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Timestamp: 2019-08-18 15:27:18+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 067 del 15/03/2019
Dictamen : 067 del 15/03/2019
C-067-2019
Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio PCD-0023-2019 del 21 de febrero de 2018, mediante el cual solicita reconsideración de lo dispuesto en el dictamen C-282-2018 del 12 de noviembre de 2018 y, además, solicita que nos refiramos a la siguiente interrogante:
¿A pesar de que el artículo 19 inciso b) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (Ley 7558), utiliza un tiempo verbal en presente, podría bajo ese tipo administrativo imputarse como causal de remoción casos en que los créditos al momento de la imputación están al día pero que fueron pagados luego de la fecha contractualmente establecida?
En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por el Licenciado Rodrigo Hidalgo Pacheco, Asesor Legal del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (en adelante CONASSIF).
I. SOBRE EL DICTAMEN C-282-2018 Y LA IMPROCEDENCIA DE LA RECONSIDERACIÓN PLANTEADA
El consultante solicita que se reconsidere lo dispuesto en el dictamen C-282-2018 del 12 de noviembre de 2018, el cual fue emitido en razón de la consulta presentada por el Auditor de CONASSIF y en la cual planteaba las siguientes interrogantes:
“En concreto, la Auditoría consulta si es procedente que el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero dicte un reglamento para la aplicación de lo dispuesto en el artículo 19.b de la Ley Orgánica del Banco Central. De seguido, se consulta también que si el hecho de que los miembros del Consejo sean los destinatarios del impedimento previsto en el artículo 19.b, constituye una causal de abstención para que dichos integrantes de aquel órgano colegiado no deban, entonces, participar de la aprobación del reglamento dirigido a la aplicación de la citada norma legal. Relacionado con este último punto, el auditor consulta sobre a quién le correspondería aprobar el reglamento en caso de que los miembros del Consejo deban abstenerse de emitirlo. De otro lado, se consulta si es procedente que en la norma reglamentaria que se apruebe para aplicar el artículo 19.b de la Ley Orgánica del Banco Central, se defina que no se está al día con una obligación cuando el deudor presente un atraso en el pago del principal, intereses, comisiones y/o cualquier otro cargo derivado de éstos, de más de 30 días naturales con respecto a la fecha en que la entidad financiera tiene derecho al cobro respectivo. Aunado al tema anterior, nos pide que determinemos el significado del concepto “no estaría al día” del artículo 19.b. Finalmente, se consulta si es procedente que por norma reglamentaria, se configure un mecanismo para prevenir al miembro del Consejo en mora para que subsane el atraso en sus obligaciones en el plazo de 10 días y se pregunta si puede la administración utilizar un criterio de proporcionalidad para no separar a un directivo del Consejo Nacional de Supervisión de las Entidades Financieras cuando se determine que no están al día con sus obligaciones con las entidades supervisadas.”
A partir de dichas interrogantes, en el dictamen C-282-2018 se concluyó lo siguiente:
“- Que conforme el artículo 19.b de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica en relación con el numeral 170 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, los directores del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, deben estar al día con sus obligaciones con las entidades supervisadas. Esto implica el deber de satisfacer, dentro del plazo debido, sus obligaciones adquiridas con dichas instituciones. Es decir que para ser designado en el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, la persona debe demostrar que sus obligaciones con las entidades supervisadas han sido pagadas oportunamente dentro del plazo pactado. Además, quien sea directivo en el Consejo, una vez nombrado y funciones, tiene también el deber no incurrir en mora respecto de tales obligaciones, so pena de ser destituido de sus cargos.
- Que de la relación entre el artículo 21 de la Ley Orgánica Central de Costa Rica y el numeral 170 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, se desprende que el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero tiene la competencia para ejercer un adecuado control interno y levantar la información correspondiente para verificar si uno de sus miembros ha incurrido en una causal de cese o si ha devenido una causal sobrevenida de inelegibilidad, incluyendo el caso de un eventual quebrantamiento del deber de estar al día con las obligaciones con las entidades supervisadas del Sistema Financiero.
