Source: http://www.senat.fr/rap/l99-177/l99-1773.html
Timestamp: 2020-04-02 16:23:14+00:00

Document:
20 janvier 2000 : Procédure pénale ( rapport - première lecture )
Auditions du mercredi 19 janvier 2000
Mme Geneviève VINEY, Professeur à l'université de Paris I
M. Jean PRADEL, professeur à l'université de Poitiers
M. Jean MASSOT, Président de la section des finances au Conseil d'Etat, Président du groupe d'étude sur la responsabilité pénale des décideurs publics
M. Jean-Paul GAUZES, maire de Sainte Agathe d'Aliermont, responsable d'un groupe de travail sur la responsabilité des élus au sein de l'Association des maires de France
M. Serge PETIT, conseiller référendaire à la Cour de cassation
Maître Jean-René FARTHOUAT, ancien bâtonnier de l'ordre des avocats à la Cour de Paris
M. Jean-Jacques MENGELLE-TOUYA, président, M. Jacques BRESSON, délégué général de la Fédération nationale des victimes d'accidents collectifs
AUDITION DE MME GENEVIEVE VINEY
PROFESSEUR A L'UNIVERSITÉ DE PARIS I
M. Jacques Larché, président, après avoir rendu hommage à l'action exemplaire des maires de France en réponse aux récentes catastrophes naturelles, a souligné que le Sénat se devait, en tant que représentant des collectivités locales, d'être attentif aux conditions de mise en oeuvre de la responsabilité des élus locaux.
M. Christian Poncelet, président du Sénat, a considéré qu'il revenait au Sénat, en tant que défenseur des collectivités locales, de prendre des initiatives en faveur des élus exposés à des poursuites pénales. Il a souligné qu'il convenait, dans le souci d'éviter une justice à deux vitesses, d'envisager la question dans sa globalité et de proposer des solutions s'adressant à l'ensemble des décideurs et à tous les citoyens afin de déterminer les comportements susceptibles de relever du droit pénal.
M. Jacques Larché, président, a également considéré qu'il convenait d'aborder la question de la responsabilité des décideurs en dehors de toute idée de privilège ou de discrimination.
Mme Geneviève Viney a rappelé que la multiplication des accidents du travail et des accidents de la circulation avait été à l'origine du développement de la répression des délits non intentionnels, mais que la conjonction du progrès technologique et de l'évolution des comportements avait eu pour conséquence un alourdissement excessif de la mise en jeu de la responsabilité pénale des décideurs.
Elle a observé que le législateur avait favorisé cette évolution en introduisant systématiquement dans les textes des sanctions pénales pour des délits non intentionnels, principalement en matière de consommation, d'environnement et de concurrence, et que les victimes elles-mêmes, en dehors de tout esprit de vengeance, engageaient souvent une action pénale de préférence à une action civile en raison de son moindre coût et des facilités qu'elle procurait s'agissant de l'administration de la preuve.
Elle a indiqué que cette évolution, génératrice d'un profond malaise, avait dans un premier temps concerné le secteur privé, sans être freinée par les dispositions de la loi de 1976 limitant la responsabilité du chef d'entreprise du fait des accidents du travail, et que, une fois la décentralisation intervenue, elle avait touché le secteur public.
Abordant les moyens de remédier au malaise constaté, Mme Geneviève Viney a en premier lieu exclu, comme l'avaient fait M. Jean Massot, dans son rapport, ainsi que M. Pierre Fauchon, dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi, toute idée d'accorder une immunité spécifique aux élus, solution que le législateur avait évité au moment du vote de la loi du 13 mai 1996 modifiant l'article 121-3 du code pénal et qui encourrait vraisemblablement la censure du Conseil constitutionnel pour rupture du principe d'égalité.
Elle a passé en revue des solutions devant permettre d'éviter, d'une part, des condamnations injustifiées des décideurs et, d'autre part, la multiplication des poursuites pénales à leur encontre.
Pour éviter les condamnations injustifiées, elle a considéré qu'il conviendrait, d'une part, de revoir la définition générale des délits non intentionnels figurant à l'article 121-3 du code pénal, ainsi que celle des délits spécifiques d'homicide et de blessures involontaires et, d'autre part, de revenir sur le principe, apparu néfaste à l'expérience, de l'identité de la faute pénale et de la faute civile.
Elle a considéré que l'introduction, opérée en 1996 à l'article 121-3 du code pénal, de la disposition exonérant la responsabilité d'un auteur de faits ayant accompli les diligences normales, compte tenu de la nature de ses fonctions, de ses compétences et des moyens dont il disposait, n'avait pas atteint son but, n'ayant pas conduit les juges à modifier leur interprétation du délit non intentionnel. Elle a estimé que cette rédaction ambiguë pourrait être interprétée, au contraire, comme imposant des exigences complémentaires aux décideurs.
Mme Geneviève Viney a donc proposé une nouvelle rédaction du troisième alinéa de l'article 121-3 faisant référence à la connaissance du risque par le prévenu et à la possibilité qu'il avait d'en éviter la réalisation. Elle a souligné que cette modification ferait supporter à l'accusation la charge de la preuve de la connaissance du risque par le décideur et de la possibilité pour celui-ci de l'éviter. Se déclarant consciente du caractère drastique de cette proposition, elle a présenté une solution alternative ayant pour conséquence de mettre à la charge de l'accusation la preuve que le prévenu avait été en mesure de connaître le risque in abstracto.
S'agissant des délits d'homicide et de blessure involontaires, prévus respectivement aux articles 221-6 et 222-19 du code pénal, elle a souligné que le caractère très large des infractions définies à ces articles avait été aggravé par la jurisprudence, la Cour de cassation n'exigeant aucun lien de causalité direct entre la faute et les dommages intervenus et incriminant une simple abstention des décideurs face à un état de fait dont ils n'avaient pas conscience.
Mme Geneviève Viney s'est néanmoins déclarée défavorable aux propositions de M. Pierre Fauchon et du groupe d'étude présidé par M. Jean Massot exigeant une faute simple en cas de causalité directe et une faute qualifiée en cas de causalité indirecte, estimant, d'une part, qu'il serait très difficile de mettre en place une jurisprudence cohérente sur la base d'une notion de causalité apparaissant fuyante et que, d'autre part, le resserrement de la causalité ne permettrait pas d'atteindre le but poursuivi.
