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Timestamp: 2018-05-27 19:21:59+00:00

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ADI 4616 – Adriano
Publicado em 16/06/2011 10/11/2012 por Adriano
O Procurador-Geral da República (PGR) entrou com uma ação direta de inconstitucionalidade (ADI), com pedido liminar cautelar, para impugnar os dispositivos que permitiram a reestruturação da carreira de auditoria do Fisco Federal, a partir de 1999.
A ação — proposta por representação protocolada pelo Sindifisco Nacional (2009) — fora distribuída por prevenção ao Ministro Gilmar Mendes, conforme determina o Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), porque ele já está com a relatoria de outra ADI com coincidência total ou parcial de objetos. Em outras palavras, essa ADIn será julgada em conjunto com outra.
A propósito, acredito que o julgamento conjunto poderá ocorrer, por conexão, com a ADI 4151, em que os servidores ocupantes dos cargos de Técnico Previdenciário e de Analista Previdenciário, da extinta Secretaria de Receita Previdenciária, consideraram inconstitucional — por violação ao princípio da isonomia —, dentre outras coisas, o fato de eles não terem sido alçados ao cargo de Analista-Tributário, na medida em que o cargo de Auditor-Fiscal da Receita Previdenciária se transformou no cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, integrante da Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil.
A esse respeito, eis a manifestação do Advogado-Geral da União (AGU) (PG nº 165834/2008) na referida Ação Direta de Inconstitucionalidade (4151):
Como sabido, a Lei nº 11.457, de 16 de março de 2007, proporcionou a reforma da administração tributária federal, mediante a junção das atribuições e do aparato estatal da Secretaria da Receita Previdenciária e da Secretaria da Receita Federal, sob a denominação Secretaria da Receita Federal do Brasil. À novel secretaria reservou-se a competência de planejar, executar, acompanhar e avaliar as atividades relativas à tributação e a fiscalização, arrecadação, cobrança e recolhimento das contribuições sociais.
A referida redistribuição e transformação dos cargos da Carreira Auditoria-Fiscal da Previdência Social mostram-se legítimas, na medida em que havia perfeita correspondência dessa carreira, no tocante a nível de escolaridade e atribuições, com a da Auditoria-Fiscal da Receita Federal, convolada na Carreira Auditoria-Fiscal da Receita Federal do Braisl. Ou seja, coexistiam duas carreiras semelhantes, devidamente organizadas, uma ligada ao Ministério da Previdência e outra ao Ministério da Fazenda que foram reunidas sob a denominação de Carreira Auditoria-Fiscal da Receita Federal do Brasil.
De se registrar que a Carreira Auditoria-Fiscal da Previdência Social abrangia somente os Auditores-Fiscais, enquanto que a Carreira Auditoria-Fiscal da Receita Federal compunham-se dos cargos de Auditor-Fiscal e de Técnico da Receita Federal. Este último, por consagrar-se em cargo de nível superior, a partir da edição da Medida Provisória nº 1.915/99, foi transformado no cargo de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil, criado, por sua vez, pela Lei nº 11.457/07.
Dessa forma, considerando que não havia exata correspondência entre os cargos das Carreiras de Auditoria da Previdência e de Auditoria da Receita Federal, especificamente aos cargos de Técnico e de Analista Previdenciários, que integravam uma segunda carreira (Carreira Previdenciária), tornou-se inviável a transformação dos aludidos cargos auxiliares nos novos cargos de Analista-Tributário, de forma a inseri-los na Carreira Auditoria-Fiscal da Receita Federal do Brasil.
A migração de sevidores entre carreiras distintas, por meio de transformação de cargos, ofende o primado constitucional do concurso como condição de acesso a cargos e empregos públicos, porquanto proporciona a titularidade de cargos que não integram a carreira na qual os servidores foram investidos, originária e regularmente.
No mesmo sentido foi o parecer da Procuradoria-Geral da República.
Quanto à medida cautelar, em primeiro lugar, é preciso saber se a ação que causou a distribuição por prevenção da ADI 4616 está sob o rito célere (art. 12, da lei n. 9.868/99), porque aí não caberá o julgamento liminar antes do mérito. Caso a ADI 4616 seja julgada com a ADI 4151, não haverá julgamento da medida cautelar, porque esta já se encontra sob o rito célere.
De qualquer forma, eis uma explicação simples, mas profunda, sobre os requisitos para o deferimento da liminar:
No juízo liminar da ADIn é imperioso que, além do aspecto de bom direito na tese do autor, tenha-se como seguro que os danos resultantes da continuidade da vigência da norma são maiores que aquelas que adviriam de sua suspensão até o juízo definitivo (STF, ADIn 1.549-4-MC/RJ, Rel. Min. Francisco Rezek)
Complementando, no julgamento da medida cautelar da ADI 1.561, em 1997, foi dito o seguinte:
(…) não é de se desprezar a circunstância de que datam elas de 18.04.1991. Portanto, entraram em vigor há mais de seis anos. Sendo assim, a denegação da cautelar não afetará as finanças do Estado mais do que vinham sendo afetadas nestes últimos seis anos. Por outro lado, com sua concessão, haveria o risco, nunca desprezível, de se atingirem, consideravelmente, os vencimentos de 271 servidores, que os vinham percebendo, ao menos desde 1991. Circunstância que evidencia, também, não estar a Administração, durante todo esse tempo, tão convicta da inconstitucionalidade que agora sustenta. 4. Na verdade, somente um julgamento mais aprofundado, ou seja, do mérito da ação, poderá eventualmente vir a produzir os resultados pretendidos com sua propositura. 5. Medida cautelar indeferida. Decisão unânime (…).
Findas as considerações iniciais, vamos ao escopo da ação direta aqui tratada.
Inicialmente, o Procurador-Geral da República insurgiu-se contra parte da reestruturação da Carreira Auditoria do Tesouro Nacional, que culminou na criação da Carreira Auditoria da Receita Federal, fato que permitiu que os ocupantes dos cargos extintos, Técnico do Tesouro Nacional (TTN) e Auditor-Fiscal do Tesouro Nacional (AFTN), ingressassem nos cargos recém-criados, Técnico da Receita Federal (TRF) e Auditor-Fiscal da Receita Federal (AFRF), respectivamente.