- Que el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero tiene las atribuciones necesarias, como parte de sus potestades de control interno, para reglamentar el procedimiento que se debe seguir para verificar que sus propios miembros se encuentren efectivamente al día con el cumplimiento de sus obligaciones con las entidades supervisadas. No obstante, la potestad otorgada por el artículo 21 de la Ley Orgánica del Banco Central, no comprende la posibilidad de que el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, por la vía reglamentaria, conceda un plazo al directivo moroso para subsanar su incumplimiento, tampoco se han otorgado al Consejo potestades para aplicar criterios de ponderación que permitan exceptuar a un directivo moroso de las consecuencias jurídicas de quebrantar lo dispuesto por el artículo 19.b de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica.
- Que en el supuesto de que en el momento de reglamentar el procedimiento para verificar lo dispuesto en el artículo 19.b tantas veces citado, uno de los integrantes del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero se encuentre en alguno de los supuestos de abstención y recusación previstos en la Ley General de la Administración Pública y del Código Procesal Civil, éste deberá abstenerse de participar en la deliberación y aprobación de aquel reglamento. La actuación de funcionarios en los que concurran motivos de abstención implicará la invalidez de los actos en que hayan intervenido.”
El consultante considera que lo dispuesto en dicho dictamen se aleja del verdadero sentido que tienen los artículos 17 a 21 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Lo anterior, por cuanto sostiene que una persona que ocupa un cargo como Superintendente, Intendente, Auditor Interno o miembro de CONASSIF, en caso de atrasarse, aunque sea un día en el cumplimiento de una obligación crediticia, debe ser destituida, pues le aquejaría una condición de inegibilidad sobrevenida. Considera que existen supuestos, como las vacaciones, un olvido de la fecha exacta de pago, encontrarse fuera del país o la realización de un pago por un monto menor, que conllevarían a la destitución de la persona de manera automática, lo cual considera desproporcionado.
Sobre la solicitud de reconsideración que se plantea, debemos indicar que ésta resulta improcedente por dos razones. En primer lugar, la consulta original fue planteada por el Auditor Interno de CONASSIF, en virtud de la legitimación directa que le otorga el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Por tanto, no estaría autorizado legalmente a presentar la solicitud de reconsideración un órgano distinto al consultante original, tal como sucedió en este caso, que quien la solicita es el señor Presidente de CONASSIF.
En segundo lugar, el numeral 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece como requisito para solicitar la reconsideración, que ésta sea planteada dentro de los ocho días hábiles siguientes a la emisión del dictamen. En este caso, el plazo indicado tampoco se cumplió, lo que hace que la solicitud resulte extemporánea.
A pesar de lo anterior, el artículo 3 inciso b) de dicha ley faculta a esta Procuraduría a reconsiderar, de oficio, sus dictámenes y pronunciamientos. Por tanto, en ejercicio de tal competencia procederemos a analizar nuevamente el tema de fondo que se plantea.
II. SOBRE LA CONDICIÓN DE INEGIBILIDAD PLANTEADA EN EL NUMERAL 19 INCISO B DE LA LEY ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA Y EL DICTAMEN C-282-2018
Lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, N°7558 del 3 de noviembre de 1995, es el fundamento del análisis realizado en el dictamen C-282-2019. Dicho artículo establece como un impedimento para formar parte de la Junta Directiva de dicho Banco, el no estar al día con el pago de las obligaciones crediticias.
Por su importancia lo procedemos a transcribir:
“Artículo 19.- Impedimentos para ser miembros de la Junta Directiva
No podrán designarse como miembros de la Junta Directiva del Banco Central:
La aplicación de dicha norma, sin embargo, no se limita a los miembros de la Junta Directiva del Banco Central, pues la Ley Reguladora del Mercado de Valores, N° 7732 del 17 de diciembre de 1997, la hace extensiva a los integrantes del CONASSIF y a funcionarios nombrados por este Consejo. Dispone dicha ley en lo que interesa:
“ARTÍCULO 170.- Norma aplicable
En virtud de sus funciones de dirección y coordinación, el Presidente del Consejo nacional devengará dietas por un cincuenta por ciento (50%) más de las que devengan los demás directores”.
