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Timestamp: 2020-06-01 03:12:37+00:00

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Processo: 02549/08.8BEPRT
Descritores: EXPROPRIAÇÃO; DESVIO DE FIM; DIREITO DE REVERSÃO.
Sumário: 1 - A expropriação por utilidade pública consiste, no essencial, na privação ou na ablação, por ato de autoridade pública e por motivo de utilidade pública, da propriedade de imóveis e dos direitos a ela inerentes, mediante o pagamento de uma justa indemnização ( artigo 1.º do C.E.), traduzindo um dos mais fortes e violentos poderes de ingerência da Administração Pública no direito de propriedade dos particulares.
2 - A prossecução de uma finalidade pública como a realização de um empreendimento de interesse coletivo ou de obra com manifesta utilidade pública, constitui não só causa legitimadora da expropriação, como condição da permanência do bem imóvel na titularidade da entidade pública que promoveu a sua expropriação, de modo que, a sua não afetação integral a esse fim, conferem ao expropriado o direito à reversão nas condições revistas no artigo 5.º do CE.
3 - O direito de reversão constitui uma garantia do respeito pelo direito de propriedade privada, pelo que, vez verificada a afetação da coisa expropriada a finalidades que constituam um desvio do fim que presidiu à expropriação, a ablação do direito de propriedade deixa de se justificar, assistindo ao proprietário o direito de reaver a coisa.
4- A Administração não está impedida de retirar da coisa expropriada as possíveis utilidades de que segundo a sua natureza ela é cumulativamente capaz, contanto que a coisa expropriada continue integralmente afeta ao fim primordial justificativo da expropriação, do mesmo modo que continuaria se não se verificasse a utilização marginal ou secundária do mesmo.
5- Expropriada uma parcela de terreno para também nela ser edificada uma construção destinada à instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação social, ocorre uma utilização alternativa, não marginal ou secundária da coisa expropriada, se algumas frações desse edifício foram destinadas e alienadas para a instalação de escritórios, consultórios, aparcamentos e habitações, que não habitação social.*
Recorrente: Presidência do Conselho de Ministros
Recorrido 1: A.A.M.
Parecer Ministério Publico: Emitiu parecer no sentido da improcedência dos recursos.
A.A.M., instaurou ação administrativa especial contra a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS na qual impugnou o despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, de 7 de julho de 2008, pelo qual foi indeferido o pedido de reversão de uma parcela de terreno expropriada para construção do parque de estacionamento e arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça, em (...) e, cumulativamente, peticionou que fosse reconhecido o direito à reversão da referida parcela de terreno e condenada a Entidade Demandada na prática dos atos necessários à efetivação do direito à reversão, incluindo a adjudicação da referida parcela a favor do Autor.
Citada, a Presidência de Conselho de Ministros defendeu-se por exceção, invocando a omissão de indicação de contrainteressado e defendeu-se por impugnação não aceitando a lógica argumentativa do autor, incluindo a composição que efetua sobre a matéria de facto, sustentando, em síntese, que a declaração de utilidade pública contemplava a construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação, que o arranjo urbanístico da zona envolvente do Palácio de Justiça compreendia a construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação, sendo inequívoca que se verifica a afetação de partes do edifício a serviços públicos, negando qualquer violação dos princípios da boa fé e da proporcionalidade e pugnando pela inexistência de qualquer direito à reversão devendo ser negado provimento a tal pedido.
A petição inicial foi corrigida com a indicação dos contrainteressados A.S.S. e “A.S.-S.G.I., S.A bem como o Município de (...) (cfr. fls. 648 e 649)
Os contrainteressados A.S.S. e “A.S.-S.G.I., S.A.” apresentaram a contestação de fls. 582 a 587 (processo físico) na qual se defenderam por impugnação, alegando, em suma, que o autor, que foi Vereador da Câmara Municipal de (...), embora votando contra participou e votou na reunião de câmara onde foi deliberada a venda das frações em causa, nada tendo feito para impedir que a venda das mesmas se realizasse, nem exerceu o direito de reversão nos 60 dias posteriores a essas deliberações, o que equivale à renuncia a esse direito; que todas as frações foram arrematadas em hasta pública e que posteriormente cedeu a sua posição à sociedade supra identificada; que há mais de 15 anos detêm as frações, e que desconheciam o litigio entre o autor e a CMVC, sendo terceiros de boa-fé, devendo ser negado o direito à reversão.
O Município de (...) apresentou a contestação de fls. 648 e 649 na qual se defendeu por impugnação, alegando, em suma, que o ato impugnado não padece dos vícios que lhe vêm assacados e que sendo a questão que se discute essencialmente de direito, em sede de contra-alegações demonstrará que a ação não pode proceder.
Foi determinada a abertura de uma fase de produção de prova, inquiridas as testemunhas arroladas e elaborada resposta à matéria de facto tida como controvertida, nos termos que constam de fls. 950 a 951.
As partes foram notificadas para alegarem (artigo 91.º, n.º 4 do CPTA), tendo o autor apresentado as alegações escritas de fls. 977 a 1014 e a Entidade Demandada as alegações de fls. 1022 a 1033, às quais o contrainteressado, Município de (...), aderiu.
Por acórdão de 27 de novembro de 2013, o tribunal a quo julgou a presente ação parcialmente procedente, constando essa sentença da seguinte parte dispositiva: “Pelo exposto, julgamos parcialmente procedente a presente ação e, ao abrigo do disposto no n.º1 do art.º 45.º do CPTA, convidam-se as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida.
Custas a cargo do A, na proporção de 1/3 e da Entidade Demandada e dos contrainteressados na proporção de 2/3.”
Inconformado com o acórdão proferido pelo TAF do Porto, a Presidência do Conselho de Ministros veio dele interpor recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Norte, formulando as seguintes conclusões:
“A. A sentença impugnada é inválida por erro de julgamento, no sentido dos n.ºs 1 e 2 do artigo 639.º do Código de Processo Civil, devendo ser revogada, dado ter procedido a uma errónea interpretação do n.º2 do artigo 5.º do Código das Expropriações de 1991 e da subsunção dos factos provados à sua previsão.
B.A declaração de utilidade pública ao referir o arranjo urbanístico da zona envolvente do Palácio de Justiça de (...), aprovando o respetivo estudo prévio bem como o projeto de obras, englobou a construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação, pelo que com a construção desse edifício não existiu qualquer desvio do fim da expropriação;
C.O edifício construído acolheu, efetivamente, os usos indiciados na declaração de utilidade pública, pelo que se manteve fiel ao fim da expropriação.
D. Sendo certo que o edifício construído em parte da parcela expropriada foi utilizado também para fins não incluídos na causa de utilidade pública da expropriação, não deixa de ser incontornável que tal utilização não impediu que a parcela expropriada também fosse utilizada para a finalidade que fundamentou a expropriação- trata-se de uma utilização cumulativa e não de uma utilização alternativa (ou excludente).
E. Em consequência, não estavam reunidos os pressupostos para o exercício do direito de reversão, razão pela qual o acórdão impugnado errou na aplicação do direito e deve ser revogado.
Igualmente inconformado com o acórdão, dele veio o Município de (...) interpor recurso, formulando as seguintes conclusões:
“1.ª	A parcela expropriada não foi afeta a fins diversos dos que determinaram a expropriação de utilidade pública, resultando claro, do despacho de declaração de utilidade pública, que o conceito de arranjo urbanístico nele utilizado englobava a construção de um edifício destinado a serviços públicos, serviços de interesse público e habitação – cujo estudo prévio e projeto de obras, aliás, aprovou.
2.ª	A questão enunciada na conclusão anterior é a única relevante para a decisão do pedido de reversão formulado pelo Recorrido.
3.ªMesmo que tivesse sido dada ao edifício, também, uma utilização não prevista na DUP, tratar-se-ia sempre de uma utilização cumulativa, sem prejuízo da efetiva aplicação aos fins inicialmente previstos.
4.ª	O facto de o bem expropriado estar, todo ele, afeto a todos e a cada um dos fins determinantes da expropriação impede a constituição do direito de reversão.
5.ª	Não restava, pois, à Entidade Demandada senão indeferir o pedido que lhe fora formulado pelo Recorrido.
6.ªAo sustentar o oposto e ao considerar a ação parcialmente procedente, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, por erradas interpretação e aplicação do preceito do art. 5.º-1 do Cód. Expr./91.
Termos em que, no provimento do recurso, deve revogar-se o acórdão sub censura e julgar-se a ação totalmente improcedente, com as legais consequências.”
O autor A.A.M. contra-alegou, pugnando pela improcedência da apelação para o que formulou as seguintes conclusões:
a)	O pedido de reversão apresentado pelo Recorrido fundamentou-se na circunstância de o Município de (...) não ter dado cumprimento à finalidade da expropriação constante na Declaração de Utilidade Pública, ou seja, a de se construir um parque de estacionamento e a de se proceder ao arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça, em (...).
f)	De modo algum se pode, pois, aceitar que a declaração de utilidade pública compreendesse, entre os fins de utilidade pública (na mesma individualizados) a que visava servir a parcela de terreno a expropriar, a «construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação», pelo que, quando a Administração, através do ato impugnado, vem afirmar que «o fim da expropriação (causa de utilidade pública a prosseguir) consistiu na construção do parque de estacionamento e no arranjo urbanístico da zona envolvente do Palácio da Justiça de (...), compreendendo este arranjo urbanístico a execução de ajardinamentos, de alterações viárias e a construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação», indeferindo com esse fundamento o pedido de reversão formulado pelo Recorrido, não pode deixar de se entender que decide com base em factos inexistentes ou falseados.
g)	Por outro lado, importa ainda notar que, de acordo com os termos literais do seu enunciado, o despacho que declara a utilidade pública urgente da expropriação “necessária para o efeito” é proferido justamente no contexto da aprovação do estudo prévio do parque de estacionamento e do arranjo da zona envolvente e nada mais.
h)	Contudo, e ainda que se concedesse que a declaração de utilidade pública tivesse abrangido a construção de um edifício para instalação de serviços públicos ou de interesse público – o que manifestamente não sucedeu –, o certo é que o edifício em causa foi, em todas as suas frações, destinado e colocado à venda no mercado imobiliário.
i)	Pois bem, ao ignorar, aliás de forma invulgarmente grosseira, os limites literais da declaração de utilidade pública e ao assumir que aquela abrangia a construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público, o ato ora impugnado enferma de um patente e ostensivo vício de violação de lei, por erro de facto.
j)	O direito de reversão do Autor resulta muito simplesmente de a finalidade de utilidade pública declarada não se traduzir, em circunstância alguma, na construção de um edifício para alegada «instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação», seja qual for o alcance que se pretenda emprestar a esta expressão na ambiguidade e indeterminação que lhe é inerente.
k)	Mas, sem conceder, ainda que se entendesse que o fim de utilidade pública da parcela expropriada incluía a construção do mencionado edifício com vista à instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação, sempre se teria de concluir, mesmo nessa eventualidade, pela verificação no caso dos pressupostos do direito de reversão.
l)	Com efeito, tendo o edifício (de cave, rés do chão e quatro andares) sido construído para ser vendido em frações – para comércio, habitação e escritórios – a quem oferecesse melhor preço, atentos os preços de mercado e acima destes, haveria que concluir, mesmo na hipótese que estamos a supor, ter havido desvio do fim determinante da expropriação.
m)	Aliás, nunca se compreenderia que um Município invocasse como finalidade própria da expropriação um interesse público (municipal) para legitimar uma expropriação de prédios a ceder ao Ministério da Justiça, não podendo deixar de se entender que o despacho impugnado, ao sustentar que o edifício construído na parcela expropriada foi destinado à instalação de serviços públicos incorre em erro de facto, gerador do vício de violação de lei.
n)	O despacho impugnado incorre ainda, como se tal não fosse já de si suficiente, em outras ilegalidades graves igualmente conducentes à respetiva invalidade, sendo flagrante a existência de uma ostensiva má-fé por parte da Administração, em contravenção do disposto no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição, e no artigo 6.º do Código do Procedimento Administrativo, sendo ainda manifesta a violação do princípio da proporcionalidade, conforme previsto e regulado no artigo 4.º do Código das Expropriações de 1976 e no artigo 3.º do Código das Expropriações de 1991.
o)	Contudo, o acórdão recorrido veio determinar que o ato sob impugnação não padeceria de qualquer vício decorrente da violação do princípio da boa-fé, razão pela qual se impõe, a título subsidiário, a ampliação do objeto do recurso em ordem ao conhecimento deste vício específico, nos termos do n.º 1 do artigo 636.º do Código de Processo Civil.
p)	Para além de tudo isto, e, na verdade, em resultado de tudo isto, não pode deixar de se entender que o ato impugnado viola ainda, de forma grosseira, o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade, o que acarreta a respetiva nulidade, nos termos do disposto no artigo 133.º, n.º 1, alínea d), do Código do Procedimento Administrativo.
