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Timestamp: 2019-01-20 13:40:14+00:00

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﻿ Sentencia 2004-00857 de enero 20 de 2011
SENTENCIA 2004-00857 DE 20 DE ENERO DE 2011
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD FISCAL. LA RESPONSABILIDAD FISCAL, NO TIENE CARÁCTER SANCIONATORIO, NI PENAL, TIENE UNA FINALIDAD MERAMENTE RESARCITORIA Y, POR LO TANTO, ES INDEPENDIENTE Y AUTÓNOMA, DISTINTA DE LA RESPONSABILIDAD PENAL O DISCIPLINARIA QUE PUEDA CORRESPONDER POR LA MISMA CONDUCTA, DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 4° DE LA LEY 610 DE 2000.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL, RESPONSABILIDAD FISCAL, ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL
Sentencia 2004-00857 de enero 20 de 2011
Radicación: 73001-23-31-000-2004-00857-01
Actor: Eddy Zarate Cortázar
Demandado: Departamento del Tolima y otro.
La parte actora en su recurso expone varias inconformidades contra la sentencia apelada que negó las pretensiones, porque considera que los actos acusados, esto es el Nº 49 de 12 de diciembre de 2002 y el expedido el 11 de diciembre de 2003, sí están incursos en causal de nulidad de acuerdo con los cargos que presentó en la demanda. Su inconformidad se resume así:
1. Se puede aplicar en forma ultractiva o retroactiva una norma que resulte más favorable; la Sala entiende que se refiere a la aplicación de la Ley 42 de 1993, que en criterio del actor además era la norma aplicable para la época de los hechos y debió aplicarse en todo el procedimiento.
2. La acción de responsabilidad fiscal había caducado.
3. La imputación fiscal se hizo de conformidad con el artículo 4º de la Ley 610 de 2000 cuya disposición fue declarada inexequible.
4. Que el funcionario que profirió el fallo fiscal no era competente.
5. Se violó el principio de la no reformatio in pejus.
En orden a dilucidar la controversia, la Sala se referirá a cada una de las inconformidades presentadas por la actora contra el fallo apelado, para lo cual debe hacer el siguiente recuento fáctico:
De conformidad con la Resolución 54 de 5 de abril de 1999, el gerente de la Beneficencia del Tolima declaró el incumplimiento del contrato de distribución de loterías suscrito con Inversiones J.D., su terminación unilateral y la caducidad administrativa (fl. 105, pbas.).
La Contraloría Departamental del Tolima —División de investigaciones—, mediante proveído de 15 de diciembre de 1999 “Auto de apertura de la diligencia preliminar” resolvió avocar el conocimiento de las indagaciones preliminares, practicar las diligencias que se consideraran convenientes y “determinar a través del acervo probatorio que se allegue al expediente, si es procedente disponerse la apertura de la correspondiente Investigación fiscal” o se ordene su archivo (fls. 109 y 110, ídem).
A folio 215 ídem reposa copia del auto de cierre de diligencia preliminar y apertura de investigación fiscal expedido por la división de investigaciones el 10 de agosto de 2000, de acuerdo con las facultades que le otorgan los artículos 72 a 77 de la Ley 42 de 1993, en el cual no se involucra como presunta responsable a la actora.
El 4 de mayo de 2001, la citada división de investigaciones dictó el auto “mediante el cual se vincula a un sujeto procesales (sic) a la diligencia fiscal adelantada ante la Beneficencia del Tolima”, en el cual previo un resumen de los actos anteriores, resuelve “vincular al presente investigativo como presunto responsable fiscal a los doctores Samuel Trujillo Aristizábal y Eddy Zarate Cortázar, en sus calidades de gerente y jefe de loterías de la Beneficencia del Tolima” y oírlos en versión libre y espontánea.
