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BOE.es - Documento BOE-A-2014-1860
Documento BOE-A-2014-1860
«BOE» núm. 44, de 20 de febrero de 2014, páginas 17048 a 17108 (61 págs.)
BOE-A-2014-1860
El Consejo de Ministros, en su reunión de 15 de noviembre de 2013 y a propuesta de los Ministros de Economía y Competitividad, de Industria, Energía y Turismo, y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, ha adoptado el Acuerdo por el que se aprueba la asignación final gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero a las instalaciones sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión para el periodo 2013-2020 y para cada año a cada instalación.
De conformidad con el artículo 60 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se procede a la publicación del referido Acuerdo, que figura como anejo a la presente resolución, para general conocimiento.
Madrid, 23 de enero de 2014.–La Directora General de la Oficina Española de Cambio Climático, Susana Magro Andrade.
ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS DE 15 DE NOVIEMBRE DE 2013, POR EL QUE SE APRUEBA LA ASIGNACIÓN FINAL GRATUITA DE DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO A LAS INSTALACIONES SUJETAS AL RÉGIMEN DE COMERCIO DE DERECHOS DE EMISIÓN PARA EL PERIODO 2013-2020 Y PARA CADA AÑO A CADA INSTALACIÓN
La Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo. La Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, reforma el régimen de cara al periodo 2013-2020, estableciendo, entre otras cuestiones, la adopción a partir del 1 de enero de 2013 de un enfoque comunitario en la determinación del volumen total de derechos de emisión y en la metodología para asignarlos. Aunque la subasta se configura como el procedimiento normal para la asignación a partir de 2013 para los titulares de las instalaciones incluidas en el ámbito del régimen de comercio de derechos de emisión, los titulares que puedan optar a ello, de acuerdo con lo previsto en la propia Directiva, recibirán derechos gratuitos entre 2013 y 2020 en una cantidad que resulta de aplicar la normativa armonizada de la Unión Europea.
La norma que establece las reglas de asignación gratuita es la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.
En España, la Ley 1/2005, de 9 de marzo, modificada por la Ley 13/2010, de 5 de julio, regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Su artículo 17 establece que la metodología de asignación gratuita transitoria será determinada por las normas armonizadas adoptadas a nivel comunitario, así como por la normativa de desarrollo de esta ley.
El Real Decreto 1722/2012, de 28 de diciembre, por el que se desarrollan aspectos relativos a la asignación de derechos de emisión en el marco de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, precisa aspectos relacionados con la aplicación en España del Capítulo IV de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión.
De conformidad con el artículo 19 de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, la asignación individualizada de derechos de emisión será adoptada mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta de los Ministerios de Economía y Competitividad, de Industria, Energía y Turismo, y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
Metodología de asignación
El cálculo de las asignaciones de las instalaciones susceptibles de recibir asignación gratuita de derechos de emisión en el período 2013-2020 se ha realizado aplicando la metodología de asignación establecida en la Decisión 2011/278/UE de la Comisión. Para lograr la coherencia en la interpretación de dicha Decisión y promover la armonización, la Comisión Europea ha elaborado nueve guías en las que se detallan orientaciones sobre la aplicación de la nueva metodología de asignación para la tercera fase de comercio de derechos de emisión europeo, abarcando entre otros aspectos, desde la recogida de datos necesarios para el cálculo de la asignación y su verificación, hasta orientaciones concretas para sectores específicos.
A lo anterior hay que sumar que para las solicitudes de asignación se han empleado un formulario para la recopilación de datos y otro para la elaboración de un informe metodológico, también armonizados a nivel comunitario.
Las guías y formularios referidos se publicaron en la página Web de la Comisión Europea y en la página web del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
La decisión, las guías y los formularios constituyen un conjunto detallado de reglas que permite determinar de forma directa y sin margen discrecional la asignación que corresponde a cada instalación en cada caso.
De conformidad con el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y con la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, el cálculo de las asignaciones se realiza en la práctica en dos etapas:
1.º Determinación de las asignaciones preliminares.
2.º Determinación de las asignaciones finales.
Las asignaciones preliminares a cada instalación son calculadas de conformidad con los apartados 2 a 8 del artículo 10 y del artículo 15 de la citada Decisión 2011/278/UE. Las asignaciones resultantes de aplicar dicho cálculo han sido notificadas a la Comisión Europea, con objeto de que lleve a cabo un escrutinio de las mismas.
En esta fase del proceso, la Comisión puede reclamar a los Estados miembros aclaraciones sobre la información facilitada y, en su caso, que se revise la aplicación de las normas de asignación gratuita en un sentido u otro, lo cual puede conllevar modificaciones de la asignación preliminar. Asimismo, puede rechazar las asignaciones preliminares en caso de que no se hayan aplicado correctamente las normas armonizadas.
