Source: http://kraken.slv.cz/9As238/2017
Timestamp: 2018-09-23 15:03:33+00:00

Document:
9As238/2017
9 As 238/2017-89
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Barbary Poøízkové a soudcù JUDr. Radana Malíka a JUDr. Tomá¹e Rychlého v právní vìci ¾alobkynì: CHAPS spol. s r.o., se sídlem Bráfova 1617/21, Brno, zast. JUDr. Karlem Muzikáøem LL.M., advokátem se sídlem Køi¾ovnické námìstí 193/2, Praha 1, proti ¾alovanému: Úøad pro ochranu hospodáøské soutì¾e, se sídlem tø. Kapitána Jaro¹e 1926/7, Brno, na ochranu pøed nezákonným zásahem ¾alovaného, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 29. 6. 2017, è. j. 30 A 83/2017-41,
[1] Podanou kasaèní stí¾ností se ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) domáhá zru¹ení v záhlaví oznaèeného usnesení Krajského soudu v Brnì (dále jen krajský soud ), kterým byla dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), odmítnuta její ¾aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem ¾alovaného. Zásah spatøovala v zalo¾ení a vedení separátního spisu èi slo¾ky (a» ji¾ v elektronické èi papírové formì), jejím¾ obsahem mají být podklady (vèetnì prezentace) pro jednání rozkladové komise ve správním øízení, ve kterém je souèasnì jediným úèastníkem.
[2] Krajský soud zdùraznil, ¾e ¾alobu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu dle § 82 s. ø. s. nelze pokládat za prostøedek nahrazující ¾alobu proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 s. ø. s. Není proto ani v procesní dispozici úèastníka øízení volit, kterou z tìchto ¾alob bude pro sebe pova¾ovat za výhodnìj¹í a které øízení bude iniciovat. Urèujícím kritériem pro podání ¾aloby není a nemù¾e být procesní taktika ¾alobce, nýbr¾ povaha napadeného úkonu.
[3] ®aloba proti rozhodnutí správního orgánu má pøed ¾alobou proti nezákonnému zásahu pøednost v tom smyslu, ¾e lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostøedky, je tak úèastník øízení povinen uèinit a teprve po marném vyèerpání tìchto prostøedkù se otevírá procesní prostor pro pøípadné podání jiného typu ¾aloby. Pøímo ¾alovat nezákonný zásah je proto mo¾né pouze tehdy, není-li ochrana jinými právními prostøedky mo¾ná. Vztah obou zmínìných ¾alobních typù je mo¾no oznaèit za primát ¾aloby proti správnímu rozhodnutí, kdy sekundární mo¾nost podání ¾aloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud ¾aloba proti rozhodnutí nepøipadá v úvahu (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, è. j. 2 Aps 3/2004-42, è. 720/2005 Sb. NSS).
[4] Podaným návrhem stì¾ovatelka fakticky brojí proti procesnímu postupu ¾alovaného v prùbìhu správního øízení (správní øízení pro podezøení ze zneu¾ití dominantního postavení), který ov¹em bude jako souèást postupu správního orgánu v øízení podroben soudnímu pøezkumu v rámci finálního správního rozhodnutí vydaného v tomto konkrétním správním øízení. Tato skuteènost je ostatnì patrná i z obsahu podání-pátého doplnìní rozkladu-ze dne 10. 7. 2017, v nìm¾ stì¾ovatelka uplatnila námitky shodného obsahu s tím, ¾e odepøení nahlí¾et do pøíslu¹ných dokumentù (resp. jejich neuèinìní souèástí správního spisu) bude mít vliv na zákonnost následnì vydaného rozhodnutí v tomto správním øízení. Je tedy zøejmé, ¾e ¾alovaný se bude vypoøádáním takto uplatnìných námitek zabývat v rozhodnutí o rozkladu, a takto tedy následnì mohou být i podrobeny soudnímu pøezkumu na základì ¾aloby podané proti tomuto rozhodnutí.
