Source: http://portaal.ell.ee/10901
Timestamp: 2018-07-15 19:44:01+00:00

Document:
Kohalike omavalitsuste portaal Riigikohus ei rahuldanud Tallinna Linnavolikogu taotlust tunnistada sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 vastuolu tõttu põhiseadusega kehtetuks
Esilehekülg > Seadusandlus > Abimaterjalid > Riigikohtu KOV lahendeid
Riigikohus ei rahuldanud Tallinna Linnavolikogu taotlust tunnistada sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 vastuolu tõttu põhiseadusega kehtetuks
Riigikohtu pressiteade: http://www.riigikohus.ee/?id=788
Kohtulahend: http://www.riigikohus.ee/?id=11&tekst=RK/3-4-1-4-07
3-4-1-4-07
Eesistuja Märt Rask ning liikmed Hannes Kiris, Indrek Koolmeister,
Julia Laffranque ja Priit Pikamäe
Tallinna Linnavolikogu taotlus tunnistada sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 vastuolu tõttu põhiseadusega kehtetuks.
Jätta Tallinna Linnavolikogu taotlus rahuldamata.
1. Riigikogu võttis 10. jaanuaril 2007 vastu sõjahaudade kaitse seaduse (ShKS), mis jõustus 20. jaanuaril 2007.
2. Tallinna Linnavolikogu taotleb 27. veebruari 2007. a otsusega nr 48 Riigikohtult ShKS § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 kehtetuks tunnistamist nende vastuolu tõttu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
Tallinna Linnavolikogu taotlus laekus Riigikohtusse 1. märtsil 2007.
3. Tallinna Linnavolikogu leiab, et ShKS § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
Riigi õigus korraldada hauamonumentidesse või -tähistesse puutuvat ei tulene 12. augusti 1949. a Genfi konventsioonide 8. juuni 1977. a I lisaprotokolli (lisaprotokoll) artiklist 34, kuna see reguleerib olukorda, kus sõjategevus on hiljuti lõppenud. Seega ei olnud Riigikogul välislepingust tulenevaid volitusi reguleerida hauamonumentidesse ja -tähistesse puutuvat ShKS § 8 lg-ga 2 ja
§ 9 lg-ga 4 sätestatud viisil. Riigil on õigus korraldada säilmetega seonduvat vaid säilmete osas, mis on tekkinud pärast 1949. aasta Genfi konventsioonide ja lisaprotokolliga liitumist.
Kuna põhiseadus ei sätesta kõnealust küsimust riigielu küsimusena, puudub Riigikogul õigus vaidlustatud sätetega kohaliku omavalitsuse pädevusse tungida. Kohaliku elu küsimusena näeb hauamonumentidesse ja -tähistesse puutuvat ka muinsuskaitseseadus (MuKS).
Sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg-st 2 ja § 9 lg-st 4 tulenev hauamonumendi või -tähise teisaldamine ei ole lisaprotokollist tulenevalt igal konkreetsel juhul vajalik ega põhjendatud. Lisaprotokolli kohaselt tuleb tagada säilmete ja haudade nõuetekohane austamine, tähistamine ja säilitamine. Hauamonumendi või -tähise näol pole aga tegemist haua või säilmete endiga ja hauamonumendil või -tähisel võib olla oma senises asukohas suurem avalik tähendus kui siis, kui ta kaalutlemata teisaldatakse. Haua austamisega ei saa olla vastuolus säilmete ümbermatmine ilma hauamonumendi või -tähise teisaldamiseta ja säilmete uue asukoha sobiliku märgistamisega.
Sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 sätestavad imperatiivselt, et hauamonument
või -tähis tuleb koos säilmete ümbermatmisega teisaldada. Seega on juhul, kui hauamonument
või -tähis ei asu riigimaal, tegemist omandiõiguse ebaproportsionaalse piiramisega. Olukordades, kus hauamonumendi või -tähise teisaldamine ei ole vajalik (ShKS § 9 lg-d 1 ja 4, st siis, kui tegemist pole sõjahaua või üldse hauaga), on sõjahaudade kaitse seadusega põhjendamatult ja ebaproportsionaalselt piiratud omandiõigust ja kohaliku omavalitsuse õigust kohaliku elu küsimuste iseseisvaks, omal vastutusel korraldamiseks.
