Source: https://www.ra-kotz.de/coronapandemie-flaechenbeschraenkung-fuer-moebel-und-einrichtungshaeuser-zulaessig.htm
Timestamp: 2020-06-05 13:21:53+00:00

Document:
Coronapandemie - Flächenbeschränkung für Möbel- und Einrichtungshäuser zulässig?
OVG Lüneburg – Az.: 13 MN 98/20 – Beschluss vom 27.04.2020
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens zu je einem Viertel.
Der Streitwert des Verfahrens wird auf 20.000 EUR festgesetzt.
Die Antragsteller wenden sich im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes gegen Regelungen der Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus betreffend Beschränkungen für Verkaufsstellen des Einzelhandels.
Die Antragsteller sind von Familienhand geführte Mittelstandsunternehmen. Sie betreiben in der Metropolregion Hannover jeweils Einrichtungshäuser mit Verkaufsflächen im Bereich von 25.000 bis 60.000 m², die in einem Gewerbegebiet belegen sind. Auf der Ausstellungsfläche werden Möbel, Haushaltsgegenstände, Textilien und andere Waren für die Ausstattung des In- bzw. Exterieurs angeboten.
Aufgrund einer vom Niedersächsischen Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung erlassenen Allgemeinverfügung vom 23. März 2020 (Nds. MBl. S. 401) und nachfolgenden (1. bis 3.) Verordnungen zur Beschränkung sozialer Kontakte anlässlich der Corona-Pandemie vom 27. März 2020 (Nds. GVBl. S. 48), vom 2. April 2020 (Nds. GVBl. S. 55) und vom 7. April 2020 (Nds. GVBl. S. 63) waren die Einrichtungshäuser für den Publikumsverkehr und Besuche geschlossen.
Das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung, handelnd durch die Ministerin, erließ am 17. April 2020 die (4.) Niedersächsische Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus. Diese Verordnung wurde im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 17. April 2020, S. 74 ff., verkündet und trat am 20. April 2020 in Kraft. Die Verordnung sieht unter anderem folgende Regelungen vor:
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7. unter Beachtung der Anforderungen des § 8 die Versorgung in Verkaufsstellen und Geschäften mit nicht mehr als 800 Quadratmetern tatsächlich genutzter Verkaufsfläche; dazu zählen auch Verkaufsstellen in Einkaufscentern; unabhängig von der Größe der tatsächlich genutzten Verkehrsfläche ist zulässig die Versorgung in den folgenden Betrieben und Einrichtungen:
t) Buchhandlungen;
1Diese Verordnung tritt am 20. April 2020 in Kraft und mit Ablauf des 6. Mai 2020 außer Kraft. 2Abweichend von Satz 1 treten die §§ 1a, 2a, 2b, 7a, 10 Abs. 3 und § 10a am 19. April 2020 in Kraft und § 1 Abs. 6 mit Ablauf des 31. August 2020 außer Kraft.
Die Antragsteller haben am 20. April 2020 bei dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht einen Normenkontrolleilantrag gestellt, mit dem sie eine einstweilige Außervollzugsetzung der (4.) Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 begehren, soweit deren Regelungen sie daran hindern, ihre Geschäfte vollständig zu öffnen. Sie seien durch diese Regelungen in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. 1 Satz 2 und 14 GG verletzt. Die Verordnung verstoße gegen das Übermaßverbot und das Folgerichtigkeitsgebot. Als Schutzmaßnahme notwendig sei auch für die Einrichtungshäuser nur eine Beauflagung nach § 8 der Verordnung, wie sie auch gegenüber anderen nicht flächenbeschränkten Verkaufsstellen des Einzelhandels erfolge. Gerade große Verkaufsstellen, wie die von ihnen betriebenen, seien ohne Weiteres in der Lage, das allgemeine Abstandsgebot sicherzustellen sowie einer Kundenverdichtung und damit verbundenen Infektionsgefahren vorzubeugen. Sie könnten problemlos Areale von bis zu 100m² je Kunde einrichten. Zudem hätten sie Hygienekonzepte entwickelt. Die in der Verordnung vorgesehene Begrenzung der Verkaufsfläche sei sachlich nicht gerechtfertigt. Die absolute Grenze von 800 m² sei willkürlich gewählt und ein bloßes “Produkt politischer Wertung”. Sie habe keinen Bezug zu den Gefährdungsanalysen des Eufach0000000017s. Nach der richtigen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 21. April 2020 habe die Anknüpfung an die Baunutzungsverordnung keinen unmittelbaren gefahrenabwehrrechtlichen Impetus und sei die Flächenbeschränkung nicht geeignet, unmittelbar infektionsschutzrechtlichen Zwecken zu dienen. Auch der Verordnungsgeber verfolge nur mittelbar einen infektionsschutzrechtlichen Zweck. Wegen der massiven Grundrechtseingriffe