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Timestamp: 2019-02-18 13:29:25+00:00

Document:
BVerfG, Beschluss vom 10.11.1981 - 2 BvR 1058/79 - openJur
BVerfG, Beschluss vom 10.11.1981 - 2 BvR 1058/79
openJur 2011, 118322
Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die Frage, ob für Rechtsstreitigkeiten zwischen der Europäischen Organisation zur Sicherung der Luftfahrt (Eurocontrol) und ihren Bediensteten die internationale Zuständigkeit der deutschen Verwaltungsgerichte von Verfassungs wegen gewährleistet ist.
1. Durch das Internationale Übereinkommen über Zusammenarbeit zur Sicherung der Luftfahrt "EUROCONTROL" (Eurocontrol- Vertrag, ECV) vom 13. Dezember 1960 haben die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Belgien, die Französische Republik, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, das Großherzogtum Luxemburg und das Königreich der Niederlande vereinbart, ihre Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Luftfahrt enger zu gestalten und insbesondere die Luftverkehrs-Sicherungsdienste im oberen Luftraum gemeinsam zu organisieren (Art. 1 Abs. 1 ECV). Zu diesem Zweck haben sie die Europäische Organisation zur Sicherung der Luftfahrt (Eurocontrol) gegründet. Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrats dem Übereinkommen durch Art. 1 Satz 1 des Gesetzes zu dem Internationalen Übereinkommen vom 13. Dezember 1960 über Zusammenarbeit zur Sicherung der Luftfahrt "EUROCONTROL" vom 14. Dezember 1962 (BGBl. II S. 2273) zugestimmt. Das Übereinkommen ist für die Unterzeichnerstaaten am 1. März 1963 in Kraft getreten (vgl. die Bekanntmachung vom 18. Mai 1963, BGBl. II S. 776).
Eurocontrol ist eine rechtsfähige internationale Organisation (Art. 4 Satz 1 ECV) mit Sitz in Brüssel (Art. 1 Abs. 3 ECV). Die Organisation besitzt gemäß Art. 4 Satz 2 ECV auch im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien die weitestgehende Rechtsfähigkeit, die juristischen Personen nach innerstaatlichem Recht zuerkannt wird. Ihre Organe sind die Ständige Kommission zur Sicherung der Luftfahrt und die Agentur für die Luftverkehrs- Sicherungsdienste (Art. 1 Abs. 2 Satz 2 ECV). Die Kommission besteht aus Vertretern der Vertragsparteien (Art. 5 Satz 1 ECV). Sie nimmt die für die Organisation richtungsweisenden Aufgaben wahr (vgl. insbesondere Art. 6 und 7 ECV). Die Agentur wird von einem geschäftsführenden Ausschuß und einem Direktor geleitet (Art. 3 der dem Eurocontrol-Vertrag als Anlage beigefügten Satzung der Agentur). Ihr obliegt insbesondere die Durchführung der der Organisation übertragenen praktischen Betriebstätigkeit (vgl. insbesondere Art. 2 der Satzung der Agentur).
2. a) Die Agentur kann Staatsangehörige der Vertragsparteien als qualifiziertes Personal zur Mitarbeit heranziehen (Art. 24 Abs. 1 ECV). Sie stellt der Kommission das Personal zur Verfügung, dessen diese für ihre Tätigkeit bedarf (Art. 11 ECV). Die "von der Organisation beschäftigten Personen" genießen verschiedene Erleichterungen (vgl. Art. 24 Abs. 2-6 ECV).
Bezüglich des Personals der Agentur haben die Vertragsstaaten in der Satzung der Agentur im einzelnen folgende Bestimmungen getroffen:
Art. 13 Abs. 3
(Der Direktor) übt ... im Namen der Organisation nach den allgemeinen Richtlinien des Ausschusses, ohne sich jedoch in einzelnen Fällen an diesen wenden zu müssen, folgende Befugnisse aus:
a) Er ernennt die Bediensteten, deren jährliche Bruttobezüge unter einem vom Ausschuß bestimmten und von der Kommission gebilligten Betrag liegen, und entläßt sie nach den im Personalstatut vorgesehenen Bedingungen;
1. Der Ausschuß arbeitet ein für die inneren Zwecke der Agentur bestimmtes Personalstatut aus; dieses hat insbesondere Bestimmungen über die Staatsangehörigkeit des Personals, die Gehaltsstufen, die Unvereinbarkeit von Ämtern, das Amtsgeheimnis, die Stetigkeit des Dienstes und die Bevollmächtigung vorzusehen und jede Tätigkeit festzulegen, die ohne besondere Genehmigung des Direktors nicht gleichzeitig mit einer anderen wahrgenommen werden kann.
2. Dieses Statut bedarf der einstimmigen Billigung durch die Kommission.
1. Die Agentur kann Personal nur dann unmittelbar einstellen, wenn die Vertragsparteien nicht in der Lage sind, ihr qualifiziertes Personal zur Verfügung zu stellen.
2. Das aus den innerstaatlichen Verwaltungen stammende Personal ist während der Gesamtdauer seiner Tätigkeit bei der Agentur deren Personalstatut unterworfen, unbeschadet der Vergünstigungen, welche die innerstaatlichen Vorschriften für die Laufbahn des Verwaltungspersonals vorsehen, dem es bei seiner Abordnung an eine innerstaatliche öffentliche Dienststelle angehört.
3. Das aus einer innerstaatlichen Verwaltung stammende Personal kann dieser jederzeit wieder zur Verfügung gestellt werden, ohne daß es sich dabei um eine Dienststrafmaßnahme handelt.
b) Bei Abschluß des Eurocontrol-Vertrags haben die Vertragsstaaten mit dem Zeichnungsprotokoll vom 13. Dezember 1960 zum Internationalen Übereinkommen über Zusammenarbeit zur Sicherung der Luftfahrt "EUROCONTROL" (BGBl. 1962 II S. 2322) unter anderem folgende Erklärung als vereinbart anerkannt:
5. Die Zuständigkeit der innerstaatlichen Gerichte in bezug auf Streitigkeiten zwischen der Organisation und dem Personal der Agentur wird weder durch das Übereinkommen noch durch die als Anlage beigefügte Satzung beschränkt.
3. a) Aufgrund des Art. 14 der Satzung der Agentur haben die Organe von Eurocontrol für das Personal der Agentur das Verwaltungsstatut des festangestellten Personals der Agentur (Verwaltungsstatut) und die Allgemeinen Beschäftigungsbedingungen für die Bediensteten der Eurocontrol-Zentrale Maastricht (Beschäftigungsbedingungen) erlassen. Unter dem jeweiligen Titel VII dieser Statuten finden sich über "Beschwerdeweg und Rechtsschutz" unter anderem folgende Regelungen:
Art. 91 Abs. 2 der Beschäftigungsbedingungen (Art. 92 Abs. 2 des Verwaltungsstatuts)
Jede Person, auf die diese Allgemeinen Beschäftigungsbedingungen (dieses Statut) Anwendung finden (findet), kann sich mit einer Beschwerde gegen eine sie beschwerende Maßnahme an den Generaldirektor (die Anstellungsbehörde) wenden; dies gilt sowohl für den Fall, daß der Generaldirektor (die Anstellungsbehörde) eine Entscheidung getroffen hat, als auch für den Fall, daß er (sie) eine im Statut vorgeschriebene Maßnahme nicht getroffen hat. Die Beschwerde muß innerhalb einer Frist von drei Monaten eingelegt werden. ...
Art. 92 der Beschäftigungsbedingungen (Art. 93 des Verwaltungsstatuts)
1. Alle Streitsachen zwischen der Agentur und einer der in diesen Bestimmungen (diesem Statut) genannten Personen über die Nichtbeachtung dieser Bestimmungen (der Bestimmungen des Statuts) in Inhalt oder Form sind in Ermangelung einer betreffenden innerstaatlichen Gerichtsbarkeit dem Verwaltungsgerichtshof der Internationalen Arbeitsorganisation zu übergeben.
2. Eine Klage bei diesem Gerichtshof ist nur unter folgenden Voraussetzungen zulässig: - beim Generaldirektor (bei der Anstellungsbehörde) muß zuvor eine Beschwerde im Sinne von Artikel 91 Ziffer 2 (Artikel 92 Ziffer 2) innerhalb der dort vorgesehenen Frist eingereicht und - diese Beschwerde muß ausdrücklich oder stillschweigend abgelehnt worden sein.
