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Timestamp: 2020-07-12 16:56:22+00:00

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Asuntos const. >> Resultados >> 94-000757-0007-CO >> Fecha >> 28/02/1994 >>Informe de la PGR
Expediente: 94-000757-0007-CO
Fecha de entrada: 28/02/1994
Fecha: 18/09/1996
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PRIVADO
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD QUE INTERPONE LA MUNICIPALIDAD DE SAN JOSE EN CONTRA DE DIVERSAS DISPOSICIONES NORMATIVAS POR LESIONAR LA AUTONOMIA MUNICIPAL.
Expediente N. 757-94
Yo, FARID BEIRUTE BRENES, mayor, casado, Abogado, vecino de San José, con cédula de identidad número 1-394-673, en mi condición de PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según Acuerdo del Ministerio de Justicia N. 18 de 3 de mayo de 1989, publicado en La Gaceta N. 92 del 15 del mismo mes y año, con respeto ante su Autoridad manifiesto:
Dentro del término conferido al efecto, contesto la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República, respecto de la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por el señor Johnny Araya Monge, en su condición de Ejecutivo Municipal de la Municipalidad de San José, en contra de las siguientes normas: a) Del Código Municipal: los artículos 5, 10, 21, inciso d), 70, 71, 74, 76, 78, 79, 85, 90, 96, párrafo segundo, 107, 134, 139, 140, 149, inciso e) apartes 5 y 6, 184 y 186. b) Artículo 7 de la Ley N. 6980 de 14 de setiembre de 1983. c) Código de Normas y Procedimientos Tributarios: Transitorio VIII. d) Ley N. 6890: artículo 19. e) Ley de Tránsito: los artículos 2, 212, inciso a) y 217 inciso b). f) Ley General de Caminos Públicos: artículo 2. g) La Ley de Planificación Nacional: toda la ley y los artículos 9 y 10. h) Ley General de la Administración Pública: artículos 26, inciso b) y 27.1 y por conexidad los numerales 98, 99 y 100 ídem. i) Ley de Planificación Urbana: artículo 10, incisos 1 y 2 y numerales 4.9, 17.2 y 18. j) Ley N. 5691: artículos 3 y 4, por considerar que contravienen lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.
Expresa la accionante que plantea la Acción de Inconstitucionalidad para "reivindicar la autonomía y competencia de las corporaciones locales". La Acción se interpone en forma directa, por considerar que la Municipalidad es un ente político territorial encargado de atender los intereses de la respectiva colectividad, además de afirmar que "la Municipalidad de San José ejerce un liderazgo en la defensa de los intereses de estos entes territoriales menores, que le permite actuar en favor de los intereses de conjunto de estos entes". Agrega que la Acción tiene como objeto producir "lineamentos conceptuales orientadores para la legislación futura, cosa quizá más relevante".
De acuerdo con lo ordenado por esa Honorable Sala, la Procuraduría General de la República, como Organo Asesor, procederá a rendir el informe solicitado acerca de la Acción que nos ocupa. No obstante, conviene indicar que por su planteamiento, por su naturaleza y por los cuestionamientos que se formulan, relacionados con la competencia del Poder Ejecutivo (o de algunos de sus órganos, por ejemplo, la Dirección General de Educación Física y Deportes), de las Corporaciones Municipales (concretamente la de San José) y la de otros entes públicos (v. gr. INVU), en determinadas materias, el presente asunto debió haber sido tramitado con arreglo a lo dispuesto por los artículos 109 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, normas que son consecuencia de lo normado por el artículo 10 de nuestro Código Político, en relación con el numeral 2? inciso c) de la Ley de la Jurisdicción citada.
I. LA MUNICIPALIDAD: UN ENTE DESCENTRALIZADO
Afirma la Muncipalidad de San José que las Municipalidades constituyen una descentralización territorial no funcional. El artículo 170 de la Constitución confiere a las municipalidades autonomía administrativa y política que, en su criterio, es "típico de los entes político-territoriales". Estima correcto que el Código Municipal las califique de entes territoriales estatales (art. 2), con autonomía administrativa y política (art. 7).
En su Acción, la Municipalidad aclara que se refiere al término autónomo porque es el que utiliza la Constitución, pero que en realidad se está ocupando de la descentralización administrativa de la función administrativa y que emplea el vocablo "autonomía" por razones de tradición costarricense. Acotación que nos permitiría esperar un buen planteamiento de la situación de las municipalidades. No obstante, el desarrollo de su discurso impugnatorio está fundado en un concepto amplio de autonomía, incluso podría afirmarse de un concepto de autonomía como libertad de acción. Todo lo cual obliga a referirse a la naturaleza jurídica de esos entes y al significado de la autonomía que establece el artículo 170 constitucional.
A-. UN ENTE DESCENTRALIZADO TERRITORIALMENTE
La municipalidad es un ente corporativo, manifestación de una descentralización territorial.
La municipalidad es una corporación pública que como tal representa la comunidad de residentes estables que la forman. Como bien señala la accionante, esta corporación es un ente territorial ("única descentralización territorial del país", Sala Constitucional N. 2934-93 de 15:27 hrs. de 22 de junio de 1993), lo que hace alusión a la potestad para dictar actos de imperio y a sus facultades para prestar servicios públicos dentro de un territorio determinado: el cantón. Es ese territorio el que explica la atribución de competencias para actuar y la legalidad de esa conducta: la validez de la actuación depende de que tenga lugar dentro de determinado territorio. La atribucion de competencias es a fin general y no específico, lo que permite a la corporación municipal perseguir cualquier fin que se relacione con el bien común de los habitantes de su territorio, a diferencia del resto de entes descentralizados. Además, posee una libertad para autofijarse los cometidos y definir la propia esfera de acción, dentro del respeto al ordenamiento estatal y al espacio propio de otros entes territoriales.
Al hablar de descentralización no es posible dejar de lado que el ente descentralizado, aún cuando se trate de un ente territorial, tiene una esfera de acción que es definida por el propio ordenamiento estatal. De allí que su ámbito de actuación esté limitado por ese ordenamiento y que ese ámbito se armonice con las esfera de acción de otros entes mediante una distribución de competencias, generalmente compartidas y excepcionalmente por subordinación o superioridad. La determinación de los fines no es libre porque el poder del ente para fijarlos está enmarcado por el ordenamiento general del Estado, al cual está sujeto y al que debe respetar.
En tanto ente descentralizado, la Municipalidad es Administración Pública Local. Como indica la accionante, el ente público administrativo por excelencia en el cantón es la Municipalidad. Se trata de un poder público administrativo fundado en lo local: la expresión institucionalizada de los intereses propios de una comunidad local. La circunstancia misma de que la división del territorio nacional sea administrativa, determina el carácter administrativo del ente que administra el territorio, así como que la comunidad asentada en ese territorio carezca de un poder de autodeterminación política (así se deriva de la resolución de esa Sala N. 2009-95 de las 10:30 hrs. del 21 de abril de 1995). Puesto que es un ente administrativo, la Municipalidad está sujeta al principio de legalidad. Partimos con el maestro Ortiz en cuanto que:
"el poder local es únicamente administrativo -no legislativo ni jurisdiccional- e inferior al estatal y subordinado a las leyes de éste, frente a las cuales las normas municipales son meramente reglamentos". E, ORTIZ: La municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, p. 276.
B-. LA AUTONOMIA MUNICIPAL
Es tomando en cuenta esa naturaleza de ente corporativo y territorial, Administración Pública Local, que debe entenderse la autonomía municipal, que establece el artículo 170 de la Carta Política.
Afirma la Municipalidad de San José que la autonomía es una posición jurídica, un juego de relaciones entre el ente descentralizado y el resto del aparato público. Precisando, señala que la autonomía implica dependencia. Aclara que el término "alude al grado y características de la dependencia en que queda el ente descentralizado (precisamente con motivo de la descentralización) respecto de los aludidos órganos centrales". En resumen, añade que es una relación de sujeción, en donde determinados órganos retienen potestades que de alguna manera les permiten ejercer poder (tutela) sobre los entes descentralizados. El énfasis de la autonomía se centra en la libertad del ente y no en la restricción de los poderes de los órganos centrales: así "es la independencia, libertad o soltura con que el ente desempeña sus funciones, en relación con el resto del aparato público que es su contexto orgánico".
De lo expuesto por la accionante nos interesa el reconocimiento de que la autonomía es una posición jurídica que encierra una situación de dependencia del ente descentralizado, diferente e incompatible, eso sí, con la relación de jerarquía.
Autonomía no es independencia. Por lo que la relación entre el ente descentralizado y el ente que descentraliza no puede ser una relación de independencia, de igualdad, de "frenos y contrapesos", propia de la supremacía estatal. Aún cuando la autonomía esté constitucionalmente consagrada, la relación entre los entes autónomos y el Poder Central no es la que se da entre los órganos supremos del Estado y, particularmente, entre los Poderes Públicos. Concepto equívoco y polisémico, controvertido, la autonomía es expresión de una:
"...ideología sobre la distribución territorial del poder"; más en concreto, sobre la cuota de poder que corresponde o debe corresponder a las organizaciones políticas infraestatales y sobre la forma y los límites de su ejercicio". M, SANCHEZ MORON: La autonomía local. Antecedentes históricos y significado constitucional, Editorial Civitas, Madrid, 1990, p. 25
Agrega, el autor:
"...la autonomía local, aquí y ahora, no es una manifestación de libertad de determinadas colectividades frente al Estado, ni el reflejo de una soberanía territorialmente compartida. Es una fórmula especialmente relevante, de participación en el ejercicio del poder. Así lo ha puesto de relieve, con notable precisión, el Tribunal Constitucional: "la autonomía local ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen". IBID. p. 178.
La autonomía no puede ser entendida como un derecho de la Municipalidad, en los términos en que se conciben las libertades públicas reconocidas constitucionalmente en favor de los administrados. No puede afirmarse que esa autonomía otorga a la Municipalidad la capacidad legal para hacer todo lo no prohibido por el ordenamiento jurídico dentro de la localidad. Aún cuando se esté en presencia de un ente territorial y político, la naturaleza misma de ente descentralizado y la sujeción al principio de legalidad determinan la imposibilidad de entender el término autonomía como libertad, contraria a toda presión e interferencia externas, particularmente manifestadas a través de planes y programas estatales. Si derecho hubiere, debe considerarse, tal como lo ha establecido el Tribunal Constitucional español (sentencia de 27 de febrero de 1987) al referirse a las autonomías locales, que su titular es la comunidad local (el conjunto de vecinos) y no la Municipalidad como ente. En tanto que derecho de la comunidad local se alude al derecho a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de los asuntos que le atañen, graduándose esa participación en función del vínculo entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias.
La autonomía debe verse desde dos perspectivas: la de la organización y su régimen subjetivo y la de las competencias concretas a través de las cuales se materializa, en cada momento, la esfera de actuación de la estructura. En efecto, la autonomía alude a un autogobierno, que en el caso de nuestras Municipalidades es democrático (mandato representativo):
"La autonomía municipal, que proviene de la propia Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales...". Sala Constitucional, N. 2934-93 de las 15:27 hrs. de 22 de junio de 1993.
Es aplicable a nuestras autonomías locales lo expresado por Luciano Parejo respecto de las municipalidades españolas:
"...la autonomía local, ordenamiento e instancia territorial que -por sus características propias vertebra sociedad y Estado, inserta e incorpora a los ciudadanos (en sus formas de organización primarias) en el poder público y potencia la participación de los mismos en los asuntos colectivos más inmediatos, sirve por ello mismo con especial utilidad a la configuración de la Administración -instrumento básico de la acción interior del Estado- conforme, simultáneamente, a los requerimientos de la eficacia, la gestión democrática y la descentralización. Porque la autonomía local, en la medida en que se concibe constitucionalmente como autogobierno administrativo de las correspondientes colectividades.... se ofrece como "lugar" idóneo de realización efectiva de la libertad e igualdad de "los grupos en que el individuo se integra" y manifestación primaria de la participación ciudadana en la vida política, económica, cultural y social que los poderes públicos están constitucionalmente obligados a promover como consecuencia del doble carácter democrático y social del Estado y, consecuentemente, conectada (como no parece precisar de mayor argumentación alguna) con el derecho fundamental consagrado en el artículo 23.1 de la Constitución; todo lo cual dice de su importancia y necesidad para la materialización del orden estructural o básico de la misma". L. PAREJO ALFONSO: Derecho Básico de la Administración Local, Ariel Derecho, Barcelona, 1988, p. 105.
En cuanto a las competencias, éstas están delimitadas por el concepto de lo "local", según se deriva del artículo 169 del Texto Político.
II. NECESIDAD DE MANTENER LA UNIDAD ESTATAL
En su discurso, la Municipalidad de San José pretende derivar en favor de los entes municipales una potestad de autodirección, independiente y excluyente de la orientación política del Estado, con los riesgos que esa situación puede originar en el desenvolvimiento institucional del país. Así, la autonomía municipal es interpretada como comprensiva de una autonomía política plena y excluyente. La circunstancia de que la Municipalidad no sea institución autónoma lleva a considerar que la ley no puede incidir sobre la autonomía local.
Estima la Procuraduría que dicha interpretación es parcial y asistemática, en la medida en que tiende a privilegiar lo dispuesto en un artículo, con prescindencia del contenido y finalidad generales de la Constitución y, por ende, de la necesidad de una interpretación sistemática y armónica de sus diversas disposiciones.
A-. LA AUTONOMIA SE EJERCE EN EL MARCO DEL ORDENAMIENTO ESTATAL
El alcance de la autonomía municipal y, concretamente, de la política, debe ser analizado partiendo de que Costa Rica es una República unitaria, no federal, no fundada en regionalismos ni autonomías plenas. Luego, la soberanía reside exclusivamente en la Nación (artículo 2? de la Carta Política), no puede considerarse diluida en cada una de las corporaciones municipales, como habría que considerar de aceptarse la tesis de una autonomía política plena. El Estado ejerce su soberanía sobre todo el territorio, incluyendo aquél en que se instala el ente local. Aspecto sobre el que parece existir consenso en los diversos ordenamientos, aún cuando se trate de verdaderas descentralizaciones de potestades legislativas, según señala Sánchez Morón:
"Por de pronto, hay un primer elemento del concepto que se revela común a cualquier construcción jurídica, que es admitido sin discusión en todas partes. La autonomía se postula en el marco del Estado y no por contraposición a su soberanía o como rechazo de su dominio sobre un determinado territorio...", SANCHEZ MORON, op. cit. p. 26.
Los principios de unidad del Estado y soberanía estatal constituyen, así, un límite negativo que circunscribe, necesariamente, el ámbito en que puede desarrollarse la autonomía local.
B-. LOS LOCAL ES TAMBIEN ESTATAL
Por otra parte, la autonomía local es un principio vertebrador del poder público administrativo, por lo que las instituciones que sostiene y alimenta no pueden ser algo contrapuesto ni distinto del Estado mismo. En efecto, la comunidad local es parte dependiente de la comunidad nacional, no algo contrapuesto a ésta. En ese sentido, la Nación engloba los intereses de la comunidad local, de lo que se deriva la necesaria subordinación de los intereses municipales a los nacionales: los intereses locales son intereses nacionales aunque ciertamente no todo lo nacional es local. Si la autonomía local pudiese ser entendida en los términos en que se pretende, si lo local fuera diferente de lo estatal e indiferente para el Estado, resultaría absolutamente improcedente que el Estado destine recursos financieros, a través de diversos mecanismos, a las Municipalidades para el cumplimiento de sus funciones.
Estas correlaciones producen consecuencias importantes en orden a las relaciones entre Poder Central y ente local. Véamoslas.
III. LAS RELACIONES ENTRE ESTADO Y ENTE AUTONOMO
Expresa la Accionante que la autonomía comprende el estudio de las relaciones posibles entre el Gobierno Central y el ente descentralizado: relaciones de planificación, de dirección, de coordinación y de control. Estima que la planificación y la dirección afectan la autonomía política en tanto que la coordinación y el control afectan una u otra. Así el control de oportunidad implica coadministración, por lo que afecta la autonomía administrativa, en tanto que la evaluación global de la actividad afecta la autonomía política.
