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BOE.es - Documento BOE-T-2002-22541
Documento BOE-T-2002-22541
Pleno. Sentencia 204/2002, de 31 de octubre de 2002. Recurso de inconstitucionalidad 1251/97. Promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra los artículos 24 y 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Competencias sobre juego, y en materia de ordenación del territorio y urbanismo; principio de autonomía local: tasas por expedición de guías de circulación para máquinas recreativas y de azar "en todo el territorio nacional"; planeamiento en las zonas de servicio de los aeropuertos de interés general, y licencias de obra. Nulidad parcial e interpretación de los preceptos estatales impugnados. Voto particular.
«BOE» núm. 278, de 20 de noviembre de 2002, páginas 81 a 96 (16 págs.)
BOE-T-2002-22541
1. Mediante escrito presentado en el Registro del Tribunal el 25 de marzo de 1997 el Letrado de la Generalidad de Cataluña don Xavier Castrillo Gutiérrez, en la representación que legalmente ostenta, formaliza recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 24 y 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. En el escrito de alegaciones se sostiene lo siguiente:
b) El Letrado de la Generalidad de Cataluña analiza el art. 24 de la Ley 13/1996, titulado "Tasas por expedición de guías de circulación para máquinas recreativas y de azar de los tipos "A", "B" y "C" en todo el territorio nacional", que en su punto uno crea la citada tasa y establece que se regirá por la Ley 8/1989, de tasas y precios públicos. En el punto dos se establece como hecho imponible la expedición de las mencionadas guías, que, de acuerdo con el art. 23.2 del Reglamento estatal de máquinas recreativas y de azar, aprobado por Real Decreto 593/1990, "es el documento oficial que ampara en todo el territorio nacional la legalidad individualizada de la máquina en cuanto a su correspondencia con el modelo inscrito y en cuanto a la titularidad de la misma".
Este documento, que debe acompañar siempre a la máquina, se obtiene "de las Administraciones Públicas competentes", previa aportación del certificado del fabricante, pudiendo ser expedido por la Comisión Nacional del Juego y por los Gobiernos Civiles (arts. 23.1 y 23.4 del Reglamento). El punto tres del precepto impugnado designa a los sujetos pasivos de la tasa, que serán "los fabricantes e importadores inscritos en el Registro de Ámbito Nacional de la Comisión Nacional del Juego por extender su actividad a más de una Comunidad Autónoma". El punto cuatro establece la tarifa de la tasa en la cuantía de 300 pesetas ; y finalmente el punto cinco atribuye la gestión de la tasa al Ministerio del Interior, fijando que el pago sea efectivo en el momento de solicitar la guía.
Al respecto, se señala que ante la ausencia de cualquier referencia a los juegos de azar, apuestas y sorteos en el art. 149.1 CE, la cláusula residual del art. 149.3 CE permitió que las Comunidades Autónomas asumieran en sus respectivos estatutos plena competencia en dichas materias. Así, el art. 9.32 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas, con la específica exclusión de las apuestas mutuas deportivo-benéficas, lo cual supone, de acuerdo con el art. 25.2 EAC, la asunción de facultades legislativas y reglamentarias así como de las funciones ejecutivas, incluida la inspección. Al igual que Cataluña las Comunidades Autónomas llamadas de primer grado asumieron también dicha competencia, mientras las Comunidades de la vía del art. 143 CE, una vez transcurrido el plazo del art. 148.2 CE, las asumieron a través de la Ley Orgánica 9/1992, y posteriormente mediante la reforma de los respectivos estatutos de autonomía. Por ello la actuación estatal de expedición de las guías de circulación para máquinas recreativas de azar sólo es competencialmente correcta si se aplica limitadamente al territorio de las Comunidades Autónomas que aún se rigen por la legislación estatal y no han recibido los traspasos correspondientes ; y la tasa que crea el impugnado art. 24 debe tener el mismo alcance limitado. Varias Comunidades han dictado ya su respectiva normativa en la materia, y en el caso de Cataluña el precio de las referidas guías de circulación fue fijado por Orden del Consejero de Gobernación del 10 de agosto de 1987.
Finalmente el Letrado de la Comunidad Autónoma alega que este primer precepto impugnado provoca el renacer de una controversia competencial que ya había sido resuelta, porque la Generalidad de Cataluña y la Generalidad de Valencia presentaron en su día sendos conflictos de competencia (1260/87 y 1459/87, posteriormente acumulados) contra el art. 3 del Real Decreto 877/1987, que establecía el carácter de derecho prevalente que el Estado pretendía para su regulación de una serie de cuestiones en materia de juego, entre otras, las guías de circulación y los registros. Este Real Decreto fue posteriormente derogado por el Reglamento de máquinas recreativas y de azar (Real Decreto 593/1990), que, siguiendo la jurisprudencia constitucional en materia de juego (SSTC 87/1987, 52/1988, 103/1989), modificó la anterior regulación, pasando a tener carácter supletorio lo dispuesto en relación a la guía de circulación y a los registros (art. 2). Ello motivó el desistimiento de las Comunidades Autónomas que habían planteado los citados conflictos de competencia, a los que puso fin el ATC 350/1990, de 2 de octubre.
El art. 24 de la Ley 13/1996 provocaría, pues, siete años después, el renacimiento de una controversia casi idéntica a la que ya resuelta.
c) El segundo precepto impugnado es el art. 166 de la Ley 13/1996, que, a diferencia de los demás preceptos contenidos en el Capítulo II del Título V de la Ley, no tiene por objeto modificar la Ley 16/1987, de ordenación de transportes terrestres, sino que se refiere a actuaciones de planificación administrativa relativas a los aeropuertos de interés general. No discute el Letrado que dicha materia corresponde en exclusiva al Estado (art.149.1.20 CE), pero recuerda la posibilidad de que la Generalidad ejerza competencias ejecutivas en los aeropuertos de interés general ubicados en Cataluña, según dispone el art. 11.8 EAC, a cuyo alcance se refirió la STC 68/1984, de 11 de junio. Ahora bien, dado que dichos aeropuertos forman parte de los territorios de las Comunidades Autónomas, sobre su espacio físico pueden incidir otros títulos materiales, como la ordenación del territorio y el urbanismo (art. 9.9 EAC), o la protección del medio ambiente (art. 10.1.6 EAC). A este propósito se invoca la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (SSTC 113/1983 ; 77/1984; 56/1986; 103/1989 ; 149/1991; 36/1994) en la que se acepta que la atribución de una competencia en un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese mismo espacio. En tales casos la articulación de las competencias estatales y las autonómicas pasará por una valoración ponderada de los intereses públicos en juego, y en la búsqueda de soluciones de cooperación y colaboración inherentes al carácter complejo del Estado Autonómico.
