Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/ebook/p02035224i020
Timestamp: 2019-11-20 15:26:34+00:00

Document:
00976 012395 15978517 na godz. na dobę w sumie
Autor: Jan Olszanowski, Wojciech Piątek Liczba stron:
ISBN: 978-83-8092-041-5 Data wydania: 2017-09-14
współpraca państw członkowskich ue przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych Jan Olszanowski Wojciech Piątek MONOGRAFIE WARSZAWA 2016 Publikacja powstała w ramach projektu sﬁ nansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji nr DEC-2011/01/D/HS5/01526 Stan prawny na 1 października 2015 r. Recenzent Prof. dr hab. Jan Paweł Tarno Wydawca Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący Kinga Zając Opracowanie redakcyjne Julia Genusa Łamanie Wolters Kluwer Autorstwo poszczególnych rozdziałów: dr Jan Olszanowski – rozdział III pkt 3–6, rozdział IV pkt 3–6, rozdział V dr Wojciech Piątek – rozdział I, rozdział II, rozdział III pkt 1 i 2, rozdział IV pkt 1 i 2 Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 ISBN: 978-83-264-9371-3 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów ............................................................................................ 9 Wstęp ............................................................................................................. 13 Rozdział I Ramy prawne współpracy pomiędzy państwami w sprawach podatkowych ......................................................................... 17 1. Pojęcie współpracy pomiędzy organami administracji w sprawach podatkowych .................................................................... 17 2. Źródła normatywne współpracy obecne w prawie międzynarodowym ................................................. 21 2.1. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju ................... 21 2.2. Organizacja Narodów Zjednoczonych ....................................... 24 2.3. Unia Europejska ............................................................................. 25 3. Źródła normatywne międzynarodowej współpracy obecne w prawie krajowym .................................................................. 27 4. Pojęcie oraz znaczenie współpracy państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych ............................ 29 4.1. Rys historyczny .............................................................................. 29 4.2. Znaczenie współpracy państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych .................... 36 4.3. Pojęcie współpracy państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych .................... 38 4.4. Zasady ogólne współpracy państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych .................... 41 4.4.1. Zasada zaufania .................................................................. 42 4.4.2. Zasada udzielania pomocy na wniosek innego państwa członkowskiego ................ 44 5 Spis treści 4.4.3. Zasada równego traktowania należności krajowych i zagranicznych ................................................................... 46 4.4.4. Zasada stosowania własnego prawa procesowego ....... 48 4.4.5. Zasada poufności ................................................................ 50 4.4.6. Zasada elektronicznej formy komunikacji ...................... 51 4.4.7. Zasada pośredniości ........................................................... 53 5. Zakres przedmiotowy współpracy państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych ............................ 54 6. Podsumowanie ....................................................................................... 55 Rozdział II Podmioty odpowiedzialne za współpracę pomiędzy państwami członkowskimi UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych .................................................................... 57 1. Wstęp ....................................................................................................... 57 2. Centralne biuro łącznikowe .................................................................. 58 3. Minister właściwy do spraw finansów publicznych ........................ 63 4. Podmiot odpowiedzialny za wykonanie obowiązku ....................... 65 5. Wierzyciel ................................................................................................ 66 6. Organ egzekucyjny ................................................................................ 67 7. Komisja Europejska ................................................................................ 69 8. Komitet ds. Odzyskiwania Wierzytelności ........................................ 70 9. Podsumowanie ....................................................................................... 