Source: http://ww.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/C-875-11.htm
Timestamp: 2019-07-16 01:57:11+00:00

Document:
C-875-11
Sentencia C-875/11
La hipótesis de silencio administrativo positivo que introduce el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 no se puede considerar contraria al derecho al debido proceso de la administración ni al orden social justo, pues es al Estado al que le corresponde definir la situación jurídica de los administrados. Cosa distinta es la responsabilidad civil y patrimonial del funcionario que omitió resolver en tiempo, asunto éste que el precepto acusado consagra expresamente. Por el contrario, su inclusión en el ordenamiento jurídico reconoce que la administración tiene un deber de respeto por los derechos fundamentales de los administrados. Por tanto, esta figura, salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resolución del recurso, se ajusta al artículo 29 constitucional. Ella tampoco resulta incompatible con la facultad que se consagra en el artículo 92 de la Constitución, porque su reconocimiento deja incólume la facultad que tiene toda persona natural o jurídica de solicitar la aplicación de sanciones penales o disciplinarias, las cuales, como se explicó en precedencia deben observar el debido proceso, que entre sus elementos estructurales tiene el cumplimiento de los plazos fijados por el legislador para la adopción o agotamiento de etapas y decisiones. Finalmente, es pertinente señalar que el caso analizado difiere de aquellos estudiados por esta Corporación en materia penal, en los que se ha señalado que el simple paso del tiempo no puede beneficiar al investigado, como para entender terminada una actuación, toda vez que existen intereses de otros sujetos que pueden resultar vulnerados con tal decisión, como es el caso de las víctimas y la obligación del Estado de investigar los hechos punibles. Los intereses en juego en el caso de los procesos penales y en las infracciones administrativas son diversos y, por tanto, no son objeto de comparación como lo supone el demandante y uno de los intervinientes.
El legislador en el nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, introdujo en el texto acusado una nueva hipótesis en la que la ausencia de respuesta de la administración frente a un requerimiento específico del administrado, en este caso, la interposición de un recurso, se entiende resuelto a su favor. La regla general en nuestro ordenamiento ha sido que agotados los plazos que tiene la administración para dar respuesta a un requerimiento de carácter general o individual sin que aquella se produzca, ha de entenderse negado el requerimiento. Esta figura ha sido denominada silencio administrativo negativo y consiste en una ficción para que vencidos los plazos de ley sin una respuesta por parte de la administración, se genere un acto ficto por medio del cual se niega la solicitud elevada, acto que el administrado puede recurrir ante la misma administración o la jurisdicción. Excepcionalmente, el legislador puede determinar que la ausencia de respuesta se entienda resuelta a favor de quien la presentó, figura que se conoce con el nombre de silencio administrativo positivo. En este evento, la omisión de respuesta genera a favor del interesado su resolución en forma afirmativa, la que se debe protocolizar en la forma en que lo determina el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo, actualmente vigente, para hacer válida su pretensión. En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del este estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho. Sobre las opciones que tiene el ciudadano cuando opera el silencio administrativo negativo ha dicho esta Corporación en forma reiterada: “…, el administrado puede optar por acudir a la jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción, que es un desarrollo del derecho de petición, pueda acarrearle consecuencias adversas, como sería la de que a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo se contabilice el término de prescripción o de caducidad de la respectiva acción”. De esta manera, si bien se podría considerar que en el marco del Estado Social de Derecho la administración está en la obligación de dar respuesta oportuna, clara, concreta y de fondo a las solicitudes presentadas por los ciudadanos, en donde la consagración de una ficción sobre la negativa o aceptación de las peticiones pueden ser percibida como contraria a los postulados de la función pública y el respeto por los derechos fundamentales, si se tienen en cuenta que uno de los fines del Estado es garantizar los derechos consagrados en la Constitución y facilitar la participación de todos en las decisiones que lo afectan, artículo 2 constitucional; la Sala no duda en afirmar que esas presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, vulnerados por la omisión de la administración al no responder oportunamente los requerimientos elevados por los ciudadanos. Ficción que en los términos de nuestro ordenamiento no exime a la administración de absolver la solicitud, porque el derecho de petición sólo se satisface cuando el Estado profiriere respuestas claras, precisas y de fondo.
