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Timestamp: 2019-10-19 02:59:29+00:00

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﻿ Sentencia C-334 de mayo 9 de 2012
SENTENCIA C-334 DE 09 DE MAYO DE 2012
CONTENIDO:PLAN DE DESCONGESTIÓN DE LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA. EL LEGISLADOR ESTÁ HABILITADO PARA ASIGNAR ATRIBUCIONES AL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, POR LO TANTO ES RAZONABLE QUE SE HAYA CONTADO CON EL CONSEJO DE ESTADO EN LA EJECUCIÓN DEL PLAN Y EN LA COORDINACIÓN DE TAREAS OPERATIVAS, PUESTO QUE ES LA CABEZA DE LA JURISDICCIÓN AFECTADA CON LA CONGESTIÓN Y SU COLABORACIÓN RESULTA FUNDAMENTAL EN LA FASE DE DIAGNÓSTICO Y EJECUCIÓN. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 304 DE LA LEY 1437 DE 2011.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONSEJO DE ESTADO, ATRIBUCIONES DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DESCONGESTIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sentencia C-334 de mayo 9 de 2012
Demanda de inconstitucionalidad contra: el artículo 304 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
ART. 304.—Plan especial de descongestión. Dentro del año siguiente contado a partir de la promulgación de la ley, el Consejo Superior de la Judicatura con la participación del Consejo de Estado, preparará y adoptará, entre otras medidas transitorias, un plan especial de descongestión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyo objetivo es el de llevar hasta su terminación todos los procesos judiciales promovidos antes de la entrada en vigencia de la presente ley y que se encuentren acumulados en los juzgados y tribunales administrativos y en el Consejo de Estado.
El plan especial de descongestión se ejecutará en el grupo de despachos judiciales seleccionados para el efecto, de acuerdo con los volúmenes de negocios a evacuar y funcionará en forma paralela a los despachos designados para asumir las nuevas competencias y procedimientos establecidos en este código. Estos despachos quedarán excluidos del reparto de acciones constitucionales.
La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por una ciudadana colombiana, contra una disposición vigente contenida en la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la misma (C.P., art. 241.4).
2.1.2. Desconoce también la Constitución, el que un plan sectorial o parcial para la descongestión de la jurisdicción contencioso administrativa, como el aprobado en la Ley 1437 de 2011, busque modificar el plan general de descongestión judicial, incorporado en el plan nacional de desarrollo, con desconocimiento de la prevalencia de la ley del plan nacional de desarrollo sobre las demás leyes (mandato de la C.P., art. 341).
La Corte deberá pronunciarse respecto de dos impugnaciones a la constitucionalidad de la norma demandada: (i) si el legislador, al diseñar un plan especial de descongestión de la jurisdicción contencioso administrativa con las características enunciadas en el artículo 304 de la Ley 1437 de 2011, desconoce el artículo 256 numeral 5º de la Constitución Política, respecto de las competencias constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura en materia de elaboración y ejecución del presupuesto de la rama judicial; (ii) y si el mismo legislador, al expedir tal plan especial de descongestión, violó la regla constitucional de prevalencia de la ley del plan nacional de desarrollo sobre otras leyes, ya que la ley del plan contiene a su vez un plan nacional de descongestión judicial que pretende alterar o modificar.
3.1. El Proyecto de Ley —198/2009 Senado, 315/2010 Cámara— que se convertiría en la Ley 1437 de 2011, fue propuesto al Congreso por el Consejo de Estado y el Gobierno Nacional y presentado como el resultado del trabajo realizado por la comisión para la reforma a la jurisdicción contencioso administrativa, con el fin de introducir una reforma estructural a las materias reguladas en el Código Contencioso Administrativo.
3.3. En el artículo 308 —parte segunda—, el nuevo Código dispuso su sola aplicación “a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su vigencia” —el 2 de julio de 2012—, mientras los asuntos en curso continuarían rigiéndose por el régimen jurídico hoy vigente.
3.4. Así como en el artículo 305 de la Ley 1437 de 2011 se previeron reglas de transición para la implantación del novedoso régimen de competencias y procesos previstos allí, en el artículo 304 se diseñó el plan especial de descongestión de la jurisdicción contencioso administrativa, para resolver el acumulado histórico de procesos judiciales existentes a la entrada en vigencia de dicha ley acumulados en los despachos de la jurisdicción, esto es, llevarlos “hasta su terminación”. Tal es el cometido de las instituciones creadas en la norma demandada.
4. Vulneración del artículo 256 Constitución Política, numeral 5º (cargo 1º): expedición de un plan de descongestión que afecta atribuciones constitucionales del CSJD.
