teórico de los aspectos económicos asociados con la asignación de la cuota. Como el período de adjudicación del cupo Hilton dura un año (al año se asigna nuevamente). por lo que la finalidad del mismo es minimizar la incidencia de estos costos. sin un criterio de eficiencia económica para la asignación de los derechos. sin una correcta planificación desde el comienzo se producen cuellos de botella en las plantas. el sistema continúa siendo en esencia discrecional. como a acciones de oportunistas que buscan una renta potencial en el sistema (actores que buscan parte de los beneficios del cupo realizando actividades no directamente productivas o de rent seeking).11 Una respuesta económica a estos problemas. supone un relevamiento de datos en muchos casos de disponibilidad limitada o una investigación por medio de una metodología de casos. las firmas exportadoras cambian frecuentemente.La inseguridad jurídica ha puesto muchas veces en duda la credibilidad del sistema. mediante un sistema que asigne de manera eficiente los recursos. Sin embargo. pues la actividad productiva demanda tiempo para su organización y administración. el negocio de exportación de carnes de alta calidad necesita continuidad y certidumbre. el caso de la cuota Hilton resulta ejemplar ya que. sería la determinación de reglas claras y estables en el tiempo. como estudiamos a lo largo de las secciones anteriores.
B. representa las exportaciones intracupo. de QTRQ en adelante. El más bajo de 0 a QTRQ. Dadas estas condiciones. se importaría Qt. pues el plano de las decisiones políticas sobre la administración y distribución. 1999). se realizan desde la perspectiva del importador (por ej. La Figura 7 expone como funcionan las TRQ en el análisis básico. las tareas de administración y distribución. Desde un enfoque económico. En general. en cambio. Esto es. pues se pueden seguir exportando unidades adicionales si se paga el arancel extracupo. cobra importancia en la medida que varios intereses compiten por la apropiación de una parte de dicha renta. Técnicamente. una demanda que pasa dentro del segmento vertical en el cual se paga un derecho aduanero y la cuota es efectiva (desde Pt hasta PT). es una tarifa en dos escalones. Esto es. en el caso Hilton es del 20% ad valorem). se determina un precio PTRQ y se importa la totalidad del cupo QTRQ. la cuota Hilton pertenece al conjunto de las restricciones al comercio denominadas TRQ o Tariff Rate Quota. Como vimos anteriormente. 15 . en el caso Hilton. El problema se transforma en encontrar cuál es la mejor forma de racionar. se pondrá énfasis tanto en la distribución como en el volumen de la renta determinados por el cupo. Los dos tramos son unidos por una línea vertical al nivel del cupo. Sin embargo. Aquí. Con esto no se limita la exportación como en el caso de los cupos regulares. se aplica un arancel intracuota t a las primeras unidades exportadas (como vimos. las exportaciones por fuera del cupo posibles a un precio PT. 12 Sin embargo. Las unidades importadas por fuera del cupo están sujetas a una tarifa adicional T (derechos ad valorem más los derechos específicos). se podrían importar más unidades si el cupo no fuera efectivo. desde el punto de vista del país importador. corresponden al país exportador. Skully. El más alto. alcanzando el mismo resultado que las cuotas tradicionales.12 El precio de libre comercio es P*. 13 Se supone que cada exportador tiene una unidad de cupo para exportar. La curva de oferta efectiva consta de dos tramos horizontales. Los análisis más frecuentes de eficiencia en la asignación de TRQ. si sólo se aplicara el arancel t (que determina Pt). como ocurre en el caso Hilton. a precio Pt. El caso Hilton resulta interesante desde este segundo enfoque. Se supone. si bien es una cuota de importación. las investigaciones sobre el tema se concentran en la determinación del volumen de comercio y no así en las rentas. Existen QTRQ unidades se deben racionar entre Qt importadores potenciales13. si el arancel T es demasiado alto puede resultar prohibitivo. mientras que en nuestro caso estamos interesados en la óptica de la oferta exportadora. con lo que la tarea de la administración del cupo cobra relevancia. Análisis económico de los cupos de importación En esta sección presentamos un análisis básico de bienestar en presencia de cuotas. Aquí aparece una cuestión central: el racionamiento de la renta.
