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Timestamp: 2017-11-19 16:42:16+00:00

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Reglamentación del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos- FONTV. Documento Soporte Coordinación Fomento de la Industria - PDF
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Gregorio Iglesias Rojo
1 Reglamentación del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos- FONTV Documento Soporte 2013
2 Reglamentación del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos Tabla de contenido Presentación Consideraciones previas La televisión en la Constitución - La regulación normativa debe ajustarse a políticas de Estado, y a las reservas de ley La televisión en la Constitución: La regulación normativa debe ajustarse a políticas de Estado, y a las reservas de ley. El alcance de la potestad reglamentaria a cargo del Gobierno y de la ANTV Objetivos de la reglamentación del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos Manejo de los recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos Asignación de los recursos a los operadores públicos del servicio de televisión abierta radiodifundida 10 2 Marco legal y reglamentario del Fondo para el Desarrollo de la Televisión en vigencia de la Ley 182 de Aspectos reglamentarios del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos (Ley 1507 de 2012) Creación y constitución del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos Régimen presupuestal de la Autoridad Nacional de Televisión y del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos Destino y beneficiarios de los recursos Políticas de Fomento Operadores públicos del servicio de televisión Apoyo y promoción de contenidos audiovisuales en la televisión de interés público Distribución, asignación y desembolso de recursos para los operadores públicos de televisión Antecedentes Recursos históricos adjudicados a los operadores públicos de televisión Fórmula de asignación de recursos aplicada por la CNTV en liquidación Propuesta de distribución, asignación y desembolso de los recursos Distribución de los recursos Asignación de los recursos Desembolso y manejo de los recursos Seguimiento y destinación de los recursos Impacto de los recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos invertidos para el fortalecimiento de los operadores públicos Disposiciones sancionatorias Proyecto de Resolución... 47
3 Presentación El presente documento soporte de la Reglamentación del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos fue ajustado con las observaciones y comentarios que se recibieron al documento de desarrollo publicado entre el 30 de octubre y el 15 de noviembre de 2012 por la Autoridad Nacional de Televisión. El 15 de noviembre de 2012 se recibieron los siguientes comentarios: No. Radicado Fecha Observante 1 N.A. 15-nov-2012 Telecaribe 2 E nov-2012 RTVC 3 E nov-2012 Canal Zoom 4 E nov-2012 Teveandina 5 E nov-2012 Canal Universitario de Antioquia 6 E nov-2012 Teleantioquia 7 E nov-2012 Gremio Somos 8 E nov-2012 Telepacífico Con posterioridad al término señalado, se recibieron comentarios de las siguientes universidades: No. Radicado Fecha Observante 1 E nov-2012 Universidad del Pacífico 2 E nov-2012 Universidad Industrial de Santander 3 E nov-2012 Universidad del Atlántico 4 E nov-2012 Universidad del Valle 5 E dic-2012 Universidad de la Amazonía 6 E dic-2012 Universidad de Pamplona 7 E dic-2012 Universidad Autónoma del Caribe 8 E dic-2012 Fundación Universitaria Autónoma de Colombia 9 E dic-2012 Universidad de los Llanos 10 E dic-2012 Universidad del Cauca 11 E dic-2012 Corporación Universitaria Minuto de Dios 12 E dic-2012 Universidad del Quindío 13 E dic-2012 Universidad de Ciencias Aplicadas y Ambientales Las observaciones presentadas se agrupan de la siguiente manera: 1. Operadores públicos del servicio de televisión a. Los recursos del FONTV deben entregarse como transferencia Los giros contemplados en la Ley son transferencias No hay derogación explícita en la Ley 1507 de 2012 de las transferencias contempladas en la Ley 182 de 1995 y sus modificatorias Los recursos le pertenecen a los operadores públicos y la función de la ANTV es su recaudo y transferencia en un solo giro Página 1 de 70
4 No están obligados a presentar planes de inversión, ni a devolver saldos y rendimientos financieros b. Cambios en la fórmula de distribución La medición del 60% en programación debe hacerse sobre el total de los recursos invertidos en programación, sin limitarlo a contenidos infantil, juvenil, deportivo, educativo y cultural El porcentaje de nivel de servicio de la red debe realizarse con base en las estaciones en servicio y no en la calidad de la señal c. Eliminación de la exigencia de convocatorias públicas. d. Liberación del porcentaje de recursos destinados a noticieros: que el porcentaje corresponda al 100% con recursos del FONTV e. No exigir el retiro de la publicidad en los programas financiados con los recursos del FONTV y que sea requeridos por la ANTV f. Retiro de los extrabajadores de Inravisión como beneficiarios del FONTV en cumplimiento de la sentencia sobre que el pago le corresponde al Estado g. Eliminación de las sanciones 2. Operadores locales sin ánimo de lucro a. Determinación de una partida exclusiva para los canales universitarios debido a su bajo presupuesto para cumplir con la programación de contenido social b. Determinación del número de convocatorias y los requisitos para su concurso 3. Operadores del servicio de televisión por suscripción a. La no derogatoria legal de las transferencias a los Canales Regionales b. Aplicación de la fórmula a partir de Otros observantes a. Inclusión del canal Universitario ZOOM como beneficiario de los recursos b. Inclusión de los productores independientes como beneficiarios del FONTV c. Determinación de una partida exclusiva para los productores independientes d. Inclusión de una partida presupuestal especial para la televisión universitaria colombiana Página 2 de 70
