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Timestamp: 2016-10-28 14:02:43+00:00

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2C_274/2014 (29.07.2014)
2C_274/2014 � � Urteil vom 29. Juli 2014
A.A.________ und B.A.________, wohnhaft an der Strasse Q.________ 8, ersuchten am 22. Januar 2013 das Schulamt U.________, ihre Tochter C.________ (geb. 2008) f�r das Schuljahr 2013/2014 dem Kindergarten "S.________" an der Strasse W.________ 42 oder dem Kindergarten "Z.________" an der Strasse V.________ 18 zuzuteilen. Das Schulamt teilte die Tochter C.________ dem weiter entfernt liegenden Kindergarten "T.________" an der Strasse Y.________ 18 zu, wogegen die Eltern erfolglos an den Schulrat U.________ gelangten. Die Beschwerde gegen den Entscheid des Schulrats hiess das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen am 12. Februar 2014 gut und teilte C.________ dem Kindergarten "Z.________" zu.
Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragt unter Hinweis auf seinen Entscheid, die Beschwerde abzuweisen. Die Beschwerdegegner beantragen, die Beschwerde abzuweisen und dieser keine aufschiebende Wirkung zu erteilen. Die Beschwerdef�hrerin h�lt in sp�teren Eingaben an ihren Antr�gen fest.
1.1.�Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid ist zul�ssig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
1.2.�Die Gemeinden sind gest�tzt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, soweit sie die Verletzung von Garantien r�gen, welche ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gew�hrt. F�r das Eintreten ist allein entscheidend, dass die Gemeinde durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt ber�hrt ist und eine Verletzung der Autonomie�
in vertretbarer Weise�geltend macht. Ob die beanspruchte Autonomie besteht und ob sie im konkreten Fall verletzt ist, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 140 I 90 E. 1.1 S. 92; 136 I 404 E. 1.1.3 S. 407; 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f.). Immerhin ist in der Beschwerde darzulegen, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind, soweit diese nicht ohne Weiteres ersichtlich sind (BGE 133 II 353 E. 1 S. 356). Bei einer Autonomiebeschwerde muss die Gemeinde begr�nden, worin die behauptete Verletzung ihrer Autonomie liegen soll (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 140 I 90 E. 1.1 S. 92; 136 I 404 E. 1.1.3 S. 407).
Die Gemeinde U.________ beruft sich in vertretbarer Weise auf Art. 88 ff., insbes. Art. 89 Abs. 1 KV SG (SR 131.225) i.V.m. Art. 2 i.V.m. Art. 4 i.V.m. Art. 111 des Volksschulgesetzes vom 13. Januar 1983 (VSG; SR SG 213.1), demgem�ss Tr�ger der �ffentlichen Volksschule die Schul- oder Einheitsgemeinden sind, denen die Organisation und F�hrung der Schule vor Ort obliegt; sie ist damit in ihrer Stellung als Hoheitstr�gerin in schulrechtlichen Dingen ber�hrt und zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert.
2.1.�Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale (oder eidgen�ssische) Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt. Der gesch�tzte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgen�ssischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem f�r den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 138 I 242 E. 5.2 S. 244 f.; 136 I 395 E. 3.2.1 S. 398, 265 E. 2.1 S. 269; 135 I 233 E. 2.2 S. 241 f.; je mit Hinweisen).
2.2.�Art. 89 KV SG regelt die Gemeindeautonomie (Marginalie). Danach ist die Gemeinde autonom, soweit das Gesetz ihre Entscheidungsfreiheit nicht einschr�nkt (Abs. 1). In der Rechtsetzung hat die Gemeinde Entscheidungsfreiheit, wenn das Gesetz keine abschliessende Regelung trifft oder die Gemeinde ausdr�cklich zur Rechtsetzung erm�chtigt (Abs. 2). Nach Art. 90 KV SG erf�llt die Gemeinde die Aufgaben, die der Kanton ihr durch Verfassung und Gesetz zuweist, sowie im Rahmen ihrer Autonomie Aufgaben, die sie im �ffentlichen Interesse selbst w�hlt. Nach Art. 92 KV SG erf�llt die Schulgemeinde die ihr durch das Gesetz �bertragenen Aufgaben im Schul- und Bildungsbereich.
