Source: http://www.juricaf.org/arret/CONSEILDELEUROPE-COUREUROPEENNEDESDROITSDELHOMME-20060412-5867500
Timestamp: 2016-10-25 19:19:08+00:00

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Type d'affaire : Arrêt (au principal et satisfaction équitable)Type de recours : Exception préliminaire rejetée (ratione materiae) ; Violations de l'art. 6-1 ; Dommage matériel - demande rejetée ; Préjudice moral - constat de violation suffisant ; Remboursement partiel frais et dépens - procédures nationale et de la ConventionNumérotation : Numéro d'arrêt : 58675/00Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;2006-04-12;58675.00 Analyses : (Art. 6) PROCEDURE ADMINISTRATIVE, (Art. 6) PROCEDURE CIVILE, (Art. 6-1) DROITS ET OBLIGATIONS DE CARACTERE CIVIL, (Art. 6-1) EGALITE DES ARMES, (Art. 6-1) PROCEDURE CONTRADICTOIRE, (Art. 6-1) PROCES EQUITABLEParties : Demandeurs : MARTINIEDéfendeurs : FRANCETexte : GRANDE CHAMBRE
Luzius Wildhaber, président, Christos Rozakis, Jean-Paul Costa, Nicolas Bratza, Lucius Caflisch, Ireneu Cabral Barreto, Françoise Tulkens, Peer Lorenzen, Karel Jungwiert, Volodymyr Butkevych, András Baka, Rait Maruste, Snejana Botoucharova, Antonella Mularoni, Elisabet Fura-Sandström, Alvina Gyulumyan, Khanlar Hajiyev, juges, et de Lawrence Early, greffier adjoint de la Grande Chambre,
– pour le Gouvernement Mmes E. Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères, agent, A.-F. Tissier, sous-directrice des droits de l’homme à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, C. Joly, rédactrice à la sous-direction des droits de l’homme à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, MM. B. Genevois, président de la section du contentieux du Conseil d’Etat, J.-Y. Bertucci, premier avocat général à la Cour des comptes, O. Ortiz, président de la chambre régionale des comptes d’Alsace, conseillers ;
– pour le requérant Mes M. Meyer, avocat, V. Lechevallier, avocate, conseils.
Considérant que, pour demander l’annulation de l’arrêt du 20 octobre 1998 [de] la Cour des comptes (...), M. Martinie soutient que l’arrêt attaqué a été rendu en violation des stipulations de l’article 6 § 1 de la Convention (...) dès lors qu’il n’a pas été invité à comparaître, ni à présenter ses observations, qu’il n’a pas eu connaissance de la date de l’audience fixée par la Cour des comptes, et que le rapporteur et le contre-rapporteur ont participé au délibéré de la formation de jugement ; que la cour a commis une erreur de droit en considérant que seule une délibération exécutoire du conseil d’administration du lycée aurait pu constituer la pièce justificative du paiement ; qu’elle ne pouvait pas davantage mettre à la charge du comptable des dépenses payées par le [CNEA] antérieurement au 21 février 1992, date de sa nomination, comme comptable du « service à comptabilité directe » ayant supporté les dépenses irrégulières ; qu’enfin, la Cour des comptes a commis une autre erreur de droit en ordonnant le versement du débet au profit du lycée René Cassin ;
Chapitre II – Dispositions relatives à la désignation des commissaires du Gouvernement
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement (...), par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). Le jugement doit être rendu publiquement, mais l’accès de la salle d’audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l’exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. »
« La Cour (...) rappelle que le critère de la « participation à l’exercice de la puissance publique » dégagé dans l’arrêt Pellegrin vise exclusivement à permettre de déterminer si un litige relatif au recrutement, à la carrière et à la cessation d’activité d’un fonctionnaire échappe au champ d’application de l’article 6 § 1 pris dans son volet « civil ». Tel n’est pas l’objet de la procédure dont il est présentement question. La jurisprudence Pellegrin est en conséquence dénuée de pertinence en l’espèce. » (§ 27)
Il se réfère à l’arrêt Pellegrin (précité, § 67), dans lequel la Cour a jugé que « la totalité des litiges opposant à l’administration des agents qui occupent des emplois impliquant une participation à l’exercice de la puissance publique échappent au champ d’application de l’article 6 § 1 (...) ». Or, souligne-t-il, les comptables publics « assurent une mission d’intérêt général et participent à l’exercice de la puissance publique en détenant une parcelle de la souveraineté de l’Etat ».