71 Rozdział III Występowanie o udzielenie pomocy do państwa członkowskiego .. 73 1. Wstęp ....................................................................................................... 73 2. Wymiana informacji ............................................................................... 75 2.1. Zagadnienia ogólne ....................................................................... 75 2.2. Przebieg postępowania ................................................................. 76 3. Wniosek o powiadomienie ................................................................... 81 3.1. Zagadnienia ogólne ....................................................................... 81 3.2. Przebieg postępowania ................................................................. 87 4. Występowanie o odzyskanie należności pieniężnych ...................... 89 4.1. Zagadnienia ogólne ....................................................................... 89 4.2. Wszczęcie postępowania .............................................................. 96 6 4.3. Przebieg postępowania ................................................................. 100 4.4. Zakończenie postępowania .......................................................... 108 Spis treści 5. Postępowanie zabezpieczające w ramach współpracy międzynarodowej państw członkowskich podejmowanej z inicjatywy RP ....................................................................................... 111 6. Podsumowanie ....................................................................................... 117 Rozdział IV Udzielanie pomocy państwu członkowskiemu .................................... 123 1. Wstęp ....................................................................................................... 123 2. Realizacja wniosku o udzielenie informacji ....................................... 124 2.1. Zagadnienia ogólne ....................................................................... 124 2.2. Przebieg postępowania ................................................................. 129 2.2.1. Wymiana informacji na wniosek ...................................... 129 2.2.2. Wymiana informacji bez uprzedniego wniosku ............ 132 3. Realizacja wniosku o powiadomienie ................................................. 134 3.1. Zagadnienia ogólne ....................................................................... 134 3.2. Przebieg postępowania ................................................................. 135 4. Realizacja wniosku o odzyskanie należności pieniężnych .............. 141 4.1. Zagadnienia ogólne ....................................................................... 141 4.2. Przebieg postępowania ................................................................. 148 4.3. Zakończenie postępowania .......................................................... 168 5. Zabezpieczenie należności publicznoprawnych na wniosek państwa członkowskiego ...................................................................... 172 6. Podsumowanie ....................................................................................... 174 Rozdział V Współpraca międzynarodowa w zakresie dochodzenia należności pieniężnych przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych ................. 180 1. Występowanie o udzielenie pomocy w zakresie należności pieniężnych przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska .......................................... 180 1.1. Zagadnienia ogólne ....................................................................... 180 1.2. Przebieg postępowania ................................................................. 182 7 Spis treści 2. Udzielanie pomocy w sprawach dotyczących należności pieniężnych przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska .......................................... 184 2.1. Zagadnienia ogólne ....................................................................... 184 2.2. Przebieg postępowania ................................................................. 186 3. Podsumowanie ....................................................................................... 189 Zakończenie .................................................................................................. 191 Mutual assistance between the EU Member States in recovering tax claims ....................................................................................................... 197 Bibliografia ................................................................................................... 201 Wykaz aktów prawnych ............................................................................. 