Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/sc030_12.html
Timestamp: 2019-10-18 10:51:08+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [C-030_2012]
Artículo BM34 LIBRO_II BM48 _endnote_1 _endnote_2 _endnote_3 _endnote_4 _endnote_5 _endnote_6 _endnote_7 _endnote_9 _endnote_11 _endnote_14 _endnote_16 _endnote_18 _endnote_23 _endnote_24 _endnote_26 _endnote_27 _endnote_28 _endnote_29 _endnote_31 _endnote_33 _endnote_34 _endnote_36 _endnote_37 _endnote_38 _endnote_39 _endnote_41 _endnote_42 _endnote_43 _endnote_44 _endnote_47 _endnote_49 _endnote_50 _endnote_51 _endnote_58 _endnote_60 _endnote_62 _endnote_63 _endnote_64 _endnote_69
El artículo 48 de la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único determina las faltas gravísimas, y en su numeral 45 prevé como falta gravísima el ejercer actividades o recibir beneficios de "negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución" a la que pertenece el servidor público, precisando la Corte que si bien la figura de los tipos disciplinarios en blanco o abiertos, o los conceptos indeterminados, en materia disciplinaria son admisibles constitucionalmente, siempre y cuando exista la posibilidad de realizar una remisión normativa, una interpretación sistemática o una determinación del alcance normativo del precepto disciplinario, de manera que el tipo se complemente a partir de otras disposiciones cuya violación o incumplimiento configura la falta disciplinaria de que se trate. En el caso específico de las expresiones acusadas cumplen parcialmente con los presupuestos básicos de la conducta típica disciplinaria en razón a la vaguedad e indeterminación de algunas de las expresiones demandadas, que no permiten determinar con claridad y exactitud la falta disciplinaria gravísima a sancionar, a través de las técnicas de remisión normativa o de interpretación sistemática propias de los tipos disciplinarios en blanco o abiertos, o mediante la determinación del alcance normativo de los conceptos jurídicos indeterminados. Es así como dada la textura abierta o en blanco de las expresiones relativas a ejercer actividades o recibir beneficios de "negocios incompatibles con ... la institución" a la que pertenece el servidor público, encuentra la Sala que el alcance normativo de estas expresiones si bien es constitucional, debe necesariamente delimitarse en su aplicación a partir de la remisión normativa, la interpretación sistemática o la determinación con fundamento en la Constitución, la ley o el reglamento, con lo que se garantizan los principios de tipicidad y legalidad, por lo que se declarará su exequibilidad; no así con las expresiones "el buen nombre y prestigio de" la institución, contenidas igualmente en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que no se encuentran en armonía con los principios de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria y afectan garantías fundamentales del debido proceso del sujeto disciplinado, ya que constituyen expresiones vagas y ambiguas e indeterminadas, respecto de las cuales no es posible llevar a cabo la labor de remisión normativa, de interpretación sistemática o de determinación del alcance normativo de las mismas, lo que conduce a su inexequibilidad
La potestad sancionadora de la administración se justifica en cuanto se orienta a permitir la consecución de los fines del Estado, a través de "otorgarle a las autoridades administrativas la facultad de imponer una sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas que exigen un determinado comportamiento a los particulares o a los servidores públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la organización estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16)". En el ámbito específico del derecho disciplinario, la potestad sancionadora de la administración se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios, y su fundamento constitucional se encuentra en múltiples normas de orden superior, tales como los artículos 1º, 2º, 6º, 92, 122, 123, 124, 125, 150-2, 209 y 277 de la Carta Política.
El principio de legalidad reconocido en varias disposiciones constitucionales exige que la conducta a sancionar, las sanciones, los criterios para su determinación y los procedimientos previstos para su imposición, deben estar expresa y claramente definidos por la ley con carácter previo a la aplicación e imposición de estas medidas. De ahí que la jurisprudencia constitucional ha expresado, en relación con este principio, que comprende una doble garantía, "[L]a primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores que permitan predecir con suficiente grado de certeza aquellas conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración". Respecto de las finalidades de este principio, la jurisprudencia constitucional ha señalado que éste (i) otorga certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas, por ser una competencia privativa del Legislador; (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv) protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad judicial y administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado.
La naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad, siendo, la razón fundamental de esta característica del derecho disciplinario originada en la naturaleza misma de las normas disciplinarias, toda vez que éstas suelen carecer de completud y autonomía, ya que es necesario remitirse a otras preceptivas en donde se encuentren regulados en concreto los deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los diferentes servidores públicos, teniendo en cuenta los cargos y ramas del poder público a los que pertenezcan.
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Concepto/TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Configuración por remisión a normas complementarias/TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Efectos en adecuación típica de conductas disciplinarias/TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Requisitos para el cumplimiento de principios de legalidad y tipicidad, y sean admisibles constitucionalmente
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 34 numerales 2 y 6 (parciales), y artículo 48 numeral 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002 "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único".
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, el ciudadano demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 34 numerales 2 y 6 (parciales) y artículo 48 numeral 45 de la Ley 734 de 2002 "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único".
2.4 Finalmente, sostiene que las normas demandadas no desconocen el derecho al debido proceso del artículo 29 de la Constitución, por la aparente vulneración del principio de legalidad, ya que la jurisprudencia constitucional reconoce que es cierto que el principio de legalidad, como parte esencial del derecho al debido proceso, debe existir en el derecho disciplinario, y que este principio no reviste la misma intensidad en materia disciplinaria que en materia penal. De esta manera, menciona que la jurisprudencia constitucional reconoce que en el ámbito disciplinario pueden existir normas que consagren "tipos abiertos" o "conceptos jurídicos indeterminados" con el fin de alcanzar la eficiencia en la administración, sin que esto implique una trasgresión por parte de los operadores de la disposición normativa. Señala que cuando la Corte se refiere a conceptos con un grado de indeterminación de tal magnitud que puedan vulnerar los derechos de las personas, alude, a casos extremos como "decoro y buen gusto", "buenas costumbres" o aquellos referentes a ámbitos de la vida privada.
