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Timestamp: 2019-02-18 04:01:15+00:00

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Cuestiones planteadas en esta apelación - Organización Mundial del Comercio
Cuestiones planteadas en esta apelación
En esta apelación se han planteado las siguientes cuestiones:
a) si el Grupo Especial incurrió en error en la interpretación que dio a la expresión "reglamento técnico", que figura en el punto 1 del Anexo 1 del Acuerdo OTC, al constatar, en el apartado a) del párrafo 8.72 del informe del Grupo Especial, que "la parte del Decreto relativa a la prohibición de las importaciones de amianto y de productos que contienen amianto" no constituye un "reglamento técnico";
b) si el Grupo Especial incurrió en error en la interpretación y aplicación que dio a la expresión "productos similares", que figura en el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994, al constatar, en el párrafo 8.144 del informe del Grupo Especial, que las fibras de amianto crisotilo son "similares" a las fibras de APV, de celulosa y de vidrio, y al constatar, en el párrafo 8.150 del informe del Grupo Especial, que los productos a base de cemento que contienen fibras de amianto crisotilo son "similares" a los productos a base de cemento que contienen fibras de APV, de celulosa y de vidrio;
c) si el Grupo Especial incurrió en error al constatar, a los efectos del apartado b) del artículo XX del GATT de 1994, que la medida en litigio es "necesaria […] para proteger la salud […] de las personas", y si, al realizar un examen a los efectos del apartado b) del artículo XX del GATT de 1994, el Grupo Especial no hizo una evaluación objetiva del asunto de conformidad con el artículo 11 del ESD, y
d) si el Grupo Especial incurrió en error en la interpretación que dio al párrafo 1 b) del artículo XXIII del GATT de 1994 al constatar que esa disposición se aplica a una medida que está comprendida en el ámbito de aplicación de otras disposiciones del GATT de 1994 y al constatar que el párrafo 1 b) del artículo XXIII se aplica a medidas que tienen objetivos sanitarios.
Ante el Grupo Especial, el Canadá afirmó que la medida en cuestión es incompatible con los párrafos 1, 2, 4 y 8 del artículo 2 del Acuerdo OTC. Cada una de esas disposiciones se aplica solamente a los "reglamentos técnicos". Así pues, una cuestión preliminar que se plantea al examinar las alegaciones del Canadá basadas en el Acuerdo OTC es si la medida en cuestión constituye un "reglamento técnico".
Al abordar esta cuestión preliminar, el Grupo Especial examinó la naturaleza y la estructura de la medida para determinar cómo se podría aplicar a ella el Acuerdo OTC. Para ese examen, el Grupo Especial decidió que sería procedente estudiar la medida en dos etapas. Primero, el Grupo Especial examinó "la parte del Decreto relativa a las prohibiciones de comercializar amianto y productos que contienen amianto"; después, el Grupo Especial analizó las "excepciones" establecidas en el Decreto.34 El Grupo Especial llegó a la conclusión de que la parte del Decreto que contiene las prohibiciones no es un "reglamento técnico" y que, por consiguiente, el Acuerdo OTC no se aplica a esa parte del Decreto.35 Sin embargo, el Grupo Especial también concluyó que la parte del Decreto que contiene las excepciones sí constituye un "reglamento técnico" y que, por consiguiente, el Acuerdo OTC se aplica a esa parte del Decreto. Fundándose en ello, el Grupo Especial decidió no examinar las alegaciones del Canadá basadas en el Acuerdo OTC porque, según afirmó, esas alegaciones se refieren solamente a la parte del Decreto que contiene las prohibiciones, parte que, a juicio del Grupo Especial, no constituye un "reglamento técnico", por lo que no se le aplica el Acuerdo OTC.36
Al concluir que la parte del Decreto que contiene las prohibiciones no es un "reglamento técnico", el Grupo Especial constató lo siguiente:
una medida constituye un "reglamento técnico" si:
a) la medida concierne a uno o varios productos dados;
b) la medida precisa las características técnicas de ese producto o de esos productos que autorizan a comercializarlos en el mercado del Miembro que ha adoptado la medida;
c) el respeto de la medida es obligatorio.37
El Canadá apela con respecto a la constatación del Grupo Especial de que el Acuerdo OTC no se aplica a la parte del Decreto relativa a las prohibiciones de importar amianto y productos que contienen amianto. Según el Canadá, el Grupo Especial incurrió en error al considerar la parte del Decreto relativa a esas prohibiciones separadamente de la parte del Decreto relativa a las excepciones a esas prohibiciones, y, por consiguiente, el Grupo Especial debería haber examinado el Decreto como una sola medida unificada. Además, el Canadá alega que el Grupo Especial cometió un error en la interpretación que dio a la expresión "reglamento técnico", definida en el punto 1 del Anexo 1 del Acuerdo OTC, porque, a juicio del Canadá, una prohibición general puede constituir un "reglamento técnico".
