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Timestamp: 2020-07-05 16:47:28+00:00

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A Reforma Administrativa E A Emenda Constitucional 19/1998 | Marconi Mendonça da Silva - Advogado Criminalista
Mudanças importantes foram por ela implementadas, desde a extinção do chamado “regime jurídico único” até a modificação das regras sobre estabilidade, passando pela criação de subsídios, em substituição a vencimentos, e arribando nos conselhos de política de administração e remuneração de pessoal.
As mudanças introduzidas pela EC 19/98, produziram significativas conseqüências na Administração Pública e, também, ecoou fortemente na vida dos agentes públicos brasileiros, alterando o regime administrativo brasileiro, seus princípios e normas, além de propor o controle das despesas e finanças públicas.
1. A REFORMA ADMINISTRATIVA E A EMENDA CONSTITUCIONAL 19/1998
1.1 Reforma administrativa
A Emenda Constitucional nº 19/98, que modificou dispositivos da Constituição Federal de 1988, referentes à Administração Pública e ao servidor público, alterou o regime administrativo do Estado brasileiro, seus princípios e normas, além de propor o controle das despesas e finanças públicas, para influenciar o custeio de atividades a cargo do Distrito Federal.
A mudança formal à Magna Carta de 1988, em linhas gerais, interferiu na admissão de pessoal na política remuneratória, na estabilidade e na descentralização das funções das entidades administrativas.
Os principais motivos da Reforma Administrativa revelam-se nos seguintes excertos da Mensagem nº 886, de 1995, encaminhada ao Excelentíssimo Senhor Presidente da República:
1º)“A crise do Estado está na raiz do período de prolongada estagnação econômica que o Brasil experimentou nos últimos quinze anos. Nas suas múltiplas facetas, esta crise se manifestou como crise fiscal, crise do modo de intervenção do Estado na economia e crise no próprio aparelho estatal. No que diz respeito a esta última dimensão, a capacidade de ação administrativa do Estado se deteriorou, enquanto prevalecia um enfoque equivocado que levou ao desmonte do aparelho estatal e ao desprestígio de sua burocracia” [1]
2º)”Para este governo, a reforma administrativa do Estado é componente indissociável do conjunto de mudanças constitucionais que está propondo à sociedade. São mudanças que conduzirão a reestruturação do Estado e a redefinição do seu papel e da sua forma de atuação, para que se possa alcançar um equacionamento consistente e duradouro da crise”. (Mensagem nº 866/95, p. 25);
3º) “No difícil contexto do retorno à democracia, que em nosso país foi simultâneo à crise financeira do Estado, a Constituição de 1988 corporificou uma concepção de administração pública verticalizada, hierárquica, rígida, que favoreceu a proliferação de controles muitas vezes desnecessários. Cumpre agora, reavaliar algumas das opções e modelos adotados, assimilando novos conceitos que orientem a ação estatal em direção à eficiência e à qualidade dos serviços prestados ao cidadão”. (Mens. nº 886/95, p. 25)
4º)”A reforma constitucional permitirá a implantação de um novo desenho estrutural na Administração Pública brasileira, que contemplará a diferenciação e a inovação no tratamento de estruturas, formas jurídicas e métodos de gestão e de controle, particularmente no que tange ao regime jurídico dos servidores, aos mecanismos de recrutamento de quadros e a política remuneratória”. (Mensagem nº 886/95, p. 26);
5º) “Em relação ao servidor público, não se tenciona penalizá-lo ou suprimir direitos, mas atualizar dispositivos legais, remover excessos e, sobretudo, propiciar condições à introdução de novas formas de gestão que valorizam a sua profissionalização. Nesse sentido, ressaltam-se os seguintes resultados esperados: recuperar o respeito e a imagem do servidor perante a sociedade, estimular o seu desenvolvimento profissional; melhorar as condições de trabalho”. (Mensagem nº 886/95, p. 26).[2]
Dentre as mudanças no texto constitucional, é significativo para o cidadão comum, o direito do usuário de reclamar contra o funcionamento deficiente do serviço público e o direito de acesso a registros administrativos e a informação sobre atos de governo conforme prevê a nova redação do artigo 37, § 3º, da Constituição Federal:
“Art. 37 (…)”.
§ 3. A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, assegurada a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no artigo 5º, incisos X e XXXIII.
Ainda em relação à participação na administração pública, o artigo 39, caput, da Constituição de 1988, prevê a participação dos servidores na política administrativa e de remuneração de cada unidade política.
