Source: https://opinioiuris.de/entscheidung/1566
Timestamp: 2019-01-17 05:06:30+00:00

Document:
BVerfG, 09.10.1968 - 2 BvE 2/66 | OpinioIuris
BVerfGE 24, 184; DÖV 1969, 137; DVBl 1969, 110; NJW 1969, 33
2 BvE 2/66
Seuffert, Henneka, Leibholz, Geller, von Schlabrendorff, Rupp, Kutscher, Geiger (abw.)
In Art. 80 Abs. 2 GG bezeichnen die Worte "Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen" die zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze als Ganzes. Rechtsverordnungen auf Grund solcher Bundesgesetze bedürfen – falls nicht eine anderweitige Regelung getroffen worden ist – auch dann der Zustimmung des Bundesrates, wenn die Ermächtigung und die mit ihr zusammenhängenden Normen die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes nicht ausgelöst haben.
– 2 BvE 2/66 –
Artikel 2 des mit Zustimmung des Bundesrates ergangenen Gesetzes zu dem Haager Übereinkommen vom 5. Oktober 1961 zur Befreiung ausländischer öffentlicher Urkunden von der Le-galisation vom 21. Juni 1965 (BGBl. II S. 875) – im folgenden: Vertragsgesetz vom 21. Juni 1965 – bestimmt:
Auf Grund dieser Vorschrift hat die Bundesregierung ohne Zustimmung des Bundesrates die Verordnung über die Ausstellung der Apostille nach Artikel 3 des Haager Übereinkommens vom 5. Oktober 1961 zur Befreiung ausländischer öffentlicher Urkunden von der Legalisation vom 23. Februar 1966 (BGBl. I S. 138) erlassen – im folgenden: Verordnung vom 23. Februar 1966 -. Nach § 1 der Verordnung wird die Apostille nach Artikel 3 Abs. 1 des Übereinkommens ausgestellt vom Bundesverwaltungsamt für alle von einem Gericht oder einer Behörde des Bundes aufgenommenen öffentlichen Urkunden, soweit nicht der Präsident des Deutschen Patentamts zuständig ist. Dieser stellt die Apostille aus für die vom Bundespatentgericht oder vom Deutschen Patentamt aufgenommenen öffentlichen Urkunden. § 2 der Verordnung regelt die vom Bundesverwaltungsamt oder vom Deutschen Patentamt zu erhebenden Kosten.
bb) Für die Auslegung des Art. 80 Abs. 2 GG komme es nicht auf die rechtliche Bedeutung der Begriffe "Gesetz" oder "Bundesgesetz", sondern lediglich darauf an, was unter "Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen", zu verstehen sei. Mit dieser Formulierung knüpfe Art. 80 Abs. 2 GG an den Vorgang der Entstehung des Bundesgesetzes an, in dem die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen erteilt worden sei. Die Formulierung verweise auf die Bestimmungen des Grundgesetzes, die für den Erlaß von Bundesgesetzen die Zustimmung des Bundesrates vorschreiben. In diesen Bestimmungen – und ebenso in Art. 80 Abs. 2 GG – seien die Bundesgesetze als Ganzes gemeint.
a) Das Vertragsgesetz vom 21. Juni 1965 in Verbindung mit dem Haager Übereinkommen vom 5. Oktober 1961 sei – da öffentliche Urkunden im Bereich des Bundes und im Bereich der Länder errichtet werden – sowohl vom Bund als auch von den Ländern auszuführen. Die Zustimmungsbedürftigkeit des Vertragsgesetzes als Ganzes habe sich daraus ergeben, daß das Übereinkommen das Verfahren der zuständigen Stellen, also auch das Verfahren der zuständigen Landesbehörden, regele. Durch § 2 des Vertragsgesetzes vom 21. Juni 1965 sei die Bundesregierung lediglich zum Erlaß von Rechtsverordnungen "für ihren Geschäftsbereich", das heißt für den Bereich des Bundes, ermächtigt worden. Nur auf diesen Teil der Ermächtigung sei die Verord-nung vom 23. Februar 1966, die sich lediglich auf Bundesbehörden beziehe, gestützt. Dieser Teil der Ermächtigungsvorschrift sei weder von den Ländern "auszuführen" noch habe er die Zustimmungsbedürftigkeit des Vertragsgesetzes begründet.
