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Timestamp: 2018-06-21 14:44:48+00:00

Document:
L'Agence française de l'ingénierie touristique
Rapport d'information n° 42 (2003-2004) de Mme Marie-Claude BEAUDEAU, fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 octobre 2003
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I. LE CADRE JURIDIQUE DE L'AFIT
A. LA CONVENTION CONSTITUTIVE DU 16 MARS 1993
1. Les conventions successives
2. L'objet statutaire au coeur du contenu des conventions
B. LES PRINCIPAUX ACTEURS DE L'AFIT
1. Les différentes catégories de membres du GIP
(1) Forfait adhésion + participation aux ateliers de montage de projets + une entrée aux rencontres de l'AFIT : 1.0756
(2) Forfait adhésion + une entrée aux rencontres de l'AFIT : 842 euros ttc.
(3) Forfait adhésion seule : 547 euros ttc.
c) Les membres abonnés
2. Les instances dirigeantes
b) Le Président du conseil d'administration
c) L'assemblée générale
II. LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET L'AFIT
A. LA CONVENTION CADRE DU 14 AVRIL 1999
B. LES CONVENTIONS ANNUELLES
C. L'AVENIR JURIDIQUE DE L'AFIT
III. LA CLARIFICATION DES MISSIONS DE L'AFIT
A. LES CRITIQUES DE LA COUR DES COMPTES
B. LA REDÉFINITION DES DOMAINES DE L'AFIT
C. LE PROJET STRATÉGIQUE DE L'AFIT
D. LES PRINCIPAUX AXES D'ACTIVITÉ DE L'AFIT EN 2002
E. LE PROGRAMME DE TRAVAIL DE L'AFIT RÉSULTANT DE LA CONVENTION ANNUELLE POUR 2003
1. Un programme de travail en accord avec les orientations fixées par le secrétariat d'Etat au tourisme
2. Des principes directeurs pour guider l'AFIT
3. La définition d'actions à mener
a) Mettre en oeuvre le volet 2003 du programme de travail triennal 2003-2005
b) Mettre en oeuvre les actions en faveur du thermalisme arrêtées lors du Conseil interministériel de l'aménagement du territoire (CIADT) du 13 décembre 2002
c) Réaliser un plan d'action en faveur du tourisme outre-mer
d) Développer l'exportation d'ingénierie
e) Les travaux spécifiques confiés à l'AFIT
F. LE THERMALISME : UN EXEMPLE D'INTERVENTION MULTIFORME DE L'AFIT
IV. LES MOYENS DE L'AFIT
A. TROIS QUARTS DE RECETTES PUBLIQUES
B. LES RESSOURCES PROPRES DE L'AFIT
1. Les « Rencontres de l'AFIT »
2. Les journées techniques
4. L'assistance à la mise au point des projets
5. Les produits de communication
C. LE DÉVELOPPEMENT DES PARTENARIATS
a) Les dispositions statutaires
(1) Dispositions issues de la convention constitutive
(2) La convention annuelle entre le secrétariat d'Etat au tourisme et l'AFIT
b) La répartition des effectifs
2. Les charges de personnel et rémunérations
a) Les charges de personnel
b) Les rémunérations
3. Des statuts divers
V. UNE BONNE SANTÉ FINANCIÈRE
A. DES RÉSULTATS CONTRASTÉS D'UNE ANNÉE SUR L'AUTRE
B. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2001
1. Un déficit non préoccupant
2. Une trésorerie enviable mais des stocks surévalués
a) Une trésorerie enviable
b) Des stocks surévalués
VI. DES ERREURS DE GESTION À SURMONTER
A. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU RÈGLEMENT INTÉRIEUR
B. LE NON-RESPECT DES DÉLAIS DE COMMANDES D'ÉTUDES
C. LE NON-RESPECT DES RÈGLES CONCERNANT LES MARCHÉS
D. DES TRAVAUX AUX FRONTIÈRES DU CHAMP D'ACTION DE L'AFIT
Annexe au procès-verbal de la séance du 23 octobre 2003
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT),
Par Mme Marie-Claude BEAUDEAU,
Créée en mars 1993, l'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT) est un GIP issu du regroupement de plusieurs services de la direction du tourisme. Sa vocation première consiste à maintenir une capacité d'orientation de l'Etat en matière de production touristique, et susciter des partenariats entre secteur public et secteur privé, ce qui justifie le choix d'une structure juridique mixte.
Sans remettre en cause la qualité des services fournis par l'AFIT, la commission des finances du Sénat a pris l'initiative, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2003, de proposer une réduction d'environ 10 % de la subvention1(*) que lui consent chaque année l'Etat, inscrite au chapitre 44-01 du budget du tourisme.
Cette initiative, concrétisée par l'adoption en séance publique d'un amendement réduisant de 200.000 euros les crédits du titre IV du budget du tourisme, répondait à la volonté de la commission des finances du Sénat de réduire les dépenses de l'Etat.
Plusieurs éléments plaidaient alors en faveur de cette décision. La situation financière de l'établissement, et notamment l'importance des liquidités et des valeurs mobilières de placement (au total, 1,4 million d'euros) dans le bilan de l'exercice 2001, rendait envisageable et même souhaitable, une contribution de l'AFIT aux efforts engagés pour réduire les dépenses de l'Etat.
A la suite du vote de l'amendement réduisant les crédits de l'AFIT, la commission des finances du Sénat a décidé de confier à votre rapporteur spécial des crédits du tourisme, une mission de contrôle sur la gestion du groupement d'intérêt public.
Ce contrôle, effectué en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, a d'abord mis en évidence le fonctionnement relativement complexe de l'Agence, qui occupe une position d'interface entre une multitude d'acteurs du secteur touristique aux origines diverses, l'AFIT ayant affaire à l'Etat, aux collectivités territoriales et à des partenaires privés à la fois clients et fournisseurs en tant qu'ils participent financièrement aux études qu'ils sollicitent de l'agence.
Votre rapporteur a également constaté que l'AFIT, peu connue du grand public, bénéficiait d'une forte crédibilité auprès des professionnels du tourisme du fait de la qualité de ses travaux.
Son ancrage national, sa capacité à fédérer et à promouvoir l'échange des informations dans un secteur professionnel caractérisé par son éparpillement, en font également un outil de premier plan pour la politique du tourisme. A l'heure de la décentralisation, le rôle d'interface de l'AFIT doit sans nul doute être préservé et renforcé.
Les spécificités de l'AFIT ne l'en dispensent pas moins de se soumettre, comme tout groupement d'intérêt public, aux règles de gestion économique et financière garantes de la bonne utilisation des fonds publics, qui constituent les trois quarts des recettes de l'Agence. C'est sur ce point que votre rapporteur a jugé nécessaire d'inciter l'Agence à une plus grande vigilance.
Au cours du contrôle effectué par votre rapporteur, des progrès notables ont été accomplis, qu'il s'agisse de la gestion des stocks ou l'adoption d'une politique tarifaire cohérente. Aucune des conventions constitutives de l'agence n'était signée : ce n'est heureusement plus le cas aujourd'hui. Pour la première fois en 2003, l'adoption d'une convention provisoire2(*) avec le secrétariat d'Etat au tourisme a également accéléré le versement de la subvention d'Etat à l'AFIT.
Si quelques lacunes subsistent, au premier rang desquelles l'insuffisant respect des règles en matière de commandes d'études, votre rapporteur considère que l'AFIT s'est engagée dans la bonne voie et estime nécessaire de maintenir ses moyens, sous réserve qu'elle poursuive les efforts engagés.
L'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT) a été créée en mars 1993 en vue de substituer à la délégation aux investissements et aux produits touristiques (DIP), qui avait été créée par le décret n° 89-626 du 30 août 1989 relatif à l'organisation de l'administration centrale du tourisme, afin de « favoriser le développement et l'adaptation des équipements et des produits touristiques ». La DIP avait été constituée à partir du regroupement des deux des trois premiers services d'aménagement touristique jusqu'alors placés auprès de la direction du tourisme :
- le Service d'études et d'aménagement touristique du littoral (SEATL) ;
- le Service d'études et d'aménagement touristique de l'espace rural (SEATER) ;
- le Service d'études et d'aménagement touristique de la montagne (SEATM) créé en 1964, qui doit être prochainement fusionné avec l'AFIT conformément aux décisions prises par le Comité interministériel du tourisme du 9 septembre 2003).
La convention constitutive de l'AFIT a été approuvée le 16 mars 1993 par arrêté du ministre de l'économie et des finances et du ministre délégué au tourisme. Elle prévoyait la constitution du GIP pour une durée de six ans.
Elle a été modifiée par un avenant lors de l'assemblée générale du 22 septembre 1994, avenant approuvé par l'arrêté interministériel du 13 mars 1995.
A l'issue d'une première période de six ans, elle a été renouvelée à compter du 16 mars 1999, à nouveau pour une durée de six ans. Le terme de la convention actuellement en cours est donc fixé au 16 mars 2005.
La convention constitutive du groupement d'intérêt public précise que le fonctionnement de l'agence est régi par la loi n° 92-645 du 13 juillet 1992 et le décret n° 93-237 du 22 février 1993 relatif aux groupements d'intérêts publics constitués pour favoriser des activités de développement ou d'intérêt commun dans le domaine du tourisme.
L'objet statutaire n'a pas varié depuis l'adoption de la première convention de l'AFIT. Le groupement remplit une mission d'ingénierie ayant pour objet de « favoriser l'adaptation de l'offre touristique française aux évolutions de la société et de la consommation pour mieux répondre à la demande, améliorer sa compétitivité et faire face à la concurrence internationale ».
Afin de remplir cette mission, l'AFIT :
- réalise des études générales et des diagnostics sur l'adéquation entre l'état de l'offre et celui de la demande économique et sociale, procède à des évaluations et propose des préconisations en cohérence avec les politiques publiques ;
- analyse les savoir-faire indispensables à la constitution et au développement de l'offre touristique et mène des actions visant à améliorer ces savoir-faire ;
- accompagne des actions opérationnelles dans le rôle d'assistant à la maîtrise d'ouvrage, en définissant les méthodologies et les cahiers des charges à respecter. Elle ne mène elle-même les études qu'à titre exceptionnel ;
- suscite et évalue les innovations dans la conception des produits touristiques, et incite à la mise en place des expériences pilotes ;
- étudie les mécanismes de financement de l'offre touristique et propose des schémas de financement susceptibles de faciliter le développement et d'en améliorer la qualité. Elle peut apporter son expertise à ses membres dans la programmation de leurs interventions financières ;
- peut préparer des rapport techniques à la demande de tout organisme ou entreprise concourrant au développement du tourisme français, adhérent ou non.
Les travaux de l'AFIT font l'objet d'une publication, conformément à la mission qui lui est assignée de diffuser le plus largement possible les résultats de son activité.
En outre, la convention précise que l'AFIT doit apporter son concours aux administrations ou établissements spécialisés en matière d'export et de savoir-faire et d'investissements.
La vocation de l'AFIT a été résumée dans les termes suivants par la Cour des comptes3(*) : il s'agit de « maintenir une capacité d'orientation de l'Etat en matière de production touristique, et susciter des partenariats entre secteurs public et privé pour favoriser le développement d'une offre touristique cohérente ».
Il existe trois catégories de membres de l'AFIT, dont une seulement a une valeur juridique précise : il s'agit des membres dits « actifs », à la différence des membres dit « affiliés » ou « associés ».
Peuvent accéder à cette catégorie d'affiliation à l'agence les personnes morales de droit public ou privé ayant une représentativité nationale.
