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L'ordinamento della Polizia Locale (Legge Quadro 65/1986). - euNOMIKA
L’ordinamento della Polizia Locale (Legge Quadro 65/1986).
By Alberto Del Sordo on 12 Luglio 2020 • ( Leave a comment )
1. Premessa; 2. Il Regolamento e la gestione del servizio di polizia locale; 3. Organi e funzioni; 4. Rapporto tra Sindaco e Comandante; 4. La Polizia Locale delle Città Metropolitane.
La Legge n. 65 del 7/03/1986 fissa i lineamenti fondamentali dell’assetto ordinamentale e organizzativo della Polizia Locale.
Ma cosa si intede per Polizia Locale? L’insieme delle attività svolte per assicurare la conservazione e il rispetto dell’ordine giuridico e sociale nell’ambito degli interessi specifici delle comunità locale.
Nel tempo numerose sono state le accezzioni assegnate alla Polizia Locale, tra cui Guardie delle Province e dei Comuni, Vigile Urbano, Polizia Municipale ed infine Polizia Locale; questa evoluzione di definizioni è giustificata dall’evolversi della figura della guardia dei comuni e delle province sia dal punto di vista legislativo che sociale con funzione primaria del perseguimento di un interesse pubblico attraverso l’esercizio di un potere.
L’art. 1 della legge – quadro stabilisce che “I comuni svolgono le funzioni di polizia locale. A tal fine, può essere appositamente organizzato un servizio di polizia municipale. I comuni possono gestire il servizio di polizia municipale nelle forme associative previste dalla legge dello Stato”.
Pertanto, già l’articolo di esordio reca una fondamentale introduttiva differenza, quella fra i significati e i contenuti particolari del servizio di polizia municipale e della funzione di polizia locale: nelle funzioni rientrano tutte quelle attività che l’amministrazione esercita in virtù del suo potere autoriativo incidendo unilateralmente e coattivamente nella sfera delle posizioni giuridiche dei terzi al fine di soddisfare interessi collettivi. Il servizio, invece, identifica tutte quelle attività organizzative, interne e tecniche, svolte da soggetti pubblici o privati ed aventi un valore strumentale, finalizzato alla produzione di un effetto o di una realtà immateriale.
Per ciò che concerne il secondo comma dell’art. 1, in relazione alle forme associative, il Capo V le elenca come segue:
a) Convenzioni (1) Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni.
b) Consorzi (2) Gli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi e l’esercizio associato di funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all’articolo 114, in quanto compatibili. Al consorzio possono partecipare altri enti pubblici, quando siano a ciò autorizzati, secondo le leggi alle quali sono soggetti.
c) Unioni di comuni (3) Le unioni di comuni sono enti locali costituiti da due o più comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza.
d) Esercizio associato di funzioni e servizi da parte dei comuni (4).
L’art. 6 della L.N. 65/1986, al comma 2, richiede che siano le Regioni a provvedere con proprie leggi a stabilire le norme generali per l’istituzione del servizio, a promuovere servizi ed iniziative per la formazione e l’aggiornamento degli appartanenti al servizio di Polizia Locale, a promuovere le forme associative fra i Comuni, a determinare le caratterisitche delle uniformi e dei distintivi di grado ed infine a disciplinare le caratteristiche dei mezzi e degli strumenti operativi in dotazione ai corpi o ai servizi.
2. Il Regolamento e la gestione del servizio di polizia locale.
Che differenza c’è tra Corpo e Servizio di polizia locale? I comuni nei quali il servizio di polizia locale sia espletato da almeno sette addetti possono istituire il Corpo di polizia locale, disciplinando lo stato giuridico del personale con apposito regolamento, in conformità ai princìpi contenuti nella legge 29 marzo 1983, n.93 (legge 30 marzo 2001, n.165).
