Source: http://vrcha.webnode.cz/news/majetkopravni-ukony-obce-v-judikature-nejvyssiho-soudu-cr/
Timestamp: 2017-06-27 14:00:11+00:00

Document:
Majetkoprávní úkony obce v judikatuře Nejvyššího soudu ČR :: Pavel Vrcha, soudce NS ČR
> Úvodní stránka > Majetkoprávní úkony obce v judikatuře Nejvyššího soudu ČR Majetkoprávní úkony obce v judikatuře Nejvyššího soudu ČR
14.02.2013 00:11	Majetkoprávní úkony obce v judikatuře Nejvyššího soudu
V tomto příspěvku bude ve stručnosti zaměřena pozornost na tu část dovolací agendy, ve které se příslušné senáty Nejvyššího soudu České republiky (dále již „Nejvyšší soud“ nebo „dovolací soud“) zabývaly problematikou soukromoprávních úkonů obcí týkajících (především) nakládání s obecním (nemovitým) majetkem. Vzhledem k tomu, že v praxi dochází k typově stejným pochybením při výkladu a aplikaci příslušných ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obecním majetku (obecní) zřízení, v platném znění, jeví se žádoucí připomenout relevantní judikaturu dovolacího soudu upínající se k této materii a učinit k ní několik vysvětlujících poznámek.
Obec jako veřejnoprávní korporace
Český předpis nejvyšší právní síly – Ústava České republiky – ve svém čl. 99 stanoví, že Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Územní samosprávné celky jsou ve smyslu čl. 100 Ústavy územními společenstvími, která mají právo na samosprávu; jde o veřejnoprávní korporace, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. V případě obcí rozhoduje ve věcech samosprávy obecní zastupitelstva, nestanoví-li zákon, že příslušná pravomoc je dána zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku.
Obecní zřízení pak upravuje zákon č. 128/2000 Sb. Stranoví mj., že obec je veřejnoprávní korporací, která má vlastní majetek a jež vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Zřejmě by se mělo také neustále zdůrazňovat, že obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů, a že při plnění těchto svých úkolů chrání též veřejný zájem (§ 2 cit. zák.). Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Do samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti uvedené v § 84, 85 (pravomoc zastupitelstva) a 102 (pravomoc rady obce), s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku (§ 35 obecního zřízení).
Obecní zřízení v rámci § 38 stanoví (základní) pravidla pro hospodaření obce. Především majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Povinností obce je také pečovat o zachování a rozvoj svého majetku, chránit majetek před jeho zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím (s nepotřebným majetkem musí obec naložit obec naložit zákonem stanoveným způsobem). Obec nesmí, a to pod sankcí neplatnosti takto učiněného právního úkonu, ručit za závazky fyzických osob a právnických osob vyjma případů předvídaných v zákoně o obcích. Zákon rovněž stanoví, že je obec povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení. Povinností obce je také trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv.
Reflektování uvedeného ústavního zakotvení obce s vymezenými zákonnými povinnostmi při jejím hospodaření v rámci samostatné působnosti je nezbytné (klíčové) při řešení problematiky majetkoprávních úkonů obcí, které mají soukromoprávní charakter. Jakkoliv i v případě obcí učiněného majetkoprávního úkonu jde o právní úkon soukromoprávního charakteru, nelze opomíjet, že se v něm prolínají určité veřejnoprávní prvky, které mají vliv na tvorbu právního úkonu ze strany obce, resp. na jeho platnost. Z toho důvodu Nejvyšší soud ve své judikatuře opakovaně připomíná, že „obec ani jakožto účastníka soukromoprávního vztahu nelze vyjmout z požadavků kladených na správu veřejných. Obec jakožto veřejnoprávní korporace má při nakládání se svým majetkem určité zvláštní postavení vyplývající právě z jejího postavení jakožto subjektu veřejného práva. Proto i zde platí, že hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné.“ (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008). Obdobný pohled na uvedenou materii lze zaznamenat i ve slovenské judikatuře. Tak např. Ústavní soud Slovenské republiky ve svém nálezu ze dne 1. 4. 2009, sp. zn. III. ÚS 389/08, k tomu uvedl, že majetek obce jako majetek veřejnoprávní korporace slouží především na plnění jejích úloh daných kompetencemi při výkonu samosprávy, které se realizují ve prospěch jednotlivých subjektů práva majících k území obce právně relevantní vztah; nelze jej proto z hlediska právního režimu nakládání s ním porovnávat s majetkem jiných subjektů soukromého práva. Potřeba odlišného právního režimu je dána snahou usměrnit využívání majetku obce na plnění úloh veřejnoprávní povahy, chránit majetek obce před jeho zneužitím a před nehospodárným nakládáním a zabezpečit jeho co nejefektivnější zhodnocování a zvelebování, a tím v co nejvyšší možné míře zabránit situaci charakterizované neschopností obce plnit své veřejnoprávní funkci řádně a včas v důsledku nedostatečné majetkové základny. Zákony normující nakládání s majetkem obcí mají zjevně charakter zákazů a omezení obce v její (smluvní) volnosti při rozhodování o hospodaření s jejím majetkem.
Zákon o obcích v § 39 stanoví, že záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce) obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud obec záměr nezveřejní, je právní úkon od počátku neplatný. Nemovitost se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona platného ke dni zveřejnění záměru. Při úplatném převodu majetku se cena sjednává zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna. Institutu záměru se nepoužije, jde-li o pronájem bytů a hrobových míst anebo pronájem nebo o výpůjčku majetku obce na dobu kratší než 30 dnů nebo jde-li o pronájem nebo výpůjčku právnické osobě zřízené obcí.
Smyslem a účelem institutu záměru je, aby příslušné právní úkony probíhaly transparentně, aby se o nich občané předem a včas dozvěděli, aby mohli případně upozornit na hrozící pochybení či nesprávné hospodaření obce a případně, aby měli možnost sami vstoupit do tzv. nabídkového řízení jako zájemci.
Přitom podle Nejvyššího soudu výraz záměr obce prodat, směnit, darovat, pronajmout nebo vypůjčit nemovitý majetek nelze redukovat pouze na případy úmyslu obce uzavřít konkrétní smlouvou (tj. konstituovat mezi obcí a třetí osobou určitý právní vztah). Tuto povinnost je třeba vztáhnout též na veškeré případy změn v již konstituovaných právních vztazích, které se týkají další existence těchto právních vztahů (s výjimkou jejich zániku), případně, které se týkají podstatných náležitostí existujícího právního vztahu (např. změny kupní ceny). Nejvyšší soud ve své rozhodovací praxi tedy zdůraznil, že ne každá změna existujícího závazkového právního vztahu, jejímž předmětem je nemovitý obecní majetek, podléhá požadavkům pro publikaci záměru. Zdůraznil, že „Povinnost zveřejnění záměru se tak bude týkat především změn zasahujících pojmové znaky závazkového právního vztahu – tzv. esentialia negotii (v případě nájmu to bude ujednání vymezující nepřímý předmět nájmu a ujednání o ceně nájmu) – a dále některých dalších ujednání – tzv. naturalia negotti (zejména ujednání o době trvání nájmu a v případě podstatných změn též ujednání o způsobu užívání předmětu nájmu). Naproti tomu nebude zpravidla zapotřebí zveřejňovat záměr obce uzavřít například dodatek o změnách důvodů pro odstoupení či výpověď atd. Při posouzení toho, zda je třeba záměr obce publikovat či nikoliv, je nicméně v každém jednotlivém případě nezbytné přihlédnout k výše uvedenému účelu citovaných ustanovení; je nutné klást si otázku, zda a jakým způsobem se změna dotýká života obyvatel obce nebo zda a jakým způsobem se změna závazkového právního vztahu týká účelnosti a hospodárnosti nakládání obecním majetkem.“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008).
[Charakter institutu záměru] Nejvyšší soud se ve své judikatuře rovněž vyjádřil k charakteru institutu záměru podle § 39 odst. 1 zákona o obcích, neboť v praxi se vyskytl i právní názor, že publikace záměru představuje návrh obce na učinění příslušného majetkoprávního úkonu. Např. v usnesení ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. 28 Cdo 1383/2010, dovolací soud uvedl, že samotné zveřejnění záměru obce prodat nemovitý majetek, jímž obec plní vůči svým občanům informační povinnost a zaručuje jim rovnou příležitost se o prodeji nemovitosti dozvědět a předložit nabídku ke koupi za podmínek stanovených v nabídce, není rozhodováním o nabytí a převodu nemovitých věcí, neboť právě proto, že jde jen o záměr, se nejedná o jednostranný adresovaný právní úkon [o návrh – nabídku (ofertu) prodeje konkrétnímu individuálně určenému adresátovi (oblátovi) ve smyslu § 43a obč. zák.]. Dovolací soud tak reflektoval dříve vyslovený právní názor Ústavním soudem, který v usnesení ze dne 24. 9. 1998, sp. zn. III. ÚS 258/98, judikoval, že záměr (o zamýšleném majetkoprávním úkonu) sám o sobě nepředstavuje nepředstavuje právní úkon, který by jako takový podléhal tomu kterému režimu občanského zákoníku, dokonce nemá ani charakter smlouvy o budoucí smlouvě, ale je pouze (zásadním) rozhodnutím neomezeného vlastníka část svého majetku odprodat určitému zájemci. Teprve tehdy, až dojde k vlastní realizaci předsevzatého záměru (nemovitost prodat), budou účastníci následného právního vztahu (nikoli však zastupitelstvo, ale obec - § 14 odst. 1 zákona o obcích - jako prodávající) vystaveni obligatornímu režimu občanského zákoníku, případně (dojde-li k odprodeji jen části pozemku) dalším úkonům s ním spojeným, přičemž budou-li jeho účastníci chtít dosíci platného právního úkonu, budou muset sami dbát toho, aby zákon při sjednaném převodu nemovitosti (a s ním spojené nezbytnosti vkladu do katastru nemovitostí) byl respektován. K cit. rozhodnutí Ústavního soudu nutno ovšem dodat, že při rozhodování o ústavní stížnosti orgán ochrany ústavnosti vycházel z § 36a odst. 4 (posléze zákonem č. 128/2000 Sb. však již zrušeného) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), v tehdy platném znění, který – bez v cit. paragrafu uvedené sankce neplatnosti následně učiněného právního úkonu pro případ nesplnění dané procedury – (pouze) stanovil, že záměry obce převést nemovitý majetek a pronajmout nemovitý majetek, s výjimkou pronájmu bytů, musí být v obci vhodným způsobem zveřejněny nejméně po dobu 30 dnů před projednáním v orgánech obce, aby se k nim mohli občané vyjádřit a předložit své nabídky. Judikatura však i za účinnosti zákona o obcích č. 367/1990 Sb. (a jeho § 39) dovozovala, že převodní smlouva uzavřená bez zveřejnění záměru je (pro obcházení zákona ve smyslu § 39 obč. zák.) absolutně neplatná (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 1999, sp. zn. 2 Cdon 1659/97).
[Stanovisko Ministerstva vnitra] Podle Stanoviska Ministerstva vnitra České republiky ke smyslu a účelu záměru obce zákon o obcích č. 22/2005 (posléze novelizovaného Stanoviskem č. 42/2009) zákon o obcích žádnému orgánu výslovně nezakládá oprávnění rozhodovat o záměru podle § 39 odst. 1 zákona o obcích (toto ustanovení hovoří obecně o „obci“, aniž by konkretizovalo určitá její orgán). Vzhledem k tomu, že dispozice s majetkem obce náleží do samostatné působnosti obce, je třeba pro určení orgánu oprávněného rozhodnout o záměru aplikovat ustanovení § 102 odst. 3 zákona o obcích, podle kterého rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo. K rozhodování o přijetí záměru je proto oprávněna rada obce, a to i v těch případech, kdy o majetkoprávním úkonu rozhoduje podle § 85 písm. a) zastupitelstvo obce. Zastupitelstvo obce si může rozhodování o přijetí záměru vyhradit podle § 102 odst. 3 zákona o obcích (může tak učinit obecně pro některé nebo všechny případy určitého druhu, ale může tak učinit i ad hoc tím, že samo rozhodne o přijetí konkrétního záměru). Rada obce rovněž může svěřit rozhodování o přijetí záměru starostovi obce, a to podle § 102 odst. 3 ve spojení s § 103 odst. 4 písm. g) zákona o obcích. Vzhledem k tomu, že v těch obcích, kde se rada nevolí (§ 99 odst. 3 zákona o obcích) vykonává její pravomoc starosta (§ 99 odst. 2 ve spojení s § 102 odst. 4 zákona o obcích; nejde-li o záležitosti náležející podle tohoto ustanovení zastupitelstvu), bude do jeho oprávnění náležet rovněž přijímání záměru podle § 39 odst. 1 zákona o obcích (s tím, že zastupitelstvo obce bude oprávněno si toto rozhodování vyhradit podle § 102 odst. 3 zákona o obcích). Od samotného rozhodnutí o záměru je třeba odlišit faktické zveřejnění záměru vyvěšením na úřední desce, které má samo o sobě povahu „technického“ úkonu. Je možné, aby zveřejnění záměru (tj. informace o rozhodnutí o záměru) provedl na základě pověření orgánem, který o záměru rozhodl, jiný orgán obce. V praxi proto bude možné, aby rada obce (jako orgán, který rozhodl o záměru) uložila starostovi obce nebo obecnímu úřadu (případně jeho konkrétnímu odboru) zveřejnění jí přijatého záměru. Zveřejněný záměr musí obsahovat náležitosti předpokládané § 39 zákona o obcích. Je též vhodné, aby obsahoval údaj o tom, který orgán obce o tomto záměru rozhodl s určením data a případně též čísla usnesení; formální nedostatek tohoto údaje však sám o sobě není porušením zákona a není způsobilý být předmětem dozoru, neboť zákon o obcích stanoví, že záměr zveřejňuje obec, přičemž rozhodnutí obce, který její orgán toto faktické zveřejnění provede, již ponechává jako interní záležitost samotné obci (nebude proto nezákonné takové zveřejnění záměru, které provede např. odbor majetku obecního úřadu; podstatné je, aby tento záměr schválil příslušný orgán a aby tento orgán pověřil daný odbor ke zveřejnění.
[Obsahové náležitosti záměru] S citovanou pasáží stanoviska Ministerstva vnitra lze souhlasit. Ve vztahu k obsahovým náležitostem záměru se v praxi uplatňoval názor, že zveřejněný záměr obce zcizit majetek ve vlastnictví obce musí obsahovat taxativní výčet podmínek, za nichž bude majetkoprávní úkon s uchazečem uzavřen. Tento právní názor ovšem Nejvyšší soud – jak se podává např. z rozsudku ze dne 19. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 1932/2008 - nesdílí. Náležitosti, resp. obsah záměru nepochybně vyplývají z již shora cit. § 39 odst. 1 zákona o obcích. Z dikce tohoto zákona je přitom zřejmé, že v daném ustanovení náležitosti jsou povinné. První z nich je vyjádření vůle obce v tom směru, že má v úmyslu svůj předmětný nemovitý majetek prodat, směnit či darovat, pronajmout jej či poskytnout jako výpůjčku. Ze záměru tedy musí být jasné, jakým konkrétním způsobem hodlá obec s majetkem obce naložit. Další náležitosti pak vyplývají z části označeného zákonného ustanovení, v níž je uvedeno, že „nemovitost se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona platného je dni zveřejnění záměru.“ V záměru tudíž musí být jednak uvedeno, kterých konkrétních nemovitostí se záměr týká, a současně toto jejich označení musí odpovídat zvláštnímu zákonu, jímž je zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky. Podle § 5 odst. 1 tohoto zákona musí být pozemky označeny parcelním číslem s uvedením názvu katastrálního území, ve kterém leží, a v případě, že jsou v katastrálním území pozemky vedeny ve dvou číselných řadách, též údajem, zda se jedná o pozemkovou nebo stavební parcelu, a budovy označením pozemku, na němž jsou postaveny, číslem popisným nebo evidenčním, případně, pokud se číslo popisné ani evidenční budově nepřiděluje, způsobem jejího využití a v případě budov s číslem popisným či evidenčním též příslušností budovy k části obce, pokud je název části obce odlišný od názvu katastrálního území, v němž se nachází pozemek, na kterém je budova postavena. Jiné povinné náležitosti záměr zákon nestanoví, a jeho povinné náležitosti nelze rozšiřovat na údaje zákonem nevyžadované a z jejich absence pak dovozovat absolutní neplatnost následně uzavřeného právního úkonu. Dokonce ani v případě, že by záměr neobsahoval zcela (z pohledu katastrálního zákona) řádné označení nemovitostí, jichž se má majetkoprávní úkon týkat, nelze z této okolnosti bez dalšího dovozovat nesplnění požadavků, a případně jako neplatnou označit následně uzavřenou převodní smlouvu, pokud by za užití interpretačních mechanismů ve smyslu § 35 obč. zák. bylo možno dospět k jednoznačnému závěru, které nemovitosti byly předmětem takového záměru.