31. Le requérant dénonce une violation, devant la Cour des comptes, de son droit à voir sa cause entendue « équitablement [et] publiquement », « par un tribunal (...) impartial » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention. Il expose que ni lui-même ni son conseil n’ont reçu communication, avant l’audience, du rapport du conseiller rapporteur (alors que ledit rapport avait été communiqué au ministère public), et que le conseiller rapporteur a participé au délibéré de la formation de jugement alors qu’il avait préalablement participé à l’instruction de l’affaire. Se référant à l’arrêt Guisset c. France (no 33933/96, §§ 72-74, CEDH 2000-IX), il ajoute qu’il n’a été ni convoqué à l’audience, ni invité à présenter ses observations, ni même informé de la date de l’audience, laquelle en outre n’est pas publique.
40. Le droit à voir sa cause entendue publiquement implique celui d’une audience publique devant le juge du fond (voir, notamment, mutatis mutandis, les arrêts Fredin c. Suède (no 2), du 23 février 1994, § 21, série A no 283-A, et Fischer c. Autriche, du 26 avril 1995, § 44, série A no 312). L’article 6 § 1 ne fait cependant pas obstacle à ce que les juridictions décident, au vu des particularités de la cause soumise à leur examen, de déroger à ce principe : aux termes mêmes de cette disposition, « (...) l’accès de la salle d’audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l’exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice » ; le huis clos, qu’il soit total ou partiel, doit alors être strictement commandé par les circonstances de l’affaire (voir, par exemple, mutatis mutandis, l’arrêt Diennet c. France du 26 septembre 1995, § 34, série A no 325-A).
46. La Cour constate en premier lieu que le comptable public concerné n’a pas accès à l’audience de la Cour des comptes. S’il en va de même de la collectivité dont les comptes sont examinés, le procureur général est quant à lui présent et expose son point de vue à la formation de jugement, y compris sur la question du débet. Or, que l’on qualifie le procureur de partie ou non, il se trouve ainsi dans une situation lui permettant, après l’échange des observations écrites, d’influer – dans un sens éventuellement défavorable au comptable – sur la décision de la formation de jugement, sans être soumis à la contradiction des parties, alors que la notion de procès équitable implique, notamment, en principe, le droit de celles-ci de prendre connaissance de toute pièce ou observation soumises au juge, fût-ce par un magistrat indépendant, en vue d’influencer sa décision, et de la discuter (voir, par exemple, Kress c. France [GC], no 39594/98, § 74, CEDH 2001-VI).
Le Gouvernement indique qu’en exécution de l’arrêt Kress le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat a pris, les 23 novembre 2001 et 13 novembre 2002, deux instructions aux termes desquelles le commissaire du Gouvernement peut assister au délibéré mais ne peut intervenir dans celui-ci en prenant la parole, la seconde de ces instructions le qualifiant ainsi de « témoin muet » ; il précise qu’un décret (no 2005-1586) reprenant ces modalités nouvelles a été publié au Journal officiel le 20 décembre 2005, ajoutant en particulier un article R. 731-7 au code de justice administrative aux termes duquel « le commissaire du Gouvernement assiste au délibéré [;] il n’y prend pas part ». Ce ne serait ainsi « qu’à titre exceptionnel et sur invitation, [que le commissaire du Gouvernement pourrait] être amené, dans l’intérêt du bon fonctionnement de la justice et en tant que l’un des membres de la sous-section sur le rapport de laquelle est examiné le litige, ayant étudié en dernier le dossier, à répondre à une question ponctuelle de nature technique » ; outre cet intérêt d’ordre technique, la présence du commissaire du Gouvernement au délibéré aurait l’avantage de lui permettre de mieux comprendre les raisons pour lesquelles la formation de jugement se rallie à son point de vue ou à l’inverse, s’en sépare : la connaissance qu’il acquerrait ainsi des motivations du juge lui permettrait, dans des conclusions ultérieures, de rendre fidèlement compte de la jurisprudence ou, s’il n’a pas été convaincu, de préparer à l’avenir un infléchissement et, ainsi, de contribuer à assurer la cohérence, la continuité et au besoin le développement de la jurisprudence, pour une bonne administration de la justice, laquelle bénéficierait au premier chef à l’ensemble des justiciables. Il rappelle que, telle que comprise par la Cour, la « théorie des apparences » ne repose pas exclusivement sur les appréhensions que peut avoir le justiciable quant à l’impartialité d’une juridiction : de telles craintes doivent reposer sur des éléments objectifs pour qu’il y ait violation de l’article 6 § 1. Or, pour les raisons exposées précédemment, de tels éléments objectifs feraient défaut quant à la simple présence du commissaire du Gouvernement au délibéré.
