Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2017-0261_ES.html
Timestamp: 2019-12-11 03:14:20+00:00

Document:
INFORME sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (UE) n.° 230/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, por el que se establece un instrumento en pro de la estabilidad y la paz
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sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (UE) n.° 230/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, por el que se establece un instrumento en pro de la estabilidad y la paz
– Vista la propuesta de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo (COM(2016)0447),
– Vistos el artículo 294, apartado 2, y los artículos 209, apartado 1, y 212, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, conforme a los cuales la Comisión le ha presentado su propuesta (C8-0264/2016),
– Vistos el informe de la Comisión de Asuntos Exteriores y la opinión de la Comisión de Desarrollo (A8-0261/2017),
(6 bis) El uso del presente instrumento debe ser objeto de un detallado seguimiento y deben facilitarse al Parlamento Europeo actualizaciones periódicas sobre las actividades financiadas en virtud de sus disposiciones. Cabe señalar que la duración del presente instrumento está estrictamente limitada al término del actual marco financiero plurianual, tras el cual la Comisión debe llevar a cabo una evaluación interdisciplinar completa de las acciones financiadas con arreglo a las disposiciones en materia de reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo (RCSD) contempladas en el presente Reglamento y de los instrumentos pertinentes utilizados por los Estados miembros a efectos de la financiación del RCSD. Dicha evaluación debe analizar la coherencia entre las acciones de RCSD financiadas por la Unión y sus Estados miembros y la Estrategia Global de la UE y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. Todo futuro instrumento creado a fin de abordar el nexo entre seguridad y desarrollo debe basarse en las conclusiones de esa evaluación, llevarse a cabo solo tras la realización de una amplia consulta pública de todas las partes interesadas y facilitar la cooperación civil entre la Unión y las estructuras públicas locales y regionales o las estructuras intergubernamentales, así como las ONG, con objeto de brindar apoyo a terceros países.
La ayuda incluida en el ámbito del artículo 3 bis se financiará mediante una redistribución en la rúbrica IV del presupuesto general de la Unión para el programa financiero plurianual 2014-2020 sin movilizar recursos adicionales. Dicha redistribución excluirá el uso de créditos asignados a medidas en virtud del Reglamento (UE) n.º 233/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo 1 bis.
1bis Reglamento (UE) n.º 233/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de marzo de 2014 por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo para el período 2014-2020.
El 5 de julio de 2016 la Comisión Europea publicó una propuesta legislativa con el propósito de apoyar el reforzamiento de las capacidades de seguridad y defensa de sus países socios. El objetivo es permitir que la Unión pueda financiar, a cargo de su propio presupuesto, acciones de formación y el suministro de bienes de equipo no letales a las fuerzas de seguridad de terceros países. Esta ayuda de la Unión a sus socios brindaría un apoyo sostenible a la eficacia de las acciones de formación organizadas por la Unión, así como al desarrollo del Estado de Derecho.
La iniciativa de la Comisión pretende reforzar la conexión entre la seguridad y el desarrollo, inscrita desde 2003 en la Estrategia Europea de Seguridad(1)(«la seguridad es una condición necesaria para el desarrollo») y a la que se hace referencia explícita desde entonces en todos los documentos estratégicos, ya sean de índole global o temática(2).
Se entiende que la conexión entre la seguridad y el desarrollo es un principio clave que sustenta el enfoque integral de la UE en relación con los conflictos y las crisis exteriores. El propósito de la política de desarrollo es reducir y erradicar la pobreza («sin desarrollo y erradicación de la pobreza no se podrá lograr una paz sostenible»), y el reforzamiento de las capacidades en el ámbito de la seguridad brinda a todas luces una contribución fundamental a los objetivos de desarrollo sostenible.
El Parlamento siempre ha sido coherente con esa postura. En su informe sobre el enfoque integral de la Unión(3) acoge favorablemente «la conexión entre seguridad y desarrollo, que debe ser un principio básico en la aplicación del enfoque integral de la UE».
Cabe asimismo constatar que la futura orientación de dicha conexión se reafirmará sin ambages en el Consenso Europeo sobre Desarrollo, que se encuentra en proceso de revisión.
Esta propuesta permite reforzar la coherencia de la acción de la Unión.
Gracias a ella, se pueden poner en práctica los objetivos de la Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea, presentada en junio de 2016 por la alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. En su prioridad número cuatro «De la visión a la acción», se destaca la necesidad de reforzar las capacidades de sus socios para hacer frente a las crisis exteriores.
También se recuerda esta necesidad en la Resolución del Parlamento sobre las operaciones de apoyo a la paz(4) «El Parlamento Europeo celebra la Comunicación conjunta sobre el desarrollo de capacidades y se une al Consejo en su petición de su rápida aplicación».
Dicho documento sigue la estela de la Comunicación conjunta de abril de 2015(5), que identificó las deficiencias de la Unión en relación con el desarrollo de las capacidades de sus países socios así como en el ámbito de la reforma del sector de la seguridad (RSS). Actualmente, la Unión está evaluando las necesidades en los países frágiles, especialmente en África, mientras que el Instrumento en pro de la estabilidad y la Paz (IcSP) ya está financiando acciones en el marco de la RSS.
Con esta propuesta, la Unión respeta sus compromisos internacionales en materia de desarrollo. Se tienen en cuenta las Directrices revisadas sobre la presentación de informes relativos a la ayuda oficial al desarrollo (AOD) de la OCDE/CAD en el ámbito de la paz y la seguridad que amplían el ámbito de aplicación de la normativa en materia de ayuda oficial al desarrollo al sector de la seguridad, así como la aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas y de su Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) n.º 16 relativo a la paz y a la justicia, que destaca la necesidad de apoyar a las instituciones nacionales responsables de la seguridad en los países frágiles y en conflicto.
Esta propuesta obedece a una necesidad urgente y a las expectativas de los actores que actúan sobre el terreno. Desde hace más de tres años se suceden las señales políticas sin que acaben de reflejarse en la puesta en práctica de medidas concretas. Ya en diciembre de 2013, el Consejo Europeo abogaba a favor de un programa de formación y equipamiento (train and equip), que acabó convirtiéndose en la iniciativa DCSD (Desarrollo de capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo). En diciembre de 2016, las Conclusiones del Consejo insistieron sobre la necesidad de aprobar la propuesta legislativa de la Comisión Europea en el primer semestre de 2017.
Dicha propuesta consiste en una modificación del Reglamento (UE) n.º 230/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, por el que se establece un instrumento en pro de la estabilidad y la paz. De esta forma, la revisión se limitaría a añadir un elemento que le permitiría colmar las lagunas actuales en la prestación de ayuda a todos los actores de la seguridad (incluidas las fuerzas armadas), permitiendo el suministro de formación y material para abordar necesidades urgentes a corto y medio plazo a fin de alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible.
La rápida puesta en marcha de la iniciativa DCSD en los países socios completaría y perfeccionaría el sistema actual.
La Unión ya dispone de diversos instrumentos para apoyar a las fuerzas de seguridad civiles (policía) y la justicia mediante la financiación de determinados bienes de equipo (vehículos, radios, etc.).
Sin embargo, no puede brindar apoyo a las fuerzas militares aunque, en ciertos casos, las fuerzas armadas son las únicas que están en condiciones de estabilizar los territorios, participando en el restablecimiento de la seguridad entre la población, la reinstauración de la administración pública y los servicios básicos.
En consecuencia, la Unión carece de un instrumento financiero al que recurrir rápida y eficazmente para ayudar directamente a sus socios en terceros países en el ámbito de la seguridad, en caso de necesidad. Sin un instrumento que permita apoyar los esfuerzos de los programas de bienes de equipo, útiles y coordinados, resulta extremadamente difícil poder esperar resultados positivos y continuados en materia de formación y asesoramiento de los ejércitos de terceros países.
La asistencia, necesaria y urgente, que propone la Comisión permitiría colmar las lagunas que existen en el sistema actual, entre los programas tendentes a reforzar las fuerzas de seguridad «civiles» y el resto de programas de desarrollo, y entre la formación que pueden ofrecer los efectivos europeos y la carencia de bienes de equipo de las fuerzas locales. La Unión debe tener la posibilidad de equipar a las fuerzas de seguridad de los países socios a los que da formación en el marco de sus misiones.
