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Timestamp: 2018-09-21 22:18:44+00:00

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﻿ Sentencia T-455 de junio 15 de 2010
SENTENCIA T-455 DE 15 DE JUNIO DE 2010
CONTENIDO:PENSIÓN DE INVALIDEZ EN EL RÉGIMEN DE LA FUERZA PÚBLICA. SUSPENDIDO EL PAGO DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ POR DISMINUCIÓN DEL PORCENTAJE DE LA INCAPACIDAD SURGE EL DERECHO DE REINTEGRO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIDENTE DE TRABAJO, PENSIÓN DE INVALIDEZ, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, PROTECCIÓN A PERSONA CON INCAPACIDAD FÍSICA, REINTEGRO LABORAL, MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL
Sentencia T-455 de junio 15 de 2010
Sentencia T-455 de 2010
Ref.: Exp. T-2566058
Acción de tutela interpuesta por Aristóbulo Álvarez Delgado contra la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional.
Dentro del proceso de revisión del fallo emitido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta —Sala de Decisión—, en el trámite de la acción de tutela incoada por Aristóbulo Álvarez Delgado contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional.
El señor Aristóbulo Álvarez Delgado, por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida digna, la salud, seguridad social, integridad personal, mínimo vital, igualdad, dignidad humana y debido proceso.
1.1. El accionante manifestó que el día 4 de septiembre de 2001 durante la presentación del primer turno de vigilancia del CAI Catama en la ciudad de Villavicencio fue atropellado por un taxi conducido por un ciudadano ebrio, lo que le provocó lesiones en distintas partes del cuerpo.
1.2. Como consecuencia del accidente, el subintendente Aristóbulo Álvarez Delgado fue valorado por la Junta Médico-Laboral de Policía, la cual mediante el acta 877 del 10 de junio de 2004 calificó sus lesiones “en el servicio por causa y razón del mismo de acuerdo al Decreto 1796 de 2002 articulo 24 literal b”, determinando una disminución de la capacidad laboral equivalente al 86.5%, decisión que le fue notificada al accionante el 26 de julio de 2004 y quedó debidamente ejecutoriada el 24 de noviembre de 2004.
1.3. Con fundamento en lo determinado por la Junta Médico-Laboral, el director general de la Policía Nacional, mediante Resolución 02357 de 27 de septiembre de 2004, resolvió retirar del servicio activo al subintendente Aristóbulo Álvarez Delgado por disminución de capacidad psicofísica y por medio de la Resolución 00042 de 7 de febrero de 2005, el subdirector general de la institución ordenó el reconocimiento y pago a su favor de una pensión mensual por invalidez a partir del 29 de diciembre de 2004, indicando que al accionante se le debería realizar exámenes de revisión por lo menos una vez cada tres años, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 del Decreto 1796 de 2000.
1.4. Expone el accionante que el día 23 de noviembre de 2006, cuando tan solo llevaba 23 meses de habérsele reconocido la pensión, la Junta Médico-Laboral de Policía le realizó revisión oficiosa de su estado de salud y determinó que la patología que dio origen a la prestación pensional había presentado cambios en su evolución, por lo cual solicitó valoración del Tribunal Médico-Laboral.
1.5. El día 22 de enero de 2009 el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía mediante acta 3342-3575 registrada en el folio 133-296 (04) del libro de tribunales médicos, resolvió “modificar” el grado de disminución de la capacidad laboral del accionante fijado por la Junta Médico-Laboral de Policía mediante acta 877 del 10 de junio de 2004, y determinó el nuevo grado de disminución de la capacidad laboral en 34.14%, decisión que le fue notificada al actor el día 26 de marzo de 2009, y contra la cual no procedió ningún recurso de vía gubernativa.
1.6. Afirma el apoderado del accionante que “a partir el mes de junio de 2009 (i) sin recibir ninguna explicación jurídica del mando institucional y (ii) sin que mediara acto administrativo que revocara su pensión con fundamento en la ley, la Policía Nacional decidió suspender el pago de su mesada pensional”, quedando él y su familia desamparado en virtud del estado de invalidez que padece, el cual le impide acceder a un empleo para satisfacer sus necesidades básicas.
1.7. Agrega el apoderado del accionante que su representado en numerosas ocasiones intentó solicitar la explicación por la cual el pago de su mesada pensional fue suspendida, por esta razón el día 3 de diciembre de 2009 radicó cinco derechos de petición, de igual contenido, dirigidos a la dirección general, subdirección general, inspección general, director de la caja general y jefe del área de prestaciones sociales de la Policía Nacional, en los cuales realizó una serie de solicitudes que se resumen así:
i) Informar quién y bajo qué argumentos legales impartió la orden de suspender el pago de la mesada pensional.
ii) Expedir copia del acto administrativo por medio del cual se ordenó la suspensión de la mesada pensional.
iii) Se informe cuál es y si se ha resuelto su situación dentro de la Policía Nacional, indicando si se ha dispuesto su continuidad en el servicio activo.
iv) Se informe los nombres, apellidos, grados e identificación de los funcionarios que han tenido a su cargo adoptar las decisiones sobre su situación particular, tanto en la caja general como en el área de prestaciones sociales.
1.8. Estos 5 derechos de petición fueron respondidos mediante el oficio 28660 de 28 de diciembre de 2009, suscrito por el capitán Carlos Antonio Ardila Rocha, jefe del grupo de pensionados, en el cual se indicó que de conformidad con lo establecido por el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía mediante acta 3342-3575, los requisitos contenidos en el artículo 38 del Decreto 1796 de 2000 para el reconocimiento de la pensión de invalidez habían desaparecido, por lo cual correspondía a la Policía Nacional pronunciarse mediante acto administrativo que a la fecha se encontraba en revisión para su posterior notificación, agregando que la suspensión del pago de la mesada pensional se ordenó de manera oficiosa.
1.9. El accionante considera que la actuación de la Policía Nacional está vulnerando sus derechos, por cuanto el pago de su pensión fue suspendido sin mediar acto administrativo con las formalidades legales que defina su situación dentro de la Policía Nacional, y mientras ello ocurre él y su familia carecen de sustento económico, seguridad social y educación para sus dos hijos menores de edad.
1.10. El accionante califica de ilegal la actuación del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, por cuanto con la decisión dispuesta mediante acta 3342-3575, este tribunal revocó tácitamente y sin el consentimiento del accionante lo ordenado por la Junta Médico-Laboral de Policía mediante acta 877 del 10 de junio de 2004, lo cual vulnera las disposiciones sobre revocatoria unilateral de los actos administrativos.
1.11. Por lo anterior, el accionante solicita tutelar sus derechos fundamentales a la vida digna, la salud, seguridad social, integridad personal, mínimo vital, igualdad, dignidad humana y debido proceso, y en consecuencia se ordene la devolución y cancelación efectiva de las mesadas pensionales dejadas de percibir, se ordene al Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía dejar sin efecto el acta 3342-3575, y se ordene el continuo pago de la mesada pensional y la prestación de los servicios de salud a favor del actor y su núcleo familiar.
2.1. El jefe de grupo de pensiones de la Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la tutela apoyándose en los siguientes argumentos:
— De conformidad con lo dispuesto por la Junta Médico-Laboral de Policía en el acta 877 del 10 de junio de 2004, el accionante fue retirado del servicio activo mediante Resolución 02357 de 29 de septiembre de 2004, por perdida de la capacidad psicofísica.
— Considerando lo establecido en el Decreto 4433 de 2004, se le reconoció pensión de invalidez al accionante.
— De acuerdo con el artículo 65 del Decreto 1091 de 1995, concordante con el artículo 38 del Decreto 1796 de 2000, para el reconocimiento de pensión por invalidez a favor del personal del nivel ejecutivo, se requiere que la merma de la capacidad laboral sea igual o superior al 75%, lo cual a raíz de lo establecido en el acta 3342-3575 del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía en el caso del accionante ya no se cumple, por lo cual se ordenó su exclusión definitiva de la nomina de pensionados de invalidez a partir del mes de abril del año 2009, atendiendo a la fecha de llegada del acta del Tribunal Médico-Laboral al grupo de pensiones de la Policía Nacional.
— En este sentido, mediante Resolución 00070 del 13 de enero de 2010 se excluye definitivamente del pago de pensión de invalidez al SI (R) Aristóbulo Álvarez Delgado, acto administrativo que le fue debidamente notificado al accionante mediante oficio 138 del 14 de enero de 2010.
