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Timestamp: 2018-10-19 12:22:14+00:00

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.: OS TRIBUNAIS DE CONTAS E A TUTELA DO MEIO AMBIENTE
OS TRIBUNAIS DE CONTAS E A TUTELA DO MEIO AMBIENTE
Autor: Rodrigo Jorge Moraes [1]
Por ocasião do III Encontro Nacional dos Tribunais de Contas realizado em 2012 na cidade de Campo Grande, Mato Grosso do Sul, tivemos a oportunidade de registrar desde aquela época, perante os representantes de todos os 34 Tribunais [2] existentes no Brasil a importância do controle externo dos Poderes constituídos através da destacada função fiscalizadora que possuem e, em última análise, certificadora da atividade administrativa, dentre as quais se é possível enquadrar questões relacionadas a tutela do meio ambiente.
Assim, como se verá adiante, é exatamente sob essa premissa que está absolutamente inserida a relação entre os Tribunais de Contas e a questão ambiental, cuja indispensável atuação encontra fundamento na conjugação dos artigos 225, 37, 70 e 71, todos eles da Constituição Federal de 1988, os quais, respectivamente, determina o dever do Poder Público de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, estabelece os princípios da administração pública dentre os quais se destaca o Princípio da Eficiência, e por último, estabelece a competência constitucional do controle externo e independente da Administração.
1. OS TRIBUNAIS DE CONTAS E A TUTELA DO MEIO AMBIENTE
Ordinariamente os Tribunais de Contas são reconhecidos apenas como instituições de controle externo e fiscalizadores da utilização dos recursos públicos.
Notadamente fiscalizam e certificam se o dinheiro público está sendo bem ou mal utilizado. No exercido desta sua mais conhecida função, fiscalizam não somente os gastos dos Poderes Executivos da União, dos Estados e dos Municípios, mas também da Administração Pública Indireta, ou ainda de partidos políticos, cidadãos ou organizações que utilizam dinheiro público, aconselhando-os e ofertando recomendações técnicas sobre a melhor e mais eficiente forma de utilização dos recursos públicos.[3]
Mas não é só. A partir deste poder fiscalizatório e punitivo, os Tribunais de Contas podem e devem exercer papel fundamental na tutela do meio ambiente a partir da leitura do ordenamento jurídico nacional realizada com as lentes da Constituição Federal, do modelo constitucional estabelecido para a República Federativa do Brasil.
É bem verdade que as Cortes de Contas não possuem competência para a criação de políticas públicas ambientais, exceto aquelas internas, a exemplo de programas de uso de materiais sustentáveis, programas de coleta e separação de resíduos ou de reciclagem, nem tampouco fazem parte do SISNAMA.[4]
Contudo, podem sim ofertar contribuição inigualável à sociedade nesta temática específica, fundamentalmente pela fiscalização de contas e de programas da própria Administração Pública através das Auditorias que realizam, bem como quando atuam focadas na verificação de processos licitatórios.
2. AUDITORIAS AMBIENTAIS E OS TRIBUNAIS DE CONTAS
Neste compasso, as Auditorias Ambientais tem por escopo a fiscalização dos procedimentos de licenciamento ambiental das obras ou atividades públicas; a verificação se estão sendo ou não adotadas e/ou privilegiadas as “licitações verdes”; a fiscalização de obras de saneamento; gerenciamento de resíduos; controle da aquisição e da origem de bens e produtos florestais, minerais; entre outros, devendo, ao final, condenar a ineficiência ou os desvios da atividade da Administração, ofertando recomendações, bem como aplicando multas e demais sanções nos termos da legislação vigente.
Exemplo do poder que possuem os Tribunais de Contas de influenciar a adoção de boas práticas ambientais, bem como a de fiscalizar a regularidade e observação das normas ambientais foi retratado no Acordão do TCU nº 2.174/2014[5] que, após a constatação de irregularidades ambientais em projeto de assentamento ligado ao INCRA, determinou a inabilitação do responsável para o exercício do cargo em comissão ou função de confiança na administração federal, além da aplicação de elevada multa.
No referido Acórdão, o TCU deixou expresso que a adoção por parte da Administração de medidas prejudiciais ao meio ambiente são suficientes para a aplicação das sanções previstas na lei em face dos responsáveis e, destaque-se o mais importante, a suspensão do ato praticado em desfavor do meio ambiente.