[5] Krajský soud odkázal na bohatou judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu, dle které není úèelem ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem obecnì pøezkum procesního postupu správního orgánu ve správním øízení. Tento postup mù¾e být pøedmìtem pøezkumu v rámci ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu, proto¾e procesní stránka vìci je neoddìlitelnou souèástí zákonnosti koneèného rozhodnutí. ®aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem nepøichází v úvahu v bì¾ícím správním øízení, nebo» ¾aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem je svou povahou subsidiární vùèi ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu (srov. rozsudky NSS ze dne 17. 4. 2009, è. j. 8 Aps 6/2007-256 a ze dne 31. 3. 2010, è. j. 5 Afs 33/2009 43, è. 2232/2011 Sb. NSS). Obdobným zpùsobem Nejvy¹¹í správní soud pøistoupil v rozsudku ze dne 20. 7. 2011, è. j. 1 Aps 1/2011-101, k otázce pøípadného procesního pochybení správních orgánù pøi uplatòování práva daòového subjektu na vydání opisù èi stejnopisù z daòového spisu, kdy vyslovil, ¾e v rámci probíhajícího øízení je mo¾né se proti nezákonnému odepøení vydání opisù èi stejnopisù bránit a¾ ¾alobou proti koneènému rozhodnutí v daòovém øízení (§ 65 s. ø. s.).
[6] Shora vyslovené závìry soud v plném rozsahu vztáhl na tento pøípad (by» se nejedná o daòové øízení), nebo» obecnì platí, ¾e pravomoc soudu k zásahu do konfliktu mezi veøejnou správou a jednotlivcem v re¾imu § 82 a násl. s. ø. s. je formulována jako subsidiární a nastupuje jen tam, kde jiná právní mo¾nost obrany chybí. Je-li tedy postup ¾alovaného v rámci správního øízení pod kontrolou nadøízeného správního orgánu rozhodujícího o opravném prostøedku proti koneènému správnímu rozhodnutí a následnì pod kontrolou správních soudù v re¾imu § 65 a násl. s. ø. s., pak je pod takovou kontrolu primárnì zahrnuta i zákonnost ve¹kerých procesních úkonù uskuteènìných správním orgánem v rámci správního øízení. pokraèování
II. Obsah kasaèní stí¾nosti, vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti, replika stì¾ovatelky a duplika ¾alovaného
[7] Proti usnesení krajského soudu podala stì¾ovatelka kasaèní stí¾nost, její¾ dùvody podøazuje pod § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s.
[8] Napadené usnesení je nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù. Krajský soud dostateènì neposoudil otázku, zda stì¾ovatelka mìla reálnou mo¾nost domáhat se ochrany jinými právními prostøedky. Nepøezkoumatelnost spatøuje konkrétnì v tom, ¾e se krajský soud nezabýval posouzením, zda ¾aloba proti koneènému rozhodnutí ¾alovaného ve správním øízení mù¾e poskytnout ochranu i proti nezákonnému zásahu ¾alovaného v dané vìci.
[9] Takové posouzení musí soud provést v¾dy. Odborná literatura uvádí, ¾e je v¾dy nutno posoudit, zda ¾aloba proti koneènému rozhodnutí správního orgánu poskytne i ký¾enou ochranu proti negativním dùsledkùm dílèích procesních krokù a pokud nikoliv, je zásahová ¾aloba pøípustná. Stì¾ovatelka zdùrazòuje, ¾e nìkterá procesní pochybení, aèkoliv jsou nezákonná, nedosahují takové intenzity, aby mìla za následek zru¹ení rozhodnutí pro nezákonnost.
[10] Je tedy mo¾né, ¾e soud v rámci soudního pøezkumu meritorního rozhodnutí posoudí urèitý postup správního orgánu jako nezákonný, av¹ak zároveò takový postup nebude dosahovat intenzity, aby vedl ke zru¹ení daného rozhodnutí. Vzta¾eno na nyní posuzovanou vìc, nelze postavit najisto, ¾e v pøípadì konstatování procesního pochybení na stranì ¾alovaného ve správním øízení dojde automaticky ke zru¹ení koneèného meritorního rozhodnutí. Prostøedkem obrany je tedy zásahová ¾aloba podle § 82 s. ø. s.
[11] Krajský soud kvalifikovanou úvahu, zda namítané pochybení mohlo èi nemohlo mít vliv na zákonnost koneèného rozhodnutí, neprovedl. Tím poru¹il stì¾ovatelèino právo na spravedlivý proces. Smyslem zásahových ¾alob je ochrana ji¾ pøed tìmi nezákonnými postupy správních orgánù, které potenciálnì nemusí dosahovat intenzity vedoucí ke zru¹ení meritorního rozhodnutí.
