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Timestamp: 2019-10-16 20:27:43+00:00

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﻿ SENTENCIA C-894 DE OCTUBRE 7 DE 2003
SENTENCIA C-894 DE 07 DE OCTUBRE DE 2003
CONTENIDO:COMPETENCIA DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS PARA EXPEDIR LICENCIAS AMBIENTALES. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL INCISO FINAL DEL ARTÍCULO 63 DE LA LEY 99 DE 1993.
TEMAS ESPECÍFICOS:LICENCIA AMBIENTAL, COMPETENCIA DE LA LICENCIA AMBIENTAL, DIRECCIÓN DE LICENCIAS, PERMISOS Y TRÁMITES AMBIENTALES, CORPORACIONES, AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES
Sentencia C-894 de octubre 7 de 2003
Sentencia C-894 de 2003
Ref.: Expediente D-4552
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, las ciudadanas Carolina Rico Marulanda, Mary Claudia Sánchez y Jimena Sierra Camargo demandaron el inciso final del artículo 63 de la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
A continuación se transcribe el artículo acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 41.138 de diciembre 15 de 1993, y se subraya el aparte demandado:
Estiman las ciudadanas demandantes que la disposición acusada es violatoria del artículo 150, numeral 7º de la Constitución Política.
Las demandantes consideran que el inciso final del artículo desconoció la autonomía de las corporaciones autónomas regionales, consagrada en el artículo 150.7 de la Carta, al asignarle al Ministerio de Ambiente la competencia para decidir la apelación contra los actos mediante los cuales aquellas entidades otorgan o niegan licencias ambientales. En este sentido, indican, que “(...) este recurso como bien lo señala el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo es conocido por el superior jerárquico y es claro que el Ministerio del Medio Ambiente no ejerce relación de jerarquía alguna respecto de las CAR, dado el carácter autónomo especial que el mismo constituyente les otorgó”.
Para sustentar el cargo, las demandantes transcriben amplios apartes de sentencias de esta corporación sobre descentralización y autonomía, y concluyen que el otorgamiento de la competencia al Ministerio de Ambiente “(...) resulta manifiestamente contrario a la autonomía propia de las CAR, máxime si tenemos en cuenta que esta calificación está dada por el mismo constituyente...”. Sostienen que si bien es cierto la apelación es un beneficio, no lo es que el Ministerio de Ambiente tenga la calidad de superior jerárquico de las CAR.
Precisan las demandantes, dentro de las funciones del ministerio, el artículo 5.16 de la Ley 99 de 1993, establece la de “ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las corporaciones autónomas regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo...”. Sin embargo, esto no significa que por virtud de esta norma se le atribuya al ministerio una relación jerárquica respecto de las CAR. Para salvaguardar el interés nacional en la protección del medio ambiente en el otorgamiento de licencias ambientales, la mencionada ley estableció una doble competencia. Las CAR tienen competencia para expedir las licencias siempre y cuando no se involucren intereses nacionales de mayor trascendencia, caso en el cual le corresponde expedirlas al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Así mismo, sostienen que cuando dicha ley, en el parágrafo del artículo 4º, de la Ley 99 de 1993 señala que “[p]ara todos los efectos la jerarquía en el sistema nacional ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, corporaciones autónomas regionales, departamentos y distritos o municipios“, ello, deberá entenderse conforme al concepto dado por la Sala de Consulta y Servicio Civil Nº 1048 de marzo 19 de 1998, según el cual, se afirma: “la autoridad superior dentro del sistema nacional ambiental está dada de acuerdo a la jerarquía de quien expide el acto administrativo”. Así, las decisiones del Ministerio de Ambiente prevalecen por ser la máxima autoridad en el ramo, pero ello, no significa, concluyen las ciudadanas, que se establezca una organización jerárquica de este respecto de las CAR.
La ciudadana Catalina Llinás Ángel, actuando en representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención en defensa de la disposición acusada.
Continúa su intervención diciendo que a pesar del interés nacional en la protección del medio ambiente, la Constitución permite que diversas entidades regionales, territoriales y la ciudadanía, participen en el desarrollo de esta función. Sin embargo, esta participación debe llevarse a cabo bajo la articulación de las políticas nacionales. Institucionalmente, esta participación está organizada a través del sistema nacional ambiental, SINA, creado por la Ley 99 de 1993. Las entidades que hacen parte de este sistema se encuentran sujetas a una jerarquía, encabezada por el Ministerio de Medio Ambiente, seguida por las corporaciones autónomas regionales, y después, por las entidades territoriales. El Ministerio de Ambiente es el encargado de fijar las políticas ambientales, de coordinar y dirigir la planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental.
