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Sentencia T.S. (Sala 3) de 25 de mayo de 2004. Teoría del margen de tolerancia - Portal Asesoría y Empresas Thomson Reuters
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Sentencia T.S. (Sala 3) de 25 de mayo de 2004
Se enjuicia la responsabilidad derivada de resoluciones en materia urbanística que impiden durante años patrimonializar el aprovechamiento urbanístico reconocido a una determinada parcela, resoluciones cuya ilegalidad fue posteriormente declarada judicialmente. Se aplica la teoría del margen de tolerancia y se considera que las decisiones se mantuvieron en el margen de lo razonable y razonado, denegandose la indemnización.
Primero.-La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 1 de febrero de 2000 cuyo fallo dice: "Que estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo promovido por Kores S.A. contra el acuerdo de la Conselleria de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, de 25 de septiembre de 1998, denegatorio de la indemnización solicitada por la actuación de la CPU de Barcelona en la tramitación del Plan Especial de ordenación volumétrica y asignación del tipo de equipamiento de residencia geriátrica en la c/Cerdenya, 482-490 de esta ciudad; cuyo acuerdo anulamos en lo menester con condena a la Administración a que reconozca el derecho de la actora a ser indemnizada en los términos indicados y en la cuantía que será determinada en la fase ejecutiva y con rechace del resto de las peticiones de la demanda. Sin costas."
Segundo.-Por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña se interpone recurso de casación, mediante escrito de 10 de noviembre de 2000, que fundamenta en tres motivos de casación, invocados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y en los que se denuncian las siguientes infracciones:
Primero. Artículos 139.2 y 142.4 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como la jurisprudencia que lo desarrolla.
Segundo. Artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
Tercero. Artículo 120.3 de la Constitución, en relación con el 24.1 del mismo Texto.
Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que estimando el recurso, case y anule la recurrida y declare ajustada a Derecho la resolución administrativa impugnada en su día.
Tercero.-Admitido el recurso de casación y conferido traslado para formular la oposición al mismo, en fecha 24 de junio de 2002 la representación procesal de Kores S.A. evacua dicho trámite, en el que tras manifestar las alegaciones que estima procedentes suplica a la Sala que dicte sentencia por la que declare no haber lugar al recurso, confirmando íntegramente la recurrida, y todo ello con expresa condena en costas para la parte recurrente.
Cuarto.-Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 11 de mayo de 2004, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.
Primero.-En este recurso de casación se impugna por la Generalidad de Cataluña la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de uno de febrero de dos mil, que estimó parcialmente el recurso interpuesto por la entidad mercantil "Kores S.A." contra el acuerdo de la Conselleria de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat, de fecha veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y ocho, que denegó la indemnización solicitada por la actuación de la Comissió d'Urbanisme de Barcelona en la tramitación del Plan Especial de Ordenación Volumétrica y asignación del tipo de residencia geriátrica en la calle Cerdenya números 482-490 de aquella ciudad.
Segundo.-La sentencia recurrida después de sintetizar los hechos sobre los que se fundamenta la pretensión indemnizatoria solicitada por la sociedad demandante por responsabilidad patrimonial de la Administración a consecuencia de la anulación, en sede jurisdiccional, de los acuerdos de la Comissió d'Urbanisme que, primero por vía subrogatoria, denegó la aprobación inicial del citado instrumento urbanístico y posteriormente en el trámite de aprobación definitiva de oficio impuso determinadas prescripciones a fin de garantizar el interés social de la obra proyectada, en su fundamento jurídico tercero, lacónicamente precisa que "resulta evidente que una actuación administrativa que durante años impide el aprovechamiento urbanístico que, en definitiva, es reconocido por el Tribunal como ajustado a Derecho como también admite la propia Administración al no agotar la vía judicial prestando su conformidad con la sentencia de nueve de diciembre de mil novecientos noventa y seis -que anuló las prescripciones impuestas por la Comissió Provincial d'Urbanisme y la suspensión de la ejecutividad y publicación del referido Plan Especial- genere responsabilidad patrimonial, pues de aquella actuación se han derivado daños y perjuicios para la actora, de carácter antijurídico que no estaba obligado a soportar y que no se hubieran producido si el CPUB hubiese actuado conforme a la normativa aplicable, como era su obligación.