5 1 Consideraciones previas 1.1 La televisión en la Constitución - La regulación normativa debe ajustarse a políticas de Estado, y a las reservas de ley La televisión en la Constitución: La regulación normativa debe ajustarse a políticas de Estado, y a las reservas de ley. El alcance de la potestad reglamentaria a cargo del Gobierno y de la ANTV El espectro electromagnético es un elemento esencial del Estado Colombiano. Hoy en día la Constitución, en el artículo 75, regula el espectro electromagnético y lo considera como un bien público, parte del elemento territorial del Estado. Como elemento definidor y constitutivo del Estado, el territorio y el espectro electromagnético deben ser manejados con criterios generales, en beneficio de la Nación colombiana, esto es más allá de la coyuntura, del accidente, la trascendencia de las regulaciones del espectro electromagnético deben ser resultado de una política de Estado. La reserva de ley: El citado articulo 75 contiene dos temas reservados a la ley: (i) lo relativo a la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético. El uso y el acceso del espectro deben ser igualitarios y regulados legalmente. (ii) Las regulaciones de la intervención del Estado dirigidas a evitar prácticas monopolísticas en el uso del espectro deben ser reguladas por ley, y deben tener como telos garantizar el pluralismo informativo y la competencia. Y a estas materias reservadas debe sumarse la prevista en el artículo 77, (iii) las políticas en materia de televisión deben ser contenidas en ley. De la lectura de la norma constitucional se aprecia que no se hace mención al organismo encargado de manejar el espectro electromagnético, se derogaron todas las referencias a los mecanismos orgánicos, a la estructura administrativa para el manejo de la función de televisión y en general del espectro electromagnético (articulo 76 Constitución Política). Esto es, a diferencia de la regulación original de 1991, en donde se establecían dos temáticas (i) los fines o propósitos estatales en torno al manejo de la televisión y (ii) la estructura administrativa, el diseño institucional necesario para que se cumplieran esos fines y ejercieran esas competencias sobre el servicio publico de televisión. Este aspecto, como se destaca más adelante, supone que no se tomó partido por una u otra forma de configuración administrativa, sino que se dejó libertad al legislador para diseñar, según su arbitrio, un ente administrativo que en condiciones de flexibilidad no de rigidez (como existía con la Comisión Nacional de Televisión hoy en liquidación) decida cuál es la alternativa organizacional más adecuada en un contexto de constantes innovaciones tecnológicas. En la actualidad se conservan los fines y la naturaleza constitucional del servicio público de la televisión, pero se es constitucionalmente neutro sobre el mecanismo administrativo para su manejo. De la redacción constitucional actual también se aprecia, desde la perspectiva normativa, de esquema de elaboración normativa, una peculiaridad: la creación y la utilización específica de la técnica de reserva de ley, con la consecuente prohibición de la deslegalización sobre esos temas reservados y la posibilidad de acudir a la figura de la delegación legislativa o de facultades extraordinarias. Cuando en los artículos 75 y 77 de la Constitución se dice que ( ) establece tres temas que son objeto de la figura de reserva de ley : uso y acceso al espectro electromagnético, las reglas para Página 3 de 70
6 evitar monopolio (competencia), y las políticas en televisión. En la redacción constitucional se distingue las del artículo 75, en las que el objeto es, en general, el espectro electromagnético, y allí el uso, acceso y reglas de intervención para evitar prácticas monopolísticas deben ser reguladas en sus aspectos principales por una norma con rango de ley, y las del artículo 77 que dice que en materia de televisión, todos los temas que integren el concepto de política estatales en materia de televisión deben estar contenidos en sus aspectos más importantes en norma legal (ley del Congreso en sus distintas modalidades o tipos 1 ; norma con fuerza de ley expedida por el Presidente de la República), pero precisamente por la manera en que está redactada, por la manera general política en materia de televisión, se puede afirmar que la reserva es general, en el sentido que todos los aspectos que se entiendan como esenciales o definidores del servicio público de la televisión deben estar regulados directamente en la ley y no es posible la utilización de la técnica de deslegalización. La primera consecuencia o efecto jurídico de la redacción constitucional que utiliza reserva de ley, consiste en que los temas que son objeto de reserva de ley deben estar contenidos en una ley en sentido material, esto es no solo las leyes producidas por el Congreso (ley en sentido formal), sino también las que hace el Presidente mediante decretos leyes o decretos legislativos. La ley debe regular todos los aspectos relativos a estas materias y allí el reglamento solo puede referirse a aspectos de detalle, de necesario desarrollo de temáticas reguladas expresamente en la ley, en este orden de ideas, las reservas de ley en la Constitución no permiten, es más prohíben la utilización de la técnica de deslegalización, que consiste en que la ley delega expresamente al acto administrativo el desarrollo de algún tema, no regulado, solo mencionado por la ley. Los temas objeto de reserva de ley contenidos en los artículos 75 y 77 constitucionales [uso y acceso al espectro electromagnético, las reglas para evitar monopolio (competencia), y las políticas en televisión] deben estar desarrollados en sus aspectos principales por la ley, y el margen de configuración del acto administrativo solo puede ser complementario, para desarrollar los temas previstos en la ley y con propósitos de facilitar o permitir su aplicación efectiva. No se trata de una facultad de adicionar o para hacer una regulación ex novo, por autorización de la ley. Ahora bien la prohibición de deslegalizar (ley autoriza al acto administrativo), es diferente de la función de delegación legislativa prevista en la Constitución en el numeral 10 del artículo 150, también denominada por nuestra doctrina como la figura o institución de las facultades extraordinarias, en las que el Congreso mediante una ley con mayorías absolutas puede delegar, entregar al Presidente uno o varios temas para que sean regulados ex novo por decretos leyes (Ley autoriza al decreto ley). En este orden de ideas en materia de televisión, no tanto en lo relativo a los demás aspectos del espectro electromagnético, no es posible utilizar la técnica de la deslegalización, esto es que la ley delegue al acto administrativo para que regule uno o varios aspectos del servicio de televisión. De las normas constitucionales, en lo relativo a las reservas de ley y a la potestad reglamentaria se pueden establecer las siguientes conclusiones: 1 Habría que darle en el futuro, contenido al concepto de políticas estatales en materia de televisión, en todo caso la referencia a políticas estatales tiene una connotación de permanencia, de generalidad y no de coyuntura, esto es que sean propósitos no susceptibles de ser cambiados caprichosa y regularmente por el gobierno de turno. Página 4 de 70