207 Wykaz powołanego orzecznictwa ............................................................ 213 8 Wykaz skrótów Akty prawne – dyrektywa 76/308/EWG dyrektywa 2008/55/WE dyrektywa 2010/24/UE dyrektywa 2011/16/UE – – – dyrektywa Rady 76/308/EWG z dnia 15 marca 1976 r. w sprawie wzajemnej po‐ mocy przy windykacji roszczeń dotyczą‐ cych niektórych opłat, ceł, podatków i in‐ nych obciążeń (Dz. Urz. WE L 73 z 19.03.1976, s. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 2, t. 1, s. 44, z późn. zm.) dyrektywa Rady 2008/55/WE z dnia 26 ma‐ ja 2008 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności doty‐ czących niektórych opłat, ceł, podatków i innych obciążeń (Dz. Urz. UE L 150 z 10.06.2008, s. 28) dyrektywa Rady 2010/24/UE z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej po‐ mocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obcią‐ żeń (Dz. Urz. UE L 84 z 31.03.2010, s. 1) dyrektywa Rady 2011/16/UE z dnia 15 lu‐ tego 2011 r. w sprawie współpracy admi‐ nistracyjnej w dziedzinie opodatkowania i uchylająca dyrektywę 77/799/EWG (Dz. Urz. UE L 64 z 11.03.2011, s. 1) 9 Wykaz skrótów k.p.a. k.p.c. modelowa konwencja OECD, MK OECD modelowa konwencja ONZ, MK ONZ o.p. pr. bank. rozporządzenie nr 1189/2011 10 – – – – – – – (tekst ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) Modelowa Konwencja OECD w sprawie podatków od dochodu i majątku (Model Convention with respect to Taxes on Inco‐ me and on Capital / OECD Model Tax Convention on Income and on Capital), wersja z 2014 r. dostępna w jęz. angielskim na stronie http:// www. oecd. org/ ctp/ treaties/ oecd‐ model‐ tax‐ convention‐ a v a i l a b l e ‐ p r o d u c t s . h t m [dostęp: 18.07.2015 r.] Modelowa Konwencja ONZ o podwójnym opodatkowaniu między państwami roz‐ winiętymi i rozwijającymi się (United Na‐ tions Model Double Taxation Convention between Developed and Developing Countries), tekst dostępny w jęz. angiel‐ skim na stronie: http:// www. un. org/ esa/ ffd/ tax/ unmodel. htm [dostęp: 18.07.2015 r.] ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordy‐ nacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 128 z późn. zm.) rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 1189/2011 z dnia 18 listopada 2011 r. ustalające szczegółowe przepisy dotyczące niektórych przepisów dyrekty‐ wy Rady 2010/24/UE w sprawie wzajem‐ nej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytel‐ ności dotyczących podatków, ceł i innych u.o.i.n. u.p.e.a. u.w.p., ustawa o wzajemnej pomocy – – – Wykaz skrótów obciążeń (Dz. Urz. UE L 302 z 19.11.2011, s. 16) ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postę‐ powaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.) ustawa z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych na‐ leżności pieniężnych (Dz. U. poz. 1289 z późn. zm.) Czasopisma i publikatory AUW Biul. Skarb. CBOSA DB EPS FP KPPod. MPCiP OSNC PiP PPE Prz. Pod. Sam. Teryt. SWI ZNSA – – – – – – – – – – – – – – – Acta Universitatis Wratislaviensis Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finan‐ sów Centralna Baza Orzeczeń Sądów Admini‐ stracyjnych Der Betrieb Europejski Przegląd Sądowy Forum Prawnicze Kwartalnik Prawa Podatkowego Monitor Prawa Celnego i Podatkowego Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Państwo i Prawo Przegląd Prawa Egzekucyjnego Przegląd Podatkowy Samorząd Terytorialny Steuer und Wirtschaft International Zeszyty Naukowe Sądownictwa Admini‐ stracyjnego 11 Wykaz skrótów Nazwy organów, organizacji międzynarodowych i innych instytucji – – – – – – – Naczelny Sąd Administracyjny ang. Organisation for Economic Co‐opera‐ tion and Development (Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju) Organizacja Narodów Zjednoczonych Sąd Apelacyjny Sąd Najwyższy Trybunał Sprawiedliwości Unii Europej‐ skiej wojewódzki sąd administracyjny NSA OECD ONZ SA SN TSUE WSA 12 Wstęp Jednym z warunków efektywnego działania organów władzy publicz‐ nej jest skonstruowanie takich mechanizmów prawnych, dzięki którym będą mogły być w sposób rzeczywisty wykonywane wydawane przez nie nakazy i zakazy. Oprócz samej skuteczności działania administracji pub‐ licznej na uwagę zasługuje również aspekt wychowawczy, polegający na wdrożeniu jednostki do realizacji zasady praworządności. Brak przestrze‐ gania norm prawa administracyjnego może wpływać na powstanie nie‐ bezpieczeństwa zagrożenia dla życia lub innych cenionych powszechnie dóbr1. W Polsce, podobnie jak w większości krajów europejskich, admini‐ stracja publiczna sama może zastosować przymus państwowy w celu wy‐ konania obowiązków publicznoprawnych. Kompetencjami do stosowania przymusu