Bei der Prüfung, ob eine Verordnung nach Art. 80 Abs. 2 GG der Zustimmung des Bundesrates bedürfe, sei nicht auf das Gesetz als Ganzes, sondern auf die Normen abzustellen, zu deren Durchführung oder Ergänzung die Rechtsverordnung ergehe. Der Ausdruck "Bundesgesetz" in Art. 80 Abs. 2 GG bezeichne nur die Normen – aber auch alle die Normen –, die einen selbständigen, abgrenzbaren Sachbereich betreffen, sofern sie mit der Ermächtigung in einem untrennbaren Zusammenhang stehen.
e) Eine "erhebliche Rechtsunsicherheit" sei – lege man die Auffassung der Bundesregierung zugrunde – nicht zu befürchten. Es seien zwar Fallgestaltungen denkbar, bei denen zweifelhaft bleibe, ob die Ermächtigungsnorm zu einem selbständigen und abgrenzbaren, für sich gesehen zustimmungsfreien Normbereich des Gesetzesbeschlusses gehöre. Für solche Ausnahmefälle könne aber davon ausgegangen werden, daß die Bundesregierung schon aus ihrem pflichtgemäßen Bestreben, möglichst unanfechtbares Verordnungsrecht zu setzen, die Zustimmung des Bundesrates erbitten werde.
Der Bundesrat macht geltend, daß er durch eine Maßnahme der Bundesregierung – den Erlaß der Verordnung ohne seine Zustimmung – in seinem ihm durch das Grundgesetz übertragenen Recht, Verordnungen der Bundesregierung nach Art. 80 Abs. 2 GG zuzustimmen, verletzt sei (§ 64 Abs. 1 BVerfGG).
In dem Satzteil: "Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen", in Art. 80 Abs. 2 GG bedeutet "Bundesgesetz" das Bundesgesetz als gesetzgebungstechnische Einheit. Rechtsverordnungen auf Grund solcher Bundesgesetze bedürfen deshalb – falls nicht eine anderweitige Regelung getroffen worden ist – in jedem Fall und nicht nur dann der Zustimmung des Bundesrates, wenn die Ermächtigung und die mit ihr zusammenhängenden Normen die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes ausgelöst haben. Das Vertragsgesetz vom 21. Juni 1965 enthält jedoch eine anderweitige bundesgesetzliche Regelung im Sinne von Art. 80 Abs. 2 GG, so daß die Verordnung vom 23. Februar 1966 von der Bundesregierung ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen werden konnte.
Es ist richtig, daß in Art. 80 Abs. 1 GG das Wort "Gesetz" nicht das Gesetz als Ganzes, sondern einzelne gesetzliche Bestimmungen bedeutet. Daraus ergibt sich jedoch – anders als die Bundesregierung meint – nicht, daß auch in Art. 80 Abs. 2 GG mit "Bundesgesetz" nur ein Ausschnitt aus dem Gesetz gemeint ist. Daß in Art. 80 Abs. 2 GG von "Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen" die Rede ist, vermag einen systematischen Zusammenhang mit Art. 80 Abs. 1 GG, der von Bundesgesetzen als der Grundlage von Rechtsverordnungen handelt, nicht zu begründen. Das gilt insbesondere für Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG, wonach die Rechtsgrundlage in der Verordnung anzugeben ist. Der Bundesrat hat zu Recht darauf hingewiesen, daß diese Vorschrift aus rechtsstaatlichen Gründen ein Formerfordernis statuiert, das die Prüfung erleichtern soll, ob sich der Verordnunggeber beim Erlaß der Verordnung im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigungen gehalten hat. Art. 80 Abs. 1 GG regelt die Voraussetzungen der Rechtsetzung durch die Exekutive und insofern die Frage, wann ein Bundesgesetz Grundlage von Verordnungen sein kann. Nach der rechtsstaatlich-demokratischen Verfassungsordnung des Grundgesetzes ist die Rechtsetzung grundsätzlich Sache der Legislative. Die Rechtsetzung durch die Exekutive ist die Ausnahme; sie bedarf einer besonderen Ermächtigung durch die Legislative. Art. 80 Abs. 1 GG legt fest, welchen Anforderungen solche Ermächtigungen genügen müssen. In Art. 80 Abs. 2 GG hingegen ist die unter bundesstaatlichem Aspekt stehende Frage geregelt, wie der föderative Teil der Legislative, der Bundesrat, an dieser Rechtsetzung durch die Exekutive beteiligt ist.