– déclaration du juge Wildhaber ;
– opinion concordante commune aux juges Tulkens, Maruste et Fura-Sandström ;
– opinion en partie dissidente commune aux juges Costa, Caflisch et Jungwiert.
DÉCLARATION DU JUGE WILDHABER
Dans l’affaire Kress c. France ([GC], no 39594/98, pp. 37-40, CEDH 2001-VI), je faisais partie des juges dissidents. Je continue de regretter que la jurisprudence de la Cour sur la procédure suivie par les cours suprêmes européennes ayant des traditions anciennes « [fasse] la part trop belle aux apparences, au détriment de traditions nationales respectables et, en définitive, de l’intérêt réel des justiciables » (ibidem, p. 40). Dans la présente affaire, je me suis néanmoins rallié à la majorité, car je pense que le président (qui selon l’article 9 du règlement représente la Cour) ne doit pas en principe camper sur son opinion dissidente mais se plier au point de vue de la majorité.
OPINION CONCORDANTE COMMUNE AUX JUGES TULKENS, MARUSTE ET FURA-SANDSTRÖM
Notre opinion concordante porte uniquement sur la question de l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention au litige qui opposait, en l’espèce, le requérant à l’Etat. Alors que la chambre dans sa décision du 13 janvier 2004 (Martinie c. France (déc.), no 58675/00, CEDH 2004-II) s’était fondée principalement sur la nature particulière du litige opposant le requérant à l’Etat, l’arrêt de la Grande Chambre se limite, très classiquement, à examiner l’emploi du requérant, ainsi que la nature de ses fonctions et les responsabilités qu’il comportait (paragraphe 30 de l’arrêt).
1. Sans remettre en cause l’arrêt Pellegrin du 8 décembre 1999 ([GC], no 28541/95, CEDH 1999-VIII), nous pensons que le raisonnement adopté par la chambre aurait pu être développé par la Grande Chambre qui aurait ainsi apporté une contribution utile à l’interprétation de cet arrêt et de la jurisprudence qui s’en est suivie. Dans cette perspective, les éléments suivants nous paraissaient pertinents.
Pour remédier aux difficultés suscitées par la jurisprudence antérieure et mettre un terme à l’incertitude qui entoure l’application des garanties de l’article 6 § 1 aux litiges entre l’Etat et ses agents, la Cour dans l’arrêt Pellegrin estime qu’il y a lieu de retenir que les litiges opposant l’administration et les agents qu’elle emploie – que ceux-ci soient titulaires ou contractuels – échappent au champ d’application de l’article 6 § 1 lorsque l’emploi dont il est question « implique – compte tenu de la nature des fonctions et des responsabilités qu’il comporte – une participation directe ou indirecte à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions visant à sauvegarder les intérêts généraux de l’Etat ou des autres collectivités publiques » (Pellegrin, § 66). La Cour a toutefois précisé que « ce faisant, [elle] aura égard, à titre indicatif, aux catégories d’activités et aux emplois énumérés par la Commission européenne dans sa communication du 18 mars 1988 et par la Cour de justice des Communautés européennes » (ibidem), dans le cadre de l’interprétation de l’article 48 du traité CEE relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté. Cette disposition implique « l’abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des Etats membres, en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail » (article 48 § 2) et comporte, notamment, le droit – sous certaines réserves – « de répondre à des emplois effectivement offerts » (article 48 § 3). L’article 48 § 4 précisant que ces dispositions ne sont pas applicables « aux emplois dans l’administration publique », la Cour de justice des Communautés européennes a jugé que cette dérogation ne concerne que les emplois qui répondent au critère évoqué, c’est-à-dire qui comportent une participation, directe ou indirecte, à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions ayant pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat ou des autres collectivités publiques (voir les paragraphes 37 à 41 de l’arrêt Pellegrin, auxquels renvoie le paragraphe 66).
