Source: https://dejure.org/dienste/vernetzung/rechtsprechung?Gericht=BVerfG&Datum=03.05.2016&Aktenzeichen=2%20BvE%204%2F14
Timestamp: 2019-04-26 12:59:10+00:00

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BVerfG, 03.05.2016 - 2 BvE 4/14 - dejure.org
Art 20 Abs 1 GG, Art 20 Abs 2 GG, Art 20 Abs 3 GG, Art 23 Abs 1a S 2 GG, Art 28 Abs 1 S 1 GG
Organstreitverfahren betreffend die Einforderung von auf verschiedenen Normebenen angesiedelten Minderheiten- und Oppositionsrechten im Deutschen Bundestag; Verfassungsgerichtlich konkretisierter allgemeiner verfassungsrechtlicher Grundsatz effektiver Opposition; Absenkung der grundgesetzlich vorgegebenen Quoren eines Drittels oder Viertels der Mitglieder des Bundestages für die Ausübung parlamentarischer Minderheitenrechte; Prozessstandschaftliche Geltendmachung der Rechte des Bundestages
zeit.de (Pressemeldung, 03.05.2016)
Opposition scheitert mit Klage für mehr Kontrollrechte
Oppositionsrechte: Ausweitung wird als skeptisch angesehen
Kein Gebot zur Schaffung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte
spiegel.de (Pressebericht, 03.05.2016)
Linke ohne Erfolg - keine spezifischen Oppositionsrechte in das GG
Mündliche Verhandlung in Sachen "Minderheiten- und Oppositionsrechte" am Mittwoch, 13. Januar 2016, 10.00 Uhr
Urteilsverkündung in Sachen "Minderheiten- und Oppositionsrechte" am Dienstag, 3. Mai 2016, 10.00 Uhr
Der Grundsatz (in)effektiver Opposition
tagesschau.de (Interview mit Bezug zur Entscheidung, 03.05.2016)
"Blitzsaubere Begründung der Richter"
Rechte parlamentarischer Minderheiten: Keine größeren Rechte für die kleine Opposition
Art. 20, 38, 93 GG; § 126a GO-BT
Oppositionsfraktionsrechte
Grenzen der Karlsruher Oppositionsfreundlichkeit - Gebot effektiver Opposition vs. Gleichheit der Abgeordneten - Teil I
Grenzen der Karlsruher Oppositionsfreundlichkeit - Gebot effektiver Opposition vs. Gleichheit der Abgeordneten - Teil II
Minderheitenrecht und Opposition: Ein Überblick
Kurznachricht zu "Kein Anspruch auf Schaffung spezifischer 0ppositionsfraktionsrechte" von Philipp Lassahn, LL.M., original erschienen in: NVwZ 2016, 922 - 930.
Kurznachricht zu "Die "Große Koalition" als Problem des Verfassungsrechts - Recht auf effektive Opposition vs. Gleichheit der Abgeordneten" von Dr. Paulina Starski, LL.B., original erschienen in: DÖV 2016, 750 - 761.
BVerfGE 142, 25
NVwZ 2016, 922
DÖV 2016, 573
DÖV 2016, 779
War das Untersuchungsrecht im System der konstitutionellen Monarchie noch in erster Linie ein Instrument des gewählten Parlaments gegen die monarchische Exekutive, so hat es sich unter den Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems maßgeblich zu einem Recht der Opposition auf eine Sachverhaltsaufklärung unabhängig von der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit entwickelt (vgl. BVerfGE 49, 70 ; 105, 197 ; zum sogenannten neuen oder innerparlamentarischen Dualismus vgl. auch BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 87, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).
Rechte, die sich lediglich auf Vorschriften einfachen Gesetzesrechts oder der Geschäftsordnung stützen, reichen für die Begründung der Antragsbefugnis nicht aus (vgl. BVerfGE 118, 277 ; 131, 152 ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 79, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).
Aufgrund des expliziten Wortlauts der Grundgesetzbestimmung ist der Weg für eine Auslegung (zum Gebot der Auslegung zugunsten der Wirksamkeit parlamentarischer Kontrolle vgl. BVerfGE 67, 100 ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 90, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen) im Sinne einer teleologischen Reduktion des angeordneten Quorums verstellt; für Analogieschlüsse fehlt es bereits an der notwendigen Lücke.
Er hat auch die Konsequenzen seiner Quorenbestimmungen gesehen und billigend in Kauf genommen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 116, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).
