Source: https://czasopisma.beck.pl/monitor-prawniczy/aktualnosc/odpowiedzialnosc-politykow-i-urzednikow-za-zanieczyszczenie-powietrza/
Timestamp: 2020-04-05 23:51:04+00:00

Document:
Odpowiedzialność polityków i urzędników za zanieczyszczenie powietrza : Czasopisma C.H.Beck
Odpowiedzialność polityków i urzędników za zanieczyszczenie powietrza
Z akt sprawy wynika, że dopuszczalna wartość stężenia dwutlenku azotu – określona na podstawie art. 13 ust. 1 akapit drugi w zw. z częścią B załącznika XI do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21.5.2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.Urz. L Nr 152/2008, s. 1) – została przekroczona w wielu miejscach w obrębie Monachium. Sąd w Monachium wyrokiem z 2012 r. nakazał Krajowi Związkowemu Bawaria (dalej jako: FB) zmianę „planu działań w zakresie ochrony powietrza”, odpowiadającego „planowi ochrony jakości powietrza” w rozumieniu art. 23 dyrektywy 2008/50, tak aby zawierał niezbędne środki w celu jak najszybszego osiągnięcia wartości dopuszczalnej dla dwutlenku azotu w tym mieście. Orzeczenie to stało się prawomocne. Postanowieniem z 2016 r. sąd w Monachium wezwał FB do wykonania nakazu w terminie roku od jego doręczenia pod rygorem grzywny w wysokości 10 000 EUR. W ramach postępowania odwoławczego od tego postanowienia wyższy sąd administracyjny postanowieniem z 2017 r. wezwał FB pod rygorem grzywien w kwocie od 2000 do 4000 EUR do podjęcia niezbędnych środków, w tym wprowadzenia zakazu ruchu niektórych pojazdów z silnikiem wysokoprężnym w różnych strefach miejskich, w celu przestrzegania wartości granicznych określonych w dyrektywie 2008/50. Postanowienie to również stało się prawomocne. Ponieważ FB nie wykonał w pełni obowiązków wynikających z postanowienia z 2017 r., sąd w Monachium nakazał FB zapłatę grzywny wysokości 4000 EUR. Jednak przedstawiciele FB, w tym jego premier, poinformowali publicznie, że nie mają zamiaru przestrzegać tych obowiązków dotyczących zakazu ruchu pojazdów. Wobec tego niemiecka organizacja pozarządowa założyła wniosek o przymusowe wykonanie tego nakazu w drodze aresztu ministra środowiska i ochrony konsumentów FB lub ewentualnie premiera tego kraju związkowego.
Czy wykładni prawa UE, a w szczególności art. 47 akapit pierwszy Karty, należy dokonywać w ten sposób, że w okolicznościach, które charakteryzują się uporczywą odmową organu krajowego zastosowania się do orzeczenia sądu nakazującego mu wykonanie jasnego, precyzyjnego i bezwarunkowego obowiązku wynikającego z tego prawa, a w szczególności z dyrektywy 2008/50, uprawnia on właściwy sąd krajowy do zastosowania aresztu dla celów egzekucji względem osób pełniących funkcje w organach władzy publicznej?
Zgodnie z orzecznictwem TS w przypadku gdy państwo członkowskie nie spełniło wymogów wynikających z art. 13 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 – przy czym nie wystąpiło ono też o odroczenie terminu na warunkach przewidzianych w art. 22 tej dyrektywy – na właściwym sądzie krajowym, do którego ewentualnie zostanie skierowane powództwo, spoczywa obowiązek podjęcia względem organu krajowego wszelkich koniecznych środków, takich jak nakaz, aby organ ten sporządził plan wymagany przez tę dyrektywę na warunkach w niej przewidzianych (wyrok ClientEarth, C-404/13, pkt 58).
Trybunał stwierdził, po pierwsze, że wobec braku harmonizacji krajowych mechanizmów egzekucji szczegółowe przepisy wykonawcze wynikają z wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich. Niemniej, te przepisy muszą spełniać podwójną przesłankę – nie mogą być mniej korzystne niż przepisy regulujące podobne sytuacje podlegające prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz nie mogą uniemożliwiać lub czynić nadmiernie utrudnionym wykonywanie praw przyznanych przez unijne prawo (zasada skuteczności) (wyrok Kuhar, C-407/18, pkt 46). Po drugie, należy przypomnieć, że państwa członkowskie, wdrażając prawo Unii, są zobowiązane do zapewnienia poszanowania prawa do skutecznego środka prawnego, zgodnie z art. 47 akapit pierwszy Karty (wyrok Torubarov, C-556/17, pkt 69), co stanowi potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej.