El silencio administrativo negativo no es equiparable a una respuesta, se trata de una ficción, para fines procesales y establecida en beneficio del administrado, pero que no cumple con los presupuestos de una respuesta que de satisfacción a la petición elevada a la Administración. La administración sólo pierde la posibilidad de contestar cuando el administrado hace uso de los recursos de la vía gubernativa contra el acto ficto o acude a la autoridad judicial y se profiere el auto admisorio que admite la demanda en contra de aquel. Así lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que “… cuando el administrado se encuentra frente a la figura del silencio administrativo negativo, la vía gubernativa no se agota de manera automática, y puede elegir entre dos opciones: (i) acudir a la jurisdicción directamente o, (ii) esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción le genere consecuencias adversas, como contabilizar el término de caducidad de la respectiva acción contenciosa a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo”.
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-No es absoluta/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Es una competencia constitucional que debe ejercerse dentro de los límites impuestos por la Carta Política/MEDIDAS LEGISLATIVAS EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Deben ser proporcionales y razonables
El legislador tiene una amplia discrecionalidad en la regulación de los procedimientos tanto judiciales como administrativos, discrecionalidad que como todos los actos del poder estatal encuentra su límite en la Constitución. En la sentencia C-204 de 2003, sobre este punto se indicó: “… esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria. “…Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización.” Igualmente, en sentencia C-314 de 2002 se precisó que la potestad de configuración del legislador es una competencia constitucional que debe ejercerse dentro de los límites impuestos por la Carta Política, la cual debe estar justificada en un principio de razón suficiente, en donde si la decisión del legislador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento jurídico. Uno de esos límites es precisamente no hacer nugatorios derechos fundamentales como el debido proceso o el de defensa. En esa misma línea, en la sentencia C-662 de 2004, se adujo que “al juez constitucional le corresponde garantizar al máximo la libertad de configuración que tiene el legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria, sino que debe desarrollarse conforme a los límites que impone la misma Carta”. Esta postura fue recientemente reiterada en la sentencia C-372 de 2011, en la que se sostuvo que la libertad de configuración del legislador además de estar limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, también lo está por los principios de progresividad y no regresión teniendo en cuenta que los derechos fundamentales también tienen una faceta prestacional que alcanzada, se convierte en un límite para aquella. Las medidas legislativas, en ese orden, deben ser proporcionales y razonables.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 52 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Francisco Javier Lara Sabogal demandó la constitucionalidad del texto normativo contenido en el artículo 52 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”, por desconocer los artículos 2, 29, 92 y 209 de la Carta.
La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.”
El doctor Martín Bermúdez Muñoz, miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, intervino en el proceso y solicitó declarar la INEXEQUIBILIDAD de la disposición parcialmente acusada porque dejar sin efecto un acto administrativo por el solo hecho de no resolver un recurso viola el derecho fundamental al debido proceso de la administración, que cuenta con una prerrogativa que es imponer a los administrados la carga de demandar en juicio los actos fictos que ésta profiera para desvirtuar la presunción de legalidad que los cobija.
El doctor Ramón Francisco Cárdenas Ramírez, como apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio, solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD del aparte acusado.
El Ministerio considera que los argumentos del demandante no están llamados a prosperar, toda vez que la norma se basó en la sentencia C-181 de 2002 de esta Corporación, en la que se señaló que uno de los componente del derecho al debido proceso es el establecimiento por parte del Estado de unos términos perentorios para que las autoridades judiciales o administrativas resuelvan lo pertinente dentro de los procesos, so pena de perder su facultad sancionatoria y generar consecuencias favorables para los administrados, bien sea para archivar las diligencias o tomar una decisión favorable si se han interpuesto los recursos correspondientes.
Los doctores Mauricio Fajardo Gómez, en su calidad de Presidente de esa Corporación y Luís Fernando Álvarez Jaramillo, Magistrado de la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma, solicitan la EXEQUIBILIDAD de la norma demandada.