— La Policía Nacional fundamenta su actuación administrativa de reconocimiento o extinción del derecho de pensión de invalidez, con base en los actos preparatorios que para el efecto emite los organismos médico-laborales, destacándose que de conformidad con el Decreto 1796 de 2000 el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía como el organismo administrativo de mayor jerarquía en esta materia y cuyas determinaciones son irrevocables y obligatorias y contra ellas solo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes.
— De acuerdo con lo expuesto en diversa jurisprudencia de las altas cortes es claro que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para lograr el pago de prestaciones sociales por parte de entidades públicas.
— Por lo anterior se solicita declarar improcedente la presente acción de tutela.
En primera instancia, mediante sentencia del 25 de enero de 2010, el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta —Sala de Decisión— resolvió denegar el amparo solicitado, con fundamento en los siguientes argumentos:
En primer lugar, el juez de tutela delimitó como problema jurídico del caso sub lite establecer si el Ministerio de Defensa - Policía Nacional violó los derechos reclamados por el accionante, al haberse declarado la extinción de su pensión de invalidez, luego de efectuarse una nueva valoración de su estado de salud y determinarse la modificación en la disminución de su la capacidad laboral por parte del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía.
Para solucionar dicho problema, el a quo indicó que la acción de tutela resulta improcedente para resolver controversias relacionadas con el reconocimiento o reliquidación de prestaciones sociales, particularmente en materia de derechos pensionales, salvo situaciones excepcionales en las que el reconocimiento de esta clase de derechos tenga intima relación con un derecho fundamental, y se ejerza la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Mediante el Decreto 1796 de 2000 el Gobierno Nacional reguló todo lo concerniente a la evaluación de la capacidad psicofísica, la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, y pensión por invalidez, de los miembros de la fuerza pública. El artículo 38 de este Decreto estableció el derecho del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional a disfrutar de una pensión por invalidez cuando mediante Junta Médico-Laboral o Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía se determine una merma de la capacidad laboral sea igual o superior al 75%.
Así mismo, el artículo 10 del mencionado Decreto 1796 de 2000 dispuso:
“ART. 10.—Exámenes de revisión a pensionados. La dirección de sanidad de cada fuerza o de la Policía Nacional, realizará por lo menos una vez cada tres (3) años exámenes médicos de revisión al personal pensionado por invalidez.
En caso de evidenciarse que no persiste la patología que dio origen a la prestación, el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía procederá a revisar el caso.
PAR. 2º—El incumplimiento de esta disposición por parte del pensionado, previo requerimiento en dos (2) oportunidades, dará lugar a la suspensión del pago de la pensión hasta cuando cumpla el requisito exigido (...)”.
Conforme a la normatividad expuesta, y analizando el caso concreto, el juez de tutela consideró que el derecho de pensión de invalidez del accionante no representaba una situación jurídica consolidada, sino que se encontraba sujeta a variaciones que podían surgir de las revisiones periódicas dispuestas por el artículo 10 del Decreto 1796 de 2000, lo cual efectivamente sucedió. Por tanto, debe entenderse que es la propia ley la que consagra la posibilidad de que se extinga la pensión de invalidez en aquellos casos en los que se determine que la pérdida de capacidad laboral es inferior a la requerida para acceder al derecho de pensión por invalidez. De este modo, no se observa ninguna vulneración a derecho fundamental alguno del accionante, y por el contrario se encuentra que la actuación de la accionada estuvo sujeta al marco jurídico vigente.
Adicionalmente, el juez no observó situación alguna que le permitiera inferir la necesidad de la acción de tutela como mecanismo transitorio, ni tampoco existe prueba sólida que muestre que el accionante sufrió una incapacidad tal que imponga la obligación de otorgar una especial protección, por lo cual la acción de tutela no está llamada a prosperar.
— Este fallo no fue impugnado.
— Copia del informativo administrativo por lesiones de fecha 19 de noviembre de 2001 proferido por el comandante del Departamento de Policía del Meta (fls. 18-24).
— Copia del acta 877 del 10 de junio de 2004, proferida por la Junta Médico-Laboral de Policía, con su correspondiente notificación al accionante (fls. 25-27).
— Copia de la Resolución 02357 de 27 de septiembre de 2004, proferida por el director general de la Policía Nacional (fl. 28).
— Copia de la Resolución 00042 de 7 de febrero de 2005, proferida por el subdirector general de la Policía Nacional (fls. 29-30).
— Copia del acta de la junta de revisión a pensionados 004 de 2006 de 22 de noviembre de 2006, proferida por la Junta Médico-Laboral de Policía, con dos anexos (fls. 31-33).
— Copia del acta 3342-3575 registrada en el folio 133-296 (04) del libro de Tribunales Médicos de 22 de enero de 2009, proferida por el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, con su correspondiente notificación al accionante (fls. 34-41).
— Copia del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de 22 de abril de 2004, radicación 1.558, Consejero Ponente: Gustavo Aponte Santos (fls. 42-55).
— Copia de 5 derechos de petición dirigidos por el accionante a la dirección general de la Policía Nacional, subdirección general de la Policía Nacional inspección general de la Policía Nacional, director de la caja general de la Policía Nacional y jefe del área de prestaciones sociales de la Policía Nacional (fls. 56-61).
— Copia del oficio 28660 de 28 de diciembre de 2009, suscrito por el capitán Carlos Antonio Ardila Rocha, jefe del grupo de pensionados de la Policía Nacional (fl. 62).
— Copia de constancia de pago de la ultima mesada pensional correspondiente al mes de abril de 2009 (fl. 63).
— Copia de los documentos de identidad del accionante, su esposa y sus dos hijos (fls. 64-67).
— Copia del acta 877 del 10 de junio de 2004, proferida por la Junta Médico-Laboral de Policía (fls. 80-81).
— Copia de la Resolución 00042 de 7 de febrero de 2005, proferida por el Subdirector General de la Policía Nacional (fls. 82-83).
— Copia del acta 3342-3575 registrada en el folio 133-296 (04) del libro de Tribunales Médicos de 22 de enero de 2009, proferida por el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, con su correspondiente notificación al accionante (fls. 84-89).
— Copia de la Resolución 00070 del 13 de enero de 2010, proferida por el Subdirector General de la Policía Nacional, con su correspondiente oficio de notificación al accionante (fls. 90-93).
4.3 En sede de revisión esta Corporación recolectó las siguientes pruebas:
— Mediante oficio OPT-A-296 de 2010 del 6 de mayo de 2010, esta Sala de Revisión solicitó a la dirección general de la Policía Nacional, para que informara sobre la situación actual dentro de la institución del SI Aristóbulo Álvarez Delgado, indicando si a la fecha se ha efectuado reubicación laboral alguna del accionante. En caso afirmativo se mencione desde cuándo se efectuó la reubicación laboral, en donde fue reubicado el SI Álvarez Delgado, y si en la actualidad el mismo cuenta con los servicios y prestaciones de salud y seguridad social que la institución ofrece a sus miembros y sus familias. En caso negativo se informe las razones por las cuales no se ha efectuado la reubicación laboral del subintendente.
— Mediante oficio 10022 MD. PONAL. SEGEN del 11 de mayo de 2010, el jefe de grupo de pensionados de la Policía Nacional dio respuesta a la solicitud efectuada indicando que la misma fue trasladada el día 11 de mayo de 2010 al director de talento humano de la Policía Nacional, para que fuera esta dependencia quien se pronunciara al respecto, en virtud de que el caso del SI Aristóbulo Álvarez Delgado había sido remitido a dicha dependencia desde el día 07 de enero de 2010 mediante oficio 0366/ARPRE-GRUPE 1.8.5.2 RAD, en el cual se solicitó al área de talento humano estudiar la situación del SI Álvarez Delgado en relación con su perspectiva laboral.
— Mediante oficio 0209 JEFAT-DITAH de 12 de mayo de 2010 la dirección de talento humano de la Policía Nacional indicó que el SI Aristóbulo Álvarez Delgado fue retirado del servicio activo por disminución de la capacidad sicofísica mediante Resolución 02357 del 27 de septiembre de 2004 con fundamento en el acta de la Junta Médico-Laboral 877 del 10 de junio de 2004.
— Por considerar incompleta la respuesta contendía en el oficio 0209 JEFAT-DITAH, la Sala de Revisión en auto de 19 de mayo de 2010 reiteró la solicitud realizada por esta corporación mediante oficio OPT-A-296/2010 del 6 de Mayo de 2010, y solicitó a la dirección de talento humano de la Policía Nacional hacer referencia al acta 3342-3575 registrada en el folio 133-296 (04) del libro de tribunales médicos de 22 de enero de 2009, proferida por el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, y a la Resolución 00070 del 13 de enero de 2010, proferida por el subdirector general de la Policía Nacional.
