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Timestamp: 2020-02-21 02:27:15+00:00

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Ejecutoria num. 2a./J. 193/2016 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 656582053
Número de Resolución: 2a./J. 193/2016 (10a.)
CONTRADICCIÓN DE TESIS 208/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA, AMBOS DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO, TERCERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y SEGUNDO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO.SALDOS A FAVOR. EL PROCEDIMIENTO PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA SE RIGE POR EL ARTÍCULO 22 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, EN SU TEXTO ANTERIOR A LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE NOVIEMBRE DE 2015, Y ES INDEPENDIENTE DEL DIVERSO DE VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES FISCALES A QUE SE REFIEREN LOS ARTÍCULOS 46 Y 46-A DEL MISMO ORDENAMIENTO.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 208/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA, AMBOS DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO, TERCERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y SEGUNDO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO. 26 DE OCTUBRE DE 2016. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS E.M.M.I., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y A.P.D.. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIA: M.A.S.M..
SEGUNDO.-Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos del artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo,(2) en razón de que fue formulada por la Magistrada presidenta del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.
TERCERO.-Cuestión preliminar. Previo a determinar si existe la posible contradicción de criterios entre los Tribunales Colegiados de Circuito y emitir un pronunciamiento, esta Segunda Sala advierte, como hecho notorio, que las sentencias emitidas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, en los amparos directos 433/2015 y 7/2016, así como la dictada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo directo 267/2015, los cuales participan dentro de la denuncia de la presente contradicción de tesis, aún no son definitivos, porque en su contra, los quejosos interpusieron sendos recursos de revisión.
Lo anterior es así, debido a que en el amparo directo 433/2015, el representante de la sociedad quejosa, Móvil Six, Sociedad Anónima de Capital Variable, interpuso recurso de revisión, el cual se remitió a este Alto Tribunal, por acuerdo de diecinueve de mayo de dos mil dieciséis,(3) para los efectos legales conducentes.
En proveído de doce de junio siguiente, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo admitió a trámite, lo registró bajo el expediente 2976/2016 y lo turnó a la ponencia de la Ministra M.B.L.R..
De igual manera, en el amparo directo 7/2016, la sociedad quejosa, Móvil Six, interpuso recurso de revisión, el cual fue remitido a este Alto Tribunal por acuerdo de diecinueve de mayo de dos mil dieciséis.(4) Posteriormente, por acuerdo de uno de junio siguiente, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo registró bajo el expediente 2965/2016 y lo desechó por improcedente.
Inconforme, la sociedad quejosa interpuso recurso de reclamación, el cual se admitió, se registró con el número 1076/2016 y se turnó a la ponencia del M.E.M.M.I., pendiente de resolverse.
Asimismo, para el caso del amparo directo 267/2015, del índice del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, la sociedad quejosa, Proveedora de Consumibles Industriales de la Laguna, Sociedad Anónima de Capital Variable, interpuso recurso de revisión, el cual fue admitido por el presidente de este Alto Tribunal, por acuerdo de catorce de septiembre de dos mil quince, se registró bajo el expediente 4873/2015 y se turnó a la ponencia del Ministro A.P.D..
Por tanto, si las resoluciones mencionadas no han causado ejecutoria, por encontrarse en trámite los recursos interpuestos, resulta claro que el criterio emitido sobre éstas se encuentra sujeto a la determinación que adopte este Alto Tribunal, por lo que la presente denuncia, respecto de estas sentencias, debe declararse improcedente.
Sirve de apoyo el criterio sustentado por esta Segunda Sala de rubro y texto siguientes:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. DEBE DECLARARSE IMPROCEDENTE LA DENUNCIA CUANDO UNA DE LAS SENTENCIAS RELATIVAS NO HA CAUSADO EJECUTORIA.-De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, se infiere que la procedencia de la denuncia de contradicción de tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito requiere como presupuesto que las sentencias en que los criterios discrepantes fueron emitidos tengan la naturaleza de ejecutorias, pues de no ser así, por encontrarse en trámite el recurso de revisión interpuesto contra alguna de esas sentencias, el criterio emitido por el respectivo Tribunal Colegiado de Circuito está sujeto a la determinación que sobre el particular adopte la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pudiendo no subsistir y entonces no existiría la contradicción de tesis. Consecuentemente, en ese supuesto la denuncia respectiva debe declararse improcedente."(5)
No obstante, esta Segunda Sala procede a determinar la posible existencia de contradicción de tesis que pudiera haber entre las diversas ejecutorias emitidas en los amparos directos 385/2015, del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, y 167/2015, del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito.
CUARTO.-Consideraciones de las ejecutorias en probable contradicción. A continuación, se transcriben las principales consideraciones formuladas por los respectivos Tribunales Colegiados de Circuito.
El Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, al resolver el amparo directo 385/2015, sostuvo, en lo que interesa, lo siguiente:
"SEXTO.-Estudio de fondo. ...
"Por otra parte, también es fundado el tercero de los conceptos de violación esgrimidos por la quejosa, por los siguientes motivos:
"En el referido concepto, el solicitante del amparo, en síntesis, argumenta:
"1. Que el acto impugnado contradice el artículo 14 constitucional, dado que no se respetaron las formalidades esenciales del procedimiento que ordenan cumplir los artículos 22, 42, fracción III, 43, 44, 46 y 46-A del Código Fiscal de la Federación, en lo tocante al procedimiento que debe desahogar la autoridad fiscal cuando ejerce facultades de comprobación en contra del contribuyente, a efecto de acreditar la procedencia sobre una petición de devolución.
"1.1. Que se viola de forma análoga el artículo 46-A del código relativo, dada la actualización de la caducidad de las facultades de comprobación en perjuicio de la demandada para efectos de comprobar la procedencia de la devolución, debido a que la autoridad se excedió del plazo de ciento ochenta días para concluir las facultades de comprobación que ordena cumplir el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, pues la visita domiciliaria se inició el veintisiete de noviembre de dos mil trece, sin que la autoridad la haya concluido dentro del plazo citado, para efectos de acreditarse la procedencia de una devolución y que, además, como consecuencia de esto, se proceda a compulsar terceros relacionados con el contribuyente.
"1.2. Que se viola el principio de debido proceso, en lo que respecta a las fracciones VI y VII, ambas del artículo 46 del Código Fiscal de la Federación, toda vez que, al realizarse el procedimiento de visita domiciliaria, la autoridad fue omisa en levantar tanto la última acta parcial como el acta final, por lo que no se dio certeza y oportunidad procesal a la quejosa para que conociera cuáles fueron los hechos u omisiones que la autoridad conoció como consecuencia de las facultades de comprobación, que tuviese oportunidad procesal para que dentro de un plazo de veinte días hábiles desvirtuara los hechos u omisiones que se asentaron en la última acta parcial.
"1.3. Que la responsable debió declarar la nulidad lisa y llana de la resolución combatida, dado que caducaron las facultades de comprobación, desde el aspecto que la autoridad se excedió del plazo de ciento ochenta días para concluir la visita domiciliaria que establece en los artículos 22 y 46-A, ambos del Código Fiscal de la Federación, este último de aplicación análoga en el caso en concreto, en virtud de que el propio artículo 22 mencionado, en su noveno párrafo, hace alusión de que cuando se ejerzan facultades de comprobación y se compulse a terceros, el plazo para concluir el ejercicio de dichas facultades será de ciento ochenta días; además que el propio artículo 22, hace alusión a que dicho plazo podrá suspenderse conforme a las mismas causales que dispone el artículo 46-A del código relativo; por lo que concluye que el legislador, a través de este último artículo, reconoce la aplicación al procedimiento de comprobación para que éste tenga su conclusión dentro de un plazo perentorio de ciento ochenta días.
"Como se anunció, los destacados argumentos son fundados, pues como lo hace valer la quejosa, las formalidades previstas en los artículos 44, 46 y 46-A del Código Fiscal de la Federación son aplicables, en el caso en que la autoridad ejerza las facultades de comprobación para verificar la procedencia de una devolución de saldos a favor.
"El artículo 22, primer y noveno párrafos, del código en cita dispone lo siguiente:
"Del precepto en cita se desprende que en él se instituye como un derecho de los contribuyentes solicitar la devolución de las cantidades pagadas indebidamente al fisco federal o las que procedan conforme a las leyes fiscales, y una obligación de la autoridad tributaria responder congruentemente la petición, en tres diferentes sentidos: acceder a la devolución (total o parcial), negarla y tener al interesado por desistido. Consecuentemente, el contenido del aludido precepto debe sistematizarse en los términos siguientes:
"• Recibida la solicitud, la autoridad debe analizar si cuenta o no con los elementos necesarios para responder el fondo, es decir, si tiene a su alcance toda la información y/o documentación que la respalde.
"• Corroborado lo anterior, dará respuesta de manera afirmativa o negativa o mixta.
"• Si de la revisión de los datos y soporte documental aportados deriva la imposibilidad para pronunciarse sobre el fondo, la autoridad está obligada a requerir del interesado aquello que le permita definir si es o no procedente la devolución, a lo que deberá cumplir el contribuyente en un plazo de veinte días.
"• Ante ello pueden darse dos escenarios: a) que el solicitante sea omiso en atender el requerimiento, o b) que cumpla con lo pedido, aportando información y/o documentación.
"• En el primer supuesto, es claro que la sanción jurídica correspondiente consiste en tenerlo por desistido, ante su falta de interés.
"• En el segundo pueden generarse dos situaciones: a) que el cumplimiento sea total, o b) que se dé un cumplimiento parcial.
"• El cumplimiento total posibilita a la autoridad para atender la petición, pero a su vez la faculta y obliga a responderla, es decir, se ve conminada a decidir la procedencia o improcedencia de la devolución.
"• El cumplimiento parcial exige a la autoridad realizar un segundo requerimiento (diez días), donde especifique qué datos, información o documentación omitidos, le son indispensables para decidir el fondo. Hipótesis que se traduce en la facultad reglada de requerir por segunda ocasión al interesado, lo cual implica que, una vez actualizado este supuesto, la autoridad no tiene la opción de decidir si ejerce o no dicha potestad, sino que debe, invariablemente, llevarla a cabo.
"• Materializado el segundo requerimiento, el solicitante puede cumplirlo o no.
"• El cumplimiento implica que la autoridad cuenta con toda la información y soporte relativo, que le permite responder la petición, por lo que es su obligación pronunciarse si procede o no la devolución.
