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Timestamp: 2019-04-18 18:49:08+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2013-00863/2962-2014 DE JULIO 5 DE 2018
SENTENCIA 2013-00863 DE 05 DE JULIO DE 2018
CONTENIDO:RECONOCIMIENTO A TRABAJADOR DE LA ENTIDAD DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DE LA PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA. SE EXPLICA QUE EL RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA A LOS EMPLEADOS QUE SIN OCUPAR CARGOS DE LOS NIVELES DIRECTIVO, ASESOR, EJECUTIVO O SUS EQUIVALENTES A LA FECHA DE ENTRADA EN VIGOR DEL DECRETO 1724 DE 1997 CUMPLIERAN LOS REQUISITOS PARA SU RECONOCIMIENTO. ES DECIR, EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN, PREVISTO EN EL ARTÍCULO 4 DEL PRESENTE DECRETO DEBE APLICARSE A AQUELLOS QUE VENÍAN DEVENGANDO LA PRIMA TÉCNICA POR HABER COLMADO LAS EXIGENCIAS LEGALES, COMO A QUIENES SIN HABÉRSELE RECONOCIDO SATISFICIERAN LAS CONDICIONES PREVISTAS EN LA LEGISLACIÓN. ASÍ MISMO, EL GOBIERNO NACIONAL ESTÁ LEGITIMADO PARA EXCLUIR LOS NIVELES EJECUTIVO, PROFESIONAL, TÉCNICO, ADMINISTRATIVO Y OPERATIVO DE LA PRERROGATIVA DE LA PRIMA TÉCNICA, A TRAVÉS DEL DECRETO 1724 DE 1997, DEROGADO POR EL 1336 DE 2003, PERO SIN DESCONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS DE LAS PERSONAS QUE EN EJERCICIO DE CARGOS CORRESPONDIENTES A DICHOS NIVELES, SE LES HAYA RECONOCIDO MENCIONADO DERECHO A LA PRIMA TÉCNICA CON ANTERIORIDAD AL DECRETO 1724 DE 1997 O A QUIENES SIN HABÉRSELE RECONOCIDO, REUNIERAN LOS REQUISITOS PARA ELLO ANTES DE QUE ESTE ENTRARÁ A REGIR.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHOS DEL TRABAJADOR, PRIMA TÉCNICA, DIAN, TRABAJADOR, FUNCIONARIO DE LA DIAN, DEBERES DEL TRABAJADOR, RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA, PAGO DE LA PRIMA TÉCNICA, RÉGIMEN DE PRIMA TÉCNICA
Sentencia 2013-00863/2962-2014 de julio 5 de 2018
Exp.: 68001-23-33-000-2013-00863-01 (2962-2014)
Demandante: Olga Ofelia Vásquez Bohórquez
Demandado: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
Tema: Reconocimiento de prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada
3.1. Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia.
3.2. Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si le asiste razón jurídica o no a la demandante para reclamar de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, de conformidad con lo dispuesto en los decretos 1661 y 2164 de 1991.
3.3. Marco normativo. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto.
El artículo 7º del Decreto 2285 de 1968(2) creó la prima técnica con el fin de “atraer o mantener personal altamente calificado para cargos de especial responsabilidad o superior especialización técnica”, con base en la “experiencia, competencia especial o títulos profesionales de quien ejerza o sea llamado a ejercer un empleo”, que sería asignado por decreto, previo concepto favorable del consejo de ministros y el dictamen del Consejo Superior del Servicio Civil.
Luego, el artículo 14 del Decreto 1950 de 1973(3) mantuvo este reconocimiento para toda la rama ejecutiva del poder público, empero, se determinó su asignación para los empleos de los niveles técnico y ejecutivo.
Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 60 de 1990(4), en cuyo artículo 2º (num. 3º), “De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, re[vistió] al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de [su] vigencia”, para “modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación”.
Habilitado por la anterior norma, el presidente de la República expidió el Decreto 1661 de 1991, cuyo artículo 1º redefinió la prima técnica, en los siguientes términos:
“Corresponde a un incentivo económico que se reconoce a aquellos funcionarios o empleados altamente calificados que se requieren para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo. Así mismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo en los términos que se establecen en este decreto”.
Por otra parte, el artículo 2º del citado decreto previó dos modalidades para el reconocimiento de la prima técnica, así:
“Para tener derecho a prima técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado:
Asimismo, el artículo 3º del Decreto 1661 de 1991 consagró los niveles a los cuales se otorgaría dicha prestación:
“Para tener derecho al disfrute de una prima técnica con base en los requisitos de que trata el literal a) del artículo anterior, se requiere estar desempeñando un cargo en los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo. La prima técnica con base en la evaluación del desempeño podrá asignarse en todos los niveles”.
Ahora bien, el Decreto 2164 de 17 de septiembre de 1991(5), “Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 1661 de 1991”, respecto de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, prescribió:
“ART. 1º—Definición y campo de aplicación. La prima técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo. Así mismo, será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este decreto.
