Source: https://www.giurdanella.it/2016/06/28/31543/
Timestamp: 2020-08-03 18:27:03+00:00

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L'Adunanza Plenaria sul diritto di accesso dei dipendenti Poste Italiane - Giurdanella.it
accesso agli atti, Adunanza Plenaria, diritto di accesso, poste italiane
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 16 di oggi, 28 giugno 2016, ha affrontato la questione complessa, inerente al diritto di accesso – a norma degli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), come successivamente modificata ed integrata – dei dipendenti di Poste Italiane s.p.a., con riferimento al rapporto di impiego (di natura privata) in corso fra gli stessi e la citata società.
L’Adunanza Plenaria, ha rilevato che nel settore lavorativo di cui trattasi opera – benchè in una prospettiva diversa (avendo qui rilievo il contesto normativo sotto indicato e non la giurisprudenza comunitaria in tema di appalti, per quanto riguarda gli organismi di diritto pubblico: sentenza C. Giust., C – 396/06 Aigner cit.) – l’accezione restrittiva rilevata per l’applicazione della direttiva 2004/17/CE, riferita agli enti erogatori di acqua e di energia, nonché a quelli che forniscono servizi di trasporto e servizi postali. Tali enti – in quanto titolari di diritti speciali ed esclusivi – agiscono nell’ambito dei settori sopra indicati, ma svolgono anche attività in pieno regime di concorrenza, direttamente esposti alle regole del mercato e possono, per tale ragione, vedere in qualche misura attenuata la disciplina propria delle amministrazioni pubbliche.
Per quanto riguarda il rapporto di lavoro – strumentale a tutte le attività svolte – gli obblighi di trasparenza appaiono dunque coerentemente suscettibili di delimitazione, con riferimento al combinato disposto degli articoli 11, comma 3, del d.lgs. n. 33 del 2013 (ambito soggettivo degli obblighi di trasparenza), 1, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 (ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, in tema di organizzazione degli uffici e di ottimale utilizzazione delle risorse umane) e 1, comma 16 della già ricordata legge delega n. 190 del 2012: disposizioni, quelle appena richiamate, che consentono di circoscrivere l’accesso ai settori di autonoma rilevanza pubblicistica (e non di quotidiana gestione del rapporto di lavoro), ovvero alle prove selettive per l’assunzione del personale, alle progressioni in carriera e a provvedimenti attinenti l’auto-organizzazione degli uffici, quando gli stessi – benchè doverosamente ispirati a tutti i principi, di cui all’art. 24 del già citato d.lgs. n. 150 del 2009 – incidano negativamente sugli interessi dei lavoratori, protetti anche in ambito comunitario (ad esempio, in tema di mobilità o di stabilizzazione dei rapporti di lavoro precari). Nella situazione in esame, pertanto, gli atti richiesti non potevano essere oggetto di accesso, in quanto attinenti a fasi di gestione ordinaria del personale, per le quali la società Poste Italiane s.p.a. escludeva persino di possedere riscontri documentali, fatte salve le verifiche, comunque possibili nella sede giudiziaria propria, ovvero innanzi al giudice del lavoro..
Pertanto, l’Adunanza Plenaria ha esposto i seguenti principi di diritto:
b) il diritto di accesso è esercitabile dai dipendenti della medesima società, limitatamente alle prove selettive di accesso, alla progressione in carriera ed ai provvedimenti di auto-organizzazione generale degli uffici, incidenti in modo diretto sulla disciplina, di rilevanza pubblicistica, del rapporto di lavoro.
