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Timestamp: 2014-03-07 15:16:11+00:00

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a cura di Paolo Loro e Ines Melloni
I vincoli urbanistici sono tradizionalmente distinti in due categorie: vincoli conformativi e vincoli espropriativi. Questi ultimi vengono a loro volta distinti in vincoli preordinati all'esproprio e vincoli sostanzialmente espropriativi (art. 39 dpr 327/2001). I vincoli conformativi fanno parte della natura stessa del bene, il quale deve considearsi naturaliter inedificabile; per tale ragione essi non decadono e non sono suscettibili di indennizzo. I vincoli preordinati all'esproprio e i vincoli sostanzialmente espropriativi sono invece vincoli "innaturali" apposti con decisione amministrativa su di un bene altrimenti non inedificabile: essi durano 5 anni e poi decadono: in caso di reiterazione è dovuto un indennizzo. In particolare i vincoli preordinati all'esproprio sono strumentali all'avvio di una procedura ablatoria per pubblica utilità, destinata a trasferire il bene alla mano pubblica per un intervento di interesse pubblico o di pubblica utilità, mentre i vincoli sostanzialmente espropriativi non hanno questa specifica finalità, ma si riferiscono a vincoli che comunque "svuotano" il diritto di proprietà dello ius aedificandi. La giurisprudenza sui vincoli urbanistici ha dato vita a diversi - e talora non conciliabili - orientamenti , articolandosi sotto diversi profili che coinvolgono diverse giurisdizioni:
- rapporto tra vincoli preordinati all'esproprio e conformità urbanistica dell'opera (giudice amministrativo)
- rilevanza dei vincoli urbanistici agli effetti della determinazione dell'indennità di esproprio (giudice ordinario)
- rilevanza dei vincoli urbanistici agli effetti della quantificazione del risarcimento del danno (giudice amministrativo)
- durata, decadenza e reiterazione dei vincoli (giudice amministrativo e costituzionale).
Ai sensi dell'art. 8 DPR 327/2001: «1. Il decreto di esproprio può essere emanato qualora:
c) sia stata determinata, anche se in via provvisoria, l'indennità di esproprio. (L) ».
Il primo presupposto indispensabile per emanare il decreto di esproprio è quindi costituito dalla imposizione del vincolo espropriativo.
Dunque di basilare importanza è la distinzione, riconducibile al dettato costituzionale (art. 42 commi 2 e 3), tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi, in quanto solo il vincolo espropriativo è presupposto per emanare il decreto di esproprio (Art. 8 TU) ed è soggetto a decadenza (artt. 9 e 39 TU). E' stata la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 179/1999, a soffermarsi sull’individuazione dei vincoli medesimi, offrendo, secondo la definizione data in dottrina, un vero e proprio “decalogo dei vincoli”. La distinzione, come detto, assume particolare rilevanza a diversi fini; in primo luogo, una volta accertata la non sussistenza di un vincolo espropriativo se ne renderà necessaria l'imposizione, ai fini della realizzazione dell'opera pubblica.
Sono individuati dal comma 1 dell'art. 9 DPR 327/2001 due atti idonei all’imposizione del vincolo: l’atto di approvazione del piano urbanistico generale ovvero una sua variante. A tali modalità di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio si aggiungono gli strumenti di cui all’art. 10 TU, avente ad oggetto i vincoli derivanti da atti diversi dai piani urbanistici generali. Tali atti sono individuati nella conferenza di servizi, accordi di programma o altri atti di consenso tra amministrazioni comunque denominati, che sulla base della legislazione vigente comportino la variante al piano urbanistico (art. 10 comma 1 TU) e nella variante semplificata di cui all’art. 19 comma 2 (art. 10 comma 2 TU). L'imposizione del vincolo espropriativo deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, secondo le modalità di cui all'art. 11 DPR 327/2001. La distinzione tra le diverse tipologie di vincolo assume rilevanza anche ai fini della decadenza: solo i vincoli espropriativi e non anche i vincoli conformativi sono, infatti, soggetti a decadenza. Ai sensi dell'art. 9 commi 2 – 3 DPR 327/2001:
«2. Il vincolo preordinato all'esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera. (L)
3. Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell'opera, il vincolo preordinato all'esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall'articolo 9 del testo unico in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. (L) »
Soggetti a decadenza sono anche i vincoli sostanzialmente espropriativi, ossia quei vincoli che comportano l'azzeramento del contenuto economico del diritto di proprietà (cfr. Tar Campania Sez. VIII Napoli n. 9597 del 30 luglio 2008; Tar Lecce Puglia n. 549 del 21 febbraio 2008; C.d.S. n. 5059 dell' 1 ottobre 2007). La decadenza del vincolo espropriativo o sostanzialmente espropriativo determina una serie di effetti. In particolare l’area su cui era posizionato il vincolo “decaduto” rimane sottoposto alla normativa di cui all’art. 2 comma 1 della L. n. 1187/1968 ed art. 4, ultimo comma, della L. n. 10/1977, prevista per i comuni sprovvisti di piano regolatore generale (oggi trasfusa negli artt. 9 del DPR 380/2001 e DPR 327/2001); si tratta della normativa di salvaguardia prevista per la c.d. “zona bianca”, caratterizzata da indici di edificabilità assai ridotti. Tale disciplina ha carattere provvisorio, con conseguente obbligo per il Comune di procedere alla ripianificazione del terreno rimasto privo di disciplina urbanistica. L'obbligo di ripianificazione, azionabile con il meccanismo del silenzio – rifiuto, non preclude all'Amministrazione di poter reiterare il vincolo. L'obbligo di ripianificazione riguarda infatti l'an e non si estende al quomodo (cfr. Tar Sicilia Sez. III Palermo n. 1876 del 27 novembre 2009; Tar Sicilia Sez. I Catania n. 1554 del 22 settembre 2009; Tar Campania Sez. VIII Napoli n. 3979 del 16 luglio 2009; Tar Marche n. 11 del 22 gennaio 2009).
La reiterazione dei vincoli espropriativi presuppone la sussistenza di determinate condizioni. Norme di riferimento sono oggi l’art. 9 comma 4 ed art. 39 DPR 327/2001, che, sulla base dell’insegnamento della Corte Costituzionale, subordinano la reiterazione dei vincoli a:
— adozione di idoneo provvedimento;
— valutazione delle esigenze di soddisfacimento degli standard;
— motivazione del provvedimento.
— corresponsione da parte della Autorità di una indennità commisurata al danno effettivamente prodotto. Con specifico riferimento alla motivazione del provvedimento, è sorto contrasto in giurisprudenza in ordine alla necessità o meno di una motivazione puntuale. L’Adunanza Plenaria è intervenuta con la decisione n. 7/2007, con la quale l’estensione della motivazione viene ad essere strettamente correlata alle dimensioni della reiterazione, se quest'ultima in particolare sia relativa ad una parte consistente del territorio comunale e riguardi una pluralità di aree (c.d. reiterazione in blocco) o viceversa l’Amministrazione si orienti per una reiterazione soltanto di alcuni vincoli, individuando altre aree per il soddisfacimento degli standard. Sull’estensione del contenuto della motivazione incide anche, secondo la decisione della Plenaria, il numero delle reiterazioni. Ai sensi dell'art. 39.1 TU « In attesa di una organica risistemazione della materia, nel caso di reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario una indennità, commisurata all’entità del danno effettivamente prodotto ». Secondo il prevalente orientamento l'art. 39 del DPR n. 327 del 2001, non impone l'indicazione di un indennizzo nel caso di reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio, poiché la sua spettanza o meno è del tutto eventuale e va accertata sulla base dell'istanza dell'interessato, che può attivare un procedimento nel corso del quale ha l'onere di dare prova del pregiudizio concretamente ricevuto dagli atti amministrativi (sulla scia della decisione dell'Ad. Plen. C.d.S. n. 7/2007 cfr. C.d.S. Sez. IV n. 6396 del 6 novembre 2009; TAR Sicilia Sez. III Palermo n. 1250 del 10 luglio 2009; TAR Lombardia Sez. I Brescia n. 1461 dell'8 luglio 2009; TAR Veneto Sez. I n. 1850 del 19 giugno 2009; CGA n. 1113 del 19 dicembre 2008; TAR Milano Sez. II n. 1227 del 18 aprile 2008). ____________
A proposito della questione della durata e reiterazione dei vincoli urbanistici, la Corte Costituzionale nella fondamentale sentenza del 20-05-1999, n. 179 ha precisato quanto segue:
« 3.- Passando all'esame delle questioni sollevate, occorre premettere che il problema di un indennizzo a seguito di vincoli urbanistici come alternativa non eludibile tra previsione di indennizzo ovvero di un termine di durata massima dell'efficacia del vincolo (sent. n. 55 del 1968; sent. n. 82 del 1982; sent. n. 344 del 1995) - si può porre sul piano costituzionale quando si tratta di vincoli che:
- siano preordinati all'espropriazione, ovvero abbiano carattere sostanzialmente espropriativo, nel senso di comportare come effetto pratico uno svuotamento, di rilevante entità ed incisività, del contenuto della proprietà stessa, mediante imposizione, immediatamente operativa, di vincoli a titolo particolare su beni determinati (sent. n. 6 del 1966, sviluppata nella successiva sent. n. 55 del 1968, e, tra le più recenti, le sent. n. 344 del 1995; sent. n. 379 del 1994; sent. n. 186 del 1993; sent. n. 185 del 1993; sent. n. 141 del 1992), comportanti inedificabilità assoluta, qualora non siano stati discrezionalmente delimitati nel tempo dal legislatore dello Stato o delle Regioni (v., con riferimento alle Regioni a statuto speciale, sent. n. 344 del 1995; sent. n. 82 del 1982; sent. n. 1164 del 1988);
- superino la durata che dal legislatore sia stata determinata come limite, non irragionevole e non arbitrario, alla sopportabilità del vincolo urbanistico da parte del singolo soggetto titolare del bene determinato colpito dal vincolo, ove non intervenga l'espropriazione (sent. n. 186 del 1993), ovvero non si inizi la procedura attuativa (preordinata all'esproprio) attraverso l'approvazione di piani particolareggiati o di esecuzione, aventi a loro volta termini massimi di attuazione fissati dalla legge;
- superino sotto un profilo quantitativo ("per la maggiore o minore incidenza che il sacrificio imposto ha sul contenuto del diritto": sent. n. 6 del 1966) la normale tollerabilità secondo una concezione della proprietà, che resta regolata dalla legge per i modi di godimento ed i limiti preordinati alla funzione sociale (art. 42, secondo comma, della Costituzione).
Nello stesso tempo, occorre sottolineare l'indirizzo secondo cui "è propria della potestà pianificatoria la possibilità di rinnovare nel tempo i vincoli su beni individuati, purché, come ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa, risulti adeguatamente motivata in relazione alle effettive esigenze urbanistiche" (sent. n. 575 del 1989). Essendo i due requisiti della temporaneità e della indennizzabilità tra loro alternativi, l'indeterminatezza temporale dei vincoli, resa possibile dalla potestà di reiterarli nel tempo anche con diversa destinazione o con altri mezzi, "è costituzionalmente legittima a condizione che l'esercizio di detta potestà non determini situazioni incompatibili con la garanzia della proprietà secondo i principi affermati dalle sent. n. 6 del 1966 e sent. n. 55 del 1968" (sent. n. 575 del 1989).
4.- La giurisprudenza della Corte ha inoltre affermato che non sono inquadrabili negli schemi dell'espropriazione, dei vincoli indennizzabili e dei termini di durata i beni immobili aventi valore paesistico-ambientale, "in virtù della loro localizzazione o della loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge" (sent. n. 417 del 1995; sent. n. 56 del 1968, da interpretarsi in maniera unitaria con la coeva sent. n. 55 del 1968, sent. n. 9 del 1973; sent. n. 202 del 1974; sent. n. 245 del 1976; sent. n. 648 del 1988; sent. n. 391 del 1989; sent. n. 344 del 1990).
Più in generale si è ritenuto che la legge può non disporre indennizzi quando i modi ed i limiti imposti - previsti dalla legge direttamente o con il completamento attraverso un particolare procedimento amministrativo - attengano, con carattere di generalità per tutti i consociati e quindi in modo obiettivo (sent. n. 6 del 1966 e sent. n. 55 del 1968), ad intere categorie di beni, e per ciò interessino la generalità dei soggetti con una sottoposizione indifferenziata di essi - anche per zone territoriali - ad un particolare regime secondo le caratteristiche intrinseche del bene stesso. Non si può porre un problema di indennizzo se il vincolo, previsto in base a legge, abbia riguardo ai modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni, ovvero quando la legge stessa regoli la relazione che i beni abbiano rispetto ad altri beni o interessi pubblici preminenti.
Devono di conseguenza essere considerati come normali e connaturali alla proprietà, quale risulta dal sistema vigente, i limiti non ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione e programmazione urbanistica e relative norme tecniche, quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie coperta, le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione a talune opere pubbliche, i diversi indici generali di fabbricabilità ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e simili.
5.- Inoltre è da precisare esplicitamente che sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l'alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene. Ciò può essere il risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l'iniziativa economica privata - pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento. Si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o residenziali; in breve, a tutte quelle iniziative suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato.
6.- Sulla base delle anzidette premesse può essere confermato che la reiterazione in via amministrativa degli anzidetti vincoli decaduti (preordinati all'espropriazione o con carattere sostanzialmente espropriativo), ovvero la proroga in via legislativa o la particolare durata dei vincoli stessi prevista in talune regioni a statuto speciale (v., per quest'ultimo profilo, sent. n. 344 del 1995; sent. n. 82 del 1982; sent. n. 1164 del 1988) non sono fenomeni di per sé inammissibili dal punto di vista costituzionale. Infatti possono esistere ragioni giustificative accertate attraverso una valutazione procedimentale (con adeguata motivazione) dell'amministrazione preposta alla gestione del territorio o rispettivamente apprezzate dalla discrezionalità legislativa entro i limiti della non irragionevolezza e non arbitrarietà (v. sent. n. 344 del 1995; sent. n. 186 del 1993; sent. n. 185 del 1993; sent. n. 1164 del 1988).
Invece, assumono certamente carattere patologico quando vi sia una indefinita reiterazione o una proroga "sine die" o all'infinito (attraverso la reiterazione di proroghe a tempo determinato che si ripetano aggiungendosi le une alle altre), o quando il limite temporale sia indeterminato, cioè non sia certo, preciso e sicuro e, quindi, anche non contenuto in termini di ragionevolezza (sent. n. 344 del 1995). Ciò ovviamente in assenza di previsione alternativa dell'indennizzo (sent. n. 344 del 1995; sent. n. 575 del 1989), e fermo, beninteso, che l'obbligo dell'indennizzo opera una volta superato il periodo di durata (tollerabile) fissato dalla legge (periodo di franchigia).