Sostienen que no es cierto que el aparte demandado del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 desconozca lo dispuesto en los artículos 2 y 209 de la Constitución Política, toda vez que al tenor de dichas normas, las autoridades administrativas tienen el deber de encausar sus actuaciones para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado entre los que están “asegurar la vigencia de un orden justo” que se desconoce cuando no se cumplen los términos de ley.
El doctor Fernando Rodríguez Castro, como Presidente de la Institución, solicitó la INEXEQUIBILIDAD de la norma demandada, con los siguientes argumentos:
En esta intervención se solicita la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada, bajo los siguientes argumentos:
Esta entidad solicitó la EXEQUIBILIDAD del aparte acusado, al considerar que el nuevo código contiene un capítulo sobre el silencio administrativo, en este caso positivo, que no es nuevo o desconocido en nuestro ordenamiento, porque existen varios eventos especiales en los que opera esta clase de silencio con el fin de garantizar la seguridad jurídica y el respeto por los derechos de los administrados.
En esta intervención se solicitó la INEXEQUIBILIDAD de la norma demandada, argumentando que no es razonable que surtidas todas las etapas de un proceso sancionatorio, éste quede sin efecto porque no se decide un recurso en el término fijado por la ley, porque ello genera impunidad frente a los infractores. Se considera que prevalece la parte formal frente a la sustancial dentro de la actuación administrativa, lo que contradice el artículo 228 constitucional.
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, con base en las siguientes consideraciones:
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer la constitucionalidad del aparte acusado del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, por tratarse de una demanda de inconstitucionalidad en contra de un texto normativo que hace parte de una ley.
Las intervenciones que se presentaron están dividas sobre la forma como debe absolverse este problema jurídico. Los institutos colombianos de Derecho Procesal y de Derecho Disciplinario, las superintendencias de Subsidio Familiar y de Industria y Comercio, solicitan la inexequibilidad del precepto parcialmente acusado, porque consideran que los administrados no se pueden beneficiar del silencio de la administración, por resultar contrario a los principios de moralidad, transparencia e igualdad que rigen la función administrativa.
Para absolver este interrogante se requiere analizar: i) el contenido normativo del texto parcialmente acusado; ii) la figura del silencio administrativo positivo y, iii) la libre configuración del legislador para diseñar los procesos y fijar términos para su resolución.
La norma parcialmente acusada se encuentra ubicada en el capítulo III de la Ley 1487 de 2011, relativo al procedimiento administrativo sancionatorio, en el que por primera vez el legislador regula de manera sistemática un trámite general para la aplicación de esta facultad del Estado cuando no esté en leyes especiales; como es el caso de los procesos disciplinarios, fiscales, aduaneros etc., en los que expresamente existe un procedimiento y términos específicos para su desarrollo.
Por ende, una vez se notifica el acto sancionatorio se entiende suspendido el término de caducidad que contempla el precepto. No obstante lo anterior, el legislador le fija a la administración un plazo adicional para resolver los recursos contra el acto sancionatorio - un (1) año-, vencido el cual i) el funcionario pierde la competencia para fallar y ii) el recurso se entiende resuelto a favor de quien lo instauró.
De esta manera, el legislador introduce una excepción a lo normado en el artículo 86 del nuevo Código Contencioso Administrativo, en el que expresamente se establece que si pasados dos (2) meses desde la interposición del recurso de reposición o apelación sin una respuesta, el mismo se entenderá negado[1].
Lo expuesto permite concluir que el legislador modificó sustancialmente el actual artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, que establece el término de caducidad de la facultad sancionadora en tres (3) años desde la consumación de la infracción, pero en el que no se precisan aspectos como: i) cuándo se entiende que deja de correr el término de ésta y ii) qué pasa con los recursos interpuestos contra la decisión, entre otros. Estos asuntos fueron definidos en la regulación que se acusa parcialmente y que entrará en vigencia en julio de 2012.
