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Timestamp: 2020-08-04 22:49:37+00:00

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﻿ SENTENCIA 2008-00211 DE MARZO 8 DE 2018
SENTENCIA 2008-00211 DE 08 DE MARZO DE 2018
CONTENIDO:CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO RESPECTO DE SOLICITUD DE INDEXACIÓN DE SUBSIDIOS DE VIVIENDA ASIGNADOS POR EL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA – INURBE. SE EXPLICA QUE NO ES PROCEDENTE PRESENTAR UNA RECLAMACIÓN CON EL FIN DE SOLICITAR LA INDEXACIÓN DE LOS SUBSIDIOS, COMO QUIERA QUE LA ENTIDAD DEMANDADA NO ERA ACREEDORA DEL MUNICIPIO, EN VISTA DE QUE YA HABÍA PAGADO LA OBLIGACIÓN CONTRAÍDA. DE ALLÍ QUE, EL APODERADO DE LOS CONVOCANTES AL PRESENTAR LA RECLAMACIÓN ANTE EL INURBE, CONFUNDIÓ Y LE DIO UN ALCANCE DISTINTO AL TÉRMINO “RECLAMACIÓN”, PUES SE DEBEN DIFERENCIAR DOS SITUACIONES FÁCTICAS DISTINTAS: I) LA ASPIRACIÓN QUE TENÍAN LOS BENEFICIARIOS DE LOS SUBSIDIOS DE VIVIENDA ANTE LA ENTIDAD OTORGANTE, POR LOGRAR LA INDEXACIÓN DE LOS MISMOS, LA CUAL DEBIERON AGOTAR INMEDIATAMENTE SE DIERON CUENTA QUE LUEGO DE SER DESEMBOLSADOS DICHOS RECURSOS ECONÓMICOS EN EL AÑO 2001, RESULTABAN DESACTUALIZADOS Y HABÍAN PERDIDO PODER ADQUISITIVO SIENDO ESCASOS PARA ADELANTAR LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE VIVIENDA DADO EL TRANSCURRIR DEL TIEMPO ENTRE LA FECHA DEL RECONOCIMIENTO Y LA ENTREGA COMO TAL Y, II) LA RECLAMACIÓN PRESENTADA EN EL PROCESO DE LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD, EN EL QUE SE DIO RESPUESTA A LA RECLAMACIÓN DEL VOCERO DEL MUNICIPIO, MEDIANTE LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, INURBE, SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA, INDEXACIÓN, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Sentencia 2008-00211 de marzo 8 de 2018
Nº único de radicación: 25000-23-24-000-2008-00211-01
Demandante: Municipio de Santa Bárbara Iscuandé (departamento de Nariño)
Demandado: NACIÓN —MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, anteriormente MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL—, el CONSORCIO “PAR”, integrado por FIDUPREVISORA S.A. y FIDUAGRARIA S.A., y el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES, INURBE EN LIQUIDACIÓN
ACCIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Asunto: Se resuelve recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 7 de diciembre de 2011 proferida por la Sub Sección “A”, Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Tema: Caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento respecto de la solicitud de indexación de subsidios de vivienda asignados por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE.
La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia del presente asunto, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo(20) en concordancia con el numeral 3º del artículo 132 ibídem(21); y, el artículo 13 del Acuerdo 58 de septiembre 15 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de agosto 5 de 2003(22) ambos expedidos por la Sala Plena de esta corporación.
La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia de 7 de diciembre de 2011, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(23), hoy artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo(24) se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.
La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) el acto administrativo demandado; ii) el marco normativo; iii) el problema jurídico; iv) el análisis del problema jurídico y la resolución de los cargos formulados en el recurso de apelación.
Con el fin de facilitar la lectura y comprensión del presente análisis, a medida que se van resolviendo los argumentos de la apelación, se hará la transcripción de la respectiva parte motiva del acto demandado.
Los principales apartes de la resolución objeto de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho son del siguiente tenor literal:
“[…] INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA
INURBE EN LIQUIDACIÓN
RESOLUCIÓN 44877 DE 2007
‘Por la cual se resuelve una reclamación’
El gerente liquidador del INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA ‘INURBE EN LIQUIDACIÓN’ en uso de sus facultades legales y, en especial, de las conferidas en el Decreto-Ley 254 de 2000, el Decreto 554 de 2003, el Decreto 600 de 2005 y el Decreto 597 de 2007, y
Que surtido el procedimiento correspondiente y revisado desde el punto de vista jurídico el expediente respectivo, procede el INURBE en Liquidación a resolver la reclamación presentada bajo el Nº 0000001 nivel central por parte de Jorge Portocarrero B., mediante la cual se solicitó la indexación de subsidios familiares de vivienda de interés social asignados mediante Resolución 441 de agosto 9 de 2001 a algunos habitantes del municipio de Santa Bárbara de Iscuandé (Nariño).
Que el reclamante inicial SUSTITUYÓ el poder conferido en la doctora Martha Cecilia Rengifo Castro.
IMPROCEDENCIA DE RECONOCIMIENTO DE LA RECLAMACIÓN POR CADUCIDAD
En el caso presente, dado que la asignación de los subsidios sobre los cuales se reclama indexación se efectuó mediante actos administrativos expedidos en el año 2001, según lo admite la apoderada debidamente reconocida en esta reclamación en escrito de solicitud de conciliación prejudicial radicado ante la Procuraduría Judicial Delegada ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño el 29 de marzo de 2007, estamos ante el cobro de una indexación que debió ser objeto de discusión en vía gubernativa o mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que nunca se ejerció.
Al analizar la ocurrencia del fenómeno de la caducidad de las eventuales acciones que asistían a los reclamantes para demandar sobre cualquier efecto legal derivado de la asignación de los subsidios, se concluye sin mayores disquisiciones la caducidad de cualquier reclamación judicial.
En dicho escrito, la apoderada del reclamante cita un fallo del 11 de mayo de 2000 proferido por el Consejo de Estado dentro del trámite de la segunda instancia de la acción de cumplimiento ACU-1244 mediante la cual se solicitaba igualmente indexación de subsidios.
En la parte final de las consideraciones del Consejo de Estado de esta providencia se lee:
‘Por último, la Sala precisa que la pretensión de indexación no es procedente por esta vía procesal, por cuanto para procurar tal fin elaccionantecuentaconotrosmediosdedefensajudicial,comosonlosrecursosdelavíagubernativayconlaaccióndenulidadyrestablecimientodelderecho contra las decisiones administrativas (resaltado fuera de texto)’
No existe registro que en el presente caso se haya iniciado acción alguna en relación con la indexación pretendida por lo que claramente operó la caducidad.
