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Timestamp: 2016-10-28 04:32:18+00:00

Document:
2C_559/2011 (20.01.2012)
Bergsenn AG,
vertreten durch Rechtsanwalt Simon Holzer,
Amt f�r Lebensmittelsicherheit & Tiergesundheit Graub�nden,
Departement f�r Volkswirtschaft und Soziales Graub�nden.
Verwendung der Bezeichnung "Heidi-Alp Bergk�se" bzw. "Heidi-Alpen Bergk�se",
vom 26. Mai 2011.
Die Bergsenn AG mit Sitz in Ennetb�rgen produziert in K�sereien in Savognin und Untervaz K�se, den sie mit der Bezeichnung "Heidi-Alpen Bergk�se" vertreibt. Mit Verf�gung vom 15. Dezember 2009 und Einspracheentscheid vom 5. Januar 2010 verbot das Amt f�r Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit des Kantons Graub�nden der Bergsenn AG die Verwendung der Bezeichnungen "Heidi-Alp Bergk�se" und "Heidi-Alpen Bergk�se", da der K�se nicht auf der Alp hergestellt werde und daher der Verordnung vom 8. November 2006 �ber die Kennzeichnung "Berg" und "Alp" f�r landwirtschaftliche Erzeugnisse und verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse (Berg- und Alp-Verordnung, BAIV; AS 2006 4833; im Folgenden: BAlV 2006) widerspreche. Mit Beschwerde an das Departement f�r Volkswirtschaft und Soziales des Kantons Graub�nden beantragte die Bergsenn AG erfolglos die Aufhebung der Verf�gung, soweit damit die Bezeichnung "Heidi-Alpen Bergk�se" verboten wurde.
Gegen den Departementsentscheid erhob die Bergsenn AG je eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden und an das Bundesverwaltungsgericht. Nach einem Meinungsaustausch zwischen den beiden Gerichten erachtete sich das Bundesverwaltungsgericht als zust�ndig, f�hrte am 24. Februar 2011 eine �ffentliche Parteiverhandlung durch und wies mit Urteil vom 26. Mai 2011 die Beschwerde ab.
Die Bergsenn AG erhebt Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, das Verbot, ihren in den Bergk�sereien Savognin und Untervaz hergestellten Bergk�se als "Heidi-Alpen Bergk�se" in Verkehr zu bringen, sei aufzuheben. Zudem beantragt sie Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
Das Bundesverwaltungsgericht beantragt Abweisung der Beschwerde. Das Departement f�r Volkswirtschaft und Soziales des Kantons Graub�nden, das Generalsekretariat des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements und das Bundesamt f�r Landwirtschaft verzichten auf eine Stellungnahme.
Mit Verf�gung des Pr�sidenten der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 13. September 2011 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Die Bergsenn AG �ussert sich mit Eingabe vom 31. Oktober 2011 zu den eingegangenen Stellungnahmen.
Die II. �ffentlich-rechtliche Abteilung hat die Angelegenheit am 20. Januar 2012 an einer �ffentlichen Sitzung beraten.
1.1 Angefochten ist ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gem�ss Art. 83 BGG f�llt und daher mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG). Die Beschwerdef�hrerin ist zur Ergreifung dieses Rechtsmittels legitimiert (Art. 89 BGG).
1.2 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist somit weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erw�gungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen oder eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begr�ndung abweisen. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, soweit er nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG).
Die Beschwerdef�hrerin erhebt verschiedene Sachverhaltsr�gen. Angesichts des Verfahrensausganges bed�rfen diese hier keiner n�heren Pr�fung.
1.3 Streitgegenstand bildet nur das Verbot der Bezeichnung "Heidi-Alpen Bergk�se". Die in der Verf�gung des Amtes f�r Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit ebenfalls verbotene Bezeichnung "Heidi-Alp Bergk�se" ist nicht angefochten.