"• Finalmente, el incumplimiento o cumplimiento deficiente trae como sanción el desistimiento, cuyo pronunciamiento debe expresar las razones que lo justifiquen.
"• La autoridad fiscal podrá ejercer las facultades de comprobación con el objeto de verificar la procedencia de cada solicitud de devolución presentada por el contribuyente, aun cuando se encuentre referida a las mismas contribuciones, aprovechamientos y periodos.
"• El citado ejercicio de las facultades de comprobación concluirá dentro de un plazo máximo de noventa días contados a partir de la fecha en la que se notifique a los contribuyentes el inicio de dichas facultades.
"• En el caso en el que la autoridad, para verificar la procedencia de la devolución, deba requerir información a terceros relacionados con el contribuyente, así como en el de los contribuyentes a que se refiere el apartado B del artículo 46-A del código, el plazo para concluir el ejercicio de facultades de comprobación será de ciento ochenta días contados a partir de la fecha en la que se notifique a los contribuyentes el inicio de dichas facultades. Estos plazos se suspenderán en los mismos supuestos establecidos en el citado artículo 46-A.
"Ahora, aun cuando el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación autoriza a la autoridad fiscal para ejercer sus facultades de comprobación, con el fin de verificar la procedencia de la solicitud de devolución del saldo a favor, sin establecer normas especiales para su desarrollo, cuando la autoridad fiscal con arreglo en tal artículo ejerce las facultades de comprobación contenidas en el diverso 42 del código aludido, específicamente la comprendida en la fracción III, referida a la práctica de la visita domiciliaria, la autoridad fiscal se encuentra constreñida a sujetarse en todo momento y en cualquier circunstancia a las formalidades establecidas en el diverso 46 del código tributario federal, es decir, debe llevarla a cabo conforme a las reglas que, para el efecto, el legislador tributario federal señaló en el numeral de marras.
"Lo anterior, en virtud de que la génesis del mencionado artículo consiste en hacer respetar las garantías de seguridad jurídica e inviolabilidad del domicilio y acotar suficientemente el ejercicio de la facultad de la autoridad fiscal en el domicilio fiscal, lo que otorga seguridad jurídica al particular y evita el actuar arbitrario de la autoridad administrativa.
"Pues como fue señalado, el referido artículo 22 no establece ninguna norma procedimental que limite o restrinja el ejercicio de la aludida facultad de la autoridad administrativa cuando pretende verificar la procedencia de la solicitud de devolución presentada por el contribuyente.
"Máxime que no puede entenderse que dicha autoridad tenga una absoluta libertad, incluso, para actuar al margen de la ley, so pretexto de estar verificando la procedencia o improcedencia de la devolución solicitada por el propio contribuyente, ya que tal consideración sería contraria a un mínimo sentido de seguridad jurídica, lo cual, desde luego, sería en detrimento de las posibilidades de defensa del gobernado y, por añadidura, trascendería el resultado final de la resolución que la autoridad emita, como ocurrió en el caso, pues al no levantarse actas parciales, en las que se hicieran constar los hechos y omisiones conocidos por la autoridad, así como la última acta parcial, en la que se otorgaran al contribuyente cuando menos veinte días, para presentar los documentos, libros o registros que desvirtúen los hechos u omisiones, se afectaron sus defensas.
"En consecuencia, siendo un principio general del derecho que las autoridades administrativas sólo pueden hacer aquello que la ley expresamente les permite, se colige que en esta hipótesis y aun cuando el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación no lo establezca, la autoridad fiscal debe ejercer sus facultades de comprobación sujetándose a alguno de los procedimientos regulados en el artículo 42 del propio código, respetando siempre las formalidades y los plazos previstos en las normas específicas, ya que este último precepto contempla una serie de procedimientos permitidos por la ley, que si bien están encaminados a verificar si los contribuyentes, responsables solidarios o terceros, han cumplido con sus obligaciones fiscales, lo cierto es que, al pretender determinar cuál es la verdadera situación fiscal del contribuyente, válidamente puede sostenerse que su finalidad es análoga a la determinación de la procedencia o improcedencia de la devolución solicitada.
"En la misma línea de ideas, si bien el artículo 22 analizado sólo prevé que el citado ejercicio de las facultades de comprobación concluirá dentro de un plazo máximo de noventa días contados a partir de la fecha en la que se notifique a los contribuyentes el inicio de dichas facultades, o de ciento ochenta días, en el caso en el que la autoridad, para verificar la procedencia de la devolución, deba requerir información a terceros relacionados con el contribuyente, así como en el de los contribuyentes a que se refiere el apartado B del artículo 46-A del código, resulta aplicable a las visitas domiciliarias que nos ocupan, lo dispuesto en el último párrafo del citado artículo 46-A, de acuerdo al cual, cuando las autoridades no levanten el acta final de visita o no notifiquen el oficio de observaciones o, en su caso, el de conclusión de la revisión dentro de los plazos legales, ésta se entenderá concluida en esa fecha, quedando sin efectos la orden y las actuaciones que de ella se derivaron durante dicha visita o revisión.
"Ello es así, pues los referidos actos de molestia a los particulares están delimitados temporalmente, es decir, están acotados a un tiempo prudente, a fin de que se logre el objetivo que con ellos se pretende, pues de no ser así, la actuación de la autoridad se volvería molestia constante o permanente intromisión al domicilio, tornándose dichas facultades fiscalizadoras en omnímodas, arbitrarias o caprichosas, lo que es contrario a la protección que otorga el artículo 16 constitucional.
"Para evitar la infracción a la garantía de seguridad jurídica, el legislador ha establecido en la ley secundaria los elementos mínimos necesarios, a fin de que el gobernado, por un lado, pueda proteger su derecho y, por otro, para que sobre este aspecto la autoridad no incurra en arbitrariedades o conductas injustificadas, es decir, la intención del legislador ha sido que, entre otras regulaciones, el ejercicio de esa facultad excepcional se limite a un plazo breve que evite la prolongación indefinida del acto de molestia, lo que se prevé en el artículo 46-A del Código Fiscal de la Federación, norma ordinaria creada también para otorgar una mayor seguridad jurídica al contribuyente visitado, pues de esta manera se obliga a las autoridades fiscales a concluir el análisis de la contabilidad y demás papeles que reflejan la situación fiscal del contribuyente en un término razonable para ello y concluir dichas visitas.
"Es aplicable el criterio de la Primera y la Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sustentado en las tesis que a continuación se reproducen: ..."
Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, al resolver el amparo directo 167/2015, sostuvo lo siguiente:
"QUINTO.-Son infundados en una parte, fundados pero inoperantes en otra y, finalmente, inoperantes los conceptos de violación que se hacen valer.
"Siguiendo con el cuarto punto a dilucidar, ello lo constituye el contenido del segundo concepto de nulidad, donde se alegó una aparente violación de forma derivado de las facultadesde comprobación para verificar la procedencia de la devolución solicitada, en términos del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación.
"Parte de las consideraciones destacadas por la empresa quejosa, para desestimar lo anterior, fueron las siguientes:
"a) Resulta suficiente que en la orden de visita domiciliaria, contenida en el oficio de veintiuno de febrero de dos mil trece, se cite como sustento de la facultad ejercida, el artículo 22, noveno párrafo, del Código Fiscal de la Federación, pues es en dicho numeral en que se prevé la potestad de revisar la procedencia del saldo a favor mediante facultades de comprobación.
"b) Resulta infundada la manifestación de que la autoridad debió levantar una última acta parcial y una acta final, para tener por debidamente concluida la visita domiciliaria que se le practicó a efecto de verificar la procedencia del saldo a favor solicitado en devolución; ello en virtud de que si bien es cierto, al ejercer tal facultad de comprobación resultan aplicables las reglas para la visita domiciliaria previstas en el artículo 46 del Código Fiscal de la Federación, también es cierto que la legalidad del procedimiento no se encuentra sujeta a las formalidades consistentes en levantar la última acta parcial, dar término de veinte días al contribuyente, a efecto de que desvirtúe hechos y omisiones y levantar el acta final, pues ello no fue establecido por el legislador en el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación.
"c) Respecto del argumento relativo a que la autoridad demandada excedió el término de noventa días establecido en el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, para el ejercicio de las facultades de comprobación, es de señalar que la única consecuencia legal es que de autorizarse la devolución solicitada, la autoridad fiscal deberá actualizar el monto a devolver y pagar los intereses, ello calculado a la fecha en que se realice el pago correspondiente; empero, no existe disposición expresa de que si la autoridad excede el plazo de mérito, sus facultades de comprobación caduquen, ni que por tal circunstancia, deba considerarse procedente el saldo a favor solicitado por los contribuyentes.
"Lo anterior se controvierte, planteando la inconstitucionalidad del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, por contravenir las formalidades esenciales del procedimiento y los principios de certeza y seguridad jurídicas, previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales, bajo dos parámetros medulares:
"a) Porque no regula un procedimiento propiamente para verificar la procedencia de la devolución, dejando a potestad de la autoridad hacendaria la aplicación o no del artículo 46 del Código Fiscal de la Federación.
"b) Porque no regula la caducidad de las facultades de resolverse la procedencia de la devolución fuera de los noventa días que el precepto legal dispone para tal efecto.
"En principio, debe señalarse que el procedimiento establecido en el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, está destinado única y exclusivamente para atender las solicitudes de devolución.
"Sirve de orientación a lo anterior, la tesis 1a. LXXVII/2012 (10a.), sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 868, Libro VII, Tomo 1, abril de 2012, Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo texto es como sigue:
"‘DEVOLUCIÓN DE CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE. PROCEDIMIENTO Y PLAZO PARA LA PRESCRIPCIÓN DE LA SOLICITUD RELATIVA, CONFORME A LOS ARTÍCULOS 22 Y 146 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2004).’ (se transcribe)
"Ahora, tanto el argumento de que pretenda aplicarse el artículo 46 del Código Fiscal de la Federación, que regula la visita en el domicilio fiscal, por lo que hace al levantamiento de una última acta parcial o de una final, así como de la inexistencia de una sanción por no resolver dentro de los plazos establecidos (entre ellos, el dispuesto para las facultades de comprobación), pierde de vista la finalidad del precepto en comento.
"Y es que no estamos frente al caso de ejercicios de facultades de comprobación, que pudieren entrañar la determinación de un crédito fiscal.
