Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Wykonalnosc_aktu_i_czynnosci_organu_administracji_publicznej-ebook/p0204873i020
Timestamp: 2019-05-20 20:46:22+00:00

Document:
Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej [Agnieszka Krawczyk] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Autor: Agnieszka Krawczyk Liczba stron: 281
ISBN: 978-83-264-5436-3 Data wydania: 2013-03-05
WYKONALNOŚĆ AKTU I CZYNNOŚCI ORGANU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ Agnieszka Krawczyk Warszawa 2013 Stan prawny na 31 stycznia 2013 r. Recenzent Prof. dr hab. Ludwik Żukowski Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Cybulska Opracowanie redakcyjne Izabela Ratusińska Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typograﬁ czny Marta Baranowska © Copyright by Wolters Kluwer Polska SA, 2013 ISBN 978-83-264-4141-7 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska SA Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 7 Wstęp / 9 Rozdział 1 Pojęcie aktów i czynności organu administracji publicznej / 15 Typologia prawnych form działania administracji publicznej / 15 Pojęcie aktów jurysdykcji administracyjnej / 38 Pojęcie innych aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa / 67 1. 2. 3. 1. 2. 3. 4. 5. Rozdział 2 Wykonalność i wykonanie aktu administracyjnego w systemie prawa polskiego i w innych systemach prawnych / 98 Wykonalność i wykonanie aktu administracyjnego w polskim prawie o postępowaniu administracyjnym / 98 Koncepcja wykonalności (wykonania) aktu administracyjnego w systemie prawa austriackiego / 122 Koncepcja wykonalności (wykonania) aktu administracyjnego w systemie prawa niemieckiego / 139 Koncepcja wykonalności (wykonania) aktu administracyjnego w prawie francuskim / 149 Koncepcja wykonalności (wykonania) aktu administracyjnego w systemach common law / 159 Rozdział 3 Wykonalność aktów jurysdykcji administracyjnej / 162 1. Wykonalność a moc obowiązująca aktów jurysdykcji administracyjnej / 162 5 Spis treści 2. 3. Wykonalność nieostatecznych aktów jurysdykcji administracyjnej / 188 Wykonalność ostatecznych aktów jurysdykcji administracyjnej / 211 Rozdział 4 Wykonalność innych aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa / 243 Rozdział 5 Formuły wykonalności aktów i czynności organu administracji publicznej / 252 Zakończenie / 261 Bibliografia / 269 AVG k.p.a. ord. pod. p.p.s.a. u.p.e.a. VwGG VwGO Wykaz skrótów Akty prawne Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (Austria) – ustawa o ogólnym postępowaniu administracyjnym (BGBl. Nr 274/1925, tekst.jedn.: BGBl. Nr 51/1991 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj- nymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępo- waniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) Verwaltungsgerichtshofgesetz (Austria) – ustawa o Trybunale Administracyjnym (RGBl. Nr 36/1876, tekst jedn.: BGBl. Nr 10/1985 z późn. zm.) Verwaltungsgerichtsordnung (Republika Fe- deralna Niemiec) – ustawa o sądownictwie administracyjnym (BGBl. I S. 17/1960; tekst jedn.: BGBl. I S 686/1991 z późn. zm.) 7 Verwaltungsverfahrensgesetz (Republika Fe- deralna Niemiec) – federalna ustawa o postę- powaniu (BGBl. I S. 1253/1976, tekst jedn.: BGBl. I S 102/2003 z późn.zm.) administracyjnym Czasopisma Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administra- cyjnego Orzecznictwo Sądów Polskich Państwo i Prawo Przegląd Prawa Publicznego Samorząd Terytorialny Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administra- cyjnego Inne Naczelny Sąd Administracyjny Najwyższy Trybunał Administracyjny Trybunał Konstytucyjny Verwaltungsgerichtshof (Austria) – Trybunał Administracyjny Verfassungsgerichtshof (Austria) – Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny Wykaz skrótów VwVfG ONSA OSP PiP PPP ST ZNSA NSA NTA TK VwGH VfGH WSA 8 Wstęp Termin „wykonalność” aktu administracyjnego stanowi przedmiot badań zarówno jako pojęcie prawne, jak i prawnicze. W pierwszym znaczeniu występuje on w tekstach normatywnych w postaci rzeczow- nikowej lub jako przymiotnik w celu wyeksponowania pewnej cechy aktu administracyjnego przesądzającej o tym, że akt można określić mianem „wykonalnego” czy też „niewykonalnego”. W tej postaci ter- minu tego użyto w przepisach art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 247 § 1 pkt 6 ord. pod., przewidujących jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej okoliczność, że decyzja „była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały”, a także w przepisach art. 108 k.p.a. i art. 239b ord. pod., według których decyzji nieostatecznej może być nadany „rygor natychmiastowej wykonalności”. Obok pojęcia wykonalności ustawodawca posługuje się także, i to zde- cydowanie częściej, terminem wykonanie, używając tego określenia bądź w podanym ujęciu rzeczownikowym („organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowa- nia środków przymusu – art. 11 k.p.a.), bądź też, najczęściej, w postaci ujętego w formie czasownikowej sformułowania „podlega (nie podlega) wykonaniu” (art. 239a ord. pod., art. 130 § 3 pkt 2 i § 4 k.p.a.), jak również „wstrzymuje (nie wstrzymuje) wykonania”, bądź „może wstrzymać wykonanie” (art. 60, art. 130 § 2, art. 143 k.p.a., art. 61 p.p.s.a.). Pojęć tych używa on zresztą niekonsekwentnie – w zależności od kontekstu, w jakim występują, można zakładać dopuszczalność za- miennego ich stosowania, bądź też konieczność przypisywania im od- miennego znaczenia. Przykładowo, pojęcie „wykonalności” i „wykona- nia” w zbliżonym sensie występuje w przepisie art. 130 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a., gdzie mowa o możliwości wykonania decyzji nieostatecznej, gdy 9 Wstęp „decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności” oraz gdy „decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy”. O potrzebie nadawania im innego znaczenia zdaje się natomiast świadczyć kontekst, w jakim występują m.in. w przepisach art. 130 § 1 k.p.a. („przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu”) i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto samo pojęcie „wykonania” niejednokrotnie nabiera innego sensu w zależności od tego, w której ustawie procesowej i dla jakich celów zostało