Source: http://kraken.slv.cz/Nad288/2014
Timestamp: 2018-01-18 17:33:29+00:00

Document:
Nad288/2014
Nad 288/2014-58
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Karla ©imky, Mgr. Jany Brothánkové, JUDr. Zdeòka Kühna, JUDr. Barbary Poøízkové, Mgr. Ale¹e Roztoèila a JUDr. Jaroslava Vla¹ína v právní vìci ¾alobce: Mgr. J. S., proti ¾alovanému: Státní pozemkový úøad, ústøedí Státního pozemkového úøadu, Husinecká 1024/11a, Praha 3, v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 2. 4. 2013, è. j. SPU 100752/2013, o nesouhlasu Krajského soudu v Hradci Králové s usnesením Mìstského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2013, è. j. 5A 89/2013-14, kterým mu byla vìc postoupena,
K projednání a rozhodnutí vìci vedené u Mìstského soudu v Praze pod sp. zn. 5A 89/2013 je pøíslu¹ný Krajský soud v Hradci Králové.
[1] Jádrem sporu v projednávané vìci je právní otázka, podle jakých kritérií se pro úèely urèení místní pøíslu¹nosti krajského soudu k øízení pøed ním posuzuje, co (jaká entita) je správním orgánem ve smyslu § 7 odst. 2 vìty první a vìty druhé s. ø. s., a jaká správním orgánem není, pøezkoumává-li soud rozhodnutí nebo jiný zásah, jeho¾ pùvodcem je instituce s celostátní pùsobností vnitønì èlenìná na urèité dílèí èásti èi slo¾ky.
I. 2. Rozhodné skutkové okolnosti a dosavadní prùbìh soudního øízení
[2] ®alobce podal dne 6. 6. 2013 u Mìstského soudu v Praze ¾alobu proti rozhodnutí ¾alovaného oznaèenému v záhlaví, kterým bylo zamítnuto odvolání ¾alobce proti rozhodnutí Ministerstva zemìdìlství, pozemkového úøadu Náchod ze dne 2. 8. 2012, è. j. 177/07/151/2012, o schválení komplexní pozemkové úpravy v k. ú. Brzice.
[3] Mìstský soud v Praze usnesením oznaèeným v záhlaví postoupil vìc s odkazem na § 7 odst. 2 s. ø. s. Krajskému soudu v Hradci Králové. Konstatoval, ¾e rozhodnutí v prvním stupni vydalo Ministerstvo zemìdìlství, pozemkový úøad Náchod, a to dne 21. 8. 2012, tedy je¹tì pøed úèinností zákona è. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úøadu a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (dále zákon o SPÚ ), jím¾ byl zmìnìn mimo jiné i zákon è. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úøadech (dále pozemkový zákon ). Ustanovení
§ 19 pozemkového zákona ve znìní úèinném do 31. 12. 2012 stanovilo, ¾e soustavu pozemkových úøadù ministerstva jako organizaèní slo¾ky státu tvoøí a) pozemkové úøady, které se zøizují jako správní úøady pro výkon èinností uvedených v § 20; jejich názvy a územní pùsobnost jsou uvedeny v pøíloze k tomuto zákonu (podle pøílohy odpovídá územní pùsobnost pozemkového úøadu Náchod území okresu Náchod), b) Ústøední pozemkový úøad, který vykonává èinnosti podle § 22. V § 20 odst. 1 písm. b) pozemkového zákona bylo urèeno, ¾e pozemkové úøady rozhodují o pozemkových úpravách a organizují jejich provádìní, popø. jejich nezbytnou projektovou èást provádìjí.
[4] Mìstský soud poukázal na to, ¾e dne 1. 1. 2013 nabyl úèinnosti zákon o SPÚ; podle jeho § 1 byl zøízen Státní pozemkový úøad jako správní úøad s celostátní pùsobností; podle § 2 odst. 1 tého¾ zákona je Státní pozemkový úøad tvoøen ústøedím Státního pozemkového úøadu a krajskými pozemkovými úøady. Podle § 2 odst. 4 zákona o SPÚ jako orgán prvního stupnì rozhoduje ve správním øízení krajský pozemkový úøad jako¾to vnitøní organizaèní jednotka Státního pozemkového úøadu podle územní pùsobnosti; o odvolání proti jeho rozhodnutí rozhoduje ústøedí, pokud jiný právní pøedpis nestanoví jinak. Podle § 2 odst. 5 zákona o SPÚ Státní pozemkový úøad zøizuje pro øízení o pozemkových úpravách podle zákona è. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úøadech poboèky krajských pozemkových ú)øadù, jejich¾ územní pùsobnost odpovídá území jednoho nebo více okresù; tyto poboèky rozhodují v øízení o pozemkových úpravách jako orgán prvního stupnì; o odvolání proti rozhodnutí poboèky rozhoduje ústøedí.
[5] Mìstský soud uvedl, ¾e aèkoli byl pozemkový úøad Náchod organizaèní slo¾kou Ministerstva zemìdìlství, jeho pøíslu¹nost k rozhodování byla zalo¾ena zákonem (to platí i pro krajské pozemkové úøady jako¾to vnitøní organizaèní jednotky Státního pozemkového úøadu a pro poboèky krajských pozemkových úøadù dle zákona o SPÚ). Mìstský soud odkázal v této souvislosti, tj. stran kritéria pøíslu¹ností k rozhodování v prvním stupni, na usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 4. 2012, è. j. Nad 17/2012-46, usnesení ze dne 25. 4. 2012, è. j. Nad 20/2012-31, a na dal¹í rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu. Pro urèení místní pøíslu¹nosti krajského soudu ve správním soudnictví je dle mìstského soudu rozhodné nikoli sídlo Ministerstva zemìdìlství (na území hl. mìsta Prahy), ale sídlo pozemkového úøadu Náchod rozhodujícího ve správním øízení podle územní pùsobnosti. Toto sídlo se nachází, jak vyplývá z napadeného rozhodnutí, na adrese Palachova 1303, Náchod, tj. v obvodu Krajského soudu v Hradci Králové.
[6] Dne 22. 7. 2014 Krajský soud v Hradci Králové vyjádøil nesouhlas s postoupením vìci mìstským soudem a souèasnì pøedlo¾il Nejvy¹¹ímu správnímu soudu spisový materiál ve vìci vedené u nìj pod sp. zn. 30A 41/2013 (pùvodnì vedené u Mìstského soudu v Praze pod sp. zn. 5A 89/2013). V odùvodnìní odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 4. 2014, è. j. 6 As 40/2014-19, z nìho¾ vyplývá, ¾e Státní pozemkový úøad je správním úøadem s celostátní pùsobností se sídlem v Praze, jeho¾ organizaèní slo¾ky pøedstavují pouze dekoncentrované organizaèní slo¾ky s územní pùsobností vymezenou územím samosprávných krajù; proto je místní pøíslu¹nost soudù ve správním soudnictví k projednání ¾aloby proti rozhodnutí o pozemkových úpravách dána sídlem Státního pozemkového úøadu, nikoli sídlem jeho poboèky. K tomu krajský soud dodal, ¾e v daném pøípadì rozhodoval Nejvy¹¹í správní soud za situace, kdy jak správní orgán I. stupnì, tak odvolací orgán rozhodovaly po 1. 1. 2013, tedy ji¾ za úèinnosti zákona o SPÚ, v pøedkládané vìci v¹ak správní orgán I. stupnì rozhodoval dne 21. 8. 2012, tedy v dobì, kdy postavení a organizaèní strukturu pozemkových úøadù upravoval pozemkový zákon; o odvolání bylo rozhodnuto ji¾ po 1. 1. 2013, tedy za úèinnosti zákona o SPÚ. Prvoinstanèním správním orgánem, jeho¾ sídlo je relevantní pro posouzení otázky, který krajský soud je místnì pøíslu¹ný k projednání vìci, bylo Ministerstvo zemìdìlství, pozemkový úøad Náchod. Ze znìní § 19 pozemkového zákona lze podle krajského soudu dospìt k závìru, ¾e rovnì¾ pozemkové úøady dle tohoto ustanovení nemìly povahu samostatných správních úøadù, ale byly pouze dekoncentrovanými organizaèními slo¾kami ministerstva zemìdìlství se sídlem v Praze. Dle krajského soudu by mìl být k projednání vìci místnì pøíslu¹ný Mìstský soud v Praze.
[7] Pátý senát Nejvy¹¹ího správního soudu v rámci rozhodování podle § 7 odst. 5 s. ø. s. pøi pøedbì¾ném posouzení vìci dospìl k závìru, ¾e k otázce místní pøíslu¹nosti (§ 7 s. ø. s.) dekoncentrovaných slo¾ek orgánù veøejné správy existuje vícero rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, v nich¾ byly vyjádøeny odli¹né právní názory. A» by tedy rozhodl jakýmkoli zpùsobem, odchýlil by se v ka¾dém pøípadì od nìkterého z právních názorù vyjádøených ji¾ v rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, a proto vìc podle § 17 odst. 1 s. ø. s. postoupil k rozhodnutí roz¹íøenému senátu.