(iv) Manifiesta que el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y los términos "diligencia, eficiencia e imparcialidad" no hacen otra cosa que reiterar lo previsto en el artículo 209 Superior sobre el cumplimiento de la función administrativa. Precisa que estas conductas pueden ser determinadas en un ejercicio de integración normativa, con la regla concreta contenida en la Carta, en la ley o el reglamento, que el servidor público está obligado a cumplir en el ejercicio de sus funciones o tareas. Así mismo, a su juicio las expresiones "cualquier acto u omisión", "servicio esencial" y "abuso indebido" no se pueden considerar de manera aislada, como lo hace el actor, sino que estas expresiones pueden precisarse al determinar la tarea propia del servidor público, de conformidad con la Constitución, la ley y el reglamento.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones acusadas hacen parte de normas contenidas en una Ley, en este caso, de la Ley 734 de 2002.
2.1 El libelo argumenta que las expresiones "diligencia, eficiencia e imparcialidad", "cualquier acto u omisión" "servicio esencial" y"abuso indebido" contenidas en el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; las expresiones "respeto, imparcialidad y rectitud" contenida en el numeral 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; y la expresión "negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución" contenida en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002; son violatorias del principio de dignidad humana –art. 1º Superior-, de la relación especial de sujeción de los servidores públicos –art. 6 C.P.-, del derecho al libre desarrollo de la personalidad –art. 16 C.P-, y del principio de legalidad –art. 29 Superior-, en cuanto constituyen tipos en blanco o abiertos que no se ajustan a los requisitos del principio de tipicidad y de legalidad y, por tanto del derecho al debido proceso, propios del derecho sancionatorio en el marco de un Estado Social de Derecho.
Por su parte, las Universidades Javeriana, de Ibagué, el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y la Academia Colombiana de Jurisprudencia coincidieron en solicitar a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de las expresiones contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley 734 de 2002, por considerar que no son violatorias de la dignidad humana, ni del libre desarrollo de la personalidad, ni del principio de legalidad, ya que estas expresiones tienen una clara relación con la función administrativa y los criterios orientadores de la misma, fijados por el artículo 209 de la Carta, y que la textura abierta de estas expresiones no implica la violación de la dignidad humana, de la sujeción especial del servidor público con el Estado, del libre desarrollo de la personalidad, ni del principio de tipicidad y de legalidad, ya que este último no tiene la misma intensidad en materia disciplinaria que en materia penal, y la jurisprudencia constitucional ha reconocido la validez de tipos abiertos o conceptos jurídicos indeterminados en materia disciplinaria.
La Universidad de Ibagué y la Academia Colombiana de Jurisprudencia coincidieron igualmente en solicitar a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones demandadas contenidas en el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, por encontrar que estas expresiones implican un grado de indeterminación que no es susceptible de ser concretado por el operador jurídico, y que dichas exigencias no tienen respaldo constitucional, lo cual posibilita la discrecionalidad y arbitrariedad, contrariando el principio de tipicidad y de legalidad.
4.1 Esta Corporación se ha referido de manera reiterada a la potestad sancionadora en el derecho disciplinario, el cual hace parte del ius puniendi del Estado, conjuntamente con el derecho penal, el derecho contravencional y el derecho correccional[1]. El ámbito disciplinario hace parte del denominado derecho administrativo sancionador y se refiere a "un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas[2]"[3].
La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en afirmar que la potestad sancionadora de la administración se justifica en cuanto se orienta a permitir la consecución de los fines del Estado, a través de "otorgarle a las autoridades administrativas la facultad de imponer una sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas que exigen un determinado comportamiento a los particulares o a los servidores públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la organización estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16)" [4]
Así, los artículos 6 ° y 123 de la Carta Política, consagran que todos los servidores públicos, sin excepción, son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución, la ley y los reglamentos, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. El artículo 92 Superior prevé que cualquier persona podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación de las sanciones disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades públicas. Por su parte, el artículo 122 Superior establece que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y que el servidor público no puede entrar a ejercer el cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Los artículos 124 y 150-2 de la Carta le atribuyen al Legislador la competencia para determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Esta facultad otorgada al Legislador es ejercida mediante la expedición de estatutos disciplinarios de carácter general y de estatutos especiales autorizados por la propia Constitución Política. El artículo 125 Superior prevé que el retiro de los servidores públicos se hará, entre otras causas, por violación del régimen disciplinario. El artículo 209 Superior dispone que la función administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y que las autoridades deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y que la administración tendrá un control interno conforme a la ley. Y finalmente, el artículo 277 numerales 5 y 6, disponen que el Procurador General de la Nación ejercerá, entre otras funciones, el velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y ejercer vigilancia superior sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, como también ejercer preferentemente el poder disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las sanciones respectivas conforme a la ley.[6]
Con fundamento en estas disposiciones, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la finalidad de la potestad disciplinaria es "asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209)"[7], que por tanto la responsabilidad disciplinaria tiene un claro fundamento constitucional, el derecho disciplinario reviste un carácter autónomo e independiente[8], y que constituye una modalidad del derecho administrativo sancionador en el ejercicio del ius puniendi del Estado. [9]
En cuanto al objetivo del derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha destacado que es el de controlar y vigilar el buen desempeño de los servidores públicos en el ejercicio de la función pública, a través de la regulación de su comportamiento en lo referente al ejercicio de su cargo o función, "...fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos constituidos para aplicarlas[10]"[11] (Resalta la Sala)