użyte. Ilu- strację tej sytuacji może stanowić zestawienie przepisów operujących identycznym z nazwy, a w dużym stopniu odmiennym znaczeniowo pojęciem „wykonania”: art. 130 § 1 k.p.a. („przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu”) oraz art. 61 § 1 p.p.s.a. („wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności”) i art. 152 p.p.s.a. („w razie uwzględnienia skargi sąd w wy- roku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane”). Pojęciem „wykonalności” jako terminem języka prawniczego nauka posługuje się w celu opisania złożonego, wieloaspektowego i wywołu- jącego wiele kontrowersji zjawiska. W doktrynie procesu cywilnego przyjmuje się, że „wykonalność” jest pewną właściwością orzeczenia, oznaczającą jego zdatność do wykonania, natomiast „wykonanie” jest swoistym skutkiem wypływającym z wykonalności, a polegającym na bezpośredniej realizacji orzeczenia. Dlatego orzeczenie nie traci cechy wykonalności tylko dlatego, że nie dojdzie do jego wykonania1. Jak za- uważa J. Jagieła, o ile jednak panuje zgodność poglądów, że wykonalność jest właściwością orzeczenia, o tyle istnieje ich rozbieżność co do defi- nicji tego pojęcia. Autor wyróżnia tu trzy kierunki zapatrywań – według pierwszego wykonalność oznacza zdatność orzeczenia do wykonania w drodze egzekucji sądowej, według drugiego – zarówno w drodze egzekucji sądowej, jak i niekiedy także w inny sposób, natomiast zwo- lennicy trzeciego dokonują rozróżnienia wykonalności sensu stricto rozumianej jako możliwość przymusowego wykonania w trybie egze- kucji sądowej oraz sensu largo jako możliwość wywoływania przez orzeczenie innych jeszcze skutków prawnych, dla których zostało wy- dane2. 1 A. Miączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, ZNUJ, Prace 2 J. Jagieła, Tymczasowa ochrona prawna w postępowaniu cywilnym, Warszawa Prawnicze 1974, nr 67 s. 29. 2007, s. 326 i powołana tam literatura. 10 Wstęp Ujęcie zakładające traktowanie „wykonalności” jako pewnej kon- strukcji teoretycznej jest też charakterystyczne dla doktryny prawa i postępowania administracyjnego. Zdaniem M. Święckiego, w odróż- nieniu od „wykonania”, przez które należy rozumieć czynność strony uprawnionej lub zobowiązanej albo organu egzekucyjnego w celu spowodowania takiego stanu rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu, „wykonalność” to konstrukcja teoretycznoprawna, utworzona na podstawie analizy obowiązujących przepisów, które określają zarówno przesłanki dopuszczające wykonanie decyzji nieosta- tecznej, jak i nierozerwalnie z tym związane warunki i sposoby wstrzymania tego wykonania3. Wzajemny stosunek „wykonalności” i „wykonania” jest więc stosunkiem uwarunkowania, tzn. wykonalność warunkuje wykonanie. Decyzja może więc być wykonana tylko wtedy, gdy jest wykonalna, sama zaś wykonalność nie przesądza jeszcze o wy- konaniu, które może stanowić jej następstwo, ale nie musi4. Jak pod- kreśla z kolei T. Barnat, wykonalność decyzji oznacza, że decyzja nadaje się do wykonania, a równocześnie, że może i powinna być wykonana5. Na związek konstrukcji wykonalności z okolicznościami uzasadniają- cymi kwalifikację decyzji jako podlegającej wykonaniu zwracają też uwagę M. Bogusz6, L. Klat-Wertelecka7 oraz R. Sawuła, przy czym ostatni z wymienionych autorów cechę tę lokuje w ramach sformuło- wanej przez siebie, ujmowanej z dwóch punktów widzenia, definicji wykonalności. Przyjmując, że wykonalność to pewna konstrukcja obejmująca zbiór norm prawnych wyznaczających ramy wykonania tej decyzji, rozróżnia on wykonalność w znaczeniu szerokim, rozumianą jako wywoływanie wszelkich skutków związanych z obowiązywaniem rozstrzygnięcia, jego funkcjonowaniem w obrocie prawnym (moc prawna) oraz wykonalność sensu stricto, w postaci zdatności rozstrzyg- nięcia do wywołania skutków bezpośrednio określonych w treści samej 3 M. Święcki, Wykonalność decyzji nieostatecznej według kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Universtiatis Nicolai Copernici 1976, Prawo XIV, z. 75, s. 143. 4 Ibidem. 5 T. Barnat, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnych a ich wykonal- 6 M. Bogusz, W sprawie pojęcia wykonalności decyzji administracyjnej, Gdańskie ność, PiP 1984, z. 9, s. 81–82. Studia Prawnicze 2000, t. VII, s. 95. 7 L. Klat-Wertelecka, Wykonalność aktu administracyjnego (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 547 i nast. 11 Wstęp decyzji8. Pojęciu „wykonania” natomiast autor przypisuje inne znaczenie przyjmując, że jest to spowodowanie przez uprawniony podmiot stanu rzeczywistości społecznej zgodnego z treścią danego rozstrzygnięcia. Wykonywanie takiego aktu autor utożsamia z pojedynczą czynnością lub ciągiem czynności zmierzających do osiągnięcia skutku określonego treścią lub znoszenia skutku, jaki wywołuje obowiązywalność takiego rozstrzygnięcia. Wykonanie decyzji jest więc, zdaniem autora, następ- stwem jej wykonalności9. Za wspólny dla nauki postępowania cywilnego i administracyjnego rys konstrukcji określanej mianem „wykonalności” można więc uznać powiązanie wykonalności orzeczenia (decyzji) z jego zdatnością do wykonania oraz pozostające w związku z tym ujmowanie wykonania jako następstwa wykonalności. O ile jednak w doktrynie procesu cywil- nego zdolność do wykonania orzeczenia analizuje się w kontekście rozmaitych sposobów tego wykonania, o tyle w nauce prawa i postępo- wania administracyjnego dominuje przekonanie o dopuszczalności przypisania cechy wykonalności tylko tym aktom administracyjnym, które są zdolne do wykonania w określony sposób – w wyniku czynności podjętej przez adresata decyzji lub organ egzekucyjny. Pogląd taki ukształtował się pod wpływem opracowanej 50 lat temu przez J. Jen- drośkę koncepcji „wykonania” aktu administracyjnego10. Zgodnie ze sformułowaną przez autora definicją, „wykonanie” to „sprowadzenie takiego stanu rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu administracyjnego”11. Tak postrzeganemu wykonaniu podlegają, jak podkreślał autor, tylko niektóre akty administracyjne, te mianowicie, które określają przedmiot wykonania aktu. Ów przedmiot wykonania autor utożsamiał ze „stanem rzeczywistym, którego sprowadzenie na- kazuje akt administracyjny”, rozumiejąc przezeń świadczenie w szero- kim tego słowa znaczeniu, a więc nie świadczenie w sensie cywilistycz- nym, ale każde zachowanie się12. Za charakterystyczną cechę koncepcji autora można więc uznać powiązanie „wykonania” z aktywnością zain- teresowanego podmiotu, i to nie tylko organu egzekucyjnego, do czego 8 R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu ad- ministracyjnym, Przemyśl–Rzeszów 2008, s. 109. 