Source: http://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r1529.asp
Timestamp: 2015-11-27 04:35:40+00:00

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N� 1529 - Rapport de M. Jean-Pierre Michel sur la proposition de loi de M. Georges SARRE portant cr�ation d'une nouvelle collectivit� territoriale : le Haut-Conseil de l'agglom�ration parisienne (1350)
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LA PROPOSITION DE LOI DE M. GEORGES SARRE (n° 1350) portant création dune nouvelle collectivité territoriale : le Haut Conseil de lagglomération parisienne,
I.  LAGGLOMÉRATION PARISIENNE : UNE ENTITÉ GÉOGRAPHIQUE COHÉRENTE
PRIVÉE DUN CADRE INSTITUTIONNEL SATISFAISANT 6
A. UNE ENTITÉ GÉOGRAPHIQUE COHÉRENTE 6
· Une démographie dynamique 6
· Une économie forte 7
· Une occupation de l'espace problématique 7
B. DES INSTITUTIONS HÉRITÉES DUNE HISTOIRE COMPLEXE 10
· Les tensions entre pouvoir central et pouvoir municipal 10
· Les paradoxes du centralisme français 12
· L'opposition de Paris et de sa banlieue 13
II.  DES RÉFORMES SUCCESSIVES SOUVENT CONTRADICTOIRES ET INADAPTÉES 15
A. LES LIMITES DE LA POLITIQUE DE DÉCENTRALISATION EN ILE-DE-FRANCE 15
· Le district de Paris 15
· La réforme de 1964 16
· Le rapprochement progressif du droit commun 16
B. LA NÉCESSITÉ DUN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL 17
· Un découpage territorial inadapté 17
· La nécessité d'une réforme de l'agglomération parisienne 17
III.  LES RÉPONSES APPORTÉES PAR LA PROPOSITION DE LOI 18
A. LA CRÉATION DUNE NOUVELLE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE 18
B. UN TRANSFERT DE COMPÉTENCES PERMETTANT DIMPULSER UNE VÉRITABLE POLITIQUE DAGGLOMÉRATION 19
C. UNE ORGANISATION DÉMOCRATIQUE ET EFFICACE 20
D. DES RESSOURCES À LA HAUTEUR DES ENJEUX 21
MESDAMES, MESSIEURS, Alors que près dun Français sur six vit aujourdhui dans lagglomération parisienne, celle-ci reste dépourvue dinstances décisionnelles dignes dune grande métropole. Cette situation singulière est héritée dune histoire caractérisée par de nombreux conflits entre Paris et la province, mais aussi entre le pouvoir central et le pouvoir municipal parisien.
Certes, Paris est le siège des pouvoirs publics, mais cette spécificité justifie-t-elle que la capitale soit isolée d'une proche banlieue, divisée en communes et départements souffrant dune répartition très inégalitaire des richesses ? Les conséquences de cette situation sont aujourdhui visibles : lurbanisme continue à souffrir dun manque de vision cohérente, la ségrégation sociale saggrave, alors même que la politique des transports urbains ou de la lutte contre la pollution souffre de délimitations territoriales héritées pour lessentiel du siècle précédent.
Il convient donc de réfléchir aux moyens de mettre en uvre une politique globale à la hauteur des problèmes qui se posent au sein de lagglomération parisienne. Pour ce faire, il est nécessaire de réduire le double clivage qui sépare Paris et les départements de la première couronne : lopposition entre Paris et la banlieue dune part, lopposition entre les collectivités de lagglomération selon leur richesse, dautre part.
La présente proposition de loi entend promouvoir une démarche fédérative en créant une nouvelle collectivité locale dont les limites correspondent à celles de lancien département de la Seine. Cette collectivité nouvelle se verrait demblée dotée des compétences relatives à la protection de lenvironnement et à la politique des transports urbains. Elle pourrait ensuite se substituer, avec leur accord, aux communes de son ressort en vue dexercer les compétences nécessaires à la mise en place dune véritable politique dagglomération. Son organe délibérant serait élu au suffrage universel direct, afin de garantir la démocratie et la transparence de la prise de décision dans des domaines intéressant la vie quotidienne des habitants de lagglomération parisienne. Enfin, la nouvelle collectivité devrait disposer des moyens financiers nécessaires en vue de garantir une plus grande solidarité au sein de la région parisienne.
I.  LAGGLOMÉRATION PARISIENNE : UNE ENTITÉ GÉOGRAPHIQUE COHÉRENTE PRIVÉE DUN CADRE INSTITUTIONNEL SATISFAISANT
A. UNE ENTITÉ GÉOGRAPHIQUE COHÉRENTE
· Une démographie dynamique
Lune des toutes premières caractéristiques de lagglomération parisienne tient à la forte croissance de sa démographie. Alors que la population française a, pour l'essentiel, connu une stagnation de lancien régime jusquau dix-neuvième siècle, la population parisienne a, au contraire, constamment augmenté depuis cinq siècles. Cette croissance sest brusquement accélérée avec la révolution industrielle : Paris, capitale politique, devait en effet très vite simposer comme capitale économique attractive pour les masses rurales. Cette croissance démographique devait ainsi se poursuivre avec la construction des voies de chemin de fer et du fameux réseau en étoile reliant la province à la capitale. Alors quà la veille de la Révolution de 1789 Paris comprenait 620 000 habitants, soit un peu plus de 2 % de la population française totale, la population parisienne devait atteindre 1,4 millions dhabitants au milieu du dix-neuvième siècle et, avec la petite couronne, 3,7 millions à la fin du siècle, soit près de 10 % de la population du pays. Cette croissance devait se poursuivre au vingtième siècle à un rythme accéléré : lagglomération parisienne est ainsi passée à 4,8 millions dhabitants en 1920, à 6,5 millions en 1954 puis à 8,2 millions en 1968, soit près de 17 % de la population nationale.
D'après le recensement de 1990, lagglomération parisienne atteindrait 9,3 millions dhabitants dont 2,15 millions intra-muros. La population actuelle est estimée à 9,6 millions et la barre des 10 millions dhabitants devrait être franchie en 2010. Malgré une décélération de la croissance démographique parisienne depuis les années soixante, lagglomération parisienne est la première du continent européen pour le nombre dhabitants et elle est classée par les Nations Unies au rang de dix-septième métropole mondiale.
Ce dynamisme démographique constitue une source de richesse en même temps quil pose dimportants problèmes doccupation de lespace et déquilibre social. En concentrant plus dun français sur six et près dun quart de la population urbaine totale, lagglomération parisienne possède en effet dincontestables atouts économiques, tout en connaissant des problèmes de gestion spécifiques difficilement comparables avec ceux des autres aires urbaines françaises.
· Une économie forte
Avec plus de 29 % du produit intérieur brut national et la première place économique des régions européennes devant la Lombardie et le Grand Londres, la région Ile-de-France représente plus de 5 millions demplois, dont une forte proportion de cadres et de professions intellectuelles.
Malgré le fort glissement de son économie vers le secteur tertiaire, la région parisienne demeure la première région industrielle française et joue un rôle décisif dans les domaines de la construction aéronautique et spatiale, des appareils de mesure et de contrôle, démission et de transmission, de la pharmacie ou de lédition-imprimerie. Dans le même temps, le secteur tertiaire regroupait, en 1995, 78 % de lemploi régional soit près de 4 millions demplois. Surtout la région capitale est le lieu dune véritable synergie entre les différents secteurs dactivité, linnovation étant favorisée par limportance du système de formation : en 1995 la région regroupait à peu près la moitié des effectifs nationaux en matière de recherche et de développement.
Enfin, limportance du système de communication est un élément essentiel du dynamisme économique de la région parisienne. Confortant le réseau en étoile de la SNCF, le développement des TGV relie Paris aux grandes villes françaises et européennes, tandis quAéroport de Paris se place au premier rang des places aéroportuaires du continent européen avec 60,3 millions de passagers par an. Ce dynamisme économique nest toutefois pas sans poser dimportants problèmes de gestion de lespace et dinjustice sociale qui appellent des réponses politiques fortes.