Afirma que las corporaciones autónomas regionales tienen la facultad de expedir licencias ambientales. Sin embargo, para armonizar la política ambiental, y garantizar los derechos de las personas, es razonable que una entidad superior de carácter nacional pueda revisar sus decisiones respecto del otorgamiento de licencias ambientales. En ese orden de ideas, es de suponerse que el ministerio pueda revocar las decisiones que corresponden a las corporaciones en relación con las licencias, pues es una entidad del orden nacional, y el superior de estas dentro del sistema nacional ambiental.
La ciudadana comienza su intervención destacando que de conformidad con la jerarquía establecida en el organigrama del sistema nacional ambiental, las corporaciones autónomas regionales están sujetas al Ministerio de Ambiente, quien lo encabeza. Posteriormente hace un recuento de diversos aspectos en los cuales se pone de manifiesto esta sujeción, destacando la de dirección y coordinación de las actividades de las entidades que componen el SINA; la evaluación y el control sobre los proyectos de desarrollo y aprovechamiento de recursos naturales; la aprobación de los estatutos de las corporaciones; y la sujeción de estas a los cupos globales fijados por el misterio para otorgar permisos para el aprovechamiento de recursos naturales.
Posteriormente, la interviniente enuncia las que a su parecer son los elementos que definen el alcance de la autonomía de las corporaciones autónomas regionales. Para ello, toma como base la definición que de ellas hace la misma ley, y algunas sentencias de esta corporación, que se refieren en general a la autonomía y a la descentralización. Así, para la interviniente las características de dicha autonomía se limitan a la dotación de autonomía administrativa y financiera, el patrimonio propio y la personería jurídica y, agrega, la potestad para “establecer el régimen aplicable para el control ambiental, dentro del ámbito de su jurisdicción, siempre de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”. Por lo tanto, como al resolver la apelación contra los actos administrativos mediante los cuales las CAR deciden sobre licencias ambientales no las afectan administrativa o presupuestalmente, no se está vulnerando su autonomía.
Finalmente, y como argumento adicional en tomo a la superioridad jerárquica del ministerio sobre las CAR, indica que la ley le atribuye a este la facultad de dirimir los conflictos entre los integrantes del SINA, en relación con el ejercicio de sus funciones.
3. Corporación Autónoma Regional Rionegro.
En este contexto, afirma, “lo ambiental no es un interés confinado, en el sentido de que los habitantes de un determinado territorio puedan disponer completamente sobre él en forma autónoma, sino un interés concurrente, que por concernir tanto a lo local como a lo nacional justifica la intervención de todas las autoridades en su defensa”.
4. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
Señala que el artículo 63 de la Ley 99 de 1993 al establecer el recurso de apelación sobre los “actos administrativos expedidos por las corporaciones autónomas regionales que otorguen o nieguen licencias ambientales” por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, crea una competencia funcional que supone la existencia de una jerarquía superior de ese ministerio respecto de las CAR, lo cual viola la preceptiva constitucional consagrada en el artículo 150.7.
Indica, que “la existencia de un recurso de apelación supone la de un factor de competencia funcional que ha sido definido como aquel que adscribe a funcionarios diferentes el conocimiento de los asuntos, partiendo de la base esencial de que existen diversos grados jerárquicos...”.
Destaca que la competencia funcional que en virtud de la norma demandada ejerce el ministerio señalado sobre las corporaciones autónomas regionales viola ostensiblemente el artículo 150, numeral 7º de la Carta Política.
Concluye que “[l]a autonomía es la libertad de acción, el grado de actuación o la capacidad de decisión, no condicionada, que se reconoce y garantiza, en este caso a las corporaciones autónomas regionales, por parte de las autoridades centralizadas. Garantía que se pierde en el momento en que se establece que sus decisiones sean revisadas por un ente ajeno a su organización y que supone por la naturaleza del recurso es su superior, resultando violado de esta manera el régimen de autonomía que constitucionalmente deben tener”.
El Procurador General de la Nación, en concepto 3235 recibido el 28 de mayo de 2003, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada.