9 Ibidem, s. 110. 10 J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 11 Ibidem, s. 22. 12 Ibidem, s. 31. 1963. 12 Wstęp dotąd w nauce ograniczano pojęcie „wykonania”, ale także – i przede wszystkim – z podjęciem czynności przez sam podmiot zobowiązany13. Na tym tle powstaje pytanie, czy mimo upływu 50 lat od czasu opublikowania książki J. Jendrośki, posługiwanie się sformułowaną przez niego definicją „wykonania” aktu administracyjnego jest nadal uzasadnione, a więc czy nadal istnieją podstawy do ograniczania pojęcia „wykonania” do niektórych tylko, wymagających podjęcia aktywności przez zainteresowane podmioty, aktów administracyjnych oraz czy współcześnie termin „wykonanie” można uznać za pojęcie zastrzeżone wyłącznie dla aktów administracyjnych. Moim zdaniem, przedstawione wątpliwości uzasadnia dokonana w ostatnich dekadach XX w. zmiana warunków ustrojowych, w tym przywrócenie sądownictwa administracyjnego, a zwłaszcza jego aktualny kształt nadany mu ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju są- dów administracyjnych14. W regulującej postępowanie przed tymi są- dami ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi15 pojęcie „wykonania” uczyniono elementem ochrony tymczasowej w tym postępowaniu, odnosząc oddające istotę tej konstrukcji sformułowanie: „wstrzymać wykonanie” nie tylko do poddanych weryfikacji w toku sądowej kontroli aktów, ale i do zaskar- żonych do sądu czynności administracji (art. 61 § 2 pkt 1 i 2, § 3, § 6 p.p.s.a.). Związek przypisywanej tym ostatnim cechy „skuteczności” (art. 146 § 1 a contrario p.p.s.a.) z pojęciem ich „wykonania” oraz ob- serwowane w orzecznictwie sądów administracyjnych tendencje, które respektując cel ochrony tymczasowej udzielanej w sprawach ze skarg na akty administracyjne wiążą pojęcie ich „wykonania” nie tylko z do- puszczalnością podjęcia na ich podstawie czynności stricte wykonaw- czych, skłaniają do zastanowienia, jak obecnie należy rozumieć pojęcie „wykonania” i co w związku z tym mieści się w ramach konstrukcji określanej mianem „wykonalności”. Udzielenie odpowiedzi na tak po- stawione pytanie stanowi zasadniczy cel niniejszej pracy. Pamiętając, że poddanemu analizie zagadnieniu poświęca się sporo uwagi także w innych systemach prawnych, uznałam za uzasadnione podjęcie próby konfrontacji dotychczasowych w tym względzie ustaleń naszej nauki z poglądami nauki obcej. Jak dotąd bowiem nie prowadzo- 13 Ibidem, s. 127–128. 14 Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. 15 Tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. 13 Wstęp no u nas badań komparatystycznych w tym zakresie, co – jak sądzę – przesądziło o nadmiernym przywiązaniu do wypracowanej przed laty, do dziś niemal powszechnie aprobowanej koncepcji wykonalności. Za reprezentatywne, stwarzające podstawę do weryfikacji naszych ustaleń na ten temat, uznałam systemy Austrii, RFN, Francji oraz Zjednoczo- nego Królestwa. Pole podjętej w niniejszej pracy analizy wyznacza przyjęte przeze mnie założenie, że „wykonalność” to konstrukcja służąca opisowi wła- ściwości (zespołu cech) aktów i czynności organu administracji publicz- nej, pozwalająca uznać je za zdolne do wykonania (podlegające wyko- naniu, a w konsekwencji zdatne do poddania się zabiegowi wstrzymania wykonania). Przy takim ujęciu pojęcie „wykonania” w zaaprobowanym przez polską doktrynę znaczeniu stanowi jedynie jeden z wątków tego złożonego, wieloaspektowego zagadnienia. 14 Rozdział 1 Pojęcie aktów i czynności organu administracji publicznej 1. Typologia prawnych form działania administracji publicznej Problematyka prawnych form działania administracji publicznej od ponad półwiecza stanowi przedmiot niesłabnącego zainteresowania polskiej doktryny prawa administracyjnego. Pierwsze próby usystema- tyzowania tych form podejmowano w okresie powojennym, prezentując w kolejnych latach coraz to bardziej rozbudowane i szczegółowe, uwzględniające rozmaite kryteria typologie16. Złożoność proponowa- nych w nauce podziałów uzasadniano potrzebą usystematyzowania różnorodnych instrumentów prawnych oddanych do dyspozycji admi- nistracji w celu realizacji nałożonych na nią zadań. Jak podkreślał J. Starościak, badacz tej problematyki, autor typologii mającej bodaj największy wpływ na rozwój polskiej myśli prawniczej w tym zakresie, „przedstawienie związków i współzależności zachodzących między poszczególnymi formami ma znaczenie nie tylko teoretyczne, poznaw- cze, ale również doniosłe znaczenie praktyczne; tylko wówczas bowiem organ administracyjny powołany do wykonania określonego zadania wyposażony zostanie przez teorię w prawidłowy pogląd na temat prawnych możliwości i warunków zastosowania różnych instrumentów 16 Zob. przegląd stanowiska doktryny w tym zakresie dokonany przez K. Ziemskiego – K. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania admini- stracji, Poznań 2005, s. 15 i nast. 15 Rozdział 1. Pojęcie aktów i czynności organu... prawnych będących w jego dyspozycji”17. W tym tkwi, jak się wydaje, przyczyna dominującej w polskiej nauce tendencji do poszukiwania kryteriów rozróżnienia form działania administracji i tworzonych w oparciu o nie podziałów. Przyjęta metoda badawcza, odmienna od metody charakterystycznej dla nauki francuskiej, niemieckiej czy au- striackiej, która koncentruje się bardziej na analizie cech typowych dla poszczególnych typów czynności administracji, niż na kryteriach ich podziału18, zaowocowała sformułowaniem wielu typologii prawnych form działania administracji, konstruowanych przy wykorzystaniu względnie stałych kryteriów. Za najczęściej przyjmowane wyjściowe kryterium rozróżnienia prawnych form działania administracji uznać można kryterium celu działania administracji w postaci skierowania czynności na wywołanie skutku prawnego. Dokonany w oparciu o nie podział czynności admi- nistracji na działania prawne i faktyczne spotykamy już u S. Kasznicy19 i A. Peretiatkowicza20, a później – u M. Zimmermanna. Ostatni z wy- mienionych autorów do działań prawnych zaliczał działania, które stanowią przejaw woli działających w zakresie administracji państwowej organów państwa, a których celem jest spowodowanie powstania, zmiany bądź zniesienia stosunku prawnego. Natomiast przez działania 17 J. Starościak, Prawne formy i metody działania administracji (w:) System prawa administracyjnego, t. III, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław–Warszawa–Kra- ków–Gdańsk 1978, s. 42. 18 A. Wiktorowska, Kierunki zmian w teorii prawnych form działania administracji (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 360 i nast. Z literatury niemieckiej zob. np. H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne. Allgemeines Verwaltungsrecht, tłum. i red. K. Nowacki, Wrocław 2003, s. 119 i nast.; J. Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, Köln–Berlin–Bonn–München 2003, s. 91 i nast.; S. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht, München 2004, s. 131 i nast.; R. Schmidt, Allgemeines Verwaltungsrecht. Grundlagen des Verwal- tungsrechts, Verwaltungsverfahren und Staatshaftung, Grasberg bei Bremen 2005, s. 132 i nast.; F.J. Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, Heidelberg–München–Landsberg–Berlin 2008, s. 76 i nast., H.P. Bull, V. Medhe, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltung- slehre, Heidelberg–München–Landsberg–Frechen–Hamburg 2009, s. 288 i nast. Z litera- tury austriackiej zob. np. L.K. Adamovich, B.-Ch. Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien–New York 1987, s. 253 i nast.; G. Baumgartner, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien 2003, s. 95 i nast.; B. Raschauer, Allgemeines Verwaltugngsrecht, Wien 2009, s. 242 i nast. 19 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 20 A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1947, 1947, s. 112–113. s. 59. 16 1. Typologia prawnych form działania administracji... faktyczne rozumiał on działania, które nie są bezpośrednio skierowane na wywołanie tak określonych skutków prawnych21. W ramach pierwszej grupy działań administracji M. Zimmermann wyszczególnił: akty normatywne administracji, akty administracyjne, przez które rozumiał działania skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, akty prawa cywilnego oraz czynności egzekucyjne22. Do działań faktycznych natomiast zaliczał działania in- strumentalne w stosunku do działań prawnych, a także inne działania, takie jak: inicjowanie i organizowanie akcji społecznych oraz podejmo- wanie czynności pomocniczych, niezbędnych do funkcjonowania ad- ministracji23. Kategorię czynności egzekucyjnych M. Zimmermann uj- mował jako „ostatnie ogniwo czynności prawnej”, jakkolwiek podkre- ślał, że ich celem nie jest wywołanie bezpośrednich skutków prawnych, lecz wykonanie aktu administracyjnego24. Kryterium skierowania czynności administracji na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych było też postawą typologii przyjętej przez W. Dawidowicza. W ramach czynności zmierzających do wywo- łania bezpośrednich skutków prawnych autor wyróżnił akty normatyw- ne i akty stosowania prawa, rozróżniając w odniesieniu do tych ostatnich akty generalne oraz akty indywidualne, przy czym akty indywidualne dzielił na indywidualne akty stosowania prawa administracyjnego i indywidualne akty stosowania prawa cywilnego25. W sferze czynności nieskierowanych na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych autor wyróżnił kategorię czynności materialno-technicznych26. Przez akty normatywne autor rozumiał akty prawotwórcze, wykonawcze w stosun- ku do ustawy27. W odróżnieniu od nich akty generalne stosowania prawa ujmował jako akty, które podobnie jak akty normatywne mają charakter generalny, jednak nie tworzą, nie zmieniają, ani nie znoszą praw podmiotowych, będąc aktami kierownictwa działalnością poszcze- 21 M. Zimmermann (w:) W. Brzeziński, M. Jaroszyński, M. Zimmermann, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 321. 22 Ibidem, s. 320 i nast. 23 Ibidem, s. 322. 24 Ibidem, s. 323. 25 W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego. Zarys wykładu, t. I, Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1965, s. 247 i nast. 26 Ibidem, s. 253. 27 Ibidem, s. 269. 17 Rozdział 1. Pojęcie aktów i czynności organu... gólnych organów aparatu państwowego28. Przez akty indywidualne stosowania prawa cywilnego autor rozumiał umowy zawierane przez podmioty administrujące w sferze zarządzania gospodarką narodową oraz przez organy administracji poza tą sferą29. Z kolei indywidualne akty stosowania prawa administracyjnego to akty jednostronne i władcze, rodzące stosunek administracyjnoprawny z określonym in- dywidualnie podmiotem w określonej sprawie. Wśród nich autor wy- różniał akty skierowane do podmiotów podporządkowanych (polecenia służbowe), czyli akty wewnętrzne oraz akty skierowane do podmiotów niepodporządkowanych, mające charakter zewnętrzny30. Podziału prawnych form działania administracji publicznej na czynności prawne i faktyczne dokonał także J. Borkowski. Czynności prawne autor ujmował jako czynności, które z samego założenia i celu ich podejmowania kształtują stosunki prawne, zaś czynności faktyczne jako działania, które nie mają znamion czynności prawnych dlatego, że są podejmowane w celu kształtowania stanu faktycznego lub stanu prawnego wskutek tworzenia faktów, a nie przez zawiązywanie stosun- ków prawnych31. Do grupy czynności prawnych autor zaliczył wydawa- nie aktów administracyjnych oraz działania o charakterze cywilnopraw- nym, gdzie pierwsze z nich są podejmowane na podstawie norm prawa administracyjnego, finansowego i w pewnym zakresie prawa pracy, natomiast drugie – na podstawie norm prawa cywilnego z zachowaniem wszelkich zasad obrotu cywilnoprawnego32. Do grupy czynności prawnych autor zaliczył nadto porozumienia administracyjne, które są zawierane w obrębie struktury administracji publicznej lub niekiedy z podmiotami wobec niej zewnętrznymi, w celu wykonywania zadań, przenoszenia właściwości i kompetencji pomiędzy organami albo też przekazywania ich podmiotom spoza tej administracji33. W ramach czynności faktycznych autor wyróżnił czynności materialno-techniczne i działania społeczno-organizacyjne34. Podejmując analizę aktu admini- stracyjnego, rozumianego jako czynność prawna organu administracyj- 28 Ibidem, s. 276 i nast. 29 Ibidem, s. 254. 