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Timestamp: 2020-02-20 21:59:54+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: Estado de necesidad (económica y física). Percepción indebida de prestaciones públicas por error de la Administración. No obligación de devolución de las cantidades. Notas a la la sentencia del TEDH de 26 de abril de 2018.
Estado de necesidad (económica y física). Percepción indebida de prestaciones públicas por error de la Administración. No obligación de devolución de las cantidades. Notas a la la sentencia del TEDH de 26 de abril de 2018.
1. La Newsletter laboral,diario de información laboral y de Seguridad Social de Juezas y Jueces para laDemocracia, publicada el sábado 28 de abril (núm. 98) la sentencia dictada el día26 por la sección primera del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el asuntonúm. 48921/13, caso Cakarevic c. Croacia. Dicha sentencia también era objeto de atención en el Prontuario laboral mensual elaborado por el magistrado de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña Carlos Hugo Preciado, a quien hay que agradecer sin duda el esfuerzo que realiza para poner a nuestra disposición esa recopilación mensual y la síntesis de cada sentencia.
Pues bien, dicha resolución tiene indudable interés en el ámbito jurídico laboral y, si bien es cierto que resuelve un concreto asunto acaecido en Croacia y teniendo obviamente en consideración la normativa interna aplicable, no lo es menos que la interpretación que realiza del art. 1 del Protocolo núm.1 del Convenio para laprotección de los derechos fundamentales y libertades públicas es de indudable interés para los litigios que se susciten en cualquier otro Estado parte en aquel. Recordemos ya de entrada que el citado art. 1 lleva por título “Protección de la propiedad”, y dispone que “Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la Ley y los principios generales del derecho internacional. Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de poner en vigor las Leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos u otras contribuciones o de las multas”.
La síntesis de la sentencia (publicada en inglés) que efectúa el magistrado Carlos Hugo Preciado en el Prontuario permite tener un excelente conocimiento del litigio y de su resolución por el TEDH. Es la siguiente: “Derecho de propiedad. La obligación de devolver las prestaciones de desempleo abonadas por error constituye una carga excesiva para la desempleada, dada su falta de ingresos y su mala salud y vulnera su derecho de propiedad.
El TEDH considera que ha habido violación del artículo 1 del Protocolo n. ° 1 (protección de la propiedad) del CEDH. El caso trata sobre la reclamación de la demandante de que se le ordenó devolver prestaciones de desempleo después de que la oficina de empleo se hubiera equivocado al permitir los pagos de la prestación. La Corte observa que la Sra. Čakarević, que estaba desempleada y con mala salud, no hizo nada para engañar a la oficina de empleo sobre su situación. Son las propias autoridades quienes erróneamente le pagaron una indemnización durante aproximadamente tres años por encima del período previsto por la ley. Sin embargo, fue solo la señora Čakarević a quien se le pidió corregir la situación, incluido el pago de intereses legales. En vista del mal estado de salud de la Sra. Čakarević y su falta de ingresos, las autoridades han violado sus derechos al incurrir en una carga individual excesiva”.
2. El litigio encuentra su origen en sede judicial internacional con la presentación de una demanda el 9 de julio de 2013 por parte de la ciudadana croata afectada por las decisiones de los órganos administrativos y judiciales nacionales, al amparo del art. 34 del CEDH (“El Tribunal podrá conocer de una demanda presentada por cualquier persona física, organización no gubernamental o grupo de particulares que se considere víctima de una violación por una de las Altas Partes Contratantes de los derechos reconocidos en el Convenio o sus Protocolos. Las Altas Partes Contratantes se comprometen a no poner traba alguna al ejercicio eficaz de este derecho”). La demandante alegó en particular que “se había violado su derecho al disfrute pacífico de sus bienes, así como su derecho al respeto de su vida privada, cuando se le había ordenado reembolsar las prestaciones por desempleo indebidamente percibidas”.
La sentencia describe de forma muy detallada todos los hechos del caso que ha llegado finalmente al TEDH, que encuentra su origen en sede administrativa y judicial croata con la situación de desempleo en que se encontró la trabajadora el 10 de diciembre de 1995 al ser declarada insolvente la empresa para la que prestaba sus servicios, con veinticuatro años y diez meses de antigüedad. También es importante destacar (vid apartado 7 de la sentencia) que la documentación médica presentada por la demandante “demuestra que desde 1993 padece una afección psiquiátrica: depresión y neurosis. Los documentos médicos de varias fechas muestran su continua incapacidad para trabajar”.
