Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Komisja_nadzoru_finansowego_w_nowej_instytucjonalnej_architekturze_europejskiego_nadzoru_finansowego-ebook/p02035243i020
Timestamp: 2018-06-18 15:04:56+00:00

Document:
Komisja nadzoru finansowego w nowej instytucjonalnej architekturze europejskiego nadzoru finansowego [Aleksandra Nadolska] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00254 005098 12584252 na godz. na dobę w sumie
Autor: Aleksandra Nadolska Liczba stron:
ISBN: 978-83-264-7409-5 Data wydania: 2017-09-14
KOMISJA NADZORU FINANSOWEGO W NOWEJ INSTYTUCJONALNEJ ARCHITEKTURZE EUROPEJSKIEGO NADZORU FINANSOWEGO Aleksandra Nadolska Warszawa 2014 Stan prawny na 1 czerwca 2014 r. Recenzent Dr hab. Tomasz Nieborak, prof. UAM Wydawca Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący Joanna Cybulska Opracowanie redakcyjne Dagmara Wachna Łamanie Wolters Kluwer Układ typograﬁ czny Marta Baranowska Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2014 ISBN 978-83-264-3337-5 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wstęp / 11 Rozdział 1 Pojęcie nadzoru i jego zakres / 19 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. Nadzór a kontrola – rys historyczny / 19 Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru w teorii prawa publicznego / 25 Charakter i formy nadzoru mające wiążący wpływ na instytucje nadzorowane / 35 Cele, zasady i kryteria nadzoru / 40 Rozdział 2 Rodzaje nadzoru na jednolitym rynku finansowym Unii Europejskiej / 51 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. Modele nadzoru nad rynkiem finansowym / 51 Nadzór sektorowy versus nadzór zintegrowany / 59 Konstrukcja prawna nadzoru finansowego w Unii Europejskiej / 64 Nadzór skonsolidowany / 81 Nadzór ostrożnościowy / 90 Nadzór nad konglomeratami finansowymi / 103 Rozdział 3 Europejski nadzór finansowy. Nowa architektura / 110 3.1. 3.2. Kryzys gospodarczy jako przyczyna zmian w europejskiej architekturze nadzoru finansowego / 110 Raport Lamfalussy ego i raport J. de Larosière a / 118 5 Spis treści 3.3. 3.4. Struktura Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego / 124 Konstrukcja Europejskiej Unii Bankowej / 156 Rozdział 4 Nadzór nad rynkiem finansowym w Polsce / 191 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. Cel nadzorowania rynków finansowych / 191 Ewolucja organizacyjna nadzoru / 197 Nadzór sektorowy / 205 Przyczyny integracji organów nadzoru w Polsce / 225 Rola banku centralnego w sprawowaniu nadzoru finansowego / 232 Rozdział 5 Komisja Nadzoru Finansowego jako organ administracji publicznej / 245 5.1. 5.2. 5.3. Status prawny Komisji Nadzoru Finansowego / 245 Nadzór Prezesa Rady Ministrów nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego / 261 Niezależność Komisji Nadzoru Finansowego / 267 6.1. 6.2. Rozdział 6 Efektywność nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego / 280 Efektywność (ekonomiczna) – zakres pojęciowy / 280 Metody badania efektywności nadzoru instytucjonalnego w fazie regulacyjnej – wybrane zagadnienia / 287 Wykorzystanie ekonomicznej analizy prawa / 296 Efektywność ekonomiczna w teorii Ronalda Coase a / 303 Bezpieczeństwo ekonomiczne i stabilność finansowa jako determinanty efektywnego nadzoru / 307 Pomiar efektywności KNF poprzez realizowane cele / 319 6.3. 6.4. 6.5. 6.6. Rozdział 7 Komisja Nadzoru Finansowego w sieci bezpieczeństwa finansowego / 335 7.1. 7.2. Globalizacja finansowa / 335 Sieć bezpieczeństwa finansowego w ujęciu instytucjonalnym / 339 6 Spis treści 7.3. 7.4. 7.5. Komisja Nadzoru Finansowego jako element narodowej sieci bezpieczeństwa finansowego / 349 Komisja Nadzoru Finansowego jako element europejskiej sieci bezpieczeństwa finansowego / 369 Komisja Nadzoru Finansowego jako element globalnej sieci bezpieczeństwa finansowego / 387 Wnioski / 395 Akty prawne / 413 Orzecznictwo / 421 Bibliografia / 423 7 Wykaz skrótów Konstytucja RP k.p.a. pr. bank. u.n.r.f. Akty prawne Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1376 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 z późn. zm.) Czasopisma i wydawnictwa promulgacyjne M.P. OSAB OSPiKA OTK-A RPEiS Monitor Polski Orzecznictwo Sądów Apelacji Białostockiej Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Ar- bitrażowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologicz- ny 9 Wykaz skrótów Inne Europejski Urząd Nadzoru Bankowego Europejski Bank Centralny Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych Bankowy Fundusz Gwarancyjny Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego Europejskie Urzędy Nadzoru Finansowego Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych Główny Inspektorat Nadzoru Bankowego Komisja Europejska Komisja Nadzoru Finansowego Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych Komisja Papierów Wartościowych i Giełd Komitet Stabilności Finansowej Międzynarodowy Fundusz Walutowy Narodowy Bank Polski Parlament Europejski Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Unia Europejska Urząd Komisji Nadzoru Finansowego EBA EBC EIOPA BFG ERRS ESA ESMA GINB KE KNF KNUiFE KPWiG KSF MFW NBP PE TSUE UE UKNF 10 Wstęp Istnieje pozytywny związek pomiędzy prawidłowo funkcjonującym i rozwiniętym systemem finansowym a wzrostem gospodarczym. Sta- bilny i rozwinięty system finansowy, w tym infrastruktura prawna i instytucjonalna, jest bowiem warunkiem wzrostu gospodarczego oraz poprawy dobrobytu społecznego. Znaczenie systemu finansowego dla funkcjonowania gospodarki i życia społecznego jest najwyraźniej widoczne przez pryzmat kosztów, jakie powstają, gdy dochodzi do kryzysu w systemie finansowym i w konsekwencji przestaje on pełnić swoje funkcje prawidłowo. Kon- sekwencje kryzysu finansowego ponoszą nie tylko uczestnicy rynku1, 1 Słowo „rynek”, a także podział na różne rodzaje rynków, z których składa się go- spodarka, wywodzą się z nauk ekonomicznych, gdzie rynkiem nazywa się ogólnie grupę nabywców i sprzedawców konkretnego dobra. Rynek w sensie ekonomicznym to zarówno miejsce transakcji handlowych związanych z wymianą dóbr, jak też zespół warunków, w jakich transakcje te się odbywają. Na rynek można więc spojrzeć zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym, przy czym ze względu na przedmiot wyróżnia się rynek towarowy oraz rynki specyficzne, w obrębie których należy umiejscowić rynek fi- nansowy. Rynek finansowy może być definiowany na wiele różnych sposób: w ujęciu podmiotowym – jako miejsce, gdzie za pomocą transakcji dokonuje się przepływu pie- niądza od podmiotów posiadających nadwyżki środków do podmiotów chcących je za- gospodarować; w ujęciu przedmiotowym – jako określone zobowiązanie finansowe ka- pitałodawcy wobec kapitałobiorcy; w ujęciu funkcjonalnym – jako ogół działań o charak- terze ekonomicznym i związanych z nimi czynności prawnych, których celem jest efek- tywna alokacja dóbr, tj. zwiększenie efektywności wykorzystania zasobów w gospodarce i przyspieszenie rozwoju gospodarczego kraju. W naukach prawnych rynek finansowy określany jest głównie przez pryzmat przedmiotu jego obrotu, co stanowi duże uprosz- czenie ekonomicznych metod jego definiowania, albowiem wówczas może być rozumiany jako tożsamy z rynkiem usług finansowych. Szerzej na temat rynku finansowego zob. W. Dębski, Rynek finansowy i jego mechanizmy. Podstawy teorii i praktyki, Warszawa 2007, s. 14 i n.; A. Jurkowska-Zeidler, Bezpieczeństwo rynku finansowego w świetle prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 23 i n.; T. Nieborak (w:) T. Nieborak, T. Sójka (red.), Ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 20 i n.; T. Waściński, P. Wójcik, Struktura rynku finansowego w gospodarce światowej, Zeszyty 11 Wstęp ale także podatnicy, którzy muszą finansować wydatki publiczne związane z