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Timestamp: 2016-10-21 16:52:12+00:00

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114 Ia 30750. Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 22. Januar 1988 i.S. Star Unterhaltungsbetriebe AG gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde)
Recevabilit� du recours de droit administratif (art. 100 lettre b ch. 3 OJ); qualit� pour agir par recours de droit public (art. 88 OJ). 1. Le recours de droit administratif n'est pas recevable contre une d�cision fixant � un certain quota le nombre d'autorisations de s�jour que pourront obtenir les �trangers d�sirant travailler pour un employeur d�termin� (consid. 2). 2. L'employeur n'a pas non plus qualit� pour agir au fond par la voie du recours du droit public (consid. 3b). 3. Qualit� pour agir par recours de droit public pour d�ni de justice formel malgr� le d�faut de l�gitimation au fond (pr�cision de jurisprudence; consid. 3c). Faits � partir de page 308
Seit Jahren laufen in der Stadt Z�rich Bestrebungen, das Sexgewerbe einzud�mmen. Die Massnahmen betreffen auch die Erteilung von fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligungen f�r ausl�ndische T�nzerinnen. Vorerst wurden im Jahre 1983 die Gebiete mit starker Konzentration an Unterhaltungsbetrieben, in denen T�nzerinnen auftreten, in einer Zone erfasst, wobei vorgesehen wurde, dass f�r ihre Arbeit in Lokalen ausserhalb dieser Zone nach Ablauf einer angemessenen Liquidationsfrist keine Bewilligungen mehr erteilt werden. F�r die einzelnen Betriebe wurden Zuteilungsquoten festgelegt, die als Richtschnur f�r die Beurteilung von Aufenthaltsgesuchen dienten. 1985 wurde sodann beschlossen, die Bewilligungsquoten s�mtlicher Unterhaltungsbetriebe der fraglichen Art um 25% zu k�rzen. Im Zuge dieser Anordnung wurde gegen�ber der STAR Unterhaltungsbetriebe AG am 25. November 1985 verf�gt, mit Wirkung ab 1. Juli 1986 werde f�r das Cabaret "Red Lips" die Quote von bisher f�nf auf vier Bewilligungen pro Monat herabgesetzt.
Diese Verf�gung wurde vom Regierungsrat des Kantons Z�rich am 10. Juni 1987 best�tigt.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde, eventuell staatsrechtlicher Beschwerde, verlangt die STAR Unterhaltungsbetriebe AG, der Regierungsratsbeschluss vom 10. Juni 1987 und die Verf�gung der Fremdenpolizei des Kantons Z�rich vom 25. November 1985 seien aufzuheben.
1. a) Das Bundesgericht pr�ft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bzw. staatsrechtliche Beschwerde eintreten kann.
Das Bundesgericht hatte sich bisher in drei F�llen mit Beschwerden von Arbeitgeberfirmen betreffend die Handhabung des Fremdenpolizeirechts bei T�nzerinnen zu befassen. In den Urteilen Battaya AG vom 7. September 1984 und Homa AG vom 12. M�rz 1987 ist es auf die Beschwerde eingetreten, wobei die Art des Rechtsmittels offengelassen wurde. Im Urteil K�nig vom 25. M�rz 1987 warf das Bundesgericht sodann die Frage auf, ob auf Beschwerden der vorliegenden Art �berhaupt eingetreten werden BGE 114 Ia 307 S. 309k�nne. Die Frage konnte allerdings offengelassen werden, weil die Beschwerde - wie in den beiden anderen F�llen - in der Sache unbegr�ndet war.
b) Die staatsrechtliche Beschwerde ist gem�ss Art. 84 Abs. 2 OG lediglich dann zul�ssig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Beh�rde h�tte ger�gt werden k�nnen, so dass zun�chst gepr�ft werden muss, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offensteht.