sei aber eine unmittelbare Zweckverfolgung unerlässlich. Auch die mittelbare Steuerungswirkung trete zudem nicht ein. Denn eine Sogwirkung des großflächigen Einzelhandels folge nicht aus der Verkaufsfläche, sondern aus dem Warenangebot. Ein konsistentes Regelungskonzept fehle in der angegriffenen Verordnung. Entscheidend für die Verhinderung von Infektionsgefahren könne nur sein, wie viele Kunden sich auf einer Fläche begegneten, ob das Abstandsgebot eingehalten werden könne und ob ein Unternehmen eine eigenverantwortliche Kontrolle etabliere. Dies habe der Normgeber für bestimmte ausgewählte Verkaufsstellen des Einzelhandels durchaus erkannt, verweigere aber eine Gleichbehandlung anderer Verkaufsstellen. Nachvollziehbare Gründe für eine Ungleichbehandlung der Einrichtungshäuser etwa gegenüber Bau- und Gartenmärkten, die hinsichtlich Verkaufskonzept, Größe und Lage strukturgleich seien und auch ein vergleichbares bis identisches Sortiment aufwiesen, aber auch gegenüber Fahrrad-, KfZ- und Buchhandlungen seien nicht erkennbar. Solche Gründe könnten jedenfalls nicht in einer erwarteten Besucherfrequenz gesehen werden. Denn unabhängig davon, ob insoweit Wahrscheinlichkeiten aus “Vor-Corona-Zeiten” herangezogen werden dürften, trete die Kundenverdichtung typischerweise in Innenstadtbereichen, nicht aber in Gewerbegebieten ein. Auch könne es durch verordnete Angebotsbeschränkungen zu Nachfrageverschiebungen kommen, so dass sich ein wohl befürchteter “Erlebnischarakter” beim Besuch eines Einrichtungshauses nun bei Baumärkten, Fahrrad- oder Buchhandlungen einstellen könnte. Durch eine breitflächigere Öffnung werde es vielmehr Verteilungseffekte geben. Andere Länder, etwa das mit weitaus höheren Infektionszahlen belastete Nordrhein-Westfalen, hätten dies erkannt und auch Einrichtungshäusern die Öffnung ohne Flächenbeschränkungen wieder gestattet. Auch wenn die Gefährdungsbeurteilung jedes Land selbst vorzunehmen habe, müsse es die überregionalen Wirkungen seiner Regelungen berücksichtigen. Dies geschehe nicht, wenn insbesondere im Westen Niedersachsens Besucherströme über Landesgrenzen hinweg hinausgefordert würden. Ungeachtet der mangelnden Erforderlichkeit sei die Flächenbeschränkung nur für bestimmte Verkaufsstellen auch nicht angemessen. Das Gewicht der damit verbundenen Grundrechtsverletzung nehme mit der Fortdauer der Beschränkung zu. Die Flächenbeschränkung verstoße auch gegen das Folgerichtigkeitsgebot. Die Aufzählung der Privilegierungstatbestände in § 3 Nr. 7 Halbsatz 2 Buchst. a bis t der Verordnung habe jedenfalls mittlerweile jegliche Kohärenz eingebüßt. Die restriktionsfreie Öffnung insbesondere für Fahrrad-, Kfz- oder Buchhandlungen sei vor dem Sicherheitsdenken des Infektionsschutzgesetzes nicht zu erklären. Soweit mit diesen Öffnungen wirtschaftspolitische Lenkungseffekte verfolgt würden, sei dies mit dem Zweck der Eingriffsermächtigung nicht zu vereinbaren. Auch die gebotene Folgenabwägung zwinge zur einstweiligen Außervollzugsetzung der Flächenbeschränkung. Durch den weiteren Vollzug der angegriffenen Verordnung komme es zu schwerwiegenden und partiell irreversiblen Eingriffen in ihre Freiheitsgrundrechte, denn die Betriebstätigkeit sei komplett untersagt. Ohne Aussicht auf Öffnung würden aber selbst finanziell gesunde Unternehmen zwangsläufig mit einer Liquiditätskrise konfrontiert und erhöhe sich die Gefahr einer Insolvenz und des Verlusts von Arbeitsplätzen. Demgegenüber sei bei einer Aufhebung der Flächenbeschränkung nicht mit signifikanter Wahrscheinlichkeit mit (deutlich) vermehrten Infektionsfällen zu rechnen; jedenfalls nicht im höheren Maße, als durch die partielle Lockerung im Übrigen. Diese belege vielmehr, dass die Erkrankungen mit COVID-19, insbesondere der gravierende Verlauf, gegenwärtig als beherrschbar angesehen werde.
Die Antragsteller regen an, eine mündliche Verhandlung durchzuführen, und beantragen, die Suspendierung der Verordnung, als darin Möbel- und Einrichtungshäusern oberhalb einer Verkaufsfläche von 800m² die Öffnung und der Verkauf am Betriebsort (in den Geschäftsräumen der Möbel- und Einrichtungshäuser) untersagt werden, hilfsweise eine Regelungsanordnung, welche die Ausnahmetatbestände in § 3 Nr. 7 Buchst. a bis t der Verordnung um Möbel- und Einrichtungshäuser erweitert, ferner hilfsweise, wenigstens eine Erweiterung um Möbel- und Einrichtungshäuser belegen in einem Gewerbegebiet zuzulassen.
