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Timestamp: 2020-06-03 15:28:57+00:00

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Revista Derecho, debates & personas - El sistema disciplinario en Colombia y la necesidad de otra reforma legal
Victoria Amalia Preciado Burgos*
En Colombia anterior a la expedición de la Constitución Política de 1991, se regulaba en normativa dirigida a servidores públicos el proceso disciplinario, pero posterior a la entrada en vigencia de dicha Carta Magna, y con lo contemplado en el artículo 6 de la misma en donde se afirma: “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones”1, se inicia un nuevo período en el cual el Derecho Disciplinario encuentra sus fundamentos en la máxima legal conllevando esto a que se eleve a rango constitucional la responsabilidad disciplinaria.
En el año 1995 el legislador del momento expidió la Ley 200 “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”2, alcanzando con esto la compilación y/o unificación en un mismo régimen de las cuantiosas normas jurídicas referentes a procesos disciplinarios dentro de la función pública, de las que se pueden destacar: i) Ley 4 de 1913, ii) Decreto-Ley 2091 de 1939, iii) Decreto 1679 de 1960, iv) Decreto 1732 de 1960, v) Decretos-Leyes 2400 y 3074 de 1968, vi) Ley 20 de 1972, vii) Decreto 1950 de 1973, viii) Ley 25 de 1974, ix) Decreto 2942 de 1975, x) Ley 13 de 1984, xi) Decreto 482 de 1985, xii) Ley 4 de 1990, xiii) Ley 27 de 1992, y xiv) Ley 190 de 1995. Además, se logró con esto posicionar a Colombia como arquetipo de Derecho Disciplinario en América Latina al ser el primero en adoptar un Código Disciplinario Único, con normas, procedimiento, autoridades y sujetos disciplinarios propios.
Posterior a la promulgación de dicho Código, se empezaron a considerar deficiencias y falencias en el mismo, como la insuficiente lista de faltas gravísimas, las ínfimas sanciones frente a la conducta reprochable del sujeto disciplinado y la falta de claridad en cuanto al procedimiento disciplinario; lo que conllevó a que se planteara un proyecto de reforma, consolidado y aprobado el mismo por el Congreso de la República mediante la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”3, implicando dicha norma la modernización del Derecho Disciplinario al otorgarle naturaleza autónoma y desligarlo finalmente del Derecho Penal y del Derecho Administrativo.
El desarrollo jurisprudencial, doctrinal, los pronunciamientos de la Procuraduría General de la Nación y de las Oficinas de Control Interno Disciplinario conllevó a despertar críticas respecto de la ley vigente en materia disciplinaria, logrando con esto que en el año 2014 mediante Proyecto de Ley 055/14S-195/14C4, se solicitara al legislador que se expidiera el Código Disciplinario Único y se derogara la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario; pero sólo hasta el 28 de enero del año 2019, el Congreso de la República expidió la Ley 1952 de 2019 –Código General Disciplinario–5, luego de pasar a sanción presidencial en junio de 2015 y devuelto el mismo con ocho (8) objeciones6, de contar con tres (3) pronunciamientos de la Corte Constitucional7, declarando exequibilidad en el mes de octubre de 2018.
La entrada en vigencia del Código General Disciplinario fue dispuesta para mayo del año 2019, pero mediante el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 se dispuso: “Prorróguese hasta el 1° de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019”8, alegando por parte del Ministerio Público la necesidad de capacitación en dicha normativa antes de iniciar su aplicación.
Por lo tanto, el panorama de Colombia en materia disciplinaria actualmente es esperanzadora, al contar con un nuevo Código General que se considera es la respuesta a las críticas suscitadas en la materia. Ésta nueva normativa legal que se espera entre en vigencia, en su Libro I Título I agrupa los principios y normas rectoras de la ley disciplinaria, arraigando con esto aún más la naturaleza autónoma del Derecho Disciplinario; así mismo, en sus artículos 22 y 29 contempla una definición de dolo y culpa en materia disciplinaria, en el artículo 9 perfecciona y robustece la ilicitud sustancial como elemento de responsabilidad disciplinaria, y a lo largo de su articulado modifica los términos y pruebas, asigna una competencia especial a la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, se definen nuevos criterios de agravación y atenuación de las sanciones disciplinarias, entre otros cambios trascendentales.
