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Timestamp: 2019-04-24 05:47:54+00:00

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Recurso de casación autonómica del orden contencioso-administrativo
Tribuna 03-11-2017
Sin duda, el precepto constitucional imponía la creación de un último escalón judicial en cada Comunidad Autónoma, si bien con competencia limitada al fallo de los asuntos en los que se debatiera la interpretación y aplicación del Derecho emanado de sus instituciones. A este propósito respondían los hoy desaparecidos recursos de casación para unificación de doctrina autonómica y en interés de la Ley autonómica que se hallaban regulados en los art.99 y 101 LJCA –EDL 1998/44323- en su redacción anterior, hoy sin contenido, y responde ahora el recurso de casación autonómica.
Verdaderamente, la regulación que la LJCA –EDL 1998/44323- hace de este recurso de casación autonómica, en su redacción dada por la reforma operada por la LO 7/2015 –EDL 2015/124945-, es francamente insuficiente, fruto de una defectuosa técnica legislativa, ya que solo es mencionado en los párrafos 2.º y 3.º del art.86.3 para determinar el órgano judicial que habrá de resolverlo y acotar en parte su objeto. No hay en los nuevos art.86 a 93 LJCA otra referencia al mismo, lo que conlleva la existencia de numerosas lagunas, no siempre fáciles de colmar; ni siquiera el legislador procedió a modificar los aptdo 5 y 6 del art.74 LOPJ –EDL 1985/8754- y los aptdo 5 y 6 del art.10 LJCA, que continúan mencionando los recursos de casación para la unificación de doctrina y en interés de la ley, sin alusión de ningún tipo al recurso de casación autonómica.
En efecto, en primer lugar, destaca como un hecho evidente que el art.86.3 LJCA –EDL 1998/44323- lo prevé expresamente, asignando su conocimiento a una Sección especial de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.
En segundo lugar, el silencio que mantiene el art.74 LOPJ –EDL 1985/8754- acerca de este recurso de casación autonómica y sobre la competencia de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia para su conocimiento y fallo, no constituye un obstáculo insalvable para aceptar su existencia, que bien puede achacarse al mero olvido del legislador y en modo alguno empaña la voluntad explicitada en la redacción del art.86.3 LJCA –EDL 1998/44323-.
En tercer lugar, ese silencio del legislador orgánico y la creación del recurso por Ley ordinaria no parecen comportar violación de la reserva de Ley Orgánica que establece el art.122 Const –EDL 1978/3879- para las materias de “constitución y funcionamiento” de los Juzgados y Tribunales.
a) Las reservas de Ley orgánica para determinadas materias son únicamente aquellas expresamente establecidas por la Constitución –EDL 1978/3879- y, dada su configuración excepcional, no pueden ser objeto de interpretación extensiva, al tiempo que el contenido preciso de esas materias debe recibir una interpretación restrictiva.
b) La reserva instituida a favor de la Ley Orgánica del Poder Judicial –EDL 1985/8754- por el art.122.1 Const –EDL 1978/3879- en la materia, entre otras, de «constitución (...) de los Juzgados y Tribunales», debe comprender, como mínimo, la institución de los diferentes órdenes jurisdiccionales y la definición genérica de su ámbito de conocimiento litigioso, lo que incluye la creación, in abstracto, de los órganos judiciales que están llamados a ejercer la función jurisdiccional.
c) Sin perjuicio de lo expuesto, no toda la materia competencial debe estar residenciada en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Del propio art.9 LOPJ –EDL 1985/8754- puede deducirse que, siempre que se respete el diseño o la definición in abstracto que de cada uno de los órdenes jurisdiccionales haya efectuado el legislador orgánico, cabe que el legislador ordinario «concrete las materias objeto del conocimiento de tales órdenes» o «atribuya a determinado orden jurisdiccional el conocimiento de tales o cuales asuntos, integrando los enunciados genéricos de la LOPJ», produciéndose, de este modo, una colaboración entre ambas formas normativas —Ley orgánica y Ley ordinaria— que no obsta a la reserva establecida en el art.122.1 Const –EDL 1978/3879- y que, por tanto, resulta constitucionalmente lícita.
d) Del diseño anterior resulta un sistema en el que la Ley Orgánica del Poder Judicial –EDL 1985/8754- establece los criterios generales de atribución y las Leyes ordinarias concretan esos criterios en cada ámbito específico.