Empezamos con la medida en litigio. De la solicitud de establecimiento de un grupo especial presentada por el Canadá se desprende claramente que la reclamación del Canadá se refiere al Decreto Nº 96-1133 en su conjunto.38 El Decreto, en esencia, consiste en prohibiciones de las fibras de amianto y de los productos que contienen fibras de amianto (artículo 1), junto con excepciones limitadas y temporales de las prohibiciones en el caso de determinados "materiales, productos o dispositivos existentes que contienen fibra de crisotilo" (artículo 2). Las demás disposiciones de fondo del Decreto contienen normas adicionales que regulan la concesión de una excepción (artículos 3 y 4) y la imposición de sanciones en caso de infracción de las prohibiciones establecidas en el artículo 1 (artículo 5). Además, determinados "vehículos automóviles" de segunda mano y "aparatos agrícolas y forestales" quedan, hasta el 31 de diciembre de 2001, totalmente excluidos de ciertos aspectos de las prohibiciones establecidas en el artículo 1, a saber, de la prohibición de "la posesión para la venta, la puesta a la venta y la cesión a título oneroso o gratuito" (artículo 7).39
A nuestro juicio, no se puede determinar la naturaleza jurídica exacta de la medida en litigio a menos que se examine la medida en su conjunto. El artículo 1 del Decreto contiene amplias prohibiciones generales del amianto y de los productos que contienen amianto. Sin embargo, el alcance y la generalidad de esas prohibiciones sólo pueden entenderse a la vista de las excepciones a ellas, excepciones que, aunque durante un plazo limitado, permiten, entre otras cosas, la utilización de determinados productos que contienen amianto y, principalmente, de productos que contienen fibras de amianto crisotilo. Por consiguiente, la medida no es una prohibición total de las fibras de amianto, porque también incluye disposiciones que permiten, durante un plazo limitado, la utilización de amianto en ciertas situaciones. Así pues, si se califica a la medida simplemente de prohibición general, y si se la examina como tal, se hace caso omiso de las complejidades de la medida, que incluyen elementos tanto prohibitivos como permisivos. Además, observamos que las excepciones establecidas en la medida no tendrían significado jurídico autónomo si no hubiera prohibiciones. En consecuencia, concluimos que la medida en cuestión ha de examinarse como un todo integrado, teniendo en cuenta, según sea procedente, los elementos prohibitivos y permisivos que forman parte de ella.
Por consiguiente, revocamos el sistema de dos etapas adoptado por el Grupo Especial para la interpretación, sistema consistente en examinar, primero, la aplicación del Acuerdo OTC a las prohibiciones establecidas en la medida y, segundo y por separado, su aplicación a las excepciones contenidas en la medida.
Pasamos ahora a la expresión "reglamento técnico" y a las consideraciones que han de tenerse en cuenta para interpretar esa expresión. El párrafo 2 del artículo 1 del Acuerdo OTC dispone que, a los efectos de ese Acuerdo, el sentido de los términos será el que se precisa en el Anexo 1. En el punto 1 del Anexo 1 del Acuerdo OTC se define el "reglamento técnico" como un:
Documento en el que se establecen las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables, y cuya observancia es obligatoria. También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o método de producción, o tratar exclusivamente de ellas (sin cursivas en el original).