Del resto la giurisprudenza amministrativa, a proposito della reiterazione dei vincoli, ha delineato un diritto vivente (che deve essere tenuto presente per risolvere la questione di legittimità costituzionale prospettata), secondo cui la reiterazione dei vincoli urbanistici decaduti per effetto del decorso del termine può ritenersi legittima sul piano amministrativo se corredata da una congrua e specifica motivazione sulla attualità della previsione, con nuova ed adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, e con giustificazione delle scelte urbanistiche di piano, tanto più dettagliata e concreta quante più volte viene ripetuta la reiterazione del vincolo.
Da quanto sopra deriva, come ulteriore conseguenza, che deve essere separato e distinto il profilo della ammissibilità e legittimità delle reiterazioni in via amministrativa dei vincoli urbanistici cosiddetti espropriativi, attuate in conformità ai principi ricavabili dalla giurisprudenza succitata, di modo che la reiterazione può essere ritenuta giustificata dalle esigenze appositamente valutate e motivate come attuali e persistenti: ciò non di meno si realizza un obbligo indennitario.
Infatti, per i vincoli derivanti da pianificazione urbanistica (come sopra delimitati), l'obbligo specifico di indennizzo deve sorgere una volta superato il primo periodo di ordinaria durata temporanea (a sua volta preceduto da un periodo di regime di salvaguardia) del vincolo (o di proroga per legge in regime transitorio), quale determinata dal legislatore entro limiti non irragionevoli, come indice della normale sopportabilità del peso gravante in modo particolare sul singolo, qualora non sia intervenuta l'espropriazione ovvero non siano approvati i piani attuativi.
In altri termini, una volta oltrepassato il periodo di durata temporanea (periodo di franchigia da ogni indennizzo), il vincolo urbanistico (avente le anzidette caratteristiche), se permane a seguito di reiterazione, non può essere dissociato, in via alternativa all'espropriazione (o al serio inizio dell'attività preordinata all'espropriazione stessa mediante approvazione dei piani attuativi), dalla previsione di un indennizzo.
Il potere della Pubblica Amministrazione di programmazione urbanistica e di realizzazione dei progetti relativi alle esigenze generali (richiamate dalla ordinanza dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato) non si può consumare per il semplice fatto della scadenza dei termini di durata dei vincoli urbanistici innanzi delimitati, ove persistano o sopravvengano situazioni che ne impongano la realizzazione anche se per differenti finalità, per cui deve essere esclusa in radice la denunciata violazione degli artt. 9, 32 e 97 della Costituzione.
Tuttavia, negli anzidetti casi, la mancata previsione di qualsiasi indennizzo si pone in contrasto con i principi costituzionali ricavabili dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione, e di conseguenza ne deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale. Tale dichiarazione non può tradursi in una sentenza caducatoria, posto che una simile pronuncia colpirebbe nel complesso i poteri di programmazione del territorio, che devono poter essere esercitati nonostante la intervenuta scadenza dei vincoli, ferma la necessità di previsione di indennizzo.
8.- Neppure si può ottenere in questa sede un completo adeguamento alla legalità costituzionale mediante una pronuncia che provveda a fissare i criteri per la concreta liquidazione del quantum dell'indennizzo nei casi sopra specificati.
Per la determinazione concreta dell'indennizzo in conseguenza della reiterazione di vincoli urbanistici esistono molteplici variabili, che non possono essere definite in sede di verifica di legittimità costituzionale con una sentenza additiva, in quanto detto indennizzo non è, nella quasi totalità dei casi (in ciò sta la netta differenza rispetto alla diversa - anche per natura - indennità di esproprio), rapportabile a perdita di proprietà. Né può essere utilizzato un criterio di liquidazione ragguagliato esclusivamente al valore dell'immobile, in quanto il sacrificio subito consiste, nella maggior parte dei casi, in una diminuzione di valore di scambio o di utilizzabilità. Inoltre l'indennizzo per il protrarsi del vincolo è un ristoro (non necessariamente integrale o equivalente al sacrificio, ma neppure simbolico) per una serie di pregiudizi, che si possono verificare a danno del titolare del bene immobile colpito, e deve essere commisurato o al mancato uso normale del bene, ovvero alla riduzione di utilizzazione, ovvero alla diminuzione di prezzo di mercato (locativo o di scambio) rispetto alla situazione giuridica antecedente alla pianificazione che ha imposto il vincolo. »
Di seguito si riportano a titolo esemplificativo alcune pronunce del giudice amministrativo in tema di decadenza e del giudice ordinario in tema di rilevanza dei vincoli agli effetti dell'apprezzamento del carattere di edificabilità legale di un terreno ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio che lo riguarda.
« La ricorrente ha chiesto,altresì,che il Tribunale fissi una idonea misura riparatoria, anche in senso specifico, per l’omessa previsione di indennizzo ,o,in subordine,di un congruo indennizzo per la illegittima reiterazione del vincolo di inedificabilità assoluta sull’ immobile di sua proprietà. L’istante ha sollevato, infine, la questione di legittimità costituzionale , per violazione dell’art. 42,3° comma della Costituzione( secondo cui: “La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale”), degli artt. 36,1° c.,37,38 e 39 della legge regionale 19 novembre 1991,n. 52, nella parte in cui consentono la reiterazione dei vincoli urbanistici di contenuto espropriativo, decaduti per decorso quinquennio dalla loro adozione, senza la previsione di un indennizzo. Ciò in conformità ai principi dettati dalla Corte costituzionale con la fondamentale sentenza 20 maggio 1999, n. 179.
2. Va esaminata, prioritariamente, la questione di costituzionalità, afferente l'indennizzabilità dei vincoli espropriativi .
Con ordinanza del 22.12.2001, il Tribunale ha ordinato la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale perché si pronunciasse sulla questione di legittimità costituzionale sopra illustrata: la questione si appalesava, infatti, non solo non manifestamente infondata, ma anche rilevante, giacchè la eventuale caducazione da parte della Corte costituzionale delle suindicate disposizioni della legge regionale 19 novembre 1991,n. 52, avrebbe determinato la illegittimità derivata degli atti impugnati; pertanto, aveva concluso il Tribunale, la causa a qua non poteva essere definita indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale, attesa la influenza decisiva che il giudizio di costituzionalità esercitava su quello dal quale proveniva la questione(Cfr. Corte costituzionale, 18 aprile 1996, n. 117).
La ordinanza in parola era così testualmente formulata:
“Lamenta la ricorrente che il precedente vincolo espropriativo(così rubricato: “zona di interesse collettivo”), poi decaduto, sull’area di sua proprietà(p.c. n. 1342/96), è stato reiterato (con la seguente dicitura: “servizi ed attrezzature collettive”), senza alcuna previsione di indennizzo.
La reiterazione del vincolo – sottolinea la deducente - ha mantenuto la natura assolutamente inedificabile del terreno de quo.
Va doverosamente premesso che la cognizione di tale questione, così come proposta dalla ricorrente, è devoluta al giudice amministrativo, involgendo questioni di interesse legittimo: come avvertito dalla Corte di cassazione con giurisprudenza ormai costante, la legge 19 novembre 1968, n. 1187(recante modificazioni ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), e, per quel che riguarda l’ordinamento della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia , la legge regionale 19 novembre 1991,n. 52, conferisce ai Comuni, in via permanente, il potere di imporre, con i piani regolatori generali, vincoli di destinazione di tipo espropriativo, anche in assenza della previsione di indennizzo, salvo l'obbligo, a pena di inefficacia dei vincoli stessi, di approvare nel quinquennio i suddetti strumenti urbanistici di attuazione; con la conseguenza che, rispetto all'attività di imposizione dei vincoli senza indennizzo, il proprietario interessato è titolare di un interesse legittimo tutelabile in sede di giurisdizione generale di legittimità, escludendosi che l'attività stessa, anche in caso di reiterazione di vincoli scaduti, sia configurabile come svolta in assoluta carenza di potere, così da indurre diritti soggettivi, di contenuto risarcitorio, tutelabili davanti al giudice ordinario. (Cfr. Cass., Sez. un., 28 ottobre 1995, n. 11308; 15 ottobre 1992, n. 11257; 10 giugno 1983, n. 3987).
Detto questo, va osservato che la disciplina attuale dei vincoli inaedificandi è il portato di una complessa successione di interventi normativi e di pronunce di legittimità costituzionale.
Inizialmente,la sentenza della Corte costituzionale n. 55 del 1968 aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt. 7 nn. 2, 3, 4 e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, nella parte in cui non prevedevano un indennizzo per l'imposizione di limitazioni operanti immediatamente ed a tempo indeterminato sul diritto di proprietà, nel caso in cui le limitazioni stesse avessero contenuto espropriativo nel senso indicato in motivazione.
Di qui la legge 19 novembre 1968, n. 1187, il cui art. 2 così recita al primo comma: « Le indicazioni di piano regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropriazione od a vincoli che comportino l'inedificabilità, perdono ogni efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del piano regolatore generale non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati od autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati. L'efficacia dei vincoli predetti non può essere protratta oltre il termine di attuazione dei piani particolareggiati e di lottizzazione ».
Un successivo intervento legislativo prorogava l’efficacia delle indicazioni di piano (legge 30 novembre 1973, n. 756 e succ. proroghe) fino all'entrata in vigore della legge relativa all'edificabilità dei suoli(legge 28 gennaio 1977,n. 10) e delle omologhe leggi regionali.
Per quanto riguarda l’ordinamento della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, occorre, innanzitutto ricordare che la legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (recante lo “Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia”), all’art. 4 così recita:” In armonia con la Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato, nonché nel rispetto degli interessi nazionali e di quelli delle altre Regioni, la Regione ha potestà legislativa nelle seguenti materie : [……..] 12) urbanistica;[…….]”.
Non è, pertanto, revocabile in dubbio che la intimata Regione, nel disciplinare i vincoli urbanistici incidenti sulla proprietà privata, sia soggetta (in particolare) alla Costituzione ed ai principi generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica.
Ciò posto, è d’uopo fare riferimento alla legge regionale 19 novembre 1991, n. 52(ad oggetto:”Norme regionali in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica”), la quale, all’ art. 36(Decadenza dei vincoli) prevede che: “1. Nelle parti che assoggettano singoli beni a vincoli preordinati all'esproprio, e salvo che detti vincoli non abbiano validità permanente in quanto imposti in applicazione di specifiche disposizioni di legge, le indicazioni di piano perdono efficacia, qualora non sia stato approvato un piano particolareggiato che le comprenda o non sia stata iniziata la procedura per la espropriazione degli immobili in questione e non siano state depositate le relative indennità, entro cinque anni dall'entrata in vigore del piano medesimo.
2. Cessata l'efficacia dei vincoli, il Comune è tenuto ad adottare nel termine di un anno una variante al PRGC finalizzata a verificare lo stato di attuazione del piano e ad apportare le variazioni eventualmente ritenute necessarie, nonché a determinare il conseguente fabbisogno di servizi pubblici e di attrezzature di interesse collettivo e sociale. Qualora il Comune non provveda entro il termine predetto, la Giunta regionale dà l'avvio al procedimento sostitutivo di cui all'articolo 120 .
3. Cessata l'efficacia dei vincoli, di cui al comma 1, sino alla data di entrata in vigore della variante di revisione al PRGC, di cui al comma 2, il Sindaco, o il diverso organo competente ai sensi dello statuto comunale, sospende ogni determinazione sulle domande di concessione o di autorizzazione edilizia riguardanti i beni in questione, ad eccezione delle ipotesi disciplinate al comma 4.
4. Nelle aree in cui le previsioni urbanistiche risultino inefficaci ai sensi del comma 1 ed in pendenza degli adempimenti di cui al comma 2, si applicano le disposizioni di cui agli articoli 37, 38 e 39”.
Non sembra inutile riportare i punti essenziali di questi ultimi.
L’art. 37( Norme transitorie in pendenza della decadenza dei vincoli) stabilisce che :” 1. Nelle aree nelle quali le previsioni urbanistiche risultino inefficaci ai sensi dell'articolo 36, comma 1, è ammissibile, fuori dalle ipotesi disciplinate dai successivi commi, la realizzazione di interventi, aventi destinazione d'uso e parametri edilizi compatibili con le previsioni dello strumento urbanistico per le aree contermini, nel rispetto di un indice massimo di fabbricabilità fondiaria di 0,03 mc/mq e, per le attività produttive, di un rapporto di copertura pari ad un decimo dell'area di proprietà[……….]”.
L’art. 38 (Decadenza dei vincoli urbanistici e competenze urbanistiche comunali) ,a sua volta, dispone Che: “1. Antecedentemente all'approvazione delle varianti di revisione dello strumento urbanistico vigente di cui all'articolo 36, comma 2, è consentita l'adozione di varianti allo strumento urbanistico vigente che comportino modifiche alle zone agricole, industriali, artigianali, turistiche, commerciali[……………]”
L’art. 39 ( Decadenza dei vincoli procedurali di inedificabilità e competenze urbanistiche) così recita: “ 1. Nelle aree assoggettate a piani attuativi dallo strumento urbanistico generale adeguato al Piano urbanistico regionale, nelle quali i vincoli e i limiti edificatori posti dalle norme di piano perdano efficacia per mancata adozione, entro cinque anni dall'entrata in vigore del piano medesimo, dei relativi piani attuativi, precedentemente all'adozione delle varianti di cui all'articolo 36, comma 2, è consentita l'adozione di piani regolatori particolareggiati comunali, purché tali strumenti prevedano le attrezzature ed i servizi necessari alle esigenze dei soggetti insediabili nelle aree interessate o sia dimostrato il soddisfacimento di tali esigenze dai servizi ed attrezzature pubbliche eventualmente esistenti, con l'osservanza delle prescrizioni di zona e degli indici edilizi previsti dalle norme di attuazione dello strumento urbanistico generale”.
Proseguendo nella rievocazione delle vicende che hanno seguito la introduzione della disciplina dei vincoli inaedificandi, il Collegio osserva che la questione di costituzionalità veniva affrontata una seconda volta dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 5 del 1980, la quale confermava,anche nel sistema della legge 28 gennaio 1977, n. 10 sulla edificabilità dei suoli, la esigenza dell’ obbligo di indennizzo, non previsto dalla legge n. 1187 del 1968.
