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Timestamp: 2020-05-29 05:01:09+00:00

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Sentencia 15448 de 08-05-2008
Sentencia 15448
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, AEROCIVIL, CONTRA EL MUNICIPIO DE QUIBDÓ.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 18 de noviembre de 2004, del Tribunal Administrativo del Chocó, estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales el municipio declaró deudor a Aerocivil y le practicó liquidación de aforo por el impuesto predial unificado.
Por resoluciones 2355, 2356 y 2357 de 18 de junio de 2002, el alcalde de Quibdó declaró deudor a Aerocivil y le determinó oficialmente el impuesto predial unificado respecto de varios inmuebles en donde funciona el Aeropuerto El Caraño, de dicha ciudad, conforme a la siguiente relación:
Resolución 2355 de 2002
Cédula catastral 010101630001000
$ 7.763.265
Resolución 2356 de 2002
Cédula catastral 000000000001000
$ 458.843.168
Resolución 2357 de 2002
$ 382.615.899
Mediante Resolución 4298 de 2 de septiembre de 2002, el alcalde confirmó los actos recurridos.
Aerocivil solicitó la nulidad de los actos que le determinaron oficialmente el impuesto predial unificado y a título de restablecimiento del derecho pidió que se declare que está a paz y salvo por el impuesto predial de 1994 a 2002 y que se encuentra excluida de dicho tributo.
La actora alegó como violados los artículos 29 y 63 de la Constitución Política; 715 a 720 del Estatuto Tributario; 3° y 50 del Código Contencioso Administrativo; 23 de la Ley 446 de 1998; 66 de la Ley 383 de 1997; 4° y 683 del Decreto 823 de 1987; 674 y 678 del Código Civil; 1811 del Código de Comercio y 13 de la Ley 3ª de 1977.
El municipio violó el debido proceso porque no emplazó a la demandante para que declarara ni la requirió para que pagara la supuesta obligación tributaria a su cargo.
Las resoluciones por las cuales se determinó el impuesto a la actora no contienen los requisitos de la liquidación de aforo (E.T., art. 719). Además, carecen de motivación, porque se limitan a señalar que Aerocivil debe el impuesto predial por los periodos que allí se indican sin explicar de dónde salen las cifras, ni cuáles son los elementos de la deuda tributaria.
Así mismo, los actos acusados concedieron los recursos de reposición y apelación, para lo cual se dio un término de cinco días, a pesar de que conforme al artículo 720 del Estatuto Tributario, de obligatoria aplicación según el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, el medio de impugnación procedente era la reconsideración, cuyo plazo de interposición es de dos meses.
De otra parte, los actos demandados fueron indebidamente notificados, pues, se dieron a conocer por correo, a pesar de que el artículo 23 de la Ley 446 de 1998 expresamente obliga notificar a las entidades públicas en forma personal.
La violación del debido proceso se hizo más evidente con el inicio casi inmediato del trámite de cobro y el embargo de los dineros de la actora.
Aunque la Resolución 4299 de 2002 declaró prescritas las obligaciones tributarias por concepto del impuesto predial del inmueble de que da cuenta la Resolución 2356 de 2002, desde 1984 hasta el tercer trimestre de 1994, también debió declarar la prescripción desde el cuarto trimestre de 1994 hasta 1996, por cuanto la liquidación de aforo se notificó después de los cinco años que tiene la administración para proferir dicho acto. El artículo 4° del Decreto 823 de 1987, aplicable al demandado, obliga a las administraciones a decretar de oficio la prescripción de la acción de cobro.
Conforme a los artículos 63 de la Constitución Política; 674 y 678 del Código Civil y 1811 del Código de Comercio, no procede ningún tributo sobre los bienes de uso público, como los aeropuertos, pues son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Según el artículo 13 de la Ley 3ª de 1977, los aeropuertos pertenecen a la Nación y de acuerdo con el artículo 21 del Decreto 1226 de 1908, los bienes de la Nación no pueden ser gravados por los municipios. Por su parte, el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, recogido en el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986, solo grava con el impuesto predial los inmuebles de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional. En consecuencia, los bienes de la Nación, los ministerios, los departamentos administrativos y las unidades administrativas especiales no son objeto de tributo municipal alguno.
