Source: https://dejure.org/dienste/vernetzung/rechtsprechung?Text=1%20BvL%2089/78
Timestamp: 2019-03-23 07:25:30+00:00

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BVerfG, 16.06.1981 - 1 BvL 89/78 - dejure.org
3. Rundfunkentscheidung (FRAG /Saarländisches Rundfunkgesetz)
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Gesetzesvorbehalt
3. Rundfunkentscheidung / FRAG
FRAG-Urteil / FRAG Urteil
Zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen einer Rundfunkordnung
Veranstaltung privater Rundfunksendungen - Freiheit des Rundfunks - Grundlinien der Rundfunkordnung - Meinungsvielfalt - Regelungsbefugnis des Gesetzgebers
kommunikationsseminare.eu , S. 7 (Ausführliche Zusammenfassung)
Rundfunk - "FRAG"
Zusammenfassung von "Medienkonzentrationskontrolle versus allgemeines Kartellrecht" von Prof. Dr. Georgios Gounalakis, original erschienen in: AfP 2004, 394 - 397.
VG Saarlouis, 21.08.1978 - 5 K 915/76
VG Saarlouis, 13.11.1981 - 5 K 915/76
OVG Saarland, 07.10.1982 - 1 R 66/82
NJW 1981, 1774
DVBl 1981, 915
DÖV 1981, 625
afp 1981, 398
Art. 5 GG garantiert die freie Bildung der öffentlichen Meinung und will den Kommunikationsprozess im Interesse der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung sichern (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 - BVerfGE 57, 295 ; Beschluss vom 9. Februar 1994 - 1 BvR 1687/92 - BVerfGE 90, 27 ).
Die Anforderungen an die institutionelle Ausgestaltung der Rundfunkanstalten sind von Verfassungs wegen an dem Ziel der Vielfaltsicherung auszurichten (vgl. BVerfGE 57, 295 ; 73, 118 ; 121, 30 ).
a) Hierfür bedarf es insbesondere einer sachgerechten, der gesellschaftlichen Vielfalt Rechnung tragenden Bestimmung und Gewichtung der in den Gremien berücksichtigten Kräfte sowie der Sicherstellung eines effektiven Einflusses auf die Wahrnehmung des Rundfunkauftrags durch diejenigen Organe, in denen diese vertreten sind (vgl. BVerfGE 12, 205 ; 57, 295 ; 83, 238 ).
Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss als Ausfluss aus dem Gebot der Vielfaltsicherung zugleich dem Gebot der Staatsferne genügen, das das Vielfaltsgebot in spezifischer Hinsicht konkretisiert und mit näheren Konturen versieht (vgl. BVerfGE 12, 205 ; 57, 295 ; 83, 238 ).
Entsprechend regeln die gesetzgebenden Körperschaften der Länder die Organisation für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, bestimmen, nach welchen Grundsätzen welche Personen zusammenwirken, und legen fest, wer das Programm wie inhaltlich gestalten kann, welche Programmgrundsätze gelten und wie hierbei Pluralität zu sichern ist (vgl. BVerfGE 12, 205 ; 57, 295 ; 83, 238 ; 90, 60 ).
Insgesamt stellt sich die Einrichtung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks damit im Rahmen der vom Gesetzgeber geschaffenen Rundfunkordnung nicht - wie es im Grundsatz für den privaten Rundfunk gilt (vgl. BVerfGE 57, 295 ) - als Statuierung nur eines ordnungspolitischen Rahmens zur Wahrnehmung privater Freiheit dar, sondern als staatlich gestaltete und verantwortete Organisation der Berichterstattung selbst.
Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die institutionelle Ausgestaltung der Rundfunkanstalten sind an dem Ziel der Vielfaltsicherung auszurichten (vgl. BVerfGE 57, 295 ; 73, 118 ; 121, 30 ; B I 2 des Urteils).
Die Pressefreiheit dient der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung (vgl. BVerfGE 57, 295 ).
Das verfassungsrechtliche Gebot des Art. 3 Abs. 2 und 3 GG verlöre seine Funktion, für die Zukunft die Gleichberechtigung der Geschlechter durchzusetzen, wenn die vorgefundene gesellschaftliche Wirklichkeit hingenommen werden müsste (vgl. BVerfG-Beschlüsse vom 5. März 1991 1 BvL 83/86, 1 BvL 24/88, BVerfGE 84, 9, unter C.I.; sowie vom 16. Juni 1981 1 BvL 89/78, BVerfGE 57, 295, 335, unter B.II.2.).
Die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen des Rundfunksystems ergaben sich weitgehend aus den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts von 1961, 1971 und 1981 (BVerfGE 12, 205 - Deutschland-Fernsehen; 31, 314 - Umsatzsteuer; 57, 295 - Privatfunk im Saarland).