A lo que se añade, por lo que respecta a la creación de la Sección especial de casación, prevista en los párrafos segundo y tercero del art.86.3 LJCA –EDL 1998/44323-, que el art.72.2 in fine LOPJ -EDL 1985/8754-, al regular la composición del Tribunal Superior de Justicia y de sus Salas, se remite a lo que la Ley prevea en relación con la creación de Secciones en las mismas, produciéndose así un llamamiento de la Ley Orgánica a la ordinaria a integrar en algunos extremos sus disposiciones de desarrollo.
Como se ha señalado, la previsión del recurso de casación autonómica en el art.86.3 LJCA –EDL 1998/44323- no se ve acompañada, como sería de esperar, de la oportuna regulación de requisitos, procedimiento y objeto; carencia legal esta generadora de importantes problemas de integración normativa.
A ello debe añadirse que esta posibilidad se torna en necesidad, al advertirse que este esfuerzo de integración normativa es demandado también por el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el art.24 Const –EDL 1978/3879-. Así es, aunque no existe un derecho fundamental o constitucional a la doble instancia o los recursos en la jurisdicción contencioso-administrativa, una vez que el legislador ha previsto un concreto recurso contra resoluciones judiciales –recurso de casación autonómica- el derecho a disponer del mismo pasa a formar parte de aquel derecho fundamental, integrándose en él con la configuración que le otorga la ley reguladora de nuestra jurisdicción (véanse las SSTCo 37/95 –EDJ 1995/110-, 248 –EDJ 2005/171579- y 265/05 –EDJ 2005/171612-, 105 –EDJ 2006/42679- y 265/06 –EDJ 2006/265811-, 16 –EDJ 2007/7991-, 22 –EDJ 2007/8043-, 246 –EDJ 2007/212747- y 252/07 –EDJ 2007/259913-, 27/09 –EDJ 2009/11665- y 7/15 –EDJ 2015/2256-, entre otras).
Desde luego, la LJCA –EDL 1998/44323- no hace mención directamente a las resoluciones judiciales que pueden ser sometidas a este específico recurso de casación, exigiendo tan solo al respecto que el recurso se funde en la infracción de normas emanadas de una Comunidad Autónoma.
1. La interpretación sistemática e integradora de los párrafos primero y segundo del art.86.3 LJCA –EDL 1998/44323- conduce a aceptar la recurribilidad de tales sentencias. El precepto atribuye la competencia para conocer del recurso de casación autonómica a una Sección especial de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, cuya composición establece, para el caso de que el recurso, precisamente, contra las sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.
Esta afirmación resulta corroborada por el hecho de que en la redacción anterior del art.99 LJCA –EDL 1998/44323- se regulara un recurso de casación para la unificación de doctrina autonómica, del que conocía una Sección especial de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia –con varias Salas o varias Secciones en la Sala-,constituida de conformidad con lo dispuesto en el art.16.4 LJCA -precepto cuya redacción es idéntica a la de los actuales párrafos segundo y tercero del art.86.3 LJCA-, donde eran recurribles las sentencias de la Sala, sin polémica alguna.
Este es el criterio seguido, con carácter general, por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, con la salvedad del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, para las que el objeto del recurso de casación autonómica se encuentra configurado por las sentencias y autos de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, en los mismos supuestos y con los mismos requisitos que establecen los art.86 y 87 LJCA –EDL 1998/44323- para el recurso de casación ante el Tribunal Supremo, aunque limitado a aquellos casos en que el recurso se fundare en la infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.
Por lo que atañe a la este concepto jurídico indeterminado, el art.88 LJCA –EDL 1998/44323- formula dos listados de circunstancias que, de manera indiciaria, sugieren la posibilidad de que en los pleitos en que concurran exista interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, llegando a presumirse su presencia en los supuestos del apartado 3.
Debe insistirse en que estos diferentes supuestos del art.88 LJCA –EDL 1998/44323- no constituyen auténticos «escenarios de interés casacional» cuya concurrencia determine la admisión automática del recurso, sino tan solo supuestos de hecho a los que el legislador atribuye, de forma indicativa u orientativa, un cierto grado de probabilidad de que los recursos en los que concurran tengan un interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Lo que significa, obviamente, que pueden existir recursos que, pese a coincidir con alguno de los enunciados en los apartados 2 y 3, carezcan de interés casacional por la escasa relevancia de su objeto a efectos de formación de jurisprudencia, a juicio del Tribunal de casación. De esta calificación ha de exceptuarse, sin embargo, el supuesto regulado en la letra b) del apartado 3, que establece una verdadera presunción iuris et de iure de existencia de interés casacional objetivo [véanse respecto de este singular supuesto los AATS 15-2-17 (rec queja 9/2017) –EDJ 2017/20697-, de 8-3-17 (rec 40/17) –EDJ 2017/15437-, de 27-3-17 (rec 263/17) –EDJ 2017/29775-, de 10-4-17 (rec 981/17) –EDJ 2017/42751-, de 4-5-17 (rec queja 215/17) –EDJ 2017/66294-, de 10-5-17 (rec 1150/17) –EDJ 2017/61733-, y de 14-6-17 (rec 276/17) –EDJ 2017/106552-].
