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Timestamp: 2018-02-25 18:01:23+00:00

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A (in)aplicabilidade da limitação territorial na ação civil pública imposta pelo artigo 16 da Lei n. 7.374/1985 - Jus.com.br | Jus Navigandi
Antes de qualquer coisa, necessário descrever o disposto no artigo 16 da LACP, cuja redação foi dada pela Lei n. 9.494, de 10.09.1997. Veja-se:
No tocante à limitação territorial imposta pelo artigo 16 da LCAP, destaca-se o entendimento do Superior Tribunal de Justiça no seguinte julgado:
CONFLITO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POSTULANDO RESERVA DE VAGAS AOS PORTADORES DE DEFICIÊNCIA. CONCURSO DE ÂMBITO NACIONAL. DIREITO COLETIVO STRICTO SENSU. INAPLICABILIDADE DA LIMITAÇÃO TERRITORIAL PREVISTA NO ART. 16 DA LEI 7.374/85. DIREITO INDIVISÍVEL. EFEITOS ESTENDIDOS À INTEGRALIDADE DA COLETIVIDADE ATINGIDA. EFICÁCIA PRECLUSIVA DA COISA JULGADA. COMPETÊNCIA DO JUIZ FEDERAL PREVENTO PARA CONHECER DA INTEGRALIDADE DA CAUSA.
2. O que caracteriza os interesses coletivos não é somente o fato de serem compartilhados por diversos titulares individuais reunidos em uma mesma relação jurídica, mas também por a ordem jurídica reconhecer a necessidade de que o seu acesso ao Judiciário seja feito de forma coletiva; o processo coletivo deve ser exercido de uma só vez, em proveito de todo grupo lesado, evitando, assim, a proliferação de ações com o mesmo objetivo e a prolação de diferentes decisões sobre o mesmo conflito, o que conduz a uma solução mais eficaz para a lide coletiva.
5. Conflito conhecido para determinar a competência do Juízo Federal da 4a. Vara Cível da Seção Judiciária do Estado do Mato Grosso do Sul, o suscitado, para conhecer da integralidade da causa, não havendo que se falar em desmembramento da ação.[1]
Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública intentada pelo Ministério Público Federal em face da Fundação Nacional de Saúde e da Fundação Cesgranrio que tem por escopo a reserva de vagas para deficientes físicos, para a função de Agente Administrativo, no concurso público relativos aos municípios de Campo Grande/MS, Maceió/AL, Cuiabá/MT, Curitiba/PR, Aracajú/SE e Palmas/TO.
Inicialmente a demanda foi proposta perante o Juízo Federal da 4ª Vara Cível da Seção Judiciária de Mato Grosso do Sul, o qual deferiu antecipação dos efeitos da tutela para o fim de determinar a reserva de 01 (uma) vaga para deficientes em todas as cidades mencionadas. Entretanto, o referido juízo, após a apreciação da contestação, declinou competência, entendendo que os autos deveriam ser desmembrados e remetidos para cada Seção Judiciária competente.
Não obstante, o Juízo Federal da 7ª Vara Cível da Seção Judiciária do Paraná suscitou conflito de competência, o qual é objeto do presente estudo, sob o fundamento de que o artigo 16 da LCAP seria inaplicável ao caso em tela, tendo em vista que o direito tutelado é coletivo, motivo pelo qual não poderia ser imposta sua limitação territorial.
Dito isso, passa-se agora a analisar a questão a fundo.
Primeiramente, o eminente relator Min. Napoleão Nunes Maia Filho explica, em seu voto, que o direito consolidado no presente caso é de interesse coletivo, nos termos do inciso II do artigo 81 do CDC, levando em conta que destinado a uma categoria, grupo ou classe de pessoas indeterminadas, mas que são determináveis – deficientes –, bem como indivisível, pois “não comporta atribuição de sua parcela a cada um dos indivíduos que compõem aquela categoria”.
Acrescenta que, sob o prisma processual, os interesses coletivos não se qualificam apenas por atingirem inúmeros titulares individuais, que se interligam por uma relação jurídica, e sim pelo fato de o ordenamento jurídico brasileiro compreender que precisam ser tutelados perante o Judiciário de maneira coletiva, tendo em vista que o processo coletivo somente pode ser buscado uma única vez, e atendendo ao grupo que será refletivo por essa tutela, sustando a possibilidade de decisões diferentes a respeito da mesma lide, o que acarreta uma solução mais eficiente para o caso.