En el primer caso. Excedente A+B+C+D+E+F A+B+D A Recaudación No existe C+E C Pérdida de Bienestar No existe F D+E+F Libre Comercio Tarifa Simple TRQ Cuadro 3 En condiciones de libre comercio se alcanza el óptimo. tarifa simple (sin cuota. el precio se eleva a Pt. Con una tarifa simple t. producto de la suma de las áreas debajo de la curva de demanda. Análisis de Bienestar Consideremos las implicancias sobre el bienestar en los casos de libre comercio. con QTRQ unidades de importación en total. como no existe cupo. Por último. Los tres casos tienen diferentes implicancias en lo que refiere al excedente del consumidor. la cantidad es Q*.Figura 7 C. mientras que la cantidad importada cae a Qt. De los dos escenarios restantes. la presencia de TRQ determina un precio que sube aún más a PTRQ. sin recaudación ni pérdidas de bienestar y con el mayor excedente. remitiéndonos al grafico anterior. y una cantidad todavía menor debido a que opera cupo. la recaudación del gobierno y la pérdida de bienestar por las restricciones al comercio. el precio resulta P* y. que limite la cantidad importada) y TRQ. se deduce que la tarifa simple es mejor 16 . El Cuadro 3 las resume.
El segundo implica que se construya un esquema de tarifa equivalente que limite el comercio al nivel del cupo. el ranking en términos de eficiencia es el siguiente: 1. la renta es producto de racionar QTRQ unidades de importación entre Qt unidades demandadas a tal fin. los cuales juzgan si las TRQ están correctamente administradas. Remate o Subasta: es la mejor opción factible.16 El primer criterio se comprueba básicamente de manera contable. mayor recaudación (C+E > C) y menor pérdida de bienestar (F < D+E+F). ¿lo permitieron las condiciones de mercado? 16 De acuerdo con el Artículo XIII del GATT.resultado que la TRQ en términos de bienestar. dado que deben enfrentarse posibles comportamientos de rent-seeking por la propiedad común de los recursos. que son siete: Tarifa Aplicada. si no se cumplió. para tener una referencia sobre las participaciones de cada oferente. se asemejan lo más posible a lo que obtendrían con la ausencia de tales restricciones. párrafo 2. El primero hace referencia al cumplimiento total del cupo si las condiciones de mercado lo permiten. La simple presencia de la renta ocasiona problemas de asignación de los derechos a importar. Promedio Histórico (o pastperformance en el caso Hilton). el autor tiene en cuenta dos criterios subyacentes al GATT. otorgada por Agencias Estatales. El criterio implica cumplir con las dos preguntas siguientes: ¿se cumplió la totalidad del cupo? Y. mejor será el sistema distributivo y más eficiente la asignación. Como se ha dicho. sesgando el comercio. Ranking de métodos de racionamiento Skully (1999) analiza el problema de la distribución de la renta de las TRQ y establece un ranking de los métodos de racionamiento. 14 15 GATT. pues con suerte obtienen una participación y dejan de lado a los productores de menos costo. First Come First Served (FCFS). a si las participaciones de mercado de las partes implicadas en la distribución del cupo. Para esto considera los principales métodos de administración de cuotas que registra la OMC. En el caso de las TRQ. Licencia de Demanda y First-Come First-Served: introducen mecanismos aleatorios y la posibilidad de que oferentes ineficientes se queden con parte del cupo. y una cantidad QTRQ restringida porque opera el cupo. C. Ellos son: cumplimiento del cupo y distribución del comercio. mientras se obtengan resultados más cercanos a la referencia. en su Artículo XIII14. Artículo XIII. Tarifa Equivalente: es el mejor método. Grupo de Productores (Además existen combinaciones de los sistemas mencionados). tiene el menor riesgo de sesgar el comercio y de no cumplir la cuota. Para la elaboración del ranking. puesto que tiene mayor excedente (A+B+D > A). el área B representa la renta producto de una importación a precio PT. Licencia de Demanda. mientras que el precio en el mercado es de PTRQ. siendo necesaria una administración adecuada. De esta manera. Maneja los principios del mercado en el sentido que junta los oferentes de menor costo con los demandantes con mayor valuación del bien. “Non-Discriminatory Administration of Quantitative Restrictions”. Remate o Subasta.15 El segundo. pero se descarta como sistema distributivo pues no es una TRQ. 2. Según Skully (1999). con los registros que se llevan del comercio. Promedios Históricos: tiene el problema de perpetuar el status quo. Esta restricción implica posibilidades de arbitraje resultantes de la oportunidad de importar QTRQ unidades a precio P. 3. Si los costos de transacción son bajos. 17 .