La esencia de la definición de "reglamento técnico" es que en un "documento" se han de "establecer" (es decir, enunciar, estipular o disponer) las "características de un producto". El término "características" tiene una serie de sinónimos que son útiles para entender el sentido corriente de ese término en este contexto. Así, las "características" de un producto incluyen, en nuestra opinión, cualesquiera "calidades", "atributos", "peculiaridades" u otras "marcas distintivas" de un producto que sean objetivamente definibles. Tales "características" pueden referirse, en particular, a la composición, tamaño, forma, color, textura, dureza, resistencia a la tensión, inflamabilidad, conductividad, densidad o viscosidad de un producto. En la definición de "reglamento técnico" que figura en el punto 1 del Anexo 1, el propio Acuerdo OTC da ciertos ejemplos de "características de un producto": "prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado". Estos ejemplos indican que las "características de un producto" incluyen no sólo las peculiaridades y calidades intrínsecas del propio producto, sino también características conexas tales como los medios de identificación, la presentación y la apariencia del producto. Además, según la definición del punto 1 del Anexo 1 del Acuerdo OTC, un "reglamento técnico" puede incluir las "disposiciones administrativas aplicables" a los productos que tengan ciertas "características". Por otra parte, observamos que en la definición de "reglamento técnico" se dispone que tal reglamento "también puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado […] o tratar exclusivamente de ellas" (sin cursivas en el original). El empleo en esa frase del término "exclusivamente" y de la conjunción disyuntiva "o" indica que un "reglamento técnico" puede limitarse a establecer solamente una o unas pocas "características de un producto".
En la definición de "reglamento técnico" que figura en el punto 1 del Anexo 1 del Acuerdo OTC también se dispone que la "observancia" de las "características de un producto" establecidas en el "documento" ha de ser "obligatoria". En otras palabras, un "reglamento técnico" ha de reglamentar las "características" de un producto de forma vinculante o imperativa. De ello se desprende que, en lo que se refiere a los productos, un "reglamento técnico" tiene el efecto de prescribir o imponer una o varias "características": "peculiaridades", "calidades", "atributos" u otras "marcas distintivas".
Las "características de un producto" pueden, en nuestra opinión, prescribirse o imponerse con respecto a los productos de forma afirmativa o negativa. En otras palabras, el documento puede disponer, afirmativamente, que los productos han de tener ciertas "características", o el documento puede disponer, negativamente que los productos no han de tener ciertas "características". En ambos casos, el resultado jurídico es el mismo: en el documento "se establecen" ciertas "características" vinculantes para los productos, en un caso afirmativamente y en otro por implicación negativa.
Evidentemente, un "reglamento técnico" ha de ser aplicable a un producto o grupo de productos identificable. De lo contrario, la aplicación coercitiva del reglamento sería, en la práctica, imposible. También se basa en esta consideración la obligación formal, establecida en el párrafo 9.2 del artículo 2 del Acuerdo OTC, de que los Miembros notifiquen a los demás Miembros, por conducto de la Secretaría de la OMC, "cuáles serán los productos abarcados" por un "reglamento técnico" en proyecto (sin cursivas en el original). Está claro que para cumplir esta obligación es necesario identificar los productos abarcados por el reglamento técnico. Sin embargo, a diferencia de lo que da a entender el Grupo Especial, esto no significa que un "reglamento técnico" haya de aplicarse a productos "dados" que se nombren, identifiquen o precisen efectivamente en el reglamento (sin cursivas en el original).40 Aunque el Acuerdo OTC se aplica evidentemente a los "productos" en general, en el texto de ese Acuerdo no hay nada que lleve a pensar que es necesario que esos productos se nombren o identifiquen expresamente en un "reglamento técnico". Por otra parte, puede haber razones administrativas perfectamente válidas para formular un "reglamento técnico" de forma que no se identifiquen expresamente los productos por su nombre, sino que simplemente se haga que resulten identificables; por ejemplo, mediante la "característica" que sea objeto de reglamentación.
Teniendo presentes estas consideraciones, examinamos si la medida en litigio es un "reglamento técnico". El Decreto Nº 96-1113 tiene por finalidad primordial reglamentar un producto que se nombra: el amianto. En los párrafos I y II del artículo 1 del Decreto se impone una prohibición de las fibras de amianto, como tales. Esa prohibición de tales fibras no prescribe ni impone, en sí, ninguna "característica" a las fibras de amianto, sino que simplemente las prohíbe en su estado natural. En consecuencia, esa medida, si consistiera solamente en una prohibición de las fibras de amianto, podría no constituir un "reglamento técnico".
