Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2017/04/unificacion-de-doctrina-legitimacion.html
Timestamp: 2017-11-20 21:06:47+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: Unificación de doctrina. Legitimación activa de la Tesorería General de la Seguridad Social para interponer demanda de oficio. Una nota a la sentencia del TS de 1 de marzo de 2017.
La resolución judicial, que se pronuncia en sentido contrario a la tesis defendida por el Ministerio Fiscal en su preceptivo informe, estima el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) contra la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior deGalicia el 28 de enero de 2015, de la que fue ponente el magistrado Antonio José García.
El interés de la sentencia del alto tribunal radica, como indica el título de la entrada, en el reconocimiento expreso de la legitimación activa de la TGSS para poder interponer una demanda de oficial al amparo del art. 148 d) de la Ley reguladora de la jurisdicciónsocial (el proceso podrá iniciarse de oficio como consecuencia: “d) De las comunicaciones de la autoridad laboral cuando cualquier acta de infracción o de liquidación levantada por la Inspección de Trabajo y de Seguridad Social, relativa a las materias de Seguridad Social excluidas del conocimiento del orden social en la letra f) del artículo 3, haya sido impugnada por el sujeto responsable con base en alegaciones y pruebas que, a juicio de la autoridad laboral, puedan desvirtuar la naturaleza laboral de la relación jurídica objeto de la actuación inspectora”.
Es decir, la TGSS queda incluida dentro del concepto de “autoridad laboral” utilizado en este precepto, como explicaré a continuación. En idéntico sentido se ha pronunciado otra sentenciadel TS de fecha posterior, 9 de marzo, de la que fue ponente el magistrado Miguel Ángel Luelmo, siendo aportada como sentencia de contraste, por la representación letrada del TGSS, la misma sentencia de contraste en ambos litigios, la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justiciade Canarias de 22 de mayo de 2013, de la que fue ponente la magistrada María José Muñoz.
2. El litigio encuentra su origen en las actuaciones efectuadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Vigo en el local de una empresa que, según consta en la información disponible sobre la misma, se dedica a “prestación de servicios de hostelería en general. - promoción y construcción de todo tipo edificaciones. - servicios de producción y promoción de espectáculos”.
En dicho local se encontraban diferentes trabajadoras de diversas nacionalidades extracomunitarias que realizaban, según declararon, actividades de alterne con los clientes. Como consecuencia del incumplimiento de la normativa de Seguridad Social la ITSS procedió a levantar acta de infracción, con propuesta de sanción por ocho faltas graves, según consta en los hechos probados de la sentencia de instancia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 2 de Vigo el 27 de septiembre de 2013, “por la prestación de servicios de varias personas, por la falta de alta en el Régimen General de la Seguridad Social”.
Consta igualmente en los hechos probados que la ITSS, una vez presentado por la empresa escrito de alegaciones al acta en el que se defendía la inexistencia de relación contractual laboral” instó a la TGSS, el 1 de febrero de 2012, “para que presentara demanda de oficio”, al objeto de que fuera reconocida la existencia de relación contractual laboral de las trabajadoras que prestaban sus servicios en el local, que efectivamente fue interpuesta ante el juzgado de lo social, dictándose la citada sentencia en la que fue desestimada dicha demanda “por falta de legitimación activa”.
3. El recurso de suplicación fue igualmente desestimado, y es contra la sentencia del TSJ gallego contra la que se interpone el RCUD. Dicho sea incidentalmente, la sentencia del TS de 9 de marzo también se pronuncia, en los mismos términos que la actualmente analizada, en un caso de alterne en un establecimiento ubicado en la misma zona territorial de Galicia, que forma parte de una empresa dedicada, según la información disponible sobre la misma, al “ejercicio de las actividades propias de hostelería; explotación de negocios tales como hoteles, hostales, moteles y pensiones; restaurantes, cafeterías, bares y similares, ya sea en locales propios o ajenos, pudiendo realizar todas las operaciones comerciales, industriales, financieras, mobiliarias”.
