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Timestamp: 2020-07-06 12:17:22+00:00

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Sentencia de Tutela nº 607/15 de Corte Constitucional, 21 de Septiembre de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 585687986
DERECHO AL ESPACIO PUBLICO FRENTE AL DERECHO AL TRABAJO DE VENDEDORES AMBULANTES. Durante varios meses la demandante se dedicó a la venta informal de mangos en el sector de la avenida El Lago, contigua al Mercado de Bazurto, en la ciudad de Cartagena, sin que recibiera algún llamado de atención o reclamo por parte de las autoridades. Durante un operativo de recuperación del espacio público efectuado por la administración municipal, le fueron confiscados sus implementos de trabajo, esto es, una carretilla y 19 mangos, sin tener en consideración que con ello devengaba el dinero necesario para solventar sus gastos y los de sus 5 hijos, entre los cuales están 2 menores de edad. La entidad negó la solicitud de devolución de dichos elementos, alegando que la peticionaria no demostró ser la propietaria de los bienes reclamados, ni el pago de los costos de bodegaje, ni la copia del acto administrativo de la sanción por ocupación indebida del espacio público. Se reitera jurisprudencia sobre la protección del espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores ambulantes mediante el diseño de políticas públicas y acciones afirmativas con perspectiva de género. Se explica el alcance del debido proceso administrativo en actuaciones de restitución del espacio público y los mecanismos de conservación y recuperación de éste en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena. Se AMPARAN los derechos al mínimo vital, al debido proceso y a la dignidad humana. Se imparten una serie de órdenes conducentes a hacer efectivo el goce de los derechos tutelados.
II. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISION
Acción de tutela instaurada por Danilsa S.M. contra la Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana de C. de Indias, la Alcaldía Distrital de C. de Indias y la Secretaría del Interior del Distrito de C. de Indias - Inspecciones de Policía.
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Tercero (3) Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de C. de Indias, el dieciséis (16) de abril de dos mil quince (2015), en el asunto de referencia.
La señora D.S.M. promovió acción de tutela contra la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de la Alcaldía Distrital de C. de Indias por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, debido proceso, dignidad humana, igualdad y familia.
1.1. La actora manifiesta que aproximadamente desde enero de 2014 laboraba en la Avenida El Lago, contigua al Mercado de B., en la ciudad de C.. Allí se dedicaba a la venta informal de mangos utilizando una carretilla de tres ruedas de hierro, siguiendo la recomendación de un amigo que se encuentra en una situación similar[1].
1.3. La accionante declara que nunca ha participado en un censo de vendedores ambulantes ni ha adelantado trámites para formalizar su situación ante la Alcaldía Distrital de C. de Indias[3].
1.4. Señala que el 18 de febrero de 2015, a las 3:30 pm, la Gerencia de Espacio Público y Movilidad adelantó un operativo de recuperación del andén de la Avenida El Lago, donde laboraba, durante el cual fue despojada de su herramienta de trabajo consistente en la carretilla y 19 mangos. De dicha diligencia se levantó el Acta N.. R2128[4].
1.8. El 8 de mayo de 2015, el Gerente de Espacio Público y Movilidad de C. remitió al Inspector de Policía de Bocagrande el Acta N.. R2128 de 2015 del decomiso efectuado a la actora, para que adelantara el trámite de devolución[8].
El Gerente de Espacio Público y Movilidad de C. afirmó que la acción de tutela no cumple con los requisitos de inmediatez y de subsidiariedad, debido a que “la accionante pretende hacer valer unos supuestos derechos, sin haber agotado el procedimiento legal establecido en el Decreto 0184 de 2014”[9], en el cual se dictan medidas tendientes a la protección y preservación de la integridad del espacio público distrital y su destinación al uso común.
Sostuvo que las medidas de recuperación de espacio público que afectaron a la accionante se produjeron por: (i) el deber de velar por el interés general instituido en la protección e integridad del espacio público y su destinación al uso común; (ii) órdenes judiciales proferidas con ocasión de una acción popular por el Juzgado Doce (12) Administrativo de C.[10] y el Tribunal Superior del Bolívar[11], en las que se ordenó la recuperación del espacio público en el sector de la Avenida El Lago y, (iii) el proceso administrativo de recuperación del espacio público en ese sector al cual se dio inicio mediante la Resolución N.. 5288 del 13 de agosto de 2014[12].
Señaló que en el caso particular no existe afectación del principio de confianza legítima, por cuanto la señora S.M. no se encuentra inscrita en el Registro Único de Vendedores del Mercado de B.. Reveló que este último sistematiza la información recolectada por un equipo de la entidad de los censos de 2005 y 2007, encuestas realizadas de marzo a mayo de 2010, y jornadas de verificación complementarias de julio y agosto del mismo año –georeferenciación, producción de material fotográfico, visitas técnicas y estudios sociales -.
· Copia de la solicitud de la señora Danilsa S.M. al Gerente de Espacio Público y Movilidad de la Alcaldía Distrital de C., presentada el 24 de febrero de 2015, para que le devuelva una carretilla de hierro y la mercancía que le fue decomisada el 18 de febrero de 2015, de lo cual suscribieron el Acta N.. R2128 (F. 8, cuaderno 1).
· Copia del Oficio AMC-PQR-0001432-2015, del 3 de marzo de 2015, de la Alcaldía de C. de Indias C.T y C. dirigida a la señora D.S.M., exigiéndole prueba de los bienes retenidos para solicitar la liquidación de costos de bodegaje, adjuntar la copia del acto administrativo sancionatorio por parte del inspector de policía y fotocopia del documento de identidad (F. 9-10, cuaderno 1).
· Fotocopia del Acuerdo N.. 040 de 2006 “Por medio del cual se establecen principios, objetivos, se define la política pública dirigida a la formalización de la economía como apoyo a las personas que ocupan el espacio público y se permite la recuperación del mismo”, expedida por el Concejo Distrital de C. de Indias D.T. y C. (F. 23-27, cuaderno 1).
· Fotocopia de la Resolución N.. 5288 del 13 de agosto de 2014 proferida por el Gerente del Espacio Público y Movilidad Urbana de C., por la cual se ordena la apertura de un proceso administrativo y la restitución del espacio público ocupado indebidamente en los sectores peatonales de la Avenida del Lago en el sector de B. y a la orilla de la Ciénaga de las Quintas (F. 89-91, cuaderno 2).
· Copia del Acta N.. 2128 de 2015 de retención de mercancía de Danilsa S.M. el 18 de febrero de 2015 (F. 92, cuaderno 2).
· Certificación de que la señora D.S. no está inscrita en el Registro Único de Vendedores Ambulantes, expedida el 4 de agosto de 2015, por la Asesora Externa de la Alcaldía Mayor de C. de Indias C.T y C, responsable del RUV (F. 93, cuaderno 2).
· Copia de las decisiones judiciales de la acción popular instaurada por M.E.C. de S. y otros contra los Ministerios del Medio Ambiente, Protección Social, el Distrito de C. de Indias y otros: Sentencia del 9 de febrero de 2010 del Juzgado Doce (12) Administrativo de C. y la sentencia del 25 de noviembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar (F. 94-136, cuaderno 2).