Co się tyczy skarg dotyczących przestrzegania prawa ochrony środowiska, w szczególności wnoszonych przez stowarzyszenia działające na rzecz jego ochrony – tak jak w sprawie w postępowaniu głównym – TS stwierdził, że prawo do skutecznego środka prawnego jest również przewidziane w art. 9 ust. 4 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (dalej jako: Konwencja z Aarhus). Tymczasem zgodnie z orzecznictwem TS krajowe ustawodawstwo, które prowadzi do sytuacji, w której orzeczenie sądu pozostaje bezskuteczne, wobec braku jakiegokolwiek narzędzia, którym mógłby posłużyć się sąd, aby wymóc jego przestrzeganie, narusza istotę prawa do skutecznego środka prawnego ustanowionego w art. 47 Karty (wyrok Torubarov, pkt 72). Prawo to byłoby iluzoryczne, gdyby porządek prawny państwa członkowskiego dopuszczał możliwość, aby prawomocne i wiążące orzeczenie sądu pozostawało bezskuteczne ze szkodą dla strony. W szczególności z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w świetle którego należy dokonywać wykładni art. 47 Karty wynika, że fakt, iż władze publiczne nie podporządkowują się ostatecznemu orzeczeniu podlegającemu wykonaniu, pozbawia ten przepis wszelkiej skuteczności (wyrok ETPCz Hornsby przeciwko Grecji, § 41, 45). Prawo do skutecznego środka prawnego jest tym bardziej istotne, że w dziedzinie, której dotyczy dyrektywa 2008/50 brak podjęcia wymaganych przez nią środków stwarzałoby zagrożenie dla zdrowia ludzi (wyrok Janecek, C-237/07, pkt 38). Z orzecznictwa TS wynika, że w celu zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych unijnym prawem ochrony środowiska do sądu krajowego należy dokonanie takiej wykładni prawa krajowego, która w najszerszym możliwym zakresie będzie zgodna zarówno z celami art. 9 ust. 3 i 4 Konwencji z Aarhus, jak i skutecznej ochrony sądowej uprawnień przyznanych prawem Unii (wyrok Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, pkt 50, 51). Zatem ten sąd powinien zbadać, biorąc pod uwagę wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, czy może on dokonać wykładni tego prawa, która pozwoliłaby mu na stosowanie skutecznych środków przymusu w celu zapewnienia wykonania przez władze publiczne prawomocnego wyroku, takich jak w szczególności wysokie, powtarzające się często grzywny, których płatność nie zostanie ostatecznie zaliczona na poczet budżetu, z którego pochodzą.
Trybunał przypomniał, że w razie niemożności dokonania wykładni przepisu krajowego w sposób zgodny z wymogami unijnego prawa, sąd krajowy, do którego jako do organu państwa członkowskiego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa Unii, ma obowiązek niestosowania wszelkich przepisów prawa krajowego sprzecznych z unijnym przepisem bezpośrednio skutecznym na gruncie zawisłego przed nim sporu (wyrok Popławski, C-573/17, pkt 58 i 61).
Jednak TS podkreślił, że zasada skuteczności prawa UE i poszanowanie prawa do skutecznej ochrony sądowej nie zobowiązują sądu krajowego do niestosowania przepisu prawa krajowego lub jego jedynej wykładni, którą uważa on za zgodną z konstytucją krajową, jeżeli w ten sposób naruszyłby inne prawo podstawowe zagwarantowane przez unijne prawo. Jak wynika bowiem z art. 52 ust. 1 Karty, prawo do skutecznej ochrony sądowej nie jest prawem o charakterze bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom, w szczególności w celu ochrony praw i wolności innych osób. Tymczasem TS wskazał, że środek przymusu, taki jak areszt w celach egzekucji, stanowi ograniczenie prawa do wolności zagwarantowane w art. 6 Karty. W odniesieniu do wymogów, które musi spełniać podstawa prawna ograniczenia prawa do wolności, Trybunał orzekł, w świetle wyroku ETPC Del Río Prada przeciwko Hiszpanii, że aby ustawa uprawniająca sąd do pozbawienia osoby jej wolności spełniała wymogi art. 52 ust. 1 Karty, musi ona być wystarczająco dostępna, precyzyjna i przewidywalna w zakresie jej stosowania, tak aby uniknąć wszelkiego ryzyka arbitralności (wyrok Al Chodor, C-528/15, pkt 38 i 40). Trybunał uściślił, że te przesłanki odnoszą się do każdego rodzaju pozbawienia wolności, w tym pozbawienia wolności wynikającego z konieczności zapewnienia wykonania kary orzeczonej wyrokiem sądowym i to niezależnie od możliwości uniknięcia przez osobę skazaną pozbawienia wolności wskutek wykonania nakazu wydanego w tym samym orzeczeniu lub w orzeczeniu wcześniejszym.