Anteriormente, o cargo TTN exigia nível médio de escolaridade para ingresso no cargo, ao passo que o cargo de TRF passou a exigir nível superior, o que teria aumentado o nível de complexidade do cargo, segundo o PGR:
Embora o diploma anterior (DL 2225/85) não tenha estabelecido, especificamente, quais são as atividades exercidas por um Técnico do Tesouro Nacional, não há dúvida de que elas são menos complexas do que aquelas desempenhadas por um Técnico da Receita Federal, haja vista que, para a investidura neste último cargo, a MP 1.905/99 passou a exigir nível de escolaridade superior. (…) Por permitir a investidura dos então Técnicos do Tesouro Nacional em cargo diverso, com nível de complexidade maior do que aquele que originalmente ocupavam, o art. 9º da MP 1.915/99 violou o art. 37, II, da CR.
Nesse aspecto, cumpre observar que existe uma Ação Civil Pública (1999.34.00.021695-4/DF) em curso no TRF da 1ª região, desde 1999, proposta pelo Ministério Público Federal (MPF), que visa impor à União a obrigação de não fazer a transposição dos ocupantes do cargo de Técnico do Tesouro Nacional para o então recém criado cargo de Técnico da Receita Federal. Uma liminar foi inicialmente deferida, mas depois cassada. O MPF interpôs recurso de apelação. A ação está parada.
O segundo ponto atacado pelo Custos Legis foi a etapa seguinte da reestruturação, que redenominou a então Carreira Auditoria da Receita Federal para Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil. Os servidores que ocupavam os cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal e Técnico da Receita Federal passaram a integrar os cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil, respectivamente. Para o PGR:
Não há dúvidas de que houve alteração nas atribuições dos cargos, em decorrência da transformação operada. As tarefas desenvolvidas por um Técnico da Receita Federal seguramente são distintas das que desenvolve um Analista-Tributário da Receita Federal. Enquanto o Técnico limitava-se a auxiliar o Auditor-Fiscal no exercício de suas atribuições, o Analista-Tributário atua ainda no exame de processos administrativos e em outras atividades inerentes às competências da Secretaria da Receita Federal, podendo, inclusive, exercer atividades concorrentemente com o Auditor-Fiscal (art. 6º, § 2º, II e III, da lei 10.593/2002).
Segundo o Sindifisco Nacional(1), nesse ponto,
A inconstitucionalidade em tela foi reconhecida pelo Subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil da Presidência da República, Dr. Luiz Alberto dos Santos, no seminário “A Receita Federal para um Brasil mais justo”, realizado em 30/04/2010, na cidade de Aracaju (SE), onde o mencionado representante do governo federal discorrendo sobre a citada lei 11.457/07, declarou sobre a conversão do cargo de Técnico da Receita Federal (TRF) em Analista Tributário da Receita Federal:
“Eu vejo isso como uma burla, uma afronta ao princípio da razoabilidade. Eu entendo que é inconstitucional, embora o Supremo [Tribunal Federal] não tenha enfrentado isso como deveria.”
O terceiro ponto atacado pelo Procurador-Geral é o seguinte — que na verdade pode ser considerado um desdobramento do anterior:
O § 3º do art. 10 da Lei 11.457/2007 permitiu que candidatos aprovados em concurso público, cujo edital tenha sido publicado antes da entrada em vigência da lei, fossem nomeados para cargos alcançados pela transformação: Auditor-Fiscal e Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil. Em relação à possibilidade de nomeação de candidato para o cargo de Auditor-Fiscal, não há qualquer irregularidade no dispositivo, uma vez que a transformação operada nesse cargo apenas alterou a sua denominação.
Porém, a norma impugnada também permitiu que candidatos aprovados em concurso público para o cargo de Técnico da Receita Federal fossem nomeados para o cargo de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil. Aqui, a situação é diversa, uma vez que, conforme ressaltado anteriormente, as atribuições e a complexidade do cargo de Analista-Tributário são distintas das do cargo de Técnico da Receita Federal.
Por permitir que candidatos aprovados em concurso público sejam nomeados para cargo distinto daquele para o qual fizeram o certame, com atribuições e nível de complexidade diversos, tem-se aqui nova violação ao art. 37, II, da CR.
Portanto, há que se conferir interpretação conforme à Constituição ao § 3º do art. 10 da Lei 11.457/2007, a fim de afastar qualquer aplicação do dispositivo que permita que candidatos aprovados em concurso público prestado para o cargo de Técnico da Receita Fedeal sejam nomeados para o cargo de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil.
Por fim, o Fiscal da Lei alega, em síntese, que o aumento de atribuições ou complexidade de um cargo implica violação ao princípio do concurso público. Utilizou-se do termo ascensão funcional, uma espécie de provimento derivado, para descrever tal violação.
ASCENSÃO FUNCIONAL X TRANSPOSIÇÃO
Antes de prosseguir, eis uma explicação de Di Pietro(2) sobre a ascensão funcional:
A transposição (ou ascensão, na esfera federal) era o ato pela qual o funcionário ou servidor passava de um cargo a outro de conteúdo ocupacional diverso. Visava ao melhor aproveitamento dos recursos humanos, permitindo que o servidor, habilitado para o exercício de cargo mais elevado, fosse nele provido mediante concurso interno (…).
Embora a renomada autora equipare, aqui, a transposição à ascensão, há quem entenda que são institutos distintos.
O então Ministro Octavio Gallotti (ADI nº 266/RJ) discorreu sobre o tema:
A chamada “transposição” simplesmente reside na “passagem de um cargo atual para cargo idêntico da mesma natureza, do novo sistema classificatório” (art. 14, IV, a, do Decreto-lei nº 408-78, do Rio de Janeiro) ou no “deslocamento de um cargo existente para classe de atribuições correlatas do novo sistema” (art. 9º, § 1º, b, do Decreto federal nº 70.320-72).