· Copia de informe del 9 de enero de 2014 sobre la formalización de la Avenida El Lago a la fecha remitida al Alcalde de C. de Indias por asesores externos de la Gerencia Espacio Público y Movilidad de C. (F. 145-146, cuaderno 2).
· Copia de la remisión del acta de retención N.. 2128 de 2015 al inspector de policía para el trámite de la entrega de mercancía (F. 165, cuaderno 2).
Trámite de tutela.
Mediante Auto del 1º de abril de 2015, el Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de C. de Indias avocó conocimiento de la acción de tutela y corrió traslado al Gerente de Espacio Público y Movilidad de C.[16], con el fin de que rindiera el informe de que trata el artículo 19 del Decreto Estatutario 2591 de 1991[17].
Sentencia objeto de revisión constitucional[18].
El Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de C. de Indias, mediante sentencia del 16 de abril de 2015, negó el amparo constitucional aduciendo falta de subsidiariedad, toda vez que la accionante no agotó el mecanismo ordinario establecido por el Decreto Reglamentario 0184 de 2014 para solicitar la devolución de sus elementos de trabajo. Expresó que “(L)a accionante es una vendedora informal, que ocupaba el espacio público recuperado por la entidad demandada y que conforme lo indica la normatividad vigente debe someterse a lo que consagra la misma, para obtener la devolución de la carretilla, esto es que tiene otro medio para la consecución de lo pretendido”.
En el estudio del caso concreto, desestimó las pretensiones de la accionante al resolver que no ocurrió ninguna vulneración de los derechos fundamentales invocados. Lo anterior, radicó en que “analizado el acervo probatorio se tiene que la actuación de la Gerencia de Espacio público y Movilidad del Distrito de C., se efectuó conforme lo indica el Decreto 0184 de 2014, Decreto expedido para proteger y preservar la integridad del espacio público distrital, cuestión que ha originado enfrentamientos entre la autoridad distrital y los vendedores ambulantes, sean formales o informales”.
La S. Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante Auto del 23 de julio de 2015, vinculó al Alcalde de C. de Indias y a la Secretaría de Interior de Distrito, Inspecciones de Policía de esa ciudad.
De otra parte, la Secretaría del Interior del Distrito de C. de Indias comunicó el 13 de agosto de 2015[20] que no participó en el operativo de recuperación de espacio público donde fue retenida la mercancía de la actora. Sostuvo que dicha actuación le compete a la Gerencia del Espacio Público, quien es superior funcional exclusivo de los Inspectores de Policía en ese tipo de diligencias.
La Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana, por su parte, reiteró los argumentos de la contestación de la tutela en lo relacionado con la gestión documental adelantada para la identificación de los vendedores estacionarios que ocupan el espacio público. Insistió que su actuación era legítima por cuanto “las actuaciones adelantadas son en virtud a las medidas que buscan proteger derechos e intereses colectivos de la comunidad Cartagenera, relacionado con el espacio público”[21]. Lo anterior, debido a que la entidad está en la obligación de llevar a cabo la recuperación del espacio público afectado en el Mercado de B. con fundamento en las órdenes proferidas por el Juzgado Doce Administrativo de C. y el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencias del 9 de febrero de 2010 y 25 de noviembre del mismo año, respectivamente. Informó que para lograr su cometido, inició “un proceso de formalización económica y recuperación de la Avenida el Lago notificado del 10 al 17 de junio de 2014, socializada el 2 y 3 de julio de 2014 y luego de un proceso de acuerdos con los vendedores concluyó el 9 de septiembre de 2014”[22].
2.1. La señora D.S.M., quien ocupaba parte del espacio público en la Avenida El Lago para la venta informal de mangos desde enero de 2014, interpuso acción de tutela contra la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de la Alcaldía Distrital de C. de Indias. Lo anterior debido a que el 18 de febrero de 2015, le fueron decomisados sus implementos de trabajo, compuestos por una carretilla y mercancía, en un operativo de recuperación de espacio público de dicha entidad. A pesar de haber solicitado su devolución, tanto en ese momento y 5 días hábiles después, por escrito, la entidad accionada dispuso negar su petición bajo el argumento de que no acreditó la propiedad de dichos bienes, el pago del bodegaje de los elementos retenidos, ni la existencia de la sanción por ocupación indebida del espacio público.
2.2. Visto lo anterior, la S. debe responder el siguiente problema jurídico:
Para dar respuesta a lo anterior, la S. empezará por (i) reiterar jurisprudencia sobre la protección del espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores ambulantes mediante el diseño de políticas públicas y acciones afirmativas con perspectiva de género. Luego, (ii) explicará el alcance del debido proceso administrativo en actuaciones de restitución del espacio público y (iii) los mecanismos de conservación y recuperación de éste en el Distrito Turístico y Cultural de C. de Indias. Finalmente, (iv) resolverá el caso concreto.
Tensión entre el derecho colectivo al espacio público y el derecho al trabajo de vendedores ambulantes. Reiteración jurisprudencial.
4.2. El alcance de protección constitucional del espacio público que otorgó el constituyente ha sido reconocido por la jurisprudencia de este Tribunal. En sentencia C-265 de 2002[38], se revisó la importancia atribuida al espacio público por estar íntimamente ligado con la calidad de vida de cada ciudadano tal como lo estimó la Comisión de la Asamblea Nacional Constituyente encargada de estudiar el punto. Tras este análisis, la S. Plena sostuvo que:
En tercer lugar, algunas de las formas en las que se materializa la democracia participativa que sustenta la estructura del Estado colombiano van de la mano de la existencia de espacios abiertos de discusión en los que las personas puedan reunirse y expresarse libremente. El espacio público es, entonces, el ágora más accesible en la que se encuentran y manifiestan los ciudadanos.”(S. propias)
A continuación, la S. hará referencia a jurisprudencia de esta Corte a manera de ilustración.
Primero, en la sentencia SU-360 de 1999, la S. Plena revisó los fallos adoptados en 36 expedientes de tutela acumulados que comprenden las solicitudes de 130 vendedores informales, en los que solucionó la situación de quienes habían ocupado el espacio público durante largos períodos con la aquiescencia expresa o tácita de las autoridades y vieron defraudada su buena fe con la intempestiva adopción de decisiones policivas de desalojo.
En esa ocasión, la S. explicó que la ocupación del espacio público por el trabajo informal está ligada al “crecimiento natural de las ciudades, bien sea por abandono del campo, por desplazamientos forzados, o por otras razones, (que) lleva a muchas personas, que no pueden ser captadas por las formas corrientes de trabajo subordinado, a la ocupación del espacio público en las ciudades para desarrollar allí un trabajo informal y obviamente contrario al derecho de todas las personas a usar y disfrutar de ese espacio público”.
Bajo esta línea argumentativa, la S. Plena prescribió que cuando existen órdenes policivas de desalojo, el funcionario judicial debe hacer respetar el espacio público pero proteger simultáneamente el derecho al trabajo de sus ocupantes, siempre y cuando estén dentro de las circunstancias de la teoría denominada confianza legítima. Acto seguido, reiteró criterios jurisprudenciales sobre el diseño y ejecución de un “adecuado y razonable plan de reubicación” y “medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a los vendedores ambulantes”[41]. Precisó que las políticas de reubicación se deben cumplir en igualdad de condiciones para todos los vendedores informales y en un tiempo razonable, que incluyan la posibilidad de establecer mecanismos alternativos a la reubicación porque lo que se busca es saltar de la economía informal a la economía formal. De igual manera, consideró que el amparo del derecho al trabajo se ha fundamentado en la relación que tiene con la dignidad y la justicia social.