[8] Pátý senát pøedesílá, ¾e Krajský soud v Hradci Králové zalo¾il argumentaci svého nesouhlasu na rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 4. 2014, è. j. 6 As 40/2014-19, z nìho¾ vyplývá, ¾e Státní pozemkový úøad je správním úøadem s celostátní pùsobností se sídlem v Praze, jeho¾ organizaèní slo¾ky pøedstavují pouze dekoncentrované organizaèní slo¾ky s územní pùsobností vymezenou územím samosprávných krajù; proto je místní pøíslu¹nost soudu ve správním soudnictví k projednání ¾aloby proti rozhodnutí o pozemkových úpravách dána sídlem Státního pozemkového úøadu, nikoli jeho poboèky. Závìry, k nim¾ stran místní pøíslu¹nosti krajských soudù Nejvy¹¹í správní soud v uvedeném rozsudku dospìl, jsou v rozporu s dosavadní judikaturou, která vycházela ze zákonem svìøené kompetence jednotlivých organizaèních slo¾ek rozhodovat ve správním øízení v I. stupni.
[9] Podle pátého senátu je mimo jakoukoli pochybnost, ¾e Státní pozemkový úøad je správním úøadem s celostátní pùsobností se sídlem v Praze, jeho¾ organizaèní slo¾ky pøedstavují dekoncentrované organizaèní slo¾ky s územní pùsobností vymezenou územím samosprávných krajù. Nelze v¹ak pominout § 2 odst. 4 zákona o SPÚ, podle kterého rozhoduje jeho dekoncentrovaná organizaèní slo¾ka, konkrétnì krajský pozemkový úøad, ve správním øízení jako orgán prvního stupnì; má tak rozhodovací kompetenci výslovnì svìøenou zákonem. O odvolání proti jeho rozhodnutí rozhoduje ústøedí, pokud jiný právní pøedpis nestanoví jinak. Z uvedeného ustanovení zákona vyplývá, ¾e jednotlivé krajské pozemkové úøady jsou sice organizaènì zaèlenìny v rámci Státního pozemkového úøadu, mají v¹ak zákonem svìøenou samostatnou rozhodovací pravomoc jako správní orgány prvního stupnì.
[10] Nejvy¹¹í správní soud v øadì svých rozhodnutí, je¾ pøedcházela rozsudku ve vìci sp. zn. 6 As 40/2014, konstatoval, ¾e organizaèní slo¾ka správního úøadu mù¾e být správním orgánem rozhodujícím v I. stupni pouze tehdy, svìøuje-li jí právní pøedpis urèité samostatné rozhodovací pravomoci. Takto bylo v mnoha pøípadech rozhodováno v pøípadì Èeské obchodní inspekce (napø. vìc sp. zn. Nad 86/2012), Státní veterinární správy (napø. vìci sp. zn. Nad 22/2013 nebo Nad 64/2012) èi Státní zemìdìlské a potravináøské inspekce (napø. vìc sp. zn. Nad 20/2012). V usnesení è. j. Nad 66/2012-249 bylo takto rozhodnuto i v pøípadì pozemkových úøadù, by» ve vztahu k pøedchozí právní úpravì (úèinné do 31. 12. 2012). Podle pátého senátu v¹ak mezi novou organizaèní strukturou pozemkových úøadù a organizaèní strukturou starých pozemkových úøadù nelze shledat ¾ádný zásadní rozdíl, který by mohl odùvodòovat odli¹ný náhled na to, zda je, èi není krajský pozemkový úøad správním orgánem rozhodným pro urèení místní pøíslu¹nosti krajského soudu, nebo» v¾dy byla zalo¾ena jeho rozhodovací èinnost jako¾to orgánu I. stupnì.
[11] Pátý senát má za to, ¾e zásadní pro posouzení povahy organizaèní slo¾ky správního orgánu ve vztahu k urèení místní pøíslu¹nosti krajského soudu dle § 7 odst. 2 s. ø. s. je skuteènost, zda se v tom kterém pøípadì jedná o normu organizaèní, upravující pouze postavení správního orgánu v rámci hierarchie, která samostatnou rozhodovací èinnost nepøedpokládá, èi o normu kompetenèní, která upravuje pravomoc a pùsobnost dané organizaèní slo¾ky (poboèky, pracovi¹tì, kontaktního místa aj.) a ukládá jí mj. rozhodovací pravomoc ve správním øízení v I. stupni.
[12] V této souvislosti lze podle pátého senátu a contrario poukázat napø. na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 15. 2. 2012, è. j. 6 Ads 15/2011-143, z nìho¾ plyne, ¾e pro urèení místní pøíslu¹nosti správního soudu ve smyslu § 7 odst. 2 s. ø. s. je stì¾ejní sídlo správního orgánu; umístìní jeho organizaèních útvarù (poboèek, odborù, pracovi¹») není rozhodující (konkrétnì ¹lo o to, ¾e místní pøíslu¹nost krajského soudu v pøípadì ¾aloby podané proti Èeské advokátní komoøe se øídí jejím sídlem, nikoli umístìním poboèky). Ve zmínìném rozsudku se uvádí: Z hlediska urèení místní pøíslu¹nosti podle ustanovení § 7 s. ø. s. je zcela irelevantní, který orgán v rámci Èeské advokátní komory správní rozhodnutí vydal, resp. vyhotovil a doruèoval. Za stì¾ejní Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje to, ¾e subjektem vystupujícím v soudním øízení pøed správními soudy je Èeská advokátní komora jako celek. Èeská advokátní komora tedy pøedstavuje správní orgán, podle jeho¾ sídla v Praze je urèována místní pøíslu¹nost správních soudù, konkrétnì Mìstského soudu v Praze. Posouzení, který orgán èi organizaèní souèást správní rozhodnutí vydal, mù¾e mít pøípadný vliv na posouzení zákonnosti takového aktu, nikoli na urèení místní pøíslu¹nosti správních soudù. Zákon o advokacii zøídil jako jediný správní orgán ve smyslu s. ø. s. Èeskou advokátní komoru, a rozhodovací pravomoci stanovil pøedsedovi Komory.
[13] Obdobnì se Nejvy¹¹í správní soud vyslovil napø. v rozsudku ze dne 5. 1. 2012, è. j. 2 As 141/2011-27.
[14] Ke stejným závìrùm lze dospìt i výkladem ustanovení § 12 a násl. zákona è. 551/1991 Sb., o V¹eobecné zdravotní poji¹»ovnì Èeské republiky, která upravují organizaèní strukturu VZP ÈR; v øízení o ¾alobách vedených pøed správními soudy vystupuje jako ¾alovaný správní orgán VZP ÈR se sídlem v Praze, místì pøíslu¹ný je proto Mìstský soud v Praze.
[15] Pøedkládající pátý senát sdílí závìry, k nim¾ dospìla judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu k urèení místní pøíslu¹nosti, která vycházela z toho, zda pøíslu¹ná organizaèní slo¾ka státního orgánu s celostátní pùsobností je nadána samostatnou rozhodovací pravomocí ve správním øízení, èi nikoli. Pátý senát tedy pova¾uje za správné, ¾e Mìstský soud v Praze postoupil vìc Krajskému soudu v Hradci Králové. Proto se chce odchýlit od právního názoru vysloveného v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 4. 2014, è. j. 6 As 40/2014-19.
[16] Úèastníci øízení se k dùvodùm postoupení vìci roz¹íøenému senátu nevyjádøili.
[18] V rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 4. 2014, è. j. 6 As 40/2014-19, je stran právní úpravy rozhodování ve vìcech pozemkových úprav úèinné od 1. 1. 2013 vyjádøen právní názor, ¾e Státní pozemkový úøad pøedstavuje koncentrovaný správní úøad s celostátní pùsobností, jeho¾ sídlem je Praha. Krajské pozemkové úøady nepøedstavují samostatné správní úøady, nýbr¾ pouze dekoncentrované organizaèní slo¾ky s územní pùsobností vymezenou územím krajù jako vy¹¹ích územních samosprávných celkù ve smyslu ústavního zákona è. 347/1997 Sb., o vytvoøení vy¹¹ích územních samosprávných celkù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Tím ménì pak mohou mít charakter samostatných správních úøadù poboèky krajských pozemkových úøadù, které rozhodují v øízení o pozemkových úpravách jako orgány prvního stupnì, jak tomu bylo i v pøedmìtné vìci. Instanèní vztahy mezi jednotlivými slo¾kami tohoto správního úøadu jsou pouze zále¾itostí funkèní pøíslu¹nosti.