Elle a donné sa préférence à une solution distinguant entre l'imprudence active, résultant de l'exercice personnel d'une activité, et l'imprudence passive, résultant d'une surveillance insuffisante sur des personnes ou des installations conduisant à une absence de réaction à un danger. Elle a proposé, en outre, de supprimer l'incrimination de la maladresse et de l'inattention.
Soulignant que le principe de l'identité entre la faute pénale et la faute civile, unanimement critiqué, conduisait le juge pénal à prononcer des condamnations pour préserver le droit à indemnisation des victimes sur le plan civil, Mme Geneviève Viney a considéré que le législateur devrait, sans attendre un éventuel revirement de jurisprudence, préciser que la faute pénale pouvait être distincte de la faute civile ou que l'appréciation portée par le juge pénal laissait toute liberté au juge saisi d'une action civile.
Mme Geneviève Viney a ensuite ouvert plusieurs pistes pour limiter les poursuites à l'encontre des décideurs.
Sur le plan du droit pénal, elle a considéré qu'un recours accru à la responsabilité des personnes morales pourrait limiter la mise en cause des personnes physiques même si, juridiquement, ces responsabilités n'étaient pas exclusives l'une de l'autre. Constatant que la responsabilité pénale des personnes morales était rarement mise en oeuvre, elle a préconisé la suppression du 2è alinéa de l'article 121-2 du nouveau code pénal ne permettant l'engagement de la responsabilité pénale des collectivités territoriales que pour les infractions commises dans l'exercice d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public. Elle a en outre proposé de permettre la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat. Elle s'est en revanche déclarée défavorable à la solution préconisée par l'Association des maires de France, imposant de poursuivre la personne morale avant la personne physique.
Sur le plan procédural, elle a souhaité l'harmonisation des procédures civile et pénale, afin d'éviter que les victimes ne trouvent un avantage à engager une action pénale en lieu et place d'une action civile. Elle a ainsi envisagé un accroissement des pouvoirs d'instruction du juge civil, la prise en charge par l'Etat du coût des expertises et l'extension du domaine du référé-provision. Elle s'est, en revanche, déclarée défavorable à une limitation du droit de se constituer partie civile mais a considéré que serait bienvenu le développement, préconisé par le groupe d'étude présidé par M. Jean Massot, de solutions permettant d'éviter ou d'améliorer la mise en examen, tels la procédure de témoin assisté, la motivation des décisions de mise en examen ou le recours à des procédures disciplinaires en lieu et place des procédures pénales.
En conclusion, après avoir insisté sur l'extrême difficulté de trouver un juste équilibre entre le souci de ne pas accabler les décideurs par la menace d'une pénalisation excessive et celui d'éviter un relâchement de la prudence dans des activités mettant en cause la sécurité des personnes, elle a souligné la nécessité de respecter le principe d'égalité devant la loi pénale.
AUDITION DE M. JEAN PRADEL
PROFESSEUR A L'UNIVERSITÉ DE POITIERS
Après avoir observé que, si le sujet retenu concernait de façon générale l'évolution de la responsabilité pénale et la définition des délits non intentionnels, en réalité la situation des élus et des décideurs publics apparaissait comme retenant davantage l'attention, M. Jean Pradel a estimé que l'accroissement du nombre des condamnations, en particulier celles atteignant les maires, occasionné par les transferts de compétences résultant des lois de décentralisation, la multiplication des organismes de contrôle tels que le service central de prévention de la corruption ou encore le développement d'un climat général favorable à la pénalisation, justifiait de conduire une réflexion sur la pertinence du dispositif applicable en matière de délits non intentionnels. Il s'est félicité que la proposition de loi déposée par M. Pierre Fauchon et les conclusions du groupe d'étude présidé par M. Jean Massot n'aient pas préconisé de restaurer une protection spécifique pour les décideurs publics, solution contestable d'un point de vue tant politique que juridique.
M. Jean Pradel s'est interrogé sur la possibilité d'atteindre cet objectif de protection des élus et des fonctionnaires territoriaux en modifiant les critères de définition des délits non intentionnels. Après avoir rappelé que le code pénal de 1994 n'exigeait pas de lien direct entre la faute commise et le préjudice subi et faisait de la faute délibérée une circonstance aggravante, il a considéré que la loi du 13 mai 1996, prévoyant que l'imprudence ne devait pas être reconnue lorsque l'agent avait accompli des diligences normales compte tenu de ses compétences et des pouvoirs et moyens qui lui étaient dévolus, et donc théoriquement favorable aux maires, n'avait pas permis d'endiguer l'augmentation du nombre des condamnations et avait tout au plus favorisé une motivation plus circonstanciée des décisions des juges du fond.
Constatant que la proposition de loi de M. Pierre Fauchon, comme le rapport de M. Jean Massot, prenaient en considération la nature du lien entre la faute et le préjudice, pour sanctionner la faute d'imprudence ordinaire dans l'hypothèse d'un lien de causalité direct et pour exiger une faute manifestement délibérée, dans la proposition de loi, ou une faute grave, dans les conclusions du groupe d'étude, lorsque ce lien est indirect, M. Jean Pradel a estimé illogique de mettre en rapport la nature du lien de causalité et le type de faute. Soulignant qu'il n'existait pas de critère précis permettant de qualifier un lien de causalité comme étant direct ou indirect, il a exprimé la crainte que le juge ne joue de cette latitude d'appréciation pour atteindre l'objectif souhaité par lui, la simple qualification de lien direct dans l'hypothèse d'une causalité pourtant lointaine lui permettant de condamner plus aisément et d'accorder réparation. Il a estimé que les deux propositions, en laissant une trop grande liberté au juge répressif dans la détermination des éléments de l'infraction, contrevenaient au principe constitutionnel de la légalité des délits et des peines et s'exposeraient à la censure du Conseil constitutionnel.
M. Jean Pradel a suggéré de fonder plutôt la distinction sur l'appréciation de la situation du prévenu, selon qu'il aurait agi pour rechercher un avantage ou, au contraire, bénévolement, dans l'intérêt d'autrui ou d'une collectivité. Dans le premier cas, il a estimé que la responsabilité devait être reconnue quelle que soit la qualification du lien de causalité ou de la faute ; dans le second, il a affirmé la nécessité d'exiger un lien direct et une faute délibérée. Il a indiqué que cette solution s'inspirait du régime applicable, en droit civil, à la gestion d'affaires.