30 Ibidem, s. 299. 31 J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź–Zielona Góra 1998, s. 17. 32 Ibidem, s. 21. 33 Ibidem. 34 Ibidem. 18 1. Typologia prawnych form działania administracji... nego władcza i jednostronna, podlegająca wykonaniu z możliwością zastosowania przymusu państwowego, autor wskazał na możliwość rozróżnienia rozmaitych jego postaci w zależności od treści i adresa- tów35. Biorąc pod uwagę element pozycji prawnej adresata, autor wy- różnił akty administracyjne generalne, kierowane do adresatów okreś- lonych znamionami ogólnymi oraz akty administracyjne indywidualne. Akty administracyjne generalne autor podzielił na akty zewnętrzne (adresat niezależny organizacyjnie i służbowo od organu wydającego akt) i wewnętrzne (adresat podporządkowany), natomiast ze względu na ich treść – na akty normatywne, zawierające przepisy prawne oraz nienormatywne, obejmujące zalecenia, wytyczne, instrukcje36. Akty administracyjne indywidualne, odznaczające się podwójną konkretno- ścią – adresata i sprawy, w której zostały wydane, autor podzielił, sto- sownie do pozycji prawnej adresata wobec organu wydającego akt, na akty zewnętrzne i wewnętrzne. Wśród aktów indywidualnych zewnętrz- nych autor wyróżnił z kolei akty administracyjne wymagające zachowa- nia ścisłej formy procesowej (decyzja, postanowienie, w pewnym zakre- sie ugoda administracyjna) i akty wolne od tego wymagania (np. usta- wienie znaku drogowego, zmiana lokalizacji przystanku pojazdów ko- munikacji publicznej)37. Rozróżnienie czynności prawnych i faktycznych stanowi też pod- stawę klasyfikacji prawnych form działania administracji dokonanej przez Z. Kmieciaka. Za cel pierwszych z nich autor uznał wywołanie określonych skutków prawnych, drugich zaś – bezpośrednie i praktycz- ne wykonanie całości bądź jedynie części (fragmentu) jakiegoś zadania. W ramach czynności prawnych autor wyróżnił: akty generalne, zawie- rające normy ogólne i abstrakcyjne oraz akty indywidualne, tworzące normy jednostkowe i konkretne, a wśród tych ostatnich – akty jedno- stronne i dwustronne. Z kolei czynności faktyczne autor podzielił na działalność społeczno-organizatorską oraz czynności materialno-tech- niczne, w grupie tych ostatnich rozróżniając dodatkowo czynności o charakterze zewnętrznym i wewnętrznym38. 35 Ibidem, s. 22. 36 Ibidem, s. 23. 37 Ibidem, s. 24. 38 Z. Kmieciak (w:) Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w świetle orzecznictwa i dok- tryny), Warszawa 1988, s. 6 i nast. 19 Rozdział 1. Pojęcie aktów i czynności organu... Na kryterium celu działania administracji opiera się także typologia zaproponowana przez E. Ochendowskiego. Dzieląc formy działania administracji na czynności prawne i inne działania administracji, nie- polegające na wydawaniu aktów prawnych, niebędące czynnościami prawnymi, autor podkreślił, że celem czynności prawnej jest wywołanie określonego skutku prawnego, zaś w przypadku innych działań admi- nistracji taki skutek następuje tylko czasem, ale nie jest to bezpośrednim celem takiego działania39. Do działań administracji innych niż czynności prawne autor zaliczył: działania społeczno-organizatorskie, działania faktyczne (czynności materialno-techniczne) oraz „zwykłe” poświad- czenia. Natomiast czynności prawne, rozumiane jako wyraz woli organu administracji publicznej w celu wywołania określonych skutków prawnych (powstania, zmiany lub zniesienia stosunków prawnych) autor podzielił na dwie grupy: czynności administracyjnoprawne (działania o charakterze władczym), regulowane przez prawo admini- stracyjne oraz czynności (akty) prawa cywilnego (działania niewładcze), regulowane przez prawo cywilne40. W ramach czynności administracyj- noprawnych autor wyróżnił: akty zewnętrzne, kierowane do wszystkich obywateli i podmiotów niepodporządkowanych organizacyjne ani niepozostających w stosunkach zależności oraz akty wewnętrzne, kie- rowane do podmiotów pozostających w stosunku podporządkowania (akty kierowane przez organy nadrzędne do organów podporządkowa- nych) albo do osób pozostających w szczególnym stosunku zależności i poddanych z tego tytułu szczególnym stosunkom prawnym (akty wewnątrzzakładowe odnoszące się do użytkowników zakładów publicz- nych i dotyczące spraw wewnątrzzakładowych)41. W ramach każdej z tych kategorii autor wyodrębnił akty generalne i indywidualne, przy czym biorąc pod uwagę kryterium stopnia konkretności oznaczenia adresata aktu, podzielił on czynności administracyjnoprawne na pięć grup: 1) akty tworzące normy ogólne; 2) akty planowania; 3) akty tworzące sytuacje prawne dla obywateli (regulujące prawnie konkretne, indywidualne sytuacje, ale nieskierowane do określonego adresata); 4) akty tworzące uprawnienie lub obowiązek dla oznaczonego adresata (akty tworzące normę indywidualną dla określonego adresata – akty 39 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009, s. 180–181. 40 Ibidem, s. 181–182. 41 Ibidem, s. 185. 20 1. Typologia prawnych form działania administracji... administracyjne w ścisłym znaczeniu) oraz 5) akty egzekucyjne42. Po- dejmując problematykę aktu administracyjnego autor podkreślił, że celem aktu administracyjnego jest wywołanie skutków prawnych w postaci stworzenia, zmiany lub zniesienia praw lub obowiązków, bądź ustalenia ich w sposób wiążący albo uznania stanu prawnego pewnej rzeczy. Wywoływanie skutków prawnych autor zaliczył, obok władczości i regulacji konkretnej sprawy, do cech charakterystycznych aktu administracyjnego43. Oprócz wymienionych form działania admi- nistracji autor wskazał nadto na formę umowy regulowanej prawem cywilnym, umowy administracyjnej, porozumienia administracyjnego oraz przyrzeczenia44. Klasyfikacji prawnych form działania administracji w oparciu o kryterium skutków prawnych przez nie wywoływanych dokonał także W. Chróścielewski. Podzielił on je na takie, których celem jest wywołanie określonego skutku prawnego – czy to