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Timestamp: 2020-02-19 04:19:47+00:00

Document:
2 A 240/15
OVG Saarlouis Urteil vom 23.5.2016, 2 A 240/15
Sicherungsanordnung wegen Gebäudeschäden - Verhältnis von Zwangsgeld und Ersatzvornahme
Die Klägerin wendet sich gegen eine bauaufsichtsbehördliche Anordnung der Beklagten betreffend die Beseitigung baulicher Mängel an einem Gebäude; gleichzeitig begehrt sie eine Erstattung im Rahmen der Vollstreckung dieser Verfügung von ihr bezahlter Zwangsgelder.
Die Klägerin ist Eigentümerin eines aus mehreren Flurstücken, unter anderem der Parzelle Nr. 43/2 in Flur 1 der Gemarkung St. Johann, bestehenden Anwesens an der Nordwestseite der hier eine mehrgeschossige geschlossene Bebauung aufweisenden Dudweilerstraße in der Innenstadt der Beklagten. Auf der Parzelle Nr. 43/2 befindet sich auf der Ebene des Erdgeschosses eine Durchfahrt zu dem dort im direkten Anschluss befindlichen Birnengäßchen. Zur Sicherung der Durchfahrt von der Dudweilerstraße aus sind zugunsten der Beklagten im Grundbuch insgesamt drei beschränkte persönliche Dienstbarkeiten mit folgendem Wortlaut eingetragen:
„Beschränkte persönliche Dienstbarkeit für die Landeshauptstadt Saarbrücken, bestehend in der Verpflichtung, auf den belasteten Grundstücken einen Arkadengang in Front der Bahnhofstraße sowie in Front der Dudweilerstraße zu dulden und diesen dauernd als öffentlichen Verkehrsweg zu belassen; gemäß Bewilligung vom 03.11.1959 eingetragen am 23.11.1959; übertragen am 04.03.1999.“
„Beschränkte persönliche Dienstbarkeit für die Landeshauptstadt Saarbrücken, bestehend in der Verpflichtung, auf einer hinter der Arkadenfläche (Ausfahrt Dudweilerstraße) gelegenen Teilfläche des Grundstücks Flur 1 Nr. 1685/43 eine 7,50 m breite und 13,50 m lange Anliegerstraße, groß 101 qm, in Arkadenhöhe zu dulden und dauernd als öffentlichen Verkehrsweg zu belassen; gemäß Bewilligung vom 08.09.1972 eingetragen am 15.12.1972; übertragen am 04.03.1999.“
„Beschränkte persönliche Dienstbarkeit für die Landeshauptstadt Saarbrücken, bestehend in der Verpflichtung, eine 7,50 m breite Anliegerstraße zu dulden und dauernd als öffentlichen Geh- und Fahrweg zu belassen; gemäß Bewilligung vom 23.06.1976 eingetragen am 23.07.1976; übertragen am 04.03.1999.“
Nachdem zwei Tage zuvor bei einer Baukontrolle an der Unterseite des über der Durchfahrt (Parzelle Nr. 43/2) auf der Ebene des Obergeschosses befindlichen Gebäudeteils Schäden festgestellt worden waren, forderte die Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 21.3.2013 auf, über der auch als Durchgang genutzten Durchfahrt befindliche „lose und schadhafte Putzteile“ bis zum 29.4.2013 („2012“) zu entfernen. In der Begründung wurde auf Gefahren für Personen und Sachen durch diese Putzteile verwiesen, die sich jederzeit von der Deckenunterseite lösen und herabfallen könnten. Mit Blick auf die Gefährdungslage ordnete die Beklagte die sofortige Vollziehbarkeit an. Für den Fall der Nichtbefolgung wurde der Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- EUR angedroht.
Gegen den ihr am 5.4.2013 förmlich zugestellten Bescheid hat die Klägerin mit Eingang am 22.4.2013 durch ihre Prozessbevollmächtigten Widerspruch erhoben und zur Begründung auf die genannten Dienstbarkeiten und eine sich daraus ergebende Verpflichtung der Beklagten zur Beseitigung der baulichen Mängel verwiesen.
Nachdem die Anordnung bis zu diesem Zeitpunkt nicht befolgt worden war, setzte die Beklagte mit Bescheid vom 7.5.2013, der Klägerin „persönlich“ zugestellt am 10.5.2013, das Zwangsgeld fest und forderte diese zuzüglich der Auslagen für die Postzustellung zur Zahlung eines Betrages von 1.003,45 EUR auf. Gleichzeitig wurde unter Fristsetzung zum 6.6.2013 ein weiteres Zwangsgeld von 2.000,- EUR angedroht. Nach Aktenlage hat die Klägerin gegen diesen Bescheid keinen Widerspruch erhoben, indes den geforderten Betrag (1.003,45 EUR) überwiesen. Weil in dem Betreff dieser Verfügung versehentlich zunächst ein Anwesen in Fechingen sowie ein anderes Bauvorhaben („Nutzungsänderung Sportwettbüro“) angegeben worden waren, wurde der Klägerin mit Anschreiben vom 21.5.2013 – wiederum persönlich – eine entsprechend korrigierte Fassung übersandt.
Der Widerspruch gegen die Verfügung vom 21.3.2013 wurde nach Nichtabhilfe im Juli 2013 dem Stadtrechtsausschuss vorgelegt.
Anfang April 2014 wurde bei einer Kontrolle vor Ort festgestellt, dass die Schadenstelle nicht beseitigt worden war. Ausweislich eines Vermerks erklärte eine Mitarbeiterin der Klägerin auf telefonische Anfrage, dies sei auch nicht beabsichtigt, da der „aktuelle Schaden in ähnlicher Form“ bereits mehrfach von einem „unbekannten LKW“ verursacht worden sei.
Daraufhin setzte die Beklagte durch weiteren Bescheid vom 8.4.2014 auch das zweite Zwangsgeld fest, forderte die Klägerin zur Zahlung von 2.003,45 EUR auf und drohte ihr unter Fristsetzung zum 19.5.2014 ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- EUR an. Zur Begründung ist ausgeführt, bei einer erneuten Kontrolle vor Ort sei festgestellt worden, dass die Mängel nicht beseitigt worden seien, vielmehr sich der Zustand verschlimmert habe. Dieser Bescheid wurde am 10.4.2014 zugestellt; am 8.5.2014 hat die Klägerin dagegen Widerspruch erhoben und unter anderen geltend gemacht, die Festsetzung sei bereits rechtswidrig, da ihr eine Androhung des Zwangsgeldes von 2.000,- EUR „nicht vorliege“. Im Übrigen verwies die Klägerin auf die Begründung ihres Widerspruchs gegen den Grundverwaltungsakt vom 21.3.2013. Aus den dort genannten Gründen sei dessen weitere Vollstreckung auszusetzen. In der Begründung wurde unter anderem erneut darauf verwiesen, dass die Schäden an der Deckenunterseite darauf zurückzuführen seien, dass im Bereich der Durchfahrt Kfz-Verkehr stattfinde, der „wegen seiner Höhe“ die Decke streife und dadurch beschädige. Die Beklagte als Berechtigte der Dienstbarkeiten habe bislang keine Maßnahmen ergriffen, dass zu hohe Fahrzeuge dort nicht mehr durchfahren dürften. Auch die veranschlagten 2.003,45 EUR wurden gezahlt.
Nachdem die Decke über der Durchfahrt von einem LKW weiter beschädigt worden war, ließ das Straßenamt der Beklagten am 5.6.2014 die losen Teile entfernen und die vorhandenen Schadenstellen durch eine Firma sichern. Hierfür wurden ihr Kosten in Höhe von 1.739,07 EUR in Rechnung gestellt.
Anschließend setzte die Beklagte unter dem 12.6.2014 die Vollziehbarkeit des Bescheides vom 21.3.2013 förmlich aus. Ein Ende Mai 2014 von der Klägerin eingeleitetes Aussetzungsverfahren wurde daraufhin von den Beteiligten übereinstimmend für erledigt erklärt und vom Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 9.7.2014 – 5 L 826/14 – eingestellt.