Conocidas las asignaciones preliminares de todas las instalaciones de todos los Estados miembros, corresponde también a la Comisión determinar si procede aplicar el factor de corrección intersectorial y su valor. Ello depende de que la suma de todas las asignaciones preliminares supere el límite de asignación gratuita establecido con arreglo al artículo 10 bis, apartado 5, de la Directiva 2003/87/CE. La aplicación de este factor conllevaría una reducción a la baja de las asignaciones afectadas, proporcional para todas ellas, de modo que, en su conjunto, no superen el volumen máximo de asignación gratuita, tal como exige la Directiva.
Una vez concluido el escrutinio de las asignaciones preliminares y publicado por la Comisión el valor del factor de corrección intersectorial en la Decisión 2013/448/UE, para calcular la asignación definitiva de cada instalación solo resta aplicar el factor de reducción lineal anual a las asignaciones preliminares de los generadores eléctricos y el factor de corrección intersectorial a las de los no generadores, de acuerdo con el apartado 9 del artículo 10 de la Decisión 2011/278/UE.
El factor de reducción lineal anual, establecido en el artículo 9 de la Directiva 2003/87/CE, refleja la reducción que se realiza en la cantidad de derechos de emisión que se expide cada año a partir de 2013 para la Comunidad en su conjunto, partiendo desde la mitad del periodo 2008-2012.
En la siguiente tabla se muestran los valores anuales de ambos factores tal y como han quedado establecidos por la Decisión 2013/448/UE.
Factor de reducción lineal
Factor de corrección intersectorial
0,94272151
0,92634731
0,90978052
0,89304105
0,87612124
0,85903685
0,84173950
0,82438204
El artículo 19 de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, establece que la asignación individualizada de derechos de emisión será adoptada mediante acuerdo del Consejo de Ministros, realizado el trámite de información pública, previa consulta a la Comisión de coordinación de políticas de cambio climático y a propuesta de los Ministerios de Economía y Competitividad, de Industria, Energía y Turismo, y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Asimismo, este artículo regula el procedimiento de asignación individualizada de derechos de emisión.
De conformidad con el mismo, el 28 de febrero de 2011 finalizó el plazo para que los titulares de las instalaciones susceptibles de recibir asignación gratuita de derechos de emisión en el periodo 2013-2020 la solicitaran. La solicitud de asignación de derechos debía ser remitida junto con la documentación exigida en el apartado 3 del mencionado artículo.
Según el artículo 11, apartado 1 de la Directiva 2003/87/CE, los Estados miembros publicarían y presentarían a la Comisión las «Medidas Nacionales de Aplicación» (MNA o «NIMs» por sus siglas en inglés) a más tardar el 30 de septiembre de 2011. Éstas medidas comprenden, entre otra información obligatoria, una lista de las instalaciones de su territorio a las que se les aplica la Directiva 2003/87/CE a partir del 1 de enero de 2013, incluyendo la asignación preliminar que corresponde a cada una de ellas de forma gratuita para el periodo 2013-2020, calculada según las normas armonizadas de la Unión.
El 17 de mayo de 2011 se publicaba en el Diario Oficial de la Unión Europea la Decisión 2011/278/UE, de 27 de abril de 2011, completando el marco normativo armonizado sobre la metodología de cálculo de las asignaciones gratuitas y la información de base a utilizar.
Con el fin de proceder al cálculo de las asignaciones de acuerdo con las importantes novedades introducidas por la mencionada Decisión, se abrió un plazo para que los titulares de las instalaciones presentaran la documentación complementaria a la que entregaron antes del 28 de febrero de 2011. Esta documentación fue verificada según lo establecido en el Real Decreto 101/2011, de 28 de enero y remitida a la autoridad competente antes del 18 de julio de 2011.
Las autoridades competentes en España evaluaron sistemática y exhaustivamente la documentación presentada por los titulares de las instalaciones, solicitando que se realizaran las subsanaciones oportunas y, en cada caso, se calcularon las asignaciones preliminares, siguiendo el conjunto detallado de reglas formado por la Decisión 2011/278/UE, sus guías interpretativas y los formularios elaborados por la Comisión.
La lista de instalaciones afectadas por el sistema europeo de comercio de derechos de emisión y la propuesta de asignación individualizada de derechos de emisión correspondiente al periodo 2013-2020 fueron sometidas a información pública del 27 de abril al 21 de mayo de 2012 («BOE» de 26 de abril) y remitidas a la Comisión de coordinación de políticas de cambio climático, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19 de la Ley 1/2005, de 9 de marzo.