[12] Uplatnìním zásahové ¾aloby nedojde k paralyzaci správního øízení èi postupu správního orgánu, nebo» správní orgán nemá zákonnou povinnost z tohoto dùvodu probíhající øízení pøeru¹it.
[13] Primát ¾aloby proti koneènému rozhodnutí ve správním øízení nemù¾e být absolutní. Stì¾ovatelka odkazuje na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 25. 2. 2016, è. j. 5 Afs 7/2011-799, v rámci kterého tvrzený nezákonný zásah shodného ¾alovaného probìhl v rámci, resp. na zaèátku správního øízení, tj. shodného øízení ukonèeného správním rozhodnutím. Nejvy¹¹í správní soud výslovnì uvedl, ¾e zásahová ¾aloba je adekvátním prostøedkem soudní kontroly a rozhodnutí krajského soudu zru¹il. Obdobnì postupoval Nejvy¹¹í správní soud i v rozhodnutí ze dne 31. 8. 2005, è. j. 2 Afs 144/2004-110 èi ze dne 22. 5. 2008, è. j. 2 Aps 3/2007-91.
[14] Z uvedeného je zøejmé, ¾e Nejvy¹¹í správní soud v obdobných pøípadech rozhoduje ve prospìch pøípustnosti zásahové ¾aloby v probíhajícím øízení, zejména pokud jsou práva úèastníka postupem správního orgánu citelnì zasa¾ena.
[15] Tak tomu je i v této vìci. Probíhající správní øízení patøí typovì k obtí¾ným a rozsáhlým. Právì obsah sporného spisu urèuje, jaké skuteènosti èlenové rozkladové komise budou brát v potaz pøi rozhodování o návrhu rozkladové komise na vydání druhostupòového rozhodnutí ve správním øízení. Pokud by nìkteré dùle¾ité okolnosti byly v prezentaci vynechány, mù¾e mít jejich absence zásadní vliv na závìry rozkladové komise a v koneèném dùsledku i na výsledné rozhodnutí. Po¾adovaná prezentace byla nepochybnì podkladem pro koneèné rozhodnutí ve správním øízení a její zalo¾ení do separátní nezpøístupnìné èásti spisu je citelným zásahem do práv, konkrétnì do práva nahlí¾et do spisu dle § 38 správního øádu a práva na obhajobu a spravedlivý proces.
[16] Rozhodnutí ve vìci sp. zn. 2 Aps 3/2004, ze kterého krajský soud zejména vycházel, bylo vydáno za úèinnosti starého znìní soudního øádu správního, tedy pøed novelou úèinnou od 1. 1. 2012, která se významnì dotkla i § 85 s. ø. s. Je proto otázkou, nakolik v tomto rozhodnutí uvedené závìry platí, kdy¾ § 85 s. ø. s. in fine nevy¾aduje, aby se ¾alobce domáhal ochrany jinými právními prostøedky.
[17] Zásahová ¾aloba má být efektivním prostøedkem ochrany proti nezákonnému postupu správního orgánu. Pokud by k nápravì bìhem správního øízení nedo¹lo, nedojde v pøípadì nezru¹ení koneèného rozhodnutí ani k poskytnutí efektivní ochrany.
[18] Takový závìr je v pøímém rozporu s úèelem soudní kontroly a s úèelem zásahových ¾alob, kterým je poskytnutí úèinné ochrany. Praxe ¾alovaného spoèívající v zakládání nìkterých podkladù pro jednání rozkladové komise do úèastníku nezpøístupnìné èásti spisu je zásahem, který zasahuje pøímo do práv stì¾ovatelky a který nemá povahu rozhodnutí. Poskytnutí ochrany po skonèení správního øízení ji¾ nemá ¾ádný smysl. Naopak pøipu¹tìním zásahové ¾aloby v dané situaci a její pøípadné úspì¹nosti by byly ve¹keré podklady týkající se správního øízení zpøístupnìny. Jedinì tímto zpùsobem by do¹lo k poskytnutí skuteènì úèinné ochrany a byl by tím naplnìn i úèel a smysl zásahové ¾aloby.
[19] Navrhuje napadené usnesení zru¹it a vìc vrátit krajskému soudu k dal¹ímu øízení.