Como consecuencia de la situación jurídica de desempleo en que se encontraba la trabajadora, y de acuerdo a lo dispuesto en la normativa reguladora de las prestaciones por desempleo, se le reconoció el derecho a percibir prestaciones por desempleo a partir del día 11 de diciembre durante un período de 468 días. A petición de la ahora demandante, fundamentada en su incapacidad para trabajar, la Oficina de Empleo de Rijeka, en aplicación de la Ley de Empleo, renovó su derecho a la percepción de prestaciones “hasta nuevo aviso” (“until further notice”), pudiendo leerse en la sentencia que este derecho se mantendría “a menos que se dieran las condiciones prescritas por la ley para retener los pagos antes de que expirara el período de derecho o hasta que dejara de existir el derecho a una indemnización”. En diciembre de 1997 le fueron reconocidos dos años adicionales de antigüedad a los efectos del cómputo para el acceso a la pensión de jubilación.
3. Me imagino el susto, por decirlo de forma suave y educada, que debió tener la perceptora de las prestaciones cuando el 27 de marzo de 2001 la oficina de empleo de Rijeka le comunicó que el derecho a percibir aquellas había finalizado el 9 de junio de 1998, de acuerdo a la Ley de Empleo que fija un límite de doce meses, por lo que la persona afectada dejaba de tener derecho a tal percepción a partir del día 10. El susto se incrementaría aún más, estoy seguro de ello, cuando fue informada el 3 de abril de 2001 que debía retornar una cuantía de 19.465,69 kunas, alrededor de 2.600 euros.
A partir de ese momento se inicia un largo peregrinaje administrativo y judicial, administrativo y civil; o lo que es lo mismo, trece años de litigios antes de acudir al TEDH, y más de diecisiete hasta que el TEDH ha dictado su sentencia, estimatoria de la pretensión y con la fijación de una cuantía económica por indemnización y por costas judiciales sensiblemente inferior a la solicitada.
La desempleada expuso tanto argumentos de índole jurídica (la convicción de que tenía derecho a percibir prestaciones bien hasta que encontrara un nuevo empleo o bien hasta que se jubilara) como económicos (la reducida pensión de su marido, un hijo en edad escolar y otro que ya era trabajador).
Queda constancia en la sentencia de una resolución judicial del tribunal administrativo de apelación anulando la decisión del tribunal de instancia respecto a la obligación de retornar las cantidades indebidamente percibidas, instruyendo a las partes de que debían buscar un acuerdo sobre la reparación ante un tribunal municipal competente. En cumplimiento de dicha sentencia, la oficina de empleo propuso un acuerdo extrajudicial, y en caso de no aceptación acudiría al procedimiento civil para la recuperación de las cantidades. La propuesta fue rechazada por la desempleada, con la argumentación de la imposibilidad de devolución de las cantidades adeudadas, debido a su situación de desempleo, estado precario de salud y no percepción de renta alguna. El litigio continuó en sede administrativa, y llegó hasta el tribunal constitucional, que declaro inadmisible, el 19 de diciembre de 2012, la pretensión de la desempleada.
En sede judicial civil, y tras la falta de acuerdo extrajudicial, la oficina de empleo interpuso el 3 de agosto de 2005 una demanda en solicitud de retorno de las cantidades indebidamente percibidas por la desempleada entre el 10 de junio de 1998 y el 27 de marzo de 2001, cantidades a las que no tenia legalmente derecho, por lo que se había producido un enriquecimiento injusto por su parte. Con argumentación semejante a la antes expuesta, la demandada reiteró su estado económico y físico, alegando ya que con la demanda se vulneraban sus derechos humanos, y además interpuso reconvención solicitando el reconocimiento de su derecho a percibir prestaciones por desempleo hasta su jubilación.
El Tribunal municipal de Rijeka rechazó tanto la demanda como la reconvención, siendo ahora importante destacar, a los efectos de mi comentario que la ahora demandante “no podía ser considerada responsable de los errores y negligencias de la Oficina de Empleo, en particular teniendo en cuenta que no había ocultado ningún hecho ni lo había inducido a error”. La sentencia fue revocada en apelación, condenándose a la desempleada al abono de las cantidades indebidamente percibidas desde el 10 de junio de 1998, dada la regulación vigente respecto al período máximo de prestaciones por desempleo. Los recursos posteriormente interpuestos ante el Tribunal Supremo y la Corte Constitucional tuvieron resultado negativo.