Sõjahaudade kaitse seaduse regulatsioon on teatud olukordades ebaproportsionaalselt sekkuv kohaliku omavalitsuse pädevusse ehitustegevuse korraldamisel. Kuna hauamonument või -tähis on ehitis (rajatis) ehitusseaduse (EhS) mõttes (EhS § 2 lg-d 1 ja 3), siis on selle lammutamiseks vaja kohaliku omavalitsuse nõusolekut ehk ehitusluba (EhS § 22 lg 1 p 4). Tulenevalt hauamonumendi
või -rajatise avalikkusele suunatud funktsioonist ei saa neid pidada väikeehitisteks (vt EhS § 15 lg 1 p 1).
Lisaks on põhiseadusevastane ka ShKS § 7 lg 2, mis välistab kohaliku omavalitsuse üksuse õiguse nõuda kinnisasja sundvõõrandamist riigi poolt juhul, kui sõjahaua säilimise tagamine raskendab omanikul oluliselt maatüki sihtotstarbelist kasutamist.
4. Riigikogu õiguskomisjoni ning Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvates ei riku ShKS § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.
Tegutsedes vastavalt lisaprotokollile ja kooskõlas põhiseadusega (PS), on seadusandja, kellel on alati õigus otsustada, millised ülesanded on riiklikud, millised aga kohaliku elu küsimused, määranud sõjahaudade kaitse seadusega riigi pädevuse sõjahaudade hauamonumentide ja -tähiste küsimuses. Ka muinsuskaitseseadus ei sätesta sõjahaudade kaitse seadusest erinevat pädevuse jaotust.
Vaidlustatud sätetes on täitevvõimule nähtud ette piisav kaalumisruum, mis sisaldub viidatud normide kohaldamise alternatiivides.
Sõjahaudade kaitse seadus piirab kohaliku omavalitsuse pädevust ehitusküsimustes hauamonumentide ja -tähiste teisaldamisel, kuna ei näe hauamonumendi ja -tähise eemaldamiseks ette ehitusloa ega kohaliku omavalitsuse nõusoleku tingimust. Ehitusloa või vähemalt kohaliku omavalitsuse kirjaliku nõusoleku ettenägemine oleks olnud õiguslikult korrektsem lahendus, kuid vastav sõjahaudade kaitse seaduse erinorm ei ole siiski põhiseadusega vastuolus. Ehitusloa mittenõudmine on põhjendatud, kuna hauamonumentidel ja -tähistel ei ole avalikkusele suunatud funktsiooni ehitusseaduse mõttes. Neid rajatisi ei kasutata, pigem täidavad nad nn visuaalset funktsiooni.
5. Õiguskantsler arvab, et ShKS § 8 lg 2 kolmas lause ja § 9 lg 4 ei ole vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
Sõjahaudade hauamonumentidesse ja -tähistesse puutuv ei ole kehtivate õigusaktide, sh ka muinsuskaitse- ning planeerimisseaduse kohaselt kohaliku elu küsimus. Sõjahaudade austamine on lahutamatult seotud haudade tähistamiseks püstitatud hauamonumentide ja -tähistega. Kuna relvastatud konflikt on riigielu küsimus, on seda ka riigi ajaloolist mälu kandvad sõjahaudu tähistavad hauamonumendid ja -tähised.
Sõjahaudade hauamonumentide ja -tähiste rajamisel, teisaldamisel, kohandamisel jne on teatud puutumus kohaliku omavalitsuse pädevusega, kuna teema seondub linna või valla avaliku ruumi kujundamise ja kohalikku miljöösse sobimisega.
Välistades kohaliku omavalitsuse otsustusõiguse sõjahaudade hauamonumentide ja -tähiste avalikku ruumi sobitumisel, ei ole riive kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikele tagatistele intensiivne (nt on ette nähtud vajadus saada hauamonumendi või -tähise paigutamiseks mujale kui uude matmispaika kohalikult omavalitsuselt ehitusluba või nõusolek, samuti jätavad vaidlustatud sätted Vabariigi Valitsusele ulatusliku valikudiskretsiooni).
