Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2008-00072-de-mayo-30-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_dfedb0a0a5db01a0e0430a01015101a0&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-20 14:38:24+00:00

Document:
SENTENCIA 2008-00072 DE 30 DE MAYO DE 2013
CONTENIDO:IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO. LOS AUTOGENERADORES, USUARIOS ESPECIALES Y SUBESTACIONES ELÉCTRICAS SON SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO. LA FACULTAD DE DETERMINAR LAS TARIFAS DEL TRIBUTO POR SECTORES, NO VULNERA LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD E IGUALDAD, YA QUE EL HECHO GENERADOR (CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA) FORMA PARTE DEL COSTO DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO. LA TASA DE SERVICIO CONSTITUYE UN PARÁMETRO VÁLIDO PARA DETERMINAR LA BASE GRAVABLE, PORQUE EL ALUMBRADO PÚBLICO HACE PARTE DEL SISTEMA INTERCONECTADO NACIONAL Y COMPARTE CON EL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA EL SISTEMA DE TRANSMISIÓN NACIONAL Y LOS SISTEMAS DE DISTRIBUCIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:MUNICIPIO, CONCEJO MUNICIPAL, ENTIDAD TERRITORIAL, HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO, SERVICIO PÚBLICO DE ALUMBRADO
Sentencia 2008-00072 de mayo 30 de 2013
Ref.: 440012331000-2008-00072-01
Rad.: 19071
Demandado: municipio de Urumita
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 13 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que denegó las súplicas de la demanda.
En este caso, el demandante apeló la decisión del Tribunal insistiendo en la inaplicación del literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y del artículo 1º de la Ley 84 de 1915 en tanto no establecieron el hecho generador del tributo, y, por tal razón, ese elemento de la obligación tributaria no podía ser determinado por el Concejo Municipal de Urumita.
Señaló que el Consejo de Estado no ha mantenido una línea jurisprudencial en cuanto a las facultades de los concejos municipales para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público y que no es procedente que se afirme que el hecho generador del tributo consiste en ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, en tanto esa circunstancia no fue prevista en la norma creadora del tributo.
No obstante lo anterior, consideró que el artículo 1º del Acuerdo 9 de 2006 no estableció el hecho generador ni la base gravable del tributo para los sujetos pasivos autogeneradores, antenas de telefonía y usuarios especiales.
Así las cosas, la Sala procede a analizar los argumentos planteados por el apelante:
1. Poder impositivo del concejo municipal de Urumita
El literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 fue objeto de revisión constitucional mediante la Sentencia C-504 de 2002, declarándose exequible la referida norma, al considerar que corresponde a los concejos municipales determinar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada ley. Sobre el particular dijo así esta providencia:
En consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuando ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos.
Por su parte, esta Sala, igualmente, ha realizado planteamientos sobre la potestad impositiva de los entes territoriales y la facultad para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público(1):
“Mediante sentencia del 9 de julio de 2009(2), la Sala modificó la jurisprudencia respecto de la facultad de los Concejos Municipales en materia impositiva. Tal providencia se expidió con ocasión del análisis de legalidad de un acuerdo que, en desarrollo de la Ley 97 de 1913, estableció los elementos del impuesto “sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y analógicas”. En esa sentencia se determinó la legalidad del acuerdo demandado con fundamento, principalmente, en la Sentencia C-504 de 2002, mediante la que, la Corte Constitucional determinó la vigencia de los literales d) e i) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 y declaró que son exequibles bajo el entendido de que corresponde a los concejos municipales determinar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada ley.
Por lo tanto, en la sentencia del 9 de julio de 2009, proferida por esta Sala, haciendo alusión al precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, se decidió retomar los planteamientos generales sobre la potestad impositiva de las entidades territoriales expuestos en la sentencia de 15 de octubre de 1999(3), expediente 9456, C.P. Julio E. Correa Restrepo en la que se señaló que “(…) en virtud del denominado principio de “predeterminación”, el señalamiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria debe hacerse exclusivamente por parte de los organismos de representación popular, en la forma consagrada en el artículo 338 de la Constitución, que asignó de manera excluyente y directa a la ley, la ordenanza o el acuerdo la definición y regulación de los elementos estructurales de la obligación impositiva, al conferirles la función indelegable de señalar “directamente” en sus actos: los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos”.