"En efecto, el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación se refiere a supuestos totalmente diversos, ya que estamos ante una devolución de impuestos y la posibilidad de ejercer facultades de comprobación en estos casos no conlleva la determinación de un crédito fiscal, sino la posibilidad de verificar la procedencia de la devolución solicitada por el quejoso.
"Para un mejor entendimiento de lo anterior, conviene destacar lo expuesto por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo en revisión 1454/2012, el cinco de septiembre de dos mil doce, donde se procedió inicialmente a la transcripción del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, cuyo texto es como sigue:
"Con base en lo anterior, es dable entonces establecer que aun cuando las facultades de comprobación se ejerzan en un procedimiento distinto al de la mera verificación formal de la devolución de contribuciones, pues su objetivo es la revisión o fiscalización de las obligaciones tributarias del solicitante, investigando o fiscalizando el debido cumplimiento de obligaciones fiscales a cargo del solicitante, lo cierto es que deberá hacerse respetando las formas y términos del procedimiento dispuesto en el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación.
"Como se expuso al analizar lo relativo al oficio por el cual se negó la devolución solicitada, las facultades de comprobación desplegadas en el caso, tuvieron un único fin: validar que los productos que enajena la contribuyente aquí quejosa, no son alimentos y que, por lo mismo, no son sujetos de la tasa 0%, en términos del artículo 2-A, fracción I, inciso b), de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
"Luego, si la facultad de comprobación no dispuso la imposición de un crédito fiscal, sino dilucidó la improcedencia de la solicitud de devolución planteada, es necesario concluir que en el caso, no resultaba necesario agotar la totalidad de las formalidades previstas en el artículo 46 del Código Fiscal de la Federación, pues como lo refiere la misma parte quejosa, no era necesario exponer defensas o argumentos en torno a ningún gravamen, siendo que respecto de la determinación de negativa a la devolución, estuvo como aconteció, expedito su derecho para impugnarlo a través del recurso de revocación correspondiente.
"Por otra parte, no se encuentra contravención a lo dispuesto por los artículos 14 y 16 constitucionales, dado que las garantías de seguridad jurídica y de legalidad que en ellos se integran, no comprenden de manera alguna el que la ley deba contemplar alguna sanción al actuar de la autoridad, en el caso, que no se resuelva la devolución en el término previsto por la ley, lo que involucra los plazos en los que se deben ejercer las facultades de comprobación.
"Lo anterior se robustece, si se pondera que sí existe una consecuencia de dicho proceder, desde luego, en beneficio del contribuyente, que lo es el pago de los intereses respectivos, en caso de ser procedente la solicitud.
"Pero de no acontecer así, es manifiesto que tiene expedito su derecho para considerar legalmente una negativa ficta, y no esperar de manera indeterminada la emisión expresa de ésta.
"Sirve de orientación a lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 73/2010, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 260, Tomo XXXI, junio de 2010, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo texto es como sigue:
"‘DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. LA FACULTAD DE LA AUTORIDAD HACENDARIA PARA NEGARLA NO PRECLUYE CUANDO ÉSTA NO RESUELVE LA SOLICITUD RELATIVA DENTRO DEL PLAZO LEGAL.’ (se transcribe)
"Por lo expuesto, procede desestimar la inconstitucionalidad del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, por las razones apuntadas.
"Con apoyo en lo anterior, es infundado que la sentencia señalada como acto reclamado, resulte ilegal, por contravenir lo dispuesto por los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, en relación con el diverso numeral 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
"Ello es así, porque ante la desestimación de los conceptos de violación, no existen más elementos que, analizados, permitan validar la afirmación de la contravención en cita, sin que resulte necesario hacer un mayor pronunciamiento al respecto con base en tratados internacionales. ..."
QUINTO.-Existencia de la contradicción de tesis. Es necesario determinar si existe la contradicción de criterios, para lo cual se estima necesario destacar los aspectos relevantes de las consideraciones en que se apoyaron los Tribunales Colegiados de Circuito.
En efecto, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, al resolver el amparo directo administrativo 167/2015, se pronunció en torno al problema de inconstitucionalidad planteado respecto del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, desestimando la contravención que se adujo a las formalidades esenciales del procedimiento, de los principios de certeza y seguridad jurídicas, así como del argumento concerniente a que no establece un procedimiento propiamente para verificar la procedencia de la devolución, dejando a potestad de la autoridad hacendaria la aplicación o no del artículo 46 del Código Fiscal de la Federación.
Lo anterior, con apoyo en las siguientes consideraciones:
a) El procedimiento establecido en el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, está destinado única y exclusivamente para atender las solicitudes de devolución; que por ello no es aplicable el artículo 46 del Código Fiscal de la Federación, que regula la visita en el domicilio fiscal, respecto del levantamiento de una última acta parcial o de una final, así como de la inexistencia de una sanción por no resolver dentro de los plazos establecidos (entre ellos, el dispuesto para las facultades de comprobación), porque ello pierde de vista la finalidad del precepto en comento.
b) Que no se está frente al caso de ejercicios de facultades de comprobación, que pudieren entrañar la determinación de un crédito fiscal, sino ante una devolución de impuestos; que la posibilidad de ejercer facultades de comprobación en estos casos no conlleva la determinación de un crédito fiscal, sino la posibilidad de verificar la procedencia de la devolución solicitada por el quejoso.
c) Que aun cuando las facultades de comprobación se ejerzan en un procedimiento distinto al de la mera verificación formal de la devolución de contribuciones, pues su objetivo es la revisión o fiscalización de las obligaciones tributarias del solicitante, investigando o fiscalizando el debido cumplimiento de obligaciones fiscales a cargo del solicitante, lo cierto es que deberá hacerse respetando las formas y términos del procedimiento dispuesto en el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación.
d) Que si la facultad de comprobación no dispuso la imposición de un crédito fiscal, sino dilucidó la improcedencia de la solicitud de devolución planteada, no resultaba necesario agotar la totalidad de las formalidades previstas en el artículo 46 del Código Fiscal de la Federación, pues no era necesario exponer defensas o argumentos en torno a ningún gravamen, siendo que, respecto de la determinación de negativa a la devolución, está expedito su derecho para impugnarlo a través del recurso de revocación correspondiente.
e) Que, por otra parte, no se encuentra contravención a lo dispuesto por los artículos 14 y 16 constitucionales, dado que las garantías de seguridad jurídica y de legalidad no comprenden el que la ley deba contemplar alguna sanción al actuar de la autoridad, en el caso, que no se resuelva la devolución en el término previsto por la ley, lo que involucra los plazos en los que se deben ejercer las facultades de comprobación.
f) Lo anterior, porque sí existe una consecuencia de dicho proceder en beneficio del contribuyente, que lo es el pago de los intereses respectivos, en caso de ser procedente la solicitud y, de no acontecer así, tiene expedito su derecho para considerar legalmente una negativa ficta, y no esperar de manera indeterminada la emisión expresa de ésta.
g) Citó en apoyo la jurisprudencia 2a./J. 73/2010, de rubro: "DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. LA FACULTAD DE LA AUTORIDAD HACENDARIA PARA NEGARLA NO PRECLUYE CUANDO ÉSTA NO RESUELVE LA SOLICITUD RELATIVA DENTRO DEL PLAZO LEGAL."
Por otra parte, el Primer Tribunal en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito determinó:
a) Que las formalidades previstas en los artículos 44, 46 y 46-A del Código Fiscal de la Federación sí son aplicables en el caso en que la autoridad ejerza las facultades de comprobación para verificar la procedencia de una devolución de saldos a favor.
b) Que del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación se desprende que en él se instituye como un derecho de los contribuyentes solicitar la devolución de las cantidades pagadas indebidamente al fisco federal o las que procedan conforme a las leyes fiscales y la obligación de la autoridad tributaria de responder congruentemente la petición, en tres diferentes sentidos: acceder a la devolución (total o parcial), negarla y tener al interesado por desistido.
c) Que de ello se sigue que, recibida la solicitud, la autoridad debe analizar si cuenta o no con los elementos necesarios para responder el fondo, es decir, si tiene a su alcance toda la información y/o documentación que la respalde; corroborado lo anterior, dará respuesta de manera afirmativa o negativa o mixta.
d) Si de la revisión de los datos y soporte documental aportados deriva la imposibilidad para pronunciarse sobre el fondo, la autoridad está obligada a requerir del interesado aquello que le permita definir si es o no procedente la devolución, a lo que deberá cumplir el contribuyente en un plazo de veinte días.
e) Ante ello, pueden darse dos escenarios: a) que el solicitante sea omiso en atender el requerimiento, o b) que cumpla con lo pedido, aportando información y/o documentación. En el primer supuesto, la sanción jurídica correspondiente consiste en tenerlo por desistido, ante su falta de interés. En el segundo, pueden generarse dos situaciones: a) que el cumplimiento sea total, o b) que se dé un cumplimiento parcial.
f) El cumplimiento total posibilita a la autoridad para atender la petición, pero a su vez la faculta y obliga a responderla, es decir, se ve conminada a decidir la procedencia o improcedencia de la devolución.
g) El cumplimiento parcial exige a la autoridad realizar un segundo requerimiento (diez días), donde especifique qué datos, información o documentación omitidos, le son indispensables para decidir el fondo; hipótesis que se traduce en la facultad reglada de requerir por segunda ocasión al interesado, lo cual implica que una vez actualizado este supuesto, la autoridad no tiene la opción de decidir si ejerce o no dicha potestad, sino que debe, invariablemente, llevarla a cabo.
h) Materializado el segundo requerimiento, el solicitante puede cumplirlo o no. El cumplimiento implica que la autoridad cuenta con toda la información y soporte relativo, que le permite responder la petición, por lo que es su obligación pronunciarse si procede o no la devolución.
i) El incumplimiento o cumplimiento deficiente, trae como sanción el desistimiento, cuyo pronunciamiento debe expresar las razones que lo justifiquen.
j) Que la autoridad fiscal podrá ejercer las facultades de comprobación, con el objeto de verificar la procedencia de cada solicitud de devolución presentada por el contribuyente, aun cuando se encuentre referida a las mismas contribuciones, aprovechamientos y periodos.
k) Que el citado ejercicio de las facultades de comprobación concluirá dentro de un plazo máximo de noventa días contados a partir de la fecha en la que se notifique a los contribuyentes el inicio de dichas facultades.