· Une occupation de lespace problématique
Lensemble de ces mutations a eu pour conséquence la multiplication des problèmes liés à laccroissement des grandes agglomérations urbaines : gestion des transports, approvisionnement en eau, pollution de lair, difficulté des transports, crise du logement
Lagrandissement de Paris a ainsi été plus rapide que sa croissance démographique : alors que la population de lagglomération a été multipliée par dix depuis 1830, la surface urbanisée a été multipliée par vingt-cinq. Lextension dans les années soixante se fait au rythme annuel moyen de 60 km2, puis tombe à 30 km2 dans les années quatre vingt. Alors que les limites actuelles de Paris datent de 1860 avec lintégration du territoire compris entre lintérieur des fortifications de Thiers et lenceinte des fermiers généraux, la croissance spatiale de lagglomération parisienne sest accélérée depuis le dix-neuvième siècle du fait du manque des logements et de laccroissement de loffre de transports. En 1800, la ville navait pas plus de 40 km2 et restait organisée autour du cardo et du decumanus de la Lutèce gallo-romaine ; en 1900, elle comptait 450 km2 environ ; en 1954, elle passe à 1 300 km2 et à 2 575 km2 en 1990.
Cette occupation de lespace, liée au développement des chemins de fer de banlieue dans la première moitié du vingtième siècle, sest aujourdhui accentuée du fait de la généralisation des déplacements automobiles, qui a permis le peuplement de zones éloignées des axes ferroviaires. Cest ainsi que la densité de population connaît de fortes variations dans lagglomération parisienne : de 250 habitants par hectare en moyenne intra-muros, cette densité est encore de 100 à 200 habitants par hectare en petite couronne pour tomber parfois à moins de 10 habitants par hectare dans certaines banlieues.
Cette situation se double dune forte ségrégation sociale : lopposition entre lEst et lOuest de Paris, accentuée sous le Second empire par les travaux du baron Haussmann et la spéculation foncière quils entraînèrent, se retrouve aujourdhui à léchelle de lagglomération partagée entre banlieues riches et banlieues pauvres. Les premières bénéficient le plus souvent de fortes ressources du fait du produit de la taxe professionnelle, alors que leurs charges sont faibles. Au contraire, les secondes sont dotées dun habitat social datant pour lessentiel des années soixante et soixante-dix qui regroupe aujourdhui des populations en grande difficulté, alors même que les taux de fiscalité locale pratiqués par ces collectivités du fait de leurs fortes dépenses sociales dissuadent les entreprises de sy implanter.
La comparaison pour lannée 1998 des bases et des produits de la fiscalité directe locale agrégés au niveau de chacun des départements concernés par la proposition de loi est à cet égard intéressante :
BASE PAR HABITANT POUR 1998
2 127 690
1 415 494
1 240 296
PRODUIT PAR HABITANT POUR 1998
Produit 4 bases
Face à ces atouts économiques et démographiques réels, lagglomération parisienne souffre donc de nombreux déséquilibres, alors même quelle est privée, du fait de son histoire particulière, dun cadre institutionnel à la hauteur des enjeux dune grande métropole.
B. DES INSTITUTIONS HÉRITÉES DUNE HISTOIRE COMPLEXE
Les spécificités des institutions parisiennes sexpliquent par le poids de lhéritage historique et de lambiguïté des politiques menées par le pouvoir central à légard de la capitale et de sa région. Cette situation singulière se trouve en outre renforcée par la séparation forte existant entre Paris et sa banlieue, qui nuit à la mise en place dune véritable politique dagglomération pourtant indispensable.
· Les tensions entre pouvoir central et pouvoir municipal
Si lon excepte les deux siècles de la période dynastique carolingienne, Paris a exercé son rôle de capitale de la France durant treize siècles. Cette situation unique dans lhistoire dune nation a pour corollaire lopposition récurrente entre un pouvoir central, qui a toujours souhaité disposer dun droit de regard sur la gestion de la cité où siègent les pouvoirs publics, et une population parisienne qui aspire très vite à exercer pleinement le pouvoir municipal.
Le premier épisode notable de ce conflit remonte au quatorzième siècle, avec linsurrection menée par Étienne Marcel de 1356 à 1358 en pleine guerre de cent ans : profitant de laffaiblissement du pouvoir royal, le prévôt des marchands déclenche une émeute qui oblige le Dauphin à fuir Paris. Étienne Marcel fut tué par les partisans du roi Charles V, et celui-ci rentra triomphalement dans Paris le 4 août 1358. Il supprima pour un temps la prévôté des marchands, dont lexistence remontait pourtant à 1263. Cette opposition entre deux légitimités devait marquer toute lhistoire de Paris : le souverain ne pouvait tolérer lémergence dun pouvoir municipal fort dans la capitale, alors même que sa population, plus riche et éclairée que le reste du pays, aspirait à participer à la gestion des affaires publiques.
Le second épisode marquant de cette opposition fut celui de la Fronde sous Louis XIV : une nouvelle fois les institutions parisiennes, dont le Parlement de Paris, appuyées par une large partie de la population, mènent linsurrection contre le monarque en 1648 et 1649. Celui-ci dut quitter Paris pour Versailles en 1677 et en fit le siège du gouvernement en 1682. Le retour du roi à Paris fut dès lors lourd de signification puisquil se fit à la Révolution sous la pression des parisiens. Cette période souligne toute la complexité des liens unissant Paris et le reste du pays : lessentiel de lhistoire de cette époque sest écrite dans la capitale, dont la population a alors le sentiment dincarner la nation tout entière.
Depuis cette époque, le pouvoir central na eu de cesse dencadrer le pouvoir municipal parisien. Alors que la Convention avait reconnu aux Parisiens lexercice dun pouvoir municipal de plein exercice partagé entre un maire dirigeant la commune et des quartiers, organisés en sections, le régime de Thermidor, craignant le pouvoir municipal parisien, le limita en 1795 à de strictes attributions locales : les sections furent dissoutes et la municipalité fut partagée entre les divers arrondissements. Cet encadrement du pouvoir parisien fut poursuivi par le Premier consul, qui plaça Paris sous la tutelle de deux préfets, le préfet de la Seine et le préfet de police. Paris ne disposait alors ni dun conseil municipal propre, ni dun maire élu, puisquelle était désormais rattachée au conseil général de la Seine et que chaque arrondissement était doté dun maire désigné par le pouvoir central.
Les épisodes révolutionnaires de 1830 et de 1848 devaient confirmer la singularité de Paris dans lhistoire politique française. La proximité de la ville et des pouvoirs publics devait en faire le théâtre privilégié des revendications du peuple. Cest aux journées révolutionnaires parisiennes de 1830 que Louis-Philippe doit son arrivée au pouvoir : celui-ci, sans modifier le contrôle préfectoral institué par Bonaparte, rétablit toutefois en 1834 le conseil municipal de Paris. Quant aux journées révolutionnaires de 1848, elles virent la proclamation de la République par le peuple de Paris à lHôtel-de-Ville.
Ce rôle politique éminent de Paris na toutefois pas été sans susciter de fortes oppositions, principalement dans les provinces, moins ouvertes aux idées nouvelles. Si le peuple parisien défend le suffrage universel, le pays, lorsquil est consulté rejette les idées des « partageux » et élit une assemblée favorable au retour à lordre et à la fin de la république sociale avant de soutenir et de plébisciter le coup de force de Louis-Napoléon Bonaparte. Cette opposition de Paris et de la province ne fut pas démentie à la chute du Second Empire et lors de la Commune de Paris : le départ du pouvoir pour Bordeaux puis Versailles face à loffensive prussienne, la répression contre les communards menée par les troupes versaillaises principalement composées de provinciaux imprégnés didées traditionnelles, lélection par le pays en 1871 dune assemblée favorable à la restauration, sont autant de manifestations du divorce existant entre la capitale et la province qui légitima la méfiance du pouvoir central à légard dun pouvoir municipal parisien prompt à prendre en charge les destinées du pays au nom des idées nouvelles.
Cette histoire caractérisée par de fortes tensions entre le pouvoir central et la capitale explique ses spécificités institutionnelles actuelles : la double tutelle préfectorale mise en place par Bonaparte devait perdurer jusquen 1977, alors que les assemblées élues par le pays devaient par la suite manifester leur hostilité à un trop fort développement de la capitale et de sa région.
· Les paradoxes du centralisme français
Pour beaucoup la richesse économique et démographique de la région parisienne sexplique par une politique volontariste visant à faire de la capitale la tête de pont du pays. Lexemple le plus communément cité de cette volonté supposée est lexistence du réseau de chemin de fer en étoile qui aurait permis à la capitale dassurer sa prééminence sur des provinces françaises peu à peu vidées de leurs forces vives.
Dans les faits, la situation est plus complexe : lessor démographique et économique de Paris a précédé la construction du réseau ferré qui na atteint une taille critique quà la fin du dix-neuvième siècle. Ce sont dailleurs le plus souvent les notables de province qui réclamèrent leur rattachement au réseau centralisé et non la capitale qui commanda son extension. Par ailleurs, le développement de Paris sest, pour lessentiel, fait de manière spontanée : la crise du logement qui persista tout au long du vingtième siècle et lurbanisation anarchique des banlieues montrent quil ny a pas eu volonté dattirer les masses rurales dans la région parisienne par une politique volontariste.