6. Justiitsminister leiab, et vaidlustatud sätted on kooskõlas PS § 154 lg-st 1 tuleneva kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõttega.
Riigil on lisaprotokollist tulenev püsiv kohustus tagada sõjategevuses ja okupatsiooni ajal hukkunud isikute põrmude ning sõjahaudade austamine, säilitamine ja tähistamine. Haud ning selle tähis on olemuslikult seotud. Riigil on õigus avalikes huvides põrme ekshumeerida.
Kuna massihaual on selge avalikkusele suunatud funktsioon, ei saa seda käsitada väikeehitisena ja selle püstitamiseks või lammutamiseks on vajalik kohaliku omavalitsuse nõusolek (EhS § 22 lg 1
p-d 1 ja 4). Seega on ShKS § 8 lg 2 puhul tegemist kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piiramisega väikeehitisteks mitteolevate hauamonumentide püstitamise ja lammutamise üle otsustamisel. Sõjahaudade kaitse seaduse § 9 lg 4 puhul on tegu kohaliku omavalitsuse eneseregulatsiooni õiguse piiramisega.
Sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 ei jäta Vabariigi Valitsusele otsustusdiskretsiooni, küll aga valikudiskretsiooni. Vaidlustatud sätetes ette nähtud piirangud on vajalikud, et tagada sõjategevuses hukkunute säilmete ja mälestuse kaitse, seeläbi eesti kultuuri säilimine ning riigi rahvusvaheliste kohustuste täitmine. Kuna kohaliku omavalitsuse autonoomiat on oluliste põhiseaduslike väärtuste kaitseks väheintensiivselt piiratud, on tegemist proportsionaalse piiranguga.
Justiitsminister jätab tähelepanuta küsimuse sellest, kas ShKS § 7 lg-ga 2 on rikutud kohaliku omavalitsuse omandiõigust. Selle sätte põhiseadusele vastavuse kontrolli ei taotletud.
7. Kaitseminister Vabariigi Valitsuse esindajana ei nõustu Tallinna Linnavolikogu taotluses toodud põhjendustega ning leiab, et taotlus tuleb jätta rahuldamata.
Sõjahaudadega seonduv kuulub riigielu küsimuste hulka nagu ka sõjahaua juurde kuuluvate hauamonumentide ja -tähistega seonduv. Sõjahauad omavad puutumust rahvusvahelisest õigusest tulenevate riigi kohustuste täitmisega, seotus kohaliku eluga seisneb vaid ehituslikes ja miljöökujunduslikes aspektides, mis ei saa prevaleerida riigi kohustuste üle rahvusvahelise üldsuse vastu. Genfi 1949. a konventsioonid on rahvusvahelise tavaõiguse staatuses. Lisaprotokolli artikli 34 kehtivus ei ole ajaliselt piiratud sõjalise tegevuse hiljutise lõppemisega.
Sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 ei sätesta Vabariigi Valitsusele ja kaitseministrile volitusi, mis rikuksid kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. Vaidlustatud sätetes sisalduvad täitevvõimule valikudiskretsiooni andvad volitusnormid, mille kohaldamisel tuleb lähtuda põhiseadusest ja seadustest. Diskretsiooni kohaldamise reeglite rikkumisel on konkreetsel kohalikul omavalitsusel või muul isikul, kelle subjektiivseid õigusi on rikutud, õigus pöörduda halduskohtusse.
Kohalike omavalitsuste põhiseaduslikke tagatisi saaks rikkuda ShKS § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 alusel vastu võetud halduse üksikaktid, mitte mainitud sätted ise. Seega ei saa vaidlustatud sätted olla taotleja kirjeldatud viisil põhiseadusega vastuolus.
Arvestades sõjahaudadega seotud küsimuste rahvusvahelist mõõdet, on põhjendatud sõjahaudadega seotud küsimustele erire¸iimi kehtestamine ka ehituslikust aspektist. Riik ei saa lubada rahvusvahelise kohustuse täitmata jätmist põhjusel, et kohalik omavalitsus ei anna vajalikku ehitusluba või kirjalikku nõusolekut. Samuti on hauamonumendid ja -tähised tavaliselt väikeste mõõtmetega siseruumideta ehitised, mille tehniline ohutus on suhteliselt hästi tagatud. Avaliku funktsiooni puudumine EhS § 15 lg 1 p 1 mõttes ei välista sõjahaudade puhul siiski hauatähistesse ja -monumentidesse puutuva riiklikku tähtsust.