Adicionalmente, se solicitó a la dirección de talento humano de la Policía Nacional informar el tramite dado al oficio 0366 / ARPRE-GRUPE 1.8.5.2 RAD del 7 de enero de 2010 dirigido a dicha dependencia por parte del área de prestaciones sociales de la Policía Nacional.
— A través del oficio 0223 DITAH-ASJUR de 20 de mayo de 2010, la dirección de talento humano de la Policía Nacional procedió a complementar su respuesta, indicando que “no se ha efectuado ningún trámite posterior a la fecha de de recibo del oficio 0366 / ARPRE-GRUPE 1.8.5.2 RAD del 07 de enero de 2010, procedente del área de prestaciones sociales, teniendo en cuenta que la Resolución 02357 del 27 de septiembre de 2004, proferida por el señor director de la Policía Nacional, en la cual fue retirado del servicio activo por disminución de la capacidad sicofísica, el señor SI. Aristóbulo Álvarez Delgado, con un porcentaje del 86.5%, es un acto administrativo amparado por la presunción de legalidad que gozan las actuaciones legales de esta naturaleza y proferido previo el cumplimiento de los requisitos legales.”
Así mismo, afirmó que con fundamento en la Directiva Permanente 028 DIPON DIREH DISAN del 24 de agosto de 2004, la reubicación laboral procede para el personal que se encuentre en servicio activo previo el cumplimiento de los requisitos exigidos por dicha directiva.
Agregó además, que para efectos del reintegro al servicio activo del accionante se requiere de un fallo judicial que así lo disponga.
Por último, se indicó que el Decreto-Ley 1791 de 2000 establece la reincorporación al servicio activo para el personal que haya sido retirado a solicitud propia o por llamamiento a calificar servicios, situación en la cual no se encuentra el accionante.
1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto-Ley 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar la sentencia del 20 de octubre de 2009, proferida por Tribunal Contencioso Administrativo del Meta —Sala de Decisión—, mediante la cual se negó el amparo solicitado por el señor Aristóbulo Álvarez Delgado.
2. De conformidad con la situación fáctica planteada, corresponde a la Sala abordar una pluralidad de problemas jurídicos, los cuales se plantean así:
2.1 En primer lugar, la Sala deberá determinar la procedencia de la acción de tutela para discutir controversias relacionadas con la suspensión del pago de una pensión de invalidez otorgada a un miembro de la fuerza pública, suspensión que se da a raíz de una nueva valoración de pérdida de la capacidad laboral. Si la acción de tutela resultare procedente la Corte deberá definir si la actuación de la accionada al suspender el pago de la pensión de invalidez del accionante vulneró derecho fundamental alguno del mismo.
2.2 Un segundo problema que debe abordar la Sala en el estudio de este caso, es el determinar si la actuación de la accionada al suspender el pago de la pensión de invalidez sin reintegrar a la vida laboral al accionante, vulneró sus derechos fundamentales.
2.3 Finalmente, por considerarlo pertinente, la Sala determinará si con la respuesta emitida por la accionada a las peticiones elevadas por el accionante, se vulneró el derecho de petición, o si por el contrario la respuesta satisfizo los presupuestos del derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Constitución.
Para resolver estos problemas, la Sala abordará i) la procedencia de la acción de tutela, ii) la pensión de invalidez en el régimen de la fuerza pública, iii) el derecho al reintegro laboral al extinguirse las causas que dieron origen a la pensión de invalidez, iv) la protección constitucional reforzada a los disminuidos físicos, especialmente en los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y v) el deber de la administración de brindar respuestas completas, precisas y de fondo a las peticiones elevadas por los ciudadanos.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos prestacionales
3. La Constitución Política de Colombia, en su artículo 86, dispone en cuanto a la procedencia de la acción de tutela que esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Abundante ha sido la jurisprudencia de esta Corte en la que se indica que en virtud de su carácter subsidiario, en principio la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para discutir el reconocimiento de derechos prestacionales, toda vez que dicho reconocimiento debe ser realizado por la autoridad administrativa o jurisdiccional competente, sin que le sea dado al juez de tutela irrumpir en la órbita de decisión de otras autoridades. Sin embargo, esta regla no es absoluta y la Corte ha establecido casos excepcionales como aquellos en los que el derecho al reconocimiento de la pensión personas que se encuentran en estado de invalidez, adquiere la condición de derecho fundamental por su conexidad con el derecho a la vida y al mínimo vital(1).
En este sentido, la Corte ha señalado que “en los eventos en que el derecho a la pensión de invalidez adquiere relevancia constitucional y se convierte en un derecho fundamental por su conexidad con la protección de otros derechos fundamentales, el afectado puede solicitar su reconocimiento y pago mediante el ejercicio de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar el perjuicio irremediable que se configuraría de obligarlo a agotar los mecanismos ordinarios, mientras no cuenta con recursos que garanticen su subsistencia digna y la de su familia”(2).
En el presente caso la Sala encuentra que el accionante pretende mediante la acción de tutela que se le reconozca nuevamente el derecho a su pensión de invalidez, el cual fue suspendido intempestivamente sin que mediara un acto administrativo que así lo dispusiera.
La Sala observa que de la situación fáctica expuesta se desprenden ciertos elementos que muestran que el accionante se encuentra en una situación de indefensión al carecer de un medio de defensa judicial idóneo para reclamar la protección de sus derechos fundamentales amenazados.
En efecto, al haber sido suspendido el pago de su pensión sin que mediara un acto administrativo que lo excluyera de la nomina de pensionados, el accionante carecía de elementos necesarios para presentar su inconformidad al juez natural del conflicto, lo que por demás en este caso no resulta ser un medio idóneo de defensa en la medida que la suspensión intempestiva de la fuente de ingresos que representa su sustento y el de su familia podría configurar un perjuicio irremediable.
Adicionalmente, no existe un mecanismo de defensa judicial del que pueda disponer el actor para solicitar su reintegro al cargo, luego de haber sido pensionado por invalidez y haber perdido su pensión al recuperar parte de su capacidad laboral(3), máxime cuando mediante derecho de petición el accionante solicitó información sobre su posibilidad de reintegro, y en su respuesta la administración guardó silencio frente a ese punto.
En este sentido, la repentina suspensión del pago de la pensión de invalidez del accionante sin definirse aspecto alguno sobre su reubicación laboral sitúa al señor Álvarez Delgado y a su familia en una situación de riesgo e inseguridad de sus derechos fundamentales al mínimo vital, la vida y subsistencia digna, ante la cual la acción de tutela resulta procedente para la protección de los derechos fundamentales por no existir otro medio idóneo de defensa judicial del actor.
Por estas razones, la acción de tutela resulta procedente para discutir la actuación de la entidad accionada en lo referente a la suspensión de la pensión de invalidez y al derecho de reintegro laboral que le asiste al actor.
La pensión de invalidez en el régimen de la fuerza pública. Régimen legal anterior a la vigencia de la Ley 923 de 2004
5. En anteriores pronunciamientos, la Corte ha manifestado que “la pensión de invalidez resulta ser una medida de justicia social, que refuerza los principios constitucionales orientados hacia la protección especial de las personas discapacitadas, que por situaciones involuntarias y trágicas “requieren un tratamiento diferencial positivo y protector, con el fin de recibir un trato digno e igualitario en la comunidad (C.N., art. 13, inc. 2º y 3º)”(4).
Esta corporación ha establecido que la pensión de invalidez se ha calificado como una especie del derecho a la seguridad social, que ostenta carácter de derecho fundamental cuando su titularidad recae en personas de la tercera edad o en disminuidos psíquicos o sensoriales(5).
Los miembros de la fuerza pública se encuentran sometidos a un régimen pensional especial regulado en la actualidad por la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004, normas que por disposición expresa en el artículo 6 de la Ley 923 de 2004 únicamente regulan “hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad desde el 7 de agosto de 2002”(6).
El régimen pensional de la fuerza pública antes de esta fecha se encontraba regulado principalmente por el Decreto-Ley 094 de 1989 y el Decreto 1796 de 2000.
En materia de pensión de invalidez, el Decreto-Ley 094 de 1989 establecía en su artículo 89 que “cuando el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y agentes, adquieran una incapacidad durante el servicio, que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad sicofísica, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público (...)”