Eine geschäftsordnungsmäßig verbriefte Rechtsposition ist nicht zwangsläufig von einem (behaupteten) Verfassungsorganstatus, das heißt vom Verfassungsrecht, umfasst (vgl. BVerfGE 27, 44 ; 130, 367 ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 79, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).
§ 126a GO-BT ist jederzeit änderbar und begründet daher - auch unter Berücksichtigung der Regelung des § 126a Abs. 2 GO-BT - keine gesicherte Rechtsposition (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 78, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).
b) Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. können sich aber als Fraktionen grundsätzlich auf Rechte des Deutschen Bundestages berufen, die sie als dessen Organteil im Wege der Prozessstandschaft geltend machen können (vgl. BVerfGE 67, 100 ; 105, 197 ; 124, 78 ; 139, 194 ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 66, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).
Zwar gebietet der Grundsatz effektiver Opposition (hierzu BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 85 ff., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen), die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin auszulegen.
Allerdings bildet der Wortlaut des Grundgesetzes - namentlich die dort angeordneten Quoren - die Grenze jeder Auslegung (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 109, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).
Insoweit stellen die in den Verfassungstext aufgenommenen Quoren die vom Verfassungsgeber und vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollte Konkretisierung des Grundsatzes effektiver Opposition dar (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 114, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen).
Dabei gilt das Gebot der Wirksamkeit parlamentarischer Kontrolle, die unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes effektiver Opposition auch die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte einschließt (BVerfG…, Beschluss vom 13. Oktober 2016 - 2 BvE 2/15, BVerfGE 143, 101 Rn. 97, 107 f.; zum Grundsatz effektiver Opposition vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14, BVerfGE 142, 25 Rn. 85 ff.; für den Bereich der Untersuchungsausschüsse: BVerfG, Urteil vom 8. April 2002 - 2 BvE 2/01, BVerfGE 105, 197, 223 ff.).
Kritik, Kontrolle und die Entwicklung eigener Vorschläge, die allgemein zu den wesentlichen Aufgaben der parlamentarischen Opposition gehören (…vgl. Waack, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, 2016, § 22 Rn. 14 ff. m.w.N.), zielen auf einen offenen Wettbewerb der unterschiedlichen politischen Kräfte, dem die Gewährleistung einer realistischen Chance der parlamentarischen Minderheit, zur Mehrheit zu werden, immanent ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 3.5.2016 - 2 BvE 4/14 -, BVerfGE 142, 25, 55 f. = juris Rn. 86 (Oppositionsfraktionsrecht)).
Dies gilt mit Blick auf den Grundsatz der effektiven Opposition (vgl. BVerfG, Urt. v. 3.5.2016, a.a.O., S. 57 = juris Rn. 90) besonders für Oppositionsfraktionen.
Es gilt der Grundsatz effektiver Opposition (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, BVerfGE 142, 25 [57], Rn. 90; vgl. auch Cancik, Parlamentarische Opposition in den Landesverfassungen, 2000; Ingold, Das Recht der Oppositionen, 2015).
Denn auch die parlamentarische Mehrheit stellt "nicht notwendig eine homogene Einheit" dar, sondern kann in eine Mehrzahl oder sogar in eine Vielzahl von politisch unterschiedlichen Gruppierungen aufgespalten sein (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, BVerfGE 142, 25 [59], Rn. 93, s. auch bereits BVerfG…, Urteil vom 14. Januar 1986 - 2 BvE 14/83 -, BVerfGE 70, 324 [363 f.], Rn. 148).
Die Vorschrift bringt damit den allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition zum Ausdruck (vgl. zu diesem BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, BVerfGE 142, 25 [57], Rn. 90).
Eine über die in der Verfassung normierten Rechte der Minderheit hinausgehende Verpflichtung des Parlaments, in oder mit der Geschäftsordnung zusätzliche Minderheitenrechte zu schaffen oder sonst die Belange der Minderheit zu fördern, folgt daraus aber nicht (vgl. entspr. BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, BVerfGE 142, 25 ff.).
Eine Verpflichtung der Mehrheit, den Interessen der Minderheit den Vorrang einzuräumen, besteht dabei nur dort, wo die Verfassung dies gebietet (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, BVerfGE 142, 25 ff.; s. bereits oben C.I.2.c)).
Das gilt auch dann, wenn - wie hier - zwischen zwei Oppositionsfraktionen gelost wird, denn die Opposition stellt ebenso wie die parlamentarische Mehrheit nicht notwendig eine homogene Einheit dar (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, BVerfGE 142, 25 [59], Rn. 93, s. auch bereits BVerfG…, Urteil vom 14. Januar 1986 - 2 BvE 14/83 -, BVerfGE 70, 324 [363 f.], Rn. 148).