Die nach Art. 62 Abs. 1 BV den Kantonen verbliebene Zust�ndigkeit im Schulwesen hat der kantonal st. gallische Gesetzgeber im VSG konkretisiert. Nach Art. 2 Abs. 1 und 2 VSG besteht die Volksschule u.a. aus dem Schultyp Kindergarten (siehe auch Art. 45 VSG "Das Kind wird am 1. August nach Vollendung des vierten Altersjahres schulpflichtig"); Tr�ger der Volksschule sind die Schulgemeinden (Art. 4 Abs. 1 VSG). Dabei erf�llt der Schulrat deren Aufgaben, die nicht durch Gesetz, Gemeindeordnung, Reglement oder Vereinbarung anderen Organen �bertragen sind (Art. 111 Abs. 2 VSG). In diesem Rahmen f�hrt und organisiert der Schulrat die Schule (Art. 111 Abs. 1 VSG). Dieser gemeindliche Autonomiebereich wird sodann auch durch die materiellen Bestimmungen weiter gefestigt: So sorgt etwa nach Art. 20 Abs. 1 lit. a VSG die Schulgemeinde f�r den Transport von Sch�lerinnen und Sch�lern mit unzumutbarem Schulweg. Was die Klassenbildung betrifft, so regelt der Regierungsrat gest�tzt auf Art. 26 und 27 Abs. 3 Ziff. 1 VSG�
nur�die grundlegenden Anforderungen in Art. 1 Abs. 1 (Grunds�tze f�r die Klassenbildung) und Art. 3bis (Zahl der Sch�lerinnen und Sch�ler im Kindergarten) der Verordnung �ber den Volksschulunterricht vom 11. Juni 1996 (VVU; SR SG 213.12) und �berl�sst dem Schulrat die Umsetzung dieser Vorgaben. Innerhalb dieses Rahmens steht deshalb entsprechend Art. 111 Abs. 2 VSG dem Schulrat Autonomie zu (siehe auch Art. 1 Abs. 1 VVU). Insofern kommt der Gemeinde U.________ in der hier strittigen Klassenbildung Autonomie zu. Zu pr�fen ist nunmehr, ob diese durch den verwaltungsgerichtlichen Entscheid verletzt worden ist.
3.1.�Besteht in diesem Sinne Autonomie, kann sich die Gemeinde dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Beh�rde im Rechtsmittelverfahren die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet oder ihre Pr�fungsbefugnis �berschreitet. Die Gemeinden k�nnen in diesem Rahmen auch geltend machen, die kantonalen Instanzen h�tten die Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt erachtet (BGE 128 I 3 E. 2b S. 9; 126 I 133 E. 2 S. 137; 114 Ia 168 E. 2a S. 170; 112 Ia 59 E. 3a S. 63; Urteile 1C_174/2013/186/2013 vom 6. Februar 2014 E. 2.4; 2C_794/2012 vom 11. Juli 2013 E. 2.1, nicht publiziert in BGE 139 I 280).
Soweit nicht die Handhabung von eidgen�ssischem oder kantonalem Verfassungsrecht infrage steht, pr�ft das Bundesgericht den Entscheid der kantonalen Beh�rde bei der Autonomiebeschwerde nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r (BGE 138 I 242 E. 5.2 S. 245; 136 I 395 E. 3.2.1 S. 397, 316 E. 2.2.1 S. 318; 135 I 302 E. 1 S. 305; 115 Ia 42 E. 3c S. 46; 114 Ia 371 E. 2a S. 372; je mit Hinweisen; Urteile 1C_174/2013/186/2013 vom 6. Februar 2014 E. 2.4; 2C_794/2012 vom 11. Juli 2013 E. 2.1, nicht publiziert in BGE 139 I 280).
3.2.�Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz den Schulweg an sich als zumutbar erachtet, allerdings eine rechtsungleiche Behandlung der Tochter der Beschwerdegegner gegen�ber anderen Kinderg�rtlerinnen und Kinderg�rtlern festgestellt. Die Beschwerdef�hrerin vertritt dagegen die Auffassung, dass eine rechtsgleiche Behandlung vorliege und sie ihren Ermessensspielraum nicht �berschritten habe.