Así mismo, se retomó del citado fallo que “(…) Teniendo en cuenta que la obligación tributaria tiene como finalidad el pago de una suma de dinero, ésta debe ser fijada en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o que se relacione con éste(4)”. (Negrilla fuera de texto)
Se anunció en la sentencia del 9 de julio de 2009 que la doctrina judicial planteada en el año 1994 por el mismo Consejo de Estado es concordante, incluso, con la Sentencia C-035 de 2009 que indicó que “(…) la jurisprudencia ha admitido que los elementos de la obligación tributaria sean determinados por las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, pero dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador: i) la autorización del gravamen y ii) la delimitación del hecho gravado(5).”
Como se observa, la Sala modificó la línea jurisprudencial que venía aplicando en materia de facultad impositiva de las entidades territoriales, con ocasión del pronunciamiento de la Corte Constitucional, en la Sentencia C-504 de 2002, que al revisar la constitucionalidad del literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, y el artículo 1º de la Ley 84 de 1915, concluyó que esas normas no vulneraban el principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 338 de la Constitución Política.
Así, y en virtud de los principios de autonomía y descentralización territorial, el criterio actual de la Sala en materia de facultad impositiva territorial reconoce la autonomía fiscal de los municipios para regular directamente los elementos de los tributos que la ley les haya autorizado.
Ahora bien, en cuanto al hecho generador del impuesto de alumbrado público la Sala en sentencia de 11 de marzo de 2010, con radicado 16667(6), señaló:
“El hecho generador del impuesto es el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo; es el supuesto de hecho que, por ser indicativo de capacidad económica, ha sido seleccionado por el legislador para vincular a su realización el nacimiento de una obligación de pago de un tributo(7).
La doctrina ha precisado que el hecho generador está compuesto necesariamente por un elemento objetivo y un elemento subjetivo. El elemento objetivo corresponde al hecho en sí mismo considerado y el elemento subjetivo a la conexidad de ese hecho con un sujeto en la medida que lo ejecuta o realiza.
Dentro del elemento objetivo también se ha considerado que es posible diferenciar un aspecto material o cualitativo que hace alusión al propio hecho que el legislador previó como generador del impuesto; un aspecto espacial que tiene que ver con la jurisdicción territorial en donde se realiza el hecho, el aspecto temporal que tiene que ver con el momento en que nace la obligación, más conocido como causación y, el aspecto cuantitativo que permite medir “la magnitud cuantitativa del hecho generador”(8).
Se ha precisado también que es menester distinguir el hecho generador del objeto del tributo u objeto imponible(9).
Tratándose del impuesto de alumbrado público, la Sala considera que el artículo 1 de la Ley 97 de 1913 fijó como objeto imponible el servicio de alumbrado público. El hecho generador, por otra parte, se ha venido decantando a partir de la regulación que, sobre el particular, han proferido autoridades nacionales como la CREG y el Ministerio de Minas y Energía.
Cuando se ha analizado el aspecto material del hecho generador del impuesto al servicio de alumbrado público, no ha sido pacífica la controversia sobre cuál es el hecho, acontecimiento material, acto o negocio jurídico, estado o situación de una persona o actividad de un sujeto, que concreta la manifestación de riqueza que se quiere gravar(10).
La Resolución CREG 043 de 1995 definió el servicio de alumbrado público como “(…) la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular.”
En similar sentido, el Decreto 2424 de 2006 definió al servicio de alumbrado público como un “el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito. El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público.”
(…) esta Sala considera que el servicio de alumbrado público es un derecho colectivo(11) que los municipios tienen el deber de suministrar de manera eficiente y oportuna y, a su vez, la colectividad tiene el deber de contribuir a financiar para garantizar su sostenibilidad y expansión.
Lo anterior justifica la disparidad de fórmulas que han adoptado los concejos municipales al regular el impuesto al servicio de alumbrado público y, por eso, es necesario analizar cada caso concreto a efectos de verificar que la regulación que se cuestiona tenga una referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o se relacione con éste(13).
Una de las fórmulas que han adoptado los concejos municipales es la de asociar el servicio de alumbrado público con el servicio domiciliario de energía eléctrica porque el alumbrado público forma parte del Sistema Interconectado Nacional y comparte con el servicio público domiciliario de energía eléctrica, el sistema de transmisión nacional y los sistemas de distribución(14)”.
En ese sentido, si bien el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 no fijó de manera expresa el hecho generador, si lo delimitó al establecer el objeto imponible del tributo, esto es, el servicio de alumbrado público. Y, es a partir de esa regulación, y de las resoluciones que sobre esa materia ha proferido el Ministerio de Minas y Energía, y la CREG, que se ha venido decantado que el hecho generador del tributo consiste en ser usuario potencial del servicio de alumbrado público.
Así las cosas, y contrario a lo señalado por la demandante, el hecho generador del impuesto de alumbrado público se ha definido con fundamento en lo dispuesto en la Ley 97 de 1913 y las regulaciones de las autoridades administrativas.