4.1.2. En la Sentencia C-265 de 1993, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 4º del Decreto-Ley 2652 de 1991 frente a lo dispuesto en los artículos 265 y 257 superiores. Allí concluyó que la Constitución asignó una serie de competencias al Consejo Superior de la Judicatura, cuyo desarrollo corresponde al legislador, cuestión que se desprende del propio artículo 256, en la expresión “de acuerdo a la ley”. En ese sentido, se consideró lo siguiente:
“Ahora bien, de manera más específica, los artículos 256 y 257 de la Carta Política que relacionan las funciones que le son propias al Consejo Superior, tienen a éste como titular de las mismas “de acuerdo a la ley” o “con sujeción a la ley”. De manera que el constituyente delegó en la ley la ordenación de las competencias, que le son propias” (resaltado fuera del original).
A su vez, los artículos 85 y 88(2) de la Ley Estatutaria de Justicia, en materia presupuestaria, merecieron declaración de exequibles en la Sentencia C-037 de 1996. Y en Sentencia C-192 de 1997, la Corte decretó la constitucionalidad de los artículos 34 de la Ley 179 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996(3), considerando que la norma acusada era exequible y no atentaba contra el artículo 256 constitucional, ya que la autonomía presupuestal de los órganos autónomos ha de enmarcarse en los límites que imponen los fines constitucionales superiores y los parámetros establecidos por el Congreso. Esta interpretación concuerda con la fijada en la Sentencia C-265 de 1993, que concibe las funciones constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura como competencias que se ejercen en los términos fijados por el legislador. De este modo, el Congreso de la República tiene un ámbito propio de configuración normativa en esta materia, pudiendo precisar las atribuciones constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura, para lo cual fue autorizado expresamente por el Constituyente. En este caso, y para usar los términos de la demanda, la Constitución no ha reducido el campo de regulación del legislador hasta el punto de anularlo, sino por el contrario, ha admitido la participación del mismo en el desarrollo de las competencias de este órgano de la rama judicial.
4.1.3. Así, el artículo 256 constitucional, que según la demandante ha sido vulnerado, en realidad no contiene un listado taxativo de atribuciones propias del Consejo Superior de la Judicatura —como lo manifiesta la demanda— ni excluye al legislador de la regulación de tales competencias. En cuanto a lo primero, cabe destacar que el numeral 7º del mismo artículo, tras enunciar funciones precisas del Consejo Superior, agrega “las demás que señale la ley”. En relación con lo segundo, la Corte concuerda con la Procuraduría y la intervención del Ministerio de Justicia en que las funciones de dicha corporación se ejercen y desarrollan de conformidad con parámetros normativos establecidos en la ley, siendo ese el sentido del artículo 256 al establecer, respecto de las competencias en cuestión, que “corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley” (resaltado fuera de original).
De otra parte, en los términos del artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Congreso expedir códigos en todos los ramos de la legislación. La reserva de ley en esta materia, le permite a la ley no solamente introducir en lo códigos normas sustantivas y procesales relativas a cada materia, sino además normas de carácter instrumental dirigidas a solucionar situaciones de congestión, cuya no resolución precisamente le generaría obstáculos y restaría eficacia a la nueva normativa. Se trata en este caso, de medidas administrativas, organizacionales y presupuestales que desarrollan el mandato del artículo 304 de la Ley 1437 de 2011 y confirman propias de una estrategia para avanzar en la descongestión de la jurisdicción, que resultan idóneas para contribuir a la realización del derecho a la justicia y de las garantías del debido proceso (C.P., arts. 229 y 29).
4.1.5.(sic) En suma, el legislador se halla habilitado constitucionalmente para regular las atribuciones que el artículo 256 superior asigna al Consejo Superior de la Judicatura, no solo con base en la cláusula general de competencia para el desarrollo de las disposiciones constitucionales, sino, además, con fundamento en disposiciones constitucionales específicamente regulatorias de las competencias generales del Consejo Superior de la Judicatura. Así, en principio, al ordenar la elaboración de un plan especial de descongestión de la jurisdicción contencioso administrativa, como lo hizo en la Ley 1437 de 2011, el legislador obró con fundamento en atribuciones generales y específicas de la Constitución, máxime cuando compete a tal órgano del poder “el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales” (C.P., 256.4).