Dunque, per la disciplina del servizio di polizia locale i Comuni, singoli o in forma associata, adottano obbligatoriamente un regolamento (approvato dal Consiglio Comuanle) che, all’art. 4 della legge – quadro, deve contenere le seguenti disposizioni:
– le attività vengano svolte in uniforme (tranne in casi necessari e autorizzati);
– i distacchi e i comandi sono consentiti solo quando i compiti assegnati ineriscano alle funzioni di polizia locale e purchè la disciplina rimanga quella dell’organizzazione di appartenenza;
– l’ambito ordinario delle attività sia quello del territorio dell’ente di appartenenza o dell’ente presso cui il personale è stato comandato;
– sono autorizzate le missioni fuori dal territorio dell’ente di appartenenza per soli fini di collegamento delle attività di polizia o di rappresentanza;
– in caso di flagranza dell’illecito, sono ammesse le operazioni esterne di polizia di iniziativia dei singoli durante il servizio e nel territorio di appartenenza;
– sono ammesse missioni esterne per soccorso in caso di calamità e disastri, o per rafforzare altri Corpi oppure per servizi in particolari occasioni stagionali o eccezionali, previo accordo fra le amministrazioni interessate.
Il regolamento tende a disciplinare lo stato giuridico del personale appartenente alla polizia locale e, in particolar modo, ne stabilisce (art. 7) il contingente numerico degli addetti al servizio (in rapporto al numero degli abitanti del Comune e ai flussi della popolazione, all’estensione e alla morfologia del territorio, alle caratteristiche socio – economiche della comunità locale) nonchè il tipo di organizzazione del Corpo (considerando la densità della popolazione residente e temporanea, della suddivisione del Comune stesso in circoscrizioni territoriali e delle zone territoriali costituenti aree metropolitane).
Sempre con Regolamento i Comuni definiscono l’ordinamento e l’organizzazione del Corpo di polizia locale.
– L’ordinamento si articola in responsabile del corpo (Comandante), addetti al coordinamento e al controllo e operatori (agenti);
– L’organizzazione del Corpo deve necessariamente basarsi sul principio del decrentramento delle circoscrizoni o per zone e sul criterio che le dotazioni organiche per singole qualifiche devono essere stabilite in modo da assicurare la funzionalità e l’efficienza delle strutture del Corpo.
E’ bene evidenziare che anche nei comuni dove non si costituisce un corpo, il servizio di polizia locale ha un suo regolamento.
3. Organi e funzioni.
Gli organi della polizia locale sono il Sindaco, il Comandante responsabile del Corpo, gli ufficiali, sottufficiali e gli operatori.
Il Sindaco (o l’assessore delegato) emana le direttive, controlla l’attività esperita e adotta i provvedimenti previsti dalle leggi e dai regolamenti (5).
Il Comandante è responsabile verso il Sindaco dell’addestramento, della disciplina e dell’impiego tecnico – operativo degli appartenenti al Corpo (6).
Per gli ufficiali, il più anziano acquisisce la qualifica di vicecomandante.
Gli operatori, ovvero gli agenti, sono tenuti ad eseguire le direttive impartite dai superiori e dalle autorità competenti. Tra i compiti assegnati si ricomprendono le attività preventive e di repressione, di vigilanza e di accertamento (7).
L’art. 5 della legge – quadro stabilisce che il personale che svolge servizio di polizia municipale, nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, oltre che ad essere investito della qualifica di pubblico ufficiale ai sensi dell’art. 357 c.p. esercita anche funzioni di polizia giudiziaria, di polizia stradale e di pubblica sicurezza.
Per quanto concerne le funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza (art. 3 L.N. 65/1986), e nello specifico il conferimento della qualità di agente di P.S., è necessario precisare che tale qualifica non viene acquisita automaticamente dall’operatore di polizia locale al momento dell’assunzione, bens’ è necessario che intervenga uno specifico provvedimento, formale che costituisca tale riconoscimento, emesso dal Prefetto di competenza, previa comunicazione del Sindaco e a seguito degli accertamenti eseguiti sul possesso dei necessari requisiti (8).
