Source: http://www.senat.fr/rap/l12-148-1/l12-148-14.html
Timestamp: 2018-01-21 15:04:43+00:00

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SECONDE PARTIE LE BUDGET 2013 : ASSURER LE RETOUR A L'EQUILIBRE, S'ENGAGER SUR LA VOIE DE LA JUSTICE FISCALE
Recettes fiscales nettes : 298,5 milliards d'euros (+ 10,4 %*)
Dépenses fiscales : 70,8 milliards d'euros (- 0,2 %)
Recettes non fiscales : 14,1 milliards d'euros (+ 0,6 %)
Taux de couverture des dépenses du budget général : 84,1 % (+ 6,1 points)
Dépense sous norme « zéro valeur » : 278,7 milliards d'euros (+ 0,0 %)
Dont dépenses de personnel (hors pensions) : 81,1 milliards d'euros (+ 0,2 %)
Dont PSR collectivités territoriales sous norme : 55,7 milliards d'euros (+ 0,2 %)
Dont PSR Union européenne : 19,6 milliards d'euros (+3,7 %)
Dépense sous norme « zéro volume » : 370,9 milliards d'euros (- 1,43 %)
Dont charge de la dette : 46,9 milliards d'euros (- 3,9 %)
Dont dépenses de pensions : 45,2 milliards d'euros (+ 7,1 %)
Plafond des autorisations d'emplois rémunérés par l'Etat : 1 915 313 ETPT (- 1,0 %)
Solde général : - 61,6 milliards d'euros (+ 26,2 %)
Dont solde primaire : - 14,7 milliards d'euros (+ 60,2 %)
Besoin et ressources de financement de l'Etat : 171,1 milliards d'euros (- 6,4 %)
Amortissement de la dette à moyen et long termes : 107,9 milliards d'euros (+ 10,2 %)
Encours de la dette à fin 2013** : 1 452,4 (+ 4,7 %)
* Les pourcentages d'évolution sont par rapport au révisé 2012 pour les recettes et le solde, et par rapport à la LFI 2012 pour les dépenses et les emplois. Ils sont tous exprimés en valeur, à l'exception du pourcentage de progression de la dépense sous norme « zéro volume ».
Nota bene : l'analyse de l'équilibre budgétaire prévu pour 2013 repose sur les données contenues dans le projet de loi adopté en Conseil des ministres. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture sont analysées dans le cadre du commentaire de l'article d'équilibre (article 45).
I. UNE PROGRESSION DE PLUS DE 10 % DES RECETTES DE L'ETAT (29 MILLIARDS D'EUROS) SOUS L'EFFET DES MESURES NOUVELLES DU PLF 2013
A. LA MISE EN oeUVRE D'UNE NOUVELLE STRATÉGIE FISCALE
Le montant des recettes fiscales nettes de l'Etat s'établirait à 299,3 milliards d'euros à périmètre constant, en hausse de 29 milliards d'euros par rapport au révisé 2012 (soit une progression de 10,7 %). A périmètre courant, ces recettes s'établissent à 298,5 milliards d'euros, et à 284,9 milliards d'euros sans les mesures nouvelles du PLF 2013.
1. Une évolution spontanée qui explique moins d'un tiers de l'accroissement des recettes (+ 3 %, soit 8,4 milliards d'euros)
8,4 milliards d'euros de recettes supplémentaires sont attendues au titre de l'évolution spontanée des recettes fiscales, c'est-à-dire de la dynamique naturelle de l'assiette des différents impôts. Cette évolution spontanée représente seulement 29 % de l'accroissement des recettes entre le révisé 2012 et 2013, la hausse provenant essentiellement des mesures antérieures à 2013 (à hauteur de 24 %, soit 6,9 milliards d'euros) et surtout des mesures du PLF 2013 (47 %, soit 13,6 milliards d'euros), comme le détaille le tableau ci-après.
L'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat
Source : commission des finances, d'après le tome I de l'annexe Voies et moyens au projet de loi de finances pour 2013
2. Des mesures antérieures au 6 mai 2012 qui majorent les recettes de 1,5 % (4,1 milliards d'euros)
Le tableau ci-après détaille l'impact des principales mesures adoptées avant le second tour de l'élection présidentielle. Elles tendent globalement à majorer les recettes de l'Etat de 4,1 milliards d'euros.
La mesure ayant le plus fort rendement est la désindexation en 2013 du barème de l'impôt sur le revenu, de l'impôt de solidarité sur la fortune et des droits de mutation à titre gratuit (+ 1,6 milliard d'euros).
La réduction de 15 % d'un ensemble de crédits et réductions d'impôt sur le revenu a un impact fiscal positif de 0,5 milliard d'euros en 2013.
La suppression du bouclier fiscal a un impact fiscal positif de + 0,2 milliard d'euros en 2013.
Les autres mesures antérieures à 2013 peuvent être présentées par ordre chronologique d'ancienneté.
Opérée par la loi de finances pour 2009, la limitation du bénéfice de la demi-part supplémentaire au titre de l'impôt sur le revenu aux seuls contribuables vivant seuls et ayant eu un enfant à charge pendant au moins cinq ans majore les recettes fiscales de 0,7 milliard d'euros.