państwowego dysponują nie tylko sądy, ale i organy admini‐ stracji publicznej2. Mając na uwadze coraz intensywniej postępujące zja‐ wiska globalizacji o charakterze gospodarczym i społecznym, konieczne jest postawienie pytania, czy wskazane powyżej kompetencje organów władzy publicznej nie powinny ulec poszerzeniu i wyjść poza granice państwowe, czy też wręcz odwrotnie, powinny one zostać zawężone. Ko‐ lejne pytanie łączy się ze wskazaniem konkretnych sposobów, w ramach których poszerzenie tego rodzaju uprawnień organów władzy publicznej 1 Z. Leoński, Wykonanie aktu administracyjnego. Węzłowe problemy administracyjnego postępowania egzekucyjnego (w:) Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego, red. J. Posłuszny, Prze‐ myśl–Rzeszów 2003, s. 7. Podobnie argumentował S. Kasznica, wskazując, że tam, gdzie państwo nie dysponuje określonym władztwem przejawiającym się w możności narzucenia swojej woli przy pomocy przymusu, mamy do czynienia albo z państwem dopiero tworzącym się, albo z państwem będącym w rozkładzie. Zob. S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadni‐ cze, Poznań 1946, s. 7–8, a także E. Smoktunowicz, Egzekucja administracyjna i sądowa. Teksty, orzecz‐ nictwo, piśmiennictwo, indeks rzeczowy, Warszawa 1995, s. 18. 2 A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji (w:) System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 304. 13 Wstęp miałoby funkcjonować przy jednoczesnym poszanowaniu suwerenności państw, w tym ograniczeń terytorialnych w realizowaniu środków przy‐ musu. Odpowiedź na sformułowane powyżej pytania zawarta została zarów‐ no w prawie międzynarodowym, jak i polskim. Jednym z jej wyrazów jest dyrektywa Rady 2010/24/UE z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń (Dz. Urz. UE L 84 z 31.03.2010, s. 1), która została wdro‐ żona do polskiego porządku prawnego w ustawie z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności cel‐ nych i innych należności pieniężnych (Dz. U. poz. 1289 z późn. zm.), oraz rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 1189/2011 z dnia 18 listopada 2011 r. ustalające szczegółowe przepisy dotyczące niektórych przepisów dyrektywy Rady 2010/24/UE w sprawie wzajemnej pomocy przy odzys‐ kiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń (Dz. Urz. UE L 302 z 19.11.2011, s. 16). W następujących po sobie punktach preambuły dyrektywy 2010/24/UE została czytelnie ukazana potrzeba podjęcia przez państwa członkowskie UE współpracy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń. Następnie w przepisach tego aktu uregulowane zostały sposoby jej podejmowania. Celem niniejszego opracowania jest ustalenie istoty, znaczenia oraz przebiegu wzajemnej pomocy pomiędzy państwami członkowskimi UE przy odzyskiwaniu wierzytelności publicznoprawnych poszczególnych państw, które w tytule pracy określone zostały mianem podatkowych i obejmują swoim zakresem przedmiotowym zróżnicowane należności pieniężne wymienione w art. 2 ust. 1 i 2 dyrektywy 2010/24/UE, w tym na pierwszym miejscu wszystkie rodzaje podatków. Podstawowym założeniem wstępnym opracowania jest przeświadcze‐ nie o konieczności istnienia i dalszego rozwoju tego rodzaju współpracy pomiędzy państwami członkowskimi UE oraz nawiązywania jej w kon‐ taktach z państwami trzecimi w drodze zawierania umów bilateralnych i multilateralnych. Z tej perspektywy na aprobatę zasługuje konstrukcja normatywna polskiej ustawy o wzajemnej pomocy, w której wyraźnie przewidziano możliwość poszerzenia ram przedmiotowych współpracy o państwa niebędące członkami UE. Przyjęcie tego założenia pozwoliło na poddanie analizie zarówno od strony teoretycznej, jak i praktycznej obec‐ nie obowiązujących unormowań wzajemnej pomocy z punktu widzenia 14 Wstęp jak najefektywniejszego zapewnienia interesów finansowych państw członkowskich UE, przy zachowaniu neutralności rynku wewnętrznego oraz równowagi pomiędzy uprawnieniami organów poszczególnych państw przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych w ramach współ‐ pracy z organami innych państw. Praca została podzielona na pięć rozdziałów. W pierwszym z nich uwagę poświęcono ogólnym ramom współpracy międzynarodowej, które nie ograniczają się tylko do kręgu państw należących do UE. W rozdziale tym sformułowano generalne pojęcie współpracy pomiędzy państwami w dziedzinie podatkowej, a następnie poddano analizie ogólne ramy wza‐ jemnej pomocy państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytel‐ ności podatkowych, w tym pojęcie tego rodzaju współpracy, zasady ogól‐ ne jej przebiegu oraz zakres przedmiotowy, w którym jest ona realizowana. W drugim rozdziale uwaga skupiona została na podmiotach biorących udział