Recuérdese al respecto que ni siquiera las presunciones recogidas en el aptdo 3 del art.88 –EDL 1998/44323- son absolutas, pues el precepto permite inadmitir (mediante «auto motivado») los recursos inicialmente beneficiados por las contempladas en sus letras a), d) y e) cuando se aprecie que «el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia» [con relación a este inciso del artículo 88.3 LJCA, véanse los AATS 6-3-17 (rec 150/16) –EDJ 2017/17089-, de 10-4-17 (rec 225 –EDJ 2017/41650- y 227/2017 –EDJ 2017/40830-), de 3-4-17 (rec 411/17) –EDJ 2017/32829- y de 5-6-17 (rec 1819/17) –EDJ 2017/96376-]. Asimismo, en el supuesto de su letra c), no concurrirá interés casacional objetivo cuando la disposición de carácter general declarada nula por la sentencia recurrida carezca de trascendencia suficiente [respecto de ese supuesto véanse los AATS 27-3-17 (rec 190/16) –EDJ 2017/29776-, de 28-4-17 (rec 433/17) –EDJ 2017/55212- y de 8-6-17 (rec 495/17)].
Sentado lo anterior, cabe afirmar, siguiendo la doctrina establecida por el Tribunal Supremo desde sus primeras resoluciones bajo el nuevo régimen del recurso de casación, que la existencia de «jurisprudencia» sobre la cuestión controvertida conlleva la ausencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, con las únicas salvedades de que «fuera necesario matizarla, precisarla o concretarla para realidades jurídicas diferentes a las ya contempladas en esa jurisprudencia» [véanse los AATS 15-3-17 (rec 91/17) -EDJ 2017/20681-, de 29-3-17 (rec 302/16) -EDJ 2017/25998-, de 3-4-17 (rec 124/16) -EDJ 2017/36432- y de 7-6-17 (rec 667/17) -EDJ 2017/99620-], o debiera ser reafirmada o corregida por haberse apartado la resolución recurrida de la jurisprudencia existente [supuesto del art.88.3.b) LJCA -EDL 1998/44323- sobre cuya rígida configuración pueden consultarse los AATS 8-3-17 (rec 40/17) -EDJ 2017/15437-, de 4-5-17 (rec queja 215/17) -EDJ 2017/66294- y de 14-6-17 (rec 276/17) -EDJ 2017/106552-].
Estas consideraciones, se sustentan en la afirmación de que, fijado un determinado criterio sobre la interpretación y la aplicación de las normas autonómicas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, existe ya «jurisprudencia» formada sobre la cuestión litigiosa y, por ende, con las salvedades antes expresadas, no podría apreciarse interés casacional para formación de jurisprudencia, aun cuando concurrieran las circunstancias que conforman los diferentes supuestos de los aptdo. 2 y 3 del art.88 LJCA -EDL 1998/44323-. Ello sin perjuicio de la posible invocación de supuestos de interés casacional objetivo no previstos expresamente en ese precepto, con amparo en el carácter abierto de la enumeración que encierra, o del supuesto del aptdo c) del art.88.3 LJCA.
En síntesis, la interpretación sistemática de los diferentes supuestos de interés casacional objetivo, enunciados en el art.88 -EDL 1998/44323-, junto a la propia significación de ese concepto jurídico indeterminado, por un lado, y el hecho innegable de que la «jurisprudencia» sobre Derecho autonómico se forma por las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, por otro lado, conducen al Tribunal Superior de Justicia de Madrid a la conclusión de que en la medida que sobre la cuestión litigiosa exista un criterio jurisprudencial establecido por la propia Sala o cualquiera de sus Secciones, en principio, el recurso de casación no tendrá sentido desde la perspectiva del interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, justamente, porque la “jurisprudencia” ya estaría formada.