Cette affiliation comporte nécessairement :
- la signature de la convention constitutive du GIP ;
- l'approbation du conseil d'administration et de l'assemblée générale ;
- un apport, calculé en fonction du statut juridique du membre actif (entreprise, fédération, administration, organisme public ou parapublic...) qui ne peut être inférieur à 1.823 euros4(*), mais qui peut prendre la forme d'un apport en nature : mise à disposition de personnels, de matériel, de locaux ou autres. Le niveau des cotisations a été reconduit en 2003 au niveau atteint en 2002.
Il existe, en 2002, 49 membres actifs5(*) se répartissant de la façon suivante :
- 11 ministères ou secrétariats d'Etat ;
- 10 établissements publics ou assimilés, dont Maison de la France, l'Observatoire National du Tourisme, l'Agence Nationale pour les chèques-vacances ;
- 7 entreprises ; dont le groupe ACCOR, le Club Méditerranée ou Havas Voyages ;
- 21 fédérations, associations ou syndicats professionnels ; dont l'Union des métiers et des industries de l'Hôtellerie, la Fédération nationale des gîtes de France, la Fédération nationale des Comités régionaux du tourisme.
Les contributions globales des membres actifs sont retracées dans le tableau ci-dessous :
Contribution des membres actifs de l'AFIT en 2002 - Récapitulatif
/locaux fonctionnement
Participation sur opérations
Droits statutaires en 1/10000e
1 634 580
1 383 927
3 521 375
1 791 079
1 400 815
3 977 920
Le détail de ces contributions s'effectue selon la répartition suivante :
- en ce qui concerne les ministères :
Contribution des membres actifs de l'AFIT en 2002 - Ministères
Ministères chargés de
Mises à disposition / Personnel
Aménagement du territoire (DATAR)
1 633 209
Source : AFIT
- en ce qui concerne les organismes de droit privé :
Contribution des membres actifs de l'AFIT en 2002 - Organismes de droit public ou privé
457x15=6 855
AMSFSME
457x5=2 285
S/S TOTAL
457x70=31 990
457x21=9 597
457x22=10 054
457x7=3 199
457x1=457
457x4=1 828
La création d'une nouvelle catégorie de membres de l'AFIT, décidée par le conseil d'administration en date du 6 février 1995, a été inspirée par les pratiques en vigueur au sein du GIE Maison de la France. Elle permettait à ceux qui n'ont pas vocation à être membre actifs de l'AFIT d'avoir néanmoins un lien avec l'agence, notamment en étant tenu informés des publications de l'AFIT.
L'association à l'AFIT comporte, comme pour les membres actifs, un certain nombre de conditions. Peuvent ainsi être associées les personnes morales de droit public ou privé appartenant à une fédération ou à un organisme fédérateur à vocation nationale possédant la qualité de membre actif de l'AFIT.
La procédure d'adhésion est la suivante :
- approbation par le conseil d'administration et l'assemblée générale ;
- versement d'une cotisation annuelle avec, au choix, les trois forfaits suivants :
(1) Forfait adhésion + participation aux ateliers de montage de projets + une entrée aux rencontres de l'AFIT : 1.0756(*) euros ttc.
Le montant de ces forfaits, établi par le conseil d'administration, a été reconduit en 2003 au même niveau qu'en 20026(*). En revanche, les formules forfaitaires viennent d'être abandonnées car elles conduisaient à des difficultés de gestion et à des demandes de remboursement.
Outre les membres actifs et les membres affiliés, les personnes morales qui soutiennent les missions de l'AFIT peuvent devenir abonnés de l'AFIT, moyennant une cotisation annuelle de 729 euros pour l'année 20037(*). Ils bénéficient notamment du service gratuit de l'ensemble des publications de l'AFIT (guides de savoir-faire, dossiers et documents), d'une réduction de 25 % aux journées techniques de l'AFIT, et d'un accès privilégié au centre de documentation qui recense les travaux de l'AFIT.
En 2002, l'AFIT recensait 116 abonnés, parmi lesquels des conseils régionaux et généraux, des communes ou groupements de communes, des bureaux d'études, des universités...
Le conseil d'administration et l'assemblée générale de l'AFIT constituent les instances dirigeantes du GIP. Leurs modalités de fonctionnement s'appuient sur une représentation des membres proportionnelle aux apports effectués auprès du groupement l'année précédent le renouvellement des instances. Il s'agit des droits statutaires, dont les modalités de calcul sont précisées dans la convention constitutive. Ces droits ont été calculés pour la dernière fois lors de l'Assemblée générale du 27 juin 2002.
Comme le prévoit la convention de l'AFIT, le groupement est administré par un conseil d'administration de 25 membres élus ou désignés pour trois ans renouvelables.
Le conseil d'administration de l'AFIT a été renouvelé lors de l'assemblée générale du 15 octobre 2002, conformément aux dispositions de la convention constitutive de l'AFIT.
Le conseil d'administration est constitué de deux collèges :
- le premier collège est constitué des membres désignés par les départements ministériels, c'est-à-dire des représentants de l'Etat. Il comporte treize sièges désignés par les ministères suivants :
· Secrétariat d'Etat au tourisme (4 sièges),
· Ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer,
· Ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales,
· Délégation de l'aménagement du territoire et de l'action régionale,
· Ministère de l'écologie et du développement durable,
· Ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire,
· Ministère délégué au commerce extérieur,
· Ministère de la culture et de la communication,
· Ministère des sports.
- le deuxième collège représente les autres membres de l'AFIT, c'est-à-dire les entreprises privées, les fédérations nationales et les établissements publics. Il comprend douze sièges. Jusqu'à présent, ses membres ont été désignés sans recourir à la procédure définie dans la convention jugée trop lourde. Les membres du deuxième collège ont toujours été désignés sur le mode de désignation consensuel, y compris lors du renouvellement de l'année dernière. Il est composé des membres suivants :
· Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie,
· Caisse des dépôts et consignations,
· Centre des monuments nationaux,
· Fédération nationale des comités départementaux du tourisme,
· Fédération nationale des comités régionaux du tourisme,
· Fédération nationale des gîtes de France,
· Fédération nationale des offices de tourisme et syndicat d'initiative,
· Fédération nationale des sociétés d'économie mixte,
· Syndicat national d'ingénierie de loisirs, culture et tourisme,
· Syndicat résidentiel de tourisme,
· Association des maires des stations françaises de sports d'hiver et d'été,
· Fédération française des stations vertes de vacances.
Le conseil d'administration a compétence pour l'ensemble des décisions qui ne relèvent pas de la compétence de l'Assemblée Générale. L'article 20 de la convention énumère la liste de ses attributions parmi lesquelles figurent notamment :
- l'élection du Président et des vice-présidents ;
- la formulation de propositions relatives au programme d'activité ;
- le vote de l'état prévisionnel des recettes et des dépenses (EPRD) et l'adoption de décisions modificatives du budget ;
- la fixation de l'ordre du jour des Assemblées générales ;
- la détermination des pouvoirs du Directeur du groupement et le contrôle de sa gestion ;
- les propositions d'admission de nouveaux membres.
Le président du conseil d'administration doit être élu parmi les membres du conseil et sa nomination doit être ratifiée par l'assemblée générale.
Si tel est le cas de son actuel président, Monsieur Michel Bécot, votre rapporteur tient à rappeler qu'à deux reprises8(*), le président du conseil d'administration de l'AFIT fut élu hors de son sein, ce que la Cour des comptes avait dénoncé dans son premier rapport sur l'AFIT. Elle semble avoir été entendue depuis lors.
Liste des présidents de l'AFIT
Antoine VEIL 1993 à 1995
Françoise de PANAFIEU 1995 à 1996
Manuel DIAZ 1996 à 1999
Augustin BONREPAUX 1999 à 2002
Michel BECOT Depuis septembre 2002
Présidée par le secrétaire d'Etat au tourisme ou son représentant, l'assemblée générale est composée de l'ensemble des membres du groupement. Convoquée au moins une fois par an, ses compétences énumérées à l'article 18 de la convention, comprennent :
- la détermination des droits statutaires des membres ;
- l'adoption des orientations générales annuelles de l'action du GIP ;
- l'approbation des comptes de chaque exercice et des rapports de gestion ;
- l'élection des administrateurs représentant du deuxième collège la ratification de l'admission de nouveaux membres.
L'article 13 de la convention précise que l'EPRD, qui fixe le montant des crédits destinés à la réalisation des objectifs du groupement, est établi et voté chaque année par le conseil d'administration.
En raison des origines administratives de l'AFIT, du mode de fonctionnement du groupement et de la nature des missions qui lui sont confiées, les relations entre le groupement et l'administration sont codifiées par une convention cadre, datant du 14 avril 1999, et par des conventions annuelles, renouvelées chaque année.
La convention cadre a essentiellement pour objet de fixer les modalités de la contribution du ministère du tourisme à l'activité du GIP, en contrepartie des missions d'intérêt public qu'il lui confie.
La première convention cadre a été signée le 16 mars 1993, pour une durée de cinq ans. Lors du renouvellement du groupement, une nouvelle convention-cadre a été signée le 14 avril 1999, pour une nouvelle durée de cinq ans.
L'article 3 de la convention cadre énumère les missions confiées par le secrétariat d'Etat au tourisme au groupement :
- une mission d'intérêt général d'amélioration de l'ingénierie de l'offre touristique française ;
- une mission d'assistance technique aux administrations de l'Etat qui doit faire l'objet d'un document-cadre, dont le contenu est soumis à l'approbation de l'Assemblée générale ;
- une mission d'intérêt général d'assistance aux collectivités locales et aux professions touristiques lorsqu'elles s'inscrivent dans la politique touristique définie par l'Etat ;
- des missions ponctuelles décrites dans les conventions annuelles.
Ces missions conventionnelles ont été précisées et complétées par les orientations définies par le secrétaire d'Etat au tourisme M. Léon Bertrand lors de l'Assemblée générale de l'AFIT du 15 octobre 2002 : l'AFIT constitue un instrument important de l'action publique. Dans ce sens :
· elle doit agir en acteur de la diversification touristique ;
· elle doit stimuler et accompagner l'innovation au niveau local, considérée comme facteur de cette diversité ;
· elle doit être un acteur de la qualité touristique ;
· conformément à sa logique initiale, elle doit articuler secteur public / secteur privé ;
· elle doit notamment assurer une mission de veille (considérée comme moyen de la réactivité) ;
· elle doit porter une attention particulière aux questions de formation ;
· elle doit contribuer à la coopération internationale de la France.
En contrepartie de ces missions, l'Etat contribue à l'activité du GIP par :
- l'octroi d'une subvention annuelle, déterminée dans une convention signée avant le 31 décembre de l'année N-1 pour l'année N ;
- la mise à disposition de bureaux et de biens mobiliers ;
- la prise en charge des moyens de fonctionnement à l'exception, des frais liés à l'organisation de manifestations à caractère exceptionnel.
La liste des emplois des personnels d'Etat d'administration centrale figure dans la convention annuelle.
Les conventions annuelles précisent la nature et le montant des moyens de fonctionnement consentis par l'AFIT et en particulier, le montant de la subvention annuelle allouée au GIP.
Par ailleurs, il est établi un programme d'actions du GIP conforme aux orientations établies par le ministre chargé du tourisme.
La signature de conventions annuelles répond bien à la logique de contractualisation qui a présidé à la création de l'AFIT et qui doit encore être développée afin de renforcer le caractère partenarial de l'action du GIP.