Entscheidungen zu den beiden zuvor erwähnten Widersprüchen der Klägerin lassen sich den Akten nicht entnehmen. Daraufhin hat diese mit Eingang vom 19.11.2014 beim Verwaltungsgericht die vorliegende – ausdrücklich als solche bezeichnete – Untätigkeitsklage erhoben. Zu deren Begründung hat sie geltend gemacht, die die Grundlage der Zwangsgeldfestsetzungen bildende Anordnung vom März 2013 habe sich nicht dadurch erledigt, dass die “beanstandeten Arbeiten“ inzwischen durch die Beklagte selbst durchgeführt worden seien. Die Verfügung sei rechtswidrig. Bauordnungsrechtlich unterhaltungspflichtig sei nicht sie – die Klägerin – sondern die Beklagte selbst. Dies ergebe sich aus den eingetragenen beschränkt persönlichen Dienstbarkeiten für die Durchfahrt Dudweilerstraße/Birnengäßchen. Danach sei sie lediglich verpflichtet, einen Arkadengang unter anderem auf der Parzelle Nr. 43/2 zu dulden, diesen dauernd als öffentlichen Verkehrsweg zu belassen, hinter der Arkadenfläche eine Anliegerstraße zu dulden und diese dauernd als öffentlichen Geh- und Fahrweg zu belassen. Nach dem § 1020 Satz 2 BGB habe aber der Berechtigte einer Dienstbarkeit, wenn er zu deren Ausübung auf dem belasteten Grundstücke „eine Anlage halte“, diese im ordnungsgemäßen Zustand zu erhalten, soweit es das Interesse des Eigentümers erfordere. Auf der streitgegenständlichen Parzelle befänden sich zum einen ein Arkadengang und zum anderen die 7,50 m breite Anliegerstraße, die dauernd als öffentlicher Geh- und Fahrweg zu belassen sei. Bei beiden handele es sich um bauliche Anlagen, die durch die Beklagte im Verständnis des § 1020 Satz 2 BGB „gehalten“ und auf der Basis der beschränkt persönlichen Dienstbarkeiten als öffentliche Verkehrswege tatsächlich genutzt und der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt würden. Die Beklagte sei verpflichtet, die Verkehrssicherheit der Anlage sicherzustellen und zudem für ein „ordentliches Aussehen“ zu sorgen. Nach den Angaben der Beklagten im streitgegenständlichen Bescheid sei die Verkehrssicherheit des Arkadenganges nebst der Anliegerstraße nicht mehr gewährleistet gewesen. Die Beklagte sei daher verpflichtet gewesen, die Anlage instand zu setzen. Dementsprechend habe die Beklagte die Arbeiten nunmehr durch eine von ihr selbst beauftragte Firma durchführen lassen. Da es sich bei der geforderten Beseitigung der schadhaften Putzteile um eine vertretbare Handlung gehandelt habe, hätte die Beklagte ferner als Zwangsmittel allenfalls eine Ersatzvornahme anwenden dürfen. Baurechtlich handele es sich hier um eine Standardsituation, die vollstreckungsrechtlich keine Abweichung von der gesetzlichen Nachrangigkeit der Zwangsgeldfestsetzung gegenüber der Ersatzvornahme bei vertretbaren Handlungen rechtfertige. Es sei auch nicht erkennbar, dass die Beklagte hier davon ausgegangen sei, dass sie Ermessen ausübe. Da der Bescheid rechtswidrig und damit aufzuheben sei, habe sie einen Folgenbeseitigungsanspruch auf Rückzahlung der von ihr „geleisteten“ Zwangsgelder. Da die Beklagte angekündigt habe, zusätzlich die Kosten für eine Ersatzvornahme in Höhe von 1.739,07 EUR zuzüglich eines Gemeinkostenzuschlags durch Leistungsbescheid festsetzen zu wollen, seien schon die Androhung und Festsetzung von Zwangsgeldern rechtswidrig erfolgt. Auch sei es unverhältnismäßig beziehungsweise „untunlich“ gewesen, zunächst Zwangsgelder in Höhe von insgesamt 3.000,- EUR für eine Maßnahme festzusetzen, die im Wege der Ersatzvornahme für 1.739,07 EUR hätte erfüllt werden können. Die vollstreckungsrechtlichen Voraussetzungen hierfür seien nicht gegeben. So sei die Ersatzvornahme nicht vorher schriftlich angedroht worden. Außerdem hätten die Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 SVwVG nicht vorgelegen. Die Beklagte habe sich für das Zwangsgeld entschieden. Sie könne sich nicht die Voraussetzungen für eine unmittelbare Ausführung einer Ersatzvornahme nach § 18 Abs. 2 SVwVG dadurch schaffen, dass sie zunächst das falsche Zwangsmittel wähle, um dann – wegen vermeintlicher Eilbedürftigkeit – im Wege der unmittelbaren Ausführung vorzugehen. Ein Bescheid über die Kosten der Ersatzvornahme wäre auch deshalb rechtswidrig, weil nicht, wie nach § 19 Abs. 4 SVwVG erforderlich, der Kostenbetrag vorläufig veranschlagt worden sei.
den Bescheid der Beklagten vom 21.3.2013 aufzuheben,
die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin die gezahlten Zwangsgelder in Höhe von insgesamt 3.006,90 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozent über dem Basiszins seit Anhängigkeit der Klage zu zahlen, und
Sie hat vorgetragen, die Klägerin sei als Eigentümerin verantwortlich für den gefährlichen Zustand des Gebäudes und daher die richtige Adressatin der Verfügung. Zwar trage sie – die Beklagte – die Verkehrssicherungspflicht für die öffentlichen Verkehrswege. Diese Verkehrssicherungspflicht habe sie ausgeübt, indem sie die Klägerin zur Gefahrbeseitigung verpflichtet habe. Diese Rechtslage versuche die Klägerin zu „verwirren“, indem sie die Verkehrssicherungspflicht der Beklagten für die öffentlichen Wege mit einer angeblichen Unterhaltungspflicht der Beklagten für ihr Gebäude vermenge. Dies sei in zweierlei Hinsicht unstatthaft. Zum einen gehe es nicht um die Unterhaltung des Gebäudes, sondern um den Schutz der Verkehrswege vor Gefahren, die von dem Gebäude ausgingen. Zum anderen ergebe sich möglicherweise aus den von der Klägerin herangezogenen Dienstbarkeiten eine Unterhaltungspflicht der Beklagten für die Verkehrswege, sicherlich aber nicht für das über diesen befindliche Gebäude der Klägerin. Die Sicherungsmaßnahme am 5.6.2014 sei nicht in Ausübung einer vermeintlichen Unterhaltungspflicht erfolgt, sondern im Wege des sofortigen Vollzuges nach § 18 Abs. 2 SVwVG. Es sei beabsichtigt, die Kosten der Klägerin durch Leistungsbescheid in Rechnung stellen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage im November 2015 abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es unter anderem, der Zulässigkeit der Untätigkeitsklage stehe insbesondere nicht entgegen, dass die Beklagte eine Reparatur der Decke über dem Arkadengang habe durchführen lassen. Selbst wenn die dem Bescheid vom 21.3.2013 zugrunde liegende Gefahrenlage dadurch vollständig beseitigt worden wäre, gingen von ihm weiterhin Rechtswirkungen für das Vollstreckungsverfahren aus, da der angefochtene Bescheid weiterhin die Grundlage der von der Beklagten festgesetzten Zwangsgelder sei. Die Klage sei aber unbegründet. Die Verfügung der Beklagten sei insbesondere nicht deshalb fehlerhaft, weil vor deren Erlass keine Anhörung durchgeführt worden sei. Damals sei Gefahr im Verzug gewesen. Nach den vor Ort getroffenen Feststellungen habe die konkrete Gefahr des Herabstürzens von Gebäudeteilen bestanden. Im Übrigen wäre ein Anhörungsfehler spätestens im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens geheilt worden. Auch sonst bestünden keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung. Rechtsgrundlage der bauaufsichtlichen Anordnung des Beklagten sei der § 57 Abs. 2 LBO. Die dort genannten Voraussetzungen seien gegeben, da das Gebäude der Klägerin gegen die §§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 17 Abs. 2 LBO verstoßen habe. Es habe die Gefahr eines Herunterfallens von Teilen der Decke auf den darunter befindlichen Gehweg beziehungsweise auf die dort verlaufende Durchfahrt zum Birnengäßchen bestanden. Dies ergebe sich offensichtlich aus den in der Verwaltungsakte befindlichen Lichtbildern und werde auch von der Klägerin nicht ernsthaft in Frage gestellt. Daher sei die Beklagte als untere Bauaufsichtsbehörde befugt gewesen, die zur Beseitigung dieser Gefahr erforderlichen Maßnahmen anzuordnen. Angesichts der Gefahrenlage habe auch kein Entschließungsermessen dahingehend bestanden, auf ein bauaufsichtliches Einschreiten zu verzichten. Insofern scheide ein Ermessensfehler offensichtlich aus. Die Klägerin sei auch zu Recht als Störerin in Anspruch genommen. Sie sei Eigentümerin des betroffenen Gebäudes, so dass sie auf jeden Fall Zustandsstörerin sei. Ihre Inanspruchnahme sei auch nicht im Hinblick auf die auf ihrem Grundstück lastenden Dienstbarkeiten ausgeschlossen, da die Gefahr weder von der Gehwegfläche noch von dem Arkadengang noch von der Durchfahrt ausgegangen sei, sondern allein von dem im Eigentum der Klägerin stehenden Gebäude. Dass es sich bei dem fraglichen Gebäudeteil um die Decke des Arkadengangs handele, sei unerheblich. Insbesondere ergebe sich deshalb keine Pflichtigkeit der Beklagten aus dem § 1020 Satz 2 BGB. Bei dem Gebäudeteil handele es sich nicht um eine Anlage im Rahmen der Ausübung der Dienstbarkeit durch die Beklagte, sondern um einen Teil des Gebäudes der Klägerin. Dass dieser Gebäudeteil die Decke des Arkadengangs bilde, sei unerheblich. Denn