Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cr-cfiab/04-05/c0405012.asp
Timestamp: 2019-07-15 20:27:34+00:00

Document:
Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 13 octobre 2004 (Séance de 21 heures 30) 1
- Suite de l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2005 (n° 1800) (M. Gilles CARREZ, Rapporteur général)
- Suite de l'article 29
- Après l'article 29
- Vote sur l'ensemble de la première partie 31
La Commission des finances, de l'économie générale et du plan a poursuivi, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2005 (n° 1800).
Article 29 (suite) : Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes :
La Commission a rejeté quatre amendements présentés par M. Pierre Albertini :
- le premier, tendant à appliquer dès 2005 des dispositifs d'indexation des composantes de la dotation globale de fonctionnement tels qu'ils sont prévus dans la réforme ;
- le deuxième, tendant à fixer des taux planchers à l'indexation des parts « population » et « garantie » de la nouvelle dotation forfaitaire ;
- le troisième, tendant à faire varier la dotation de base par habitant au sein de la dotation forfaitaire de 60 euros/habitant à 120 euros/habitant au lieu de 50 euros/habitant à 125 euros/habitant ;
- le dernier, tendant à relever le taux d'indexation de la part correspondant à la garantie au sein de la nouvelle dotation forfaitaire.
La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Philippe Auberger, tendant à ce que ce que la fourchette de variation de la dotation de base « population » de la dotation forfaitaire soit désormais resserrée entre 60 euros et 120 euros par habitant.
Le Rapporteur général a rappelé que le sujet avait été longuement débattu au sein du Comité des finances locales. La réforme de la dotation des communes vise à simplifier le système actuel en créant au sein de la dotation globale de fonctionnement une dotation de base calculée en fonction du nombre d'habitants et indexée de telle manière qu'elle finira par constituer la presque totalité de la dotation forfaitaire.
La question qui se pose immédiatement est celle de l'écart au sein duquel pourra varier la dotation de base par habitant compte tenu de la taille des communes.
L'écart de dotation par habitant a été ramené de 1 à 3 à 1 à 2,5.
La dotation globale de fonctionnement comporte une dotation de base affectée d'un coefficient 1 à 2,5 selon la taille des communes. Une partie du Comité des finances locales veut profiter de la réforme pour aller plus en avant dans la réduction de l'écart en le réduisant par exemple de 1 à 2. Cependant, il ne fait aucun doute que les charges pesant sur les grandes villes sont plus lourdes que celles des petites, notamment du fait de l'importance d'infrastructures ou des dépenses sociales.
Le Rapporteur général a donc estimé que la proposition du Gouvernement de faire varier la dotation de base entre 50 et 125 euros par habitant en fonction croissante de la taille des communes était raisonnable.
M. Philippe Auberger a souligné que les intérêts des communes en matière de réduction de l'écart étaient opposés en fonction de leur taille. Seules les communes les plus peuplées, qui sont aussi les moins nombreuses, bénéficient du taux le plus élevé. Approuvé par M. Didier Migaud, il a rappelé que les petites communes et le Comité des finances locales sont dans leur grande majorité favorables à une réduction de l'écart de 1 à 2.
M. Charles de Courson a rappelé que cet amendement ne prendra toute sa portée que dans le temps. Cependant, il a jugé important d'afficher dès aujourd'hui l'objectif d'un resserrement de l'écart.
Le Rapporteur général, après avoir souligné que le surcoût induit par cet amendement est estimé à 11 millions d'euros du fait du rehaussement de la dotation par habitant des communes qui, compte tenu de leur taille auraient touché moins de 60 euros dans le cadre du dispositif proposé par le Gouvernement, a maintenu son avis défavorable.
La Commission a examiné trois amendements de M. Michel Bouvard tendant :
- pour le premier et le second, à majorer de respectivement 25% et 35% la dotation de base pour les communes situées en tout ou partie dans des zones de montagne ;
- pour le troisième, à réserver le bénéfice de cette majoration de 35% aux communes situées en totalité dans les zones de montagne.
M. Michel Bouvard a estimé qu'il serait légitime d'aller jusqu'au bout de la logique d'adaptation du montant des dotations aux charges induites par la superficie des communes. A cet égard, les communes situées dans les zones de montagne subissent des charges très supérieures à celle assumées par d'autres communes, le relief augmentant notamment le coût d'entretien des voiries de l'ordre de 70%, selon les directions départementales de l'équipement, ou les risques naturels. Ces surcoûts méritent d'être pris en compte dans la détermination de la DGF qui leur est versée. En outre, il apparaît opportun de réserver le bénéfice de cette majoration aux communes dont l'ensemble du territoire est en zone de montagne, qui supportent la quasi-totalité des charges spécifiques induites par le relief.
Le Rapporteur général s'est déclaré défavorable à ce type de dispositions, qui sont en totale contradiction avec l'esprit même de la réforme de la DGF. En effet, cette réforme a pour objet principal de simplifier les modalités de calcul des dotations, par l'introduction de critères simples et objectifs, le principal d'entre eux, qui ne peut guère être contesté, étant le nombre d'habitant des communes. L'article propose parallèlement d'introduire, plus modestement, une logique de modulation de la dotation forfaitaire en fonction de la superficie au moyen de l'instauration d'une dotation superficiaire égale à 3 euros par hectare en 2005. S'engager dans la voie d'une modulation adaptée à chacune des spécificités locales, qui sont aussi réelles qu'infinies, c'est ouvrir un débat sans fin et rendre totalement illisibles les aides accordées aux collectivités locales. En outre, une telle démarche ouvre nécessairement la voie à l'erreur et à l'injustice - d'autres lieux que les zones de montagne souffrent de charges spécifiques - et, partant, à l'arbitraire. Enfin, il semble plus que jamais nécessaire d'admettre l'idée que l'Etat tutélaire n'a pas vocation à régler tous les problèmes locaux, et qu'il appartient bien aux collectivités locales de trouver, par elles-mêmes et au plus près du terrain, les solutions adaptées à leurs problèmes spécifiques.
M. Michel Bouvard a répliqué que l'impératif de simplification ne devait pas être synonyme d'uniformisation. La loi relative à la montagne pose le principe qu'il est légitime et nécessaire d'adapter les dispositions législatives et réglementaires aux spécificités des zones de montagne. Il faut pourtant reconnaître que ces zones ne font guère l'objet d'un effort national en leur faveur : tandis que les diverses dotations particulières en faveur des communes urbaines connaissent de fortes revalorisations, l'effort est moindre en faveur des communes rurales et nul en faveur des communes de montagne.
M. Charles de Courson a rappelé à son tour combien la diversité des situations entre les communes sont importantes - du fait notamment des charges spécifiques subies par les communes rurales peu peuplées devant entretenir un réseau routier étendu - et combien il est impossible de créer un système qui les compense toutes.
La Commission a examiné trois amendements présentés par M. Michel Bouvard, tendant à majorer la superficie prise en compte dans le calcul de la dotation proportionnelle à la superficie :
- à hauteur du double de la proportion du territoire communal situé dans un parc national ;
- à hauteur de la proportion du territoire communal situé dans un site classé ;
- à hauteur de la proportion du territoire communal situé dans un site classé « Natura 2000 ».