Já a “transformação” chega a consistir na “alteração de titulação e atribuições do cargo com seu ocupante” (art. 14, IV, b, do Decreto estadual citado), ou na “alteração das atribuições de um cargo existente” (art. 9º, § 1º, a, do Decreto federal nº 70.320-72).
Como se vê, ao passo que a transposição não atinge a natureza ou as atribuições essenciais do cargo, são ambas alteradas (além da denominação), pela chamada transformação, por meio da qual se opera uma modificação substancial, capaz de intrinsicamente caracterizar um novo provimento do cargo. (…)
A transformação de cargos foi concebida como instrumento transitório da aplicação de determinado plano de classificação (o da Lei federal nº 5.645, de 1970).
Dessume-se da aula de Gallotti que a transposição é instituto amparado pela atual Carta Magna, ao contrário da transformação.
E assim também pensa Pedro Lenza(3) a respeito do posicionamento do STF.
Explicando com um exemplo prático a ascensão funcional, expressão utilizada pelo Procurador-Geral da República, tal instituto ocorreria no caso de um inspetor de polícia civil, que por algum meio — concurso interno, alteração legislativa etc. —, consiga a ingressar no cargo de Delegado, sem concurso público.
No exemplo em tela, a ascensão aconteceria, segundo já se posicionou o STF, porque a carreira Delegado de Polícia Civil é expressamente composta de cargo único (ADI nº 245/RJ):
(…) Se a Constituição Federal, no § 4º do artigo 144, estabelece que as polícias civis do Estados serão dirigidas por delegados de polícia de carreira, não será possível, inclusive nas constituições estaduais, estabelecer uma carreira única nas polícias civis, dentro da qual se incluam os delegados, ainda que escalonados em categorias ascendentes. O que a Constituição exige é a existência de carreira específica de delegado de polícia para que membro seu dirija a polícia civil, tendo em vista, evidentemente, a formação necessária para o desempenho dos cargos dessa carreira. (…)
Mas e no caso da Carreira Policial Federal, seria possível, por exemplo, um Agente de Polícia Federal ingressar no cargo de Delegado de Polícia Federal, via promoção — se houvesse amparo para tal na lei?
Note-se que estamos falando de uma carreira única, composta por diversos cargos, conforme se extrai do artigo 1º do Decreto-Lei nº 2.251, de 1985:
Fica criada, no Quadro Permanente do Departamento de Polícia Federal, a Carreira Policial Federal, composta de cargos de Delegado de Polícia Federal, Perito Criminal Federal, Censor Federal, Escrivão de Polícia Federal, Agente de Polícia Federal e Papiloscopista Policial Federal, conforme o Anexo I deste Decreto-lei, com os encargos previstos na Constituição Federal e na legislação específica
Inicialmente não, porque para ser Delegado da Polícia Federal é necessário ser, ao menos, bacharel em Direito, ao passo que para ser Agente da Polícia Federal basta ter, atualmente, curso superior, em nível de graduação, em qualquer área, desde que o diploma expedido pela instituição seja reconhecido pelo MEC.
Porém, a situação seria a mesma se esse mesmo Agente de Polícia Federal fosse bacharel em Direito? Haveria óbice a uma eventual alteração legislativa que permitisse que os servidores com bacharelado em ciências jurídicas, após atingir o último padrão, da última classe, para a primeiro padrão, primeira classe de Delegado?
Embora não seja o caso de Agente de Polícia Federal, o Supremo já enfrentou a questão (ADI nº 2.939):
DELEGADO DE POLÍCIA. PROVIMENTO DE CARGO DE CARREIRA. EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. ADCT DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Viola o art. 37, II, da Constituição Federal o disposto no art. 23 do Ato das Disposições Transitórias da Constituição do Estado de Minas Gerais, com a redação que lhe foi dada pela Emenda Constitucional 45/2000, que determina a incorporação, sem concurso público, de policiais civis em situações específicas à carreira de delegado de polícia. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgada procedente.
Em outro precedente (ADI nº 1.854), merecem destaque os votos, nesse sentido, proferidos pelo Ministro Marco Aurélio
admito a promoção vertical quando os cargos estão situados em uma mesma carreira, e, aqui, na verdade, a lei complementar do Estado do Piauí disciplinou a carreira de policial, tida como um grande todo. Ao fazê-lo, ao meu ver, não acarretou, em si, a pecha de inconstitucional. (…)
Entendo que esta lei presta homenagem à carreira, incentivando-a, bem como estimula o aprimoramento do servidor, acenando a este com a possibilidade, mediante aperfeiçoamento, de galgar posições mais elevadas. Em síntese, admito como harmônica com a Carta da República a chamada promoção vertical, desde que haja um elo, considerada a razoabilidade, entre os cargos, e aqui vejo essa ligação.
E por Carlos Velloso
O que a Constituição não admite é a ascensão, vale dizer, passar o servidor de um cargo menor a um maior, ambos de carreiras diferentes. Penso que a lei pode, o que é salutar, estabelecer carreiras. O cidadão ingressar no serviço público, por exemplo, como investigador e chegar a delegado, desde que isto esteja previsto na lei e com obsvervância dos requisitos nesta exigidos. É a carreira do policial.
Se a lei viesse a estabelecer que o servidor ingressaria como auxiliar, podendo chegar a técnico, seria bom, aproveitando inclusive experiências. (…) A Constituição não quer que as carreiras fiquem estagnadas. De sorte que a lei estabelece carreiras e acho que as tarefas são exercidas pelo investigador, pelo escrivão e pelo delegado são semelhantes. (…)
Penso que o Supremo Tribunal Federal não deve tornar estagnadas carreiras no serviço público. No primeiro momento, decidimos com rigor, quase que numa interpretação literal da Constituição, e o Sr. Ministro Sepúlveda Pertence deu os motivos por que o fizemos, já que vínhamos de um tempo em que muito se abusou. Vínhamos, repito, de um tempo de abuso, e o Supremo Tribunal Federal agiu com rigor. É hora, entretanto, de começarmos a construir no sentido de tornarmos as carreiras do serviço público mais atraentes.