Il résulte ainsi tant du libellé de l’arrêt Pellegrin que des références à l’article 48 du traité CEE et aux positions adoptées par la Commission européenne et la Cour de Luxembourg que le critère de la « participation à l’exercice de la puissance publique » a été dégagé par la Cour afin de permettre de déterminer si un litige relatif à l’emploi – le recrutement, la carrière et la cessation d’activité – d’un agent public, que celui-ci soit titulaire ou contractuel, échappe au champ d’application de l’article 6 § 1 pris dans son volet « civil ». Tel était au demeurant l’objet de la procédure interne en cause dans l’affaire Pellegrin (elle concernait essentiellement une demande d’annulation de la décision du ministère de la Coopération et du Développement qui employait le requérant de résilier le contrat de ce dernier et de le radier des effectifs) ainsi que dans l’affaire Frydlender c. France ([GC], no 30979/96, CEDH 2000-VII), dans laquelle la Grande Chambre de la Cour a confirmé sa jurisprudence Pellegrin (la procédure interne avait trait principalement à des demandes d’annulation de décisions du ministère de l’Economie et des Finances qui employait l’intéressé de ne pas renouveler son contrat).
Lorsqu’un litige concerne le recrutement, la carrière ou la cessation d’activité de membres de l’administration appelés à participer à l’exercice de la puissance publique, les « droits et obligations » dont il est question s’inscrivent nécessairement et directement dans le « lien spécial de confiance et de loyauté » que l’administration a légitimement intérêt d’exiger de ce type d’agents : là se trouve la raison pour laquelle les « droits » ou « obligations » en cause ont une très nette coloration « publique » plutôt qu’un « caractère civil » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention (arrêt Pellegrin, § 65). L’on ne saurait en revanche retenir que tous les autres litiges opposant de tels agents à l’administration qui les emploie concernent nécessairement des « droits » ou « obligations » s’inscrivant dans un lien de cette nature. Dans ces autres cas de figure, pour juger de leur « caractère civil » ou non, il y aurait lieu de faire la balance entre, d’une part, les aspects de droit privé et, d’autre part, les aspects de droit public que présente l’affaire, conformément à la méthode générale dégagée par la Cour en la matière ; il en va d’autant plus nécessairement ainsi que, comme le souligne la Cour dans l’arrêt Pellegrin (§ 64), il faut retenir une interprétation restrictive des exceptions aux garanties offertes par l’article 6 § 1. Il convient d’ailleurs d’observer, mutatis mutandis, qu’une fois l’agent admis à la retraite et qu’il a rompu le lien particulier qui l’unit à l’administration, l’arrêt Pellegrin reconnaît qu’il se trouve dans une « situation (...) tout à fait comparable à celle d’un salarié de droit privé » et que « le lien spécial de confiance et de loyauté avec l’Etat a cessé d’exister » (§ 67 in fine).
En l’espèce, la Cour des comptes était saisie par le requérant en appel d’un jugement d’une chambre régionale mettant ce dernier en débet : la Cour des comptes était ainsi amenée à décider si la chambre régionale avait à bon droit jugé que le requérant avait, par négligence, porté préjudice au lycée René-Cassin de Bayonne en omettant d’effectuer l’ensemble des contrôles qu’il était tenu de faire en sa qualité d’agent comptable de celui-ci, avec pour conséquence la mise en jeu de sa responsabilité pécuniaire sur ses propres deniers. Si la mise en débet, objet de la contestation ainsi soulevée, s’inscrivait dans le cadre des fonctions qui avaient été confiées au requérant en sa qualité de comptable public, elle n’était pas destinée à avoir un lien avec sa carrière en tant que telle et, manifestement, était sans rapport avec son recrutement ou sa cessation d’activité. On aurait donc pu raisonnablement soutenir que le critère de « la participation à l’exercice de la puissance publique » dégagé dans l’arrêt Pellegrin n’était pas pertinent en l’espèce.
2. Sur un plan plus général, il faut constater que la Cour est de plus en plus souvent confrontée à la question de la portée ou, plus exactement, des limites ou des frontières de l’arrêt Pellegrin.