Trybunał wskazał, że istnieją wątpliwości w zakresie łącznego spełnienia przesłanek pozwalających na orzeczenie aresztu dla celów egzekucji, przewidzianego przez niemieckie prawo względem osób pełniących funkcję polegającą na sprawowaniu władzy publicznej, dlatego wyłącznie do sądu odsyłającego należy ocena, czy właściwe przepisy krajowe są, w świetle ich treści i istoty, wystarczająco dostępne, precyzyjne i przewidywalne w ich stosowaniu i umożliwiają w ten sposób uniknięcie wszelkiego ryzyka arbitralności. Jeśli tak nie jest, sąd krajowy nie może orzec, wyłącznie na podstawie zasady skuteczności oraz prawa do skutecznej ochrony sądowej aresztu dla celów egzekucji. Każde ograniczenie prawa do wolności powinno zostać przewidziane przez ustawę spełniającą ww. wymogi.
Trybunał stwierdził, że w przypadku gdy spornych jest szereg praw podstawowych, ocena przestrzegania zasady proporcjonalności powinna odbywać się w poszanowaniu koniecznego pogodzenia wymogów związanych z ochroną poszczególnych praw i właściwej równowagi między nimi (wyrok Sky Österreich, C-282/11, pkt 60). Tymczasem należy wziąć pod uwagę fakt, że – jak wskazał rzecznik generalny w pkt 86 opinii – jeżeli orzeczenie aresztu dla celów egzekucji powoduje pozbawienie wolności, areszt może zostać przewidziany wyłącznie wówczas gdy nie istnieje żaden mniej restrykcyjny środek pozwalający na osiągnięcie zamierzonego celu. Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy prawo krajowe regulujące sądowe postępowanie egzekucyjne może być przedmiotem wykładni zgodnej z prawem do skutecznej ochrony sądowej w tym sensie, że zezwala ono temu sądowi na przyjęcie środków, które nie naruszają prawa do wolności, takich jak środki przywołane w pkt 40 niniejszego wyroku. Zdaniem TS wyłącznie w przypadku, gdy sąd odsyłający miałby dojść do wniosku, że w kontekście wyważenia ograniczenie prawa do wolności wynikające z faktu orzeczenia aresztu dla celów egzekucji spełnia przesłanki przewidziane w art. 52 ust. 1 Karty – unijne prawo nie tylko zezwala na zastosowania takiego środka, ale wręcz tego wymaga. Przy czym Trybunał zaznaczył, że powyższe rozważania nie stoją na przeszkodzie, w szczególności temu, aby w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stwierdził on, że uchybienie takie jak to, które zdaniem sądu odsyłającego znajdowało się u źródeł sporu w postępowaniu głównym, stanowi naruszenie przepisów dyrektywy 2008/50.
Reasumując TS orzekł, że wykładni unijnego prawa, a w szczególności art. 47 akapit pierwszy Karty, należy dokonywać w taki sposób, że w okolicznościach, które charakteryzują się uporczywą odmową zastosowania się przez organ krajowy do orzeczenia sądu nakazującego mu wykonanie jasnego, precyzyjnego i bezwarunkowego obowiązku wynikającego z tego prawa, a w szczególności z dyrektywy 2008/50, na właściwym sądzie krajowym spoczywa obowiązek orzeczenia aresztu dla celów egzekucji względem osób pełniących funkcję polegającą na sprawowaniu władzy publicznej, jeżeli w systemie przepisów prawa wewnętrznego istnieje wystarczająco dostępna, precyzyjna i przewidywalna w zakresie jej stosowania podstawa prawna oraz pod warunkiem, że wprowadzone ograniczenie zagwarantowanego w art. 6 Karty prawa do wolności,, wynikające z takiego orzeczenia, spełnia inne przesłanki przewidziane w tym względzie w art. 52 ust. 1 Karty. Natomiast w przypadku braku takiej podstawy prawnej w prawie krajowym, unijne prawo nie uprawnia tego sądu do zastosowania takiego środka.
Wyrok TS z 19.12.2019 r., Deutsche Umwelthilfe, C-752/18

References: art. 13
 art. 23
 art. 47
 art. 13
 art. 22
 art. 47
 art. 9
 art. 47
 art. 6
 art. 47
 art. 9
 art. 52
 art. 6
 art. 52
 art. 52
 art. 47
 art. 6
 art. 52