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⭐Tesi di Master. Andrea Contini
Tesi di Master. Andrea Contini
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1 Master in Analisi delle Politiche Pubbliche (MAPP) Corep, Corso Trento 13, Torino, tel , fax ª edizione: Tesi di Master Andrea Contini La valorizzazione del patrimonio pubblico del Comune di Ivrea nel rispetto dei vincoli di bilancio e del Patto di Stabilità. Sottoposta a dott.ssa Annamaria Marinaci, Dirigente dell Area di Sviluppo Economico del Territorio e del Lavoro del Comune di Ivrea, Via Cardinal Fietta 3, tel Tutor interno Dr. Giovanni Lepri Torino, Novembre2 Sommario INTRODUZIONE...3 CAPITOLO L oggetto dell analisi Il federalismo demaniale: il decreto legislativo n.94 del 20/05/ Formazione degli inventari e valutazione degli immobili Il patrimonio immobiliare del Comune di Ivrea: metodologia per la quantificazione del valore e riflessioni generali...11 CAPITOLO Perché dismettere il patrimonio pubblico? Il piano di alienazione del patrimonio degli enti locali Dalla teoria alla pratica: accorpamento degli uffici pubblici del Comune di Ivrea in un unica sede e opzioni per l utilizzo delle sedi in dismissione...17 CAPITOLO Introduzione Il confronto con enti che hanno esperienze significative in materia Il caso del Comune di Ivrea Il flusso delle informazioni nella gestione del Cosap Prospettive future per l amministrazione...34 Elenco delle interviste effettuate: Bibliografia e principali atti amministrativi consultati3 INTRODUZIONE Definizione ed analisi del problema. La ridotta autonomia finanziaria degli enti locali italiani, i vincoli posti dal Patto di Stabilità interno e le prospettive di riforma in materia di federalismo fiscale e demaniale (il primo ancora in attesa di molti decreti attuativi, il secondo, in parte, già in corso di attuazione), rappresentano il quadro di riferimento imprescindibile da cui partire per la definizione di qualsiasi policy pubblica a livello locale. Il Comune di Ivrea, in particolare, si trova ora ad affrontare il tema di come gestire e valorizzare il proprio patrimonio immobiliare disponibile, sia in ragione della riduzione della fiscalità attiva (mancata copertura integrale con trasferimento statale della perdita di gettito sull ICI della prima casa e blocco tariffario), sia dei trasferimenti erariali e regionali, sia del rispetto del Patto di Stabilità interno (per il 2010, il saldo obiettivo del Comune è ottenuto sommando al saldo del 2007 espresso in termini di competenza mista un valore pari al concorso alla manovra complessiva del comparto). Per comprendere talune assurdità derivanti da tale vincolo, si chiarisce che: La normativa ed i criteri per il rispetto del Patto di stabilità interno sono stati modificati ogni anno e anche più di una volta nell arco di un esercizio finanziario condizionando e limitando di fatto la programmazione amministrativa e finanziaria del Comune in un ottica di breve periodo. Il calcolo dell obbiettivo per l anno 2010 è effettuato solo sull anno 2007, che per questo ente era risultato eccezionalmente favorevole dal punto di vista dell entrata sia come accertamenti correnti che come riscossioni in conto capitale. Il Comune non può escludere dai conteggi riguardanti il Patto di stabilità interno 2009 i pagamenti in conto residui concernenti spese per investimenti effettuati nei limiti delle disponibilità di cassa a fronte di impegni regolarmente assunti. Le difficoltà derivanti dal rispettare il Patto di Stabilità interno anche per il Comune di Ivrea, in effetti, si sono concentrate con la sospensione temporanea dell assunzione di alcuni impegni di spesa sul Bilancio Pluriennale (Deliberazione n. 140 del 15 luglio 2010) e con la tendenza ad incentivare la riscossione di tutte le entrate da investimenti previste a bilancio, ma a rallentare i pagamenti in conto capitale nonostante gli obblighi di legge anche comunitari circa il puntuale pagamento delle fatture dei fornitori(il termine di pagamento viene infatti posticipato a 150 giorni). In un contesto di risorse scarse, vincoli rigidi e scarsa capacità di programmazione per continue variazioni delle regole, il legislatore italiano nel corso degli ultimi quindici anni è però intervenuto emanando nuove normative finalizzate alla gestione e valorizzazione dei patrimoni immobiliari degli enti locali. Dapprima, con l art. 12 della legge 15 Maggio 1997, n.127 sono state definite le disposizioni in materia di alienazione degli immobili di proprietà pubblica. Poi, con l art. 58 della Legge 6 agosto 2008, n. 133 (ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, comuni e altri enti locali) si ammette che ciascun ente con delibera dell organo di governo individui, redigendo apposito elenco, sulla base e nei limiti della documentazione esistente presso i propri archivi e uffici, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Viene così redatto il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione. 34 L inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile e ne dispone espressamente la destinazione urbanistica; la deliberazione del consiglio comunale di approvazione del piano delle alienazioni e valorizzazione costituisce variante allo strumento urbanistico generale. La Legge Finanziaria 2007, inoltre, ha attribuito all Agenzia del Demanio la facoltà, d intesa con gli enti territoriali interessati, d individuare una pluralità di beni immobili pubblici per