N. 00016/2016REG.PROV.COLL.
sul ricorso numero di registro generale 14 di A.P. del 2015, proposto da:
Poste Italiane Spa, rappresentata e difesa dagli avvocati Giampiero Proia, Carlo Mirabile e Clizia Calamita Di Tria, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Brancadoro in Roma, Via Borgognona 47;
Rosetta Fratamico, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Dante e Francesco Banchini, con domicilio eletto presso il primo in Roma, Via Tacito n. 10;
della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA – BOLOGNA. SEZIONE I, n. 00041/2015, resa tra le parti, concernente diniego accesso agli atti – mcp
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Rosetta Fratamico;
Con l’atto di appello in esame (n.2185/15, notificato il 4 marzo 2015) si contesta la sentenza del Tribunale Amministrativo per l’Emilia Romagna, Bologna, sez. I, n. 41/15 del 22 gennaio 2015, con cui è stato accolto il ricorso proposto da un’operatrice di sportello (Cat. C), per ottenere l’accesso ai cartellini orari relativi agli anni 2012 e 2013, nonché al primo semestre del 2014 e a tutti i documenti contenenti dati, anche in forma disaggregata, inerenti alle prestazioni giornaliere dell’interessata. Nella citata sentenza si richiamano i principi generali, confermati da costante giurisprudenza, in tema di assoggettamento alle regole dettate per finalità di trasparenza delle pubbliche amministrazioni. Non inciderebbe su tale assetto la nuova regolamentazione del settore postale, di cui all’art. 1 del d.lgs. 31 marzo 2011, n. 58 (Attuazione della direttiva 2008/6/CE che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunità), risultando confermato l’affidamento alla società Poste Italiane di compiti esclusivi per lo svolgimento del cosiddetto servizio universale, oltre che per la notificazione di atti giudiziari, con conseguente non completa assimilabilità delle funzioni della società stessa a quelle di attività privatistica di impresa.
In sede di appello – ribadita un’eccezione di inammissibilità dell’istanza, in quanto reiterativa di altra precedente già respinta e riferita a documentazione cartacea sugli orari di lavoro, normalmente non elaborata e quindi non in possesso dell’Ente – si sottolinea l’interesse di quest’ultimo ad un riesame dell’indirizzo giurisprudenziale, formatosi prima che intervenissero per il medesimo “radicali mutamenti giuridici”: dal carattere ormai ampiamente concorrenziale dell’attività svolta alla recente quotazione in borsa del 40% del capitale, disposta con d.p.c.m. del 16 maggio 2014.
Non sarebbe più sussistente, pertanto, l’ “intensa connotazione pubblicistica”, necessaria per il riconoscimento dell’obbligo di consentire l’accesso, di cui agli articoli 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990.
In rapporto a quanto sopra, con ordinanza del Consiglio di Stato, sez. III, n. 4018/15 del 26 agosto 2015 è stata sollevata questione di legittimazione passiva di Poste Italiane s.p.a. in rapporto alla procedura di cui trattasi: procedura che vincola non solo le pubbliche amministrazioni, ma anche i “soggetti di diritto privato” (ma, per quanto riguarda questi ultimi, “limitatamente alla loro attività di pubblico interesse”) ad ammettere l’accesso ad atti, anche interni, dei medesimi, per ragioni riconducibili alla trasparenza ed imparzialità dell’Amministrazione, previo bilanciamento con eventuali interessi contrapposti.
Nella citata ordinanza di remissione vengono prospettate argomentazioni, idonee a porre in dubbio il costante indirizzo – sinora seguito dalla giurisprudenza (cfr., in particolare, Cons. Stato, Ad. Plen. 22 aprile 1999, n. 4 e successive pronunce, in ampia prevalenza conformi) – circa la proponibilità dell’azione di cui trattasi nei confronti di soggetti privati affidatari di pubblici servizi. In particolare, si sottolinea come la natura privata dell’Ente Poste e del rapporto di lavoro dei relativi dipendenti possa indurre a ritenere che non tutta l’attività svolta ed i rapporti in essere siano funzionalmente connessi alla gestione del servizio; dovrebbe, anzi, ritenersi che l’obbligo di trasparenza, cui risponde l’istituto dell’accesso, non sia riferibile ai “rapporti giuridici privatistici diversi, da quelli nei quali il soggetto che chiede l’accesso si presenti e si qualifichi come utente…o comunque come portatore di un interesse (anche diffuso) al servizio pubblico in quanto tale”. Con la legge n. 241 del 1990, in altre parole, sarebbero state estese “al cittadino/utente (ossia al destinatario dell’attività della p.a. quale erogatrice di servizi) quelle tutele, che primariamente erano state escogitate a tutela del cittadino/amministrato (ossia al destinatario dell’attività della p.a. quale fonte di atti autoritativi)”. In tal modo sarebbe stata garantita una tutela, concepita per la tipica forma di soggezione contrapposta agli atti autoritativi, ad anche ad altre forme di “soggezione di fatto”, inerenti all’attività della p.a. come organizzatrice ed erogatrice di servizi pubblici, ovvero a situazioni in cui il cittadino – come “membro della comunità, o specificamente come utente” – venga a subire gli effetti di scelte organizzative o gestionali, che “per forza di cose incidono sui suoi interessi, senza che egli disponga di un potere contrattuale adeguato per contrastarle”. Le esigenze di cui sopra, tuttavia, non sussisterebbero quando il rapporto fra il soggetto che chiede l’accesso e il privato gestore del pubblico servizio fosse di altro tipo (ad esempio, per contratto d’opera professionale, o appunto per contratto di lavoro subordinato), senza alcuna incidenza di profili pubblicistici e con piena possibilità di tutela innanzi al giudice ordinario.