Segundo, en la sentencia T-244 de 2012, la S. Séptima de Revisión examinó si la Alcaldía de C. de Indias –Secretaría de Infraestructura-, el Consorcio C. 2010 y T. vulneraron los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la dignidad humana y al debido proceso de unos vendedores ambulantes del Mercado de B., por no incluirlos dentro de un plan de reubicación o, en su defecto, por no otorgarles un reconocimiento económico para resarcirles los perjuicios causados como consecuencia de obstrucción del sector donde desarrollaban su actividad económica por la ejecución de las obras de infraestructura de transporte masivo para la ciudad.
Con ese norte, este Tribunal fijó que si bien las entidades accionadas habían realizado un censo y diagnóstico para la formulación e implementación de un plan exitoso de formalización económica, que benefició a 924 comerciantes, no tuvieron en cuenta al sector de vendedores no estacionarios del mercado de B. por no incluirlos en el Registro. Como consecuencia de ello no tuvieron oportunidad de participar en las alternativas dirigidas a la reubicación y compensación según el grado de afectación, por lo que se vulneró su derecho al debido proceso y la posibilidad de acceder a un ingreso mínimo para su sostenimiento y el de su familia.
Esta decisión destacó que el derecho al debido proceso rige todas las actuaciones dirigidas a recuperar el espacio público, de manera que sean proporcionales y razonables a fin de preservar el sustento de los sectores vulnerables. Con fundamento en lo anterior, la S. amparó los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y vida en condiciones dignas de los demandantes y, por contera, ordenó a la Alcaldía Local estudiar la situación concreta y particular de cada accionante con el fin de determinar su situación familiar, económica y grado de afectación, de manera que provea una medida para garantizar los derechos invocados según el caso, sin que implique necesariamente la indemnización.
Tercero, en sentencia T-386 de 2013, la Corte decidió una acción de tutela interpuesta por una mujer contra la Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito de Turístico y Cultural de C. de Indias. La accionante manifestó que durante veinte años había vendido de manera informal, junto con su compañero permanente fallecido, en el mismo lugar que los beneficiados (Mercado de B., sin que mediara reclamo por parte de la administración. Sin embargo, el censo llevado a cabo por la entidad demandada registro únicamente a su pareja fallecida.
En este asunto, la S. Primera de Revisión insistió que el diseño y ejecución de políticas públicas debe partir de estudios sociales de la población afectada por la restitución del espacio público, adoptando medidas afirmativas para garantizar la igualdad material de vendedores ambulantes, recicladores[42]. Acentuó la necesidad de medidas de discriminación positiva respecto de mujeres integrantes de estos grupos, debido a que “históricamente las mujeres, entendidas como grupo social, han sido objeto de discriminación en todas las sociedades y en la mayor parte de los aspectos de la vida: en sus relaciones sociales, económicas, políticas y personales; por esto, el ordenamiento jurídico colombiano ha reconocido y autorizado medidas tendientes a evitar la discriminación por razón de sexo, y ha encontrado en la igualdad, entendida como principio, valor y derecho fundamental, y en la no discriminación, un pilar fundamental para su protección”[43].
De otro lado, la S. advirtió que los sistemas de manejo de información, censos o mecanismos de focalización generalmente presentan falencias en la identificación de grupos históricamente marginados, de miembros individuales por su género y etnia[46], resaltando que “ciertas situaciones, como por ejemplo el no inscribir a las mujeres, porque en la mayoría de los casos no se oye su voz al realizar los censos, sino que se interroga es el (sic) hombre”. En el caso concreto, el Tribunal observó que las autoridades adelantaron políticas públicas y medidas de recuperación del espacio público contando con la participación activa de vendedores ambulantes. Sin embargo, los derechos fundamentales invocados por la demandante habían sido vulnerados debido a las inexactitudes detectadas en la identificación de los vendedores, toda vez que a pesar de haber trabajado en el comercio informal por varios años la base de datos invisibilizó a la peticionaria.
Por lo expuesto, la inscripción en el Registro Único de Vendedores Ambulantes no es condición sine qua non para amparar el derecho al trabajo de vendedores ambulantes. En la situación estudiada, este principio fue quebrantado, ya que se desconoció la verdad material que indicaba que desde hacía veinte años la actora ocupaba ese espacio para la venta de limones, sin que hubiera mediado ningún reclamo por parte de la administración. Es decir que a pesar de la aquiescencia tácita de la autoridad sobre su presencia en el espacio público por un tiempo prolongado y considerable, fue desalojada de manera desprevenida. A raíz de ello, se ordenó a la entidad accionada la verificación de la situación personal, familiar, social y económica de la accionante, ofreciéndole según sus circunstancias a la actora una alternativa económica, laboral o de reubicación, e incluirla en un programa de formalización. Así mismo, se requirió a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito Turístico y Cultural de C. de Indias para que diseñe e implemente políticas con enfoque diferencial en su programa de recuperación del espacio público.
Cuarto, en sentencia T-231 de 2014, la S. Séptima de Revisión resolvió una tutela interpuesta por un hombre que consideró que algunas autoridades locales vulneraron sus derechos al trabajo, al debido proceso, al mínimo vital a la familia igualdad y confianza legítima, por cuanto el Alcalde de su ciudad prohibió la venta ambulante, impidiéndole continuar con su actividad productiva que desplegaba hace 30 años, es decir la venta ambulante de comidas rápidas en un barrio residencial.
En palabras de la S., “no quiere decir que las autoridades no puedan adelantar y desarrollar medidas que tiendan a la protección de la integridad de los bienes estatales, sino que tales medidas no pueden adelantarse y desarrollarse intempestivamente, de manera que se afecte la confianza que tienen los administrados en que su conducta no está desconociendo los límites legales y que como tal, pueden seguir desplegando sus actividades sin esperar restricción alguna por parte del Estado. Así, las medidas de recuperación deben orientarse por un proceso administrativo que garantice el derecho de defensa de los ocupantes del espacio público y prevea planes de reubicación para aquellos comerciantes que demuestren que están amparados por el principio de confianza legítima, que emana, no sólo de los actos expresos de la administración como la expedición de licencias o permisos, sino que también surge de la tolerancia y permisividad de ésta en el ejercicio prolongado de las actividades comerciales en el espacio público[47], es decir, por omisión.”
4.4. En esta orden de ideas, apoyada en el recuento jurisprudencial, la S. concluye que el mandato de proteger el espacio público debe ejecutarse respetando los mecanismos de protección reforzada creados en beneficio de los vendedores ambulantes, esto es, el diseño e implementación de políticas públicas y el principio de confianza legítima. Para ello, es esencial que la recuperación del espacio público esté precedida por estudios sobre la situación socioeconómica de estos ocupantes, en la medida que identificar las variables de la población vulnerable permite formular e implementar políticas públicas efectivas y proporcionales dirigidas a su formalización y reubicación, que se traduce en la garantía material de sus derechos.