Senão bastasse a aplicação de penalidades, um papel importante já ressaltado dos Tribunais de Contas é o da fiscalização e recomendação para a Administração Pública quanto a adoção e execução de medidas que tenham o objetivo de salvaguardar o meio ambiente. Vejamos:
“Enunciado - No caso de implantação de usinas hidrelétricas, é recomendável que o Poder Público realize avaliação integrada das bacias em que serão implantadas as usinas, com vistas a estimar de forma mais ampla os efeitos dos empreendimentos planejados, de modo a reduzir riscos de subavaliação dos impactos ambientais e superavaliação dos custos dos programas ambientais.”. (Acórdão – nº 3.005/2011, Plenário, TCU, Rel. Min. Raimundo Carreiro, j. 16/11/2011).
Ademais, como prova do quanto inicialmente exposto, embora os Tribunais de Contas não possam realizar Políticas Públicas ambientais, podem e devem realizar políticas internas voltadas para a racionalidade e uso sustentável do meio ambiente pela própria Administração, tornando-se, em última análise, exemplo de conduta para a sociedade, bem como estabelecendo novos padrões de consumo de materiais e serviços sustentáveis.
Neste sentido é que, por ocasião dos autos de Auditoria Operacional de avaliação das ações adotadas pela Administração Pública Federal no que diz respeito ao uso racional e sustentável de recursos naturais no âmbito do Poder Público, em recente Acórdão o TCU exigiu: a elaboração de Planos de Gerenciamento de Resíduos pelos órgãos da Administração Federal; a institucionalização de planos de incentivos à implantação e ações de promoção de sustentabilidade; o planejamento e a execução de ações para a ampla e eficiente divulgação de boas práticas de sustentabilidade no âmbito de toda a Administração Pública Federal; a promoção de ações de capacitação sobre a governança da sustentabilidade; entre outras.[6]
Portanto, não resta qualquer dúvida sobre o importante papel que os Tribunais de Contas podem e devem desempenhar em relação a temática ambiental, na exata medida em que podem direcionar o modo de agir interna corporis de toda a Administração Pública em pleno exercício do comando constitucional de defender e de preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.[7]
3. LICENCIAMENTO AMBIENTAL, LICITAÇÃO VERDE, CONTRATAÇÕES PÚBLICAS E OS TRIBUNAIS DE CONTAS
Em breves considerações, no que diz respeito aos procedimentos de licenciamento ambiental devem os Tribunais de Contas através das Auditorias Ambientais direcionarem seus maiores esforços sobre as licenças ambientais expedidas pelos órgãos competentes para a própria administração e demais envolvidos, na medida em que são elas que, se observadas as condicionantes, dão o sinal verde para o desenvolvimento e operação da atividade ou obras potencialmente causadoras de significativo impacto ao meio ambiente.
Por sua vez, em relação à fiscalização ou recomendação para a implementação de “licitações verdes” sob o escopo e fundamento de tutela ao meio ambiente, é importante que os Tribunais de Contas atuem fortemente no que diz respeito a privilegiar à contratação e aquisição de bens e serviços ecologicamente corretos e ambientalmente sustentáveis, mostrando ao mercado uma nova realidade de consumo e de atuação.
Isto porque, o poder de compra e contratação do Poder Público nacional é maior do que o Produto Interno Bruto de muitos países da América Latina ou de outras partes do mundo.
Assim, devem as Cortes de Contas, notadamente com fundamento nas regras específicas da lei n. 8.666/93, fazer valer o tratamento diferenciado e as prioridades a serem adotadas nos certames que privilegiam os bens e serviços que causem menor impacto negativo ao meio ambiente na “promoção do desenvolvimento nacional sustentável” (art.3°).
Ainda no que diz respeito as licitações, as Cortes de Contas têm o poder-dever de fiscalizar a regularidade de certames auferindo se os mesmos não estão a comprometer o meio ambiente.[8]
Outrossim, devem também fazer valer as determinações, por exemplo, da Lei n. 12.187/89 que instituiu a Política Nacional de Mudanças Climáticas, da Lei n. 12.305/10 que criou a Política Nacional dos Resíduos Sólidos, bem como a Lei n. 12.462/11[9] que estabeleceu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC, todas elas, de uma forma ou outra, apresentam comandos no sentido de se priorizar nos certames as aquisições e contratações de bens, serviços e obras compatíveis com os melhores padrões conhecidos de consumo sustentável.