7 a. Se establecen tres temas objeto de la figura de reserva de ley : uso y acceso al Espacio Electromagnético, las reglas para evitar monopolio (competencia), y las políticas en televisión. b. Hay que distinguir las del artículo 75, en las que el objeto es, en general, el espectro electromagnético, y allí el uso, acceso y reglas de intervención para evitar prácticas monopolísticas deben ser reguladas en sus aspectos principales por una norma con rango de ley. c. El contenido en el articulo 77, lleva a entender que, en materia de televisión, todos los temas importantes,, los que constituyen las política estatales en materia de televisión deben estar contenidos en sus aspectos más importantes en norma legal (ley del Congreso en sus distintas modalidades o tipos; norma con fuerza de ley expedida por el Presidente de la República) pero precisamente por su estructura, por la manera general política en materia de televisión, se puede afirmar que la reserva es general, en el sentido que todos los aspectos que se entiendan como esenciales o definidores del servicio público de la televisión deben estar regulados directamente en la ley y no es posible la utilización de la técnica de deslegalización. d. En este orden de ideas en materia de televisión, no tanto en lo relativo a los demás aspectos del espectro electromagnético, no es posible utilizar la técnica de la deslegalización, esto es que la ley delegue al acto administrativo para que regule uno o varios aspectos del servicio de televisión. e. El ámbito de los reglamentos de desarrollo debe sujetarse a la ley y no es posible la utilización de los actos administrativos praeter legem basados en la deslegalización. f. En este orden de argumentación la Ley 1507 de 2012 determina la temática dentro de la cual debe actuarse en materia reglamentaria y, prima facie, no serán validas deslegalizaciones previstas en la mencionada ley, ni podrán desarrollarse temas novedosos en materia de revisión que no estén expresamente regulados legalmente. Las anteriores consideraciones sobre las disposiciones constitucionales nos permiten delimitar el alcance de la potestad reglamentaria de la Autoridad Nacional de Televisión. Una cuestión es la capacidad de reglamentación de la Autoridad de televisión y otra los principios constitucionales que enmarcan la prestación del servicio público de televisión: principio democrático, pluralismo informativo, libertad de opinión, prensa. Para garantizar la materialización de estos principios constitucionales, el manejo de la televisión no puede depender del gobierno de turno, ni de las mayorías parlamentarias. Es por ello que el órgano estatal encargado del servicio de la televisión debe contar con una organización que permita garantizar el pluralismo y el acceso a la información. Sobre la importancia de la televisión como principal medio de comunicación masivo del país, la Corte Constitucional en sentencia C-350 de 1997, expresó que La participación en la gestión y fiscalización del servicio público de la televisión es un fin del Estado social de derecho., y que La televisión, como se ha dicho en forma reiterada por parte de esta Corporación, es el medio masivo de comunicación al que más poder de penetración se le atribuye en la sociedad moderna; a ella se le hace responsable de la consolidación de un nuevo paradigma de vida, un paradigma cuyo epicentro es un individuo que, determinado por la complejidad y densidad del contexto en el que se desenvuelve, necesita, para relacionarse con otros, para poder realizar actos de comunicación que Página 5 de 70
8 afectan y determinan su vida diaria, de intermediarios, necesidad que en gran medida suplió la tecnología con la televisión; de hecho, a través de ella se han cimentado las bases de una nueva cultura, en la cual el dominio del poder político y económico lo determina, en gran medida, la capacidad de orientar la toma de decisiones de la opinión pública, decisiones que van desde aquellas relacionadas con el sistema político del que hacen parte las personas, hasta aquellas que caracterizan y definen su cotidianidad, esto es, sus hábitos de consumo. Es tal su poder de penetración y su cobertura, que incluso actualmente se discute si su uso es o no, efectivamente, una decisión libre y personal, o si su fuerza ha hecho de ella una imposición tácita a la cual el hombre de la modernidad, y de la postmodernidad, está supeditado. En esta perspectiva, es indiscutible que la televisión afecta en términos sustantivos la vida diaria del individuo, y que, a través de ella, quienes tengan acceso al uso del espectro electromagnético para fundar medios masivos de comunicación, tendrán la posibilidad de permear el tejido social y de encauzar el derrotero del grupo o comunidad que toman como "objeto", afectando y determinando sus modelos de vida. Un programa televisivo incide directamente sobre la vida diaria del individuo; puede moldear su espíritu y erigir modelos de comportamiento. Toda sociedad moderna reconoce el papel fundamental que juega un medio de comunicación. Esta influencia adquiere mayor relevancia cuando se trata de un medio por excelencia masivo como lo es la televisión. Mientras que los medios escritos tienen relevancia para la comunidad en la medida en que es mayor o menor el número de ejemplares que se distribuyen, la televisión es un medio de comunicación que penetra por igual sin distingos de estratos o condición social. De de habitantes, como mínimo tienen acceso a este medio de comunicación social. En el mismo sentido, en sentencia C-654 de 2003, la Corte manifestó la