M. Michel Bouvard a souligné que les communes dont le territoire est partiellement composé d'un de ces sites subissent de ce fait une charge importante, liée notamment aux frais d'entretien des sites, aux coûts particuliers induits par les normes qui s'y appliquent, ainsi qu'à leur fréquentation importante qui augmente les charges de stationnement et de nettoyage des zones visitées. Ces surcoûts indéniables ne sont aujourd'hui pas pris en compte dans la détermination des concours de l'Etat alors même que ces sites naturels participent à la mise en œuvre de la politique de l'environnement.
Le Rapporteur général, appelant l'attention des commissaires sur l'avancée considérable que représente l'introduction d'un critère de superficie, parmi les critères de répartition de la dotation forfaitaire, a considéré que les spécificités locales visées par l'amendement ne sont qu'une partie des milliers de situations particulières qui caractérisent les communes en France, et ne peuvent donc pas ouvrir droit à compensation sans complexifier à l'infini les concours de l'Etat aux communes.
La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à accroître de 1% en 2005 l'ensemble des composantes de la dotation forfaitaire.
Le Rapporteur général a souligné que cet amendement est cosigné par MM. Marc Laffineur, Jacques Pelissard et soutenu par l'ensemble des commissaires de la majorité. Un consensus s'est dégagé au sein du Comité des finances locales sur ce sujet. Cependant, l'indexation de la dotation forfaitaire selon un taux de 1% entraîne une diminution de 130 millions d'euros des marges disponibles pour la péréquation, qui passent ainsi de 413 millions d'euros à 242 millions d'euros.
En réponse à M. Charles de Courson qui demandait dans quelle mesure cet amendement freinerait l'application de l'amendement de M. Philippe Auberger, le Rapporteur général a indiqué qu'il n'aurait pas d'incidence, le taux d'évolution des différentes parties de la dotation forfaitaire étant le même, égal à 1%. Mais, à compter de 2006, ces composantes (dotation par habitant, dotation superficiaire, dotation de garantie, et montants correspondant à l'ancienne compensation « part salaires ») évolueront de façon différenciée.
En conséquence, un amendement présenté par M. Philippe Auberger est devenu sans objet.
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Michel Bouvard, tendant à mieux tenir compte du nombre des résidences secondaires qui nécessitent des infrastructures surdimensionnées dans la détermination des sommes versées aux communes au titre de la DGF, par une modification du calcul de la population « DGF ».
Le Rapporteur général a demandé le retrait de cet amendement, car il est satisfait. En effet, il existe une différence essentielle entre l'ancienne dotation forfaitaire et la nouvelle. Dans le cadre actuel, la population prise en compte résulte du dernier recensement général effectué en 1999 et des éventuels recensements complémentaires qui ne sont effectués par l'INSEE que dans certaines conditions. En conséquence, la dotation forfaitaire ne prend pas en compte les variations de population en temps réel. Par ailleurs, les variations de population ne sont prises en compte qu'à hauteur de 50% dans le calcul de la dotation forfaitaire. Dans le nouveau régime, les variations de population seront prises en compte chaque année grâce aux nouvelles méthodes de recensement, ce qui revêt une grande importance pour les résidences secondaires. Le nombre des résidences secondaires ayant tendance à croître en général, ces augmentations seront prises en compte immédiatement et régulièrement.
La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à ramener de 1,5 à 1,15 le coefficient de majoration des montants perçus par les « bourgs-centres » en ZRR au titre de la DSR.
Le Rapporteur général a indiqué que le coefficient de majoration de 1,5 proposé par le texte pour les « bourgs-centres » n'est pas satisfaisant. L'augmentation de 80 millions d'euros de la DSR (soit plus 20%), permettra d'attribuer environ 40 millions d'euros à la fraction « péréquation » et environ 40 millions d'euros à la fraction « bourgs-centres ». Dans quelle mesure convient-il ensuite de majorer la croissance enregistrée par les « bourgs-centres » en ZRR ? Dans le projet du Gouvernement, ces derniers bénéficient d'une hausse de 70% et les autres « bourgs-centres » d'une hausse de 17%. L'amendement permettrait de répartir plus équitablement la croissance de la DSR « bourgs-centres » entre les « bourgs-centres » en ZRR et les autres. Les premiers enregistreraient une croissance de 40% et les seconds une croissance d'environ 27%. Le taux d'augmentation de 70% apparaît manifestement excessif.
M. Augustin Bonrepaux a ajouté ne pas être opposé à la proposition du Rapporteur général, mais a souhaité avoir quelques explications notamment sur les dispositions régissant le partage des 80 millions d'euros, ainsi que sur les modalités de calcul permettant de déduire que d'un taux d'augmentation de 1,5 la fraction « bourgs-centres » des communes en ZRR allait augmenter de 70%. De même, comment expliquer qu'un coefficient de progression de 1,15 entraîne une hausse de 40% ? Quoiqu'il en soit, il a indiqué être d'accord avec l'idée de faire bénéficier tous les « bourgs-centres » d'une progression.
M. Jean-Jacques Descamps a estimé difficile, étant maire d'un « bourg-centre » en ZRR, de ne pas accepter cet amendement. Mais il convient de souligner que la classification d'une commune en ZRR signifie que celle-ci souffre de la faiblesse de l'activité autour du « bourg-centre », ce dernier étant le seul lieu d'attraction du canton. Aider ces « bourgs-centres » demeure donc une nécessité. Par ailleurs, les communautés de communes peuvent bénéficier d'une plus forte entraide.
M. Marc Le Fur a ajouté que la carte des ZRR n'avait pas été définie dans le but de répartir des dotations aux collectivités locales, mais pour attirer des activités dans des zones désertées. Il s'est interrogé à cet égard sur le fait que Serre-Chevalier dans les Hautes-Alpes soit en ZRR.
Le Rapporteur général a recommandé de s'en tenir à une considération de bon sens : en matière de fiscalité locale, il importe d'éviter les progressions trop brutales ou trop différenciées. En l'état actuel du projet de loi de finances, l'écart entre les progressions (+ 70 % pour les « bourgs-centres » en zones de revitalisation rurale, + 17 % pour les autres) n'est pas raisonnable. Le coefficient de majoration doit donc être abaissé à 1,15 afin de réduire cet écart, tout en maintenant une différence réelle entre ces deux catégories de « bourgs-centres ».
En réponse à M. Augustin Bonrepaux, le Rapporteur général a indiqué que les 80 millions d'euros se répartissaient à part égale entre la fraction péréquation et la fraction « bourgs-centres » de la DSR après le prélèvement de cinq millions d'euros destinés à la quote-part attribuée à l'outre-mer. Au total, la fraction « péréquation » progresserait de 12 %. La fraction « bourgs-centres » progresserait quant à elle de 30% en moyenne.
M. Jean-Yves Chamard a précisé que les 30 % auxquels faisait allusion M. Augustin Bonrepaux constituaient une moyenne pour l'ensemble des bourgs-centres.
M. Michel Bouvard a cependant tenu à nuancer les propos du Rapporteur général, car les pourcentages évoqués s'appliquent à des sommes souvent très modiques. Or, il est nécessaire de concentrer les moyens sur les zones les plus fragiles, dans lesquelles les collectivités publiques sont tenues d'intervenir pour se substituer aux insuffisances du marché.