Neste caso, a ADI foi considerada procedente, mas o Supremo já demonstrava, ainda no fim da década de 90, uma confirmação da atenuação do princípio do concurso público.
Por essas e por outras é que a Ascensão funcional é um tema polêmico e gera profundas controvérsias.
Por isso, é de bom tom informar que a Constituição anterior (1967, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969), exigia concurso público apenas para a primeira investidura.
Assim era a redação do artigo 97, § 1º, da CF/67:
A primeira investidura em cargo público dependerá de aprovação prévia, em concurso público de provas e títulos, salvo os casos indicados em lei.
Já a Constituição de 1988, em seu artigo 37, II, com sua redação primitiva, assim dispunha:
A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração
O atual inciso II, do artigo 37, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, está assim:
Note-se que, tanto na redação primitiva, como na atual, o fragmento primeira investidura foi suprimido. Mas mesmo assim não se teve certeza se o instituto havia sido fulminado do nosso ordenamento jurídico, tanto que com quase quatro anos de sua vigência é que a Suprema Corte passou a se posicionar sobre o tema — a propósito, leia o parecer da Consultoria-Geral da União aqui —, e em 2003 o posicionamento do STF em relação à ascensão foi sumulado. Eis o verbete da súmula 685, do STF:
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA X PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO
Como a reestruturação de carreira normalmente se norteia pelo princípio da eficiência, — e o Procurador-Geral alega violação ao princípio do concurso público —, o cerne da discussão da ADI poderá ser o conflito aparente entre ambos.
Mais uma vez, uma pausa antes de prosseguir, para uma pequena explicação sobre o princípio da eficiência, novamente escorada na doutrina de Di Pietro(4):
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar melhores resultados na prestação do serviço público.
O princípio da eficiência, por isso, costuma englobar tanto a racionalização administrativa, como a motivação dos servidores.
Portanto, quando falo em princípio da eficiência, não estou afirmando que se deve deixar de lado o princípio do concurso público, mas que este último pode ser mitigado pelo primeiro.
Alguns exemplos de mitigação do princípio do concurso público pelo princípio da eficiência, colhidos na jurisprudência do STF:
Há uma Ação Direta de Inconstitucionalidade — já citada neste artigo, aliás —, de nº 1.561, que se assemelha bastante ao caso da ADI nº 4.616: houve mudança de nível de escolaridade na reestruturação de carreira — de médio para superior —, porém, com uma diferença: o cargo de nível médio se fundiu com um de nível superior.
Embora o mérito ainda não tenha sido analisado — o que ocorreu foi o julgamento da medida cautelar (29/10/1997) — entendeu-se o seguinte:
(…) Nas normas, aqui impugnadas, (…) não se aludiu a transformação de cargos, nem se cogitou expressamente de aproveitamento em cargos mais elevados, de níveis diferentes. O que se fez foi estabelecer exigência nova de escolaridade, para o exercício das mesmas funções, (…) naturalmente com a nova remuneração, justificada em face do acréscimo de responsabilidades e do interesse da Administração Pública na melhoria da arrecadação.
E também para se estabelecer paridade de tratamento para os exercentes de funções idênticas. Mas não se chegou a enquadrá-los em cargos novos, de uma carreira diversa. (…)
Numa linha similar de raciocínio foi o julgamento da ADI nº 1.591:
Julgo que não se deva levar ao paroxismo o princípio do concurso para acesso aos cargos públicos, a ponto de que uma reestruturação convergente de carreiras venha a cobrar (em custos e descontinuidade) o preço da extinção de todos os antigos cargos, com a disponibilidade de cada um dos ocupantes seguida da abertura de processo seletivo, ou, então, do aproveitamento dos disponíveis, hipótese esta última que redundaria, na prática, justamente a situação que a propositura da ação visa a conjurar.
Na ADI 2.335, que versava sobre a fusão de algumas carreiras numa só, o Ministro Gilmar Mendes, citando memorial trazido pelo Professor Almiro do Couto e Silva, entendeu que quando a carreira criada sofre processo de aproximação, de interpenetração e há correspondência e pertinência temática, ainda que com pequenas distinções de grau com a extinta, não há que se falar em violação ao princípio do Concurso Público. A Ministra Ellen Gracie proferiu o seu voto falando, dentre outras coisas, em racionalização da Administração. Já o Ministro Marco Aurélio completou:
A simples nomenclatura (…) dessas carreiras, a meu ver, direciona à convicção de que havia atividades mescladas. Atividades que acabaram por não revelar uma distinção maior, a ponto de concluir-se (…) que se estaria de uma movimentação que pecaria pela falta de razoabilidade (…). Tem-se, realmente, atividades muito próximas, e costumo salientar que a carta de 1988, quer na redação primitiva do artigo 39, quer na redação atual, estimula a carreira.
Em outra oportunidade, a Ministra Ellen Gracie disse que há (RE 433354-AgR)
Ausência de violação ao princípio constitucional da exigência de concurso público, em decorrência da similitude das atribuições desempenhadas pelos ocupantes dos cargos extintos, não existindo, portanto, óbice à reestruturação de carreira, nessas circunstâncias.
Em memorial de Aldir Passarinho, ex- Ministro do STF, trazido à baila no já citado julgamento da medida cautelar na ADI 1.561, foi exposto o seguinte:
A elevação de vencimentos ou a valorização de um cargo com exigência de maior nível de conhecimentos não são fatores que possam ser tidos como inconstitucionais.
Se nem a lei pudesse estabelecer as atribuições dos cargos (…), em qual ato deverão ser elas fixadas? Pretenderá o A. da ação que tal se dê no texto da Constituição?