conexión entre el servicio público de televisión y los fines del Estado Colombiano de la siguiente manera: ( ) está vinculado intrínsecamente a la opinión pública y a la cultura del país, como instrumento dinamizador de los procesos de información y comunicación audiovisuales, y tiene por finalidad informar veraz y objetivamente, formar, educar, y recrear de manera sana, a fin de satisfacer las finalidades sociales del Estado, promover el respeto de las garantías, libertades, deberes y derechos fundamentales, consolidar la democracia y la paz y propender por la difusión de los valores humanos y expresiones culturales de carácter nacional, regional y local y que cumple un papel decisivo en la construcción de los imaginarios sociales y de las identidades culturales, pues contribuye al ejercicio cotidiano de la cultura democrática y al reconocimiento de la historia y el destino nacional, objetivos estos que indudablemente han de ser preservados por el Estado. (Negrillas fuera de texto) Con base en el marco constitucional, en particular los fines y principios, el Estado tiene el mandato de garantizar un servicio público de televisión plural y libre. El Estado debe garantizar la existencia de mecanismos que aseguren el fortalecimiento de los operadores públicos de televisión abierta radiodifundida en áreas relacionadas con la prestación del servicio, la financiación de la programación educativa y cultural a su cargo, el apoyo a los contenidos de televisión de interés público desarrollado por los operadores sin ánimo de lucro, y demás aspectos relativos a dicho servicio. Página 6 de 70
9 La eliminación del mandato del artículo 76 constitucional y la modificación del artículo 77 produjo un cambio en la estructura orgánica del manejo de la política de televisión (propósitos formales), pero no alteró los fines y los principios que orientan el servicio público de la televisión en Colombia (propósitos materiales). Este es la interpretación más ajustada al texto de la Constitución, luego de la modificación introducida por el Acto Legislativo No. 2 de Dicho de otra manera, los fines y principios constitucionales que inspiran el servicio público de la televisión siguen siendo los mismos, lo que ha cambiado es la estructura orgánica en la medida que se ha eliminado la entidad de la que hablaba el artículo 76 y que sustentaba la Comisión Nacional de Televisión hoy en liquidación. La expedición del Acto Legislativo No. 2 de 2011 estableció una nueva forma de entender la prestación del servicio público de televisión. En esta reforma constitucional se derogó el artículo 76 (relacionado con las características de la Comisión Nacional de Televisión) y se modificó el artículo 77, estableciendo una competencia legislativa para regular la política pública de televisión. Pero se mantuvo inalterable el carácter independiente del órgano que administra la televisión en Colombia. En virtud de esta reforma, el Congreso expidió la Ley 1507 de En esta ley se ordena la liquidación de la Comisión Nacional de Televisión, se reparten las competencias que venía desempeñando entre varias entidades estatales, se crea una nueva Agencia Estatal encargada de determinar la política pública en televisión -Autoridad Nacional de Televisión- y, por otro lado, se modifica la forma y el proceso de distribución de los recursos. La distribución de competencias sobre el manejo de la política pública se realiza entre las siguientes entidades: Autoridad Nacional de Televisión, Comisión de Regulación de Comunicaciones, Superintendencia de Industria y Comercio, y Agencia Nacional del Espectro, como se encuentra definido en el Capítulo I del Título III de la Ley 1507 de Objetivos de la reglamentación del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos Desde el procedimiento de elaboración de la actual Ley 1507 de , se manifestó la necesidad de crear un Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos cuyo objetivo es contribuir en el desarrollo de las funciones misionales y estratégicas de la Autoridad Nacional de Televisión. Con el propósito de lograr este objetivo se establecieron, entre otros, los siguientes lineamientos: a) Lograr una actualización institucional del esquema regulatorio colombiano que sea idónea para la convergencia digital; y, b) Garantizar el fortalecimiento de la Televisión Pública y de la industria de contenidos digitales y audiovisuales del país. El Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos contará con los recursos que provengan del pago de los derechos, tasas, y tarifas que se perciban por concepto del 2 Al respecto puede consultarse el Pliego de Modificaciones del Informe de Ponencia para I Debate al proyecto de ley No. 168 de 2011 Senado, 106 de 2011 Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso No. 924 del 1 de diciembre de En este mismo sentido en el artículo 3º del acto legislativo No. 2 de 2011, se indicó que dentro de los seis meses siguientes a la entrada de vigencia del presente acto legislativo, el Congreso expedirá las normas mediante las cuales se defina la distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión. Mientras se dicten las leyes correspondientes, la Comisión Nacional de Televisión continuará ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la legislación vigente. Página 7 de 70
10 otorgamiento y explotación de las concesiones para la operación del servicio de televisión y las que correspondan a los contratos de concesión de espacios de televisión, así como por la adjudicación, asignación y uso de las frecuencias. La utilización de un bien público, como lo es el espectro electromagnético, obliga a los particulares a pagar una contribución y/o tasa, y es una forma de que el Estado participe de los beneficios obtenidos por el uso, de conformidad con lo establecido en el artículo 338 constitucional. Los recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos tienen una destinación específica delimitada por la Ley 1507 de En la exposición de motivos de dicha ley se sostuvo que para lograr los fines propios de la función de fortalecimiento de la televisión pública, se requiere que los recursos asignados a esta (sic) se destinen exclusivamente a ese fin, eliminando cargas presupuestales ajenas a él 3, es decir, que los beneficiarios de los recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos deben destinar los recursos única y exclusivamente para los fines determinados en la Ley En el artículo 16 de la Ley 1507 de 2012 se definen el objeto y destinación de los recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos de la siguiente manera: Creación y objeto del fondo para el desarrollo de la televisión y los contenidos. Créase el Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos como una cuenta especial a cargo de la ANTV. El objeto del Fondo es el fortalecimiento de los operadores públicos del servicio de televisión, la financiación de programación educativa y cultural a cargo del Estado y el apoyo a los contenidos de televisión de interés público desarrollado por operadores sin ánimo de lucro además de financiar el funcionamiento de la ANTV. (Resaltado fuera del texto). Este precepto señala un objeto concreto y orienta cómo debe hacerse la inversión de los recursos, los que sólo pueden ser invertidos en las áreas determinadas por el legislador, razón por la cual no es legalmente permitido la destinación de los recursos a fines diferentes a los allí establecidos. Con el propósito de dar cumplimiento a estas funciones, y en especial a esta última obligación, en la resolución de reglamentación se establecen las reglas jurídicas, técnicas y económicas del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos. La Autoridad Nacional de Televisión, en su calidad de entidad encargada de manejar el Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos, considera oportuno y pertinente la expedición de la reglamentación que permita cumplir con el mandato legal y, en especial cumplir con el objeto del Fondo: el fortalecimiento de los operadores públicos del servicio de televisión; la financiación de programación educativa y cultural a cargo del Estado; el apoyo a los contenidos de televisión de interés público desarrollado por operadores sin ánimo de lucro; y, la financiación del funcionamiento de la Autoridad Nacional de Televisión. 3 Así se estableció en la exposición de motivos del Proyecto de ley No. 106 de 2011 Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso No. 730 del 28 de septiembre de Página 8 de 70
11 Dicha reglamentación resulta necesaria por las modificaciones introducidas al marco normativo que cobija el servicio público de la televisión, en particular el Acto Legislativo No. 2 de 2011 y la Ley 1507 de Esta ley modifica la forma de asignación de los recursos contemplada en la Ley 182 de 1995 y leyes modificatorias, por lo que resulta necesario expedir una nueva reglamentación acorde al nuevo marco normativo. Con base en lo anterior, en la resolución Por medio de la cual se reglamenta el Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos a cargo de la Autoridad Nacional de Televisión se determinará: la forma cómo están constituidos sus recursos, los beneficiarios de los recursos; la forma en qué se hará la distribución y asignación, y las obligaciones que se derivan del uso de los recursos, entre otros aspectos. 1.3 Manejo de los recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos Le corresponde a la Autoridad Nacional de Televisión expedir una nueva reglamentación con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en la Ley 1507 de 2012 en relación con el Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos. En la expedición de la reglamentación debe tener en cuenta el objeto, finalidad y alcance de la Ley 1507 de 2012, en particular el hecho que la televisión es un servicio público, en cuya prestación y uso se encuentran comprendidos derechos fundamentales (libertad de opinión, prensa, educación, igualdad, entre otros), el interés general, el principio de legalidad, el cumplimiento de los fines y deberes estatales y, el funcionamiento eficiente, con respecto al pluralismo y democrático del Estado colombiano. En este sentido, la ley dispuso que el objeto del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos es el fortalecimiento de los operadores públicos del servicio de televisión, la financiación de programación educativa y cultural a cargo del Estado, el apoyo a los contenidos de televisión de interés público desarrollado por operadores sin ánimo de lucro y, el financiamiento del l funcionamiento de la Autoridad Nacional de Televisión. En atención a lo dispuesto en la Ley 1507 de 2012, le corresponde a la Autoridad Nacional de Televisión expedir una reglamentación por medio de la cual se cumpla el mandato del legislador relacionado con el manejo y destinación de los recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos. La televisión es un servicio público, en el que debe prevalecer el interés general sobre el interés comercial, especialmente la promoción de los valores culturales y educativos en el territorio nacional, la televisión es un eje articulador de la construcción de ciudadanía en el ámbito local, así como en el regional y en el nacional, dirigida a garantizar en forma idónea, eficaz e imparcial el pluralismo informativo, cultural y social; el fortalecimiento de la identidad nacional; la formación democrática y participativa de los ciudadanos y, el acceso al conocimiento y, por estas razones los recursos que se otorguen a través del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos deben ir destinarse al cumplimiento de dichos fines. Adicional a lo anterior, la programación educativa y cultural a cargo del Estado es la emitida por los operadores públicos del servicio de televisión abierta radiodifundida y que tienen en su objeto social dicha responsabilidad, conforme con lo estipulado en el literal b) del artículo 21, el numeral Página 9 de 70
