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Timestamp: 2017-11-22 01:40:50+00:00

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No Queremos Inundarnos: El primer Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de Córdoba: Algunos aspectos políticos e institucionales del proceso participativo
El primer Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de Córdoba: Algunos aspectos políticos e institucionales del proceso participativo
por Alejandro Orlando Vera
Resumen: La Ley Nacional de Presupuestos Mínimos para el Enriquecimiento, la Restauración, Conservación, Aprovechamiento y Manejo Sostenible de los Bosques Nativos es el marco legal de una política pensada para detener las altas tasas de deforestación existentes en el país. La norma se asienta sobre un instrumento de gestión: el ordenamiento ambiental del territorio. Para su implementación, consagró en su texto a la participación ciudadana como un requisito ineludible o un verdadero presupuesto mínimo que las provincias deben respetar. Esta idea, en un país federal como Argentina y en una provincia predominantemente agroexportadora y de fuerte desarrollo inmobiliario como Córdoba, conllevó y conlleva un sinnúmero de desafíos. Repasar el proceso llevado a cabo para la aprobación del ordenamiento provincial nos obliga a debatir el concepto de presupuesto mínimo ambiental (artículo 41 de la CN), la noción y práctica de la participación ciudadana, la actuación de las entidades técnico-científicas en los procesos de discusión ambientales (universidades e institutos de investigación), el modelo productivo vigente en la provincia, como así también las prácticas reales de algunas instituciones gubernamentales. El de Córdoba es un caso testigo que invita a tomar nota acerca del rol de cada uno de estos actores en la praxis de los procesos políticos y participativos en materia ambiental y forestal.
Palabras claves: Bosque nativo; proceso participativo; presupuestos mínimos ambientales.
El 28 de noviembre del año 2007, el Congreso de la Nación Argentina sancionó la Ley Nacional de Presupuestos Mínimos para el Enriquecimiento, la Restauración, Conservación, Aprovechamiento y Manejo Sostenible de los Bosques Nativos (1). Se trata de la séptima ley de presupuestos mínimos, figura introducida en Argentina por el nuevo orden jurídico ambiental derivado de la reforma constitucional del año 1994.
Esta ley vino a insertarse en un amplio sistema normativo forestal, y en una realidad institucional compleja, propia de un país federal. Su objetivo fue detener las altísimas tasas de deforestación que se registraban (2). Su principal estrategia se asentó sobre un instrumento de gestión conocido: el ordenamiento ambiental del territorio. Así, impuso la obligación a cada provincia de realizar y actualizar periódicamente un ordenamiento territorial de sus bosques nativos, pero con la condición de que éste surja de un proceso participativo y siguiendo ciertos criterios técnicos detallados en su articulado y en su anexo.
A julio del año 2014, veintiún provincias argentinas han concluido sus ordenamientos territoriales (Argentina-SAyDS, 2014). Entre ellas, el caso de Córdoba resultó ser uno de los más conflictivos. Las tensiones políticas, económicas y sociales que produjo la introducción de los criterios ecológicos de la ley nacional en la provincia afloraron en el proceso de construcción del primer ordenamiento territorial, el cual nunca pudo tener un momento definitivo de cierre, a pesar de la sanción de la Ley Provincial N° 9814.
A cinco años de esos hechos, la propuesta de este texto es repasar en forma de crónica y como estudio de caso sus hitos principales. En especial, aquellos vinculados al ámbito institucional y político de un proceso participativo ambiental que fue único en la historia de la provincia. Para ello, dividiremos el relato en tres grandes etapas. En primer lugar, el proceso iniciado en el Poder Ejecutivo y que precedió al trámite legislativo. En segundo lugar abordaremos el tratamiento en el ámbito parlamentario local, para finalizar con la sanción de la norma citada y con algunas de sus principales repercusiones. El de Córdoba, se trata de un caso testigo clave para acercarnos conceptualmente a la noción de presupuesto mínimo, y a toda la complejidad política, institucional y normativa que tal noción representa.
II. La propuesta de la COTBN y el proceso pre-legislativo
Para asegurarse de que el ordenamiento territorial propuesto funcionara en un país federal como Argentina, la Ley Nacional de Bosques Nativos ideó dos soluciones de concertación: por una lado, que sean las mismas provincias las que realicen tal ordenamiento, por el otro que, una vez realizado el mismo, éstas pudieran acceder a compensaciones económicas directas y no reintegrables tanto para que la administración pudiera contar con recursos para la aplicación de la norma, como para compensar a aquellos titulares de tierras forestales que no puedan continuar realizando cambios de uso del suelo, al estar prohibido por la normativa.
Pero a su vez, para que ese poder de decisión en manos de las provincias (cuyas gestiones habían contribuido a las tasas de deforestación que se quería evitar) no desvirtuara los fines de la ley, se incluyó en el sistema algunos límites o mecanismos de contralor para la realización de los ordenamientos: en primer lugar, criterios de sostenibilidad presentes en el anexo de la ley; en segundo lugar, el mandato de que esos ordenamientos fueran realizados de manera participativa (art. 6°), asegurando así la fiscalización del proceso por parte de la sociedad civil; y en tercer lugar, una prohibición de aprobar intervenciones hasta tanto el ordenamiento estuviera concluido (arts. 7° y 8°).