rozwiązywaniem materialnych skutków kryzysów. Kryzysy finansowe nigdy dotąd nie stanowiły takiego zagrożenia dla stabilności systemu finansowego jak obecnie2. W rozważaniach na ich temat nie można jednak pominąć tego, że występowanie recesji na rynku ma wymiar zarówno negatywny, jak i pozytywny. Pozytywne skutki kryzysów finansowych prowadzą do refleksji i są bodźcem do zmian. Poza stratami finansowymi i spadkiem zaufania do rynku finan- sowego kryzysy stają się bowiem punktem wyjścia do reorganizacji za- stanych rozwiązań, w tym również strukturalnych, panujących na rynkach finansowych. Można nawet stwierdzić, że poprzez pełnienie funkcji mobilizującej decydentów kryzys przyczynia się do narodzin prawa rynku finansowego, ponieważ dzięki niemu wprowadzane są zmiany systemowe, których realizacja często bywała odkładana w czasie. Ostatni globalny kryzys finansowy doprowadził do absolutnej zmiany podejścia do pojęcia jednolitego rynku finansowego Unii Euro- pejskiej, który nie może być już rozłącznie ujmowany w kategoriach miejsca bądź transakcji. Mamy bowiem do czynienia z rynkiem finan- sowym jako instytucją prawną, a więc całościowym ujęciem istotnych cech zjawisk (w sensie podmiotowym, przedmiotowym i funkcjonal- nym) regulowanych przez prawo. W ten oto sposób pojawił się współ- czesny paradygmat systemowy, w myśl którego cechy wszystkich sek- torów rynku finansowego3 mogą być zrozumiane tylko na podstawie dynamiki prawa rynku finansowego jako całości. Naukowe Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach, seria: Administracja i Zarządzanie (15) 2011, nr 88, z. 15, s. 25–37. W niniejszej pracy przyjęto natomiast, że ostatni globalny kryzys finansowy doprowadził do takiej zmiany podejścia do pojęcia jednolitego rynku finansowego Unii Europejskiej, że rynek nie może być już definiowany przy użyciu kategorii miejsca bądź transakcji. Mamy bowiem do czynienia z rynkiem finansowym jako instytucją prawną, a więc całościowym ujęciem istotnych cech zjawisk (w sensie podmiotowym, przedmiotowym i funkcjonalnym) regulowanych przez prawo. W ten oto sposób pojawił się współczesny paradygmat systemowy, w myśl którego cechy wszystkich sektorów rynku finansowego mogą być zrozumiane tylko na podstawie dyna- miki prawa rynku finansowego jako całości. 2 Stabilność finansowa ma obecnie kapitalne znaczenie dla regulacji rynku finanso- wego Unii Europejskiej. Do kryterium stabilności finansowej odnoszą się wszakże wszystkie europejskie akty prawne i to zarówno te, dotyczące stricte prawa rynku finan- sowego, jak i te z zakresu polityki gospodarczej czy budżetowej państw członkowskich. 3 System finansowy jest pojęciem szerszym i co do zasady obejmuje następujące cztery sektory: bankowy, ubezpieczeń, emerytalny i kapitałowy. Poprzez instytucje systemu finansowego rozumie się więc: banki, firmy ubezpieczeniowe, fundusze inwestycyjne i emerytalne. Por. EU banking structures, European Central Bank, September 2010, 12 Wstęp Uznawany dotychczas przez międzynarodowe podmioty finansowe modelowy system nadzoru, oparty na samoregulacji, strukturyzacji i partykularyzmie, zawiódł. Globalizacja oraz towarzysząca jej liberali- zacja rynku finansowego i dostępu do niego przyczyniły się do narasta- nia asymetrii na międzynarodowych rynkach finansowych i wzrostu liczby innowacyjnych instrumentów finansowych, nad którymi utracono kontrolę. Rosnąca tęsknota za bezpieczeństwem i wzrost zapotrzebowa- nia na informację ze strony instytucji zarządzających stały się przyczyn- kiem do stworzenia współczesnej koncepcji bezpieczeństwa, opartej na bezpieczeństwie prawnym. Przede wszystkim zaś dały podstawę do przyjęcia pełnej harmonizacji prawa w ramach zintegrowanego porząd- ku prawnego UE, co ma na celu wyeliminowanie arbitrażu regulacyjne- go i zmierza do przyjęcia jednakowych zasad wdrożenia regulacji oraz ich respektowania. To z kolei umożliwić ma lepszą ocenę ryzyka w systemach finansowych w pojedynczych krajach i całej Unii. Zmiana w podejściu do jednolitego rynku finansowego UE, stano- wiącego bazę, na której opiera się proces europejskiej integracji, spowo- dowała zmiany regulacyjne i nadzorcze. Relacja między regulacją a nadzorem kształtuje się na zasadzie wzajemnej zależności. Analizę tych zmian należy rozpocząć od uświadomienia sobie nowego systemo- wego ujęcia rynku finansowego, którego istotą jest traktowanie stabil- ności systemu finansowego jako całości, w ramach której stabilność poszczególnych instytucji finansowych oraz ochronę konsumenta na- leży ujmować jako zbiory elementów powiązanych w jedną całość. Niekwestionowaną konsekwencją wydarzeń z lat 2007–2009 jest większy niż dotąd udział nadzoru finansowego w polityce stabilizowania rynku finansowego. Ten udział objawia się w trzech płaszczyznach nadzoru poprzez: – wzmocnienie nadzoru na gruncie regulacyjnym, – zreorganizowanie nadzoru na poziomie instytucjonalnym, – zwiększanie efektywności nadzoru w zakresie praktyki działania. W obszarze regulacji ulepszanie przepisów europejskich i krajowych w oparciu o zasadę „bezpieczeństwo przede wszystkim” służyć ma ograniczeniu ryzyka wystąpienia kolejnego tak głębokiego kryzysu jak ten, który wstrząsnął światem w 2007 r. Dlatego w celu wzmocnienia struktury jednolitego rynku finansowego Unia zaproponowała jednolity mechanizm nadzoru, wspólne ramy zarządzania w sytuacji kryzysowej http: // www. ecb. int/ pub/ pdf/ other/ eubankingstructures201009en. pdf (dostęp: 29 sierpnia 2012 r.). 13 Wstęp oraz jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków wraz ze zharmonizowanym system ochrony depozytów. U podstaw tej doniosłej w skutkach koncepcji leży przekonanie, że sama koordynacja działań nadzorczych nie jest wystarczająca, stąd konieczne jest pogłębienie współpracy polegające na wspólnym podejmowaniu decyzji. Unia bankowa ma również zapobiec izolowaniu się sektorów bankowych państw członkowskich, które prowadzi do fragmentaryzacji jednolitego rynku i de facto mu zagraża. W następstwie kryzysu zidentyfikowana ponadto została słabość regulacyjna polegająca na braku nadzoru o charakterze systemowym, który nie tylko identyfikuje i analizuje, ale też ogranicza ryzyko zagra- żające stabilności systemu finansowego jako całości. Aktualnie kluczowy podział w zakresie nadzoru finansowego dokonuje się zatem w obszarze trzech poziomów: makroostrożnościowego, mikroostrożnościowego i ochrony konsumentów. Innymi słowy, dezaktualizuje się podział pionowy nadzoru nad rynkiem finansowym i jego wpływ na stabilność finansową, którą teraz wyznaczać będzie przede wszystkim zakres i in- tensywność współpracy zintegrowanego organu nadzoru z bankiem centralnym. Słowo „architektura” stało się kluczem do zrozumienia zmian, które zachodzą rynku finansowym UE i którym w całości została po- święcona niniejsza praca. Architektura to wszakże nic innego, jak sztuka tworzenia aktualnego planu systemowego. Tym samym przez architekturę finansową należy rozumieć układ instytucji oraz przepisów prawa i zasad, na których opierają się stosunki finansowe istniejące pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi różnych państw. Istota architektury finansowej obejmuje więc zarówno instytucje czy rynki, jak też działania podejmowane na szczeblu państwowym przez organy władzy oraz podmioty prywatne w sferze gospodarczej i finan- sowej. Powszechnie jednak przyjmuje się, że mianem architektury fi- nansowej określa się instytucjonalne, regulacyjne i nadzorcze ramy funkcjonowania systemu finansowego. W monografii architektura eu- ropejskiego nadzoru nad rynkiem finansowym ujęta została w takim właśnie zakresie i obejmuje regulacyjne oraz nadzorcze ramy funkcjo- nowania rynku finansowego w sensie instytucjonalnym. Zwrot „nowa instytucjonalna architektura