La réforme de la taxe professionnelle (TP) de 2010, mise en place en 2011, avait entraîné des pertes de recettes fiscales en 2011 et 2012. Comme l'explique le tome I de l'annexe Voies et moyens, « cette variation s'explique par :
« - la disparition quasi-totale des encaissements des anciens impôts liés à la TP ou des nouveaux impôts économiques locaux affectés transitoirement à l'Etat en 2010, qui ajoutés aux transferts de fiscalité contribuent à une dégradation de - 0,3 milliard d'euros ;
« - des gains sur l'impôt sur le revenu et sur les sociétés en augmentation de + 0,36 milliard d'euros par rapport à 2012, l'allégement fiscal des entreprises étant très légèrement supérieur au niveau 2012 ;
« - à l'inverse, de moindres dégrèvements d'impôts locaux (soit un impact de + 0,65 milliard d'euros par rapport à 2012 sur les recettes fiscales nettes), dus essentiellement à la disparition de la taxe professionnelle ».
Deux mesures de la loi de finances pour 2011 majorent fortement les recettes fiscales :
- la suppression du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt dans le cadre de la réforme de l'accession à la propriété (+ 0,6 milliard d'euros en 2013) ;
- la création de la taxe de risque systémique sur les banques (+ 0,3 milliard d'euros).
Les mesures dites « de redressement » prises dans le cadre de la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 (n° 2011-1117 du 19 septembre 2011) se traduisent globalement par des moins-values fiscales dans le PLF 2013, par le contrecoup de leur impact positif sur les finances publiques en 2012. La limitation de la possibilité de reporter les déficits au titre de l'impôt sur les sociétés (impact de + 1 milliard d'euros en 2012 par rapport 2011) se traduit par de moindres recettes fiscales dans le PLF 2013 par rapport à 2012 (- 0,5 milliard d'euros).
Comme le détaille la partie VIII du tome I de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2013, les mesures adoptées dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2012 ont un impact global de + 0,231 milliard d'euros en mesures nouvelles sur le budget général de l'Etat en 2013 :
- le recentrage du prêt à taux zéro sur certains logements neufs majore les recettes fiscales du budget 2013 de 0,27 milliard d'euros ;
- en revanche, deux autres mesures dégradent l'équilibre budgétaire, la révision des aides à l'amélioration de la performance énergétique (- 14 millions d'euros) et la prorogation de l'exonération d'impôt sur les sociétés dans les zones franches urbaines (- 25 millions d'euros).
Parmi les mesures de la première loi de finances rectificative pour 2012, la taxe sur les transactions financières a un rendement estimé à 1,1 milliard d'euros en 2013, soit un surcroît de recettes par rapport à 2012 (0,367 milliard d'euros) de 0,733 milliard d'euros dans le PLF 2013. Une seule autre mesure a un impact, marginal, sur le solde budgétaire en 2013 : l'application du taux réduit de TVA de 7 % aux produits phytopharmaceutiques utilisés par l'agriculture biologique (- 1 million d'euros).
Enfin, le solde des mesures antérieures à la deuxième loi de finances rectificative est diminué de 1,2 milliard d'euros supplémentaires en 2013 (s'ajoutant à un solde de - 1,5 milliard d'euros en 2012) sous l'effet de deux contentieux :
- à hauteur de - 0,9 milliard d'euros supplémentaires en 2013, le report sur l'année 2013 du paiement du contentieux relatif au précompte ;
- à hauteur de - 0,3 milliard d'euros supplémentaires par rapport à 2012 (soit - 1,8 milliard d'euro en 2013), du paiement à opérer en application de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 10 mai 2012 condamnant le régime de retenue à la source sur les dividendes de sociétés françaises versés à des OPCVM étrangers.
Impact des mesures antérieures à la seconde loi de finances rectificative pour 2012
Mesures nouvelles et périmètre
Crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt
Création du C.I. Scellier
Verdissement CI intérêts d'emprunt
Réforme TP: impact IR
Aménagement des dispositifs d'aide à l'investissement dans des équipements photovoltaïques
Réforme de l'accession à la propriété- suppression du CI intérêts d'emprunt
"Exit tax" sur les plus-values
Modification de l'abattement dérogatoire pour durée de détention sur les plus-values immobilières-impact IR
Réduction de 15% d'un ensemble de crédits et réductions d'impôt sur le revenu
Révision des aides à l'amélioration de la performance énergétique
Recentrage des dispositifs d'aide à l'investissement dans les PME
Désindexation en 2012 et 2013 du barème de l'IR, de l'ISF et des DMTG
Augmentation du PFL sur dividendes et intérêts
frais professionnels des revenus soumis à CSG-CRDS
Restitution anticipée du crédit impôt recherche (plan de relance)
Restitution anticipée des créances de carry-back « RAD » (plan de relance)
Augmentation du taux de l'amortissement dégressif (plan de relance)
Crédit impôt 1ère accession propriété à taux zéro
Report de la réforme du régime fiscal des mutuelles (avant LFI 2011)
Réforme TP: impact IS
Remboursement immédiat des créances de CIR aux PME
Réforme de l'accession à la propriété- création du PTZ +
Report de la mise en place de l'exonération d'IS pour les entreprises d'assurance
Report de la réforme du régime fiscal des mutuelles
Limitation de la possibilité pour les entreprises bénéficiaires de reporter leurs déficits
Suppression du bénéfice mondial consolidé
Recentrage du PTZ+ avec mise sous conditions de ressources
Recentrage de la déductibilité des charges liées aux titres de participation
Aménagement de la réforme du régime fiscal des mutuelles
Suppression de l'exonération d'IS pour les entreprises d'assurance sur les contrats solidaires et responsables
Effets indirects des mesures prises en LF et LFSS 2012
Création d'un taux intermédiaire de TVA à 7%
Hausse du taux normal de TVA de 19,6% à 20,2%
Augmenter le taux de taxation sur le fioul
Autres recettes fiscales nettes (RFN)
Réforme TP: impact autres RFN
Taxe systémique sur les banques
Généralisation de l'auto-liquidation du bouclier fiscal
Taxe sur le chiffre d'affaires des entreprises soumises au quota de CO2
Prorogation d'un an du remboursement partiel de TICPE pour les exploitants agricoles
Création d'une taxe sur les transactions financières
Remboursement au titre du contentieux sur le précompte mobilier
Remboursement au titre du contentieux OPCVM étrangers
Mesures de transfert RSA
Source : d'après le tome I de l'annexe Voies et moyens au projet de loi de finances pour 2013
3. L'effet en 2013 des mesures de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (+ 1 %, soit 2,8 milliards d'euros)
Comme le détaille le tableau ci-après, les mesures de la seconde loi de finances rectificative pour 2012 ont accru les recettes fiscales nettes de l'Etat de + 4,9 milliards d'euros en 2012. Elles ont un impact supplémentaire de + 2,8 milliards d'euros en 2013, correspondant au solde de recettes supplémentaires et de pertes de recettes en 2013 par rapport à 2012, du fait notamment de l'anticipation en 2012 de recettes qui auraient dû être perçues en 2013.
