Source: https://www.diritto.it/la-fondazione-di-partecipazione-come-ipotesi-di-gestione-dei-servizi-pubblici-locali/
Timestamp: 2018-09-22 15:16:42+00:00

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La “Fondazione di partecipazione” come ipotesi di gestione dei servizi pubblici locali.
Palmerini Giancamillo
Al contrario, la sollecitazione legislativa di un nuovo approccio al coinvolgimento delle Fondazioni nelle dinamiche evolutive dei sistemi locali è senza dubbio molto forte in considerazione della presumibile capacità di intervento (in termini di massima efficacia) in settori tradizionalmente complessi (area sociale e area culturale). A tal proposito, la Relazione ministeriale[1] relativa alla legge 361/00 sul riconoscimento delle persone giuridiche precisa che a queste peculiari istituzioni si applicherà ora la disciplina delle associazioni ora quella delle fondazioni, a seconda che la loro natura e struttura si avvicinino più a quella dell’uno o dell’altro tipo di ente. Ancora. La Relazione ministeriale rappresenta un valido ausilio al momento di definire concretamente la provenienza delle suddette istituzioni di carattere privato. Stando alla lettera, nel paragrafo di commento all’art. 12 (cfr. n. 43) si afferma che il riferimento deve essere quello attinente alle "istituzioni prodotte dalla varietà della vita moderna".
In sostanza l’art. 12 ha una portata molto più vasta di quanto si potrebbe pensare ad un primo approccio. Si applica non solo a figure giuridiche tipiche, come fondazioni ed associazioni, ma anche a figure giuridiche atipiche, ovvero alle "altre istituzioni di carattere privato".
Tra queste figura il modello della cosiddetta “Fondazione di Partecipazione”(di seguito F.d.P.) elaborata dal Notaio milanese Enrico Bellezza.
A tal proposito, il modello a cui fare riferimento in campo comunitario potrebbe essere quello del “charitable trust” anglosassone[2]; si deve notare come il perseguimento di scopi charitable è divenuta per molta parte del mondo produttivo un modo efficace di collegarsi alla società civile, superando il classico strumento della sponsorizzazione.
Il rapporto si costituisce con affidamento diretto, quindi con prefigurazione di una relazione nella quale “la parte pubblica” è la “parte forte” e la Fondazione opera con chiarissima funzione strumentale addirittura vincolata all’effettivo sviluppo del servizio.da questo punto di vista diventa centrale la capacità del soggetto pubblico di redigere un buon contratto di servizio che diviene nel casi di affidamento diretto del servizio l’unico strumento di regolazione di una disciplina negoziale[3].
La novità della soluzione vuole essere quella di costruire un percorso dove la Fondazione tradizionale, il cui modello è frutto della giurisprudenza ottocentesca , e l’ Associazione si incontrano e si riuniscono per dare vita a quella figura ancora non tipizzata ma prevista da alcuni provvedimenti legislative (fondazioni museali sul modello olandese) e da alcune realizzazioni nella prassi.
La disciplina applicabile alle FdP è comunque, per i suoi sostenitori, quella della Fondazione e non quella dell’ Associazione.Ritengono che la natura stessa dell’ente lo escluda, in quanto la possibilità che ai soggetti originari possano aggiungersene altri non riguarda il momento genetico dell’ Ente, bensì una sua eventuale ed auspicabile strutturazione successiva. In definitiva il termine adesione allude solo alla successiva partecipazione di nuovi soggetti al contratto stipulato da altri. La verifica delle condizioni di ammissibilità, fissate nello Statuto o nell’Atto costitutivo, è demandata, in ogni caso, a chi ha fondato l’ente. Questo rilievo trova un riscontro legislativo nell’ art. 1332, in cui si ribadisce che le modalità di adesione devono essere "dirett(e) dall’organo che sia stato costituito per l’attuazione del contratto". Nel caso della Fondazione di partecipazione quest’organo è il Consiglio di amministrazione o il Consiglio generale. La clausola di adesione, infatti, non vale da sola ad attribuire al terzo una posizione giuridicamente tutelabile in materia di diritto all’ammissione
Secondo Bellezza, notaio,consulente del Comune di Milano e membro della commissione per la riforma del diritto societario, nonché ideatore della FdP, individua la copertura giuridica (civilistica e costituzionale) del modello negli articoli 12 C.C., oggi abrogato e recepito nell’ art. 1 del D.P.R. 361/2000 sul riconoscimento delle persone giuridiche, e 1332 C.C. combinati con l’ articolo 45 della Costituzione che riconosce e promuove la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculativi.