El apartado primero del art. 166 de la Ley atribuye al Ministerio de Fomento la función de delimitar en los mencionados aeropuertos una zona de servicio que abarcará la superficie destinada a las actividades propiamente aeroportuarias, a las tareas complementarias y los espacios de reserva para el crecimiento del conjunto.
Por otra parte el precepto atribuye al mismo Ministerio la aprobación del plan director de dicha zona, que debe incluir las actividades propias de los aeropuertos y los usos industriales o comerciales en la zona de servicio.
A pesar de tratarse del ejercicio de unas funciones administrativas referidas a un espacio en el que concurren otras competencias, el legislador omite cualquier previsión en orden a la participación de las Comunidades Autónomas con competencias en ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente tanto en la delimitación de la referida zona como en la elaboración del plan director, lo que comporta una negación al ejercicio de tales competencias.
La omisión de mecanismos de articulación entre las políticas aeroportuaria, urbanística y medioambiental es especialmente grave en cuanto a la delimitación de los espacios de reserva que debe incluir la zona de servicio, y en cuanto a los usos industriales y comerciales que convenga localizar en ella para un mejor servicio a los usuarios del aeropuerto. Lo primero, por afectar a la ordenación del territorio, al planeamiento urbanístico y al medio ambiente ; y lo segundo, porque las actividades comerciales o industriales que pueden situarse en el área del aeropuerto, así como la prestación de servicios útiles a los usuarios han de quedar sujetas a lo que disponga el planeamiento urbanístico y la respectiva legislación sectorial, invocando al efecto la STC 227/1988 (planes hidrológicos), y la STC 149/1991 (costas). De todo lo anterior se deduce la necesaria coordinación y colaboración de las Administraciones implicadas para la delimitación de la zona de servicio del aeropuerto y la elaboración del plan director. El art. 166.1 omite cualquier referencia a dicha participación, lo cual implica la negación de las competencias autonómicas y locales, siendo por ello inconstitucional.
El apartado segundo del art. 166 dispone que los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbana calificarán los aeropuertos y su zona de servicio como "sistema general aeroportuario". El Letrado de la Comunidad Autónoma precisa que no se cuestiona tal calificación urbanística ; lo que se pretende es que el precepto declare que corresponde efectuarla a quien sea competente en materia urbanística. En este sentido considera que la redacción del precepto parte de una prevalencia de la competencia estatal, y por ello obliga al ejercicio de la competencia urbanística en un determinado sentido, imponiendo la calificación que debe otorgarse a un espacio concreto, vinculando de forma inconstitucional al planificador urbanístico.
También el apartado segundo del art. 166 de la Ley dispone que los planes urbanísticos no podrán incluir determinaciones que supongan interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencias de explotación aeroportuaria. Se trataría de nuevo de una falta de respeto a las competencias ajenas mediante una cláusula general debilitadora de la adecuada concurrencia de competencias, que establece la primacía de la competencia estatal sobre la autonómica sin respetar el reparto constitucional de competencias.
El mismo apartado segundo del art. 166 dispone que el sistema general aeroportuario se desarrollará de acuerdo con las previsiones contenidas en el correspondiente plan director a través de un plan especial o instrumento equivalente formulado por AENA. Ello plantearía dos cuestiones. La primera, la necesidad de definir quienes son o pueden ser los titulares de las actuaciones que inician la elaboración del plan especial relativo al aeropuerto. Al respecto se sostiene que el término "formulará" se refiere sólo a la facultad de iniciar la elaboración del planeamiento, que la Ley confiere exclusivamente a AENA, pero que puede corresponder a las mismas Administraciones con competencias urbanísticas, algo que niega el art. 166 y por ello deviene inconstitucional.
La segunda, la obligatoriedad de que el plan especial esté de acuerdo con las previsiones contenidas en el plan director, extremo que tampoco es constitucionalmente admisible, por cuanto declara la prevalencia absoluta de la competencia estatal sobre la autonómica y la municipal, en lugar de establecer mecanismos de colaboración en el ejercicio de las respectivas competencias.
Finalmente el tercer apartado del art. 166 dispone que las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen por AENA en el ámbito del aeropuerto y su zona de servicio no estarán sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el art. 84.1 b) LBRL, por constituir obras públicas de interés general. Tal precepto resultaría contrario al principio de autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE) e impediría gravemente el ejercicio de las facultades de control urbanístico que competen a los municipios.
Asimismo el precepto plantea serias dudas sobre su constitucionalidad en tres aspectos: por el ámbito especial que pretende quedar exento de control municipal (el aeropuerto y su zona de servicio), por el tipo de obras excluidas (todas las que se realicen en el citado espacio, sin distinción), y por el sujeto cuya actuación se excluye (sólo a AENA y no a la Administración autonómica en la eventualidad de que gestione el aeropuerto).
b) En relación al art. 166 de la Ley 13/1996 el Abogado del Estado realiza dos consideraciones previas al examen de su constitucionalidad. La primera es que el precepto no debe situarse en el ámbito de las puras facultades de ordenación territorial, como pretende el Letrado de la Generalidad, sino en el complejo conjunto de actividades complementarias que contribuyen al buen orden del transporte aéreo, pues la competencia exclusiva sobre los "aeropuertos de interés general" (art.
149.1.20 CE) se atribuye al Estado con el objeto de asegurar la eficaz y segura prestación de los servicios de navegación aérea, siendo una competencia cuyo núcleo es una función gestora de un servicio.
La segunda consideración es que tal precepto no constituye una novedad en el Ordenamiento jurídico, ni
se trata de una norma aislada y sorpresiva, como se sostiene en el recurso, sino que se trata de una materia ya normada de manera general, y con regulaciones particulares, como las contenidas en la Ley del suelo, la Ley 27/1992, de puertos, o la Ley 25/1988, de carreteras. Con la particularidad de que las obras de los aeropuertos nunca implican cambio de calificación urbanística en sentido propio, sino modificaciones domésticas de usos.
Dicho lo anterior, se inicia el examen del art. 166 señalando que el plan director contemplado en el mismo no se corresponde con los planes directores territoriales de coordinación contemplados en la legislación urbanística, puesto que se trata de un plan técnico de obras, servicios y actividades complementarias, que ha de incluir ciertas determinaciones de la legislación especial.
Dicho plan director se debe elaborar por quien tiene a su cargo la prestación del servicio, y su aprobación constituye un acto interno y previo a la aprobación del plan urbanístico que está llamado a decidir en definitiva sobre el plan director. Por ello lo que se interpreta en la demanda como un silencio excluyente sobre los mecanismos de coordinación con otras Administraciones es sólo un mero "avance" que no tiene virtualidad decisoria por cuanto ésta sigue en manos de la autoridad urbanística.