Así mismo, la Corte ha expresado que la finalidad del derecho disciplinario "es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores públicos[12]. Es precisamente allí, en la realización del citado fin, en donde se encuentra el fundamento para la responsabilidad disciplinaria, la cual supone la inobservancia de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables[13]"[14]. (Resalta la Sala)
En este orden de ideas, esta Corporación ha insistido en que el derecho disciplinario encuentra entonces su justificación constitucional en el logro de los objetivos constitucionales y legales de la función pública, en razón a que "todos los servidores públicos deben propender por el logro del objetivo principal para el cual fueron nombrados, esto es, servir al Estado y a la comunidad en general con estricta sujeción a lo dispuesto en la Constitución, la ley y el reglamento (C.P. arts. 6° y 122). De donde resulta que cualquier funcionario del Estado, puede verse sometido a un proceso de responsabilidad pública de índole disciplinaria, no sólo cuando en su desempeño vulnera el ordenamiento superior y legal vigente, sino también cuando incurre en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6° y 123)[15]" [16] (Resalta la Sala)
4.4 Respecto de los componentes del derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha explicado que éste se encuentra integrado por todas aquellas normas sustantivas y adjetivas que exigen de los servidores públicos y de ciertos particulares, un específico comportamiento en el ejercicio de las funciones públicas, como la disciplina, la obediencia, la diligencia, el cuidado, la corrección y el comportamiento ético en el desempeño de las funciones asignadas y encomendadas a los servidores públicos, con el fin de asegurar la debida prestación y buena marcha de la función administrativa, en desarrollo de los principios constitucionales contenidos en el artículo 209 Superior. Por tanto, las infracciones al cumplimiento de dichos deberes, obligaciones, mandatos y prohibiciones constitucionales y legales para el adecuado e idóneo desempeño de la función pública, deben ser sancionadas disciplinariamente.[18]
Por consiguiente, el derecho disciplinario puede concebirse entonces como la forma jurídica de regular el servicio público, entendido éste como la organización política y de servicio, y el comportamiento disciplinario del servidor público, estableciendo los derechos, deberes, obligaciones, mandatos, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades, así como las sanciones y procedimientos, respecto de quienes ocupan cargos públicos. Así, según lo ha definido la jurisprudencia constitucional, el derecho disciplinario constituye un derecho-deber que "comprende el conjunto de normas, sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo"[20].
El debido proceso en materia administrativa implica entonces la garantía de los siguientes principios: "(i)[del] principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) del principio de publicidad, (iii) del derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) del principio de la doble instancia, (v) de la presunción de inocencia, (vi) del principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) del principio de cosa juzgada y (ix) de la prohibición de la reformatio in pejus".[24]
En relación con este principio, la jurisprudencia constitucional ha expresado que comprende una doble garantía, "[L]a primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración[26]"[27].
La jurisprudencia constitucional ha destacado el carácter garantista que conlleva la positivización constitucional del principio de legalidad en el ámbito del derecho disciplinario, en cuanto "el sujeto disciplinado tiene derecho a conocer anticipadamente cuáles son las conductas prohibidas y las sanciones que se derivan de su infracción. Al igual que puede exigir que su juicio se adelante conforme a los procedimientos preexistentes al acto que se le imputa y según las normas vigentes al momento de comisión del comportamiento antijurídico (C.P. art. 29)." [28]
5.3 Otro principio rector del debido proceso y que se encuentra en intrínseca conexión con el principio de legalidad es el principio de reserva de ley, el cual se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino "conforme" a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Sin embargo, este principio no implica que para su determinación la ley no pueda remitirse a otras normas reglamentarias. [31]
5.4 Adicionalmente, en el derecho disciplinario resulta exigible el principio de tipicidad, el cual hace parte igualmente de la garantía del debido proceso disciplinario. De acuerdo con este principio, "la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras". [34]
En relación con este principio, la jurisprudencia constitucional ha precisado que hace parte esencial del principio 'nullum crimen, nulla poena sine lege', de manera que se exige que "la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria"[35]. Así mismo, ha expresado que con base en este principio "el legislador no solo esta obligado a describir las conductas que califica como hechos punibles o infracciones disciplinarias, sino además a hacerlo de forma completa, clara e inequívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener certidumbre o certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, de saber con exactitud hasta donde llega la protección jurídica de sus propios actos o actuaciones."[36]
De otra parte, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que el principio de tipicidad se compone de dos aspectos, (i) que "exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción" y (ii) "la precisión que se emplee en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse". [37] Este último aspecto, se encuentra orientado a reducir al máximo la facultad discrecional de la administración en el ejercicio del poder sancionatorio que le es propio.[38]
No obstante y como ya se mencionó, si bien el principio de tipicidad es plenamente exigible en el derecho disciplinario, éste se aplica con una mayor flexibilidad y menor rigurosidad en este ámbito. Lo anterior, por cuanto "la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad" [40]. Para la Corte, la razón fundamental de esta característica del derecho disciplinario se origina en la naturaleza misma de las normas disciplinarias, toda vez que éstas suelen carecer de completud y autonomía, ya que es necesario remitirse a otras preceptivas en donde se encuentren regulados en concreto los deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los diferentes servidores públicos, teniendo en cuenta los cargos y ramas del poder público a los que pertenezcan. [41]
De esta forma, esta Corporación ha aclarado que en el derecho disciplinario la regla general es que la aplicación de sus normas generales se lleve a cabo a partir de una interpretación sistemática y de una remisión a aquellas otras normas que contienen la prescripción de las funciones, deberes, obligaciones o prohibiciones concretas respecto del cargo o función cuyo ejercicio se le ha encomendado a los servidores públicos, y cuyo incumplimiento genera una falta disciplinaria.[42] Esta forma de definir la tipicidad de la conducta a través de la remisión a normas complementarias, comporta un método conocido por la doctrina y la jurisprudencia como el de las normas o tipos en blanco, que consiste precisamente "en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras"[43].