12 3 del artículo 37, el parágrafo primero del artículo 61 y el inciso primero del artículo 62 de la Ley 182 de Asignación de los recursos a los operadores públicos del servicio de televisión abierta radiodifundida La Ley 1507 de 2012 derogó las anteriores formas de distribución de los recursos establecidas en la Ley 182 de 1995 y leyes modificatorias e impone una nueva metodología que guarda armonía con las reglas del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos. Con la expedición del Acto Legislativo No. 2 de 2011 se estableció una nueva forma de entender la prestación del servicio público de televisión. En esta reforma constitucional se derogó el artículo 76 (relacionado con las características de la Comisión Nacional de Televisión) y, se modificó el artículo 77 estableciendo una competencia legislativa para regular la política pública de televisión. En virtud de esta reforma, el Congreso expidió la Ley 1507 de En esta ley se ordena la liquidación de la Comisión Nacional de Televisión, se reparten entre varias entidades estatales las competencias que venía desempeñando esa entidad, se crea una nueva Agencia Estatal encargada de determinar la política pública en televisión -Autoridad Nacional de Televisión- y, por otro lado, se modifica la forma y el proceso de distribución de los recursos. Lo anterior denota que no era la intención del legislador el simple cambio de nominación de la máxima autoridad de la prestación del servicio de televisión en Colombia - Comisión Nacional de Televisión-, sino que perseguía modificar las relaciones entre la Autoridad Nacional de Televisión con las demás entidades estatales relacionadas con el sector y todos los operadores del servicio. Así como circunscribir el uso de los recursos para la inversión y mejoramiento de contenidos. Todo ello con el propósito de ajustar el diseño institucional para la implementación del nuevo modelo de televisión del país 4. El artículo 23 de la Ley 1507 de 2012 establece una derogatoria tácita de la legislación anterior cuando expresa: La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, ( ). Ello comporta un trabajo de interpretación para determinar cuáles de las disposiciones sobre asignación de recursos contenidas en la Ley 182 de 1995, y sus modificatorias, continúan vigentes y cuáles no. En relación con las clases de derogatoria de las leyes, el artículo 71 del Código Civil establece que la misma podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogación de una ley puede ser total o parcial. La derogación tácita del artículo 23 (deroga las disposiciones que le sean contrarias) determina que la legislación sobre televisión continúa vigente, salvo las disposiciones que la contradigan. Esta derogatoria obliga a una interpretación sistemática de la Ley 1507 de 2012 y del marco normativo anterior a dicha ley. 4 Así se desprende de la exposición de motivos del Proyecto de ley No. 106 de 2011 Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso No. 730 del 28 de septiembre de En el mismo sentido el concepto emitido por Ricardo Hoyos Duque, página 4 en archivos de la Autoridad Nacional de Televisión. Página 10 de 70
13 La Ley 1507 de 2012 sólo deroga las disposiciones que le sean contrarias contenidas en los textos legales vigentes con anterioridad a su entrada en vigencia y, expresamente: el literal 1 del artículo 5 y el inciso segundo del numeral 3 del artículo 37 de la Ley 182 de El núcleo de la Ley 1507 de 2012 es el Capítulo I del Título III De la distribución de competencias. En dicho capítulo se distribuyen las funciones sobre el establecimiento de la política pública (artículo 10); en control y vigilancia (artículo 11); en regulación del servicio de televisión (artículo 12); en prácticas restrictivas de la competencia e integraciones empresariales (artículo 13); en otorgamiento de concesiones (artículo 14); y, en manejo del espectro electromagnético (artículo 15). Este capítulo constituye el eje de las modificaciones y sirve para entender el nuevo diseño institucional con base en el cual se deben encajar todo el marco normativo sobre el servicio público de la televisión en Colombia. Con base en lo anterior, se puede concluir que el marco normativo sobre la Televisión en Colombia está integrado por: a. Los preceptos constitucionales sobre espectro electromagnético, sobre derechos fundamentales, sobre democracia y democracia participativa, y las normas de Constitución económica. b. La legislación vigente antes de la expedición de la Ley 1507 de 2012, siempre y cuando no sea contraria a sus mandatos. c. La Ley 1507 de 2012, y d. Los demás actos normativos vigentes (reglamentos, resoluciones, etc.) y los que expida la Autoridad Nacional de Televisión y demás autoridades que tengan competencia en la política pública de la televisión; en el servicio de la televisión; concesiones y manejo del espectro electromagnético, entre otras. Es este el marco normativo que debe tener en cuenta la Autoridad Nacional de Televisión para el desarrollo de sus funciones. Los cambios en el diseño institucional de la prestación del servicio de la televisión, la creación de nuevas entidades, la delimitación del patrimonio del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos, y los nuevos procedimientos para la distribución de los recursos comportan un cambio en la interpretación del marco normativo. Lo anterior impone una nueva reglamentación con base en lo estipulado en la Ley 1507 de Las transferencias de recursos establecidas en el parágrafo 44 de la Ley 182 de 1995 de la siguiente manera: Las tasas y tarifas que por este concepto se recauden provenientes de las empresas públicas de telecomunicaciones, serán transferidas al canal regional que opere en el respectivo ente territorial no encajan con el tenor literal de la Distribución de los recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos establecido en el artículo 18 de la Ley 1507 de 2012, en la medida que este último precepto establece una nueva forma de reparto de los recursos de dicho Fondo entre los operadores públicos del servicio de televisión. A partir de la legislación de 2012, el patrimonio del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos está constituido por todos los ingresos y bienes que, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 182 de 1995, le correspondería a la Comisión Nacional de Televisión, en liquidación. Página 11 de 70