“El debido proceso administrativo se ha entendido como la regulación jurídica que tiene por fin limitar en forma previa los poderes estatales así que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. Desde la perspectiva antes señalada, este derecho no es más que una derivación del principio de legalidad con arreglo al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión. De este modo, las autoridades sólo podrán actuar en el marco establecido por el sistema normativo y, en tal sentido, todas las personas que se vean eventualmente afectadas conocerán de antemano los medios con que cuentan para controvertir las decisiones adoptadas y estarán informadas respecto del momento en que deben presentar sus alegaciones y ante cuál autoridad. En conclusión, el debido proceso administrativo es, un derecho fundamental que se traduce en una garantía para todas las personas de que la administración estará sometida a los límites que éste supone. En este sentido, comprende el principio de legalidad, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, e incorpora la obligación de las autoridades públicas del ámbito administrativo, de ceñirse los principios que rigen la función pública.[49]” (S. fuera del texto original)
5.2.1. En sentencia T-772 de 2003, la S. Tercera de Revisión se ocupó de la tutela interpuesta por el vendedor ambulante contra el Grupo de Espacio Público de la Policía Metropolitana de Bogotá, por cuanto en un operativo de recuperación de espacio público sobre la carrera séptima fue afectado en la medida que los agentes “comenzaron a insultar(lo) con toda clase de palabras soeces y ultrajantes, luego de lo cual (lo) despojaron de modo arbitrario de un (1) parasol, un (1) cilindro de gas de veinte (20) libras completamente lleno, una (1) canasta de gaseosas Coca Cola con veintiún (21) unidades totalmente llenas”. Adicionalmente, los elementos incautados fueron registrados como elementos abandonados y fueron puestos a disposición del Inspector de Policía de la Localidad de S. y nunca le fue respondida la solicitud de devolución, y fue detenido arbitrariamente.
En concordancia con los hechos descritos, la S. planteó problemas jurídicos relacionados con la manera de recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes sin que derive en arbitrariedad, ni desconozca los postulados del Estado Social de Derecho. En esa oportunidad la S. se cuestionó (i) si se violaron los derechos fundamentales del peticionario, en su calidad de vendedor informal, mediante las medidas policivas de recuperación del espacio público en virtud de las cuales se le decomisaron sus bienes y se le impidió ejercer la actividad de la cual deriva su sustento personal y familiar; (ii) si se desconoció la dignidad del peticionario con el trato que le fue impartido por los agentes de policía que participaron en el operativo de recuperación del espacio público descrito en la demanda de tutela; y, (iii) si se vulneró el debido proceso al imponerle al peticionario la medida de retención transitoria por 24 horas, en razón de su actividad como vendedor ambulante.
Teniendo en cuenta lo anterior, encontró que el accionante era vendedor semiestacionario y no se le ofreció al accionante una alternativa económica al momento de expulsarlo del espacio público. Tampoco se indagó sobre la necesidad apremiante del peticionario de acceder a un ingreso mínimo que le permitiera sustentarse a sí mismo y a su núcleo familiar en ausencia de oportunidades económicas provistas por el sector formal de la economía o por el Estado. De la misma manera, observó que no se siguieron las pautas mínimas del debido proceso aplicable a este tipo de actuaciones y se constituyó una vía de hecho procesal, por cuanto no existía decisión policiva previa para el decomiso y, así mismo, su detención fue arbitraria. Conforme a lo descrito, la S. sostuvo que las actuaciones policivas estuvieron al margen de la legalidad, proporcionalidad y respeto integral de la dignidad y la libertad de las personas.
A partir de lo expuesto, la Corte otorgó el amparo solicitado, para lo cual ordenó dejar sin efectos la decisión que impuso el decomiso de los bienes, su restitución y ofrecer al actor una alternativa económica de subsistencia viable encaminada a que él pueda satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia. Además, requirió al C. de Espacio Público de la Policía Metropolitana garantizar la buena fe y confianza legítima de quienes ocupan el espacio público en los operativos y acciones policivas tendientes a la recuperación del mismo, y cumplir “plenamente con el debido proceso aplicable a este tipo de actuaciones, de forma tal que no se adopte ni ejecute ninguna medida de desalojo o decomiso que no haya sido precedida por los correspondientes procedimientos administrativos”, entre otras.
5.2.2. En desarrollo de esta línea jurisprudencial, la S. Cuarta de Revisión reiteró que las medidas de recuperación del espacio público no pueden derivar en arbitrariedad, ni desconocer los postulados del Estado Social de Derecho, tal como el principio de legalidad en la sentencia T-334 de 2015.
Mecanismos de protección y preservación de la integridad del espacio público distrital y su destinación al uso común en el Distrito Turístico y Cultural de C. de Indias.
La Alcaldía Mayor de C. y el Concejo Distrital de esa ciudad, en ejercicio de sus competencias[54], han reglamentado el uso del espacio público en su jurisdicción. Se destacan, entre otros, los Decretos Reglamentarios N.eros 0977 de 2001[55], 2403 de 2003[56], 1034 de 2004[57] y 184 de 2014. De igual forma, los Acuerdos Municipales 040 de 2006 y 010 del 2014[58].
Puntualmente, el Decreto Reglamentario 184 de 2014 sistematiza “las medidas, disposiciones y procedimientos tendientes a la protección, preservación, y recuperación de la integridad del espacio público en la ciudad de C. de Indias, en su condición de derecho colectivo de goce y disfrute general, y en cuanto a su destinación al bien común”[59]. Para ello, desarrolla 6 ejes centrales: (i) la identificación de ocupación indebida de espacio público sobre las cuales recaen medidas policivas de recuperación, (ii) la definición de las medidas que la administración puede tomar, (iii) el procedimiento de retención de bienes que obstruyen el espacio público, (iv) el trámite requerido para su devolución, (v) lo relacionado con el bodegaje de los elementos incautados, y (vi) las multas correspondientes.
“Amonestación especial para preservar el espacio público. El gerente de Espacio Público y Movilidad o los alcaldes locales en su respectiva jurisdicción, como autoridades de policía administrativa, podrán hacer un llamado de atención a cualquier persona natural o jurídica que ocupe indebidamente el espacio público distrital impartiendo una orden de policía clara y precisa para hacer cesar de inmediato su comportamiento contrario a la integridad del espacio público. Si la orden de policía no fuere de inmediato cumplimiento, se levantará un acta de amonestación en el sitio en donde ocurran los hechos en aquel en donde lo encuentren indicándole su acción u omisión violatoria de alguna o varias de las disposiciones de conducta de convivencia. Seguidamente se le notificará en el acto requiriéndole a cumplir las reglas establecidas en un término que no excederá de los tres (3) días calendario. Contra este acto no procede ningún recurso. Cumplido el término estipulado, el contraventor renuente estará sujeto a las medidas correctivas de retención y retiro de bienes por ocupar el espacio público y multas por infracción urbanísticas” (S. fuera del texto original).
La ocupación de espacio público señalado como recuperado por el Distrito.
