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Timestamp: 2019-01-24 01:56:05+00:00

Document:
N. 06410/2018REG.PROV.COLL.
N. 07388/2018 REG.RIC.
N. 07672/2018 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 7388 del 2018, proposto da
Alberto Spanò e Pietro Sapia, rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Abbamonte e Federico Tedeschini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Federico Tedeschini in Roma, largo Messico n. 7;
Ermanno Calcatelli e Antonio Costantini, rappresentati e difesi dagli avvocati Pietro Anello e Marcello Macaluso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Pietro Anello in Roma, via Po n. 102;
Ordine Nazionale dei Biologi, non costituito in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 7672 del 2018, proposto da
Ordine Nazionale dei Biologi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Franco Gaetano Scoca e Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Franco Gaetano Scoca in Roma, via Giovanni Paisiello n. 55;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione Terza) n. 08961/2018, resa tra le parti
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ermanno Calcatelli e di Antonio Costantini;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 ottobre 2018 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli Avvocati Andrea Abbamonte, Federico Tedeschini, Rosanna Zuccato su delega di Pietro Anello, Franco Gaetano Scoca e Luca Rubinacci;
I sig.ri Spanò Alberto e Sapia Pietro, da un lato, e l’Ordine Nazionale dei Biologi, dall’altro, impugnano con distinti appelli, rispettivamente rubricati al n. 7388/2018 ed al n. 7672/2018 (di cui deve quindi essere disposta preliminarmente la riunione ex art. 96, comma 1, c.p.a.), la medesima sentenza n. 8961 del 9 agosto 2018, con la quale il T.A.R. Lazio si è pronunciato, in senso favorevole ai promotori, sul ricorso ex art. 116 c.p.a. dei sig.ri Ermanno Calcaterri e Antonio Costantini avverso il diniego tacito opposto dall’Ordine Nazionale dei Biologi alla domanda di accesso da loro presentata in data 30 novembre 2017, con riferimento agli atti del procedimento elettorale che ha portato, nel mese di ottobre 2017, al rinnovo del Consiglio dell’Ordine e del Consiglio Nazionale dei Biologi: elezioni alle quali hanno partecipato sia gli odierni appellanti (per il ricorso n. 7388/2018), attualmente membri del Consiglio dell’Ordine Nazionale dei Biologi, sia gli appellati, che non sono risultati vincitori all’esito delle suddette elezioni.
Ebbene, la sostanziale identità dei motivi di appello proposti con i ricorsi suindicati consente di esaminarli contestualmente.
Con una prima censura, viene dedotta l’inammissibilità del ricorso presentato in primo grado dai sig.ri Calcaterri e Costantini perché non notificato, nella veste di controinteressati, ai membri del Consiglio dell’Ordine Nazionale dei Biologi eletti nella medesima tornata dell’ottobre 2017, tra i quali, appunto, gli appellanti sig.ri Spanò e Sapia: tanto in violazione dell’art. 116 c.p.a., ai sensi del quale “… il ricorso è proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all’amministrazione e ad almeno un controinteressato”.
La medesima censura viene prospettata sotto il profilo della mancata comunicazione da parte dell’Ordine Nazionale dei Biologi, ai suddetti ipotetici controinteressati, della domanda di accesso, onde consentire loro di presentare eventuali osservazioni.
Il motivo, nella sua duplice configurazione, non è meritevole di accoglimento.
Deve premettersi che, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. c) l. n. 241 del 7 agosto 1990, devono considerarsi "controinteressati", nella specifica materia dell’accesso, “tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza”.
A sua volta, la “riservatezza”, alla cui protezione è finalizzata la norma suindicata, costituisce la trasposizione oggettiva dell’interesse dell’individuo a difendere, dalla non autorizzata ingerenza conoscitiva altrui, l’insieme degli elementi costitutivi della sua identità personale, sociale e professionale: come chiarito dall’art. 24, comma 6, lett. d) l. cit., infatti, la sottrazione all’accesso dei documenti amministrativi è consentita quando essi “riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari”.
Ebbene, è agevole rilevare che i documenti inerenti al procedimento elettorale, costituenti oggetto della domanda di accesso presentata dai sig.ri Calcaterri e Costantini, non presentano alcuna stretta connessione con la sfera di riservatezza di coloro che, come i sig.ri Spanò e Sapia, sono risultati eletti all’esito delle elezioni del mese di ottobre 2017: trattasi infatti di documenti strumentali alla manifestazione, in forma del tutto anonima, ed alla successiva compiuta e genuina ricostruzione, da parte degli organi elettorali, della volontà degli elettori, mentre l’unico documento direttamente incidente sullo status giuridico degli appellanti, rappresentato dal verbale di proclamazione degli eletti, reca informazioni per loro natura di carattere pubblico, perché finalizzato a consacrare la loro qualità di membri degli organi al cui rinnovo erano funzionali le suddette elezioni.