Ahora bien, frente al imperativo legal de prohibir al INURBE en Liquidación el pago de créditos sobre los cuales ha operado la caducidad o la prescripción, se pronunció expresamente la doctora Susana Montes en concepto emitido sobre el particular así:
‘De la norma transcrita resulta claro que son aplicables, en todos los casos de liquidación de entidades, las normas sobre caducidad y prescripción de obligaciones y, por lo mismo, no es posible entender o pretender, que a través de un decreto de disolución y liquidación de entidades del orden nacional, se cambien las reglas sobre oportunidades legales establecidas para efectuar las reclamaciones, ni tampoco pretender revivir términos de caducidad y prescripción de las obligaciones económicas de la respectiva entidad’.
En este orden de ideas en el trámite de un proceso liquidatorio nunca puede olvidarse que el término de caducidad, o sea el prescrito por la ley para acudir a la jurisdicción es de orden público, se cumple inexorablemente y no puede ser renunciado o prorrogado por la voluntad del particular o de la administración. De ahí que esa inacción, ese no hacer, no sea hoy por hoy imputable a la administración sino al interesado, que teniendo en principio el derecho, lo perdió por su impericia o negligencia.
Pero esta argumentación y posición jurídica del INURBE en Liquidación se ha sostenido de manera uniforme en diferentes escenarios judiciales incluso frente a una acción de grupo promovida por habitantes del municipio de BUESACO (Nariño) muy afín con la situación aquí planteada pero no referida a indexación de subsidios pagados en su totalidad, como en el presente caso, sino a subsidios parcialmente pagados. […]
En relación con esta argumentación del INURBE en Liquidación, debemos reiterar que in Liquidador está impedido de efectuar cualquier reconocimiento sobre obligaciones sobre las cuales haya operado la caducidad y así se ha sostenido ante todas las autoridades judiciales en relación con cualquier situación que así lo imponga.
IMPROCEDENCIA PREVIA DE CONCILIACIÓN IGUALMENTE POR CADUCIDAD
Finalmente, resulta imprescindible tener en cuenta que en ficha presentada ante el comité de conciliación y defensa judicial del INURBE en Liquidación en sesión del 27 de junio de 2007, igualmente se evidenció la ocurrencia de la caducidad, lo cual hacía improcedente una eventual conciliación. La ficha presentada plantea las siguientes argumentaciones:
En mérito de todo lo anterior, el INURBE en Liquidación,
ART. PRIMERO.—Denegar por caducidad, la reclamación presentada bajo el Nº 00001 Nivel Central por parte de Jorge Portocarrero B., según lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.
ART. SEGUNDO.—Notificar el contenido de la presente Resolución, conforme a lo previsto en el artículo 27 del Decreto 2211 de 2004, por edicto en la forma prevista en el artículo 45 Código Contencioso Administrativo. Adicionalmente, dentro de los primeros tres (3) días de fijación del edicto se publicará un aviso en un periódico de amplia circulación informando: la expedición de la resolución, la fijación del edicto, la fecha en que será desfijado, el término para presentar recursos y el lugar o lugares en los cuales podrá consultarse el texto completo de la presente resolución.
ART. TERCERO.—Contra la presente resolución procede el recurso de reposición que debe ser interpuesto ante el gerente liquidador del INURBE en Liquidación en la cra. 16 A Nº 79-08, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación.
Dada en Bogotá, D.C. a los 11 días del mes de septiembre de dos mil siete.
PUBLÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
JORGE ALBERTO SERNA JARAMILLO
GERENTE LIQUIDADOR […]”(25)
Corresponde a la Sala examinar los argumentos esgrimidos por la parte demandante en el recurso de apelación, a los cuales se circunscribirá el análisis en esta instancia, para determinar si es dable o no revocar la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2011 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en adelante el tribunal, que denegó las pretensiones de la demanda.
La Sala observa que el tema en discusión se contrae en determinar si le asiste o no la razón a la primera instancia al haber denegado las pretensiones de la demanda, al considerar que la demandada Resolución 44877 de 11 de septiembre de 2007 no adolece de las causales de nulidad invocadas por la parte demandante, si por el contrario, el municipio de Santa Bárbara Iscuandé tiene derecho a que se le reconozca la indexación de los subsidios de mejoramiento de vivienda otorgados a los beneficiarios moradores del municipio demandante mediante Resolución 441 de 2001.
En suma, el asunto objeto de discusión mediante el presente fallo, consiste en determinar si el acto administrativo demandado contraviene el ordenamiento jurídico, al haber denegado el reconocimiento de la reclamación presentada por el municipio de Santa Bárbara Iscuandé mediante la cual solicitaba se le reconociera la indexación de los subsidios de vivienda que le fueron asignados a familias moradoras de dicho municipio, con el argumento de que había operado la figura de la caducidad.
En vista de que ninguno de los argumentos de la demanda fueron acogidos por la primera instancia, el impugnante los reiteró en el recurso de apelación, motivo por el que la Sala se pronunciará sobre cada uno de ellos en el orden en que fueron analizados por el a quo así:
El análisis de legalidad del acto demandado se efectuará con fundamento en las siguientes normas: i) el artículo 29 de la Constitución Política, en lo referente al debido proceso; ii) los artículos 84 y 136 del Código Contencioso Administrativo, en lo referente a la falsa motivación y a la caducidad de la acción, iii) el artículo 1524 del Código Civil.
4. “[…] PRIMER CARGO. El INURBE, en liquidación, con la expedición del acto demandando vulneró el artículo 51 de la Constitución Política […]”.
La parte demandante fundamento este primer cargo, el cual es reiterado en el recurso de apelación por ella interpuesto contra la sentencia del tribunal, en que el acto demando violó el artículo 51 de la Constitución Política, cuyo texto dispone lo siguiente:
“ART. 51.—Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas”.
El a quo consideró, en la sentencia recurrida, no existió violación de la antes transcrita norma constitucional, con base en los argumentos que se extractan a continuación:
“[…] no es posible predicar —como lo hace la parte actora— que el INURBE, en liquidación, con la expedición del acto demandando haya vulnerado el artículo 51 de la Constitución Política ya que el derecho a una vivienda digna se materializo a través del aporte estatal entregado a los beneficiarios, según lo certificó el Alcalde del municipio de Santa Bárbara de Iscuandé, esto es, se llevaron a efecto los actos positivos cuyo cumplimiento se exigió con la decisión de las autoridades judiciales en la acción de cumplimiento referida en párrafos anteriores, motivo por el cual el cargo de que se trata no está llamado a prosperar.
Ahora bien, es cierto que, de la misma manera, se planteó dentro de la liquidación el reclamo relativo a que no se reconoció la indexación solicitada en relación con los subsidios, dado que estos fueron aprobados en una fecha anterior a la del desembolso, con lo cual habrían perdido poder adquisitivo en el mercado, aspecto que pasará al resolverse en el acápite siguiente (segundo cargo). […]”.