we wzajemnym współdziałaniu pomiędzy państwami unijnymi, w tym na ich kompetencjach oraz występujących pomiędzy nimi zależ‐ nościach. Pośrednim dowodem wysokiego poziomu zaangażowania we wzajemną pomoc oraz wysiłków czynionych w kierunku jej dalszej inten‐ syfikacji jest powołanie do istnienia specjalnych podmiotów zajmujących się wyłącznie analizowaną działalnością. Należą do nich centralne biuro łącznikowe oraz pozostałe biura łącznikowe utworzone we wszystkich państwach członkowskich UE. W rozdziale tym przedstawione zostały zarówno wymienione powyżej podmioty powołane do istnienia z myślą o wzajemnej pomocy w analizowanym obszarze, jak i podmioty już ist‐ niejące, które wyposażone zostały w dodatkowy wachlarz kompetencji. Dwa kolejne rozdziały pracy dotyczą problematyki procesowej, obej‐ mując swoim zakresem sposób współdziałania pomiędzy organami po‐ szczególnych państw przy wykorzystaniu każdej z trzech dostępnych form pomocy. W rozdziale trzecim rozważania przeprowadzone zostały z punktu widzenia państwa występującego o udzielenie pomocy, a w roz‐ dziale czwartym – z punktu widzenia państwa, które jej udziela. Podział taki uzasadniony jest odmiennym zakresem obowiązków spoczywających na organie występującym z wnioskiem o udzielenie pomocy oraz na pod‐ miocie realizującym wniosek. Specyfika tych obowiązków została dostrze‐ żona przez polskiego prawodawcę, który w ustawie o wzajemnej pomocy zagadnieniom występowania o udzielenie pomocy oraz udzielania pomo‐ cy poświęcił odrębne jednostki redakcyjne tekstu prawnego. 15 Wstęp Ostatni rozdział opracowania dotyczy pomocy świadczonej przez pol‐ skie organy administracji publicznej w analizowanym zakresie państwom trzecim, niebędącym członkami UE. Jak zostało to już bowiem powyżej zauważone, w ustawie o wzajemnej pomocy stworzone zostały ramy prawne nie tylko dotyczące współpracy z państwami członkowskimi UE, lecz także z innymi krajami, przez co ustawa ta zasługuje na miano kom‐ pleksowej. Zważywszy na szczegółowe omówienie aspektów procedural‐ nych współpracy w dwóch wcześniejszych rozdziałach, w ostatniej części pracy zostały ukazane przede wszystkim odmienności dotyczące jej prze‐ biegu, gdy po jednej ze stron występuje państwo trzecie. W pracy zastosowana została metoda analizy tekstu prawnego oraz orzecznictwa sądowego. Z uwagi na rodzaj poruszanej problematyki istot‐ ne znaczenie w pracy odegrała analiza dogmatyczna rodzimych oraz za‐ granicznych opracowań naukowych obejmujących tematykę wzajemnej pomocy pomiędzy państwami członkowskimi UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych. Praca wzbogacona została ponadto o analizę praktycznych aspektów mającej miejsce współpracy, w tym przede wszystkim danych statystycznych obrazujących jej efektywność. W tym celu nawiązany został kontakt z pracownikami centralnych biur łączniko‐ wych wszystkich państw UE oraz z Komisją Europejską. Niniejsza praca stanowi studium z zakresu polskiego i europejskiego administracyjnego postępowania egzekucyjnego. W ograniczonym zakre‐ sie obejmuje ona problematykę podatkową. W opracowaniu uwzględniono stan prawny, literaturę i orzecznictwo na dzień 1 października 2015 r. Jan Olszanowski, Wojciech Piątek Poznań, 1 października 2015 r. 16 Rozdział I Ramy prawne współpracy pomiędzy państwami w sprawach podatkowych 1. Pojęcie współpracy pomiędzy organami administracji w sprawach podatkowych Zachodzące w ostatnich latach procesy globalizacji ekonomii, intensy‐ fikacji handlu międzynarodowego, elektronizacji obsługi bankowej oraz zwiększenia mobilności przedsiębiorców prowadzą do konieczności no‐ wego spojrzenia na funkcjonujące już ramy współpracy pomiędzy orga‐ nami administracji publicznej w dziedzinie podatkowej oraz egzekucyjnej, zarówno o zasięgu krajowym, jak i międzynarodowym. Problematyka wzajemnej współpracy pomiędzy organami administracji publicznej in ge‐ nere znajduje swoje umocowanie w aktach prawnych rangi konstytucyjnej, ustawowej, umowach zawieranych pomiędzy poszczególnymi państwa‐ mi oraz w prawie unijnym, przede wszystkim o charakterze wtórnym3. Tytułem przykładu, konstytucyjna podstawa wzajemnej pomocy pomię‐ dzy instytucjami publicznymi w Niemczech wywodzona jest z art. 35 ust. 1 ustawy zasadniczej (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 23 Mai 1949, BGBl. 1949, 1), w którym organy administracji publicznej i są‐ 3 Międzynarodowa współpraca w sprawach podatkowych jest również przedmiotem rozwa‐ żań TSUE prowadzonych z punktu widzenia obowiązywania podstawowych praw oraz zasad pra‐ wa unijnego, w tym m.in. zasady proporcjonalności oraz skuteczności tego prawa. Zob. K. Simader, Die Bedeutung der internationalen Amtshilfe in Steuersachen in der Rechtsprechung des EuGH zu den Grundfreiheiten (w:) Internationale Amtshilfe in Steuersachen, red. M. Lang, J. Schuch, C. Staringer, Wien 2011, s. 312–314. 