L’Agente di polizia locale, ai sensi dell’art. 1 del TULPS, svolge i compiti di pubblica sicurezza in esso elencati: “l’autorità di pubblica sicurezza veglia al mantenimento dell’ordine pubblico, alla sicurezza dei cittadini, alla loro incolumità e alla tutela della proprietà; cura l’osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello Stato, delle province e dei comuni, nonché delle ordinanze delle autorità; presta soccorso nel caso di pubblici e privati infortuni”.
Relativamente al porto d’armi la legge – quadro dispone che gli addetti al servizio di polizia locale ai quali è conferita la qualifica di agente di pubblica sicurezza possono, previa deliberazione del Consiglio Comunale portare, senza licenza, le armi in dotazione anche fuori dal servizio, purchè nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza e nei casi previsti dall’art. 4 (9).
noltre, la qualifica di P.G. (polizia giudiziaria) è attribuita nell’ambito di competenza del territorio dell’ente di appartenenza e nei limiti dei compiti istituzionali dei corpi di polizia locale in materia di edilizia, di commercio, di igiene e sanità, di circolazione stradale e così via.
Tutti gli addetti al servizio di polizia locale (dagli operatori al comandante) sono agenti di polizia giudiziaria a competenza generale nell’ambito del territorio di appartenenza quando sono in servizio e, nelle specifiche attribuzioni rientranti nelle competenze istituzionali del servizio, il responsabile del servizio (o del Corpo) e gli addetti al coordinamento e controllo sono altresì ufficiali di polizia giudiziaria (10).
4. Rapporto tra Sindaco e Comandante.
L’articolo 9, c .1, L. n.65/86 recita così: “il Comandante del Corpo di Polizia Municipale è responsabile verso il Sindaco dell’addestramento, della disciplina e dell’impiego tecnico-operativo degli appartenenti al Corpo”.
In merito al ruolo e all’autonomia del Comandante del Corpo, una sentenza del Consiglio di Stato (11) specifica come il Comandante sia responsabile solo verso il Sindaco, in quanto quest’ultimo è titolare delle funzioni di polizia locale che competono al Comune; «… conseguentemente porre il comandante della polizia municipale alle dipendenze di un funzionario del Comune equivale a trasferire a quest’ultimo funzioni di governo che per legge competono al sindaco…», con palese illegittimità.
Con riferimento anche a precedente giurisprudenza del Consiglio di Stato (12) la sentenza specifica che la nomina a Comandante del Corpo di polizia municipale non necessariamente deve essere accompagnata dall’assegnazione di una qualifica dirigenziale.
Riguardo la natura poi della «… relazione tra Sindaco e Comandante, l’art. 9 l. n. 65/1986 istituzionalizza una diretta relazione tra il sindaco ed il Comandante della polizia locale, finalizzata ad assicurare, all’autorità posta al vertice dell’Amministrazione ed in relazione ai poteri ed ai compiti ad essa conferiti dai precedenti articoli 2 e 3, il diretto controllo dei profili organizzativi e funzionali del servizio (addestramento, disciplina, impiego tecnico-operativo) che presentano la maggiore specificità e delicatezza, proprio indipendentemente dalla collocazione del servizio stesso all’interno del modello organizzativo prescelto dall’Ente nell’esercizio del suo potere di autorganizzazione (13).
Infine il Consiglio di Stato, con riferimento anche ad un paio di sentenze precedenti (14), chiarisce ancora una volta come riguardo la provenienza del Comandante, questa funzione non sia “…affidabile ad un dirigente amministrativo che non abbia lo statusdi un appartenente al Corpo di polizia municipale…”, precisando (questo però ai sensi della legge regionale, anche se il principio, per la sua generalità, si presta ad essere applicato in modo estensivo) «… l’incompatibilità delle funzioni di comandante con altri incarichi, per evitare eventuali conflitti di interesse…» e per «…l’evidente pericolo che il ruolo di controllore e controllato finiscano per sommarsi in un’unica figura…».