Del resto, deve osservarsi che gli stessi appellanti non chiariscono sotto quale profilo, giuridicamente rilevante, l’istanza di accesso interferirebbe con la loro sfera di riservatezza, mentre il rinvio alla definizione di “controinteressato” valida nel processo elettorale tradisce la commistione tra la finalità e l’oggetto del processo in materia di accesso (in cui si fronteggiano, appunto, l’interesse - meramente conoscitivo - del richiedente l’accesso e quello - protettivo della riservatezza - di coloro ai quali si riferiscono i documenti oggetto dell’istanza ostensiva) con quelli caratterizzanti il vero e proprio giudizio elettorale, in cui viene dedotto il rapporto amministrativo sottostante e contestati i risultati del procedimento elettorale (e nell’ambito del quale vengono propriamente in rilievo l’interesse demolitorio della parte ricorrente e quello conservativo dei vincitori delle elezioni, cui quindi spetta, pleno iure, la qualificazione di controinteressati).
Quanto poi al risvolto procedimentale della censura de qua, inerente alla dedotta necessità di coinvolgere nel procedimento di accesso gli ipotetici (ma in realtà, per quanto detto, non configurabili) controinteressati, deve osservarsi in primo luogo che l’onere di porre in essere il citato adempimento comunicativo fa capo (non al richiedente l’accesso, ma) all’Ente detentore dei documenti (ex art. 3, comma 1, d.P.R. n. 184 del 12 aprile 2006), dall’altro lato, che l’omissione allo stesso imputabile nella specie non costituirebbe, nemmeno in astratto, una sufficiente ragione ostativa alla pronuncia della sentenza di (pieno) accoglimento, atteso che il contraddittorio con i soggetti controinteressati, eventualmente mancato nella fase procedimentale, non incidendo sulle valutazioni discrezionali della P.A. (che non sono riscontrabili in subiecta materia) ma sulla sola difesa del proprio interesse alla riservatezza, potrebbe svolgersi, ricorrendone la necessità, nella sede processuale.
Con ulteriore motivo di appello, viene dedotta la genericità dell’istanza di accesso presentata dai sig.ri Calcaterri e Costantini, evidenziando che la stessa, ove accolta, consentirebbe, in violazione dell’art. 24, comma 3, l. n. 241/1990, “l’accesso indiscriminato ed immotivato a tutta la documentazione del procedimento elettorale, ivi comprese le schede votate”.
A supporto della doglianza le parti appellanti, dopo aver ricordato che, ai sensi della disposizione citata, “non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni” e che, ai sensi del successivo comma 7, “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”, deducono che, ai fini della rituale presentazione dell’istanza di accesso, occorre che il richiedente indichi chiaramente “sia i documenti cui intende accedere sia l’utilitas concreta derivante dalla suddetta conoscenza, indicando, almeno in nuce, le presunte illegittimità dell’operato della P.A. che intende verificare dagli atti di cui richiede l’ostensione e, di conseguenza, indicando gli atti da cui evincere le presunte illegittimità”.
Deve premettersi che il requisito della “necessità” ovvero quello, ancor più rigoroso, della “stretta indispensabilità” dei documenti oggetto dell’istanza di accesso ai fini della difesa degli interessi giuridici del suo promotore, quale presupposto di accoglibilità dell’istanza medesima, fa da pendant, ai sensi dell’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, al sacrificio che il titolare dell’interesse alla riservatezza subisce per effetto della ostensione dei documenti medesimi: in ogni altra ipotesi, infatti, l’accesso ai documenti amministrativi – “principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza”, ex art. 22, comma 2, l. n. 241/1990 – è ammesso alla sola condizione che il richiedente sia titolare di “un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (ex art. 22, comma 1, lett. b) l. n. 241/1990).
Alla stregua della surriportata definizione normativa del presupposto soggettivo del diritto di accesso, la legittimazione al suo esercizio non è ravvisabile quando l’acquisizione o, comunque, la conoscenza del documento oggetto dell’istanza sia fine a sé stessa, ovvero non collegata strumentalmente ad alcuna situazione giuridica di cui il richiedente sia titolare, ma al mero interesse (di fatto) ad esercitare un controllo diffuso e potenzialmente illimitato sullo svolgimento dell’attività amministrativa, cui quel documento afferisce.