1.4 Die Vorinstanz hat die Bezeichnung als Verletzung der BAIV von 2006 und zudem als Verletzung von Art. 18 des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 �ber Lebensmittel und Gebrauchsgegenst�nde (Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) betrachtet. Per 1. Januar 2012 ist die BAIV von 2006 durch die Verordnung vom 25. Mai 2011 �ber die Verwendung der Bezeichnungen "Berg" und "Alp" f�r landwirtschaftliche Erzeugnisse und daraus hergestellte Lebensmittel (Berg- und Alp-Verordnung; im Folgenden: BAIV 2011; SR 910.19) ersetzt worden (AS 2011 2375). Nach den allgemeinen Grunds�tzen zum zeitlichen Geltungsbereich von Erlassen ist beim Fehlen besonderer �bergangsbestimmungen dasjenige Recht massgebend, das im Zeitpunkt der Verwirklichung des streitigen Sachverhalts Geltung hat. Die nachtr�gliche Verwaltungsjustiz �berpr�ft im allgemeinen die Gesetzm�ssigkeit eines angefochtenen Verwaltungsentscheids aufgrund der Rechtslage, die im Zeitpunkt der Verf�gung galt (BGE 136 V 24 E. 4.3). Regelt diese ein Dauerrechtsverh�ltnis mit Wirkung auch f�r die Zukunft, so ist ein im Laufe des Verfahrens neu in Kraft getretenes Recht zu ber�cksichtigen, wenn es um der �ffentlichen Ordnung willen oder zum Schutz �berwiegender �ffentlicher Interessen erlassen wurde. Ebenso ist das neue Recht f�r den Zeitraum nach seinem Inkrafttreten anzuwenden, wenn zwar nach dem fr�heren Recht die streitige Verhaltensweise nicht zul�ssig gewesen w�re, aber nach dem neuen Recht zul�ssig ist (BGE 129 II 497 E. 5.3.2 S. 522; 127 II 306 E. 7c S. 315 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A. 2009, S. 191).
1.5 Vorliegend durfte die Beschwerdef�hrerin w�hrend der Dauer des Beschwerdeverfahrens infolge der (vor Bundesverwaltungsgericht von Gesetzes wegen bestehenden und vor Bundesgericht vom Pr�sidenten erteilten) aufschiebenden Wirkung weiterhin die streitige Bezeichnung verwenden. Zur Diskussion steht somit nur noch ein Zeitraum nach Inkrafttreten des neuen Rechts. Soweit dieses die streitige Bezeichnung erlaubt, hat daher die Beschwerdef�hrerin kein Rechtsschutzinteresse mehr an einer Beurteilung aufgrund der bis Ende 2011 in Kraft gewesenen Rechtslage. Ist hingegen nach neuem Recht die Kennzeichnung nicht zul�ssig, so hat sie ein solches schutzw�rdiges Interesse, da eine nach altem Recht zul�ssige Bezeichnung gem�ss den �bergangsbestimmungen in Art. 16 Abs. 5 BAlV 2011 bis 31. Dezember 2013 nach bisherigem Recht verwendet werden darf.
2.1 Nach Art. 14 Abs. 1 lit. c LwG kann der Bundesrat im Interesse der Glaubw�rdigkeit und zur F�rderung von Qualit�t und Absatz Vorschriften �ber die Kennzeichnung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und deren Verarbeitungsprodukten erlassen, die aus dem Berggebiet stammen. Auf diese Bestimmung st�tzt sich die BAIV 2006. Sie regelt nach ihrem Art. 1 Abs. 1 die Kennzeichnung mit den Begriffen �Berg� und �Alp� von landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Sie gilt ausschliesslich f�r in der Schweiz produzierte Erzeugnisse im Sinne der Lebensmittelgesetzgebung (Art. 1 Abs. 2). F�r die Kennzeichnung von Erzeugnissen nach Artikel 1 Absatz 1 d�rfen die Begriffe "Berg" und "Alp" und davon abgeleitete Bezeichnungen nur verwendet werden, wenn die Anforderungen dieser Verordnung erf�llt sind (Art. 2 Abs. 1). Nicht den Anforderungen dieser Verordnung untersteht die Kennzeichnung mit dem Begriff �Alpen�, wenn dieser sich offensichtlich auf die Alpen als geografisches Gebiet bezieht (Art. 2 Abs. 2). Die Kennzeichnung �Berg� darf verwendet werden f�r landwirtschaftliche Erzeugnisse, die im S�mmerungsgebiet oder in einer Bergzone nach der Landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung vom 7. Dezember 1998 (SR 912.1) erzeugt werden (Art. 4 Abs. 1 lit. a) sowie f�r verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse, die aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen nach Buchstabe a hergestellt und im S�mmerungsgebiet oder einer ganz oder teilweise in einer Bergzone oder dem S�mmerungsgebiet gelegenen Gemeinde verarbeitet werden (lit. b). Die Kennzeichnung �Alp� (z.B. �Alpk�se�, �K�se von der Alp�) darf verwendet werden f�r landwirtschaftliche Erzeugnisse, die im S�mmerungsgebiet erzeugt werden (Art. 8 Abs. 1 lit. a) sowie f�r verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse, die aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen nach Buchstabe a hergestellt und im S�mmerungsgebiet verarbeitet werden (lit. b).