Aclarado el contenido y el alcance de la norma de la cual hace parte el texto acusado, corresponde a la Sala determinar si, como lo afirma el ciudadano Lara Sabogal, desconoce la Constitución la disposición que le fija a la administración unas consecuencias por no resolver en un lapso determinado el recurso presentado contra las decisiones que adopte la administración en ejercicio de su potestad sancionadora. En consecuencia, se requiere estudiar la figura del silencio administrativo positivo y la libre configuración del legislador.
En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho.
“…, el administrado puede optar por acudir a la jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción, que es un desarrollo del derecho de petición, pueda acarrearle consecuencias adversas, como sería la de que a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo se contabilice el término de prescripción o de caducidad de la respectiva acción”
“El silencio administrativo negativo no es equiparable a una respuesta, se trata de una ficción, para fines procesales y establecida en beneficio del administrado, pero que no cumple con los presupuestos de una respuesta que de satisfacción a la petición elevada a la Administración”[4]
Así lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que “… cuando el administrado se encuentra frente a la figura del silencio administrativo negativo, la vía gubernativa no se agota de manera automática, y puede elegir entre dos opciones: (i) acudir a la jurisdicción directamente o, (ii) esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción le genere consecuencias adversas, como contabilizar el término de caducidad de la respectiva acción contenciosa a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo”[6]
Se puede afirmar, por tanto, que ante la ausencia de un pronunciamiento de fondo frente a las peticiones de carácter general o particular, en los términos del artículo 23 constitucional, el Estado debe crear mecanismos que le permitan al ciudadano satisfacer sus derechos, ante su violación por parte de la administración, bien i) recurriendo ante la jurisdicción la negativa ficta o, ii) entender que la administración resolvió favorablemente sus pretensiones. Por esta vía, se garantiza, entre otros, el derecho que tiene toda persona de acudir a la administración de justicia para controvertir las decisiones de las autoridades públicas, derecho fundamental expresamente consagrado en el artículo 229 de la Constitución y que resulta obstruido por la falta de una respuesta estatal susceptible de ser recurrida en la vía gubernativa o ante la jurisdicción.
Por tanto, la Sala insiste en señalar que la figura del silencio administrativo en el marco del Estado Social de Derecho permite materializar algunos derechos fundamentales como el de petición y debido proceso cuando se configura el silencio positivo, o el de acceso a la administración de justicia y los principios de celeridad y eficacia, en el caso del silencio negativo, ante una vulneración de derechos fundamentales por la administración, en donde es competencia del legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, señalar los eventos o casos frente a los cuales opera uno y otro.
“… esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria.
“…Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización.”
En esa misma línea, en la sentencia C-662 de 2004, se adujo que “al juez constitucional le corresponde garantizar al máximo la libertad de configuración que tiene el legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria, sino que debe desarrollarse conforme a los límites que impone la misma Carta”.
Ese poder sancionador ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporación como "un instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden jurídico institucional mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye a la realización de sus cometidos"[11].
Ese instrumento de autoprotección y manifestación del jus punendi del Estado exige que en todas sus etapas se observen las garantías propias del debido proceso, como lo exige el artículo 29 de la Constitución, según el cual “el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas”.
El debido proceso ha sido definido en la jurisprudencia de esta Corte como “el conjunto de garantías que buscan asegurar a los interesados que han acudido a la administración pública o ante los jueces, una recta y cumplida decisión sobre sus derechos.”[12], y como parte de ese derecho, el legislador debe fijar unos plazos razonables para que las autoridades resuelvan la situación jurídica de quien es investigado. Así lo señaló esta Corporación en la sentencia C-181 de 2002, al precisar:
“Dentro de dichas garantías [en referencia al debido proceso] se encuentra el derecho a recibir una pronta y oportuna decisión por parte de las autoridades –no sólo las jurisdiccionales sino las administrativas -, lo que se traduce en el derecho a ser juzgado en un proceso sin dilaciones injustificadas…
“Más allá de las consideraciones sobre el incumplimiento de los términos procesales, la jurisprudencia constitucional ha subrayado la importancia que tiene, para la conservación de las garantías superiores, el señalamiento de etapas claras y precisas dentro de las cuales se desarrollen los procesos. Este cometido, a los ojos de la doctrina constitucional, es requisito mínimo para una adecuada administración de justicia (arts. 228 y 229 C.P.) y elemento necesario para preservar la seguridad jurídica de los asociados.”