4. Con prontitud centra el TS la cuestión a examinar y dar posteriormente respuesta, es decir si la TGSS tiene o no legitimación activa para poder interponer una demanda de oficio sobre la existencia de relación laboral.
La argumentación de la TGSS para defender su legitimación activa, según puede leerse en el fundamento de derecho primero de la sentencia del TS, es que es el legislador tuvo la intención, al regular el proceso de oficio del art. 148 LRJS, de “atribuir al órgano competente para decidir por razón de la materia la facultad de formular demanda de oficio en los expedientes sancionadores en el ámbito de la Administración General del Estado”, por lo que el término de “autoridad laboral” que es utilizado en el citado precepto de la ley procesal “no esté concebido como una autoridad única para todos los casos en que legalmente se emplea sino, principalmente, para referirse al órgano o Administración competente en cada caso”, y trasladando esta interpretación al caso concreto ahora examinado, “… ponderando la finalidad del tipo de procedimiento actual, la autoridad interesada en obtener la decisión jurisdiccional es la TGSS”.
La tesis será rechazada por el TSJ gallego en una interpretación muy estricta de la norma procesal, que puede leerse en su fundamento de derecho tercero, por entender que de acuerdo a la normativa vigente la TGSS no tendría cabida en el concepto de autoridad laboral utilizado por la norma. Para el TSJ, “la pretensión de demanda es ajena a las facultades de la TGSS”, y “En la tramitación del proceso sancionador encaja el procedimiento de oficio, que normalmente tiene como finalidad declarar que la relación que justifica la infracción es o no una relación laboral, ahora objeto litigioso y que excede las facultades de la entidad demandante (TGSS) según indicamos, lo que también impide su apreciación como Autoridad Laboral a efectos del artículo 148 y siguientes LRJS”.
5. Paso previo obligado para poder entrar a conocer del fondo del litigio es la existencia de contradicción entre la sentencia recurrida y la de contraste, llegando el TS a una conclusión afirmativa respecto a la misma, en cuanto que ambas sustentan conclusiones diferentes respecto a la legitimación activa de la TGSS para poder interponer una demanda de oficio, ya que la sentencia recurrida lo niega, mientras que la del TSJ canario la considera existente.
Para el tribunal canario, “la atribución de legitimación para promover el procedimiento de oficio a la Inspección de Trabajo que contiene dicho precepto (art. 6 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Procedimientos para la Imposición de las Sanciones por Infracciones de Orden Social y para los Expedientes Liquidatorios de Cuotas de la Seguridad Social) no resulta excluyente de la que otorga el Art. 19.3 de la norma reglamentaria al organismo de la Administración competente para la resolución del expediente administrativo sancionador, pues no existe contradicción entre ambas previsiones normativas, sino que, por el contrario, las mismas lo que instauran es un régimen dual de sujetos legitimados para instar dicha modalidad de procedimiento, de manera que ambos tienen capacidad procesal para instarlo”.
Aceptada la contradicción, se examinan por la Sala las alegaciones sustantivas de la representación letrada de la TGSS, que argumenta la infracción por la sentencia de suplicación de varios preceptos: art. 31 de la entonces vigente Ley General de la Seguridad Social, art. 6. 39 y 48 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, art. 4.1 del ya citado RD 992/1998 (modificado), y art. 4, 18 bis, 19 y 34 del Real Decreto 772/2011 que modifica el RD anterior.
El TS pasa revista a los preceptos alegados como infringidos, partiendo del recordatorio previo del art. 148 d) de la LRJS y la posibilidad que concede a la “autoridad laboral” de interponer demanda de oficio en casos como el que se ha suscitado, es decir cuando se levanta acta de infracción en materia de falta de alta en régimen general de la Seguridad Social y hay alegaciones posteriores de la empresa demandada que niegan la existencia de relación contractual laboral, a fin y efecto de que se declare por la autoridad judicial competente la existencia de dicha relación.