El derecho de acceso a la justicia (C.P., art. 229) ha sido cualificado como derecho a una justicia pronta. La propia Constitución, en relación con las actuaciones judiciales, alude a “a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas” (C.P., 29); y la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia consagra los principios de “celeridad” y “eficiencia” (L. 270/96, arts. 4º y 7º), según los cuales la administración de justicia debe ser “pronta y cumplida” como “eficiente” o “diligente en la sustanciación de los asuntos a su cargo”, respectivamente. La oportunidad de la función pública de administración de justicia, se concreta en el cumplimiento perentorio y estricto de los “términos procesales” por los funcionarios judiciales (C.P., 228; L. 270/96, art. 7º).
“(…) el acatamiento de las formas y los términos, así como la celeridad en el desarrollo del litigio judicial permitirán a las partes involucradas, a la sociedad y al Estado tener la certeza de que la justicia se ha administrado debidamente y es fundamento real del Estado social de derecho” (C-100/2001) (resaltado fuera del original).
A su vez, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (caso Genie Lacayo Vs. Nicaragua, sentencia de 29 de enero de 1997), a aludido a la noción de “plazo razonable” contenido en el artículo 8.1 —Garantías judiciales— de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, como elemento del debido proceso, en consonancia con lo señalado por la Corte Europea de Derechos Humanos, dada la equivalencia de la norma americana con el artículo 6º del Convenio Europeo para la Protección de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
Se debe reconocer además que la congestión de los despachos judiciales y la mora que afecta la resolución de muchos procesos son fenómenos que, aunque rotundamente indeseables, resultan a veces inevitables. Ello por cuanto estas situaciones se originan en factores de carácter estructural y de larga incidencia en el país, entre los cuales se destacan la alta conflictividad humana, el espíritu litigioso que caracteriza a muchos abogados, e incluso a la ciudadanía en general, los embrollados procedimientos, la falta de mecanismos alternativos apropiados y la insuficiencia de recursos para el cumplimiento de la labor asignada a la rama judicial del poder público (Sent. T-1249/2004)
4.2.4. Entre los motivos para la expedición de la reforma al régimen de lo contencioso administrativo a través de la Ley 1437 de 2011, se destaca el incremento de las responsabilidades constitucionales y legales de la jurisdicción contencioso administrativa y el aumento de la litigiosidad a su cargo, concurrente con un estancamiento relativo del aparato de juzgados y tribunales y el rezago presupuestal frente a la creciente de manda de justicia y la verificación de la creciente congestión judicial(4).
En el referido proyecto se reconoce la voluntad del legislador para minimizar el impacto de los factores de congestión en la jurisdicción contencioso administrativa, pero se advierte que las múltiples reformas de procedimientos y de competencias en los últimos 25 años, no han logrado resolver el problema. Asimismo se señala que si bien la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos, al principio redujo el volumen de los procesos en los tribunales administrativos, luego resultó trasladando la congestión a estos últimos, debido a la falta de un programa de descongestión masiva, anterior o simultánea a la puesta en marcha de tales juzgados. Este análisis se sustenta en cifras del Consejo Superior de la Judicatura que revelan que el total de procesos evacuados es inferior al número de procesos que entran a ser conocidos por esta jurisdicción. De allí, la opción acogida en la norma demandada de implementar un programa de descongestión para dicha jurisdicción.
4.2.5. En suma, el artículo 304 de la Ley 1437 de 2001, al desarrollar las competencias constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura mediante la expedición de un plan especial de descongestión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo —con base en mandato superior—, el legislador concurre a la realización del derecho fundamental de acceso a la justicia y de un fin esencial del Estado que le es correlativo como la garantía de la efectividad de los derechos (C.P., art. 2º).
4.3.2. Para reforzar este argumento, cabe citar la Sentencia C-713 de 2008 que, al estudiar la constitucionalidad de la Ley 1285 de 2009, consideró la concertación como base para el diseño y ejecución del plan de descongestión judicial, siendo manifestación del principio de colaboración armónica entre las diferentes autoridades y ramas del poder público. De igual manera, la Ley 1395 de 2010 “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”, al promover la descongestión judicial a cargo de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura con el apoyo de otros órganos judiciales, no hizo nada diferente que desarrollar la colaboración de los poderes públicos constitucionalmente ordenada, hacia la realización de los fines del Estado, es este caso, la provisión de una justicia pronta, sin que ello pueda interpretarse como usurpación de las competencias del órgano de administración de la Rama Judicial(5). La misma norma señala que “dentro del año siguiente contado a partir de la promulgación de la ley, el Consejo Superior de la Judicatura, con la participación del Consejo de Estado, preparará y adoptará, entre otras medidas transitorias, un plan especial de descongestión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo” (resaltado fuera del texto).