2. a) Das Bundesgericht beurteilt Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen letztinstanzliche kantonale Verf�gungen, welche sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzen (Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 97 und 98 lit. g OG). Beim angefochtenen Entscheid des Regierungsrates des Kantons Z�rich handelt es sich um eine solche Verf�gung, so dass dagegen grunds�tzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ergriffen werden kann. Sie ist nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG auf dem Gebiete der Fremdenpolizei indessen unzul�ssig gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch gibt. Das Bundesrecht stellt den Entscheid �ber die Zusicherung, Erteilung oder Erneuerung einer Aufenthaltsbewilligung nach Art. 4 ANAG, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Vertr�ge mit dem Ausland, ins freie Ermessen der Beh�rde; der Ausl�nder hat somit grunds�tzlich keinen Anspruch auf Anwesenheit in der Schweiz, und auch der schweizerische Arbeitgeber hat grunds�tzlich keinen Anspruch darauf, dass einem Ausl�nder, den er in seinem Betrieb einstellen m�chte, eine fremdenpolizeiliche Bewilligung im Sinne von Art. 4 ANAG erteilt werde.
b) Die Beschwerdef�hrerin macht allerdings geltend, vorliegend sei nicht die Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung im Sinne von Art. 4 ANAG streitig. Vielmehr gehe es um eine davon zu unterscheidende Bewilligung an den Arbeitgeber, kontrollpflichtige Arbeitnehmer besch�ftigen zu d�rfen. Diese Auffassung geht fehl. Das schweizerische Recht kennt keine spezielle Arbeitsbewilligung, die lediglich die Frage der Erwerbst�tigkeit eines aufenthaltsberechtigten Arbeitnehmers bei einem bestimmten Arbeitgeber regelt. Die Aufenthaltsbewilligung erfasst vielmehr sowohl das Anwesenheitsrecht wie die Frage der Erwerbst�tigkeit. Wenn Fremdenpolizei und Regierungsrat des Kantons Z�rich nun gegen�ber einem Arbeitgeber verf�gen, Aufenthaltsbewilligungen an Ausl�nder w�rden nur bis zu einer bestimmten BGE 114 Ia 307 S. 310Quote erteilt, entscheiden sie dar�ber, ob und inwiefern es sich unter Beachtung der geistigen und wirtschaftlichen Interessen sowie der �berfremdung des Landes (Art. 16 ANAG) rechtfertigt, Aufenthaltsbewilligungen an Ausl�nder zu erteilen, die beim fraglichen Arbeitgeber arbeiten wollen. Damit entscheiden sie zwar nicht �ber eine Aufenthaltsbewilligung als Ganzes, aber doch �ber einen Teil der f�r die Aufenthaltsbewilligung massgeblichen Gesichtspunkte. Entsprechend beurteilt sich die Zul�ssigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht anders, als wenn die Aufenthaltsbewilligung eines bestimmten ausl�ndischen Arbeitnehmers selber in Frage st�nde.
c) Einen bundesrechtlichen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung und damit die Zul�ssigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hat das Bundesgericht aus Art. 8 EMRK abgeleitet, wonach jedermann Anspruch "auf Achtung seines Privat- und Familienlebens" hat. Wenn der Ausl�nder nahe Familienangeh�rige (Ehefrau, minderj�hrige Kinder) mit Anwesenheitsrecht in der Schweiz hat, und er die Familienbeziehung tats�chlich lebt, tritt das Bundesgericht daher auf Verwaltungsgerichtsbeschwerden ein (BGE 109 Ib 183 ff.). Aus dem hier angerufenen Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit kann sich demgegen�ber kein Anspruch auf Aufenthalt in der Schweiz ergeben. Der Ausl�nder kann sich darauf n�mlich nicht berufen, da er gerade wegen seiner Ausl�nderqualit�t besonderen Aufenthaltsbewilligungsvoraussetzungen unterworfen ist (BGE 108 Ia 148 ff.). W�re lediglich der schweizerische Arbeitgeber, was im Zusammenhang mit der Zul�ssigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde einmal zu unterstellen ist, in seiner Wirtschaftsfreiheit verletzt, k�nnte sich daraus gleichwohl noch kein Anspruch auf Aufenthalt des Ausl�nders ergeben. Denn f�r die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung m�ssen wesentlich auch subjektive Voraussetzungen in der Person des Ausl�nders erf�llt sein, deren W�rdigung ohnehin im freien Ermessen der Beh�rde st�nde (Art. 4 ANAG). Unter diesen Umst�nden kann sich aus der Handels- und Gewerbefreiheit kein Anspruch auf die Erteilung einer fremdenpolizeilichen Bewilligung ergeben.