Ce solde de + 2,8 milliards d'euros en 2013 correspond aux recettes supplémentaires en 2013 (+ 8,1 milliards d'euros), diminuées des mesures ayant un impact négatif sur les recettes fiscales par rapport à 2012 (- 5,3 milliards d'euros).
Les recettes supplémentaires (+ 8,1 milliards d'euros) des mesures de la seconde loi de finances rectificative pour 2012 se décomposent comme suit :
a) + 4 milliards d'euros suite à la suppression des exonérations de cotisations sociales (hors cotisations patronales pour les entreprises de moins de 20 salariés) et des avantages fiscaux attachés aux heures supplémentaires et complémentaires, qui se répartit entre + 0,5 milliard d'euros au titre de l'impôt sur le revenu et + 3,5 milliards d'euros pour le retour à l'Etat du panier de recettes affectées aux organismes de sécurité sociale en compensation de ces exonérations ;
b) + 1,6 milliard d'euros au titre de l'instauration d'une contribution de 3 % sur le versement de dividendes, cette mesure ayant été réévaluée de + 0,8 milliard d'euros lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2013 ;
c) + 1,1 milliard d'euros provenant du relèvement des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) ;
d) + 0,8 milliard d'euros au titre de l'impôt sur les sociétés correspondant à des mesures anti-abus ;
Impact des dispositions de la seconde loi de finances rectificative pour 2012
Mode de lecture : les montants indiqués dans la colonne 2013 correspondent à la variation (accroissement ou diminution) des recettes en 2013 par rapport à 2012.
Par exemple, la contribution exceptionnelle sur l'ISF majore les recettes 2012 de 2 325 millions d'euros par rapport à 2011, mais diminue les recettes 2013 de -2 325 millions d'euros par rapport à 2012.
e) + 0,3 milliard d'euros provenant du doublement du taux de la taxe de risque systémique sur les banques ;
f) + 0,3 milliard d'euros pour le doublement du taux de la taxe sur les transactions financières ;
Les mesures suivantes de la seconde loi de finances rectificative pour 2012 diminuent les recettes fiscales pour 2013 (- 5,3 milliards d'euros) comme suit :
a) - 2,3 milliards d'euros pour le contrecoup de la contribution exceptionnelle sur la fortune en 2012 ;
b) - 1,6 milliard d'euros pour contrecoup de l'anticipation en 2012 de la contribution exceptionnelle d'impôt sur les sociétés ;
c) - 0,6 milliard d'euros pour le contrecoup de la taxe exceptionnelle sur les stocks pétroliers.
d) - 0,8 milliard d'euros suite à la suppression de la retenue à la source sur les revenus distribués aux OPCVM étrangers, ce dispositif ayant été condamné par la Cour de justice de l'Union européenne en mai 2012.
4. Les mesures nouvelles du PLF 2013 : + 14 milliards d'euros
a) Des mesures du PLF 2013, du PLFSS 2013 et de la seconde loi de finances rectificative pour 2012 qui majorent de 24 milliards d'euros les recettes de l'ensemble des administrations publiques
Selon l'exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2013, les mesures fiscales nouvelles proposées dans le PLF 2013 majorent les recettes à hauteur de 15,8 milliards d'euros, cet effort étant réparti entre les entreprises (+ 9,6 milliards d'euros) et les ménages (+ 6,2 milliards d'euros). Compte tenu des mesures prévues dans le PLFSS, l'effort en prélèvements obligatoires demandé s'élève à environ 10 milliards d'euros pour les entreprises et est également de l'ordre de 10 milliards d'euros pour les ménages, soit au total 20 milliards d'euros.
Parallèlement, l'effort sur les dépenses est de 10 milliards d'euros (cf. infra).
Dans le détail, comme le précise le compteur des mesures nouvelles prévu à l'article 14 du projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017 (PLPFP) (cf. encadré ci-dessous), les mesures nouvelles du PLF 2013 et du PLFSS 2013 sont évaluées à 18,7 milliards d'euros, dont 14 milliards d'euros dans le PLF 2013 et 4,7 milliards d'euros dans le PLFSS 2013. La différence avec le chiffrage global de 20 milliards d'euros tient notamment aux effets de la lutte contre la fraude fiscale, comme évoqué ci-dessus.
A ce total doit s'ajouter l'impact en 2013 des mesures nouvelles de la seconde loi de finances rectificative pour 2013 (+ 5,2 milliards d'euros), portant le total des mesures fiscales en 2013 à + 24 milliards d'euros.
