Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1154275
Timestamp: 2019-10-14 07:07:53+00:00

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Se alega la infracción del principio de riesgo y ventura, ya que la sentencia recurrida entendió que la Administración no estaba obligada a pagar ningún sobreprecio o aumento sobre las previsiones iniciales del proyecto, aunque vinieran impuestas por necesidades sobrevenidas de la obra o soluciones más caras impuestas por la dirección facultativa. Al respecto señala el Tribunal que el riesgo y ventura es consustancial a la contratación pública y que corre a cargo del contratista, tal y como está establecido legalmente. En cuanto al alegato de la existencia de sobreprecio respecto al proyecto impuesta por necesidades sobrevenidas de la obra o soluciones más caras impuestas por la dirección facultativa, tal argumento carece de apoyo probatorio. Finalmente no entiende la Sala que se haya infringido el principio de prohibición de enriquecimiento injusto y el debido mantenimiento del equilibrio contractual, al no darse los elementos que dan lugar a dicho instituto.
N.º de Recurso: 3970/2014
En la Villa de Madrid, a ocho de Febrero de dos mil dieciséis.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3970/14 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales D.ª Soledad Galán Rebollo en nombre y representación de Kantrila, S.L. contra la sentencia de fecha 11 de septiembre de 2014 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el recurso núm. 207/2012, seguido a instancias de Kantrila, SL. contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto frente a la liquidación final de la obra del contrato de obra de construcción de un nuevo C.E.I.P.
en Mérida. Ha sido parte recurrida la Junta de Extremadura representado por el Letrado de la Junta de Extremadura.
PRIMERO.- En el recurso contencioso administrativo 207/2006 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, se dictó auto con fecha 11 de septiembre de 2014, que acuerda: "DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por la Procuradora D.ª María Soledad Galán Rebollo, en nombre y representación de Kantrila, S.L., contra la Resolución de 22 de agosto de 2012 de la Consejería de Educación y Cultura por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de devolución de la garantía constituida en el contrato de obra de construcción de nuevo C.E.I.P. en Mérida y, en consecuencia, CONFIRMAMOS dicha resolución en su integridad. Con imposición de costas a la parte demandante".
Por Auto de 9 de octubre de 2014 se procede a la corrección de errores de la sentencia, cuyo fallo debe decir: "DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por la Procuradora D.ª María Soledad Galán Rebollo, en nombre y representación de Kantrila, S.L., contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto frente a la liquidación final de la obra del contrato de obra de construcción de nuevo C.E.I.P. en Mérida y, en consecuencia, CONFIRMAMOS dicha resolución en su integridad".
SEGUNDO.- Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de Kantrila, S.L.
se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
TERCERO.- Dicha representación procesal, por escrito presentado el 13 de enero de 2015 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.
CUARTO.- La Letrada del Servicio Jurídico de la Junta de Extremadura, por escrito de 12 de noviembre de 2014 formaliza escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.
QUINTO.- Por providencia de 12 de noviembre de 2015 se señaló para votación y fallo para el 3 de febrero de 2016, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala
PRIMERO.- La representación de Kantrila, S.L. interpone recurso de casación 3970/2014 contra la sentencia desestimatoria de fecha 11 de septiembre de 2014 dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el recurso núm. 207/2012, deducido por aquella contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto frente a la liquidación final de la obra del contrato de obra de construcción de un nuevo C.E.I.P. en Mérida.
Identifica la sentencia el acto impugnado así como la pretensión actora y la oposición administrativa en el fundamento PRIMERO.
En el SEGUNDO plasma "En el año 2009 fue suscrito contrato de obras para la construcción de un nuevo C.E.I.P. en Mérida fijándose un año como plazo para su ejecución. Las obras concluyen el 31 de enero de 2011 y se recepcionan de conformidad por la Administración el 10 de marzo. La contratista solicita la expedición y aprobación del certificado final de la obra, que se emite el 6 de julio de 2011 por importe de 160.320,11 euros.
Se da un plazo de diez días al recurrente para alegaciones, presentándose por éste su liquidación final, que ascendía a 927.477,82 euros. El contratista procedió a continuación a interponer, con fecha 28 de noviembre de 2011, recurso de alzada contra "la desestimación por silencio administrativo de lo solicitado", recurso que no es resuelto en plazo por lo que la mercantil recurrente interpone recurso contencioso-administrativo ante esta Sala el día 9 de marzo de 2012. No obstante, el día 15 de marzo la Administración dictó resolución expresa desestimatoria del recurso de alzada, que fue notificada al interesado el día 28 de marzo".