Termos em que se deve concluir pela total improcedência do recurso apresentado e pela manutenção do acórdão recorrido na parte em que reconhece a invalidade do acto impugnado que indeferiu o pedido de reversão da parcela expropriada, bem assim como o direito à reversão parcial;
Subsidiariamente, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 636.º do Código de Processo Civil
E caso assim se não entenda, deve o objecto do recurso ser ampliado em ordem ao conhecimento do vício de violação do princípio da boa-fé e consequente anulação do acto sob impugnação (e reconhecimento do direito do recorrido à reversão parcial da parcela expropriada) com este fundamento específico.”
O Autor A.A.M., interpôs recurso subordinado de apelação contra o acórdão do TAF do Porto, formulando as seguintes conclusões:
a)	O argumento, esgrimido pelas ora Recorridas e acolhido pelo douto acórdão recorrido, de harmonia com o qual da declaração de utilidade pública decorria que a «construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação a promover pelo município» se encontrava entre os fins a prosseguir com o ato de expropriação praticado deve-se ter por completamente insustentável, porquanto não tem o mínimo de correspondência que seja com a realidade evidenciada nos presentes autos e, muito em especial, com as sucessivas declarações de utilidade pública que conduziram à expropriação da parcela de que o Recorrente era legítimo proprietário.
b)	De modo algum se pode, pois, aceitar que a declaração de utilidade pública compreendesse, entre os fins de utilidade pública (na mesma individualizados) a que visava servir a parcela de terreno a expropriar, a «construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação», pelo que, quando a Administração, através do ato impugnado, vem afirmar que «o fim da expropriação (causa de utilidade pública a prosseguir) consistiu na construção do parque de estacionamento e no arranjo urbanístico da zona envolvente do Palácio da Justiça de (...), compreendendo este arranjo urbanístico a execução de ajardinamentos, de alterações viárias e a construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação», indeferindo com esse fundamento o pedido de reversão formulado pelo Recorrente, não pode deixar de se entender que decide com base em factos inexistentes ou falseados.
c)	Por outro lado, importa ainda notar que, de acordo com os termos literais do seu enunciado, o despacho que declara a utilidade pública urgente da expropriação “necessária para o efeito” é proferido justamente no contexto da aprovação do estudo prévio do parque de estacionamento e do arranjo da zona envolvente e nada mais.
d)	Contudo, e ainda que se concedesse que a declaração de utilidade pública tivesse abrangido a construção de um edifício para instalação de serviços públicos ou de interesse público – o que manifestamente não sucedeu –, o certo é que o edifício em causa foi, em todas as suas frações, destinado e colocado à venda no mercado imobiliário.
e)	Pois bem, ao ignorar, aliás de forma invulgarmente grosseira, os limites literais da declaração de utilidade pública e ao assumir que aquela abrangia a construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público, o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento por errada interpretação/aplicação do despacho de declaração de utilidade pública.
f)	O direito de reversão do Recorrente resulta muito simplesmente de a finalidade de utilidade pública declarada não se traduzir, em circunstância alguma, na construção de um edifício para alegada «instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação», seja qual for o alcance que se pretenda emprestar a esta expressão na ambiguidade e indeterminação que lhe é inerente.
g)	Acresce que a circunstância de a parcela expropriada ser agora parte comum de um edifício que também está construído em terrenos propriedade do município é absolutamente irrelevante para obstar ao exercício do direito de reversão;
h)	Aliás, caso assim não fosse, estaria encontrado um expediente simples para as autoridades públicas se subtraírem à aplicação dos institutos que têm por escopo a tutela da propriedade privada, conforme sucede, designadamente, com o direito de reversão.
i)	Por outro lado, e do mesmo modo, a circunstância de determinadas frações do Edifício C. estarem ocupadas e serem mesmo detidas em regime de propriedade plena por terceiros não obsta, outrossim, à efetivação do direito de reversão, mesmo no caso de se conceder que os Contrainteressados são havidos como terceiros de boa-fé, aliás conforme vem entendendo o Supremo Tribunal Administrativo, e isto porque, enquanto não cessar o prazo previsto no artigo 5.º, n.º 4, do Código das Expropriações, não pode haver lugar a usucapião dos terrenos que constituem o objeto da reversão.
j)	Deve, assim, ser reconhecido o direito de reversão do Recorrente sobre a parte da parcela de terreno, de que foi ilegitimamente expropriado, em que se veio a construir um edifício não conforme com os termos constantes da Declaração de Utilidade Pública e isto porque tal construção não integra o fim visado com a expropriação.
k)	Ao não reconhecer o direito do Recorrente sobre a totalidade da parte da parcela de terreno em que foi construído o edifício em causa e, além disso, ao não lhe reconhecer, igualmente, o direito a ser efetivamente reinvestido na sua titularidade jurídico-formal e na sua posse material, designadamente em homenagem aos direitos do município e de terceiros, o acórdão recorrido violou o disposto no art.º 5.º do CE e a jurisprudência já consolidada do STA.
l)	E nem se argumente com a impossibilidade absoluta de execução do acórdão a proferir ou com o grave prejuízo para o interesse público daí decorrente, uma vez que os danos em causa, exclusivamente imputáveis à conduta adotada, de caso pensado, pela Administração, têm natureza essencialmente pecuniária e são em tudo idênticos ao que o Recorrente sofreu por ter visto frustrada a possibilidade de em, devido tempo, rentabilizar o terreno de que foi ilegitimamente privado.
m)	Por outro lado, não existe nenhum obstáculo à reversão de apenas parte da parcela expropriada, sendo mesmo essa, isto é, a reversão parcial, a única forma de respeitar e de simultaneamente compatibilizar a outorga ao expropriante da faculdade de dispor do terreno para os fins da expropriação, e apenas para esses fins, e a tutela constitucionalmente devida ao direito de propriedade privada.
n)	A possibilidade de reversão parcial encontra expressa consagração no artigo 5.º, n.º 8, do Código das Expropriações de 1991, pelo que a circunstância de ter ocorrido uma transformação da parte da parcela expropriada cuja reversão se pretende efetivar é, para estes efeitos, irrelevante.
o)	Por último, atendendo ao exposto, não deixa de se sublinhar que o entendimento segundo o qual não é possível a reversão parcial de uma parcela de terreno expropriada, quando se verifique que parte dessa parcela não foi destinada ao fim de utilidade pública que determinou a expropriação, como sucede no caso dos autos, mesmo que sobre essa parcela se tenha construído um edifício que se prolonga para um terreno confinante, propriedade da entidade expropriante, radica numa interpretação inconstitucional do disposto nos artigos 4.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1976 e 3.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1991 e, ainda, no artigo 5.º deste último Código, designadamente do disposto no respetivo n.º 8, por violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça, conforme consagrados nos artigos 2.º e 266.º, n.º 2, da Constituição e, bem assim, por violação da garantia constitucional da propriedade privada, consagrada no artigo 62.º da Constituição.
Termos em que deve o acórdão recorrido ser revogado, na parte em que apenas reconhece o direito de reversão (parcial) sobre a parte da parcela expropriada em que foi construído o edifício C. cujas frações não foram destinadas aos fins de utilidade pública que ditaram a sua expropriação e, bem assim, no seu segmento em que nega ao recorrente o direito à concretização da entrega da parcela do terreno em que foi construído o edifício e substituído por outro que decida conforme solicitado na petição inicial.”
A Presidência do Conselho de Ministros contra-alegou no recurso subordinado interposto pelo autor, formulando a seguinte conclusão:
“No que diz respeito ao conjunto de questões delimitadas no recurso subordinado interposto pelo recorrente, A.A.M, o acórdão recorrido procedeu a uma adequada seleção da matéria de facto e aplicação do direito, pelo que deve ser confirmado”.
Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público emitiu o parecer de fls.1925 a1927, pronunciando-se pela improcedência dos recursos interpostos.
Nos presentes autos as questões que a este tribunal cumpre ajuizar, cifram-se em saber:
(I)Nos recursos de apelação interpostos pela Presidência do Conselho de Ministros e pelo Município de (...): (i) se a decisão impugnada é inválida por erro de julgamento de direito decorrente da errónea interpretação e aplicação dos n.ºs 1 e n.º 2 do artigo 5.º do Código das Expropriações de 1991 e da subsunção dos factos provados à sua previsão.
(ii) No recurso subordinado interposto pelo Autor, saber se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento por assentar:
(a) numa interpretação inconstitucional do disposto nos artigos 4.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1976 e 3.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1991;
(b) numa interpretação inconstitucional do artigo 5.º do CE, em particular, do seu n.º 8, por violadora dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça, conforme consagrados nos artigos 2.º e 266.º, n.º 2, da Constituição;
(c) violar a garantia constitucional da propriedade privada, consagrada no artigo 62.º da Constituição.
“1) Em 17/12/84, a Direção Geral do Planeamento Urbanístico, Direção dos Serviços Regionais do Planeamento Urbanístico do Norte prestou a seguinte informação:
2)	Em janeiro de 1985 a Direção dos Serviços de Estruturação Urbana da Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico do Ministério do Equipamento Social prestou a seguinte Informação:
3) Por despacho de 13 de Fevereiro de 1985, publicado no Diário da República, II Série, n.º 87, de 15 de Abril de 1985, o Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo aprovou, a pedido da Câmara Municipal de (...) e no uso de delegação de poderes, o estudo prévio de localização de um parque de estacionamento e o arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça de (...), declarando a utilidade publica e o carácter urgente da expropriação de uma parcela de terreno necessária aos referidos trabalhos, com a área total de 2.735 m2, a destacar do prédio inscrito na matriz predial urbana de (...) sob o números 15226, 35.169, 35.170 e 35.519, respetivamente a fis. 154 do Livro B-40, a fis. 142 a 143 do Livro 137 do Livro B-93, propriedade do Autor - cfr. doc. nº1 junto com a p.i..
4)No terreno objeto de expropriação, o A. pretendera construir um edifício com andares em propriedade horizontal, o que lhe foi recusado pela Câmara Municipal de (...) – cfr. doc. 7 junto com a p.i.
5) Por despacho do Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, de 27 de Fevereiro de 1985, e publicado no DR, II Série, n° 60, de 13 de Março de 1985 foi ainda aprovado o projeto de obras e dada autorização de posse administrativa da parcela de terreno, mencionada em 3) – cfr. doc. 8 junto com a p.i.
6) Posteriormente, no dia 17 de Junho de 1985, conforme publicação no Diário da República, II Série, n.º 156, de 10 de Julho de 1985, foi proferido o seguinte:
“Despacho — Torna-se conveniente reformar os mus despachos de 13 e 27 2 85, publicados, respetivamente, no DR, 2. Série, 87, de 15-4-85 e 60, de 13- 3- 85.
