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Timestamp: 2017-08-18 19:57:44+00:00

Document:
﻿ Rodriguez Avalos
La Regulación y Supervisión de las Cooperativas de Ahorro y Crédito
El Dr. Máximo Ulises Rodríguez A, especialista en
Derecho Cooperativo y Social y miembro del
Consejo Directivo de ASOMIF preocupado la función social
de las instituciones cooperativas de ahorro y crédito,
a pedido de ASOMIF y para la SBS realiza un análisis
detallado de los antecedentes de la función supervisora
a este tipo de organizaciones, relevando la
importancia de la función supervisora y el
carácter técnico de la misma. Culmina su ensayo
con un juicio sereno, pero justificado de la
necesidad de mejorar la legislación adecuándola
a la realidad cooperativa.
“El derecho progresa con el pueblo, se
Perfecciona con él, y por último
perece cuando el pueblo
ha perdido su carácter”
Federico Carlos Davigny
El tema de la supervisión a las organizaciones cooperativas en los últimos años ha sido ampliamente debatido en distintos foros o eventos cooperativos y de la propia Superintendencia de Banca y Seguros, presentándose diversas tesis en ambos sentidos respecto a la conveniencia o no de dicha supervisión y control; si debe ser la Superintendencia de Banca y Seguros quien regule las actividades de las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito; si debe ser la Federación quien ejerza esta actividad de control y supervisión; si deben ser las cooperativas de ahorro y crédito no afiliadas a la Federación, supervisadas por esta; si los alcances del Reglamento de Cooperativas de Ahorro y Crédito aprobado por la Resolución SBS No. 540-99 se encuentran arreglados a ley o no, en fin han surgido diversos comentarios y observaciones que generaron en su oportunidad la interposición de diversas acciones de garantía (amparo y acción popular) por parte de algunas cooperativas de ahorro y crédito que consideraron sus derechos constitucionales amenazados o afectados, y que llegaron a sede del Tribunal Constitucional que se pronunció en las acciones de amparo promovidas por la Cooperativa de Ahorro y Crédito Trabajadores Telefónicos, Cooperativa de Servicios Múltiples Carteros Ltda., Cooperativa CREDICOOP Luz y Fuerza, Cooperativa de Servicios Múltiples Manuel Polo Jiménez, Cooperativa de Ahorro y Crédito Santo Domingo de Guzmán de Cusco, las mismas que son materia de análisis en el presente trabajo, así mismo será materia de comentario la Resolución Judicial emitida por la Sala de Derecho Constitucional de la Corte Superior de Lima en la acción de amparo promovida por la Cooperativa de Ahorro y Crédito del Personal Subalterno de la Policía Nacional Santa Rosa de Lima.
El antecedente normativo sobre el tema de la supervisión se remonta a la Ley 15260 primera Ley General de Cooperativas que regulo el funcionamiento de las organizaciones cooperativas en el país hasta el año 1981, y luego la Ley General de Cooperativas aprobada por el Decreto Legislativo 85 vigente hasta la fecha. En las aludidas disposiciones legales se establecieron los mecanismos de supervisión que en este caso estaba a cargo del Instituto Nacional de Cooperativas, cuyos textos reproducimos a continuación:
Ley No. 15260
Decreto Legislativo No. 85
Reconocer oficialmente a las cooperativas primarias y de grado superior e inscribirlas en el Registro Nacional de Cooperativas a su cargo;
Practicar visitas a las cooperativas, con facultades de examinar libros y documentos de contabilidad;
Vigilar la marcha administrativa, financiera y económica de las cooperativas, y revisar sus balances y cuentas;
Acreditar representantes ante las asambleas generales de las cooperativas, cuando lo estime conveniente;
Sancionar las infracciones de esta ley, cometidas en el funcionamiento de las cooperativas, y denunciarlas, cuando sea el caso, ante las autoridades competentes
2.- Fiscalizar el funcionamiento de todas las organizaciones integrantes del Sector Cooperativo, sin perjuicio de las funciones sectoriales reguladas por el Artículo 96 de esta Ley, exclusivamente por los siguientes medios:
Vigilar la marcha administrativa, financiera y económica de ellas, mediante el examen de sus libros, estados financieros y demás documentos pertinentes;
Practicar visitas de inspección y auditoría con facultad de examinar los mismos instrumentos señalados en el párrafo anterior;
Delegar en sociedades de auditoría independiente, previamente seleccionada por concurso, la función de auditar a las cooperativas y centrales cuyo volumen de operaciones exceda el límite que al efecto fije el Reglamento, con cargo de que los respectivos honorarios sean pagados por estas.
Acreditar representantes con la calidad de observadores, ante las asambleas generales de las cooperativas, cuando lo estime conveniente o éstas lo soliciten.
Sancionar las infracciones a esta Ley cometidas en el funcionamiento de las cooperativas y denunciarlas, cuando fuere el caso, ante las demás autoridades competentes.
4.- Ejercer las demás atribuciones de fiscalización que expresamente le confieran otras leyes y los reglamentos.
La exposición de motivos de dicha norma señalo que, la función contralora debe expresarse, entre otros medios, mediante la visita que el Instituto haga a las cooperativas a través de sus funcionarios autorizados, quienes estarán en condiciones de apreciar la medida en que esta entidades cumplen las leyes y desarrollan sus actividades, tanto para la oportuna corrección de las irregularidades que eventualmente pudiere producirse; así mismo se señaló que la visita impone a las cooperativas el deber de poner a la vista de los funcionarios fiscalizadores, sus libros y documentos, y proporcionarles la información que ellos les soliciten, para que el examen practicado sea pleno y operante. Desde este punto de vista, la actuación del inspector se produce de oficio y la cooperativa no puede invocar a su favor reservas en cuanto al secreto de sus operaciones, porque la función de su empresa no responde exclusivamente a los intereses particulares de uno o varios propietarios, sino que afecta a la economía ya las expectativas de numerosos socios, cuyos intereses se deben salvaguardar.