“ART. 3º—Criterios para su asignación. La prima técnica podrá otorgarse alternativamente por:
“ART. 4º—De la prima técnica por formación avanzada y experiencia. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º del presente decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias de cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
‘PAR.—La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite.
“ART. 7º—De los empleos susceptibles de asignación de prima técnica. El jefe del organismo y, en las entidades descentralizadas, las juntas o consejos directivos o superiores, conforme necesidades específicas del servicio, con la política de personal se adopte y con sujeción a la disponibilidad presupuestal, determinarán, por medio de resolución motivada o de acuerdo, según el caso, los niveles, las escalas o los grupos ocupacionales, las dependencias y los empleos susceptibles de asignación de técnica, teniendo en cuenta la restricción establecida en el artículo del Decreto-Ley 1661 de 1991, y los criterios con base en los se otorgará la referida prima, señalados en el artículo 3º del presente decreto”.
Sin embargo, mediante Decreto 1724 de 1997(6), el Gobierno desarrollo de la Ley 4ª de 1992, modificó “[...] el régimen de Prima para los empleados públicos del Estado” de la siguiente manera:
“ART. 1º—La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente un cargo de los niveles directivo, asesor, o ejecutivo, equivalentes en los diferentes Órganos y Ramas del Poder Público”.
“ART. 2º—Para reconocer, liquidar y pagar la prima técnica, organismo o entidad deberá contar con disponibilidad presupuestal acreditada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces, respectiva entidad. Así mismo, se requerirá certificado previo viabilidad presupuestal expedido por la Dirección General Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público del organismo que corresponda en las entidades territoriales, quienes para el efecto deberán tener en cuenta las políticas austeridad del gasto público”.
“ART. 3º—En los demás aspectos, la prima técnica se regirá las disposiciones vigentes”.
“ART. 4º—Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes señalados en el presente decreto, continuarán disfrutando hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes momento de su otorgamiento”.
“ART. 5º—El presente decreto rige a partir de la fecha publicación y modifica en lo pertinente el artículo 3º del Decreto 1661 de 1991, los artículos 2º, 3º y 50 del Decreto 1384 de 1996, el artículo 5º del Decreto 55 de 1997, el artículo 8º del Decreto 52 de 1997 y demás disposiciones que le sean contrarias”.
De la norma trascrita se desprende que, a través del Decreto 1724 de 1997, se restringió el derecho a la prima técnica en el sentido de que serían destinatarios de ella únicamente quienes estuviesen nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes, esto es, con exclusión de los demás niveles.
No obstante, de acuerdo con el artículo 4º del aludido Decreto 1724 de 1997, se respetaron los derechos adquiridos de aquellos servidores que desempeñaran cargos de niveles diferentes a los señalados en él, a quienes se les reconoció prima técnica con anterioridad a su publicación, pues disfrutarían de ella hasta el retiro del servicio o hasta cuando se cumplieran las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
Sobre este punto, esta colegiatura ha precisado que es viable el reconocimiento de la prima técnica a empleados que a pesar de no habérseles reconocido dicho derecho antes de la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 (11 de julio de 1997), tuvieran los requisitos para ser beneficiarios, al respecto, discurrió así(7):
“De acuerdo con la segunda tesis, que prevaleció en la Subsección(8), y que hoy constituye el parámetro para el reconocimiento de la misma, sí es posible aplicar el régimen de transición del artículo 4º del Decreto 1724 de 1997 a quienes, sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo el nuevo régimen, cumplieran con los siguientes requisitos:
(ii) que hubieran reclamado la prima técnica antes o después de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, siempre que tuvieren derecho a la prima mencionada en vigencia del Decreto 1661 de1991;
(iii) que la entidad demandada injustificadamente hubiera guardado silencio frente a la petición o, se entiende, hubiera resuelto la misma en forma negativa”.
De lo anterior, se concluye que es dable el reconocimiento de la prima técnica a los empleados que sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes a la fecha de entrada en vigor del Decreto 1724 de1997 cumplieran los requisitos para su reconocimiento. En consecuencia, el régimen de transición, previsto en el artículo 4º del citado decreto debe aplicarse a aquellos que venían devengando la prima técnica por haber colmado las exigencias legales, como a quienes sin habérsele reconocido satisficieran las condiciones previstas en la ley.
Luego, el Decreto 1724 de 1997 fue derogado por el 1336 de 2003, “Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado”, en el que se dispuso:
“ART. 2º—Para reconocer, liquidar y pagar la prima técnica, cada organismo o entidad deberá contar previamente con la disponibilidad presupuestal acreditada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces, en la respectiva entidad.
“ART. 3º—En los demás aspectos la prima técnica se regirá por las disposiciones legales vigentes.
