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Timestamp: 2019-03-22 22:18:56+00:00

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Organizzazione enti locali (anno 2010) | Bianco e Associati SRL
Organizzazione enti locali (anno 2010)
I NUOVI MODELLI DI ORGANIZZAZIONE, IL RUOLO DEI DIRIGENTI E LE DOTAZIONI ORGANICHE
Il quadro legislativo in tema di gestione delle risorse umane è radicalmente cambiato negli ultimi 15 anni, cioè dalla emanazione del DLgs n. 29/1993. Siamo dinanzi ad una norma spartiacque, visto che essa segna un punto di svolta, anche se molto spesso nei comportamenti concreti manca la consapevolezza, quanto meno in misura sufficiente, di tale rilievo. Non minore importanza assume la riforma del titolo V della Costituzione, con la nuova ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni o, meglio, con la limitazione dei poteri legislativi dello Stato, la valorizzazione delle competenze legislative delle regioni e la attribuzione di potestà normativa agli enti locali.
Il DLgs n. 29/1993-
Il DLgs n. 29/1993 è stato emanato in un momento assai particolare: ha costituito, insieme alla riforma della finanza locale, delle pensioni e della sanità, la risposta alla grave crisi che ha investito la nostra finanza pubblica nel 2002, determinando la necessità di una manovra correttiva di enormi dimensioni, oltre alla svalutazione della lira. Queste quattro riforme avrebbero dovuto segnare una svolta nella finanza pubblica, mettendo sotto controllo i più importanti settori di spesa. Né si deve dimenticare che essa è stata adottata in una fase istituzionale assai delicata, cioè nel corso del passaggio dalla cd prima alla cd seconda Repubblica, con la notevole attenzione in quella fase dedicata alle esigenze di riforma della politica.
Nel corso degli anni successivi tale norma è stata modificata in numerosissime occasioni, al punto che ne è stata adottata una nuova versione con il DLgs n. 165/2001, testo che ha subito e continua a subire non poche variazioni.
La riforma del titolo V della Costituzione-
Con la riforma del titolo V della Costituzione, legge costituzionale n. 3/2001, il quadro è ulteriormente cambiato. Questa legge, che costituisce –non dimentichiamolo- la maggiore riforma della carta costituzionale fino ad oggi approvata, ha infatti ripartito in modo radicalmente diverso le competenze legislative tra lo Stato e le regioni, prevedendo che il primo ha la possibilità di dettare norme solo nelle materie espressamente previste dalla stessa Costituzione, materie che peraltro sono o a competenza legislativa esclusiva dello Stato o a competenza concorrente con le regioni. La differenza è che nelle materie a competenza legislativa esclusiva è interdetta la possibilità di intervento normativo alle regioni, mentre in quelle a competenza legislativa concorrente lo Stato deve limitarsi a dettare i principi fondamentali, che hanno carattere vincolante per la legislazione regionale. In tutte le altre materie la competenza legislativa è attribuita alle regioni ed è preclusa la possibilità di intervento legislativo dello Stato. Tale scelta si accompagna alla attribuzione di una ampia potestà normativa agli enti locali ed all’ampliamento della autonomia gestionale ed organizzativa attribuita ai singoli enti. Da evidenziare che tra le materie in cui la competenza legislativa è attribuita allo Stato non rientrano né la organizzazione interna né i principi relativi alla gestione del personale. Ma vi è, ed è materia a competenza legislativa statale esclusiva, il compito di dettare la normativa in materia di ordinamento civile. E la Corte Costituzionale si è già pronunciata nel senso che, a seguito della cd privatizzazione del rapporto di lavoro, appartiene alla competenza esclusiva dello Stato il dettare le norme di riferimento per la gestione delle risorse umane nel complesso delle PA.
Per ciò che riguarda gli enti locali spetta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato il dettare la normativa in tema di funzioni, di organi e di elezioni. Tra le funzioni sulle quali vi è quindi la competenza legislativa statale, sempre nella interpretazione data dalla Corte Costituzionale, rientrano anche i principi essenziali della organizzazione e della gestione delle risorse umane, per cui la competenza legislativa esclusiva dello Stato è ulteriormente confermata su questo insieme di aspetti.
Gli altri principi costituzionali
La nostra Costituzione contiene numerose altre disposizioni che incidono, più o meno direttamente, sulla organizzazione interna e sulla gestione delle risorse umane. Basti pensare alle regole contenute nell’articolo 97, per le quali la attività della PA si deve ispirare ai principi della legittimità, della imparzialità e del buon andamento. Ed inoltre alla chiara preferenza per la assunzione dei dipendenti pubblici tramite il ricorso allo strumento del concorso pubblico.
Dei principi di legittimità, imparzialità e buon andamento era stata data, fino ai primi anni 90, una lettura essenzialmente di tipo formale, cioè di obbligo di rispetto delle regole. La legislazione degli anni 90, basti ricordare per gli enti locali, oltre al DLgs n. 29/1993, la legge n. 142/1990 ed il DLgs n. 77/1995, ne ha offerto invece una lettura più sostanziale. In particolare, il principio del buon andamento è stato interpretato nel senso che esso costituisce la base per la quale la attività amministrativa deve essere orientata dal rispetto delle cd tre e, efficienza, efficacia ed economicità.
Lo stesso articolo 97 della Costituzione esprime una chiara preferenza per il concorso pubblico come strumento ordinario di assunzione alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Tale disposizione è interpretata, in modo ormai consolidato, dalla Corte Costituzionale come un vincolo assai rigido ai meccanismi di selezione. In particolare, siamo dinanzi ad un argine invalicabile rispetto alla utilizzazione di altri strumenti di assunzione. Si deve ricordare che la Consulta ha bocciato numerosissime disposizioni di legge che contenevano la previsione di concorsi interni, anche se non in modo esclusivo, ma ritenendo sufficiente per dichiararne la illegittimità la loro prevalenza rispetto ai concorsi pubblici.
E’ possibile trarre un bilancio della applicazione delle nuove regole contenute nel DLgs n. 29/1993, mentre ancora non si possono trarre indicazioni relativamente agli effetti determinati dalla riforma del titolo V della Costituzione.
Sul terreno della concreta applicazione del DLgs n. 29/1993 è stato generalmente sottolineato che siamo dinanzi ad una scelta che appare per molti aspetti come irreversibile. Ma che essa merita di essere riconsiderata in numerosi, e non secondari, punti. In primo luogo, la autonomia dei dirigenti risulta oggi eccessivamente condizionata dagli ampi poteri attribuiti agli organi politici, in particolare per il conferimento degli incarichi e la determinazione della misura del loro trattamento economico accessorio, poteri che li condizionano in misura assai elevata e che finiscono con l’incidere sulla loro stessa “indipendenza”. Assistiamo infatti, per molti versi, alla deresponsabilizzazione degli amministratori, che comunque esercitano un ruolo decisivo nelle scelte gestionali attraverso i dirigenti, che essi condizionano pesantemente attraverso i provvedimenti di conferimento e di revoca degli incarichi e la graduazione della misura della loro indennità di posizione. Si deve inoltre considerare che, nella gran parte, i dirigenti non sembrano avere una competenza e/o attitudine sufficiente ad utilizzare in modo ampio il loro potere/dovere di proposta ed alla assunzione di un ruolo di coordinamento e propulsione, possedendo molto spesso essenzialmente capacità di applicazione concreta degli input dettati dagli organi politici e ricercando essi stessi, in numerosi casi, la “copertura” della deliberazione dell’organo di governo, continuando cioè ad essere sostanzialmente imprigionati nell’ambito di una logica dell’adempimento.
La autonomia organizzativa è stata in questi anni fortemente condizionata dai vincoli imposti dalle leggi finanziarie e, quindi, dal contenimento delle spese. Siamo dinanzi ad una scelta che ha inciso, e continua ad incidere, in misura assai rilevante. Al punto che più volte la Corte Costituzionale è intervenuta per ricordare che la legislazione statale può dettare vincoli in tema di coordinamento della spesa pubblica, anche imponendo tetti di carattere generale; ma che essa non può dettare limiti penetranti alla autonomia delle singole amministrazioni. Tali limiti devono, al più, provenire dalla concertazione tra lo Stato, le regioni e gli enti locali.
Ma si deve anche evidenziare che generalmente le autonomie locali utilizzano in misura assai ridotta gli spazi di autonomia organizzativa che hanno a propria disposizione. E che tale utilizzazione, vedi quanto ricordato in precedenza, raramente è effettuata nell’ambito di una strategia unitaria complessiva.