Tallinna Linnavolikogu on käsitlenud ka ShKS § 7 lg 2 põhiseadusevastasuse küsimust, kuid vastava sätte kehtetuks tunnistamise taotlus on esitamata. Mainitud säte ei seondu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega, säte võib pigem olla puutumuses kohaliku omavalitsuse subjektiivsete õigustega. Kuivõrd põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7 ei anna kohalikule omavalitsusele üldist kaebeõigust ega õigust esitada taotlust isikute subjektiivsete õiguste kaitseks, ei ole vastava sätte hindamine praeguse vaidluse eesmärgiks.
8. Sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 sätestavad järgmist:
"§ 8. Ümbermatmisele kuuluvad säilmed ja ümbermatmise otsustamine
(2) Vabariigi Valitsus otsustab sõjahauas olevate säilmete ümbermatmise juhul, kui haud ei asu ebasobivas kohas käesoleva paragrahvi lõike 1 tähenduses, kuid ümbermatmine on muul põhjusel avalikes huvides. Avalik huvi võib kaasneda eelkõige ühiskondlike rajatiste ehitamise või laiendamisega sõjahaua vahetus läheduses, loodusnähtustest põhjustatud ohuga sõjahaua säilimisele, tervisekaitseliste kaalutlustega ja julgeoleku kaalutlustega, samuti muude asjaolude ilmnemisega, millest tulenevalt on sõjahauas olevate säilmete ümbermatmine ning hauamonumendi või -tähise teisaldamine vältimatult vajalik. Koos säilmete ümbermatmise otsustamisega määrab Vabariigi Valitsus säilmete uue matmispaiga ning lahendab hauamonumendi või -tähise teisaldamise, kohandamise, demonteerimise ja säilitamisega ning uue hauamonumendi või -tähise rajamisega seotud küsimused."
"§ 9. Identifitseerimine
(4) Kui haua puhul on olnud põhjendatud kahtlus, et see on sõjahaud, kuid on selgunud, et sõjahauaga siiski tegemist ei ole, otsustatakse säilmete ümbermatmine ning hauamonumendi
või -tähise teisaldamine, kohandamine ja lammutamine ning mälestise staatuse äravõtmine käesoleva seaduse alusel samas korras nagu sõjahaua puhul. Kui selgub, et arvatavas sõjahauas kellegi säilmeid pole, otsustab kaitseminister sõjahaudade komisjoni ettepanekul hauamonumendi või -tähise või muu hauarajatise kohandamise mälestussambaks, selle teisaldamise muuseumi või mõnda teise sobivasse kohta või osalise või täieliku demonteerimise. Mälestisega seotud piirangute osas kohaldatakse sellisel juhul käesoleva seaduse § 13 ning mälestise staatuse äravõtmisele kohaldatakse käesoleva seaduse § 14."
9. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium käsitleb kõigepealt Tallinna Linnavolikogu taotluse lubatavust ja sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg-s 2 ning § 9 lg-s 4 sisalduva regulatsiooni olemust. Seejärel võtab kolleegium seisukoha selle kohta, kas nimetatud sätted rikuvad põhiseaduse § 154
lg-s 1 ette nähtud kohaliku omavalitsuse õigust iseseisvalt otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi. Lõpuks lahendab kolleegium Tallinna Linnavolikogu taotluse sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 põhiseadusevastaseks ja kehtetuks tunnistamise kohta.
10. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
Tallinna Linnavolikogu on Riigikohtule esitanud taotluse, milles on tõstatatud küsimus 20. jaanuaril 2007 jõustunud ShKS § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 kooskõlast kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Kuna Tallinna Linnavolikogu taotlus ei seondu mõne konkreetse juhtumiga, on tegemist abstraktse normikontrolliga.
11. Selleks, et leida vastus küsimusele, kas Tallinna Linnavolikogu taotlus on lubatav, tuleb välja selgitada, kas Tallinna Linnavolikogu viidatud sõjahaudade kaitse seaduse sätted riivavad kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. Selleks tuleb esmalt kindlaks teha, kas sõjahaudade hauamonumentidesse või -tähistesse puutuv on riigi- või kohaliku elu küsimus.