3. Die Klage nach Ziffer 2 muß innerhalb einer Frist von drei Monaten erhoben werden....
4. Abweichend von Ziffer 2 kann jedoch nach Einreichung einer Beschwerde gemäß Artikel 91 Ziffer 2 beim Generaldirektor (Artikel 92 Ziffer 2 bei der Anstellungsbehörde) unverzüglich Klage beim Gerichtshof erhoben werden, wenn der Klage ein Antrag auf Aussetzung des angefochtenen Verwaltungsaktes oder der vorläufigen Maßnahmen beigefügt wird. ...
5. Bei Klagen wird nach einer vom Gerichtshof festgelegten Verfahrensordnung untersucht und entschieden.
b) Das Verwaltungsstatut trat am 1. September 1963 (Art. 102 Abs. 1), die Allgemeinen Beschäftigungsbedingungen traten am 1. Januar 1969 (Art. 97 Abs. 1) in Kraft. Die Bestimmungen über den Rechtsschutz (Art. 92 der Beschäftigungsbedingungen, Art. 93 des Verwaltungsstatuts) wurden wirksam, nachdem der Verwaltungsrat der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) die Erklärung der Anerkennung der Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichts durch Eurocontrol gemäß Art. II Nr. 5 des Statuts dieses Gerichts angenommen hatte (vgl. Art. 97 Abs. 2 der Beschäftigungsbedingungen, Art. 102 Abs. 2 des Verwaltungsstatuts). Art. II Nr. 5 des Statuts des Verwaltungsgerichts (Statute and Rules of Court of the Administrative Tribunal, International Labour Office, Geneva, 1972; in der französischen Fassung abgedruckt bei Ballaloud, Le Tribunal administratif de l'Organisation Internationale du Travail et sa jurisprudence, Paris, 1967, S. 143 f., 147) lautet:
Le Tribunal connait ... des requ&ecircumflex;tes invoquant l'inobservation, soit quant au fond, soit quant à la forme, des stipulations du contrat d'engagement des fonctionnaires ou des dispositions du Statut du personnel des autres organisations internationales de caract\'c8re interétatique agrées par le Conseil d'administration qui auront adressé au Directeur general une declaration reconnaissant, conformément à leur Constitution ou à leurs règles administratives internes, la compétence du Tribunal à l'effet ci-dessus, de m&ecircumflex;me que ses règles de procédure.
Ergänzend hierzu bestimmt der Anhang zum Statut des Verwaltungsgerichts:
Le Statut du Tribunal administratif de l'Organisation internationale du Travail s'applique intégralement aux organisations internationales de caract\'c8re interétatique qui, conformément à leur Constitution ou à leurs règles administratives internes, reconnaissant la compétence du Tribunal et déclarent formellement adopter ses règles de procédure conforéement au paragraphe 5 de l'article II du Statut, ...
Das Verwaltungsgericht der IAO hat seine Zuständigkeit für Personalstreitigkeiten betreffend die Bediensteten von Eurocontrol anerkannt und verschiedentlich über entsprechende Streitigkeiten entschieden.
1. Der Beschwerdeführer war seit dem 1. September 1974 als Programmierer in der Dienststelle von Eurocontrol in Karlsruhe beschäftigt. Über das Beschäftigungsverhältnis traf er zunächst mit der Agentur am 10. August 1974 eine als "Letter of Engagement" (Anstellungsschreiben) bezeichnete Vereinbarung; danach sollte die Anstellung für die Dauer von fünf Jahren erfolgen. Im September 1974 ernannte der Generaldirektor der Agentur den Beschwerdeführer zum Bediensteten ("official") der Organisation. Durch "Act of Establishment for an Official" vom 31. März 1976 wurde er vom Generaldirektor unter Ernennung zum "permanent official" in ein festes Anstellungsverhältnis übernommen. Auch die Ernennungsurkunden sahen jeweils die Befristung des Beschäftigungsverhältnisses auf fünf Jahre (mit Wirkung vom 1. September 1974) vor. In den Urkunden wurde im übrigen Bezug genommen auf den Eurocontrol- Vertrag, insbesondere auf Art. 24 Abs. 1 ECV, auf die Satzung der Agentur, insbesondere auf Art. 3, 13 und 15 der Satzung, und auf die Allgemeinen Beschäftigungsbedingungen für die Bediensteten der Eurocontrol-Zentrale in Maastricht, insbesondere auf die Bestimmungen über die Ernennung der Bediensteten, ihre Einweisung in eine Planstelle, ihre Einstufung in eine Besoldungsgruppe und die Ableistung einer Probezeit.
2. a) Am 21. Februar 1979 erhob der Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage gegen Eurocontrol. Er beantragte festzustellen, "daß der zwischen den Parteien geschlossene Beschäftigungsvertrag nicht zum 31. August 1979 endet und die Beklagte den Kläger in gleicher oder ähnlicher Dienststellung zu beschäftigen hat". Über die Klage hat das Verwaltungsgericht bislang nicht entschieden; das Verfahren ruht mit Einverständnis der Beteiligten im Hinblick auf die vorliegende Verfassungsbeschwerde.
b) Einen am 15. Juni 1979 gestellten Antrag des Beschwerdeführers, Eurocontrol im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihn über den 31. August 1979 hinaus bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache in gleicher oder ähnlicher Dienststellung wie bisher zu beschäftigen, oder - hilfsweise - ihm seine bisherigen Bezüge über den 31. August 1979 hinaus in vollem Umfang, mindestens aber in Höhe von zwei Dritteln weiterzubezahlen, lehnte das Verwaltungsgericht Karlsruhe durch Beschluß vom 5. Juli 1979 ab. Der Antrag sei unzulässig; die Streitigkeit unterliege nicht der deutschen Gerichtsbarkeit.
c) Die vom Beschwerdeführer gegen diese Entscheidung eingelegte Beschwerde wies der Verwaltungsgerichtshof Baden- Württemberg durch Beschluß vom 7. August 1979 (ESVGH 30, 20 und DVBl. 1980, S. 127 mit Anmerkung Gramlich, DVBl. 1980, S. 459) zurück. Das Gericht gelangte nach summarischer Prüfung zu der Auffassung, daß der vorliegende Rechtsstreit nicht der deutschen Gerichtsbarkeit unterfalle. Eurocontrol sei eine zwischenstaatliche Einrichtung im Sinne von Art. 24 Abs. 1 GG. Sie könne Bedienstete einstellen und deren Rechtsverhältnisse autonom regeln. Auf der Grundlage des Art. 14 der Satzung der Agentur habe Eurocontrol - als eigenständiges (sekundäres) zwischenstaatliches Recht - ein eigenes internes Dienstrecht geschaffen. Es sei insbesondere niedergelegt in dem Verwaltungsstatut und in den Allgemeinen Beschäftigungsbedingungen.
Der Eurocontrol-Vertrag enthalte keine ausdrückliche Regelung, durch die Eurocontrol - insbesondere hinsichtlich Klagen ihrer Bediensteten aus dem Dienstverhältnis - der inländischen Gerichtsbarkeit entzogen werde. Ob von einem gewohnheitsrechtlichen Satz des allgemeinen Völkerrechts gesprochen werden könne, wonach internationale Organisationen der staatlichen Gerichtsbarkeit entzogen seien, sei zweifelhaft. Dies möge auch fraglich sein, soweit es um dienstrechtliche Streitigkeiten der internationalen Organisation mit ihren Bediensteten gehe. Die Frage könne offenbleiben. Jedenfalls sei von einer durch völkerrechtlichen Vertrag ermöglichten Immunität von Eurocontrol auszugehen. Eurocontrol könne ihre Aufgaben nur dann reibungslos wahrnehmen, wenn das von ihr eingestellte Personal einem einheitlichen Dienstrecht unterliege. Auf dieser Erwägung beruhe ersichtlich auch die Ermächtigung zur Schaffung eines solchen Dienstrechts in Art. 14 Abs. 1 der Satzung. Sie dürfte die Befugnis einschließen, hinsichtlich der Rechtsverhältnisse der Bediensteten ein Ausscheiden von Eurocontrol aus der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsprechungsgewalt oder eine gerichtliche Kontrolle durch eine einzige (internationale) Gerichtsbarkeit vorzusehen, wie sie für Klagen der Bediensteten internationaler Organisationen aus dem Dienstverhältnis üblich sei. Der mit der Ermächtigung verfolgte Zweck würde in Frage gestellt, wenn die durch das interne Dienstrecht geregelten Verhältnisse der unterschiedlichen Kontrolle durch die Gerichte der einzelnen Vertragsstaaten unterworfen wären. Die Vertragsstaaten hätten durch ihre Mitwirkung an der Begründung autonomer Hoheitsgewalt von Eurocontrol (einschließlich der Ermächtigung des Art. 14 Abs. 1 der Satzung der Agentur) auf diese nationale Kontrolle verzichtet. Im Eurocontrol-Vertrag finde sich keine Regelung, die ein solches Verständnis des Art. 14 Abs. 1 der Satzung der Agentur hindere. Dies gelte insbesondere für die in Art. 25 bis 27 ECV getroffenen Bestimmungen über die Haftung der Organisation, über einzelne Vorrechte und Befreiungen und über die Zusammenarbeit der Organisation mit den zuständigen innerstaatlichen Behörden.