A-. LA PLANIFICACION
Sostiene la accionante la inconstitucionalidad de toda disposición legal que tienda a permitir una planificación estatal de los intereses locales. Desde su perspectiva, resulta inconstitucional la Ley de Planificación Nacional en cuanto establece que la planificación nacional vincula a las municipalidades.
Por los motivos antes expuestos, la Procuraduría no comparte dicha interpretación. Estima la Procuraduría que es función estatal la orientación política del conjunto de la actividad de los diversos entes descentralizados. Existe una conexión lógica entre orientación política y acción de gobierno, puesto que la acción política está referida a toda comunidad social, en tanto ésta se constituye para la consecución de un fin. Esa orientación se muestra en planes, programas, directrices que no pueden ser desconocidos por el resto de entidades públicas. En un sistema de descentralización absoluto (federalismo, regionalización, autonomías), tiene significado el que se afirme una autonomía política, entendida como posibilidad libre de opciones u orientaciones; eso es, indeterminación del objetivo específico de la acción pública en su totalidad, no coincidente o incluso contrapuesta a las elegidas por el Estado, como se pretende con la Acción. Dada la regulación constitucional de la descentralización territorial, es entendible que la región italiana o las comunidades autónomas españolas (que no se confunden con las municipalidades) puedan darse orientaciones divergentes de las que se da el Estado, sin sujeción a la orientación política estatal. Simplemente, estos entes regionales y comunidades autónomas gozan de una potestad legislativa y la autonomía estatutaria, expresión de la capacidad de propia y libre determinación de objetivos, irreductibles a las funciones propias de las municipalidades, cuya posición estructural respecto de los órganos centrales es diferente. Pero lo importante es que a pesar de esa amplia participación en la función normativa y la existencia de distribución de competencias entre el Estado Central y las entidades autónomas o regionales, se reconoce la necesaria conformidad de la orientación regional o autónomica con la estatal:
"...las orientaciones políticas diversas de la estatal pueden manifestarse en el Estado, sólo y en la medida en que no sean susceptibles de comprometer el espacio atribuido a la orientación política general. Esto es, las regiones, en el marco de los límites constitucionales que les son propios y con los controles constitucionalmente establecidos..., pueden tener una propia orientación política diferente de la estatal, aunque no pueden estar en contraste con los principios estructurales del ordenamiento constitucional, sobre los que precisamente se asienta la misma existencia del Estado como ordenamiento. E, ARGULLOL MURGADAS: La vía italiana a la autonomia regional, Instituto de Estudios de Administracion Local, Madrid, 1977, p. 120.
Para el caso español, nos remitimos a las transcripciones anteriores.
No escapa a la Procuraduría, sin embargo, que esa Sala ha reconocido en anteriores resoluciones que la autonomía política de las municipalidades es amplia, "muy general" y, por ello, contraria a la planificación estatal:
"La autonomía municipal, que proviene de la propia Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también, la de poder dictar su propio presupuesto..." Sala Constitucional, resolución N. 2934-93 de las 15:27 hrs. de 22 de junio de 1993.
Estima la Procuraduría que la afirmación de la potestad municipal para definir y adoptar planes diferentes e independientes del Estado presenta el riesgo del desmembramiento del Estado a causa de la afloración de localismos y de la apropiación del aparato administrativo por el funcionario municipal, con el riesgo de que la administración local -justificada por principios democráticos- se distancie de la comunidad. Se concibe, entonces, que en un análisis sobre la Muncipalidad costarricense, a pesar de partirse de una interpretación amplia de autonomía, comprensiva del poder de definir y adoptar planes generales, se enfatice en los riesgos institucionales que esta admisión genera e incluso se califique esa concepción como "el principal enemigo del municipalismo hoy día". (E, ORTIZ, op. cit. p. 98), riesgo cuya solución es, por el contrario, "el neto predominio del Derecho estatal sobre el local, el cual más bien debe ser ejecución del estatal". Concluye el autor que:
"...la municipalidad está llamada a desaparecer como forma plena de autonomía político-administrativa, que contiene las potestades de darse libremente las políticas y planes, así como las normas y los actos de gobierno y de administración de la comunidad local. Hay crisis municipal no sólo por los múltiples factores de reducción del campo a la ciudad y de ésta a la gran región urbana, clasificados y jerarquizados por todos los autores, sino por la nunca eliminada ni eliminable supremacía del Estado sobre las otras comunidades parciales, pues aquél ha tenido que recuperar sus fueros sobre formas exageradas de libertad y de poderío locales, como las que hoy se dan constitucionalmente en Costa Rica en materia municipal", E, ORTIZ, op. cit. pp. 275-276.
Enfatiza esta posición en el hecho de que no es la exclusividad de los intereses locales lo que debe fundar la autonomía, sino "en la mejor capacidad del pueblo para administrar sus intereses", ya que esos intereses están interconectados con los de la comunidad nacional y son interdependientes de ellos como un todo. Por lo que la municipalidad ha de verse como una forma autónoma y democrática de administrar intereses estatales, cuya importancia y justificación está en la mayor capacidad de planeamiento y de gestión de la Administración Pública por sus destinatarios, no en una desvinculación del planeamiento y de la gestión estatales, porque los fines municipales son fines estatales. De forma que :
"Se debe tratar de una autonomía política relativa, enmarcada en otra más amplia, cuyas necesidades de existencia y desarrollo exigen unidad dentro del cambio y, por ello mismo, planificación y orientación estatales de la vida y administración locales....Se trata de una garantía constitucional de la autonomía local "limitada" a una reserva legal de las atribuciones municipales". IBID. p. 272.
Este planteamiento es conforme con el Estado unitario y soberano que establece nuestra Constitución y deja a salvo la importancia que pueda tener la municipalidad en el desenvolvimiento del Estado democrático y social, dada la idoneidad para el engarce entre sociedad y Estado, especialmente en el ámbito administrativo. Aspecto en que mantiene su sentido la autonomía entendida como garantía institucional. Por consiguiente, consideramos que esta es la conclusión que se extrae a partir de la interpretación sistemática de la Constitución.
B-. POTESTAD DE DIRECCION
Se afirma que la autonomía de las Municipalidades es incompatible con una relación de dirección política. Se impugna en ese sentido, la constitucionalidad de la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 26, inciso b) y 27.1 y por conexión los numerales 98, 99 y 100. Se considera, al efecto, que en la medida en que la directriz es una forma de realización de un plan o programa, existe imposibilidad jurídica de que la dirección concierna al ente local.
No comparte la Procuraduría el anterior análisis. Como se indicó, los fines locales no son extraños al Estado, amén de que en nuestro sistema la relación de dirección no es vinculante.
La actividad de orientación política tiene como objetivo asegurar la unidad estatal y la existencia del propio Estado. La dirección es una relación de confianza, incompatible con órdenes, instrucciones o circulares, que se expresa a través de un acto normativo. Tiene como objeto vincular la actividad del ente menor a un determinado programa estatal: a través de las directrices se pretende que el ente actúe conforme a ese programa. El medio de cumplimiento es la directriz. En la medida en que la directriz asegura el cumplimiento del plan o programa, la potestad de dirección es, efectivamente, un instrumento accesorio de la potestad de programar o planificar. Al igual que la planificación, la dirección es un instrumento para ordenar la actividad gubernamental y administrativa. La conexión entre planificar y dirigir implica que toda directriz debe ser dictada con base en un plan o programa de Gobierno previamente elaborado.
Por ser una relación de confianza, el ente dirigido conserva la libertad para adoptar discrecionalmente la directriz, por lo que puede negarse a acogerla cuando tenga grave motivo para hacerlo. Dicha discrecionalidad está garantizada en el artículo 100, párrafo segundo, de la Ley General de la Administración Publica: el órgano director no tendrá potestad jerárquica sobre el ente dirigido, que posee discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias. Esta discrecionalidad deriva de que la directriz debe fijar las "condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución", sin que sea factible una directriz sobre el ejercicio de la competencia específica del ente, aunque sí son posibles aquéllas dirigidas a un conjunto de entes, por ejemplo los bancos o en áreas de acción generales (Sala Constitucional, N. 3309-94 de las 15 hrs. de 5 de julio de 1994).
Resulta claro que negada por la accionante la potestad de planificación, se excluye, como consecuencia lógica, la relación de dirección. Lo que nos demuestra los peligros de la tesis que se pretende imponer.
C-. LA COORDINACION
La Municipalidad de San José cuestiona la posibilidad de una relación de coordinación entre el Estado y el ente local esencialmente en razón de la práctica institucional, según resulta de sus manifestaciones.
La coordinación es un proceso de ordenación de relaciones entre diversas entidades independientes, que parte de esa concurrencia de sus resultados en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. En esa medida posibilita el mejor cumplimiento de los fines municipales. Negar la posibilidad de una coordinación, es negar el acceso a mecanismos que permitan información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus respectivas competencias; todo con el objeto de evitar contradicciones y reducir disfunciones que afecten el funcionamiento del Estado y del ente. Los objetivos necesarios de toda coordinación son, en efecto, evitar duplicaciones y contradicciones entre las actividades realizadas por distintos entes u órganos y, sobre todo, ordenarlas para que los resultados de cada una pueden ser tomados en cuenta e incluso utilizados por la otra con vista de un fin último y global por realizar en la materia de concurrencia.
La pertenencia de la Municipalidad al Estado significa que ese ente local no puede ejercer sus competencias con estricta y absoluta separación de la organización estatal, de allí que sean necesarias fórmulas de relación que, como la coordinación, permitan integrar la acción estatal y la Municipal en el ejercicio de sus competencias. Con el Tribunal Constitucional español (sentencia de 27 de febrero de 1987), debe afirmarse que la coordinación "no supone...una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma; antes bien, presupone lógicamente la titularidad de las competencias en favor de la entidad coordinada".
De allí que, en nuestro criterio, las normas que establecen mecanismos de coordinación no puedan considerarse per ser como contrarias a la Constitución. Esa inconstitucionalidad sólo se produciría si, a causa del proceso coordinador, el ente autónomo pierde su capacidad de decidir, impidiéndosele valorar la oportunidad, el momento y la forma de su acción.
D-. EN CUANTO AL CONTROL
La Acción impugna la posibilidad de un control en general y en particular, el control de "oportunidad" ejercido por la Contraloría General de la República.
No estima la Procuraduría que la norma constitucional prohíba la existencia de un control administrativo sobre la entidad local. Sin embargo, debe diferenciarse entre el control de legalidad y el de oportunidad en cuanto que, por principio, éste resulta incompatible con la autonomía administrativa. En efecto, este control puede conducir a una coparticipación en la toma de decisiones que correspondan a la Administración local o a una sustitución de los actos del controlado. Por medio de un control de oportunidad, la autoridad contralora puede juzgar directamente sobre el contenido, la forma y los métodos de cumplimiento de los fines públicos de la Municipalidad, con lo que ésta perdería su autonomía.
Por el contrario, el control de legalidad es no sólo procedente sino también necesario, al punto de catalogarsele de inherente a la autonomía (Sanchez Morón, op. cit. p. 153), consecuencia misma del principio de legalidad que sujeta la actuación municipal. Y es que en la base de ese control encontramos la necesidad de defensa de los derechos del ciudadano y la garantía del respeto de la legalidad.
En la presente acción se impugnan diversas disposiciones que otorgan a la Contraloría General de la República la potestad de controlar la actividad de la Municipalidad, normas que serán examinadas más adelante. Es de advertir, desde ya, que el análisis correspondiente se funda en los principios sentados por esa Sala en orden a los límites de la actuación del Organo Contralor, según emanan de lo resuelto en el voto N. 2934-93 de repetida cita:
"La autonomía municipal no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es unánime en admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori, como requisitos de validez y eficacia de los actos, respectivamente), como compatibles con ella...Es decir, que el control que emana de la Contraloría General de la República, que es de origen también constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la autonomía municipal, porque su función principal es el control de legalidad de la administración financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que en lo que toca a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artículo 184, inciso 2). Este control se reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables, prescindiendo de toda alusión a las cuestiones de conveniencia y oportunidad...".
Puesto que en el ejercicio de su competencia constitucional, la Contraloría debe prescindir de hacer alusión a las cuestiones de conveniencia y oportunidad que son el resorte del ente local, se sigue de ello que las disposiciones que permitan un control de oportunidad deben ser consideradas como inconstitucionales.
IV. LA ADMINISTRACION DE LOS INTERESES LOCALES
Señala la Municipalidad de San José que del artículo 169 de la Constitución se derivan dos ideas básicas: la correspondencia entre cantón y Municipalidad y la atribución de la administración de los intereses y servicios locales. Respecto de este punto, agrega que el "ente público administrativo por excelencia en el cantón es la Municipalidad". Define el interés público local o cantonal como el "interés de la generalidad de los habitantes de la circunscripción". Añadiendo: "Ante el riesgo de poder tener todo como administrable localmente, con base en el texto mismo constitucional y con base en toda una vivencia nacional centenaria, debe sostenerse que es posible "nacionalizar" o "regionalizar" tal administración por ley y cuanto ello sea razonable".
Conforme lo expuesto por la accionante, tenemos que la definición de la competencia municipal es reserva de ley. Corresponde a la ley definir que es "interés local" y, por ende, cuál es la competencia de la Municipalidad. Aspecto álgido es definir si esa competencia es exclusiva o concurrente.
A-. EN CUANTO A LA RESERVA DE LEY
La autonomía no se confunde, aunque guarda conexión, con ámbito de competencias, lo que se deriva de la objetividad misma del artículo 170 constitucional, disposición con valor preceptivo propio y diferente del numeral 169. Las competencias municipales resultan de intereses por naturaleza locales, tal como se deriva de este último numeral.
En virtud de la reserva de ley existente en materia de definición de competencias, el ámbito de actuación de cada ente u organismo público es establecido por la ley dentro del marco constitucional. El término "locales", empleado en la Constitución, es un concepto jurídico indeterminado, de allí que sea el legislador el competente para precisarlo y lo hace por medio de la ley. Esa indeterminación deriva, además, del hecho mismo de que:
"...puede afirmarse que no existe un interés o una serie de intereses que, por naturaleza, sean inexcusablemente locales. Lo que existen son intereses de las comunidades locales en relación con la realización del interés público en sus diversas manifestaciones; intereses que presentan consistencia y alcance diversos según los casos...". L, PAREJO, op. cit. p. 138.
El autor agrega que la determinación de lo local ocurre por la Ley, salvo en los casos en que la propia ley permita que la Corporación local lo determine, lo que opera dentro del marco que ella establece. Sin embargo, enfatiza en la necesidad de no considerar lo "local" como un criterio material selectivo para tareas o competencias, y en contraposición a lo supralocal. Explica que esta orientación funcionalista de la autonomía local condujo "a un progresivo vaciamiento" de la autonomía. Por lo que la competencia debe entenderse como "gestión de los intereses de la corporación o comunidad en el seno de y en relación con todos los asuntos públicos" (L, PAREJO, loc. cit. p. 137), sin que esa competencia sea exclusiva.
B-. LAS COMPETENCIAS NO SON EXCLUSIVAS
Dispone la Constitución que:
"La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal...".
Esta disposición es interpretada por la accionante como atributiva de una competencia exclusiva, al punto de que sólo la municipalidad estaría habilitada para actuar dentro del cantón, con exclusión del Estado y otros entes públicos, municipales o no. El Código Municipal se pronuncia, empero, por una interpretación menos estricta, permitiendo que el Estado u otros entes puedan intervenir en el ámbito local. De modo que puede haber competencias públicas y actividades privadas concurrentes con las de la municipalidad en materia local. Esa competencia concurrente está sujeta al principio de reserva de ley. Al respecto debe tomarse en consideración:
"Que existan intereses y servicios públicos "locales" puede significar que coexisten con intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros. Pero en la realidad están entremezclados y más bien tiende a ampliarse el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que obliga a pensar que la diferencia no es tajante ni inmutable, sino gradual y variable... Esto último parece ser lo importante, determinar qué es "lo local". Es, en primer término, una nota que delimita en este caso una competencia por razón de la materia, ya no del territorio, a partir del supuesto de que hay asuntos que por sí justifican ser calificados como "locales" a la par de otros que deben ser reputados "nacionales" o "estatales". Y esto tiene que ser posible, puesto que el territorio municipal es simultáneamente estatal. Es "lo local" un concepto indeterminado que, como todos, se precisa al contacto con la realidad a la que va destinado y con vista de los hechos de cada caso...." E, ORTIZ, op. cit. pp. 54-55 (el énfasis no es del original).