La ocupación de zonas prohibidas o restringidas por la normatividad nacional o por el presente Decreto.
No contar con el respectivo permiso o autorización provisional o que éste se encuentre vencido o haya sido cancelado o suspendido por autoridad competente.
El incumplimiento de las reglas y obligaciones del respectivo permiso.”
En suma, las autoridades locales que adopten medidas dirigidas a recuperar físicamente y proteger el espacio público en la ciudad de C. deben ajustar su actuación al debido proceso administrativo descrito por el Decreto Reglamentario 184 de 2014.
7.1. En el asunto analizado, la señora Danilsa S.M. considera que las entidades accionadas vulneraron sus derechos constitucionales al mínimo vital y al trabajo, al llevar a cabo la retención de sus elementos de trabajo para la venta ambulante con los que ocupaba el espacio público, ubicado en la Avenida El Lago, contigua al Mercado de B., en la ciudad de C. de Indias.
Desde enero de 2014 la actora ocupaba el espacio público sin que hubiera mediado algún llamado de atención o reclamo por parte de cualquier autoridad. El 18 de febrero de 2015, durante un operativo de recuperación del espacio público efectuado por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de C., le fueron confiscados sus bienes– carretilla y mercancía consistente en 19 mangos- de lo cual se levantó el Acta N.. R-2128[61]. A su parecer, la entidad no tuvo en cuenta que los necesitaba para conseguir su mínimo vital y que desde hacía aproximadamente un año ocupaba ese lugar, sin que ninguna autoridad le hubiera llamado la atención. Gracias a ello, devengaba alrededor de 700.000 pesos mensuales con los que cubría los gastos de sus 5 hijos, 2 de los cuales son menores de edad.
A pesar de que es posible inferir que la actora reclamó la devolución en el momento de la retención de los bienes y, además, presentó una solicitud por escrito[62], el 25 de febrero de 2015, la entidad accionada rechazó la solicitud porque consideró que la señora D.S.M. no demostró ser la propietaria de los bienes reclamados, ni el pago de los costos de bodegaje, además de que no adjuntó a su solicitud copia del acto administrativo sancionatorio por parte del inspector de policía, debidamente notificado y ejecutoriado[63].
7.3. La S. considera que la protección emanada del principio de confianza legítima sobre las acciones de la Administración de C. de Indias le asiste a la señora S., toda vez que su ocupación del espacio público en la Avenida el Lago se prolongó de manera continua por casi 1 año sin que ninguna autoridad se haya resistido a su oficio, a pesar de la constante presencia y control por parte de la Gerencia de Espacio Público en esa zona. La aquiescencia tácita de la administración sobre la utilización del espacio público por parte de la accionante no fue objetada por la entidad accionada y demás vinculados en sus intervenciones procesales, por lo que se da aplicación al principio de veracidad, con fundamento en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
Adicionalmente, el hecho de que ella no esté inscrita en el Registro Único de Vendedores Ambulantes de C., como consta a F. 93 (cuaderno 2), no obsta para que sus derechos sean amparados. Esto debido a que dicho registro fue creado con el fin de identificar a los poténciales beneficiarios de las políticas públicas de formalización, reubicación, formación empresarial de relocalización, previstos en el Acuerdo 040 de 2006[65], con el fin de adelantar la política de garantía efectiva y real de derechos de vendedores informales. Sin embargo, se observa que el registro se construyó de manera sesgada: (i) anteriormente se advirtieron falencias por no haber garantizado el acceso por parte de mujeres[66] y, además, (ii) vendedores semiestacionarios y ambulantes no fueron tenidos en cuenta en los estudios efectuados por la Gerencia del Espacio Público y Movilidad. Esto último, contraría la obligación de protección a todos los vendedores informales indistintamente de qué tipo de venta realicen, conforme a lo ordenado por la sentencia T-772 de 2003.
Prueba de ello es lo manifestado por la Gerencia del Espacio Público en escrito del 24 de agosto de 2015[67], donde explica que las políticas distritales de recuperación de espacio público y garantía de derechos a los vendedores se han formulado a partir del Registro Único de Vendedores Ambulantes[68], que recopila “ un sin número de trabajos de campo realizados en la ciudad con la participación de la población de vendedores estacionarios del Distrito de C., la cual alimenta la información contenida en dicho Registro; estos trabajos de campo se materializa a través de censos o encuestas, jornadas de verificación, estudios socio económicos, que nos permiten tener plena certeza de quienes están amparados en el principio de la confianza legítima”[69].
Como se observa la entidad accionada ha venido restringiendo la aplicación del principio de confianza legítima erróneamente condicionándolo a la inscripción en dicho Registro, de lo que resulta la exclusión injustificada de vendedores semiestacionarios y ambulantes sin evaluar si cumplen con los requisitos del principio de confianza legítima. Esta S. advierte que los vendedores excluidos del Registro Único de Vendedores Ambulantes, también podrían encontrarse de facto en una situación de desprotección por la falta de inclusión en la mencionada base de datos y, por contera, ajenos a las medidas y políticas derivadas del reconocimiento del principio de confianza legítima, debido a una imprecisión de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad al realizar el censo limitado a vendedores estacionarios exclusivamente.
En consideración de lo anterior, la S. ordenará a la Gerencia del Espacio Público y Movilidad que diseñe e implemente políticas de recuperación del espacio público con garantía al derecho al trabajo de vendedores amparados por el principio de confianza legítima, con enfoque diferencial, incluyendo a vendedores semiestacionarios y ambulantes en ellas; que verifique la situación personal, familiar, social y económica de la señora Danilsa S.M., ofreciéndole según sus circunstancias una alternativa laboral o de reubicación, en un término no superior a treinta (30) días, tras los cuales, la accionante deberá ser incluida en un programa de los previstos en el Acuerdo 040 de 2006.
Igualmente, se observa que aún persiste la ausencia de enfoque diferencial de género en el diseño e implementación de políticas de recuperación del espacio público que fue ordenado por la Corporación a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito Turístico y Cultural de C. de Indias en el año 2013[70]. Por tanto, la S. volverá a exhortar para que se adopten medidas en este sentido.
7.4. En el caso examinado, la S. constató que los hechos descritos que originaron la presente acción de tutela fueron posteriores a las órdenes que la entidad demandada recibió dirigidas a recuperar el espacio público aledaño al Mercado de B., área de protección según el plan de ordenamiento territorial del distrito turístico y cultural de C. de Indias[71], y el lugar donde se encontraba la accionante en el momento de los hechos.
En efecto, la recuperación del espacio público correspondiente a la zona de la Avenida El Lago donde estaba la señora D.S.M. está enmarcada en el cumplimiento de órdenes proferidas con ocasión del proceso de acción popular iniciado por M.E.C. y otros contra la Nación, el Ministerio del Ambiente, Ministerio de la Protección Social, Distrito de C. de Indias[72]. Dicho proceso planteó el problema de salubridad pública causado por el mercado de B. y la afectación del ambiente sano toda vez que, por el mal o inadecuado manejo de residuos por parte de las ventas informales, contaminaba la Ciénaga de las Quintas afectando los barrios M.M., Chino, Camino del Medio, Pie de Popa, el Toril, la Quinta y la Esperanza, entre otros.