dadurch werde dieser Teil des Gebäudes noch nicht zu einer Anlage im Rahmen der Dienstbarkeit. Dies zeige schon der Umstand, dass die Klägerin durch die Dienstbarkeit nicht gehindert sei, ihr Gebäude einschließlich der streitgegenständlichen Decke zu ändern oder sogar zu beseitigen, soweit der Arkadengang und die zugehörige Durchfahrt frei blieben. Die im Bescheid der Beklagten vom 21.3.2013 enthaltene Zwangsgeldandrohung entspreche den einschlägigen rechtlichen Vorgaben des Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes. Auch bei vertretbaren Handlungen gebe es keine generelle gesetzliche Nachrangigkeit der Zwangsgeldfestsetzung gegenüber der Ersatzvornahme. Es stehe im Ermessen der Behörde, welches Zwangsmittel sie androhe. Vorliegend könne nicht festgestellt werden, dass die Androhung der Zwangsgelder durch die Beklagte ermessensfehlerhaft gewesen wäre. Insbesondere habe es insoweit auch keiner Begründung bedurft, warum die Beklagte nicht die Ersatzvornahme, sondern ein Zwangsgeld angedroht habe. Da keine besonderen Gründe gegen die Androhung eines Zwangsgelds gesprochen hätten, habe es keiner weiteren Ausführungen bedurft. Eine Rechtswidrigkeit der Androhung der Zwangsgelder ergebe sich auch nicht daraus, dass die Beklagte nach deren Erlass im Wege der unmittelbaren Ausführung nach § 18 Abs. 2 SVwVG die streitgegenständliche Decke habe reparieren lassen. Insoweit sei nach den vorliegenden Unterlagen davon auszugehen, dass es nach Erlass des streitgegenständlichen Bescheides aufgrund einer weiteren Beschädigung der streitigen Decke zu einer deutlichen Verschlechterung der Situation gekommen sei und dass es deshalb aus Sicht der Beklagten erforderlich gewesen sei, sofort eine Reparatur im Wege des sofortigen Vollzugs durchführen zu lassen. Damit stehe die Durchführung der Reparatur aber nicht im Widerspruch zur ursprünglichen Androhung eines Zwangsgeldes im angefochtenen Bescheid. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass zum Zeitpunkt der Reparatur bereits mehr als ein Jahr seit dem Erlass der angefochtenen bauaufsichtlichen Verfügung vergangen gewesen sei, ohne dass die Klägerin ihrer Verpflichtung nachgekommen wäre. Die Frage, ob zum Zeitpunkt der Durchführung der Reparatur der Decke die Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 SVwVG vorgelegen hätten, brauche im vorliegenden Verfahren nicht geklärt werden, auch wenn erhebliche Anhaltspunkte dafür sprächen, dass die Reparatur zur Abwendung einer unmittelbar drohenden Gefahr notwendig gewesen sei. Auch die weiteren Androhungen und Festsetzungen von Zwangsgeldern in den Bescheiden vom 7.5.2013 und vom 8.4.2014 seien aus den dargelegten Gründen nicht zu beanstanden. Dabei könne offen bleiben, ob die Klägerin gegen den Bescheid vom 7.5.2013 überhaupt noch Einwände erheben könne, da dieser bestandskräftig geworden sei, weil sie gegen ihn keinen Widerspruch erhoben habe. Die Höhe der Zwangsgelder sei nicht zu beanstanden. Diese bewegten sich nicht im oberen Bereich des gesetzlich eröffneten Rahmens. Zudem könne der Beugezweck nur erreicht werden, wenn ihre Höhe in Relation zu den mit der verlangten Handlung entstehenden Kosten stehe. Da vorliegend bereits die Kosten für die vorläufige Reparatur der Decke durch die Beklagte bei 1.739,07 EUR gelegen hätten, habe das erste Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- EUR dazu durchaus in Relation gestanden. Dass die Beklagte nachfolgend das Zwangsgeld auf 2.000,- EUR erhöht habe, nachdem die Klägerin der Verfügung nicht nachgekommen sei, sei im Hinblick auf den damit verfolgten Beugezweck nicht zu beanstanden. Im Übrigen habe das Zwangsgeld auch in der angedrohten Höhe offensichtlich nicht „abschreckend“ gewirkt, da die Klägerin auch noch nach Erlass der zweiten Zwangsgeldandrohung die verlangte Maßnahme nicht habe durchführen lassen. Dies gelte im Übrigen auch für die nachfolgende Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,- EUR.
Zur Begründung der in dieser Entscheidung zugelassenen Berufung wiederholt die Klägerin ihren erstinstanzlichen Vortrag und macht dabei insbesondere erneut geltend, die Beklagte sei bei der grundsätzlich in ihrem Ermessen stehenden Auswahl des ordnungsrechtlich in Anspruch zu nehmenden Störers als Verkehrssicherungspflichtige hinsichtlich des Arkadengangs und der sich daran anschließenden Anliegerstraße und damit sowohl als Handlungs- als auch als Zustandsstörerin selbst zur Beseitigung der Störung verpflichtet gewesen. Die Beklagte nutze die unter der streitgegenständlichen Deckenfläche verlaufende Straße als öffentlichen Geh- und Fahrweg im Rahmen der Dienstbarkeiten und sei insoweit auch unterhaltungspflichtig für die Durchfahrt von der Dudweilerstraße zum Birnengäßchen. Nach den Angaben im streitgegenständlichen Ausgangsbescheid habe die verputzte Decke über dem Arkadengang und der Anliegerstraße starke Beschädigungen aufgewiesen, so dass die Verkehrssicherheit nicht mehr gewährleistet gewesen sei. Als Berechtigte aus der Dienstbarkeit habe die Beklagte daher eine Instandsetzungspflicht gehabt. Dem Verwaltungsgericht könne nicht gefolgt werden, dass es sich bei der der Deckenfläche nicht um einen Teil der Anlage im Rahmen der Dienstbarkeiten handele. Nach deren Wortlaut umfasse ihre – der Klägerin – Duldungsverpflichtung und damit zugleich die Berechtigung der Beklagten nicht nur die Anliegerstraße, sondern ausdrücklich auch den Arkadengang. Wesen eines solchen sei es, überdacht zu sein. Folglich umfasse die Unterhaltungsverpflichtung auch die gesamten Bestandteile eines Arkadengangs, wozu „naturgemäß“ auch die Deckenfläche gehöre. Die Beklagte habe im erstinstanzlichen Verfahren selbst auf ihre Verkehrssicherungspflicht hinsichtlich der Verkehrsanlagen verwiesen, die sie durch die Inanspruchnahme der Klägerin ausgeübt habe. Darin liege eine unzulässige Ausübung des Auswahlermessens. Ferner gebiete der Grundsatz des effektiven Einschreitens, dass zur Durchsetzung baurechtlicher Verpflichtungen der „Zustandsnächste“ und damit die Beklagte selbst in Anspruch genommen werde. Sie – die Klägerin – habe nämlich nicht ohne weiteres zum Zwecke der Durchführung der notwendigen Arbeiten die öffentlichen Wege blockieren können. Ferner habe die Beklagte durch die Nutzung der öffentlichen Verkehrsflächen die maßgebliche Ursache für die Beschädigung der Deckenfläche gesetzt. In dem Bescheid vom 21.3.2013 habe sie selbst darauf verwiesen, dass die Decke der Durchfahrt offensichtlich fortlaufend Schaden genommen habe, weil diese des Öfteren durch zu hohe Fahrzeuge benutzt worden sei. Danach könne die Beklagte jedenfalls als Mitverursacherin der Schäden und als Verantwortliche für deren Beseitigung angesehen werden. Es sei primär ihre Sache gewesen, sicherzustellen, dass die Durchfahrt nur durch geeignete Fahrzeuge genutzt werde. Der Bescheid vom 21.3.2013 leide auch an einem durchgreifenden Ermessenfehler, weil die Beklagte insoweit gegen den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung verstoßen habe. Danach sei eine Behörde durch den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gehindert, das Ermessen in Einzelfällen ohne zureichenden Grund entgegen einer bisher geübten Praxis auszuüben. Die Beklagte habe in einem vergleichbaren Fall ihre Verpflichtung zur Unterhaltung der Deckenfläche des Arkadenwegs in einem zivilgerichtlichen Vergleich vom 10.9.2010 anerkannt und sich auf Anregung des Landgerichts zur Unterhaltung der Arkadenfläche „einschließlich der nach unten gerichteten Oberfläche der Geschossdecke“ verpflichtet. Die Beklagte habe darüber hinaus mit der Androhung und Festsetzung der Zwangsgelder unter Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ein unzulässiges Zwangsmittel gewählt. Bei vertretbaren Handlungen sei die Ersatzvornahme das geeignete Zwangsmittel. Ein Zwangsgeld dürfe auch im Saarland nur gewählt werden, wenn die Ersatzvornahme kein taugliches Mittel und daher im Einzelfall „untunlich“ sei, wenn dem Pflichtigen beispielsweise nicht zugemutet werden könne die Kosten der Ersatzvornahme zu übernehmen. Das sei jedoch von der Beklagten nicht dargelegt und von ihr – der Klägerin – auch nicht behauptet worden. Vielmehr dränge sich der Verdacht auf, dass die Beklagte sich für das Zwangsgeld entschieden habe, um eine spätere Auseinandersetzung bezüglich der Erstattung des finanziellen Aufwands für die Ersatzvornahme mit Blick auf die Unterhaltungspflicht für den Arkadengang zu vermeiden. Die von der Beklagten selbst vorgenommene Reparatur zeige im Übrigen den Vorrang und die Tauglichkeit der Ersatzvornahme. Nach Aufhebung der rechtswidrigen Bescheide stehe ihr auch der geltend gemachte Rückzahlungsanspruch unter dem Gesichtspunkte der Folgenbeseitigung zu, der mit der vorliegenden Untätigkeitsklage geltend gemacht werden könne.
unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 4.11.2015 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes – 5 K 2003/14 – den Bescheid der Beklagten vom 21.3.2013 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin die von dieser gezahlten Zwangsgelder in Höhe von insgesamt 3.006,90 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Anhängigkeit der Klage zu zahlen, und
Sie trägt vor, die Klägerin sei die richtige Adressatin des Bescheids, weil sie für den Zustand des Gebäudes über den öffentlichen Verkehrswegen verantwortlich und daher auch zur Gefahrbeseitigung heranzuziehen sei. Daran könne auch die beschränkte persönliche Dienstbarkeit nichts ändern. Diese verpflichte die Klägerin nur, den Arkadengang zu dulden und diesen dauerhaft als öffentliche Verkehrsfläche zu belassen. Dazu gehöre aber nicht das Gebäude der Klägerin, von dem die Gefahren ausgingen. Die Dienstbarkeit habe die Verantwortung für das Gebäude einschließlich der zugehörigen Decke über dem Verkehrsweg nicht auf sie – die Beklagte – verlagert. Diese Decke sei entgegen der Ansicht der Klägerin auch keine Anlage im Verständnis des § 1020 Satz 2 BGB. Das zeige der Umstand, dass die Klägerin nicht gehindert sei, ihr Gebäude sowie gerade auch die Decke, die gleichzeitig den Boden des ersten Obergeschosses bilde, zu ändern oder gänzlich zurückzubauen, soweit der Verkehrsweg frei bleibe. Die Gefahr gehe nur von diesem Gebäude aus und nicht von der öffentlichen Verkehrsfläche. Gegenstand der Dienstbarkeit sei nur der Arkadengang, begrifflich ein Gang unter einem von Pfeilern getragenen „Bogen“, und nicht der Teil des Gebäudes der Klägerin. Sowohl die die oberen Geschosse stützenden Pfeiler als auch die Decke dienten als Gebäudebestandteil dessen Statik, nicht aber dem öffentlichen Verkehrsweg. Sie – die Beklagte – habe zwar den Verkehrsweg hergestellt, nicht aber das Gebäude. Es sei nicht ersichtlich, weshalb bei der Instandhaltung andere Maßstäbe gelten sollten. Sinn und Zweck der Dienstbarkeit sei es allein gewesen, eine rechtliche Grundlage zu schaffen, um entsprechend der damaligen städtebaulichen Planung Teile des Privatgrundstücks als öffentliche Wegefläche in Anspruch nehmen zu können. Sie habe auch „kein Interesse“ an der Decke, die nicht Teil der von der Dienstbarkeit erfassten „Anlage“ sei und von ihr auch nicht „verwendet“ oder „genutzt“ werde. Die Klägerin sei hinsichtlich des Gebäudes Zustandsstörerin, wohingegen sie – die Beklagte – insoweit weder Inhaberin der tatsächlichen Gewalt noch sonstige Berechtigte im polizeirechtlichen Sinne sei. Sie habe bereits lange vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheides Schritte unternommen, um eine Durchfahrt zu hoher Fahrzeuge durch das Birnengäßchen zu verhindern. Mit dem Zeichen Nr. 265 nach der Straßenverkehrsordnung habe sie die Durchfahrtshöhe auf 3,30 m beschränkt und dabei noch einen Sicherheitszuschlag von 20 cm vorgenommen. Tatsächlich könnten Fahrzeuge mit einer Höhe bis zu 3,50 m die Durchfahrt benutzen. Zusätzlich habe sie an beiden Seiten der Zufahrt gut erkennbare rot-weiße Warnbarken angebracht. Wenn sich Kraftfahrer über diese Verbote hinwegsetzten, könne das nicht ihr angelastet werden. Insoweit stehe der Klägerin für dadurch verursachte Beschädigungen ein „Haftpflichtanspruch“ gegen diese Kraftfahrer oder deren Versicherer zu. Eine Verantwortlichkeit ihrerseits lasse sich hieraus nicht konstruieren. Der Bescheid leide auch nicht unter einem Ermessensfehler unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung. Eine solche setze eine ständige gleichmäßige Verwaltungspraxis voraus, von der hier keine Rede sein könne. Sie habe in einem Zivilrechtsstreit um die Unterhaltung von – vornehmlich – Stützen nach einem Obsiegen in erster Instanz in einem Einzelfall ohne Anerkenntnis einer Rechtspflicht im Vergleichswege die Unterhaltung von Stützen und Decken übernommen. Daraus könne keine Selbstbindung hergeleitet werden. Sie lehne im Gegenteil eine Verantwortlichkeit für Decken und Stützen, die sich „angeblich aus den Arkadendienstbarkeiten beziehungsweise –verträgen“ ergäben, regelmäßig ab. Die Androhung von Zwangsgeldern sei bei vertretbaren Handlungen nicht nachrangig gegenüber der Androhung der Ersatzvornahme. Weil aufgrund der „Taubenproblematik“ und damit einhergehender „taubenkotbedingter weiterer Schäden“ erneut Deckenteile auf den Verkehrsweg gefallen seien, habe sie am 23./24.3.2016 wiederum provisorische Sicherungsmaßnahmen an der Decke vornehmen lassen. Auch die insoweit entstandenen Kosten werde sie durch Leistungsbescheid gegenüber der Klägerin geltend machen.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und des Verfahrens VG 5 L 826/14 sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen der Beklagten (2 Hefter) Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
A. Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Klägerin gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 4.11.2015 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts – 5 K 2003/14 – ist fristgemäß eingelegt und begründet worden (§ 124a Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 VwGO). Das Rechtsmittel ist auch ansonsten zulässig.
B. Die Berufung der Klägerin ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat ihre Klage auf Aufhebung des Bescheids vom 21.3.2013 und auf Erstattung der von der Klägerin im Rahmen des Vollstreckungsverfahrens gezahlten Zwangsgelder zu Recht abgewiesen. Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken. Die Entbehrlichkeit des Vorverfahrens (§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO), das mangels Entscheidung des Stadtrechtsausschusses über die ordnungsgemäß eingelegten Rechtsbehelfe der Klägerin bisher nicht abgeschlossen wurde, ergibt sich aus dem § 75 Abs. 1 VwGO. Die Klage ist aber nicht begründet.
1. Die zuvor genannte bauaufsichtsbehördliche Verfügung, mit der die Klägerin aufgefordert worden ist, über der auch für den Fußgängerverkehr als Durchgang genutzten Durchfahrt zum Birnengäßchen befindliche „lose und schadhafte Putzteile“ an ihrem Gebäude Dudweilerstraße 2a (Parzelle Nr. 43/2 in Flur 1 der Gemarkung St. Johann) zu entfernen, ist rechtmäßig und verletzt sie daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
a. Die Anordnung zur Instandsetzung der Unterseite des Gebäudeteils über der Durchfahrt findet ihre Grundlage in § 57 Abs. 2 LBO 2004/2015, wonach die Untere Bauaufsichtsbehörde (§ 59 Abs. 1 LBO 2004/2015), hier konkret die Beklagte (§§ 58 Abs. 2 LBO, 1 ZustV-LBO),(vgl. insoweit die Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung (ZustV-LBO) vom 23.6.2008, Amtsblatt 2008, 1149, zuletzt geändert durch die Verordnung vom 12.11.2015, Amtsblatt I, 888) unter anderem bei der Instandhaltung baulicher Anlagen darüber zu wachen hat, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden, und in Wahrnehmung dieser Aufgabe die nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlichen Maßnahmen zu treffen hat.