Nuovamente investita del problema sotto il profilo della legittimità del potere di reiterazione, la Corte costituzionale, con sentenza n. 575 del 1989, ha avvertito che è propria della potestà pianificatoria la possibilità di rinnovare illimitatamente nel tempo i vincoli su beni indeterminati, purché la reiterazione sia adeguatamente motivata in relazione alle effettive esigenze urbanistiche, e che l'indeterminatezza temporale dei vincoli, resa possibile dalla potestà di reiterarli indefinitamente nel tempo anche se con diversa motivazione o con altri mezzi, è costituzionalmente legittima a condizione che l'esercizio di detta potestà non determini situazioni incompatibili con la garanzia della proprietà, secondo i principi affermati nelle sentenze n. 6 del 1996 e n. 55 del 1968 cit.
Infine, con la fondamentale sentenza 20 maggio 1999, n.179, la Corte costituzionale ha stabilito,innanzitutto,che la questione dell'indennizzabilità dei vincoli urbanistici riguarda quei vincoli che: a) siano preordinati all'espropriazione ovvero abbiano carattere sostanzialmente espropriativo, in quanto implicanti uno svuotamento incisivo della proprietà, se non discrezionalmente delimitati nel tempo dal Legislatore statale o regionale, attraverso l'imposizione a titolo particolare su beni determinati di condizioni di inedificabilità assoluta; b) superino la durata non irragionevole e non arbitraria, ove non si compia l'esproprio o non si avvii la procedura attuativa preordinata a tale esproprio con l'approvazione dei piani urbanistici esecutivi; c) superino quantitativamente la normale tollerabilità secondo una concezione della proprietà regolata dalla legge nell'ambito dell'art. 42 Cost. La Corte ha,poi,avvertito che la possibilità di rinnovare nel tempo i vincoli urbanistici su beni individuati, appartiene alla potestà pianificatoria e non è incostituzionale di per sé, purché, di fronte alla sostanziale alternatività fra temporaneità e indennizzabilità, l'esercizio della facoltà di rinnovo, eventualmente con diversa destinazione o con altri mezzi, o la proroga in sede legislativa, non provochino situazioni incompatibili con la garanzia della proprietà e siano giustificate entro i limiti della ragionevolezza da una motivata valutazione procedimentale dell'Amministrazione preposta alla gestione del territorio o dall'apprezzamento del Legislatore .
Entrando nella questione dell’indennizzo in caso di reiterazione dei vincoli scaduti,il Giudice delle leggi ha deciso che in tema di imposizione di vincoli urbanistici, il Legislatore non è tenuto a disporre indennizzi quando i modi di godimento e i limiti imposti direttamente dalla legge ovvero mediante il completamento di un particolare procedimento amministrativo riguardino intere categorie di beni secondo caratteristiche loro intrinseche, con carattere di generalità ed in modo obiettivo; pertanto, i limiti non ablatori normalmente posti nei regolamenti urbanistici o nella pianificazione urbanistica e relative norme tecniche, riguardanti altezza, cubatura, superficie coperta, distanze, zone di rispetto, indici di fabbricabilità, limiti e rapporti per zone territoriali omogenee e simili, sono connaturali alla proprietà.
La Corte ha ,poi,precisato che i vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore per attrezzature e servizi realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua, in regime di economia di mercato, anche se accompagnati da strumenti di convenzionamento (ad es. parcheggi, impianti sportivi, mercati e strutture commerciali, edifici sanitari, zone artigianali, industriali o residenziali), sfuggono allo schema ablatorio, con le connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività fra indennizzo e durata predefinita.
La Corte ha concluso nel senso che la reiterazione amministrativa dei vincoli urbanistici di tipo espropriativo implicanti inedificabilità assume carattere patologico per la semplice assenza di previsione di indennizzo quando, anche se giustificata sul piano della programmazione, sia indefinita (magari attraverso rinnovi ripetuti) o quando il limite temporale sia indeterminato e quindi irragionevole, fermo che l'obbligo di indennizzo opera soltanto una volta trascorso il (tollerabile) primo periodo di « franchigia » fissato dalla legge; pertanto, il combinato disposto degli artt. 7 (nn. 2, 3 e 4) e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e dell'art. 2, comma 1, della legge 19 novembre 1968, n. 1187, pur non contrastando con gli artt. 9, 32 e 97 Cost., viola l'art. 42 Cost., nella parte in cui consente all'Amministrazione di reiterare i predetti vincoli urbanistici scaduti senza la previsione di un indennizzo secondo modalità legislativamente previste( La Corte ha sottolineato che la pronuncia non determina una caducazione automatica della norma, ma richiederà l'intervento additivo del Legislatore che scelga fra le possibili diverse modalità e misure di tipo indennitario o riparatorio, salva la possibilità per il giudice, di fronte alla persistente inerzia legislativa, di ricavare dal sistema regole per la liquidazione dell'obbligazione indennitaria).
Alla luce dei soprarichiamati principi fissati dal Giudice delle leggi (in particolare), con la sentenza n.179/1999(che costituisce l’attuale punto di approdo della questione), il Collegio dubita della legittimità costituzionale del sistema (artt. 36, comma 1, 37, 38 e 39 della legge regionale 19 novembre 1991, n. 52(ad oggetto:”Norme regionali in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica”) nella parte in cui non prevede l'indennizzabilità dei vincoli inaedificandi.
La questione di costituzionalità- osserva il Collegio - appare rilevante, come già detto, dovendo il giudice fare applicazione delle norme predette e rientrando la questione medesima, in base al diritto vivente formatosi successivamente alla sentenza della Corte costituzionale n. 575 del 1989 cit., nella giurisdizione del giudice amministrativo, come già rilevato.
Non sembra inutile aggiungere che ad eliminare il dubbio di illegittimità costituzionale sopra prospettato non soccorre il principio per cui,nell'operare la ricognizione del contenuto normativo della disposizione da applicare, il giudice a quo deve costantemente essere guidato dalla preminente esigenza del rispetto dei precetti costituzionali:eppertanto, ove un'interpretazione si riveli confliggente con alcuno di essi, è tenuto ad adottare le possibili letture alternative ritenute aderenti al parametro costituzionale, altrimenti vulnerato (v., tra le varie,le sentenze della Corte n. 149 del 1994, n.449 del 1995, nonchè le ordinanze nn. 121 e 226 del 1994). Ed invero,nella fattispecie,non vi è spazio per una siffatta lettura alternativa, attesa l’intrinseca natura delle disposizioni sospettate di incostituzionalità.
Pertanto deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell’ art. 36,comma 1 della legge regionale 19 novembre 1991, n. 52(ad oggetto:”Norme regionali in materia di pianificazione territoriale ed urbanistica”), e delle altre disposizioni ad esso collegate(segnatamente gli artt. 37, 38 e 39), per contrasto con i principi costituzionali di cui all'art. 42 comma 3 della Costituzione, nella parte in cui consentono all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità, senza la previsione di indennizzo secondo modalità legislativamente previste ed in conformità ai principi sopra richiamati”.
Sin qui per quanto riguarda il testo della ordinanza di questo Tribunale in data 22.12.2001.
La Corte costituzionale, con ordinanza 10-25 luglio 2002, dopo aver convenuto sulla rilevanza della questione sollevata da questo Tribunale, ha dichiarato la questione stessa manifestamente infondata sulla base alla considerazione essenziale che nel caso di specie – in assenza di una disciplina specifica dettata dal legislatore della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di indennizzabilità o meno dei vincoli urbanistici reiterati - sarebbe applicabile – in forza dell’art. 64 dello statuto speciale della Regione in parola approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 – “la disciplina relativa alla indennizzabilità degli anzidetti vincoli dopo il primo periodo di durata temporanea(periodo di franchigia da ogni indennizzo) contenuta nelle leggi statali, quale risultante dall’intervenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale(sentenza n. 179 del 1999) del combinato disposto degli artt. 7, numeri 2,3 e 4 , e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui consente all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza previsione di indennizzo”.
Pertanto, ha concluso la Corte, “il giudice rimettente avrebbe dovuto applicare i principi già esistenti nell’ordinamento e fare riferimento all’anzidetto quadro normativo statale, quale risultante a seguito della citata sentenza della Corte n. 179 del 1999, anche indipendentemente dalla esistenza o dall’entrata in vigore di uno specifico intervento legislativo sulla quantificazione e sulle modalità di liquidazione dell’indennizzo e, quindi, anche prima della entrata in vigore del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 327(Testo unico delle disposizioni in materia di espropriazioni per pubblica utilità)[……..]”.
Ciò posto, nel caso di cui alla attuale controversia – osserva il Collegio - la ricorrente si duole che il precedente vincolo espropriativo(così rubricato: “zona di interesse collettivo”), poi decaduto, sull’area di sua proprietà(p.c. n. 1342/96), è stato reiterato (con la seguente dicitura: “servizi ed attrezzature collettive”), senza alcuna previsione di indennizzo.
Alla luce della ordinanza 10-25 luglio 2002 della Corte costituzionale, tesè riportata, va applicata – in forza dell’art. 64 dello statuto speciale della Regione in parola approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 – “la disciplina relativa alla indennizzabilità degli anzidetti vincoli dopo il primo periodo di durata temporanea(periodo di franchigia da ogni indennizzo) contenuta nelle leggi statali, quale risultante dall’intervenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale(sentenza n. 179 del 1999) del combinato disposto degli artt. 7, numeri 2,3 e 4 , e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui consente all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza previsione di indennizzo”.
Pertanto, occorre “applicare i principi già esistenti nell’ordinamento e fare riferimento all’anzidetto quadro normativo statale, quale risultante a seguito della citata sentenza della Corte n. 179 del 1999, anche indipendentemente dalla esistenza o dall’entrata in vigore di uno specifico intervento legislativo sulla quantificazione e sulle modalità di liquidazione dell’indennizzo e, quindi, anche prima della entrata in vigore del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 327(Testo unico delle disposizioni in materia di espropriazioni per pubblica utilità)[……..]”.
Ne discende che, non essendo controverso che il vincolo preordinato all'espropriazione imposto con gli atti impugnati sull’ area di proprietà della deducente ha superato il periodo quinquennale di durata temporanea, cioè di franchigia da ogni indennizzo, di cui all'art. 2 della L. 19 novembre 1968 n. 1187, l'Amministrazione, nel reiterare il vincolo urbanistico preordinato all'espropriazione avrebbe dovuto prevedere il relativo indennizzo: gli atti impugnati sono, pertanto, illegittimi nella parte in cui omettono tale previsione(Cfr., ex pluribus, Cons. St. , Ad. plen., 22 dicembre 1999, n. 24; IV, 22 maggio 2000, n. 2934; T.A.R. Lazio, 4 agosto 2000, n. 6587).
3. In conclusione, assorbiti gli altri mezzi, il ricorso va accolto e gli impugnati atti, nella parte in cui prevedono la reiterazione del vincolo urbanistico de quo senza la contestuale previsione dell’indennizzo di cui si è parlato, vanno annullati.
4. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo. » (TAR TS 22-3-2003 n. 91)
« 1. - Con la sentenza in epigrafe indicata, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sezione staccata di Lecce – Prima Sezione, ha accolto il ricorso in primo grado proposto dall’odierna appellata, proprietaria nel centro urbano del Comune di ... di un appezzamento di terreno contraddistinto in catasto al Fg. di mappa ... , avverso la deliberazione consiliare n. ... , con la quale il Comune di ... ha disposto, come si legge al n. 1) del relativo dispositivo, di “reiterare tutti i vincoli urbanistici del P.R.G. e dei P.P. del Comune di ... a norma delle leggi urbanistiche vigenti”.
La sentenza è impugnata con l’atto di appello all’esame dal soccombente Comune, il quale ne chiede l’integrale riforma, tornando a dedurre preliminarmente l’insussistenza dell’interesse della ricorrente originaria alla decisione e censurando altresì la sentenza stessa laddove ha accolto tutti i motivi di ricorso prospettati dalla ricorrente.
Questa si è costituita in giudizio, per resistere all’appello. (..)
La Sezione ritiene, infatti, che l’atto oggetto del giudizio (qualificabile, come si vedrà, come variante generale al P.R.G. reiterativa di vincoli preordinati all’esproprio e come riapprovazione di P.P. scaduti od in scadenza ) non appare rientrare tra quelli tassativamente enumerati al comma 1 dell’art. 23-bis della legge n. 1034 del 1971 e che la normativa speciale ivi recata in ordine alla dimidiazione dei términi processuali non possa estere estesa nella sua portata fino a comprendere anche i piani urbanistici di primo e secondo livello, anche quando gli stessi comportino dichiarazione di pubblica utilità delle opere ed impianti ivi previsti (v., con riferimento ai piani di secondo livello, Cons. St., V, 7 novembre 2005, n. 6183), essendo solo l’approvazione del progetto, nel sistema anteriore alla entrata in vigore del D.P.R. n. 327/2001, idonea ad integrare il momento iniziale di una procedura espropriativa.
Nel caso in esame, invece, è stato impugnato un atto di programmazione comunque preliminare rispetto alla approvazione del progetto delle opere, per cui l’impugnativa dello stesso non è soggetta alla regola della dimidiazione dei términi processuali. 4. – Passando al mérito dell’atto di appello, viene anzitutto in considerazione la proposta eccezione di sussistenza, in capo all’originaria ricorrente, di un difetto di interesse attuale a coltivare il ricorso, “insuscettibile, allo stato, di produrre qualsivoglia effetto lesivo della sua sfera giuridica” (pag. 4 app.): e ciò, secondo l’appellante, sia per “il mancato completamento dell’iter asseritamente occorrente, ai sensi dell’art. 16 L.R. Puglia 31 maggio 1980, n. 56, per la introduzione di varianti al P.R.G. finalizzate all’adeguamento delle aree da destinare a standards” (ibidem); sia per l’assenza “di qualunque prova, da parte della ricorrente, in ordine alla natura e tipologia del vincolo asseritamente riproposto dall’Amministrazione appellante sulle aree di sua proprietà” ( pag. 6 app. ).
L’eccezione è in parte infondata ed in parte inammissibile.
