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Timestamp: 2018-12-11 11:53:44+00:00

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﻿ Sentencia C-337 de junio 3 de 2015
SENTENCIA C-337 DE 03 DE JUNIO DE 2015
CONTENIDO:INEXEQUIBLE TRATADO DE SEGURIDAD CON LA OTÁN. NO ENCONTRÓ ACREDITADOS TODOS LOS REQUISITOS PROPIOS DEL TRÁMITE DE LAS LEYES QUE APRUEBAN UN TRATADO INTERNACIONAL, ESTO HACE QUE EL VICIO DE PROCEDIMIENTO CONFIGURADO SEA DE CARÁCTER INSUBSANABLE. DECLARA INEXEQUIBLE LA LEY 1734 DEL 8 DE SEPTIEMBRE DE 2014, POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL ACUERDO ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LA ORGANIZACIÓN DEL TRATADO DEL ATLÁNTICO NORTE SOBRE COOPERACIÓN Y SEGURIDAD DE INFORMACIÓN, SUSCRITO EN LA CIUDAD DE BRUSELAS, REINO DE BÉLGICA, EL 25 DE JUNIO DE 2013.
TEMAS ESPECÍFICOS:SOLICITUD DE COOPERACIÓN A ORGANISMOS INTERNACIONALES, TRATADO INTERNACIONAL
Sentencia C-337 de junio 3 de 2015
Ref.: Expediente LAT-436
Revisión de constitucionalidad de la Ley 1734 del 8 de septiembre de 2014, “por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información’, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013”.
Bogotá, DC., tres de junio de dos mil quince.
La ley objeto de análisis, cuya publicación se efectuó en el Diario Oficial 49.268 del 8 de septiembre de 2014, es la siguiente:
“LEY 1734 DE 2014
Diario Oficial 49.268 de 8 de septiembre de 2014
Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información’, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013.
Visto el texto del ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información’, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013.
En testimonio de lo cual, el suscrito plenipotenciario estampa su firma en este ‘Código de Conducta’.
ART. 1º—Apruébase el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información’, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013.
ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información’, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013, que por su artículo 1º de esta ley se aprueba, obligará a la República de Colombia a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Por último, frente a los aspectos de fondo, la labor de la Corte consiste en confrontar las disposiciones del instrumento internacional sujeto a análisis y las de su ley aprobatoria con los preceptos constitucionales, a fin de determinar si se ajustan o no a la Carta Política.
2.1. Representación del Estado, suscripción del acuerdo y aprobación presidencial.
El Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante comunicación del 15 de octubre de 2014(1), firmada por la coordinadora del grupo interno de trabajo de tratados de la dirección de asuntos jurídicos internacionales, informó a esta corporación que para la suscripción del “Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información”, el Gobierno Nacional otorgó plenos poderes al Ministro de Defensa Nacional, Juan Carlos Pinzón Bueno.
Dentro del material probatorio aportado por la Cancillería se encuentra copia del documento del 21 de junio de 2013, que otorgó plenos poderes al Ministro de Defensa Nacional para que suscribiera en nombre del Estado colombiano, el Acuerdo con la OTAN sobre cooperación y seguridad de información(2), lo cual se materializó el 25 de junio de 2013 en Bruselas - Reino de Bélgica.
Adicionalmente, dicha agencia estatal remitió copia del acto por medio del cual el Presidente de la República impartió la respectiva aprobación ejecutiva el 2 de septiembre de 2013, y sometió a consideración del Congreso de la República el mencionado acuerdo(3).
En este orden de ideas, la Sala encuentra que el acuerdo en comento fue suscrito de conformidad con las disposiciones constitucionales que regulan la celebración de tratados internacionales por parte del Estado colombiano. Advierte igualmente que fueron cumplidas las previsiones contenidas en el artículo 7º, numeral 1º, literal a) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en el sentido que para la adopción y autenticación de un tratado, al igual que para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un acuerdo internacional, se considera que una persona representa a un Estado si presenta plenos poderes, como sucede en el presente caso.
Finalmente, en lo que concierne a la aprobación presidencial del acuerdo, se tiene que el Presidente de la República cumplió con este requisito y ordenó la remisión del texto correspondiente al Congreso, con el fin que fuera discutido y aprobado, cumpliéndose con ello lo previsto en los artículos 189-2 y 224 de la Constitución Política.
2.2. Examen del trámite de la Ley 1734 de 2014 ante el Congreso de la República.
Con fundamento en los antecedentes legislativos, las actas publicadas en las gacetas del Congreso de la República y las certificaciones remitidas a la Corte Constitucional por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, esta corporación estableció que el proyecto de ley radicado bajo los números 86 de 2013 Senado y 168 de 2013 Cámara, que finalizó con la expedición de la Ley 1734 de 2014 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información’, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013” surtió el siguiente trámite:
2.2.1.1. Publicación del proyecto y reparto. El proyecto de ley correspondiente a la aprobación del “Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información”, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013, fue presentado al Senado de la República el 11 de septiembre de 2013, por la Ministra de Relaciones Exteriores, Dra. Ángela Holguín Cuéllar, y el Ministro de Defensa Nacional, Dr. Juan Carlos Pinzón Bueno. El texto del proyecto de ley y la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso 711 del 11 de septiembre de 2013(4).
Ese mismo día el secretario general del Senado de la República, remitió el proyecto de Ley 86 de 2013 al presidente de esa célula legislativa para que procediera a su reparto, advirtiéndole que por la materia la competencia correspondía a la Comisión Segunda Constitucional Permanente. Por tal razón, el mismo 11 de septiembre de 2013, el entonces presidente del Senado de la República repartió el mencionado proyecto de ley a la Comisión Segunda Constitucional Permanente.
Entonces, tanto el inicio del trámite legislativo en el Senado de la República como la presentación del proyecto de ley por parte del Gobierno Nacional, satisfacen los requisitos constitucionales para iniciar el trámite de una ley aprobatoria de tratado.
2.2.1.2. Informe de ponencia. El informe de ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República fue presentada por los senadores Carlos Emiro Barriga Peñaranda y Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, siendo publicado en la Gaceta del Congreso 857 del 23 de octubre de 2013(5).
2.2.1.3. Anuncio. El proyecto de Ley 86 de 2013 fue anunciado por el secretario de la Comisión Segunda del Senado de la República el 23 de octubre de 2013, según consta en el Acta 6 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1005 del 5 de diciembre de 2013, en los siguientes términos:
“El secretario, Diego Alejandro González González, informa al presidente, el 4º punto es el anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión de comisión. Por instrucciones del señor presidente, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión. (...)
6. Proyecto de Ley número 86 de 2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte-Sur, cooperación y seguridad de información, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013.
Le informo señor presidente que han sido anunciados los proyectos de ley para la próxima sesión de comisión.
Se levanta la sesión, se cita para el próximo miércoles en la sede de la central de inteligencia de la Policía Nacional” (negrillas fuera del texto original).
Si bien en la parte final de la sesión llevada a cabo el 23 de octubre de 2013, se citó a los senadores integrantes de la Comisión Segunda Constitucional Permanente para el “próximo miércoles en la sede de la central de inteligencia de la Policía Nacional”, es decir, el 30 de octubre de 2013, lo cierto es que revisando el consecutivo de actas, la “próxima sesión de comisión” —como se indicó en el anuncio— tuvo lugar en el salón de sesiones de la Comisión Segunda del Senado el 6 de noviembre de 2013, fecha en la cual se aprobó el proyecto de ley, por lo cual la Sala evidencia que el anuncio para discusión y votación del proyecto de Ley 86 de 2013, se cumplió efectivamente en la sesión previa a aquella en la cual fue decidido.
Sobre el punto, importa precisar que si bien el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, que adicionó el artículo 160 de la Constitución Política, exige que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, y que se convoque para su aprobación en una fecha futura, también es cierto que esa fecha puede ser prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. Justamente la Corte ha avalado como anuncios con fechas determinables, aquellos que utilizan expresiones como “próxima sesión” o “siguiente sesión”(6), entre otras, sin que exista un vicio de forma que afecte aquella regla constitucional.
Es más, en la medida en que el objeto del anuncio previo es el conocimiento de los proyectos de ley que serán objeto de decisión, con el fin de no sorprender a los congresistas y de que estos preparen la discusión, sí por razones diversas la votación de un proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre en vulneración a la Carta Fundamental si del contexto existen elementos que permitan determinar con claridad cuando se realizará la votación.
Para el caso, como la sesión que fue citada para el 30 de octubre de 2013 no se realizó, y en el anuncio se indicó que la discusión y aprobación del proyecto de ley se efectuaría en la “próxima sesión”, reafirmando luego que tendría lugar en la “próxima sesión de comisión”, no cabe duda que al haberse llevado a la cabo la aprobación del proyecto de ley en la primera ocasión siguiente en que volvió a sesionar la comisión(7), se cumplió plenamente con la exigencia constitucional del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, sin que se estructure vicio alguno.
2.2.1.4. Aprobación. De acuerdo con la certificación suscrita el 15 de octubre de 2014 por el secretario de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República(8), el proyecto de ley fue aprobado en primer debate el 6 de noviembre de 2013, según consta en el Acta 7 de 2013, publicada en la Gaceta del Congreso 1006 del 5 de diciembre 2013, con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por 12 de los 13 senadores que conforman esa comisión(9), quienes votaron de forma ordinaria por unanimidad, con base en el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011. En dicha Gaceta, sobre el tema se refiere lo siguiente:
“(...) El señor presidente, Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, informa:
Es la 1:00 no las 2:00, no se nos adelante tanto senador, señor secretario sírvase leer el informe con el que termina la ponencia, siendo las 12:55 minutos.
El señor secretario, Diego Alejandro González González, da lectura al informe final de ponencia:
Proposición final: Por las anteriores consideraciones de conveniencia y de conformidad propongo darle primer debate ante la honorable Comisión Segunda Constitucional del Senado de la República al proyecto de Ley 86 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información”, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013. Autores: ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional. Ponentes: honorables senadores Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar y Carlos Emiro Barriga Peñaranda.
El señor presidente, Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, informa a la comisión:
Está a consideración de los senadores el informe con que termina la ponencia, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Aprueba la comisión el informe leído?
El señor secretario, Diego Alejando González González, le informa al presidente:
Los senadores sí aprueban la proposición final del informe de ponencia del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado.
El señor presidente, Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar:
Solicita al secretario se sirva leer el articulado del proyecto.
El señor secretario, Diego Alejandro González González, le informa al señor presidente:
El señor ponente Carlos Emiro Barriga está solicitando la omisión de lectura del articulado del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado.
Someto a consideración de los senadores el articulado del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado. Anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿aprueba la comisión el informe final?
El señor secretario, Diego Alejandro González González, le informa al presidente:
La comisión sí aprueba la proposición de omisión de lectura y el articulado del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado.
El señor presidente, Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, informa:
Les recuerdo a los senadores que estamos en la votación del título del proyecto, señor secretario.
Procedo con la lectura del título del proyecto 86/2013 Senado: “por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información”, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013. Está leído el título del proyecto señor presidente.
Está en consideración el título del proyecto, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿lo aprueba la comisión?
El señor secretario, Diego Alejandro González:
Le informo al presidente, la comisión sí aprueba el título del proyecto de ley leído.
Quiere la comisión que este proyecto de ley tenga segundo debate.
Así lo quieren los senadores de la comisión, que este proyecto de ley pase a segundo debate señor presidente.
Nómbrese a los mismos ponentes para el segundo debate. Continúe con el siguiente punto del orden del día señor secretario”.