Vielmehr gehen sie - von ihrem Standpunkt aus folgerichtig - von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus, nach der bei Nichtigkeit einer oder mehrerer Bestimmungen eines Gesetzes das gesamte Gesetz für nichtig zu erklären ist, wenn die nichtigen Bestimmungen mit den übrigen so verflochten sind, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt werden kann (BVerfGE 57, 295 [334] m. w. N.).
Die Rundfunkfreiheit dient der gleichen Aufgabe wie alle Garantien des Art. 5 Abs. 1 GG: der Gewährleistung freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung (BVerfGE 57, 295 [319 f.]).
Wie der Gesetzgeber seine Aufgabe erfüllen will, ist - in den von der Garantie gezogenen Grenzen - Sache seiner eigenen Entscheidung (BVerfGE 57, 295 [320 f.]).
Er muß eine begrenzte Staatsaufsicht vorsehen, den Zugang zur Veranstaltung privater Rundfunksendungen regeln und, solange dieser nicht jedem Bewerber eröffnet werden kann, Auswahlregelungen treffen, welche den Bewerbern eine gleiche Chance eröffnen (BVerfGE 57, 295 [324 f.]).
b) Des weiteren wird die Gleichgewichtigkeit ("Ausgewogenheit"), in welcher die Vielfalt der bestehenden Meinungsrichtungen im Gesamtprogrammangebot eines Landes zur Darstellung zu bringen ist (vgl. BVerfGE 57, 295 [323 f.]), infolge der dargelegten Entwicklungen in erhöhtem Maße gewissen unvermeidlichen Schwankungen, möglicherweise auch Störungen unterliegen.
Zwar kann sie es nicht rechtfertigen, für den privaten Rundfunk auf rechtliche Sicherungen der Rundfunkfreiheit ganz zu verzichten und die Entwicklung im Wege der Deregulierung den Kräften des Marktes anzuvertrauen (BVerfGE 57, 295 [323]), dies um so weniger, als mit einem echten "Markt" auf absehbare Zeit nicht gerechnet werden kann; eine solche Lösung wäre mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar.
Aufgabe des Gesetzgebers ist es, die strikte Durchsetzung dieses Grundstandards durch materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen sicherzustellen (vgl. BVerfGE 57, 295 [320]).
Gewiß hat die Gewährleistung der Freiheit des Rundfunks durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht nur abwehrenden Charakter (BVerfGE 57, 295 [320]).
Regelungen, welche die Rundfunkfreiheit beschränken, sind hingegen nur auf der Grundlage des Art. 5 Abs. 2 GG oder in den Fällen einer Beschränkung der Rundfunkfreiheit unmittelbar durch die Verfassung zulässig (BVerfGE 57, 295 [321]).
Wird berücksichtigt, daß Tendenzen zur Konzentration rechtzeitig und so wirksam wie möglich entgegenzutreten ist und daß Fehlentwicklungen gerade in diesem Bereich schwer rückgängig zu machen sind (BVerfGE 57, 295 [323]), so erscheint eine strengere gesetzliche Vorkehrung geboten.
Verfassungsrechtlich ist dies von Bedeutung, weil eine solche Entwicklung die Pressefreiheit berühren würde, welche auch das Institut "Freie Presse", also den Bestand und die Funktionsfähigkeit der Presse gewährleistet (vgl. BVerfGE 20, 162 [175 f.]; zum Vorbehalt gesetzlicher Regelung unter diesem Aspekt, allerdings offenlassend: BVerfGE 57, 295 [324]).
In Übereinstimmung mit den Anforderungen der verfassungsrechtlich gewährleisteten Rundfunkfreiheit (BVerfGE 57, 295 [326 f.]) setzt das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz für die Veranstaltung von Hörfunk und Fernsehen eine Erlaubnis voraus (§ 2).
Auch bei Berücksichtigung der grundsätzlichen Organisationsfreiheit des Gesetzgebers (BVerfGE 57, 295 [321]) kann dieser sich zur Rechtfertigung von Einschränkungen verfassungsrechtlicher Gebote nicht auf organisatorische Umstände berufen, die er selbst ohne verfassungsrechtliche Notwendigkeit geschaffen hat.
Im übrigen stehen die Zugangs- und Auswahlregelungen des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes mit dem Grundgesetz in Einklang; sie tragen den verfassungsrechtlichen Anforderungen (BVerfGE 57, 295 [326 f.]) Rechnung.
Beide Regelungen verletzen nicht das Verfassungsgebot chancengleichen Zugangs (BVerfGE 57, 295 [327]).
Damit hat der Gesetzgeber dem Erfordernis von Auswahlgrundsätzen (BVerfGE 57, 295 [327]) entsprochen und die Kriterien der Auswahl in hinreichender Weise bestimmt.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist bei jeder Form der gesetzlichen Ordnung des Rundfunks eine vorherige Überprüfung unverzichtbar, ob bei der Aufnahme privater Rundfunkveranstaltungen oder einem Hinzutreten weiterer Veranstalter den Anforderungen der Rundfunkfreiheit Genüge getan ist (BVerfGE 57, 295 [326]).
aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat der Gesetzgeber für den Inhalt des Gesamtprogramms Leitgrundsätze verbindlich zu machen, die ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten (BVerfGE 12, 205 [263]; 57, 295 [325]).
