Source: http://www.infor.pl/akt-prawny/U84.2013.085.0003696,rozstrzygniecie-nadzorcze-nr-kni4131128720134-wojewody-wielkopolskiego-orzekajace-niewaznosc-przepisow-3-pkt-5-3-pkt-9-w-zakresie-wyrazow-8222niezwlocznie-po-opadach8221-oraz-8222a-takze-z-nieruchomos.html
Timestamp: 2018-06-21 08:14:15+00:00

Document:
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr KN.I-4131.1.287.2013.4 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 maja 2013r. orzekające nieważność przepisów §3 pkt 5, §3 pkt 9 w zakresie wyrazów &#8222;niezwłocznie po opadach&#8221; oraz &#8222;a także z nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram itp. (przy czym należy to realizować w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz posypanie piaskiem chodnika; uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je uprzątnąć służby utrzymujące w czystości jezdnie; piasek użyty do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania&#129;h, &#129;&#152;3 pkt 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, &#129;&#152;4, &#129;&#152;5 ust. 1 oraz &#129;&#152;19 załącznika do Uchwały Nr X/33/2013 Zgromadzenia Związku Gmin Krajny z dnia 22 kwietnia 2013 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku w części dotyczącej gospodarki odpadami komunalnymi, obowiązującego na terenie Związku Gmin Krajny - Tekst pierwotny - Baza aktów prawnych - INFOR.pl - portal księgowych
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr KN.I-4131.1.287.2013.4 Wojewody Wielkopolskiego
orzekające nieważność przepisów §3 pkt 5, §3 pkt 9 w zakresie wyrazów „niezwłocznie po opadach” oraz „a także z nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram itp. (przy czym należy to realizować w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz posypanie piaskiem chodnika; uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je uprzątnąć służby utrzymujące w czystości jezdnie; piasek użyty do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowaniah, ˜3 pkt 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, ˜4, ˜5 ust. 1 oraz ˜19 załącznika do Uchwały Nr X/33/2013 Zgromadzenia Związku Gmin Krajny z dnia 22 kwietnia 2013 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku w części dotyczącej gospodarki odpadami komunalnymi, obowiązującego na terenie Związku Gmin Krajny
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
nieważność przepisów §3 pkt 5, §3 pkt 9 w zakresie wyrazów „niezwłocznie po opadach” oraz „a także z nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram itp. (przy czym należy to realizować w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz posypanie piaskiem chodnika; uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je uprzątnąć służby utrzymujące w czystości jezdnie; piasek użyty do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowaniah, ˜3 pkt 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, ˜4, ˜5 ust. 1 oraz ˜19 załącznika do Uchwały Nr X/33/2013 Zgromadzenia Związku Gmin Krajny z dnia 22 kwietnia 2013 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku w części dotyczącej gospodarki odpadami komunalnymi, obowiązującego na terenie Związku Gmin Krajny - ze względu na istotne naruszenie prawa.
Uzasadnienie do Rozstrzygnięcia nadzorczego Nr KN.I-4131.1.287.2013.4
W dniu 22 kwietnia 2013 roku Zgromadzenie Związku Gmin Krajny podjęło uchwałę Nr X/33/2013 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku w części dotyczącej gospodarki odpadami komunalnymi, obowiązującego na terenie Związku Gmin Krajny.
Uchwała doręczona została Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 2 maja 2013 roku.
Uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 69 ust. 3, art. 40 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1a, ust. 2, 3, 5 w związku z art. 3 ust. 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), oraz §6 ust. 1 lit. l) i § 14 ust. 2 pkt 13) lit. g) Statutu Związku Gmin Krajny (tj. Dz. Urz. Woj. Wiel. z 2013 r., poz. 3094).
Podstawę do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku
w gminie stanowi przepis art. 4 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz.391). Zgodnie z tym przepisem Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
Katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty. Ustawodawca wyliczając komponenty uchwały ustanowił, że wyliczenie zamieszczone w przepisie art. 4 ma charakter wyczerpujący, zatem nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu, oraz, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 cyt. wyżej ustawy. Brak w regulaminie któregoś z wyszczególnionych ustawowo elementów, podobnie jak i zamieszczenie postanowień wykraczających poza treść przepisu upoważniającego, skutkuje istotnym naruszeniem prawa.
Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie. W wyroku z dnia 14 grudnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 845/2006) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, iż „wykładnia gramatyczna art. 4 ust. 2 ustawy wskazuje wyraźnie, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4, z drugiej zaś strony w uchwale rady gminy (regulaminie) muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy jest zatem nie tylko uprawniona, lecz zobligowana do uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy. Brak uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy, podobnie jak i przekroczenie upoważnienia, uznawany jest za istotne naruszenie prawa”.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2058/11. wyraził pogląd, że „konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Podkreślenia bowiem wymaga, iż w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a nie wykonanie ustawy”.
Ze wspomnianej wcześniej konstytucyjnej zasady praworządności i legalności aktów prawa miejscowego należy wyciągnąć także wniosek o zakazie powtarzania w aktach prawa miejscowego zapisów ustaw i ich modyfikacji, co potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej cytowanym wyroku: „powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.” Z zasadami tymi korespondują przepisy § 135, § 136 oraz § 137 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2002r., Nr 100, poz. 908), zgodnie z którymi w aktach prawa miejscowego: zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym, nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane oraz nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń.
Mając powyższe na uwadze w toku prowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru ustalił, iż w ramach ww. przepisu art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, nie mieści się zobowiązanie właścicieli nieruchomości do: zagwarantowania bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu zbierania odpadów (§3 pkt 5), usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp., umieszczanych tam bez stosownego zezwolenia (§3 pkt 11), umieszczania ogłoszeń, plakatów, nekrologów, napisów itp. tylko w miejscach wyznaczonych (§3 pkt 12), umieszczania w budynkach wielolokalowych, w pobliżu wejścia, tablic zawierających dane adresowe właściciela lub zarządcy, dane adresowe osoby bądź podmiotu wykonującego czynności w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, regulamin porządkowy, spis adresów i numerów telefonów alarmowych (§3 pkt 13), utrzymywania w stanie wolnym od zachwaszczenia z wykoszoną trawą nieruchomości położonych w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi (§3 pkt 14), utrzymywania odłogowanych nieruchomości rolnych w stanie ugoru czarnego lub zajętego (§3 pkt 15), utrzymania czystości na obszarach nieruchomości leśnych (§3 pkt 16), utrzymywanie czystości na przystankach (§3 pkt 17), utrzymywania w stanie wolnym od zaśmiecenia wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia (§3 pkt 18), niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków (§3 pkt 19), pielęgnacji i utrzymywania estetycznego wyglądu parków, terenów zielonych, ogrodów, kwietników, klombów zarówno komunalnych jak i będących własnością osób fizycznych i prawnych (§3 pkt 23), zobowiązania właścicieli nieruchomości zadrzewionych i zakrzaczonych położonych wzdłuż ciągu komunikacyjnego (chodników, dróg) do ich utrzymania w stanie nie utrudniającym bezpiecznego korzystania z pasa drogowego (§3 pkt 24), postępowania z odpadami innymi niż komunalne, powstającymi na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (§3 pkt 25).
Również ustalenie przez Zgromadzenie zakazów zawartych w przepisie §4 a dotyczących: spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, a także w pojemnikach i koszach, przy czym dopuszcza się spalanie odpadów z drewna (trociny, wióry, ścinki) a także korek i korę oraz papier i tekturę, niezawierające substancji niebezpiecznych, impregnatów, folii itp., o ile nie jest to sprzeczne z zasadami współżycia społecznego (§4 ust. 1), wyrzucania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, sklepów, punktów usługowych oraz z innych nieruchomości, do koszy ulicznych oraz pojemników innych właścicieli (§4 ust. 2), stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska do usunięcia śniegu i lodu (§4 ust. 3), niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń, wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, linii energetycznych, wiat, przystanków, roślinności itp. (§4 ust. 4), umieszczania na pniach drzew oraz w ich koronie afiszy, reklam, nekrologów itp. (§4 ust. 5), wyprowadzania psów na tereny przeznaczone do zabaw dla dzieci i uprawiania sportu (§4 ust. 6), zakopywania padłych zwierząt (§4 ust. 7), indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych w miejscach do tego nie przeznaczonych (§4 ust. 8), wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów komunalnych (§4 ust. 9), zajmowania pasa drogowego (chodników, poboczy, jezdni, rowów przydrożnych) w celu składowania odpadów lub materiałów budowlanych (§4 ust. 10), dokonywanie zmian naturalnego ukształtowania terenu w sposób niezgodny z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (§4 ust. 11), a także składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych (§4 ust. 12) – wykracza, w ocenie organu nadzoru, poza kompetencje rady ustalone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Przepis §3 pkt 9 załącznika do przedmiotowej uchwały wprowadza obowiązek uprzątania przez właścicieli nieruchomości, niezwłocznie po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a także z nieruchomości, w tym z podwórzy, przejść, bram itp. (przy czym należy to realizować w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz posypanie piaskiem chodnika; uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je uprzątnąć służby utrzymujące w czystości jezdnie; piasek użyty do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przepisach art. 4 ust. 2 pkt 1b i art. 5 ust. 1 pkt 4 mówi jedynie o uprzątnięciu błota, śniegu i lodu. Co więcej, zgodnie z art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) utrzymanie nawierzchni chodnika należy do obowiązków zarządcy drogi. Zgromadzenie nie posiada więc podstawy do nałożenia dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości w postaci określenia czasu uprzątania chodnika (niezwłocznie po opadach), nakazania uprzątania podwórzy, przejść, bram, a także określania miejsca składania zanieczyszczeń oraz nakazania uprzątnięcia piasku użytego do usunięcia śliskości po ustaniu przyczyn jego zastosowania.