De lo anterior, la Corte observa que se cumplieron las condiciones previstas en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el numeral 16 artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, para otorgar validez a la votación ordinaria. Lo anterior por cuanto existió la voluntad unánime de los integrantes asistentes de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de impartir aprobación al proyecto de Ley 86 de 2013, habida cuenta que: (i) la aprobación del informe de ponencia se dio sin que ningún senador planteara objeciones o proposiciones en otro sentido; (ii) por solicitud de un senador ponente, se aprobó la omisión de lectura del articulado, el contenido del mismo y el título del proyecto de ley, sin manifestaciones de oposición; y, (iii) no se formularon solicitudes de votar el proyecto de ley en forma nominal y pública, ni se presentaron otra clase de manifestaciones de disenso a la iniciativa que permitan desvirtuar la aprobación por unanimidad. Por el contrario, los senadores expresaron su voluntad de que el proyecto de ley pasara a segundo debate en la Plenaria del Senado de la República.
Así mismo, gracias a que el proyecto de Ley 86 de 2013 Senado fue considerado como primer punto del orden del día referente a discusión y aprobación de proyectos, y a las intervenciones que realizaron activamente varios senadores aprovechando la asistencia del Ministro de Defensa Nacional, fue posible verificar la existencia del quórum decisorio al momento de votar la iniciativa legislativa(10), conforme lo exige el artículo 145 de la Carta Política, ya que se contó con la presencia de 12 senadores de los 13 que integran la comisión. De contera que, el proyecto se aprobó por las mayorías requeridas por el artículo 146 Superior.
Finalmente, de acuerdo con la certificación remitida por el secretario de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado, se constató el cumplimiento de la regla de votación prevista en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992, por cuanto informó que “al momento de la votación no se registraron votos en contra o abstenciones”(11), es decir, el número de votos emitidos coincidió con el número de congresistas presentes en la comisión al momento de realizar la votación.
2.2.1.5. Informe de ponencia. La ponencia para segundo debate fue presentada por los senadores Carlos Emilio Barriga Peñaranda y Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, y publicada en la Gaceta del Congreso 948 del 22 de noviembre de 2013(12).
2.2.1.6. Anuncio. De acuerdo con la Gaceta del Congreso 69 del 5 de marzo de 2014(13), el proyecto de Ley 86 de 2013 Senado fue anunciado por el secretario de la plenaria del Senado de la República en sesión ordinaria del martes 3 de diciembre de 2013, de lo cual da cuenta el Acta de Plenaria 35 de la misma fecha.
En el texto de la referida acta el anuncio se realizó de la siguiente forma:
Siguiente punto: los anuncios para la siguiente sesión del día de mañana son los siguientes:
CON FE DE ERRATAS
* Proyecto de Ley 86 de 2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información”, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013.
Están leídos los proyectos para la próxima sesión plenaria, señor presidente.
Siendo las 9:27 p.m., la presidencia levanta la sesión, y convoca a la sesión del día miércoles 4 de diciembre de 2013, a las 2:00 p.m.”(14).
2.2.1.7. Aprobación. Dando cumplimiento al anuncio realizado con fecha determinada, el proyecto de ley fue discutido y aprobado mediante votación ordinaria el miércoles 4 de diciembre de 2013, según consta en el Acta 36 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 70 del 5 de marzo de 2014, de la siguiente forma:
“La presidencia indica a la secretaría continuar con el siguiente proyecto del orden del día.
Proyecto de Ley 86 de 2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información”·, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013.
La presidencia concede el uso de la palabra al honorable senador José David Name Cardozo.
Palabras del honorable senador José David Name Cardozo.
Con la venia de la presidencia hace uso de la palabra el honorable senador José David Name Cardozo:
Señor presidente, porque no le pregunta otra vez a la plenaria, el senador Robledo, no está si podemos seguir los proyectos que no tengan discusión, votando como se ha hecho normalmente.
El senador Name ha propuesto a la plenaria, que si quiere que se levante la solicitud que hizo el senador Robledo de votación nominal.
Por solicitud del honorable senador José David Name Cardozo, la presidencia pregunta a la plenaria si acepta levantar la propuesta de votación nominal y, cerrada su discusión, esta responde afirmativamente.
Dejan constancia de su voto negativo a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia al proyecto de Ley 86 de 2013 Senado, los honorables senadores: Hemel Hurtado Angulo, Rodrigo Romero Hernández, Luis Carlos Avellaneda Tarazona, Jorge Eliécer Guevara, Camilo Ernesto Romero Galeano y Alexander López Maya.
Por solicitud del honorable senador Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, la presidencia somete a consideración de la plenaria la omisión de la lectura del articulado del proyecto y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
Por secretaría se da lectura al título del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre la República de Colombia y la organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013”.
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la presidencia pregunta: ¿Quieren los senadores presentes que el proyecto de ley aprobado surta su trámite en la honorable Cámara de Representantes? Y estos le imparten su aprobación.
2.2.1.7.1. Revisando la anterior información, la Sala observa que al momento de dar lectura a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia para segundo debate(15) y al ser sometida la misma a consideración de la plenaria del Senado de la República, fue aprobada mediante votación ordinaria pero con la constancia del voto negativo de 6 senadores, situación que constituye una irregularidad porque desvirtúa la existencia de unanimidad frente a esa votación puntual, lo que imponía la necesidad de aprobar el informe de ponencia acudiendo a la regla general de votación nominal y pública con el fin de permitir que los disidentes manifestaran su desacuerdo respecto a que el proyecto de ley fuese sometido a segundo debate en esa sesión plenaria(16).
Sobre el punto, la Sala advierte que el caso bajo estudio presenta una similitud respecto del precedente fijado en la Sentencia C-134 de 2014(17). En esa oportunidad, la Corte declaró la inexequibilidad de una ley aprobatoria de tratado(18), al encontrar configurado un vicio de procedimiento insubsanable porque durante el segundo debate adelantado en la plenaria del Senado de la República, la aprobación del proyecto de Ley 175 de 2011 Senado, se hizo mediante votación ordinaria pese a no existir unanimidad. A esa conclusión llegó después de verificar que tres senadores manifestaron su voto negativo frente al informe de ponencia y mantuvieron su posición disidente luego de llevarse a cabo la votación estructural de la iniciativa legislativa, es decir, cuando ya la plenaria había adoptado el articulado propuesto, el título del proyecto de ley y manifestado la voluntad de que surtiera el trámite siguiente en la Cámara de Representantes. Ese registro de votación negativa fue el que destacó y analizó la Sala, concluyendo la configuración de una irregularidad en el procedimiento legislativo porque no se cumplieron los indicadores para acreditar la unanimidad.
En el presente caso, si bien es cierto que la unanimidad durante la votación del informe de ponencia fue desvirtuada y ello obligaba a que la aprobación se surtiera mediante votación pública y nominal, no lo es menos que en la fase estructural de la votación del proyecto de ley en segundo debate(19), cuando se conforma la voluntad legislativa respecto a la aprobación de la iniciativa, se evidencia la existencia de unanimidad por cuanto: (i) se aprobó la omisión de lectura del articulado, el contenido en bloque del mismo y el título del proyecto de ley, sin manifestaciones de oposición; (ii) los senadores presentes votaron favorablemente que el proyecto de Ley 86 de 2013 Senado pasara a la Cámara de Representantes para cumplir el restante trámite legislativo, y, (iii) no se formularon solicitudes de votar el proyecto de ley en forma nominal y pública. Significa lo anterior que aquellos senadores que inicialmente se opusieron, se adhirieron al voto positivo de forma posterior, sin dejar constancias sobre votación negativa y sin solicitar que la aprobación de los demás puntos neurálgicos del debate fuesen sometidos a votación nominal y pública.
2.2.1.7.2. Ahora bien, además lo anterior, la manera como se registró en el acta esta forma de votación ordinaria impide establecer si con ella se dio cumplimiento real y efectivo a los restantes requisitos que determinan la aprobación válida de un proyecto de ley. Concretamente, como se explicará más adelante, ante las constantes variaciones de asistencia con tendencia a la baja por parte de los senadores en la sesión del miércoles 4 de diciembre de 2013, es imposible establecer la existencia del quórum decisorio, la aprobación por la mayoría requerida y la coincidencia entre el número de votos emitidos y el número de parlamentarios presentes en el recinto al momento de la votación del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado.
Con el ánimo de acreditar el cumplimiento de esos requisitos, el magistrado sustanciador mediante auto del 3 de octubre de 2014(20), solicitó a los secretarios generales de las comisiones y las plenarias, enviar certificación precisando el quórum deliberatorio y decisorio, así como las mayorías y votaciones con las cuales se discutió y aprobó el proyecto de Ley 86 de 2013 Senado - 168 de 2013 Cámara. En ese sentido, se recalcó el deber de brindar constancia expresa sobre la modalidad de votación utilizada en cada etapa del trámite legislativo, con el fin de acreditar los requisitos constitucionales y legales exigidos.
En vista de que el secretario general del Senado de la República en dos oportunidades se limitó a remitir las copias de las actas de plenaria, publicadas en las gacetas del Congreso, acompañadas por dos informes(21) relacionando a grosso modo el trámite surtido sin precisar la información solicitada(22), fue necesario requerirlo para que enviara la correspondiente certificación, la cual finalmente fue recibida el 8 de mayo de 2015 con el siguiente texto:
“Que el proyecto de Ley 86 de 2013 Senado ‘por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de la información’, fue aprobado por votación ordinaria, como aparece en el Acta 36 de fecha 4 de diciembre de 2013, Gaceta del Congreso 70 de 2014; de acuerdo a la última votación nominal, la cual fue de 58 votos como se encuentra en la página 36 de la misma Gaceta”(23).
El análisis de este punto del trámite legislativo y de los requisitos cuyo cumplimiento no se advierte con claridad, será objeto de pronunciamiento más adelante [Infra, f.j. 3.3.2.].
2.2.1.8. El texto definitivo del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado, aprobado en segundo debate en plenaria del Senado de la República del 4 de diciembre de 2013, fue publicado en la Gaceta del Congreso 13 de 2014.
2.2.2.1. Informe de ponencia. Radicado el proyecto de ley en la Cámara de Representantes con el número 168 de 2013 Cámara, se le repartió a la Comisión Segunda Constitucional Permanente, siendo designado como ponentes los representantes a la Cámara, José Gonzalo Gutiérrez Triviño y Telésforo Pedraza Ortega. El informe de ponencia fue inicialmente publicado en la Gaceta del Congreso 171 del 29 de abril de 2014, pero como el texto fue incluido de forma incompleta(24), se repitió y complementó la publicación del informe de ponencia de manera efectiva en la Gaceta del Congreso 205 de 2014(25).
2.2.2.2. Anuncio. De acuerdo con la certificación allegada a esta corporación el 21 de octubre de 2014, por el secretario de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes(26), el proyecto de Ley 168 de 2013 fue anunciado en Sesión Conjunta de las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, según reporta el Acta 2 del 28 de mayo de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso 327 del 2 de julio de 2014. De acuerdo con el texto de la referida acta, el anuncio se realizó de la siguiente forma:
“El presidente, senador Édgar Espíndola Niño, solicita al secretario de la Comisión Segunda de la Cámara, anunciar proyectos de ley en Cámara para la próxima sesión.
La secretaria de la Comisión Segunda de la Cámara, doctora Pilar Rodríguez Arias, procede con el anuncio de proyectos de ley, de acuerdo con lo ordenado por el presidente de la Comisión Segunda y para dar cumplimiento al Acto Legislativo 1 de 2013 en su artículo 8º, se anuncia el siguiente proyecto para la próxima sesión, donde se debatan y voten proyectos de ley en la Comisión Segunda de la Cámara:
Proyecto de Ley 168 de 2013 Cámara, 86 de 2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte, sobre cooperación y seguridad de información, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013.
Ponencias primer debate en Cámara, gacetas del Congreso 171 de 2014 y 205 de 2014.
Señor presidente, ha sido efectuado el anuncio ordenado por la presidencia. Se convoca en la Comisión Segunda de la Cámara para el próximo martes a las 10:00 de la mañana”(27).