Er verteidigt die angefochtene Verordnung. Die in § 3 Nr. 7 Halbsatz 1 der Verordnung bezeichneten großflächigen Einzelhandelsgeschäfte zeichneten sich dadurch aus, dass dort typischerweise zahlreiche Menschen auf einem räumlich umgrenzten Bereich zusammenkämen. Aufgrund der hohen Infektiosität des Corona-Virus steige proportional zur Größe der Geschäfte und der Verkaufsflächen schon durch die erhöhte Zahl dort anwesender Kunden auch die Infektionsgefahr. Den mit solchen Ansammlungen verbundenen infektionsschutzrechtlichen Gefahren wolle die Verordnung vorbeugen, um die bisher erreichten Erfolge in der Corona-Bekämpfung nicht wieder zunichte zu machen. Nach der Einschätzung des Eufach0000000017s sei die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung im gesamten Bundesgebiet unverändert hoch und für die Risikogruppen sogar sehr hoch. Die Kontaktreduzierung sei eine wesentliche Handlungsempfehlung des Instituts. Dies erfordere die Beschränkung der tatsächlich genutzten Verkaufsfläche. Durch diese Flächenbeschränkung und zugleich die Beschränkung der Höchstzahl von Kunden in Relation zur Verkaufsfläche werde die Größe der Ansammlung in der Verkaufsstelle reduziert. Zugleich verringere sich die Anziehungswirkung auf die Bevölkerung, und “unnötige Einkaufsbummel oder Waren-Sightseeing-Touren” würden vermieden. Unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers eindeutig gleich geeignete, aber weniger belastende Maßnahmen stünden nicht zur Verfügung. Eine solche Maßnahme sei nicht die Begrenzung auf eine Höchstzahl von Kunden im Geschäft. Denn hiermit werde die Anziehungskraft nicht in gleicher Weise reduziert wie durch eine Flächenbeschränkung. Zudem würde der Hotspot von der Verkaufsstelle in deren Umfeld verlagert, wo es in Warteschlangen und auf Parkplätzen wiederum zu größeren Personenansammlungen kommen könne. Die Flächenbeschränkung könne die Einhaltung der Hygieneregeln sowie die Reinigung und regelmäßige Desinfektion der Flächen besser gewährleisten, was auf einer – im Falle gerade der Antragsteller sogar erheblich – größeren Fläche deutlich schwieriger und nur mit mehr Personaleinsatz möglich sei, was wiederum eine Erhöhung der Personenkontakte mit sich bringe. Bauliche Veränderungen zur Begrenzung der tatsächlichen Verkaufsfläche, verstanden als für das öffentliche Publikum zugänglicher Fläche, würden nicht gefordert. Es sei ausreichend, die Fläche erkennbar zu kennzeichnen, etwa durch Hinweisschilder oder Absperrband. Im Falle eines gemischten Sortiments im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 der Verordnung dürften in § 3 Nr. 7 Halbsatz 2 Buchst. a bis t der Verordnung genannte Waren ohne Beschränkung der Verkaufsfläche verkauft werden. Die Flächenbeschränkung belaste die Antragsteller auch nicht unangemessen. Ihnen bleibe die Möglichkeit des Onlinehandels. Auf der zulässigen Verkaufsfläche von bis zu 800 m² könnten Waren präsentiert und auch persönliche Beratungsgespräche geführt werden. Der verbleibende Grundrechtseingriff sei durch überwiegende öffentliche Interessen gerechtfertigt.
Die grundsätzliche Flächenbeschränkung in § 3 Nr. 7 Halbsatz 1 der Verordnung verstoße auch mit Blick auf die Ausnahmen in § 3 Nr. 7 Halbsatz 2 Buchst. a bis t der Verordnung nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Es handele sich um eine konsequente Regel-Ausnahme-Systematik. Die Ungleichbehandlung sei gerechtfertigt. Die ohne Flächenbeschränkung zugelassene Öffnung von Verkaufsstellen diene der Versorgung mit Lebensmitteln oder anderen Waren des täglichen Lebens, auf die die Bevölkerung nicht mehr verzichten könne. Die Baumärkte seien insoweit mit den Einrichtungshäusern nicht vergleichbar. Das Warensortiment überschneide sich nur teilweise. Das Kerngeschäft der Baumärkte bestehe darin, Material für notwendige Reparaturarbeiten bereitzustellen. Die Öffnung von Handlungen für Kfz- und Fahrräder sei angesichts deren aktueller Bedeutung als individuelle Verkehrsmittel geboten. In einer Buchhandlung könne der Publikumsverkehr besser geregelt werden als in Einrichtungshäusern. Der Verweis auf Regelungen anderer Länder begründe von vorneherein keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Im Übrigen dürften die örtlichen infektionsschutzrechtlich relevanten Verhältnisse nicht ausgeblendet werden. Den von den Antragstellern befürchteten Reisetourismus in Einrichtungshäuser, die in angrenzenden Ländern geöffnet seien, erwarte er, anders als bei den Bau- und Gartenmärkten, nicht. Auch die Folgenabwägung gebiete keine einstweilige Außervollzugsetzung der Verordnung. Die Antragsteller hätten nur mögliche zukünftige Liquiditätsprobleme vorgebracht, aber keine Existenzgefährdung behauptet. Zu möglichen staatlich-finanziellen Hilfemaßnahmen hätten sie sich nicht verhalten. Bei Einrichtungsgegenständen könnten nach Aufhebung der Flächenbeschränkung zudem Nachholeffekte eintreten. Die sich danach ergebenden Aussetzungsinteressen würden von den öffentlichen Interessen am weiteren Vollzug der Verordnung überwogen.