Le compteur de mesures nouvelles relatif à l'article 14 du projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017
Sous-total PLF 2013
Imposition au barème des revenus du capital
Imposition au barème des plus-values mobilières
Création d'une tranche d'impôt sur le revenu à 45 %
Baisse du plafond du quotient familial à 2 000 euros
Contribution exceptionnelle à 75 % pour les revenus d'activité supérieurs à 1 million d'euros
Mesures sectorielles de fiscalité des entreprises d'assurance
Dispositif de soutien à l'investissement locatif
Application de la quote-part de frais et charges sur les plus-values de long terme à la plus-value brute et non plus nette
Impôt minimum de 50 %, par limitation de l'imputation des déficits
Extension du crédit d'impôt recherche pour les PME
Réforme du cinquième acompte
Renforcement de la Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) air
Sous-total PLFSS 2013
Refonte de la fiscalité du tabac (rehaussement des droits sur les tabacs à bas prix)
Hausse des droits sur la bière
Création d'une contribution patronale sur les bonus (« carried interest ») perçus par les salariés de certaines sociétés de gestion dans le secteur de la finance
Assujettissement social des indemnités des élus locaux
Relèvement de la contribution tarifaire d'acheminement
Relèvement du taux de cotisation CNAVPL
Assujettissement des retraites à la contribution de solidarité sur l'autonomie (CSA)
Relèvement du taux de cotisation CNRACL
Harmonisation de l'assiette de la Contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) dans le secteur des assurances
Hausse des cotisations de la branche accidents du travail/maladies professionnelles
Sous-total LFR 2 2012
Contribution due par certains établissements de crédit (doublement du taux de la taxe sur le risque systémique)
Taxation des opérations financières (doublement du taux de la taxe sur les transactions financières)
Contribution du secteur pétrolier
Paiement de la contribution exceptionnelle d'impôt sur les sociétés de 2013
Mesures anti-abus en matière de fiscalité des entreprises
Suppression de l'avantage fiscal lié à la provision pour investissement prévue à l'article 237 bis A du CGI
Baisse de la TVA sur le livre
Suppression de la taxation des OPCVM pour les résidents étrangers et création d'une contribution de 3 % sur le versement des dividendes
Fiscalisation des heures supplémentaires et complémentaires à compter du 1er août 2012
Limitation des niches sociales sur l'épargne salariale (hausse du forfait social de 8 % à 20 %)
Suppression de l'exonération (fiscale et sociale) des heures supplémentaires
Hausse de 2 points du prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placement
Doublement de la taxe sur les retraites chapeaux
Autres mesures Etat
Total (arrondi au milliard d'euros le plus proche)
Mode de lecture : les montants indiqués correspondent à la variation (accroissement ou diminution) des recettes par rapport à l'année antérieure.
Par exemple, l'imposition au barème des revenus du capital entraîne un accroissement des recettes en 2013 de 2 milliards d'euros par rapport en 2012, et une diminution des recettes en 2014 de - 1,4 milliard d'euros par rapport à 2013.
Source : rapport sur les prélèvements obligatoires annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 29-30
En revanche, l'effet en 2014 des mesures nouvelles du PLF 2013, du PLFSS 2013 et de la seconde loi de finances rectificative pour 2012 est négatif par rapport à 2013 (- 4 milliards d'euros), du fait du contrecoup de plusieurs mesures - notamment des mesures exceptionnelles - pour 2013, comme détaillé ci-dessus dans le compteur des mesures nouvelles.
b) Pour l'Etat, un chiffrage de l'ordre de 14 milliards d'euros supplémentaires en 2013
On observe une différence (- 2,1 milliards d'euros) entre le chiffrage du Gouvernement (+ 15,8 milliards d'euros), figurant dans l'exposé du PLF 2013, et le total des mesures du PLF 2013 présenté ci-après (+ 13,7 milliards d'euros), ainsi qu'entre le compteur des mesures nouvelles (+ 14 milliards d'euros) et le rapport sur les prélèvements obligatoires (synthèse p. 63 ; + 15 milliards d'euros).
Le chiffrage retenu par le présent rapport correspond à celui de l'annexe « Voies et moyens » (+ 13,6 milliards d'euros), à une exception près : l'annexe relative aux voies et moyens comptabilise en mesure nouvelle l'affectation d'une part de la taxe sur les transactions financières (TTF) au fonds de solidarité pour le développement (FSD), dont l'impact est évalué à - 0,1 milliard d'euros en 2013 et 2014 et à - 0,2 milliard d'euros en 2015). Il s'agit en réalité d'un transfert de recettes, que nous n'avons pas retenu parmi les mesures nouvelles, contrairement au rapport sur les prélèvements obligatoires utilisé par le Gouvernement dans son chiffrage.