17 Rozdział I. Ramy prawne współpracy pomiędzy państwami... dy zobowiązane zostały do wzajemnej pomocy urzędowej i prawnej4. Po‐ dobnie w Austrii art. 22 konstytucji (Bundes‐Verfassungsgesetz, 1 Oktober 1920, BGBl. Nr. 1/1930 idF BGBl. I Nr. 164/2013) zobowiązuje wszystkie organy władzy publicznej związku, krajów związkowych oraz jednostek samorządowych do wzajemnej pomocy w ramach ich ustawowych kom‐ petencji5. W Niemczech dla jej określenia używa się dwóch różnych sfor‐ mułowań Amtshilfe i Rechtshilfe, akcentując ich odmienność znaczeniową, która w uproszczeniu sprowadza się do rozdzielenia pomocy prowadzonej pomiędzy organami administracji publicznej oraz sądami6. W nomenkla‐ turze anglojęzycznej oba rodzaje współpracy funkcjonują pod pojęciem mutual assistance7. Z kolei we Francji zamiennie używane są określenia entraide, assistance mutuelle, coopération8. Przedstawiciele rodzimej literatu‐ ry posługują się sformułowaniami typu „wzajemna pomoc pomiędzy pań‐ stwami członkowskimi” czy też „międzynarodowa współpraca”9. Zarówno jednak w prawodawstwie zagranicznym, jak i krajowym nie została sformułowana ani definicja współpracy pomiędzy organami ad‐ ministracji publicznej, ani nie zostały ustanowione jej przesłanki i formy. Wydaje się, że tego rodzaju regulacja z uwagi na zróżnicowany charakter oraz podstawy normatywne zachodzącej współpracy byłaby nieprzydatna z praktycznego punktu widzenia. Niemniej jednak w literaturze zagra‐ nicznej, jak i krajowej sformułowane zostały zarówno pojęcie pomocy, jak i podstawowe jej wyznaczniki, które są wspólne dla niemal wszystkich źródeł, na podstawie których jest ona wykonywana. W nauce niemieckiej oprócz wymienionego powyżej art. 35 ust. 1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland wskazuje się na art. 4 4 Jak zauważył jednak F. Wettner, regulacja ta ma charakter ramowy, znajdując swoją konkre‐ tyzację w aktach prawnych niższego rzędu. Zob. F. Wettner, Die Amtshilfe im Europäischen Verwal‐ tungsrecht, Tübingen 2005, s. 17. 5 W. Antoniolli, F. Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien 1986, s. 348. 6 Wskazane rozróżnienie należy jednak do spornych w literaturze. Szerzej zob. A. Idziok, Die Vollstreckungshilfe nach deutschem Recht und europäischem Gemeinschaftsrecht, Baden‐Baden 1997, s. 23–24; F. Wettner, Die Amtshilfe..., s. 25–27. 7 J. Lao, The Council Directive concerning Mutual Assistance for the Recovery of Claims (2010/24/EU) (w:) Exchange of Information for Tax Purposes, red. O.‐Ch. Günther, N. Tüchler, Wien 2013, s. 309. 8 Szerzej zob. F. Wettner, Die Amtshilfe..., s. 29 oraz podana tam literatura. 9 D. Mączyński, Międzynarodowa współpraca w sprawach podatkowych, Warszawa 2009, s. 25–26. Zob. też P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, s. 269–271; A. Skoczylas (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2012, s. 335–338; E. Cisowska‐Sakrajda (w:) Doradca podatkowy w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, red. J.P. Tarno, Warszawa 2012, s. 234–238; T. Jędrzejewski (w:) T. Jędrzejew‐ ski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2013, s. 287–296. 18 1. Pojęcie współpracy pomiędzy organami administracji... ust. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz, 25 Mai 1976 (BGBl. I, s. 102) zawiera‐ jący ogólny nakaz udzielania wzajemnej pomocy przez jeden z organów władzy publicznej na rzecz drugiego organu. Obowiązek ten jest konse‐ kwencją podziału władzy wykonawczej, federacyjnego charakteru pań‐ stwa oraz pełnienia władzy publicznej przez różne organy na odmiennych płaszczyznach i przy realizacji różnych kompetencji10. Do jego podstawo‐ wych elementów należą z jednej strony wniosek o udzielenie pomocy, a z drugiej strony udzielenie pomocy o charakterze uzupełniającym z racji tego, że każdy organ władzy publicznej powinien wykonywać powierzone mu zadania przy zastosowaniu własnych kompetencji11. W ujęciu tym współpraca pomiędzy organami administracji publicznej polega na wza‐ jemnym świadczeniu pomocy nakierowanej na prawidłową realizację po‐ wierzonych poszczególnym organom zadań12. W nauce krajowej do kwintesencji pomocy prawnej zaliczona została możliwość dokonania przez organ administracji publicznej delegowania przeprowadzenia pewnych czynności prawnych na inny organ13 czy też swoistego zastępstwa organu prowadzącego postępowanie podatkowe albo administracyjne, które warunkuje jego prawidłowy przebieg oraz w konsekwencji wydanie zgodnej z prawem decyzji14. Z kolei w odniesie‐ niu do