[Nedostatky při publikaci záměru] Závěr o (absolutní) neplatnosti obcí učiněného majetkoprávního úkonu není spojován pouze s absencí publikace záměru, ale i v případě, že tato publikace nebyla (v souladu se zákonem) učiněna řádně. K tomu se podává např. následující právní závěr Nejvyššího soudu v jeho rozsudku ze dne 13. 12. 2012, sp. zn. 26 Cdo 4198/2011: „Na úřední desce žalobkyně bylo vyvěšeno oznámení o zveřejnění záměru obce pronajmout »prostory bývalých kasáren PS«, schází jakýkoliv údaj o rozsahu nemovitostí, jež mají být pronajaty, není zřejmé, zda se jedná jen o budovy či i o pozemky. Přitom informace, co má být předmětem případné smlouvy o nájmu, je pro potencionální zájemce důležitá při zvažování jeho zájmu o nájem nemovitostí a významná je i pro výši nájemného. Schází-li v záměru identifikace nemovitostí, které mají být pronajaty, nemohou ani případní zájemci uvést v přihlášce svůj spoluvlastnický záměr, výši nájmu a další okolnosti, které by zvýhodnily nabídku, jak to po nich zveřejněný záměr požadoval. Proto zveřejnění záměru »o pronájmu prostor bývalých kasáren PS« nenaplňuje účel § 39 odst. 1 zákona o obcích a tedy ani předpoklad pro platnost následného majetkoprávního úkonu.“ [K formulaci záměru] V praxi se také vyskytly rozdílné názory na obsah publikovaného záměru o předmětném majetkoprávním úkonu obce, a to v tom smyslu, zda musí být formulován jako výzva občanům k předložení nabídek, či nikoliv. Tak např. Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 28. 3. 2007, sp. zn. 26 Co 11/2007, uvedl, že nebylo možné prostřednictvím listiny, která byla na úřední desce vyvěšena, dovozovat splnění povinnosti obce uložené jí ustanovením § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. Listina nevyzývala občany k tomu, aby se k předkládanému záměru prodeje vyjádřili a předložili své nabídky, ale občanům pouze oznamovala, že obec se rozhodla převést vlastnické právo k předmětnému spoluvlastnickému podílu na nemovitostech v této listině na žalovanou, aniž by občanům byla dána možnost ucházet se o koupi těchto nemovitostí. Z toho, s přihlédnutím ještě k nedostatečnému označení nemovitostí, odvolací soud dovodil, že předmětná kupní smlouva je absolutně neplatná pro rozpor se zákonem a neurčitost souvisejícího úkonu. S tímto právním názorem se ovšem Nejvyšší soud neztotožnil a proto v rozsudku ze dne 16. 7. 2008, sp. zn. 28 Cdo 3757/2007, vyložil, že „není toho názoru, že účel publikace záměru obce prodat nemovitost je neplněn jen tehdy, obsahuje-li listina obecné sdělení o záměru převést nemovitostí a výslovnou výzvu občanům k předložení jejich nabídek. Tento účel může být splněn i v případě, že je zveřejněn záměr obce prodat nemovitosti konkrétnímu zájemci s jasnou a určitou identifikací nemovitostí a s výzvou občanům uplatnit v zákonné lhůtě připomínky k zamýšlenému převodu.“ [Podmínky obsažené v nabídkovém řízení (záměru)] I když splnění dalších (než shora vymezených) podmínek (formálních či materiálních) není (pokud sledujeme oblast nakládání s obecním nemovitým majetkem) zákonem vyžadována, obci jistěže nic nebrání v tom stanovit další kritéria výběru zájemce o koupi předmětných nemovitostí. Jak zdůraznil Nejvyšší soud např. v rozsudku ze dne 9. 3. 2009, sp. zn. 28 Cdo 4108/2008, může být tento postup obce plně srozumitelný v případech, kdy obec jakožto prodávající má zájem na tom, aby nemovitost nabyl takový subjekt, u něhož budou naplněny předpoklady finančně zajištěného a řádného hospodáře schopného o nemovitost náležitě pečovat a spravovat ji; takový postup není ani v rozporu s právními předpisy, jestliže jsou naplněny předpoklady uvedené v § 39 zákona o obcích. Dodal dále, že jistě je třeba obecně vyžadovat, aby tzv. nabídkové řízení probíhalo v souladu s dobrými mravy a principy slušnosti, tedy aby předem stanovená kritéria nebyla chápána jako záminka pro výběr předem stanoveného zájemce. Podle dovolacího soudu by nebylo možno ani přijmout takový postup, při němž by byl vybrán zájemce, jenž předem stanovená kritéria nesplňoval, a to na úkor jiného zájemce, jenž daným podmínkám dostál. Nelze ovšem přisvědčit argumentu, že na tzv. nabídkové řízení se vztahují ustanovení zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, neboť prodej nemovitosti ve vlastnictví obce nespadá do předmětu úpravy citovaného zákona.
[Smlouva uzavřená v rozporu se záměrem] V rozsudku ze dne 26. 1. 2011, sp. zn. 32 Cdo 721/2010, se Nejvyšší soud vyjádřil k otázce neplatnosti právního úkonu (smlouvy), který obec uzavřela v rozporu se svým (předchozím) zveřejněným záměrem [poznámka: i když se dovolací soud vyjadřoval k této otázce v poměrech aplikace předchozího zákona o obcích (č. 367/1990 Sb.), jeho závěry se uplatní i na nynější úpravu obecního zřízení.] Tak dovolací soud judikoval, že určení podmínek, jež musí splňovat zájemci o nabytí nemovitého majetku obce (podmínek tzv. nabídkového řízení), nebylo předepsanou (obligatorní) náležitostí zveřejněného záměru ve smyslu § 36a odst. 4 zákona č. 367/1990 Sb. Pokud však obec takové podmínky stanovila a zveřejnila je v rámci záměru o převodu nemovitostí jako jeho součást, pak tyto podmínky jsou součástí zveřejněného záměru se všemi důsledky s tím spojenými. Nejvyšší soud dále v tomto rozhodnutí uvedl, že jestliže obec ve zveřejněném záměru stanoví podmínky, jež musí splňovat zájemce o nabytí nemovitého majetku obce, kupní smlouvu však uzavře se subjektem, který tyto podmínky nesplňoval, jde o kupní smlouvu uzavřenou v rozporu se zveřejněným záměrem. Kupní smlouva, kterou obec uzavře v rozporu se zveřejněným záměrem, sice neodporuje výslovnému zákazu zákona, ba dokonce zákonnému požadavku zdánlivě z čistě formálního hlediska vyhovuje, z věcného hlediska však nikoli, neboť jí byl realizován jiný záměr, než ten, který byl zveřejněn, a svými důsledky – netransparentností při nakládání s majetkem obce jakožto veřejným majetkem a porušením zásady rovnosti přístupu k zájemcům o jeho nabytí (jejich diskriminaci), zákonu (tj. ustanovení § 36a zákona č. 367/1990 Sb.), jeho účelu a smyslu (ratio legis) odporuje, tudíž jej obchází. Proto též kupní smlouva, jež byla uzavřena v rozporu se zveřejněným záměrem, je právním úkonem neplatným pro obcházení zákona podle § 39 obč. zák.
[Principy nabídkového řízení] Pro danou materii velmi významný je i nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1167/11, ve kterém český orgán ochrany ústavnosti zdůraznil, že obec sice požívá smluvní volnosti v tom ohledu, že se může svobodně rozhodnout, zda a za jakých podmínek uzavře kupní smlouvu, přičemž je oprávněna stanovit detailní kritéria výběru zájemce o koupi včetně takových, které dovolují předpokládat, že nabyvatel bude finančně zajištěný řádný hospodář schopný o nemovitost řádně pečovat. Současně však nesmí zapomenout, že nabídkové řízení musí probíhat v souladu s dobrými mravy a principy slušnosti, tedy aby předem stanovená kritéria nebyla chápána jako záminka pro výběr předem stanoveného zájemce. Ve skutkových poměrech jím posuzovaného případu pak uvedl (cituje se pro pochopení posuzování daných skutkových okolností, které jistěže v praxi mohou doznat bezpočet různých modifikací; tím spíše je pak uvedený judikovaný pohled na danou výseč problematiky významný z hlediska jeho přiměřeného použití na obdobné případy): „Okolnosti projednávané věci posuzované ve svém souhrnu nasvědčují tomu, že právě tomuto účelu složilo nové nabídkové řízení zahájené zveřejněním druhého záměru dne 6. 6. 2003. Stanovení jistiny ve výši 5 000 000 Kč jakožto podmínky pro účast v druhém nabídkovém řízení se jeví jako čistě diskriminační kritérium vedoucí k účelovému zabránění účasti stěžovatele v tomto řízení a umožnění prodeje nemovitostí předem vybranému zájemci. Zavedení takové podmínky samo o sobě diskriminační není, protože může zcela směřovat k potvrzení vážného zájmu subjektu, který nabídku činí. Takové záruky však nebylo městské části třeba, neboť nájemci i občanské sdružení stabilně po celé desetiletí projevovali zájem o koupi předmětných nemovitostí, vyhověli žádosti starosty o zvýšení nabízené kupní ceny v prvním nabídkovém řízení, projevovali snahu zúčastnit se druhého nabídkového řízení a vyvíjeli úsilí k získání úvěru ke složení jistiny, tedy činili všechny kroky k tomu, aby mohli nemovitosti získat do svého vlastnictví. Legitimním důvodem pro stanovení podmínek výběru zájemce může být také zajištění solventnosti zájemce, což však složení zálohy nezaručuje; ta pouze prokazuje, že zájemce disponuje částkou ve výši koupi nemovitostí, ale nikoli, že je schopen uhradit celou kupní cenu. Městské části bylo známo, že koupi nemovitostí by nájemci financovali z úvěru, tedy zcela běžným a standardním způsobem, kterým občané v současnosti nabývají vlastnické právo k nemovitostem určeným k zajištění jejich bytové potřeby, přičemž tento proces nebývá nadměrně komplikovaný či zdlouhavý. Nic nenasvědčuje tomu, že by městská část usilovala o prodej nemovitostí a zaplacení kupní ceny v kratší lhůtě, která by nedostačovala k vyřízení úvěru ze strany nájemců, poněvadž nabídkové řízení bylo ukončeno 23. 6. 2003, prodej společnosti D. R. byl schválen zastupitelstvem městské části dne 18. 9. 2003 s tím, že má být realizován do dne 31. 3. 2004. Vše je umocněno skutečností, že ani výsledná kupní cena 35 500 000 zaplacená společností DR, která se jen nepatrně odlišuje od kupní ceny nabídnuté stěžovatelem v prvním nabídkovém řízení (35 300 000 Kč) a stanovené minimální ceny v druhém záměru (35 400 000 Kč), nesvědčí o vážné nespokojenosti městské části s nabídkou stěžovatele a nutností zveřejnit nový záměr. Ústavní soud zdůrazňuje, že nezpochybňuje právo obce, resp. městské části opakovaně vyhlásit nabídkové řízení ohledně téže nemovitosti či vymezit podmínky, které musí splňovat zájemce o jejich koupi, případně podmínky prodeje, nicméně i takový postup musí být mít racionální a obhajitelnou základnu a nesmí sloužit k podezřelému a netransparentnímu nakládání s obecním majetkem. 23. Je vyloučeno, aby obec, jakožto územní společenství občanů majících právo na samosprávu (článek 100 odst. 1 Ústavy) a jsoucí veřejnoprávní korporací (článek 101 odst. 3 Ústavy) hospodařila s jí vlastněným majetkem prostřednictvím svých volených orgánů tak, že by na prvý pohled pochybným charakterem tohoto hospodaření podlamovala důvěru občanů, kteří obec tvoří, v to, že její správa je správou ve prospěch obce a nikoliv ve prospěch jiných subjektů. Samostatné spravování obce zastupitelstvem (článek 101 odst. 1 Ústavy) neznamená, že by zvolené zastupitelstvo a představitelé obce stáli nad společenstvím těch, kteří je k výkonu samosprávy zvolili. Ti, kdo obec spravují, neměli by ztratit ani na okamžik ze zřetele, že nejsou majiteli obce a že správa obce není poručníkováním těch, kteří obec tvoří. Vymkne-li se správa obce z těchto ústavních mantinelů, pak byť by i byla formálně ve shodě se zákonem, nelze jí přiznat soudní ochranu; je naopak úkolem soudů, aby takové ve své podstatě proti skutečné samosprávě namířené a tudíž protiústavní chování zastupitelstva neaprobovaly.