Der dargelegten Konzeption entspreche es, daß Eurocontrol kraft ihres eigenständigen (sekundären) zwischenstaatlichen Rechts den Verwaltungsgerichtshof der Internationalen Arbeitsorganisation in Genf mit der ausschließlichen Gerichtsbarkeit für dienstrechtliche Streitigkeiten betraut habe. Gemäß Art. 93 Abs. 1 des Verwaltungsstatuts und Art. 92 Abs. 1 der Beschäftigungsbedingungen seien diese Streitigkeiten dem Verwaltungsgericht der IAO "in Ermangelung einer betreffenden innerstaatlichen Gerichtsbarkeit" übergeben worden; diese Klausel besage - wie die französische Fassung noch deutlicher zeige -, daß die jeweilige innerstaatliche Gerichtsbarkeit als unzuständig erachtet werde. Verwaltungsstatut und Beschäftigungsbedingungen seien von der Kommission gebilligt worden. Über die Betrauung des Verwaltungsgerichts sei zwischen Eurocontrol und der Internationalen Arbeitsorganisation ein Abkommen abgeschlossen worden. Das Verwaltungsgericht der IAO bejahe seine Zuständigkeit und habe auch bereits über zahlreiche entsprechende Streitigkeiten entschieden.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts der IAO begegne im Hinblick auf Nr. 5 des Zeichnungsprotokolls keinen Bedenken. In dieser Bestimmung liege jedenfalls keine für die gesamte Geltungsdauer des Eurocontrol-Vertrags verbindliche Verweisung auf die jeweilige nationale Rechtsprechungsgewalt. Die Vertragsstaaten hätten im Hinblick auf den Umstand, daß Eurocontrol sich zunächst eines Personals bedient hätte, das von den nationalen Dienststellen abgeordnet gewesen sei, die Feststellung getroffen, daß die Zuständigkeit innerstaatlicher Gerichte für dienstrechtliche Streitigkeiten unberührt bleibe. Sie hätten damit aber nicht die Möglichkeit ausschließen wollen, daß künftig ein aufgrund des Art. 14 Abs. 1 der Satzung der Agentur erlassenes Personalstatut ein Ausscheiden aus der jeweiligen innerstaatlichen Gerichtsbarkeit vorsehe. Nr. 5 des Zeichnungsprotokolls erscheine mithin als eine Bestimmung für eine Übergangszeit. Wenn die Ermächtigung in Art. 14 Abs. 1 der Satzung der Agentur mit einem Vorbehalt zugunsten der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsprechungsgewalt hätte belastet werden sollen, hätte es nahegelegen, im Zeichnungsprotokoll auf diesen Artikel Bezug zu nehmen; andere Bestimmungen des Protokolls enthielten entsprechende Bezugnahmen auf Bestimmungen des Vertrags und der Satzung. Für die Auslegung völkerrechtlicher Erklärungen spiele auch die Praxis der beteiligten Staaten eine besondere Rolle; eine übereinstimmende Praxis könne eine Auslegung als richtig bestätigen. Die Vertragsstaaten hätten sich durch Nr. 5 des Zeichnungsprotokolls nicht gehindert gesehen, die Zuständigkeitszuweisung an das Verwaltungsgericht der IAO zu billigen.
Diese Zuweisung erscheine verfassungsrechtlich unbedenklich. Ein Widerspruch zur Grundstruktur des Grundgesetzes sei nicht ersichtlich; insbesondere sei eine grundlegende Beeinträchtigung der Rechte der Bediensteten von Eurocontrol aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu erkennen. Das Verwaltungsgericht der IAO entspreche rechtsstaatlichen Anforderungen. Es sei ein echtes Gericht und werde von zahlreichen internationalen Organisationen in gleicher Weise wie von Eurocontrol in Anspruch genommen. Vergleichbare internationale Gerichte entschieden ebenfalls ohne Instanzenzug. Das Dienstrecht von Eurocontrol sehe auch einen einstweiligen Rechtsschutz vor.
Der vorliegende Rechtsstreit werde von der Befreiung Eurocontrols von der deutschen Gerichtsbarkeit erfaßt. In der Einstellungsurkunde des Beschwerdeführers sei auf die Satzung der Agentur und auf die Beschäftigungsbedingungen Bezug genommen worden.
Gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden- Württemberg richtet sich die Verfassungsbeschwerde. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Art. 3 Abs. 1 und 19 Abs. 4 GG. Er ist der Auffassung, ihm müsse von Verfassungs wegen die Möglichkeit eingeräumt werden, den Rechtsweg zu den deutschen Verwaltungsgerichten zu beschreiten.
Der Beschwerdeführer weist darauf hin, daß er von 54 Zeitbediensteten, deren Verträge ausgelaufen seien, der einzige sei, dem eine Weiterbeschäftigung nicht angeboten worden sei. Der Grund hierfür liege darin, daß er infolge beruflich bedingter Unfälle in seiner Erwerbsfähigkeit gemindert sei. Er genieße keinen Sozialversicherungsschutz nach deutschem Recht, weil Eurocontrol von den Pflichten nach deutschem Sozialversicherungsrecht befreit sei.
Es verstoße gegen Art. 19 Abs. 4 GG, wenn der Rechtsweg zu einem deutschen Gericht in dienstrechtlichen Streitigkeiten betreffend die in Karlsruhe beschäftigten Bediensteten von Eurocontrol nicht gegeben sei. Die Zuständigkeit deutscher Gerichte für solche Streitigkeiten ergebe sich aus Nr. 5 des Zeichnungsprotokolls. Weder die Bestimmung selbst noch die dazu vorliegenden Materialien (Denkschrift zu dem Übereinkommen, BTDrucks. IV/93; Bericht des Abgeordneten Wendelborn, BTDrucks. IV/687) gäben Anhaltspunkte für die Annahme, es handele sich insoweit lediglich um eine Übergangsregelung. Aus Art. 92 der Beschäftigungsbedingungen folge nichts anderes. Diese Bestimmung sehe die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts der IAO im Falle der "Ermangelung einer betreffenden innerstaatlichen Gerichtsbarkeit" vor. Grundsätzlich sollten danach innerstaatliche Gerichte zuständig bleiben; nur wenn deren Gerichtsbarkeit nicht gegeben sei, greife - subsidiär - die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts der IAO ein. Für die vorliegende Streitigkeit bestehe eine innerstaatliche Gerichtsbarkeit. Streitigkeiten zwischen Eurocontrol und ihren in Karlsruhe beschäftigten Bediensteten über das Fortbestehen des Beschäftigungsverhältnisses gehörten vor die (deutschen) Verwaltungsgerichte (oder Arbeitsgerichte).
Daß keine Absicht der Vertragsstaaten bestanden habe, dienstrechtliche Streitigkeiten der innerstaatlichen Gerichtsbarkeit zu entziehen, werde auch durch die praktische Verwirklichung der Tätigkeit von Eurocontrol im Verhältnis zu ihren Bediensteten deutlich. Diese unterlägen der Steuerpflicht des Wohnsitzstaates; in diesem könnten sie insoweit die innerstaatlichen Gerichte in Anspruch nehmen. Die - in der Bundesrepublik Deutschland tätigen - Bediensteten müßten auch die Möglichkeit haben, Klagen zu deutschen Sozialgerichten zu erheben. Für die Haftung von Eurocontrol gelte gemäß Art. 25 ECV nationales Recht. Auch aus Art. 26 ECV ergebe sich, daß die Zuständigkeit innerstaatlicher Behörden und Gerichte für den dort bestimmten Bereich unberührt bleibe. Art. 27 ECV erfordere die Zusammenarbeit mit innerstaatlichen Stellen.
Ein Ausscheiden aus der jeweiligen nationalen Rechtsprechungsgewalt sei mithin weder aus dem Vertrag noch aus den Statuten zu erkennen. Vertragswerk und Materialien deuteten darauf hin, daß Eurocontrol keine Immunität zukomme. Der von den Gerichten angeführte übergeordnete Gesichtspunkt eines einheitlichen Dienstrechts finde in den getroffenen Regelungen keinen Niederschlag.