Non sono migliori gli esiti della gestione delle relazioni sindacali. Anzi, in questo ambito si può parlare di un bilancio ampiamente negativo. I contratti collettivi nazionali di lavoro sono stati, nella gran parte degli enti, applicati in modo distorto: sono costati molto più di quanto stabilito a livello nazionale e gli istituti più innovativi (come ad esempio le progressioni orizzontali e la produttività) sono stati, e continuano ad essere, utilizzati in modo distorto, cioè depotenziandone gli aspetti di originalità ed offrendone una lettura egualitaristica.
Nonostante le tante ombre, sembra comunque evidente che la strada imboccata dal legislatore costituisca una sorta di percorso obbligato e che non vi siano spazi per un ritorno alla condizione precedente, sia sul versante della ripartizione delle competenze gestionali tra organi politici e dirigenti che su quello della privatizzazione del rapporto di lavoro. Tali scelte costituiscono la premessa obbligata, anche se non sufficiente, per il recupero di efficienza, efficacia ed economicità della attività amministrativa.
Con il DLgs n. 29/1993 si è avviata la privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, scelta che ha tratto nuova linfa dalla cd seconda privatizzazione (formula usata dal prof. Massimo D’Antona, che di questi provvedimenti è stato l’ispiratore) contenuta nei provvedimenti attuativi delle leggi cd Bassanini, in particolare nel DLgs n. 80/1998. Si deve sottolineare che oggi buona parte della dottrina più che di privatizzazione del rapporto di lavoro preferisce parlare di contrattualizzazione, proprio per sottolineare il rilievo che assume lo strumento contratto collettivo di lavoro.
Con la privatizzazione del rapporto di lavoro cessa il regime speciale precedentemente in vigore per i dipendenti pubblici, fatte salve le eccezioni previste dalla stessa norma (forze armate, forze dell’ordine, carriera prefettizia etc), personale al quale continuano ad applicarsi norme specifiche. Di regola ai dipendenti pubblici si applicano le disposizioni dettate dal codice civile e dalle leggi sul rapporto di lavoro subordinato, a partire dalla legge n. 300/1970, cd statuto dei diritti dei lavoratori. Le eccezioni devono essere espressamente previste dallo stesso Decreto o da un’altra norma di legge. Con la seconda tornata dei contratti collettivi stipulati in regime di privatizzazione, negli enti locali con le cd code contrattuali, cioè il CCNL 14.9.2000, sono state disapplicate tutte le norme dei contratti stipulati in regime pubblicistico, che ricordiamo essere quelli recepiti con Decreti del Presidente della Repubblica, che non sono espressamente richiamati da norme contenute nei contratti privatistici.
Già il DLgs n. 165/2001 detta numerose deroghe alla privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici. La prima è data dalla esclusione, vedi in precedenza, di alcune categorie, che vengono chiamate come categorie non contrattualizzate. Esse sono, ai sensi dell’articolo 3: i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli avvocati e procuratori dello Stato, il personale militare e delle Forze di polizia di Stato, il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia nonché i dipendenti degli enti che svolgono la loro attività nelle materie contemplate dall’articolo 1 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 17 luglio 1947, n. 691, e dalle leggi 4 giugno 1985, n. 281, e successive modificazioni ed integrazioni, e 10 ottobre 1990, n. 287 ed i professori e ricercatori universitari.
Una deroga di grande rilievo è quella contenuta nell’articolo 52 del DLgs n. 165/2001 in tema di mansioni superiori. Non si applicano al personale dipendente dalle PA le regole dettate nell’articolo 2103 del codice civile, regole che prevedono la attribuzione della differenza di trattamento economico in caso di conferimento in modo prevalente di mansioni superiori e, soprattutto, che decorsi tre mesi di svolgimento delle stesse opera il reinquadramento automatico. Nelle pubbliche amministrazioni le mansioni superiori possono essere conferite solo in caso di posto vuoto in dotazione organica e di concorso bandito, per un periodo di sei mesi prolungabile per altri sei mesi, e di posto coperto in dotazione organica da dipendente assente, ma non per ferie, e con diritto alla conservazione del posto di lavoro. Spetta la differenza di trattamento economico, ma non spetta mai il diritto al reinquadramento. Nel caso in cui il conferimento di mansioni superiori sia irregolare e vi è stato dolo o colpa grave matura la responsabilità del dirigente. Alla base della differente disciplina la natura del rapporto di lavoro dei dipendenti delle PA vi è in particolare la preferenza della Costituzione per la assunzione dei dipendenti delle PA tramite concorsi pubblici.
Altrettanto rilevante è la deroga contenuta nel successivo articolo 53 del DLgs n. 165/2001 in tema di esclusività del rapporto di lavoro. Per i dipendenti pubblici si applica, in coerenza con le regole dettate dal DPR n. 3/1957, il principio della esclusività del rapporto di lavoro. Tale principio non si applica unicamente ai dipendenti che si sono collocati in part time per una porzione non superiore al 50%. Oltre a questi dipendenti, è prevista una deroga per poche attività espressamente indicate dalla norma stessa in modo tassativo, e cioè: la collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili; la utilizzazione economica da parte dell’autore o inventore di opere dell’ingegno e di invenzioni industriali; la partecipazione a convegni e seminari; incarichi per i quali è corrisposto solo il rimborso delle spese documentate; incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente è posto in posizione di aspettativa, di comando o di fuori ruolo; incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita; attività di formazione diretta ai dipendenti della pubblica amministrazione. Per queste attività non è neppure necessaria la autorizzazione da parte del datore di lavoro. Ricordiamo invece che il principio della esclusività del rapporto di lavoro non si applica ai dipendenti delle aziende private, tanto è vero che generalmente la clausola di non concorrenza deve essere espressamente prevista nel contratto individuale.
Aggiungiamo che, sulla base del comma 557 della legge finanziaria 2006, i dipendenti degli enti locali possono essere utilizzati da enti locali che hanno meno di 5.000 abitanti anche se non si sono collocati preventivamente in part time. Norma che il Consiglio di Stato ritiene derogatoria dei principi di carattere generale.
E’ opportuno considerare che non sono previste deroghe per il conferimento degli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa a dipendenti delle PA. Per cui vi sono ancora oggi numerosi dubbi sulla possibilità di conferirli a dipendenti pubblici, vedi in questo senso la circolare n. 5 del 21 dicembre 2006 dell’Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni del Dipartimento della Funzione Pubblica.
Vediamo le altre principali deroghe previste dalla normativa. La legge cd Biagi (legge n. 30/2003) e soprattutto il suo provvedimento attuativo (DLgs n. 276/2003) non si applicano alle Pubbliche Amministrazioni. In questo senso vanno le esplicite indicazioni del legislatore. Ed infatti le PA possono continuare a conferire incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, mentre per i soggetti privati tale possibilità è stata abrogata. Ed ancora le amministrazioni pubbliche possono continuare ad utilizzare il contratto di formazione e lavoro, il che è inibito ai privati. Le deroghe a questo principio sono espressamente indicate dal legislatore, vedi il contratto di somministrazione a tempo determinato che le PA possono utilizzare.
Sulla base delle modifiche apportate dal DL n. 4/2006 al testo dell’articolo 36 del DLgs n. 165/2001, le assunzioni flessibili nelle PA possono essere attivate “solo per esigenze temporanee ed eccezionali e previo esperimento di procedure inerenti assegnazione di personale anche temporanea, nonché previa valutazione circa l’opportunità di attivazione di contratti con le agenzie di cui all’articolo 4, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, per la somministrazione a tempo determinato di personale, ovvero di esternalizzazione e appalto dei servizi”. Siamo cioè dinanzi a due limitazioni, le ragioni che legittimano il ricorso a questo strumento e le procedure, che si applicano solo per le PA, mentre esse non si applicano ai privati.
Gli atti privatistici
Corollario della privatizzazione è la attribuzione ai dirigenti dei poteri e delle capacità del privato datore di lavoro. Vedremo nel successivo capitolo cosa si deve intendere con tale formula. Attribuzione dei poteri e delle capacità del privato datore di lavoro vuol dire che gli atti gestionali del rapporto di lavoro sono atti privatistici. Quindi, ad essi non si applicano le disposizioni dettate per gli atti amministrativi. Il che vuol dire che non sussiste un obbligo di carattere generale di motivazione. Ed ancora che non occorre la comunicazione di avvio del procedimento, principio che si è affermato non senza fatica. Vedi tra tutte la Corte di Cassazione, sezione lavoro, sentenza 22 dicembre 2004 n. 23760.
