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Timestamp: 2020-05-26 19:32:30+00:00

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Verfassungsmäßige Regelungen zur Versagung der Nebentätigkeit von Richtern - Rechtsportal
GG Art. 2 Abs. 1 Art. 12 Abs. 1 Art. 75 Art. 98 Abs. 3
DRiG § 40 § 71 Abs. 1
HRiG § 7h Abs. 1 § 7i
DRiZ 2008, 259
ZBR 2006, 117
BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - Aktenzeichen 2 C 32.04
DRsp Nr. 2006/2088
»Die Regelungen gemäß § 7 h Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 7 i HRiG, wonach Richtern die Nebentätigkeitsgenehmigung zu versagen ist, wenn die Vergütungsgrenze von 30 v.H. eines Richtergrundgehalts der Besoldungsgruppe R 2 im Kalenderjahr überschritten wird, ist dann, wenn sie mit einer Härte- oder Billigkeitsregelung einhergeht, mit Bundesrahmenrecht (§ 71 Abs. 1 DRiG , § 42 Abs. 2 BRRG ) und mit den Grundrechten gemäß Art. 2 Abs. 1 , Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.«
GG Art. 2 Abs. 1 Art. 12 Abs. 1 Art. 75 Art. 98 Abs. 3 ; DRiG § 40 § 71 Abs. 1 ; BRRG § 42 Abs. 2 ; HRiG § 7h Abs. 1 § 7i ;
Die in erster Instanz erfolgreiche Klage auf Erteilung inhaltlich uneingeschränkter Nebentätigkeitsgenehmigungen wies der Verwaltungsgerichtshof auf die Berufung des Beklagten ab. In den Gründen des Berufungsurteils heißt es, durch die den Genehmigungen beigefügte "Auflage und Bedingung" habe die Erfüllung der gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen sichergestellt werden sollen. Die Überschreitung des in § 7 i Satz 1 des Hessischen Richtergesetzes - HRiG - festgelegten Höchstbetrages stelle gemäß § 7 h Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HRiG einen Versagungsgrund dar. Ausnahmen könnten gemäß § 7 i Satz 2 HRiG nur in begründeten Einzelfällen zugelassen werden. Hierfür habe der Kläger nichts vorgetragen. Diese gesetzlichen Regelungen hielten sich in dem durch § 71 Abs. 1 DRiG , § 42 Abs. 2 BRRG abgesteckten Rahmen. Nach der Rahmenvorschrift des § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 BRRG seien Nebentätigkeiten wegen Beeinträchtigung dienstlicher Interessen zu untersagen, wenn sie dem Ansehen der Justiz abträglich sein könnten. Dieses Ansehen könne auch beschädigt werden, wenn Richter hohe Einnahmen aus Nebentätigkeiten erzielten. Richter würden durch ihre Dienstbezüge so gestellt, dass sie auf Nebeneinkünfte wirtschaftlich nicht angewiesen seien. Daher könne aus hohen Nebentätigkeitsvergütungen der Schluss gezogen werden, der Vorrang des Hauptamtes sei nicht mehr gewährleistet. Die gesetzliche Vergütungsgrenze verstoße auch nicht gegen Grundrechte. Das grundrechtlich geschützte Interesse von Richtern, ihre Arbeitskraft in der Freizeit gegen Entgelt zu verwerten, werde durch den hergebrachten Grundsatz eingeschränkt, die volle Arbeitskraft für das Hauptamt einzusetzen. Nebentätigkeiten seien geeignet, die Leistungen im Hauptamt zu gefährden. Daher könne der Gesetzgeber Maßnahmen ergreifen, um den Anreiz zur Übernahme von Nebentätigkeiten zu mindern. Hierzu gehöre die Festlegung einer Vergütungsgrenze.