[19] V usnesení ze dne 12. 9. 2012, è. j. Nad 66/2012-249, vztahujícím se k právní úpravì rozhodování ve vìcech pozemkových úprav úèinné do 31. 12. 2012, se s odkazem na prejudikaturu, konkrétnì na usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 3. 2005, è. j. Nad 25/2005-56, uvádí: Otázkou postavení pozemkových úøadù zalo¾ených v reakci na reformu veøejné správy k 1. 1. 2003 zákonem è. 139/2002 Sb. se ji¾ Nejvy¹¹í správní soud zabýval, a to v usnesení ze dne 30. 3. 2005, è. j. Nad 25/2005-56. V nìm vyslovil závìr, ¾e aèkoli jde o pozemkové úøady ministerstva, je jim podle § 19 písm. a) zákona o pozemkových úpravách pøiznáno postavení správního úøadu pro výkon èinností uvedených v § 20 tohoto zákona, s názvy a územní pùsobností uvedenými v pøíloze k tomuto zákonu. Z uvedeného lze dovodit, ¾e ¾alovaným správním orgánem není Ministerstvo zemìdìlství, ale pøímo pozemkový úøad, jako orgán moci výkonné ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Nejvy¹¹í správní soud nevidí dùvodu, proè by se mìl od názoru vysloveného ve shora popsaném usnesení odchýlit.
[20] Ve vìci pøedlo¾ené roz¹íøenému senátu zaèalo øízení pøed správním orgánem prvního stupnì za úèinnosti právní úpravy rozhodování ve vìcech pozemkových úprav úèinné do 31. 12. 2012 a prvostupòový správní orgán rozhodl je¹tì podle této úpravy (konkrétnì dne 2. 8. 2012), av¹ak skonèilo ji¾ za úpravy nové, úèinné od 1. 1. 2013 (odvolací správní orgán rozhodl dne 2. 4. 2013). Pátý senát má za to, ¾e bez ohledu na zmìnu právní úpravy platí a platilo i døíve, ¾e poboèky krajských pozemkových úøadù (§ 2 odst. 5 zákona o SPÚ) jako¾to souèásti nynìj¹ího Státního pozemkového úøadu podle § 1 a násl. zákona o SPÚ a døíve jednotlivé pozemkové úøady jako souèásti soustavy pozemkových úøadù ve smyslu § 19 a násl. pozemkového zákona ve znìní úèinném do 31. 12. 2012 jsou, resp. byly samostatnými správními orgány ve smyslu § 7 odst. 2 s. ø. s.
[21] Právní názory, jak byly vý¹e popsány, se od sebe v rozhodných otázkách li¹í. Správní orgány rozhodovaly ve vìci jak podle staré, tak podle nové úpravy. Povaha entity, je¾ ve vìci rozhodovala, se zmìnila nabytím úèinnosti nové úpravy právì v dobì mezi vydáním rozhodnutí prvostupòového a vydáním rozhodnutí o odvolání (za pøedpokladu, ¾e ke zmìnì vùbec do¹lo, co¾ v¹ak ji¾ je otázka, kterou by musel posoudit samotný roz¹íøený senát). Pátý senát se ve vìci, na kterou tedy v tomto ¹ir¹ím smyslu dopadá jak stará, tak nová právní úprava øízení o pozemkových úpravách, domnívá, ¾e jak za staré, tak za nové úpravy byly entity, které rozhodovaly èi rozhodují v prvním stupni, samostatnými správními úøady. V tom navazuje na prejudikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu týkající se staré právní úpravy. V rozsudku ¹estého senátu týkajícím se nové právní úpravy byl vyjádøen právní názor, ¾e poboèky krajských pozemkových úøadù samostatnými správními orgány nejsou. Odli¹nosti mezi popsanými právními názory jsou tedy zjevné a pro rozhodnutí ve vìci samé relevantní; pravomoc roz¹íøeného senátu je proto dána.
III. 2. 1. Ústavní základy vymezení kompetencí orgánù veøejné moci a dùsledky z toho plynoucí
[22] Ústava Èeské republiky jako¾to materiálního právního státu (viz èl. 1 Ústavy a na nìj navazující judikatura Ústavního soudu) je zalo¾ena na primátu jednotlivce nad státem (viz k tomu bohatou judikaturu Ústavního soudu, napø. nález ze dne 28. 7. 2005, sp. zn. III. ÚS 648/04, a øadu dal¹ích, z poslední doby napø. nález ze dne 17. 4. 2014, sp. zn. I. ÚS 2219/12). Z toho pro zákonnou úpravu jednání veøejné moci plynou urèitá omezující pravidla. Podle èl. 2 odst. 3 Ústavy (s)tátní moc slou¾í v¹em obèanùm a lze ji uplatòovat jen v pøípadech, v mezích a zpùsoby, které stanoví zákon, pøièem¾ podle odst. 4 tého¾ èlánku (k)a¾dý obèan mù¾e èinit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen èinit, co zákon neukládá. Obdobnì stanoví Listina základních práv a svobod ve svém èlánku 2 odst. 2, ¾e (s)tátní moc lze uplatòovat jen v pøípadech a v mezích stanovených zákonem, a to zpùsobem, který zákon stanoví, a v odst. 3 tohoto èlánku, ¾e (k)a¾dý mù¾e èinit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen èinit, co zákon neukládá.
[23] Pro orgány veøejné moci to v první øadì znamená, ¾e nedisponují svým oprávnìním jednat. Jejich kompetence jsou jim svìøeny zvenèí (zákonem èi pøímo ústavním poøádkem). Ze svých kompetencí nemohou na jedné stranì vykroèit, ale ani na stranì druhé na jejich výkon rezignovat. Nemají svobodnou vùli, na základì ní¾ by se mohly rozhodnout, zda v konkrétním pøípadì jednat, anebo nikoli. Jsou zøízeny výluènì za úèelem plynoucím ze zákonné úpravy, a mají povahu nikoli úèelu o sobì, nýbr¾ nástroje urèeného k plnìní ústavních funkcí veøejné moci. Vymezení kompetencí je tedy klíèovou podmínkou zákonnosti jednání orgánù veøejné moci.
[24] V míøe, v jaké to ústavní poøádek svìøuje bì¾nému zákonodárství, lze institucionální uspoøádání orgánù veøejné moci a jejich kompetence upravit v zásadì libovolným zpùsobem, samozøejmì pøi respektu ke smyslu a úèelu existence veøejné moci, základním právùm a svobodám jednotlivce a za splnìní po¾adavku alespoò rámcové racionality takové úpravy.
[25] V tomto ohledu je tedy u orgánù veøejné moci nutno rozli¹ovat jednak institucionální uspoøádání, jednak vymezení jejich kompetencí.
[26] Vymezením kompetencí se rozumí to, jakým zpùsobem, v jakých oblastech a vùèi komu se jednání veøejné moci projeví navenek , tedy v právní sféøe jednotlivcù èi v dopadu na veøejné hodnoty a veøejný zájem.
[27] Znamená to v první øadì vymezit, jakými prostøedky lze vùèi jednotlivci jednat, a tedy zasáhnout do jeho práv a povinností, resp. jakými prostøedky lze pùsobit na veøejné hodnoty a prosazovat veøejný zájem. V tomto ohledu lze hovoøit o pravomoci (rozhodovat, kontrolovat, provádìt faktické úkony èi èinnosti nejrùznìj¹í povahy, vynakládat prostøedky za úèelem dosahování urèitých cílù atd.).
[28] Dále to znamená vymezit, na jaké sféry spoleènosti mù¾e pravomoc dopadnout (na jaké vìcné oblasti, napø. na nakládání s pozemky jako v nyní projednávaném pøípadì; na jakou èást území státu; na jaký okruh osob; na jakou fázi procesu rozhodování nebo jiného zasahování do práv a povinností jednotlivcù èi procesu prosazování veøejných hodnot èi veøejného zájmu). V tomto smyslu lze hovoøit o pùsobnosti a pøíslu¹nosti.
[29] Institucionální podoba orgánù veøejné moci je v nìkterých pøípadech pøedepsána pøímo Ústavou (napø. struktura soustavy obecných soudù je Ústavou pøedepsána relativnì detailnì v rovinì institucionální, av¹ak jen velmi obecnì v rovinì kompetenèní, viz na jedné stranì její èl. 91 odst. 1, na stranì druhé èl. 90 a èl. 91 odst. 2). Obecnì v oblasti veøejné správy, tedy soustavy orgánù (pøedev¹ím orgánù výkonné moci) vykonávajících veøejnou správu, je prostor pro autonomii zákonodárce velmi ¹iroký. Je proto zásadnì na zákonodárci, jaké instituce pro výkon veøejné správy zøídí a jaké naopak nezøídí, s tím, ¾e povinen zøídit je jen relativnì malý okruh správních institucí (zejm. Ústavou vymezených jako Èeská národní banka, Nejvy¹¹í kontrolní úøad, instituce vykonávající samosprávu krajskou a obecní; to, jaká zøídí ministerstva a jiné ústøední èi územní správní úøady a jaké kterým z nich svìøí kompetence, je v¹ak ji¾ v zásadì vìci samotného zákonodárce).