14 Adicional a ello por todos los demás ingresos que le correspondían a la Comisión en liquidación, como lo constituyen los recursos provenientes de las tasas y tarifas provenientes de las empresas públicas de telecomunicaciones establecidas en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 182 de 1995; y, el 1,5% de la facturación bruta anual para el Fondo de Desarrollo de la Televisión Pública del artículo 62 de la misma ley, entre otros. De acuerdo con el artículo 18 de la Ley 1507 de 2012, del 100% de los recursos del Fondo, como mínimo el 60% deberá destinarse anualmente para el fortalecimiento de los operadores públicos del servicio de televisión. Lo que necesariamente impone una nueva forma de entender la distribución de los recursos en tiempo, condiciones y modo distintos a las reglas establecidas con anterioridad a No sólo ya no se hará trimestralmente al operador público nacional de televisión como lo imponía el artículo 62, ni en razón de las tasas y tarifas recibidas como lo disponía el artículo 44, sino que es necesario establecer una nueva metodología de giro de los recursos que guarde estrecha concordancia con lo dispuesto en el capítulo II del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos (artículos 16 a 23 de la Ley 1507 de 2012). Con base en lo anterior, la Ley 1507 de 2012 deroga las anteriores formas de distribución de los recursos e impone una nueva metodología al respecto que guarde una armonía con las reglas del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos. Ahora bien, el artículo 18 de la Ley 1507 de 2012, en relación con la distribución de los recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos, establece se hará a través de giros anuales y no por instalamentos, de acuerdo con la reglamentación que expida la Autoridad Nacional de Televisión. Con base en lo anterior se concluye que la Ley 1507 de 2012 modifica y unifica la forma de asignación de recursos que establecía la Ley 182 de 1995 y demás leyes modificatorias. Razón por la cual, la figura de las transferencias contemplada en la Ley 182 de 1995 y sus modificatorias, ha sido derogada por el artículo 23 de la Ley 1507 de Los recursos que se asignarán a los operadores públicos del servicio de televisión provienen del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos, cuenta especial a cargo de la Autoridad Nacional de Televisión, y que tiene entre su objeto el fortalecimiento de dichos operadores y la financiación de la programación educativa y cultural a cargo del Estado, como ha sido expuesto en las páginas anteriores. 2 Marco legal y reglamentario del Fondo para el Desarrollo de la Televisión en vigencia de la Ley 182 de 1995 La legislación en materia de Televisión estaba delimitada por las siguientes leyes: Ley 14 de 1991, Ley 182 de 1995, Ley 335 de 1996, Ley 680 de 2001 y, la Ley1507 de Esta última como ha quedado arriba consignado deroga y/o modifica algunos preceptos de leyes anteriores. La Comisión Nacional de Televisión en liquidación, fue creada por medio de la Ley 182 de 1995, y tenía como objetivo ejercer, en representación del Estado, la titularidad y reserva del servicio de Página 12 de 70
15 televisión, dirigir la política de televisión, desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado en relación con el servicio de televisión, entre otros. El artículo 17 de la Ley 182 de 1995 estableció la creación del Fondo para el Desarrollo de la Televisión, como una cuenta especial, adscrita y administrada por la Comisión Nacional de Televisión, constituido en los términos del artículo 2 del Decreto-Ley 3130 de El objeto específico de dicho Fondo era promocionar la televisión pública a través de la asignación de recursos para el fortalecimiento de los operadores públicos del servicio de televisión y la programación cultural a cargo del Estado, garantizando así el pluralismo informativo, la competencia, la inexistencia de prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético y la prestación eficiente de dicho servicio. Ese Fondo se financiaba con un porcentaje de las utilidades de cada ejercicio que obtuviera la Comisión Nacional de Televisión en liquidación, así como de la compensación por la prestación del servicio de los operadores de (i) televisión privada abierta nacional 5, y (ii) televisión por suscripción cableada y satelital 6. Por medio del Acuerdo 001 de 2002, la Comisión Nacional de Televisión, hoy en liquidación, reglamentó el Fondo para el Desarrollo de la Televisión fijando el procedimiento para la asignación de los recursos. Con posterioridad, mediante los Acuerdos 001 de 2003, 006 de 2003, 002 de 2006, 009 de 2007, y 004 de 2009 ha sido modificado el artículo 10, el numeral 3 del artículo 11 y los artículos 7 y 17, y la forma de asignación de los recursos del Acuerdo 001 de Entre otras disposiciones de la mencionada reglamentación, se destacan: El artículo 1 señalaba como beneficiarios de los recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión al Instituto Nacional de Radio y Televisión -Inravisión-, o quien hiciera sus veces, (hoy Radio Televisión Nacional de Colombia -RTVC), a las Organizaciones Regionales de Televisión (Canales Regionales de Televisión), y a la Compañía de Informaciones Audiovisuales (hoy liquidada). El artículo 2 establecía, como objetivos del Fondo, la promoción de la televisión pública a través de la asignación de recursos para el fortalecimiento de los operadores públicos del servicio de televisión y la programación cultural a cargo del Estado, con el propósito de garantizar el pluralismo informativo, la competencia, la inexistencia de prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético utilizado para el servicio de televisión y la prestación eficiente de dicho servicio. El artículo 3 definía la televisión pública como aquel servicio público de televisión abierta, de carácter educativo y cultural, programada y administrada por el Estado, con miras a la 5 6 Parágrafo 2º del artículo 62 de la Ley 182 de 1995, modificado por el artículo 16 de la Ley 335 de 1996: Los concesionarios de canales nacionales de operación privada deberán destinar el uno punto cinco por ciento (1,5%) de la facturación bruta anual para el Fondo de Desarrollo de la Televisión Pública, y será pagadero trimestralmente. Parágrafo 2 artículo 43 de la Ley 182 de 1995: Hasta la fecha de cesión de los contratos a la Comisión Nacional de Televisión, los concesionarios del servicio de televisión cerrada o por suscripción, seguirán cancelando la compensación a que refiere el artículo 49 de la Ley 14 de Si la Comisión decidiere prorrogar tales contratos por haberse satisfecho las condiciones contractuales para tal evento y por satisfacer los objetivos de las políticas que trace tal ente autónomo, la Comisión percibirá la compensación que fije en idénticas condiciones de los operadores nuevos y la destinará a la promoción de la televisión pública. Página 13 de 70