“ART. 4º—Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1º, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
“ART. 6º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente los decretos 2164 de 1991, 1384 de 1996, 685, 691 de 2002 y deroga el Decreto 1724 del 4 de julio de 1997, y demás disposiciones que le sean contrarias”.
Sobre la legalidad de la precitada normativa, esta Sección, en sentencia de 12 de marzo de 2008(9), proferida dentro del radicado 11001-03-25-000-2006-00069-00(1267-06), precisó:
“Es decir, el Gobierno nacional, bien puede excluir niveles diferentes al Directivo y al Asesor dentro del grupo de empleados beneficiarios de dicha prima, pues la diferencia de tratamiento, puede establecerse por la autoridad a quien le corresponde considerar los factores que la justifiquen, en ejercicio de la facultad constitucional y legal que le fue conferida; de manera tal, que si es predicable la potestad de modificar el régimen salarial y prestacional, también lo es, la determinar a qué niveles corresponde su pago y bajo qué circunstancias.
Con relación a la vulneración de los derechos adquiridos a la que hace alusión el actor, debe tenerse en cuenta que por derecho adquirido la doctrina y la jurisprudencia, ha entendido aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, por lo que no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente. Es así, como el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación e integridad, está garantizada en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción. El derecho adquirido al que hace referencia el artículo 58 de la Carta Política, ha de entenderse como una 'situación jurídica concreta o subjetiva(10), que se evidencia cuando el texto legal ha jugado un papel jurídico en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley y es por ello, que los derechos ya reconocidos no sufren ninguna modificación”.
Resulta claro que el Gobierno nacional está legitimado para excluir los niveles ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo de la prerrogativa de la prima técnica, como en efecto lo hizo a través del Decreto 1724 de 1997, derogado por el 1336 de 2003, pero sin desconocimiento de los derechos adquiridos de las personas que, en ejercicio de cargos correspondientes a dichos niveles, se les haya reconocido mencionado derecho a la prima técnica con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 o a quienes sin habérsele reconocido, reunieran los requisitos para ello antes de que este entrara a regir.
A su vez, el Decreto 2177 de 2006(11) modificó nuevamente el artículo 3º del Decreto 2164 de 1991, en los siguientes términos:
“ART. 1º—Modificase el artículo 3º del Decreto 2164 de 1991, modificado por el artículo 1º del Decreto 1335 de 1999, el cual quedará así:
‘ART. 3º—Criterios para asignación de prima técnica. Para tener derecho a prima técnica, además de ocupar un cargo en uno de los niveles señalados en el artículo 1º del Decreto 1336 de 2003, adscritos a los Despachos citados en la mencionada norma, Incluyendo el Despacho del Subdirector de Departamento Administrativo, será tenido en cuenta uno de los siguientes criterios:
‘PAR.—Las solicitudes de revisión de prima técnica que se hayan radicado formalmente ante el funcionario competente con anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto, serán estudiadas y decididas teniendo en cuenta los criterios establecidos en el Decreto 1335 de 1999.
De lo anterior se colige que, aunque el aludido Decreto 2177 de 2006 aumentó a 5 años el requisito de experiencia calificada previsto en el artículo 3º del Decreto 2164 de 1991, lo cierto es que respetó el régimen de transición contemplado en el artículo 4º del citado Decreto 1724 de 1997.
Ahora bien, en lo que se refiere a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Decreto 1647 de 1991(12) estableció en su artículo 61 que “Los funcionarios de la Dirección de Impuestos Nacionales tendrán derecho a todas las prestaciones sociales y beneficios consagrados para los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, más los contemplados en este decreto”.
Asimismo, en uso de las facultades conferidas por los artículos 7º y 8º del Decreto 2164 de 1991, el director general de la DIAN expidió la Resolución 3682 de 16 de agosto de 1994, mediante la cual reglamentó el procedimiento para el otorgamiento de la prima técnica a los empleados de tal entidad, así:
“ART. 1º—Criterios para el otorgamiento de la prima técnica. A los funcionarios de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se les podrá conceder la Prima Técnica de que trata el literal a) del artículo 2º del Decreto 1661 de 1991, cuando posean requisitos adicionales a los exigidos para el desempeño del cargo, siempre y cuando el desempeño sea meritorio y el Director haya fijado las áreas, niveles y cargos, así como las fechas entre las cuales se recibirán las solicitudes. previo estudio individual de requisitos y méritos.
‘ART. 2º—Ambito de aplicación de prima técnica. De acuerdo a las disponibilidades presupuestales, el otorgamiento de la prima técnica se iniciará atendiendo las solicitudes en el orden cronológico siguiente:
En sexto lugar podrá asignarse a los Profesionales en Ingresos Públicos que posean título de formación avanzada, postgrado o especialización.