i quali attivare un processo unitario di valorizzazione. Il patrimonio pubblico inizia ad essere considerato come una risorsa da valorizzare che può generare valore e/o reddito e non solamente un costo: occorre però superare quelle resistenze culturali che per anni hanno ispirato i gestori della funzione patrimonio di ogni ente pubblico, le cui informazioni sono strutturate in banche dati immobiliari ideate secondo l unica logica della programmazione delle manutenzioni. Le questioni da affrontare sono dunque molto complesse; l analisi condotta si è strutturata nelle seguenti fasi: 1. Inquadramento del problema: comprensione delle necessità operative più urgenti per l amministrazione e del ruolo dell analista di politiche pubbliche su questi specifici temi. 2. Accesso ai dati elementari posseduti dal committente, e nello specifico: o Il database del patrimonio pubblico disponibile e indisponibile del Comune d Ivrea, con valori dei beni immobili pubblici (riferimento al Settore Patrimonio). o I dati forniti dalla Ragioneria del Comune d Ivrea quali i bilanci degli ultimi tre anni, e la relazione del controllo di gestione per l anno 2009 (riferimento al Settore Servizi Finanziari). o I dati sull ammontare accertato del gettito TOSAP per l anno 2009 (riferimento al settore Entrate) o I dati relativi ad uno specifico immobile da ristrutturare, sito in Via Dora Baltea 1, in cui dovrebbe essere trasferita la maggior parte degli uffici comunali (riferimento al settore Entrate). 3. Programmazione e realizzazione d interviste semi - strutturate con operatori di enti locali che hanno avuto esperienze significative, in particolare nel campo del passaggio da tariffa per l occupazione di suolo pubblico al canone, e inoltre con un soggetto autorizzato alla gestione e riscossione dei tributi degli enti locali. 4. Applicazione di metodologie di valutazione immobiliari per portare i valori degli immobili pubblici a quelli di mercato, in modo da quantificare in modo più corretto il portafoglio immobiliare del committente. 5. Proposizione al committente di raccomandazioni sull adozione di una serie di provvedimenti ed alternative a disposizione sui quali è stato svolto il lavoro preparatorio sopra elencato: in specifico sono presentate le principali opzioni offerte dal quadro legislativo attuale ed ognuna è confrontata con la realtà e le esigenze del committente. 6. Formulazione di riflessioni di carattere più generale riguardanti la possibilità di gestire in modo più efficace le procedure necessarie ad una gestione più dinamica del patrimonio nonché del canone. Il quadro di riferimento in cui mi sono mosso per la realizzazione di questo studio è apparso subito di grande incertezza, con tutta una serie di dati fondamentali che non sono sistematizzati in modo accurato: tale situazione è però bene precisare - è riscontrabile nella maggior parte dei comuni italiani di dimensioni medio/piccole, i quali trovano molte 45 difficoltà a valorizzare e stimare il proprio portafoglio immobiliare e a programmare un piano delle alienazioni, così come recentemente suggerito dal Dipartimento del Tesoro. Infatti, il 20 Gennaio 2009 il Ministero in questione ha emanato una circolare molto dettagliata contenente le istruzioni che gli enti pubblici (sia quelli territoriali che gli enti previdenziali) dovrebbero seguire nel progetto di valorizzazione del loro patrimonio immobiliare. Due sembrano essere i problemi principali: 1. L aver sottovalutato questi compiti complessi ma prodromici, come la corretta mappatura e accatastamento dei cespiti. Il monitoraggio dei cespiti e l aggiornamento continuo degli inventari rappresentano, infatti, il punto di partenza per una gestione virtuosa del patrimonio pubblico. 2. Un ritardo tecnologico nei sistemi informativi usati per la gestione del patrimonio stesso e, in taluni casi, una scarsa propensione all adozione delle soluzioni proposte per la valorizzazione degli immobili versus altri strumenti di gestione ordinaria e straordinaria delle manutenzioni. Il termine programmazione, talora abusato in alcuni campi ma qui sottoutilizzato, è oramai giunto anche nell ambito del patrimonio, e come precedentemente sostenuto, le ristrettezze di bilancio in cui gli enti locali si trovano oggi ad operare obbligano i pubblici amministratori ed i tecnici più recalcitranti a ridurre le diseconomie e a massimizzare il profitto rispetto al patrimonio disponibile, come un azienda che opera sul mercato. Le competenze di un ufficio del patrimonio aperto alla funzione di valorizzazione dei patrimoni, potrebbero essere rappresentate dallo schema seguente: Ufficio Patrimonio Conoscere Gestire e monitorare Programmare Redigere un inventario completo, esaustivo e di facile consultazione dei beni immobili disponibili, indisponibili e demaniali. Preparare il dossier sugli immobili che si vuole alienare. Gestione in house del patrimonio o con contratto di servizio global service? Adeguamento alle normative energetiche europee e monitoraggio delle manutenzioni. Decidere la destinazione dei beni del patrimonio: valutare se alienare, valorizzare, affidare in concessione o continuare a gestire in house per scopi sociali? Si noti bene che la redazione dell inventario del patrimonio pubblico non è un operazione semplice e il lavoro di ricognizione e monitoraggio dev essere condotta in modo sistematico nel corso degli anni, come dimostrano alcune buone pratiche presentate nel corso del