En esta ocasión deben ratificarse los criterios anteriores, y con fundamento en los mismos, se concluye que:
— El artículo 338 de la Constitución Política le otorgó autonomía a los municipios para fijar los elementos del impuesto, dentro de los límites de la Constitución y la ley, como se concluye de la interpretación armónica de esta norma y los artículos 150-12, 287-3 y 313 de la Constitución Política.
— Dada la autonomía conferida a los entes territoriales, el concejo municipal de Urumita podía determinar los demás elementos del impuesto de alumbrado público.
2. Falta de determinación de la base gravable y el hecho generador para los sujetos pasivos autogeneradores, antenas de telefonía y usuarios especiales
La parte demandante afirmó que el artículo 1º del Acuerdo 9 de 2006 no consagró la base gravable ni el hecho generador para los sujetos pasivos autogeneradores, antenas de telefonía y usuarios especiales, omisión que constituye una violación del artículo 338 de la Constitución Política.
Que la mencionada norma no estableció la dimensión o cuantificación de los hechos gravados para las mencionadas categorías, lo que imposibilita el cálculo del impuesto y, por el contrario, se limitó a establecer una tarifa en salarios mínimos mensuales legales vigentes, que de manera equivocada denominó tasa.
En cuanto a la determinación del hecho generador, precisa la Sala que si bien éste no fue establecido de manera expresa en el artículo 1º del Acuerdo 9 de 2006, se puede determinar, ya que señala “créese (sic) el impuesto de alumbrado público, y establézcase (sic) las siguientes tarifas de la tasa de alumbrado público para los usuarios de las categorías residencial, comercial, fincas, oficial, predios o lotes sin construir, industrial o no regulados, autogeneradores, antenas de telefonía y usuarios especiales”, de lo cual se colige que el hecho que da lugar a la imposición del tributo es el ser usuario del servicio de alumbrado público.
Así mismo, en los considerandos del acuerdo se indicó: para aumentar los recaudos por concepto del impuesto de alumbrado público, se hace necesario gravar con este impuesto a las subestaciones de energía eléctrica; para que de esta forma todos los usuarios, sin ningún tipo de exclusión, contribuyan a lograr que (sic) con los recursos que se pueda disponer para el servicio de alumbrado público en el municipio de Urumita, alcancen para mantener en estado óptimo todas las avenidas, calles y parques del municipio.
En ese sentido, se concluye que el hecho generador del impuesto de alumbrado público en el municipio de Urumita lo constituye el tener la calidad de usuario del servicio de alumbrado público.
Lo anterior se encuentra en concordancia con el hecho generador del impuesto de alumbrado público que, como se indicó anteriormente, lo constituye el ser usuario potencial del servicio, el cual ha sido definido por esta Sala como “todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial. No se requiere que el usuario reciba permanentemente el servicio, porque el servicio de alumbrado público, en general, es un servicio en constante proceso de expansión. El hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo, justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo”(15).
Conforme con lo anterior, el artículo 1º del Acuerdo 9 de 2006, debe entenderse en el sentido de que los usuarios de las categorías autogeneradores, antenas de telefonía y usuarios especiales, por el hecho de beneficiarse directa o indirectamente con la prestación del servicio de alumbrado público en el Municipio de Urumita, se encuentran gravados con el tributo.
En cuanto a la determinación de la base gravable, es importante precisar que esta ha sido distinguida como el aspecto cuantitativo del hecho gravado, descriptor de un parámetro a través del cual puede expresarse la magnitud de aquel en valores económicos que deben ser establecidos por procedimientos especiales para cada caso(16).
Ante todo, la base gravable muestra el resultado de una serie de procesos jurídicos en cuanto parte de la identificación del hecho generador y de hechos económicos, porque permiten tratar valores con los que pueden cuantificarse cifras generalmente monetarias o, se repite, la magnitud del hecho gravado.
Los métodos de determinación que fijan la cuantía de los tributos y las reglas aplicables al objeto de medición, son los de estimación directa, que extrae la mayor cantidad de datos de la realidad para medir la capacidad económica; estimación objetiva, en el que se renuncia al parámetro exacto de realidad de forma que sus datos se sustituyen por otros construidos a partir de modelos, coeficientes, etc. para ciertos sectores, actividades u operaciones, de modo que la base resultará de la aplicación de esos índices, módulos o datos, normativamente establecidos y el método de determinación indirecta, aplicable cuando no se puede establecer la base gravable con los dos métodos anteriores, de cara al incumplimiento de los deberes formales del sujeto pasivo, tomándose éste como hecho indiciario de la realidad que el sujeto pasivo no ha querido dar a conocer.
