Source: https://www.zakonyprolidi.cz/print/cs/2010-256/zneni-20100902.htm?sil=1
Timestamp: 2020-01-25 20:01:41+00:00

Document:
zakonyprolidi_cs_2010_256_v20100902
Nález č. 256/2010 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 8. července 2010 ve věci návrhu na zrušení § 68 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2010-256
Aktuální znění 02.09.2010
Ústavnímu soudu byl doručen návrh skupiny 25 senátorů na zrušení ustanovení § 68 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, (dále též jen „zákon o ochraně přírody“).
Z ustanovení § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody navíc nelze odvodit, jakou podobu mohou zásahy na zlepšení přírodního prostředí mít, neboť podoba těchto zásahů, ani jejich rozsah ani meze, v nichž mohou být prováděny, nejsou v tomto ani v jiných ustanoveních zákona o ochraně přírody byť jen naznačeny. Zákon o ochraně přírody popisuje pouze účel zásahů, jímž je podle jeho ustanovení § 68 odst. 1 „zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability“. Není tudíž vyloučeno, aby zásah ke zlepšení přírodního prostředí měl i podobu, která se svým faktickým rozsahem bude rovnat vyvlastnění, při pouhém formálním zachování vlastnického práva.
Navrhovatelé jsou v této souvislosti přesvědčeni, že intenzita, s níž realizace zásahů ke zlepšení přírodního nebo krajinného prostředí podle § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody zasahuje do vlastnického práva, nekoresponduje s potřebou naplnění veřejného zájmu na zachování přírodního a krajinného prostředí, definovaného v § 1 téhož zákona, neboť směřuje nikoliv k zachování, nýbrž ke změně stavu, který sám o sobě již je s veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny v souladu (účelem zásahů je „zlepšení stavu dochovaného přírodního a krajinného prostředí“).
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ing. Miloslav Vlček uvedl, že v obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, se mimo jiné uvádí, že v zákoně je zakotvena všeobecná ochrana všech žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, že jejich využívání nebo zásahy proti nim se musí opírat o zákonná oprávnění a že zákon rovněž upravuje povinnost prokazování původu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Ve zvláštní části důvodové zprávy se pak k ustanovení § 68 uvádí, že v rámci aktivní ochrany přírody a krajiny jako projevu shodné vůle orgánů státní ochrany přírody nebo obcí a vlastníků či nájemců pozemků lze uzavírat dohody o způsobech zlepšování stavu přírodního prostředí. Na tyto dohody dle ustanovení § 68 odst. 2 lze vázat poskytování finančních příspěvků. Podle ustanovení § 68 odst. 3 však lze zásahy ke zlepšení přírodního prostředí provádět i jako oprávněnou činnost orgánu státní ochrany přírody nebo jím pověřené fyzické či právnické osoby. Toto ustanovení je svého druhu opatřením při nečinnosti, není však výhradně vázáno na předchozí povinnost orgánu státní ochrany přírody usilovat o dohodu s vlastníkem či uživatelem pozemku, aby navrhované opatření provedl sám. Finanční příspěvek je pak možným peněžním stimulem k vykonávání a zajišťování cílů ochrany přírody, aby orgán ochrany přírody nemusel využívat svého oprávnění podle § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Do původního znění vládního návrhu ustanovení § 68 odst. 3 se v rámci projednávání návrhu zákona vložila za slova „odstavce 1“ slova „neučiní-li tak k výzvě orgánu ochrany přírody vlastník či nájemce pozemku sám“; tuto úpravu navrhl ústavněprávní výbor České národní rady. Zákon byl dne 19. února 1992 přijat potřebnou většinou, tedy 105 hlasy poslanců, 3 poslanci byli proti a 4 poslanci se zdrželi hlasování. Uvedený zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen v částce 28 Sbírky zákonů, rozeslané dne 25. března 1992. Přes rozsáhlou novelizaci zákona o ochraně přírody a krajiny nebyla jeho napadená ustanovení § 68 odst. 3 a 4 do dnešního dne novelizována. Za tohoto stavu věci nelze než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Současně předseda Poslanecké sněmovny vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání.