Die Bildung einer Fraktion beruht auf der in Art. 79 Abs. 2 Satz 2, Art. 85a Abs. 1 Satz 1 LV jedem einzelnen Abgeordneten gewährleisteten Ausübung des freien Mandats getroffenen freien Entscheidung, ein innerparlamentarisches Abgeordnetenbündnis zu bilden (vgl. entspr. BVerfG…, Beschluss vom 15. Juli 2015 - 2 BvE 4/12 -, BVerfGE 140, 1 [31 Rn. 86]; Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, BVerfGE 142, 25 [61 Rn. 97];… siehe auch Schneider, in: Grimm/Caesar [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2001, Art. 85a Rn. 9;… Perne, in: Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 85a Rn. 8, 27), d.h. sich mit anderen Abgeordneten zu einer Fraktion zusammenzuschließen und mit ihnen zusammen zu bleiben (vgl. H.H. Klein, ZParl 35 [2004], 627 [629]; betreffend die Abwahl aus einem Ausschuss VerfGH BW, Urteil vom 27. Oktober 2017 - 1 GR 35/17 -, NVwZ-RR 2018, 129 [130]).
Ihre Bildung beruht auf einer Entscheidung der Abgeordneten, die diese in Ausübung des freien Mandats (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG; Art. 30 Abs. 2 LV NRW) getroffen haben (…vgl. BVerfGE 84, 304, 322 = juris Rn. 97;… 93, 195, 204 = juris Rn. 43; zuletzt BVerfG, NVwZ 2016, 922, 925, Rn. 97 = juris;… VerfGH NRW, OVGE 47, 293, 296 = juris Rn. 61).
Dementsprechend leitet sich die Rechtsstellung der Fraktionen aus dem Status der Abgeordneten ab (…BVerfGE 93, 195, 203 = juris Rn. 43; BVerfG, NVwZ 2016, 922, 925, Rn. 97 = juris;… VerfGH NRW, OVGE 47, 293, 296 = juris Rn. 62).
Dies folgt in erster Linie daraus, dass die Repräsentation des Volkes bei parlamentarischen Entscheidungen nicht durch einzelne Abgeordnete, eine Gruppe von Abgeordneten oder die parlamentarische Mehrheit, sondern vom Parlament in der Gesamtheit seiner Mitglieder bewirkt wird (…vgl. BVerfGE 80, 188, 218 = juris Rn. 103;… 130, 318, 342 = juris Rn. 102 f.;… 140, 115, 149 f., Rn. 91 = juris; BVerfG, NVwZ 2016, 922, 925, Rn. 96 = juris).
32 Als Maßstab kommt der Grundsatz der parlamentarischen Gleichheit überall dort zur Geltung, wo Aufgaben des Parlaments erfüllt werden, an denen mitzuwirken die Abgeordneten berufen sind, also vor allem im Bereich der öffentlichen Beratung und der Gesetzgebung, beim Budgetrecht sowie bei der Ausübung der Kreations-, Informations- und Kontrollfunktionen (…vgl. BVerfGE 80, 188, 217 f. = juris Rn. 102;… 96, 264, 280 = juris Rn. 69; BVerfG, NVwZ 2016, 922, 925, Rn. 96 = juris; VerfGH Sachsen, Urteil vom 26. Januar 1996 - Vf. 15-I-95 -, DÖV 1996, 783).
34 Eine Durchbrechung des Prinzips der parlamentarischen Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse ist nur bei Vorliegen besonderer Gründe verfassungsrechtlich gerechtfertigt (…vgl. BVerfGE 93, 195, 204 = juris Rn. 43;… 96, 264, 278 = juris Rn. 61), die ihrerseits durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sein müssen, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann (BVerfG, NVwZ 2016, 922, 925, Rn. 98 = juris).
Letzteres hat das Bundesverfassungsgericht als Recht "auf organisierte politische Opposition" zusätzlich im Rechtsstaatprinzip abgesichert gesehen (vgl. BVerfG, NVwZ 2016, 922, 924, Rn. 87 = juris), das auch kraft Landesverfassungsrechts gilt (…VerfGH NRW, OVGE 45, 285, 287 = juris Rn. 42;… 51, 272, 278 = juris Rn. 50;… Tettinger, in: Löwer/ders., Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 2002, Art. 1 Rn. 42).