3.2.1.�Nach Art. 26 VSG bildet der Schulrat die Klassen und weist sie den Lehrpersonen zu. Nach Art. 27 Abs. 3 erl�sst sodann der Regierungsrat Vorschriften �ber die Zahl der Sch�lerinnen und Sch�ler im Kindergarten. Nach Art. 3bis VVU betr�gt die Sch�lerzahl einer Kindergartenklasse 16 bis 24 Sch�ler. Der Schulrat bildet�
ausgeglichene�Klassen; er ber�cksichtigt dabei die Leistungsf�higkeit, die soziale Herkunft, die Muttersprache, die Quartiergrenzen und die Schulwege (Art. 1 Abs. 1 VVU). Diese Regelungen und deren Anwendung auf den konkreten Einzelfall sind einerseits an Art. 19 BV und andererseits an Art. 8 BV zu messen (siehe auch HERBERT PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. 226 ff. einerseits, S. 231 andererseits), wie die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat (siehe auch den sehr illustrativen Entscheid des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 30. September 1987, BlZR 1989, S. 46 ff.).
3.2.2.�Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin ist die rechtsgleiche Behandlung von Kindern in Bezug auf die�
Schulwegl�nge�nicht eine Frage der Zumutbarkeit. W�hrend die Frage der Zumutbarkeit auf das einzelne Kind fokussiert, liegt bei der Frage der rechtsgleichen Behandlung immer ein zu vergleichender, somit mindestens ein zweiter Sachverhalt, zugrunde. Insofern kann ein zumutbarer Schulweg im Vergleich zu gleichen Sachverhalten trotzdem rechtsungleich sein (vgl. Entscheid des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 30. September 1987, BlZR 1989, S. 46 ff.). Die Vorinstanz legt ihrem Entscheid deshalb�
kein�neues Kriterium f�r die Beurteilung eines�
zumutbaren�Schulwegs zu Grunde. Der strittige Kindergartenweg verletzt - nach Auffassung der Vorinstanz und auch der Beschwerdef�hrerin - auch Art. 19 BV nicht. Die Vorinstanz sieht indes eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots nach Art. 8 Abs. 1 BV, die Beschwerdef�hrerin dagegen nicht.
3.3.1.�Nach Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Nach der Praxis des Bundesgerichts m�ssen Ungleichbehandlungen im Rahmen der Rechtsanwendung in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sich vern�nftig begr�nden lassen bzw. sachlich haltbar sein. Der allgemeine Rechtsgleichheitsgrundsatz verpflichtet die Beh�rden, gleiche Sachverhalte mit identischen relevanten Tatsachen gleich zu beurteilen, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung (BGE 136 I 345 E. 5 S. 347 f., 121 E. 5.2 S. 127; BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; je mit Hinweisen).
3.3.2.�Die Tochter der Beschwerdegegner wohnt zusammen mit diesen an der Strasse Q.________ 8; das Schulamt teilte diese dem Kindergarten "T.________" an der Strasse Y.________ 18 zu; der Schulweg ist ca. 700 Meter. Unstrittig ist, dass die Beschwerdef�hrerin einerseits drei Kinder, welche an der Strasse V.________ 15, 34 und 40 und n�her am Kindergarten "Z.________" und auch n�her am Kindergarten "T.________" wohnen, dem in unmittelbarer Nachbarschaft liegenden Kindergarten "Z.________" sowie andererseits die weiter entfernt wohnende Tochter der Beschwerdegegner und zwei weitere Kinder aus deren unmittelbaren Nachbarschaft dem f�r diese weiter entfernten Kindergarten "T.________" zuteilte. In concreto f�hrt dies zu erheblichen Unterschieden bei der L�nge des Kindergartenwegs, was nach Auffassung der Vorinstanz eine Rechtsungleichheit darstelle.