Ce développement plus subi que voulu sexplique par la concentration dans la capitale des centres de décision et des capitaux, à laquelle sajoute une situation géographique favorable. A vrai dire, la IIIème et la IVème République ont plutôt tenté de freiner lessor de la région parisienne. Cette situation paradoxale dun Etat centralisé et pourtant hostile à son centre sexplique en grande partie par la sociologie politique : le régime dassemblée devait naturellement privilégier la province et les zones rurales majoritairement représentées dans les deux chambres du Parlement.
Cette situation explique en grande partie limmobilisme qui a prévalu vis à vis des institutions parisiennes ainsi que les atermoiements sur les aménagements pourtant indispensables au fonctionnement dune agglomération en plein essor. Sagissant des institutions, aucune réforme dimportance na vu le jour sous les IIIème et IVème Républiques : alors que la banlieue sétend considérablement, Paris reste soumis à la double tutelle préfectorale en étant dépourvu de maire et les limites communales définies par la loi de 1859 restent cantonnées à lenceinte des fortifications de Thiers construites en 1841. Quant aux aménagements indispensables, ils ont sans cesse été retardés du fait de conflits entre la municipalité parisienne et ses nombreux interlocuteurs : le métro ne sera ainsi construit quaprès dinterminables discussions entre la Ville, le Département, lEtat  et les compagnies de chemin de fer. Alors que Londres retint un projet en 1855 et le réalisa en 1863, que Berlin conçut le sien en 1871 et lexploita en 1877, que New York débuta le chantier en 1872 et ouvrit son métro dès 1874, les travaux du métro parisien ne débutèrent qu'en 1896 pour une ouverture à l'occasion de lexposition universelle de 1900. Encore ce métro était-il limité à Paris intra-muros et laissait-il de côté des banlieues en pleine expansion.
Linsuffisance patente du logement social ou du réseau routier fut, par ailleurs, un problème qui malgré des programmes méritoires ne reçut pas de réponse satisfaisante des pouvoirs publics durant toute cette période. Enfin, de nombreuses mesures visant à freiner le développement de lagglomération parisienne furent mises en uvre par le pouvoir central : une autorisation spécifique pour les implantations industrielles fut longtemps nécessaire et une fiscalité spécifique était appliquée aux sociétés établies en région parisienne au nom de léquilibre avec la province.
Cette politique malthusienne fut théorisée par louvrage de Jean-François Gravier, Paris et le Désert français, paru en 1947. Cet ouvrage, qui devait légitimer la politique daménagement du territoire, explique le déclin des zones périphériques par le développement de la région parisienne. Si le constat dune désertification est pertinent, son explication par lessor de la région capitale est davantage sujette à caution. Quoi quil en soit, il devait conforter lidée dun antagonisme entre Paris et la province qui trouvera dans les deux assemblées un écho favorable. Cette peur dune capitale tentaculaire explique en grande partie labsence de réforme institutionnelle dépassant le cadre départemental dans lagglomération parisienne, jusquà la transformation par la gauche de la région Ile-de-France en collectivité territoriale par les lois de décentralisation : lidée quil convenait de freiner le développement de la région parisienne devait donc longtemps prévaloir et légitimer un statu quo peu satisfaisant.
· Lopposition de Paris et de sa banlieue
Ce clivage entre la région parisienne et le pouvoir central montre que celle-ci sest plutôt développée malgré lui que sous son impulsion. A vrai dire cette situation sest trouvée renforcée par lopposition réelle et constante entre Paris et sa banlieue.
A la différence de Londres qui sest développée dans la continuité entre le centre et les faubourgs, Paris, principalement pour des raisons militaires et fiscales, sest développé de manière séparée de sa banlieue. Cest ainsi que la construction des fortifications décidée en 1841 par Adolphe Thiers englobait des portions de communes qui furent intégrées à Paris en 1860. A cette séparation physique, dont la définition sest faite avant tout pour des considérations stratégiques, sest ajoutée une barrière fiscale qui a entretenu la ségrégation entre Paris et ses communes riveraines. Cette barrière doctroi, délimitée du XVIIIème siècle jusquà lextension de 1860, par lenceinte des fermiers généraux, eut pour conséquence de renchérir la vie dans Paris et de repousser aux marges de la ville les personnes les plus défavorisées.
Cest ainsi que, sous le Second Empire, lextension de Paris aux limites des fortifications a eu pour conséquence lintégration dans Paris de personnes défavorisées vivant dans des logements insalubres. Les travaux du Baron Haussmann entraînèrent pour leur part une importante spéculation immobilière, abondamment décrite par Balzac dans la Comédie humaine, qui repoussa à son tour les Parisiens les plus défavorisés au-delà des fortifications. Cette politique explique le développement séparé de Paris et de sa banlieue, qui sest prolongé jusquà nos jours.
Par ailleurs, les querelles autour de la construction du réseau métropolitain illustrent les effets de cette opposition entre Paris et sa banlieue. Si la municipalité obtint de lEtat la possibilité dexploiter le nouveau réseau de transport en commun, elle se garda bien de consulter ses voisines sur la conception du réseau et den prolonger les lignes dans la petite couronne. Plus récemment, la réhabilitation des quartiers du centre de Paris et la libération des prix du marché de limmobilier a également eu pour conséquence laccroissement des inégalités sociales entre Paris et les banlieues défavorisées. La banlieue reste, plus que jamais, conformément à son étymologie commune avec le bannissement, le lieu de toutes les exclusions et de la crise de la citoyenneté.
Les clivages politiques et sociaux entre Paris et sa banlieue, elle-même divisée entre zones riches de lOuest parisien et quartiers en difficulté dans le reste de lagglomération, compliquent donc la situation de la région parisienne et favorisent limmobilisme en matière institutionnelle, alors que les réformes mises en uvre depuis les années soixante demeurent très insuffisantes.
II.  DES RÉFORMES SUCCESSIVES SOUVENT CONTRADICTOIRES ET INADAPTÉES
A. LES LIMITES DE LA POLITIQUE DE DÉCENTRALISATION EN ILE-DE-FRANCE
· Le district de Paris
Après une longue période dimmobilisme sous la IIIème et la IVème République, la nécessité de développer les équipements en région parisienne est devenue une évidence. Elle exigeait une politique qui ne pouvait être conduite que sous limpulsion de lEtat, lagglomération étant répartie entre 1 305 communes, elles-mêmes situées sur trois départements.
C'est ainsi qu'une ordonnance du 4 février 1959 a donné au Gouvernement la possibilité de réformer ladministration parisienne. Face à la difficulté de cette entreprise, lordonnance ne fut jamais appliquée. Dans lattente de réformes plus profondes, la loi du 2 août 1961 institua le district de Paris dont la direction fut confiée à Paul Delouvrier. Cet établissement public, regroupant les 1 305 communes de la Seine, de la Seine-et-Oise et de la Seine-et-Marne, avait en charge la conception, le financement et la réalisation des aménagements structurants de lagglomération parisienne.
Financé principalement par la taxe spéciale déquipement, le district dut combler le retard de lagglomération parisienne en matière de transports et dassainissement. De 1962 à 1969, il dépensa un milliard de francs pour le RER et la prolongation des lignes du métro parisien, un autre milliard pour les autoroutes, et 250 millions pour les adductions deau et lassainissement.
Si le district a permis de mettre en uvre une politique transcendant les clivages entre Paris et sa banlieue en développant une logique dagglomération, celle-ci a souvent été critiquée pour son excès de technocratisme. Des choix de développement fondamentaux, privilégiant lautomobile et les liaisons de transport Paris-banlieue sur les liaisons de banlieue à banlieue, ont ainsi durablement pesé sur le développement régional et nourri dans la population le sentiment que les décisions nétaient pas prises en fonction de ses aspirations. Le district a finalement été supprimé par la loi du 6 mai 1976 portant création et organisation de la région Ile-de-France qui rapprochait le régime parisien de celui des autres régions françaises, sans toutefois placer la région capitale dans le cadre de la loi du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions.
· La réforme de 1964
Cette réforme constituait avant tout une mesure de déconcentration : la loi du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne a défini ainsi de nouvelles relations entre la ville de Paris et les départements de la couronne. Le département de la Seine a été supprimé et remplacé par un département limité à la ville de Paris alors que le reste de la région parisienne était divisé en sept départements (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Essonne, Val-dOise, Seine-et-Marne et Yvelines).