Por ejemplo, se podría concebir una ayuda europea para financiar infraestructuras médicas en las guarniciones en Mali, donde la Unión ya está presente con su misión militar EUTM Mali. El objetivo sería rehabilitar las infraestructuras médicas ya existentes (tipo enfermería) para que cumplan con estándares sanitarios aceptables. Dichas enfermerías deben estar en condiciones de dispensar atención médica básica, incluidos los cuidados para proteger la salud materna e infantil y la atención primaria.
Participar en la construcción de hospitales para curar a los heridos aportaría a la Unión un auténtico valor añadido, y contribuiría al éxito de la misión europea.
A día de hoy, esta falta de financiación socava la credibilidad de la acción exterior de la Unión, precisamente cuando otros actores —como China, Rusia o Turquía, que no condicionan en absoluto su ayuda a los principios de buena gobernanza que promueve la Unión— intensifican cada vez más sus acciones, en concreto en el ámbito militar con los países africanos.
La Comisión barajaba varias opciones para financiar estas iniciativas. En su evaluación de impacto(6), la Comisión llegó a la conclusión de que una revisión del IcSP sería, en un primer momento, la opción más adecuada y eficaz para el reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo. Gracias a su gran flexibilidad, dicho instrumento permite financiar un amplio abanico de acciones, sin restricciones geográficas.
Una modesta financiación inicial de cien millones EUR permitiría completar las acciones ya en marcha, lo que incidiría muy positivamente en la seguridad, el desarrollo y la economía. Por el momento, no está previsto que esta medida repercuta en los presupuestos nacionales de los Estados miembros, aunque este presupuesto podría necesitar una inversión más importante a raíz de las necesidades mundiales en materia de seguridad y las actividades vinculadas con la RSS.
El futuro de esta iniciativa se abordará en los debates sobre el marco financiero plurianual (MFP) posterior a 2020 y en la evaluación intermedia de los instrumentos de financiación exterior de la Unión que está en fase de preparación para diciembre de 2017.
El marco jurídico en el que se inscribe la propuesta es claro, está perfectamente definido y permitirá evitar cualquier deriva.
Se han definido concienzudamente las salvaguardias para garantizar la adecuada utilización del Reglamento.
• El apoyo a los ejércitos de terceros países se brindaría únicamente en determinados países socios y en situaciones claramente definidas cuando el reforzamiento de la capacidad militar persiga un objetivo de desarrollo.
• Las condiciones en las que se podría recurrir a esta ayuda financiera son precisas: dicha ayuda tendrá que estar justificada por la situación del país afectado y un acuerdo entre el tercer país y la Unión.
• La ayuda en sí está sometida a restricciones bien definidas: no podrá destinarse a gastos militares recurrentes (salarios, pensiones), ni a la adquisición de materiales letales, como la compra de armas o munición o a formaciones dedicadas específicamente al combate.
Por último, es fundamental prestar especial atención a la correcta asignación de los fondos.
Por otra parte, el Reglamento enmendado por el Parlamento Europeo, tendrá que cumplir plenamente con los requisitos jurídicos de los Tratados. La financiación del reforzamiento de las capacidades en el sector de la seguridad sobre la base de los artículos 209 y 212 del TFUE (es decir, la cooperación al desarrollo por una parte y la cooperación económica, financiera y técnica por otra) resulta posible, en su caso, habida cuenta de los objetivos de cooperación al desarrollo de la Unión.
La citada base jurídica permite incluir en el ámbito de aplicación al conjunto de países en desarrollo, así como otros países fragilizados si cumplen con las condiciones establecidas. El instrumento podría utilizarse para ayudar a países como Mali, la República Centroafricana o Somalia, así como otros países frágiles con necesidades reales (Níger, afectado por la repercusión transfronteriza del terrorismo en Mali, Chad o Camerún).
En cuanto a la programación y aplicación de las disposiciones recientemente modificadas, conviene destacar que se respetarán las disposiciones existentes del Reglamento de 2014 por el que se establece un instrumento en pro de la estabilidad y la paz. Se trata de medidas de ayuda excepcionales y de programas de respuesta provisionales (artículo 7), de documentos de estrategia temáticos y programas indicativos plurianuales (artículo 8). Asimismo, se trata de ampliar la obligación de ejecutar medidas de ayuda de conformidad con el derecho internacional a las medidas de ayuda relacionadas con el reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo (artículo 10).
En lo relativo a la función del Parlamento, las disposiciones aplicables al IcSP se aplicarán asimismo a todas las disposiciones modificadas por el presente Reglamento. En lo relativo a las medidas no programables, el Parlamento será informado mediante notas informativas periódicas de la Comisión al Comité Político y de Seguridad. En el caso de las medidas programables, antes de cada ejercicio de programación plurianual, el Parlamento examinará los proyectos de actos de ejecución (documentos estratégicos, programas indicativos plurianuales, programas de acción anuales), así como los diálogos estratégicos con los servicios de la Comisión y el SEAE
El ponente considera que la propuesta de la Comisión constituye tan solo la primera etapa de una política europea más ambiciosa en materia de reforzamiento de capacidades de la Unión en los países socios. Transcurrido casi un año desde la publicación de la propuesta de la Comisión Europea, el Parlamento Europeo ha de asumir su responsabilidad y aprobar el presente texto con celeridad, ya que es un instrumento fundamental para sustentar a largo plazo la estabilidad de terceros países y el desarrollo del Estado de derecho, así como la eficacia de la acción exterior de la Unión.
Estrategia Europea de Seguridad (documento 15895/03 del Consejo, de 8 de diciembre de 2003).
Ejemplo: Estrategia de la UE para la seguridad y el desarrollo del Sahel, de 2011.
Resolución del Parlamento Europeo, de 3 de abril de 2014, sobre el enfoque integral de la UE y sus implicaciones para la coherencia de la acción exterior de la UE (2013/2146(INI)). Textos aprobados P7_TA(2014)0286.
Resolución del Parlamento Europeo, de 7 de junio de 2016, sobre las operaciones de apoyo a la paz - compromiso de la UE con las Naciones Unidas y la Unión Africana (2015/2275(INI)). Textos aprobados, P8_TA(2016)0249.
Comunicación conjunta de la Comisión Europea y de la alta representante al Parlamento Europeo y al Consejo, «Desarrollo de capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo - Capacitar a los socios para la prevención y la gestión de las crisis», de 28 de abril de 2015, JOIN(2015) 17 final.
Evaluación de impacto, Reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo, que acompaña al documento: propuesta de Reglamento (UE) nº 230/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, por el que se establece un instrumento en pro de la Estabilidad y la Paz (SWD(2016) 222 final).
presentada de conformidad con el artículo 52 bis, apartado 4, del Reglamento interno por el Grupo GUE/NGL: Sabine Lösing, Miguel Urban Crespo, Javier Couso Permuy, Takis Hadjigeorgiou
El informe apoya la iniciativa de la Comisión de ampliar el instrumento en pro de la estabilidad y la paz para incluir el desarrollo de capacidades militares. El objetivo del presente informe es eludir las normas existentes de financiación en el marco del presupuesto de la Unión, por las que se excluyen las actividades destinadas a financiar el sector de la defensa y el sector militar en terceros países.
• Apoya el uso de la ayuda al desarrollo con fines militares;
• Solicita financiar el desarrollo de capacidades para las fuerzas armadas;
• Solicita el pago de equipos y de formación para las fuerzas armadas en terceros países;
• Impulsa la industria de la defensa y sus empresas, que surgirán gracias a programas de desarrollo de capacidades financiados por la Unión;
• Fomenta el nexo entre seguridad y desarrollo;
• Incumple el artículo 41, apartado 2, del TUE que prohíbe que los gastos de las operaciones que tengan repercusiones en el ámbito militar o de la defensa corran a cargo del presupuesto de la Unión.
• Un uso meramente civil del instrumento en pro de la estabilidad;
• La no utilización de la ayuda al desarrollo con fines militares;
• El apoyo a la erradicación de la pobreza, la prevención de conflictos, la no proliferación y el desarme;
• La no financiación del sector militar con cargo al presupuesto de la Unión y una estricta interpretación del artículo 41, apartado 2, del TEU.
Asunto: Opinión sobre la base jurídica de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (UE) n.° 230/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, por el que se establece un instrumento en pro de la estabilidad y la paz (COM(2016)447 - 2016/0207(COD))