Forum PA 2010 di Roma. Nel caso del Comune d Ivrea la mappatura dei beni immobili demaniali, disponibili e indisponibili è stata affidata ad una società esterna e i dati sono stati caricati su un sistema informativo interno all ente gestito dalla società Apisystem. Al conto del patrimonio non è allegato, almeno per ora un documento cartaceo che elenchi le seguenti informazioni: 56 Il luogo esatto d ubicazione, il codice identificativo ed una breve descrizione; I riferimenti catastali; La stima e/o la rendita catastale I titoli di proprietà La consistenza; L'uso o servizio speciale cui sono destinati, nonché la durata di tale destinazione; L'eventuale vincolo di bene d interesse storico- artistico; La cronologia degli interventi manutentivi realizzati, con indicazione della tipologia e dell importo; L'ammontare delle quote di ammortamento applicate; Gli eventuali redditi; Il centro di responsabilità cui l'immobile è assegnato; Il valore economico costituito dal prezzo d acquisto o di prima valutazione (costo storico), aumentato degli investimenti effettuati per manutenzioni straordinarie e diminuiti delle quote annue d ammortamento Altre voci comunque utili per la classificazione, inventariazione, valorizzazione dei beni. Un accurata ricostruzione del quadro conoscitivo generale e delle opportunità di valorizzazione dovrebbe, in sintesi far riferimento in particolare alla: a. Analisi tecnica, giuridica ed amministrativa dei beni allo stato attuale (due diligence), con costruzione di un database aggiornato, avendo particolare riguardo alle destinazioni urbanistiche e livelli di trasformabilità, i vincoli storico artistici, paesaggistici e idrogeologici, alla descrizione qualitativa della situazione ambientale esistente e rilevamento sintetico dei principali fattori di rischio/impatto ambientale, nonché dei livelli e delle tipologie dei principali inquinanti, all aggiornamento dello stato di conservazione ed utilizzo attuale. b. Analisi del contesto insediativo e infrastrutturale (con rilievo delle urbanizzazioni primarie e secondarie esistenti e valutazione del fabbisogno di standard urbanistici, servizi pubblici e privati, infrastrutture a rete, parcheggi pubblici e pertinenziali) e delle compatibilità infrastrutturali, paesistiche e ambientali. c. Analisi del contesto socio economico, con l effettuazione di un analisi quantitativa e qualitativa della domanda e dell offerta delle superfici immobiliari, dei servizi e delle infrastrutture in relazione alla composizione degli attuali flussi economici rilevabili e alla loro prevedibile evoluzione. d. Ricognizione delle opportunità di attivazione di risorse ed investimenti privati, nonché su potenziali flussi di finanziamento privati e pubblici orientati per scopi specifici o utilizzabili sul territorio di riferimento, a breve-medio/lungo periodo. e. Ricognizione di buone pratiche nazionali ed internazionali in operazioni di trasformazione e riqualificazione di aree urbane dismesse in contesti con caratteristiche analoghe. f. Analisi approfondita degli strumenti e dei processi a disposizione per la razionalizzazione, valorizzazione e dismissione dei patrimoni immobiliari pubblici, con particolare riferimento alle innovazioni introdotte dalla finanziaria Si dovrà procedere poi alla distinzione fra: 67 o I beni per i quali si pone il problema della definizione della fattibilità intrinseca della valorizzazione. o I beni che, non presentando particolari limitazioni intrinseche, dovranno essere valutati in rapporto al plusvalore determinato dalle scelte di valorizzazione anche rispetto alla vigente disciplina urbanistica rispetto alla contestuale produzione e/o gestione di beni pubblici o di interesse pubblico di carattere urbano non direttamente e strettamente dipendenti dalla realizzazione del progetto di valorizzazione. Infine, occorrerà definire un quadro generale d intervento nell ambito del quale: o Siano definite ed illustrate le idee chiave e le linee guida. o Siano forniti puntuali indirizzi progettuali ed attuativi per la costruzione delle necessarie coerenze di pianificazione urbanistica. o Siano individuati i rischi e le opportunità, mediante analisi di tipo SWOT da aggiornare alla luce delle successive valutazioni di sostenibilità. o Ciascun immobile, sulla base di un preciso e motivato ordine di priorità sia inquadrato nella prospettiva di razionalizzazione, riuso, valorizzazione, dismissione ritenuta più idonea. o Siano definiti una programmazione dettagliata ed un timing approfondito. In ogni capitolo della tesi che segue, s inizia dalla descrizione del quadro generale per arrivare al particolare problema espresso dal committente. Il tema, che inizia dal patrimonio da valorizzare e termina con l analisi dell introduzione di un entrata extra tributaria come il canone Cosap, fa parte di una riflessione di portata più ampia sulle necessità per un ente locale di reperire nuove risorse a fronte dei già segnalati vincoli finanziari e normativi. 