Una volta, invece, che quella relazione (tra il documento oggetto dell’istanza di accesso e la sfera degli interessi giuridicamente rilevanti dell’istante) sia, come nella specie, concretamente ravvisabile, non può esigersi, seguendo la prospettazione di parte appellante, che il richiedente l’accesso indichi puntualmente, già nel contesto dell’istanza, i vizi di illegittimità che egli si propone di dimostrare mediante l’acquisizione dei documenti e, quindi, l’idoneità di questi ultimi a farli emergere.
Siffatto modo di ragionare, infatti, si espone a plurimi commenti critici, che concorrono ad attestarne la non condivisibilità.
In primo luogo, infatti, pretendere che il richiedente l’accesso conosca a priori i vizi dell’attività amministrativa, di cui i documenti richiesti dovrebbero dare conto, contrasta con l’autonoma funzione dell’accesso di arricchire la conoscenza del cittadino in ordine alle modalità di svolgimento dell’azione della P.A., ponendo a presupposto del suo esperimento ciò che, invece, costituisce lo scopo dell’iniziativa ostensiva.
In secondo luogo, la tesi suindicata instaura un nesso di assoluta reciprocità tra il diritto di accesso e l’esercizio dell’azione giurisdizionale amministrativa, obliterando la ben più ampia funzione dell’accesso di “favorire la partecipazione” all’attività amministrativa al fine di “assicurarne l'imparzialità e la trasparenza”: ne consegue che, se l’esercizio dell’accesso è subordinato alla sussistenza in capo al richiedente di una posizione di interesse “diretto, concreto ed attuale”, esso, da un punto di vista finalistico, deve ritenersi emancipato da una immediata prospettiva utilitaristica di carattere processuale, non essendo prevedibile, al momento della presentazione dell’istanza, il tipo di utilità che il suo promotore potrà trarre dai documenti acquisiti (utilità che, per quanto detto, potrà essere anche di natura meramente conoscitiva, in quanto anch’essa concorre ad “assicurare l’imparzialità e la trasparenza” dell’attività amministrativa).
Alla luce dei rilievi che precedono, non può contestarsi la legittimazione degli appellati all’esercizio del diritto di accesso, nei termini oggettivi testualmente risultanti dalla relativa istanza.
Essi infatti, nella veste di partecipanti, quali candidati non eletti, alle elezioni per il rinnovo del Consiglio dell’Ordine Nazionale dei Biologi, sono titolari di un interesse diretto, concreto ed attuale alla consultazione degli atti del relativo procedimento: inoltre, proprio perché la posizione legittimante di cui sono titolari abbraccia l’intero arco del suddetto procedimento, essa non si presta ad essere oggettivamente limitata ad alcuni di essi, tutti concorrendo ad arricchire la loro conoscenza in ordine alle modalità secondo le quali esso si è svolto.
Deve solo aggiungersi che, sebbene la qualità differenziata spesa dai richiedenti l’accesso – e dianzi accertata - induca ad individuare il suo pertinente quadro normativo nel capo V della l. n. 241/1990 (dedicato, appunto, all’”accesso ai documenti amministrativi”), l’interesse ostensivo di cui sono titolari, anche qualora non ulteriormente qualificato (e qualificabile), troverebbe comunque protezione, sub specie di diritto all’accesso civico, nelle disposizioni di cui al d.lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, così come modificato dal d.lgs n. 97 del 25 maggio 2016: ciò tanto più in quanto, come prima evidenziato, non è ravvisabile nella specie alcun interesse “antagonista”, che esiga, ai fini del soddisfacimento dell’interesse conoscitivo del richiedente l’accesso, l’applicazione della clausola di prevalenza contenuta (esclusivamente, ed ai fini applicativi delle relative disposizioni) nell’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990.
E’ infatti evidente che la pretesa conoscitiva degli appellati, ove dovesse ritenersi sussistente l’attributo “negativo” predicato dagli appellanti (nel senso della assenza, sullo sfondo della stessa, di alcun interesse legittimante, con la sua conseguente mera finalizzazione “esplorativa”), troverebbe comunque “copertura” normativa nel disposto di cui all’art. 5, comma 2, d.lvo n. 33/2013, laddove individua la finalità dell’”accesso civico” nello “scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”, ed in quello di cui al comma 3, a mente del quale “l’esercizio del diritto di cui ai commi 1 e 2 non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente”.