El artículo lleva el título de "Tasas por expedición de guías de circulación para máquinas recreativas y de azar de los tipos "A", "B" y "C" en todo el territorio nacional".
En su apartado uno crea la tasa por expedición de guías de circulación para máquinas recreativas y de azar de los tipos "A", "B" y "C" en todo el territorio nacional, la cual se regirá por el art. 9 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos. En su apartado dos establece como hecho imponible de la tasa la expedición de las guías de circulación para dichas máquinas.
En su apartado tres designa como sujetos pasivos de la tasa los fabricantes e importadores inscritos en el registro de ámbito nacional de la Comisión Nacional del Juego por extender su actividad a más de una Comunidad Autónoma. El apartado cuatro establece la tarifa de la tasa, que será de 300 pesetas ; y el apartado cinco atribuye la gestión de la tasa al Ministerio del Interior.
Para la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, se trata de un precepto de naturaleza fiscal que crea un tributo en relación con una actuación administrativa en materia de juego, y por ello debe seguirse el criterio según el cual la competencia para crear tasas por servicios deriva necesariamente de la que se ostenta para crear instituciones y organizar los servicios públicos.
Dado que, de acuerdo con el art. 149.3 CE y el art.
9.32 EAC, el Estado carece de competencia ejecutiva en materia de juego en Cataluña, no le compete la expedición de las mencionadas guías de circulación "en todo el territorio nacional", sino sólo en aquellas Comunidades Autónomas que aún se rigen por la legislación estatal.
Son las autoridades competentes del lugar de fabricación y utilización de las máquinas recreativas y de azar las que deben expedir la oportuna documentación administrativa, aunque ello produzca efectos fuera del territorio de la Comunidad Autónoma. En consecuencia el Estado no está legitimado para crear la tasa por la expedición de las guías "en todo el territorio nacional", razón por la cual dicho inciso del título y del apartado uno del art. 24 de la Ley debe ser declarado inconstitucional.
"Artículo 24. Tasas por expedición de guías de circulación para máquinas recreativas y de azar de los tipos "A", "B" y "C" en todo el territorio nacional.
Uno. Se crea la tasa por expedición de guías de circulación para máquinas recreativas y de Azar de los tipos "A", "B" y "C" en todo el territorio nacional.
La tasa regulada en este artículo se regirá por la presente Ley y por las demás fuentes normativas que para las tasas se establecen en el artículo 9 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos".
Hechas las anteriores observaciones, el enjuiciamiento de la competencia estatal para la creación de la mencionada tasa en todo el territorio nacional requiere determinar previamente si el Estado ostenta la competencia para el ejercicio de la actuación administrativa a que la tasa se refiere. Y ello, porque hemos afirmado en nuestra jurisprudencia el principio de que la competencia para crear tasas por servicios deriva necesariamente de la que se ostenta para crear las instituciones y organizar los servicios públicos correspondientes (SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 4 ; 149/1991, de 4 de julio, FJ 5).
La aplicación de este principio nos obliga, a su vez, a examinar la materia en la que de modo preferente debe encuadrarse la actuación administrativa, que sirve de base para la creación de la controvertida tasa. El mismo art. 24 de la Ley impugnada, en su apartado dos, establece como hecho imponible de la tasa "la expedición de guías de circulación para dichas máquinas".
Por su parte el art. 23.2 del Reglamento de máquinas recreativas y de azar, aprobado por Real Decreto 593/1990, define dicha guía, diciendo que "es el documento oficial que amparará en todo el territorio nacional la legalidad individualizada de la máquina en cuanto a su correspondencia con el modelo inscrito y en cuanto a la titularidad de la misma. Dicha guía deberá acompañar la máquina en sus diferentes traslados y en los locales donde esté instalada, y reflejará las distintas vicisitudes que la máquina pudiera experimentar".
Pues bien, de las alegaciones de ambas partes se deduce su coincidencia en que dicha actuación administrativa debe encuadrarse en la materia de juego y apuestas, afirmación que debe compartirse. Sentado, pues, que la actuación administrativa que sirve de base para la creación de la repetida tasa se encuadra en la materia de juego y apuestas, debemos determinar si, de acuerdo con el "orden de competencias" (art. 63.1
LOTC) en esta materia, el Estado dispone de la función administrativa consistente en la expedición de las guías de circulación para máquinas recreativas y de azar "en todo el territorio nacional".
La STC 171/1998, de 23 de julio, ha sintetizado en su fundamento jurídico 6 nuestra doctrina sobre la distribución de competencias en materia de juego y apuestas entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que ya fue abordado en las anteriores SSTC 52/1988, de 24 de marzo ; 163/1994, de 26 de mayo; 164/1994, de 26 de mayo ; y 216/1994, de 20 de julio.
En esta doctrina se parte de que la materia de juego, en abstracto, a pesar de no ser mencionada en los arts.
148.1 y 149.1 CE y en los Estatutos de Autonomía, ha sido atribuida a las Comunidades Autónomas bajo el uniforme título de "casinos, juegos y apuestas con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas", en sus respectivos Estatutos. Por ello, de acuerdo con el art. 149.3 CE, y dado que en el art. 149.1 no se reserva expresamente al Estado dicha materia, cabe afirmar que corresponde a las Comunidades Autónomas, de acuerdo con su Estatuto de Autonomía, la competencia exclusiva sobre los casinos, juegos y apuestas, excepto las apuestas mutuas deportivo-benéficas (STC 52/1988, FJ 4), y que la misma comprende la de organizar y autorizar la celebración de juegos en el territorio de la Comunidad Autónoma (SSTC 163/1994, FJ 3 ; 164/1994, FJ 4), precisamente en dicho territorio ; pero no, evidentemente, la de cualquier juego en todo el territorio nacional, puesto que los Estatutos de Autonomía limitan al territorio de la Comunidad el ámbito en el que ha de desenvolver sus competencias.
Hemos matizado, sin embargo, que ni el silencio del art. 149.1 CE respecto al género juego, ni el hecho de que los Estatutos de Autonomía califiquen de exclusiva la competencia autonómica en cuanto a juegos y apuestas, puede interpretarse como determinante de un total desapoderamiento del Estado en la materia, pues ciertas actividades que bajo otros enunciados el art. 149.1 CE atribuye a aquél, se encuentran estrechamente ligadas con el juego en general y no sólo la que le reserva el art. 149.1.14 de la Constitución respecto de la gestión y explotación en todo el territorio nacional del monopolio de la lotería nacional, sin perjuicio de las competencias de algunas Comunidades Autónomas en materia de juego (SSTC 163/1994, de 26 de mayo, FJ 4 ; 164/1994, de 26 de mayo, FJ 5 ; 216/1994, de 20 de julio, FJ 2; y 49/1995, de 16 de febrero, FJ 3).