Dans le cas présent, il s’agit de savoir si échappe au champ d’application de l’article 6 tout litige opposant un agent à son administration dès lors que l’emploi de celui-ci implique une « participation directe ou indirecte à l’exercice de la puissance publique » ou seulement les litiges relatifs à l’emploi de l’intéressé. Ainsi, par exemple, dans la première hypothèse, un gendarme ou un policier en litige avec l’administration qui l’emploie en raison de l’insalubrité de son logement de fonction ne pourrait, en raison de son statut, se fonder sur l’article 6 § 1 pour revendiquer un droit d’accès à un juge. Ou encore, un militaire qui aurait obtenu un jugement lui allouant des indemnités de transport n’aurait pas la possibilité d’invoquer l’article 6 § 1 pour en demander l’exécution, en raison de sa qualité de militaire. Prise en dehors de son contexte, l’interprétation littérale de l’arrêt Pellegrin qui évoque « la totalité des litiges opposant à l’administration des agents qui occupent des emplois impliquant une participation à l’exercice de la puissance publique » (§ 67) risquerait bien de conduire à des résultats déraisonnables et contraires à l’objet et au but de la Convention.
Dans d’autres cas, il s’agit de déterminer, aux fins de l’application de l’article 6, si l’emploi est caractéristique des activités spécifiques de l’administration publique. Or, comme le constate le juge Caflisch dans une opinion concordante à laquelle se joint le juge Bîrsan sous l’arrêt Strungariu c. Roumanie (no 23878/02, 29 septembre 2005), la distinction proposée par la nouvelle jurisprudence de la Cour entre les fonctions qui participent et celles qui ne participent pas à l’exercice de la puissance publique « n’est pas aussi facile à appliquer dans toutes les situations » (point 9). Par ailleurs, la Cour n’accepte pas toujours d’exclure d’office des membres de la police ou de l’armée dont les activités sont pourtant présentées dans l’arrêt Pellegrin (§ 66) comme des « exemple[s] manifeste[s] » de l’exercice de la puissance publique et, dans la décision Zisis c. Grèce (no 77658/01, 17 juin 2004), elle joint l’examen de l’exception au fond.
Il nous semble dès lors que, tôt ou tard, la Cour devra à nouveau se pencher sur le champ d’application de l’article 6 de la Convention et la requête Eskelinen et autres c. Finlande lui en donnera peut-être l’occasion dans le domaine de la fonction publique. Pour notre part, nous pensons qu’il faut aujourd’hui interroger fondamentalement la raison d’être et les justifications de l’exclusion de certaines catégories de fonctionnaires des garanties du procès équitable, à la lumière notamment de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui dispose que « [t]oute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article ».
OPINION EN PARTIE DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES COSTA, CAFLISCH ET JUNGWIERT
1. Cette affaire concerne deux des plus hautes juridictions françaises, piliers de l’Etat de droit : la Cour des comptes et le Conseil d’Etat. Sur deux points – très importants à nos yeux – nous ne pouvons souscrire au raisonnement et aux conclusions de l’arrêt de la Grande Chambre, et nous voudrions exprimer notre désaccord, respectueux de l’opinion de la majorité, mais profond et résolu.
2. Avant d’expliciter ces deux points de désaccord, de façon technique en quelque sorte, nous voudrions situer cet arrêt dans une perspective plus générale. Il s’inscrit en effet dans une longue évolution jurisprudentielle, dont nous critiquons tant les prémisses que les développements.
3. L’arrêt Delcourt c. Belgique du 17 janvier 1970 (série A no 11) avait pourtant été de bon augure. Dans cette affaire, le requérant soutenait notamment que la participation d’un membre du ministère public au délibéré de la Cour de cassation belge avait porté atteinte aux droits garantis par l’article 6 de la Convention. La Cour unanime a rejeté sa requête, estimant que le large consensus existant depuis un siècle et demi en faveur de ce système « ne se comprendrait guère » si la participation au délibéré « passait pour avoir ouvert la porte, fût-ce dans une seule affaire, à des injustices ou à des abus » (§ 36). A notre avis, cette constatation est toujours valide aujourd’hui.
4. Quelle que soit la force des précédents, nous savons qu’il peut y avoir des revirements de jurisprudence, et il y en a eu. Dans l’affaire Borgers c. Belgique1, tout en réaffirmant l’indépendance et l’impartialité de la Cour de cassation belge et de son parquet, la Cour a conclu à la violation de l’article 6 § 1, tant parce que le requérant n’avait pu répondre aux conclusions de l’avocat général que, « ensuite et surtout », du fait de la participation, avec voix consultative, de l’avocat général au délibéré (Borgers, § 28). La Cour justifia ce revirement radical par l’évolution de la jurisprudence quant à la notion de procès équitable, « marquée en particulier par l’importance attribuée aux apparences et à la sensibilité accrue du public aux garanties d’une bonne justice » (§ 24). In concreto, elle jugea que « l’avocat général pouvait légitimement sembler disposer en chambre du conseil d’une occasion supplémentaire d’appuyer, à l’abri de la contradiction du requérant, ses conclusions de rejet du pourvoi » (§ 28).