l) Que en el caso en el que la autoridad, para verificar la procedencia de la devolución, deba requerir información a terceros relacionados con el contribuyente, así como en el de los contribuyentes a que se refiere el apartado B del artículo 46-A del código, el plazo para concluir el ejercicio de facultades de comprobación será de ciento ochenta días contados a partir de la fecha en la que se notifique a los contribuyentes el inicio de dichas facultades. Estos plazos se suspenderán en los mismos supuestos establecidos en el citado artículo 46-A.
m) Aun cuando el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación autoriza a la autoridad fiscal para ejercer sus facultades de comprobación, con el fin de verificar la procedencia de la solicitud de devolución del saldo a favor, sin establecer normas especiales para su desarrollo, cuando la autoridad fiscal, con arreglo en tal artículo, ejerce las facultades de comprobación contenidas en el diverso 42 del código aludido, específicamente, la comprendida en la fracción III, referida a la práctica de la visita domiciliaria, la autoridad fiscal se encuentra constreñida a sujetarse en todo momento y en cualquier circunstancia a las formalidades establecidas en el diverso 46 del código tributario federal, es decir, debe llevarla a cabo conforme a las reglas que, para el efecto, el legislador tributario federal señaló en el numeral de marras.
n) Lo anterior, en virtud de que la génesis del mencionado artículo consiste en hacer respetar las garantías de seguridad jurídica e inviolabilidad del domicilio y acotar suficientemente el ejercicio de la facultad de la autoridad fiscal en el domicilio fiscal, lo que otorga seguridad jurídica al particular y evita el actuar arbitrario de la autoridad administrativa, máxime que no puede entenderse que dicha autoridad tenga una absoluta libertad, incluso, para actuar al margen de la ley, so pretexto de estar verificando la procedencia o improcedencia de la devolución solicitada por el propio contribuyente, ya que tal consideración sería contraria a un mínimo sentido de seguridad jurídica.
o) En consecuencia, siendo un principio general del derecho que las autoridades administrativas sólo pueden hacer aquello que la ley expresamente les permite, se colige que en esta hipótesis y aun cuando el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación no lo establezca, la autoridad fiscal debe ejercer sus facultades de comprobación sujetándose a alguno de los procedimientos regulados en el artículo 42 del propio código, respetando siempre las formalidades y los plazos previstos en las normas específicas, ya que este último precepto contempla una serie de procedimientos permitidos por la ley, que si bien están encaminados a verificar si los contribuyentes, responsables solidarios o terceros, han cumplido con sus obligaciones fiscales, lo cierto es que,al pretender determinar cuál es la verdadera situación fiscal del contribuyente, válidamente puede sostenerse que su finalidad es análoga a la determinación de la procedencia o improcedencia de la devolución solicitada.
p) Que si bien el artículo 22 analizado sólo prevé que el citado ejercicio de las facultades de comprobación concluirá dentro de un plazo máximo de noventa días contados a partir de la fecha en la que se notifique a los contribuyentes el inicio de dichas facultades, o de ciento ochenta días, en el caso en el que la autoridad, para verificar la procedencia de la devolución, deba requerir información a terceros relacionados con el contribuyente, así como en el de los contribuyentes a que se refiere el apartado B del artículo 46-A del código, resulta aplicable a las visitas domiciliarias lo dispuesto en el último párrafo del citado artículo 46-A, de acuerdo al cual, cuando las autoridades no levanten el acta final de visita o no notifiquen el oficio de observaciones o, en su caso, el de conclusión de la revisión dentro de los plazos legales, ésta se entenderá concluida en esa fecha, quedando sin efectos la orden y las actuaciones que de ella se derivaron, en congruencia con las formalidades que deben observarse para los actos de molestia.
Del contenido de las ejecutorias que han sido reseñadas se advierte que, en el caso, sí se verifica la existencia de la contradicción de tesis que ha sido denunciada, en virtud de que los órganos colegiados contendientes se pronunciaron en torno a un mismo problema jurídico, consistente en determinar si en el procedimiento de verificación de devolución de saldo a favor previsto en al artículo 22 del Código Fiscal de la Federación (en su texto vigente hasta antes de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de noviembre de dos mil quince), resultan aplicables o no las formalidades y plazos previstos para las visitas domiciliarias, específicamente, los que contienen los artículos 42, fracción III, 46 y 46-A del propio código tributario; arribando a conclusiones opuestas.
En efecto, mientras que el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito estableció que en el procedimiento aludido únicamente rigen las formalidades y plazos que establece el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, por tratarse de un procedimiento específico para determinar la procedencia o no de la devolución de saldo a favor y que, por ello, no son aplicables las reglas ni formalidades establecidas en el artículo 46 del mismo ordenamiento normativo; el diverso Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito concluyó en sentido opuesto, esto es, consideró que en el procedimiento de comprobación de existencia del saldo a favor, sí rigen las formalidades previstas en ese numeral y en los diversos 46 y 46-A del propio código tributario.
En estos términos, queda configurada la divergencia de criterios que ha sido denunciada, cuya litis consiste en determinar si tratándose de las visitas de verificación de saldo a favor que establece el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación resultan aplicables o no, las formalidades y plazos previstos en el propio código tributario respecto de las visitas domiciliarias, específicamente, las previstas en los diversos 46 y 46-A del mismo ordenamiento.
SEXTO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con apoyo en las consideraciones que enseguida se exponen:
En primer término, es importante acotar el hecho de que en el caso a estudio, las tesis sustentadas por los Tribunales Colegiados de Circuito derivaron del texto del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, anterior a la reforma publicada el dieciocho de noviembre de dos mil quince, fecha en la que se adicionó el artículo 22-D del propio ordenamiento, con el propósito de detallar el procedimiento que debe observar la autoridad para determinar, a través de visita domiciliaria, la existencia de saldo a favor.
Para ilustrar la diferencia de ambos textos, antes y después de la reforma, se inserta la tabla siguiente:
Como deriva de la transcripción preinserta, el texto del artículo 22 reformado, en relación con el adicionado 22-D, ya establece el procedimiento al que debe sujetarse la visita de verificación de saldo a favor; sin embargo, dicha circunstancia no impide que este tribunal se pronuncie sobre el tema de divergencia, en virtud de que pueden existir asuntos pendientes de resolución en los que deba hacerse pronunciamiento respecto del texto anterior a esa reforma; de tal manera que, en aras del principio de seguridad jurídica, se procede a dilucidar la materia de la litis en la presente contradicción de tesis.
Del texto del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, materia de análisis en esta resolución (en su texto vigente hasta antes de la reforma de 2015), se observa que en él se establece:
1o. Artículo 22. Las autoridades fiscales devolverán las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan conforme a las leyes fiscales. En el caso de contribuciones que se hubieran retenido, la devolución se efectuará a los contribuyentes a quienes se les hubiera retenido la contribución de que se trate. Tratándose de los impuestos indirectos, la devolución por pago de lo indebido se efectuará a las personas que hubieran pagado el impuesto trasladado a quien lo causó, siempre que no lo hayan acreditado; por lo tanto, quien trasladó el impuesto, ya sea en forma expresa y por separado o incluido en el precio, no tendrá derecho a solicitar su devolución. Tratándose de los impuestos indirectos pagados en la importación, procederá la devolución al contribuyente siempre y cuando la cantidad pagada no se hubiere acreditado.
2o. Lo dispuesto en el párrafo anterior, se aplicará sin perjuicio del acreditamiento de los impuestos indirectos a que tengan derecho los contribuyentes, de conformidad con lo dispuesto en las leyes que los establezcan.
3o. Cuando la contribución se calcule por ejercicios, únicamente se podrá solicitar la devolución del saldo a favor cuando se haya presentado la declaración del ejercicio, salvo que se trate del cumplimiento de una resolución o sentencia firmes, de autoridad competente, en cuyo caso, podrá solicitarse la devolución independientemente de la presentación de la declaración.
4o. Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución en los términos de este artículo, nace cuando dicho acto se anule. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación en los términos del penúltimo párrafo de este artículo.
5o. Cuando en una solicitud de devolución existan errores en los datos contenidos en la misma, la autoridad requerirá al contribuyente para que mediante escrito y en un plazo de 10 días aclare dichos datos, apercibiéndolo que de no hacerlo dentro de dicho plazo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente. En este supuesto no será necesario presentar una nueva solicitud cuando los datos erróneos sólo se hayan consignado en la solicitud o en los anexos. Dicho requerimiento suspenderá el plazo previsto para efectuar la devolución, durante el periodo que transcurra entre el día hábil siguiente en que surta efectos la notificación del requerimiento y la fecha en que se atienda el requerimiento.
6o. Cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cuarenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, incluyendo para el caso de depósito en cuenta, los datos de la institución integrante del sistema financiero y el número de cuenta para transferencias electrónicas del contribuyente en dicha institución financiera debidamente integrado de conformidad con las disposiciones del Banco de México, así como los demás informes y documentos que señale el reglamento de este código. Las autoridades fiscales, para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente, en un plazo no mayor de veinte días posteriores a la presentación de la solicitud de devolución, los datos, informes o documentos adicionales que considere necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, las autoridades fiscales requerirán al promovente a fin de que en un plazo máximo de veinte días cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo dentro de dicho plazo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente. Las autoridades fiscales sólo podrán efectuar un nuevo requerimiento, dentro de los diez días siguientes a la fecha en la que se haya cumplido el primer requerimiento, cuando se refiera a datos, informes o documentos que hayan sido aportados por el contribuyente al atender dicho requerimiento. Para el cumplimiento del segundo requerimiento, el contribuyente contará con un plazo de diez días, contado a partir del día siguiente al que surta efectos la notificación de dicho requerimiento, y le será aplicable el apercibimiento a que se refiere este párrafo. Cuando la autoridad requiera al contribuyente los datos, informes o documentos, antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados.
7o. Cuando en la solicitud de devolución únicamente existan errores aritméticos en la determinación de la cantidad solicitada, las autoridades fiscales devolverán las cantidades que correspondan, sin que sea necesario presentar una declaración complementaria. Las autoridades fiscales podrán devolver una cantidad menor a la solicitada por los contribuyentes con motivo de la revisión efectuada a la documentación aportada. En este caso, la solicitud se considerará negada por la parte que no sea devuelta, salvo que se trate de errores aritméticos o de forma. En el caso de que las autoridades fiscales devuelvan la solicitud de devolución a los contribuyentes, se considerará que ésta fue negada en su totalidad. Para tales efectos, las autoridades fiscales deberán fundar y motivar las causas que sustentan la negativa parcial o total de la devolución respectiva.