[30] Kompetenèní a institucionální rovina výkonu veøejné moci spolu musí souviset jen v urèité míøe. Není pøípustné, aby kompetence, u nich¾ Ústava pøedpokládá, ¾e je bude vykonávat urèitá instituce, vykonával nìkdo jiný (napø. jádrové kompetence Èeské národní banky zakotvené v èl. 98 odst. 1 vìtì první a vìtì druhé pøed støedníkem Ústavy nesmí vykonávat nikdo jiný ne¾ tato instituce; podobnì pro Nejvy¹¹í kontrolní úøad platí èl. 97 odst. 1 vìta druhá Ústavy). Na druhé stranì je na vùli zákonodárce, aby v rámci jím zøízené instituce definoval, ¾e urèité kompetence vykonává konkrétnì urèená souèást této instituce anebo dokonce její konkrétnì urèený funkcionáø.
[31] Pro pùsobení veøejné správy navenek je zpravidla podstatnìj¹í, jakými kompetencemi ten èi onen její úd disponuje, nebo» právì z vymezení kompetencí plyne, jakými právními èi faktickými prostøedky, vùèi komu, na jaké èásti území státu, v jaké fázi nìjakého komplexnìj¹ího postupu apod. mù¾e tento úd pùsobit na jednotlivce. Institucionální uspoøádání je dùle¾ité spí¹e pro øízení veøejné správy samotnými jejími øídícími slo¾kami (vedoucími pøíslu¹ných institucí èi jejich èástí, politickou reprezentací apod.) tak, aby byla provázaným, funkèním a pokud mo¾no efektivním systémem. I navenek (pro jednotlivce, vùèi nim¾ veøejná správa pùsobí) má v¹ak její institucionální uspoøádání nepominutelný význam. Jednotlivec toti¾ zpravidla, zejména v úvodní fázi svého kontaktu s úøadem , jej vnímá jako instituci, tedy jako ucelenou organizaèní jednotku jevící se navenek jako jakási osoba svého druhu. Pøesto v¹ak pøi vlastním pùsobení veøejné správy vùèi jednotlivci je v posledku nejdùle¾itìj¹í, jakými prostøedky pro své pùsobení disponuje, nebo» právì jimi mù¾e zasáhnout do práv èi povinností jednotlivce nebo jinak ovlivnit jeho ¾ivot. Ostatnì i soudní ochrana proti jednání veøejné správy je koncipována jako ochrana jednotlivce proti úèinkùm (pøíp. hrozícím úèinkù) jednání veøejné správy, tedy vlastnì jako ochrana proti výkonu kompetencí veøejné správy.
[32] Pojem správního orgánu tak je nutno vnímat pro úèely urèení pravomoci a pøíslu¹nosti soudù ve správním soudnictví pøedev¹ím v rovinì kompetenèní-správním orgánem v tomto smyslu, tedy mimo jiné i ve smyslu § 7 odst. 2 s. ø. s., jen¾ stanoví pravidla pro urèení místní pøíslu¹nosti správních soudù, je svazek kompetencí urèitého typu. Institucionální uspoøádání èi dokonce právní osobnost entity, její¾ souèástí je uvedený svazek kompetencí, je pro posouzení, zda se u tohoto svazku jedná o správní orgán, zpravidla irelevantní èi pouze pomocné kritérium.
[33] V obecné rovinì nelze stanovit jednoznaèné, technické pravidlo, podle kterého se jednodu¹e posoudí, zda urèitá entita disponuje urèitým svazkem kompetencí, tak¾e má povahu správního orgánu ve vý¹e uvedeném smyslu. Je v¹ak mo¾no vymezit urèité znaky, na základì jejich¾ analýzy lze takovýto úsudek zpravidla uèinit.
[34] Klíèovým znakem bude zákonné vymezení, komu jsou urèité kompetence takøíkajíc pøidìleny , tedy kdo je má vykonávat, ani¾ by jimi mohl dále disponovat, zejména je svìøit v rámci urèité institucionální struktury men¹ím organizaèním jednotkám, osobám, slo¾kám apod. anebo je naopak pøevést na vy¹¹í úroveò této struktury. Jestli¾e tedy zákon pøedepisuje,
¾e existuje, a musí existovat (tj. nemù¾e být beze zmìny zákona zru¹ena èi organizaènì modifikována), entita nadaná urèitými kompetencemi, je tøeba tuto entitu pova¾ovat za správní orgán v kompetenèním ( materiálním ) smyslu, a tedy za jednotku relevantní pro urèení místní pøíslu¹nosti podle § 7 odst. 2 s. ø. s.
[35] Z toho je zøejmé, ¾e velmi èasto bude v jednom správním orgánu èi soustavì správních orgánù v institucionálním smyslu existovat øada entit, které budou správními orgány v kompetenèním smyslu, jeliko¾ zákon s nimi poèítá a svìøuje jim, a právì jen jim, urèité kompetence, pøièem¾ nepøipou¹tí, aby jim byly uvedené kompetence bez zmìny zákona odebrány a pøevedeny na jinou entitu v rámci dané instituce èi soustavy institucí. Slo¾itou a vnitønì bohatì èlenìnou instituci naopak bude mo¾no pova¾ovat za toliko jeden správní orgán v kompetenèním smyslu, pokud sama tato instituce mù¾e svoji strukturu bez nutnosti zmìnit zákon modifikovat tak, ¾e jí svìøené kompetence budou v rámci této instituce vykonávat jiné její èlánky, ne¾ tomu bylo doposud.
[36] To, jak je urèitá komplexnìj¹í instituce èi soustava institucí øízena ve smyslu organizaèním èi mana¾erském (napø. kdo jmenuje vedoucí jejích dílèích èlánkù èi kdo urèuje náplò práce jednotlivých zamìstnancù tìchto èlánkù), mù¾e mít pro urèení, zda v rámci takovéto instituce èi soustavy institucí existují urèité entity jako správní orgány v kompetenèním smyslu, význam pouze potud, pokud pravidla øízení této instituce umo¾òují bez zmìny zákona modifikovat kompetence jejích jednotlivých èlánkù. Pokud ano, nasvìdèuje to v té míøe, v jaké je taková zmìna mo¾ná, spí¹e závìru o neexistenci samostatných správních orgánù v kompetenèním smyslu v rámci takové instituce a tomu, ¾e tato instituce je správním orgánem v kompetenèním smyslu jen jako celek. Závìru o tom, ¾e kompetence urèité entity jsou vymezeny zákonem, zásadnì nebrání ani to, ¾e stanovení nìkterých dílèích parametrù kompetencí zákon svìøuje podzákonnému pøedpisu èi zákonem pøedvídanému vnitønímu nebo statutárnímu pøedpisu øídící èi organizaèní povahy.
[37] Personální, kontrolní èi metodické pravomoci vedení instituce vùèi ni¾¹ím jejím ni¾¹ím èlánkùm v¹ak samy o sobì neznamenají, ¾e v rámci této instituce nemohu existovat urèité ni¾¹í èlánky jako samostatné správní orgány v kompetenèním smyslu-pokud takové èlánky podle zákona existovat musí a pokud mají vymezeny urèité kompetence, kterých nemohou být zbaveny, pak samotná skuteènost, ¾e jejich vedoucí mohou být vedoucím celé instituce jmenováni èi odvoláni, ¾e tyto èlánky podléhají urèitému metodickému vedení a jiným formám kontroly shora a ¾e v rovinì institucionální, provozní (napø. zaji¹tìní vìcných a technických prostøedkù pro èinnost, propojení informaèními a komunikaèními systémy apod.) tvoøí pouhou souèást urèité komplexní instituce, jim nebere charakter správního orgánu v kompetenèním smyslu.
III. 2. 2. Dopad obecných úvah na projednávanou vìc
[38] Podle § 7 odst. 2 s. ø. s. platí, ¾e (n)estanoví-li tento nebo zvlá¹tní zákon jinak, je k øízení místnì pøíslu¹ný soud, v jeho¾ obvodu je sídlo správního orgánu, který ve vìci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Má-li tento správní orgán sídlo mimo obvod své pùsobnosti, platí, ¾e má sídlo v obvodu své pùsobnosti.