Altri autori, in riferimento a tale previsione normativa, hanno affermato che il termine “istituzioni” rende l’ idea di un’opera costituita da una pluralità di fondatori che provvedono alla sopravvivenza dell’ ente e alla realizzazione degli scopi prefissati, mentre le fondazioni tradizionali sono quelle istituite da un solo fondatore, che ha donato in una sola volta l’intero patrimonio. E’ il caso quindi di una pluralità di soggetti che partecipano all’ atto di fondazione con modalità di intervento stabilite dall’ atto costitutivo, non contestualmente ma con successive adesioni differite nel tempo.
La teoria di Bellezza si fonda quindi sul convincimento che la locuzione “altre istituzioni di carattere privato” renda ammissibile individuare, non tanto un ulteriore tipo di fondazione accanto alle ormai numerose che la prassi e la dottrina hanno via via finito per riconoscere evolutivamente coerenti all’impianto codicistico, bensì un vero e proprio terzo modello che non possiede carattere associativo in quanto costituito per la destinazione di un patrimonio ad un dato scopo; ma che neppure implica la separazione fra la volontà del soggetto fondante (espressa nel negozio che esegue la destinazione patrimoniale) e la sua diretta capacità di concorrere ad amministrarlo in quanto membro dell’organo deputato a tal fine (il consiglio di amministrazione), che caratterizza la fondazione[4].
Già da qualche tempo gli enti locali utilizzano modelli privatistici e in particolare quello della fondazione, proprio nella configurazione innovativa e atipica della FdP. Se la sua rapida diffusione, in modo particolare nei servizi culturali, ne attesta l’aspettativa di efficacia o comunque la preferenza rispetto ad altri modelli tipici. Sempre secondo il nostro autore, la FdP pubblico/privata si pone quale istituto giuridico non commerciale/lucrativo, fiscalmente agevolato e nel contempo gestibile con criteri di efficienza e economicità capace di conferire al Pubblico ed al Privato i giusti ruoli.
La sua caratteristica principale risiede, oltre che nel canalizzare la complessiva gestione delle sue attività nel raggio del diritto privato, nella idoneità di realizzare “un’ equilibrata sintesi dell’ elemento personale, proprio delle associazioni, e dell’ elemento patrimoniale, tipicamente presente nelle fondazioni”.E’ quindi un soggetto aperto all’ esterno, con una struttura duttile e flessibile.
· personalità giuridica di diritto privato. La fondazione acquisisce la personalità giuridica con il provvedimento di riconoscimento, che andrà chiesto all’ autorità competente sulla base dell’ ampiezza territoriale d’azione della fondazione stessa.
· l’atto costitutivo è un contratto plurilaterale con comunione di scopo che può ricevere l’adesione di altre parti oltre quelle originarie, ai sensi dell’ art. 1332 del C.C. Deve indicare la denominazione, lo scopo, il patrimonio e la sede nonché le norme sull’ordinamento e sull’amministrazione. Non vi sono quindi vincoli sulla struttura amministrativa della fondazione, che può essere concepita con gradi di libertà molto elevati.
· l’aspetto associativo è garantito dalla presenza di tre categorie di soci: fondatori, aderenti e sostenitori. I soci fondatori possono essere privati, aziende od enti finanziatori, i quali contribuiscono in modo significativo a dotare la FdP dei mezzi necessari per raggiungere i propri scopi. I soci fondatori sono riuniti sia in un Consiglio Generale, che ha il compito di deliberare gli atti essenziali alla vita dell’ente, sia in un Consiglio di Amministrazione. I soci aderenti e i soci sostenitori sono coloro che versano somme di denaro o prestano lavoro volontario oppure donano beni materiali od immateriali, dando un contributo alla sopravvivenza dell’ente e senza che ciò alteri l’unitarietà di governo. Ciò facilita l’impostazione di un’attività strutturata di raccolta di fondi e di contributi anche su base di volontariato. Essi partecipano al Consiglio d’Amministrazione e si riuniscono nell’Assemblea di Partecipazione, che fornisce parere consultivo sui bilanci e formula proposte per la programmazione dell’attività dell’ente. Si deve notare come lo stesso Consiglio di stato abbia avuto modi di rilevare com la presenza di un organo assemblare in una fondazione non sia “indice assoluto della sua natura giuridica associativa”[5]
· possono far parte di una FdP Stato, Regioni, enti pubblici e privati, con il diritto di nominare i loro rappresentanti nel Consiglio di Amministrazione, secondo le indicazioni dello statuto, dagli ampi gradi di modularità, redatto nel momento costitutivo;
· l’ingresso di nuove parti è garantito dalla clausola di adesione, o apertura, la quale può implicare il controllo di determinate condizioni di ammissibilità (ovviamente prima determinate nel contratto);
· attraverso una definita composizione di Organi viene garantita la proporzionalità tra tipologia di contributo e partecipazione all’attività;
· il controllo sull’operato della FdP e dell’aderenza alla legge, allo statuto ed al pubblico interesse spetta ad un Organo di Sorveglianza, composto esclusivamente dai rappresentanti degli enti pubblici partecipanti
Si segnala come le fondazioni operanti nel settore dell’ assistenza sociale e sanitaria possano divenire ONLUS, consentendoli di godere di significative agevolazioni fiscali, tra cui l’esenzione sostanziale delle imposte sui redditi e la possibilità per i sostenitori di porre in detrazione, entro certi limiti e , le somme erogate a titolo di liberalità.
Mori nella sua tesi sul processo evolutivo delle fondazioni[6] evidenzia come ulteriori possibili vantaggi fiscali di questo modello la possibilità di adottare una contabilità semplice(al limite per cassa e non per competenza), e la non tassabilità delle donazioni, esclusi i fini Irap.
Una voce critica rispetto a questo modello la si può ritrovare in Guido Franchi Scarselli[7] che riprende la costruzione logica del notaio Bellezza per demolirla proprio sul suo fondamento.
Se l’elemento che caratterizza l’associazione è dato dall’ aggregazione di più persone per la soddisfazione di uno scopo comune interno ai loro interessi, mentre quello che caratterizza la fondazione consiste, viceversa, nella destinazione di un patrimonio alla soddisfazione della volontà esterna del fondatore, ecco che la FdP ammetterebbe di associare più fondatori per la gestione di un patrimonio che rimane loro collettivamente proprio (nella loro disponibilità) e, suo tramite, altresì soddisfare uno scopo di pubblica utilità che non è più ad essi esterno, in quanto cristallizzato nella volontà del fondatore, bensì continuamente aggiornabile in relazione a ciò che concretamente richiede la valorizzazione del patrimonio secondo la volontà dell’organo che lo amministra.
Secondo l’autore la FdP altera la peculiarità del modello fondazionale nella capacità di saper perseguire fini generali o particolari, ma comunque nell’interesse di soggetti diversi dal fondatore. Si supera quindi il requisito del distacco fra la volontà del fondatore e quella degli amministratori chiamati a realizzarla, che caratterizza il modello tipicizzato.
Anche la dottrina, sostiene, ha più volte negato l’ astratta configurazione della FdP, riferendo l’ oscura locuzione dell’ art. 12 C.C. ora espressamente ai comitati e alle multiformi istituzioni di assistenza e beneficenza, ora complessivamente, nella prospettiva di aggregare ogni altro soggetto, distinto dagli enti pubblici e dalle società, ai caratteri di quei due soli modelli. Secondo questa dottrina la formula nell’ intenzione del legislatore del 1939, sarebbe stata quella di chiudere il sistema delle persone giuridiche e non di lasciarlo aperto.
L’ autore inoltre si sofferma sul fatto che l’ art. 12 del C.C. è stato nel frattempo abrogato e che quella espressione “altre persone giuridiche private” essendo ora contenuta in una fonte secondaria, il D.P.R. 361/2000, rende più flebile la sua capacità di innovare l’ordinamento.
Bellezza, tuttavia, pur condividendo la necessità di una complessiva revisione codicistica in tema di persone giuridiche private, ritiene che possano essere rintracciati elementi documentali e condotte riflessioni che portano a dissolvere le perplessità circa l’ammissibilità nel nostro ordinamento di fondazioni atipiche, quali di FdP, con conseguente legittimità dell’istituto e specificità di disciplina applicabile al medesimo.
Alcuni dubbi possono essere eliminati per effetto previsione contenuta nell’art. 90 della Legge 388/2000 (Finanziaria 2001) che oltre a promuovere le “sperimentazioni gestionali” tipizza in modo cristallino fra gli attori di dette fattispecie, proprio le fondazioni di diritto privato in sinergia con gli “enti pubblici”.
[1] Si veda il progetto di massima della Biblioteca Europea di Milano su www.beic.it e http://www.studiobellezza.it/servizi/servizi_index.htm il sito del Studio notarile di Enrico Bellezza.
[2] D. Mori, “Dalle fondazioni alle fondazioni di partecipazione”, Trieste, A.A. 2003/04, p65 e ss. A proposito delle fondazioni delle Casse di Risparmio , si segnala l’esperienza Cariplo
[3] S. Galatessi, “I serzizi pubblici locali tra la normativa europea e quella comunitaria”, Roma, A.A. 2004/2005, p. 82.
[4] Si veda a tal proposito Scarselli su “Aedon” 3/2000, http://www.aedon.mulino.it/archivio/2000/3/franchi.htm
[5] Parere 2452/96,Il Consiglio di Stato, 1998,I,144
[6] D. Mori, “Dalle Fondazioni…”, op.cit, p 72 e ss.
[7] Si veda a tal proposito Scarselli su “Aedon” 3/2000, op. cit.

References: art. 1332
 art. 1
 articolo 45
 art. 1332
 art. 12
 art. 12