2.2 Die BAlV 2011 st�tzt sich auf dieselbe gesetzliche Grundlage (Art. 14 Abs. 1 lit. c LwG) und gilt ebenfalls nur f�r in der Schweiz produzierte landwirtschaftliche Erzeugnisse und daraus hergestellte Lebensmittel (Art. 1). Wie bisher d�rfen die Bezeichnungen "Berg" oder "Alp" sowie davon abgeleitete Bezeichnungen nur verwendet werden, wenn die Anforderungen dieser Verordnung erf�llt sind (Art. 2), wobei die Bezeichnung "Alp" f�r Erzeugnisse aus dem S�mmerungsgebiet, die Bezeichnung "Berg" f�r Erzeugnisse aus dem S�mmerungsgebiet oder aus dem Berggebiet zul�ssig ist (Art. 4). Ebenfalls wie bisher darf die Bezeichnung �Alpen� auch dann verwendet werden, wenn die Anforderungen dieser Verordnung nicht erf�llt sind, sofern sich die Bezeichnung offensichtlich auf die Alpen als geografisches Gebiet bezieht (Art. 3 Abs. 1); u.a. f�r Milch und Milchprodukte gilt neu zus�tzlich, dass bez�glich dieser Produkte die Anforderungen f�r die Verwendung der Bezeichnungen �Berg� oder �Alp� erf�llt sein m�ssen (Art. 3 Abs. 2).
2.3 Im Sinne eines Zwischenergebnisses l�sst sich hier festhalten, dass der K�se der Beschwerdef�hrerin unbestrittenermassen aus dem Berggebiet stammt und somit jedenfalls als "Bergk�se" bezeichnet werden darf. Weil er nicht aus dem S�mmerungsgebiet stammt, ist eine Bezeichnung als "Alpk�se" hingegen unzul�ssig.
Die Vorinstanz hat im Wesentlichen erkannt, die BAIV 2006 sei verfassungs- und gesetzeskonform; sie habe in Art. 14 LwG eine hinreichende gesetzliche Grundlage (E. 3). Das Produkt der Beschwerdef�hrerin sei rechtm�ssig mit dem Begriff "Bergk�se" gekennzeichnet, da es die Voraussetzungen von Art. 4 BAIV erf�lle (E. 5.1). Hingegen falle die Bezeichnung "Heidi-Alpen" unter den Begriff "Alp" im Sinne von Art. 2 Abs. 1 BAIV und d�rfe daher nur unter den Voraussetzungen von Art. 8 BAIV verwendet werden (E. 5.1.1), welche unbestritten nicht erf�llt seien (E. 5.1.2). Auch k�nne sich die Beschwerdef�hrerin nicht auf die restriktiv auszulegende Ausnahme nach Art. 2 Abs. 2 BAIV berufen, da diese Ausnahme nur f�r Kennzeichnungen gelte, die auf die Gesamtheit der Alpen Bezug nehme (E. 5.1.4/5.1.5); dies treffe auf die Bezeichnung "Heidi-Alpen" nicht zu (E. 5.1.6). Da die BAIV im Unterschied zum Lebensmittelrecht nicht prim�r dem Gesundheits- und T�uschungsschutz, sondern der F�rderung von Qualit�t und Absatz diene, sei bei der Auslegung nicht das Verst�ndnis der Abnehmer entscheidend, sondern die Interessenlage der Produzenten. Das von der Beschwerdef�hrerin eingereichte Umfragegutachten zum Verst�ndnis der Bev�lkerung sei daher unbeachtlich (E. 5.1.7/5.1.8). Zudem verletze die Kennzeichnung auch das T�uschungsverbot von Art. 18 LMG; auf den von den Konsumenten regelm�ssig gekauften kleineren St�cken sei die Bezeichnung "Heidi-Alpen" die einzige gut lesbare Kennzeichnung; damit sei sie geeignet, beim Durchschnittskonsumenten den falschen Eindruck zu erwecken, der K�se stamme aus dem Alpgebiet bzw. erf�lle die gesetzlichen Qualit�tsanforderungen der BAIV (E. 6).
4.1 Die Beschwerdef�hrerin r�gt demgegen�ber zun�chst, die BAlV verletze den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, weil sie ohne sachlichen Grund die Hersteller von in der Schweiz produzierten Erzeugnissen benachteilige gegen�ber den ausl�ndischen Herstellern. Zudem stelle sie einen unverh�ltnism�ssigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar, weil sie - jedenfalls in der Auslegung der Vorinstanz - infolge der Ungleichbehandlung in- und ausl�ndischer Produkte den mit Art. 14 LwG beabsichtigten Zweck nicht zu erreichen verm�ge.
