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Timestamp: 2019-10-18 03:36:16+00:00

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Acórdão 61/91
Acórdão 61/91, de 1 de Abril
Fonte: Diário da República n.º 75/1991, Série I-A de 1991-04-01.
Data: 1991-04-01
DECLARA A INCONSTITUCIONALIDADE, COM FORÇA OBRIGATÓRIA GERAL, DAS NORMAS CONSTANTES DA ALÍNEA B) DO NUMERO 3 DA PORTARIA NUMERO 760/85, DE 4 DE OUTUBRO (QUE APROVA AS TABELAS RELATIVAS AO CÁLCULO DAS PREVISÕES DAS PENSÕES DE ACIDENTES DE TRABALHO). DECLARA A INCONSTITUCIONALIDADE, COM FORÇA OBRIGATÓRIA GERAL DAS NORMAS CONSTANTES DO ARTIGO 65 DO DECRETO NUMERO 360/71, DE 21 DE AGOSTO, NA REDACÇÃO QUE LHE FOI DADA PELO DECRETO LEI NUMERO 466/85, DE 5 DE NOVEMBRO, ENQUANTO CONJUGADO COM O NUMERO 1 DA PORTARIA NUMERO 760/85, DE 4 DE OUTUBRO (QUE APROVA AS TABELAS RELATIVAS AO CÁLCULO DAS PROVISÕES DAS PENSÕES DE ACIDENTES DE TRABALHO).
Processo 238/90
1 - O procurador-geral-adjunto em exercício no Tribunal Constitucional, em representação do Ministério Público, requereu, ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 3, da Constitucição da República Portuguesa e no artigo 82.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, a declaração da inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante da alínea b) do n.º 3.º da Portaria 760/85, de 4 de Outubro.
Notificado o Secretário de Estado do Tesouro - que emitira a Portaria 760/85 - para os efeitos do disposto no artigo 54.º da Lei 28/82, limitou-se aquela entidade a oferecer o merecimento dos autos.
2 - Posteriormente, o Procurador-Geral da República, no uso da faculdade que lhe é conferida pelo artigo 281.º, n.º 2, alínea e), da Constituição, veio requerer a declaração da inconstitucionalidade da norma constante do n.º 3.º, alínea b), conjugada com o n.º 1.º da referida Portaria 760/85, bem como da norma constante do artigo 65.º do Decreto 360/71, de 21 de Agosto, na redacção do Decreto-Lei 466/85, de 5 de Novembro, também conjugada com o n.º 1.º daquela portaria.
Segundo o requerente, os fundamentos do pedido são os que conduziram aos julgamentos de inconstitucionalidade vertidos nos citados Acórdãos n.º 232/90, n.º 233/90 e n.º 234/90, «pois, apesar de explicitamente dirigidos apenas à norma da alínea b) do n.º 3.º da Portaria 760/85, são inteiramente transponíveis, quer para o n.º 1.º dessa portaria, quer para o Decreto-Lei 466/85, enquanto alterou a redacção do artigo 65.º do Decreto 360/71».
Notificado o Primeiro-Ministro, nos termos e para os efeitos do já referido artigo 54.º da Lei 28/82, apenas veio igualmente a ser oferecido o merecimento dos autos.
3 - Entretanto, foi mandato juntar aos autos um parecer subscrito pelo Prof.
Doutor Marcelo Rebelo de Sousa e remetido a este Tribunal pela Associação Portuguesa de Seguradores.