De conformidad con el auto de imputación de responsabilidad fiscal núm. 008 de 22 de marzo de 2002 (fl. 4), la conducta irregular desplegada por la actora se produjo en el año de 1998. Dice el citado auto:
“...el comportamiento que se reprocha en el presente caso es la presunta gestión fiscal irregular en que incurrieron los señores Samuel Trujillo Aristizábal, Reinaldo Molano, Joaquín Elías Cifuentes Blanco, Eddy Zárate Cortázar y Jadidme Flórez Castro, en calidades de gerente, jefe de control interno, jefe del departamento comercial, jefe de loterías y distribuidora de loterías de la Beneficencia del Tolima, …, con ocasión de los despachos de billetería para los sorteos de la Lotería del Tolima y Extra de Colombia durante el año de 1998 a la Distribuidora Jadidme Flórez Castro hasta completar un saldo adeudado a la Beneficencia del Tolima por valor de $ 48.356.776, quedando sin amparo este saldo, pues la póliza de cumplimiento solo cubre el despacho de un sorteo. Encontrándose dentro del proceso plenamente demostrado la culpa de los responsables fiscales, al evidenciarse la negligencia, imprudencia e inobservancia en la conducta desplegada por los funcionarios de la beneficencia al expedir billetería a una distribuidora que empezó a incumplir con los pagos de los respectivos sorteos y a responder por sus obligaciones con cheques que posteriormente eran devueltos por la causal 2 fondos insuficientes, y sin embargo se seguía expidiendo billetería a la mencionada distribuidora sin percatarse de su nivel de endeudamiento y capacidad para responder (resalta la Sala).
1. Frente a la inconformidad relativa a la aplicación de la Ley 42 de 1993, se tiene lo siguiente:
En el presente caso el auto de apertura de investigación fiscal es de 10 de agosto de 2000 y la actora se vinculó a la investigación el 4 de mayo de 2001. Luego, para esta última fecha no se había proferido auto de apertura a juicio fiscal, por ende, le asiste razón al a quo en considerar que el proceso debía regirse por la Ley 610 de 2000, de conformidad con su artículo 67 transcrito.
2. En cuanto al argumento referente a que la acción de responsabilidad fiscal había caducado, debe la Sala hacer algunas precisiones:
El artículo 67 de la Ley 610 de 2000 dispone en su segundo inciso que en todo caso, los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren en curso, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación, luego las diligencias que se adelantaron bajo los parámetros de la Ley 42 de 1993, durante su vigencia son válidas.
Como está visto los hechos motivo de investigación ocurrieron cuando estaba vigente la Ley 42 de 1993 y para esa época, contrario a lo que afirma la actora, la acción de responsabilidad fiscal no tenía término de caducidad, de conformidad con lo expresado por la Sección en diferentes providencias, en las cuales ha sostenido que dicha ley no fijó expresamente el término de caducidad para el juicio de responsabilidad fiscal y que no obstante que su artículo 89 consagra que en los aspectos no previstos se aplicarán las disposiciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo o de Procedimiento Penal según el caso, dado que el juicio de responsabilidad fiscal no es una sanción y del contenido del artículo 17 se desprende que dicho juicio puede ser iniciado en cualquier momento(1).
Ahora bien, la Ley 610 de 2000 sí previó la figura de la caducidad, en los siguientes términos:
Esta circunstancia no afectaría lo actuado en el proceso administrativo antes de la entrada en vigencia de la Ley 610 de 2000; en todo caso, el último hecho generador del daño, como ya se vio en el recuento que se hizo de las actuaciones administrativas, ocurrió en diciembre del año 1998, luego los cinco años para que operara la caducidad de la acción se cumplían en diciembre de 2003 y el fallo de responsabilidad fiscal se profirió el 12 de diciembre de 2002. Por ende, para esta fecha necesariamente ya se había proferido el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal y, en consecuencia, la acción de responsabilidad fiscal no había caducado.
3. Aduce la actora que la imputación fiscal se hizo de conformidad con el artículo 4º de la Ley 610 de 2000, cuya disposición fue declarada inexequible, lo cual vulneró el artículo 29 de la Constitución Política.
El auto de imputación fiscal 8 de 22 de marzo de 2002 antes transcrito impuso responsabilidad fiscal a la actora a título de culpa y no de culpa leve, como lo afirma ésta, y así fue confirmado por el fallo de responsabilidad fiscal núm. 049 de 12 de diciembre de 2002.