[20] ®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e stì¾ovatelka vychází z nesprávného východiska. Pøedpokladem pro to, aby správní soud mohl dospìt k závìru, ¾e urèité pochybení pøi vykroèení ze zákonného rámce, nemá vliv na zákonnost rozhodnutí ve vìci, je právì vyhodnocení tohoto pochybení. Bez toho, ¾e by správní soud nejprve vyhodnotil otázku, zda se jedná o nezákonnost, nemù¾e posuzovat intenzitu takového pochybení. Smyslem a úèelem zásahové ¾aloby není zru¹ení rozhodnutí správního orgánu. Pøezkum procesního postupu ¾alovaného probìhne v rámci øízení podle § 65 s. ø. s. Stì¾ovatelce se právì v tomto øízení dostane ký¾eného vyhodnocení namítaného postupu.
[21] ®aloba podle § 65 s. ø. s. mù¾e vést i k úèinnému odstranìní pøípadných negativních dùsledkù nezákonného zásahu. Pokud by toti¾ skuteènì bylo shledáno pochybení ze strany ¾alovaného a soud vyhodnotil, ¾e v jeho dùsledku do¹lo k zásahu do práva stì¾ovatelky na spravedlivý proces, pak by se to nutnì odrazilo i ve zru¹ení meritorního rozhodnutí ¾alovaného. I u ménì záva¾ných pochybení, která nemají za následek nezákonnost rozhodnutí, se ¾alobce domù¾e pøezkumu zákonnosti postupu správního orgánu, stejnì jak by tomu bylo v pøípadì ¾aloby zásahové. Pøi záva¾nìj¹ím pochybení se domù¾e nejen pøezkumu zákonnosti postupu správního orgánu, ale té¾ odstranìní jeho následkù. Stì¾ovatelka mù¾e ¾alobou dle § 65 s. ø. s. dosáhnout zcela stejného cíle, který sleduje ¾alobou zásahovou.
[22] Úvaha ohlednì intenzity tvrzeného zásahu není pro vyhodnocení podmínek pøípustnosti zásahové ¾aloby nutná, navíc by fakticky znamenala materiální pøezkum rozhodnutí správního orgánu ex ante. Stì¾ovatelkou citovaný rozsudek ve vìci sp. zn. 5 Afs 7/2011 se týká pøezkumu místních ¹etøení v obchodních prostorech provedených ¾alovaným a pøímo navazuje pokraèování na po¾adavky Evropského soudu pro lidská práva na ochranu práva na soukromí. Jedná se tedy o velmi specifickou situaci, která není nutnì pøímo spojena s procesními právy úèastníka øízení a jeho právem na obhajobu. Sám Nejvy¹¹í správní soud mo¾nost podání zásahové ¾aloby v tìchto pøípadech pøipodobòuje k zásahovým ¾alobám podávaným proti daòovým kontrolám. Daòové kontroly se týkají zbývající stì¾ovatelkou uvádìná rozhodnutí.
[23] Pøi posuzování pøípustnosti zásahových ¾alob Nejvy¹¹í správní soud sleduje, aby nevznikaly mezery v ochranì veøejných subjektivních práv. To je pøípad právì daòové kontroly, která nemusí skonèit vydáním rozhodnutí a nestane se nikdy podkladem, který bude mo¾no pøezkoumat v re¾imu ¾alob dle § 65 s. ø. s.
[24] Situace pøi místním ¹etøení v obchodních prostorech soutì¾itele je v tomto ohledu analogická. Místní ¹etøení nemusí být provádìno v rámci konkrétního správního øízení. Ani zde tedy nejde o proces, který by nutnì vedl k vydání správního rozhodnutí. Z dosavadní judikatury plyne, ¾e zásahová ¾aloba je pøípustná tam, kde na stranì dotèeného subjektu dochází k významným omezením ústavnì zaruèených práv a zároveò zde existuje reálná mezera neumo¾òující vyu¾ít ¾ádné jiné prostøedky ochrany.
