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La prorroga del régimen promocional de Tierra del Fuego: ¿ El fin justifica los argumentos ? | MercoJuris
20 agosto, 2012 15:52
La prorroga del régimen promocional de Tierra del Fuego: ¿ El fin justifica los argumentos ?
LA PRÓRROGA DEL RÉGIMEN PROMOCIONAL DE TIERRA DEL FUEGO:
EL FIN JUSTIFICA LOS ARGUMENTOS?
por Dra. Marina García del Río
El reciente dictado del Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N° 1234/2007, es sin lugar a dudas una buena noticia para los emprendimientos industriales radicados en Tierra del Fuego. Ahora bien, la directa referencia realizada a lo sucedido en Brasil con la prórroga dispuesta para el régimen promocional de la Zona Franca de Manaos y otros argumentos utilizados en los considerandos del referido Decreto, son inapropiados y por qué no, poco “elegantes”
Resulta interesante a los fines de lo que pretende analizarse en el presente trabajo, comenzar realizando una reseña del estado de situación de la vigencia de los regímenes promocionales del Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego y de la Zona Franca de Manaos, como también sobre el tratamiento de este tema en el MERCOSUR.
En el año 1972 y a través del dictado de la Ley 19.640 fue creada el Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur consistente en la exención “del pago de todo impuesto nacional que pudiere corresponder por hechos, actividades u operaciones que se realizaren en el Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur(…)”[1]
La Ley que creó este Área Aduanera Especial fue sucesivamente reglamentada, hasta llegar al año 2003 en el que mediante la sanción del Decreto N° 490/2003, reglamentado a su vez por la Resolución de la Secretaría de Industria N° 105/2003, se prorrogó la fecha para la presentación de nuevos emprendimientos o la adecuación de los existentes en el marco del régimen promocional hasta el 31 de diciembre de 2005.
El referido Decreto N° 490/2003 se dictó en consonancia con la declaración de emergencia pública en materia social, económica, financiera y cambiaria imperante en esa época y reconocida a través del dictado de la Ley N° 25.561 de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario.
Según surge de los considerandos de ese Decreto, resultaba necesario preservar y promover las fuentes de trabajo en todo el Territorio de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, como también dotar al sector industrial de herramientas legales que le permitieran mantener e incrementar la oferta de bienes y servicios que se encontraba afectada por la crisis que existía en el país.
En ese marco es que el Poder Ejecutivo Nacional decide habilitar a las empresas nuevas y a aquellas que teniendo proyectos en marcha previamente, renunciaran en forma expresa, dentro de los 90 días de la entrada en vigencia del Decreto, a todo reclamo contra el Gobierno Nacional y el Provincial, en sede administrativa o judicial, por cuestiones vinculadas al régimen promocional y que sean anteriores a la entrada en vigencia de esa norma.
El artículo 3º de este Decreto establece: “La opción para acogerse al presente régimen podrá realizarse hasta el 31 de diciembre de 2005 y los derechos y obligaciones que en su consecuencia se asuman tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre de 2013”.
En consecuencia, los beneficios, derechos y obligaciones derivados del régimen en cuestión tenían vigencia hasta el 31 de diciembre de 2013, situación que se modificó con el dictado del mencionado Decreto N° 1234/2007 que dispone prorrogar esta fecha hasta el 31 de diciembre del año 2023.
Por su parte, la Zona Franca de Manaos fue creada en 1957 por la Ley 3.173 como Puerto Libre. En el año 1967 el Gobierno Federal brasileño estableció incentivos fiscales por 30 años para la implantación de un polo industrial, comercial y agropecuario que abarcaba un área física de 10.000 km2 con centro en Manaos. Al año siguiente, a través del Decreto-Ley 356/68 extendió estos beneficios a toda la Amazonia Occidental.