78 CAPITOLO 1 Analisi, ricognizione e riclassificazione del patrimonio del Comune d Ivrea 1.1 L oggetto dell analisi. La prima parte di questa tesi di master ha avuto inizio con la presa di conoscenza del patrimonio pubblico della Città d Ivrea. Nel caso un ente locale intenda passare da una gestione statica ad una più dinamica del proprio patrimonio pubblico, è necessario perseguire in successione una serie ben precisa di obiettivi e azioni molto concatenate fra loro. Queste operazioni vengono esplicitate dal diagramma qui sotto: Area tecnico - amministrativa Area economico finanziaria previa consultazione con la parte politica Area tecnico - amministrativa Mappatura e quantificazione del patrimonio esistente. Aggiornamento e verifica dei titoli di proprietà, presenza di vincoli e servitù, categorie catastali etc. Preparare un progetto di dismissione o valorizzazione: questo non può essere un elenco della spesa ma il pacchetto d immobili proposto dev essere appetibile per il mercato e i suoi investitori. Preparazione del Fascicolo Immobiliare da allegare al bilancio e schede degli immobili da dismettere o valorizzare Conferimento dei beni immobili in un fondo immobiliare ad apporto pubblico Considerare le alternative disponibili dal punto di vista legislativo considerando il proprio portafoglio immobiliare, la situazione del mercato, le decisioni politiche e la situazione economica del territorio. Creazione di una società di trasformazione urbana (STU) che nasce su iniziativa pubblica. Procedere ad un operazione di cartolarizzazione degli immobili con creazione di una società- veicolo. Alienazione dei beni immobili tramite asta pubblica 89 Come si può vedere il quadro presentato sopra è piuttosto complicato, i settori di un ente locale coinvolti sono molteplici, le interazioni fra pubblico e privato molto numerose, come lo sono anche i rischi e le opportunità. Durante l esperienza che ho vissuto personalmente presso il committente, posso dire che nessuna delle operazioni che compongono questo quadro può essere data per scontata, dal censimento degli immobili, alle valutazioni economico finanziarie, dalle considerazioni dei risvolti politici che certe decisioni possono avere alle riflessioni sulla realtà economico sociale nella quale stiamo operando. Di seguito iniziamo a presentare il quadro attuale in cui un operatore si muove nel perseguimento degli obiettivi di una migliore pianificazione e gestione del proprio patrimonio: partirò dalle ultime novità normative introdotte dal governo che cercano di favorire il passaggio al federalismo demaniale e fiscale. 1.2 Il federalismo demaniale: il decreto legislativo n.94 del 20/05/2010 Allo scopo di snellire il Patrimonio statale ed ampliare l autonomia finanziaria degli enti locali, il Governo - tramite il decreto legislativo 94 approvato il 20 Maggio ha deciso di attribuire ai Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni, un vasto numero di beni statali demaniali a titolo non oneroso. I criteri in base ai quali i beni statali sono trasferiti agli enti elencati sopra sono i seguenti: 1 Sussidiarietà, adeguatezza e territorialità: i beni sono attribuiti in prima istanza ai Comuni, salvo che la tipologia del singolo bene (o gruppo di beni) richieda l attribuzione ad un livello di governo superiore per soddisfare le esigenze di tutela, gestione e valorizzazione tenendo conto del rapporto che deve esistere tra beni trasferiti e funzioni di ciascun livello istituzionale. 2 Semplificazione: i beni vengono inseriti dagli enti locali in un piano di valorizzazione e dismissione degli immobili che viene trasmessa ad un apposita conferenza di servizi volta a conseguire le autorizzazioni, gli assensi e le approvazioni necessarie alla variazione di destinazione urbanistica. La determinazione finale della conferenza di servizi rappresenta il provvedimento unico di autorizzazione delle varianti allo strumento urbanistico generale, fissandone limiti e vincoli. 3 Capacità finanziaria: non vi saranno oneri aggiuntivi a carico delle finanze pubbliche, l ente assegnatario del bene deve garantire il soddisfacimento delle esigenze di tutela, gestione e valorizzazione. 4 Correlazione con competenze e funzioni, riguardante proprio le funzioni svolte dall ente a cui il bene è attribuito e le esigenze di valorizzazione, gestione e tutela del bene stesso. 5 Valorizzazione ambientale I beni individuati (singolarmente o per gruppi) vengono inseriti in appositi elenchi che vengono periodicamente aggiornati e pubblicati dall Agenzia del Demanio: questi elenchi sono corredati da adeguati elementi informativi quali lo stato giuridico, la consistenza, il valore, le entrate corrispondenti e i relativi costi di gestione. L attribuzione dei beni ha luogo sulla base delle richieste degli enti territoriali, che debbono indicare le modalità e i tempi di utilizzo; i beni non richiesti confluiscono in un patrimonio vincolato gestito dall Agenzia del Demanio stessa e sono valorizzati e alienati, sulla base di accordi tra 910 Stato e Regioni o Enti locali, entro trentasei mesi o attribuiti con Decreto (o più decreti) del Presidente del Consiglio dei Ministri. I beni trasferiti agli enti territoriali possono, dopo l approvazione delle varianti urbanistiche, essere conferiti ad uno o più fondi comuni di investimento immobiliare, (comunque chiusi, sotto il controllo della Consob, ai quali può partecipare anche la Cassa depositi e prestiti). Le modifiche all art.14 bis della Legge 86/94, infatti, hanno determinato la nascita di uno strumento innovativo: il fondo immobiliare chiuso ad apporto pubblico, utilizzato dallo Stato per le operazioni di dismissione del proprio patrimonio non residenziale: ulteriore impulso è derivato dalla disciplina innovativa del TUF nel 98 che ha in pratica sostituito la legge 86/94 ed infine alle variazioni della normativa introdotte con la legge 410/2001 con il nuovo Regolamento