las cantidades exportadas en equilibrio se reducen a QT. En este sentido. los mercados generan máximo excedente si todos los oferentes y demandantes ubicados a la izquierda de la intersección de las curvas de oferta y demanda pueden encontrarse y realizar transacciones. La cuestión es racionar de manera eficiente y de acuerdo con los principios del GATT mencionados. Entonces. es utilizar mecanismos de mercado para la administración. Es decir que la demanda es infinitamente elástica para el país vendedor. en nuestro caso PT. el precio efectivo recibido por las exportaciones extra cupo (bajo el supuesto de país pequeño tomador de precios) sería menor. mientras que en la segunda y tercera de cuasi-mercado. y los oferentes extramarginales tienen disponibilidad a transar a precios mayores que los de ese equilibrio. dadas las restricciones. Como veremos más adelante. la renta distorsiona los incentivos a la eficiencia en la medida que la oferta extramarginal ingresa al mercado. las cuestiones fundamentales son las ineficiencias que se generan por el reparto de la renta y cómo hacer para minimizarlas. 17 18 . En la primera posición se hace referencia a mecanismos de distribución de mercado. D. El precio P* es el precio recibido intracuota y el supuesto implícito en el análisis es que este precio P* en la UE se mantiene constante independientemente de las cantidades vendidas por el país oferente. Si suponemos que el precio dentro del país importador (Unión Europea) es P*.17 Sin embargo. Por último. la respuesta debe asegurar máximos excedentes. mayor el riesgo a no cumplir con el cupo y sesgar la distribución del comercio. con esto. si el país importador impone restricciones cuantitativas y aranceles extra cupo. Agentes Estatales y Grupo de Productores: son mecanismos discrecionales que se alejan de la referencia del equivalente tarifario. La principal fuente de ineficiencias en la administración de las TRQ es el desplazamiento de individuos inframarginales por los extramarginales. El objetivo sería dispersar la renta para que sólo entren al mercado los individuos inframarginales y se maximice el bienestar. la respuesta es un remate o subasta como mecanismo de administración. En términos de bienestar. ¿Qué método elegir? Volvemos a la pregunta principal.4. mientras más se desvía la administración de los mecanismos de mercado. Y la mejor respuesta para sortear el riesgo a caer en este inconveniente. Esto es. mayor es el riesgo al desplazamiento de inframarginales por extramarginales y. La Figura 8 muestra la curva de oferta (neta) de exportaciones S como función del precio P. dado este menor precio. pues si son permitidos se reducen las ineficiencias. los oferentes y demandantes extramarginales. E. se ubican a la derecha del equilibro de mercado sobre sus respectivas curvas. En este sentido. La última refiere a administraciones discrecionales. Los demandantes extramarginales tienen una disponibilidad a pagar menor que el precio de equilibrio. entonces la cantidad que el país vendedor estaría dispuesto a ofrecer en equilibrio sería Q*. En cambio. Estos son los oferentes y demandantes inframarginales. Este tema se desarrolla con más detalle en las secciones subsiguientes. Asignación de la cuota Hilton: efectos sobre la oferta de exportaciones Si analizamos el problema desde el punto de vista de la oferta de exportaciones. es importante mencionar que el ranking de métodos es relevante si no se permite el intercambio de permisos de exportar.
QTRQ deben pagar el arancel correspondiente y generan un excedente equivalente al triángulo CDF. ejerciendo presión sobre las autoridades a través de acciones no directamente productivas o de rent seeking. Existe entonces el riesgo de que desplacen a oferentes inframarginales. es que induce a todos los oferentes inframarginales a P* a entrar en el mercado. Las cantidades vendidas fuera del cupo QT . Suponemos para simplificar la exposición que por el volumen dentro del cupo el arancel aplicado es cero. si las rentas del cupo se asignan en forma discrecional y gratuita. Un desplazamiento aleatorio de oferentes inframarginales por otros inframarginales no presenta un problema de asignación. los oferentes extramarginales a PT tendrán un fuerte incentivo (la renta unitaria P*-PT) para entrar en el mercado. Sin embargo en la aplicación de las TRQ el volumen del cupo paga efectivamente un arancel que es inferior al aplicado a las cantidades fuera del cupo. la renta sería absorbida por el ingreso derivado de la venta y entonces sólo oferentes inframarginales a PT estarían dispuestos a ingresar al mercado. Si el cupo fuera rematado o asignado a título oneroso por algún mecanismo competitivo. Esta simplificación no afecta las conclusiones centrales de nuestro análisis. 18 19 . Uno de los problemas de la asignación gratuita (discrecional) del cupo. el país importador asigna al exportador un cupo de monto QTRQ que puede introducirse sin pagar aranceles. Los oferentes inframarginales a PT que no reciben un porcentaje del cupo pueden exportar fuera del mismo (o eventualmente a otros mercados). y un excedente de PTCFE. las cantidades exportadas QTRQ generan una renta por unidad de P*-PT con un valor total R. El resultado sería eficiente en términos de asignación ya que el cupo se completaría con los oferentes de menores costos marginales. representado por el rectángulo P*ACPT. Sin embargo.Figura 8 Ahora bien. Desde un punto de vista de análisis de bienestar es indiferente qué clase de oferentes inframarginales ingresan al mercado dentro del cupo.18 Entonces.