Sin embargo, la medida contiene más que esa prohibición de las fibras de amianto. No se discute que las fibras de amianto no tienen ninguna utilización conocida en su forma mineral bruta.41 Así pues, la reglamentación del amianto puede hacerse solamente mediante la reglamentación de los productos que contienen fibras de amianto. El Decreto que se ha sometido a nuestra consideración aborda también esto. Un aspecto integrante y esencial de la medida es la reglamentación de los "productos que contienen fibras de amianto", que también están prohibidos en los párrafos I y II del artículo 1 del Decreto. Es importante señalar aquí que, a este respecto, la medida, aunque esté formulada negativamente (se prohíben los productos que contengan amianto), prescribe o impone efectivamente ciertas peculiaridades, calidades o "características" objetivas a todos los productos. En efecto, la medida dispone que ningún producto puede contener fibras de amianto. Aunque esta prohibición de los productos que contienen amianto se aplica a gran número de productos, y aunque indudablemente es cierto que los productos a los que se aplica esta prohibición no pueden determinarse por los términos de la medida misma, nos parece que los productos comprendidos en la medida son identificables: todos los productos han de estar libres de amianto; cualquier producto que contenga amianto está prohibido. Observamos asimismo que el cumplimiento de la prohibición de los productos que contienen amianto es obligatorio y, de hecho, es susceptible de aplicación coercitiva mediante la imposición de sanciones penales.42
Los artículos 2, 3 y 4 del Decreto también contienen ciertas excepciones a las prohibiciones establecidas en el artículo 1 del Decreto. Como ya hemos señalado, esas excepciones no tendrían ningún sentido si no existiera el resto de la medida, porque definen el alcance de las prohibiciones de la medida. La naturaleza de esas excepciones es permitir la utilización de ciertos productos que contienen fibras de amianto crisotilo, a reserva del cumplimiento de rigurosas prescripciones administrativas. El alcance de las excepciones está determinado por una "lista limitativa" de productos que pueden contener fibras de amianto crisotilo, lista publicada y revisada anualmente por un Ministro.43 La inclusión de un producto en la lista de excepciones depende de que no haya una fibra alternativa aceptable para incluirla en un producto determinado y de que se proporcionen de forma patente "todas las garantías técnicas de seguridad".44 Toda persona que se proponga invocar esas excepciones limitadas ha de presentar a las autoridades una justificación detallada, junto con la documentación probatoria necesaria sobre "los progresos científicos y tecnológicos".45 El cumplimiento de estas prescripciones administrativas es obligatorio.46
Al igual que el Grupo Especial, consideramos que, mediante estas excepciones, en la medida se establecen "las disposiciones administrativas aplicables, […] cuya observancia es obligatoria", para los productos que presentan ciertas "características" objetivas.47 Las excepciones se aplican a un grupo de productos definido estrictamente que presentan determinadas "características" particulares. Aunque no se nombran esos productos, en la medida se establecen criterios que permiten identificarlos, tanto remitiéndose a las calidades que han de poseer los productos exceptuados como remitiéndose a la lista publicada por el Ministro.
Considerando la medida como un todo integrado, vemos que en ella se establecen las "características" de todos los productos que pueden contener amianto, y vemos también que en ella se establecen las "disposiciones administrativas aplicables" a ciertos productos que contienen fibras de amianto crisotilo y que se excluyen de las prohibiciones establecidas en la medida. En consecuencia, constatamos que la medida es un "documento" en el que "se establecen las características de un producto […], con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables, y cuya observancia es obligatoria". Por estas razones, concluimos que la medida constituye un "reglamento técnico" a los efectos del Acuerdo OTC.
En consecuencia, revocamos la constatación formulada por el Grupo Especial, en el apartado a) del párrafo 8.72 del informe del Grupo Especial, en el sentido de que el Acuerdo OTC "no es aplicable a la parte del Decreto relativa a la prohibición de las importaciones de amianto y de productos que contienen amianto, en la medida en que esa parte no constituye un 'reglamento técnico' en el sentido del punto 1 del Anexo 1 del Acuerdo OTC".