4.2 Die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) umfasst die Werbefreiheit (BGE 128 I 295 E. 5a S. 308; 127 II 91 E. 4a; 123 I 201 E. 4 S. 205) und damit auch die Freiheit, die eigenen Produkte mit einer bestimmten Bezeichnung zu versehen (vgl. Urteil 2C_367/2008 vom 20. November 2008 E. 4, sic! 2009 S. 190). Die Wirtschaftsfreiheit kann nach Art. 36 BV eingeschr�nkt werden, wenn hief�r eine gesetzliche Grundlage besteht, die Einschr�nkung im �ffentlichen Interesse liegt und verh�ltnism�ssig ist und - ausser unter den Voraussetzungen von Art. 94 Abs. 4 BV - keine Abweichung von der Wirtschaftsfreiheit darstellt. Art. 27 BV enth�lt zudem den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen; dieser geht weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot: Er verbietet Massnahmen, die zwar auf ernsthaften, sachlichen Gr�nden beruhen m�gen, gleichzeitig aber einzelne Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang bzw. -ausschluss beg�nstigen oder benachteiligen (BGE 131 II 271 E. 9.2.2, 125 I 431 E. 4b/aa S. 435 f.; 121 I 129 E. 3d S. 135). Er gilt aber nicht absolut und schliesst gewisse Differenzierungen nicht aus. Zu vermeiden sind aber sp�rbare Wettbewerbsverzerrungen (BGE 125 I 431 E. 4b/aa S. 435 f., 125 II 129 E. 10b S. 150; 121 I 279 E. 6c/bb S. 288).
4.3 Die BAlV - sowohl in der Fassung von 2006 wie auch in derjenigen von 2011 - st�tzt sich auf Art. 14 Abs. 1 lit. c LwG. Das Bundesgericht kann Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsm�ssigkeit pr�fen. Bei unselbst�ndigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation st�tzen, pr�ft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz einger�umten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht erm�chtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch �ber die Verfassungsm�ssigkeit der unselbst�ndigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum f�r die Regelung auf Verordnungsstufe einger�umt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV f�r das Bundesgericht verbindlich; es setzt in diesem Falle bei der �berpr�fung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates, sondern beschr�nkt sich auf die Pr�fung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gr�nden gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 136 II 337 E. 5.1 S. 348 f.).
4.4 Art. 14 LwG will die Qualit�t und den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse f�rdern. Der Konsument, welcher Wert darauf legt, Berg- oder Alp-Produkte zu kaufen, wird tendenziell eher die entsprechend gekennzeichneten Produkte bevorzugen gegen�ber Produkten, welche diese Kennzeichnung nicht enthalten. Vorschriften, welche solche Bezeichnungen nur f�r diejenigen Produkte erlauben, welche tats�chlich im Berg- oder Alpgebiet produziert worden sind, erscheinen daher grunds�tzlich als geeignet, den Absatz dieser Produkte zu f�rdern. Allerdings wird diese Eignung - wie die Beschwerdef�hrerin grunds�tzlich mit Recht vorbringt - in Frage gestellt dadurch, dass die Anforderungen nur f�r in der Schweiz hergestellte Produkte gelten (Art. 1 Abs. 2 BAlV 2006; Art. 1 BAlV 2011). Ein ausl�ndischer Produzent darf - unter Vorbehalt gegenteiliger Regelungen im Produktionsland - seine Produkte als Berg- oder Alpprodukte bezeichnen, auch wenn sie nicht aus dem Berg- oder Alpgebiet stammen. Die schweizerischen Produkte erhalten damit nicht einen Marktvorteil oder ein deutlicheres Profil. Wohl bezweckt - wie die Vorinstanz mit Recht ausf�hrt - die Verordnung nur den Schutz der schweizerischen Produkte. Sie kann diesen aber gerade nicht erreichen, wenn ausl�ndische Produkte die gleichen Kennzeichnungen f�hren d�rfen, ohne die entsprechenden Voraussetzungen zu erf�llen; der Konsument wird dann n�mlich ebenso gut die ausl�ndischen als Berg- oder Alpprodukte gekennzeichneten Erzeugnisse kaufen wie die schweizerischen, so dass deren Absatz gerade nicht gef�rdert wird.
4.5 Die BAlV ist indessen im Zusammenhang damit zu sehen, dass nach Lebensmittelrecht bei vorverpackten Lebensmitteln auf der Verpackung das Produktionsland angegeben sein muss (Art. 21 Abs. 1 LMG; Art. 26 Abs. 1 lit. d LGV; Art. 2 Abs. 1 lit. g und Abs. 2 sowie Art. 15 LKV [SR 817.022.21]) und auch sonst keine t�uschenden Angaben namentlich �ber die Herkunft des Produkts zul�ssig sind (Art. 18 LMG). Ein im Ausland produziertes Produkt darf zwar - auch wenn es die Voraussetzungen gem�ss BAlV nicht erf�llt - als Berg- oder Alpprodukt bezeichnet werden, aber nicht als "Schweizer" Berg- oder Alpprodukt. Dies kann in der Werbung herausgestrichen werden und erlaubt dem Konsumenten eine Differenzierung zwischen schweizerischen und ausl�ndischen Berg- oder Alpprodukten. Kombiniert mit dem Lebensmittelrecht betrachtet, ist die BAlV nicht ungeeignet zur Erreichung des gesetzlichen Ziels und verletzt auch nicht die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen. Die Beschwerdef�hrerin bezeichnet denn auch ihren K�se als "Schweizer Bergk�se". W�rde sie die Voraussetzungen gem�ss Art. 8 ff. BAlV erf�llen, d�rfte sie ihn auch als "Schweizer Alpk�se" oder "Alpk�se aus der Schweiz" (oder �hnlich) bezeichnen, was die ausl�ndischen Produzenten oder die schweizerischen Produzenten ausserhalb des Alpgebiets nicht d�rften. Die Beschwerdef�hrerin ist durch die Anwendung der BAlV somit weder in ihrer Wirtschaftsfreiheit verletzt noch rechtsungleich behandelt noch inl�nderdiskriminiert.
Das gilt allerdings infolge der gebotenen verfassungs- und gesetzeskonformen Auslegung nur, soweit sie effektiv dem Schutz der Herkunftsbezeichnung "Alp" dient.
5.1 Die Beschwerdef�hrerin hat schon im Verwaltungsbeschwerdeverfahren akzeptiert, dass sie ihren K�se nicht mit der Bezeichnung "Heidi-Alp" versehen darf, weil er nicht aus dem S�mmerungsgebiet stammt. Die Vorinstanz erachtet dar�ber hinaus auch die Bezeichnung "Heidi-Alpen" als unzul�ssig: Die Beschwerdef�hrerin k�nne sich nicht auf die Ausnahmebestimmung berufen, wonach der Begriff "Alpen" auch bei Nichterf�llen der entsprechenden Voraussetzung verwendet werden d�rfe, sofern er sich offensichtlich auf die Alpen als geografisches Gebiet beziehe; diese Ausnahmeregelung sei aufgrund der grammatikalischen, historischen und teleologischen Auslegung restriktiv zu verstehen und gelte nur, wenn sich der Begriff "Alpen" als Herkunftsgebiet auf die Gesamtheit der Alpen (im Sinne des h�chsten Gebirges Europas, das sich von Genua bis zum ungarischen Tiefland erstreckt) beziehe. Nur mit einer solch restriktiven Auslegung k�nne der m�glichst umfassende Schutz der Agrarprodukte aus dem Berg- und Alpgebiet erreicht werden. Diese Anforderungen erf�lle der Begriff "Heidi-Alpen" nicht.
5.2 Eine derart enge Auslegung dieser Ausnahmeregelung von Art. 2 Abs. 2 BAlV 2006 (bzw. Art. 3 Abs. 1 BAlV 2011) vermag - insbesondere im Lichte ihrer Verdeutlichung bzw. Pr�zisierung auf den 1. Januar 2012 durch Beif�gung des neuen Art. 3 Abs. 2 BAlV 2011 -nicht zu �berzeugen:
5.2.1 Auszugehen ist - wie das Bundesamt f�r Landwirtschaft im vorinstanzlichen Verfahren richtig dargelegt hat - davon, dass nur Produkte, die im S�mmerungsgebiet erzeugt bzw. verarbeitet werden, als Alpprodukte bezeichnet werden d�rfen (Art. 8 Abs. 1 BAlV 2006, Art. 8 Abs. 2 BAlV 2011). Der Sinn und Zweck dieser Bestimmung liegt darin, dass die Konsumenten wissen, ob das von ihnen gekaufte Produkt aus dem S�mmerungsgebiet stammt oder nicht. An dieser Zielsetzung ist die Auslegung der genannten Ausnahmeregelung zu orientieren. Das ergibt sich auch aus einer verfassungs- und gesetzeskonformen Auslegung der Verordnung, wonach der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit nicht weiter gehen darf als zur Erreichung des gesetzlichen Zwecks erforderlich ist. Entscheidend ist im Sinne dieser teleologischen und systematischen Auslegung, ob eine Produktbezeichnung den unzutreffenden Eindruck erweckt, das Produkt stamme aus dem S�mmerungsgebiet. Auch Art. 3 Abs. 2 BAlV 2011 ist in diesem Lichte zu verstehen, also im Sinne einer Abgrenzung der Produkte aus dem Berggebiet (Bergzonen I - IV, Art. 1 Abs. 3 lit. a-d der Landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung) zu Produkten aus dem S�mmerungsgebiet. Dabei ist mit der Beschwerdef�hrerin und entgegen der Auffassung der Vorinstanz massgebend auf das Verst�ndnis des Publikums bzw. der potenziellen Konsumenten abzustellen, nicht auf die Interessenlage der Hersteller. Denn Ausgangspunkt ist das gesetzliche Ziel, Glaubw�rdigkeit, Qualit�t und Absatz zu f�rdern (Art. 14 Abs. 1 LwG). Der Absatz h�ngt nicht davon ab, was die Hersteller w�nschen oder sich vorstellen, sondern davon, ob die Konsumenten das Produkt kaufen. Dies wiederum h�ngt davon ab, ob ihnen das Produkt und seine Kennzeichnung glaubw�rdig erscheinen, um die gew�nschte Qualit�t zu gew�hrleisten.
5.2.2 Gegen die Auffassung der Vorinstanz, wonach Art. 2 Abs. 2 BAlV einzig Anwendung finde, wenn sich der Begriff "Alpen" auf die geografische Gesamtheit der Alpen (von Genua bis zum ungarischen Tiefland) beziehe, spricht sodann Folgendes: Auch Bezeichnungen wie z.B. "Schweizer Alpen", "Westschweizer Alpen" oder "Berner Alpen" verweisen offensichtlich auf ein geografisches Gebiet. Niemand wird diese Bezeichnungen so verstehen, dass damit einzig S�mmerungsgebiete in der Schweiz, in der Westschweiz oder im Kanton Bern gemeint sind, sondern vielmehr so, dass damit diejenigen Teile der Schweiz, der Westschweiz oder des Kantons Bern gemeint sind, die im Alpenraum liegen. Zwar ist das deutsche Wort "Alpen" auch der Plural von "Alp", aber nach allgemeinem Sprachverst�ndnis wird in Wortkombinationen, mit denen "Alpen" als S�mmerungsweiden gemeint sind, durchweg nur der Ausdruck "Alp-" verwendet (Alpaufzug, Alph�tte, Alpsegen, Alpwirtschaft, usw.). In Wortkombinationen mit "Alpen-" sind demgegen�ber immer der alpine Raum bzw. die darin befindlichen Berge als mehr oder weniger umgrenzter geografischer Raum gemeint (Alpenbewohner, Alpen-Club, Alpengl�hen, Alpenp�sse, Alpenrose, Alpentransversale, usw.). Noch deutlicher wird das aus dem franz�sischen Text der BAlV, wonach der mit Art. 8 BAlV gesch�tzte Begriff "alpage" heisst, was nicht mit dem Begriff "Alpes" verwechselt werden kann.
5.2.3 Schliesslich ist nicht zu �bersehen, dass der Verordnungsgeber mit der Einf�hrung des neuen Art. 3 Abs. 2 BAlV 2011 neben dem S�mmerungsgebiet zus�tzlich auch das Berggebiet sch�tzt: Die neue Regelung pr�zisiert, dass der Begriff "Alpen" bereits dann zul�ssig ist, wenn ein Milchprodukt - bloss, aber immerhin - die Voraussetzungen f�r die Bezeichnung "Berg" erf�llt (also aus dem S�mmerungsgebiet oder aus dem Berggebiet stammt, Art. 8 Abs. 1 BAlV 2011). Ohne die Pr�zisierung durch diese zus�tzliche Voraussetzung d�rfte sogar ein Produkt, das nicht einmal aus dem Berggebiet stammt, mit der Bezeichnung "Alpen" versehen werden, was dem Ziel der Berg- und Alp-Verordnung (Schutz und F�rderung der Produkte aus dem Berg- und Alp- bzw. S�mmerungsgebiet) widerspr�che. Erf�llt das Produkt also die Anforderungen von Art. 3 Abs. 2 BAlV 2011, darf es , soweit es nicht aus dem S�mmerungsgebiet stammt, zwar nicht als "Alp-K�se" oder "Milch von der Alp" bezeichnet werden, sehr wohl aber als "Alpenk�se" bzw. "Alpenmilch", dies jedenfalls wenn es aus dem Alpenraum stammt (vgl. Art. 3 Abs. 1 BAIV 2011) und nicht aus dem Jura.
5.2.4 Die Ausnahmeregelung von Art. 3 Abs. 1 BAlV 2011 (bzw. Art. 2 Abs. 2 BAlV 2006) muss nach dem Gesagten im Zusammenhang mit deren Verdeutlichung im neuen Abs. 2 ausgelegt werden. Stammt das Produkt nicht aus dem S�mmerungsgebiet und vermittelt seine Bezeichnung auch keinen entsprechenden - irref�hrenden - Eindruck, erf�llt es aber mindestens die Voraussetzungen f�r die Bezeichnung "Berg", darf seine Bezeichnung den Begriff "Alpen" enthalten. Dies gilt - unter Vorbehalt des T�uschungsverbots von Art. 18 LMG (dazu E. 6) - auch f�r die hier streitige Bezeichnung "Heidi-Alpen Bergk�se": Der K�se der Beschwerdef�hrerin stammt nicht aus einem S�mmerungsgebiet und durch seine Bezeichnung wird auch kein diesbez�glicher Eindruck vermittelt, aber er erf�llt die Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 1 BAlV 2011, weswegen in verfassungskonformer Auslegung von Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 BAlV 2011 kein Raum daf�r bleibt, die entsprechende Bezeichnung gest�tzt auf die genannte Verordnung zu verbieten.
Zu pr�fen bleibt, ob die Bezeichnung gegen Art. 18 des Lebensmittelgesetzes verst�sst.
6.1 Das Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 �ber Lebensmittel und Gebrauchsgegenst�nde (Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) bezweckt unter anderem, die Konsumenten im Zusammenhang mit Lebensmitteln vor T�uschungen zu sch�tzen (Art. 1 lit. c LMG). Gem�ss Art. 18 Abs. 1 LMG m�ssen die angepriesene Beschaffenheit sowie alle andern Angaben �ber das Lebensmittel den Tatsachen entsprechen. Sodann d�rfen Anpreisung, Aufmachung und Verpackung der Lebensmittel den Konsumenten nicht t�uschen (Art. 18 Abs. 2 LMG), wobei die T�uschung unter anderem darin liegen kann, dass beim Konsumenten falsche Vorstellungen �ber Herstellung, Zusammensetzung, Beschaffenheit, Produktionsart, Haltbarkeit, Herkunft, besondere Wirkungen und Wert des Lebensmittels geweckt werden (Art. 18 Abs. 3 LMG). Das T�uschungsverbot wird konkretisiert in Art. 10 LGV (SR 817.02); demnach m�ssen u.a. die f�r Lebensmittel verwendeten Bezeichnungen und Anpreisungen den Tatsachen entsprechen und d�rfen nicht zur T�uschung �ber Natur, Herkunft, Herstellung, Produktionsart, Zusammensetzung, Inhalt und Haltbarkeit Anlass geben (Abs. 1).
6.2 T�uschend im Sinne dieser Bestimmungen ist eine Bezeichnung, die geeignet ist, beim durchschnittlichen Publikum Verwechslungen herbeizuf�hren (BGE 111 IV 106; 107 IV 200 E. 2d-f); das trifft insbesondere zu, wenn eine unwahre Herkunftsbezeichnung verwendet wird (BGE 117 II 192 E. 4b/aa S. 197) oder tatsachenwidrig der Eindruck erweckt wird, das Produkt oder seine Ausgangsstoffe stammten aus einer bestimmten Gegend (BGE 104 IV 140 E. 3b S. 143) oder das Produkt erf�lle bestimmte gesetzliche Qualit�tsanforderungen (vgl. BGE 115 IV 225 E. 2d/e S. 228 f.). Eine T�uschung des Konsumenten kann auch durch wahre Angaben �ber das Produkt erfolgen, so wenn z.B. der Eindruck erweckt wird, das Lebensmittel verf�ge �ber besondere Eigenschaften, obwohl alle vergleichbaren Lebensmittel dieselben Eigenschaften aufweisen (Art. 10 Abs. 2 lit. b LGV; BGE 130 II 83 E. 2). Entscheidend muss das legitime Informationsbed�rfnis des durchschnittlichen Konsumenten sein, der in der Regel die detaillierten Vorschriften des Lebensmittelrechts nicht kennt (BGE 130 II 83 E. 3.2; 2A.307/2006 vom 7. Dezember 2006 E. 3.3, sic! 2007 S. 387). Ob die Aufmachung eines Lebensmittels t�uschend ist, h�ngt nicht allein von dessen Bezeichnung, sondern vom gesamten Erscheinungsbild ab (Urteil 2A.106/2007 vom 9. Juli 2007 E. 4, sic! 2007 S. 922). Verlangt wird nicht, dass nachgewiesenermassen eine gewisse Zahl von Konsumenten get�uscht wurden. Es gen�gt, wenn die Bezeichnung objektiv geeignet ist, eine T�uschung herbeizuf�hren (BGE 124 II 398 E. 3b). Die entfernte M�glichkeit, dass die Konsumenten das Produkt oder seine Bezeichnung falsch verstehen werden, gen�gt aber nicht f�r ein Eingreifen (Urteil 2A.565/2000 vom 8. Mai 2001 E. 5b/cc, sic! 2001 S. 825).