(i) El concepto jurídico de "tipos abiertos" hace referencia a "aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos. Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria[45]"[46]
"Con base en lo anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen disciplinario, por las razones que a continuación se señalan[47]:
"La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una precisión tipológica en la que se describen de manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos." [48] (Resalta la Sala)
"Ahora bien, teniendo en cuenta que como mediante la ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y apreciación en cabeza del fallador, el legislador en ejercicio de su facultad de configuración también ha adoptado un sistema amplio y genérico de incriminación que ha sido denominado "numerus apertus", en virtud del cual no se señalan específicamente cuáles comportamientos requieren para su tipificación ser cometidos con culpa -como sí lo hace la ley penal- ..."" [49] (Negrillas fuera de texto)
Así mismo, ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte, que las razones constitucionales que justifican la validez de los tipos en blanco o abiertos en el derecho disciplinario, se encuentra en la necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia de la función pública, consagrado en el artículo 209 Superior. En este sentido, esta Corporación ha reconocido que "se justifica este menor requerimiento de precisión en la definición del tipo disciplinario por el hecho que de asumir una posición estricta frente a la aplicación del principio de tipicidad en este campo llevaría simplemente a transcribir, dentro de la descripción del tipo disciplinario, las normas que consagran los deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a los servidores públicos"[52], y que "exigir una descripción detallada en la ley disciplinaria de todos los comportamientos susceptibles de sanción, conduciría en la práctica a tener que transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se imponen a los servidores públicos en las distintas normas jurídicas, traduciéndose dicha exigencia en un obstáculo para la realización coherente, ordenada y sistemática de la función disciplinaria y de las finalidades que mediante ella se pretenden, cuales son, "la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado"[53]" [54]
(ii) Por otra parte, la categoría de "conceptos jurídicos indeterminados" se refiere a "aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por el legislador, que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las autoridades públicas"[55]. No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha precisado, que los conceptos jurídicos indeterminados, lejos de permitir al operador jurídico interpretar y decidir libremente en su aplicación, se encuentran sujetos a una única solución en el asunto en concreto de que se trate, en cuanto "el mismo ordenamiento jurídico a través de los distintos métodos de interpretación, le impone al mismo dicha decisión" [56], y estos conceptos a pesar de la indeterminación deben ser precisados al momento de su aplicación de manera armónica y sistemática con el ordenamiento jurídico, las normas constitucionales y legales, y de acuerdo con las disposiciones que regulan la institución jurídica en concreto a la cual se refieren[57].
Acerca de este tema, esta Corporación ha expresado que "el uso de los conceptos indeterminados es admisible en una infracción administrativa y no desconoce el principio de igualdad, pero siempre y cuando dichos conceptos sean determinables en forma razonable, esto es, que sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados. Por el contrario, si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos".[59] (Resalta la Sala)
5.6 La segunda de las diferencias del derecho disciplinario respecto del derecho penal, que se mencionara anteriormente y que se deriva de la admisión de los tipos en blanco o abiertos y de los conceptos jurídicos indeterminados en materia disciplinaria, hace referencia a la amplitud hermenéutica con que cuenta el operador disciplinario al momento de interpretar y aplicar la norma disciplinaria.
6. Análisis de constitucionalidad de las expresiones demandadas
6.1 Constitucionalidad de las expresiones contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002
6.1.1 La Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único regula lo concerniente al régimen disciplinario de los servidores públicos. El artículo 34 ahora demandado, se encuentra contenido en el capitulo segundo de dicha normativa, que se refiere a los deberes de todo servidor público. El numeral segundo del artículo 34 dispone que todo servidor público (i) debe cumplir con "diligencia, eficiencia e imparcialidad" el servicio que le sea encomendado; (ii) así mismo dispone que todo servidor público debe abstenerse de "cualquier acto u omisión" que cause la suspensión o perturbación injustificada de un "servicio esencial" o que implique "abuso indebido" del cargo o función.
6.1.2 Frente a dicha acusación, la Sala debe entrar a determinar si las expresiones demandadas consagradas por el Legislador en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, constituyen tipos disciplinarios en blanco o conceptos jurídicos indeterminados que se ajustan o no a la Constitución y a los principios de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria, así como a la jurisprudencia de esta Corte en la materia.
6.1.3 Con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia sobre los fundamentos constitucionales del derecho disciplinario y los principios de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria, la Sala considera que no son de recibo los argumentos expuestos por el actor sobre la presunta inconstitucionalidad de las expresiones demandadas contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley 734 de 2002, por las siguientes razones:
6.1.3.1 En primer lugar, es claro para la Sala que las expresiones acusadas contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 consagran deberes generales de todo servidor público, en cuanto (i) debe cumplir con "diligencia, eficiencia e imparcialidad" el servicio que le sea encomendado; (ii) debe abstenerse de "cualquier acto u omisión" que cause la suspensión o perturbación injustificada de un "servicio esencial" o que implique "abuso indebido" del cargo o función; y (iii) debe tratar con "respeto, imparcialidad y rectitud" a las personas con que tenga relación por razón del servicio. De esta manera, se evidencia que estos deberes y obligaciones de los servidores públicos constituyen un desarrollo de las normas constitucionales que son el fundamento de la responsabilidad disciplinaria, tales como los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 de la Carta Política.
6.1.3.2 En segundo lugar y en armonía con lo expuesto, esta Corporación observa que las disposiciones bajo examen que consagran deberes básicos de todo servidor público, se encuentran en plena armonía con las finalidades constitucionales propias del derecho disciplinario, a las que se ha hecho mención en esta sentencia, las cuales se refieren a (a) asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, como son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, contenidos en el articulo 209 Superior; (b) controlar y vigilar el buen desempeño de los servidores públicos en el ejercicio de la función pública, a través de la regulación de su comportamiento en lo referente al ejercicio de su cargo o función, en razón de lo cual debe fijar los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, así como consagrando mandatos y prohibiciones; (c) salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores públicos en el ejercicio de las funciones propias de su cargo.