K výzvě Ústavního soudu se k návrhu vyjádřilo i Ministerstvo životního prostředí, které především uvedlo, že ochrana přírody a krajiny bezesporu je veřejným zájmem. Účelem, pro který byla ustanovení § 68 odst. 3 a 4 do zákona o ochraně přírody a krajiny včleněna, je zajištění ochrany přírody a krajiny v případech, kdy vlastník pozemku či jeho nájemce i přes výzvu neplní své zákonné povinnosti a tímto je ohroženo zachování druhového bohatství přírody či udržení systémy ekologické stability. Napadená ustanovení jsou v mnoha případech nezastupitelná a jejich neexistence by přinesla nevratné negativní důsledky pro přírodu a krajinu. Jako příklad uvádí (v praxi poměrně častá) nezbytná opatření proti invazním druhům, která je nutno uskutečnit koordinovaně ve značném rozsahu na velkém počtu pozemků najednou (například se jedná o zásahy proti bolševníku velkolepému, křídlatce japonské a dalším geograficky nepůvodním druhům). Navrhovatelé dovozují, že realizace zásahů směřuje nikoliv k zachování, nýbrž ke změně stavu („zlepšení“), který sám o osobě již je s veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny v souladu. Zlepšování stavu dochovaného přírodního a krajinného prostředí je vázáno na zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability, jde tedy jednoznačně o vyjádření veřejného zájmu sledovaného zákonem o ochraně přírody a krajiny (viz § 1). Ustanovení § 68 odst. 1 tohoto zákona plně koresponduje s cíli směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, kdy cílem této směrnice je mj. zachování nebo obnova příznivého stavu vybraných přírodních stanovišť a druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin z hlediska ochrany; podle čl. 3 odst. 3 této směrnice pak členské státy usilují o zlepšení ekologické soudržnosti soustavy Natura 2000 mj. rozvojem takových krajinných prvků mimo tuto soustavu, které mají velký význam pro volně žijící živočichy a planě rostoucí rostliny. Vyrozumění vlastníka či nájemce pozemku podle § 68 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny je v praxi prováděno písemnou výzvou, na základě jednání je pak sepsán protokol o projednání záměru (jeho podoba vyplývá z vnitřních předpisů Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky). Přestože provedení zásahů orgány ochrany přírody podle § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny není podmíněno vydáním žádného individuálního správního aktu, nelze souhlasit s názorem navrhovatelů, že může nastat situace, kdy se vlastník pozemku až z vyrozumění o provedení zásahu dozví, k provedení které konkrétní činnosti byl orgánem ochrany přírody vlastně vyzván a jaký druh zásahu a v jakém rozsahu bude na jeho pozemku prováděn. I provádění zásahů ke zlepšení přírodního a krajinného prostředí je úkonem správního orgánu, na který se vztahuje část čtvrtá zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Jde tedy o formalizovaný postup respektující ústavní postulát, podle kterého lze státní moc vykonávat pouze v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Orgán ochrany přírody je povinen specifikovat ve výzvě k provedení zásahu jeho rozsah a podobu. Ustanovení § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody jsou v praxi aplikována zásadně se souhlasem dotčených vlastníků či nájemců (s výjimkou několika málo ojedinělých případů, jedná se maximálně cca o 5 případů ročně). V důsledku aplikace těchto ustanovení zákona o ochraně přírody tedy v žádném případě nedochází k nucenému omezování vlastnických práv ani k ukládání nezákonných povinností. Naopak řada zásahů je prováděna ve prospěch vlastníků nebo nájemců, zejména v případě opatření proti invazním druhům. Nesouhlasí tudíž ani s tvrzením navrhovatele, podle něhož je újma na jeho vlastnickém právu nepřiměřená vzhledem k zamýšlenému cíli zásahu. Pozitivní dopady zásahu na přírodu a krajinu podle názoru ministerstva zcela jistě převáží možné negativní důsledky pro vlastníka pozemku, existují-li vůbec nějaké. Není pravda, že by vlastník dotčeného pozemku neměl možnost získat odpovídající náhradu za škodu, která by při zásahu případně vznikla. Naopak; přímo v samotném ustanovení § 68 je zakotveno, že odpovědnost vůči vlastníkům či nájemcům nese orgán ochrany přírody. K minimalizaci možné újmy vlastníka přispívá i skutečnost, že náklady na provedení zásahu, realizuje-li ho orgán ochrany přírody, nese tento orgán, nikoliv vlastník.
