Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F09-05-2001-1P-805-2000
Timestamp: 2016-10-27 09:05:25+00:00

Document:
1P.805/2000 (09.05.2001)
1P.805/2000/viz
S�ance du 9 mai 2001
Pr�sidence de M. Aemisegger, Pr�sident de la Cour et Vice- Pr�sident du Tribunal f�d�ral;
Pr�sents: MM. les Juges Nay, Aeschlimann, F�raud, Catenazzi, Favre et Mme Pont Veuthey, Juge suppl�ante.
Josef Zisyadis, � Lausanne,
les d�crets adopt�s le 21 novembre 2000 par le Grand Conseil du canton de Vaud, sur l'organisation de la journ�e cantonale vaudoise � l'Exposition nationale et sur la cr�ation d'un fonds sp�cial pour financer les festivit�s, d'une part, et sur les engagements globaux de l'Etat li�s � l'Exposition nationale, d'autre part;
(art. 85 let. a OJ; droits politiques; r�f�rendum financier)
A.- Le 21 novembre 2000, le Grand Conseil du canton de Vaud (ci-apr�s: le Grand Conseil) a adopt� deux d�crets relatifs aux frais engag�s par ce dernier dans le cadre de sa participation � l'Exposition nationale (Expo. 02).
Le premier autorise le Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-apr�s: le Conseil d'Etat) � organiser la journ�e cantonale vaudoise � l'Exposition nationale (art. 1er) et lui accorde � cet effet un cr�dit de 2 millions de francs pour la cr�ation d'un fonds sp�cial du bilan destin� � financer les festivit�s (art. 2), inscrit au budget du D�partement de la formation et de la jeunesse et r�parti sur les ann�es 2000, 2001 et 2002 (art. 3).
Le second autorise le Conseil d'Etat � honorer ses engagements actuels en faveur de l'Expo. 02 en mati�re de s�curit�, de protection de l'environnement, d'am�nagements routiers et d'animation (art. 1er) et lui accorde � cet effet un cr�dit global maximal de 16'800'000 fr., frais de la journ�e cantonale non compris (art. 2), les d�penses pr�vues devant �tre inscrites aux budgets 2001 et 2002 des services concern�s (art. 3). La validit� de ce d�cret est li�e "� l'implantation vaudoise de la manifestation" (art. 4).
Le Conseil d'Etat a publi� ces deux d�crets dans la Feuille des Avis officiels du canton de Vaud du 5 d�cembre 2000, en indiquant que le d�lai r�f�rendaire, pour d�poser une demande de r�f�rendum facultatif, venait � �ch�ance le 14 janvier 2001.
B.- Agissant par la voie du recours de droit public, Josef Zisyadis demande au Tribunal f�d�ral d'annuler ces deux d�crets et d'enjoindre les autorit�s cantonales vaudoises � �laborer un nouvel acte conforme � la r�alit� des d�penses globales effectivement consenties dans le cadre de la participation du canton de Vaud � l'Exposition nationale, soumis au r�f�rendum obligatoire selon l'art. 27 ch. 2bis de la Constitution du canton de Vaud du 1er mars 1885 (Cst.
vaud.). Il reproche au Grand Conseil d'avoir viol� le principe de l'unit� de la mati�re en adoptant deux d�crets distincts pour des cr�dits destin�s � la participation du canton de Vaud � l'Exposition nationale et en ne prenant pas en consid�ration dans le calcul du montant d�terminant pour le r�f�rendum financier obligatoire tout ou partie du cr�dit de 10 millions de francs accord� au Conseil d'Etat par d�cret du Grand Conseil du 12 novembre 1996 pour assurer la participation de l'Etat au projet d'Exposition nationale "Le Temps ou la Suisse en mouvement" pr�vue alors en 2001. Il en irait de m�me des frais li�s � l'engagement en renfort d'une vingtaine de collaborateurs de la gendarmerie vaudoise pour la dur�e de la manifestation, que le canton de Vaud a renonc� � facturer aux organisateurs, et des frais que ce dernier sera amen� selon toute vraisemblance � d�bourser pour assurer une participation cantonale � la couverture du d�ficit.
Le Grand Conseil conclut au rejet du recours. Invit� � r�pliquer, le recourant a produit un m�moire compl�tif dat� du 21 f�vrier 2001.