‘ART. 5º—Procedimiento
A. En cuanto a la experiencia
Será aceptada como experiencia profesional altamente calificada, en primer lugar, la adquirida en el desempeño de los cargos del sector hacendario, (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales, la Superintendencia de Control de Cambios y la actual Unidad Administrativa Especial Dirección de Impue-stos y Aduanas Nacionales). En segundo lugar, la adquirida en el desempeño de cargos públicos o privados con posterioridad a la terminación de los estudios universitarios y en tercer lugar, la experiencia anterior a la terminación de estudios universitarios en el sector privado o público, caso en el cual deberá ser calificada por el director.
‘PAR.—La experiencia y estudios requeridos para la asignación de la Prima Técnica se contarán a partir del cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos para el desempeño de los empleos en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de que trata la Resolución 1522 del 29 de abril de 1994.
‘ART. 6º—Requisitos mínimos indispensables para el otorgamiento de la prima técnica.
Adicionalmente a los requisitos mínimos para el ejercicio del empleo en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales contemplados en el artículo 22 de la Resolución 1522 del 29 de abril de 1994, se deberá acreditar:
El título de formación avanzada en programas de postgrados y tres (3) años de experiencia profesional calificada de acuerdo con el artículo 4º de la presente resolución.
‘PAR. 3º—Se entiende por título de formación avanzada, de postgrado o especialización todo aquel que se haya obtenido como resultado de estudios posteriores a la adquisición del título universitario (profesional) y no inferiores a un año académico de duración, en universidades nacionales o extranjeras, debidamente reconocido u homologado de acuerdo con las normas legales que regulan la materia (destaca la Sala)”.
De igual modo, el citado Decreto 1647 de 1991 fue modificado por el 1268 de 13 de julio de 1999, “Por el cual se establece el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la contribución de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, que respecto de la prima técnica previó:
“ART. 1º—Prestaciones Sociales y otros beneficios. Los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales tendrán derecho a todas las prestaciones sociales y beneficios consagrados en las normas generales para los empleados de la Rama Ejecutiva, más los contemplados en este decreto.
‘ART. 2º—Prima Técnica. Consistirá en un reconocimiento económico que, a criterio del Director General de la Entidad y previa certificación de disponibilidad presupuestal, podrá ser otorgado a servidores de la contribución, en los siguientes casos:
1. Cuando desempeñen labores de jefaturas de la Dirección General, de las Secretarías, Direcciones, Oficinas, Subdirecciones, Subsecretarías, Direcciones Regionales, Administraciones y Divisiones, y mientras permanezcan en tal situación. En este caso, el monto máximo a otorgarse será hasta del cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual y no constituirá factor salarial para ningún efecto. El reconocimiento de la prima a que se refiere este numeral excluye la prima de dirección y no será procedente cuando se trate de jefaturas que tengan asignada prima técnica automática.
2. Para mantener al servicio de la entidad a funcionarios que acrediten títulos de formación avanzada y experiencia altamente calificada, que se desempeñen en cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados. El porcentaje máximo que podrá ser asignado en este caso podrá ser hasta del cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual y constituirá factor salarial.
El Director General de la DIAN reglamentará el procedimiento y demás condiciones necesarias para la cabal aplicación de lo dispuesto en el presente artículo.
‘PAR. 1º—Para efectos de asignar la Prima Técnica ésta se concederá en los mismos términos y condiciones señalados en los decretos generales que regulan la materia.
‘PAR.2º—Los servidores de la contribución pertenecientes al sistema específico de carrera que tengan asignada prima técnica conforme a las normas generales aplicables a los funcionarios públicos, continuarán percibiéndola en los términos y condiciones allí previstas”.
Es decir, que con anterioridad a la modificación introducida por el referido Decreto 1268 de 1999(13), la prima técnica sería otorgada en las mismas condiciones establecidas en los aludidos Decretos 1661 y 2164 de 1991 y 1724 de 1997, así como en la Resolución 3682 de 16 de agosto de 1994, ya que según el mandato contenido en el artículo 61 del mencionado Decreto 1647 de 1991 los empleados de la DIAN tenían derecho a todas las prestaciones sociales y beneficios consagrados en las normas generales para los de la rama ejecutiva.
a) Certificación de 9 de diciembre de 2011 (fols. 28 - 44, cdno. ppal.), originaria de la subdirección de gestión de personal de la DIAN, según la cual la actora ingresó a dicha entidad el 25 de julio de 1984 y actualmente se encuentra nombrada en el cargo de gestor II, código 302, grado 2, en la división de gestión de fiscalización de la dirección seccional de impuestos y aduanas de Bucaramanga de la DIAN.
Asimismo, da cuenta de que la demandante ha laborado como secretaria 5140 grado 6 (del 25 de abril de 1984 al 30 de noviembre de 1987), técnico administrativo 4065-09 (del 1º de diciembre de 1987 al 25 de agosto de 1991), profesional universitario 3020-06 (del 26 de agosto al 27 de agosto de 1991), profesional tributario 40-25 (del 28 de agosto de 1991 al 30 de mayo de 1993), profesional en ingresos públicos II nivel 32 grado 21 (del 31 de mayo de 1993 al 1º de agosto de 1999), profesional en ingresos públicos II, nivel 31, grado 22 (del 2 de agosto de 1999 al 1º de marzo de 2000), jefe de grupo (del 2 de marzo de 2000 al 1º de mayo de 2007), jefe de división (del 2 de mayo al 18 de agosto de 2011), y gestor II, código 302, grado 2 (desde el 19 de agosto de 2011).