[39] Z vý¹e uvedeného plyne, ¾e bylo-li prvostupòové rozhodnutí vydáno v rámci urèité vìt¹í instituce, je pro urèení místní pøíslu¹nosti krajského soudu ve správním soudnictví nutno v konkrétním pøípadì posoudit, o kterou ze dvou následujících alternativ se jedná. První mo¾ností je, ¾e v rámci této instituce existují samostatné správní orgány v kompetenèním smyslu, které mají (územní) obvody své pùsobnosti vymezen ú¾eji, ne¾ je rámec fungování dané instituce jako celku. Pak se místní pøíslu¹nost krajských soudù ve správním soudnictví øídí podle sídel tìchto správních orgánù v kompetenèním smyslu. Druhou alternativou je, ¾e aèkoli se rozhodování v rámci dané instituce odehrává èi mù¾e odehrávat na rùzných místech (mínìno z hledisek geografických), je tato instituce i tak jen jedním správním orgánem v kompetenèním smyslu. Pak je její rozhodování, a» ji¾ se odehrává kdekoli, pro úèely urèení místní pøíslu¹nosti pøièitatelné pouze jednomu místu, a sice jejímu sídlu. V tomto pøípadì pak bude k øízení ve správním soudnictví pøíslu¹ný ve v¹ech vìcech, v nich¾ daná instituce rozhodovala jako správní orgán prvního stupnì, jediný krajský soud, a sice podle místa jejího sídla.
[40] Kompetenèní i institucionální uspoøádání soustavy orgánù s pùsobností v oblasti pozemkových úprav bylo jak podle právní úpravy úèinné do 31. 12. 2012, tak podle právní úpravy úèinné od 1. 1. 2013 v øadì ohledù velmi podobné. Za obou úprav existoval, resp. existuje provázaný systém ústøedních a územních èlánkù komplexní soustavy institucí pozemkové správy øízených Ministerstvem zemìdìlství.
[41] Podle § 19 pozemkového zákona, ve znìní úèinném do 31. 12. 2012, platilo, ¾e (s)oustavu pozemkových úøadù ministerstva (jím bylo mínìno Ministerstvo zemìdìlství, viz legislativní zkratku v § 8 odst. 3 zákona) jako organizaèní slo¾ky státu tvoøí a) pozemkové úøady, které se zøizují jako správní úøady pro výkon èinností uvedených v § 20; jejich názvy a územní pùsobnost jsou uvedeny v pøíloze k tomuto zákonu, b) Ústøední pozemkový úøad, který vykonává èinnosti podle § 22. Z hledisek organizaèních, mana¾erských, metodických èi finanèních ¹lo nepochybnì o hierarchickou strukturu institucí øízenou Ministerstvem zemìdìlství. Øeditele Ústøedního pozemkového úøadu jmenoval a odvolával ministr zemìdìlství (§ 21 odst. 1 vìta první pozemkového zákona ve znìní úèinném do 31. 12. 2012). Ústøední pozemkový úøad pak øídil [viz § 22 písm. a) pozemkového zákona v tomté¾ znìní] pozemkové úøady. Výdaje související s provozními èinnostmi pozemkových úøadù zaji¹»ovalo Ministerstvo zemìdìlství (§ 21 odst. 2 pozemkového zákona v tomté¾ znìní).
[42] Nicménì v rovinì kompetenèní existovalo jasné vymezení kompetencí mezi jednotlivé pozemkové úøady a Ústøední pozemkový úøad. Pozemkové úøady byly v oblasti pozemkových úprav, jich¾ se týká vìc projednávaná nyní roz¹íøeným senátem, správním orgánem prvního stupnì [§ 20 odst. 1 písm. b) pozemkového zákona v tomté¾ znìní] a mìly svìøenu i øadu dal¹ích kompetencí (viz zejména výèet v § 20 odst. 1 zmínìného zákona). Oproti tomu Ústøední pozemkový úøad byl odvolacím orgánem proti rozhodnutím pozemkových úøadù [§ 22 písm. e) pozemkového zákona v tomté¾ znìní] a mìl dal¹í jasnì vymezené kompetence (viz zejm. výèet v § 22 zmínìného zákona). Kompetencemi, jimi¾ byly pozemkové úøady i Ústøední pozemkový úøad nadány, nemohly tyto instituce ani Ministerstvo zemìdìlství disponovat v tom smyslu, ¾e by je bylo mo¾no bez dal¹ího pøesouvat napø. z jednotlivých pozemkových úøadù na Ústøední pozemkový úøad èi dokonce na ministerstvo. Vliv na rozhodovací praxi mohly vy¹¹í èlánky celé soustavy institucí na úseku pozemkové správy vykonávat pouze nepøímo, tedy personálními opatøeními a mana¾erským a metodickým øízením.
[43] Poèet pozemkových úøadù a jejich územní pùsobnost byly stanoveny pøímo pozemkovým zákonem ve znìní úèinném do 31. 12. 2012, konkrétnì jeho § 19 písm. a), èástí vìty za støedníkem, ve spojení s pøílohou zákona obsahující výèet jednotlivých pozemkových úøadù a vymezení jejich obvodù.
[44] Z uvedeného je zøejmé, ¾e za právní úpravy úèinné do 31. 12. 2012 byly pozemkové úøady v oblasti rozhodování o pozemkových úpravách samostatnými správními orgány v kompetenèním smyslu, konkrétnì pak orgány vydávajícími rozhodnutí v prvním stupni.
[45] Nabytím úèinnosti zákona o SPÚ dne 1. 1. 2013 se ponìkud pozmìnil institucionální design soustavy institucí pozemkové správy. Pro projednávanou vìc je rozhodné znìní zákona o SPÚ úèinné do 30. 9. 2013.
[46] V § 1 odst. 1 zákona o SPÚ se pravilo, ¾e se zøizuje Státní pozemkový úøad jako správní úøad s celostátní pùsobností, který je podle odst. 2 organizaèní slo¾kou státu a úèetní jednotkou a jeho¾ sídlem je podle odst. 3 Praha. Podle odst. 4 pak platí, ¾e Státní pozemkový úøad je podøízen Ministerstvu zemìdìlství (dále jen ministerstvo ).
[47] Ustanovení § 2 zákona o SPÚ v rozhodné dobì znìlo: (1) Státní pozemkový úøad je tvoøen ústøedím Státního pozemkového úøadu (dále jen ústøedí ) a krajskými pozemkovými úøady, které vykonávají èinnost v rámci vy¹¹ích územních samosprávných celkù (dále jen krajský pozemkový úøad ). (2) V èele Státního pozemkového úøadu je ústøední øeditel Státního pozemkového úøadu (dále jen ústøední øeditel ), kterého jmenuje a odvolává ministr zemìdìlství. Ústøední øeditel je souèasnì øeditelem ústøedí. (3) Krajský pozemkový úøad øídí jeho øeditel. Øeditele krajského pozemkového úøadu jmenuje a odvolává ústøední øeditel. (4) Jako orgán prvního stupnì rozhoduje ve správním øízení krajský pozemkový úøad jako¾to vnitøní organizaèní jednotka Státního pozemkového úøadu podle územní pùsobnosti; o odvolání proti jeho rozhodnutí rozhoduje ústøedí, pokud jiný právní pøedpis nestanoví jinak. (5) Státní pozemkový úøad zøizuje pro øízení o pozemkových úpravách podle zákona è. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úøadech a o zmìnì zákona è. 229/1991 Sb., o úpravì vlastnických vztahù k pùdì a jinému zemìdìlskému majetku, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, poboèky krajských pozemkových úøadù, jejich¾ územní pùsobnost odpovídá území jednoho nebo více okresù. Tyto poboèky rozhodují v øízení o pozemkových úpravách jako orgány prvního stupnì. O odvolání proti rozhodnutí poboèky rozhoduje ústøedí. (6) Podrobnosti organizaèního èlenìní Státního pozemkového úøadu stanoví organizaèní øád, který vydává ústøední øeditel s pøedchozím souhlasem ministra zemìdìlství.
[48] Jak je z citovaných ustanovení zákona o SPÚ patrné, v institucionální rovinì jde u Státního pozemkového úøadu nepochybnì o jeden správní úøad s celostátní pùsobností, vnitønì strukturovaný do tøí úrovní-ústøedí, krajských pozemkových úøadù a poboèek krajských pozemkových úøadù-a podøízený Ministerstvu zemìdìlství. Ministerstvo jmenuje a odvolává ústøedního øeditele (§ 2 odst. 2 vìta první zákona o SPÚ). Ústøední øeditel pak má, zèásti v dohodì s ministrem, organizaèní a personální pravomoci vùèi ni¾¹ím slo¾kám daného úøadu (§ 2 odst. 3 vìta první, § 2 odst. 6 zákona o SPÚ). Je tedy zøejmé, ¾e v rovinì personální, mana¾erské i metodické lze Státní pozemkový úøad pova¾ovat za jednu instituci, tedy za jeden správní úøad v institucionálním smyslu, a to zejména proto, ¾e jeho ústøední øeditel má silné øídící pravomoci vùèi ni¾¹ím slo¾kám úøadu.
[49] V rovinì kompetenèní v¹ak o Státním pozemkovém úøadu jako o jednom jediném správním orgánu hovoøit nelze. V § 2 odst. 4 zákona o SPÚ je jasnì vymezena kompetence krajských pozemkových úøadù rozhodovat jako správní orgány prvního stupnì-nikdo jiný ne¾ právì krajské pozemkové úøady tak nemù¾e èinit, ani¾ by do¹lo ke zmìnì zákona. Podobnì je stanovena kompetence poboèek krajských pozemkových úøadù rozhodovat ve speciálním pøípadì pozemkových úprav podle § 2 odst. 5 zmínìného zákona. Opìt platí, ¾e poboèky krajských pozemkových úøadù musí existovat (tj. je zákonnou povinností, aby byly pøíslu¹ným právním aktem zøízeny a vymezena jejich územní pùsobnost) a ¾e mají zákonem svìøenu kompetenci, které se samy nemohou vzdát, resp. která jim nesmí být bez zmìny zákona odòata. Stejnì tak je jasnì vymezena kompetence ústøedí, a sice pøedev¹ím být zásadnì odvolacím orgánem proti rozhodnutí krajských pozemkových úøadù a v tìch pøípadech, kdy rozhodují jako orgány prvního stupnì poboèky krajských pozemkových úøadù, té¾ proti rozhodnutím tìchto poboèek.
[50] Územní pùsobnost krajských pozemkových úøadù je stanovena pøímo zákonem, a sice tak, ¾e pùsobí v rámci vy¹¹ích územních samosprávných celkù (viz § 2 odst. 1 in fine zákona o SPÚ), jejich¾ území je jasnì definováno ústavním zákonem è. 347/1997 Sb., o vytvoøení vy¹¹ích územních samosprávných celkù a o zmìnì ústavního zákona Èeské národní rady è. 1/1993 Sb., Ústava Èeské republiky, zejména jeho èl. I. a III., a zákony, na nì¾ je tam odkazováno. Podobnì je tomu u poboèek krajských pozemkových úøadù s tou výjimkou, ¾e konkrétní vymezení územní pùsobnosti poboèek není stanoveno pøímo zákonem. Má být (viz § 2 odst. 6 zákona o SPÚ) urèeno organizaèním øádem, který vydává ústøední øeditel Státního pozemkového úøadu s pøedchozím souhlasem ministra zemìdìlství. Na tom, ¾e základ územní pùsobnosti poboèek krajských pozemkových úøadù je stanoven zákonem, v¹ak tato sdílená kompetence ústøedního øeditele a ministra zemìdìlství nic nemìní-oba jsou povinni podle zákona spolupodílet se na vydání organizaèního øádu a jsou povinni zajistit, aby jeho souèástí bylo vymezení jednotlivých poboèek a jejich územních obvodù. Jejich uvá¾ení není svìøeno, zda vùbec budou poboèky krajských pozemkových úøadù zøízeny, nýbr¾ pouze urèení, kolik jich bude a s jak konkrétnì vymezenými územními obvody. V úvaze o poètu poboèek se má promítnout zøejmì zejména potøeba reagovat na místní podmínky a rozlo¾ení zatí¾ení pøíslu¹nou agendou v rámci jednotlivých krajských pozemkových úøadù.
[51] S pátým senátem proto lze souhlasit, ¾e i podle zákonné úpravy obsa¾ené v zákonì o SPÚ, tedy podle zákonné úpravy úèinné od 1. 1. 2013, jsou poboèky krajských pozemkových úøadù v pøípadech, kdy rozhodují jako správní orgány prvního stupnì v øízeních o pozemkových úpravách, správními orgány v kompetenèním smyslu s územní pùsobností vymezenou organizaèním øádem Státního pozemkového úøadu.
[52] Posuzování místní pøíslu¹nosti krajského soudu podle kompetenèního vymezení správního orgánu prvního stupnì v zákonì o SPÚ v¹ak není v projednávaném pøípadì na místì. V souvislosti se zmìnou právní úpravy rozhodování ve správním øízení na úseku pozemkových úprav toti¾ nebyla pøijata ¾ádná pøechodná ustanovení, která by stanovila zvlá¹tní pravidla místní pøíslu¹nosti krajských soudù k øízení o ¾alobách v tìch pøípadech, kdy rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì bylo vydáno za staré právní úpravy a rozhodnutí odvolacího orgánu ji¾ za úpravy nové. Proto je tøeba i na tyto pøípady u¾ít bez jakékoli modifikace ustanovení § 7 odst. 2 s. ø. s. a zkoumat, který orgán vydal správní rozhodnutí prvního stupnì podle právní úpravy v dobì, kdy bylo takto rozhodováno.
[53] V nyní projednávané vìci tedy platí, ¾e rozhodnutí prvního stupnì vydalo podle právní úpravy úèinné do 31. 12. 2012 Ministerstvo zemìdìlství, pozemkový úøad Náchod. To byl správní orgán v kompetenèním smyslu, jeho¾ územní obvod tvoøil okres Náchod (okres ve smyslu bodu VII. 4. pøílohy zákona è. 147/2000 Sb., o okresních úøadech), jen¾ mìl sídlo v Náchodì. Mìsto Náchod se nachází v obvodu Krajského soudu v Hradci Králové (bod 6. Pøílohy è. 2 a bod è. 37 Pøílohy è. 3 zákona è. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, pøísedících a státní správì soudù a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù), a proto je k øízení o ¾alobì v projednávané vìci místnì pøíslu¹ný Krajský soud v Hradci Králové.
[54] Z vý¹e uvedeného výkladu tedy plyne následující závìr:
[55] Poboèky krajských pozemkových úøadù zøízené podle § 2 odst. 4 zákona o SPÚ, tedy podle zákonné úpravy úèinné od 1. 1. 2013, jsou v pøípadech, kdy rozhodují jako správní orgány prvního stupnì v øízeních o pozemkových úpravách, správními orgány v kompetenèním smyslu s územní pùsobností vymezenou organizaèním øádem Státního pozemkového úøadu. Správními orgány v kompetenèním smyslu byly i pozemkové úøady podle § 19 pozemkového zákona, ve znìní úèinném do 31. 12. 2012. V takových pøípadech je tøeba poboèku krajského pozemkového úøadu, resp. okresní pozemkový úøad, pova¾ovat za správní orgán prvního stupnì, jeho¾ sídlo je urèující pro místní pøíslu¹nost krajského soudu dle § 7 odst. 2 s. ø. s.
[56] Roz¹íøený senát v dané vìci posoudil pøedlo¾enou spornou právní otázku. V souladu s ustanovením § 71 odst. 1 in fine Jednacího øádu Nejvy¹¹ího správního soudu rozhodl z dùvodu hospodárnosti o vìci samé postupem podle § 7 odst. 5 vìty druhé a tøetí s. ø. s. Rozhodnutí toliko o sporné právní otázce by vedlo pouze k nevhodnému prodlou¾ení øízení o nesouhlasu krajského soudu s postoupením vìci bez jakékoli dal¹í pøidané hodnoty pro úèastníky øízení, jeliko¾ pátý senát, kterému by byla vìc vrácena, by ve své podstatì jen pøevzal právní názor roz¹íøeného senátu do svého rozhodnutí.
Odli¹né stanovisko k usnesení v souladu s § 55a s. ø. s. uplatnil soudce JUDr. Jaroslav Vla¹ín. Text odli¹ného stanoviska je pøipojen.
Odli¹né stanovisko podle § 55a s. ø. s. soudce JUDr. Jaroslava Vla¹ína k odùvodnìní usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 5. 5. 2015, è. j.-58.
1) Souhlasím s výrokem usnesení, jím¾ bylo rozhodnuto o místní pøíslu¹nosti Krajského soudu v Hradci Králové k projednání a rozhodnutí vìci, nikoliv v¹ak ji¾ s dùvody, na nich¾ je toto usnesení vystavìno.
2) Svùj závìr o místní pøíslu¹nosti soudu opøela vìt¹ina o názor, ¾e poboèky krajských pozemkových úøadù zøízené podle § 2 odst. 5 zákona è. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách, ve znìní zákona è. 503/2012 Sb., jsou v pøípadech, kdy rozhodují jako správní orgány prvního stupnì v øízeních o pozemkových úpravách, správními orgány v kompetenèním smyslu s územní pùsobností vymezenou organizaèním øádem Státního pozemkového úøadu.
3) Tento názor nepova¾uji za správný z následujících dùvodù.