C.- Par ordonnance du 15 janvier 2001, le Pr�sident de la Ie Cour de droit public a rejet� la demande d'effet suspensif.
1.- a) Le recours de droit public pour violation des droits politiques selon l'art. 85 let. a OJ permet aux citoyens de se plaindre du fait qu'un d�cret cantonal aurait �t� soustrait � tort au r�f�rendum financier obligatoire (ATF 118 Ia 184 consid. 1a p. 187, 422 consid. 1e p. 424; 111 Ia 201 consid. 2 p. 202). En tant que citoyen actif titulaire des droits politiques dans le canton de Vaud, Josef Zisyadis a qualit� pour recourir (ATF 123 I 41 consid. 6a p. 46 et les arr�ts cit�s). Le recours r�pond au surplus aux exigences des art. 86 al. 1, 89 et 90 OJ, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en mati�re sur le fond.
b) Saisi d'un recours de droit public fond� sur l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal f�d�ral revoit librement l'interpr�tation et l'application du droit constitutionnel, ainsi que des dispositions de rang inf�rieur qui r�glent le contenu et l'�tendue du droit de vote ou qui sont en relation �troite avec celui-ci; il n'examine en revanche que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interpr�tation d'autres r�gles du droit cantonal (ATF 123 I 175 consid. 2d/aa p. 178; 121 I 1 consid. 2 p. 3, 334 consid. 2b p. 338, 357 consid. 3 p. 360 et les arr�ts cit�s). En pr�sence de deux interpr�tations �galement d�fendables, il s'en tient � celle retenue par la plus haute autorit� cantonale (ATF 121 I 334 consid. 2c p. 339; sur l'�volution du pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral, ATF 111 Ia 201 consid. 4 p. 206-208).
2.- Le recourant reproche au Grand Conseil d'avoir soustrait ind�ment les d�crets attaqu�s au r�f�rendum financier obligatoire pr�vu � l'art. 27 ch. 2bis Cst. vaud. en adoptant deux d�crets distincts portant sur le m�me projet et en omettant de prendre en compte dans le calcul du montant d�terminant pour le r�f�rendum un certain nombre de d�penses �troitement li�es � ce projet.
a) L'art. 27 ch. 2 Cst. vaud. soumet au r�f�rendum facultatif les lois (let. a), les d�crets (let. b) ainsi que toute d�cision du Grand Conseil entra�nant une d�pense unique de plus de deux millions de francs ou une d�pense de plus de 200'000 francs annuellement pour dix ans (let. c).
L'art. 27 ch. 2bis Cst. vaud. , tel qu'il a �t� adopt� par le peuple vaudois en date du 29 novembre 1998 (cf. Recueil annuel des lois vaudoises 1998, p. 358 et 498), pr�voit le r�f�rendum obligatoire pour toute d�cision du Grand Conseil entra�nant une d�pense unique de plus de 20 millions de francs ou une d�pense de plus de 2 millions de francs annuellement pour dix ans. L'art. 27 ch. 2ter Cst. vaud. exclut toutefois du r�f�rendum les d�crets portant sur le budget dans son ensemble (let. c) et les d�penses li�es (let.
b) En tant qu'il a pour cons�quence d'allouer au Conseil d'Etat un cr�dit de 2 millions de francs pour la cr�ation d'un fonds sp�cial du bilan destin� � financer les festivit�s de la journ�e cantonale vaudoise d'Expo. 02, le premier d�cret attaqu� doit �tre assimil� au vote d'une d�pense (ATF 108 Ia 234 consid. 2b p. 236/237 et l'arr�t cit�), suivant la d�finition qu'en donnent l'art. 5 al. 1 de la loi vaudoise sur les finances et la jurisprudence du Tribunal f�d�ral en mati�re de r�f�rendum financier (ATF 123 I 78 consid. 3b p. 81; cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol.
I, 2�me �d., Berne 1994, p. 285/286; s'agissant de la cr�ation d'un fonds, voir ZBl 91/1990 p. 121 consid. 3d/aa p. 124 et les r�f�rences cit�es; Daniel Schmitz, Die Ausgabenbindung beim Finanzreferendum, Berne 1991, p. 58/59 et p. 243/244). Il en va de m�me du second d�cret accordant au Conseil d'Etat un cr�dit global maximal de 16'800'000 fr.
pour honorer ses engagements actuels en faveur de l'Expo. 02 en mati�re de s�curit�, de protection de l'environnement, d'am�nagements routiers et d'animation.