La società Poste Italiane s.p.a., in primo luogo, ha sottolineato non solo l’infondatezza, ma l’inammissibilità del gravame, “in ragione della inconfigurabilità del diritto di accesso ex lege n. 241 del 1990” in capo ai dipendenti della medesima società, in quanto il regime contrattuale degli stessi non sarebbe “funzionalmente connesso alla gestione del servizio pubblico”. Gli atti di gestione dell’imprenditore privato, infatti, non sarebbero in alcun modo strumentali a detto servizio, costituendo “esclusivamente esercizio della libertà di iniziativa imprenditoriale, prevista dall’art. 41 della Costituzione e dall’autonomia negoziale”, di cui agli articoli 1321 e seguenti del codice civile, in corrispondenza al perseguimento di un interesse privato e non pubblico¸ come comprovato dalla differenza delle regole, disciplinatrici del rapporto di lavoro presso pubbliche amministrazioni, pur essendo stato anche tale rapporto privatizzato, ma con una fitta serie di regole speciali, contenute nel d.lgs. n. 165 del 2001.
In caso di non condivisione, da parte dell’Adunanza Plenaria, delle argomentazioni prospettate, viene inoltre ribadita eccezione di incostituzionalità, per ingiusto aggravamento della posizione dell’Ente rispetto a qualsiasi altro datore di lavoro privato, con oltre 2000 competitors solo sul territorio nazionale e con titoli quotati sul mercato azionario. In alternativa, si chiede il rinvio della causa alla Corte di Giustizia, ai sensi dell’art. 267,u.c., TFUE, relativamente alla compatibilità degli articoli 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990 – se ritenuti applicabili a Poste Italiane s.p.a. – con i principi europei di pari trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità, nonché libertà di prestazione dei servizi, in rapporto agli articoli 18 e 49 – 55 TFUE. Alla ravvisata inapplicabilità della legge n. 241 del 1990, con riferimento al rapporto di lavoro privatizzato, sarebbe peraltro pervenuta anche la Corte di Cassazione (Cass., 22 agosto 2013, n. 19425; Cass. SS.UU. 4 febbraio 2014, n. 2397). Non vi sarebbe ragione, in ogni caso, per accordare ai soli dipendenti di Poste Italiane s.p.a. uno strumento informativo ulteriore, non spettante ai dipendenti delle “ormai 4.000 aziende concorrenti di Poste Italiane sul mercato postale”, nonché ai dipendenti di tutti gli altri Istituti di credito e delle compagnie di assicurazioni operanti nel Paese. Viene infine rappresentato come l’unica attività, tuttora svolta da Poste Italiane s.p.a. in regime di monopolio sia “solo ed esclusivamente quella relativa alle notificazioni degli atti amministrativi e giudiziari” e si chiede, conclusivamente, di affermare il principio secondo cui il diritto di accesso, disciplinato dalla legge n. 241 del 1990, non sussisterebbe ogni qual volta la richiesta fosse rivolta “da un privato ad un altro privato, nell’ambito di un rapporto anch’esso squisitamente privatistico”.