nadzoru” akcentować ma rozpoczęcie przez Unię Europejską kolejnego etapu wprowadzania istotnych zmian w dotychczasowym funkcjonowaniu Europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej, zmierzającego do przyszłej pełnej integracji 14 Wstęp systemów fiskalnych i stworzenia unii fiskalnej. W obszarze nadzoru nad rynkiem finansowym architektura opiera się na następujących in- stytucjach składowych: – Europejskim Systemie Nadzoru Finansowego, – jednolitych regulacjach ostrożnościowych dla banków (single rule- book), bazujących na rozwiązaniach prawnych pakietu regulacyj- nego CRD IV/CRR, na który składa się dyrektywa CRD IV (Capital Requirements Directive IV) i rozporządzenie CRR (Capital Require- ments Regulation), – jednolitym mechanizmie nadzorczym, – zintegrowanym zarządzaniu bankami w sytuacji kryzysowej oraz jednolitym mechanizmie restrukturyzacji i uporządkowanej likwi- dacji banków, – wspólnym systemie ochrony depozytów. Unikalność tego rozwiązania polega na tym, że na szczeblu euro- pejskim nadzór nie opiera się już na sieci nadzorów lokalnych, albowiem sieć tę zastąpiono ponadnarodowymi instytucjami, którym Unia przy- znała podmiotowość prawną. Fakt, że krajowi nadzorcy nie stanowią już – w sensie instytucjonalnym – jednolitego nadzoru finansowego Unii Europejskiej, odgrywając jedynie rolę dopełniającą wobec niego, świadczy zaś o tym, że dla określenia obecnego kształtu instytucjonal- nego nadzoru finansowego w UE niewłaściwe i nieodpowiednie są określenia „nowa budowa” bądź „nowa struktura”. Sugerowałyby one ulepszenie, unowocześnienie czy ogólnie powierzchowne zweryfikowa- nie dotychczas zastanej konstrukcji nadzoru finansowego. Unia Euro- pejska, tworząc nową architekturę nadzoru finansowego, nie przekształ- ciła tymczasem istniejących rozwiązań instytucjonalnych – zbudowała nową europejską przestrzeń nadzorczą. W jej ramach równolegle funkcjonują krajowe i europejskie organy nadzoru, z tym że nowe eu- ropejskie instytucje nadzorcze działają już tylko na podstawie właści- wych sobie zasad ustrojowych, wprowadzając w życie nowoczesne re- guły i standardy wspólne wszystkim państwom członkowskim. Szczególną uwagę należy jednocześnie zwrócić na fakt, że ta nowa instytucjonalna architektura nadzoru nad rynkiem finansowym prokla- muje jedność, a to z kolei oznacza, że wszelkie relacje pomiędzy krajo- wymi i europejskimi organami nadzoru należy układać wewnątrz tej 15 Wstęp architektury4. Krajowe organy nadzoru, w tym m.in. Komisja Nadzoru Finansowego, są więc elementami europejskiej architektury nadzoru finansowego i w ten sposób wypełniają jej wewnętrzną przestrzeń. Podmiotami pełnoprawnymi na szczeblu Unii pozostają natomiast nowe europejskie instytucje nadzoru. Omawiane zmiany regulacyjne mają przełomowe znaczenie, ponie- waż nadzór finansowy funkcjonujący od 2011 r. w ramach Europejskie- go Systemu Nadzoru Finansowego bazował jeszcze na nadzorcach krajowych. Rozwiązania zawarte w jednolitych mechanizmach oparte są natomiast na nowej filozofii, gdzie najwyższe miejsce w hierarchii nadzoru finansowego zajmować będą instytucje europejskie. Stanowi to wyraz normatywnych zmian w obszarze rynku finansowego, polega- jących na przejściu od „wspólnego rynku” do „jednolitego rynku”5. Obecnie nie budzi wątpliwości fakt, że nadzór nad rynkiem finan- sowym w Polsce ma charakter i narodowy, i europejski, co jest efektem zmiany filozofii myślenia o tym nadzorze. Wspomniana zmiana cha- rakteryzuje się zwrotem od pojęcia części ku pojęciu całości, co oznacza przejście od stabilności pojedynczej krajowej instytucji finansowej ku stabilności europejskiego rynku finansowego en bloc. W takim sensie pomiędzy nadzorem krajowym i nadzorem europejskim zachodzi toż- samość, która jest wprawdzie równaniem, ale tylko wówczas, gdy nadzór krajowy i nadzór europejski są definiowane i mierzone w ten sam spo- sób. Istotne przy tym jest, że omawiana tożsamość nie dotyczy wyłącznie nadzoru rozumianego jako funkcja lub proces, ale również nadzoru w sensie instytucjonalnym. Działania podejmowane przez nadzór unijny mają przecież szansę powodzenia i mogą być efektywne tylko wtedy, gdy nadzór krajowy będzie wspierał nadzór unijny, aktywnie w nim uczestniczył i współpracował z nim. Cele nadzorcy unijnego powinny być jednolicie rozumiane i wypełniane przez krajowe organy nadzorcze, nawet w sytuacji, gdy centrum decyzyjne zostało ostatecznie przeniesione z poziomu państw członkowskich na poziom UE. W tym miejscu szczególnego zaznaczenia wymaga, że zabieg przesunięcia instytucjonalnego centrum decyzyjnego nie przesądza 4 Mowa tu o przekształceniu dotychczasowych relacji zewnętrznych (pomiędzy krajowymi organami nadzoru) w relacje wewnętrzne – między autonomicznymi częściami porządku prawnego (krajowe organy nadzoru – europejskie organy nadzoru), tak Z. Brodecki (w:) Z. Brodecki, M. Konopacka, A. Brodecka-Chamera, Komparatystyka kultur prawnych, Warszawa 2010, s. 48. 5 Ibidem, s. 49. 16 Wstęp wcale o osłabieniu działalności krajowych organów nadzoru w sensie funkcjonalnym. Wręcz przeciwnie, wydaje się, że dopiero teraz krajowe organy nadzoru posiadają właściwy poziom legitymizacji. Umocowanie takie ulega przecież wzmocnieniu, jeśli uznaje się owe podmioty za re- prezentatywne dla różnych części świata i krajów na różnych poziomach rozwoju rynku finansowego. Lokalne nadzory zostały umocowane do działania na szczeblu europejskim z dniem 1 stycznia 2011 r., tj. w momencie rozpoczęcia funkcjonowania zdecentralizowanej sieci nadzoru nad rynkiem finansowym Unii Europejskiej w ramach Euro- pejskiego Systemu Nadzoru Finansowego. Wzmocnienia tej legitymi- zacji należy wprost upatrywać w przepisach nowego pakietu regulacyj- nego CRDIV/CRR, który wszedł już w życie i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2014 r. To w jego unormowaniach wprost wskazano, że działania krajowych organów nadzoru mają nie tylko wymiar lokalny, ale przede wszystkim unijny. Tym samym więc wykonując swoje ogólne obowiązki, właściwe krajowe organy nadzoru powinny uwzględniać potencjalny wpływ swoich decyzji na stabilność finansową, która nie ogranicza się tylko do granic danego kraju, ale obejmuje sta- bilność finansową całej UE oraz wszystkich innych państw członkow- skich uczestniczących w nowej instytucjonalnej architekturze europej- skiego nadzoru finansowego. Zasada ta powinna służyć wspieraniu stabilności finansowej w Unii, której warunkiem koniecznym jest sta- bilność poszczególnych instytucji finansowych funkcjonujących we wszystkich państwach członkowskich. W związku z powyższym celem prezentowanej pracy jest wszech- stronna analiza nowej instytucjonalnej architektury nadzoru nad ryn- kiem finansowym w Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem procesu przekształcania nadzoru sektorowego w zintegrowany oraz statusu prawnego i aspektów niezależności Komisji Nadzoru Finanso- wego, w tym przedstawienie postulatów de lege lata i de lege ferenda. Aby tego dokonać, należało zweryfikować aktualną strukturę i zakres funkcjonowania organów sprawujących nadzór w państwach członkow- skich UE. W tym celu w pracy – na przykładzie Komisji Nadzoru Fi- nansowego – poddano badaniu proces przekształcania nadzoru sekto- rowego w nadzór zintegrowany (co jest tendencją ogólnoświatową), przeanalizowano trzy podstawowe aspekty niezależności nadzorcy zintegrowanego oraz przy zastosowaniu metod prawniczych i ekono- micznych podjęto próbę oceny efektywności nadzoru zintegrowanego rozumianej jako kwalifikowana skuteczność. 