24. Na základě již výše analyzovaných okolností projednávaného případu posuzovaných ve vzájemné souvislosti je třeba uzavřít, že podmínka složení jistiny ve výši 5 000 000 Kč v krátké lhůtě v opakovaném nabídkovém řízení, jehož výsledek stran nejvyšší nabídnuté kupní ceny se výrazně nelišil od nabídky, kterou stěžovatel učinil v předchozím nabídkovém řízení, měla diskriminační povahu s cílem zamezit účasti stěžovatele v druhém nabídkovém řízení vytvořením podmínek pro výběr předem stanoveného zájemce. Tento závěr pak s sebou nese ten důsledek, že při vymezení okruhu osob legitimovaných k podání žaloby o určení neplatnosti napadené kupní smlouvy je nutno nepřikládat právní relevanci podmínce složení jistiny, takže na stěžovatele mělo být pohlíženo i v duchu výše citované judikatury Nejvyššího soudu jako na potenciálního účastníka nabídkového řízení, jemuž svědčí žalobní legitimace a právní zájem na požadovaném určení, neboť nebylo-li by diskriminační podmínky, stěžovatel by se druhého nabídkového řízení zúčastnil. Jestliže obecné soudy dospěly k odlišnému závěru, když formalisticky lpěly na - jinak racionálním a akceptovatelném - judikatorním výkladu otázky aktivní legitimace a naléhavého právního zájmu na požadovaném určení, aniž by zohlednily specifické okolnosti dané věci, stalo se právo v jejich rukou nástrojem nespravedlnosti a prostředkem ochrany nepřijatelných praktik městské části při rozhodování o nakládání s veřejným majetkem. Obecné soudy tak porušily právo stěžovatele na spravedlivý proces dle článku 36 odst. 1 Listiny, neboť mu odepřely přístup k soudu ve smyslu věcného projednání žaloby a následně jím podaných opravných prostředků do rozhodnutí ve věci učiněných. Toto zjištění postačí pro závěr o důvodnosti ústavní stížnosti bez toho, aby Ústavní soud musel detailně řešit otázku platnosti uzavřené kupní smlouvy.“ [Specifikace předmětu] Ze soudní praxe vyplývají poznatky, že mezi častá pochybení obcí ve fázi publikace záměru obce o zamýšleném majetkoprávním úkonu, jehož předmětem je prodej části obecního pozemku, náleží nesprávná (nedostatečná) specifikace předmětu. Velmi často se totiž stává, že v záměru je sice předmětný pozemek označen v souladu s katastrálním zákonem, ovšem současně s dodatkem, že záměr prodeje se týká pouze jeho části, která ovšem v tomto záměru není specifikována. Do níže zmíněného sjednocení judikatury bylo možno v právní praxi zaznamenávat rozdílné právní názory na řešení této problematiky. Tak např. Krajský soud v Hradci Králové ve věci vedené pod sp. zn. 25 Co 560/2007, dospěl k závěru, že v situaci, kdy žalující obec „nejprve zveřejnila záměr prodat pozemek p. č. 221/7 o výměře 1814 m2, ale obecní zastupitelstvo následně schválilo prodej pozemku parc. č. 221/10 o výměře 600 m2, který se stal také předmětem kupní smlouvy mezi účastníky… Žalobkyně tedy prodala žalované jiný pozemek než ten, jehož se týkala předtím zveřejněná nabídka prodeje na úřední desce obce. Jiným zájemcům se proto nedostalo informace o prodeji sporného pozemku, který vznikl oddělením z původního pozemku parc. č. 221/7, a nemohli na nabídku žalobkyně nijak reagovat“, žalovaná nabyla vlastnického práva k předmětnému pozemku v rozporu s § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., a uvedená kupní smlouva je proto od počátku neplatná. Oproti tomu dovolací soud v rozsudku ze dne 19. 2. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3390/2008, zaujal opačný právní názor, když vyložil, že „na straně obce došlo ke schválení a zveřejnění záměru prodeje předmětného pozemku dostatečně srozumitelným způsobem, jenž je v souladu se zněním zejména § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. Záměr obce byl vyjádřen jasně ohledně formy převodu nemovitosti i její identifikace. Došlo k publikaci záměru převodu na úřední desce obecního úřadu. O prodeji pozemku byl sepsán zápis z jednání obecního zastupitelstva ze dne 7. 9. 2004, byť byl označen ještě pozemek původní před rozdělením na části. Následně byla uzavřena kupní smlouva, týkající se pozemku parc. č. 221/7 o výměře 1814 m2 na základě geometrického plánu…Závěr, že určitý právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem, se musí opírat o rozumný výklad dotčeného zákonného ustanovení. Ne každá (údajný) rozpor se zákonem má za následek absolutní neplatnost právního úkonu (viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 87/2004). V posuzované věci došlo k prodeji pouze části původně avizovaného pozemku. Jiný zájemce se zjevně o pozemek neucházel. Žalovaná řešila odkoupením předmětného pozemku problém přístupové cesty ke své nemovitosti. Zastupitelstvo obce s převodem souhlasilo a využití pozemku z její strany bylo v souladu s výhledovými záměry obce. Za těchto okolností…není důvodu učinit závěr, že by orgány obce jakkoli porušily výš citované ustanovení zákona č. 128/2000 Sb. či další relevantní předpisy. Proto nelze ani dospět k závěru, že by měl být převod pozemku ze dne 22. 2. 2005 neplatný ve smyslu § 39 obč. zák.“ [Záměr o prodeji části pozemku] Nejvyšší soud posléze v rozsudku ze dne 27. 9. 2010, sp. zn. 1250/2009 (publikovaném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod R 45/2011; o zařazení tohoto rozhodnutí do tzv. „zelené sbírky“ rozhodlo Občanskoprávní a obchodním kolegium Nejvyššího soudu) dospěl k závěru, že „pokud obec zamýšlí prodat část svého pozemku, je nezbytné, aby ve zveřejněném záměru byl uvedený pozemek, resp. jeho (k prodeji nabízená) část náležitým způsobem identifikována. Takové (řádné) identifikaci nemovitého majetku – vzhledem k tomu, že v § 39 odst. 1 zákona o obcích je stran označení údajů odkazováno na zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky…- bude nepochybně učiněno zadost např. s využitím odkazu na geometrický plán obsahující oddělenou část pozemku z původního (kmenového) pozemku anebo (což bude v dané fázi zřejmě nejčastější) označením (celého) pozemku podle údajů katastru nemovitostí s dostatečně určitým a srozumitelným (popisným) vyjádřením části, která má být z dosud takto v katastru nemovitostí evidovaného pozemku oddělena a má se následně stát samostatným předmětem občanskoprávní dispozice (např. »část pozemku p. č. XY v k. ú. XY o výměře 10002«, »část pozemku p. č. XY v k. ú. XY v rozsahu stávajícího olocení části uvedeného pozemku«, »část pozemku p. č. XY v k. ú. podél budovy XY o délce XY m a šíři XY m«, atd.).“ Jinými slovy řečeno, Nejvyšší soud v tomto rozsudku zdůraznil, že jestliže zákon o obcích v § 39 výslovně stanoví, že záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku, musí být zveřejněn, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky, je tím současně i vymezeno verifikační kritérium pro určení předmětu takové majetkoprávní dispozice. Pokud totiž z objektivního hlediska nebude seznatelné, k jakému předmětu se vlastně záměr vztahuje, bude tím současně objektivně vyloučena možnost potencionálních zájemců se k předmětu záměru relevantně vyjádřit a případně předložit své nabídky. Není přitom žádných pochyb o tom, že u prodeje části pozemku sehrává v motivaci zájemců důležitou roli výměra k prodeji nabízeného pozemku, která spoluurčuje jeho cenu, a která buď sama o sobě anebo zpravidla ve spojení s dalšími okolnostmi (druh pozemku, jeho poloha a využitelnost atd.) ovlivňuje vytváření (ze strany projevivších se zájemců) reálného zájmu o jeho koupi. Pokud ovšem v záměru absentuje jakýkoliv formulačně interpretovatelný údaj o zamýšleném rozsahu prodávané části pozemku, nemohou se logicky žádní zájemci k takovému záměru relevantně vyjádřit a předložit své nabídky. Z uvedeného vyplývá, že zamýšlí-li obec prodat část svého pozemku, je nezbytné, aby ve zveřejněném záměru byl uvedený pozemek, resp. jeho (k prodeji nabízená) část náležitým způsobem identifikována. Zveřejnění záměru obce o „prodeji části pozemku p. č. XY v k. ú. XY“ dostatečnou identifikací části pozemku není.
Obce by při věcněprávním nakládáním se svým nemovitým majetkem měly reflektovat posledně uvedené rozhodnutí Nejvyššího soudu, neboť ve skutkově obdobných případech nelze očekávat, že by se Nejvyšší soud od jím judikovaného právního závěru odchýlil. Tímto judikátem se tak odstranily dosavadní pochybnosti o tom, jak by měl být formulován záměr obce o zamýšleném prodeji části obecního pozemku. Z textu publikovaného záměru by totiž mělo být seznatelným způsobem vyjádřeno, jakou konkrétní část pozemku obec vlastně nabízí k prodeji. Podmínkou této identifikace není výhradně zpracovaný geometrický plán, oddělující předmětnou část od původního pozemku, který je ovšem jinak nezbytný pro povolení vkladu práva do katastru nemovitostí. V každém případě z textu oznámení musí být zřejmý předmět zamýšlené věcněprávní dispozice. Má-li se jím stát část obecního pozemku, která v době publikování záměru ještě nebyla geometrickým plánem oddělena, je nezbytné v záměru jiným způsobem identifikovat předmět zamýšleného majetkoprávního úkonu. Příklady formulačních vyjádření obsahuje právě posledně citovaný judikát Nejvyššího soudu. Pochopitelně lze i jiným způsobem identifikovat část pozemku, která se má stát předmětem prodeje; v takovém případě ovšem platí, že z obsahu záměru musí být taková nabídka vyjádřena nejen srozumitelně (tedy že vskutku jde o záměr obce prodat nemovitý majetek), ale i určitě (tedy, že předmětem publikované nabídky je konkrétní označená část předmětného pozemku). V opačném případě bude nutno dospět k závěru, že záměr nesplňoval zákonem stanovené náležitosti a že případně následně učiněný právní úkon, resp. uzavřená převodní smlouva, je ve smyslu § 39 odst. 1 zákona o obcích od samého počátku neplatná.
[Zkrácení publikační doby] Nejvyšší soud byl v rámci své dovolací agendy nucen řešit i neméně významnou právní otázku, zda zkrácení publikační doby záměru o prodeji obecní nemovitosti způsobuje neplatnost následně učiněného majetkoprávního úkonu. Konkrétně se jednalo o případ, kdy přísl. obec svůj záměr prodat předmětný nemovitý majetek sice zveřejnila, avšak nedodržela přitom zákonem stanovenou 15 denní publikační dobu. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že předmětná kupní smlouva je podle § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. absolutně neplatná, neboť nebyla splněna základní podmínka pro prodej nemovitosti, kterou je řádné zveřejnění záměru na úřední desce. V daném případě byl totiž záměr vyvěšen po dobu kratší než zákonem požadovaných 15 dnů. Okresní soud při počítání této procesní lhůty vycházel z analogie iuris, konkrétně z ustanovení § 27 odst. 2 v té době platného správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb.), a dovodil, že 15 denní lhůta počíná běžet dnem následujícím po vyvěšení záměru a záměr musí být vyvěšen i patnáctým dnem. Uvedl dále, že pokud byl záměr vyvěšen dne 23. 2. 2001, počala lhůta běžet od 24. 2. 2001 a patnáctý den, kdy záměr musel být vyvěšen na úřední desce, připadl na 10. 3. 2001, tj. na sobotu, a proto mohl být sňat až (v pondělí) dne 13. 3. 2001. Uzavřel, že záměr nebyl po stanovenou dobu zveřejněn, což mělo za následek neplatnost právního úkonu od počátku. K odvolání žalovaného krajský soud dospěl k jinému právnímu názoru (proto napadený rozsudek změnil a podanou určovací žalobu zamítl). Odvolací soud konstatoval, že zákon o obcích nemá vlastní speciální úpravu počítání času, a proto je třeba aplikovat obecná pravidla pro počítání času (např. § 122 obč. zák.), podle nichž lhůta určená podle dnů začíná běžet dnem, který následuje po dni, v němž se stala událost, která je rozhodující pro její začátek. Do lhůty uvedené v § 39 odst. 1 zákona o obcích se tak nezapočítává den, kdy došlo k vyvěšení záměru na úřední desce. Vyslovil současně nesouhlas s odvolací námitkou žalovaného, že doba stanovená v § 39 zákona o obcích měla být analogicky počítána podle ustanovení § 12 tohoto zákona upravujícího vyhlášení právního předpisu obce. Ztotožnil se s názorem okresního soudu, že záměr obce byl sňat z úřední desky před uplynutím stanovené doby. Dospěl však k závěru, že k publikaci záměru došlo. Připomněl nález Ústavního soudu České republiky ve věci sp. zn. II. ÚS 87/2004, podle něhož závěr, že určitý právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem, se musí opírat o rozumný výklad dotčeného zákonného ustanovení. Ne každý rozpor se zákonem má za následek absolutní neplatnost právního úkonu. Uvedl, že ke zveřejnění záměru prodeje došlo dostatečně srozumitelným způsobem, nemovitost byla řádně identifikována a pokud nebyla celá 15 denní lhůta dodržena, nejedná se o takové porušení zákona, které by mělo za následek absolutní neplatnost kupní smlouvy. Bez ohledu na způsob počítání lhůt se občané mohli se záměrem obce seznamovat na úřední desce po dobu 15 dnů, neboť po tuto dobu fakticky záměr byl na úřední desce vyvěšen. Podle § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud obec záměr nezveřejní, je právní úkon od počátku neplatný. Nemovitost se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona (§ 5 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky) platného ke dni zveřejnění záměru. Dále poukázal na zásady ovládající smluvní právo, zejména ty, které se týkají uzavírání, změn nebo zrušení smluv, popřípadě jednostranného odstoupení od nich a dovodil, že okolnost, že po uzavření kupní smlouvy zrušilo zastupitelstvo své usnesení, kterým schválilo prodej nemovitosti žalovanému, nemůže vést k neplatnosti uzavřené kupní smlouvy.
Podstatou tohoto sporu bylo tedy vyřešení otázky, zda záměr obce prodat nemovitost byl náležitě uveřejněn či nikoli, resp. zda předmětná kupní smlouva je stižena absolutní neplatností nebo ne. Jak již bylo uvedeno shora, soud prvního stupně i odvolací soud dospěly k závěru, že záměr nebyl na úřední desce obecního úřadu vyvěšen po dobu (celých) patnácti dnů, neboť procesní lhůta uvedená v § 39 odst. 1 zákona o obcích začala běžet až dnem následujícím po jeho vyvěšení. Zatímco okresní soud dospěl k závěru, že záměr tak nebyl zveřejněn a smlouva je tudíž neplatná, odvolací soud zaujal stanovisko opačné, tj., že ke zveřejnění záměru došlo, i když byl vyvěšen po dobu kratší než patnáct dnů; smlouva ze dne 23. 4. 2001 tedy platná je (žalovaný se ovšem na rozdíl od soudů obou stupňů domníval, že do doby patnácti dnů, po které má záměr být vyvěšen, se započítává i den jeho vyvěšení).
Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 23. 2. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2146/2010, zaujal právní názor, že „Sama okolnost, že záměr obce nebyl publikován po celou dobu patnácti dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu bez dalšího nevede k absolutní neplatnosti právního úkonu; takový právní úkon by byl stižen neplatností od samého počátku pouze v situaci, jestliže by potencionální zájemce v důsledku nedodržení doby publikace nemohl učinit obci příslušnou nabídku, resp. pokud by obec při rozhodování takto učiněnou nabídku zájemce (právě z důvodu nedodržení zákonné patnáctidenní doby) již nevzala v úvahu.“ Uvedl dále, že „Pokud je v jeho rozhodnutí sp. zn. 28 Cdo 239/2009, uvedeno, že »negativním důsledkem nesplnění řádné publikační povinnosti obce je absolutní neplatnost právního úkonu«, je zjevné, že tím Nejvyšší soud měl na mysli absolutní neexistenci publikace ve smyslu faktu absence takovéhoto zveřejněním, nikoliv však ve významu publikace záměru v termínu kratším patnácti dní…I pokud by se vyšlo pro účely posuzovaného případu z úvahy, podle níž byl-li v posuzované věci záměr obce zveřejněn v období od 23.2. 2001 do 9.3. 2001, a nebyla tak v rozporu se zákonem splněna podmínka patnáctidenního zveřejnění záměru, nejednalo by se o skutečnost, která by bez dalšího činila následně uzavřený právní úkon, jehož předmětem byl převod předmětné nemovitosti z vlastnictví obce do vlastnictví žalovaného, absolutně neplatným ve smyslu § 39 obč. zák. Je totiž zapotřebí vzít na zřetel i to, co vyložil Nejvyšší soud např. ve svém rozsudku ze dne 30. 8. 2011, sp. zn. 30 Cdo 4831/2010. Konkrétně, že: - Závěr, že právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem nebo proto, že zákon obchází, není možné učinit jen na základě gramatického výkladu, nýbrž je vždy třeba zkoumat účel zákonného zákazu či příkazu.
- Je v rozporu s principy právního státu, jestliže by byl preferován přístup upřednostňující výklad vedoucí k závěru o neplatnosti smlouvy před výkladem, na jehož základě není možno neplatnost smlouvy dovodit.