El artículo 4º de la Ley 610 de 2000, dispone:
“ART. 4º—Objeto de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal (resalta la Sala).
PAR. 2º—<Parágrafo INEXEQUIBLE> El grado de culpa a partir del cual se podrá establecer responsabilidad fiscal será el de la culpa “leve”.
Y el artículo 53 ídem disponía:
“ART. 53.—Fallo con responsabilidad fiscal. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa leve del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable”.
La sentencia de la Corte Constitucional C-619 de 8 de agosto de 2002, declaró inexequible el parágrafo 2º del artículo 4º y la expresión “leve” del artículo 53, pero como lo expresó el tribunal, no por considerar que la culpa sea ajena a la responsabilidad fiscal, sino por exigirla en la modalidad de la culpa leve; en este sentido la Corte Constitucional consideró que “el criterio normativo de imputación no podía ser mayor al establecido por la Constitución Política en el inciso 2º de su artículo 90 para el caso de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado”.
Al ser imputable la conducta de la actora a título de culpa, no se violó norma superior.
4. A juicio de la actora, el funcionario que profirió el fallo fiscal no era competente.
El manual de funciones y requisitos para el desempeño de empleos de la contraloría departamental adoptado mediante la Resolución 27 de 18 de mayo de 2001, que obra en documento anexo a la demanda, prevé que el director técnico tiene la función general de “Dirigir la conducción y orientación institucional, a través de la determinación y desarrollo de los planes, programas, proyectos, actividades y parámetros que en materia de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva se deban llevar a cabo para el buen funcionamiento” y como una de sus funciones específicas la de efectuar las operaciones que estime convenientes para dar inicio al proceso de responsabilidad fiscal cuando se hallaren hechos que atenten contra los intereses patrimoniales del Estado y “definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación, concluyendo con fallo, con o sin responsabilidad fiscal”.
La misma resolución atribuye al funcionario especializado, la función de apoyar de forma directa las funciones de la dependencia en la cual presta sus servicios, por lo que, como lo señaló el a quo, si bien es cierto que el auto de imputación fiscal de fecha 12 de diciembre de 2002, aparece suscrito por un investigador fiscal, ello no implica que tomó la decisión, pues el visto bueno que el director técnico le imprime (fl. 42, cdno. ppal.), indica que éste fue quien la adoptó.
La providencia de 11 de diciembre de 2003, emanada del despacho del contralor que confirmó el auto de imputación fiscal, en cuanto a que la actora sí era responsable fiscalmente, fue proferido por el contralor departamental, de conformidad con las funciones que le otorga el citado manual.
Todo lo anterior desvirtúa la inconformidad de la recurrente.
5. Considera la recurrente que en segunda instancia se le hizo más gravosa su situación, al desconocer la prohibición de la reformatio in pejus.
La responsabilidad fiscal, no tiene carácter sancionatorio, ni penal, tiene una finalidad meramente resarcitoria y, por lo tanto, es independiente y autónoma, distinta de la responsabilidad penal o disciplinaria que pueda corresponder por la misma conducta, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 610 de 2000. Así lo ha precisado la Sala en diversas oportunidades, entre ellas, en sentencia de 6 de julio de 2001 (exp. 1999-0324-01(6570), Consejera ponente doctora María Inés Navarrete Barrero), en la que consideró que este fenómeno no opera frente al procedimiento administrativo de responsabilidad fiscal. Dijo la Sección:
“… Para la Sala es claro que el principio de la reformatio in pejus, consagrado en el inciso 2º artículo 31 de la Constitución Política, no ostenta todo su rigorismo frente al procedimiento administrativo, pues dicho postulado hace referencia solo a la sentencia penal, y se aplica a la sanción de tipo disciplinario. En cuanto a la remisión al artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, no resulta de recibo en la actuación administrativa, pues, acorde con el artículo 59 del Código Contencioso Administrativo, que establece: “Concluido el término para practicar pruebas, y sin necesidad de auto que así lo declare, deberá proferirse la decisión definitiva. Esta se motivará en sus aspectos de hecho y de derecho, y en los de convivencia, si es del caso. La decisión resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo haya sido antes”; en algunos casos el ad quem, al conocer del recurso de apelación, puede ejercer su competencia funcional sin limitación alguna sobre la decisión administrativa impugnada. Ello, para permitir que la administración pueda, desde su estructura interna, dar debido cumplimiento al principio de legalidad aplicando la sanción o medida descrita en la norma, como resultado de tener por probada una contravención de tipo administrativo. Además, cuando el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil marca el ámbito de competencia del superior, para indicar que el recurso se entiende interpuesto solo en lo favorable, hace alusión al proceso judicial relativo a controversias entre particulares, mientras que en el caso en estudio, por tratarse de una materia que involucra el bien común, en la medida en que el respeto por las normas urbanísticas redunda en bienestar, tranquilidad y organización social, se trasciende la esfera de lo meramente privado.