En este trámite de información pública se recibieron 69 alegaciones. La casi totalidad de ellas correspondió a titulares de instalaciones afectadas. Donde no fue así se trató de autoridades competentes de comunidades autónomas que remitían información adicional para aclarar la situación de determinadas instalaciones ubicadas en el territorio donde ejercen sus competencias.
En cuanto a los titulares de instalaciones afectadas, la tipología de las observaciones recibidas fue muy variada. Cabe destacar los siguientes grupos principales de alegaciones y el tratamiento que se dio en cada caso:
– Petición de inclusión en el listado de instalaciones, por no haber sido consideradas en la propuesta de asignación preliminar o por haber sido considerada asignación cero. Se volvió a comprobar la aplicación de las normas de asignación y, cuando se constató el cumplimiento de los requisitos exigidos, se atribuyó una asignación distinta de cero tras la información recibida.
– Remisión de información complementaria solicitada para completar y subsanar deficiencias de las solicitudes, que implicaron en algunos casos un nuevo cálculo de la asignación otorgada.
– Petición de corrección de errores no relacionados con la asignación (denominación de la razón social, epígrafe de actividad al que se adscribe la instalación) y que no fueron detectados en las solicitudes iniciales. Estos errores fueron corregidos.
– Objeciones respecto al nivel histórico de capacidad empleado, poniéndose de manifiesto que, a pesar de conocer las reglas de asignación, conocer los periodos que han de considerarse de referencia para el cálculo, y ser un periodo amplio de seis años, por circunstancias particulares, dicho periodo no es representativo del funcionamiento normal. Estos casos fueron debidamente valorados en función de la información existente para cada caso.
– La asignación que se proponía no responde a las expectativas del titular, dado que, en la mayoría de los casos durante el periodo de referencia se han producido circunstancias que alteran el funcionamiento normal de la instalación, o simplemente dicho periodo no se correspondería con el funcionamiento futuro de la instalación. Estos casos no dieron lugar a revisión de la asignación, ya que esta no puede basarse en expectativas o previsiones de funcionamiento futuro, sino, estrictamente, en lo que resulte de aplicar las metodologías de asignación.
– Discrepancias respecto a la metodología aplicada (benchmark usado, método para determinar la capacidad). Se ponía de manifiesto que los ratios de eficiencia sectoriales no reflejan fielmente las particularidades de algunas instalaciones o simplemente la metodología de cálculo de las capacidades no refleja posibles situaciones futuras de funcionamiento. Estos casos fueron debidamente valorados en función de la información existente para cada caso, dando lugar a algunas correcciones.
– Discrepancias sobre la consideración de generador eléctrico de la instalación, definido según las pautas establecidas por la Comisión Europea y eventual aplicación del factor de reducción lineal.
– Consideración o no de la instalación como existente o nuevo entrante, en concreto, aclaraciones en cuanto a las fechas y criterios para ser consideradas sus solicitudes en las asignaciones preliminares a existentes o en futuras asignaciones a nuevos entrantes, en la mayoría de los casos debidas a incrementos de capacidad. En estos supuestos se contrastaron las fechas y se dio la consideración oportuna a las instalaciones en cada caso.
– Consideración de todos los dispositivos recogidos en las autorizaciones de emisiones y de posibles aumentos de capacidad correspondientes a asignaciones preliminares de instalaciones existentes o correspondientes a futuras asignaciones adicionales.
– Correcciones de códigos NACE/PRODCOM de las instalaciones y/o subinstalaciones que en la mayoría de los casos no implican modificación de la asignación.
Tras analizar las alegaciones recibidas, se consideró que en 23 casos procedía incluir la instalación en la relación de asignatarias o aumentar la asignación que se sometió a información pública. También se constató en algunos casos que instalaciones que habían aparecido en consulta pública no debían recibir asignación, pues no estaban afectadas por el régimen a partir del 1 de enero de 2013. En el resto, o bien se trataba de correcciones que no afectaban a la asignación, o bien la información y argumentos aportados no justificaban un recálculo de las asignaciones provisionales.
En junio de 2012, una vez analizadas las observaciones recibidas e introducidos los cambios oportunos, la Secretaría de Estado de Medio Ambiente notificó a la Comisión y publicó en la página Web del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente las MNA, incluyendo las asignaciones preliminares para el periodo 2013-2020.