Ora, o que pretende a Ação, se sua tese fosse vencedora, seria submeter a uma verdadeira camisa de força, a um engessamento, tornando imutáveis as atribuições dos cargos públicos. E em que dispositivo da Constituição tal entendimento encontraria apoio?
REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA X DESVIO DE FUNÇÃO
Não se pode confundir alteração de complexidade de um cargo, dentro de um contexto ou similitude de atribuições, com o chamado desvio de função. Como o próprio nome já diz, a pessoa é desviada para um cargo de natureza diversa (outra carreira) daquela para o qual prestou concurso. Se o executivo editar uma lei para corrigir tal problema — ou mesmo a administração via ato normativo — vier a movimentar os servidores desviados para o cargo que na prática exercem, essa lei ou ato normativo fatalmente será inconstitucional, por violar o princípio do concurso público. Na realidade, o que haveria aqui seria uma espécie de ascensão funcional. Por isso, o desvio de função ensejará, tão-somente, a indenização para o desviado. É que o diz o STF:
Servidor público: o desvio de função ocorrido em data posterior à Constituição de 1988 não pode dar ensejo ao reenquadramento; no entanto, tem o servidor direito a receber a diferença das remunerações, como indenização, sob pena de enriquecimento sem causa do Estado: precedentes.” (AI 594.942-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 14-11-2006, Plenário, Primeira Turma, DJ de 7-12-2006.) No mesmo sentido: RE 576.625-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 1º-6-2010, Primeira Turma, DJE de 6-8-2010; AI 281.111-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 15-12-2009, Segunda Turma, DJE de 19-2-2010; AI 743.886-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 27-10-2009, Primeira Turma, DJE de 27-11-09; RE 205.511, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 14-8-1997, Plenário, DJ de 10-10-1997
ANEXOS À PETIÇÃO INICIAL: MAIS DE 400 PÁGINAS
Tudo o que foi exposto até aqui refere-se à petição inicial, mas há documentos anexos à mesma.
De maneira geral, o conteúdo anexo traz de maneira mais densa o que a exordial da ADI 4.616 traz de maneira resumida. Mas há uma exceção.
Estou me referindo ao parecer de Pedro Lenza, que não se limita a questionar os dispositivos impugnados na petição inicial. Lenza vai bem além(5, 6): o conhecido doutrinador questiona a própria existência de dois cargos na Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil. É que, para ele, somente o Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil deveria integrá-lo:
(…) não há dúvida que a única autoridade fiscal da Receita Federal do Brasil é o Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, devendo o Analista ser enquadrado como verdadeiro servidor administrativo.
Estamos diante (…) de dois cargos incomunicáveis e de naturezas jurídicas distintas, na medida em que, conforme visto, o Auditor constitui autoridade do órgão e o Analista inegável servidor administrativo, ocupante de cargo de natureza técnica, com atribuições (função) meramente acessórias e preparatórias (auxiliares) àquelas exercidas pelos Auditores-Fiscais.
A conclusão única de que somente o Auditor-Fiscal se caracteriza como Autoridade administrativa, fiscal e aduaneira da Receita Federal (Autoridade de Estado, que tem poder de decisão) encontra fundamento não somente no art. 37, XVIII e XXII, CF/88, já tanto explorados, como vasta legislação federal (…)
(…) fica muito claro que as atividades dos Analistas não podem, jamais, ser confundidas com as dos Auditores e, portanto, na medida em que os cargos são totalmente distintos, inconstitucional a sua manutenção dentro da mesma carreira.
Abaixo, Pedro Lenza(7) opina sobre o motivo da inviabilidade de o Analista-Tributário de alguma maneira chegar a cargo de Auditor-Fiscal, seja através de uma fusão entre os cargos, seja mediante promoção, desde que haja permissão legislativa para tal, nos dois casos:
(…) a necessidade de separação dos cargos de Auditor e de Analista em carreiras próprias e incomunicáveis reforça-se diante da convicção de que, em momento algum, a partir da promulgação do Texto de 1998, poderá ser imaginada a ascensão funcional dos Analistas para o cargo de Auditor, pois, se isso acontecesse, haveria flagrante violação ao princípio do concurso público (art. 37, II).
Desde que comecei a escrever este artigo, e nas suas revisões, decidi que não opinaria sobre o mérito, porque considero mais prudente esperar a defesa do Advogado-Geral da União (AGU), que terá de defender a constitucionalidade dos pontos ora impugnados, bem como o ingresso dos terceiros interessados (amici curiæ, ou amigos da corte).
Ademais, diante do que expus a respeito, ficou claro que não basta examinar as leis e os atos normativos atuais e os revogados, sem análise contextual entre a criação da carreira (1985), a primeira parte da reestruturação (1999) e a mais recente alteração (2007).
E como ficou demonstrado neste artigo, não é o aumento de atribuições ou complexidade, caso tenha havido, que terá o condão de macular as reestruturações com o vício da inconstitucionalidade material, mas sim se tal incremento extrapolou a pertinência temática dos cargos envolvidos.
Outrossim, a reestruturação de carreira calcada no princípio da eficiência é prática comum na Administração Pública, seja alterando o nível de escolaridade, alterando atribuições/complexidade, desde que dentro de certa razoabilidade, ou simplesmente renomeando a carreira.
Algumas das carreiras que tiveram aumento de nível de escolaridade: Polícia Federal(9), Polícia Rodoviária Federal(10), Polícia Militar do Distrito Federal(11) etc. As duas últimas já sob a égide da Emenda Constitucional nº 19, de 1998.
Apesar de não opinar sobre o mérito da ADI da Receita, repito, resolvi trazer a lume algumas informações para ajudar a subsidiar as pesquisas das pessoas que de alguma maneira se interessaram pelo caso, mas que porventura tenham tido dificuldade em iniciá-las.