d) Unabh�ngig von einem Bewilligungsanspruch steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung insoweit offen, als geltend gemacht wird, der Ausl�nder sei zu Unrecht den Begrenzungsmassnahmen nach der Verordnung �ber die Begrenzung der Zahl der Ausl�nder vom 6. Oktober 1986 (BVO; SR 823.21) unterstellt worden (BGE 111 Ib 169 ff.; BGE 114 Ia 307 S. 311110 Ib 67 f.). Auch wenn man sich wohl fragen kann, ob T�nzerinnen wie sie im Cabaret "Red Lips" aufzutreten pflegen, tats�chlich eine "k�nstlerisch-musikalische Darbietung" vortragen (Art. 13 lit. c Ziff. 3 BVO) und deshalb von den kantonalen H�chstzahlen ausgenommen werden k�nnen, scheint der Regierungsrat dies anzunehmen. Jedenfalls geht der angefochtene Entscheid nicht davon aus, die Erteilung der Bewilligung an ausl�ndische T�nzerinnen erfolge zu Lasten der vom Bundesrat festgelegten H�chstzahlen. Da demnach nicht diese, der �berpr�fung des Bundesgerichts allein zug�ngliche Frage streitig ist, bleibt es dabei, dass auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten ist (Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG).
a) In der Regel ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche Entscheide zul�ssig (Art. 86 und 87 OG). Der Entscheid einer unteren Instanz kann mitangefochten werden, wenn entweder der letzten kantonalen Instanz nicht s�mtliche vor Bundesgericht erhobene R�gen unterbreitet werden konnten, oder wenn solche R�gen zwar von der letzten kantonalen Instanz zu beurteilen waren, jedoch mit einer engeren Pr�fungsbefugnis, als sie dem Bundesgericht zusteht (BGE 111 Ia 353). Mit dem Rekurs an den Regierungsrat konnte die Beschwerdef�hrerin alle M�ngel des Verfahrens und der angefochtenen Verf�gung der Fremdenpolizei vom 25. November 1985 geltend machen (� 20 des z�rcherischen Gesetzes �ber den Rechtsschutz in Verwaltungssachen [Verwaltungsrechtspflegegesetz] vom 24. Mai 1959). Die Voraussetzungen f�r eine Mitanfechtung dieses unterinstanzlichen Entscheides sind damit nicht erf�llt. Soweit dagegen der letztinstanzliche Entscheid des Regierungsrates vom 10. Juni 1987 angefochten wird, ist die staatsrechtliche Beschwerde grunds�tzlich zul�ssig und darauf einzutreten, falls die Legitimation der Beschwerdef�hrerin gegeben ist.
b) Gem�ss Art. 88 OG steht das Recht zu Beschwerdef�hrung B�rgern (Privaten) und Korporationen bez�glich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemeinverbindliche oder sie pers�nlich treffende Erlasse oder Verf�gungen erlitten haben. Ein tats�chliches Interesse an der Beschwerdef�hrung gen�gt nicht; die staatsrechtliche Beschwerde erm�glicht dem B�rger nur die Geltendmachung seiner rechtlich gesch�tzten Interessen (BGE 113 Ia 249 mit Hinweisen).BGE 114 Ia 307 S. 312
Die Beschwerdef�hrerin beruft sich haupts�chlich auf die Handels- und Gewerbefreiheit. Diese sch�tzt grunds�tzlich jede berufsm�ssig ausge�bte T�tigkeit, mit welcher ein Gewinn oder ein regelm�ssiges Einkommen erzielt wird (BGE 110 Ia 102 E. 5a). Sie garantiert an sich auch die freie Wahl der Mitarbeiter des Arbeitgebers. Indessen bezieht sich dieses Recht nicht auf Ausl�nder, die auf dem Arbeitsmarkt (noch) nicht zugelassen sind. Art. 69ter BV und die darauf beruhende Gesetzgebung mit ihrer arbeitsmarktlichen und demographischen Zielsetzung schr�nken die Handels- und Gewerbefreiheit im Bereich der Zuordnung der ausl�ndischen Arbeitskr�fte ein. Art. 4 ANAG stellt eine Bewilligung ins freie Ermessen der Beh�rden. Sowenig der Ausl�nder gest�tzt auf Art. 4 BV oder gest�tzt auf die Handels- und Gewerbefreiheit einen Anspruch auf Aufenthalt geltend machen kann, sowenig steht ein solches Recht dem Arbeitgeber zu. Mangels rechtlich gesch�tztem Interesse kann damit weder auf eine staatsrechtliche Beschwerde eines ausl�ndischen Arbeitnehmers noch auf eine solche des schweizerischen Arbeitgebers eingetreten werden.