Y es que en el fondo los intereses locales son también intereses estatales, por lo que debe entenderse que:
"La Constitución delega en la municipalidad la gestión de aquellos intereses estatales que quiere ver conformados por la localidad, dentro de lineamientos uniformes para todo el país dados por el Estado y reserva a éste aquellos intereses y cometidos cuyas exigencias de uniformidad son máximas e imponen la misma solución para todo el país...". IBID. p. 338.
Tomando en consideración lo anterior, no puede la Procuraduría avalar las apreciaciones de la Municipalidad de San José, en cuanto afirma que el artículo 5? del Código Municipal al permitir considerar que cualquier atribución legal en favor de otros entes es constitucional, violenta el artículo 169. Su tesis es que toda obra o proyecto local, si no es de interés nacional, debe ser ejecutado por la respectiva municipalidad. Preceptúa el citado numeral:
"Art. 5º.- La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública. No obstante, estas entidades informarán al Concejo y coordinarán con éste, con la debida antelación, las obras y proyectos que pretendan realizar en el cantón respectivo".
Incluso, cabría cuestionarse si el hecho de que entidades funcionalmente descentralizadas o el mismo Estado operen en el cantón, no es indicio suficiente de que el servicio excede lo local, por ser nacional.
Partiendo de su tesis de que el artículo 169 constitucional preceptúa que toda obra y servicio local debe ser prestado por la Municipalidad, impugna el artículo 10 del mismo Código. Se afirma que esta norma permite que cualquier entidad no estatal o privada realice esas obras, "con la aprobación de la Municipalidad respectiva, aprobación que nunca se solicita". La norma legal impugnada dispone:
"Art. 10.- Las entidades públicas no estatales o privadas que se constituyan legalmente para cumplir finalidades de interés cantonal sólo podrán ejecutar obras de interés o servicios públicos con la aprobación del Concejo Municipal o mediante concierto con la corporación".
Conforme esta norma, no existe libertad de los entes públicos no estatales ni de los privados constituidos para cumplir fines de interés local, para actuar dentro del cantón. En el cumplimiento de sus fines esos entes quedan supeditados al Concejo Municipal, ya que las obras que deseen realizar o la prestación de servicios públicos deben ser autorizadas por ese Concejo. El concierto determina la necesidad de aceptación de la Municipalidad de la intervención del ente público no estatal o del ente privado dentro de la jurisdicción territorial. Por consiguiente, no puede considerarse que este artículo límite la esfera de actuación del Concejo. Por el contrario, la extiende en el tanto establece una forma de control sobre la actuación de entes no estatales y personas privadas dentro de su cantón. Es claro, por demás, que no puede pretenderse una autarquía financiera y técnica absolutas de la municipalidad para la ejecución de las obras de interés local o los servicios públicos. Coartarle la posibilidad de que permita que otros entes participen en esa gestión, es negar posibilidades de progreso y de bienestar tanto al Municipio como a la propia Municipalidad. Por lo que consideramos que si se pretende reforzar la Municipalidad, se escoge un mal camino negando posibilidades de concierto o de negociación con otros entes con el objeto de mejorar las condiciones de vida de los vecinos del cantón, fin último de toda organización. Parafraseando a García de Enterría, cabe reputar que este reparto de la gestión con base en la técnica de las competencias compartidas "de hecho permite un mejor servicio a los ciudadanos, que es de lo que, en definitiva, y por encima de dogmatismos ingenuos, se trata". (Cfr. Estudios sobre Autonomías Territoriales, Civitas, Madrid, 1985, pp. 69-70). Amén de que consideramos que la interpretación que se hace de la norma no corresponde a su contenido y finalidad.
Al referirse al alcance de la gestión privada dentro de una municipalidad, ORTIZ pone de manifiesto que las atribuciones municipales no implican una creación de monopolios, que impidan alguna otra gestión de los servicios locales. Señala al efecto, que la atribución municipal es concurrente frente a la iniciativa privada y que la cooperación entre ambas iniciativas es factor de avance y cambio social de importancia, sobre todo en el Tercer Mundo:
"En síntesis: las atribuciones municipales y la actividad privada pueden ser paralelas y, en todo caso, deben armonizarse, o bien por subordinación de la segunda a las primeras, a través de la aprobación municipal discrecional de la iniciativa privada concurrente; o bien por coordinación, dentro del ámbito de un concierto. No hay aquí posibilidad de lesión de la capacidad municipal de gestión de lo "local" y puede haber, si acaso, lesión de la iniciativa privada por la discrecionalidad municipal, de admitirse esta última al aprobar o improbar aquélla. Que tal discrecionalidad exista es probable no sólo por la ausencia de motivos legalmente tasados para justificar la eventual improbación, sino sobre todo, por la naturaleza misma de la aprobación como forma de contralor, que normalmente abarca la oportunidad de lo controlado y exige complejas evaluaciones de circunstancias..." ORTIZ, op. cit. p. 79.
De seguir la tesis de la accionante, tendríamos que también el artículo 6? del Código -no impugnado- sería inconstitucional, porque permite el concierto de las Municipalidades con las demás administraciones estatales, para que éstas asuman, conjunta o exclusivamente, "las atribuciones sobre la administración de servicios o realizaciones de obras de interés público local, conferidas a esas administraciones". Disposición que carecería de sentido si se partiese de una exclusividad de competencias.
En resumen, no comparte la Procuraduría que el término autonomía tenga en la Constitución el significado de separación de acción reservada en forma exclusiva a las Municipalidades, con exclusión de toda incidencia de otros niveles de gobierno y de gestión de los intereses públicos. Lo que no sería operante en nuestro Estado social y democrático de Derecho. La interpretación constitucional debe tomar en cuenta una concepción articulada de la autonomía como participación de diversas instancias territoriales de gobierno en la ordenación y prestación de los servicios públicos.
C-. PROBLEMAS CONCRETOS DE COMPETENCIA
La accionante impugna determinadas disposiciones del Código Municipal, por considerar que permiten esa "invasión" de lo local por otras entidades, o bien, que la ley excede su marco de acción. En el primer caso, tenemos lo atinente a los Comités de Deportes y en el segundo, el artículo 21 del Código Municipal.
Las consideraciones anteriores son también válidas en lo que se refiere al artículo 186 del Código Municipal. La accionante lo impugna porque estima que los Comités de Deportes (adscritos a las Municipalidades) se limitan a ejecutar los programas de la Dirección General de Educación Física y Deportes, lo cual no sólo afecta la competencia local sino también la autonomía política y administrativa de las Municipalidades. Violación que reforzaría el hecho de que las Municipalidades sólo nombran dos de los miembros de esos Consejos, lo cual considera contradictorio con el carácter de entes locales. Por las mismas razones competenciales, se impugna el artículo 7 de la Ley N. 6890 de 14 de setiembre de 1983, que obliga a transferir a los Comités el 1.5% del presupuesto municipal, ya que corresponde a la Municipalidad definir cómo se emplean los recursos locales.
El artículo 7? de la Ley Nº 6890 de 14 de setiembre de 1983, dispone:
" Las municipalidades deberán incluir en su presupuestos ordinarios, anuales, una suma igual al uno coma cinco por ciento, como subvención para el comité cantonal de deportes y recreación de la respectiva jurisdicción, con la finalidad de que éste pueda organizar, dirigir, capacitar, promover y estimular los deportes y la recreación en todos su aspectos. No podrán tomarse estos recursos para subvencionar a instituciones, entidades deportivas, ni para gastos administrativos que no sean los propios del comité...".
Estima la Procuraduría que si el comité cantonal de deportes y recreación se constituye como ente local (como resulta del artículo 186, primer párrafo del Código Municipal), se justifica el deber de la Municipalidad de contribuir a su financiamiento, de forma que no sea el Estado el que deba asumir la totalidad de los gastos de un ente que es local. Puesto que se trata de fondos públicos, va de suyo la fiscalización contable por la Contraloría.
Ahora bien, es el tercer párrafo del artículo 186 antes mencionado el que establece una relación entre comité cantonal y la Dirección General de Deportes. No obstante, resulta claro que debe existir una cierta coordinación entre el órgano encargo de dirigir el deporte nacional y los entes encargados del deporte local. Sobre todo si el Estado contribuye al mantenimiento de esos comités o si éstos desarrollan sus actividades en instalaciones de la Dirección. Pero lo importante es que si bien la norma prevé una planificación en materia de Deportes, el uso del verbo "podrán realizar" revela que se está ante una planificación no vinculante, amén de que los citados entes locales carecen de autonomía política.
Por otra parte, la Municipalidad de San José impugna el artículo 21, inciso d), del Código Municipal en cuanto diferencia entre Municipalidades en razón de sus ingresos, aspecto que tiene incidencia en la distribución interna de competencia entre el Ejecutivo Municipal y el Concejo Municipal. Considera que el establecimiento de montos es del resorte de la Municipalidad en virtud de su autonomía política. Lo que equivale a señalar que la ley invade el marco de regulación propio de las Municipalidades. Dispone la norma impugnada:
"Art. 21.- Son atribuciones del Concejo:
d) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, con la salvedad de los gastos fijos y de las adquisiciones de bienes y servicios, hasta por los siguientes montos, los cuales estarán bajo la competencia del Ejecutivo Municipal:
1)- De hasta veinte mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea de diez millones de colones o menos.
2)- De hasta treinta y cuatro mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea mayor de diez millones de colones y menor de cuarenta millones.
3)- De hasta sesenta y ocho mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea de cuarenta millones de colones o más. Los límites aquí señalados podrán ser modificados por la Contraloría General de la República, sin que puedan exceder de las variaciones del índice de precios al por mayor del Banco Central de Costa Rica. Tal modificación la hará la Contraloría mediante resolución razonada que deberá publicar en el Diario Oficial".
De conformidad con el principio de legalidad, corresponde a la ley atribuir las competencias externas. La contratación administrativa, si bien es de carácter instrumental, tiene incidencias externas que no pueden dejar de ser consideradas sobre todo en lo que se refiere a la capacidad para comprometer fondos públicos, por ende, la facultad de ser ordenador de esos recursos. La norma tiende a lograr una gestión administrativa más ágil, pronta y eficiente en relación con gastos que financieramente pueden considerarse fijos o bien, cuyo monto no justifica la intervención de todo el cuerpo deliberante. De allí que no consideremos que se esté ante una invasión de la competencia local por parte de la Ley ni que se esté ante un problema de distribución interna de competencias.
No obstante lo anterior, si considera la Procuraduría que en razón del proceso de devaluación de la moneda, los montos estipulados en el citado numeral no corresponden hoy día a la situación económica y financiera del país. Por lo que no permiten cumplir con los objetivos que determinaron su establecimiento. De allí la necesidad de que se permita su actualización vía reglamento, a lo que nos referiremos en seguida.
V. POTESTAD REGLAMENTARIA
Expresa la Municipalidad de San José que diversas disposiciones legales atribuyen a la Contraloría General de la República la potestad de reglamentar la ley, con el agravante de que las disposiciones emitidas afectan la autonomía local. Resultarían, así, infringidos los artículos 140, incisos 3 y 18 y el 170 de la Carta Política.
Siguiendo el criterio de la accionante, tendríamos que la potestad reglamentaria en los aspectos indicados corresponde al Poder Ejecutivo. Ahora bien, si existe violación al artículo 140, incisos 3 y 18, ello se debe a que se está en presencia de una materia que es propia de reglamentación por medio de un reglamento ejecutivo, de un norma de ejecución de la ley. La competencia para emitir dicho reglamento corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. Es claro que aún cuando se tratare de aspectos atinentes a las finanzas públicas, esos reglamentos ejecutivos no pueden ser emitidos por la Contraloría General, tal como lo ha puesto en evidencia esa Sala en reiteradas resoluciones (vr gr. Ns. 0031-995 de las 16:30 hrs. de 3 de agosto de 1995 y 2934-93 de 15:27 hrs. de 22 de junio de 1993). En ese sentido, de determinarse que efectivamente las regulaciones referidas son propias de un reglamento de ejecución, estaríamos ante un apoderamiento de la potestad reglamentaria por la Contraloría General autorizada por una ley.
Ahora bien, si tal fuere el caso (ejecución de la ley), tendríamos que el reglamento correspondiente sólo puede ser emitido por el Poder Ejecutivo. Y dado que esa potestad es de rango constitucional, no podría plantearse, bajo ninguna circunstancia, un problema de violación de la autonomía política o administrativa de que gozan las Municipalidades. En efecto, la materia propia de reglamentación de la ley escapa tanto a la competencia de las municipalidades como excede el ámbito de la autonomía local, sea política sea administrativa. Por consiguiente, bajo este supuesto de la violación al artículo 140, incisos 3 y 18, no puede plantearse un problema concomitante de violación del numeral 170 constitucional.
Por el contrario, si estuviésemos en presencia de una reglamentación autónoma, en razón de la materia de la norma secundaria, sí cobra particular relieve el problema autonómico. Pues, los reglamentos autónomos de las municipalidades deben ser emitidos por cada una de las Municipalidades concernidas y no por un órgano externo, como lo es la Contraloría General de la República. Resulta claro, además, que si de reglamentos autonómicos se tratare, se excluiría por definición el problema de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. En ese sentido, cabe afirmar la incompatibilidad de una violación simultánea -en estos supuestos- a la potestad exclusiva del Ejecutivo de reglamentar las leyes y a aquélla autonómica de las Municipalidades. Pero, veamos que establecen las normas impugnadas.
A-. COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO
La accionante impugna el artículo 21, inciso d) del Código Municipal, alegando que faculta a la Contraloría a reglamentar determinados montos. En el caso de este inciso, anteriormente transcrito, tenemos que la frase que originaría la disconformidad de la Corporación municipal es la que establece:
"Los límites aquí señalados podrán ser modificados por la Contraloría General de la República, sin que puedan exceder de las variaciones del índice de precios al por mayor del Banco Central de Costa Rica. Tal modificación la hará la Contraloría mediante resolución razonada que deberá publicar en el Diario Oficial".
La norma transcrita tiene como objeto permitir la actualización de determinados montos -referidos a la contratación administrativa efectuada por el Ejecutivo municipal-, de forma que respondan a la situación económica del país en un momento dado. Estamos en presencia de una competencia que tiene un límite: las variaciones del índice de precios al mayor, tal como son verificados por el Banco Central de Costa Rica. Ahora bien, se trata, como se indicó, de disposiciones atinentes a la contratación administrativa. En consecuencia, de una materia en la que ha existido una competencia prevalente del Organo Contralor. El punto es si en razón de esa competencia prevalente de la Contraloría puede atribuírsele la potestad de modificar los parámetros en cuestión. Esa modificación constituye un mecanismo de actualización de los montos indicados, que tiende a permitir la mejor realización del interés público y, por ende, la ejecución de la ley. En esa medida, se está en presencia de un campo que corresponde a la reglamentación ejecutiva. La norma actualizante debe, entonces, ser emitida por el Poder Ejecutivo, en ejercicio de la atribución establecida en los incisos 140, incisos 3 y 18. Al atribuir la ley dicha potestad a un órgano diferente del Poder Ejecutivo, resulta violentado ese numeral, lo que provoca la inconstitucionalidad tanto del artículo 21, inciso d), última frase, como de las resoluciones que sobre el punto haya emitido la Contraloría General de la República. De lo anterior se concluye, además, en la imposibilidad jurídica de que resulte violentado el artículo 170 constitucional.
B-. LA REGLAMENTACION EN MATERIA FINANCIERA LOCAL
Se impugnan los artículos 96, segundo párrafo, y 134 del Código Municipal, por violación a los principios de autonomía municipal y la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo.
En lo que se refiere al artículo 96, se afirma que la Contraloría no puede reglamentar parámetros para el ejercicio de las competencias municipales. Dispone el citado numeral:
"Art. 96.- Por medio del impuesto de patentes, las municipalidades gravarán las actividades sujetas a licencia municipal.
La Contraloría General de la República reglamentará los límites máximos dentro de los cuales deben fijarse las tarifas.
Lo dispuesto en los párrafos anteriores será resuelto por la Contraloría General de la República en un término no mayor de treinta días.