Si bien, la reformatio in pejus, más que un principio, constituye una regla técnica del derecho, no es de aplicación absoluta, pues, por el contrario, el ordenamiento jurídico establece las limitaciones propias que restringen su operatividad frente a un caso concreto. Es así, que aunque institución netamente procesal, no tiene una utilización uniforme en todos los procesos judiciales, y si bien puede ser aplicable en algunos procedimientos administrativos, su ámbito depende de la estirpe disciplinaria-sancionatoria que algunos de ellos contengan, y que la norma aplicable lo permita, no cobijando dicho postulado, por lo tanto, al caso sub examine, puesto que lo demandado evidencia la ausencia de ese carácter en la medida en que los fines que persigue la Ley 388 de 1997 son la promoción, por parte de los municipios, del desarrollo, ordenamiento y uso equitativo del suelo, protección del medio ambiente, prevención de desastres, así como el garantizar la función social y ecológica de la propiedad; dista, por lo tanto, tal objeto del aspecto penal o netamente disciplinario o sancionatorio, a pesar de que la Ley haya previsto sanciones por la violación de normas urbanísticas, impuestas para garantizar su efectividad.
Además de lo anterior, es claro para la Sala que en la vía gubernativa la administración puede corregir los errores en que haya incurrido el funcionario de inferior jerarquía al expedir el acto recurrido, lo cual permite que el ad quem pueda llegar a modificar la decisión administrativa que haya adoptado el ad-quo(sic), así esto traiga como consecuencia la aplicación de una sanción mayor a quien actuó como impugnante respecto del acto de primera instancia, cuando lo que se vislumbra es el desconocimiento abierto de la ley.
Se trata, desde luego, de una situación excepcional en la que el inferior, sin justificación alguna, de manera franca y ostensible, inaplica la ley y adopta una decisión completamente distinta, sin que medie o esté en juego la facultad de interpretar la norma ni el ejercicio de atribuciones discrecionales.
Se hace la anterior claridad porque, en este caso, el superior se limitó a darle alcance a la ley tal cual son sus precisiones, en un aspecto que no admite ninguna duda, como lo es, el mínimo de la multa imponible al infractor de normas urbanísticas.
En otras palabras en este caso, más que la vigencia del principio de la reformatio in pejus lo que está en, juego es la necesaria vigencia del imperio o aplicación de la ley en un aspecto que no admite la más mínima hesitación, como lo es el atinente al punto señalado.
No se trata entonces de que el superior haya querido agravar la multa sino que se limitó a imponer la que, como mínimo, legalmente correspondía, al igual que impuso otras medidas para la efectividad de la decisión adoptada.
En este orden de ideas, la expresa remisión que se hace al Código de Procedimiento Civil por el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo para los aspectos no contemplados en el mismo, no se aplica en el tema en concreto, pues existe norma especial que regula la materia, artículo 59 del Código Contencioso Administrativo, norma que permite que el funcionario de segunda instancia tenga flexibilidad para enmendar el error cometido por su inferior al proferir una decisión abiertamente ilegal”.