La parte demandante, en el recurso de apelación presentado, manifiesta su inconformidad sobre lo antes indicado por el Tribunal Administrativo de primera instancia, indicando que:
“[…] el pago de la indexación en las condiciones en las condiciones en que se entregaron los subsidios de vivienda en el año 2001 además de los argumentos que se han dejado expuestos anteriormente, constituye un acto de justicia con estos compatriotas del Pacífico colombiano los cuales merecen una vivienda digna y lo que es más importante un trato digno por parte de las autoridades que representan al Estado social de derecho. […]”
En el referido certificado expedido el 24 de junio de 2005(26) por el Alcalde del municipio de Santa Barbará de Iscuandé, consta lo siguiente:
1. Que mediante sentencia del honorable Consejo de Estado y por resoluciones 441 de agosto 9 de 2001 expedid por el INURBE, se asignaron quinientas setenta y ocho (578) subsidios a los programas de vivienda Comité de Vecinos Etapas I-II y III del municipio de Santa Barbará - Nariño.
2. Que los mencionados subsidios se pagaron, se entregaron y se ejecutaron de manera efectiva y a satisfacción de la comunidad beneficiaria.
3. Que el INURBE fue la entidad responsable de realizar la supervisión e interventoría de las obras, para lo cual realizaron asambleas de beneficiarios, visitas de campo y reuniones de comité operativo con autoridades locales, personería municipal, representante de los beneficiarios y la gerencia de los programas.
4. Que la gerencia de los programas presentó sendos informes de la ejecución de los programas, los cuales fueron avalados por los entes antes mencionados.
5. Que debido a la devaluación de la moneda y la pérdida del valor adquisitivo de la misma, tuvo la necesidad de recortar las cantidades de obras programadas en el año de 1996, resultando un perjuicio económico y social para los beneficiarios.
6. Que de acuerdo a la reclamación aceptada por el INURBE EN LIQUIDACIÓN, y considerando que los subsidios de vivienda asignados y pagados a precios de año 1996 por el entonces INURBE en el año 2001, no satisficieron las metas de los programas individuales de vivienda; se requiere un reajuste para la terminación de la ejecución de los programas de vivienda conforme a lo establecido y aprobado por resolución del INURBE en el año 1996. […]”. (Resaltado de la Sala).
Asimismo, en el documento denominado “Relación de beneficiarios proyecto comité de vecinos municipio Santa Bárbara Nariño”(27), aportado por la parte demandada en medio magnético (disco compacto), figura que los 578 subsidios fueron pagados directamente a cada uno de los beneficiarios en el mes de diciembre de 2001.
De lo anterior, la Sala evidencia que: i) los 578 subsidios se pagaron en el mes de diciembre de 2001 y “[…] se ejecutaron de manera efectiva y a satisfacción […]” de los beneficiarios ubicados en el municipio de Santa Barbará y ii) el hoy liquidado INURBE supervisó las obras respectivas, con la comunidad beneficiaria y las diferentes autoridades locales del proyecto, en donde la gerencia del programa rindió sendos informes.
La Sala advierte, sin perjuicio de lo que se determine respecto del segundo cargo, en el expediente administrativo que obra en este proceso que la parte demandante no probó tanto en sede administrativa como en sede judicial que, en efecto, los valores pagados, sin indexación, “[…] no satisficieron las metas de los programas individuales de vivienda […]” y, que por ello, “[…] se requiere un reajuste para la terminación de la ejecución de los programas de vivienda conforme a lo establecido y aprobado por resolución del INURBE en el año 1996 […]”:
Aunado al hecho de que en ese mismo certificado y en otras pruebas del expediente se constata que los subsidios fueron efectivamente pagados a satisfacción de los beneficiarios.
La Sala considera que en este caso si bien pueden existir fenómenos económicos como la variación de índices de precios al consumidor, los cuales probatoriamente son señalados en el dictamen pericial(28), de un año a otro o a otros, como el que da objeto a reclamación, se ha debido probar la parte demandante, pero no lo hizo en este proceso, si ese fenómeno inflacionario afecto negativa y materialmente los alcances de los proyectos inicialmente aprobados por el INURBE en el año de 1996.
Es así como, el mismo INURBE en Liquidación, mediante la Resolución 1781 de 13 de junio de 2006, “Por medio de la cual se da un traslado dentro del procedimiento de reclamaciones”, considero frente a la reclamación y certificación del municipio de Santa Bárbara Iscuandé lo siguiente:
“[…] No obstante lo anterior, resulta necesario establecer realmente el valor del desequilibrio económico en comparación con la formulación del proyecto al momento de la declaratoria de elegibilidad, la reformulación del mismo al momento de la asignación de los subsidios familiares de vivienda y el estado de las obras ejecutadas y mejoramientos efectuados en cada de las soluciones de vivienda que conforman dichos proyectos; debiéndose señalar que si bien es cierto la autoridad municipal que el subsidio asignado y desembolsado por la entidad otorgante no efectuó la correspondiente supervisión a los mejoramientos desarrollados.
Así mismo, es de anotar que en todo proceso de mejoramiento de un inmueble se debe obtener una licencia de construcción y un reconocimiento del inmueble, según los procedimientos y requisitos establecidos en el Decreto 1052 de 1998, requisitos que debe ser cumplidos por el beneficiario del subsidio y quien actué como oferente del proyecto. […]”. (Resaltados de la Sala).
De esta forma, la Sala comparte el pronunciamiento del a quo frente a este primer cargo y concluye que no existe en el caso presente una violación del artículo 51 de la Constitución Política, por cuanto, se probó en caso sub iudice que los 578 subsidios otorgados en la Resolución 441 de 9 de agosto de 2001 fueron pagados a todos los beneficiarios en el mes de diciembre de 2001 y que se destinaron al pago de las obras efectivamente ejecutadas, sin que se acreditará probatoriamente por la parte demandante que la indexación por ella reclamada tuviera los impactos negativos alegados por ella, como por ejemplo, en qué proporción y cómo se redujo el proyecto de vivienda aprobado el INURBE en el año de 1996 y si las obras ejecutadas con lo efectivamente o pendientes de ejecutar cumplían o no las normas en materia de sismo resistencia, licencias de construcción y urbanismo y programas de mejoramiento de vivienda de interés social, contenidas en la Ley 400 de 19 de agosto de 1997(29), la Ley 388 de 18 de julio de 1997(30) y el Decreto 1052 de 10 de junio de 1998(31).
5. “[…] SEGUNDO CARGO. El acto administrativo demandando adolece de falsa motivación; además se desconocieron los derechos de audiencia y de defensa […]”.
