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Timestamp: 2019-11-22 05:07:33+00:00

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Gesetz zur verpflichtenden Bürgerbeteiligung bei der Errichtung von Windenergieanlagen in Mecklenburg-Vorpommern? – Ein Kommentar | Jurop.org
Ein Kommentar zum Gesetzesentwurf aus September 2014 findet sich hier.
Im Zuge der Energiewende spielt die Veränderung der lokalen Zuordnung von Energiegewinnung eine große Rolle. Mit der Abkehr von großen zentralen Kraftwerken der fossilen Energieträger hin zu der Errichtung vieler Solar- und Windkraftwerke geht notwendigerweise zunächst eine „Entzentralisierung“ der Energiegewinnung einher, die inzwischen auch zu einer Dezentralisierung von Energiegewinnungs- und Energieversorgungsstrukturen führt bzw. teilweise bereits geführt hat. Mit diesem Umstand allerdings ist die Belastung des Außenbereichs bzw. der Kulturlandschaft mit Kraftwerken untrennbar verbunden. Um wiederum Kraftwerke errichten zu können ist eine Flächenverfügbarkeit erforderlich, die die Akzeptanz der Flächeneigentümer und der lokalen Bürgerschaft sowie der Kommunen voraussetzt. Zwar bestehen bauplanungsrechtliche und umweltrechtliche Grundlagen und Voraussetzungen auch (weitgehend) ohne die ausdrückliche Zustimmung oder Akzeptanz der betroffenen Eigentümer und Kommunen, eine realistische, politisch und rechtlich sinnvolle und wirtschaftlich tragfähige Projektplanung und -realisierung von Windenergieanlagen braucht jedoch auch Rückhalt und Zustimmung im Einzugsbereich der zu errichtenden Anlagen vor Ort. Schon seit einiger Zeit führt der Umstand des Fortschreitens der Errichtung von Windparks dazu, dass betroffene Kommunen und Grundstückseigentümer sowie Einwohner der jeweiligen Kommunen an Planungsprozessen oder wirtschaftlichen Gewinnen beteiligt werden wollen. Diese Entwicklung ist verständlich, da einerseits die betroffenen Flächen nicht unerheblich belastet werden und diese Belastung einen wichtigen Beitrag zur Sicherung der Energieversorgung liefert. Insofern ist mit Blick auf die daraus folgenden Veränderungen auch der Wunsch der Betroffenen, einige Windenergieanlage auch selbst zu betreiben, konsequent und nachvollziehbar. Dies gilt für Kommunen beispielsweise schon daher, dass durch die notwendige Dezentralisierung der Energieversorgung im Zuge der Energiewende durchaus zukünftig der Fall eintreten kann, das auch ohne völlige Energieautarkie die Versorgungsgewährleistung zur Pflichtaufgabe im Sinne der Daseinsvorsorge für die Kommunen wird.
Ansätze im Bundesland Mecklenburg-Vorpommern
Diese dargestellten Umstände führten im Bundesland Mecklenburg-Vorpommern dazu, dass die Idee geboren wurde, die Möglichkeit der Partizipation an dem Betrieb von Windenergieanlagen durch Betroffene gesetzlich zu regeln. Um rechtliche Rahmenbedingungen die Machbarkeit eines solchen Gesetzes zu klären, hat die SPD-Landtagsfraktion M-V bei Professor Dr. Martin Kment von der Universität Augsburg ein entsprechendes Gutachten in Auftrag gegeben (welches hier abrufbar ist). Es sollte geprüft werden, „welche Chancen bestehen, Kommunen so wie Bürgerinnen und Bürgern aus Mecklenburg-Vorpommern an den Windkraftprojekten privater Vorhabenträger auf Grundlage einer landesgesetzlichen Regelung wirtschaftlich zu beteiligen.“ Hintergrund soll die Akzeptanzverbreiterung sein und die (privaterechtlich reibungslose) Durchführung von Windenergieprojekten verbessern (vgl. S. 7 und 8 des Gutachtens). Die Stoßrichtung des Gutachtens soll somit nicht eine Verbesserung der Interessenlage der Grundstückseigentümer sein (zumindest augenscheinlich nicht in erster Linie), sondern die bessere und einfachere Durchführung von Windenergieprojekten im Einklang mit lokalen Belangen und helfen, projektrelevante Widerstände zu überwinden. Es bleibt jedoch darauf hinzuweisen, dass der Vorstoß bzw. die Idee, eine „Beteiligungsangebotspflicht“ für private Vorhabenträger zu etablieren, nichts Neues ist. Eine entsprechende gesetzliche Regelung wurde in Dänemark bereits mit dem Promotion of Renewable Energy Act umgesetzt.