En el momento de aprobarse la Ley 13/1996 la competencia exclusiva en materia de juego y apuestas estaba transferida a las Comunidades Autónomas, pues, si bien antes del Real Decreto 593/1990 (base normativa de las alegaciones del Abogado del Estado) eran solo siete Comunidades Autónomas las que la tenían atribuida en sus estatutos (País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Navarra, Canarias y Comunidad Valenciana), en virtud del proceso abierto por la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, y tras la modificación de sus respectivos estatutos por las correspondientes Leyes orgánicas (Leyes Orgánicas 1/1994, 2/1994, 3/1994, 4/1994, 5/1994, 6/1994, 7/1994, 8/1994, 9/1994, 10/1994 y 11/1994, todas de 24 de marzo), adquirieron la competencia las diez restantes ; de modo que el único espacio del territorio nacional en el que el Estado mantenía competencia era el de Ceuta y Melilla.
5. Según el orden de distribución de competencias en la materia, resulta claro que la Generalidad de Cataluña, y las restantes Comunidades Autónomas, son las Administraciones competentes en sus respectivos territorios para la expedición de las guías de circulación para máquinas recreativas y de azar, por cuanto disponen de la potestad normativa para regular las características de fabricación y homologación de este instrumento de juego. Siguiendo el mencionado principio, según el cual la competencia para crear tasas por servicios deriva necesariamente de la que se ostenta para organizar los servicios públicos correspondientes, la competencia para crear la tasa por expedición de las referidas guías de circulación corresponde a las Comunidades Autónomas, y no al Estado ; por lo que el inciso "en todo el territorio nacional" del título del artículo 24 y de su apartado uno de la Ley 13/1996 debe declararse inconstitucional. El Estado ostenta la competencia para la expedición de las guías y la creación de la correspondiente tasa exclusivamente en las ciudades de Ceuta y Melilla. No siendo esa concreta actuación administrativa en materia de juego encuadrable en otros títulos estatales, como el comercio exterior (art. 149.1.10 CE), ni existiendo una competencia estatal derivada de la extensión territorial del juego (STC 163/1994, de 26 de mayo, FJ 8), la creación de una tasa vinculada a aquella actuación "en todo el territorio nacional" excede las competencias que el Estado tiene constitucionalmente atribuidas en la materia.
"Tres. Serán sujetos pasivos de la tasa los fabricantes e importadores inscritos en el Registro de Ámbito Nacional de la Comisión del Juego por extender su actividad a más de una Comunidad Autónoma."
Debe señalarse que el precepto impugnado no procede a atribuir al Estado ninguna función registral, como pretende la parte demandante, interpretando que el art.
24.3 de la Ley 13/1996 obliga a inscribirse en el registro de ámbito nacional de la Comisión Nacional del Juego a los fabricantes e importadores que actúen en un ámbito territorial superior a una Comunidad Autónoma. La regulación material de tal registro, contenida en el art. 24.1 del Real Decreto 593/1990, modificado posteriormente por el Real Decreto 259/1993, no alude para nada al carácter pluriautonómico de la actividad como criterio determinante de las empresas que deben inscribirse en el mismo, mientras el precepto impugnado se limita a designar los sujetos pasivos de la tasa por expedición de las guías de circulación, estableciendo que serán los fabricantes e importadores inscritos en el citado registro de ámbito nacional de la Comisión Nacional del Juego, cuya actividad se extienda a más de una Comunidad Autónoma.
7. En cuanto a la impugnación del art. 166, que se refiere a cada uno de los tres apartados del artículo recurrido, antes de entrar de modo individualizado en el estudio de las concretas impugnaciones y de cada uno de los diversos contenidos de dichos apartados objeto de la censura de la recurrente, conviene destacar,
en una apreciación global de entrada, que el sentido general de las impugnaciones es el de destacar la excesiva preponderancia de la competencia estatal, contraria al respeto de las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente.
Se trata, en definitiva, de una cuestión sobre la que reiteradamente se ha tenido que pronunciar este Tribunal Constitucional en precedentes procesos: la que suscita la concurrencia en un mismo espacio físico situado en el territorio de una Comunidad Autónoma de competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma derivadas de títulos jurídicos distintos (SSTC 77/1984, de 3 de julio, puertos ; 56/1986, de 13 de mayo, defensa; 227/1988, de 29 de noviembre, plan hidrológico ; 149/1991, de 4 de julio, costas ; 36/1994, de 10 febrero, Mar Menor ; 61/1997, de 20 de marzo, Ley del suelo; 40/1998, de 19 de febrero, puertos de interés general ; 164/2001, de 11 de julio, régimen del suelo y valoraciones).
Especialmente relevante para el caso actual es la STC 40/1998, de 19 de febrero, que resolvió varios recursos de inconstitucionalidad contra la Ley de puertos del Estado y de la marina mercante (Ley 27/1992, de 24 de noviembre ; en adelante LPMM), que trató buena parte de las cuestiones que se plantean en el actual recurso en relación con el art. 166 de la Ley 13/1996, reiterando, a su vez, doctrina de precedentes Sentencias.
La semejanza de principio de las situaciones en que se encuentran los puertos de interés general y los aeropuertos de interés general respecto al problema genéricamente aludido antes, la sustancial similitud de algunos de los preceptos de la Ley 27/1992, impugnados en los recursos resueltos por la STC 40/1998 con el precepto que ahora nos ocupa, y el hecho de que en gran parte el sentido de los reproches de aquellos recursos a la Ley entonces recurrida sea similar a los que se dirigen en el recurso actual contra el art. 166 de la Ley 13/1996, aconsejan tener aquí en cuenta la doctrina expuesta en dicha Sentencia, como base más concreta de partida, y en concreto en sus fundamentos jurídicos 29 y 30, en los que se hacen unas consideraciones de carácter general, trasladables al actual recurso ; por lo que resulta pertinente la transcripción aquí de dichos fundamentos jurídicos, que dicen:
En otros casos, "la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material" (STC 61/1997, FJ 5). Tal es el caso, por ejemplo, de la competencia para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles (art.
149.1.1 CE), competencia que permite al Estado adoptar el estatuto jurídico mínimo de la propiedad, incluida la del suelo, o de la competencia para dictar legislación básica sobre protección del medio ambiente (art.
149.1.23 CE), legislación que se impone, asimismo, a todas las Comunidades Autónomas (STC 102/1995, FFJJ 8 y 9).
Lo mismo ocurre en los supuestos en los que el Estado tiene competencias cuyo ejercicio puede, igualmente, incidir de manera importante sobre el territorio, cual es el caso de las competencias sobre defensa (art. 149.1.4 CE), puertos y aeropuertos (art. 149.1.20 CE), ferrocarriles y transportes terrestres que transcurren por el territorio de más de una Comunidad Autónoma (art.