Toutefois, la pratique des conventions cadres ne peut avoir de portée que dans la mesure où les règles juridiques qu'elles instaurent sont réellement respectées. Depuis la création de l'AFIT, les conventions annuelles entre l'Etat et l'AFIT n'ont été signées que tardivement dans l'année. La Cour des comptes lors du premier contrôle budgétaire sur l'AFIT avait souligné les inconvénients de ces retards : « caractère factice » de la convention, retard excessif du versement de la subvention accordée par le ministère du tourisme, risque juridique important pour la prise en charge des dépenses du SEATM par l'AFIT en l'absence de dispositions autorisant ces dépenses. Ces remarques portaient sur les premiers exercices de l'AFIT, de 1993 à 1995.
De 1996 à 2002, la convention annuelle a régulièrement été signée plusieurs mois après la date prévue par la convention-cadre : 13 août 1996 pour l'année 1996, 1er septembre 1997 pour l'année 1997. A partir de 1998 un effort semble avoir été réalisé pour rapprocher la date de signature de la convention du début de l'année : 15 avril en 1998, 16 avril en 1999, 7 mars en 2000, 18 juin en 2001 et 15 avril en 2002.
Lors du conseil d'administration de l'AFIT du 17 décembre 2002, le commissaire du gouvernement a annoncé la signature, pour l'année 2003 à venir, d'une convention provisoire9(*), permettant de verser dès le mois de janvier 40 % de la subvention du secrétariat d'Etat au tourisme à l'AFIT. Cette convention provisoire a effectivement été établie et signée le 15 janvier 2003, en attendant la signature de la convention annuelle qui a eu lieu le 28 mars 2003.
La convention provisoire est ainsi devenue caduque le jour de la signature de la convention définitive.
Le devenir juridique de l'agence a fait l'objet d'une réflexion dans le cadre du projet stratégique mis au point par la direction de l'AFIT, à la demande de son conseil d'administration le 12 mars 2002.
Ce projet stratégique s'avère en effet nécessaire du fait du renouvellement prévu de l'AFIT en mars 2005. Les GIP sont par nature des structures provisoires et leur renouvellement suppose la définition d'axes de développement.
Ce projet stratégique fait les constats suivants.
La forme juridique de l'AFIT a permis un démarrage relativement souple et simple. Elle a notamment généré une logique de coopération interinstitutionnelle et entre les acteurs publics et privés, qui fait désormais partie de l'image de l'AFIT. Elle n'est cependant pas adaptée à un fonctionnement durable performant.
La forme GIP prive en effet l'AFIT de la réelle maîtrise du facteur stratégique central du secteur des prestations intellectuelles : le facteur humain. Ce dessaisissement s'opère au niveau du recrutement mais aussi, assez largement, sur les autres éléments clés :
- rémunération (principale et prime) ;
- gestion de carrière ;
D'après ce même projet, une évolution juridique doit être envisagée, qui devrait permettre :
- un ancrage public sans ambiguïté ;
- un fonctionnement en réseau (territorial et/ou institutionnel) et l'association de partenaires multiples (administrations nationales et régionales et entreprises) aux instances de décision (conseil d'administration, comité d'orientation et/ou scientifique etc) ;
- une activité commerciale (mais non lucrative), souple, au profit de ses membres mais aussi éventuellement de partenaires extérieurs ;
- une gestion des ressources humaines souple (salariés de droit commun, personnel public détaché, mise à disposition d'entreprises publiques ou privées, etc.).
Lors de l'assemblée générale du 15 octobre 2002, deux hypothèses ont été émises : un GIP avec trois collèges (Etat, collectivités territoriales et milieu professionnel) ou la constitution d'un EPIC.
La question du devenir juridique de l'AFIT doit être aujourd'hui appréhendée en tenant compte des évolutions institutionnelles liées à la réforme de la décentralisation. Le renforcement des pouvoirs et des responsabilités des collectivités territoriales peut faire craindre l'émergence de nombreuses demandes atomisées. On peut également s'attendre à ce que les régions se dotent d'entités de réflexion et de coordination sur les questions touristiques.
On sait d'ores et déjà que la nouvelle organisation territoriale de l'Etat dans le domaine du tourisme prévoit la désignation d'un correspondant du tourisme au plan régional10(*). Ses attributions devraient comporter trois aspects principaux : expertise, budgétaire, et réglementaire.
D'après le compte-rendu du Comité interministériel du tourisme du 9 septembre 2003, ce correspondant « assurera une mission d'expertise auprès du préfet de région et des préfets de département sur les projets touristiques, notamment interrégionaux et transfrontaliers. Il contribuera à la redistribution des expériences et savoir faire (qualité, ingénierie, innovation), en liaison avec le centre national de ressources que constitue l'AFIT, en direction des opérateurs touristiques publics et privés. »
Il existe certainement une volonté de préserver l'AFIT, mais celle-ci aura à se repositionner par rapport au modèle de décentralisation qui sera effectivement mis en place.
Le président de l'AFIT, notre collègue Michel Bécot, déclarait à l'occasion des 7èmes rencontres de l'AFIT que « l'AFIT doit nouer un véritable partenariat avec les collectivités locales et, pour ce faire, avoir des correspondants en région. A contrario, nous avons besoin d'une centralisation de certaines fonctions. Il n'est pas nécessaire que chaque région fasse, dans son coin, des études sur un sujet qu'une autre pourrait mener de son côté. » Il a également évoqué la création éventuelle d'un collège de collectivités au sein du conseil d'administration.
Instrument dédié aux études en matière d'aménagement touristique, l'AFIT a un champ de compétence très vaste dont il est difficile de définir des contours précis.
La Cour des comptes, lors du premier contrôle11(*) réalisé sur le groupement, avait formulé de nombreuses critiques quant à l'insuffisante précision des missions de l'agence, qualifiées de « floues », « confuses ».La Cour des comptes déplorait l'ambiguïté ayant régné sur l'objet réel de l'agence, dès son démarrage, ambiguïté qu'elle attribuait à sa nature mixte de :
- successeur d'un service de l'administration centrale ;
- et de groupement associant des partenaires privés et publics autre que l'Etat.
La situation a été clarifiée depuis lors. La nouvelle convention constitutive signée en 1999 assigne à l'agence les objectifs suivants :
- d'une part, le groupement remplit une mission d'ingénierie ayant pour objet de favoriser l'adaptation de l'offre touristique française aux évolutions de la société et de la consommation pour mieux répondre à la demande, améliorer sa compétitivité et faire face à la concurrence internationale ;
- d'autre part, le groupement remplit une mission d'assistance technique aux administrations et établissements spécialisés en matière d'export de savoir-faire et d'investissements. Les relations entre le groupement et l'administration du tourisme font l'objet d'une convention-cadre.
Un travail de redéfinition des missions de l'agence a été effectué au sein du GIP, suite à un audit réalisé en 1996. Trois grands domaines de travail complémentaires ont pu être définis :
- l'analyse stratégique permanente des différents segments ou éléments de l'offre française. Les publications de l'AFIT qui en découlent relèvent de la collection « panorama de l'offre » ;
- le repérage, la constitution, l'amélioration et la diffusion des savoir-faire. En 1996, l'AFIT avait repéré cinq champs principaux de savoir-faire :
1/ le développement territorial du tourisme ;
2/ le développement des filières touristiques ;
3/ la commercialisation des produits touristiques ;
4/ les démarches qualités ;
5/ la mise au point et la conduite de projets auxquels l'AFIT ajoute aujourd'hui tout ce qui concerne la conduite du développement durable du tourisme ;
- l'intervention à la demande des membres, pour expertiser des projets et assister des maîtres d'ouvrage dans les différentes configurations de leurs activités.
En 2002, l'AFIT a fait réaliser une mission relative à l'élaboration d'un projet stratégique de l'agence par un cabinet Insep Consulting.
Ce projet comporte notamment une réflexion sur le positionnement de l'agence et définit le métier de base de l'AFIT. D'après ce projet, celui-ci consiste en l'appui en préconseil et « périconseil » (assistance à la maîtrise d'ouvrage) à la décision et conception de projets touristiques.
La notion de préconseil désigne les prestations d'appui direct aux décideurs leur octroyant une aide au premier examen de leur projet touristique ou du projet touristique qui leur est soumis.
L'AFIT intervient selon les modalités suivantes :
- première évaluation ou approche du projet ;
- orientation des décideurs vers les consultants les plus qualifiés ;
- assistance dans l'élaboration des cahiers des charges de ces consultations ;
- assistance dans la conduite de ces consultations ;
- assistance dans les choix intermédiaires et finaux.
Plus généralement, le projet stratégique met en avant le rôle qu'a joué l'AFIT comme centre de ressources intellectuelles et au titre de sa mission d'intervenant d'appui entre des « décideurs locaux inquiets et des opérateurs pressants mais aussi des cabinets de conseils et d'ingénierie aux compétences et motivations mal identifiées des décideurs et parfois jugés trop proches de ces opérateurs ».
A l'occasion d'un des derniers conseils d'administration de l'AFIT en date du 12 mars 2002, un bilan intermédiaire de son activité a été réalisé, à mi-parcours de son échéance, prévue en mars 2005.
Ce bilan relativise les données théoriques en ce qui concerne le travail de l'AFIT : « L'AFIT est un groupement d'intérêt public, qui travaille avec l'ensemble de ses adhérents et de ses membres partenaires : à cette fin, il n'existe pas de programme purement théorique. Le travail réalisé répond aux besoins des partenaires ou de leurs affiliés. Il en découle un grand nombre de nouvelles opérations chaque année (une centaine environ) et une diversité de sujets qui touchent à l'immensité de l'univers touristique. L'impression de dispersion qui peut en résulter est toutefois contrebalancée par l'existence d'un comité de pilotage pour chaque opération12(*) ».
Un certain nombre d'axes structurants se dégagent cependant de la pratique. Il s'agit :
- des statistiques générales : ce travail est mené en étroite collaboration avec la direction du tourisme et vise à compléter les analyses à partir de la quantité de statistiques qu'elle rassemble, notamment le suivi du déplacement des touristes en France ;
- de la connaissance des clientèles et des activités : il s'agit d'améliorer la connaissance des clientèles et de leurs segments afin de pouvoir en tirer des conséquences sur l'activité des filières de production de l'offre touristique. A titre d'exemple peut être cité le travail effectué en 2002 en collaboration avec les Logis de France, ou l'analyse des clientèles du tourisme des jeunes et de leurs attentes ;
- du management public du tourisme, qui correspond à un sujet majeur de l'AFIT et intègre trois composantes :
1/ les travaux sur les stratégies de destination : il s'agit d'aider les destinations à mesurer leur notoriété et leur image.
2/ les travaux sur l'aménagement : leur objectif est de valoriser à des fins touristiques le patrimoine foncier d'un certain nombre de propriétaires publics tels l'Office national des forêts, le Conservatoire du littoral, les Voies navigables de F'rance, ainsi qu'EDF et la SNCF.
3/ l'assistance à conduite de projets.
- la réhabilitation de l'offre : l'AFIT dispose sur ce point d'un mandat de la Direction du tourisme, de la DATAR et de la Caisse des dépôts et Consignations portant sur les opérations de réhabilitation de l'immobilier de loisirs et villages résidentiels de tourisme.) ;
- le développement des projets touristiques : il s'agit d'assistances spécifiques. Par exemple, on peut citer la réalisation d'une étude de faisabilité économique d'un parc touristique et de loisirs à la Réunion, ou encore la réalisation d'un audit juridique sur l'écomusée d'Alsace. Ces assistances, coûteuses, sont choisies par l'AFIT en fonction de leur capacité à compléter les bases de données et de connaissances méthodologiques, avec pour objectif de les mettre à la disposition des membres actifs de l'AFIT, du Conseil d'administration et de l'ensemble des réseaux ;
- la mise en réseau des acteurs touristiques : il s'agit d'en favoriser l'émergence ou de permettre le repositionnement de ceux-ci, comme ce fut le cas pour les Gîtes de France, pour lesquels l'AFIT est intervenue avec le soutien de la Direction du tourisme ;
- la mise en marché de l'offre touristique : par exemple, l'ouverture des édifices religieux aux clientèles touristiques. Cette opération a notamment débouché sur la publication d'un guide touristique ;
- la qualité des produits et des prestations : rentre notamment dans ce cadre le label qualité environnement dans les camping ;
- l'évaluation : celle-ci participe de manière croissante à la mise en réseau des territoires touristiques, qui donnera lieu à un guide qui doit paraître dans le courant de l'année 2003.