Todos estos mecanismos fueron apuntalando el proceso, asegurando que éstos se realizaran en tiempo y forma, y con la conminación no sólo jurídica (por tratarse de una ley de presupuestos mínimos) sino también económica. Económicamente negativa por una lado (ya que si las provincias no actuaban rápido su economía podía frenarse al no poder autorizar nada), y económicamente positiva (al perseguir también la promesa de acceder a un fondo nacional a través de las compensaciones). Esto último permitiría, a su vez, que el Gobierno Federal (administrador del fondo nacional) tuviera más injerencia en las cuestiones de gestión ambiental de las provincias (3).
El 5 de junio del año 2008, mediante el Decreto Provincial N° 848, el Poder Ejecutivo designó a la Secretaría de Ambiente de Córdoba como autoridad competente para la aplicación local de la Ley Nacional de Bosques Nativos. Posteriormente, dicha Secretaría dictó la Resolución N° 328, la cual creó el Programa y Proceso de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos (OTBN) para la Provincia de Córdoba. Este proceso contaba con cinco etapas: a. formulación del OTBN; b. expedición de la ley; c. ejecución; d. evaluación; y f. modificación, en miras a la actualización.
Durante la primera etapa, se creó una Unidad Ejecutora (en el ámbito de la Secretaría de Ambiente provincial), encargada de coordinar el proceso. A los fines de dar cumplimiento con el mandato de la ley nacional de realizar el procedimiento de manera participativa, la Unidad Ejecutora conformó una Comisión de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos (COTBN), la cual estaría integrada por miembros de sectores gubernamentales y de la sociedad civil. El programa ideado por la Resolución N° 328 contemplaba tareas de recopilación de información, diagnóstico, realización de talleres, publicidad del trabajo a través de medios virtuales y consulta pública a los interesados, trabajo éste que debía ser articulado permanentemente entre la Unidad Ejecutora y la COTBN.
La COTBN quedó conformada el 24 de noviembre del año 2008, sólo cuatro días antes del vencimiento del plazo establecido por la ley nacional para la realización del ordenamiento. Se invitó a participar de la misma a todas las personas que la Resolución No 328 identificaba como dependencias y entidades competentes en el Proceso de OTBN (4).
Realizada la convocatoria y la primera reunión de quienes respondieron al llamado, por votación de sus integrantes en asamblea se eligió como presidenta de la COTBN a la Dra. Alicia Barchuk, ingeniera agrónoma e investigadora en la Universidad Nacional de Córdoba, especialmente en el campo de la Ecología Agrícola. Hecha tal designación, las principales entidades rurales decidieron retirarse del proceso, solicitando a la Secretaría de Ambiente que reconsidere la composición de la Comisión, petición que no fue atendida (5).
La COTBN quedó, entonces, conformada por:
la Unidad Ejecutora (Secretaría de Ambiente);
el Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentos de la Provincia de Córdoba;
la Secretaría de Turismo de la Provincia de Córdoba;
el Programa Social Agropecuario (PSA - SAGPyA);
la Universidad Nacional de Córdoba (GIOT-Ecología Agrícola, Cat. PC, CExR SEU, CERNAR, MAM, AAAM, CZA, ISEA, IMBIV);
la Universidad Nacional de Río Cuarto;
Universidad Nacional de Villa María;
a Administración de Parques Nacionales - Regional Centro (APN);
Movimiento Campesino de Córdoba (MCC);
Colegio de Ingenieros Agrónomos de la provincia de Córdoba;
Colegio de Biólogos;
y las organizaciones no gubernamentales FUNAM, Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA), Ecosistemas Argentinos, Grupo Escalera, Wichan, PCRSC, Foro de los Ríos y Fundación Conydes.
Con el objetivo de asegurar la participación de los ciudadanos de las distintas zonas del territorio, la COTBN coordinó la realización de siete talleres regionales en el interior de la provincia. Éstos se realizaron en localidades representativas de las siete principales cuencas hídricas: Sebastián el Cano, Río Cuarto, Cruz del Eje, Ballesteros, Villa General Belgrano, Villa Dolores y Río Ceballos.
Finalmente, receptados los distintos aportes surgidos de los talleres regionales, la COTBN elaboró la propuesta de ordenamiento territorial, la cual incluía el texto del proyecto de ley provincial y los mapas técnicos de zonificación requeridos. Se mantuvo la metodología de dividir la provincia en siete cuencas principales, y se siguieron y explicitaron los diez criterios interdependientes de la Ley Nacional de Bosques Nativos (Anexo I), ampliados y contextualizados a la realidad cordobesa.
Éstos fueron trabajados a partir de un sistema de información geográfica aplicado a un modelo multicriterio, el cual se nutrió de información satelital disponible (Barchuk et al, 2010). El aporte de los institutos y técnicos de las universidades nacionales involucradas fue crucial para la elaboración de la propuesta. Las contribuciones de los talleres permitieron, también, confeccionar una lista de actividades permitidas y prohibidas por categoría, particularizadas a las realidades de cada región.
Posteriormente, siguiendo con el programa ideado por la autoridad provincial, se realizó una audiencia pública el día 21 de mayo del año 2009, en la Sala Mayor de la Ciudad de las Artes, en la Ciudad de Córdoba. A la audiencia asistieron más de mil personas, convirtiéndose en un hito sin precedentes en la historia de las audiencias ambientales en la provincia (6). La COTBN presentó el proyecto y contestó las inquietudes planteadas por los asistentes, quienes participaron compartiendo sus preocupaciones y propuestas concretas para modificar el proyecto de ley, muchas de las cuales fueron tomadas para la elaboración del documento final.