5. Sans prétendre à l’exhaustivité, rappelons que la jurisprudence Borgers a été transposée à la participation au délibéré du « ministère public » à la Cour suprême du Portugal2, au Conseil d’Etat français3, à la Cour de cassation française4.
6. La cause semble donc entendue : le procureur général, l’avocat général, le commissaire du Gouvernement – tous logés à la même enseigne, ce qui est tout à fait contestable – doivent, au nom des « apparences » et d’une prétendue « sensibilité accrue du public aux garanties d’une bonne justice » (mais qu’est-ce qu’une « bonne » justice ?), se plier aux exigences, entendues de façon extensive et discutable, du procès équitable, et notamment ne pas participer, ni même assister, on y reviendra, au délibéré des juridictions dont ils font partie.
7. Nous contestons les présupposés même de la jurisprudence Borgers et donc de ses épigones. Les apparences sont assurément importantes, mais elles le sont moins que ce que Freud et d’autres ont appelé le principe de réalité, et en tout cas que la réalité à proprement parler5. Que le public soit de plus en plus sensible aux garanties d’une bonne justice, c’est à la fois manifeste et souhaitable. Mais en quoi la qualité de la justice dépend-t-elle de la place du « procureur » dans la procédure suivie devant la Cour des comptes ou du fait que le commissaire du Gouvernement prend part, ou simplement assiste, au délibéré du Conseil d’Etat ? Il ne faut pas, à notre avis, confondre la sensibilité du public avec les fantasmes de rares justiciables ou avec les arguments de certains avocats.
8. Nous contestons surtout les développements illogiques et dangereux d’une telle jurisprudence. Il est illogique d’accorder aux Etats une marge d’appréciation, voire une large marge d’appréciation (qui découle du principe de subsidiarité et reconnaît les traditions nationales) quand il s’agit de droits et libertés tout à fait essentiels6 ; et de vouloir gommer les traditions nationales, souvent anciennes et respectées, au profit d’une volonté d’uniformisation procédurale abstraite, qui – sans même le dire – anéantit la marge d’appréciation. C’est là un paradoxe dangereux. Il est en effet dangereux de couler dans un moule uniforme et abstrait des procédures nationales qui ont donné satisfaction à tous pendant des décennies et plus, sans tenir compte des efforts accomplis par les juridictions internes, dans tous les domaines, pour s’inspirer de la jurisprudence de Strasbourg ou pour s’y conformer7. Auـdelà de l’arrêt d’espèce et des juridictions en cause, il est illogique et dangereux de plier les Etats contractants et leurs hautes juridictions à des modalités procédurales uniformisées au détail près, alors qu’il y a mieux à faire quant au contrôle européen du respect des droits garantis par la Convention. Mieux vaut accepter certaines particularités judiciaires nationales et se consacrer à l’harmonisation des garanties que les Etats doivent assurer aux droits et libertés matériels : l’indispensable dialogue des juges en sera, pensons-nous, grandement facilité, dans l’intérêt de tous, cours nationales et Cour européenne, et au profit d’une justice vraiment « bonne ».
9. Ainsi la majorité de la Grande Chambre a cédé aux tentations de l’uniformisation. Or ce dont les institutions judiciaires de l’Europe démocratique ont besoin, c’est d’un fonctionnement sans accroc, continu, prévisible et conforme à l’esprit de la Convention, plutôt que d’uniformisation. Le « purisme » affiché par la majorité est de nature à entamer l’efficacité et la stabilité d’institutions juridiques qui ont fait leurs preuves ; la théorie des apparences ne justifie pas une telle atteinte. « If it ain’t broke, don’t fix it » : ne réparez pas ce qui n’a pas besoin de l’être, dit un vieux proverbe américain. La majorité aurait bien fait de s’en souvenir.
10. Venons-en maintenant, de façon plus précise, aux points plus techniques sur lesquels porte notre désaccord dans l’affaire Martinie.