1.ª A Portaria 760/85, de 4 de Outubro, é conforme à Constituição;
2.ª A Portaria 760/85, de 4 de Outubro, não cabe no conteúdo da expressão «legislação do trabalho», para o efeito da aplicação do disposto na alínea d) do n.º 5 do artigo 54.º e na alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º da Constituição da República Portuguesa;
4.ª Em qualquer caso, a declaração da inconstitucionalidade da norma contida na alínea b) do n.º 3.º da Portaria 760/85, de 4 de Outubro, não impede a aplicação das tabelas previstas nos n.os 1.º e 2.º ao cálculo do capital de remição das pensões por acidentes de trabalho, nos termos do artigo 65.º do Decreto 360/71, de 21 de Agosto;
5.ª A Portaria 760/85, de 4 de Outubro, não viola nenhum princípio ou regra constitucional, nem se acha viciada de desvio de poder ou de excesso de poder legislativo;
7.ª Em caso algum, a norma contida na alínea b) do n.º 3.º da Portaria 760/85, de 4 de Outubro, poderia ser materialmente inconstitucional, e a sua declaração de inconstitucionalidade com esse fundamento não impediria a aplicação das tabelas anexas à citada portaria nos termos referidos na conclusão 4.ª;
8.ª A declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da norma contida na alínea b) do n.º 3.º da Portaria 760/85, de 4 de Outubro, além de carecer de fundamento, conforme as conclusões anteriores, não impediria a aplicação das tabelas anexas à citada portaria nos termos referidos nas conclusões 4.ª e 7.ª;
9.ª A verificar-se tal declaração de molde a abranger as normas contidas nos n.os 1.º e 2.º da Portaria 760/85, de 4 de Outubro, com o fundamento - apesar de tudo menos implausível - de inconstitucionalidade material, ela deveria, pelo menos, acautelar os efeitos já produzidos pela mencionada portaria, ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição da República Portuguesa.
4 - A remição de pensões de acidentes de trabalho encontra-se prevista na base XXXIX da Lei 2127, de 3 de Agosto de 1965, onde se dispõe o seguinte:
Esta base da Lei 2127 viria a ser regulamentada pelos artigos 64.º a 67.º do Decreto 360/71, de 21 de Agosto.
Logo em seguida, a Portaria 632/71, de 19 de Novembro, veio «aprovar as novas tabelas de taxas fixadas para o cálculo das reservas matemáticas das pensões de acidentes de trabalho e doenças profissionais», que foram publicadas em anexo àquela portaria. Neste diploma referia-se expressamente, ainda, que «as referidas tabelas são também aplicáveis para o cálculo do valor actual das pensões para efeito de remição, nos termos legais».
Mais tarde, o artigo 65.º do Decreto 360/71 foi alterado pelo Decreto-Lei 459/79, de 23 de Novembro, o qual lhe deu a seguinte redacção:
Foi ainda no domínio desta versão do artigo 65.º do Decreto 360/71 que foi publicada a Portaria 760/85, de 4 de Outubro, a qual, invocando que as «tábuas de mortalidade e as taxas de juro técnicas» constantes das tabelas anexas à Portaria 632/71, de acordo com as quais se continuavam a calcular as provisões matemáticas do ramo acidentes de trabalho, se encontravam «manifestamente desadequadas», veio prescrever o seguinte:
Pouco tempo depois da entrada em vigor da Portaria 760/85, foi publicado o Decreto-Lei 466/85, de 5 de Novembro, cujo artigo 4.º deu nova redacção ao artigo 65.º do Decreto 360/71, o qual passou a rezar assim:
2 - No cálculo da provisão matemática para os efeitos do disposto no número anterior não serão, no caso de a pensão ser da responsabilidade de empresas de seguros, consideradas as alterações verificadas em pensões fixadas anteriormente a 1 de Outubro de 1979, em consequência da aplicação da redacção dada ao artigo 50.º do presente decreto pelo Decreto-Lei 459/79, de 23 de Novembro, nem tão-pouco a atribuição de prestações suplementares pagáveis no mês de Dezembro de cada ano.
Com efeito, essa correspondência, já constante do n.º 2 da primitiva redacção do artigo 65.º do Decreto 360/71, veio a ser integralmente adoptada na Portaria 632/71.
Por isso, apesar de a regra ter desaparecido do Decreto 360/71, com a alteração que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei 459/79, ela manteve-se substancialmente, porquanto a Portaria 632/71 não foi revogada.