Tercero.-Disconforme la Administración recurrente con "la voluntarista" argumentación seguida por la Sala de instancia para estimar en parte la acción indemnizatoria formulada por la sociedad demandante, estructura su escrito de interposición del recurso de casación sobre tres motivos de impugnación, fundamentados en el artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, de los cuales, excepto el primero en que se sustenta en la conculcación de los artículos 139.2 y 142.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 26 de noviembre de 1992, y la doctrina jurisprudencial que profusamente cita en su desarrollo, los dos restantes, versan sobre la falta de congruencia y motivación de la sentencia recurrida.
Es reiterada y uniforme la doctrina de esta Sala, sustentada, entre otras, en las sentencias de veintiocho de junio de mil novecientos noventa y nueve, seis de octubre de dos mil uno, dieciocho de octubre de dos mil dos y dieciocho de febrero de dos mil tres, que la mera anulación de una resolución administrativa -tanto en vía administrativa como en sede jurisdiccional- per se no comporta la responsabilidad patrimonial de la Administración, pues ésta se origina, siempre y cuando concurran los requisitos establecidos en el artículo 139.2 de la mencionada Ley 30/1992, es decir, daño efectivo, individualizado, evaluable económicamente, nexo causal entre el actuar administrativo y el resultado dañoso, y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo, ya que no cabe interpretar el citado artículo 139.2 con tesis maximalistas de uno u otro sentido, como si se dijera que la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco se puede afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad, dado el carácter objetivo de la misma.
Dentro y en la línea de esta doctrina jurisprudencial, preciso es que resaltemos, a fin de enjuiciar el caso que aquí examinamos, la pionera sentencia dictada por nuestra Sala y Sección en el recurso de casación número 2034/1993, de fecha cinco de febrero de mil novecientos noventa y seis, en la que en recta y coherente interpretación del artículo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 -hoy artículo 139.2-, señaló que la obligación de indemnizar no es una consecuencia obligada de la simple anulación de una resolución administrativa, ya que "en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que ésta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que pueden existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar ésta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución, pues en estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no sólo razonados sino razonables, deberá entenderse que no podría hablarse de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que le otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que éste llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos, pues, ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo".
Cuarto.-La aplicación de la anterior doctrina el supuesto que analizamos resulta que: En la tramitación del "Plan Especial del Sector Kores"que tenía por objeto la instalación de una residencia de tercera edad en una zona de "renovación urbana en transformación de uso"-clave 17.7 del Plan General Metropolitano de Barcelona- el criterio sustentado por la Comissió Provincial de Urbanismo para denegar, por vía subrogatoria, ante la permisividad del Ayuntamiento de Barcelona, la aprobación inicial del referido instrumento urbanístico fue razonado y razonable, pues según el artículo 212.b) del Plan General Metropolitano de Barcelona de 14 de julio de 1976, una residencia de las características a la solicitada no constituía ab initio un equipamiento asistencial, conforme a las prescripciones del artículo 277 en relación con los artículos 367 y 368 del referido Plan General.
Por otra parte, la anulación en sede jurisdiccional del acuerdo de la Comissió Provincial d'Urbanisme de Barcelona de diecisiete de julio de mil novecientos noventa y uno, fue consentido por la entidad recurrente, como lo acredita el escrito presentado ante la Conselleria de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y cinco, en el que al formular la reclamación por responsabilidad patrimonial manifiesta que "en fecha doce noviembre de mil novecientos noventa y tres esta parte presentó a trámite un nuevo plan especial, presentado en este caso por la empresa Catsar S.A.