Puis M. Jean Pradel s'est interrogé sur les autres moyens susceptibles de renforcer la protection des élus et des fonctionnaires territoriaux en distinguant les solutions générales, applicables à l'ensemble des justiciables, des solutions spécifiques.
Concernant les solutions générales, après avoir écarté le raisonnement fondé sur la distinction entre faute civile et faute pénale, il a évoqué la possibilité de limiter la recevabilité des constitutions de partie civile en exigeant que le demandeur établisse la réalité du préjudice. Il a cependant reconnu que cette dernière orientation s'écartait des solutions résultant de la jurisprudence. Il s'est en outre déclaré défavorable à une motivation de la mise en examen, qui pourrait conduire à faire d'une mesure d'instruction un acte juridictionnel.
Concernant les solutions spécifiquement applicables aux décideurs publics, il a réfuté la proposition résultant des amendements de MM. Michel Charasse et Alain Vasselle, présentés au Sénat au mois de juin 1999, tendant à exiger du procureur qu'il sollicite l'autorisation préalable du juge administratif avant d'engager des poursuites. Il s'est en revanche déclaré favorable à la possibilité de mettre en cause la responsabilité pénale des communes, personnes morales, dans l'hypothèse où l'élu n'aurait pas commis de faute délibérée et a suggéré d'imaginer des sanctions alternatives telles que la suspension des fonctions pour le maire.
Après avoir conclu à l'existence de solutions permettant de protéger les élus et les fonctionnaires territoriaux, M. Jean Pradel a souligné la nécessité de développer les moyens de procédure et de ne pas créer de régime de responsabilité spécifique au bénéfice d'une catégorie privilégiée.
AUDITION DE M. JEAN MASSOT
PRÉSIDENT DE LA SECTION DES FINANCES AU CONSEIL D'ÉTAT,
PRÉSIDENT DU GROUPE D'ETUDE SUR LA RESPONSABILITÉ PÉNALE
DES DÉCIDEURS PUBLICS
M. Jean Massot a tout d'abord indiqué que le groupe d'étude, dans le même esprit que la proposition de loi présentée par M. Pierre Fauchon, avait proposé de réduire le champ des délits non intentionnels. Il a relevé qu'une telle mesure pourrait résulter soit d'une modification des articles 221-6 et 222-19 du code pénal relatifs aux délits pour homicide ou blessures involontaires, soit de l'article 121-3 du même code qui fixait les principes généraux de la responsabilité pénale ou encore d'une combinaison de ces différentes modifications.
Réagissant aux suggestions précédemment exposées par certains intervenants, M. Jean Massot a fait observer qu'il serait difficile d'opérer une distinction entre des faits non intentionnels accomplis dans la recherche d'un intérêt personnel et ceux qui étaient réalisés dans le cadre du bénévolat. Il a en effet fait valoir qu'un fonctionnaire n'agissait pas de manière bénévole et que, dans ces conditions, un critère tiré de la poursuite de l'intérêt général serait plus opérationnel.
Puis M. Jean Massot a indiqué que le groupe d'étude avait suggéré d'harmoniser la rédaction de l'article 121-3 du code pénal issu de la loi du 13 mai 1996 avec celle des dispositions que la même loi avait insérées dans le code général des collectivités territoriales, qui, d'une part, faisait peser la charge de la preuve sur l'accusation et, d'autre part, faisait référence aux difficultés propres aux missions confiées à la personne dont la responsabilité pénale était poursuivie.
Abordant la question de l'extension de la responsabilité pénale des personnes morales, proposée par le groupe d'étude, M. Jean Massot a indiqué qu'à titre personnel, il était défavorable à une telle disposition. Il a relevé qu'elle pourrait être mal perçue par l'opinion publique qui pourrait la considérer comme une tentative des décideurs publics de se décharger de leur propre responsabilité. Il a en outre fait observer que l'élu, en sa qualité de représentant de la collectivité locale, se retrouverait dans le " box " des accusés. Il a noté que la sanction pénale serait en pratique supportée par le contribuable donc, le cas échéant, partiellement par la victime.
M. Jean Massot a, par ailleurs, souligné qu'il serait encore plus illusoire de rechercher une responsabilité pénale de l'Etat, n'importe quel fonctionnaire n'étant pas susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat. Il a donc fait valoir que la situation des personnes morales de droit public n'était pas assimilable à celle des personnes morales de droit privé.
Considérant que la pénalisation de la vie publique avait aussi pour origine la multiplication des infractions pénales, M. Jean Massot a indiqué que le groupe d'étude avait suggéré de limiter la tendance actuelle à assortir toute obligation légale d'une sanction pénale. Il a précisé que le groupe d'étude avait souhaité un moratoire pour l'année 2000, proposition difficile à mettre en pratique mais qui méritait d'être étudiée. Il a souligné que l'obligation de convertir en euros les amendes pénales était une occasion de revoir la liste impressionnante des sanctions pénales.
M. Jean Massot a, par ailleurs, précisé que le groupe d'étude s'était intéressé au délit de favoritisme dans les marchés publics, délit qui était bien souvent à la limite du délit non intentionnel. Faisant valoir que des manquements involontaires au code des marchés publics pouvaient constituer des délits, il a indiqué que le groupe d'étude avait estimé que les manquements les moins graves pourraient être dépénalisés.
M. Jean Massot a jugé nécessaire de limiter les recours abusifs au juge pénal, d'une part, en mettant en place un meilleur contrôle de la recevabilité de la constitution de partie civile, d'autre part, en sanctionnant davantage les recours injustifiés.
M. Jean Massot a fait observer que tout en écartant l'idée de l'intervention préalable du juge administratif avant toute mise en cause pénale d'un décideur public, le groupe d'étude avait néanmoins jugé souhaitable l'intervention spontanée des autorités administratives afin d'éclairer le juge d'instruction sur les conditions de fonctionnement de l'administration.
Après avoir indiqué que le groupe d'étude avait également marqué son intérêt pour la procédure du témoin assisté qui faisait l'objet de discussions en cours devant le Parlement, M. Jean Massot a estimé que les mises en examen devraient être mieux motivées et que les droits de la défense seraient mieux assurés si les faits reprochés étaient clairement énoncés. Il a en outre considéré que, sans rétablir les dispositions supprimées en 1993, la délocalisation de certaines affaires était souhaitable comme le permettait le droit en vigueur. Il a souligné que les conditions de la garde à vue devraient être mieux proportionnées à la dangerosité des personnes concernées.