12. Kohalikel omavalitsustel on pädevus kohaliku elu küsimuste otsustamisel (PS § 154 lg 1), samuti kui riigil on pädevus riigielu küsimuste otsustamisel (PS § 65 p 16).
Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi.
Tulenevalt PS §-s 154 sisalduvast lihtsast seadusreservatsioonist on seadusandjal võimalik kohaliku omavalitsuse iseseisvust piirata, arvates mõned oma sisult kohaliku elu küsimused viimaste hulgast põhjendatult välja. Seejuures tuleb silmas pidada, et kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik garantii jääks püsima.
13. Hinnates vaidlusaluse küsimuse kohaliku omavalitsuse pädevusse kuulumise vormilist kriteeriumi, tuleb arvestada, et kehtiva õiguskorra kohaselt ei ole seadusandja määranud sõjahaudade hauamonumentidesse ja -tähistesse puutuvat sõnaselgelt riigi või kohaliku omavalitsuse ainupädevuses oleva küsimusena.
Põhiseadus ega ka kohaliku omavalitsuse korralduse seadus (KOKS § 6 lg-d 1 ja 2) ei näe ette hauamonumentide ja -tähiste kuulumist riigi ega ka kohaliku elu küsimuste hulka. Vastupidiselt Tallinna Linnavolikogu väitele ei loe ka muinsuskaitseseadus hauamonumentidesse ja -tähistesse puutuvat esmajoones kohaliku elu küsimuseks, vaid sätestab mälestistele riikliku kaitse (MuKS § 2) ning näeb ette kohalikele omavalitsustele korralduslikud funktsioonid (vt nt MuKS § 9 lg 1). Hauamonumentidesse ja -tähistesse puutuvate küsimuste lahendamisel on oluline, et kohaliku omavalitsuse pädevusse on kohaliku elu küsimusena antud ehituslubade väljastamine ja kohaliku territooriumi planeerimisalane tegevus (KOKS § 6 lg 1, EhS § 22 lg 1), kuna see puudutab avaliku ruumi kujundamist kohaliku omavalitsuse territooriumil ning ehitiste sobimist kohalikku olustikku.
14. Hinnates seda, kas praegusel juhul on tegemist küsimusega, mis peaks olema kohaliku omavalitsuse otsustada sisulistest kriteeriumidest lähtuvalt, leiab kolleegium järgmist.
Sõjahaudade kaitse seaduse reguleerimisalasse kuulub üksnes sõjahaudadega seonduv, st sõjategevuses hukkunud isikute säilmete ja matmispaikade kaitse ning austamine.
12. augusti 1949. a Genfi konventsioonide 8. juuni 1977. a I lisaprotokolliga ühinedes on Eesti Vabariik võtnud endale rahvusvahelise kohustuse tagada okupatsioonist või sõjategevusest tingitud kinnipidamise, okupatsiooni ja sõjategevuse tõttu surnud isikute säilmete ning matmispaikade austamise, säilitamise ja tähistamise. Riigil on ka lisaprotokolli artikli 34 lg 4 p-st b tulenev õigus säilmeid avalikest huvidest tulenevalt ekshumeerida ja ümber matta. Rääkides matmispaikade tähistamisest, reguleerib lisaprotokoll muuhulgas ka haudade tähistamist hauamonumentidega. Seejuures reguleerib lisaprotokoll igal ajal tekkinud sõjahaudade kaitset (vt lisaprotokolli art 34
lg 2 p b).
Kolleegium ei nõustu Tallinna Linnavolikogu seisukohaga, et säilmeid ja hauatähist tuleb käsitada kui küsimusi, millel puudub omavaheline seos. Hauamonument on olemuslikult seotud hauaga, kuivõrd just hauatähisega märgitakse hauda, st säilmete matmis- või hoiupaika.