La exposición de motivos definía esta función como la más importante a realizar por el Instituto, y debía ser ejercida sobre todas las organizaciones cooperativas y se extendía hasta el examen de sus respectivos balances y cuentas, ya que la fiscalización presupone la vigilancia permanente de todas las organizaciones cooperativas, como resultado de las observaciones directas o indirectas que practiquen sobre las actividades que ellas realicen, para señalar las fórmulas de corrección de cualquiera irregularidad o imponer o reclamar sanciones de ley cuando se trataren de infracciones punibles.
INTERVENCIÓN DE LASUPERINTENDENCIA DE BANCA Y SEGUROS
A partir de la disolución y liquidación del Instituto Nacional de Cooperativas del Perú, dispuesta por la Ley 25879 publicado en el diario Oficial El Peruano con fecha seis de diciembre de 1992 y de acuerdo a lo establecido por el Artículo 5 de la norma acotada, las cooperativas de ahorro y crédito quedaron sujetas al control, supervisión y fiscalización de la Superintendencia de Banca y Seguros -SBS, mientras que las demás organizaciones cooperativas quedaron bajo el control, supervisión y fiscalización de la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores -CONASEV, encargándosele a la Superintendencia de Banca y Seguros para que dicte las medidas complementarias que sean necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto. Es decir, el vacío creado con la disolución del INCOOP fue inmediatamente cubierto por la SBS como por la CONASEV.
La Décimo Cuarta Disposición Final de la derogada Ley de Instituciones Bancarias, Financieras y de Seguros, aprobada por el Decreto Legislativo 770 del 30 de octubre de 1993 dispuso que:
“El control de las cooperativas de ahorro y crédito no autorizadas a operar con terceros corresponde, en primera instancia, a su Consejo de Vigilancia y a su Asamblea General de Asociados. Su supervisión está a cargo de la Federación Nacional de Cooperativas de Ahorro y Crédito, de acuerdo con las normas que al respecto dicte la Superintendencia.
La Superintendencia supervisa y controla a la Federación a que se refiere el párrafo anterior y regula las operaciones de las cooperativas de ahorro y crédito no autorizadas a operar con recursos del público. A tal fin está facultada para:
Recabar, por conducto de la citada Federación, información sobre cualquier cooperativa.
Practicar visitas de inspección.
Disponer la adopción de las medidas necesarias para corregir las deficiencias patrimoniales o administrativas que detecte.”
Es a partir de esta norma que se producen dos hechos significativos en las actividades de las cooperativas de ahorro y crédito, uno es el encargo expreso a la Federación para que ejecute actividades de supervisión a las cooperativas de ahorro y crédito no autorizadas a operar con recursos del público, y la otra es la facultad que se le asigna a la SBS de regular las operaciones de estas cooperativas, debemos recordar que hasta esa fecha solo la Ley 25879 en el segundo párrafo del Artículo 5 le faculto a la SBS a que dicte normas complementarias referidas a las acciones de control, supervisión y fiscalización que se le había encargado.
Es así que la ley expresamente estableció el nuevo marco de regulación y control:
Control, Supervisión y Fiscalización a CACs. Ley 25879
Regulación de Operaciones Decreto Legislativo 770
Supervisión y Control a la Federación Decreto Legislativo 770
Federación: Supervisión a cooperativas Decreto Legislativo 770
La SBS en cumplimiento de la atribución que le confirió la Décimo Cuarta Disposición Final del Decreto Legislativo No. 770 dicto el Reglamento de Operaciones y Supervisión de las Cooperativas de Ahorro y Crédito que no Operan con Recursos del Público, el mismo que fue aprobado por la Resolución SBS No. 190-95 del 21 de febrero del 1995, la cual regulo sobre las operaciones que podían realizar las cooperativas de ahorro y crédito, sobre el patrimonio efectivo, limitaciones y prohibiciones, régimen de garantías y sobre el régimen de supervisión, inspecciones, sanciones e intervención de las cooperativas a cargo de la Federación.
Estas disposiciones generaron en su oportunidad por parte de diversas instituciones cooperativas la interposición de acciones de garantía con la finalidad de lograr su inaplicación a favor de ellas, acciones que no prosperaron.
Al derogarse la Ley General de Instituciones Bancarias, Financieras y de Seguros por la Vigésimo Quinta Disposición Final y Complementaria de la Ley Nº 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros publicada el 09.12.96, se establecieron en la Vigésimo Cuarta Disposición Final y Complementaria de la misma, el marco regulatorio de las cooperativas de ahorro y crédito, así como los alcances de las actividades de supervisión de la Federación tanto para con sus cooperativas afiliadas como para con las no afiliadas, normas que se detallan a continuación:
“VIGESIMO CUARTA:
1. Sólo pueden operar con recursos del público las sociedades cooperativas de ahorro y crédito autorizadas por la Superintendencia a captar dinero de personas distintas a sus asociados, a que se refiere el artículo 289 de la presente ley.
3. La supervisión de las cooperativas a que se refiere el apartado 2 está a cargo de la Federación Nacional de Cooperativas de Ahorro y Crédito o de otras federaciones de segundo nivel reconocidas por la Superintendencia, y a las que se afilien voluntariamente
6. La Superintendencia supervisa y controla a las federaciones a que se refieren los apartados 3 a 5 que anteceden, y regula las operaciones de las cooperativas de ahorro y crédito no autorizadas a operar con recursos del público.
A tal fin está facultada para:
8. No podrán ser elegidos ni nombrados directivos y funcionarios, respectivamente, de las cooperativas y centrales cooperativas de ahorro y crédito a que se contrae esta disposición final, quienes hubieren sido encontrados responsables administrativa o penalmente por actos de mala gestión.”
Del análisis de la norma (Ley 26702) en comentario encontramos, los siguientes aspectos que deben ser relevados:
Se crea una nueva forma de sociedad, la llamada sociedad cooperativa por acciones, las cuales nunca han funcionado por constituir una desnaturalización a la doctrina y filosofía cooperativa además de ser contraria tanto al espíritu de la Ley General de Sociedades como de la Ley General de Cooperativas;
La norma no define ni distingue los alcances de lo que significa control y supervisión, ni la forma como en el caso de la Asamblea General debe aplicarse dicha actividad;
Se le asigna a la Federación la supervisión de todas las cooperativas de ahorro y crédito no autorizadas a operar con terceros, sin distinción alguna;
Adicionalmente con respecto a sus cooperativas afiliadas la Federación se encuentra facultada para realizar acciones complementarias, facultades que no podría realizar con las cooperativas no afiliadas.
La Superintendencia sume la responsabilidad de la supervisión de las Federaciones;
La norma faculta únicamente a la Superintendencia para regular las operaciones de las cooperativas de ahorro y crédito no autorizadas a operar con recursos del público.
La norma utiliza indebidamente dos definiciones con respecto a las cooperativas de ahorro y crédito, en el numeral 2 las denomina “cooperativas de ahorro y crédito no autorizadas a operar con terceros” y en el numeral 6 y 7 las denomina “cooperativas de ahorro y crédito no autorizadas a operar con recursos del público”.
De acuerdo a la facultad de regulación conferida, la Superintendencia de Banca y Seguros, dicta la Resolución SBS No. 540-99 con fecha 15 de junio de 1999, por la cual se aprueba el “Reglamento de las Cooperativas de Ahorro y Crédito no Autorizadas a Operar con Recursos del Público”, dejándose sin efecto la Resolución SBS No. 190-95 que aprobó el Reglamento de Operaciones y Supervisión de las Cooperativas de Ahorro y Crédito que no Operan con Recursos del Público, nombre que consideramos el más adecuado al mandato de la Ley 26702 y que debió en todo caso perfeccionarse en el marco de la ley antes señalada.
De conformidad a lo establecido por el Artículo 87 de la Constitución Política corresponde a la Superintendencia de Banca y Seguros ejercer el control de las empresas bancarias y de seguros, de las demás que reciben depósitos del público y de aquellas otras que por realizar operaciones conexas o similares determine la ley. Esta norma se inspira en la obligación del Estado de fomentar y garantizar el ahorro privado, función que es de primerísima importancia ya que sólo cuando los ahorros están garantizados contra malos manejos o malos negocios de las entidades bancarias o crediticias, es que las personas se animan a hacer depósitos, esto obliga al Estado a establecer una cuidadosa supervigilancia sobre los bancos, instituciones financieras, crediticias y cualquier otra que capte ahorros bajo cualquier modalidad. Esta supervigilancia se realiza por la Superintendencia de Banca y Seguros, en representación del Estado tal como lo señala el artículo de la Constitución señalado, dicho control lo ejerce en todas las empresas vinculadas al negocio de operar con depósitos.
En concordancia con el artículo de la Constitución antes comentado la Ley Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros en su Artículo 345 establece que la Superintendencia ejerce en el ámbito de sus atribuciones, el control y supervisión de las empresas conformantes del Sistema Financiero y Sistema de Seguros y de las demás personas naturales y jurídicas incorporadas por la Ley 26702 o por leyes especiales, de manera exclusiva en los aspectos que le corresponda.
En atención a los ya señalado podemos concluir en que:
Que el mandato de supervisión de la Federación no emana del Reglamento aprobado por la Resolución 540-99, sino de la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, la misma que se encuentra plenamente vigente;
Que la Superintendencia asumió inicialmente la responsabilidad de la regulación y control por mandato de la Ley 25879, norma que dispuso la disolución y liquidación del INCOOP; asumiendo la SBS por mandato de la Ley 26091 la obligación de crear el Registro de Cooperativas de Ahorro y Crédito el cual fue implementado y posteriormente desactivado y la norma derogada.
Que el mandato constitucional de la protección del ahorro, obliga a la SBS a ejercer el control de todas las personas naturales y jurídicas que intervienen en dichos procesos, de las cuales las organizaciones cooperativas no son ni pueden ser la excepción;
Que las únicas instituciones que en todo caso se encuentran amparadas judicialmente para que no se les aplique la supervisión de la FENACREP son las Cooperativas Santa Rosa de la Policía Nacional y CREDICOOP Luz y Fuerza, quienes en todo caso se encuentran a partir de la vigencia de las resoluciones judiciales que las amparo, bajo la supervisión directa de la Superintendencia de Banca y Seguros, con una diferencia adicional, que al haberse declarado para la primera de las nombradas la inaplicabilidad del texto íntegro del Reglamento aprobado por la Resolución SBS No. 540-99 se le aplicaran las normas prudenciales y mecanismos de supervisión que la Superintendencia aplica a las entidades del Sistema Financiero, y para la segunda, se le seguirán aplicando las normas prudenciales de la señalada Resolución SBS No. 540-99, pero sujetas a los procedimientos y mecanismos de supervisión que la SBS aplica a las entidades del Sistema Financiero, lo que incluye el pago de las cuotas que esta fija por este concepto, de conformidad a su ley orgánica.