L'écart entre le chiffrage du Gouvernement et l'évaluation figurant dans les « Voies et moyens » (à hauteur de - 2,2 milliards d'euros, et de - 2,1 milliards d'euros par rapport à notre propre chiffrage) s'explique par les opérations suivantes :
- la comptabilisation des ressources attendues de la lutte contre la fraude (1 milliard d'euros), retenue seulement dans le chiffrage du Gouvernement et le rapport sur les prélèvements obligatoires ; il ne s'agit pas stricto sensu d'une mesure fiscale nouvelle ;
Impact fiscal des mesures nouvelles du projet de loi de finances pour 2013
Tranche supérieure à 45% (art.3)
Baisse du plafond du quotient familial à 2 000€ (art.4)
Imposition à 75% sur les revenus supérieurs à 1 M€ (art.8)
Mesure de décote- impact État (art.2)
Barémisation des dividendes et intérêts perçus en 2012 (art.5)
Imputation sous forme de crédit d'impôt du PFL versé en 2012 sur les dividendes et intérêts (art.5)
Création d'un acompte sur les intérêts et sur les dividendes lorsque le revenu fiscal de référence du foyer fiscal excède 50 000€ (art.5)
Imposition au barème progressif de l'impôt sur le revenu des gains de levée d'options sur actions et d'attribution d'actions gratuites (art.7)
Abaissement du plafonnement global de certains avantages fiscaux à l'impôt sur le revenu (IR) (art.56)
Imposition au barème des plus-values mobilières (art.6)
Réforme plus-values immobilières - impact en impôt sur le revenu (art.10)
Dispositif de soutien à l'investissement locatif (art.57)
Modification du régime du cinquième acompte (art.18)
Extension à l'innovation du CIR pour les PME (art.55)
Limitation de la déductibilité des charges financières (art.15)
Application de la quote-part de frais et charges sur les plus-values de long terme à la plus-value brute et non plus nette (art.14)
"Impôt minimal" par limitation à l'imputation des déficits (art.16)
Prorogation du dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public en faveur des personnes âgées de condition modeste (art.41)
Suppression du prélèvement forfaitaire libératoire (art.5)
Mesures sectorielles fiscalité des entreprises d'assurance (art.17)
TGAP air (art.13)
Renforcement de la taxe sur les logements vacants (art.11)
Réforme de l'ISF (art.9)
TOTAL GENERAL (hors mesures de transfert)
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire et l'évaluation préalable des articles du PLF 2013
- la révision à la hausse, opérée par le PLF 2013, du rendement de la contribution de 3 % sur le versement de dividendes (+ 0,8 milliard d'euros par rapport à la LFR 2), intégrée dans les 15,8 milliards d'euros de recettes fiscales supplémentaires en 2013, correspond à une mesure du deuxième collectif budgétaire pour 2012, et a été retenue dans les mesures antérieures au projet de loi de finances pour 2013 ; cette mesure ne figure d'ailleurs pas non plus dans le compteur des mesures nouvelles ;
- la taxation au barème de l'impôt sur le revenu des plus-values immobilières sur les terrains à bâtir a un impact global sur les finances publiques - y compris sur les organismes de sécurité sociale - de + 0,18 milliard d'euros en 2013 (selon la présentation des mesures fiscales figurant dans l'exposé général des motifs du PLF 2013), mais de - 0,02 milliard d'euros pour les effets sur le budget général de l'Etat, seuls retenus dans l'annexe relative aux voies et moyens et dans le tableau présenté plus haut ;
- enfin, le périmètre retenu ici correspond au seul budget de l'Etat, alors que certaines mesures nouvelles ont un impact sur les budgets annexes :
. la prorogation et le durcissement du malus automobile (+ 0,177 milliard d'euros en 2012), prévus à l'article 12 du PLF 2013 ;
. l'aménagement de la gestion des taxes perçues par la direction générale de l'aviation civile à l'article 32 du PLF 2013 (- 0,0014 milliard d'euros chaque année en 2013, 2014 et 2015).
Ces différences de périmètre, qui ne correspondent qu'à des changements de présentation, sont synthétisées dans le tableau ci-après.
Les différentes mesures de l'impact du PLF 2013 sur les recettes
Exposé des motifs du PLF 2013
Périmètre : toutes APU
Compteur des mesures nouvelles
Toutes APU
Rapport sur les prélèvements obligatoires (p. 63)
Annexe « Voies et moyens »
Estimations de la commission des finances
Mesures retracées au budget général de l'Etat
Mesures comptes spéciaux
Affectation d'une fraction de la TTF au FSD
Réévaluation de la contribution sur le rendement des dividendes
Les mesures de transfert et de périmètre, selon la définition retenue par le Gouvernement (qui n'inclut donc pas l'affectation d'une part de la TTF au FSD, cf. supra) sont détaillées dans le tableau ci-après.
Impact fiscal des mesures de périmètre et des transferts
Rattachement de l'impôt sur les sociétés sur avis de mise à l'impôt brut sur les sociétés
Transfert de TVA aux organismes de sécurité sociale, dans le cadre de la simplification des relations État- sécurité sociale
Création de la « contribution de sécurité immobilière », nouvelle imposition fiscale instaurée en remplacement du paiement du salaire des conservateurs des hypothèques
Plafonnement des taxes affectées (art.26)
Article taxes affectées - affectation de taxe sur les transactions financières (art.27)
Renforcement de l'équité des taxes sur les titres délivrés aux étrangers (art.29)
Transfert de droits tabacs aux régimes de sécurité sociale dans le cadre de la simplification des relations État-sécurité sociale (art.38)
Transfert de la taxe sur les boissons sucrées aux régimes de sécurité sociale, dans le cadre de la simplification des relations État-sécurité sociale (art.38)
Transfert de la taxe sur les boissons contenant des édulcorants aux régimes de sécurité sociale, dans le cadre de la simplification des relations État- sécurité sociale (art.38)
c) Les mesures du PLF 2013 : l'amorce d'une nouvelle stratégie fiscale
Les mesures fiscales du PLF 2013 visent à faire porter l'effort le plus important les grandes entreprises et les ménages les plus aisés.
La présentation retenue des mesures fiscales s'inscrit autour de trois axes majeurs de la nouvelle politique gouvernementale :
- rendre l'imposition des personnes physiques plus progressive et plus juste ;
- rééquilibrer l'imposition des entreprises au profit des PME et favoriser l'investissement ;
- améliorer l'accès au logement.