Contudo, há que assinalar que a alteração introduzida em 1979, embora despojada de efeitos práticos imediatos com carácter significativo, teve efeitos jurídicos importantes: em primeiro lugar, a regra da correspondência entre o cálculo das provisões matemáticas e o cálculo do capital das remições foi degradada, hierárquica e formalmente, pois que deixou de constar de um decreto para passar a integrar, tão-só, uma portaria; em segundo lugar, tal correspondência deixou de existir, in abstracto, entre o cálculo das provisões matemáticas das pensões e o cálculo do capital das remições, para passar a existir, apenas, in concreto, entre o cálculo das provisões matemáticas fixadas de acordo com as tabelas aprovadas pela Portaria 362/71 e o cálculo do capital das remições de pensões de acidentes de trabalho.
E é com a mesma dignidade formal e um sentido idêntico que a regra reaparece na Portaria 760/85. Só que, agora, a correspondência se faz entre as provisões matemáticas fixadas de acordo com as tabelas aprovadas por esta última portaria e o capital das remições; contudo, ainda uma correspondência efectuada in concreto, na falta de uma regra que a impusesse in abstracto.
Essa regra, porém, viria a ser reintroduzida, com a alteração sofrida pelo artigo 65.º do Decreto 360/71, em virtude da publicação do Decreto-Lei 466/85.
6 - Da evolução legislativa exposta resulta que, rigorosamente, é muito questionável que haja algum interesse na declaração de inconstitucionalidade da norma constante da alínea b) do n.º 3.º da Portaria 760/85.
Ora, a partir de 1 de Dezembro de 1985, passou a ser aplicável a regra constante do n.º 1 do artigo 65.º do Decreto 360/71, na redacção do Decreto 466/85, já que o artigo 5.º deste último diploma dispôs que tal redacção «é aplicável às remições autorizadas a partir do primeiro dia do mês seguinte ao da data» da sua publicação.
Assim sendo, a norma constante da alínea b) do n.º 3.º da Portaria 760/85 só foi verdadeiramente aplicável entre 1 e 30 de Novembro de 1985, já que, a partir daí, a utilização das tabelas anexas à mencionada portaria se impõe por via do artigo 65.º do Decreto 360/71, na sua redacção actual.
Todavia, este Tribunal não pode ignorar que se encontram, perante ele, pendentes numerosos recursos em que é justamente questionada a constitucionalidade da referida norma, a qual continua a ser aplicada (ou à qual é recusada aplicação) pelos tribunais, dadas as semelhanças que apresenta, para os casos concretos, com a norma do artigo 65.º, n.º 1, do Decreto 360/71 (versão actual).
Nesta conformidade, há que reconhecer que uma eventual declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma da alínea b) do n.º 3.º da Portaria 760/85 apresenta utilidade do ponto de vista prático, designadamente para o efeito de julgamento dos recursos pendentes em sede de fiscalização concreta da inconstitucionalidade.
7 - Já vimos que quer a alínea b) do n.º 3.º da Portaria 760/85, quer o n.º 1 do artigo 65.º do Decreto 360/71, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 4.º do Decreto-Lei 466/85, vieram prover sobre o cálculo do valor do capital das remições das pensões de acidentes de trabalho.
Consoante se afirmou no Acórdão 107/88 (publicado no Diário da República, 1.ª série, de 21 de Junho de 1988), «apesar de o texto constitucional não definir o que seja 'legislação do trabalho', pode dizer-se que esta há-de ser 'a que visa regular as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores enquanto tais, e suas organizações' (cf. parecer 17/81, Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 16.º, p. 14) ou, se assim melhor se entender, há-de abranger a 'legislação regulamentar dos direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição' (cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 31/84, 451/87 e 15/88, Diário da República, 1.ª série, de, respectivamente, 17 de Abril de 1984, 14 de Dezembro de 1987 e 3 de Fevereiro de 1988)».