El marco jurídico actual nos ubica en dos escenarios, uno respecto a las cooperativas afiliadas a la Federación y otra frente a las no afiliadas, lo cual significa que la Federación de acuerdo a su disponibilidad presupuestal pueda de igual manera disponer las acciones de supervisión sobre estas, las cuales en caso de negarse a brindar las facilidades del caso a los Inspectores de la Federación, no podrán impedir que sea la propia SBS quien disponga con sus propios inspectores o por intermedio de sociedades de auditoria por cuenta y costo de la propia cooperativa realicen los exámenes que se les encomiende, las veces que sea necesario.
Efectos de las resoluciones judiciales que declararon fundadas las acciones de garantía interpuestas contra el Reglamento de Cooperativas Resolución SBS No. 540-99
Al dejarse sin efecto Artículo 3 de la Resolución 540 que reglamentaba los alcances del numeral 1 del Artículo 12 de la Ley General de Cooperativas, que disponía en concordancia al numeral 5 del Artículo 11 de la acotada ley que correspondía al INCOOP o autoridad competente el proponer observaciones o tachas a la inscripción de la organización cooperativa, al retirársele a la Federación esta facultad, dicha función debió corresponder a la Superintendencia de Banca y Seguros de conformidad a lo establecido por el Artículo 5 de la Ley 25879.
Las cooperativas de ahorro y crédito ya no se encuentran obligadas a expresar en su estatuto el ámbito geográfico de sus operaciones.
La sentencia considero que el Artículo 5 de la Resolución 540 limitaba el derecho de las cooperativas de poder desarrollar las operaciones o actividades que por mandato de su estatuto o de su asamblea general acordaran realizar, con esta eliminación se permite que las cooperativas de ahorro y crédito dejen el carácter especializado de sus operaciones e ingresen a desarrollar actividades de otros tipos de cooperativas como consumo, vivienda, comercio e industria, tal como se lo permite el numeral 9 del artículo 8 de la Ley General de Cooperativas, a condición que sea complementaria o accesoria a su objeto social, lo que significa que dichas operaciones o actividades no pueden ser mayores a su objeto principal, o en todo caso la SBS calificara dichas actividades.
En relación a los impedimentos para ser elegidos directivos o gerentes de las cooperativas al eliminarse el artículo 11 de la impugnada, la cooperativas se rigen por la Ley General de Cooperativas, por su estatuto y lo establecido por el numeral 8 de la Vigésimo cuarta Disposición Final y Complementaria de la Ley 26702 que dispone que no podrán ser elegidos ni nombrados directivos y funcionarios, respectivamente, de las cooperativas y centrales cooperativas de ahorro y crédito, quienes hubieren sido encontrados responsables administrativa o penalmente por actos de mala gestión, lo cual no significa que las normas internas de las cooperativas no puedan establecer por acuerdo de su asamblea general los impedimentos que eviten que socios deshonestos o incumplidos o que registren malos antecedentes en su vida personal o en el cumplimiento de la ley, puedan acceder a ocupar cargos directivos.
Las cooperativas pueden establecer de acuerdo a su criterio y necesidades de funcionamiento de sus órganos de gobierno la periodicidad de sus sesiones, en cuanto al quórum se deben remitir a las normas de la Ley General de Sociedades aplicable supletoriamente de acuerdo a lo establecido por el Artículo 116 de la Ley General de Cooperativas.
El Artículo 18 disponía que el Consejo de Vigilancia además de las atribuciones señaladas por la ley y estatuto debía desarrollar labores mínimas de auditoría interna conforme a las normas sobre la materia emitidas por la Superintendencia. Esta disposición había quedado sin efecto a partir de las disposiciones que dispusieron que las actividades de control del consejo de vigilancia por intermedio del responsable de la Unidad de Auditoria Interna o Auditor Interno de acuerdo a lo establecido por el Artículo 4 de la Resolución SBS No. 742-2001.
En relación al artículo 21 que fue dejado sin efecto referido a los aportes, esta Asesoría en el año 1999 se pronunció respecto a la ilegalidad de esta norma en el siguiente sentido:
“En principio la norma no debe fijar el valor mínimo de la aportación, ya que la aportación en la cooperativa constituye el mecanismo de ahorro obligatorio y esta se realiza de acuerdo a los usos y costumbres en forma mensual, es por ello que la Ley General de Cooperativas estableció en su Artículo 38 que el estatuto señalará la suma mínima que un socio debe pagar a su cuenta aportaciones, encomendando a la Asamblea General (Inc. 6 del Artículo 31) la determinación del mínimo de aportaciones que deba suscribir un socio, es decir, el tema de fondo no es el valor de la aportación, la cual podría tener un valor igual a Un Sol, sino el número de aportaciones que debe suscribir y por ende pagar el socio y ello es competencia exclusiva y excluyente de la Asamblea General.”
Por otro lado, esta norma atentaba contra el principio de indivisibilidad de la aportación y generaba una confusión respecto al concepto del certificado de aportación.
Así mismo se confirmó la eliminación de la atribución de la Federación de imponer las sanciones señaladas en el Sub-Capítulo II del Capítulo I del Título IV del Reglamento, por lo tanto, la Federación no puede: amonestar, multar a directivos y/o gerentes ni cooperativas; suspender, destituir ni inhabilitar a directivos y/o gerentes; de igual manera no puede intervenir a las cooperativas. Debe ser materia de un análisis más amplio el tema de la intervención que tiene una regulación especial en el Capítulo I del Título III del Reglamento y específicamente en el artículo 29 que establece las causales de intervención, de acuerdo a la resuelto por el Poder Judicial estas normas no podrán ser aplicadas por la Federación.
De igual manera como consecuencia de lo resuelto y comentado en el numeral anterior se confirmó la inaplicabilidad del artículo 50 del Reglamento referido a las multas y la forma de su cobranza, que por otro lado era contraria a la ley del procedimiento coactivo.