Per il diritto di accesso la legge n. 241/1990, nel testo modificato dalla legge n. 15/2005, dispone espressamente una deroga. All’articolo 22, comma 1 (la disposizione che detta le definizioni in tema di esercizio del diritto di accesso), è infatti espressamente previsto: “ d) per “documento amministrativo”, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”. Dal che se ne deve dedurre che il legislatore ha voluto che non siano sottratti al diritto di accesso gli atti gestionali del rapporto di lavoro, anche se hanno una natura privatistica.
Macro e micro organizzazione
Il Dlgs n. 165/2001 chiarisce che continuano ad essere considerati atti amministrativi quelli relativi alla dotazione organica complessiva, in particolare cioè la determinazione e la rideterminazione, nonché quelli regolamentari e quelli relativi alla programmazione annuale e triennale del fabbisogno di personale. Siamo dinanzi alla categoria degli atti che la dottrina chiama di macroorganizzazione, contrapponendoli agli atti di cd microorganizzazione che sono adottati dai dirigenti e che hanno una natura privatistica. La competenza ad adottare gli atti di macroorganizzazione (vedi paragrafo successivo) spetta agli organi politici ed il relativo contenzioso spetta al giudice amministrativo.
La centralità della giunta
Occorre ricordare, come detto appena sopra, che negli enti locali la competenza alla adozione degli atti di macroorganizzazione spetta alla giunta. Tale attribuzione avviene talvolta sulla base del principio di carattere generale per cui la giunta ha competenza residuale di carattere generale, cioè delibera su tutte le materie che spettano agli organi politici e che la legge non assegna espressamente al sindaco o presidente di provincia, al consiglio o agli eventuali organi di decentramento. Per il regolamento o i regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, la attribuzione è esplicita, visto che il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali assegna al consiglio solo il compito di dettare i principi di carattere generale. La attribuzione alla giunta di queste competenze è stata operata soprattutto dalle leggi cd Bassanini, in particolare dalla legge n. 127/1997. Essa è stata voluta per rafforzare i poteri del circuito sindaco-giunta, dando ad un soggetto eletto direttamente ed ai suoi più stretti collaboratori il potere di incidere sull’assetto organizzativo dell’ente in relazione ai propri programmi politico amministrativi.
La competenza sul contenzioso
La privatizzazione determina uno spostamento della competenza a giudicare sul contenzioso. Sugli atti gestionali adottati dai dirigenti, in considerazione della loro natura privatistica, il contenzioso deve essere proposto dinanzi al giudice ordinario e non più dinanzi al giudice amministrativo. Peraltro si è ormai abbondantemente conclusa la fase transitoria immediatamente successiva al 30 giugno 1998, cioè alla data di decorrenza di tale trasferimento di competenze. Continuano ad essere di competenza del giudice amministrativo unicamente tutti i ricorsi sui concorsi, ivi compresi -come meglio specificato nel capitolo sulle assunzioni- quelli sulle progressioni verticali tra le categorie. La fase precedente la costituzione del rapporto di lavoro, che ricordiamo si apre con la stipula del contratto individuale di lavoro, è di competenza del giudice amministrativo. Dal momento della stipula del contratto individuale di lavoro, e delle eventuali controversie su questo tema, il contenzioso è attribuito al giudice ordinario.
Per espressa indicazione del DLgs n. 165/2001 nell’ambito degli atti soggetti alla giurisdizione del giudice ordinario rientrano anche i provvedimenti di conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali. E’ questa una indicazione dettata dalla legge n. 145/2002, legge cd Frattini, con una modifica all’articolo 19 del DLgs n. 165/2001. E l’articolo 63 di tale disposizione espressamente rimette alla competenza del giudice ordinario il contenzioso sul “conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità dirigenziale”.
LA DISTINZIONE DI COMPETENZE TRA ORGANI POLITICI E DIRIGENTI
Il secondo tratto caratterizzante il DLgs n. 165/2001 è costituito dalla introduzione del principio della distinzione delle competenze tra organi politici e dirigenti, formula da preferire a giudizio di buona parte della dottrina a quella tradizionale della separazione. Ricordiamo che sulla base di tale distinzione spettano agli organi politici gli atti di indirizzo, programmazione e controllo politico amministrativo, mentre spettano ai dirigenti gli atti di gestione. Sono compresi tra i compiti dei dirigenti anche gli atti di gestione che hanno un tasso assai elevato di discrezionalità. E’ questo un principio che si pone con forza anche sui temi relativi alla gestione del personale ed alla organizzazione. Il conferimento di un incarico di collaborazione e/o di consulenza da parte del sindaco o della giunta è stato ritenuto un atto viziato per difetto di competenza.
Un aspetto controverso riguarda la individuazione del soggetto competente al conferimento di incarichi di responsabilità non dirigenziali e che non hanno natura apicale. E’ pacifico che gli incarichi dirigenziali e gli incarichi di responsabilità che hanno natura apicale, cioè quelli che negli enti sprovvisti di dirigenti sono remunerati con la titolarità di posizione organizzativa, devono essere conferiti dal sindaco. Il DLgs n. 267/2000 affida al primo cittadino il compito di conferire anche tutti gli incarichi di responsabilità di uffici e servizi. Tale norma contrasta però, quanto meno in termini sostanziali, con il principio della distinzione e può portare ad effetti paradossali, visto che il sindaco può conferire l’incarico di stretto collaboratore di un dirigente ad un dipendente che non gode della fiducia del dirigente stesso. Ed in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, ad esempio nell’ambito delle competenze assegnate a questo dipendente, di chi è la responsabilità? In direzione opposta rispetto a questa norma legislativa vanno le indicazioni contenute nel CCNL 31.3.1999, cd nuovo ordinamento professionale, per ciò che riguarda il conferimento degli incarichi di posizione organizzativa negli enti con i dirigenti. Tali indicazioni sono peraltro ripetute nel successivo CCNL 22.2.2004 per ciò che riguarda il conferimento di incarichi di alta professionalità, sempre negli enti con i dirigenti. Ambedue queste disposizioni contrattuali prevedono che il conferimento di tali incarichi spetti ai dirigenti e l’Aran aggiunge che questa scelta deve essere effettuata con atti di diritto privato.
In via pratica, si ritiene che la materia vada disciplinata nei regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi e che questa sia la sede più adatta per dare una risposta alla domanda. Si indica, per ragioni di coerenza del sistema, la preferenza per la soluzione che prevede che questi incarichi debbano essere conferiti dai dirigenti, stante che in questo modo si stabilisce un rapporto più diretto con i dirigenti, il che torna particolarmente utile ai fini della esatta individuazione delle responsabilità di risultato.
La giurisprudenza amministrativa ha in questi anni interpretato in modo rigido tale principio, stabilendo che gli atti gestionali adottati dagli organi politici sono da considerare viziati per incompetenza.
Il regime speciale per i piccoli comuni
Una forte deroga al principio della distinzione delle competenze tra organi politici e dirigenti è stata prevista dal legislatore per i piccoli comuni, intendendo come tali quelli con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. In queste realtà, infatti, la giunta può stabilire che uno o più incarichi dirigenziali e/o di responsabilità siano assegnati a componenti la giunta, cioè al sindaco e/o ad assessori.
Tali incarichi non sono remunerati, visto che la misura della indennità degli amministratori è fissata per categorie (cioè il sindaco, il vicesindaco e gli assessori) e che essa ha carattere onnicomprensivo.
Essi non comportano la conseguenza che gli atti gestionali nei settori in cui le responsabilità sono attribuite al sindaco e/o ad un assessore spettino alla giunta in modo collegiale. La conseguenza è che gli atti gestionali nei settori interessati sono adottati dal responsabile, quindi continuano ad essere delle determinazioni, ma la figura del responsabile coincide con quella di un componente l’organo di governo. Al responsabile continuano a spettare anche in questo caso tutti i poteri ed i compiti tipici previsti dalla legislazione, come i compiti di emanare gli atti a rilevanza esterna e di rilasciare i pareri sulle proposte di deliberazione.
Appare utile che questa possibilità sia prevista e disciplinata nel regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, anche se la norma non lo prevede come un vincolo. D’altronde la deliberazione della giunta può avere su questa materia una natura regolamentare. Tale deliberazione è necessaria prima che il sindaco proceda al conferimento degli incarichi di responsabilità a componenti l’organo di governo. Essa deve servire ad adattare all’ente la possibilità di carattere generale ed a dare una parziale risposta ai problemi di raccordo con le altre disposizioni di legge. Ad esempio. Il DLgs n. 165/2001, sulla scorta di una sentenza della Corte Costituzionale, vieta la partecipazione dei politici alle commissioni di concorso: questo divieto non è sicuramente superato dalla possibilità offerta ai piccoli comuni di assegnare a componenti gli organi politici responsabilità gestionali.