En la reunión de coordinadores de 11 de julio de 2016, la Comisión de Asuntos Jurídicos decidió examinar por propia iniciativa, de conformidad con el artículo 39, apartado 3, del Reglamento interno, la base jurídica de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (UE) n.° 230/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, por el que se establece un instrumento en pro de la estabilidad y la paz (COM(2016)447). Además, mediante carta de 15 de noviembre de 2016, la presidenta de la Comisión de Desarrollo solicitó a la Comisión de Asuntos Jurídicos, con arreglo al artículo 39 del Reglamento interno, que comprobara la base jurídica de dicha propuesta legislativa. La propuesta se basa en los artículos 209, apartado 1, y 212, apartado 2, del TFUE, relativos a la adopción de las medidas necesarias para ejecutar la política de cooperación para el desarrollo y para la aplicación de acciones de cooperación económica, financiera y técnica con terceros países distintos de los países en desarrollo, respectivamente.
En la reunión del 13 de julio de 2017, la comisión examinó la cuestión mencionada.
El Reglamento (UE) n.° 230/2014, por el que se establece un instrumento en pro de la estabilidad y la paz (en lo sucesivo, «IEP»)(1), prevé medidas de asistencia técnica y financiera para prevenir situaciones de crisis y responder a ellas, y para contribuir a la paz y la estabilidad. Las modificaciones propuestas al Reglamento IEP introducen un nuevo tipo de asistencia de la Unión concebido específicamente para reforzar las capacidades de los actores militares en los países socios en circunstancias excepcionales. La propuesta de la Comisión parte de la estrecha relación que se considera que existe entre seguridad y desarrollo y que implica el apoyo a los sistemas de seguridad de los países socios, en el marco de un proceso de reforma más amplio encaminado a proporcionar sistemas de seguridad eficaces y responsables al Estado y a los ciudadanos, contribuyendo de este modo a la realización de los objetivos de la Unión de desarrollo inclusivo y sostenible y Estado de Derecho.
La conexión entre seguridad y desarrollo como cuestión práctica puede encontrarse ya en el Reglamento n.º 1717/2006(2), por el que se establece un Instrumento de Estabilidad (en lo sucesivo, «IE»), que fue el precursor del IEP. EL IE tenía por finalidad la adopción de medidas de cooperación para el desarrollo, así como medidas de cooperación financiera, económica y técnica con terceros países(3) y abarcaba inicialmente las operaciones de supervisión militar y mantenimiento de la paz.(4) La disposición correspondiente, que se descartó posteriormente durante el período de negociaciones entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento, se incluía en el artículo 2, letra a), con la siguiente redacción:
«operaciones de supervisión militar y mantenimiento o apoyo de la paz (incluidas las que tengan un componente civil) realizadas por organizaciones regionales y subregionales y otras coaliciones de Estados que actúen con la aprobación de las Naciones Unidas; medidas para desarrollar la capacidad de dichas organizaciones y de sus miembros participantes para planificar y llevar a cabo dichas operaciones y garantizar un control político eficaz sobre las mismas;»
II - Artículos pertinentes del Tratado
En la propuesta de la Comisión, se presentan como base jurídica el artículo 209, apartado 1, del TFUE en relación con el artículo 212, apartado 1, del TFUE, incluidos en la quinta parte, titulada «Acción exterior de la Unión», que tienen el siguiente tenor (el subrayado es nuestro):
Artículo 209 del TFUE
1. El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, adoptarán las medidas necesarias para ejecutar la política de cooperación para el desarrollo, que podrán referirse a programas plurianuales de cooperación con países en desarrollo o a programas que tengan un enfoque temático. [...]
Artículo 212 del TFUE
2. El Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, las medidas necesarias para la aplicación del apartado 1. [...]
El apartado 1 del artículo 212 establece lo siguiente (el subrayado es nuestro):
El artículo 208 del TFUE, que define las premisa para la adopción de las medias de cooperación, es del siguiente tenor (el subrayado es nuestro)
Artículo 208 del TFUE
El objetivo principal de la política de la Unión en este ámbito será la reducción y, finalmente, la erradicación de la pobreza. La Unión tendrá en cuenta los objetivos de la cooperación para el desarrollo al aplicar las políticas que puedan afectar a los países en desarrollo. [...]
En vista de la referencia que se hace a los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión, procede examinar el artículo 21 del TUE (el subrayado es nuestro):
Artículo 21 del TUE
1. La acción de la Unión en la escena internacional se basará en los principios que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional. […]
c) mantener la paz, prevenir los conflictos y fortalecer la seguridad internacional, conforme a los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, así como a los principios del
Acta Final de Helsinki y a los objetivos de la Carta de París, incluidos los relacionados con las fronteras exteriores;
El artículo 24, apartado 1, del TUE también es pertinente a la hora de analizar y determinar la base jurídica procedente. Establece lo siguiente:
Artículo 24 del TUE
(antiguo artículo 11 TUE)
La política exterior y de seguridad común se regirá por reglas y procedimientos específicos. La definirán y aplicarán el Consejo Europeo y el Consejo, que deberán pronunciarse por unanimidad salvo cuando los Tratados dispongan otra cosa. Queda excluida la adopción de actos legislativos. La política exterior y de seguridad común será ejecutada por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y por los Estados miembros, de conformidad con los Tratados. La función específica del Parlamento Europeo y de la Comisión en este ámbito se define en los Tratados. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea no tendrá competencia respecto de estas disposiciones, con la salvedad de su competencia para controlar el respeto del artículo 40 del presente Tratado y para controlar la legalidad de determinadas decisiones contempladas en el párrafo segundo del artículo 275 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. [...]
El artículo 40 del TFUE dispone:
Artículo 40 del TUE
III - La base jurídica propuesta
La Comisión propone el artículo 209, apartado 1, y el artículo 212, apartado 2, del TFUE como base jurídica adecuada para la modificación del Reglamento (UE) n.º 230/2014. Las dos disposiciones se encuentran en el título III, que trata de la «Cooperación entre terceros países y ayuda humanitaria» en el marco de la acción exterior de la Unión y que reúne los antiguos títulos XX (artículos 177 a 181) y XXI (artículo 181 A) de la tercera parte del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), por los que se permite a la Comunidad (actualmente la Unión) adoptar medidas de política de cooperación tanto con los países en desarrollo (artículos 177 a 181 del TCE) y los países desarrollados (artículo 181 A).
La elección de la base jurídica adecuada ha sido una cuestión recurrente en el ámbito de la acción exterior de la Unión, en especial en lo que atañe a la relación entre la política común de seguridad y defensa y las políticas de cooperación para el desarrollo y cooperación económica, financiera, técnica. Ello se debe a las sustanciales diferencias jurídicas entre los distintos conjuntos de disposiciones que rigen estos ámbitos, así como por la estrecha interacción entre las políticas en la práctica de las instituciones de la Unión. En concreto, la cooperación para el desarrollo y la cooperación económica, financiera, técnica se articulan según el modelo tradicional de integración, en el que el Parlamento Europeo participa activamente en la toma de decisiones con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, previa propuesta de la Comisión y siendo competente del Tribunal de Justicia(5). Por el contrario, en la política común de seguridad y defensa, el Consejo adopta medidas principalmente por unanimidad, el Parlamento solo es informado y se excluye expresamente la competencia el Tribunal de Justicia(6).
Este es el contexto en el que la Comisión de Asuntos Jurídicos ha decidido examinar la base jurídica apropiada para la modificación del Reglamento n.º 230/2014 que se propone. ¿Debe adoptar la Unión el acto propuesto, que incide, por una parte, en la cooperación para el desarrollo y la cooperación económica, financiera, técnica y, por otra, en la política común de seguridad y defensa con arreglo a las disposiciones que rigen el primer ámbito o el segundo? La respuesta a esta cuestión jurídica no solo determinará el procedimiento que se habrá de seguir para la adopción del acto propuesto, sino también sus características y repercusiones jurídicas.
IV - Jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la elección de la base jurídica
Tradicionalmente, el Tribunal de Justicia ha considerado la idoneidad de la base jurídica como una cuestión de importancia constitucional, que garantiza el respeto del principio de atribución de competencias (artículo 5 del TUE) y determina la naturaleza y el ámbito de las competencias de la Unión(7). Según jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia, «la elección de la base jurídica de un acto comunitario debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto».(8) Por consiguiente, la elección de una base jurídica incorrecta puede justificar la anulación del acto en cuestión. En este sentido, el deseo de una institución de participar de forma más intensa en la adopción de un acto determinado, el contexto de la adopción del acto o el trabajo realizado respecto de una cuestión distinta dentro del ámbito de acción abarcado por el acto son irrelevantes a la hora de determinar la base jurídica correcta.(9)