Estas asignaciones inicialmente presentadas fueron objeto de escrutinio por parte de la Comisión de acuerdo con la Directiva 2009/29/CE y la Decisión 2011/278/UE. El escrutinio consistió en comprobar el cumplimiento y la correcta aplicación de las normas armonizadas de la Decisión 2011/278/UE, y valorar la necesidad de aplicar ajustes una vez se dispusiera de las asignaciones correspondientes a las instalaciones de todos los Estados miembros. A lo largo de esta fase fueron solicitadas a los titulares de las instalaciones, a instancia de la Comisión Europea, aclaraciones exhaustivas sobre los datos necesarios para determinar las asignaciones. En determinados casos, fue necesario cambiar la aplicación inicial de las normas armonizadas en el sentido señalado por la Comisión, lo que conllevó una modificación de la asignación de determinadas instalaciones respecto de la calculada preliminarmente.
Finalizado su escrutinio, la Comisión publicaba el 7 de septiembre de 2013 la Decisión 2013/448/UE, de 5 de septiembre de 2013, relativa a las medidas nacionales de aplicación para la asignación gratuita transitoria de derechos de emisión de gases de efecto invernadero con arreglo al artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo para la tercera fase de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea, aportando claridad sobre la cantidad de derechos de emisión gratuitos que deben ser transferidos a cada instalación industrial anualmente hasta 2020.
La Decisión aprueba las MNA de la gran mayoría de los Estados miembros, incluyendo España, considerándolas compatibles con la Directiva 2003/87/CE y con la Decisión 2011/278/UE. Indica, para cada año del periodo 2013-2020, el factor de corrección intersectorial que será necesario aplicar a todas las instalaciones de la Unión que no tengan el carácter de generador eléctrico, conforme a la definición utilizada en este ámbito.
Una vez aprobadas las MNA por la Comisión Europea y establecidos los factores aplicables, se ha llevado a cabo el cálculo de la cantidad anual final de derechos de emisión a asignar gratuitamente cada año durante el período 2013-2020 a las instalaciones del territorio español. Se trata de un cálculo directo en tanto que se han aplicado a las MNA aprobadas por la Comisión los factores correspondientes: el factor de corrección intersectorial del Anexo II de la Decisión 2013/448/UE ha sido aplicado a los no generadores eléctricos y el factor de reducción anual del 1,74% ha sido aplicado a los generadores eléctricos, de acuerdo con los artículos 9 y 9 bis de la Directiva 2003/87/CE.
Las asignaciones finales quedan recogidas en el anexo I de este acuerdo.
De conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, corresponde ahora al Consejo de Ministros adoptar mediante el presente acuerdo, a propuesta de los Ministerios de Economía y Competitividad, de Industria, Energía y Turismo, y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, la asignación final gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de las instalaciones sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión para el periodo 2013-2020 y para cada año a cada instalación.
Posibles ajustes posteriores en las asignaciones finales
Las asignaciones finalmente aprobadas, aun cuando abarcan el periodo 2013-2020, pueden sufrir en determinados casos ajustes o modificaciones a lo largo del periodo, de acuerdo con lo que contemplan, a este respecto, la normativa comunitaria y estatal.
Así, el Real Decreto 1722/2012, de 28 de diciembre, por el que se desarrollan aspectos relativos a la asignación de derechos de emisión en el marco de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, prevé un conjunto de supuestos en los que, de conformidad con lo que exige la Decisión 2011/278/UE, las asignaciones finales podrían ser objeto de ajuste tras su aprobación en Consejo de Ministros, y que son los supuestos de reducciones significativas de capacidad, ceses parciales y recuperación de la actividad. Dicho ajuste se llevará a cabo a partir del año siguiente a aquel durante el cual se haya producido el mencionado supuesto. El nivel de asignación resultante tras el ajuste será el que resulte de la aplicación de las reglas armonizadas de asignación contenidas en la citada Decisión.
Por otro lado, cuando una instalación haya cesado sus actividades en virtud del artículo 22 de la Decisión 2011/278/UE, es decir, cuando se produzca el cese total de las actividades de una instalación, el registro no transferirá a la cuenta de haberes del titular de la instalación los derechos de emisión otorgados gratuitamente a esa instalación a partir del año siguiente al del cese de actividades.
Asimismo, la Ley 1/2005 establece en su artículo 26.4 que el registro no transferirá a la cuenta de haberes del titular de la instalación los derechos otorgados gratuitamente cuando la instalación haya cesado de funcionar, a menos que el titular de la instalación demuestre al órgano competente que reanudará la producción en un plazo especificado y razonable. Se considerará que han cesado sus actividades las instalaciones cuya autorización de emisiones de gases de efecto invernadero haya caducado o se haya retirado y las instalaciones cuyo funcionamiento o reanudación de funcionamiento resulte técnicamente imposible.