11. Le premier concerne « la place du procureur dans la procédure devant la Cour des comptes » (point 3 du dispositif de l’arrêt). Cette place (si l’on peut dire) semble la synthèse de plusieurs griefs spécifiques invoqués par le requérant. Celui-ci critique tour à tour la présence du « procureur général » à l’audience de la Cour des comptes, alors que lui-même n’y a pas eu accès, la présence du « procureur » au délibéré (mais l’arrêt, au paragraphe 47, écarte l’argument comme manquant en fait), la transmission du rapport du rapporteur au procureur, à l’exclusion notamment du comptable (ce qui est qualifié au paragraphe 48 de « problématique »), enfin la présence du rapporteur au délibéré. A ce dernier égard, le paragraphe 49 la considère « en tant que telle, légitime et justifiée », mais voit ensuite un problème du seul fait que le rapporteur, avant de participer au délibéré, a exprimé oralement son point de vue au fond devant le « procureur général ». Au total, l’arrêt, au paragraphe 50, conclut que c’est la place du « procureur » dans la procédure qui crée un déséquilibre au détriment du comptable public, d’où la violation de l’article 6 § 1. Sans revenir sur les imprécisions terminologiques (procureur général, procureur), l’arrêt nous semble souffrir d’un défaut, qui tient à la difficulté pour l’Etat défendeur à s’y conformer, comme l’exige l’article 46 de la Convention. Cette difficulté probable dans l’exécution s’accompagne, pour les comptables publics, d’une insécurité juridique pour l’avenir. Nous admettons que, au regard de la jurisprudence (même si nous ne l’approuvons pas), cette procédure d’appel d’un jugement de chambre régionale des comptes mettant un comptable public en débet n’est peut-être pas conforme sur tous les points à l’article 6 § 1. Mais il eût infiniment mieux valu, dans les motifs et dans le dispositif de l’arrêt, détailler les différents sous-griefs et indiquer lesquels étaient fondés et lesquels ne l’étaient pas.
L’arrêt ayant au contraire globalisé les critiques pour en déduire la violation de l’article 6, nous n’avons pu suivre nos collègues et voter en faveur du point 3 du dispositif.
12. Quant au point 4 de celui-ci, notre désaccord est d’une autre nature. Nous sommes de ceux qui désapprouvent la partie de l’arrêt Kress relative à la « participation du commissaire du Gouvernement au délibéré » (point 2 du dispositif de Kress)8. Depuis que cet arrêt a été rendu, la querelle sémantique entre la participation (qui implique la possibilité de « prendre part » au délibéré, c’est-à-dire d’y prendre la parole) et la seule présence (qui interdit d’y prendre part) a fait l’objet de très nombreux articles et commentaires de doctrine, que nous regrettons de ne pouvoir citer ici, malgré leur intérêt. Mais au-delà de la sémantique – il y a d’ailleurs quelques contradictions internes dans l’arrêt Kress, tant dans sa version française qu’entre celle-ci et la version anglaise, mais il est inutile d’y revenir –, le fondement principal de cette jurisprudence, issue de Borgers précité, est la « théorie » des apparences. Autrement dit, un justiciable ou un avocat qui n’assiste pas au délibéré, et qui donc ne sait pas ce qui s’y passe, peut s’imaginer que le commissaire, qui, lui, y assiste, a ainsi, « fût-ce en apparence, une occasion supplémentaire d’appuyer ses conclusions en chambre du conseil, à l’abri de la contradiction »9.
13. C’est à cet argument difficile à réfuter (puisqu’il appelle en cause une probatio diabolica) que le gouvernement français a voulu répondre (au moins pour l’avenir, les règlements n’ayant pas d’effet rétroactif) en adoptant le décret du 19 décembre 2005, cité au paragraphe 21 du présent arrêt et invoqué par le Gouvernement (voir le paragraphe 52)10. L’article R. 731-7, ajouté par ce texte au code de justice administrative, dispose en effet : « Le commissaire du Gouvernement assiste au délibéré. Il n’y prend pas part. » On ne saurait être plus clair. Le justiciable le plus soupçonneux aura la certitude que, en sa cause, le commissaire assistera au délibéré mais n’aura pas le droit d’y prendre part, donc n’aura pas « une occasion supplémentaire d’appuyer ses conclusions en chambre du conseil ». Il aurait été possible, dans l’arrêt Martinie, de mentionner ce nouveau texte, dans sa partie « En droit », comme la Cour l’a fait, par exemple, dans l’arrêt Odièvre c. France, à propos de la loi du 22 janvier 200211. En s’y refusant, la Cour donne l’impression d’être sourde au dialogue des juges et de camper sur une position générale, abstraite et dogmatique. C’est dommage.