Soweit bisher auf Beschwerden von Betrieben der vorliegenden Art wegen Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit eingetreten wurde, kann an dieser Rechtsprechung nicht festgehalten werden. Die daf�r gegebene Begr�ndung, wonach in Branchen, in denen ein hoher Anteil ausl�ndischer Arbeitskr�fte existiere, die generelle Verweigerung von Aufenthaltsbewilligungen eine empfindliche Beeintr�chtigung der Wirtschaftsfreiheit bewirke und daher eine verfassungsrichterliche �berpr�fung nicht verwehrt werden k�nne, �berzeugt nicht. Solange das Bundesrecht einen Anspruch auf Aufenthalt in der Schweiz grunds�tzlich ausschliesst und sich ein solcher auch nicht aus der Handels- und Gewerbefreiheit ergeben kann, fehlt es am rechtlich gesch�tzten Interesse auch des Arbeitgebers f�r die R�ge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit.
c) Zu pr�fen bleibt, ob auf die staatsrechtliche Beschwerde hinsichtlich der R�ge der Verweigerung des rechtlichen Geh�rs einzutreten ist.
Unbek�mmert um die fehlende Legitimation in der Sache selbst kann der Beschwerdef�hrer eine Verletzung der Verfahrensgarantien geltend machen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 113 Ia 250 E. 3; BGE 106 Ib 132 E. 3; BGE 105 Ia 276 E. d). Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich gesch�tzte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der BGE 114 Ia 307 S. 313Sache, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen. Eine solche besteht dann, wenn dem Beschwerdef�hrer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukommt. Ist dies der Fall, kann er die Verletzung jener Parteirechte r�gen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV zustehen. Das Bundesgericht pr�ft die Auslegung und Anwendung der kantonalen Verfahrensvorschriften auf Willk�r hin; frei pr�ft es dagegen, ob, im Rahmen der dem Beschwerdef�hrer nach kantonalem Recht einger�umten Parteistellung im Verfahren, die durch Art. 4 BV gew�hrleisteten Minimalanspr�che respektiert wurden (BGE 111 Ia 166 E. a).
Damit kann der Beschwerdef�hrer, der in der Sache nicht berechtigt ist, dem aber im kantonalen Verfahren Parteistellung zukam, beispielsweise geltend machen, auf ein Rechtsmittel sei zu Unrecht nicht eingetreten worden, er sei nicht angeh�rt worden, habe keine Gelegenheit erhalten, Beweisantr�ge zu stellen, oder er habe nicht Akteneinsicht nehmen k�nnen. Hingegen kann er weder die W�rdigung der beantragten Beweise noch die Tatsache, dass seine Antr�ge wegen Unerheblichkeit oder aufgrund vorweggenommener Beweisw�rdigung abgelehnt wurden, r�gen. Die Beurteilung dieser Fragen kann n�mlich nicht von der Pr�fung der Sache selber getrennt werden; auf eine solche hat der in der Sache selbst nicht Legitimierte keinen Anspruch (BGE 107 Ia 345 /6).
An der in BGE 107 Ia 185 E. 3c erfolgten Pr�zisierung der Rechtsprechung ist nach dem Gesagten insofern festzuhalten, als die R�ge der formellen Rechtsverweigerung nur dann erhoben werden kann, wenn eine Verletzung rechtlich gesch�tzter Interessen, n�mlich einer rechtlich garantierten Parteistellung, in Frage steht. Soweit daraus allerdings gefolgert worden ist, der in der Sache nicht legitimierte Beschwerdef�hrer k�nne nur die Verletzung jener Parteirechte r�gen, die ihm aufgrund des kantonalen Rechts zustehen, nicht aber jene, die sich direkt aus Art. 4 BV ergeben (so insbesondere BGE 109 Ib 180 E. 2), kann daran nicht festgehalten werden.