1949. a Genfi konventsioonidest tulenevate kohustuste täitmise eest on rahvusvaheliselt vastutav Eesti Vabariik. Asjaolu, et riik võib selle kohustuse täitmist siseriiklikult korraldada erineval viisil, sh pannes ülesandeid kohalikele omavalitsustele ja tehes nendega koostööd, ei muuda eelnimetatud kohustustest tulenevat tegevust kohaliku elu küsimuseks. Seetõttu loeb kolleegium sõjahaudade hauamonumentidesse ja -tähistesse puutuva riigielu küsimuseks.
15. Kuigi sõjahaudade monumentidesse ja -tähistesse puutuv on riigielu küsimus, peab ka riigielu küsimuste üle otsustamisel arvestama kohaliku omavalitsuse ja teiste isikute õiguste võimaliku riivega. Sõjahaudade monumentide ja -tähiste rajamisel, säilitamisel, kohandamisel, lammutamisel, demonteerimisel ja teisaldamisel on puutumus kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku garantiiga, kuna mainitud tegevused seonduvad kohaliku omavalitsuse ülesannetega avaliku ruumi ja miljöö kujundamisel ning kaitsel.
16. Avaliku ruumi kujundamine ehitustegevuse suunamise ja planeerimise kaudu valla või linna haldusterritooriumil on planeerimisseaduse § 4 lg 2 alusel kohaliku omavalitsuse enesekorralduslikuks küsimuseks.
Hauatähiste kui aluspinnasega kohtkindlalt ühendatud ja inimtegevuse tulemusena ehitatud terviklike asjade puhul on ehitusseaduse mõttes tegemist rajatistega (EhS § 2 lg-d 1-3). Hauatähised on enamasti väikeehitised, mis ei vaja ehitusprojekti koostamist ega kohaliku omavalitsuse kirjalikku nõusolekut (EhS § 15 lg 1 p 1 ja lg 2). Kolleegiumi arvates võivad teatud sõjahauad ning nende tähised omada kaalukat avalikkusele suunatud funktsiooni (vt EhS § 15 lg 1 p 1). Seetõttu on välistatud nende käsitamine väikeehitistena, mis ei vaja kohaliku omavalitsuse luba. Seega oleks nii monumendi püstitamiseks kui ka teisaldamiseks vajalik EhS § 22 lg 1 p-dest 1 ja 4 tulenev kohaliku omavalitsuse nõusolek (ehitusluba).
17. Samas välistab ShKS § 10 lg 5 esimene lause selgesõnaliselt ehitusloa ja kohaliku omavalitsuse nõusoleku vajalikkuse. Sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg 2 kolmas lause näeb ette, et avalikust huvist lähtuva säilmete ümbermatmise otsustamisel määrab Vabariigi Valitsus säilmete uue matmispaiga ning lahendab hauamonumendi või -tähise teisaldamise, kohandamise, demonteerimise ja säilitamisega ning uue hauamonumendi või -tähise rajamisega seotud küsimused. Kuna Vabariigi Valitsus ei pea ehitise rajamiseks ega lammutamiseks taotlema kohalikult omavalitsuselt luba, on tegemist kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piiramisega väikeehitisteks mitteolevate hauamonumentide püstitamise ja lammutamise üle otsustamisel.
Sõjahaudade kaitse seaduse § 9 lg 4 näeb muu hulgas ette, et riigiorgan otsustab säilmete ja hauatähiste üle siis, kui tegemist pole sõjahauaga või kui tegemist pole üldse hauaga. Sellistesse nn tavahaudadesse ning haudadeks tegelikult mitteolevatesse objektidesse/maatükkidesse puutuv on käsitatav olemuslikult kohaliku elu küsimusena. Kuna eelmainitud sättega on säilmetesse ja hauatähistesse puutuv antud riigi otsustada, on tegemist kohaliku omavalitsuse eneseregulatsiooni piiramisega.
18. Lähtudes eelnevast, on praegusel juhul tegemist PS § 154 lg-st 1 tulenevate kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riivega. Tallinna Linnavolikogu taotlus on seega lubatav.
19. Alljärgnevalt analüüsib kolleegium kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive põhiseadusepärasust.
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 16. jaanuari 2007. a otsuses väljendanud järgmist seisukohta: "Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus ei ole piiramatu. Põhiseaduse § 154 lõige 1 näeb ette, et kohalikud omavalitsused tegutsevad iseseisvalt seaduste alusel. Niisiis võib seadusandja kehtestada kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piiranguid. Põhiseadusele vastavad ei ole siiski igasugused seadusega sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piirangud. Tagamaks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhiolemuse säilimist, peavad selle piirangud olema proportsionaalsed ehk siis piirangu eesmärgi saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad." (3-4-1-9-06 - RT III 2007, 3, 19; p 23.)