Por su parte, el Decreto 1796 de 2000 en el artículo 38 consagraba que “cuando mediante Junta Médico-Laboral o Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, haya sido determinada una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante el servicio, el personal a que se refiere el presente artículo, tendrá derecho, mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual (...).”
Se observa entonces que a los miembros de la fuerza pública se les otorgó el derecho de disfrutar de una pensión de invalidez cuando adquirieran durante el servicio una incapacidad igual o superior al 75% por hechos ocurridos hasta antes del 7 de agosto de 2002.
Ahora bien, en anteriores oportunidades la Corte ha establecido que el derecho a la pensión de invalidez no representa una situación jurídica consolidada, sino que se trata de una situación sujeta a cambios en virtud de las revisiones periódicas que el régimen pensional (tanto el régimen general como el especial de la fuerza pública) exige a los beneficiarios a fin de determinar la evolución de la incapacidad que dio origen a la prestación, y de este modo ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de fundamento para obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez(7).
En este sentido, el artículo 10 del Decreto 1796 de 2000 dispone que “la dirección de sanidad de cada fuerza o de la Policía Nacional, realizará por lo menos una vez cada tres (3) años exámenes médicos de revisión al personal pensionado por invalidez.
En caso de evidenciarse que no persiste la patología que dio origen a la prestación, el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía procederá a revisar el caso.”
Por su parte, el artículo 10 del Decreto-Ley 094 de 1989 estableció que “los pensionados por incapacidad relativa permanente o invalidez, se someterán a exámenes médicos de revisión cuando el Ministerio de Defensa o la dirección general de la lesión o lesiones que originaron la pensión.
Si de los exámenes a que se refiere el inciso anterior se encuentra que la incapacidad presenta modificación el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía procederá a definir el caso mediante reclasificación de la incapacidad de acuerdo con la situación encontrada en la revisión.
En caso de incumplimiento por parte del pensionado de esta disposición se suspenderá el pago de la pensión hasta cuando cumpla el requisito exigido.
En el evento de modificación de la situación sicofísica o laboral del, pensionado, el Tribunal Médico-Laboral Militar y de Policía, procederá a informar al Ministerio de Defensa o a la dirección general de la Policía Nacional para que modifiquen la disposición que reconoció la prestación.”
Como se observa, tratándose del régimen de la fuerza pública es al Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía a quien, previo análisis de la dirección de sanidad de cada fuerza o de la Policía Nacional, le corresponde determinar si la evolución de una patología o incapacidad ha sufrido alguna modificación, y en tal caso deberá realizar la reclasificación del porcentaje de pérdida de capacidad laboral.
Esto resulta coherente, en la medida que según lo dispuso el artículo 25 del Decreto ley 094 de 1989 “el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía es la misma autoridad en materia Médico-Militar y policial”, y por tanto sus decisiones son irrevocables y obligatorias y contra ellas solo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes (D. 1796/2000, art. 22).
Cuando de las revisiones periódicas realizadas por los organismos competentes se encuentra que un pensionado por invalidez ha sufrido modificaciones en la evolución de su incapacidad, resultando un porcentaje de pérdida de capacidad laboral inferior al requerido para acceder al derecho de pensión de invalidez, este derecho desaparece para el respectivo beneficiario, y en consecuencia la pensión de invalidez que percibía deber ser extinguida o modificada, según fuere el caso.
En este sentido, es claro que el principal fundamento fáctico que sustenta una resolución por medio de la cual se reconoce una pensión de invalidez es el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del beneficiario. Cuando por medio de una nueva valoración médica se determina que en la evolución de la incapacidad el porcentaje ha disminuido de tal manera que resulta inferior al requerido por la ley para gozar de la pensión de invalidez, desaparece el fundamento fáctico que dio lugar a la pensión de invalidez, configurándose el fenómeno consignado en el artículo 66, numeral 2º, del Código Contencioso Administrativo, que establece que el acto administrativo pierde su fuerza ejecutoria “cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho”.
La constitucionalidad de esta disposición fue analizada mediante la Sentencia C-069 de 1995, en la que se expuso que “lejos de contrariar las normas constitucionales en que se apoya la demanda, la Administración Pública tiene un control interno que se ejerce en los términos que señale la ley, de manera que el legislador está facultado por la Constitución (art. 209) para consagrar causales excepcionales a través de las cuales la misma administración puede hacer cesar los efectos de los actos administrativos, como ocurre cuando desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho del mismo acto administrativo, sin que haya lugar a que al erigirse esta pueda desprenderse quebrantamiento constitucional alguno, lo que da lugar a considerar que el cargo mencionado no está llamado a prosperar (...).
La administración no cumpliría con los fines que le corresponden dentro de la función administrativa en beneficio de los intereses generales “cuando advertida objetivamente la causa por la cual el acto se ha tornado ineficaz, debiera esta acudir necesariamente e ineludiblemente, en espera de una decisión que no precisa de debate judicial alguno”(8) (resaltado fuera del texto).
6. Sin embargo, la Corte resalta que la facultad de la administración de revocar o modificar la pensión de invalidez al desaparecer el porcentaje de incapacidad requerido, debe ser ejercida siempre atendiendo las reglas del debido proceso administrativo, lo cual en estos casos se refleja en la necesidad de realizar la correspondiente extinción o modificación del derecho pensional mediante un acto administrativo debidamente motivado y notificado al interesado, a fin de que el mismo conozca las razones por las cuales se ha modificado su situación y pueda ejercer los recursos y/o las acciones jurisdiccionales que estime pertinentes.
El derecho al reintegro laboral al extinguirse las causas que dieron origen a la pensión de invalidez. Reiteración de jurisprudencia
7. En anteriores pronunciamientos, la Corte ha indicado que al determinarse que quien percibía una pensión de invalidez, frente a una nueva evaluación, ya no presenta el grado de incapacidad requerido para ser beneficiario de la misma, pierde el derecho a continuar percibiendo la pensión de invalidez. No obstante, nace para él la posibilidad de ser reintegrado, pues se extingue el derecho de continuar percibiendo las mesadas pensionales (9).
La Corte ha establecido reglas claras que indican las circunstancias en las cuales le asiste a la persona que recuperó su capacidad laboral el derecho de reclamar su reintegro a un cargo igual o similar al que venía desempeñando antes de la declaración de invalidez, resaltándose que aunque este derecho al reintegro no es absoluto, siempre que no sea posible efectuar reintegro es deber del empleador justificar su decisión.
Así, las reglas jurisprudenciales del derecho al reintegro laboral para quien recuperó su capacidad laboral luego de encontrarse en estado de invalidez fueron recogidas por esta corporación en la Sentencia T-050 de 2007(10).
En esta sentencia, tras el recuento de varios fallos relevantes en la línea jurisprudencial(11), se indicó que “la jurisprudencia de la Corte, ha fijado como criterio general el de la protección de quien ha dejado de ser invalido, para revincularse en el medio laboral del que había salido a causa de la invalidez. Sin embargo, este derecho no es absoluto, por cuanto (i) el empleador debe establecer si la capacidad y la competencia del declarado no inválido, a su juicio, son satisfactorias, de acuerdo con el examen médico que se realice, (ii) en el caso de los servidores públicos hay que tener en cuenta que debe existir la vacante, ya que las nóminas se rigen por normas legales. No obstante, de no existir la vacante, la entidad deberá dar preferencia absoluta para su readmisión en la primera vacante que se produzca dentro de las condiciones de categoría y salario en las que se encontraba antes de su declaratoria de invalidez, (iii) en el caso de la carrera judicial en la medida en que el ingreso a ella debe operar mediante concurso, si quien solicita el reintegro a su cargo no hacía parte de la carrera judicial antes de la declaratoria de invalidez, no es factible ordenar su revinculación. En todo caso, cuando no es posible la revinculación en el cargo, el empleador debe justificar la decisión correspondiente”(12).
La Corte resalta que este derecho al reintegro laboral le asiste a su titular desde el momento mismo en que se declara un porcentaje de pérdida de capacidad laboral inferior al requerido para disfrutar de la pensión de invalidez. Por ende, la administración tiene el deber de tramitar al tiempo y con la misma celeridad, la pérdida del derecho a la pensión de invalidez y el proceso de reubicación o reintegro del afectado, de tal suerte que la persona tenga la posibilidad de disfrutar de su salario apenas haya dejado de percibir las mesadas pensionales, garantizándose así los medios de subsistencia necesarios al interesado.
La protección constitucional reforzada a los disminuidos físicos, especialmente en los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional
8. Las personas que padecen alguna limitación física o sensorial son objeto de una especial protección por parte del Estado a fin de promover su integración en la sociedad en desarrollo de los mandatos de igualdad, justicia, y dignidad humana que promueve la Constitución.