Observa la Corte que el anuncio para discusión y votación del proyecto de Ley 168 de 2013 Cámara, efectivamente se realizó en la sesión previa a aquella en la cual fue decidido, por cuanto en el mismo se indicó como fecha determinable “el próximo martes” y la aprobación se efectuó el martes 3 de junio de 2014, dando cumplimiento al artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, que adicionó el artículo 160 de la Constitución Política.
2.2.2.3. Aprobación. Siguiendo lo informado en la misma certificación a la que se hizo referencia en el numeral anterior, el proyecto de Ley 168 de 2013 Cámara fue aprobado en sesión ordinaria del 3 de junio de 2014, según reporta el Acta 34 de esa misma fecha, consignada en la Gaceta del Congreso 338 del 8 de julio de 2014(28).
Del contenido del acta y de la citada certificación, se observa que leída la proposición con que termina el informe de ponencia y luego de ser escuchadas las explicaciones de los ponentes, por solicitud del representante Iván Cepeda se realizó votación nominal y pública, siendo aprobada aquella proposición con 10 votos por el Sí y 1 voto por el No de la siguiente forma:
“Hace uso de la palabra el señor presidente de la comisión honorable representante Telésforo Pedraza Ortega:
Bueno, finalizado señor Ministro de la Defensa Nacional, someto a consideración de la comisión la proposición con que termina el informe de ponencia de los dos, tanto el representante Gonzalo, como quien les habla. En consideración de la comisión la proposición con la que termina el informe de ponencia, se abre la discusión, va a cerrarse, queda cerrada, ¿la aprueba la comisión? honorable representante Iván Cepeda ha pedido votación nominal, señora secretaria, sírvase llamar a lista.
Hace uso de la palabra el señor presidente de la comisión honorable representante Telésforo Pedraza Ortega:
Por el Sí, se aprueba la proposición con que termina el informe de ponencia, por el No, se niega.
Bayardo Gilberto Betancourt Pérez -
Carlos Eduardo León Celis Sí
Pedro Pablo Pérez Puerta Sí
Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas Sí
Iván Darío Sandoval Perilla -
Albeiro Vanegas Osorio Sí
Carlos Alberto Zuluaga Díaz -
Señor presidente, le informo el estado de la votación. Diez (10) honorables representantes han votado por el sí, uno (1) por el no, en consecuencia ha sido aprobada la proposición con que termina el informe de ponencia”.
Seguidamente, el presidente de la comisión sometió a consideración de los asistentes el articulado en bloque del proyecto de Ley 168 de 2013 Cámara, el cual fue aprobado por votación nominal y pública, con 11 votos por el Sí y 1 voto por el No. Así fue reportado en el acta correspondiente:
En consideración de la comisión se votará en bloque, el articulado del proyecto, se abre la discusión, va a cerrarse, queda cerrada, ¿lo aprueba la comisión? El representante Cepeda siempre pide votación nominal para todo, para cumplir con las formalidades.
Se aprueba el articulado en bloque, por el No se niega.
Le informo señor presidente el resultado de la votación. Once (11) honorables representantes han votado que Sí, un (1) honorable representante que No, en consecuencia se ha aprobado el articulado del proyecto”.
Después, se sometió a consideración de la comisión el título del proyecto y se le preguntó si deseaba que el proyecto de ley pasara a segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes para convertirse en ley de la República, a lo cual se obtuvo aprobación por votación nominal y pública con resultados de 11 votos por el Sí y un voto por el No, de la siguiente manera:
Sí señor presidente, se les pregunta a los honorables representantes si votan el título del proyecto que enseguida se va a leer, y que si ustedes quieren que este proyecto pase a segundo debate y se convierta en ley de la república.
Título del proyecto, por medio de la cual se aprueba el acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información.
En consideración de la comisión las preguntas de ley. Se abre la discusión va a cerrarse, queda cerrada, ¿la aprueba la comisión en votación nominal?
Por el Sí, se aprueba el título y ¿quieren los honorables representantes que sea ley de la república?, por el No, se niega.
Once (11) votos por el Sí, un (1) voto por el No, en consecuencia se ha aprobado el título del proyecto leído y los honorables representantes quieren que este proyecto tenga segundo debate y se convierta en ley de la República”.
Del anterior recuento, la Corte evidencia que al haberse cumplido la aprobación del proyecto de Ley 168 de 2013 Cámara, siguiendo la regla general de votación nominal y pública que establece el artículo 133 de la Constitución Política, modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009, se logra establecer con claridad la existencia del quórum decisorio que exige el artículo 145 Superior, por cuanto de los 18 integrantes habilitados que conforman la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara, estuvieron presentes en el registro de votación 12 representantes(29), es decir, más de la mayoría de los integrantes de la misma.
Igualmente, dadas las bondades que representa esta clase de votación nominal y pública, fue posible determinar el cumplimiento de la regla fijada en el artículo 146 de la Carta Política, en la medida en que las decisiones sometidas a consideración fueron tomadas por la mayoría de los votos de los asistentes, sumado a que se pudo establecer la coincidencia entre el número de votos emitidos con el número de congresistas presentes en la comisión al momento de realizar la votación (L. 5ª/92, art. 123-4). Por ende, fueron satisfechos todos los requisitos constitucionales y legales.
2.2.2.4. Informe de ponencia. Para este último debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes, la ponencia fue presentada por los representantes José Gonzalo Gutiérrez Triviño y Telésforo Pedraza Ortega, y fue publicada en la Gaceta del Congreso 266 del 9 de junio de 2014(30).
2.2.2.5. Anuncio. El anuncio del proyecto de Ley 168 de 2013 Cámara, se realizó en la sesión plenaria del 5 de agosto de 2014, según consta en el Acta 6 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 484 del 10 de septiembre de 2010, en los siguientes términos:
“Dirección de la presidencia, doctora Sandra Liliana Ortiz Nova:
Señor secretario, sírvase anunciar proyectos para el día de mañana.
Subsecretaria general, doctora Yolanda Duque Naranjo:
Se anuncian proyectos para el día de mañana 6 de agosto a las 2 de la tarde.
Proyecto de Ley 168 de 2013 Cámara, 86 de 2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información’, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013.
Señora presidenta, se han anunciado los proyectos para el día de mañana 6 de agosto.
Dirección de la presidencia, doctora Sandra Liliana Ortiz Nova:
Se levanta la sesión siendo a las 7:27 p.m., y se convoca para el día de mañana 6 de agosto a las 2 de la tarde. Tengan unas muy buenas noches, muchas gracias”(31).
2.2.2.6. Aprobación. Según certificación expedida por el secretario general de la Cámara de Representantes(32) y dando cumplimiento al anuncio, el proyecto de Ley 168 de 2013 Cámara fue considerado y aprobado por la plenaria de esa célula legislativa así:
a) En sesión ordinaria realizada el 6 de agosto de 2014, que consta en el Acta 7 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 485 del 10 de septiembre de 2014, fue aprobado a través de votación nominal y pública el informe con que termina la ponencia, el cual según da cuenta la certificación reportó una votación de 79 votos por el Sí(33) y 7 por el No(34). Si bien al inicio de la sesión se registró la asistencia de 160 representantes, lo cierto es que al momento de abrir y realizar el registro de votación de este proyecto de ley, se encontraban presentes en el recinto 86 representantes, los cuales emitieron su voto.
b) Toda vez que ese día solo se discutió y aprobó el informe de ponencia, el proyecto de Ley 168 de 2013 Cámara fue anunciado para continuar su estudio en sesión del martes 12 de agosto de 2014, a las 2 p.m. De ello da cuenta tanto la certificación remitida por el secretario general de la Cámara de Representantes, como la parte final del Acta 7 del 6 de agosto de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso 485 del 10 de septiembre de la misma anualidad.
c) Según el Acta de Plenaria 8 del 12 de agosto de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso 498 del 17 de septiembre de 2014, y la certificación referida en el ordinal anterior, el articulado en bloque del proyecto de Ley 168 de 2013 Cámara, fue aprobado mediante votación pública y nominal por 81 votos por el Sí y 9 votos por el No. Así quedó registrado en el Acta de Plenaria 8 de 2014:
“La secretaría general informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Proyecto de Ley 168 del 2013 Cámara, 86 del 2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte, sobre cooperación y seguridad de información, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio 2013.
Señor presidente, en la pasada sesión se había aprobado el informe de ponencia donde se le pedía a la plenaria que se le diera segundo debate, el articulado de este proyecto consta de tres artículos sin ninguna proposición, y estábamos en la votación de dicho articulado.
Dirección de la sesión por la presidencia, doctor Fabio Raúl Amín Saleme:
Sometemos a votación en bloque el articulado, se abre la discusión, se cierra la discusión ¿Cómo vota la Cámara de Representantes?
Señor presidente, la secretaría le certifica que ha sido probado este proyecto. El doctor está votando negativamente, quiere dejar constancia de su voto.
Señor secretario, sírvase abrir el registro para darle garantía a los miembros de la Cámara de Representantes y pueden hacer el uso de su voto en forma negativa o positiva.
Por favor, abrir el registro para la votación del articulado.
Dirección de la sesión por la presidencia, doctor Efraín Antonio Torres Monsalvo:
Efraín Torres vota Sí.
Telésforo Pedraza vota Sí.
La doctora Clara Rojas vota Sí.
Se retira el voto manual de la doctora Clara Rojas, porque votó manual y queda el electrónico.
Señor secretario, sírvase cerrar el registro e informe la votación.
La secretaría general informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano
Se cierra el registro, y la votación es de la siguiente manera.
Por el Sí: 80 votos electrónicos y uno manual para un total 81 votos.
Por el No: 9 votos electrónicos.
Señor presidente, ha sido aprobado el articulado de este proyecto”.
Seguidamente se consideró el título del proyecto de Ley 168 de 2013 Cámara y se le preguntó a la plenaria de la Cámara de Representantes si querían que tal proyecto fuese ley de la República, siendo aprobadas las dos cosas por votación nominal y pública cuyo registro de votos arrojó: 81 votos por el Sí y 9 votos por el No, de los 162 representantes a la Cámara que se hicieron presentes de acuerdo con el registro inicial de asistencia(35). Así quedo consignado en el texto del Acta 8 de 2014:
Señor secretario, sírvase leer el título y hacer la pregunta correspondiente.
Proyecto de Ley 168 del 2013 Cámara, 86 del 2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte, sobre cooperación y seguridad de información, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 junio 2013.
Y se le pregunta a la plenaria por tratarse del último debate, si quiere que este proyecto sea ley de la República.
En consideración el título y la pregunta, abrimos el registro por favor.
Se abre el registro para votar el título del proyecto de ley. Señores representantes pueden votar.
Efraín Torres deja constancia que vota sí.
Señor secretario, cierre el registro y sírvase informar la votación.
Se cierra el registro y la votación es de la siguiente manera:
Por el Sí: 81 votos electrónicos, ninguno manual.
Por el No: 9 votos electrónicos, ninguno manual.
Señor presidente, ha sido aprobado el proyecto en cuanto su título y la pregunta”.
No obstante, verificando el registro de votación del proyecto de ley bajo análisis, según la información que reporta la Gaceta del Congreso 498 del 17 de septiembre de 2014, solo estaban presentes en recinto 91 representantes, de los cuales 90 emitieron su voto. El representante Rafael Eduardo Paláu Salazar del Partido de la U, a pesar de estar presente en la plenaria al momento de llevarse a cabo la votación, figura en los registros electrónicos como “no votado” —no se presentaron registros manuales—, lo que se traduce en el incumplimiento de la regla establecida en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992, toda vez que el número de votos —en todas las votaciones—, debe ser igual al número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar. De hecho, si el resultado no coincide como se evidencia en el presente caso, la aprobación debió ser anulada por el presidente y repetida en procura de cumplir esta exigencia legal. Cabe señalar que el representante no estaba excusado de votar de acuerdo con las situaciones que establece el artículo 124 de la Ley 5ª de 1992.