Ustanovení § 68 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zní: „Orgány ochrany přírody jsou oprávněny provádět samy či prostřednictvím jiného zásahy ke zlepšení přírodního a krajinného prostředí podle odstavce 1, neučiní-li tak k výzvě orgánu ochrany přírody vlastník či nájemce pozemku sám, zejména pokud jde o ochranu zvláště chráněných částí přírody a významných krajinných prvků.“.
Ustanovení § 68 odst. 4 citovaného zákona zní: „Vlastníci a nájemci dotčených pozemků jsou povinni strpět provádění zásahů podle odstavce 3 a umožnit osobám, které je zajišťují, vstup na pozemky. Orgán ochrany přírody je povinen předem vyrozumět vlastníky či nájemce o rozsahu a době zásahu. Za případné škody vzniklé vlastníkům či nájemcům pozemků v souvislosti s těmito zásahy odpovídá orgán ochrany přírody, který zásahy nařídil. Tím není dotčena odpovědnost osob provádějících tyto zásahy.“.
Námitka navrhovatele - že zákon neukládá orgánům ochrany přírody ani povinnost specifikovat ve výzvě k provedení zásahu určené vlastníkovi pozemku jeho rozsah (podobu), a že výzva k provedení zásahu tak bude vyhovovat požadavkům zákona i tehdy, pokud bude vlastník obecně, doslovným převzetím textu zákona, vyzván ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí - je vyloučena povahou věci a rovněž následující argumentací.
Předmětnou výzvou je dotčena autoritativně právní sféra vlastníka (nájemce) pozemku. V důsledku nerealizace výzvy ze strany vlastníka (nájemce) pozemku vzniká oprávnění orgánu ochrany přírody (či třetí osoby) provádět konkrétní opatření a současně povinnost vlastníka (nájemce) pozemku povinnost strpět provádění tohoto opatření a povinnost umožnit osobám, které jej zajišťují, vstup na pozemky. Tedy je omezováno mj. vlastnické právo (jelikož opatření předpokládají, že na pozemcích budou ze strany orgánů ochrany přírody nebo ze strany jimi určených třetích osob prováděny úpravy, které jinak ve smyslu § 123 občanského zákoníku přísluší výlučně jejímu vlastníkovi), právo na ochranu soukromí, nedotknutelnost obydlí, autonomie vůle aj. Rovněž vzniká povinnost orgánu ochrany přírody vyrozumět vlastníky (nájemce) o rozsahu a době provádění opatření. Doručením výzvy dle napadeného ustanovení se vlastník (nájemce) pozemku dostává do postavení subjektu, kterému je uložena správním orgánem (orgánem ochrany přírody) povinnost provést konkrétní opatření (za účelem zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability). Na skutečném obsahu a významu uvedené výzvy (rozhodnutí v materiálním smyslu) ničeho nemění ani její zákonodárcem (nepřesně) zvolené označení, tj. „výzva“ (nikoli kupř. „rozhodnutí“).
Dále navrhovatel namítá, že z ustanovení § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze dovodit, jakou podobu mohou zásahy na zlepšení přírodního prostředí mít, neboť podoba těchto zásahů, ani jejich rozsah ani meze, v nichž mohou být prováděny, nejsou v tomto ani v jiných ustanoveních zákona o ochraně přírody byť jen naznačeny. Zákon o ochraně přírody popisuje pouze účel zásahů, jímž je podle jeho ustanovení § 68 odst. 1 „zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability“.
K tomu však Ústavní soud uvádí, že předmětný zásah směřuje právě k zachování (z hlediska životního prostředí příznivého) stavu, neboť dle § 68 odst. 1 zákona o ochraně přírody platí, že účelem zásahu je „zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability“. Navrhovatel nepřiléhavě dává do kontrapozice účel zákona o ochraně přírody a krajiny vyjádřený v ustanovení § 1 a účel zobrazený v ustanovení § 68 odst. 1. Podle ustanovení § 1 je účelem zákona „... přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitosti forem života, přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji a vytvořit v souladu s právem Evropských společenství v České republice soustavu Natura 2000.“. Tento obecněji formulovaný účel zákona je konkretizován jednotlivými navazujícími ustanoveními zákona o ochraně přírody (jde o tradiční legislativně-technickou metodu), a to mj. právě v § 68 odst. 1 tohoto zákona, který deklaruje účel „zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability“.