Die (4.) Niedersächsische Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 wurde durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 24. April 2020 (Nds. GVBl. S. 84) mit Wirkung vom 27. April 2020 teilweise geändert. Unter anderem wurde Besuchern von Verkaufsstellen des Einzelhandels die Verpflichtung auferlegt, “eine textile Barriere als Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen”.
Der Normenkontrolleilantrag bleibt ohne Erfolg. Der Antrag ist teilweise bereits unzulässig (1.) und im Übrigen unbegründet (2.).
Diese Entscheidung, die nicht den prozessrechtlichen Vorgaben des § 47 Abs. 5 VwGO unterliegt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 607; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 110 ff.), trifft der Senat ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.6.2009 – 1 MN 172/08 -, juris Rn. 4 m.w.N.) und gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NJG ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richterinnen und Richter. Anlass für die von den Antragstellern angeregte mündliche Verhandlung sieht der Senat nicht. Es ist weder nachvollziehbar dargetan noch sonst ersichtlich, dass die Antragsteller sich gerade oder nur mündlich hinreichend Gehör verschaffen könnten.
1. Der Normenkontrolleilantrag ist nach § 47 Abs. 6 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 75 NJG statthaft. Die (4.) Niedersächsische Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020, zuletzt geändert durch Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 24. April 2020 (Nds. GVBl. S. 84), ist eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 75 NJG (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: Senatsbeschl. v. 31.1.2019 – 13 KN 510/18 -, NdsRpfl. 2019, 130 f. – juris Rn. 16 ff.).
Der Normenkontrolleilantrag ist aber nur hinsichtlich des Hauptantrags zulässig, der entsprechend dem tatsächlichen Begehren dahin auszulegen ist, dass die Antragsteller die einstweilige Außervollzugsetzung der §§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 3 Nr. 7 Halbsatz 1 die Verordnung beantragen, soweit damit Möbel- und Einrichtungshäuser für den Publikumsverkehr und Besuche auf einer tatsächlich genutzten Verkaufsfläche von mehr als 800 m² geschlossen werden. Die auf eine Normergänzung gerichteten Hilfsanträge, die Ausnahmetatbestände in § 3 Nr. 7 Buchst. a bis t der Verordnung um Möbel- und Einrichtungshäuser zu erweitern oder wenigstens eine Erweiterung um in einem Gewerbegebiet belegene Möbel- und Einrichtungshäuser zuzulassen, sind hingegen unzulässig. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist die Gültigkeit einer Rechtsvorschrift. Die Norm muss – wie es in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO heißt und auch für § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gilt – “erlassen”, also jedenfalls bereits verkündet sein. Eine Normenkontrolle, die auf Erlass einer untergesetzlichen Regelung gerichtet ist, ist daher unstatthaft. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, dass die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO für unwirksam. Ein Rechtsgrund für eine Unwirksamkeit kann darin liegen, dass der Normgeber unter Verstoß gegen höherrangiges Recht einen bestimmten Sachverhalt nicht berücksichtigt und damit eine rechtswidrige, unvollständige Regelung erlassen hat. Zielt ein Normenkontrollantrag dagegen auf Ergänzung einer vorhandenen Norm, ohne deren Wirksamkeit in Frage zu stellen, ist der Weg der Normenkontrolle nicht eröffnet. Auch der Wortlaut des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ist eindeutig und lässt keinen Raum für Ergänzungen des Tenors über die Feststellung der Unwirksamkeit hinaus. Das Normenkontrollgericht hat sich auf die Kassation von Rechtsvorschriften zu beschränken und muss sich nicht zu Möglichkeiten einer Fehlerbehebung verhalten. Es ist nicht Aufgabe des Normenkontrollverfahrens, eine bestimmte Art der Fehlerbehebung durch Feststellungen, die über den Ausspruch der Unwirksamkeit hinausgehen, in den Raum zu stellen, bevor der Normgeber darüber entschieden hat. Denn es ist grundsätzlich Sache des Normgebers, welche Konsequenzen er aus der gerichtlich festgestellten Fehlerhaftigkeit zieht. Das folgt aus der im Gewaltenteilungsgrundsatz angelegten Entscheidungsfreiheit der rechtsetzenden Organe. Auch die Verpflichtung des Normgebers, die Entscheidungsformel im Falle der Erklärung als unwirksam nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre, spricht dafür, dass eine stattgebende Normenkontrollentscheidung (nur) die Kassation der Norm zur Folge hat. Mit dem actus contarius der Veröffentlichung wird spiegelbildlich zur Verkündung inter omnes Kenntnis von der Unwirksamkeit vermittelt und der Rechtsschein der Norm verlässlich beseitigt. Damit verträgt sich ein Ausspruch nicht, der die Ergänzungsbedürftigkeit einer Norm zum Gegenstand hat (vgl. im Einzelnen: BVerwG, Urt. v. 16.4.2015 – BVerwG 4 CN 2.14 -, BVerwGE 152, 55, 56 f. – juris Rn. 4 m.w.N.).
