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Timestamp: 2018-09-21 01:00:01+00:00

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﻿ Sentencia T-82 de febrero 11 de 2010
SENTENCIA T-82 DE 11 DE FEBRERO DE 2010
CONTENIDO:EL CUMPLIMIENTO DE LOS FALLOS JUDICIALES TIENE CARÁCTER DE DERECHO FUNDAMENTAL. ES UNA FORMA DE CONCRECIÓN DEL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, MALA FE, PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, INCIDENTE DE DESACATO, PRINCIPIOS DE LA ACCIÓN DE TUTELA, PRINCIPIO DE INMEDIATEZ, VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL, SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA
REVISTA TUTELA N°:127 DE JULIO DE 2010, PG.1007
Sentencia T-82 de febrero 11 de 2010
Sentencia T-082 de 2010
Ref.: Expediente T-2408290
Acción de tutela instaurada por Ecopetrol S.A. contra Tribunal Administrativo de Bolívar.
dentro del proceso de revisión del fallo proferido en primera instancia por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y en segunda instancia por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Ecopetrol S.A. interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar. La accionante sustenta su pretensión en los siguientes
1. Los artículos 1º, 6º y el parágrafo del artículo 7º de la Ley 334 de 1996 crearon el impuesto llamado “Estampilla Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos” a favor de la Universidad de Cartagena, el cual fue desarrollado por medio del artículo 8º de la Ordenanza 012 de 1997 de la asamblea departamental de Bolívar. Este impuesto se cobraría sobre los contratos de obra, los contratos de servicios y las operaciones que se celebraran o realizasen en el territorio del departamento de Bolívar.
2. La Universidad de Cartagena y la junta especial de la estampilla “Universidad de Cartagena, siempre a la altura de los tiempos” consideraron que Ecopetrol S.A. no cumplía con los pagos que debería hacer por este concepto, especialmente en lo relacionado con las operaciones de exportación de petróleo que se realizaban desde el puerto de Cartagena, las cuales deberían ser objeto del gravamen y hasta el momento no lo eran. Por esta razón la Universidad de Cartagena interpuso acción de cumplimiento para lograr dicho pago.
3. En primera instancia el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante sentencia de 26 de enero de 2007, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y declaró improcedente la acción de cumplimiento.
4. Apelada la sentencia del juzgado administrativo, el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 12 de marzo de 2007 —posteriormente adicionada por providencia del 18 de abril de 2007— consideró que Ecopetrol S.A. no cumplía con las obligaciones derivadas de las Ley 334 de 1996 y la Ordenanza 0012 de 1997 y, en consecuencia, le ordenó que cancelara a la Universidad de Cartagena los dineros recaudados o que ha debido recaudar por razón del mencionado impuesto, para lo cual debería tomar en cuenta los contratos de obra, los contratos de servicios y las operaciones realizadas en el departamento de Bolívar —folios 212 y 213 cuaderno principal—.
5. Mediante auto de 4 de mayo de 2007 el juzgado de primera instancia dispuso lo relativo al cumplimiento de la sentencia, para lo cual ordenó a la Contraloría General de la Nación que presentara informe en donde se indicara con exactitud la suma adeudada por Ecopetrol S.A. a la Universidad de Cartagena.
6. La Contraloría General realizó visita fiscal y el 31 de agosto de 2007 rindió un informe conclusivo al respecto, en el que señaló que, de acuerdo con la parte resolutiva de la sentencia del tribunal, no había incumplimiento por parte de Ecopetrol S.A. ni a las obligaciones creadas por Ley 334 de 1996, ni a las derivadas de la Ordenanza 012 de 1997. Al respecto puede leerse
“Dentro de los puntos resolutivos de la sentencia no se relaciona aquel que ordene a la demandada el pago del impuesto por operaciones realizadas en el departamento de Bolívar y particularmente por las del puerto de Cartagena desde el año 1997, al contrario de los aspirado por la accionante en su pretensión tercera del escrito provocatorio de la acción.
Superando además la literalidad habrá de tenerse presente que el escrito del 23 de mayo/07 dirigido al honorable Consejo de Estado por el magistrado ponente Dr. Javier Ortiz del Valle —en el curso de la acción de tutela a instancia de la petrolera contra la sentencia adversa— declaró expresamente que:
‘… en ningún momento se trató el tema expuesto por el accionante sobre ingresos percibidos por él por razones de venta o exportaciones, sólo se hizo cita textual de esto por haber sido expresado en la demanda de la acción de cumplimiento como parte de la sentencia pero no de las motivaciones de la Sala…’.
En la línea de semejantes consideraciones, se sigue la conclusión de que las operaciones de venta y exportación de petróleo realizadas en Bolívar no son un concepto por el que proceda la tasación” —destacado ausente en texto original—.
7. El 18 de septiembre de 2007, la Universidad de Cartagena presentó escrito solicitando al juzgado reiterara a la Contraloría que hiciera la liquidación de lo adeudado a la Universidad de Cartagena teniendo en cuenta las operaciones de exportación de petróleos realizadas a través del puerto de Cartagena.
8. El juzgado, por auto de 18 de septiembre de 2007, negó la solicitud realizada por la Universidad de Cartagena, ante lo cual esta interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación.
9. El de reposición fue negado, y el de apelación concedido por medio de auto de 9 de octubre de 2007, aunque luego fue revocada esta decisión —folio 30 cuaderno principal—.
10. El 25 de noviembre, la Universidad de Cartagena interpuso nueva petición solicitando al juez que ordenara a la Contraloría General realizar otra visita y, por consiguiente, otro informe sobre lo adeudado por Ecopetrol S.A., esta vez incluyendo el valor derivado de las exportaciones de petróleo realizadas desde el puerto de Cartagena, pues estas están incluidas en el concepto de ‘operaciones’.
11. Por medio de auto de 14 de enero de 2008 el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena negó la solicitud de la universidad, por considerar que solicitaba lo mismo que la presentada el 18 de septiembre de 2007.
12. Ante dicha negativa, la universidad solicitó la nulidad de los autos de 18 de septiembre y de 9 de octubre de 2007 y de 14 de enero de 2008, la cual fue negada por el juzgado.
13. Contra esta última decisión se presentó recurso de apelación, siendo concedido.
14. Mediante auto de 5 de septiembre de 2008 el Tribunal Administrativo de Bolívar decretó de oficio la nulidad de lo actuado en el proceso a partir del auto del 4 de mayo de 2007.
15. Ecopetrol S.A. solicitó ante el propio tribunal la nulidad del auto de 5 de septiembre de 2008 alegando falta de competencia del tribunal para expedirlo y la modificación de la sentencia de 12 de marzo de 2007, adicionada el 18 de abril del mismo año.