Es möge zwar zutreffen, daß Eurocontrol eine zwischenstaatliche Einrichtung mit Hoheitsrechten im Bereich der Flugsicherung sei. Daraus folge jedoch nicht, daß Eurocontrol auch Regelungen über die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts der IAO habe treffen dürfen. Dem Grundgesetz sei kein allgemeiner Vorbehalt zu entnehmen, wonach bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen Grundrechte Einzelner zurücktreten müßten. Eine Grundrechtsverletzung liege aber vor, wenn der Einzelne gegen Akte öffentlicher Gewalt nicht den Rechtsschutz durch deutsche Gerichte in Anspruch nehmen könne, sondern vor einem im Ausland ansässigen Gericht klagen solle, dessen Gerichtsqualität überdies zweifelhaft sei. Bei dem Verwaltungsgericht der IAO handele es sich um eine Einrichtung, die im Bereich der Vereinten Nationen arbeite. Dieser Organisation gehörten zum größeren Teil weitgehend totalitäre Staaten an; der Gerichtshof werde kaum anders strukturiert sein. Gegen seine persönliche und sachliche Unabhängigkeit bestünden Bedenken, zumal Eurocontrol für seine Tätigkeit Beiträge an die Internationale Arbeitsorganisation entrichte. Bislang habe auch kein Bediensteter von Eurocontrol beim Verwaltungsgericht ein Verfahren gewonnen. Ein Grundrechtsdefizit bestehe auch deshalb, weil der Gerichtshof nicht an deutsche Grundrechte und deutsche Sozialgesetze gebunden sei.
Der Beschwerdeführer hat in Ergänzung seines Vortrags ein Gutachten von Professor Bleckmann vorgelegt, das in einer arbeitsrechtlichen Streitigkeit zwischen Eurocontrol und einem ihrer Bediensteten erstellt wurde. Der Beschwerdeführer hat überdies auf die Dissertation von Thomas, "Die Rechtsstellung des Personals bei internationalen Organisationen", Würzburg, 1971 (insbesondere S. 157 ff., 161, 186 und 202 f.), verwiesen. Diese Arbeit bekräftige seine Auffassung, daß im vorliegenden Verfahren die deutschen Arbeitsgerichte zuständig seien.
Einen Antrag des Beschwerdeführers auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung hat der zuständige Ausschuß gemäß § 93 a Abs. 2 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht (BVerfGG) durch Beschluß vom 30. November 1979 abgelehnt.
Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich der Bundesminister für Verkehr namens der Bundesregierung und Eurocontrol geäußert.
1. Der Bundesminister für Verkehr hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.
Die angegriffene Entscheidung gehe mit zutreffender Begründung davon aus, daß für dienstrechtliche Streitigkeiten zwischen Eurocontrol und ihren Bediensteten das Verwaltungsgericht der IAO ausschließlich zuständig sei. Zweck der Ermächtigung des Art. 14 Abs. 1 der Satzung der Agentur sei es, der Agentur zur reibungslosen Durchführung ihrer Aufgaben die Möglichkeit zu geben, das von ihr eingestellte Personal einem einheitlichen Dienstrecht zu unterwerfen. Die Einheitlichkeit des Dienstrechts und dessen einheitliche Anwendung seien nur gewährleistet, wenn auch eine einheitliche Rechtskontrolle bestehe. Dies setze voraus, daß die dienstrechtlichen Verhältnisse der Bediensteten der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsprechungsgewalt entzogen seien. Die Ermächtigung zur Schaffung eines Personalstatuts umfasse daher auch die Ermächtigung von Eurocontrol, kraft eigenständigen Rechts einem bestimmten Gericht die Zuständigkeit für die dienstrechtlichen Streitigkeiten zu übertragen, ohne daß es insoweit einer ausdrücklichen Ermächtigung bedürfte. Wie Eurocontrol nähmen im übrigen zahlreiche andere internationale Organisationen das Verwaltungsgericht der IAO, andere vergleichbare Gerichte oder eigene Beschwerdeinstanzen in Anspruch.
Nr. 5 des Zeichnungsprotokolls stehe der getroffenen Zuständigkeitsregelung nicht entgegen. Diese Bestimmung sei von den Vertragsstaaten als Übergangsvorschrift für den Zeitraum verstanden worden, in dem Eurocontrol noch nicht über eigenes Personal und ein entsprechendes Statut verfügt habe. Sie habe lediglich den seinerzeit bestehenden Zustand festgestellt, wonach für Eurocontrol abgeordnete Bedienstete nationaler Dienststellen tätig gewesen seien, für die die jeweilige nationale Gerichtsbarkeit zuständig gewesen sei. Im übrigen werde die Bestimmung durch das am 12. Februar 1981 unterzeichnete Änderungsprotokoll aufgehoben werden; nach der übereinstimmenden Auffassung der Vertragsstaaten bedeute dies eine Klarstellung der ohnehin bestehenden Rechtslage. Entsprechend dem dargestellten Verständnis von Nr. 5 des Zeichnungsprotokolls habe die Kommission, in der jeder Vertragsstaat vertreten sei, das Personalstatut und das Abkommen zwischen Eurocontrol und der Internationalen Arbeitsorganisation über die Inanspruchnahme ihres Verwaltungsgerichts einstimmig gebilligt. Darin liege zumindest eine Aufhebung der Bestimmung.
Art. 93 des Verwaltungsstatuts und Art. 92 der Beschäftigungsbedingungen seien nicht so zu verstehen, daß die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nur gegeben sei, wenn kein entsprechendes innerstaatliches Gericht vorhanden sei. Bei einer solchen Auslegung wären diese Bestimmungen weitgehend überflüssig, weil wohl jeder Vertragsstaat über eine entsprechende Gerichtsbarkeit verfüge.
Der Beschwerdeführer könne sich auch nicht auf Art. 25 und 26 ECV berufen, nach denen ein Teil der Tätigkeit von Eurocontrol der jeweiligen nationalen Gerichtsbarkeit unterstellt werde, um Benutzern und Vertragspartnern eine zusätzliche Garantie zu geben. Normzweck und Interessenlage seien insofern nicht vergleichbar.
Die angegriffene Entscheidung verletze nicht Grundrechte des Beschwerdeführers. Sie verstoße nicht gegen Art. 19 Abs. 4 GG. Durch den Rechtsweg zum Verwaltungsgericht der IAO sei gerichtlicher Rechtsschutz hinreichend gewährleistet. Der Beschwerdeführer rüge auch zu Unrecht ein allgemeines "Grundrechtsdefizit". Art. 24 Abs. 1 GG lasse die Übertragung von Hoheitsrechten auf solche zwischenstaatlichen Einrichtungen zu, die zwar nicht die nationale Grundrechtsordnung in ihr Rechtssystem übernommen hätten, deren Grundrechtsgarantien aber dem Standard des Grundgesetzes genügten. Diese Voraussetzung sei im vorliegenden Fall erfüllt.
2. Eurocontrol hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.
a) Die Verfassungsbeschwerde sei gemäß § 90 Abs. 2 BVerfGG unzulässig, weil der Rechtsweg nicht erschöpft sei. Mit der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden- Württemberg sei zwar das Verfahren zur Erlangung einer einstweiligen Anordnung rechtskräftig abgeschlossen. Es müsse aber verlangt werden, daß der Beschwerdeführer zunächst auch den Rechtsweg in dem Verfahren der Hauptsache erschöpfe. Die Möglichkeit einer umfassenden Nachprüfung der aufgeworfenen Fragen durch die Fachgerichte werde abgeschnitten, wenn die vorliegende Verfassungsbeschwerde als zulässig erachtet würde. Die Voraussetzungen des § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG für eine Einlegung der Verfassungsbeschwerde vor Erschöpfung des Rechtswegs lägen nicht vor.
b) In der Sache vertritt Eurocontrol im wesentlichen dieselbe Rechtsauffassung wie die Bundesregierung. Sie weist auf die Schwierigkeiten hin, die entstünden, würde die Zuständigkeit innerstaatlicher Gerichte für dienstrechtliche Streitigkeiten betreffend ihr Personal bejaht werden. Dies müßte die Einheitlichkeit ihres Dienstrechts und der Rechtsprechung hierzu gefährden. Könnte jeder Staat mit Hilfe seiner Gerichte die Tätigkeit der Organisation an seine Gesetze binden, so behinderte dies das ordnungsgemäße Funktionieren der Organisation erheblich. Die Zuweisung der Zuständigkeit an ein einziges internationales Gericht sei im übergeordneten Interesse an einem ordnungsgemäßen Funktionieren von Eurocontrol erfolgt.