[25] V projednávané vìci pova¾uje stì¾ovatelka prezentaci za klíèový podklad rozhodnutí správního orgánu ve správním øízení. Skuteènost, ¾e nebyla materiálnì zachycena a vlo¾ena do správního spisu, oznaèila za poru¹ení práva úèastníka øízení nahlí¾et do správního spisu, práva na obhajobu a práva na spravedlivý proces. Postup, ve kterém spatøuje nezákonný zásah, je postupem, který se uskuteènil v rámci konkrétního správního øízení. Projednávání rozkladu rozkladovou komisi nemù¾e nastat mimo rozhodovací procesy veøejné správy a tyto procesy nutnì smìøují a vrcholí vydáním správního rozhodnutí, které bude následnì pøezkoumáno soudem. Není zde dána ¾ádná mezera v tom smyslu, ¾e by jednání rozkladové komise pøi seznámení úèastníka øízení s podklady rozhodnutí mohlo pøedstavovat procesy, které mají kontrolní charakter a nevedou k vydání meritorního rozhodnutí.
[26] Námitka, ¾e krajský soud vycházel z judikatury vztahující se k § 85 s. ø. s. pøed novelou tohoto zákona úèinnou od 1. 1. 2012, je irelevantní. Na dosavadních závìrech soud setrval i po této novele, co¾ potvrzuje i rozsudek ve vìci ze dne 3. 1. 2017, è. j. 2 As 260/2016 44. Soud pøiléhavì shrnuje, ¾e pøípustnost zásahové ¾aloby je dána tím, ¾e v urèitých výjimeèných situacích je dána nejen vysoká intenzita zásahu do práv úèastníka øízení, ale zejména nejistota, ¾e øízení nebude ukonèeno ¾alobou napadnutelný rozhodnutím. Tato nejistota je dùvodem pro umo¾nìní zásahové ¾aloby, nebo» by jinak mohla nastat situace, ¾e by úèastník øízení zùstal zcela bez ochrany.
[27] Stì¾ovatelka se efektivní úèinné ochrany domù¾e prostøednictvím ¾aloby dle § 65 s. ø. s. Jednání rozkladové komise je nezbytným pøedpokladem vydání rozhodnutí o rozkladu a seznámení úèastníka øízení se v¹emi podklady rozhodnutí je nezbytným pøedpokladem zákonnosti koneèného rozhodnutí ve vìci.
[28] Úèinná ochrana procesních práv v rámci správního øízení je zaji¹tìna právì ¾alobou proti rozhodnutí a takto je nastaven celý systém soudní ochrany veøejných subjektivních práv. Výjimku pøedstavují pouze postupy, které nemusí vést k rozhodnutí ve vìci samé a nelze se proti nim bránit jinými prostøedky.
[29] V závìru svého vyjádøení se ¾alovaný vyjadøuje k otázce, která není pøedmìtem tohoto øízení, tj. k otázce zákonnosti napadeného postupu (nezahrnutí prezentace do zpøístupnìné èásti spisu).
[30] Navrhuje, aby soud kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou v plném rozsahu zamítl.
[31] V replice stì¾ovatelka zdùrazòuje, ¾e krajský soud nemusel zkoumat konkrétní skutkové okolnosti daného pøípadu, nýbr¾ provést obecnou úvahu, zda v pøípadì, ¾e by k tvrzenému zásahu do¹lo, mù¾e namítaný zásah pøedstavovat vadu ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ø. s., resp. vadu, která mù¾e být dùvodem pro pozdìj¹í zru¹ení meritorního rozhodnutí. V dal¹í èásti repliky pouze obsáhle opakuje argumentaci uplatnìnou v kasaèní stí¾nosti a vysvìtluje, z jakého dùvodu je pøesvìdèena, ¾e zpøístupnìní prezentace je významné pro právo na obhajobu a garanci práva na spravedlivý proces.
[32] Na repliku reagoval ¾alovaný duplikou, ve které setrval na své argumentaci uplatnìné ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti.
[33] Nejvy¹¹í správní soud posoudil formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a shledal, ¾e kasaèní stí¾nost byla podána vèas, stì¾ovatelka je zastoupena advokátem (§ 102 s. ø. s.) a jde o rozhodnutí, proti nìmu¾ je kasaèní stí¾nost pøípustná. Poté pøezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù; ovìøil, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná.