16. Mediante providencia de 23 de octubre de 2008, el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó por improcedente la solicitud de nulidad presentada por Ecopetrol S.A.
Por lo anterior Ecopetrol S.A. solicita que le sea amparado su derecho al debido proceso y al derecho de defensa y, en consecuencia, se dejen sin efecto los autos del 5 de septiembre y del 23 de octubre de 2008 expedidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de los cuales se anularon todos las actuaciones realizadas en cumplimiento de la sentencia de 12 de marzo de 2007, la cual ordena a Ecopetrol S.A. el pago del impuesto debido.
La solicitud se funda en la supuesta falta de competencia del Tribunal Administrativo de Bolívar para declarar la nulidad de lo actuado a partir del auto de 4 de mayo de 2007, lo que configura un defecto orgánico en los autos de 5 de septiembre y 23 de octubre de 2007.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Bolívar
Menciona en su respuesta el tribunal que el 8 de mayo de 2007 Ecopetrol S.A. instauró acción de tutela contra esta misma corporación intentando desatender las órdenes dadas por el tribunal, lo que pretenden hacer nuevamente por medio de la presente acción de tutela, haciendo que esta resulte un hecho temerario, pues se trata de los mismos hechos que se alegan como vulneradores. Por esta razón solicita se declare improcedente la acción de tutela —folios 86 a 93 cuaderno principal—.
Respuesta de la Universidad de Cartagena
El apoderado de la Universidad de Cartagena solicita rechazar la tutela por temeridad.
Adicionalmente, recapitula los principales argumentos expuestos por la sentencia del Tribunal de Bolívar, para concluir que “Ecopetrol ha incumplido respecto de las operaciones de exportación de petróleo, reteniendo los recursos que debió transferir a la Universidad de Cartagena” —folio 171 cuaderno principal—, puesto que el tribunal incluyó las operaciones de petróleo como objeto del gravamen de la estampilla.
Por tanto, para el apoderado de la Universidad de Cartagena no existe “duda alguna” que las operaciones de exportación de petróleo están incluidas dentro del impuesto “Estampilla Universidad de Cartagena a la altura de los tiempos” y que, por consiguiente, la acción de Ecopetrol simplemente resulta una maniobra “torticera” para negarse a cumplir el fallo del tribunal. En desarrollo de este punto el apoderado de la universidad expone como se pidió al Contralor General que aclarara una sentencia del Tribunal de Bolívar; que se profirió Oficio GRC-S-RJN-2007-1289 del 25 de junio de 2007 que insiste en sostener que el impuesto solo aplica a los contratos de obra que celebra Ecopetrol en el departamento de Bolívar; y, finalmente, que se sostuvo una reunión con la comisión de la Contraloría en la refinería de Cartagena, donde “se aclaró” que Ecopetrol no ha retenido, ni retiene lo correspondiente al impuesto en cuestión —folios 174 a 176 del cuaderno principal—.
Resalta que en su actuar, el apoderado de Ecopetrol ha llegado a pedir nulidad de nulidad, lo que llevó al Tribunal de Bolívar a que en providencia de 23 de octubre de 2008 determinara que debía hacerse una “llamado de atención a la conducta procesal de la parte accionada, por su uso indebido e irregular de los recursos y mecanismos judiciales de defensa lo que ha incidido directamente en la celeridad del proceso, por lo que se le advierte respecto de moderar su comportamiento respecto de esta etapa del proceso, con el fin de lograr la armonía en el desarrollo del trámite restante de la presente acción” —folio 177—.
Finalmente, afirma que el tribunal mantuvo la competencia para asegurar el cumplimiento del fallo, pues esta le es reconocida por el artículo 25 de la Ley 393 de 1997 que consagra “[d]e todas maneras, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que cese el incumplimiento”. Fue con base en esta competencia que, de acuerdo con el apoderado de la universidad, el tribunal entró a garantizar, de oficio, el cumplimiento de su fallo. En consecuencia decretó la nulidad de todo lo actuado desde que se profirió la sentencia y el auto de aclaración, en ejercicio de la facultad otorgada por la Ley 393 de 1997, en cuanto el juez debe hacer cumplir el fallo proferido.
Por las razones expuestas solicita se niegue la tutela interpuesta por Ecopetrol S.A.
En sentencia de 29 de enero de 2009 la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió rechazar la solicitud presentada por Ecopetrol S.A., argumentando que a Ecopetrol “no le es dable atacar decisiones judiciales por vía de la acción de tutela pues al juez constitucional no le compete cuestionar la labor interpretativa del juez de conocimiento cuando esta se encuentra debidamente sustentada, como se explicó a lo largo de esta sentencia, deberá rechazarse por improcedente la presente acción de tutela”.
Reiterando los argumentos de la demanda, el apoderado de Ecopetrol S.A. impugnó la decisión proferida por el juez de primera instancia.
La Procuraduría General de la Nación, mediante agente especial, intervino en el presente proceso. Para el efecto el 17 de marzo de 2009 presentó concepto en el que concluyó que la providencia del tribunal de 5 de septiembre de 2008 adolecía de defecto orgánico, por la falta de competencia de este para expedirla.
Para el representante del Ministerio Público la sentencia de 12 de marzo de 2007, luego adicionada por providencia del 18 de abril del mismo año, dictaminó claramente que las operaciones de exportación se encontraban incluidas en el conjunto de hechos generadores del impuesto creado por la Ley 334 de 1996. En palabras del agente de la Procuraduría
“Esto es, el tribunal siempre tuvo en consideración para efectos de la aplicación del gravamen las exportaciones de petróleo realizadas en el puerto de Cartagena, por lo que la orden impartida a la autoridad administrativa en la parte resolutiva, debió armonizarse con la parte motiva de la decisión, lo que nos lleva a concluir que el juez de instancia, ciertamente no obedeció lo resuelto por el tribunal, adoptando las medidas para que se hicieran efectivas las órdenes impartidas, las cuales hicieron tránsito a cosa juzgada” —folio 378 cuaderno principal—.