M. Jean Massot a fait valoir que le groupe d'étude avait suggéré un ensemble de mesures destinées à renforcer les procédures non juridictionnelles, notamment à travers un recours accru à la transaction et au médiateur.
Relevant que beaucoup de victimes et leurs conseils pensaient à tort pouvoir obtenir une réparation pécuniaire devant le juge pénal, alors même que la faute incriminée était une faute de service, il a estimé qu'ils devraient être mieux informés sur la compétence exclusive de la juridiction administrative dans un tel cas. Il a néanmoins reconnu certains handicaps de la juridiction administrative qui tenaient moins à sa lenteur qu'à l'insuffisance des pouvoirs d'instruction et à l'absence de faculté d'accorder des provisions, lacune qui devrait être comblée par un texte en cours de discussion.
Enfin, M. Jean Massot a fait valoir qu'il convenait de mieux armer sur le plan juridique les décideurs publics notamment par une meilleure définition des responsabilités dans le fonctionnement administratif, par une meilleure connaissance réciproque entre la fonction publique et la magistrature qui pourrait être obtenue grâce à une plus grande mobilité et enfin par l'extension aux élus des mécanismes de protection juridique, actuellement applicables aux fonctionnaires. Il a également considéré que la qualité du contrôle de légalité pourrait être améliorée tout en écartant toutes les solutions qui reviendraient au rétablissement de la tutelle à travers la délivrance d'un brevet de légalité par l'Etat. Il a plaidé pour une plus grande mobilité réciproque entre les magistrats et les fonctionnaires des préfectures.
M. Jacques Larché, président, a alors tenu à souligner que l'amendement adopté par le Sénat dans le cadre du projet de loi relatif à la présomption d'innocence et aux droits des victimes qui faisait intervenir la juridiction administrative préalablement à toute mise en cause pénale d'un décideur public, avait constitué un signal d'alarme dans un contexte où le Gouvernement n'avait pris aucune initiative pour répondre au problème crucial du développement de la responsabilité pénale des élus locaux pour des faits non intentionnels.
Répondant à M. Guy Allouche, qui s'interrogeait sur la possibilité de mettre en cause pénalement la responsabilité de l'Etat dans certains cas tels que l'effondrement d'un édifice public, M. Jean Massot a fait observer que dans le droit en vigueur, la réparation pourrait être obtenue soit de la part de l'Etat en agissant devant le juge administratif, si le dommage n'était pas imputable à la faute personnelle d'une personne physique, soit dans le cas contraire, directement auprès de cette personne devant le juge judiciaire. Il a souligné que dans un tel cas, il paraissait difficilement envisageable de rechercher la responsabilité pénale de l'Etat par le biais du ministre de l'équipement.
AUDITION DE M. JEAN-PAUL GAUZES
MAIRE DE SAINTE AGATHE D'ALIERMONT,
RESPONSABLE D'UN GROUPE DE TRAVAIL SUR LA RESPONSABILITÉ
DES ÉLUS AU SEIN DE L'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE
Rappelant qu'il s'exprimait au nom de ce groupe de travail dont les conclusions ont été approuvées par le dernier congrès de l'Association des maires de France, M. Jean-Paul Gauzes a exposé les trois difficultés qui lui paraissaient être à la source du malaise concernant la responsabilité pénale des maires.
Il a considéré, en premier lieu, que les victimes ou leurs familles souhaitaient connaître la vérité sur les causes d'un accident et pouvaient estimer qu'une enquête pénale faciliterait la recherche de celles-ci. Il en a tiré la conséquence que les élus devraient s'efforcer de gérer les crises avec un souci d'une meilleure transparence vis-à-vis des victimes.
En deuxième lieu, M. Jean-Paul Gauzes a fait valoir les difficultés rencontrées par les victimes d'accidents pour bénéficier d'une indemnisation, qui devraient inciter les collectivités locales à améliorer leur réactivité à l'événement et à prendre une initiative d'indemnisation lorsqu'elles paraissaient détenir une part de responsabilité.
Il a aussi souligné l'importance pour les collectivités d'informer les personnes concernées de manière suffisamment précise sur les procédures et les délais.
En troisième lieu, M. Jean-Paul Gauzes a relevé le souhait des victimes de voir les responsables d'accidents sanctionnés et de prévenir le renouvellement de ces catastrophes.
Il a indiqué que, contrairement par exemple aux chefs d'entreprises, les maires disposaient de pouvoirs de police à caractère général, ce qui avait pour conséquence de leur conférer une responsabilité plus étendue.
M. Jean-Paul Gauzes, a souligné que l'Association des maires de France ne souhaitait pas l'institution d'immunités pour les élus locaux et que ceux-ci craignaient beaucoup plus la mise en examen, perçue comme infamante, qu'une éventuelle condamnation ultérieure.
M. Jean-Paul Gauzes a suggéré que, pour permettre au juge de mener son instruction sans pour autant risquer une mise en cause injustifiée de la présomption d'innocence de l'élu qui pourrait être provoquée par sa mise en examen prématurée, le magistrat chargé de l'instruction puisse, dans un premier temps, conduire l'instruction en mettant en cause la collectivité territoriale concernée, la mise en examen de l'élu pouvant intervenir ensuite, si sa responsabilité paraissait engagée.
Il a souligné que cette étape, facultative pour le juge, ne serait pas destinée à faire obstacle le cas échéant à la mise en examen de l'élu, mais simplement à la différer afin que celle-ci n'intervienne pas avant qu'il existe pour cela des raisons sérieuses.
A M. Jacques Larché, président, qui lui demandait si sa proposition ne pourrait pas être interprétée comme créant un régime dérogatoire en faveur des élus, M. Jean-Paul Gauzes a fait valoir qu'il ne s'agirait que de prendre en compte la dimension particulière de la responsabilité du maire, fondée sur ses pouvoirs de police.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, s'est interrogé sur la procédure exacte qu'il faudrait instituer pour donner suite à la proposition de l'Association des maires de France, rappelant que, aux termes du projet de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence tel que modifié par le Sénat, une mise en examen ne devrait être engagée que s'il existait des indices graves ou concordants.