Bei einem "außenpluralistischen" Modell obliegt den einzelnen Veranstaltern keine Ausgewogenheit; doch bleiben auch sie zu sachgemäßer, umfassender und wahrheitsgemäßer Information und einem Mindestmaß an gegenseitiger Achtung verpflichtet (BVerfGE 57, 295 [326]).
Gesetzlicher Regelung bedürfen in verfahrensrechtlicher nicht anders als in materieller Hinsicht die für die Verwirklichung der Grundrechte wesentlichen Fragen (vgl. BVerfGE 57, 295 ; 73, 280 ; 82, 209 ; 120, 378 ).
a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts enthält Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit, der auf eine Ordnung zielt, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet (vgl. BVerfGE 57, 295 ; 73, 118 ; 90, 60 ; 114, 371 ;… BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -, MMR 2007, S. 770 ).
Die Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten Spielraum, auch für Differenzierungen insbesondere nach der Regelungsart und Regelungsdichte, vorfindet (vgl. BVerfGE 12, 205 ; 57, 295 ; 83, 238 ; 90, 60 ; 114, 371 ).
b) Der Auftrag zur Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit gilt nicht nur für den öffentlichrechtlichen Rundfunk, sondern ebenso für den privaten Rundfunk (vgl. BVerfGE 57, 295 ; 73, 118 ; 83, 238 ).
Neben einer begrenzten Staatsaufsicht (vgl. BVerfGE 12, 205 ; 57, 295 ) hat der Gesetzgeber insbesondere Regeln für den Zugang zum privaten Rundfunk zu schaffen.
Dabei muss er für die Prüfung und Entscheidung ein rechtsstaatliches Verfahren vorsehen (vgl. BVerfGE 57, 295 ).
Wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt betont (vgl. etwa BVerfGE 57, 295 ; 114, 371 ) und zuletzt in seinem Urteil vom 11. September 2007 (…1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06, MMR 2007, S. 770 ) begründet hat, sind aber die Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten nicht überholt.
Zur Sicherung der Vielfalt gehört auch die Vermeidung einseitigen Einflusses auf die öffentliche Meinungsbildung infolge der Zusammenballung publizistischer Macht (vgl. BVerfGE 57, 295 ; 73, 118 ; 95, 163 ; 97, 228 ; 114, 371 ); der Rundfunk soll nicht einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert werden (vgl. BVerfGE 73, 118 ).
Hierbei muss bereits Gefahren begegnet werden, da einmal eingetretene Fehlentwicklungen sich - wenn überhaupt - nur bedingt und nur unter erheblichen Schwierigkeiten rückgängig machen lassen (vgl. BVerfGE 57, 295 ; 73, 118 ; 95, 163 ).
Gegen eine Gängelung der Medien durch den Staat haben sich die Kommunikationsgrundrechte ursprünglich gerichtet, und in der Abwehr staatlicher Kontrolle der Berichterstattung finden sie auch heute ein wesentliches Anwendungsfeld (vgl. BVerfGE 57, 295 ; 90, 60 ).
a) Wesentlicher Teil der Ordnung des Privatrundfunks ist die Regelung der Zulassung privater Rundfunkbetreiber (vgl. BVerfGE 57, 295 ; 73, 118 ; 83, 238 ).
Daher sind gerade für die Zulassung von Bewerbern und für die Zuteilung von Übertragungskapazitäten besonders strikte gesetzliche Vorkehrungen im Interesse der Rundfunkfreiheit erforderlich (vgl. BVerfGE 57, 295 ; 73, 118 ; 83, 238 ).
Die Ausgestaltung des Rundfunks muss sich am Ziel der Gewährleistung einer freien, umfassenden und wahrheitsgemäßen individuellen und öffentlichen Meinungsbildung orientieren (vgl. BVerfGE 57, 295 ; 73, 118 ; 74, 297 ; 83, 238 ; 87, 181 ; 90, 60 ).
Wie er die Aufgabe erfüllt, die Rundfunkfreiheit unter Beachtung der erörterten Strukturprinzipien im Einzelnen zu gewährleisten, ist Sache seiner politischen Entscheidung; ihm steht insofern ein weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 57, 295 ; 83, 238 ; 90, 60 ; 114, 371 ).
Er muss im Rahmen seiner Ausgestaltungsverantwortung bereits entsprechenden Gefahren effektiv begegnen können, weil einmal eingetretene Fehlentwicklungen - wenn überhaupt - nur bedingt und nur unter erheblichen Schwierigkeiten rückgängig gemacht werden können (BVerfGE 57, 295 ).
BVerfG, 18.12.1996 - 1 BvR 748/93
BVerwG, 09.12.1998 - 6 C 13.97
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