4.3.3. La participación del Consejo de Estado en la preparación y adopción del referido plan, no cercena la función que a este respeto la misma ley asigna al Consejo Superior. Ninguna facultad del Consejo Superior de la Judicatura, consagrada en la Constitución, se vulnera por la ley, al contemplar la intervención del Consejo de Estado. Las funciones constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura, como la que se examina, pueden ser libremente condicionadas o moduladas por el legislador. En todo caso, las mismas atribuciones constitucionales de ese órgano, como lo indica el primer inciso del artículo 256 de la Constitución Política, deben ser ejercidas en los términos que indique la ley. Ahora, desde el punto de vista de la conveniencia, es lógico y apropiado que el medio diseñado por el legislador para resolver una situación de crítica congestión en un sector de la justicia, suponga la participación del órgano límite de la respectiva jurisdicción, lo que asegura conocimiento de fondo del problema y el mayor acuerdo para encontrar y ejecutar los remedios del caso.
4.3.3.(sic) Por lo anterior, la Corte considera que la participación del Consejo de Estado, como cabeza de la jurisdicción destinataria de las normas contra la congestión, en el proceso de elaboración del plan a cargo del Consejo Superior de la Judicatura, debe interpretarse desde la perspectiva de la colaboración armónica de los poderes públicos (C.P., art. 113). Además, la norma acusada es clara al advertir -en su inciso primero- que es el propio Consejo Superior el titular de las tareas de preparación y adopción del plan de descongestión, “con la participación” del Consejo de Estado.
4.4.2. Con todo, la demanda no logra demostrar cómo el artículo 304 de la Ley 1437 de 2011 desconoce el artículo 256.5 de la Constitución, ya que carece de sustento el argumento según el cual la gerencia es autónoma para ejecutar el presupuesto del plan especial de descongestión. En efecto, el presupuesto de la descongestión judicial hace parte del que se asigna a la rama judicial conforme a la Ley 1450 de 2011 y el Decreto 4970 de 2011(6), cuya ejecución compete al Consejo Superior de la Judicatura. De otra parte, la gerencia de proyecto se encuentra adscrita a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y el gerente depende de esta corporación, siendo responsable ante la misma. En otras palabras, la gerencia no es un ente autónomo e independiente del Consejo Superior ya que éste debe controlar la labor de aquella.
4.4.4. Como todo plan o acción del estado, el plan especial de descongestión, previsto en la ley, se traducirá en un egreso fiscal. Es apenas natural que en su fase de diagnóstico, la ley prevea como tarea su “costeo y elaboración del presupuesto especial para el plan especial de descongestión”. No se trata de fragmentar la actividad presupuestal de la rama judicial en infinidad de procesos presupuestales. El plan especial de descongestión es simplemente una actividad que afectará alguno de los rubros de gasto de la rama judicial, que hará parte de la ley anual de presupuesto y que figura en el proyecto de presupuesto que elabora el Consejo Superior de la Judicatura. De modo que la estimación del costo del plan, de ninguna manera desconoce la función que al consejo atribuye la Constitución, ni menos todavía esa actividad de mero diagnóstico conduce a desagregar el proyecto general de presupuesto de la rama judicial. Se descarta por este motivo que la ley acusada viole el artículo 256, numeral 5º de la Constitución Política.
4.5.4.(sic) En suma, no se desconoce la normativa constitucional porque el legislador establezca la creación de una gerencia del proyecto bajo forma contractual. Se trata de un asunto que es propio de la esfera del legislador, que bien puede autorizar este género de contratación, si así lo estima necesario para adelantar eficazmente, una tarea como la que describe la norma. Y, en todo caso, no desconoce la competencia de “ejecución presupuestal” que la Constitución ha confiado al Consejo Superior de la Judicatura.
Se alega también en la demanda que la estrategia de descongestión judicial ya había sido establecida en el plan nacional de desarrollo. A partir de considerar que la ley del plan de desarrollo tiene prevalencia constitucional sobre otras leyes que regulen las mismas materias, se plantea la inconstitucionalidad del artículo 304 de la Ley 1437 de 2011, esta vez por desconocer tal mandato superior (C.P., art. 341).