A EC nº 19/98 acompanhou a tendência mundial, no sentido de propor alterações formais nos princípios e normas que regulamentam a Administração Pública. Assim a reforma administrativa não é um fenômeno brasileiro, mas algo que acontece como uma experiência universal, que vem sendo adotado em diversas partes do mundo, sobretudo face às mudanças impostas pela globalização que impõe a construção de uma nova ordem mundial.
Conforme ressalta Lamêgo Bulos, “dentre os inúmeros aspectos comuns às reformas administrativas, está implantação do modelo gerencial em substituição ao modelo burocrático de Estado, erigindo-se o que pode ser denominado de Administração Pública de Resultados. Esta, por sua vez, lastreia-se num modelo gerencial, bem como definir o núcleo estratégico do Estado, através da delimitação de políticas públicas e do equacionamento financeiro da máquina administrativa. Neste último aspecto, tem em vista o equilíbrio da receita e da despesa”. [3]
Usando de outra abordagem, Carlos Alberto Menezes Direito justifica a necessidade de se proceder à reforma administrativa do Estado, dizendo que:
“Sem dúvida alguma, não é mais possível construir o Estado na sua dimensão econômica e empresarial em corporações poderosas. Essas corporações envolveram o aparelho do Estado de tal maneira que passaram a representar o seu perfil mais significativo, com uma exuberante prosperidade diante da pobreza da dimensão social. Vejam-se, somente a título de exemplo, as empresas estatais e seus funcionários técnicos, com suas empresas de previdência privada dispondo de rico patrimônio, e os nossos hospitais e escolas, com baixíssima remuneração de médicos e professores, em uma sociedade que ainda têm analfabetos e doenças endêmicas que perduram até mesmo nos grandes centros urbanos, sem falar nos enormes espaços da Amazônia e do nordeste”. [4]
O que se procura alcançar com a reforma administrativa é uma administração pública eficiente, com a conseqüente prestação de serviços públicos essenciais com qualidade. A propósito, já o Código de Defesa do Consumidor inclui como direito básico a “adequada e eficaz prestação de serviços públicos em geral”. (artigo 6º, inciso X) – Princípio da Eficiência.
Segundo Uadi Lamêgo Bulos, “princípio moderno de função administrativa, haurido da doutrina italiana, a eficiência equivale a um reclamo contra a burocracia estatal, sendo uma tentativa para combater a malversação dos recursos públicos, a falta de planejamento, os erros repetidos através de práticas gravosas”. [5]
Conforme Wladimir da Rocha Franca, “há respeito à eficiência quando a ação administrativa atinge materialmente os seus fins lícitos e, por vias lícitas. Quando o administrado se sente amparado e satisfeito na resolução dos problemas que ininterruptamente leva à Administração. O princípio da eficiência administrativa estabelece o seguinte: Toda a ação administrativa deve ser orientada para a concretização material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os cânones do regime jurídico-administrativo”. [6]
Segundo Alexandre de Moraes, o princípio da eficiência tem a seguinte definição: “é aquele que impõe à Administração direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos serviços públicos essenciais à população, visando a adoção de todos os meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum”.[7]
1.2. Pontos expressivos da EC nº 19/98
Os doutrinadores destacam diversos pontos expressivos da reforma administrativa imposta com a promulgação da EC nº 19/98.
O primeiro desses pontos é a já citada introdução de comando para a elaboração de lei para disciplinar as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta.
O segundo destaque diz respeito à controvertida disciplina da estabelecida, regulada no artigo 41 da EC 19/98. A reforma administrativa incorporou a possibilidade da perda do cargo em circunstâncias especiais, ademais da sentença judicial transitada em julgado e do processo administrativo em que seja assegurada ampla defesa. Submeteu à aquisição da estabilidade a obrigatória avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade, considerando não mais o prazo de dois anos, mas, sim, o prazo de três anos.
O terceiro ponto importante é o rigoroso controle da despesa pública com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados e dos Municípios, que não poderá ser superior a limites fixados em lei complementar.
Outro ponto a ressaltar refere-se ao sistema de remuneração do serviço público. A regra básica é a do artigo 37, inciso XI, que estatui que “a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da Administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídos as vantagens pessoais ou de qualquer natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal”.
A reforma abriu a possibilidade de percepção de uma forma de remuneração, que denominou subsídio, previsto no § 4º do artigo 39. O subsídio, obrigatório, é “fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória”, tudo subordinado ao teto.