En este orden de ideas, la Corte considera que si bien se siguió la regla general de votación nominal y pública que establece el artículo 133 de la Constitución Política, modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009, y se logró establecer la existencia del quórum decisorio que exige el artículo 145 de la Constitución Política, así como la aprobación por la mayoría de los votos de los asistentes de acuerdo con el artículo 146 Superior, no lo es menos que tal aprobación en cuarto debate incumplió la regla establecida en el artículo 123-4 de la Ley 5ª de 1992. En ese evento, la votación debió ser anulada por el presidente de la Plenaria de la Cámara, ordenando su repetición hasta tanto existiera coincidencia entre el número de votos emitidos y el número de parlamentarios presentes en el recinto.
Sin embargo, en esta oportunidad no se ahondará en el análisis de esa irregularidad, por cuanto la Sala advierte la configuración de un vicio insubsanable en una fase previa del trámite legislativo, concretamente, en la votación del proyecto de ley durante el segundo debate surtido en la Plenaria del Senado de la República.
2.2.3. De acuerdo a la certificación emitida el 16 de octubre de 2014 por el secretario general de la Cámara de Representantes, “(...) en el trámite del proyecto de ley mencionado no surgieron discrepancias en las cámaras respecto del mismo, por lo tanto no dio lugar a etapa de conciliación y no aplica el cumplimiento de la exigencia de publicidad dispuesta en el inciso final del artículo 161 de la Constitución Política”(36). De lo anterior se concluye que ante la ausencia de discrepancias en el texto aprobado en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes, no fue necesario agotar la etapa legislativa de conciliación del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado - 168 de 2013 Cámara.
3. Existencia de un vicio de procedimiento legislativo insubsanable en la votación del proyecto de ley en segundo debate en la Plenaria del Senado de la República.
Evaluado el trámite legislativo que surtió en el Congreso de la República el proyecto de Ley 86 de 2013 Senado - 168 de 2013 Cámara, la Corte advierte la configuración de un vicio de procedimiento legislativo que se presentó en una de las fases estructurales del trámite, esto es, en la aprobación del proyecto mediante votación ordinaria en la Plenaria del Senado de la República (segundo debate). La manera como se registró en el acta esta forma de votación impide determinar si con ella se dio cumplimiento real y efectivo a varios requisitos que determinan la aprobación válida de un proyecto de ley. Puntualmente, la Sala observa que el vicio radica en la imposibilidad de establecer (i) la existencia de quórum decisorio de acuerdo con el artículo 145 de la Carta Política; (ii) la aprobación por la mayoría simple requerida por el artículo 146 ibídem; y, (iii) la coincidencia entre el número de votos emitidos y el número de parlamentarios presentes en el recinto al momento de la votación del proyecto de ley, en procura de dar cumplimiento al artículo 123-4 de la Ley 5ª de 1992.
Para fundamentar lo anterior, la Sala adoptará la siguiente metodología: (i) se referirá a la votación ordinaria como excepción al mandato constitucional de votación pública y nominal, haciendo un especial énfasis en los indicadores que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para evidenciar de forma razonable la existencia de unanimidad; seguidamente (ii) se pronunciará sobre la necesidad de verificar el cumplimiento del quórum decisorio y de las mayorías en los supuestos de votación ordinaria; y para finalizar la premisa (iii) analizará la imposibilidad que existe, en el caso concreto, de verificar con exactitud el número de senadores que aprobó el proyecto de ley en segundo debate en la Plenaria del Senado de la República, situación que por haberse presentado en las fases iniciales del trámite legislativo, deriva en la configuración de un vicio de carácter insubsanable.
3.1. La votación ordinaria como excepción al mandato constitucional general de votación pública y nominal. Indicadores que permiten evidenciar de forma razonable la existencia de unanimidad para aplicar excepcionalmente la votación ordinaria.
3.1.1. De acuerdo con el artículo 133 de la Constitución Política, modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009, por regla general el voto de los congresistas debe ser nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. Esta regla general, como lo ha explicado la Corte, “se justifica en el propósito del Constituyente derivado de 2009 de fortalecer el sistema de partidos e imponer mayores niveles de razonabilidad y transparencia al trabajo legislativo”(37), así como en permitir un mayor control por parte de los electores sobre las decisiones tomadas por sus elegidos(38), lo que profundiza las bases democráticas del procedimiento de creación legislativa en el ordenamiento colombiano.
3.1.2. Ahora bien, con la expedición de la Ley 1431 de 2011, el legislador procedió a regular las excepciones a la antedicha regla general. Es así que el artículo 1º de esa ley, que modifica el artículo 129 del Reglamento del Congreso (L. 5ª/92), en su numeral 16 contempla taxativamente que en el trámite de un proyecto de ley no se requiere votación nominal y pública cuando exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Quiere ello decir que, en el trámite legislativo de un proyecto de ley, si al momento de llevarse a cabo la votación del mismo en determinada célula legislativa, existe acuerdo entre todos los parlamentarios presentes para aprobar o hundir el proyecto sometido a su consideración, es viable optar por el método de votación ordinaria por unanimidad(39) ya que imprime celeridad en los procedimientos.
En este punto, cabe precisar que la jurisprudencia constitucional ha sido muy cuidadosa en afirmar que, so pretexto de la celeridad en los procedimientos, lo que el legislador ha contemplado como una excepción en materia de votaciones de iniciativas legislativas, no puede convertirse en una regla general que termine desnaturalizando la votación nominal y pública que el constituyente diseñó como principal. Lo anterior porque se desconocería el principio de supremacía de la Constitución y la interpretación de los regímenes exceptivos previstos en la Carta Política(40).
Dado que las reglas de excepción son de uso restrictivo y siempre deben apuntar a la realización de los fines de transparencia y publicidad en el proceso democrático, es que la jurisprudencia constitucional ha entendido que en el caso de las excepciones a la regla general de votación nominal y pública, las mismas no pueden ser interpretadas como una vía para eludir el cumplimiento de los requisitos que la Constitución impone para aprobar válidamente un proyecto de ley.
Por lo menos así lo ha identificado en las siguientes providencias: (i) Auto 32 de 2012(41), en el cual la Corte declaró que la aprobación del informe de objeciones gubernamentales a un proyecto de ley, aun cuando sea unánime, como no se encuentra taxativamente relacionada dentro de las excepciones que habilitan la votación ordinaria, deben entonces cumplirse acudiendo a la regla general de votación nominal y pública; y, (ii) Auto 118 de 2013(42), en el cual esta corporación evidenció la ocurrencia de un vicio de procedimiento en el trámite de un proyecto de ley estatutaria que fue aprobado en la Plenaria del Senado por votación ordinaria, sin que existiera ningún elemento que permitiera inferir razonablemente el cumplimiento de la regla de mayorías absolutas para ese tipo de iniciativas conforme al artículo 153 Superior, ni la existencia de claridad ni de certeza sobre la voluntad unánime de impartirle aprobación.
Justamente en este último auto en mención (Auto 118 de 2013), la mayoría de la Corte señaló que “la unanimidad como causal de excepción al mandato constitucional de votación nominal y pública solo puede ser de recibo cuando, en virtud del principio de transparencia, haya claridad en torno a ella en la aprobación de un proyecto, en lo posible procurando que se pueda identificar qué congresistas se ausentaron, quienes se abstuvieron, quienes votaron, y cuál fue el sentido de los que así lo hicieron”. Así mismo, como parte de la ratio decidendi, precisó que cuando se excepciona la votación nominal y pública sobre la base de la unanimidad, pero esta no es debidamente registrada por la corporación legislativa, se configura un vicio de inconstitucionalidad. Lo anterior se presenta cuando (i) se constata que hubo decisión aprobatoria pero no es posible determinar si esta fue o no unánime a través de los medios idóneos, o (ii) cuando no se conoce el resultado concreto de la votación. Cualquiera de esas dos situaciones lleva al desconocimiento de un requisito esencial de validez en el trámite legislativo.
De allí que, como acertadamente lo explicó la Corte en el Auto 118 de 2013, siempre que se acuda a la unanimidad como forma de votación ordinaria para aprobar una iniciativa legislativa, es imperativo que se pueda acreditar, de manera clara y suficiente, que tal votación fue unánime y no simplemente aprobatoria, ello con el fin de constatar si el proyecto de ley ha contado o no con el quórum decisorio requerido y con las mayorías constitucionales exigidas para ser ley de la República.
3.1.3. Es más, sobre el punto recientemente esta corporación en el Auto 175 de 2015(43), al percatarse de la existencia de un vicio de procedimiento subsanable en la aprobación mediante votación ordinaria por unanimidad en cuarto debate y en el trámite de conciliación de un proyecto de ley aprobatorio de un acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial suscrito entre la República de Colombia y Venezuela, formuló la siguiente pregunta que adquiere absoluta relevancia para el presente caso: “¿Cuándo entender que existe unanimidad a efectos de dar aplicación a la excepción que autoriza la votación ordinaria?”.
Con el fin de dar respuesta al interrogante, en primer lugar precisó que (i) la Corte Constitucional como órgano encargado de hacer el control de constitucionalidad, no puede dar por sentada la existencia de la unanimidad sin una “evidencia razonable” que así lo indique; y que, (ii) el asumir una “suerte de presunción de unanimidad” para ejercer tal control, conlleva en la práctica a dejar sin efectos el mandato constitucional de votación nominal, el cual opera como regla general.
En segundo lugar, recogió y sistematizó unos indicadores que permiten inferir la existencia de unanimidad. Estos se evidencian (i) “cuando al declarar el resultado de la votación se deja constancia expresa e inequívoca de la aprobación unánime, ya sea en el acta de sesión o en alguno de los demás medios probatorios que registra lo ocurrido durante la votación(44)”; y, (ii) “cuando en el curso de los debates se dan manifestaciones indicativas de unanimidad, lo que ocurre, por ejemplo, cuando los informes de ponencia hayan sido favorables, se aprueba omitir la lectura del articulado(45), ninguno de los integrantes de la plenaria o comisión solicita la votación nominal y pública(46) y, en general, cuando no se registran posiciones contrarias a la aprobación del proyecto”. Y también señaló que tales indicadores se desvirtúan cuando se presentan manifestaciones expresas de oposición al proyecto, cuando alguno o varios de los congresistas solicitan que la votación se realice acudiendo a la regla general de votación nominal y pública, o cuando alguno o varios de los parlamentarios dejan constancia de voto negativo frente al debate estructural de la iniciativa legislativa.
Sin embargo, enfatizó en que aún en los supuestos en los que existe una evidencia razonable de unanimidad, siempre, en todos los casos, resulta indispensable que de las actas de sesión y certificaciones se pueda establecer de manera inequívoca el número de votos con el que fue aprobado un proyecto de ley, por cuanto esa información es trascendental para acreditar el cumplimiento a los requisitos constitucionales de quórum decisorio y mayorías, es decir, en esos medios de prueba se debe precisar el número de parlamentarios que estaban presentes al momento de abrir el registro de votación y el resultado de la votación con el cual fue aprobado el proyecto de ley(47). Además, la anterior información permite validar el acatamiento de la regla que establece el artículo 123, numeral 4º de la Ley 5ª de 1992, en el sentido de constatar que el número de votos emitidos sea igual al número de congresistas habilitados que estaban presentes en la respectiva comisión o plenaria al momento preciso de efectuar la votación de la iniciativa legislativa.
3.1.4. En este orden de ideas, a título de conclusión, la Sala considera que la validez de la votación ordinaria por unanimidad como excepción a la regla general de votación nominal y pública, es predicable siempre que de la misma se puedan inferir los indicadores señalados, y que del acta de sesión y certificación respectiva se obtenga información clara y fidedigna dando cuenta del número de congresistas que participaron en la votación (registro de votación) y del total de votos que fueron emitidos como expresión de la voluntad para aprobar un determinado proyecto de ley. Lo anterior disciplina la práctica legislativa y permite a la Corte evidenciar el cumplimiento de los requisitos constitucionales que se exigen para que un proyecto se convierta en ley de la República.