Si introduce in tal modo quella nozione funzionale di Stato, che è stata individuata dalla giurisprudenza comunitaria a partire dalla sentenza della Corte di Giustizia del 20 settembre 1988 (causa 31/87 – Beentjes), che riconduceva a detta nozione personalità giuridiche distinte, ma dipendenti in modo sostanziale dai pubblici poteri, per il perseguimento di interessi che lo Stato stesso intende soddisfare direttamente, o nei confronti dei quali sceglie di mantenere un’influenza determinante.
E’ noto come, sul piano soggettivo, la società Poste Italiane sia subentrata, con intenti di efficientamento del servizio, alla preesistente amministrazione centrale, nata dopo l’unità d’Italia con legge 5 maggio 1862, n. 604 (cosiddetta riforma postale, che prevedeva offerta di servizi a tariffa unica su tutto il territorio nazionale), assumendo prima forma di ente pubblico economico, poi di società per azioni, in attuazione della legge 29 gennaio 1994, n. 71 (conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 1 dicembre 1993, n. 487, recante trasformazione dell’Amministrazione delle poste e telecomunicazioni in ente pubblico economico e riorganizzazione del Ministero). A norma dell’art. 1, comma 2, del citato d.l. n. 487 del 1993 spetta al Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) deliberare “in ordine alla proprietà ed al collocamento delle partecipazioni azionarie, favorendone la massima partecipazione tra i risparmiatori”. L’attuale società per azioni, controllata con circa il 60% di partecipazione dal Ministero dell’Economia, ha visto dal 27 ottobre 2015 collocata sul mercato azionario una quota del 40% circa del capitale; detta società – pur operando, oltre che nel settore dei servizi postali, anche in ambito finanziario, assicurativo e di telefonia mobile, in regime di concorrenza – è in ogni caso tuttora concessionaria del cosiddetto servizio postale universale (che implica la fornitura obbligatoria – con correlativi esborsi statali a parziale copertura degli oneri – di servizi essenziali di consegna di lettere e pacchi, ad un prezzo controllato, a tutti i Comuni italiani, come dimostra il preannuncio di una procedura di infrazione da parte della Commissione Europea, in presenza della decisione di non recapitare più la posta a 4.000 Comuni, in quanto servizio ritenuto non remunerativo; cfr. anche al riguardo Cons. Stato, sez. III, 27 maggio 2014,n. 2720).
Appare d’altra parte evidente come l’elemento fondante dell’organismo di diritto pubblico sia appunto quello, riconducibile alla rilevanza degli interessi generali perseguiti, in rapporto ai quali – anche qualora la gestione fosse produttiva di utili – non può venire meno una funzione amministrativa di controllo, da intendere come possibilità di condizionamento aziendale, anche in termini di scelta maggioritaria degli amministratori, chiamati a perseguire determinati obiettivi di qualità del servizio (in tal senso depone il carattere espressamente disgiunto dei requisiti, di cui al punto “c” del ricordato art. 3, comma 26, del codice degli appalti: cfr. anche Cass. SS.UU., 7 aprile 2010, n. 8225). E’ propria dell’Amministrazione, infatti, la cura concreta di interessi della collettività, che lo Stato ritiene corrispondenti a servizi da rendere ai cittadini e che pertanto, anche ove affidati a soggetti esterni all’Apparato amministrativo vero e proprio, debbono comunque rispondere a corretti parametri gestionali, sul piano dell’imparzialità, del buon andamento e della trasparenza. A detti principi non può non considerarsi ispirato anche l’art. 22, comma 1, lettera e) della più volte citata legge n. 241 del 1990, nel ricondurre alla nozione di “pubblica amministrazione” anche i “soggetti di diritto privato, limitatamente alla loro attività di pubblico interesse, disciplinata dal diritto nazionale e comunitario”.