E no Acórdão 233/90, a propósito da matéria de remições das pensões de acidentes de trabalho, escreveu-se:
No plano da lei ordinária, a Lei 16/79, de 26 de Maio, desenvolve as normas constitucionais sobre participação das organizações de trabalhadores na elaboração de trabalho. O artigo 2.º desta lei contém uma enumeração meramente exemplificativa do que constitui legislação de trabalho, onde se inclui a matéria de acidentes de trabalho e doenças profissionais:
Parece indiscutível que os diplomas legais respeitantes a acidentes de trabalho e doenças profissionais, matéria de segurança social dos trabalhadores, constituem legislação de trabalho, para efeitos de aplicação das referidas normas constitucionais, ainda que a Lei 16/79 nada dissesse sobre a matéria. Bastará pensar na origem histórica da legislação de defesa dos trabalhadores contra os riscos de acidente de trabalho e de doenças profissionais, para compreender que essa legislação visou colmatar desde o final do século passado uma situação de inferioridade dos trabalhadores por conta de outrem afectados por acidente e incapazes de obter o seu sustento e dos membros do seu agregado familiar, integrando o estatuto normativo do contrato de trabalho dependente (v. A. Brun e Henri Galland, Droit du travail, 2.ª ed., 1.º vol., Paris, 1978, pp. 14 e segs.; A. Monteiro Fernandes, Direito do trabalho, I, 6.ª ed., 1987, pp. 23 e segs., 44 e segs.; G. Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, I, 2.ª ed., Coimbra, 1984, pp. 300-301). E no mesmo sentido se poderia invocar a jurisprudência do próprio Tribunal Constitucional (v. os Acórdãos n.os 31/84, 451/87 e 15/88, os dois últimos já atrás citados e o primeiro in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 2.º vol., pp. 123 e segs.).
Ora, nenhum dos diplomas em causa faz qualquer referência a uma eventual participação daqueles organismos na respectiva elaboração, o que consequencia que se presume que tal participação não ocorreu (neste sentido, cf. Acórdão 451/87 e Acórdão 15/88, citados).
Portanto, há-de concluir-se que as normas impugnadas se encontram feridas de inconstitucionalidade, por violação do disposto nos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, da Constituição (versão de 1982), o que não oferece qualquer dúvida relativamente ao artigo 65.º do Decreto 360/71, na redacção do Decreto-Lei 466/85, uma vez que nos encontramos aí, inquestionavelmente, perante legislação do trabalho.
9 - Já quanto à norma da Portaria 760/85 poder-se-ia suscitar a questão de, constando ela de um diploma regulamentar, não se inscrever na previsão constitucional de legislação do trabalho.
Contudo, e desde logo, seria possível adiantar que a circunstância de certa norma se encontrar num acto regulamentar não excluiria, de per si, a sua qualificação como legislação do trabalho, para o efeito de se exigir a participação das organizações representativas dos trabalhadores na sua elaboração. É que tal participação haveria sempre de ser exigida, pelo menos, no caso «de diplomas secundários que acabem por revestir-se de um conteúdo afinal 'equiparável' (na sua natureza e no seu alcance ou efeito 'prático') ao de uma norma 'legal'» (cf. declaração de voto do conselheiro Presidente Cardoso da Costa, no Acórdão 232/90).
Ora, esta situação é a que parece ocorrer no caso sub judicio, consoante se entendeu no mencionado Acórdão 232/90:
Com efeito, como vimos, desde 1979 que não existia qualquer norma legal ou regulamentar a estabelecer, com carácter genérico, a correspondência entre as provisões matemáticas das companhaias seguradoras no ramo acidentes de trabalho e o valor do capital das remições, pelo que a norma impugnada da Portaria 760/85 - tal como, anteriormente, a norma correspondente da Portaria 362/71 - assumia, verdadeiramente, um conteúdo normativo para todos os efeitos equiparável ao de uma norma legal.