mayor será la pérdida de bienestar asociada. Si este fuera el caso. Estamos en presencia de una ineficiente asignación de recursos por uso extramarginal de los factores. 20 . En vez de adicionar valor. Si fuera posible diseñar un mecanismo para incentivar a solicitar cupo sólo a los oferentes inframarginales el resultado sería equivalente al de una solución de mercado. Esto si bien puede resultar extremo. Las resoluciones técnicas sobre la distribución no especificaron las razones de tal prohibición. La presencia de oferentes extramarginales implica entonces un desperdicio de recursos y una mala asignación económica. Independientemente del mecanismo siempre existirán incentivos a participar del reparto. si las transacciones pueden realizarse sin costos 19 El mecanismo de asignación puede ser desde el cumplimiento de determinados requisitos hasta la participación de una lotería. Los oferentes extramarginales a PT deben gastar más que PT por unidad en trabajo. la compra-venta de cuota entre firmas nunca fue permitida a lo largo de la existencia del cupo tarifario Hilton. todas las firmas inframarginales a P* tienen incentivos para postularse a recibir parte del cupo.El área por debajo de la curva de oferta S. la ganancia de la subasta es igual al área de la renta. parece razonable pensar que los extramarginales tendrán mayores incentivos en gastar recursos para recibir parte del cupo. encontramos argumentos teóricos que pueden ser útiles a la hora de las decisiones de política. En otras palabras. Si el mecanismo de asignación es por prioridad en la solicitud de cupo (First-Come FirstServed). En síntesis. se destruye valor con esta producción. podríamos suponer que una posibilidad extrema es que los primeros solicitantes sean siempre la totalidad de los oferentes inframarginales a PT. De esta forma. Sin embargo resulta difícil imaginar cómo podría implementarse esta solución en términos prácticos. un resultado en el extremo contrario sería que todos los oferentes extramarginales son los primeros en completar las solicitudes de cupo. Si la asignación se lleva a cabo por algún mecanismo diferente a una venta competitiva. Así. Por medio de una subasta. ya que de otra manera sus beneficios serían nulos.19 Las reducciones de bienestar ocurren entonces por el desplazamiento de oferentes inframarginales por parte de oferentes extramarginales. los individuos inframarginales ofrecerán un precio mayor por unidad de cupo que los extramarginales. los oferentes extramarginales deben emplear más en factores de producción para producir una unidad de producto. Sin embargo. Siguiendo a Coase. la pérdida social sería máxima ya que desplazarían totalmente a los productores más eficientes. Si el cupo se asigna en forma proporcional a cada uno de ellos. entonces no existirían pérdidas de bienestar ya que no habría desplazamiento de oferentes inframarginales por extramarginales. Más bien es un tema sobre el cual existen dudas y escasas posiciones a su favor. y los individuos que se llevan la participación del cupo son los que la valoran más. Intercambio de cuota entre empresas Por lo general. la subasta tiene la capacidad de discriminar precios como en un mercado común: diferentes individuos ofrecen diferentes precios para un único bien. remitiéndonos a la literatura de costos de transacción mencionada en la Sección II. F. capital y otros factores productivos para producir una unidad de producto con un valor de mercado de sólo PT. Por otra parte. Cuanto mayor sea el desplazamiento. representa el pago a los factores empleados para producir a cada cantidad. se excluye la fuente de ineficiencias y se lleva el objeto el que más lo valora.
) El precio (promedio) de los cortes es relativamente alto debido a las restricciones en el país importador y se designa PV. en términos de bienestar se obtiene el siguiente resultado. Para una planta cualquiera. en el que la planta 1 tiene menor costo marginal que la 2 y que la cantidad de cuota otorgada a la planta 2 es igual a la otorgada a la planta 1. Thurman y Sumner (1995) para estudiar la transferencia de derechos de producción en los mercados restringidos por cupos de tabaco en Estados Unidos. La curva de oferta total es CMT (NKCMT). Si las firmas pueden realizar intercambios. Se observa que al precio PV las dos empresas estarían dispuestas a ofrecer cantidades superiores a la cuota asignada. En los primeros tres casos se supondrá que la cantidad de cuota que se le otorga a cada firma es igual. pero los resultados no se alteran si se deja de lado. Por lo tanto. la renta de una unidad adicional de cuota es simplemente la diferencia entre PV y el costo marginal de producir una unidad de cuota adicional. en equilibrio el precio de mercado por la cuota es PT (Precio = Costo Marginal). En lo que sigue se desarrollará un modelo simple. el excedente de la planta frigorífica 1. que es la renta o beneficio por la cuota. Caso 1: Supongamos el caso expuesto en el gráfico anterior. a través del intercambio se producirá una redistribución cuyo resultado será eficiente. 