6.1.3.3 En tercer lugar, la Sala encuentra que la expresiones demandadas contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 no vulneran en sentido alguno los principios de tipicidad y legalidad rectores del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, como se pasa a exponer a continuación:
De esta manera, la jurisprudencia constitucional ha admitido la existencia de tipos en blanco en materia disciplinaria, sin que ello vulnere los principios de tipicidad y de legalidad, siempre y cuando sea posible llevar a cabo la correspondiente remisión normativa o interpretación sistemática que le permita al operador disciplinario establecer y determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y de la sanción correspondiente.
En segundo lugar y en armonía con lo expuesto, encuentra la Sala que no es cierto que las expresiones acusadas admitan una valoración subjetiva por parte del operador disciplinario, sino que muy por el contrario, se trata de expresiones con una clara precisión conceptual, que están relacionadas directamente con la naturaleza, finalidades y características propias de la función administrativa en cabeza del Estado. Así, como se expuso en preliminares, estas expresiones constituyen un claro y directo desarrollo de las finalidades de la función pública previstas en la Carta Política –arts. 6, 122, 123 y 209, entre otros-, en los cuales se indica que la función pública se debe desarrollar con sujeción a la Constitución y a la ley, y con fundamento en los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales constituyen unos principios directrices para el funcionario y unos patrones objetivos de su deber. Así mismo, a juicio de la Sala estas expresiones lejos de contradecir la especial sujeción de los servidores públicos a la Constitución y a la ley contenida en el artículo 6 Superior, constituyen un desarrollo de este principio, así como de los artículos 122 y 123 que disponen que los servidores públicos están al servicio de los intereses generales, del Estado y de la comunidad, y debe ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley o el reglamento, estando por tanto determinados por la ley su responsabilidad disciplinaria y la manera de hacerla efectiva.
6.2 Inconstitucionalidad parcial de la expresión acusada del numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002
6.2.1 Por su parte, el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 se ubica en el Libro II del Código Disciplinario Único que consagra la parte especial del régimen disciplinario, la cual contiene un título único relativo a la descripción de las faltas disciplinarias en particular. Así el capítulo I regula lo concerniente a las faltas gravísimas y en el artículo 48 se consagran dichas faltas. De esta manera, el numeral 45 del artículo 48 prevé que son faltas gravísimas ejercer actividades o recibir beneficios de "negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución" a la que pertenece el servidor público.
En este sentido, la norma ahora demandada estipula como falta gravísima el que el servidor público lleve a cabo actividades o reciba beneficios de negocios que sean incompatibles con el buen nombre o con el prestigio de la institución pública a la que pertenece el servidor público. El actor considera que estas expresiones violan el principio de tipicidad y legalidad en razón a que permiten que el operador disciplinario la tipifique de manera discrecional.
6.2.2 La Corte deberá entrar a determinar si la expresión "negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución" constituye un tipo en blanco o abierto o un concepto jurídico indeterminado que vulnera el principio de tipicidad y de legalidad, y que permite la interpretación discrecional del operador disciplinario.
6.2.3 La Sala empieza por reiterar que en el ámbito disciplinario las garantías constitucionales de los principios de legalidad y tipicidad imponen al Legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como reprochables disciplinariamente. Así mismo, la Corte insiste en que la figura de los tipos disciplinarios en blanco o abiertos, o los conceptos indeterminados, en materia disciplinaria son admisibles constitucionalmente, siempre y cuando exista la posibilidad de realizar una remisión normativa, una interpretación sistemática o una determinación del alcance normativo del precepto disciplinario, de manera que el tipo se complemente a partir de otras disposiciones cuya violación o incumplimiento configura la falta disciplinaria de que se trate. En ese sentido, la falta no puede configurarse sin que previamente exista en el ordenamiento jurídico otras disposiciones que puedan ser objeto de violación o incumplimiento. Cuando estas exigencias no se cumplen, porque la norma en cuestión no determina con claridad la conducta reprochada, o porque no fija los criterios para su determinación o porque resulta tan excesivamente general y ambigua que no permite especificar y concretar los comportamientos prohibidos, la norma en cuestión debe ser declarada inconstitucional, y por ende, retirada del ordenamiento jurídico.
(i) En primer lugar, esta Corporación encuentra que las expresiones "negocios incompatibles con...la institución", tal y como está redactada y dada su textura abierta, da lugar a una infinidad de posibles interpretaciones que abren la puerta a la discrecionalidad interpretativa por parte del operador jurídico, y pueden llegar a vulnerar los principios de tipicidad y legalidad, afectando el derecho al debido proceso del disciplinado. Por tanto, estas expresiones, deben necesariamente complementarse, al momento de su aplicación, con aquellas disposiciones que consagren actuaciones violatorias de la Constitución, la ley o el reglamento, relativas a la realización, celebración o ejecución de los negocios de que trata la norma, o con aquellas disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que consagren las finalidades, postulados o presupuestos normativos que informen el normal, adecuado y correcto funcionamiento de la institución pública de que se trate. Estas normas complementarias son perfectamente determinables -vgr. en los reglamentos internos, en el estatuto de contratación pública, en los regímenes de incompatibilidades, etc.-. Así las cosas, la Sala advierte que estas expresiones deben necesariamente interpretarse sistemáticamente, en cada caso, haciendo una remisión o una complementación con (a) aquellas disposiciones que consagren actuaciones violatorias de la Constitución, la ley o el reglamento, relativas a la realización, celebración o ejecución de los negocios de que trata la norma; o (b) con aquellas disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que consagren las finalidades, postulados o presupuestos normativos que informen el normal, adecuado y correcto funcionamiento de la institución pública de que se trate. Por consiguiente, la Corte encuentra que estas expresiones resultan acordes con los postulados constitucionales de tipicidad y legalidad en la configuración de la falta disciplinaria, no obstante lo cual, deben interpretarse sistemáticamente haciendo uso de las técnicas de remisión normativa o complementación, con las normas constitucionales, legales o reglamentarias respectivas.