La clientèle de l'AFIT est de nature variée. Elle comprend en effet les collectivités locales, un certain nombre d'opérateurs publics et des opérateurs privés, notamment des fédérations de professionnels du tourisme. L'AFIT intervient en réalisant des travaux intéressant l'ensemble des membres du GIP. Les exemples suivants montrent la variété des cadres dans lesquels l'agence est amenée à intervenir.
La convention annuelle définitive pour 2003 contient les éléments suivants :
Ce programme de travail tient compte, d'une part, des thèmes de travail définis pour l'année et d'autre, part, des principes directeurs devant guider l'action de l'AFIT dans sa mission de soutien à la définition et à la conduite de la politique du secrétariat d'Etat au tourisme en matière d'offre touristique.
Les thèmes de travail sont définis en accord avec les orientations définies par le secrétaire d'Etat au tourisme. Les thèmes définis pour l'année 2003 sont les suivants :
- la connaissance des clientèles et des activités. Ce thème consiste à étudier la demande et l'offre du marché ;
- le management public de l'économie touristique : ce thème concerne les stratégies touristiques sur des territoires, le financement public du tourisme, les relations entre le secteur public et le secteur privé, la gestion publique de l'espace et l'organisation publique de l'offre ;
- le développement des projets touristiques, qui intéresse surtout les opérateurs privés et vise à optimiser le financement de leurs investissements ;
- la mise en réseaux des acteurs touristiques, qui regroupe les opérations nationales Tourinfrance et Résinfrance et concerne la mise en produit de l'offre touristique ;
- la réhabilitation de l'immobilier de loisirs, à la demande de la DATAR, de la Direction du tourisme et de la Caisse des dépôts et consignations ;
- la qualité de l'offre touristique : ceci est un nouveau thème d'intervention, tant interne qu'externe.
Aux thèmes figurant dans la convention annuelle, il convient d'ajouter l'évaluation des politiques publiques, présentée comme un thème supplémentaire lors du conseil d'administration de l'AFIT du 17 décembre 2002.
Par ailleurs, six principes directeurs doivent guider le GIP dans le concours qu'il apporte à la définition et à la conduite de la politique du secrétariat d'Etat au tourisme. L'AFIT doit :
- intervenir pour rendre plus accessible l'offre touristique, notamment au bénéfice des populations les plus en difficulté ;
- encourager la répartition des activités sur le territoire ;
- aider à la réalisation des projets de rentabilité difficile, compte tenu de leur localisation ;
- favoriser l'adéquation de l'offre française à la demande étrangère, notamment celle des marchés émergents ;
- mener tous travaux utiles à l'adaptation, l'amélioration, de la qualité de l'offre et la fidélisation des clientèles en vue du maintien de l'emploi existant et du soutien à la politique de développement d'emplois pérennes dans le tourisme, notamment pour les jeunes ;
Assister, à leur demande, les délégués régionaux au tourisme, en particulier dans la mise en oeuvre des contrats de plan.
Dans le programme de travail triennal (cf. annexe 1), l'AFIT doit étudier en particulier les dix filières suivantes :
- les camping-cars ;
- l'hôtellerie ;
- les activités de pleine nature ;
- l'écotourisme ;
- l'agritourisme ;
- l'activité « nautisme et plage » ;
- les parcs à thème ;
- les sites culturels ;
- le tourisme vitivinicole ;
- la pêche en eau douce.
La convention précise que la mise en oeuvre effective des différentes actions est subordonnée à la mise en place des différents partenariats. Le programme de travail triennal a pour objectif de présenter les projets d'études possibles, mais les études ne sont réalisées qu'en fonction des partenariats qui sont obtenus. Il est également possible que des projets non prévus par le programme de travail voient le jour dans les trois prochaines années. L'incertitude qui pèse sur l'obtention des partenariats fait cependant partie intégrante du mode de fonctionnement de l'AFIT et ne semble pas constituer un élément perturbateur de son activité. L'AFIT prend en compte le caractère aléatoire de certains projets en fondant ses prévisions de recettes sur une estimation « basse » du taux de cofinancement. Le budget pour l'année 2003 a ainsi été établi sur la base d'un taux de cofinancement de 60 % (atteint ces dernières années) alors que l'objectif est d'atteindre une part de financement externe représentant 65 % du budget des études13(*).
Ces actions sont détaillées au F. qui suit.
Le plan d'action en faveur du tourisme outre-mer comporte une mesure intitulée « Assistance technique aux collectivités ». A cette fin, l'AFIT doit accompagner les collectivités d'outre-mer qui souhaitent être aidées dans la définition d'une stratégie de diversification et d'adaptation de l'offre touristique. L'annexe 2 de la convention pour 2003 intitulée « Plan d'action en faveur du tourisme outre-mer » prévoit que les moyens financiers dévolus à ce programme doivent atteindre un montant d'au moins 30.000 euros par an en 2003 et en 2004, et sont prélevés sur la subvention accordée à l'AFIT par l'Etat. Le Conseil d'administration du 25 mars 2003 a décidé d'intensifier son action dans le domaine de l'outre-mer en prévoyant l'affectation de deux nouveaux agents mis à disposition de l'AFIT, respectivement à la Réunion et dans un des départements de la zone Caraïbe.
Dans le cadre d'une stratégie nationale définie par la direction du tourisme et visant à favoriser l'activité exportatrice des entreprises françaises, en liaison avec les ministères et les établissements publics spécialisés concernés, il est demandé à l'AFIT une implication croissante dans le domaine de l'exportation d'ingénierie. A cette fin, des moyens supplémentaires doivent être dégagés, dans le cadre d'une convention particulière.
L'AFIT devrait intensifier la mission de soutien à l'exportation des savoir-faire des entreprises qu'elle exerce d'ores et déjà et comprenant les actions suivantes : connaissance approfondie de l'offre française, appui aux entreprises pour l'obtention de marchés et promotion et diffusion du savoir-faire français à l'étranger.
La convention précise enfin que le programme des actions à mener en ce domaine sera établi conjointement avec la direction du tourisme et le Centre français du commerce extérieur.
L'AFIT peut en outre être appelée à réaliser des travaux spécifiques à la demande de la direction du tourisme, consistant en des projets d'études précis : assistance technique aux services centraux et déconcentrés, expertise de dossiers d'accompagnement, de projets, participation à des actions d'information en France et à l'étranger. Ce type de travail doit faire l'objet d'une convention spécifique, sur la base d'un cahier des charges précisant le contenu de ces actions, leur financement, les conditions de leur réalisation, le calendrier et les modalités de leur évaluation.
L'AFIT est coutumière de ce type d'intervention. Les premières conventions spécifiques ont été signées en 1999 : il s'agissait pour la première, d'organiser les Etats généraux du tourisme social (à cette fin, 2,2 millions de francs avaient été accordés par le secrétariat d'Etat au tourismes à l'AFIT), et, pour la deuxième, d'une action de soutien à l'exportation du savoir-faire des entreprises visant à intensifier les actions de l'AFIT à Cuba et en Palestine (subvention accordée : 1,3 million de francs). L'année suivante, deux conventions spécifiques ont à nouveau été signées visant pour l'une à réaliser une étude de marché sur la population des personnes handicapées (montant : 400.000 francs) et pour l'autre, à financer un groupe de travail européen sur le développement durable (montant : 40.000 francs).
Aucune convention spécifique n'a été signée depuis.
L'AFIT a été amenée à développer au bénéfice des collectivités thermales un certain nombre d'actions. Et notamment :
- une assistance pour la mise en place de l'Association des « Villes d'eaux de France ». Cette démarche a duré 6 ans. Un atelier de travail a été mis en place en 1994 avec les quatre villes initiatrices du projet. En 1997 a été créée l'association Villes d'eaux de France ayant notamment pour objectif la création d'une « collection produits » Villes d'Eaux de France. Dans le cadre d'une convention de partenariat l'AFIT a accompagné l'association dans la mise en place de sa structure, la rédaction du cahier des charges pour la sélection de l'opérateur, et la participation à l'ensemble des conseils d'administration de l'association.
L'AFIT a mis fin à sa participation financière à cette démarche en 2001. Le budget total affecté à l'opération a été de 899.363 francs sur un total de 1.956.124 francs, soit 45 %. Actuellement, l'AFIT fait réaliser une évaluation de l'action de mise en réseau de l'Association des « Villes d'eaux de France » ayant pour objectif la réalisation d'un guide méthodologique sur la problématique de mise en réseau de certaines destinations touristiques.
- la réalisation d'une grande étude de marché européenne sur les « produits de bien être et de remise en forme avec l'eau ». Cette étude menée en partenariat avec la Caisse des dépôts et consignations, Maison de la France, le groupe ACCOR, le Comité régional de tourisme de la région Rhône-Alpes, l'Office de tourisme d'Aix-les-Bains, la Route des Villes d'eaux du massif Central, a été confiée par l'AFIT au cabinet de conseil MKG consulting. Son coût total a été de 105.845 euros hors taxes financés par l'AFIT à hauteur de 51.026 euros, et ses partenaires à hauteur de 54.819 euros.
L'objectif de cette étude était d'apporter à tous les acteurs français des filières thermales ainsi qu'à tous les acteurs du développement touristique territorial, confrontés à des problématiques de démarche stratégique, une meilleure vision de leurs potentialités de développement, en préconisant des pistes de réflexion et de travail sur l'élaboration de gammes de produits liées au bien-être et à la remise en forme avec l'eau.
Les résultats de cette étude européenne ont été diffusés à l'ensemble des acteurs publics et privés du secteur à l'occasion d'une journée technique qui a réuni 500 personnes ainsi que par l'intermédiaire d'une brochure dans la collection AFIT « Panorama de l'offre ».
Le budget du secrétariat au tourisme constitue la principale ressource du GIP puisqu'en 2000, trois quarts des moyens de l'AFIT proviennent de la direction du tourisme. Toutefois, la subvention de l'Etat a connu une forte hausse en 2001 afin de compenser les incidences financières pour l'AFIT de l'assujettissement du GIP à la TVA à compter du 1er janvier 2001. Cette forte augmentation d'un montant équivalent aux charges résultant de l'élargissement à la TVA mise à part, on constate une diminution de la subvention du secrétariat d'Etat au tourisme depuis la création de l'AFIT en 1993.
En dehors de la subvention, la convention annuelle entre l'AFIT et le ministère prévoit que celle-ci dispose de locaux (1.000 m²), de mobilier, d'installations téléphoniques et de télécopie, d'une voiture de fonction. Le ministère prend également en charge les loyers et charges d'entretien des locaux, les dépenses de télécommunication et les dépenses de fonctionnement courant. Seules les nouvelles acquisitions de mobilier sont à la charge de l'agence. Toutefois, l'ensemble des apports en nature mis à disposition du groupement par la direction du tourisme sont valorisés et intégrés dans le budget et dans le compte financier de l'organisme.