Si el examen de un acto muestra que este persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro solamente es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante.(10) No obstante, cuando un acto persiga al mismo tiempo varios objetivos o integre varios elementos vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea secundario o indirecto respecto al otro, dicho acto deberá basarse en las distintas bases jurídicas correspondientes,(11) siempre que los procedimientos establecidos para las respectivas bases jurídicas no sean incompatibles con el derecho del Parlamento Europeo ni lo vulneren.(12)
V- Finalidad y contenido de la propuesta de Reglamento
Según explica la Comisión en su exposición de motivos, la finalidad de esta propuesta legislativa es «insertar un nuevo artículo en el título II del Reglamento (UE) n.º 230/2014 para ampliar la ayuda de la Unión en circunstancias excepcionales al reforzar las capacidades de los actores militares en los países socios, con el fin de contribuir al desarrollo sostenible y, en particular, a la instauración de unas sociedades pacíficas e inclusivas».(13) Según la evaluación de impacto que acompaña la propuesta de la Comisión, los objetivos generales de esta iniciativa son dos: por una parte, garantizar que la ayuda al desarrollo de la UE en favor de países en desarrollo vulnerables no se vea minada por situaciones de inestabilidad y conflicto, permitiendo a todos los actores en el ámbito de la seguridad, incluidas las Fuerzas Armadas, garantizar la estabilidad, la paz y el orden público; y, por otra, apoyar el desarrollo sostenible en los planos económico, social y medioambiental de los países en desarrollo, con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza.(14)
En este contexto, en el considerando 3 se afirma que, a fin de garantizar unas condiciones adecuadas para la erradicación de la pobreza y el desarrollo, es esencial apoyar a los actores del sector de la seguridad, en particular los actores militares en circunstancias excepcionales, en un contexto de prevención de conflictos, de gestión de crisis o de estabilización. También se destaca que esas acciones están encaminadas a proteger a las poblaciones civiles en las áreas afectadas por los conflictos, las crisis o las situaciones de vulnerabilidad, contribuyendo a la buena gobernanza y al control democrático efectivo, así como al respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho. Los considerandos 2, 4 y 5 reiteran la sólida conexión entre seguridad y desarrollo sostenible, haciendo referencia a este respecto a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas(15), a las conclusiones del Consejo Europeo de 19 y 20 de diciembre de 2013 y a la Comunicación conjunta titulada «Desarrollo de capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo - Capacitar a los socios para la prevención y la gestión de las crisis»(16).
En concreto, la propuesta establece que la ayuda de la Unión a actores del sector de la seguridad podrá dirigirse también a los actores militares en circunstancias excepcionales, en el contexto de un proceso de reforma más amplia del sector de la seguridad y en consonancia con el objetivo global de lograr un desarrollo sostenible (nuevo párrafo del artículo 1, apartado 2). El artículo 3 bis reitera en su apartado 1 el objetivo de contribuir al desarrollo sostenible y a la instauración de unas sociedades estables, pacíficas e inclusivas a través de la ayuda de la Unión, en circunstancias excepcionales, para reforzar la capacidad de los actores militares en los países socios. El apartado 2 enumera ejemplos de las formas que podrá adoptar la ayuda de la Unión, como programas de reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y desarrollo, con inclusión de las acciones de formación, la tutoría y el asesoramiento, así como el suministro de bienes de equipo, la mejora de infraestructuras y la prestación de otros servicios. Esta forma de asistencia se debe prestar en última instancia, cuando el recurso a actores no militares no pueda garantizar adecuadamente el logro de unas sociedades estables, pacíficas e inclusivas. Así ocurrirá cuando se presente una grave amenaza a la existencia de instituciones estatales en buen funcionamiento, y a la protección de derechos humanos y las libertades fundamentales, o cuando las instituciones estatales ya no puedan hacer frente a esta grave amenaza; y siempre que exista un consenso entre el país afectado y la comunidad internacional y/o la Unión Europea en el sentido de que el sector militar juega un papel esencial para la estabilidad, la paz y el desarrollo, particularmente en situaciones de crisis y de vulnerabilidad. El apartado 4 limita aún más el alcance de la ayuda militar, al disponer que no se utilizará para financiar los gastos militares recurrentes, el abastecimiento de armas y municiones o la formación únicamente diseñada para contribuir a reforzar la capacidad de lucha de las fuerzas armadas. Por último, el apartado 5 reitera que la ayuda militar debe estar destinada a fomentar la implicación del país socio y el desarrollo de los elementos necesarios y las buenas prácticas requeridas para garantizar la sostenibilidad a medio y largo plazo, y debe promover el Estado de Derecho y los principios del Derecho internacional.
Otras modificaciones de menor calado al artículo 7, apartado 1, al artículo 8, apartado 1, y al artículo 10, apartado 1, del Reglamento tiene por objeto introducir referencias cruzadas al nuevo artículo 3 bis. En último lugar se modifica el artículo 13, apartado 1, para aumentar en 100 000 000 la dotación financiera para la aplicación del Reglamento.
La Comisión propone el artículo 209, apartado 1, y el artículo 212, apartado 2, del TFUE como base jurídica adecuada para el Reglamento (UE) n.º 230/2014. Según el artículo 209, apartado 1, del TFUE, los colegisladores de la Unión pueden adoptar, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, las medidas necesarias para ejecutar la política de cooperación para el desarrollo, la cual, de conformidad con el artículo 208, apartado 1, del TFUE, se llevará a cabo en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión, y cuyo objetivo principal es la reducción y, finalmente, la erradicación de la pobreza. La erradicación de la pobreza es un objetivo que también se contempla en el artículo 21, apartado 2, del TUE, disposición general relativa al conjunto de objetivos de la acción exterior de la Unión. Cabe considerar que, al resaltar este objetivo, el artículo 208, apartado 1, del TFUE da a entender que las medidas de cooperación pueden perseguir los demás objetivos establecidos en el artículo 21, apartado 2, del TUE, pero solo en la medida en que estos sean accesorios(17).
El Tribunal de Justicia confirmó el amplio alcance del concepto de política de cooperación para el desarrollo, en lo que atañe a los acuerdos de cooperación para el desarrollo, en la sentencia Consejo/Portugal(18), en la que declaró (el subrayado es nuestro):
«Por consiguiente, procede considerar que el hecho de que en un Acuerdo de cooperación para el desarrollo existan cláusulas referentes a distintas materias específicas no puede modificar la calificación del Acuerdo, que debe hacerse teniendo en cuenta el objeto esencial de éste y no en función de las cláusulas especiales, siempre y cuando esas cláusulas no impliquen obligaciones de tal alcance en las materias específicas contempladas que esas obligaciones constituyan en realidad objetivos distintos de los de la cooperación para el desarrollo.»
En la sentencia Parlamento/Comisión (C-403/05)(19), el Tribunal de Justicia volvió a aseverar que la cooperación para el desarrollo tiene por objeto (el subrayado es nuestro):
«no sólo el desarrollo económico y social duradero de estos países, su inserción armoniosa y progresiva en la economía mundial y la lucha contra la pobreza, sino también el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, respetando los compromisos que han acordado en el marco de las Naciones Unidas y de otras organizaciones internacionales»
Según la nota preparada por el Servicio Jurídico del Parlamento en 2004 a propósito de la elección de la base jurídica del precursor del Reglamento IEP(20), que incluía inicialmente una disposición similar sobre el reforzamiento de las capacidades militares en situaciones excepcionales:
«Cabe considerar que las medidas relativas al mantenimiento o apoyo de la paz contribuyen claramente al objetivo del desarrollo de la democracia y del Estado de Derecho. El tenor de los artículos 179 [en la actualidad, artículo 209, apartado 1, del TFUE] y 181 A [en la actualidad, artículo 212, apartado 1, del TFUE] no excluyen la financiación del mantenimiento de la paz con el fin de alcanzar los objetivos de estas disposiciones. Además, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha establecido que la política de desarrollo de la Unión debe interpretarse en sentido amplio.(21)»