Non sono previste come vincolanti dalla normativa, a differenza di una prima formulazione, specifiche motivazioni. Nel testo originale, che limitava questa possibilità ai comuni fino a 3.000 abitanti, era prevista la mancanza di specifiche professionalità e vi era un obbligo di motivazione. Per cui oggi siamo in un ambito che appartiene alla più ampia discrezionalità della giunta e che può essere motivato anche con le esigenze di risparmio, che si possono raggiungere tramite la mancata erogazione della indennità di posizione.
La norma prevede che questa possibilità possa essere utilizzata in alternativa al conferimento degli incarichi di responsabilità al segretario comunale. Possibilità che è prevista dal DLgs n. 267/2000, che all’articolo 97, comma 4, espressamente dispone che esso: “d) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia”.
La responsabilità apicale
Il CCNL del 22.1.2004 all’articolo 15 espressamente stabilisce che: “Negli enti privi di personale con qualifica dirigenziale, i responsabili delle strutture apicali secondo l’ordinamento organizzativo dell’ente, sono titolari delle posizioni organizzative disciplinate dagli articoli 8 e seguenti del CCNL del 31.3.1999”.
Siamo dinanzi ad una formula contrattuale che non brilla certamente per chiarezza. Essa formalizza la interpretazione largamente maggioritaria delle disposizioni dettate dal CCNL del 31.3.1999 in tema di conferimento di incarichi di responsabilità nei comuni privi di dirigenti. Sulla base di questa interpretazione scatta un automatismo tra conferimento degli incarichi dirigenziali da parte del sindaco nei comuni sprovvisti di dirigenti e conferimento della titolarità di posizione organizzativa. La disposizione non ha quindi natura innovativa, ma ribadisce la interpretazione già largamente predominante.
Si deve evidenziare che questa disposizione non può essere letta come innovativa e che, in particolare, essa non determina i seguenti risultati:
ai dipendenti apicali di una articolazione organizzativa non spetta automaticamente la titolarità della posizione organizzativa, diritto che matura solo nel momento in cui il sindaco conferisce l’incarico dirigenziale. Quindi, per fare un esempio concreto, all’unico dipendente di categoria D con il profilo di ragioniere o di tecnico, rispettivamente nell’area-settore-servizio-ufficio (o qualsivoglia sia la formula utilizzata) non spetta l’incarico di posizione organizzativa se non è individuato dal sindaco come incaricato di funzioni dirigenziali. Inoltre, tale indennità non gli spetta se l’incarico dirigenziale è assegnato ad un componente l’organo di governo ovvero al segretario ovvero al responsabile di un’altra articolazione organizzativa ovvero se è assegnata al responsabile della stessa articolazione organizzativa di un altro comune sulla base di una convenzione tra gli enti;
le amministrazioni non possono conferire incarichi dirigenziali, cioè quelli remunerati con la titolarità di posizione organizzativa negli enti sprovvisti di dirigenti, a dipendenti di categoria C se nell’ente vi è anche un solo dipendente di categoria D. Il divieto è espressamente previsto dall’articolo 11, comma 3, del CCNL 31.3.1999 (norma che peraltro è in contrasto con le previsioni dettate dall’articolo 109, comma 2, del DLgs n. 267/2000, in base al quale il sindaco conferisce gli incarichi dirigenziali nei comuni sprovvisti di dirigenti, a dipendenti “indipendentemente dalla loro qualifica funzionale”) e non è modificato da questa disposizione contrattuale.
Il bilancio dell’applicazione delle nuove disposizioni è, come abbiamo prima evidenziato, in chiaroscuro: le scelte legislative sono, per molti aspetti, obbligate e costituiscono una premessa indispensabile per il miglioramento della attività amministrativa, ma esse non sono sufficienti ed hanno aperto numerosi problemi concreti. Sul versante degli aspetti meno positivi si devono evidenziare in particolare i seguenti punti:
la autonomia della dirigenza è fortemente limitata nei fatti ed il suo rapporto con gli organi politici è così stretto da determinarne una sostanziale compressione. Talchè molto spesso il reale potere decisionale, anche negli atti di gestione, spetta agli organi politici, mentre gli atti sono formalmente adottati dai dirigenti. In questo caso gli organi di governo sono formalmente deresponsabilizzati, mentre nei fatti hanno la titolarità della gestione;
la dirigenza non si è mostrata sempre adeguata rispetto ai nuovi compiti ad essa attribuiti, compiti che ne fanno il punto di snodo essenziale nella gestione e che prevedono che essa svolga importanti compiti di proposta. In molti casi la logica prevalente sembra continuare ad essere quella del “capo ufficio”;
gli strumenti di valutazione della attività della dirigenza e quelli di valutazione della attività del personale si sono dimostrati, nella gran parte dei casi, come inadeguati ed hanno determinato molto spesso un effetto di valutazione positiva indifferenziata. Più in generale, tutte le forme di controllo interno previste dalla normativa stentano a decollare. Ricordiamo che, sulla base delle indicazioni dettate nel DLgs n. 286/1999 e, per gli enti locali, nel DLgs n. 267/2000, in tutti gli enti locali vanno attivate le seguenti quattro forme di controllo interno: di regolarità amministrativa e contabile, di gestione, valutazione della attività dei dirigenti e strategico o sulla attuazione dei programmi politico amministrativi. La carenza di queste forme di controllo è così diffusa che prende sempre più piede la tendenza a conferire compiti di controllo alla Corte dei Conti;
la privatizzazione del rapporto di lavoro non è completa;
assistiamo ad una espansione indebita del ruolo delle organizzazioni sindacali, per cui molto spesso esse intervengono direttamente su materie per le quali non sono previsti vincoli di relazione sindacale o che non sono oggetto di contrattazione (vedi meglio infra).
Negli ultimi anni abbiamo avuto interventi legislativi mirati su singoli aspetti, interventi che non hanno inciso sul sistema, ma solo su specifici punti. Gli interventi legislativi di maggiore rilievo sono stati soprattutto i seguenti tre: il rafforzamento del cd spoil system, la previsione che nei piccoli comuni si possa superare il principio della distinzione delle competenze tra organi politici e dirigenti e la possibilità di utilizzare personale dipendente da altri enti locali nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
Sulla base delle nuove regole definite dai provvedimenti di riforma e, in particolare, dal DLgs n. 165/2001, è diventato centrale il ruolo della dirigenza. Questa centralità si manifesta in tutti i settori di attività degli enti locali ed è confermata anche nella gestione delle risorse umane.
Come abbiamo già visto in precedenza il testo unico sul lavoro pubblico, DLgs n. 165/2001, assegna ai dirigenti “i poteri e le capacità del privato datore di lavoro”, cioè ne fa i protagonisti assoluti della gestione delle risorse umane. Tale competenza è attribuita a tutti i dirigenti e non solo a quello preposto al personale e costituisce, al pari della gestione delle risorse finanziarie e di quelle strumentali, un elemento caratterizzante il nuovo ruolo dei dirigenti.
Il nuovo modello, che si impernia sulla attribuzione ai dirigenti di un ruolo centrale nella gestione, ivi compresa quella delle risorse umane, si regge sul pilastro della adozione del metodo della programmazione: senza la definizione di obiettivi chiari i dirigenti si trovano infatti privi della bussola di orientamento ed ai criteri di tipo meritocratico si sostituiscono, nella concreta applicazione, altri criteri, diciamo di fiducia di tipo personale. In altri termini, viene a cadere uno dei pilastri su cui si regge il nuovo modello e ciò lo mette ovviamente completamente in crisi. Da qui una delle ragioni per cui continua a prevalere una logica di tipo adempimentale ed un approccio formalistico, cioè il contrario di quanto immaginato dal legislatore e, soprattutto, di quanto necessario al miglioramento della attività amministrativa.
Il nuovo sistema prevede che nelle amministrazioni sia adottata una programmazione strategica, che deve avere una valenza pluriennale. Essa si concretizza nel bilancio di mandato, la cui adozione è facoltativa, nonchè nella relazione previsionale e programmatica e nel bilancio pluriennale, ma anche nelle programmazioni pluriennali delle opere pubbliche, del fabbisogno di personale e degli interventi socio sanitari, che sono tutti strumenti di cui è obbligatoria la adozione e per i quali il legislatore ha dettato le caratteristiche. Vi è poi la programmazione annuale, che si concretizza essenzialmente nel bilancio di previsione, nell’elenco delle opere pubbliche e nella programmazione del fabbisogno di personale, tutti strumenti di cui è obbligatoria la adozione. E’ stata inoltre introdotta la programmazione esecutiva e/o operativa. I suoi strumenti sono il Programma Esecutivo di Gestione (PEG) o le sue forme semplificate ed il Piano Dettagliato degli Obiettivi (PDO). La adozione di ambedue questi strumenti è assolutamente necessaria, in particolare il PEG deve necessariamente essere utilizzato nelle province e nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti. Il PEG ed il PDO costituiscono i punti di riferimento più prossimi per la attività dei dirigenti, visto che contengono gli obiettivi ed attribuiscono le risorse, sicuramente finanziarie, ma in molte amministrazioni anche quelle umane e quelle strumentali.
