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Timestamp: 2020-08-15 13:31:45+00:00

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Erfordernis einer Ausschreibung
Zum anderen war zu prüfen, ob der BAGS möglicherweise die Pflicht oblag, dafür zu sorgen, dass ihr zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung möglichst Angebote mit gleichem Inhalt, Umfang und Qualität vorliegen, etwa durch ein Ausschreibungsverfahren analog den für Bau- oder Lieferleistungen bekannten Verfahren. Dazu ist festzustellen, dass sich nach Auffassung des Untersuchungsausschusses aus § 93 BSHG nicht die Pflicht des Sozialhilfeträgers ergab, im Jahre 1997 ein Ausschreibungsverfahren mit fest definiertem Leistungsinhalt durchzuführen. Denn das Gesetz verschloss nicht die Möglichkeit, dass die Träger von Einrichtungen dem Sozialhilfeträger alternative Konzepte anbieten, die im Ergebnis dem Zweck der Hilfe gerecht werden, aber im Detail inhaltlich voneinander abweichen. Das heißt, dass Inhalt, Umfang und Qualität der Leistung zwar vergleichbar, aber nicht gleich sein müssen. Möglich erscheint diese Konstellation in vielfacher Hinsicht, z. B. bei unterschiedlicher Gebäudesituation und bei Therapieleistungen, die von den Trägern mit unterschiedlichen Schwerpunkten angeboten werden.
Der Untersuchungsausschuss hat zur Auslegung des § 93 Absatz 1 Satz 3 BSHG ferner die amtliche Begründung zur Änderung des § 93 BSHG herangezogen. Auch hieraus lässt sich eine Rechtspflicht der BAGS für ein Ausschreibungsverfahren üblichen Typs nicht ableiten. In der Gesetzesbegründung wird zwar die Absicht erläutert, schrittweise einen Wettbewerb unter den Einrichtungen in Gang zu setzen und durch einheitliche Verfahren Einfluss auf die Preisentwicklung in den Einrichtungen zu gewinnen. Das hierzu gewählte Verfahren (Leistungsvereinbarung über Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen, Vergütungsvereinbarung mit Vergütungen, die sich aus Pauschalen und Beträgen für einzelne Leistungsbereiche zusammensetzen, Prüfungsvereinbarung über die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungen) ist jedoch erst zum 1. Januar 1999 wirksam geworden. Ein Verfahren im Sinne einer herkömmlichen Ausschreibung ist aber selbst in den zum 1. Januar 1999 geregelten Änderungen nicht vorgesehen.
Die Pflegesatzvereinbarung mit dem Guttempler-Hilfswerk e.V. entspricht den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Sinne des § 93 Absatz 2 BSHG. Anhaltspunkte dafür, dass Zweifel an der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bestehen, liegen nach der Beweisaufnahme des Untersuchungsausschusses nicht vor, so dass davon ausgegangen werden kann, dass die Vereinbarung mit dem GuttemplerHilfswerk e.V. die gesetzlichen Voraussetzungen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit erfüllte.
Nach § 93 Absatz 2 Satz 3 BSHG müssen die Pflegesatzvereinbarungen die für die öffentliche Haushaltswirtschaft geltenden Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten.
Beide Begriffe sind eng miteinander verknüpft. Das Gebot der Wirtschaftlichkeit zielt darauf ab, die günstigste Zweck-Mittel-Relation anzustreben, nämlich mit gegebenen
Bundesrat, Drucksache 452/95 vom 11. August 1995, „Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts".
Die Begriffe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sind nicht näher gesetzlich definiert. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundessozialgerichts handelt es sich beim Wirtschaftlichkeitsprinzip um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Inhalt ausfüllungsfähig und ­bedürftig ist (vgl. Heuer/Dommach, Haushaltsrecht, Bundeshaushaltsordnung, § 7, Rn. 1b).
Mitteln den Zweck bestmöglich zu erreichen (Maximalprinzip) bzw. den verfolgten Zweck mit geringstmöglichen Mitteln zu erfüllen (Minimalprinzip)3. Dem Grundsatz der Sparsamkeit wird dann Genüge getan, wenn der erstrebte Erfolg mit dem geringstmöglichen Verbrauch von öffentlichen Mitteln erreicht wird3. Sparsamkeit liegt also vor, wenn nicht notwendige Ausgaben vermieden und die Ausgaben insgesamt auf das erforderliche Maß beschränkt werden. Dies bedeutet, dass ein für die Hilfegewährung nicht erforderlicher oder das notwendige Maß übersteigender Aufwand nicht berücksichtigt werden kann. Diese Grundsätze müssen anhand der einzelnen Angebotsinhalte überprüft werden, z. B. aus den Anforderungen an die wirtschaftliche Größe einer Einrichtung (Anzahl der Therapieplätze), dem Verhältnis der Fachkräfte zur Anzahl der Patienten (Personalschlüssel), dem Rahmen für die Bezahlung der Fachkräfte, der Grundausstattung mit Sachmitteln, der räumlichen und baulichen Situation, Art, Umfang und Höhe von Abschreibungen. Für die einzelnen Mitarbeiter der Einrichtung darf der Gehaltstarif nicht unverhältnismäßig hoch sein.
Der durch unterschiedliche Schweregrade der Pflege-, Betreuungs- und Förderungsbedürftigkeit des einzelnen Hilfeempfängers bedingte unterschiedliche Personalaufwand ist bei der Pflegesatzkalkulation zu berücksichtigen. Der Träger der Einrichtung hat die für diese Prüfungen notwendigen Unterlagen auf Verlangen des Sozialhilfeträgers vollständig beizubringen.