El Servicio Jurídico del Parlamento ha confirmado en su nota de 6 de enero de 2017 que las circunstancias excepcionales en que se adoptarían las medidas de desarrollo de capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo (DCSD) podrían permitir una interpretación alternativa, según la cual el componente militar del artículo 3 bis es simultáneamente incidental y necesario. Esta interpretación también se ve corroborada por la exclusión, mediante el apartado 4 de dicho artículo, del apoyo estrictamente militar, que podría reforzarse estableciendo expresamente un vínculo más estrecho con la política de cooperación para el desarrollo de la Unión(22). Como se confirma en la nota de 2 de febrero de 2017 de los servicios de la Comisión sobre la base jurídica en el procedimiento 2016/0207 (COD), emitida a petición de la Comisión de Asuntos Jurídicos, la propuesta persigue un objetivo de desarrollo a través de la incorporación de un nuevo actor, las fuerzas armadas, en las circunstancias restringidas en que dicho actor no actúa en su calidad militar, sino persiguiendo objetivos exclusivamente civiles(23).
Según la Comunicación conjunta de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 28 de abril de 2015, titulada «Desarrollo de capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo - Capacitar a los socios para la prevención y la gestión de las crisis»(24), el desarrollo de capacidades de seguridad puede centrarse en las fuerzas civiles o policiales, pero también en las fuerzas armadas. En la Estrategia Europea de Seguridad de 2003 se afirma que el conflicto no sólo destruye las infraestructuras, incluidas las sociales, sino que también fomenta la delincuencia, disuade a los inversores e imposibilita la actividad económica normal(25). Por último, según el Consenso Europeo sobre Desarrollo, el objetivo primordial de la cooperación para el desarrollo de la Unión es la erradicación de la pobreza el contexto del desarrollo sostenible, concepto este último que «abarca cuestiones de gobernanza, derechos humanos, así como aspectos políticos, económicos, sociales y ambientales»(26). No solo eso: se pretende que el Consejo Europeo «[guíe] la planificación y la ejecución del componente de ayuda al desarrollo de todos los instrumentos comunitarios y de todas las estrategias comunitarias de cooperación con terceros países», entendiéndose por «componente de ayuda al desarrollo toda la ayuda oficial al desarrollo (AOD) según los criterios acordados por el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE»(27). Con arreglo a las directrices sobre AOD en su versión revisada, la financiación de las fuerzas armadas de los países socios solo es posible cuando concurran circunstancias excepcionales que exijan la prestación de servicios de desarrollo mediante las fuerzas armadas en su función de restablecimiento del imperio de la ley. Por el contrario, la ayuda no puede consistir en la participación directa en el gasto militar(28). En consecuencia, las situaciones en que las instituciones estatales no pueden cumplir su función de lograr sociedades pacíficas e inclusivas no están contempladas en la directrices sobre AOD en su versión revisada; pero el Reglamento propuesto ha considerado posible ir más allá de lo que en ellas se contemplar al prever el recurso a las fuerzas armadas como prestador de servicios de desarrollo(29). Desde un punto de vista jurídico, las directrices sobre AOD no constituyen, por sí solas, límites jurídicamente vinculantes al alcance del artículo 208 del TFUE, y el Reglamento IEP no supedita su aplicación a una condicionalidad de este tipo en materia de AOD(30).
Ahora bien, como se reconoce en la evaluación de impacto anexa a la propuesta, el reforzamiento de las capacidades militares y de defensa para fines no relacionados con la cooperación para el desarrollo invadiría el ámbito de la PESC e infringiría el artículo 40 del TUE, que ha establecido el principio de «no injerencia mutua» entre las acciones exteriores de la Unión en el marco de la PESC y las demás(31). De igual modo, una medida destinada fundamentalmente a la financiación de fuerzas armadas de terceros países para fines relacionados con la defensa debe enmarcarse en la PESC de la Unión y no puede combinarse con una base jurídica ajena a la PESC. Así lo confirmó el Tribunal de Justicia en la sentencia Parlamento/Consejo (C-263/14):
«Por lo que respecta a los actos adoptados sobre la base de una disposición relativa a la PESC, incumbe al Tribunal de Justicia velar, en particular, con arreglo al artículo 275 TFUE, párrafo segundo, primer segmento de frase, y al artículo 40 TUE, por que la ejecución de dicha política no afecte a la aplicación de los procedimientos y al alcance respectivo de las atribuciones de las instituciones establecidos en los Tratados para el ejercicio de las competencias de la Unión con arreglo al Tratado FUE. La elección de la base jurídica adecuada de un acto de la Unión reviste una importancia de naturaleza constitucional, dado que el recurso a una base jurídica errónea puede invalidar tal acto, en particular, cuando la base jurídica adecuada prevé un procedimiento de adopción distinto del efectivamente seguido [...]. Según reiterada jurisprudencia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión [...] debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control judicial, entre los que figuran la finalidad y el contenido de dicho acto [...].(32)»
Análogamente, el componente militar del Reglamento propuesto debe considerarse en el contexto más amplio de los objetivos y el contenido del Reglamento IEP. A estos efectos, ha de tenerse en cuenta el carácter de «última instancia» de la reforma propuesta y la estricta delimitación de las situaciones en que cabe considerar que el recurso a la ayuda militar es el único medio efectivo de contribuir a la instauración de unas sociedades pacíficas e inclusivas. Por otra parte, la propuesta prohíbe la ayuda de la Unión para financiar gastos militares recurrentes, el abastecimiento de armas y municiones y la formación únicamente diseñada para contribuir a reforzar la capacidad de lucha de las fuerzas armadas, lo que cabe considerar que es un indicio de que el objetivo de la propuesta consiste en contribuir a la seguridad y protección de las poblaciones civiles en terceros países(33). La obligación de la Comisión de establecer procedimientos de evaluación de riesgos, seguimiento y evaluación en relación con las medidas constituye una restricción más (apartado 6 de la misma disposición). Además, en los artículos 12 y 13 del Reglamento (UE) n.º 236/2014 se establecen las modalidades de seguimiento y evaluación, aplicables a todos los instrumentos de financiación exterior de la Unión, incluido el IEP.
En vista de lo anterior, cabe considerar que el Reglamento propuesto tiene por objeto contribuir al desarrollo sostenible y a la instauración de unas sociedades estables, pacíficas e inclusivas mediante la buena gobernanza de la administración pública, incluidos los ministerios de defensa y las fuerzas armadas —que son parte integrante del poder ejecutivo del Gobierno—, siempre bajo supervisión civil y en circunstancias excepcionales, cuando el desarrollo sostenible no pueda alcanzarse únicamente mediante el recurso a actores no militares.
Habida cuenta de las consideraciones expuestas, si bien la propuesta de la Comisión introduce obligaciones encaminadas al desarrollo y la consolidación del Estado de Derecho y la buena gobernanza mediante el reforzamiento del control y la supervisión de los ciudadanos sobre el sector militar en terceros países, por lo está relacionada con la PESC y la PCSD, dicha propuesta persigue como objetivos principales y preponderante políticas de cooperación para el desarrollo y cooperación económica, financiera, técnica encaminadas a contribuir al logro de sociedades pacíficas e inclusivas, consideradas indispensables para la consecución de un desarrollo sostenible. Dado que estos objetivos preponderantes están vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea secundario o indirecto respecto al otro(34), el artículo 209, apartado 1, en relación con el artículo 212, apartado 2, del TFUE constituye la base jurídica válida y adecuada de la propuesta.
En la reunión del 13 de julio de 2017, la Comisión de Asuntos Jurídicos decidió, en consecuencia, por 10 votos a favor, 7 en contra y 6 abstenciones(35), recomendarle que la base jurídica correcta de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (UE) n.° 230/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, por el que se establece un instrumento en pro de la estabilidad y la paz, está constituida por el artículo 209, apartado 1, y el artículo 212, apartado 2, del TFUE.
Reglamento (UE) nº 230/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, por el que se establece un instrumento en pro de la Estabilidad y la Paz (DO L 77 de 15.3.2014, pp. 1-10).
DO L 327 de 24.11.2006, p. 1.
Artículo 1, apartado 1.
COM(2004) 630 final, «Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece un Instrumento de Estabilidad», Bruselas, 29 de septiembre de 2004, p. 16.
Artículo 209, apartado 1, del TFUE
Artículo 24, apartado 1, párrafo primero, del TUE y artículo 275 del TFUE.
Dictamen 2/00 del Tribunal de Justicia, de 6 de diciembre de 2001, ECLI:EU:C:2001:664, apartado 5.
Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, «Preferencias arancelarias generalizadas», C-45/86, ECLI:EU:C:1987:163, apartado 5; sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de septiembre de 2009, Comisión/Parlamento y Consejo, C-411/06, ECLI:EU:C:2009:518.
Sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de abril de 2000, Comisión/Consejo, C-269/97, ECLI:EU:C:2000:183, apartado 44.
Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de octubre de 2013, Comisión/Consejo, C-137/12, ECLI: EU:C:2013:675, apartado 53; sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de septiembre de 2012, Parlamento/Consejo, C-490/10, ECLI:EU:C:2012:525, apartado 45; sentencia del Tribunal de Justica de 6 de noviembre de 2008, Parlamento/Consejo, C-155/07, ECLI:EU:C:2008:605, apartado 34.
Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de septiembre de 2003, Comisión/Consejo, C-211/01, ECLI:EU:C:2003:452, apartado 40; sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de enero de 2006, Comisión/Parlamento y Consejo, C-178/03, ECLI:EU:C:2006:4, apartados 43 a 56.
Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, «Dióxido de titanio», C-300/89, ECLI:EU:C:1991:244, apartados 17 a 25; sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de diciembre de 1996, Portugal/Consejo, C-268/94, ECLI:EU:C:1996:461.
COM(2016) 447 final, p. 2.
Naciones Unidas, A/RES/70/1, Resolución adoptada por la Asamblea General el 25 de septiembre de 2015.
JOIN(2015) 17 final de 28 de abril de 2015.
Sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de mayo de 2008, Comisión/Consejo, C-91/05, ECLI:EU:C:2008:288, apartado 73. Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 2014, Comisión/Consejo, ECLI:EU:C:2014:1903, apartado 37. P. Koutrakos, The EU Common Security and Defence Policy, pp. 211 y 212.
Sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de diciembre de 1996, Portugal/Consejo, C-268/94, ECLI:EU:C:1996:461, apartado 39.
Sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de octubre de 2007, Parlamento/Consejo, C-403/05, ECLI:EU:C:2007:6, apartado 56.
Sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de diciembre de 1996, Portugal/Consejo, C-268/94, ECLI:EU:C:1996:461, apartado 37.
Véase JOIN(2015) 17 final.
Véase Una Europa segura en un mundo mejor – Estrategia Europea de Seguridad (Bruselas, 12 de diciembre de 2003), p. 2.
DO C 46 de 24.2.2006, p. 1, apartados 5, 7 y 42. Véanse asimismo las conclusiones del abogado general Mengozzi en el asunto C-377/12, punto 40.
DO C 46 de 24.2.2006, p. 1, apartado 8.
Véanse las directrices sobre presentación de informes, documento de la OCDE DCD/DAC(2016)3/FINAL, de 8 de abril de 2016, apartados 96 a 98.
Véase Sj.i(2017)303958, p.3.
SJ-0729/16, pp. 7 y 8.
Véase P. van Elsuwege, «EU External Action after the Collapse of the Pillar Structure: in Search of a new Balance between Delimitation and Consistency», 47 Common Market Law Review 2010, p. 1002.
Sentencia de 14 de junio de 2016, Parlamento/Consejo, C-263/14, ECLI:EU:C:2016:435, apartados 42 y 43.
Véase la argumentación similar del Servicio Jurídico del Parlamento en el contexto del IE, precursor del IEP: documento SJ-0746/04, p. 7.
Véase la sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 8 de septiembre de 2009, Comisión/Parlamento y Consejo, C-411/06, ECLI:EU:C:2009:518.
Estuvieron presentes en la votación final: Pavel Svoboda (presidente), Jean-Marie Cavada (vicepresidente, ponente), Mady Delvaux (vicepresidenta), Lidia Joanna Geringer de Oedenberg (vicepresidenta), Axel Voss (vicepresidente), Isabella Adinolfi, Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Lynn Boylan, Daniel Buda, Angel Dzhambazki, Kostas Chrysogonos, Rosa Estaràs Ferragut, Heidi Hautala, Mary Honeyball, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Angelika Niebler, Evelyn Regner, Tiemo Wölken, Tadeusz Zwiefka.
OPINIÓN de la Comisión de Desarrollo (5.7.2017)
Ponente de opinión: Linda McAvan
La presente propuesta legislativa tiene por objeto modificar el Reglamento (UE) n.º 230/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, por el que se establece un instrumento en pro de la estabilidad y la paz, con el fin de insertar un nuevo artículo que permite a la Unión ampliar su ayuda, en circunstancias excepcionales, al refuerzo de las capacidades de los actores militares en los países socios, con el desarrollo sostenible y la instauración de unas sociedades pacíficas e inclusivas como principales objetivos declarados.
La ponente de opinión apoya la línea general de la propuesta de la Comisión, si bien solicita un estrecho seguimiento de las actividades que se financiarán con el nuevo instrumento y hace hincapié en la necesidad de realizar una evaluación completa, transparente e interdisciplinar de las actividades de reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo (RCSD).
La ponente de opinión recuerda asimismo que el objetivo principal de la política de cooperación para el desarrollo de la Unión es la reducción y, finalmente, la erradicación de la pobreza (artículo 208, apartado 1, del TFUE) y que, por tanto, ni el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) ni el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) deberían contribuir a las actividades de desarrollo de capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo.
La Comisión de Desarrollo pide a la Comisión de Asuntos Exteriores, competente para el fondo, que tome en consideración las siguientes enmiendas:
Visto el Tratado de la Unión Europea, y en particular su artículo 24, su artículo 40 y su artículo 41, apartado 2,
Referencias a los artículos pertinentes sobre política exterior y de seguridad común.
(1) El Consenso Europeo sobre Desarrollo de 2005 reconoció el vínculo existente entre la seguridad y el desarrollo16.
(1) El Consenso Europeo sobre Desarrollo de 2005 reconoció el vínculo existente entre la seguridad y el desarrollo16, al tiempo que destacaba su carácter complementario, y el Programa para el Cambio de 2011 16 bis insistió en la correlación entre el desarrollo y la seguridad.
16 Declaración conjunta del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión sobre la política de desarrollo de la Unión Europea titulada «El consenso europeo sobre desarrollo», DO C 46 de 24.2.2006.
16 bis Comunicación de la Comisión titulada «Incremento del impacto de la política de desarrollo de la UE: Programa para el Cambio», 13 de octubre de 2011 (COM(2011) 637 final).
(1 bis) La política de desarrollo de la Unión debe tener como objetivo principal la reducción y, finalmente, la erradicación de la pobreza, tal y como establece claramente el artículo 208, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y basarse en los principios de eficacia del desarrollo. La financiación de las actividades actuales de reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo (RCSD) establecidas en el presente Reglamento no debe por tanto proceder del Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) o del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), a fin de que estos fondos sigan dedicándose en primer término a paliar y erradicar la pobreza;
Los instrumentos de seguridad deben financiarse con las líneas presupuestarias dedicadas a la seguridad. El ICD y el FED deben cumplir su obligación en virtud del Tratado de destinarse a la erradicación de la pobreza.
(1 ter) La Unión debe tener en cuenta los objetivos de la cooperación para el desarrollo al aplicar las políticas que puedan afectar a los países en desarrollo, como establece el artículo 208 del TFUE. Por consiguiente, considerando que debe evitarse obligatoriamente cualquier subordinación de la ayuda y la cooperación para el desarrollo a la política de seguridad o defensa, los instrumentos de financiación externa, en particular el Instrumento en pro de la estabilidad y la paz, deben aplicarse con ese espíritu.
(2) La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, adoptada en septiembre de 2015, subraya la importancia de promover unas sociedades pacíficas e inclusivas como objetivo de desarrollo sostenible (ODS 16) y con el fin de alcanzar otros resultados en materia de política de desarrollo. El ODS 16 solicita específicamente «fortalecer las instituciones nacionales pertinentes, incluso mediante la cooperación internacional, para crear a todos los niveles, particularmente en los países en desarrollo, la capacidad de prevenir la violencia y combatir el terrorismo y la delincuencia»17.
(2) La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, adoptada en septiembre de 2015, resume los objetivos de desarrollo sostenible (ODS), el primero de los cuales es la erradicación de la pobreza (ODS 1). El ODS 16 subraya la importancia de promover unas sociedades pacíficas e inclusivas. El ODS 16 solicita específicamente «fortalecer las instituciones nacionales pertinentes, incluso mediante la cooperación internacional, para crear a todos los niveles, particularmente en los países en desarrollo, la capacidad de prevenir la violencia y combatir el terrorismo y la delincuencia»17.
17 Naciones Unidas, A/RES/70/1, Resolución adoptada por la Asamblea General el 25 de septiembre de 2015.
(3) A fin de garantizar unas condiciones adecuadas para la erradicación de la pobreza y el desarrollo, es esencial apoyar a los actores del sector de la seguridad, en particular los actores militares en circunstancias excepcionales, en terceros países inmersos en un contexto de prevención de conflictos, de gestión de crisis o de estabilización. Estas acciones son particularmente necesarias para la protección de las poblaciones civiles en las áreas afectadas por los conflictos, las crisis o las situaciones de vulnerabilidad. Una buena gobernanza, un control democrático y una supervisión civil eficaces del sistema de seguridad, particularmente del sector militar, así como el respeto de los derechos humanos y de los principios del Estado de Derecho, son requisitos esenciales para el buen funcionamiento del Estado en cualquier contexto, y deberán promoverse mediante un apoyo a una reforma más amplia del sector de la seguridad de terceros países.