Un aspetto rilevante per il successo del nuovo modello è inoltre costituito dalla introduzione di efficaci regole di controllo della gestione e di valutazione, su quest’ultimo aspetto vedi lo specifico capitolo. Siamo anche in questo caso dinanzi ad un altro pilastro del nuovo modello che spesso non si è concretamente attivato, il che ancora una volta costituisce un elemento di forte indebolimento complessivo. Le quattro forme di controllo interno previste dalla normativa (di regolarità amministrativa e contabile; di gestione; valutazione della attività dei dirigenti e strategico o sulla attuazione dei programmi) spesso sono realizzate solo sulla carta ed in misura sostanzialmente formale. Il legislatore ha invece imposto a tutte le amministrazioni, anche in forma associata, di darsi un efficace sistema di controlli interni, la cui articolazione concreta è rimessa alla autonomia dei singoli enti locali. I forti ritardi che si stanno manifestando nella concreta attivazione ed implementazione dei controlli interni costituiscono una delle ragioni che sta portando alla “irruzione” sulla scena di un nuovo soggetto, cioè la Corte dei Conti ed in particolare le sue sezioni regionali di controllo (su questi temi vedi meglio infra).
Al dirigente della PA, ed in particolare a quello dei comuni e degli altri enti locali, è oggi richiesto, in primo luogo, di raggiungere gli obiettivi che gli sono stati indicati dalla sfera politica nel PEG e nel PDO. Quindi, gli viene richiesta la capacità di sapere gestire risorse umane, finanziarie e strumentali per il raggiungimento dell’obiettivo. Da qui la chiara indicazione, sul terreno delle conseguenze concrete, del fatto che l’obiettivo diventa il criterio di riferimento per l’attività dei dirigenti. Si può dire che il risultato si pone come elemento di riferimento nell’esercizio della attività discrezionale. In termini pratici, esso dovrebbe, ad esempio, essere sempre citato nelle premesse delle determinazioni dirigenziali.
Il dirigente svolge quindi un ruolo da protagonista sul terreno della gestione, ma svolge un ruolo importante anche sul terreno iniziale, quello della proposta. Egli ha infatti un dovere istituzionale di collaborazione con gli organi politici, con un mandato specifico di attuazione degli obiettivi programmatici da questi indicati e tradotti in precisi atti deliberativi, ad esempio le relazioni previsionali e programmatiche e tutti i documenti a valenza pluriennale, i bilanci annuali, i PEG etc.
L’attività dei dirigenti si concretizza, quindi, entro un nuovo circuito decisionale. Il programma indica l’obiettivo, esso viene articolato annualmente dal Programma Esecutivo di Gestione e dal Piano Dettagliato degli Obiettivi in indicazioni specifiche. A tal fine lo stesso PEG ed il PDO gli conferisce un adeguato budget e gli organi politici individuano con propri atti deliberativi i criteri generali di riferimento per la sua attività. I risultati vengono valutati sia in termini finanziari, attraverso il controllo di gestione, sia in termini più generali ai fini della erogazione della indennità di risultato, attraverso i nuclei di valutazione dell’attività dei dirigenti.
I dirigenti come datori di lavoro
I dirigenti, tutti i dirigenti, come prima ricordato, hanno il potere di gestione del personale: il Dlgs n. 165/2001 attribuisce infatti ad ognuno di essi “la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro”. Tale attribuzione è strettamente connaturata al ruolo dirigenziale, per cui non può essere rifiutata da parte dei singoli dirigenti e neppure può essere “abrogata” o svuotata da parte dei regolamenti. Essi possono dettare modalità e criteri di esercizio di carattere generale.
Capacità e poteri del privato datore di lavoro si sostanziano concretamente soprattutto nella attribuzione dei poteri relativi al cd ius variandi, cioè a dettare tutte le disposizioni relative alla assegnazione delle mansioni, dell’orario di lavoro, della sede etc. Attività che il dirigente svolge non attraverso atti amministrativi, ma attraverso atti unilaterali di diritto privato.
Si deve inoltre aggiungere che spettano ai dirigenti tutti i poteri gestionali relativi ai rapporti di lavoro. Il contratto individuale, che segna l’assunzione alle dipendenze dell’ente, è firmato da un dirigente e così la cessazione dal rapporto di lavoro prevede che vi sia un atto adottato da un dirigente. Ed ancora le sanzioni sono irrogate da un dirigente, i benefici economici sono erogati dai dirigenti, siano essi quelli obbligatori previsti dai contratti collettivi nazionali di lavoro che quelli connessi al trattamento economico accessorio. Le valutazioni sono effettuate dai dirigenti e le progressioni orizzontali sono concretamente disposte dai dirigenti.
Gli enti privi di dirigenti
Si deve ricordare che tutte le attribuzioni assegnate dalla legge ai dirigenti sono, negli enti sprovvisti di tale figure, assegnate ai responsabili a cui il sindaco abbia conferito incarichi dirigenziali. Il conferimento di tali incarichi determina inevitabilmente, vedi in precedenza, il diritto alla corresponsione del trattamento economico spettante ai titolari di posizione organizzativa.
Ai fini gestionali vi è una completa parificazione delle competenze spettante ai responsabili negli enti sprovvisti di dirigenti con quelle dei dirigenti. Non vi è alcuna differenza sul terreno della distinzione delle competenze rispetto agli organi politici, né sulla adozione dei provvedimenti a rilevanza esterna.
Siamo dinanzi ad una diversità che è giustificata e spiegata dalla differente complessità, che è da ritenere presuntivamente molto maggiore negli enti con i dirigenti. Ciò determina le differenze di status e di trattamento economico che sono assai marcate, al punto che si deve dubitare della stessa possibilità di conferire incarichi dirigenziali attraverso il ricorso alle mansioni superiori. Così come è ovviamente impossibile accedere al ruolo dirigenziale per progressioni verticali e/o per concorsi interni o con riserva. Del tutto inderogabile, allo stato attuale della normativa, è anche il vincolo del possesso della laurea, peraltro non di quella breve, per potere accedere alla dirigenza.
Il legislatore parla, articolo 109, comma 2, del DLgs n. 267/2000 dei “comuni privi di personale di qualifica dirigenziale” come delle realtà in cui è possibile conferire incarichi dirigenziali ai responsabili. L’essere privi di personale di qualifica dirigenziale deve sussistere tanto nella dotazione organica che nella realtà pratica, per cui avere anche un solo dirigente, anche se extra dotazione organica, determina la impossibilità di potere utilizzare questa opportunità. Ovviamente il discorso è riferito all’intero ente e non è sufficiente la assenza del dirigente nel singolo settore o nella singola articolazione organizzativa.
Gli incarichi dirigenziali e di responsabilità sono conferiti a tempo determinato. La durata dell’incarico è definita dai regolamenti di organizzazione e, nel caso dei dirigenti, si può parlare di una indicazione di carattere generale derivante dal contratto per una durata almeno biennale, mentre il DLgs n. 165/2001 parla per molti aspetti di durata minima triennale. Tali vincoli non sussistono per i responsabili, per i quali è quindi ipotizzabile, e per molti versi augurabile, una durata annuale, mentre sono assolutamente da sconsigliare durate più brevi. Non vi sono impedimenti di ordine legislativo o contrattuale ad una durata più breve, ma in questo caso vi sono infatti delle difficoltà a potere collegare la loro attività con gli obiettivi assegnati.
Si registra così, nella volontà del legislatore, una scissione tra incarico e rapporto di lavoro. E’ questa una scelta, per molti versi, originale del nostro paese, in particolare rispetto ai due modelli più consolidati: quello francese (ampia autonomia della dirigenza ed immutabilità nei ruoli acquisiti) e quello anglosassone (cd spoil system, cioè i dirigenti sono nominati dai vertici politici e decadono con essi). Con l’assunzione il dirigente riceve la legittimazione a svolgere la propria attività dirigenziale, mentre gli incarichi gli sono concretamente assegnati dal vertice politico e durano, al massimo, per la durata del mandato amministrativo.