A respeito da incongruência trazida pelo artigo 16 da LACP, o Relator explica que a norma, ao criar limites à coisa julgada, “desvirtuou toda ideologia das demandas coletivas, confundindo os limites subjetivos da coisa julgada com temas relacionados à jurisdição e competência dos órgãos judiciais”. Afirma, ainda, que o efeito erga omnes, com limitação territorial, somente é aplicável às demanda coletivas que versam sobre direitos individuais homogêneos, o que não se trata do caso em tela.
Não obstante, o ilustre Relator fundamenta que, considerando que a legitimidade ativa neste caso é ordinária, eventual restrição territorial não impede que se execute a decisão, uma vez que as partes, autor e réu, estão vinculados à autoridade da coisa julgada, aonde quer que se encontrem.
Assim, conclui o Ministro Napoleão que incabível o desmembramento da ação civil pública originária, pois se trata de direito coletivo stricto sensu, indivisível por sua natureza, e a imutabilidade do efeito declaratório da decisão terá seus efeitos estendidos à totalidade das pessoas atingidas.
O Min. Honildo Amaral de Mello Castro – Desembargador convocado do TJ/AP –, concedeu voto-vista no processo em análise, argumentando, em síntese, que mesmo que o art. 16 da LACP determina o limite territorial da coisa julgada, há de ser averiguar as peculiaridades de cada caso concreto, não sendo aceitável que a pretensão pertinente a reserva de vagas para deficientes físicos em diversas capitais desse país, ligadas a um único concurso de âmbito nacional, regulamentado por um só edital, precise ser discutida perante cada um dos referidos municípios. Isto porque, permitir-se-á a possibilidade de decisões com entendimentos diversos e dificultar-se-á o acesso ao Judiciário aos deficientes que, no caso em tela, já estão sofrendo consequências negativas pela ausência de vagas destinadas à esse grupo, no concurso que ora se discute.
Explana o Magistrado que respeitar a limitação imposta pela mencionada norma é inadmissível, uma vez que “permite o ajuizamento simultâneo de tantas ações civis públicas quantas sejam as unidades territoriais abrangidas pelo edital do concurso, mesmo que sejam demandas iguais, envolvendo sujeitos em igualdade de condições, com a possibilidade teórica de decisões diferentes e até conflitantes em cada uma delas”.
Por fim, o Desembargador convocado do TJ/AP, se posiciona no sentido de que o direito pleiteado na ação originária, qual seja a reserva de vagas para deficientes físicos em concurso público de âmbito nacional, possui natureza coletiva, abarcando inúmeros Estados desse país, motivo pelo qual se torna inaceitável o desmembramento da ação, tendo em vista que, a indivisibilidade do direito, se impõe a extensão dos efeitos da decisão prolatada à todos aqueles que são atingidos pela suposta ilegalidade, independentemente do município que residem.
Já em relação a doutrina, a respeito da limitação territorial prevista no artigo 16 da LACP, colhe-se dos ensinamentos do eminente doutrinador Juliano Taveira, em seu artigo “Artigo 16 da Lei da Ação Civil Pública e efeitos ‘erga omnes’”:
Dessarte, não existe um tipo "erga omnes" de coisa julgada, pois o efeito "erga omnes" não diz com a qualidade desta. É simples artifício jurídico mediante o qual se obtém a extensão dos limites subjetivos que,naturalmente decorrem da coisa julgada e de outras hipóteses de preclusão. Equivale a dizer, a eficácia erga omnes constitui um plus que se acresce aos efeitos normais da coisa julgada. Daí, não atinge indefinidamente a “todos”, senão a todos aqueles a que, embora excluídos dos limites subjetivos originais da coisa julgada, se devem estender os limites objetivos da decisão.
Prosseguindo, em matéria de ação civil pública ajuizada para proteger interesses difusos ou coletivos, a mudança legislativa é irrelevante. Nessas ações, como se trata de interesses que não comportam defesa individual, pois são essencialmente metaindividuais, a legitimidade ativa é do tipo ordinária, como ensina a doutrina. [17] Logo, eventual limitação territorial a restringir os efeitos erga omnes não impede a plena executoriedade da decisão, pois tanto o autor quanto o réu estão sujeitos à autoridade da coisa julgada, não importa onde estiverem.