El TS recuerda en primer lugar que la TGSS está configurada como un servicio común de la Seguridad Social, con personalidad jurídica propia, con competencias, entre otras, de “la imposición de sanciones a los trabajadores por infracciones en materia de Seguridad Social que afecten a su ámbito de competencias, en ambos casos a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social” (vid art. 63 de la LGSS- actualmente art. 74 del RDLeg. 8/2015 de 30 de octubre), y art. 1, apartados a, b y m) del Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio, por el que se regula la estructura y competencias de la TGSS).
A continuación, transcribe los preceptos referenciados en el RCUD, así como se remite a la jurisprudencia de la propia Sala en la interpretación de los arts. 146 c) y 149 de la anteriormente vigente Ley de Procedimiento Laboral, que son los antecedentes del actual art. 148 d), en la que puede leerse que “La novedad que introduce la nueva Ley de Procedimiento Laboral en sus artículos 145.c), 148 y 149 consiste únicamente en que un punto -la existencia de relación laboral en este caso- que antes era discutido en el proceso contencioso-administrativo por tratarse de un presupuesto de una sanción administrativa lo es ahora con carácter previo a la imposición de la sanción en el proceso laboral. Pero sin entrar a valorar esta discutible opción de la Ley y su problemática inserción en el procedimiento de oficio, lo cierto es que este cambio no puede privar a la Administración, cuya condición de parte en un proceso contencioso- administrativo en el que se discute la existencia o no de una relación laboral como presupuesto de una sanción es de aceptación pacífica, de su legitimación para defender en el proceso laboral el interés público que se tutela a través del ejercicio de la potestad sancionatoria " (sentencia de 05-05-1994, rcud. 1536/1993, cuyo contenido se reitera en la sentencia de 14-03-2006 (rcud. 133/2005), con cita de las sentencias de 17-04-1996 (rcud. 3766/1995) y 23-07-1996 (rcud. 4061/1995)".
La interpretación “conjunta e integradora” de toda la normativa y doctrina jurisprudencial referenciada, además de una interpretación ciertamente flexible de la norma, a mi parecer, para favorecer la actuación en sede judicial y proteger tanto los derechos económicos que tiene el Estado (abono de las obligaciones de Seguridad Social derivadas de la existencia de una relación laboral) como la ciudadanía trabajadora (reconocimiento de la existencia de una relación laboral asalariada, con los derechos que se derivan de su existencia) llevan a la Sala a entender incluida a la TGSS dentro del concepto de autoridad laboral del art. 148 d) de la LRJS; tesis que, por otra parte, no es completamente novedosa en cuanto que, como recuerda la propia sentencia, ya había sido admitida por el TSen su sentencia de 14 de julio de 2016 (RCUD 539/2015), de la que fue ponente el magistrado Miguel Ángel Luelmo, que desestimó el RCUD interpuesto por una empresa en un litigio que se había iniciado justamente a instancia de la Dirección provincial de Guipúzcoa de la TGSS y que versaba sobre la existencia de relación laboral.
Para la Sala, y con acierto a mi parecer en su interpretación, la TGSS es la Administración titular de la potestad sancionadora con respecto a las actas de infracción y liquidación de cuotas a la Seguridad Social, por lo que “tiene sin duda plena legitimación activa para interponer la demanda de oficio…”. Su legitimación “es prevalente, aunque no excluyente”, de la atribuida por el art. 6.1 del anteriormente citado reglamento general al Jefe de la Inspección Provincial o al Jefe de la respectiva Unidad especializada.
Por otra parte, la mención concreta a la “autoridad laboral” utilizada en el art. 148 d) de la LRJS se inspira en la normativa anteriormente vigente (art. 149.1 LPL), “… que en todo caso cabe entender se refiere a la Administración competente por razón de la materia, y titular de la potestad sancionadora, la cual no es otra, en el presente caso, y según se ha razonado, que el Servicio Común recurrente”.

References: resolución 
 artículo 3
 artículo 148
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto