Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=71733
Timestamp: 2018-06-25 12:00:09+00:00

Document:
Sentencia C-106 de 2013 Corte Constitucional
SENTENCIA C-106 DE 2013
ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011 QUE CONSTITUYE EL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Competencia de la Corte Constitucional para su estudio
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Inexistencia de caducidad
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos del ámbito de control
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Cosa juzgada constitucional respecto del cargo por exceso en la competencia del Congreso de la República como poder constituyente derivado
SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Elementos
JUICIO DE SUSTITUCION CONSTITUCIONAL PARA DETERMINAR SI UN ACTO LEGISLATIVO DESBORDA LIMITES COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA-No puede implicar un juicio material que no autoriza el artículo 241 de la Constitución Política
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN EL PROCEDIMIENTO DE FORMACION NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE PLURALISMO POLITICO EN PROCESO LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Distinción entre meras irregularidades y vicios de procedimiento
ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Exequibilidad en lo relativo a la iniciativa ejercida por los Ministros de Hacienda y Crédito Público y Minas y Energía
PUBLICACION DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO APROBADO EN PRIMERA VUELTA POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Titularidad
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Ausencia de firmas en informes de ponencia no constituye vicio de procedimiento
DESIGNACION DE PONENTES EN PROCESO DE FORMACION NORMATIVA-Finalidad/DESIGNACION DE PONENTES EN PROCESO DE FORMACION NORMATIVA-Principios que integran el carácter democrático/DESIGNACION DE GRUPO DE PONENTES EN PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Justificación
INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Finalidad
INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Importancia
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Ausencia de informe de alguno de sus miembros del grupo de ponentes, no implica vicio desde el punto de vista constitucional en el ordenamiento constitucional
Que alguno de los miembros de un grupo plural de ponentes no rinda informe de ponencia, no implica vicio alguno desde el punto de vista constitucional en el ordenamiento colombiano. Lo anterior, sin perjuicio de las consecuencias disciplinarias que su actitud reticente al cumplimiento de los deberes congresuales pueda ocasionarle.
LEGITIMACION DE PUBLICACION POR AUSENCIA DE FIRMAS DE PONENTES EN PROCESO DE FORMACION DE LEY-Jurisprudencia constitucional
PUBLICACION DE INFORME DE CONCILIACION-Carencia de presupuesto fáctico sobre exigencia del artículo 161 de la Constitución Política
Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil trece (2013)
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Alfredo Beltrán Sierra y Fanny Lucía Castellanos Zuluaga demandaron la totalidad del Acto Legislativo 05 de 2011 “Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”, por considerar que en su procedimiento de creación ocurrieron vicios procedimentales y, adicionalmente, se sustituyó la Constitución.
En el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero
i Cargo 1: señalan los accionantes que se presentó un desconocimiento del régimen jurídico que regula la iniciativa constituyente por parte del Gobierno, por cuanto el proyecto de reforma constitucional que se convertiría en el acto legislativo 05 de 2011 fue presentado por dos ministros del despacho que no constituían representación adecuada ni suficiente del Gobierno. De acuerdo al parecer de los accionantes el tema tratado en el articulado hacía referencia a materias que son de la competencia de tres ministerios: el Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Minas y Energía. En tanto el proyecto fue presentado únicamente por los dos últimos, consideran los actores que no existió suficiente representación del Gobierno nacional, por lo cual se habría presentado un vicio insubsanable en el proceso de formación del acto legislativo 05 de 2011, consistente en el desconocimiento de los artículos 115, 200 y 208 de la Constitución.
ii. Cargo 2: En cuanto la publicación en el Diario Oficial del proyecto aprobado en primera vuelta debe ser realizada por el Gobierno, en el procedimiento del acto legislativo 05 de 2011 se habría presentado un vicio procedimental, en cuanto dicha publicación no habría sido realizada por el Gobierno, pues el decreto 373 de 2011, por el cual se cumplió con la exigencia de publicación, fue expedido sin que se hubiera solicitado la firma del Ministro del Interior.
iii. Cargo 3: En siete ocasiones los informes de ponencia no fueron firmados por todos los ponentes para tal efecto nombrados, por lo que era preceptivo que el Presidente de la respectiva célula legislativa nombrara otros ponentes, de manera que éstos cumplieran con la obligación de rendir ponencia. El no haberlo hecho, tal y como ordena el artículo 153 del Reglamento del Congreso habría ocasionado un vicio procedimental insubsanable en el procedimiento de formación del acto legislativo 05 de 2011.
iv. Cargo 4: Durante el primer y quinto debate, ambos en la Comisión Primera Permanente del Senado, se habría omitido dar debate a tres constancias y dos proposiciones presentadas por miembros de dicha célula legislativa, lo que habría vulnerado el principio democrático, en cuanto se impidió la participación plural en desarrollo del debate congresual.
v. Cargo 5: Al final de la segunda vuelta, se habría omitido realizar una publicación con destino los miembros de la Cámara de Representantes del informe de la comisión de conciliación. Mientras para el Senado de la República se realizó en la Gaceta del Congreso 424 de 2011, está nunca se habría realizado para los miembros de la otra plenaria.
vi. Cargo 6: finalmente, los demandantes señalan que el acto legislativo 05 de 2011 habría sustituido la Constitución, por cuanto su aprobación representaría la extinción del principio de autonomía territorial, así como el de descentralización, ambos previstos en el artículo 1º y 287 de la Constitución colombiana de 1991.
Por su parte, en Gaceta del Congreso número 487 de 6 de junio de 2012 se encuentra consignada el “Acta de Plenaria 62 del 15 de junio de 2011 Senado”, y en Gaceta del Congreso número 719 de 26 de septiembre de 2011 el “Acta de Plenaria número 73 de la Sesión Ordinaria del día jueves 16 de junio de 2011” que refleja la votación de acuerdo con el informe de ponencia publicado el día 14 de junio de 2011”. En consecuencia, se dio cumplimiento al artículo 161 de la Constitución Política.
6.- Ahora bien, en la intervención se argumenta que el Acto Legislativo demandado no es contrario a los elementos esenciales de la Constitución. De ahí que no se trata de una sustitución a la Constitución Política sino de una reforma a la misma. Aunado a lo anterior, expone que la presente corporación, únicamente, puede realizar un control de la reforma acerca de los vicios de procedimiento y no sobre el contenido material de la misma.
El Ministerio de Minas y Energía por medio de su apoderado, considera que la Corte Constitucional debe declararse inhibida por la ineptitud sustantiva de la demanda o en su defecto declarar la exequibilidad de los artículos demandados, pues los actores se limitan a enunciar y transcribir las normas que consideran violadas, sin precisar de manera clara y concreta los argumentos en los cuales se fundamentan sus pretensiones.
Dicha intervención ataca tres cargos a saber:
1. “El Acto Legislativo No. 05 de 18 de julio de 2011 es inexequible íntegramente por cuanto para su expedición se violaron los artículos 375 y 115 de la Constitución Política. La publicación del proyecto aprobado en primera vuelta realizada por el Gobierno nacional no se hizo conforme a la Constitución Política y se incurrió en violación de los artículos 15, 208 y 375 de la Constitución.
2. “En siete de los ochos debates que deben surtirse en las dos vueltas para la aprobación de un acto legislativo en periodos ordinarios y consecutivos según lo dispuesto por el artículo 375 de la Carta se quebrantaron de manera ostensible los artículos 94, 153 y 157 de la ley 5 de 1992, aplicables al trámite de los actos legislativos para reformar la Constitución cuando el Congreso actúa como Constituyente derivado, según lo dispuesto por el artículo 227 de la ley mencionada , es decir, que por esa misma razón se quebrantaron de manera simultánea los artículos 151, 157 y 375 de la Constitución Política”.
3. “El Acto Legislativo No. 05 de 18 de julio de 2011, es violatorio de lo dispuesto en los artículos 1, 3, 287 y 375 de la Constitución Política, por cuanto la facultad de revisión o reforma de la Constitución es distinta de la potestad para establecer una Constitución Política, y, en esa medida, la atribución para reformar la Carta que es reglada, tiene límites competenciales que se desbordaron con la expedición del acto legislativo mencionado”.
Frente al primero, sostiene que los ministros que presentaron el proyecto estaban legitimados y por ende no se viciaba su publicidad, pues la Corte Constitucional en sentencia C-317 de 2012, ha sido enfática al manifestar que los ministros “(…) obran como representantes del Gobierno ante el Congreso para efectos de ejercer la iniciativa constituyente gubernamental, ya que existe un mandato general de representación que permite presumir dicha vocería en casos concretos (…)”.
Respecto del segundo cargo, sostiene, con base en la sentencia C-076 de 2012[1], que los actores no presentan la vulneración a algún principio constitucional y que el trámite legislativo fue acorde a la Constitución, pues se realizaron los debates correspondientes, discutiendo y aprobando el contenido de la norma conforme a la Ley 5 de 1992.
En relación con el último cargo señala que las regalías no le pertenecen a los entes territoriales toda vez que ellas sólo tienen participación sobre ellas, lo cual resulta coherente con el artículo 332 de la C.P[2] y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Frente al particular transcribe de la sentencia C-221 de 1997:
Concluye que el acto legislativo crea condiciones de equidad en la distribución de los ingresos de las regalías, propicia la distribución de las regalías hacia la población mas pobre y contribuye con la a la equidad social, fortalece la equidad regional en la distribución de los ingresos minero-energéticos y propicia las practicas de buen gobierno en los entes territoriales.
3. Intervenciones de ciudadanos
3.1 Néstor Restrepo Roldan
El señor Restrepo Roldan intervino para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma demandada, por las siguientes razones:
1. Considera que el Acto Legislativo 005 de 2011, está viciado de nulidad por su trámite legislativo y viola la Constitución Política en lo que concierne a “la descentralización del ejercicio del poder, la economía, la política de la nación y la autonomía de los entes territoriales”.
2. Encuentra que la reforma al artículo 360 constitucional no determina cuál es el sujeto activo de la explotación de los recursos, encargado de generar las compensaciones o regalías que deben ser asignadas a los territorios afectados por la explotación.
3. Asimismo, considera que la reforma al artículo 361 de la Constitución atenta contra los principios del Estado social de derecho, al despojar a los entes territoriales de su autonomía y al centralizar las decisiones de inversión que le son propias.
4. Advierte que el Congreso de la República se abrogó competencias plenas para reformar la Constitución Política, infringiendo la estricta lógica y debido proceso, puesto que el proyecto del acto legislativo careció de las firmas de algunos ministros, que debían avalar el cumplimiento normativo y jurisprudencial para una debida reglamentación.
5. Aduce que la modificación al Sistema Nacional de Regalías impide que los entes territoriales usufructúen las riquezas a pesar de las necesidades que padecen; entre ellas, los retos que deben afrontar los municipios y departamentos frente al desplazamiento de un gran conglomerado de personas hacia esas zonas, originado consecuencias en la calidad de vida de los pobladores.
6. Por otra parte, cree que la creación de los órganos colegiados de administración y decisión, protocoliza un enmarañado y dilatado trámite para la aprobación de proyectos y captación de recursos, que pone en vilo los planes de desarrollo.
Manifiesta finalmente, que la contraprestación económica para los departamentos productores se redujo de un 8 % a un 1.5% , sin contar que con “micos establecidos en la reforma” resultan en un 0.8%, lo que genera un “robo abierto y descarado contra el desarrollo de las regiones productoras”
3.2 Carlos Arturo León Ardila
El señor León Ardila intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad, para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma demandada, por las razones que se exponen a continuación:
1. Manifiesta que el artículo segundo (2°) del Acto Legislativo 005 de 2011, erró al no determinar el sujeto activo de la explotación de los recursos naturales no renovables. Y en cuanto a la reforma del artículo 361, que se atenta ostensiblemente los principios basilares del Estado Social y Democrático de Derecho, toda vez que se despoja a los entes territoriales del manejo descentralizado de los recursos de regalías y compensación, para deferir o entregar a órganos colegiados mixtos lo referente a la inversión.
2. Asimismo cree que el acto legislativo fractura los principios de la descentralización y autonomía del cual gozan los municipios y departamentos productores de recursos naturales no renovables, pues se origina un “ataque intra-constitucional, que refleja contradicción intrínseca, como es que las cosas no pueden ser y no ser al mismo tiempo”
3. En cuanto al tramite surtido por el proyecto del acto legislativo, el interviniente sostiene que adolece de defectos formales en su creación, en tanto que el Congreso Nacional incurrió en vías de hecho (contrario a derecho) al abrogarse competencias plenas para intervenir la Constitución, desconociendo el presupuesto procesal de la debida integración del Gobierno. Integración que se refiere a la firma de todos los ministros para la estructuración del concepto pleno de “Gobierno”.
4. Luego manifiesta que la reforma desconoce el derecho de los electores a escoger sus gobernantes, pues los candidatos triunfantes de los distintos entes territoriales colocaron a consideración de sus votantes los distintos programas de inversión, que a causa de la expedición del Acto Legislativo acusado resultan imposibles de ejecutar, puesto que “los recursos económicos que se estimaban descentralizados y con autonomía para su inversión en los programas escrutados, se tornan inciertos y hasta imposibles, deviniendo en frustración del Derecho Colectivo a la participación Comunitaria que está inmersa en la escogencia del programa socio económico de sus elegidos”.
5. Considera que los Actos Legislativos 001 de 2001, 004 de 2007 y el 005 del 2011 sepultan la descentralización fiscal del país, pues atacan: (i) las rentas propias con garantía de protección constitucional; (ii) la Participación en ICN (ahora Sistema General del Participaciones SGP); y, la Propiedad del 100% de las regalías generadas por la explotación de recursos naturales no renovables; de manera directa a entidad de productoras y puertos; y de manera indirecta a través del Fondo Nacional del Regalías para todo el país.
6. Con base en algunos cuadros estadísticos y de proyección, elaborados por el Departamento Nacional de Planeación, aduce que la aplicación transitoria del Acto Legislativo 005 de 2011 merma los ingresos de las regiones productoras en un total de $ 57.8 billones, entre los periodos 2015-2020. Los resultados arrogados fueron el resultado de los siguientes cálculos:
Pérdida neta de regiones productoras en tres años de transición: $ 15.8 billones.
Pérdida neta de regiones productoras de 2015-2020 con aplicación plena de reforma: $7 billones/año.
7. Sobre la constitucionalidad de la norma demandada, asevera que no hace cambios radicales al sistema general precedente, pues “se reduce la participación de las regiones o departamentos y municipios (…), se concentra su manejo pero se mantiene el estilo de gasto”. Añade además “que el objetivo de la iniciativa y su negativo efecto sobre las entidades productoras y portuarias es la centralización del manejo de los recursos y la pérdida del derecho constitucional a participar de los mismos, reemplazado por la calidad de beneficiarios, equiparando a las entidades territoriales con lo nuevos receptores y dejando a la libre voluntad del gobierno de turno para que mediante ley propuesta al congreso determine la cantidad y uso de las mismas”.
8. Advierte en la intervención que los órganos creados por el nuevo Sistema General de Regalías, en primera medida, no garantiza la participación democrática de las entidades territoriales dentro de la comisión rectora, lo que repercute en el manejo y distribución de los recursos, pues de manera transitoria va a ser dicha comisión, quien defina los proyectos de inversión mientras se integran los órganos colegiados de administración y decisión.
Como base en lo anterior indica que “si bien se precisan los Órganos Colegiados de administración y decisión como un órgano del sistema general de regalías, no desarrolla con claridad conceptual su naturaleza organizativa como mecanismo decisor de los proyectos de inversión, ni tampoco hace una diferenciación funcional sobre sus escalas de conformación (regional, departamental, municipal) lo que está generando altos grados de confusión en las entidades territoriales para viabilizar las partidas asignadas por el presupuesto general del sistema, reglamentado recientemente en el decreto 4950 de 2011”.
3.3. Jaime Moreno García
El ciudadano Jaime Moreno García expuso todos los cargos presentados en la acción de inconstitucionalidad y determinó que el acto legislativo demandado era contrario a las normas estipuladas por la Constitución Política y a la Ley 5ª de 1992. Fundamentó su afirmación en las siguientes razones:
1. Aseguró que, las normas determinan a los ministros como voceros del Gobierno ante el Congreso y, también, como los encargados de presentar los proyectos de ley ante las Cámaras. Además, el ciudadano explicó las funciones de algunos ministerios sobretodo el ministerio del interior y, finalmente, analizó el contenido del proyecto demandado. Lo anterior lo desarrolló con el fin de afirmar que el acto legislativo demandado se encuentra viciado por falta de legitimación al haber sido presentado por el Gobierno pero de forma incompleta pues, según el contenido del proyecto, era necesaria la intervención del ministerio del interior.
2. Afirma que, en la publicación del proyecto aprobado en primera vuelta, se omitió la firma del Ministro del Interior la cual era imprescindible al ser éste quien regula las relaciones entre el Gobierno y las entidades territoriales.
3. Sostuvo que la Ley 5ª de 1992 contiene el reglamento al cual deben acogerse las Cámaras. Allí se estableció que el informe de la ponencia del proyecto se entendía cumplido en el momento en el cual los ponentes hayan presentado su informe. En consecuencia y, en el caso en estudio, asevera que el Acto Legislativo No. 05 del 2011 se encuentra con vicios de procedimiento al haber omitido las firmas de algunos ponentes en los diferentes debates.
4. Manifestó que los debates realizados incumplieron la ley orgánica que regula el ejercicio de la función legislativa ya que “[c]uando se tramitó el Acto Legislativo 13 de 2010 en el Senado y 123 en la Cámara, se predeterminó el vicio constitucional de no someterlo a consideración ni si quiera a votación de las proporciones presentadas”. Además señaló que algunas proposiciones de los parlamentarios se convirtieron en constancias y no fueron sometidas a discusión. En consecuencia, consideró que se trataba de un cargo más que suficiente para declarar la inexequibilidad del acto legislativo demandado.
5. Ahora bien, expuso que “el texto de conciliación debe publicarse “por lo menos con un día de anticipación” “y de someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias”. Frente a esto, sostuvo que hubo un incumplimiento dentro del desarrollo del acto legislativo demandado ya que “la Cámara de Representantes, según acta # 72 del 15 de junio de 2011, Gaceta 732 de 28 de septiembre de 2011, se procedió a anunciar la votación sin haber publicado el informe de la comisión de conciliación”.
6. Finalmente considera que, el Acto Legislativo 05 de 2011 sustituyó los principios constitucionales de la descentralización y la autonomía territorial debido a que reguló y redistribuyó el uso de las regalías correspondientes a los diferentes territoriales. Así, limitó su libertad frente a la inversión que éstas debían representar en los respectivos Departamentos y Municipios.
4. Concepto del Senado de la República
El apoderado del Senado considera que los demandantes no precisan de manera específica si el Congreso de la República, con la expedición del acto legislativo 05 de 2011, está sustituyendo la Constitución, desconociendo principios esenciales de la Carta política, contrario a la facultad que tiene como constituyente derivado, para legislar en busca del interés general, el reconocimiento y respeto pleno de la dignidad humana, reformando la constitución sin transgredir los principios o filosofía del ordenamiento Constitucional.
Adicionalmente, el asesor jurídico del Senado argumenta que, en relación con el reparo hecho por los demandantes frente a la inexequibilidad del acto legislativo demandado, el Congreso de la República en ningún momento transgredió su competencia, toda vez que actuó dentro de los límites constitucionales y legales, sin desconocer en dicha reforma los elementos y principios filosóficos propios del ordenamiento suprajurídico, principios estos que siendo el eje fundamental de la carta se respetaron en su integridad, como quiera que con mayor preponderancia con esta reforma, se aplica la figura del interés general, como quiera que estos recursos provenientes del sistema general de regalías van a ser distribuidos en todo el territorio nacional y no como se venía focalizando en algunos pocos municipios y departamentos, desconociendo por lo tanto lo previsto en el artículo 1° del ordenamiento Constitucional.
Para el Senado de la República, el texto del acto legislativo 05 de 2011 se ajusta a la filosofía del ordenamiento jurídico constitucional, el cual tiene como razón de ser, la distribución y focalización de recursos hacia las entidades territoriales, organizaciones gubernamentales e instituciones dedicadas a la investigación, tecnología, ciencia y desarrollo. Lo anterior, con el cumplimiento del mandato constitucional previsto en el artículo 150 numeral 4 de la Constitución Política.
Por último, enfatiza en que el texto del acto legislativo 05 de 2011 se ajusta a la filosofía del ordenamiento jurídico constitucional, en concordancia con el principio constitucional fundamental que se abstrae del artículo 1° “y en prevalencia del interés general”, en el cual se tiene en cuenta que los recursos provenientes del Sistema General de Regalías, se van a distribuir de manera equitativa, teniendo en cuenta la situación de pobreza en que se puedan encontrar las entidades territoriales del país. Por lo anterior, solicita se declare su exequibilidad o constitucionalidad, por estar en armonía con la Carta Política.
Aduce que el Ministerio desarrolló una estrategia financiara dirigida a lograr varios objetivos centrales: (i) articular recursos a nivel nacional, regional y local, en función de los ecosistemas estratégicos; y, (ii) aumentar la efectividad y la eficiencia en la aplicación de recursos del nivel nacional.
Frente al primer debate del proyecto del Acto Legislativo, consideró que era de importancia que el tema ambiental no fuera desconstitucionalizado y que, además, siguiera permitiendo la financiación directa de proyectos en el sector de ambiente.
En cuanto a la ponencia para el segundo debate, se sostuvo que la modificación del párrafo segundo del artículo 361 de la Constitución Política no era claro, pues tal y como estaba escrito se podía entender que la financiación del proyectos ambientales era optativo, por lo que no se podía garantizar la financiación de proyectos en ese sector.
Del texto aprobado en comisión en primer debate del proyecto de acto legislativo No. 123/10 cámara y 13/10, el Ministerio sostuvo que frente a la “correcta declaración, liquidación, pago y recaudo de regalías” no se evidenciaban las consideraciones que habían hecho a la consagración explícita de la destinación de recursos para financiar proyectos de preservación del medio ambiente o para la conservación y protección del medio ambiente.
En cuanto a la ponencia para cuarto debate del proyecto del Acto Legislativo Ley 13 de 2010, indicó que: (i) se desconocía la destinación específica para financiar proyectos de preservación del medio ambiente; (ii) no era de recibo para el sector ambiental, la posibilidad de que con recursos del Sistema General de Regalías pudieran las entidades territoriales, acceder directamente a recursos para la financiación de proyectos tendientes a la conservación y recuperación del ambiente.
Adicionalmente, realiza unas consideraciones desde la perspectiva ambiental, en la que manifiesta que el nuevo Sistema General de Regalías no solo se destina al financiamiento de proyectos para el desarrollo social y económico sino también en materia ambiental.
Con base en la sentencia C-567 de 1995, advierte que el Acto legislativo demandado no desconoce la autonomía de las entidades territoriales, ni vulnera las competencias que tienen las mismas, para gobernarse y administrar sus recursos.
Anota, que el hecho de participar las entidades territoriales de los recursos de la regalías, no significa que la naturaleza jurídica de estos cambie, puesto que ninguna norma ha determinado que el porcentaje sobre el cual participan sea de propiedad de las mismas, sino que se trata de recursos que conservan su esencia y por consiguiente son del orden nacional, tal y como lo dispone la Constitución Política en los artículos 332 y 360. Así mismo las entidades territoriales siguen administrando los recursos que por concepto de regalías o compensaciones lleguen a su presupuesto, dando cabida a los principios constitucionales de igualdad, justicia distributiva y solidaridad social.
Por su parte, en Gaceta del Congreso número 487 de 6 de junio de 2012 se encuentra consignada el “Acta de Plenaria 62 del 15 de junio de 2011 Senado”, y en Gaceta del Congreso número 719 de 26 de septiembre de 2011 el “Acta de Plenaria número 73 de la Sesión Ordinaria del día jueves 16 de junio de 2011” que refleja la votación de acuerdo con el informe de ponencia publicado el día 14 de junio de 2011.”. En consecuencia, se dio cumplimiento al artículo 161 de la Constitución Política.
6.- Ahora bien, en la intervención se argumenta que el Acto Legislativo demandado no es contrario a los elementos esenciales de la Constitución. De ahí que no se trata de una sustitución a la Constitución Política sino de una reforma a la misma. Aunado a lo anterior, expone que la presente Corporación, únicamente puede realizar un control de la reforma acerca de los vicios de procedimiento y no sobre el contenido material de la misma.
8. Departamento Nacional de Planeación
El Ministerio del Interior, antes Ministerio de Interior y de Justicia, solicitó la exequibilidad del Acto Legislativo No. 5 de 2011 y expuso uno por uno sus consideraciones relacionadas a la improcedencia de los cargos presentados en contra del acto legislativo demandado.
Afirmó que, frente al cargo de violación del régimen constitucional que regula la iniciativa para la presentación de proyectos de acto legislativo, la Constitución prevé que los ministerios tienen la atribución de representar al Gobierno para la iniciativa legislativa y que los dos ministerios que lo hicieron en esta ocasión son los tradicionalmente encargados de este tema. Por lo tanto no habría ocurrido un vicio procedimental.
Además, se encuentra que el requisito de inexistencia de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad, previsto en el artículo 242-3 C.P., fue cumplido. Esto debido a que el acto legislativo demandado fue promulgado el 18 de julio de 2011 y la demanda de inconstitucionalidad fue radicada ante la Corte el 18 de abril de 2012, esto es, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de aquel.
En tanto los cargos presentados atienden a muy diversas temáticas del control de forma a cargo del juez de la constitucionalidad, la Sala realizará las consideraciones pertinentes al momento de abordar cada uno de ellos. No obstante, se hará referencia al papel del principio democrático en el procedimiento de formación normativa, en cuanto resulta fundamento conceptual de las respuestas concretas que se darán a los cargos presentados.
1.2.2. A continuación, asegura que los anteriores cambios reemplazan “elementos originalmente adoptados por el constituyente”. Tales elementos son: (i) “[u]na República que reafirma el esquema de Estado unitario adoptado en la Constitución de 1991”, (ii) “[u]n Estado que dotando de autonomía a los departamentos y municipios, procura la mayor libertad y autodeterminación a los asociados”; y (iii) “[l]a satisfacción de las necesidades de los ciudadanos a través de una administración organizada bajo el esquema de descentralización territorial y por servicios”.
1.2.3. Finalmente, el demandante aduce que la reforma introduce elementos “integralmente diferentes [en la Constitución], al punto que resultan incompatibles”.
En su criterio, como indicó la Corte en la sentencia C-965 de 2006, los niveles progresivos de autonomía están supeditados a que las entidades territoriales cuenten con los recursos necesarios para cumplir los fines que les son propios. Asegura que este contenido de la autonomía y la descentralización fue reiterado en la reciente ley 1454 de 2011 –Ley de Ordenamiento Territorial-, cuyo artículo 3 dispone que para la realización de la descentralización, la Nación debe garantizar los recursos necesarios para que las entidades territoriales cumplan sus funciones.
En el caso concreto, la Corte determinó que la consagración de un modelo de Estado unitario con descentralización y autonomía de las entidades territoriales, constituye un elemento definitorio, un eje axial, que define la esencia de nuestro modelo constitucional. Reiteró que, de conformidad con los principios fundamentales prescritos en la Constitución y los debates desarrollados por la Asamblea Nacional Constituyente, el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales está compuesto por el derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias, a gestionar sus propios intereses, ejercer las competencias que les correspondan, a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, a participar en las rentas nacionales y a administrar sus recursos. Con estas prerrogativas el constituyente persigue tres finalidades fundamentales: (i) permitirles a las entidades territoriales cumplir sus funciones de acuerdo con la Constitución y la ley, (ii) planear y promover el desarrollo local y (iii) contribuir a la democratización de las decisiones económicas. Al mismo tiempo, recordó que la jurisprudencia ha precisado que la autonomía de las entidades territoriales para administrar los recursos varía según el origen de estos. Así, respecto de los recursos exógenos, la Corte ha señalado que el legislador puede intervenir en la definición de su destino, siempre y cuando se sujete al principio de proporcionalidad en relación con la autonomía territorial y “respete las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes exógenas de financiación”. En cuanto a los recursos endógenos, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la intervención del legislador debe ser excepcional y perseguir un fin imperioso, como la defensa del patrimonio nacional cuando está seriamente amenazado o la protección de la estabilidad macroeconómica del país.
A juicio de la Corte, las reformas introducidas por el Acto Legislativo 5 de 2011 a los artículos 360 de la Constitución Política, no reemplazan ninguno de los elementos estructurales anteriores que conforman un eje definitorio del modelo constitucional colombiano y en consecuencia, no se configura sustitución alguna de la Carta de 1991 que desborde los límites de la competencia del constituyente derivado para reformar la Constitución. Vistos los antecedentes del acto legislativo, es claro que su finalidad fue corregir las inequidades del régimen anterior de distribución y administración de las regalías, que son recursos del Estado y evitar la incorrecta utilización y despilfarro de los mismos, enmarcada en objetivos constitucionales como la equidad y la prosperidad general. Para la Corte, la modificación de los artículos 360 y 361 del estatuto constitucional no desvirtúan en nada el núcleo esencial de la descentralización territorial, en la medida en que solamente efectúa ajustes en materia de administración, destinación y control de las regalías, con el fin de desarrollar de manera efectiva los principios y postulados consagrados en la Constitución de 1991, con la participación de los entes territoriales en las regalías y su destinación a actividades relacionadas con el desarrollo regional. Si bien es cierto que el acto legislativo introduce reformas que varían la distribución y destinación de las regalías, también lo es que la premisa de la que parte el demandante no es correcta, puesto que no es exacto que los recursos derivados de las regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables sean de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. En este punto, observó que es claro que tales recursos son del Estado globalmente considerado y que en las nuevas reglas establecidas por el constituyente se conservó la participación de las entidades territoriales en los recursos de las regalías y su destinación a fines de orden regional, así como advirtió, que las regalías no son la única fuente de recursos de que disponen los entes locales, de manera que la afectación que se produce en estos ingresos no resulta desproporcionada.
La Corte reafirmó que el juicio de sustitución constitucional para determinar si un acto legislativo desborda los límites competenciales al poder de reforma de la Constitución no puede implicar un juicio material que no autoriza el artículo 241 de la Carta. No basta con afirmar que un determinado principio consagrado en la Constitución tiene el carácter de eje definitorio, estructural, axial del modelo constitucional, sino que debe demostrarse que se ha introducido un nuevo elemento esencial (premisa mayor) que reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente (premisa menor) y por tanto, excede los límites del poder de reforma constitucional que no admite la sustitución del modelo constitucional.
En el caso concreto, la Corte constató que el Congreso no excedió esos límites, sino que por el contrario, conservó y ratificó los componentes esenciales del núcleo de autonomía reconocido por el constituyente de 1991 a las entidades territoriales, razones por las cuales, procedió a declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 5 de 2011, mediante el cual se constituye el Sistema General de Regalías y se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política.” –
Con base en lo anteriormente expresado, la Sala Plena se estará a lo resuelto en la sentencia C-010 de 2013 respecto del cargo por sustitución de la Constitución ahora planteado.
En distintas oportunidades[3] la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha resaltado el carácter sustancial que implica la realización del procedimiento congresual previsto por la Constitución para la creación de cuerpos normativos como leyes y actos legislativos. La idea que ha acompañado el enfoque sustancial del procedimiento de creación normativa es que a través del mismo se concretan valores constitucionales que resultan axiales dentro de un Estado democrático. Este carácter sustancial se ha entendido implementado, principalmente, a través de tres principios cardinales de la actividad congresual: el pluralismo político, la decisión mayoritaria y la publicidad de sus actuaciones. Un procedimiento que reúna estas tres condiciones reunirá algunas de las más importantes exigencias que tiene el proceso de creación de las normas elaboradas por el órgano legislativo en un Estado democrático.
“La transparencia en el ejercicio de las funciones públicas constituye un elemento de la moderna democracia institucional, que aunque de amplia tradición, se ha renovado con las nuevas concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan la concreción de principios como el de publicidad a través de herramientas como las páginas web, los correos electrónicos o los mensajes de texto a celulares[4]. Este resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrático del órgano legislativo, pues carecería de sentido el carácter representativo derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores.”
Este enfoque sustancial del procedimiento legislativo es el sustento de la distinción entre meras irregularidades y vicios de procedimiento[5]. En efecto, como lo anotó el aparte jurisprudencial antes citado, cuando una actuación procedimental se aleja de lo previsto en la normas legales –principal, aunque no exclusivamente, el Reglamento del Congreso- sin que dicha situación tenga como consecuencia la afectación de algún principio constitucional, no se estará ante un hecho que repercuta en la validez del cuerpo normativo creado mediante dicho procedimiento legislativo o constituyente. Sólo la no realización de alguno de los valores sustanciales previstos por la Constitución tendrá consecuencias en la adecuación constitucional de un cuerpo normativo, siendo estos casos en los que se estará ante un vicio del procedimiento legislativo o del procedimiento constituyente realizado por el Congreso.
Para los demandantes, el artículo 115 de la Constitución establece un regla aplicable a la situación que se analiza: la conformación del Gobierno; de esta forma, debe entenderse que el Gobierno “nacional estará formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El presidente y el director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen gobierno”. Al leerlo en conjunto con los artículos 200 y 208 de la Constitución, se entiende que ante el Congreso los ministros representarán al Gobierno; sin embargo, dicha representación no corresponde a cualquier ministro del despacho, sino a aquellos que tengan competencia sobre las materias de que trata el proyecto de acto legislativo.
Según los accionantes, el proyecto de acto legislativo hacía referencia a materias que eran competencia de tres ministerios: el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía; y el Ministerio del Interior; teniendo en cuenta que el proyecto presentado al Congreso fue suscrito únicamente por los dos primeros ministros mencionados, más no por el Ministro del Interior, se estaría ante un caso de inadecuada representación del Gobierno, que acarrearía un vicio procedimental, basado en que quienes presentaron la iniciativa legislativa no tenían competencia para ello, por cuanto no constituían Gobierno para el asunto en cuestión.
a. Cargo por falta de iniciativa constituyente en cabeza de los Ministros del Despacho.
El actor también se refiere a los artículos 200-1[6] y 208[7] de la Constitución, y concluye que “Constitución y ley son claras al diferenciar entre iniciativa constituyente e iniciativa legislativa, reservando la primera únicamente al Gobierno”. Continúa precisando que “de no ser así, perdería todo sentido la distinción que realiza la normatividad sobre la materia, pues hubiese bastado con instituir la iniciativa constitucional y la legislativa en un solo artículo, como si de un mismo asunto se tratara”. Para sustentar la diferencia existente entre la regulación constitucional del proceso legislativo y la del proceso constituyente, cita la sentencia C-643 de 2000, en la cual la Corte explicó –con respecto a la Ley 5ª de 1992- que “el legislador, en el proceso de adopción de un esquema legislativo ordenado para la presentación de los distintos temas que tienen que ver con el trámite legislativo, separó por materias las normas referidas al proceso ordinario de las exclusivas del proceso constituyente primario”.
Aplicando la anterior postura al Acto Legislativo 05 de 2011, el demandante indica que éste no fue presentado por el Gobierno sino por dos Ministros del Despacho que “como tales, carecían y carecen de la iniciativa constituyente, toda vez que en virtud de lo previsto en el artículo 375 de la Constitución Política, en concordancia con el 223 de la Ley 5 de 1992, tal potestad o competencia está únicamente atribuida al Gobierno, definido conforme al artículo 115 de la Constitución Política. (…) conforme a la definición establecida en el artículo 115 de la Constitución Política, el Gobierno está constituido por el Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, y no es suficiente con la presencia o participación de uno solo de ellos para cumplir con este precepto de la Constitución Nacional. (…) En consecuencia no es el Presidente de la República por sí solo quien constituye el Gobierno para un negocio particular como es el caso que nos ocupa, como tampoco un Ministro o Director de Departamento puede abrogarse esa competencia de manera exclusiva, máxime cuando en el negocio particular se excluye nada menos que al Presidente de la República quien es el Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa. // Distinto es el caso de la presentación de iniciativas legislativas, para las cuales tanto en la Constitución Política como en la ley se les otorgan facultades específicas a los ministros y directores de departamentos administrativos para presentar proyectos de ley en representación del Gobierno”.
En respuesta a esta acusación se manifestó en la parte resolutiva de la mencionada sentencia C-317 de 2012:
Para la Corte la Constitución Política misma contiene una diferenciación precisa entre las reglas de conformación del Gobierno Nacional, regulada por el artículo 115 Superior[8], y la regla sobre su representación ante el Congreso de la República, basada en el mandato general de vocería del artículo 208 de la Carta. La argumentación del demandante mezcla ambos conceptos, al pretender la invalidez constitucional de la representación gubernamental con base en las reglas constitucionales sobre la conformación del Gobierno, planteamiento que para la Corte no es de recibo, por las razones recién señaladas”.
i) Los Ministros de Hacienda y Crédito Público y Minas y Energía son los que tienen a su cargo los asuntos directamente relacionados con el tema tratado en el Acto Legislativo 05 de 2011.
ii) Históricamente, se ha entendido que el tema de regalías es competencia de las carteras ministeriales que en esta ocasión presentaron el proyecto ante el Congreso de la República.
iii) En cuanto la distribución de competencias entre las diferentes carteras a) no sea contraria al ordenamiento jurídico o que b) ante vacío o duda respecto de la interpretación normativa, no se trate de una decisión irracional -carente de algún fundamento-, deberá respetarse la distribución hecha por el Presidente de la República.
Para la Corte, de la lectura del proyecto no se deriva una relación directa e inmediata entre las materias del acto legislativo 05 de 2011 y los mencionados principios constitucionales. Esto por cuanto el recuento de las disposiciones normativas deja ver que la explotación minera o de hidrocarburos y la destinación de los recursos que por regalías se obtengan de estas actividades son los temas expresamente regulados en el articulado que integra el Acto Legislativo y, por lo tanto, aquellos sobre los cuales recaerán efectos expresos, directos e inmediatos.
No descarta la Sala que indirectamente los temas ahora tratados puedan tener influencia en la relación de la Nación con las entidades territoriales, sobre todo, con base en un nuevo esquema para la asignación de recursos de regalías, que para las entidades territoriales corresponden a recursos exógenos dentro de sus respectivos presupuestos. Sin embargo, dicha relación es uno de los muchos temas que se pueden ver afectados de forma indirecta como consecuencia de la aprobación del Acto Legislativo 05 de 2011. En este sentido, dicho cuerpo normativo puede influir en aspectos como la prestación del servicio de salud, la prestación del servicio de educación, la forma en que se lleve a cabo la planeación de dicha distribución y, en general, en todos aquellos planes, programas y proyectos que puedan ser financiados con dichos recursos. Esto es lógico, pues la distribución de recursos de un Estado será uno de los elementos base para determinar qué funciones pueden realizarse por parte de los organismos públicos, la distribución de las mismas entre los distintos niveles competenciales y la extensión que éstas adquirirán dentro de la actividad pública. Esto no puede significar que todos y cada uno de los ministros cuyas competencias puedan verse afectadas de forma mediata con un determinado proyecto normativo deban concurrir a la representación del Gobierno para efectos de la iniciativa normativa constitucional.
En este sentido, no se cumple siquiera con el primer estadio necesario para la ocurrencia de un vicio procedimental –consistente en una diferencia entre la previsión normativa y la actuación llevada a cabo-, pues en el presente caso no existió discrepancia entre la obligación establecida por el artículo 375 de la Constitución y la publicación luego de la aprobación en primera vuelta del Acto Legislativo 05 de 2011, seguida en desarrollo del iter procedimental de reforma constitucional.
Por esta razón se declarará exequible el proyecto de acto legislativo por el cargo ahora estudiado.
Cargo 3: ausencia de firma de algunos ponentes en diversos informes de ponencia
El tercer cargo planteado por los accionantes consiste en un posible vicio de procedimiento ocasionado por los ponentes que se abstuvieron de rendir informe de ponencia ante la comisión o la plenaria respectiva. De acuerdo con el escrito de acción el artículo 153 del reglamento del Congreso establece que i) las ponencias deberán rendirse dentro de los plazos que señale el presidente de la comisión; y que ii) deberá procederse al remplazo del ponente cuando no rinda el informe de ponencia encomendado[9]. A partir de la lectura de esta norma reglamentaria los accionantes deducen la ocurrencia de un vicio durante el trámite congresual del acto legislativo, que tendría como fundamento fáctico el que algunos de los ponentes nombrados no firmaron –ni rindieron por separado- el informe de ponencia presentado a la comisión o plenaria. La reticencia a firmar el informe presentado, a criterio de los demandantes, debe asimilarse a la no rendición del informe de que trata el artículo 153 del reglamento del Congreso y, en consecuencia, requería que el Presidente de la respectiva comisión o plenaria nombrara un nuevo ponente para remplazar a aquellos que no habían rendido informe. En cuanto esto no ocurrió, se habría privado a la comisión o plenaria respectiva de la visión de estos ponentes, lo que habría acarreado una vulneración del principio de participación en política y, adicionalmente, habría privado a comisiones y plenarias de una visión plural del tema debatido, afectando valores sustanciales del procedimiento de formación normativa. La consecuencia de un procedimiento realizado en dichas condiciones no puede ser otra que la declaratoria de inexequibilidad del acto legislativo 05 de 2011.
i) Informe de ponencia para primer debate de la primera vuelta en la Comisión Primera del Senado de la República, en la que no firman tres de los siete ponentes –Gaceta del Congreso, n. 651, de 16 de septiembre de 2010, p. 6; folio 923, cuaderno n. 5-.
ii) Informe de ponencia para segundo debate de la primera vuelta en la plenaria del Senado de la República, en la que no firman cuatro de los siete ponentes –Gaceta del Congreso, n. 705, de 28 de septiembre de 2010, p. 5; folio 946, cuaderno n. 5-
iii) Informe de ponencia para tercer debate de la primera vuelta en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la que no firman cuatro de los doce ponentes –Gaceta del Congreso, n. 879, de 09 de noviembre de 2010, p. 6-. Con posterioridad rinde informe el representante Jorge Gómez Villamizar, que se publica en la misma Gaceta del Congreso, en p. 12.
iv) Informe de ponencia para cuarto debate de la primera vuelta en la plenaria de la Cámara de Representantes, en la que no firman tres de los doce ponentes –Gaceta del Congreso, n. 918, de 17 de noviembre de 2010, p. 6; cuaderno n. 2-
v) Informe de ponencia para primer debate de la segunda vuelta en la Comisión Primera del Senado de la República, en la que no firman tres de los seis ponentes –Gaceta del Congreso, n. 160, de 7 de abril de 2011, p. 5; cuaderno n. 2-
vi) Informe de ponencia para tercer debate de la segunda vuelta en la comisión primera de la Cámara de Representantes, en la que no firman seis de los doce ponentes –Gaceta del Congreso, n. 299, de 24 de mayo de 2011, p. 9; cuaderno n. 5-
vii) Informe de ponencia para cuarto debate de la segunda vuelta en la plenaria de la Cámara de Representantes, en la que no firman cinco de los doce ponentes –Gaceta del Congreso, n. 397, de 8 de junio de 2011, p. 7 y 8; cuaderno n. 5-
Para la Sala la respuesta es negativa, en cuanto de las omisiones señaladas no se deduce la ocurrencia de un vicio procedimental que afecte alguno de los principios constitucionales cuya concreción se busca alcanzar a través del procedimiento legislativo.
En efecto, partiendo de la veracidad de la situación fáctica descrita, la interpretación que realizan los demandantes no es compartida por la Corte Constitucional, en cuanto la misma se basa en la lectura de una disposición prevista para un caso distinto al que ahora estudia la Sala. Desde la perspectiva del iter de creación normativa, el artículo 153 del reglamento del Congreso es una norma que tiene como fin asegurar que previo al debate en comisión o plenaria se rinda un informe de ponencia, el cual ha de servir como fundamento para la discusión que sobre cada tema realicen dichas células legislativas. No encuentra la Corte que, de una lectura armónica e integral del reglamento del Congreso, pueda concluirse que del artículo 153 de dicho cuerpo normativo se deduce una norma como la siguiente: todo aquel que haya sido nombrado como ponente deberá rendir informe de ponencia, constituyéndose éste en un requisito sine qua non para la continuación del trámite legislativo.
En este contexto, se observa que con la designación de ponentes para que rindan el respectivo informe se concretan dos de los principios que integran el carácter democrático del procedimiento legislativo:
i) El principio de publicidad, en cuanto se designa un ponente o un grupo de ponentes para que presente una visión sustentada sobre los asuntos sometidos a consideración del Congreso de la República –artículo 150 del reglamento del Congreso, modificado por el artículo 14 de la ley 974 de 2005-, permitiendo que tanto los miembros de la respectiva comisión o plenaria, los otros congresistas y la sociedad en general (especialmente actores calificados como medios de comunicación, grupos de interés, organizaciones no gubernamentales, entre otros) conozcan con mayor detalle el contenido de proyecto, sus posibles alcances y una visión de lo conveniente o no del mismo en el contexto normativo colombiano –artículos 154 y 156 del reglamento del Congreso-; y
ii) El principio de pluralismo político, en cuanto que se da la oportunidad para que en la construcción de una opinión informada sobre las ventajas y desventajas del proyecto de acto normativo estudiado participen diferentes fuerzas políticas que tengan asiento en la respectiva célula congresual –artículo 150 del reglamento del Congreso, modificado por el artículo 14 de la ley 974 de 2005-. Desde esta perspectiva el ser escogido como ponente constituye una garantía para los integrantes de la célula legislativa, en cuanto por medio de su designación se actúa el principio de participación plural en la construcción del parecer de las comisiones y plenarias del Congreso.
Lo contrario sería otorgar un arma desproporcionada de bloqueo u obstrucción del procedimiento legislativo a todas y cada una de las fuerzas políticas que integran el Congreso, pues su abstención en la presentación del informe de ponencia, obligaría a reanudar todo el proceso de elaboración del informe sobre el cual se debe debatir.
Por otro lado, lo relevante para el procedimiento de formación normativa es que exista, por lo menos, un informe de ponencia, sobre el cual se desarrolle el debate congresual –inciso 4º del artículo 160 de la Constitución y artículo 157 del reglamento del Congreso-. De no existir un informe, el Presidente de comisión o plenaria deberá utilizar los medios previstos por el artículo 153 del reglamento del Congreso para lograr que se elabore por lo menos un informe y así pueda llevarse a cabo el debate previsto.
Se estará ante una situación diferente cuando se ha presentado al menos un informe por parte del ponente, el grupo de ponentes o alguno/algunos de los ponentes designados. En estos casos el presupuesto sine qua non que exigen la Constitución –artículo 160- y el reglamento del Congreso –artículo 157- para dar inicio al debate se cumple, de manera que deberá proseguirse con las etapas subsiguientes del procedimiento legislativo.
La posición ahora expuesta ha sido sostenida por la Sala Plena de la Corte Constitucional en ocasiones anteriores.
La primera de ellas tuvo lugar con ocasión del estudio de exequibilidad de los aspectos formales de la ley 104 de 1993. Durante su trámite de elaboración algunos ponentes omitieron firmar uno de los informes de ponencia presentados, lo que fue uno de los motivos para presentar demanda de inconstitucionalidad en contra de la mencionada ley. Por medio de sentencia C-055 de 1995 se resolvió el caso planteado, ocasión en la que la Corte consagró:
(i) los ponentes para segundo debate en el Senado de la República fueron los senadores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Hugo Castro Borja; (ii) la ponencia para segundo debate en el senado fue publicada sin la firma del coponente Hugo Castro Borja; (iii) el Senador Hugo Castro Borja no firmó porque su única objeción consistía en la inclusión de los artículos 62 a 65 en el proyecto; y, (iv) una vez el ponente Luis Guillermo Giraldo manifestó su conformidad con el retiro de tales artículos, el Senador Castro Borja procedió a firmar la ponencia, tal como consta en el correspondiente expediente legislativo de la ley.
Así las cosas, el Senador Castro Borja sí participó en la elaboración de la ponencia, sin embargo, utilizó un mecanismo para fijar su posición sobre las divergencias entre él y el otro ponente: no firmar la ponencia en la oportunidad de la publicación.”
“Ahora bien, en el asunto sub judice, el Presidente de la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes designó como ponentes del proyecto de ley 180 Cámara - 047 Senado, a los congresistas María Teresa Uribe Bent, Luis Carlos Ordosgoitia S, Plinio Edilberto Olano B, Jorge Humberto Mantilla, Mauro Antonio Tapias, Darío Saravia Gómez, Oscar Sánchez Franco, Alonso Acosta Osio, Carlos A. Ramos Maldonado, María Clementina Vélez Gálvez y Alfonso López Cossio, quien recibió el encargo de coordinador de ponentes. Como es apenas normal en un escenario político pluralista, no todos los ponentes estuvieron absolutamente de acuerdo en todos los temas contenidos en el proyecto de ley, por lo que presentaron un pliego de modificaciones. Así mismo, todos los ponentes no estuvieron enteramente de acuerdo con la mayoría, por lo que el informe de ponencia sólo fue avalado por algunos de ellos.”
Conforme con lo expuesto, una conclusión se impone: la iniciación del debate del proyecto sin la presentación de la ponencia disidente no transgredió el Reglamento del Congreso, por tres razones. De un lado, porque conforme con los artículos 150 y 153 de la Ley 5º de 1992, se cumplió con la obligación de presentar, dentro del término legal, ponencia para iniciar el debate lo cual evidentemente ocurrió en el asunto sub judice. De otro lado, porque las disposiciones referidas no exigen, como condición de validez de la actuación parlamentaria, la existencia de informes por cada de uno de los ponentes, sino de una que exprese el consenso mayoritario de los Congresistas que preparan el informe, por lo que es válido sostener, en el presente caso, que la "ponencia" fue aquella que elaboraron y presentaron los ponentes restantes. Finalmente, contrario a lo expuesto por el actor, el Representante a la Cámara Plinio Edilberto Olano Becerra, sí tuvo la oportunidad de exponer las razones que explicaron sus diferencias con la ponencia de la mayoría. Es más, tal y como consta en el Acta 018 de 1999, el congresista fue uno de los más activos en la discusión, quien no sólo manifestó posiciones disidentes sino que contribuyó al consenso que logró la Comisión Sexta de la Cámara, puesto que, una gran cantidad de artículos del proyecto fueron aprobados por amplísimas mayorías, incluso muchos por unanimidad.” –negrilla ausente en texto original-
Respecto de las tres primeras constancias, manifiestan los accionantes:
“Lo que se observa con absoluta claridad es que, en los tres casos las supuestas constancias no son tales sino proposiciones o enmiendas al articulado del proyecto, aunque se disfracen bajo la denominación de constancias para alterar su contenido real, eludir su discusión sin someterlas a debate y, además, no someterlas a votación, pues resulta evidente que mediante ese subterfugio se aceleraba, como efectivamente se aceleró pero en forma contraria a derecho el trámite veloz que se imprimió al proyecto para que en los plazos señalados en la Constitución alcanzara a ser evacuado en el período constitucional ordinario en ese período ordinario de las sesiones del Congreso [sic].