ministeriale (decreto ministeriale 228/99, modificato dal decreto ministeriale 43/2003), con le delibere della Consob e i vari Provvedimenti della Banca d Italia. In sostanza la normativa dei fondi ad apporto pubblico rimane speciale come da art. 14 bis, ma subordinata all applicazione dell articolo 13 del nuovo Regolamento Ministeriale; ciò comporta che per l istituzione e la gestione del fondo immobiliare ad apporto pubblico è necessario seguire le disposizioni contenute nell art.14 bis prendendo in considerazione, però, anche le novità normative riferite alla generalità dei fondi immobiliari che hanno in qualche modo influenzato la disciplina speciale dell apporto pubblico. Non sembra essere questa la strada più praticabile per i Comuni medio piccoli italiani in quanto per attivare un fondo chiuso immobiliare chiuso ad apporto pubblico occorre una soglia critica minima di asset (il fondo Alpha, per esempio, con apporto all inizio 2001 presentava un patrimonio iniziale di 259 milioni di euro, mentre il fondo Beta con apporto ad inizio 2004 aveva un patrimonio iniziale di 268 milioni di Euro); sarebbe pertanto necessaria una forte regia a livello regionale e/o provinciale o una gestione associata per coordinare i vari Comuni che potrebbero avere interesse ad affidarsi ad uno strumento finanziario ad oggi ritenuto uno dei più efficaci. Le maggiori risorse derivanti a Regioni ed Enti locali dall alienazione o dalle quote dei fondi immobiliari saranno destinate, per il 75%, alla riduzione del debito dell ente, e per la parte residua alla riduzione del debito statale (per certi versi paradossale); ogni alienazione di immobili da parte delle Regioni o degli Enti locali sarà preceduta dall attestazione della congruità del prezzo da parte dell Agenzia del demanio o dell Agenzia del territorio (con un pizzico di rigurgito centralistico). Bisogna però almeno segnalare che le spese relative alla valorizzazione del bene, o beni ricevuti dallo Stato, non peseranno comunque sugli enti locali ai fini del Patto di Stabilità interno. 1.3 Formazione degli inventari e valutazione degli immobili. Come già ripetuto il punto di partenza per una migliore gestione del patrimonio pubblico è la redazione corretta e completa dell inventario. Da un punto di vista ragionieristico, l inventario rappresenta uno strumento operativo per la determinazione della consistenza dei beni appartenenti ad una entità, in genere giuridica. Gli inventari offrono, così, la descrizione e la valutazione del patrimonio appartenente all entità giuridica di riferimento. La costruzione, gestione e aggiornamento delle anagrafi dei patrimoni immobiliari e urbani di un ente locale sono spesso ostacolate se non inficiate, da numerosi fattori di criticità legati a complessi aspetti di natura tecnica, organizzativa, funzionale ed economica. In una nuova visione e concezione dei patrimoni pubblici, i beni immobiliari e urbani non devono più essere visti come un insieme indistinto di oggetti su cui occorre svolgere 1011 semplici attività di mantenimento e conservazione che richiedono e assorbono risorse passive : diversamente, i patrimoni devono essere intesi ormai come vere e proprie risorse attive che necessitano di livelli di conoscenza sempre più approfonditi, finalizzati ad un adeguato mantenimento, innalzamento degli standard qualitativi e ad una piena ed ottimale fruizione da parte degli utenti che si servono di essi, secondo criteri di gestione e valorizzazione improntati all efficienza, efficacia e all economicità. In questo quadro che si presenta in continua evoluzione, l anagrafe dei beni costituisce senza dubbio la base fondamentale di riferimento su cui impostare la programmazione, l organizzazione e l implementazione dei processi di conoscenza dei patrimoni al fine di progettare sistemi sempre più mirati di attività e di servizi per la loro gestione e valorizzazione. Altri aspetti che vengono interessati da una corretta redazione di un inventario sono quelli relativi agli interventi manutentivi e la riscossione dei tributi dovuti dai privati utilizzatori dei beni. 1.4 Il patrimonio immobiliare del Comune di Ivrea: metodologia per la quantificazione del valore e riflessioni generali. Per passare da un livello teorico di analisi del problema ad uno più pratico, è stato necessario procedere ad un esame dello stato dell arte mettendo mano al database informatico di cui è dotato il Comune di Ivrea. Se l uso del database stesso si rivela essere semplice, si nota invece come un discreto numero di beni immobili non sia correttamente accatastato e misurato. Molti degli immobili, nonostante siano accatastati, risultano privi di una rendita catastale definitiva, ma si basano solo su quella presunta (come molti degli inventari sorti in seguito all emanazione del D.Lgs 77/95, oggi D.Lgs 267/2000): questo problema influisce sulla credibilità della connessa contabilità patrimoniale. Il valore dei cespiti patrimoniali di un ente locale viene calcolato in base al suo costo storico che rappresenta il parametro di partenza certo e facilmente individuabile, formato dal costo d acquisto del bene al quale vengono sommati di volta in volta il valore delle manutenzioni straordinarie. Innanzitutto bisogna essere consapevoli che dismettere un bene istituzionale non significa poterlo immettere direttamente sul mercato e che le potenzialità economiche di un bene sono direttamente proporzionali ai vincoli e alle possibilità