(1) Rendre l'imposition des personnes physiques plus progressive et plus juste
Plusieurs dispositions visent à renforcer la progressivité de l'impôt sur le revenu (IR), conformément aux engagements du Président de la République d'assurer une plus grande justice fiscale en rééquilibrant l'effort entre les ménages :
- une nouvelle tranche d'imposition à 45 % est créée pour les revenus excédant 150 000 euros par part (+ 0,3 milliard d'euros) ;
- une contribution exceptionnelle à 75 % est créée pour les revenus d'activité supérieurs à 1 million d'euros (+ 0,2 milliard d'euros) ;
- la baisse du plafond du quotient familial, de 2 336 euros à 2 000 euros par demi-part, atténue les effets du plafonnement - qui ne produit ses effets qu'à partir d'un niveau de revenus égal à 6 SMIC - en améliorant la progressivité de l'impôt sur le revenu (+ 0,5 milliard d'euros) ;
- le plafonnement global de certaines niches fiscales est abaissé à 10 000 euros (alors qu'il s'élève actuellement à 18 000 euros plus 4 % du revenu imposable ; pas d'impact en 2013) ;
- les dividendes et les intérêts seront imposés au barème de l'impôt sur le revenu, afin d'assurer une neutralité fiscale par rapport à la nature des revenus, qu'il s'agisse de revenus du travail ou de revenus du capital (+ 2 milliards d'euros) ; un acompte, imputable sur l'impôt dû l'année suivante, est par ailleurs mis en place pour les ménages disposant d'un revenu fiscal de référence supérieur à 50 000 euros ;
- de même, les plus-values mobilières seront imposées au barème progressif de l'impôt sur le revenu (+ 1 milliard d'euros) ;
- par ailleurs, les ménages moyens et modestes bénéficient d'une majoration de la décote, afin, d'une part, de ne pas imposer les contribuables qui seraient devenus imposables, du fait du gel du barème, alors que leurs revenus réels n'ont pas augmenté, et d'autre part de neutraliser aussi l'effet du gel du barème pour les ménages qui se situent dans les deux premières tranches d'imposition (- 0,3 milliard d'euros).
Au total, l'imposition des revenus des personnes augmente de 3,7 milliards d'euros.
Par ailleurs, le barème progressif de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est rétabli, en revenant sur les mesures d'allègement de l'ISF instaurées en 2011 qui ont favorisé les contribuables disposant des patrimoines les plus imposants (+ 1 milliard d'euros). Par une modernisation d'ensemble du régime de l'ISF, il s'agit aussi d'éviter les comportements d'optimisation fiscale.
(2) Rééquilibrer l'imposition des entreprises au profit des PME et favoriser l'investissement
Un second axe fiscal majeur du PLF 2013 est la limitation des avantages fiscaux profitant principalement aux grandes entreprises, tout en renforçant les dispositifs en faveur de la croissance et des PME :
- la limitation de la déductibilité des intérêts d'emprunt des entreprises (+ 4 milliards d'euros) à hauteur de 85 % (puis de 75 % en 2014), en excluant du champ d'application de cette mesure les PME dont les charges financières sont inférieures à 3 millions d'euros ;
- la limitation de l'exonération des plus-values à long terme réalisées par les entreprises lors de la cession de titres de participation (dite niche « Copé », + 2 milliards d'euros), en appliquant la quote-part de frais et charges sur les plus-values à long terme sur la plus-value brute et non plus la plus-value nette ; en effet, le dispositif actuel est inéquitable par sa concentration sur un nombre limité d'entreprises ;
- la limitation de la possibilité d'imputer les déficits antérieurs sur les bénéfices futurs (+ 1 milliard d'euros), en portant le niveau minimum d'impôt sur les sociétés à 50 % du résultat ; une franchise est par ailleurs prévue pour ne pas handicaper les petites entreprises.
Par ailleurs, pour compenser la perte de recettes induite par l'aménagement du régime d'imposition des plus-values mobilières à l'article 6 du présent projet de loi de finances (cf. supra), l'Assemblée nationale a introduit un article 18 quinquies tendant à proroger aux exercices 2013 et 2014 la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés, applicable aux grandes entreprises, pour un rendement estimé à + 0,8 milliard d'euros en 2013.
Deux autres mesures sont destinées à favoriser l'innovation et les PME :
- la première, en étendant le périmètre du crédit d'impôt recherche aux dépenses d'innovation liées à la conception de prototypes par les PME, cette mesure n'ayant d'effet fiscal qu'à compter de 2014 ;
- la seconde, en facilitant le recours au rescrit fiscal.
Une autre série de mesures vise à faire participer les grandes entreprises et celles du secteur de l'assurance à l'effort national de redressement des finances publiques :
- l'instauration d'une contribution des compagnies d'assurance à hauteur de 7 % des sommes placées en réserve de capitalisation (+ 0,8 milliard d'euros) ; les sommes ainsi mises en réserve provenant de plus-values exonérées d'impôt sur les sociétés, il s'agit de réduire un avantage fiscal comparatif des entreprises de ce secteur ;
- une réforme du cinquième acompte d'impôt sur les sociétés (+ 1 milliard d'euros) dû par les grandes entreprises, afin que le montant de l'impôt dû soit plus proche du résultat.
