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Timestamp: 2016-10-27 18:49:32+00:00

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1A.115/2006 (01.09.2006)
1A.115/2006 /fzc
r�vision d'un plan d'affectation; constatation de la nature foresti�re,
La soci�t� X.________ SA est propri�taire des parcelles n� 3438 et 3439 du registre foncier de Collombey-Muraz. La parcelle n� 3438, d'une surface de 28'245 m2, est sise au nord-ouest du complexe industriel de la raffinerie du Rh�ne. La parcelle n� 3439, d'une surface de 110'991 m2, est situ�e au sud-est de ce complexe, entre la raffinerie et l'usine d'incin�ration des ordures Satom, cette derni�re se trouvant en zone industrielle sur le territoire de la commune de Monthey. Selon le plan de zones adopt� le 30 novembre 1980 par l'assembl�e primaire de la commune de Collombey-Muraz et approuv� le 26 mai 1982 par le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-apr�s: le Conseil d'Etat), les parcelles n� 3438 et 3439 �taient class�es en zone industrielle.
Un projet de r�vision du r�glement communal sur les constructions et de son plan de zones a �t� soumis � l'enqu�te publique par avis paru au Bulletin officiel du canton du Valais du 12 avril 1990; il pr�voyait le classement de la parcelle n� 3438 en zone for�t et le classement de la parcelle n� 3439 en zone agricole. X.________ SA a form� opposition le 11 mai 1990. Invoquant notamment la continuit� des zones industrielles de Collombey-Muraz et de Monthey, elle demandait le maintien des parcelles litigieuses en zone industrielle.
Le conseil communal de Collombey-Muraz a �cart� cette opposition en s�ances des 5 juin et 27 ao�t 1990, retenant en substance que la parcelle n� 3439 constituait une zone tampon entre la raffinerie et la Satom, dans le prolongement de la zone agricole Collombey-Collombey-le-Grand et qu'elle repr�sentait une surface non n�gligeable de terrains propres � l'agriculture. Quant � la parcelle n� 3438, elle avait �t� replant�e et �tait � nouveau int�gr�e dans le rideau d'abri des Iles, en zone for�t. Le 23 septembre 1990, l'assembl�e primaire a adopt� le nouveau plan d'affectation. X.________ SA a recouru contre ces d�cisions au Conseil d'Etat, qui a rejet� le recours par d�cision du 25 septembre 1991, relevant notamment le surdimensionnement de la zone industrielle, l'absence de besoin d�montr� par l'entreprise des terrains litigieux et l'ad�quation des affectations retenues avec la nature du sol de ces deux parcelles.
Le 29 octobre 1991, X.________ SA a recouru contre cette d�cision aupr�s du Tribunal administratif du canton du Valais (devenu la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais; ci-apr�s: le Tribunal cantonal). La proc�dure a �t� suspendue � la demande des parties et a repris en 2006. X.________ SA a alors confirm� les conclusions prises en 1991 et a d�pos� une �criture ampliative. Par arr�t du 25 avril 2006, le Tribunal cantonal a rejet� le recours. Il a consid�r�, en substance, que le classement des parcelles n� 3438 et 3439 en zone agricole et en zone for�t �tait justifi� en raison du surdimensionnement de la zone industrielle, X.________ SA ne d�montrant pas que l'�valuation des besoins en la mati�re �tait inexacte. De plus, l'affectation de la parcelle n� 3438 � la zone foresti�re ne pr�tait pas � discussion, d�s lors que X.________ SA admettait que ce terrain avait �t� rebois� et qu'il faisait partie de l'aire foresti�re. Quant � l'affectation agricole de la parcelle n� 3439, elle avait �t� retenue "en toute logique et conform�ment aux principes de coordination". Enfin, il n'y avait pas d'in�galit� de traitement par rapport aux cas mentionn�s par X.________ SA et les pr�tentions financi�res de cette derni�re n'avaient pas � �tre prises en compte dans la pes�e des int�r�ts.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X.________ SA demande au Tribunal f�d�ral d'annuler cet arr�t et de renvoyer le dossier � l'autorit� comp�tente pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants, � savoir le classement des parcelles litigieuses en zone industrielle. Elle demande subsidiairement que son recours soit trait� comme un recours de droit public. Invoquant l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et la garantie de la propri�t� (art. 26 Cst.), elle se plaint d'une violation de l'art. 13 de la loi sur les for�ts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0) et des art. 15 et 16 de la loi sur l'am�nagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). Elle sollicite une inspection des lieux. La commune de Collombey-Muraz a pr�sent� des observations; le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat y ont renonc�.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office et librement la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 131 II 571 consid. 1 p. 573; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arr�ts cit�s). La recourante a d�pos� un recours de droit administratif, qu'elle demande subsidiairement de traiter sous la forme d'un recours de droit public. Le recours de droit public �tant subsidiaire aux autres moyens de droit (art. 84 al. 2 OJ), la recevabilit� du recours de droit administratif (art. 97 ss OJ) doit �tre examin�e en premier lieu.