3.2. La existencia verificable del quórum decisorio y del cumplimiento de la regla de mayorías en los supuestos de aprobación de proyectos de ley mediante votación ordinaria por unanimidad.
3.2.1. El artículo 157 de la Constitución Política prescribe que ningún proyecto será ley sin haber sido aprobado en primer debate por la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, y en segundo debate por el pleno de cada célula legislativa. Dicha aprobación es considerada un acto solemne por medio de la cual un funcionario, corporación u organismos adopta una decisión, en el sentido de respaldar, aceptar, refrendar o asentir válidamente frente al texto de una iniciativa legislativa o de una proposición, cuyo estudio corresponde adelantar.
Para que esa aprobación sea válida, la Carta Política diseñó algunos requisitos de estricto cumplimiento durante el procedimiento de formación de las leyes ante el Congreso de la República. Puntualmente, el artículo 145 Superior señala que el Congreso en pleno, las cámaras o comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de la cuarta parte de sus miembros; es lo que se conoce como quórum deliberatorio.
La existencia del quórum deliberatorio mínimo no permite per se que los parlamentarios asistentes adopten decisión alguna, por lo tanto, el mismo artículo en comento establece que las decisiones solo podrán tomarse con la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente; es decir, se establece como regla general un quórum decisorio que corresponde a la mitad más uno de los integrantes habilitados de cada corporación o comisión, quienes deben estar presentes durante todo el proceso de votación para manifestar su voluntad y resolver válidamente sobre cualquier asunto sometido a su estudio. Significa lo anterior que, únicamente se pueden entrar a adoptar decisiones cuando se ha establecido y certificado con claridad el quórum decisorio, independientemente de la modalidad de votación que se emplee.
Al estar configurado el quórum decisorio, partiendo de él, es posible que contabilizada la votación que se realiza en relación con un proyecto de ley, este obtenga la debida aprobación por haber cumplido la regla de mayorías de acuerdo con el artículo 146 Superior, esto es, que la decisión sea tomada por la mayoría de los votos de los asistentes (mayoría simple), salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial (mayoría calificada) como sucede, por ejemplo, con la aprobación de leyes estatutarias. Sin embargo, la Corte ha dejado claro que en los casos de proyectos de leyes aprobatorios de tratados internacionales, la mayoría que se exige para que se surta su aprobación, corresponde a la mayoría simple(48).
3.2.2. Ahora bien, en múltiples ocasiones la jurisprudencia constitucional ha llamado la atención sobre la necesidad de que las actas y certificaciones que emiten los secretarios de comisión o plenarias del Congreso de la República, consignen la información necesaria y precisa que permita verificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales de quórum decisorio y de mayorías requeridas.
Ejemplo de ello es la Sentencia C-008 de 1995(49), en la cual la Corte declaró inexequible un proyecto de ley estatutaria referente al ejercicio de la actividad de recolección, manejo, conservación y divulgación de información comercial, por cuanto en el segundo debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes no fue posible establecer el quórum decisorio ni la mayoría calificada con los cuales se aprobó por unanimidad la iniciativa legislativa. La información requerida no fue posible extraerla de las gaceta (sic) correspondientes, ni de la certificación emitida por el secretario de dicha plenaria, situación que configuró un vicio de procedimiento insubsanable. Adicionalmente, motivó un pronunciamiento especial de esta corporación señalando que frente a los temas de quórum y de mayorías, la responsabilidad de los funcionarios que manejan esa información no se limita a precisar el número de la Gaceta del Congreso en la cual reposa el acta de sesión, sino que surge la carga probatoria de demostrar mediante certificaciones exactas “[el] número de asistentes a las respectivas sesiones, el quórum decisorio con el cual se votó, el número de votos depositados a favor y en contra del proyecto y el número de miembros de la comisión o cámara, además de los datos específicos que en cada proceso solicite el magistrado sustanciador”.
Así mismo, manteniendo esa línea, en el Auto 170 de 2003(50) se devolvió al Congreso de la República un proyecto de ley estatutaria porque de la información contenida en actas y certificaciones, no fue posible establecer si la aprobación por unanimidad del proyecto en la Plenaria de la Cámara de Representantes obtuvo la mayoría calificada que exige la Constitución, ya que solo se informó que había sido aprobada “por la mayoría de los presentes ciento cincuenta (154) (sic)honorables representantes a la Cámara” sin realizar una discriminación de los votos y sin brindar detalles del resultado de la votación, por lo cual se evidenció un vicio de procedimiento legislativo.
Más adelante, en la Sentencia C-307 de 2004(51), la Corte puntualmente exhortó sobre la labor que cumplen los secretarios de las comisiones y plenarias, a quienes les corresponde informar de manera fidedigna el resultado de las votaciones y expedir las certificaciones que demuestren que la aprobación cumplió con los requisitos constitucionales, especialmente los atinentes al quórum decisorio y a la regla de mayorías.
3.2.3. De forma más reciente, en los autos 118 de 2013(52) y 175 de 2015(53), esta corporación constató la existencia de vicios de trámite subsanables, cuando de la información contenida en las actas y en las certificaciones no se puede determinar con certeza el número de votos con el que aprobó un proyecto, y consecuentemente, que el mismo haya sido válidamente aprobado por la mayoría requerida cuando se ha optado por la votación ordinaria por unanimidad.
En el primer auto en mención, la Corte señaló que para acreditar el cumplimiento del quórum decisorio y de la regla de mayorías en un proyecto de ley estatutaria cuya aprobación se había efectuado por votación ordinaria, no resultaba suficiente indicar el número de congresistas presentes al momento de efectuarse el registro de asistencia al comienzo de la sesión porque entonces solo se verifica una votación positiva, sino que resulta indispensable señalar con claridad y certeza la forma cómo se surtió la aprobación por unanimidad del proyecto, así como la determinación de las mayorías, ya que en el transcurso de la sesión la práctica legislativa demuestra que el quórum tiende a variar. De manera que, al evidenciar la configuración de un vicio de naturaleza subsanable, dispuso la devolución de la iniciativa legislativa al Senado de la República, en donde se surtió el cuarto debate que era necesario repetir.
Profundizando aún más esta línea, en el segundo auto en comento (Auto 175/2015), la Corte consideró estructurado un vicio de procedimiento subsanable porque en el cuarto debate de una ley aprobatoria de tratado internacional y en el trámite de aprobación de los informes de conciliación en ambas plenarias, no fue posible inferir de manera razonable a partir de las actas, las constancias secretariales y demás medios de prueba, el número de congresistas presentes en el recinto al momento de efectuarse la votación ordinaria del proyecto objeto de control, para efectos de establecer el cumplimiento de las exigencias de quórum decisorio y mayorías(54).
En esa oportunidad, este tribunal evidenció que el número de asistentes certificados en el acta no permanece constante durante el curso de la sesión, lo que se traduce en un quórum variable como práctica legislativa, por ende, señaló como indispensable contar con información fidedigna expedida por los secretarios de las corporaciones respectivas o registrada en el acta de sesión, en la cual se indique con precisión el número de congresistas y de votos con el que se aprobó el proyecto de ley(55). De allí, sostuvo que si tales certificaciones no son aportadas o no cuentan con la información suficiente que permita constatar el cumplimiento de las exigencias constitucionales, corresponde a la Corte valorar, según el transcurrir del debate, si al momento de la votación se acreditaron los requisitos de quórum decisorio y de mayorías. Puntualmente señaló:
“En los supuestos en que un proyecto es votado de manera ordinaria, para entender cumplidas las condiciones constitucionales de validez en su aprobación, es preciso que, apreciados los medios de prueba permitan inferir la existencia de voluntad unánime de aprobarlo por parte de los integrantes de la respectiva comisión o plenaria o, en su caso, que se presenta alguna de las demás excepciones que habilitan esta modalidad de votación (R.C., art. 129). Pero además es necesario que exista constancia expresa o, en su defecto, pueda inferirse de manera razonable a partir de las actas, las constancias secretariales y demás medios de prueba, el número de congresistas presentes en el recinto al momento de efectuarse la votación, para efectos de establecer el cumplimiento de las exigencias de quórum y mayorías. En relación con esto último, ante la evidencia de que el número de asistentes certificado en el acta no permanece constante durante el curso de la sesión, es necesario contar con certificaciones precisas, expedidas por los secretarios de las corporaciones respectivas, del número de congresistas y de votos con el que se aprobó el proyecto de ley objeto de examen. Cuando, como ocurre en el presente caso, tales certificaciones no son aportadas o no contienen la información precisa, la Corte deberá examinar, a partir de la manera en que transcurrió el debate, si al momento de la votación se dio cumplimiento a lo exigido en los artículos 145 y 146 superiores. Si, como ha señalado este tribunal, la votación no puede ‘presumirse ni suprimirse’, tampoco hay lugar a presumir la existencia de quórum y mayorías, ni a suprimir la constatación de su cumplimiento”(56).
Además, en esa ocasión la Corte al analizar el trámite que se llevó a cabo para aprobar el informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara de Representantes(57) del proyecto de ley que terminó siendo la Ley 1722 de 2014(58), al requerir el envío de la certificación del quórum, la constancia que obtuvo reportaba el registro inicial de asistencia de 131 representantes, e informaba que la consideración y aprobación del informe se hizo “a través de votación ordinaria (...) siendo ochenta y ocho (88) votos el último resultado de votación nominal registrada, realizada con anterioridad a la votación de interés”. De esa certificación arribó a dos conclusiones: (i) confirmó que el número de parlamentarios que asisten a una sesión no se mantiene invariable en el curso de la misma, por lo cual el quórum decisorio no se puede acreditar con el número de asistentes a la correspondiente sesión; y, (ii) constató que por la manera en que se realizó la votación ordinaria por unanimidad, ni la propia secretaría de la Cámara de Representantes logró establecer con precisión y emitir certificación, frente a cuál fue el quórum decisorio y el número de votos con el que se aprobó el informe de conciliación.
Es más, esa imposibilidad de acreditar el número de representantes presentes al momento preciso de votar el proyecto de ley aprobatorio de un tratado internacional, motivó el que la certificación informara como quórum decisorio el número de votos emitidos en la última votación nominal registrada, situación que una vez estudiada por la Corte, permitió constatar que entre la votación nominal anterior más próxima a la votación del proyecto de ley que se controlaba, y la votación nominal más próxima siguiente al mismo, varió sensiblemente el quórum al punto que en esta última, una vez se abrió el registro de votación, se verificó la disolución del quórum decisorio(59). Por esa razón, ante la falta de certificación precisa sobre el número de votos con que se aprobó en esa oportunidad la conciliación en la Cámara de Representantes, y la inexistencia de datos en el acta de sesión que permitiera llegar a una conclusión fundada sobre la existencia del quórum decisorio y el cumplimiento de la regla de mayorías, esta corporación tuvo por no acreditadas las exigencias establecidas en los artículos 145 y 146 de la Carta Política, al igual que el requisito establecido en el artículo 123-4 de la Ley 5ª de 1992, resultando con ello la configuración de un vicio de procedimiento legislativo.
3.2.4. De lo antes expuesto, la Sala concluye que en los casos en que un proyecto de ley sea aprobado haciendo uso de la votación ordinaria por unanimidad como excepción al mandato constitucional de votación nominal y pública, resulta indispensable que tanto las actas de sesión, como las certificaciones que emitan los secretarios de las comisiones y plenarias, señalen con claridad, certeza y precisión el número de congresistas presentes en el recinto al momento de realizarse la votación ordinaria y el número de votos emitidos para tener por aprobada la iniciativa legislativa, toda vez que ante la variación del quórum en el transcurso de una sesión como práctica parlamentaria, esos datos permiten inferir razonablemente el cumplimiento de las exigencias de quórum decisorio y de mayorías que la Carta Política impone para que un proyecto se convierta en ley de la República. Si de las actas y certificaciones respectivas no fluye evidente esa información, corresponde a la Sala evaluar el desarrollo del debate con miras a establecer si, a partir de los registros de las votaciones nominales anterior y posterior a la iniciativa legislativa objeto de control, es viable acreditar los requisitos que consagran los artículos 145 y 146 de la Constitución, así como el artículo 123-4 de la Ley 5ª de 1992.