De la misma manera, señala que el requisito mínimo establecido en los artículos 49 y 50 de la Resolución 2229 de 7 de septiembre de 1993 para el empleo de profesional en ingresos públicos II, nivel 31, grado 21, es el de título profesional.
Igualmente, se advierte que “[...] revisada la historia laboral [de la actora] se encontraron actas de incorporación efectuadas de conformidad con[...]” los artículos 42 y 43 del Decreto 1647 de 1991, 116(14) del Decreto 2117 de 1992, 2º(15) del Decreto 1267 de 13 de julio de 1999 y 5º(16) del Decreto 4051 de 22 de octubre de 2008.
b) De acuerdo con copias autenticadas de diplomas de grado que obran en los folios 45 a 48 del cuaderno principal del expediente, la actora cuenta con la siguiente formación académica: (i) título de pregrado de contaduría pública de 7 de diciembre de 1989; y (ii) especialización en gerencia tributaria de 25 de noviembre de 1995.
c) Escrito de 10 de septiembre de 2012 (fols. 4 - 7, cdno. ppal), mediante el cual la actora pide de la accionada el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, lo que les fue negado con oficio 100000202-1903 de 5 de octubre del mismo año (fols. 8 - 15, cdno. ppal.).
d) Resolución 10083 de 19 de diciembre de 2012 (fols. 21 - 27, cdno. ppal.), en la que el director general de la DIAN resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el oficio al que se alude en el apartado anterior, en el sentido de confirmarlo.
De las pruebas incorporadas al expediente se tiene que la accionante (i) se desempeñó como profesional en ingresos públicos II nivel 32 grado 21 desde el 31 de mayo de 1993 hasta el 1º de marzo de 2000, lapso en el que el nivel profesional podía acceder a dicha prima técnica(17), (ii) obtuvo el título de especialista en gerencia tributaria el 25 de noviembre de 1995; y (iii) laboró en cargos del sector hacendario, esto es, en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), desde el 26 de agosto de 1991.
Ahora bien, del recuento normativo referido en el acápite anterior, los requisitos que se debían satisfacer para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a la fecha de entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997, eran: (i) desempeño del cargo en propiedad; (ii) que el cargo ejercido corresponda a los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo; (iii) acreditar título de formación avanzada (especialización, maestría o doctorado); (iv) tres (3) años de experiencia altamente calificada; y (v) que se exceda los requisitos establecidos para el empleo que desempeña el empleado.
Para la Sala es diáfano que para tener derecho a la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, se deben acreditar en su integridad los cinco requisitos mencionados en el párrafo que antecede, comoquiera que estos no son excluyentes ni equivalentes ni alternativos, lo contrario hace que su reconocimiento se torne improcedente.
En lo concerniente al motivo principal de inconformidad de la actora que da origen a la presente alzada, este se centra en la acreditación de los tres años de experiencia altamente calificada, respecto de lo cual, por un lado, el a quo lo contabilizó a partir de la fecha en que obtuvo el título de formación avanzada como especialista en gerencia tributaria, es decir, desde el 25 de noviembre de 1995, por lo que al 10 de julio de 1997, reúne solo 18 meses, razón por la que niegan las pretensiones de la demanda, y, por el otro, la acccionante arguye que se debe tener en cuenta lo preceptuado en el parágrafo 2º del artículo 5º de la Resolución 3682 de 1994(18), esto es, “a partir del cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos para el desempeño de los empleos en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, por lo que considera que cumple los tres años a satisfacción, ya que desempeña el cargo de profesional de ingresos públicos II nivel 32 grado 21, desde el 31 de mayo de 1993.
Conforme a lo preceptuado en el Decreto-Ley 1661 de 27 de junio de 1991, en lo referente a la experiencia altamente calificada, en su artículo 2º, determinó:
a) Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años, o”
A su turno, el Decreto Reglamentario 2164 de 17 de septiembre de 1991(19) estableció, en su artículo 4º, lo siguiente:
“De la prima técnica por formación avanzada y experiencia. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 del presente Decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
‘PAR.—La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite”.
Asimismo, en la Resolución 3682 de 16 de agosto de 1994, que reglamentó el procedimiento para el otorgamiento de la prima técnica a los empleados de la DIAN, refirió en cuanto al tema:
‘PAR.—La experiencia y estudios requeridos para la asignación de la Prima Técnica se contarán a partir del cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos para el desempeño de los empleos en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de que trata la Resolución 01522 del 29 de abril de 1994.