Por otro lado, afirma, que sistema de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española es “un sistema de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a un determinado objeto“. El jefe del Ministerio Público destaca de esta definición la necesidad de que exista una estrecha relación entre los integrantes del conjunto para que pueda hablarse de sistema. Aplicando esta idea al SINA, agrega que “(...) si bien las corporaciones autónomas regionales son entes autónomos, éstas, dentro del sistema nacional ambiental, están relacionadas con el Ministerio del Medio Ambiente, organismo jerárquicamente superior dentro del sistema, para realizar la gestión ambiental, uno de cuyos instrumentos de control son las licencias ambientales. Por ello, el que se le asigne a él la posibilidad de conocer del recurso de apelación (...)“.
La Constitución Política establece que la regulación de las corporaciones autónomas regionales debe hacerla el Congreso dentro de un régimen de autonomía (C.N., art. 150, num. 7º), pero no indica el alcance de este atributo, ni los aspectos en que se ve reflejado. Aún más, la Constitución no se refiere a las funciones que cumplen dichas corporaciones, excepto en relación con la Corporación Autónoma del Río Grande de la Magdalena (C.N., art. 331). Sin la ausencia de una regulación constitucional explícita no significa que las funciones de tales corporaciones carezcan de asidero constitucional. Estas entidades existían antes de la Carta de 1991, y la alusión expresa a ellas en su texto indica que el constituyente, conocedor del papel que desempeñaban en ese momento, tuvo la intención de mantenerlas dentro de la organización estatal, garantizando la reserva legal respecto de su creación y funcionamiento, y preservando su régimen autonómico. Por lo tanto, aun a pesar de que sus funciones y el alcance de su autonomía no están expresamente reguladas en la Constitución, las corporaciones autónomas cumplen un papel constitucional dentro de la organización del Estado.
2.2. El régimen constitucional de protección del medio ambiente: carácter unitario del Estado y concurrencia de competencias entre la Nación, las corporaciones autónomas regionales, y las entidades territoriales.
En otros artículos, en cambio, sí se establecen competencias medioambientales en cabeza de órganos o entidades específicos. Por ejemplo, el artículo 330 dispone que a los consejos indígenas les corresponde velar por la preservación de los recursos naturales, y por la aplicación de normas legales sobre usos de suelos y poblamiento en sus territorios. Así mismo, los artículos 300.2 y 313.9 facultan respectivamente a las asambleas y a los concejos para expedir normas sobre medio ambiente. Con todo, la Constitución no solo otorga competencias en materia ambiental a entidades territoriales. El artículo 268.7 establece que el Contralor General debe presentar ante el Congreso un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del medio ambiente. Así mismo, los artículos 333 y 334 establecen que el legislador puede delimitar el alcance de la libertad económica cuando lo exija el medio ambiente, y permitir la intervención del Estado en la economía para garantizar su preservación. Adicionalmente, el artículo 215 establece la facultad del Gobierno Nacional para decretar el estado de emergencia, cuando sobrevengan hechos que perturben grave e inminentemente el orden ecológico.
Como se observa, en términos generales la Constitución establece deberes, y asigna competencias concurrentes a órganos del orden nacional y territorial en la protección del medio ambiente, sin delimitar su ámbito material, ni atribuir funciones específicas. Para desarrollar la Constitución, y articular la concurrencia de competencias, el legislador goza de una amplia potestad configurativa. Sin embargo, esta debe sujetarse a un mismo tiempo, a diversos parámetros constitucionales. Para efectos de la decisión que corresponde adoptar a la Corte en esta oportunidad, deben tenerse en cuenta los siguientes parámetros. En primer lugar, la articulación del sistema debe propender por la efectividad de la protección del medio ambiente, y más generalmente, por el logro de los objetivos constitucionales en la materia. Por otra parte, el sistema debe permitir la participación de las personas y de las diferentes comunidades, en las decisiones que los afecten. Finalmente, la participación de los diferentes órdenes del Estado debe corresponder al principio de descentralización, el cual lleva implícito el carácter unitario del Estado colombiano.
Los anteriores parámetros constitucionales de protección del medio ambiente pueden entrar en tensión en casos concretos, y es deber del Estado entrar a armonizarlos, garantizando que se complementen entre sí, y velando por sacrificar al mínimo cada uno de ellos. Así, la efectividad de la protección y el principio de descentralización pueden entrar en tensión, debido a una protección ambiental deficiente dentro del orden nacional o local. Sin embargo, en tales casos la insuficiencia de la protección en alguno de estos dos ámbitos puede compensarse mediante el ejercicio de competencias concurrentes en cabeza de otros órganos del Estado, en ámbitos territoriales diferentes. De tal modo, si la protección a nivel nacional resulta insuficiente para preservar el ambiente en una localidad con un ecosistema especialmente frágil, las autoridades de dicha localidad tienen la oportunidad de dispensar la protección adicional necesaria. Así mismo, si las autoridades territoriales no otorgan la protección necesaria a dicho ecosistema, los órganos competentes nacionalmente pueden entrar a subsidiar dicha falencia. En conclusión, el diseño constitucional abierto permite la concurrencia de competencias en materia ambiental. Esta competencia hace posible que a pesar de la omisión de una u otra autoridad, el Estado pueda garantizar la efectividad de la protección de las riquezas naturales (C.N., art. 8º), asegurando que la comunidad y las generaciones futuras puedan gozar de un ambiente sano (C.N., art. 79).
Esta propiedad del sistema constitucional de protección del medio ambiente ya había sido reconocida anteriormente por la Corte en diversos pronunciamientos, en los que ha avalado el carácter concurrente de las competencias de las entidades encargadas de su protección, destacando sin embargo, el carácter nacional del interés bajo protección. Así, en la Sentencia C-495 de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte sostuvo:
“La planificación ambiental debe responder a los dictados de una política nacional, la cual se adoptará con la participación activa de la comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Nación y las entidades territoriales correspondientes. La Carta Política le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del entorno ecológico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas, de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional —e incluso el internacional—, va más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o departamental ...”.
Por su parte, la Sentencia C-535 de 1996 (M.P., Alejandro Martínez Caballero), se pronunció en términos similares, diciendo:
“En principio, su carácter global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un asunto de interés nacional, y por lo tanto la responsabilidad en esta materia está radicada prima facie en el Estado central (C.P., arts. 79, inc. 2º y 80)”.
2.3. Criterio político-administrativo de distribución de competencias en materia ambiental: autonomía ecológica de las entidades territoriales y de las comunidades indígenas.
En la Sentencia C-535 de 1996 antes citada, la Corte estableció que la distribución de competencias constitucionales en materia ambiental entre la Nación y las entidades territoriales, obedece a la necesidad de preservar la diversidad de concepciones que las comunidades tienen en relación con el medio ambiente, lo que permite a las personas participar en las decisiones que los afectan de manera más directa e inminente. En esa medida, el constituyente previó un ámbito de protección medioambiental acorde con la división política del territorio y con la diversidad cultural colombianas, en el que asambleas, concejos y autoridades indígenas, cumplen un papel determinante. La Corte planteó este criterio en las siguientes palabras:
“12. En particular, la Constitución atribuye a los concejos municipales, como competencia propia, la facultad de dictar las normas para la protección del patrimonio ecológico municipal (C.P., art. 313, ord. 9º), por lo cual la Corte considera que existen unos fenómenos ambientales que terminan en un límite municipal y pueden ser regulados autónomamente por el municipio. Estos asuntos ecológicos que se agotan en un límite local determinado, y que por su naturaleza guardan una conexidad estrecha con la identidad y diversidad cultural de los municipios, constituyen lo que la Constitución ha denominado “patrimonio ecológico”, y por lo tanto es al concejo municipal al que le corresponde de manera prioritaria su regulación. Esta autonomía de las entidades territoriales en este campo es así una expresión del deber del Estado de favorecer la diversidad cultural de la Nación, por ser desarrollo del pluralismo, como valor fundante del Estado social de derecho (C.P., art. 7º) y por considerarse riqueza nacional (C.P., art. 8º). Dentro de esta diversidad se debe respetar la especial concepción que algunas comunidades tienen del medio ambiente, por lo cual su regulación corresponde prioritariamente al municipio, pues la relación de cada comunidad con algunos aspectos del medio ambiente puede ser diferente”.
“13. Este concepto de patrimonio ecológico local es también aplicable a los territorios indígenas, pues la Constitución reconoce que esa entidad territorial ejerce competencias propias en materia ambiental, pues no solo a sus autoridades corresponde velar por la preservación de los recursos naturales sino que, además, se prohíbe toda explotación de tales recursos que afecte la identidad de tales comunidades (C.P., art. 330)” (resaltado fuera de texto original).
“Por consiguiente, en función de esos deberes constitucionales estatales calificados, el Congreso puede establecer una legislación básica nacional que evite el deterioro del patrimonio ecológico municipal y proteja el derecho al medio ambiente en ese ámbito local, pues la garantía de ese derecho de la persona no puede quedar sujeta al albur de que la autoridad indígena o el concejo municipal o distrital expidan o no la correspondiente regulación. La competencia de los municipios y las autoridades indígenas en relación con el patrimonio ecológico local no es entonces exclusiva sino concurrente con la normatividad básica nacional que el Congreso expida sobre la materia” (resaltado fuera de texto original).
2.4. Criterio de especialización funcional a partir de ecosistemas regionales: las corporaciones autónomas regionales.
“Muchos de estos documentos internacionales carecen todavía de fuerza jurídica vinculante; pero constituyen criterios interpretativos útiles para determinar el alcance del mandato constitucional sobre desarrollo sostenible. De ellos se desprende que tal concepto ha buscado superar una perspectiva puramente conservacionista en la protección del medio ambiente, al intentar armonizar el derecho al desarrollo —indispensable para la satisfacción de las necesidades humanas— con las restricciones derivadas de la protección al medio ambiente. Desarrollo, protección ambiental y paz aparecen entonces como fenómenos interdependientes e inseparables, tal y como lo establece el principio 25 de la Carta de la Tierra. La solidaridad intergeneracional es así el elemento que ha guiado la construcción del concepto, ya que es considerado sostenible aquel desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias (1) . Por consiguiente, el desarrollo sostenible debe permitir elevar la calidad de vida de las personas y el bienestar social pero sin sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas que sirven de base biológica y material a la actividad productiva” (resaltado fuera de texto) Sentencia T-411 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(1) Ver principios 1 y 2 de la Declaración de Estocolmo de 1972; principios 3 y 4 de la Declaración de Río de Janeiro de 1992 o Carta de la Tierra; el principio 2 de la declaración sobre bosques; y world commission on environment and development. Our Common Future. Loc-cit, págs. 8 y 43 y ss.
Según lo dispone la Constitución, la Corporación del Río Grande de la Magdalena está encargada de “la recuperación de la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables”. Como se observa, tales funciones están enfocadas hacia dos objetivos principales. Uno de carácter “regional”, que propende por el desarrollo sostenible del entorno fluvial, y otro que trasciende ese ámbito, tendiente a aprovechar los recursos del río como motor de desarrollo nacional, mediante la recuperación de la navegación y la generación y distribución de energía.
“Por lo demás, no sobra agregar que las corporaciones autónomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios, —concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del desarrollo—, y de descentralización territorial, más allá de los límites propios de la división político-administrativa” Sentencia C-495 de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz).
2.5. Armonización de las competencias constitucionales concurrentes: reserva legal y autonomía.
Ahora bien, la labor de determinación de competencias en materia ambiental no es una tarea sencilla, precisamente debido a la imbricación de intereses nacionales, regionales y locales en relación con un mismo asunto. Sin embargo, al interior de la misma Constitución existen una serie de principios de coordinación administrativa. Algunos de ellos son de carácter general, como el carácter unitario del Estado de derecho, y otros se predican específicamente de órganos o categorías de entidades, como lo es la autonomía de las entidades territoriales, y de las corporaciones autónomas regionales. De tal modo, a pesar de la confluencia de aspectos de interés nacional, regional y territorial, dentro de las funciones que competen a las corporaciones regionales, su creación y funcionamiento deben regularse dentro de un régimen de autonomía, en virtud de un expreso mandato constitucional. Aun así, la autonomía no implica un alcance omnímodo de la facultad de autogobierno. Por el contrario, en lo que respecta a los órganos del Estado, el concepto mismo de autonomía lleva implícita la limitación de dicha facultad. En relación con el concepto de autonomía, esta Corte ha sostenido desde sus inicios que se trata de un atributo limitado, pues de todos modos las entidades autónomas están sujetas a algún tipo de control —directo o indirecto— por parte de la autoridad central, y variable, en la medida en que el grado de autonomía depende de el alcance de los intereses que puedan verse afectados en un momento determinado. Al respecto ha dicho:
“La autonomía es una calidad que se predica de quien decide por sí mismo, sin que por ello se confunda con el concepto de soberanía o grado máximo de libertad. La autonomía, por el contrario, se ejerce dentro de un marco jurídico determinado, que va variando a través del tiempo y que puede ser más o menos amplio. Así, por ejemplo, en el ámbito personal la manifestación jurídica de la autonomía se encuentra en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (C.N., art. 16), pero dentro de los parámetros establecidos por la propia Constitución y respetando siempre el conjunto de derechos y libertades que forman el catálogo constitucional. De la misma manera en el ámbito institucional, la Constitución establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, con ciertas limitaciones constitucionales y legales (C.N., arts. 1º y 187)”. Sentencia C-517 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón).