El artículo 13 de la Constitución Política establece es deber del Estado brindar especial protección a aquellas personas “que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta”, lo cual se encuentra íntimamente ligado con lo dispuesto en el artículo 47 de la Carta Política en donde se indica que “el Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se les prestará la atención especializada que requieran”.
Esta protección constitucional reforzada ha sido garantizada por la Corte en diversos escenarios como lo son el campo de la seguridad social(13), en materia pensional(14), y en asuntos laborales(15), entre otros, en los cuales la Corte ha establecido reglas de protección a los discapacitados a fin de garantizar su normal inclusión en la sociedad.
Es el caso de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, personas que por la naturaleza de sus funciones y debido a las actividades que diariamente ejecutan, afrontan riesgos permanentes para su vida e integridad personal y que frecuentemente sufren lesiones severas, en muchos casos irreversibles. La sociedad y el Estado tienen entonces un compromiso particular, pues se trata de garantizar y prestar el servicio de seguridad social, a quienes de manera directa actúan para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades”(16).
9. El derecho al reintegro laboral antes estudiado adquiere un interés especial cuando se trata de personas que aunque no se encuentran en una situación de invalidez, si adolecen de alguna incapacidad, pues como se observó estas personas son objeto de una protección constitucional reforzada, mas aun en miembros de la fuerza pública, y por lo tanto su reintegro a la vida laboral resulta fundamental para garantizar al discapacitado un medio de subsistencia digna con el cual atender las necesidades propias y de su familia.
Esta Corte ha indicado que “no existe fundamento para discriminar a las personas discapacitadas en el campo laboral. Si una persona discapacitada puede laborar, se encuentra en igualdad de condiciones con el resto de la población para acceder a un trabajo, y de imposibilitársele el ejercicio de tal derecho, pese a que su discapacidad no le impida desarrollar el mismo trabajo que otro que no la posee, es discriminarla por razón de la discapacidad”(17).
De este modo, la protección constitucional reforzada de las personas con limitaciones físicas, psíquicas o sensoriales en aquellos casos en que se estas han perdido su derecho a la pensión de invalidez por recuperación parcial de su capacidad laboral, se materializa en agotar todas las posibilidades existentes para lograr su reintegro laboral en una ubicación que se adecue a sus capacidades y condiciones especiales y que tenga la misma remuneración y categoría a la que la persona ostentaba antes de la declaratoria de invalidez, reubicación que se insiste debe realizarse al tiempo que se efectúa la pérdida del derecho a la pensión de invalidez.
El deber de la administración de brindar respuestas completas, precisas y de fondo a las peticiones elevadas por los ciudadanos. Reiteración de jurisprudencia
10. Abundante y extensa ha sido la jurisprudencia de esta Corte frente al derecho fundamental de petición. Al respecto se ha manifestado que “el núcleo esencial del derecho de petición comprende los siguientes elementos o características: (i) la posibilidad cierta y efectiva de presentar, de manera respetuosa, solicitudes ante las autoridades, sin que estas se puedan negar a recibirlas o abstener de tramitarlas; (ii) la facultad de obtener una respuesta oportuna, esto es, dentro de los términos previstos en el ordenamiento jurídico; (iii) el derecho a recibir una respuesta de fondo, que supone que la autoridad analice la materia propia de la solicitud y se pronuncie sobre la totalidad de los asuntos planteados, es decir, que haya correspondencia entre la petición y la respuesta, sin fórmulas evasivas o elusivas; (iv) la pronta comunicación al peticionario sobre la determinación adoptada, con independencia de que su contenido sea favorable o desfavorable la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder(18)” (19).
En este sentido, es claro que el derecho fundamental de petición establece la obligación para la administración de dar una respuesta clara, completa, precisa y de fondo a cada una de las solicitudes del peticionario. Se vulnera el derecho fundamental de petición cuando las autoridades dan respuestas parciales, incompletas y vagas a las solicitudes efectuadas(20). Así, en la Sentencia T-134 de 2006, estableció que obtener una respuesta de fondo permite que el solicitante ejerza los recursos ordinarios, y por tanto, implica una protección al derecho fundamental de acceso a la justicia. Dijo la providencia: “De acuerdo con lo anterior, es claro que lo que se persigue es que el derecho de la persona obtenga una respuesta de fondo, clara y precisa, dentro de un término razonable que le permita, igualmente, ejercer los mecanismos ordinarios de defensa judicial, cuando no está de acuerdo con lo resuelto”(21).
Por lo anterior, cuando una persona eleva pluralidad de solicitudes mediante derecho de petición es deber de las autoridades manifestarse con precisión frente a cada una de las solicitudes efectuadas, brindando al peticionario la información requerida o indicando las razones por las cuales no se puede acceder a dicha información si lo solicitado fuese de carácter reservado. En este último caso, la administración deberá indicar la norma que establece el carácter reservado de la información solicitada.
11. De las pruebas allegadas al expediente se observa que el accionante fue pensionado por invalidez a partir del 29 de diciembre de 2004 por haber sufrido una disminución de su capacidad laboral del 86.50%. El reconocimiento de esta pensión se efectuó mediante la Resolución 00042 de 7 de febrero de 2005, proferida por el Subdirector General de la Policía Nacional (cfr. Fls. 29-30).
También se encuentra probado dentro del expediente que a raíz de una nueva valoración efectuada por el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, mediante acta 3342-3575 registrada en el folio 133-296 (04) del libro de tribunales médicos de 22 de enero de 2009, este organismo determinó “modificar” el grado de disminución de la capacidad laboral del accionante fijado por la Junta Médico-Laboral de Policía mediante acta 877 del 10 de junio de 2004, y determinó el nuevo grado de disminución de la capacidad laboral en 34.14% (cfr. fls. 34-41).
Como consecuencia de esta disminución en el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, la Policía Nacional ordenó la suspensión del pago de las mesadas pensiónales del accionante a partir del mes de abril de 2009, hecho que es aceptado por el accionado cuando afirma en su respuesta que “se ordenó su exclusión definitiva de la nomina de pensionados de invalidez a partir del proceso del mes de abril de 2009, atendiendo la fecha de llegada del acta del Tribunal Médico-Laboral a esta área” (cfr. fl. 94).
En su escrito de tutela el accionante se queja de que su pensión haya sido suspendida sin que mediara acto administrativo que le revocara el derecho a su pensión de invalidez del que venía disfrutando, y así mismo, considera ilegal la modificación del porcentaje de incapacidad realizada por el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar, pues con él se revocó tácitamente y sin el consentimiento del accionante lo ordenado por la Junta Médico-Laboral de Policía mediante acta 877 del 10 de junio de 2004.
En primer lugar, la Corte observa que efectivamente como lo manifiesta el accionante, el pago de la pensión de invalidez fue suspendido por la entidad accionada sin que mediara un acto administrativo que excluyera al accionante del pago de su pensión y que le informara los fundamentos fácticos y legales de esta acción.
Sin bien es cierto, con el nuevo porcentaje de pérdida de capacidad laboral establecido por el Tribunal Médico-Laboral, los fundamentos fácticos que dieron lugar a la pensión de invalidez desaparecieron, y correspondía a la administración hacer cesar los efectos de la resolución que concedió la pensión de invalidez al accionante, esto no podía ser realizado sin que mediara un acto administrativo en tal sentido.
Únicamente es mediante la Resolución 00070 del 13 de enero de 2010, proferida por el subdirector general de la Policía Nacional (cfr. fls. 90-93), que el ente accionado emite el correspondiente acto administrativo por el cual se excluye al accionante de la nomina de pensionados, 9 meses después de haber sido suspendida de facto el pago de la pensión.
Este proceder de la Policía Nacional vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso del accionante, toda vez que al ser suspendido el pago de la pensión sin que mediara acto administrativo que lo motivara, el accionante no conoció los fundamentos fácticos y jurídicos que motivaron dicha decisión y se vio ante la imposibilidad de atacar el correspondiente acto administrativo mediante los recursos y acciones jurisdiccionales que estimara convenientes.
No obstante, en vista de que en la actualidad el acto administrativo ya ha sido proferido y notificado al accionante (cfr. fls. 90-93) quien a su vez ya tuvo la posibilidad de controvertir el mismo, nos encontramos ante la figura del hecho superado, por lo cual frente a este punto específico la Corte no realizará más que una prevención a la entidad accionada para que cese esta práctica violatoria de los derechos fundamentales y en adelante agote el debido proceso en cada una de sus actuaciones administrativas, absteniéndose de realizar actuaciones de carácter particular y concreto sin que medie acto administrativo sobre el cual el administrado pueda manifestarse.