La Commission a adopté un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à affecter la régularisation de la dotation globale de fonctionnement pour 2003, soit 56 millions d'euros, à la dotation mise en répartition en 2005, afin de dégager des marges de manœuvre supplémentaires.
La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à accroître le coefficient de majoration appliqué au ratio démographique pris en compte pour le calcul de la quote-part de la dotation d'aménagement perçue par les communes d'outre-mer et à étendre le bénéfice de la quote-part de la dotation nationale de péréquation aux communes de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna.
Le Rapporteur général a indiqué que les communes d'outre-mer n'étaient pas éligibles en tant que telles aux dotations communales de péréquation, mais qu'en revanche elles bénéficiaient d'une quote-part des crédits alimentant la DSU et la DSR calculée par prélèvement d'une part proportionnelle à la part de la population d'outre-mer dans la population totale. Pour ce calcul, la population des communes d'outre-mer est actuellement majorée de 10%. Le projet de loi de finances prévoit de porter ce coefficient de majoration à 20 %. L'amendement proposé tend à le faire passer à 33 % afin de tenir l'engagement pris en Comité des finances locales d'augmenter en 2005 les sommes perçues en 2005 par les communes d'outre-mer au titre de la péréquation d'un montant d'environ 25 millions d'euros.
La Commission a ensuite adopté l'article 29 ainsi modifié.
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, tendant à majorer exceptionnellement la dotation globale de fonctionnement de 350 millions d'euros en 2005.
M. Augustin Bonrepaux s'est dit d'accord avec le principe du gel de la dotation forfaitaire, mais à condition de ne pas léser certaines communes, par exemple celles qui ne sont pas bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine. Un complément exceptionnel de l'État s'avère donc nécessaire.
Le Rapporteur général a émis un avis défavorable sur cet amendement qui vise à solliciter une intervention étatique alors même que la dotation globale de fonctionnement progresse cette année de 3,29 % et que le montant global des dotations sous enveloppe (hors dotation de compensation de la taxe professionnelle) augmente de 2,7% en 2005.
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, tendant à autoriser les communes, les départements et les organismes de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre à augmenter librement leur taux de taxe professionnelle par rapport à l'année précédente, à compter de 2005.
M. Augustin Bonrepaux a indiqué que le mouvement de déliaison des taux de la fiscalité locale, engagé dans la loi de finances pour 2003, devait être conduit à son terme. Il convient en effet de laisser aux collectivités la liberté d'arbitrer entre les différents contribuables et les différentes assiettes.
Le Rapporteur général a estimé que le sujet de cet amendement était au nombre des réflexions conduites, à l'automne 2003, dans le cadre d'un groupe de travail autour du Président Pierre Méhaignerie et que la commission présidée par M. Olivier Fouquet, de son côté, travaillait dans le sens d'une refonte globale de la fiscalité locale. Il serait de mauvaise méthode d'anticiper sur le résultat de ces travaux.
Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'il y aurait très vraisemblablement des hausses de taux de fiscalité locale l'an prochain, en raison des transferts de compétence proposés par le Gouvernement et de la volonté des collectivités locales d'utiliser au mieux les nouvelles compétences qu'elles héritent de ce fait. En l'attente, une déliaison totale des taux serait contre-productive.
M. Didier Migaud s'est demandé si une telle attitude signifiait que la majorité considère les maires et les conseils municipaux comme irresponsables.
Le Président Pierre Méhaignerie s'est dit prêt à parler de la déliaison des taux et de la fiscalité locale dans un cadre européen. Il apparaîtra alors que, parmi toutes les collectivités locales, les collectivités françaises sont, en Europe, celles qui ont obtenu le plus de liberté. Aujourd'hui, la prospérité est manifeste au niveau des communautés d'agglomération.
Article 30 : Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des groupements de communes :
La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à porter de 140% à 160% le taux supérieur de la fourchette ouverte au comité des finances locales pour revaloriser, à compter de 2005, la dotation par habitant de la catégorie des communautés de communes dans les conditions fixées au deuxième et troisième alinéas du texte proposé pour le II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales.
Le Rapporteur général a relevé que les niveaux de dotation par habitant des différentes catégories d'établissements de coopération intercommunale (EPCI) reflétaient une hiérarchie de fait entre ces catégories d'établissements : au sommet, l'aristocratie princière des communautés urbaines, puis la bonne bourgeoisie des communautés d'agglomération ; enfin, la « roture » constituée des communautés de communes. Il faut trouver des solutions pour remettre en cause ce schéma de « classes sociales » et retrouver un peu plus d'égalité de traitement entre les différentes formes de coopération intercommunale. Le Gouvernement propose de jouer sur l'évolution de la dotation par habitant des communautés de communes, qui devrait varier, à compter de 2005, selon un taux de progression compris entre 120% et 140% du taux d'évolution fixé pour la dotation par habitant des communautés d'agglomération. Cet amendement propose de relever à 160% la limite supérieure de la fourchette.
M. Michel Bouvard a indiqué qu'il trouvait normal que le Comité des finances locales dispose d'un certain nombre d'attributions en matière de répartition des dotations de l'État aux collectivités territoriales. Mais il est difficile d'accepter que, progressivement, des parcelles d'un pouvoir qui revient naturellement au Parlement soient transférées à ce comité. Sur de nombreux sujets, il serait tout à fait possible d'organiser la procédure autour d'un avis préalable du Comité des finances locales, le Parlement disposant ensuite de la plénitude de ses compétences, exercées dans ses votes, plutôt que de confier à ce comité le soin de prendre lui-même, dans le secret, les décisions concernées.
M. Charles de Courson s'est demandé si cet amendement aboutissait à remettre en cause le dispositif de l'« amendement Mercier ». Il y a deux ans, grâce à la ténacité du groupe UDF, le Parlement a réussi à adopter une « extinction des privilèges » des communautés urbaines, c'est-à-dire à instaurer un mécanisme de réduction progressive de l'écart de traitement en matière de dotation par habitant entre les communautés urbaines et les autres catégories d'établissements de coopération intercommunale. A peine un an plus tard, M. Mercier a fait adopter au Sénat l'amendement portant son nom, qui prévoit la constitution d'une réserve précomptée sur l'enveloppe des communautés urbaines, protégée contre toute velléité de réduction que pourrait avoir le comité des finances locales. Il conviendrait de savoir si l'amendement proposé ici revient sur le dispositif de protection instauré par l'amendement Mercier.
M. Augustin Bonrepaux a estimé que, certes, le projet du Gouvernement permettait de faire varier la dotation par habitant des communautés de communes dans un facteur allant jusqu'à 140% de l'évolution retenue pour la dotation par habitant des communautés d'agglomérations, mais cette dernière évolution est elle-même très faible. 140% du taux qui varie peu ne fait pas grand-chose, au bout du compte... La proposition du Gouvernement constitue un progrès, mais elle peut être améliorée : un sous-amendement pourrait consister à porter de 120% à 130% le taux minimal de la fourchette ouverte au Comité des finances locales. Cela réduirait la marge d'appréciation offerte audit comité.