Assim: 1 — Revogo os meus referidos despachos. 2 — Por delegação de competência aprovo o estudo prévio do parque de estacionamento e do arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça de (...) e, nos lermos do artº 10, nº1, al. a) e do art. 14, n.º 1, do Dec. Lei 845/76, de 1112, na redação do Dec. Lei 845/76, de 11 12, na redação do Dec. Lei n. 154/83, de 124, declaro, a pedido da Câmara Municipal de (…), a utilidade pública urgente da expropriação da parcela necessária para o efeito, identificada no citado DR, 2. r, 87, de 15 4 85, por ser premente a execução dos trabalhos, 3 — Ainda por delegação de competência, aprovo o projeto das mencionadas obras e, nos termos do artº 17º nº 1 e do art. 19.” do Dec. Lei 845/76, autorizo a Câmara Municipal de (...) a tornar posse administrativa da parcela expropriada, a fim de poder dar início proximamente à execução dos trabalhos” - doc. 9 junto com a p.i.
7) Em meados de 1985, a Câmara Municipal de (...) deu início às obras de parqueamento e ajardinamento duma parcela do bem expropriado, tapumando a outra parcela e mantendo-a sem uso visível.
8) Em 15 de Abril de 1986, a Câmara Municipal de (...) oficiou ao ora Autor, o resultado da avaliação feita pelos peritos, que fixaram o valor do terreno em 10.961.689 contos - cfr. documento n.° 10, junto com a p.i.
9) A construção de um edifício na parcela expropriada, designado Edifício C., teve início em 1989.
10) Na reunião ordinária de 28 de Maio de 1992, o Presidente da Câmara Municipal de (...) propôs a este órgão a aprovação da alienação ao Ministério da Justiça do 1 ° andar dos Blocos B, C e D e ainda do rés do chão deste, todos do prédio já referido e com a área total de 755 m2, ao preço de 175 000$00/m2 - cfr. doc. n° 11, junto com a p.i..
11) Na reunião de 17 de Junho de 1992, a Câmara Municipal de (...) aprovou a proposta de regulamento de venda das frações do edifício composto por rés-do- chão e três andares destinado a habitação, escritórios e lojas de comércio, que se encontrava a construir na Praça (...) (Regulamento de Venda dos Edifícios Circundantes ao Palácio da Justiça) - cfr. doc. n.° 12 junto com a p.i..
12) Esta proposta de regulamento veio a ser aprovada por deliberação da Assembleia Municipal de 30 de Junho de 1992 - cfr. doc. n.º 13, junto com a p.i.
13) Na reunião de 22 de Outubro de 1992, a Câmara Municipal de (...) aprovou a venda e adjudicação de lojas para comércio, apartamentos, escritórios e aparcamentos do prédio a favor de vários interessados particulares, com preços variando: entre Esc. 191.455$00 e 505.828$00 por m2, para frações destinadas ao comércio; entre Esc. 150.209$00 e Esc. 159.446$00, para frações destinada a habitação; e entre Esc. 151.003$00 e Esc. 181.463$00, para frações destinadas a escritórios; entre Esc. 1.050.000$00 e Esc. 1.200.000$00, para aparcamentos - cfr. doc. n.º 14 junto com a p.i.
14) Em reunião de 29 de Outubro de 1992, a Câmara Municipal de (...) aprovou a venda das frações restantes do mesmo edifício, considerando como preços base para as frações destinadas a comércio 200 a 400 contos por m2, bem como 150m contos por m2 para apartamentos, 140 contos por m2 para escritórios e 1000 contos por cada aparcamento - cfr. doc. n.° 15, junto com a p.i.
15) Em 28 de Novembro de 1992, procedeu-se a hasta pública para venda de lojas, apartamentos, escritórios e aparcamentos, do mesmo edifício - cfr. doc. 16 junto com a p.i.
16) Em reunião de 17 de Dezembro de 1992, a Câmara Municipal de (...) aprovou a vendas das frações ainda por alienar do mesmo edifico, considerando como preços base 200 contos por m2 para lojas, 150 contos por in2 para apartamentos e 140 contos por m2 para escritórios - cfr. doc. n.° 17junto com a p.i.
17) Em reunião de 4 de Abril de 1996, a Câmara Municipal de (...) deliberou propor à Assembleia Municipal uma alteração ao regulamento de venda – cfr. doc. nº 18 junto com a p.i.
18) O laudo elaborado pelos árbitros foi emitido em 18 de Julho de 1985 e é do seguinte teor:
(cfr. doc. nº 19 junto com a p.i.
19) O mesmo laudo foi dado a conhecer ao Autor através do ofício da Câmara Municipal de (...) nº 1612, de 15 de Abril dc 1986 - cfr. doc. nº 10 junto com a p.i.
20) Em 30 de Outubro de 1992, a Câmara Municipal de (...) requereu ao Tribunal de Comarca de (...), nos termos do artigo 50º do Código das Expropriação de 1991, que lhe fosse adjudicada a propriedade do terreno expropriado - cfr. documento n° 20 junto com a p.i.
21) Em 8 de Janeiro de 1993, o ora Autor, requereu ao Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território o seguinte:
22) Por sentença do Tribunal da Comarca de (...) de 29 de Abril de 1993, proferida no Processo n.º 186/92-1, confirmada por Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 16 de Novembro de 1993, proferido no Processo n.º 9210780, foi decidido não adjudicar a parcela de terreno expropriado em causa nos presentes autos enquanto não estivessem resolvidas as questões pendentes sobre a caducidade da expropriação e a reversão do bem expropriado - cfr. doc. 26 junto com a p.i.
23) Afirma-se no mencionado Acórdão da Relação do Porto o seguinte: “Perante as irregularidades que se sentem neste processo de expropriação, da aparente responsabilidade da entidade expropriante, entre as quais pode mencionar-se ter o processo estado mais de sete anos sem ter sido remetido ao Tribunal, mostra-se admissível que em jurisdição administrativa o expropriado possa, eventualmente, (...) alcançar a caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação neste processo em causa. Se tal vier a acontecer, o prosseguimento deste processo perderá a razão de ser. Por outras palavras, a eventual decisão do Tribunal Administrativo no sentido da caducidade da declaração de utilidade pública desta expropriação tornaria inútil tudo o que nestes autos se tivesse processado”.
24) Sobre o requerimento a que alude em 21) foi emitida a informação n.º 7/93, de 14 de Abril de 1994, da Auditoria Jurídica do MPFA na qual se conclui, quanto ao pedido de caducidade, que a autoridade recorrida «não é competente para se pronunciar sobre a eventual caducidade da declaração de utilidade pública, dado que «o acto que porventura viesse a proferir neste âmbito, padeceria do vício de usurpação de poder gerador de nulidade …e quanto ao pedido de reversão da propriedade expropriada, formulado pelo requerente, o ora Autor, em alternativa, «é manifestamente improcedente, pois esta pressupõe a anterior adjudicação judicial da propriedade ao expropriante que, …, ainda não ocorreu».
25) Sobre a informação mencionada no item anterior recaiu o despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território de 16 de Maio de 1993 com o seguinte teor: «concordo pelo que indefiro o pedido de reversão».
26) Impugnado o ato do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, veio o mesmo a ser anulado por Acórdão do Pleno do STA de 23 de Junho de 1998, proferido no Processo n.º 032775, por se entender não só que a autoridade recorrida era competente para se pronunciar sobre a caducidade da declaração de utilidade pública que havia proferido, sem prejuízo de posterior recurso aos tribunais, como ainda que a reversão deve ser decretada ainda antes da adjudicação judicial da propriedade quando, após a declaração de utilidade pública da expropriação, se verifique que foi defraudado o fim da utilidade pública, considerando que, nos termos do disposto no art.º. 5°, n° 1, do Código da Expropriações aprovado pelo DL n° 438/91, de 9 de Novembro, a adjudicação não era requisito do direito de reversão por alteração do fim expropriativo - cfr. Doc. n° 21, junto com a p.i..
27) Algumas frações do Edifício C. foram ocupadas pela Câmara Municipal de (...), nomeadamente os serviços da “Polis”, no ano de 1999/2000, serviço de arqueologia, no ano de 1997/1998.
28) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o que consta dos documentos 29 a) a 29) ee) juntos com a p.i. bem como do documento junto a fls. 859 a 862.
29) Atualmente, o Edifício C. tem frações desocupadas.
30) Em 21/3/2001, a DGAL prestou a Informação Técnica nº 97/DSJ, na qual se formulou a seguinte proposta de decisão “Pelos fundamentos de facto e de direito que constam das IT n 4/DSJ de 09/O1/2001, IT nº2 47/DSJ de 02/02/2001, do Parecer da CCR Norte de 25 de Janeiro de 2001, da presente IT, bem como dos elementos juntos no processo, propõe-se o deferimento do pedido de reversão relativamente à parte da parcela que não foi afeta ao fim que determinou a expropriação e o indeferimento do pedido de reversão relativamente à parte da parcela que efetivamente foi afeta ao fim que determinou a expropriação” – doc. 25 junto com a p.i. que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
31) No dia 23 de Março de 2001, o Secretário de Estado da Administração Local, proferiu o seguinte despacho:
32)No âmbito dos autos de execução do Acórdão mencionado item 26) que correram os seus termos sob o processo n° 32775A, após ter sido proferido Acórdão em 4 de Outubro de 2000, declarando a inexistência de causa legítima de inexecução do citado arresto, foi proferido Acórdão do STA, em 26 de Setembro de2001, onde se afirma: “
33) Por sentença do Tribunal da Comarca de (...) de 29 de Novembro de 2004, proferido no Processo n.º 186/92, do 1.º Juízo, foi decidido adjudicar à Câmara Municipal de (...) a propriedade da parcela de terreno expropriada ao ora Autor - cfr. documento n.º 26, junto com a p.i.
34)Tal sentença viria a ser anulada por acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 7 de Junho de 2005, proferido no Processo n° 3278/052.
35) Por sua vez, o despacho do Secretário de Estado da Administração Local de 23 de Março de 2001 veio a ser declarado nulo por Acórdão do STA de 4 de Outubro dc 2005, proferido no Processo n.°
36) O Acórdão mencionado foi confirmado por
37) Por ofício do Subdirector-Geral da DGAL de 5 de Maio de 2008, foi o Autor notificado, nos termos do disposto nos artigos 100.° e 101.° do Código do Procedimento Administrativo, para se pronunciar por escrito sobre o conteúdo da Informação Técnica n.° I-0001682008, na qual se propugnava o indeferimento do pedido de reversão formulado pelo Autor em 8 de Janeiro de 1993- cfr. documento n.° 27, junto com a p.i.
38) Da referida informação consta, entre o mais, o seguinte:
39) Em 19 de Junho de 2008, o ora Autor, requereu junto do STA a execução do Acórdão do Pleno de 18 de Setembro de 2007 pelo Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, correndo seus termos o respetivo processo de execução sob o n° 47824- A na 2ª Subsecção da lª Secção do mesmo Supremo Tribunal.
40) Por ofício do Subdirector-Geral da DGAL de 22 de Julho de 2008, foi o ora Autor notificado de que, por despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local de 7 de Julho de 2008, foi indeferido o pedido de reversão com os fundamentos constantes da mencionada informação (cfr. documento n° 28, junto com a p.i.
41)Dá-se aqui por reproduzido tudo o que consta da Certidão da Conservatória do Registo Predial de (...) junto aos autos com a p.i. – doc. 2 – bem assim como a certidão de fls. 847 a 856.
42)Dá-se aqui por reproduzido tudo o que consta das certidões emitidas pela Repartição de Finanças de (...) em 17/12/93 e 28/12/93 (doc. 3 e 4 juntos com a p.i., a fls. 76 e 78 dos autos) bem como de fls. 857 e 858.
43)A contrainteressada “A.S.-S.G.I., S.A.”, adquiriu e detém as seguintes frações: AM, A, B, AO, Y e arrumos AI e A2.