Dass der im Zeitpunkt des bauaufsichtsbehördlichen Einschreitens der Beklagten im März 2013 vorhandene Schaden an der „Decke“ über der Durchfahrt, die gleichzeitig die Unterseite des ersten Obergeschosses des Hauses Nr. 2a auf dem im Eigentum der Klägerin stehenden, unter anderem die fragliche Parzelle Nr. 43/2 umfassenden Grundstück, ist, insbesondere wegen des festgestellten Herabfallens von Teilen in den öffentlichen Verkehrsraum nicht mehr mit der sich für Gebäude aus dem § 3 Abs. 1 Nr. 1 LBO 2004 (2015) ergebenden Pflicht zur Instandhaltung,(vgl. in dem Zusammenhang etwa Heintz in Gaedtke/Temme/Heintz/Czepuck, BauO NRW, 11. Auflage 2008, § 3 Rn 25, wonach die als „Bewahrung des Sollzustands“ einer baulichen Anlage zu begreifende Instandhaltung auch die Instandsetzung umfasst) die auch gegebenenfalls notwendige Arbeiten zur Instandsetzung wegen – wie hier – Einwirkungen Dritter auf die bauliche Anlage umfasst, vereinbar war und deshalb ein entsprechender Handlungsbedarf bestand, ist zwischen den Beteiligten nicht streitig und bedarf daher keiner Vertiefung. Nach der genannten Vorgabe in der baupolizeilichen Generalklausel sind bauliche Anlagen so instand zu halten, dass die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere Leben und Gesundheit von Menschen, nicht gefährdet werden. Ergänzend ist festzuhalten, dass – worauf bereits das Verwaltungsgericht richtig hingewiesen hat – nach den vor Ort getroffenen Feststellungen auch ein Verstoß gegen den allerdings in dem Bescheid der Beklagten nicht angeführten § 17 Abs. 2 LBO 2004/2015, wonach die Sicherheit und Leichtigkeit des öffentlichen Verkehrs durch bauliche Anlagen und deren Nutzung nicht gefährdet werden darf, vorlag.
Entgegen der Ansicht der Klägerin, die insoweit auf eine fehlende „VA-Befugnis“ verwiesen hat, stehen die in der Vergangenheit mit ihr oder ihren Rechtsvorgängern getroffenen zivilrechtlichen Vereinbarungen im Zusammenhang mit der Nutzung des Arkadengangs an der Dudweilerstraße beziehungsweise der Durchfahrt zum Birnengäßchen der Befugnis der Beklagten zur Wahrnehmung dieser hoheitlichen Aufgabe (§ 57 Abs. 1 LBO 2004/2015), durch Erlass einer bauaufsichtlichen Verfügung der Gefährdung für die Benutzerinnen und Benutzer dieser öffentlichen Verkehrswege zu begegnen, nicht entgegen. Dass sich die Beklagte darin ausdrücklich oder sinngemäß in irgendeiner Form selbst zur künftigen Unterhaltung der auf dem von der Nutzung zu öffentlichen Verkehrszwecken betroffenen privaten Grundstücke der Klägerin verpflichtet hätte, weswegen sich gegebenenfalls die vorliegend in Rede stehende einseitig hoheitliche Inanspruchnahme der Klägerin möglicherweise als „widersprüchliches Verhalten“ (§ 242 BGB entspr.) oder die Vereinbarung als ein genereller Verzicht auf eine Wahrnehmung bauaufsichtsbehördlicher Befugnisse gegenüber der Klägerin in dem Zusammenhang einordnen ließe, lässt sich den in der mündlichen Verhandlung zur Gerichtsakte gereichten Unterlagen nicht entnehmen. Diese Vereinbarungen rechtfertigen – soweit das im Gefahrenabwehrrecht überhaupt als zulässig angesehen wird – sicher nicht die Feststellung, dass diese Fragen im Verhältnis der Beteiligten generell auf die Ebene des Privatrechts „verschoben“ und damit abschließend geregelt werden sollten. Fragen der Unterhaltung waren erkennbar nicht Gegenstand der zivilrechtlichen Vereinbarungen. Dabei ging es in der Zeit unmittelbar nach Beendigung des Zweiten Weltkriegs Ende der 1940er Jahre zunächst um die Schaffung der Voraussetzungen für den Wiederaufbau und die sinnvolle Neugestaltung der Innenstadt Saarbrückens in tatsächlicher (Räumung, Erschließung der Grundstücke) und auch in rechtlicher Hinsicht. Insoweit haben die „Erben der Eheleute Oskar Neufang“ in ihrer Eigenschaft als Grundstückseigentümer im Mai 1948 im Zusammenhang mit dem damals beabsichtigten Neubau eines Geschäftshauses der Firma „Großkaufhaus Magesa“ einen seinerzeit offenbar noch nicht förmlich in Kraft gesetzten „Fluchtlinien- und Arkadenplan“ des damaligen Planungsamts der Beklagten vom 24.6.1947, der unter anderem auf der Front der Dudweilerstraße einen 5,00 m breiten Arkadeneinbau – auf der Ebene des Erdgeschosses – vorgeschrieben hat, „als für sie maßgebend und bindend“ anerkannt und sich verpflichtet, „Einspruch gegen die Festsetzung dieses Plans nicht zu erheben“. Im Gegenzug wurde der Beklagten das Recht eingeräumt, einen in Front der Bahnhofstraße ebenfalls vorgesehenen entsprechenden Arkadengang zur dauernden Benutzung durch die Allgemeinheit zu unterhalten, und zur Sicherung dieses Rechts die Eintragung einer persönlichen Dienstbarkeit im Grundbuch durch die Eigentümer bewilligt. Die „Rechtsfrage“ über eine „eventuelle Entschädigungszahlung“ wurde in dem Dokument ausdrücklich als „noch nicht geregelt“ bezeichnet, beziehungsweise sollte sie – da sie auch eine Reihe anderer Eigentümer betraf – künftigen Vereinbarungen vorbehalten bleiben und zwar gerade auch, damit die Durchführung des geplanten Bauvorhabens „bis zur Schaffung klarer Rechtsverhältnisse keine Verzögerung erleidet“.(vgl. hierzu die Ziffern 2) bis 4) der von Herrn Oskar Friedrich Neufang gleichzeitig für seine Schwester Paula Wentzel, vor dem gemäß Artikel 12 des Preußischen Ausführungsgesetzes zum BGB vom 20.9.1899 für die Beurkundung von Verträgen bestimmten Städtischen Amtsrat Schmitz am 12.5.1948 abgegebenen Erklärung) Nach einer „Ergänzung zum Arkadenvertrag“ vom 28.10.1959 wurde die Eintragung der im Tatbestand wiedergegebenen, am 3.11.1959 eingetragenen Dienstbarkeit bewilligt und als „Entgelt“ der Eigentümer eine „einmalige Entschädigung in Höhe von 87.241,05 DM“ vereinbart. Die Urkunde enthält ferner deren Erklärung, dass die Eigentümer mit dieser Zahlung „endgültig abgefunden“ seien und „in Zukunft weitere Forderungen, die sich auf die öffentliche Inanspruchnahme der Arkadengrundstücksflächen beziehen, nicht geltend gemacht werden“.(vgl. die in Ablichtung einer Durchschrift vorgelegte „Ergänzung zum Arkadenvertrag“ betreffend das Anwesen „Bahnhofstraße 38 – Ecke Dudweiler Straße, Erbengemeinschaft Oskar Neufang sen.“ vom 28.10.1959) Ausgenommen wurde ausdrücklich die „Inanspruchnahme des Geländes im Zuge der Birnengasse (Passage usf.)“. In einer notariellen Vereinbarung vom 8.9.1972, die in erster Linie die Modalitäten einer Veräußerung und Übertragung der zum Ausbau der „Anliegerstraße Birnengäßchen“ benötigten Grundstücksteile – nicht die Durchfahrt – an die Beklagte betraf, heißt es unter Ziffer 4) bezogen auf die „Ausfahrt Arkade zur Dudweilerstraße“, zur Sicherung der Inanspruchnahme werde eine Grunddienstbarkeit gegen eine „einmalige Entschädigung“ in Höhe von 17.500,- DM bestellt. Ob sich aus diesen Vereinbarungen zivilrechtliche Ansprüche oder konkret Regressforderungen der Klägerin als heutige Eigentümerin hinsichtlich der inzwischen nach diesen Maßgaben bebauten Parzelle Nr. 43/2 neben Ansprüchen gegen den eigentlichen Verursacher beziehungsweise die eigentliche Verursacherin der Schäden an der Unterseite ihres Gebäudes, auch gegen die Beklagte ergeben, erscheint zweifelhaft, ist aber für die vorliegende Entscheidung nicht von Bedeutung und erforderlichenfalls anderweitig einer gerichtlichen Klärung zuzuführen. Hier bleibt jedenfalls festzuhalten, dass sich den beschriebenen Vereinbarungen jedenfalls – sicher, sofern überhaupt zulässig – kein „Verzicht“ auf ein ordnungsrechtliches Einschreiten der Beklagten in ihrer Funktion als Untere Bauaufsichtsbehörde nach den Vorgaben der Landesbauordnung (hier §§ 57 Abs. 2, 3 Abs. 1 Nr. 1 LBO 2004/2015) entnehmen lässt, der – wie die Klägerin meint – bereits eine „VA-Befugnis“ entfallen ließe.