[34] Soud se nejprve zabýval namítanou nepøezkoumatelností. Nepøezkoumatelnost rozhodnutí je vadou, ke které jsou správní soudy povinny pøihlí¾et i bez námitky, tedy z úøední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ø. s.). Vlastní pøezkum rozhodnutí soudu je mo¾ný pouze za pøedpokladu, ¾e napadené rozhodnutí splòuje kritéria pøezkoumatelnosti. Tedy, ¾e se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opøené o dostatek relevantních dùvodù, z nich¾ je zøejmé, proè krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[35] Ve¹kerá vý¹e uvedená kritéria napadené usnesení splòuje. Jde o podrobné a srozumitelnì odùvodnìné rozhodnutí, opøené o dlouhodobou a konstantní judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu. Krajský soud vycházel pøi posouzení vìci ze zcela nesporné skuteènosti, ¾e stì¾ovatelka napadá procesní postup, který ¾alovaný uplatnil pøed vydáním meritorního rozhodnutí v øízení o rozkladu, kde je jedinou úèastnicí a které mù¾e být podrobeno soudní kontrole prostøednictvím ¾aloby dle § 65 s. ø. s. Úvaha o nezákonnosti zvoleného postupu, v její¾ absenci stì¾ovatelka spatøuje nepøezkoumatelnost, proto nemá a nemù¾e mít místo v odùvodnìní napadeného usnesení. Takovou úvahu bude povinen krajský soud, a to s ohledem na subsidiaritu zásahové ¾aloby, uèinit a¾ pøi pøípadném pøezkumu meritorního rozhodnutí. Teprve v tomto øízení bude namítané procesní pochybení ¾alovaného pøezkoumáno a vyhodnoceno.
[36] Smyslem soudní ochrany a podstatou práva na spravedlivý proces je mo¾nost domáhat se svých práv u nestranného soudu, nikoli zru¹ení napadeného rozhodnutí. Jinými slovy právo na spravedlivý proces v projednávané vìci znamená mj. mo¾nost podrobit napadený procesní postup ¾alovaného pøezkumu nestranným soudem. Právo na obhajobu (zejména právo být vyslechnut) je pak úzce spojeno s pøístupem k dokumentùm a informacím, které tvoøí základ správního rozhodnutí. Tato práva nebyla postupem soudu ¾ádným zpùsobem negována ani oslabena, nebo» jejich pøípadné poru¹ení bude podrobeno soudnímu pøezkumu v ¾alobì dle § 65 s. ø. s.
[37] Tvrzení, ¾e pøezkum procesního postupu ¾alovaného a¾ v ¾alobì proti meritornímu rozhodnutí nemá ¾ádný smysl, není správné. Byl-li toti¾ postup ¾alovaného skuteènì nezákonný pokraèování a mìl za následek poru¹ení práva stì¾ovatelky na obhajobu, resp. práva vyjádøit se ke v¹em podkladùm rozhodnutí, bude rozhodnutí ¾alovaného právì pro tuto nezákonnost zru¹eno a vìc se vrátí zpìt do øízení o rozkladu. Napadený procesní postup ¾alovaného není ani svou povahou postupem, u kterého by se pozdìj¹í ochrana minula úèinkem (jako je napø. nezákonný vstup do obchodních prostor, zabavení ve¹keré poèítaèové techniky a s tím související paralyzace podniku apod.)
[38] Pomocí zásahové ¾aloby zpravidla nelze docílit pøedsti¾ného posouzení takových jednotlivých procesních úkonù správního orgánu, jejich¾ zákonnost má mít význam pøi posuzování koneèného rozhodnutí. Poru¹ení práva vyjádøit se ke v¹em podkladùm rozhodnutí je typicky vadou, která má vliv na zákonnost koneèného rozhodnutí.
[39] Soudní ochrana je subsidiární jednak tam, kde veøejná správa disponuje úèinnými prostøedky k ochranì práv osob, které tvrdí, ¾e konáním (neèinností) veøejné správy bylo zasa¾eno do jejich veøejných subjektivních práv. Nastupuje v pøípadech, kde tyto prostøedky ve veøejné správì k dispozici nejsou, nebo sice jsou, ale nedo¹lo jejich pou¾itím ke zjednání nápravy, pøípadnì i tam, kde takové prostøedky nejsou dostateènì efektivní a soudní ochranu odsouvají v èase tak, ¾e ji vlastnì èiní toliko formální. Krom tohoto judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu subsidiaritu zásahové ¾aloby chápe i jako vyjádøení pøednostního postavení ostatních ¾alobních typù zakotvených v soudním øádu správním. Zásahová ¾aloba není náhra¾kou ¾aloby proti rozhodnutí libovolnì pou¾itelnou, nýbr¾ jejím doplòkem, jakousi záchrannou sítí pro situace, v nich¾ si nelze vystaèit s ¾alobou proti rozhodnutí, proto¾e akt veøejné správy, který je napadán, není mo¾no jako rozhodnutí identifikovat pro absenci nìkterého z jeho atributù (srov. body [19] a¾ [21] usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, è. 2206/2011 Sb. NSS èi rozsudek ve vìci sp. zn. 2 As 260/2016).