1.1 Lorsque la contestation porte sur un plan d'affectation au sens du droit f�d�ral de l'am�nagement du territoire, � savoir un plan r�glant le mode d'utilisation du sol dans son p�rim�tre (art. 14 al. 1 LAT), il r�sulte de l'art. 34 al. 3 LAT que seule la voie du recours de droit public est en principe ouverte, devant le Tribunal f�d�ral, contre la d�cision prise en derni�re instance cantonale. La jurisprudence admet cependant qu'une d�cision relative � l'adoption d'un plan d'affectation fasse l'objet d'un recours de droit administratif, lorsque notamment l'application du droit f�d�ral de la protection de l'environnement ou de la l�gislation f�d�rale sur les for�ts est en jeu, en particulier quand le plan se rapporte � un projet concret (ATF 132 II 209 consid. 2 p. 211; 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 234; 121 II 72 consid. 1b p. 75 et les arr�ts cit�s). On consid�re en effet qu'il s'agit dans cette mesure d'une d�cision fond�e non seulement sur le droit cantonal de l'am�nagement du territoire mais �galement sur le droit public f�d�ral au sens de l'art. 5 al. 1 PA, et que par cons�quent les r�gles de la proc�dure de recours de droit administratif s'appliquent (cf. art. 97 al. 1 OJ).
En l'esp�ce, la recourante invoque une violation de l'art. 13 LFo, r�gissant la d�limitation des for�ts par rapport � la zone � b�tir. Elle affirme seulement qu'elle conteste cette d�limitation et se borne � mentionner la disposition pr�cit�e, sans exposer en quoi elle aurait �t� viol�e par les autorit�s cantonales. Il ressort au demeurant du dossier que la proc�dure en constatation de la nature foresti�re a �t� r�guli�rement suivie, conform�ment � l'art. 13 LFo, et que la recourante y a particip�, ce qu'elle ne conteste pas. Dans ces conditions, on ne saurait consid�rer que l'application de la l�gislation f�d�rale sur les for�ts est en jeu dans la pr�sente proc�dure. Pour le reste, le recours concerne l'application de r�gles du droit de l'am�nagement du territoire qui ne sont pas dans un rapport particuli�rement �troit avec l'application du droit f�d�ral de la protection de l'environnement, de sorte que le recours de droit administratif doit �tre d�clar� irrecevable.
1.2 Irrecevable, le recours de droit administratif peut n�anmoins �tre converti en recours de droit public, pour autant que les conditions de forme l�gales soient respect�es, en particulier les exigences de motivation de l'art. 90 al. 1 let. b OJ (ATF 122 I 328 consid. 2d p. 333; 121 II 39 consid. 3d/bb p. 47 et les r�f�rences).
1.2.1 Form� en temps utile contre une d�cision finale prise en derni�re instance cantonale et qui touche la recourante dans ses int�r�ts juridiquement prot�g�s, le recours satisfait aux exigences des art. 84 � 89 OJ.
1.2.2 Pour �tre recevable, un recours de droit public doit cependant contenir un expos� succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques viol�s et pr�ciser en quoi consiste la violation (art. 90 al. 1 let. b OJ). Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal f�d�ral n'a donc pas � v�rifier de lui-m�me si le prononc� attaqu� est en tous points conforme � la Constitution. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqu�s et suffisamment motiv�s dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p. 31; 125 I 71 consid. 1c p. 76). En outre, dans la mesure o� le recourant se plaint d'arbitraire (art. 9 Cst.), il doit pr�ciser en quoi le prononc� entrepris serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif s�rieux et objectif, appara�trait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 262; 125 I 492 consid. 1b p. 495; 110 Ia 1 consid. 2a p. 3 s.). En l'occurrence, la recourante se borne � invoquer l'art. 9 Cst. sans expliquer en quoi l'autorit� attaqu�e aurait fait preuve d'arbitraire, de sorte que ce grief est irrecevable. Il est par ailleurs douteux que le moyen tir� de la garantie de la propri�t� satisfasse aux exigences de motivation pr�cit�es. Cette question peut cependant demeurer ind�cise, vu l'issue du recours.