8o. No se considerará que las autoridades fiscales inician el ejercicio de sus facultades de comprobación, cuando soliciten los datos, informes y documentos, a que se refiere el sexto párrafo anterior, pudiendo ejercerlas en cualquier momento.
9o. Cuando con motivo de la solicitud de devolución la autoridad inicie facultades de comprobación con el objeto de comprobar la procedencia de la misma, los plazos a que hace referencia el párrafo sexto del presente artículo se suspenderán hasta que se emita la resolución en la que se resuelva la procedencia o no de la solicitud de devolución. El citado ejercicio de las facultades de comprobación concluirá dentro de un plazo máximo de noventa días contados a partir de la fecha en la que se notifique a los contribuyentes el inicio de dichas facultades. En el caso en el que la autoridad, para verificar la procedencia de la devolución, deba requerir información a terceros relacionados con el contribuyente, así como en el de los contribuyentes a que se refiere el apartado B del artículo 46-A de este código,(7) el plazo para concluir el ejercicio de facultades de comprobación será de ciento ochenta días contados a partir de la fecha en la que se notifique a los contribuyentes el inicio de dichas facultades. Estos plazos se suspenderán en los mismos supuestos establecidos en el artículo 46-A de este código.
10o. El ejercicio de las facultades de comprobación para verificar la procedencia de la devolución, será independiente del ejercicio de otras facultades que ejerza la autoridad con el fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales del contribuyente. La autoridad fiscal podrá ejercer las facultades de comprobación con el objeto de verificar la procedencia de cada solicitud de devolución presentada por el contribuyente, aun cuando se encuentre referida a las mismas contribuciones, aprovechamientos y periodos.
11o. Si concluida la revisión efectuada en el ejercicio de facultades de comprobación para verificar la procedencia de la devolución, se autoriza ésta, la autoridad efectuará la devolución correspondiente dentro de los 10 días siguientes a aquel en el que se notifique la resolución respectiva. Cuando la devolución se efectúe fuera del plazo mencionado se pagarán intereses que se calcularán conforme a lo dispuesto en el artículo 22-A de este código.
12o. El fisco federal deberá pagar la devolución que proceda actualizada conforme a lo previsto en el artículo 17-A de este código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor y hasta aquel en el que la devolución esté a disposición del contribuyente. Para el caso de depósito en cuenta, se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución financiera señalada en la solicitud de devolución.
13o. Cuando en el acto administrativo que autorice la devolución se determinen correctamente la actualización y los intereses que en su caso procedan, calculados a la fecha en la que se emita dicho acto sobre la cantidad que legalmente proceda, se entenderá que dicha devolución está debidamente efectuada siempre que entre la fecha de emisión de la autorización y la fecha en la que la devolución esté a disposición del contribuyente no haya transcurrido más de un mes. En el supuesto de que durante el mes citado se dé a conocer un nuevo índice nacional de precios al consumidor, el contribuyente tendrá derecho a solicitar la devolución de la actualización correspondiente que se determinará aplicando a la cantidad total cuya devolución se autorizó, el factor que se obtenga conforme a lo previsto en el artículo 17-A de este código, restando la unidad a dicho factor. El factor se calculará considerando el periodo comprendido desde el mes en que se emitió la autorización y el mes en que se puso a disposición del contribuyente la devolución.
14o. El monto de la devolución de la actualización a que se refiere el párrafo anterior, deberá ponerse, en su caso, a disposición del contribuyente dentro de un plazo de cuarenta días siguientes a la fecha en la que se presente la solicitud de devolución correspondiente; cuando la entrega se efectúe fuera del plazo mencionado, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán conforme a lo dispuesto en el artículo 22-A de este código. Dichos intereses se calcularán sobre el monto de la devolución actualizado por el periodo comprendido entre el mes en que se puso a disposición del contribuyente la devolución correspondiente y el mes en que se ponga a disposición del contribuyente la devolución de la actualización.
15o. Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución sin ejercer las facultades de comprobación a que se hace referencia en el párrafo noveno del presente artículo, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente, quedando a salvo las facultades de comprobación de la autoridad. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos en los términos del artículo 21 de este código, sobre las cantidades actualizadas, tanto por las devueltas indebidamente como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución.
16o. La obligación de devolver prescribe en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal. Para estos efectos, la solicitud de devolución que presente el particular, se considera como gestión de cobro que interrumpe la prescripción, excepto cuando el particular se desista de la solicitud.
17o. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado.
18o. El Servicio de Administración Tributaria, mediante disposiciones de carácter general, podrá establecer los casos en los que no obstante que se ordene el ejercicio de las facultades de comprobación a que hace referencia el párrafo noveno del presente artículo, regirán los plazos establecidos por el párrafo sexto del mismo, para efectuar la devolución.
19o. Los requerimientos a que se refiere este artículo se formularán por la autoridad fiscal en documento digital que se notificará al contribuyente a través del buzón tributario, el cual deberá atenderse por los contribuyentes mediante este medio de comunicación.
De dicho numeral se desprenden, entre otras cuestiones, las siguientes:
La devolución de contribuciones, como dispone el párrafo diecisiete, podrá hacerse de dos formas: de oficio o a petición del interesado, pudiendo ser respecto de cantidades pagadas indebidamente, o bien, las que procedan conforme a las leyes fiscales correspondientes.
En el supuesto de la devolución derivada de las normas de cada tributo, esto es, cuando la devolución sea instada por el interesado por tener saldo a favor, la autoridad hacendaria, de acuerdo con el sexto párrafo, deberá efectuar la devolución dentro del plazo de cuarenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud correspondiente (esta última con todos los datos que precisa el indicado párrafo); salvo lo dispuesto para los contribuyentes que dictaminen sus estados financieros por contador público, pues el plazo para que las autoridades fiscales hagan la devolución será de veinticinco días.
El procedimiento de devolución se inicia con una solicitud y recibida ésta, pueden suscitarse dos procedimientos a efecto de verificar la procedencia o no, de la devolución solicitada; el primero, derivado de lo dispuesto en el párrafo sexto del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, en el que:
Para tal efecto, se otorgará al promovente un plazo máximo de veinte días para cumplir con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo dentro de dicho plazo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente.
• La autoridad podrá efectuar un nuevo requerimiento, dentro de los diez días siguientes a la fecha en la que se haya cumplido el primer requerimiento, cuando se refiera a datos, informes o documentos que hayan sido aportados por el contribuyente al atender el primer requerimiento.
Para tal efecto, se le conferirá un nuevo plazo de diez días al interesado apercibido en los mismos términos.
• Si las autoridades fiscales devuelvan la solicitud, se considerará que ésta fue negada en su totalidad.
El segundo procedimiento, deriva de lo dispuesto en los párrafos noveno, décimo, undécimo y décimo octavo del propio precepto, en el que, con motivo de la solicitud de devolución, la autoridad inicia facultades de comprobación con el objeto de comprobar la procedencia de la misma.
Respecto de este procedimiento:
• Los plazos a que hace referencia el párrafo sexto se suspenderán hasta que se emita la resoluciónen la que se resuelva la procedencia o no de la solicitud de devolución.
• Las facultades de comprobación de saldo a favor, concluirán dentro de un plazo máximo de noventa días contados a partir de la fecha en la que se notifique a los contribuyentes el inicio de dichas facultades, salvo que se haya requerido información a terceros relacionados con el contribuyente en el que el plazo para concluir el ejercicio de facultades de comprobación será de ciento ochenta días.
Estos plazos se suspenderán en los mismos supuestos establecidos en el artículo 46-A(8) del código tributario.
• El ejercicio de las facultades de comprobación para verificar la procedencia de la devolución, es independiente del ejercicio de otras facultades que ejerza la autoridad con el fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales del contribuyente.
• Concluida la revisión, la autoridad efectuará, en su caso, la devolución correspondiente dentro de los 10 días siguientes a aquel en el que se notifique la resolución respectiva. Si la devolución se realiza fuera del plazo mencionado, se pagarán intereses conforme a lo dispuesto en el diverso artículo 22-A del mismo ordenamiento.
• Tratándose de estas facultades, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente, quedando a salvo las facultades de comprobación de la autoridad.
• Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos en los términos del artículo 21 de este código, sobre las cantidades actualizadas, tanto por las devueltas indebidamente, como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución.
Como deriva de los elementos pormenorizados, el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación regula la devolución de contribuciones, previendo la posibilidad de que la autoridad actúe oficiosamente, o bien, a instancia del contribuyente a través de una solicitud, la que, una vez recibida puede dar origen a dos procedimientos, a saber, el concerniente a aquel en que la verificación de la solicitud de devolución queda sujeta a los plazos y procedimiento previstos en el párrafo sexto de ese numeral y, por otra parte, el relativo a aquel en el que, a efecto de verificar la procedencia del saldo a favor, cuya devolución se solicita, la autoridad despliega el ejercicio de facultades de comprobación.
En el primer caso, el procedimiento de verificación de la procedencia de la solicitud de devolución -que podrá efectuarse mediante dos requerimientos- tendrá que ajustarse a los plazos y términos que dispone el referido párrafo sexto.
Por otro lado, cuando la autoridad estima necesario ejercer sus facultades de comprobación, se inicia un procedimiento de comprobación de datos, comprobación o inspección, en términos de lo dispuesto en los párrafos noveno, décimo, undécimo y décimo octavo del propio precepto.
De lo antes referido se sigue que el procedimiento de devolución de contribuciones, previsto en el párrafo sexto, es de suyo distinto al procedimiento de comprobación tendente a la verificación del saldo a favor regulado en los diversos párrafos noveno, décimo, undécimo y décimo octavo del artículo 22 del código tributario.
Ello es así, en tanto que las facultades para revisar la procedencia de la devolución, que se manifiesta mediante el requerimiento de datos, informes y documentos relacionados directamente con la devolución de contribuciones, la autoridad únicamente se allega de información del contribuyente, a fin de establecer, formalmente, la certeza de los datos, números, renglones, rubros, cantidades, etcétera, asentados en la solicitud como en la declaración correspondiente. En consecuencia, la facultad aludida, así como la obligación del contribuyente de suministrar datos, informes y documentos vinculados con la devolución, no representa el ejercicio de facultades de comprobación, ya que se limita a la verificación sobre la documentación relativa, de la que se deduce el monto a devolver.