Cumplido ese plazo, continuará el trámite que proceda".
De conformidad con la norma, se le atribuye al Organo Contralor la potestad de definir los límites máximos para la fijación de tarifas. Este término es utilizado en el sentido de tarifa del tributo. Se está, entonces, en el ámbito de la potestad tributaria que compete a las municipalidades y que está cubierta por la autonomía municipal, tal como ha sido puesto de relieve por esa Sala. Pero conforme a la norma, tenemos que la Municipalidad fija la tarifa del impuesto de patentes dentro de los límites señalados por la Contraloría y realizado este trámite somete a aprobación legislativa el impuesto correspondiente. Existe un condicionamiento del ejercicio de la potestad tributaria al criterio de un órgano externo. Es válido suponer que esa condición se motiva en criterios técnicos: estimó el legislador que la Contraloría contaba con mejores criterios de índole económica y contable para determinar cuál podría ser la tarifa para una actividad y dentro de determinado cantón. Cabe considerar que no resulta inconstitucional el que la Contraloría dé su criterio sobre la procedencia de ciertas tarifas, pero ello en el tanto en que dicha opinión no sea vinculante para la Municipalidad, de forma que ésta mantenga inalterada su potestad de fijación. Sin embargo, es claro que en la medida en que el criterio de la Contraloría sea vinculante para la Municipalidad, como lo es en este caso puesto que se trata de un reglamento, se sigue de suyo la violación a la potestad tributaria municipal y, por ende, al artículo 170 constitucional, en cuanto:
"Dispone el artículo 170 de la Constitución Política que las corporaciones municipales son autónomas. De esa autonomía se deriva, por principio la potestad impositiva de que gozan los gobiernos municipales, en cuanto son verdaderos gobiernos locales, por lo que la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales corresponde a esos entes, ello sujeto a la autorización legislativa establecida en el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política, la cual es, por su naturaleza, más bien un acto de aprobación, pero ambos casos, tanto la autorización como la aprobación, se tratan de una actividad tutelar..." Sala Constitucional, N. 1631-91 de 15:15 hrs. de 21 de agosto de 1991.
Puesto que los límites de las tarifas en cuestión no se originan en la propia Municipalidad, se dificulta entender que la Corporación sea la que crea "esas obligaciones impositivas locales", que haga la "verdadera fijación impositiva". Podría considerarse que reconocer la libertad de la municipalidad para imponer las tarifas impositivas puede dar margen a la arbitrariedad. Ante lo cual, procede recordar que la Constitución otorgó al legislador una potestad de control, que le permite desaprobar los citados impuestos; aparte de que la razonabilidad de la norma tributaria puede siempre ser cuestionada ante esta jurisdicción y sus actos aplicativos ante la contencioso-administrativa.
Por otra parte, puede considerarse que este punto ha sido implícitamente resuelto por ese Tribunal en su resolución N. 7541-94 de las 16:45 hrs. del 21 de diciembre de 1994. En dicha resolución se conoció de la constitucionalidad de diversas leyes que liberaban a las Municipalidades de lo dispuesto en el artículo que nos ocupa. Dispuso la Sala en dicha oportunidad:
"Por otra parte, el accionante considera además que las normas impugnadas permiten a las municipalidades en cuestión, sustraerse del control de la Contraloría General de la República, violándose el artículo 184, inciso 2) de la Constitución Política, al impedir a dicha institución fijar los límites máximos dentro de los cuales deben fijarse las tarifas. Al respecto la jurisprudencia constitucional ha expresado en otras oportunidades que las atribuciones de la Contraloría en relación con las Municipalidades se encuentran limitadas constitucionalmente a examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y fiscalizar su ejecución y liquidación, lo que significa que dicho control: "se reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables, prescindiendo de toda alusión a las cuestiones de conveniencia y oportunidad" (sentencia N. 2934-93). De allí que el papel de la Contraloría General de la República respecto a los entes corporativos, sea esencialmente fiscalizadora pues la misma Constitución no le ha otorgado facultades de intervención en materia de tributos municipales en virtud de la autonomía de que gozan dichos entes....".
Si la Constitución no ha atribuido competencia a la Contraloría General de la República para intervenir en el ejercicio de la potestad tributaria municipal, debe concluirse necesariamente que respecto del Organo Contralor la Municipalidad es absolutamente autónoma en la fijación de las tarifas correspondientes. Por consiguiente, el segundo y tercer párrafo del artículo 96 del Código Municipal lesionan lo establecido en el artículo 170 constitucional.
Se deriva de lo anterior que cualquier reglamento ejecutivo, emitido obviamente por el Poder Ejecutivo, resultaría igualmente contrario a la potestad tributaria municipal. Por consiguiente, no puede considerarse infringido el artículo 140, incisos 3 y 18, como lo alega la accionante.
Igual conclusión debe sostenerse respecto del párrafo final del artículo 134 del Código Municipal. Si la función de la Contraloría es verificar "el cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables", se entiende que excede el marco de su competencia constitucional el que se le atribuya una potestad para revisar y modificar el monto establecido para el manejo de las cajas chicas por parte de las Municipalidades. Estima la Procuraduría que este extremo está cubierto por la autonomía municipal reconocida por el artículo 170 del Texto Fundamental. En cambio, una conclusión tajante en el mismo sentido no puede externarse respecto de la posibilidad de que la Contraloría reglamente el manejo de las cajas chicas por parte de las Municipalidades o de cualquier otro ente público. Consideramos que ese aspecto sí está amparado dentro de la potestad de vigilancia de la Hacienda Pública, en este caso municipal, que la Constitución atribuye a la Contraloría.
De lo antes expuesto se desprende, por otra parte, la improcedencia de un reglamento ejecutivo, cuyo objeto de regulación sean las cajas chicas de las Municipalidades, por lo que resulta improcedente la alegada violación al artículo 140, incisos 3 y 18 del Texto Fundamental.
Ahora bien, el monto legalmente previsto para las cajas chicas es de 10 mil colones, suma que se ataca como irracional. La disposición es genérica, comprensiva, entonces, de todas las municipalidades. Dado el monto establecido y las condiciones económicas del país, cabe concluir que el monto constituye hoy día una suma irrazonable. La irrazonabilidad no es intrínseca a la norma, sino consecuencia de la pérdida de valor de la moneda, que ha determinado que el monto establecido sea insuficiente para realizar pagos significativos, como pudo suceder a la hora de aprobar el Código Municipal. Tómese en cuenta, al efecto, que la propia norma previó la necesidad de actualización del límite citado, que ahora se cuestiona.
Por otra parte, la Municipalidad de San José alega que al excluir el artículo 140 del Código la posibilidad de que las Municipalidades regulen su propia contabilidad, se lesiona la autonomía política. Preceptúa este numeral:
"Artículo 140.- Las normas relativas a la contabilidad municipal serán dictadas por la Contraloría General de la República".
El ámbito de la contabilidad es parte del control financiero. Un control que es atribuido en forma última a la Contraloría General de la República, según resulta de los artículos 183 y 184 de la Carta Política. Lo que explica que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República tenga como uno de sus objetivos regular el sistema de control financiero, comprensivo tanto del control ejercido por la Contraloría como del control interno (artículo 10). Más concretamente, el artículo 24 le atribuye una potestad directiva en relación con el control interno, lo que le permite dictar "políticas, los manuales técnicos y las directrices" correspondientes. Lo que bien puede ser comprensivo de una potestad normativa en materia de contabilidad. En ese sentido, el artículo 24 de su Ley Orgánica extiende la potestad normativa de la Contraloría a la contabilidad de los diversos entes públicos, sin que por ello pueda considerarse que resulte lesionada la autonomía política de los entes autónomos y de las Municipalidades.
Este mismo objetivo determina las regulaciones del Capítulo IV de la Ley Orgánica de la Contraloría sobre control interno. El artículo 60, segundo párrafo, establece un poder normativo de la Contraloría sobre el sistema de control interno, con base en el cual el Organo de Control puede regular las competencias de las Auditorías Internas, según se deriva del artículo 63, inciso f). Ciertamente, no se trata de que la Contraloría dicte órdenes o instrucciones concretas a los órganos del sistema de control interno. Pero sí que a través de las disposiciones que dicte oriente, guíe el ejercicio de ese control. Esta es la interpretación que también debe darse respecto del artículo 139 del Código Municipal, aquí impugnado, en cuanto establece:
"Art. 139.- Serán también atribuciones de los Contadores y Auditores las que además fije la Contraloría General de la República".
La definición de las competencias de estos funcionarios municipales está dada, en primer término, por el Código Municipal (artículos 60, 61, 128, 134, 137, 138), luego por la Ley Orgánica de la Contraloría General, los reglamentos de los Concejos Municipales respectivos y las normas emanadas por la propia Contraloría. Esa fijación por el Organo Contralor no puede ser in concreto, respecto de una Municipalidad específica o de sus funcionarios, sino que debe ser general. Caso contrario, se excedería el marco del control financiero, lesionando la autonomía administrativa de las municipalidades. sobre estos aspectos del control,
C) EL REGLAMENTO DE VEHÍCULOS DE LAS MUNICIPALIDADES
Acusa la accionante que el artículo 3? de la Ley N. 5691 de 19 de mayo de 1975 faculta a la Contraloría a promulgar un reglamento para uso de los vehículos municipales, lo que violenta -en su criterio- no sólo la autonomía política local, sino que atribuye una potestad reglamentaria a un órgano diferente del Poder Ejecutivo. Agrega que no puede alegarse que el artículo 4? de la misma ley vincule a las municipalidades, porque ello significaría un control de oportunidad.
La Ley Nº 5691 de 19 de mayo de 1975 establece la obligación de los entes y organismos públicos de reglamentar el uso de sus vehículos, con el objeto de racionalizar su uso. Se trata de una facultad que corresponde a los organismos concernidos, de forma que cada uno de ellos resulta competente para reglamentar el uso de los vehículos de su propiedad. Ahora bien, el reglamento correspondiente está sujeto a un requisito de eficacia, cual es la aprobación por parte de la Contraloría General de la República, a fin de determinar la conformidad de lo reglamentado con la ley y la correcta utilización de los fondos públicos.
Al referirse a esta forma de control, el artículo 4? de la Ley utiliza la expresión "si lo considera conveniente", lo que ha sido interpretado por la Municipalidad de San José como el establecimiento de un control de oportunidad por parte del Organo Contralor. Criterio que este Organo Asesor no puede compartir, en razón del contenido general de la Ley de Tránsito, cuyas prescripciones son bastantes taxativas, y del concepto mismo de aprobación. Por consiguiente, no considera la Procuraduría que se esté ante un problema de constitucionalidad que determine la anulación de la norma.
Esta es la economía general en tratándose de los reglamentos autónomos -que no ejecutivos- para el uso de los vehículos de los organismos públicos. Sin embargo, en tratándose de las Municipalidades la regla de la competencia se quiebra, ya que se transfiere la potestad de reglamentación a la Contraloría, según lo preceptúa el numeral 3, aquí impugnado, al disponer:
"Art. 3º.- La Contraloría General de la República promulgará el reglamento para uso de los vehículos municipales".
Se desconoce, pues, la potestad reglamentaria autónoma de las Municipalidades, lo que lesiona abiertamente la autonomía política de esos entes locales. Por consiguiente, resulta violentado el artículo 170 constitucional. En efecto, en razón del objeto del reglamento, puede considerarse que se trata de un reglamento autónomo y no ejecutivo. Por consiguiente, no puede considerarse que se esté en presencia de una violación a la potestad reglamentaria de las leyes, que compete exclusivamente al Poder Ejecutivo. Desde esa perspectiva, pueden considerarse improcedentes los reproches que se hacen en orden al artículo 140, incisos 3 y 18, de la Carta Política.
VI. CONTROL DE LA CONTRALORIA
Se impugnan otras disposiciones que atribuyen una competencia a la Contraloría en relación con las Municipalidades. En algunos casos, se considera que se está ante un control de oportunidad de parte de la Contraloría, pero en otras situaciones se afirma la existencia de un efectivo traslado de competencias municipales al Organo Contralor.
A-. UN CONTROL DE OPORTUNIDAD
Sostiene la accionante que los artículos 67.4, 70, 71, 78, 79, 105, 133 y 184 del Código Municipal permiten a la Contraloría ejercer un control de oportunidad sobre la Municipalidad, contrario a la autonomía política, porque permiten una coadministración en el manejo de los fondos locales.
Establece el artículo 70:
"Art. 70.- Al tramitar los presupuestos municipales la Contraloría General de la República sólo aprobará las partidas para gastos a que se refieren los artículos 18, 67, 68 y 69 si guardan proporción con la situación económica de la Corporación".
La ley puede establecer qué gastos pueden ser realizados por los entes públicos. El principio de legalidad presupuestaria determina que sólo pueden ser cubiertos los gastos contemplados en el respectivo presupuesto. Presupuesto que debe corresponder a los gastos autorizados. Si la autorización existe, la Administración puede realizar el gasto en el tanto exista el correspondiente contenido presupuestario que dé soporte a su pago. Tomando en cuenta la naturaleza del control presupuestario, la Contraloría está obligada a determinar si procede o no determinada partida y, por ende, si determinado gasto puede ser cubierto con fondos de esa partida. Lo que implica verificar si un gasto está autorizado o no (control de legalidad y contable). Escapa al alcance del control presupuestario el que el Organo de Control niegue la aprobación a partidas presupuestarias por considerar que gastos posibles -conforme a la ley- son excesivos en razón de su monto o de la situación económica del ente sujeto a aprobación. Al otorgar una competencia a la Contraloría para valorar la proporcionalidad de ciertos gastos con la situación de la entidad local, se incurre en una violación de los artículos 170 y 184, inciso 2, de la Carta Política. En efecto, se vulnera la autonomía municipal al atribuir a un órgano externo facultades de valoración de la pertinencia de un gasto y se excede el contenido y alcance de la función fiscalizadora en materia presupuestaria.
Por otra parte, el artículo 71 preceptúa:
"Ni los bienes, ni los derechos municipales pueden ser objeto de embargo ni de remate judicial, salvo que sobre ellos pesare una garantía real autorizada por la Contraloría General de la República, la que no será necesaria cuando se trate de compraventa al crédito. Se incluyen, dentro de esta disposición, los derechos de arrendamiento de locales municipales y las licencias para ejercer actividades lucrativas, las cuales no podrán ser cedidas o dadas en garantía sin la autorización expresa de la Municipalidad respectiva".
La norma que se establece en este numeral es la ausencia de libertad de la municipalidad para otorgar garantías reales. Estas solo pueden ser constituidas con la autorización de la Contraloría, salvo que se trate de una compraventa al crédito. Si bien la norma no lo indica expresamente, de su contenido y finalidad se desprende que el control es de oportunidad. Se atribuye al Organo Contralor una competencia que excede su esfera de atribución constitucional, con lo cual se lesiona la facultad de disposición y enajenación de la municipalidad sobre los bienes que le pertenecen.
Se impugnan los artículos 78 y 79 del Código Municipal relativos a la contratación administrativa:
"Art.78.- Las municipalidades podrán realizar toda clase de contrataciones con entidades reconocidas como ajenas al espíritu de lucro o cuyo único afán en el caso concreto sea ayudar a la municipalidad, previa anuencia de la Contraloría General de la República".
A diferencia del resto de las Administraciones Públicas, las municipalidades no son libres para contratar con determinadas entidades, ya que para ello requieren la "anuencia", término que entendemos es utilizado como autorización, del Organo Contralor. La Contraloría no emite una autorización para determinar si procede una contratación directa, como es el caso de otras autorizaciones para contratar que emite, sino que determina si procede la contratación con XX empresa y evalúa los intereses que determinan la contratación. La función de tutela es excedida con violación del artículo 170 constitucional. Esta violación es, incluso, más evidente en tratándose del artículo 79 del Código, según el cual:
"Art. 79.- Las operaciones que hagan las municipalidades con sus inmuebles cuyo valor sea superior a cincuenta mil colones, necesitarán autorización de la Contraloría General de la República, la que examinará tanto la legalidad como la oportunidad de la operación.
Cuando la municipalidad estime que el bien vale cincuenta mil colones o menos, el valor del inmueble se determinará por peritaje de la Dirección General de la Tributación Directa".