Er vermittelt den Fraktionen insoweit keine Mitwirkungsrechte, die über die sich aus Art. 30 Abs. 2 LV NRW - bzw. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG - ergebenden hinausreichen, und begründet namentlich keine zusätzlichen Rechte für die parlamentarische Minderheit (…vgl. BVerfGE 80, 188, 220 = juris Rn. 109;… 84, 304, 324 = juris Rn. 104;… Grote, Der Verfassungsorganstreit, 2010, S. 200 f.; zum Nichtbestehen spezifischer Oppositionsfraktionsrechte siehe jüngst BVerfG, NVwZ 2016, 922, 924 f., Rn. 91 ff., insb. 95 = juris).
Mit Blick hierauf statuiert Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ein austariertes System, das die Interessen der parlamentarischen Minderheit und das in der parlamentarischen Demokratie geltende Mehrheitsprinzip (Art. 42 Abs. 2 GG) - das auch im Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss die gesetzliche Regel darstellt und in § 9 Abs. 4 Satz 1 PUAG seinen einfachrechtlichen Niederschlag gefunden hat (BGH, Beschluss vom 17. August 2010 - 3 ARs 23/10, BGHSt 55, 257, 259 f.;… Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, Kapitel 27 Rn. 2; Brocker, DÖV 2014, 475) - zum Ausgleich bringt (allgemein zum Verhältnis von Mehrheitsprinzip und Minderheitenrechten vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14, NVwZ 2016, 922, 923 ff.).
Rechte aus einfachen Gesetzen oder einer Geschäftsordnung genügen grundsätzlich nicht, es sei denn die betreffende Norm spiegelt verfassungsrechtliche Rechte und Pflichten wider (…vgl. BVerfGE 118, 277 - Juris Rn. 191 f.;… BVerfGE 131, 152 - Juris Rn. 79 f.; BVerfGE 142, 25 - Juris Rn. 79;… BVerfGE 143, 101 - Juris Rn. 86 ff.).
a) Alle Mitglieder des Landtages verfügen nach Art. 27 Abs. 3 LV grundsätzlich über die gleichen Rechte und Pflichten (vgl. BVerfGE 142, 25 - Juris Rn. 96 m.w.N.).
Die Rechtsstellung der Fraktionen als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens, politisches Gliederungsprinzip für die Arbeit des Landtages und maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung ist ebenfalls in Art. 27 Abs. 3 LV begründet (vgl. VerfGH…, Urteil vom 27.10.2017 - 1 GR 35/17 -, Juris Rn. 45, 47 f.;… BVerfGE 93, 195 - Juris Rn. 43; BVerfGE 142, 25 - Juris Rn. 97;… Klein, in: Maunz/Dürig , GG, Art. 38 Rn. 253 ).
Somit sind, obwohl einzelne Bestimmungen der Verfassung nicht in einem Rangverhältnis zueinander stehen (hierzu aus neuster Zeit BVerfG, Urt. v. 3.5.2016, 2 BvE 4/14, juris, Rn. 111, 112), auch dem verfassungsändernden Gesetzgeber durch die Verfassung selbst Grenzen gesetzt (…vgl. C. Schmitt, Verfassungslehre 1928, S. 26).
Auf der Normebene der Verfassung besteht keine Hierarchie zwischen den einzelnen Vorschriften, die einen Vorrang des einen gegenüber dem anderen Recht zu begründen geeignet sein könnte (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris Rn. 111).
Art. 55 Abs. 2 LV konstituiert die Opposition dabei nicht als eigenständigen Rechtsträger (…zur vergleichbaren Rechtslage in Rheinland-Pfalz: Hummrich, in: Brocker/Droege/Jutzi, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 85b Rn. 6), sondern hebt ihre aus Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip folgende besondere Bedeutung explizit heraus (dazu neuestens BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris Rn. 86 f).
Kritik, Kontrolle und Alternativenbildung, die allgemein zu den wesentlichen Aufgaben der parlamentarischen Opposition gehören (…Waack, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, § 22 Rn. 14 ff m. w. Nachw.), zielen auf einen inner- wie außerparlamentarischen offenen Wettbewerb der unterschiedlichen politischen Kräfte, dem die Gewährleistung einer realistischen Chance der parlamentarischen Minderheit, zur Mehrheit zu werden, immanent ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris Rn. 86).

References: Art. 20
 § 126

§ 126
 § 126
 § 22
 Art. 79
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 30
 Art. 1
 Art. 30
 Art. 38
 Art. 44
 § 9
 Art. 27
 Art. 27
 Art. 38

Art. 55
 Art. 85
 § 22