Aspecto notável é a nova redação do artigo 39 determinando a criação de um conselho de política de administração e remuneração de pessoal.
A EC 19/98 incluiu, também, na Constituição regra que obriga os poderes Executivos, Legislativo e Judiciário a publicar anualmente os valores do subsídio e da remuneração dos cargos e empregos públicos.
Outro aspecto a destacar é sobre o chamado estatuto jurídico da empresa pública. Primeiro, no artigo 37, § 9º, ficou estabelecido que o teto “aplica-se às empresas públicas e ás sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio geral”. Na nova redação do artigo 173, § 1º configurou de modo especial às empresas “que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços”, devendo a lei ordinária dispor nestes casos, sobre sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade.
2. ASPECTOS DA REFORMA ADMINISTRATIVA
2.1 Fim do regime jurídico único
O artigo 39 da Constituição de 1988, redação original, dispunha que: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. O § 2º aplica-se a esses servidores o disposto no artigo 7º, incisos IV, VI, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII, XXIII e XXX”.
Pela nova redação dada ao dispositivo pela EC19/98, assim restou o citado art. 39 e § 3º:
Segundo Lamêgo Bulos, “agora retorna a possibilidade do regime celetista para as entidades políticas, autarquias e fundações, tal como era na Constituição de 1967, com a sua EC nº 1/69. O que se buscou foi alargar a tendência de se fomentar a execução indireta ou terceirização de atividades, em parceria com as organizações sociais (Lei 9.637/98). Por outro lado o regime estatutário poderá ser repensado em relação ao aspecto contributivo, inclusive no que tange aos custos de aposentadoria”. [8]
Alexandre de Moraes comenta que a EC nº 19/98, aparentemente suprimiu dois direitos sociais dos servidores ocupantes de cargos públicos, anteriormente previsto pela redação originária da Constituição de 1988: irredutibilidade do salário, salvo o disposto em convenção ou acordo coletivo (CF, art. 7º, VI), e adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei (CF, 7º, XXIII. Em relação, porém, à garantia de irredutibilidade do salário, permanece o inciso XV, do artigo 37, com a nova redação que lhe deu a EC nº 19/98 (“o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos artigos 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I)”.[9]
O sistema remuneratório do servidor público mudou. O dispositivo original, artigo 39, § 1º, estatuía: “§ 1º A Lei assegurará aos servidores da administração direta, isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes Executivos, Legislativos e Judiciários ressalvados por óbvio; as vantagens de caráter individual e as relativas à natureza ou ao local de trabalho”.
O mesmo § 1º do artigo 39 teve sua redação alterada pela EC 19/98, estatuindo que:
Fica a indagação se a idéia de administração colegiada servirá para atuar com seriedade, desempenhando sua função com autonomia, para produzir resultados concretos em cada esfera de competência.
2.2 Subsídios
A Reforma administrativa trouxe o termo subsídio para definir determinada espécie de remuneração, substituindo para determinadas categorias de agentes públicos os termos remuneração ou vencimentos, consubstanciando-se em importância salarial retributória de natureza alimentar, paga pelo Estado.
Odete Medauar, ao analisar o termo remuneração, afirma que “reveste-se de caráter alimentar, sendo associada, portanto, à sua subsistência e à de seus familiares e dependentes”.[10]
A categoria dos subsídios é prevista como parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória.
Além dos servidores públicos citados no § 4º, do artigo 39, o regime de subsídios é aplicável também, aos membros do Ministério Público (CF, artigo 128, § 5º, I, c), aos integrantes da Advocacia Geral da União, aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal e aos Defensores Públicos (CF, artigo 135), aos Ministros do Tribunal de Contas da União e aos servidores públicos policiais (CF, artigo 144, § 9º).
A remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do artigo 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privada em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.
Note-se, ainda, que Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderá estabelecer a relação entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, obedecido, em qualquer caso o disposto no artigo 37, inciso XI (teto salarial dos Ministros do Supremo Tribunal Federal).
2.3 Perda da estabilidade
Reza o § 1º do artigo 41, conforme redação dada apela EC 19/98, que:
II – mediante processo administrativo que lhe seja assegurada ampla defesa;
“III – mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada a ampla defesa”.