Neste contexto faz-se importante tecer algumas considerações especialmente sobre o RDC, criado em agosto de 2011 com a edição da Lei nº 12.462 que, inicialmente estava direcionado para obras e serviços de engenharia para a Copa da Confederações FIFA 2013, para a Copa do Mundo de 2014, e das Olimpíadas de 2016, restou bastante ampliado.
Isto porque sobrevieram posteriormente inúmeras alterações desta lei para fazer incluir no RDC obras e serviços de engenharia relacionadas ao Programa de Aceleração do Crescimento – PAC; ao SUS; à mobilidade urbana; a ampliação e reforma de estabelecimentos penais e de unidades de atendimento socioeducativos; das ações no âmbito da segurança pública e entidades dedicadas à ciência, à tecnologia e à inovação.[10]
No entanto, conhecedor dos grandes impactos negativos que estas obras e serviços de engenharia poderiam causar ao meio ambiente diante da magnitude de cada uma delas, o legislador fez com que a Lei do RDC não passasse ao largo da questão ambiental.
Isto porque, em diversos artigos a Lei do RDC estabeleceu critérios e requisitos direcionados a salvaguarda do meio ambiente.
Logo no início da lei há determinação para que o Projeto Básico assegure a viabilidade técnica e o tratamento adequado do impacto ambiental do empreendimento.[11]
Determina ainda que nas licitações e contratos previstos para tal Regime Diferenciado de Contratação - RDC sejam observadas vantagens para a Administração dentre as quais as de natureza ambiental,[12] bem como devem respeitar a disposição final e adequada dos resíduos sólidos gerados pela obra contratada e a mitigação por condicionantes e compensação ambiental que serão definidas no procedimento de licenciamento ambiental.[13]
Também prevê, sem que isso seja considerado como fator de discriminação ilegal na aquisição de bens pela administração através de licitação, a solicitação da certificação da qualidade ambiental do produto ou do seu processo de fabricação.[14]
Outra novidade que a Lei do RDC trouxe foi a possibilidade de se estabelecer remuneração variável nas contratações das obras e serviços, inclusive de engenharia, vinculada, entre outros requisitos, a critérios de sustentabilidade.[15]
Enfim, pelo exposto, encontra-se absolutamente incorporada a questão ambiental no agir dos Tribunais de Contas, bem como o requisito essencial de observação da boa qualidade ambiental, de respeito as regras de salvaguarda do meio ambiente em toda parte do ordenamento jurídico nacional, especialmente no âmbito da Administração Pública, frente ao grande potencial impactante de seu agir, além do fato inquestionável de servir de exemplo paradigmático à toda sociedade.
Para tanto, é fundamental o exercício da fiscalização executado pelos Tribunais de Contas brasileiros em todas as suas instâncias de competência.
Por fim, diante de todo o exposto, é de se concluir que já não existe mais qualquer margem para dúvidas quanto ao importante papel a ser desenvolvido pelos Tribunais de Contas no que diz respeito a tutela do meio ambiente no desenvolvimento de suas atividades típicas ou atípicas.
Assim, não foi por outro motivo que, igualmente como ocorreu por ocasião do I Simpósio Internacional de Gestão Ambiental e Controle de Contas realizado no Tribunal de Contas do Estado do Amazonas encerrado com a redação da importante e histórica “Carta da Amazônia”,[16] onde restou firmada a ideia e o compromisso de cumprimento constitucional por parte dos Tribunais de Contas em relação à proteção ao meio ambiente, por decisão Plenária do III Encontro dos Tribunais de Contas do Brasil (MS), considerando o tema “Um debate pela efetividade do Controle Externo do Brasil” foi redigida a “Carta de Campo Grande”, na qual, entre outros compromissos assumidos por todas as Cortes de Contas do Brasil, restou expressamente consignado a decisão de “Estimular a realização de auditorias operacionais com ênfase em matrizes ambientais, conforme compromisso assumido pelos Tribunais de Contas na Carta da Amazônia em 2010;” e “Priorizar o uso de licitações verdes em suas aquisições e contratações, bem como estimular a sua adoção pelos jurisdicionados, com posterior fiscalização com vistas à promoção e ao desenvolvimento nacional sustentável;”.