d investimento concesse dalla dimensione catastale e urbanistica del medesimo. Quindi, nel caso il committente abbia l idea di procedere ad un operazione di alienazione o di valorizzazione di un proprio immobile che per vari motivi (costi troppo elevati di mantenimento, scarsa funzionalità dell immobile o razionalizzazione degli uffici pubblici con decadenza della funzione dell immobile in questione) non rientra più fra gli asset utili, un primo passo può essere costituito dall aggiornamento dei valori indicati nell inventario a prezzi di mercato. D altronde anche la Legge 27/2003 ribadisce questo concetto all articolo 7 (Dismissione dei beni dello Stato): Nell'ambito delle azioni di perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica attraverso la dismissione di beni immobili dello Stato, l'alienazione di tali immobili è considerata urgente con prioritario riferimento a quelli il cui prezzo di vendita sia fissato secondo criteri e valori di mercato. La mia attenzione si è concentrata sui fabbricati appartenenti al patrimonio disponile e indisponibile del Comune d Ivrea. Nel caso specifico, i beni immobili di proprietà sono assegnati ai Responsabili dei servizi individuati quale dotazione strumentale per il raggiungimento degli obiettivi di gestione espressi nel Piano esecutivo di gestione 1112 (P.E.G.). Il Responsabile del servizio a cui il bene è assegnato, diviene consegnatario del bene. Il servizio Patrimonio provvede a trasmettere l elenco dei beni riferiti alla gestione di ciascun servizio al relativo responsabile/consegnatario con l approvazione proprio del P.E.G. I fabbricati, o porzioni di fabbricati dismessi o soggetti ad interventi di ristrutturazione, o manutenzione straordinaria che comportano incremento del valore dei cespiti devono recare l esatta individuazione dell immobile a cui si riferiscono ed essere comunicati all ufficio Patrimonio. Oltre ai dati relativi al patrimonio del Comune, è stato aggiunto l unico bene del demanio statale inserito dall Agenzia del Demanio fra quelli che il Comune può rilevare a costo zero e poi vendere o valorizzare. Bisogna però sottolineare che il committente possiede anche molti terreni che fanno parte del suo patrimonio ma la loro quantificazione non è per nulla agevole poiché le unità sono quasi tutte di piccole dimensioni e difficilmente valorizzabili. Per ogni cespite individuato sono stati riportati nei fogli Excel che si trovano in allegato a questa tesi i valori relativi a: Superficie lorda, comprensiva di muri, spazi aperti, superficie interrata etc. Il valore a costo storico comprensivo di manutenzioni. I valori massimi e minimi a prezzi di mercato. Le rendite catastali Il foglio catastale. Il titolo. L ubicazione. La presenza eventuale di vincoli. L attuale destinazione. L ente pubblico è obbligato a presentare queste informazioni nel caso voglia procedere ad un piano di alienazione o valorizzazione degli immo 1213 Di seguito i risultati complessivi: Beni patrimoniali disponibili Numero immobili Metratura complessiva (in mq) Valore a costo storico (in Milioni di Euro) Valore minimo a prezzi di mercato (in Milioni di Euro) Valore massimo a prezzi di mercato , , , ,03 Beni patrimoniali indisponibili Numero immobili Metratura complessiva (in mq) Valore a costo storico (in Milioni di Euro) Valore minimo a prezzi di mercato (in Milioni di Euro) Valore massimo a prezzi di mercato (in Milioni di Euro) , , , ,71 Beni patrimoniali dello Stato Numero immobili Nome 1 Galleria ricovero di protezione anti aerea Cittadella Ivrea Valore inventariale di vendita ,00 Valore minimo a prezzi di mercato (in Milioni di Euro) Valore massimo a prezzi di mercato (in Milioni di Euro) Ovviamente, con questo breve studio non si pretende di analizzare nello specifico i singoli cespiti e capire cosa l amministrazione potrebbe fare di ciascuno di loro. Queste attività vanno svolte nello specifico da un ufficio tecnico che deve condurre le varie perizie sugli immobili e le valutazioni estimative. Il patrimonio oggetto di studio si presenta piuttosto eterogeneo, rendendo più difficile creare un portafoglio omogeneo d immobili da valorizzare con le medesime modalità. Nel capitolo successivo analizziamo all inizio quali sono gli strumenti a disposizione dell ente pubblico che vuole procedere ad alienare il suo patrimonio, e poi vedremo quelli che sembrano più adatti alle esigenze del committente. 1314 15 avere i suoi benefici ma si porta anche dietro diversi punti interrogativi che devono essere sottolineati: a. non privatizzare realtà che non possono portare un profitto; b. il processo potrebbe richiedere tempi più lunghi del preventivabile; c. porre un attenzione particolare nel caso si decida di privatizzare realtà date in concessione che ospitano soggetti con situazioni sociali difficili (caso di immobili ERP); d. valutare attentamente anche l offerta che il mercato può fornire: la mancata dismissione presenta dei costi che in qualche modo vanno affrontati (spesso è stato fatto con nuove dismissioni); e. fare fronte ad esigenze di trasparenza riguardo i prezzi delle dismissioni, il ricorso a consulenti privati e a strumenti di finanza strutturata soprattutto dopo i recenti problemi emersi per l uso disinvolto di strumenti derivati, opzioni e up - front. Le potenzialità economiche del patrimonio pubblico sono emerse anche e soprattutto in seguito all'imponente processo di dismissione del patrimonio immobiliare avviato