17 Wstęp Ocena skuteczności nadzoru nad rynkiem finansowym dokonywana jest poprzez analizę osiągania przez organ nadzoru stawianych przed nim celów ogólnych i szczegółowych. Celem ogólnym działalności Komisji Nadzoru Finansowego jest zapewnienie prawidłowego funk- cjonowania całego rynku finansowego. W ramach tak szeroko ujętego celu Komisji mieszczą się cele szczegółowe, które wskazują następujące ustawy: prawo bankowe, ustawa o nadzorze ubezpieczeniowym i eme- rytalnym oraz o Rzeczniku Ubezpieczonych, ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, ustawa o nadzorze uzupełniającym nad instytu- cjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń, zakładami reasekuracji i firmami inwestycyjnymi wchodzącymi w skład konglomeratu finan- sowego, ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, ustawa o usługach płatniczych, a także rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1060/2009 w sprawie agencji ratingowych. Z tych względów wnioskowanie przeprowadzone w pracy dotyczyło ustalenia, czy nadzór nad rynkiem finansowym sprawowany przez Komisję Nadzoru Finansowego jest efektywny i czy jego efektywność zostanie zachowana w ramach nowej instytucjonalnej architektury nadzoru finansowego w Unii Europejskiej. Badania przeprowadzone w obszarze nowej instytucjonalnej archi- tektury europejskiego nadzoru finansowego doprowadziły do przyjęcia, że obecnie nie znajduje już uzasadnienia podział na krajowy i europejski nadzór nad rynkiem finansowym. W pracy ustalono też, że efektywność nadzoru finansowego nie zależy od przyjętego modelu instytucjonalne- go. Nie można jednak wykluczyć, że efektywność obecnych krajowych rozwiązań instytucjonalnych nadzoru finansowego zostanie w przyszło- ści obniżona w ramach funkcjonowania nowej instytucjonalnej archi- tektury nadzoru nad rynkiem finansowym w Unii Europejskiej. To jednak nie pozostawia możliwości dokonania wyboru pomiędzy funk- cjonowaniem w ramach tej architektury bądź poza nią. Fakt jej tworze- nia zgodnie z zasadą dobra wspólnego stanowi nowy paradygmat Unii Europejskiej, którego istotą jest zapewnienie efektywności nadzoru fi- nansowego na poziomie europejskim. Praca obejmuje stan prawny na dzień 1 czerwca 2014 r. 18 Rozdział 1 Pojęcie nadzoru i jego zakres 1.1. Nadzór a kontrola – rys historyczny Pojęcie „nadzór” i „kontrola” nie mają ściśle określonego znaczenia, tak w języku prawnym i prawniczym, jak też w mowie potocznej. Według słownika języka polskiego „nadzór” oznacza: dozorowanie, strzeżenie, pilnowanie kogoś lub czegoś, opiekę, kontrolę6. Natomiast „kontrola” oznacza: porównywanie stanu faktycznego ze stanem wyma- galnym, rozpatrywanie czegoś, wgląd w coś, nadzór nad kimś lub nad czymś7. W języku rosyjskim przez termin kontrol rozumie się instytucje wykonujące kontrolę – kontrola państwowa, społeczna. Pod terminem „nadzór” kryją się zaś następujące hasła: doglądanie, dozorowanie kogo lub czego, dozór, nadzór nad kim lub nad czym8. W języku francuskim przez controle rozumie się natomiast czynności sprawdzające, a także nadzór lub dozór, zaś nadzór określa się słowem surveillance, które oznacza dozór9. Podobnie jest w języku niemieckim, gdzie nadzór określa się słowem Aufschit, które oznacza nadzór lub dozór, zaś Kontrol to nic innego, jak czynności sprawdzające, w tym również nadzór lub dozór10. W końcu w terminologii angielskiej przez control, które w tłumaczeniu na język polski oznacza i nadzór, i kontrolę, rozumie Warszawa 1969. 6 W. Doroszewski (red.), Słownik języka polskiego, t. IV, Warszawa 1962. 7 S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka (red.), Mały słownik języka polskiego, 8 D. Hessen, R. Stypuła (red.), Wielki słownik rosyjsko-polski, Warszawa 1979. 9 S. Ciesielska-Borkowska (red.), Wielki słownik francusko-polski, Warszawa 1982. 10 J. Chodera, S. Kubica (red.), Podręczny słownik niemiecko-polski, Warszawa 1992. 19 Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres się: władzę, zwierzchnictwo, kierownictwo, zarząd, nadzór, kontrolę, panowanie, decydujący wpływ11. Z powyższego wynika, że terminy „nadzór” i „kontrola” bywają używane zamiennie, jako synonimy, bądź ich znaczenia są tak bliskie, że właściwie obejmują ten sam zakres przedmiotowy. W języku potocz- nym termin „nadzór” może bowiem oznaczać w ujęciu przedmiotowym zespół czynności (np. czynności kontrolne), zaś w ujęciu podmiotowym – urząd, zespół ludzi sprawujących władzę nad czymś lub dozorujących kogoś albo coś oraz wskazywać cele wykonywanego nadzoru. Formu- łowane cele pozwalają na wyodrębnienie dwóch znaczeń nadzoru: opieki i ochrony oraz obowiązku czuwania i dozoru12. Tylko w języku polskim termin „nadzór” odnosi się więc zarówno do opieki i ochrony, jak i do obowiązku czuwania i dozoru, co oznacza, iż termin ten może mieć oba znaczenia. „Nadzór” i „kontrola” w polskim ustawodawstwie to jednak różne pojęcia, których granice znaczeniowe także w teorii prawa są wyraźnie zaznaczone. Znaczenie kontroli dla dobrego funkcjonowania państwa zostało uzasadnione już w czasach starożytnych – przez Platona w Państwie i Arystotelesa w Polityce. Doceniane było również przez niektórych władców, m.in. przez króla perskiego Dariusza I Wielkiego, który – reorganizując państwo – wprowadził kontrolę jego funkcjonowania przez wysłanników rozsyłanych po kraju. Zasada przeprowadzania systematycznej kontroli państwowej spotykana była w ustroju tych państw, które stały na wyższym poziomie politycznym i kulturalnym, m.in. w Sparcie, Rzymie, Wenecji, Florencji czy Genui. Imperator Wszechrosji – Piotr Wielki już na przełomie XVII i XVIII w., kontro- lując zreformowane państwo, przyjmował, iż działania kontrolne urzeczywistniają się jako integralny atrybut władzy, zaś każdy dysponent władzy musi mieć aparat wykonawczy do sprawdzania, czy jego decyzje są rzeczywiście i prawidłowo realizowane. Już w tym okresie zdawano sobie zatem sprawę z tego, że bez kontroli wykonania władza po pew- nym czasie staje się fikcją. W Polsce w 1562 r. na sejmie piotrkowskim została powzięta pierwsza uchwała ustanawiająca prawo do kontroli przez posłów ziemskich przychodu i wydatkowania sum państwowych. Świadczyło 11 J. Stanisławski (red.), Wielki słownik angielsko-polski, Warszawa 1979. 12 L. Góral, Nadzór bankowy, Warszawa 1998, s. 12. 20 1.1. Nadzór a kontrola – rys historyczny to o wysokim zrozumieniu praw konstytucyjnych, jakiego jeszcze w tamtym okresie nie posiadały pozostałe kraje europejskie. Następnie, po odzyskaniu przez Napoleona Księstwa Warszawskiego, zgodnie z nadaną konstytucją powołano Główną Izbę Obrachunkową (1808–1815), która była pierwszym organem kontroli państwowej w Polsce. W Królestwie Polskim wydano prawo ustanawiające organy kontroli państwowej13 – sprawowanie „generalnej rachunkowości” należało do Izby Obrachunkowej, a w dalszej kolejności – do Najwyższej Izby Obrachunkowej. W okresie międzywojennym postanowieniem Tymczasowej Rady Stanu z dnia 17 sierpnia 1917 r. został powołany Urząd Obrachunkowy, w miejsce którego w 1918 r. powołano Najwyż- szą Izbę Kontroli Państwa. Należy jednoznacznie przyjąć, że decyzja o utworzeniu tej instytucji była jedną z fundamentalnych decyzji ustrojowych tworzących zręby odrodzonej państwowości polskiej14. Następnie w 1921 r. została powołana Najwyższa Izba Kontroli, która obecnie podlega Sejmowi. Reasumując, początki kontroli państwowej nad finansami publicz- nymi sięgają tradycji Polski przedrozbiorowej, a nawet parlamentary- zmu XVI-wiecznej Rzeczypospolitej Obojga Narodów, kiedy to sejm zaczął interesować się procesem rozdzielenia dochodów i wydatków skarbca królewskiego od kiesy publicznej. Fundamentalne zmiany polityczne, społeczne, gospodarcze i eko- nomiczne, zainicjowane w Polsce w 1989 r., spowodowały konieczność zreformowania kontroli państwowej. Nowe określenie roli i sposobu działania Najwyższej Izby Kontroli nastąpiło w dniu 23 grudnia 1994 r., kiedy to sejm uchwalił aktualnie obowiązującą ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli, której rozwiązania zostały w dalszym rzędzie potwier- dzone i przyjęte w Konstytucji z 1997 r.15 Nadzór ma natomiast swój początek w instytucji policji, pojmowa- nej w starożytności jako funkcja państwa w ogóle, następnie – jako funkcja oddziaływania państwa na życie społeczne i procesy gospodarcze 13 Artykuł 78 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 15 października 1816 r., Dziennik Praw 1918, t. II. 14 S. Kałużny, J. Szczepaniak, Zarys kontroli państwowej w Polsce. Geneza i funkcjo- nowanie podstawowych organów, wyd. 2, Warszawa 1982, s. 57 i n. 15 Tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 82 z późn. zm. Zob. S. Kałużny, Kontrola we- wnętrzna. Teoria i praktyka, Warszawa 2008, s. 17 i n. 21 Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres zachodzące w kraju, a w końcu – jako ogół instytucji prawnych doty- czących tych dziedzin16. Pojęcie nadzoru pojawiło się w epoce liberalnego państwa prawnego wraz z zapoczątkowaniem procesów decentralizacji władzy publicznej państwa typu policyjnego i organizowaniem na zasadzie powszechności korporacji samorządowych o charakterze terytorialnym17. Korporacje te były jednocześnie poddawane kontroli, a niekiedy też ingerencji w zakresie sposobu wykorzystywania przyznawanych im kompetencji. Pierwsze legalne definicje nadzoru, nazywanego policją, powstały pod koniec XVIII w. i były zawarte w Allgemeines Landrecht (1794 r.) oraz Code pénal (1795 r.). Każdy z tych aktów prawnych podawał wąskie znaczenie policji, ograniczając je wyłącznie do ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego. Decydujący wpływ na rozwój nadzoru miała Wielka Rewolucja Francuska, wraz z którą pojawiła się koncepcja organizacji administracji, pojęć prawnych oraz teorie określające status publicznoprawny jednostki18. Wykształcił się wówczas model monarchii konstytucyjnej i państwa prawnego, w których skutecznie utrwaliło się przekonanie, że konieczne jest ustanawianie zarządu państwowego nad gospodarką, pozwalającego na ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego19. W XIX w. zasięg pojęcia policji (nadzoru) obejmował już wszystkie formy działania państwa dokonywane dla ochrony porządku i bezpie- czeństwa publicznego, włącznie z zagadnieniami z zakresu życia gospo- darczego. Takie rozumienie nadzoru obecne jest w ustawodawstwie i nauce prawa do dnia dzisiejszego. Występuje w obrębie różnych ze- społów kompetencji władczych, z których organy administracji korzy- stają w relacjach zewnętrznych, z podmiotami nienależącymi do struktur administracji publicznej, jak np. nadzór budowlany, nadzór architektoniczny, nadzór sanitarny, nadzór pedagogiczny. Mowa tu o tzw. nadzorze w prawie materialnym20. Jak pisze M. Szewczyk21, 16 A. Dobaczewska, Instytucja nadzoru bankowego w świetle prawa polskiego i prawa Wspólnoty Europejskiej, Gdańsk 2000, s. 18 i n. 17 M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1995, s. 26. 18 A. Filipowicz, Pojęcie i funkcje nadzoru w administracji państwowej, Wro- cław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1984, s. 117–118. 19 Ibidem. 20 P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 110 i n. 21 M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym..., s. 27. 22 1.1. Nadzór a kontrola – rys historyczny można w przenośni powiedzieć, że zarówno pojęcie „nadzór”, jak i pojęcie „policja” miały wspólnego protoplastę w postaci nieograniczo- nej prawem władzy monarszej, w późniejszym jednak czasie przesłanki prawnego ukształtowania desygnatów tych pojęć uległy zróżnicowaniu, chociaż w dalszym ciągu instytucja nadzoru z prawa materialnego spełnia te same funkcje, co policja administracyjna. Próby opracowania pojęcia „nadzór” podjęte zostały w Polsce już w okresie międzywojennym. Zdaniem B. Dolnickiego22 w nauce prawa administracyjnego wyodrębniono w zasadzie trzy typy nadzoru: nadzór policyjny, nadzór państwowy nad związkami publicznoprawnymi oraz nadzór hierarchiczny. W powojennej literaturze przedmiotu prezento- wano wiele koncepcji nadzoru, opartych na różnych założeniach i płaszczyznach badawczych. Płaszczyzny te niejednokrotnie miały albo charakter sporny, albo też wzajemnie się krzyżowały. Generalnie rzecz ujmując, można wyróżnić dwie zasadnicze płaszczyzny badawcze nadzoru: strukturalno-organizacyjną oraz funkcjonalną23. W XIX w., a zwłaszcza w okresie dominacji poglądów liberalnych, upowszechniło się przekonanie, że nadzór nad gospodarką prowadzi do zniekształcenia i rozregulowania zjawisk wolnorynkowych życia gospodarczego. Współcześnie konieczność interwencji państwa w tym obszarze nie jest kwestionowana24. W latach 90. XX w. w próbach sformułowania konwencji termino- logicznej instytucji prawnej nadzoru zarysowały się trzy podstawowe kierunki. Pierwszy dotyczył szeroko pojmowanej roli nadzoru i jego treści w sferze stosunków między organami administracji. Drugi odnosił pojęcie nadzoru do sfery stosunków administracji z podległymi jej jednostkami organizacyjnymi, zaś trzeci – do sfery zewnętrznej działania administracji wobec jednostek niezwiązanych z nią administracyjnie. Ten ostatni obejmował (i nadal obejmuje) szeroki krąg podmiotów w dziedzinach aktywności społecznej i ekonomicznej regulowanej licznymi normami prawa materialnego, mających znaczenie dla określenia zakresu swobód i wolności jednostki25. 22 B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993, s. 41 i n. 23 J. Storczyński, Nadzór Regionalnej Izby Obrachunkowej nad samorządem teryto- rialnym, Bydgoszcz–Chorzów 2006, s. 116 i n. 24 A. Stocka, J. Kołacz, Zintegrowany nadzór nad rynkiem finansowym w Polsce, Warszawa 2009, s. 17 i n. 25 L. Góral, Nadzór bankowy..., s. 16–18. 23 Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres Instytucje regulujące i nadzorujące rynek finansowy można zatem rozpatrywać w dwóch ujęciach – szerokim i wąskim26. W ujęciu szero- kim instytucje te reprezentują organy władzy państwowej, których głównym zadaniem jest tworzenie regulacji prawnych, a w mniejszym zakresie – spełnianie funkcji nadzorczych. Należą do nich parlament, rząd, ministerstwa. T. Dębowska-Romanowska, pisząc o pojęciu spraw finansowych w rozumieniu art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, wywiodła np., że istnienie nadzoru (w ujęciu szerokim) nad czyjąś działalnością wskazuje na rolę władczą podmiotu nadzorującego, ze swej natury ograniczającego autonomię i samodzielność podmiotu, który działalność prowadzi27. W ujęciu wąskim zaś instytucjami regulującymi i nadzoru- jącymi rynek finansowy są agendy państwowe wyspecjalizowane w poszczególnych sektorach rynku finansowego. Ich głównym zadaniem jest nadzór nad przestrzeganiem obowiązującego prawa przez podmioty prowadzące działalność na rynku finansowym, a niejednokrotnie także tworzenie w określonym zakresie norm prawnych. Model nadzoru finansowego w Polsce do 19 września 2006 r. przewidywał sprawowanie nadzoru finansowego przez trzy odrębne podmioty kolegialne: w zakresie nadzoru bankowego – przez Komisję Nadzoru Bankowego, w zakresie nadzoru nad rynkami kapitałowymi – przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd, w zakresie zakładów ubezpieczeń i funduszy emerytalnych – przez Komisję Nadzoru Ubez- pieczeń i Funduszy Emerytalnych. Dopiero w dniu 19 września 2006 r. weszła w życie ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym28, zgodnie z którą przyjęto, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce jest Komisja Nadzoru Finansowego, tj. jeden podmiot o ogólnym zakresie działania. Podsumowując tę część pracy, należy podkreślić, że pojęcie nadzo- ru, choć często wykorzystywane w celu określenia relacji nawiązywanych na podstawie norm prawa publicznego, nie ma ściśle ustalonej i niekwe- stionowanej treści. Pojęcie to używane jest w rzeczywistości w kilku różnych pod względem charakteru prawnego znaczeniach. Współczesny język prawny również nie sprzyja usystematyzowaniu reguł używania omawianego pojęcia. Terminologia aktów normatywnych zdaje się być 26 J. Czekaj, Rynki, instrumenty i instytucje finansowe, Warszawa 2008, s. 64. 