La anterior norma fue modificada por la Resolución 2227 de 27 de marzo de 2000, que en su artículo 4º determinó sobre el aspecto en análisis, lo siguiente:
[...] La prima técnica se otorgará con base en el criterio de que trata el Literal a) del artículo 2º del Decreto 1661 de 1991, por lo que solamente se tendrán en cuenta los requisitos que excedan los establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario, previstos por la Resolución 833 del 15 de septiembre de 1997, y demás normas que la modifiquen, sustituyan o complementen.
Los requisitos para la obtención de prima técnica son: título de formación avanzada en programas de posgrado y tres (3) años de experiencia profesional calificada. El título de formación avanzada, cuando se acredite la terminación de los respectivos estudios, podrá compensarse por tres (3) años de experiencia altamente calificada.
Para estos efectos se tendrán en cuenta las siguientes definiciones.
La forma de acreditarse será mediante certificados o constancias escritas, expedidas por las personas competentes y en ellas se indicará: Nombre o razón social de la entidad o empleador respectivo. Fechas de ingreso y retiro. Nombre del funcionario y cédula de ciudadanía. Cargos desempeñados. En todo caso el ejercicio profesional deberá ser posterior a la obtención del Título Universitario”.
Indica lo anterior que bajo lo preceptuado por los decretos 1661 y 2164 de 1991, la experiencia altamente calificada se obtiene en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, mientras que, por un lado, la Resolución 3682 de 16 de agosto de 1994 se refiere a que es la adquirida en el desempeño de cargos públicos o privados y la práctica independiente de la profesión, y, por el otro, la Resolución 2227 de 27 de marzo de 2000 estableció que es la obtenida luego del título universitario.
Ahora bien, frente a la “inaplicación del precedente”, que en realidad es un antecedente, ha dicho la jurisprudencia constitucional que cuando sobre un mismo tema, existen varias líneas de decisión, no es posible alegar el desmedro de los derechos de los sujetos que no se vieron favorecidos por alguna de estas, ya que el juez en su autonomía solamente se encuentra sometido al imperio de la ley, y la jurisprudencia y doctrina operan como un criterio auxiliar. Es decir, que las decisiones disímiles frente a un mismo caso, son válidas mientras estén debidamente sustentadas, con lo que se cumplen los criterios de suficiencia y transparencia que se exigen para motivar razonablemente las decisiones judiciales, salvo que el órgano de cierre correspondiente, que en esta jurisdicción es el Consejo de Estado, unifique su jurisprudencia, comoquiera que ello constituye un precedente válido, exigible y aplicable a los casos idénticos.
Sobre este punto, el hecho de que en las normas citadas en párrafos anteriores, no se concretara la forma de contabilizar el término de la experiencia altamente calificada, conllevó diversas interpretaciones no solo en los tribunales y juzgados administrativos del país,sino al interior de esta sección(20), la que finalmente se armonizó(21) en el sentido de que la experiencia altamente calificada es la obtenida después del título de formación avanzada y no del de profesional, derrotero que las diferentes subsecciones han mantenido unificado y que incluso ha prosperado en acciones de tutela(22) en referencia a esta disyuntiva.
Sobre este aspecto, adujo la sección cuarta de esta corporación al confirmar el fallo de tutela de 27 de noviembre de 2015, proferido por esta subsección, en el expediente 11001-03-15-000-2015-02774-00 con ponencia de quien también instruye esta acción, que ello “[...] tiene justificación en la medida en que trata de atraer al servicio público a servidores con conocimientos calificados para el desempeño de especiales funciones cuyos conocimientos demandan estudios específicos y la experiencia que se adquiere con posterioridad a este tipo de títulos”.
Así las cosas, la demandante mientras estuvo en vigor la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada para el nivel profesional, no adquirió más de tres (3) años de experiencia altamente calificada, comoquiera que su título de especialista en gerencia tributaria lo obtuvo el 25 de noviembre de 1995, lo que indica que al 11 de julio de 1997 (fecha a partir de la cual rige el Decreto 1724 de 1997), si bien prestaba sus servicios como profesional de ingresos públicos II nivel 31 grado 21, tan solo tenía 1 año, 7 meses y 16 días de experiencia altamente calificada.
Por otra parte, en lo atañedero al presupuesto de desempeñar el cargo en propiedad, cabe precisar que ante la disparidad de criterios que se presentaba entre las subsecciones de la sección segunda de esta corporación, el 19 de mayo de 2016 esta sección profirió la Sentencia de Unificación CE-SUJ2, expediente 05001-23-33-000-2012-00791-01 (4499-13)(23), Sala del que el suscrito ponente hizo parte y, en la que si bien es cierto que en sentencias proferidas como magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en casos similares al que se decide, el criterio fue disímil al plasmado en dicha providencia, también lo es que en aras de la seguridad jurídica(24) y los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad, la acogió en su integridad y estuvo de acuerdo con la decisión, cuyas consideraciones constituyen el precedente para zanjar esta controversia, así:
“[...] los derechos derivados de la carrera como el derecho a la estabilidad laboral, provienen no del hecho mismo de la inscripción, sino de que la misma ocurra como consecuencia de la superación de un concurso abierto y objetivo que asegure la libre e igual competencia; y una vez surtido y superado dicho concurso, tiene sentido la defensa del derecho a la estabilidad en el cargo, del cual no son titulares los funcionarios de libre nombramiento y remoción, ni quienes son incorporados de manera automática.