Dando prosseguimento a essa missão de facilitar a pesquisa, trago agora para aqueles que têm interesse em comparar as atribuições do cargo de Técnico do Tesouro Nacional e de Auditor-Fiscal do Tesouro Nacional, da então Carreira Auditoria do Tesouro Nacional com o de Técnico da Receita Federal e de Auditor-Fiscal da Receita Federal, da então Carreira Auditoria da Receita Federal, com as dos ocupantes da atual Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil, através dos cargos de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil e de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, os seus respectivos diplomas regulamentadores:
DECRETO Nº 90.928, DE 7 DE FEVEREIRO DE 1985.
Revogado pelo Decreto nº 95.255, de 1987
Dispõe sobre a Carreira Auditoria do Tesouro Nacional, criada pelo Decreto-lei nº 2.225, de 10 de janeiro de 1985.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, usando da atribuição que lhe confere o artigo 81, Item III, da Constituição, e tendo em vista o disposto nos artigos 2º e 10 do Decreto-lei nº 2.225, de 10 de janeiro de 1985,
Art. 1º – A Carreira Auditoria do Tesouro Nacional compreende cargos de provimento efetivo a que são inerentes atividades ligadas a:
I – definição e execução de política e administração fiscal do Governo Federal;
II – normatização, controle e verificação do cumprimento das obrigações tributárias e da realização e administração da receita federal;
III – aperfeiçoamento do Sistema Tributário Nacional.
Art. 2º As classes integrantes da Carreira Auditoria do Tesouro Nacional, distribuídas nos níveis superior e médio, têm as seguintes características:
a) Classes de Nível Superior
Atividades de nível superior relacionadas com a direção das Unidades Centrais, Regionais, Sub-regionais e Locais, Assessoramento e Assistência especializados com vistas à adequação da política tributária ao desenvolvimento econômico, envolvendo planejamento, coordenação, controle, orientação, supervisão e treinamento, e compreendendo:
Classe Especial – formulação e compatibilização dos objetivos de tributação, arrecadação, fiscalização e informações econômico-fiscais, elaboração e compatibilização de programas nacionais, regionais e setoriais, execução de tarefas de grandes complexidade e responsabilidade, com ampla autonomia em pesquisa, análise e interpretação de situações altamente diversificadas e, ainda, execução e supervisão de auditoria-fiscal de grande complexidade;
1ª Classe – elaboração e compatibilização de programas nacionais, regionais e setoriais, execução de tarefas de grandes complexidade e responsabilidade, com autonomia em interpretação e aplicação da legislação tributária e, ainda, execução e supervisão de auditoria-fiscal de grande complexidade;
2ª Classe – elaboração e compatibilização de programas regionais e setoriais, execução de tarefas de média complexidade e grande responsabilidade, com autonomia em interpretação e aplicação da legislação tributária e, ainda, supervisão e execução de auditoria-fiscal complexa;
3ª Classe – execução de tarefas complexas e de grande responsabilidade, com autonomia em interpretação e aplicação da legislação tributária e, ainda, supervisão e execução de auditoria-fiscal.
b) Classes de Nível Médio
Atividades de nível médio de apoio operacional relacionadas com os encargos específicos de competência da Secretaria da Receita Federal, compreendendo:
Classe Especial e 1ª – coordenação, controle, orientação e execução de trabalhos de médias complexidade e responsabilidade;
2ª e 3ª Classes – controle e execução de trabalhos de médias complexidade e responsabilidade.
Art. 3º – Os ocupantes dos cargos das categorias funcionais de Fiscal de Tributos Federais, TAF-601, de Controlador da Arrecadação Federal, TAF-602, e de Técnico de Atividades Tributárias, TAF-606, serão transpostos para cargos da Carreira Auditoria do Tesouro Nacional, de acordo com seu posicionamento na referência em que se encontravam em 11 de janeiro de 1985, conservando, no padrão alcançado, para fins de apuração de interstício e classificação, o tempo de permanência na referência da qual foram transpostos, ressalvado o disposto no artigo 4º.
Parágrafo único – Serão considerados excedentes os cargos e respectivos ocupantes que ultrapassarem, no momento da transposição de que trata este Decreto, os quantitativos definidos, para a 1ª Classe, no Anexo I do Decreto-lei nº 2.225, de 10 de janeiro de 1985.
Art. 4º – A fim de atender os quantitativos fixados no Anexo I do Decreto-lei nº 2.225, de 10 de janeiro de 1985, para a 2ª e a 3ª Classes, os ocupantes das Referências NS-08 a NS-13 das Categorias Funcionais TAF-601 e TAF-602 serão reposicionados para a referência NS-14, anteriormente à transposição.
§ 1º – O funcionário beneficiado na forma deste artigo, para obter nova promoção, deverá cumprir o interstício mínimo de 1 (um) ano por referência que tenha ultrapassado, em virtude do seu reposicionamento, considerando-se até o máximo de 4 (quatro) anos.
§ 2º – O disposto neste artigo não se aplica aos funcionários que, em 11 de janeiro de 1985, estivessem cumprindo estágio probatório, ou tivessem ingressado nas categorias funcionais de TAF-601 e TAF-602 por ascensão funcional ou transferência há menos de 1 (um) ano.
Art. 5º – A gratificação prevista no item XVIII do Anexo II do Decreto-lei nº 1.341, de 22 de agosto de 1974, será paga ao Técnico do Tesouro Nacional no percentual máximo de até 60% (sessenta por cento) do valor do vencimento do seu padrão. (Revogado pelo Decreto nº 95.255, de 1987)
Parágrafo Único – Ao Técnico do Tesouro Nacional ocupante de cargo em comissão do Grupo DAS-100, de função do Grupo DAI-110, ou de Função de Assessoramento Superior, do Ministério da Fazenda, fica assegurada essa gratificação no percentual de 60% (sessenta por cento) sobre o valor do vencimento do seu padrão. . (Revogado pelo Decreto nº 95.255, de 1987)
Art. 6º – Para os integrantes da Carreira Auditoria do Tesouro Nacional, a concessão da gratificação prevista no item VI do Anexo II do Decreto-lei nº 1.341, de 22 de agosto de 1974, será disciplinada pelo Ministro da Fazenda, observado o disposto no “caput” do artigo 2º e no artigo 3º do Decreto nº 75.539, de 26 de março de 1975.