44) O contrainteressado, A.S.S., adquiriu e detém a fração: AN.
45) Todas as frações foram arrematadas em hasta pública efetuada em 28 de Novembro de 1992.
46) As frações AM, A, B, AO, Y e arrumos AI e A2 foram arrematadas pela sociedade “H.— C.V.C.I., Lda.”, conforme doc. 29 b) junto com a p.i..
47) Posteriormente por contrato, a “H.” cedeu a sua posição à sociedade contra- interessada – cfr. conforme doc. 29 q) junto com a p.i. e que aqui se dá por inteiramente reproduzido.
48) As frações AO e Y foram arrematadas por M.C.V.A.C. - conforme doc. 29 n) junto com a p.i..
49) …Que, posteriormente cedeu a posição à mesma sociedade ora contrainteressada – cfr. doc. 29 c) junto com a p.i..
50) A fração AN foi, diretamente, arrematada pelo contrainteressado Adelino – cfr. doc. 29 d) junto com a p.i.
51) As frações foram entregues aos arrematantes em Dezembro de 1993.”
Dos Recursos Interpostos pelos Apelantes Presidência do Conselho de Ministros e Município de (...).
Já identificamos supra as concretas questões que os Apelantes suscitam no âmbito dos recursos interpostos.
O Recorrente Presidência do Conselho de Ministros discorda da decisão recorrida, sustentando que a mesma enferma de erro de julgamento de direito por violação do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 5.º do Código das Expropriações.
Para tanto, aduz que a declaração de utilidade pública ao referir o arranjo urbanístico da zona envolvente do Palácio de Justiça de (...), aprovando o respetivo estudo prévio bem como o projeto de obras, englobou a construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação, pelo que com a construção desse edifício não existiu qualquer desvio do fim da expropriação, tendo acolhido, efetivamente, os usos indiciados na declaração de utilidade pública, pelo que se manteve fiel ao fim da expropriação. E, não obstante, o edifício construído em parte da parcela expropriada ter sido utilizado também para fins não incluídos na causa de utilidade pública da expropriação, não deixa de ser incontornável que tal utilização não impediu que a parcela expropriada também fosse utilizada para a finalidade que fundamentou a expropriação, pelo que se está perante uma utilização cumulativa e não perante uma utilização alternativa (ou excludente), donde decorre que não estavam reunidos os pressupostos para o exercício do direito de reversão, razão pela qual o acórdão impugnado errou na aplicação do direito e deve ser revogado.
O Autor, ao invés, contrapõe que o seu direito à reversão resulta de a finalidade pública declarada não se traduzir, em circunstância alguma, na construção de um edifício para alegada «instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação», seja qual for o alcance que se pretenda emprestar a essa expressão na ambiguidade e indeterminação que lhe é inerente, pelo que, mesmo que se concedesse que a declaração de utilidade pública tivesse abrangido a construção de um edifício para instalação de serviços públicos ou de interesse público- o que manifestamente não sucedeu-, o certo é que o edifício em causa foi, em todas as suas frações, destinado e colocado à venda no mercado imobiliário.
Ao ignorar de forma ostensivamente grosseira, os limites literais da declaração de utilidade pública e ao assumir que aquela abrangia a construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público, o ato impugnado enferma de um patente e ostensivo vício de violação de lei, por erro de facto, razão pela qual o acórdão recorrido deve ser mantido na parte em que reconhece a invalidade do ato impugnado que indeferiu o pedido de reversão da parcela expropriada, bem assim como o direito à reversão parcial.
O TAF do Porto julgou verificada a ilegalidade do despacho impugnado que indeferiu o pedido de reversão parcial da parcela expropriada formulado pelo autor mas por considerar não se mostrar «possível a afetiva reversão do bem com a sua devolução ao Autor, não por falta de mérito da pretensão deduzida, mas por razões de impossibilidade e ainda porque o cumprimento pela Administração dos deveres a que seria condenada se revelaria de excecional prejuízo para o interesse público» decidiu, invocando o disposto no artigo 45.º, n.º1 do CPTA «julgar improcedente o pedido na parte em que vem peticionada a concretização da entrega da parcela do terreno em que foi construído o edifício, convidando-se as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização a que o A. tem direito».
Na decisão recorrida, o tribunal a quo considerou que «face à informação de janeiro de 1985 que antecede a declaração de utilidade pública tudo indica que a concreta finalidade da expropriação passou a abranger para além da construção de um parque de estacionamento para viaturas, a criação de zonas ajardinadas e, também, a construção de edifícios de 4 pisos e 1 piso para instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação a promover pelo município».
E quanto ao cumprimento da finalidade subjacente ao ato expropriativo entendeu que foi cumprida e concretizada a finalidade de interesse público relativamente à construção do parque de estacionamento e da criação de zonas ajardinadas, assinalando que a questão do respeito pela finalidade definida na declaração de utilidade pública se coloca apenas « ao nível da construção de edifícios de 4 pisos e 1 piso para instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação a promover pelo município». E a este respeito, partindo da matéria de facto assente, o Tribunal a quo decidiu que a finalidade de interesse público não foi observada quanto à construção do edifício de 4 pisos e 1 piso para instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação, conforme se percebe do seguinte iter decisório que transcrevemos: «Para além de não serem referidos quaisquer elementos que comprovem o que se afirma quanto ao uso das habitações - destinadas ao alojamento de visitantes convidados pelo município -, não há dúvida que ao edifício construído em parte de parcela expropriada ao A. foi dado um uso normal e vulgar que um qualquer construtor/adquirente lhe daria, sendo indesmentível que o edifício foi construído para venda, tal como expressamente vem referido nas deliberações camarárias.
Ora, se a finalidade da expropriação, neste ponto, era a construção de edifícios de 4 pisos e 1 piso para instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação a promover pelo município e que os elementos probatórios apontam no sentido de que não se tenham praticado atos jurídicos e operações orientados para a realização desse concreto fim de utilidade pública, podemos dizer que não houve aplicação na sua totalidade da parcela expropriada para o fim que determinou a expropriação.»
Considerou ainda o tribunal de 1.ª instância que «O facto do Município de (...) ter vendido ao Ministério da Justiça determinadas parcelas do edifício e ainda em determinado período ter instalado a sociedade “Polis” e o serviço de arqueologia não afasta a conclusão a que se chegou, tanto mais que, o facto de ter sido o Ministério da Justiça a comprar não permite, sem mais, concluir que o edifício foi destinado ao fim da expropriação, sendo certo que, nessa venda, o Município de (...) se posicionou como um qualquer particular que vende um bem que é seu, do qual retirou a correspondente contrapartida, plasmada no preço que fixou e que não se vê que tenha sido distinto do que veio a fixar na venda aos demais compradores».
Nessa sequência, a Meritíssima Juiz a quo concluiu que «a finalidade de interesse público que subjaz à declaração de utilidade pública da parcela de terreno expropriada ao A. na parte em que foi construído edifício cujo destino essencial foi a venda para comércio, habitação e escritórios, não foi assegurada pelo beneficiário da expropriação e, por conseguinte, encontra-se, por virtude da verificação do pressuposto constante do nº1 do artº 5º do CE, legitimado o direito de reversão parcial do bem cedido, direito esse que, como já referimos, encontra o seu fundamento na garantia constitucional do direito de propriedade privada consagrado no art.º 62.º, n.º 1, da CRP”. E, bem assim, que houve violação do princípio da proporcionalidade, na medida em que não foi “respeitado na íntegra o fim último do ato expropriativo, dada a diversa utilização que foi dada a parte da parcela expropriada”.
Na decisão recorrida deu-se como verificado o facto gerador do direito de reversão embora se tenha concluído no sentido da impossibilidade da execução da reversão convidando-se a partes a acordarem numa indemnização, nos termos do preceituado no artigo 45.º do CPTA.
É esta decisão que o Recorrente Presidência o Conselho de Ministros considera violadora dos n.ºs 1 e 2 o art.º 5.º do CE e hostil aos seus interesses, cuja revogação pretende ver decidida por este tribunal ad quem. E também o Município de (...).
De acordo com o artigo 1.º do CE, a expropriação por utilidade pública consiste, no essencial, na privação ou na ablação, por ato de autoridade pública e por motivo de utilidade pública, da propriedade de imóveis e dos direitos a ela inerentes, mediante o pagamento de uma justa indemnização. O direito de propriedade sobre imóveis constitui, em regra, o objeto da expropriação por utilidade pública.
A Constituição da República Portuguesa garante e reconhece a todos o direito à propriedade privada (art.º 62.º, n.º 1), mas esse direito não goza de uma proteção constitucional em termos absolutos “estando garantido apenas um direito de não ser arbitrariamente privado da propriedade e de ser indemnizado no caso de desapropriação”, prevendo a própria Constituição situações de “extinção forçada do direito de propriedade”. Cfr. “Expropriações por Utilidade Pública”, José Osvaldo Gomes, Texto Editora, pág.54/55.
Assim, nos termos do n.º 2 do art.º 62.º da Constituição a expropriação por utilidade pública só pode ser efetuada "com base na lei e mediante o pagamento da justa indemnização". Estamos perante “uma norma de autorização e uma norma de garantia" na medida em que, se por um lado confere aos entes públicos "o poder expropriatório, autorizando-os a procederem à privação da propriedade", por outro lado reconhece "ao cidadão um sistema e garantias que inclui designadamente os princípios da legalidade, da utilidade pública e da indemnização", impondo limites à atuação das entidades públicas e garantindo aos expropriados o direito a indemnizações justas. Cfr. Constituição da República Portuguesa, Anotada, 2.ª edição revista e atualizada, J.J.Gomes Canotilho e Vital Moreira, pág.336/337.
Conforme ensina Marcelo Caetano Cfr. Manual de Direito Administrativo, pág. 995, a expropriação é uma relação jurídica através da qual o Estado, atendendo à conveniência de utilizar certos bens imóveis num determinado fim de interesse público, extingue os direitos subjetivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência definitiva para o património da pessoa encarregada da prossecução desse fim, cabendo a esta pagar ao titular dos direitos extintos uma indemnização compensatória. Cfr. Acs. do STJ de 04/01/79, BMJ nº 283, pág. 172, de 20/11/80, BMJ nº 301, pág. 309, da RL de 10 e
24 de Março de 1994, CJ, Tomo II/94 págs. 83 e 98, e de 23/03/95, CJ, Tomo II, pág. 89, da RP de 10/10/96, CJ, Tomo IV, pág. 221, e Prof. Oliveira Ascensão, CJ, Tomo II/92, págs. 29 a 34, e Fernando Alves Correia, As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito Urbanístico Português, pág. 70;
Atendendo á natureza deste instituto é inegável que a expropriação traduz um dos mais fortes e violentos poderes de ingerência da Administração Pública no direito de propriedade dos particulares, e daí que o recurso a esse instituto esteja rodeado de garantias, desde logo procedimentais, com o objetivo de circunscrever o âmbito de intervenção dos poderes públicos na propriedade privada dos titulares dos bens a expropriar.
O próprio Protocolo n.º 1 adicional à Convenção de Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais ( cfr. Lei 65/78, de 13 de outubro) determina que a privação da propriedade só pode ocorrer por utilidade pública e nas condições previstas na lei e pelos princípios gerais de direito internacional.
E dai que também a própria Constituição da República Portuguesa, que embora permita a expropriação, a rodeie de um sistema de garantias que assentam, essencialmente, nos princípios da legalidade ou prévia autorização legal, da utilidade pública ou da necessidade do bem para um fim concreto de utilidade pública reconhecido diretamente pela lei ou por prévio ato administrativo fundado na lei (declaração de utilidade pública da expropriação), da proporcionalidade ou da proibição de excessos, da justa indemnização e da igualdade, em ordem a circunscrever o recurso à expropriação de bens a situações indispensáveis à satisfação de necessidades coletivas.