L'objet de cette réforme était d'améliorer le fonctionnement des services déconcentrés de lEtat en région parisienne en tenant compte de la croissance démographique régionale. Mais le souci louable de rapprocher ladministration des administrés, devait renforcer le morcellement des centres de décision, en divisant lIle-de-France en huit conseils généraux et en confortant le particularisme de la ville de Paris, dont le conseil municipal était dans le même temps un conseil général, soumis à une double tutelle préfectorale.
· Le rapprochement progressif du droit commun
La loi du 31 décembre 1975 a rompu avec le statut institué par la loi du 28 pluviôse an VIII, qui privait la capitale de maire : Paris est désormais doté dun exécutif élu par le conseil municipal dans les mêmes conditions que les autres communes françaises. Celui-ci est doté de compétences réduites en matière de police administrative, le maintien de lordre et la police de la circulation demeurant du ressort du préfet de police. En revanche, le conseil de Paris conserve la qualité de conseil général qui lui a été reconnue par la loi du 10 juillet 1964.
Les lois de décentralisation se sont également efforcées de rapprocher Paris et sa région du droit commun : la loi du 2 mars 1982 supprime la tutelle préfectorale sur les collectivités locales de la région parisienne et transforme la région Ile-de-France en collectivité locale de plein exercice, disposant de ressources particulières, comme la taxe spéciale déquipement, et de compétences spécifiques, notamment en matière de transports. Le préfet de Paris, nétant plus lexécutif du département, une nouvelle modification du statut de la ville a été mise en uvre avec la loi du 31 mars 1982, dite loi PLM : le maire de Paris est lexécutif de la ville et du département, tandis que les arrondissements, qui nont pas la personnalité juridique, sont dotés dun conseil et dun maire élus dans un souci de rapprochement des centres de décision et des citoyens.
Ces mesures de déconcentration puis de décentralisation ont incontestablement permis à Paris et sa région de se rapprocher du droit commun en diminuant la prépondérance de lEtat dans le système institutionnel parisien. Elles ont dans le même temps entraîné un morcellement des centres de décision nuisible à la mise en place de politiques cohérentes dans lagglomération parisienne.
B. LA NÉCESSITÉ DUN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL
· Un découpage territorial inadapté
Alors que les limites actuelles de la ville de Paris sont inchangées depuis 1860, le découpage territorial de lagglomération parisienne pose dimportants problèmes et freine la mise en uvre de politiques densemble à léchelle de la zone la plus urbanisée de la région parisienne.
La collectivité territoriale régionale englobe en effet de vastes zones rurales situées sur les territoires des Yvelines, du Val dOise, de la Seine-et-Marne et de lEssonne : ses limites actuelles ne constituent donc pas un territoire pertinent pour lancer et coordonner une politique d'agglomération. La Région a, dans cette perspective, davantage vocation à accompagner ces politiques quà les initier.
Sagissant des départements de la petite couronne, ils souffrent à la fois dune rupture avec la ville-centre et d'inégalités très fortes qui les séparent. Cette situation appelle une réforme institutionnelle susceptible de fédérer les richesses et les compétences en vue de réduire les inégalités et de développer une véritable politique dagglomération susceptible de répondre à la crise actuelle de la citoyenneté, qui sévit actuellement dans les quartiers en difficulté.
· La nécessité dune réforme de lagglomération parisienne
Si lémiettement des centres de décision est nuisible, il ne saurait pour autant justifier une quelconque recentralisation de ladministration parisienne. Pour cette raison la logique fédérative doit prévaloir : de même que la loi P.L.M. entendait donner aux arrondissements parisiens un droit de regard sur les décisions municipales les concernant, sans remettre en cause lunité de la ville, les instances de lagglomération parisienne ne doivent pas donner lieu à la suppression des collectivités locales existantes.
Il sagit en fait de promouvoir une plus grande solidarité entre collectivités, alors même que lintercommunalité est particulièrement peu développée en Ile-de-France : au 1er janvier 1998 on ne comptait que 41 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont 7 syndicats dagglomération nouvelle. Pour ce faire, la création dune nouvelle collectivité comprenant la ville de Paris et les trois départements de la petite couronne, ainsi que les communes mitoyennes demandant leur intégration, doit permettre de résoudre la question de léclatement des centres de décision. Cette collectivité doit avoir un organe délibérant élu au suffrage universel direct afin de disposer d'une légitimité suffisante pour gérer les affaires de lagglomération. Elle doit être dotée des compétences et des ressources nécessaires au développement de politiques transversales, qui font encore défaut dans la première des régions françaises. Cest cette solution quentend promouvoir la proposition de loi de M. Georges Sarre portant création dune nouvelle collectivité territoriale, le Haut Conseil de lagglomération parisienne.
III.  LES RÉPONSES APPORTÉES PAR LA PROPOSITION DE LOI
A. LA CRÉATION DUNE NOUVELLE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE
Les articles 1 à 3 créent une nouvelle collectivité territoriale administrée par un Haut Conseil de lagglomération parisienne exerçant ses compétences sur les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Le périmètre de cette collectivité territoriale peut être étendu par arrêté du préfet dIle-de-France à la demande des conseils municipaux intéressés, après avis conforme du conseil général concerné et du conseil régional.
Ces dispositions visent à remédier à lémiettement dont souffre le cur de la région Ile-de-France en revenant aux limites de lancien département de la Seine. Dans le même temps, la procédure dextension, semblable dans son esprit à celle existant pour les établissements publics de coopération intercommunale, doit permettre aux communes de la grande couronne les plus urbanisées dintégrer la nouvelle collectivité. Ce cadre institutionnel est préférable à celui dun établissement public dans la mesure où la nouvelle instance doit posséder une légitimité suffisante pour mettre en uvre une véritable politique dagglomération à une échelle supra-départementale.
Les trois premiers articles de la proposition de loi sinscrivent dans le cadre des dispositions de larticle 72 de la Constitution qui prévoit que le législateur a compétence pour créer de nouvelles catégories de collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 25 février 1982, n° 138 DC, portant sur la création de la collectivité territoriale de la Corse, a en effet admis la possibilité de créer une collectivité locale sui generis. La spécificité de lagglomération parisienne, répartie sur plusieurs départements, justifie ainsi amplement la création dune collectivité locale nouvelle ne se rattachant à aucune catégorie préexistante.
B. UN TRANSFERT DE COMPÉTENCES PERMETTANT DIMPULSER UNE VÉRITABLE POLITIQUE DAGGLOMÉRATION
Les articles 4 à 11 de la proposition de loi définissent le régime des compétences de la nouvelle collectivité territoriale. Afin déviter tout chevauchement, celle-ci se substitue aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale ou interdépartementale existant dans son ressort pour lexercice des compétences énumérées par la proposition de loi. Ces compétences sont partagées entre compétences obligatoires et compétences facultatives, librement transférées par les conseils municipaux des communes concernées.
Les compétences obligatoires du Haut Conseil sont les suivantes :
û lenvironnement : lutte contre la pollution des eaux et de lair, lutte contre le bruit, assainissement, adduction et distribution de leau, traitement et élimination des déchets et des ordures ménagères ;
û lorganisation des transports urbains : conception des plans de déplacement et de transports urbains et participation au financement.
Le Haut Conseil pourra également se voir déléguer des compétences avec laccord des deux tiers des conseils municipaux concernés dans les domaines suivants :
û laménagement de lespace : élaboration des schémas directeurs et des schémas de secteur prévus par le code de lurbanisme ;
û la politique du logement : élaboration de programmes locaux de lhabitat et éventuellement construction et gestion dun établissement public foncier et dun office public dhabitation à loyers modérés ;
û la politique de la ville ;
û le développement économique : gestion des zones dactivité, des infrastructures portuaires et aéroportuaires, définition dactions de développement ;
û laction socio-culturelle : construction, aménagement, entretien et gestion déquipements socio-culturels ;
û la gestion de services dintérêt collectif : cimetières, abattoirs, marchés ;
û la voirie et la signalisation ainsi que les parcs de stationnement.
En outre, les communes peuvent décider de transférer des compétences complémentaires à la nouvelle collectivité sous réserve de lapprobation de lassemblée du Haut Conseil et dune majorité qualifiée des conseils municipaux des communes concernées. Des conventions peuvent enfin être passées entre la nouvelle collectivité et les communes et départements qui souhaiteraient lassistance du Haut Conseil en vue de la réalisation dun projet entrant dans ses compétences.
