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Timestamp: 2020-08-10 19:26:31+00:00

Document:
El Peruano - Precedente administrativo sobre la adecuada imputación de las infracciones a la Ley Nº 27815 – Ley del Código de Ética de la Función Pública; en el marco del procedimiento administrativo disciplinario de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil - RESOLUCION - Nº 006-2020-SERVIR/TSC - ORGANISMOS TECNICOS ESPECIALIZADOS - AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL
Nº 006-2020-SERVIR/TSC
1. Desde el 14 de septiembre de 2014, el régimen disciplinario de los servidores civiles comprendidos en los regímenes de trabajo de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057 está regulado por la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil, en adelante la Ley Nº 30057, y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM y modificatorias.
3. Al respecto, se ha advertido que las entidades a través de sus autoridades administrativas al momento de tipificar una falta, subsumen conductas como infracciones administrativas a la Ley Nº 27815, cuando en algunos casos éstas se encuentran previstas como faltas disciplinarias en el artículo 85º de la Ley Nº 30057 y su Reglamento General, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM. Asimismo, en otros casos, se subsumen simultáneamente, en un mismo procedimiento disciplinario y para una misma conducta infractora, faltas previstas tanto en la Ley Nº 27815 como en la Ley Nº 30057; vulnerando el carácter residual de las primeras respecto a las faltas previstas en la Ley Nº 30057.
4. En tal sentido, es necesario establecer directrices que permitan determinar cuándo corresponde imputar las infracciones administrativas previstas en el Ley Nº 27815 en el marco del procedimiento administrativo disciplinario de la Ley Nº 30057 y cómo se debe realizar una imputación acorde a los principios de legalidad y tipicidad previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, en adelante el TUO de la Ley Nº 27444.
7. Si bien la facultad de la Administración Pública para aplicar una sanción administrativa no se encuentra expresamente reconocida en la norma constitucional, el Tribunal Constitucional ha afirmado que ésta “constituye una manifestación del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración y, como toda potestad en el contexto de un Estado de Derecho, se encuentra condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, de los principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos fundamentales2”.
9. Respecto al principio de legalidad en el ámbito sancionador, el Tribunal Constitucional ha señalado que éste impide que se pueda atribuir la comisión de una falta si ésta no está previamente determinada en la ley, y también prohíbe que se pueda aplicar una sanción si ésta no está determinada por la ley. Asegura también que este principio impone tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia), y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa)3.
11. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que: «El principio de determinación del supuesto de hecho previsto en la Ley es una prescripción dirigida al legislador para que éste dote de significado unívoco y preciso al tipo penal, de tal forma que la actividad de subsunción del hecho en la norma sea verificable con relativa certidumbre. Esta exigencia de “lex certa” no puede entenderse, sin embargo, en el sentido de exigir del legislador una claridad y precisión absoluta en la formulación de los conceptos legales. Ello no es posible, pues la naturaleza propia del lenguaje, con sus características de ambigüedad y vaguedad, admiten cierto grado de indeterminación, mayor o menor, según sea el caso»4.
12. En ese sentido, se afirma que el principio de legalidad consiste en “la exigencia de que tanto los comportamientos prohibidos, o preceptuados, como las sanciones a imponer, sean descritos clara o inequívocamente, de forma que no se genere inseguridad jurídica”5 y, por ende, que sea posible prever las consecuencias sancionadoras derivadas de una determinada conducta.
c. La interdicción de la analogía y la interpretación extensiva en la aplicación de los supuestos descritos como ilícitos6.
15. El principio de tipicidad -que constituye una manifestación del principio de legalidad- exige que las conductas consideradas como faltas estén definidas con un nivel de precisión suficiente, de manera que el destinatario de las mismas pueda comprender sin dificultad o estar en condiciones de conocer y predecir las consecuencias de sus actos; ello a partir de la previsión clara de la conducta proscrita y de la sanción aplicable7.