La parte demandante fundamento este segundo cargo, el cual es reiterado en el recurso de apelación por ella interpuesto contra la sentencia del tribunal, en que el acto demando violó: i) el artículo 29 de la Constitución Política, en lo referente al debido proceso; ii) los artículos 84 y 136 del Código Contencioso Administrativo, en lo referente a la falsa motivación y a la caducidad de la acción, iii) el artículo 1524 del Código Civil, en lo referente a que “[…] la causa expresada en el acto administrativo por el director del Inurbe […]”.
El artículo 29 de la Constitución Política dispone lo siguiente:
“[…] ART. 29.—El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”.
El artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en materia de la falsa motivación de los actos administrativos, establece lo siguiente:
“[…] ART. 84.—ACCIÓN DE NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. […]”.
El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, respecto de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento, ordena lo siguiente:
“[…] ART. 136.—CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. La de nulidad absoluta podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. […]”.
El artículo 1524 del Código Civil prevé lo siguiente:
“[…] ART. 1524.—CAUSA DE LAS OBLIGACIONES. No puede haber obligación sin una causa real y lícita; pero no es necesario expresarla. La pura liberalidad o beneficencia es causa suficiente.
Así, la promesa de dar algo en pago de una deuda que no existe, carece de causa; y la promesa de dar algo en recompensa de un crimen o de un hecho inmoral, tiene una causa ilícita. […]”.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia, analizó lo ocurrido en el expediente administrativo y, con base en dicho análisis preciso lo siguiente:
“[…] En criterio de esta corporación las personas que fueron beneficiarias con los 578 subsidios asignados, cuyos nombres están relacionados en la Resolución 441 de 9 de agosto de 2001, expedida por el INURBE en desarrollo de lo dispuesto por el fallo de acción de cumplimiento, en caso de encontrarse en desacuerdo con el monto asignado, porque no habría incluido la indexación correspondiente, debieron impugnar la decisión de que se trata, en la oportunidad que correspondía, y no en el momento en que el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación del referido establecimiento público del orden nacional (INURBE).
Sin embargo, el referido acto —Resolución 441 de 9 de agosto de 2001— tienen el carácter de acto administrativo, y en tal sentido bien pudo ser debatido tanto en sede administrativa como judicial, toda vez que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño, confirmada por el Consejo de Estado (sentencia mar. 22/2001), no definió el moto que debía ser entregado a las familias beneficiarias, aspecto sobre el cual pudo controvertirse tanto en vía gubernativa como mediante la acción de nulidad y restablecimiento de derecho —impugnando la Resolución 441 de 9 de agosto de 2001— y que es objeto de la inconformidad planteada extemporáneamente por el actor, en la presente demanda, contra la Resolución 44877 de 11 de septiembre de 2007, expedida por el Inurbe, en liquidación.
Todo lo anterior lleva a concluir que el actor valiéndose del proceso de liquidación pretende revivir los términos perentorios que debieron ser observados a efectos de impugnar la Resolución 441 de 9 de agosto de 2001, en vías tanto administrativa como judicial.
A lo anterior se agrega que tampoco se observa violación del derecho al debido proceso como quiera que del materia probatorio allegado por el actor no se demuestra tal falencia, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, ‘Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen’, carga que no cumplió la parte demandante toda vez que no allegó al proceso prueba alguna que permitiera demostrar que el INURBE, en liquidación, haya transgredido el precepto constitucional mencionado; más aún si se tiene en cuenta los motivos de informidad planteados en la demanda son precarios en su formulación. […]”. (Resaltados de la Sala).
Al respecto, la parte demandante, en su recurso de apelación, expone como razones de inconformidad del fallo apelado lo que se extracta a continuación:
“[…] La parte actora no comparte el fallo de primera instancia, toda vez que, es importante resaltar que en el presente proceso no existe caducidad de la acción en la medida en que el INURBE no resolvió la petición o solicitud de indexación incoada una vez al demandante le fue comunicada la resolución mediante la cual se le otorgaron los subsidios respectivos, y solo vino a pronunciarse sobre esta reclamación, cuando estaba dentro del marco del proceso de liquidación, […], una vez el INURBE negó la solicitud de reclamación de la indexación se presentó la demanda dentro de los cuatro meses siguientes a la alude el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. […]
Sobre este particular en el escrito de alegaciones finales la parte demandante razono dentro del siguiente temperamento jurídico:
Sea lo primero señalarle categóricamente al despacho que no le asiste la razón al distinguido apoderado de la parte demandada, al tratar de argumentar una caducidad que no existe en el presente proceso, dado que como aparece en prima facie, el acto demandando en el presente proceso no es la resolución de asignación de subsidios, es decir, la Resolución 441 del 2001, sino el Acto Administrativo 44877 de septiembre 11 del 2007 notificado el 9 de noviembre de 2007. Esto es así, porque así debe serlo, toda vez que no existió, no debería existir inconformidad alguna con la resolución de asignación de subsidios, ya que ese acto administrativo vale decir la Resolución 41 de 2001 liquidó los subsidios de vivienda en los términos ordenados en el proveído del honorable Consejo de Estado. […]”. (resaltados de la Sala).
La Sala procede a verificar, para adoptar una decisión en derecho, cuál fue la determinación adoptada en la Resolución 44877 de 11 de septiembre de 2007, objeto de la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento.
De acuerdo con la parte resolutiva del referido acto demandado, se observa que el gerente liquidador del INURBE denegó la reclamación presentada por el doctor Jorge Portocarrero B. bajo el Nº 0001 nivel central, indicando como fundamento de su decisión que había operado la caducidad de la acción respecto de la asignación de los subsidios ocurrida en el año 2001, por cuanto, el cobro de una indexación de las sumas asignadas por tal concepto debió haberse discutido en vía gubernativa o judicial en dicha época y, que en vista de que esto no sucedió, como quiera que no existía registro de que se hubiera iniciado acción alguna, claramente había operado la caducidad.
La comunicación de 7 de abril de 2003(32) dirigida al gerente liquidador del INURBE y suscrita por el “[…] apoderado de los convocantes […]”, doctor JORGE PORTOCARRERO B., se observa que se indicó lo siguiente:
“[…] Con base en el aviso emplazatorio publicado el día sábado 5 de abril del presente año, me permito solicitar previo a los trámites legales de rigor se reconozca y pague la indexación de los subsidios de vivienda reconocidos mediante Resolución 441 de agosto 9 de 2001, por la cual se asignan quinientos setenta y ocho (578) subsidios familiares de vivienda a hogares damnificados del municipio de Santa Bárbara Iscuandé Nariño en virtud de una acción de cumplimiento.
Doctor Serna, en sus manos está la decisión de terminar con esta grave injusticia que se ha venido cometiendo con la comunidad de vecinos de Santa Bárbara Iscuandé, por lo tanto confiamos que usted en su calidad de gerente liquidador autorice el reconocimiento y pago de los derechos reclamados. […]”. (resaltado de la Sala).