Por otra parte, la autonomía de una entidad está limitada por la incidencia que tengan sus funciones sobre otros bienes jurídico-constitucionales, más allá de los cometidos encargados a ellas. En esa medida, el legislador puede limitar su autonomía, en la medida en que alguna de sus funciones repercutan significativamente sobre intereses o bienes jurídicos cuya protección supere el ámbito de su competencia.
Con todo, el anterior parámetro no significa que el legislador no pueda entrar a regular directamente, en ningún caso, asuntos de carácter regional o municipal. La autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto. De tal modo, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro. De tal modo, la Sentencia C-535 de 1996 declaró la constitucionalidad condicionada de diversos artículos de la Ley 99 de 1993, con fundamento en que las autoridades nacionales no podían vaciar de contenido la regulación de la publicidad exterior visual de los municipios, pues este es un asunto que concierne principalmente a las entidades de ese orden. Al formular el criterio con fundamento en el cual adoptó su decisión, la Corte dijo:
“17. Esta diversidad de disposiciones y de competencias territoriales en materia ecológica busca entonces una protección integral y coherente del medio ambiente, que armonice además con los principios unitario y autonómico que definen al Estado colombiano (C.P., art. 1º). En ese orden de ideas, en la discusión constitucional de un tema ecológico, es indispensable establecer si se trata de un asunto ambiental que puede encuadrarse dentro de un límite municipal, o si trasciende ese límite pero se agota en un ámbito preciso, o si se trata de una materia propia de una regulación de alcance nacional o incluso internacional” (resaltado fuera de texto) (2) .
(2) En el mismo sentido, puede verse la Sentencia C-305 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) F.J. Nº 3.
2.6. Las licencias ambientales dentro del contexto del sistema constitucional de protección del medio ambiente.
El artículo 80 de la Carta Política establece que el Estado debe planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”. Así mismo, dispone que le corresponde “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental ...”.
“La licencia ambiental consiste en la autorización que la autoridad ambiental concede para la ejecución de una obra o actividad que potencialmente puede afectar los recursos naturales renovables o el ambiente ... De este modo, la licencia ambiental tiene indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente”. Sentencia C-035 de 1999 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Por lo tanto, la exigencia de licencias ambientales constituye un típico mecanismo de intervención del Estado en la economía y una limitación de la libre iniciativa privada, justificada con el propósito de garantizar que la propiedad cumpla con la función ecológica que le es inherente (C.N., art. 58). La caracterización de las licencias ambientales como instrumentos de intervención económica supone un primer problema en cuanto a la forma como se debe desarrollar dicha función. ¿Cuál es el alcance de la autonomía de los órganos encargados de otorgar licencias ambientales? ¿A quién corresponde la función de establecer los requisitos que debe cumplir un particular para que se le otorgue una licencia ambiental? ¿Tienen las corporaciones autónomas la facultad para imponer requisitos a los particulares, con el objeto de proteger el medio ambiente?
Al tratarse de un mecanismo de intervención del Estado en la economía, podría sostenerse que se trata de una función privativa del legislador. En esa medida, solo podrían exigirse requisitos expresamente consagrados en la ley. Por consiguiente, ni las corporaciones autónomas, ni las entidades territoriales, podrían imponer un nivel de exigencia más alto que el consagrado explícitamente por el legislador. En primer lugar, porque el artículo 333 de la Constitución establece que la actividad económica y la iniciativa privada son libres y que nadie podrá exigir requisitos sin autorización de la ley. Así mismo, dispone que será por medio de esta que se delimitará el alcance de la libertad económica, cuando lo exija la preservación del medio ambiente. Adicionalmente, debido a que el artículo 334 dispone que la intervención en la explotación de recursos naturales, para preservar un ambiente sano se hará por mandato de la ley. Finalmente, porque el artículo 84 prohíbe imponer requisitos adicionales al ejercicio de una actividad, cuando esta haya sido reglamentada de manera general.