Se entiende así de lo dispuesto en el párrafo octavo del propio numeral, en el sentido de que "no se considerará que las autoridades fiscales inician el ejercicio de sus facultades de comprobación cuando soliciten los datos, informes y documentos, a que se refiere el párrafo sexto ...". Así, en este caso, el procedimiento representa una etapa limitada a la verificación de procedencia de la solicitud, con los límites y alcances antes precisados.
Por otro lado, el procedimiento de comprobación de saldo a favor se inicia cuando la autoridad lo estima necesario, en términos de lo que establecen los párrafos octavo, noveno, undécimo y décimo octavo del propio artículo 22 del Código Fiscal de la Federación e implica, como ya se señaló, una atribución diversa a la contenida en el párrafo sexto antes aludido; sin embargo, ambos procedimientos tienen como finalidad, en principio, verificar únicamente la procedencia del saldo a favor, pero no el cumplimiento de obligaciones tributarias ni la consecuente determinación de un crédito fiscal, sin perjuicio de que, de advertir alguna irregularidad, se inicien este tipo de atribuciones.
Por ello, debe concluirse que tanto el procedimiento del párrafo sexto, como el que deriva de los diversos párrafos antes señalados deben desarrollarse, atendiendo a las formalidades y plazos previstos para tal efecto en el propio artículo 22 que se analiza.
Lo anterior, en virtud de que las atribuciones que establece el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, en los diversos párrafos que ya han quedado destacados, constituyen la norma específica para determinar la procedencia del saldo a favor, y si bien, tienen como fundamento genérico lo dispuesto en el artículo 42 del mismo código tributario, es independiente de aquellas que despliega la autoridad con el propósito de revisar el cumplimiento de las disposiciones fiscales relacionadas con determinadas contribuciones, según deriva de lo previsto en el párrafo décimo, en cuanto prevé que "el ejercicio de las facultades de comprobación para verificar la procedencia de la devolución, será independiente del ejercicio de otras facultades que ejerza la autoridad con el fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales."
Para demostrar este aserto, se procede al análisis de lo dispuesto en el artículo 42 del Código Fiscal, del que derivan, en forma genérica, las atribuciones que ejerce la autoridad, las cuales consisten en:
VI. Las autoridades fiscales podrán solicitar a los contribuyentes la información necesaria para su inscripción y actualización de sus datos en el citado registro e inscribir a quienes de conformidad con las disposiciones fiscales deban estarlo y no cumplan con este requisito.
VII. Practicar u ordenar se practique avalúo o verificación física de toda clase de bienes, incluso durante su transporte.
VIII. Recabar de los funcionarios y empleados públicos y de los fedatarios, los informes y datos que posean con motivo de sus funciones.
IX. Allegarse las pruebas necesarias para formular la denuncia, querella o declaratoria al ministerio público para que ejercite la acción penal por la posible comisión de delitos fiscales.
Del contenido de dicho numeral se observa que en términos de sus fracciones II y III, las autoridades fiscales podrán requerir a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros con ellos relacionados, para que exhiban en su domicilio, establecimientos o en las oficinas de las propias autoridades, a efecto de llevar a cabo su revisión, la contabilidad, así como que proporcionen los datos, otros documentos o informes que se les requieran (revisión de gabinete) y para practicar visitas a los contribuyentes, los responsables solidarios o terceros relacionados con ellos y revisar su contabilidad, bienes y mercancías.
Consecuentemente, como se anticipó, si bien lo dispuesto en las mencionadas fracciones puede entenderse como el fundamento genérico de las facultades de comprobación de las autoridades fiscales, lo cierto es que en el desarrollo normativo de las atribuciones contenidas en el artículo 42 del código tributario prevalece la finalidad de comprobar el cumplimiento de obligaciones tributarias y, en su caso, la determinación de un crédito fiscal.
En efecto, la reglamentación de las visitas domiciliarias y de las revisiones de gabinete se encuentra contenida, entre otros, en los artículos 46 y 46-A del mismo código, de los que derivan las formalidades que deben observarse para la práctica de éstas y, cuyo objeto es -como se ha señalado en forma reiterada-, comprobar el debido acatamiento de las disposiciones fiscales. De estas formalidades destacan las siguientes:
Respecto de visitas domiciliarias:
• De toda visita en el domicilio fiscal se levantará acta en la que se hará constar en forma circunstanciada los hechos u omisiones que se hubieren conocido por los visitadores.
• Durante el desarrollo de la visita los visitadores a fin de asegurar la contabilidad, correspondencia o bienes que no estén registrados en la contabilidad, podrán, indistintamente, sellar o colocar marcas en dichos documentos, bienes o en muebles, archiveros u oficinas donde se encuentren, así como dejarlos en calidad de depósito al visitado o a la persona con quien se entienda la diligencia, previo inventario que al efecto formulen, siempre que dicho aseguramiento no impida la realización de las actividades del visitado.
• Con las mismas formalidades se podrán levantar actas parciales o complementarias en las que se hagan constar hechos, omisiones o circunstancias de carácter concreto, de los que se tenga conocimiento en el desarrollo de una visita.
• Se tendrán por consentidos los hechos consignados en las actas si antes del cierre del acta final el contribuyente no presenta los documentos, libros o registros de referencia o no señale el lugar en que se encuentren, siempre que éste sea el domicilio fiscal o el lugar autorizado para llevar su contabilidad o no prueba que éstos se encuentran en poder de una autoridad.
• Cuando resulte imposible continuar o concluir el ejercicio de las facultades de comprobación en los establecimientos del visitado, las actas en las que se haga constar el desarrollo de una visita en el domicilio fiscal podrán levantarse en las oficinas de las autoridades fiscales. En este caso se deberá notificar previamente esta circunstancia a la persona con quien se entiende la diligencia, excepto en el supuesto de que el visitado hubiere desaparecido del domicilio fiscal durante el desarrollo de la visita.
• Si en el cierre del acta final de la visita no estuviere presente el visitado o su representante, se le dejará citatorio para que esté se presente a una hora determinada del día siguiente, si no se presentare, el acta final se levantará ante quien estuviere presente en el lugar visitado; en ese momento cualquiera de los visitadores que haya intervenido en la visita, el visitado o la persona con quien se entiende la diligencia y los testigos firmarán el acta de la que se dejará copia al visitado.
• Si el visitado, la persona con quien se entendió la diligencia o los testigos no comparecen a firmar el acta, se niegan a firmarla, o el visitado o la persona con quien se entendió la diligencia se niegan a aceptar copia del acta, dicha circunstancia se asentará en la propia acta sin que esto afecte la validez y valor probatorio de la misma.
• Las autoridades fiscales deberán concluir la visita que se desarrolle en el domicilio fiscal de los contribuyentes o la revisión de la contabilidad de los mismos que se efectúe en las oficinas de las propias autoridades, dentro de un plazo máximo de doce meses contado a partir de que se notifique a los contribuyentes el inicio de las facultades de comprobación, salvo las excepciones especificadas en el propio artículo 46 del código tributario.
• Cuando la autoridad se vea impedida para continuar el ejercicio de sus facultades de comprobación por caso fortuito o fuerza mayor, hasta que la causa desaparezca, lo cual se deberá publicar en el Diario Oficial de la Federación y en la página de Internet del Servicio de Administración Tributaria.
• Si durante el plazo para concluir la visita domiciliaria o la revisión de la contabilidad del contribuyente en las oficinas de las propias autoridades, los contribuyentes interponen algún medio de defensa en el país o en el extranjero contra los actos o actividades que deriven del ejercicio de sus facultades de comprobación, dichos plazos se suspenderán desde la fecha en que se interpongan los citados medios de defensa hasta que se dicte resolución definitiva de los mismos.
• Cuando las autoridades no levanten el acta final de visita o no notifiquen el oficio de observaciones, o en su caso, el de conclusión de la revisión dentro de los plazos mencionados, ésta se entenderá concluida en esa fecha, quedando sin efectos la orden y las actuaciones que de ella se derivaron durante dicha visita o revisión.
Respecto de revisiones en las oficinas de la autoridad:
• Cuando las autoridades fiscales soliciten de los contribuyentes, responsables solidarios o terceros, informes, datos o documentos o pidan la presentación de la contabilidad o parte de ella, para el ejercicio de sus facultades de comprobación, fuera de una visita domiciliaria, la solicitud se notificará al contribuyente de conformidad con lo establecido en el artículo 134 del propio ordenamiento, en la solicitud se indicará el lugar y el plazo en el cual se debe proporcionar los informes o documentos.
• Como consecuencia de la revisión de los informes, datos, documentos o contabilidad requeridos a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros, las autoridades fiscales formularán oficio de observaciones, en el cual harán constar en forma circunstanciada los hechos u omisiones que se hubiesen conocido y entrañen incumplimiento de las disposiciones fiscales del contribuyente o responsable solidario.
• Cuando no hubiera observaciones, la autoridad fiscalizadora comunicará al contribuyente o responsable solidario, mediante oficio, la conclusión de la revisión de gabinete de los documentos presentados.
• El contribuyente o el responsable solidario, contará con un plazo de veinte días, contados a partir del día siguiente al en que surta efectos la notificación del oficio de observaciones, para presentar los documentos, libros o registros que desvirtúen los hechos u omisiones asentados en el mismo, así como para optar por corregir su situación fiscal. Cuando se trate de más de un ejercicio revisado o cuando la revisión abarque además de uno o varios ejercicios revisados, fracciones de otro ejercicio, se ampliará el plazo por quince días más, siempre que el contribuyente presente aviso dentro del plazo inicial de veinte días.
• Se tendrán por consentidos los hechos u omisiones consignados en el oficio de observaciones, si en el plazo probatorio el contribuyente no presenta documentación comprobatoria que los desvirtúe.
• El contribuyente podrá optar por corregir su situación fiscal en las distintas contribuciones objeto de la revisión, mediante la presentación de la forma de corrección de su situación fiscal, de la que proporcionará copia a la autoridad revisora.