De acuerdo con la comunicación anterior, queda claro que la parte demandante presentó ante el INURBE en Liquidación la correspondiente solicitud con el fin de que se reconociera la indexación de los subsidios de vivienda que habían sido reconocidos mediante Resolución 441 de 9 de agosto de 2001, pero lo que sucedió fue que dicha reclamación se presentó en el marco del proceso liquidatorio del INURBE, cuando lo cierto es que no era éste el escenario en el que se debió haber presentado dicha solicitud. Sobre este asunto se ocupará la Sala más adelante.
La Sala observa, de conformidad con las piezas del expediente administrativo que se allegaron al presente proceso por las partes demandante y demandada, la siguiente línea de hechos y actuaciones en el tiempo:
• Año 1996: La Dirección Nacional para la Atención de Desastres expide la Resolución 6 de 24 de mayo de 1996 respecto de la declaratoria de la situación de emergencia presentada en el municipio de Santa Barbará de Iscuandé (departamento de Nariño).
• Año 1997: El Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, Regional Nariño, expidió las resoluciones 83, 84 y 85 de 19 de marzo de 1997, por medio de las cuales declaro la elegibilidad del plan de mejoramiento de vivienda en dicho municipio, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 6 de 24 de mayo de 1996, el Decreto 4 de 1993(33), el Decreto 919 de 1989(34) y la Ley 3 de 1991(35).
• Año 2001: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 16 de enero de 2001, “[…] concedió la acción de cumplimiento [..]” presentada por el municipio de Santa Barbará de Iscuandé contra el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, ordenado a dicha entidad lo siguiente:
“[…] ORDENAR AL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA INURBE que en el término máximo de cinco (5) meses contados a partir de la ejecutoria de este fallo, realice todos los trámites y tome las decisiones correspondientes, destinados a calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la Ley 3ª de 1991 a los hogares que integran los planes asociativos COMITÉ DE VECINOS PARA EL MEJORAMIENTO MUNICIPIOS DE SANTA BARBARÁ, ETAPAS I, II […]”.(36)
El Consejo de Estado, en sentencia de 22 de marzo de 2001(37), confirmó la providencia del 16 de enero de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.
El Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana expide la Resolución 441 de 9 de agosto de 2001(38), “Por la cual se asignan quinientos setenta y ocho (578) subsidios familiares de vivienda a hogares damnificados del municipio de Santa Barbará de Iscuandé - Nariño en virtud de una acción de cumplimiento”, en cuya parte resolutiva se identifican con nombre propio y número de cédula de ciudadanía uno a uno los beneficiarios y el monto en dinero que les corresponde, de manera individual, por concepto de subsidio de vivienda, y se indica, entre otras cosas, que los subsidios “[…] se girarán directamente a las familias favorecidas o a quienes ellas autoricen, de acuerdo con los procedimientos de cobro establecidos por el INURBE […]”.
El Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana efectúa, en el mes de diciembre de 2001, el respectivo pago del subsidio asignado y por el valor indicado en la Resolución 441 de 2001 a cada uno de los beneficiarios.
• Año 2003: El Gobierno Nacional expide el Decreto 554 de 10 de marzo de 2013, “Por el cual se suprime el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, y se ordena su liquidación”.
El INURBE en Liquidación expide la Resolución 1 de 1º de abril de 2003(39), “Por medio de la cual se ordena un emplazamiento”, ordenando lo siguiente:
“[…] emplazar a todas las personas naturales o jurídicas que consideren con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra el INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA ‘EN LIQUIDACIÓN’, para que presenten las solicitudes correspondientes. […]”.
El municipio de Santa Barbará de Iscuandé presentó, mediante escrito de 7 de abril de 2003(40), ante el INURBE la solicitud de reconocimiento y pago de la indexación de los subsidios familiares reconocidos mediante Resolución 441 de agosto 9 de 2001.
Año 2004: El INURBE en Liquidación expidió la Resolución 4283 de 31 de diciembre de 2004(41) que dispone, entre otros, “[…] proceder a decretar mediante acto administrativo separado de carácter individual y concreto las pruebas que de oficio se han de practicar para resolver la reclamación administrativa formulada […]”.
Año 2005: El INURBE en Liquidación, luego de adelantar una serie de actuaciones administrativas y resolver los recursos interpuestos contra la Resolución 4283 de 2004, expidió las resoluciones 1346 y 1347 de 19 de abril de 2005(42) mediante las cuales se decretó y ordenó la práctica de pruebas.
La parte demandante allegó dentro del término probatorio una certificación expedida el 24 de junio de 2005 por el Alcalde Municipal(43).
• Año 2006: El INURBE en Liquidación expide la Resolución 1781 de 13 de junio de 2006, “Por medio de la cual se da un traslado dentro del procedimiento de reclamaciones”, con el fin que se establezca la inversión de los recursos asignados por el INURBE y el cumplimiento de las normas de sismo resistencia, licencias de construcción y urbanismo, y programas de mejoramiento de vivienda de interés social, que se encontraban vigentes a la fecha de asignación de subsidios familiares de vivienda y la revisión de la declaratoria de elegibilidad respecto de la normatividad vigente a la fecha de asignación de subsidios.
• Año 2007: El 28 de junio de 2007 se “[…] DECLARA FRACASADA la etapa conciliatoria […]” entre el municipio de Santa Barbará de Iscuandé y el INURBE en Liquidación.
El INURBE en Liquidación expide la Resolución 44877 de 11 de septiembre de 2007, “por la cual se resuelve una reclamación”, objeto del caso sub examine.
Ahora bien, la Resolución 441 de 9 de agosto de 2001(44) determinó lo siguiente:
“INURBE
RESOLUCIÓN 441 DE 2001
Por la cual se asignan quinientos setenta y ocho (578) subsidios familiares de vivienda a hogares damnificados del municipio de Santa Bárbara de Iscuandé - Nariño en virtud de una acción de cumplimiento.
EL GERENTE GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA, INURBE
En uso de sus atribuciones legales y de conformidad con lo establecido en la Ley 3ª de 1991, el Decreto 1803 de 1997 y demás disposiciones reglamentarias y,
Que la Ley 3ª de 1991 estableció el subsidio familiar de vivienda como un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por primera vez al beneficiario, con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establezca esta ley.
Que el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante providencia del 22 de enero de 2001, resolvió: ‘ORDENAR AL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA INURBE que en el término máximo de cinco (5) meses contados a partir de la ejecutoria de este fallo, realice todos los trámites y tome las decisiones correspondientes, destinados a calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la Ley 3ª de 1991 a los hogares que integran los planes asociativos COMITÉ DE VECINOS PARA EL MEJORAMIENTO MUNICIPIO DE SANTA BARBARÁ, ETAPAS I, II’.
Que la anterior providencia fue confirmada mediante fallo proferido el 22 de marzo de 2001 por el Honorable Consejo de Estado.