Portanto, juntamente com o compromisso de promover constante capacitação dos seus membros, do desenvolvimento de atividades de inteligência, da efetividade do controle externo e das prerrogativas indispensáveis para a consolidação de instrumentos de combate a improbidade administrativa está absolutamente consolidado entre os Tribunais de Contas do Brasil o dever constitucional de salvaguardar o meio ambiente nos termos discutidos e aqui propostos.
BLIACHERIS. Marcos Weiss, FEREIRA. Maria Augusta Soares de Oliveira (Coord.), Sustentabilidade na administração pública – valores e práticas de gestão socioambiental. Auditoria ambiental – O Tribunal de Contas da União e a fiscalização da gestão ambiental federal. BELO Horizonte : Editora Fórum, 2012.
GOMES. Fernando Cleber de Araújo, O Tribunal de Contas e a defesa do Patrimônio Ambiental. Belo Horizonte : Editora Fórum, 2008.
MENDONÇA. Edalgina Braulia de Carvalho Furtado de, Tribunal de Contas e Patrimônio Ambiental. Belo Horizonte : Editora Fórum, 2011.
SALLES. Rodrigo, Auditoria Ambiental – Aspectos Jurídicos. São Paulo : LTr, 2001.
[1] Advogado. Mestre e Doutorando pela PUC-SP. Professor de Direito Ambiental do Curso de Pós-Graduação em Direito Ambiental da PUC/SP – COGEAE. Coordenador do Curso de Pós-Graduação em Direito Ambiental e Processual Ambiental do IDP-SP. Membro da Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil – APRODAB.
[2] No Brasil são 27 Tribunais de Contas Estaduais, 2 Tribunais de Contas Municipais (SP e RJ), 4 Tribunais de Contas dos Municípios (BA, CE, GO e PA), e o Tribunal de Contas da União.
[3] É legal entidade ou órgão público federal realizarem despesas de competência municipal ou estadual a fim de dar cumprimento a Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta firmado com vistas a mitigar ou compensar danos causados à ordem urbanística ou ao meio ambiente em decorrência de obra pública do interesse precípuo da União, desde que haja previsão orçamentária e esteja demonstrada, mediante estudos técnicos aprovados pelos órgãos competentes, a necessidade dessa mitigação ou compensação”. (Acórdão nº 2.928/2014 – Plenário, TCU, Rel. Min. Aroldo Cedraz, j. 29/10/2014).
[4] Sistema Nacional do Meio Ambiente do Brasil – SIANAMA, criado pela Lei nº 6.938/81 e regulamentado pelo Decreto nº 99.274/90.
[5] Enunciado - A adoção de medidas prejudiciais à preservação do meio “ambiente, contrárias a laudos técnicos especializados, reveste-se de gravidade capaz de imputar sanções à conduta do gestor, como multa e inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública Federal.
17. Não se vislumbra, portanto, qualquer atenuante à conduta, no mínimo irresponsável, do Superintendente Regional do Incra no Estado do Paraná, no tocante ao aspecto analisado, de modo que o menoscabo para com o prejuízo ambiental advindo de sua conduta justifica, em sua plenitude, a proposição de multa formulada pela unidade técnica, com a qual me ponho inteiramente de acordo, sem prejuízo de, nos termos do art. 60 da Lei n.º 8.443/1992, pugnar também pela inabilitação do responsável para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na administração federal, ante a gravidade da irregularidade.
9.1. com fundamento nos arts. 237, V, e 246 do Regimento Interno do TCU, conhecer da presente Representação, para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Senhor [gestor], Superintendente Regional do Incra no Estado do Paraná, para aplicar- lhe a multa prevista no art. 58, III, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 40.000,00 [...];
9.5. com fulcro no art. 60 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 270 do Regimento Interno do TCU, decretar a inabilitação do Sr. [gestor] o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na administração pública federal, pelo período de 6 (seis) anos, informando o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão sobre a referida medida para a adoção das providências pertinentes ao cumprimento da aludida inabilitação;
9.6. conceder medida cautelar, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno do TCU, de sorte a suspender a autorização dada pela Superintendência Regional do Incra no Estado do Paraná ou mesmo a prática de qualquer ato que resulte no corte da vegetação nativa, na área denominada Corredor da Biodiversidade, em decorrência do plano de manejo que precedeu a criação dos 107 (cento e sete) lotes de assentamento de que tratam estes autos. (Rel. Min. André de Carvalho, j. 20/08/2014).