Eurocontrol sei eine internationale Organisation mit eigener Rechtspersönlichkeit und eigenständiger Rechtsordnung. Die Vertragsstaaten gingen davon aus, daß die Organisation - insbesondere bei Personalstreitigkeiten - Immunität vor den nationalen Gerichten genieße und daß insofern das Verwaltungsgericht der IAO zuständig sei. Nr. 5 des Zeichnungsprotokolls sei als Übergangsbestimmung gegenstandslos geworden. Bestimmungen des Eurocontrol-Vertrags stünden der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs der IAO nicht entgegen. Art. 93 des Verwaltungsstatuts und Art. 92 der Beschäftigungsbedingungen seien auch nicht dahin zu verstehen, daß der Gerichtshof lediglich subsidiär zuständig sei.
Der Zuständigkeit innerstaatlicher Gerichte für Personalstreitigkeiten stünden auch für die Beziehung zwischen einer internationalen Organisation und ihrem Personal geltende allgemeine Grundregeln entgegen, insbesondere die Grundsätze der Gleichbehandlung des gesamten Personals, der Unabhängigkeit der Organisation und ihres Personals von den Mitgliedsstaaten sowie der Unverletzlichkeit der Unterlagen und Archive der Organisation. Die den internationalen Organisationen verliehene Immunität stelle eine wechselseitige Garantie der Mitgliedsstaaten dar, daß keiner von ihnen einseitig zusätzlichen Einfluß auf die Verwaltungsorganisation ausüben könne. Es müßte auch zu besonderen Schwierigkeiten führen, sollte die internationale Organisation die innerstaatlichen Rechte der Mitgliedsstaaten anwenden müssen. Die Pflichten eines Bediensteten einer internationalen Organisation, der sich freiwillig deren Dienstrecht unterworfen habe, seien mit einer Inanspruchnahme innerstaatlicher Rechtsprechung unvereinbar.
Das Verwaltungsgericht der IAO beachte sämtliche allgemeinen und grundlegenden Rechtsprinzipien. Es handele sich um ein unabhängiges Gericht, das mit hochqualifizierten Richtern besetzt sei. Es sei von mehr als 20 internationalen Organisationen mit Rechtsprechungsaufgaben betraut worden.
Es treffe nicht zu, daß der Beschwerdeführer nach Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses keinen Sozialschutz habe. Eurocontrol verfüge über ein eigenes umfassendes System der sozialen Sicherheit.
Eurocontrol verweist im übrigen auf das für das Ausgangsverfahren erstellte Gutachten von Professor Seidl-Hohenveldern vom 8. Juni 1979, auf sein weiteres Gutachten vom 6. Dezember 1980, das in einer arbeitsrechtlichen Streitigkeit zwischen Eurocontrol und einem ihrer Bediensteten erstellt wurde, auf seine weitere gutachtliche Stellungnahme vom 30. Dezember 1980 zu der vom Beschwerdeführer angeführten Dissertation von Thomas, auf seine Abhandlung "Dienstrechtliche Klagen gegen Internationale Organisationen" (Festschrift für Schlochauer, 1981, S. 615 ff.) sowie auf verschiedene Entscheidungen deutscher und ausländischer Gerichte.
Zu dem Gutachten von Prof. Seidl-Hohenveldern vom 6. Dezember 1980 hat der Beschwerdeführer eine Erwiderung von Prof. Bleckmann vom 14. September 1981 vorgelegt. Hierzu hat Eurocontrol am 10. November 1981 ergänzende Ausführungen von Prof. Seidl-Hohenveldern vorgetragen.
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich allein gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 7. August 1979. Der Beschwerdeführer hat zwar verfassungsrechtliche Einwände auch in bezug auf Rechtsvorschriften betreffend die soziale Stellung der Bediensteten von Eurocontrol und deren Anwendung durch deutsche Behörden geltend gemacht. Seinem Vorbringen kann aber nicht entnommen werden, daß er mit der vorliegenden Beschwerde insoweit weitere Akte der öffentlichen Gewalt angreifen wollte.
1. Eine mögliche Verletzung der Art. 3 Abs. 1 und 19 Abs. 4 GG hat der Beschwerdeführer hinreichend dargetan. Er hat insbesondere vorgetragen, aus welchen Gründen er es als verfassungsrechtlich geboten erachtet, daß ihm gegen Akte von Eurocontrol im Zusammenhang mit seinem Beschäftigungsverhältnis der Rechtsweg zu deutschen Verwaltungsgerichten offensteht. Auch soweit er in dem Ausgangsverfahren rügen sollte, Eurocontrol greife dadurch in seine Rechte ein, daß es seine Weiterbeschäftigung unterlasse, käme eine Verletzung des Art. 19 Abs. 4 GG durch die Versagung innerstaatlichen Rechtsschutzes in Betracht. Näherer Darlegungen, ob und inwiefern der Beschwerdeführer das Verhalten von Eurocontrol für rechtswidrig hält, bedurfte es nicht. Es erscheint jedenfalls nicht ausgeschlossen, daß der im Ausgangsverfahren begehrte Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung in der Sache Erfolg gehabt hätte, wären die Verwaltungsgerichte von der internationalen Zuständigkeit deutscher Gerichte ausgegangen.
2. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde steht nicht entgegen, daß der Beschwerdeführer noch das Verfahren in der Hauptsache betreiben kann und daß insoweit der Rechtsweg nicht erschöpft ist.
a) Gegenüber Verfahren in der Hauptsache sind Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, mithin auch das vorliegende Ausgangsverfahren, in dem der Beschwerdeführer den Erlaß einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) begehrte, rechtlich selbständig (st. Rspr.; siehe etwa BVerfGE 47, 46 [64]; 51, 130 [138] m. w. N.; 53, 30 [52] m. w. N.). Für die Frage, ob der Rechtsweg im Sinne des § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG erschöpft ist, kommt es nicht darauf an, ob dem Beschwerdeführer in dem Verfahren in der Hauptsache noch Rechtsbehelfe offenstehen; maßgeblich ist insoweit nur das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes. In diesem Verfahren ist der Rechtsweg mit der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs erschöpft.
b) Der Beschwerdeführer kann auch nicht im Hinblick auf den allgemeinen Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde darauf verwiesen werden, er müsse zunächst das Verfahren in der Hauptsache durchführen. Der Grundsatz besagt, daß die behauptete Grundrechtsverletzung im Interesse einer ordnungsgemäßen Vorprüfung der Beschwerdepunkte zunächst in dem mit der gerügten Beeinträchtigung unmittelbar zusammenhängenden sachnächsten Verfahren geltend gemacht werden muß (BVerfGE 31, 364 [368]; 39, 276 [291]; 42, 243 [247]). Die Verfassungsbeschwerde ist nur zulässig, soweit sie erforderlich ist, um eine Grundrechtsverletzung auszuräumen. Dies ist grundsätzlich nicht der Fall, wenn eine anderweitige Möglichkeit besteht, die Grundrechtsverletzung zu beseitigen oder ohne Inanspruchnahme des Bundesverfassungsgerichts im praktischen Ergebnis dasselbe zu erreichen (BVerfGE 33, 247 [258]; 51, 130 [139 f.]; vgl. auch BVerfGE 22, 287 [290 f.] und st. Rspr.). Unter diesem Gesichtspunkt hat das Bundesverfassungsgericht in neueren Entscheidungen die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden gegen gerichtliche Entscheidungen in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes einschränkend beurteilt. Es hat insoweit ausgeführt, je nach Eigenart des Verfahrensgegenstands könne der Beschwerdeführer gehalten sein, vor Inanspruchnahme des Bundesverfassungsgerichts das verwaltungsgerichtliche Hauptsacheverfahren durchzuführen (BVerfGE 51, 130 [138 ff.] - betreffend Verfahren gemäß § 123 VwGO -; BVerfGE 53, 30 [52 ff.] - betreffend Verfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO -; jeweils m. w. N.).
Wo mit Blick auf den Grundsatz der Subsidiarität die Grenzen für die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden gegen Entscheidungen in verwaltungsgerichtlichen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu ziehen sind, bedarf keiner abschließenden Entscheidung (offengelassen auch in BVerfGE 53, 30 [53]). Der Zulässigkeit der vorliegenden Verfassungsbeschwerde steht der Grundsatz der Subsidiarität jedenfalls aus folgenden Erwägungen nicht entgegen:
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Versagung einer Entscheidung zur Sache über seinen Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung hinsichtlich des Fortbestehens seines Beschäftigungsverhältnisses verletze ihn in seinen verfassungsmäßigen Rechten. Ihm müsse von Verfassungs wegen durch deutsche Gerichte zumal auch vorläufiger Rechtsschutz gewährt werden. Damit rügt er eine Verfassungsverletzung insbesondere auch durch die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs. Seine verfassungsrechtlichen Einwände betreffen ohnehin nicht das im Verfahren in der Hauptsache zur Prüfung stehende Verhalten von Eurocontrol, sondern ausschließlich das Vorgehen der Gerichte bei der Behandlung seines Begehrens auf innerstaatlichen Rechtsschutz. Jedenfalls die in der Versagung vorläufigen Rechtsschutzes möglicherweise liegende Verfassungsverletzung könnte durch die Entscheidung der Gerichte in der Hauptsache auch nicht mehr ausgeräumt werden (vgl. dazu BVerfGE 53, 30 [54]); in dem Verfahren in der Hauptsache könnte der Beschwerdeführer mithin - auch im praktischen Ergebnis - nicht dasselbe erreichen wie mit der vorliegenden Verfassungsbeschwerde.