Conforme comenta Uadi Lamêgo Bulos:
“Enfatize-se que o procedimento para a avaliação periódica de desempenho, deverá ser estatuído através de lei complementar, sendo assegurada ampla defesa para aqueles que se sentirem descriminados. Assim, ofensas ao pórtico da igualdade, não ficarão destituídas de amparo constitucional. Isto justifica a avaliação periódica em causa, a qual não pode ser vista como rito arbitrário da Administração, mesmo porque a legalidade é a pedra de toque da República Federativa do Brasil. Consequentemente, será inconstitucional a lei complementar que não atentar para esse fato, e o Judiciário, certamente, será convocado para apreciá-la”. [11]
Os princípios constitucionais que norteiam a Administração pública foram acolhidos pela EC 19/98, seja pela sua manutenção no artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988, com a introdução do princípio da eficiência, seja pelo conteúdo da reforma, a qual procura reduzir os gatos públicos, atendendo, em escala mais ampla, os princípios da economicidade e legitimidade dos gastos públicos.
Apesar da reforma ter sido criticada por muitos, ela representa um significativo avanço para disciplinar atividade do Estado, com base na qualidade do serviço prestado e com uma efetiva participação do usuário.
A Emenda da Reforma Administrativa não irá, certamente, resolver todos os problemas que afligem a Administração Pública brasileira, mas representa, sem dúvida, um instrumento válido no intuito de torná-la mais eficiente, ágil, livre de corrupção generalizada, dotada de economicidade, capaz de gerar resultados gerenciando recursos públicos para atender materialmente o cidadão brasileiro em áreas essenciais e prioritárias como saúde, educação, segurança, justiça e etc.
O cidadão brasileiro encontra-se, já há muito tempo, exaurido pela qualidade dos serviços que lhe são prestados pelo Estado, isto é, quando esses serviços são prestados, uma vez que em muitas situações o Estado brasileiro simplesmente é omisso e ausente.
A eficiência da ação administrativa é efetivamente comprovada quando o ato administrativo é materialmente aplicado. Resta verificar se os titulares da administração pública vão estar sensibilizados pela reforma e comprometidos com o princípio da eficiência.
BULOS, Uadi Lammêgo. Reforma administrativa. Revista de direito administrativo. vol. 214, outubro/dezembro 1998. Rio de Janeiro : Renovar.
DIREITO, Carlos Alberto Menezes. Reforma administrativa : A Emenda nº 19/98. volume 213, julho/setembro 1998. Rio de Janeiro : Renovar.
FRANÇA, Wladimir da Rocha. Eficiência administrativa na constituição federal. vol. 220, abril/junho 2000. Rio de Janeiro : Renovar.
LIMA, Francisco Gérson Marques de. A Emenda constitucional 19/98 e o servidor público. Revista dos Tribunais, volume 762, abril de 1999. São Paulo : Revista dos Tribunais.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 6a. ed. rev. e atual. São Paulo : Revista dos Tribunais. 2002.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 5a. ed. São Paulo : Atlas, 1999.
________Reforma administrativa : Emenda constitucional nº 19/98. 2a. ed. São Paulo : Atlas. 1999. Série Fundamentos jurídicos.
[1] (Mensagem nº 386/95, p. 24).
[2] Uadi Lammêgo Bulos, Reforma Administrativa, p. 70, Revista de Direito Administrativo, v. 214, out/dez. 1998
[3] Uadi Lammêgo Bulos, op. cit, p. 71
[4] Carlos Alberto Menezes Direito, Reforma Administrativa : A Emenda nº 19/98, p. 134, Revista de Direito Administrativo, v. 213, julho/setembro 1998.
[5] Uadi Lammêgo Bulos, op. cit, p. 77
[6] Wladimir da Rocha França, Eficiência Administrativa na Constituição Federal, p. 168, Revista de Direito Administrativo, v. 220, abr/jun 2000.
[7] Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, p. 293
[8] Uadi Lammêgo Bulos, op. cit, p. 92
[9] Alexandre de Moraes, Reforma Administrativa : Emenda Constitucional. nº 19/98, p. 61. [10] Odete Medauar, Direito Administrativo Moderno, p. 298
[11] Uadi Lammêgo Bulos, op. cit, p. 97
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References: artigo 37
 artigo 5
 artigo 39
 artigo 41
 artigo 37
 artigo 39
 artigo 39
 artigo 37
 artigo 173
 artigo 39
 artigo 7
 artigo 37
 artigo 39
 artigo 39
 artigo 39
 artigo 128
 artigo 135
 artigo 144
 artigo 39
 artigo 37
 artigo 41
 artigo 37