12. Frente a la competencia del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía para proferir un acto administrativo mediante el cual modifica un porcentaje de pérdida de capacidad laboral fijado previamente por la Junta Médico-Laboral de Policía, la Corte realiza las siguientes consideraciones.
Como se observó anteriormente, Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía es la máxima autoridad en materia Médico-militar y policial (D.L. 094/89, art. 25), por esta razón dicho organismo i) tiene la facultad de conocer en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las juntas médico-laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones, y así mismo, ii) conoce en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado (D. 1796/2000, art. 21).
Sin embargo, estas dos no son las únicas situaciones en las que le es posible al Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía avocar el conocimiento de un caso para ratificar, modificar o revocar las decisiones de las juntas médico-laborales, como erróneamente lo ha interpretado el accionante.
El artículo 10 del Decreto 1796 de 2000 y el artículo 10 del Decreto-Ley 094 de 1989 establecieron la competencia del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía para valorar los casos de pensionados por invalidez sobre los cuales en sus exámenes periódicos de revisión se observe que han presentado modificaciones en la evolución de su incapacidad.
Eso fue precisamente lo que sucedió en el presente caso cuando el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía mediante acta 3342-3575 registrada en el folio 133-296 (04) del libro de tribunales médicos, al “modificar” el grado de disminución de la capacidad laboral del accionante fijado por la Junta Médico-Laboral de Policía mediante acta 877 del 10 de junio de 2004, y determinó el nuevo grado de disminución de la capacidad laboral en 34.14%.
Mal podría leerse este acto bajo la óptica de una revocatoria directa de un acto administrativo, por cuanto lo que hace el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía es atender su deber legal de revisar una situación no consolidada y susceptible de variaciones como lo es la evolución médica de quien fue pensionado por invalidez.
Esto se hace evidente al observar que el régimen pensional exige a los beneficiarios de una pensión de invalidez someterse a exámenes periódicos de revisión a fin de verificar si la evolución de su incapacidad los hace destinatarios del derecho a la pensión de invalidez.
Por lo anterior, la Corte concluye que en el presente caso el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía actuó dentro de sus competencias legales al proferir el acta 3342-3575 registrada en el folio 133-296 (04) del libro de tribunales médicos, por medio de la cual se resolvió “modificar” el grado de disminución de la capacidad laboral del accionante fijado por la Junta Médico-Laboral de Policía mediante acta 877 del 10 de junio de 2004, acta que por demás le fue debidamente notificada al accionante.
13. En este punto del análisis resulta claro que cuando el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía resolvió “modificar” el grado de disminución de la capacidad laboral del accionante fijado por la Junta Médico-Laboral de Policía mediante acta 877 del 10 de junio de 2004, y determinó el nuevo grado de disminución de la capacidad laboral en 34.14%, desaparecieron los fundamentos fácticos de la Resolución 00042 de 7 de febrero de 2005, por medio de la cual se reconoció el derecho de pensión de invalidez del accionante.
Ahora bien, la Corte observa que la Resolución 00042 de 7 de febrero de 2005 no fue el único acto administrativo que tuvo como fundamento fáctico el grado de disminución de la capacidad laboral del accionante establecido por la Junta Médico-Laboral de Policía mediante acta 877 del 10 de junio de 2004 en 86.50%. Con base en este porcentaje, mediante la Resolución 02357 de 27 de septiembre de 2004, el director general de la Policía Nacional resolvió retirar del servicio activo al subintendente Aristóbulo Álvarez Delgado por disminución de la capacidad psicofísica, de conformidad con lo establecido en los artículos 55 numeral 3º y 58 del Decreto 1791 de 2000.
Con el transcurso del tiempo los fundamentos fácticos y jurídicos sobre los cuales se apoyó la Resolución 02357 de 27 de septiembre de 2004 desaparecieron o fueron modificados. En primer lugar, el porcentaje de disminución de la capacidad psicofísica fue modificado por el Tribunal Médico-Laboral y reducido en 34.14%, sugiriéndose reubicación laboral del accionante.
En segundo lugar, la Sala resalta que mediante Sentencia C-381 de 2005 esta Corporación declaró inexequible el artículo 58 del Decreto 1791 de 2000, y declaró la exequibilidad condicionada del numeral 3º del artículo 55 del mismo Decreto “ en el entendido que el retiro del servicio por disminución de la capacidad sicofísica solo procede cuando el concepto de la Junta Médico-Laboral sobre reubicación no sea favorable y las capacidades del policial no puedan ser aprovechadas en actividades administrativas, docentes o de instrucción”.
En esta Sentencia C-381 de 2005 se señaló que aquellas personas que tienen alguna limitación en su capacidad psicofísica no puede ser retiradas del servicio por este solo motivo: “Teniendo en cuenta que las personas discapacitadas no constituyen un grupo homogéneo sino heterogéneo, en razón a que la discapacidad puede ser de grado mayor o menor y de diferente tipo, el tratamiento otorgado también puede ser diferente sin que por ello exista vulneración de su derecho a la igualdad. Es importante considerar las circunstancias concretas de cada persona y tener en cuenta las capacidades que de ellas puedan aprovecharse para no adoptar una medida que resulte ser desproporcionada a los fines constitucionales.
En consecuencia, si una persona vinculada a la Policía Nacional sufre una disminución de su capacidad sicofísica, la institución está en el deber constitucional de intentar, en principio, su reubicación a una plaza en la cual pueda cumplir con una función útil a la institución”(22).
En su oficio 0223 DITAH-ASJUR de 20 de mayo de 2010, la dirección de talento humano de la Policía Nacional expuso que no le era posible reubicar al accionante por cuanto el mismo fue retirado del servicio activo por medio de la Resolución 02357 de 27 de septiembre de 2004, “acto administrativo amparado por la presunción de legalidad que gozan las actuaciones legales de esta naturaleza y proferido previo el cumplimiento de los requisitos legales”, agregando que para efectos del reintegro al servicio activo del accionante se requiere de un fallo judicial que así lo disponga
Esta respuesta de la Policía Nacional se produce en contravía de lo establecido por esta corporación frente a la protección reforzada a las personas discapacitadas, lo dispuesto en la referida Sentencia C-381 de 2005, y el derecho al reintegro laboral que le asiste a quienes disfrutaban de una pensión de invalidez y recuperan parte o la totalidad de su capacidad laboral. Así mismo, desconoce las causales de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos contenidas en el Código Contencioso Administrativo.
La Policía Nacional no puede aplicar los efectos del acta 3342-3575 del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar únicamente para extinguir el derecho pensional del accionante y excluirlo de la nómina de pensionados, sin considerar que al recuperar parte de su capacidad laboral, al accionante le asiste el derecho de ser reintegrado al servicio activo y ser reubicado en un lugar en el cual pueda cumplir una función útil a la institución.
Como se indicó en la Sentencia C-381 de 2005, únicamente procede el retiro del servicio por disminución de la capacidad psicofísica “cuando el concepto de la Junta Médico-Laboral sobre reubicación no sea favorable y las capacidades del policial no puedan ser aprovechadas en actividades administrativas, docentes o de instrucción”, lo cual no sucede en este caso, pues es el propio Tribunal Médico-Laboral quien sugiere la reubicación laboral del accionante.
Por estas razones, esta Corte encuentra que sobre la Resolución 02357 de 27 de septiembre de 2004, por medio de la cual se retiró del servicio activo al accionante, opera el fenómeno del decaimiento de los actos administrativos regulado por el artículo 66, numeral 2º, del Código Contencioso Administrativo, antes aludido.
Frente al decaimiento de los actos administrativos esta Corporación ha indicado que “la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado coinciden en indicar que según el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, sobre los actos administrativos, ya sean de carácter general o abstracto o particular y concreto, opera la presunción de legalidad y se consideran válidos a partir de su existencia. De tal forma que una vez se ha cumplido con los requisitos de publicidad y notificación quedan revestidos de fuerza ejecutoria. Esto significa que son de obligatorio cumplimiento, aún en contra de la voluntad de los administrados, hasta que no hayan sido anulados, suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo o hayan perdido su fuerza ejecutoria. La pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos opera cuando, por ejemplo, desaparecen las circunstancias tanto fácticas como jurídicas que le dieron origen a este acto o sobre las que se fundamentó su expedición. Esto ocurre cuando la Corte declara inconstitucionales los fundamentos de derecho en los que se basó el acto administrativo. Pero esto no significa que dicho acto sea nulo pues pudo producir efectos jurídicos en el pasado. En este caso, se está ante el fenómeno del decaimiento del acto administrativo lo cual significa que su cumplimiento deja de ser obligatorio y si se pretende hacer exigible, el destinatario podrá oponerse por vía de excepción, alegando la pérdida de fuerza ejecutoria del acto”(23).