Que para dar cumplimiento al citado fallo, el Jefe de la División de Contabilidad y Presupuesto del INURBE Nivel Central, expidió el Certificado de Disponibilidad Presupuestal Nº 022-I del 9 de agosto de 2001, por valor de MIL CIENTO CUARENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS VEINTISEIS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 1.147.226.000).
ART. PRIMERO.—Asignar por parte del INURBE, quinientos setenta y ocho (578) subsidios familiares de vivienda de interés social a los hogares damnificados, amparados por la acción de cumplimiento citada en la parte motiva de esta providencia.
HOGARES BENEFICIARIOS:
PROYECTO: COMITÉ DE VECINOS MEJORAMIENTO MUNICIPIO DE SANTA BÁRBARA I
COMITÉ DE VECINOS MEJORAMIENTO MUNICIPIO DE SANTA BÁRBARA II
ART. SEGUNDO.—La asignación de los subsidios de que trata esta Resolución se efectúa por la suma de MIL CIENTO CUARENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS VEINTICINCO MIL NOVECIENTOS SESENTA PESOS M/CTE ($ 1.147.225.960,oo), con cargo a los recursos que dispone el INURBE para el efecto, ajustados a los términos previstos en la Ley y normas vigentes, de acuerdo con certificado de disponibilidad presupuestal Nº 022-I, del 9 de agosto de 2001, expedido por el jefe de la división de contabilidad y presupuesto del INURBE nivel central.
ART. TERCERO.—Los subsidios asignados mediante la presente Resolución se girarán directamente a las familias favorecidas o a quienes ellas autoricen, de acuerdo con los procedimientos de cobro establecidos por el INURBE.
ART. CUARTO.—La presente asignación será comunicada a los beneficiarios en la forma establecida por el Decreto 2620 del 18 de diciembre de 2000 y publicada en los medios masivos de comunicación social.
ART. QUINTO.—Como quiera que el oferente del programa Organización Juan Manuel Ayala Ltda. JUMAN LTDA. se encuentra inhabilitado por el INURBE para la formulación de planes o programas de vivienda de interés social, los beneficiarios en asamblea deberán proceder a la escogencia de un nuevo oferente.
De acuerdo con los apartes transcritos, la Sala evidencia que el otorgamiento por parte del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, de los subsidios familiares de vivienda a los 578 hogares damnificados, tuvo como fundamento normativo la Ley 3ª de 15 de enero de 1991, “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones”, que estableció esta institución en los siguientes términos:
“[…] ART. 6º—Establécese el subsidio familiar de vivienda como un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta ley.
La cuantía del subsidio será determinada por el Gobierno Nacional de acuerdo con los recursos disponibles, el valor final de la solución de vivienda y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios. […]”.
Esta Sección, en relación con la institución jurídica del subsidio familiar de vivienda, ha puesto de presente lo siguiente:
“[…] Establece el artículo 6º de la Ley 3ª de 1991, que el subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal en dinero o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con los requisitos señalados en la ley y las condiciones que se establecen en el Decreto 951 de 2001. Sobre este punto, la Corte Constitucional ha precisado que en el proceso de adjudicación debe respetarse la igualdad de oportunidades, siendo requisito indispensable haber participado en el proceso de selección ante la entidad competente para conceder el subsidio y haberse sometido a la metodología de priorización, mediante la cual se hace una valoración de las condiciones socioeconómicas de los aspirantes al subsidio y se selecciona del más necesitado al menos necesitado, de conformidad con la ponderación que se le atribuya a cada uno. […]”(45).
Se observa que ni el artículo 6º de la Ley 3ª de 1991 ni el aparte jurisprudencial transcrito, como tampoco las providencias judiciales que al decidir la acción de cumplimiento asignaron los subsidios, previeron que dichos aportes económicos estuvieran sujetos al reconocimiento de indexación alguna, en caso de tardanza en su pago por parte de la entidad otorgante a los beneficiarios de los mismos. Tampoco la Resolución 441 de 2001, avizoró la posibilidad del reconocimiento de indexación de los 578 subsidios familiares de vivienda otorgados a los hogares que integran los planes asociativos del comité de vecinos para el mejoramiento municipio de Santa Bárbara, etapas I y II.
Respecto de la indexación, esta Sección se pronunció en los siguientes términos:
“[…] De esta manera la indexación es una figura que se limita a mantener el valor adquisitivo de la moneda y esta actualización no hace parte de una indemnización o condena. Por lo tanto no se dan los presupuestos legales para que se profiera sentencia complementaria a fin de que se ordene una condena en concreto. […]”(46). (resaltado de la Sala).
Asimismo, la Sección, en otra oportunidad, precisó lo siguiente en cuanto a la indexación o corrección monetaria:
“[…] La indexación o corrección monetaria no tiene por finalidad incrementar o aumentar el valor nominal de las sumas económicas, sino actualizarlo, es decir, traerlo a valor presente. Es natural que en épocas de relativa estabilidad monetaria se aplique el principio nominalista en todo su vigor. Sin embargo, cuando la pérdida del poder adquisitivo del signo monetario adquiere proporciones mayores, el nominalismo deja de ser una opción adecuada en términos de justicia y equidad. Como puede observarse, en Colombia la constancia no ha sido precisamente la de establecer mecanismos de corrección monetaria por vía de ley, lo que ha llevado a la necesidad de acudir a mecanismos de indexación fundados en principios constitucionales como la equidad, la justicia y la reparación plena. Revisada, estudiada y analizada la directiva acusada, encuentra la Sala que, en efecto, ella se ajusta a los principios y reglas propios de la actualización monetaria, ya que en ella no se prevén multas adicionales o sanciones diferentes a las previstas en el Decreto-Ley 2610 de 1979. Lo único que hace la directiva cuestionada es ajustar, actualizar, corregir a valor presente unos valores que por el paso del tiempo se encuentran depreciados, lo que obedece a la aplicación de los principios de justicia y equidad.
El principio nominalista, indica que en las obligaciones pecuniarias el deudor se libera con la entrega de la suma nominal originalmente pactada, aún a pesar de que entre el momento de la celebración del acto jurídico y el de su cumplimiento haya tenido lugar un proceso inflacionario importante, con la consecuente disminución en el poder adquisitivo del dinero. Contrario a lo expuesto, se encuentra el Valorismo, denominado también Realismo, en el que se predica que el deudor sólo se libera de la obligación contraída pagando el valor económico real al momento del cumplimiento de la obligación, asumiendo el valor de la depreciación del dinero por el paso del tiempo. El Valorismo, requiere, necesariamente, de la utilización de mecanismos idóneos que permiten traer a valor presente el monto depreciado por el paso del tiempo. A este fenómeno se le conoce con el nombre de corrección monetaria, actualización económica o, simplemente, indexación […]”(47). (Resaltado de la Sala).