Sin embargo, las garantías constitucionales de la libertad económica no impiden que las entidades descentralizadas competentes establezcan de manera autónoma requisitos para la preservación del ambiente. Así lo establece el principio de rigor subsidiario, que fue avalado por esta misma corporación (3) , según el cual las entidades con ámbitos de competencia territorial más reducidos no pueden disminuir el nivel de protección del medio ambiente establecido por las autoridades que tengan una competencia territorial mayor. Sin embargo, sí pueden imponer estándares más exigentes para la protección del medio ambiente en sus respectivos territorios. Habiendo sido planteado en la demanda, el argumento de la reserva de ley fue descartado por esta corporación, con base en las consideraciones que se transcriben a continuación:
(3) Sentencia C-535 de 1996.
“La Corte no comparte esa interpretación, puesto que la ley, al delimitar la libertad económica, tiene que respetar la garantía institucional de la autonomía territorial, por lo cual no puede vaciar la competencia propia de las entidades territoriales, como ya se señaló anteriormente ...”.
“De otro lado, el artículo 84 no establece una reserva de ley, como equivocadamente pudiera pensarse, pues habla simplemente de reglamentación general, la cual, en relación con el patrimonio ecológico local, es también expedida por las entidades territoriales, como es obvio, de conformidad con la legislación básica nacional expedida por el Congreso pues, como ya se señaló, las competencias son en este campo concurrentes”. Sentencia C-535 de 1996.
2.7. Régimen legal del procedimiento administrativo para el otorgamiento de licencias ambientales, y distribución de competencias en el ejercicio de dicha función.
Las licencias ambientales son autorizaciones que otorga una autoridad competente, para ejecutar una obra o actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o modificar de manera notoria o considerable el paisaje (L. 99/93, art. 50). Estas licencias se otorgan previa solicitud del interesado, quien presentará con ella un estudio de impacto ambiental. Una vez presentada la solicitud, la autoridad que otorga la licencia puede solicitar al interesado información adicional. Aportada la información, si es del caso, esta autoridad podrá solicitar conceptos a otras entidades o a particulares. Recibido el concepto, la autoridad debe pronunciarse sobre la licencia dentro de un plazo determinado. Al hacerlo, puede negar la licencia, otorgarla, o condicionarla al cumplimiento de una serie de requisitos para evitar, minimizar, restablecer o compensar los daños causados por la respectiva obra o actividad (L. 99/93, art. 58).
Por otra parte, dentro del término de factibilidad del proyecto, el interesado debe preguntar a la autoridad que otorga la licencia, si adicionalmente es necesario presentar un diagnóstico ambiental de alternativas (L. 99/93, art. 56). Esto es, una declaración que presente diversas opciones de manejo ambiental, para racionalizar el uso y manejo de los recursos ambientales, y prevenir impactos negativos o compensarlos, comparando los efectos y riesgos inherentes a cada una de las opciones. Presentado el diagnóstico, la autoridad ambiental escogerá una de las opciones, de manera discrecional pero razonable. Seguidamente, el interesado presentará el respectivo estudio del impacto ambiental en relación con la opción escogida. Sobre esta base entonces, se otorgará o negará la licencia, cuando haya lugar a presentar un diagnóstico ambiental de alternativas.
Las competencias para otorgar licencias ambientales se distribuyen entre el ministerio, las corporaciones y las entidades territoriales, de la siguiente manera. El artículo 52 de la ley establece una serie de casos en los cuales el ministerio se reserva la competencia privativa para la expedición de licencias en materias que comprometan intereses de gran importancia (4) . Bien sea, porque se trate de actividades que involucren intereses económicos sectoriales de gran alcance, o porque comprometan recursos considerados estratégicos. Entretanto, el artículo 53, que se titula “De la facultad de las corporaciones autónomas regionales para otorgar licencias ambientales”, no establece un conjunto de casos, proyectos o actividades, respecto de los cuales corresponda a tales corporaciones otorgar licencias. Tampoco utiliza una fórmula genérica para atribuir la respectiva competencia a tales entidades. Por el contrario, dicho artículo delega en cabeza del Gobierno Nacional la facultad de regular los casos en que les corresponde a las corporaciones autónomas ejercer dicha función. El mencionado artículo dice textualmente:
(4) ART. 52.—Competencia del Ministerio del Medio Ambiente. El Ministerio del Medio Ambiente otorgará de manera privativa la licencia ambiental en los siguientes casos:
3. Construcción de presas, represas o embalses con capacidad superior a doscientos millones de metros cúbicos y construcción de centrales generadoras de energía eléctrica que excedan de 100.000 Kw de capacidad instalada así como el tendido de las líneas de transmisión del sistema nacional de interconexión eléctrica y proyectos de exploración y uso de fuentes de energía alternativa virtualmente contaminantes.