En dehors des compétences liées à lenvironnement et au transport qui constituent le cur des attributions de la nouvelle collectivité, la souplesse prévaut puisque le transfert de compétences ne peut se faire que dans une logique fédérative, cest-à-dire avec laccord des communes concernées. Cette démarche pragmatique doit donc permettre de résoudre les problèmes les plus urgents de lagglomération parisienne en remédiant à labsence dinstance décisionnelle pertinente en matière de transports urbains et de lutte contre la pollution.
C. UNE ORGANISATION DÉMOCRATIQUE ET EFFICACE
Les articles 12 à 14 de la proposition de loi définissent les organes de la nouvelle collectivité territoriale : celle-ci est administrée par une assemblée élue au suffrage universel direct et dirigée par un exécutif collégial, le bureau du Haut conseil.
Le Haut Conseil est administré par une assemblée de 251 conseillers élus au suffrage universel direct. La durée de leur mandat est identique à celle des conseillers municipaux, cest-à-dire six ans renouvelables. Chaque département dispose dun nombre de sièges proportionnel à sa population, les conseillers parisiens étant pour leur part élus dans le cadre de larrondissement. Cette élection au suffrage universel direct se fait selon le scrutin proportionnel à la plus forte moyenne, en vue de garantir la pluralité de la représentation dans lassemblée de la nouvelle collectivité. Ce système vise à donner une légitimité forte à la nouvelle institution décentralisée tout en améliorant la prise en compte des aspirations de la population parisienne sur les aspects les plus sensibles de la politique de lagglomération.
Lassemblée délibérante désigne un exécutif collégial, le bureau du Haut conseil, organiquement distinct de lassemblée. Il est composé dun président et dun nombre de vice-présidents compris entre 8 et 20. En outre, larticle 21 de la proposition de loi prévoit quau moment de la désignation du bureau, lassemblée élit vingt-cinq grands électeurs qui participent dans leur département à lélection des sénateurs: il est en effet logique que cette nouvelle collectivité territoriale participe à lélection des sénateurs, conformément aux dispositions de larticle 24 de la Constitution.
Enfin, les articles 15 à 17 définissent les moyens humains dont dispose le Haut Conseil pour exercer les compétences qui lui sont attribuées par la loi. Tout transfert de compétences des communes vers le Haut Conseil doit en effet saccompagner dun transfert de personnels selon des modalités définies par voie conventionnelle entre les collectivités intéressées. Le statut des personnels de la nouvelle collectivité sera défini ultérieurement par voie réglementaire. Dans lintervalle, les dispositions statutaires de la fonction publique territoriale sappliquent.
D. DES RESSOURCES À LA HAUTEUR DES ENJEUX
Définies par les articles 18 à 20 de la proposition de loi, les ressources du Haut conseil de lagglomération parisienne doivent lui permettre dexercer pleinement les compétences qui lui sont transférées tout en améliorant la solidarité au sein de lagglomération parisienne.
A cette fin, la nouvelle collectivité perçoit la taxe professionnelle selon les dispositions de larticle 1609 nonies C du code général des impôts : elle bénéficiera ainsi dune ressource abondante quelle percevra selon un taux unique sur lensemble du territoire de son ressort. L'institution d'une taxe professionnelle unique à léchelle de lagglomération parisienne constitue une disposition essentielle dans la mesure où les fortes inégalités de richesse au sein de la région ne sont aujourdhui que très imparfaitement corrigés par les mécanismes dattribution de la dotation globale de fonctionnement ou par la redistribution opérée au titre du fonds de péréquation de lIle-de-France.
La nouvelle collectivité se substituant aux communes et aux départements pour la perception du produit de la taxe professionnelle unique, une commission locale dévaluation des charges est instituée en vue de définir le montant du produit de cet impôt local direct restant acquis au Haut Conseil. Par ailleurs, le Haut Conseil compte parmi ses ressources le produit de la redevance sur les bureaux construits sur son territoire, les taxes perçues en cas de dépassement du coefficient doccupation des sols, ainsi que le produit de la taxe sur les logements et locaux vacants situés sur son territoire.
Lensemble de ces moyens financiers doit donc permettre à la nouvelle collectivité de financer les compétences qui lui sont transférées en sinspirant des dispositions applicables dans certaines structures intercommunales à fiscalité propre : la mutualisation de la fiscalité constitue dans ce cadre un facteur de péréquation essentiel en vue de promouvoir la solidarité et de financer des politiques dagglomération ambitieuses.
M. Robert Pandraud sest, à titre liminaire, déclaré résolument hostile à la proposition de loi déposée par M. Georges Sarre quil a jugée réactionnaire, au sens premier de ce terme. Il a fait observer, en effet, qu'elle n'avait d'autre objet que de reconstituer lancien département de la Seine, alors même que cette organisation territoriale se traduisait par des transferts de charges entre Paris et les communes de la proche banlieue au détriment de ces dernières. Il a ensuite insisté sur linadéquation du périmètre proposé, précisant que certaines communes de la grande couronne appartenaient, en réalité, à lagglomération parisienne. Evoquant l'articulation difficile qu'il pourrait y avoir entre la nouvelle collectivité et la région Ile-de-France, il a ensuite souligné que la mise en uvre de la proposition conduirait à une multiplication de structures administratives, aggravant ainsi le manque de lisibilité de lorganisation territoriale de la région parisienne et générant de nouvelles créations demplois administratifs. Tout en admettant lexistence dun problème de répartition de compétences entre les différentes collectivités et établissements publics dIle-de-France et reconnaissant que la représentativité de certaines structures, tel que le syndicat des transports parisiens, pourrait être améliorée, par exemple en plaçant celui-ci sous lautorité de la Région Ile-de-France, il a déploré que, contrairement à son objectif, la proposition de loi ne permette pas de mettre en place une structure fédératrice adaptée à lagglomération parisienne.
Estimant que les problèmes soulevés par la proposition de loi ne concernaient pas seulement les habitants de la région parisienne, M. Christophe Caresche a insisté sur le fait que celle-ci mettait néanmoins laccent sur les inégalités, notamment fiscales, existant entre les différents territoires composant la région capitale. A cet égard, il a regretté que la ville de Paris nait pas été capable de mettre en uvre une véritable politique douverture vis à vis des communes limitrophes, tout en reconnaissant que ces dernières avaient pu, dans certains cas, être dissuadées de coopérer avec Paris compte tenu de leur différence de taille par rapport à la capitale. De ce point de vue, il a souligné que les propositions figurant dans le texte élaboré par M. Georges Sarre ne seraient valides que si toutes les communes concernées donnaient leur accord à la création de la nouvelle collectivité. Après avoir estimé que le texte proposé à la commission constituait une première étape de réflexion, il fait valoir quen tout état de cause, lEtat devrait conserver un rôle important dans la région, à linstar de celui quil joue actuellement de manière positive au sein du syndicat des transports parisiens ou lors de lélaboration du schéma directeur régional. Il a, par ailleurs, constaté que, dores et déjà, les organes de coopération, et notamment la région, avaient une action importante en matière de transports, tout en reconnaissant que les départements constituaient le maillon faible de cet édifice. Il a enfin douté de la validité du périmètre proposé pour la nouvelle collectivité, soulignant que laire de lagglomération parisienne allait au-delà de celle représentée par la ville de Paris et les départements de la petite couronne.
M. Jean Tiberi a estimé que la proposition de loi sinscrivait dans une logique daffaiblissement de la Ville de Paris, et plus précisément de la Mairie de Paris, faisant suite aux tentatives de transférer une partie de ses compétences vers les mairies darrondissement. Après avoir rappelé que la gestion de lIle-de-France relevait dores et déjà de la région, des départements, des communes, des syndicats intercommunaux et interdépartementaux, de la préfecture de police et du syndicat des transports parisiens, il a considéré que la création dune nouvelle collectivité territoriale serait une source supplémentaire de complexité sans valeur ajoutée pour les habitants. Par ailleurs, il a estimé que la création du Haut Conseil de lagglomération parisienne entraînerait inéluctablement un accroissement de la pression fiscale sur les Parisiens, susciterait dinnombrables problèmes de transferts de compétences et serait source de dépenses supplémentaires induites par la création de nouvelles fonctions délus et le recrutement de nouveaux personnels.