Le tableau suivant retrace l'évolution de moyens consentis par l'Etat au GIP :
En 2002, les charges directes pesant sur le budget de l'AFIT ont été augmentées par la prise en charge salariale du directeur, détaché, qui, auparavant, était payé par la direction du tourisme.
En 2003, la subvention de l'Etat s'est élevée, après les mesures de régulation budgétaires à 1.669.370 euros. Elle avait déjà réduite de 200.000 euros à l'initiative de votre commission des finances.
D'après les informations fournies à votre rapporteur, la subvention prévue par la Direction du tourisme en 2004 atteindrait 1.670.000 euros.
Votre rapporteur tient à signaler les dangers pour le bon fonctionnement de l'AFIT d'une pérennisation de cette baisse de la subvention d'Etat.
La baisse de la subvention a en effet conduit l'agence à prélever 150.000 euros sur le fonds de roulement en 2003, qui devrait s'établir à 1,4 million d'euros, soit une diminution de 20 %. En cas de reconduction de la baisse de la subvention d'Etat, le fonds de roulement devrait à nouveau diminuer en 2003 pour s'établir à 979.000 euros, soit une diminution de 46 % par rapport à 2001.
Ces prélèvements sur le fonds de roulement ne peuvent être reconduits d'année en année sans mettre en péril à terme le bon fonctionnement de l'agence et sa capacité à produire des études. Lors du dernier comité interministériel du tourisme, l'AFIT a été maintes fois citée : elle doit être amenée à jouer un rôle important en tant qu'unique outil national dédié à l'ingénierie touristique. Son savoir-faire est unanimement reconnu par les professionnels du tourisme, mais son fonctionnement, fondé sur le partenariat, suppose que celle-ci ait les moyens de participer aux études qu'elle met en oeuvre.
Enfin, et surtout, la pérennisation de la baisse de la subvention d'Etat va à l'encontre des propos tenus par le secrétaire d'Etat au tourisme lors de l'Assemblée générale de l'AFIT qui s'est tenue le 10 juin 2003 : « Même si le contexte budgétaire est particulièrement difficile (...) je peux vous assurer de ma détermination à défendre -y compris devant le Sénat (...)-, les besoins de l'Agence en matière financière ».
Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur propose de préserver les moyens de l'AFIT.
En dehors des partenariats qui permettent à l'AFIT de financer les études qu'elle promeut, ses activités génèrent un certain nombre de recettes.
Les recettes des trois dernières années connues ont été les suivantes :
857 379
1 356 999
1 065 803
1 455 251
Les rencontres de l'AFIT génèrent un chiffre d'affaires croissant. Elles permettent aux professionnels du tourisme, issus du secteur privé ou du secteur public, de se rencontrer et d'échanger des informations, sous l'égide de l'AFIT qui les organise. Elles comprennent des ateliers de travail, une séance plénière, la remise du grand prix de l'ingénierie touristique, la présentation de multiples projets et permettent aux trois types d'intervenants du secteur touristique, opérateurs, investisseurs et financiers, de se rencontrer. En 2002, elles ont réuni 900 participants. Les 7èmes rencontres de l'AFIT se sont déroulées le 15 octobre 2003 au Palais des congrès, à Paris.
A titre d'exemple une journée technique portant sur le tourisme de jardins s'est tenue à Paris et en Normandie les 11 et 12 juin 2002 et ont réuni 150 participants.
Comme pour les « Rencontres », le coût des participations aux journées techniques est calculé de façon à couvrir les frais engagés pour la réalisation de ces prestations. Il existe trois tarifs pour la participation aux journées techniques :
- un tarif normal pour le participant de base ;
- un tarif réduit de 25 % pour les membres affiliés et les abonnés ;
- et la gratuité pour les membres actifs : une entrée gratuite par membre et par journée technique.
Pour chaque journée technique, il est établi un budget prévisionnel. Les dépenses sont calculées sur la base d'un nombre estimatif de participants avec des frais fixes et des frais variables. Le prix de revient estimé permet de définir un coût de participation par personne.
L'équilibre du budget est souvent atteint par une participation de l'AFIT sur ses fonds propres. Cette participation vise à prendre en charge les journalistes, les membres du comité de pilotage de la manifestation (cinq à dix), les intervenants, le personnel de l'AFIT (quatre à six). Elle permet également de réduire les coûts d'inscription pour mieux les adapter à la cible concernée : associations, collectivités locales, notamment. Elle couvre le déficit qui résulterait d'une manifestation purement commerciale.
Les ateliers constituent un mode d'activité original de l'AFIT. Ouverts sans limite aux membres de l'AFIT, les ateliers créés par le directeur de l'AFIT, qui fixe, chaque année, le montant des cotisations et les modalités de fonctionnement. Les cotisations à un atelier et celle de membre de l'AFIT font l'objet de facturations séparées.
A titre d'exemple, s'est tenu le 5 juin 2002 un atelier de montage de projets portant sur les campagnes promotionnelles en matière de repositionnement de l'offre touristique.
L'AFIT est l'objet de demandes d'assistance de la part d'établissements publics et de collectivités locales. Ainsi son assistance à la mise au point de projets concerne :
- des demandes de collectivités locales en matière d'assistance à la rédaction de schémas, de plans de développement ;
- des projets ambitieux concernant par exemple le mont Saint-Michel, le musée de l'air au Bourget ;
- mais aussi des chantiers dans les DOM.
Depuis trois ans et dans la limite de ses moyens humains, l'AFIT a répondu favorablement à une dizaine de demandes d'assistance lourde dans le cadre de conventions d'assistances (valables en un an) prévoyant une contribution forfaitaire spécifique au GIP d'environ 3.811,23 euros (25.000 francs).
Les règles en matière de tarification des prestations de l'AFIT dans le cadre d'une assistance technique ont été codifiées lors du conseil d'administration de l'AFIT du 17 décembre 2002 où a été défini le tarif des prestations de l'AFIT lorsque le Groupement est amené à apporter une assistance technique. Le coût journalier de ce type de prestation a été fixé à 900 euros hors taxes, frais de déplacement inclus.
Cette décision, prise à l'unanimité par le conseil d'administration , dans lequel siège notamment le représentant du syndicat des bureaux d'étude de l'ingénierie touristique, le GEFIL, et qui confirme les pratiques antérieures, fixe un coût unitaire journalier cohérent avec les premiers résultats issus des travaux visant à mieux connaître les prix de revient, englobant à la fois les coûts internes et les coûts externes, de différentes prestations réalisées par l'AFIT.
Votre rapporteur se réjouit d'autant de cette clarification apportée aux conditions d'intervention de l'AFIT, qu'elle a constaté, lors de son contrôle, que dans le passé certaines interventions lourdes au profit de collectivités territoriales n'avaient fait l'objet d'aucune facturation. Elle estime nécessaire que l'AFIT soit rémunéré à un prix à la fois cohérent avec la nature et la qualité des prestations qu'elle apporte, afin qu'elle ne constitue pas une concurrence déloyale vis-à-vis du secteur privé, notamment des cabinets de conseil lorsqu'ils sont à même d'apporter des prestations équivalentes.
Si la communication de l'AFIT passe par un site internet depuis avril 2000 (le journal AFIT en ligne), l'AFIT a aussi une publication trimestrielle : AFIT infos. Cette publication est gratuitement destinée à tous les acteurs potentiels du tourisme qui relèvent à la fois du secteur public et du secteur privé : administrations, collectivités locales, opérateurs publics ou privés, exploitants, bureaux d'études spécialisés dans le tourisme, et la presse.
Au début de 2002, cette publication était tirée à 6.000 exemplaires.
Le secteur des publications écrites est important avec des collections et des ouvrages publiés hors collections. La matière première des publications provient des études effectuées par l'AFIT14(*). Le produit net des ventes, qu'on peut appeler le chiffre d'affaires des éditions s'est élevé, selon l'AFIT, en 2000 à 337.657 F toutes taxes comprises.
Il s'agit là de l'un des critères fondamentaux sur lesquels l'efficacité de l'action de l'AFIT peut être jugée. Si le statut de GIP lui a été attribué en lieu et place de celui de service d'administration centrale, c'est pour permettre de recueillir le maximum de fonds d'origine externe, en entendant par là non seulement les fonds provenant des partenaires privés mais aussi ceux qui sont versés par les collectivités locales et les organismes autres que l'Etat.
A l'origine, les financements extérieurs étaient prévus à hauteur de 30 % à 35 %15(*). Le ministère du budget a, à plusieurs reprises, insisté sur la nécessité d'atteindre cet objectif. D'après le directeur de l'AFIT, le chiffre symbolique de 60 % de cofinancement serait le but à atteindre. Le tableau suivant montre l'évolution de la part du financement extérieur de l'AFIT :
Le montant global du co-financement des actions est destiné à équilibrer la différence entre les dépenses (actions, publications, fonctionnement) et les recettes autres que partenariats (subvention de la direction du tourisme, cotisations des membres, vente de publications et services).
Pour les trois années 1999, 2000 et 2001, un partenariat global de 50 % sur l'ensemble des contrats a permis d'équilibrer la gestion. Ce taux moyen de 50 % constitue une moyenne entre deux séries d'actions :
- celles qui sont exécutées en partenariat, où le taux moyen sur trois ans est de 63 % ;
- celles qui sont menées exclusivement avec les fonds propres de l'AFIT sans partenariat.
A l'intérieur des actions partenariales, il faut distinguer entre trois types d'actions :
- celles qui mettent en jeu un partenaire unique, lequel paie la quasi totalité de l'action (cas notamment de la direction du tourisme dans le cadre de conventions particulières) ;
- celles qui sont conduites avec un partenaire unique, lequel paie en moyenne une part voisine de 50 %. Mais il n'y a pas de règle définie en la matière, s'agissant d'une négociation au cas par cas ;
- celles où l'on trouve plusieurs partenaires qui paient chacun des parts modestes. La règle tacite en la matière est de chercher un taux global de partenariat de 66 %.
Votre rapporteur estime que les efforts pour développer le partenariat doivent être poursuivis conformément à la logique de son statut de GIP.
L'AFIT est une structure légère dont les effectifs n'ont jamais dépassé 50 personnes depuis sa création en 1993. Comme dans tout GIP, la majeure partie du personnel est issu de mises à disposition par ses membres. La diversité des statuts est cependant la règle, et les agents de l'AFIT viennent d'horizons divers, ce qui semble avoir contribué à l'émergence d'une culture propre à l'agence.
Les principales dispositions concernant le statut du personnel de l'AFIT sont issues, d'une part, de la convention constitutive du groupement, et, d'autre part, de la convention annuelle signée entre la direction du tourisme et l'AFIT.
La convention constitutive prévoit trois types de recrutement :
- la mise à disposition de personnels : l'article 9 précise que ces personnels conservent leur statut d'origine, leur employeur d'origine gardant à sa charge leur rémunération, leur couverture sociale, leur assurance et la responsabilité de leur avancement. Toutefois, les personnels issus de mises à disposition sont placés sous l'autorité du directeur du groupement ;
- le détachement d'agents de l'Etat, des collectivités locales ou des établissements publics (article 10 de la convention constitutive) ;
- le recrutement de personnel propre au groupement, soumis à l'approbation du Commissaire du gouvernement et du contrôleur d'Etat. L'article 11 de la convention précise que ce mode de recrutement ne peut avoir qu'un caractère « subsidiaire » par rapport aux effectifs mis la disposition du groupement ou détachés auprès de lui et ne peut concerner que des agents dont la qualification technique est indispensable aux activités spécifiques du groupement. Par ailleurs, les personnels ainsi recrutés pour une durée au plus égale à celle du groupement n'acquièrent pas de droit particulier à occuper ultérieurement des emplois dans les organismes du groupement.