Non vi sono vincoli che impongano al sindaco o al presidente della provincia neo eletti di dovere immediatamente attribuire gli incarichi, non siamo in questi casi dinanzi ad una limitazione ope legis della prorogatio. Certamente è bene che i sindaci ed i presidenti di provincia conferiscano rapidamente gli incarichi dirigenziali e/o di responsabilità, ma si deve sottolineare che questa è una valutazione di opportunità e non un obbligo legislativo.
Per il DLgs n. 267/2000, articolo 110, comma 1, essi sono conferiti “secondo criteri di competenza professionale, in relazione agli obiettivi indicati nel programma amministrativo del sindaco o del presidente della provincia”. Siamo, come si vede, dinanzi ad una scelta che non deve essere considerata come esclusivamente fiduciaria, basata cioè sul cd intuitu personae. Essa deve infatti essere motivata in termini di “fiducia programmatica”, cioè nella capacità e nella professionalità o meglio nel possesso di tali elementi in relazione ai vincoli programmatici che l’ente si è dato. Tale motivazione è peraltro da ritenere sganciata da parametri di tipo automatico, quali la anzianità, il possesso di un titolo di studio, il punteggio di laurea etc. Essa cioè ha una ampiezza discrezionale assai rilevante ed agli organi di governo, e segnatamente al sindaco ed al presidente di provincia sono attribuiti rilevanti poteri nella scelta dei dirigenti. Ovviamente più la struttura è ampia più i poteri di scelta autonoma si allargano concretamente. Nei piccoli comuni, caratterizzati da una condizione di gracilità delle strutture organizzative, essi corrono il rischio di restare teorici: si pensi ad un comune in cui, ad esempio, nell’ufficio tecnico vi è un solo dipendente di categoria D.
Nella pratica siamo dinanzi ad uno dei punti più delicati, visto che è molto spesso oggetto di contenzioso. E le indicazioni giurisprudenziali non ci offrono una interpretazione consolidata ed univoca, oscillando tra la tutela della autonomia delle amministrazioni e quella delle prerogative dei dirigenti. In molti casi appare dubbia, nonostante la chiarezza della scelta legislativa in favore della competenza del giudice ordinario, la stessa individuazione della magistratura competente.
La revoca degli incarichi dirigenziali
Ricordiamo che il dirigente può vedersi revocato l’incarico, oltre che nei casi in cui matura una sua grave responsabilità di risultato, anche per il mutamento del disegno organizzativo dell’ente e/o per la inosservanza delle direttive impartite dal sindaco o presidente di provincia, dalla giunta e/o dall’assessore di riferimento. E che la giurisprudenza, in particolare quella ordinaria, ha sottolineato l’ampiezza degli spazi riconosciuti agli organi politici, fermo restando che le revoche e/o non conferme non devono essere motivate da ragioni politiche, da mobbing, né dalla volontà di creare un danno di immagine o di professionalità.
Il contratto collettivo nazionale di lavoro del quadriennio 2002/2995 prevede 4 forme di sanzioni che gli enti possono discrezionalmente irrogare ai dirigenti in caso di valutazione negativa sul grado di raggiungimento degli obiettivi. La prima è costituita dalla assegnazione alla categoria D per il personale interno a cui l’ente abbia conferito l’incarico dirigenziale a tempo determinato. In tal modo, implicitamente, il contratto stabilisce la legittimità di tale procedura, chiarendo i residui dubbi esistenti in materia. Ricordiamo che sempre su questo tema una dichiarazione congiunta dispone la valorizzazione dei dipendenti di categoria D a cui sia conferito un incarico dirigenziale a tempo determinato ed il loro collocamento in aspettativa senza assegni, periodo di aspettativa che deve essere considerata utile per il maturare dell’anzianità di servizio. La seconda sanzione è la possibilità di affidare al dirigente un incarico di minore importanza, cioè un incarico per il quale gli viene corrisposta una indennità di posizione inferiore. La terza sanzione è la sospensione da ogni incarico dirigenziale per un periodo massimo di 2 anni. Durante tale periodo non gli viene corrisposta alcuna retribuzione di posizione o di risultato ed il dirigente ha l’obbligo di accettare gli incarichi che gli sono prospettati, anche se essi provengano da parte di altre amministrazioni. In questo caso le parti possono arrivare ad una risoluzione consensuale, con la possibilità in tale ipotesi di innalzare la specifica indennità fino a 36 mesi; questa indennità non è pensionabile e non è utile per il trattamento di fine rapporto o servizio. L’ultima e più grave sanzione è il recesso dal rapporto di lavoro in caso di responsabilità particolarmente gravi.
Viene dettata una nuova disciplina per il recesso dell’amministrazione per responsabilità particolarmente gravi del dirigente. In particolare si stabilisce che essa matura per il mancato raggiungimento di “obiettivi particolarmente rilevanti” e/o per la inosservanza di direttive comunicate al dirigente e “espressamente qualificate di rilevante interesse” da parte dell’ente. Questa forma di responsabilità deve essere accertata da parte del nucleo di valutazione.
La inosservanza delle direttive impartite dagli organi politici è causa che legittima la revoca dell’incarico dirigenziale. Ovviamente la direttiva deve essere stata impartita per iscritto ed essa deve essere legittima. Ricordiamo che tale non può essere considerata una direttiva che costituisce un atto di gestione mascherato, come ad esempio una direttiva che imponga al dirigente di conferire un incarico di collaborazione ad una specifica persona. La direttiva deve cioè avere un carattere ampio.
Il mutamento di disegno organizzativo costituisce una ragione che giustifica la revoca degli incarichi dirigenziali, anche se non vi è stata alcuna specifica ragione di censura nei confronti del dirigente. Se abbiamo una articolazione organizzativa imperniata su 6 strutture, quale che sia la terminologia utilizzata, e l’organo di governo decide di restringere tale articolazione a 3 strutture, la conseguenza è che potremo avere solo 3 dirigenti o responsabili e che per gli altri si determinerà di conseguenza della revoca dell’incarico.
Le forme di responsabilità tradizionali in cui potevano incorrere i dirigenti, oltre che gli amministratori ed i dipendenti, erano e continuano ad essere le seguenti:
la responsabilità amministrativa e/o contabile. Essa richiede i presupposti della colpa grave o del dolo; presuppone la illegittimità/illeicità del comportamento; si basa sul presupposto che si sia determinato un danno all’ente in termini di maggiori oneri o minori entrate, danno che deve essere valutato anche tenendo conto dei vantaggi conseguiti comunque dallo stesso. Occorrono infine la sussistenza del rapporto di servizio con la PA ed un nesso causale tra comportamento e danno. Si ricorda che caratteristica dell’attuale modello di responsabilità amministrativa patrimoniale è la insindacabilità da parte del giudice contabile del merito delle scelte discrezionali;
la responsabilità civile, che può essere coperta da polizza assicurativa con oneri a carico dell’ente per i dirigenti e per i titolari di posizione organizzativa. Per il suo maturare è sufficiente una condizione di colpa semplice;
la responsabilità penale, nei casi espressamente previsti dal legislatore. Oggi il reato che più frequentemente viene contestato ad amministratori e/o dirigenti continua ad essere l’abuso d’ufficio, anche se il numero delle contestazioni è fortemente calato rispetto al passato;
la responsabilità disciplinare, ovviamente solo per i dipendenti e per i dirigenti.
Il maturare della responsabilità dirigenziale o di risultato è sanzionato in vario modo dal nostro ordinamento (DLgs n. 267/2000 e n. 165/2001) e dai contratti collettivi dei dirigenti (vedi in precedenza) e del personale:
I DIRIGENTI A TEMPO DETERMINATO
L’articolo 110 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali prevede due distinte ipotesi di conferimento di incarichi dirigenziali a dipendenti che non prestano servizio a tempo indeterminato presso l’ente. Tali possibilità possono essere ascrivibili alle analoghe previsioni di carattere generale dettate dal DLgs n. 165/2001. Esse possono essere esercitate a tempo determinato ed entro il tetto non valicabile della durata del mandato amministrativo.
Posti vuoti in dotazione organica
La prima possibilità è quella di conferire incarichi dirigenziali a tempo determinato per la copertura di posti vuoti in dotazione organica. Questa possibilità viene estesa anche ai posti di alta specializzazione. Questa figura non esiste né nella definizione legislativa né in quella contrattuale, che prevede un inquadramento dei dipendenti in 4 categorie. Siamo quindi dinanzi ad una formulazione che deve essere considerata come assai ampia, una sorta di contenitore che motivatamente le amministrazioni locali possono adattare alle proprie esigenze. Da sottolineare che il CCNL 22.1.2004 ha previsto la possibilità, per tutte le amministrazioni locali, di valorizzare le alte professionalità, figura che può per molti versi essere considerata analoga e che non prevede, nella lettura contrattuale, la assegnazione di compiti gestionali. Non è affatto detto che il che non è detto che ciò debba avvenire anche nel caso in cui si utilizzi la possibilità legislativa di conferire incarichi di alta specializzazione.