4) Správní orgány lze v nejobecnìj¹í rovinì definovat jako subjekty veøejné správy, které jsou jednak souèástí organizace státu a jednak souèástí organizace veøejnoprávních korporací (vèetnì územní samosprávy). Postavení správních orgánù jako¾to subjektù zpùsobilých k veøejné správì je právnì odvozeno od jejich právem pøedepsaného vzniku. Správní orgány (úøady) se zøizují pouze zákonem, pøièem¾ se souèasnì vymezuje jejich pravomoc a pùsobnost (èl. 79 odst. 1 Ústavy).
5) Pojmy správního orgánu, správního úøadu a jejich vzájemný vztah nejsou v právní teorii vykládány jednotnì, zpravidla se v¹ak správním úøadem rozumí správní orgán jako orgán veøejné správy, který je svým postavením a posláním koncipován jako správní orgán tzv. úøedního typu. K tìm patøí pøevá¾ná èást orgánù státní správy, mezi správní orgány neúøedního typu patøí ve znaèné míøe naopak orgány samosprávy.
6) S pojmem správního orgánu (tím spí¹e pak s pojmem správního úøadu) jsou nerozluènì spojeny pojmy pravomoci a pùsobnosti. Pravomocí správního orgánu se rozumí souhrn oprávnìní, jimi¾ je správní orgán vybaven, a právních povinností, je¾ mu jsou ulo¾eny, tj. suma práv a povinností, které správní orgán pro potøeby plnìní úkolù a øe¹ení otázek veøejné správy má.
7) Pùsobností správního orgánu se potom oznaèuje pøedmìt, obsah a rozsah jeho èinnosti, tj. okruh otázek, které daný správní orgán projednává, rozhoduje a realizuje a za jejich¾ øe¹ení odpovídá. Správní orgány uskuteèòují svoji pravomoc v urèitém vìcnì vymezeném okruhu a na urèitém území. Proto se u pùsobnosti správních orgánù rozli¹uje jejich pùsobnost vìcná a pùsobnost územní, nádavkem k tomu nìkdy té¾ pùsobnost osobní nebo èasová.
8) Správní orgány (správní úøady) lze dále definovat buï institucionálnì, nebo funkènì. Bez ohledu na to, jakému pojetí tohoto pojmu dávají jednotliví teoretikové pøednost, shodují se v¹ichni na tom, ¾e právní øád Èeské republiky je zalo¾en na pojetí institucionálním. Jak bylo ji¾ uvedeno vý¹e, pojem správního úøadu je v základu definován ji¾ èl. 79 odst. 1 Ústavy, v nìm¾ se uvádí, ¾e ministerstva a jiné správní úøady lze zøídit a jejich pùsobnost stanovit pouze zákonem. Na toto základní ustanovení
pak navazují pøíslu¹né zákonné úpravy, je¾ se zabývají postavením, pravomocí a pùsobností jednotlivých správních úøadù.
9) V projednávané vìci roz¹íøený senát posuzoval postavení Státního pozemkového úøadu, který vznikl na základì zákona è. 503/2012 Sb. ke dni 1. 1. 2013. Hned v úvodním ustanovení § 1 odst. 1 je tento orgán ve shodì s doktrínou charakterizován jako správní úøad. Pravomoc a vìcná pùsobnost tohoto úøadu byla vymezena mimo jiné ustanovením § 19 zákona è. 139/2002 Sb., ve znìní zákona è. 503/2012 Sb., územní pùsobnost pak v ji¾ zmiòovaném § 1 odst. 1 zákona è. 503/2012 Sb., v nìm¾ je stanoveno, ¾e se jedná o úøad s celostátní pùsobností. Osobní, pøípadnì èasová pùsobnost úøadu není nijak speciálnì upravena.
10) Ustanovení § 2 odst. 1 zák. è. 503/2012 Sb. pak uvádí, ¾e Státní pozemkový úøad je tvoøen ústøedím Státního pozemkového úøadu a krajskými pozemkovými úøady, které vykonávají èinnost v rámci vy¹¹ích územních samosprávných celkù. Tyto vnitøní organizaèní souèásti Státního pozemkového úøadu nemají (na rozdíl od právní úpravy pozemkových úøadù úèinné do 31. 12. 2012) ¾ádný vlastní katalog pravomocí a pùsobnosti, pouze se dílèím zpùsobem podílejí na výkonu pravomoci a pùsobnosti svìøené zákonem Státnímu pozemkovému úøadu.
11) Je-li tedy správní orgán definován svou pravomocí a pùsobností, nebo vyjádøeno slovy názorové vìt¹iny, souhrnem svých kompetencí, pak dle mého názoru nelze ne¾ uzavøít, ¾e tyto atributy ve smyslu vý¹e uvedeném má podle souèasné právní úpravy právì a jen Státní pozemkový úøad a nikdo jiný.
12) Vìt¹ina opírá svùj názor o ustanovení § 2 odst. 4 zákona è. 503/2012 Sb., podle nìho¾ ve správním øízení rozhoduje jako orgán prvního stupnì krajský pozemkový úøad jako¾to vnitøní organizaèní jednotka Státního pozemkového úøadu podle územní pùsobnosti a o odvolání proti jeho rozhodnutí rozhoduje ústøedí, pokud jiný právní pøedpis nestanoví jinak. Z toho vìt¹ina dovozuje, ¾e tato organizaèní jednotka má samostatný svazek kompetencí , které ji staví do role správního orgánu (správního úøadu). Tuto základní ideu pak dále rozvíjí a s poukazem na ustanovení § 2 odst. 5 citovaného zákona ji vztahuje i na poboèky krajských pozemkových úøadù. Doktrinálnì se pøitom odvolává na rozdíl mezi institucionálním a funkèním pojetím správního orgánu a dovozuje, ¾e k uvedenému závìru lze dospìt pøíklonem k funkènímu pojetí.
13) Takový postup pova¾uji za chybný. Jednak je tøeba pøedeslat, ¾e institucionální a funkèní pojetí správního orgánu od sebe nelze striktnì oddìlovat, v¾dy zde musí existovat subjekt veøejné správy, který je primárním nositelem pravomoci, jednak samo funkèní pojetí je v právní teorii rùznými autory vykládáno ponìkud rozdílnì. Napøíklad v uèebnici D. Hendrych a kolektiv, Správní právo, obecná èást, 8. vydání, je úøad ve funkèním pojetí definován jako zákonem stanovený a pøesnì ohranièený okruh zále¾itostí, které jsou pøiøazeny nìjaké organizaèní jednotce nebo pøímo orgánu jako jejich pùsobnost, kterou v¾dy vykonávají fyzické osoby jako monokratické nebo kolegiální orgány pøíslu¹ného subjektu veøejné správy.
14) Jen jako doplnìk k institucionálnímu pojetí správního úøadu je pak funkèní pojetí definováno v Lexikonu Správní právo autorù Richarda Pomahaèe a Petra Prùchy, kde se uvádí, ¾e správním úøadem v tomto smyslu je tøeba rozumìt i souhrn pravomocí spojených s postavením urèitého monokratického úøedního správního orgánu; lze pak hovoøit o tom, ¾e urèitá úøední osoba vykonává správní úøad .
15) V této souvislosti lze jako o správním orgánu (èi úøadu) hovoøit napøíklad o slu¾ebním funkcionáøi rozhodujícím ve vìcech slu¾ebního pomìru (by» dotyèný je souèástí jiného správního orgánu-ozbrojeného sboru) èi o ministru rozhodujícím v pøípadech, kdy zákon vztahuje pravomoc i pùsobnost pøímo k jeho funkci, nikoliv k ministerstvu, v jeho¾ èele stojí.
16) Názorové vìt¹inì tedy vytýkám pøedev¹ím to, ¾e ve svých výkladech nerespektuje zákonný rámec pojetí správního úøadu v èeském právním øádu obecnì a v projednávané vìci té¾ konkrétnì, a dále to, ¾e pøi svém okouzlení funkèním pojetím správního orgánu nerozli¹uje pøi aplikaci doktríny dostateènì mezi nositeli pravomocí a vykonavateli veøejné správy.
17) Ze zákonné úpravy je zøejmé, ¾e nositelem pravomoci rozhodovat o pozemkových úpravách podle § 19 písm. a) zákona è. 139/2002 Sb. ve znìní zákona è. 503/2012 Sb. je jen Státní pozemkový úøad. Vykonavatelem této pravomoci jsou mimo jiné jeho organizaèní souèásti-krajské pozemkové úøady a jejich poboèky (srovnej § 2 odst. 1 zákona è. 503/2012 Sb.). Tyto slo¾ky, jak bylo ji¾ uvedeno vý¹e, ¾ádný vlastní katalog kompetencí nemají, jsou jen, slovy názorové vìt¹iny, údy správního orgánu (úøadu), který je jejich nositelem. Jeho pravomoc a vìcnou pùsobnost pak vykonávají na vymezených èástech území v rámci jeho celostátní územní pùsobnosti.