In bezug auf die mit der Beschwerde aufgeworfenen Fragen bedarf es überdies einer weiteren tatsächlichen Klärung nicht. Die Frage der internationalen Zuständigkeit deutscher Verwaltungsgerichte für dienstrechtliche Streitigkeiten zwischen Eurocontrol und ihren Bediensteten stellt sich im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes wie im Verfahren in der Hauptsache gleichermaßen. Es kann deshalb nicht damit gerechnet werden, daß die Gerichte, die im Ausgangsverfahren entschieden haben, im Verfahren in der Hauptsache anders entscheiden werden und deshalb die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts entbehrlich würde (zu den vorstehenden Gesichtspunkten vgl. BVerfGE 42, 163 [167 f.]; 47, 46 [64]). Der Verwaltungsgerichtshof hat zwar darauf hingewiesen, daß er seine Entscheidung lediglich aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage, wie sie in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur in Betracht komme, getroffen habe. Er hat sich gleichwohl mit der Frage der internationalen Zuständigkeit deutscher Gerichte eingehend auseinandergesetzt. Eine im Ergebnis andere Entscheidung im Verfahren in der Hauptsache erscheint demnach nicht wahrscheinlich. Der Beschwerdeführer kann auch nicht mit der Erwägung auf das Verfahren in der Hauptsache verwiesen werden, es sei nicht auszuschließen, daß das - bislang nicht befaßte - Bundesverwaltungsgericht als Revisionsinstanz abweichend von den Vorinstanzen zu einer anderen Entscheidung gelangen könnte.
1. Die angegriffene Entscheidung verletzt nicht Art. 19 Abs. 4 GG.
a) Handlungen oder Unterlassungen von Eurocontrol im Zusammenhang mit der Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers über den 31. August 1979 hinaus sind nicht Maßnahmen der "öffentlichen Gewalt" im Sinne dieser Verfassungsbestimmung. In bezug auf dieses Verhalten greift die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG folglich nicht ein.
Wie der Senat in seinem - gleichfalls Eurocontrol betreffenden - Beschluß vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1107/77, 1124/77, 195/79 -, Umdruck S. 35 f., auf den verwiesen wird, festgestellt hat, kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob die "Übertragung" von Hoheitsrechten auf die zwischenstaatliche Einrichtung sowie deren organisatorische und rechtliche Ausgestaltung im einzelnen nach Maßgabe des deutschen Verfassungsrechts gültig sind. Wesentlich ist allein, daß die Einrichtung durch einen wirksamen völkerrechtlichen Akt geschaffen wurde und sich bei dem im Streit befindlichen Verhalten nicht völlig von dieser völkerrechtlichen Grundlage gelöst hat. Bereits dann handelt es sich bei ihren Handlungen um solche nichtdeutscher öffentlicher Gewalt, bezüglich deren jedenfalls die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG nicht eingreift. Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet nicht eine "subsidiäre" Gerichtsbarkeit deutscher Gerichte für den Fall, daß die Übertragung von Hoheitsbefugnissen auf die zwischenstaatliche Einrichtung nach innerstaatlichem Recht - formell oder materiell - fehlerhaft sein sollte. Nach Art. 19 Abs. 4 GG ist insbesondere auch nicht eine internationale "Auffangzuständigkeit" deutscher Gerichte gewährleistet, falls der Rechtsschutz gegen Handlungen der zwischenstaatlichen Einrichtung gemessen an innerstaatlichen Anforderungen unzulänglich sein sollte.
Die Frage, ob der bezüglich des Verhaltens einer zwischenstaatlichen Einrichtung vorgesehene Rechtsschutz ausreichend ist, betrifft demnach nicht unmittelbar die Gewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG. Bestimmungen, die den Rechtsschutz gegen Akte der zwischenstaatlichen Einrichtung regeln, sind nicht an dieser Verfassungsbestimmung zu messen, weil sie nicht den Rechtsschutz gegen Akte der deutschen öffentlichen Gewalt betreffen. Erscheint der Rechtsschutz gegen Akte einer zwischenstaatlichen Einrichtung gemessen an innerstaatlichen Anforderungen unzulänglich, so käme allenfalls eine Verletzung des Art. 24 Abs. 1 GG in Betracht; mit Blick auf die Grundprinzipien der Verfassung bestehende Grenzen dieser "Übertragungsermächtigung" könnten überschritten sein, wenn bei der Schaffung einer zwischenstaatlichen Einrichtung und bei ihrer organisatorischen und rechtlichen Ausgestaltung der - schon im Rechtsstaatsprinzip verankerten - Gewährleistung eines wirksamen Rechtsschutzes gegen Akte der öffentlichen Gewalt nicht hinreichend Rechnung getragen wurde. Wo diese Grenzen zu ziehen sind, welche Anforderungen mithin an die Ausgestaltung des Rechtsschutzes gegen Akte zwischenstaatlicher Einrichtungen insoweit zu stellen sind, bedarf in diesem Zusammenhang indes keiner weiteren Klärung.
b) Eurocontrol ist eine zwischenstaatliche Einrichtung im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG. Ihr sind durch völkerrechtliche Akte (Eurocontrol-Vertrag, Mehrseitige Vereinbarung über die Erhebung von Streckennavigationsgebühren vom 8. September 1970, BGBl. 1971 II S. 1154; Zweiseitiges Abkommen über die Erhebung von Streckennavigationsgebühren vom 8. September 1970, BGBl. 1971 II S. 1158) Hoheitsrechte in bezug auf die Luftverkehrs-Sicherungsdienste eingeräumt worden. Eurocontrol übt insoweit eigene, nichtdeutsche öffentliche Gewalt aus (siehe im einzelnen den Beschluß vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1107/77, 1124/77, 195/79 -, Umdruck S. 37 ff.). Gemäß Art. 4 ECV ist sie auch für das Recht der Bundesrepublik Deutschland rechtsfähig. Ihre Aufgaben werden von den Organen, der Kommission und der Agentur (Art. 1 Abs. 2 ECV) auch tatsächlich wahrgenommen. Von der völkerrechtlichen Wirksamkeit der zugrundeliegenden Akte ist mangels entgegenstehender Anhaltspunkte auszugehen.
Hinsichtlich der zur Erfüllung ihrer Aufgaben eingestellten Bediensteten kommt Eurocontrol eigenständige Personalhoheit zu. Ihre Organe sind befugt, Stellung und Aufgaben der Bediensteten in einem Personalstatut zu regeln (Art. 14 der Satzung der Agentur). Nach den in diesem Statut vorgesehenen Bedingungen ernennt und entläßt der Direktor der Agentur die Bediensteten (Art. 13 Abs. 3 Buchst. a der Satzung; siehe ferner Art. 15 der Satzung). Diese Regelungen entsprechen einer verbreiteten Praxis der Staaten, von ihnen geschaffenen internationalen Organisationen die autonome Regelungs- und Entscheidungsbefugnis hinsichtlich ihrer Bediensteten einzuräumen.
