Source: https://tc.vlex.es/vid/competencias-procedimiento-administrativo-constitucionalidad-745000861
Timestamp: 2019-01-18 18:56:41+00:00

Document:
STC 110/2018, 17 de Octubre de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 745000861
STC 110/2018, 17 de Octubre de 2018
Número de Recurso: 3865-2016
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 1 de julio de 2016, la Letrada del servicio jurídico del Gobierno de Canarias, en representación de este, interpone recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1, en conexión con el título VI (arts. 127 a 133), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas por desbordar las competencias estatales (art. 149.1, números 18, 13 y 14 CE) con vulneración de las atribuciones estatutarias de la Comunidad Autónoma de Canarias (art. 30, apartados 1 y 30 del Estatuto de Autonomía de Canarias : EACan).
La Ley 39/2015, tal como resulta de su exposición de motivos, pretendería suprimir los procedimientos administrativos especiales, integrándolos como especialidades del procedimiento administrativo común. Desbordaría, en consecuencia, las competencias estatales (art. 149.1, números 18, 13 y 14, CE) y vaciaría la de la Comunidad Autónoma de Canarias en orden a la organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno y el procedimiento administrativo (art. 30, apartados 1 y 30, EACan). Tal vaciamiento se concretaría, en primer término, en el estrechamiento de la competencia autonómica en orden a regular sus procedimientos especiales; quedaría reducida a los trámites adicionales o distintos de los contemplados por el legislador estatal. También en la limitación de los medios o formas que pueden emplear las Comunidades Autónomas para regular sus procedimientos administrativos. Al exigir normas de rango legal, la Ley controvertida limitaría de forma desproporcionada la libertad para establecer los trámites adecuados para el cumplimiento de sus fines. El artículo 1 de la Ley 39/2015 incurriría en una contradicción. Conforme a su apartado primero, la Ley recoge los principios a los que debe ajustarse el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Sin embargo, su apartado segundo iría más allá, exigiendo la regulación del procedimiento administrativo mediante normas de rango legal e imponer determinados trámites al legislador autonómico.
Los números 13 y 14 del artículo 149.1 CE no entrarían en juego, por cuanto que se refieren a la ordenación de sectores económicos concretos o de unidad económica general o sectorial (cita la STC 34/2013 , FJ 7). En materia de procedimiento administrativo, el artículo 149.1.18 CE permitiría al Estado establecer nada más unas garantías mínimas (SSTC 227/1988 , FJ 32; 175/2003 y 141/2014 , FJ 5). El procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas sería un procedimiento administrativo especial (STC 15/1989 ).
Por providencia de 16 de octubre de 2018, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 17 del mismo mes y año.
Planteamiento.– La letrada del servicio jurídico del Gobierno de Canarias, en representación de este, interpone recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1, en conexión con el título VI (arts. 127 a 133), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas alegando que desborda las competencias estatales (art. 149.1, apartados 18, 13 y 14 CE) y que con ello vulnera las atribuciones estatutarias de la Comunidad Autónoma de Canarias (art. 30, apartados 1 y 30 del Estatuto de Autonomía de Canarias: EACan). El Abogado del Estado se opone al recurso, solicitando su desestimación íntegra.
Como se verá infra , debe entenderse que el recurso se dirige específicamente contra determinadas previsiones localizadas en los artículos 1.2 y 129.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.
La STC 55/2018 , de 24 de mayo, ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra varios preceptos de la misma ley, entre ellos los artículos 1.2 y 129.4, párrafo segundo. El objeto de aquel recurso es más amplio que el ahora enjuiciado. En lo que nos importa, se denunciaba igualmente el desbordamiento de las competencias atribuidas al Estado en los apartados 18, 13 y 14 del artículo 149.1 CE.
Contenido de los artículos 1.2 y 129.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015 y alcance de la impugnación.
Las alegaciones de la parte recurrente se refieren únicamente al inciso “trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley” y a la exigencia de norma con rango legal del artículo 1.2 de la Ley 39/2015.
El artículo 1.2 dispone: “Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar”.
El artículo 129.4, párrafo segundo, establece: “Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta”.
La Letrada del servicio jurídico del Gobierno de Canarias considera que los preceptos impugnados resultan aplicables a los procedimientos de elaboración tanto de proyectos de reglamento y anteproyectos de ley, como de actos administrativos.
Los artículos 1.2 y 129.4, párrafo segundo, no se aplican a la elaboración de reglamentos y anteproyectos de ley, como declara la STC 55/2018 , FJ 6 b): “Si el apartado primero del artículo 1, en lo relativo a la elaboración de normas, indica que la ley contiene solo ‘principios’, debe interpretarse que los trámites a los que se refiere el apartado segundo son los ‘adicionales o distintos’ de los del ‘procedimiento común’ de elaboración de ‘actos administrativos’. La Ley 39/2015 no regula, en efecto, los trámites de un procedimiento común de elaboración de normas, por lo que los ‘trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley’ han de ser, necesariamente, los trámites adicionales o distintos a los del procedimiento común de elaboración de resoluciones administrativas. En definitiva, las limitaciones impuestas a la creación de trámites obligarían solo al legislador que se ocupa de la aprobación de resoluciones administrativas … Lo mismo cabe afirmar respecto del artículo 129.4, párrafo segundo. Impone, con parecidos términos, límites al establecimiento de ‘trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley’. Nada hay en su tenor que permita entender que el procedimiento al que se refiere es el de elaboración de proyectos normativos”.