M. Jean-Paul Gauzes a remarqué que, dans les faits et le plus souvent, les mises en examen intervenaient avant toute investigation et causaient donc aux élus un préjudice qu'aucune décision juridictionnelle ne pouvait ensuite réparer.
M. Nicolas About a observé que les pouvoirs de police du maire étaient, dans certains cas, exercés au nom de l'Etat et que, dans cette hypothèse, il était paradoxal que ce dernier ne soit pas mis en cause.
M. José Balarello a douté de l'efficacité de la procédure proposée, considérant qu'elle ne limiterait pas de manière sensible le nombre des élus mis en examen sans responsabilité personnelle.
M. Guy Cabanel s'étant également interrogé sur le caractère opérationnel du dispositif proposé, lui préférant la procédure du témoin assisté, M. Jean-Paul Gauzes a observé que celle-ci était rarement utilisée par les magistrats.
AUDITION DE M. SERGE PETIT
CONSEILLER RÉFÉRENDAIRE A LA COUR DE CASSATION
M. Serge Petit a tout d'abord présenté quelques réflexions sur l'application du texte actuel de l'article 121-3 du code pénal.
Il a estimé que la motivation des décisions, s'agissant de l'appréciation in concreto, s'était améliorée, mais restait variable en raison d'une méconnaissance par le juge judiciaire, du fonctionnement du service public et notamment des délégations de service public. Il a souligné que le contrôle de la Cour de cassation ne portait que sur la motivation et que la seule cassation intervenue jusqu'ici concernait une décision de relaxe mal motivée.
Il a en outre relevé que l'accomplissement des diligences relevait de l'appréciation souveraine des juges du fond sur les éléments de fait et échappait donc au contrôle de la Cour de cassation, au risque d'aboutir à une incohérence des jugements.
Il a ajouté qu'il n'existait pas non plus de contrôle de la Cour de cassation sur la notion de diligences, en l'absence d'une définition précise de cette notion dans les différents textes.
En conséquence, M. Serge Petit a proposé que les rédactions du code pénal et des textes de déclinaison soient harmonisées afin de permettre un contrôle de la Cour de cassation sur la notion de diligences.
Faisant observer que les dispositions de l'article 121-3 du code pénal avaient un caractère général et ne concernaient pas uniquement les infractions définies par les articles 221-6 et 222-19 du même code, il a approuvé l'absence de modification de l'article 121-3 dans la proposition de loi présentée par M. Pierre Fauchon, considérant qu'il n'y avait pas lieu d'introduire une distinction entre lien de causalité direct ou indirect et faute grave ou simple dans le texte de l'article 121-3.
Abordant ensuite le texte proposé par la proposition de loi de M. Pierre Fauchon pour les articles 221-6 et 222-19 du code pénal, M. Serge Petit a tout d'abord fait observer que le texte proposé pour l'article 221-6 visait les manquements à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou " le " règlement au singulier, alors que le texte proposé pour l'article 222-19 du code pénal visait en revanche " les " règlements au pluriel.
Sur le fond, il a souligné qu'en cas de causalité indirecte, la proposition de loi tendait à restreindre le champ d'application de la faute pénale d'imprudence, à la seule violation manifestement délibérée d'une obligation imposée par la loi ou le règlement, ce qui aurait pour conséquence une dépénalisation de la violation non manifestement délibérée, la preuve du caractère délibéré ou non relevant de l'appréciation souveraine du juge du fond, sans contrôle de la Cour de cassation. Il a estimé que ces dispositions pourraient poser un problème en cas de comportement routier dangereux.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a alors indiqué que la distinction entre causalité directe et causalité indirecte mise en place par la proposition de loi permettrait de résoudre ce problème, les accidents de la circulation relevant généralement d'un lien de causalité directe.
M. Serge Petit a ensuite posé la question de savoir si, en présence d'un lien de causalité indirecte, il pourrait exister des imprudences ou négligences qui ne résulteraient pas d'une violation (même non délibérée) d'une obligation légale ou réglementaire et dont la gravité exigerait un recours à la voie pénale. Il a précisé que selon la chambre criminelle de la Cour de cassation, il existait effectivement de telles éventualités pouvant conduire à un risque de dépénalisation. Il a à cet égard évoqué différents exemples, à savoir un chirurgien négligent qui omettrait de prévenir l'équipe de suivi postopératoire du risque de complications au réveil du patient, un chasseur qui abandonnerait son arme chargée près d'une école, un voyageur qui tirerait intempestivement le signal d'alarme dans un train et, plus généralement, tous les " comportements antisociaux ".
M. Serge Petit a suggéré d'associer d'une part le lien de causalité direct et la faute simple et d'autre part le lien de causalité indirect et la faute grave ou lourde, en laissant le soin aux tribunaux de définir la notion de faute grave sous le contrôle de la Cour de cassation, admettant toutefois qu'il en résulterait une insécurité juridique provisoire jusqu'à la définition par la jurisprudence des critères de la faute grave.
Sur ce dernier point, M. José Balarello a rappelé que la notion de faute inexcusable était déjà définie en droit social.
M. Serge Petit a en outre estimé qu'il y aurait un risque de dépénalisation des infractions commises par des chefs d'entreprise en matière d'hygiène et de sécurité, pour lesquelles la faute est souvent en relation indirecte avec le dommage et n'est pas toujours une faute grave. Il a relevé que la relaxe de l'employeur aurait alors des répercussions sur la qualification de sa faute au titre de l'accident du travail.
S'agissant de la modification proposée de l'article 121-2 du code pénal relatif à la responsabilité des personnes morales, M. Serge Petit a tout d'abord souligné que le juge judiciaire, de même d'ailleurs que le Conseil d'Etat, était très mal à l'aise quant à la définition des activités " susceptibles " de délégation de service public. Il a constaté que la suppression proposée de cette notion dans le texte de l'article 121-2 aurait pour conséquence de soumettre l'ensemble des activités de puissance publique au contrôle du juge judiciaire, ce qui était considéré par le Conseil d'Etat comme une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs. Il a cependant fait observer que le texte actuel n'opérait une restriction de la responsabilité pénale aux activités susceptibles de faire l'objet d'une délégation de service public que pour les seules collectivités territoriales et non pour les établissements publics et que le principe de la séparation des pouvoirs avait donc déjà été violé. Dès lors, il a estimé que l'on pourrait envisager d'introduire la responsabilité pénale de l'Etat.