El juez Doce Administrativo Oral de C., en sentencia del 9 de febrero de 2010, resolvió proteger los derechos e intereses colectivos de las comunidades al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública, vulnerados por el mal manejo de residuos en el mercado y por la no continuidad de políticas administrativas dirigidas a la conservación, limpieza y dragado de la Ciénaga de las Quintas, en el sector de la Avenida el Lago. Resaltó que el Alcalde del Distrito de C. es la primera autoridad de policía y le corresponde hacer cumplir las disposiciones policivas relacionadas con el espacio público y el expendio de alimentos. Por lo anterior, le ordenó tomar las medidas necesarias para la recuperación de los espacios de las aceras y vías ocupadas por el Mercado, aledañas a la Ciénaga.
El 25 de noviembre de 2010 el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia en la que sostuvo que si bien las medidas adoptadas por el a-quo eran inicialmente necesarias para mitigar la problemática, estas eran insuficientes para restablecer de forma definitiva el equilibrio ecológico quebrantado. En esa oportunidad, resolvió confirmar las órdenes proferidas por el a- quo en dirección a la limpieza y mantenimiento de la Ciénaga y la recuperación del espacio público del Mercado de B. por ser el causante de la contaminación. El Tribunal Administrativo complementó las medidas correctivas para garantizar el medio ambiente sano de manera sostenible, en la medida que ordenó la realización de estudios para reubicar el mercado en otra zona de acuerdo con el uso del suelo; fijó un término máximo de cuatro años para el traslado definitivo del mercado; y, creó un Comité de vigilancia para el seguimiento del cumplimiento de la sentencia.
Con el fin de acatar estas órdenes, el traslado definitivo del mercado de B. y la reorganización de las ventas ambulantes, la Alcaldía Local de C. inició el proceso administrativo para la recuperación del sector mediante Resolución N.. 5288 del 13 de agosto de 2014[73]. Conforme a ello, la Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito Turístico y Cultural de C. de Indias desplegó actividades orientadas a salvaguardar los intereses colectivos de seguridad y salubridad pública, control de espacio público y movilidad.
En el 2014, dicha entidad informó al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de C. sobre las actividades realizadas en consecución de las decisiones judiciales referidas, enumerando las siguientes labores:
“a.) La Administración Distrital (Gerencia de Espacio público y Movilidad, Alcaldía Loca1 y Oficina de Asesores de Despacho), con apoyo de la Policía Nacional, los días 8, 9 y 10 de Julio (de 2014) se realizó la recuperación total del Espacio Público del Tramo 5A Sector B. de la Avenida Pedro de Heredia donde se encontraban 203 Comerciantes los cuales fueron reubicados en tres sectores dentro de B.: sector de La Cristalería, carrera 26 y sector de Almacentro.
c.) La Administración Distrital (Gerencia de Espacio Público y Movilidad, Alcaldía Loca1 y Oficina de Asesores de Despacho), con apoyo de la Policía Nacional, el día 18 de Septiembre se realizó la recuperación total del Espacio Público de la Avenida del Lago Sector B.. La solución concertada fue la de reconvención económica a la cual tuvieron derecho, 114 comerciantes Ubicados en la Avenida del Lago.
d.) Se inició la intervención de retirar a 73 Vendedores que hoy se encuentran sobre el Canal Los Luceros en el Sector de las Comidas Preparadas, Sector Continuo al Colegio Los Luceros, con el fin de mejorar las condiciones de Salubridad en B..
e.) Los días 8, 9 y 10 de julio (de 2014), se llevó a cabo un operativo exhaustivo de limpieza del mercado de B., como medida de salubridad pública, con el fin de evitar propagación de enfermedades y afectaciones graves a la comunidad. (…)
f.) En el Mes de Agosto del presente año(2014) se adjudicó mediante licitación pública No. SID – UAC 008 DE 2014 al Consorcio Drenajes de C. el Contrato para la Limpieza de Canales los cuales Incluyen los C.L., Incollantas, Chino, Mercado de B. (Rampa, Ropa, Pescado, C., M.M. y Boxcoulvert Av. D.L. g.) Desde mes de julio de 2014, se está ejecutando un plan permanente de ordenamiento, restitución y control, de la movilidad de la Avenida del Lago, y la ocupación de Espacio Público sobre la Ciénaga de las Quintas y sobre la Avenida del Lago. Donde se incrementó el número de miembros de la Policía Nacional, brigadistas de Espacio Público, miembros de apoyos del Alcalde de la Localidad, Personal de la administración del Mercado de B. y Agentes de tránsito.
i.) El día 10 de octubre de 2014 se comenzó el proceso para la creación de un Link en la Página de la Alcaldía Mayor de C. con la información relacionada con el Traslado del Mercado de B.. El día 24 de octubre de 2014 estará publicado el link con la Información.
j.) En el mes de Febrero Mediante contrato de Obra No. 163-164-165-166-2013 UAC suscrito el 12 de Julio de 2013, se comenzaron las obras de la Primera Etapa del nuevo Súper Mercado Santa Rita por un Valor de 7.622.059.469. Esta nueva superficie comercial contara con 280 locales donde serán reubicados 80 comerciantes que pertenecen a esta plaza y 200 que se Trasladaran del Mercado de B..”[76] (S. fuera del texto original).
En extensión de las actuaciones descritas, la Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito Turístico y Cultural de C. de Indias llevó a cabo el operativo del 16 de febrero de 2015, así como la retención de los bienes de la accionante.
Sin hacer distinción del tipo de bienes reclamados, el Gerente del Espacio Público y Movilidad negó por escrito la devolución de la carretilla y de los 19 mangos fundamentando su decisión en lo establecido por el artículo 21 del Decreto Reglamentario 184 de 2014. Por lo que requirió a la señora D.S.M. “demostrar la propiedad de los bienes retenidos para solicitar formalmente la liquidación de los costos de bodegaje adjuntando a su solicitud copia del acto administrativo sancionatorio por parte del inspector de policía, debidamente notificado y ejecutoriado y fotocopia del documento de identidad”[78]. A juicio de esta S., si bien la justificación de la negativa de devolución de la carretilla se ajusta a la disposición legal (art. 21), revela la exigencia de requisitos que se muestra desproporcionada:
(i) La exigencia de la prueba de la propiedad de la carretilla y de los mangos, siendo estos bienes muebles no sujetos a registro, es desmesurada. En la solicitud consta expresamente que la señora D.S.M. allegó copia del Acta N.. R-2128 que la misma entidad elaboró el día de la diligencia de recuperación del espacio público. Así mismo, dicha entidad contaba con la misma copia[79].
En otras palabras, la S. no encuentra justificación razonable de por qué la entidad ignoró que el acta que hacía las veces de prueba de la propiedad de los bienes retenidos e indujo a la accionante a considerar una prueba distinta, ya que la propiedad de dichos bienes reclamados no estaba en discusión. Según los hechos, fueron decomisadas a la actora, quien en su momento y en la solicitud presentada el 24 de febrero de 2015 alegó ser la propietaria. La señora D.S.M. tenía la tenencia y el ánimo de dueña y señora de la carretilla y la mercancía, por lo que de no existir reclamación de un tercero debía ser tenida por su propietaria, de conformidad con el artículo 762 del Código Civil[80]. Exigirle a la demandante demostrar la propiedad de la carretilla y los mangos impone en la práctica la imposibilidad de recuperar dichos elementos privándola de su sustento y el de su familia, máxime tratándose de una persona de escasos recursos, como está acreditado.