18) Funkèní pøíslu¹nost krajských pozemkových úøadù a jejich poboèek k vedení øízení v prvním stupni je pouze výrazem dìlby práce v rámci organizaèní struktury Státního pozemkového úøadu a procesnì definuje zpùsob naplòování jeho pravomoci. Správní úøad v¹ak uvedená úprava z tìchto organizaèních slo¾ek nedìlá, a» ji¾ pøi posouzení této otázky vyjdeme z organizaèního nebo funkèního pojetí. Tomu ostatnì svìdèí i zmiòované ustanovení § 2 odst. 4 zákona è. 503/2012 Sb., na nì¾ se odvolává sama názorová vìt¹ina, v nìm¾ je zdùraznìno, ¾e krajský pozemkový úøad rozhoduje o vìcech jako¾to vnitøní organizaèní jednotka Státního pozemkového úøadu . Jen tomuto úøadu je tedy rozhodnutí pøièitatelné.
19) Pøístup, který zvolila názorová vìt¹ina, má navíc i øadu negativních vedlej¹ích úèinkù. První z nich bylo nutné øe¹it ji¾ v projednávané vìci. Pokud toti¾ budeme pova¾ovat krajské pozemkové úøady a jejich poboèky za správní orgán, pak je takovým orgánem i ústøedí Státního pozemkového úøadu. V rozporu se zákonem bylo tedy nutno oznaèit za ¾alovaný správní orgán slo¾ku, která sama o sobì ¾ádným úøadem není a kromì funkèní pøíslu¹nosti k vedení odvolacího øízení nemá (na rozdíl od krajských pozemkových úøadù) zákonem urèenu ani ¾ádnou náplò k výkonu svìøené pùsobnosti.
20) Nedosti na tom, aplikací funkèního pojetí správního orgánu tak, jak jej chápe názorová vìt¹ina, se nabourává právní øád i v jiných pøípadech. Napøíklad v øízeních, kde je dána pravomoc a pùsobnost ústøedního správního úøadu, se za správní orgán doposud v¾dy pova¾oval tento úøad a na ministra rozhodujícího o rozkladu se hledìlo jako na jeho souèást, ani¾ by skuteènost, ¾e je jen funkènì pøíslu¹ný k vedení tohoto øízení, zavdávalo podnìt k úvahám o tom, zda on sám není správním orgánem (úøadem). Tuto dlouholetou a v teorii i praxi za¾itou tezi bude zøejmì nutno ve svìtle názoru vìt¹iny pøehodnotit a ministra èi jiného vedoucího ústøedního správního úøadu za správní orgán (úøad) pova¾ovat. Tím ov¹em v dùsledku padne i dùvod pro dal¹í existenci § 152 správního øádu, nebo» bude-li ministr pova¾ován za správní orgán (úøad) i zde, nebude tøeba
¾ádných zvlá¹tních ustanovení o pøezkoumání rozhodnutí a v¹e se mù¾e odehrávat v rámci klasického odvolacího øízení.
21) V nìkterých vìcech pak bude urèení správního úøadu mimoøádnì obtí¾né. Napøíklad § 5 písm. a) bod 1 zákona è. 582/1991 Sb. o organizaci a provádìní sociálního zabezpeèení, svìøuje pravomoc rozhodovat o dávkách dùchodového poji¹tìní Èeské správì sociálního zabezpeèení. Tento orgán je úøadem s celostátní pùsobností. Proti rozhodnutí úøadu lze podle § 88 odst. 1 citovaného zákona podat námitky, o nich¾ podle odst. 7 rozhodují v rámci úøadu jiné osoby, ne¾ které se úèastnily øízení o vydání rozhodnutí v prvním stupni. Konkrétní pøíslu¹nost stanoví organizaèní øád. Kdo nebo co je z hlediska pojetí názorové vìt¹iny správním orgánem (úøadem)v tomto pøípadì, si netroufnu odhadnout.
22) Mohu tedy uzavøít, ¾e podle mého názoru pou¾il roz¹íøený senát k zodpovìzení relativnì marginální procesní otázky urèení místní pøíslu¹nosti soudu nepøimìøenì silný prostøedek, jeho¾ negativní dùsledky pøeva¾ují nad jeho pozitivními dopady v podobì øe¹ení pøedlo¾eného problému.
23) Ke stejnému výsledku pøitom bylo dle mého soudu mo¾né dojít jednodu¹¹ím a ¹etrnìj¹ím zpùsobem. Nelze pøedev¹ím pøehlédnout, ¾e v projednávané vìci vydal rozhodnutí v prvním stupni Pozemkový úøad Náchod je¹tì za úèinnosti zákona è. 139/2002 Sb. pøed jeho novelou zákonem è. 503/2012 Sb. Podle staré právní úpravy (§ 19 písm. a) a § 20 citovaného zákona) v¹ak byly pozemkové úøady podle jakéhokoliv pojetí správními úøady se zákonem vymezenou pravomocí a pùsobností a pátému senátu nic nebránilo v tom, aby i bez ingerence roz¹íøeného senátu rozhodl o místní pøíslu¹nosti Krajského soudu v Hradci Králové, nebo» napadené rozhodnutí ¹estého senátu bylo vydáno a¾ za úpravy nové. To ostatnì pøipou¹tí i názorová vìt¹ina v bodì 50 a 51 usnesení.
24) Také za nové právní úpravy lze vìc pojmout jinak. ©estý senát ve svém usnesení ze dne 30. 4. 2014, è. j. 6 As 40/2014-19 dospìl, pøísnì vzato, ke správnému závìru, pokud za správní orgán prvního stupnì ve smyslu § 7 odst. 2 s. ø. s. pova¾oval Státní pozemkový úøad se sídlem v Praze. Podle mého názoru v¹ak ustanovení § 7 odst. 2 s. ø. s. skýtá více prostoru pøedev¹ím k teleologickému výkladu, ne¾ jak bylo doposud v judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu prezentováno.
25) Zde je nutno pøedeslat, ¾e souèasné znìní uvedeného ustanovení je výsledkem novelizace soudního øádu správního zákonem è. 303/2011 Sb. Cílem novely ustanovení § 7 odst. 2 s. ø. s. bylo rozlo¾it územnì agendu správních soudù tak, aby byly rovnomìrnìji zatí¾eny a mohly lépe naplòovat ústavní imperativ rychlosti a efektivnosti øízení obsa¾ený v èl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Z tohoto hlediska je proto dùle¾ité, aby pøezkumné øízení soudní nebylo koncentrováno kvùli zákonné úpravì postavení, pravomoci a pùsobnosti úøadù u jednoho soudu, ale aby probíhalo u soudù co nejblí¾e úèastníkùm i tìm, kteøí o vìci fakticky rozhodují.
26) Mám tak za to, ¾e pøi urèování místní pøíslu¹nosti soudu by nemuselo být nezbytnì nutné pou¹tìt se na kluzkou pùdu právní doktríny a zkoumat podrobnì otázku definice správního orgánu (úøadu), ale ¾e by bylo mo¾né s poukazem na úèel a smysl souèasné úpravy místní pøíslu¹nosti soudu vycházet bez dal¹ího z oznaèení správního orgánu prvního stupnì tak, jak je vymezen v tom kterém konkrétním zákonì, bez ohledu na skuteènost, zda správním orgánem (úøadem) skuteènì je nebo zda je pouhou jeho
organizaèní slo¾kou bez vlastní pravomoci a pùsobnosti. Takový postup pøi zji¹»ování podmínek øízení by byl pro soudy i úèastníky pøehledný, srozumitelný a na posouzení nenároèný, pøièem¾ vý¹e uvedené vedlej¹í úèinky spojené s výkladem funkèního pojetí provedeným názorovou vìt¹inou by nevznikly.
27) Pøedchozí text mohu na závìr pøetavit i do konkurenèní právní vìty, která zní takto: Pro úèely ustanovení § 7 odst. 2 s. ø. s. se za správní orgán prvního stupnì pova¾ují takové správní úøady nebo jejich organizaèní slo¾ky, kterým zákon rozhodování o vìci v prvním stupni funkènì svìøuje.
JUDr. Jaroslav Vla¹ín èlen roz¹íøeného senátu

References: soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 § 7

§ 19
 § 20
 § 22
 § 20
 soud 
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 19
 soud 
 § 7
 § 17
 soud 
 soud 
 § 2
 soud 
 § 7
 § 7
 § 7
 soud 
 soud 
 § 12
 soud 
 soud 
 soud 
 § 19
 § 20
 § 4
 soud 
 § 1
 § 19
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 19
 § 8
 § 20
 § 22
 § 22
 § 20
 § 22
 § 19
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
in fine
 § 2
 § 7
 soud 
 § 2
 § 19
 § 7
 § 71
in fine
 § 7
 § 55
 § 55
 § 2
 § 1
 § 19
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 19
 § 2
 § 2
 § 152
 § 5
 § 88
 § 20
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7