L'article 8 de la convention cadre signée entre le secrétariat d'Etat au tourisme et l'AFIT prévoit que la liste des emplois des personnels d'Etat d'administration centrale mis à la disposition du GIP figure dans la convention annuelle. Celle-ci détermine, chaque année, le nombre et la catégorie des postes mis à disposition par le secrétariat d'Etat au tourisme au bénéfice de l'AFIT.
Ainsi, l'article 2.1 de la convention annuelle pour l'année 2003 prévoit la mise à disposition, pour trois ans renouvelables, de 23 postes budgétaires dont 15 postes de catégorie A, 1 poste de catégorie B et 7 postes de catégorie C.
L'AFIT emploie 45 personnes en octobre 2003.
Sur ces 45 personnes :
- 32 agents sont mis à disposition soit par le secrétariat d'Etat au tourisme, soit par d'autres ministères. La répartition est la suivante :
- 2 agents sont en position de détachement ;
- 11 personnes ont été recrutées par l'agence.
Par ailleurs, parmi ces 12 personnes sont comptabilisés 5 postes d'emplois jeunes, créés pour une durée de 60 mois, conformément aux dispositions de la loi du 16 octobre 1997 et à son décret d'application du 17 octobre 1997. Ces contrats présentent les caractéristiques suivantes :
- l'un d'entre eux est un contrat de trois mois, renouvelable par reconduction expresse et sans limites : votre rapporteur note que cela ne semble pas conforme aux textes ;
- Les autres sont conclus pour des durées variables (de 36 mois à moins de deux ans).
Emploi - Jeunes en poste à l'AFIT
Date départ du 1er contrat
Webmestre et suivi du partenariat
1/08/2003*
Chargé de mission montage de projets
Chargé de mission DOM
* A la suite de la démission du contractuel en décembre 2002 le poste vacant n'a pas été pourvu par le recrutement d'un emploi jeune.
· La rémunération de ces emplois a été fixée par le Conseil d'administration de l'AFIT en 1998.
· Une partie des salaires versés (environ 50 %, charges comprises) donne lieu à remboursement par le CNASEA selon les modalités prévues par le décret n° 97-954 du 17 octobre 1997.
Les charges de personnel sont de trois sortes : elles comprennent d'une part les dépenses relatives au personnel rémunéré par l'agence, et, d'autre part, les dépenses du personnel mis à disposition, et enfin, les charges relatives aux agents recrutés dans le cadre des emplois jeunes.
La valorisation des personnels mis à disposition est retracée dans le tableau suivant :
Charges de personnel valorisées (en francs)
EPRD 2001
après décision modificative
au 31/12/01
12.369.6031
12.696.619
11.059.367
1.325.477
6.318.041
3.116.842
*Affaires étrangères
477.849
464.854
*EDF
593.102
Participation cantine
12.492.158
12.819.619
11.151.591
Les dépenses relatives au personnel payé par l'agence sont retracées dans le tableau ci-dessous.
Charges de personnel et versements assimilés en paiement direct (en francs)
EPRD 2000 après DM
Montant des engagements 2000
EPRD 2001 après décision modificative
Montant des engagements 2001
Taux d'engagement du budget
1 539 297
1 532 562
1 596 004
Rémunération du personnel sous contrat
443 645
806 355
806 354
Charges de personnel sous contrat
3 121 670
3 044 040
3 322 232
Les tableaux suivants établissent les rémunérations des différentes catégories de personnel de l'AFIT.
En ce qui concerne les personnels contractuels :
Salaire brut annuel, en euros,
versé en 2002
Les emplois-jeunes ont été rémunérés de la façon suivante en 2002 :
Salaires bruts en euros versés en 2002 au titre des emplois jeunes
Nombre de mois de présence
Il est à noter que les personnels recrutés dans le cadre des emplois-jeunes, dans un premier temps rémunérés sur la base du SMIC, ont vu leur rémunération majorée à deux reprises, sous la forme d'une revalorisation de leur traitement de base et de primes. La dernière de ces mesures a été prise le 26 juillet 2001, le conseil d'administration ayant autorisé une nouvelle revalorisation de leur rémunération de 1.000 francs bruts par mois, après un an d'ancienneté à l'AFIT. Par ailleurs, à la fin de l'année 2000, le directeur a décidé d'attribuer une gratification de fin d'année s'ajoutant aux primes de 1.000 francs modulables (de 500 francs à 2.000 francs) instaurées en 1999.
Par ailleurs, les fonctionnaires en détachement ont bénéficié des rémunérations suivantes en 2002 ;
a) 88 650 euros ;
b) 45 428 euros.
L'agent comptable a perçu en 2002 une rémunération brute de 19.456 euros.
D'après les informations fournies à votre rapporteur, aucun de ces fonctionnaires ne perçoit de primes ou ne bénéficie d'avantages en nature.
L'AFIT emploie des catégories très variées de personnel. Si la diversité des origines peut constituer une source de richesse, la variété des statuts juridiques peut faire douter de l'existence d'une véritable politique du personnel. En réponse aux remarques de la Cour des comptes sur ce sujet, la direction de l'AFIT a déclaré qu'une réflexion avait été entamée sur le projet d'un règlement intérieur concernant la politique du personnel de l'agence.
En particulier, se pose un problème de droit en ce qui concerne le statut des agents contractuels. D'après le responsable des affaires juridiques de l'AFIT, le statut choisi pour les personnels contractuels n'est pas le bon. Ces agents devraient, conformément à la doctrine du Conseil d'Etat concernant les GIP, relever du droit privé et du code du travail.
Questionnée à ce sujet par la Cour des comptes, l'AFIT a déclaré estimer que les personnels contractuels de l'AFIT doivent relever du droit public. En effet, d'après l'AFIT, « les activités de l'AFIT doivent être regardées comme étant de nature principalement administrative sur la base de trois critères suivants : objet du groupement, modalités de fonctionnement, ressources du GIP ». En résumé, l'AFIT considère que son activité s'inscrit dans le prolongement de l'action du secrétariat d'Etat au tourisme et que le personnel contractuel du GIP relève donc du régime applicable aux agents contractuels de droit public.
Le tableau présente les résultats comparés des exercices 1996 à 2000. Au cours des trois premiers exercices de l'AFIT, ils avaient été les suivants :
1993 10 253 780 francs (156.379 euros)
1994 4 714 737 francs (718.757 euros)
1995 - 1 687 765 francs (257.298 euros)
Les résultats des deux premiers exercices étaient considérablement excédentaires en raison d'une forte sous-consommation des recettes de l'AFIT. Ce déséquilibre massif a disparu les années suivantes.
Dans son dernier rapport, la Cour des comptes considère que les résultats, faisant apparaître « une alternance d'années excédentaires et déficitaires » ne sont pas « préoccupants ».
Le tableau présente l'évolution des différentes catégories de charges entre 1996 et 2000 (en francs).
- la progression des dépenses de personnel payées par l'AFIT au compte 64 ;
- la constance, avec des variations selon les années, des « services extérieurs », l'essentiel de ce poste couvrant les études et recherches et les frais de documentation et de colloque (compte 61) ;
- la tendance à l'augmentation des « autres services extérieurs » (compte 62), dont le poste largement prédominant est constitué par les « charges valorisées » des personnels extérieurs mis à disposition.
Le budget de l'AFIT s'est élevé, en 2001, à 32,76 millions de francs (4,99 millions d'euros) en recettes et 32,79 millions de francs (5 millions d'euros) en dépenses, dégageant un résultat négatif de 0,022 million de francs, contre un déficit de 0,155 million de francs en 2000 et un excédent de 1 million de francs pour l'année 1999.
Le total des produits, en très légère baisse par rapport à l'année précédente, s'est élevé à 32,76 millions de francs soit 4.99 millions d'euros (33,07 millions de francs en 2000), se répartissant comme suit:
- 12,69 millions de francs soit 1,93 millions d'euros (38,7 % du total) de subventions, dont 12,39 millions de francs versés par le Secrétariat d'Etat au Tourisme (10,54 millions de francs versés au titre de la subvention de fonctionnement et 1,85 million de francs versé au titre d'opérations spécifiques16(*)) et 0,3 million de francs versé par la Caisse des dépôts et consignations ;
- 11,53 millions de francs soit 1,76 million d'euros (35,2 % du total) au titre de la valorisation des apports en nature, constitués, pour l'essentiel par la mise à disposition de personnels, de locaux, de matériels et la prise en charge de dépenses d'affranchissement et de télécommunication. La réduction sensible de ce poste par rapport à l'année précédente où les apports en nature avaient été évalués à 14,96 millions de francs (- 3,43 millions de francs) s'explique, à concurrence de 1,17 million de francs TTC, par une baisse de leur valeur réelle, concernant essentiellement les personnels mis à disposition, et, pour le solde (2,26 millions de francs), par le fait que ces apports ont été pris en compte, en 2001, pour leur valeur hors taxes, en raison de l'assujettissement du GIP à la TVA ;
- 1,79 million de francs soit 0,27 million d'euros (5,5 % du total) au titre des cotisations des membres, en légère augmentation (+ 78 millions de francs) et de l'aide aux emplois jeunes, en diminution (- 84 millions de francs) du fait d'interruptions temporaires de contrats ;
- 6,50 millions de francs soit 0,99 million d'euros (19,8 % du total, contre 13 % en 2000) au titre des ventes de publications (0,53 million de francs), des recettes des journées techniques et des rencontres (1,45 million de francs) et des contributions des partenaires aux études (4,52 millions de francs, contre 2,34 millions de francs en 2000).
Reclassés par type de provenance, les produits d'exploitation de l'AFIT se décomposent comme suit :
- 20,3 millions de francs soit 3,09 millions d'euros (63 % du total) versés par le secrétariat d'Etat au tourisme (dont 12,4 millions de francs sous forme de subventions, 5,7 millions de francs sous forme de mise à disposition de personnels et 2,2 millions de francs sous forme de mise disposition de locaux et de matériels) ;
- 6,5 millions de francs soit 0,99 million (20,2 % du tota1), au titre du chiffre d'affaires (recettes de partenariat, recettes des journées techniques, vente de publications) ;
- 5,4 millions de francs soit 0,82 million d'euros (16,8 % du total) au titre des cotisations et des concours, financiers ou en nature, apportés par d'autres ministères ou organismes.
Le total des charges s'est élevé, quant à lui, à 32,79 millions de francs soit 5 millions d'euros (33,22 millions de francs en 2000), se décomposant comme suit :
- 14,47 millions de francs soit 2,21 millions d'euros (44,1 % du total contre 48 % en 2000) pour les charges de personnel, dont 3,41 millions de francs pour les personnels propres de l'AFIT et 11,06 millions de francs au titre de la valorisation des personnels mis à disposition ; cette réduction des charges de personnel résulte d'une diminution du nombre des agents mis à disposition, dont l'effectif est passé de 33 à 29, soit une baisse de 4 unités (réduction de 22 à 20 du nombre d'agents mis à disposition par le secrétariat d'Etat au tourisme et suppression des personnels mis à disposition par EDF et par l'Institut de Recherche et de Développement) ;
- 9,04 millions de francs soit 1,38 million d'euros (27,6 % du total) pour les études et recherches (+ 20 % par rapport à l'exercice 2000) ;
- 1,97 million de francs soit 0,30 million d'euros (6 % du total) pour l'organisation de colloques, de séminaires et de journées techniques (- 13 % par rapport à l'exercice 2000).
En ce qui concerne les soldes, le résultat d'exploitation du GIP a enregistré, en 2001, un déficit de 0,55 million de francs soit 0,08 million d'euros, succédant à un déficit de 0,4 million de francs soit 0,4 million d'euros en 2000.