21 . con lo que obtiene una ganancia de HJG.QTRQ unidades que tienen un valor de CJGB a un costo de CJHB. (Ver Figura 9. que es simplemente la suma de las dos curvas de costos marginales. Por otro lado. Si el total de la cuota QTRQ se asigna a la planta 1. con lo que la tasa de venta de cuota de mercado es PT .P1. en este caso. 20 Dado que el precio de venta dentro de la cuota supera considerablemente al precio fuera de la misma. resulta fijo a nivel PV.y los derechos de propiedad están claramente establecidos. sea cual fuere la asignación inicial de esos derechos. Si suponemos que se permite la transferencia de cuotas. para analizar los efectos económicos del intercambio de cuota entre firmas. suponiendo que de la prohibición de transferir cuotas se pasa a permitir el intercambio. resulta atractivo para las firmas poseer un derecho para su exportación. 21 En el caso 4 se levantará este supuesto. 20 21 Se supone que las plantas que poseen cuota no pueden influir el precio que. las dos ofertas cortan el nivel de la cuota por debajo del precio PV). la planta 2 vende QTRQ . Este incremento de excedente total se deriva de la producción del total de cuota a un costo marginal menor luego de la reasignación derivada del intercambio. Este excedente puede ser dividido entre el área P1GBPV. con lo que obtiene una ganancia de FHE. El excedente total del productor asociado a esta cantidad de cuota resulta el área del trapezoide NGBPV. el precio de equilibrio del intercambio de cuota es PV .2 respectivamente. plantas frigoríficas 1 y 2. La planta 1 compra q1 . Se determinarán las implicancias sobre el bienestar para distintos casos. El esquema de análisis sigue en forma estilizada el enfoque utilizado por Rucker. con i = 1. Los costos marginales (promedio) de producir cortes Hilton para cada planta están representados por las curvas CMi. El supuesto se hace para simplificar el diagrama. Separemos distintas posibilidades según la ubicación de las curvas de costos marginales. por lo tanto. y el área NGP1.PV. La cantidad de cuota total asciende a QT = 2QTRQ. La cuota se hace efectiva para ambas plantas (esto es. si se permite la transferencia de cuotas entre plantas. se obtiene una ganancia de excedente total igual a HJG + FHE.q2 unidades de valor BFEA a un precio equivalente a BHEA. Supongamos que existen dos firmas.
22 . Por lo tanto existen ganancias en términos de bienestar por el intercambio. Su curva de costos corta el precio en algún punto entre 0 y QTRQ. y sus ganancias son de HJG. Caso 3 Supongamos ahora que la firma 2 posee costos marginales tan elevados. Bajo este esquema.q2’ dado que el costo marginal supera al precio de venta PV. que no está en condiciones de cubrir toda su porción de cuota. Asumamos que se le otorga un derecho a exportar de todas formas. pues tiene costos marginales altos en relación a las empresas competitivas y queda excluida del mercado. Adquiere q1 . CJHB.QTRQ unidades de valor CJGB a un costo menor. Supongamos en q2’. su disposición máxima a ofrecer coincide exactamente con la cuota que posee. Esto significa que para que la empresa 2.q2 unidades que le representan un valor BEA a un precio de BHEA. iguales al caso anterior.Figura 9 Caso 2 Supongamos ahora que la planta 2 posee costos marginales mayores tales que la curva CM2 pasa por la intersección entre QTRQ y PV. Veamos el gráfico siguiente. El razonamiento para la firma 1 es igual al caso anterior. Este puede ser el caso en que se asigna un porcentaje de cuota a una empresa en quiebra o concurso. La planta 2 le vende QTRQ . que puede cubrir en parte dado sus costos. la planta 2 puede exportar hasta q2’ y no completa parte de su cuota pues no exporta la diferencia QTRQ . con lo que obtiene una ganancia de BHE. dado el precio PV. si no se permite la transacción de permisos a exportar. como se aprecia en el gráfico que continúa. dadas por HJG + FHE.
Figura 10 Figura 11 23 .
Figura 12 Las ganancias por el intercambio de cuota son las que siguen. Dado el precio de cuota PV. que era el excedente generado por estas cantidades antes de la venta). Asimismo. con lo que la ganancia por la transacción es NQK. Por lo tanto hay ganancias conjuntas por el intercambio y son iguales al incremento de excedente total. la firma 1 compra la totalidad de unidades que vende la otra empresa. Por su parte. El valor de la venta es EJHD. 24 . pero las compra al precio de mercado PT. vende q2’ . que estaría representado por el área GNQU. Esto es pura ganancia para la firma. La firma 1 compra q1 QTRQ1 que tienen valor de EKLD. Con esto.Veamos ahora las ganancias. Tenemos entonces dos niveles de cuotas distintos para cada firma: QTRQ1 para la firma 1 y QTRQ2 para la firma 2. El análisis se presenta en la Figura 12. con lo que gana KLJ de excedente. En principio. el intercambio genera una ganancia de excedente conjunta de KLJ + GHF y se mejora el bienestar. es decir las QTRQ .q2’ unidades por un valor de UKJE.q2 unidades de cuota que estaba en condiciones de exportar. q1 QTRQ. La firma 2 vende QTRQ2 . si está permitido el intercambio.q2 por BHFA. mientras le cuestan solo BGFA. Caso 4 Levantamos ahora el supuesto de igual cantidad de cuota asignada a cada firma. lo cual representa una ganancia neta de excedente de EHD (equivalente al triángulo más oscuro EJH. y obtiene GHF de excedente adicional. las unidades valen GNQU. la empresa 2 vende el derecho de exportación que no puede producir. a costo EKJD solamente.