Na verdade, como se afirmou no Acórdão 184/89 (publicado no Diário da República, 1.ª série, de 9 de Março de 1989), «por força do princípio da precedência da lei (primariedade da lei ou reserva vertical da lei) - consagrado nos n.os 6 e 7 do artigo 115.º da nossa Constituição -, não existe exercício de poder regulamentar sem fundamento numa lei anterior», já que ao Governo, no exercício de funções administrativas, apenas compete fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis [artigo 202.º, alínea c)], cabendo-lhe, no exercício de funções legislativas, fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República. Isto é, e consoante se escreveu no mencionado aresto, são constitucionalmente ilegítimos os regulamentos quando «contêm disciplina inicial, que só pode constar de diploma legislativo».
Ora, no caso em apreço, e como se assinalou, a alínea b) do n.º 3.º da Portaria 760/85 veio estabelecer disciplina inicial, uma vez que já não existia, à data da sua edição, norma legal que suportasse o seu conteúdo.
Na verdade, as remições das pensões por acidente de trabalho exigem sempre uma decisão judicial. Assinala, a este propósito, Vítor Ribeiro «Acidentes de trabalho», in Revista do Ministério Público, Cadernos, n.º 1, pp.
a) Da norma constante da alínea b) do n.º 3.º da Portaria 760/85, de 4 de Outubro, por violação do princípio da precedência da lei - decorrente, designadamente, dos n.os 6 e 7 do artigo 115.º e do artigo 202.º, alínea c), da Constituição - e também por violação do artigo 201.º, n.º 1, alínea a);
b) Da norma constante do artigo 65.º do Decreto 360/71, de 21 de Agosto, na redacção do Decreto-Lei 466/85, de 5 de Novembro, enquanto conjugado como n.º 1.º da referida portaria, por violação do preceituado nos artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição da República Portuguesa (versão de 1982).
Lisboa, 13 de Março de 1991. - Luís Nunes de Almeida - Bravo Serra - Mário de Brito - Fernando Alves Correia - Armindo Ribeiro Mendes - Messias Bento - Antero Alves Monteiro Dinis - José de Sousa e Brito - Vítor Nunes de Almeida - Alberto Tavares da Costa - António Vitorino - Maria da Assunção Esteves (votei o acórdão, atendendo a que o fundamento da declaração de inconstitucionalidade reside, aqui, na violação do artigo 115.º da Constituição, hipótese que ressalvei em declaração de voto a aposta aos Acórdãos n.os 232/90, 233/90 e 234/90) - José Manuel Cardoso da Costa [face à posição que assumi nos Acórdãos n.os 232/90, 233/90 e 234/90, a qual consta da declaração de voto a eles junta, e tendo votado agora na íntegra a decisão tomada pelo Tribunal, cumpre-me esclarecer que o fiz, no tocante a sua alínea a), porque a reconsideração do problema me levou a reconhecer não ser possível, embora verdade, excluir o carácter «inovatório» da norma aí considerada - pois que, ainda quando se sustente que ela se limita a exprimir um «princípio» de direito anterior, de todo o modo não logrou ancorar-se numa regra legal prévia. Esclarecido isto, esclarecido fica que, em meu modo de ver, a questão da inconstitucionalidade da norma em causa tem exclusivamente a ver com o artigo 115.º, e de modo algum com os artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição. É certo que na mencionada declaração de voto pus a dúvida residual (e apenas isso) de saber se a exigência dos preceitos constitucionais por último referidos não haverá de valer ainda quanto a regulamentos com um alcance normativo «prático» equivalente ao da lei;
simplesmente, essa dúvida - cuja justificação e cabimento, aliás, só se enfraqueceram entretanto no meu espírito, até pelo que a seguir refiro - apenas poderá ser sentida, em qualquer caso, quanto a regulamentos emitidos por assim dizer «regularmente», quer dizer, no respeito das exigências estruturais básicas de que depende a legitimidade desse tipo de produção normativa].
Texto integral do documento: https://dre.tretas.org/pdfs/1991/04/01/plain-20175.pdf ;
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/20175.dre.pdf .
1971-07-06 - Portaria 362/71 - Ministério do Ultramar - Direcção-Geral de Fazenda
Abre um crédito destinado a reforçar uma verba da tabela de despesa extraordinária do orçamento geral da província de Moçambique para o corrente ano económico.
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