Ce déficit d'exploitation a toutefois été, pour l'essentiel, compensé :
- par un résultat financier net de 459.700 francs soit 70.080 euros, en très forte progression (+116 %) par rapport à l'année précédent ;
- et par un résultat exceptionnel net de 73.366 francs soit 11.184 euros, également en forte progression.
De ce fait, la perte finale du compte de résultat s'est trouvée ramenée à 21.669 francs soit 3.304 euros en 2001, contre un déficit de 155.346 francs soit 23.682 euros en 2002.
Le total du bilan du GIP AFIT s'élevait à 23,84 millions de francs soit 3,63 millions d'euros au 31 décembre 2001, contre 22,85 millions de francs soit 3,48 millions d'euros au 31 décembre 2000, avec :
- à l'actif
*1,09 million de francs d'immobilisations (4,5 % du total du bilan) ;
*3,74 millions de francs de stocks (15,7 %) ;
*9,69 millions de francs de créances (4 ,7 %) ;
*9,32 millions de francs de disponibilités (39,1 %) ;
*12,95 millions de francs de capitaux propres (54,3 % du total du bilan) :
*10,89 millions de francs de dettes d'exploitation (45,7 % du total du bilan).
Le montant des disponibilités de l'AFIT s'élevait au 31 décembre 2001 à 9,317 millions de francs soit 1,42 million d'euros, dont 8,561 millions de francs soit 1,31 million d'euros investis en valeurs de placement, soit une augmentation de 1,355 million de francs (+ 17 %) par rapport à l'année précédente. La situation de l'AFIT était suffisamment confortable pour qu'une réduction des crédits en provenance de l'Etat soit envisageable, dans un contexte de pénurie budgétaire pour les finances publiques. Lors du débat devant le Sénat sur la diminution de la subvention de l'Etat à l'AFIT, le président de notre commission des finances, notre collègue Jean Arthuis, a ainsi emporté la conviction de celle-ci en tenant les propos suivants :
« Nous devons être attentifs à la situation patrimoniale de tous les établissements qui font appel aux fonds publics, qu'ils soient communaux, départementaux, régionaux ou nationaux. Même en réduisant sa dotation de 200.000 euros, il reste suffisamment de ressources à l'AFIT pour faire face à ses obligations. Nous lançons là un signal à l'ensemble des associations et des organismes qui perçoivent des subventions : nous ne pouvons lever des impôts pour conforter leurs trésoreries ! ».
L'ampleur du fonds de roulement de l'Agence, qui atteignait 11,85 millions de francs soit 1,81 million d'euros à la clôture de l'exercice 2001, correspondant à 130 jours de fonctionnement sur la base des dépenses de l'exercice 200117(*), plaidait dans le même sens. Le président de l'AFIT, M. Michel Bécot, semble avoir compris positivement les mesures prises par la commission des finances du Sénat. Lors du conseil d'administration de l'AFIT du 17 décembre 2002, il tenait en effet les propos suivants :
« On ne cherche pas à étouffer l'AFIT. Au contraire, on cherche à lui donner les moyens d'agir plus avant. Toutefois, l'AFIT disposait d'une trésorerie importante. Quelle entreprise dispose aujourd'hui de deux mois et demi de fonds de roulement en France ? Les chefs d'entreprise présents ici comprennent bien cette remarque. La gestion de l'AFIT est prudente et de qualité. Elle permet de capitaliser et de faire face aux aléas. Le président de la commission des finances a étudié avec soin l'ensemble du budget. Il a demandé initialement une diminution de plus de 400.000 euros de la subvention de l'AFIT. Suite à de nombreuses discussions, la diminution se limite finalement à 200.000 euros. L'AFIT vivra encore longtemps ».
Si l'ensemble des éléments mis en avant ci-dessus témoigne d'une évidente bonne santé financière, l'AFIT a eu à résoudre le problème de l'évaluation de ses stocks de publication qui biaisait considérablement ses comptes financiers.
En effet, sur la base des ventes de publications réalisées en 2001, il aurait fallu plus de 7 ans à l'AFIT pour pouvoir écouler ses stocks - et encore trois années et demie en prenant pour hypothèse qu'une publication sur deux est distribuée à titre gratuit. En réalité, une partie du stock de publications était fort ancienne et difficilement vendable.
L'AFIT a enfin adopté un nouveau mode de comptabilisation en 2002, qui met fin à la surévaluation massive constatée dans les comptes de l'agence en 2001. Désormais, les publications non vendues seront valorisées à 50 % de leur prix de vente et un taux de dépréciation de 25 % chaque année sera appliqué aux stocks. Quant à la dépréciation massive intervenue en 2002 elle a conduit à comptabiliser une charge exceptionnelle de 430.000 euros en 2002.
Votre rapporteur se félicite de cette opération qui contribue à la sincérité des comptes financiers de l'établissement.
Dans son dernier rapport sur l'AFIT, la Cour des comptes relève un certain nombre d'erreurs de gestion qui conduisent trop souvent l'agence à enfreindre les règles de son règlement intérieur et plus généralement, les règles relatives à la passation de marchés publics.
Le règlement intérieur établit les procédures de mise en concurrence pour la passation des commandes selon le barème suivant :
1. Montant inférieur à 25.000 euros HT : passation d'une lettre ou d'un bon de commande, sans obligation de mise en concurrence.
2. Montant compris entre 25.000 et 90.000 euros HT : passation d'une lettre de commande après consultation de trois entreprises.
3. Montant compris entre 90.000 et 200.000 euros HT : les marchés sont passés selon la procédure de mise en concurrence simplifiée.
4. Montant supérieur à 200.000 euros HT : appel d'offres, ouvert ou restreint, au niveau européen.
Il précise par ailleurs que tous les actes engageant un montant supérieur à 15.000 euros doivent faire l'objet d'un visa préalable du contrôleur d'Etat. Une commission des marchés a été chargée de veiller à la régularité de la procédure d'appel d'offres ou de mise en concurrence : le règlement assure donc le « cadrage » des commandes externes.
Comme il a été dit précédemment, l'AFIT n'a pas dans ses attributions celle de réaliser elle-même les études qu'elle souhaite promouvoir. Elle n'en aurait d'ailleurs pas les moyens. Elle joue un rôle d'interface entre les organismes demandeurs et les prestataires de services (bureaux d'études, cabinets de conseils, etc.) à qui elle confie la réalisation de ces études.
Dans l'intérêt de l'AFIT, il importe que les commandes d'études et leur réalisation respectent à la fois les règles contractuelles ainsi que le règlement intérieur de l'AFIT en ce qui concerne la passation de contrats.
Or, le dernier rapport de la Cour des comptes met en évidence un certain nombre de lacunes, dont la répétition devrait inciter l'Agence à modifier la façon dont elle constitue ses dossiers. Sur 23 dossiers de commandes examinés par la Cour des comptes, 8 dossiers ont donné lieu à des remarques de la Cour des comptes.
Lorsque l'AFIT passe une commande à un bureau d'études, un délai est fixé pour la remise de celle-ci. Or, le dépassement des délais est fréquent et ne donne pas lieu au versement des pénalités de retard prévu dans le contrat de commande. Pour justifier cet état de fait, l'AFIT met en avant sa propre responsabilité.
Ainsi, dans le cas d'une commande passée au cabinet Aubry et Guignet en 1999, et exécutée avec cinq mois de retard sur la date limite prévue, le conseiller Patrimoine du directeur de l'AFIT expliquait que « conformément au marché, l'AFIT s'était expressément engagée à fournir au cabinet Aubry et Guignet tous les éléments nécessaires à son étude. Les retards imputables aux administrations concernées ne pouvaient donc être mis sur le compte de la responsabilité du cabinet18(*) ». Estimant que le retard ne peut être imputé au cabinet de conseil, l'AFIT ne réclame pas les pénalités de retard prévues dans les contrats de commandes. Par ailleurs, tous les retards dans la livraison des études ne font pas l'objet d'un avenant permettant de repousser les délais dans les formes juridiques requises19(*).
Si l'AFIT est responsable de l'allongement des délais, son expérience dans la pratique de la sous-traitance ne lui permet-elle pas de prévoir, dès la conclusion d'un contrat de commande, des délais plus réalistes ?
Ce non-respect n'est pas systématique mais le dernier rapport de la Cour des comptes en fait état au sujet de trois commandes passées en 1999 et en 2000.
Dans le cas d'un contrat conclu avec la société L et R. France Sarl 3 portant sur un « programme stratégique de développement commercial » de la Caisse Nationale des monuments historiques et des Sites, la Cour des comptes relève qu'aucun appel à concurrence n'a été réalisé, alors que le marché portait sur la somme de 299.149 francs de l'époque. Les raisons invoquées par l'AFIT tiennent aux compétences de ce cabinet qui lui seul aurait pu réaliser cette étude. Afin de contourner les règles imposées par le règlement intérieur de l'Agence, la Cour des comptes relève qu'un découpage abusif en tranches a été établi. Ces procédés ne sont pas admissibles.
De même, un contrat conclu avec le cabinet CMD en 2000 et portant sur une somme de 299.000 francs TTC n'a pas donné lieu à la consultation obligatoire d'au moins d'après la Cour, aucun procès-verbal des consultations effectives avant le choix trois entreprises. Le choix du cabinet CMD n'est pas jugé « transparent » par la Cour, aucun procès-verbal des consultations effectives avant le choix du contractant n'ayant été établi.
L'explication fournie par l'AFIT a été la suivante : « Dans sa séance du 5 juillet 2000, le comité de sélection composé de représentants de cinq villes à la fois membres du bureau et membres de la commission promotion de la Conférence nationale permanente du tourisme urbain, et d'un représentant de l'AFIT, a décidé, à l'unanimité après débat interne, de choisir CMD. Le représentant de l'AFIT n'a pas voté. En conséquence, aucun procès-verbal de cette décision n'a été rédigé, compte-tenu de l'unanimité du vote ».
Enfin, dans le cadre de l'assistance à la mise en marché de villes d'eaux de France, un marché portant sur une somme de 430.560 francs n'a pas fait l'objet d'une mise en concurrence. Il s'agissait en fait d'une opération pluriannuelle, et l'AFIT avait omis de préciser, dans la première commande, que le marché serait renouvelable. Elle a donc fait appel au même cabinet pour la poursuite des travaux démarrés par celui-ci mais la procédure était irrégulière du point de vue juridique. Le 13 août 2000, le directeur de l'AFIT écrivait d'ailleurs au contrôleur d'état que « les conditions de traitement de telles opérations pluriannuelles donneront lieu à des procédures plus conformes aux règles établies et il n'y aura plus de demande de ce type ».
Ces trois exemples, qui résultent de l'examen de 23 commandes par l'AFIT, montrent l'existence d'irrégularités de procédures dans la passation des marchés qui ne doivent pas être tolérés. Il est fondamental que l'AFIT réagisse et s'engage à respecter scrupuleusement les règles relatives à la passation de marchés. Il y va de la crédibilité de l'agence.
La Cour des comptes relève un cas d'intervention de l'AFIT jugé « à la limite » de sa vocation. Il s'agit d'une commande de 59.991 francs « curieusement » passée par l'AFIT dans un domaine de pure compétence du Centre des Monuments Nationaux. L'AFIT a pris à sa charge le coût d'un « diagnostic marketing » en « espérant que cet investissement déclenchera une action concrète du Centre des monuments nationaux et que l'expérience, si elle est concluante, fera exemple ».