M. Hervé Mariton s'est dit d'accord avec la teneur des propos de M. Michel Bouvard. L'ampleur des compétences confiées au comité des finances locales devient stupéfiante. Un point doit cependant être éclairci : dès lors qu'on semble raisonner à l'intérieur d'une enveloppe constante, la modification des conditions d'évolution de la dotation par habitant d'une catégorie entraîne-t-elle une répartition différente des concours entre les différentes catégories d'EPCI ?
Le Rapporteur général a rappelé que, compte tenu de l'évolution rapide du nombre d'EPCI, il n'est pas procédé à la détermination d'une enveloppe globale préalablement au calcul des attributions individuelles comme pour les dotations des autres collectivités. Il revient au Comité des finances locales de définir des enveloppes globales par catégorie d'EPCI, en déterminant au préalable la dotation par habitant de chaque catégorie d'EPCI. Cette enveloppe globale par catégorie d'EPCI est déterminée par le produit du nombre d'habitants des EPCI de la catégorie et de la dotation par habitant applicable à cette catégorie. Lorsqu'on dit que la dotation par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle unique doit évoluer dans une fourchette comprise entre 120% et 140% de l'évolution prévue pour la dotation par habitant des communautés d'agglomération, cela implique qu'à l'intérieur de l'enveloppe des EPCI, le poids de l'enveloppe à destination des communautés de communes s'accroît. Mais lorsque l'enveloppe de chaque catégorie est dotée, la croissance de l'enveloppe à destination d'une catégorie se fait de façon étanche, sans influer sur le montant revenant aux autres catégories. Il convient de faire attention, cependant, au fait qu'une augmentation de l'enveloppe globale des EPCI entraîne une diminution de l'enveloppe dévolue à la péréquation communale. Dans le cas présent, le dispositif proposé par le Gouvernement conduit à accroître le taux de progression de l'enveloppe des communautés de communes.
Par ailleurs, des taux d'évolution qui peuvent être qualifiés de faibles s'appliquent, en fait, à des masses importantes. Par exemple, ici, une augmentation de 3,29% de la DGF appliquée à une base de plus de 36 milliards d'euros représente, en valeur absolue, un taux très important. La refonte de l'architecture des concours de l'État aux collectivités locales, entrée en vigueur en début d'année, a conduit à intégrer dans la DGF des masses qui en étaient exclues jusqu'ici, comme la compensation de la suppression de part salaire de la taxe professionnelle ou 95% de la dotation générale de décentralisation hors concours particuliers. Des différences de quelques points sur un taux d'évolution correspondent à des masses déplacées conséquentes.
La majorité doit assumer l'effort entrepris pour réduire les écarts de dotation par habitant entre les différentes catégories d'EPCI, même s'il n'a jamais été question de supprimer totalement cet écart. La mesure proposée par le Gouvernement vise à obliger le Comité des finances locales à accélérer la réduction des écarts.
M. Hervé Mariton a indiqué que l'on pouvait croire que l'enveloppe globale des EPCI restait constante alors que les explications du Rapporteur général suggèrent qu'il faut l'augmenter pour améliorer le taux de progression de la dotation par habitant des communautés de communes.
Le Rapporteur général a rappelé qu'il ne pouvait pas y avoir de flux entre des enveloppes totalement étanches entre elles : une hausse de la dotation par habitant des communautés de communes ne se fait pas au détriment des enveloppes destinées aux autres catégories d'EPCI. Plus de concours à destination des EPCI signifie moins d'argent pour la dotation de péréquation.
M. Augustin Bonrepaux a demandé des précisions quant à l'annonce du ministre qui a déclaré vouloir freiner l'augmentation trop importante des dotations destinées aux communautés d'agglomération.
Le Rapporteur général a expliqué qu'en réalité, l'annonce ne concernait pas les communautés d'agglomération, mais les communautés urbaines, étant précisé que les dotation moyenne par habitant des communautés urbaines est environ deux fois supérieure à celle allant des communautés d'agglomération. On peut relever que depuis la loi du 28 décembre 1999, la dotation par habitant des communautés urbaines est reconduite d'année en année en euros courants.
Le Rapporteur général a exprimé son étonnement de ne pas avoir eu à examiner d'amendements visant à indexer cette dotation. Il est probable qu'un amendement de ce type sera proposé et adopté lors de l'examen du présent projet de loi de finances au Sénat.
La Commission a adopté le sous-amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, et tendant à mettre en place une progression de la dotation par habitant des communautés de communes, à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle unique, comprise entre 130% et 160% du taux de progression de la dotation par habitant des communautés d'agglomération et l'amendement présenté par le Rapporteur général ainsi sous-amendé.
Article 31 : Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements :
La Commission a examiné trois amendements présentés par M. Michel Bouvard, tendant pour les deux premiers, à faire prendre en compte dans la dotation une partie des surcoûts liés à la réalisation et à la gestion des équipements et des services publics en zone de montagne et pour le dernier à mettre en place un concours particulier de 5 euros par habitant accordé aux départements dont plus du tiers de la superficie est situé en zone de montagne.
M. Michel Bouvard s'est insurgé contre les modalités actuelles de compensation des charges transférées aux départements par l'Etat. Cette compensation est particulièrement défectueuse s'agissant des départements situés en zones de montagne. On peut citer notamment le cas des équipements routiers qui se trouvent dans un état déplorable dans de nombreux départements.
Le Président Pierre Méhaignerie a appelé de ses vœux une réflexion d'ensemble sur la situation des départements en zone de montagne. Il a déclaré que les problèmes posés méritaient d'être traités de façon globale une fois pour toute, car chaque année, la Commission est amenée à examiner des amendements proposant des réformes en faveur de ces zones.
Le Rapporteur général a présenté l'architecture de la DGF des départements. Il a rappelé qu'une nouvelle architecture avait été mise en place par la loi de finances pour 2004. La DGF des départements se décompose en une dotation forfaitaire et une dotation de péréquation. S'agissant de la dotation forfaitaire, elle comprend désormais au-delà de l'ancienne dotation forfaitaire, la part « impôt-ménage » de la dotation de péréquation qui était totalement anti-péréquatrice puisqu'elle était d'autant plus importante que les montants perçus au titre des impôts ménages étaient élevés, le département des Hauts-de-Seine touchait par exemple une dotation de péréquation élevée. A cela s'ajoutent la compensation « part salaires », la garantie de progression minimale ainsi que 95% de la DGD correspondant à des compensations fiscales. A l'initiative du Sénat, une dotation de compensation a été créée qui regroupe le concours particulier visant à compenser la suppression des contingents communaux d'aide sociale et 95% de la DGD ne correspondant pas à des compensations fiscales. La part « potentiel fiscal » de la dotation de péréquation est devenue la dotation de péréquation.
Quant à la dotation de fonctionnement minimale (DFM), elle est aujourd'hui perçue par environ 24 départements chaque année. Il faut rappeler qu'elle est attribuée en fonction de plusieurs critères : la longueur de la voirie, le potentiel fiscal superficiaire et l'inverse du potentiel fiscal brut.
Au sein du groupe de travail qui s'est réuni sur cette question, il est apparu que certains départements ne disposant pourtant pas de ressources très élevées, mais se situant juste en dessous du seuil d'éligibilité à la DFM, bénéficiaient par conséquent d'une dotation par habitant très inférieure à celle des départements éligibles (10 € par habitant en moyenne contre 40 € par habitant). Les effets de seuil s'avèrent donc particulièrement importants.