16. Aunque el artículo en mención establece que solo constituyen conductas sancionables las infracciones previstas en normas con rango de ley, admite que la tipificación pueda hacerse también por medio de reglamentos, pero claro, siempre que la ley habilite tal posibilidad. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha aclarado que la precisión de lo considerado como antijurídico desde un punto de vista administrativo no está sujeta a una reserva de ley absoluta, sino que puede ser complementada a través de los reglamentos8.
17. Al respecto, Morón Urbina afirma que “la determinación de si una norma sancionadora describe con suficiente grado de certeza la conducta sancionable, es un asunto que debe ser resuelto de manera casuística, pero es importante tener en cuenta que la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra”. Pero además, dicho autor resalta que “el mandato de tipificación, que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad cuando realiza la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes” 9.
21. No obstante tal enunciado, la Ley Nº 27815 no reguló los tipos de sanciones aplicables ante la comisión de dichas infracciones éticas por parte de los servidores públicos, disponiendo expresamente que el Reglamento de dicha ley establecería las correspondientes sanciones10, así como el procedimiento a seguir.
22. En virtud de ello, el Reglamento de la Ley del Código de Ética de la Función Pública, aprobado por Decreto Supremo Nº 033-2005-PCM, tipificó en el artículo 9º las sanciones aplicables11 y señaló en el artículo 16º el procedimiento sancionador a seguirse12.
25. En virtud de ello, el 13 de junio del año 2014, mediante Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, fue aprobado el Reglamento General de la Ley del Servicio Civil vigente desde el 14 de junio de dicho año, disponiendo en su Undécima Disposición Complementaria Transitoria que, el título correspondiente al “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador” entraría en vigencia a los tres (3) meses de publicado el Reglamento, con el fin que las entidades adecúen sus procedimientos disciplinarios al nuevo régimen, esto es, a partir del 14 de septiembre de 2014.
26. Adicionalmente, la mencionada Undécima Disposición Complementaria Transitoria estableció que aquellos procedimientos disciplinarios que fueron instaurados antes del 14 de septiembre de 2014 se regirían por las normas por las cuales se les imputó responsabilidad administrativa hasta su terminación en segunda instancia, siendo tal disposición desarrollada en el numeral 6 de la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”13.
28. Ante la derogación de las mencionadas normas reglamentarias, mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 174-2016-SERVIR-PE, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 13 de octubre de 2016, se formalizó la opinión vinculante adoptada por el Consejo Directivo de SERVIR en la Sesión Nº 29-2016, contenida en el Informe Técnico Nº 1990-2016-SERVIR/GPGSC, señalando que:
4.2 A partir de la entrada en vigencia del régimen disciplinario de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, las sanciones y el procedimiento del régimen disciplinario de la Ley Nº 30057 son aplicables a las faltas e infracciones contempladas en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; Ley Nº 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública, y otras leyes, según el artículo 85 inciso q) de la Ley del Servicio Civil y el inciso j) del artículo 98.2 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM”.
30. Por ello, a partir del 14 de septiembre de 2014, fecha de entrada en vigencia del régimen disciplinario de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, la vulneración de los principios, deberes y prohibiciones contenidos en la de Ley Nº 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública, acarrea infracción administrativa pasible de sanción, para lo cual se aplicará tanto las sanciones como el procedimiento administrativo disciplinario de la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM.
32. Al respecto, la Ley Nº 27815 establece que el Código de Ética de la Función Pública es supletorio a las leyes, reglamentos y otras formas de procedimientos existentes en cuanto no lo contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecerá las disposiciones especiales14. De ello se advierte, que la mencionada ley es de aplicación en los supuestos no previstos por las normas especiales; así por ejemplo, ante una conducta que no se encuentra tipificada como falta en la Ley Nº 30057 y su Reglamento General, pero que afecta el adecuado funcionamiento de la entidad, corresponde subsumirla a través de las infracciones previstas en la Ley Nº 27815.
“Décima. Aplicación del régimen sancionador y proceso administrativo disciplinario
Queda prohibida la aplicación simultánea del régimen disciplinario establecido en la presente Ley y la Ley del Código de Ética de la Función Pública o su Reglamento, para una misma conducta infractora, en el mismo procedimiento administrativo disciplinario. (...)”.