M. Jacky Darne a estimé que la proposition de loi résultait du constat du mauvais fonctionnement de lagglomération parisienne. Partageant lanalyse selon laquelle tous les problèmes ne peuvent pas se résoudre dans le cadre dune seule commune, il a rappelé que le projet de loi relatif à lintercommunalité encourageait au dépassement du cadre communal, en favorisant la solidarité par des moyens de financement adéquats. Il a rappelé que, sur cette base, le Gouvernement avait choisi de favoriser la coopération et, par là même, la contractualisation et la négociation entre collectivités, et non la création de nouvelles collectivités qui engendrerait inévitablement des conflits de légitimité. Par ailleurs, il a considéré que la création dun Haut Conseil de lagglomération parisienne reviendrait à mettre en cause le rôle de la région, alors qua lévidence la réalisation de certaines infrastructures doit dépasser le cadre départemental. Par ailleurs, il a considéré que les actions de coopération naissantes entre communes, pour favoriser une politique de logement social ou le développement économique, seraient annihilées par la création dun Haut Conseil de lagglomération parisienne. Estimant donc quil convenait de favoriser les structures de concertation et de partenariat, plutôt que de créer une collectivité territoriale supplémentaire en Ile-de-France, il a proposé à la Commission de ne pas présenter de conclusions, afin de laisser ouvert le débat sur un nécessaire renforcement des solidarités au sein de lespace parisien.
Mme Nicole Catala a souligné, en préambule, lambiguïté du titre de la proposition de loi, qui fait uniquement référence à linstitution dun Haut Conseil de lagglomération parisienne, alors que cest la création dun nouveau type de collectivité locale qui est proposée et non simplement la mise en place dune nouvelle structure administrative. Estimant que la proposition de loi, en imposant aux communes de lagglomération parisienne un cadre juridique unique, était contraire au principe de la libre administration des communes, elle a, par ailleurs, indiqué quelle ne partageait pas lanalyse faite par M. Georges Sarre des dysfonctionnements de lagglomération parisienne, soulignant quils étaient plutôt le résultat de léchec de la politique de la ville et dune insuffisante efficacité des services de lEtat en Ile-de-France. Reprenant les propos de M. Christophe Caresche sur la nécessaire redistribution des richesses entre communes de lagglomération parisienne, Mme Nicole Catala a constaté que la responsabilité de cette redistribution incombait à lEtat et quil lui revenait, dès lors, de mieux répartir les fonds prélevés sur les communes et notamment sur Paris. Craignant que le dispositif proposé par M. Georges Sarre nentraîne lapparition d'une région et de départements aux compétences restreintes, ayant pour conséquence des disparités au sein même de lIle-de-France entre les départements relevant du Haut Conseil et ceux, extérieurs à ce groupement, jouissant de leurs pleines compétences, Mme Nicole Catala sest élevée contre la création dune structure qui viendrait sajouter aux multiples structures existantes.
Reprenant les propos de Mme Nicole Catala, M. Robert Pandraud a souligné que lopposition quil avait précédemment exprimée sur la proposition de loi de M. Georges Sarre reposait sur des motifs tout autres que ceux des élus de Paris, regrettant au contraire que le sort de la banlieue parisienne ne soit pas mieux pris en compte dans le dispositif proposé. Rappelant que les tentatives de réformes en la matière sétaient trop souvent traduites par la création de multiples commissions qui navaient jamais abouti à des propositions concrètes, il a estimé que le statu quo était, à tout prendre, préférable. Sétonnant que la Commission choisisse, à linitiative de M. Jacky Darne, de ne pas conclure sur une proposition dune telle importance, il a indiqué quil préférerait que la Commission engage sur cette question une réflexion approfondie en procédant à laudition des personnalités compétentes avant de se prononcer sur le dispositif proposé.
Rappelant que ce texte, dorigine parlementaire, était inscrit à lordre du jour de lAssemblée sur proposition dun groupe, Mme Christine Lazerges a fait valoir quil nétait pas possible de poursuivre les travaux de la Commission, comme le suggérait M. Robert Pandraud.
Prenant la parole en application de l'article 38, alinéa 1er, du Règlement, M. Georges Sarre, évoquant les propos de M. Robert Pandraud sur le caractère « réactionnaire » de sa démarche, a précisé quelle sinscrivait effectivement en réaction contre une situation qui lui paraissait inacceptable ; dans cette optique, il a considéré quil nétait pas souhaitable de maintenir le statu quo comme venait de le suggérer M. Robert Pandraud, mais quil convenait, au contraire, de lutter contre limmobilisme. Relevant les propos de Mme Nicole Catala sur le constat déchec de la politique de la ville, il a estimé que cette analyse nétait pas suffisante et quelle conduisait nécessairement à réfléchir à une plus grande décentralisation en Ile-de-France, sans pour autant que les propositions faites en la matière ne soient continuellement perçues par les élus parisiens comme des attaques dirigées contre la capitale. Evoquant les propos de M. Jacky Darne sur les regroupements de communes amorcés en Ile-de-France, il a constaté que lampleur de ces regroupements restait limitée par le souci des communes de préserver leurs richesses ou leurs privilèges. Considérant que les difficultés de lagglomération parisienne ne pourraient se résoudre quà partir dune conception densemble de lIle-de-France reposant sur une analyse en terme de liens de solidarités, M. Georges Sarre s'est élevé contre une interprétation purement politique de sa proposition de loi, dont il a précisé quelle ne visait pas à réduire les pouvoirs du maire de Paris. Prenant l'exemple de la crise des bureaux en Ile-de-France qui a révélé un manque patent de concertation entre les maires des différentes communes, il a estimé que sa proposition permettrait de mieux anticiper les problèmes qui se posent dans toutes les grandes agglomérations. Il a enfin conclu que son objectif nétait nullement de revenir à l'ancienne organisation de l'Ile-de-France partagée entre le département de la Seine et ceux de la Seine-et-Marne et de la Seine-et-Oise.
û Le débat sur les institutions parisiennes nintéresse pas les seuls élus parisiens, mais lensemble du pays, en raison des enjeux sous-jacents ;
û Il ne sagit pas, par cette proposition de loi, d'affaiblir la Ville de Paris, mais de mettre en uvre une réelle solidarité au sein de lagglomération parisienne, alors que le développement de lintercommunalité en Ile-de-France risque de se traduire par une association séparée des communes pauvres et des communes riches ;
û La nécessité dune instance supra-communale compétente en matière de transports urbains est notamment justifiée par labsence de transports de nuit efficaces entre Paris et la banlieue, ce qui prive de nombreux jeunes vivant dans la périphérie de la possibilité daller et venir librement dans la capitale ;
û Compte tenu de la complexité du sujet et de lintérêt de poursuivre le débat sur lorganisation de lagglomération parisienne, il semble judicieux de ne pas conclure sur la proposition de loi en Commission et de laisser l'Assemblée statuer, en séance publique, en application des dispositions de larticle 94 du Règlement de lAssemblée nationale.
Le Haut Conseil de l'agglomération parisienne a pour objet de promouvoir un développement cohérent, équilibré et solidaire de l'agglomération parisienne. A ce titre, il définit et met en uvre toute politique entrant dans le cadre de ses attributions.
Code lurbanisme
Art. L. 121-1.  Les prévisions et règles d'urbanisme s'expriment par des schémas directeurs et par des plans d'occupation des sols.
Schémas et plans peuvent concerner des communes ou des parties ou ensembles de communes.
Dans les cantons dont la population totale est inférieure à 10 000 habitants, la mise à l'étude de plans d'occupation des sols entraîne la mise à l'étude de plans d'aménagement rural.
Art. 122-1.  Les schémas directeurs fixent les orientations fondamentales de l'aménagement des territoires intéressés, compte tenu de l'équilibre qu'il convient de préserver entre l'extension urbaine, l'exercice des activités agricoles, des autres activités économiques et la préservation de la qualité de l'air, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains. Ils prennent en considération l'impact des pollutions et nuisances de toute nature induites par ces orientations ainsi que l'existence de risques naturels prévisibles et de risques technologiques.
Au regard des prévisions en matière d'habitat, d'emploi et d'équipements, ils fixent les orientations générales de l'extension de l'urbanisation et de la restructuration des espaces urbanisés. Ils définissent la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser en tenant compte notamment de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux.
Les schémas directeurs prennent en compte les programmes de l'Etat ainsi que ceux des collectivités locales et des établissements et services publics. Ils orientent et harmonisent pour l'organisation de l'espace les programmes et les prévisions mentionnés ci-dessus.
Pour leur exécution, ils peuvent être complétés en certaines de leurs parties par des schémas de secteur qui en détaillent et précisent le contenu.
Les programmes et les décisions administratives qui les concernent doivent être compatibles avec leurs dispositions.