Como la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es un organismo de la Nación, adscrito al Ministerio de Transporte, no puede ser gravada con el impuesto predial.
No es cierto que los municipios tengan autonomía absoluta para gravar la propiedad inmueble, puesto que la misma se ejerce de conformidad con la Constitución y la ley. El hecho de que el impuesto predial pertenezca a los municipios no significa que los mismos puedan ampliar los elementos esenciales del tributo.
El municipio no contestó la demanda.
El tribunal anuló los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho declaró que la actora está a paz y salvo con el municipio de Quibdó por concepto del impuesto predial frente a los inmuebles objeto de los actos demandados. Las razones de su decisión se sintetizan así:
Según el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986 los bienes de la Nación, como los aeropuertos, no pueden ser gravados con el impuesto predial. Además, en concepto 1469 de 5 de diciembre de 2002 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, el Consejo de Estado precisó que la Nación no es sujeto pasivo del impuesto predial y que los aeropuertos y demás bienes que forman parte de la infraestructura aeronáutica de propiedad de la Nación – U.A.E. de La Aeronáutica Civil, son bienes de uso público, por lo que están excluidos de la contribución de valorización y del impuesto predial, a menos que estén en manos de los particulares y el concejo los haya gravado expresamente.
En dicho concepto también se precisó que los bienes fiscales de propiedad de la Nación y administrados por la actora sí son susceptibles de ser gravados con el impuesto predial, como es el caso del Puente Aéreo del aeropuerto de Bogotá, entregado a Avianca en comodato (L. 768/2002, art. 6°). Sin embargo, este no es el caso del concejo de Quibdó, por lo que se concluye que los predios que conforman el Aeropuerto Nacional El Caraño están exentos del impuesto predial.
La Nación no requiere declaratoria alguna de exención como sujeto pasivo del impuesto predial, puesto que nunca ha tenido dicha calidad. Tampoco está obligada a pagar dicho tributo, respecto de los bienes de uso público, pues ello implica desconocer su posición en sus relaciones fiscales con los municipios.
El demandado sustentó la apelación, así:
El fallo no expresó las razones para anular los actos acusados, por lo que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los mismos, dado que el a quo solo se limitó a precisar si la actora era o no sujeto pasivo del impuesto.
De acuerdo con las definiciones de bienes fiscales y bienes de uso público, los aeropuertos son bienes fiscales destinados a la prestación de un servicio público, por lo cual pueden ser gravados con el impuesto de industria y comercio.
La Nación sí puede ser sujeto pasivo del impuesto predial porque este tributo es de propiedad de los municipios (C.P., arts. 1°, 294, 317 y 362). Además, no se encuentra cobijada por ninguna exención conforme al Acuerdo 16 de 1996 del concejo de Quibdó.
Aerocivil reiteró los argumentos de la demanda y agregó que conforme a la jurisprudencia y algunas decisiones administrativas, los aeropuertos no están gravados con el impuesto predial. Además, citó jurisprudencia sobre la sujeción a la Constitución y la ley de la facultad impositiva de los municipios, y normatividad acerca del carácter inembargable de los bienes de la Nación, por lo que solicitó el desembargo de las cuentas dentro del proceso de cobro seguido por el municipio de Quibdó.
El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada, con base en el concepto 1469 de 5 de diciembre de 2002 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, conforme al cual los aeropuertos de Aerocivil, como el de la ciudad de Quibdó, son de uso público, por lo que se encuentran excluidos del impuesto predial.