Reseña que el recurrente pretende la aplicación del art. 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAPPC al considerar que su solicitud no contestada conlleva el silencio estimatorio.
No lo acepta la Sala con apoyo en la Sentencia del Pleno de la Sala Tercera del TS de 28 de febrero de 2007, recurso 302/2004.
Tras ello en el TERCERO identifica diversos recursos en relación con las vicisitudes del contrato de obras al que se refieren las actuaciones con resultados desestimatorios (imposición penalidades, no devolución de aval).
Finalmente en el CUARTO "El recurrente insiste ahora en que el proyecto inicial de la obra era inejecutable y aporta con la demanda en su apoyo un informe pericial. Los argumentos utilizados en las sentencias mencionadas son perfectamente aplicables al caso. En primer lugar, el informe pericial se aporta ahora en el procedimiento judicial pero nada se dijo en su momento durante la ejecución del contrato, ninguna objeción hizo el contratista al proyecto inicial y a las partidas presupuestarias. Es más, el acta de comprobación de replanteo fue firmada por ambas partes el día 2 de julio de 2009 y en ella se declaraba la obra como viable, sin que consten alegaciones por parte del interesado.
A partir de entonces, se aplica en toda su extensión el principio de riesgo y ventura del contratista en la ejecución del contrato ( art. 199 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, art.
215 del actual Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por RDL 3/2011, de 14 de noviembre). Sólo se exceptúan de esta regla los casos de fuerza mayor ( art. 144 TRLCAP y art. 214 LCSP ) o los supuestos en que existan cláusulas de revisión de precios ( arts. 103 a 108 TRLCAP y arts. 77 a 82 LCSP ).
Por otro lado, el contrato de obras se configura como un contrato de resultado y no de actividad, es decir, el contratista se obliga a entregar la obra totalmente terminada, por un precio alzado, asumiendo tanto la mayor onerosidad que la ejecución de la obra pueda suponer (riesgo) como beneficiándose de su menor coste (ventura). Repetimos, la esencia del contrato de obras se encuentra en el resultado final -entregar la obra terminada en plazo- con independencia de la actividad realizada para llegar a este resultado.
Todo ello se completa con el denominado replanteo del proyecto ( art. 129 TRLCAP y art. 212 LCSP ) que tiene por objeto comprobar la realidad geométrica de la obra y la disponibilidad de los terrenos precisos para su normal ejecución. De todo lo cual se extiende acta que será firmada ambas partes y que supone, para el contratista, la aceptación de las condiciones del terreno que en la misma se especifiquen en orden a la ejecución de la obra.
En el caso de autos se levantó acta de comprobación que fue firmada por el contratista sin hacer objeción alguna, lo que supone aceptar la viabilidad de la obra, del terreno donde se ejecute y del proyecto presentado para su ejecución. Igualmente, en los recursos ya conocidos la Sala ha concluido que la obra no se entregó en plazo, razón por la cual se impusieron penalidades que fueron confirmadas en vía judicial, teniéndose en cuenta que la propia naturaleza de la obra (centro de educación) convertía la ejecución y terminación de la obra en plazo en un requisito esencial. (el subrayado es nuestro).
De todo ello la entidad recurrente ha tenido pleno conocimiento y ha podido realizar, tanto en vía administrativa como judicial, cuantas alegaciones ha considerado pertinentes, así como a aportar las pruebas en apoyo de sus pretensiones. El informe pericial que ahora se presenta con la demanda es un informe de parte realizado expresamente para el presente recurso, razón por la cual no puede desvirtuar los hechos acaecidos durante la ejecución del contrato y contenidos en los informes presentados por la Administración, todo lo cual ha sido ya resuelto en los anteriores recursos por la Sala".
SEGUNDO.- Todos los motivos al amparo del art. 88. 1. d) LJCA.
1. Un primero aduce infracción interrelacionada de varios artículos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, infracción art. 43.1, párrafos primero y segundo sobre silencio administrativo; infracción del art. 107.1 sobre actos y resoluciones susceptibles de recurso de alzada y como consecuencia, infracción del art. 62.1 e ) de la precitada LRJAPPAC, que regula la nulidad de pleno derecho de actos y resoluciones administrativas.
Agrupa las infracciones en un apartado por estar interrelacionados los preceptos infringidos y residenciarse también todos ellos en el mismo Fundamento Jurídico de la Sentencia (FJ Segundo).