Conforme a lo expuesto en las anteriores citas jurisprudenciales, la indexación no pretende aumentar el valor nominal de las sumas de dinero sino actualizarlo al valor presente y, que en dado caso dicha actualización proviene de la ley o en otras de la aplicación de principios como la equidad, justicia y reparación plena.
Para el caso en estudio, es preciso tener en cuenta que la entidad demandada otorgó los 578 subsidios familiares de vivienda, en virtud de una acción de cumplimiento fallada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño, decisión confirmada por esta corporación mediante fallo de 22 de marzo de 2001.
En efecto, la Sala precisa que, mediante providencia de 22 de marzo de 2001 proferida por la Sección Tercera de esta corporación, dentro del proceso con el nro. único de radicación: ACU-5200123310002000129701, siendo el C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros(48), se confirmó la providencia de 16 de enero de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, providencias que le ordenaron al INURBE darle cumplimiento a las resoluciones 83, 84 y 85 de marzo 19 de 1997 proferidas por el INURBE Regional Nariño, que declararon la elegibilidad del plan de mejoramiento de vivienda. Es preciso advertir que en ningún fragmento ni de la parte motiva ni de la resolutiva de este fallo, se mencionó que los subsidios de vivienda otorgados debían ser indexados como lo afirmó el apoderado de la demandante en los escritos de alegatos de conclusión, circunstancia que obligaba a así consignarlo a la entidad demandada, en la Resolución 44877 de 2007 objeto de nulidad.
Con fundamento en las anteriores situaciones fácticas y jurisprudenciales, la Sala encuentra que le asiste la razón al Tribunal de Primera Instancia al considerar, que en el caso sub judice los beneficiarios de los 578 subsidios familiares de vivienda, debieron haber manifestado su inconformidad con el monto de los subsidios otorgados, dada su desactualización entre la fecha del reconocimiento —año 1997— y la del desembolso como tal —año 2001—, inmediatamente fueron enterados de la asignación de los mismos al ser notificados del contenido de la Resolución 441 de 9 de agosto de 2001, haciendo uso de los recursos que contra dicho acto procedían en vía gubernativa e incluso demandándolo ante esta jurisdicción, omisión que luego pretendió subsanar el apoderado de los convocantes y vocero del municipio de Santa Bárbara Iscuandé, al presentar la reclamación que fue objeto de pronunciamiento mediante Resolución 44877 de 11 de septiembre de 2007 objeto de la presente demanda.
Por tanto, no se evidencia la causal de falsa motivación del acto acusado, como quiera que en efecto, fue tardía la reclamación presentada por el municipio en aras de obtener la indexación de los subsidios otorgados, pese a que no existe normatividad que reconozca su actualización monetaria a valor presente.
La Sala evidencia, según el material documental que obra en el expediente judicial, que la reclamación presentada por el municipio el 7 de abril de 2003 tendiente al reconocimiento y pago de la indexación de los 578 subsidios de vivienda reconocidos por el INURBE mediante Resolución 441 de 9 de agosto de 2001, la presentó el apoderado de los convocantes dentro del marco del proceso de liquidación y supresión de la entidad, siendo que éste no podía ser el escenario para la presentación de una reclamación de una obligación que ya el INURBE había pagado, según así lo reconoció el propio Alcalde del municipio de Santa Bárbara Iscuandé al expedir la certificación fechada 24 de junio de 2005(49), en la que acreditó lo siguiente:
“[…] REPÚBLICA DE COLOMBIA
ALCALDÍA DE SANTA BÁRBARA
El suscrito Alcalde del municipio de Santa Bárbara - Nariño, en uso de sus facultades legales y constitucionales,
1. Que mediante sentencia del honorable Consejo de Estado y por Resolución 441 de agosto 9 de 2001 expedida por el INURBE, se asignaron quinientos setenta y ocho (578) subsidios a los programas de vivienda Comité de Vecinos Etapas I, II y III del municipio de Santa Bárbara - Nariño.
2. Que los mencionados subsidios, se pagaron, se entregaron y se ejecutaron de manera efectiva y a satisfacción de la comunidad beneficiaria.
[…]” (resaltado de la Sala).
A pesar de que la anterior certificación no menciona la fecha del pago de los subsidios, de acuerdo con la diligencia de conciliación prejudicial 2204-07 llevada a cabo el 28 de junio de 2007 ante la Procuraduría 35 judicial de Pasto que fue declarada fracasada(50), se puede concluir que los subsidios se pagaron entre los años 2001 y 2002, de acuerdo con la siguiente afirmación efectuada por el procurador al declarar abierta la diligencia de conciliación:
“[…] Se les informa sobre la finalidad y beneficios de la conciliación. Se hace un resumen de las pretensiones de la solicitud de conciliación, así: El pago de la indexación de los valores de los subsidios de mejoramiento de vivienda declarados elegibles en mil novecientos noventa y siete y pagados en los años dos mil uno y dos mil dos” (resaltado de la Sala).
Por tanto, en vista de que los 578 subsidios de mejoramiento de vivienda se pagaron a satisfacción de la comunidad beneficiaria del municipio de Santa Bárbara Iscuandé, no era viable jurídicamente que en el marco del proceso liquidatorio del INURBE, el “[…] apoderado de los convocantes […]” presentara una reclamación con el fin de solicitar la indexación de los subsidios, como quiera que la entidad demandada no era acreedora del municipio, en vista de que ya había pagado la obligación contraída, que en este caso vendría a ser, los 578 subsidios de vivienda. Por tanto, hizo mal en pedir una reclamación en el marco del proceso liquidatorio de esta entidad, como quiera que a este proceso acuden los acreedores, es decir, a los que se les debe un crédito o una obligación.
Confirma la anterior conclusión, el hecho de que en la reclamación el abogado de los convocantes hubiera manifestado que se presentaba la solicitud de reconocimiento y pago de la indexación de los subsidios de vivienda reconocidos mediante Resolución 441 de 2001, con ocasión del aviso emplazatorio publicado el sábado 5 de abril de 2003.
De allí que para la Sala, el apoderado de los convocantes al presentar la reclamación ante el INURBE el 7 de abril de 2003, confundió y le dio un alcance distinto al término “reclamación”, pues se deben diferenciar dos situaciones fácticas distintas: i) la aspiración que tenían los beneficiarios de los subsidios de vivienda ante la entidad otorgante, por lograr la indexación de los mismos, la cual debieron agotar inmediatamente se dieron cuenta que luego de ser desembolsados dichos recursos económicos en el año 2001, resultaban desactualizados y habían perdido poder adquisitivo siendo escasos para adelantar los programas de mejoramiento de vivienda dado el transcurrir del tiempo entre la fecha del reconocimiento y la entrega como tal y, ii) la reclamación presentada en el proceso de liquidación de la entidad, en el que se dio respuesta a la reclamación del vocero del municipio, mediante la expedición del acto administrativo demandado.