1.2.3 Sous r�serve d'exceptions non r�alis�es en l'esp�ce, le recours de droit public est de nature purement cassatoire (ATF 129 I 129 consid. 1.2.1 p. 131; 128 III 50 consid. 1b p. 53; 126 II 377 consid. 8c p. 395 et la jurisprudence cit�e). La conclusion demandant le renvoi de la cause � l'autorit� cantonale pour que celle-ci classe les parcelles litigieuses en zone industrielle est donc irrecevable.
1.3 Le Tribunal f�d�ral s'estimant suffisamment renseign� par le dossier, il n'y a pas lieu de proc�der � l'inspection locale requise par la recourante (art. 95 OJ).
Invoquant la garantie de la propri�t�, la recourante s'en prend au classement de ses parcelles en zone for�t et en zone agricole. Elle se plaint d'une violation des art. 15 et 16 LAT. Elle se r�f�re �galement au principe de la stabilit� des plans (art. 21 LAT), sans toutefois all�guer une violation de ce principe.
2.1 Le classement d'un terrain dans une zone for�t ou une zone agricole repr�sente une restriction au droit de propri�t� qui n'est conforme � l'art. 26 Cst. que si elle repose sur une base l�gale, se justifie par un int�r�t public suffisant et respecte le principe de la proportionnalit� (art. 36 Cst.; cf. ATF 125 II 129 consid. 8 p. 141; 121 I 117 consid. 3b p. 120; 120 Ia 227 consid. 2c p. 232; 119 Ia 411 consid. 2b p. 415 et les arr�ts cit�s). La condition de la base l�gale n'est pas en cause dans la pr�sente affaire.
2.1.1 Le Tribunal f�d�ral examine en principe librement si une restriction de la propri�t� se justifie par un int�r�t public et si cet int�r�t l'emporte sur l'int�r�t priv� auquel il s'oppose; il jouit d'une m�me latitude lorsqu'il s'agit d'appr�cier si une telle restriction viole le principe de la proportionnalit�. Il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appr�ciation (ATF 125 II 86 consid. 6 p. 98 et les arr�ts cit�s). Tel est notamment le cas lorsque le litige porte sur la d�limitation des zones d'affectation (ATF 113 Ia 444 consid. 4b/ba p. 448 et les arr�ts cit�s).
2.1.2 L'accomplissement d'une planification satisfaisant aux exigences de la LAT r�pond � un int�r�t public important. Pour d�cider si l'attribution d'une parcelle � la zone agricole est justifi�e par un int�r�t public pr�pond�rant, il y a lieu de tenir compte des crit�res pos�s dans la LAT, des r�gles d'am�nagement pr�vues par le droit cantonal, ainsi que de tous les int�r�ts d�terminants dans le cas d'esp�ce (ATF 118 Ia 151 consid. 4b p. 157).
Selon l'art. 15 let. a et b LAT, les zones � b�tir comprennent les terrains propres � la construction qui sont d�j� largement b�tis ou seront probablement n�cessaires � la construction dans les quinze ans � venir et seront �quip�s dans ce laps de temps. Lorsque les surfaces concern�es ne sont probablement pas n�cessaires � la construction dans les quinze ann�es � venir au sens de l'art. 15 let. b LAT, les mesures servant � les r�duire r�pondent � un int�r�t public suffisant l'emportant sur le principe de la stabilit� des plans et sur les int�r�ts priv�s oppos�s. On ne saurait d�s lors d�duire du pr�c�dent classement de terrains en zone � b�tir un droit au maintien de cette affectation (cf. RDAT 2001 I 49 199, 1998 II 47 174; ATF 118 Ia 151 consid. 6c p. 162 et les arr�ts cit�s). Aux termes de l'art. 16 al. 1 let. a LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se pr�tent � l'exploitation agricole ou � l'horticulture productrice et sont n�cessaires � l'accomplissement des diff�rentes t�ches d�volues � l'agriculture. L'art. 16 al. 2 LAT pr�cise qu'il importe, dans la mesure du possible, de d�limiter des surfaces continues d'une certaine �tendue.
2.1.3 Enfin, le principe de la proportionnalit� suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte � produire les r�sultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas �tre atteints par des mesures moins restrictives. Il interdit en outre toute limitation qui irait au-del� du but vis� et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les int�r�ts publics et priv�s qui sont compromis (ATF 128 II 292 consid. 5.1 p. 297; 125 I 474 consid. 3 p. 482; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353).