La question de savoir s'il s'agit de d�penses li�es soustraites au r�f�rendum en vertu de l'art. 27 ch. 2ter Cst. vaud. ou, au contraire, de d�penses nouvelles soumises au r�f�rendum financier au sens de la jurisprudence rendue en cette mati�re (cf. ATF 125 I 87 consid. 3b p. 90/91) peut rester ouverte. A supposer que les deux d�crets litigieux consacrent effectivement des d�penses nouvelles, le seuil de 20 millions de francs requis pour leur assujettissement au r�f�rendum financier obligatoire ne serait de toute mani�re pas atteint.
c) Les autorit�s doivent chiffrer l'importance des d�penses induites par un projet d'une mani�re aussi pr�cise et objective que possible afin de d�terminer s'il convient de les soumettre ou non au scrutin populaire, respectivement de les munir ou non de la clause r�f�rendaire facultative ou obligatoire (cf. Etienne Grisel, Initiative et r�f�rendum populaires, Berne 1997, 2�me �d., n. 963, p. 357; Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2000, n. 1894, p. 752).
aa) Le recourant pr�tend qu'il conviendrait d'additionner les deux cr�dits litigieux et voit une violation du principe de l'unit� de la mati�re dans le fait que le Grand Conseil a scind� en deux d�crets distincts des d�penses qui portaient en r�alit� sur le m�me objet.
Le principe de l'unit� de la mati�re, qui d�coule directement du droit constitutionnel f�d�ral en l'absence d'une disposition sp�cifique du droit cantonal (cf. ATF 118 Ia 184 consid. 3b p. 190; 105 Ia 80 consid. 7c p. 89 et les arr�ts cit�s), vise � emp�cher que l'autorit� ne joigne en une seule d�cision susceptible de r�f�rendum des objets tr�s diff�rents sans lien objectif �troit entre eux, pour des motifs de pure tactique �lectorale. A l'inverse, il exige qu'un d�cret d'octroi de cr�dit soit soumis au r�f�rendum financier pour la totalit� de la d�pense. Celle-ci ne doit pas �tre scind�e en deux ou plusieurs parties dont aucune n'atteindrait le montant r�f�rendaire de mani�re � �chapper au r�f�rendum financier (ATF 118 Ia 184 consid. 3b p. 190; 112 Ia 221 consid. 2b/bb p. 229; 111 Ia 199 consid. 3b p. 201; 105 Ia 80 consid. 7c p. 89). L'autorit� jouit � cet �gard d'une importante marge de manoeuvre s'agissant de d�cider si des cr�dits doivent ou non �tre int�gr�s dans un seul et m�me d�cret (Irene Graf, Problem Finanzreferendum, th�se Berne 1989, p. 53). Il n'y a pas d'obstacle juridique � ce qu'un projet soit subdivis� lorsqu'il n'en r�sulte pas un transfert de comp�tence et qu'il y a une raison objective de proc�der s�par�ment � la r�alisation de chaque �tape; dans ces conditions, les �lecteurs ne sont pas priv�s, une fois la premi�re d�cision prise, du droit de se prononcer sur les �tapes ult�rieures. L'�l�ment temporel joue aussi un r�le. Lorsque des cr�dits, destin�s � des projets poursuivant un but commun, doivent �tre accord�s successivement au cours d'une longue p�riode et qu'ils apparaissent � tel point ind�pendants les uns des autres qu'une d�cision commune n'est plus justifi�e, les investissements peuvent �tre autoris�s par �tapes, sans violer le principe de l'unit� de la mati�re (ATF 118 Ia 184 consid. 3b p. 191 et les r�f�rences cit�es).