Una interpretación contraria trasladaría la carga de la mora judicial y administrativa al administrado, como ocurrió en este caso. De manera desproporcionada e injustificada, el 3 de marzo de 2015 la entidad accionada requirió a la señora S.M. la decisión sancionatoria, a pesar de que para esa fecha no había adelantado el trámite interno para impulsar el proceso condenatorio.
Es preciso advertir que sólo hasta el 8 de mayo de 2015[81], es decir casi 2 meses después de la retención de los bienes de la señora S.M., la Gerencia del Espacio Público y Movilidad remitió al Inspector de Policía de Bocagrande el Acta N.. R2128 de retención de mercancía de la peticionaria para que adelantara la disposición de los bienes. Esto es una muestra fehaciente del desconocimiento del procedimiento descrito por el Decreto Reglamentario 184 d 2014, que fijó 48 horas para que la entidad cumpliera con ese deber (art. 15) y una irregularidad respecto del bodegaje de los bienes incautados, que no puede ser trasladada a la peticionaria.
En consecuencia, el derecho al debido proceso administrativo fue vulnerado por la Gerencia de Espacio Público toda vez que ha generado trabas administrativas para la devolución de los elementos incautados mediante requisitos que no se acomodan al procedimiento establecido por el Decreto Reglamentario 184 de 2014, de manera injustificada y desproporcionada. En consecuencia, se ordenará la devolución de los elementos incautados, advirtiendo que no se deben generar costos de bodegaje por el tiempo que fueron retenidos de manera ilegal. Así mismo, se exhortará al Alcalde Distrital de C. de Indias para que imparta la orden (i) al Inspector de la Policía Nacional de dicha ciudad que ejecute los operativos de preservación del espacio público con arreglo al procedimiento y (ii) a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad que impulse los trámites de recuperación de espacio público con sujeción a los términos descritos por el Decreto Reglamentario 184 de 2014.
7.6. No sobra advertir que la señora D.S.M. obtenía su sustento diario como vendedora informal de mangos y que tras la medidas de retención de sus implementos de trabajo no ha vuelto a obtener ingresos por su propia actividad laboral, según lo informó, perjudicando a su núcleo familiar, lo que evidencia la afectación de derecho al mínimo vital.
En consecuencia, esta S. revocará la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de C. de Indias el dieciséis (16) de abril de dos mil quince (2015), que negó el amparo y, en su lugar, concederá el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora S..
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de C. de Indias, el dieciséis (16) de abril de dos mil quince (2015), que negó el amparo. En su lugar, se dispone AMPARAR los derechos al mínimo vital, debido proceso y dignidad humana de la señora D.S.M..
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS la decisión de decomiso de los bienes pertenecientes a la señora D.S.M. y, en su lugar, ORDENAR al Inspector de Policía que restituya a la señora D.S.M. los bienes consignados en el acta de retención N.. 2128 de 2015, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de este fallo.
Tercero.- ADVERTIR al Alcalde Distrital de C. de Indias que no debe liquidar ni cobrar costos de bodegaje de los elementos retenidos a cargo de la señora D.S.M..
Cuarto.- ORDENAR a la Gerencia del Espacio Público y Movilidad, dependencia de la Alcaldía Distrital de C. de Indias, de no haberlo efectuado que, en el término de diez (10) días contado desde la notificación de esta providencia, proceda a verificar la situación personal, familiar, social y económica de la señora Danilsa S.M., ofreciéndole según sus circunstancias a la actora una alternativa económica, laboral o de reubicación, en un término no superior a treinta (30) días, tras los cuales, la accionante deberá ser incluida en un programa de los previstos en el Acuerdo 040 de 2006.
Quinto.- ORDENAR al Alcalde Distrital de C. de Indias para que imparta la orden:
(i) al Inspector de la Policía Nacional y a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito Turístico y Cultural de C. de Indias que ejecute los operativos de preservación del espacio público y trámites relacionados con arreglo al Decreto Reglamentario 184 de 2014 expedido por la Alcaldía Mayor de C. de Indias;
(ii) a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito Turístico y Cultural de C. de Indias que diseñe e implemente políticas de recuperación del espacio público con garantía al derecho al trabajo de vendedores conforme al principio de confianza legítima, con enfoque diferencial, incluyendo a vendedores semiestacionarios y ambulantes en ellas.
[1] En el expediente obra documento allegado en sede de revisión por la accionante, en la cual se indica que “desde el mes de enero de 2014 meciendo (sic) laborando en la avenida del lago de la ciudad de C.. Ya cuento con un año de haber ejercidos (sic) unas labores en ese sitio no contaba con permiso de la Alcaldía ni (sic) mantuve en ese puesto por recomendaciones por n (sic) amigos que se encontraba en la misma situación y por mi estado económico y por ser madre cabeza de familia” (F. 80, cuaderno 2).
[2] En el expediente obra documento allegado en sede de revisión por la accionante, en la cual expresó que “actualmente no laboro por lo tanto no cuento con otros ingresos económicos ni tengo otras prestaciones no estoy pensionada (…) mi ingreso en la época de mi trabajo independiente mensual era de 700.000 mil pesos pero en este momento con la ayuda y mi familia cuento con 200.000 y este valor no alcanza para cubrir los gastos y necesidades básicas.” (F. 80, cuaderno 2).
[3] En el expediente obra documento allegado en sede de revisión por la accionante, en la cual se manifestó que “nunca me censaron como vendedora ambulante de la ciudad jamás adelanté trámite alguno” (F. 80, cuaderno 2).
[4] En el expediente obra copia de la solicitud de devolución de elementos decomisados elevada por la accionante al Gerente de Espacio Público, el 24 de febrero de 2014, radicado EXT-AMC-15-0011651, en la cual se indica que el 18 de febrero de 2015, a las 3:30 pm., le decomisaron una carretilla de tres ruedas de hierro y 19 mangos, de lo cual se levantó Acta Nº R2128 y que esos implementos son el único sustento de su familia (F. 8, cuaderno 1). Si bien el libelo de tutela señala como fecha de ocurrencia del hecho el 16 de febrero de 2015, se entiende del contexto de los hechos que se produjo el 18 de febrero de la misma anualidad, tal como fue expresado en el Acta precitada (folio 92, cuaderno 2).
[5] F. 8, cuaderno 1.
[6] F. 9-10, cuaderno 1.
[7] En el expediente obra documento allegado en sede de revisión por la accionante, en la cual se indica “no cuento con otros ingresos económicos ni tengo prestaciones no estoy pensionada” (F. 80, cuaderno 2).
[8] En el expediente obra oficio AMC- OFI-0038569-2015 del 8 de mayo de 2015, allegado en sede de revisión por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de C., en el cual se indica la remisión del Acta N.. R2128 al Inspector de Policía de Bocagrande para que “disponga de los bienes o elementos aprehendidos”. (F. 165, cuaderno 2).