Das vom Guttempler-Hilfswerk e.V. vorgelegte Angebot dürfte detailliert genug gewesen sein, um eine derartige Prüfung und Beurteilung vornehmen zu können. Es enthielt insbesondere Angaben zu Zielen und Inhalten der Therapie und ihrer Dauer, zur Anzahl und Struktur des Fachpersonals, eine Spezifizierung der Kosten, den kalkulierten Auslastungsgrad und Angaben zur Kooperation mit Kliniken und anderen Einrichtungen. Aus dem eingangs geschilderten Sachverhalt, insbesondere den Aussagen der Zeugen, ergibt sich, dass sowohl die im Angebot dargestellten Leistungen als auch der geforderte Pflegesatz die BAGS überzeugt haben. Die BAGS hat ausgeführt, das vom Guttempler-Hilfswerk e.V. kalkulierte Angebot sei wegen des relativ gering bemessenen Personalbedarfs das Angebot mit dem günstigsten Pflegesatz gewesen. Es sei davon ausgegangen worden, dass die Gebäudesubstanz in Agethorst ohne besondere Umbau- und Herrichtungskosten übernommen werden könne. Allerdings sei vorgesehen gewesen, dass die Kosten für Mobiliar in Höhe von 250.000 DM außerhalb des Pflegesatzes durch gesonderte Förderung (Zuwendung) aus Haushaltsmitteln zu finanzieren. Insgesamt sei das Angebot vom Fachamt als konzeptionell gut und unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten als günstig bewertet worden; im Vergleich zu den Angeboten anderer Träger sei es konzeptionell ausgereifter und kostengünstiger gemenhang mit dem Haushaltsgebot der Notwendigkeit (§ 6 BHO/LHO). Nach herrschender Auffassung wird der Begriff der Sparsamkeit (=Beschränkung des Mitteleinsatzes auf den zur Aufgabenerfüllung notwendigen Umfang) vom Begriff der Wirtschaftlichkeit mitumfasst, ohne dass ihm eigenständige Bedeutung zukommt (vgl. Piduch/Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, Bundeshaushaltsordnung, § 7, Rn. 2).
Das Objekt in Agethorst habe die Anforderungen an eine Vorsorgeeinrichtung erfüllen können.
Schließlich sei als ein weiterer Aspekt zu berücksichtigen gewesen, dass die Immobilie in Agethorst aus Bundes- und Landesmitteln hergerichtet worden sei, und es insoweit um eine Anschlussnutzung und sinnvolle Weiterverwendung dieser Immobilie gegangen sei.
In welchem Umfang die BAGS tatsächlich das Angebot geprüft hat, muss dahingestellt bleiben. Jedenfalls bestand die Absicht, das Angebot durch die betriebswirtschaftliche Abteilung noch eingehender prüfen zu lassen. Dieses Verfahren war keine Besonderheit, sondern entsprach der üblichen Praxis der BAGS.
Wahrung der Leistungsfähigkeit der Einrichtungen
Die Leistungsfähigkeit der Einrichtung im Sinne des § 93 Absatz 2 Satz 3 BSHG lag vor. Aus dem durch den Untersuchungsausschuss festgestellten Sachverhalt ergeben sich keine Zweifel, dass die Leistungsfähigkeit der vom Guttempler-Hilfswerk e.V. vorgesehenen Einrichtung gewahrt werden konnte.
§ 93 Absatz 2 Satz 3 BSHG fordert, dass die Vereinbarung auch dem Grundsatz der Leistungsfähigkeit entsprechen muss. Bei Auslegung dieser Gesetzesregelung kann hier nur die Leistungsfähigkeit der Einrichtung gemeint sein. Sie muss in der Lage sein, mit den ihr bewilligten Kostensätzen fachgerechte Hilfe zu erbringen. Das Sparsamkeitsprinzip soll nicht dazu führen, dass die Leistungsfähigkeit ernsthaft geschmälert wird. Die Rechtsprechung definiert diesen Grundsatz dahingehend, dass die Tendenz des Sparsamkeitsprinzips, Gewinne des Einrichtungsträgers niedrig zu halten, nicht übertrieben werden darf und gewisse Anreize für den Einrichtungsträger zur Fortführung des Betriebes und zur Beibehaltung eines angemessenen Leistungsniveaus erhalten bleiben. Herr Kaufmann hat zum Preis des Guttempler-Hilfswerk e.V. zwar angemerkt, dass dieser seiner Einschätzung nach an der unteren Grenze dessen, was machbar gewesen sei, gelegen habe. Die BAGS hat den günstigen Preis auf den reduzierten Therapieaufwand, der gewollt gewesen sei, zurückgeführt.
Der Untersuchungsausschuss hat hierzu keine eigenen Ermittlungen angestellt. Er ist jedoch zu der Auffassung gelangt, dass es für die BAGS keine Gründe gab, angesichts des angebotenen Pflegesatzhöhe eine eingeschränkte Leistungsfähigkeit anzunehmen.
Frage des Anspruchs auf Abschluss von Pflegesatzvereinbarungen
Zu der Frage, ob ein Anspruch auf Abschluss von Pflegesatzvereinbarungen besteht, gibt es in den einschlägigen Rechtskommentaren widersprüchliche Auffassungen. Der Parlamentarische Untersuchungsausschuss hat es nicht als seine Aufgabe angesehen, diese Frage zu klären. Wie die BAGS sind auch die hier in Frage stehenden Träger nicht von einem solchen Rechtsanspruch ausgegangen.

References: § 93
 § 93
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 § 7
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