• Cuando el contribuyente no corrija totalmente su situación fiscal conforme al oficio de observaciones o no desvirtúe los hechos u omisiones consignados en dicho documento, se emitirá la resolución que determine las contribuciones o aprovechamientos omitidos, la cual se notificará al contribuyente cumpliendo con lo señalado en la fracción I de este artículo y en el lugar especificado en dicha fracción.
Como se observa, las formalidades previstas para el desarrollo de las visitas domiciliarias se encaminan a salvaguardar por una parte, que el acto de molestia respete los parámetros que derivan del artículo 16 constitucional; y, por otra, a garantizar que la autoridad tenga a entera disposición, los papeles y la contabilidad del contribuyente, a efecto de determinar su situación fiscal respecto de las contribuciones y por el periodo a que se refiere la orden de visita, lo que en su caso, dará origen a la determinación de un crédito fiscal.
Asimismo se advierte que además de las formalidades del acta de visita, ya sea, inicial, parcial, complementaria o final; la visita se encuentra sujeta a un plazo regular de doce meses, susceptible de ser suspendido o prorrogado en los casos expresamente previstos en la norma fiscal.
Situación similar opera tratándose de las revisiones de gabinete, en la que a través del oficio de observaciones, la autoridad hace del conocimiento del contribuyente los hechos u omisiones detectados en relación con su situación fiscal. En torno a ello, el contribuyente o el responsable solidario, contará con un plazo de veinte días, computados a partir del día siguiente al en que surta efectos la notificación del oficio de observaciones, para presentar los documentos, libros o registros que desvirtúen los hechos u omisiones asentados en el mismo, así como para optar por corregir su situación fiscal so pena de tener por consentidos los hechos u omisiones consignados en el oficio de observaciones si en el plazo probatorio el contribuyente no presenta documentación comprobatoria que los desvirtúe.
Cuando el contribuyente no corrija totalmente su situación fiscal conforme al oficio de observaciones o no desvirtúe los hechos u omisiones consignados en dicho documento, se emitirá la resolución que determine las contribuciones o aprovechamientos omitidos, la cual se notificará al contribuyente, cumpliendo con lo señalado en la fracción I del artículo 46 del Código Fiscal de la Federación y en el lugar especificado en dicha fracción.
De lo expuesto se sigue que al preverse plazos distintos a los establecidos en el artículo 22 del código tributario, deben prevalecer los específicos a los que atendió ellegislador para la comprobación del saldo a favor solicitado.
En relación con tal conclusión encuentra apoyo la intención del legislador plasmada en las reformas al precepto en análisis, con las que se da cuenta a continuación:
"Proceso de reformas de 2001:
"México, D.F., a 5 de abril de 2001
"Devolución y compensación de saldos a favor
"Actualmente, el Código Fiscal de la Federación establece un plazo de 50 días para que las autoridades fiscales realicen la devolución de saldos a favor o de cantidades pagadas indebidamente por los contribuyentes. La propia disposición establece un plazo menor en 10 días cuando la devolución se efectúe mediante abono en cuenta del contribuyente por así haberlo solicitado éste.
"Cabe señalar que los plazos anteriores resultan sumamente reducidos en comparación con la mayoría de los países del mundo, cuyas administraciones tributarias cuentan con plazos de hasta un año para efectuar las devoluciones.
"Sin embargo, considerando que de aprobarse las reformas propuestas a esa soberanía en materia de impuesto sobre la renta e impuesto al valor agregado, la administración tributaria observará una enorme disminución en el número de solicitudes de devolución, resulta factible establecer el plazo reducido de 40 días para todas las devoluciones que efectúa el fisco federal.
"Este beneficio requiere para su correcta operación, de que las devoluciones se efectúen mediante abono en cuenta del contribuyente. Sin embargo, considerando que los pequeños contribuyentes no siempre cuentan con instrumentos en el sistema financiero, se propone establecer que tratándose de personas físicas que en el ejercicio inmediato anterior hubiesen obtenido ingresos por actividades empresariales inferiores a $1,500,000.00, o inferiores a $300,000.00 tratándose de las demás personas físicas, éstos puedan obtener su devolución mediante cheque nominativo.
"Por otro lado, las disposiciones vigentes en el Código Fiscal de la Federación establecen la facultad de que las autoridades fiscales requieran a los contribuyentes, en ciertos casos, la constitución de una garantía por un monto equivalente al de la devolución solicitada. Si bien esta disposición cerró la puerta a quienes de manera reiterada solicitaban devoluciones improcedentes, también generó costos y cargas administrativas para aquellos contribuyentes que obtenían saldos a favor con motivo de sus operaciones cotidianas.
"Por lo anterior, se propone a esa soberanía derogar la facultad otorgada a las autoridades fiscales para requerir la garantía del interés fiscal, tratándose de solicitudes de devolución.
"Cuando los contribuyentes no efectúan en tiempo el pago de las contribuciones a su cargo, el Gobierno Federal se ve obligado a recurrir a fuentes de ingresos alternas para obtener los recursos necesarios para sufragar el gasto público. Por lo regular, estas fuentes alternas de recursos resultan volátiles e inestables o implican costos agregados.
"En tal virtud, el Código Fiscal de la Federación prevé que quien incurre en mora en el pago de sus contribuciones resarza al fisco federal por los costos agregados en que este último incurre. Entre los conceptos de resarcimiento se encuentra el correspondiente al pago de recargos.
"Este mismo mecanismo de resarcimiento opera en los casos en que el deudor es el fisco federal y se retrasa en la devolución de los saldos a favor del contribuyente.
"Si bien este mecanismo ha resultado neutral en la mayoría de los casos, también se ha prestado a manipulaciones por parte de los contribuyentes que buscan obtener un beneficio indebido por financiamiento. Esto es así, dado que la tasa de interés que paga el fisco federal es sumamente elevada, comparada con las tasas activas que pagan los intermediarios.
"Con base en lo anterior, en diciembre pasado esa soberanía aprobó una reforma al Código Fiscal de la Federación, cuyo propósito es evitar el abuso en el financiamiento pagado por el Gobierno Federal en los casos en que los contribuyentes realizan planeaciones fiscales y acuden a los tribunales para obtener resoluciones favorables.
"Sin embargo, la reforma resultó imprecisa para aquellos casos en que los contribuyentes, teniendo pleno derecho a ello, no obtienen del fisco federal la devolución de los saldos a favor en el plazo que para estos efectos señala el Código Fiscal de la Federación.
"Por lo anterior, se propone a esa soberanía modificar la redacción del actual artículo 22 para que en él únicamente se establezcan los procedimientos a seguir para la obtención de la devolución de saldos a favor. Conjuntamente se propone el establecimiento de un artículo 22-B que, respetando la esencia de la reforma aprobada por esa soberanía en diciembre pasado, establezca con absoluta precisión la mecánica para el cálculo de los intereses que debe pagar el fisco federal cuando no proceda la devolución en los plazos para ello establecidos. ..."
"Proceso de reformas de 2002:
"México, D.F., a 13 de diciembre de 2002
"De la Comisión de Hacienda y Crédito Público, con proyecto de decreto por el que se reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Código Fiscal de la Federación, devoluciones.
"Ahora bien, el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación vigente otorga a las autoridades fiscales la facultad de requerir al contribuyente que no hubiera presentado solicitudes de devolución en el ejercicio fiscal en que se haga la solicitud y en el anterior o que solicite devoluciones en montos superiores en 20% del promedio actualizado de devoluciones obtenidos en los últimos doce meses, que garanticen por un periodo de seis meses, un monto equivalente a la devolución solicitada. Este mecanismo, si bien garantiza que el fisco federal no se vea afectado ante conductas dolosas para la obtención de devoluciones improcedentes, lo cierto es que también ocasiona gastos y cargas administrativas para contribuyentes que por motivo de sus actividades o giro del negocio es común que tengan saldos a favor.
"Por lo anterior, está dictaminadora está de acuerdo en eliminar la facultad conferida a las autoridades hacendarias para requerir a los contribuyentes la garantía correspondiente.
"Esta comisión estima conveniente la propuesta del Ejecutivo Federal, en el sentido de establecer que la devolución se efectuará a los contribuyentes que se les hubiera retenido el impuesto.
"Tratándose de impuestos indirectos, la devolución por pago indebido se efectuará a las personas que hubieran pagado el impuesto trasladado o a quien lo causó, siempre que no lo haya acreditado.
"Mediante dicha medida se evitarán las planeaciones financieras efectuadas por los contribuyentes para obtener beneficios indebidos en perjuicio del fisco federal y de los consumidores en materia de impuestos indirectos o retenidos, y se garantiza que la devolución se efectúe a quien verdaderamente sufra el impacto económico por el impuesto pagado indebidamente, esto es, a quien se le trasladó el impuesto, por lo que la incorporación de este esquema constituye una medida necesaria para tener un régimen de neutralidad fiscal.
"Actualmente, la disposición legal en cuestión establece un plazo de 50 días para que las autoridades fiscales realicen la devolución de saldos a favor o de cantidades pagadas indebidamente por los contribuyentes, salvo que la devolución se efectúe mediante abono en cuenta bancaria del contribuyente por así haberlo solicitado éste, en cuyo caso, la propia disposición establece un plazo de 40 días para efectuar la devolución.
"Considerando que la utilización de los medios electrónicos como regla general hará más eficiente la administración tributaria, se estima prudente reducir el plazo para que las autoridades fiscales realicen la devolución de saldos a favor o pago de lo indebido de 50 a 40 días.
"En relación con las solicitudes de devolución, el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación propuesto se establece que dichas solicitudes deberán efectuarse dentro del plazo de cuarenta días ante la autoridad fiscal competente, cumpliendo con todos los datos, informes y documentos que señale el reglamento de este código.
"Sin embargo, derivado de las discusiones sostenidas por esta dictaminadora, se considera necesario especificar que para los casos de depósito en cuenta, además de los informes y documentos que se establezcan en el reglamento del código en estudio, los contribuyentes deberán señalar los datos de la institución financiera y el número de cuenta para transferencias electrónicas en dicha institución financiera debidamente integrado, de conformidad con las disposiciones previstas por el Banco de México.