De esa manera, siguiendo criterios expuestos por la Corte desde el año 1994, el fallo citado consideró que corresponde al legislador definir las etapas y plazos en que el Estado debe adoptar sus decisiones, no sólo en el ámbito penal sino en el administrativo, por cuanto pese a que en este último no se involucra la restricción de la libertad, los principios que rigen la función administrativa exigen que las actuaciones administrativas cumplan los requisitos de celeridad y eficacia para lograr los fines del Estado, entre ellos la efectividad de los derechos de los asociados, como lo es el debido proceso. Sobre el particular se señaló en la sentencia C-416 de 1994[13] que la Sala reitera en esta oportunidad.
“En función del tiempo no sólo se crean y modifican los derechos procesales concretos, sino que también se los extingue, por lo cual se hace necesario que la ley procesal establezca unos plazos o términos, con el fin de que el proceso se realice dentro de una secuencia lógica ordenada y con la oportunidad y celeridad que de conformidad con los artículos 29 y 228 de la Constitución Política demanda el ejercicio de la función de administrar justicia. Aunque es de anotar, que los principios de eficacia y celeridad que informan el proceso judicial y que se infieren de los preceptos aludidos, igualmente tienen su fundamento en el artículo 209 de la Carta Política, pues los postulados rectores de la función administrativa también tienen operancia en el desarrollo de la función jurisdiccional, como manifestaciones que son del poder del Estado.
“La consagración de los términos judiciales por el legislador y la perentoria exigencia de su cumplimiento, tienen intima relación con el núcleo esencial del derecho al acceso a la justicia y al debido proceso, pues la indeterminación de los términos para adelantar las actuaciones procesales o el incumplimiento de éstos por las autoridades judiciales, puede configurar una denegación de justicia o una dilación indebida e injustificada del proceso, ambas proscritas por el Constituyente.”
5.5.2. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Justicia ha indicado, igualmente, que se debe permitir a toda persona defender sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que lo afecte[14], razón por la que el derecho al debido proceso se constituye en un límite a la discrecionalidad del poder público, independientemente de la materia de que se trate.[15] Expresamente se ha referido a la observancia de este derecho en cualquier clase de actuación que adelante el Estado, sea administrativa, laboral, penal, etc.
En el Caso Baena Ricardo, la Corte Interamericana interpretó la expresión “instancias procesales” del artículo 8 de la Convención[16], para indicar que ella es onmicompresiva de las actuaciones penales, civiles, laborales, fiscales, administrativas y sancionatorias. En tal sentido apuntó[17]:
“Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula "Garantías Judiciales", su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, "sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales" a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”.
En esa misma decisión, la Corte Interamericana se refirió a las sanciones de carácter administrativo para señalar que éstas “… son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas. Unas y otras implican menoscabo, privación o alteración de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilícita”[18].
Por ende, no existe asomo de duda sobre la importancia y la constitucionalidad del precepto acusado, en cuanto prevé un plazo razonable para que la administración resuelva el recurso de apelación interpuesto contra una decisión de carácter sancionatorio. El término de un (1) año se considera más que suficiente para resolver una impugnación frente a una sanción administrativa.
“El silencio administrativo positivo opera de manera excepcional y su consagración legal es taxativa. Consiste en la presunción legal en virtud de la cual, transcurrido un término sin que la administración resuelva, se entienden concedidos la petición o el recurso. Su finalidad es agilizar la actividad administrativa bajo criterios de celeridad y eficiencia. Constituye no sólo una garantía para los particulares, sino una verdadera sanción para la administración morosa”[19]
En el precepto parcialmente acusado, el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, decidió imponer una carga a la administración: resolver en tiempo el recurso interpuesto por el infractor, so pena de dejar sin efecto su actuación, sin que ello signifique, como lo afirma la demanda y algunos de los intervinientes, que se vulnere el derecho al debido proceso de aquella o la vigencia del orden justo, pues precisamente es al Estado al que le corresponde adoptar en lapsos prudenciales y razonables una decisión que ponga fin a la actuación administrativa de carácter sancionador.