Kurze Bewertung von Teilen des Gutachtens
Das Gutachten beschäftigt sich zu Beginn mit der Frage der Möglichkeiten der Flächensicherung durch Bauleitplanung. Dieses Thema wurde bereits bei jurOP umfangreich behandelt, eine Flächensicherung (zu Gunsten der Kommune oder lokalen Akteuren inkl. Einwohnern) durch Bauleitplanung ist unzulässig (vgl. die Artikel hier bei jurOP mit Blick auf die einschlägige Rechtsprechung; Artikel 1 | Artikel 2). Zutreffend wird ebenfalls eine Flächensicherung durch städtebauliche Verträge abgelehnt (zu diesem Thema erscheint voraussichtlich im Oktober der Beitrag „Reichweite kommunaler Standortsteuerung von Windenergieanlagen“ des Verfassers in der Zeitschrift für Umweltrecht (ZUR), welcher sich in praktischer Hinsicht mit Fragen des Kartellrechts beschäftigt und so versucht, auch die Problematik des Kopplungsverbotes nach § 56 VwVfG zu konkretisieren).
Soweit das Gutachten (ab Seite 22) der Frage nachgeht, ob die planenden Kommunen durch eine landesgesetzlich konstituierte „Beteiligungsangebotspflicht“ in ihrer Bauleitplanung beeinträchtigt sein können, ist dem Ergebnis rechtlich zwar zuzustimmen (keine Beeinträchtigung!), gleichwohl ist die im Gutachten beschriebene gefährliche Situation der plangebenden Gemeinde zwischen Erforderlichkeit der Bauleitplanung und Objektivität einerseits sowie eigenen wirtschaftlichen bzw. kommunalpolitischen Interessen andererseits nicht von der Hand zu weisen. Zwar mag ein solcher Umstand nicht per se zu der Rechtswidrigkeit eines vorgeschlagenen Landesgesetzes führen, jedoch wäre die Qualität der Bauleitplanung möglicherweise nachhaltig beeinträchtigt, so dass rechtspolitische Aspekte, die gegen die vorgeschlagene gesetzliche Regelung sprechen, recht evident zu Tage treten.
Das Gutachten beschäftigt sich auch mit dem Umstand, dass die Einführung einer gesetzlichen „Beteiligungsangebotspflicht“ es erfordert, dass die Adressaten der Regelungen umfangreich über die Projekte, die Risiken und die Voraussetzungen aufgeklärt werden. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund des am 22.07.2013 in Kraft getretenen Kapitalanlagegesetzbuch (KAGB) besonders relevant (vgl. zu den Risiken bzw. zu Wechselwirkungen zwischen dem Betrieb von Windenergieanlagen und dem KAGB bspw. den Newsletterbeitrag der Kanzlei Blanke Meier Evers). Diese Problematik, nämlich Information und Aufklärung in angemessenem Umfang zu leisten, bildet auch bei den bereits diskutierten Gesetzesergänzungen zur Verbesserung der Bürgerbeteiligung bei Großvorhaben einen zentralen Punkt (vgl. den Artikel hier bei jurOP). Die Information der gesetzlich Begünstigten, damit diese ihre Rechte überhaupt sinnvoll im Sinne des Gesetzes und dessen Zweck ausüben können, wird im Gutachten m.E. nicht mit der notwendigen Tiefe diskutiert. Ob das KAGB bei der Frage der Informationspolitik überhaupt ein so zentrales Thema darzustellen geeignet ist, darf im Übrigen in Frage gestellt werden. Es ist davon auszugehen, dass die Informationsbelange weitaus profanerer Natur sein werden (wie gestaltet sich Windenergieplanung? wie wird einer Windenergieanlage betrieben? welche Beiträge leisten die Akteure vor Ort? wie profitiert wer wirtschaftlich? usw.). Die in § 4 des Gesetzesvorschlages eingeführte verpflichtende Informationsveranstaltung (Seite 38 des Gutachtens) erreicht zudem nicht jene Betroffenen, die zwar berechtigt im Sinne des Gesetzes sind, denen jedoch bereits grundsätzliches Verständnis fehlt. Zudem dürfte eine Informationsveranstaltung nach Erteilung der „Baugenehmigung“ (gemeint ist Genehmigung nach BImSchG) einen höchstens geringen Beitrag zur Akzeptanz eines Vorhabens leisten, da die Weichenstellungen (Zustimmung der Grundstückseigentümer der Flächen, auf denen die Anlagen errichtet werden sollen) zur Realisierung eines Vorhabens zum Zeitpunkt der Flächensicherung, also gut und gerne 2 – 4 Jahre (oder mehr) früher, relevant werden.