149.1.21 CE), obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.24), etcétera.
En todos estos casos, y en otros a los que en este momento no resulta necesario referirse, el constituyente ha previsto la coexistencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico ; de aquí que este Tribunal venga reiterando que la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siendo esta convergencia posible cuando, incidiendo sobre el mismo espacio físico, dichas competencias tienen distinto objeto jurídico (SSTC 113/1983 y 77/1984).
Por otro lado, este tipo de competencias de las que es titular el Estado, si bien no persiguen de forma directa la ordenación del territorio, sí implican una disposición sobre determinadas porciones del mismo que viene a condicionar la capacidad de decisión de las Comunidades Autónomas. Como este Tribunal ya señalara en la STC 149/1991, "en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una `política` (v. gr. protección del medio ambiente, protección del usuario, etc.), y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pública, tal competencia no puede ser entendida en términos tales que la sola incardinación del fin perseguido por la norma (o por el acto concreto) en tal política permita desconocer la competencia que a otras instancias corresponde si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas. De otra parte, y como también es obvio, la ordenación del territorio es, en nuestro sistema constitucional, un título competencial específico que tampoco puede ser ignorado, reduciéndolo a la simple capacidad de planificar, desde el punto de vista de su incidencia en el territorio, las actuaciones que por otros títulos ha de llevar a cabo el ente titular de aquella competencia, sin que de ésta se derive consecuencia alguna para la actuación de otros entes públicos sobre el mismo territorio" [STC 149/1991, FJ 1 b)].
Al objeto de integrar ambas competencias, se debe acudir, en primer lugar, a fórmulas de cooperación. Si,
como este Tribunal viene reiterando, el principio de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas está implícito en el sistema de autonomías (SSTC 18/1982, entre otras) y si "la consolidación y el correcto funcionamiento del Estado de las autonomías dependen en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación, concertación o acuerdo previstas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía" (STC 181/1988, FJ 7), este tipo de fórmulas son especialmente necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias (SSTC 32/1983, 77/1984, 227/1987 y 36/1994), pudiendo elegirse, en cada caso, las técnicas que resulten más adecuadas:
el mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos en los ámbitos de la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, etcétera.
Es posible, sin embargo, que estos cauces resulten en algún caso concreto insuficientes para resolver los conflictos que puedan surgir. Para tales supuestos, este Tribunal ha señalado que "la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente" (STC 77/1984, FJ 3) y que "el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma" (STC 56/1986, FJ 3). Asimismo, en la STC 149/1991, antes citada, se señala que la atribución a las Comunidades Autónomas de la función ordenadora del territorio "no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio", siendo legítimo tal condicionamiento cuando "el ejercicio de esas otras competencias se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarlas para proceder, bajo su cobertura, a la ordenación del territorio en el que han de ejercerse.
Habrá de atenderse, por tanto, en cada caso a cuál sea la competencia ejercida por el Estado, y sobre qué parte del territorio de la Comunidad Autónoma opera, para resolver sobre la legitimidad o ilegitimidad de los preceptos impugnados" [FJ 1 b) ; en el mismo sentido, STC 36/1994, FJ 3]. Debe tenerse en cuenta, en última instancia, que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace -o, al menos, así lo entiende el constituyenteun interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas, aunque, evidentemente, esto sólo será así cuando la competencia se ejerza de manera legítima:
es decir, cuando la concreta medida que se adopte encaje, efectivamente, en el correspondiente título competencial, cuando se haya acudido previamente a cauces cooperativos para escuchar a las entidades afectadas, cuando la competencia autonómica no se limite más de lo necesario, etcétera.
En el caso concreto de la competencia estatal sobre puertos de interés general debe tenerse en cuenta que la existencia de un puerto estatal implica, necesariamente, una modulación del ejercicio de las competencias autonómicas y municipales sobre la ordenación del territorio y urbanismo, y que no puede quedar al arbitrio de los entes con competencia sobre dichas materias la decisión sobre la concreta ubicación del puerto, su tamaño, los usos de los distintos espacios, etc. Al mismo tiempo, es también claro que la existencia de un puerto estatal no supone la desaparición de cualesquiera otras competencias sobre su espacio físico, ya que mientras que "la competencia exclusiva del Estado sobre puertos de interés general tiene por objeto la propia realidad del puerto y la actividad relativa al mismo, pero no cualquier tipo de actividad que afecte al espacio físico que abarca un puerto ..., la competencia de ordenación del territorio y urbanismo ... tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial" (STC 77/1984, FJ 2)".
"El Ministerio de Fomento delimitará para los aeropuertos de interés general una zona de servicio que incluirá las superficies necesarias para la ejecución de las actividades aeroportuarias, las destinadas a las tareas complementarias de ésta y los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo y crecimiento del conjunto y aprobará el correspondiente Plan Director de la misma en el que se incluirán, además de las actividades contempladas en el artículo 30 de la Ley de Navegación Aérea, de 21 de julio de 1960, los usos industriales y comerciales cuya localización en ella resulte necesaria o conveniente por su relación con el tráfico aéreo o por los servicios que presten a los usuarios del mismo."
Debe advertirse que la Generalidad recurrente no impugna las concretas competencias atribuidas al Ministerio de Fomento, respecto de la delimitación de la zona de servicio, ni la inclusión en ella de los espacios de reserva ; ni la de aprobar el plan director de dicha zona de servicio con inclusión en él de los usos industriales y comerciales, siendo el sentido de las alusiones a esa zona de reserva y a esos usos, no el de cuestionarlas, sino el de resaltar la gravedad de la exclusión de la participación de las Comunidades Autónomas en cuanto a ellas. Resulta así innecesaria la justificación argüida por el Abogado del Estado respecto de la inclusión de uno y otros, por no guardar estricta coherencia con la impugnación al respecto de la recurrente.
La cuestión se limita, pues, a la alegada exclusión de las Comunidades Autónomas. Destaca la Generalidad, para resaltar el significado de la exclusión que alega, que se crea "una especie de "reserva" ajena a cualquier
competencia que no sea estatal", y que "en el párrafo segundo del mismo art. 166.2 se dispone que las previsiones contenidas en el Plan Director vinculan positivamente al Plan Especial urbanístico del aeropuerto".
Al propio tiempo la Generalidad muestra su "extrañeza por la omisión que aquí se combate cuando, en cambio, la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante -que es el precedente legislativo más próximo y semejante al que ahora nos ocupa-, establece en su art. 15.2 que la delimitación de la zona de servicio en los puertos de competencia estatal se hará a través de un "Plan de utilización de los espacios portuarios", cuya aprobación corresponde al Ministerio del ramo, previo informe de las Administraciones urbanísticas sobre los aspectos de su competencia, añadiéndose, en el punto 4, que también informarán las Administraciones públicas con competencias en materias concurrentes en la misma zona".