De manera que la argumentación en la que sustenta la parte actora el cargo del desconocimiento del principio de la reformatio in pejus no resulta de recibo, pues la sanción de multa impuesta a Bertieri en primera instancia, de una parte, no constituye una pena, como tampoco una sanción de tipo disciplinario, conceptos que tienen su desarrollo en el Código Penal y en el Único Disciplinario, no en la Ley 388 de 1997, donde el tratamiento sancionatorio tiene una identidad y unos fines propios, denominándosele sanción urbanística, como una forma de distinción frente a las demás que el Estado puede imponer respecto del incumplimiento de las obligaciones por parte de los administrados, pero no como consecuencia de la comisión de un delito ni de una falta disciplinaria imputable a un servidor público…”.
Por lo demás, en este caso, mediante el acto administrativo Nº 049 de 12 de diciembre de 2002, se resolvió:
“Elevar a faltante de fondos públicos la suma de ….. (62’988.492.42) m/cte., como daño patrimonial ocasionado a la beneficencia del Tolima, el cual se deja a cargo y bajo responsabilidad fiscal solidaria de los señores Samuel Trujillo Aristizábal … Ex gerente de la Beneficencia, Joaquín Elías Cifuentes Blanco …. Ex jefe del Departamento Comercial, Eddy Zarate Cortázar … Ex jefe de loterías, Jadime Flórez Castro … Ex contratista, así como las compañías aseguradoras La Previsora S.A. …. y la Compañía Seguros del Estado …, como terceros civilmente responsables …”.
La actora mediante proveído recibido por la entidad demandada el 30 de diciembre de 2002 (fl. 715), interpuso los recursos de reposición y apelación contra el fallo 049 de 2002; en respuesta al primero, mediante auto interlocutorio Nº 005 de 10 de febrero de 2003 (fl. 783) el fallo fue revocado parcialmente en el sentido de excluir de la responsabilidad fiscal al señor Samuel Trujillo Aristizábal ex gerente de la Beneficencia del Tolima, quien también interpuso el recurso de reposición; el recurso de apelación interpuesto únicamente por la actora fue resuelto mediante acto administrativo de fecha 11 de diciembre de 2003 (fl. 812), que resolvió:
“Primero: Modificar el artículo primero del Auto Interlocutorio 005 del 10 de febrero de 2003 proferido por la dirección técnica de responsabilidad fiscal, el cual quedará así: Elevar a faltante de fondos públicos la suma de … 62’988.492.42 m/cte., como daño patrimonial ocasionado a la Beneficencia del Tolima, a cargo y bajo responsabilidad solidaria de Eddy Zarate Cortes y Jadidme Flórez Castro, en sus calidades de jefe de loterías y contratista de la Beneficencia del Tolima para la época de los hechos, actuando como garantes y terceros civilmente responsables las compañías La Previsora y Seguros del Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Segundo: Desvincular del presente proceso de responsabilidad fiscal al señor Joaquín Elías Cifuentes Blanco...”.
En criterio de la Sala no es que se hubiera agravado la situación de la actora al aumentársele la suma por la cual inicialmente debía responder, sino que al haberse desvinculado del proceso al señor Joaquín Elías Cifuentes Blanco, porque revisados los documentos, se le había imputado, por el hecho de ser el superior jerárquico de la actora, una responsabilidad objetiva que está proscrita en materia de responsabilidad fiscal, lo lógico y coherente era considerar que quienes sí resultaron fiscalmente responsables debían asumir solidariamente la suma elevada a faltante, que fue imputada desde el inicio.
CONFÍRMASE la sentencia de 9 de agosto de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de enero de 2011.»
(1) Sentencia del 18 de abril de 2002. Rad. 1994-4586-01 (7211). C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola; sentencia del 15 de noviembre de 2002. Rad. 1995-0104-01 (7417). C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; sentencia del 30 de enero de 2004. Rad. 2001-00248-01. C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero; sentencia de 20 de septiembre de 2007, Rad. 2000 -00277-01, C.P. Dra. Martha Sofía Sanz Tobón; sentencia del 5 de febrero de 2009, Rad. 2000-01882-01, C.P. Dr. Marco Antonio Velilla.

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