[40] Subsidiarita vùèi ostatním ¾alobním typùm znamená, ¾e zásahová ¾aloba je pøípustná teprve tehdy, pokud nepøichází v úvahu podání ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ø. s., ¾aloby na ochranu proti neèinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. s. ø. s.) a ani podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy (§ 101a a násl. s. ø. s.). Je nepochybné, ¾e ústøední roli v systému ¾alob podle soudního øádu správního hraje ¾aloba proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ø. s.; neèinnostní ¾aloba a zásahová ¾aloba hrají roli pomocného prostøedku ochrany a doplòku tam, kam ochrana podle § 65 a násl. s. ø. s. nedosáhne [srov. také usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 18. 4. 2017, sp. zn. 6 Afs 270/2015, bod [52], ve kterém roz¹íøený senát odkázala na své usnesení ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, è. 2206/2011 Sb. NSS].
[41] Pøi ochranì pøed nezákonným zásahem nedochází ke kasaci napadeného rozhodnutí, výrokový potenciál soudu je zde uzpùsoben odli¹ným formám zásahù (pokynù èi donucení), jejich trvání èi dùsledkùm. Argumentace pøirovnávající efektivitu soudní ochrany ke zru¹ení rozhodnutí je proto zcela nepøípadná. Soud zde zakazuje, pøikazuje, ve zvlá¹tních pøípadech se omezí jen na deklaraci nezákonnosti zásahu. Taková byla ostatnì pøedstava historického zákonodárce, který výslovnì klasifikoval zásahovou ¾alobu jako subsidiární prostøedek v novì vytváøeném systému správního soudnictví (blí¾e srov. dùvodovou zprávu k vládnímu návrhu soudního øádu správního, tisk 1080, Poslanecká snìmovna Parlamentu ÈR, III. volební období 1998 2002, k § 81-86, str. 66-67, digitální repozitáø, www.psp.cz).
[42] Námitka, dle které se krajským soudem uvádìná judikatura týkala znìní § 85 s. ø. s. pøed novelou provedenou zákonem è. 303/2011 Sb., je tak zcela nepøípadná. Význam novely navíc spoèívá v mo¾nosti ¾alobcù dovolávat se urèení nezákonnosti zásahu, tj. zpìtného konstatování,
¾e ta která èinnost správního orgánu byla nezákonná. Podle dùvodové zprávy má nová právní úprava øízení o ¾alobì proti nezákonnému zásahu zajistit vy¹¹í standard ochrany tím, ¾e umo¾ní fyzickým a právnickým osobám domáhat se deklarování nezákonného zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu tehdy, pokud ji¾ zásah ani jeho dùsledky netrvají a nehrozí jeho opakování. Vedle odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem má nová právní úprava zásahové ¾aloby pøedev¹ím významný satisfakèní efekt pro po¹kozené úèastníky. V dùvodové zprávì je výslovnì uvedeno: [R]ozhodnutí správního soudu o nezákonnosti takového zásahu nepochybnì pøispìje ke zrychlení rozhodování pøíslu¹ných úøadù o od¹kodnìní a v koneèném dùsledku i ke zrychlení øízení o nároku na náhradu ¹kody u civilních soudù, u kterých se po¹kozený mù¾e domáhat náhrady ¹kody, neuspokojí-li pøíslu¹ný úøad plnì nárok po¹kozeného. (srov. dùvodovou zprávu k zákonu è. 303/2011 Sb., snìmovní tisk è. 319/0, 6. volební období, digitální repozitáø, www.psp.cz)
[43] Soud souhlasí s ¾alovaným, ¾e zásahové ¾aloby mají místo zejména tam, kde správní orgán uplatòuje svoji pravomoc mimo konkrétní øízení, v rámci nìjakého postupu, který nemá odraz v konkrétním rozhodnutí. Jakýkoliv postup správního orgánu je toti¾ uplatnìním pravomoci, k nìmu¾ je tøeba zákonného podkladu a který je mo¾no provádìt jen a pouze v zákonem stanovených mezích a zákonem stanovenými zpùsoby (viz èl. 2 odst. 2 Listiny a èl. 2 odst. 3 Ústavy). Soudní ochrana pøed takovým postupem slou¾í k tomu, aby uplatnìní pravomoci správního orgánu udr¾ela v zákonných mezích a zabránila mu, pøípadnì zpìtnì deklarovala jeho protizákonnost, v pøípadech, kdy by bylo ze zákonných mezí vykroèeno.