Es claro, entonces, que no cumplió el requisito constitucional de darle, conforme a la ley y a la Carta primer debate a este proyecto de acto legislativo, pues el vicio en que se incurrió comporta flagrante violación no sólo del reglamento del Congreso sino que, además, deja sin piso la presunción de haberse dado cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 375 de la Constitución, que para la aprobación por la mayoría de los presentes en primer debate parte del supuesto necesario de que el debate se realizó antes de realizarse la votación no de cualquier manera, sino conforme a la ley, lo que no ocurrió.” –folios 26 y 27-
i) Durante la larga jornada de discusión en Comisión el senador Juan Carlos Vélez estuvo presente y le fue otorgada la palabra para que participara en el debate, quedando registrada su participación en el folio 53 de la Gaceta del Congreso n. 862 de 4 de noviembre de 2010;
ii) Durante su intervención el Senador anunció que radicaría unas constancias en las cuales proponía la modificación del proyecto de acto legislativo que se discutía;
iii) Al finalizar el debate, el Presidente ordenó al Secretario de la Comisión, agrupar las constancias y proposiciones para entregárselas a los ponentes, con el objeto de que fueran incorporadas en la discusión sobre el articulado de la ponencia;
iv) El senador Juan Carlos Vélez no realizó manifestación alguna tendente a que fueran discutidas las constancias por él presentadas.
La anterior situación no va en contra de los valores sustanciales que debe honrar el Congreso en desarrollo del procedimiento de creación normativa. Al respecto debe recordarse que el principio de participación y el principio de pluralismo político no pueden ser entendidos con una rigidez tal que limite excesivamente la dinámica de funcionamiento congresual[10]; por el contrario, la interpretación sobre su concreta aplicación, sin desconocer las disposiciones constitucionales, debe tomar como punto de referencia el objetivo final del procedimiento de creación normativa: la construcción pública, plural y con base mayoritaria de las decisiones de comisiones y cámaras legislativas. De manera que la interpretación sobre limitaciones o amenazas a estos valores debe procurar un análisis sustancial, antes que la simple comparación formal entre regla normativa y actuación congresual.
“Para la Corte es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte "cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicación del mismo" (art. 43, numeral 4, Ley 5ª de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional.
“Finalmente, los derechos de representación política y de participación democrática no se conciben en el ordenamiento constitucional, como herramientas jurídicas que permitan el actuar negligente de los congresistas. De suerte que, cuando ellos mismos tuvieron la oportunidad de defender sus derechos ante las instancias respectivas del Congreso, no pueden pretender con posteridad obtener la declaratoria de inexequibilidad de una ley o de una reforma constitucional, o en determinados casos, y bajo precisas condiciones, lograr el amparo tutelar, pues no es procedente desconocer la voluntad legítima de las mayorías expresadas conforme a la Constitución y al Reglamento por la desidia en que pudieron incurrir los promotores de algunas propuestas durante el curso del debate legislativo.”[11]
“[Aun] cuando en principio se vulneró el reglamento del Congreso por haberse dado prioridad a la práctica de debates no citados en el orden del día, y sin que se haya modificado o alterado su prelación de conformidad con lo expuesto en la Ley 5ª de 1992, nuevamente es pertinente resaltar que la moción de orden fue propuesta a las 3:02 minutos de abierto el debate y a las 3:26 minutos se procedió a continuar el orden del día postergado del 16 de octubre de 2001. Nótese, al respecto, que aun cuando existe una demora coyuntural entre la moción y la reapertura del debate de alrededor de 24 minutos, ello aconteció por la necesidad de votar el Acto Legislativo 014 de 2001 referente a la aprobación de la Corte Penal Internacional y la proposición de los algunos senadores destinada a crear una Comisión Especial de Paz.
En este orden de ideas, se reitera que la falta de uso de los mecanismos legales previstos en el reglamento, no es una excusa válida para acudir ante el juez de tutela para que éste rehaga el orden del día, pues el Senador Citante pudo desde un comienzo impetrar la moción de orden con la finalidad de ajustar la prioridad que legalmente se reconoce a los debates inconclusos, y no, en su lugar, esperar la actuación de otro senador después de transcurridas casi 3 horas de abierta la sesión.”[12]
[1] En este escrito se trascribe de la sentencia C-076 de 2012: “La simple discrepancia entre lo exigido por la norma reglamentaria y lo actuado por el Congreso de la República, el Presidente o la administración no implica per se la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma demandada. En estos casos debe tenerse en cuenta que las formas procedimentales establecidas siempre atienden a la realización de un principio sustancial, que resulta axial al carácter democrático a decisión tomada por los órganos políticos dentro de un Estado como el colombiano; por esta razón es que la jurisprudencia ha distinguido entre meras irregularidades y vicios procedimentales, siendo los últimos los que, por afectar un principio sustancial, pueden originar la inconstitucionalidad de una norma en cuyo procedimiento de formación se haya cometido este error. Así pues, al estudiar el posible desconocimiento de las normas del Reglamento del Congreso es necesario, además de señalar su vulneración, el explicar cómo es que con ella se infringe o desconoce algún principio sustancial de rango constitucional que busque ser protegido a través de la formalidad reglamentaria. Solo de esta forma se hará un análisis acorde con la instrumentalidad de las actuaciones procedimentales y, por consiguiente, coherente con su significación sustancial.
[2] El apoderado argumenta esta posición invocando la sentencia C-221 de 1997 donde se transcribe que “la Carta Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos se deriven”.
[3] Entre otras, sentencias C-737 de 2001; C-1260 de 2001; C-141 de 2010 y C-076 de 2012.
[4] Esta es la razón que anima a Rodríguez-Zapata a considerar que “Las decisiones públicas trascendentales deben ser fruto de un debate público y prolongado en el que aparezcan todos los puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se otorgue el justo valor a todos los intereses encontrados”. Sólo de esta forma, apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad social.” Al respecto RODRÍGUEZ-ZAPATA Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, Ed. Tecnos, 1987, Madrid, p. 20.
[5] En este sentido, sentencia C-816 de 2004.
[6] “Artículo 200. Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros (…)”.
[7] “Artículo 208. (…) Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las Cámaras proyectos de ley (…)”.
[8] Dispone el artículo 115 Superior en cuanto a la conformación del Gobierno: “El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. // El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. // El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. // Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. (…)”
[9] El texto completo del artículo 153 del reglamento del Congreso es el que sigue:
“Plazo para rendir ponencia. El ponente rendirá su informe dentro del plazo inicial que le hubiere señalado el presidente, o en su prórroga, teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y el volumen de trabajo de las comisiones. En caso de incumplimiento se procederá a su reemplazo. En la Gaceta del Congreso se informarán los nombres de los congresistas que no han dado cumplimiento a la presentación oportuna de las respectivas ponencias.”
[10] Sentencias C-1040 de 2005; C-140 de 2010 y C-076 de 2012, entre otras.
[11] Sentencia C-1040 de 2005.
[12] Sentencia T-983A de 2004.

References: artículo 241
 artículo 161
 artículo 241
 artículo 153
 artículo 1
 artículo 161
 artículo 375
 artículo 227
 artículo 332
 artículo 360
 artículo 361
 artículo 361
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 361
 artículo 161
 artículo 242
 artículo 3
 artículo 241
 artículo 115
 artículo 375
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 208
 artículo 375
 artículo 153
 artículo 153
 artículo 153
 artículo 153
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 160
 artículo 157
 artículo 153
 artículo 375
 artículo 115
 artículo 153