(3) La reforma del sector de la seguridad, incluido el apoyo a las Fuerzas Armadas, es esencial en circunstancias excepcionales, en terceros países inmersos en un contexto de prevención de conflictos, de gestión de crisis o de estabilización, a fin de garantizar unas condiciones adecuadas, incluida la buena gobernanza para un uso eficaz de la cooperación para el desarrollo, cuyo objetivo principal sea la erradicación de la pobreza. Estas acciones son particularmente necesarias para la protección de las poblaciones civiles en las áreas afectadas por los conflictos, las crisis o las situaciones de vulnerabilidad. Una buena gobernanza, un control democrático y una supervisión civil eficaces del sistema de seguridad, particularmente del sector militar, así como el respeto de los derechos humanos y de los principios del Estado de Derecho, son requisitos esenciales para el buen funcionamiento del Estado en cualquier contexto. El uso del presente instrumento debe ser objeto de un estrecho seguimiento y de actualizaciones periódicas al Parlamento Europeo sobre las actividades financiadas en virtud de sus disposiciones. Cabe señalar que la duración del presente instrumento está estrictamente limitada al término del actual marco financiero plurianual, tras el cual la Comisión debe llevar a cabo una evaluación interdisciplinar completa de las acciones financiadas con arreglo a las disposiciones de RCSD contempladas en el presente Reglamento y de los instrumentos pertinentes utilizados por los Estados miembros a efectos de la financiación del RCSD. Dicha evaluación debe analizar la coherencia entre las acciones de RCSD financiadas por la Unión y sus Estados miembros y la Estrategia Global de la UE y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. Todo futuro instrumento creado a fin de abordar el nexo entre seguridad y desarrollo debe basarse en las conclusiones de dicha evaluación, llevarse a cabo solo tras la realización de una amplia consulta pública de todas las partes interesadas y facilitar la cooperación civil entre la Unión y las estructuras públicas locales y regionales o las estructuras intergubernamentales, así como las ONG, con objeto de brindar apoyo a terceros países.
(6) Las Conclusiones del Consejo sobre la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de 18 de mayo de 2015 recomendaban el estudio de opciones encaminadas a fomentar la coherencia y la coordinación de las acciones de la UE en el ámbito de la seguridad y el desarrollo, así como a mejorar el reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo, especialmente en términos de instrumentos financieros19. También recomendaban la elaboración de un marco estratégico a escala de la UE para la reforma del sector de la seguridad, agrupando los instrumentos de la PCSD y todos los instrumentos relevantes de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), así como los instrumentos de la cooperación al desarrollo y los actores en los ámbitos de la libertad, la seguridad y la justicia.
(6) Las Conclusiones del Consejo sobre la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de 18 de mayo de 2015 recomendaban el estudio de opciones encaminadas a fomentar la coherencia y la coordinación de las acciones de la UE en el ámbito de la seguridad y el desarrollo, así como a mejorar el reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo, especialmente en términos de instrumentos financieros19. También recomendaban la elaboración de un marco estratégico a escala de la UE para la reforma del sector de la seguridad, agrupando los instrumentos de la PCSD y todos los instrumentos relevantes de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), así como los actores en los ámbitos de la libertad, la seguridad y la justicia.
19 Conclusiones del Consejo de Asuntos Exteriores (en su composición de Defensa) sobre la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), documento 8971/15 de 18 de mayo de 2015.
(6 bis) Las Conclusiones del Consejo Europeo de los días 7 y 8 de febrero de 2013 indicaban que el 90 % como mínimo de la ayuda exterior global de la Unión debería considerarse ayuda pública al desarrollo, de acuerdo con la definición del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE. Resulta por ende fundamental que, en la medida de lo posible, la asignación de financiación con arreglo al Reglamento (UE) n. º230/2014 revisado refleje esa ratio.
Hoy, cerca del 90 % de los importes desembolsados en el marco del Instrumento en pro de la Estabilidad y la Paz (IEP) cumplen los criterios del CAD.
(6 ter) El objetivo principal de la ayuda oficial al desarrollo (ODA) no es la financiación de instrumentos en materia de seguridad.
(6 quater) En las Conclusiones del Consejo1 bis sobre el Plan de Acción para los derechos humanos y la democracia (2015-2019), de 20 de julio de 2015, en particular en el Plan de Acción para los derechos humanos y la democracia incluido en el anexo y su punto 21, apartado c, se pide a la Comisión, al Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y al Consejo que desarrollen y apliquen, a más tardar en 2017, una política de diligencia debida que garantice que el apoyo de la UE a las fuerzas de seguridad cumple y contribuye a la aplicación de la política de la Unión en materia de derechos humanos y es coherente con la promoción, la protección y la ejecución de la legislación internacional sobre derechos humanos y del Derecho humanitario internacional, según sean aplicables.
1 bis http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10897-2015-INIT/es/pdf
Antes de la entrada en vigor del Reglamento por el que se modifica el Reglamento IEP, tiene una importancia vital que se aplique una política de diligencia debida que garantice que el apoyo de la Unión a las fuerzas de seguridad en virtud del nuevo artículo 3 bis cumple la política de la Unión en materia de derechos humanos.
(6 quinquies) En lo que respecta a las opciones disponibles dentro de la política exterior y de seguridad común (PESC), la Resolución del Parlamento Europeo, de 22 de noviembre de 2016, sobre la Unión Europea de Defensa señaló en su apartado 47 una posible reforma del mecanismo Athena con el objetivo de ampliar su potencial para el reparto de gastos y la financiación común, especialmente en relación con la capacitación de los agentes militares de los países socios (formación, orientación, asesoramiento, suministro de equipos, mejoras en las infraestructuras y otros servicios). Un mecanismo similar fue desarrollado fuera del presupuesto de la Unión por medio del Fondo de Apoyo a la Paz para África.
Es importante destacar que dentro de la PESC existen opciones para ejecutar programas de reforzamiento de las capacidades militares en terceros países. Una de estas opciones podría ser la reforma del mecanismo Athena, como ya se ha promovido y apoyado en una reciente Resolución del Parlamento Europeo.
Reglamento (UE) n.° 230/2014
Artículo 1 – apartado 2 – párrafo 1 bis
Cuando la ayuda de la Unión se preste a actores del sector de la seguridad, esta podrá dirigirse también a los actores militares en circunstancias excepcionales, según lo dispuesto en el artículo 3 bis, particularmente en el contexto de un proceso de reforma más amplia del sector de la seguridad y/o del reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo en terceros países, en consonancia con el objetivo global de lograr un desarrollo sostenible.
Cuando la ayuda de la Unión se preste a actores del sector de la seguridad, esta podrá dirigirse también a los actores militares en circunstancias excepcionales, según lo dispuesto en el artículo 3 bis, particularmente en el contexto de un proceso de reforma más amplia del sector de la seguridad y/o del reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo en terceros países, en consonancia con los objetivos de desarrollo sostenible y los principios de eficacia de la ayuda y coherencia de las políticas.
Artículo 3 bis – título
Reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo
Reforzamiento de las capacidades en el contexto de reforma del sector de la seguridad
Cualquier medida en el contexto del nuevo artículo 3 bis debe formar parte de una iniciativa más amplia de reforma del sector de la seguridad (RSS), conforme al nuevo concepto de la UE sobre RSS y las medidas pertinentes en materia de RSS en el contexto de los instrumentos de cooperación para el desarrollo. Tales medidas deben centrarse en reformar las estructuras gubernamentales pertinentes de tal forma que se refuercen la supervisión parlamentaria, el control civil, la transparencia, la responsabilidad y la eficacia. Las medidas en virtud del artículo 3 bis no deben entenderse como una respuesta a las crisis, sino como componentes de una política de reforma estructural a medio y largo plazo.
2. La ayuda podrá cubrir, particularmente, la puesta a disposición de programas de reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y desarrollo, con inclusión de las acciones de formación, la tutoría y el asesoramiento, así como el suministro de bienes de equipo, la mejora de infraestructuras y la prestación de otros servicios.
2. Será elegible la ayuda destinada a cubrir programas de reforzamiento de las capacidades en apoyo de la seguridad y desarrollo, con inclusión de las acciones de formación, la tutoría y el asesoramiento, así como el suministro de bienes de equipo, la mejora de infraestructuras y la prestación de otros servicios.