4. La normativa interna aplicable al litigio es la Ley de Empleo de 1996, cuya sección 23 reconoce el derecho a la percepción de prestaciones por desempleo, disponiendo la sección 25 que la duración de la percepción no será superior a doce meses. Por otra parte, la ley de mediación laboral y de derechos de desempleo, de 2002 (modificada en 2017) dispone la obligación de retornar, por el desempleado, las cantidades indebidamente percibidas, al producirse un enriquecimiento injusto, “si todo o parte del subsidio se concedió sobre la base de datos falsos o inexactos que sabía o debería haber sabido que eran falsos o inexactos, o concedidos de alguna otra manera ilícita”.
La parte demandante alega ante el TEDH, como ya he indicado, la vulneración de su derecho a la propiedad, es decir el art. 1 del Protocolo 1 al Convenio. El Tribunal entrará en el análisis del supuesto fáctico previa manifestación de que es necesario tomar en consideración todas las circunstancias concurrentes y que llevaron a que el litigio se dirimiera tanto ante los tribunales administrativos como ante los civiles, llegando en ambos casos ante el Tribunal Constitucional.
La primera cuestión sobre la que debe pronunciarse el TEDH es sobre la admisión de la demanda, dado que el gobierno croata alega que la demandante no tiene una “propiedad”, un “bien”, en los términos del art. 1 del Protocolo, ya que las cantidades a retornar eran propiedad del Estado, existía una normativa clara e indubitada sobre el período máximo de prestación por desempleo y por ello no podía tener la demandante una “expectativa legítima” de mantener las prestaciones económicas percibidas. A ello se opone la demandante por considerar que tal derecho deriva de una decisión adoptada por el órgano administrativo competente, la oficina de empleo de Rijeka, en junio de 1997.
A partir de este momento es cuando el TEDH procede a repasar su consolidada doctrina sobre el concepto de “bienes”, utilizado en la primera parte del art. 1, poniendo de manifiesto que tiene un significado autónomo que no está limitado a la posesión de bienes físicos y que también “es independiente de la clasificación formal en derecho interno”, así como que en determinadas ocasiones puede proteger una “expectativa legítima” de obtención de un bien (económico en el supuesto litigioso, como son las cantidades percibidas en concepto de prestaciones por desempleo), explayándose con detalle sobre los requisitos para poder tener dicha expectativa, subrayando la necesidad de valorar cada caso concreto y todas las circunstancias que concurran en el mismo, y que “el mero hecho de que un derecho de propiedad esté sujeto a revocación en determinadas circunstancias no impide que sea una "posesión" en el sentido del artículo 1 del Protocolo nº 1, al menos hasta que sea revocado”.
La aplicación de la citada doctrina al caso ahora analizado llevará a la aceptación de la demanda para poder ser posteriormente enjuiciada, subrayando la importancia de que la decisión del abono de las cantidades que después se reclamarán como indebidamente percibidas fue decidida por un órgano administrativo, y que la parte trabajadora no contribuyó en modo alguno a que tal decisión fuera adoptada erróneamente, por lo que la ahora demandante podía haber obtenido una “expectativa legítima o razonable” de su derecho a percibir tales cantidades. Además, el TEDH subraya que “si bien una decisión administrativa puede ser objeto de revocación para el futuro (ex nunc), la confianza en que no debe ser cuestionada retroactivamente (ex tunc) debe reconocerse normalmente como legítima, al menos salvo que existan razones de peso que justifiquen lo contrario en interés general o en interés de terceros”.
5. Pues bien, aun y aceptando que la normativa vigente fija un período máximo de percibo de prestaciones, y que la misma normativa interna consideraba como enriquecimiento injusto el percibo de cantidades a las que no se tuviera derecho, del conjunto de las circunstancias concurrente el TEDH concluye que varias de ellas van en la tesis de la demandante de tener una “expectativa legitima” a efectos de aplicación del art. 1 del Protocolo.
¿Cuáles son esas circunstancias o factores que militan a favor de la tesis de la demandante? Los señalo sumariamente a continuación, y repárese en que el supuesto podría ser predicable en cualquier otro ordenamiento jurídico, y por ello también el nacional español.
La responsabilidad del cobro indebido de las prestaciones fue única y exclusivamente de la autoridad administrativa, y ello no ha sido cuestionado por el gobierno croata en sus alegaciones, ya que no hay ninguna actuación de la desempleada de la que pudiera deducirse que contribuyó al error administrativo, por lo que, siguiendo con la argumentación, la confianza de aquella en su derecho a la percepción de las prestaciones no ha sido cuestionada.