współpracy międzynarodowej w sprawach podatkowych jej defi‐ nicja zbudowana została na podstawie poszczególnych form współpracy pomiędzy organami co najmniej dwóch państw, do których zaliczone zo‐ stały w szczególności wymiana informacji, przeprowadzanie równoleg‐ łych kontroli, przeprowadzanie postępowań administracyjnych na wnio‐ sek właściwego organu innego państwa czy też obecność upoważnionych urzędników w siedzibie organu przekazującego informacje15. Niewątpliwie do konstytutywnych elementów współpracy pomiędzy organami administracji publicznej należy urzędowa pomoc w wykonaniu zadania spoczywającego na jednym organie przez drugi organ, która wszakże nie może prowadzić do zastąpienia właściwego do załatwienia chen 1993, s. 239. 10 H.J. Bonk (w:) P. Stelkens, H.J. Bonk, M. Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, Mün‐ 11 F. Wettner, Die Amtshilfe..., s. 18. 12 A. Idziok, Die Vollstreckungshilfe..., s. 23–24. 13 P. Wajda (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierz‐ bowski, Warszawa 2014, s. 242. 14 R. Hauser (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgód‐ ka‐Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2013, s. 745–746. 15 D. Mączyński, Międzynarodowa współpraca..., s. 25–26. 19 Rozdział I. Ramy prawne współpracy pomiędzy państwami... danej sprawy organu. Innymi słowy, organ właściwy rzeczowo oraz miej‐ scowo do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy nie traci swojej kompetencji przez samo jedynie zwrócenie się o udzielenie pomocy do innego organu, który na ogół należy do tej samej struktury ustrojowej co podmiot wystę‐ pujący o udzielenie pomocy16. Jednakże podstawowym warunkiem zwró‐ cenia się do innego organu o udzielenie pomocy prawnej jest istnienie kompetencji tego organu do dokonania żądanych czynności w sposób zgodny z prawem. Wobec wzmiankowanego na wstępie rozwoju współpracy pomiędzy różnymi organami koniecznym elementem jej zaistnienia nie jest już wnio‐ sek o udzielenie pomocy. Coraz większe znaczenie ma tzw. współpraca spontaniczna, która polega przede wszystkim na niezależnej wymianie informacji, bez składania wniosku o jej udzielenie17. Przykładem jej istnie‐ nia w obrocie prawnym jest brzmienie rozdziału 1 działu II tytułu IV usta‐ wy o wzajemnej pomocy, w którym ustawodawca stanowi o udzieleniu przez organ podatkowy lub celny informacji podmiotowi mającemu sie‐ dzibę lub miejsce zamieszkania w państwie członkowskim o przewidy‐ wanym zwrocie podatku lub nadpłaty podatku. Informacja taka może zo‐ stać udzielona bez specjalnego wniosku, tylko z inicjatywy organu, który powziął o niej wiadomość. Współpracą tą nie jest objęta relacja zachodząca pomiędzy organem administracji a podmiotem indywidualnym, przykła‐ dowo stroną postępowania administracyjnego, podatkowego czy egzeku‐ cyjnego18. Nie występuje ona również wówczas, gdy współpraca pomię‐ dzy organami odbywa się w ramach jednego układu zachodzących po‐ między nimi zależności i kompetencji, przykładowo w ramach jednej struktury nadrzędności i podległości organizacyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, przez pojęcie współpracy pomiędzy organami administracji publicznej w sprawach podatkowych należy rozumieć świadczoną wzajemnie pomoc w określonych przez prawo formach, aby osiągnąć zamierzony cel, czy to w postaci uzyskania informacji, czy też wykonania obowiązku podatkowego. 16 Przykładowo art. 1a pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.) stanowi wyraźnie, że organ rekwizycyjny ma tę samą właściwość rzeczową co organ egzekucyjny. Różnica pomiędzy tymi organami dotyczy ich właściwości miejscowej. 17 Szerzej zob. Y. Yeong, Spontaneous Exchange of Information (w:) Exchange of Information..., red. O.‐Ch. Günther, N. Tüchler, s. 447–448. 18 D. Mączyński, Międzynarodowa współpraca w sprawach podatkowych, Warszawa 2009, s. 26. 20 2. Źródła normatywne współpracy obecne w prawie międzynarodowym Tak rozumiana współpraca determinowana jest strukturą organizacyj‐ ną i kompetencjami organów, które w niej biorą udział, przedmiotem, w oparciu o który się odbywa, a przede wszystkim jej ramami prawnymi. W odniesieniu do współpracy międzynarodowej dodatkowego znaczenia nabierają podstawowe zasady prawa międzynarodowego, do których na‐ leżą suwerenność państwowa, dostępność do poufnych informacji oraz ich ochrona. W odniesieniu do egzekucji obowiązków podatkowych dużego znaczenia nabiera różnie kształtowana ochrona podatnika19. W dalszej części niniejszego rozdziału przedstawione zostaną wynika‐ jące z różnych źródeł normatywnych formy współpracy pomiędzy orga‐ nami administracji publicznej w obszarze egzekucji administracyjnej wie‐ rzytelności podatkowych. Ukazanie poszczególnych modeli współpracy umożliwi nie tylko ich wzajemne porównanie, lecz przede wszystkim po‐ zwoli na przedstawienie najważniejszych zrębów będącej głównym przed‐ miotem niniejszego opracowania współpracy państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych. 2. Źródła normatywne współpracy obecne w prawie międzynarodowym 2.1. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju Jedną z podstawowych form prawnych współpracy międzynarodowej w sprawach podatkowych pomiędzy organami finansowymi poszczegól‐ nych krajów jest współdziałanie w ramach Organizacji Współpracy Go‐ spodarczej i Rozwoju (OECD). Organizacja ta powstała w 1961 r. w Paryżu na mocy Konwencji o Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, wraz z Protokołami dodatkowymi nr 1 i 2 do tej konwencji, stanowiącymi jej integralną część, sporządzonej w Paryżu dnia 14 grudnia 1960 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 76, poz. 490). Obecnie skupia ona 34 państwa, w tym Polskę, prowadzi działalność w dziedzinach gospodarki i ekonomii. OECD nie ma kompetencji do stanowienia wiążących państwa człon‐ kowskie norm prawa podatkowego. Z uwagi jednak na wysoki poziom 19 Szerzej zob. A. Lieja Carrasco, Exchange of Information and the Legal Protection of the Taxpayer (w:) Exchange of Information..., red. O.‐Ch. Günther, N. Tüchler, s. 568–580. 21 Rozdział I. Ramy prawne współpracy pomiędzy państwami... przygotowywanych analiz i raportów dotyczących obserwowanych zja‐ wisk w świecie gospodarki oraz formułowane propozycje kształtu mię‐ dzynarodowego prawa podatkowego, działania OECD wywierają rzeczy‐ wisty wpływ na postępowanie poszczególnych państw, które na podsta‐ wie dokumentów traktowanych jako wzorzec regulacji prawnej kształtują swoje własne uregulowania. Aktem prawnym o podstawowym znaczeniu z punktu widzenia pro‐ blematyki współpracy międzynarodowej pomiędzy państwami przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych jest Modelowa Konwencja OECD w sprawie podatków od dochodu i majątku (Model Convention with respect to Taxes on Income and on Capital)20. W jej aktualnej wersji pochodzącej z 2014 r. międzynarodowej współpracy w sprawach podat‐ kowych poświęcone zostały art. 25–27. Pierwszy z wymienionych przepi‐ sów normuje procedurę wzajemnego porozumiewania się państw w sy‐ tuacji opodatkowania niezgodnego z postanowieniami zawartej umowy międzynarodowej bądź też wątpliwości przy jej interpretacji. Artykuł 26 MK OECD dotyczy wymiany informacji pomiędzy organami poszczegól‐ nych państw w celu właściwego stosowania przepisów konwencji oraz ustawodawstwa wewnętrznego umawiających się państw, w tym doty‐ czącego wykonania obowiązków podatkowych. Z kolei art. 27 MK OECD zawiera postanowienia dotyczące wzajemnej pomocy w poborze podat‐ ków. W interpretacji poszczególnych postanowień modelowej konwencji OECD istotną rolę odgrywa przygotowany do poszczególnych artykułów komentarz. W doktrynie wskazuje się, że państwa powinny brać pod uwa‐ gę zawartość komentarza, dopóki nie wyrażą swoich zastrzeżeń w danym zakresie21. Przykładowo w stosunku do art. 26 MK OECD w komentarzu wskazano, że dotyczy on udzielenia informacji w szerokim znaczeniu, nie ograniczonych tylko do szczegółów dotyczących podatnika, lecz obejmu‐ 20 Aktualny tekst modelowej konwencji (wersja z 2014 r.) jest dostępny w jęz. angielskim na stronie OECD: http:// www. oecd. org/ ctp/ treaties/ oecd‐ model‐ tax‐ convention‐ available‐ products. htm (dostęp: 18.07.2015 r.). 21 Komentarzowi do modelowej konwencji w doktrynie nadawane jest trojakie znaczenie. Wskazuje się, że pełni on rolę interpretacji „zwyczajnego znaczenia” używanych w tekście wyrażeń bądź też „specjalnego znaczenia” albo „uzupełniającego środka interpretacji”. Zob. K. Bany, Zna‐ czenie Komentarza do Modelowej Konwencji OECD o unikaniu podwójnego opodatkowania, Prz. Pod. 2000, nr 12, s. 25; M. Malicka, A. Zalasiński, Rola oficjalnego Komentarza do Modelu Konwencji OECD w in‐ terpretacji umów dotyczących unikania podwójnego opodatkowania opartych na tym modelu, KPPod. 2005, nr 1, s. 109–111. 22
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Wspolpraca_panstw_czlonkowskich_UE_przy_odzyskiwaniu_wierzytelnosci_podatkowych-ebookRO/p02035224i020" target="_blank" title="Współpraca państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych [Jan Olszanowski, Wojciech Piątek] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Współpraca państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych [Jan Olszanowski, Wojciech Piątek] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 2
 art. 35
 art. 22
 art. 35
 art. 4
 art. 1
 art. 25
 art. 27
 art. 26