La qualificazione di Poste Italiane s.p.a. come organismo di diritto pubblico è dunque un fattore che rende pacifica l’estensione a detta società delle norme in tema di accesso, ma non chiarisce i limiti, entro cui l’attività societaria debba ritenersi di “pubblico interesse”.
La possibilità di applicare una disciplina differenziata a soggetti, cui sono affidate funzioni di interesse pubblico, ma operanti anche in ambito industriale o commerciale incide, indubbiamente, sul principio di certezza del diritto, che le pronunce da ultimo indicate sembravano assicurare, ma rispetta la sovranità degli Stati, chiamati a scegliere il modulo organizzatorio per l’espletamento di attività di interesse generale, nel presupposto che efficienza e buon andamento dell’Amministrazione possano essere assicurati anche attraverso gestioni, ispirate a criteri economici di stampo imprenditoriale (C. Giust. CE, 10 novembre 1988, C – 360/96 Arnhem; cfr. anche però, con specifico riferimento agli organismi di diritto pubblico, C. Giust. CE 10 aprile 2008, C-393/06, Aigner).
Ad avviso di questa Adunanza Plenaria, tuttavia, nel settore lavorativo di cui trattasi opera – benchè in una prospettiva diversa (avendo qui rilievo il contesto normativo sotto indicato e non la giurisprudenza comunitaria in tema di appalti, per quanto riguarda gli organismi di diritto pubblico: sentenza C. Giust., C – 396/06 Aigner cit.) – l’accezione restrittiva rilevata per l’applicazione della direttiva 2004/17/CE, riferita agli enti erogatori di acqua e di energia, nonché a quelli che forniscono servizi di trasporto e servizi postali. Tali enti – in quanto titolari di diritti speciali ed esclusivi – agiscono nell’ambito dei settori sopra indicati, ma svolgono anche attività in pieno regime di concorrenza, direttamente esposti alle regole del mercato e possono, per tale ragione, vedere in qualche misura attenuata la disciplina propria delle amministrazioni pubbliche. Per quanto riguarda il rapporto di lavoro – strumentale a tutte le attività svolte – gli obblighi di trasparenza appaiono dunque coerentemente suscettibili di delimitazione, con riferimento al combinato disposto degli articoli 11, comma 3, del d.lgs. n. 33 del 2013 (ambito soggettivo degli obblighi di trasparenza), 1, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 (ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, in tema di organizzazione degli uffici e di ottimale utilizzazione delle risorse umane) e 1, comma 16 della già ricordata legge delega n. 190 del 2012: disposizioni, quelle appena richiamate, che consentono di circoscrivere l’accesso ai settori di autonoma rilevanza pubblicistica (e non di quotidiana gestione del rapporto di lavoro), ovvero alle prove selettive per l’assunzione del personale, alle progressioni in carriera e a provvedimenti attinenti l’auto-organizzazione degli uffici, quando gli stessi – benchè doverosamente ispirati a tutti i principi, di cui all’art. 24 del già citato d.lgs. n. 150 del 2009 – incidano negativamente sugli interessi dei lavoratori, protetti anche in ambito comunitario (ad esempio, in tema di mobilità o di stabilizzazione dei rapporti di lavoro precari). Nella situazione in esame, pertanto, gli atti richiesti non potevano essere oggetto di accesso, in quanto attinenti a fasi di gestione ordinaria del personale, per le quali la società Poste Italiane s.p.a. escludeva persino di possedere riscontri documentali, fatte salve le verifiche, comunque possibili nella sede giudiziaria propria, ovvero innanzi al giudice del lavoro..
L’interpretazione qui proposta consente di superare le eccezioni di incostituzionalità e la questione pregiudiziale comunitaria e di assorbire ogni ulteriore argomentazione difensiva delle parti, con conseguente accoglimento dell’appello, nei termini in precedenza specificati e con gli effetti precisati in dispositivo.
In base alle argomentazioni svolte, in conclusione, l’Adunanza Plenaria afferma i seguenti principi di diritto:
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando, accoglie l’appello nei termini precisati in motivazione e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso proposto in primo grado; compensa le spese dei due gradi di giudizio.
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 Cass. 
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