"En el mismo artículo 22 del Código Fiscal de la Federación el Ejecutivo propone otorgar a las autoridades fiscales, en beneficio de los contribuyentes, la facultad de devolver una cantidad menor a la solicitada por el contribuyente, aclarando que dicha facultad se ejercerá en base a la verificación de la documentación aportada que se considerará negada por la parte que no sea devuelta y, en caso de que la solicitud de devolución sea devuelta por las autoridades, esto es, que no fuera procedente o no cumpla con los requisitos establecidos para tal efecto, se considerará que ésta fue negada en su totalidad; propuesta que esta dictaminadora considera acertada, con ello, se logrará que los contribuyentes que por error soliciten la devolución de cantidades mayores a las debidas, obtengan en su caso la devolución de las cantidades debidas, lo que no sucede hoy en que se niega la devolución total.
"Con el objeto de evitar interpretaciones por los contribuyentes, el Ejecutivo Federal propone aclarar lo que debe entenderse por impuestos indirectos, los cuales comprenden al impuesto al valor agregado, el impuesto especial sobre producción y servicios y el impuesto sobre automóviles nuevos. Propuesta con la que esta soberanía concuerda.
"En este orden de ideas, al modificar el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, la propuesta del Ejecutivo trae consigo la adición de los artículos 22-A y 22-B a dicho ordenamiento. Lo anterior, fundamentalmente para establecer en el primer artículo la mecánica a seguir en el pago de intereses y en el segundo para señalar la forma en que las autoridades fiscales deben realizar la devolución. Propuestas que esta dictaminadora considera convenientes.
"No obstante lo anterior, la estructura del artículo 22-A de la propuesta resulta imprecisa, por ello, y con el objeto de evitar confusiones a los contribuyentes la que acuerda considera necesario modificar la estructura del artículo 22-A del Código Fiscal de la Federación, para pasar la fracción III del artículo en comento a ser el tercer párrafo del artículo 22-A del Código Fiscal de la Federación. Asimismo, se estima pertinente aclarar a partir de qué momento se deberá realizar el cálculo de los intereses correspondientes.
"Ahora bien, para que el fisco federal tenga la posibilidad de realizar la devolución en un periodo de 40 días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud correspondiente ante la autoridad fiscal, de conformidad con la propuesta efectuada al artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, es menester que se efectúe mediante depósito en cuenta bancaria del contribuyente.
"Más adelante se dispone que los contribuyentes pueden solicitar que las devoluciones a cargo del fisco federal les sean entregadas mediante certificados expedidos a su nombre. Lo anterior, se encuentra establecido en el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación vigente, derecho que conforme a la propuesta se cambia al artículo 22-B del citado ordenamiento, movimiento que a esta comisión dictaminadora le parece pertinente. Sin embargo, la Tesorería de la Federación sólo tiene facultades para expedir certificados ‘especiales’, por lo que se propone establecer en el código en análisis que dichos certificados son especiales. ..."
"Proceso de reformas de 2007:
"México, D.F., a 12 de septiembre de 2007
"Dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, B. Código Fiscal de la Federación
"1. Devoluciones
"Esta comisión dictaminadora considera conveniente la propuesta del Ejecutivo Federal en el sentido de modificar el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación a fin de establecer que el plazo para efectuar devoluciones se suspenderá cuando las autoridades fiscales ejerzan sus facultades de comprobación con el objeto de verificar la procedencia de tales devoluciones.
"No obstante lo anterior, esta dictaminadora no juzga oportuno que el ejercicio de dichas facultades se efectúe en los plazos señalados en los artículos 46-A y 48 del Código Fiscal de la Federación; en su lugar, propone a esa Soberanía que se realice dentro de un plazo máximo de noventa días hábiles, como regla general, y de ciento ochenta días, en los casos en que, por su complejidad, el propio Código Fiscal de la Federación establece un plazo amplio, tales como aquellos en los que sea necesario llevar a cabo compulsas o aquellos referidos a intercambio de información con autoridades extranjeras, precios de transferencia y verificaciones aduaneras.
"Lo anterior, tiene como consecuencia que el particular cuente con un plazo cierto y conocido para ser objeto de la facultad de comprobación ejercida por las autoridades fiscales, lo que le otorga certeza jurídica, sin menoscabar por otra parte la posibilidad de que dichas autoridades puedan contar con mayor información para verificar la procedencia de la devolución.
"Dictamen Revisora
"CUARTA.-En cuanto a las modificaciones realizadas por la Colegisladora en el Código Fiscal de la Federación, las que dictaminan estiman conveniente reformar el artículo 22 del citado código, ya que logrará que el particular cuente con un plazo cierto y conocido para ser objeto de la facultad de comprobación ejercida por las autoridades fiscales, lo que le otorga certeza jurídica, sin menoscabar por otra parte la posibilidad de que dichas autoridades puedan contar con mayor información para verificar la procedencia de la devolución.
"Asimismo, las que dictaminan coinciden con la Colegisladora en lo referente a publicar en el Diario Oficial de la Federación y en la página de Internet del Servicio de Administración Tributaria, el periodo en el cual dichas autoridades se vieron impedidas para continuar el ejercicio de sus facultades de comprobación por caso fortuito o fuerza mayor, en virtud de que permitirá a los contribuyentes conocer los casos en los que la autoridad fiscal consideraría suspendidos los plazos para llevar a cabo el ejercicio de sus facultades de comprobación, lo cual evitará que se puedan presentar casos en los que la citada autoridad ..."
Como deriva de la evolución legislativa que ha antecedido al artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, materia de análisis en esta resolución, el procedimiento de comprobación de saldo a favor, se encuentra regido por ese precepto y no por los diversos 46 y 46-A del propio ordenamiento normativo, sin que sea óbice que en los párrafos noveno, décimo, undécimo y décimo octavo, de ese precepto no se encuentren establecidas las formalidades conforme a las cuales deberá llevarse a cabo tal comprobación, ya que a falta de previsión especial debe estarse a las genéricas que derivan directamente del artículo 16 constitucional y del diverso artículo 38 del código tributario que establece las formalidades que deben revestir los actos administrativos.
Por lo anteriormente expuesto, el criterio que debe prevalecer, como jurisprudencia, es el siguiente:
SALDOS A FAVOR. EL PROCEDIMIENTO PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA SE RIGE POR EL ARTÍCULO 22 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, EN SU TEXTO ANTERIOR A LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE NOVIEMBRE DE 2015, Y ES INDEPENDIENTE DEL DIVERSO DE VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES FISCALES A QUE SE REFIEREN LOS ARTÍCULOS 46 Y 46-A DEL MISMO ORDENAMIENTO. De la evolución legislativa del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación se observa que su objetivo es regular en forma específica la devolución de cantidades pagadas indebidamente a favor de los contribuyentes, a través de dos procedimientos: el primero, contenido en su párrafo sexto, en el que, a efecto de verificar la procedencia de la solicitud de devolución, la autoridad puede requerir, hasta en dos ocasiones información al contribuyente, confiriéndole un plazo en cada ocasión para su desahogo; y el segundo, sustentado en los diversos párrafos noveno, décimo, undécimo y décimo octavo, conforme a los cuales la autoridad ejerce, con fundamento en el artículo 42, fracciones II y III, del código tributario citado, facultades de comprobación de saldo a favor, a través de una revisión de gabinete, o bien, de una visita domiciliaria, sin que ello implique que para el desarrollo de tales atribuciones la autoridad quede sujeta a las formalidades y plazos contenidos en los artículos 46 y 46-A del mismo ordenamiento, en tanto que dichos numerales rigen a aquellas que tienen como finalidad la fiscalización respecto del cumplimiento de obligaciones fiscales y, en su caso, la determinación de un crédito fiscal; propósito o finalidad que de suyo es distinta a la desplegada en términos del artículo 22 señalado inicialmente, el cual se constriñe a determinar la procedencia o no de la solicitud de devolución en los plazos que al efecto dispone ese precepto y, en lo no previsto, deberá acudirse a las formalidades que deben revestir los actos administrativos conforme al artículo 38 del propio ordenamiento.
PRIMERO.-Es improcedente la contradicción de tesis respecto de los amparos directos del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito y del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, por las razones expuestas en el considerando tercero de esta resolución.
SEGUNDO.-Sí existe la contradicción de criterios denunciada entre los amparos directos del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito y del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito.
TERCERO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.
N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito que participaron en la presente contradicción de tesis y, en su oportunidad, archívese el presente expediente.
1. De conformidad con lo dispuesto en losartículos 107, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, ya que el presente asunto versa sobre la posible contradicción de tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de diversos Circuitos, al resolver un tema en materia administrativa, que es de la especialidad de esta Sala.
3. Visible en la página del Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes.
4. Visible en la página del Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes.
5. Datos de identificación: 2a./J. 152/2010, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 67, registro: 163492.
6. Datos de localización: Novena Época. Número de registro IUS: 164120. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, materia común, tesis P./J. 72/2010, página 7.
Cuyo texto es: "De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."
7. "Artículo 46-A. Las autoridades fiscales deberán concluir la visita que se desarrolle en el domicilio fiscal de los contribuyentes o la revisión de la contabilidad de los mismos que se efectúe en las oficinas de las propias autoridades, dentro de un plazo máximo de doce meses contado a partir de que se notifique a los contribuyentes el inicio de las facultades de comprobación, salvo tratándose de:
"Los plazos para concluir las visitas domiciliarias o las revisiones de gabinete a que se refiere el primer párrafo de este artículo, se suspenderán en los casos de: ..."
8. "Artículo 46-A. Las autoridades fiscales deberán concluir la visita que se desarrolle en el domicilio fiscal de los contribuyentes o la revisión de la contabilidad de los mismos que se efectúe en las oficinas de las propias autoridades, dentro de un plazo máximo de doce meses contado a partir de que se notifique a los contribuyentes el inicio de las facultades de comprobación, salvo tratándose de:

References: ARTÍCULO 22
 artículo 227
 artículo 14
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 46
 resolución 
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 22
 resolución 
 artículo 22
 artículo 42
 artículo 22
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 16
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 2
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 42
 artículo 22
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 resolución 
 artículo 22
 resolución 
 Artículo 22
 resolución 
 resolución 
 artículo 46
 artículo 46
 resolución 
 artículo 22
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 22
 resolución 
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 46
 resolución 
 artículo 22
 resolución 
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 46
 resolución 
 artículo 134
 resolución 
 artículo 16
 resolución 
 artículo 46
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 16
 artículo 38
 ARTÍCULO 22
 artículo 22
 artículo 42
 artículo 22
 artículo 38
 resolución