3.3.3.�Zu pr�fen ist nunmehr, ob im vorliegenden Fall die konkrete Anwendung von Art. 26 i.V.m. 27 Abs. 3 VSG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 VVU rechtsungleich erfolgte. Nach Art. 1 hat der Schulrat ausgeglichene Klassen nach Leistungsf�higkeit, sozialer Herkunft und Muttersprache zu bilden, wobei er zudem Quartiergrenzen und Schulwege zu ber�cksichtigen hat. Bei der Anwendung dieser Regelung hat der Schulrat entsprechend dem Rechtsgleichheitsgebot ein ausgewogenes Verh�ltnis zwischen den f�nf Kriterien und allen kindergartenpflichtigen Kindern herzustellen, was - wie die Beschwerdef�hrerin festgehalten hat - �usserst komplex ist, weshalb ihr deshalb auch ein relativ grosser Ermessensspielraum zusteht. Insofern heisst Ausgewogenheit nicht, dass beispielsweise alle Kinderg�rtlerinnen und -g�rtler einen gleich langen Schulweg aufweisen m�ssen; dies ist angesichts der in Ausgleich zu bringenden Kriterien gar nicht m�glich. Massgebend ist, dass das Ausgleichsergebnis der f�nf Kriterien f�r alle Sch�lerinnen und Sch�ler rechtsgleich und nicht willk�rlich ist (zum Zusammenhang zwischen Rechtsgleichheit und Willk�rverbot siehe Urteil 2C_1022/2011 vom 22. Juni 2012 E. 7.1). Ferner h�ngt die L�nge des Schulwegs auch von den �rtlichen Gegebenheiten ab. So ist ein gleich langer Schulweg bei�
nur einem�Quartierkindergarten bloss unter besonderen Konstellationen m�glich, worauf auch die Beschwerdef�hrerin zu Recht hinweist; allein auf ungef�hr gleich lange Schulwegl�ngen abzustellen, ist deshalb nicht statthaft. Dasselbe gilt auch in Bezug auf die anderen Kriterien (z.B. in Bezug auf die Muttersprache).
Im vorliegenden Fall ist indes auffallend, dass drei Kinder, welche gegen�ber der Tochter der Beschwerdegegner einen ins Gewicht fallenden (vgl. dazu Urteil 2P.324/2011 vom 28. M�rz 2002 E. 3.4 i.i.) k�rzeren Schulweg sowohl zum Kindergarten "Z.________" als auch zum Kindergarten "T.________" aufweisen, in den Kindergarten mit dem k�rzesten Schulweg geschickt wurden, w�hrend die Tochter der Beschwerdegegner im am weitesten entfernt liegenden Kindergarten eingeschult wurde. Dies ist - wie die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat - nicht nachvollziehbar. Zwar w�ren vern�nftige Gr�nde, n�mlich die in Art. 1 Abs. 1 VVU aufgez�hlten Kriterien, f�r eine solche Zuteilung m�glich. Ungen�gend bzw. zu wenig gewichtig ist indes - wie bereits die Vorinstanz festgestellt hat - das Argument, dass die Tochter der Beschwerdegegner mit zwei anderen Nachbarkindern in denselben Kindergarten eingeteilt ist. Vern�nftige Gr�nde f�hrt die Beschwerdef�hrerin nicht an. Insofern hat die Vorinstanz zu Recht eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots festgestellt und die Beschwerdef�hrerin angewiesen die Tochter der Beschwerdegegner dem Kindergarten "Z.________" zuzuteilen.
3.3.4.�Wie die Beschwerdef�hrerin grunds�tzlich eine ausgewogene, dem Rechtsgleichheitsgebot und dem Anspruch auf Grundschulunterricht (Art. 19 BV) entsprechende Umsetzung der Art. 26 i.V.m. 27 Abs. 3 VSG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 VVU vornimmt, liegt in ihrem Ermessen. Hierf�r ist sie autonom; daran �ndert - entgegen den Ausf�hrungen der Beschwerdef�hrerin - auch das vorinstanzliche Urteil nichts.
3.3.5.�Insgesamt ist somit festzuhalten, dass die Vorinstanz die Autonomie der Gemeinde U.________ nicht verletzt hat.
Dementsprechend ist die Beschwerde abzuweisen. Das Gesuch um aufschiebende Wirkung der Beschwerde ist damit gegenstandslos. Es werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Beschwerdef�hrerin hat den Beschwerdegegnern eine Parteientsch�digung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Die Beschwerdef�hrerin hat die Beschwerdegegner mit Fr. 2'000.-- zu entsch�digen.

References: Art. 86
 Art. 90
 Art. 89
 Art. 106
 BGE 
 Art. 88
 Art. 89
 Art. 2
 Art. 4
 Art. 111
 Art. 90
 Art. 92
 Art. 62
 Art. 2
 Art. 45
 Art. 20
 Art. 26
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 111
 Art. 1
 BGE 
 BGE 
 Art. 26
 Art. 27
 Art. 3
 Art. 19
 Art. 8
 Art. 19
 Art. 8
 Art. 8
 BGE 
 Art. 26
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 26
 Art. 1