Ausweislich der Ernennungsakte sollen auf das Beschäftigungsverhältnis zwischen Eurocontrol und dem Beschwerdeführer die Allgemeinen Beschäftigungsbedingungen für die Bediensteten der Eurocontrol-Zentrale Maastricht Anwendung finden. Die insoweit einschlägigen Bestimmungen, insbesondere über die Ernennung der Bediensteten (Ernennung durch einseitigen Akt des Generaldirektors - Art. 2 Abs. 1 -; Ernennung lediglich zur Besetzung einer Planstelle und zu den in den Beschäftigungsbedingungen festgelegten Voraussetzungen - Art. 3 -), ihre Einweisung in eine Planstelle (Art. 7 Abs. 1), ihre Einstufung in eine Besoldungsgruppe (vgl. Art. 34) und die Ableistung einer Probezeit als Voraussetzung für die Ernennung auf Dauer (Art. 36), deuten darauf hin, daß die Beschäftigungsverhältnisse zwischen Eurocontrol und ihren Bediensteten - ausgehend von Vorstellungen des innerstaatlichen Rechts - öffentlich-rechtlich ausgestaltet, mithin die von Eurocontrol in diesem Zusammenhang vorgenommenen Akte öffentlich-rechtlicher Natur sind. Die Rechtsnatur der Beschäftigungsverhältnisse zwischen Eurocontrol und ihren Bediensteten bedarf letztlich aber keiner näheren Bestimmung. Es mag auch dahinstehen, ob und inwieweit die innerstaatlichem Recht entnommenen Kriterien für die Abgrenzung zwischen öffentlichem und privatem Recht auf das interne Personalrecht einer internationalen Organisation überhaupt übertragen werden können. Eurocontrol übt jedenfalls keine deutsche öffentliche Gewalt im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG aus, wenn sie in bezug auf die Beschäftigung ihrer Bediensteten tätig wird. Mithin werden ihre Akte - unbeschadet ihrer Rechtsnatur - nicht von der Rechtsschutzgarantie dieser Verfassungsbestimmung erfaßt. Damit ist freilich noch nichts darüber gesagt, ob sich für dienstrechtliche Streitigkeiten wie der vorliegenden eine internationale Zuständigkeit deutscher Gerichte aus sonstigen völkerrechtlichen oder innerstaatlichen Normen ergibt. Dies ist indes eine Frage des sogenannten einfachen Rechts, zumal weder Art. 19 Abs. 4 GG noch das Rechtsstaatsprinzip im übrigen eine "Auffangzuständigkeit" deutscher Gerichte begründen.
2. Der innerstaatlichen Anwendbarkeit der Bestimmungen, aus denen der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg die ausschließliche internationale Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts der IAO und den Ausschluß der deutschen internationalen Zuständigkeit hergeleitet hat, stehen verfassungsrechtliche Gründe nicht entgegen. Dabei mag hier dahinstehen, ob der angegriffene Beschluß im Ergebnis anders hätte ausfallen können, wenn die innerstaatliche Anwendung dieser Bestimmungen von Verfassungs wegen verwehrt gewesen wäre. Denn selbst dann könnten erhebliche Zweifel daran gehegt werden, ob die von dem Beschwerdeführer angegangenen deutschen Verwaltungsgerichte aufgrund sonstiger, innerstaatlich anwendbarer Normen international zuständig gewesen wären (vgl. hierzu u. a. Klaus Vogel, Der räumliche Anwendungsbereich der Verwaltungsrechtsnorm, 1965, S. 320 f.; Schumann, ZZP 78 [1965], S. 77 [92 f.]; Neumeyer, Internationales Verwaltungsrecht, Bd. IV [Allgemeiner Teil], 1936, S. 154 f.; Randelzhofer in: Festschrift für Schlochauer, 1981, S. 531 [532 ff.]).
a) Auslegung und Anwendung der für die Bestimmung der internationalen Zuständigkeit einschlägigen Vorschriften obliegen in erster Linie den Fachgerichten. Das Bundesverfassungsgericht prüft im Verfahren der Verfassungsbeschwerde insoweit lediglich, ob hierbei Bundesverfassungsrecht verletzt worden ist (vgl. BVerfGE 18, 85 [92]; st. Rspr.). Im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit hat das Bundesverfassungsgericht dabei allerdings in besonderem Maße darauf zu achten, daß Verletzungen des Völkerrechts, die in der fehlerhaften Anwendung oder Nichtbeachtung völkerrechtlicher Normen durch deutsche Gerichte liegen und eine völkerrechtliche Verantwortlichkeit der Bundesrepublik Deutschland begründen könnten, nach Möglichkeit verhindert oder beseitigt werden. Dies kann im Einzelfall eine insoweit umfassende Nachprüfung gebieten (vgl. Beschluß des Senats vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1107/77, 1124/77, 195/79 -, Umdruck S. 40 f.).
b) Weder Art. 24 Abs. 1 GG, Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG noch fundamentale Grundsätze der Verfassungsordnung stehen der Anwendung der vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zugrunde gelegten Bestimmungen entgegen.
Dabei mag hier offenbleiben, ob das Zustimmungsgesetz zum Eurocontrol-Vertrag insoweit überhaupt an Art. 24 Abs. 1 GG zu messen wäre, als das Vertragswerk die Organisation zum Erlaß von Beschäftigungsbedingungen und zur Regelung von Rechtsstreitigkeiten aus Dienstverhältnissen mit ihr ermächtigt. Es können erhebliche Zweifel daran bestehen, ob das Vertragswerk insofern überhaupt eine Rücknahme eines vordem gegebenen, ausschließlichen Herrschaftsanspruchs der Bundesrepublik Deutschland bewirkt, ob mithin eine "Übertragung" eines Hoheitsrechts im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG vorliegt (vgl. Tomuschat in: Bonner Kommentar, Art. 24 Abs. 1 GG [Zweitbearbeitung 1981] Rdnr. 13). Im vorliegenden Fall bestehen verfassungsrechtliche Bedenken weder in formeller noch in materieller Hinsicht.
(1) Die Satzung der Agentur von Eurocontrol als Ermächtigungsgrundlage ist als Anlage zum Vertrag vom Zustimmungsgesetz gedeckt. Dieses Gesetz erteilte den innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl.
Art. 34 Abs. 1 ECV sieht überdies vor, daß die Satzung der Agentur sowie alle Änderungen, denen sie nach Maßgabe ihrer eigenen sowie der Bestimmungen des Übereinkommens unterworfen wird, im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien gültig und rechtswirksam sind. Soweit dies nicht für der Organisation eingeräumte Hoheitsrechte ohnehin kraft des Art. 24 Abs. 1 GG bewirkt wird, deckt Art. 34 Abs. 1 ECV auch die innerstaatliche Anwendbarkeit des von der Agentur satzungsgemäß erlassenen Sekundärrechts und damit auch die Regelung der ausschließlichen Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichts der IAO über dienstrechtliche Streitigkeiten.
Bedenken, die der Beschwerdeführer im Hinblick auf die formelle Vereinbarkeit der erlassenen Beschäftigungsbedingungen mit der Satzung der Agentur geltend macht, brauchte der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg jedenfalls im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht nachzugehen; diese Bedenken sind zum einen nicht offensichtlich begründet; zum anderen berühren sie nicht unmittelbar die Begründung der Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichts der IAO.
(2) Auch inhaltlich stehen der Anwendbarkeit der vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zugrunde gelegten Bestimmungen fundamentale Grundsätze des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland nicht entgegen. Die Ausgestaltung des Rechtsschutzes für die Bediensteten von Eurocontrol zufolge der allgemeinen Beschäftigungsbedingungen sowie die Begründung der Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichts der IAO hierfür entspricht zunächst einer verbreiteten Praxis internationaler Organisationen, deren Mitglied weithin auch die Bundesrepublik Deutschland ist (vgl. Ballaloud, Le Tribunal administratif de l'Organisation Internationale du Travail et sa jurisprudence, 1967, S. 78 f.; Furrer in: Gerichtsschutz gegen die Exekutive, Bd. 2, 1970, S. 1217 ff.; Plantey, Droit et pratique de la fonction publique internationale, Paris, 1977, S. 399 ff.; Bastid, Les tribunaux administratifs internationaux et leur jurisprudence, R. C. 1957 II, S. 347 ff.; dieselbe [Basdevant], Les fonctionnaires internationaux, Paris, 1931, S. 256 ff.; Schermers, International Institutional Law, Leiden, Bd. 1, 1972, S. 253 ff.; Vandersanden in: Bernhardt [ed.], Encyclopedia of Public International Law, Instalment 1 [1981], S. 1 ff.); Status und Verfahrensgrundsätze des Gerichts entsprechen überdies einem internationalen Mindeststandard an elementarer Verfahrensgerechtigkeit, wie er sich aus entwickelten rechtsstaatlichen Ordnungen und aus dem Verfahrensrecht internationaler Gerichte ergibt (vgl. dazu Gerichtsschutz gegen die Exekutive, Bd. 3, 1971); sie widersprechen ferner insgesamt auch nicht rechtsstaatlichen Mindestanforderungen im Sinne des Grundgesetzes.