Por conseguinte, a restrição territorial do efeito "erga omnes" só prejudica a extensão da eficácia subjetiva da coisa julgada em face daqueles que até então eram livremente substituídos pelas entidades legitimadas à propositura de ações civis públicas, isto é, os titulares de interesses individuais homogêneos não abrangidos pelos "limites da competência territorial do órgão prolator" da decisão. Antes, qualquer pessoa que fosse titular de interesse individual homogêneo e que estivesse incluída na qualidade de substituída processual, independentemente do local em que residisse, poderia beneficiar-se do título judicial, sem necessidade de outra ação de conhecimento. Agora, contudo, está em vigor restrição à substituição processual dos titulares de interesses individuais homogêneos. Somente estão aptas a se beneficiar com os efeitos do julgado, ou seja, só se qualificam como substituídos processuais, as pessoas que estejam na esfera da competência do órgão judicial.
Em apertada síntese da exposição, pode-se concluir que: (a) é válida e eficaz a inovação decorrente da alteração do art. 16 da LACP, mas não foi modificada a sistemática especial das ações coletivas reguladas pelo CDC; (b) os efeitos erga omnes têm por finalidade estender, a quem não participou da relação processual, os limites subjetivos que ordinariamente decorrem da coisa julgada e de outras hipóteses de preclusão; (c) quanto aos sujeitos que compuseram a relação processual da ação civil pública, a obrigatoriedade da decisão provém dos limites objetivos e subjetivos da própria coisa julgada, independentemente dos efeitos erga omnes; (d) a limitação territorial ao efeito erga omnescontida no novo art. 16 da LACP representa restrição à substituição processual em face dos titulares de interesses individuais homogêneos que não tenham domicílio no âmbito da competência territorial do órgão prolator, mas não prejudica a eficácia da sentença proferida em ações civis públicas ajuizadas na tutela de interesses difusos ou coletivos.[2]
Ao tratar sobre a questão – art. 16 da LACP –, o doutrinador Hugo Nigro Mazzilli ensina que:
[...] o legislador não soube distinguir competência de coisa julgada. A imutabilidade erga omnes dos efeitos de uma sentença transitada em julgado nada tem a ver com a competência do juiz que profere a sentença: se em nome do Estado, o juiz detém parcela da jurisdição (isto é, ele é o órgão estatal competente para decidir aquela lide) então sua sentença, depois de transitar em julgado, representará a vontade estatal e passará a ser imutável entre as partes ou, em certos casos, imutável para toda a coletividade (como nas ações populares, nas ações civis públicas ou nas ações coletivas julgada procedentes). A imutabilidade não será maior ou menor em decorrência da regra de competência que permitiu ao juiz decidisse a lide; a imutabilidade será mais ampla ou mais restrita de acordo, sim, com a natureza do direito controvertido e com o grupo social cujas relações se destine regular (interesse difusos, coletivos e individuais homogêneos) A competência só é critério para determinar qual o órgão do Estado decidirá a lide. A imutabilidade do julgado pressupõe, sim, uma válida sentença proferida por órgão jurisdicional competente, mas a competência não adere à sentença para limitar a imutabilidade do decisum. A imutabilidade do decisum só quer dizer que a lide não mais pode ser reaberta entre as mesmas partes, ou, em alguns casos, até mesmo além das partes, como nas ações que versem interesses transindividuais".
[...] Nos termos da disciplina dada à matéria pela LACP e pelo CDC, portanto, ressalvada a competência da Justiça Federal os danos de âmbito nacional ou regional em matéria de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos serão apurados [...] em ação proposta no local do dano; se os danos forem regionais, alternativamente no foro da Capital do Estado ou do Distrito Federal; se nacionais igualmente no foro da Capital do Estado ou no foro do Distrito Federal aplicando-se as regras do Código de Processo Civil, nos casos de competência concorrente.[3]
Nesse sentido, é a lição dada pelo ilustre doutrinador Luiz Guilherme Marinoni:
A lei não pode, sob pretexto de estar tratando de competência territorial, excluir da abrangência da coisa julgada material aqueles que por ela devem ser beneficiados. Ora, se o Direito, para fins de tutela jurisdicional, é considerado indivisível, a tutela jurisdicional, e, por consequência, a coisa julgada material, atingirá a todos os seus titulares, não tendo a lei como dispor de forma diferente apenas porque o juiz que proferiu a decisão está situado em uma determinada localidade. É preciso ter em mente que a lei, ao prever a coisa julgada erga omnes, partiu da premissa de que a tutela dos direitos difusos, dentro da atual sociedade, é imprescindível para a realização do direito à adequada tutela jurisdicional. Assim, a referida norma, ao tentar limitar a abrangência da coisa julgada material, na verdade está negando aos titulares de direitos que devem ser tutelados na forma difusa o direito constitucional à adequada tutela jurisdicional.[4]
Após estudo aprofundado sobre a matéria em discussão – art. 16 da LACP – em que foi analisado julgado do STJ e posicionamento de doutrinadores, há de se concordar com a posição do STJ naquele caso.