(3) Améliorer l'accès au logement
Le dispositif proposé en matière de fiscalité du logement a pour but d'accroître l'offre de logements, notamment en mettant sur le marché des terrains constructibles en créant un « choc d'offre », tout en luttant contre la rétention foncière :
- par l'imposition, à compter de 2015, des plus-values sur les terrains à bâtir au barème progressif de l'impôt sur le revenu, tout en supprimant, dès le 1er janvier 2013, l'abattement progressif pour durée de rétention, qui conduit à une exonération totale de plus-value à l'issue d'un délai de trente ans ;
- par la mise en place d'un abattement exceptionnel de 20 % applicable aux plus-values réalisées sur le foncier bâti ;
- par l'augmentation de la taxe sur les friches commerciales ;
- par la majoration de la taxe foncière des terrains constructibles dans les zones de fortes tensions immobilières ;
- par le renforcement de la taxe sur les logements vacants ;
- par l'instauration d'une réduction d'impôt en faveur de l'investissement locatif intermédiaire, pour des appartements loués pendant au moins neuf ans, en-dessous des prix du marché, à des locataires satisfaisant certaines conditions de ressources.
Ces mesures produiront progressivement leurs effets.
La réforme de la taxation des plus-values immobilières a un impact fiscal en 2013 de + 0,18 milliard d'euros (- 0,02 milliard d'euros pour l'Etat, + 0,20 milliard d'euros pour les organismes de sécurité sociale).
Le renforcement de la taxe sur les logements vacants crée des ressources supplémentaires pour l'Etat à hauteur de 0,15 milliard d'euros.
(4) Les autres mesures
Parmi les autres mesures, deux dispositifs proposés participent du renforcement de la fiscalité écologique :
- un élargissement de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) en vue d'améliorer la qualité de l'air (+ 0,04 milliard d'euros) ;
- le renforcement du malus automobile (+ 0,20 milliard d'euros), en vue de décourager l'acquisition des véhicules les plus polluants ; en juillet 2012, dans le cadre du plan de soutien à l'automobile, le champ et les tarifs du bonus avaient été accrus en juillet 2012.
5. L'évolution des « grands impôts »
a) Une progression de l'impôt sur le revenu optiquement majorée par la suppression du prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes et produits de placement
Le produit net de l'impôt sur le revenu devrait s'établir à 59 milliards d'euros en 2012, soit une diminution, à périmètre courant, de - 1,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 (60 milliards d'euros).
La seconde loi de finances rectificative pour 2012 prévoyait un maintien en 2012 de l'estimation initiale de rendement à 60 milliards d'euros : la baisse opérée par le révisé 2012, à hauteur de 1 milliard d'euros par rapport aux prévisions antérieures, tient compte des déclarations fiscales, qui n'étaient pas encore connues lors de la discussion du « collectif » budgétaire de l'été 2012.
Dans son rapport budgétaire sur le second projet de loi de finances rectificative pour 2012, votre rapporteur général avait alors mentionné la probabilité de moins-values de recettes fiscales d'impôt sur le revenu, qu'il aurait alors fallu anticiper selon lui.
En 2011, les recouvrements nets d'impôt sur le revenu se sont élevés à 51,5 milliards d'euros, correspondant à une évolution spontanée de 5,4 % par rapport à 2010 et à un impact des différentes mesures fiscales de + 1,5 milliard d'euros.
En 2012, le révisé prévoit une hausse de 14,6 % par rapport à 2011, soit une augmentation de 7,5 milliards d'euros correspondant pour les deux tiers (soit 5 milliards d'euros) à l'impact des mesures nouvelles, alors que l'évolution spontanée de l'impôt sur le revenu s'élève à 4,5 % (en recul par rapport à 2011 : + 5,4 %), légèrement supérieure à l'évolution des revenus (3,6 %) en raison de la progressivité de l'IR.
Pour 2013, il est envisagé une progression des recettes fiscales d'impôt sur le revenu de 23 %. L'évolution spontanée (+ 2,7 milliards d'euros) est du même ordre de grandeur qu'en 2012 (+ 4,6 %). Cette hausse s'explique d'abord par les mesures nouvelles du PLF 2013 (+ 6,7 milliards d'euros), détaillées ci-dessus, complétées par la suppression de l'exonération fiscale des heures de travail supplémentaires et complémentaires à compter du 1er août 2013, opérée par la seconde loi de finances rectificative pour 2012.
Evolution du produit de l'IR
b) Une augmentation de l'IS accrue par des mesures de périmètre
Ayant atteint 39,1 milliards d'euros en 2011, l'impôt net sur les sociétés (IS) a connu une évolution spontanée de 3 % par rapport à 2010 et compte tenu d'un impact de + 5,7 milliards d'euros des mesures fiscales. Il est ainsi resté très en-deçà du niveau antérieur à la crise de l'impôt sur les sociétés (49,2 milliards d'euros en 2008).
Les estimations d'impôt sur les sociétés en 2012 ont été continûment revues à la baisse depuis la loi de finances initiales initiale : 44,9 milliards d'euros en LFI ; 43,1 milliards d'euros lors de la première loi de finances rectificative pour 2012 ; 40,7 milliards d'euros lors de la seconde loi de finances rectificative pour 2012 ; enfin, 40,3 milliards d'euros dans le révisé 2012, alors que les mesures adoptées dans la seconde loi de finances rectificative pour 2012 au titre de l'impôt sur les sociétés s'élèvent à + 1 milliard d'euros. A périmètre constant, l'évolution spontanée de l'IS net entre 2011 et 2012 serait de - 2,6 %.
Pour 2013, la prévision d'IS s'appuie sur une évolution spontanée de + 2,4 milliards d'euros. Cette hausse s'explique essentiellement par les mesures nouvelles prévues dans le PLF 2013 (+ 8 milliards d'euros). La hausse globale s'établit à 12 milliards d'euros à périmètre courant, mais à seulement 9,3 milliards d'euros à périmètre constant.