Infatti, l’interesse a ricorrere avverso la deliberazione oggetto del giudizio sorge, in capo all’originaria ricorrente, per il solo fatto dell’intervenuta adozione di un atto, quello consiliare all’esame, indubbiamente incidente su interessi suoi proprii e specifici, nel momento in cui indiscutibilmente introduce ( con la disposta reiterazione “di tutti i vincoli urbanistici del P.R.G. e del P.P.”; e non è stata smentita, nel corso del giudizio, la circostanza che l’area di proprietà dell’appellata rientrasse tra quelle sottoposte a vincolo prima dal piano approvato nel 1976 e poi dal piano approvato nel 1984 ) prescrizioni urbanistiche in grado di influenzare il godimento ed il valore di mercato dell’area stessa; e ciò basta a ravvisare una posizione di interesse tutelabile, idonea a legittimare l’iniziativa giurisdizionale.
A ciò si aggiunga che, con la deliberazione consiliare in questione, il Comune, partendo da una analisi dei vincoli preordinati all’espropriazione recati dal vigente P.R.G., ha ritenuto di adempiere al “dovere pianificatorio”, sullo stesso incombente a séguito della “decadenza della previsione vincolistica” ( così la relazione preliminare del Sindaco ), mediante la riconferma dei “vincoli esistenti nel P.R.G.”, che la stessa relazione individua come una delle modalità alternative di adempimento del citato dovere.
Tanto comporta che vértesi in ipotesi dichiarata di adempimento dell’obbligo del Comune di procedere ad una nuova pianificazione delle aree rimaste prive di disciplina urbanistica a séguito dell’intervenuta decadenza dei vincoli urbanistici per il decorso del términe previsto dall’art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, che, se secondo la giurisprudenza può essere assolto con l’adozione sia di una variante generale che di una variante specifica ( Cons. St., IV, 21 febbraio 2005, n. 585 e 21 agosto 2006, n. 4843 ), è stato nella fattispecie oggetto di variante generale, “adeguando il P.R.G. agli standards previsti dalle leggi urbanistiche e quindi reiterando tutti i vincoli urbanistici a partire da quelli di prossima scadenza” ( così, ancora, la citata relazione ).
In presenza, allora, di una variante generale al P.R.G., adottata con l’atto consiliare de quo, alla stessa non può essere disconosciuta una portata autonomamente lesiva delle posizioni giuridiche dei proprietarii delle aree dalla stessa interessate, già solo perché ad essa consegue l’eliminazione o la limitazione, rispetto alla previgente disciplina urbanistica dell’area interessata, dello ius aedificandi ( cfr. Ad. plen., n. 1 del 1983 ), acquisito per effetto della mancata attuazione del vincolo a contenuto espropriativo ( già previsto direttamente dal Piano regolatore ) nel términe di cinque anni dalla sua approvazione (vincolo, questo, la cui natura espropriativa è in fin dei conti accertata e presupposta dall’atto stesso di reiterazione, con qualificazione insuscettibile di essere rimessa in discussione, per lo meno ai limitati fini della verifica in sede giudiziale della sussistenza delle condizioni dell’azione), che, com’è noto, dà luogo alla successiva, conseguente ed automatica qualificazione dell'area già vincolata come zona bianca, soggetta alla disciplina stabilita dell'art. 4, ultimo comma, della legge 26 gennaio 1977, n. 10, sino all'adozione di nuove prescrizioni di zona da parte dell'Amministrazione comunale ( Cons. St., Sez. V, 9 dicembre 1996, n. 1491 e 30 ottobre 1997, n. 1409 ), ovvero, in caso di scadenza del términe entro cui deve essere attuato il piano particolareggiato esecutivo, alla applicazione delle prescrizioni del piano regolatore generale.
Alla variante stessa, pertanto, non può essere disconosciuta una portata autonomamente lesiva, seppur con riferimento allo stato di mera adozione ( in verità la variante di cui si tratta non risulta poi essere pervenuta alla sua approvazione definitiva ), come del resto questo Consiglio ha avuto già modo in precedenti occasioni di rimarcare. E' stato, infatti, evidenziato che la delibera comunale di adozione di una variante allo strumento urbanistico, pur costituendo un elemento della fattispecie complessa che si completa con l'atto di approvazione regionale, nell'ordinamento vigente ha acquisito anche un'efficacia imperativa diretta e propria, che ne fa uno "strumento di governo del territorio" ( Cons. Stato, Ad. Plen., n. 1/1983, cit. ), che impedisce gli interventi edilizii ed urbanistici contrastanti con esso ed impone l'applicabilità delle misure di salvaguardia, già previste come discrezionali dalla legge 3 novembre 1952 n. 1902 e rese obbligatorie dall'art. 3, ultimo comma, della legge 6 agosto 1967, n. 765 ( Cons. Stato, V, 14 novembre 1997, n. 1308 e 17 maggio 2000, n. 2874; da ultimo, Cons. St., V, 1 ottobre 2003, n. 5664 ).
Del resto, poi, il fatto che, nelle mòre del giudizio di primo grado, dette misure abbiano perso efficacia ( per il decorso, in assenza di un’espressa previsione nella normativa della Regione Puglia, del termine massimo di efficacia - triennale, o quinquennale in caso di trasmissione alla Regione entro un anno dalla scadenza del termine di pubblicazione - fissato dall'articolo unico della legge 1902/1952 ), non toglie che laddove – come nel caso in esame – sia stato imposto, esteso o confermato con essa un vincolo pubblicistico di utilizzazione, la vigenza del vincolo stesso per un periodo di tempo anche solo limitato ( che va dalla data di adozione della variante fino alla scadenza delle dette misure ) abbia comunque comportato una modifica potenzialmente pregiudizievole dell’assetto di interessi del proprietario dell’immobile destinatario di tale vincolo, alla cui declaratoria di illegittimità questi ha sicuramente interesse, oltre che in virtù dell’interesse morale a vedere completamente reintegrata la propria posizione giuridica, anche in vista di una eventuale azione risarcitòria, la cui eventuale intervenuta prescrizione non compete certo a questo Giudice, nemmeno in via incidentale, accertare in sede di indagine diretta solo ad acclarare la sussistenza dell’interesse all’annullamento dell’atto asseritamente lesivo e quindi potenzialmente produttivo di danno; e ciò vale anche a disconoscere la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso originario eccepita dal Comune sul presupposto dell’intervenuto atto consiliare n. 29 in data 9 aprile 2001, che, avendo nuovamente reiterato “tutti i vincoli urbanistici inseriti nel p.r.g. e nei p.p. vigenti del Comune di ...” ( pag. 7 mem. Comune ), sarebbe rimasto del tutto inoppugnato.
Quanto, poi, alla indagine, che l’appellante tenta di introdurre a fini di verifica della sussistenza dell’interesse a ricorrere in capo all’originario ricorrente, circa la circostanza se la deliberazione impugnata “abbia inteso effettivamente … riprodurre vincoli preordinati all’espropriazione, ai sensi della sentenza della Corte costituzionale n. 179/1999 e cioè implicanti riserva alla iniziativa pubblica dell’attuazione delle relative previsioni” ( pag. 7 app. ), fermo quanto già detto circa la insuscettibilità di rimettere in questa sede in discussione la natura espropriativa accertata e presupposta dall’atto stesso di reiterazione ( che il Comune non ha peraltro ritenuto di rivedere con nuova determinazione alla luce del sopravvenuto dictum del Giudice delle leggi ), essa non attiene certo all’oggetto della detta verifica, quanto piuttosto alla ammissibilità o meno di specifiche censùre che richiedano per la loro delibazione un accertamento della qui negata effettività del vincolo espropriativo, bastando per converso a radicare il contestato interesse a ricorrere la non contestata annoverabilità dell’area di proprietà dell’odierna appellata fra quelle, di cui, in quanto già oggetto di vincolo per effetto del previgente P.R.G., l’atto oggetto del giudizio ha reiterato la destinazione a standards.
5. – Così superate le eccezioni di inammissibilità del ricorso originario riproposte con il primo motivo di appello, può valutarsi la fondatezza delle ulteriori censùre con lo stesso prospettate, attinenti alle doglianze di primo grado accolte dal T.A.R.
5.1 – Una volta accertata, come s’è visto, la natura di variante generale al P.R.G. della deliberazione di cui si tratta ( recante una reiterazione dei vincoli effettuata mediante una riconsiderazione generale, o comunque estesa, delle opportunità di utilizzazione del territorio comunale, come risulta dalla già citata relazione del Sindaco laddove afferma che “il responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale … ha ampiamente documentato e certificato il deficit e la insufficienza degli standards che non sono proporzionati alle previsioni del P.R.G. e del P.P., sì che è obbligatorio per l’Amministrazione Comunale sanare il deficit denunciato … riconfermando i vincoli originari del P.R.G. e del P.P. …” ), sussistono certamente i vizii di illegittimità, denunciati con la seconda e terza censura del ricorso introduttivo, che, accolte dal Giudice di primo grado, non risultano scalfite dalle doglianze di appello.
5.2 – Quanto, infatti, alla dedotta incompetenza, alla stregua della legge professionale, del Geometra, pur se responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale, alla progettazione di varianti al P.R.G., la stessa risulta sicuramente sussistente, giacché quella che l’Amministrazione insiste nel declassificare, appunto per superare la censura stessa, a mera “attività istruttoria, preparatoria e di supporto all’esercizio della funzione di amministrazione attiva” ( pag. 10 app. ), si rivela piuttosto, sulla base della documentazione in atti, attività di studio, ricerca e valutazione in mérito al deficit di standards posto dall’Amministrazione stessa a fondamento delle contestate determinazioni, da effettuarsi necessariamente con criterii tecnico-urbanistici e che, pur non sfociata formalmente in un “progetto urbanistico”, richiede una visione di insieme dei problemi di organizzazione e di sviluppo del territorio, pone problemi di carattere programmatòrio ed impone una valutazione complessiva di una serie di situazioni in ordine alla affermata necessità di reperimento degli standards, che, sotto il profilo tecnico, può incontrare difficoltà non facilmente superabili con la competenza professionale del geometra ( Cons. St., V, 3 gennaio 1992, n. 3 ), il cui ordinamento professionale non gli attribuisce siffatte competenze e che, peraltro, si vede attribuita dallo stesso la competenza in materia di “modeste costruzioni civili” e non certo, come creativamente deduce l’appellante, di “modeste opere urbanistiche”.
Né tali conclusioni possono risultare in qualche modo fallaci sol perché siffatta attività risulta nel caso di specie posta in essere dal geometra Responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale, giacché tale attribuzione non vale certo a mutare le competenze delineate dalla legge professionale, che peraltro, nell’attribuire al geometra “mansioni di perito comunale per le funzioni tecniche ordinarie” ( art. 16, comma 1, lettera q), del R.D. 11 febbraio 1929, n. 274 ), ne limita l’àmbito ai “comuni con popolazione fino a diecimila abitanti”, tra i quali non rientra il Comune appellante; il che esime il Collegio dalla risoluzione della questione se l’attività di cui qui si discute possa poi farsi rientrare o meno tra quelle “funzioni tecniche ordinarie” legittimamente da lui esercitabili in un Comune di quelle dimensioni, che, sia detto qui per incidens, non sembra possano ritenersi riferibili anche alla pianificazione urbanistica.
5.3 – La variante de qua andava, poi, assoggettata al procedimento di adozione ed approvazione del P.R.G., come espressamente statuisce il penultimo comma dell’art. 16 della legge regionale 31 maggio 1980, n. 56; procedimento che, invece, risulta incontestatamente omesso nel caso di specie.
Invero, a differenza di quanto prospettato dall’appellante, l’art. 16 citato non prevede alcuna eccezione ( e non delinea alcun diverso procedimento ) per una variante che il Comune all’uopo definisce di “mero adeguamento delle previsioni di piano ai criteri di dimensionamento dei c.d. standards normativamente previsti” ( pag. 12 app. ), sì che le varianti devono, secondo la ricordata disciplina regionale, essere adottate ed approvate con l’unico procedimento ivi indicato, quale che sia il loro oggetto e la loro portata.
Anche, invero, a voler far rientrare la stessa tra quelle di cui all’art. 55, comma 2, della stessa legge regionale (secondo cui “fino all'adozione ed approvazione del P.R.G. di cui al comma precedente, possono essere apportate varianti agli strumenti urbanistici vigenti predisposte solo per la realizzazione di opere pubbliche, nonché per la realizzazione dei programmi di edilizia economica e popolare e per la verifica degli standards ai sensi dell'art. 5, punto d), della legge regionale 12 febbraio 1979, n. 6”), vale notare che la norma non stabilisce alcuna particolare procedura di adozione ed approvazione delle stesse ( e dunque non pone alcuna disciplina speciale quanto al relativo procedimento ), ma si limita ad ammetterle, a fronte del generale divieto, recato dal precedente comma 1, di introduzione di varianti ai vigenti strumenti urbanistici generali fino alla adozione ed approvazione di un P.R.G. conforme alle prescrizioni della legge stessa ( divieto che trova la sua ratio nel generale obbligo di verifica del P.R.G. vigente a fini di adeguamento alla sopravvenuta normativa regionale ).
E, per finire, si noti che il successivo art. 56 stabilisce che “sono abrogate tutte le disposizioni contrarie o incompatibili con quelle della presente legge”, sì che la invocata fuoruscita dal modello procedimentale disegnato dall’art. 55 non potrebbe trovare fondamento nemmeno in precedenti, eventualmente diverse, disposizioni regionali, peraltro, comunque, nemmeno indicate dall’appellante.
5.4 – Con il terzo motivo di appello si contesta “il totale travisamento delle norme e dei fatti”, in cui cadrebbe “la ricostruzione effettuata dalla ricorrente in primo grado e condivisa dal giudice in ordine alla portata della deliberazione C.c. n. 51/95 in relazione agli artt. 21 co. 1°, 12° 14° e 37, co. 1° e 5° l.r. Puglia n. 56/1980” ( pag. 10 app. ).
In primo grado, invero, l’odierna appellata, sottolineato che l’area di sua proprietà era interessata, oltre che dai vincoli sulla stessa introdotti dai piani regolatori del 1976 e del 1984, da analogo vincolo recato da un piano particolareggiato ( nella specie denominato “C6” ) poi venuto a scadenza decennale ( “senza però che sulle aree vincolate abbiano avuto attuazione opere pubbliche di alcun genere”: pag. 3 ric. orig ), si doleva del fatto che, con la deliberazione impugnata, “per i medesimi vincoli che risultavano ricompresi nei Piani Particolareggiati scaduti, il Comune vi ha aggiunto anche la dichiarazione di pubblica utilità” ( pag. 4 ric. orig. ), così realizzando la violazione degli articoli 21 e 37 della legge regionale n. 56/1980.