Sin embargo, al indagar por el trámite adecuado para llevar al cumplimiento efectivo de la providencia dictada por el tribunal, concluye que no es otro que el incidente de desacato, para lo cual se apoya en un pronunciamiento jurisprudencial del Consejo de Estado. Por esta razón considera que “solo por vía del incidente de desacato, y previo agotamiento de su trámite en los términos señalados en el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, el Tribunal Administrativo de Bolívar, como juez de segunda instancia (resolviendo el recurso de apelación o el grado jurisdiccional de consulta), adquiere la competencia para adoptar las medidas contra las autoridades —Ecopetrol y el mismo juez de primera instancia— que han incumplido la orden por él emitida y reiterar las órdenes impartidas en la sentencia del 12 de marzo de 2007, incidente que debe ser impulsado por la Universidad de Cartagena y de [sic] la junta especial de la Estampilla ‘Universidad de Cartagena - Siempre a la altura de los tiempos’. En el agotamiento del trámite incidental, se deberá precisar el monto a cancelar, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 2º de la ley 334 de 1996, que al tenor indica: ‘(…) la emisión de la estampilla cuya creación se autoriza, será hasta por la suma de mil [sic] millones de pesos ($ 60.000.000)’” —folio 380—.
Con base en este razonamiento el Ministerio Público solicitó el amparo del debido proceso a Ecopetrol S.A. y la cesación de efectos de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar de fecha 5 de septiembre de 2008, por adolecer de un defecto orgánico.
En sentencia de segunda instancia la sección primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado confirmó el fallo proferido en primera instancia. En primer lugar estudió la posible temeridad por parte de Ecopetrol S.A., descartando que la presente acción tuviera la misma causa que una interpuesta en el año 2007 contra la misma sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar. Posteriormente analizó los hechos y concluyó que el derecho de acceso a la administración de justicia no se había vulnerado pues el proceso de acción de cumplimiento se había llevado a cabo sin desconocimiento de garantía alguna a Ecopetrol S.A., parte procesal que contó con todas las oportunidades de defensa en desarrollo del mismo. En este sentido estimó la sección primera que “no se vulneró el acceso a la administración de justicia, por cuanto los autos atacados buscan hacer efectiva una sentencia, en la que la actora, tuvo a su disposición la oportunidad de aportar pruebas, controvertirlas y en general, ejercer todos los recursos dispuestos en el trámite de la acción de cumplimiento, que dio origen a la misma” —folio 460 cuaderno principal—.
Como acervo probatorio en el presente caso se adjuntó
1. Sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar de 12 de marzo de 2007 —folio 15—.
2. Auto de aclaración de sentencia proferido el 18 de abril de 2007 por el Tribunal Administrativo de Bolívar —folio 24—.
3. Auto proferido el 05 de septiembre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual se declara la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de 4 de mayo de 2007 —folio 27—.
4. Auto proferido el 23 de octubre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual se rechaza por improcedente la solicitud de nulidad del auto de 05 de septiembre de 2008 —folio 39—.
5. Decreto 725 de 12 de diciembre de 2000 expedido por el gobernador de Bolívar por medio del cual se reglamenta el cobro de la ‘Estampilla Universidad de Cartagena, siempre a la altura de los tiempos” —folio 45—.
6. Acción de tutela interpuesta por Ecopetrol S.A. el 08 de mayo de 2007 contra la sentencia de 12 de marzo de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar —folio 128—.
7. Informe de visita fiscal de la Contraloría General de la República de 31 de agosto de 2007, ordenada por el Tribunal Administrativo de Bolívar —folio 202—.
8. Ordenanza 012 de 29 de abril de 1997 —folio 233—.
9. Concepto rendido por la Contraloría General de la República, a solicitud de Ecopetrol, en donde interpreta y determina el alcance de la sentencia del tribunal —folio 250—.
10. Sentencia del Consejo de Estado de 9 de agosto de 2007 que resolvió acción de tutela interpuesta por Ecopetrol S.A. contra sentencia del 12 de marzo de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar —folio 258—.
Corresponde a esta Sala proferir la sentencia de revisión de la tutela impetrada por Ecopetrol S.A. contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, en donde el primero solita la cesación de efectos jurídicos de los autos expedidos por el segundo el 5 de septiembre y el 23 de octubre ambos del año 2008. Apoya su petición en la supuesta falta de competencia del tribunal para proferir dichos autos —que declararon la nulidad de lo realizado en cumplimiento de la sentencia del proceso de acción de cumplimiento— por cuanto ya se había puesto fin al proceso por medio de sentencia expedida el 12 de marzo de 2007 —aclarada y adicionada el 18 de abril de 2007—.
Tanto en primera, como en segunda instancia el Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Ecopetrol. En primera instancia la Sección Quinta de la honorable corporación basó su decisión en la improcedencia de acción de tutela contra providencias judiciales; en segunda instancia la Sección Primera consideró que en el presente caso no se vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia, por lo que confirmó el fallo del a quo.
El problema jurídico que plantea la acción interpuesta consiste en determinar si existe un defecto orgánico, por falta de competencia, en los autos proferidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de los cuales se declara la nulidad de las actuaciones desarrolladas con el objeto de dar cumplimiento a la sentencia de 12 de marzo de 2007 y al auto de abril 18 del mismo año que la aclara y adiciona, en razón a que los mismos no se profirieron como consecuencias de un incidente de desacato.
Como asunto previo debe la Sala referirse a la posible temeridad por parte de Ecopetrol S.A., en razón a que, en concepto del Tribunal Administrativo y de la Universidad de Cartagena, en 2007 había interpuesto una tutela por las mismas causas. De resolverse negativamente el juicio de temeridad en la acción, i. pasará la Sala a reiterar la jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii. posteriormente, hará referencia al cumplimiento del fallo como parte del derecho de acceso a la administración de justicia; y iii. finalmente, se dará solución al caso concreto.
El artículo 38 del Decreto-Ley 2591 de 1991 señala que “Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la “temeridad” se ha entendido “como la actitud de quien demanda o ejerce el derecho de contradicción a sabiendas de que carece de razones para hacerlo, o asume actitudes dilatorias con el fin de entorpecer el desarrollo ordenado y ágil del proceso”(1).
Así también, la Corte Constitucional ha sostenido que la actuación temeraria es aquella que supone una “actitud torticera”(2), que “delata un propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa”(3), que expresa un abuso del derecho porque “deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción”(4), o, finalmente que constituye “un asalto inescrupuloso a la buena fe de los administradores de justicia”(5).
Ahora bien, para declarar la configuración de la temeridad el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de tres requisitos determinantes: (i) que exista identidad en los procesos, lo cual significa que el proceso fallado con antelación y el proceso propuesto al juez tienen una “triple identidad”(6), esto es, en ambos se identifican las mismas partes, la misma solicitud y las mismas razones de dicha solicitud; (ii) que el caso no sea un caso excepcional explícitamente determinado por la ley o la jurisprudencia, como uno que no configura temeridad. Esto es, casos frente a los cuales se ha autorizado la procedencia del proceso propuesto a pesar del fallo anterior con el cual guarda identidad. Y (iii) que de presentarse una demanda de tutela que pretenda ser distinta a una anterior con la que guarda identidad, a partir de una argumentación diferente, se demuestre por parte del juez que el proceso propuesto y la tutela anterior se reducen a unas mismas partes, una misma solicitud y unas mismas razones.