Reputa incongruentes e incompatibles los argumentos del fundamento segundo pues la solicitud no debía considerarse una instancia del interesado.
Insiste no debería negarse la posibilidad de recurrir en alzada dicho acto de trámite y beneficiarse de los efectos positivos del silencio por no resolución ulterior de la alzada, puesto en tal caso debe considerarse que estamos ante una desestimación por silencio administrativo de una resolución o acto de trámite dentro de un procedimiento contractual, contra la que necesariamente habría entonces que entender que sí cabía el recurso de alzada, por así disponerlo el art. 107.1 de la LRJAPPAC.
2. Un segundo al amparo del art. 88.1. d) de la LJCA, denuncia la vulneración por indebida aplicación del artículo 199 en relación con el art. 214, ambos de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, LCSP y del correlativo artículo 215, en relación con el 231, del actual Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, TRLCSP aprobado por RDL 3/2011, de 14 de noviembre, así como incorrecta aplicación o falta de aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación a las normas referidas.
A su entender especialmente relevante del fallo es la infracción del principio de riesgo y ventura, ya que la sentencia entiende que la Administración no está obligada a pagar ningún sobreprecio o aumento sobre las previsiones iniciales del proyecto, sin ninguna excepción, aunque vengan impuestas por necesidades sobrevenidas de la obra o soluciones más caras impuestas por la dirección facultativa.
Aduce la infracción de diversas Sentencias sobre el principio de riesgo y ventura.
3. Un tercero por aplicación indebida del art. 200 y 217 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, LCSP y sus correlativos arts. 216 y 234 del actual TRLCSP.
Alega que la sentencia interpreta que la recurrente no tiene derecho al cobro de las prestaciones realizadas y reclamadas, desestimando su demanda al considerar que la reclamación de pago no obedece a prestaciones amparadas y debidas al mismo contrato de obras.
Además no tiene en cuenta que en este caso se modificó el contrato de obra a instancias de la Administración, y que la recurrente, con independencia de que pueda no haber seguido el procedimiento previsto, tiene derecho al cobro de las prestaciones realizadas y reclamadas.
A su entender de las anteriores infracciones deriva la infracción de los principios generales del Derecho y la jurisprudencia aplicable sobre la prohibición del enriquecimiento injusto y el debido mantenimiento del equilibrio contractual, pues la sentencia decide que la pérdida la debe asumir el contratista y el aprovechamiento de las unidades o partidas aumentadas lo puede hacer la administración sin pagarlo, por la única razón de que el contratista no opuso objeciones al replanteo y al proyecto inicial.
TERCERO.- El primer motivo gira sobre la cuestión de la obtención o no por silencio de determinadas autorizaciones ( Sentencia de 13 de marzo de 2007, recurso de casación 6824/2004, que recoge una amplia cita de jurisprudencia de esta Sala)o pretensiones, como aquí sucede, el cual ha sido objeto de una constante y pacifica doctrina de este Tribunal tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999.
Así en las Sentencia de esta Sala, Sección cuarta de 29 de mayo de 2007, recurso de casación 8672/2004, 9 de julio de 2007, recurso de casación 10775/2004 reiterábamos la doctrina del Pleno de esta Sala de lo Contencioso Administrativo de 28 de febrero de 2007, recurso de casación 302/2004 (expresamente aplicada por el Tribunal de instancia) cuyo fundamento de derecho cuarto expresa que " la ejecución del contrato y de todas sus incidencias deben reconducirse al procedimiento contractual de adjudicación del contrato, porque en ese expediente se recogen el conjunto de derechos y obligaciones de las partes. Y como se trata de expedientes iniciados de oficio las consecuencias del silencio para el administrado, según el art.
42 LPAC se podrían considerar desestimadas sus solicitudes".
En la precitada Sentencia del Pleno de esta Sala se había recordado el precedente, cuando menos por analogía, que constituye lo vertido en la sentencia de 21 de marzo de 2006, recaída en el recurso de casación 2354/2003, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses. Así se dijo que " esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba". Tampoco prosperó la tesis del silencio positivo.
Por la misma razón se desestimó el recurso de casación para la unificación de doctrina 300/2007, Sentencia de 4 de abril de 2008, en que se pretendía la declaración de existencia de acto administrativo que ejecutar obtenido por silencio positivo en una petición dirigida a la administración reclamando distintos pagos en el ámbito de una relación contractual de obras.
Existe, pues, un criterio consolidado.