Die Zustimmung des Bundesrates zu einem Bundesgesetz bezieht sich auf alle Normen des Gesetzes, nicht nur auf die, die seine Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst haben. Der Bundesrat übernimmt durch seine Zustimmung die Verantwortung für das Gesetz als Ganzes. Dem entspricht es, daß alle zur Durchführung oder Ergänzung des Gesetzes ergehenden Rechtsverordnungen die Zustimmung des Bundesrates finden müssen. Die Normen des Gesetzes und die der Verordnungen, die auf Grund einer in ihm enthaltenen Ermächtigung erlassen werden, bilden eine Einheit. Bezieht sich die Zustimmung des Bundesrates zum Gesetz auf alle Normen des Gesetzes, so ist es folgerichtig, daß alle auf Grund des Gesetzes erlassenen Verordnungen der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Insofern kann die Zustimmung des Bundesrates zu Verordnungen nach Art. 80 Abs. 1 GG als Fortsetzung der Zustimmung des Bundesrates zu dem Gesetz verstanden werden. Sinn und Zweck der Regelung des Art. 80 Abs. 2 GG liegt darin, dem Bundesrat – durch das Zustimmungserfordernis – maßgeblichen Einfluß auf alle Normen einzuräumen, die zur Durchführung und Ergänzung der gesetzlichen Vorschriften ergehen, auf die sich die Zustimmung des Bundesrates bezieht und die ohne diese Zustimmung nicht zustandegekommen wären. Die Möglichkeit, Teile einer Materie aus dem Gesetz auszugliedern und sie der Regelung durch die Exekutive zu überlassen, soll nicht zu einer Verkürzung der Mitwirkung des Bundesrates an der Rechtsetzung führen. Hat sich der Bundesgesetzgeber zur Zusammenfassung von Normen in einem Gesetz entschieden, so hat er damit auch über die Zustimmungsbedürftigkeit aller in diesem Gesetz enthaltenen Normen befunden. Dem entspricht es, daß auch alle Verordnungen auf Grund eines Zustimmungsgesetzes zustimmungsbedürftig sind ohne Rücksicht darauf, ob die Ermächtigung und die mit ihr zusammenhängenden Normen die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes ausgelöst haben.
Der vorliegende Verfassungsrechtsstreit gibt keine Veranlassung, die Frage zu entscheiden, ob alle ein Zustimmungsgesetz ändernden Gesetze wiederum – wie der Bundesrat meint – der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Sie bleibt offen.
– etwa auf ein nicht zustimmungsbedürftiges Gesetz mit materiellen Regelungen und den Verfahrensregelungen für die Bundesverwaltung und ein anderes nach Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftiges Gesetz mit Verfahrens- und Organisationsbestimmungen für die landeseigene Verwaltung –
verfassungsrechtliche Grenzen gezogen sind – wie der Bundesrat meint – und wann solche Grenzen gegebenenfalls überschritten wären.
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References: Art. 80
 § 1
 § 2
 Art. 80
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 Art. 84