Wenn das Gutachten (Seite 35) ganze 15 Zeilen auf die Problematik der Ausübung der Beteiligungsoption (als Gegenstück zur „Beteiligungsangebotspflicht“) verwendet, so ist festzustellen, dass sich der Verfasser möglicherweise nicht weitreichend genug mit den wirtschaftlichen und praktischen Umständen der Projektentwicklung auseinandergesetzt hat. Es bleibt bereits hier fraglich, ob ein reiner Anteilskauf (welche Gesellschaftsform? Genossenschaftsanteile?) im Sinne einer Beteiligung des Einzelnen im Vordergrund steht oder ob Betroffenen die Möglichkeit gegeben werden soll, vollständige Anlagen in den „Eigenbetrieb“ zu übernehmen. Zudem wird bereits hier offenbar, dass die Frage des Erwerbs von „Eigentumsanteilen“ mit diversen Entscheidungen auf Ebene der Realisierung und der Finanzierung (nach Genehmigungserteilung) einhergeht, die im Gutachten nicht abgebildet werden. Diese Problematik manifestiert sich, wenn die Höhe der Anteile, die übernommen werden können sollen, diskutiert wird und es heißt, die Anlagen könnten nur „als Gesellschaft“ betrieben werden (was nicht zutrifft), ohne dass die verschiedenen Möglichkeiten oder die Interessenlagen vor Ort problematisiert werden (dazu sogleich in „Situation in der Praxis“).
Der Entwurf eines „Beteiligungsgesetzes“ ist (vgl.bspw. schon oben 3. zur Informationsveranstaltung in § 4 des Entwurfs) weit entfernt von tatsächlichen Anforderungen. So wird bspw. auch keine Kaufpreisberechnungsmethode oder die Höhe eines Kaufpreis genannt (was bspw. das dänische Vorbild sehr wohl aufgenommen hat). In der das Gutachten abschließenden Prüfung, ob die Grundrechte des Art. 14 und Art. 12 GG durch eine gesetzliche „Beteiligungsangebotspflicht“ verletzt sein könnten fällt auf, dass hier, insbesondere in den Angemessenheitsprüfungen, die Akzeptanzsteigerung und flankierende Aspekte genannt werden, wobei gerade diese bei dem Gesetzesentwurf weitgehend unersichtlich sind. Wenn nach dem Gesetzesentwurf frühestens zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung Pflichten erwachsen sollen, allerdings so wesentliche Dinge wie Kaufpreis von Anteilen und projektspezifische Einzelheiten zuvor unbesprochen bleiben sollen, sind die Ausführungen des Gutachtens unzutreffend und nicht sachgerecht. Akzeptanz wird nur geschaffen, wenn zu frühen Projektzeitpunkten ein umfangreicher Austausch mit Grundstückseigentümern stattfinden kann, bereits zu diesem Zeitpunkt Vertrauen geschaffen werden kann. Ebenso ist unklar, wie bei den geltenden Katastergesetzen und der restriktiven Auslegung durch die Vermessungsbehörden hinsichtlich der Herausgabe von Eigentümerdaten, ein einfacherer und produktiver (im Sinne der Überwindung von Widerständen) Erstkontakt zwischen dem privaten Vorhabenträger und den Betroffenen zu Stande kommen soll. Denn auch hier liegt ein häufige Hürde der Projektentwicklung. Schließlich sei darauf hingewiesen, dass die Frage des Eingriffs in Art. 12 und 14 GG, bei letzterer Vorschrift sei ausdrücklich an die Möglichkeit des Eingriffs in den Gewerbetrieb erinnert, vor dem zuvor genannten Hintergrund nicht belastbar vom Gutachten beantwortet wurde. Denn die Voraussetzungen und Ziele des Gesetzes, die auf der Ebene der Rechtfertigungsprüfungen angebracht wurden, können mit dem Entwurfswortlaut überhaupt nicht erreicht werden. Überdies ist unklar, inwieweit die wirtschaftlichen Aspekte des Gesetzentwurfes, insbesondere die unternehmerischen Risiken, die für den privaten Vorhabenträger bestehen, im Sinne einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung zulässig mit dem Gesetzentwurf korrespondieren.