A cet effet, il peut créer une société d'économie mixte ou prendre des participations dans des sociétés d'économie mixte existantes, sous réserve que leur objet soit l'aménagement ou la construction et qu'elles l'exercent dans le ressort du Haut Conseil.
et de lhabitation
Art. L. 302-1.  Le programme local de l'habitat est établi par un établissement public de coopération intercommunale pour tout ou partie d'une agglomération ou pour un ensemble de communes qui entendent par leur coopération répondre à des objectifs communs en matière d'habitat.
Le programme local de l'habitat définit, pour une durée au moins égale à cinq ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et à favoriser la mixité sociale en assurant, entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements.
2° Politique du logement et équilibre social de l'habitat : il peut élaborer les programmes locaux de l'habitat et les programmes d'occupation du patrimoine social visés à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation. Il peut décider toute action en faveur de la politique du logement social, en particulier en faveur du logement des personnes défavorisées ; il peut décider des opérations d'amélioration du parc immobilier bâti.
Art. L. 324-1.  Les établissements publics fonciers crées en application du présent chapitre sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial à vocation unique, compétents pour réaliser, pour le compte de leurs membres ou de lEtat, toutes acquisitions foncières et immobilières, en vue de la constitution de réserves foncières en prévision des actions ou opérations daménagement prévues par larticle L. 300-1 du présent code. Les acquisitions et cessions foncières et immobilières réalisées par ces établissements pour leur propre compte ou pour le compte dune collectivité territoriale, dun établissement public de coopération intercommunale ou dun syndicat mixte sont soumises aux dispositions relatives à la transparence des opérations immobilières de ces collectivités ou établissements.
A cette fin, ils peuvent exercer, par délégation de leurs titulaires, les droits de préemption définis par le présent code dans les cas et conditions quil prévoit et agir par voie dexpropriation.
Aucune opération de létablissement public foncier ne peut être réalisée sans lavis de la commune concernée.
Le Haut Conseil participe à l'effort de mise en uvre du droit au logement. Il peut créer un office public d'habitation à loyers modérés et apporte son concours aux offices publics communaux et départementaux existants. Lorsqu'il crée un office public d'habitation à loyers modérés, les conditions d'attribution des logements gérés par celui-ci sont décidées par le Haut Conseil.
3° Politique de la ville : il met en place les dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que les dispositifs de prévention de la délinquance.
Son concours peut se traduire par la mise à disposition de terrains, par l'octroi de subventions pour surcharge foncière, et tout autre moyen qu'il jugera utile.
5° Domaine socioculturel : il peut construire, aménager, entretenir et gérer des équipements culturels et sportifs ainsi que des équipements scolaires publics, élémentaires et préélémentaires.
6° Gestion des services d'intérêt collectif.
7° Création de cimetières et extension de cimetières créés, crématoriums.
8° Abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national.
9° Services d'incendie et de secours.
10° Voirie et signalisation.
L'assemblée du Haut Conseil
Le nombre de conseillers élus dans les départements est proportionnel à la population de ceux-ci. Pour la première élection, la répartition des sièges est ainsi définie entre les départements : Paris : 87 sièges; Hauts-de-Seine : 57 sièges; Seine Saint-Denis : 56 sièges ; Val-de-Marne : 51 sièges.
Art. L. 2122-4.  Le maire et les adjoints sont élus par le conseil municipal parmi ses membres.
Nul ne peut être élu maire sil nest âgé de vingt et un ans révolus.
Art. L. 2122-7.  Le maire et les adjoints sont élus au scrutin secret et à la majorité absolue.
Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat na obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et lélection a lieu à la majorité relative.
En cas dégalité de suffrages, le plus âgé est déclaré élu.
Tout transfert de compétences prévu dans la présente loi au profit du Haut Conseil s'accompagne du transfert des services correspondants dans les conditions définies ci-après :
Dans chaque commune et département, et pour chaque service, une convention conclue entre le président du Haut Conseil et le maire ou le président du conseil général détermine les conditions de mise en uvre du présent article.
A défaut de convention conclue dans le délai prévu par le décret mentionné à l'alinéa précédent, une délibération du Haut Conseil transmise au représentant de l'Etat et soumise pour avis au Conseil d'Etat peut fixer les conditions de mise en uvre du présent article, notamment la liste des services transférés.
Le statut des personnels du Haut Conseil est défini par décret en Conseil d'Etat, après concertation avec les représentants du personnel, sur le modèle du statut des agents des collectivités territoriales. Le décret visé à l'alinéa précédent est pris dans un délai de six ans à compter de l'installation de l'assemblée du Haut Conseil. Dans l'intervalle, chaque catégorie d'agents bénéficie du statut de la fonction publique territoriale le plus avantageux.
Art. 1609 nonies C.  I.  Les communautés de villes sont substituées aux communes membres pour lapplication des dispositions relatives à la taxe professionnelle, à lexception des I et II des articles 1648 A et 1648 AA ainsi que du 3° du II de larticle 1648 B. Elles perçoivent le produit de cette taxe.
1° La taxe professionnelle selon les dispositions du I de l'article 1609 nonies C du code général des impôts ;
Il est créé une commission locale chargée dévaluer les transferts de charges entre la communauté de villes et les communes membres, composée dau moins un représentant du conseil municipal de chacune des communes concernées.
La commission est présidée par lun des représentants des conseils municipaux. Elle élit, parmi ses membres, le vice-président qui peut la convoquer et la présider si le président du conseil de communauté est absent ou empêché.
La commission peut faire appel, pour lexercice de sa mission, à des experts. Elle rend ses conclusions lannée de la création de la communauté de villes et lors de chaque transfert de charges ultérieures.
Les charges transférées sont évaluées daprès leur coût réel dans les budgets communaux, lors de lexercice précédant le transfert de compétence, réduit le cas échéant des recettes de fonctionnement et des taxes afférentes à ces charges. Toutefois, un décret en Conseil dEtat fixe les conditions dévaluation des dépenses dinvestissement transférées.
Lévaluation du montant des charges nettes transférées est déterminée à la date de leur transfert par délibérations concordantes de la majorité qualifiée des conseils municipaux prévue aux articles L. 5216-1 à L. 5216-3 du code général des collectivités territoriales, adoptées sur rapport de la commission locale dévaluation des transferts.
2° Le revenu des biens, meubles ou immeubles, du Haut Conseil ;
3° Les sommes reçues des administrations publiques, des associations, des particuliers, en échange d'un service rendu ;
4° Les subventions et dotations de l'Etat, de la région, des départements et des communes ;
Art. L. 520-1.  Dans les zones comprises dans les limites de la région d'Ile-de-France telles qu'elles ont été fixées par l'article 1er de la loi n° 76-394 du 6 mai 1976 et qui seront déterminées par décret en Conseil d'Etat, il est perçu une redevance à l'occasion de la construction de locaux à usage de bureaux et de locaux de recherche ainsi que de leurs annexes.
8° Le produit de la redevance sur les bureaux construits sur le territoire du Haut Conseil et visée aux articles L. 520-1 à L. 520-11 du code de l'urbanisme ;
Art. L. 520-2.  La redevance est due par la personne physique ou morale qui est propriétaire des locaux à la date de l'émission de l'avis de mise en recouvrement. L'avis de mise en recouvrement doit être émis dans les deux ans qui suivent soit la délivrance du permis de construire, soit le dépôt des déclarations prévues par les articles L. 520-9 et R. 422-3, soit, à défaut, le début des travaux .
Toutefois, ces poursuites ne peuvent être engagées après l'expiration d'un délai d'un an à compter de la déclaration d'achèvement des travaux ou de la constatation de l'achèvement des travaux.
Art. L. 520-3.  Le montant de la redevance due par mètre carré de surface utile de plancher peut varier selon les périmètres considérés, sans pouvoir excéder 1 600 F. Ce montant et ces périmètres sont fixés par décret en Conseil d'Etat, en fonction du taux d'emploi et de son évolution.
Art. L. 520-4.  Le produit de la redevance est attribué à la région dIle-de-France pour être pris en recettes au budget déquipement de la région, en vue du financement dinfrastructures routières et déquipements nécessaires au desserrement dactivités industrielles ou tertiaires.
Art. L. 520-5.  La redevance est calculée sur la surface utile de plancher prévue pour la construction ; son montant est arrêté par décision de l'autorité administrative.
La redevance est réduite à la demande du redevable si celui-ci établit que la surface de plancher prévue n'a pas été entièrement construite.
Elle est supprimée, à la demande du redevable, si celui-ci établit que la construction n'a pas été entreprise et s'il renonce au bénéfice du permis de construire ou de la déclaration prévue par l'article R. 422-3.