La péréquation départementale comprendrait désormais deux composantes : une dotation de péréquation urbaine destinée aux départements urbains et l'actuelle DFM réservée aux départements non urbains. La création d'une composante urbaine ne se fera pas au détriment des départements non urbains. Il est intéressant de noter que les deux critères permettant de qualifier un département d'urbain (une densité de population supérieure à 100 habitants au km2, un taux d'urbanisation supérieur à 65%) conduisent à retenir la Haute-Savoie parmi les départements urbains tandis que la Savoie est considérée comme un département non urbain. On dénombre ainsi 32 départements urbains. La dotation de péréquation urbaine sera financée à partir des montants actuellement perçus par les départements urbains au titre de la dotation de péréquation et grâce à la croissance de la DGF. Quant à la DFM résultant de l'ancien système et bénéficiant traditionnellement à 24 départements, elle bénéficie désormais à quarante nouveaux départements. La création de la DPU ne se fera pas au détriment du financement de la DFM.
Le reste de la dotation de péréquation additionné aux masses consacrées actuellement à la DFM et la croissance de la DGF permettront de financer une DFM élargie à 40 nouveaux départements. Les plus fortes progressions enregistrées (20 % au lieu de 30 %) seront écrêtées, ce qui permet de financer une garantie de progression minimale de 6%, en pratique tous les départements éligibles à la DFM enregistreront une progression d'au moins 12%.
Compte tenu des critères de répartition retenus par la réforme proposée, les deux départements susceptibles de recevoir les dotations les plus importantes seront Paris et les Hauts-de-Seine. Cette situation n'est bien évidemment pas satisfaisante en soi, car il va sans dire que ces départements ne sont pas ceux qui nécessitent de faire l'objet des aides les plus significatives. Un amendement du Gouvernement pourrait intervenir afin de corriger cet effet involontaire de la réforme.
Au total, il existera une étanchéité complète entre les dotations destinées aux départements urbains et celles orientées vers les départements non urbains.
M. Daniel Garrigue, après s'être interrogé sur le bien-fondé des critères de répartition des dotations et des orientations du Comité des finances locales, a estimé qu'il appartenait à la Commission de s'appesantir sur le problème du financement des dotations en considération de leur poids dans la dépense publique.
M. Augustin Bonrepaux a jugé nécessaire que la Commission dispose de la liste des départements bénéficiant de la péréquation afin qu'apparaissent clairement les conséquences que la réforme aurait pour chacun d'entre eux.
Le Rapporteur général a répondu que le rapport général indiquerait le montant de la dotation par habitant de tous les départements ainsi que le taux de progression enregistré par chacun d'eux. Il a également rappelé que les départements dits « urbains » bénéficieraient désormais d'un début de péréquation au titre de la dotation de péréquation urbaine.
M. Michel Bouvard s'est appuyé sur l'exemple de la Savoie pour souligner que les dotations ne prenaient pas en compte les surcoûts spécifiques auxquels sont confrontés les départements situés en zone de montagne, notamment en matière d'ouvrages d'art.
Le Rapporteur général, reprenant l'exemple de la Savoie, a répondu que celle-ci serait désormais éligible à la péréquation et verrait sa dotation de compensation augmenter de quelque 20% si l'amendement qu'il proposera est adopté.
La Commission a examiné trois amendements de M. Michel Bouvard tendant à :
- ne pas prendre en compte les droits de mutation dans la détermination du potentiel fiscal des départements ;
- prendre en compte à ce titre la moyenne des droits de mutations constatée durant les dix derniers exercices connus ;
- prendre en compte à ce titre la moyenne des droits de mutations constatée durant les cinq derniers exercices connus.
M. Michel Bouvard a indiqué que les droits de mutations sont par nature extrêmement volatils, puisqu'ils dépendent notamment des prix immobiliers dont l'évolution est erratique et peut varier fortement d'une année sur l'autre. Asseoir le calcul du potentiel fiscal, qui exerce un effet déterminant sur le montant et l'évolution des dotations et de la péréquation départementale, sur une ressource variant fortement, et sans prévisibilité, d'une année sur l'autre limiterait considérablement la visibilité financière des départements. Si la solution radicale de la suppression pure et simple de cette ressource du calcul du potentiel est impossible, il serait opportun de lisser les évolutions erratiques annuelles en prenant une moyenne assise sur les cinq ou dix années précédant le calcul.
Le Rapporteur général a indiqué qu'il serait à l'inverse inéquitable de ne pas prendre en compte dans le calcul du potentiel financier des départements les droits de mutation qui constituent, pour certaines collectivités, une ressource d'une ampleur très importante. Dans l'ensemble, l'évolution de ces droits aura un impact faible sur les variations du potentiel financier puisqu'ils ne représentent en moyenne que 14% des ressources prises en compte dans le potentiel financier des départements.
La Commission a rejeté deux autres amendements de M. Michel Bouvard, le premier, tendant à supprimer la condition d'éligibilité à la dotation de fonctionnement minimale en fonction du potentiel financier, le second, tendant à ajouter à la condition d'éligibilité en fonction du potentiel financier une condition d'éligibilité en fonction du revenu moyen par habitant.
La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, visant à plafonner à 20% au lieu de 30% les fortes augmentations des montants perçus au titre de la dotation de fonctionnement minimale du fait de l'assouplissement des règles d'éligibilité à cette dotation.
Le Rapporteur général a indiqué que cet amendement vise à plafonner les plus fortes augmentations de dotation de fonctionnement minimale pour les départements non urbains à 20% au lieu de 30 %, afin de répartir plus équitablement entre les départements la croissance enregistrée par la dotation minimale de fonctionnement. Cet amendement permettrait de garantir une progression minimale de la dotation de chaque département d'au moins 12%, comme l'avait promis le Ministre, au lieu de 6% selon le texte.
La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Michel Bouvard, tendant à préciser les règles de répartition de la dotation de fonctionnement minimale entre les départements éligibles et proposant que cette dotation soit répartie en fonction de l'écart relatif entre le potentiel financier moyen par habitant de l'ensemble des départements et le potentiel financier par habitant de chaque département concerné.
La Commission a adopté l'article 31 ainsi modifié.
Article 32 : Reconduction du contrat de croissance et de solidarité :
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, tendant à fixer le taux de progression de l'ensemble des dotations sous enveloppe à hauteur de l'inflation, majorée, non pas de 33 % mais de 50 % de la croissance du produit intérieur brut.
Le Rapporteur général, se faisant un devoir de suivre l'exemple de son prédécesseur qui, sous l'ancienne législature, a assorti chacun des amendements ayant le même objet, d'un avis défavorable, s'est dit contraint de s'opposer à cette proposition.
La Commission a rejeté un amendement ayant le même objet, présenté par M. Pierre Albertini.
Article 33 : Modalités de compensation financière, aux régions et aux départements, des transferts de compétences résultant de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales :
La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, visant à reporter à la discussion du prochain collectif l'examen des dispositions qui prévoient, à compter de 2006, la régionalisation de l'assiette de la TIPP.