A utilidade pública legitimadora de uma expropriação concreta é, na expropriação administrativa, objeto de um ato formal – o ato de declaração de utilidade pública – emanado da autoridade administrativa a quem a lei atribui competência para expropriar. O ato de declaração de utilidade pública tem, portanto, um duplo significado: declaração da utilidade pública do fim concreto da expropriação e indicação do bem ou bens objeto desta (art.ºs 12º e 13º do CE).
A declaração de utilidade pública da expropriação é o ato administrativo pelo qual se reconhece serem determinados bens necessários à realização de um fim de utilidade pública mais importante que o destino a que estão afetos, ou seja, é o ato final do procedimento expropriatório que se mostra irremissivelmente ordenado para o sacrifício do direito de propriedade do particular. Tal ato constitui o ato-chave deste procedimento, porquanto, em resultado deste ato, os bens do particular ficam imediatamente "adstritos" ao fim específico da expropriação, podendo dizer-se que se verifica uma "conversão" imediata do direito do particular num direito de indemnização.
A verificação da existência da utilidade pública é da competência da autoridade pública respetiva, a qual tem de aferir se o requerente prossegue um fim de interesse público que lhe esteja atribuído, se, em concreto, é necessário proceder à expropriação do bem visado, se este é indispensável à prossecução da finalidade pública e se a função social da propriedade, na titularidade privada, é ou não superior ao fim a prosseguir após a expropriação. ”O juízo a emitir não deve ser considerado como uma declaração abstrata, no sentido de que não pode deixar de respeitar a um determinado empreendimento cujas características fundamentais devem estar bem determinadas, atendendo à sua viabilidade, à entidade a cargo de quem se encontra, aos meios de que esta dispõe e ao prazo em que se propõe realizá-lo, tudo à luz da oportunidade e da conveniência para um interesse público real e atual”. Cfr.Código das Expropriações, Anotado, Luís Perestrelo de Oliveira, Almedina, pág.27/28.
Note-se que esta garantia tem uma natureza marcadamente formal na medida em que a adequação do bem e a necessidade da sua expropriação à finalidade de interesse público a prosseguir, em regra, verificam-se no momento em que se procede a essa análise, a qual, além do mais, é efetuada no âmbito do exercício de poderes discricionários.
De qualquer modo, a lei não se basta com “fórmulas passe-partout- a expropriação destina-se à realização de empreendimento de interesse público ou de obra com manifesta utilidade pública-, que, podendo utilizar-se para todas as expropriações, não constituam causa expropriandi especifica daquele concreto ato ablativo” , pelo que, na declaração de utilidade pública tem de indicar-se, além do mais, o fim especifico da expropriação, ou seja, o destino dos bens imóveis expropriados. Cfr. Manual das Exproriações, ob. cit., pág. 122;
E a prossecução de um interesse público constitui não só causa legitimadora da expropriação, como condição da permanência do bem imóvel na titularidade da entidade pública que promoveu a sua expropriação, continuando o imóvel vinculado ao fim invocado na declaração de utilidade pública, de modo que, a sua não aplicação a esse fim, conferem ao expropriado o direito à reversão nas condições revistas no artigo 5.º do CE, como melhor se verá.
Dispõe o n.º 1 do art.º 5.º do CE que «1 - Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim, sem prejuízo do disposto no n.º 4», e nos termos do seu n.º2 «Sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu início em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidos pelo projeto, anteprojeto, estudos prévios, plano, anteplano ou esquemas preliminares das obras aprovadas, consoante o caso».
O direito de reversão constitui uma garantia do respeito pelo direito de propriedade privada e funciona como um mecanismo dissuasor de comportamentos desviantes da Administração Pública na utilização dos bens expropriados para finalidades que não sejam as que presidiram à declaração de utilidade pública, tanto mais que, a expropriação está vinculada ao princípio da proporcionalidade ou da suficiência, devendo a ablação do direito de propriedade privada cingir-se ao que for estritamente necessário à prossecução do fim de utilidade pública.
Conforme escreve José Vieira Fonseca, o direito de reversão é uma garantia do direito fundamental de propriedade privada que pretende atuar, essencialmente, nas situações em que o bem expropriado não foi utilizado como naquelas em que o interesse público que fundamentou a expropriação, de natureza provisória, foi plenamente satisfeito ou de tal modo alterado que o objeto da expropriação deixou de contribuir para essa prossecução. In Principais Linhas Inovadoras do Código das Expropriações de 1999, Revista Jurídica do Urbanismo e Ambiente, nºs 11/12, p. 133;
A respeito do artigo 5.º do CE escreveu-se em acórdão prolatado pelo STA Ac. do STA, de 16.10.2003, processo 046498. que essa disposição legal «apenas prevê expressamente dois casos de reversão : i) a não aplicação ao fim da expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação e ii) a cessação da aplicação do bem a esse fim. A aplicação a fim diferente daquele não surge no texto legal como (mais uma) causa autónoma de direito de reversão. Assim, o chamado desvio de fim só terá relevância como causa de reversão se na medida em que corresponda a qualquer destas previsões expressas”.
(…) Isto é, a letra do preceito inclina à conclusão de que pode ser fundamento de reversão o desvio total ou o desvio parcial extensivo (: uma parte do terreno deixa ou não chega a ser afeto ao fim determinante da expropriação, passando a sê-lo a outro fim), mas não o que, com alguma impropriedade, se pode designar por desvio intensivo (: uso simultâneo da mesma parcela para o fim da expropriação e para outro ou outros fins com ele física ou economicamente compatíveis; se houver incompatibilidade, a questão reconduz-se à não aplicação ou à cessação da aplicação àquele fim). »
O STA considerou ainda no referido acórdão, com muito interesse para o caso, que «A reversão consiste num jus ad rem de recuperação da propriedade expropriada sempre que a “utilidade pública” visada pela expropriação não foi ou deixou de ser efetivamente prosseguida. Assenta na ideia de que a imposição do sacrifício do direito de propriedade privada em benefício de um concreto interesse público, ainda que mediante o pagamento de “justa indemnização”, deixa de se justificar logo que cesse ou se verifique a inexistência da causa final a cuja prossecução tal sacrifício foi ordenado. Ora, se o bem continua integralmente afeto – embora não exclusivamente afeto – ao concreto fim de utilidade pública identificado no ato expropriativo, a causa final da expropriação mantém-se operante tal como inicialmente definida. O facto de, além dessa utilidade, se extrair do bem uma qualquer outra que ele seja apto a proporcionar não interfere com a essência ou com a subsistência daquela destinação justificativa. Se a expropriação era necessária e o sacrifício da propriedade (ou da liberdade de disposição) proporcionado e adequado para o fim identificado na declaração de utilidade pública não é o facto de coexistir, com aquele que foi o seu motivo determinante, um outro aproveitamento da coisa, que destrói essa necessidade, adequação e proporcionalidade. Essa utilização complementar não afeta a essência da destinação da coisa expropriada ao fim da expropriação; é, relativamente a ela, um acidente».
Em consonância com esta jurisprudência, a Administração não está impedida de retirar da coisa expropriada as possíveis utilidades de que segundo a sua natureza ela é cumulativamente capaz, contanto que a coisa expropriada continue integralmente afeta ao fim primordial justificativo da expropriação, do mesmo modo que continuaria se não se verificasse a utilização marginal ou secundária do mesmo.
Transpondo estes considerandos para o caso concreto, considerando a matéria de facto apurada, afigura-se-nos, em linha com o que foi decidido pela 1.ª instância, que a expropriação do imóvel, na parte ocupada pelo edifício, perdeu em parte a sua legitimidade, conquanto o edifício implantado em parte da parcela expropriada não se encontra integralmente afeto às finalidades que justificaram a sua expropriação e os diferentes fins a que foi parcialmente destinado não traduzem utilizações marginais ou secundárias da coisa mas utilizações autónomas e alternativas.
Recordemos os traços essenciais da situação de facto:
-por despacho do Secretário de Estado da Habitação e do Urbanismo, de 17/06/1985, foi expropriado um terreno pertencente ao Autor, ora Recorrido, para a construção de um parque de estacionamento a poente do Palácio da Justiça bem como o ajardinamento dos espaços sobrantes e edifícios para instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação Social a promover pelo Município,
- A construção do edifício para a “instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação Social”, denominado como “Edifício C.”, iniciou-se em 1989 (ponto 9 dos factos provados);
- na reunião de 17 de Junho de 1992, a Câmara Municipal de (...) aprovou a proposta de regulamento de venda das frações do edifício composto por rés-do- chão e três andares destinado a habitação, escritórios e lojas de comércio, que se encontrava a construir na Praça (...) (Regulamento de Venda dos Edifícios Circundantes ao Palácio da Justiça) - cfr. doc. n.° 12 junto com a p.i. ( ponto 11 dos factos assentes), que foi aprovada por deliberação da Assembleia Municipal de 30 de Junho de 1992 - cfr. doc. n.º 13, junto com a p.i. ( ponto 12 dos factos assentes);
-posteriormente, na reunião de 22 de Outubro de 1992, a Câmara Municipal de (...) aprovou a venda e adjudicação de lojas para comércio, apartamentos, escritórios e aparcamentos do prédio a favor de vários interessados particulares, com preços variando entre Esc. 191.455$00 e 505.828$00 por m2, para frações destinadas ao comércio; entre Esc. 150.209$00 e Esc. 159.446$00, para frações destinada a habitação; e entre Esc. 151.003$00 e Esc. 181.463$00, para frações destinadas a escritórios; entre Esc. 1.050.000$00 e Esc. 1.200.000$00, para aparcamentos - cfr. doc. n.º 14 junto com a p.i. ( ponto 13 dos factos assentes);
- em reunião de 29 de Outubro de 1992, a Câmara Municipal de (...) aprovou a venda das frações restantes do mesmo edifício, considerando como preços base para as frações destinadas a comércio 200 a 400 contos por m2, bem como 150m contos por m2 para apartamentos, 140 contos por m2 para escritórios e 1000 contos por cada aparcamento - cfr. doc. n.° 15, junto com a p.i. ( ponto 14 dos factos assentes);
- em 28 de Novembro de 1992, procedeu-se a hasta pública para venda de lojas, apartamentos, escritórios e aparcamentos, do mesmo edifício - cfr. doc. 16 junto com a p.i. ( ponto 15 dos factos assentes);
-em reunião de 17 de dezembro de 1992, a Câmara Municipal de (...) aprovou a venda das frações ainda por alienar do mesmo edificio, considerando como preços base 200 contos por m2 para lojas, 150 contos por m2 para apartamentos e 140 contos por m2 para escritórios - cfr. doc. n.° 17junto com a p.i. (ponto 16 dos factos assentes);
- algumas frações foram alienadas ao Ministério da Justiça para instalação dos registos e notariado e outras foram ocupadas pela Câmara Municipal de (...), nomeadamente os serviços da “Polis”, no ano de 1999/2000, serviço de arqueologia, no ano de 1997/1998 (ponto 27 dos factos assentes).
Como se percebe, não está em causa a possível utilização da coisa expropriada para finalidades secundárias ou marginais relativamente ao fim que presidiu à expropriação, que no caso foi a construção de um edifício destinado à instalação de serviços públicos ou de interesse público e a habitação social, antes, o que se verifica é que parte substancial das frações que compõem o referido edifício foram afetas a finalidades que não se reconduzem ao fim da expropriação, de modo que não se afirmar que a coisa expropriada continue integralmente afeta ao fim de utilidade pública ainda que não exclusivamente.
Com efeito, a construção de escritórios, consultórios e habitações, que não habitação social, para venda no mercado por parte do Município de (...), como se de um promotor/construtor privado se tratasse, não respeita a afetação da coisa expropriada ao fim que justificou a expropriação, consubstanciando um claro desvio de fim.
As frações destinadas a comercio, escritórios e a habitação que foram alienadas não estão afetas ao fim de utilidade pública que presidiu ao ato expropriativo.