Téngase en cuenta que cualquier norma del Ordenamiento jurídico no constituye un elemento aislado dentro del mismo, sino que está llamada a coexistir con el resto de las que lo integran ; de ahí que una norma, cual la aquí cuestionada, emanada de un título competencial del Estado, como lo es el concerniente a la materia regulada en el art. 149.1.20 CE, en lo relativo a los aeropuertos de interés general, no puede cerrar el espacio ordenador para que junto a ella puedan entrar en juego otras exigidas por títulos competenciales de las Comunidades Autónomas, en este caso, las que la recurrente arguye de ordenación del territorio y urbanismo (art. 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña) y protección del medio ambiente [art. 10.1 b) del mismo Estatuto]. Naturalmente, siempre que los términos explícitos o el sentido inequívoco de la primera de las normas aludidas no impidan el juego de las otras normas distintas de ella, lo que no es aquí el caso.
La autoridad urbanística competente para la aprobación del Plan Especial dará traslado a AENA del acuerdo de aprobación provisional del mismo para que dicho organismo se pronuncie en el plazo de un mes sobre los aspectos de su competencia, en caso de desacuerdo entre ambas autoridades se abrirá un período de consultas por un plazo de seis meses y si, al término del mismo, no se hubiese logrado un acuerdo expreso entre ellas sobre el contenido del Plan Especial, se remitirá el expediente al Consejo de Ministros al que corresponderá informar con carácter vinculante."
El párrafo primero se impugna, en primer lugar, en cuanto al inciso que dispone que los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbana calificarán los aeropuertos y su zona de servicio como sistema general aeroportuario, respecto de cuyo inciso se dice que "la impugnación que aquí se hace de tal precepto no cuestiona materialmente la calificación urbanística de los aeropuertos como sistema general -coincidente con la que ha efectuado el legislador catalánsino que [se] pretende que se declare que corresponde efectuarla a quien sea competente en materia urbanística, esto es, al legislador autonómico y no al estatal".
Según la recurrente el término "calificarán" "lleva a entender que se impone una determinada acción y se obliga al ejercicio de la competencia urbanística en un sentido", lo que impone una prevalencia a priori de la competencia estatal de especial gravedad al no preverse ninguna intervención de las Administraciones con com petencias concurrentes en la delimitación de la zona de servicios ; por lo que, en criterio de la recurrente, "el art. 166.2 vincula inconstitucionalmente la actuación del planificador urbanístico al imponerle la calificación que debe otorgar a un espacio concreto predeterminado sin su participación".
Conviene destacar la existencia de un doble matiz en los términos de la impugnación: por una parte se alude a la vinculación de la actuación del planificador urbanístico ; y por otra se destaca el dato de la inexistencia de la participación de éste, lo que tiene inmediata relación con la impugnación del apartado 1 del art. 166.
En la STC 61/1997, este Tribunal ha afirmado que "la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística" [FJ 6 b)], así como que "el Estado tiene constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión espacial, en tanto que proyectadas de forma inmediata sobre el espacio físico, y que, en consecuencia, su ejercicio incide en la ordenación del territorio (v. gr.
art. 149.1.4, 13, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 28 CE)" (FJ 22). La consecuencia a que tales afirmaciones conducen es que no cabe "negar la legitimidad de que el Estado planifique territorialmente el ejercicio de sus competencias sectoriales haciendo uso de los instrumentos que estime idóneos" (ibidem).
Esa prevalencia es la lógica consecuencia de la imposición a los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística de la calificación de sistema general aeroportuario, cuya constitucionalidad se acaba de razonar. No se trata de un contenido normativo aislable del inciso primero ; por lo que la separación de uno y otro incisos, a efectos de su impugnación, supone una forzada descomposición del contenido total del precepto, que no resulta convincente. En realidad el inciso final del párrafo primero del apartado 2 del art. 166, no supone sino la explicitación de la consecuencia implícita en la calificación impugnada separadamente.
Si, según el fundamento jurídico aludido en la citada Sentencia, con cita de la STC 61/1997, de 20 de marzo, "no cabe "negar legitimidad de que el Estado planifique territorialmente el ejercicio de sus competencias sectoriales haciendo uso de los instrumentos que estime idóneos"", no puede cuestionarse, como pretende la recurrente, lo que es el efecto jurídico lógico de dicha planificación.
Lo único cuestionado es la atribución en exclusiva de esa facultad a AENA ; esto es, que se excluya de su posible ejercicio a las Administraciones con competencias urbanísticas, autonómicas y locales. Lo primero que debe analizarse respecto de dicha impugnación es si, en efecto, esa exclusividad se establece en términos inequívocos e insalvables en el precepto impugnado.
12. Por lo que hace a la segunda de las dos cuestiones que, según la recurrente, plantea el párrafo segundo del apartado 2 del art. 166 ("hasta qué punto las previsiones del Plan Director pueden vincular la actuación de la autoridad urbanística competente para la aprobación del Plan Especial"), la tesis de aquélla es que "la obligatoriedad de que el Plan Especial esté de acuerdo con las previsiones contenidas en el Plan Director, según dispone el mismo párrafo del art. 166.2, supone declarar, una vez más, la prevalencia absoluta de la competencia estatal sobre la autonómica y municipal" ; y que: "no cabe aceptar que el Plan Director -elaborado totalmente al margen de las autoridades urbanísticas y medioambientales competentes, según dispone el punto 1 del mismo art. 166- marque la pauta al contenido del Plan Especial urbanístico. Nuevamente cabe reclamar, también en este punto, que se busquen mecanismos de diálogo y colaboración institucional en lugar de dar a entender que siempre el ejercicio de la competencia urbanística debe adaptarse a las previsiones contenidas en el Plan Director. El tratamiento discriminado de la competencia urbanística, autonómica y local, frente a la aeroportuaria merece también aquí el reproche de inconstitucionalidad".
Expuesta en síntesis la tesis de la recurrente, debe afirmarse que, aun partiendo del juego de las necesarias
técnicas de diálogo y colaboración institucional, no excluidas en el precepto ahora impugnado, es inevitable, llegado un momento, establecer un criterio final de solución, y en tal sentido el precepto, con base constitucional en el art. 149.1.20 CE, no resulta constitucionalmente rechazable.
"Las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en el ámbito del aeropuerto y su zona de servicio por AENA no estarán sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el artículo 84.1 b), de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, por constituir obras públicas de interés general."