— Identidad de los procesos: en este aspecto el juez de tutela debe establecer la existencia de características comunes en estos, tales como: (i) La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales; (ii) la identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o repetido de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa; y (iii) la identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o sobre todo el amparo de un mismo derecho fundamental(7).
Se debe señalar, que la verificación de este requisito coincide con la prohibición general de que se dé un nuevo pronunciamiento por parte del juez, sobre un proceso que guarde identidad jurídica —en el sentido explicado— con uno anteriormente decidido. Ya que según lo establecido por el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil “la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada (…)”.
— Caso excepcional que no configura temeridad: Con referencia a la verificación de que el caso no configure una excepción al uso temerario de la tutela pese a la presunta triple identidad de los procesos, la Corte ha desarrollado varios criterios. Se ha sostenido que la declaratoria de improcedencia de la tutela por temeridad debe analizarse desde una perspectiva distinta a la meramente procedimental, cuando el ejercicio simultáneo o repetido de la acción de tutela se funda en: (i) la condición del actor que lo coloca en estado de ignorancia(8) o indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe(9); (ii) en el asesoramiento errado de los profesionales del derecho(10); (iii) en la consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s) tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos fundamentales del demandante(11): y por último (iv) se puede resaltar la posibilidad de interponer una nueva acción de amparo cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos hace explícitamente extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión(12).
Por último, la Corte ha detectado situaciones en las que la vulneración se configura después de interpuesta o fallada la acción de tutela, pues surgen eventos cuya consecuencia genera un perjuicio iusfundamental, en una misma situación de hecho en la que se había determinado que la tutela no era procedente, como cuando a pesar de la similitud en los hechos de las dos tutelas presentadas, el juez constitucional no se ha pronunciado sobre la real pretensión del actor(13) o cuando la violación se mantenga o se agrave por otras violaciones(14), como cuando se niega el suministro de un medicamento o cuando se trata de hechos que no habían tenido ocurrencia o no habían sido conocidos por el actor(15).
Por otro lado, también la unificación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, puede dar lugar a que se autorice la interposición de acciones de tutela posteriores a fallos de amparo que hayan tratado sobre el mismo asunto y hayan declarado su improcedencia, siempre y cuando la misma Corte consigne explícitamente la posibilidad de recurrir nuevamente al amparo constitucional. En otras palabras, cuando la Sala Plena de esta corporación unifica el alcance de la protección de un derecho por vía de tutela, y extiende sus efectos a casos de tutela fallados con anterioridad en los que no se protegió el derecho, no se configura temeridad(16).
Sobre el particular esta corporación ha considerado que: “En efecto, para que sea válida la imposición de una sanción por violar la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es indispensable dentro del mismo proceso tutelar, agotar un incidente que permita comprobar la mala fe o la conducta maliciosa del accionante contraria a la moralidad procesal”(17).
3.1. Primera tutela.
El ocho (08) de mayo de 2007 Ecopetrol S.A., por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela contra la sentencia de 12 de marzo de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en desarrollo del proceso de acción de cumplimiento promovido por la Universidad de Cartagena y la junta especial de la Estampilla “Universidad de Cartagena a la Altura de los Tiempos”.
El fundamento para pedir la cesación de efectos de la sentencia del tribunal era un supuesto error procesal, en el que habría incurrido al dar trámite a una acción de cumplimiento sin exigir el requerimiento de cumplimiento a la autoridad administrativa —artículo 8º de la Ley 393 de 1997—. Alega además un error sustancial por indebida interpretación de las normas vigentes sobre la acción de cumplimiento.
En aquella ocasión la primera instancia fue conocida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que en sentencia de 7 de junio de 2007, negó el amparo por considerarlo improcedente. En segunda instancia, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, rechazó por improcedente el amparo solicitado. La Corte Constitucional no seleccionó el proceso para su revisión.
3.2. Segunda tutela.
La acción de tutela que ahora se resuelve se interpone contra los autos de 5 de septiembre y de 23 de octubre de 2008, con los cuales se decretó la nulidad de lo actuado en cumplimiento de la sentencia de 12 de marzo de 2007, antes mencionada.
En esta ocasión la tutela se funda en la supuesta falta de competencia del Tribunal Administrativo de Bolívar para declarar dicha nulidad y para cambiar el sentido de la sentencia del año 2007.
Tras esta breve evaluación, concluye la Corte que en este caso no se presenta temeridad en la interposición de la acción de tutela, pues no existe identidad en los procesos, ya que si bien las dos tutelas involucran a las mismas partes, la causa petendi de una y otra varía ostensiblemente, atacando la primera la sentencia que resuelve la segunda instancia y la segunda los autos que pretenden darle cumplimiento.
Por esta razón se rechaza la posibilidad de temeridad en la interposición de la acción que ahora se resuelve.
4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: reiteración de jurisprudencia.
La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene un carácter excepcional(18), está supeditada, entre otras cosas, a que los efectos de una decisión judicial vulneren o amenacen derechos fundamentales y a que no exista otro mecanismo judicial idóneo para proteger el derecho comprometido. Esta corporación ha sentado una abundante jurisprudencia en torno a lo que en los primeros años fue llamado vía de hecho y que más recientemente ha experimentado una evolución terminológica hacia el concepto de causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela, en cuanto a la procedencia de esta acción constitucional para controvertir providencias judiciales (sentencias y autos).
Ahora bien, la expresión vía de hecho, si bien resultaba ilustrativa de algunos de los eventos que pretende describir, tales como errores burdos o arbitrariedades en las decisiones judiciales, no abarca todos los supuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por una parte, y adicionalmente puede entenderse que tiene una connotación de deslegitimación o sindicación peyorativa del juez que profiere la sentencia objeto de una tutela, razón por la cual la jurisprudencia constitucional desde hace algunos años ha sugerido el abandono de la anterior terminología y su sustitución por la expresión causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales(19).
5. El cumplimiento del fallo como concreción del derecho al acceso a la administración de justicia.
“La observancia de las providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los soportes del Estado social de derecho, hace parte del derecho de acceder a la administración de justicia —artículo 229 superior—. Este se concreta no sólo en la posibilidad de acudir al juez para que decida la situación jurídica planteada, sino en la emisión de una orden y su efectivo cumplimiento: valga decir, en la aplicación de la normatividad al caso concreto”.