Se eliminó del Artículo 53 del reglamento la parte que señalaba que las resoluciones de la Federación que resolvían los recursos de reconsideración tenían carácter definitivo, por ser contrario a lo establecido por la Ley del Procedimiento Administrativo General y al principio constitucional de la doble instancia, del mismo modo esta norma de por si era inaplicable.
Se dejó sin efecto el Artículo 57, aun cuando la demanda impugno el segundo párrafo del mismo, referido a la estabilidad del Gerente; en el año 1999 señalábamos que se debía eliminar dicho párrafo por el siguiente fundamento: “De acuerdo a lo establecido por el Artículo 60 de la Ley General de Cooperativas las federaciones son asociaciones de fines no económicos, es decir instituciones de derecho privado, las cuales sin perjuicio de su calidad de asociaciones se inscriben en el Libro de Cooperativas del Registro de Personas Jurídicas de Lima. El inciso “4” del Artículo 65 de la ley antes señalada establece que son aplicables a las Federaciones las disposiciones de la antes indicada ley referentes a la estructura orgánica y funcional de las cooperativas primarias.” El artículo 82 del Código Civil establece que el estatuto de la asociación debe expresar entre otros el funcionamiento de los órganos de la asociación.
De acuerdo a lo antes señalado los trabajadores de la Federación incluida la Gerencia se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada, régimen que no admite excepciones ni privilegios. Por otro lado, dicha disposición era contraria a lo dispuesto por el Inc. “5” del Artículo 30 de la Ley General de Cooperativas, razones por las cuales debía como en efecto se hizo por mandato judicial, dejarse sin efecto el párrafo señalado.”
De acuerdo a lo resuelto en sede judicial, las funciones de supervisión ya no son de responsabilidad del Gerente General, lo que implica que el Consejo de Administración de la Federación asuma responsabilidad funcional en última instancia por dichas actividades y las consecuencias de las mismas, lo que debió quedar establecido en el manual de funciones respectivo.
Luego del análisis, es pertinente preguntarse a quién benefició esas resoluciones, favoreció a la imagen del movimiento, a la confianza que el público interesado en afiliarse a las cooperativas, luego de la crisis de los noventa; conviene realmente que la Superintendencia asuma la supervisión y control de las cooperativas, además de la función de regulación que tiene asignada; se han beneficiado en algo las cooperativas que han logrado la inaplicación de la supervisión por parte de la Federación, y que ahora dependen de la SBS; creemos que no; a partir de esas resoluciones judiciales se han generado dudas e incertidumbre sobre el futuro; el modelo de la supervisión asociativa, inédito en América Latina debe ser vista como una primera experiencia perfectible como toda obra humana, es de responsabilidad de los cooperativistas expresar sus sugerencias y propuestas, pero con conocimiento de la realidad y no negar por negar ni dar la espalda a lo que ya es una realidad en el mundo globalizado y así mismo la SBS debe entender que las cooperativas no pueden ni deben ser consideradas como empresas del sistema financiero, por lo que deben tener una regulación especial acorde a su naturaleza jurídica y operativa.
Estamos de acuerdo que se debe trabajar mucho en el tema de la Supervisión y de la Regulación, el movimiento debe fijar su posición técnicamente sobre este tema, las normas regulatorias y de supervisión se deben adecuar o ser acordes a la naturaleza asociativa y de entidades sin fines de lucro.
Es conveniente hacer un comentario de las otras ejecutorias dictadas tanto por las Salas Civiles de Lima como de Provincias y las emitidas por el Tribunal Constitucional, que resuelven las acciones de garantía promovidas por diferentes organizaciones cooperativas de ahorro y crédito y de servicios múltiples contra la Resolución SBS No. 540-99 y el Reglamento que aprueba:
La Cooperativa de Ahorro y Crédito de Sub Oficiales de la Policía Nacional “Santa Rosa de Lima” Ltda. de Lima, promovió contra la Superintendencia de Banca y Seguros una Acción de Amparo, solicitando la inaplicabilidad de la Resolución SBS No. 540-99 y del Reglamento que aprueba, declarándose fundada la demanda en primera instancia y confirmándose en segunda instancia la apelada por la Sala de Derecho Público de la Corte Superior de Lima, en el sentido de que la norma vulneraba el derecho de la cooperativa a la libre asociación y el derecho a la iniciativa privada por la amenaza que constituía la supervisión a dicha Cooperativa por parte de la Federación al no ser ésta afiliada a la misma; resolución judicial que en nuestra opinión, constituyo la más grande aberración jurídica y que género que la Vocal Cabello Arce emitiera Voto en Discordia, ya que ella consideraba que debía declararse la nulidad de todo lo actuado y emplazar con la demanda a la FENACREP, y por otro lado la acción había sido planteada sobre el texto completo del Reglamento y no solo contra la función de supervisión de la Federación. Por la forma irregular que se dio dicha resolución judicial la Superintendencia de Banca y Seguros autorizo al procurador para que interponga denuncia penal contra los Magistrados que intervinieron por el delito de prevaricato, ya que la norma claramente establece como lo he señalado que la facultad de supervisión de acuerdo al texto de la ley alcanza tanto a las cooperativas afiliadas como no afiliadas, y por otro lado como lo señalo la Dra. Cabello Arce, la acción de amparo fue planteada contra el texto íntegro de la norma y no sobre la función de supervisión de la Federación que en todo caso emana de la ley y no del reglamento, por lo que la Federación debió ser emplazada.