w postaci obowiązku, czy uprawnienia wskazując, że będą to działania – akty prawne oraz takie, których celem nie jest wywołanie określonego skutku prawnego – działania pomocnicze45. W ramach działań nakierowanych na przy- gotowanie lub wykonanie działań w formie aktów autor wyróżnił: czynności materialno-techniczne, które tworzą skutki prawne, ale w drodze faktów – prowadzenie egzekucji administracyjnej, wydawanie zaświadczeń; działalność społeczno-organizatorską oraz działania fak- tyczne, przede wszystkim o charakterze kancelaryjno-biurowym46. Działania decydujące z kolei autor podzielił, przyjmując kryterium władztwa administracyjnego, na działania władcze uzewnętrzniające się w postaci aktów publicznoprawnych oraz działania niewładcze, określone mianem aktów prywatnoprawnych. Wskazał, że przy zawią- zywaniu tych ostatnich organy administracji publicznej działają w sferze administracji zawiadowczej, podejmując działania dwustronne – usta- wiając się na pozycji równorzędnej z pozycją partnera uczestniczącego w działaniu. W ramach tych działań autor dalej rozróżnił: akty prywat- noprawne sensu stricto (umowy cywilnoprawne) i akty quasi-prywat- noprawne, gdzie działanie następuje na podstawie unormowań zawar- 42 Ibidem, s. 186–188. 43 Ibidem, s. 189–190. 44 Ibidem, s. 213–217. 45 W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 62. 46 Ibidem. 21 Rozdział 1. Pojęcie aktów i czynności organu... tych w prawie administracyjnym47. W zakresie działań władczych – aktów publicznoprawnych, opierając się na kryterium adresata, wyróż- niono: akty administracyjne generalne, których adresat jest określony w sposób ogólny i akty indywidualne, skierowane do imiennie oznaczo- nego adresata w konkretnej sprawie oraz porozumienia administracyj- ne48. W obrębie aktów indywidualnych i aktów generalnych, stosując kryterium sfery działania, w której mieści się adresat i w której działa organ wydający akt, autor wyodrębnił akty wewnętrzne i zewnętrzne, przy czym akty generalne (zarówno zewnętrzne, jak i wewnętrzne) podzielił on nadto na akty normatywne i nienormatywne49. Wyróżnienie prawnych i faktycznych działań administracji jest także cechą typologii opracowanej przez J. Filipka. Spośród czynności prawnych autor wyróżnił czynności prawa cywilnego i czynności prawa administracyjnego, a w ramach tych ostatnich – akty zewnętrzne i we- wnętrzne50. Działania podejmowane w sferze zewnętrznej to działania wywołujące następstwa prawne w zakresie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, zaś w sferze wewnętrznej – działania podej- mowane w szczególnej zależności organizacyjno-prawnej, zakreślonej przez stosunek prawny. Akty zewnętrzne autor podzielił na jednostron- ne czynności administracyjnoprawne, do których zaliczył akty generalne i akty indywidualne, oraz dwustronne czynności administracyjnopraw- ne, obejmujące umowę i ugodę administracyjną oraz porozumienie51. Za cechę odróżniającą akty generalne od indywidualnych uznał autor sposób określenia adresata aktu – adresat aktu generalnego określony jest w sposób ogólny, przy czym pewne podmioty mogą być adresatami aktu w chwili wydania aktu, inne mogą stać się adresatami w przyszłości. Natomiast adresat aktu indywidualnego oznaczony jest indywidualnie i musi istnieć w chwili wydawania aktu. Akty generalne charakteryzują się tym, że są aktami bezpośrednio zobowiązującymi adresata, zaś akty indywidualne mogą mieć charakter aktów w sferze jurysdykcji bądź aktów bezpośrednio zobowiązujących52. Za cechę działań dwustronnych uznał autor brak autorytatywnej jurysdykcji i ich niewładczy charakter. 47 Ibidem, s. 62–63. 48 Ibidem, s. 63. 49 Ibidem, s. 65. 50 J. Filipek, Prawo administracyjne, instytucje ogólne, Część II, Kraków 2001, s. 59. 51 Ibidem, s. 138. 52 Ibidem, s. 135. 22 1. Typologia prawnych form działania administracji... Podejmowane one być mogą jako czynności cywilno- bądź administra- cyjnoprawne. Do tych ostatnich autor zaliczył umowy administracyj- noprawne służące powierzaniu zadań publicznych osobom prywatnym, ugody administracyjne ujęte w k.p.a. oraz porozumienia zawierane przez podmioty władzy publicznej w celu powierzania wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej53. Do opartej na wspomnianym kryterium celu klasyfikacji nawiązuje także typologia zaproponowana przez Z. Niewiadomskiego. Działania faktyczne autor ujął jako działania niewładcze podejmowane w formie organizatorskiej działalności organów, natomiast działania prawne – jako działania obejmujące działania publiczno- oraz prywatnoprawne. Działania publicznoprawne autor podzielił na działania jedno- i dwu- stronne, przy czym te pierwsze scharakteryzował jako działania wyróż- niające się możliwościami jednostronnego, władczego kształtowania sytuacji adresatów tych działań i obowiązku podporządkowania się tym działaniom pod sankcją zastosowania przez organ przymusu pań- stwowego, natomiast działania dwustronne – jako działania, w ramach których podmioty administracji publicznej dokonują ustaleń co do zachowań określonych podmiotów wespół z tymi podmiotami54. Działania jednostronne, a wśród nich akt normatywny, akt administra- cyjny oraz przyrzeczenie oraz działania dwustronne – umowę prawa cywilnego i porozumienie administracyjne, a nadto działania materialne autor zaliczył do form zewnętrznych, wyróżnionych ze względu na sferę działania administracji55. Typologii prawnych form działania administracji w oparciu o inne kryterium – kryterium sfery aktywności administracji, w jakiej są one podejmowane (sfera działania zewnętrznego i sfera wewnętrznej aktyw- ności administracji), dokonał z kolei J. Starościak. Zaproponowany przez niego pierwotnie podział tych form na: akty normatywne admi- nistracji, akty administracyjne, umowy cywilnoprawne, formy działal- ności społeczno-organizacyjnej oraz czynności materialno-techniczne56 autor zmodyfikował, przyjmując następujący ich katalog: stanowienie ogólnie obowiązujących przepisów, wydawanie aktów administracyj- 53 Ibidem, s. 141 i nast. 54 Z. Niewiadomski (w:) Z. Niewiadomski (red.), Z. Cieślak, I. Lipowicz, G. Szpor, Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 216–217. 55 Ibidem, s. 218–223. 