No es de recibo para esta corporación la afirmación de la Policía Nacional en cuanto a que para reintegrar al servicio activo al accionante es necesaria una orden judicial en tal sentido, pues ignora que al perder su fuerza ejecutoria la Resolución 02357 de 27 de septiembre de 2004 por desaparecer sus fundamentos fácticos (el grado de disminución de la capacidad laboral del accionante fijado por la Junta Médico-Laboral de Policía mediante acta 877 del 10 de junio de 2004 fijado en 86.50%) y sus fundamentos jurídicos (la inexequibilidad del artículo 58 del Decreto 1791 de 2000 y la exequibilidad condicionada del numeral 3º del artículo 55 del mismo Decreto), el ente accionado tiene el deber de hacer cesar los efectos de este acto administrativo, del mismo modo que lo hizo con la resolución que concedía el derecho de pensión de invalidez al accionante, sin que para esta última considerara la necesidad de una orden judicial.
Sin embargo, dado que esto no se ha realizado esta Sala revocará el fallo objeto de revisión, y en su lugar tutelará el derecho fundamental al debido proceso y ordenará a la Policía Nacional emitir el correspondiente acto administrativo mediante el cual se deje sin efectos la Resolución 02357 de 27 de septiembre de 2004 por operar sobre la misma la pérdida de fuerza ejecutoria establecida en el artículo 66, numeral 2º, del Código Contencioso Administrativo.
14. El derecho al mínimo vital ha sido definido como “la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional”(24).
Por otra parte, en anterior jurisprudencia se ha establecido que los requisitos que deben comprobarse para acreditar la vulneración del mínimo vital, “se resumen en que (i) el salario o mesada sea el ingreso exclusivo del trabajador o pensionado o existiendo ingresos adicionales sean insuficientes para la cobertura de sus necesidad básicas y que (ii) la falta de pago de la prestación genere para el afectado una situación crítica tanto a nivel económico como psicológico, derivada de un hecho injustificado, inminente y grave”(25).
Esta Corte observa que desde el mes de junio de 2009 al accionante le fue suspendido el pago de su pensión de invalidez sin que existiera acto administrativo en tal sentido y sin que se llevara a cabo ninguna gestión conducente a determinar sus capacidades laborales y su posible reubicación dentro de la institución.
Esto representó para el accionante una clara afectación a su mínimo vital y el de su familia, pues se le privó de poder disfrutar de un ingreso mensual que garantizara la satisfacción de sus necesidades básicas personales y familiares.
Dado que la razón aducida por el área de talento humano de la Policía Nacional para no efectuar la reubicación laboral del accionante es el retiro del servicio activo del mismo, y toda vez que esta Corte ordenará que se deje sin efectos la Resolución 02357 de 27 de septiembre de 2004, se hace necesario iniciar el proceso de reubicación laboral del accionante, para la cual se precisa conocer cuál es en la actualidad el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del señor Aristóbulo Álvarez Delgado.
Por tanto, con el fin de determinar el actual grado de capacidad laboral del accionante es necesario adelantar una nueva valoración médica por parte del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, y de acuerdo con los resultados de dicha valoración iniciar el proceso de reubicación laboral.
Por lo anterior, se tutelaran los derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida digna, al trabajo y al mínimo vital y se ordenará a la Policía Nacional, por intermedio del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, realizar una nueva y completa valoración médica al SI Aristóbulo Álvarez Delgado que determine su actual grado de pérdida de capacidad laboral. Esta valoración deberá ser efectuada en el transcurso máximo de un mes a partir de la notificación de este fallo.
Si eventualmente de la nueva valoración que realice el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía resultase un grado de pérdida de capacidad laboral que permitiera al accionante acceder a la pensión de invalidez, esta deberá ser reconocida de manera inmediata por la Policía Nacional.
Por otra parte, se ordenará a la Policía Nacional que una vez se conozcan los resultados de la nueva valoración médica que acá se ordena, se dé inicio al trámite pertinente para efectuar la reubicación laboral del accionante, de acuerdo con sus capacidades laborales, de conformidad con lo dispuesto en la Directiva Permanente 028 DIPON DIREH DISAN del 24 de agosto de 2004(26).
15. La jurisprudencia de esta corporación ha establecido que el pago de mesadas pensionales atrasadas debe reclamarse a través de acción ejecutiva frente a la respectiva jurisdicción, salvo casos de avanzada edad del accionante o grave estado de salud que le impidan hacer uso del medio judicial ordinario(27), lo cual no se observa en el caso concreto.
Por tanto, la Corte considera que el presente proceso de tutela no es el escenario adecuado para exigir la restitución de las mesadas pensiónales dejadas de percibir por el accionante a partir del mes de abril de 2009. Por esta razón, se deja en libertad al accionante para que si lo cree conveniente acuda a la respectiva jurisdicción a presentar sus demandas.
16. Finalmente, esta Sala se dispone a analizar si de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, se observa vulnerado el derecho de petición del accionante.
Obra en el expediente prueba de cinco derechos de petición, de igual contenido, dirigidos por el accionante el día 3 de diciembre de 2009 y a la dirección general, subdirección general, inspección general, director de la caja general y jefe del área de prestaciones sociales de la Policía Nacional, en los cuales realizó las siguientes solicitudes:
iii) Se informe cual es y si se ha resuelto su situación dentro de la Policía Nacional, indicando si se ha dispuesto su continuidad en el servicio activo.
Los cinco derechos de petición fueron resueltos mediante un único oficio 28660 de 28 de diciembre de 2009, suscrito por el capitán Carlos Antonio Ardila Rocha, jefe del grupo de pensionados.
En este oficio se indicó al accionante que:
“La Policía Nacional recepcionó acta del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía 3342-3575, dentro de la cual se fijó una incapacidad permanente parcial de no aptitud con sugerencia de reubicación laboral con un porcentaje del 34.14% de la disminución de capacidad laboral (DCL), lo que en consecuencia conlleva al desaparecimiento de los requisitos que para el efecto establece el artículo 38 del Decreto 1796 de 2000 en lo atinente al reconocimiento de la pensión de invalidez, motivo por el cual corresponde a la Policía Nacional pronunciarse mediante acto administrativo el que a la fecha se encuentra en proceso de revisión para que una vez legalizado se continúe con el trámite de notificación como en derecho corresponde.
Sea del caso indicarle que la suspensión del pago de la mesada pensional de ordenó de manera oficiosa en el entendido que corresponderá al Tribunal Médico-Laboral pronunciarse sobre los efectos de la DCL determinada dentro del acta que nos ocupa con miras a establecer la fecha fiscal de la extinción del derecho”.
Salta a la vista que esta respuesta no atendió de manera completa las solicitudes formuladas en los derechos de petición elevados el 3 de diciembre de 2009. En efecto, no se le indicó nada al accionante sobre si se había dispuesto su continuidad en el servicio activo como tampoco se manifestó nada sobre los nombres, apellidos, grados e identificación de los funcionarios que han tenido a su cargo adoptar las decisiones sobre su situación particular, tanto en la caja general como en el área de prestaciones sociales.
Es de indicar que el derecho fundamental de petición únicamente se satisface cuando la administración se pronuncia de manera clara y concreta sobre cada una de las solicitudes elevadas (supra 10). Por esta razón, en el caso concreto, la Policía Nacional debió pronunciarse sobre cada una de las solicitudes elevadas por el accionante, proporcionando la información requerida o en el caso de que dicha información fuera de carácter reservado, indicando la ley que le otorga dicho carácter.
Por tanto, se ordenará a la Policía Nacional, por intermedio del grupo de pensionados, dar respuesta a las peticiones efectuadas por el señor Aristóbulo Álvarez Delgado el pasado 3 de diciembre de 2009, pronunciándose de manera clara y completa sobra cada una de las solicitudes contendías en los cinco derechos de petición.
1. REVOCAR la sentencia del 25 de enero de 2010, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta —Sala de Decisión—, mediante la cual se negó la acción de tutela promovida por Aristóbulo Álvarez Delgado contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, y en su lugar, CONCEDER la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud en conexidad con la vida digna, al trabajo, al mínimo vital y petición.