Si bien puede admitirse un control previo de la legalidad de determinados contratos, resulta absolutamente inaceptable un control de oportunidad, como el establecido en la norma transcrita. La vulneración de la autonomía administrativa del ente local es evidente y palpable. La disposición es, por otra parte, totalmente disconforme con una política de contratación administrativa que tiende a disociar entre administración contratante y órgano de control, obligando a asumir a la primera la responsabilidad absoluta de sus actuaciones.
Estima, además, la accionante que es irracional la restricción que establece el artículo 79, en razón del monto que utiliza de referencia. Y, efectivamente, en virtud del límite económico, cualquier operación con bienes inmuebles está hoy en día comprendida dentro de los supuestos del artículo 79, lo que determina que la norma, con el correr del tiempo, no cumple la finalidad que la originó: que las operaciones con inmuebles de alto valor fueran "controladas" por la Contraloría. Es admisible, entonces, la alegación de irrazonabilidad de la norma.
Estima la accionante que el artículo 184 del Código de cita violenta la autonomía porque la Contraloría puede hacer una "valoración que cubra aspectos de conveniencia". Preceptúa esa norma.
"Se autoriza al Estado, a sus instituciones y empresas públicas constituidas como sociedades anónimas, para donar bienes muebles o inmuebles a las municipalidades, con el propósito de dedicarlos exclusivamente a sus fines. La donación deberá contar, en cada caso, con la autorización de la Contraloría General de la República".
La Administración Pública requiere de una norma legal que la autorice a donar. Diversas leyes tienen ese contenido. Bajo ese precepto legal, la entidad correspondiente puede donar sea a un entidad u órgano públicos, sea a un sujeto privado cuando así lo dispone la ley. Se trata de una decisión administrativa que se adopta con sujeción a la ley y cuyo control es de índole jurisdiccional. De esa forma, el Estado, los entes públicos y las empresas públicas puede donar con sujeción a la ley. No obstante, esos principios generales se quiebran en lo que se refiere a las Municipales en virtud de la norma antes transcrita. Si el beneficiario es una municipalidad, la donación tiene que sujetarse a un criterio externo al donante: la autorización de la Contraloría General de la República. No se establece si esa autorización deba fundarse exclusivamente en criterios de legalidad o si, además, puede incluir una ponderación sobre la conveniencia de la donación. Pero en cualquiera de los dos supuestos, existe una atribución de competencias administrativas a la Contraloría que excede el marco constitucional de la fiscalización y que violenta la autonomía administrativa garantizada en favor de todo ente descentralizado.
Se impugna el artículo 105 del Código Municipal porque prevé una autorización de la Contraloría, "que de hecho también se extiende a la oportunidad de la operación". Dispone la citada norma:
"Art. 105.- Con autorización de la Asamblea Legislativa, las municipalidades, los concejos municipales de distrito y las ligas de municipalidades podrán contraer empréstitos, cuando se trate de entidades extranjeras, o cuando se efectúen en el país con capital extranjero.
Estos empréstitos requerirán autorización de la Contraloría General de la República, excepto los que se contraigan con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, de los cuales solamente se deberá informar a aquélla.
En los casos en que se requiera autorización de la Contraloría General de la República, ésta deberá tramitarla en un plazo máximo de sesenta días.
Junto con la solicitud de autorización, deberá remitirse a la Asamblea Legislativa, o a la Contraloría General de la República, en su caso, un detalle de la inversión que se proyecta con los fondos que se obtendrán.
A la Asamblea Legislativa se remitirá, además, un informe de la Contraloría General de la República sobre las posibilidades económicas de la municipalidad, del concejo municipal de distrito o de la liga de municipalidades".
La redacción de esta norma no es unívoca. De conformidad con el primer párrafo, la norma se refiere al crédito externo. De allí que la frase "Estos empréstitos" utilizada en el segundo párrafo debe entenderse gramaticalmente como referida al crédito externo. En cuyo caso tenemos que la contratación de crédito externo no sólo es aprobada por la Asamblea Legislativa, sino que también es autorizada por el Organo de Control. No obstante, la duda se plantea por la referencia a créditos suscritos con el IFAM. De allí que no pueda considerarse que la redacción de la norma sea ni la más feliz ni se ajuste a criterios técnicos.
El endeudamiento constituye un mecanismo de obtención de recursos públicos. Dada su naturaleza, podría considerarse que está dentro de la esfera de acción constitucionalmente atribuida a la Contraloría autorizar el crédito de las municipalidades. Sin embargo, considera la Procuraduría que el concepto de control financiero contemplado en los artículos 183 y 184 de la Carta Política no ampara autorizaciones como la que nos ocupa. En efecto, la decisión de endeudarse es no sólo jurídica sino también política. Por consiguiente, está impregnada de valoraciones que escapan a la competencia técnica de la Contraloría General. Lo anterior no significa que, en criterio de la Procuraduría, las municipalidades sean libres para decidir contratar los créditos que estimen convenientes. Antes bien, como se dirá más adelante, estas decisiones no son libres porque afectan la situación económica general del país, de allí que en tratándose del crédito externo deban estar sujetas a otros criterios técnicos e incluso políticos, en orden a la conveniencia nacional de un mayor endeudamiento público.
Por otra parte, se alega que el artículo 133 del Código de referencia permite a la Contraloría sustituirse a las Municipalidades en una valoración que es del resorte de éstas. Examinado el texto de este artículo, considera la Procuraduría que la acusación está referida al primer párrafo del artículo, en la frase que autoriza a las municipalidades a abrir cajas auxiliares y a nombrar entes recaudadores para recibir el pago de tributos y otros ingresos. Apertura que requiere "la previa autorización de la Contraloría General de la República". Dispone el citado párrafo:
"Art. 133.- Todos los ingresos municipales entrarán directamente al banco recaudador de la municipalidad. Cuando no hubiere banco o agencia bancaria estatales en la localidad, las municipalidades podrán recibir sus ingresos directamente en la Tesorería Municipal, o en las auxiliares que constituyan en los distritos. Aunque exista banco o agencia bancaria, cuando resultare necesario y conveniente para los intereses municipales, las municipalidades también podrán abrir cajas auxiliares y nombrar entes recaudadores para recibir el pago de tributos y otros ingresos, con la previa autorización de la Contraloría General de la República y de acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de esta ley. Dichos entes deberán rendir garantía de fiel cumplimiento y reintegrar los fondos a la Tesorería Municipal en la forma y término que determine el Concejo".
La norma no establece la naturaleza del control que bien puede ser de legalidad: determinación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 15 del Código. Pero también podría ser un control sobre la oportunidad de la apertura, caso en el cual el Organo de Control intervendría en materia de resorte del Concejo municipal, con violación de su autonomía administrativa.
Acusa la Municipalidad que el artículo 67.4 del Código Municipal establece un control que se convierte en control de oportunidad. El artículo 67 establece el principio de legalidad financiera, prohibiendo el uso de los fondos públicos para gastos superfluos, lo que puede considerarse establecimiento de normas de buena administración y correcto manejo de los fondos públicos. En su párrafo 4?, que no inciso, regula determinados tipos de contratos sobre bienes muebles o inmuebles de la Corporación:
"Las donaciones o préstamos de cualquier tipo de recursos o de bienes muebles o inmuebles, así como su arrendamiento o la extensión de garantías en favor de otras personas, solo podrán darse cuando una ley especial así lo autorice expresamente; o cuando la donación o el préstamo, no referido a dinero o valores, fuere de interés para el cantón y en favor de una institución estatal, previa anuencia de la Contraloría General de la República, en ambos casos, y según el procedimiento contemplado en el artículo 15".
El principio es la necesidad de una autorización legal expresa para donar o prestar bienes, salvo si esos contratos son "de interés para el cantón" y el beneficiario fuere una institución estatal. En esos supuestos, la donación y el préstamo deben ser autorizados por la Contraloría. Autorización que es la contrapartida de lo dispuesto en el artículo 184 del mismo Código: las donaciones de entes públicos a las Municipalidades están sujetas al control de la Contraloría. La conjunción de estas normas revela una situación de inferioridad de las municipalidades: las donaciones que reciba de organismos públicos deben pasar por el control de la Contraloría, pero asimismo sus actos de disposición -aún cuando sean de interés público y en beneficio de una institución estatal- deben ser apreciados por el Organo de Control. Carecen estos entes de un poder de disposición pero también de un poder de recibir, lo que las diferencia de los otros entes descentralizados.
Estima la Procuraduría que estas formas de control preventivo lesionan efectivamente la autonomía municipal, excediendo la naturaleza propia de la función de control estatal que debe existir sobre los entes locales.
Y aún cuando no participe de la concepción sobre la autonomía municipal y la existencia de una competencia exclusiva, no puede la Procuraduría dejar de compartir la afirmación de la accionante en cuanto que diversas normas jurídicas parten de la incapacidad de las Municipalidades de ejercer correcta y eficientemente las funciones que se le asignan y la necesidad intrínseca de una función tutelar sobre su accionar.
B-. UNA SUSTITUCION DEL PODER DE DECIDIR
Afirma la accionante que diversas disposiciones del Código Municipal lesionan la autonomía administrativa, porque facultan que un órgano extraño se sobreponga a la administración local, en un aspecto interno, a la cual no deja actuar. Entre ellas tenemos:
"Artículo 74.- La Contraloría General de la República determinará la responsabilidad pecuniaria en que incurran los funcionarios y empleados municipales, en perjuicio de la municipalidad y con motivo de la custodia o administración de los fondos y bienes municipales, siempre que haya evidente culpa o manifiesta violación de ley.
Previo a decidir, la Contraloría dará audiencia al interesado. La resolución será título ejecutivo y la ejecución correspondiente la interpondrá la Contraloría a nombre de la municipalidad respectiva, si ésta no iniciare el cobro judicial dentro del plazo de un mes.
Los efectos de la resolución de la Contraloría quedarán sin lugar sólo si fuere anulada en la jurisdicción contencioso administrativa, o por sentencia penal firme que la contradiga".
Comparte la Procuraduría que la norma transcrita lesiona en forma abierta la autonomía administrativa de las Municipalidades, por cuanto permite que la Contraloría se sustituya a la Municipalidad en la realización de actos tendientes a determinar la responsabilidad civil en favor de la Municipalidad y al ejercicio de las acciones correspondientes. La última frase del artículo impugnado pone en evidencia que estamos ante el ejercicio de una función administrativa ordinaria por parte de la Contraloría y en sustitución de la Municipalidad: los actos de la Contraloría pueden ser anulados por la jurisdicción contencioso-administrativa, lo que supone un acto administrativo directamente emanado del Organo Contralor.
Además, en virtud del alcance de este artículo, cabe admitir las alegaciones de la Municipalidad de San José en orden a la razonabilidad de la norma. En efecto, al impedírsele a la Municipalidad determinar la responsabilidad pecuniaria de sus funcionarios, se discrimina sin ningún fundamento a las Municipalidades en relación con otros sujetos públicos. La desnaturalización del control sólo se entiende si se parte de una tesis que admite que la Municipalidad es administración de segunda clase.
Se impugna el artículo 76 del Código Municipal en cuanto faculta a la Contraloría y al IFAM a fijar los salarios de los Ejecutivos Municipales y a aprobar sus aumentos. Aspectos que considera son del resorte de las Municipalidades. Al efecto estima que, bajo parámetros legales, las Municipalidades deben poder establecer sus escalas remunerativas y que la Contraloría las fiscalice, tal como sucede con otros entes estatales. Asimismo, cuestiona la razonabilidad de la norma, afirmando que las municipalidades más "castigadas" están imposibilitadas para conseguir un buen Ejecutivo o remunerar adecuadamente a los regidores.
En lo que interesa en este acápite, la disposición impugnada establece:
"Art. 76.- El monto máximo de las dietas de los regidores municipales, por cada sesión, se ajustará a la siguiente tabla, de acuerdo con el presupuesto ordinario municipal:
La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán, anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos municipales a los que se refiere este artículo.
... La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal aprobarán los aumentos por estos conceptos".
Comparte la Procuraduría el criterio de que la norma legal debe establecer los parámetros que permitan a las Municipalidades fijar el salario de su Ejecutivo Municipal y hacer los correspondientes aumentos, todo sin perjuicio del control posterior de legalidad ejercido por la Contraloría General. Por consiguiente, la norma presenta también un problema de razonabilidad, amén de que es bastante reglamentista.
Se ataca el artículo 107 del Código Municipal aduciendo que permite a la Contraloría modificar los actos controlados, con violación de la autonomía municipal. Pues bien, el artículo 106 del citado Código autoriza a las municipalidades a emitir bonos para financiar programas de obras o servicios, con autorización de la Contraloría General de la República. Endeudamiento que debe ser cubierto por la Municipalidad, por lo que el respectivo presupuesto debe contemplar el servicio de la deuda. Dispone el artículo 107:
"Contratado el empréstito o efectuada la emisión de bonos, cuando la municipalidad no incluyere partidas suficientes en su presupuesto ordinario para cumplir con los compromisos adquiridos, la Contraloría General de la República hará de oficio las inclusiones necesarias en el proyecto para dar cumplimiento a la obligaciones contraídas".
La norma autoriza a la Contraloría a modificar, de oficio, el proyecto de presupuesto preparado por la respectiva Municipalidad, para incluir las partidas correspondientes al servicio de la deuda. Si bien no se desconoce que la norma tiende a permitir el cumplimiento de las obligaciones legalmente contraídas, excede el ámbito de competencia de la Contraloría, lesionando la esfera de acción de la Municipalidad. Ciertamente, una negativa reiterada de la Municipalidad de no cumplir sus obligaciones afecta a sus acreedores así como el crédito municipal. Lesiones que no pueden ser desconocidas por el ordenamiento. Se ha dicho que la sustitución de acto es posible cuando existe una omisión ilegal del controlado, cuya aparición o prolongación sólo puede evitarse mediante la realización de la conducta debida. Sin embargo, la protección "legal" no puede conducir al desconocimiento del orden constitucional, de acuerdo con el cual la Contraloría tiene una potestad de aprobación de los presupuestos municipales (artículo 184, inciso 2), pero no un poder de modificar los documentos presentados y la Municipalidad una potestad presupuestaria, protegida por la autonomía política. Dentro de ese orden de ideas, consideramos que en caso de que la Municipalidad incumpla su obligación de presupuestar las sumas debidas, el legislador puede establecer, como sanción, la improbación de los documentos presupuestarios correspondientes, a similitud de lo que dispone el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para el pago de las sumas establecidas en sentencia.
Se acusa que el artículo 149, inciso e), apartes 5) y 6) del Código faculta una sustitución de la corporación por parte del órgano contralor, con violación de la autonomía administrativa local. Agrega que la aprobación de los contratos de beca por parte de la Contraloría es desproporcionada y discriminatoria. Atenta contra la autonomía municipal y manifiesta la desconfianza hacia la administración local.
"Art. 149.- Los servidores municipales gozarán de los siguientes derechos y beneficios:
5) Si el servidor incumpliere la anterior obligación, deberá resarcir a la municipalidad los daños y perjuicios ocasionados, cuya estimación la hará la Contraloría General de la República a solicitud de la Corporación y con audiencia del interesado, y la fijación que hiciere será título ejecutivo;
6) Para que pueda disfrutarse de una licencia de adiestramiento deberá suscribirse previamente un contrato, el que requerirá para su eficacia refrendo de la Contraloría, y otorgarse garantía de cumplimiento a satisfacción del Concejo;
Considera la Procuraduría que en el supuesto del acápite 5) no se está ante un control de oportunidad de las decisiones municipales, sino de un traslado de la competencia administrativa de la Municipalidad al Organo de Control. En efecto, corresponde al Ente local, con fiscalización de la Contraloría, estimar los daños y perjuicios que le hayan sido ocasionados por la negativa del servidor que ha disfrutado de licencia de adiestramiento, con goce de sueldo total, de servirle a la entidad por el término que la ley dispone.