- V případě, kdy zákonné omezení směřuje pouze vůči jedné ze stran smlouvy, je třeba považovat smlouvu za neplatnou pouze výjimečně, a to tehdy, kdy by to bylo neslučitelné se smyslem a účelem daného zákonného omezení, přičemž zákonná úprava dotčená takovou smlouvou by nemohla bez tohoto obstát. V této souvislosti pak nezbývá, než opětovně připomenout, že smysl zveřejnění záměru obce k převodu nemovitého majetku spočívá v tom, aby všichni potencionální zájemci o koupi tohoto majetku měli rovnou příležitost svůj zájem efektivně uplatnit a aby před uplynutím stanovené lhůty orgány obce neučinily taková opatření, pro která by ke včasné nabídce zájemce jiného již nemohlo být přihlédnuto. Proto samotné nedodržení stanovené patnáctidenní lhůty publikace záměru není důvodem posuzovat následně uzavřenou smlouvu, jejímž účastníkem je obec, jako absolutně neplatnou z důvodu této vady.“ [Nezveřejnění záměru na internetové veřejné desce] Výčet interpretačních a aplikačních problémů spojených s materií týkající se soukromoprávních úkonů obcí tím zdaleka nekončí. V právní (soudní) praxi do přijetí níže zreferovaného rozhodnutí Nejvyššího soudu nebyla jednotně řešena ani otázka, zda nezveřejnění obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup, tj. na elektronické úřední desce, vede k neplatnosti následně uzavřeného právního úkonu či nikoliv. Případ se sice týkal postupu Pozemkového fondu České republiky, avšak závěry přijaté dovolacím soudem lze přiměřeně použít i na úpravu obecního zřízení. Pokud jde o skutkové okolnosti případu, tak je zapotřebí pro pochopení předmětné problematiky uvést následující.
Okresní soud v Klatovech vyhověl žalobě, kterou se žalobce domáhal určení, že označené pozemky jsou ve vlastnictví České republiky a ve správě Pozemkového fondu České republiky (dále již „Pozemkový fond ČR“). Po provedeném řízení zjistil, že žalobce je nájemcem předmětných pozemků, které žalovaný Pozemkový fond ČR prodal na základě kupní smlouvy fyzické osobě. Konstatoval, že oznámení o zahájení prodeje předmětných pozemků bylo vyvěšeno na úřední desce přísl. obecního úřadu, nebylo však zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup, tj. na elektronické úřední desce. Žalobce přitom jako nájemce těchto pozemků měl zájem o jejich koupi. Soud dovodil, že nezveřejněním obsahu úřední desky na internetové úřední desce byla žalobci odejmuta možnost písemně žádat Pozemkový fond ČR o koupi těchto pozemků, které má v nájmu, jak mu to umožňoval § 7 odst. 3 zákona č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů (dále již „zákon č. 95/1999 Sb.“). Soud prvního stupně proto uzavřel, že nabídka nebyla zveřejněna na úřední desce umožňující dálkový přístup, tj. na webových stránkách tak, jak je to zcela běžné a byla-li smlouva uzavřena poté, kdy výběrové řízení neproběhlo v souladu se zákonem, nemůže být uzavřená smlouva platná. K odvolání žalovaných Krajský soud v Plzni (dále již „odvolací soud“) uvedený rozsudek okresního soudu změnil tak, že předmětnou žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů. Odvolací soud vycházel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, neztotožnil se však s jeho právním posouzením věci, neboť naopak dospěl k právnímu závěru, že předmětná kupní smlouva je platná. S odkazem na komentářovou literaturu ke správnímu řádu zdůraznil, že „Povinnost zřídit a vést úřední desku upravuje ustanovení § 26 zák. č. 500/2004 Sb. (správní řád). Podle odst. 1 tohoto ustanovení každý správní orgán zřizuje úřední desku, která musí být nepřetržitě veřejně přístupná. Obsah úřední desky se zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup. To platí jak pro dokumenty vyvěšované na úřední desce podle správního řádu, tak pro všechny ostatní dokumenty, vyvěšované na úřední desce podle zvláštních předpisů. Z hlediska právních důsledků zveřejnění, resp. nezveřejnění (či chybného postupu při zveřejnění) dokumentů, které se nezveřejní na úřední desce na základě § 25 správního řádu a u nichž nejde o doručování písemností podle správního řádu, má § 26 odst. 1 věta třetí pouze informační význam, kdy je cílem zajistit adresátům veřejné správy co nejširší možnost seznamovat se (v tomto případě »na dálku«) s jakýmikoliv dokumenty publikovanými na úřední desce správního orgánu, čemuž nasvědčuje i slovní spojení »obsah úřední desky se zveřejňuje«. Právní důsledky spojené se zveřejněním, resp. nezveřejněním (či s vadou zveřejnění) určitého dokumentu vyvěšovaného na úřední desce, resp. zveřejňovaného vedle toho i způsobem umožňujícím dálkový přístup, musí stanovit zákon, jak to činí v případě písemností doručovaných ve správním řízení § 25 odst. 2 správního řádu. V případě tohoto ustanovení má skutečnost, že doručovaná písemnost nebude kromě publikace na »klasické« úřední desce zveřejněna též způsobem umožňujícím dálkový přístup, ten důsledek, že písemnost nebyla podle správního řádu řádně doručena, tzn. nebyla de iure doručena vůbec. Pokud však zákon, který ukládá správnímu orgánu povinnost publikovat na úřední desce i dokumenty, které nejsou písemnostmi doručovanými podle správního řádu (ať již jde o dokumenty, jejichž původcem je sám správní orgán, který je zřizovatelem dané úřední desky, nebo dokumenty jiného orgánu veřejné moci), výslovně neupravuje právní důsledky toho, že takový dokument nebude zveřejněn (též) způsobem umožňujícím dálkový přístup, nelze neplatnost, neúčinnost, resp. jiné právní důsledky této skutečnosti dovozovat z »pouhého« porušení § 26 odst. 1 věta třetí správního řádu, kde žádné takové důsledky stanoveny nejsou, neboť samotný § 26 odst. 1 poslední věta »pouze« zajišťují širší informovanost adresátů veřejné správy (viz komentář ke správnímu řádu II. vydání - § 26 strana 320 – JUDr. Josef Vedral, Ph.D.). Je obecnou povinností správných (správních) orgánů (§ 1 odst. 1 správního řádu) zveřejňovat způsobem umožňujícím dálkový přístup celý obsah úřední desky, tedy v plném znění jak dokumenty doručované vyhláškou podle § 25 správního řádu, tak i veškeré další dokumenty, jejichž publikaci na úřední desce správního orgánu ukládají jiné právní předpisy. Skutečnost, že takový dokument nebude vedle jeho vyvěšení na »klasické« úřední desce zveřejněn též způsobem umožňujícím dálkový přístup, má však právní následky spočívající zejména v neplatnosti, resp. neúčinnosti daného úkonu pouze tehdy, pokud to zákon výslovně stanoví, což se podle stávajícího právního stavu týká jen dokumentů zveřejňovaných ve smyslu § 25 správního řádu, tedy dokumentů doručovaných veřejnou vyhláškou v rámci postupů podle správního řádu (strana 321 tamtéž). Protože zákon nestanoví žádné právní důsledky při nesplnění povinnosti zveřejnit oznámení o zahájení prodeje pozemků na úřední desce obce též způsobem umožňujícím dálkový přístup, nelze kupní smlouvu, uzavřenou mezi žalovanými dne 21. 10. 2009, považovat za neplatnou. Veden tímto závěrem odvolací soud změnil dle § 220 odst. 1 o. s. ř. rozsudek soudu I. stupně a žalobu zamítl.“ Proti tomuto rozhodnutí odvolacího soudu podal žalobce včasné dovolání k Nejvyššímu soudu, který rozsudkem ze dne 26. 9. 2012, sp. zn. 2373/2012, rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení. .
V posuzované věci odvolací soud vycházel ze skutkového zjištění učiněného soudem prvního stupně o tom, že žalobce je nájemcem předmětných pozemků, které žalovaný 2) nabízel k prodeji, kdy jím učiněné oznámení o zahájení prodeje předmětných pozemků bylo vyvěšeno na úřední desce přísl. obecního úřadu dnem 7. srpna 2009 a sejmuto 7. září 2009, nebylo však zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup (např. prostřednictvím sítě Internet, resp. na elektronické úřední desce). Zatímco soud prvního stupně při zjištěné absenci zveřejnění obsahu úřední desky na internetu dovodil (absolutní) neplatnost smlouvy o převodu předmětných pozemků uzavřené mezi žalovanými, odvolací soud naopak dospěl k závěru, že převodní smlouva je platná. Svůj právní názor (nyní již ve stručnosti shrnuto) odvolací soud odůvodnil tím, že zákon nestanoví žádné právní důsledky při nesplnění povinnosti zveřejnit oznámení o zahájení prodeje pozemků na úřední desce obce též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Je třeba připomenout, že v době oznámení žalovaného 2) o zahájení prodeje předmětných zemědělských pozemků byla předmětná oblast upravena zákonem č. 95/1999, v rozhodném znění, přičemž podle jeho § 7 odst. 2 Pozemkový fond předá obci, v jejímž územním obvodu se prodávaný zemědělský pozemek nachází, k vyvěšení na úřední desce obecního úřadu oznámení o zahájení prodeje podle odstavce 1 s uvedením údajů o pozemcích podle katastru nemovitostí. První den vyvěšení je dnem vyhlášení prodeje. Informaci o vyhlášení prodeje zveřejní Pozemkový fond s minimálně týdenním předstihem v denním tisku s celostátní působností. Oznámení o stažení pozemků z prodeje se zveřejňuje rovněž na úřední desce obecního úřadu. V ustanovení § 7 odst. 2 zákona č. 95/1999 Sb. je pak – ohledně podmínky vyvěšení oznámení o zahájení prodeje na úřední desce obecního úřadu obce, v jejímž územním obvodu se prodávaný pozemek nachází – učiněn odkaz na zákon č. 367/1990 Sb. o obcích (obecní zřízení), resp. (nyní na platný a účinný) zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v rozhodném znění. Ten v § 39 v uvedenou dobu a i nyní stanoví (opětovně připomenuto): „Záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce3b) obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud obec záměr nezveřejní, je právní úkon od počátku neplatný. Nemovitost se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona15a) platného ke dni zveřejnění záměru.“ Pod poznámkou 3b) zákon o obcích odkazuje na § 26 zákona č. 500/2004 Sb. tohoto znění:
(1) Každý správní orgán zřizuje úřední desku, která musí být nepřetržitě veřejně přístupná. Pro orgány územního samosprávného celku se zřizuje jedna úřední deska. Obsah úřední desky se zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup.
(2) Ustanovení odstavce 1 se nevztahuje na fyzické osoby, které vykonávají působnost správního orgánu, s výjimkou podnikajících fyzických osob, u nichž výkon této působnosti souvisí s předmětem podnikání.
(3) Není-li správní orgán schopen zajistit zveřejnění obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup podle odstavce 1, uzavře osoba uvedená v § 160 odst. 1, jejíž je tento správní orgán součástí, s obcí s rozšířenou působností, v jejímž správním obvodu má sídlo, veřejnoprávní smlouvu (§ 160) o zveřejňování obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup.
(4) Nedojde-li k uzavření veřejnoprávní smlouvy podle odstavce 3, postupuje se v případě obecního úřadu podle zvláštního zákona.18) V případě jiného správního orgánu rozhodne nadřízený správní orgán, že pro něj bude tuto povinnost vykonávat sám nebo že jejím vykonáváním pověří jiný podřízený věcně příslušný správní orgán ve svém správním obvodu. Rozhodnutí nadřízeného správního orgánu se zveřejní nejméně po dobu 15 dnů na úřední desce správního orgánu, který povinnost neplnil.
Po připomenutí relevantní právní úpravy Nejvyšší soud konstatoval, že od 25. 5. 1999 vstoupil v účinnost zákon č. 95/1999 Sb., který začlenil poskytování náhradních pozemků do systému převodů, upravených tímto zákonem. Dovolací soud připomenul své dřívější rozhodnutí, ve kterém uvedl, že oznámení o vyhlášení prodeje konkrétního pozemku byl Pozemkový fond povinen učinit určeným způsobem, a upraven byl i postup Pozemkového fondu v případech, kdy o pozemek měly zájem oprávněné osoby. Nutným předpokladem pro vypořádání nároků oprávněných osob bylo proto zveřejnění pozemků, které měly být převedeny (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. října 2009, sp. zn. 28 Cdo 2161/2008, veřejnosti přístupný na webových stránkách Nejvyššího soudu www.nsoud.cz). Nejvyšší soud dále poukázal na důvodovou zprávu zákona č. 95/1999 Sb., ve které se mj. uvádí, že „základním cílem zákona není finanční efekt z prodeje státní zemědělské půdy, ale privatizace těchto pozemků ve prospěch fyzických osob podnikajících v zemědělské výrobě a rovněž převod prostřednictvím obcí na veřejně prospěšné účely a bydlení. Zákon taktéž umožňuje sjednocení vlastnictví pozemků a staveb, avšak pouze v těchto případech připouští, aby nabyvatelem pozemku se stala i právnická osoba.“ Dodal, že zákonodárce přijal podrobná pravidla pro jím sledovanou privatizaci státní zemědělské půdy, přičemž při úpravě mechanismu předcházejícímu vlastnímu prodeji půdy stanovil s ohledem na transparentnost zamýšleného procesu podmínku, že Pozemkový fond ČR předá obci, v jejímž územním obvodu se prodávaný zemědělský pozemek nachází, k vyvěšení na úřední desce obecního úřadu oznámení o zahájení prodeje ve smyslu § 7 odst. 1 cit. zák. s uvedením údajů o pozemcích podle katastru nemovitostí. A poněvadž ohledně úřední desky zákon č. 95/1999 Sb. odkazuje na zákon o obcích, který v § 39 obsahuje obdobnou úpravu institutu oznámení o zahájení prodeje (tj. záměr obce o nakládání s obecním majetkem) s podmínkou vyvěšení takového záměru na úřední desce, a ohledně publikace záměru odkazuje na § 26 správního řádu, jenž v prvém odstavci (ještě jednou pro závažnost věci citováno) stanoví, že „ Každý správní orgán zřizuje úřední desku, která musí být nepřetržitě veřejně přístupná. Pro orgány územního samosprávného celku se zřizuje jedna úřední deska. Obsah úřední desky se zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup.“, pak je třeba – argumentoval dále Nejvyšší soud - uzavřít, že k řádnému oznámení o zahájení prodeje zemědělských pozemků podle zákona č. 95/1999 Sb. dojde jen tehdy, je-li taková informace zveřejněna na úřední desce příslušného obecního úřadu a současně je-li obsah úřední desky zveřejněn i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Jinými slovy řečeno, zákon č. 95/1999 Sb. prostřednictvím odkazu na zákon o obcích stanoví podmínku publikace oznámení (procesu) o zahájení prodeje zemědělských pozemků na úřední desce, jejíž obsah současně musí být zveřejněn i způsobem umožňujícím dálkový přístup, resp. odkazuje pouze a jen na úřední desku, takže případné vady či nedostatky spojené s publikací (absence takové publikace nebo nedostatky při publikaci) – vzhledem k soukromoprávnímu charakteru zamýšlené majetkové transakce (prodej státní půdy soukromým subjektům při splnění vymezených pravidel speciálním zákonem č. 95/1999 Sb.) – nelze posuzovat podle dalších ustanovení správního řádu, ale podle ustanovení zákona č. 95/1999 Sb. a občanského zákoníku. Nejvyšší soud konečně uvedl, že vzhledem k tomu, že zákon č. 95/1999 Sb. s nedodržením oznámení o zahájení prodeje zemědělské půdy formou zveřejnění obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup nespojuje žádnou sankci, je nezbytné tento nedostatek v publikaci posoudit z hlediska dikce § 39 obč. zák., podle kterého „Neplatný je právní úkon, který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází anebo se příčí dobrým mravům.“ S odkazem na svou judikaturu připomenul, že absolutní neplatnost právního úkonu podle § 39 obč. zák. pro jeho nedovolenost nastává také v případě, kdy právní úkon svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu (jde tedy o právní úkon contra legem). Přitom nemusí jít vždy o rozpor s občanským zákoníkem, nýbrž i s jinými zákony, jimiž obsah právního úkonu odporuje (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2001, sp. zn. 25 Cdo 2523/99, in www.nsoud.cz). Uvedl dále, že zásadní otázkou, která se váže k § 39 obč. zák., je, zda je toto ustanovení třeba považovat za sankci na každý rozpor právního úkonu se zákonem, na každý rozpor, na každý nesoulad se zákonným zásahem nebo příkazem, a to zejména v případech, kdy zvláštní předpis nemá výslovné ustanovení o následku rozporu daného úkonu se zákonem, tedy když zvláštním zákonem není výslovně stanovena sankce neplatnosti (Salač, J., K problematice rozporu právního úkonu se zákonem ve světle § 39 občanského zákoníku, Právní rozhledy č. 10/1997, str. 510 a násl.). V této souvislosti pak připomenul judikaturu Ústavního soudu, podle které závěr, že určitý právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem nebo proto, že zákon obchází, se musí opírat o rozumný výklad dotčeného zákonného ustanovení. Nelze vystačit pouze s gramatickým výkladem. Významnou roli zde hraje především výklad teleologický. Je proto nutné se vždy ptát po účelu zákonného příkazu či zákazu (nález Ústavního soudu ze dne 6. dubna 2005, sp. zn. II. ÚS 87/04). K otázce publikace, resp. veřejných nabídek státních pozemků, Nejvyšší soud připomenul usnesení Ústavního soudu ze dne 10. června 2010, sp. zn. I. ÚS 1619/10, ve kterém se český orgán ochrany ústavnosti ztotožnil s právním názorem obecných soudů, že smlouva o převodu (zemědělských) pozemků je absolutně neplatná, jestliže nebylo vyhověno podmínkám veřejné publicity podle § 7 odst. 2 zákona č. 95/1999 Sb., a dále, že „...veřejná nabídka je nástrojem toho, aby v rámci řady oprávněných osob podle zákona o půdě nemohla být jen jedna upřednostněna při převodu konkrétních pozemků, ale aby všem takovým oprávněným osobám byla dána stejná možnost se o uvedené pozemky přihlásit...“ Na základě výše připomenutých normativních a judikatorních souvislostí Nejvyšší soud vyložil, že základním předpokladem pro platné uzavření smlouvy o převodu zemědělského pozemku v režimu zákona č. 95/1999 Sb. je tedy řádná (tj. co do obsahu i způsobu provedení) publikace oznámení o zahájení prodeje (tzv. veřejné nabídky podle § 7 odst. 2 cit. zák.), která se realizuje na úřední desce obecního úřadu obce, v jejímž územním obvodu se prodávaný zemědělský pozemek nachází, a kdy tento obsah úřední desky musí být zveřejněn i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Zaujal dále právní názor, že jestliže uvedená pravidla publikace tzv. veřejné nabídky podle zákona č. 95/1999 Sb. nejsou (zcela nebo zčásti – např. tím, že obsah úřední desky není zveřejněn způsobem umožňujícím dálkový přístup) dodržena, pak je třeba uzavřít, za těchto okolností uzavřená převodní smlouva mezi Pozemkovým fondem ČR a nabyvatelem zemědělského pozemku je právním úkonem contra legem, neboť k uzavření smlouvy bylo přistoupeno přesto, že veřejná nabídka prodeje tohoto pozemku nebyla zákonem předepsaným způsobem dodržena.