dal legislatore nel corso dell'ultimo decennio, e, tuttora, in corso di evoluzione. E' risultato chiaro che non vengono rispettati i principi del buon andamento della gestione pubblica se si mantengono beni di importante valore in uno stato di quasi totale inutilizzabilità economica. Il principio dell'utilizzazione economica dei beni pubblici si trova anche nelle fondamentali norme del 1997 (l. n. 94/1997 e d.lgs. n. 279/1997), con cui era prevista una classificazione dei beni nel conto generale del patrimonio al fine di consentire l'individuazione di quelli suscettibili d utilizzazione economica. Dopo aver quantificato a grandi linee il portafoglio immobiliare appartenente al Comune d Ivrea e avendo inserito anche l unico bene che lo Stato vorrebbe cedere al Comune a titolo non oneroso (comunque di scarso interesse per l amministrazione), analizzo in questo capitolo quali sono le strategie che l amministrazione comunale può perseguire al fine di ottimizzare la gestione dei beni in uso e ricavare un ammontare congruo dalla dismissione dei beni ormai non più utilizzati. Iniziando ad immaginare il tipo di valorizzazione che si vuole realizzare, si può procedere ad una prima riclassificazione dei beni del patrimonio immobiliare che viene presentato nel seguente grafico. 1516 Rientrano nella prima categoria i beni strumentali alla pubblica amministrazione (uffici pubblici) e i beni di fruizione collettiva (parchi, musei, aree archeologiche). All interno del secondo gruppo di beni possiamo ricavare tre sotto categorie: A. Beni che possono essere trasformati al fine d incrementare il proprio valore in vista di una futura valorizzazione. B. Beni immobili suscettibili di una trasformazione e di una gestione operata direttamente dal soggetto pubblico. C. Beni immobili la cui trasformazione è finalizzata alla costituzione di società pubblico-private. La terza categoria rappresenta un area d immenso potenziale nell ambito della valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico. La stima in questo caso è un valore di mercato finalizzato all accertamento degli importi dei canoni concessori. Tale giudizio deve partire dal presunto valore del bene e giungere all accertamento di una sua equa redditività; gli elementi che potrebbero rendere problematica questa valutazione sono la sua posizione, gli interventi che il concessionario può avere realizzato, il contesto delle condizioni economiche etc.. Nel caso, infine, dei beni oggetto di alienazione, la stima è finalizzata alla determinazione del valore di mercato. Le formule di vendita di questi beni possono essere molteplici: o Cessione tramite vendita separata del diritto di superficie dell area e del manufatto edilizio (artt del codice civile). o Cessione dei beni a fondi immobiliari. o La costituzione di una società immobiliare di affari nella quale verrebbero conferiti gli immobili da dismettere (anche detta spin off immobiliare). o La cessione tramite la formula del leasing. 2.2 Il piano di alienazione del patrimonio degli enti locali Come anticipato nella premessa, e ribadito in altre parti di questo lavoro, gli impulsi che sono stati dati a livello legislativo per facilitare le operazioni di dismissione dei patrimoni pubblici degli enti locali hanno avuto un incremento negli ultimi anni ed in particolare col Decreto Legge 112/2008 che impone agli enti locali di valorizzare il proprio patrimonio. Lo schema seguente presenta i passi necessari da seguire: 1617 Il D.L. 112 del 2008, tuttavia, non pone a carico degli enti locali l obbligo di alienare gli immobili. Per alienare i beni compresi nel piano è comunque necessaria una successiva deliberazione consiliare: il Piano in questione ha una funzione ricognitiva e programmatoria, senza rappresentare un atto di disposizione conclusiva del Consiglio per la vendita, tanto più che l alienazione è, come detto, un atto eventuale e potenziale. 2.3 Dalla teoria alla pratica: accorpamento degli uffici pubblici del Comune di Ivrea in un unica sede e opzioni per l utilizzo delle sedi in dismissione. Cerchiamo ora di applicare la teoria che brevemente ho esposto nei paragrafi e capitoli precedenti alla domanda principale che il committente ha sottoposto alla mia attenzione. Per incominciare, procederò ad analizzare la prospettiva di un accorpamento della maggior parte degli uffici comunali di Ivrea in un unica sede collocata in un immobile già di proprietà del Comune che ha intenzione di ristrutturarlo per riadattarlo ad uffici pubblici. L immobile in questione ospitava un istituto scolastico ed è collocato in una zona abbastanza strategica, adiacente allo scalo ferroviario ed alla stazione dei bus Movicentro. L accorpamento della maggior parte degli uffici comunali permette di liberare ben 6 sedi che attualmente ospitano i più svariati servizi. Di queste sedi, 4 sono iscritte nei beni patrimoniali indisponibili mentre altre due minori sono in locazione e quindi onerose per l ente; inoltre altri immobili, attualmente iscritti nel patrimonio indisponibile potrebbero essere interessati da processi di alienazione o valorizzazione. La tabella di sotto riporta un dettaglio della situazione 3 : Nome dell immobile Palazzo Comunale Ubicazione Piazza Vittorio Emanuele 1 Uffici ospitati attualmente Giunta Comunale, Consiglio Comunale, Titolo Edificio di proprietà Comunale Obiettivo dell amministrazione Spostare Polizia Municipale e Ufficio Scuole; mantenere il Palazzo come sede di 3 I dati sono stati estrapolati dallo studio di fattibilità realizzato dal Consorzio Insediamenti Produttivi del Canavese nel Dicembre 2009, Riorganizzazione Uffici Comunali: Studio di Fattibilità, e da un colloquio ottenuto con l assessore al Bilancio e Patrimonio dott. Enrico Capirone. 