Los resultados son intuitivos y se pueden hacer extensivos a un número mayor de plantas involucradas. A pesar de ello el sistema continúa vigente. centrado en el análisis de eficiencia. desde el punto de vista de la teoría de derechos de propiedad y costos de transacción. Esto es. al subastar uno o varios objetos. Asignación eficiente: remate o subasta con posibilidad de intercambio de derechos La discusión anterior puso énfasis en los costos de eficiencia del esquema de distribución de la cuota Hilton. puesto que los remates (adecuadamente diseñados) son mercados competitivos. en la medida en que se lleva el objeto o bien la persona que más lo valora. Estas ganancias se traducen en mayor bienestar para todas las firmas participantes del sistema económico que tenemos en cuenta. manteniéndose al margen de la discusión el concepto de la eficiencia y las potenciales mejoras de un sistema alternativo. La elección de un sistema u otro depende de un examen minucioso. La solución eficiente vendría de la mano de un sistema que defina claramente los derechos de propiedad. H. la asignación de la cuota implica que el Estado resigna la renta derivada de la misma y la traspasa a las empresas adjudicatarias. pues una reducción de ingresos fiscales es similar a una mayor erogación presupuestaria 25 . Técnicamente una disminución de recaudación constituye un gasto público. Al mismo tiempo. Los diseños de cada tipo de remate tienen sus particularidades y reglas. es que los resultados de las subastas son eficientes. La persistencia de un sistema discrecional en el tiempo En secciones anteriores se discutió el mecanismo de racionamiento del cupo desde un punto de vista estrictamente teórico. puede asimilarse al proceso de diseño de una política pública. la administración del sistema de distribución de la cuota Hilton ha suscitado. En este sentido una respuesta posible sería un remate o subasta de los derechos. desde su creación. En todos los casos se registran ganancias si se permite la compra-venta de permisos de exportación. subastas de Primer Precio y de Segundo Precio. De acuerdo con la discusión presentada en la sección anterior. así como también sobre los problemas de implementación que. La idea. mediante un nuevo diseño de los sistemas legales. G. Entre los más importantes podemos mencionar cuatro: la subasta Inglesa. ya que es recaudación que deja de ser percibida. de esta forma se aseguraría eficiencia en la asignación y maximización de los excedentes económicos. la Holandesa. generando pérdidas eventualmente evitables bajo un sistema alternativo. el diseño de subasta debería complementarse con el desarrollo de un mercado para el intercambio de derechos sobre la cuota Hilton. puede ser visto como un costo fiscal. Más allá del detalle en cuanto a la elección del método de subasta. Esto es. Resulta clara la evidencia teórica en cuanto a las ineficiencias relacionadas con las asignaciones discrecionales. La elección de un sistema de distribución y los criterios a utilizar. Los mecanismos de subastas son variados y están gobernados por diferentes diseños institucionales. En este sentido. Los criterios empleados a lo largo de la historia de la distribución están sujetos a los problemas tratados. Lo relevante es que este tipo de salida posibilita un diseño institucional que respeta los derechos de propiedad. claramente establecida en la literatura. a través de reglas de distribución que determinan el direccionamiento de recursos según un sistema de precios. Como vimos. estos costos pueden minimizarse por la vía institucional. que tenga en cuenta las peculiaridades del mercado. la propuesta de utilización de un diseño institucional que incorpore mecanismos de mercado y una adecuada definición de los derechos de propiedad es central para mejorar la eficiencia del reparto de la cuota.