Après avoir rappelé que la responsabilité pénale de la personne morale n'exonérait pas celle de son représentant, M. Serge Petit a évoqué l'idée formulée par le groupe d'étude présidé par M. Jean Massot de distinguer d'une part, les comportements relevant de la simple maladresse ou de l'imprudence, pour lesquels l'article 121-2 resterait inchangé et, d'autre part, les comportements relevant d'un manquement à une obligation légale ou réglementaire, pour lesquels on pouvait envisager une première hypothèse de simple violation de la loi ou du règlement dans laquelle la responsabilité de la personne morale serait engagée prioritairement, et une deuxième hypothèse de violation délibérée de la loi ou du règlement dans laquelle la responsabilité de la personne morale ne pourrait être engagée. Il a souligné que cette solution avait pour objectif d'inciter à la poursuite de la seule personne morale en cas de simple imprudence.
Par ailleurs, M. Serge Petit a suggéré une autre piste qui consisterait à modifier l'article 1383 du code civil suivant une proposition présentée par Me Moore dans la Gazette du Palais, afin de substituer la responsabilité civile de la personne morale de droit public à la responsabilité civile de l'élu et du fonctionnaire en cas de dommage par imprudence. Il a à cet égard rappelé que la loi du 5 avril 1937 relative à la responsabilité des membres de l'enseignement et la loi du 31 décembre 1957 relative aux accidents causés par des véhicules avaient déjà opéré une telle substitution, le jugement étant alors confié aux tribunaux judiciaires.
Il a fait valoir que cette solution présenterait différents avantages, à savoir notamment une protection accrue des décideurs publics, une meilleure indemnisation des victimes, une procédure simplifiée s'agissant des intérêts civils, et qu'elle pourrait permettre d'éviter plus souvent la voie pénale ainsi qu'on avait pu le vérifier s'agissant des instituteurs.
M. Serge Petit a enfin évoqué la possibilité de mettre en place une loi d'indemnisation spécifique, faisant référence à la loi de 1985 concernant les accidents de véhicules.
M. Jacques Larché, président, a considéré cette dernière proposition intéressante.
M. Robert Badinter a souligné qu'une distinction entre, d'une part, lien de causalité direct et faute simple et, d'autre part, lien de causalité indirect et faute lourde permettrait d'assurer un contrôle de la Cour de cassation.
M. José Balarello a rappelé que 40 % des maires ne voulaient plus se représenter aux prochaines élections, en raison du risque pénal mais aussi des risques pour leur patrimoine personnel. Il a estimé qu'il était anormal d'appréhender le patrimoine personnel d'un maire en cas de faute détachable du service.
M. Serge Petit a alors fait observer que le législateur n'avait pas hésité à modifier l'article 1384 du code civil au sujet de la responsabilité des instituteurs, en dépit du principe de la séparation des pouvoirs.
En réponse à M. Jacques Larché, président, M. Serge Petit a de nouveau estimé qu'un chirurgien qui omettrait de prévenir l'équipe de suivi postopératoire des risques de complications, pouvait actuellement être poursuivi sur le plan pénal alors qu'il ne pourrait plus l'être dans le nouveau système.
M. Robert Badinter ayant estimé qu'il s'agirait alors d'une faute grave, M. Serge Petit a noté qu'en revanche, elle ne serait pas " manifestement délibérée ".
M. Jean-Louis Lorrain a souligné qu'il s'agirait d'une faute professionnelle et qu'en tant que médecin, il ne comprenait pas le problème posé.
M. Nicolas About a également considéré qu'il s'agirait d'une faute grave, bien que non délibérément intentionnelle.
MAITRE JEAN-RENÉ FARTHOUAT
ANCIEN BATONNIER DE L'ORDRE DES AVOCATS
A LA COUR DE PARIS
Me Jean-René Farthouat a tout d'abord estimé que certaines des propositions formulées par les orateurs précédents ressemblaient davantage à des " usines à gaz " qu'à des solutions véritablement opérationnelles au problème de la pénalisation croissante de la société. Il a fait valoir que la question avait jusqu'à présent été abordée de manière très théorique et qu'il fallait garder à l'esprit que certaines considérations purement juridiques n'étaient même pas évoquées au cours des procès pénaux. Il a indiqué qu'à titre personnel, il n'avait jamais eu l'occasion de plaider sur la différence entre la théorie de l'équivalence des conditions et la théorie de la causalité adéquate.
Me Jean-René Farthouat a souligné qu'en règle générale, les juridictions recherchaient simplement si une faute avait été commise. A cet égard, il a rappelé que la faute était le fait de faire quelque chose que l'on n'aurait pas dû faire ou de ne pas faire quelque chose que l'on aurait dû faire. Il a évoqué l'exemple des cages mobiles de football, observant qu'en cas d'accident, les juges estimaient simplement que la cage aurait dû être fixée au sol et qu'il était de la responsabilité du maire de le faire. Il a observé que la question des délits non intentionnels pouvait être assez bien illustrée par la situation de l'enfant qui, après une faute, met en avant le fait qu'il ne l'a pas fait exprès et à qui ses parents répondent qu'il sera néanmoins puni afin qu'il fasse davantage attention plus tard. Il a estimé que le raisonnement du juge pénal face aux délits non intentionnels était à peu près le même.
Me Jean-René Farthouat a alors exprimé la crainte qu'une tentative d'encadrement plus rigoureux de la définition des délits non intentionnels ne soit vouée à l'échec. A propos de la causalité directe ou indirecte, il a souligné qu'il ne s'agissait que d'un problème de motivation et que les juges trouveraient toujours le moyen de considérer qu'une faute était en lien direct avec le dommage. Il en a déduit que cette distinction risquait d'avoir des effets décevants. Il a estimé que la distinction proposée par M. Pradel entre l'individu qui recherche son propre intérêt et celui qui agit en faveur de l'intérêt général risquait d'être encore moins opérationnelle.