Le deduzioni di appello ( secondo cui “non v’è stata … né una riapprovazione, senza l’osservanza della prescritta procedura e in mancanza del perfezionamento dell’iter di variante urbanistica, del piano particolareggiato C6 scaduto, né una illegittima proroga del termine della dichiarazione di pubblica utilità delle opere previste dal medesimo piano particolareggiato”: pag. 10 app. ), sono infondate e vanno respinte.
In realtà, allorché, come nel caso di specie è incontestato, il P.P.E., al quale il P.R.G. subordini il rilascio di titoli edilizii e la pianificazione di dettaglio con riguardo alle aree ed ai tracciati per la viabilità e per le opere di interesse pubblico del nuovo insediamento, sia decaduto per il decorso del términe di efficacia, si applica l'art. 17 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, in base al quale è prevista la sola decadenza dei vincoli e degli speciali poteri, che la legge urbanistica attribuisce all'Amministrazione per consentire la realizzazione del programma urbanistico, mentre è consentita la "ultrattività" delle disposizioni del piano scaduto, disciplinanti l'edificazione ed, in particolare, delle prescrizioni di zona e di quelle relative agli allineamenti, affinché non sia alterato lo sviluppo urbanistico-edilizio così come armonicamente programmato dallo strumento scaduto; il che, nella Regione Puglia, è sostanzialmente confermato dall’art. 37, comma 5, della L.R. n. 56/1980, a norma del quale “decorsi i termini stabiliti per l'attuazione dei Piani esecutivi di cui ai precedenti commi, rimane efficace, per la parte non attuata, l'obbligo di osservare le previsioni dello strumento esecutivo mentre, ai fini espropriativi, decadono gli effetti della pubblica utilità delle opere previste”.
Valga, in proposito:
- notare che tale dichiarazione di pubblica utilità, i cui effetti decadono una volta trascorso il termine stabilito per l’attuazione del piano esecutivo, è ricondotta, dal comma 1 dello stesso art. 37, alla approvazione del piano, che, per l’appunto, “equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle opere in essi previste”;
- ricordare che la Corte Costituzionale, con la sentenza 5 maggio 2003, n° 148, ha sancito l'illegittimità costituzionale dell'art. 37, quinto comma, della Legge Regionale Pugliese 31 maggio 1980, n° 56 e dell'art. 17, secondo comma, della Legge Regionale Pugliese 27 Luglio 2001, n° 20, nelle parti un cui consentivano la protrazione dei vincoli preordinati all'espropriazione derivanti dalle previsioni degli strumenti urbanistici esecutivi non attuati nel termine di efficacia per essi normativamente stabilito ( dieci anni ).
Orbene, se, com’è pacifico in giurisprudenza, l'intervenuta inefficacia di un pregresso vincolo urbanistico di destinazione a pubblico servizio di una determinata area prevista da un piano particolareggiato comporta la restituzione della stessa alla precedente destinazione urbanistica recata dal P.R.G. (Cons. St., Sez. V, 9 dicembre 1996, n. 1491 e 30 ottobre 1997, n. 1409) e se non è precluso all’Amministrazione comunale ( come si evince anche dal disposto del comma 11 dell’art. 21 della menzionata legge regionale, che stabilisce che “il P.P. ha validità fino alla data di entrata in vigore di un nuovo eventuale P.P.” ) di approvare un nuovo Piano Particolareggiato ( sia nella vigenza di un precedente che ad intervenuta sua scadenza ) per un suo eventuale aggiornamento alla luce della situazione di fatto realizzatasi o comunque per la attuazione della parte del Piano precedente rimasta ineseguita ( e ciò anche solo per la persistenza della specifica esigenza pubblica di realizzare l'intervento costruttivo oggetto di localizzazione, proprio sulle aree sottoposte in precedenza a vincolo poi divenuto inefficace o comunque in scadenza, all’uopo comparando tale necessità con l'interesse del privato già gravato da un regime vincolistico rimasto inattuato: Cons. St., Ad. Pl., 30 aprile 1984, n. 10; Sez. V, 21 maggio 1999, n. 593 ), non v’è dubbio che lo strumento di attuazione di siffatto obiettivo è tipico e nominato ( la riapprovazione o proroga del piano, a seconda che il primo sia già venuto o meno a scadenza ) e che esso non può essere legittimamente raggiunto dall’Amministrazione, come pretenderebbe l’appellante ( peraltro contraddicendosi, laddove richiama a sostegno delle sue difese “l’orientamento giurisprudenziale consolidato in ordine agli effetti della perdita di efficacia di un p.p.e. per scadenza del termine decennale, costantemente individuati nel venir meno della pubblica utilità delle opere in esso previste”: pag. 11 app. ), con una mera dichiarazione di pubblica utilità delle aree ricomprese nel P.P. scaduto ( recata appunto dalla deliberazione oggetto del giudizio, peraltro con un palese travisamento della funzione e dell’oggetto dell’istituto laddove dichiara di pubblica utilità “le aree” invece che “le opere” ), dichiarazione, questa, che l’art. 37 citato ricollega solo alla approvazione del Piano e non consente così di configurare come atto autonomo, dalla prima svincolato e sostanzialmente vòlto, in violazione della norma stessa ma anche dei principii generali che regolano il sistema della protrazione dei vincoli urbanistici, a reiterare un vincolo scaduto ( od in scadenza ), già preordinato alla espropriazione o sostanzialmente espropriativo, senza previsione di durata e di indennizzo ( v., in proposito, l’iter interpretativo della garanzia costituzionale in materia di espropriazione ripercorso dalla citata sentenza della Corte costituzionale n. 148/2003 ).
Dunque, il rinnovo dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità per tutte le aree con destinazione di P.P. a standards, disposto con la deliberazione oggetto del giudizio, si configura come riapprovazione ( o, il che è lo stesso, proroga ) del P.P. scaduto ( od in scadenza ), illegittima, ai sensi dell’art. 21 della L.R. n. 56/1980, per mancata osservanza delle procedure di formazione ed approvazione ivi prescritte, oltre che per non essere stata essa preceduta, come stabilisce il comma 15 dello stesso articolo, dall’approvazione della relativa variante al P.R.G., con la stessa deliberazione adottata. 5.5 – Con il quarto motivo dell’originario gravame, la ricorrente lamentava eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria e sviamento, per non avere il Consiglio “operato verifiche urbanistiche in concreto né riguardo all’intero territorio comunale, né riguardo ad ogni singola maglia in cui ciascun vincolo rinnovato ricadeva …”; né lo stesso, si aggiungeva, “si è preoccupato di verificare l’attualità e l’attuabilità e quindi la realizzabilità dei vincoli che pure ha acriticamente rinnovato” (pag. 12 ric. orig.).
Il T.A.R. ha accolto in parte la censura, ritenendo “che la deliberazione di variante generale finalizzata alla reiterazione dei vincoli urbanistici scaduti … non necessita di motivazione specifica e polverizzata … [ sul ] presupposto della contestuale necessaria previsione di indennizzo da corrispondere ai proprietari dei terreni interessati” ( pag. 8 sent. ); sì che, ha concluso il Giudice di primo grado “nella impugnata deliberazione consiliare n° 51/95 manca, del tutto, la previsione ( sia pure generica ) dell’indennizzo da corrispondere per la disposta rinnovazione dei vincoli urbanistici scaduti” ( pag. 9 sent. ).
Anche avverso tale statuizione si indirizza l’atto di appello ( sì che erra l’appellata quando afferma che il rilevato vizio di “mancata previsione di indennizzo … non ha formato oggetto di impugnazione da parte del Comune”: pag. 17 controric. ), deducendosi in primo luogo che non sarebbe “nemmeno invocabile l’obbligo della variante di motivare sulle sopravvenute ragioni che determinano la totale o parziale inattendibilità del piano” ( pag. 12 app. ) ed in secondo luogo che “quand’anche … si acceda alla tesi della necessità della motivazione, non se ne potrebbe disconoscere la sussistenza …” ( ibidem ); così, in sostanza, rileva il Collegio, disconoscendo l’esistenza del presupposto affermato dal T.A.R. per riconoscere l’obbligo di previsione dell’indennizzo.
Orbene, i rilievi formulati sul punto da parte appellante, così come il corrispondente motivo del ricorso di primo grado, si rivelano, ad avviso del Collegio, improcedibili per carenza di interesse, alla luce della veduta sussistenza dei vizii di carattere procedimentale, che sono idonei a viziare alla radice l’atto oggetto del giudizio, che, per la riscontrata mancanza del giusto procedimento, si ritrova svuotato del suo stesso “contenuto”, di cui il Giudice non può conoscere in assenza del primo, atteso che la puntuale procedimentalizzazione legislativa dell’adozione ed approvazione degli strumenti urbanistici comunali e loro varianti è proprio preordinata a consentire che alle scelte dell’Amministrazione, di ( nuova ) zonizzazione del territorio comunale o di parte di esso ( tali da incidere su di una generalità di beni ), si pervenga sulla base di una valutazione complessiva e ponderata dell’interesse pubblico alla razionale organizzazione del territorio in uno con le aspettative qualificate dei privati, che dai possibili apporti procedimentali ( cui le scansioni del procedimento stesso sono in fin dei conti funzionali ) tragga linfa per una idonea motivazione dell’atto, dei cui possibili vizii non si può pertanto nemmeno discutere allorché la motivazione stessa sia già comunque di per sé inidonea a sorreggere l’atto in quanto “costruita” sulla base di un’istruttoria carente; sì da non consentire al Giudice alcun utile, ulteriore, sindacato della motivazione stessa.
Sul punto, che, attenendo all’esistenza di una condizione dell’azione quanto al motivo de quo, è rilevabile d’ufficio dal Giudice di appello allorché gli venga comunque devoluto l’esame della censura di primo grado ( come appunto accade nel caso di specie ), la sentenza di primo grado va pertanto riformata, con declaratoria dell’improcedibilità per carenza di interesse della censura stessa.
6. – In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza di primo grado va confermata, nei sensi e nei limiti di cui sopra.
7. – Possono integralmente compensarsi tra le parti le spese del presente grado di giudizio, ferma la liquidazione delle spese della fase cautelare effettuata con Ordinanza n. 533/01. » (CONSIGLIO DI STATO 26-1-2009 N. 433)
« Con il presente gravame i ricorrenti hanno impugnato: il decreto dirigenziale n. 15234 in data 24 settembre 2004 di approvazione della variante al Piano Regolatore Generale del Comune di Gioiosa Ionica e dei relativi elaborati, atti e allegati (come individuati nella delibera del Consiglio Comunale n. 22 in data 14 luglio 2003 di adozione dello strumento urbanistico), per essersi proceduto alla illegittima reiterazione di vincoli urbanistici oramai decaduti, nonché a declassare un'ampia area edificatoria in terreno agricolo senza motivazione dopo che il Consiglio Comunale, con delibera n. 40 del 29 dicembre 2003, aveva accolto quattro delle sei osservazioni avanzate dal ricorrente, trasmettendole al Dipartimento di Urbanistica della Regione Calabria; la variante generale al Piano Regolatore generale dei relativi elaborati, atti ed allegati (come indicati nella delibera del Consiglio Comunale n. 22 in data 14 luglio 2003 di adozione dello strumento urbanistico); la deliberazione del Consiglio Comunale di Gioiosa Ionica 14 in data 9 agosto 1985 di approvazione del piano particolareggiato di attuazione "Zona Sportiva" del Piano Regolatore Generale; la deliberazione della Giunta Regionale n. 623 in data 14 settembre 2004 di approvazione della variante parziale al Piano Regolatore Generale del Comune di Gioiosa Ionica; la deliberazione del Consiglio Comunale di Gioiosa Ionica n. 20 in data 30 luglio 2004; la deliberazione del Consiglio Comunale di Gioiosa Ionica n. 22 in data 14 luglio 2003 di adozione della variante al Piano Regolatore Generale del Comune di Gioiosa Ionica; le proposte controdeduzioni alle osservazioni formulate dall'architetto Fausto Germanò e allegate con la lettera "A" alla delibera del Consiglio Comunale 40 in data 29 dicembre 2003; l'istruttoria resa dal Servizio Regionale Strumenti Urbanistici in data 9 giugno 2004; il parere reso dalla Commissione Urbanistica Regionale nella seduta del 23 giugno 2004; le controdeduzioni ai sensi dell'articolo 4 del regionale 16 del 1994 espresse dall'Ufficio Tecnico Comunale di Gioiosa Ionica e allegate alla delibera consiliare n. 20 in data 30 luglio 2004.
Deve premettersi che i ricorrenti sono comproprietari di lotti di terreno posti a ridosso del centro abitato di Gioiosa Ionica e le particelle da essi possedute, confinanti tra loro, creano un'area territoriale che si sviluppa dalla strada provinciale “Gioiosa Ionica-Martone” alla fiumana Torbido con una serie di interruzioni lineari e puntuali.
Gran parte di quest'area compone l'azienda agricola di proprietà degli odierni ricorrenti e parte dei terreni, nel Piano Regolatore Generale del Comune di Gioiosa Ionica approvato nel 1980 sono state assoggettate da detto strumento urbanistico a vincoli di destinazione (preordinati all’esproprio), come meglio specificato in ricorso.
A seguito della pubblicazione della variante al Piano Regolatore del 1980 il ricorrente (..) ha presentato osservazioni in ordine alle seguenti questioni: immotivato declassamento da zona B a zona E della particella 185 del foglio censuario 26; immotivata reiterazione del vincolo destinato ad attrezzature e impianti sportivi della particella 211 dello stesso foglio censuario; immotivata imposizione del vincolo cimiteriale per le particelle 205 e 208; richiesta di inclusione di parte della particella 208 in zona T, avendo essa caratteristiche urbane particolarmente interessanti; richiesta per le particelle 208 del foglio censuario 26 e per le particelle 77, 147 e 6 (in parte), ricadenti parzialmente in zona E e interessate dal vincolo archeologico, di mantenimento inalterato della situazione vigente, con possibilità di poter presentare un proprio progetto, previo nullaosta della competente Soprintendenza Archeologica, per la fruizione gratuita dell'area con la creazione di percorsi naturalistici ed eventuali luoghi di sosta senza alterazione del contesto ambientale; richiesta per le particelle 147, 6 (in parte), 149 e 151 del foglio censuario 31, già ricadenti in zona verde attrezzato con attrezzature di impianti sportivi, di classificazione a verde agricolo attrezzato.
Le osservazioni del ricorrente sono state controdotte e classificare al punto otto, nonché allegate sotto la lettera A alla delibera n. 40 in data 29 dicembre 2003 del Consiglio Comunale, il quale ha accolto le prime quattro osservazioni, respingendo invece quelle ulteriori ulteriori.