3.3. La imposibilidad de verificar con exactitud el número de senadores que aprobó el proyecto de ley en segundo debate, configura un vicio insubsanable en el caso bajo estudio.
3.3.1. Al analizar el trámite que surtió el proyecto de Ley 86 de 2013 Senado ante la Plenaria del Senado de la República, la Corte evidenció el cumplimiento de los requisitos de publicación de la iniciativa antes de su discusión y aprobación, y de anuncio previo llevado a cabo el 3 de diciembre de 2013, en el cual se informó que el proyecto sería objeto de discusión y aprobación en sesión plenaria del 4 de diciembre de 2013, como en efecto sucedió [Supra, 2.2.1.5. y 2.2.1.6.].
De igual forma, advirtió que la constancia de votos negativos respecto a la aprobación de la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia desvirtúa la existencia de unanimidad y motivaba el que su aprobación se hubiese realizado acudiendo a la regla general de votación nominal y pública [Supra, 2.2.1.7.1], lo que constituye una irregularidad en el proceso legislativo. Sin embargo, posteriormente, en la fase estructural de votación del proyecto de ley, los senadores que manifestaron su oposición decidieron unirse al voto positivo expresando su voluntad democrática de aprobar el contenido del articulado, el título del proyecto y el querer para que la iniciativa continuara su trámite ante la Cámara de Representantes, sin solicitar que la votación se hiciera de forma nominal y pública. Esas manifestaciones indicativas permiten inferir la existencia de unanimidad en estas últimas aprobaciones para aplicar de manera excepcional el mecanismo de votación ordinaria.
3.3.2. Sin embargo, de la información que reposa en el Acta de sesión Plenaria 36 del 4 de diciembre de 2013 (G.C. 70/14) y de la certificación remitida por el secretario general del Senado de la República, la Corte advierte la imposibilidad de establecer la existencia del quórum decisorio (C.P., art. 145), la aprobación por la mayoría requerida (art. 146, ibíd.) y la coincidencia entre el número de votos emitidos y el número de parlamentarios presentes en el recinto al momento de la votación del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado (L. 5ª/92, art. 123-4).
En primer lugar, el secretario general del Senado de la República se limitó a remitir dos informes indicando las gacetas del congreso en las cuales fue publicado el trámite legislativo que surtió en segundo debate el proyecto de Ley 86 de 2013 Senado, y solo hasta el 8 de mayo de 2015 envió certificación señalando que la iniciativa había sido “aprobada por votación ordinaria, como aparece en el Acta 36 de fecha 4 de diciembre de 2013, Gaceta del Congreso 70 de 2014, de acuerdo a la última votación nominal, la cual fue de 58 votos como se encuentra en la página 36 de la misma Gaceta”. Es decir, la constancia no reporta información clara y precisa que permita establecer de manera inequívoca el número de parlamentarios que estuvieron presentes al momento de votarse de manera ordinaria el proyecto de ley aprobatorio del acuerdo bajo control, así como tampoco consigna el número de votos de quienes manifestaron la unanimidad para aprobar la iniciativa.
De tal magnitud es la dificultad para establecer la forma en que se registró en el acta de sesión la votación ordinaria, que la secretaría del Senado de la República no pudo constatar y certificar el quórum decisorio y, a partir de este, demostrar el cumplimiento de la regla de mayoría simple necesaria para impartir aprobación válida a una ley que vincula al ordenamiento interno un tratado o instrumento internacional. La única aproximación en la cual se basó, fue el registro de la última votación nominal previa al proyecto de Ley 86 de 2013 Senado, que como se indicó fue de 58 votos, dando por sentado que ese fue el quórum decisorio con el cual se aprobó la iniciativa legislativa objeto de control.
En segundo lugar, ante la falta de claridad y precisión en la información que reporta el secretario del Senado de la República, corresponde a la Corte analizar el transcurrir del debate que se adelantó el 4 de diciembre de 2013 en la Plenaria del Senado de la República, con el fin de auscultar si los requisitos constitucionales consagrados en los artículos 145 y 146 Superiores, fueron satisfechos.
De acuerdo con la Gaceta del Congreso 70 del 5 de marzo de 2014, que contiene el texto del Acta 36 de la sesión ordinaria que se llevó a cabo el 4 de diciembre de 2013 en la Plenaria del Senado de la República, la Sala observa lo siguiente: (i) al inicio de la sesión el registro de asistencia reportó la presencia en el recinto de 96 senadores, de los 98 que se encontraban habilitados para ejercer plenamente sus funciones. Los dos senadores restantes dejaron de asistir con excusa debidamente certificada; (ii) una vez culminado el registro de asistencia, la secretaría informó la existencia de quórum deliberatorio; (iii) seguidamente se procedió a la lectura del orden del día, a realizar el anuncio de los proyectos de ley para discusión y aprobación en la siguiente sesión plenaria, y a someter a consideración algunas actas anteriores de plenaria que fueron finalmente aprobadas; (iv) al abordar el punto IV del orden del día relacionado con la votación de proyectos de ley o de actos legislativos, el senador Jorge Enrique Robledo solicitó expresamente que “todos los proyectos que siguen se voten con votación nominal”, a lo cual accedió la presidencia de la plenaria. Por esa razón se cumplió la votación nominal y pública de un informe de Fe de Erratas para subsanar el error mecanográfico que se encontró en un proyecto de ley pro-estampilla, siendo el resultado de la votación registrada un total de 54 votos por el Sí; (v) continuando con el punto IV del orden del día, previo aplazamiento de la votación de un informe de conciliación, se sometió a discusión y aprobación la conciliación de un proyecto de ley de acto legislativo(60), momento en el cual la secretaría de la plenaria informó “que se ha registrado quórum decisorio”, procediéndose a la votación nominal y pública cuyo resultado total fue de 66 votos (Sí: 48 y No: 18).
Al desarrollar el punto V del orden del día correspondiente a la lectura de ponencias y consideración de proyectos de ley en segundo debate, (vi) la primera iniciativa que trabajó la plenaria fue un proyecto de ley que modificada normas del estatuto tributario, que ante la complejidad técnica que implicaba por tratarse de la tarifa del gravamen a los movimientos financieros, contó con un amplio y largo debate frente al contenido del artículo 1º. Por esa razón, primero se efectuó la votación nominal y pública de ese artículo como estaba en la ponencia inicial, arrojando como resultado un total de 65 votos (Sí: 63 y No: 2), y seguidamente se votó una proposición aditiva al mismo artículo que formuló el senador Jorge Enrique Robledo, cuyo resultado de votación nominal y pública fue de un total de 58 votos (Sí: 20 y No: 38). Justamente este es el último registro de votación nominal que acreditó en su certificación para el presente caso, el secretario general del Senado de la República; (vii) posteriormente el Ministro de Hacienda y Crédito Público intervino ante la plenaria para explicar unas proposiciones sustitutivas al proyecto de ley que estaba en consideración (modificación a normas del estatuto tributario), las cuales generaron una falta de concertación con los ponentes y motivaron la conformación de una subcomisión de concertación, además de una moción de orden por las inconformidades expresadas frente a quiénes habían quedado integrando tal comisión; (viii) lo anterior generó una serie de interpelaciones y, luego, fueron finalmente designados los senadores integrante de la subcomisión de conciliación.
Solo después de haberse adelantado ese largo debate, se abordó el estudio del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado que es objeto del presente control por parte de la Corte: (ix) una vez leída la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia, un senador solicitó seguir votando los demás proyectos de ley “como se ha hecho normalmente” y por ello el presidente preguntó a la plenaria “si aceptaba levantar la propuesta de votación nominal y, cerrada la discusión, esta responde afirmativamente”. Para ese momento de la sesión, en el acta se reportó que el senador Robledo no estaba en el recinto, quien había solicitado desde el principio la votación nominal y pública de todas las iniciativas en debate ese día.
(x) A partir de allí la omisión de lectura del articulado y su aprobación en bloque, así como el título del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado y la voluntad de la Plenaria del Senado respecto a que el mismo avanzara a trámite en la Cámara de Representantes, fueron con celeridad aprobadas a través de la votación ordinaria por unanimidad, sin que el acta de sesión reporte verificación alguna del quórum decisorio.
(xi) Seguidamente fueron aprobados ágilmente dos proyectos de ley más acudiendo a la modalidad excepcional de votación ordinaria por unanimidad; sin embargo, en el tercer proyecto de ley posterior al que es objeto de control actual, la secretaría de la plenaria dio lectura al impedimento que manifestó un senador y, una vez abierto el registro de votación nominal, el resultado total fue de 26 votos (Sí: 25 y No: 1). Ante la evidencia clara de la desintegración del quórum decisorio, el impedimento no fue decidido y se procedió de una vez a levantar la sesión, relacionando la constancia que fue entregada por un senador indicando su retiro del recinto “por razones insuperables”.
Pues bien, una vez analizado el trascurrir del debate, la Sala confirma que el número de parlamentarios que asiste a una sesión no se mantiene invariable en el curso de la misma, con lo cual la verificación del quórum se torna difícil de acreditar. Justamente, en el presente caso, el registro inicial de asistencia da cuenta de la presencia en el recinto de 96 senadores, pero el registro de votación previo más cercano al proyecto de ley bajo control da cuenta de la votación efectiva de 58 senadores, y el posterior registró 26 votos, lo que representa una variación sensible.
Así mismo, evidencia que en el caso bajo estudio la forma como se llevó a cabo la votación y como fue registrada en el acta de sesión correspondiente, impiden establecer con precisión el quórum decisorio y el número de votos con el que se aprobó por unanimidad el proyecto de Ley 86 de 2013 Senado, al punto que ni siquiera la secretaría del Senado de la República pudo acreditar de manera fidedigna la información exigida. Es más, el desarrollo del debate da cuenta de la variación del quórum decisorio con tendencia a la baja desde que se surtió la aprobación del informe de conciliación de un proyecto de acto legislativo. Igualmente, los registros de votaciones previo (58 votos) y siguiente (26 votos) al Proyecto 86 de 2013 Senado, no otorgan a la Sala elementos de los cuales pueda inferir que al momento de votarse la iniciativa que se controla, se dio cumplimiento a las exigencias que consagran los artículos 145 y 146 Superiores. Por el contrario, dada la agilidad con que se dio la votación ordinaria posterior de dos proyectos de ley y la siguiente constatación de la desintegración del quórum decisorio con 26 votos registrados, ponen en duda justamente que durante la votación del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado el quórum decisorio estuviera conformado(61) y, por ende, el que la aprobación por unanimidad hubiese cumplido con la regla de mayoría simple.
Por consiguiente, ante la inexistencia de datos en el acta de sesión plenaria del 4 diciembre de 2013 y la imprecisión en la certificación que fue remitida por el secretario del Senado de la República, la Corte no cuenta con elementos que le permitan establecer la existencia del quórum decisorio (C.P., art. 145), la aprobación por la mayoría requerida (art. 146, ibíd.) y la coincidencia entre el número de votos emitidos y el número de parlamentarios presentes en el recinto al momento de la votación del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado (L. 5ª/92, art. 123-4).
3.3.3. Decisión a adoptar. Carácter insubsanable del vicio: Con el fin de lograr una concreción del principio de conservación del derecho y una manifestación del principio democrático, de forma reiterada la jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad de subsanar vicios de procedimiento que le permitan al Congreso corregir los yerros constitucionales en los cuales haya incurrido. No obstante lo anterior, ha identificado que esa idea de corregir el procedimiento legislativo resulta viable cuando ya se ha formado válidamente la voluntad política de una de las cámaras, porque de lo contrario nos ubicaríamos en la existencia de un vicio insubsanable.