“A partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, en Colombia hemos venido asistiendo a una creciente constitucionalización del Derecho, realidad jurídica que, en una primera aproximación, consiste en reconocer que todas las Ramas y especialidades del Derecho, así como las actividades del Estado en sus diferentes manifestaciones (legislativas, judiciales, gubernativas, administrativas, de control, etc.), deben ceñirse al cumplimiento de los principios fundamentales del estado social de derecho y al respeto y garantía de los derechos de las personas[20][2][2]. …. En efecto, el constituyente de 1991 diseñó en la Carta lo que pudiéramos llamar una especie de Constitución Administrativa, un modelo constitucional de administración pública, que si bien conserva algunos elementos de la concepción anterior, deroga normas y paradigmas y genera la expedición de un cuerpo legal novedoso y modernas técnicas y métodos de gestión que lo consolidan
“Como se observa, en el tránsito de concepciones entre la Constitución de 1886 y la de 1991, surgieron desafíos para los administradores públicos. Roto el paradigma clásico de la centralidad de la ley y reemplazado por el de la Constitución y la consecuente constitucionalización del Derecho, es natural que se generen conflictos y tensiones en la aplicación de los principios y la efectividad de los derechos. En el nuevo modelo de administración pública antes descrito debemos señalar que surge como problemática el desconocimiento de derechos ciertos y la vulneración de los derechos fundamentales por parte de la administración. Brevemente, podemos afirmar que la situación actual es la siguiente:
“a) Aun cuando la relación jurídica: administrado-administración, frente a los derechos fundamentales, surge en una sola dirección: pues es el particular quien tiene derechos fundamentales, y es el Estado quien debe garantizar su efectividad, en la práctica ocurre que cuando el administrado acude en sede administrativa buscando respuesta a sus problemas, la administración contesta con evasivas, o no contesta, o contesta negando pretensiones a las que claramente tiene derecho el peticionario. Con esta actitud, la administración impone una carga al ciudadano al que somete a acudir al juez para que sea este quien reconozca sus derechos. …
“En un Estado Social de Derecho, el reconocimiento de los derechos de las personas debe hacerse prioritariamente por la administración, dejando la intervención del juez solamente para aquellas situaciones excepcionales en que la administración encuentre que debe negar su reconocimiento”[21]
“Nuestros procedimientos administrativos y nuestro Código Contencioso Administrativo fueron concebidos y madurados antes de 1991, con los viejos paradigmas de 1886, y a pesar de las reformas que se han hecho no logran sacudirse de ese lastre.
“Lo que se impone hoy es la constitucionalización del derecho, especialmente lo que tiene que ver con el papel de la Administración, las acciones, los procedimientos, las competencias y todo el llamado debido proceso administrativo ...