En consecuencia, la Sala unifica su posición en el sentido de precisar que los empleados incorporados a la DIAN automáticamente, por medio del Decreto 2117 de 1992, no pueden ser beneficiarios de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, en la medida que no desempeñaron el cargo en propiedad, como quiera que su inscripción en carrera administrativa no se derivó de la superación satisfactoria de un concurso de méritos”.
Por lo tanto, los funcionarios de la DIAN que fueron incorporados automáticamente al sistema de carrera administrativa de conformidad con el artículo 116 del Decreto 2117 de 1992, no tienen derecho al reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.
Visto lo anterior, resulta de meridiana claridad para la Sala(25) que a la demandante tampoco le es dable reclamar la prima técnica por el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada, comoquiera que su incorporación a la demandada fue automática, en virtud del artículo 116 del Decreto 2117 de 1992, lo que en términos de la sentencia de unificación antes referida vulnera el derecho constitucional fundamental a la igualdad en el acceso a la función pública y, de paso, el artículo 125 superior.
En consecuencia, como la actora no desempeñó el cargo de profesional en ingresos públicos II nivel 32 grado 21 en propiedad, dado que no acreditó que su inscripción en el régimen de la carrera específica de la DIAN emanara de haber superado satisfactoriamente un concurso de méritos antes del 11 de julio de 1997, fecha de expedición del Decreto 1724 de 1997, no procede el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada(26).
Por último, se tiene que en el escrito de apelación la demandante solicita la revocación del fallo de primera instancia en su integridad, lo cual incluye la condena en costas impuesta y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso; al respecto se pronunció esta corporación en sentencia de 1º de diciembre de 2016(27), en el sentido de que “[...] corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma”.
Por ello, esta Sala considera que el artículo 365 del CGP, por remisión del 188 del CPACA, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, y se revocará la condena en costas.
Por otro lado, en atención a que quien se halla habilitado legalmente para ello, confirió poder en nombré de la DIAN, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de dicho mandato (fols. 234 – 247, cdno. ppal.); de igual modo, se procederá respecto de la abogada a la que el apoderado de la actora le sustituyó el poder (fol. 264, cdno. ppal.).
1. Confirmase parcialmente la sentencia de nueve (9) de abril de dos mil catorce (2014) proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Olga Ofelia Vásquez Bohórquez contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), conforme a la parte motiva.
2. Revócase la condena en costas impuesta a la parte demandante, que incluye las agencias en derecho, de acuerdo con lo indicado en la motivación.
3. Reconócese personería a la doctora Fanny Jeanett Gómez Díaz, identificada con cédula de ciudadanía 51.766.546 y tarjeta profesional 56.995 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la accionada, de acuerdo con el poder conferido.
4. Reconócese personería a la abogada Fany Amparo Jerez Flórez, identificada con cédula de ciudadanía 28.358.390 y tarjeta profesional 85.861 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en nombre de la demandante, en los términos de la sustitución de poder.
5. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
2 “Por el cual se fija el régimen de clasificación y remuneración de los empleos de los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias”.
3 “Por el cual se reglamentan los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración de personal civil”.
4 “Por la cual se reviste el Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los empleados del sector público del orden nacional” y dictar otras disposiciones.
5 Modificados los artículos 3º y 4º por el Decreto 1335 de 1999.
6 Publicado en el Diario Oficial 43.081 de 11 de julio de 1997.
7 Sentencia de 25 de mayo de 2006, Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante, radicación 25000-23-25-000-2002-08242-01(2922-04).
8 Al respecto puede verse la sentencia del Consejo de Estado (sección segunda, subsección B), de 8 de agosto de 2003, consejero ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente 23001-23-31-000-2001-00008-01 (0426-03), actor: Benjamín Antonio Vergara.
9 Con ponencia del entonces consejero de Estado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
10 Corte Constitucional, Sentencia C-410 de 1997, expediente D-1585, Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara.
11 “Por el cual se establecen modificaciones a los criterios de asignación de prima técnica y se dictan otras disposiciones sobre prima técnica”.
12 “Por el cual se establece el régimen de personal, la carrera tributaria, sistema de planta y el régimen prestacional de los funcionarios de la dirección de impuestos nacionales, se crea el fondo de cuestión tributaria y se dictan otras disposiciones”.