Nejvyšší soud tedy přisvědčil právnímu názoru soudu prvního stupně a naopak se neztotožnil s právním názorem odvolacího soudu, jemuž vytkl, že zjevně mechanicky převzal shora cit. pasáže komentářů správního řádu coby základ pro tvorbu svého odlišného právního názoru, aniž by v uvedených souvislostech zohlednil smysl a účel relevantní právní úpravy ve vazbě na soukromoprávní charakter dané věci a zjevný zájem státu na transparentním procesu privatizace státní půdy. Podle Nejvyššího soudu opačný (odvolacím soudem prezentovaný) výklad by vedl k naprosto absurdní situaci provázené nahodilostí a prvky libovůle v tom směru, že by zájemci o koupi státní půdy museli vždy fyzicky kontrolovat stav úřední desky příslušného obecního úřadu a v žádném případě by se nemohli spolehnout – byť zákon (správní řád v § 7 odst. 1) zcela jasně stanoví, že obsah úřední desky se zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup (tj. v daných poměrech na internetu) – na zákonem stanovenou (druhou, sekundární) formu publikace právně relevantních informací (zde o veřejné nabídce zemědělských pozemků, resp. o oznámení o zahájení prodeje těchto pozemků); zájemci by tedy museli předpokládat, že i když na internetové formě úřední desky žádná veřejná nabídka o prodeji pozemků publikována není, neznamená to ještě, že tomu tak ve skutečnosti je, což je v poměrech demokratického právního státu (čl. 1 Ústavy ČR) představa zcela absurdní. Nejvyšší soud proto zaujal právní názor, že smlouva o převodu zemědělského pozemku ve vlastnictví státu je podle § 39 obč. zák. neplatná, nebyl-li obsah úřední desky o zahájení prodeje tohoto pozemku ve smyslu § 7 odst. 2 zákona č. 95/1999 Sb. zveřejněn příslušným obecním úřadem i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Tento právní názor byl akceptován i Občanskoprávním a obchodním kolegiem Nejvyššího soudu, které rozhodlo o zařazení uvedeného rozhodnutí do Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (rozsudek dovolacího soudu byl následně v této Sbírce publikován pod č. 5/2003).
Z vyloženého vyplývá, že právní závěry obsažené v tomto judikátu jsou použitelné na všechny případy, kdy zákon vyžaduje před uzavřením soukromoprávní převodní smlouvy řádnou a včasnou publikaci záměru či veřejné nabídky prodeje předmětného nemovitého majetku (ve vlastnictví státu, obce či kraje) na úřední desce; i v těchto případech je nezbytné obsah úřední desky zveřejnit příslušným orgánem způsobem umožňujícím dálkový přístup.
[Prodleva mezi publikovaným záměrem a právním úkonem učiněným obcí] V dovolací věci sp. zn. 26 Cdo 4198/2011, se Nejvyšší soud zabýval otázkou časové kontinuity mezi publikovaným záměrem a předmětným právním úkonem obce, byť se jednalo o otázku pronájmu obecních nemovitostí. V následně vydaném rozsudku ze dne 13. 12. 2012, sp. zn. 26 Cdo 4198/2011, judikoval, že „Pokud obec dobu, v níž bude zveřejněný právní úkon po sejmutí z úřední desky projednán, ve svém záměru nestanoví, nemusí majetkový úkon ve svých orgánech projednat bezprostředně po uplynutí minimální patnáctidenní lhůty stanovené v § 39 odst. 1 zákona o obcích. Aby však byl naplněn účel požadavku publikace záměru obce, musí být časová kontinuita mezi zveřejněním záměru a realizací zamýšleného právního úkonu (dispozice s majetkem obce) zachována. Není tedy vyloučeno, aby mezi publikací záměru a rozhodnutím obce uplynula delší doba, tato doba však nesmí být s ohledem na konkrétní povahu zamýšlené dispozice nepřiměřeně dlouhá. Byl-li majetkoprávní úkon obce učiněn až po delším odstupu od sejmutí zveřejněného záměru z úřední desky obce, bude nutné vždy při úvaze, zda byla splněna podmínka platnosti právních úkonů obce podle § 39 odst. 1 zákona o obcích, zvážit, zda mezi předmětnými projevy vůle je časová, věcná a logická návaznost. Bude záležet na individuálním posouzení všech konkrétních okolností, zejména zda se podstatným způsobem nezměnily podmínky, za nichž došlo ke zveřejnění záměru. Uplynuly-li však mezi zveřejněním záměru (jeho sejmutím z úřední desky) a projednáním tohoto záměru v orgánech obce více než dva roky, jde o dobu obecně nepřijatelnou.“ Proces vytváření vůle obce a jejího projevu navenek
Právní úkon je jednou z právních skutečností, s níž příslušný právní předpis, resp. určité pravidlo právního chování spojuje vznik, změnu či zánik příslušného právní vztahu. Podle § 37 odst. 1 obč. zák. právní úkon musí být učiněn svobodně a vážně, určitě a srozumitelně, jinak je neplatný. Projev vůle je platným právním úkonem, vyhovuje-li všem náležitostem stanoveným zákonem. Nejsou-li tyto náležitosti splněny, jde o právní úkon vadný a z pohledu § 37 odst. 1 obč. zák. o úkon absolutně neplatný. Mezi podmínky platnosti právního úkonu patří náležitosti osoby, vůle, projevu, poměru vůle a projevu a také náležitosti vlastního právního úkonu.
V případě tvorby vůle obce a jejího právně relevantního projevu je ovšem třeba mít na paměti, že i když ve smyslu § 103 odst. 1 zákona o obcích starosta zastupuje obec navenek, vůli obce nevytváří, nýbrž projevuje. Stěžejní pravomoc rozhodovat ve věcech samosprávy obce je zákonem svěřena zastupitelstvu obce, které musí postupovat zákonem předepsaným způsobem, aby mohlo vytvořit vůli, kterou navenek projeví starosta obce, aby byly splněny podmínky pro řádný projev vůle obce.
Oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce je tedy ze zákona rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo, přičemž žádný z těchto orgánů nemůže vystupovat jménem obce navenek, neboť takové oprávnění přísluší výlučně starostovi. Právní úkon starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce (a obdobně obecní radou) provedený bez takového předchozího schválení je od počátku neplatný (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 6. 2006, sp. zn. 30 Cdo 3130/2005. V rozsudku ze dne 20. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 3049/2007, Nejvyšší soud vyložil, že samotné rozhodnutí zastupitelstva obce nebo rady ještě nepředstavuje právní úkon, jakožto projev vůle obce směřující ke vzniku, změně nebo zániku těch práv nebo povinností, které právními předpisy s takovým projevem vůle spojují. Usnesení příslušného orgánu obce totiž představuje materiálně právní podmínku pro vyjádření projevu vůle obce, který se stává perfektním (formálně navenek vyjádřeným) teprve v případě podpisu příslušné smlouvy, starostou, případně (za podmínek zákonem o obcích stanovených) místostarostou, není-li v souladu zákonem – v důsledku novelizace obecního zřízení s účinností od 1. 1. 2003 – příslušná působnost zcela nebo zčásti svěřena příslušnému odboru obecního úřadu nebo příspěvkové organizaci obce. Starosta obce přitom nemá povahu statutárního orgánu, jakkoliv obec navenek zastupuje a na podkladě předchozího rozhodnutí orgánu obce vyjadřuje vůli obce navenek. Na druhé straně starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze a mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Je proto nesprávný právní názor (jak byl např. dovolacím soudem zaznamenán ve věci sp. zn. 30 Cdo 3049/2007), že uzavřel-li starosta za obec coby smluvní stranu právní úkon bez předchozího rozhodnutí orgánu obce, je tento právní úkon obce uzavřen teprve v okamžiku rozhodnutí příslušného orgánu obce o tomto právním úkonu. Starosta totiž nemůže projevovat neexistující (příslušným orgánem obce nevytvořenou) vůli obce (např. uzavřít smlouvu o převodu obecní nemovitosti. Lze proto v tomto směru uzavřít, že právní úkon starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce (a obdobně obecní radou) provedený bez takového předchozího schválení je od počátku neplatný (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 6. 2006, sp. zn. 30 Cdo 3130/2005).
[Vytvoření vůle obce a její projev navenek] Při posuzování otázky, jakým způsobem obec činí právní úkony, je tedy třeba rozlišovat mezi (na straně jedné) vytvářením vůle uvnitř právnické osoby – obce (tj. rozhodováním o tom, zda a jaký právní úkon obec činí) a (na straně druhé) právním úkonem jako projevem obcí vytvořené vůle navenek vůči třetí osobě s cílem založit, změnit nebo zrušit práva a povinnosti. Protože starosta je při zastupování obce navenek vázán rozhodnutím obecního zastupitelstva, není jménem obce oprávněn činit právní úkony, dokud požadované rozhodnutí chybí (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 7. 2007, sp. zn. 33 Odo 720/2005). V tomto směru inspirativní jsou právní závěry, k nimž dospěl Nejvyšší soud Slovenské republiky v rozsudku ze dne 29. 1. 2008, sp. zn. 2 Cdo 284/2006; slovenský dovolací soud k této dílčí materii judikoval:
U obce jako právnické osoby je zapotřebí rozlišovat provádění právních úkonů od rozhodování o těchto úkonech. Zatímco rozhodování znamená vytváření vůle uvnitř, v rámci organizační struktury obce o tom, zda, resp. jaký právní úkon obec učiní, právní jednání je projevem již takto vytvořené vůle navenek vůči třetí osobě s cílem založit, změnit anebo zrušit právní vztah.
Funkce statutárního orgánu právnické osoby, kterým je nesporně starosta obce (poznámka: podle § 13 odst. 3 zákona č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení, ve znění pozdějších předpisů, „Starosta je štatutárnym orgánom v majetkoprávních vzťahoch obce a v pracovnoprávnych vzťahoch pracovníkov obce; v administratívnych vzťahoch je správným orgánom“), znamená výhradní oprávnění jednat jménem obce navenek, tj. projevovat vůli obce ve vztahu k třetím osobám. Tato funkce ovšem sama o sobě nezahrnuje výlučné oprávnění starosty vytvářet tuto vůli, která se projevuje navenek v podobě právních úkonů provedených na základě uvedeného jednatelského oprávnění.
Rozhodnutí obecního zastupitelstva o majetkoprávním úkonu není autoritativním výrokem obce, kterým se individuální právní vztah účastníků zakládá, mění anebo ruší, ale je projevem vůle obce. Tento projev se tvoří a projevuje usnesením obecního zastupitelstva. Právní účinky však vyvolá jen tehdy, pokud splňuje formální a meritorní náležitosti.
Pokud se před soudem vyskytne v občanském soudním řízení jako sporná otázka platnosti smlouvy uzavřené mezi obcí a druhým účastníkem smlouvy, jejímž předmětem je některý z majetkoprávních úkonů, který vyžadoval rozhodnutí obecního zastupitelstva, musí soud zkoumat platnost projevu vůle jak z hlediska formálních (přijetí usnesení způsobem stanoveným zákonem), tak i z hlediska meritorních náležitostí, jejímž jádrem je projev vůle. Bez projevu vůle a jeho vyjádření v objektivně zjistitelné formě nelze hovořit o právním úkonu. Tato zásada platí i pro projevy vůle obce v oblasti občanského práva.
Dokud obecní zastupitelstvo nerozhodlo o majetkoprávním úkonu a přijaté usnesení nebylo pojaté do zápisu o průběhu schůze obecního zastupitelstva, nevznikl projev vůle způsobilý založit právním úkonem vznik, změnu anebo zánik právního vztahu.
Majetkoprávní úkony, o kterých rozhoduje obecní zastupitelstvo, a které by učinil pouze starosta bez předcházejícího platného rozhodnutí obecního zastupitelstva, by nezavazovali obec, protože by tu chyběl projev vůle obce.
Starosta obce nemůže učinit bez projevu vůle obce majetkoprávní úkon, ke kterému se vyžaduje předcházející rozhodnutí obecního zastupitelstva, a zavázat jím obec, protože k tomu podle právních předpisů nemá oprávnění, takže jeho právní úkon by ani nevyvolal právní účinky.
Rozhodování o majetkoprávním úkonu obce, jehož předmětem je dispozice s obecním nemovitým majetkem, je podle § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb. vyhrazeno zastupitelstvu obce. Stejná pravomoc pro zastupitelstvo byla upravena i v předchozí právní právě [§ 36a odst. 1 písm. a/ zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Bez (právně relevantního) rozhodnutí zastupitelstva obce by (pod vyhrazenou pravomoc zastupitelstva náležející) předmětný majetkoprávní úkon byl neplatný.