38. Así, por ejemplo, de haberse imputado en un mismo procedimiento administrativo disciplinario, para una misma conducta, la infracción al deber de responsabilidad establecido en el numeral 6 del artículo 7º de la Ley Nº 27815 y la comisión de la falta referida a la negligencia en el desempeño de las funciones tipificada en el literal d) del artículo 85º de la Ley Nº 30057, se habrá incurrido en la prohibición establecida en la Décima Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº 30057 y por consiguiente en la vulneración al principio de legalidad15.
42. En ese sentido, el principio de legalidad consiste en “la exigencia de que tanto los comportamientos prohibidos, o preceptuados, como las sanciones a imponer, sean descritos clara o inequívocamente, de forma que no se genere inseguridad jurídica”16 y, por ende, que sea posible prever las consecuencias sancionadoras derivadas de una determinada conducta. En otras palabras, solo podrá sancionarse aquellas conductas que hayan sido previamente tipificadas como ilícitas, mediante normas que describan clara y específicamente el supuesto de hecho infractor y la sanción aplicable.
45. Asimismo, el numeral 100º del Reglamento de la Ley del Servicio Civil, precisa que: “También constituyen faltas para efectos de la responsabilidad administrativa (...) las previstas en la Ley Nº 27815, las cuales se procesan conforme a las reglas procedimentales del presente título”. Esta norma, habilita el conocimiento de las faltas previstas en la Ley Nº 27815 a través del procedimiento administrativo disciplinario de la Ley Nº 30057.
46. Sin embargo, las normas antes citadas no han precisado cuál es el tipo de sanción aplicable de haberse determinado la responsabilidad disciplinaria por la comisión de una infracción administrativa o falta prevista en la Ley Nº 27815, la cual puede ser de amonestación, suspensión o destitución17. Ello resulta necesario, por cuanto los principios de legalidad y tipicidad exigen que la posible sanción a imponerse se encuentre descrita de manera clara en una norma con rango de ley; además, por cuanto es a través de la determinación de la posible sanción a imponerse que se fijan las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario.
50. Sin perjuicio de lo anterior, las autoridades competentes para imponer las sanciones de suspensión y destitución podrían imponer una sanción menos gravosa que la propuesta al inicio de procedimiento, a través de una decisión debidamente motivada que observe los criterios de gradualidad en la determinación de las sanciones19.
51. Lo expuesto, se encuentra acorde con la opinión vinculante adoptada por el Consejo Directivo de la Autoridad Nacional del Servicio Civil a través del Informe Técnico Nº 1990-2016-SERVIR/GPGSC20, en el cual se concluyó, entre otros, lo siguiente:
52. En la misma línea, mediante Informe Técnico Nº 111-2019- SERVIR/GPGSC, del 22 de enero de 201921, la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, concluyó que:
3.6 Teniendo en cuenta que el artículo 100º del Reglamento de la LSC por sí mismo no ha determinado el tipo de sanción que correspondería aplicar a las infracciones a la LCEFP y el TUO de la LPAG (lo cual es necesario no solo para la determinación de las autoridades del PAD sino para un adecuado ejercicio del derecho de defensa del servidor), resulta necesario que dicha infracción a la LCEFP o al TUO de la LPAG sea tipificada en la falta descrita en el literal q) del artículo 85º de la LSC: “Las demás que señala la Ley.”; caso contrario podría incurrirse en un vicio que acarree la nulidad del PAD por infracción al debido procedimiento”.
1. La Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, por unanimidad, considera que las directrices contenidas en los numerales 30, 34, 48, 49 y 53, del presente Acuerdo Plenario ameritan ser declaradas como precedente de observancia obligatoria para establecer una adecuada imputación de las infracciones a la Ley Nº 27815 -Ley del Código de Ética de la Función Pública; en el marco del procedimiento administrativo disciplinario de la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil.
1869514-1

References: artículo 85
 artículo 9
 artículo 16
 Resolución 
 artículo 85
 artículo 98
 artículo 7
 artículo 85
 artículo 100
 artículo 85