2.2 En l'esp�ce, la recourante ne conteste pas que la zone industrielle de Collombey-Muraz pr�vue par le plan d'affectation approuv� le 26 mai 1982 �tait surdimensionn�e. Pour rem�dier � cette situation et satisfaire aux exigences de l'art. 15 LAT, la commune de Collombey-Muraz a d�cid� de r�duire cette zone, ce qui impliquait de rendre certaines surfaces � la zone agricole. La recourante ne remet pas en question la l�gitimit� de cette approche au regard des exigences pos�es en mati�re de planification. Elle pr�tend cependant que la soustraction des parcelles litigieuses � la zone industrielle ne repose pas sur des crit�res objectifs et ne r�pond pas � un int�r�t public suffisant.
2.2.1 La recourante s'en prend d'abord au classement de la parcelle n� 3438 en zone for�t. All�guant que cette parcelle est id�alement situ�e au nord de la raffinerie, elle pr�tend que la soustraire � la zone industrielle reviendrait � cr�er un "trou" au milieu du complexe de la raffinerie. Cette d�marche ne serait pas justifi�e par des motifs objectifs ni par un int�r�t public pr�pond�rant et violerait le principe de proportionnalit�. Il convient d'abord de relever que, selon le plan d'affectation dat� de 1995 d�pos� par la recourante, seul le tiers de la parcelle n� 3438 est affect� � la zone for�t, le reste �tant class� en zone d'affectation diff�r�e. Quoi qu'il en soit, le "motif objectif" du classement de la parcelle n� 3438 en zone for�t est �vident, la nature foresti�re de cette parcelle ayant �t� r�guli�rement constat�e (cf. supra consid. 1.1) et la recourante ne la remettant pas en cause. D�s lors que ce classement est apte � atteindre le but d'int�r�t public que constitue la conservation de la for�t (cf. art. 1 LFo) et dans la mesure o� l'on ne voit pas quelle mesure moins restrictive permettrait de r�aliser cet objectif, il y a lieu de constater que le principe de la proportionnalit� n'est pas viol�. Ce grief doit donc �tre rejet�.
2.2.2 Selon la recourante le classement en zone agricole de la parcelle n� 3439, situ�e entre le complexe de la raffinerie et l'usine d'incin�ration Satom, constituerait une "aberration". De plus, ce classement cr�erait une "br�che dans le milieu b�ti industriel" en rompant la continuit� entre la zone industrielle de la commune de Collombey-Muraz et celle de la commune de Monthey (zone du "Boeuferrant").
La recourante all�gue d'abord que ce terrain n'est "pas propre � l'agriculture" en raison de sa situation entre deux industries "lourdes", mais aucun �l�ment concret ne vient �tayer cette affirmation. Le Tribunal cantonal a au contraire relev�, sans �tre contredit sur ce point, que la parcelle litigieuse avait toujours servi � la production agricole et qu'elle �tait comprise dans l'inventaire des surfaces d'assolement du canton du Valais. On peut donc raisonnablement en d�duire avec l'autorit� attaqu�e que ce terrain se pr�te � une exploitation agricole au sens de l'art. 16 al. 1 let. a LAT. De plus, s'il est vrai que le classement de cette parcelle en zone agricole cr�e une br�che dans la continuit� des zones industrielles de Collombey-Muraz et Monthey, il ne cr�e pas pour autant un �lot, puisque la parcelle n� 3439 - d'une surface de plus de 11 ha - est bord�e � l'ouest par les zones agricoles du Grand Verney et de La Chaux. La condition pos�e par l'art. 16 al. 2 LAT est donc �galement respect�e. Pour le surplus, c'est � juste titre que les autorit�s cantonales ont consid�r� que le besoin d'affecter les terrains litigieux � la zone industrielle n'�tait nullement d�montr� et que l'int�r�t public � r�duire cette zone surdimensionn�e devait l'emporter sur l'int�r�t purement financier du propri�taire des parcelles concern�es.
2.3 Ainsi, l'application par le Tribunal cantonal des art. 15 et 16 LAT ne consacre aucune violation de la garantie de la propri�t�, de sorte que le grief formul� � cet �gard doit �tre rejet�.
La recourante mentionne enfin le cas d'autres parcelles qui n'ont pas �t� class�es en zone agricole, mais en zone diff�r�e. Elle ne se plaint toutefois pas d'in�galit� de traitement et il n'appartient pas au Tribunal f�d�ral de traiter cette question d'office (art. 90 al. 1 let. b OJ), de sorte qu'il n'y a pas lieu d'entrer en mati�re sur ce moyen.
Il s'ensuit que le recours de droit public doit �tre rejet�, dans la mesure o� il est recevable. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de la pr�sente proc�dure (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ).
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire de la recourante, � la Commune de Collombey-Muraz, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.

References: art. 15
 art. 97
 art. 84
 art. 15
 ATF 
 ATF 
 art. 1
 art. 15