El Decreto-Ley No. 288/67 que dispuso el marco regulatorio de la Zona Franca de Manaos y que establecía la vigencia del régimen hasta el año 1997, fue prorrogado en dos ocasiones: la primera, a través de la sanción del Decreto N° 92.560 del 16 de abril de 1986, firmado por el entonces Presidente José Sarney mediante el que se amplió el plazo de vigencia hasta el año 2007; la segunda, a través del artículo 40 de las Disposiciones Transitorias de la Constitución de la República que dispuso extender el régimen por 20 años a partir de la fecha de su promulgación, el 5 de octubre de 1988.
De este modo, en esa oportunidad el régimen fue extendido por apenas seis años más. Cabe señalar que el Parágrafo Único del artículo 40 establece que “somente por lei federal podem ser modificados os criterios que disciplinaram ou venhan a disciplinar a aprovacao dos projetos na Zona Franca de Manaus”.
En 1991, el Presidente Fernando Collor de Mello introdujo alteraciones en el modelo vigente a través del dictado de la Ley N° 8.387, relacionadas con el Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade que comenzó a regir ese año.
A finales del año 2003 a través de la Enmienda Constitucional N° 42 del 19 de diciembre de 2003, publicada en el Diario Oficial de la Unión (DOU) del día 31 de diciembre de ese año, se dispuso lo siguiente: “Art. 92. Sao acrecidos dez anos ao prazo fixado no art. 4 no art. 40 desde Ato das Disposicoes Transitórias”. En base a ello, los beneficios derivados del régimen han sido prorrogados hasta el año 2023.
Volviendo a la Argentina y vista la extensión del régimen promocional de Manaos hasta el año 2023, resultaba sin duda importante a los efectos de conservar los beneficios que devienen de la existencia del régimen promocional del Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego, el dictado de un Decreto que dispusiera la prórroga de la vigencia del régimen por 10 años más, contados desde el año 2013.
El mero hecho de la extensión de la vigencia al régimen de la Zona Franca de Manaos concedida por el Gobierno brasileño, tornaba necesaria una reacción similar por parte de las autoridades nacionales competentes.
Ahora bien, cabe resaltar que la modificación a la vigencia dispuesta por Brasil mediante la Enmienda Constitucional No. 42 no constituye de modo alguno una acción que vulnera el Acuerdo bilateral Manaos – Tierra del Fuego. Dicha decisión ha sido tomada por el Gobierno de Brasil en forma unilateral, debido a que su alcance va mucho más allá que la incidencia que esta prórroga pueda llegar a tener en relación al Acuerdo bilateral; es una decisión tomada en el marco de la política comercial e industrial interna de ese país, consistente en mantener por 10 años más el tratamiento especial que otorga a los proyectos desarrollados en esa área desfavorecida de su territorio.
La decisión soberana adoptada por Brasil de prorrogar la vigencia del modelo imperante en la Zona Franca de Manaos debía sin duda alguna incidir en la decisión de otorgar una extensión similar en el régimen de Tierra del Fuego, debido a que difícilmente las autoridades competentes argentinas puedan desconocer tal acción y permanecer indiferentes a la distorsión que podría generarse en la región de mantenerse el tratamiento preferencial únicamente en la ZF de Manaos y caducar en el AAE de Tierra del Fuego.
Afortunadamente el Gobierno Nacional reaccionó a tiempo y tomo la acertada decisión de prorrogar la vigencia del régimen establecido por Ley 19.640. Esta decisión soberana del Gobierno argentino se constituye en una importante medida de política industrial nacional, que será muy bien recibida por las empresas radicadas en esa zona del país.
Los que, a criterio de la suscripta, resultan inapropiados y hasta poco diplomáticos son los fundamentos utilizados por el Gobierno en esta oportunidad para prorrogar la vigencia del régimen, que se encuentran plasmados en los considerandos del Decreto N° 1234/2007.