Den Vereinbarungen kann nach ihrem Wortlaut keine „Entpflichtung“ der Klägerin hinsichtlich ihrer aus der zuletzt genannten Vorschrift als Eigentümerin abzuleitenden Instandsetzungspflicht hinsichtlich des Gebäudes oder eine sonstige Vereinbarung im Sinne einer diesbezüglichen „Selbstübernahme“ durch die Beklagte entnommen werden. Eine solche lässt sich auch nicht unter dem von der Klägerin angeführten Gesichtspunkt der „Selbstbindung“ der Verwaltung, letztlich also aus dem allgemeinen Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) begründen. Insoweit verweist die Klägerin ohne Erfolg darauf, dass sich die Beklagte – das ist zwischen den Beteiligten unstreitig – im Jahre 2010 gegenüber einem Grundstückseigentümer in der ebenfalls von einem Arkadengang begleiteten Kaiserstraße zur Unterhaltung der über diesem Gang befindlichen Deckenfläche auf seinem Grundstück verpflichtet hat. Daraus lässt sich entgegen der Auffassung der Klägerin kein Anspruch – letztlich – aller anderen Grundeigentümer mit entsprechenden Arkadengängen auf den Anwesen in der Saarbrücker Innenstadt, insbesondere in der Kaiser-, der Dudweiler- und in der Bahnhofstraße herleiten. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ein Leistungsanspruch aufgrund der Selbstbindung der Verwaltung, wenn diese eine bestimmte Ermessenspraxis des Inhalts etabliert hat, bestimmte im Ermessen stehende Leistungen zu gewähren.(vgl. hierzu etwa für den Bereich des Subventionsrechts BVerwG, Urteil vom 21.8.2003 – 3 C 49.02 –, NVwZ 2004, 350) Vorliegend ist bereits zweifelhaft, ob hier überhaupt der Anwendungsbereich der „Ermessensverwaltung“ eröffnet ist. Aus der von der Klägerin in Ablichtung vorgelegten Sitzungsniederschrift des Landgerichts Saarbrücken vom September 2010(vgl. das Protokoll vom 10.9.2010 – 2 S 184/09 –) ergibt sich, dass die Beklagte – dort: Berufungsbeklagte – im Rahmen eines mit den Eigentümern geschlossenen gerichtlichen Vergleichs, ausdrücklich ohne Anerkennung einer Rechtspflicht, die Unterhaltungslast im Sinne des „§ 1022 S. 2 BGB“ auf dem Anwesen Kaiserstraße 11 für die Gehwegfläche, die zur Straßenseite gewandten Stützpfeiler“ und die „nach unten gerichtete Oberfläche der Geschossecke“ übernommen hat. Aufgrund dieses – ersichtlich – einzigen Falles kann jedenfalls sicher nicht von einer „etablierten“ Verwaltungspraxis der Beklagten ausgegangen werden, wenngleich die Übernahme der Verpflichtung zur baulichen Unterhaltung gegenüber einem einzigen Eigentümer vor dem Hintergrund des beispielsweise bei der erwähnten Grundvereinbarung über die Herstellung der städtebaulich erwünschten Arkadengänge im Jahre 1948 noch herausgestellten Gleichbehandlungsgedankens sicher wenig nachvollziehbar ist. Die genannte Übernahmevereinbarung aus dem Jahre 2010, nach dem Vergleich sogar verbunden mit einer Verpflichtung, „unverzüglich“ Maßnahmen zur Sanierung zu ergreifen, ist von ihrem Inhalt her – wie der Wortlaut zeigt – allein zivilrechtlich zu sehen und gibt keine allgemein geübte Verwaltungspraxis der Beklagten wieder. Eine „Selbstbindung“ der Verwaltung verbietet im Übrigen keine Änderung der Maßstäbe für eine Ermessenbetätigung in der Zukunft, worauf hier aber nach dem Gesagten nicht eingegangen werden muss. Für die vorliegende Entscheidung kommt es auch nicht auf nach dem Sitzungsprotokoll des Landgerichts von der Beklagten zum Beleg der Unterhaltungspflichten (wohlgemerkt:) der Eigentümerinnen und Eigentümer vorgelegte „Allgemeine und besondere Vorschriften und Anlagen für den Ortsteilsabschnitt des Gebiets zwischen Rathausstraße/Sulzbachstraße/Ludwigstraße und Dudweilerstraße“ vom 29.12.1953 an.
b. Die vor diesem Hintergrund grundsätzlich nicht generell unzulässige bauordnungsbehördliche Anordnung der Beklagten vom 21.3.2013 gegenüber der Klägerin begegnet ferner zunächst unter formellen Gesichtspunkten keinen durchgreifenden Bedenken. Ein vom Verwaltungsgericht angesprochener Anhörungsmangel (§ 28 Abs. 1 SVwVfG) wäre spätestens im Verlaufe des erstinstanzlichen Verfahrens, in dem eine sachliche Auseinandersetzung mit dem Vorbringen der Klägerin durch die Beklagte erfolgt ist, geheilt worden (§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 SVwVfG). Die Entscheidung zugunsten des Einschreitens wurde von der Beklagten auch in einer den Anforderungen der §§ 39 Abs. 1 Satz 2, 40 SVwVfG genügenden Weise begründet. Sie hat auf eine Gefährdung von Personen und Sachen durch herabfallende Putzteile verwiesen. Das ist ausreichend. In derartigen Fällen sind an die Begründung der Ermessensentscheidung keine überzogenen Anforderungen zu stellen. Der Hinweis auf die hier letztlich nicht streitige Gefährdung von Leib und Gesundheit der Nutzer des öffentlichen Verkehrsraums im Durchgang zum Birnengäßchen von der Dudweilerstraße her genügt diesem formellen Erfordernis.
c. Die Klägerin wurde auch in rechtlich nicht zu beanstandender Weise als Eigentümerin des Gebäudes zur Beseitigung der Gefahr in Anspruch genommen. Soweit sie eine (unterbliebene) „Auswahlentscheidung“ im Zusammenhang mit der Adressierung der Anordnung an sie beanstandet, kann kein durchgreifender Mangel festgestellt werden. Da entsprechende Regelungen in der Landesbauordnung fehlen, ist für die Frage nach dem „richtigen“ Adressaten bauaufsichtsbehördlicher Anordnungen ergänzend auf die allgemeinen ordnungsrechtlichen Bestimmungen über die Verantwortlichkeit in den §§ 4 und 5 SPolG zurückzugreifen.
Da der gefährliche Zustand der Decke unmittelbar auf Handlungen nicht ermittelter und daher unbekannter Kraftfahrer, die die Durchfahrt entgegen der Beschilderung mit zu hohen Fahrzeugen (LKW) durchfahren haben, zurückzuführen ist, kommt hier lediglich eine Zustandshaftung gemäß dem § 5 Abs. 2 SPolG in Betracht. Mit Blick auf diese verkehrsregelnden Maßnahmen nach der Straßenverkehrsordnung zur – auch rechtlichen – Begrenzung der tatsächlich ohnehin limitierten Durchfahrtshöhe scheidet auch unter dem Aspekt eines Unterlassens eine möglicherweise – in welcher Form auch immer – vorrangig zu berücksichtigende Mitverantwortlichkeit der Beklagten im Sinne des § 4 Abs. 1 SPolG als Handlungsstörerin aus. Die Beklagte hat nach ihrem insoweit unwidersprochenen Vortrag mit dem Zeichen Nr. 265 nach der Straßenverkehrsordnung die Durchfahrtshöhe auf 3,30 m begrenzt und dabei noch einen Sicherheitszuschlag von 20 cm vorgenommen. Zusätzlich hat sie an beiden Seiten der Zufahrt rot-weiße Warnbarken an der Decke angebracht.