La consecuencia lógica fundamental de la tesis expuesta es que, a salvo de la existencia de supuestos de interés casacional objetivo no expresamente previstos en el art.88 LJCA -EDL 1998/44323- [sobre la posibilidad de invocar un supuesto de interés casacional objetivo diferente a los contemplados en ese precepto véanse los AATS 13-3-17 (rec 91/17) y de 29-3-17 (rec 302/16) -EDJ 2017/25998-] y del juicio que merezca en cada caso el supuesto de presunción de interés casacional de la letra c) del art.88.3 LJCA, como regla general, únicamente cabría admitir la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en el recurso de casación autonómica frente a sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia cuando (i) se observara contradicción entre el criterio sostenido por la sentencia impugnada, en interpretación de normas de Derecho autonómico en que se fundamenta el fallo, y el seguido por otra u otras sentencias de la misma Sala sobre cuestiones sustancialmente iguales -incardinable en el supuesto del aptdo a) de art.88.2 LJCA -, y (ii) la resolución recurrida se apartara deliberadamente de la «jurisprudencia» sobre Derecho autonómico existente hasta entonces -subsumible en el aptdo b) del art.88.3 LJCA -, con la única salvedad de que tal contradicción o apartamiento se debieran a un legítimo y razonado cambio de criterio de la misma Sección que sostenía el anterior.
En principio, en los restantes supuestos de los aptdo 2 y 3 del art.88 LJCA -EDL 1998/44323- no cabría apreciar la presencia de interés casacional para la formación de «jurisprudencia» sobre Derecho autonómico, puesto que la existencia de esta, representada por la doctrina recogida en la propia sentencia que se pretende recurrir, haría innecesario un nuevo pronunciamiento de la Sala sobre el particular. El recurso de casación autonómica no se articula para que el Tribunal de casación -la Sección especial de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de los párrafos segundo y tercero del art.88.3 LJCA- someta a revisión la «jurisprudencia» sentada por la propia Sala, sino para cumplir la función de formación de jurisprudencia, solo posible cuando resulta contradictoria.
Conviene señalar que lo expuesto es la tesis sostenida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los autos antes citados, pero no es la única seguida entre los diferentes Tribunales Superiores de Justicia. Este mismo criterio ha sido seguido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia (Auto 20-7-17, rec 193/17 -EDJ 2017/150692-) y por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ Castilla y León (Auto 23-6-17, rec 28/17).
Por el contrario, en resoluciones de otras Salas se ha configurado con mayor amplitud el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre Derecho autonómico, trasladando, sin más, la doctrina del Tribunal Supremo sobre este concepto jurídico indeterminado y los supuestos previstos en el artículo 88 LJCA -EDL 1998/44323- al ámbito de la casación autonómica [véanse los AATSJ de Asturias de 18 de abril de 2017 (Rec. 3/2016), de 25 de abril de 2017 (Rec. 2/2016) y de 17 de mayo de 2017 (Rec. 2/2017)].
En cualquier caso, debe reconocerse que en los dos supuestos antes enunciados se haría necesario un pronunciamiento de la Sección de Casación Autonómica que estableciera un criterio claro y seguro sobre la cuestión, resolviendo las contradicciones doctrinales existentes entre la sentencia recurrida y aquella o aquellas otras de la misma Sala alegadas como sentencias de contrate; sirviendo así el recurso de casación autonómica al principio de seguridad jurídica y, por su intermediación, al de igualdad en la aplicación de la ley (art.9.3 y 14 Const -EDL 1978/3879-).
La cuestión es que otras Salas de lo Contencioso-Administrativo han considerado que también merecen un pronunciamiento de la Sección de Casación Autonómica otros supuestos configurados en base a las circunstancias que enumeran los aptdo 2 y 3 del art.88 LJCA -EDL 1998/44323-, llamadas a integrar, según su parecer, diferentes escenarios de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia autonómica, sin más limitaciones que las derivadas de tratarse de un recurso sobre Derecho autonómico y con análogas exigencias a las previstas por el Tribunal Supremo en el recurso de casación estatal.
Más aún, examinando con detalle la doctrina que el Tribunal Supremo ha establecido en sus últimos autos respecto de la apreciación de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia cuando esta ya existe, se observa lo que podría ser una matización o evolución de su propia doctrina, antes expuesta, al declarar en algún supuesto, en el que ya existía jurisprudencia sobre la cuestión controvertida, la admisión del recurso de casación por resultar aconsejable que la Sala se pronunciara «reafirmar, reforzar o completar su criterio o, en su caso, para cambiarlo o corregirlo». En este sentido se pronuncia el ATS 5-6-17 (rec 1098/17) -EDJ 2017/96379- en relación con la forma de determinar la cuantía litigiosa en supuestos de derivación de responsabilidad tributaria, establecida ya de forma reiterada en numerosos autos de la Sección Primera de la Sala Tercera bajo el régimen del recurso de casación anterior a la Ley Orgánica 7/2015 -EDL 2015/124945-.