A la anterior conclusión arriba esta Sala teniendo en cuenta que (a) las normas constitucionales contenidas en los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 Superiores, como se mencionó en detalle en apartes preliminares, constituyen el fundamento constitucional de la responsabilidad disciplinaria. Especial relevancia cobran para el estudio del presente caso, los preceptos constitucionales contenidos en el artículo 6º Superior, que impone la sujeción de todos los servidores públicos a la Constitución y a la ley, consagrando que los servidores públicos son responsables por infringirlas así como por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 122 de la Carta Política que estipula que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento; el artículo 123 de la Constitución Política, el cual dispone que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento; el artículo 124 que estipula que la ley determinará la responsabilidad de lo servidores públicos y la forma de hacerla efectiva; y el artículo 209 Superior que establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
(b) Con fundamento en las normas constitucionales citadas y dada la textura abierta o en blanco de las expresiones sub examine, relativas a ejercer actividades o recibir beneficios de "negocios incompatibles con ... la institución" a la que pertenece el servidor público, encuentra la Sala que el alcance normativo de estas expresiones si bien es constitucional, debe necesariamente delimitarse en su aplicación a partir de la remisión normativa, la interpretación sistemática o la determinación con fundamento en la Constitución, la ley o el reglamento. Lo anterior, implica que las expresiones negocios incompatibles con la institución deben configurar conductas contrarias o violatorias de la Constitución, la ley o el reglamento, o comportamientos que vulneren los presupuestos constitucionales, legales o reglamentarios del cargo o servicio público encomendado al servidor público, para que pueda configurase, en cada caso, la falta disciplinaria de ejercer actividades o recibir beneficios de negocios que tengan el carácter de incompatibles con la institución pública a la que pertenece el servidor público, esto es, negocios que conlleven actuaciones violatorias de la Constitución, la ley o el reglamento. En este orden de ideas, la incompatibilidad con la institución de los negocios que realice el servidor público, solo puede generarse en la comisión de conductas o actuaciones que sean contrarias o violatorias de la Constitución, a la ley o al reglamento, a los cuales se encuentra sujeto el servidor público, o a las finalidades, postulados o presupuestos constitucionales, legales o reglamentarios de la institución pública.
(ii) Otra cosa ocurre respecto de las expresiones "el buen nombre y prestigio de" la institución, contenidas igualmente en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Procede la Corte a analizar si éstas se encuentran en armonía con los principios de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria establecidos en el artículo 29 de la Carta Política.
En efecto, las expresiones el buen nombre y prestigio, referidas a la institución pública de que se trate en cada caso en concreto, no permiten llevar a cabo la remisión normativa, la interpretación sistemática o la determinación del alcance normativo de estas expresiones, como sí es posible respecto de los términos "negocios incompatibles con la institución". Es así como los vocablos "buen nombre y prestigio" referidos a la institución pública, no permiten la configuración adecuada del tipo disciplinario por parte del operador disciplinario, ya que constituyen conceptos subjetivos que no posibilitan la concreción objetiva, taxativa y específica del tipo de conductas que dan lugar a la afectación de la institución, determinación que queda entonces delegada a la interpretación subjetiva y discrecional de la autoridad disciplinaria, dando lugar a la arbitrariedad, en desmedro del debido proceso del disciplinado.
En relación con la inconstitucionalidad de este tipo de expresiones, la Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse al estudiar términos análogos a los que ahora se estudian, tales como "que empañe o afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la institución"[66], para concluir que se trata de conceptos jurídicos vagos e indeterminados, respecto de los cuales no es posible la configuración del tipo o determinación del alcance jurídico de los mismos, y por consiguiente resultan lesivos de los principios de tipicidad y de legalidad en materia disciplinaria.
Por el contrario, en criterio de esta Corte y como lo ha mencionado su jurisprudencia en casos análogos, se trata de expresiones subjetivas, vagas, imprecisas e indeterminadas que como tales admiten multiplicidad de contenidos, dependen de las concepciones individuales, convicciones y opiniones personales, de los cánones morales y éticos del intérprete respecto de lo que para él significa "el buen nombre y prestigio" de una institución pública, y que por lo demás, no se refieren a una afectación real del deber funcional como presupuesto de legitimación del injusto disciplinario.[67] En este sentido, este tipo de expresiones no solo representan una violación del principio de legalidad en materia sancionatoria en la dimensión de necesidad de ley previa, estricta y precisa, sino que adicionalmente implican una afectación del principio de lesividad o ilicitud sustancial, o de la capacidad de afectación de la función pública, en cuanto no es posible determinar de manera objetiva el tipo de actuación que constituya afectación del buen nombre o prestigio de una institución, sino que tal determinación queda discrecionalmente en manos del operador disciplinario. Lo anterior, conduce a una vulneración del principio de reserva legal en cuanto es el intérprete y no el legislador quien termina determinando el contenido de la hipótesis normativa.[68]
A LA SENTENCIA C-030/12
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD DE NORMAS DEL CODIGO DISCIPLINARIO RELACIONADAS CON DEBERES DEL SERVIDOR PUBLICO-No aplica de manera rigurosa pasos del juicio de constitucionalidad e introduce cambios sin sustentación (Aclaración de voto)
Si bien comparto que las expresiones acusadas de los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 constituyen un desarrollo armónico de la Carta Política y no vulneran los principios de tipicidad y legalidad rectores del debido proceso, al igual que la sentencia recoge de manera juiciosa la jurisprudencia constitucional en materia disciplinaria y señala con claridad los elementos y pasos del juicio desarrollado para examinar disposiciones que consagran tipos disciplinarios, no hace una aplicación rigurosa de esos pasos e introduce cambios importantes en dicho análisis que requerían una mayor sustentación.
NORMA DEL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO SOBRE DEBERES DEL SERVIDOR PUBLICO-Lenguaje general, abierto, confuso e indeterminado da lugar a interpretaciones arbitrarias en materia disciplinaria (Aclaración de voto)
Dado el lenguaje general y abierto empleado por el legislador para consagrar deberes y el hecho de que tales textos servirán para determinar la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, el riesgo de interpretaciones arbitrarias es mayor.