La Cooperativa de Ahorro y Crédito Santa María Magdalena de Ayacucho, promueve contra la Superintendencia de Banca y Seguros una Acción de Amparo, solicitando la inaplicabilidad de la Resolución SBS No. 540-99 y del Reglamento que aprueba, en este proceso tanto en primera como segunda instancia la demanda fue declarada improcedente, al considerarse que la Superintendencia en ningún momento ha violado ni amenazado derechos constitucionales de la Cooperativa, además de que la discusión sobre la legalidad de la Resolución SBS No. 540-99, es asunto que no puede ser tratado en esta vía excepcional del amparo.
La Cooperativa de Ahorro y Crédito León XIII, promueve contra la Resolución SBS No. 540-99 una Acción Popular y emplaza a la Superintendencia de Banca y Seguros, en este proceso el Ministerio Público emite dictamen opinando porque se declare infundada la demanda, la Sala de Derecho Público, la misma que tres meses antes había confirmado la sentencia de primera instancia en el caso de la Cooperativa señalada en el literal a), ahora opina lo contrario y declara infundada la demanda, señalando que la Resolución SBS No. 540-99 ha sido dictada dentro del marco legal respectivo y dentro de las atribuciones que tiene la Superintendencia , no contraviniendo, por ende la norma cuestionada norma constitucional alguna. Esta Resolución deja más dudas respecto a la primera de las enunciadas considerando que de los tres magistrados dos fueron los mismos en ambos casos.
La Cooperativa de Ahorro y Crédito del Centro Ltda. CENTROCOOP, interpuso Acción de Amparo contra la Superintendencia de Banca y Seguros, para que no se le aplique a su caso concreto la Resolución SBS No. 540-99, por la presunta violación de sus derechos a la libertad de asociación, a la iniciativa privada, al trabajo y otros más, en primera instancia dicha acción fue declarada infundada, en segunda instancia se revocó la de primera y sentencio declarando improcedente la demanda; en última instancia el Tribunal Constitucional, considerando que no aparece en autos hechos concretos que constituyan una amenaza a los derechos constitucionales de la demandante, confirma la resolución de segunda instancia que declaro improcedente la acción popular.
La Cooperativa de Ahorro y Crédito de Trabajadores Telefónicos, interpuso Acción de Amparo contra la Superintendencia de Banca y Seguros a fin de que no se le aplique la Resolución SBS No. 540-99, señalando que dicha norma vulnera sus derechos constitucionales a la igualdad, a la libertad de trabajo y empresa y el principio de legalidad, en primera instancia se declaró fundada la demanda, en segunda instancia se revocó la apelada y la declara infundada considerando la demanda ha sido planteada sin sustento de afectación manifiesta, grave y actual, en última instancia el Tribunal Constitucional considerando que no se ha brindado ningún elemento probatorio que exige el Artículo 2 de la Ley 23506 y que permita determinar que la amenaza adquiere la condición de inminencia, resulta no pertinente la demanda, por lo que fallo confirmando la resolución de segunda instancia que declaro infundada la acción de amparo.
La Cooperativa de Servicios Múltiples Carteros Ltda., interpuso Acción de Amparo contra la Superintendencia de Banca y Seguros para que se le inaplique la Resolución SBS No. 540-99, por afectar diversos derechos constitucionales, además que por ser una Cooperativa de Servicios Múltiples se encuentra de acuerdo a la Ley 25879 bajo el control de la CONASEV. En primera instancia la demanda fue declarada infundada, por considerar que la demandante realizaba actividades de ahorro y crédito por lo que fue excluida de los registros de la CONASEV, en segunda instancia se confirmó la sentencia de primera instancia, dado que no se había acreditado la afectación de derecho fundamental alguno; en última instancia el Tribunal Constitucional al momento de resolver señalo que, al no haber la demandante impugnado la resolución que la excluyo del registro de CONASEV, paso necesariamente al campo de competencia de la Superintendencia de Banca y Seguros, dado que todas las cooperativas existentes en el país se encuentran bajo control y supervisión de una de las dos instituciones mencionadas, y no evidenciándose la afectación de ninguno de los derechos supuestamente conculcados, y no siendo la Acción de Amparo idónea para cuestionar, en abstracto, el contenido de una norma reglamentaria fallo confirmando la sentencia de segunda instancia que declaro infundada la demanda.
La Cooperativa de Servicios Múltiples Manuel Polo Jiménez, interpuso Acción de Amparo contra la Superintendencia de Banca y Seguros, a fin de que cese la amenaza de violación de sus derechos constitucionales y se declare inaplicable para su caso concreto la Resolución SBS No. 540-99; en primera instancia se declaró fundada la demanda, en segunda instancia se revocó la apelada y declaro infundada la demanda, considerándose que no se propuso “casuística de afectación” evidenciándose que, en abstracto, se promueve a priori una pretensión de declaración de ilegalidad de normas; en última instancia el Tribunal Constitucional, considerando que la demanda promovida ha sido planteada sin brindar ningún elemento probatorio, que permita determinar que la amenaza adquiere la condición de inminencia, resuelve confirmando la sentencia de segunda instancia que declaro infundada la demanda.