“La capital importancia que para el interés público tiene el cumplimiento de las sentencias obliga a los jueces y tribunales adoptar las medidas necesarias y adecuadas para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales, lo mismo que a la autoridad condenada al cumplimiento oportuno”(20)—destacado ausente en texto original—.
Es pertinente resaltar que no es exclusivo de la jurisprudencia constitucional colombiana el concluir que el cumplimiento de los fallos judiciales tiene carácter de derecho fundamental. En este sentido también se han hecho manifestaciones en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, tribunal con jurisdicción reconocida en nuestro Estado y, por tanto, referencia relevante en la construcción conceptual del derecho fundamental al cumplimiento del fallo. Al respecto reflexionó de forma detallada sobre el carácter y alcances de este derecho en el caso Baena Ricardo v. Panamá, en donde consagró.
“72. Una vez determinada la responsabilidad internacional del Estado por la violación de la Convención Americana, la Corte procede a ordenar las medidas destinadas a reparar dicha violación. La jurisdicción comprende la facultad de administrar justicia; no se limita a declarar el derecho, sino que también comprende la supervisión del cumplimiento de lo juzgado. Es por ello necesario establecer y poner en funcionamiento mecanismos o procedimientos para la supervisión del cumplimiento de las decisiones judiciales, actividad que es inherente a la función jurisdiccional(21). La supervisión del cumplimiento de las sentencias es uno de los elementos que componen la jurisdicción. Sostener lo contrario significaría afirmar que las sentencias emitidas por la Corte son meramente declarativas y no efectivas. El cumplimiento de las reparaciones ordenadas por el tribunal en sus decisiones es la materialización de la justicia para el caso concreto y, por ende, de la jurisdicción; en caso contrario se estaría atentando contra la raison d’être de la operación del tribunal.
“82. A la luz de lo anterior, este tribunal estima que, para satisfacer el derecho de acceso a la justicia, no es suficiente con que en el respectivo proceso o recurso se emita una decisión definitiva(22), en la cual se declaren derechos y obligaciones o se proporcione la protección a las personas. Además, es preciso que existan mecanismos efectivos para ejecutar las decisiones o sentencias, de manera que se protejan efectivamente los derechos declarados. La ejecución de tales decisiones y sentencias debe ser considerada como parte integrante del derecho de acceso a la justicia, entendido este en sentido amplio, que abarque también el cumplimiento pleno de la decisión respectiva. Lo contrario supone la negación misma de este derecho”(23).
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la […] convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
(…) este derecho sería ilusorio si el ordenamiento jurídico interno del Estado parte permite que una decisión judicial final y obligatoria permanezca inoperante en detrimento de una de las partes. (…) La ejecución de las sentencias emitidas por los tribunales debe ser considerada como parte integrante del ‘juicio’ (…)(24) —destacado ausente en texto original—.
5. Cumplimiento de los fallos judiciales de acción de cumplimiento.
En desarrollo del proceso de acción de cumplimiento, la Ley 393 de 1997 otorga facultades específicas al juez que ha proferido el fallo para lograr su cumplimiento. En este sentido consagra
Esta disposición plasmó una de las formas de concreción del acceso a la administración de justicia en su manifestación del cumplimiento del fallo: establece un deber para aquel a quien se dirija la orden proferida, consistente en cumplir lo ordenado por el juez. Complementario a esta orden creó la posibilidad de establecer responsabilidad disciplinaria por parte del incumplimiento del obligado, determinándola a través de un incidente de desacato.
En el artículo 25 de la Ley 393 de 1997 se encuentran incluidos, casi sin distinción, dos elementos completamente diferentes que integran la regulación de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución. Por un lado se consagra el deber de cumplimiento de la orden incluida en el fallo en firme; y, por el otro, la posibilidad de adelantar un incidente de desacato para la parte incumplida.
Estos son dos elementos distintos en la construcción argumentativa de la acción en estudio. El cumplimiento del fallo es, como se dijo, manifestación del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, corresponde a la parte declarada incumplida por la sentencia que se encuentra en firme y, dice la propia Ley 393 de 1997 que, “el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que cese el incumplimiento”.
Distinto es el incidente de desacato, el cual consiste en un trámite que se realiza dentro del proceso con el objetivo de atribuir responsabilidad disciplinaria a la autoridad que no ha dado cumplimiento a la sentencia en firme que dio fin al proceso de acción de cumplimiento. La competencia para adelantar el incidente, los tiempos para iniciar el trámite y las formalidades propias del mismo son asuntos de naturaleza legal, en cuanto creados y determinados por el legislador, pero que no se relacionan directamente con el acceso a la administración de justicia de la parte actora en el proceso, cuyo interés, antes que en una sanción disciplinaria, está en la efectividad del fallo proferido.
Esta distinción ha sido objeto de referencia por parte de la Corte Constitucional en acciones de tutela, razonamiento que es perfectamente aplicable al caso que ahora se resuelve. En este sentido manifestó la corporación en Auto 184 de 2006
“‘i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.
iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público’(25)”.
Se reitera esta tesis: el cumplimiento del fallo es parte esencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Esta premisa arroja otra consecuencia: en su concreción deben superarse limitaciones formales que no encuentren justificación en la protección de intereses constitucionales de mayor valía en el caso en concreto. No podrán oponerse argumentos formales a la intención de concretar el derecho subjetivo al cumplimiento del fallo.
En este sentido, y en aplicación de una visión sustancial de las implicaciones del cumplimiento de las sentencias en firme, el Auto 165 de 2009 ratificó esta determinó la postura de la Corte Constitucional en idéntica situación respecto de la acción de tutela, estableciendo que
“La Corte Constitucional, al interpretar lo dispuesto en los artículos 37 y 52 del Decreto 2591 de 1991, ha señalado que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera instancia. Sin embargo, en algunas circunstancias excepcionales la Corte puede retener la competencia para asegurar el cumplimiento de sus propias sentencias, cuando encuentre que las órdenes impartidas en dichos fallos no han sido acatadas. Según la jurisprudencia constitucional, la Corte puede asumir la vigilancia del cumplimiento del fallo ‘ora porque el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por ella no adopta las medidas conducentes al mismo, ya porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste’”(26).
Lo antes manifestado resulta de la aplicación de cánones de justicia material, en el entendido que la administración de justicia, en general, está obligada a promover el cumplimiento de los fallos por ella proferidos, manteniendo una competencia en ese sentido, siendo ésta una función diferente a la responsabilidad disciplinaria presente en el incidente de desacato.