La Commissione Urbanistica Regionale, con parere in data 23 giugno 2004, ha approvato parzialmente l'osservazione di cui al punto 2 delle controdeduzioni e non ha accolto le altre osservazioni, senza rendere al riguardo alcuna specifica motivazione.
Il Consiglio Comunale di Gioiosa Ionica, con delibera n. 20 del 30 luglio 2004, in sede di approvazione con modificazione richiesta dalla Commissione Urbanistica Regionale, ha proposto, previa relazione del responsabile dell'Area Tecnica Comunale, ai sensi dell'articolo 4, l'accoglimento integrale delle osservazioni di cui ai punti 1, 2 e 9.
Con delibera n. 623 in data 14 settembre 2004, la Giunta Regionale della Calabria ha approvato la variante al Piano Regolatore Generale di Gioiosa Ionica, accogliendo le osservazioni di cui ai numeri 1, 2 e 9 e non accogliendo le osservazioni ulteriori.
In data 24 settembre 2004 è stato emesso il decreto dirigenziale n. 15234 di approvazione della variante al Piano Regolatore Generale del Comune. Con la variante al Piano, destinata a sostituire integralmente il precedente strumento urbanistico, le particelle 211, 212 e 335 del foglio censuario 26 e le particelle 77, 147 e 6 (tutte o in parte), nonché quelle 149 e 151 del foglio censuario 31 di proprietà degli odierni ricorrenti continuano ad essere assoggettate (ormai da ventiquattro anni) a vincoli di destinazione urbanistica (preordinati dell'espropriazione) per “attrezzature ed impianti sportivi” e “Sede viaria”. Con il primo motivo di gravame i ricorrenti hanno lamentato eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di motivazione e violazione dell'articolo 2 della legge n. 1187 del 1968.
In particolare, i ricorrenti hanno osservato che le particelle 211, 212 e 335 del foglio censuario 26, nonché le particelle 146, 6 (in parte), 140 e 151 del foglio censuario 31 erano state vincolate con il Piano Regolatore Generale del 1980 e l'ente aveva proceduto, nell'agosto del 1985, all'approvazione di un piano particolareggiato con deliberazione del Consiglio Comunale 14, il quale, peraltro, non aveva mai avuto alcun seguito procedimentale.
Con l'approvazione della variante al Piano il Comune, secondo la prospettazione di parte ricorrente, avrebbe effettuato sulle richiamate particelle la reiterazione del vincolo scaduto, asserendo, in sede di norme tecniche di attuazione, che "per la sotto zona esiste, allo stato attuale, uno strumento urbanistico esecutivo che andrà rivisto alla luce della perimetrazione archeologica".
Ad avviso dei ricorrenti il vizio in cui è incorso il Comune appare di tutta evidenza , in quanto il piano particolareggiato, non avendo trovato concreta attuazione nemmeno nella fase procedimentale, doveva ritenersi ampiamente decaduto e, comunque, inefficace, stante l’inutile decorso del lasso di tempo previsto dalla legge (dieci anni).
Con il secondo motivo di gravame i ricorrenti hanno lamentato violazione degli articoli 9 e 10 della legge n. 150 del 1942 e successive modificazioni, eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti attività provvedimentale amministrativa, disparità di trattamento è carenza di istruttoria e di motivazione.
In particolare, i ricorrenti hanno rilevato che, a seguito delle osservazioni presentate, il Consiglio Comunale, con deliberazione n. 40 del 29 dicembre 2003 aveva stabilito di accogliere integralmente le prime quattro osservazioni di e respingere quelle ulteriori.
In sostanza, l'organo comunale aveva accolto le osservazioni del ricorrente circa la riclassificazione della particella 185 del foglio censuario 26, riportandola da zona E a zona B, e la riclassificazione di parte della particella 211 del medesimo foglio censuario in zona B, eliminando il vincolo di “Attrezzature e impianti sportivi”. Era stata anche accolta l'osservazione relativa alle particelle 205 e 208 (in parte), con l'eliminazione dell'ampliamento del cimitero con la relativa fascia di rispetto e il ripristino della zona di completamento B4, nonché la quarta osservazione, tesa a rendere edificatoria la parte terminale della particella 208 del foglio censuario 26.
L'organo regionale, peraltro, senza rendere alcuna specifica motivazione al riguardo, avrebbe ignorato le osservazioni accolte dal Consiglio Comunale, non adempiendo in tal modo al proprio obbligo di indicare le ragioni di siffatte modifiche e menomando sul punto l'autonomia del Comune (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 1126 del 3 agosto 1998).
Con il terzo motivo di gravame i ricorrenti hanno lamentato eccesso di potere per erronea valutazione sulla situazione orografica della particella 185 del foglio censuario 26 ed illogicità.
In particolare, i ricorrenti hanno osservato che la variante generale impugnata includeva la particella 185, già ricompressa in zona B2 di completamento, nella “Zona B sottratta per motivi orografici”, sulla base di una motivazione erronea e contraddittoria.
L'Amministrazione regionale, ritualmente intimata, si è costituita in giudizio, sollecitando il rigetto del gravame e osservando, in estrema sintesi, che quasi tutte le osservazioni al Piano Regolatore Generale erano state rigettate sul rilievo del contrasto con lo studio geomorfologico e il parere di cui all'articolo 13 della legge n. 64 del 1974 reso dal competente Settore Geologico Regionale e in quanto quasi tutte finalizzate al raggiungimento di interessi squisitamente e unicamente privatistici.
Inoltre, l'Amministrazione ha osservato che le scelte effettuate riguardo la destinazione di singole aree costituiscono, in linea di massima, apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 664 del 2002) e non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico discrezionale seguiti nell'impostazione dello stesso strumento urbanistico generale (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 2639 del 2000), essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento allo strumento medesimo e ai relativi elaborati grafici, salvo che particolari situazioni non avessero creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni apparissero meritevoli di specifiche considerazioni.
Ad avviso della Regione, nel caso del proprietario inciso dalla variante di reiterazione dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione che comprtano l'inedificabilità, non è ravvisabile alcun affidamento qualificato, ma solo un'aspettativa generica ad una “reformatio in melius”, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspiri ad una utilizzazione più proficua dell'immobile, di talchè non è necessaria una motivazione specifica circa la destinazione di zona delle singole aree, ma solo una motivazione circa le esigenze urbanistiche che sono a fondamento della variante medesima (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 24 del 1999).
Anche il Comune di Gioiosa Ionica, ritualmente intimato, si è costituito in giudizio, sollecitando il rigetto del gravame e osservando, in particolare, che risultava legittima la reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio adottata in sede di variante generale al Piano Regolatore e non accompagnata da una motivazione specifica, essendo sufficiente, per la prova della persistente attualità delle esigenze urbanistiche sottese alla reiterazione, un'adeguata motivazione di carattere generale (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 4077 del 24 luglio 2001). Il Comune ha anche osservato che la reiezione delle osservazioni dei privati non necessita di una specifica motivazione e che le deduzioni favorevoli adottate dal Comune nei confronti di alcune di tali osservazioni non implicava l'automatica modifica del progetto del Piano, in quanto quest’ultima poteva solo derivare da uno specifico atto deliberativo della stessa autorità comunale o, in difetto, dalla decisione dell'autorità proposta all'approvazione del Piano stesso (Consiglio di Stato, Sezione V, n. 372 del 31 marzo 1978).
In relazione, poi, alla particella 185, l'Amministrazione Municipale ha osservato che le implicazioni di natura geologica e di stabilità riscontrate avevano consigliato la sua esclusione dalle aree destinate ad attività edificatoria, allo scopo di non turbare l'equilibrio e di mantenere l'uso agricolo anche a fini paesistico e ambientali. Tale scelta discrezionale dell'ente risulterebbe, ad avviso del Comune, ben motivata e confacente all'interesse urbanistico e, in quanto tale, non sarebbe sindacabile da parte degli odierni ricorrenti.
Nella pubblica udienza del 5 luglio 2006, sentiti i difensori delle parti, come indicato in verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Ad avviso del Collegio il ricorso fondato nei termini di seguito specificati.
Deve, infatti, rilevarsi che, come osservato da parte ricorrente, le particelle 211,c212 e 335 del foglio censuario 26, nonché le particelle 147, 6 (in parte), 149 e 151 del foglio censuario 31 erano state vincolate con il Piano Regolatore Generale del 1980 e l'ente aveva proceduto, nell'agosto del 1985, all'approvazione di un piano particolareggiato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 14, che però non aveva mai avuto alcun seguito procedimentale. Con l'approvazione della variante al Piano Regolatore Generale, il Comune ha effettuato sulle richiamate particelle la reiterazione di un vincolo scaduto, in quanto il piano particolareggiato, non avendo trovato concreta attuazione nemmeno nella fase procedimentale, doveva ritenersi ampiamente decaduto e comunque inefficace per il decorso del lasso di tempo previsto dalla legge (cieci anni). Poiché nessuna pianificazione è stata mai attuata per le particelle sopra richiamate, il fondo dei ricorrenti è, conseguentemente, rimasto libero da ogni intervento costruttivo e di urbanizzazione, con la conseguenza che, sul punto, lo strumento urbanistico adottato dal Comune difetta di adeguata motivazione.
Come, infatti, sostenuto da questo Tribunale (sentenza n. 347 del 16 maggio 2001), il Comune ha, sì, il potere di reiterare i vincoli, purché però la relativa determinazione sia sorretta da una specifica motivazione, la quale non può certo esaurirsi in una mera rappresentazione grafica, richiedendosi, invece, una puntuale valutazione sulla persistenza della specifica esigenza pubblica dell'area, comparata con l'interesse del privato già gravato da un vincolo rimasto inattuato (Consiglio di Stato, Sezione V, n. 593 del 21 maggio 1999, e Sezione IV, n. 1520 del 13 novembre 1998).
Inoltre, con sentenza 20 maggio 1999, n. 179, la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del combinato disposto degli articoli 7, n. 2, 3,4 e 40 della legge n. 1150 del 1942 e 2, primo comma, della legge n. 1187 del 1968, nella parte in cui consentivano all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti preordinati all’espropriazione o che comportassero l'inedificabilità senza la previsione di alcun indennizzo.
A seguito di tale pronuncia, l'articolo 2 della legge n. 1187 del 1965 deve, quindi, intendersi modificato nel senso che la reiterazione dei vincoli scaduti è ammissibile e legittima solo se prevede un indennizzo a favore dei proprietari interessati, mentre nella specie non è stato previsto dal Comune alcun indennizzo con la variante in questa sede impugnata.
Il Collegio ritiene, inoltre, che non vi sia stata una compiuta e puntuale istruttoria da parte della Commissione Urbanistica Regionale in ordine alle osservazioni del ricorrente accolte dal Consiglio Comunale, atteso che il rigetto da parte della Commissione Urbanistica - senza alcuna motivazione - delle osservazioni invece accolte dal Consiglio Comunale risulta assolutamente ingiustificata e non può considerarsi adeguatamente sostenuta dal mero richiamo di stile al presunto perseguimento di interessi personalistici.
Anche per quanto concerne la particella 185 del foglio censuario 26, il Tribunale deve osservare che nel Piano di Assetto Idrogeologico della Regione Calabria i terreni ricadenti in tale area, con l'eccezione di quelli ricompresi nello specifico ambito di un ripido promontorio, sono stati classificati come "stabili" o "relativamente stabili". In questi ultimi terreni l'edificazione resta subordinata a un più approfondito e dettagliato esame geologico e tecnico condotto in sito, opportunamente documentato, nonché all'eventuale realizzazione di opere di sostegno. Non si comprende, pertnato, il motivo per cui nel terreno in questione, il quale non rientra nell'ambito del ripido promontorio soggetto a frana, debba essere esclusa “in toto” l'edificazione.
L'illogicità della decisione amministrativa risulta anche dalla relazione alla variante di Piano Regolatore Generale, in cui si afferma (pagina 16: "Caratteristiche geologiche del terreno") che i terreni, sebbene con differente resistenza e compressione, sono generalmente idonei agli usi edificatori (con l’eccezione di quelli definiti "df: detriti di falda", per cui l'edificazione non è consigliabile e di quelli argillosi o a matrice prevalentemente argillosa, per i quali è opportuno evitare - per quanto sia possibile - l'installazione di infrastrutture).
Per le considerazioni che precedono il presente ricorso deve essere accolto con annullamento, per la parte che interessa, dei provvedimenti impugnati e conseguente obbligo delle Amministrazioni intimate di provvedere nuovamente tenendo conto di quanto statuito con la presente decisione.
Sussistono giusti motivi per compensare interamente fra le parti le spese del presente giudizio. » (TAR RC 14.6.2007 N. 510)
« La Società ricorrente, proprietaria di un suolo sito nel centro urbano di Livorno, insta per l’accertamento del suo diritto all’indennizzo che assume le sia dovuto dal Comune intimato, preposto alla pianificazione urbanistica, a causa della reiterata conferma, sull’area di cui sopra, di vincoli urbanistici a carattere espropriativo e comunque comportanti inedificabilità.
Al riguardo invoca la sentenza n. 179 del 20 maggio 1999, con la quale il giudice delle leggi -nel dichiarare l’illegittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 7 nn. 2, 3 e 4, e 40 della L. n. 1150/42 e 2, comma 1, della L. n. 1187/68, nella parte in cui consente la reiterazione senza indennizzo dei vincoli espropriativi o di inedificabilità- ha enunciato il principio che la reiterazione dei vincoli suddetti dev’essere comunque indennizzata.
Premesso quanto sopra, ritiene il Collegio di dover condividere l’eccezione d’inammissibilità del ricorso avanzata dall’Amministrazione comunale, sul rilievo che in ordine alla domanda della ricorrente la giurisdizione appartiene al giudice ordinario e non invece all’adito giudice amministrativo.
Va rilevato, infatti, che l’art. 34, terzo comma, lettera b), del D.Lgs. 31.3.1998, n. 80, anche nella nuova formulazione di cui alla legge n. 205/2000, ha disposto che nulla è innovato in ordine “alla giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”.
Ebbene, l’ampia formula legislativa, utilizzata nella citata disposizione, richiamando sia gli atti di natura specificamente espropriativa che quelli di natura più genericamente ablatoria, attribuisce alla giurisdizione del G. O. anche le pronunce inerenti, come nel caso in esame, a controversie per indennizzi rivendicati a seguito di reiterazione di vincoli urbanistici sostanzialmente ablatori (cfr., in termini, TAR Campania, Na, I, n. 603 dell’8.2.2001).