En la tramitación del segundo Plan Especial en el que la Comissió d'Urbanisme, por acuerdo de catorce de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro, si bien aprobó definitivamente este instrumento urbanístico, a fin de garantizar de conformidad con el artículo 3.2.a) del Decret Legislatiu 1/1990, de 12 de julio, el interés social, suspendió su ejecutividad y publicación hasta que se cumplieran determinadas prescripciones, tales como la necesidad de acreditar la existencia real de un convenio o concertación con el organismo público correspondiente, la prohibición de dividir el edificio de la residencia geriátrica en propiedad horizontal y de enajenarse por partes, y la obligatoriedad de mantener, como única e indivisible, la titularidad del aparcamiento.
De estas prescripciones, la tercera de ellas estaba normativamente avalada por una resolución anterior del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de doce de noviembre de mil novecientos noventa y dos, que consideró aprobada por silencio administrativo positivo las Normas del Plan General Metropolitano para la regulación del uso de aparcamiento en Barcelona, en cuyo artículo 299.12, se establecía que "la titularidad de los aparcamientos que reúnan las características de interés público y se ejecuten en el subsuelo de equipamientos será única e indivisible con el objeto de condicionar el destino para estos suelos..."
Quinto.-De los razonamientos sustentados por las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de nueve de diciembre de mil novecientos noventa y cinco y nueve de diciembre de mil novecientos noventa y seis, que respectivamente anularon los acuerdos de la Comissió d'Urbanisme de Barcelona de diecisiete de junio de mil novecientos noventa y uno -que denegó en vía subrogativa la aprobación inicial del "Plan Espacial del Sector Kores"de iniciativa particular- y de catorce de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro -que suspendió la ejecutividad y publicación de aquel plan, hasta que se cumplimentaran por la promotora determinadas prescripciones, en modo alguno puede anudarse, de conformidad con la doctrina jurisprudencial reseñada, que la anulación de las resoluciones administraciones recurridas, comparte una responsabilidad patrimonial de la Administración, pues fue razonada y razonable la actuación de aquélla, al imponer singularmente en su resolución de mil novecientos noventa y cinco, y en base al interés público que está obligada a tutelar determinados condicionamientos a fin de garantizar en uso de las facultades que le confería el artículo 3.2.a) del Decret Legislatiu 1/1990 que el suelo se utilice en congruencia con la utilidad pública o interés social, pues no se puede desconocer que el suelo sobre el que se proyectaba construir aquella residencia geriátrica estaba calificado de equipamiento de titularidad pública y no de mero destino residencial.
En definitiva, tales prescripciones, eran no sólo acordes con sus potestades administrativas, sino que también se encuadraban dentro de los márgenes de apreciación de la lógica natural, que conlleva el ejercicio de la potestad discrecional.
Sexto.-Estimado este motivo de impugnación, que per se acarrea la nulidad de la sentencia, resulta ocioso examinar el segundo y tercer motivo de casación acerca de la falta de motivación y congruencia de la misma.
Séptimo.-En cuanto a las costas originadas con este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas, de conformidad a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción; y sobre las causadas en instancia, no hacemos un especial pronunciamiento sobre las mismas.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en la representación legal que le corresponde, contra la sentencia que dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Primera, de fecha 1 de febrero de 2000 -recaída en los autos 618/1998-; casamos y anulamos la sentencia recurrida y en su lugar resolvemos desestimar el recurso contencioso-administrativo deducido por Kores S.A., por ser el acto administrativo impugnado conforme a Derecho; y en cuanto a las costas, cada parte satisfará las suyas originadas con este recurso de casación, sin hacer especial pronunciamiento a las causadas con la instancia.

References: artículo 88
 Artículo 359
 Artículo 120
 resolución 
 artículo 88
 resolución 
 artículo 139
 artículo 139
 resolución 
 artículo 40
 artículo 139
 resolución 
 artículo 9
 artículo 212
 artículo 277
 artículo 3
 resolución 
 artículo 299
 resolución 
 artículo 3
 artículo 139