No siendo aplicables los artículos 1.2 y 129.4, párrafo segundo —en virtud de esta interpretación constitucional—, a la elaboración de proyectos normativos, deben considerarse sin objeto las alegaciones del recurso en la parte que se refiere a una invasión de la competencia autonómica para regular los procedimientos de elaboración de aquellos.
Examen de la impugnación por la que se alega que el inciso “trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley” (art. 1.2) vulnera las competencias autonómicas.— La competencia estatal relativa al “procedimiento administrativo común” (art. 149.1.18 CE) habilita para llevar a cabo una regulación general del “procedimiento, entendido en sentido estricto”: “iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos” (STC 50/1999 , de 6 de abril, FJ 3) y de otras normas no estrictamente procedimentales, como las que “prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento” (STC 227/1988 , de 29 de noviembre, FJ 32). Las normas de procedimiento administrativo común vinculan a las comunidades autónomas, que habrán de ajustar a ellas la disciplina de sus procedimientos administrativos especiales, esto es, de los procedimientos relativos a las materias de competencia autonómica.
Los artículos 1.2 y 129.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015 no excluyen la competencia autonómica para regular trámites de procedimiento administrativo especial en el marco del procedimiento común. Antes bien, condicionan su ejercicio a fin de promover el “tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones Públicas” [SSTC 55/2018 , FJ 9 b), y 227/1988 , FJ 27]. De este modo los preceptos impugnados, lejos de negar la capacidad del Estado y las comunidades de adoptar normas de procedimiento administrativo especial, la presuponen. El preámbulo de la ley razona sobre el alcance de esta competencia: “Con esta nueva regulación no se agotan las competencias estatales y autonómicas para establecer especialidades ratione materiae o para concretar ciertos extremos, como el órgano competente para resolver, sino que su carácter de común resulta de su aplicación a todas las Administraciones públicas y respecto a todas sus actuaciones. Así lo ha venido reconociendo el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia, al considerar que la regulación del procedimiento administrativo común por el Estado no obsta a que las Comunidades Autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su Derecho sustantivo, siempre que se respeten las reglas que, por ser competencia exclusiva del Estado, integran el concepto de procedimiento administrativo común con carácter básico”.
Examen de la impugnación por la que se alega que la exigencia de norma con rango de ley (art. 1.2) vulnera las competencias autonómicas.— Conforme al artículo 1.2 de la Ley 39/2015, las comunidades autónomas y el propio Estado, cuando regulen los trámites de procedimiento administrativo especial de elaboración de actos en el marco de sus respectivos títulos competenciales, deberán utilizar instrumentos con rango legal. La previsión impugnada viene a confiar las regulaciones procedimentales a la ley y, en sus respectivos casos, a las normas gubernamentales con rango de ley. Esto supone, ciertamente, una limitación de la capacidad de autoorganización de las comunidades autónomas, como razona la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias.
Ahora bien, esta limitación no puede considerarse lesiva de las competencias de las comunidades autónomas por las siguientes razones: (i) El precepto controvertido no impide con carácter absoluto o general el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia procedimental por los órganos competentes de las comunidades autónomas. Antes bien, “las Comunidades Autónomas conservan la capacidad de optar entre los instrumentos legal y reglamentario en una serie no desdeñable de aspectos: órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar” [STC 55/2018 , FJ 6 c)]. (ii) La norma controvertida desarrolla una reserva de ley que tiene su fundamento en una garantía constitucional, como ha reconocido la STC 55/2018 , FJ 6 c): “Los incisos controvertidos del artículo 1.2 de la Ley 39/2015 inciden legítimamente en la capacidad organizativa de las Comunidades Autónomas para evitar la proliferación de regulaciones procedimentales con legitimidad democrática de segundo grado y dotar de un régimen más estable y trasparente a los procedimientos administrativos, todo ello en desarrollo de una garantía constitucional [art. 105 c) CE]. Hay pues ‘razones constitucionales’ [STC 41/2016 , FJ 7 c)] que justifican la reserva de ley establecida”. Procede, en consecuencia, descartar que la exigencia de norma con rango de ley invada las competencias estatutarias de las comunidades autónomas
Contenido del fallo.— Desestimadas las impugnaciones de los artículos 1.2 y 129.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, procede desestimar íntegramente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto.
Voto particular que formula la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3865-2016.
Mi discrepancia se centra en el fundamento jurídico 4 de la Sentencia, que declara constitucional el art. 1.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Por las razones que expuse en el Voto particular que formulé a la STC 55/2018 , de 24 de mayo, a cuyo contenido me remito, en aras de la brevedad, considero que dicho precepto debería haber sido declarado inconstitucional.
STS, 22 de Diciembre de 1993

References: artículo 1
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 artículo 149
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 artículo 1
 artículo 129
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