[Místo pro tvorbu vůle obce] V praxi byly zaznamenány případy, kdy k rozhodnutím o majetkoprávních úkonech zastupitelstev docházelo např. na různých výjezdních zasedáních, pracovních poradách atd. Vzhledem k výše připomenuté právní úpravě obecního zřízení je ovšem zřejmé, že pro tvorbu rozhodnutí zastupitelstva o předmětném majetkoprávním úkonu, je zapotřebí bezpodmínečně dodržet pravidla stanovená obecním zřízením. Tak např. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 12. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2286/2009, judikoval, že: „Musí se tak dít na řádně svolaném zasedání, konaném v místě, jež stanoví zákon, musí se jednat o zasedání, jež má stanovený program jednání, o němž jsou předepsaným způsobem vyrozuměni občané obce a jiné osoby (§ 16 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb.), o jehož průběhu je pořízen řádný zápis, který musí splňovat určité základní náležitosti atd. Tyto požadavky přitom nejsou samoúčelné, nýbrž směřují k tomu, aby byla zajištěna v co nejširší možné míře účast občanů obce a dalších dotčených osob na výkonu ústavně garantovaného práva na samosprávu. Potřeba naplnění těchto podmínek je důležitá i z hlediska právní jistoty třetích osob, vstupujících s obcí do soukromoprávních vztahů proto, aby si mohly ověřit, že při daném právním úkonů byla řádným způsobem vytvořena vůle obce (k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2000, sp. zn. III. ÚS 721/2000)…Jestliže pravomoc vytvořit vůli obce přísluší zastupitelstvu obce, nemůže se tak stát jinak než usnesením zastupitelstva obce přijatým na řádně svolaném zasedání zastupitelstva obce a za splnění všech dalších podmínek vyžadovaných právním řádem České republiky. Na splnění těchto požadavků je třeba klást zvláštní důraz zejména v tom případě, kdy by jejich nerespektování znamenalo potlačení výše uvedeného smyslu dotčených ustanovení, potažmo principů, na nichž výkon práva na samosprávu stojí. V daném případě mělo dojít k vyjádření souhlasu (žalobkyně) s uplatněním předkupního práva ke specifikovaným spoluvlastnickým podílům na poradě členů zastupitelstva obce, přičemž ani ze zápisů z dalších zasedání zastupitelstva obce nebylo možno dovodit, že by toto zastupitelstvo rozhodlo o výkonu tohoto předkupního práva…Zastupitelstvo obce…nepřijalo zákonem předvídaným způsobem usnesení, jímž by odsouhlasilo uplatnění konkrétního předkupního práva za konkrétních podmínek, a proto jsou úkony starosty obce…obsažení v podání ze dne … absolutně neplatné podle § 39 obč. zák. a nelze jim přičítat žádné hmotněprávní účinky.“ Jak posléze Nejvyšší soud v dalším svém rozhodnutí zdůraznil, opačný právní názor, totiž, že zastupitelstvo může rozhodnout o majetkoprávním úkonu i mimo veřejné zasedání, „by byl nejen v rozporu s jazykovým a logickým výkladem ustanovení § 38 a násl. zákona č. 367/1990 Sb., ale popíral by i smysl a účel transparentního rozhodování obce prostřednictvím jejích orgánů a ve svém důsledku by vedl k absurdnímu a nepřijatelnému kabinetnímu rozhodování (v tomto sledovaném případě) o věcně právním nakládání s obecním majetkem bez přítomnosti veřejnosti, resp. bez předem transparentního oznámení o konání veřejného zasedání zastupitelstva obce. Z tohoto důvodu obec jakožto účastníka soukromoprávních vztahů nelze vyjmout z požadavků na správu věcí veřejných. Obec je veřejnoprávní korporace a při nakládání se svým majetkem má určité zvláštní povinnosti vyplývající právě z jejího postavení coby subjektu veřejného práva. Proto i zde platí, že hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné…Je zapotřebí na tomto místě také zdůraznit, že pokud obce (coby veřejnoprávní korporace) jednají ve věcech práva soukromého, nelze tvoření a projevy jejich vůle mechanicky posuzovat stejně, jako by šlo např. o obchodní společnosti. Vzhledem k tomu, že oprávnění obecního zastupitelstva podle § 36a zákona č. 367/1990 Sb. bylo zákonem taxativně vymezené a zároveň výhradní, nemohly být třetí osoby při právních úkonech podle cit. ustanovení na pochybách, že o takovém právním úkonu muselo napřed kladně rozhodnout obecní zastupitelstvo. A protože již od doby starých Římanů platí, že „Ignorantia iuris non excusat“ (neznalost zákona neomlouvá), je v bytostném právním zájmu třetích osob, aby si ověřily, že při daném právním úkonu byla splněna jedna ze zákonem stanovených podmínek jeho vzniku (srov. nález Ústavního soudu České republiky ze dne 10. července 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000, jež je veřejnosti dostupný na internetových stránkách Ústavního soudu www.nalus.usoud.cz). Ostatně obdobná byla i judikatura prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, která za vůli pokládala, nebyl-li prokázán opak, to, co bylo vyjádřeno v usnesení příslušného orgánu obce (Bohuslav, A 12571/36).“ Na základě této právní argumentace proto Nejvyšší soud formuloval právní názor, který je obsažen v rozsudku ze dne 21. 9. 2011, č.j. 30 Cdo 1047/2010, publikovaném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, s následující právní větou: „O majetkoprávních úkonech obce (§ 36a zákona č. 367/1990 Sb.) rozhoduje obecní zastupitelstvo pouze na svých veřejných zasedáních.“ Ostatně již v prvorepublikované judikatuře nebylo žádných pochyb o tom, že „za vůli obce se pokládá – není-li prokázán opak – to, co bylo vyjádřeno v usnesení příslušného orgánu obce podle o tom sepsaného zápisu.“ (Boh. A 12571/36). Bylo v ní také zdůrazněno, že: „Obec jako samosprávná korporace projevuje svou vůli svými zákonnými orgány. Pokud se tak děje usneseními kolegií povolaných k tvoření vůle obce, platí za volní projev obce to, na čem se kolegium…usneslo. Že se usnesení stalo a jaký je jeho obsah, zpravidla se zjistí ze zápisu o usnesení tom, odpovídá-li zápis předepsaným formálním náležitostem…K motivům, jimiž se snad jednotliví členové kolegia při usnášení dali vésti, přihlížeti nelze.“
[Usnesení zastupitelstva a jednání starosty obce] Rozhodnutí obce o majetkoprávním úkonu tedy musí být obsaženo (musí vyplývat) v (z) usnesení zastupitelstva obce. O tom, že se jedná o rozhodnutí majetkoprávního charakteru a ne o nějaké konstatování či „doporučení“ apod. zastupitelstva bude vypovídat zápis o průběhu zasedání zastupitelstva obce, který by měl obsahovat usnesení zachycující rozhodnutí o předmětném úkonu obce. Z usnesení by tedy mělo vyplývat, že takové rozhodnutí bylo přijato zastupitelstvem obce (a ne třeba radou obce nebo snad starostou anebo dokonce komisí obce).
Takto přijatou vůli obce, jak již bylo uvedeno, nelze považovat za právní úkon, neboť navenek tuto vůli obce projevuje starosta obce. Proto např. – judikoval Nejvyšší soud např. ve svém rozsudku ze dne 31. 5. 2011, sp. zn. 30 Cdo 4255/2009 - v případě převodu obecního nemovitého majetku je esenciální, aby byl co do předmětu a případně co do obcí stanovených podmínek převodu zajištěn věcný soulad mezi zákonem publikovaným záměrem obce a (v tomto případě) zamýšlené věcněprávní dispozici s obecním nemovitým majetkem, dále soulad mezi rozhodnutím zastupitelstva o předmětném právním úkonu (prodeji nemovitého majetku příslušnému subjektu za stanovených podmínek) a starostou obce uzavřenou (podepsanou) převodní smlouvou. Jestliže starostou uzavřená převodní smlouva coby právní úkon nekoresponduje obsahu vydaného rozhodnutí zastupitelstva k uzavření takového právního úkonu a týká se přitom podstatných náležitostí daného právního úkonu (převáděných nemovitostí, výše kupní ceny, případně podmínek převodu publikovaných v záměru a posléze obecním zastupitelstvem schválených v rámci rozhodnutí o příslušném majetkoprávním úkonu obce), jde o věcný nesoulad mezi oznámením záměru, resp. rozhodnutím zastupitelstva obce a uzavřenou převodní smlouvou, tedy o situaci, kdy zastupitelstvem obce projevená vůle formou schválení daného právního úkonu je odlišná od obsahu převodní smlouvy, kterou za obce uzavřel (projevil navenek) její starosta. V takovém případě jde ovšem o právní úkon obce, který je ve smyslu § 39 obč. zák. neplatný pro rozpor se zákonem [tím, že v obcí projeveném právním úkonu (ve smlouvě) není obsažena vůle jejího zastupitelstva coby popsané materiálně-právní podmínka, která musí být splněna, aby právní úkon obce mohl být právně perfektní.].
V této souvislosti správně JUDr. Adam Furek z odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra, oddělení legislativně-právního odboru (v rámci svého příspěvku na VIII. Odborném symposiu pořádaného Nejvyšším soudem a věnovanému problematice územní samosprávy z pohledu soukromého práva v judikatuře Nejvyššího soudu, vyslovil následující právní závěry: Nemůže-li starosta vůli obce v majetkoprávních záležitostech sám namísto zastupitelstva či rady obce podle zákona o obcích utvořit, nemůže ji, dle mého soudu, ani modifikovat, a to nejen ve vztahu k podstatným náležitostem právního úkonu, ale ani ve vztahu k jiným náležitostem či podmínkám jeho realizace, o nichž příslušný obecní orgán předem rozhodl (něco jiného je však dotvoření této vůle). Vůli obce totiž vyjadřuje vždy usnesení zastupitelstva nebo rady obce jako celek a nikoli jen ta jeho část, v níž bylo rozhodnuto o podstatných náležitostech zamýšleného právního úkonu. Jinak řečeno, za závazné pro starostu nelze považovat pouze rozhodnutí o podstatných náležitostech smlouvy a ve zbytku ponechat na jeho vůli, zda se touto »zbytkovou vůlí« zastupitelstva či rady bude řídit (Pokud bychom připustili závaznost rozhodnutí zastupitelstva jen co do podstatných náležitostí smlouvy, mohl by se starosta poněkud paradoxně odchýlit od jiných než podstatných náležitostí i v situaci, v níž by zastupitelstvo schválilo celý text smlouvy; starosta by tak např. mohl změnit splatnost kupní ceny, sjednání smluvní pokuty apod.; starosta by se tak vlastně mohl legálně postavit »nad« své zastupitelstvo).
V praxi mohou nastat dvě situace. Zastupitelstvo nebo rada obce především mohou rozhodnout o celém obsahu majetkoprávního úkonu (schválí celý obsah smlouvy) a v takovém případě se starosta skutečně stává – zcela v duchu zákon o obcích - »podpisovým perem« zastupitelstva...a musí jím utvořenou vůli plně respektovat. Příslušný orgán však může rozhodnout jen o podstatných náležitostech úkonu a lze položit otázku, jak je to vlastně s určením ostatních náležitostí tohoto úkonu. To lze považovat buď za rozhodnutí v oblasti samostatné působnosti, které by náleželo radě obce v rámci její zbytkové pravomoci dle § 102 odst. 3 zákon o obcích, může být však chápáno pouze jako jednání v mezích předem utvořené vůle zastupitelstva nebo rady obce a v takovém případě by ve smyslu právních závěrů nálezu Ústavního soudu ze dne 11. května 2005, sp. zn. II. ÚS 87/04 »obsah smlouvy« mohl dotvářet sám starosta v rámci procesu jejího uzavírání. I zmíněný nález však požaduje, aby starosta jednal v mezích předem utvořené vůle obecního orgánu. Tam, kde by jednal v rozporu s touto předem utvořenou vůlí, tedy tam, kde by uzavřená smlouva nebo její část neměly »podklad« v rozhodnutí příslušného obecního orgánu, byla by (přinejmenším zčásti) neplatná. (Jednat bez předchozího schválení příslušným obecním orgánem je dle mého názoru nepřípustné i tam, kde by starosta jednal »v majetkový prospěch«...).
Závěr, podle něhož starosta »podepisuje, ale sám nerozhoduje«, je odmítán především, protože starosta je často i mezi odbornou veřejností chybně vnímán jako nejvyšší představitel obce a představa, že by jeho jednání navenek automaticky nebylo přičitatelné obci, tedy že by starosta byl jen jakási »bezvládná loutka« v rukou zastupitelstva či rady, se tomuto pojetí samozřejmě příčí. Zákonné vymezení funkce starosty však tomuto vnímání neodpovídá – starosta je v postavení »podřízeném« zastupitelstvu i radě obce (musí plnit jimi uložené úkoly) a nemůže vůli těchto orgánů sám bez dalšího nahrazovat či popírat...“ Uvedené (judikatorní) závěry jako správně potvrdil i Ústavní soud, když při posuzování důvodnosti ústavní stížnosti směřující proti shora již cit. rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 5. 2011, sp. zn. 30 Cdo 4255/2009, ve svém usnesení ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. I. ÚS 2384/11, mj. vyložil: „21. Závěr, že určitý právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem nebo pro jeho obcházení, se nicméně musí opírat o rozumný výklad dotčeného zákonného ustanovení. Především je nutné se vždy ptát po účelu zákonného příkazu či zákazu, jímž je, jak bylo vyjádřeno výše, ochrana majetku obce před neodpovědným jednáním jednotlivce. I když však starosta nemohl a nemůže sám vytvářet vůli obce tam, kde již tato vůle byla v zásadních bodech vytvořena, nelze mu upřít právo, aby v intencích takto projevené vůle jednal (srov. nález sp. zn. II. ÚS 87/04). Tímto relativně samostatným jednáním je však třeba rozumět takové úkony, které nezahrnují podstatné náležitosti smlouvy, k jejímuž uzavření dala v souladu se zákonem o obcích souhlas místní rada nebo zastupitelstvo (srov. usnesení ze dne 8. března 2006 sp. zn. II. ÚS 580/03, též usnesení ze dne 21. ledna 2010 sp. zn. II. ÚS 352/07). Jiný výklad by v takové situaci mohl být považován za přehnaně formalistický, když by navíc z hlediska zmíněného účelu schvalování právního úkonu obce zastupitelstvem, a to i s ohledem na požadavek ochrany soukromoprávních vztahů a smluvní volnosti stran, postrádal smysluplné nebo rozumné odůvodnění. Právě tato skutečnost by odůvodňovala případný kasační zásah ze strany Ústavního soudu.
22. Uvedená ústavněprávní východiska obecné soudy náležitě reflektovaly ve svých rozsudcích. Obecné soudy poukázaly na to, že předmětné usnesení zastupitelstva schválilo prodej pozemků ve čtyřech katastrálních územích za cenu 9 960 000 Kč, která byla stanovena ve vztahu ke všem pozemkům jako celku, předmětem kupní smlouvy však byly jen některé z těchto pozemků, a to za nižší než schválenou cenu, konkrétně za cenu 9 925 000 Kč. Důvod neplatnosti této smlouvy přitom nespatřovaly v prodeji pouze části pozemků nebo v neurčitosti smluvního ujednání, nýbrž v absenci zákonem stanoveným způsobem projevené vůle obce. Podstatné bylo, že obsah právního úkonu se od vůle projevené usnesením zastupitelstva odlišoval, a to již pokud jde o podstatné náležitosti kupní smlouvy, mezi které patří i kupní cena. Jak totiž dovodily ze svých skutkových zjištění, zastupitelstvo neschválilo možnost prodeje jen části pozemků za nižší cenu, což nakonec podle názoru Ústavního soudu vyplývá i ze skutečnosti, že z usnesení neplyne žádné kritérium, na jehož základě by v takovémto případě bylo možné cenu určit.