56 J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, s. 71 i nast. 23 Rozdział 1. Pojęcie aktów i czynności organu... nych, zawieranie porozumień administracyjnych, zawieranie umów, prowadzenie działalności społeczno-organizatorskiej, wykonywanie czynności materialno-technicznych57. Autor zastrzegał przy tym, że całość tych form przejawia się w stosunkach zewnętrznych administracji, natomiast w stosunkach wewnętrznych odpada zawieranie porozumień, ugód i umów, a formy w postaci stanowienia ogólnie obowiązujących przepisów i wydawania aktów administracyjnych przybierają postać polecenia służbowego58. Rozróżnienia poszczególnych form działania administracji autor dokonał w oparciu o kilka kryteriów. Przyjmując za podstawowe kryterium ustalenie, czy określone rozwiązanie jest rozstrzygnięciem tworzącym stosunek administracyjnoprawny, czy też cywilnoprawny (kryterium woli jednego lub obu uczestników czynności) wskazał, że pozwala ono na przeprowadzenie rozróżnienia aktu admi- nistracyjnego od cywilnoprawnej umowy, gdzie przy prawnie uznanej nierównorzędności reprezentowanych interesów przez poszczególnych uczestników stosunku mamy do czynienia z aktem administracyjnym, a przy równorzędności – z umową59. Przy uwzględnieniu tego kryterium dokonał też odróżnienia umowy od porozumienia administracyjnego wskazując, że w tym ostatnim przypadku równorzędność partnerów nie płynie z reprezentowania przez nich interesów „prywatnych” (własnych), ale z reprezentowania przez nich obu wyłącznie interesu publicznego, a więc interesu ze sfery obowiązków działania administra- cji60. Za dodatkowe kryterium rozgraniczenia umowy i aktu administra- cyjnego autor przyjął kryterium kontroli prawidłowości użycia okreś- lonej formy działalności administracji. Jak podkreślił, w przypadku sporu między uczestnikami stosunku prawnego kontrolę aktów dwu- stronnych sprawują sądy powszechne lub sądy typu szczególnego, na- tomiast kontrolę aktów jednostronnych wykonują organy administracji wyższych stopni, specjalne organy administracyjne oraz specjalne sądy administracyjne61. Za pomocnicze kryterium rozróżnienia wymienio- nych form działania administracji autor uznał także pozytywno-prawne rozwiązanie sprawy przymusowego wykonania obowiązków wynikają- 57 J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1971, s. 232. 58 J. Starościak, Prawne formy i metody..., s. 45. 59 Ibidem, s. 47. 60 Ibidem. 61 Ibidem, s. 48. 24 1. Typologia prawnych form działania administracji... cych z aktu prawnego62. Podejmując z kolei problematykę relacji między formami jednostronnymi a czynnościami materialno-technicznymi oraz społeczno-organizacyjnymi autor zauważył, że czynności jedno- stronne (wydawanie wszelkich aktów) prowadzą do powstania obowią- zującej normy prawnej, do powstania nowego składnika obowiązującego porządku prawnego, podczas gdy czynności materialno-techniczne i czynności społeczno-organizacyjne nie tworzą bezpośrednio normy prawnej63. Natomiast różnicy między tymi ostatnimi autor doszukiwał się w odmienności stosunku adresata tych czynności do organu podej- mującego działalność w jednej z tych form – w przypadku czynności materialno-technicznej, w przeciwieństwie do działania o charakterze społeczno-organizacyjnym, obywatel musi dopuścić do działania organu administracji i podporządkować się temu działaniu64. Z kolei różnicy między aktami jednostronnymi administracji (aktem normatywnym i administracyjnym) autor upatrywał w konkretności adresata aktów, odmiennej procedurze ich tworzenia i kontroli prawidłowości oraz publikacji65. Na konieczność odróżniania działań podejmowanych w sferze wewnętrznej administracji i w sferze zewnętrznej zwracał też uwagę J. Łętowski. Wśród prawnych form działania administracji wyróżnił on: stanowienie norm, planowanie i plany, akt administracyjny, rozu- miany jako władczy akt, będący rezultatem działania jednostki wyko- nującej zadania administracji, dotyczący konkretnego przypadku leżą- cego w sferze regulowanej prawem administracyjnym66, przyrzeczenie, umowę w postaci porozumienia i umowy cywilnoprawnej, działania rzeczowe administracji, których celem jest wywołanie skutków faktycz- nych, a nie prawnych oraz działania niewładcze67. Do działań rzeczo- wych autor zaliczał: działania wykonawcze (np. czynności egzekucyjne, wypłata świadczenia), działania informacyjno-komunikacyjne (np. wydawanie opinii, informowanie), działania organizacyjne (np. groma- 62 Ibidem. 63 Ibidem, s. 48–49. 64 Ibidem, s. 49. 65 Ibidem, s. 55. 66 Aktowi administracyjnemu wewnętrznemu – poleceniu służbowemu autor po- święcił odrębne opracowanie – zob. J. Łętowski, Polecenie służbowe w administracji, Warszawa 1972. 67 J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 175 i nast. 25 Rozdział 1. Pojęcie aktów i czynności organu... dzenie akt, prowadzenie postępowania) oraz gospodarczo-usługowe (np. budowa i prowadzenie zakładów, dróg, komunikacji)68. Przez działania niewładcze rozumiał on natomiast działania podejmowane w warunkach braku „typowego” przymusu administracyjnego69. Na innym kryterium rozróżnienia prawnych form działania admi- nistracji publicznej bazuje typologia opracowana przez T. Kutę. Jego zdaniem, formy działania administracji mogą mieć charakter prawny i pozaprawny. Formy prawne występują zasadniczo w postaci form władczych i niewładczych – ich cechą wspólną jest to, że opierają się na podstawie prawnej. W przeciwieństwie jednak do działań władczych, podstawę działań niewładczych stanowią zwykle ogólne normy kompe- tencyjne70. Do władczych form działania administracji autor zaliczył akty normatywne oraz akty indywidualne, do pozawładczych zaś dzia- łania organizacyjno-społeczne, a obok nich porozumienia administra- cyjne, umowy i ugody administracyjne71. Przez akty indywidualne autor rozumiał akty podwójnie konkretne, regulujące sprawy indywidualne określonych podmiotów. Wśród nich autor wyróżnił akty zewnętrzne i akty wewnętrzne, przybierające postać polecenia służbowego72. Jako odrębną kategorię wyróżnił T. Kuta czynności materialno-techniczne, zaliczając do nich działalność podejmowaną przez zakłady publicz- no-prawne (np. działalność pedagogiczno-wychowawcza), czynności kancelaryjne, sporządzanie protokołów i adnotacji, dokonywanie reje- stracji73. Działania te, jak podkreślał autor, mają charakter działań fak- tycznych, niewywołujących bezpośrednio skutków prawnych, a ich podstawą są normy organizacyjne, określające zadania podmiotu admi- nistrującego74. Do założeń tej typologii nawiązuje klasyfikacja przedstawiona przez A. Błasia, który podkreślił, że możliwości ujmowania działań admini- stracji w kategoriach form działania są różne, ograniczane lub rozsze- rzane, w zależności od tego, co rozumie się przez administrację publicz- 68 Ibidem, s. 200. 