Del análisis de las ejecutorias antes comentadas encontramos que salvo la cuestionada sentencia expedida a favor de la Cooperativa de Ahorro y Crédito de Sub Oficiales de la Policía Nacional “Santa Rosa de Lima” Ltda., Cooperativa Luz y Fuerza, y Santo Domingo de Guzmán, las pretensiones de las organizaciones cooperativas han sido desestimadas en sede constitucional, dejándose así mismo un precedente en cuanto a las Cooperativas de Servicios Múltiples al desestimarse la pretensión de las mismas para que las normas de la Resolución SBS No. 540-99 no se les aplique, dejándose de esta manera sentado que dichas organizaciones cooperativas al ser separadas del registro de cooperativas de CONASEV, quedaban bajo la competencia de la Superintendencia de Banca y Seguros, por lo que en nuestra opinión, la SBS debería haber dictado la normatividad especial para que se cumpla con la supervisión a las cooperativas de servicios múltiples que realizan actividades de ahorro y crédito y que fueron separadas del registro de CONASEV, teniéndose en consideración que de acuerdo el mandato de la Ley General de Cooperativas, la FENACREP no tiene la facultad de supervisión a cooperativas distintas a las de ahorro y crédito, lo que le impide ejercer dicha actividad en éstas.
De esta manera se puede concluir que las cooperativas de ahorro y crédito afiliadas a la Federación y las no afiliadas se encuentran sujetas a las acciones de supervisión de la Federación, y las cooperativas de servicios múltiples se encuentran bajo la competencia de la Superintendencia de Banca y Seguros.
SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA COOPERATIVO
Al cumplir 35 años de vigencia la actual Ley General de Cooperativas el Estado no ha dado muestras de querer reglamentar la ley, por el contrario, la misma ha ido siendo paulatinamente derogada, es así que tenemos que la presencia del Sector Cooperativo en las actividades bancarias, financieras y de seguros establecidas en los incisos 1, 2, y 3 del artículo 106 de la Ley General de Cooperativas quedaron derogados en aplicación del Artículo 24 de la Ley General de Instituciones Bancarias, Financiera y de Seguros aprobada por el Decreto Legislativo No. 770, al establecer que las empresas bancarias, financieras y de seguros, deben constituirse bajo la forma de sociedad anónima, a la fecha de la dación de dicha ley en comentario ya había sido declarada en disolución y liquidación el único banco cooperativo existente (Banco Central Cooperativo del Perú -CCC-), y seguía en actividad la única empresa de seguros cooperativo (SERVIPERU), institución esta última que se vio obligada a transformarse ante la imposibilidad material de cumplir con las disposiciones indicadas (transformarse en sociedad anónima o liquidarse), ya que por mandato de la decimosexta disposición transitoria de dicha ley se le concedió un plazo de seis meses, a partir de la entrada en vigencia, para que las empresas de seguros constituidas como cooperativas se transformen en sociedades anónimas o procedan a su disolución y liquidación voluntarias. Expirado dicho plazo sin que hubiere obrado en uno u otro sentido, la Superintendencia cancelaría la autorización de funcionamiento, por ello SERVIPERU en su momento tomo la decisión de transformarse en otra modalidad de organización cooperativa, antes de ello en el año 1992 el Título relativo al INCOOP fue derogado por el D.L. 25879.
Posteriormente la Vigésimo Quinta Disposición Final y Complementaria de la Ley 26702, derogo el numeral 2 del Artículo 73 de la Ley General de Cooperativas que establecía que todos los depósitos en las cooperativas y centrales de ahorro y crédito están amparadas por el régimen de inembargabilidad y por las exenciones, exoneraciones y beneficios legalmente establecidos para los depósitos de ahorros en empresas bancarias y/o en mutuales de vivienda, así como el numeral 4 del mismo artículo que establecía que las cooperativas y centrales de ahorro y crédito podían captar depósitos de personas que no sean socias de ellas, con observancia de las normas que dicte la Superintendencia de Banca y Seguros y el numeral 7 que establecía que las cooperativas y centrales de ahorro y crédito podían emitir certificados de depósitos de plazo fijo y de libre negociabilidad, con observancia de las normas que dicte la Superintendencia de Banca y Seguros; Así mismo fue derogado el Artículo 74 de la Ley General que establecía normas especiales para las cooperativas de consumo y las cooperativas pesqueras.
De acuerdo a lo establecido por los artículos 119 y 120 de la Ley General de Cooperativas, el Poder Ejecutivo debió dictar, además del reglamento general de la presente ley, los reglamentos especiales correspondientes a cada tipo de cooperativas y los que fueren necesarios; se señaló expresamente que los reglamentos, al regular el funcionamiento de las organizaciones cooperativas, tendrían en cuenta la naturaleza y fines de éstas y los resultados de la experiencia cooperativa nacional, así como las disposiciones relativas a otra clase de personas jurídicas aplicables al Sector Cooperativo, siempre que sean compatibles con los principios generales del Cooperativismo y las disposiciones de la presente ley, enunciado que no se cumplió, ya que como veremos a continuación, por el mismo mandato de la norma existen 21 disposiciones pendientes de reglamentación, los cuales se indican a continuación:
Artículo 5.- Inc. 2.5: Estar integrada por un número variable de socios y tener capital variable e ilimitado, no menores a los mínimos que, de acuerdo con su tipo o grado, le corresponda según el Reglamento;
Artículo 8. - Para la aplicación del artículo anterior rigen las siguientes normas: 1. El Reglamento podrá determinar los tipos de cooperativas que, por excepciones y por su finalidad de interés social, pueden ser constituidas sólo por usuarios; 7. La cooperativa de servicios múltiples debe constituirse y funcionar necesariamente como cooperativa cerrada, salvo los casos que por excepción y por razones de interés público, autorice el Reglamento; 11. El Reglamento precisará los fines, campo de acción, organización, número mínimo de socios, funcionamiento, otras características diferenciales de cada tipo de cooperativas y demás aspectos de la Tipología Cooperativa.
Artículo 12.- Inc. 5: La organización cooperativa constituida con arreglo a la Ley General de Cooperativas y al Reglamento será inscrita en el Registro de Personas Jurídicas, de este modo: Inc. 8: El Registro de Personas Jurídicas remitirá al Instituto Nacional de Cooperativas, mensualmente y para fines estadísticos, la información correspondiente a las inscripciones relativas a organizaciones cooperativas, de conformidad con el Reglamento;