1. Gemäß Art. 98 Abs. 3 Satz 1 GG ist die Rechtsstellung der Richter in den Ländern durch besondere Landesgesetze zu regeln. Der Bund ist gemäß Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG zum Erlass von Rahmenvorschriften ermächtigt. Demnach teilen sich Bund und Länder die Gesetzgebungskompetenz für das Dienstrecht der Richter im Landesdienst. Die Gesetzgebung des Bundes auf Grund einer Rahmenkompetenz muss auf inhaltliche Konkretisierung und Gestaltung durch die Länder angelegt sein. Auch Rahmengesetze, die vor dem Inkrafttreten des Art. 75 Abs. 2 GG i.d.F. des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) erlassen wurden, müssen der ergänzenden Gesetzgebung der Länder substanzielle Freiräume lassen, damit diese mit eigenem politischem Gestaltungswillen Recht setzen können. Die Landesgesetzgeber dürfen nicht darauf beschränkt werden, zwischen vorgegebenen rechtlichen Möglichkeiten zu wählen oder gar rahmengesetzliche Vorgaben inhaltlich in das Landesrecht zu übernehmen. Die Kompetenz zur Rahmengesetzgebung für eine Materie ermöglicht es dem Bund nur dann, einen Teilbereich abschließend zu regeln, wenn insoweit ein besonders starkes und legitimes Interesse an einer bundeseinheitlichen Regelung besteht und das rahmenrechtliche Regelungswerk insgesamt noch ausreichenden Gestaltungsspielraum lässt (BVerfGE 111, 226 >248 ff.<). Aus dem Charakter der Rahmengesetzgebung folgt der Auslegungsgrundsatz, dass rahmenrechtliche Regelungen im Zweifel auf Ausfüllung angelegt sind und inhaltlich nicht weiterreichen als dies ihr Wortlaut zwingend erfordert (BVerfGE 93, 319 >341<).
Für das Nebentätigkeitsrecht der Richter im Landesdienst fordert die rahmenrechtliche Regelung in § 71 Abs. 1 Satz 1 DRiG die Beachtung der rahmenrechtlichen Bindungen des § 42 BRRG . Insoweit ergeben sich aus der Rechtsstellung der Richter keine Besonderheiten.
Als Maßstab für die Versagung von Nebentätigkeitsgenehmigungen und damit für Nebentätigkeitsverbote gibt § 42 Abs. 2 Satz 1 BRRG die Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen vor. Dies setzt voraus, dass bei verständiger Würdigung der Umstände des Einzelfalls Grund zu der Annahme besteht, dass durch die Nebentätigkeit Erfordernisse von einigem Gewicht beeinträchtigt werden, die unmittelbar die dienstlichen Aufgaben betreffen oder mit den gesetzlichen Pflichten von Beamten oder Richtern in Zusammenhang stehen (Urteile vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 37.78 - BVerwGE 60, 254 >257< und vom 30. Juni 1983 - BVerwG 2 C 57.82 - BVerwGE 67, 287 >293<). Die Generalklausel des § 42 Abs. 2 Satz 1 BRRG wird durch die nicht abschließende Aufzählung von Beispielsfällen in § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 bis 6 BRRG konkretisiert. Liegen die Voraussetzungen eines besonderen Versagungsgrundes gemäß § 42 Abs. 2 Satz 2 BRRG vor, so sind regelmäßig die Voraussetzungen des Satzes 1 gegeben.
Gemäß § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 BRRG beeinträchtigt eine Nebentätigkeit dienstliche Interessen, wenn sie dem Ansehen der öffentlichen Verwaltung bzw. der Rechtspflege abträglich sein kann. Nach dem Wortlaut soll bereits die Möglichkeit einer Ansehensbeeinträchtigung ausreichen, um ein Nebentätigkeitsverbot zu begründen. Damit wird die Begrifflichkeit der "Besorgnis" im Sinne von § 42 Abs. 2 Satz 1 BRRG aufgegriffen. Es kommt darauf an, ob es bei verständiger Würdigung ernsthaft möglich ist, dass die Nebentätigkeit ansehensmindernde Auswirkungen hat. Dies ist der Fall, wenn sie geeignet ist, das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Integrität des öffentlichen Dienstes zu beeinträchtigen. Das uneingeschränkte Vertrauen der Öffentlichkeit, dass die hoheitlichen Aufgaben gesetzmäßig wahrgenommen und hierbei die sich aus dem Beamten- und Richterstatus ergebenden besonderen Pflichten beachtet werden, trägt entscheidend zur Funktionsfähigkeit des Gemeinwesens bei (Urteile vom 6. Dezember 1989 - BVerwG 6 C 52.87 - BVerwGE 84, 194 >201<, vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 2 C 37.95 - BVerwGE 102, 326 >328< und vom 24. Juni 1998 - BVerwG 1 D 23.97 - BVerwGE 113, 229 >232<). Dies gilt in besonderer Weise für die Richter, weil ihnen die rechtsprechende Gewalt nach dem Grundgesetz "anvertraut" ist (vgl. Art. 92 1. Halbs. GG ).