La ayuda que entre en el ámbito del presente artículo será financiada mediante una redistribución en la rúbrica IV del presupuesto general de la Unión para el programa financiero plurianual 2014-2020 sin movilizar recursos adicionales. Dicha redistribución no contemplará el uso de créditos asignados a medidas en virtud del Reglamento (UE) n.º 233/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo1 bis.
1 bis Reglamento (UE) n.º 233/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de marzo de 2014 por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo para el período 2014-2020.
El Parlamento pide una lista positiva cerrada de las actividades que pueden optar a la ayuda del IEP, y recuerda que los fondos del ICD no pueden utilizarse para financiar las actividades de RCSD.
Artículo 3 bis – apartado 3 – parte introductoria
3. De conformidad con el presente artículo, la ayuda se mantendrá excepcional y se prestará en las dos condiciones siguientes:
b) cuando exista un consenso entre el país afectado y la comunidad internacional y/o la Unión Europea en el sentido de que el sector de la seguridad, y particularmente el sector militar, juega un papel esencial para la estabilidad, la paz y el desarrollo, particularmente en situaciones de crisis y de vulnerabilidad.
b) cuando exista un consenso entre el país afectado y la Unión en el sentido de que el sector de la seguridad, incluidas las Fuerzas Armadas del país, juega un papel esencial para preservar, establecer o restablecer las condiciones esenciales para el desarrollo sostenible.
El objetivo principal no puede trasladarse hacia la estabilidad, la paz y la gestión de las crisis sin trasladar el centro de gravedad.
Artículo 3 bis – apartado 4 – letra b
b) el abastecimiento de armas y municiones;
b) el abastecimiento de armas, repuestos y municiones y cualquier otro equipo diseñado para suministrar fuerza letal;
5. Al diseñar y aplicar las medidas de conformidad con el presente artículo, la Comisión fomentará la implicación del país afectado. También desarrollará los elementos necesarios y las buenas prácticas requeridas para garantizar la sostenibilidad a medio y largo plazo y promoverá el Estado de Derecho y los principios del Derecho Internacional.
5. Al diseñar y aplicar las medidas de conformidad con el presente artículo, la Comisión y el SEAE garantizarán la plena complementariedad con los demás instrumentos de ayuda externa de la Unión, así como la coherencia con la acción externa en general, incluida la PESC, y fomentarán la implicación del país afectado. También desarrollará los elementos necesarios y las buenas prácticas requeridas para garantizar la sostenibilidad a medio y largo plazo y promoverá el Estado de Derecho y los principios del Derecho Internacional.
6. La Comisión establecerá unos procedimientos adecuados de evaluación de riesgos, seguimiento y evaluación en relación con las medidas adoptadas de conformidad con el presente artículo.
6. La Comisión establecerá unos procedimientos adecuados de evaluación de riesgos, seguimiento y evaluación en relación con las medidas adoptadas de conformidad con el presente artículo y publicará tal información sin demora. Siempre se informará directamente al Parlamento Europeo.
(3) En el artículo 7, el apartado 1 se sustituye por el texto siguiente:
«1. La ayuda de la Unión con arreglo al artículo 3, y al artículo 3 bis en su caso, se prestará por medio de medidas de ayuda excepcional y programas de respuesta provisionales.».
Las decisiones con arreglo al nuevo artículo 3 bis sobre reforzamiento de las capacidades militares no deben adoptarse utilizando los procedimientos previstos para el artículo 3 del presente Reglamento, que están diseñados para adoptar decisiones por vía rápida para medidas de ayuda urgente y excepcional. El procedimiento del artículo 3 no cuenta con la participación del Parlamento Europeo, a diferencia del procedimiento de los artículos 4 y 5.
1. Unos documentos de estrategia temáticos constituirán la base general para la aplicación de la ayuda de conformidad con los artículos 4 y 5, y el artículo 3 bis en su caso. Los documentos de estrategia temáticos proporcionarán un marco para la cooperación entre la Unión y los países o regiones socios afectados.
1. Unos documentos de estrategia temáticos constituirán la base general para la aplicación de la ayuda de conformidad con los artículos 4 y 5, y el artículo 3 bis. Los documentos de estrategia temáticos proporcionarán un marco para la cooperación entre la Unión y los países o regiones socios afectados.
El procedimiento previsto en los artículos 4 y 5 del presente Reglamento es el procedimiento adecuado para el nuevo artículo 3 bis. Este procedimiento garantiza la participación del Parlamento en el proceso y que las medidas de reforzamiento de las capacidades militares sean diseñadas como las llamadas medidas a largo plazo que abordan problemas estructurales en el contexto de una mayor labor de reforma del sector de la seguridad.
1. La Comisión garantizará que las medidas adoptadas en virtud del presente Reglamento en relación con la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada, así como las medidas contempladas en el artículo 3 bis, se apliquen de conformidad con el derecho internacional, y particularmente el Derecho Internacional Humanitario.
1. La Comisión garantizará que las medidas adoptadas en virtud del presente Reglamento en relación con la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada, así como las medidas contempladas en el artículo 3 bis, se apliquen de conformidad con el principio de «no hacer daño», así como con el derecho internacional, y particularmente el Derecho Internacional Humanitario, la legislación sobre derechos humanos y la política de diligencia debida de la Unión a fin de garantizar que el apoyo de la Unión a las fuerzas de seguridad cumple y contribuye a la aplicación de la política de la Unión en materia de derechos humanos y es coherente con la promoción, la protección y la ejecución de la legislación internacional sobre derechos humanos y del Derecho humanitario internacional. La Comisión publicará, sin demora, sus evaluaciones pertinentes.
Debe hacerse una mención específica en aras de la inclusión del principio de «no ocasionar daños» y del Derecho en materia de derechos humanos.
Artículo 13 – apartado 3 – letra b bis (nueva)
(6 bis) En el artículo 13, apartado 3, se añade el punto siguiente:
b bis) se asignarán 21 puntos porcentuales de la dotación financiera a medidas que entren en el ámbito del artículo 5;
En el artículo 13 del presente Reglamento se especifica que las medidas que entren en el ámbito del artículo 3 pueden consumir el 70 % de la dotación financiera, y las que entren en el ámbito del artículo 4 pueden consumir el 9 %. Con el fin de garantizar que el artículo 5 sigue recibiendo al menos el 21 %, es importante añadir este texto. De lo contrario, existe el riesgo de que el nuevo artículo 3 bis no solo consuma 100 millones de euros, sino que también consuma financiación prevista, pero no asignada adecuadamente, para el artículo 5.
Artículo 1 – párrafo 1 – punto 6 ter (nuevo)
Artículo 13 – apartado 3 – letra b ter (nueva)
(6 ter) En el artículo 13, apartado 3, se añade el punto siguiente:
«b ter) la ayuda que entre en el ámbito del artículo 3 bis se limitará a un máximo de 100 000 000 EUR.».
Es importante garantizar que, como consecuencia de la introducción del nuevo artículo 3 bis sobre el reforzamiento de las capacidades militares, no se reducen los fondos disponibles para los ya existentes artículos 3, 4 y 5.

References: artículo 294
 artículo 3
 Resolución 

Resolución 

Resolución 
 artículo 52
 artículo 41
 artículo 41
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 2
 artículo 209
 artículo 212

Artículo 209

Artículo 212
 artículo 212
 artículo 208

Artículo 208
 artículo 21

Artículo 21
 artículo 24

Artículo 24
 artículo 11
 artículo 40
 artículo 275
 artículo 40

Artículo 40
 artículo 209
 artículo 212
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 10
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 209
 artículo 212
 artículo 209
 artículo 208
 artículo 21
 artículo 208
 artículo 21
 artículo 209
 artículo 212
 artículo 3
 artículo 208
 artículo 40
 artículo 275
 artículo 40
 artículo 209
 artículo 212
 artículo 209
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Artículo 1

Artículo 209

Artículo 24
 artículo 275
 Resolución 
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 artículo 40
 artículo 41
 artículo 208
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 artículo 3
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Artículo 1
 artículo 3
 artículo 3

Artículo 3
 artículo 3
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Artículo 3

Artículo 3
 artículo 7
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
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 artículo 3
 artículo 3
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Artículo 13
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 artículo 5
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 artículo 3
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 3
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Artículo 1

Artículo 13
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 artículo 3
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