Y, como decía el FJ Tercero de la Sentencia de 4 de abril de 2008, " De existir alguna duda respecto a la naturaleza del silencio en el ámbito de los procedimientos contractuales ha sido solventada por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, determinando de forma prístina en su Disposición Final Octava la desestimación de las solicitudes relacionadas con reclamación de cantidades o de cualquier otra cuestión relativa a la ejecución, consumación o extinción de un contrato". Precepto ahora reproducido en la D.F.3.ª del RD Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, TRLCSP.
CUARTO.- En el FJ Noveno de la Sentencia de 4 de febrero de 2014, recurso de casación 480/2011 recordamos que ninguna duda existe acerca de que el riesgo y ventura se refiere, como dijo la Sentencia de 31 de marzo de 1987 reiterando jurisprudencia anterior, a acaecimientos ajenos a la esfera de actuación de las partes contratantes lo que elimina lo que provenga de su propio actuar.
Es consustancial a la contratación pública que el riesgo corre a cargo del contratista, tal cual plasma el art. 199 LCSP, actualmente art. 215 TRLCSP, sin perjuicio de la causas de fuerza mayor, art. 214 LCSP, actualmente art. 231 TRLCSP, aquí ni invocadas ni acreditas.
Mas también que debe diferenciarse de elementos extraños al contrato que pueden afectar a su curso normal dando lugar a la aplicación de la teoría de la imprevisión como mecanismo capaz de asegurar el fin público de la obra o servicio en circunstancias normales.
Por ello se ha considerado que debe estarse al principio de riesgo y ventura cuando el incremento de costes deriva de la aplicación de un Convenio Colectivo conocido por los licitadores en la fecha de presentación de sus proposiciones ( Sentencia 18 de diciembre de 2000, rec. casación 5223/1996 ).
Sin embargo se ha aceptado el restablecimiento del equilibrio económico de la concesión cuando ha habido un incremento considerable e imprevisible del número de usuarios del servicio de recogida de basuras (con el incremento consiguiente de la recaudación derivada de las tarifas satisfechas por los usuarios) superando las previsiones normales que da lugar a un desequilibrio económico en la concesión atendiendo a la justicia distributiva ( Sentencia 1 de julio de 1992 rec. apelación 2701/1990 ).
QUINTO.- Invoca la sociedad recurrente la Sentencia de 16 de febrero de 2006, sobre defecto en el proyecto técnico, la de 27 de abril de 1987, sobre alteraciones en el proyecto técnico, la de 30 de marzo de 1991, sobre la aparición en el terreno de roca no prevista, así como la plasmada en la STSJ C Valenciana de 1 de julio de 2008, y la de 15 de diciembre de 2011, con cita de otras anteriores sobre exceso en la ejecución de obra.
Con carácter previo debemos insistir en que nuestra doctrina (por todas la Sentencia de 27 de junio de 2011, recurso de casación 1488/2007 ) proclama que resulta absolutamente inapropiado utilizar como jurisprudencia conculcada la doctrina vertida por las Salas de lo Contencioso Administrativo de distintos Tribunales Superiores de Justicia sobre la materia concernida. Debe esgrimirse la concreta jurisprudencia del Tribunal Supremo que se estima conculcada engarzada con la sentencia impugnada, sin remitir, como aquí se hace, a lo expresado por un Tribunal Superior de Justicia.
Tampoco es suficiente lanzar al Tribunal un conjunto corto o amplio de sentencias sin proceder a analizar como ha sido quebrantada la doctrina en ellas sentada respecto al concreto supuesto impugnado.
Resulta preciso desgranar su doctrina con relación a la sentencia cuyos criterios se combate que, obviamente, para ser aceptada ha de guardar relación directa con la razón de decidir de la sentencia, pues en caso contrario sería improsperable ( Sentencia 20 de julio de 2010, recurso de casación 5477/2008 ), es decir que es preciso demostrar la similitud de los casos resueltos en las sentencias traídas a colación con el que se resuelve en la resolución impugnada en el recurso ( Sentencias 8 de octubre de 2014, recurso casación 2467/2013, 15 de diciembre de 2014, recurso casación 2459/2013 ).
Queda claro que resulta insuficiente su simple cita o la mera reproducción de sus fundamentos, ya que es preciso un esfuerzo de identificación de la doctrina que establecieron al enjuiciar los supuestos de que trataban, así como de su relación con el que ahora se enjuicia" ( Sentencias de 13 de mayo de 2011, recurso de casación 5838/2006, 17 de noviembre de 2010, recurso de casación núm. 1447 / 2009 ).