Dieser Bedeutungsgehalt des § 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 BRRG wird auch dadurch nahe gelegt, dass ein besonders starkes und legitimes Interesse, wie es für eine erschöpfende bundesgesetzliche Regelung von Nebentätigkeitsverboten zur Ansehenswahrung auf Grund der Rahmenkompetenz des Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG erforderlich ist, nicht ersichtlich ist. Das gilt erst recht angesichts der doppelt gelockerten Bindung des Richterrahmenrechts mit seinem Verweis auf das Beamtenrahmenrecht und mehr noch angesichts der besonderen Stellung der Richter (Art. 92 Halbs. 1 GG ).
Auch die Spezialregelung in § 40 DRiG schließt ein Nebentätigkeitsverbot wegen Überschreitung einer jährlichen Vergütungsgrenze nicht aus. Gemäß § 40 Abs. 1 Satz 2 DRiG ist einem Richter die Genehmigung einer Nebentätigkeit als Schiedsrichter oder Schlichter zu versagen, wenn er zur Zeit der Entscheidung über die Erteilung der Genehmigung mit der Sache befasst ist oder nach der Geschäftsverteilung befasst werden kann. Dieser Regelung, die auch für Richter im Landesdienst unmittelbar Geltung beansprucht, lässt sich die grundlegende Entscheidung des Bundesgesetzgebers entnehmen, dass Nebentätigkeiten als Schiedsrichter und Schlichter grundsätzlich mit dem Richteramt vereinbar sind. Darüber hinaus soll sie der richterlichen Unabhängigkeit und Unbefangenheit Rechnung tragen und verhindern, dass Richter durch eine frühere Nebentätigkeit später an der Ausübung ihres Amtes gehindert werden. Sie enthält jedoch keine erschöpfende Regelung für die Ausübung von Nebentätigkeiten als Schiedsrichter oder Schlichter (Urteil vom 30. Juni 1983 a.a.O. >290, 292<).
2. Das durch § 7 h Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 7 i Satz 1 HRiG begründete Nebentätigkeitsverbot stellt einen Eingriff in das jedenfalls durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Recht von Richtern dar, ihre Arbeitskraft in der Freizeit gegen Entgelt zu verwerten (Urteile vom 26. Juni 1980 a.a.O. >255< und vom 30. Juni 1983 a.a.O. >294<). Es kann dahingestellt bleiben, ob ein Eingriff in das Grundrecht auf freie Berufsausübung gemäß Art. 12 Abs. 1 GG anzunehmen ist, wenn ein Richter mit einer gewissen Regelmäßigkeit bestimmte Nebentätigkeiten ausübt. Denn sowohl die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG als auch die Freiheit der Berufsausübung gemäß Art. 12 Abs. 1 GG können auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden, das durch Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Dies bedeutet, dass der gesetzliche Eingriff zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich sein sowie bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt sein muss (BVerfGE 30, 292 >316<; 65, 116 >125<; 94, 372 >390<; BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1989 a.a.O. >199<).
Der Eingriff ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe die ihn tragenden Gemeinwohlbelange gefördert werden können. Er ist erforderlich, wenn kein anderes gleich wirksames Mittel zur Verfügung steht, bei dessen Einsatz das Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar eingeschränkt wird (BVerfGE 30, 292 >316<; 39, 210 >230<; 77, 308 >332<). Eignung und Erforderlichkeit können nur auf Grund prognostischer Einschätzungen beurteilt werden. Hierfür ist dem Gesetzgeber ein Bewertungsspielraum eröffnet, dessen Reichweite von der Eigenart des jeweiligen Regelungsbereichs und der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter abhängt (BVerfGE 50, 290 >332<; 57, 139 >159<). Für Berufsausübungsregelungen besteht regelmäßig ein weiter Spielraum bei der Bestimmung der Zielsetzungen und der zu ihrer Förderung eingesetzten Mittel. Hier darf der Gesetzgeber Gesichtspunkte der Zweckmäßigkeit in den Vordergrund stellen (BVerfGE 7, 377 >406<; 30, 292 >316<; 77, 308 >332<).