Soweit der Normenkontrolleilantrag zulässig ist, sind die Antragsteller auch antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie können geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Als Inhaber von Möbel- und Einrichtungshäusern sind sie von den dargestellten Beschränkungen nach §§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 3 Nr. 7 Halbsatz 1 die Verordnung betroffen. Dies lässt es möglich erscheinen, dass sie in ihren Rechten aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG verletzt sind. Eine darüberhinausgehende Verletzung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als einer nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsposition erscheint hingegen fraglich. Denn dieser Schutz erfasst nur den konkreten Bestand an Rechten und Gütern; die hier durch §§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 3 Nr. 7 Halbsatz 1 der Verordnung betroffenen bloßen Umsatz- und Gewinnchancen werden hingegen auch unter dem Gesichtspunkt des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs nicht von der Eigentumsgarantie erfasst (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016 – 1 BvR 2821/11 -, BVerfGE 143, 246, 331 f. – juris Rn. 240; Beschl. v. 26.6.2002 – 1 BvR 558/91 -, BVerfGE 105, 252, 278 – juris Rn. 79 m.w.N.).
2. Der zulässige (Haupt-)Antrag ist aber unbegründet.
Unter Anwendung dieser Grundsätze bleibt der (Haupt-)Antrag auf einstweilige Außervollzugsetzung der §§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 3 Nr. 7 Halbsatz 1 der (4.) Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020, soweit damit Möbel- und Einrichtungshäuser für den Publikumsverkehr und Besuche auf einer tatsächlich genutzten Verkaufsfläche von mehr als 800 m² geschlossen werden, ohne Erfolg. Ein in der Hauptsache zulässigerweise zu stellender Normenkontrollantrag wird voraussichtlich unbegründet sein (a.). Zudem überwiegen die von den Antragstellern geltend gemachten Gründe für die einstweilige Außervollzugsetzung die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe nicht (b.).
a. Ein in der Hauptsache zulässigerweise zu stellender Normenkontrollantrag (vgl. hierzu oben II.1.) bleibt voraussichtlich ohne Erfolg. Nach der derzeit nur gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass §§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 3 Nr. 7 Halbsatz 1 der (4.) Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020, soweit damit Möbel- und Einrichtungshäuser für den Publikumsverkehr und Besuche auf einer tatsächlich genutzten Verkaufsfläche von mehr als 800 m² geschlossen werden, formell und materiell rechtmäßig ist.
Gemäß Art. 45 Abs. 1 Satz 2 NV ist die Verordnung von der das Ministerium vertretenden Ministerin ausgefertigt und im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 17. April 2020, S. 74 ff., verkündet worden.
(3) Die Regelung in §§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 3 Nr. 7 Halbsatz 1 der (4.) Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020, soweit damit Möbel- und Einrichtungshäuser für den Publikumsverkehr und Besuche auf einer tatsächlich genutzten Verkaufsfläche von mehr als 800 m² geschlossen werden, dürfte auch die materiellen Voraussetzungen des § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG erfüllen.
Es wurden zahlreiche Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider (vgl. die Begriffsbestimmungen in § 2 Nrn. 3 ff. IfSG) im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt. Die weltweite Ausbreitung von COVID-19, die offizielle Bezeichnung der durch den neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 (anfangs 2019-nCoV) als Krankheitserreger ausgelösten Erkrankung, wurde am 11. März 2020 von der WHO zu einer Pandemie erklärt. Weltweit sind derzeit mehr 2.700.000 Menschen mit dem Krankheitserreger infiziert und mehr als 190.000 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben (vgl. www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019, Stand: 26.4.2020). Derzeit sind im Bundesgebiet mehr als 154.000 Menschen infiziert und mehr als 5.600 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben und in Niedersachsen mehr als 9.700 Menschen infiziert und mehr als 380 Menschen im Zusammenhang mit der Erkrankung verstorben (vgl. Robert Koch Institut (RKI), COVID-19: Fallzahlen in Deutschland und weltweit, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html, Stand: 26.4.2020).
Auch wenn nach derzeitigen Erkenntnissen nur ein kleiner Teil der Erkrankungen schwer verläuft, könnte eine ungebremste Erkrankungswelle aufgrund der bisher fehlenden Immunität und nicht verfügbarer Impfungen und spezifischer Therapien zu einer erheblichen Krankheitslast in Deutschland führen. Bei vielen schweren Verläufen muss mit einer im Verhältnis zu anderen schweren akuten respiratorischen Infektionen (SARI) – vermutlich sogar deutlich – längeren intensivmedizinischen Behandlung mit Beatmung/zusätzlichem Sauerstoffbedarf gerechnet werden. Selbst gut ausgestattete Gesundheitsversorgungssysteme wie das in Deutschland können hier schnell an Kapazitätsgrenzen gelangen, wenn sich die Zahl der Erkrankten durch längere Liegedauern mit Intensivtherapie aufaddiert. Dieser Gefahr für das Gesundheitssystem und daran anknüpfend der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung kann derzeit, da weder eine Impfung noch eine spezifische Therapie in konkret absehbarer Zeit zur Verfügung stehen, nur dadurch begegnet werden, die Verbreitung der Erkrankung so gut wie möglich zu verlangsamen, die Erkrankungswelle auf einen längeren Zeitraum zu strecken und damit auch die Belastung am Gipfel leichter bewältigbar zu machen (vgl. zur aktuellen Zahl – gemeldeter – freier Krankenhausbetten mit Beatmungskapazität: DIVI Intensivregister, Tagesreport, veröffentlicht unter: www.divi.de/images/Dokumente/Tagesdaten_Intensivregister_CSV/DIVI-IntensivRegister_Tagesreport_2020_04_26.pdf, Stand: 26.4.2020). Neben der Entwicklung von Impfstoffen und spezifischen Therapien sowie der Stärkung des Gesundheitssystems und der Erhöhung der medizinischen Behandlungskapazitäten, die indes nicht sofort und nicht unbegrenzt möglich sind, bedarf es hierzu zuvörderst der Verhinderung der Ausbreitung durch Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen mit einem erhöhten Erkrankungsrisiko, des Schaffens sozialer Distanz und ähnlich wirkender bevölkerungsbezogener antiepidemischer Maßnahmen sowie des gezielten Schutzes und der Unterstützung vulnerabler Gruppen (vgl. hierzu im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: RKI, Aktuelle Daten und Informationen zu Infektionskrankheiten und Public Health, Epidemiologisches Bulletin Nr. 12/2020 v. 19.3.2020, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/ 2020/Ausgaben/12_20.pdf?__blob=publicationFile; Risikobewertung zu COVID-19, veröffentlicht unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 26.3.2020).