23. Z tohoto důvodu nelze na daný případ aplikovat závěry obsažené v nálezu sp. zn. II. ÚS 87/04, v němž se jednalo o situaci, kdy se samostatné jednání starosty obce netýkalo žádné z podstatných náležitostí právního úkonu. Rovněž zde nelze argumentovat požadavkem rozumného výkladu v tom smyslu, že závěry obecných soudů jsou přepjatě formalistické. Je třeba zdůraznit, že ačkoliv se v případě kupní smlouvy jedná o soukromoprávní vztah, způsob, jakým obec vytváří a projevuje svou vůli, má svůj základ ve veřejném právu a reflektuje postavení obce jako veřejnoprávní korporace. S tím souvisí i požadavky veřejnosti a transparentnosti jejího rozhodování. Za situace, kdy zjištěný skutkový stav neumožňuje právní závěr, že zastupitelstvo schválilo předmětnou kupní smlouvu ve všech jejích podstatných náležitostech, nelze dovodit platnost právního úkonu obce, a to ani poukazem na to, že s ohledem na konkrétní cenový rozdíl by sjednanou cenu bylo možné považovat za výhodnou nebo přiměřenou ve vztahu k ceně schválené za všechny pozemky.“ Z uvedeného vyplývá, že starosta obce nemůže za obec utvářet projev vůle ani pozměňovat obsah příslušným obecním orgánem schváleného právního úkonu, pokud se týká jeho základních náležitostí, o kterém by měl rozhodovat jiný orgán obce, anebo celého jeho obsahu, byl-li takto schválen zastupitelstvem obce (tedy včetně příp. vedlejších ujednání smlouvy). Jestliže starosta přesto za obec uzavře právní úkon, aniž by uzavřená smlouva nebo její část měla podklad v rozhodnutí příslušeného obecního orgánu, pak je třeba konstatovat, že smlouva je postižena vadou vedoucí k její absolutní neplatnosti. V takové situaci příp. nabyvatel se nemůže dovolávat dobré víry nabytí, neboť v daných poměrech mohl a měl si vůli obce ověřit (zjistit) z přijatého usnesení zastupitelstva obce a s právním úkonem, který v zastoupení obce učinil její starosta.
Soudní ochrana ve věcech majetkoprávních úkonů obce V právní praxi se v posledních letech stále více vyskytoval právní názor, že občan obce, jež učinila neplatný majetkoprávní úkon, je (bez dalšího) aktivně legitimován k podání určovací žaloby. V případě nemovitého majetku tak prý občan může buďto proti účastníkům věcné smlouvy, podle které dosud nebyl povolen vklad do katastru nemovitostí, podat žalobu o určení její neplatnosti, anebo – v případě, že podle ní byl již vklad povolen – proti tomu, jemuž svědčí zápis vlastnického práva k této nemovitosti, a také obci, žalobu o určení, že vlastníkem předmětné nemovitosti je žalovaná obec. V těchto situacích by občanovi měla být přiznána aktivní věcná legitimace pro podání žaloby proti protiprávním úkonům obce v oblasti samostatné působnosti, tedy vždy v těch případech, kdy došlo k jasnému porušení zákona, nebo tam, kde zákon, zejména zákon o obcích, přikazuje jasný příkaz určitého chování obce. Je tomu tak prý proto, že (ve stručnosti shrnuto z takto uplatněné argumentace), pokud obec jedná v rozporu se zájmy občanů, jedná i v rozporu se zájmy konkrétního občana, a ten by měl mít právo napadnout právní úkon obce, který v tomto smyslu zasahuje do jeho subjektivních práv, u soudu (srov. např. příspěvek Mgr. Jany Zwyrtek Hamplové prezentovaný na VIII. odborném symposiu k judikatuře Nejvyššího soudu v r. 2012 na téma „Územní samospráva z pohledu soukromého práva v judikatuře Nejvyššího soudu ČR“). K této otázce pak Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 18. 6. 2009, sp. zn. 26 Co 332/2008, vyložil, že „žalobci mají na požadovaném určení naléhavý právní zájem, neboť jsou jakožto občané obce oprávněni hájit zájmy obce a mají zajisté zájem žít v obci, které má zdravé a silné ekonomické zázemí, které jí umožňuje zabezpečovat pro občany službu veřejného zájmu.“
[Aktivní věcná legitimace a naléhavý právní zájem] Předně je třeba k této problematické výseči zdůraznit, že v případě žaloby o určení, zda tu právní vztah nebo právo je či není (§ 80 pásm. c/ o. s. ř.), je nezbytné rozlišovat jak aktivní věcnou legitimaci žalobce, tak i jeho naléhavý právní zájem na požadovaném určení. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 26. 6. 202, sp. zn. 20 Cdo 1866/2000 (publikovaném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 45/2002), vyložil, že aktivní věcná legitimace a naléhavý právní zájem v tomto smyslu nejsou splývajícími právními pojmy a z existence jednoho nelze bez dalšího dovozovat existenci druhého. Dovodil dále, že v případech, kdy žalobcova aktivní legitimace může být založena toliko na tom, že sporný právní vztah nebo právo se má (pouze) týkat jeho právní sféry, se posuzování této legitimace na straně jedné a naléhavého právního zájmu na straně druhé jeví jinak; jestliže se sporný právní vztah nebo právo právní sféry žalobce netýká, nemůže mít logicky naléhavý právní zájem na jeho určení. Nejde-li zde výjimečně o otázku vhodného právního instrumentu, stává se rozhodným, že podmínky věcné legitimace žalobce a naléhavého právního zájmu na požadovaném určení fakticky splývají. Ten, jehož právní sféry se právní úkon mezi třetími osobami netýká, nemůže přirozeně doložit, že by bez určení neplatnosti tohoto úkonu se jeho právní postavení stalo nejistým nebo bylo jinak ohroženo. Pojmově (bez ohledu na to, že argumentačně půjde zpravidla o totéž) se tak primární stává odpověď nikoli na otázku danosti naléhavého právního zájmu, nýbrž na otázku, zda žalobce je k navrhovanému určení (aktivně) věcně legitimován.
S přihlédnutím k výše uvedenému Nejvyšší soud již ve svém rozsudku ze dne 27. 10. 1999, sp. zn. 2 Cdon 824/97, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. R 9/2001, vyložil, že „Naléhavý právní zájem na určení neplatnosti smlouvy se v takovém případě u osob, které tvrdí, že byly poškozeny na svých právech coby další zájemci o koupi nemovitosti ve vlastnictví obce, může prosadit (je dán) jen na základě tvrzení, že v určené lhůtě (nebo i před započetím jejího běhu) samy zájem o koupi projevily (učinily obci nabídku).“ V rozsudku ze 24. 3. 2010, sp. zn. 28 Cdo 4365/2009, pak dovolací soud judikoval, že „žaloba podle § 80 písm. c) o. s. ř. – o neplatnost kupní smlouvy – nemůže být prostředkem kontroly občanů hospodaření s obecním majetkem. Žalobce má naléhavý právní zájem na určení neplatnosti soukromoprávního úkonu obce jen tehdy, jestliže tvrdí a prokazuje, že tímto právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech vyplývajících z práva soukromého.“ Dále dovolací soud zdůraznil, že „faktor limitovanosti soudního (právního) přezkumu soukromoprávních úkonů obce je posílen i tím, že soud může toliko posoudit soulad obce se zákonem, nemůže však dost dobře hodnotit (mimo zcela zřejmých nesouladů) takový postup z hlediska účelnosti či hospodárnosti, neboť to jsou kritéria převážně politicko-ekonomického charakteru, jejichž vyhodnocení spadá do činnosti orgánů obce v rámci samosprávné činnosti. Občan (obyvatel) obce disponuje prostředky politické kontroly hospodaření s majetkem obce zaručenými příslušnými právními předpisy veřejného práva (od práva účastnit se zasedání obecního zastupitelstva a vystupovat na něm až po právo volit a být volen v obecních volbách), z povahy věci nemůže politickou odpovědnost obecních orgánů vymáhat v soudním řízení.“ V rozsudku ze dne 27. 2. 2007, sp. zn. 30 Cdo 2509/2006, se Nejvyšší soud zabýval problematikou, zda občan, který tvrdí, že smlouva o převodu nemovitostí uzavřená mezi obcí a jiným zájemcem o koupi těchto nemovitostí z majetku obce, je absolutně neplatná z důvodu, že nebyl zveřejněn záměr města nemovitosti prodat, má ve smyslu § 80 písm. c) o. s. ř. naléhavý právní zájem na určení, že město je vlastníkem těchto nemovitostí. Dovolací soud zde dospěl k závěru, že na takovém určení je obecně naléhavý právní zájem dán, neboť v případě, že by dotčená kupní smlouva byla neplatná podle § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. pro porušení povinnosti města záměr zveřejnit, takže žalobce se o tomto záměru ani nedozvěděl (nemohl dozvědět), byl by první žalovaný (obec) povinen záměr obce nemovitosti prodat znovu zveřejnit po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky, a žalobce jako potencionální zájemce by se tak mohl zúčastnit nového nabídkového řízení. V rozsudku ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. 28 Cdo 2506/2008, dovolací soud vyslovil právní názor, že je v každém konkrétním případě třeba zkoumat, zda ten, kdo se domáhá určení neplatnosti, byl potencionálním účastníkem tzv. nabídkového řízení.
Lze tedy z uvedené dovolací judikatury sumarizovat, že Nejvyšší soud k otázce aktivní legitimace osob a existenci naléhavého právního zájmu k podání žaloby na určení neplatnosti smlouvy o převodu nemovitosti z majetku obce či na určení vlastnictví obce k takto převáděnému majetku, konstantně zaujímá právní názor, že tuto aktivní legitimaci přiznává pouze osobám, do jejichž právních poměrů by se určení neplatnosti smlouvy mohlo promítnout (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu např. ve věci sp. zn. 28 Cdo 4813/2007), tedy neúspěšnému účastníkovi nabídkového řízení (srov. rozhodnutí téhož soudu ve věcech sp. zn. 28 Cdo 4813/2007, sp. zn. 28 Cdo 1895/2001, a sp. zn. 28 Cdo 4199/2009), či potencionálnímu účastníkovi nabídkového řízení, který by nabídku obci předložil, pokud by záměr obce o převodu majetku byl řádně zveřejněn tak, aby se o něm mohl dozvědět (srov. např. rozhodnutí dovolacího soudu ve věcech sp. zn. 30 Cdo 3473/2007, sp. zn. 30 Cdo 3087/2006, sp. zn. 30 Cdo 4056/2011). Aktivní legitimaci a naléhavý právní zájem na určení neplatnosti právního úkonu tedy podle judikatury Nejvyššího soudu nemá každý, kdo neplatnost tvrdí (srov. např. rozhodnutí dovolacího soudu ve věci sp. zn. 28 Cdo 2506/2008); přitom určovací žaloba nemůže být prostředkem kontroly občanů hospodaření s obecním nemovitým majetkem (srov. např. rozhodnutí cit. soudu ve věci sp. zn. 28 Cdo 4365/2009). K tomu Nejvyšší soud dodává, že pokud by naopak byla komukoli přiznána aktivní legitimace k podání takové žaloby, mohl by kdokoli žalovat neplatnost kteréhokoliv právního úkonu, což by vedlo k protismyslným důsledkům (srov. dovolací věc sp. zn. 28 Cdo 2506/2008).
Ústavní soud shora vyložený výklad dovolacím soudem reflektoval ve svém nálezu ze dne 20. 6. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1167/11, v němž uvedenou judikaturu shledal za rozumnou a přiléhavou s odůvodněním, že „soudní rozhodování neslouží k řešení teoretických akademických sporů, jejichž výsledek se nijak nepromítne do právní sféry účastníka řízení, ani k zatěžování soudů nesmyslnými či šikanózními žalobami a také nenahrazuje kontrolní mechanismy v rámci územní samosprávy. Cílem soudního řízení je poskytnout ochranu právům (srov. článek 4 a 90 Ústavy), tedy podmínky pro rozhodování obecného soudu jsou dány pouze tehdy, jestliže subjektivní práva jedince mohou být reálně dotčena.“ Rovněž v nálezu ze dne 14. 11. 2012, sp. zn. II. ÚS 3545/11, Ústavní soud vyložil, že „Co se týče stěžovatelkou zdůrazňované možnosti kontroly hospodaření a nakládání s majetkem obce ze strany občanů,…žaloba podle § 80 písm. c) o. s. ř. k tomuto účelu neslouží. Ke kontrole jsou naopak povolány v prvé řadě kontrolní orgány obce (rada obce, komise, finanční výbor apod.) nebo se provádí v rámci dozoru nad samostatnou působností obce (§ 129 a násl. zákona č. 128/2000 Sb.) a pominout nelze ani obecnou, především politickou kontrolu občany obce (od práva účastnit se zasedání obecního zastupitelstva a vystupovat na něm až po právo volit a být volen v obecních volbách). Soudní řízení může být zajisté též kontrolním nástrojem, avšak to zpravidla v rámci takových soudních řízení, v nichž soudy projednávají a rozhodují případy práva veřejného (správního či trestního), neboť se jedná o kontrolu činnosti veřejné moci. V civilním soudním řízení může být právní úkon obce, jímž nakládá se svým majetkem, přezkoumán z hlediska jeho souladnosti s právními předpisy, avšak jen za dodržení podmínky, že žalobce prokáže, že tímto právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech vyplývajících z práva soukromého.“ Závěrečné shrnutí
Problematika soukromoprávních úkonů obcí při nakládání (nejen) s nemovitým majetkem si pro svou složitost zasluhuje zvýšené pozornosti. Obce by při výkonu svých vlastnických práv měly reflektovat judikaturu Nejvyššího soudu, stejně jako judikaturu Ústavního soudu, jejíž stručný nástin se (formou právní vět) připomíná v tomto závěrečném shrnutí:
K charakteru soukromoprávních úkonů obce
Obec ani jakožto účastníka soukromoprávního vztahu nelze vyjmout z požadavků kladených na správu věcí veřejných; obec jako veřejnoprávní korporace má při nakládání se svým majetkem určité zvláštní povinnosti vyplývající právě z jejího postavení coby subjektu veřejného práva. Proto i zde platí, že hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008
Ke smyslu záměru obce při převodu obecního nemovitého majetku. K otázce platnosti převodní smlouvy při zkrácení doby publikace záměru
Smysl zveřejnění záměru obce o převodu obecního nemovitého majetku spočívá v tom, aby všichni potencionální zájemci o koupi tohoto majetku měli rovnou příležitost svůj zájem efektivně uplatnit a aby před uplynutím stanovené lhůty orgány obce neučinily taková opatření, pro která by ke včasné nabídce jiného zájemce již nemohlo být přihlédnuto.
Sama okolnost, že záměr obce nebyl publikován po celou dobu patnácti dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu bez dalšího nevede k absolutní neplatnosti právního úkonu; takový právní úkon by byl stižen neplatností od samého počátku pouze v situaci, jestliže by potencionální zájemce v důsledku nedodržení doby publikace nemohl učinit obci příslušnou nabídku, resp. pokud by obec při rozhodování takto učiněnou nabídku zájemce (právě z důvodu nedodržení zákonné patnáctidenní doby) již nevzala v úvahu.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 2. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2146/2010 3.
K charakteru záměru obce prodat nemovitost
Záměr obce prodat nemovitý majetek není rozhodováním o nabytí a převodu nemovitých věcí, nepředstavuje ještě návrh na uzavření převodní smlouvy. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. 28 Cdo 1383/2010
K otázce, zda záměr obce prodat nemovitost je právním úkonem
Záměr obce prodat nemovitý majetek ještě nepředstavuje právní úkon, který by podléhal režimu občanského zákoníku, nemá ani charakter smlouvy o budoucí smlouvě, ale je pouze (zásadním) rozhodnutím obce prodat část svého majetku. Teprve tehdy, až dojde k vlastní realizaci předsevzatého záměru (nemovitost prodat), budou účastníci následného právního vztahu vystaveni závazkovému režimu podle občanského zákoníku.
Usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 9. 1998, sp. zn. III. ÚS 258/98
K otázce rozhodování o záměru
Z žádného ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), nevyplývá, že by záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku, musel být před jeho zveřejněním projednán a schválen příslušným orgánem obce. Zveřejnění záměru nemusí předcházet rozhodnutí příslušného orgánu obce o jeho schválení. Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 6. 8. 2009, sp. zn. 22 Cdo 4897/2007
K výkladu § 39 odst. 1 zákona o obcích
Ústavní soud nemá žádných ústavněprávních námitek proti názoru, že ke splnění povinnosti podle § 39 odst. 1 obecního zřízení postačuje zveřejnění záměru, a to bez ohledu na proceduru, která mu předcházela.
Usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 12. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2873/09
K obsahu záměru obce Zveřejněný záměr obce zcizit majetek ve vlastnictví obce nemusí obsahovat taxativní výčet podmínek, za nichž bude majetkoprávní úkon s uchazečem uzavřen; postačí proto, bude-li ze záměru jasné, jakým konkrétním způsobem hodlá obec s majetkem obce naložit, a bude-li v něm nemovitost (nemovitosti) označena (označeny) v souladu s katastrálním zákonem. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 1932/2008 8.
K náležitostem záměru obce
Zákon o obcích přesně stanoví, jaké povinné náležitosti záměru obce k nakládání s majetkem obce musí být splněny; tyto povinné náležitosti nelze rozšiřovat o další údaje a při jejich absenci dovozovat absolutní neplatnost následně uzavřeného právního úkonu.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 1932/2008
K formulaci záměru obce prodat nemovitost
Nejvyšší soud není toho názoru, že účel publikace záměru obce prodat nemovitost je naplněn jen tehdy, obsahuje-li listina obecné sdělení o záměru převést nemovitosti a výslovnou výzvu občanům k předložení jejich nabídek. Tento účel může být naplněn i v případě, že je zveřejněn záměr obce prodat nemovitosti konkrétnímu zájemci s jasnou a určitou identifikací nemovitostí a s výzvou občanům uplatnit v zákonné lhůtě připomínky k zamýšlenému převodu.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 7. 2008, sp. zn. 28 Cdo 3757/2007
K časové kontinuitě mezi publikací záměru a realizací zamýšleného majetkoprávního úkonu obce
Podmínka publikace záměru obce o nakládání s majetkem obce je splněna, je-li zachována časová kontinuita mezi zveřejněním záměru a realizací zamýšleného právního úkonu.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2012, sp. zn. 26 Cdo 4198/2011 12.
K případu, kdy pozemek nebyl v záměru řádně označen
Nebyl-li obecní pozemek v záměru obce určitě označen, je smlouva o jeho převodu pro neurčitost neplatná ve smyslu § 37 odst. 1 obč. zák., i když v ní byl již pozemek řádně označen. Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 28 Cdo 1684/2004
K absenci publikace veřejné nabídky prodeje pozemku na internetové veřejné desce
Nesplnění zákonem vyžadované publikace veřejné nabídky prodeje pozemku na tzv. internetové veřejné desce způsobuje absolutní neplatnost následně uzavřené převodní smlouvy ve smyslu § 39 obč. zák. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2373/2012 14.
K opakovanému nabídkovému řízení
Obec má právo opakovaně vyhlásit nabídkové řízení ohledně téže nemovitosti či vymezit podmínky, které musí splňovat zájemce o jejich koupi, případně podmínky prodeje, avšak takový postup musí mít racionální a obhajitelnou základnu a nesmí sloužit k podezřelému a netransparentnímu nakládání s obecním majetkem. Nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1167/11
K povinnosti zveřejnění záměru v případě změn již uzavřené nájemní smlouvy
Povinnost zveřejnění záměru se týká především změn zasahujících pojmové znaky závazkového právního vztahu – tzv. essentialia negotii (v případě nájmu to bude ujednání vymezující nepřímý předmět nájmu a ujednání o ceně nájmu) – a dále některých dalších ujednání – tzv. naturalia negotti (zejména ujednání o době trvání nájmu a v případě podstatných změn též ujednání o způsobu užívání předmětu nájmu). Naproti tomuto nebude zpravidla zapotřebí zveřejňovat záměr obce uzavřít například dodatek o způsobu placení nájemného, o povinnosti nájemce dát věc pojistit, či dodatek o změnách důvodů pro odstoupení či výpověď atd. Při posuzování toho, zda je třeba záměr obce publikovat či nikoliv, je nicméně v každém jednotlivém případě nezbytně nutné klást si otázku, zda a jakým způsobem se změna dotýká života obyvatel obce nebo zda a jakým způsobem se změna závazkového právního vztahu týká účelnosti a hospodárnosti nakládání s obecním majetkem.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008
K neplatnosti kupní smlouvy uzavřené obcí v rozporu se zveřejněným záměrem
Jestliže obec ve zveřejněném záměru stanoví podmínky, jež musí splňovat zájemce o nabytí nemovitého majetku obce, kupní smlouvu však uzavře se subjektem, který tyto podmínky nesplňoval, jde o kupní smlouvu uzavřenou v rozporu se zveřejněným záměrem.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2011, sp. zn. 32 Cdo 721/2010
K převodu obecního majetku za podstatně nižší kupní cenu než je cena obvyklá
Smlouva o úplatném převodu obecního majetku za cenu podstatně nižší, než je cena v místě a čase obvyklá, je bez náležitých důvodů pro tuto odchylku neplatná podle § 39 obč. zák., neboť svým obsahem odporuje zákonu (§ 39 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb.).
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. 28 Cdo 3950/2010
K charakteru smlouvy o zaplacení jednorázového příspěvku za připojení na sítě technické infrastruktury a komunikace v majetku obce
Jelikož smlouvou o zaplacení jednorázového příspěvku za připojení na sítě technické infrastruktury a komunikace se s majetkem obce nenakládá, nýbrž se jí obecní majetek rozmnožuje, nevyžaduje zákon předchozí souhlas ani schválení některého z těchto orgánů obce s uzavřenou smlouvou. Nedostatek schválení (souhlasu) nemůže proto způsobit neplatnost smlouvy. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2010, sp. zn. 33 Cdo 2532/2008
Nabídkové řízení o zamýšlené dispozici s obecním nemovitým majetkem musí probíhat v souladu s dobrými mravy a principy slušnosti, tedy aby předem stanovená kritéria nebyla chápána jako záminka pro výběr předem stanoveného zájemce.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 9. 2009, sp. zn. 28 Cdo 4108/2008
K podmínkám vytvoření vůle obce o majetkoprávním úkonu
Jestliže pravomoc vytvořit vůli obce přísluší zastupitelstvu obce, nemůže se tak stát jinak než usnesením zastupitelstva obce přijatým na řádně svolaném zasedání zastupitelstva obce a za splnění všech dalších podmínek vyžadovaných právním řádem České republiky.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 12. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2286/2009
K rozhodování o majetkových úkonech obce
O majetkoprávních úkonech obce rozhoduje obecní zastupitelstvo pouze na svých veřejných zasedáních.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1047/2010 22.
k charakteru usnesení zastupitelstva o majetkoprávním úkonu
Při nakládání s vlastním majetkem a hospodaření s ním vystupuje obec jako účastník soukromoprávních vztahů, nikoli jako nositel moci veřejné. Usnesení zastupitelstva obce, jímž byl schválen k prodeji pozemek ve vlastnictví obce, není rozhodnutím, jímž by obec autoritativně rozhodovala o veřejných subjektivních právech fyzických a právnických osob, a nelze je tudíž napadnout žalobou ve správním soudnictví.
Rozsudek Nejvyšší správního soudu ze dne 13. 12. 2006, sp. zn. 3 Ans 9/2005
K projevu vůle obce
Starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat; třetí osoby pak nemohou být na pochybách, že při majetkoprávních úkonech obcí musí napřed kladně rozhodnout obecní zastupitelstvo obce, neboť je v jejich bytostném zájmu, aby si ověřily, že při daném právním úkonu byla splněna jedna ze zákonem stanovených podmínek jeho vzniku. Rozhodnutí obecního zastupitelstva je třeba považovat za zákonem stanovenou podmínku právního úkonu (conditio legis).
Obce jsou veřejnoprávními korporacemi a pokud jednají ve věcech práva soukromého, nelze tvoření a projevy jejich vůle mechanicky posuzovat stejně, jako by šlo např. o obchodní společnosti. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 2007, sp. zn. 30 Cdo 3598/2006
Dodatečný souhlas obecní rady s dáním výpovědí z nájmu bytu
Dodatečný souhlas obecní rady s dáním výpovědi z nájmu bytu nemůže zhojit absolutní neplatnost tohoto právního úkonu ve smyslu § 39 obč. zák. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 7. 2011, sp. zn. 26 Cdo 3587/2010
K charakteru rozhodnutí zastupitelstva obce
Rozhodnutí zastupitelstva obce je vnitřním aktem obce a navenek nemá právní účinky. Ty má teprve projev vůle starosty obce učiněný na základě rozhodnutí zastupitelstva. Jestliže obec (rozhodnutím svého zastupitelstva) pouze projevila úmysl pozemky prodat určité osobě, avšak právně účinným způsobem se k prodeji těchto pozemků nezavázala (její starosta převodní smlouvu s protistranou neuzavřel), pak bylo na jejím svobodném uvážení tento úmysl změnit a vlastnické právo k předmětným pozemkům nepřevést. Aplikací § 3 odst. 1 obč. zák. nelze chybějící závazek ani převod vlastnického práva nahradit. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 2012, sp. zn. 22 Cdo 4055/2010
Odstoupení obce od kupní smlouvy
I odstoupení od smlouvy o převodu nemovitostí, které má za následek zrušení smlouvy s účinky ex tunc a dochází jím k obnovení vlastnického práva prodávajícího, patří mezi majetkoprávní úkony obce, které kromě písemné formy musí splňovat i další náležitosti platných právních úkonů. Oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce, tj. o tom, zda a případně jaký právní úkon obec učiní, je přitom ze zákona beze zbytku rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo. Žádný z těchto orgánů však nemůže vystupovat jménem obce navenek. Toto oprávnění přísluší výlučně starostovi a proto také pouze starosta obce může jménem obce odstoupit od kupní smlouvy o převodu nemovitostí, kterou obec uzavřela. Starosta obce však nemůže vytvářet sám vůli obce; může pouze tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Rozhodnutí obecního zastupitelstva nebo obecní rady je třeba považovat za zákonem stanovenou podmínku právního úkonu (condicio legis). Právní úkon starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce (a obdobně obecní radou) provedený bez takového předchozího schválení, je od počátku neplatný podle § 39 obč. zák.
Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 5. 6. 2012, sp. zn. 28 Cdo 3402/2011
Uplatnění předkupního práva je právním úkonem majetkoprávní povahy a rozhodnutí o něm přísluší podle § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb. zastupitelstvu obce. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 12. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2286/2009
K přezkumu majetkoprávního úkonu obce v občanském soudním řízení
§ 80 písm. c) OSŘ
Žaloba podle § 80 písm. c) o. s. ř. neslouží ke kontrole hospodaření a nakládání s majetkem obce ze strany občanů.
V občanském soudním řízení může být majetkoprávní úkon obce přezkoumán z hlediska jeho souladnosti s právními předpisy jen tehdy, prokáže-li žalobce, že tímto právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech vyplývajících z práva soukromého. Usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 11. 2012, sp. zn. II. ÚS 3545/11
Naléhavý právní zájem občana na určení neplatnosti právního úkonu (příp. na určení vlastnictví obce) týkajícího obecního majetku
Žaloba podle § 80 písm. c) o. s. ř. nemůže být prostředkem kontroly občanů hospodaření s obecním majetkem.
Žalobce má naléhavý právní zájem na určení neplatnosti soukromoprávního úkonu obce jen tehdy, jestliže tvrdí a prokazuje, že tímto právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech z práva soukromého.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2010, sp. zn. 28 Cdo 4365/2009
K aktivní legitimaci občana k podání určovací žaloby týkající majetkoprávního úkonu obce
Žalobce, který nebyl ani potencionálním účastníkem napadeného právního úkonu týkajícího se obecního majetku, postrádá aktivní věcnou legitimaci k podání žaloby ve smyslu § 80 písm. c) o. s. ř.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. 28 Cdo 2506/2008 31.
Žaloba neúspěšného zájemce o koupi obecního majetku
Neúspěšný zájemce o koupi obecního majetku je legitimován k uplatnění práva u soudu, neboť výsledek řízení (rozhodnutí v něm vydané) tu může být podkladem k tomu, aby se mohl znovu domáhat práv, jež mu tvrzeným porušením pravidel výběrového (nabídkového) řízení vznikla.
K posouzení otázky potencionálního zájemce o koupi obecního pozemku
Naléhavý právní zájem žalobkyně na požadovaném určení by nebyl dán ani v případě, pokud by bylo zjištěno, že žalované město před realizovaným převodem (vůbec) nepublikovalo svůj záměr prodat předmětný pozemek (předmětné pozemky), a to vzhledem ke zjištění, že žalobkyně v žalobě projevila zájem (pouze) o koupi jen některých, tedy nikoliv všech pozemků, které byly odděleny z původního pozemku. Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2011, sp. zn. 30 Cdo 506/2011
projev vůle obce
žaloba na určení neplatnosti smlouvy
potencionální zájemce

References: zákona č. 128
 čl. 99
 čl. 100
 § 84
 § 38
 soud 
 soud 
 § 39
 soud 
 soud 
 § 39
 soud 
 § 43
 soud 
 § 14
 § 36
 zákona č. 367
 § 39
 § 39
 § 39
 § 102
 § 85
 § 102
 § 102
 § 103
 § 102
 § 39
 § 102
 § 39
 soud 
 § 39
 § 5
 § 35
 § 39
 soud 
 § 39
 zákona č. 128
 soud 
 soud 
 soud 
 § 39
 zákona č. 137
 soud 
 soud 
 soud 
 § 36
 zákona č. 367
 soud 
 § 36
 zákona č. 367
 § 39
 soud 
 soud 
 soud 
 § 39
 zákona č. 128
 soud 
 § 39
 zákona č. 128
 zákona č. 128
 § 39
 soud 
 § 39
 soud 
 § 39
 soud 
 § 39
 soud 
 Soud 
 § 39
 zákona č. 128
 soud 
 § 27
 soud 
 soud 
 § 122
 § 39
 § 39
 § 12
 § 39
 zákona č. 128
 zákona č. 344
 soud 
 soud 
 § 39
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 39
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 7
 zákona č. 95
 zákona č. 569
 zákona č. 357
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 26
 § 25
 § 26
 § 25
 § 26
 § 26
 § 26
 § 25
 § 25
 soud 
 § 220
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 § 7
 zákona č. 95
 § 39
 § 26
 zákona č. 500
 § 160
 soud 
 soud 
 soud 
 zákona č. 95
 § 7
 § 39
 § 26
 soud 
 zákona č. 95
 zákona č. 95
 soud 
 § 39
 § 39
 § 39
 § 39
 soud 
 § 7
 zákona č. 95
 soud 
 zákona č. 95
 § 7
 zákona č. 95
 soud 
 § 7
 soud 
 § 39
 § 7
 zákona č. 95
 soud 
 § 39
 § 39
 § 37
 § 37
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 § 13
 zákona č. 369
 soud 
 § 85
 zákona č. 128
 zákona č. 367
 soud 
 zákona č. 128
 § 39
 soud 
 § 38
 zákona č. 367
 § 36
 zákona č. 367
 soud 
 zákona č. 367
 soud 
 § 39
 § 102
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 80
 soud 
 soud 
 soud 
 § 80
 soud 
 § 39
 zákona č. 128
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 80
 zákona č. 128
 zákona č. 128
 § 39
 soud 
 § 39
 soud 
 § 37
 § 39
 § 39
 zákona č. 128
 § 39
 § 3
 § 39
 § 85
 zákona č. 128

§ 80
 § 80
 § 80
 § 80