Seega on kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste piiramine lubatud, kui see on formaalselt ja materiaalselt õiguspärane. Kuivõrd praegusel juhul pole kahtlust piirangu formaalse õiguspärasuse osas, kontrollib kolleegium järgnevalt riive materiaalset õiguspärasust.
20. Põhiseaduse § 154 lg 1 näeb kohaliku omavalitsuse pädevuse piiranguna ette lihtsa seadusreservatsiooni. Seega võib kohaliku omavalitsuse kohaliku elu küsimuste otsustamise õigust piirata mõne põhiseadusliku väärtuse kaitseks. Olles eelnevalt tõdenud, et sõjahaudadega seonduv on riigielu küsimus, ning arvestades seda, et sõjahaudade kaitse seaduse eesmärgiks on sõjategevuses hukkunud isikute säilmete kaitse, austamine ja väärikas kohtlemine, tuleb pidada riigi rahvusvahelise kohustuse - sõjahaudade kaitse - korrektset täitmist ja sõjahaudade kaitse ühtset reguleerimist kogu riigis legitiimseteks eesmärkideks, mille tagamiseks võib piirata kohaliku omavalitsuse õigust korraldada kohalikku elu.
21. Sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg 2 võimaldab väärika säilmete ümbermatmise juhul, kui see on vajalik avalikes huvides. Seejuures on Vabariigi Valitsusel ka kohustus otsustada hauatähise üle, mis on osa säilmete ja isiku mälestuse väärikast kohtlemisest. Seega tagab ShKS § 8 lg 2 sobiva vahendina säilmete ümbermatmise, uue haua tähistamise ja vana hauakoha ümberkujundamise surnute mälestust austaval viisil. Samuti on haua kui terviku ja mälestuse kaitseks sobiv ShKS § 9 lg 4 regulatsioon puhuks, kui ekshumeerimise käigus selgub, et tegu pole sõjahaua või üldse hauaga.
22. Sõjategevuses hukkunud isikute säilmete kaitse, austamise ja väärika kohtlemise eesmärgi saavutamiseks on vajalik kohaliku omavalitsuse ehitusalase otsustamise õiguse piiramine ShKS § 8 lg 2 alusel. Avalikes huvides vältimatult vajalik säilmete ümbermatmine ja hauatähise teisaldamise ning ümberkujundamise küsimuste lahendamine on riigi rahvusvahelisest õigusest tulenev ülesanne, mille täitmine ei saa sõltuda kohaliku omavalitsuse diskretsioonist ehitusloa andmisel.
Ka ShKS § 9 lg-s 4 reguleeritud olukorras, kus selgub, et tegu ei ole sõjahaua või üldse hauaga, on kohaliku omavalitsuse garantii riive puhul tegemist vajaliku abinõuga. Nimelt ei saa ka sel juhul välistada väidetava sõjahaua ning seda tähistava, sõjaohvrite mälestuse huve teeniva hauamonumendi käsitamist riigielu küsimusena. Sellise hauamonumendi saatus on riigi otsustada sõltumata sõjaohvrite või muude isikute säilmete olemasolust.
23. Seejuures on kohaliku omavalitsuse pädevus sõjahaua monumendi ehitusõiguslike aspektide üle otsustamisel piiratud vaid teatud juhtudel. Sõjahaudade kaitse seaduse § 10 lg 5 esimene lause välistab kohaliku omavalitsuse antava ehitusloa või nõusoleku juhul, kui sõjahaua monument
või -tähis eemaldatakse endisest asukohast ja paigutatakse säilmete uude asukohta. Sama seaduse § 10 lg 5 teine lause näeb ette ehitusloa või kohaliku omavalitsuse nõusoleku juhuks, kui endine hauarajatis soovitakse paigutada mujale kui säilmete uude matmispaika. Seetõttu võib lugeda ShKS § 8 lg-s 2 ja § 9 lg-s 4 sisalduva piirangu mõõdukaks.
24. Seega on ShKS § 8 lg-ga 2 ja § 9 lg-ga 4 sätestatud piirangud sobivad ja vajalikud riigi rahvusvaheliste kohustuste täitmiseks sõjategevuses hukkunute säilmete ja mälestuse kaitsel. Tegemist on oluliste rahvusvahelisest õigusest tulenevate ja põhiseadusega kaitstud väärtuste ning põhimõtetega. Kuigi sõjahaudade kaitse seadus välistab kohalike omavalitsuste otsustusõiguse, on piirang eeltoodust lähtudes väheintensiivne ja tervikuna proportsionaalne.
25. Asjaolu, et sõjahaudade monumentide ja -tähiste üle otsustamine on riigielu küsimus, ei välista kohaliku omavalitsuse kaasamist otsustusprotsessi. Selline kaasamine peab tagama igal konkreetsel juhul kohaliku omavalitsuse võimaluse oma seisukohtade esitamiseks ning tasakaalustatud ja põhjendatud otsuste langetamise.
Kohaliku omavalitsuse kaasamine ümbermatmise otsustusprotsessi sõjahaudade kaitse seaduse alusel tuleneb ShKS § 13 lg 3 p-dest 2 ja 3 (mälestisteks tunnistatud haudadesse või muinsuskaitsealale maetud säilmete ümbermatmise ja hauamonumendi või -tähise teisaldamisega seotud tööde tegemisest ning lõpetamisest teavitamise kohustus). Kuivõrd säilmete ümbermatmisse ja sõjahaua monumenti ning -tähisesse puutuva üle otsustatakse ja sooritatavad toimingud tehakse haldusmenetluses, laieneb nimetatud menetluse käigus antavatele aktidele ning sooritatavatele toimingutele ka haldusmenetluse õiguslik regulatsioon. Selle menetluse iseärasusi arvestades on kohalik omavalitsus seadusest tulenevate õiguste ja kohustustega menetlusosaliseks. Niisiis peab kolleegium sõjahaudade kaitse seaduses ette nähtud otsuste tegemisel ning toimingute sooritamisel kohaldatavaks haldusmenetluse seadust (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 4. aprilli 2003. a otsus nr 3-3-1-32-03 - RT III 2003, 11, 111; p 12) ning hea halduse põhimõtteid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. veebruari 2003. a otsus nr 3-4-1-1-03 - RT III 2003, 5, 48; p 14 jj).
26. Lähtudes eelnevast, ei leia kolleegium abstraktse normikontrolli raames, et sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 on põhiseadusevastased Tallinna Linnavolikogu taotluses nimetatud asjaoludel. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike garantiide riive on proportsionaalne.
Tulenevalt eeltoodust jätab Riigikohus Tallinna Linnavolikogu taotluse sõjahaudade kaitse seaduse § 8 lg 2 ja § 9 lg 4 põhiseadusevastaseks ning kehtetuks tunnistamise kohta rahuldamata.
Märt Rask, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque, Priit Pikamäe

References: Riigikohus 
 § 8
 § 9

Riigikohus 
 § 8
 § 9
 § 8
 § 9
 § 8
 § 9
 § 8
 § 9
 § 8

§ 9
 § 8
 § 9
 § 8
 § 9
 § 9
 § 2
 § 22
 § 15
 § 7
 § 8
 § 9
 § 8
 § 9
 § 154
 § 22
 § 8
 § 9
 § 8
 § 9
 § 7
 § 8
 § 9
 § 8
 § 9
 § 15
 § 7
 § 7
 § 8
 § 9
 § 13
 § 14
 § 8
 § 9
 § 154
 § 8
 § 9
 § 7
 § 8
 § 9
 § 154
 § 65
 § 6
 § 2
 § 9
 § 6
 § 22
 § 4
 § 2
 § 15
 § 15
 § 22
 § 10
 § 8
 § 9
 § 154
 § 154
 § 154
 § 8
 § 8
 § 9
 § 8
 § 9
 § 10
 § 10
 § 8
 § 9
 § 8
 § 9
 § 13
 § 8
 § 9
 Riigikohus 
 § 8
 § 9