Nach dem § 5 Abs. 2 SPolG können „Maßnahmen“ der Gefahrenabwehr auch gegen die Eigentümerin oder den Eigentümer oder gegen eine andere Berechtigte oder einen anderen Berechtigten gerichtet werden. Die Beklagte hat auf dieser Grundlage vorliegend zu Recht die Klägerin als Eigentümerin des Gebäudes (Grundstücks) in Anspruch genommen und sie zur Reparatur der gefährlichen Stellen aufgefordert. Das Verwaltungsgericht hat in dem erstinstanzlichen Urteil bereits zutreffend dargelegt, dass sich insbesondere aus den im Grundbuch eingetragenen beschränkten persönlichen Grunddienstbarkeiten zugunsten der Beklagten beziehungsweise aus deren sich daraus ergebenden „Berechtigungen“ zur Eröffnung des öffentlichen Verkehrs auf Teilflächen des Anwesens der Klägerin keine zusätzliche (eigene), vorrangige oder gar eine alleinige ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit der Beklagten in Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 1 SPolG ergibt, die – entsprechend der Vorgabe in dem § 3 SPolG für die Wahl der Mittel – eine pflichtgemäße Ermessensentscheidung zur Auswahl unter mehreren polizeirechtlich Verantwortlichen, hier also letztlich mit der von der Klägerin geforderten Konsequenz einer Vornahme der Reparatur durch die Beklagte selbst, erforderlich gemacht hätte. Diese Dienstbarkeiten verpflichten den Eigentümer des Grundstücks, derzeit also konkret die Klägerin, den Arkadengang entlang der Dudweilerstraße zu dulden und dauerhaft als öffentliche Verkehrsfläche zu belassen,(vgl. die Eintragung laufende Nr. 1 in Abteilung 2 des Grundbuchs von St. Johann, Blatt 20488, eingetragen am 23.11.1959) auf einer hinter der Arkadenfläche gelegenen Teilfläche des Grundstücks eine 7,50 m breite und 13,50 m lange Anliegerstraße zu dulden und dauernd als öffentlichen Verkehrsweg zu belassen(vgl. die Eintragung laufende Nr. 2 in Abteilung 2 des Grundbuchs von St. Johann, Blatt 20488, eingetragen am 15.12.1972) sowie eine 7,50 m breite Anliegerstraße zu dulden und dauernd als öffentlichen Geh- und Fahrweg zu belassen.(vgl. die Eintragung laufende Nr. 3 in Abteilung 2 des Grundbuchs von St. Johann, Blatt 20488, eingetragen am 23.7.1976)
Eine Zustandsverantwortlichkeit der Beklagten im Sinne des § 5 Abs. 2 SPolG lässt sich aus ihrer Stellung als Berechtigte dieser (persönlichen) Dienstbarkeiten nicht herleiten. Sie ergibt sich insbesondere entgegen der Ansicht der Klägerin nicht aus dem § 1020 Satz 2 BGB. Danach hat der zur Ausübung der Dienstbarkeit Berechtigte, hier die Beklagte, sofern er auf dem belasteten Grundstück eine Anlage „hält“, diese in ordnungsgemäßem Zustand, auch mit Blick auf deren Verkehrssicherheit, zu erhalten, soweit das Interesse des Eigentümers dies erfordert. Bei dem Gebäude, auch bei dem über der Durchfahrt beziehungsweise dem Durchgang zum Birnengäßchen befindlichen Gebäudeteil, handelt es sich nicht um eine „Anlage“ im Sinne einer dem Grundstück „angefügten“ Einrichtung, die einer Benutzung durch die Beklagte als der Dienstbarkeitsberechtigten dient beziehungsweise von ihr zum Zwecke der Ausübung der Dienstbarkeit „verwendet“ und dementsprechend von ihr im Verständnis des § 1020 Satz 2 BGB „gehalten“ wird.(vgl. hierzu Eickmann in Prütting/Wegen/Weinreich, BGB, 8. Auflage 2013, §102 Rn 2 und 3 mit Nachweisen aus der Rechtsprechung) Die Haltereigenschaft im Sinne von § 1020 Satz 2 BGB kann nicht schon aus der rechtlichen Befugnis gefolgert werden, das Grundstück entsprechend dem Inhalt der Dienstbarkeit zu nutzen; vielmehr ist erforderlich, dass der Dienstbarkeitsberechtigte die konkrete Anlage tatsächlich für eigene Zwecke „einsetzt“.(vgl. etwa BGH, Urteil vom 17.12.2010 – V ZR 125/10 –, NJW 2011, 1351) Dass dies gerade bezogen auf den fraglichen Gebäudeteil über der Durchfahrt zum Birnengäßchen der Fall wäre, ist nicht ersichtlich. Die Einlassung der Klägerin, dass es nicht verständlich sei, dass sie den öffentlichen Verkehr auf ihrem Grundstück dulden müsse und dann auch noch für die durch – vorsichtig ausgedrückt – „unachtsame“ Verkehrsteilnehmer an ihrem Haus verursachten Beschädigungen verantwortlich gemacht werde, ist jedenfalls unter polizei- und ordnungsrechtlichen Aspekten wenig nachvollziehbar. Die Klägerin verfolgt bei der ihr durch die Überbauung der Verkehrsfläche in der Durchfahrt ermöglichten baulich-gewerblichen Nutzung (auch) dieses Grundstücksteils sicher keine altruistischen Ziele oder gar Interessen des öffentlichen Verkehrs und hat sich – wie gesehen gegen Zahlung nicht unerheblicher „einmaliger“ Entschädigungsleistungen – zivilrechtlich zur Einräumung beziehungsweise Überlassung der Nutzungsmöglichkeit verpflichtet.
d. Da ferner die in dem angefochtenen Bescheid enthaltene Androhung eines Zwangsgeldes von 1.000,- EUR, insbesondere was die auf die Handlungspflicht bezogene Befolgungsfrist angeht, den einschlägigen rechtlichen Anforderungen der §§ 13 ff., 19, 20 SVwVG entspricht, konnte der auf eine Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 21.3.2013 insgesamt gerichtete Anfechtungsantrag der Klägerin, wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, auch insoweit keinen Erfolg haben. Was die Auswahl des Zwangsmittels anbelangt, lässt sich entgegen der Auffassung der Klägerin – sicher – weder dem Wortlaut der §§ 20, 21 SVwVG noch aus dem bei Erlass belastender Verwaltungsakte von der Behörde zu beachtenden verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (hier § 13 Abs. 2 SVwVG) noch aus sonstigen rechtlichen Vorgaben für die Durchsetzung einer – wie hier – vertretbaren, also nicht nur vom Pflichtigen, sondern auch von Dritten erfüllbaren Handlungspflicht, eine generelle „Nachrangigkeit“ des Zwangsgeldes (§ 20 SVwVG) gegenüber der Ersatzvornahme (§ 21 SVwVG) herleiten. Das entspricht jahrzehntelanger Rechtsprechung des OVG des Saarlandes für den Bereich des bauaufsichtlichen Einschreitens, an der ausdrücklich festgehalten wird. Wenn überhaupt, ließe sich unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit eher – umgekehrt – die Frage aufwerfen, ob nicht die keine vorherige Festsetzung erfordernde Ausführung der Ersatzvornahme durch die Behörde oder von ihr beauftragte Dritte, die den Pflichtigen eigener Dispositionsmöglichkeiten hinsichtlich der Modalitäten der Befolgung, hier beispielsweise bei der Reparatur der Unterseite des Gebäudeteils über der Durchfahrt, „beraubt“, als in den Auswirkungen gravierenderes Zwangsmittel von der Behörde mit Blick auf den § 13 Abs. 2 SVwVG erst dann angewandt werden darf, wenn das Zwangsgeld bezogen auf das Vollstreckungsziel erfolglos geblieben ist. Diese Frage muss aber hier nicht beantwortet werden. Die von der Klägerin geltend gemachten besonderen Aspekte des Einzelfalls rechtfertigen oder gebieten verwaltungsvollstreckungsrechtlich keine abweichende Sichtweise.