La redevance est recouvrée par l'administration des domaines dans les mêmes conditions que les créances domaniales.
Art. L. 520-6.  Le décret en Conseil dEtat prévu à l'article L. 520-11 précise les conditions dans lesquelles, à dater du 8 juillet 1971 :
Les propriétaires des locaux construits à titre précaire pour une durée de temps limitée, pourront être remboursés de la redevance en tout ou partie, lors de la démolition de ces locaux ;
Les propriétaires de locaux détruits par sinistre ou expropriés pour cause d'utilité publique auront le droit de reconstituer en exonération de la redevance une superficie de plancher utile équivalente à celle des locaux détruits ou expropriés.
Art. L. 520-7.  Sont exclus du champ d'application du présent titre :
Les locaux affectés au service public et appartenant à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics ne présentant pas un caractère industriel ou commercial ainsi que ceux qui sont utilisés par des organismes de sécurité sociale ou d'allocations familiales et qui appartiennent à ces organismes ou à des sociétés civiles constituées exclusivement entre ces organismes ;
Art. L. 520-8.  Abrogé.
Art. L. 520-9.  Est assimilé, pour l'application du présent titre, à la construction de locaux à usage de bureaux ou de locaux de recherche le fait de transformer en de tels locaux des locaux précédemment affectés à un autre usage.
Les transformations de locaux visées au présent article devront, à défaut d'une demande de permis de construire, faire l'objet d'une déclaration dont les modalités seront déterminées par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 520-11.
La redevance n'est pas due pour les opérations réalisées dans les zones franches urbaines définies au B du 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire lorsqu'elles visent la transformation de locaux en bureaux.
Art. L. 520-10.  Ainsi quil est dit à larticle 302 septies BI du code général des impôts, le montant de la redevance afférente à une construction donnée est, du point de vue fiscal, considéré comme constituant un élément de prix de revient du terrain sur lequel est édifiée ladite construction.
Art. L. 520-11.  Un décret en Conseil d'Etat déterminera les conditions d'application du présent titre et notamment les majorations de la redevance applicables, d'une part, en cas de retard dans le paiement dans la limite de 1 % par mois, à compter de l'échéance fixée dans l'avis de mise en recouvrement, d'autre part, en cas d'infraction aux dispositions du présent chapitre ou des textes pris pour son application, dans la limite du montant de la redevance éludée.
Art. L. 332-1.  Lorsque l'application des règles mentionnées aux 2° et 3° de l'article L. 123-1 permet la réalisation d'une construction qui dépasse la norme résultant de l'application du coefficient d'occupation du sol ou impose le respect de servitudes ou obligations impliquant un dépassement de cette norme, le constructeur est tenu de verser une participation.
9° Les taxes perçues en cas de dépassement du COS prévues dans les articles L. 332-1 à L. 332-5 du code de l'urbanisme ;
Pour les parcelles grevées d'inscriptions de privilèges ou d'hypothèques, le transfert des possibilités de construction prévu au b et au c de l'alinéa précédent, ne peut intervenir qu'après radiation de ces inscriptions, en tant qu'elles grèvent lesdites possibilités de construction ; cette radiation ne peut être faite qu'avec l'accord des créanciers.
Lorsquaprès la destruction d'un bâtiment par sinistre, le propriétaire sinistré ou ses ayants droit à titre gratuit procèdent à la reconstruction sur le même terrain d'un bâtiment de même destination, la surface de plancher développée hors oeuvre correspondant à celle du bâtiment détruit n'est pas prise en compte pour le calcul de la participation, à la condition que la demande de permis de construire relative à la reconstruction soit déposée dans le délai de deux ans suivant la date du sinistre.
Art. L. 332-1-1.  Dans les lotissements ou dans le périmètre des associations foncières urbaines de remembrement autorisées ou constituées d'office, la participation prévue à l'article L. 332-1 peut être mise à la charge du lotisseur par l'autorisation de lotir ou de l'association foncière urbaine de remembrement par l'acte administratif approuvant le plan de remembrement.
La densité des constructions et la surface prise en compte pour déterminer si les constructions dépassent le coefficient d'occupation des sols sont alors appréciées globalement pour l'ensemble du lotissement ou de l'association foncière urbaine de remembrement. La valeur du terrain est déclarée et la participation versée comme en matière de permis de construire.
Art. L. 332-2.  La participation mentionnée à l'article L. 332-1 est égale à la valeur de la surface supplémentaire de terrain qui aurait été nécessaire pour l'édification de la construction si le coefficient d'occupation du sol avait été respecté.
Cette valeur est celle du terrain déterminée comme si les possibilités maximales de construction qu'il peut supporter résultaient de la seule application du coefficient d'occupation du sol. Elle est déclarée par le constructeur lorsqu'il demande le permis de construire. En l'absence de déclaration, le dossier de permis de construire est considéré comme incomplet et ne peut être instruit.
A défaut d'accord amiable entre l'administration et le constructeur, il est procédé conformément aux articles L. 333-1 et L. 333-2.
Par dérogation aux dispositions des premier et deuxième alinéas du présent article, aucune participation n'est due pour la partie de la surface supplémentaire de terrain qui fait l'objet du versement prévu à l'article L. 112-2, y compris dans les cas visés à l'article L. 113-2 (alinéa 3).
Art. L. 332-3.  La participation est perçue au profit de la commune, ou s'il en existe un, de l'établissement public groupant plusieurs communes et ayant compétence en matière d'urbanisme . Elle doit recevoir l'affectation prévue à l'article L. 333-3.
Art. L. 332-4.  La participation constitue, du point de vue fiscal, un élément du prix de revient du terrain sur lequel est édifiée la construction.
Art. L. 332-5.  Des décrets en Conseil dEtat précisent :
a) Les modalités d'établissement, de liquidation et de recouvrement de la participation, ainsi que les sanctions et garanties y afférentes ;
b) Les modalités suivant lesquelles les propriétaires des parcelles voisines pourront procéder à la réduction de leurs possibilités de construction par l'institution d'une servitude imposant une densité moindre sur leurs fonds ainsi que les limites territoriales à l'intérieur desquelles cette procédure pourra être mise en oeuvre ;
c) Les conditions dans lesquelles la juridiction compétente en matière d'indemnité d'expropriation sera saisie et statuera en application des dispositions de l'article L. 332-2.
Dans la deuxième partie du livre Ier du code général des impôts, il est inséré dans le chapitre Ier du titre III une section XIII quinquies intitulée : « Impositions perçues au profit du Haut Conseil de l'agglomération parisienne », comportant les articles 1610 et 1610-1 ainsi rédigés :
« Le Haut Conseil de l'agglomération parisienne se substitue aux communes et aux départements situés sur son territoire pour l'application des dispositions relatives à la taxe professionnelle. Il perçoit le produit de cette taxe.
« Il est créé une commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges résultant de l'application des articles L. 191-1 à L. 191-8-1 du code des communes, composée de vingt-cinq conseillers de l'assemblée du Haut Conseil élus au scrutin proportionnel dans les deux mois qui suivent l'installation de ladite assemblée.
« La commission peut faire appel, pour l'exercice de sa mission, à des experts. Elle rend ses conclusions l'année qui suit sa création et lors de chaque transfert de charge ultérieur.
« Les charges transférées sont évaluées d'après leur coût réel dans les budgets communaux et départementaux, lors de l'exercice précédant les transferts de compétences, réduit le cas échéant des recettes de fonctionnement et des taxes afférentes à ces charges. Toutefois, un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'évaluation des dépenses d'investissement transférées.
« L'évaluation du montant des charges nettes transférées est déterminée à la date de leur transfert par délibération du Haut Conseil après avis des conseils municipaux et généraux, adoptée sur rapport de la commission locale d'évaluation des transferts. »
4° Des délégués des conseils municipaux ou de suppléants de ces délégués.
« Au moment de la désignation du bureau, l'assemblée du Haut Conseil de l'agglomération parisienne désigne au scrutin proportionnel à la plus forte moyenne vingt-cinq grands électeurs qui participent, chacun dans leur département, à l'élection des sénateurs. »
N° 1529.- Rapport de M. Jean-Pierre Michel (au nom de la commission des lois) sur la proposition de loi (n° 1350) de M. Georges Sarre portant création dune nouvelle collectivité territoriale : le Haut Conseil de lagglomération parisienne.

References: sui generis
 l'article 38

Art. 122

Art. 1609
 l'article 1609
 l'article 1
 l'article 42