O que decorre da consideração dos factos provados, é que o edifício implantado em parte da parcela de terreno que foi expropriada ao Autor, não foi integralmente destinado ao fim para que foi expropriado, antes foi substancialmente destinado a finalidades que traduzem um desvio do fim de utilidade pública. A construção levada a cabo, não respeitou a finalidade de interesse público no sentido da prossecução do interesse coletivo ou do interesse geral de uma determinada comunidade Cfr. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol.II, 1988, p.p.36;, uma vez que não teve em vista a construção de um edifício para habitação social e para a instalação de serviços públicos ou de interesse público, votado integralmente a essa finalidade, como se impunha em face da DUP que permitiu o recurso á expropriação da parcela de terreno em causa.
Não basta à afirmação de que se mantém a destinação do edifício á finalidade visada na DUP, como pretendem as Apelantes, que o edifício também comporte frações que foram destinadas à instalação de serviços públicos e a habitação. Tal seria abrir a porta à possibilidade de se expropriar imóveis com a justificação da necessidade do mesmo para certas e concretas finalidades de interesse público, mas depois viabilizar a sua utilização ou destinação para outras finalidades, não marginais ou secundárias.
Por conseguinte, não vemos razões para divergir do acórdão recorrido, que refutando a argumentação dos Recorrentes no sentido de que a construção do edifício e a sua destinação não constitui alteração ao fim de utilidade pública considerou que a utilização que foi dada ao referido edifício representou um desvio de fim relativamente ao previsto na declaração de utilidade pública.
Assim, não obstante na “Informação nº I-000168-2008”, da DGAL, de 3/4/2008, que fundamentou a decisão proferida em 7/7/2008 pelo Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, que indeferiu o pedido de reversão formulado pelo Autor, se tenha entendido que o terreno expropriado foi e continua afeto ao fim da expropriação definido na declaração de utilidade público argumentando-se que “na parcela de terreno expropriada foram construídos um parque de estacionamento, jardins, arruamentos e parte de um edifício cujas frações foram ocupadas por serviços de registos e notariado do Ministério da Justiça, serviços da CMVC, serviços da sociedade Polis, associações, comércio, consultórios de profissionais liberais e habitações destinadas ao alojamento de visitantes convidados pelo município e que atualmente se mantém essa ocupação, exceto a que se refere aos serviços de notariado e da sociedade Polis”, a verdade é que, como bem decidiu o Tribunal a quo, para “ além de não serem referidos quaisquer elementos que comprovem o que se afirma quanto ao uso das habitações - destinadas ao alojamento de visitantes convidados pelo município -, não há dúvida que ao edifício construído em parte de parcela expropriada ao A. foi dado um uso normal e vulgar que um qualquer construtor/adquirente lhe daria, sendo indesmentível que o edifício foi construído para venda, tal como expressamente vem referido nas deliberações camarárias.
Ora, se a finalidade da expropriação, neste ponto, era a construção de edifícios de 4 pisos e 1 piso para instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação a promover pelo município e que os elementos probatórios apontam no sentido de que não se tenham praticado atos jurídicos e operações orientados para a realização desse concreto fim de utilidade pública, podemos dizer que não houve aplicação na sua totalidade da parcela expropriada para o fim que determinou a expropriação.
(…) Assim sendo, concluímos que a finalidade de interesse público que subjaz à declaração de utilidade pública da parcela de terreno expropriada ao A. na parte em que foi construído edifício cujo destino essencial foi a venda para comércio, habitação escritórios, não foi assegurada pelo beneficiário da expropriação e, por conseguinte, encontra-se, por virtude da verificação do pressuposto constante do nº1 do art.º 5º do CE, legitimado o direito de reversão parcial do bem cedido, direito esse que, como já referimos, encontra o seu fundamento na garantia constitucional do direito de propriedade privada consagrado no art.º 62.º, n.º 1, da CRP. “
No caso, como dissemos, não se trata tanto de uma utilização cumulativa ou adicionada, como pretendem as Recorrentes, mas de uma utilização alternativa para fins que não são de interesse coletivo ou geral uma vez que a utilização para fins distintos é significativa e nada tem a ver com o fim de interesse público que determinou a expropriação.
Aceitar-se a tese defendida pelo Recorrente, seria abrir a porta à utilização de um mecanismo violento, como é a expropriação, contra a propriedade privada, para sob o seu manto se prosseguirem outras finalidades.
Desta forma, não pode aceitar-se que uma entidade publica exproprie um imóvel para uma finalidade de utilidade pública e depois, para além dessa finalidade pública, aproveite o imóvel para prosseguir fins autónomos, incompatíveis com a afetação integral da coisa expropriada ao fim que determinou a respetiva expropriação, o que desde logo é impedido pelo princípio da suficiência que rege neste domínio. A ablação do direito de propriedade deve limitar-se ao estritamente necessário à prossecução da finalidade pública que lhe subjaz, pelo que, quando o imóvel é destinado a outras finalidades incompatíveis com o fim de utilidade pública que determinou a sua expropriação, então é forçoso concluir-se que a expropriação foi para além do que era adequado à satisfação daquele concreto interesse público, e que nessa parte, o proprietário foi como que “ esbulhado” da sua propriedade, assistindo-lhe o direito a readquirir a parte do imóvel que não foi utilizado para os fins previstos na declaração de utilidade pública.
É esta a situação com que nos deparamos no caso, em que o Autor foi expropriado de uma parcela de terreno para a construção de um parque de estacionamento a poente do Palácio da Justiça bem como o ajardinamento dos espaços sobrantes e edifícios para instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação social a promover pelo Município mas o que se veio a verificar, quanto ao edifício, foi uma construção em que parte relevante das suas frações foi destinada a venda no mercado, para escritórios, consultórios, aparcamento e habitação.
Sublinhe-se que igual interpretação dos factos foi também feita pelo Senhor Secretário de Estado da Administração Local, através do despacho de 23 de março de 2001-entretanto revogado- que deferiu parcialmente o pedido de reversão relativamente à parte da parcela de terreno que não foi afeta ao fim que determinou a expropriação, na sequência da informação técnica nº 97/DSJ de 21/3/2001, prestada pela DGAL.
Nessa informação aquela Direção Geral defendeu que “(…) n) Uma vez que a causa de utilidade pública da expropriação consistia na construção do “parque de estacionamento e no arranjo da zona envolvente (na qual se incluía a implantação de um edifício com as características constantes do estudo prévio e projeto aprovados, para instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação), e o edifício construído tem área de implantação e volume maiores do que aquilo que do estudo prévio/projeto constava; e que a causa de utilidade pública, o fim da expropriação se reconduzia, no caso concreto àquele estudo prévio e projeto de obras aprovados (pois o fim apontado para a expropriação no Despacho do Senhor Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo é a construção da obra prevista naquele estudo prévio/projeto) afigura-se ser de deferir o pedido de reversão relativamente à parte da parcela que não foi afeta àquele fim (pois que relativamente ao mais que foi construído que não constava do estudo Prévio/projeto aprovados, e afeto a fins de interesse não público, não houve a demonstração da expropriação para prosseguir o interesse público, que justificasse a restrição do direito de propriedade do expropriado); afigura-se ser de indeferir o pedido de reversão relativamente à parte da parcela que efetivamente foi afeta à construção do previsto no estudo prévio/projeto de obras aprovados e afeto a fins de interesse público, uma vez que nessa medida o bem expropriado foi aplicado ao fim que determinou a expropriação. o) Trata-se de deferir o pedido de reversão da totalidade de terreno não afeta ao fim que determinou a expropriação e de indeferir o pedido de reversão do bem expropriado relativamente à área total que foi afeta ao fim que determinou a expropriação, Não se propõe a reversão da totalidade do terreno expropriado, mas da parte não afeta ao fim que determinou a expropriação”.
Este entendimento, que foi entretanto abandonado pela entidade pública, é o que se afigura adequado extrair dos factos apurados, não podendo aceitar-se, reafirmar-se, a existência de declaração de utilidade pública que legitime a expropriação da parcela de terreno na parte em que sobre a mesma foi implantado um edifício que não foi destinado integralmente à instalação de serviços públicos e habitação social mas que foi essencialmente destinado à venda, ou seja, a fins autónomos daquele que foi definido pela declaração de utilidade pública.
No caso, resulta demonstrado que o imóvel expropriado foi objeto de uma utilização parcial relevante, e não meramente marginal, para fim distinto do que justificou a expropriação, impondo-se concluir que o imóvel expropriado não se manteve rigorosa e totalmente afeto ao fim de utilidade pública que justificou a sua expropriação.
O art.º 5º do CE exige que o bem expropriado seja e se mantenha afeto ao fim da expropriação, impedindo que da coisa expropriada se retirem quaisquer outras utilidades incompatíveis com o fim da expropriação.
Assim, a afetação do bem expropriado ao fim declarado no ato expropriativo é condição necessária mas não é condição suficiente para afastar o direito de reversão, quando cumulativamente com a utilização conforme ao fim declarado no ato expropriativo, o bem expropriado é utilizado para “fins diferentes e autónomos” relativamente a esse fim.
Nestes termos, improcedem todas as conclusões da alegação das apelantes, devendo a decisão recorrida nesta parte ser confirmada.
(ii) Do recurso subordinado interposto pelo Autor.
O autor não se conforma com a decisão recorrida assacando-lhe erro de julgamento de direito, pretendo que este tribunal ad quem revogue o acórdão recorrido, na parte em que apenas reconhece o direito de reversão (parcial) sobre a parte da parcela expropriada em que foi construído o “Edifício C.” cujas frações não foram destinadas aos fins de utilidade pública que ditaram a sua expropriação e, bem assim, no seu segmento em que nega ao Recorrente o direito à concretização da entrega da parcela do terreno em que foi construído o edifício e substituído por outro que decida conforme solicitado na petição inicial.
Advoga que a decisão recorrida assentou numa interpretação inconstitucional do disposto nos artigos 4.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1976 e 3.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1991 e do disposto no artigo 5.º do CE, em particular, do seu n.º 8, que violou os princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça, consagrados nos artigos 2.º e 266.º, n.º 2, da Constituição e, bem assim, a garantia constitucional da propriedade privada, consagrada no artigo 62.º da Constituição.
Para o efeito, começa por invocar que a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento por errada interpretação/aplicação do despacho de declaração de utilidade pública, ao ignorar os limites literais da declaração de utilidade pública e ao assumir que aquela abrangia a construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público, quando a mesma não abarcava a «construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação a promover pelo município», conclusão que não tem o mínimo de correspondência que seja com a realidade evidenciada nos presentes autos e, muito em especial, com as sucessivas declarações de utilidade pública que conduziram à expropriação da parcela de que o Recorrente era legítimo proprietário, não se podendo aceitar que a DUP tivesse aquele fim de entre os seus fins.
Assim, quando a Administração, através do ato impugnado, vem afirmar que «o fim da expropriação (causa de utilidade pública a prosseguir) consistiu na construção do parque de estacionamento e no arranjo urbanístico da zona envolvente do Palácio da Justiça de (...), compreendendo este arranjo urbanístico a execução de ajardinamentos, de alterações viárias e a construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação», indeferindo com esse fundamento o pedido de reversão formulado pelo Recorrente, não pode deixar de se entender que decide com base em factos inexistentes ou falseados.
Não cremos que assista razão ao ora autor/Recorrente.
É um facto que a DUP na sua estrita literalidade não se refere á «construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação a promover pelo município», dela constando antes que o Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo revogou os seus despachos de 13 e 27/02/1985, e proferiu novo despacho no qual se refere que «Por delegação de competência aprovo o estudo prévio do parque de estacionamento e do arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça de (...) e (…) declaro, a pedido da Câmara Municipal de (...), a utilidade pública urgente da expropriação da parcela necessária para o efeito, identificada no citado D.R. (…) 3- Ainda por delegação de competência, aprovo o projeto das mencionadas obras e (…) autorizo a Câmara Municipal de (...) a tomar posse administrativa da parcela expropriada a fim de poder dar inicio proximamente á execução dos trabalhos» – cfr. pontos 3) a 6) dos factos assentes.