Dieser weite Einschätzungsspielraum gilt auch für die Regelung von Nebentätigkeitsverboten für Richter: Zum einen unterliegen sie ebenso wie Beamte einer besonderen Pflichtenbindung, aus der sich Beeinträchtigungen der Grundrechtsausübung aus Rücksicht auf dienstliche Belange ergeben (BVerfGE 7, 155 >162<; 39, 334 >366<; BVerfG, Kammerbeschluss vom 10. Januar 1991 - 2 BvR 550/90 - NJW 1991, 1477 ). Zum anderen kommt Nebentätigkeitsverboten keine existenzielle Bedeutung zu, weil der Lebensunterhalt von Richtern und ihren Familien durch die Alimentation sichergestellt wird. Zwischen den hergebrachten Grundsätzen der amts-angemessenen Alimentation und der Pflicht, dem Dienstherrn die gesamte Persönlichkeit und volle Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen, besteht ein enger sachlicher Zusammenhang. Die Alimentation wird gewährt, um es Richtern zu ermöglichen, sich in wirtschaftlicher Unabhängigkeit mit vollem Einsatz dem Hauptamt zu widmen. Die Wahrnehmung des Hauptamts soll nicht darunter leiden, dass Richter sich durch anderweitige Beschäftigungen etwas hinzuverdienen müssen (BVerfGE 21, 329 >345<; 37, 167 >179<; 44, 249 >265<).
Diese Erwägungen werden von dem weiten gesetzgeberischen Einschätzungsspielraum für die Beurteilung von Eignung und Erforderlichkeit der Vergütungsgrenze gedeckt. Es liegt nicht fern, dass die uneingeschränkte Möglichkeit, Nebentätigkeiten auszuüben und dadurch neben der ungekürzten Besoldung in nicht limitiertem Maße Vergütungen zu beziehen, geeignet ist, die dienstlichen Leistungen im Hauptamt und damit das Interesse des Staates und seiner Bürger ernsthaft zu gefährden. Daher kann der Gesetzgeber mit Blick auf Art. 33 Abs. 5 GG allgemein den Anreiz zur Übernahme von Nebentätigkeiten verringern (BVerfGE 55, 207 >237 ff.<). Davon ausgehend ist die Bewertung, aus hohen Nebeneinkünften könnten nachteilige Schlüsse auf die Wahrnehmung des Richteramtes gezogen werden, jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass es die sachliche Unabhängigkeit der Richter gemäß Art. 97 Abs. 1 GG im Gegensatz zu Beamten weitgehend ausschließt, die Art und Weise der Wahrnehmung des Hauptamtes zu beeinflussen: Die richterliche Tätigkeit unterliegt der Dienstaufsicht nur hinsichtlich der äußeren Ordnung, d.h. der dem Kernbereich der Rechtsprechungstätigkeit weit entrückten Bereiche (BGHZ 51, 280 >287<; 102, 369 >371<). Richter sind davon entbunden, ihre Dienstgeschäfte innerhalb bestimmter Dienstzeiten und in der Dienststelle zu erledigen (Urteil vom 29. Oktober 1987 - BVerwG 2 C 57.86 - BVerwGE 78, 211 >213<).
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 50 651,23 EUR festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F. i.V.m. § 71 Abs. 1 , § 72 Nr. 1 GKG i.d.F. von Art. 1 des Gesetzes zur Modernisierung des Kostenrechts vom 5. Mai 2004, BGBl I S. 718). Der Streitwert beläuft sich auf die Summe der Vergütungen für die drei bedingt genehmigten Nebentätigkeiten (Ziffer 10.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004). Mit seinem Klagebegehren will der Kläger in der Sache seine Berechtigung zur Ausübung der Nebentätigkeiten festgestellt wissen.
Vorinstanz: VGH Kassel, vom 17.12.2003 - Vorinstanzaktenzeichen 1 UE 2541/02
Vorinstanz: VG Frankfurt/Main, vom 12.11.2001 - Vorinstanzaktenzeichen 9 E 5148/00
Zitieren: BVerwG - Urteil vom 24.11.2005 (2 C 32.04) - DRsp Nr. 2006/2088

References: Art. 2
 Art. 12
 Art. 75
 Art. 98
 § 40
 § 71
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 42
 Art. 2
 Art. 12
 Art. 2
 Art. 12
 Art. 75
 Art. 98
 § 40
 § 71
 § 42
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 71
 § 42
 § 42
 Art. 98
 Art. 98
 Art. 75
 § 71
 § 42
 § 42
 § 42
 § 42
 § 42
 § 42
 § 42
 Art. 92
 § 42
 Art. 98
 § 40
 § 40
 § 7
 § 7
 Art. 2
 Art. 12
 Art. 2
 Art. 12
 Art. 33
 Art. 97
 § 71
 § 72
 Art. 1