2. Der von der Klägerin geltend gemachte Rückzahlungsanspruch hinsichtlich der von ihr gezahlten Zwangsgelder einschließlich Nebenforderungen besteht nicht.
a. Das ergibt sich schon allein aus der Regelungswirkung der beiden jedenfalls nicht nichtigen (§ 44 SVwVfG) und damit wirksamen Festsetzungen in den Bescheiden der Beklagten vom 7.5.2013 und vom 8.4.2014. Die erstgenannte Zwangsgeldfestsetzung wurde nach dem eigenen Vortrag der Klägerin von ihr nicht einmal angefochten und ist daher in Bestandskraft erwachsen. Ein Anspruch auf Rückzahlung des darin festgesetzten, im seinerzeit wegen der ausdrücklichen Anordnung der Beklagten sofort vollziehbaren Grundverwaltungsakt angedrohten Zwangsgeldes von 1.000,- EUR würde indes eine Aufhebung durch die Beklagte oder durch ein Gericht voraussetzen. Beides ist nicht erfolgt. Letztlich nichts anderes gilt hinsichtlich des zweiten – nach dem zuvor Gesagten mit Bescheid vom 7.5.2013 bestandskräftig angedrohten – Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,- EUR. Gegen den dieses mit Blick auf die unstreitige Nichtbefolgung der Grundverfügung durch die Klägerin festsetzenden Bescheid vom 8.4.2014 hat diese zwar am 8.5.2014 Widerspruch erhoben, über den noch nicht entschieden ist. Dieser – ebenfalls nach wie vor wirksame – Festsetzungsbescheid, der wie andere Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung als eigener Verwaltungsakt zu werten ist, war indes zu keinem Zeitpunkt des Rechtsstreits Gegenstand des Anfechtungs- beziehungsweise Aufhebungsbegehrens der Klägerin (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Schon von daher steht der Klägerin auch hinsichtlich dieses zweiten Zwangsgeldes jedenfalls gegenwärtig kein Rückerstattungsanspruch zu. Das Verwaltungsgericht hat die Klage daher auch in diesem Umfang im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
b. Vor dem Hintergrund abschließend lediglich ergänzend folgende Anmerkungen: Die Festsetzung des ersten Zwangsgeldes in Höhe von 1.000,- EUR war ursprünglich wegen eines fehlerhaften Betreffs, was die Bezeichnung des „Bauvorhabens“ und des betroffenen Grundstücks angeht, fehlerhaft. Der Klägerin wurde aber mit Anschreiben vom 21.5.2013 eine korrigierte Fassung übersandt, in der nunmehr das Grundstück korrekt bezeichnet und der Verfahrensgegenstand mit „Beseitigung baulicher Mängel unterseitig im Bereich der Durchfahrt Dudweilerstraße/Birnengäßchen“ für die Klägerin verständlich und richtig angegeben wurde. Damals lagen auch die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen vor. Insbesondere war der Ausgangsbescheid vom 21.3.2013 mit Sofortvollzugsanordnung (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) versehen (§ 18 Abs. 1 SVwVG). Die förmliche Aussetzung durch die Beklagte erfolgte erst im Juni 2014. Der § 19 Abs. 5 SVwVG normiert ferner zwingend für die gegenüber der Grundverfügung einen eigenen Verwaltungsakt darstellende „Androhung“ eines Zwangsmittels, hier des zweiten Zwangsgeldes, ein förmliches Zustellungserfordernis. Dem Mangel, dass der Bescheid vom 7.5.2013 in der ursprünglichen Fassung entgegen §§ 1 SVwZG, 7 Abs. 1 Satz 2 BVwZG ungeachtet der von den Bevollmächtigten der Klägerin mit Eingang vom 26.4.2013 vorgelegten Vollmacht am 10.5.2013 nicht an diese, sondern an die Klägerin persönlich zugestellt und auch nur ihr die berichtigte Fassung übersandt worden ist, kommt aus heutiger Sicht mit Blick auf die Heilungsmöglichkeit in § 8 Abs. 1 Satz 1 BVwZG keine Bedeutung mehr zu. Eine Nichtigkeit des Verwaltungsakts im Verständnis des § 44 SVwVfG lässt sich daraus zumindest nicht herleiten.
c. Letzteres gilt auch für die in dem auch einem Zustellungserfordernis unterliegende, ebenfalls einen eigenständigen vollstreckungsrechtlichen Verwaltungsakt bildende Androhung eines weiteren (zweiten) Zwangsgeldes von 2.000,- EUR im Bescheid vom 7.5.2013. Die darauf basierende Zwangsgeldfestsetzung vom 8.4.2014 wurde – insoweit hat die Beklagte wohl mit Blick auf die beigefügte Androhung eines dritten Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,- EUR eine förmliche Zustellung vorgenommen (§ 19 Abs. 5 SVwVG) – ebenfalls unter Missachtung des § 7 Abs. 1 Satz 2 BVwZG (§ 1 SVwZG) am 10.4.2014 (PZU) an die Klägerin „persönlich“ zugestellt. Insoweit hat diese vertreten durch ihre Bevollmächtigten allerdings fristgerecht mit Eingang am 8.5.2014 Widerspruch erhoben, so dass dieser Fehler ebenfalls nach §§ 1 SVwZG, 8 Satz 1 BVwZG als inzwischen geheilt anzusehen ist. Auch im Zeitpunkt der Festsetzung des zweiten Zwangsgeldes war der Grundverwaltungsakt noch vollziehbar. Die Festsetzung entsprach vom Betrag her der Androhung (2.000,- EUR). Die unter dem 7.5.2013 mit der Androhung ausgesprochene weitere Befolgungsfrist (zum 6.6.2013) unterliegt hinsichtlich der Angemessenheit keinen durchgreifenden Bedenken. Das gilt auch für die sich im unteren Bereich des durch den § 20 Abs. 3 SVwVG vorgegebenen Rahmens bewegende Höhe des angedrohten und festgesetzten (weiteren) Zwangsgeldes. Unter dem letztgenannten Aspekt rechtfertigen die insoweit von der Klägerin thematisierten Kosten für eine später Anfang Juni 2014 von der Beklagten selbst in Auftrag gegebene – wohlgemerkt: nur provisorische – Reparatur in Höhe von 1.739,07 EUR keine andere Bewertung. Das Zwangsgeld ist ein Beugemittel, hat nichts mit einem Kostenvoranschlag für die Ersatzvornahme (§ 19 Abs. 4 SVwVG) zu tun und ist in der hier konkret angedrohten und festgesetzten Höhe sicher nicht unangemessen.
3. Aus Anlass des vorliegenden Rechtsstreits bedarf es keiner Entscheidung, ob die von der Beklagten – inzwischen zwei – durchgeführten Reparaturmaßnahmen als eine rechtmäßige und die Geltendmachung der Kosten gegenüber der Klägerin rechtfertigende Ersatzvornahme im Wege der unmittelbaren Ausführung (§ 18 Abs. 2 SVwVG) ohne vorherige Androhung und Kostenvoranschlag gewertet werden können.
4. Schließlich kann für die vorliegende Entscheidung auch dahinstehen, ob und welche Bedeutung dem Umstand beizumessen ist, dass die Schäden an der Unterseite des Hauses über der Durchfahrt zum Birnengäßchen unstreitig durch die Benutzung durch Fahrerinnen oder Fahrer von für die Durchfahrt zu hohen Fahrzeugen unter Missachtung der insoweit von der Beklagten angebrachten beschränkenden Beschilderungen und Hinweise verursacht worden sind. Diese – wie bereits angesprochen – mit Blick auf die Dienstbarkeiten zivilrechtlich zu beantwortende Frage überschreitet jedenfalls den polizeirechtlichen Streitgegenstand des vorliegenden Rechtsstreits. Die tatsächlichen Abläufe im vorliegenden Fall insbesondere in ihrer zeitlichen Dimension zeigen indes ganz deutlich, dass die Möglichkeit des ordnungsbehördlichen Tätigwerdens mit dem Ausräumung einer – zwischen den Beteiligten auch unstreitig – bestehenden Gefährdung für Leib und Gesundheit der Benutzer der dem öffentlichen Verkehr dienenden Flächen nicht von einer zeitaufwändigen vorherigen Klärung solcher zivilrechtlicher Verantwortlichkeiten oder etwaiger Ersatzansprüche abhängig gemacht werden kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus dem §§ 154 Abs. 2 VwGO. Für den von der Klägerin beantragten Ausspruch nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO bestand mangels eines Erstattungsanspruchs hinsichtlich ihrer außergerichtlichen Kosten dem Grunde nach kein Anlass.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren sowie von Amts wegen unter entsprechender Änderung der Festsetzung im Urteil des Verwaltungsgerichts von Amts wegen auch für das erstinstanzliche Verfahren auf 13.006,90 EUR festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 2, 63 Abs. 2 GKG), wobei der Senat hinsichtlich des Anfechtungsbegehrens nicht von den Kosten für die provisorische Reparatur, sondern – geschätzt – von einem Betrag von 10.000,- EUR als voraussichtliche Kosten der dauerhaften Sanierung ausgeht. Dazu ist der geltend gemachte Rückforderungsbetrag zu addieren.

References: § 1020
 § 1020
 § 18
 § 18
 § 19
 § 18
 § 57
 § 1020
 § 18
 § 18
 § 1020
 § 75
 § 57
 § 3
 § 3
 § 17
 § 5
 § 4
 § 5
 § 5
 § 3
 § 5
 § 1020
 § 1020
 §102
 § 1020
 § 13
 § 13
 § 19
 § 8
 § 44
 § 7
 § 20
 § 162