Le Rapporteur général a estimé que le processus de régionalisation de l'assiette de la TIPP restait encore peu clair et appelait des précisions qui seront utilement fournies par le Gouvernement lors du débat relatif au collectif budgétaire pour 2004.
M. Charles de Courson a souligné à son tour l'absence totale de clarté des dispositions de l'article sur les possibilités de modulation régionale, à l'image d'ailleurs des modalités de répartition du produit de la taxe sur les conventions d'assurance affecté aux départements. Ainsi, à titre d'exemple, le centre de stockage de Vatry, situé dans la Marne, sera-t-il comptabilisé comme une consommation particulière à ce département et donc à la région Champagne-Ardenne ? Les problèmes d'analyse de la répartition régionale de la consommation de carburant se révèleront rapidement redoutables, et il est dès lors essentiel que le Gouvernement perfectionne un dispositif qui apparaît aujourd'hui très confus.
La Commission a adopté un amendement présenté par le Rapporteur général visant à reporter à la discussion du prochain collectif l'examen des dispositions qui prévoient, à compter de 2006, la régionalisation de l'assiette de la TIPP.
Article 34 : Transfert aux départements d'une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur :
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Michel Bouvard, tendant à instituer une réfaction sur la diminution de la dotation de compensation à concurrence des risques auxquels est exposé chaque département et selon l'échelle définie par la loi.
M. Michel Bouvard a souligné que les risques auxquels sont exposés les départements varient dans des proportions considérables, puisque, sur 42 risques en matière de sécurité et de sûreté recensés par le ministère de l'intérieur, 5 à 10 seulement concernent une majorité de départements tandis que d'autres doivent faire face à plus de 35 risques différents, dont il serait légitime de compenser la charge par une augmentation des transferts financiers de l'Etat.
La Commission a examiné un amendement de M. Marc Le Fur, tendant à scinder la part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance transférée aux départements (900 millions d'euros) en deux transferts, ces deux transferts étant répartis entre les départements sur la base de deux clés de répartition distinctes.
M. Marc Le Fur a souligné que cet amendement visait à établir deux clefs de répartition distinctes au sein du transfert aux départements d'une partie du produit de la taxe sur les conventions d'assurance. En effet, ce sont deux financements bien différents qu'opère l'article 34 via une « ristourne » de DGF, d'une part, le financement des SDIS, d'autre part, le financement de la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance destinée aux sapeurs-pompiers volontaires qu'a créée la loi de modernisation de la sécurité civile, pour 20 millions d'euros en 2005, puis 30 millions. À compter de 2006, c'est une autre clef de répartition qui doit prévaloir, celle du nombre de sapeurs-pompiers volontaires du corps départemental. Les divergences entre départements sont réelles à cet égard : les montants pourraient varier du simple au triple selon que la clef de répartition porte sur les véhicules immatriculés ou sur le nombre de volontaires. En outre, dans le silence du texte, les départements de Paris et de la petite couronne, qui n'ont pas de sapeurs-pompiers volontaires, bénéficieraient néanmoins de la « ristourne » de DGF.
Le Rapporteur général a ajouté que 900 millions d'euros de taxe sur les conventions d'assurance seraient affectés aux départements et que 880 millions d'euros seraient repris sur la DGF selon le même critère de répartition. Donc, tant en ressources qu'en dépenses, la clé de répartition est homogène. M. Marc Le Fur souhaite que les 20 millions d'euros restants soient répartis différemment. Il n'est pas possible de contester qu'il n'y a pas de pompiers volontaires dans le Val-de-Marne. Cependant, il est nécessaire que la clé de répartition des 900 millions d'euros de TCA transférés soit unique.
M. Charles de Courson a rappelé que les 20 millions correspondent à la participation de l'État au financement de la prestation de fidélisation des sapeurs-pompiers volontaires instituée par la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile. L'État s'est engagé à participer au financement de cette prestation à hauteur de 450 euros par pompier volontaire.
M. Hervé Mariton a indiqué que l'argument de simplicité souvent évoqué pouvait parfois conduire à sacrifier la cohérence dans le raisonnement.
M. Augustin Bonrepaux s'est demandé pour quelles raisons 900 millions d'euros seraient attribués et 880 millions d'euros repris, d'autant que la taxe n'est pas évolutive dans le temps. Par ailleurs, sur la question de la répartition, il a soutenu le raisonnement de M. Marc Le Fur. Ce n'est pas, en effet, le nombre de véhicules qui témoigne des efforts des départements. S'il faut choisir un critère simple, celui des dépenses de chaque SDIS est tout à fait opportun. Il serait plus juste de répartir le produit de TCA transféré selon cette modalité que de donner davantage aux départements ayant beaucoup de voitures.
M. Marc Le Fur a conclu que l'argument de simplification pouvait certes être entendu, mais que la mesure s'adresse aux SDIS et pas aux maires des communes. Par ailleurs, il serait logique que la contribution de l'État soit répartie en fonction du nombre de pompiers volontaires dans chaque département. En effet, la clé de répartition retenue conduirait à ce qu'un quart des 20 millions d'euros en question soit réparti entre des départements n'ayant pas de sapeurs pompiers volontaires.
Le Rapporteur général a de nouveau souligné le problème technique posé par l'amendement car il propose de distinguer dans les 900 millions d'euros transférés la somme attribuée afin d'aider les départements à financer les SDIS et les 20 millions d'euros pour les pompiers volontaires et de ventiler ces deux montants selon deux clés de répartition différentes. Il est évident qu'un tel système ne peut pas fonctionner.
Suivant l'avis défavorable du Rapporteur général, la Commission a rejeté deux amendements présentés par M. Augustin Bonrepaux :
- le premier, proposant de calculer la part de taxe sur les conventions d'assurance perçue par chaque département en fonction des dépenses supportées par chaque département au titre du financement des SDIS et du coût de la prestation de fidélisation des sapeurs-pompiers volontaires ;
- le second, tendant à retenir les dépenses constatées en matière de SDIS comme critère de répartition de la taxe entre les départements.
La Commission a adopté l'article 34 ainsi modifié.
La Commission a examiné deux amendements présentés par M. Michel Bouvard relatifs au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) :
- l'un tendant à ce que, dans les zones de montagne, les collectivités territoriales bénéficient des attributions du FCTVA au titre de leurs dépenses d'investissement réalisées sur des biens communaux destinés à la location, dès lors qu'elles concernent des travaux de lutte contre les risques spécifiques liés aux zones de montagne. L'intégration du coût des équipements de protection dans la base du calcul du loyer ne pourra être exigée par personne à l'exception de la collectivité bailleuse si elle souhaite partager ses coûts ;
- l'autre tendant à rendre éligibles au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée les dépenses engagées à compter du 1er janvier 2004 correspondant à des travaux réalisés sur les monuments historiques appartenant à des collectivités locales, quels que soient l'affectation finale et le mode de location ou de mise à disposition des édifices.
M. Michel Bouvard a indiqué, s'agissant du premier amendement, que quand un bâtiment est loué par une commune et qu'un ouvrage de protection est situé à proximité (comme un mur pare avalanche), les 4% doivent peser sur le bâtiment et sur l'équipement de protection. L'amendement viserait à distinguer les deux.