Lo hasta ahora mencionado en estas consideraciones puede resumirse de la siguiente forma:
i. El cumplimiento del fallo es parte del proceso judicial y, en cuanto tal, resulta manifestación directa del derecho de acceso a la justicia.
ii. El cumplimiento del fallo tienen naturaleza iusfundamental en cuanto implica la realización de postulados de justicia material; el incidente de desacato es de naturaleza legal y busca atribuir responsabilidades por impedir la concretización de los efectos de un fallo judicial.
iii. Las reglas de competencia en uno y en otro caso se rigen por parámetros deferentes, pues en el primero se trata de la concreción de un derecho fundamental; en el segundo se trata de un trámite legal que busca establecer responsabilidades disciplinarias.
iv. El cumplimiento del fallo, en cuanto manifestación del derecho de acceso a la justicia, no puede verse bloqueada por criterios formales que restrinjan o limiten su concreción sustancial.
En el presente caso Ecopetrol cuestiona la validez de los autos de 5 de septiembre y 18 de octubre de 2008 expedidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de los cuales se anuló todo lo realizado a partir del 4 de mayo de 2007 en el proceso que resolvió la acción de cumplimiento interpuesta por la Universidad de Cartagena contra Ecopetrol S.A.
El problema jurídico que surge del caso planteado consiste en determinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar tenía competencia para anular los autos producidos dentro del proceso de acción de cumplimiento o si, por el contrario, dicha actuación vulneró las garantías procesales de naturaleza iusfundamental que debían reconocerse a Ecopetrol S.A. en desarrollo del proceso de acción de cumplimiento, de manera que a este asunto se referirá la sentencia. Sin embargo, por tratarse de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial, como cuestión previa, la Sala evaluará el cumplimiento de los requisitos exigidos por la jurisprudencia para la procedencia de la acción en estos supuestos.
6.1. Procedencia de la acción de tutela interpuesta por Ecopetrol S.A.
En el presente caso se aprecia que el argumento de la accionante es la ocurrencia de un defecto orgánico, el cual se configuraría por una supuesta falta de competencia del tribunal para expedir los autos de 5 de septiembre y 23 de octubre de 2007, que a su vez afectaría el derecho al debido proceso de la accionante, por cuanto anularía sin justificación el proceso adelantado para dar cumplimiento a la sentencia de segunda instancia en el proceso de acción de cumplimiento y, así mismo, la reinterpretaría una vez se encontraba en firme, razón por la cual las implicaciones, sin lugar a duda, tienen relevancia constitucional; adicionalmente, se trata de un auto que no admite recursos, pues en el proceso de acción de cumplimiento esta hipótesis se presenta exclusivamente en dos casos: el auto que niega pruebas y la sentencia proferida en primera instancia —artículo 16 Ley 393 de 1997—, de manera que no existe ningún mecanismo judicial que el demandante haya debido agotar antes de interponer la acción que ahora se decide; y, finalmente, la acción fue interpuesta luego de transcurrido un mes y tres días de la expedición del último auto que resolvió sobre la materia en disputa, cumpliéndose de esta forma con el requisito de interposición de la acción en un plazo razonable.
Habiendo evaluado las condiciones generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, concluye la Sala que la tutela es procedente, por lo que entrará a estudiar los aspectos de fondo del asunto.
6.2. Examen sobre la supuesta violación del derecho de acceso a la administración de justicia.
La Corte en este caso no encuentra motivos que ameriten la cesación de efectos de los autos de 5 de septiembre y 23 de octubre expedidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, pues los mismos son el resultado del ejercicio de su competencia para el cumplimiento de un fallo en firme.
En efecto, como el tribunal manifiesta en la primera de las providencias cuestionadas “es clara la violación al debido proceso que se observa en el trámite procesal desplegado con posterioridad a la sentencia de fecha 12 de marzo de 2007, mediante la cual se ordenó a Ecopetrol S.A. que diera cumplimiento al artículo (sic) 1º y 6º de la Ley 334 de 1996 y al artículo 8º de la Ordenanza 0012 de 1997 y que se remitieran los dineros que se recaudaron o debieron recaudarse a la Universidad de Cartagena” —folio 33 cuaderno principal—. La violación a la que se refiere el tribunal consistía en que “el a quo en vez de hacer cumplir el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, permitió que no se diera cumplimiento al mismo, causando violaciones que han afectado flagrantemente derechos fundamentales, como el debido proceso, y más aun el derecho a la educación, puesto que, el no destino de esos dineros a la ‘Estampilla Universidad de Cartagena Siempre a la altura de los tiempos’, impide que la misma se provea de mejores materiales para el estudio de los ciudadanos que acceden a la educación pública por la escasez de recursos con que cuentan para poder garantizar su derecho a la educación, consagrado constitucionalmente como un derecho fundamental que debe ser protegido por el Estado” —folio 34 cuaderno principal—.
En consecuencia, la actuación del tribunal no persiguió objetivo diferente a la efectiva realización de lo indicado en la sentencia del 12 de marzo y en su aclaración de 18 de abril, ambas fechas del año 2007. Con este propósito, en el auto de 5 de septiembre de 2008 reitera las conclusiones a las que ya había arribado en la sentencia de 12 de marzo de 2007, al señalar que Ecopetrol S.A. ha incumplido lo ordenado en la Ley 334 de 1997 y en la Ordenanza 0012 de 1997. En este sentido puede leerse en la primera de estas providencias
“De lo anterior se colige que la empresa si ha exigido y efectuado las retenciones del caso en lo relacionado con los contratos de obra y servicios, por concepto de la estampilla ‘Universidad de Cartagena Siempre a la altura de los tiempos’ y no ha cumplido con lo establecido en la Ley 334 de 1996 por cuanto estos fondos debieron ser destinados de conformidad con esta [sic], a la Universidad de Cartagena y no ser mantenidos por Ecopetrol S.A. Lo que devela de forma evidente el incumplimiento de la entidad accionada de las normas citadas.
“Observa la Sala dentro de las pruebas documentales aportadas por el actor, escrito de fecha 20 de diciembre de 2005, la entidad accionada informa sobre las operaciones (exportaciones de petróleo realizadas desde el puerto de Cartagena) realizadas desde el año 1997 hasta el año 2004, operaciones a las que debió el accionado aplicar el gravamen establecido en la Ley 334 de 1997 y destinar el recaudo a la Universidad de Cartagena para que esta diera los destinos propios que establece la ley. Lo anterior crea certeza a esta Sala sobre la realización por la accionada de las operaciones que debieron ser gravadas por la estampilla “Universidad de Cartagena Siempre a la altura de los tiempos”.