“… en 1991 no solo se constitucionalizó lo administrativo de una manera más fuerte que en cualquier otro ciclo constitucional, sino que se asumió un nuevo modelo de Estado: el llamado Social de derecho, que en verdad es el Estado Constitucional…
“Toda una concepción ideológica del Estado y la Administración Pública al servicio de los individuos y en búsqueda de su felicidad a través de acciones, operaciones y prestaciones de servicios públicos, para satisfacer sus necesidades, sus aspiraciones y sus sueños”[22]
“…, a juicio de la Corte, en el ámbito de la ley habilitante el Presidente de la República podía regular la figura del silencio administrativo positivo en relación con las empresas de servicios públicos domiciliarios, con la finalidad de lograr que la prestación de ese servicio se enmarque dentro de los principios que orientan la función administrativa, lo cual encuadra en mandatos superiores de absoluta claridad a los que se impone dar fuerza y aplicabilidad práctica, como son los consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política.”[25]
La misma línea orientó la decisión en la sentencia C-317 de 2003[26], referente al procedimiento cambiario, en donde el silencio administrativo positivo se configura cuando la DIAN no decide los recursos en el término de siete meses señalado en el Decreto-Ley 1092 de 1996. En esa oportunidad se dijo:
“Con fundamento en lo anterior puede afirmarse que los preceptos inscritos en los artículos 2, 13, 29 y 209 constitucionales no sufren desmedro alguno en virtud de la existencia y aplicación del segmento del artículo 14 demandado. Pues según se ha podido dilucidar, quedó a salvo el deber que tiene la DIAN de notificar personalmente o por Edicto la resolución que decida el recurso de reposición, con el agregado del silencio administrativo positivo que pesa sobre esa entidad, cuando quiera que incumpla el término previsto en el artículo 26 del decreto 1092 de 1996 para expedir y notificar el acto que decida de fondo el recurso de reposición”
“Los efectos perversos que podría originar la aplicación del silencio administrativo en relación con el tema ambiental -como es el de omitir el estudio ecológico-, no permiten reconocerle verdadera legitimidad a los objetivos que por su intermedio se pretenden hacer valer: la celeridad y eficacia en el desarrollo de la función administrativa, quedando en entredicho la razonabilidad y proporcionalidad de esta medida legislativa”
Declarar EXEQUIBLE el siguiente aparte del inciso primero del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 “Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente” por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
La norma acusada forma parte del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, que regula lo referente a la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración, y dispone que si los recursos no se deciden en el término señalado se entenderán fallados a favor del recurrente, con lo que se evidencia una tensión entre el interés particular del sancionado y el interés general de la comunidad, que de acuerdo con la constitución debe primar, pues se trata es de sancionar a quien ha incurrido en un comportamiento contrario a derecho, siendo precisamente a la comunidad a quien le interesa que la conducta contraria a los principios que informan la función administrativa, se sancione. En esos términos la solución no estaba en fijar un lapso de caducidad cuyo vencimiento genera un silencio positivo tan gracioso y extremo que hace desaparecer la sanción no obstante que puedan concurrir todos los supuestos que ameriten imponerla, sino, más bien, en adoptar las medidas suficientemente persuasivas que obligaran a que el funcionario resolviera el recurso oportunamente, dejando a salvo el interés general que, a no dudarlo, propugna porque se sancione, ejemplarmente, al funcionario o particular que ha procedido en contra de la ley o el reglamento.
En el presente asunto se demandan algunos apartes del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Dicha norma regula lo referente a la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración. Dispone al respecto que la facultad que tiene la administración para imponer sanciones caduca a los tres años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido. La misma norma prevé que los recursos interpuestos deben ser resueltos en el término de un año contado a partir de su oportuna interposición. En lo acusado, dispone que si los recursos no se deciden en el término señalado se entenderán fallados a favor del recurrente…
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Configuración por no resolución oportuna de recursos contra sanciones administrativas resulta desproporcionada, contraria al interés general y viola el debido proceso, la igualdad y los principios que orientan la función administrativa (Salvamento parcial de voto)
El artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 establece el silencio administrativo positivo como consecuencia de no haberse resuelto en el término de un año los recursos interpuestos contra sanciones administrativas, medida que resulta desproporcionada, violatoria de un orden justo, del debido proceso, de la igualdad y de los principios constitucionales que orientan la función administrativa, además de ser contraria al interés general que se protege con el derecho administrativo sancionador. Dicha consecuencia resulta manifiestamente desproporcionada, ya que hace desaparecer la sanción administrativa, no obstante que puedan concurrir todos los supuestos que ameritaban imponerla; además de innecesaria, como quiera que existían medidas menos gravosas que permitían armonizar la protección del interés particular sin sacrificar el interés general.
Referencia: Expediente D-8474
Con el acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto en la presente sentencia.