Das Verwaltungsgericht der IAO ist ein echtes Rechtsprechungsorgan. Es ist durch völkerrechtlichen Akt errichtet und entscheidet aufgrund rechtlich festgelegter Kompetenzen und zufolge eines rechtlich geordneten Verfahrens ausschließlich nach Maßgabe von Rechtsnormen und Rechtsgrundsätzen die ihm unterbreiteten Verfahrensgegenstände. Seine Richter sind zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit verpflichtet (vgl. Art. III des Statuts); daß sie dieser Verpflichtung generell oder im Falle des Beschwerdeführers nicht gerecht würden, hat der Beschwerdeführer nicht dargetan und ist auch nicht ersichtlich. Der Zugang zum Gericht ist nicht in unzumutbarer Weise erschwert (vgl. insbesondere Art. VII des Statuts); Erschwerungen, die sich aus der Entfernung von dem Sitz des Gerichts und aus der Verfahrenssprache ergeben, sind für die Betroffenen - Bedienstete einer europäischen internationalen Organisation - zumutbar. Das Verfahrensrecht des Gerichts gewährleistet rechtliches Gehör und ein Mindestmaß an prozessualer Gleichheit der Beteiligten (vgl. Art. IV bis VII des Statuts sowie die Verfahrensordnung des Gerichts).
Zwar ist die Anrufung des Internationalen Gerichtshofs zur Erstattung eines bindenden Gutachtens in bezug auf die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts der IAO (vgl. Art. XII des Statuts des Verwaltungsgerichts der IAO) infolge des Art. 92 Abs. 2 der Satzung der Organisation der Vereinten Nationen und des Art. 65 des Statuts des Internationalen Gerichtshofs nur der Internationalen Arbeitsorganisation, nicht aber dem einzelnen Bediensteten eröffnet. Da es sich hierbei indes um ein durch den Status des Internationalen Gerichtshofs bedingtes, vom Rechtsschutz des privaten Einzelnen her gesehen außerordentliches Verfahren handelt, muß insoweit das Erfordernis prozessualer Gleichheit zurücktreten, zumal der Internationale Gerichtshof über verfahrensrechtliche Möglichkeiten verfügt, sich der Auffassungen des betroffenen Einzelnen zu seinem Fall zu vergewissern (vgl. das Gutachten des Internationalen Gerichtshofs vom 23. Oktober 1956, Judgments of the Administrative Tribunal of the International Labour Organization upon Complaints made against the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, International Court of Justice [I. C. J.], Reports, 1956, S. 77 ff.).
Das Verwaltungsgericht der IAO übt seine Gerichtsbarkeit auch aus. Es hält sich insbesondere auch für befugt, über Verpflichtungsbegehren auf Verlängerung von befristeten Dienstverträgen zu befinden (vgl. Art. VIII des Statuts; Ballaloud, a.a.O., S. 105 ff.; allgemein vgl. Plantey, a.a.O., S. 170 ff., 197 ff. m. w. N.).
c) Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in der angegriffenen Entscheidung offengelassen, ob eine allgemeine Regel des Völkerrechts besteht, wonach internationale Organisationen - jedenfalls in bezug auf dienstrechtliche Streitigkeiten der hier in Rede stehenden Art - der innerstaatlichen Gerichtsbarkeit nicht unterworfen sind. Das Gericht hat diese Frage nicht für entscheidungserheblich gehalten. Das Fehlen der deutschen Gerichtsbarkeit ergebe sich schon aus den Bestimmungen des Eurocontrol-Vertragswerks und des internen Dienstrechts der Organisation. Mithin braucht auch im vorliegenden Verfahren der Frage nicht nachgegangen zu werden, ob und gegebenenfalls welche allgemeinen Regeln des Völkerrechts insoweit bestehen und gemäß Art. 25 GG zu beachten wären.
Eine allgemeine Regel des Völkerrechts, die der vom Verwaltungsgerichtshof festgestellten Ausgestaltung des Rechtsschutzes für die Bediensteten von Eurocontrol entgegenstünde, besteht jedenfalls nicht, zumal der Rechtsschutz vor dem Verwaltungsgericht der IAO auch dem internationalen Mindeststandard an elementarer Verfahrensgerechtigkeit genügt (zur Entwicklung eines solchen Standards vgl. Jaenicke, Die Grundsätze über den gerichtlichen Rechtsschutz des Einzelnen gegen die Exekutive im System der Völkerrechtsordnung, in: Gerichtsschutz gegen die Exekutive, Bd. 3, 1971, S. 285 ff.).
d) Die Auslegung und Anwendung der vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zugrunde gelegten Bestimmungen verstößt auch nicht gegen das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG.
Der Verwaltungsgerichtshof ist davon ausgegangen, daß Eurocontrol befugt ist, die Rechtsverhältnisse ihrer Bediensteten autonom zu regeln. Dies ist - insbesondere in Anbetracht des Art. 14 der Satzung der Agentur, wonach die Organe der Organisation ein Personalstatut erstellen können - offensichtlich nicht eine sachfremde Erwägung. Frei von Willkür ist ferner die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, die weitgefaßte Ermächtigung des Art. 14 Abs. 1 der Satzung schließe - auch ohne ausdrückliche Erwähnung - die Befugnis ein, hinsichtlich der Rechtsverhältnisse der Bediensteten ein Ausscheiden von Eurocontrol aus der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsprechungsgewalt und die gerichtliche Kontrolle durch eine einzige (internationale) Gerichtsbarkeit vorzusehen. Das Gericht hat insoweit den mit Art. 14 Abs. 1 der Satzung verfolgten Zweck, die Funktionsfähigkeit der Organisation sicherzustellen, hervorgehoben (zum Erfordernis eines einheitlichen Dienstrechts aus Gründen der Funktionsfähigkeit der internationalen Organisation siehe etwa Seidl-Hohenveldern in: Festschrift für Schlochauer, 1981, S. 615 [624 f.]). Auch bei Fehlen ausdrücklicher Bestimmungen wird internationalen Organisationen gemeinhin das Recht zugebilligt, eigenen Verwaltungsgerichten die Zuständigkeit für dienstrechtliche Streitigkeiten einzuräumen (Bernhardt, Qualifikation und Anwendungsbereich des internen Rechts internationaler Organisationen, in: Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Heft 12, 1973, S. 27, insbesondere Fußnote 57 m. w. N.; Seyerstedt, ZaöRV 24 [1964], S. 1 [77]; siehe auch die Gutachten des Internationalen Gerichtshofs, Effect of Awards of Compensation made by the UN Administrative Tribunal vom 13. Juli 1954, I. C. J., Reports, 1954, S. 47 [57], und Judgments of the ILO Administrative Tribunal vom 23. Oktober 1956, I. C. J., Reports, 1956, S. 77).
Von Verfassungs wegen begegnet die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs keinen Bedenken, aus weiteren Bestimmungen des Eurocontrol-Vertragswerks könne nicht auf die Zuständigkeit innerstaatlicher Gerichte auch für dienstrechtliche Streitigkeiten geschlossen werden (zum teilweisen Ausschluß der Immunität internationaler Organisationen aus Gründen des Organisationszwecks siehe Seidl-Hohenveldern in: Festschrift für Schlochauer, 1981, S. 615 [627]).
Die Deutung der Nr. 5 des Zeichnungsprotokolls als einer sachlich auf den Beschwerdeführer nicht anwendbaren Übergangsbestimmung ist jedenfalls verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zwar mag dies aus dem Wortlaut des Zeichnungsprotokolls nicht schlüssig hervorgehen. Der Verwaltungsgerichtshof hat aber zutreffend auf die nachfolgende Praxis der Beteiligten als ein Kriterium der Vertragsauslegung mit abgehoben (vgl. zu diesem Kriterium Bernhardt, Die Auslegung völkerrechtlicher Verträge, 1963, S. 126 ff.). Als Elemente dieser Praxis darf es im vorliegenden Fall gewertet werden, daß die Vertragsparteien weder den Erlaß der einschlägigen Bestimmungen in den Beschäftigungsbedingungen noch die Begründung der internationalen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts der IAO für Rechtsstreitigkeiten hieraus bereits kurze Zeit nach Inkrafttreten des Eurocontrol-Vertragswerks beanstandet haben, zumal eine solche Regelung bei zahlreichen internationalen Organisationen üblich ist.
Schließlich erscheint es nicht als sachfremd, wenn der Verwaltungsgerichtshof die Wendung in Art. 92 Abs. 1 der Beschäftigungsbedingungen "in Ermangelung einer betreffenden innerstaatlichen Gerichtsbarkeit" dahin versteht, sie stelle lediglich die bestehende Rechtslage fest und besage jedenfalls nicht, das Verwaltungsgericht der IAO solle gegenüber innerstaatlichen Gerichten nur hilfsweise zuständig sein.
Zeidler, Rinck, Wand
Dr. Rottmann, Dr. Dr. h.c. Niebler, Steinberger
Träger, Mahrenholz
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