La propuesta de la COTBN seguía en estructura y objetivos a la Ley Nacional de Bosques Nativos. Declaraba la emergencia forestal en la provincia, atento los resultados de los diagnósticos realizados, y establecía un concepto de bosque nativo amplio, resaltando especialmente el valor de los bosques secundarios o bosques degradados para Córdoba, incluyendo también una clara postura a favor de la recuperación.
En lo demás, determinaba las zonas roja, amarilla y verde en cada cuenca y en toda la provincia, detallaba las actividades permitidas e incluía algunas disposiciones específicas en materia de licenciamiento, como la obligatoriedad de convocar audiencias públicas en determinados casos (7). En esta instancia, la posición de las entidades opositoras a la propuesta y renuentes a participar, nunca fue oficialmente presentada ni a la COTBN ni en la audiencia pública desarrollada.
Si bien la Secretaría de Ambiente colaboró, en una primera instancia, con la difusión de la audiencia, no dirigió ni asistió a la misma. Esa conducta terminó de evidenciar un distanciamiento entre la Unidad Ejecutora de la Secretaría de Ambiente y la COTBN. La primera se fue alejando progresivamente del proceso, hasta llegar a desconocer la representatividad de la misma COTBN, quien dejo de contar incluso con espacio físico en tal dependencia para continuar realizando sus reuniones.
Esta conducta de la Secretaría de Ambiente contrariaba la misma resolución que había dictado (Resolución N° 328/2008), puesto que ésta disponía que la COTBN debía continuar existiendo y participando en todas las etapas siguientes, inclusive la posterior revisión y actualización quinquenal del ordenamiento (8).
El 8 de junio de 2009 la COTBN presentó formalmente a la Secretaría de Ambiente de la provincia la propuesta final, producto de casi siete meses de trabajo. Conforme lo programado por la resolución citada, la Secretaría -a través del Poder Ejecutivo- debía presentar a la Legislatura de la Provincia lo elaborado por la COTBN, o bien un proyecto propio en base a tales aportes.
A esa altura, la Secretaría de Ambiente provincial estaba en desacuerdo con lo elaborado por la COTBN. A su vez, se encontraba presionada por las entidades agropecuarias y sin capacidad técnica ni legitimación para elaborar un proyecto totalmente nuevo.
Luego de cinco meses, el Secretario de Ambiente en aquel entonces, Raul Costa, no elevó formalmente a la Legislatura provincial un proyecto de ley, sino la propuesta elaborada por la COTBN junto a una serie de informes técnicos elaborados por la Secretaría y una propuesta de ley introducida por la Confederación de Asociaciones Rurales de la Tercera Zona (CARTEZ), propuesta hasta ese momento absolutamente desconocida. Todos estos documentos fueron remitidos a la Legislatura sin tomar, el Secretario, posición oficial acerca de los mismos.
III. El proceso legislativo y la sanción de la Ley N° 9814
En Córdoba, el Poder Legislativo es ejercido por la Legislatura Provincial. Un órgano unicameral integrado por 70 legisladores, 26 de ellos representantes de cada uno de los departamentos de la provincia, y 44 elegidos proporcionalmente por la totalidad del pueblo cordobés.
Al igual que en el Congreso Nacional, los primeros ámbitos de discusión de un proyecto de ley son las comisiones asesoras. Las comisiones son órganos internos compuestos por legisladores, en menor cantidad, pero en la misma proporción política que en el total del cuerpo. Un mismo proyecto puede ser tratado por muchas comisiones, cuando hay más de una temática implicada. Sin embargo, la primera en tratarlo, llamada comisión cabecera es quien, casi siempre, cumple un rol crucial en el proceso. En el caso del tratamiento de la ley que nos ocupa, quien ocupó ese lugar fue la Comisión de Asuntos Ecológicos (CAE).
La CAE estaba compuesta por 11 legisladores. 6 del partido oficial, Unión por Córdoba (UpC), 2 de la Unión Cívica Radical (UCR), 1 del Frente Cívico y Social (FCyS), 1 del Bloque Concertación Plural, y 1 del bloque Recrear. Su presidente era el legislador oficialista Marcelo Falo.
Si bien la CAE ya había comenzado a abordar la cuestión cuando el legislador Enrique Asbert presentó un proyecto que pretendía adherir a la ley nacional (9), la CAE tomó formal intervención a mediados de octubre del año 2009, cuando la Secretaría de Ambiente de la Provincia remitió a la Legislatura los textos mencionados en el punto anterior.
La primera medida de Falo, como presidente de la CAE, fue iniciar un ciclo de reuniones abiertas al resto de los legisladores de otras comisiones, y también al conjunto de la sociedad civil interesada. Armó un calendario de participación para discutir las dos propuestas elevadas por la Secretaría de Ambiente (la de la COTBN y la de CARTEZ), convocando a sus autores, al Movimiento Campesino, a la Federación Agraria, a la Secretaría de Ambiente y miembros de las universidades, entre otros actores clave. Las reuniones se realizaron durante todo el mes de noviembre y parte del mes de diciembre del año 2009.