Non osta, del resto, a tale ricostruzione, la generale previsione, contenuta nel comma primo del sopracitato art. 34, di attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, delle controversie “in materia urbanistica ed edilizia”, in quanto la particolarità delle vertenze indennitarie, pur se eziologicamente connesse, come nel caso che ne occupa, a vicende urbanistiche, conferisce un carattere di specialità alla norma attributiva della relativa giurisdizione al G. O., con conseguente prevalenza, nella specifica materia, di tale giurisdizione rispetto a quella del giudice amministrativo in materia urbanistica.
Che poi la reiterazione dei vincoli urbanistici determini un fenomeno sostanzialmente ablatorio, uno svuotamento di contenuto del diritto di proprietà, una “espropriazione di valore”, è dato pacifico, costituendo anzi la ragione di base dell’intervento della Corte Costituzionale di cui alla già citata sentenza n. 179/99.
Da ultimo, il Collegio rileva che la pretesa all’indennizzo per vincoli reiterati oltre i termini di franchigia e di normale tollerabilità fissati dalla legge, trova ragione non in un damnum iniuria datum e quindi in un fatto illecito, bensì (almeno sul piano dei principi) in un fatto lecito dannoso. Non osta quindi al riconoscimento della cognizione, in materia, del giudice ordinario, la parallela competenza del giudice amministrativo in tema di risarcimento danni per atti amministrativi illegittimi in materia urbanistica (in ipotesi anche riguardanti la reiterazione di vincoli urbanistici), trattandosi di giudizi aventi oggetto, petitum e causa petendi diversi. » (TAR FI 26-11-2001 N. 1709)
« 4.5) Per quanto riguarda la necessità di motivare le scelte operate in sede di predisposizione dello strumento urbanistico generale (o di sua variante generale) che comportino reiterazione di vincoli scaduti (espropriativi o di inedificabilità assoluta) è innanzitutto opportuno il richiamo alla sentenza 22 dicembre 1999 n. 24 dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato in cui si afferma (par. 4.10) che "la reiterazione dei vincoli urbanistici preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità non richiede una motivazione specifica circa la destinazione di zona delle singole aree, ma soltanto una motivazione circa le esigenze urbanistiche che sono a fondamento della variante medesima". Per giungere a tale conclusione l'Adunanza Plenaria argomenta:
• che, in caso di reiterazione di vincoli urbanistici a contenuto espropriativo, in capo al proprietario inciso non è ravvisabile "un'aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell'Amministrazione, ma soltanto un'aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell'immobile";
• che in relazione a tanto non sussiste la necessità di una motivazione "polverizzata", cioè riguardante la destinazione di ogni singola area interessata dal vincolo; tanto più dopo che la sentenza della Corte Costituzionale 20 maggio 1999 n. 179 ha chiarito "che dopo il periodo di franchigia, la reiterazione dei vincoli implica la previsione di un indennizzo";
• che dunque, così come riconosciuto dalla medesima Corte Costituzionale anche prima dell'affermazione della indennizzabilità dei vincoli urbanistici, la reiterazione dei vincoli stessi è legittima purché "adeguatamente motivata in relazione alle effettive esigenze urbanistiche".
Ed in effetti anche la citata sentenza n. 179 del 1999 si richiama all'orientamento giurisprudenziale costituente diritto vivente "secondo cui la reiterazione dei vincoli urbanistici decaduti per effetto del decorso del termine può ritenersi legittima sul piano amministrativo se è corredata da una congrua e specifica motivazione sull'attualità della previsione, con una nuova ed adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, e con giustificazione delle scelte urbanistiche di piano, tanto più dettagliata e concreta quante più volte viene ripetuta la reiterazione del vincolo"; e conclude nel senso che "la reiterazione può essere ritenuta giustificata dalle esigenze appositamente valutate e motivate come attuali e persistenti".
In sintesi, si può affermare che, secondo l'orientamento richiamato (largamente seguito dalla successiva giurisprudenza amministrativa e, tra gli altri, anche da questo TAR: cfr. le sentenze 25 novembre 2003 n. 2514 e 7 febbraio 2006 n. 160), l'obbligo di motivazione sussiste non con riguardo alla posizione singolare di ogni proprietà e di ogni area interessate dalla reiterata previsione vincolistica, bensì, più in generale, in rapporto all'effettiva sussistenza di attuali esigenze idonee a giustificare la reiterazione del vincolo.
Peraltro, con la recentissima ordinanza n. 6603 del 10 novembre 2006 la Quarta Sezione del Consiglio di Stato ha (nuovamente) rimesso all'Adunanza Plenaria la questione relativa all'estensione della motivazione di una variante reiterativa di vincoli decaduti, rilevando in particolare che alcune pronunce della medesima Sezione (tra le altre 30 giugno 2005 n. 3535 e 9 agosto 2005 n. 4225) hanno subordinato la legittimità della reiterazione dei vincoli ad una motivazione ben più stringente (relativa: alla perdurante attualità della previsione dei vincoli stessi, comparata con gli interessi privati; alle ragioni del ritardo che hanno determinato la decadenza del vincolo ed a quelle riguardanti l'impossibilità di soluzioni alternative; alla serietà ed affidabilità, anche sul piano finanziario, della realizzazione nel quinquennio delle opere sottese al vincolo).
Allo stato, comunque, il Collegio ritiene di conformarsi all'orientamento prevalente (già seguito dal Tribunale nelle sentenze citate) ed in proposito osserva che dagli atti acquisiti al giudizio non emergono specifici riferimenti riguardanti la scheda 6 (in cui ricadono gli immobili identificati ai precedenti punti a), b), c), d), parzialmente interessati dalla reiterazione di un vincolo per la viabilità) che valgano ad illustrare (pur nei limiti indicati da A.P. n. 24/1999) le ragioni della rinnovata imposizione di un vincolo preordinato all'espropriazione; e neanche le difese delle Amministrazioni resistenti hanno fornito indicazioni utili in proposito, limitandosi alla mera affermazione dell'adeguatezza delle motivazioni relative alle scelte vincolistiche qui contestate.
In relazione a quanto sopra si deve concludere per la fondatezza della censura formulata, in entrambi ricorsi, al n. 4).
4.6) È fondata altresì la censura formulata al n. 5), riguardante la mancata previsione di un indennizzo. Sulla illegittimità costituzionale delle norme che consentono all'Amministrazione di reiterare vincoli urbanistici scaduti, preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità, senza la previsione di un indennizzo, la Corte Costituzionale si è ripetutamente espressa, in primis nella sentenza 20 maggio 1999 n. 179, con cui ha dichiarato "l'illegittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 7, numeri 2, 3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica) e 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), nella parte in cui consente all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità, senza la previsione di indennizzo" (in ordine all'efficacia retroattiva delle sentenze del Giudice costituzionale, con l'unico limite dei rapporti ormai esauriti, si veda da ultimo, tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 settembre 2005 n. 4513). Il conseguente orientamento della giurisprudenza amministrativa è nel senso di riconoscere l'illegittimità degli strumenti urbanistici generali (o loro varianti) che, nel reiterare vincoli di tal genere, omettono di prevedere il relativo indennizzo (cfr. Consiglio di Stato, A.P. 22 dicembre 1999 n. 24 - par. 3.2 -; tra le più recenti, Sez. IV, 28 dicembre 2006 n. 8041, con ampi richiami a precedenti). » (TAR BO 1-2-2007 N. 121)
« Impugnano i ricorrenti la variante generale al piano regolatore del Comune di Piacenza, limitatamente alla parte in cui viene destinata a “verde pubblico” un’area di loro proprietà. Si dolgono della reiterazione di un vincolo di natura espropriativa, ed in particolare lamentano sia la carente motivazione in ordine al protrarsi del vincolo medesimo sia la mancata previsione dell’obbligo di corresponsione di un indennizzo. Invocano inoltre il ristoro dei danni subiti, anche con riferimento al periodo anteriore alla nuova variante, e tanto sotto il profilo risarcitorio, oltre che indennitario.
Una prima questione attiene alla motivazione della reiterazione del vincolo urbanistico. I ricorrenti ne assumono l’insufficienza, invocando la necessità di una congrua e specifica motivazione sull’attualità della previsione, con nuova e adeguata comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, e con giustificazione delle scelte urbanistiche di piano che deve essere tanto più dettagliata e concreta quanto più volte viene ripetuta la reiterazione del vincolo.
La costante giurisprudenza (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 6 febbraio 2002 n. 664 e 3 ottobre 2001 n. 5207) afferma che, in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le scelte discrezionali dell’Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifica considerazione; che tali peculiari evenienze – le uniche idonee a giustificare una più incisiva motivazione delle scelte operate – vanno ravvisate nel superamento degli standards minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, nella lesione dell’affidamento qualificato del privato in ragione dell’esistenza di convenzioni di lottizzazione o di accordi di diritto privato tra comune e proprietari delle aree o di aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione, nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; che, nel caso di proprietario inciso dalla variante di reiterazione di vincoli urbanistici a contenuto espropriativo, non è ravvisabile alcuna aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria, ma soltanto un’aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile, sì che la c.d. “polverizzazione” della motivazione del piano sarebbe in contrasto con la natura della variante generale, la quale non richiede altra motivazione che quella dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano stesso; che, ai fini della legittimità della variante, pertanto, è sufficiente, sotto il profilo della motivazione e dell’istruttoria, l’accertata esistenza di problematiche, anche di ordine generale, purché concrete e attuali, non arbitrarie o illogiche, che evidenzino le esigenze pubbliche da soddisfare in sede pianificatoria, non essendo invece necessaria una rinnovata indagine su ogni singola area per giustificare la sua specifica idoneità allo scopo; che, in ragione di ciò, è legittima la reiterazione di vincoli decaduti qualora risulti corredata da congrua e specifica motivazione sull’attualità della previsione, con l’avvertenza che quest’ultima è riferita alle esigenze urbanistiche, e non deve essere confusa con la scelta delle singole aree.
Ora, venendo al caso di specie, va innanzi tutto accertato se – come sostiene la difesa dell’Amministrazione comunale – il vincolo impresso all’area dei ricorrenti trovi autonomo fondamento in una specifica norma di legge. A tal proposito, non è fondato il richiamo all’art. 41-quinquies, comma 5, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (“Qualora l’agglomerato urbano rivesta carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale sono consentite esclusivamente opere di consolidamento o restauro, senza alterazioni di volumi. Le aree libere sono inedificabili fino all’approvazione del piano regolatore generale”), in quanto norma applicabile esclusivamente in caso di assenza di piano regolatore. Né è pertinente il rinvio all’art. 33 della legge Reg. Emilia-Romagna 7 dicembre 1978, n. 47 (“Tutela e uso del territorio”), che individua tra le “zone di tutela” le “aree d’interesse storico-ambientale ed archeologico” [comma 2, lett. f)] e affida al piano regolatore generale il potere di individuarle e disciplinarle (comma 1), precisando poi che in tali aree “sono vietate nuove costruzioni salvo quelle relative ai servizi tecnologici e urbani e ai servizi della pesca” (comma 3); si tratta, in effetti, di previsione collegata ad una zonizzazione ad hoc, che nella fattispecie difetta, sì da risultare per ciò solo irrilevante la normativa invocata. Né, ancora, v’è motivo di richiamare il medesimo art. 33 della legge reg. n. 47/78, nella parte in cui vieta le “nuove costruzioni … per una fascia di profondità di almeno: 1) per il fiume Po, mt 300 dal piede esterno degli argini maestri e mt 100 dal limite esterno della zona golenale; 2) …” (comma 11); ciò in quanto il documento fotografico prodotto dall’Amministrazione (doc. n. 1) rende di per sé percepibile che tra l’area dei ricorrenti e il piede esterno dell’argine maestro del fiume Po intercorre una distanza che, seppure in misura minima, supera il limite di legge.
E’ invece corretto il riferimento all’art. 35 della medesima normativa regionale, laddove – in relazione alle zone omogenee A – dispone che “… vanno destinati a vincoli di inedificabilità le aree e gli spazi rimasti liberi, perché destinati per tradizione ad usi urbani e collettivi, nonché quelli di pertinenza dei complessi insediativi storici pubblici e privati. Le restanti aree e spazi liberi non rispondenti alle caratteristiche di cui sopra sono di preferenza destinati a servizi pubblici e, quando siano stati soddisfatti gli standards di cui al seguente art. 46, ad edilizia economica e popolare”. Pertanto, non emergendo dagli atti del procedimento pianificatorio una tradizionale destinazione dell’area ad usi urbani e collettivi, appare giustificata l’opzione per il residuale impiego a servizi pubblici, concretizzatosi nell’inclusione dell’area nel perimetro del c.d. “Parco delle Mura” (v. relazione tecnica in data 5 luglio 2001 dell’Ambito Servizi al territorio del Comune di Piacenza; doc. n. 13); come si evince, in particolare, dalla “relazione operativa” del novembre 1996 allegata alla deliberazione comunale di adozione della variante (v. doc. n. 11), il comparto comprendente il complesso monumentale delle mura cinquecentesche, ubicate nel centro storico del territorio comunale, veniva ad essere interessato da una serie di interventi di riqualificazione, disciplinati dall’art. 19 n.t.a. del nuovo piano regolatore. In tale contesto, la reiterazione del vincolo a “verde pubblico”, correlata anche alla tutela di specifici interessi storico-ambientali – adeguatamente evidenziati e analizzati nella suddetta relazione –, trova fondamento in peculiari e attuali esigenze urbanistiche, che qualificano il potere esercitato e lo esonerano da motivazioni ulteriori.
Un secondo profilo di doglianza è fondato sulla necessità che la reiterazione del vincolo sia accompagnata da un esplicito riferimento alla connessa obbligazione indennitaria.
Come è noto, il giudice delle leggi ha sancito il principio per cui, quando i vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione o con carattere sostanzialmente espropriativo sono oggetto di reiterazione, e vengono in tal modo a superare il limite di durata considerato tollerabile dalla legge (c.d. periodo di franchigia), sorge in capo all’Amministrazione l’obbligo di indennizzo, al fine di salvaguardare il proprietario dal pregiudizio causato dal protrarsi del vincolo (v. Corte cost. 20 maggio 1999 n. 179). Il che – è stato precisato – vale anche in assenza di norme specifiche sulle modalità di liquidazione dell’indennizzo, potendo essere ricavate dall’ordinamento le regole a tal fine utili (v. Corte cost. 25 luglio 2002 n. 397).