In proposito, invero, non può omettersi di richiamare quanto osservato con il parere della Sezione Consultiva per gli Atti Normativi di questo Consiglio di Stato n. 515/2016 del 24 febbraio 2016, in ordine allo schema di decreto legislativo poi emanato con il n. 97 del 25 maggio 2016, nel senso che “lo schema di nuovo provvedimento ribalta l’attuale impostazione normativa in tema di trasparenza sotto un duplice profilo. Innanzitutto, riconosce al cittadino un vero e proprio diritto alla richiesta di atti inerenti alle pubbliche amministrazioni, a qualunque fine e senza necessità di motivazioni: dunque, la disclosure non è più limitata a quelle informazioni riguardo alle quali egli sia titolare di un interesse specifico e qualificato (“diretto, concreto e attuale”) idoneo a “motivare” la sua istanza di accesso, come disposto dalla legge sul procedimento amministrativo (l. 241/90). In secondo luogo, il decreto in discorso aggiunge alla preesistente trasparenza di tipo “proattivo”, ossia realizzata mediante la pubblicazione obbligatoria sui siti web di determinati enti dei dati e delle notizie indicati dalla legge (d.lgs. 33/2013), una trasparenza di tipo “reattivo”, cioè in risposta alle istanze di conoscenza avanzate dagli interessati. Il passaggio dal bisogno di conoscere al diritto di conoscere (from need to right to know, nella definizione inglese F.O.I.A) rappresenta per l’ordinamento nazionale una sorta di rivoluzione copernicana, potendosi davvero evocare la nota immagine, cara a Filippo Turati, della Pubblica Amministrazione trasparente come una “casa di vetro””.
Le conclusioni esposte valgono anche con riguardo alle schede elettorali, tanto più in quanto l’orientamento giurisprudenziale invocato in senso contrario dalla parte appellante (a mente del quale “è escluso il diritto d’accesso alle schede elettorali, delle quali l’amministrazione ha la detenzione a titolo di custodia, che devono essere conservate in plichi sigillati e che possono essere esaminate da incaricati del giudice e in contraddittorio solo nell’ambito dei procedimenti giurisdizionali previsti dalla legge a tutela dei candidati e degli elettori”: cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 476 del 6 febbraio 2007) si attaglia alle elezioni amministrative, per le quali sono previste specifiche modalità di conservazione delle schede a garanzia della loro inalterabilità, non invece al procedimento de quo, per il quale non viene dedotta la vigenza di analoghe misure di salvaguardia.
In ogni caso, spetta all’Amministrazione detentrice dei documenti individuare ed attuare modalità di esercizio del diritto di accesso tali da conciliare l’esigenza di garantirne l’inalterabilità (anche in vista di eventuali successivi risvolti processuali della vicenda e della tutela del principio di genuinità della prova), il buon andamento dell’attività amministrativa e l’interesse conoscitivo degli appellati.
Con ulteriore motivo di appello, viene dedotto che, avendo i ricorrenti in prime cure proposto, in data 13 dicembre 2017, ricorso amministrativo ex art. 22 legge n. 396/1967, gli stessi avrebbero “esercitato e consumato il potere di azione avverso i risultati elettorali”, con la conseguenza che “la valutazione circa la documentazione cui accedere poteva e doveva essere correttamente effettuata solo dal giudice investito della delibazione di legittimità della tornata elettorale (il Consiglio Nazionale) in quanto unico soggetto in grado di verificare, sulla scorta dell’esame delle censure effettivamente proposte avverso le elezioni, i documenti necessari cui consentire l’accesso”.
Come si è detto, il diritto di accesso non è subordinato, nella sua astratta configurazione normativa, all’esercizio del diritto di azione da parte del suo titolare: né tale rapporto di strumentalità può essere predicato sulla scorta della concreta formulazione dell’istanza di accesso presentata dagli odierni appellati, dal momento che, sebbene essi dichiarino che la disponibilità dei documenti è strumentale alla proposizione del ricorso amministrativo avverso i risultati elettorali, non mancano di aggiungere, in chiave ampliativa dell’esigenza ostensiva manifestata con la suddetta istanza, che “hanno interesse al fondamentale rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e corretto andamento delle operazioni elettorali”.
In ogni caso, anche ammesso il menzionato rapporto di strumentalità tra l’acquisizione documentale e l’esperimento dei mezzi di gravame avverso il verbale di proclamazione degli eletti, non può ritenersi che l’avvenuta presentazione del ricorso ex art. 22 l. n. 396/1967 abbia l’effetto di privare gli appellati della facoltà di esercitare autonomamente il diritto di accesso, devolvendo all’organo deputato alla decisione del ricorso interno ogni valutazione in ordine alla necessità di eventuali integrazioni istruttorie: basti considerare che siffatto effetto privativo non è configurabile nemmeno nei rapporti tra azione ostensiva e giudizio cui la richiesta di accesso sia eventualmente connessa, disponendo l’art. 116, comma 2, c.p.a. che la presentazione dell’istanza di ostensione nell’ambito del medesimo giudizio ha carattere meramente facoltativo.