Con todos los cambios introducidos en el Código General Disciplinario y sin aún entrar en vigencia el mismo, no se logra resolver una problemática que ha persistido en el trascurrir del tiempo y con el cambio legal efectuado, y es el ateniente al sistema procesal respecto del cual se desarrolla el proceso disciplinario en Colombia.
La Corte Constitucional colombiana en Sentencia C-401 de 2013 explica los cuatro (4) modelos de esquemas procesales existentes, los cuales me permito señalar: i) Sistema Dispositivo “en el cual corresponde a las partes iniciar el proceso con el planteamiento de los hechos y normas jurídicas que serán objeto de análisis judicial, impulsarlo mediante la intervención activa en las actuaciones judiciales y aportar todos los elementos probatorios al proceso”9; ii) Sistema Inquisitivo “en el que corresponde al juez la investigación y juzgamiento de las conductas reprochables penalmente, por lo que puede advertirse que la búsqueda de la verdad y la justicia es una clara responsabilidad judicial”10; iii) Sistemas con tendencia Acusatoria “en los cuales se distinguen y separan las etapas cognoscitiva y valorativa del hecho, por lo que la búsqueda de la verdad de lo sucedido no está a cargo del juez y, con base en ella, a él corresponde hacer justicia en el caso concreto”11; y iv) Sistemas Mixtos “en que toman elementos de los dos esquemas extremos, por lo que la lucha contra la impunidad, la búsqueda de la verdad y la realización de la justicia material son responsabilidades compartidas entre autoridades judiciales y administrativas”12.
La Constitución Política de Colombia de 1991 en su artículo 229 “garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia”13, y en el artículo 228 establece que “la Administración de Justicia es función pública”14, asignándole la materialización de tal función a los Jueces de la República y excepcionalmente a las autoridades públicas y particulares. A partir de tal postulado constitucional, la Ley 734 de 2002 consagra en su artículo 1 que es el Estado “el titular de la potestad disciplinaria”15, y asigna la misma en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, Personerías Distritales y Municipales, Oficinas de Control Disciplinario Interno contra los servidores públicos de sus dependencias; y en cuanto a los funcionarios judiciales se encarga de la investigación disciplinaria la jurisdicción disciplinaria.
Tal potestad no es indiferente en el nuevo Código General Disciplinario –Ley 1952 de 2019– sólo amplía el espectro del inciso segundo del mismo al contemplar “El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios y empleados judiciales, los particulares y demás autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente es la jurisdicción disciplinaria”16.
Es así como, el proceso disciplinario en Colombia se desarrolla bajo el esquema procesal Inquisitivo, en donde la investigación, formulación de cargos y juzgamiento reside en una misma autoridad disciplinaria, lo que significa que la carga de la prueba es del Estado, correspondiéndole investigar, producir la prueba y encontrar el hecho. Las funciones de acusación y juzgamiento se encuentran unificadas, la autoridad que formula cargos es la misma que juzga.
El proceso disciplinario no es un sistema acusatorio, ni de parte, es inquisitivo, la misma autoridad en materia disciplinaria es quien inicia la investigación, si encuentra méritos imputa cargos, así como asume el decretar pruebas –decide si se practican o no las pruebas solicitadas por la parte investigada–, realiza una valoración probatoria y emite fallo con o sin responsabilidad disciplinaria analizando si se configuran o no los tres (3) elementos indispensables de la responsabilidad disciplinaria –Tipicidad, Ilicitud Sustancial y Culpabilidad–. Lo que estructura al operador disciplinario como juez y parte dentro del proceso.