No obstante, señalamos -y subrayamos- que esto no significa que todas las medidas internas comprendidas en el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994 que "afecten" a la "venta, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la distribución y el uso" de un producto sean, necesariamente, "reglamentos técnicos" a los efectos del Acuerdo OTC. Antes bien, resolvemos solamente que esta medida particular, el Decreto en cuestión, está comprendida en la definición de "reglamento técnico" que figura en el punto 1 del Anexo 1 de ese Acuerdo.
Como hemos llegado a una conclusión diferente de la conclusión a que llegó el Grupo Especial sobre la aplicabilidad del Acuerdo OTC a la medida, consideramos ahora si es procedente que resolvamos sobre las alegaciones hechas por el Canadá en relación con el Acuerdo OTC. En anteriores apelaciones hemos completado, en ocasiones, el análisis jurídico con miras a facilitar la pronta solución de la diferencia, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 3 del ESD.48 Sin embargo, hemos insistido en que sólo podemos hacerlo si las constataciones fácticas del grupo especial y los hechos no controvertidos de que hay constancia en el expediente del grupo especial constituyen una base suficiente para nuestro propio análisis. Cuando no ha sido así, no hemos completado el análisis.49
La necesidad de suficiente información sobre los hechos no es el único límite que coarta nuestra capacidad para completar el análisis jurídico en un asunto dado. En el asunto Canada - Publicaciones, revocamos la conclusión del Grupo Especial de que la medida en litigio era incompatible con la primera frase del párrafo 2 del artículo III del GATT de 1994, y después procedimos a examinar las alegaciones formuladas por los Estados Unidos sobre la base de la segunda frase del párrafo 2 del artículo III, que el Grupo Especial no había examinado en absoluto. Sin embargo, al iniciar allí el análisis de una disposición que el Grupo Especial no había considerado, subrayamos que "la primera y la segunda frases del párrafo 2 del artículo III están estrechamente vinculadas" y que esas dos frases forman "parte de una continuidad lógica"50 (sin cursivas en el original).
En esta apelación, las principales reclamaciones del Canadá se basaban en los párrafos 1, 2, 4 y 8 del artículo 2 del Acuerdo OTC. Observamos que el Acuerdo OTC, aunque tiene por finalidad "promover la realización de los objetivos del GATT de 1994", lo hace mediante un régimen jurídico especial que se aplica solamente a una clase limitada de medidas. En el caso de esas medidas, el Acuerdo OTC impone a los Miembros unas obligaciones que parece que son diferentes de las obligaciones impuestas a los Miembros por el GATT de 1994 y que se añaden esas obligaciones.
El Grupo Especial, como decidió no examinar las cuatro reclamaciones del Canadá basadas en el Acuerdo OTC, no formuló absolutamente ninguna constatación sobre ninguna de esas reclamaciones. Por otra parte, el significado de las diferentes obligaciones establecidas en el Acuerdo OTC no ha sido objeto todavía de ninguna interpretación o aplicación ni por los grupos especiales ni por el Órgano de Apelación. Análogamente, las disposiciones del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la Ronda de Tokio, que precedió al Acuerdo OTC y que imponía obligaciones similares a las establecidas en el Acuerdo OTC, tampoco fue nunca objeto de tan siquiera una sola decisión de un grupo especial.
Habida cuenta de su carácter totalmente nuevo, consideramos que las reclamaciones del Canadá basadas en el Acuerdo OTC no han sido exploradas a fondo ante nosotros. Como el Grupo Especial no abordó esas reclamaciones, no hay "cuestiones de derecho" ni "interpretaciones jurídicas" relativas a ellas que hayan de ser analizadas por las partes y examinadas por nosotros de conformidad con el párrafo 6 del artículo 17 del ESD. Observamos asimismo que la suficiencia de los hechos de que hay constancia en el expediente depende del alcance de las disposiciones del Acuerdo OTC que se afirma que son aplicables, alcance que todavía no se ha determinado.
En estas circunstancias particulares, consideramos que no tenemos una base suficiente para examinar debidamente las reclamaciones del Canadá basadas en los párrafos 1, 2, 4 y 8 del artículo 2 del Acuerdo OTC y, en consecuencia, nos abstenemos de hacerlo.

References: artículo 11
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 17
 artículo 2