Todavia, conforme se retira da informação elaborada pela Direção Geral do Planeamento Urbanístico do Ministério do Equipamento Social sobre o pedido que o Município de (...) dirigiu à entidade pública competente para a emissão da declaração de utilidade púbica (DUP) «urgente e autorização para a tomada de posse administrativa da parcela constante da planta cadastral apresentada» aí se consignou que aquela parcela era necessária «para a construção de um parque de estacionamento a poente do Palácio de Justiça bem como ao ajardinamento dos espaços sobrantes e edifícios para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação social a promover pelo município» ( cfr. ponto 2) dos factos assentes).
Mais se retira dos factos assentes que, na sequência desse pedido, o Município de (...) foi questionado pela Direção Geral do Planeamento Urbanístico do Ministério do Equipamento Social da razão pela qual «não limitava a expropriação, apenas, ao terreno indispensável ao parque de estacionamento, arruamento e áreas ajardinadas, deixando a parte sobrante na qual se prevê a ocupação com edifícios, ao seu proprietário para o prosseguimento da sua atividade construtora baseada em projeto que merecesse o acordo do município» ao que respondeu «que a área respetiva se destina a uma edificação que possibilite a instalação de serviços públicos ou de interesse público, a habitação coletiva, a promover pela Câmara Municipal. Assim, que se impunha utilizar o edifício a construir para fins de interesse coletivo e social, pois seria não defender o interesse publico se a Câmara se limitasse à construção das necessárias infraestruturas e não aproveitasse o terreno confrontante para edificar algo que tão imprescindível se vem evidenciando para o bem estar geral». E nessa sequência, aquela Direção Geral do Planeamento Urbanístico do Ministério do Equipamento Social emitiu parecer do seguinte teor: «Julga-se assim a solução da construção dos edifícios de 4 pisos e 1 piso para a instalação de Serviços Públicos ou de interesse público e habitação a promover pelo município e do arranjo do parque de estacionamento e zonas ajardinadas constantes do projeto apresentado é merecedor de aprovação.
9) Nestes termos do ponto de vista técnico julga-se que é de propor:
1)- A aprovação do projeto apresentado do Arranjo da Zona Envolvente do Palácio de Justiça.
2)- A declaração de utilidade pública de expropriação urgente da parcela constante da planta cadastral apresentada necessária à sua concretização» - (ponto 2) dos factos assentes).
E é no seguimento deste parecer que o Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo profere os despachos de 13 e 27/02/1985, que revogou e substituiu pelo despacho de 17 de junho de 1985, pelo qual aprovou o referido estudo prévio do parque de estacionamento e do arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça de (...), que abarcava a construção do dito edifício, declarando ainda a utilidade pública urgente da expropriação da parcela necessária para o efeito, assim como a autorização para a posse administrativa da parcela expropriada – cfr. pontos 3) a 6) dos factos assentes.
Deste modo, diferentemente do que vem alegado pelo Recorrente, a declaração de utilidade pública emitida nos sobreditos termos, ao aprovar o estudo prévio em causa, abarcou a «construção de um edifício para a instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação a promover pelo município».
Ademais, caso assim não tivesse acontecido, certamente que o autor teria em devido tempo, tido a diligência de impugnar judicialmente a referida declaração de utilidade pública que acabou por deixar consolidar na ordem jurídica.
Sem necessidade de considerações acrescidas, improcede o invocado fundamento de recurso.
O Recorrente sustenta ainda que mesmo que a DUP tivesse abrangido a construção de um edifício para instalação de serviços públicos ou de interesse público, o certo é que o edifício em causa foi, em todas as suas frações, destinado e colocado à venda no mercado imobiliário, pelo que, nesse pressuposto, o direito de reversão do autor resulta da finalidade de utilidade pública não se traduzir na construção de um edifício para «instalação de serviços públicos ou de interesse público e habitação», seja qual for o alcance que se pretenda emprestar a esta expressão na ambiguidade e indeterminação que lhe é inerente, sustentado que lhe assiste o direito de reversão em relação à parcela de terreno em que encontra construído o referido edifício, na sua totalidade.
Também aqui falha razão ao Recorrente uma vez que a sua argumentação não é rigorosa quando pretende que a construção que foi edificada em parte da parcela expropriada foi totalmente destinada a fim diverso do que presidiu à declaração de utilidade pública.
Como tivemos oportunidade de verificar na análise dos fundamentos do recurso principal interpostos pelos réus Apelantes, o que se apurou foi que a dita construção se não destinou integralmente ao fim de interesse coletivo que presidiu à expropriação, uma vez que parte relevante das suas frações foram vendidas para a instalação de comércios, escritórios, aparcamentos e habitação em moldes não abarcados pela DUP. Todavia, não resulta comprovado, antes pelo contrário, que a dita construção tenha sido totalmente destinada a fim diverso do que foi considerado na DUP, assim soçobrando este concreto fundamento de recurso.
Invoca ainda o recorrente que à sua pretensão de reversão da totalidade da parcela onde se encontra implantada a dita construção não obsta o facto de a parcela expropriada ser agora parte comum de um edifício que também está construído em terrenos propriedade do município, circunstância que considera absolutamente irrelevante para obstar ao exercício do direito de reversão, e que, a tal também não obsta a circunstância de determinadas frações do Edifício C. estarem ocupadas e serem mesmo detidas em regime de propriedade plena por terceiros e isto porque, enquanto não cessar o prazo previsto no artigo 5.º, n.º 4, do Código das Expropriações, não pode haver lugar a usucapião dos terrenos que constituem o objeto da reversão. E que a tal também não obsta o facto de se tratar de uma reversão parcial nem a circunstância do grave prejuízo que daí possa decorrer para o interesse público, tratando-se de danos de natureza essencialmente pecuniária.
Conclui que, deve ser-lhe reconhecido o direito de reversão sobre a parte da parcela de terreno, de que foi ilegitimamente expropriado, em que se veio a construir um edifício não conforme com os termos constantes da Declaração de Utilidade Pública, pelo que, a decisão recorrida, ao não reconhecer o direito do Recorrente sobre a totalidade da parte da parcela de terreno em que foi construído o edifício em causa e, além disso, ao não lhe reconhecer, igualmente, o direito a ser efetivamente reinvestido na sua titularidade jurídico-formal e na sua posse material, designadamente em homenagem aos direitos do município e de terceiros, violou o disposto no art.º 5.º do CE e a jurisprudência já consolidada do STA.
Por último, afirma que o entendimento segundo o qual não é possível a reversão parcial de uma parcela de terreno expropriada, quando se verifique que parte dessa parcela não foi destinada ao fim de utilidade pública que determinou a expropriação, como sucede no caso dos autos, mesmo que sobre essa parcela se tenha construído um edifício que se prolonga para um terreno confinante, propriedade da entidade expropriante, radica numa interpretação inconstitucional do disposto nos artigos 4.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1976 e 3.º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1991 e, ainda, no artigo 5.º deste último Código, designadamente do disposto no respetivo n.º 8, por violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça, conforme consagrados nos artigos 2.º e 266.º, n.º 2, da Constituição e, bem assim, por violação da garantia constitucional da propriedade privada, consagrada no artigo 62.º da Constituição.
Concordamos com o Recorrente quando pretende que a circunstância de se estar perante uma reversão parcial não é obstáculo ao exercício do seu direito de reversão, o que, aliás, não foi posto em causa pela decisão recorrida mas não vislumbramos como possa concretizar-se essa reversão quando, conforme ficou demonstrado, a construção em causa também se encontra implantada sobre terreno que não integra a parcela expropriada e, bem assim, quando parte do edifício está afeto ao fim de interesse público que presidiu à DUP.
Ademais, também não pode o tribunal deixar de atender aos avultados prejuízos decorrentes da reversão pretendida pelo Autor/Recorrente perante a previsão legal do art.º 45.º do CPTA.
Os argumentos apresentados pelo Recorrente não infirmam a correção da decisão proferida pelo tribunal de 1.ª instância que, por com ela concordarmos, passamos a transcrever: «Aqui chegados, sendo certo para nós que a totalidade da parcela expropriada ao A. não foi integralmente destinada ao fim público definido previamente, verifica-se o pressuposto necessário ao reconhecimento do direito do A. quanto a parte dessa parcela expropriada, na qual, em parte, foi construído edifício expressamente destinado para venda.
E quanto à reversão do bem expropriado, ao contrário do que foi considerado na decisão impugnada, não se vislumbra qualquer impedimento legal no sentido de a reversão poder operar apenas parcialmente ou seja em relação a parte do bem expropriado, caso relativamente a uma determinada parcela desse bem se verifiquem os pressupostos de que depende o direito de reversão (cfr. nomeadamente artº 5º nº 8 do CE).
Neste sentido, pronunciou-se o Ac do STA de 10/12/2003, in rec. nº 044300 em cujo sumário se pode ler o seguinte: “VI - Não se vislumbrando qualquer impedimento legal no sentido de a reversão poder operar apenas parcialmente ou seja em relação a parte do bem expropriado, caso relativamente a uma determinada área desse bem se verifiquem os pressupostos de que depende o direito de reversão e residindo o interesse público específico que constitui a causa da expropriação em questão, no "carácter social" das construções a levar a cabo nas áreas expropriadas, a construção aprovada para aquela área de 3.200 m2 implica, relativamente a essa área, um desvio ao fim público que presidiu à expropriação e que origina a favor do expropriado, face ao disposto no artº 5º nº 1 do CE/91 a existência do peticionado direito de reversão”.
Assim sendo, no caso concreto, verifica-se o facto gerador do direito de reversão que resulta da circunstância da beneficiária da expropriação ter aplicado parte do bem expropriado a fim diverso do que determinou a expropriação, daí que, no tocante a tal parte do bem expropriado, o indeferimento do pedido de reversão formulado pelo A. se mostre violador do disposto no artº 5º nº 1 do Cód. Expropriações, o que determina a anulação do acto impugnado.
Se assim não fosse, estaria a ser estabelecida uma protecção do beneficiário de um bem objecto de expropriação, que o destinou (no caso concreto, parcialmente) a fim diverso do estabelecido no acto de expropriação, protecção essa que o legislador não quis que ocorresse, não se vislumbrando que o facto de se tratar de reversão parcial possa sustentar a manutenção da situação do actual estado de coisas com clara violação do direito de propriedade do A. que viu o seu bem ser expropriado com vista ao exercício do interesse público e, no final, parte desse bem foi usado como seria usado por um qualquer particular no exercício de actividade construção civil de acordo com as regras de mercado.».
Conforme resulta da decisão recorrida o Tribunal de 1.ª instância subscrevendo a posição sustentada pelo Autor reconheceu o seu direito à reversão parcial da parcela de terreno expropriada.
O que acontece é que não obstante ter reconhecido o direito de reversão do autor o tribunal a quo entendeu que a sua execução se revelava impossível, afirmando-se na decisão recorrida que: «Questão distinta é a de saber se, na prática, o direito de reversão que não pode, pelas razões já explanadas, ser negado, se pode concretizar, como sucede em regra, através da regressão do direito de propriedade ao primitivo proprietário, ora A.
No caso dos autos, em parte da parcela expropriada foi construído um edifício que não foi afecto ao fim expropriativo previsto na declaração de utilidade pública, sendo certo que a área que em tese teria que reverter para o A. corresponderia a uma área “calculada proporcionalmente com base na área de implantação do edifício que incide sobre a parcela expropriada”, tal como consta da decisão proferida pelo Secretário de Estado da Administração Local, em 23 de Março de 2001 que, como se refere no Acórdão do STA, de 4/10/2005, nesta parte o texto da decisão é esclarecedor.