E’ questa una norma che ha uno spettro assai ampio di applicazione, visto che non è soggetta a limiti numerici, ma unicamente al tetto della copertura dei posti vuoti in dotazione organica. Essa ha una notevole importanza per le amministrazioni, visto che offre ad esse una ampia possibilità di scelta, senza essere legata ai vincoli di tipo concorsuale. Alla base di tale disposizione la considerazione che devono sussistere rapporti di tipo fiduciario tra le amministrazioni ed i dirigenti, rapporti non di fiducia personale, il cd intiutu personae, ma di fiducia programmatica, cioè nelle capacità e nelle competenze in relazione agli obiettivi politici. Tale scelta non è sottoposta a vincoli numerici, visto che siamo dinanzi alla copertura transitoria di posti che l’ente ha comunque giudicato necessario istituire. La norma prevede che questa possibilità sia utilizzabile solo se prevista nello statuto, che è quindi chiamato ad effettuare la valutazione sulla opportunità della sua utilizzazione. Essa stabilisce che i dirigenti così assunti possiedano gli stessi requisiti previsti per l’accesso dall’esterno, a partire dal possesso del titolo di studio della laurea. Stabilisce inoltre che il rapporto che si instaura è di diritto pubblico e che solo eccezionalmente esso può essere costituito nelle forme del rapporto privatistico. Questa differenziazione non può, vedi le pronunce che in modo sostanzialmente unanime ha reso la magistratura amministrativa, essere intesa nel senso che si possa costituire tale rapporto sulla base del conferimento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. In questo caso infatti viene a mancare un requisito essenziale, e cioè la costituzione di un rapporto di lavoro subordinato, l’unico che consente l’incardinamento alle dipendenze dell’ente e quindi la possibilità di conferire incarichi dirigenziali. Si deve evidenziare che tale differenziazione, a seguito della privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico, ha sostanzialmente perso di rilevanza.
Posti extra dotazione organica
La seconda possibilità è prevista dal comma 2 dello stesso articolo 110 del DLgs n. 267/2000. Essa consente il conferimento di incarichi dirigenziali, di alta specializzazione o di tipo direttivo al di fuori delle previsioni della dotazione organica. Tale possibilità deve essere prevista dal regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, quindi non occorre che vi sia una specifica previsione statutaria, essendo sufficiente che esso non lo vieti. Il legislatore, consapevole dei rischi connessi, introduce una chiara limitazione numerica: non si può superare il tetto del 5% dei posti di dotazione organica. Il riferimento è alla dotazione organica dei dirigenti e dell’area direttiva, se nell’ente essi esistono ed ovviamente per le assunzioni che riguardano tali figure. Ma il riferimento è anche alla dotazione organica complessiva dell’ente, nel caso di assunzioni di personale non dirigenziale o di personale dirigenziale negli enti sprovvisti dello stesso. In ogni caso è consentita la possibilità di effettuare almeno una assunzione ed è previsto l’arrotondamento alla cifra superiore. Anche in questo caso rimane fermo il presupposto per il quale occorre avere gli stessi requisiti previsti per l’accesso dall’esterno tramite concorso pubblico. La norma prevede che, in particolare per le assunzioni effettuate negli enti in cui non è presente la dirigenza, le assunzioni extra dotazione organica siano effettuate sulla base della motivazione della “assenza di professionalità analoghe presenti all’interno dell’ente”, cioè dando motivatamente atto della sussitenza di tale circostanza. Questo principio è stato dalla giurisprudenza contabile considerato come un principio di carattere generale di cui tenere conto nel conferimento di incarichi extra dotazione organica.
A parere di chi scrive la assunzione di un dirigente extra dotazione organica nei comuni in cui non sia prevista la dirigenza determina la conseguenza che in queste realtà non diventano utilizzabili né l’articolo 109, comma 2, del DLgs n. 267/2000, né l’articolo 11 del CCNL 31.3.1999, cd nuovo ordinamento professionale. Cioè in queste realtà non possono essere conferiti incarichi dirigenziali o di responsabilità apicali a soggetti che non siano dirigenti. A conferma di questa interpretazione occorre ricordare che l’Aran, in risposta ad un quesito posto e per temperarne gli effetti ai fini contrattuali, prevede norme derogatorie in tema di costituzione del fondo per il trattamento accessorio e di finanziamento delle posizioni organizzative.
E’ inoltre innegabile che a questi dirigenti, alte specializzazioni e funzionari direttivi assunti con contratto di lavoro a tempo determinato si debbano applicare le norme di carattere generale per il lavoro pubblico. Quindi, essi devono essere previdenzialmente inquadrati come tutti i dipendenti e dirigenti assunti a tempo determinato (quindi non possono essere versati contributi a casse pensionistiche, ma si deve prevedere la loro iscrizione all’Inpdap ed il trattamento economico non può in alcun modo comprendere l’Iva). E ad essi si applicano i vincoli di esclusività del rapporto di lavoro pubblico, quindi le limitazioni previste dal DLgs n. 165/2001 per lo svolgimento di ulteriori attività lavorative.
Ai dirigenti, alle alte specializzazioni ed ai funzionari direttivi assunti a tempo determinato si attribuisce lo stesso stipendio previsto dalle norme dei contratti collettivi nazionali di lavoro. Le amministrazioni, con deliberazione di giunta, possono fissare una integrazione motivandone le ragioni, ad esempio in considerazione della “incertezza” del rapporto stesso. Nel momento in cui ai dirigenti od ai funzionari direttivi sono affidati incarichi specifici deve essere corrisposto anche il relativo trattamento economico accessorio, indennità di posizione ed eventuale indennità di risultato. Tranne che nella integrazione ad personam sia espressamente e chiaramente previsto che essa ha una natura onnicomprensiva e che comprende anche tutte le forme di trattamento economico accessorio.
Circa le modalità di selezione di tale personale la norma di legge non ci dice alcunchè. Vi è un principio di carattere generale che importa l’obbligo del concorso pubblico per le assunzioni, anche a tempo determinato. Ma in questo caso è previsto l’intervento del sindaco, intervento che non si spiega nel caso in cui occorra seguire una graduatoria concorsuale. A parere di chi scrive è necessario che la scelta dell’ente sia adeguatamente motivata e che, in omaggio ai principi di carattere generale, essa sia effettuata sulla base di indicazioni a cui è stata data una ampia pubblicità e sulla base di curriculum che sono stati presentati.
Il rapporto che lega questi dirigenti, alte specializzazioni e funzionari direttivi all’ente vede la coincidenza tra il rapporto di lavoro e l’incarico. Per cui la revoca e/o la cessazione e/o la mancata conferma determinano automaticamente la fine del rapporto di lavoro. Fatte salve eventuali clausole di salvaguardia economica previste nei contratti individuali, la norma di legge non consente a questi soggetti di accampare alcun diritto di tipo economico, ivi compresi eventuali danni, né, tanto meno, di assunzione a tempo indeterminato.
Il conferimento a dipendenti
Questi incarichi possono essere conferiti anche a dipendenti della stessa amministrazione e di altre pubbliche amministrazioni. Tale previsione è rafforzata dalle indicazioni contenute nel CCNL della dirigenza del quadriennio 2002/2005. Esso prevede la irrogazione della sanzione della assegnazione alla categoria D per il personale interno a cui l’ente abbia conferito l’incarico dirigenziale a tempo determinato. In tal modo, implicitamente, il contratto stabilisce la legittimità di tale procedura, chiarendo i residui dubbi esistenti in materia.
Ovviamente questi incarichi possono essere conferiti anche a dipendenti di altre pubbliche amministrazioni.
Aspettativa o dimissioni?
Ricordiamo che sempre su questo tema una dichiarazione congiunta allegata al contratto dispone la valorizzazione dei dipendenti di categoria D a cui sia conferito un incarico dirigenziale a tempo determinato ed il loro collocamento in aspettativa senza assegni, periodo di aspettativa che deve essere considerata utile per il maturare dell’anzianità di servizio. L’articolo 110 del DLgs n. 267/2000 prevede invece che in questi casi i dipendenti si dimettano dal proprio lavoro a tempo indeterminato e che essi abbiano la possibilità di essere riassunti se l’ente nel frattempo non ha coperto il posto. Mentre le norme del DLgs n. 165/2001 per il conferimento di incarichi dirigenziali a dirigenti di altre PA si limita a ritenere sufficiente il collocamento in aspettativa.