[6] “Acórdão:
9.2.7. exigir, em conjunto com o Ministério do Meio Ambiente, que os órgãos e as entidades da administração federal elaborem os seus Planos de Gerenciamento de Resíduos Sólidos, visando à correta destinação dos resíduos gerados pelo funcionamento da máquina administrativa federal, de modo a atender os arts. 20 e 21 da Lei nº 12.305, de 2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos;
9.3. determinar que, nos termos do art. 45 da Lei nº 8.443, de 1992, a Cisap apresente a devida proposta de plano de trabalho à SEGES/MPDG, no prazo de até 120 (cento e vinte) dias contados do término do prazo fixado pelo item 9.1.1 deste Acórdão, para efetivamente exercer as suas competências que, até o presente momento, não foram devidamente atendidas, em consonância com o art. 11 do Decreto nº 7.746, de 2012, e no art. 3º do seu regimento interno (instituído pela Portaria SLTI/MP nº 41/2012) , atentando especialmente para a ações relacionadas com:
9.3.1. a institucionalização de planos de incentivos à implantação de ações de promoção da sustentabilidade perenes e atrativos;
9.3.2. o planejamento e a execução de ações para a ampla e eficiente divulgação de boas práticas na área temática de governança da sustentabilidade no âmbito de toda a APF; e
9.3.3. a promoção de ações de capacitação sobre a área temática de governança da sustentabilidade, alcançando principalmente os órgãos e entidades da APF mais representativos em termos de gastos e consumos de insumos, com vistas a disseminar os conhecimentos necessários à implementação das diversas ações de promoção da sustentabilidade;
9.6. determinar que, nos termos do art. 45 da Lei nº 8.443, de 1992, a Secretaria de Mudança do Clima e Florestas do MMA (SMCQ/MMA) promova, no prazo de 180 dias contados da notificação deste Acórdão, a necessária aplicação do art. 3º, caput, da Lei nº 8.666, de 1993, com o intuito de:
9.6.1. ampliar as ações de capacitação dos gestores relacionadas com a certificação de prédios públicos e com a proposição de incentivos a serem oferecidos para a obtenção da certificação, de modo a obter maior aderência dos órgãos e entidades da administração pública à IN SLTI/MP nº 2, de 2014, além de gerar incentivos em decorrência da economia de recursos no consumo de água, energia e papel, entre outros insumos;
9.9.1. fomente, em conjunto com a Secretaria Geral de Administração do TCU, a possível implementação de comunidade federal de governança da sustentabilidade com o intuito de incentivar o emprego das boas práticas de sustentabilidade no âmbito da administração pública federal (APF);”. (Acórdão nº 1.056/2017 – TCU – Plenário, Rel. Min. André Luis de Carvalho, publ. 24/05/2017).
[7] Artigo 225 da CF/1988
[8] “Licitação. Habilitação técnica. Licença ambiental. Enunciado: A exigência de regularidade ambiental como critério de qualificação técnica é legal, desde que não represente discriminação injustificada entre os licitantes, uma vez que objetiva garantir o cumprimento da obrigação contratual e é essencial para que o objeto da licitação seja executado sem o comprometimento do meio ambiente”. (Acórdão 6.047/2015, Segunda Câmara, TCU, Rel. Min. Raimundo Carreiro).
[9] Afasta o Regime Geral das Licitações da Lei nº 8.666/93.
[10] Artigo 1º da Lei nº 12.462/2011
[11] Inciso IV, “b”, do artigo 2º da Lei nº 12.462/2011
[12] Inciso III do artigo 4º da Lei nº 12.462/2011
[13] § 1º, incisos I e II do artigo 4º da Lei nº 12.462/2011
[14] Inciso III do artigo 7º da Lei nº 12.462/2011
[15] Artigo 10º da Lei nº 12.462/2011
[16] < http://www.tce.se.gov.br/sgw/upload/3c0978352cd42924dcaa5b4773c2a334f37f16c0.pdf >
Postado por Guilherme José Purvin de Figueiredo às 07:56

References: Artigo 225
 Artigo 1
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 7
 Artigo 10