Por otro lado, en el mismo sentido y empleando idénticas expresiones se pronuncia el Tribunal Supremo, apreciando la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, en supuestos donde se reconoce la existencia de una única sentencia de ese tribunal, en la que abordaba un supuesto sustancialmente igual al planteado en el recurso de casación [véanse AATS 16-5-17 (rec 685/17) -EDJ 2017/65153-, de 29-5-17 (rec 702/17) -EDJ 2017/96373-, de 30-5-17 (rec 875/17) -EDJ 2017/87447-, de 6-6-17 (rec 1137/17) -EDJ 2017/93171- y de 19-6-17 (rec 1424/17) -EDJ 2017/122700-].
En análogo sentido, en otras ocasiones se han admitido recursos de casación, aun aceptándose que la sentencia recurrida pudiera estar en contradicción con la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la cuestión controvertida [véanse AATS 15-6-17 (rec 1479/17) -EDJ 2017/122695- y de 26-6-17 (rec 1578/17) -EDJ 2017/126971-].
En verdad, la constitución de la Sección de Casación Autonómica en los términos previstos en el art.86.3 -EDL 1998/44323- resulta imposible en el ámbito de los Tribunales Superiores de Justicia de La Rioja y de Illes Balears y presenta dificultades en aquellos cuyas Salas de lo Contencioso-Administrativo tienen un número de magistrado inferior a diez, con la consiguiente necesidad de completar el número de magistrados acudiendo a las reglas de sustitución previstas en el art.199 LOPJ -EDL 1985/8754-. La razón reside en que deben abstenerse de formar parte de la Sección de Casación quienes hayan firmado la resolución recurrida, de conformidad con lo dispuesto en el art.219.11 LOPJ (véase en relación con esta cuestión la STEDH 22-3-16, asunto Pereira Da Silva v. Portugal -EDJ 2016/25308-).
La jurisprudencia, aunque con referencia a los recursos de casación hoy derogados, dio una respuesta afirmativa a la compatibilidad de ambos recursos, pues no cabía ni cabe hoy descartar que las resoluciones judiciales se fundamenten de modo conjunto y simultáneo en normas estatales y autonómicas [véanse los AATS 3-7-14 (rec 106/13) -EDJ 2014/115809- y de 17-7-14 (rec 128/13) -EDJ 2014/155913-]. Así es, nada impide la preparación simultánea o sucesiva de ambos recursos, siempre que se haga dentro de los plazos legalmente establecidos, sin que exista un criterio ni legal claro sobre cómo se ha de proceder en estos casos.
La solución a tan compleja cuestión se recoge en el reciente y trascendente auto del TS 17-7-17 (rec 1271/17) -EDJ 2017/188458-, donde se parte de la regla general de la prioridad del recurso de casación estatal sobre la casación autonómica, sobre la premisa de que lo normal es que las infracciones de normas estatales o europeas invocadas estén referidas a la pretensión principal y la decisión que pudiera adoptarse por el Tribunal Supremo en el recurso de casación «estatal» condicione el resultado del litigio, y consecuentemente la sentencia que pudiera recaer en el recurso de casación «autonómico». De ahí que se otorgue preferencia al recurso de casación estatal, dejándose en suspenso la admisión del recurso de casación autonómico hasta que exista un pronunciamiento firme del Tribunal Supremo, y se descarte la tramitación simultánea de ambos recursos.
La decisión que proceda adoptar en cada caso por el órgano judicial de instancia que dictó la resolución recurrida, exige que el recurrente exponga en su escrito de preparación su concreta pretensión respecto a la preferente tramitación de uno u otro recurso. Como indica el TS auto 17-7-17 (rec 1271/17) -EDJ 2017/188458-, aquel órgano judicial debería ponderar la influencia que la decisión que eventualmente pudiera adoptarse en el recurso de casación estatal tendría sobre el litigio principal y si advirtiera que la decisión adoptada fuera susceptible de condicionar el resultado del litigio y, consecuentemente, el pronunciamiento que debiera recibir el recurso de casación autonómica, habría de tramitar el recurso de casación estatal, quedando a la espera de la decisión que adoptara el Tribunal Supremo para pronunciarse sobre la preparación del recurso de casación autonómica.

References: in fine
 artículo 88
 resolución 
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 artículo 88
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