Neben den rechtlichen Gesichtspunkten, die gegen ein Beteiligungsgesetz im Sinne des Gutachtens sprechen, bestehen überdies Aspekte der Projektpraxis im Bereich der Windenergie, die einen solchen Vorstoß in Frage stellen. So ist es heute die Regel, dass Grundstückseigentümer von projektgeeigneten Flächen nur Flächensicherungsverträge abschließen, wenn ihnen ein geeignetes Beteiligungsmodell angeboten wird. Wie dieses Modell im einzelnen ausgestaltet sein soll, ergibt sich aus der Lage vor Ort, den Interessen der Eigentümer, den Projektbesonderheiten und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Insofern geschieht die Auswahl des Beteilgungsmodells im Wege der (gegenseitig abgestimmten) Privatautonomie, was ein Beteiligungsgesetz konterkarierte. So führte ein solches Gesetz zum Ende der privatautonomen Möglichkeiten, weil jeder Projektentwickler, der Beteiligungen angeboten hat, die nicht im engen Korsett des Gesetzentwurfs lägen, doppelt belastet wäre, da er zu den angebotenen Beteiligungsmodellen weitere Angebote im Sinne des Gesetzes abzugeben hätte. Der Gesetzentwurf presst demnach eine im Laufe der Zeit entstandene funktionierende und alle Seiten zufrieden stellende Übung und Praxis bei der Flächensicherung und der Bürgerbeteiligung im Kontext der Entwicklung von Windenergieprojekten in einen engen und unausgereiften sowie unpraktikablen Rahmen. Die Folge wäre Überregulierung ohne sinnvollen Beitrag.
Das vorgeschlagene Gesetz ist m.E. daher nicht einmal geeignet, den angestrebten Zweck des Akzpetanzschaffens für die Energiewende überhaupt zu fördern, und somit auch unverhältnismäßig im Sinne eines Rechtfertigungsversuchs. Denkbar wäre vielmehr, eine sinnvollere Informationspolitik seitens der Ministerien zu etablieren, indem sie im Sinne einer staatsleitenden Aufgabenerfüllung über Beteiligungsmöglichkeiten und Besonderheiten der Windenergieprojektentwicklung aufklären, da die Energiewende die Mitwirkung jedes einzelnen erfordert, gleichwohl aber ein gesetzlich definiertes Ziel darstellt. Die Voraussetzungen, eine entsprechende Informationspolitik zu etablieren, liegen vor, da eine relevante Situation in der Schnittmenge zwischen „Erfolg der Energiewende“, „Partizipation der Betroffenen (auch im Sinne eines Interessenausgleichs)“, „Risiken (Wirtschaft, Umwelt, Eigentum)“ und „Akzeptanz durch Aufklärung“ besteht. Informationen für Bürger, Kommunen und Vorhabenträger können helfen, die Situation zu entspannen und einen Beitrag für das effektive und effiziente Vorankommen der Energiewende zu leisten. Interessanterweise wurde dieser Ansatz bisher nicht verfolgt.

References: § 56
 § 4
 § 4
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 12