Con el acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a aclarar el voto en la presente sentencia. Si bien comparto con la mayoría que en este caso las expresiones acusadas de los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 constituyen desarrollo armónico de los artículos 6, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 de la Carta Política y no vulneran los principios de tipicidad y legalidad rectores del debido proceso, consideré necesario hacer algunas precisiones sobre la línea argumental seguida en la sentencia.
Si bien la sentencia recoge de manera juiciosa la jurisprudencia constitucional en materia disciplinaria y señala con claridad los elementos y pasos del juicio desarrollado para examinar disposiciones que consagran tipos disciplinarios, no hace una aplicación rigurosa de esos pasos e introduce cambios importantes en dicho análisis que en mi opinión requerían una mayor sustentación.
En primer lugar, era necesario distinguir el contenido de las normas demandadas, dado que el artículo 36 no consagra tipos disciplinarios, sino deberes de los servidores públicos, en esa medida era necesario definir por qué era posible aplicar el mismo juicio de constitucionalidad desarrollado hasta ahora por la Corte para examinar tipos disciplinarios. Si bien la consagración de tales deberes es relevante para interpretar en cada caso concreto si se ha configurado una falta disciplinaria, en estricto sentido el tipo disciplinario se encuentra consagrado en una norma diferente.
En segundo lugar, el test no incluía, hasta ahora, el criterio según el cual las expresiones demandadas constituían un desarrollo armónico de las finalidades constitucionales del derecho disciplinario. La sentencia se limita a afirmar que las disposiciones cuestionadas reproducen o desarrollan lo dispuesto en la Constitución en materia disciplinaria, pero no aclara por qué en este caso la reproducción del texto constitucional en el texto legal satisface tales principios, especialmente porque en el pasado esta Corte ha declarado inexequibles normas que aparentemente se limitan a reproducir el texto constitucional, pero en el contexto normativo en que se hace tal reproducción, resulta inconstitucional.[69]
La sentencia también introduce al test desarrollado hasta ahora para examinar tipos disciplinarios, criterios adicionales tales como el que apunten a la buena marcha de la gestión pública o se trate de exigencias razonables y proporcionadas. En mi opinión, estos criterios requerían un mayor desarrollo para señalar cuáles son los límites del legislador al hacer uso de su margen de configuración y establecer deberes de los servidores públicos.
Dado el lenguaje general y abierto empleado por el legislador en este caso para consagrar estos deberes y el hecho de que tales textos servirán para determinar la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, el riesgo de interpretaciones arbitrarias es mayor.
Una lectura cuidadosa de las expresiones acusadas del artículo 34 revela el empleo de un lenguaje excesivamente indeterminado y, en algunos casos, confusos que podría dar lugar a interpretaciones arbitrarias. Por ejemplo, el texto demandado habla del deber de los servidores públicos de abstenerse de cualquier acto que implique un "abuso indebido", lo que en estricto sentido implicaría que los servidores públicos no tienen que abstenerse de ciertos "abusos" debidos o aceptables, lo que resulta un contrasentido.
Tampoco hay claridad, ni en el texto legal ni en la jurisprudencia sobre qué se entiende por "diligencia", "eficiencia", e "imparcialidad", si bien es posible acudir al sentido común de tales expresiones, la jurisprudencia constitucional, a diferencia de lo que dice la sentencia, no ha provisto definiciones claras y precisas e inequívocas de estas nociones, incluso a pesar de que forman parte del texto constitucional en tanto principios de la función administrativa. Esta era una oportunidad propicia para avanzar en esa precisión, a fin de reducir las posibilidades de arbitrariedades.
[1] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2] A manera de ilustración, el profesor REYES ECHANDIA, expresa que el derecho penal administrativo es "el conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones entre la Administración pública y los sujetos subordinados y cuya violación trae como consecuencia una pena. // La sanción prevista en el derecho penal administrativo se distingue de la del derecho penal ordinario o común por el órgano que la aplica; aquella es generalmente impuesta por funcionarios de la rama ejecutiva del poder público y esta, por funcionarios de la rama jurisdiccional". (REYES ECHANDIA. Alfonso. Derecho Penal. Parte General. 5ª Reimpresión de la Undécima Edición. Temis. 1996. Pág. 6). En idéntico sentido, se puede consultar a OSSA ARBELÁEZ. Jaime. Derecho Administrativo Sancionador. 1° Edición. Legis. 2000. Págs. 167-170.
[3] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Ver también las Sentencias C-1161 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero, y Sentencia C-1112 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz, entre otras.
[4] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] Ver Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, ver también Sentencia C-214 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell, entre otras.
[6] Ver Sentencia C-504 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8] Al respecto consultar la sentencia C-028 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, y sentencia C-504 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[10] Al respecto, dispone el artículo 23 de la Ley 734 de 2002: "Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, sin estar amparados por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento".
[11] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, ver también la sentencia C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[12] Véase, al respecto, las sentencias C-341 de 1996 y T-1093 de 2004.
[15] Véase, al respecto, las sentencias T-146 de 1993 y C-948 de 2002.
[16] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[17] Ver Sentencia C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, reiterada en las sentencias C-948 de 2002 y T-1093 de 2004.
[19] Ver Sentencia C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell, reiterado en Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[20] Sentencia C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell, reiterado en Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[21] Ver Sentencia T-438 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la sentencia C-181 de 2002.
[22] Ver Sentencia C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, sentencia C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otras.