De conformidad con lo anterior, considera la Sala que Ecopetrol S.A. ha incumplido la Ley 334 de 1996 y la Ordenanza 0012 de 1997, por cuanto no ha destinado el tributo recaudado en la realización de las operaciones, actos o contratos, por concepto de estampilla “Universidad de Cartagena Siempre a la altura de los tiempos” a lo establecido por la ley para tales fines, encontrándose en la obligación de hacerlo, en calidad de responsable del tributo. Por lo anterior deberá la accionada destinar esos dineros a los fines legalmente establecidos”(27).
La lectura de estos apartes no deja dudas a la Sala respecto del sentido de la sentencia del tribunal y de las obligaciones que de la misma surgieron para la parte incumplida. Por esta razón la interpretación realizada en el auto de 5 de septiembre de 2007 es una interpretación conforme a derecho, pues la misma no modifica en sentido alguno lo manifestado en la sentencia antes citada. En efecto, en el auto de 5 de septiembre de 2008, cuestionado por la presente acción de tutela, se lee
“Por lo anterior, no se comprenden los motivos por los cuales, las exportaciones fueron excluidas de las operaciones realizadas por Ecopetrol S.A., no gravándolas con el impuesto que exige la ley, contrariando en tal caso la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual esta corporación ordenó el cumplimiento del artículo (sic) 1º y 6º de la Ley 334 de 1996 y del parágrafo del artículo 7º de dicha ley, (…)
“Es decir, del texto de la norma es claro que se deben gravar con el impuesto denominado ‘Estampilla Universidad de Cartagena Siempre a la altura de los tiempos’, todos los actos, contratos de obra y operaciones, realizadas en este caso concreto por Ecopetrol S.A.”.
Siendo clara la decisión de la sentencia de 12 de marzo de 2007, tiene pleno sentido la acusación de dilación en el cumplimiento del fallo que realiza el Tribunal al a quo, quien, luego de haberse proferido sentencia y auto de aclaración de la misma, aceptó un informe de la Contraloría en el cual esta concluyó que las exportaciones de petróleo no estaban gravadas por el impuesto creado y, en consecuencia, Ecopetrol S.A. no debía suma alguna por ese concepto. En dicho informe, de fecha 31 de agosto, que fue el resultado de la visita fiscal a Ecopetrol S.A. ordenada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, se concluyó
“Siguiendo con el concepto de la oficina jurídica mencionado anteriormente, en lo referente a los ingresos por operaciones de ventas y exportaciones de petróleo efectuadas por Ecopetrol en el Departamento de Bolívar, se estableció que la regulación del monto no debe abarcar en caso alguno los ingresos por estas operaciones. Además, para mayor claridad le anexamos el concepto emitido por la oficina jurídica sobre la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar” —folios 203 y 204 del cuaderno principal— —destacado ausente en texto original—.
El referido concepto es un documento emitido por el Dr. César Torrente Bayona en calidad de director encargado de la oficina jurídica de la Contraloría General, que se elaboró como respuesta a una comunicación del presidente de Ecopetrol S.A. en donde solicitó a la Contraloría que analizara la situación y conceptuara sobre ella, ya que el fallo del tribunal contenía “unos puntos que, a nuestro juicio, no son claros, puede llevar, a nuestro modo de ver a serios equívocos a la Contraloría General a la hora de hacer tal liquidación (…)” —folios 448 y 449 cuaderno principal—. La Contraloría no solo accedió a realizar dicha “interpretación” de los puntos oscuros de la sentencia del tribunal, sino que como resultado de la misma estimó que
“Dentro de los puntos resolutivos de la sentencia no se relaciona aquel que ordene a la demandada el pago del impuesto por operaciones realizadas en el departamento de Bolívar y particularmente por las del puerto de Cartagena desde el año 1997, al contrario de lo aspirad por la accionante en su pretensión tercera del escrito provocatorio de la acción.
“En línea de semejantes consideraciones, se sigue la conclusión de que las operaciones de venta y exportación de petróleo realizadas en Bolívar no son un concepto por el que proceda la tasación.
“3. Conclusiones.
Estimamos que la regulación del monto no debe abarcar en caso alguno los ingresos por operaciones de venta y exportación de petróleo efectuadas por Ecopetrol en el departamento de Bolívar” —folios 452 y 455 cuaderno principal—.
Se aprecia que en las actuaciones posteriores a la sentencia de 12 de marzo de 2007, y que se realizaron en cumplimiento de esta, la Contraloría se atribuyó una competencia de la que carece al determinar el sentido del fallo y concluir en contrario a lo que claramente se lee en el mismo; lo que fue conocido por el juez a quo desde el momento en que se presentó el dictamen de la Contraloría —en donde se menciona el concepto que modifica el sentido de la sentencia—; y ante lo cual el encargado del cumplimiento del fallo no realizó labor alguna tendente a restablecer la eficacia de la decisión tomada por el ad quem, aceptando tácitamente las acciones realizadas por la Contraloría.
Por este motivo le asiste la razón al tribunal cuando en el auto de 18 de septiembre de 2007, ahora cuestionado, concluyó
“[T]eniendo en cuenta lo establecido en el punto 2 del párrafo anterior, es claro que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, no podía ser interpretada por el a quo, quien además debía exigir a la entidad demandada el cumplimiento de la misma, conducta que omitió dicho funcionario, y que permitió que Ecopetrol no diera cumplimiento a lo ordenado por esta corporación en providencia de segunda instancia.
“Todas estas conductas degeneran el procedimiento que fue llevado por el funcionario judicial después del auto de obedézcase y cúmplase lo resuelto por el superior, por cuanto no es admisible que un funcionario en vez de hacer cumplir una providencia judicial del superior, abra paso a una nueva discusión con las partes por asuntos que ya fueron zanjados en segunda instancia. Todas sus actuaciones que estén orientadas en el anterior sentido están viciadas de nulidad, por violación al debido proceso, pues no acepta esta Sala que un funcionario de primera instancia, una vez que se revoca su sentencia abre camino nuevamente a reabrir el mismo debate y no cumplir con la orden impartida por el a quem, sin hacer o aceptar mayores interpretaciones que las ya hechas por el superior, como lo es el Tribunal Administrativo de Bolívar.
“De igual forma también se observa una nulidad de todo lo actuado porque el funcionario de primera instancia actúo en contra de una providencia de su superior jerárquico, pues a manera de interpretación, consideró que sus providencias —autos del 18 septiembre, y 9 de octubre de 2007 y auto del 14 de enero de 2008— que las operaciones de exportación de petróleo no estaban incluidas en la decisión de segunda instancia proferida el doce (12) de marzo del 2007, actuar que no es de su competencia por cuanto, tanto la ley que regula el asunto, así como la sentencia proferida en segunda instancia, son claros respecto de ello” —folios 37 y 38 cuaderno principal—.