Cédula catastral 010101820001000
En concreto, determina si la actora es o no sujeto pasivo del impuesto predial, por ser propietaria de los inmuebles donde funciona el aeropuerto del municipio, aspecto sobre el cual la Sala se ha pronunciado en oportunidad anterior, criterio que ahora reitera(1).
La Ley 20 de 1908 estableció como renta propia del departamento el recaudo de dicho impuesto, sin perjuicio del porcentaje correspondiente al municipio. Los artículos 97 de la Ley 4ª de 1913 y 1° de la Ley 34 de 1920 fijaron el dos por mil como la tasa máxima con que los departamentos y municipios podían gravar la propiedad raíz.
El artículo 2° del Decreto-Ley 2413 de 1948 estableció un impuesto del dos por mil sobre toda propiedad raíz, que se cobraría con el de catastro y exceptuó de este tributo a los municipios que tuvieran una tasa para el impuesto predial o contribución de caminos superior al dos por mil.
Por el artículo 2° de la Ley 29 de 1963 se derogaron todas las disposiciones de carácter nacional que decretaban exoneraciones o exenciones del impuesto predial para personas privadas. Y, en su parágrafo se dispuso que las exenciones temporales continuarían por dos años. Además, la citada Ley limitó las exenciones que podían decretar los municipios.
De este recuento normativo se concluye que “en ningún momento las normas que crearon el tributo, que en sus comienzos fue nacional, establecieron expresamente el gravamen para los inmuebles de propiedad de las entidades públicas, y por el contrario de las normas que derogaron aquellas que concedían exenciones [se] permitía inferir que aquel (sic) solo gravaba a la propiedad privada”(2).
Lo anterior, porque la facultad impositiva de los municipios es derivada, pues debe ejercerse de acuerdo con la Constitución y la ley; y, por ende, los municipios no pueden gravar los bienes públicos sin expresa autorización legal(3).
Por último, la Ley 44 de 1990 que creó el impuesto predial unificado(4), mantuvo el régimen excepcional de las entidades públicas en relación con el impuesto predial, pues no derogó la normatividad preexistente.
Cabe anotar que el artículo 160 del Decreto 1421 de 1993, conocido como el Estatuto de Bogotá D.C., aplicable solo al Distrito Capital, mantuvo las exenciones y tratamientos preferenciales aplicables a los aeropuertos, y, dentro de estos, el régimen excepcional para las entidades públicas en relación con el impuesto predial. Sin embargo, el artículo 134 de la Ley 633 de 2000 excluyó del beneficio tributario del artículo 160 del Decreto 1421 de 1993, a los aeropuertos privatizados y/o que operan por concesión, por lo cual se entienden en igual situación que los privados.
Ahora bien, como resultado de la fusión entre el Fondo Aeronáutico Nacional(5) y el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, ordenada en el artículo 67 del Decreto 2171 de 1992, se creó la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, cuyo régimen se encuentra previsto en el Decreto 2724 de 1993. Así, el artículo 1° del Decreto 2724 dispuso que la Aerocivil es una entidad especializada, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Las Unidades Administrativas Especiales con personería jurídica, como Aerocivil, hacen parte del sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva, junto con los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional, entre otras entidades (L. 489/98, art. 38). Su régimen es el consagrado en la ley que las crea y en lo no previsto por esta, se aplican las normas de los establecimientos públicos (art. 82 lbíd.).
De otra parte, el artículo 2° del Decreto 2724 de 1993 prevé que a Aerocivil le corresponde administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o de propiedad de la Nación(6).
No obstante, los aeropuertos públicos son bienes de uso público, que no se encuentran gravados con el impuesto predial, puesto que su uso pertenece a todos los habitantes del territorio (C.C., art. 674). Lo anterior, porque los aeródromos públicos, que son las superficies destinadas a la llegada y salida de aeronaves (C. Co., art. 1809), son para uso público (art. 1811 ibíd.). Además, el transporte aéreo es un servicio público esencial (L. 336/96, art. 68).