27 T. Dębowska-Romanowska, O pojęciu „spraw finansowych” w rozumieniu art. 171 ust. 2 Konstytucji, Gdańskie Studia Prawnicze 2007, t. XVI, s. 45. 28 Por. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 u.n.r.f. 24 1.2. Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru... wypadkową niektórych ustaleń naukowych, różnych przyzwyczajeń, specyficznej tradycji i czegoś, co można nazwać brakiem troski o budo- wę uporządkowanego i przejrzystego systemu regulacji. Niewątpliwie istnieje pewne wspólne odniesienie semantyczne dotyczące pojęcia nadzoru, funkcjonujące niezależnie od tego, w jakim układzie norma- tywnym jest ono używane. Sui generis wspólną podstawą dla wszystkich prób definicyjnych jest to, że określają one nadzór jako relację polega- jącą na możliwości sprawdzania czyjejś działalności powiązanej z ograniczonymi uprawnieniami dla ingerencji w tę działalność. Kom- petencje do sprawdzania czyjejś działalności to nic innego, jak prawo do kontrolowania, dlatego twierdzi się, że nadzór to kontrola połączona z prawem do władczej ingerencji w czyjąś sferę praw i powinności. 1.2. Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru w teorii prawa publicznego29 Kontrola jako funkcja samodzielna nie była przedmiotem większego zainteresowania w doktrynie. Mówiono o niej w kontekście rozważań nad nadzorem. Nie stanowiła przedmiotu sporu, ale tylko wówczas, gdy nie była utożsamiana z nadzorem. 29 W doktrynie prawa cywilnego i karnego przyjęto stanowisko, że pojęcie nadzoru, zaczerpnięte z języka potocznego, może być używane jako narzędzie poznania w badaniu zagadnień związanych z nadzorem. W odniesieniu do prawa cywilnego A. Szpunar stwierdził, że wszelkie uogólnienia dotyczące określenia pojęcia nadzoru są zawodne, zaś próba definicji jest zbędna, ponieważ wystarcza znaczenie nadawane temu terminowi w języku potocznym (Odpowiedzialność osób zobowiązanych do nadzoru, Warszawa 1978, s. 84). Podobne stanowisko przyjęła G. Rejman w prawie karnym, gdzie również nie tworzono odrębnej instytucji prawnej nadzoru i posługiwano się pojęciem zaczerpniętym z języka potocznego oraz z teorii organizacji i prakseologii. W swoich rozważaniach na temat nadzoru autorka ta wskazywała, że jego kształt, forma i zakres zależą od podstawy sprawowania funkcji nadzorczych (Odpowiedzialność karna za niewłaściwe wykonywanie nadzoru w zespołowym działaniu, Warszawa 1972, s. 24 i n.). Odmienne stanowisko spotyka się natomiast w doktrynie prawa administracyjnego, prawa finansowego i prawa gospodarczego publicznego, gdzie zachodzi potrzeba dokonania ścisłych ustaleń w dziedzinie nadzoru państwa. Sprawujące nadzór organy szeroko pojętej administracji gospodarczej i finansowej działają bowiem na podstawie przepisów prawnych, dlatego też pojęcie nadzoru, odnoszące się do pewnych szczególnych stosunków wewnątrz struktury organizacyjnej administracji, jak i do zewnętrznych sfer jej funkcjonowania, powinno być precyzyjnie określone w przepisach prawnych (tak A. Filipowicz, Pojęcie i funkcje nadzoru..., s. 13–14 oraz C. Kosikowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 1994, s. 123–125). 25 Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres Kontrolę można traktować w dwóch aspektach – jako funkcję w teorii organizacji i zarządzania oraz jako swego rodzaju system orga- nizacyjny stanowiący całokształt podmiotów kontrolowanych. Zdaniem J. Starościaka „kontrolą jest obserwowanie, ustalanie, czy wykrywanie stanu faktycznego – porównanie rzeczywistości z zamie- rzeniami, występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym i sygna- lizowanie kompetentnym jednostkom o dokonanych spostrzeżeniach”30. Podobnie W. Dawidowicz uważał, że „kontrola to działanie pole- gające na 1) zbadaniu istniejącego stanu rzeczy, 2) zestawieniu tego, co istnieje, co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania – i sformułowaniu na tej podstawie odpowiedniej oceny, 3) w przypadku istnienia rozbieżności między stanem istniejącym a pożądanym na ustaleniu przyczyn tych rozbieżności, 4) sformułowaniu zaleceń mają- cych na celu ukazanie sposobu usunięcia niepożądanych zjawisk ujawnionych przez kontrolę”31. W opinii M. Jaroszyńskiego „kontrolą nazywamy ogół czynności polegających na sprawdzeniu stanu faktycznego”32, zaś według J. Langa „kontrola to porównywanie tego, co jest, z tym, co powinno być”33. Opisowo do terminu „kontrola” podchodził S. Sagan, który na podstawie przeprowadzonych badań stwierdził, że „kontrola to obser- wowanie określonych zjawisk, analizowanie ich charakteru i orzekanie o ich niezgodności z określonymi regułami postępowania bądź tylko zwracanie uwagi na niewłaściwość postępowania”34. K. Adamiecki pod pojęciem „kontrola” rozumiał „sprawdzanie, czy wykonanie zgadza się z planem, czyli wzorcem”35. Adamiecki pod- kreślał przy tym, że kontrola jest jedynie środkiem, a nie celem, dlatego – mówiąc o zbyteczności lub zmniejszeniu kontroli – należy rozumieć niepotrzebny nadmiar kontroli, nigdy zaś samą zasadę kontroli. T. Kotarbiński natomiast kontrolę sprowadził do „badania, czy zlecenie zostało dokonane, do czego jedną z pomocy jest przyjmowanie do 30 J. Starościak, Elementy nauki w administracji, Warszawa 1957, s. 137. 31 W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce, Warsza- 32 M. Jaroszyński (red.), M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administra- wa 1970, s. 34. cyjne, część ogólna, Warszawa 1956, s. 440. administracyjne, Warszawa 2003, s. 39. 33 J. Lang, Charakterystyka kontroli administracji (w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo 34 S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 127 i n. 35 K. Adamiecki, O nauce organizacji, Warszawa 1985, s. 149 i n. 26 1.2. Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru... wiadomości sprawozdania”36. W innym miejscu twórca prakseologii pisał: „rozsądek nakazuje, by sprawdzać, czy to, co się zrobiło, zrobiło się dobrze. Na tym polega kontrola w najszerszym tego słowa znaczeniu. Dotyczy ona wartości wytworów, a dalej racjonalności zastosowanej procedury, wykonania przyjętego planu”37. R. Rutka dostrzega antycypacyjny charakter kontroli i definiuje ją jako „działanie polegające na nadzorowaniu i korygowaniu stanów rzeczy oraz regulowaniu procesów, realizowane dla zapewnienia przy- szłej sprawności”38, aczkolwiek w przytoczonej definicji następuje po- mieszanie kontroli w znaczeniu instytucjonalnym i funkcjonalnym. J. Zieleniewskiemu zawdzięczamy przede wszystkim zwrócenie szczególnej uwagi na różnice między pojęciem „kontrola” a terminem control. Zaznaczył on bowiem, że termin control winien być rozumiany jako możność kierowania39, gdy tymczasem J. Duraj pisał, że „control znaczy sterować, a wyraz sterować oznacza nadawać obiektowi i/lub procesom kierunek za pomocą steru, (...) sterowanie jest przeto oddzia- ływaniem w celu zapobieżenia niepożądanym zmianom obiektu i/lub procesu oraz wywołania w nich celowych zmian”40. Niemniej jednak, zdaniem J. Zieleniewskiego, kontrola jest oddziaływaniem sprawczym i należy ją rozumieć jako „działalność kierowniczą, polegającą na do- maganiu się i otrzymywaniu sprawnego działania wykonawczego ze strony dozoru i zatrudnionych”41. T. Pszczołowski pisze, że „kontrola to porównanie wyniku działania z jego celem po to, by dokonać oceny prakseologicznej i w przypadku działania powtarzalnego wprowadzić modyfikacje w odniesieniu do celu lub poszczególnych członków działania”42. W tym rozumieniu cel ogólny jest punktem odniesienia porównań. O zacieraniu się różnic w definiowaniu pojęć nadzoru i kontroli pisał S. Kałużny, który zdefiniował kontrolę jako „rodzaj działania, 36 T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Wrocław 1977, s. 12 i n. 37 Idem, Abecadło praktyczności, Warszawa 1972, s. 53 i n. 38 A. Czermiński, M. Czerska, B. Nogalski i inni, Zarządzanie organizacjami, Toruń 2001, s. 500 i n. 39 J. Zieleniewski, Organizacja zespołów ludzkich, Warszawa 1972, s. 89 i n. 40 J. Duraj, Pojęcie controllingu i jego miejsce w zarządzaniu przedsiębiorstwem (w:) J. Duraj (red.), Controlling w zarządzaniu przedsiębiorstwem, Płock–Łódź 2003, s. 49 i n. 41 J. Zieleniewski, Organizacja zespołów..., s. 88. 