Artículo 15.- El Reglamento señalara los requisitos y procedimientos correspondientes a la constitución, aprobación y reforma de los estatutos, inscripción y demás actos referentes a la estructura orgánica y funcional de las organizaciones cooperativas, así como los relativos al depósito registral regulado por el artículo anterior y a la manifestación y expedición de copias de los documentos depositados.
Artículo 16.- Para ser socio de una organización cooperativa es necesario, según los casos y sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo siguiente: 1. Que las personas naturales tengan capacidad legal, salvo los casos de menores de edad, que, por excepción, autorice el Reglamento.
Artículo 25.- La dirección, administración y control de la cooperativa estará a cargo de la asamblea general, el consejo de administración y el consejo de vigilancia, respectivamente. Determinadas funciones específicas podrán ser encomendadas a los comités que establezcan el Reglamento, o el estatuto de la cooperativa. El reglamento permitirá que, en las cooperativas que por su naturaleza puedan operar con muy reducido número de socios, las funciones de administración y vigilancia sean desempeñadas por órganos unipersonales.
Artículo 29.- En las asambleas, cualquiera sea su naturaleza, y en toda elección cooperativa, no se admitirán votos por poder, salvo los casos previstos en el artículo anterior. El reglamento prescribirá el procedimiento de las elecciones cooperativas, la constitución de las asambleas generales y la forma de las convocatorias, quórum, votaciones y demás requisitos que deben ser observados para la validez de aquellos actos.
Artículo 38.- El capital social de la cooperativa se constituirá con las aportaciones de los socios. El estatuto señalará el capital inicial de la cooperativa y la suma mínima que un socio debe pagar a cuenta de las aportaciones que suscriba, como requisito para ser admitido con la calidad de tal, de acuerdo con lo que establezca el reglamento.
Artículo 39.- Las aportaciones se sujetarán a las siguientes normas: 1. Las aportaciones podrán ser pagadas en dinero, bienes muebles o inmuebles o servicios, de acuerdo con lo que disponga el estatuto de la cooperativa, según el tipo de ésta, sin perjuicio de las limitaciones legales, correspondientes a las centrales cooperativas a que se contrae el artículo 106 de la presente ley; 2. La valorización de los bienes y servicios con que se paguen las aportaciones se efectuará de acuerdo con el procedimiento que señale el reglamento de la presente Ley; no podrá ser valorizado como aportación el trabajo personal de los promotores de la cooperativa; 3. Las aportaciones serán de igual valor representados mediante certificados de aportación, los que deberán ser nominativos, indivisibles y transferibles en las condiciones determinadas por el reglamento y por el estatuto de la cooperativa; 4. Las aportaciones no podrán adquirir mayor valor que el nominal fijado por el estatuto de la cooperativa, ni ser objeto de negociación en el mercado; 5. Cada certificado de aportación podrá representar una o más aportaciones en las condiciones que determine el estatuto
Artículo 42.- Inc. 2: Los remanentes se destinarán, por acuerdo de la asamblea general, para los fines y en el orden que siguen: 2.1. No menos del veinte por ciento para la reserva cooperativa, sin perjuicio de que el reglamento señale porcentajes mayores o diferenciales según los tipos de cooperativas;
Artículo 53.- La cooperativa se disolverá necesariamente por cualquiera de las causales siguientes: 1. Por disminución del número de socios: 1.1 A menos del mínimo fijado por el Reglamento, cuando se trate de cooperativas primarias;
Artículo 54.- Para la aplicación de los dos Artículos anteriores rigen las siguientes normas: 1. En los casos del Artículo 52 y de los tres primeros incisos del artículo anterior y salvo lo dispuesto por el Artículo 103 de la, la asamblea general debe designar a la comisión liquidadora, de la que formará parte, como miembro nato un delegado del Instituto Nacional de Cooperativas; si la comisión liquidadora no fuere nombrada o no entrare en funciones dentro del término que señale el Reglamento, procederá a designarla el mismo Instituto; 7. El Reglamento señalará los requisitos y procedimientos correspondientes a todos los casos de disolución y liquidación de las cooperativas y a su inscripción.
Artículo 59.- Inc. 2: El número mínimo de cooperativas integrantes de una central será el que señale el Reglamento según la naturaleza de ésta;
Artículo 76.- Inc. 4.5: El reglamento de cooperativas de vivienda, definirá en concordancia con la presente ley y la legislación de propiedad horizontal, los demás derechos y obligaciones de los socios, cuando las unidades
Proyecto de Ley de Regulación y Supervsión de Cooperativas
Días no Laborables para el año 2017 y 2018

References: Resolución 
 Resolución 
 Artículo 96
 Artículo 5
 Artículo 5
 Resolución 
 artículo 289
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 87
 Artículo 345
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 3
 Resolución 
 Artículo 12
 Artículo 11
 Artículo 5
 Artículo 5
 Resolución 
 artículo 8
 artículo 11
 Artículo 116
 Artículo 18
 Artículo 4
 Resolución 
 artículo 21
 Artículo 38
 Artículo 31
 artículo 29
 artículo 50
 Artículo 53
 Artículo 57
 Artículo 60
 Artículo 65
 artículo 82
 Artículo 30
in fine
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Artículo 2
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 106
 Artículo 24
 Artículo 73
 Artículo 74

Artículo 5

Artículo 8

Artículo 12

Artículo 15

Artículo 16

Artículo 25

Artículo 29

Artículo 38

Artículo 39
 artículo 106

Artículo 42

Artículo 53

Artículo 54
 Artículo 52
 Artículo 103

Artículo 59

Artículo 76