Así, desde la Sentencia C-737 de 2001(62), la Corte estableció como criterio básico para proceder al saneamiento de un vicio de trámite legislativo, el que no implique de suyo rehacer una etapa estructural del procedimiento, ya que ello difiere del concepto de subsanar o corregir la irregularidad y supone la repetición integral del trámite. Desde esa óptica, indicó que no es la gravedad del vicio la que determina su carácter de subsanable o insubsanable, sino la posibilidad real de corregirlo realizando un análisis sobre la razonabilidad de la corrección.
En procura de desarrollar ese criterio de razonabilidad, esta corporación en Sentencia C-576 de 2006(63) fijó y sistematizó unos parámetros de evaluación judicial, para determinar en qué eventos resulta subsanable un vicio de procedimiento legislativo y cuándo exige la declaratoria de inexequibilidad porque el vicio tiene la connotación de ser insubsanable. Son los siguientes: “(i) el cumplimiento de las etapas básicas y estructurales del proceso legislativo, establecidas en el artículo 157 de la Carta; (ii) el contexto dentro del cual se presentó el vicio; (iii) la garantía de los derechos de las minorías a lo largo del debate parlamentario y del principio democrático en la votación del proyecto de ley; (iv) el tipo de ley de que se trata y su evolución a lo largo del debate parlamentario”.
Justamente, frente al último parámetro en mención, esa misma sentencia señaló que cuando se refiere al trámite de leyes que aprueban tratados o convenios internacionales, se debe recordar que estas surten el mismo procedimiento de las leyes ordinarias pero el trámite del proyecto de ley debe iniciar en el Senado de la República, por lo cual, “la condición esencial de subsanabilidad es que el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad. Así, una de las etapas estructurales del trámite, v.gr., la aprobación por el Senado, habrá concluido a plenitud sin vicio alguno”. Quiere ello decir que en los eventos en que el vicio se presente antes de que el Senado de la República haya formado adecuadamente su voluntad política, el yerro tendrá el carácter de insubsanable y tendrá por consecuencia la declaratoria de inexequibilidad de la ley.
De forma más reciente, la Corte en Sentencia C-399 de 2011(64) al efectuar el control de constitucionalidad de la una ley que aprobaba el “Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la abolición de la pena de muerte”(65), constató la existencia de un vicio de procedimiento legislativo en la cadena de anuncios porque el proyecto fue anunciado y votado en la misma sesión, cuando se estaba adelantando el segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República; lo anterior motivó la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria del tratado reiterando que si el yerro se presentó “hasta la votación en la Plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite legislativo insubsanable (...). Así las cosas, en estos supuestos corresponde a la Corte declarar la inexequibilidad de la ley aprobatoria y, por su parte, al Congreso de la República reiniciar, desde el primer momento, el trámite de la totalidad del proceso de aprobación legislativa”.
Siguiendo esa misma línea argumentativa, en la Sentencia C-134 de 2014(66) esta corporación verificó que durante el segundo debate de un proyecto de ley aprobatorio de tratado en el Senado de la República, se incurrió en un vicio de procedimiento legislativo insubsanable porque la votación ordinaria de la iniciativa no fue unánime y se omitió realizar la votación nominal que funge como regla constitucional. En esa oportunidad precisó que “existe una regla consolidada en relación con el carácter insubsanable de los vicios de trámite de las leyes aprobatorias de tratado, cuando estos se presentan antes de haberse cumplido el segundo debate, pues solo en ese momento puede considerarse que se ha formado la voluntad de una de las cámaras legislativas”. Por ende, declaró inexequible la ley aprobatoria de tratado.
En ese orden de ideas, aplicando el precedente constitucional expuesto al caso concreto, la Sala considera que el vicio de procedimiento legislativo relacionado con la imposibilidad de verificar el cumplimiento del quórum decisorio y de la regla de mayorías en el momento preciso de llevarse a cabo la votación en segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República, tiene el carácter de insubsanable porque se dio en una etapa estructural del trámite legislativo cuando aún no se había formado la voluntad democrática y política de la cámara a la cual le corresponde por mandato constitucional expresar su inicial beneplácito por tratarse de una ley aprobatoria de tratado.
Siendo ello así, la Corte declarará la inexequibilidad de la Ley 1734 de 2014, para que el Congreso de la República, si lo considera pertinente, reinicie la totalidad del procedimiento de aprobación legislativa tendiente a incorporar al ordenamiento jurídico interno el “Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información”, dando cumplimiento a los requisitos constitucionales y legales pertinentes.
De conformidad con lo analizado, la Corte concluye que para el asunto bajo examen no resultan acreditados todos los requisitos propios del trámite de las leyes que aprueban un tratado internacional, y que el vicio de procedimiento que se configura es de carácter insubsanable por cuanto en el momento preciso de llevarse a cabo la votación de la iniciativa legislativa 86 de 2013 ante la Plenaria del Senado de la República (segundo debate), ni del acta de sesión ni de la certificación respectiva es posible acreditar las exigencias constitucionales de quórum decisorio y de la aprobación por la mayoría simple, así como tampoco se logra establecer el requisito legal que consagra el artículo 123-4 de la Ley 5ª de 1992. Como la irregularidad que se evidencia tuvo lugar en una etapa estructural del proceso legislativo y afecta la conformación democrática de la voluntad parlamentaria del Senado de la República, la Ley 1734 de 2014, “por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información’, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013”, resulta inexequible como a continuación se reflejará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1734 del 8 de septiembre de 2014, “por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información’, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013”.
(1) Cfr. Folio 310 del cuaderno principal.
(2) Cfr. Folio 311 del cuaderno 1.
(3) Cfr. Folio 312 del cuaderno principal.
(4) Cfr. Folios 29 a 31 del cuaderno 1. En la Gaceta del Congreso 711 del 11 de septiembre de 2011, se pueden consultar las páginas 4 a 7.
(5) Cfr. Folios 132 y 133 del cuaderno 1. En la Gaceta del Congreso 857 del 23 de octubre de 2013, la ponencia para primer debate se encuentra consignada en las páginas 1 a 3.
(6) Al respecto se pueden consultar la sentencias C-621 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) C-982 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa), C-639 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-533 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
(7) Sobre el punto, se pueden consultar las sentencias C-309 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-502 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), y C-639 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
(8) Cfr. Folios 120 y 121 del cuaderno principal.
(9) En la Gaceta del Congreso 1006 del 5 de diciembre de 2013 (págs. 1 y 2), se observa que al inicio de la sesión respondieron al llamado a lista 5 senadores integrantes de la comisión, con lo cual el señor secretario informó que existía quórum deliberatorio. Mientras se leía el orden del día, se hicieron presentes 7 senadores más, para un total de 12 senadores con los cuales se integró debidamente el quórum decisorio, el cual fue reportado por el secretario de la comisión. Una vez aprobado el orden del día (pág. 7), de forma inmediata se abordó el primer punto correspondiente a la discusión y aprobación del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado. Como en la sesión estuvo presente el Ministro de Defensa, se realizaron varias intervenciones de los congresistas de la comisión (por lo menos 10 de ellos intervinieron activamente), pudiéndose verificar de esta forma su permanencia en el recinto al momento de votar el proyecto de ley contentivo del acuerdo bajo estudio.
(10) En la página 8 de la Gaceta del Congreso 1006 del 5 de diciembre de 2013, se registra que el senador Guillermo García Realpe había solicitado el uso de la palabra y que no le fue otorgada porque no estaba en el recinto; sin embargo, en la página 15 previo a abrir el registro de votación del informe final de ponencia, dicho senador intervino, con lo cual se advierte su regreso al recinto y presencia durante la aprobación del proyecto de ley.
(11) Cfr. Folio 121 del cuaderno 1.
(12) Cfr. Folios 46 a 61 del cuaderno de pruebas 1. Puntualmente en la Gaceta se puede consultar el informe de ponencia para segundo debate en las páginas 14 y 15.
(13) Cfr. 62 a 97 del cuaderno 1.
(14) Gaceta del Congreso 69 del 5 de marzo de 2014, páginas 11 y 12, y la parte final corresponde a la página 72.
(15) De acuerdo con la Gaceta del Congreso 948 del 22 de noviembre de 2013 (pág. 15), la proposición final con que termina el informe de ponencia señala lo siguiente: “Por las anteriores consideraciones de conveniencia y de conformidad, propongo darle segundo debate ante la honorable Plenaria del Senado de la República al proyecto de Ley 86 de 2013 Senado, ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013’ // Cordialmente, // Carlos Emiro Barriga Peñaranda, Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, senadores de la República”.
(16) Esta corporación en Sentencia C-816 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), se refirió a la importancia de la aprobación expresa por parte de las plenarias, de la votación con que termina el informe de ponencia, por cuanto ella constituye un primer momento de la deliberación en el que los parlamentarios expresan su conformidad con las orientaciones generales del proyecto, antes de proceder al segundo momento del debate, en el que se aborda la discusión y posterior votación del articulado. En esa ocasión, como ratio decidendi estableció que el respectivo informe de ponencia no había sido aprobado por la mayoría absoluta que exige la Constitución, lo que devino en la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2003.
(17) (M.P. María Victoria Calle Correa, A.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
(18) Ley 1634 de 2013, “por medio de la cual se aprueban el ‘Proyecto de Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional para Reforzar la Representación y la Participación en el Fondo Monetario Internacional’, adoptado el 28 de marzo de 2008 y aprobado por la Junta de Gobernadores mediante Resolución 63-2, adoptada el 28 de abril de 2008, y el ‘Proyecto de Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional para Ampliar las Facultades de Inversión del Fondo Monetario Internacional’, adoptado el 7 de abril de 2008 y aprobado por la junta de gobernadores mediante la Resolución 63-3, adoptada el 5 de mayo de 2008”.
(19) En la Sentencia C-044 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa, con S.P.V. de la ponente y Luis Ernesto Vargas Silva), la Corte explicó las diferentes etapas del debate de un proyecto de ley en una célula legislativa. Sobre el punto en el f.j. 42 sostuvo que “(...) el debate se inicia con la apertura formal a cargo del presidente de la respectiva célula legislativa. Durante el curso del mismo, hay lugar a distinguir tres momentos, cada uno de los cuales debe surtirse como paso previo al siguiente: (i) la presentación y aprobación del informe de ponencia, en el que la mayoría expresa su conformidad con las orientaciones generales del proyecto contenidas en el informe de ponencia y manifiesta su voluntad de darle el debate correspondiente; (ii) la deliberación en torno al articulado del proyecto, que constituye un espacio para la discusión en torno a los contenidos específicos de la iniciativa; (iii) la votación del articulado, el título y la manifestación de voluntad de que el proyecto discutido se convierta en ley”. Y más adelante, en el f.j. 43 precisó que se presenta el debate estructural cuando formalmente se abra el espacio para la discusión del contenido del proyecto de ley, es decir, en las etapas (ii) y (iii) antes identificadas.
(20) Cfr. Folio 18 del cuaderno 1.
(21) Cfr. Folios 27 del cuaderno 1 y 1 a 3 del cuaderno 2. Estos informes se encuentran fechados del 9 de octubre de 2014 y del 27 de octubre de la misma anualidad, radicados en la secretaría general de esta corporación el 15 de octubre de 2014 y el 28 de octubre de 2014, respectivamente. En el último de ello, el secretario general del Senado de la República indica que para atender la información que estaba solicitando la Corte con datos específicos sobre la aprobación del proyecto de Ley 86 de 2013 Senado, “de manera atenta me permito informarle que para su contestación, la petición fue trasladada a la sección de relatoría para lo de su competencia”. No obstante, la información precisa nunca fue remitida.