42 T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław–War- szawa–Kraków–Gdańsk 1978. 27 Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres którego naczelnym celem jest regulowanie i korygowanie wszelkich czynności dla zapewnienia ich sprawności i skuteczności”43. Podkreślał on, że nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli, gdyż obejmuje zarów- no kontrolę, jak i prawo do wydawania zarządzeń oraz poleceń zmie- rzających do usunięcia stwierdzonych uchybień44. S. Kałużny ostatecznie wywiódł, że tam, gdzie występuje prawo wydania poleceń (zaleceń, decyzji kierowniczych) wiążących dyrektywy o zmianie kierunku działania, tam wchodzi w grę kierowanie organami podległymi, i wtedy będziemy mówić o nadzorze, a nie kontroli45. Konsekwencją tego jest różnica w zakresach odpowiedzialności, które wiążą się z kontrolą i nadzorem. Posługiwanie się pojęciem „nadzór” w znaczeniu podobnym do współczesnego sięga przełomu XVIII i XIX w., kiedy to poszukiwano form decentralizacji zbiurokratyzowanej administracji46. W poszukiwa- niu odpowiedniej terminologii nadzoru szczególne zainteresowanie badaczy koncentrowało się bowiem na tym, czy nadzór rozumiany jako zespół działań administracji jest kategorią ustrojową, zastrzeżoną tylko dla określania relacji pomiędzy organem organizacyjnie nadrzędnym a organem mu podporządkowanym, czy dotyczy też relacji wynikających z uregulowań materialnoprawnych. Zdaniem S. Duszniaka próby uporządkowania i ustalenia termino- logii z zakresu prawa nadzoru i poszczególnych jego funkcji były podej- mowane w rodzimej literaturze niezwykle rzadko i to tylko fragmenta- rycznie. Dlatego też zapewne i ich wpływ na praktykę legislacyjną i administracyjną okazał się nie dość skuteczny47. Podjęcie próby wyjścia z istniejącego terminologicznego chaosu dotyczącego nadzoru, dozoru, kontroli, kierownictwa, koordynacji, controllingu, audytu czy sterowa- nia oznacza podjęcie zadania usystematyzowania istniejących już defi- nicji oraz objaśnienia ich znaczenia za pomocą nieskomplikowanych form rozumowania. Za wzorcową można w tym zakresie uznać wypowiedź J. Starościa- ka, który pierwszy podjął wyzwanie porównania i oceny dwóch insty- 43 S. Kałużny, Leksykon kontroli, Warszawa 2006. 44 Idem, Kontrola wewnętrzna..., s. 26. 45 Ibidem, s. 25. 46 H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1996, s. 27 i n. 47 S. Duszniak, Terminologia z zakresu czynności nadzorczych i kontrolnych, Gazeta Administracyjna 1948, nr 1–2. 28 1.2. Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru... tucji, mianowicie nadzoru i kontroli, i którego pogląd w tym przedmio- cie stanowił podstawę do późniejszych opracowań innych autorów. Istotę pojęcia „nadzór” wyjaśnił on następująco: „tam, gdzie w grę wchodzi prawo wydania polecenia, wiążącej dyrektywy o zmianie kie- runku działania, gdzie w grę wchodzi kierowanie organami podległymi – mówić będziemy o nadzorze, a nie o kontroli. Nadzór nie ogranicza się zatem do obserwacji, a łączy z czynnikiem kierowania za pośrednic- twem sformułowanych dyrektyw. (...) Organ nadzorujący nie tylko spostrzega i ocenia. On również w pewnym sensie współadministruje – odpowiada za wynik działalności organizatorskiej organów podległych nadzorowi”48. W ocenie W. Dawidowicza „przez nadzór należy rozumieć właści- wość organu nadrzędnego do wywierania wpływu na działalność organu podporządkowanego”49. Podobnie instytucję nadzoru charakteryzował J. Homplewicz, który twierdził, że nadzór to „całokształt uprawnień organu wyższego do ingerencji w działalność i organizację układu podległego”50. Podkreślenia jednak wymaga, że koncepcje nadzoru przedstawione przez J. Starościaka, W. Dawidowicza i J. Homplewicza dotyczą tylko i wyłącznie takich stosunków, w których organ nadzoro- wany jest hierarchicznie podporządkowany (podległy organizacyjnie) organowi nadzorującemu. Z tego też względu zaprezentowane przez tych autorów definicje nie mogą znaleźć zastosowania na gruncie inter- pretacji zakresu nadzoru finansowego, gdzie wprawdzie istnieje podle- głość funkcjonalna, jednakże nie jest ona tożsama z podległością orga- nizacyjną. Z próbą zdefiniowania nadzoru zmierzyli się również M. Wierz- bowski i A. Wiktorowska, według których nadzór oznacza takie oddzia- ływanie na określony podmiot, które nie tylko daje możliwość spraw- dzenia jego działalności, ale również kreuje stan wiążącego wpływania na ten podmiot. Ostatecznie autorzy ci skonstatowali, że „uprawnienia nadzorcze oznaczają tyle, co prawo do kontroli wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane”51. Dodat- 48 J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1969, s. 357. 49 W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju..., s. 34. 50 J. Homplewicz, Ogólne zagadnienia prawne kontroli administracji, Kontrola Państwowa 1965, nr 4, s. 4. 51 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo (w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne..., s. 103 i n. 29 Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres kowo wskazali, że termin „nadzór” jest najczęściej używany do określe- nia sytuacji, w której organ nadzorujący jest wyposażony w środki od- działywania na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności52. J. Jagielski podkreśla, że najistotniejszym elementem relacji nadzor- czej staje się możliwość podjęcia władczej ingerencji, ustanowionej w celu zapewnienia przestrzegania przez podmiot nadzorowany „określonych reguł, wzorców, standardów itp., za pomocą których ustalone zostały pożądane cele i efekty danej działalności lub utrzymanie danego stanu”53. Pogląd J. Jagielskiego uznać należy za niezwykle ważny w kontekście definiowania nadzoru finansowego. Istotność „władczej ingerencji”, o której mówi autor, sprowadza się bowiem do zapewnienia celów postawionych przed organem nadzorującym, nie zaś – jak po- wszechnie się przyjmuje – do kształtowania organizacji i struktury podmiotu nadzorowanego. Jak zauważa B. Dolnicki, „pojęcie nadzoru ma rację bytu jedynie tam, gdzie między jednostkami nie występują powiązania organizacyjne. Zaś w sferach, w których jednostki uczestniczą w obrocie prawnym i są powiązane z organami administracji stosunkiem organizacyjnej podle- głości, należy zrezygnować z pojęcia nadzoru na rzecz pojęcia kierow- nictwa”54. Co więcej, zdaniem B. Dolnickiego nadzór oznacza czynność prawną dokonywaną w formie określonych środków prawnych, zwa- nych środkami nadzoru, i czynność ta pociąga za sobą przewidziane przepisami prawnymi skutki prawne55. Założenie poczynione przez B. Dolnickiego należy uznać za słuszne, biorąc pod uwagę fakt, że poję- cie „kierownictwo”, w porównaniu z terminami „nadzór”, „koordyna- cja” czy „kontrola”, jest terminem dającym organowi uprawnionemu najdalej idące prerogatywy. Słowo „kierowanie” oznacza najdalej idącą możliwość oddziaływania jednego organu na drugi, gdzie organ kieru- jący w sposób dowolny wkracza w sferę praw i obowiązków podmiotu kierowanego, z wyjątkiem sytuacji gdy wkroczenie takie jest zastrzeżone na rzecz innego organu, względnie zabronione56. W tym kontekście 52 Ibidem. 