Finalmente, en el caso de que la lista de instalaciones de sectores o subsectores expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono establecida en la Decisión 2010/2/UE de la Comisión de 24 de diciembre de 2009 sea objeto de modificación tras la revisión de 2014, de conformidad con lo que prevé a este respecto la Directiva, las asignaciones afectadas por dicha modificación podrían experimentar un nuevo ajuste.
En el anexo II se presentan las asignaciones resultantes para las instalaciones excluidas que han solicitado asignación de derechos de emisión. Estas asignaciones se recogen en este acuerdo a los efectos de la posible reintroducción de una instalación en el régimen.
A este respecto, debe recordarse que la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo revisada establece la posibilidad de excluir las instalaciones consideradas de «pequeño tamaño», entendiéndose como tales aquéllas cuyas emisiones anuales hayan sido inferiores a las 25.000 tCO2 en 2008-2010 y cuyo umbral de potencia térmica nominal al realizar actividades de combustión sea inferior a 35MW, o aquéllas que sean hospitales. Las instalaciones que sean excluidas del régimen conforme a dicha cláusula, deberán aplicar medidas que reduzcan las emisiones de forma equivalente a su sometimiento al comercio de derechos de emisión y deberán mantener un sistema de seguimiento y notificación de las emisiones.
Esta disposición ha sido transpuesta a nuestro ordenamiento jurídico a través de la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, en su redacción dada por la Ley 13/2010, de 13 de julio. Asimismo, en el año 2011 se adoptó el Real Decreto 301/2011, de 4 de marzo, sobre medidas de mitigación equivalentes a la participación en el régimen de comercio de derechos de emisión a efectos de la exclusión de instalaciones de pequeño tamaño.
El apartado 5 de la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, prevé la posibilidad de que las instalaciones excluidas del régimen de comercio de derechos de emisión, cuando no se trate de un hospital, se introduzcan de nuevo en el mismo en el caso de que emitan 25.000 toneladas equivalentes de dióxido de carbono o más, sin contabilizar las emisiones de la biomasa, en el transcurso de un mismo año civil o, sea cual sea la tipología de la instalación, ya no se apliquen a dicha instalación medidas que permitan conseguir una contribución equivalente a la reducción de emisiones. Las instalaciones que se reintroduzcan en el régimen permanecerán en el mismo hasta la finalización del período de comercio en curso y podrán recibir asignación a partir del año de la reintroducción si la han solicitado y cumplido todos los requisitos y plazos exigibles a cualquier instalación existente que solicita asignación gratuita de derechos de emisión. Los derechos transferidos a estas instalaciones en calidad de asignación gratuita se deducirán de la cantidad que vaya a ser subastada.
Conforme a la Directiva 2003/87/CE y a la Decisión 2011/278/UE, la exclusión de las pequeñas instalaciones y hospitales ha seguido un proceso de escrutinio por parte de la Comisión que ha corrido en paralelo con la aprobación de las MNA. En septiembre del año 2011 se realizó una notificación a la Comisión por la que se solicitaba la exclusión de un conjunto de pequeñas instalaciones sujetas a medidas equivalentes en virtud del artículo 27 de la Directiva 2003/87/CE. La Comisión Europea remitió una carta el 23 de agosto de 2012 informando de su decisión de no presentar objeciones a la notificación presentada por España. Ante la falta de garantía en cuanto a la aprobación del régimen de exclusión y ante la posibilidad de ser reintroducidas en el régimen en algún momento, los titulares de las instalaciones que habían solicitado la exclusión solicitaron también asignación gratuita de derechos de emisión, aplicándose a las mismas idénticas metodologías de asignación y tramitación que al resto de las instalaciones.
Así, en el anexo II se presentan las asignaciones resultantes para las instalaciones excluidas que han solicitado asignación de derechos de emisión a los efectos de la eventual reintroducción de una instalación en el régimen. A las asignaciones preliminares de los generadores eléctricos les ha sido aplicado el factor de reducción lineal anual y a las de los no generadores eléctricos el factor de corrección intersectorial de acuerdo con el apartado 9 del artículo 10 de la Decisión 2011/278/UE.
Conforme a lo referido en el apartado anterior, la asignación de una instalación excluida que se reintroduce en el régimen será ajustada si se dan los supuestos que prevé la normativa aplicable a este respecto.

References: artículo 60
 artículo 10
 artículo 17
 Real Decreto 
 artículo 19
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 15
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 9
 artículo 19
 artículo 11
 Real Decreto 
 artículo 19
 artículo 11
 artículo 19
 Real Decreto 
 artículo 22
 artículo 26
 Real Decreto 
 artículo 27
 artículo 10