Los bienes de uso público son aquellos de propiedad pública, administrados por el sujeto público titular del derecho de dominio para el uso y goce de la comunidad. Tales bienes están sometidos a un régimen jurídico especial, se encuentran por fuera del comercio en consideración a la utilidad que prestan en beneficio común, y son inalienables, inembargables e imprescriptibles por disposición constitucional (Carta, art. 63).
El ser inenajenables se refiere a la imposibilidad de que exista alguna mutación del dominio o de sus elementos esenciales, pues tales bienes están destinados al uso público; y es natural que no puedan celebrarse actos que atenten contra ese uso común(7). La inembargabilidad, que se desprende de la inalienabilidad, significa que los bienes de uso público no pueden ser objeto de embargos. Y, la imprescriptibilidad, por su parte, se debe a que la prescripción reposa en la posesión y esta, a su vez, en la exclusividad. “Y mal puede coexistir una posesión exclusiva de una persona con el uso común de todos”(8).
Sin embargo, al igual que los bienes de uso público, los fiscales son imprescriptibles(9). A pesar de lo anterior, siguen existiendo las dos categorías de bienes públicos, pues la imprescriptibilidad dejó de ser criterio de diferenciación, “sin que por tal razón la disimilitud se haya esfumado”(10).
En el caso concreto, Aerocivil no declaró el impuesto predial por los años 1984 a 2002 respecto del predio con cédula catastral 000000000001000 y por los periodos 1998 a 2002 en relación con los inmuebles identificados con cédulas catastrales 010101820001000 y 010101630001000, donde funciona el Aeropuerto El Caraño, del municipio de Quibdó.
De otra parte, los inmuebles donde funciona el Aeropuerto El Caraño no son bienes fiscales, como lo sostuvo el municipio, sino bienes de uso público, puesto que, son de propiedad pública, administrados por el sujeto público titular del derecho de dominio para el uso y goce de la comunidad. Y, se repite, los aeródromos públicos son para uso público (arts. 1809 y 1811 ibíd.).
Lo anterior, porque aun cuando el impuesto predial es de propiedad de los municipios, la facultad impositiva de los mismos no es autónoma, sino que se encuentra sujeta a la Constitución y a la ley (C.P., arts. 287 y 313 [4]); y, fue voluntad del legislador determinar que las entidades públicas solo están gravadas con dicho impuesto si son establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional (L. 55/85, art. 61 y D. 1333/86, art. 194). Dicha determinación, tiene que ver con el sujeto pasivo, como elemento esencial del tributo, al cual debe sujeción el municipio al momento de adoptar el tributo en su jurisdicción. No se trata, pues, de una exención dada por la ley respecto de un impuesto local, sino de la definición legal del sujeto pasivo, que, se repite, debe ser acatada por la entidad territorial.
Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(2) Sentencia de 24 de febrero de 2004, Expediente 5001, C.P. doctor Jaime Abella Zárate.
(4) En virtud del artículo 1° de la Ley 44 de 1990 se fusionaron en el impuesto predial unificado los siguientes tributos; el impuesto predial regulado en el Código de Régimen Municipal; el impuesto de parques y arborización del Código de Régimen Departamental; el impuesto de estratificación socioeconómica creado en la Ley 9ª de 1989 y la sobretasa de levantamiento catastral.
(5) El Decreto 3140 de 1968 creó el Fondo Aeronáutico Nacional como establecimiento público y, por ende, sujeto pasivo del impuesto predial. Sin embargo, el artículo 13 de la Ley 3ª de 1977 dispuso que los inmuebles de propiedad del fondo serían cedidos a título gratuito a la Nación y que los que se adquirieran a partir de la vigencia de esa ley ingresarían también al patrimonio de aquélla. En consecuencia, el fondo dejó de ser sujeto pasivo del impuesto predial, puesto que, por mandato legal, dejó de ser propietario de bienes inmuebles.
(7) José J. Gómez Bienes. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1983, página 99.
(10) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 29 de julio de 1999.
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