Lo anterior, sin perjuicio de que como ya se anotó, la indexación de los subsidios de vivienda no puede tomarse como una acreencia en favor del municipio, pues el INURBE no era deudor de los mismos en vista de que ya los había pagado y entregado a satisfacción de los destinatarios.
El Gobierno Nacional ordenó, mediante Decreto 554 del 10 de marzo de 2003, la supresión y liquidación del Instituto Nacional de Vivienda de Interés social y Reforma urbana INURBE; el anterior proceso estuvo orientado por las directrices del Decreto-Ley 254 de 2000 mediante el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, que en el artículo 23 establece lo siguiente:
“[…] Emplazamiento. Dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a quienes tengan en su poder a cualquier título activos de la entidad, para los fines de su devolución y cancelación.
PAR.—En los procesos jurisdiccionales que al momento de decretarse la liquidación de la entidad se encontraren en curso y dentro de los cuales se hubieren practicado medidas cautelares sobre los bienes de la entidad den liquidación, levantada tal medida de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto, el o los actuantes deberán constituirse como acreedores de la masa de la liquidación […]”. (resaltado de la Sala).
Para la Sala la expresión “reclamaciones de cualquier índole” contenida en el primer inciso del artículo 23 del Decreto 254 de 2000, no tiene el alcance que le dio el municipio accionante con miras a obtener por esta vía, el reconocimiento de la indexación de unos subsidios de vivienda en el marco del proceso liquidatorio de la entidad, pues se insiste, ésta no era una deuda que le otorgara al municipio de Santa Bárbara Iscuandé, la calidad de acreedor frente al INURBE.
Asimismo, no puede perderse de vista la atinada referencia que hizo la Resolución 44877 de 2001, al imperativo legal que tenía el INURBE en Liquidación, de reconocer créditos sobre los cuales había operado la figura de la caducidad, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 254 de 2000, que dispone lo siguiente:
“[…] Pago de obligaciones: Corresponderá al liquidador cancelar las obligaciones pendientes a cargo de la masa de la liquidación, previa disponibilidad presupuestal, con el fin de realizar su liquidación progresiva: para ello se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
5. Para el pago del pasivo se tendrá en cuenta la caducidad y la prescripción de las obligaciones, contenidas en las normas legales vigentes. […]”. (Resaltado de la Sala).
En síntesis, la Sala considera que en el sub judice, el centro del dilema jurídico lo constituye el hecho de que la parte demandante, hubiera asimilado la reclamación presentada por el abogado de los convocantes, con una obligación pendiente de pago del INURBE en favor del municipio de Santa Bárbara de Iscuandé Nariño, asimilable a aquellas que debían ser objeto de reconocimiento en el proceso liquidatorio de la entidad, cuando lo cierto es que los subsidios familiares de vivienda fueron pagados por el monto que fueron otorgados, tal y como así lo certificó el alcalde de dicho municipio.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, se estima que el acto administrativo demandado no adolece de falsa motivación, como quiera esta instancia judicial advierte tardía la solicitud de indexación de los 578 subsidios de vivienda otorgados, al presentarla como “reclamación” en el marco del proceso liquidatorio de la entidad, cuando debió haber manifestado su inconformidad por los montos otorgados, recién fueron recibidos dichos subsidios.
En vista de que los argumentos de la apelación, no lograron desvirtuar las razones esgrimidas en el fallo proferido por la primera instancia al denegar las pretensiones de la demanda, la decisión se confirmará. Así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
1. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, fechada 7 de diciembre de 2011.
20 “[…] ART. 129.—El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”.
21 “[...] ART. 132.—Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales. […]”.
22 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado":
2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones. […]”.
23 “[…] ART. 357.—Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. […]”.
24 “[…] ART. 267.—En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo […]”.
25 Cfr. Folios 8 a 16, cuaderno principal de primera instancia; folios 71 a 79 y 89 a 92, cuaderno principal de segunda instancia
26 Cfr. 58 a 59, cuaderno principal de primera instancia.
27 Cfr. Folio 103, cuaderno de segunda instancia.
28 Cfr. Folios 1 a 92, cuaderno de dictamen pericial de primera instancia. El dictamen no fue controvertido por las partes.
29 “[…] Por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes […]”.
30 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 2ª de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”.
31 “[…] Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y las sanciones urbanísticas […]”.
32 Cfr. Folios 61 y 62, cuaderno principal de primera instancia; folios 95 y 100, cuaderno principal de segunda instancia.
33 “[…] Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 3ª de 1991 […]”.
34 “[…] Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones […]”.
35 “[…] por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones. […]”.
36 Cfr. Folio 95, cuaderno principal de segunda instancia. Texto transcrito literalmente de los considerandos de la Resolución 441 de agosto 9 de 2001.
37 Cfr. Folios 92 a 100, cuaderno principal de primera instancia. Consejo de Estado, Sección Tercera, Nº único de radicación ACU-52001-23-31-000-2000-1297-01, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
38 Cfr. Folios 95 a 100, cuaderno principal de segunda instancia.
39 Cfr. Folios 93 a 94, cuaderno principal de segunda instancia.
40 Cfr. Folios 61 a 62, cuaderno principal de segunda instancia
41 Cfr. Folio 55, cuaderno principal. Texto transcrito de los considerandos de la Resolución 1781 de 13 de junio de 2006.
44 Cfr. Folios 18 a 28, cuaderno principal de segunda instancia.
45 Sentencia del 27 de agosto de 2009, Nº único de radicación 19001233100020090011801, Consejera Martha Sofía Sanz Tobón.
46 Sentencia del 28 de abril de 2005, Nº único de radicación 25000-23-24-000-2002-00571-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
47 Sentencia del 30 de mayo de 2013, Nº único de radicación 25000-23-24-000-2006-00986-01, C.P. María Elizabeth García González.
48 Visible a folios 92-100 del Cuaderno de Primera Instancia
49 Visible a folios 58 y 59, cuaderno de primera instancia.
50 Obra a folios 63-65, cuaderno de primera instancia.

References: artículo 129
 artículo 132
 artículo 13
 artículo 357
 artículo 328
 artículo 267
 resolución 
 resolución 

RESOLUCIÓN 
 Resolución 
 artículo 27
 artículo 45
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 29
 artículo 1524
 artículo 51
 artículo 51
 artículo 51
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 51
 Resolución 
 artículo 29
 artículo 1524
 artículo 29
 artículo 84
 artículo 136
 artículo 1524
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 177
 resolución 
 artículo 136
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 

RESOLUCIÓN 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 6
 artículo 6
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 23
 artículo 23
 Resolución 
 artículo 32
 Resolución 
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