5.2.1. De acuerdo con el artículo 151 de la Constitución Política, el Congreso debe expedir ciertas leyes orgánicas, y entre ellas, la ley orgánica del plan de desarrollo. En el marco de tal legislación orgánica, se expide el plan cuatrienal de desarrollo, como ley ordinaria(7). De acuerdo con el artículo 339 de la Constitución Política, el plan nacional de desarrollo contiene dos partes: (i) una general, en la que se indican “los propósitos y objetivos del mismo”; (ii) y otra especial, referida al “plan de inversiones públicas”. Merced a que el plan nacional de desarrollo establece los objetivos, propósitos, prioridades, estrategias y metas que serán desarrolladas en los cuatro años siguientes a su expedición, muchas leyes de igual entidad normativa, deben ser expedidas teniendo en cuento lo estipulado en el plan nacional de desarrollo. En efecto, la Carta Política en su artículo 341 establece que “(…) El plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan. (…)”.
5.3. Los planes de descongestión en la ley del plan y en la Ley 1437 de 2011.
5.3.1. El Plan Nacional de Desarrollo para el período 2010-2014, contenido en la Ley 1450 de 2011, contempla en los artículos 197 y 199, disposiciones encaminadas a descongestionar la justicia. En particular el artículo 198(8) versa sobre la descongestión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De igual manera el plan anual de presupuesto —Decreto 4970 de 2011— en su artículo 93 reza: “de conformidad con lo establecido en el artículo 97 de la Ley Estatutaria de la Administración de la Justicia, y la Ley 1450 de 2011, la comisión interinstitucional de la rama judicial, emitirá concepto previo sobre la distribución que se haga entre las diferentes jurisdicciones, del presupuesto de inversión, descongestión y recursos extraordinarios de la rama judicial, incluyendo las necesidades de la jurisdicción disciplinaria, para la creación y funcionamiento de las comisiones de instrucción”.
1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 304 de la Ley 1437 de 2011.
(1) Diario Oficial 47.956 de enero 18 de 2011.
(2) Artículos que desarrollan el artículo 256 C.P., y regulan funciones administrativas de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de elaboración del proyecto de presupuesto para la rama judicial.
(3) Normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto, demandadas respecto del desconocimiento de los artículos 4º y 256 superiores sobre la autonomía presupuestal de la rama judicial atribuida al Consejo Superior de la Judicatura.
(4) Gaceta 1173 de 2009.
(5) De hecho, el Consejo Superior ya ha puesto en marcha dicho plan. En virtud de lo ordenado por el artículo 304 de la Ley 1437 de 2011, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, adoptó el Acuerdo PSAA12-9139 “Por el cual se adopta un plan especial de descongestión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. El acuerdo que consta de 26 artículos, establece los principios del plan especial de descongestión —participación, la planeación, la coordinación, la eficacia, la eficiencia, la economía y la publicidad—. Y reitera el objetivo del plan: “llevar hasta su terminación todos los procesos judiciales promovidos antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 y que se encuentren a cargo en el Consejo de Estado, tribunales y juzgados administrativos”. Además se describen las actividades a desarrollar en cada una de las fases.
En la fase de diagnóstico —a través de un ejercicio de cooperación con el Banco Mundial—, se desarrollarán las actividades previstas en el artículo 304 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta como insumos, el plan piloto para el diagnóstico de las causas de congestión y medición de tiempos procesales en la jurisdicción contencioso administrativa, la información de gestión de los despachos judiciales reportadas al Sierju, y las propuestas formuladas en el conversatorio de evaluación de las medidas de descongestión y prospección del plan especial de descongestión e implementación de la Ley 1437 de 2011.
(6) Decreto 4970 de 2011, artículo 930.—De conformidad con lo establecido en el artículo 97 de la Ley Estatutaria de la Administración de la Justicia, y la Ley 1450 de 2011, la Comisión Interinstitucional de la rama judicial, emitirá concepto previo sobre la distribución que se haga entre las diferentes jurisdicciones, del presupuesto de inversión, descongestión y recursos extraordinarios de la rama judicial, incluyendo las necesidades de la jurisdicción disciplinaria, para la creación y funcionamiento de las comisiones de instrucción.
(7) En el mismo sentido se pronuncio la Sentencia C-305 de 2004.
(8) ART. 198.—Descongestión por razón de la cuantía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Con el propósito de evitar la congestión de los tribunales administrativos y del Consejo de Estado, en los procesos que cursen o deban cursar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en relación con los cuales a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley no se hubiere notificado en debida forma el correspondiente auto admisorio de la demanda o cuando este no se hubiere expedido y cuyas demandas se presenten hasta antes del 2 de julio de 2012, la competencia por razón de la cuantía se determinará con sujeción a las reglas consagradas en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.

References: ARTÍCULO 304
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 artículo 308
 artículo 305
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 artículo 4
 artículo 256
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 resolución 
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 artículo 8
 artículo 6
 resolución 
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