Me Jean-René Farthouat a alors évoqué les autres solutions envisagées pour remédier aux mises en cause de plus en plus fréquentes des décideurs publics. Il a estimé qu'une extension de la responsabilité pénale des personnes morales ne serait en pratique d'aucune efficacité. Il a observé que les juges n'utilisaient qu'avec beaucoup de réticence les dispositions du code pénal relatives à la responsabilité pénale des personnes morales. Il a souligné que les juges recherchaient d'abord la responsabilité individuelle et que le régime de responsabilité des personnes morales leur paraissait trop complexe.
Evoquant la proposition formulée par le groupe d'étude sur la responsabilité pénale des décideurs publics de ne créer aucune infraction pénale nouvelle au cours de l'année 2000, il s'est déclaré extrêmement sceptique. Il a fait valoir que l'indignation provoquée par le moindre accident poussait les citoyens, mais aussi les élus, à réclamer un renforcement de la législation pénale. Il a ainsi noté que la récente pollution provoquée par le naufrage du pétrolier Erika avait conduit à des demandes de renforcement des dispositions pénales.
Me Jean-René Farthouat a indiqué que tout le monde évoquait la nécessité de limiter le recours au juge pénal, mais qu'il était en pratique très difficile d'arriver à des résultats concrets sur ce sujet. Il a estimé que ce n'était pas l'esprit de vengeance qui poussait les victimes à recourir au juge pénal, mais le sentiment que la sanction pénale était une compensation au moins partielle au préjudice subi. Il a observé qu'il serait sans doute opportun d'améliorer le recours civil en ce qui concerne les décideurs publics. Il a en effet considéré que la procédure devant le juge administratif était trop longue et trop complexe ce qui pouvait expliquer les réticences des victimes et de leurs conseils à y recourir.
Me Jean-René Farthouat a alors évoqué la garde à vue pour souligner qu'il serait certes opportun, comme l'a proposé le groupe d'étude sur la responsabilité des décideurs publics, de proportionner les mesures coercitives à la dangerosité de la personne interpellée, mais qu'il ne fallait guère attendre de résultats spectaculaires d'une telle évolution. Il a rappelé que si une personne venait à se suicider en garde à vue à l'aide de sa cravate alors que, contrairement aux usages, elle ne lui aurait pas été retirée, la responsabilité de la police pouvait être mise en cause. Il a en outre rappelé qu'un texte législatif imposait déjà que le port de menottes soit réservé aux individus dangereux ou risquant de prendre la fuite, mais que cette obligation n'était absolument pas respectée.
Me Jean-René Farthouat est alors revenu sur l'idée consistant à soumettre les poursuites contre les élus locaux à une autorisation préalable. Il a rappelé qu'un tel système existait déjà en matière fiscale, une commission des infractions fiscales intervenant avant les poursuites pénales. Il a exprimé la crainte qu'un tel système soit en fait très défavorable aux élus, l'autorisation préalable de poursuite risquant de valoir presque à coup sûr condamnation.
Concluant, Me Jean-René Farthouat s'est montré réservé à l'égard des tentatives pour mieux encadrer la définition des délits non intentionnels, craignant qu'en pratique, ces démarches n'aboutissent à un renforcement de la répression.
M. Robert Badinter, évoquant le comportement des magistrats face aux concepts nouveaux créés par le législateur, a rappelé que la Cour de cassation serait amenée à exercer un contrôle sur les notions de faute lourde ou légère si le législateur opérait une telle distinction dans la définition des délits non intentionnels.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a estimé qu'il n'était pas possible de ne rien faire même si les auditions montraient qu'aucune solution n'aboutirait à des résultats incontestables.
M. Jean-Paul Delevoye a demandé si, face à la difficulté d'encadrer la responsabilité pénale des élus locaux, il ne faudrait pas évoluer vers une professionnalisation des fonctions électives. Il a fait valoir que dans un tel système, les élus recevraient une formation spécifique et pourraient alors être considérés comme pleinement responsables.
Me Jean-René Farthouat a alors indiqué qu'en tant que citoyen, il pensait que les élus français ne bénéficiaient pas, par rapport à leurs homologues étrangers, d'un statut digne de ce nom. Il a estimé que les élus étaient dans une situation peu claire, n'étant ni complètement bénévoles, ni convenablement rémunérés, devant bien souvent rechercher l'exercice de plusieurs mandats pour compenser l'insuffisance des rémunérations accordées pour l'exercice de certains d'entre eux. Il a fait valoir qu'il préférerait de beaucoup des élus mieux traités et pleinement responsables.
M. José Balarello a souligné que la question de la responsabilité pénale des élus ne pouvait pas être dissociée de celle des moyens des communes. Il a indiqué que la réfection de certaines installations, telles que les stations d'épuration, était extrêmement coûteuse et que le maire risquait d'être mis en examen en cas de pollution, simplement parce qu'il ne serait pas parvenu à recueillir le financement nécessaire pour effectuer certains travaux avant que ne survienne l'accident.
M. Nicolas About a souligné que les responsabilités des maires devenaient en pratique impossible à exercer compte tenu des modifications incessantes des réglementations. Prenant l'exemple des panneaux de basket à l'origine de certains accidents, il a rappelé qu'au départ ces panneaux étaient conçus pour supporter le poids d'un ballon de basket, mais qu'il était aujourd'hui exigé qu'ils puissent résister à des tractions extrêmement fortes compte tenu de l'usage qu'en font certains jeunes. Il s'est demandé si les normes relatives à ces panneaux de basket allaient continuer à devenir de plus en plus rigoureuses après chaque accident. Il a estimé que la décentralisation s'accompagnait d'un développement sans limites de la réglementation, rendant la situation des maires de plus en plus difficile.
M. Jean-Paul Delevoye a souligné que 75 départements étaient actuellement sinistrés à la suite de la tempête de décembre dernier et de la marée noire. Il s'est demandé si des accidents pouvant survenir aux bénévoles intervenant pour lutter contre la marée noire ou à des promeneurs circulant dans des forêts où certains arbres menacent encore de tomber ne risqueraient pas d'entraîner une mise en cause pénale des élus locaux.
Me Jean-René Farthouat a convenu que le risque existait, mais qu'il paraissait difficile de rentrer dans un système de limitation de la responsabilité pénale.
M. Yves Fréville a souligné qu'un maire sur dix avait été condamné ou mis en examen dans sa circonscription et a observé que les motivations des jugements donnaient à penser que les maires devraient maîtriser tous les événements survenant sur le territoire de leur commune.