69 Ibidem, s. 203. 70 T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w administracji na przykładzie administracji 71 T. Kuta (w:) J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, rolnictwa, Wrocław 1963, s. 46. Warszawa 1984, s. 135 i nast. 72 Ibidem, s. 141. 73 Ibidem, s. 158. 74 Ibidem. 26 1. Typologia prawnych form działania administracji... ną oraz jak rozumie się stosunek tej administracji do prawa. Zdaniem autora inny jest katalog prawych form działania administracji, gdy się go formułuje na gruncie założenia sprowadzającego administrację publiczną do funkcji wykonywania prawa, inny zaś wówczas, gdy przez administrację publiczną rozumie się działalność twórczą, podejmowaną przez organy administracji publicznej nie tylko po to, aby wiernie i dokładnie wykonywać prawo, ale także po to, aby w ramach prawa realizować ze znaczną dozą samodzielności, w sposób twórczy, zdania publiczne75. Przyjmując, że w demokratycznym państwie prawa admi- nistracja publiczna podejmuje działania w formach określonych przez prawo, wśród podstawowych form tego działania autor wyróżnił: akty administracyjne, akty normatywne, formy działań faktycznych i umowy (cywilnoprawne i publicznoprawne)76. Pojęcie aktu administracyjnego autor zdefiniował jako konstrukcję prawną obejmującą taką postać działania organu administracji publicznej, przy pomocy której organ ten w oparciu o wyraźne przepisy ustawy i dokonane ustalenia stanu faktycznego, władczo i jednostronnie rozstrzyga o prawach i obowiąz- kach konkretnego adresata77. W odróżnieniu od nich akty normatywne to akty prawne niemające rangi ustawy, przyjmujące różne nazwy, wydawane przez upoważnione organy administracji publicznej w oparciu o rozmaicie skonstruowane podstawy prawne, o ile tylko zawierają treści normatywne, a więc zobowiązują adresatów do okreś- lonego, względnie skonkretyzowanego zachowania się. Treści norma- tywne zawarte w aktach normatywnych powinny mieć charakter no- wych reguł zachowania się, przy czym te nowe reguły powinny uzupeł- niać lub konkretyzować reguły zachowania się już istniejące, zawarte w innych normach prawa78. Z kolei wśród działań faktycznych autor wyróżnił działania faktyczne w stosowaniu prawa (takie jak ustalanie przez organ niektórych celów i zadań, ustalanie niektórych sytuacji faktycznych, tworzenie sytuacji faktycznych, przeprowadzanie ocen, dokonywanie wyboru, tworzenie kryteriów oceniania i wyboru, projek- towanie wariantów działań, tworzenie norm organizacyjnych i podej- mowanie działań organizacyjnych) oraz inne formy działań faktycznych (działania faktyczne zmierzające do nawiązania współpracy z obywate- 75 A. Błaś (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2007, s. 318–319. 76 Ibidem, s. 320. 77 Ibidem. 78 Ibidem, s. 335. 27 Rozdział 1. Pojęcie aktów i czynności organu... lami, działania informacyjne, działania o charakterze materialno-tech- nicznym, wywołujące skutki prawne przez fakty)79. Za wyróżnieniem władczych i niewładczych form działania admi- nistracji opowiadają się także E. Ura i E. Ura. Do pierwszej grupy zali- czyli oni akty normatywne, rozumiane jako akty zobowiązujące adresa- tów do określonych zachowań, kreujące nowe normy postępowania, których przestrzeganie jest dla adresatów prawnie obowiązujące oraz indywidualne akty administracyjne, stanowiące władcze i jednostronne oświadczenia woli organu, oparte na przepisach prawa administracyj- nego, określające w sposób prawnie wiążący sytuację wskazanego adre- sata w indywidualnie oznaczonej sprawie80. W grupie form niewładczych natomiast autorzy umieścili porozumienie administracyjne i umowę cywilnoprawną oraz ugodę administracyjną81. Wśród prawnych form działania administracji wyróżniono nadto działania społeczno-organi- zacyjne, czynności materialno-techniczne oraz formę działania biernego (nieaktywnego) – bezczynność organu, a także milczenie organu82. Na zbliżonych kryteriach opiera się typologia zaproponowana przez Z. Duniewską, B. Jaworską-Dębską, R. Michalską-Badziak, E. Olejniczak-Szałowską i M. Stahl. Uwzględniając kryterium władczości oraz podziału sfer działania administracji (zewnętrzną i wewnętrzną), autorki wśród form działania administracji wyróżniły formy następu- jące: akt normatywny, akt generalny stosowania prawa, akt administra- cyjny, polecenie służbowe, umowy, porozumienia i ugody, przyrzeczenie publiczne, czynności materialno-techniczne, tworzenie planów, progra- mów i strategii oraz działalność społeczno-organizatorską83. Do wład- czych form działania autorki zaliczyły: akty normatywne, definiowane jako wszelkie akty prawne zawierające treści normatywne, wydawane przez administrację publiczną w oparciu o różnorodnie skonstruowane podstawy prawne, mające zastosowanie zarówno w sferze zewnętrznej, 79 Ibidem, s. 342 i nast. 80 E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 91–97. Tak też: E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 110 i nast. 81 E. Ura, E. Ura, Prawo..., s. 109–118. 82 Ibidem, s. 119–122. 83 Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałow- ska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2009, s. 438–439. 28
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Wykonalnosc_aktu_i_czynnosci_organu_administracji_publicznej-ebookRO/p0204873i020" target="_blank" title="Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej [Agnieszka Krawczyk] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej [Agnieszka Krawczyk] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 156
 art. 247
 art. 108
 art. 239
 art. 11
 art. 130
 art. 130
 art. 143
 art. 61
 art. 130
 art. 130
 art. 156
 art. 130
 art. 61
 art. 152
 ustawy27