Námitka navrhovatele se rovněž dostává do rozporu se Směrnicí Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin: „... zachovávání, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí, včetně ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin je základním cílem v obecném zájmu Společenství, jak uvádí článek 130r Smlouvy ... zachování biologické rozmanitosti může v určitých případech vyžadovat udržování nebo přímo podporu určitých lidských činností ... je nutno podle stanoveného časového rozvrhu vyhlásit zvláštní oblasti ochrany s cílem vytvořit spojitou evropskou ekologickou síť, aby byla zajištěna ochrana nebo zachování přírodních stanovišť a druhů v zájmu Společenství v odpovídajícím stavu z hlediska jejich ochrany ... Cílem opatření přijímaných na základě této směrnice je zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství ... Členské státy budou v případech, kde to budou pokládat za nutné, usilovat o zlepšení ekologické soudržnosti NATURY 2000 udržováním, a kde je to vhodné, rozvojem krajinných prvků, které mají rozhodující význam pro volně žijící živočichy a planě rostoucí rostliny ...“.
Dle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod platí, že „Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.“. Pokud tedy dojde ke skutečnému (faktickému) omezení vlastnického práva, vlastník má základní právo na náhradu za něj, což se plně vztahuje i na případ posuzované věci. Smyslem čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod totiž je, že pokud je omezeno vlastnické právo v zájmu veřejném, v zájmu společnosti (tedy nikoli výlučně v zájmu vlastníka), je rozumné a spravedlivé, aby omezení vlastnického práva bylo vlastníkovi vykompenzováno tím subjektem, v jehož prospěch je k danému omezení přistoupeno, tj. společností (prostřednictvím státu). Nelze spravedlivě požadovat, aby „náklady“ společnosti nesl jen vlastník, jehož právní (vlastnická) sféra je omezována.
K provádění opatření ve smyslu § 68 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je totiž možné uzavřít dohodu mezi vlastníky (nájemci) pozemků a orgánem ochrany přírody, na základě které se vlastníci (nájemci) pozemků zavážou zdržet se určité činnosti nebo provedou určité práce. Dle § 69 citovaného zákona potom náleží vlastníkovi (nájemci) „finanční příspěvek“ (text „lze poskytnout“ je třeba vykládat ústavně konformně v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, tedy jako nutnost poskytnout finanční příspěvek). Tento „finanční příspěvek“ je - v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod - nezbytné posuzovat jako (mj.) náhradu za omezení vlastnického práva; z čehož plyne, že musí být minimálně nahrazena plná výše omezení vlastnického práva, tj. veškerá majetková újma.
Ustanovení § 69 zákona o ochraně přírody a krajiny - tedy nutnost zaplatit „finanční příspěvek“ neboli náhradu za omezení vlastnického práva - je ale třeba vztáhnout i na případ, kdy sice není uzavřena písemná dohoda (předvídaná § 68 odst. 2), avšak současně vlastník (nájemce) pozemků provede opatření ve smyslu § 68 odst. 1 citovaného zákona. Rovněž v tomto případě totiž dojde k omezení jeho vlastnického práva; učiní příslušné opatření (ať už aktivně či pasivně, tj. zdržením se určité činnosti), přičemž rozdíl oproti předchozímu odstavci je pouze ve formě - zda existuje k provedení příslušného opatření písemná smlouva či nikoli. Dokonce lze argumentovat a minore ad maius; je-li dán nárok na náhradu v případě uzavření písemné dohody a následné realizace příslušného opatření, tím spíše musí být dán nárok na náhradu v případě provedení příslušného opatření při neuzavření písemné dohody (např. vlastník pozemku vyjde vstříc orgánu ochrany přírody, splní jeho požadavek, aniž by trval na jeho formalizaci v podobě písemné smluvní kontraktace).