Art. 7º – Para os integrantes da Carreira Auditoria do Tesouro Nacional, em exercício no Ministério da Fazenda, fica mantida a vantagem prevista no item IX do Anexo II do Decreto-lei nº 1.341, de 22 de agosto de 1974, observando-se o percentual máximo de até 35% (trinta e cinco por cento), calculado sobre o valor do vencimento do padrão III da classe especial do respectivo nível, conforme ato a ser expedido pelo Ministro da Fazenda.
Art. 8º – Para atendimento ao estabelecido nos artigos 6º e 7º do Decreto-lei nº 2.225, de 10 de janeiro de 1985, ressalvado o disposto nos artigos anteriores, ficam mantidos os percentuais ou valores e bases de cálculo nas mesmas condições da legislação anteriormente aplicável à categoria funcional TAF-601, observada a escala de padrão e níveis constantes do mencionado Decreto-lei.
Art. 9º – Até que sejam fixadas condições e definidos treinamentos específicos pelo Ministro da Fazenda, os integrantes da Carreira manterão a área de atuação definida para a respectiva categoria funcional originária.
Art. 10. – Os integrantes da Carreira Auditoria do Tesouro Nacional estão sujeitos à prestação de 40 (quarenta) horas semanais de trabalho.
Art. 11. – Ficam revogados o Decreto nº 82.177, de 28 de agosto de 1978, e as demais disposições em contrário.
Art. 12. – Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, em 07 de fevereiro de 1985; 164º da Independência e 97º da República.
Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 8.2.1985
Carreira Auditoria da Receita Federal
DECRETO Nº 3.611, DE 27 DE SETEMBRO DE 2000.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto no art. 6º, § 3º, da Medida Provisória no 1.971-16, de 27 de setembro de 2000, DECRETA:
Art. 1º Ficam estabelecidas, na forma do Anexo a este Decreto, as atribuições dos cargos de Auditor-Fiscal e de Técnico da Receita Federal a serem exercidas em virtude da competência atribuída à Secretaria da Receita Federal.
Parágrafo único. O Secretário da Receita Federal poderá dispor sobre o detalhamento das atribuições dos cargos de que trata o caput deste artigo.
Art. 2º A jornada de quarenta horas semanais a que estão submetidos os servidores investidos em cargos da Carreira Auditoria da Receita Federal poderá ser cumprida em regime de plantão ou escala de serviço, conforme dispuser ato próprio do Secretário da Receita Federal.
Brasília, 27 de setembro de 2000; 179º da Independência e 112º da República.
Este texto não substitui o publicado no DOU de 28.9.2000 e retificado no DOU de 29.9.2000
ATRIBUIÇÕES PERTINENTES AOS CARGOS EFETIVOS DA CARREIRA AUDITORIA DA RECEITA FEDERAL
Art. 1º São atribuições do ocupante do cargo efetivo de Auditor-Fiscal da Receita Federal qualquer atividade atribuída à carreira Auditoria da Receita Federal e, em caráter privativo:
I – constituir, mediante lançamento, o crédito tributário;
II – elaborar e proferir decisões em processo administrativo-fiscal, ou delas participar, bem assim em relação a processos de restituição e de reconhecimento de benefícios fiscais;
III – executar procedimentos fiscais, inclusive os relativos ao controle aduaneiro, objetivando verificar o cumprimento das obrigações tributárias pelo sujeito passivo, praticando todos os atos definidos na legislação específica, incluídos os relativos à apreensão de mercadorias, livros, documentos e assemelhados;
IV – proceder à orientação do sujeito passivo no tocante à aplicação da legislação tributária, por intermédio de atos normativos e solução de consultas;
V – supervisionar as atividades de orientação do sujeito passivo efetuadas por intermédio de mídia eletrônica, telefone e plantão fiscal.
Art. 2º Incumbe ao ocupante do cargo efetivo de Técnico da Receita Federal auxiliar o Auditor-Fiscal da Receita Federal, no desempenho das atribuições privativas desse cargo e sob a supervisão do Auditor-Fiscal da Receita Federal, especialmente:
I – em relação ao disposto no inciso II do artigo anterior, analisar e instruir processos, ressalvada a atribuição privativa do Auditor-Fiscal da Receita Federal para proferir decisões, intimar sujeito passivo e requerer diligências, em processos submetidos a julgamento em instância administrativa;
II – em relação ao disposto no inciso III do artigo anterior:
a) proceder à conferência de livros, documentos e mercadorias do sujeito passivo, inclusive mediante elaboração de relatório, relativamente aos procedimentos fiscais de:
1. fiscalização, diligência e revisão de declarações;
2. concessão, controle e cassação de regime aduaneiro especial ou atípico;
3. controle de internação de mercadorias em áreas de livre comércio;
4. vigilância e repressão aduaneiras;
5. controle do trânsito de mercadorias;
6. vistoria e busca aduaneiras;
7. revisão de despacho aduaneiro;
8. conferência física de mercadorias e conferência final de manifesto;
b) participar de atividades de pesquisa e investigação fiscais, ressalvada a atribuição privativa do Auditor-Fiscal da Receita Federal para emitir relatórios conclusivos;
c) realizar a retenção e a validação lógica de arquivos magnéticos do sujeito passivo, bem assim a extração dos dados;
d) efetuar a seleção de passageiros e de bagagem, para fins de conferência aduaneira;
e) realizar visita aduaneira a veículos procedentes do exterior;
f) elaborar informações e realizar vistorias relativas ao alfandegamento de recintos;
g) participar de procedimento de auditoria da rede arrecadadora de receitas federais;
III – em relação ao disposto no inciso IV do artigo anterior, elaborar estudos técnicos e tributários;
IV – em relação ao disposto no inciso V do artigo anterior, proceder à orientação do sujeito passivo por intermédio de mídia eletrônica, telefone e plantão fiscal.