16 satisfacción del interés público y a su preeminencia sobre el privado, bajo criterios de plena independencia del Gobierno y de las fuerzas políticas y económicas, para ser emitida a través de Señal Colombia y los canales regionales, y dirigida a garantizar en forma idónea, eficaz e imparcial, el pluralismo informativo, cultural y social, el fortalecimiento de la identidad nacional y regional, la formación democrática y participativa de los ciudadanos, y el acceso al conocimiento. Así mismo, la reglamentación disponía que con cargo a recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión, solo podrían ser evaluados y financiados, proyectos referidos a las siguientes materias: (i) Infraestructura Técnica, (ii) Producción de programas, (iii) Capacitación de personal técnico, de producción y artístico, (iv) Adquisición de derechos de emisión, y (v) Investigación en temas directamente relacionados con televisión pública 7. 3 Aspectos reglamentarios del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos (Ley 1507 de 2012) 3.1 Creación y constitución del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos El artículo 16 de la Ley 1507 de 2012 crea el Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos, el cual tiene las siguientes características: Constitución: Se constituye como una cuenta especial a cargo de la Autoridad Nacional de Televisión (artículo 17). Objeto: Tiene como objeto el fortalecimiento de los operadores públicos del servicio de televisión, la financiación de programación educativa y cultural a cargo del Estado, el apoyo a los contenidos de televisión de interés público desarrollado por operadores sin ánimo de lucro, y el financiamiento del funcionamiento de la ANTV (artículo 16). Patrimonio: Está conformado por los ingresos y bienes que de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 182 de 1995 constituían el patrimonio de la Comisión Nacional de Televisión en liquidación, así: a) Por el monto de las tarifas, tasas y derechos que perciba de los operadores privados, como consecuencia del otorgamiento y explotación de las concesiones del servicio público de televisión. b) Por el monto de las tarifas, tasas y derechos que perciba de los operadores privados, como consecuencia de la asignación y uso de las frecuencias, el cual se pagará anualmente. c) Por el monto de las tarifas, tasas y derechos que perciba de los concesionarios, como consecuencia de la adjudicación y explotación de los contratos de concesión de espacios de televisión, d) Por el monto de las tarifas, tasas y derechos que perciba de los concesionarios de espacios de televisión de Inravisión y de los concesionarios de espacios de televisión por 7 Artículo 6 del Acuerdo 001 de Página 14 de 70
17 suscripción del Ministerio de Comunicaciones, a partir de la fecha en que los respectivos contratos deban suscribirse por la Comisión. e) Por las sumas percibidas como consecuencia del ejercicio de sus derechos, de la imposición de las sanciones a su cargo, o del recaudo de los cánones derivados del cumplimiento de sus funciones, y en general, de la explotación del servicio de televisión. f) Por las reservas mencionadas en esta Ley y por el rendimiento que las mismas produzcan. g) Por los aportes del presupuesto nacional y por los que reciba a cualquier título de la Nación o de cualquier otra entidad estatal. h) Por el producido o enajenación de sus bienes, y por las donaciones de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras. i) Por los demás ingresos y bienes que adquiera a cualquier título. Asimismo también hacen parte del patrimonio del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos, el uno punto cinco por ciento (1,5%) de la facturación bruta anual de los concesionarios de los canales nacionales de operación privada de conformidad con lo estipulado en el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 335 de 1996 y, las sumas que recibía la Comisión Nacional de Televisión de los concesionarios del servicio de televisión por suscripción, cableada y satelital, como producto de las compensaciones, en los términos establecidos en el parágrafo 2 del artículo 8 de la Ley 335 de En relación con el parágrafo del artículo 44 de la Ley 182 de 1995, modificado por el artículo 9 de la Ley 335 de 1996, que establece que las tasas y tarifas que por concepto del pago de compensación deban pagar las empresas públicas de telecomunicaciones serían transferidas al canal regional que opere en el respectivo ente territorial, se precisa: El artículo 49 de la Ley 14 de 1991 Por la cual se dictan normas sobre el servicio de televisión y radiodifusión oficial señala: Artículo 49. Cánones y tarifas.- En los contratos se establecerá la obligación a cargo de los concesionarios de pagar, como compensación por la utilización y explotación de los canales radioeléctricos del Estado, el diez por ciento (10%) del total de los ingresos provenientes exclusivamente de la operación del servicio de televisión por suscripción sin perjuicio del canon de concesión, fijado por el Ministerio de Comunicaciones.Esta compensación será destinada al financiamiento de la programación educativa y cultural que realice el Estado a través de la compañía de informaciones audiovisuales y de las organizaciones regionales de televisión. (Negrilla fuera de texto). Con fundamento en la anterior disposición, en 1986 la Nación-Ministerio de Comunicaciones suscribió contratos de concesión de televisión por suscripción con diferentes operadores, dentro de los cuales se pactó una tarifa por concepto de compensación del 10%, la cual tenía como fin específico la financiamiento de la programación educativa y cultural que realizará el Estado, en cabeza, entre otros, de las organizaciones regionales de televisión. Estos contratos fueron cedidos a la Comisión Nacional de Televisión en liquidación una vez entró en vigencia la Ley 182 de 1995, los cuales fueron prorrogados conforme a lo previsto en el artículo 43 de la citada ley, modificado por el artículo 8 de la Ley 335 de El artículo en mención dispuso en su parágrafo 2º: Página 15 de 70

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 artículo 62
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 artículo 8
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