(b) Der Senat vermag derzeit auch keine relevanten Fehler des vom Antragsgegner bei Erlass der §§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 3 Nr. 7 Halbsatz 1 der (4.) Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020, soweit damit Möbel- und Einrichtungshäuser für den Publikumsverkehr und Besuche auf einer tatsächlich genutzten Verkaufsfläche von mehr als 800 m² geschlossen werden, betätigten Ermessens festzustellen.
Nach der Risikobewertung des gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu berufenen RKI im täglichen “Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19)” vom 25. April 2020 besteht auch in Deutschland unverändert eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Die Zahl der Fälle in Deutschland steigt weiter an. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wird derzeit “insgesamt als hoch” eingeschätzt, “für Risikogruppen als sehr hoch” (vgl. www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-04-25-de.pdf?__blob=publicationFile, Stand: 25.4.2020). Aufgrund dieser Bewertung besteht für jeden Adressaten der Verordnung ein hinreichend konkreter Bezug zu einer Infektionsgefahr.
(cc) Die in §§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 3 Nr. 7 Halbsatz 1 der (4.) Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 angeordnete Schließung von Möbel- und Einrichtungshäusern für den Publikumsverkehr und Besuche auf einer tatsächlich genutzten Verkaufsfläche von mehr als 800 m² ist auch in ihrem konkreten Umfang voraussichtlich nicht zu beanstanden. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass die vom Antragsgegner angeordnete Beschränkung der Verkaufsfläche zur Erreichung der mit der Anordnung verfolgten Ziele (siehe hierzu im Einzelnen oben II.2.a.(3)(a)) nicht notwendig ist, sind für den Senat nicht ersichtlich.
Auch wenn sich das Infektionsgeschehen aufgrund der von den Infektionsschutzbehörden ergriffenen Maßnahmen in letzter Zeit verlangsamt hat und insbesondere die Zahl der Neuinfektionen, aber auch die Zahl der tatsächlich (noch) Infizierten zurückgegangen ist, besteht die Gefahr der Verbreitung der Infektion und die daran anknüpfende Gefahr der mangelnden hinreichenden Behandelbarkeit schwer verlaufender Erkrankungen wegen fehlender spezifischer Behandlungsmöglichkeiten und nicht unbegrenzt verfügbarer Krankenhausbehandlungsplätze fort. Ein Wegfall dieser Gefahren vermag der Senat auch derzeit noch nicht festzustellen. Das danach unverändert legitime Ziel der Verhinderung der Ausbreitung von COVID-19, der durch den neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 (anfangs 2019-nCoV) als Krankheitserreger ausgelösten Erkrankung, kann nur erreicht werden, wenn neben der Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen mit einem erhöhten Erkrankungsrisiko sowie dem gezielten Schutz und der Unterstützung vulnerabler Gruppen auch “soziale” Distanz, vornehmlich verstanden als körperliche Distanz, geschaffen und ähnlich wirkende bevölkerungsbezogene antiepidemische Maßnahmen ergriffen werden. Dies kann auch Beschränkungen des unmittelbaren Kontakts zwischen verschiedenen Personen, gleich ob im öffentlichen oder im privaten Raum, rechtfertigen. Dies betrifft insbesondere Ansammlungen zahlreicher, untereinander nicht bekannter Personen, weil bei solchen Personenansammlungen Krankheitserreger besonders leicht übertragen werden können und zudem mangels Bekanntheit der Personen untereinander die Fallfindung mit Absonderung von Erkrankten und engen Kontaktpersonen erschwert, wenn nicht gar unmöglich gemacht wird.
Die Legitimität dieser infektionsschutzrechtlichen Ziele wird entgegen der Auffassung der Antragsteller von vorneherein nicht dadurch infrage gestellt, dass die zur Zielerreichung ergriffenen Maßnahmen jedenfalls teilweise nur mittelbare Wirkung auf das Infektionsgeschehen zeigen.
Zur Erreichung der infektionsschutzrechtlich legitimen Ziele ist die in §§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 3 Nr. 7 Halbsatz 1 der (4.) Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 angeordnete Schließung von Möbel- und Einrichtungshäusern für den Publikumsverkehr und Besuche auf einer tatsächlich genutzten Verkaufsfläche von mehr als 800 m² unter zwei Aspekten geeignet.