A conclusione, il Comandante del Corpo, oltre alla particolare posizione organizzatoria e funzionale in cui è posto dalla legge 65/86 nei confronti del Sindaco, gode delle attribuzioni e delle responsabiltà che l’ordinamento statuisce in favore dei funzionari di livello dirigenziale.
Ne consegue un ulteriore e particolare rafforzamento del ruolo di Comandante del Corpo (soprattutto se dirigente) nell’organizzazione e nella gestione degli uffici e nell’esecuzione dei compiti propri di questi.
5. La Polizia Locale delle Città Metropolitane.
Lart. 12 della L. N. 65/86 stabilisce espressamente “… gli enti locali diversi dai Comuni svolgono le funzioni di polizia locale di cui sono titolari, anche a mezzo di appositi servizi …”.
Proprio in funzione di tale articolo, moltissime province si sono dotate di strutture di vigilanza a cui sono stati assegnati i compiti di polizia amministrativa nelle materien di specifica competenza.
La polizia locale della Città Metropolitana si occupa di reati ambientali e, grazie ad accordi e protocolli d’intesa, delle attività di controllo in materia ittico-venatoria.
Inoltre, gli appartenenti a tale forza di polizia locale, rivestono varie qualifiche che comportano uno status giuridico quale:
ausiliario di pubblica sicurezza (subordianto ad un provvedimento prefettizio);
agenti di polizia stradale (sia in base all’art. 5 legge – quadro sia in riferimento al nuovo codice della strada);
agenti di polizia giudiziaria con limitazione territoriale e temporale;
ufficiali e agenti di P.G., limitatamente ai servizi e alle specifiche attribuzioni di legge e regolamenti (15).
(1) Art. 30 TUEL
(2) Art. 31 TUEL
(3) Art. 32 TUEL
(4) Art. 33 TUEL
(5) Art. 2 legge – quadro
(6) Art. 9 legge – quadro
(7) Ad esempio: vigilare sull’osservanza delle leggi, prestare soccorso, compiti di informazione, servizi d’ordine, di vigilanza e di scorta, sorveglianza, servizi d’onore e collaborare con altre forze di polizia e/o forze armate
(8) Godimento dei diritti civili e politici, non aver subìto condanna a pensa detentiva, non essere stato espulso dalle Forze Armate
(9) Art. 4 del D.M. 4 marzo 1987, n. 145 “Norme concernenti l’armamento degli appartenenti alla polizia municipale ai quali è conferita la qualità di agente di pubblica sicurezza” 1.L’arma in dotazione agli addetti di cui all’art.1 è la pistola semi-automatica o la pistola a rotazione i cui modelli devono essere scelti fra quelli iscritti nel catalogo nazionale delle armi comuni da sparo di cui all’art.7 della legge 18 aprile 1975 ,n.110, e successive modificazioni. 2.Il modello, il tipo ed il calibro sono determinati con il regolamento di cui all’art.2, il quale può prevedere un modello ed un tipo di pistola, fra quelli iscritti in catalogo,di verso per il personale femminile. 3.Lo stesso regolamento può altresì determinare :a) la dotazione della sciabola per i soli servizi di guardia d’onore in occasione di feste o funzioni pubbliche, fissandone il numero in ragione degli addetti ai servizi medesimi; b) la dotazione di arma lunga comune da sparo per i soli servizi di polizia rurale e zoofila eventualmente esplicati daglia ddetti di cui all’art.1.)
(10) Art. 57, c. 3, del c.p.p.
(11) Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 14 maggio 2013, n. 2607
(12) Cons. St., sez. V, 14 novembre 1997, n. 1303
(13) Cons. St., Sez. V, 7 febbraio 2003, n. 644
(14) Cons. St., sez. V, 27 agosto 2012, n. 4605; sez. V, 4 settembre 2000, n. 4663
(15) Art. 57 c. 3 c.p.p.
legge 30 marzo 2001, n.165
Legge n. 65 del 7/03/1986
Legge n. 56 del 2014
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 Art. 30
 Art. 31
 Art. 32
 Art. 33
 Art. 2
 Art. 9
 Art. 4
 Art. 57
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 Art. 57