Salvo por sus propios autores, el resto de los consultados coincidió en criticar duramente al texto elaborado por CARTEZ. A más de una serie de críticas de fondo expuestas por miembros de la COTBN, se señaló que la propuesta de CARTEZ arrastraba un defecto de forma importante: no había tenido el mismo nivel de discusión y exposición previa que el proyecto de la COTBN.
El proyecto de CARTEZ fue perdiendo legalidad, legitimidad y apoyo. Concluidas las reuniones, Falo afirmó que el único texto que sería tenido en cuenta, como base para la discusión, era el elaborado por la COTBN.
La actividad legislativa anual concluyó con ese panorama. Las actividades se retomaron en febrero del año siguiente. Falo abrió nuevamente el ciclo de debates con dos anuncios. En primer lugar, socializó entre los legisladores un informe elaborado por un equipo ad - hoc de asesores legislativos de la CAE, el cual había sido conformado específicamente para el estudio del tema (10). El informe advertía, entre otras cosas, la situación de emergencia ambiental provincial y el peligro de aprobar un texto reñido con el orden constitucional. A su vez, Falo instó a los legisladores a abocarse al tema y armó un nuevo calendario de participación, con la idea de ir discutiendo parte por parte la totalidad del texto base.
Las reuniones abiertas, con una modalidad similar a las realizadas durante noviembre, se desarrollaron desde el mes de febrero al mes de mayo del año 2010. Por lo actores invitados, las temáticas y conflictos abordados, y la concurrencia, este núcleo de encuentros fue la instancia más rica de todo el proceso legislativo.
Se sentaron en la misma mesa sectores con intereses y cosmovisiones diametralmente opuestas. Las discusiones predominantes se centraban en el modelo productivo y en las tareas y prácticas aceptadas para cada categoría de conservación.
Por un lado, un sector propiciaba un modelo de manejo del bosque nativo sostenible económicamente y sustentado en técnicas empleadas por familias campesinas y pequeños productores. No se trataba de técnicas meramente conservacionistas, sino de un manejo que incluía técnicas de despeje y picadas, podas y raleo del rebrote de árboles y arbustos, uso ganadero sustentable, usos de recursos no madereros, entre otros, pero prohibía el empleo de raleo mecánico con maquinaria pesada (11). Del otro lado, se encontraban quienes impulsaban los llamados sistemas silvopastoriles, sistemas éstos ampliamente conocidos en el medio, pero que bajo la modalidad propuesta, prorrogaba la visión netamente “predial” impuesta por la Ley Provincial N° 9219 de desmonte selectivo y sus términos de referencia.
Las reuniones fueron abiertas y, salvo por los límites de espacio, la participación fue amplia. Como moderador, Falo escuchaba cada posición con paciencia, y sabía equilibrar cada uno de sus comentarios a fin de mostrar cierta imparcialidad. Sin embargo, esa actitud también motivó críticas. Al concluir cada encuentro, los participantes afirmaban tener la sensación de que el diálogo, en realidad, había sido una manifestación de miedos y prejuicios por parte de los sectores ruralistas invitados, muchos de los cuales ni siquiera habían leído el texto en cuestión. Mientras tanto, eran pocos los artículos que alcanzaban total consenso y se consideraban ya definidos.
A su vez, otra conducta criticada de Falo fue el no haberle dado a la discusión estado parlamentario. Es decir, se discutía sobre la base de un texto que aún no había sido presentado formalmente como proyecto de ley. Según él, tal decisión se asentaba en un compromiso asumido por los miembros de la CAE de no presentar ningún proyecto formalmente hasta no alcanzar los consensos necesarios. Esto hacía a la propuesta más maleable y al procedimiento formal más inseguro. Una de esas consecuencias, tampoco enmendada por las autoridades de la comisión, fue que de ninguna de estas reuniones se tomó acta ni existe en la actualidad un registro sistemático y completo, perdiéndose con ello información clave de aquel debate.
Luego de esta intensa actividad legislativa devino un silencio político, el cual concluyó el 22 de junio de 2010, cuando Falo convocó nuevamente a reunión de la CAE y presentó formalmente un texto que él había elaborado. Si bien aun no era un proyecto de ley, Falo aseguraba que se trataría del proyecto definitivo y que se había esmerado durante todo ese tiempo en reunir los aportes de todos los que opinaron durante las reuniones abiertas. El proyecto, si bien eliminaba importantes reclamos de la COTBN, era en general más similar a la versión original propuesta esta comisión, que a los textos y propuestas acercadas por CARTEZ y otras entidades agropecuarias.
La COTBN, consciente de que en todo acuerdo siempre se debe ceder en algunos puntos, decidió apoyar el texto, y exigir inmediatamente que sea convertido en proyecto de ley primero, y tratado cuanto antes. Para conseguir mayor apoyo ciudadano, se convocó a una concentración en la puerta de la Legislatura para el día 23 de junio, y una marcha para el día 30 de junio. Esta última partió de la Casa de Gobierno, recorriendo las calles de la Ciudad de Córdoba, y concluyendo en la Legislatura Provincial. El lema fue: ¡Ley de bosques ya! Durante este período, se realizaron numerosas manifestaciones y marchas en la misma línea.