Más importante aún (sigo pensando en cómo se aplicaría este supuesto si acaeciera en España), en la comunicación remitida por la oficina de empleo a la desempleada sobre la percepción de las prestaciones no contenía referencia alguna al período máximo de percibo de estas según la normativa aplicable. Y esa petición de reembolso se efectúa tres años más tarde del inicio de la “percepción indebida” de las prestaciones, algo que, sin duda, y uniéndolo a los restantes argumentos, lleva al TEDH a considerar razonable que la demandante hubiera podido adquirir la creencia o convicción de su derecho a percibir las prestaciones.
Especialmente importante a mi parecer para la resolución del caso es la argumentación contenida en el apartado 64 de la sentencia, en el que se efectúan consideraciones sobre el estado de necesidad de la desempleada y la utilización de las prestaciones para la cobertura de sus necesidades básicas, acogiendo las tesis del tribunal administrativo de instancia que aceptó el recurso contra la decisión de la oficina de empleo, poniendo el TEDH de manifiesto que aquel tribunal “considera que, teniendo en cuenta, en particular, la naturaleza de las prestaciones como ayuda actual para las necesidades básicas de subsistencia, la cuestión de si la situación podía dar lugar a una confianza legítima en que el derecho estaba debidamente establecido debe evaluarse teniendo en cuenta la situación existente en el momento en que el solicitante percibía los pagos y consumía los ingresos”.
6. Una vez declarada la admisibilidad de la cuestión planteada, el tribunal procede a entrar en el fondo de la misma, pasando primeramente revista a las tesis de la parte demandante y a la del gobierno croata, reiterando la primera las tesis ya expuestas con anterioridad y subrayando tanto la responsabilidad del órgano administrativo en el error como la situación de precariedad económica y física de la demandante, mientras que el gobierno enfatiza la necesidad de respetar la normativa vigente y subraya que la medida adoptada era necesaria para la protección de las finanzas del Estado y para respetar el principio de legalidad, y que no había significado una carga excesiva para la demandante en cuanto que “no tenía derecho a tal suma”. De manera subsidiaria, a mi parecer, el gobierno reconocía el error y destacaba que la oficina de empleo había hecho todo lo posible para buscar una alternativa que resultara lo menos gravosa posible para que la demandante pudiera retornar las cantidades.
Para el TEDH la cuestión objeto del litigio debe ser debatida tomando como punto de referencia la primera frase del primer párrafo del art. 1 del Protocolo, es decir “toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes”, considerando la segunda frase del primer párrafo y el segundo como complementarias de la primera. Partiendo de esta consideración previa, importante y relevante, el tribunal deberá responder a si la injerencia del Estado en el derecho de una persona era conforme a derecho, si tal injerencia perseguía una finalidad legitima, y, por último, y más relevante, si esta era proporcionada.
El TEDH recuerda cómo abordó la resolución del litigio el tribunal civil, con aplicación de la normativa sobre enriquecimiento injusto, pero subraya que en su resolución “no dio ninguna explicación de por qué el artículo 55 de la Ley sobre la mediación en el empleo y los derechos de desempleo no debía aplicarse en el caso de la demandante, ya que esta norma parece ser más específica por lo que se refiere a la situación de la demandante”, recordando que tal disposición obliga a un desempleado a percibir una prestación a la que no tenía derecho a devolverla si se hubiera concedido “sobre la base de datos falsos o inexactos de los que sabía que eran falsos o inexactos, o si se había concedido de cualquier otra forma ilícita”. El TEDH deja “abierta” la cuestión de si la injerencia estaba o no basada en derecho, por considerar que en el presente caso “es más esencial decidir sobre la proporcionalidad de la interferencia”.
Respecto a la finalidad legítima que perseguía la injerencia, y de acuerdo a la normativa aplicable tal como ha sido tomada en consideración por los tribunales nacionales, sí considera que existe en cuanto que se trata de recuperar unas cantidades que pertenecen al Estado, tratando con la medida adoptada de corregir un error del órgano administrativo que concedió la prestación.