Por el contrario, en lo que se refiere al acápite 6) estima la Procuraduría que se está ante un refrendo de contratos administrativos, que entra dentro de la esfera de atribuciones constitucionalmente garantizada a la Contraloría General de la República, por lo que no existe interferencia de este Organo en el ejercicio de las competencias locales. Cabe recordar, empero, que el artículo 20 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República dispone en lo conducente:
"Dentro de un plazo que no podrá exceder de treinta días hábiles, la Contraloría aprobará los contratos que celebre el Estado y los que por ley especial deben cumplir con este requisito. No están sujetos a este trámite obligatorio, los contratos de trabajo ni los que constituyan actividad ordinaria, de conformidad con la ley. La falta de pronunciamiento dentro de este plazo da lugar al silencio positivo. (....).
La Contraloría General de la República determinará, reglamentariamente, las categorías de contratos que, por su origen, naturaleza o cuantía, se excluyan de su aprobación, pero, en este caso, podrá señalar, por igual vía, cuáles de esas categorías están sometidas a la aprobación por un órgano del sujeto pasivo.
Los contratos de adiestramiento de las Municipalidades están sujetos a refrendo en virtud de una ley especial (el Código Municipal). Ahora bien, en la medida en que el ordenamiento costarricense se ha orientado por una disminución de las categorías de contratos sujetas a refrendo, podría cuestionarse la razonabilidad de la norma. Sin embargo, consideramos que esa valoración de la razonabilidad debe fundarse en criterios técnicos (de control financiero) no estrictamente jurídicos, que escapan a nuestra competencia técnica, pero sí son del resorte del Organo Contralor.
VII. LA MODIFICACION DE LOS TRIBUTOS MUNICIPALES
Impugna la Municipalidad de San José los artículos 85 y 90 del Código Municipal, el Transitorio VIII del Código Tributario y el artículo 19 de la Ley N. 6890 de 14 de setiembre de 1983, normas que otorgan competencia a la Contraloría en materia de ingresos municipales.
Arguye la accionante que el artículo 85 del Código Municipal permite que todo organismo que aprueba tasas municipales las modifique, lo que implica sustitución de la voluntad del controlado. Dispone la citada norma:
"Art. 85.- Los impuestos, contribuciones y las tasas municipales entrarán en vigencia una vez hayan sido aprobados conforme a la ley y publicados en el Diario Oficial.
El organismo encargado de aprobar las tasas municipales podrá modificarlas al resolver sobre su aprobación".
Disposición que está relacionada con lo dispuesto en el Transitorio VIII del Código Tributario, a cuyo tenor:
"Mientras no se establezca por ley el organismo específico que tendrá a su cargo la fijación de las tarifas de los servicios públicos, la modificación de las mismas, conforme a la facultad prevista en el último párrafo del artículo 5? requerirá la aprobación previa de la Contraloría General de la República".
La referencia al último párrafo del artículo 5? del Código revela que se contempla la potestad de modificación de las tasas. Afirma la accionante que este Transitorio VIII "es utilizado por la Contraloría para sostener que debe aprobar las tasas locales". Además, alega que permite un control de oportunidad de las decisiones de los gobiernos municipales, que excede el espíritu del artículo 184 de la Constitución, porque "pone" a la Contraloría a ejercer controles que exceden su función de vigilancia de la hacienda pública. Se deriva de lo anterior que la impugnación del Transitorio se origina en la interpretación y aplicación que, se alega, le ha dado la Contraloría General de la República.
De conformidad con los principios sentados por la jurisprudencia constitucional y de los que hemos hecho referencia, la potestad tributaria municipal compete a cada una de las Municipalidades. Esa potestad puede estar sujeta a control en el tanto en que éste no conduzca a la desaparición del poder tributario derivado de la Municipalidad. Conduce a ese efecto, toda disposición o acto que atribuya a un organismo externo el poder de modificar lo dispuesto por la Corporación local. Resulta claro que si la Asamblea Legislativa, en quien reside el poder de legislar y la potestad tributaria del Estado, resulta absolutamente incompetente para modificar los tributos municipales (resolución N. 1631-91 de 15:15 hrs. de 21 de agosto de 1991 de ese Tribunal), igual incompetencia debe predicarse de cualquier otro órgano o ente público. La función de aprobación (control de legalidad) no puede conllevar un poder de reforma. Caso contrario, se desconoce la potestad tributaria. En consecuencia, el poder de modificar las tasas municipales previsto en el segundo párrafo del artículo 85 del Código Municipal, en favor del organismo encargado de aprobar esos tributos, resulta contrario al artículo 170 constitucional.
Ahora bien, en ausencia de una disposición expresa que atribuya competencia a un organismo para aprobar -sin modificar- dichas tasas municipales, resulta aplicable el Transitorio VIII del Código Tributario. De conformidad con el texto transcrito, la aprobación de las modificaciones corresponde a la Contraloría General de la República. Recalcando: el Transitorio es una norma, transitoria, atributiva de competencia a la Contraloría para que apruebe las modificaciones de las tasas efectuadas por la autoridad competente. Disposición que rige hasta tanto no se cree el organismo regular de las citadas tasas. El Transitorio no le atribuye a la Contraloría una potestad de modificar los actos sujetos a su control (que debe entenderse de legalidad). Por consiguiente, el texto del Transitorio no lesiona la potestad tributaria de las municipalidades. Si esta violación se produce es por la aplicación del artículo 85, segundo párrafo, del Código Municipal. Cualquier interpretación del Transitorio que condujera a afirmar la competencia de la Contraloría para modificar estaría viciada tanto de legalidad (una interpretación contra legem) como de constitucionalidad (violación a la autonomía municipal y al principio de legalidad).
Discute la Municipalidad de San José la procedencia de un control de las modificaciones por parte de la Contraloría. Esta es, como indica la accionante, un órgano de vigilancia de la Hacienda Pública". Desde esa perspectiva no resulta absolutamente peregrino el que se le atribuya un control sobre las modificaciones de ciertos tributos. El problema que se presenta es la naturaleza del control que debe ejercer la Contraloría y hasta qué punto el ejercicio de ese control, en especial el control previo, no conduce a una coadministración, aspecto que plantean ciertas autorizaciones y aprobaciones de actos y contratos que debe emitir la Contraloría. Empero, en el caso concreto no estima la Procuraduría que la violación a la naturaleza fiscalizadora de la Contraloría se haya configurado. No puede olvidarse, al respecto, que ese control contable, financiero es de naturaleza administrativa y que la propia Constitución, artículo 184, dispone la participación de la Contraloría en actividad de control administrativo.
Por motivos similares a los antes referidos, la Municipalidad de San José impugna el artículo 90 del Código Municipal, a cuyo tenor:
"Art 90.- El valor de las obras nuevas de pavimentación de calles, de construcción de nuevas vías y caminos vecinales,....así como su reparación realizada por las municipalidades, deberá ser cubierto por los dueños de los inmuebles directamente beneficiados, proporcionalmente a su medida frontal; corresponde a la Contraloría General de la República la aprobación del valor total de la obra y de cada contribución. La Contraloría estará facultada para modificar los valores estimados por la municipalidad.
De previo a tal aprobación, la Contraloría hará una publicación de la misma en el Diario Oficial, confiriendo audiencia a los interesados para que hagan valer sus derechos".
Alega la Municipalidad que, según la Sala, existe una potestad tributaria local, sujeta a aprobación de la Asamblea Legislativa. Sin embargo, el Código permite a la Contraloría aprobar los actos de imposición individual de contribuciones e incluso modificarlos, "potestad absolutamente incompatible con la autonomía administrativa".
Estima la Procuraduría que los ingresos a que hace referencia el artículo 90 no son estrictamente de naturaleza tributaria, por lo que no puede plantearse una violación a la potestad tributaria municipal. Es de advertir que esa conclusión no prejuzga sobre la validez constitucional del artículo 90. Por el contrario, debe considerarse que dicho artículo autoriza una intervención precisa del Organo Contralor en el ejercicio de la actividad administrativa de la Municipalidad. Intervención manifestada en el acto de aprobación del valor total de la obra y de cada contribución allí prevista y más aún, en la posibilidad de modificar los valores estimados por la Municipalidad. No se trata del ejercicio normal del poder de fiscalización que corresponde a la Contraloría en materia de fondos públicos, sino de una intervención que tiende a determinar, como señala la Municipalidad de San José, el monto concreto que debe cubrir cada uno de los dueños de los inmuebles beneficiados por la inversión realizada por la Corporación local. Existe una violación flagrante de la autonomía administrativa, propia de la Municipalidad, y del artículo 184 de la Carta Política, en cuanto se atribuye a la Contraloría una función que excede el marco constitucional de sus competencias.
En igual forma, se imponga el artículo 19 de la Ley N. 6890 antes mencionada, porque establece un "sistema (que) está ideado para violentar toda posibilidad de que los gobiernos locales manejen estas tasas". Dispone el artículo indicado:
"Adiciónase un párrafo final al artículo 8º de la ley Nº 6806 del 26 de agosto de 1982, que dirá así:
"Tratándose de acueductos municipales, las tasas y tarifas por concepto del servicio de agua, serán acordadas por el Concejo, previo estudio jurídico y económico que efectuará el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y las mandará a publicar como proyecto, remitiéndolas para su aprobación al Servicio Nacional de Electricidad, el cual dispondrá de un plazo de treinta días hábiles para aprobarlas o justificar su rechazo.
En caso contrario vencido este plazo, la municipalidad las pondrá en vigencia a partir del mes siguiente a la publicación en el Diario Oficial del aviso correspondiente."
Se impugna la disposición porque se considera que establece diversidad de trámites que impiden el manejo de las tarifas. Criterio que no comparte la Procuraduría. En primer término, debe excluirse cualquier cuestionamiento en tratándose de la competencia del Servicio Nacional de Electricidad, hoy Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, por cuanto la protección del usuario -consumidor- del servicio público de agua justifica que las tarifas estén sujetas al control económico y jurídico de parte de un ente regulador de la prestación del servicio, como es el caso de esa Autoridad. Ello determina que las tarifas de agua cobradas por los diferentes prestadores del servicio sea objeto de control por el Ente regulador.
En segundo lugar y respecto de los estudios técnicos, cabe recordar que el IFAM no es un ente del Gobierno Central, sino un ente de asistencia técnica y financiera de las municipalidades. La realidad es que la mayoría de las municipalidades del país no cuenta con los medios técnicos ni económicos para realizar ciertos estudios, así como tampoco puede contratarlos. De allí la necesaria asesoría que les presta el IFAM por medio de los estudios que ahora se cuestiona.
Corresponde recordar, en fin, que se está en presencia de un servicio público indispensable para una vida digna, por lo que el ordenamiento debe propiciar los mecanismos que permitan la mejor prestación del servicio y la experiencia demuestra que en tratándose del agua, la prestación por las municipalidades no ha sido lo eficiente que se debiera para el resguardo de la salud y la vida de los consumidores. Se comprende, entonces, la necesidad de mecanismos que impidan que esa deficiente prestación del servicio se acompañe de un cobro excesivo o, por qué no, de un cobro insuficiente que redunde en esa situación negativa.
VIII. EN MATERIA DE TRANSITO
Partiendo de que la administración del tránsito en la municipalidad es de competencia local -por ser las calles y aceras, por principio, municipales-, afirma la accionante que la Ley de Transito lesiona las competencias locales. Así, se alega que el artículo 2? encarga la administración de la Ley al MOPT, sin tomar en consideración la competencia municipal de fijar zonas de estacionamiento, autorizar vehículos con altoparlantes (en relación con el numeral 102), marcar zonas de paso para peatones, señalar paradas de buses, autorizar el cierre de calles para eventos varios (en relación con el 125 y otras acciones de interés local.
Dispone el artículo 2?, aquí cuestionado:
"Art. 2.- La ejecución de esta Ley compete al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por medio de la División General de Transportes y del Consejo de Seguridad Vial, salvo en los casos en que se establecen funciones cuya competencia corresponda a otros órganos o entes".
El artículo 2? establece una competencia de principio en favor del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Competencia que se justifica en razón del ambito funcional que el resto del ordenamiento le ha atribuido, particularmente respecto de los servicios públicos de transporte y regulación de la circulación vial, así como por el hecho de que le corresponde la administración de las carreteras, con excepción de las calles locales en los municipios. Se afirma que es una competencia de principio, porque el propio artículo prevé la posibilidad de que determinadas funciones sean competencia de otros organismos. Así, por ejemplo, el artículo 220 de la Ley, en su capítulo de definiciones prevé que la administración de la red vial cantonal corresponde a las municipalidades. Define esa red como:
"...constituida por los caminos vecinales, calles locales y caminos no clasificados, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la red vial nacional. Su administración corresponde a las municipalidades".
La administración de las calles locales y caminos vecinales está a cargo de las Municipalidades. El punto es si esa administración puede conducir a las atribuciones que pretende la Municipalidad de San José: poder disponer sobre zonas de estacionamiento en las calles del cantón, hacer señalamiento vial; autorizar cierre de calles, señalar paradas de buses, etc. Dada la definición legal de caminos vecinales y de caminos no clasificados, resultaría sumamente improbable que en ellos la Municipalidad pueda ejercer las potestades que pretende. Pero están las calles locales, definidas por el artículo 1? de la Ley de Caminos Públicos como "vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional". En estas calles del cuadrante, en el tanto en que no hayan sido clasificadas como travesías urbanas de la red vial nacional sí podría la Municipalidad ejercer esa potestad de fijar zonas de estacionamiento o zonas peatonales. En cuanto a las paradas de buses y en general, en lo que se refiere a las calles incluidas como travesías urbanas de la red vial nacional, la potestad debe corresponderle al MOPT. En esos casos, se plantean aspectos del servicio público de transporte, como son la fijación de rutas. Es claro que si la Municipalidad puede fijar paradas o zonas de estacionamiento en esa travesía urbana, la ruta de un bus tendría que contemplar esos aspectos, lo que significaría que no sería el Ministerio el que regula el transporte público en orden a la ruta, paradas, etc., lo que acrecentaría las deficiencias de nuestro sistema de transporte público, en este supuesto por aspectos de administración y de técnica.
Desde otro punto de vista, procede recordar que las calles locales también están al servicio y uso del público en general, puesto que no son bienes privados. La regulación del tránsito y la seguridad vial no son precisamente servicios locales, por lo que no pueden considerarse cubiertos por el artículo 169 de la Carta Política. De allí que considera la Procuraduría que la pretensión de la municipalidad de regular la circulación de los vehículos y de las personas o la seguridad vial en las calles locales, incluidas las travesías urbanas de la red vial nacional, no encuentra fundamento en lo dispuesto en el artículo 169 de la Carta Política.
Por otra parte, considera la Municipalidad que el numeral 212, inciso a), de la Ley de Tránsito permite que un órgano del Poder Ejecutivo ejerza un control de oportunidad sobre las Municipalidades, al aprobar las tarifas de los parquímetros municipales.
En cuanto al artículo 212, a cuyo tenor:
" Al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por medio de las dependencias de la División de Transportes, le corresponde:
a) Fijar las tarifas que han de cobrarse en las terminales de transporte público de personas o de carga, de los estacionómetros (parquímetros), de los estacionamientos (parqueos), así como regularlos y fiscalizarlos".
Considera la Procuraduría que estos aspectos forman parte de la circulación en las vías públicas, por lo que no se incurre en violación alguna a la competencia municipal. Empero, en tratándose de estacionómetros colocados en calles estrictamente locales, la fijación de las tarifas debe corresponderle a la Municipalidad del cantón. En efecto, si corresponde a este ente la administración de las calles locales, debe corresponderle la fijación de las tarifas de estacionamiento en esas calles y no al MOPT.
Añade la accionante que el artículo 217, inciso b) de la Ley de Transito obliga a la Municipalidad a coordinar con la Dirección de Ingeniería de Tránsito del MOPT para emplear los fondos provenientes de las multas por infracciones de tránsito. Agrega que "en la práctica" esa coordinación se entiende como un visto bueno, que implica un control de oportunidad del Poder Ejecutivo sobre la autonomía municipal. Preceptúa ese numeral:
Art. 217. De las sumas recaudadas por el concepto de multas por infracciones, que señala el inciso d) del artículo 10 de la Ley N. 6324, el Consejo de Seguridad Vial realizará, semestralmente, las siguientes transferencias:
b) Un diez por ciento (10%) a las municipalidades de toda la República, el cual se distribuirá tomando en consideración, en igual porcentaje, su población y su área geográfica. Estas sumas se destinarán, exclusivamente, para financiar proyectos de seguridad vial, en coordinación con la Dirección General de Ingeniería de Tránsito".