[44] Tak tomu mù¾e být napø. u tìch postupù, u kterých není jisté, zda budou ukonèeny vydáním rozhodnutí (srov. usnesení roz¹íøeného senátu sp. zn. 2 Afs 144/2004), pøípadnì u tìch postupù, kde zákon ani vydání konkrétního rozhodnutí nepøedpokládá (srov. napø. rozsudky NSS ze dne 10. 6. 2015, è. j. 2 Afs 234/2014 43 a ze dne 14. 8. 2014, è. j. 10 Afs 28/2014 52). Odkaz stì¾ovatelky na judikaturu týkající se daòové kontroly je proto v kontextu projednávané vìci nepøípadný. Dále tomu mù¾e být v situacích, kdy není jisté, zda urèitý postup správního orgánu bude podroben soudní kontrole (srov. rozhodnutí NSS ve vìci sp. zn. 5 Afs 7/2011), nebo kdy výsledné rozhodnutí je ze soudního pøezkumu vylouèeno (srov. rozsudek ve vìci sp. zn. 2 Aps 3/2007).
[45] Rozhodující pro posouzení po¾adované ochrany jsou kromì popisu vytýkaného jednání a jeho intenzity i dùvody, pro které jsou tvrzené zásahy pova¾ovány za nezákonné a k jakému èasovému okam¾iku lze tuto tvrzenou nezákonnost ukotvit. Domáhat se urèení, ¾e znepøístupnìní urèité písemnosti bylo nezákonným zásahem, si lze pøedstavit nejen v situaci, kdy ¾ádné správní øízení nebì¾í, ale i v takových pøípadech, kdy se úèastník øízení a¾ z rozhodnutí odvolacího orgánu dozví, ¾e urèitá (jemu zatajená písemnost) byla pova¾ována ve vìci za stì¾ejní dùkaz.
[46] V projednávané vìci v¹ak jde o procesní postup ¾alovaného, který vede èi vedl k vydání rozhodnutí ve vìci a jeho pøezkum má místo v rámci pøezkumu zákonnosti koneèného rozhodnutí. IV. Závìr a náklady øízení
[47] Z vý¹e uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud v souladu s § 110 odst. 1 s. ø. s. podanou kasaèní stí¾nost zamítl. O vìci rozhodl bez jednání postupem podle § 109 odst. 2 s. ø. s., dle kterého o kasaèní stí¾nosti rozhoduje Nejvy¹¹í správní soud zpravidla bez jednání.
[48] Výrok o náhradì nákladù øízení se opírá o § 60 odst. 1, vìtu první, s. ø. s., ve spojení s § 120 s. ø. s., dle kterých nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci pokraèování plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il, proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Stì¾ovatelka v soudním øízení úspìch nemìla, proto nemá právo na náhradu nákladù øízení. ®alovanému ¾ádné náklady øízení nad rámec úøední èinnosti nevznikly.

References: soud 
 soud 
 § 46
 § 85
 soud 
 § 82
 § 65
 soud 
 soud 
 soud 
 § 82
 § 65
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 82
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 38
 soud 
 § 85
 § 85
in fine
 soud 
 soud 
 § 65
 § 65
 soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 § 85
 soud 
 Soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 § 76
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 § 65
 § 65
 § 65
 § 65
 Soud 
 § 81
 § 85
 Soud 
 soud 
 § 110
 § 109
 soud 
 § 60
 § 120