[23] En este sentido, el artículo 29 de la Constitución Política es claro en afirmar que: "El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas". Al respecto se puede consultar la Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[25] Ver Sentencias C-796 de 2004 y C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] Así, por ejemplo, lo reconoció el Tribunal Supremo de España, en sentencia del 26 de septiembre de 1973, en cuanto señaló: "el ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa presupone la existencia de una infracción para lo cual es indispensable que los hechos imputados se encuentren precisamente calificados como faltas en la legislación aplicable, porque en materia administrativa, como en la penal, rige el principio de la legalidad, según el cual sólo cabe castigar un hecho cuando esté concretamente definido el sancionado y tenga marcada a la vez la penalidad". NIETO. Alejandro. Op.Cit. Pág. 252.
[27] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[30] Ver Sentencia C-653 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, reiterado en Sentencia C-124 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[31] Ver Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[32] Véase, entre otras, las sentencias T-181 de 2002, C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-1076 de 2002, C-125 de 2003, C-252 de 2003, C-383 de 2003 y T-1093 de 2004.
[33] Ver Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[35] Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett, reiterado en Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[36] Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37] Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[38] Ver Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[39] Ver Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[42] Ver Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[44] Ver sentencias C-404 de 2001 y T-1093 de 2004, entre otras.
[46] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[47] Sentencia C-427 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.
[48] Sentencia C-708 de 1999. M.P. Alvaro Tafur Galvis, ver también la sentencia C-124 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[49] Sentencia C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, ver también la sentencia C-124 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[50] Ver Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro Martínez Caballero.
[51] Ver Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[52] Sentencia T-1093 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[53] Sentencia C-948 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[54] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterado en la Sentencia C-762 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[57] Véase sentencia C-371 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[58] Al respecto puede consultarse la sentencia C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, mediante la cual la Corte analizó la constitucionalidad de la expresión "maniobras peligrosas e irresponsables" consagrada en el Código Nacional de Tránsito Terrestre. Así mismo, ver también la sentencia C-406 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, en donde la Corte estudió algunas atribuciones de la Superintendencia de Valores para imponer medidas correccionales a las instituciones financieras. Ver igualmente la Sentencia C- 762 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Perez.
[59] Sentencia C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, reiterado en la sentencia C-406 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[60] Ver las Sentencias C-124 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería y C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[61] Véase la sentencia C-406 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la sentencia C-921 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentaría, la sentencia C-475 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y la sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[63] Así en las Sentencias C-350 de 2009 y C-762 de 2009, se hace una relación de la jurisprudencia posterior al año 1994, en donde se han declarado expresiones de normas disciplinarias como inexequibles por vulnerar el principio de legalidad, al no ser expresiones determinables. En la sentencia C-010 de 2000 la Corte declaró como inconstitucionales las normas que permitían a las autoridades silenciar o discriminar programas radiales por ser "contrarios al decoro y al buen gusto"; en la sentencia C-567 de 2000, la Corte al salvaguardar la libertad sindical, así como también el pluralismo y la autonomía, declaró inexequible la disposición legal que autorizaba negar la inscripción de un sindicato porque sus estatutos eran contrarios a las "buenas costumbres"; en la sentencia C-373 de 2002, se declaró la inconstitucionalidad de una norma que inhabilitaba para concursar para el cargo de notario a aquellas personas que hubieran sido sancionadas disciplinariamente por causa de 'la embriaguez habitual, la práctica de juegos prohibidos, el uso de estupefacientes, el amancebamiento, la concurrencia a lugares indecorosos, el homosexualismo, el abandono del hogar y, en general, un mal comportamiento social', o hubieran sido sancionados por 'ejercer directa o indirectamente actividades incompatibles con el decoro del cargo o que en alguna forma atenten contra su dignidad'. Así mismo, en la sentencia C-098 de 2003, la Corte declaró contrarias a la Carta un conjunto de conductas tipificadas como faltas disciplinarias del abogado, por considerar que las mismas no estaban relacionadas con el propio hacer profesional, sino que atendían sustancialmente al comportamiento personal del abogado, que corresponde a su ámbito privado. Y en la sentencia C-570 de 2004, se declararon inexequibles disposiciones que señalaban con falta disciplinaria comportamientos descritos a través de conceptos jurídicos indeterminados como "máximo respeto", "actos de injusticia", "conductas contra la moral", pues aunque en Derecho disciplinario resultan admisibles y eventualmente deseables tipos abiertos, o descripciones de conductas y faltas construidas a partir de conceptos jurídicos indeterminados que puedan actualizarse conforme el desarrollo y evolución de la profesión y su ejercicio, en todo caso la ley no ofrecía elementos adicionales que permitieran su concreción de modo racionalmente previsible.
[65] Véase, sentencia C-1076 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[66] La Corte se refirió en la sentencia C-728 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, a la constitucionalidad de la norma contenida en el numeral 10 del artículo 34, y el numeral 18 del artículo 35, de la Ley 1015 de 2006, que establecían como faltas disciplinarias, el incurrir en la comisión de conducta descrita en la ley como delito (gravísima), o como contravención (grave), "que empañe o afecte el decoro, la dignidad, la imagen la credibilidad, el respeto o el prestigio de la Institución, cuando se encuentren en situaciones administrativas tales como: franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado, excusado de servicio o en hospitalización". En ese caso la Corte decidió la inexequibilidad de las expresiones "que empañe o afecte el decoro, la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de la institución" por violación de los principios de tipicidad y de legalidad.
[67] Al respecto ver igualmente la sentencia C-728 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[69] Sentencia C-252 de 2002, MPs. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández.

References: artículo 48
 artículo 48
 artículo 34
 artículo 48
 artículo 241
 artículo 48
 artículo 29
 artículo 34
 artículo 209
 artículo 241
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 48
 artículo 34
 artículo 209
 artículo 48
 artículo 92
 artículo 122
 artículo 125
 artículo 209
 artículo 277
 artículo 209
 artículo 29
 artículo 209
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 29
 artículo 6
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 6
 artículo 122
 artículo 123
 artículo 124
 artículo 209
 artículo 48
 artículo 29
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 36
 artículo 34
 artículo 23
 artículo 28
 artículo 29
 artículo 34
 artículo 35