La giurisprudenza del giudice amministrativo, dal canto suo, considera illegittimi gli atti pianificatori che, nel disporre la reiterazione dei vincoli urbanistici di natura espropriativa, omettano la previsione dell’indennizzo, o la riducano ad una enunciazione generale priva di criteri e parametri certi di valutazione (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 6 febbraio 2002 n. 664 e 29 agosto 2002 n. 4340). E’ stato chiarito, in particolare, che un simile onere, lungi dal consistere in un mero atto ricognitivo di un diritto oramai attribuito all’interessato dalla legge, risponde piuttosto all’esigenza di attestare la compiuta e adeguata ponderazione da parte dell’Amministrazione di tutti i presupposti ed effetti, di fatto e giuridici, del provvedimento adottato, essendo ad essa richiesto di tenere puntualmente conto degli oneri conseguenti alla reiterazione dei vincoli e di apprezzare perciò in concreto il costo della scelta pianificatoria, anche se non è poi necessario specificare il quantum dell’indennizzo previsto per ciascun proprietario, purché si indichino i criteri generali in base ai quali si procederà alla liquidazione degli importi dovuti (v. Cons. Stato, Sez. IV, 18 ottobre 2002 n. 5717).
Ciò posto, ritiene il Collegio che, senza contraddire l’illustrato indirizzo giurisprudenziale, e anzi tenendo conto della ratio della previsione espressa dell’indennizzo dovuto in conseguenza del protrarsi del vincolo, si possa nella fattispecie tuttavia prescindere da uno specifico onere motivazionale in ragione del limitato ambito di discrezionalità di cui godeva l’Amministrazione in sede di classificazione urbanistica dell’area. La circostanza infatti che, stante la normativa regionale di base, all’espropriazione si dovesse comunque pervenire, seppure nell’ambito di una pluralità di opzioni, priva di rilievo quella valutazione sul costo economico della scelta pianificatoria che è propria delle situazioni in cui l’ablazione del bene si presenta meramente eventuale, e che invece è del tutto superflua laddove l’effetto espropriativo risulta obbligato.
Dal che l’infondatezza anche del secondo motivo di ricorso.
Resta da vagliare la domanda di ristoro del pregiudizio patrimoniale lamentato in conseguenza del perpetuarsi del vincolo, che i ricorrenti prospettano sia ai fini risarcitori che ai fini indennitari. A tale scopo, però, occorre distinguere tra il periodo anteriore e quello successivo alla variante urbanistica oggetto di impugnativa.
In effetti, non essendo stati i precedenti vincoli mai contestati dinanzi al giudice amministrativo, e quindi mai annullati, non è nemmeno suscettibile di esame l’istanza risarcitoria (v. Cons. Stato, Ad. plen., 26 marzo 2003 n. 4). Quindi, ogni pretesa relativa a detta fase temporale si concreta esclusivamente nella spettanza di un eventuale indennizzo, secondo i criteri indicati dalla Corte costituzionale; ma, per giurisprudenza oramai consolidata, simili questioni sono sottratte alla cognizione del giudice amministrativo, in quanto rientrano nell’ampia previsione di salvezza della giurisdizione del giudice ordinario, quale contenuta nell’art. 34, comma 3, lett. b), del d.lgs. n. 80 del 1998 (nel testo sostituito dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205), in relazione alle domande aventi ad oggetto la “determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”, cui vanno ricondotte anche le ipotesi di c.d. “espropriazione di valore”, e quindi la reiterazione dei vincoli urbanistici di natura espropriativa (v. Cass., Sez. un., 11 febbraio 2003 n. 2058; TAR Veneto, Sez. I, 17 ottobre 2003 n. 5328; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 24 luglio 2003 n. 3654). La relativa domanda, allora, deve essere dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione.
Per quel che riguarda, poi, la nuova variante, l’accertata legittimità delle relative determinazioni dà titolo – al più – ad un indennizzo. Anche in questo caso, quindi, la questione resta devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario. » (TAR PR 25-3-2004 N. 131)
« 1.- Nel suo ricorso, la società PREDIL sottolinea, preliminarmente, che il giudizio da essa introdotto davanti al Tribunale di Milano nei confronti del Comune di Garbagnate Milanese inerisce ad una situazione di fatto incontrovertibile e riconosciuta anche dal giudice del merito: un suo immobile in Garbagnate Milanese era stato assoggettato a vincoli urbanistici preordinati all'espropriazione per un periodo continuativo - conseguente a plurime reiterazioni dei provvedimenti impositivi - di gran lunga superiore ai cinque anni fissati dall'art. 2 L. 19 novembre 1962 (NDR: così nel testo) n. 1187; il tutto, però, senza che le fosse riconosciuto alcun indennizzo. Soggiunge che il giudice d'appello ha affermato che con detto giudizio essa PREDIL ha dedotto l'illegittimità dei provvedimenti di reiterazione dei vincoli senza indennizzo, ed ha chiesto il risarcimento dei danni, conseguenti a quell'illegittimità; che, peraltro, il lamentato vizio non sussiste perché i vincoli urbanistici possono essere sempre validamente reiterati senza che il proprietario abbia diritto ad alcun indennizzo; che, conseguentemente, di fronte a quelle reiterazioni, il proprietario è titolare di una situazione avente la consistenza di interesse legittimo tutelabile, come tale, in sede di giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo; e che, pertanto, l'Autorità Giudiziaria Ordinaria è carente di giurisdizione rispetto a quel giudizio. Sostiene, infine, che la statuizione e le argomentazioni enunciate a suo sostegno sono nulle per tre diversi motivi. I) Il primo mezzo denuncia la violazione delle norme sul riparto di giurisdizione e dell'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo firmata a Roma il 4 novembre 1950, con protocollo addizionale firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificata e resa esecutiva in Italia con L 4 agosto 1955 n. 348 (NDR: così nel testo). a) Innanzi tutto, perché quand'anche si dovesse accedere alle conclusioni della Corte del merito in ordine al petitum ed alla causa petendi del giudizio, non per questo risulta corretto il corollario trattone circa il difetto della giurisdizione dell'Autorità Giudiziaria Ordinaria rispetto ad un giudizio dall'oggetto individuato alla stregua di quelle conclusioni. Ciò in quanto è ormai insegnamento recetto che quando l'oggetto principale verte su una pretesa risarcitoria, il relativo accertamento attiene ad uno dei presupposti di fondatezza della domanda di risarcimento; quindi, al merito della controversia, e potrebbe - semmai - implicare un problema sui limiti della pronuncia del giudice ordinario nei confronti della Pubblica Amministrazione, ma non ha alcuna incidenza sulla individuazione del giudice cui spetta per legge la competenza giurisdizionale in ordine a quella pretesa. Di conseguenza, alla Corte milanese rimaneva inibita la declaratoria del difetto di giurisdizione, e non restava che l'esame del merito della domanda. b) Comunque, perché, di certo, la Corte di Milano ha errato nella ricostruzione dell'oggetto del giudizio. Questo, infatti, inerisce non già all'idoneità e la legittimità dei provvedimenti amministrativi di reiterazione dei vincoli urbanistici, sibbene all'esistenza di un diritto all'indennizzo correlato al diritto di proprietà, inciso da un provvedimento amministrativo. Dunque, un diritto soggettivo, la cui cognizione non può non competere all'Autorità Giudiziaria Ordinaria. Né in contrario può acquisire rilevanza la (eventuale) insussistenza di una norma che riconosca il diritto all'indennizzo o dei presupposti di fatto per la sua attribuzione, perché tanto "riguarda la fondatezza dell'azione, ma non coinvolge certo ed è del tutto estraneo ai problemi di giurisdizione". c) Infine, in quanto, diversamente opinando, "non si vede quale altro giudice potrebbe avere giurisdizione °una volta! che il giudice amministrativo °é! del tutto privo di poteri cognitori e decisori in materia di indennizzo"; e di conseguenza, si verterebbe in presenza di una "questione senza giudice", cioé di "denegata giustizia", con violazione dell'art. 6 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo. II) Il secondo motivo denuncia: "omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione (art. 360 n. 5 c.p.c.); violazione e falsa applicazione di norme nazionali (art. 360 n. 3 c.p.c., con riferimento agli artt. 7 e 40 della legge n. 1150.del 1942, all'art. 2 della legge 19/11/1968 n. 1982 (NDR: così nel testo) e all'art. 42 della Costituzione); violazione, anche sotto tali profili delle norme sulla giurisdizione". Col mezzo, la ricorrente sostiene che dalle norme delle quali ha lamentato la violazione consegue in modo univoco che il vigente ordinamento positivo riconosce il diritto soggettivo del proprietario di un immobile assoggettato a vincoli urbanistici reiterati nel tempo, ad un indennizzo; e che tanto esclude in radice l'assunto della Corte territoriale (tra l'altro giustificato in modo invalido per l'insufficienza degli argomenti addotti a suo sostegno e per la loro contraddittorietà) secondo cui di fronte ai provvedimenti reiterativi di vincoli urbanistici il proprietario non avrebbe altra posizione giuridica che quella di un mero interesse legittimo. III) Il terzo motivo, da ultimo, denuncia la "omessa motivazione (art. 360 n. 5 c.p.c.); la violazione di norme sopranazionali (art. 360 n. 3 c.p.c.) con riferimento all'art. 1 del Primo protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e agli artt. 6 e 13 della medesima Convenzione; la violazione, anche sotto tali profili, delle norme sulla giurisdizione (ad. 360 n. 1 c.p.c.)".
I denunciati vizi, ad avviso della ricorrente, conseguirebbero all'omesso esame delle deduzioni secondo cui il diritto del proprietario di un immobile assoggettato alla reiterazione dei vincoli urbanistici ad un indennizzo trova il suo fondamento positivo, quanto meno, nelle richiamate norme sovranazionali, da osservarsi in via immediata anche dal giudice italiano; e secondo cui dalle stesse norme discenderebbe anche la devoluzione al giudice ordinario della controversia diretta al riconoscimento di quel diritto. 2.- Il profilo di censura inerente alla ricostruzione dell'oggetto del giudizio proposto dalla PREDIL ANSTALT davanti al Tribunale di Milano e alle relative implicazioni sulla questione dei riparto di giurisdizione (quello sub b del primo motivo) deve essere esaminato per primo, in quanto riveste carattere assorbente. 3. - Dagli atti del processo - che questo giudice di legittimità può apprezzare direttamente dovendo pronunciare su una questione di giurisdizione - risulta che la domanda introduttiva del giudizio in relazione al quale è il ricorso che ne occupa: - si fonda sul presupposto detta legittimità e della validità dei provvedimenti di reiterazione dei vincoli urbanistici preordinati all'espropriazione; inoltre, sull'assunto che dal sistema positivo emerge che il proprietario dell'immobile assoggettato ai vincoli reiterati ha diritto ad un indennizzo, in quanto la reiterazione comporta una limitazione del suo diritto di proprietà per una durata, se non addirittura indefinita come si può verificare nelle ipotesi di plurime continue reiterazioni, quanto meno eccedente il periodo - unico compatibile con i principi della Costituzione - di cinque anni: si tratta, in concreto, delle disposizioni di cui agli artt. 7 e 40 della L. 17 agosto 1942 n. 1150 e 2 L. 19 novembre 1968 n. 1187, ove correttamente interpretate alla luce dei principi emergenti dalle sentenze della Corte costituzionale n. 55 del 1968 e n. 575 del 1989; nonché delle disposizioni sovranazionali di cui agli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per i diritti dell'uomo firmata a Roma il 4 novembre 1950 e 1 del Protocollo addizionale firmato a Parigi il 20 marzo 1952, vigenti nel nostro ordinamento interno in forza dell'ordine di esecuzione di cui alla L. 4 agosto 1955 n. 848; - chiede al giudice adito il riconoscimento del diritto a quell'indennizzo, nonché la condanna del Comune di Garbagnate Milanese al relativo pagamento. Quindi, diversamente da quanto affermato dal giudice del merito, il giudizio ha ad oggetto una posizione che ha l'intrinseca natura di diritto soggettivo: tale è, infatti, ontologicamente, quella che, per un verso, concerne la spettanza di un indennizzo per la compressione del diritto di proprietà conseguente ad un valido provvedimento amministrativo limitativo delle relative facoltà, quale è quello reiterativo del vincolo urbanistico; e, che, per altro verso, si assume essere concretamente tutelata dall'ordinamento positivo. Pertanto, alla stregua del criterio del petitum sostanziale, la controversia rimane devoluta al Giudice ordinario. » (CASS. SU 23-2-2000 N. 33)
« Con il primo motivo la ricorrente Anas deduce la violazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, e l'insufficiente motivazione in ordine all'affermata natura espropriativa, e non conformativa, dei vincoli urbanistici posti dal Piano regolatore generale del 3 Aprile 1990.
Al riguardo si osserva che la Corte d'appello di Genova ha succintamente motivato la natura espropriativa dei vincoli urbanistici apposti ai terreni espropriati dal Piano regolatore generale del 3 Aprile 1980 sulla base di conformi conclusioni del consulente tecnico d'ufficio, rese nel supplemento integrativo della sua relazione.
La statuizione è, per un verso, apodittica, non chiarendo, se non con una generica relatio ad indagini dell'ausiliario del giudice, il contenuto dei vincoli urbanistici in questione; e anzi la ritenuta natura espropriativa sembra, piuttosto, in contrasto con la "zonizzazione" di cui si da atto - rispettivamente, in aree di interesse comune, di rispetto e di verde pubblico - che farebbe piuttosto pensare ad un vincolo conformativo. Per altro verso, è erronea la conclusione che la corte territoriale trae dalla ritenuta qualificazione espropriativi dei vincoli, facendo ricorso al precedente piano regolatore generale del 14 Ottobre 1959 al fine di stabilire la natura edificabile del terreno in questione. In nessun caso si può infatti pretermettere il Piano regolatore generale in vigore, pur se sia stata accertata l'apposizione di vincoli espropriativi da esso previsti: come se il contenuto del piano si riducesse, appunto, all'imposizione di questi ultimi. E' quindi mancata anche la disamina se, una volta eliminato il vincolo di ritenuta natura espropriativa, residuasse egualmente, nel piano regolatore vigente, alcun vincolo conformativo di destinazione. » (CASS. 4-2-2009 N. 2715)

References: sentenza 
 art. 4
 art. 39
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 2
 art. 36
 sentenza 
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 art. 36
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 art. 16
 art. 56
 art. 37
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 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 34
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 33
 art. 46
 art. 5