Die Beschwerdef�hrerin macht eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Geh�r geltend; im kantonalen Verfahren kam ihr Parteistellung zu. Demzufolge ist auf die staatsrechtliche Beschwerde, mit der eine Verletzung von � 8 und � 26 des Verwaltungsrechtspflegegesetze sowie der aus Art. 4 BV folgenden Minimalanspr�che ger�gt wird, insoweit einzutreten.BGE 114 Ia 307 S. 314
4. a) Eine Verletzung von Art. 8 des Verwaltungsrechtspflegegesetze und von Art. 4 BV sieht die Beschwerdef�hrerin zun�chst darin, dass sie vor Erlass der Verf�gung durch die Fremdenpolizei nicht angeh�rt worden sei. Der Regierungsrat vertritt demgegen�ber in seinem Beschluss die Auffassung, ein allf�lliger Mangel im Verfahren vor der Fremdenpolizei w�re im Rekursverfahren geheilt worden, weil ihm, dem Regierungsrat, umfassende Kognition zustehe.
Dies entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu den aus Art. 4 BV folgenden Verfahrensregeln, wonach eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Geh�r geheilt wird, wenn der Berechtigte die M�glichkeit hatte, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu �ussern, die zu freier Pr�fung aller Fragen befugt war, welche der unteren Instanz h�tten unterbreitet werden k�nnen (BGE 110 Ia 82 E. d; BGE 105 Ib 174 mit Hinweisen). Aus Art. 8 des Verwaltungsrechtspflegegesetze ergibt sich nichts anderes. Damit liegt weder eine willk�rliche Anwendung kantonalen Verfahrensrechts noch eine Verletzung der unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Minimalgarantien vor.
b) Der Geh�rsanspruch soll nach Auffassung der Beschwerdef�hrerin schliesslich verletzt sein, weil der Regierungsrat ihr nicht Gelegenheit gegeben habe, zur Vernehmlassung der Fremdenpolizei Stellung zu nehmen.
� 26 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetze schreibt nicht zwingend einen zweiten Schriftenwechsel vor. Anspruch auf die Durchf�hrung eines solchen besteht danach nur, wenn die Rekursinstanz in ihrem Entscheid auf erstmals in der Vernehmlassung vorgetragene Behauptungen abstellen will (K�LZ, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, Z�rich 1978, N. 9 zu � 26). Unmittelbar aus Art. 4 BV hat das Bundesgericht kein weitergehendes Recht auf Replik abgeleitet. Lediglich dann l�ge eine Verletzung des aus Art. 4 BV folgenden Minimalanspruchs auf rechtliches Geh�r vor, wenn in der Vernehmlassung der Fremdenpolizei an den Regierungsrat neue und erhebliche Gesichtspunkte geltend gemacht worden w�ren, zu denen der Beschwerdef�hrer noch keine Stellung hat nehmen k�nnen (BGE 111 Ia 3 E. 3 mit Hinweisen).
Die rechtserhebliche Begr�ndung f�r die fremdenpolizeiliche Anordnung ergibt sich bereits aus der Verf�gung vom 25. November 1985. Sie besteht darin, dass die Zuteilungsquoten f�r s�mtliche Betriebe, die ausl�ndische T�nzerinnen besch�ftigen, um 25% BGE 114 Ia 307 S. 315gek�rzt werden, um den unerw�nschten Auswirkungen des Sexgewerbes entgegenzuwirken und die �berfremdung zu bek�mpfen. Wohl machte die Fremdenpolizei in ihrer Vernehmlassung an den Regierungsrat weitere Ausf�hrungen allgemeiner Natur zur Problematik des Sexgewerbes, die aber von der Beschwerdef�hrerin nicht bestritten werden und von ihrer Darstellung auch nicht wesentlich abweichen. Konkrete Vorw�rfe an bestimmte Inhaber von Betrieben, die T�nzerinnen besch�ftigen, erhob die Fremdenpolizei im Verfahren vor dem Regierungsrat zwar, indessen nicht an die Adresse der Beschwerdef�hrerin. Der Regierungsrat hat denn solche Vorw�rfe auch nicht zur Grundlage seines Entscheides gemacht. Unter diesen Umst�nden kann in der Nichtdurchf�hrung eines zweiten Schriftenwechsels keine Verfassungsverletzung erblickt werden. Die R�ge der Verweigerung des rechtlichen Geh�rs ist unbegr�ndet.

References: BGE 
 Art. 84
 Art. 97
 Art. 100
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 BGE 
 Art. 8
 BGE 
 Art. 88
 Art. 69
 Art. 4
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 Art. 88
 BGE 
 Art. 4
 Art. 4
 BGE 
 Art. 4
 BGE 
 Art. 4
 Art. 8
 Art. 4
 Art. 4
 BGE 
 Art. 8
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 BGE