14. Nous estimons que le présent arrêt « enfonce le clou » qui avait été planté dans l’affaire Kress, et nous le regrettons. Après avoir égratigné12 l’institution du commissaire du Gouvernement13, l’arrêt Martinie risque de la blesser. Cette blessure est à la fois injuste et gratuite, car nous n’arrivons pas à voir dans cette position raide un quelconque progrès vers l’équité réelle du procès, encore moins vers la défense des droits de l’homme, à laquelle notre Cour contribue pourtant si efficacement de façon générale.
15. Voilà pourquoi nous sommes au regret de devoir dire que le raisonnement et les conclusions de la majorité, en tout cas sur ces deux points (et sur la conception d’ensemble qui les sous-tend), ne nous ont nullement convaincus.
1. 30 octobre 1991, série A no 214-B.
1. Arrêt Lobo Machado c. Portugal du 20 février 1996 (Recueil des arrêts et décisions 1996-I).
2. Arrêt Kress c. France (no 39594/98, CEDH 2001-VI).
3. Arrêt Slimane-Kaïd c. France (no 2) (no 48943/99, 27 novembre 2003).
4. Nous renvoyons sur ce point à l’opinion partiellement dissidente commune à M. Wildhaber, M. Costa, M. Pastor Ridruejo, M. Kūris, M. Bîrsan, Mme Botoucharova et M. Ugrekhelidze, juges, dans l’affaire Kress (voir notamment les points 7 à 9).
5. Par exemple, le respect de la vie privée et familiale, les libertés de religion, d’expression, d’association, le droit au respect des biens, le droit à des élections libres.
1. Ces efforts, qu’il faut encourager et qui, espérons-le, se poursuivront, sont tout à fait clairs dans le cas des juridictions françaises et en particulier du Conseil d’Etat. Sur ce point, nous renvoyons à l’article du professeur Frédéric Sudre, à paraître dans la Revue française de droit administratif no 2 de 2006. Cet article, que l’auteur nous a aimablement communiqué, et dont nous le remercions, s’intitule « Vers la normalisation des relations entre le Conseil d’Etat et la Cour européenne des droits de l’homme. Le décret du 19 décembre 2005 modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative ».
1. Seul l’un d’entre nous a siégé dans l’affaire Kress ; il est l’un des coauteurs de l’opinion partiellement dissidente commune mentionnée à la page 82, note 4.
2. Kress, § 82, qui à l’appui cite les arrêts Borgers, Vermeulen c. Belgique du 20 février 1996, Recueil 1996-I, et Lobo Machado.
3. C’est ce texte qui est salué par le professeur Sudre dans son étude précitée : il y voit une « relance [par la France et le Conseil d’Etat] du dialogue des juges ».
1. No 42326/98, § 49, CEDH 2003-III.
2. L’image est utilisée dans l’opinion partiellement dissidente commune dans Kress, au point 9.
3. Faut-il rappeler que l’arrêt Kress dit au paragraphe 71 : « Nul n’a jamais mis en doute l’indépendance ni l’impartialité du commissaire du gouvernement, et la Cour estime qu’au regard de la Convention son existence et son statut organique ne sont pas en cause » ? S’il est juste de saluer aussi solennellement cette institution originale, qui a tant œuvré pour les libertés, est-il nécessaire de lui infliger, sur un point mineur, une censure vexatoire ?
ARRÊT MARTINIE c. FRANCE
ARRÊT MARTINIE c. FRANCE ARRÊT MARTINIE c. FRANCE – OPINION CONCORDANTE COMMUNE AUX JUGES TULKENS, MARUSTE ET FURA-SANDSTRÖM
ARRÊT MARTINIE c. FRANCE – OPINION CONCORDANTE COMMUNE AUX JUGES TULKENS, MARUSTE ET FURA-SANDSTRÖM
ARRÊT MARTINIE c. FRANCE ARRÊT MARTINIE c. FRANCE - OPINION EN PARTIE DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES COSTA, CAFLISCH ET JUNGWIERT
ARRÊT MARTINIE c. FRANCE - OPINION EN PARTIE DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES COSTA, CAFLISCH ET JUNGWIERT
ARRÊT MARTINIE c. FRANCE Origine de la décision Pays : Conseil de l'EuropeJuridiction : Cour européenne des droits de l'hommeFormation : Cour (grande chambre)Date de la décision : 12/04/2006Fonds documentaire : HUDOC Haut de page

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