1718 Nome dell immobile Anagrafe Ex Banca d Italia Ufficio Tecnico Ufficio Informagiovani Informalavoro Ufficio Messi Comunali Istituto I.P.S.I.A. (area Ex Valcalcino) Palazzo Giusiana Ubicazione Via Piave 2 Via Cardinal Fietta 3 Piazza Fillak Via Piave 8/10 Uffici ospitati attualmente Sindaco, Segreteria Generale, Polizia Municipale, Ufficio Scuole Uffici Demografici, Anagrafe, Ufficio Personale, Sistemi Informativi, Ragioneria. Uffici Tecnici, Ufficio Tributi, Protezione Civile. Sportello Informagiovani Ufficio Politiche del Lavoro e Sociali, Informalavoro, Cultura e Sport Titolo Edificio di proprietà Comunale Edificio di proprietà Comunale Edificio di proprietà Comunale (dallo studio da cui ho tratto i dati questo locale risulta in affitto ma nell inventario risulta fra i beni patrimoniali indisponibili) In locazione Obiettivo dell amministrazione rappresentanza. Alienazione dell immobile situato in una zona molto interessante. Alienazione Rescissione contratto d affitto/ alienazione Contratto già rescisso Via Siccardi Messi Comunali In affitto Rescissione del contratto d affitto Via Dora Ex scuola Baltea 1 Via dei Patrioti 26 Tribunale di Ivrea Edificio di proprietà comunale facente parte, pero ora, del patrimonio indisponibile. Edificio di proprietà comunale, facente parte per ora del Ristrutturazione dell edificio ed insediamento del nuovo Sportello Multicanale con accorpamento di diversi uffici pubblici. Attuale sede del tribunale di Ivrea gravato da problemi di agibilità in alcune sue parti. Problemi nello 1819 Nome dell immobile Ex Istituto Jervis Ex istituto tecnico G. Cena Complesso Carlo Alberto Ubicazione Via San Nazario 24 Piazza Fillak 1 Piazza Ottinetti 30 Uffici ospitati attualmente Edificio vuoto Edificio vuoto Museo e biblioteca Titolo patrimonio indisponibile. Edificio di proprietà comunale, facente parte per ora del patrimonio indisponibile. Edificio di proprietà comunale, facente parte per ora del patrimonio indisponibile Edificio di proprietà comunale, facente parte per ora del patrimonio indisponibile Obiettivo dell amministrazione spostamento di tutti, o di una parte degli uffici, in una nuova sede. Edificio da alienare Ospiterebbe la nuova biblioteca. I magazzini al di sotto sarebbero affittati. Il museo resterebbe tale, la biblioteca sarebbe riconvertita a spazio commerciale e spostata nell istituto ex Cena. Come si può vedere gli immobili che il Comune di Ivrea avrebbe intenzione di alienare o valorizzare costituiscono un portafoglio immobiliare non uniforme e che presenta alcuni aspetti problematici: per esempio una parte dell attuale tribunale (Palazzo Giusiana) ha problemi di agibilità, su altri cespiti non vi è una ben precisa idea rispetto alla futura utilizzazione e in altri casi la volontà politica cambia in tempi abbastanza brevi. Il 7 Ottobre 2010 la Giunta Comunale ha deliberato in relazione agli edifici Complesso Carlo Alberto di Piazza Ottinetti, all Ex Istituto Tecnico Cena e al complesso Ex Valcalcino di Via Dora Baltea un analisi conoscitiva da cui emergano elementi quali: o Un inquadramento urbanistico degli immobili in oggetto; o Un analisi schematica delle funzioni potenzialmente insediabili negli edifici in questione con analisi di potenziali opportunità o criticità; o La sostenibilità, sotto il profilo strutturale del mantenimento del patrimonio edile in oggetto; o Indicazioni sulla applicabilità d interventi specifici per una migliore sostenibilità energetica degli interventi. 1920 Lo scenario previsto dall amministrazione per alcuni immobili descritti nella tabella qui sopra sembra essere così rappresentabile: Ufficio Tecnico Ufficio Scuole Politiche del Lavoro e Sociali Ufficio tributi Front - office Anagrafe, servizi demografici Area Ex Valcalcino ed ex Istituto IPSIA Sportelli Informagiovani e Informalavoro Back - office Ufficio Personale Ragioneria Sistemi Informativi In modo molto schematico è stato così rappresentato il progetto di accorpamento degli uffici comunali che prevede la realizzazione di uno Sportello Multicanale per il cittadino che avrebbe funzioni di front office verso gli utenti ed una palazzina adibita ad attività di back office per i dipendenti comunali degli uffici di back office per i dipendenti comunali degli uffici a minore contatto con la cittadinanza. Lo strumento finanziario con cui si è scelto di ristrutturare, completare e mettere a norma l area del complesso Ex Valcacino è il Leasing Immobiliare Pubblico In Costruendo che consente al Comune di Ivrea di stare dentro ai limiti imposti dal Patto di Stabilità. Il locatore, ovvero la società di leasing, s impegna a finanziare interamente l opera e a consegnarla agibile al locatario (il Comune di Ivrea) che a sua volta s impegna a pagare i canoni solo dopo il collaudo dell immobile e la consegna, le spese relative all immobile e infine il prezzo del riscatto. Lo schema seguente spiega in modo sintetico l operazione: Mercati finanziari Proventi emissione Pagamento interessi e rimborso titoli emessi Proventi cessione Società di leasing Comune Cessione immobili canoni di leasing 20 Vedere altro
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