Ora, tendo presente a actual situação da dita parcela, na qual se encontra construído um edifício que foi destinado a venda e que hoje, grande parte das fracções se encontram nas mãos de diversos compradores, nomeadamente, os contra-interessados particulares, adquirentes de boa-fé, a reversão da situação, de forma a dar ao A. aquilo que, pelo uso que lhe foi dado, se veio a revelar ter sido expropriado indevidamente, mostra-se de execução praticamente impossível bem assim como originaria prejuízos incalculáveis a suportar pelo erário público, atentas as implicações óbvias que tem a restituição natural do bem em questão nos autos e que passam por encontrar, antes de tudo o mais, uma solução para os particulares que adquiriram as diversas fracções ocupadas por escritórios/ estabelecimentos comerciais/habitações.
Na verdade, como resulta do probatório, as diversas fracções que integram o edifício construído em parte da parcela expropriada ao ora A. foram objecto de venda em hasta pública e algumas foram, entretanto, objecto de novas transmissões, nomeadamente, ao contra-interessado A.S.S. e “Adelino Silva-Sociedade de Gestão de Imóveis, S.A.”.
É certo que, a existência de terceiros adquirentes, em si mesma, não constitui circunstância impeditiva do direito de reversão, como foi o entendimento expresso em Acórdão do STA de 16/3/2004, rec. Nº 062/03, “(…) na reversão todo o realce é posto na afectação ou não dos bens ao fim que preside à expropriação e por outro lado não releva o facto de ter havido uma transferência de domínio ou constituição de outros direitos reais como a propriedade de terceiro adquirente, embora os expropriados estejam vinculados a observar os prazos previstos na lei, para exercer os seus direitos, por razões evidentes de segurança jurídica. Portanto, pode concluir-se que o direito de reversão apenas cessa verificada alguma das situações previstas no n.º 4 do artigo 5.º do Cexp., sendo para este efeito irrelevante que exista transferência do domínio, constituição de direito de propriedade de outro particular por alienação da entidade expropriante ou, por maioria de razão, a constituição de direito real menor como o usufruto sobre o bem expropriado”.
É que, de acordo com o n°4 do art. 5° do C.E. o direito de reversão cessa quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação, quando seja dado aos bens expropriados outro destino; quando seja dado aos bens expropriados outro destino mediante nova D.U.P.; quando haja renúncia do expropriado.
Pode concluir-se, pois, que o direito de reversão apenas cessa verificada alguma das situações previstas no art. 5° n°4 C.E., sendo para este efeito irrelevante que exista transferência do domínio, constituição de direito de propriedade de outro particular por alienação da entidade expropriante ou, por maioria de razão, a constituição de direito real menor como o usufruto sobre o bem expropriado.
Todavia, no caso em concreto, não é a pura questão da transmissão a terceiros do bem, por si, que impede a reversão efectiva com a entrega da parcela ao seu proprietário, ora A. A resolução do caso é mais complexa, porquanto, o edifício encontra-se implantado, apenas, em parte da parcela indevidamente expropriada, pelo que, como sustentam os contra-interessados particulares, não se mostra exequível a devolução da parcela do imóvel expropriado a que não foi dado o fim definido na declaração de utilidade pública, nem tão pouco se mostra viável a concretização do direito de reversão parcial com base no cálculo da área de implantação do edifício que incide sobre a parcela expropriada, como já foi determinado no despacho do Secretário de Estado da Administração Local de 23 de Março de 2001, despacho esse que veio a ser declarado inválido por Acórdão proferido pelo STA em 4/10/2005.
Assim sendo, julgamos estar em presença de situação excepcional que justifica a aplicação ao caso da solução estabelecida no art.º 45º do CPTA, norma aplicável também às acções administrativas especiais, por remissão do artigo 49º do CPTA e que, sob a epígrafe de “Modificação objectiva da instância”, estabelece: “1 - Quando, em processo dirigido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse público, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida. 2 - O prazo mencionado no número anterior pode ser prorrogado até 60 dias, caso seja previsível que o acordo venha a concretizar-se em momento próximo. 3 - Na falta de acordo, o autor pode requerer a fixação judicial da indemnização devida, devendo o tribunal, nesse caso, ordenar as diligências instrutórias que considere necessárias e determinar a abertura de vista simultânea aos juízes-adjuntos quando se trate de tribunal colegial. 4 - Cumpridos os trâmites previstos no número anterior, o tribunal fixa o montante da indemnização devida. 5 - O disposto nos números anteriores não impede o autor de optar por deduzir pedido autónomo de reparação de todos os danos resultantes da actuação ilegítima da Administração.”
O regime previsto neste art.º 45.º, como se pode ler em Acórdão do Pleno de 25/3/2010, in rec. 913/08 “ (…) consubstancia uma antecipação, para o processo declarativo, de obstáculos à execução de julgado que estão também previstos para os processos executivos, nos arts. 163.º e 175.º do CPTA, sendo justificado por evidentes razões de economia processual: se, logo no processo declarativo, se antevê que, por impossibilidade ou excepcional onerosidade para o interesse público, não irá ser dada execução, através de restauração natural, a uma decisão favorável ao autor, justifica-se que se passe directamente à condenação em indemnização, como é corolário da existência de causa legítima de inexecução (arts. 166.º e 178.º do CPTA). A esta luz, é manifesto que a atribuição de uma indemnização aos autores apenas se pode justificar em situações em que, à semelhança do que sucede com os processos de execução de julgado, a sua pretensão mereceria ser julgada procedente e deveriam ser retirados dessa procedência os respectivos efeitos executivos e só não sucede assim em virtude da ocorrência de uma causa legítima de inexecução de um dos tipos previstos no art. 45.º, n.º 1, do CPTA.
Esta é, de facto, uma opção legislativa inovadora do legislador do CPTA, que é fruto da sua intenção de adoptar fórmulas processuais que permitam concretizar com a maior rapidez a tutela possível dos direitos dos cidadãos, que não se compagina com o esquema clássico do velho processo administrativo, mas que é de uma utilidade exuberante, designadamente em matéria de contencioso de actos administrativos, que, para além de ser a primacial actividade dos tribunais administrativos, é aquela em que o velho contencioso dava uma resposta insatisfatória, à luz do direito à tutela judicial efectiva em prazo razoável, constitucionalmente reconhecida (art. 20.º, n.º 4, da CRP). Na verdade, à face do velho contencioso administrativo, a possibilidade determinação do quantitativo de uma indemnização, numa situação em que se comprovasse ter sido violado pela Administração um direito ou interesse legítimo dos cidadãos e existisse uma causa legítima de inexecução, detectável logo no processo declarativo, só era obtida na sequência de um processo anulatório, seguido de um período de execução espontânea do julgado e de um posterior processo de execução de julgado, em que, a maior parte das vezes, o interessado era remetido para uma acção de indemnização por ser «matéria de complexa indagação» (art. 10.º, n.º 4, do DL n.º 256-A/77, de 17 de Junho), uma vez que este conceito era usualmente interpretado como apenas permitindo a fixação de indemnização em casos em que a tarefa fosse possível através de operações simples, designadamente que não implicasse a produção de prova testemunhal. ( ( ) Neste sentido, entre muitos, pode ver-se o acórdão de 6-3-2002, processo n.º 28630-C/B, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-11-2003, página 1599. ) Agora, no novo contencioso, por força deste art. 45.º do CPTA, passa-se logo a esta última fase, o que evidencia como enormemente se avançou na efectivação daquele direito fundamental. Mas, por ser uma opção legislativa tão potenciadora da concretização de um direito constitucional, ela merece, decerto, o apoio caloroso que deve ser dado às opções legislativas felizes e não o desprezo que pode resultar da aferição da bondade deste novo regime em face da impossibilidade da sua compaginação com os cânones tradicionais, a que legislativamente, com o CPTA, se pretendeu dar o merecido lugar, nos tombos da história do contencioso administrativo. A amplitude da coragem legislativa de adoptar novas ideias que patenteia este art. 45.º merece do intérprete a abertura de espírito necessária para dar concretização prática a esta feliz opção, esforçando-se para a materializar sem o espartilho dos velhos quadros mentais do processo civil e administrativo do século passado, que se revelaram, como se mostrou, manifestamente incapazes para assegurarem o incremento do direito à tutela judicial efectiva se pretendeu com a ampla reformulação do art. 20.º da CRP, levada a cabo na revisão constitucional de 1997.”
Nesta medida, reconhecida que está a invalidade do acto impugnado que indeferiu o pedido de reversão da parcela expropriada bem assim como o direito à reversão parcial, mas não se mostrando possível a efectiva reversão do bem com a sua devolução ao Autor, não por falta de mérito da pretensão deduzida mas por razões de impossibilidade e ainda porque o cumprimento pela Administração dos deveres a que seria condenada se revelaria de excepcional prejuízo para o interesse público, impõe-se, por força do disposto no artº 45º, nº1 do CPTA, julgar improcedente o pedido na parte em que vem peticionada a concretização da entrega da parcela do terreno em que foi construído o edifício, convidando-se as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização a que o A. tem direito.».
Analisando a decisão recorrida, é patente a falta de razão que acompanha o Autor, não tendo a mesma incorrido em nenhum dos erros de julgamento de direito que o mesmo lhe imputa. Na verdade, não só não é sustentada qualquer interpretação inconstitucional dos artigos do CE referidos pelo autor, ora Recorrente, como não são violados nenhuns dos comandos legais que regem sobre o direito de propriedade privada, não sendo posta em causa a garantia constitucional do direito de propriedade que resulta do art.º 62.º da CRP.
Pelo contrário, a decisão recorrida reconheceu ao Autor o direito á reversão parcial da “coisa” que lhe foi expropriada, e fê-lo porque à luz das garantias que o sistema legal prevê para o direito de propriedade, onde se inclui a proteção constitucional que lhe é assegurada, considerou que a expropriação em apreciação deixou de justificar a ablação do direito de propriedade do Autor nos termos em que foi operada por não ter sido garantida a afetação integral do bem expropriado ao fim da expropriação.
O que acontece, é que por razões ponderosas, que resultam muito evidentes no caso, o tribunal a quo, e bem, não deixou de as sopesar, como é o caso da construção do edifício se encontrar implantado também em terreno não expropriado ao autor, de parte da construção se encontrar afeta ao fim da expropriação, de número relevante das frações da construção implantada em parte da parcela expropriada terem sido adquiridas por terceiros de boa-fé, da reposição da situação determinar prejuízos muito elevados para o interesse público. E nesse contexto, julgou estar-se perante uma situação excecional, a reclamar a aplicação da solução legal prevista no art.º 45º do CPTA, norma aplicável também às ações administrativas especiais, por remissão do artigo 49º do CPTA.
Assim, é nosso entendimento que o acórdão recorrido procedeu a uma correta subsunção jurídica, uma vez que, diferente solução, para além dos elevados prejuízos que acarretaria para o interesse público, afetaria gravemente a confiança na Administração e a segurança jurídica, atento o elevado número de frações que foram alienadas a terceiros de boa-fé.
Termos em que improcede o recurso subordinado interposto pelo autor/Recorrente.
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento aos recursos principais e ao recurso subordinado e confirmar a decisão recorrida.
Custas do recurso principal pelos Apelantes e do recurso subordinado interposto pelo autor, por este- artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.

References: artigo 1
 artigo 5
 artigo 639
 artigo 5
 artigo 266
 artigo 6
 artigo 4
 artigo 3
 artigo 636
 artigo 133
 artigo 636
 artigo 5
 artigo 5
 artigo 5
 artigo 62
 artigo 146
 artigo 5
 artigo 5
 artigo 62
 artigo 50
 artigo 5
 artigo 45
 artigo 45
 artigo 1
 artigo 5
 artigo 5
 artigo 5
 artigo 62
 artigo 5
 artigo 5
 artigo 62
 artigo 5
 artigo 49
 artigo 49
 artigo 527