promoción y desarrollo territorial. 22 Un punto adicional es que esta erogación implícita es extra-presupuestaria. Mientras tanto. ¿de los frigoríficos exportadores?).(Porto et. consecuentemente. observamos que se mantiene el sistema discrecional con argumentos ambiguos o poco claros. El denominado Proceso de Formación de Políticas (PFP). Los cambios mencionados no obedecen a la adaptación de la norma a nuevas condiciones exógenas (adaptabilidad). cuál es el interés público en este caso no está claramente definido y. De acuerdo con Stein y Tommasi (2005). la resolución asigna la renta de la cuota mediante la fijación de pautas. Estas variables inciden en la capacidad de una política para generar mayor bienestar. dependen del comportamiento de equilibrio de los actores políticos en el juego de la formulación de las mismas. adaptabilidad. asignaciones de cuota a empresas que no cumplen los requisitos sanitarios o comerciales para exportar a la UE). Se considera que las características de las políticas públicas. Sin embargo. 1991). el centro del estudio ha sido el tema de eficiencia. 26 . para analizar la calidad de las políticas públicas es conveniente caracterizar algunos aspectos clave de las mismas: estabilidad. resulta difícil evaluar en que medida se ha cumplido con esta condición. en términos concretos. a razón de un cambio cada dos años aproximadamente. Como mencionan Stein y Tommasi. base igualitaria (distribución del ingreso y equidad). si bien. El caso de la asignación de la cuota Hilton parece indicar que poco se ha logrado en el diseño de políticas en este sentido. sobre razones que hablan de competitividad e incremento de exportaciones. Sin embargo. ya que el mecanismo de asignación se establece en una Resolución de la Secretaría de Agricultura. en compensación por los perjuicios derivados de la Política Agrícola Común de la Unión Europea. éste queda en realidad superado por un criterio de asignación directa de recursos por parte de la autoridad administrativa. calidad de la implementación y de la efectiva aplicación. lo que implica un mayor grado de discrecionalidad. no es discutida en el presupuesto público anual en el Congreso Nacional. hasta el día de hoy persiste el debate sobre a quién pertenece la cuota (¿es de la cadena de producción de carnes?. Por lo tanto. se ha visto que el mecanismo de distribución ha sido inestable y modificado frecuentemente. Por ello. entre los actores políticos. que si bien se justifican básicamente mediante el argumento de distribución de ingresos.22 Por lo tanto. se entiende como un proceso de negociaciones e intercambios en el tiempo. la Resolución 113/2004 que determina los criterios de asignación para el período 2004-2008. la asignación también implica una redistribución de ingresos.. debe prestarse atención al proceso en el cual se formula la política. Finalmente. Con respecto a la variable estabilidad. coherencia y coordinación. por ejemplo. A lo largo del trabajo estos temas han sido considerados en forma subyacente. orientación hacia el interés público y eficiencia. la discusión acerca de la orientación al interés público corresponde a una discusión sobre la naturaleza de la cuota. De acuerdo con esto. podemos analizar el mecanismo de asignación de cuota como el resultado de equilibrio del juego de los actores involucrados en el reparto del cupo Hilton. la superposición de asignación entre la vía administrativa y la judicial (por conflictos entre los actores públicos y privados) indica un resultado pobre en términos de la calidad de la implementación. como se destacó antes. Debe señalarse que la cuota fue concedida al Estado argentino (entre otros países). ¿de la producción primaria?. sino más bien a modificaciones discrecionales que en muchos casos colisionan también con el criterio de coherencia y coordinación (por ejemplo. al. Si analizamos.
se podrían transferir empresas o plantas. entre oferentes competitivos. esto implica que existe un acuerdo implícito entre agentes públicos y privados sobre el mantenimiento del reparto de la cuota en forma discrecional. sino que también pueden existir ego rents (Persson y Tabellini. reflejando la posición de cada actor en la negociación. Sin embargo. Por su parte. Además. se elimina la posibilidad de un mercado de adquisición o venta de empresas beneficiarias. Más aún. si se interpretan los argumentos desarrollados en los Considerandos como el resultado de un proceso de negociación entre los actores. En este sentido. En general. esto se excluye explícitamente en la norma distributiva. la idea que subyace a los considerandos de la norma distributiva tiene más que ver con un carácter asignativo de recursos. una asignación puede parecer ineficiente en el momento presente. En otras palabras. si bien podría justificarse. parece poco consistente con la variabilidad de criterios y modificaciones que ha sufrido la norma en su historia. tal como señalan Stein y Tommasi. 