2. ORDENAR a la Policía Nacional emitir un acto administrativo mediante el cual se deje sin efectos la Resolución 02357 de 27 de septiembre de 2004 por operar sobre la misma la pérdida de fuerza ejecutoria establecida en el art 66, numeral 2º, del Código Contencioso Administrativo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
3. ORDENAR a la Policía Nacional, por intermedio del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, la realización de una nueva y completa valoración medica al SI Aristóbulo Álvarez Delgado que determine su actual grado de pérdida de capacidad laboral, en los términos y condiciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
4. ORDENAR a la Policía Nacional que una vez cumplida la orden contenida el resuelve tercero de esta sentencia se dé inicio al trámite para efectuar la reubicación laboral del SI Aristóbulo Álvarez Delgado, atendiendo lo establecido en la Directiva Permanente 028 DIPON DIREH DISAN del 24 de agosto de 2004, en los términos y condiciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
5. ORDENAR a la Policía Nacional a la Policía Nacional, por intermedio del grupo de pensionados, dar respuesta a las solicitudes efectuadas por el SI Aristóbulo Álvarez Delgado el pasado 3 de diciembre de 2009, pronunciándose de manera clara y completa sobre cada una de las solicitudes contenidas en los cinco derechos de petición elevados, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
6. PREVENIR a la Policía Nacional para que en adelante agote el debido proceso en cada una de sus actuaciones administrativas, absteniéndose de realizar actuaciones que comprometan situaciones de carácter particular y concreto sin que medie acto administrativo sobre el cual el interesado pueda manifestarse.
(1) Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-056 de 1994, T-209 de 1995, T-292 de 1995, T-246 de 1996, T-627 de 1997, T-143 de 1998, T-888 de 2001, T-771 de 2003, y T-138 de 2005, T-849 de 2009.
(2) T-1128 de 2005.
(3) En idéntico sentido se puede consultar la Sentencia T-050 de 2007.
(4) Sentencias T- 292 de 1995 y T-495 de 2003.
(5) Ver, entre otras, las sentencias T-426 de 1992, T-135 de 1993, T-571 de 1994, T-378 de 1997, T-304 de 1998; T-224 de 1996, T-495 de 2003, T-131 de 2008.
(6) Sobre la vigencia de la Ley 793 de 2004 la Corte se ha manifestado en diversas oportunidades en sede de tutela y en sede de constitucionalidad. Al respecto ver sentencias C-924 de 2005, T-841 de 2006, T-596 de 2007, entre otras.
(7) Ver sentencias T-473 de 2002, T-445 de 2005, T-050 de 2007.
(8) Sentencia C-069 de 1995.
(9) Sentencia T-050 de 2007.
(10) En esta oportunidad se analizó el caso de un trabajador auxiliar de un hospital a quien nueve años después de ser pensionado por invalidez se le revocó su derecho de pensión por disminuir su porcentaje de incapacidad, y una vez el accionante pretendió ser reintegrado, la accionada adujo que el cargo en el que se desempeñaba el accionante ya no existía, y además que esa clase de cargos habían tercerizados. La Corte estableció que conforme a las pruebas allegadas al expediente se podía establecer que el empleador no se encontraba ante una imposibilidad para reintegrar al accionante, por cuanto era posible la reubicación del mismo en un cargo similar al que ejercía antes de la declaración de invalidez.
(11) Entre los fallos más relevantes de esta línea jurisprudencial se encuentran las sentencias T-229 de 1994, T-356/95, T-899/99, T-473 de 2002, y la propia sentencia T-050 de 2007.
(12) Sentencia T-050 de 2007.
(13) Ver sentencias T-219 de 2002, T-701 de 2008.
(14) Ver, entre otras, las sentencias T-426 de 1992, T-135 de 1993, T-571 de 1994, T-378 de 1997, T-304 de 1998; T-224 de 1996, T-495 de 2003, T-131 de 2008.
(15) Ver sentencias T-198 de 2006, T-661 de 2006, T-011 de 2008, entre otras.
(16) Ver sentencias T-1197 de 2001, T-575 de 2008.
(17) Sentencia C-381 de 2005.
(18) Ver sentencias T- 249 de 2001, José Gregorio Hernández Galindo; T- 1046 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentaría; T- 114 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T- 371 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T- 081 de 2007, Nilson Pinilla Pinilla; entre otras.
(19) Sentencia T- 495 de 2008.
(20) Ver sentencias T-267 de 2001, T-256 de 2001, T- 316 de 2001, T-730 de 2001.
(21) En este mismo sentido T-199 de 2008.
(22) Sentencia C-381 de 2005.
(23) Sentencia T- 496 de 2007.
(24) Sentencia SU-995 de 1999
(25) Ver sentencias T- 827 de 2004, T-400 de 2009.
(26) En el oficio 0223 DITAH- ASJUR de 20 de mayo de 2010, la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional expuso que “la reubicación laboral de conformidad con lo dispuesto en Directiva Permanente 028 DIPON DIREH DISAN del 24 de agosto de 2004, procede para el personal que se encuentra en servicio activo, previo cumplimiento de los requisitos exigidos en el numeral 4.4.3 tales como son: A) copia de la Junta Médico o Tribunal en la cual el concepto sugiera la reubicación laboral. B) formato de posibles cargos a desempeñar, de acuerdo a las competencias laborales, debidamente diligenciado y suscrito por el Director o Comandante de la Unidad. C) Valoración de salud ocupacional por la regional de medicina laboral, D) Diplomas o certificaciones que acrediten capacitación en las labores a desempeñar, que pueden ser de carácter administrativo, docente o de instrucción.”
(27) En la sentencia T-769/04 se manifestó que “En jurisprudencia reiterada, la Corte ha señalado que para lograr el pago de mesadas pensionales atrasadas, están las acciones judiciales correspondientes. Concretamente, resulta un mecanismo adecuado, en la mayoría de los casos, el acudir al procedimiento ejecutivo laboral, procedimiento rápido y apropiado para la finalidad patrimonial perseguida. En este sentido, las sentencias: T-001 de 1997 ; T-106 y T- 308 de 1999 ; y T-544 de 1998, T-500 y T-323 de 1996 ; T-160 de 1997, entre otras, han desarrollado este tema. Sin embargo, excepcionalmente, es procedente ordenar el pago de mesadas atrasadas a través de la acción de tutela, como efectivamente ocurrió en algunas de las sentencias en las que se apoyó el a quo para conceder el amparo, que ahora es objeto de revisión. Se trata de las sentencias T-528 de 1995 y T-147 de 1995. En estos casos, las razones que llevaron a la Corte a conceder la protección en relación con las mesadas atrasadas, se encontraba en la avanzada edad de los demandantes, en ambos casos tenían más de 80 años, y, en el hecho de que llevaran varios años pidiendo ante la autoridad responsable del pago, la cancelación de sus pensiones reconocidas pero no pagadas. También, en los casos de las sentencias T- 330 y T-357, ambas de 1998, la Corte concedió el amparo, ordenando el pago, pero por razones especiales : en el primero, para no someter a la actora a un nuevo proceso judicial, que anteriormente había sido resuelto a su favor, pero que, por una controversia interna entre los responsables del pago de la pensión, controversia de la cual era ajena, hacía procedente la protección pedida. En la segunda tutela, la situación correspondía a una persona que había sufrido una trombosis, y estaba demostrada la afectación del mínimo vital por el incumplimiento del pago atrasado.
Este recuento conduce a señalar que cuando el juez de tutela decide otorgar la protección, para el pago de mesadas atrasadas, ha realizado el correspondiente examen constitucional, mediante el que determine en el caso concreto, si se están afectando derechos fundamentales o no, y si en el proceso ejecutivo laboral, atendiendo las circunstancias personales y particulares del solicitante...” Cfr. T-387/99 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En el mismo sentido: T-267/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-681/99 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-617/99 M.P. Álvaro Tafur Galvis.•

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 10
 artículo 38
 Resolución 
 artículo 65
 artículo 38
 Resolución 
 artículo 38
 artículo 10
 artículo 10
 Resolución 
 Resolución 
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 Resolución 
 artículo 23
 artículo 86
 artículo 6
 artículo 89
 artículo 38
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 25
 resolución 
 artículo 66
 artículo 13
 artículo 47
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 Resolución 
 artículo 10
 artículo 10
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 Resolución 
 Resolución 
 artículo 58
 artículo 55
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 66
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 artículo 58
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 artículo 66
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 artículo 38
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