Sin embargo el reclamo no fue atendido. Cada vez se confirmaba más el descontento del propio bloque de Falo y comenzaba a saberse que la Secretaría de Agricultura, en conjunto con la Secretaría de Ambiente, estaban haciendo un nuevo texto en secreto. A quienes respaldaban el proyecto de la COTBN les preocupaba que el texto que se estaba elaborando en forma oculta y paralela (llamado en ese entonces “el proyecto de Agricultura”) sea presentado en lugar del texto de Falo, arrogándose los méritos de todo el proceso, aun sin haber respetado los aportes y la esencia del mismo.
Ante esta última posibilidad, un grupo de legisladores que apoyaba la visión de la COTBN evaluaron darle trámite parlamentario al texto de Falo (aun sin formar parte de su partido ni pertenecer a la CAE), con la esperanza de evitar esa maniobra política, y lograr un quiebre en el bloque oficialista al momento de la sesión. Se trató de los legisladores Omar Ruiz (ARI), Silvia Rivero (Concertación Plural), Roberto Birri (Frente Cívico y Social), Adela Coria (Frente Progresista), Liliana Olivero (Izquierda Socialista), Pedro Ochoa Romero (Frente Para la Victoria), Magdalena Genesio de Stabio (Vecinalismo Independiente), y Nadia Fernández (Peronismo Militante). El 27 de julio de 2010, la discusión que llevaba casi dos años, fue convertida, entonces, en el Proyecto de Ley N° 5662/L/2010. La medida no fue bien recibida por los bloques mayoritarios.
Finalmente, se anunció que el 4 de agosto del año 2010, el tema sería tratado en el plenario del Poder Legislativo provincial. Al no haberse obtenido ningún dictamen de comisión, el proyecto sería tratado sobre tablas. Pero a esto se agregó otra circunstancia: Una noche antes a la sesión, los bloques mayoritarios (UpC y UCR), decidieron respaldar el llamado “proyecto de Agricultura”, pero como éste no tenía estado parlamentario aún, acordaron que la sesión del 4 de agosto de 2010 se discutiría con el total del cuerpo legislativo constituido “en comisión”. Se trataba de una modalidad contemplada por el artículo 157 del Reglamento de la Legislatura Provincial, que permitía discutir cada uno de sus artículos con mayor libertad. Así, si bien al comenzar el debate formal era el proyecto de la CAE (N° 5662/l/2010) (12) y el de Enrique Asbert los que figuraban en el orden del día, esta modalidad permitió eliminar en su totalidad al texto apoyado por la COTBN, y reemplazarlo por el texto consensuado una noche antes entre los bloques mencionados.
Este texto había sido distribuido entre los legisladores recién la mañana misma de su tratamiento, el 4 de agosto. A su vez, durante la sesión, ningún legislador que apoyaba este texto explicó ni fundamentó cada uno de los artículos reemplazados.
La sesión duró un poco más de ocho horas. En la misma, estos legisladores que habían introducido el “proyecto de Agricultura” ensayaron defensas generales del actual modelo productivo económico de la provincia. Quienes apoyaron el proceso y a la COTBN, soltaron fuertes críticas al gobierno provincial, y en especial a la estrategia utilizada para incorporar el nuevo texto (13).
En las gradas, organizaciones de la sociedad civil, representantes del movimiento campesino, vecinos en general, asistieron a la sesión. El legislador Marcelo Falo, advirtió que si bien este no era el proyecto que a él le hubiera gustado aprobar, era el mejor proyecto consensuado que se tenía. Si bien él afirmaba apoyar el texto discutido en su comisión (la CAE), el partido político al que pertenecía lo colocó en la situación de ser él mismo el miembro informante y defensor del “proyecto de Agricultura”.
Al finalizar cada una de las intervenciones, la legisladora Adela Coria solicitó se realizara la votación de manera nominal, quedando así el registro de quiénes habían votado y en qué forma. El pedido fue rechazado. A la una de la madrugada del día 5 de agosto, se realizó la votación. 51 votos a favor del “proyecto de Agricultura”, 11 en contra. Los bloques que votaron a favor fueron el Bloque UPC, Bloque UCR, Unión Vecinal Federal, PRO, Movimiento Patriótico, Movimiento Acción Vecinal, y los legisladores del Frente Cívico: Eduardo Bischoff, Rodrigo Serna, César Seculini y Esmeralda Rodríguez. Quienes votaron en contra (y a favor del proyecto apoyado por la COTBN), fueron el Bloque Concentración Plural, el Frente para la Victoria, la Coalición Cívica, Vecinalismo Independiente, Peronismo Militante, Partido Comunista, Izquierda Socialista, y los legisladores del Frente Cívico, Adela Coria (Frente Progresista), Raúl Jiménez, Nancy Lizzul, César Serra y Augusto Varas. Si bien el pedido de voto nominal fue rechazado, estos nombres fueron publicados posteriormente por la Dirección de Prensa de la Legislatura Provincial. Falo, miembro de UPC, apoyó en general el “proyecto de Agricultura”, pero se abstuvo de votar en particular cada uno de sus artículos, dejando reservas en el acta.
De esa manera, Córdoba aprobó en la madrugada del día 5 de agosto del año 2010 su ordenamiento territorial de bosques nativos, ley que recibió el número 9814. Posteriormente fue promulgada por Decreto 1172/2010 y publicada en el boletín oficial el día 10 de agosto de 2010. El día 2 de febrero de 2011 fue reglamentada mediante el Decreto 170/2011 (14). Las críticas al régimen establecido no tardaron en hacerse oír.