M. JEAN-JACQUES MENGELLE-TOUYA, PRESIDENT
ET M. JACQUES BRESSON, DELEGUE
FEDERATION NATIONALE DES VICTIMES D'ACCIDENTS COLLECTIFS
M. Jean-Jacques Mengelle-Touya a tout d'abord réfuté certains arguments avancés à l'appui d'une évolution de la législation sur la responsabilité pénale et la définition des délits non intentionnels.
Evoquant le souhait des victimes d'être indemnisées, qui serait à l'origine d'une mise en cause trop fréquente de la responsabilité des élus, M. Jean-Jacques Mengelle-Touya a considéré que telle n'était pas leur motivation principale, en particulier en cas de décès d'un enfant, estimant néanmoins légitime que les victimes puissent obtenir réparation du préjudice moral et n'aient pas à assumer les frais de la recherche des responsabilités.
S'agissant du désir de vengeance des victimes qui serait masqué derrière un souci de prévention, M. Jean-Jacques Mengelle-Touya a fait valoir qu'il fallait plutôt y voir un sentiment humain compréhensible et que leur volonté d'éviter la reproduction d'accidents ne pouvait être considérée ni comme un prétexte, ni comme une fiction.
Il a observé que la participation de représentants des victimes dans les organes consultatifs relatifs à l'établissement de règles de sécurité pouvait s'avérer fructueuse, citant l'exemple de la commission sur la sécurité des établissements scolaires où ces représentants avaient pu obtenir la reconnaissance préalable des sites de sortie des élèves, l'organisation de réunions d'information des parents sur les activités proposées ainsi que la possibilité pour le personnel accompagnant de prévenir directement les services de secours en cas d'accident.
M. Jean-Jacques Mengelle-Touya a souligné que les tribunaux étaient généralement saisis par les Parquets et que les victimes ne se constituaient qu'ensuite partie civile.
Il a fait observer que les 800 élus faisant l'objet de poursuites pénales ne l'étaient pas, dans la plupart des cas, à la suite d'accidents collectifs puisque les poursuites engagées pour ce motif depuis quelques années concernaient 35 catastrophes et 6 élus dont 3 ont été condamnés.
Enfin, M. Jean-Jacques Mengelle-Touya a relevé que, le plus souvent , il n'était prononcé que des condamnations légères contre les responsables directs d'accidents, sans que les élus ou les personnes morales aient subi de condamnation, jugeant donc inopportun de modifier des règles qui n'avaient pas entraîné de poursuites inconsidérées contre les élus.
M. Jacques Bresson s'est demandé si les modifications proposées de la législation pénale, tout en ayant un caractère général, n'étaient pas formulées qu'au vu de la seule situation des décideurs publics.
Soulignant que les citoyens souhaitaient que la justice soit rendue, il a considéré qu'il n'était pas nécessaire pour cela de modifier la loi.
Evoquant ensuite l'accident ferroviaire survenu à la gare de Lyon en 1988, qui avait provoqué 56 morts et 57 blessés, il a souligné que les condamnations n'avaient frappé que les agents des transports à l'origine directe du drame et a estimé que, faute d'une instruction sur l'ensemble des circonstances ayant rendu cet accident possible, toutes ses causes n'avaient pas réellement été analysées.
M. Jacques Bresson a considéré comme limitant le champ de recherche des responsabilités l'institution par le nouveau code pénal en 1994 du délit de mise en danger d'autrui et de la responsabilité des personnes morales. Il a regretté que les tribunaux se cantonnent trop souvent à la détermination de la cause directe des accidents, alors qu'il conviendrait aussi d'examiner la responsabilité de toute personne ayant une part de responsabilité.
Estimant que les sanctions infligées étaient généralement très éloignées du maximum prévu par la loi, il a considéré qu'une justice trop clémente ne protégeait pas suffisamment les citoyens et rappelé que les catégories de personnes susceptibles d'être mises en cause à la suite d'un accident n'étaient pas toutes élues, citant en particulier les enseignants, les médecins, et les chefs d'entreprise.
M. Jacques Bresson a souligné que les élus n'étaient ni poursuivis, ni condamnés de manière systématique puisque chaque année, en moyenne, on comptait un maire sur 3.000 mis en examen à la suite d'un homicide involontaire et un maire sur 10.000 condamné pour le même motif.
Il a souhaité le maintien de la législation pénale en vigueur considérant que la société reposait sur la responsabilité individuelle de chacun, y compris les divers détenteurs de responsabilités sociales, relevant que les chefs d'entreprises ne refusaient pas de répondre de leurs actes en cas d'accidents du travail.
M. Jacques Bresson a illustré par divers exemples la difficulté qu'il y avait à distinguer de manière certaine les causes directes et indirectes d'un accident, soulignant qu'en se limitant à la poursuite des responsables directs, on se privait de la possibilité de comprendre toutes les circonstances ayant concouru à une catastrophe et d'éviter sa reproduction.
Il a considéré qu'une recherche de toutes les responsabilités d'une catastrophe pouvait seule permettre aux victimes d'éprouver le sentiment d'avoir tout fait pour honorer la mémoire des victimes et d'accomplir le travail de deuil nécessaire.
M. Nicolas About a exposé que dans l'avalanche des Orres de janvier 1998, les enfants auraient été protégés s'ils s'étaient trouvés sur le territoire d'une commune dont le maire avait pris un arrêté d'interdiction d'emprunter les pistes.
Il a souligné que l'intervention d'un établissement public de coopération intercommunale dans la construction d'une école n'exonérait pas la responsabilité du maire et constaté qu'en dépit de son pouvoir de substitution, le préfet était rarement mis en cause à la suite d'un accident.
M. Nicolas About, soulignant qu'en cas de mise en cause de leur responsabilité les élus subissaient une double sanction, pénale et électorale, a estimé urgent l'établissement d'un véritable statut de l'élu qui pourrait changer les données du problème.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a précisé que la distinction qui serait faite entre la causalité directe et la causalité indirecte d'un accident n'exclurait en aucune manière les investigations du juge d'instruction sur les responsabilités indirectes.

References: l'article 121
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 l'article 121
 l'article 121
 l'article 121
 l'article 121
 l'article 121
 l'article 121
 l'article 121
 l'article 121
 l'article 121
 l'article 221
 l'article 222
 l'article 121
 l'article 121
 l'article 121
 l'article 1383
 l'article 1384