53 J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1992, s. 12. 54 B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem..., s. 44. 55 Ibidem. 56 A. Chełmoński, Instytucje administracyjne w zarządzaniu gospodarką narodową (w:) T. Rabska (red.), System prawa administracyjnego, t. IV, Wrocław–Warszawa–Kra- ków–Gdańsk 1980, s. 429. 30 1.2. Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru... można przyjąć, że układ ten wykazuje cechy wzmocnionego nadzoru, którego celem jest nie tylko zapewnienie stałego wykonywania zadań publicznych, ale przede wszystkim zapewnienie, by całość działalności jednostki kierowanej prowadzona była wedle dyspozycji organu kieru- jącego, chyba że przepisy wyłączają taką możliwość. W kontekście powyższego należy zwrócić też uwagę na uniwersalne ujęcie nadzoru, pozostające pod wpływem koncepcji sterowania (kiero- wania), które zaproponował E. Knosala57. Według niego przez nadzór należy rozumieć takie oddziaływanie jednego podmiotu na inny, które opiera się na szczegółowej kompetencji podmiotu nadzorującego do władczego ingerowania w sferę praw i obowiązków podmiotu nadzoro- wanego Z kolei J. Galster stwierdza, że „nadzór oznacza zespół środków umożliwiających ingerencję w działalność jednostki nadzorowanej w celu naprawy czy też poprawy jej funkcjonowania”58. Podobną defi- nicję nadzoru opracował A. Jaroszyński, który nadzorem nazywa „zespół instrumentów, które służą temu, aby prawo było przestrzegane i mogą być stosowane przez organy państwowe wobec innych organów w ra- mach łączących je więzi organizacyjnych”59. Z oczywistych względów również powyższe koncepcje nie znajdują uzasadnienia w definicji nadzoru finansowego, gdzie organ nadzorujący bezpośrednio nie wkracza w działalność podmiotów nadzorowanych. Według F. Longchampsa „nadzór hierarchiczny to możność jeszcze bardziej skutecznego oddziaływania (...) poprzez uprzednie wskazówki, poprzez zmianę dokonanych działań itp.”60. Natomiast T. Bigo określa nadzór jako „zespół takich kompetencji, których wpływ na działalność organów podporządkowanych jest bardziej intensywny, bezpośredni, a które mają na celu usunięcie nieprawidłowości i zapobieganie im w przyszłości”61. Chodzi tu jednak o nadzór hierarchiczny w stosunkach s. 26. 57 E. Knosala, Prawne układy sterowania w administracji publicznej, Katowice 1998, 58 J. Galster, Nadzór nad samorządem terytorialnym (w:) Z. Witkowski (red.), Prawo konstytucyjne, Toruń 2002, s. 525 i n. 59 A. Jaroszyński, Nadzór nad radami narodowymi i administracją terenową, Rada Narodowa. Gospodarka. Administracja 1983, nr 13. 60 F. Longchamps, Rzut oka na system kontroli nad administracją, Kontrola Pań- 61 T. Bigo, Z problemów kontroli nad administracją terenową, Kontrola Państwowa stwowa 1964, nr 3, s. 4. 1964, nr 5, s. 2. 31 Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres pomiędzy podmiotami należącymi do organów administracji publicznej, natomiast w układzie nadzorca – nadzorowani na rynku finansowym tylko nadzorca należy do organów administracji publicznej, nadzoro- wanymi zaś są podmioty prywatne. Zdaniem K. Siarkiewicza „nadzór to kompetencja, uprawnienie, obowiązek, nadrzędnych organów państwowych, która zapewnia możliwość wpływu za pomocą rozmaitych środków na prawidłowe funkcjonowanie organów podporządkowanych”62. Analogiczną termi- nologię przyjął M. Szewczyk, który określił nadzór nad strukturami zdecentralizowanymi jako „zespół kompetencji organów państwa obejmujących upoważnienia do podejmowania działań kontrolnych i korygujących w stosunku do organów korporacji prawa publicznego”63. M. Szewczyk wyraził przy tym pogląd, że istotnym elementem uznania nadzorczego charakteru danej relacji staje się możliwość ustalenia, czy względem aktywności zamierzonej lub też faktycznie podjętej przez dany podmiot ustawodawca ustanawia możliwość zniesienia lub ogra- niczenia wolności podmiotu sfery zewnętrznej, dokonując tego z powo- du prawdopodobieństwa zagrożenia dla dóbr prawem chronionych. A. Powałowski i A. Dobaczewska postawili natomiast tezę, że inge- rencja państwa w sferę gospodarki podejmowana jest dla dobra wolności gospodarczej. Podkreślili oni, że ingerencję tę należy łączyć z tzw. regu- lacją, a w gruncie rzeczy ze szczególną – co do zakresu, przedmiotu i stosowanych środków działania – reglamentacją, a w pewnym stopniu również z policją administracyjną64. Ogólnie rzecz ujmując, oddziały- wanie państwa na gospodarkę obejmuje bowiem zadania zróżnicowane co do ich sposobu regulacji. Poza zadaniami regulacyjnymi, sprowadza- jącymi się głównie do modelowania organizacji oraz określania praw i obowiązków, dotyczy więc też następujących zadań: ochronnego (nakierowanego na zachowanie istniejących stosunków, stanu faktycz- nego lub prawnego oraz utrzymanie należytego standardu praw pod- miotowych, konkurencji, rynku itp.), reglamentacyjnego (związanego z ograniczeniami swobody podejmowania i prowadzenia działalności 62 K. Siarkiewicz, Nadzór nad radami narodowymi i ich organami, Warszawa 1968, 63 M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolności i innych praw podmiotowych jednostki, Poznań 1995, s. 26. 64 A. Powałowski, A. Dobaczewska, Przesłanki ingerencji państwa w sferę gospodarki (w:) H. Gronkiewicz-Waltz, K. Jaroszyński (red.), Europeizacja publicznego prawa gospo- darczego, Warszawa 2011, s. 79–87. s. 8. 32 1.2. Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru... gospodarczej) i interwencyjnego (mającego nadzwyczajny charakter, wiążący się z dążeniem do likwidacji lub łagodzenia niekorzystnych zjawisk w gospodarce)65. Zdaniem R. Kaszubskiego nadzór gospodarczy jest właśnie formą takiego władczego wkraczania państwa, działającego poprzez upraw- nione do tego organy, w funkcjonowanie niezależnych przedsiębiorców, a podstawą tego wkraczania jest ochrona interesu publicznego66. W ramach nadzoru gospodarczego wyróżnia się jednak nadzór specja- listyczny, a w jego ramach m.in. nadzór finansowy, nadzór bankowy czy nadzór nad rynkiem kapitałowym67. Analizując zakres przedmiotowy i podmiotowy terminu „nadzór”, nie można w końcu pominąć stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 5 października 1994 r. przyjął, że „przez nadzór należy rozumieć określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego”68. Na podstawie przytoczonych definicji stwierdzić należy, że wciąż nie została rozpoznana właściwa dla wszystkich gałęzi prawa istota nadzoru, która rozumiana bywa różnie, jako: kierowanie organami podległymi – właściwość bądź uprawnienie organu, możność wpływania (oddziaływania), zespół środków prawnych (zespół środków oddziały- wania), zespół instrumentów czy w końcu – zespół kompetencji. Owa różnorodność i rozpiętość pojęciowa terminu „nadzór” nie sprzyja wypracowaniu i ustanowieniu jego legalnej definicji, która mogłaby stanowić ewentualny punkt wyjścia do odpowiednich interpretacji w określonych dziedzinach prawa. Co więcej, rozbie
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Komisja_nadzoru_finansowego_w_nowej_instytucjonalnej_architekturze_europejskiego_nadzoru_finansowego-ebookRO/p02035243i020" target="_blank" title="Komisja nadzoru finansowego w nowej instytucjonalnej architekturze europejskiego nadzoru finansowego [Aleksandra Nadolska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Komisja nadzoru finansowego w nowej instytucjonalnej architekturze europejskiego nadzoru finansowego [Aleksandra Nadolska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: de lege lata
de lege ferenda
 art. 171
 art. 171
 art. 3
 art. 1
Sui generis