Art. 3º São atribuições dos ocupantes dos cargos efetivos de Auditor-Fiscal da Receita Federal e de Técnico da Receita Federal, em caráter geral e concorrente:
I – lavrar termo de revelia e de perempção;
II – analisar o desempenho e efetuar a previsão da arrecadação;
III – analisar pedido de retificação de documento de arrecadação;
IV – executar atividade de atendimento ao contribuinte.
Art. 4º Os ocupantes dos cargos efetivos de Auditor-Fiscal da Receita Federal e de Técnico da Receita Federal, em caráter geral e concorrente, poderão ainda exercer atribuições inespecíficas da Carreira Auditoria da Receita Federal, desde que inerentes às competências da Secretaria da Receita Federal, em especial:
I – executar atividades pertinentes às áreas de programação e de execução orçamentária e financeira, contabilidade, licitação e contratos, material, patrimônio, recursos humanos e serviços gerais;
II – executar atividades na área de informática, inclusive as relativas à prospecção, avaliação, internalização e disseminação de novas tecnologias e metodologias;
III – executar procedimentos que garantam a integridade, a segurança e o acesso aos dados e às informações da Secretaria da Receita Federal;
IV – atuar nas auditorias internas das atividades dos sistemas operacionais da Secretaria da Receita Federal;
V – integrar comissão de processo administrativo disciplinar.
DECRETO Nº 6.641, DE 10 DE NOVEMBRO DE 2008.
O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de Presidente da República, usando da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto no § 3º do art. 6º da Lei nº 10.593, de 6 de dezembro de 2002,
Art. 1º Ficam estabelecidas, na forma deste Decreto, as atribuições da Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil, composta pelos cargos de nível superior de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil.
Parágrafo único. O Secretário da Receita Federal do Brasil poderá dispor sobre o detalhamento das atribuições dos cargos de que trata o caput.
Art. 2º São atribuições dos ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil:
d) examinar a contabilidade de sociedades empresariais, empresários, órgãos, entidades, fundos e demais contribuintes, não se lhes aplicando as restrições previstas nos arts. 1.190 a 1,192 do Código Civil e observado o disposto no art. 1.193 do mesmo diploma legal;
e) proceder à orientação do sujeito passivo no tocante à interpretação da legislação tributária; e
f) supervisionar as demais atividades de orientação ao contribuinte; e
Art. 3º Incumbe aos ocupantes dos cargos de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil, resguardadas as atribuições privativas referidas no inciso I do art. 2º:
II – atuar no exame de matérias e processos administrativos, ressalvado o disposto na alínea “b” do inciso I do art. 2º; e
III – exercer, em caráter geral e concorrente, as demais atividades inerentes às competências da Secretaria da Receita Federal do
Art. 4º São atribuições dos ocupantes dos cargos efetivos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil, em caráter geral e concorrente:
II – analisar o desempenho e efetuar a previsão da arrecadação; e
III – analisar pedido de retificação de documento de arrecadação.
Art. 5º Os ocupantes dos cargos efetivos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil, em caráter geral e concorrente, poderão ainda exercer atribuições inespecíficas da Carreira de Auditoria da Receita Federal do Brasil, desde que inerentes às competências da Secretaria da Receita Federal do Brasil, em especial:
III – executar procedimentos que garantam a integridade, a segurança e o acesso aos dados e às informações da Secretaria da Receita Federal do Brasil;
IV – atuar nas auditorias internas das atividades dos sistemas operacionais da Secretaria da Receita Federal do Brasil; e
Art. 7º Fica revogado o Decreto no 3.611, de 27 de setembro de 2000.
Brasília, 10 de novembro de 2008; 187º da Independência e 120º da República.
Este texto não substitui o publicado no DOU de 11.11.2008
1 Sindifisco Nacional, Processo Administrativo nº 1.00.000.005676/2010-14 (MPF/PGR)
2 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 22ª edição, p. 601.
3 Pedro Lenza, em parecer anexo à ADI nº 4.616, exarado em consulta do Sindifisco Nacional, p. 52.
4 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, op. cit., p. 82.
5 Pedro Lenza, op. cit. p. 95.
8 Sindifisco Nacional, op. cit., p. 9.
9 A lei nº 9.266, de 1996, unificou o nível de escolaridade da Carreira Policial Federal para nível superior — anteriormente, somente os cargos de Delegado e o de Perito Criminal exigiam nível superior.
10 A lei 11.784, de 2008, alterou o nível de escolaridade da Carreira de Policial Rodoviário Federal para nível superior – antes era nível médio.
11 A lei 12.089, de 2009, alterou o nível de escolaridade para ingresso nos quadros da PMDF como soldado para nível superior.
Observação: texto atualizado no dia 14/08/2011, às 21:57, horário de Brasília,apenas para efetuar algumas correções.
CategoriasDireito Administrativo, Direito Constitucional TagsJosé Márcio Monesão Mollo, Parecer CS-56, RFB, Roberto Monteiro Gurgel dos Santos, Secretaria de Receita Federal do Brasil, Sindifisco Nacional, Sindireceita, Sindreceita, SRFB, Super Receita, Unafisco
3 respostas para “ADI 4616”
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Luis J. Barreto de M. disse:
14/12/2011 às 18:40
Estou fazendo minha monografia de conclusão do curso de Direito e o tema que escolhi foi precisamente a ADIn 4.616. Gostei muito de ter encontrado o seu site, já quase no “apagar das luzes”, contendo tantas informações interessantes sobre o tema da investidura em cargo público, que é o objeto da argüição da referida ADIn. Foi um bom trabalho que você prestou às pessoas interessadas. Inclusive, mencionei o seu site nas referências bibliográficas do meu trabalho.
18/12/2011 às 22:39
Muito obrigado pelo elogio e pela citação: sinto-me ainda mais estimulado a produzir novos textos, mas também a melhorar a forma como apresento os dados colhidos na pesquisa. Quanto à sua monografia, desejo a você sucesso na empreitada!
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 artigo 39
 artigo 81
 artigo 4
 artigo 2
 artigo 3