En l'esp�ce, le premier d�cret tend � cr�er un fonds sp�cial de 2 millions de francs pour financer les activit�s qui se d�rouleront dans le cadre de l'Exposition nationale, lors de la journ�e cantonale vaudoise; le second d�cret fixe les cr�dits n�cessaires � assumer les d�penses de l'Etat de Vaud pendant la dur�e de la manifestation sur son territoire, en mati�re de s�curit�, de protection de l'environnement, d'am�nagements routiers et d'animation. Or, le Grand Conseil �tait libre de renoncer � l'organisation de la journ�e cantonale vaudoise sans que cela ne remette en cause les engagements pris par le canton de Vaud � l'�gard d'Expo. 02 dans les quatre domaines faisant l'objet du second d�cret; de m�me, il aurait en principe �galement pu refuser de prendre en charge les frais li�s � l'organisation de la manifestation sur son territoire tout en d�cidant de financer une journ�e cantonale vaudoise � l'Expo. 02 (cf. ATF 110 Ia 183 consid. 4 p. 188; cf. Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud, s�ance du 7 novembre 2000, p. 3941 ss). Ainsi, m�me si les cr�dits litigieux se rapportent � la m�me manifestation, ils concernent des objets qui pr�sentent entre eux une ind�pendance suffisante pour que le Conseil d'Etat puisse admettre, sans exc�der la marge d'appr�ciation qui lui est reconnue, ne pas devoir les soumettre au Grand Conseil dans le cadre d'un seul et m�me d�cret.
Le recours est donc mal fond� en tant qu'il d�nonce une violation du principe de l'unit� de la mati�re. Il n'y a par cons�quent pas lieu d'additionner le cr�dit de 2 millions de francs destin� � financer les festivit�s de la journ�e cantonale vaudoise d'Expo. 02 � celui de 16,8 millions de francs pr�vu pour honorer les engagements actuels de l'Etat de Vaud en faveur de cette manifestation en mati�re de s�curit�, de protection de l'environnement, d'am�nagements routiers et d'animation. Le montant de ce cr�dit �tant par ailleurs inf�rieur au seuil de 20 millions de francs fix� � l'art. 27 ch. 2bis Cst. vaud. , le Grand Conseil n'a pas viol� les droits politiques du citoyen en assortissant le d�cret correspondant de la clause du r�f�rendum facultatif de l'art. 27 ch. 2 Cst. vaud.
bb) Le recourant reproche au Grand Conseil d'avoir omis de prendre en consid�ration dans le calcul du montant soumis au r�f�rendum le cr�dit de 10 millions de francs, amortis sur cinq ans, vot� par d�cret du 12 novembre 1996, pour le financement de l'Exposition nationale pr�vue � l'�poque pour 2001.
L'institution du r�f�rendum financier obligatoire pour les d�penses sup�rieures � 20 millions de francs a �t� introduite le 29 novembre 1998 et n'existait donc pas lorsque le Grand Conseil a adopt� le d�cret du 12 novembre 1996. Ce dernier texte �tait alors exclusivement soumis au r�f�rendum facultatif l�gislatif de l'art. 27 ch. 2 Cst. vaud. La prise en consid�ration du cr�dit de 10 millions de francs vot� par le Grand Conseil en novembre 1996 reviendrait en r�alit� � accorder � l'art. 27 ch. 2bis Cst. vaud. un effet r�troactif non pr�vu par la constitution. Or, sous r�serve d'exceptions non r�alis�es en l'esp�ce, le principe de la non-r�troactivit� des lois, d�gag� de l'art. 4 aCst. sous l'empire de l'ancien droit et qui peut se d�duire aujourd'hui du droit � l'�galit� de traitement consacr� � l'art. 8 al. 1 Cst. (cf.
Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, vol. II, n. 1395, p. 644) ou du principe de la l�galit� inscrit � l'art. 36 al. 1 Cst. (cf. Andr� Grisel, L'application du droit public dans le temps, ZBl 75/1974 p. 246), interdit d'accorder � une nouvelle r�gle un effet r�troactif, c'est-�-dire d'appliquer le nouveau droit � des �v�nements situ�s dans le pass� et enti�rement r�volu avant l'adoption du nouveau droit (ATF 125 I 182 consid. 2b/cc p. 186; 122 II 113 consid. 3b/dd p. 124 et les r�f�rences cit�es).
Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de tenir compte du cr�dit de 10 millions de francs octroy� en novembre 1996 dans la d�termination du montant global des d�penses induites par l'Exposition nationale, que ce soit dans son int�gralit� ou pour les tranches non encore vers�es par le canton de Vaud aux organisateurs de la manifestation, pour autant qu'il soit encore possible de revenir sur un cr�dit qui a d�j� �t� octroy� et partiellement utilis� (cf. ATF 125 I 87 consid. 3a p. 90; Yvo Hangartner/Andreas Kley, op. cit. , n. 1901, p. 755; Irene Graf, op. cit. , p. 106 ss).