Como se indicó inicialmente, la coordinación no contraría la autonomía administrativa del ente coordinado, salvo en los supuestos en que el ente autónomo pierde su capacidad de decidir, impidiéndosele valorar la oportunidad, el momento y la forma de su acción. Fuera de esos supuestos, debe pronunciarse por la necesidad de coordinación como mecanismo para evitar duplicidades y contradicciones entre las actividades realizadas por distintos entes (los municipales) u órgano (la Dirección General de Ingeniería de Tránsito), máxime en tratándose de una materia en que la competencia corresponde al MOPT y no a las Municipalidades (seguridad vial), por no ser de un exclusivo interés local, así como que el financiamiento lo da el Estado y no la Municipalidad.
IX. LO LOCAL Y LOS CAMINOS PUBLICOS
Estima la Municipalidad de San José que el artículo 2? de la Ley N. 5060 de 22 de agosto de 1972 y sus reformas atribuyen al MOPT, en exclusiva, la construcción y mejora de todos los caminos públicos, lo que incluye los vecinales, que son de interés local, violándose la competencia municipal.
De conformidad con el artículo 1? de la ley, los caminos públicos integrantes de la red vial nacional son administrados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en tanto que la red vial cantonal está integrada por aquellos caminos no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional:
c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento". (Así reformado por ley N? 6676 de 18 de setiembre de 1981, artículo 1º).
Conforme dicha disposición, tanto el MOPT respecto de los caminos de la red vial nacional como las Municipalidades en lo que se refiere a la red cantonal, son titulares de una competencia de administración, lo que reafirma el artículo 220.66 de la Ley de Tránsito. Obsérvese que dicho artículo no establece la propiedad de los citados bienes. Esto por cuanto los caminos pertenecen al Estado, excepto en lo que se refiere a las calles dentro de un cantón que son del dominio de la respectiva municipalidad: los caminos son, pues, dominio estatal, tal como lo dispone el artículo 2? de la Ley:
"Art. 2º.- Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro.
Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
De no pronunciarse dentro de este término los interesados podrán realizar las obras, sin que le Ministerio pueda excluirse de sus programas de mantenimiento y mejoramiento. ( Así reformado por ley No. 6312 de 12 de enero de 1979, artículo 1º).
Dado el dominio estatal sobre carreteras y caminos públicos, va de suyo que la responsabilidad de la construcción y mejoras corresponda al Poder Central, en este caso representado por el MOPT. Observamos, en este orden de ideas que los caminos vecinales son también de propiedad estatal, aunque estén localizados en un determinado cantón y no integren la red vial nacional. Puesto que el concepto de "camino vecinal" no está relacionado necesariamente con lo cantonal (tanto la finca como el camino pueden estar ubicados entre dos cantones), se comprende que la obligación de construcción y reparación se imponga al MOPT -organismo técnico competente- y no a las Municipalidades.
Por otra parte, lo que el artículo cuestionado establece es una obligación para el MOPT: la obligación de construir y mejorar el camino vecinal. Dada la situación financiera y técnica porque atraviesan la mayoría de los entes municipales del país, la disposición de referencia les beneficia profundamente, ya que les exime de invertir sus limitados recursos en esta materia. Sin embargo, en caso de que tengan interés en determinados caminos, la norma les permite participar en la ejecución de esas obras, con la autorización del MOPT, autorización que está sujeta a silencio positivo.
X. FUNCION DE DIRECCION POLITICA
La Municipalidad de San José acusa que la Ley de Planificación Nacional, en su totalidad, establece un sistema de planificación y coordinación que afecta a las Municipalidades, "pues el sistema es vinculante y ello afecta la autonomía política local". Se agrega que, en particular, los artículos 9 y 10 contienen controles puntuales que valoran la oportunidad de los actos y que implican someter la política local a la del Poder Ejecutivo.
En igual vicio incurriría el artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana, que sujeta los planes reguladores locales a los objetivos políticos de los órganos centrales. Así como su artículo 10, incisos 1 y 2 ) que, se afirma, supedita decisiones locales a aprobación de entes gubernamentales que ejercen un control de oportunidad. En fin, por las mismas razones, violaría la autonomía política los artículos 17, inciso 2 y 18 de la Ley de Planificación Urbana.
A-. LA LEY DE PLANIFICACION NACIONAL
El Sistema Nacional de Planificación establecido por la Ley N. 5525 de 2 de mayo de 1974, Ley de Planificación Nacional (artículo 1?) tiene como objeto contribuir al desarrollo del país y al crecimiento de su economía, propiciar una mejor distribución del ingreso y de las oportunidades económico-sociales. La planificación como proceso y como sistema tiende a la concreción de objetivos de política económico-social de carácter general y nacional. Dada la generalidad de objetivos y su conformidad con el interés público, se comprende que el proceso y el sistema de planificación sea global, comprensivo de las diversas instancias que tienen a su cargo propiciar el desarrollo económico-social y la participación democrática de los ciudadanos. Lo que incluye necesariamente, a las corporaciones municipales. Es por ello que el Sistema de Planificación está constituida no sólo por los órganos centrales de planificación, sino por las unidades de planificación de las demás entidades públicas. En este caso, de las entidades públicas "locales o regionales" así como los llamados "mecanismos de coordinación y asesoría" La expresión entidades públicas locales hace referencia indiscutiblemente a las municipalidades. Estas corporaciones integran, entonces, el sistema de planificación. Su participación se obtiene a través de los organismos de coordinación, consejos asesores y comisiones consultivas, en las cuales deben participar las municipalidades como partes del Sistema Nacional de Planificación.
Como se indicó al inicio de esta Opinión, no comparte la Procuraduría una interpretación de la autonomía política municipal que tienda a descartar la incidencia en lo local de los planes y programas de Gobierno Central. Por consiguiente, es del criterio que la aplicación de la Ley de Planificación Nacional a las Municipalidades es constitucional.
Las alegaciones sobre la inconstitucionalidad de la planificación estatal de la actividad de la Corporación se acrecientan con afirmaciones sobre la existencia de controles que inciden en la discrecionalidad administrativa de esos entes. Se impugna, en esta perspectiva, los artículos 9 y 10 de la Ley de Planificación. El primero de dichos artículos dispone:
"Art. 9º.- Corresponde al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica velar porque los programas de inversión pública, incluidos los de las instituciones descentralizadas y demás organismos de Derecho Público, sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridad establecido en los planes nacionales de desarrollo. A ese efecto, las entidades públicas citadas deberán obtener el visto bueno del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica antes de someter sus presupuestos a la aprobación de la Contraloría General de la República".
Se obliga a los distintos entes descentralizados a solicitar de MIDEPLAN un visto bueno, que debe entenderse como una aprobación, para el proyecto de presupuesto en lo que se refiere a inversiones, sin que se establezca cuál es la sanción en caso de que ese visto bueno no se obtenga. Dada la regulación sobre presupuesto, considera la Procuraduría que se está ante un trámite que efectivamente puede retrasar la presentación del presupuesto pero que, en estricto derecho, no puede conducir a una negativa de aprobación del presupuesto municipal por parte de la Contraloría.
La razonabilidad de la disposición es clara: constituye un mecanismo que tiende a asegurar la correspondencia, en lo que se refiere a la inversión pública, entre la gestión local y los intereses nacionales, tal como éstos son definidos en el Plan Nacional de Desarrollo.
En cuanto al artículo 10, éste preceptúa:
"Art. 10.- Ningún ministerio u organismo autónomo o semiautónomo podrá iniciar trámites para obtener créditos en el exterior sin la previa aprobación del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.
La aprobación final de los proyectos de inversión de los organismos públicos, cuando estos proyectos incluyan total o parcialmente financiamiento externo o requieren aval del Estado para su financiación, será otorgada por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en cuanto a su prioridad dentro del Plan Nacional de Desarrollo. Este último trámite de aprobación conjunta se seguirá también en el caso de los proyectos de inversión del sector privado que necesiten el aval o garantía del Estado para su gestión financiera. La prioridad de cada proyecto se establecerá tomando en cuenta, entre otras cosas, los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, todo sin perjuicio de lo que establece el inciso 15 del artículo 121 de la Constitución Política.
Para asegurar el cumplimiento de la política general de financiamiento externo, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica participará en las negociaciones de crédito para el sector público.
Conforme la lectura de los textos transcritos, las decisiones de endeudamiento externo de las Municipalidades están sujetas a la aprobación del Ministerio de Planificación Nacional. Corresponde a dicho órgano determinar si los proyectos que se pretende financiar con dicho endeudamiento están contemplados dentro de los proyectos prioritarios del Plan Nacional de Desarrollo, así como la conformidad de los objetivos de cada proyecto al citado Plan. Resulta claro que en un país como Costa Rica, debe existir una política general de financiamiento externo, cuya definición debe provenir del Poder Ejecutivo (artículo 140, inciso 7 del Texto Fundamental) y cuya ejecución debe ser uniforme, a fin de que no se entrabe el funcionamiento del sector público y de la economía general del país. Afectación que puede ser producto de un endeudamiento excesivo o inconveniente por parte de los entes públicos. Recalcamos, la norma que se cuestiona encuentra justificación suficiente en los efectos que el endeudamiento produce, efectos que transcienden sobradamente lo concerniente a los intereses económicos y financieros de las Municipalidades, ya que conciernen la economía nacional. Consecuentemente, no puede considerarse que es propio de la autonomía política de un ente y fundado en una competencia constitucional, el decidir libremente suscribir contratos de crédito externo.
B-. LA PLANIFICACION URBANA
Considera la Municipalidad de San José que la planificación urbana es una de las esferas de competencia propia de los entes locales.
En efecto, la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968, reconoce esa competencia de las municipalidades. Para este fin, cuentan con la asesoría y asistencia de la Dirección de Urbanismo, órgano del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en la preparación, aplicación y modificación de los Planes reguladores y sus reglamentos, entre otros aspectos. Pero la Dirección no sólo es un órgano de asesoría. Por el contrario, el artículo 10 en relación con el 7, inciso 4, de la Ley la organiza como un órgano de control. Dispone el citado numeral en lo conducente:
"Art. 10.- Corresponden asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7º, las siguiente:
Este artículo está en relación con lo dispuesto en el
artículo 17. 2 de la misma Ley, en cuanto establece:
"Art. 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:
2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13".
Estima la Procuraduría que estas disposiciones organizan una forma de control que no lesiona la autonomía de los entes municipales. El objeto de estas aprobaciones es verificar que los planes municipales se ajusten a la reglamentación existente en materia de urbanismo, así como a los criterios técnicos que informan la materia y que, en la mayoría de los casos, no son de dominio de las Municipalidades. Dispone en tal sentido el artículo 18, aquí impugnado:
"Art. 18.- La Dirección de Urbanismo podrá negar la aprobación de partes del plan o sus reglamentos, respaldada en principios legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional.
De no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad, quedará en suspenso sólo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos establecidos en el artículo 13 o se avenga a someter la controversia a la decisión de la comisión conciliadora que las partes convengan constituir para el caso".
En virtud de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, esas reglas técnicas son parte de la legalidad, por lo que no se está ante un control de oportunidad, como se pretende.
Por otra parte, se impugna el artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana por considerar que sujeta los planes reguladores locales a los objetivos políticos de los órganos centrales. La objeción que hace la Municipalidad de San José está contenida en el primer párrafo del artículo, según el cual:
"Art. 16.- De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:"
Se indica luego la necesidad de contemplar la política de desarrollo urbanístico y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar, el estudio de la población, con proyección sobre futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas sobre densidad; uso de la tierra, estudio de la circulación con localización de las vías pública principales y de las rutas y terminales del transporte; los servicios comunales y los públicos; las necesidades y objetivos en vivienda y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelamiento.
Estima la Procuraduría que la interpretación de este primer párrafo debe partir de la afirmación de la competencia de las municipalidades en materia urbana, atribuida tanto por el Código Municipal en su artículo 4 como por diversos artículos de la Ley de Planificación. En particular, su numeral 15 reconoce la competencia de los entes municipales para "planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional". Por lo que se prevé que emitirán un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexo. De allí que la necesidad de contemplar los objetivos de política general del Gobierno Central debe ser entendida como una orientación en orden a los aspectos que debe contemplar el plan regulador: por ejemplo, si se ha definido por los poderes públicos que es objetivo para X año futuro que la población disfrute de determinados servicios públicos, el plan regulador no puede ignorar dicho objetivo; si se prevé que la población debe tener acceso a la recreación y a un ambiente con determinadas características, a la preservación del paisaje, a la prevención de desastres, estos aspectos deben ser contemplados por los planes reguladores. Considera la Procuraduría que ese es el objeto del primer párrafo del artículo 16 y que en tanto tal, no lesiona la competencia reguladora de las municipalidades, que en todo caso no puede darse en un vacío ni dejar de considerar las expectativas de calidad de vida y bienestar, económicas, sociales, culturales, del pueblo costarricense en su conjunto.
Es criterio de este Organo Asesor que la indicada interpretación es conforme con lo señalado por esa Sala en orden a la planificación urbana y, concretamente, a la participación de la Dirección de Urbanismo. En la resolución 6706-93 de las 15:21 hrs. del 21 de diciembre de 1993, la Sala dijo:
"....La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo..."
Potestades de dirección que deben ser entendidas como
orientadoras de la función municipal, según indica la Sala:
"Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas. Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra.....Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador Municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva. Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia. Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175....".
El control de la Dirección y la sujeción al Plan Nacional de Desarrollo Urbano u a otros Planes que incidan en el fenómeno urbanístico tienen como objeto fijar y hacer respetar los "grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales". Sin que eso signifique que la Dirección se sustituya a la administración local en la elaboración del plan municipal.
XI . LA PUBLICACION DE LA LEY DE TRANSITO
Acusa la accionante que la Ley de Tránsito no fue debidamente publicada, ya que en vez de publicarse en La Gaceta, se incluyó en un folleto que vendió la Imprenta Nacional. Situación que, en su criterio, lesiona el artículo 129 de la Carta Política.
Dispone el artículo 129 de la Constitución Política:
"Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial".
El precepto transcrito establece la norma en orden a la eficacia de las leyes, así como el requisito primario para esa eficacia: la publicación formal.
Esa publicación formal tiene como objeto hacer realidad la garantía de la publicidad de las normas jurídicas y con ella el principio de seguridad jurídica.
La publicación debe ser realizada en el "Diario Oficial", lo que significa una prohibición de imprimir la ley en publicaciones privadas periódicas como sucedía en otras épocas. La publicación debe realizarse, por el contrario, en una publicación que sea pública y considerada por el ordenamiento como oficial. Este es el medio constitucional de plasmar el deber de publicidad. Lo anterior significa que el legislador o la Administración no pueden establecer un modo distinto de publicación, aún cuando con él se mantengan los principios de publicación formal y de publicidad de las normas.
El punto es qué debe entenderse por Diario Oficial. Pues bien, por tal debe entenderse el declarado por el Estado como oficial. Ahora bien, la argumentación del accionante tiende a establecer que existe constitucionalmente un formato, un único instrumento válido para cumplir con el mandato de publicación formal. De esa perspectiva, "diario oficial" significaría un publicación bajo forma de periódico.
La Constitución no establece, ni es materia de regulación por el Texto Fundamental, qué es el Diario Oficial. Corresponde al Poder Ejecutivo determinar de qué medio se trata y las cualidades que deben reunir las publicaciones. Para ello debe tomar en cuenta el sentido normal y lógico de las palabras empleadas por la Constitución. En ese entendimiento, la palabra "diario" significa un periódico que se publica todos los días y un periódico es un impreso que se publica con intervalos regulares: diaria, semanal o mensualmente y que contiene noticias generales o informaciones especiales; por lo que puede ser un folleto, revista, etc.. En tanto que periódico, el diario es un impreso y ese impreso puede adoptar la forma que el impresor disponga. En el caso del diario del Estado costarricense la forma es determinada por Decreto Ejecutivo N. 13.178 de 2 de diciembre de 1981. El artículo 10 de ese reglamento dispone en lo que aquí interesa:
"Cuando el texto por publicar, por razones de extensión, deba imprimirse en un folleto, éste se considerará un "Alcance", con aplicación de lo dispuesto en el artículo anterior, salvo la obligación de distribuirlo con "La Gaceta" adicionada".