En términos generales, ese factor de medición de la base gravable o, si se quiere, de liquidación particular, puede ser fijo o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, o que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable.
En el acto demandado la base gravable fue establecida atendiendo la estratificación socioeconómica, toda vez que la tarifa se aplicó con fundamento en distintas categorías “residencial (estratos 1, 2 y 3), comercial, fincas, oficial, industrial o no regulados, autogeneradores, antena de telefonía, usuarios especiales, y predios o lotes sin construir”.
Así mismo, esta se cuantificó como una “tasa de servicio”, la cual, fue definida como el “porcentaje del valor de su consumo de energía eléctrica mensual incluyendo el valor de la energía activa y reactiva, que para el caso de los usuarios de las categorías autogeneradores, antenas de telefonía, y usuarios especiales fue determinada en salarios mínimos mensuales legales vigentes.
En el parágrafo segundo del artículo 1º del Acuerdo 9 de 2006 se señaló: Entiéndase la aplicación de la tasa de servicio como un porcentaje del consumo de energía mensual al usuario; consumo de energía bruto mensual que no debe ser afectada por los conceptos de subsidio y/o contribución.
Para la Sala, el acuerdo demando sí estableció la base gravable del tributo para los usuarios autogeneradores, antenas de telefonía y usuarios especiales, la cual se determinó teniendo en cuenta la categoría en que se encuentra cada usuario y atendiendo al porcentaje de consumo de energía eléctrica mensual.
Esa determinación de la base gravable resulta válida toda vez que la estratificación socioeconómica tiene en cuenta las condiciones diferenciales en que se puede encontrar cada uno de los usuarios potenciales del servicio de alumbrado público.
Así mismo, la “tasa de servicio” o el porcentaje de valor de consumo de energía eléctrica mensual, constituye un parámetro válido para determinar la base gravable, porque el alumbrado público forma parte del Sistema Interconectado Nacional y comparte con el servicio público domiciliario de energía eléctrica, el Sistema de Transmisión Nacional y los sistemas de distribución(18).
A ese respecto, es importante precisar que en el presente caso la demandante no discutió la cuantía de la “tasa de servicio” o del porcentaje del valor de consumo de energía, simplemente se limitó a señalar que la misma se denominó de manera errónea “tasa” cuando constituye una tarifa, y que fue expresada en salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Para la Sala, es procedente que el porcentaje de consumo de energía eléctrica se hubiere determinado a esas categorías en salarios mínimos mensuales, pues, como se explicó anteriormente, el factor de medición de la base gravable puede ser fijo o variable.
CONFÍRMASE la sentencia del 13 de julio de 2011 del Tribunal Administrativo de la Guajira, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
(1) La naturaleza jurídica del gravamen del alumbrado público ha sido catalogada como la de un impuesto, según el Consejo de Estado, sentencia de 6 de agosto de 2009, expediente 16315, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
(2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia., 9 de julio de 2009. Radicación 17001-23-31-000-2006-00404-02 (16544).
(4) En el mismo sentido se acogen los argumentos de la doctora María Inés Ortiz Barbosa en los diferentes salvamentos de voto que sobre el tema expuso en su oportunidad. Ver sentencias de diciembre 9 del 2004, expediente 14453, C.P. Ligia López Díaz y de marzo 5 y 11 del 2004 expedientes 13584 y 13576, respectivamente, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.
(5) Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 11 de marzo de 2010, expediente 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
(6) C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
(7) Consejo de Estado, Sección Cuarta. C.P. Ligia López Díaz. Bogotá, D.C., diecisiete de julio de dos mil ocho (2008). Radicación 07001-23-15-000-2005-00203-01(16170). Actor: Empresa de Energía de Arauca ESP. Demandado: municipio de Saravena.
(8) Op. cit., 4.
(9) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá, 3 de diciembre de 2009, expediente 16527. Actor: Protabaco. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá, 28 de enero de 2010, expediente 16198. Actor: Coltabaco. C.P. William Giraldo Giraldo.
(10) Op. cit., 4.
(13) Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencias del 13 de noviembre de 1998, expediente 9124, M.P. Julio Enrique Correa Restrepo, y del 11 de septiembre de 2006, expediente 15344, M.P. Ligia López Díaz.
(14) Dicho pronunciamiento fue reiterado por la Sala en sentencia de 10 de marzo de 2011, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, radicado 18141.
(15) Sentencia del 11 de marzo de 2010, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 16667.
(18) Sentencia del 16 de junio de 2011, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 17102.

References: artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 313
 artículo 1
 artículo 338
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 338
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 338
 artículo 1
 artículo 338
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1