Evolution du produit de l'IS
c) Une poursuite de la progression des recettes de TVA comprise entre 3 % et 4 % par an
En 2011, les recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) se sont établies à 131,9 milliards d'euros, en hausse de 3,6 % en 2010, correspondant à l'évolution spontanée des recettes nettes alors que l'impact des mesures fiscales était quasi-nul (- 0,2 %).
Les prévisions de recettes de TVA ont été ajustées à la baisse entre la loi de finances initiale (137,8 milliards d'euros) et la seconde loi de finances rectificative pour 2012 (135,7 milliards d'euros).
Alors que la baisse du prix des carburants décidée par le Gouvernement en août dernier s'est traduite par un transfert de l'Etat vers les ménages de 0,06 milliard d'euros, l'évaluation révisée pour 2012 (136,7 milliards d'euros, en hausse de 1 milliard d'euros par rapport à la seconde LFR pour 2012) est le résultat des modifications de traitements comptables entraînés par le passage à Chorus au 1er janvier 2012.
La prévision de recettes de TVA en 2013 (141,4 milliards d'euros, en hausse de 3,4 %) se base sur une croissance spontanée de 2,3 %, proche de la croissance en valeur du PIB et un impact globalement positif des mesures de transfert aux régimes de sécurité sociale. La création d'un taux intermédiaire de TVA à 7 % a eu un impact de + 1,7 milliard d'euros.
Les mesures fiscales décidées par la nouvelle majorité se compensent pratiquement : le contrecoup en 2013 de la baisse du prix des carburants en 2012 (+ 0,06 milliard d'euros par rapport à 2012) a comme contrepartie deux mesures de la seconde loi de finances rectificative pour 2012 (- 0,05 milliard d'euros résultant de la baisse à 5,5 % du taux de TVA sur les ventes de livres et - 0,02 milliard d'euros au titre du retour de la TVA à 5,5 % sur la billetterie des spectacles vivants).
Evolution du produit de la TVA
d) Un rendement de la TICPE en diminution en 2012 : l'impact de la baisse du prix des carburants
Le rendement de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) est attendu à 13,6 milliards d'euros, en diminution de 0,5 milliard d'euros par rapport à la seconde loi de finances rectificative pour 2012 et de 0,6 milliard d'euros par rapport à l'exécution 2011.
La baisse temporaire de 3 centimes par litre sur les carburants décidée le 28 août 2012 explique pour moitié cette baisse, se traduisant par un transfert vers les ménages de 0,3 milliard d'euros. La diminution a été accentuée par une révision à la baisse des hypothèses de consommation des carburants par rapport à 2011 : + 1,5 % pour le gazole, - 5 % pour les supercarburants (auxquels le gazole tend de plus en plus à se substituer), - 0,4 % pour le fuel domestique et le gazole non routier.
L'hypothèse d'évolution de la TIPP en 2013 (13,85 milliards d'euros, soit + 1,8 % par rapport à 2012) prend en compte les mesures de décentralisation au profit des collectivités territoriales, et est majorée par le contrecoup de la baisse du prix des carburants en 2012. Elle se fonde sur une hypothèse d'évolution spontanée de la TIPP de - 0,6 %.
Evolution du produit de la TIPP
e) Un ISF qui enregistre les effets de la suppression de sa première tranche
En 2011, les recettes d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ont diminué de 4,3 milliards d'euros, en baisse de 0,4 milliard d'euros, sous l'effet de l'allègement fiscal adopté dans le cadre de la première loi de finances rectificative pour 2011. Cette diminution devrait s'élever à - 1,5 milliard d'euros en 2012, soit un effet cumulé de - 1,9 milliard d'euros.
La LFI 2012 prévoyait une majoration de 0,3 milliard d'euros au titre de la lutte contre la fraude, soit une recette fiscale estimée à 3,1 milliards d'euros.
La première loi de finances rectificative pour 2012 a réévalué le produit attendu d'ISF à 3,3 milliards d'euros (soit + 0,2 milliard d'euros) en raison de recettes supplémentaires résultant du renforcement de la lutte contre la fraude.
La seconde loi de finances rectificative pour 2012 a réévalué les recettes d'ISF à 5,6 milliards d'euros, compte tenu de la contribution exceptionnelle au titre de l'année 2012 (+ 2,3 milliards d'euros) qui revient sur certains allègements accordés lors de la réforme de la fiscalité du patrimoine en 2011.
Lors de l'élaboration du présent projet de loi de finances, le révisé 2012 (5,2 milliards d'euros) est en diminution de 0,4 milliard d'euros, compte tenu de l'information déjà disponible issues de l'exploitation des déclarations et des recettes déjà recouvrées.
En 2013, le contrecoup de la non-reconduction de la contribution exceptionnelle en 2012 se traduit par une perte de recettes (- 2,325 milliards d'euros, apparaissant ci-dessous dans les mesures antérieures) par rapport à 2012.
La réforme de l'impôt, proposée dans le cadre du PLF 2013, accroît les recettes attendues de 1 milliard d'euros.
L'évolution spontanée des recettes d'ISF est évaluée à 3 % en 2013, au regard de l'évolution prévisionnelle des marchés financiers et des prix de l'immobilier, et de recettes supplémentaires attendues dans le cadre de la lutte contre la fraude (+ 0,3 milliard d'euros).
Evolution du produit de l'ISF
NB : les données correspondant à la seconde LFR pour 2012 et à l'estimation révisée pour 2012 (évaluée lors de la publication du présent projet de loi de finances) intègrent le produit de la contribution exceptionnelle créée par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012.

References: l'article 14
 l'article 14
 l'article 237
 l'article 12
 l'article 32
 l'article 6