La recurrente aduce que el precepto "resulta contrario al principio de autonomía municipal, reconocido y amparado por los artículos 137 y 140 de la Constitución Española, e impide gravemente el ejercicio de las facultades de control urbanístico que competen a los municipios".
Según la recurrente, "en el art. 166.3 de la Ley 13/1996 se excluye en términos absolutos cualquier acto de control preventivo municipal sobre las obras de construcción, reparación y conservación que se realicen en el ámbito del aeropuerto y su zona de servicio por AENA, por constituir obras públicas de interés general", refiriéndose como dato de contraste al art. 12 de la Ley 25/1988, de carreteras, y al art. 19.3 de la Ley 27/1992, de puertos del Estado y de la marina mercante, y a la posibilidad de remisión de un informe por los municipios afectados, prevista, respectivamente, en los arts. 10 y 19.1 de una y otra Ley, posibilidad de participación ausente en este caso.
Sostiene la recurrente que "aunque se llegara a solventar el problema de la falta de la debida intervención municipal, los términos en que está redactado el art.
166.3 seguirían planteando serias dudas sobre su adecuación al orden constitucional tanto por el ámbito espacial que pretende quedar exento de control municipal y el tipo de obras, como por el único sujeto al que se permite realizarlas sin el citado control".
El planteamiento de la recurrente que se acaba de exponer se mueve en un doble plano. Por una parte se atribuye al precepto una exclusión absoluta del control preventivo municipal ; y por otra, y sobre la base de la posible intervención municipal, se siguen oponiendo al precepto las tachas de inconstitucionalidad que han quedado expuestas. Ello sentado, si la impugnación de la recurrente referida al primer plano prosperase, con la consecuente declaración de nulidad del precepto, no sería preciso ya detenerse en el análisis de las objeciones concernientes al segundo de los planos, que en realidad tienen como presupuesto la validez del precepto, del que solo se cuestionan los particulares extremos referidos.
Centrándonos en lo que acabamos de calificar como el primer plano de la impugnación, se debe advertir que cuestión similar a la planteada en ella lo fue también en el proceso en el que se dictó la tan citada STC 40/1998, de 19 de febrero, que venimos tomando como guía en relación con el art. 19.3 LPMM, en gran parte coincidente con el precepto ahora impugnado ; pero también distinto en un punto especial, según veremos después, siendo la semejanza y diferencia aludidas lo que establece la base sobre la que, trasladando al caso actual la doctrina contenida en el citado fundamento jurídico 39 de la STC 40/1998, ha de concluirse estimando la impugnación, según se razonará más adelante.
"Este derecho de intervención en los asuntos de su competencia forma, por tanto, el núcleo primigenio de la autonomía local. No obstante, este Tribunal ha señalado igualmente que la Constitución no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y que no cabe hablar de "intereses naturales de los entes locales' (STC 32/1981)" sino que, "más allá de este límite de contenido mínimo que protege la garantía institucional, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional" (STC 170/1989, FJ 9), de manera que corresponde al legislador la determinación concreta del contenido de la autonomía local, respetando el núcleo esencial de la garantía institucional de dicha autonomía (SSTC 259/1988, 214/1989 y 46/1992) y sin romper con la "imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace" (STC 32/1981, FJ 3).
No es necesario argumentar particularmente que, entre los asuntos de interés de los municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo. Así lo ha precisado el legislador estatal al disponer en el art. 25.2 d) de la Ley de bases de régimen local que el municipio ejercerá sus competencias en materia de "ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística" y al prever en el art. 84.1 b) de la misma Ley el sometimiento de la actividad de los ciudadanos "a previa licencia y a otros actos de control preventivo".
Por lo que a este último precepto se refiere, conviene hacer notar como, dentro de las competencias de ejecución que los municipios ostentan en esta materia y, más en concreto, de la competencia para asegurar que los usos del suelo se acomodan a la Ley y a los planes de ordenación urbana, se encuentra, con carácter prototípico, la licencia municipal, que es uno de los actos administrativos más enraizados en la actividad de los entes locales.
De todo ello no puede, sin embargo, colegirse que la intervención del municipio en los casos de ejecución de obras que deben realizarse en su término tenga que traducirse, sin excepción alguna, en el otorgamiento de la correspondiente licencia urbanística. Es cierto que, como dispone el art. 84.1 b) LBRL, esa será la solución normal por lo que a la actividad de los ciudadanos se refiere, e incluso deberá ser también la regla general en el caso de obras que deban realizarse por otras Administraciones, pero no puede considerarse que atente contra la autonomía que garantiza el art. 137 CE el que el legislador disponga que, cuando existan razones que así lo justifiquen, la intervención municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para garantizar el respeto a los planes de ordenación urbanística. En efecto, como se ha indicado, el art. 19 LPMM sustrae al control preventivo municipal "las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en dominio público portuario por las Autoridades Portuarias" (apartado 3). No obstante, la Ley no excluye la intervención del municipio, el cual debe emitir un informe sobre la adecuación de tales obras al plan especial de ordenación del espacio portuario (apartado 1). Se garantiza, por tanto, la intervención del ente local tal y como exige la garantía institucional de la autonomía municipal, por lo que no puede apreciarse un menoscabo ilegítimo de la misma.
Ahora bien, tiene razón el órgano recurrente cuando afirma que la competencia del Estado sobre puertos no puede justificar la exención de licencia municipal en aquellos casos en los que las obras de construcción o conservación, aun realizándose en la zona de servicio portuario, no afectan propiamente a construcciones o instalaciones portuarias, sino a edificios o locales destinados a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones, posibilidad prevista en el art. 3.6 de la Ley. Ya nos hemos pronunciado sobre la conformidad de este precepto con la Constitución, pero no sin advertir que esa conformidad se produce porque la norma se limita a prever la posibilidad de que existan en el ámbito físico del puerto espacios destinados a las actividades no estrictamente portuarias, dependiendo su existencia o no, en primer lugar, de lo que se haya previsto en el plan especial del puerto, aprobado por la autoridad urbanística y sin que, por lo que a estos espacios se refiere, pueda haber oposición de la Autoridad Portuaria, por tratarse de aspectos que caen fuera de su competencia [art. 18.2 c)]. La facultad del Estado de incidir sobre la competencia urbanística, sustituyendo la previa licencia por el informe, se limita, por tanto, a las obras portuarias en sentido estricto, pero no puede alcanzar a aquellas otras que, aunque realizadas en la zona de servicio del puerto, son de naturaleza diversa ; en tales casos, será de aplicación la legislación urbanística general y, en principio, la exigencia de licencia previa que corresponde otorgar al Ayuntamiento competente. Como ya señalamos en la STC 149/1991, FJ 7 A) b), la disputa sobre la legitimidad de este tipo de normas que autorizan al Estado a asumir la competencia para realizar determinadas obras y, en función de la misma, a modular las competencias de las Administraciones urbanísticas, debe resolverse teniendo en cuenta no el espacio físico en donde las obras han de realizarse (en este caso, la zona portuaria), sino la finalidad que constituye su razón de ser (en este caso, el tratarse de obras portuarias en sentido estricto). Así parece entenderse en el propio precepto impugnado, que justifica la exención del control preventivo municipal en el hecho de tratarse de "obras públicas de interés general", careciendo de este interés las obras no propiamente portuarias."