13 Que reglamentó el régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la DIAN.
14 “La planta de personal que se expida para la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberá recoger las plantas de las dos entidades que se fusionan, más los cargos necesarios para el cumplimiento de las funciones que en materia de control cambiario y de impuestos territoriales se asumen.
Para efectos de la incorporación a la nueva planta de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que se entenderá realizada el primero de junio de 1993, los funcionarios de las Direcciones de Impuestos Nacionales y de Aduanas Nacionales, quedarán automáticamente incorporados e incluidos en carrera, sin ninguna formalidad ni requisito adicional.
15 “Para efectos de la incorporación a la planta de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que se realizará a más tardar en los dos meses siguientes a la fecha de publicación del presente decreto, los funcionarios de carrera del Sistema Específico de Carrera quedarán incorporados sin requisitos adicionales al cargo actualmente desempeñado o a su equivalente e incluidos en el Registro de Carrera de la entidad, con la suscripción del acta de posesión respectiva.
16 La incorporación a la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que se establece en los artículos 2º y 3º del presente decreto se realizará dentro de los treinta (30) días siguientes a su vigencia. El empleado público perteneciente al sistema específico de carrera de la DIAN, quedará automáticamente incorporado, sin requisitos adicionales, al cargo equivalente a aquel del cual es titular, para lo cual únicamente deberá suscribir el acta de posesión respectiva”.
17 De acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Resolución 3682 de 16 de agosto de 1994.
18 “Por la cual se establece el procedimiento para otorgar prima técnica en la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales”.
19 Modificados los artículos 3º y 4º por los artículos 1º y 2º del Decreto 1335 de 1999 que previó para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, los siguientes requisitos: (i) desempeño del cargo en propiedad; (fi) que el empleo ejercido corresponda a los niveles ejecutivo, asesor o directivo, susceptibles de dicha asignación; (iii) acreditar título de formación avanzada; y (iv) tres (3) años de experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional, o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
20 Sentencias de 22 de mayo de 2014, expediente 54001-23-33-000-2012-00151-01 (3824-2013) de la subsección A y de 22 de julio de 2014, expediente 52001-23-33-000-2012-00182-01 (3996-2013) de la subsección B, que adujeron que los dios de experiencia altamente calificada se cuentan a partir de la obtención del título profesional y la ejecución de labores propias del sector.
21 Sentencias de 22 de enero de 2015, expediente 73001-23-33-000-2013-0025-01 de la subsección B, consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, y de 3 de marzo de 2015, expediente 73001-23-33-000-201300301-01 de la subsección A, con ponencia del entonces consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, reiterada el 27 de mayo de 2015, expediente 73001-23-33-000-2012-00255-01 de la subsección, con ponencia del entonces consejero de Estado Gerardo Arenas Monsalve.
22 Sentencias proferidas por la sección segunda, subsección B, de esta Corporación, con ponencia del suscrito Carmelo Perdomo Cuéter de 8 de julio de 2015 en el expediente11001-03-15-000-2016-00379-00, confirmada por la sección cuarta en fallo de 3 de octubre de 2016 y de 27 de noviembre de 2015 en el expediente 11001-03-15-000-2015-02774-00, confirmada el 1º de junio de 2016 por la sección cuarta. Tesis que también reiteró la sección cuarta de esta Colegiatura en decisión de 7 de diciembre de 2016, en el expediente 11001-03-15-000-2016-02175-01, en la que consideró como postura jurisprudencial uniforme respecto de contabilizar la experiencia altamente calificada desde la obtención del título de formación avanzada, con ponencia del consejero de Estado Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
23 Consejo de Estado, Sección Segunda, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, Sentencia de Unificación CE-SUJ2 de 19 de mayo de 2016, expediente 05001233300020120079101 (4499-13), demandante: Yolima de los Ángeles Ramírez Bernal, demandado la DIAN.
24 Como se señaló en la referida sentencia de 19 de mayo de 2016: “La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, asume el conocimiento con la finalidad no solamente de proferir fallo de segunda instancia para el caso en concreto, sino para emitir la respectiva Sentencia de Unificación Jurisprudencial, relacionada con las controversias existentes respecto inscripción automática en el sistema de carrera administrativa de la DIAN fijada por el Decreto 2117 de 1992”.
25 Ver sentencias de la Sala en el mismo sentido: (i) de 19 de enero de 2017, expediente: 25000-23-25-0002012-01123-01(2714-15), actor: Carlos Arturo Vargas Ríos; (ii) 27 de enero de 2017, expediente: 76001-2333-000-2013-00391-01(1188-15), actora: María Doly Valencia Arenas; y (iii) de 23 de marzo de 2017, expediente: 76001-23-33-000-2013-00130-01(3649-16), actor: Orlando Hidalgo Sañudo, con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez.
26 En similar sentido se ha pronunciado la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 7 de diciembre de 2017, expediente 54001-23-33-000-2014-00305-01 (0607-15).
27 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

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