Los "Alcances" son parte integrante del Diario Oficial, tal como lo dispone el artículo 9 del mismo reglamento:
"La Gaceta" podrá ser adicionada con el "Alcance", que tendrá numeración corrida anual. Tendrá como fecha aquella en que efectivamente circule, y se distribuirá con "La Gaceta" que adiciones. En "La Gaceta" siguiente se indicará la existencia del "Alcance", en su primera página y en recuadro".
De modo que jurídicamente la impresión de una ley, reglamento o acuerdo puede realizarse en un folleto, si las condiciones así lo exigen. Folleto que es también "Diario Oficial", puesto que como Alcance su publicación es periódica y, dependiente de aquélla de La Gaceta.
En el caso de la Ley de Tránsito, dada su extensión que dificulta editarla en el formato de La Gaceta, así como su manejo, se acordó publicar el texto íntegro de la Ley en un folleto, que lleva el número de Alcance N. 13 a La Gaceta N. 76 de 22 de abril de 1993. Por lo que no queda duda de que se está ante una publicación en el Diario Oficial de Costa Rica. Por demás, observamos que bajo la tesis de la Municipalidad de San José, la publicación de todas las Leyes de Presupuesto Ordinario de los últimos veinticinco años sería inconstitucional, puesto que -en virtud de su extensión- se publican en varios folletos. Inconstitucionalidad que no podría siquiera suponerse si nos estamos al concepto mismo de las palabras y a los criterios lógicos. Lo que explica que un argumento similar al esgrimido por la Municipalidad de San José haya sido rechazado por la Sala Constitucional, en resolución N. 1266-95 de 7 de marzo de 1995. Consideró ese Tribunal que la publicación de la Ley de Presupuesto por medio de folletos, según lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N. 13178-G de cita, no resulta contraria a la Constitución:
"En cuanto a la supuesta violación al artículo 124 de la Constitución, por haberse publicado las leyes 7088 (30 de noviembre de 1987) y 7097 (1? de setiembre de 1988) en el Alcance a "La Gaceta", la Sala considera que no existió ningún quebranto a la norma constitucional, en virtud de que aquél artículo 124 establece como requisito para que un proyecto se convierta en ley, la publicación en el Diario Oficial. La Carta Fundamental, por su naturaleza, no puede regular todos los detalles de las materias que consagra. Por tal razón, el desarrollo de las mismas lo encontramos en normas de inferior rango. Las leyes impugnadas fueron publicadas de acuerdo a lo establecido en los artículos 9 y 10 del Decreto Ejecutivo 13178-G de 2 de diciembre de 1981; conforme a los cuales, cuando así lo exija la extensión de un texto legal, éste podrá publicarse en un folleto que se considerará un "Alcance" para todos sus efectos...El requisito formal de la publicación de las leyes efectivamente se verificó y en consecuencia, no se violó el artículo 124 (sic) de la Constitución".
XII. CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO
En el escrito inicial de la Acción, la Municipalidad impugnó el artículo 63, Transitorio I, del Código Municipal por permitir la creación de mini-Municipalidades, fuera del contexto del artículo 169 de la Constitución. Posteriormente, dado que la Sala declaró inconstitucional dicho Transitorio, el Accionante señala que debe tenerse por impugnada "cualquier ley posterior que intente revivir los concejos municipales de distrito". Este es el objetivo de la Ley N. 7564 del 11 de diciembre de 1995, que reformó el Código Municipal y modificó su numeración. Se dispuso así que:
"Artículo 185.- En los distritos de un cantón, los Concejos municipales del cantón podrán constituir Concejos municipales de distrito, como entidades de derecho público, con capacidad jurídica plena para realizar toda clase de actos y contratos a fin de cumplir con sus objetivos, según lo expuesto en el presente título y el respectivo acuerdo municipal de creación. Este acuerdo requerirá la mayoría calificada de dos tercios del total de los miembros del Concejo del cantón".
El artículo 190, en su nueva redacción, regula la competencia del Concejo Municipal sobre el Consejo municipal de distrito, en tanto que el 191 atribuye competencias a esos consejos. La reforma al Código Municipal por la citada Ley N. 7564 fue impugnada ante esa Jurisdicción por la Contraloría General de la República (Expediente N. 1705-96), por considerar que constituye un mecanismo para crear mini-municipalidades dentro del Cantón, trasfiriéndoles competencias propias de las Municipalidades y reviviendo los consejos de distrito declarados inconstitucionales por la Sala.
Más recientemente, mediante la Ley N. 7620 de 3 de setiembre del presente año, se reforman los artículos 185, 186, 187, 191 y 192 del Código Municipal, agregando un nuevo artículo 193 y corriendo la numeración. No obstante las modificaciones intervenidas, se continúa atribuyendo al consejo municipal de distrito competencias propias de la Municipalidad. Si bien expresamente no se otorga personalidad jurídica a esos consejos, se les "califica de entes auxiliares de derecho público", lo que unido a la capacidad contractual que se le atribuye, permitiría presuponer la existencia de una personalidad jurídica de estos entes creados por acuerdo administrativo. Se modifica la competencia presupuestaria de los consejos, por cuanto su presupuesto es aprobado por el Concejo municipal del Cantón respectivo, sin que se permita al Consejo de distrito dictarlo y someterlo a la Contraloría. Fuera de estos aspectos, el resto de las reformas tiende a dar una mejor redacción a las normas que permiten el establecimiento de estas mini-municipalidades. Por lo que consideramos conveniente que el punto sea analizado por esa Jurisdicción.
De lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:
1-. La Municipalidad es un ente descentralizado por territorio. Como tal es Administración Pública local.
2-. La autonomía es una garantía institucional reconocida por la Constitución a la Municipalidad en orden a su propia existencia, organización y competencias. Empero, esa autonomía no implica un derecho de libertad ni es expresión de una relación de independencia frente al Poder Central.
3-. El alcance de esa garantía debe ser establecido tomando en cuenta que Costa Rica es un Estado unitario, en el que la soberanía reside exclusivamente en la Nación, así como que la potestad de legislar está delegada en la Asamblea Legislativa, lo que impide considerar a la Municipalidad como un ente soberano o titular de un poder normativo originario frente al Estado.
4-. Lo anterior determina la sujeción de la Municipalidad al ordenamiento jurídico estatal.
5-. En igual forma, dado que la autonomía municipal no implica un poder normativo de igual naturaleza y rango que la potestad de legislar y en virtud del principio de reserva de ley, ésta puede establecer el marco de regulación de la Municipalidad. Consecuentemente, no son de recibo las alegaciones contra el artículo 21, inciso d) del Código Municipal.
6-. Estima la Procuraduría que la autonomía municipal no impide el ejercicio del poder orientador y director que corresponde al Estado y que se manifiesta en las potestades de planificar y dirigir la actividad pública. La relación de dirección es un instrumento de racionalización de la actividad de los entes públicos, que se produce dentro de una relación de confianza. Por lo que no considera la Procuraduría que los artículos 26, 27, 98, 99 y 100 de la Ley de la Administración Pública sean contrarios a la autonomía municipal, establecida en el artículo 170 de la Constitución Política.
7-. La autonomía municipal no excluye la potestad de coordinación, ya que este mecanismo implica la independencia recíproca de los sujetos agentes. Si la coordinación degenerare en un proceso de pérdida de la capacidad de decisión, se estaría ante una indebida aplicación e interpretación de las normas que establecen este instrumento. Incluso, podría afirmarse que se está ante una ausencia total de coordinación.
8-. Es compatible con la autonomía municipal el control de legalidad. Por el contrario, el control de oportunidad lesiona esa autonomía.
9-. En virtud de los principios de legalidad y de reserva de ley, corresponde al legislador precisar el concepto "intereses locales".
10-. La competencia de la municipalidad no es exclusiva ni excluyente. Dicha distribución debe partir de la necesaria satisfacción del derecho de los habitantes del cantón a una prestación efectiva y eficiente de los servicios públicos, aún los locales.
11-. Al respecto, debe tomarse en consideración que lo local no es diferente ni contrapuesto a lo estatal, por lo que tampoco puede serle indiferente al Estado.
12-. Se sigue de lo expuesto, que los artículos 5 y 10 del Código Municipal no lesionan lo dispuesto en el artículo 169 de la Carta Política.
13-. Si una determinada norma es propia de un reglamento ejecutivo, su emisión corresponde al Poder Ejecutivo; circunstancia que no puede dar origen a una violación de la autonomía municipal. Por el contrario, si la norma es propia de un reglamento autónomo, debe ser emitida por la Municipalidad correspondiente. En ese supuesto, la emisión de un reglamento ejecutivo por el Poder Ejecutivo o de otro reglamento por parte de un organismo público violenta lo dispuesto en el artículo 170 constitucional.
14-. La materia propia del reglamento ejecutivo escapa tanto a la competencia de la Municipalidad como a la de la Contraloría General de la República, así como excede el ámbito de la autonomía local. Por lo que no pueden resultar violentados en forma simultánea los artículos 140, incisos 3 y 18) y 169 y 170 de la Constitución.
15-. El artículo 21, inciso d) del Código Municipal, al permitir a la Contraloría emitir un reglamento para facilitar la ejecución de la ley, violenta el numeral 140, incisos 3 y 18 de la Carta Política.
16-. El artículo 96, segundo y tercer párrafos, del Código Municipal lesiona la autonomía municipal, ya que facultan a la Contraloría General a emitir reglamentos en materia tributaria, campo cubierto por la autonomía municipal.
17-. Por el contrario, considera la Procuraduría que el artículo 170 de cita no impide que el Organo de Control emita reglamentos sobre el manejo de las cajas chicas por parte de las Municipalidades, tal como lo dispone el artículo 134 del Código Municipal. Estima, al efecto, que ese poder normativo de la Contraloría deriva del artículo 184 de la Constitución Política. No obstante, considera que la fijación del monto de esas cajas escapa a la competencia fiscalizadora de este Organo.
18-. Forma parte del ámbito constitucionalmente atribuido a la Contraloría el regular, por vía general, la contabilidad pública y las funciones de los órganos de control interno. Por lo que estima que los artículos 140 y 139 del Código Municipal no lesionan los artículos 140, incisos 3 y 18, y 170 de la Carta Política.
19-. Es parte del ámbito competencial de la Municipalidad, garantizado constitucionalmente, el emitir los reglamentos para el uso de sus propios vehículos. Por lo que el artículo 3 de la Ley N. 5691 de 19 de mayo de 1975 es inconstitucional. Por el contrario, considera la Procuraduría que el artículo 4? de esa ley es conforme a la Constitución.
20-. Los artículos 67, párrafo 4, 70, 71, 78, 79, 105, 133, primer párrafo y 184 del Código Municipal permiten a la Contraloría General de la República ejercer un control de oportunidad sobre actos municipales, lo que violenta la autonomía municipal. Al exceder el campo propio del control financiero, se violentan, además, los artículos 183 y 184 de la Carta Política.
21-. Los artículos 74, 76, 107 y 149, inciso e, aparte 5) del Código Municipal permiten a la Contraloría General sustituirse a las municipalidades, en la realización de actos que son de entero resorte de los entes locales.
22-. El artículo 149, inciso e, aparte 6) del Código Municipal no lesiona la autonomía municipal.
23-. En razón de la pérdida de valor de nuestra moneda, los montos establecidos en los artículos 21, inciso d), 79 y 134 del Código Municipal han dejado de cumplir con los objetivos que determinaron su establecimiento. Por lo que puede considerarse que las disposiciones que los establecen son hoy día irrazonales.
24-. El artículo 7 de la Ley N. 6890 de 14 de setiembre de 1983 y el numeral 186 del Código Municipal, referidos a los Comités de Deportes, no contrarían la autonomía municipal ni entrañan una violación de la competencia local por parte de la Dirección General de Deportes.
25-. El segundo párrafo del artículo 85 del Código Municipal lesiona la potestad tributaria municipal, reconocida por el artículo 170 de la Constitución.
26-. El Transitorio VIII del Código Tributario no lesiona la citada potestad tributaria municipal.
27-. El artículo 90 del Código Municipal permite a la Contraloría sustituirse a las municipalidades en la adopción de actos financieros, comprendidos en la esfera de acción municipal.
28-. La protección del usuario-consumidor del servicio de agua justifica que las tarifas de este servicio estén sujetas a control económico y jurídico, según lo establece el artículo 19 de la Ley N. 6890 de 14 de setiembre de 1983.
29-. La asesoría del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, establecida en ese artículo, tiene como objeto suplir las deficiencias técnicas y financieras que enfrenta un porcentaje elevado de nuestras Municipalidades. Por lo que es un mecanismo de ayuda para el correcto desempeño de las funciones municipales.
30-. Los artículos 2, 212, a y 217, inciso b) de la Ley de Tránsito no lesionan las competencias locales. No obstante, en tratándose de estacionómetros colocados en calles locales, según la definición legal, la fijación de las tarifas debe corresponderle a las Municipalidades.
31-. La publicación de la Ley de Tránsito en un formato de folleto no contraviene lo dispuesto en el artículo 129 de la Carta Política.
32-. En la medida en que los caminos vecinales no son de dominio municipal, se justifica que su construcción y mejora esté a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
33-. La Ley de Planificación Nacional, en su totalidad y en particular, sus artículos 9 y 10, no lesionan la autonomía política de las municipalidades.
34-. Los artículos 10, incisos 1 y 2, 16, 17 inciso 2 y 18 de la Ley de Planificación Urbana son conformes con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Carta Política. El control establecido por la ley es de legalidad, comprensiva del respeto a los lineamientos, criterios y normas técnicas en materia de urbanismo, sin que la Dirección de Urbanismo se sustituya a la administración local en la elaboración y aplicación del plan regulador del Cantón.
35-. Reafirma la Procuraduría la inconstitucionalidad de los consejos municipales de distrito, contemplada en los artículos 185 y siguientes del Código Municipal, según reforma por Ley N. 7620 de 3 de setiembre de 1996.
Atenderé notificaciones en la Secretaría de la Procuraduría General de la República, en el tercer piso del Edificio que ocupa en esta Ciudad.
San José, 18 de setiembre de 1996.

References: Artículo 7
 artículo 19
 artículo 2
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 170
 artículo 170
 resolución 
 artículo 170
 artículo 23
 artículo 169
 resolución 
 artículo 100
 artículo 169
 artículo 170
 artículo 5
 artículo 169
 artículo 169
 artículo 10
 artículo 6
 artículo 21
 artículo 186
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 186
 artículo 186
 artículo 21
 resolución 
 artículo 140
 artículo 140
 artículo 21
 resolución 
 artículo 21
 artículo 170
 artículo 96
 artículo 170
 artículo 170
 artículo 121
 resolución 
 resolución 
 artículo 184
 artículo 96
 artículo 170
e contrario
 artículo 140
 artículo 134
 artículo 170
 artículo 140
 artículo 140
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 60
 artículo 63
 artículo 139
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 170
 artículo 140
 artículo 70
 artículo 71
 artículo 170
 artículo 79
 artículo 79
 artículo 79
 artículo 184
 artículo 105
 artículo 133
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 67
 artículo 67
 artículo 15
 artículo 184
 resolución 
 resolución 
 artículo 76
 artículo 107
 artículo 106
 artículo 107
 artículo 78
 artículo 149
 artículo 20
 artículo 19
 artículo 85
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 184
 artículo 85
 artículo 170
 artículo 85
 artículo 184
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 184
 artículo 19
 artículo 8
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 220
 artículo 1
 artículo 169
 artículo 169
 artículo 212
 artículo 217
 artículo 10
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 220
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 16
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 121
 artículo 10
 artículo 7

artículo 17
 artículo 13
 artículo 18
 artículo 13
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 4
 artículo 16
 resolución 
 artículo 129
 artículo 129
 artículo 10
 artículo 9
 resolución 
 artículo 124
 artículo 124
 artículo 124
 artículo 63
 artículo 169
 artículo 190
 artículo 193
 artículo 21
 artículo 170
 artículo 169
 artículo 170
 artículo 21
 artículo 96
 artículo 170
 artículo 134
 artículo 184
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 149
 artículo 7
 artículo 85
 artículo 170
 artículo 90
 artículo 19
 artículo 129