Né, al fine di pervenire ad una diversa conclusione, potrebbe sostenersi, come fa l’Ordine appellante, che la riserva al Consiglio Nazionale di ogni decisione di carattere istruttorio, una volta adito ex art. 22 l. n. 396/1967, troverebbe giustificazione nel carattere “condizionato” - al previo esperimento del ricorso amministrativo - dell’accesso alla giurisdizione: basti osservare che, ad essere “condizionato”, è il diritto di azione giurisdizionale avverso gli atti del procedimento elettorale, non quello disciplinato dall’art. 116 c.p.a., avete ad oggetto, come si è detto, un diverso ed autonomo bene della vita, la cui tutela giurisdizionale non potrebbe che essere (anche solo temporalmente) limitata da espresse (e comunque costituzionalmente compatibili) disposizioni di legge.
Non meritevole di accoglimento, per ragioni analoghe a quelle già illustrate, è il motivo con il quale viene dedotto che i giudici di prime cure non hanno valutato le censure contenute nel ricorso elettorale amministrativo già pendente né hanno rimesso al Consiglio Nazionale, adito ex art. 22 l. n. 396/1967, ogni valutazione in ordine alla individuazione dei documenti necessari a delibare le censure proposte in quella sede dai ricorrenti.
Deve infatti ribadirsi, da un lato, che l’istanza di accesso non è rigorosamente limitata, da un punto di vista finalistico, alla presentazione (e coltivazione) del ricorso amministrativo avverso i risultati del procedimento elettorale, dall’altro lato, che la selezione e raccolta dei documenti necessari o utili all’espletamento della funzione di controllo sulla legittimità del procedimento medesimo e dei relativi esiti non sono prerogativa del giudice chiamato a svolgere quest’ultima (né, a fortiori, dell’organo cui, ratione temporis, era riservata in prima battuta la delibazione del ricorso elettorale).
Con ulteriore motivo di doglianza, le parti appellanti deducono l’inammissibilità dell’istanza di accesso perché sottoscritta dai legali dei ricorrenti in prime cure, senza che venisse alla stessa allegato il mandato loro eventualmente conferito: contestano, in particolare, le conclusioni cui è pervenuto il giudice di primo grado, laddove ha ritenuto che la delega alla presentazione dell’istanza di accesso fosse insita nella procura conferita agli avvocati firmatari ai fini della proposizione di altri ricorsi (amministrativi e giurisdizionali).
Deve premettersi che, ai sensi dell’art. 5, comma 2, d.P.R. n. 184/2006, “il richiedente (l’accesso, n.d.e.) deve (…) dimostrare la propria identità e, ove occorra, i propri poteri di rappresentanza del soggetto interessato”.
Ebbene, la norma non richiede il ricorso a particolari formalità al fine di dimostrare la sussistenza del potere rappresentativo, purché siano rispettate modalità atte a garantire la provenienza del mandato rappresentativo e l’effettività del suo conferimento.
Nella specie, all’istanza di accesso, depositata anche nel giudizio di appello, sono allegati i documenti di riconoscimento dei titolari dell’interesse ostensivo, espressamente richiamati nel contesto dell’istanza: ad avviso della Sezione, tale elemento documentale è sufficiente ad attestare la riconducibilità della domanda di accesso alla volontà dei sig.ri Calcaterri e Costantini, costituendo un valido mezzo di “appropriazione” dell’istanza da parte di coloro nel cui interesse è stata presentata.
In tale contesto, assume rilievo secondario, e comunque non dirimente ai fini della definizione del giudizio, la rilevanza al suddetto fine delle procure rilasciate dai suddetti agli avvocati firmatari dell’istanza di accesso, ai fini della proposizione di altri ricorsi (giurisdizionali ed amministrativi, inerenti al procedimento elettorale de quo).
In conclusione quindi, sulla scorta dei rilievi che precedono, gli appelli devono essere respinti, mentre la peculiarità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese del giudizio di appello.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), previa riunione degli appelli come in epigrafe indicati, li respinge.

References: sentenza 
 art. 96
 sentenza 
 art. 116
 art. 3
 sentenza 
 art. 22
 art. 22
 art. 22
 art. 22
 art. 22
 art. 22