IV. Las repercusiones del ordenamiento territorial de bosques nativos de Córdoba
La estructura de la ley que finalmente se sancionó (Ley N° 9814) no difiere de la del texto que había sido consensuado en la Comisión de Asuntos Ecológicos. Se trata de estructuras idénticas pero que contienen sustanciales diferencias en su contenido.
Fue acusada de inconstitucional por la COTBN y por numerosos actores privados y públicos, entre ellos la Universidad Nacional de Córdoba (15). El Defensor del Pueblo de la Nación fijó posición en contra de la norma local (16). A su vez, el 30 de diciembre de 2010 la Universidad Nacional de Río Cuarto presentó una acción de inconstitucionalidad contra la norma (17) ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación. A través de tal acción, la casa de estudios sostuvo que la norma no respetaba los presupuestos mínimos ambientales establecidos por la Ley Nacional de Bosques, violando así el principio de congruencia regulado en el art. 4° de la Ley General del Ambiente (Ley N° 25675).
Los artículos de la Ley N° 9814 impugnados de inconstitucionales ante la Corte Suprema fueron:
- arts. 5°, 6° y 37: referidos a ciertas actividades que la Ley Nacional prohíbe realizar en zona roja y que la ley provincial permitía bajo el nombre de actividades de aprovechamiento sustentable e incluso actividad minera;
- arts. 10, 14 y 32: se refieren al establecimiento forzoso como categoría verde de zonas bajo riego y las llamadas zonas estratégicas, es decir zonas ganaderas. En otras palabras, si bien el ordenamiento debía establecer qué zonas debían ser verdes y a partir de ahí surgiría qué actividades económicas se pueden allí realizar, la ley tomó el camino contrario. A partir de las actividades económicas cuya realización se quería proteger, se definieron qué zonas serían verdes;
- arts. 5°, 6°, 9°, 11 y 55: relacionados al punto anterior, se trata también de disposiciones que avalan e incorporan el mapa de ordenamiento territorial elaborado por la provincia, mapa que adolecía de serias deficiencias técnicas y que no seguía los criterios de sostenibilidades establecidos por la ley nacional (Barchuk et al, 2010);
- y los arts. 40 y 41: los cuales eliminan la obligatoriedad de hacer audiencias públicas ante ciertos procedimientos de licenciamiento.
La causa fue resuelta por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el día 20 de mayo del año 2014. En la sentencia, el máximo tribunal no hizo lugar al pedido pero por considerar que la Universidad Nacional de Río Cuarto no tenía legitimación para accionar en este tipo de procesos, sin emitir opinión alguna acerca de la constitucionalidad de la norma (CSJN, 2014) (18).
También el Gobierno Nacional, quien había mantenido una cierta distancia a lo largo de todo el proceso, se negó a considerar aprobado el ordenamiento territorial de los bosques nativos sancionado a través de esta ley. Recordemos que, si bien era potestad de cada provincia aprobar su ordenamiento, la autoridad nacional tiene un rol clave al evaluar el cumplimiento de los presupuestos mínimos en el ordenamiento y remitir a las provincias el dinero del fondo de compensación creado y administrado por el Gobierno Federal.
La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) consideró que el ordenamiento de Córdoba poseía deficiencias técnicas. Señaló que el articulado resultaba incongruente, especialmente en lo relativo a la permisión de las llamadas actividades de aprovechamiento sustentable en zona roja y la categorización forzosa de las zonas bajo riego y de uso ganadero (19). Las críticas de la SAyDS se encontraban, entonces, en la misma línea reclamada por la UNRC ante la Corte Suprema.
A pesar de que en Córdoba muchos productores y titulares de bosques habían ya presentado propuestas de planes de manejo y conservación, esperando así el envío de los fondos creados por la ley, la SAyDS se negó a dar por aprobado el ordenamiento y remitir los fondos regulados (“Córdoba debe cambiar la ley para recibir fondos nacionales”, 2012). Esta situación, de gran tensión política entre ambas jurisdicciones, se mantuvo casi cinco años.
A los fines de destrabar el conflicto, pero sin dar marcha atrás en relación a su posición, la secretaría de ambiente local apostó a la siguiente estrategia. Informó a la SAyDS que habían dictado un decreto (20) a partir del cual dejaban sin efecto los artículos del decreto reglamentario (21) relativos a los temas más cuestionados por la SayDS: la posibilidad de hacer actividades de “aprovechamiento sostenible” en zona roja (art. 6° de la Ley N° 9814) y la categorización forzosa como zona verde a áreas bajo riego o de explotación ganadera (Art. 14 2° y 3° párr. de la Ley N° 9814) 22.
A su vez, como un decreto no puede modificar una ley, el texto del decreto sancionado dispuso que debía diferirse la aplicación de los artículos de la ley citados, hasta tanto se sancione la actualización quinquenal del ordenamiento exigida por la Ley Nacional de Bosques Nativos (23). Pero lo más curioso del caso no fue esta cuestión normativa, sino que tal operación fue realizada en total secreto por parte de las autoridades locales.