Es claro en el texto transcrito (que luego en el fallo de la Sentencia da lugar a una interpretación conforme del precepto), que es sólo el dato de que en otro apartado del precepto a la sazón impugnado (el apartado 1) se establecía la intervención del municipio por vía de informe, lo que permitió al Tribunal salvar el precepto, al considerar que esa intervención era suficiente para entender respetada la garantía institucional de la autonomía local. Mas comoquiera que en el caso actual, según se advirtió al principio de este fundamento, la exclusión de los actos de control preventivo municipal a que se refiere el art. 84.1 b) de la Ley 7/1985 es absoluta, alcanzando incluso a la intervención por vía de informe ; y que no existe en el art. 166 recurrido ningún precepto similar al del apartado 1 del art. 19 LPMM, que fue la clave para salvar la constitucionalidad del apartado 3 del art. 19 de esta última Ley, la única conclusión coherente con la doctrina de la STC 40/1998 es la de que en este caso la garantía institucional de la autonomía local no se respeta ; por lo que el precepto impugnado debe ser declarado inconstitucional.
Dada en Madrid, a treinta y uno de octubre de dos mil dos.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Tomás S. Vives Antón.-Pablo García Manzano.-Pablo Cachón Villar.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Guillermo Jiménez Sánchez.-María Emilia Casas Baamonde.-Javier Delgado Barrio.-Elisa Pérez Vera.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Enrique Gay Montalvo.-Firmado y rubricado.
Voto particular que suscribe el Magistrado don Pablo García Manzano en relación con la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1251/97 promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
Mi respetuosa discrepancia con la Sentencia aprobada por la mayoría del Tribunal se centra en dos aspectos: el primero atañe al propio fallo, que salva la inconstitucionalidad del art. 166.2, segundo párrafo, en lo concerniente a la formulación del plan especial por AENA, mediante una interpretación con la que me hallo disconforme, como expuse en la deliberación ; y el segundo, de carácter más formal, incide en el aspecto argumentativo y no en el fallo, y es el referido a la eliminación de la licencia municipal previa para realizar obras en el recinto aeroportuario. Razonaré, a continuación, ambas discrepancias.
Es cierto que la competencia estatal sobre los aeropuertos de interés general (atribuida por el art. 149.1.20 CE, con carácter de exclusiva) no debe quedar ajena a una intervención de la Administración del Estado en relación con estas importantes infraestructuras, de tan gran significación en la economía y en la vertebración del territorio. En tal sentido, la delimitación de la zona de servicios de los aeropuertos de interés general, y la aprobación del plan director incumbe al Ministerio de Fomento, bien que con la intervención por vía de informe (como la Sentencia entiende en extremo que comparto) de la Administración competente en materia de ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente. Pero, una vez aprobado el plan director, el espacio aeroportuario se integra y se conecta en la planificación urbanística -pues no es, al fin y al cabo, un espacio exento dentro del término municipal-, y así el aeropuerto y su zona de servicio, delimitada por el plan director se inserta en el planeamiento general mediante una calificación lógica, y diría que casi obligada: la calificación como sistema general de comunicaciones o transportes ("sistema general aeroportuario"), formando parte del plan general de ordenación urbana o instrumento equivalente.
El aeropuerto es, a partir de esta calificación e inclusión en el plan general, una determinación que precisa de desarrollo a través del plan especial urbanístico, que debe, sí, respetar las previsiones contenidas en el plan director, pero también concretarlas y pormenorizarlas en relación, sobre todo, con los aspectos y determinaciones estrictamente urbanísticas.
Hemos de concluir, por ello, que el art. 166.2, en su párrafo 2, atinente a la controvertida formulación del plan especial, incurre en inconstitucionalidad por desconocer el orden constitucional de distribución de competencias, sin que pueda superar el juicio de inconstitucionalidad una interpretación como la llevada a cabo por la Sentencia, que conduce, por otra parte, a una suerte de alternatividad en el ejercicio de dicha potestad de formulación, lo que puede acarrear complicaciones
o duplicidades innecesarias en detrimento de un orden claro y preciso de distribución competencial.
B) Artículo 166.3 de la Ley 13/1996. Mi discordancia en este punto no se produce en cuanto al fallo, que contiene un pronunciamiento de inconstitucionalidad y consecuente nulidad, sino tan solo respecto a la argumentación que utiliza para sustentar dicho pronunciamiento.
BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO He de reiterar aquí el disentimiento sobre este aspecto de la argumentación, en línea con el Voto particular emitido a la Sentencia antes mencionada. Y es que, aunque el Real Decreto de desarrollo, que contiene la previsión del informe previo, o bien el propio precepto (art. 166.3 de la Ley 13/1996) hubiera incorporado tal previsión, entiendo que no existe fungibilidad entre informe previo y licencia urbanística. Aquél, aunque se emita en sentido desfavorable a la legalidad de las obras, no impide a la autoridad estatal (en este caso a AENA) llevar adelante las proyectadas, dado que tal informe no se configura con carácter vinculante, resultado que no se produce mediante el control preventivo que supone la licencia urbanística. Queda así, como sucedía en el caso de los puertos estatales, en manos de la Administración aeroportuaria la observancia o respeto de las determinaciones propiamente urbanísticas del plan especial. Es, cabalmente, la eliminación de este modo de control preventivo en que consiste la licencia urbanística, prototípico de la competencia municipal, lo que produce, en mi criterio, la vulneración de la garantía institucional de la autonomía municipal y consiguiente inconstitucionalidad del precepto legal impugnado.
-Pablo García Manzano.-Firmado y rubricado.
Fecha de publicación: 20/11/2002
DICTADA en el RECURSO 1251/1997 (Ref. BOE-A-1997-8757).
DECLARA que es inconstitucional y nulo el inciso indicado del título del art. 24 y sus apartados 1 y 3, y el art. 166.3, y que no vulnera el Orden constitucional de competencias el art. 166.1, segun el f.j. 8, y el inciso indicado el art. 166.2, según el f.j. 11 en relación con la Ley 13/1996, de 30 de diciembre (Ref. BOE-A-1996-29117).

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 9
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 143
 artículo 24
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 30
 artículo 84
 Artículo 166
 Real Decreto