Occorre infine evidenziare che sul costo di questo personale il DLgs n. 267/2000 preveda che esso non vada imputato né al costo del personale né a quello contrattuale, sia per la copertura di posti vuoti in dotazione organica che per le assunzioni extra dotazione organica, stabilendo nel contempo che questa norma non è utilizzabile da parte degli enti strutturalmente deficitari né da parte di quelli dissestati. L’Aran e la Ragioneria Generale dello Stato, vedi circolare n. 9/2006, ritengono invece che questi costi vadano computati tra quelli del personale e che il finanziamento del trattamento economico accessorio debba essere imputato ai costi contrattuali, tranne per quest’ultimo aspetto solo per la eventuale integrazione ad personam.
LE VARIE POSSIBILITA’ DI CONFERIMENTO DI INCARICO DIRIGENZIALE
Il legislatore offre ai sindaci ed ai presidenti della provincia la possibilità di conferire gli incarichi dirigenziali e, nei comuni sprovvisti di dirigenti, quelli di responsabilità. E’ questa una leva di fondamentale importanza che è stata posta a disposizione dei vertici politici. In un qualche modo si può dire che agli organi politici sono stati sottratti i compiti di gestione, ma al vertice elettivo è stato conferito un potere di conferimento e revoca degli incarichi che non esisteva in precedenza.
La giurisprudenza ha chiarito che non siamo in presenza di una competenza che può essere esercitata sulla base di rapporti di tipo fiduciario personale, cioè che non siamo nell’ambito del cd spoil system, il che negli enti locali è previsto unicamente per il direttore generale e per il segretario, ma , solo attraverso una nomina all’interno dello specifico albo, vedi meglio infra.
Il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e/o di responsabilità devono essere motivati e sono previste dalla normativa specifiche procedure. Le motivazioni, come evidenziato in precedenza, sulla base dell’articolo 109, primo comma, del DLgs n. 267/2000, sono definite “secondo criteri di competenza professionale, in relazione agli obiettivi indicati nel programma amministrativo”. Le motivazioni sono anche richiamate in termini generali per tutte le PA dal DLgs n. 165/2001, che dopo la modifica introdotta dalla legge n. 145/2002, prevede all’articolo 19, comma 1, che essi siano conferiti “in relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi prefissati, delle attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente, valutate anche in considerazione dei risultati conseguiti con riferimento agli obiettivi fissati nella direttiva annuale e negli altri atti di indirizzo del Ministro”, cioè per gli enti locali le finalità indicate dalla programmazione.
Siamo quindi in presenza di un obbligo di motivazione, che ha una sfera ampiamente discrezionale e che deve essere definita in termini di fiducia nelle capacità e nelle competenze professionali. Ovviamente tali ampi poteri non possono essere utilizzati in modo arbitrario, né per piegare i dirigenti alle volontà degli organi politici, né a fini personalistici. Abbiamo avuto in questi anni ripetuti interventi giurisprudenziali che hanno salvaguardato la posizione di numerosi dirigenti.
Ricordiamo inoltre che le amministrazioni, in questo caso la giunta –vedi meglio nel capitolo successivo-, hanno una ampia autonomia nella organizzazione interna dell’ente, il che finisce per incidere in misura assai rilevante sullo stesso conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali.
Riassumiamo di seguito le principali possibilità che i sindaci ed i presidenti di provincia hanno a propria disposizione per conferire gli incarichi dirigenziali. Tali possibilità sono esercitabili all’inizio del mandato amministrativo e/o alla scadenza della durata dei provvedimenti di attribuzione degli incarichi:
conferire l’incarico al dirigente o, negli enti che ne sono sprovvisti, al funzionario apicale della articolazione organizzativa;
conferire l’incarico ad un dirigente o, negli enti che ne sono sprovvisti, ad un funzionario utilizzato in un’altra articolazione organizzativa;
conferire l’incarico al segretario. La giurisprudenza si è espressa in maniera negativa sulla possibilità di conferire l’incarico dirigenziale o di responsabilità al direttore generale;
accorpare l’articolazione organizzativa con un’altra;
utilizzare l’articolo 110, comma 1, del DLgs n. 267/2000, conferire cioè l’incarico ad un soggetto non dipendente dell’ente, in possesso dei requisiti per l’accesso dall’esterno, in caso di posto vuoto in dotazione organica;
utilizzare l’articolo 110, comma 2, del DLgs n. 267/2000, conferire cioè l’incarico ad un soggetto non dipendente dell’ente, in possesso dei requisiti per l’accesso dall’esterno, al di là della dotazione organica, entro i tetti fissati dalla normativa stessa;
nei comuni privi di dirigenti gli incarichi di responsabilità, se l’ente lo prevede, possono essere conferiti anche a dipendenti in part time per un periodo non inferiore al 50%;
dare corso ad una forma di gestione associata con altro ente locale. Essa può concretizzarsi nella unione di comuni, nel consorzio, nella delega alla comunità montana o nella convenzione. La convenzione può riguardare tanto l’intero servizio che unicamente l’incarico di responsabile;
conferire l’incarico ad un dipendente di altro ente locale che si sia collocato preventivamente in part time nel proprio ente per una porzione non inferiore al 50%;
i comuni fino a 5.000 abitanti hanno la possibilità di stipulare un rapporto di lavoro subordinato con dipendenti di altri enti locali, anche se gli stessi continuano ad essere dipendenti a tempo pieno dei propri enti;
i comuni fino a 5.000 abitanti hanno, infine, la possibilità di attribuire gli incarichi di responsabilità a componenti l’organo politico.
Come si vede, non vi è la possibilità del cd scavalco, tranne che esso sia oggetto di una convenzione diretta tra le amministrazioni. Non si possono cioè conferire incarichi di responsabilità a dipendenti di altro ente locale, tranne che questi si siano collocati preventivamente in part time. Ed ancora non è possibile in alcun modo utilizzare lo strumento del conferimento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa: occorre che sia stabilito un rapporto di lavoro subordinato, anche se esso può essere a tempo determinato e, negli enti privi di dirigenti, a part time.
Le principali ragioni di revoca possono essere così riassunte:
mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati. Occorre la preventiva valutazione negativa da parte dell’apposito nucleo, valutazione da effettuare e/o, almeno, comunicare, in contraddittorio e che deve avere una importanza rilevante;
inosservanza delle direttive impartite dal sindaco, dal presidente della provincia, dalla giunta e/o dall’assessore di riferimento. Ovviamente la direttiva deve essere scritta ed avere un rilievo di carattere generale, non essere cioè un provvedimento gestionale mascherato;
grave infrazione disciplinare che viene sanzionata anche, nei casi di maggiore rilevanza, con la sospensione dal servizio o con la risoluzione del rapporto di lavoro;
mutamento del disegno organizzativo dell’ente, modificazione cioè delle sue articolazioni interne.
Ricordiamo che non costituisce revoca la mancata conferma nell’incarico al momento della sua scadenza: in questo caso occorre una motivazione riferita essenzialmente alle ragioni, che devono avere un carattere prevalente, di conferimento dell’incarico ad altro soggetto.
Ricordiamo inoltre che l’ente ha sempre la possibilità di attivare forme di gestione associata con altre amministrazioni, anche se ciò comporta come conseguenza la cessazione di uno o più incarichi dirigenziali e/o di responsabilità.
Gli interventi legislativi sulle dotazioni organiche non hanno per gli enti locali effetti immediati e tangibili in termini di contenimento della spesa per il personale. Essi hanno la finalità di spingere le amministrazioni alla razionalizzazione della propria struttura, come ha evidenziato il Dipartimento della Funzione Pubblica nella circolare n. 3/2006. Questa circolare suggerisce che la rideterminazione delle dotazioni organiche sia accompagnata da una relazione tecnica che deve soprattutto “rappresentare puntualmente la ricaduta degli investimenti e della spesa sulla organizzazione del personale”. Essa deve inoltre dare atto del rispetto dei vincoli economico finanziari che sono imposti alle amministrazioni: ricordiamo in particolare per gli enti locali l’obbligo di contrazione della spesa teorica entro il limite massimo del 5%, anche ricorrendo alle metodologie previste dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 febbraio 2006. Ed inoltre occorre che la relazione illustri in modo preciso “l’insieme delle competenze richieste” e che ciò accompagni con la previsione di uno specifico “organigramma contenente le necessarie posizioni con la loro descrizione”.

References: articolo 97
 articolo 53
 sentenza 
 sentenza 
 articolo 109
 articolo 110
 articolo 110