Przepisem §3 pkt 10 załącznika do badanej uchwały Zgromadzenie Związku Gmin Krajny nałożyło na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania sopli lodowych i nawisów śniegu z okapów i rynien i innych części nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać bez wątpienia okapów i rynien budynków, nawet jeżeli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14.06.2011r. II SA/OI 298/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29.10.2008 r. II SA/Bd 633/08).
Również nałożenie przez Zgromadzenie przepisem §4 ust. 13 załącznika do badanej uchwały na organizatorów imprez masowych i zgromadzeń o charakterze publicznym obowiązku wyposażenia miejsca imprezy w odpowiednią ilość urządzeń do zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny i niesegregowanych odpadów komunalnych, utrzymywania czystości wokół nich oraz niezwłocznego usuwania urządzeń po zakończeniu oczyszczania terenu, wykracza w ocenie organu nadzoru, poza kompetencje zgromadzenia związku międzygminnego. Organizatora imprezy nie można uznać bowiem ani za właściciela ani za władającego nieruchomością, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy. Zatem powyższy zapis powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść ukształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Kwestie uregulowane przedmiotową uchwałą określa zaś ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych.
W ocenie organu nadzoru nałożony na właścicieli nieruchomości na których znajdują się place zabaw dla dzieci przepisem §5 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały obowiązek utrzymania znajdujących się tam urządzeń służących do zabawy dzieci w należytej czystości i estetyce, właściwym stanie technicznym oraz zobowiązanie ich do wymiany piasku w piaskownicach raz w roku nie również wykracza poza ramy ustalone przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. wyrok WSA w Lublinie o sygnaturze II SA/Lu 485/08).
Ustawodawca nie zawarł również w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienia do regulowania w treści regulaminu kwestii dotyczących kontroli wykonywania nałożonych regulaminem obowiązków. Obowiązki organu wykonawczego w tym zakresie wynikają wprost z odpowiednich przepisów ustawy. Dlatego też przepis §19 ust. 1 załącznika do badanej uchwały nie znajduje podstawy prawnej . Następujące po nim kolejne ustępy (2-4) stanowią powielenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej i jako takie nie powinny znaleźć się w materii objętej uchwałą. W ocenie organu nadzoru należało także stwierdzić nieważność przepisu §19 ust. 5 stanowiącego o obowiązku przechowywania dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów przez właściciela nieruchomości przez okres 3 lat. Tymczasem z art. 6 ust. 1 ustawy wynika jedynie obowiązek udokumentowania faktu korzystania z w/w usług umową i dowodami uiszczania opłat. Ustawodawca nie określił terminu przechowywania umów ani dowodów opłat za usługi i nie upoważnił organu stanowiącego do jego określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku. W podobnym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. (sygn. akt: II SA/Gd 368/12) stwierdził, że „ustawodawca nie określił terminu przechowywania umów ani dowodów opłat i nie upoważnił organu uchwałodawczego do jego określenia. Kompetencja do unormowania tej kwestii w regulaminie nie została przyznana radzie gminy w żadnym z postanowień art. 4 ust. 2 ustawy. W szczególności nie wynika ona z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, w którym kompetencje rady gminy ograniczono do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zatem od woli właściciela zależy przez jaki okres, przechowywać będzie umowę i dowody opłat za usługi oczyszczania nieruchomości”.
Podsumowując, w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego uchwały organów samorządu terytorialnego muszą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Przepis udzielający kompetencji prawodawczej podlega wykładni dosłownej, a zatem nie może być interpretowany rozszerzająco. Każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego.

References: art. 91
 art. 18
 art. 69
 art. 40
 art. 64
 art. 4
 art. 3
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 7
 art. 94
 art. 94
 art. 4
 art. 4
 art. 4
 art. 5
 art. 20
 art. 4
 art. 4
 art. 6
 art. 4
 art. 4