Podría predecirse el malestar que alguno de esos considerandos pueden causar en nuestros socios del MERCOSUR. A modo de ejemplo, al señalar expresamente la prórroga concedida a Manaos por las autoridades brasileñas como justificación de la decisión de prórroga tomada a nivel nacional, el Decreto menciona que se generará una disparidad, “esa disparidad podría incluso propiciar el traslado de empresas radicadas en la Provincia del Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur aún antes del vencimiento del plazo actualmente establecido para su actividad productiva en esa jurisdicción (…)”
Brasil tendría sobradas razones para estar en desacuerdo con expresiones tales como la siguiente: “que asimismo, la disminución de la actividad productiva en esa Provincia (por Tierra del Fuego) redundaría en un incremento de las importaciones al Territorio Nacional Continental de bienes provenientes de la REPUBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL u otros países con el consiguiente impacto negativo para la economía nacional”. Brasil como importante socio comercial y Estado Parte del MERCOSUR no tiene todo el derecho de aspirar a que sus productos sean exportados a la Argentina?, una mención del estilo en una norma firmada por el Señor Presidente de la Nación, que en reiteradas ocasiones ha calificado el MERCOSUR como “una política del Estado” no resulta un tanto contradictoria, por no volver a decir inapropiada?
El MERCOSUR es el marco del Acuerdo Bilateral Manaos – Tierra del Fuego; en el ámbito del esquema de integración regional, los Estados Partes suscribieron la Decisión CMC N° 8/94 “Zonas Francas, Zonas de Procesamiento de Exportaciones y Areas Aduaneras Especiales” en el mes de agosto de 1994.
Esta norma, emanada del órgano de mayor jerarquía del MERCOSUR, prevé como principio general que “salvo decisión en contrario” los Estado Partes deben aplicar el Arancel Externo Común –AEC- o, en el caso de productos excepcionados, el arancel nacional vigente, a las mercaderías originarias de zonas francas comerciales, zonas francas industriales, zonas de procesamiento de exportaciones y de áreas aduaneras especiales, sin perjuicio de las disposiciones legales vigentes en cada uno de ellos para el ingreso de dichos productos al propio país (art. 2°).
Ahora bien, en el artículo 6° de la misma Decisión CMC N° 8/94 se establece que “las Areas Aduaneras Especiales existentes de Manaos y Tierra del Fuego, constituidas en razón de su particular situación geográfica, podrán funcionar bajo el régimen actual hasta el año 2013”.
Y qué de los restantes socios del MERCOSUR? Uruguay y Paraguay son los grandes olvidados de esta historia. Es el MERCOSUR el que mediante el dictado de la Decisión CMC N° 8/94 admitió que Brasil y Argentina tuvieran un tratamiento diferenciado dentro del bloque para las mercaderías producidas en Manaos y Tierra del Fuego. Las normas en el MERCOSUR se dictan con el consenso de todos los Estados Partes, con lo cual mencionar en los considerandos del Decreto sólo a Brasil sin referir siquiera al MERCOSUR como marco del Acuerdo, otorga razones a las conocidas quejas de los denominados “países pequeños” del bloque respecto a que las decisiones en su marco son tomadas únicamente por Brasil y Argentina.
En ese sentido, cabe recordar que corresponderá a los negociadores de Argentina y Brasil ante los órganos del MERCOSUR obtener el consenso de los restantes Estados Partes para que accedan a prorrogar la fecha prevista en el artículo 6º de la Decisión CMC N° 8/94 también por 10 años más, es decir hasta el año 2023. De todas formas, esto no es lo urgente; para esta segunda acción habrá que esperar hasta el 2012.
En conclusión, la prórroga de la vigencia del régimen promocional de Tierra del Fuego es una correcta decisión de política industrial nacional, que se encuentra de algún modo opacada con los argumentos esgrimidos para justificar su dictado.
En este caso, hubiese sido más prudente limitar los argumentos contenidos en los considerandos de la norma a cuestiones de índole interna de política industrial y no traer al juego confusas expresiones que podrían generar susceptibilidades en los socios del MERCOSUR.
De todas formas, el mérito y la conveniencia de la norma radica en lo dispuesto en su artículo 1° que consagra la prórroga. Al fin de cuentas, las ventajas de la existencia de este régimen van también más allá de la relación que el mismo pueda tener con Brasil y con el MERCOSUR.
[1] Conf. Artículo 1 Ley 19640

References: Resolución 
 artículo 3
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 1
 Artículo 1