Isto porque, no caso em tela seria incompatível que todas as pessoas atingidas por aquela ação civil pública, ou seja, os deficientes físicos que se inscreveram naqueles concursos públicos, pudessem ter decisões diferentes sobre o mesmo tema, sob pena de violenta afronta aos princípios basilares da Constituição Federal de 1988.
Pode-se citar como exemplo o caso em que se trata sobre um dano ao meio ambiente, mais especificamente à um rio que corta diversos estados, e beira inúmeros municípios, na qual, levando-se em consideração o teor do art. 16, a ação civil pública teria que ser proposta em cada Comarca competente de município, sendo que em cada uma delas poderia haver uma decisão divergente. Mostra-se totalmente incongruente em algumas partes do rio ter sido considerado dano ao meio ambiente, enquanto em outras partes não.
O legislador, ao regulamentar a referida norma, não atentou para o fato de que a jurisprudência brasileira não está em sintonia, cada juiz entende do seu jeito, julga pelo meio que compreende ser o correto. Inclusive o STJ, que era para ser o parâmetro de posicionamento, decide matérias idênticas de maneiras diversas, não se pode esperar que juízes e tribunais possuam o mesmo entendimento.
Ademais, tal fato gera verdadeira insegurança jurídica, pois não há como se aceitar que pessoas, as quais estão igualmente sendo atingidas por aquele fato, tenham prestações jurisdicionais diversas.
Nota-se que cada caso tem suas peculiaridades e não poderia o legislador prescrever uma regra, que não poderá ser aplicada a todos os casos, pois em alguns ela é simplesmente incompatível. Era necessário que se criasse uma exceção à regra, ao menos que fosse, para resguardar aqueles direitos coletivos, que não podem ser individualizados e, portanto, limitados territorialmente.
Não obstante, as ações coletivas foram criadas no intuito de uniformizar decisões que atinjam um grupo de pessoas e de atender ao princípio da economia processual, de modo que seria incompatível haver diversas decisões sobre o mesmo tema, que atinja a uma pluralidade de pessoas e ainda estancar o Judiciário brasileiro, quando, na verdade, é desnecessário.
Acrescenta-se que, no caso de aplicação restrita ao disposto no art. 16 da LACP, estar-se-á violando brutalmente os princípios constitucionais do acesso à Justiça, da dignidade da pessoa humana e do devido processo legal, os quais, como já dito anteriormente, são fundamentos do Estado Democrático de Direito.
Conclui-se, assim, que o julgado acima apresentado está perfeitamente correto, pois o relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho e o Ministro Honildo Amaral de Mello Castro atentaram especificamente ao caso que estavam julgando, não se restringindo àquilo que está previsto em lei, acertadamente entendendo pela desnecessidade de propositura da ação civil pública em cada cidade alcançada pela decisão.
[1] STJ – Conflito de Competência n. 109.435/PR – Terceira Seção – Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho – DJ 15.12.2010.
[2] BERNARDES, Juliano Taveira. Art. 16 da Lei da Ação Civil Pública e efeitos “erga omnes”. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 916, jan.2006. Disponível em:<http://jus.com.br/revista/texto/7791>. Acesso em: 23 de setembro de 2012.
[3] MAZZILI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo. 20ª Edição. Saraiva: São Paulo, 2007, p. 264.
[4] MARINONI, Luiz Guilherme. Novas Linhas do Processo Civil. Malheiros Editores: São Paulo, 2000, p. 97.
MATOS, Camila. A (in)aplicabilidade da limitação territorial na ação civil pública imposta pelo artigo 16 da Lei n. 7.374/1985. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 4122, 14 out. 2014. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/30028>. Acesso em: 25 fev. 2018.

References: artigo 16
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 artigo 81
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