Sur ce point, le recours est mal fond�.
cc) Le recourant reproche ensuite au Grand Conseil de ne pas avoir pris en compte un quelconque montant au titre de participation du canton de Vaud � la couverture du d�ficit de l'Exposition nationale alors que celle-ci serait hautement probable.
Les garanties de d�ficit constituent en principe toujours des d�penses selon la jurisprudence relative au r�f�rendum financier (Yvo Hangartner/Andreas Kley, op. cit. , n. 1846, p. 735; Daniel Schmitz, op. cit. , p. 82 et les r�f�rences cit�es). Par arr�t� du 16 juin 2000, l'Assembl�e f�d�rale a accord� � Expo. 02 un cr�dit d'engagement d'un montant de 338 millions de francs au titre de garantie de d�ficit.
Certes, le Conseil f�d�ral a souhait� que les cantons et les villes concern�s participent � la prise en charge du d�ficit proportionnellement aux contributions annonc�es (cf.
Message du Conseil f�d�ral concernant une garantie de d�ficit en faveur de l'exposition nationale 2002 du 23 f�vrier 2000, FF 2000 p. 1994 et 1999). Aucune d�cision ferme � ce sujet n'a cependant �t� prise � ce jour, la Conf�rence des directeurs cantonaux des finances estimant qu'une telle mesure ne s'imposait pas pour le moment en l'absence d'une demande formelle en ce sens de la part du Conseil f�d�ral (cf.
Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud, s�ance du 7 novembre 2000, p. 3904). Les repr�sentants du Conseil d'Etat ont tour � tour confirm� aux membres de la commission parlementaire charg�e de l'�tude du dossier, dont le recourant faisait partie, puis aux d�put�s, qu'il n'y avait � ce jour pas de garantie de d�ficit octroy�e par les cantons et les villes organisateurs (Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud, s�ance du 13 novembre 2000, p. 4006).
Or, en l'absence de toute disposition de droit cantonal d�finissant les d�penses � prendre en consid�ration dans le calcul du montant d�terminant pour le r�f�rendum financier, il convient de tenir compte de l'ensemble des d�penses pr�visibles au moment o� le d�cret est adopt� par le parlement (cf. Yvo Hangartner/Andreas Kley, op. cit. , n. 1894, p. 752). Tel n'est pas le cas d'une �ventuelle participation du canton de Vaud � la garantie de d�ficit de 338 millions de francs vot�e par la Conf�d�ration, de sorte que le Grand Conseil n'a pas viol� les droits populaires du citoyen en ne tenant compte d'aucun montant quelconque � ce titre.
dd) Le recourant estime enfin qu'il conviendrait de prendre en consid�ration dans le calcul du montant des d�penses d�terminant pour d�cider de leur assujettissement au r�f�rendum financier les frais li�s � l'engagement ponctuel de vingt collaborateurs de la gendarmerie cantonale vaudoise durant l'Exposition nationale que le canton de Vaud aurait renonc� � facturer aux organisateurs de la manifestation, � hauteur de 2 millions de francs.
Dans la mesure toutefois o� le seuil de 20 millions de francs fix� � l'art. 27 ch. 2bis Cst. ne serait de toute mani�re pas atteint en prenant en compte cette d�pense, cette question peut demeurer ind�cise.
3.-Il r�sulte des consid�rants qui pr�c�dent que le Grand Conseil n'a pas soustrait ind�ment les d�crets attaqu�s au r�f�rendum financier obligatoire pr�vu � l'art. 27 ch. 2bis Cst. vaud.
Le recours doit par cons�quent �tre rejet�. Suivant la pratique qui pr�vaut en mati�re de recours de droit public pour violation des droits politiques, il n'y a pas lieu de percevoir un �molument judiciaire. L'Etat de Vaud n'a pas droit � des d�pens (art. 159 al. 2 OJ).
3. Communique le pr�sent arr�t en copie au recourant et au Grand Conseil du canton de Vaud.
Lausanne, le 9 mai 2001 PMN

References: art. 86
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF