Source: http://kraken.slv.cz/9As174/2016
Timestamp: 2018-06-24 12:44:56+00:00

Document:
9As174/2016
9 As 174/2016-23
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Barbary Poøízkové a soudcù JUDr. Petra Mike¹e, Ph.D., a JUDr. Radana Malíka v právní vìci ¾alobce: Èeská po¹ta, s.p., se sídlem Politických vìzòù 909/4, Praha 1, proti ¾alovanému: Krajský úøad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. øíjna 117, Ostrava, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 22. 4. 2014, è. j. MSK 42464/2014, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravì ze dne 26. 5. 2016, è. j. 22 A 70/2014-50,
[1] Podanou kasaèní stí¾ností se ¾alovaný (dále stì¾ovatel ) domáhá zru¹ení v záhlaví uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ostravì (dále jen krajský soud ), kterým bylo dle § 78 odst. 1 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), zru¹eno rozhodnutí stì¾ovatele specifikované v záhlaví a vìc mu byla vrácena k dal¹ímu øízení. Poslednì zmínìným rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání ¾alobce proti rozhodnutí Magistrátu mìsta Karviné ze dne 26. 2. 2014, è. j. MMK/033913/2014, kterým byl uznán vinným z poru¹ení zákazu podomního prodeje stanoveného naøízením Rady mìsta Karviné, kterým se vydává Tr¾ní øád, è. 8/2010 (dále jen Tr¾ní øád ). Za tento správní delikt mu byla ulo¾ena pokuta ve vý¹i 5 000 Kè a povinnost uhradit náklady øízení ve vý¹i 1 000 Kè.
[2] Krajský soud uvedl, ¾e zmocnìní k vydání naøízení obce, kterým byl zakázán podomní prodej v obci Karviné, plyne z § 18 odst. 3 zákona è. 455/1991 Sb., o ¾ivnostenském podnikání (¾ivnostenský zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen ¾ivnostenský zákon ). Zamìstnanec ¾alobce, který mìl daný zákaz poru¹it, vystupoval jako vázaný poji¹»ovací zprostøedkovatel dle § 4 a § 5 zákona è. 38/2004 Sb., o poji¹»ovacích zprostøedkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí a o zmìnì ¾ivnostenského zákona (zákon o poji¹»ovacích zprostøedkovatelích a likvidátorech pojistných událostí), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o poji¹»ovacích zprostøedkovatelích ). Na jeho èinnost se v¹ak ¾ivnostenský zákon dle § 3 odst. 3 písm. a) stejného zákona nevztahuje. K poru¹ení právního pøedpisu obce nedo¹lo v souvislosti s výkonem èinnosti podle ¾ivnostenského zákona, proto se na nìj tento zákon nevztahoval a nebylo mo¾né podøadit vytýkané jednání pod skutkovou podstatu správního deliktu dle § 58 odst. 4 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení), ve znìní do 30. 6. 2017 (dále jen obecní zøízení ).
[3] Krajský soud se dále nezabýval ostatními námitkami vznesenými v ¾alobì.
[4] Proti rozsudku krajského soudu brojí stì¾ovatel kasaèní stí¾ností, její¾ dùvody podøazuje pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s.
[5] Stì¾ovatel je toho názoru, ¾e krajský soud nevzal v potaz smysl a úèel § 18 ¾ivnostenského zákona, kterým je regulace forem nabízení a prodeje zbo¾í a slu¾eb pøedstavující zvý¹ený zásah do soukromé sféry obyvatel obce, a to zamezením jednání, je¾ naru¹uje veøejný poøádek a obtì¾uje obyvatele obce. Vydání podzákonného pøedpisu dle tohoto ustanovení pøedstavuje zpùsob, jak mù¾e obec zakázat urèité formy nabídky a prodeje zbo¾í a slu¾eb, který platí pro v¹echny druhy zbo¾í èi slu¾eb nabízených na území obce. Z pohledu regulace upravené tr¾ím øádem je nerozhodné, zda je podnikatelská èinnost realizována na základì ¾ivnostenského nebo jiného oprávnìní. Tento názor zastává i odborná literatura. Názor krajského soudu by zpùsobil vytvoøení diskriminaèního podnikatelského prostøedí.
[6] Stì¾ovatel rovnì¾ pova¾uje rozsudek krajského soudu za nedostateènì odùvodnìný, kdy¾ se k meritu vìci vyjádøil konstatováním v jediném odstavci. Soud se ani ¾ádným zpùsobem nevypoøádal s jeho argumentací vznesenou ve vyjádøení k ¾alobì.
[7] ®alobce se i pøes výzvu soudu k podané kasaèní stí¾nosti nevyjádøil.
[8] Nejvy¹¹í správní soud posoudil formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a shledal, ¾e kasaèní stí¾nost byla podána vèas, jde o rozhodnutí, proti nìmu¾ je kasaèní stí¾nost pøípustná, a za stì¾ovatele jedná jeho zamìstnanec, který má vysoko¹kolské právnické vzdìlání, které je vy¾adováno pro výkon advokacie (§ 105 odst. 2 s. ø. s.). Poté pøezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù, ovìøil pøi tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná.
[9] Nejprve se soud zabýval namítanou nepøezkoumatelností. Nepøezkoumatelnost rozhodnutí je vadou rozhodnutí, ke které jsou správní soudy povinny pøihlí¾et i bez námitky, tedy z úøední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ø. s.). Vlastní pøezkum rozhodnutí soudu je mo¾ný pouze za pøedpokladu, ¾e napadené rozhodnutí splòuje kritéria pøezkoumatelnosti, tedy ¾e se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opøeno o dostatek relevantních dùvodù, z nich¾ je zøejmé, proè krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[10] Nepøezkoumatelnost rozsudku krajského soudu spatøoval stì¾ovatel v nedostateèném odùvodnìní a v nevypoøádání jeho argumentace vznesené ve vyjádøení k ¾alobì. pokraèování
[11] Stì¾ovateli je nutno pøisvìdèit, ¾e odùvodnìní krajského soudu je skuteènì velice skromné, av¹ak Nejvy¹¹í správní soud jej pova¾uje za dostateèné. Názor soudu byl vyjádøen naprosto jasnì a není tak pochyb o tom, jaké úvahy jej k zru¹ení rozhodnutí vedly. Tímto názorem vyjádøil svùj postoj k ¾alobnímu bodu, èím¾ se i vypoøádal s námitkami, které stì¾ovatel vznesl ve vyjádøení. Rozsudek krajského soudu tak není nepøezkoumatelný.
[12] V projednávané vìci je nesporné, ¾e zamìstnanec ¾alobce v prùbìhu mìsíce èervence 2013 nabízel úrazové poji¹tìní alianèních partnerù. Otázkou je, zda mohl touto èinnost provozovat podomní prodej (prodej mimo provozovnu, urèenou k tomu úèelu kolaudaèním rozhodnutím podle zvlá¹tního zákona, provozovaný formou pochùzky-obchùzky, pøi nìm¾ je potencionální u¾ivatel zbo¾í nebo slu¾eb bez pøedchozí objednávky vyhledán prodejcem z okruhu osob mimo veøejnì pøístupná místa, zejména obcházením jednotlivých domù, bytù, apod.). Tr¾ní øád stanovil, ¾e podomní prodej je na území mìsta Karviné zakázán. Toto naøízení bylo vydáno na základì zmocnìní daného v § 18 ¾ivnostenského zákona. Z výpisu ze seznamu registrovaných poji¹»ovacích zprostøedkovatelù, který musí Èeská národní banka dle § 12 zákona o poji¹»ovacích zprostøedkovatelích vést, plyne, ¾e ¾alobce byl v rozhodné dobì registrovaný jako vázaný poji¹»ovací zprostøedkovatel.
[13] Dle § 18 odst. 1 ¾ivnostenského zákona [o]bec mù¾e v pøenesené pùsobnosti vydat tr¾ní øád formou naøízení obce.
[14] Dle § 18 odst. 3 ¾ivnostenského zákona [o]bec mù¾e naøízením obce vydaným podle odstavce 1 stanovit, ¾e se toto naøízení obce nevztahuje na nìkteré druhy prodeje zbo¾í a poskytování slu¾eb provádìné mimo provozovnu, a stanovit, ¾e nìkteré druhy prodeje zbo¾í nebo poskytování slu¾eb provádìné mimo provozovnu v obci nebo její èásti jsou zakázány.
[15] Dle § 1 ¾ivnostenského zákona [t]ento zákon upravuje podmínky ¾ivnostenského podnikání (dále jen "¾ivnost") a kontrolu nad jejich dodr¾ováním.
[16] Dle § 3 odst. 3 písm. a) ¾ivnostenského zákona [¾]ivností dále není: a) [ ] èinnost poji¹»oven, zaji¹»oven, poji¹»ovacích zprostøedkovatelù a [ ].
[17] Dle § 5 odst. 4 zákon o poji¹»ovacích zprostøedkovatelích [v]ázaný poji¹»ovací zprostøedkovatel musí být zapsán do registru, splòovat podmínky dùvìryhodnosti a podmínky stanovené tímto zákonem pro základní kvalifikaèní stupeò odborné zpùsobilosti.
[18] Z § 1 ¾ivnostenského zákona plyne, ¾e tento zákon upravuje pouze podmínky urèitého druhu podnikání, konkrétnì ¾ivnostenského. Je tedy zcela evidentní, ¾e na jiné druhy podnikání se tento zákon nevztahuje. V § 2 dává zákon obecnou definici, co je ¾ivností a v § 3 taxativním výètem uvádí, co ¾ivností není. Nejvy¹¹í správní soud souhlasí s krajským soudem, ¾e pokud zákon zcela jasnì vyjmul nìkteré èinnosti ze své pùsobnosti, nemù¾e se na nì tento zákon vztahovat. ®ivnostenský zákon není koncipován jako obecné pravidlo chování v¹ech podnikajících subjektù, ale pouze tìch, na které se vztahuje.
[19] Pokud jde o pravomoc obce vydat tr¾ní øád ve formì naøízení, je tøeba nejprve konstatovat, ¾e naøízení obce nepøedstavuje originární normotvornou pravomoc obce upravovat na svém území místní zále¾itosti nad rámec zákona, tak jako je tomu u obecnì závazných vyhlá¹ek obce. V pøípadì vyhlá¹ek jde o samostatnou pùsobnost v mantinelech ústavního zmocnìní dle èl. 104 odst. 3 Ústavy Èeské republiky a pøi úpravì zále¾itostí vyjmenovaných v § 10 obecního zøízení, pøípadnì v dal¹ích zákonech. Oproti tomu v pøípadì naøízení obce se jedná o provádìcí právní pøedpis (viz § 11 obecního zøízení), tedy pøedpis dle èl. 79 odst. 3
Ústavy Èeské republiky. Podle nìj platí, ¾e ministerstva, jiné správní úøady a orgány územní samosprávy mohou na základì a v mezích zákona (secundum et intra legem) vydávat právní pøedpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocnìny. Provádìcí právní pøedpis tedy rozhodnì nemù¾e jít nad rámec zákona, k jeho¾ provedení je vydáván (viz napø. výslovnì k povaze tr¾ních øádù jako naøízení obce v tomto smìru body 18. a 27. nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 8. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 6/15). Nad rámec Nejvy¹¹í správní soud poznamenává, ¾e Ústavní soud se vyslovil v nálezu ze dne 1. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 25/11, è. 439/2011 Sb., ¾e tam, kde zákonodárce zvolil jako formu podzákonného pøedpisu naøízení, nemù¾e obec stejnou zále¾itost upravit obecnì závaznou vyhlá¹kou, i kdyby se normotvorná pùsobnost u naøízení pøekrývala s okruhem vztahù, které obec mù¾e regulovat obecnì závaznými vyhlá¹kami.
[20] Z § 18 ¾ivnostenského zákona nijak nevyplývá, ¾e by se jednalo o zmocnìní, které by mìlo být ¹ir¹í, ne¾ je výslovnì stanovená pùsobnost ¾ivnostenského zákona v § 1 ve spojení s § 2 a § 3 ¾ivnostenského zákona. Ani naøízení obce jako provádìcí právní pøedpis na základì § 18 ¾ivnostenského zákona proto nemù¾e regulovat prodej zbo¾í a poskytování slu¾eb, které nejsou ¾ivnostenským podnikáním.
[21] Provádìcí právní pøedpis je pak tøeba primárnì vykládat souladnì se zákonem, k jeho¾ vydání byl zmocnìn (viz obdobnì k doktrínì pøednosti k ústavnì konformního výkladu pøed derogací právní normy napø. nálezy Ústavního soudu ze dne 26. 3. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 48/95, è. 121/1996 Sb., ze dne 8. 10. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 5/96, è. 286/1996 Sb., a ze dne 16. 6. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 4/99, è. 192/1999 Sb.). Teprve pokud to mo¾né není, soud k nìmu dle èl. 95 odst. 1 Ústavy Èeské republiky nepøihlédne. Pokud tedy Tr¾ní øád hovoøí o prodeji zbo¾í a poskytování slu¾eb, pak není dùvod nevykládat uvedené ustanovení stejnì jako ve zmocòovacím ustanovení, tedy v § 18 ¾ivnostenského zákona, jako prodej zbo¾í a poskytování slu¾eb v rámci ¾ivnostenského podnikání.
[22] Ostatnì lze poukázat na to, ¾e pokud by byl akceptován názor stì¾ovatele, znamenalo by to, ¾e by rada obce mohla svým naøízením zakázat urèité druhy poskytování slu¾eb provádìné mimo provozovnu i ohlednì dal¹ích èinností uvedených v § 3 ¾ivnostenského zákona, jako je napøíklad èinnost soudních exekutorù [§ 3 odst. 2 písm. c) ¾ivnostenského zákona], provozování dráhy a drá¾ní dopravy [§ 3 odst. 3 písm. h) ¾ivnostenského zákona] nebo poskytování zdravotních slu¾eb [§ 3 odst. 3 písm. ai) stejného zákona]. Takový závìr je zjevnì absurdní.
[23] Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti odkázal na odbornou literaturu, konkrétnì na komentáø k ¾ivnostenskému zákonu (Hrozinková, E., Urban, V. ®ivnostenský zákon a pøedpisy související: s komentáøem. 13. Vydání. Praha: Linde, 2013, 328 s.). K § 18 odst. 2 ¾ivnostenského zákona je v této publikaci uvedeno následující: Ustanovení § 18 ¾ivnostenského zákona nezùstává co do pøedmìtu omezeno na podnikání upravené ¾ivnostenským zákonem (§ 19 a¾ § 27 ¾ivnostenského zákona); jeho úèelem je vytvoøení pøedpokladù pro obecnì závazné úpravy urèitého zpùsobu prodeje zbo¾í a poskytování slu¾eb. Na tr¾i¹ti mù¾e být tudí¾ provozována-pokud tomu nebrání zvlá¹tní pøedpis-i èinnost z pùsobnosti ¾ivnostenského zákona vylouèená, konkrétnì prodej nezpracovaných rostlinných a ¾ivoèi¹ných výrobkù z vlastní drobné pìstitelské a chovatelské èinnosti, pokud to pøipou¹tìjí hygienické pøedpisy. Av¹ak ani èinnost, která je ¾ivností, nelze na tr¾i¹ti provozovat, brání-li tomu zvlá¹tní pøedpis, jako je tomu napø. u tzv. vyhrazených léèiv. Koneènì je nutné mít na zøeteli, ¾e jakoukoliv èinnost, která je ¾ivností, lze na tr¾i¹ti vykonávat jen na základì ¾ivnostenského oprávnìní. Tento komentáø tak skuteènì pøipou¹tí aplikaci daného zákona i na podnikání neupravené ¾ivnostenským zákonem, av¹ak tento názor není ¾ádným relevantním zpùsoben vysvìtlen a podlo¾en potøebnou argumentací, která by mohla zajistit jeho pøesvìdèivost. Autoøi zejména ¾ádným zpùsobem nevysvìtlují, proè by nemìl v této situaci být pou¾itelný § 1 ¾ivnostenského zákona. pokraèování
[24] Stì¾ovatelem uvádìná judikatura Ústavního soudu (nález ze dne 11. 8. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 6/15, è. 238/2015 Sb., a ze dne 20. 5. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 57/13, è. 108/2014 Sb.), nedopadá na souèasnou situaci, jeliko¾ se v ní Ústavní soud ¾ádným zpùsobem nevyjadøoval tím zpùsobem, ¾e by obec mohla pøekroèit zákonné zmocnìní dané v § 18 ¾ivnostenského zákona.
[25] Z vý¹e uvedeného plyne, ¾e stì¾ovatel resp. jeho zmocnìnec vystupoval jako vázaný poji¹»ovací zprostøedkovatel, na jeho¾ èinnost se ¾ivnostenský zákon nevztahuje. Nemohl se na nìj proto vztahovat ani zákaz podomního prodeje dle Tr¾ního øádu. Závìr krajského soudu je tak správný.
[26] Nejvy¹¹í správní soud kasaèním námitkám nepøisvìdèil, proto kasaèní stí¾nost podle § 110 odst. 1, vìty poslední, s. ø. s. zamítl.
[27] Výrok o náhradì nákladù øízení se opírá o § 60 odst. 1, vìtu první, s. ø. s., ve spojení s § 120 s. ø. s. Stì¾ovatel v soudním øízení úspìch nemìl, proto dle uvedených ustanovení nemá právo na náhradu nákladù øízení. ®alobce, který by jinak mìl právo na náhradu nákladù øízení, nevznikly v øízení ¾ádné náklady.

References: soud 
 soud 
 § 78
 soud 
 § 18
 § 4
 § 5
 § 3
 § 58
 soud 
 § 103
 soud 
 § 18
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 18
 § 12
 § 18
 § 18
 § 1
 § 3
 § 5
 § 1
 § 2
 § 3
 soud 
 § 10
 § 11
 soud 
 soud 
 § 18
 § 1
 § 2
 § 3
 § 18
 soud 
 § 18
 § 3
 § 18
 § 18
 § 27
 § 1
 soud 
 § 18
 soud 
 § 110
 § 60
 § 120