[9] F. 17, cuaderno 1.
[12] F. 18, cuaderno 1.
[15] F. 22, cuaderno 1.
[16] F. 14, cuaderno 1.
[18] F. 43, cuaderno 1.
[19] Ver acápite sobre hechos relevantes (F.s 79-82, cuaderno 2).
[20] F.s 83-85, cuaderno 2.
[21] F. 88, cuaderno 2.
[38] La S. Plena decidió la demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “siempre que con ello no se afecte significativamente el espacio público” contenida en el inciso 3º del artículo 64 de la Ley 675 de 2001. El accionante sostuvo que la norma viola la Constitución porque explícitamente autoriza a la Unidad Inmobiliaria Cerrada a afectar el Espacio Público. La Corte declaró inexequible el inciso tercero del artículo 64 de la Ley 675 de 2001 porque consideró que “El cerramiento del espacio público por parte de un grupo de propietarios privados para su beneficio particular representa, prima facie, una afectación permanente y grave del espacio público. Dicho cerramiento se traduce en la práctica en la apropiación de una porción del espacio público por unos particulares y en la consecuente exclusión del resto de los habitantes del acceso a un espacio destinado por mandato constitucional al uso común. Condicionar la posibilidad del cerramiento a una autorización administrativa, sin señalar criterios que impidan dicha apropiación y exclusión, resulta insuficiente para proteger los bienes constitucionalmente garantizados, por las razones anteriormente expuestas.”
[39] Sentencias T-231 de 2014, T 703 de 2013, T-437 de 2012, T-135 de 2010, T-773 de 2009, T-729 de 2006, T-034 de 2004, T-772 de 2003, T-754 de 99, T-449 de 1995, entre muchas otras. La jurisprudencia de la Corte coincide con los fundamentos del Consejo de Estado, S. de lo Contencioso Administrativo. Consultar sentencias de la sección primera: 6 de julio de 2006, radicación número 54001-23-31-000-2004-00395-01(AP); 29 de Septiembre de 2005, radicación número 25000-23-26-000-2003-00837-01(AP); 20 de marzo de 2003, radicación número 50001-23-31-000-2002-00059-01(AP).
[48] Garrido Falla, F.. Tratado de Derecho Administrativo – Parte General Vol1.Tecnos: Madrid. 2002. P.523
[52] En ese sentido la sentencia expresó que “La S. considera pertinente establecer una distinción entre los distintos tipos de vendedores informales que pueden sufrir una limitación de sus derechos fundamentales en virtud de las políticas, programas o medidas de recuperación del espacio público, de conformidad con el grado de afectación de dicho espacio público que representa su actividad. Así, existen (a) vendedores informales estacionarios, que se instalan junto con los bienes, implementos y mercancías que aplican a su labor en forma fija en un determinado segmento del espacio público, excluyendo el uso y disfrute del mismo por las demás personas de manera permanente, de tal forma que la ocupación del espacio subsiste aun en las horas en que el vendedor se ausenta del lugar –por ejemplo, mediante una caseta o un toldo-; (b) vendedores informales semi-estacionarios, que no ocupan de manera permanente un área determinada del espacio público, pero que no obstante, por las características de los bienes que utilizan en su labor y las mercancías que comercializan, necesariamente deben ocupar en forma transitoria un determinado segmento del espacio público, como por ejemplo el vendedor de perros calientes y hamburguesas del presente caso, o quienes empujan carros de fruta o de comestibles por las calles; y (c) vendedores informales ambulantes, quienes sin ocupar el espacio público como tal por llevar consigo –es decir, portando físicamente sobre su persona- los bienes y mercancías que aplican a su labor, no obstruyen el tránsito de personas y vehículos más allá de su presencia física personal”.
[55], “Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Turístico y Cultural de C. de Indias”. Decreto expedido por el Concejo Distrital de C., publicado en la gaceta nº 32 del 4 octubre de 2007 y modificado parcialmente por el Acuerdo Nº 33 del 3 de octubre de 2007.
[56] Proferido por la Alcaldía Mayor de C., mediante el cual se reglamenta la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico del espacio público de la ciudad.
[60] “Multas por ocupación indebida del espacio público. En atención al principio de legalidad, a los criterios de ponderación y razonabilidad, el alcalde local competente, de oficio o por solicitud de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, tramitará proceso de imposición de la multa señalada en la Ley 810 de 2003, teniendo presente los rangos punitivos, así: Multas sucesivas que oscilan entre doce (12) y veinticinco (25) salarios mínimos diarios vigentes por metro cuadrado de intervención u ocupación, sin que en ningún caso la multa supere los cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para quienes intervengan y ocupen, con cualquier tipo de amueblamiento, instalaciones o construcciones, los parques públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización de las autoridades encargadas del control del espacio público, además de la demolición de la construcción o cerramiento y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994. Esta autorización podrá concederse únicamente para los parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la transparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute visual de los parques o zonas verdes y que no se vulnere su destinación al uso común. En la misma sanción incurrirán quienes realicen intervenciones en área que forme parte del espacio público que no tengan el carácter de bienes de uso público, sin contar con la debida licencia o contraviniéndolo, sin perjuicio de la obligación de restitución de elementos que más adelante se señala. Parágrafo primero.- La imposición de la multa, estará precedida por la actuación administrativa que garantice el debido proceso y el derecho a la defensa, y tendrá naturaleza sancionatoria bajo los parámetros y lineamientos del proceso sancionatorio contenido en la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de las normas legales especiales que en un futuro se expidan sobre la materia. Parágrafo Segundo.- El trámite de imposición de multa por ocupación indebida del espacio público es un proceso autónomo al trámite de retención y posterior devolución de los bienes retenidos como consecuencia de los operativos de control realizados por las autoridades policivas competentes.” (S. propias) Esta norma coincide con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley 810 de 2003 modificatorio del artículo 104 de la Ley 388 de 1997.
[61] F. 92, cuaderno 2.
[62] F. 8, cuaderno 1.
[63] F. 9-10, cuaderno 1.
[67] F. 87, cuaderno 2.
[68] F. 19, cuaderno 1.
[69] F. 87, cuaderno 2.
[72] F. 94-136, cuaderno 2.
[73] F. 89-91, cuaderno 2.
[74] F. 146, cuaderno 2.
[75] F. 88, cuaderno 2.
[76] Informe presentado en 2014 al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de C. (Dr. J.R.G.L.) en atención del Auto No. 668 del 30 de Mayo de 2014, sobre el cumplimiento de la sentencia de Acción Popular radicado: 13001-23-31-000-2003-02588-00//13001-23-31-000-2005-00052-00. URL:http://www.cartagena.gov.co/%5Cimages%5CDocumentos%5CBasurto%5Cinforme%20juzgado%20octubre.pdf (Consultado el 4/08/15; 4:18 pm).
[78] F. 9-10, cuaderno 1.
[81] F. 165, cuaderno 2.
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº de 10 de Mayo de 2005
Tutela de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº 25502 de 26 de Abril de 2011

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 19
e contrario
 artículo 20
 Resolución 
 artículo 21
 artículo 762
 artículo 64
 artículo 64
 artículo 2
 artículo 104