Zum anderen bewirkt die Beschränkung der tatsächlichen Verkaufsfläche, auch verstanden als die Fläche, auf der Waren dem Kunden unmittelbar zum Erwerb präsentiert werden dürfen, eine Reduzierung des Warenangebots. Hiermit verbunden ist nach Auffassung des Senats nahezu zwangsläufig auch eine Reduzierung der Attraktivität des Warenangebots und damit auch der besonderen Anziehungskraft großflächiger Einzelhandelsgeschäfte für eine Vielzahl von Kunden aus einem großen Einzugsbereich und deren Ansammlung in der Verkaufsstelle selbst und auch in deren unmittelbarem Umfeld. Großflächige Einzelhandelsgeschäfte verfügen regelmäßig entweder über ein Sortiment aus vielen verschiedenen Warengruppen (so etwa Kaufhäuser) oder ein breiteres Sortiment einer bestimmten Warengruppe (so etwa Technikmärkte oder Einrichtungshäuser). Soweit die Antragsteller die hiermit verbundene besondere und auch überregionale Anziehungskraft großflächiger Einzelhandelsgeschäfte in Zweifel zu ziehen versuchen (vgl. dahin auch VG Hamburg, Beschl. v. 21.4.2020 – 3 E 1675/20 -, V.n.b. Umdruck S. 7), folgt dem der Senat nicht (so auch OVG Bremen, Beschl. v. 23.4.2020 – 1 B 107/20 -, Umdruck S. 7). Ungeachtet der Frage, ob dieser Umstand als allgemein bekannt angesehen werden kann, hat er jedenfalls eine normative Niederlegung in der Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO gefunden, wonach anzunehmen ist, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe auch Auswirkungen auf den Verkehr und auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden haben, wenn die Geschossfläche 1.200 m² überschreitet (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 19.12.2006 – 5 S 2617/05 -, juris Rn. 50; Bayerischer VGH, Urt. v. 3.5.1999 – 1 N 98.1021 -, juris Rn. 38). Das Bundesverwaltungsgericht erachtet die Verkaufsfläche zudem als ein geeignetes Maß, um die Attraktivität und damit die Wettbewerbsfähigkeit eines Betriebes typisierend zu erfassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.11.2016 – BVerwG 4 C 1.16 -, juris 12; Urt. v. 24.11.2005 – BVerwG 4 C 10.04 -, BVerwGE 124, 364, 367 – juris Rn. 14).
Die in §§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 3 Nr. 7 Halbsatz 1 der (4.) Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 angeordnete Schließung von Möbel- und Einrichtungshäusern für den Publikumsverkehr und Besuche auf einer tatsächlich genutzten Verkaufsfläche von mehr als 800 m² ist zur Erreichung der infektionsschutzrechtlichen Ziele auch erforderlich. In ihrer Eingriffsintensität mildere, zur Zielerreichung gleich geeignete Maßnahmen ergeben sich weder aus dem Vorbringen der Antragsteller noch sind sie sonst für den Senat bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung verlässlich festzustellen. Dabei verkennt der Senat nicht, dass gerade in den Einrichtungshäusern der Antragsteller mit Verkaufsflächen zwischen 25.000 und 60.000 m² den Kunden die Einhaltung des Abstandsgebots ermöglicht werden könnte. Dies ist aber, wie ausgeführt, nicht das alleinige Ziel der verordneten Flächenbeschränkung. Zur Erreichung der darüber hinaus erstrebten Reduzierung der Anziehungskraft des großflächigen Einzelhandels und der damit verbundenen Ansammlung von Personen auch im Umfeld der Verkaufsstelle sowie der besseren Gewährleistung, dass der Inhaber der Verkaufsstelle und das von diesem eingesetzte Personal die Beachtung des Abstandsgebots durch die Kunden auch überwachen und die Hygieneregeln einhalten können, bleibt die Flächenbeschränkung hingegen erforderlich. Auch eine schlichte absolute Begrenzung der Zahl gleichzeitig anwesender Kunden in der Verkaufsstelle erscheint nicht gleich geeignet, da diese auf die Ansammlungen im Umfeld der Verkaufsstelle kaum Wirkungen entfalten, diese vielmehr aus infektionsschutzrechtlicher Sicht eher negativ beeinflussen dürfte (vgl. zu diesen Aspekten: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 17.4.2020 – OVG 11 S 22/20 -, juris Rn. 31).
Die in §§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 3 Nr. 7 Halbsatz 1 der (4.) Niedersächsischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus vom 17. April 2020 angeordnete Schließung von Möbel- und Einrichtungshäusern für den Publikumsverkehr und Besuche auf einer tatsächlich genutzten Verkaufsfläche von mehr als 800 m² führt auch nicht zu einer unangemessenen Belastung der Antragsteller.