Por lo anterior concluye la Sala que, contrario a lo que afirma el accionante, en este caso no se presenta defecto orgánico en la expedición de los autos de 5 de septiembre y 23 de octubre, ambos de 2008, por cuanto al tribunal le asistía plena competencia para garantizar la eficacia de su fallo, la cual se deriva del artículo 29 de la Constitución, así como del artículo 25 de la ley 393 de 1997.
Garantizar la efectividad de los fallos proferidos por las autoridades judiciales es una de las formas más importantes de concreción del derecho de acceso a la administración de justicia, que no tendría sentido en un Estado social si no asegurase la ejecución de las sentencias proferidas, superando el concepto meramente declarativo del proceso y llevando a la realidad fáctica los razonamientos y conclusiones judiciales, como lo ha reconocido tanto la jurisprudencia constitucional, como la proferida por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos. Y es este el sentido que tiene la actuación del tribunal en el presenta caso, en el que su sentencia, proferida en términos claros y precisos, había sido tergiversada con la anuencia del juez encargado de su cumplimiento, previniendo que los efectos de la providencia se materializaran de acuerdo con lo resuelto en desarrollo de un proceso desarrollado con plenas garantías del derecho de defensa.
La interpretación del acceso a la administración de justicia hasta el momento realizada determina el alcance y las posibilidades que se derivan del artículo 25 de la Ley 393 de 1997, por consiguiente no puede entenderse que el juez de segunda instancia pierde competencia para llevar a buen término el cumplimiento del fallo por él proferido. Esta interpretación valoraría la mera formalidad por encima de los criterios de justicia material que el derecho de acceso a la administración de justicia involucra. Contrario sensu,una interpretación conforme a la Constitución conduce a la conclusión que el juez, como lo menciona literalmente el citado artículo 25, ante el incumplimiento de su fallo por parte del obligado puede implementar las medidas necesarias para lograr la eficacia de la parte resolutiva de su sentencia, siendo un asunto anexo —aunque diferente— la competencia y el procedimiento del incidente de desacato, así como las consecuencias disciplinarias que del mismo puedan derivarse para la autoridad incumplida.
Y fue esta, precisamente, la posición adoptada por el tribunal en su auto de 5 de septiembre de 2008. Por el contrario, no puede entenderse que en el auto 5 de septiembre de 2007 el tribunal estuviese resolviendo un recurso de apelación, para el cual claramente carecía de competencia, pues expresamente manifestó ‘[e]n virtud de la norma anteriormente descrita, es claro que en este caso concreto, no procede el recurso de apelación contra las providencias judiciales dictadas en el transcurso del proceso, excepto contra la sentencia y el auto que deniega la práctica de pruebas los cuales sí son susceptibles de recurso, de lo cual se colige que el recurso interpuesto por la Universidad de Cartagena contra el auto de fecha veintisiete (27) de febrero de dos mil ocho (2008) mediante el cual, el Juzgado Décimo Tercero Administrativo denegó la solicitud de nulidad presentada por la entidad demandante (…) no es procedente, por lo cual el Tribunal Administrativo de Bolívar carece de competencia para conocer del mismo”.
Por las razones expuestas, antes que una vulneración al derecho al debido proceso de Ecopetrol S.A., la Sala encuentra que los autos de 5 de septiembre y 23 de octubre de 2007 protegen la eficacia de la sentencia de 12 de marzo de 2007, la cual se había visto comprometida por las actuaciones negligentes del juez de primera instancia encargado del cumplimiento y la extralimitación competencial de la Contraloría al interpretar —además, de forma contraria a su claro sentido— la sentencia proferida por el tribunal. En esta medida la acción del tribunal —manifestada a través de los mencionados autos— resulta una concreción sustancial del derecho de acceso a la administración de justicia, cuya censura no tendría fundamento alguno desde el punto de vista iusfundamental.
Con base en los anteriores argumentos esta Sala confirmará, por las razones ahora expuestas, el fallo de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
1. CONFIRMAR la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
(14) Ver Sentencia T-458 de 2003 y T-919 de 2003.
(16) Ver Sentencia SU-388/05.
(18) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992.
(19) Así, en fecha reciente, sostuvo esta corporación: “[e]n los últimos años se ha venido presentando una evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de las situaciones que hacen viable la acción de tutela contra providencias judiciales. Este desarrollo ha llevado a concluir que las sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción de tutela por causa de otros defectos adicionales, y que, dado que esos nuevos defectos no implican que la sentencia sea necesariamente una “violación flagrante y grosera de la Constitución”, es más adecuado utilizar el concepto de “causales genéricas de procedibilidad de la acción” que el de “vía de hecho”, Sentencia T-774 de 2004.
(21) Cfr. Caso Barrios Altos. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 28 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso “La última tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros). Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 28 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Suárez Rosero. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Caballero Delgado y Santana. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Garrido y Baigorria. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Blake. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Benavides Cevallos. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros). Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Loayza Tamayo. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Cantoral Benavides. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Bámaca Velásquez. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso de la “Panel Blanca” (Paniagua Morales y otros). Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso Castillo Páez. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; Caso del Tribunal Constitucional. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero; y Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros. Cumplimiento de sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de noviembre de 2003, considerando primero.
(22) Cfr. Caso “Cinco pensionistas”, supra nota 32, párrs. 138 y 141; y Caso Cantos, supra nota 31, párr. 55.
(23) Caso Baena Ricardo v. Panamá, Sentencia (competencia) de 28 de noviembre de 2003.
(24) Hornsby v. Greece judgment of 19 March 1997, ECHR, Reports of Judgments and Decisions 1997-II, para. 40; y cfr. Antonetto c. Italie, no. 15918/89, para. 27, CEDH, 20 juillet 2000; e Immobiliare Saffi v. Italy [GC], no. 22774/93, para. 63, ECHR, 1999-V. [Versión Oficial: “[…] that right would be illusory if a Contracting State’s domestic legal system allowed a final, binding judicial decision to remain inoperative to the detriment of one party. […] Execution of a judgment given by any court must therefore be regarded as an integral part of the ‘trial’ […]”]. Citado por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en el caso Baena Ricardo v. Panamá, op. cit., párrafo 81.
(25) Sentencia T-744 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(26) Doctrina que también se encuentra en los autos 235 y 1491 de 2003; 010 y 141 B de 2004; 191 de 2006; y 012 y 178 de 2008.
(27) Sentencia de 12 de marzo de 2007, folio 212 cuaderno principal.

References: artículo 7
 artículo 8
 artículo 25
 artículo 29
 artículo 2
 artículo 38
 artículo 332
 artículo 38
 artículo 25
 artículo 87
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 29
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
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