Il semble à votre rapporteur que l'AFIT n'a pas pour rôle de se substituer à tel ou tel organisme, en assumant, aux frais du contribuable, les risques d'un investissement dont le coût aurait du être supporté par l'organisme qui en bénéficie. L'AFIT est suffisamment sollicitée et son champ de compétence suffisamment vaste : elle doit à tout prix éviter de disperser ses moyens dans des opérations qui ne sont pas de son domaine.
Réunie le jeudi 23 octobre 2003 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial, sur l'Agence française pour l'Ingenierie touristique (AFIT).
Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial, a tout d'abord présenté l'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT), groupement d'intérêt public (GIP) créé en mars 1993 et issu du regroupement de plusieurs services de la direction du tourisme, indiquant que sa vocation première consistait à maintenir une capacité d'orientation de l'Etat en matière de production touristique, et à susciter des partenariats entre secteur public et secteur privé.
Elle a rappelé que lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2003, la commission des finances du Sénat avait pris l'initiative de proposer une réduction d'environ 10 % de la subvention que lui consentait chaque année l'Etat, inscrite au chapitre 44-01 du budget du tourisme, cette initiative s'inscrivant alors dans le cadre des efforts de la commission des finances du Sénat pour réduire les dépenses de l'Etat, suite à la forte contraction des recettes fiscales alors enregistrées.
Elle a indiqué qu'à la suite du vote de l'amendement réduisant les crédits de l'AFIT, elle avait été chargée, dans le cadre de ses fonctions de rapporteur spécial des crédits du tourisme et en application de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances, de réaliser un contrôle portant sur les comptes et la gestion du groupement.
Elle a exposé les conclusions de son contrôle.
Elle a, tout d'abord, estimé le fonctionnement de l'AFIT relativement complexe, du fait de sa position « d'interface » entre une multitude d'acteurs du secteur touristique aux origines diverses, l'AFIT ayant affaire à l'Etat, aux collectivités territoriales et à des partenaires privés à la fois clients et fournisseurs en tant qu'ils participaient financièrement aux études qu'ils sollicitaient de l'agence. Elle a également constaté que l'AFIT, peu connue du grand public, bénéficiait d'une forte crédibilité auprès des professionnels du tourisme du fait de la qualité de ses travaux, et a souligné que sa notoriété dépassait même le cadre de nos frontières.
Elle a déclaré que l'AFIT était aujourd'hui confrontée à un certain nombre de défis qui tenaient tant à son statut et à son mode de fonctionnement qu'aux évolutions institutionnelles du cadre juridique dans lequel elle devait inscrire son action.
Elle a indiqué que le groupement d'intérêt public serait confronté en 2005 à la question de son avenir juridique. Elle a estimé que, si la forme juridique du GIP avait permis un démarrage souple et simple de ses activités, elle n'était pas vraiment adaptée à un fonctionnement durable, et que la formule de l'établissement public industriel et commercial serait peut-être mieux adaptée.
Elle a indiqué que cette question devait aujourd'hui être appréhendée en tenant compte des réformes décentralisatrices actuellement en cours et évoqué la création éventuelle d'un collège de collectivités au sein du conseil d'administration.
Elle a souligné qu'un ancrage public s'avère nécessaire, en raison des relations étroites entretenues par l'AFIT avec l'Etat, qui lui fournissait les trois quarts de ses moyens. Elle a exposé le cadre conventionnel de leurs relations et indiqué que les conventions annuelles, qui permettaient le versement de la subvention de l'Etat à l'AFIT, étaient jusqu'alors régulièrement signées avec retard, ce qui bloquait le versement de la subvention d'Etat à l'AFIT. Elle s'est félicitée de ce que, pour la première fois en 2003, une convention provisoire a été adoptée dès le 15 janvier 2003, permettant le versement de 40 % de la subvention et, en attendant, la signature de la convention définitive qui a eu lieu en mars 2003.
Elle s'est également étonnée de ce qu'aucune des conventions constitutives de l'AFIT n'ait été régulièrement signée, tout en indiquant qu'au cours de son contrôle cette lacune avait été réparée.
Elle a déclaré que la clarification des missions de l'AFIT doit encore être poursuivie, comme doivent l'y inciter les récents propos du secrétaire d'Etat au tourisme, M. Léon Bertrand. Elle a indiqué que l'AFIT avait fait réaliser un projet stratégique par un cabinet de conseil en 2002 et que ce projet définissait le métier de base de l'AFIT comme l'appui en conseil à la décision et conception de projets touristiques. Elle a estimé que ces réflexions permettent d'avancer, mais que la réflexion sur les missions de l'AFIT était loin d'être close.
Concernant le fonctionnement de l'agence, Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial, a indiqué qu'en dehors des moyens fournis par le secrétariat au tourisme, l'agence faisait appel, pour financer les études que le plus souvent elle faisait réaliser par des cabinets de conseil, au partenariat, et que, bien qu'une augmentation sensible du taux de cofinancement des études soit observable depuis la création de l'AFIT, il fallait continuer à prospecter pour augmenter la participation extérieure au financement de l'AFIT.
Elle a précisé que l'Etat participait au fonctionnement de l'AFIT bien au- delà de la subvention annuelle consentie au GIP. Sur les 45 personnes actuellement employées à l'AFIT en octobre, elle a indiqué que 32 étaient mises à disposition par les ministères, dont 18 par le secrétariat d'Etat au tourisme, et que l'AFIT avait également bénéficié à partir de 1998 de la création de 7 postes d'emplois-jeunes dont trois étaient encore en cours.
Elle a indiqué que la situation financière de l'établissement a évolué depuis le vote de la réduction des crédits de l'AFIT l'année dernière. Elle a rappelé qu'en 2001, l'AFIT disposait d'un niveau élevé de trésorerie, les disponibilités s'élevant au total à 1,4 million d'euros dont 1,3 million d'euros investis en valeurs de placement et que, depuis, l'AFIT avait dû puiser dans son fonds de roulement pour maintenir son activité. Elle a estimé que ces prélèvements sur le fonds de roulement ne pouvaient pas être reconduits d'année en année, sauf à mettre en péril le bon fonctionnement de l'agence et d'autant, a-t-elle précisé, que le signal donné par la commission des finances semblait avoir été entendu par l'AFIT.
Elle a indiqué que des progrès avaient été accomplis cette année, citant l'adoption d'un tarif journalier pour les prestations rendues par l'AFIT, qui semblait déterminée à ne plus intervenir « gratuitement » comme ce fut le cas dans le passé. En ce qui concernait les stocks de publication, dont elle a indiqué qu'ils étaient surévalués dans les comptes de l'AFIT, elle a déclaré qu'un nouveau mode de comptabilisation avait été adopté, faisant suite à une dépréciation massive de la valeur des stocks existants.
Pour autant, elle a estimé que la gestion de l'AFIT devait encore progresser, et que les spécificités de l'AFIT ne la dispensaient pas de se soumettre, comme tout groupement d'intérêt public, aux règles de gestion économique et financière garantes de la bonne utilisation des fonds publics. Elle a cité le dernier rapport de la Cour des comptes, qui faisait état d'un certain nombre d'irrégularités dans la passation de commandes d'études. Elle a estimé que ces irrégularités devaient impérativement cesser si l'AFIT souhaitait se développer et se renforcer, et que l'AFIT devait s'engager à respecter scrupuleusement les règles relatives à la passation de marchés.
Elle a conclu son exposé en indiquant qu'avec les nouvelles échéances que sont les Assises nationales du tourisme, qui se tiendraient le 8 décembre, et le prochain comité interministériel sur le tourisme déjà prévu pour le printemps, le débat portant sur les acteurs de la politique du tourisme n'était pas clos.
A la suite de cette communication, un débat s'est instauré.
M. Jean Arthuis, président, a déclaré que la diligence de Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial, rendait service à l'AFIT. Il s'est cependant interrogé sur la valeur ajoutée d'une structure comme l'AFIT par rapport au secrétariat d'Etat au tourisme et il a estimé que l'administration devrait facturer les emplois mis à la disposition des groupements d'intérêt public.
M. Maurice Blin s'est dit choqué par les dysfonctionnements repérés par Mme Marie-Claude Beaudeau lors de son contrôle et a estimé souhaitable de sanctionner ce qu'il a appelé des « abîmes de non-gestion ».
M. Yann Gaillard s'est interrogé sur la nature des relations de l'AFIT avec la Maison de la France, autre groupement d'intérêt public dévolu à la politique du tourisme.
En réponse, Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial, a indiqué qu'à la différence de la Maison de la France, qui travaillait depuis quelques années à réparer, vis-à-vis des touristes étrangers, les effets, tantôt du terrorisme, tantôt des pollutions des côtes françaises, l'AFIT réalisait un travail de fond, citant des études, comme celle portant sur l'aménagement des structures touristiques en faveur des handicapés, qui avaient permis d'engager des actions concrètes. Elle s'est dite sensible aux interrogations de fond soulevées par ses interlocuteurs, indiquant que l'AFIT n'était pas la seule structure en cause, et qu'il fallait réfléchir plus globalement à la situation des groupements d'intérêt public issus du démembrement de services de l'Etat.
Puis la commission a donné acte à Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial, de sa communication et a autorisé la publication de ses conclusions sous forme d'un rapport d'information.
Monsieur André-Jean GUÉRIN
Monsieur François ARCANGELI
Madame Brigitte BOUSSEAU
Directeur du SEATM
Monsieur Louis HAMEL
Monsieur Louis-Noël NETTER
Directeur de la direction espaces et filières
Monsieur Patrice de MONBRISON-FOUCHÈRE
Directeur de la Direction Ingénierie et projets
Monsieur Jean GAGNIAGE
* 1 Celle-ci s'est élevée en 2003, après les mesures de régulation budgétaire, à 1,669 million d'euros.
* 2 Signée le 15 janvier 2003.
* 3 Relevé de constatations définitives sur les comptes et la gestion de l'Agence Française de l'Ingénierie Touristique, exercices 1993 à 1995, Cour des comptes.
* 4 Il s'agit du tarif pour l'année 2002.
* 5 Liste fournie en annexe.
* 6 Conseil d'administration du 17 décembre 2002, p.11.
* 7 id.
* 8 Ce fut le cas en 1995 avec l'élection à la présidence du Conseil d'administration de Mme de Panafieu, puis en 1996, avec l'élection de M. Diaz.
* 9 En annexe.
* 10 Compte-rendu du Comité interministériel du tourisme, 9 septembre 2003.
* 11 Relevé de constatations définitives sur les comptes et la gestion de l'AFIT, exercices 1993 à 1995.
* 12 Conseil d'administration de l'AFIT du 25 mars 2003, allocution du directeur de l'AFIT.
* 13 Conseil d'administration du 17 décembre 2002, p.4.
* 14 Voir liste des publications en 2002 en annexe.
* 15 Cf. conseil d'administration du 12 décembre 1994.
* 16 1.076.000 francs ont été versés pour l'opération de réhabilitation de l'immobilier de loisirs « Villages résidentiels de tourisme ». En outre, une subvention de 874.000 francs a été versée à l'AFIT au titre de l'édition d'une brochure sur les contrats de plan.
* 17 Et même à 200 jours, compte non tenu des apports en nature.
* 18 Relevé de constatations provisoires sur les comptes et la gestion de l'Agence française d'ingénierie touristique, exercices 1996 à 2000, Cour des Comptes.
* 19 Lettre de commande n° 6 de 1999 au Centre méditerranéen de l'environnement, pour la recherche de partenariats européens. Le délai n'a pas été tenu, les pénalités de retard n'ont pas été réclamées, aucun avenant n'a été signé pour repousser les délais.

References: l'article 57
 L'article 20
 l'article 18

L'article 13

L'article 3
 l'article 9
 L'article 11

L'article 8
 l'article 2
 l'article 57