Der mit der Beschränkung fraglos verbundene Eingriff in die Grundrechte der Antragsteller aus Art. 12 Abs. 1 und 19 Abs. 3 GG manifestiert sich voraussichtlich in Umsatzeinbußen während der befristeten Geltungsdauer der Verordnung und damit verbundenen, durchaus erheblichen finanziellen Nachteilen. Diesem Eingriff stehen aber überwiegende öffentliche Interessen gegenüber. Denn die den Eingriff bewirkende Maßnahme ist angesichts der immer noch hohen Gefahr der Verbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 und der Erkrankung COVID-19 zur Gewährleistung der Gesundheit der Bevölkerung, einem auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG überragend wichtigen Gemeinwohlbelang (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008 – 1 BvR 3262/07 u.a. -, BVerfGE 121, 317, 350 – juris Rn. 119 m.w.N.), auch derzeit weiter notwendig.
(c) Die von den Antragstellern darüber hinaus geltend gemachte Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes vermag der Senat nicht festzustellen.
Hiernach sind die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde, die mit der Differenzierung zwischen Verkaufsstellen für solche Güter, deren Verfügbarkeit sie für die tägliche Versorgung der Bevölkerung als erforderlich ansieht, und denen, hinsichtlich derer ein erschwerter Zugang vorübergehend im Interesse einer möglichst weitgehenden Verringerung der Infektionsgefahr hingenommen werden kann, bei Regelungen eines dynamischen Infektionsgeschehens weniger streng (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 17.4.2020 – OVG 11 S 22/20 -, juris Rn. 25). Entgegen der Auffassung der Antragsteller kann auch die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit nicht eingefordert werden (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 26.3.2020 – 5 Bs 48/20 -, juris Rn. 13). Zudem ist die sachliche Rechtfertigung nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten (vgl. Senatsbeschl. v. 14.4.2020 – 13 MN 63/20 -, juris Rn. 62).
Dies zugrunde gelegt, dürfte in der Systematik aus Regelversagung bzw. -beschränkung in §§ 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 3 Nr. 7 Halbsatz 1 der Verordnung und Ausnahmegestattung in § 3 Nr. 7 Halbsatz 2 Buchst. a bis t der Verordnung aus den vom Antragsgegner im Normenkontrolleilverfahren geschilderten Gründen derzeit noch kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz gesehen werden können.
b. Schließlich überwiegen auch die von den Antragstellern geltend gemachten Gründe für die einstweilige Außervollzugsetzung die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe nicht.
Danach wiegt das Interesse der Antragsteller an einer einstweiligen Außervollzugsetzung der Verordnung für die Dauer eines Hauptsacheverfahrens nicht schwer. Dieses Gewicht signifikant erhöhende wesentliche oder schwerwiegende Nachteile, etwa eine konkrete Gefährdung ihrer wirtschaftlichen Existenz, durch den weiteren Normvollzug haben die Antragsteller nicht nachvollziehbar dargetan, auch wenn der Senat nicht in Abrede stellt, dass die Antragsteller durch die verordneten Beschränkungen erhebliche Umsatzeinbußen bereits erlitten haben und im weiteren Geltungszeitraum der Verordnung noch erleiden werden. Es ist indes nicht ausgeschlossen, dass hierdurch eintretende finanzielle Nachteile durch staatliche Leistungen (vgl. hierzu etwa www.mw.niedersachsen.de/startseite/aktuelles/coronavirus_informationen_fur_unternehmen/informationen-zu-den-auswirkungen-des-coronavirus-185950.html und www.niedersachsen.de/Coronavirus/hinweise-fur-berufstatige-185673.html, jeweils Stand: 26.4.2020) und auch durch Nachholeffekte nach Aufhebung der verordneten Beschränkungen gemildert werden.
Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an einem ununterbrochenen weiteren Vollzug der Verordnung für die Dauer eines Hauptsacheverfahrens schwer. Denn ohne diesen würde sich die Gefahr der Ansteckung mit dem Virus, der Erkrankung vieler Personen, der Überlastung der gesundheitlichen Einrichtungen bei der Behandlung schwerwiegender Fälle und schlimmstenfalls des Todes von Menschen auch nach derzeitigen Erkenntnissen erheblich erhöhen (vgl. zu dieser Gewichtung: BVerfG, Beschl. v. 7.4.2020 – 1 BvR 755/20 -, juris Rn. 10).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 39 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Es entspricht der Praxis des Senats, in Normenkontrollverfahren in der Hauptsache nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO grundsätzlich den doppelten Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG, mithin 10.000 EUR, als Streitwert anzusetzen (vgl. Senatsbeschl. v. 31.1.2019 – 13 KN 510/18 -, Nds. Rpfl. 2019, 130 f. – juris Rn. 29). Dieser Streitwert ist für das Verfahren auf sofortige Außervollzugsetzung der Verordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zu halbieren und sodann gemäß § 39 Abs. 1 GKG für jeden Antragsteller in Ansatz zu bringen.
VG Köln Az.: 10 L 488/11 Beschluss 19.04.2011 Leitsatz (vom Verfasser nicht amtlich): Mobbt ein Schüler Klassenkameraden auf Facebook und/oder StudiVZ, so rechtfertigt dieses Verhalten eine Versetzung des Schülers in eine andere Parallelklasse. Der Antrag wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt. Gründe Der […]
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References: § 8
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 Art. 2
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 § 3
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 § 47
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 § 76
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 Art. 12
 Art. 19
 Art. 14
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 § 32
 § 28
 § 2
 § 28
 § 4
 § 11
 Art. 12
 Art. 2
 § 3
 § 47
 § 52
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 § 39