El tema trascendió a la opinión pública a través de un pedido de información presentado por la senadora Norma Morandini con motivo de la rendición de cuentas anual que realiza el Jefe de Gabinete ante el Congreso. En tal oportunidad, el funcionario nacional contestó que Córdoba había remitido este decreto en el marco de las negociaciones para dar por aprobado el ordenamiento. Sin embargo, en Córdoba nadie lo conocía, puesto que el decreto aún no había sido publicado en el boletín oficial ni se había informado a la ciudadanía acerca de tal medida.
Por lo tanto, la provincia se encontraba negociando con las autoridades nacionales sobre la base de un decreto no vigente y sin consulta alguna a la sociedad. Frente a las críticas recibidas, el gobierno finalmente publicó el decreto en el Boletín Oficial de la provincia el día 16 de agosto del año 2013, es decir diez meses después de su dictado. Como era de esperar, Córdoba no conformó tampoco a las autoridades nacionales y en el año 2013 no recibió los fondos creados por la ley (“Córdoba debe cambiar la ley...”, 2012).
Los cruces terminaron recién en mayo del año 2014, cuando a través de medios periodísticos trascendió que Córdoba recibiría por primera vez los fondos establecidas por la ley (“Ley de bosques: por primera vez Córdoba recibirá fondos”, 2014). Esto significaba que la SayDS consideraría por fin aprobado su ordenamiento territorial. Sin embargo, en el informe elaborado por la SAyDS relativo al estado de aplicación de la ley nacional en todo el país (Argentina-SAyDS, 2014), la autoridad federal señaló que el ordenamiento de Córdoba aún no fue acreditado por razones de carácter técnico-legal que surgieron de la revisión de la documentación entregada a la SAyDS que se realiza con la finalidad de verificar que los OTBN se encuadran en el cumplimiento la ley y su normativa complementaria. En el mismo informe, la SAyDS manifestó que se están realizando desde la SAyDS intensas gestiones para salvar los puntos de las leyes provinciales que impiden la acreditación.
En consecuencia, la situación legal de la provincia aún despierta ciertas dudas. A esto se agrega que, más allá de la posible irregularidad normativa del decreto dictado, en el sitio web de la SAyDS (24) y hasta la fecha, se exhibe como informado por Córdoba un mapa distinto al aprobado por la Ley N° 9814.
La experiencia de Córdoba obligó a re-pensar el concepto de presupuesto mínimo ambiental (art. 41 de la CN), la noción y práctica de la participación pública ciudadana en materia ambiental, la actuación de las entidades técnico-científicas en los procesos ambientales (universidades e institutos de investigación), el modelo productivo vigente en la provincia y las prácticas de algunas instituciones políticas. El de Córdoba es un caso testigo que invita a tomar nota acerca del rol de cada uno de estos actores en la praxis de los procesos políticos y participativos en materia ambiental y forestal.
Una primer enseñanza es que cualquier discusión acerca de un ordenamiento territorial requiere necesariamente la inclusión en el debate de la visión económica acerca de los múltiples modelos productivos posibles. La COTBN, si bien se asentaba en un modelo productivo determinado (predominantemente agroecológico), no tenía en su seno representantes de los sectores económicos hegemónicos de la provincia. Esta exclusión no fue obra de la COTBN, sino que fue decidida por esos mismos sectores quienes, no sólo abandonaron la COTBN, sino que iniciaron un fuerte proceso de influencia y lobby hacia sectores gubernamentales afines, primero en la instancia pre-legislativa y luego en la etapa legislativa.
Durante esta última etapa, productores invitados por las entidades que habían decidido dejar la comisión no sólo criticaron duramente el proyecto de la COTBN, sino que llegaron -incluso- a cuestionar al mismo sistema democrático.
El gobierno provincial, si bien encaró el proceso con una sólida planificación del ordenamiento y sus actualizaciones, tuvo después una actitud ambigua. En un primer momento fue alejándose de la comisión que él mismo había formado (la COTBN) hasta el punto de dar abrúptamente por concluida su existencia. Luego, avanzada la etapa legislativa reconoció nuevamente el trabajo que ella había realizado, aunque sancionó un texto radicalmente distinto. Al elaborar la reglamentación de la norma, no conformó tampoco al sector rural. La acreditación necesaria desde la autoridad nacional de aplicación también resultó difícil.
Pero el proceso de ordenamiento territorial de bosques nativos también dejó balances positivos en la provincia. Fortaleció la participación de la sociedad civil e incrementó en la ciudadanía la conciencia acerca del valor del bosque nativo. Ahora, debido a lo prescripto por la nueva ley provincial de política ambiental sancionada en junio del año 2014 (25), Córdoba se dirige, no sólo a rediscutir y actualizar su ordenamiento de bosques nativos, sino a discutir por primera vez un ordenamiento territorial integral para toda la provincia. Una nueva oportunidad para discutir su modelo productivo y sus prioridades ambientales.