6.3 Die Vorinstanz hat die T�uschungsgefahr bejaht mit der Begr�ndung, die Bezeichnung des K�ses erzeuge den falschen Eindruck, der K�se erf�lle die gesetzlichen Qualit�tsvorschriften f�r K�se aus dem S�mmerungsgebiet.
6.4 Nach dem in E. 5.2.2 Dargelegten ist aber nicht davon auszugehen, dass die Bev�lkerung unter der von der Beschwerdef�hrerin verwendeten Bezeichnung einen Alpk�se (d.h. einen aus dem S�mmerungsgebiet stammenden K�se) versteht. Die dortigen �berlegungen gelten gleichermassen auch bei der Anwendung von Art. 18 LMG; denn wenn auch die Ziele dieser beiden Gesetzgebungen unterschiedlich sind, so stellen sie doch auf das gleiche Kriterium ab, n�mlich darauf, ob der Konsument �ber die Herkunft des Produkts get�uscht wird (vorne E. 5.2 und 6.1).
6.5 Sodann fragt sich, ob die Bezeichnung f�lschlicherweise den Eindruck erweckt, das Produkt stamme aus einer bestimmten Region. Das kantonale Amt hat so argumentiert, indem es angenommen hat, die Bezeichnung "Heidi-Alpen" erwecke die Assoziation zu "Heidiland", was die Region Maienfeld/Sargans bezeichne. Darunter falle allenfalls noch Untervaz, aber nicht mehr Savognin.
6.5.1 Es trifft zwar zu, dass sich seit den 1990er-Jahren die Region Walensee/Sarganserland/Maienfeld touristisch als "Heidiland" bezeichnet. Immerhin ist dazu zu bemerken, dass Inhaber der Marke "Heidiland" der Kur- und Verkehrsverein St. Moritz ist, der diese bereits 1979 hinterlegen liess, offenbar im Anschluss an die 1977/78 in St. Moritz erfolgten Dreharbeiten zur Verfilmung des Werkes von Johanna Spyri. Der Begriff "Heidiland" wurde also in St. Moritz erfunden. Dort steht immer noch die im Film als Wohnort von Heidi verwendete H�tte, die nach wie vor als Heidi-H�tte vermarktet wird. Der mit "Heidiland" assoziierte Raum beschr�nkt sich also nicht zwingend auf die engere Gegend Sarganserland/Maienfeld.
6.6 Ausserdem verwendet die Beschwerdef�hrerin gar nicht die Bezeichnung "Heidiland", sondern nur "Heidi". Eine solche Bezeichnung kann nun aber keineswegs ausschliesslich mit der Region Sargans/ Maienfeld assoziiert werden. Zahlreiche Marken mit dem Bestandteil "Heidi" bezeichnen Produkte, namentlich auch Lebensmittel, die nicht in dieser Region hergestellt werden. Wenn die Bezeichnung "Heidi-Alpen Bergk�se" im Sinne von Art. 18 LMG als t�uschend bezeichnet w�rde, dann m�sste dies auch gelten f�r Produkte wie Heidi-Milch, Heidi-Joghurt, Heidi-Freilandeier, "Heidi's Cherries" oder "Alp-�his Zvieri-Pl�ttli" mit Heidi-Produkten (usw.), die im Detailhandel zu kaufen sind und in allgemeiner Weise einen positiv besetzten Eindruck f�r die Qualit�t der Lebensmittel vermitteln wollen.
Die Beschwerde erweist sich damit als begr�ndet. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der Kanton Graub�nden hat der Beschwerdef�hrerin f�r das vorinstanzliche und das bundesgerichtliche Verfahren hingegen eine Parteientsch�digung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 5 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Mai 2011 aufgehoben.
Der Kanton Graub�nden hat der Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche und das bundesverwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientsch�digung von Fr. 4'000.-- zu bezahlen.
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin sowie dem Amt f�r Lebensmittelsicherheit & Tiergesundheit Graub�nden, dem Departement f�r Volkswirtschaft und Soziales Graub�nden, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, dem Bundesamt f�r Landwirtschaft und dem Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 83
 Art. 86
 Art. 90
 Art. 95
 Art. 18
 Art. 16
 Art. 14
 Art. 1
 Art. 14
 Art. 4
 Art. 2
 Art. 8
 Art. 2
 Art. 18
 Art. 14
 Art. 36
 Art. 94
 Art. 27
 Art. 14
 Art. 190
 Art. 14
 Art. 1
 Art. 26
 Art. 2
 Art. 15
 Art. 8
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 8
 Art. 3
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 8
 Art. 3
 Art. 8
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 2
 Art. 18
 Art. 8
 Art. 3
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 10
 BGE 
 BGE 
 Art. 18
 Art. 18