11. Transvase de una cuenca a otra de corrientes de agua que excedan de 2 mt 3 /segundo durante los períodos de mínimo caudal.
“El Gobierno Nacional por medio de reglamento establecerá los casos en que las corporaciones autónomas regionales otorgarán licencias ambientales y aquellos en que se requiera estudio de impacto ambiental y diagnóstico ambiental de alternativas”.
Se observa entonces, que de conformidad con la Ley 99 de 1993, el Gobierno Nacional decide sobre las licencias ambientales en aquellos casos en que las repercusiones del otorgamiento de la licencia tienen una cierta importancia. Esto ocurre, bien sea porque las actividades y proyectos comprometen intereses de la política económica sectorial, o porque las actividades desarrolladas tienen un impacto sobre cuestiones medioambientales consideradas estratégicas. El Gobierno Nacional también, decide en qué casos pueden otorgar licencias ambientales las corporaciones autónomas regionales. Así mismo, el Gobierno Nacional decide en qué casos pueden las corporaciones regionales exigir un estudio de impacto ambiental, y un diagnóstico ambiental de alternativas. Es decir, el Gobierno Nacional decide cuál es el ámbito material de su competencia, y determina parcialmente cuál es el procedimiento para expedir licencias ambientales, al disponer qué requisitos —formales— pueden exigir estas entidades.
2.8. Análisis de constitucionalidad.
Sin embargo, el análisis del carácter regional o nacional de dichos asuntos plantea un problema, pues estos no están definidos en la ley. Por el contrario, como ya se dijo, esta defiere su determinación al Ministerio de Ambiente. Por otra parte, los asuntos que conoce privativamente la autoridad nacional están enunciados casuísticamente, y el legislador no estableció un criterio general explícito para distribuir competencias entre la Nación y las corporaciones regionales. Por lo tanto, la Corte carece de los elementos para decidir si los asuntos que corresponderían a las corporaciones autónomas desbordan el ámbito regional.
Para resolver los anteriores interrogantes, es necesario tomar en consideración que los incisos 2º, 3º y 4º del mismo artículo 63 demandado, consagra los principios de armonía regional, de gradación normativa y de rigor subsidiario. En virtud del primero de tales principios, las entidades regionales deben ejercer sus funciones constitucionales y legales en relación con la protección del ambiente, “de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la política nacional ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales”. Por su parte, el principio de gradación normativa garantiza que las regulaciones medioambientales dictadas por las corporaciones autónomas regionales y por las entidades territoriales respeten las regulaciones dictadas por la entidad nacional, es decir, por el Ministerio de Ambiente. El principio de rigor subsidiario establece que las regulaciones nacionales son un estándar mínimo con el que deben cumplir las autoridades ambientales regionales y territoriales.
En virtud de los dos primeros principios, se garantiza que el otorgamiento de licencias obedezca a un criterio unitario y general, dictado por una entidad nacional, y se protege el medioambiente en lo territorial y en lo regional, frente a la insuficiencia de las regulaciones dictadas por las autoridades en ese ámbito. Sin embargo, podría alegarse que estos principios orgánicos en materia de protección ambiental son incompletos, pues la regulación del ministerio podría resultar insuficiente para proteger ecosistemas regionales especialmente frágiles que requieran medidas más exigentes para el desarrollo de proyectos o actividades sujetas a la licencia ambiental. Sin embargo, esta objeción se diluye en virtud del principio de rigor subsidiario, pues las entidades regionales no pueden adoptar medidas menos rigurosas que las adoptadas por la entidad nacional.
Clara Inés Vargas Hernández, Presidente.
Magistrados: Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra—Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Eduardo Montealegre Lynett—Álvaro Tafur Galvis.

References: ARTÍCULO 63
 artículo 63
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 50
e contrario
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 63
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 330
 artículo 268
 artículo 215
 artículo 80
 artículo 333
 artículo 334
 artículo 84
 artículo 84
 artículo 52
 artículo 53
 artículo 63