La parte más relevante de la sentencia desde la perspectiva doctrinal, y por tanto de especial interés para todos los operadores jurídicos en cualquier Estado en que sea aplicable el Convenio y el Protocolo (como es el caso de España) es la respuesta dada por el TEDH a si la injerencia era proporcionada, es decir “si ha logrado el justo equilibrio necesario entre las exigencias del interés general del público y las exigencias de la protección del derecho de la demandante al disfrute pacífico de sus bienes, y si ha supuesto una carga desproporcionada y excesiva para la demandante”. No cuestiona en modo alguno el margen de apreciación que los poderes públicos tiene para adoptar, y aplicar, sus políticas y medidas de índole económica y social, determinando así el concepto de interés público, salvo que sea manifiestamente irrazonable, si bien en este caso este margen es más estrecho en casos como el ahora analizado, en cuanto que “el error es atribuible únicamente a las autoridades estatales”.
Si bien es cierto que las autoridades públicas, velando por el interés general, deben corregir los errores cometidos y evitar así un perjuicio al erario público, así como también a los derechos de los ciudadanos que cumplen con los requisitos legales, y los de aquellos a los que se deniega un derecho por no cumplir con los requisitos requeridos para tener acceso al mismo, el TEDH enfatiza las particularidades concretas del caso, que lo diferencia de otros mencionados en la sentencia, ya que “no se trata de la supresión del subsidio de desempleo de la demandante, sino de la obligación que se le impone de reembolsar las prestaciones ya percibidas en virtud de una decisión administrativa”, por lo que considera más pertinente aplicar su doctrina según la cual “los errores imputables únicamente a las autoridades del Estado no deben, en principio, subsanarse a expensas de la persona interesada, sobre todo cuando no esté en juego ningún otro interés privado en conflicto”.
Con reiteración de las razones que le llevaron a declarar admisible la demanda presentada, el TEDH concluye que las autoridades estatales “incumplieron su obligación de actuar a su debido tiempo y de manera adecuada y coherente”, es decir no actuaron con respeto al principio de buen gobierno.
Más relevante si cabe es la apreciación del tribunal de que las cantidades percibidas por la trabajadora desempleada eran de cuantía modesta, y que habían sido utilizadas única y exclusivamente para gastos de subsistencia, y que tras los intentos de las autoridades administrativas por encontrar bienes de la desempleada con los que pudiera pagar la deuda asumida se concluyó que no disponía de ellos, por lo que, incluso tomando en consideración la propuesta de la oficina de empleo de pagar la deuda en sesenta plazos, el abono de la misma hubiera puesto en juego la propia subsistencia de la ahora demandante.
Por todo lo anteriormente expuesto, y reitero las apreciaciones de índole social manifestadas en el párrafo anterior, el TEDH concluirá apreciando una desproporcionado en la injerencia del Estado al requerir el reembolso de las cantidades adeudadas, que trae su razón de ser en un error administrativo no imputable en modo alguno a la persona afectada, por lo que “implica una carga individual excesiva para ella” que implica la vulneración del art. 1 del Protocolo.
7. Para concluir mi comentario, cabe responder a la cuestión de cuál es la “satisfacción equitativa”, que reclama la parte demandante en aplicación del art. 41 del Convenio (“Si el Tribunal declara que ha habido violación del Convenio o de sus Protocolos y si el derecho interno de la Alta Parte Contratante sólo permite de manera imperfecta reparar las consecuencias de dicha violación, el Tribunal concederá a la parte perjudicada, si así procede, una satisfacción equitativa”).
La demandante solicitaba una cantidad equivalente a 11.150 euros por daños pecuniarios y 57.700 euros por otro tipo de daños. El TEDH rechazará la primera pretensión por referirse a prestaciones por desempleo que, según la demandante, hubiera debido percibir desde abril de 2001 a diciembre de 2010, siendo así que la actuación de la autoridad administrativa data de marzo de 2001 y en ella ya se reconoció que la trabajadora no debía percibir cantidades por desempleo. Respecto a los daños no pecuniarios o morales, que no pueden sólo compensarse con la declaración de la vulneración del artículo alegado, el TEDH rebaja la cuantía a 2.600 euros, por considerarla una cantidad más ajustada y equitativa al conjunto de las actuaciones.
Por último, respecto a los costes derivados de la tramitación del litigio tanto en sede nacional como ante el tribunal europeo, las cuantías solicitadas por la demandante son también reducidas por el TEDH tomando en consideración todas las circunstancias concurrentes en el caso, dejándolas en 800 y 300 euros, respectivamente.
Buena lectura de la sentencia, que da para pensar en cómo podría aplicarse al ordenamiento jurídico español.
Etiquetas: prestaciones por desempleo, TEDH

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 resolución 
 artículo 1
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 artículo 55