(22) A folio 46 del cuaderno 2, dentro de los copias enviadas por el secretario general del Senado de la República, se observa una constancia emitida dentro del trámite legislativo, del 6 de diciembre de 2013 y suscrita por dicho secretario, la cual tiene por título “Sustanciación segunda ponencia y texto definitivo”, en la cual se indica que en sesión plenaria del 4 de diciembre de 2013, fue considerado y aprobado en segundo debate el proyecto de Ley 86 de 2013 Senado. En la misma manifiesta que “[e]l resultado de las votaciones presentadas para la aprobación de este proyecto son las registradas en el Acta 36 de fecha 4 de diciembre de 2013, atendiendo lo dispuesto en el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009, que establece ‘(...) El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley (...)’, desarrollados por la Ley 1431 de 2011. // La presente sustanciación se hace con base en el registro hecho por la secretaría general de esta corporación, en esta misma sesión plenaria y con el quórum constitucional requerido —sin precisarlo—. // La constancia de consideración y aprobación de este proyecto, se encuentra señalado en el Acta 36 de diciembre 4 de 2013, previo anuncio en sesión plenaria del día 3 de diciembre de 2013, Acta 35”.
(23) Cfr. Folio 423 del cuaderno 1.
(24) En las páginas 33 y 34 de esa Gaceta fue solo incluido el informe de ponencia con los antecedentes del trámite que el proyecto de ley surtió en el Senado de la República, el objetivo del acuerdo internacional suscrito con la OTAN para cooperación y seguridad de la información, y una parte de la exposición de motivos, no siendo incluido el texto del acuerdo ni la parte final de la exposición de motivos del proyecto de ley. Lo anterior fue reportado por el secretario de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara, en la certificación que allegó a la Corte el 21 de octubre de 2014 (fls. 260 y 261, cdno. 1).
(25) Cfr. Folios 111 vto. a 113 del cuaderno 2. Específicamente se pueden consultar las páginas 6 a 10 de la Gaceta del Congreso 205 de 2014.
(26) Cfr. Folios 260 y 261 del cuaderno 1.
(27) Cfr. Folios 276 a 286 del cuaderno 1. En la Gaceta del Congreso 327 del 2 de julio de 2014, se puede consultar la página 47.
(28) Cfr. Folios 288 a 309 del cuaderno 1. En la Gaceta del Congreso 338 del 8 de julio de 2014, ver la página (sic).
(29) Si bien al votar la proposición con que termina el informe de ponencia, en el recinto de la comisión se encontraban presentes 11 representantes, dicho número también permite afirmar la existencia de quórum decisorio.
(30) Cfr. Folios 148 a 153 del cuaderno 2. En esa gaceta se pueden consultar las páginas 5 a 10 que contienen la totalidad del informe de ponencia.
(31) Cfr. Folio 220 vuelto del cuaderno 1. En la Gaceta del Congreso 484 de 2014, se puede consultar la página 46.
(32) Cfr. Folio 192 a 195 cuaderno 1.
(33) Confrontando esa información con la consignada en el Acta 7 publicada en la Gaceta del Congreso 485 del 10 de septiembre de 2014, se observa que los 79 votos por el Sí corresponden a 77 votos registrados electrónicamente (pág. 33), y a 2 votos cuyo registro fue manual: uno del representante Telésforo Pedraza Ortega (final pág. 34) y el otro de la representante Esperanza María de los Ángeles Pinzón de Jiménez, según nota aclaratoria realizada por la subsecretaria general de la Cámara de Representantes (pág. 35).
(34) Cfr. Folios 194 y 195 del cuaderno 1.
(35) Así lo refiere expresamente la certificación que remitió el secretario general de la Cámara de Representantes. Cfr folios 194 y 195 del cuaderno 1.
(36) Cfr. Folios 194 y 195 del cuaderno 1.
(37) Auto 32 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En esa oportunidad la Corte encontró un vicio de procedimiento subsanable en el trámite legislativo aplicado a la aprobación del informe de objeciones gubernamentales por razones de inconstitucionalidad presentadas contra el proyecto de Ley 90/09 Senado - 259/09 Cámara “por el cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor”. Concretamente, este tribunal señaló que la Plenaria de la Cámara de Representantes al aprobar el informe de objeciones gubernamentales por unanimidad, desconoció la regla general de raigambre constitucional, que establece la obligación para los congresistas de votar nominal y públicamente. Precisó que si bien a través del artículo 1º numeral 16 de la Ley 1431 de 2011, se estableció taxativamente una excepción a dicha regla general, permitiendo la votación por unanimidad durante el trámite de un proyecto de ley, la excepción no es aplicable al trámite de las objeciones gubernamentales por cuanto la norma no lo contempla. Quiero ello decir que aquellas actuaciones del Congreso que no se hallen descritas en el listado taxativo, se entienden subsumidas por la regla general. // En ese mismo sentido se ha pronunciado esta corporación en los Autos 031/12 (M.P. María Victoria Calle Correa), 086/12 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y 089/12 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
(38) En el reciente Auto 175 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa, con A.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio, y S.V. de Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Guillermo Guerrero Pérez), en el cual se evidenció la configuración de un vicio de procedimiento subsanable en el trámite legislativo de una ley aprobatoria de tratado, la Corte indicó que la incorporación del voto público y nominal expresa los resultados de una ponderación que adelantó el mismo Congreso al modificar el artículo 133 Superior, “a través de la cual acordó dar prevalencia al imperativo constitucional de fortalecer la transparencia de las decisiones y las herramientas de control ciudadano sobre la gestión de sus representantes en los cuerpos colegiados, ratificando la regla de votación nominal, sobre el propósito, sin duda plausible pero puramente instrumental, de agilizar las sesiones parlamentarias, que esgrimían los partidarios de eliminar dicha exigencia” (ver f.j. 3.1.1. pág 35).
(39) Este método ha sido avalado por la Corte en las sentencias C-355 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, con S.V. de María Victoria Calle Correa y A.V. del ponente y de Luis Ernesto Vargas Silva, f.j. 2.4.4.1.2.), C-169 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa, f.j. 3.3.3.4) y C-295 de 2012 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez,fundamento jurídico 6.4 literal c).
(40) Sobre el tema se puede consultar el Auto 032 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, S.V. Humberto Antonio Sierra Porto. Ver f.j. 3.3.3).
(41) (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, S.V. Humberto Antonio Sierra Porto).
(42) (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. A.V. de María Victoria Calle Correa y Nilson Pinilla Pinilla. S.V. de Mauricio González Cuervo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
(43) (M.P. María Victoria Calle Correa, con A.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio, y S.V. de Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Guillermo Guerrero Pérez).
(44) Así ocurrió en la Sentencia C-295 de 2012 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), donde se verificó que en el acta de una de las sesiones en las que el proyecto se aprobó por votación ordinaria quedó registrada de manera expresa la unanimidad. Asimismo, en la aprobación del proyecto de ley estatutaria de acceso a la información pública nacional, cuyo trámite fue revisado por la Corte en la Sentencia C-274 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa, S.V. Luis Ernesto Vargas Silva, S.P.V. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas, S.P.V. Nilson Pinilla Pinilla, S.P.V. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, A.V. María Victoria Calle Correa, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio). La Corte concluyó que se cabía inferir la existencia de unanimidad, pues en el video de la sesión correspondiente “el secretario del Senado señaló expresamente que dicha aprobación se hacía por unanimidad, y manifestó oralmente la totalidad de votos emitidos”.
(45) Sentencia C-750 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, S.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, S.P.V. Jorge Iván Palacio Palacio, A.V. Alberto Rojas Ríos, S.P.V. y A.V. María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva). En esa ocasión la Corte consideró que se había acreditado la exigencia de unanimidad necesaria para que procediera la votación ordinaria, entre otros factores, debido a que en todos los debates del proyecto se aprobó la omisión de lectura del articulado.
(46) Sentencia C-221 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). En ese caso, la aprobación del proyecto en uno de los debates se surtió mediante votación ordinaria. La Corte valoró entonces la certificación secretarial en conjunto con otros elementos, y dentro de ellos el hecho de que no hubiese existido solicitud de votación nominal: “el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, que modificó el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 en lo relativo a la votación nominal y pública, dispuso en su numeral 16 que una de las excepciones a esta clase de votación se presenta, justamente, cuando existe unanimidad en la votación, como en efecto ocurrió. De esta manera, como ninguno de los senadores solicitó votación nominal ni verificación de quórum, ni se registraron votos negativos o impedimentos, este requisito se encuentra debidamente satisfecho”.
(47) Esa conclusión resulta similar a la que planteó en su momento la Corte en el Auto 118 de 2013 y que ya fue reseñada en la parte final del f.j. 3.1.2.
(48) Sobre el punto se puede consultar la Sentencia C-089 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, f.j. 3.7.3). Allí se reiteran los precedentes establecidos en las sentencias C-008 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-322 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), en el sentido que afirmar que las mayorías calificadas son de aplicación restringida. Por ende, precisó que al no existir norma expresa que imponga esa exigencia cuando se trata de leyes aprobatorias de tratados, lo que procede es aplicar la regla general de mayoría simple. A esa misma conclusión arribó la Sentencia C-750 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
(49) (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
(50) (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(51) (M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra).
(52) (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. A.V. de María Victoria Calle Correa y Nilson Pinilla Pinilla. S.V. de Mauricio González Cuervo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
(53) (M.P. María Victoria Calle Correa, con A.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y de Jorge Iván Palacio Palacio, y S.V. de Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Guillermo Guerrero Pérez).
(54) Auto 175 de 2015, f.j. 3.3.3. (pág. 45 y ss.).
(55) En ese caso específico, la Corte encontró satisfechos los requisitos constitucionales para aprobar en proyecto de ley en los tres primeros debates, no sucediendo lo mismo con el cuarto debate y con la aprobación del informe de conciliación en Senado y Cámara. Así, (sic)
(56) Auto 175 de 2015, f.j. 3.2.5. (págs. 43 y 44).
(57) Ver f.j. 3.3.3.3. (pág. 49 y ss.).
(58) “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela’, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de Noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: Anexo I ‘Tratamiento arancelario preferencial’. Anexo II ‘Régimen de origen’. Anexo III ‘Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y metrología’. Anexo IV ‘Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias’. Anexo V ‘Medidas de defensa comercial y medida especial agrícola’. Anexo VI ‘Mecanismo de solución de controversias’”
(59) Allí verificó que (i) el registro de asistencia inicial fue de 131 representantes; (ii) la votación nominal y pública anterior más próxima al proyecto de ley objeto de análisis en esa oportunidad, arrojó un resultado de 88 votos, y (iii) la votación nominal y pública siguiente —luego de votarse ordinariamente dos informes de conciliación y cinco proyectos de ley— dio cuenta de un registro de votación fallida por la desintegración del quórum decisorio, ya que el resultado obtenido permitió establecer que solo votaron 51 representantes.
(60) Proyecto de Ley 139 de 2012 Senado, 326 de 2013 Cámara, por medio del cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
(61) Si los integrantes habilitados en el Senado de la República para diciembre de 2013 eran 98 senadores, el quórum decisorio se conformaba mínimo con la presencia y votación de 50 senadores.
(62) (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Con S.P.V. de Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis. S.V. de Jaime Araujo Rentería y Marco Gerardo Monroy Cabra).
(63) (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Con S.P.V. de Jaime Araujo Rentería). En esa oportunidad, la Corte encontró configurado un vicio de procedimiento legislativo relacionado con el anuncio previo del proyecto de ley en segundo debate de una ley aprobatoria de tratado, y como se cumplió en una etapa estructural antes de que se formara la voluntad democrática en el Senado de la República, indicó que el vicio era insubsanable, lo que derivó en la inexequibilidad de la ley objeto de control.
(64) (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
(65) Adoptado en Asunción (Paraguay), el 8 de junio de 1990 durante el vigésimo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos OEA.
(66) (M.P. María Victoria Calle Correa, A.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

References: artículo 1
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 artículo 8
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 129
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 artículo 145
 artículo 146
 artículo 123
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