SEXTO.- A la vista de lo argumentado en los dos fundamentos anteriores no puede prosperar el segundo motivo por varias razones.
Respecto a la infracción de jurisprudencia no se analiza como ha sido conculcada en relación al supuesto aquí enjuiciado. Las sentencias invocadas cubren un amplio campo de situaciones sin que, en el caso de autos, se delimite en el recurso de casación cuál es concretamente la aquí concernida.
Arguye la existencia de sobreprecio respecto al proyecto impuestas por necesidades sobrevenidas de la obra o soluciones más caras impuestas por la dirección facultativa. Tal argumento carece de apoyo probatorio alguno. Es significativo el fundamento tercero de la sentencia impugnada que reproduciendo otra anterior, entre las mismas partes, la de 21 de marzo de 2013, confirmatoria de la imposición de penalidades en razón de la existencia de una resolución firme, por consentida, que señala que no hubo aumento de obra según informe técnico de los facultativos de la obra.
Tampoco la Sala de instancia acepta, inciso final del FJ cuarto, el informe presentado en instancia (elaborado por un Arquitecto Técnico) al entender "no puede desvirtuar los hechos acaecidos durante la ejecución del contrato y contenidos en los informes presentados por la administración, todo lo cual ha sido ya resuelto en los anteriores recursos por la Sala." Dado que la Sala de instancia no reputa acreditado lo pretendido por la sociedad recurrente a ello debemos estar, pues no se ha combatido la prueba reputándola irracional o ilógica.
SÉPTIMO.- Para resolver el tercer motivo recordamos la Sentencia de 13 de diciembre de 2007, recurso de casación 11199/2004, con cita de las anteriores de 2 de octubre de 2006, recurso de casación 1232/2004 y 20 de julio de 2005, recurso de casación 1129/2002, acerca de la doctrina del enriquecimiento injusto que pudiera derivar de la ejecución de una obra para la Administración y del equilibrio económico que debe mantenerse en el cumplimiento del contrato a que se refiere la Sentencia de esta Sala de 25 de febrero de 1991, siguiendo lo vertido en las de 20 de diciembre de 1983 y 2 de abril de 1986, significa la exigibilidad por el contratista del pago del exceso de obra necesario para completar el proyecto.
Así se ha admitido tal doctrina en el ámbito de los contratos de obras en modificaciones ordenadas por el Director Técnico del Proyecto con el consentimiento tácito o expreso de la administración afectada (20 de diciembre de 1983, 2 de abril de 1986, 11 de mayo de 1995, 8 de abril de 1998) o modificaciones ordenadas por el Director no contempladas en el Proyecto pero, en general, ajustadas a las circunstancias previstas en su desarrollo ( sentencias de 12 de febrero de 1979, 12 de marzo de 1991, 4 de marzo de 1997 ), u obras efectivamente realizadas por el contratista y que fueron efectivamente ejecutadas con pleno conocimiento y consentimiento del Equipo Técnico Municipal sin objeción alguna ( sentencia de 22 de noviembre de 2004, recurso de casación 4574/2001 ).
Incluye también una prórroga de un contrato no pactada aunque si prestada de buena fe por la contratista siguiendo ordenes de la administración ( Sentencia de 13 de julio de 1984 ) así como un pago a un subcontratista a consecuencia de una subcontrata con consentimiento tácito de la administración en que hubo incumplimiento contractual por ambas partes contratantes.
Y también el exceso de obra realizado y que estuvo motivado por una iniciativa de la propia Administración sin que esta hubiere cuestionado su importe ( Sentencia de 11 de julio de 2003, recurso de casación 9003/1997 ).
Si atendemos a los razonamientos acabados de exponer el tercer motivo tampoco puede prosperar al no darse los elementos que hacen entrar en juego la institución del enriquecimiento injusto en razón de lo declarado probado por la Sala de instancia y no desvirtuado en sede casacional, dado los vagos alegatos de la recurrente.
OCTAVO.- A tenor del art. 139 LJCA procede la imposición de costas a la parte recurrente mas dicha condena carece de proyección real en razón de no haber comparecido la Junta de Extremadura.
Por lo expuesto en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación deducido por la representación de Kantrila, contra la sentencia desestimatoria de fecha 11 de septiembre de 2014 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el recurso núm. 207/2012, deducido por aquella contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto frente a la liquidación final de la obra del contrato de obra de construcción de un nuevo C.E.I.P. en Mérida.

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 artículo 199
 artículo 215
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