Alejandro Orlando Vera es abogado (UNC). Investigador CIJS - ISEA. Doctorando en Derecho y Ciencias Sociales (UNC). Miembro del Poder Judicial de la Provincia de Córdoba. Adscripto docente en las carreras Abogacía (FDCS) y Legislación en Biología (FCEFyN) de la Universidad Nacional de Córdoba. Email: alejandro.vera.cba@gmail.com212
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Ley Nacional No 26.331, sancionada el 28/11/2007 y promulgada de hecho el 19/12/2007, en adelante Ley Nacional de Bosques Nativos
La superficie deforestada en el período 1998 – 2002 había sido de 940.436 hectáreas. La tasa anual de deforestación a nivel nacional había trepado al -0,82%, cifra que aumentaba en algunas provincias. (Argentina. SAyDS. (2002) Primer Inventario Nacional de Bosque Nativo. Proyectado financiado por el Banco Mundial (BIRF 4085 - AR) Disponible en http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/UMSEF/File/informe_cartografiasuperficie_dic02.pdf
Véase Capítulo 11 de la ley, arts. 30-39
Entre ellas, a la Secretaria de Ambiente de la Provincia de Córdoba, la Administración de Parques Nacionales, la Agencia Córdoba Turismo, comunas y municipios dentro de las regiones incluidas por el ordenamiento, Dirección General de Catastro, Dirección General de Rentas, entidades del agro, Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentos de la Provincia de Córdoba, movimientos campesinos, ONG con fines ambientales, Secretaría de Cultura, Subsecretaría de Recursos Hídricos, y universidades públicas y privadas de la provincia, etc).
El proceso pre-legislativo. Recuperable en http://www.leydebosquescordoba.com.ar/el-proceso-pre-legislativo
Ver proyecto de la COTBN disponible en http://www.leydebosquescordoba.com.ar/el-proyecto-de-la-cotbn
Ver Fase de Expedición, resolución N° 328 de la Secretaría de Ambiente de la Pcia. de Córdoba.
Proyecto de Ley Provincial N° 21/l/2008 presentado el 06/02/2008. Sin embargo el tratamiento fue desestimado debido a que, por el estatus constitucional de las leyes nacionales de presupuestos mínimos, la adhesión de las provincias no es necesaria.
Azcona, Joaquín (UPC); Boianelli, Sabina (UPC); Mter. Chiotti, María Inés (FcyS); Lic. Falvo, Marina Valeria; Gaite, Marina (FCyS); Lic. Macchiarola, Sonia (VI); Ggo. Micca, Marcelo (ARI/CC); Lic. Natale, Luciana (FCyS); Lic. Noero, María Alicia (CP). Informe de Asesores. Córdoba, diciembre de 2009.
Ver Anexo III de la propuesta legislativa elaborada por la Comisión de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos, disponible en http://www.leydebosquescordoba.com.ar/home/comunicados-anteriores/el-proyecto-de-ley-de-bosque-ya-tiene-estado-parlamentario.
Al proyecto 5662/l/2010, se anexó también el proyecto del legislador Asbert 21/l/2008, ya mencionado anteriormente.
Ver versión taquigráfica de la Legislatura de la Provincia de Córdoba, sesión del día 4 de agosto de 2010. Disponible en: http://www.prensalegiscba.gob.ar/img/notas/adjunto-1365.doc
La norma fue reglamentada mediante el Decreto N° 170/2011, publicado en el Boletín Oficial el día 10 de febrero de 2011. Sorpresivamente, esta reglamentación generó reacciones críticas también desde casi todos los sectores de la producción. La reglamentación ideo un sistema no sólo reñido con la ley nacional sino con la misma norma que reglamentaba.
Crítico informe sobre la ley de bosques nativos (2012, 14 de enero). cba24n.com. ar. Disponible en: http://www.cba24n.com.ar/content/cr%C3%ADtico-informe-so-bre-la-ley-de-bosques-nativos
CSJN. “Universidad Nacional de Río Cuarto c/ Provincia de Córdoba y otros” - Acción Declarativa de Certeza - Expte. 67/2010.
Sentencia de fecha 20 de mayo de 2014.226
Si bien no hubo un pronunciamiento formal de la SAyDS en cuanto a los motivos del rechazo, algunas opiniones de la autoridad nacional fueron compartidas por la Directora del Área de Bosques de la SAyDS, Lic. Inés Gómez, en oportunidad de brindar una charla en una mesa redonda promovida por la Senadora Norma Morandini en la Legislatura de la Provincia de Córdoba, el día 19 de abril del año 2012.
Decreto 1131 dictado el 4 de octubre de 2012 y publicado en el B.O. de Cba el día 16 de agosto de 2013.
Decreto 170/2011
Tal disposición se estableció en el art. 1° del Decreto el cual señala: Deróganse los párrafos 2do. Y 3ro, del artículo 6°, y el articulo 14 del Anexo Único del Decreto N° 170/11, Reglamentario de la Ley N°9814.
El artículo 2° del decreto establece “Difiérase la aplicación del concepto de “aprovechamiento sustentable” fijado en el artículo 6° de la Ley N° 9814, y del 2do. y 3er. párrafo del artículo 14 del mismo plexo normativo, hasta tanto se gestione y apruebe la futura actualización quinquenal del ordenamiento territorial provincial, proceso de cumplimiento obligatorio en virtud del artículo 6 del precitado Decreto del Poder Ejecutivo de la Nación N° 91/09, Reglamentario de la Ley N° 26.331”
Consultar en: http://aplicaciones.ambiente.gob.ar/archivos/web/OrdTerrBN/file/cordoba(2).pdf último acceso 22.10.2014.
Se trata de la Ley de Política Ambiental Provincial N° 10208 sancionada el día 11 de junio de 2014.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 157
 resolución 
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 14
 artículo 6