2000) que se generan por el incremento de poder que posee el funcionario. ya que como consecuencia de la asignación discrecional pueden existir rentas potenciales. En principio no se subasta o vende la cuota. Un argumento implícito para que esto ocurra y se mantenga. al requerir la propiedad del inmueble de la planta frigorífica como condición excluyente para poder obtener una participación del reparto del cupo. los actores privados parecen más interesados en obtener en forma gratuita la cuota e incurrir en costos de eficiencia (además de la incertidumbre generada por la inestabilidad de las reglas). se estima que la inclusión del concepto de eficiencia en el debate asociado a la distribución de la cuota.Esto es así. Al mismo tiempo. que participar de un mecanismo de mercado que asigne la cuota a quién más la valora.23 Salvando algunas modificaciones de forma en la Resolución 113 que la distinguen de anteriores. ya que la norma elimina completamente la posibilidad de asignación vía mecanismos de mercado. Un análisis más detallado de estos factores y su interacción para determinar e equilibrio actual del juego requiere. procesada y exportada por un determinado frigorífico. una visión sistémica o de equilibrio general que tenga en cuenta la multiplicidad de actores participantes y su capacidad de cooperar a lo largo del tiempo. Estas rentas no necesariamente son monetarias (derivadas de la oportunidad potencial de corrupción en la elección del destinatario de la cuota). Esta interpretación. Sin embargo. pero puede implicar externalidades positivas por beneficios asociadas al aprendizaje en el futuro. que el objetivo subyacente que se persigue con la norma es el de generar procesos de aprendizaje en el negocio exportador de carnes (de tipo learning-by-doing por ejemplo). en tanto que también se limita la separación entre propiedad y control de una firma. excluyendo mecanismos de mercado. en una determinada región. podría ser que la distribución tiene en cuenta consideraciones dinámicas en términos de asignar recursos. 27 . pero no a la cuestión de mejorar el funcionamiento y eficiencia del sistema. independientemente de consideraciones de eficiencia o posibilidades de redistribución. se excluye explícitamente la compra-venta de permisos de exportación entre empresas. Se destina cuota de carne a ser producida. En ningún momento el argumento de eficiencia está presente en la discusión ni en la consideración de la Resolución 113. al decidir con mayor discrecionalidad la asignación. debería formar 23 Dada la prohibición de la transferencia de cuota. los funcionarios y políticos parecen estar interesados en el mantenimiento del status quo. Los cambios en las resoluciones se refieren generalmente a los porcentajes asignados por cada criterio.
28 . como de los resultados de las políticas adoptadas. porque se determinan derechos de exportación por medio de una compra de mercado competitivo. Esto significa que las ganancias potenciales de adoptar tal mecanismo. Sin embargo. La volatilidad del criterio de distribución y los comportamientos oportunistas generaron un sistema con costos de transacción elevados.parte del proceso de análisis y negociación entre los actores. particularmente desde el sector público. permite considerar un arreglo institucional que mejore los resultados. se presenta como un elemento fundamental a la hora de obtener resultados de mejor calidad y mayor bienestar. De esta manera se deriva una solución óptima. una discusión sobre las cuestiones que contribuyen a la eficiencia en el proceso en el que se formula la distribución. Eficiente. En particular. porque por medio de esta compra se lleva el objeto (derecho) el que más lo valora. puede acarrear peores resultados que una política subóptima estable y bien implementada. V. las soluciones discrecionales adoptadas fallan como mecanismos direccionadores de recursos. poniendo en relieve los problemas relativos a su asignación. es necesario mencionar algunas consideraciones de política en cuanto a la implementación de estas soluciones teóricas. las más competitivas. Existe el riesgo de que oferentes extramarginales (con costos marginales altos) desplacen a sus pares inframarginales. se sugiere una metodología alternativa para la distribución de derechos: el remate o subasta. En este sentido. Por último. Este mecanismo de asignación raciona la cuota de manera transparente y eficiente. las firmas vendedoras reciben excedentes adicionales por una operación de mercado que las beneficia por tener costos marginales mayores. El análisis del problema desde la teoría de costos de transacción y derechos de propiedad. En tanto. dado que importa para la evaluación tanto de la calidad. De acuerdo con esto. Transparente. Como se ha visto hacia el final del trabajo. Vimos como mantiene a lo largo del tiempo una pobre performance en relación a las variables relevantes para evaluar la calidad de las políticas. son relevantes más allá del método de asignación. pues los permisos se redistribuyen de manera que los adquieren las firmas con menores costos marginales. o sea. vimos que la compra-venta de derechos de exportación aumenta el bienestar de los agentes y con esto la eficiencia. A esto se le suma la imposibilidad de intercambiar los de derechos de exportación. Como observamos. Básicamente. la cuota Hilton no parece formar parte de este segundo grupo en la escala de resultados. En este sentido. Por otra parte. para definir la asignación de la cuota se está frente a un problema de racionamiento. A su vez. donde no se premia la eficiencia. Comentarios Finales A lo largo del presente trabajo se estudió la evolución de los mecanismos de administración de la cuota Hilton. el diseño institucional de una subasta puede complementar y facilitar el intercambio entre los oferentes más competitivos. Si se establece un sistema de asignación que defina correctamente los derechos de propiedad y se permite el intercambio la asignación de recursos se acercaría al óptimo. una política que es ideal en términos técnicos pero que carezca de credibilidad y no se aplique correctamente. cabe aclarar que los beneficios por el intercambio de permisos son independientes del sistema de asignación que se emplee. el proceso de formulación de políticas públicas es complejo. de máximo bienestar en el agregado. Todo ello determina reducciones significativas en el bienestar agregado.
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