Considero que el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 debió ser declarado inexequible porque en mi opinión, el establecer el silencio administrativo positivo por el hecho de no haberse resuelto en el término de un año los recursos interpuestos contra sanciones administrativas, es una medida desproporcionada, violatoria de un orden justo, del debido proceso, de la igualdad y de los principios constitucionales que orientan la función administrativa, que además resulta contraria al interés general que se protege con el derecho administrativo sancionador.
Resulta desproporcionado que el mero transcurso del tiempo haga operar en favor del sancionado, el silencio administrativo positivo ante la interposición de recursos. Hacer desaparecer una sanción que ha sido impuesta después del agotamiento de un proceso administrativo adelantado con todas las garantías y con base en un acervo probatorio que condujo a establecer la responsabilidad del infractor, sin tener en cuenta distintos factores –algunos propios del proceso administrativo y otros en donde puede existir algún grado de negligencia‑ que impidan adoptar una decisión en el término de un año, sacrifica en exceso el interés general. No debe olvidarse que se trata del ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado que busca restaurar el detrimento causado a intereses de orden general por la infracción de la ley, que quedarán sin sanción, por el simple paso del tiempo.
Si bien quien interpone un recurso contra una sanción que le ha sido impuesta, tiene derecho a que el mismo sea resuelto, no es menos cierto que cuando se impone una sanción administrativa a quien ha procedido en contra de la ley o el reglamento, se está protegiendo el interés general. La tensión entre la protección del interés general y el interés particular debe ser resuelta, por regla general, a favor del primero, siempre con base en los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
La norma cuestionada estableció una consecuencia manifiestamente desproporcionada para la protección del interés general, al señalar que al vencimiento del lapso de caducidad de la facultad sancionatoria, se genera un silencio positivo tan generoso en favor del sancionado, que hace desaparecer la sanción administrativa, no obstante que puedan concurrir todos los supuestos que ameritaban imponerla.
Tal disposición vulnera además el derecho de igualdad, en la medida que frente a la misma situación, dependiendo de la mayor o menor dificultad de un proceso o de la diligencia del funcionario a cargo, un recurrente que ha infringido la ley se ve favorecido por la ausencia de pronunciamiento del Estado debido a la negligencia de un funcionario o la complejidad del recurso, mientras que otro obtendrá una decisión de fondo en uno u otro sentido, que puede no serle favorable en similares circunstancias, cuando el recurso es decidido dentro del plazo fijado en la norma.
La medida además resultaba innecesaria, como quiera que existían en todo caso, medidas menos gravosas que permitían armonizar la protección del interés particular a que se resuelvan oportunamente los recursos interpuestos, sin sacrificar el interés general, tales como el establecimiento de medidas suficientemente persuasivas que obliguen a que el funcionario resuelva el recurso oportunamente, sin trasladar las consecuencias de su negligencia a la comunidad. De esta manera, se contraría la vigencia de un orden justo, en concordancia con las finalidades esenciales del Estado estipuladas en el artículo 2º de la Constitución y con los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 superior.
Por estas razones, la disposición legal demandada ha debido ser retirada del ordenamiento jurídico.
[1] ARTÍCULO 86. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN RECURSOS. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima.
[2] La protocolización en el nuevo Código Contencioso Administrativo quedó regulada en el artículo 85 de la siguiente manera “La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto.
[15] Corte IDH. Caso Las Palmeras. Sentencia de 6 de diciembre de 2001. Voto razonado de los Jueces Cancado y pacheco, párr. 16 in fine, “…la discrecionalidad del poder público, en cualquier materia, "tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos" y la "garantía del debido proceso”.

References: artículo 52
 resolución 
 artículo 29
 artículo 92
 resolución 
 artículo 42
 artículo 2
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 228
 artículo 52
 artículo 241
 artículo 52
 artículo 86
 artículo 38
 artículo 23
 artículo 229
 artículo 29
 artículo 209
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 209
 artículo 14
 resolución 
 artículo 26
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52
 resolución 
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 2
 artículo 209
 ARTÍCULO 86
 artículo 52
 resolución 
 artículo 85
 artículo 15
in fine