En ce qui concerne le second amendement, lorsqu'une collectivité réalise des travaux et doit ensuite trouver un preneur avec un loyer égal à 4% de l'investissement réalisé dans un monument historique, soit elle ne trouve pas preneur, soit elle ne récupère pas la TVA.
Le Rapporteur général s'étant déclaré défavorable au premier amendement mais favorable au second, la Commission a rejeté le premier amendement et adopté le second.
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Pierre Albertini, tendant à actualiser chaque année en fonction des bases imposables de taxe professionnelle de France Télécom constatées dans chaque commune ou EPCI le prélèvement imputable sur la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle perçue par ces communes et EPCI destiné à compenser la perte de recettes induite pour l'État par l'assujettissement de France Télécom à la taxe professionnelle dans des conditions de droit commun.
Le Rapporteur général s'est déclaré, sur le fond, en accord avec l'objet de cet amendement, qui soulève un problème pertinent. Il conviendrait néanmoins de lui apporter une réponse différente et plus simple. En lien avec le Gouvernement, une réflexion est en cours afin de remédier à la situation actuelle, qui aboutit en effet à léser certaines communes dans lesquelles un établissement de France Télécom a réduit son activité.
A.- Dispositions diverses
Article 35 : Dispositions relatives aux affectations :
Article 37 : Extension de l'objet des opérations du compte de commerce n° 904-11 « Régie industrielle des établissements pénitentiaires » :
Article 38 : Clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » :
Article 39 : Modification de l'article 302 bis K du code général des impôts, relatif à la taxe de l'aviation civile :
Article 40 : Détermination des quotités de répartition de la taxe de l'aviation civile, entre le budget annexe de l'aviation civile et le budget général de l'Etat :
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Louis Giscard d'Estaing, tendant à affecter une partie du produit de la taxe de l'aviation civile au budget annexe de l'aviation civile et au budget général de l'État.
M. Louis Giscard d'Estaing s'est inquiété des conséquences de la clôture du compte d'affectation spéciale du Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien. La suppression de ce fonds est cohérente avec la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, mais il est nécessaire de garantir un soutien financier aux entreprises de transport aérien. Cet amendement vise donc à assurer le financement du volet « aménagement du territoire » antérieurement assuré par le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien.
Le Rapporteur général a indiqué que le souhait de M. Louis Giscard d'Estaing était déjà satisfait par le projet de loi de finances. Le budget général prévoit en effet, à l'article 30 du chapitre 59-04 du budget de l'Équipement 73,87 millions d'euros en autorisations de programme et 21,5 millions d'euros en crédits de paiement.
Article 41 : Affectation de recettes au profit de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France :
Article 42 : Affectation du produit du droit de consommation sur les tabacs :
Article 43 : Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes
La Commission a examiné un amendement de MM. François Bayrou et Charles de Courson, tendant à diminuer le montant du prélèvement sur recettes versé par la France aux Communautés européennes en 2005 de 47 millions d'euros représentant la part de la contribution française au financement du budget communautaire au titre des aides de préadhésion versées à la Turquie.
M. Charles de Courson a rappelé qu'en décembre prochain, les chefs d'Etat et de Gouvernement des 25 États membres de l'Union vont décider ou non d'ouvrir les négociations avec la Turquie. Or, cette décision, qui engage l'avenir même de la construction européenne et qui suscite de très vifs débats en France, va être prise sans que le Parlement français n'ait eut l'occasion de s'exprimer à ce sujet. Le débat organisé le 14 octobre à l'Assemblée nationale n'est à cet égard pas satisfaisant, puisque n'étant pas conclu par un vote, il ne permettra pas de manifester clairement la position des représentants du peuple sur un des enjeux les plus décisifs du siècle qui commence.
Il convient d'ailleurs de souligner que le budget européen, sur lequel est assis le calcul de la contribution due par la France à l'Union, participe de cette « mise devant le fait accompli » qui semble caractériser les élargissements européens. En effet, au sein du budget communautaire, les crédits destinés à la Turquie, qui s'élèvent à 286 millions d'euros, sont retracés dans la rubrique « Stratégie de préadhésion », plaçant de fait ce pays dans une situation symbolique de pays ayant vocation à adhérer à l'Union, à l'image de la Roumanie et de la Bulgarie, les deux seuls autres Etats dont les aides sont inscrites dans cette rubrique. Amender le niveau du prélèvement sur recettes offre l'opportunité à l'Assemblée de critiquer ce traitement budgétaire pour le moins prématuré et de faire connaître son opinion sur la légitimité de l'élargissement de l'Union à la Turquie, opinion qui, sans cela, resterait sans voix.
Le Rapporteur général a indiqué que l'article évaluant le prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes est un bien mauvais vecteur pour engager un débat d'un enjeu aussi élevé. Il faut en effet rappeler que la contribution française au financement des dépenses de l'Union est évaluée à partir du budget adopté par les autorités communautaires. Son montant est constaté au terme de la procédure budgétaire européenne par la Commission qui procède à la répartition par Etat des charges à financer selon les règles applicables aux ressources propres de l'Union : concrètement, et pour l'essentiel, au prorata de la part du revenu national brut (RNB) des divers États dans le RNB communautaire. Les choix budgétaires européens étant, dans leur grande majorité, déjà arbitrés au moment du vote de l'article évaluant le prélèvement sur recettes, l'Assemblée nationale a pris l'habitude d'user d'une autre faculté qui lui est reconnue par la Constitution pour peser sur les orientations budgétaires européennes annuelles en adoptant, chaque année depuis près de dix ans, des résolutions portant sur l'avant-projet de budget proposé par la Commission en juin
Cette année, sa résolution, adoptée par la Commission des finances et devenue définitive le 18 juillet 2004, a même expressément mentionné la question de l'adhésion de la Turquie, son 10ème alinéa précisant que l'Assemblée « prend acte des crédits d'aide à la préadhésion de la Turquie mais souligne qu'ils suscitent de nombreuses interrogations en France ». L'inscription des crédits d'aide à la Turquie dans la rubrique de la « stratégie de préadhésion », effective depuis 2004 en application d'une décision, hautement symbolique, du Conseil européen de Copenhague de décembre 2002, pose en effet, incontestablement, un problème de principe.
En revanche, amender le prélèvement sur recettes pour contraindre la position du Gouvernement français dans des discussions budgétaires européennes déjà très avancées apparaît totalement inopportun : le prélèvement est évalué dans son ensemble, au titre du financement de l'universalité du budget communautaire, sans qu'il soit possible d'opérer une distinction selon les dépenses particulières qui le composent. En outre, son montant est purement évaluatif, et ne peut en aucune manière conduire à limiter les versements de la France à l'Union, qui sont dus en tout état de cause en application des Traités.
Il faut enfin souligner que d'autres vecteurs se prêteraient mieux à l'intention des rédacteurs de l'amendement. Le plus logique serait de déposer une proposition de résolution portant sur un texte communautaire transmis à l'Assemblée nationale, par exemple la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil décrivant le programme législatif et de travail de la Commission pour 2004, déposée le 6 novembre 2003, qui traite du rôle de la Commission européenne dans l'examen de la candidature turque en 2004. Sur la base de la procédure définie par l'article 88-4 de la Constitution, la représentation serait ainsi amenée à exprimer sa position sur la candidature turque sans recourir à des artifices juridiques qui ne peuvent que nuire à la qualité d'un débat pourtant essentiel.
En conclusion, le Rapporteur général a émis un avis défavorable.
M. Daniel Garrigue a reconnu pour sa part que le débat organisé le 14 octobre ne permettra probablement pas de lever les nombreuses inquiétudes que nourrit en France la perspective de l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Turquie. Mais il faut prendre acte du fait que la Constitution ne permet pas de conclure ce débat par un vote, notamment au motif qu'en matière de négociations internationales, le Parlement ne peut soumettre le Président de la République à un mandat impératif.
Il est cependant à craindre que cette question n'en vienne à polluer la perception que les Français se font de l'Europe, en particulier dans la perspective du référendum sur la Constitution européenne. Pour autant, mêler dans la confusion cet enjeu politique majeur avec le débat budgétaire ne permettrait en rien de rassurer nos compatriotes.
M. Philippe Auberger a pour sa part estimé l'amendement irrecevable et dénoncé une procédure à ses yeux totalement inappropriée.
M. Hervé Mariton, déclarant partager la position équilibrée du Rapporteur général, s'est cependant étonné de découvrir que la terminologie budgétaire européenne semblait prendre pour acquise une adhésion qui ne doit en aucune manière l'être. L'histoire enseigne en effet que les États qui ont mené une « stratégie de préadhésion » ont toujours fini par parvenir à intégrer l'Union européenne.
M. Jean-Louis Dumont a indiqué que le prélèvement sur recettes présenté dans l'article n'est qu'une évaluation, basée non seulement sur le niveau attendu des crédits budgétaires européens en 2005, mais aussi sur celui des retours aux États membres qui seront effectués si, comme de coutume, les dépenses communautaires prévus en 2004 ne sont pas toutes exécutées. C'est en cela que l'amendement ne revêt aucune pertinence juridique ou économique.
Il a en outre souligné que les 286 millions d'euros de crédits accordés à la Turquie en 2005 sont bien peu de chose par rapport aux montants qu'impliquerait le versement d'aides adaptées à une réelle stratégie d'adhésion : à terme, l'intégration de la Turquie à l'Union européenne pourrait induire des transferts financiers au profit de ce pays dépassant 35 milliards d'euros.
M. Charles de Courson a indiqué qu'une proposition de résolution permettant d'exprimer clairement la position de l'Assemblée sur l'adhésion turque sera très prochainement déposée. Pour autant, il reste inacceptable que le budget européen accorde à la Turquie des aides de préadhésion et la désigne, au même titre que la Bulgarie et la Roumanie, comme un pays bénéficiant d'une « stratégie de préadhésion », alors qu'elle n'est que candidate à l'entrée dans l'Union. Peut-être serait-il à cet égard opportun d'assortir le vote du prélèvement européen d'une dénonciation de cette anomalie.
Au bénéfice de ces éléments, l'amendement a été retiré, et la Commission a adopté l'article 43 sans modification.
La Commission a examiné, en discussion commune, trois amendements :
- un amendement présenté par M. Yves Deniaud, tendant à appliquer à l'ISF un abattement supplémentaire identique à celui prévu pour les droits de succession s'agissant de la valeur vénale réelle des immeubles lorsque ceux-ci sont occupés à titre de résidence principale par son propriétaire pour le calcul de l'ISF ;
- deux amendements identiques, l'un présenté par M. Philippe Auberger, l'autre par M. Hervé Mariton ayant pour objet de relever le taux d'abattement sur la valeur vénale de l'immeuble de 20 à 30%.
M. Philippe Auberger a rappelé que la forte hausse des prix de l'immobilier enregistrée en France, notamment en région Ile-de-France, avait eu pour effet d'intégrer de nouvelles couches de la population dans le champ d'application de l'impôt ou d'augmenter sensiblement le patrimoine taxable des particuliers d'ores et déjà assujettis à l'ISF. L'amendement proposé a pour objet d'apporter une réponse à ce phénomène en faisant passer le taux d'abattement de 20% à 30%.
M. Denis Merville s'est déclaré favorable tout en soulignant que la région Ile-de-France n'est pas la seule touchée par la hausse des prix de l'immobilier.
M. Hervé Mariton a estimé que cet amendement s'inscrivait dans la même logique que l'actualisation du barème. Cet amendement ainsi que celui qui suit, permettraient d'améliorer globalement le dispositif de l'ISF dont une remise en cause n'est pas souhaitable. Il est préférable de renoncer à une exonération totale de la résidence principale en faveur d'un choix plus mesuré.
Le Rapporteur général a précisé que l'amendement qu'il a cosigné avec le Président Pierre Méhaignerie et M. Philippe Auberger était fortement corrélé à la revalorisation du barème.
M. Richard Mallié a jugé la position retenue par la Commission tout à fait raisonnable et précisé qu'il ne présenterait pas d'amendement en séance publique.
M. Charles de Courson a rappelé que le groupe UDF soutenait le principe de l'indexation du barème de l'ISF sur l'indice des prix et le retour aux modalités de plafonnement dites « plafonnement Bérégovoy ». En revanche, le groupe UDF s'est opposé et s'oppose encore à l'exonération totale de la résidence principale. La majoration de 20% à 30% du taux d'abattement pratiqué sur la valeur de la résidence principale ne soulève pas d'objection de principe, mais il faudrait plafonner cet avantage. En effet, il n'y a rien de commun entre les personnes dont la résidence principale est constituée d'un riche hôtel particulier, dans un quartier huppé de la capitale ou de toute autre grande ville, et l'appartement de taille moyenne dont peuvent disposer des familles qui n'ont rien de « riche ». Le groupe UDF dépose donc un sous-amendement oral instaurant un plafonnement à 100.000 euros de l'avantage fiscal procuré par l'abattement de 30% sur la valeur de la résidence principale.
Le Rapporteur général a exprimé sa vive opposition à ce sous-amendement. Le souci de la majorité est, dans cette affaire, de préserver les foyers fiscaux d'une entrée injustifiée dans l'ISF du fait de l'augmentation des prix de l'immobilier qui affecte leur résidence principale. Certains Français ont peut-être des résidences très grandes ou très luxueuses, mais la fiscalité ne doit pas s'arrêter au cas de cette infime minorité. Il faut prendre des dispositions que tous les Français comprennent. Le principe retenu par la majorité est que la résidence principale doit être « protégée » des effets de la hausse des prix de l'immobilier observée ces dernières années. Ce principe doit s'appliquer quelle que soit sa valeur. En matière fiscale, un proverbe ancien dit « donner et reprendre ne vaut ». L'adoption du sous-amendement oral présenté par M. Charles de Courson brouillerait complètement le message fiscal que veut adresser la majorité aux Français qui ont été « poussés » malgré eux dans l'ISF.
La Commission a rejeté le sous-amendement oral de M. Charles de Courson à l'amendement de M. Philippe Auberger. Elle a ensuite adopté les deux amendements identiques présentés par MM. Philippe Auberger et Hervé Mariton.
L'amendement de M. Yves Deniaud a été retiré par son auteur.
La Commission a ensuite adopté l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2005 ainsi amendée.

References: l'article 29
 l'article 29
 l'article 29
 l'article 31
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 302
 l'article 30
 l'article 88
 l'article 43