Konečně zbývá eventualita omezení vlastnického práva v situaci, kdy vlastník - z určitého důvodu (např. není ze subjektivních či objektivních důvodů spokojen s obsahem navrhované dohody dle § 68 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 218/2004 Sb.) - nepřistoupí na písemnou dohodu ani nerealizuje příslušné opatření bez písemné dohody; jde tedy o možný případ realizace kompetence orgánu ochrany přírody dle § 68 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny provést opatření sám nebo prostřednictvím jiného [pokud je vlastník (nájemce) nečinný]. I v tomto případě však zákonná úprava vyhovuje imperativu dle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
Obdobnou problematikou se zabýval Ústavní soud již např. v nálezu sp. zn. IV. ÚS 652/06 ze dne 21. 11. 2007 (N 202/47 SbNU 613*), v němž konstatoval, že „Zákonodárce může stanovit omezení výkonu vlastnických práv a v citovaném ustanovení vodního zákona tak učinil, neboť uložil vlastníkům pozemků sousedících s vodním dílem povinnost umožnit vstup na své pozemky jiným osobám za stanoveným účelem. Zároveň však zakotvil, že se tak může stát jen po předchozím projednání s nimi. Tato podmínka implikuje jednání obou stran, zjevně však nemůže pro všechny případy předpokládat dosažení dohody nejen o způsobu, času, rozsahu a dalších okolnostech průchodu. Lze tedy mít za to, že v případě nedohody musí eventuální spory na základě žaloby řešit soud (pokud nepůjde o kompetenci Ministerstva zemědělství nebo vodoprávního úřadu ve smyslu ustanovení § 53 vodního zákona). Z citovaného ustanovení tak v žádném případě nevyplývá, že by vstup na cizí pozemky, a tedy do jisté míry i jejich užití, měl být strpěn bez náhrady“ (předpokládané čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod).
Ustanovení článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má ve výrazu „náhrada“ na mysli náhradu jakékoliv újmy vlastníka způsobené omezením jeho vlastnického práva.
Lze připustit, že navržené zrušení napadených ustanovení (především případ sub IV. D/) by patrně umožnilo novou právní úpravu formulovat i tak, že by byla odstraněna nejednoznačnost tohoto ustanovení ve vztahu k nyní posuzované problematice. Ústavní soud však v této souvislosti musí zdůraznit, že důvodem protiústavnosti toho kterého ustanovení právního předpisu zásadně nejsou případné interpretační potíže při výkladu zákona. Pokud ustanovení právního předpisu v některých situacích neposkytuje jazykově jednoznačnou odpověď, neznamená to samo o sobě nutně protiústavnost. Prostor takové interpretace a její význam je nepochybně větší tam, kde jde o aplikaci zákonných předpisů, které nejsou textuálně sice zcela vyhovující, avšak nejsou ve své podstatě ani protiústavní. Ústavní soud pak, při respektování principu minimalizace zásahů, nemůže než zopakovat, co již judikoval ve svém nálezu ze dne 3. 2. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 19/98 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.), že: „Z mnoha myslitelných výkladů zákona je třeba v každém případě použít pouze takový, který respektuje ústavní principy (je-li takovýto výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla porušena ústavnost (princip minimalizace zásahu).“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. 2. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 19/98, dostupný také na http://nalus.usoud.cz).
* Pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 47, nález č. 202, str. 613
1. 02.09.2010 Aktuální znění (exportováno 25.01.2020 20:56)
0. 02.09.2010 Vyhlášené znění

References: § 68
 zákona č. 114
 § 68
 zákona č. 114
 § 68
 § 68
 § 68
 § 1
 § 42
 § 69
 zákona č. 182
 soud 
 § 68
 § 68
 § 68
 § 68
 § 68
 § 68
 § 68
 § 1
 § 68
 čl. 3
 § 68
 § 68
 zákona č. 500
 § 68
 § 68
 § 68
 zákona č. 114
 § 68
 § 123
 § 68
 § 68
 soud 
 § 68
 § 1
 § 68
 § 1
 § 68
 čl. 11
 čl. 11
 § 68
 § 69
 čl. 11
 čl. 11
 § 69
 § 68
 § 68
 § 68
 zákona č. 114
 zákona č. 218
 § 68
 čl. 11
 soud 
 SbNU 613
 soud 
 § 53
 čl. 11
 soud 
 soud 
 SbNU 131