Que en Colombia se continúe adelantando procesos disciplinarios bajo el sistema inquisitivo, causa en primera medida, quebrantamiento del principio constitucional de contradicción, el cual se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia al expresar: “Quien sea sindicado tiene derecho…a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra…”17, y reafirmado el mismo en el artículo 3 numeral 1 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en donde se contempla: “En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción”18, así como en el artículo 15 del Código de Procedimiento Penal “las partes tendrán derecho a conocer y controvertir las pruebas, así como a intervenir en su formación…”19; los cuales son aplicables al Derecho Disciplinario en virtud del artículo 21 del Código Disciplinario Único y en el Código General Disciplinario artículo 2220.
1 Constitución Política de Colombia [Const]. Art. 6. Julio 7 de 1991 (Colombia).
2 Ley 200 de 1995 [CDU]. Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único. Julio 28 de 1995 (Colombia).
3 Ley 734 de 2002 [CDU]. Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. Febrero 5 de 2002 (Colombia).
4 Proyecto de Ley 055 de 2014. Por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. Presentado al Congreso de la República por el doctor Alejandro Ordoñez Maldonado –Procurador General de la Nación–, y por el doctor Jorge Armando Otálora –Defensor del Pueblo–.
5 Ley 1952 de 2019 [CGD]. Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. Enero 28 de 2019 (Colombia).
6 De las cuales cuatro (4) por inconstitucionalidad y las cuatro (4) restantes por inconveniencia.
7 i) Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-284 de 2016 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo: junio 01 de 2016); ii) Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-704 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo: noviembre 29 de 2017); iii) Sentencia C-099 de 2018 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo: octubre 24 de 2018).
8 Ley 1955 de 2019. Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Artículo 140. Mayo 25 de 2019, DO. N°50964.
9 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-401 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo: julio 3 de 2013).
10 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-401 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo: julio 3 de 2013).
11 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-401 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo: julio 3 de 2013).
12 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-401 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo: julio 3 de 2013).
13 Constitución Política de Colombia [Const]. Art. 229. Julio 7 de 1991 (Colombia).
14 Constitución Política de Colombia [Const]. Art. 228. Julio 7 de 1991 (Colombia).
15 Ley 734 de 2002 [CDU]. Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. Artículo 1. Febrero 5 de 2002 (Colombia).
16 Ley 1952 de 2019 [CGD]. Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. Artículo 2 Inciso 2. Enero 28 de 2019 (Colombia).
17 Constitución Política de Colombia [Const]. Art. 29. Julio 7 de 1991 (Colombia).
18 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA]. Ley 1437 de 2011. Artículo 3 numeral 1. Enero 18 de 2011 (Colombia).
19 Código de Procedimiento Penal [CPP]. Ley 906 de 2004. Artículo 13. Agosto 31 de 2004 (Colombia).
20 “Prevalencia de los principios rectores e integración normativa. En la interpretación y aplicación del régimen disciplinario rectores contenidos en la Constitución Política y en esta ley, además de los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia. En lo no previsto en esta ley se aplicará lo dispuesto en los Códigos de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, General del Proceso, Penal y de Procedimiento Penal en lo que no contravenga a la naturaleza del derecho disciplinario”. Ley 1952 de 2019 [CGD]. Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. Artículo 22. Enero 28 de 2019 (Colombia).
* Abogada de la Universidad Pontificia Bolivariana. Magíster en Derecho Administrativo de la Universidad Libre. Estudiante de Doctorado en Estado de Derecho y Gobernanza Global de la Universidad de Salamanca – España. Profesional en ejercicio. Docente Universitaria.
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« El dolo y sus implicaciones en el derecho disciplinario

References: artículo 6
 artículo 140
 artículo 9
 artículo 229
 artículo 228
 artículo 1
 artículo 29
 artículo 3
 artículo 15
 artículo 21
 artículo 2220
 Artículo 140
 Artículo 1
 Artículo 2
 Artículo 3
 Artículo 13
 Artículo 22