“Artículo 171 bis. - Auditoría Interna
“ARTÍCULO 172.- Nombramiento y desempeño
La Superintendencia General de Entidades Financieras, la Superintendencia General de Valores y la Superintendencia de Pensiones contarán con sendos Superintendente e Intendente, quienes serán nombrados por el Consejo nacional, por mayoría de al menos cinco votos, por períodos de cinco años y podrán ser reelegidos cuantas veces lo acuerde el Consejo nacional. Los superintendentes e intendentes estarán sujetos a las disposiciones de los artículos 18 a 23 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Podrán ser removidos, en cualquier momento, por el Consejo nacional, por mayoría de al menos cinco votos si, en el procedimiento iniciado al efecto, se determinare que han dejado de cumplir con los requisitos necesarios para su nombramiento, que han incurrido en alguna causa de impedimento, incompatibilidad o cese de funciones o en negligencia grave en el desempeño de sus funciones.
De conformidad con dichas normas, los miembros del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, Intendentes, Superintendentes y Auditor Interno se encuentran sujetos al impedimento del artículo 19.b de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica y, por tanto, no podrían ser nombrados si no se encuentran al día en el pago de sus obligaciones crediticias.
En esa misma línea, el artículo 21 de la Ley Orgánica del Banco Central, extensivo también a los funcionarios indicados, establece el no pago de las obligaciones como causal de cese. Señala dicho artículo:
Artículo 21.- Causas de cese
La separación de cualquiera de los miembros de la Junta Directiva no lo libra de las responsabilidades legales en que pudiera haber incurrido por incumplimiento de alguna de las disposiciones de esta ley.”
A partir de dichas normas y tal como se analizó en el dictamen C-282-2018, debe señalarse que el hecho de no estar al día con las obligaciones crediticias, no solamente es una condición de inelegibilidad para el cargo de Directivo del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, sino que ya una vez en el ejercicio del cargo, si el funcionario incurre en morosidad, se acredita una causal de cese (inelegibilidad sobrevenida).
Por tanto, es válido sostener que de la relación de los artículos 19 y 21 de la Ley Orgánica del Banco Central, se desprende que existe una obligación de los miembros del CONASSIF, de mantenerse al día en sus obligaciones crediticias con las entidades supervisadas del Sistema Financiero. De lo contrario, existiría un riesgo que comprometería la imparcialidad y transparencia del miembro colegiado al tener obligaciones pendientes con alguna de las entidades supervisadas del Sistema Financiero.
Ahora bien, de las normas legales en comentario se desprende que el legislador estableció, en el numeral 19.b, una prohibición general para los funcionarios indicados de incurrir en mora de sus obligaciones crediticias, pero no definió cuándo debe considerarse que dichos funcionarios entran en estado de morosidad.
Para llenar dicho vacío normativo, en el dictamen C-282-2018 se interpretó que, a partir del Derecho de las Obligaciones, es una regla común que el pago de las obligaciones deba hacerse al tenor de las mismas, incluyendo plazo y forma. Específicamente, debe atenderse al axioma de que, vencido el plazo pactado para el cumplimiento de la obligación, ésta deviene inmediatamente exigible en sede judicial (Artículos 764, 774 y 775 del Código Civil y 418 del Código de Comercio). (Al respecto, puede verse la Opinión Jurídica OJ-29-2010 de 7 de julio de 2010)
Asimismo, en el dictamen indicado se señaló que, de acuerdo con el artículo 70 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, todos los créditos que concedan los bancos comerciales deben ser pagados por los prestatarios en la fecha de su vencimiento. Dicho artículo señala:
Finalmente, en el dictamen C-282-2018 se citó lo dispuesto en el Reglamento para la Calificación de Deudores, emitido por el CONASSIF, adoptado mediante el Artículo 7 del Acta de la Sesión 540-2005, celebrada el 24 de noviembre del 2005, el cual dispone:
Artículo 3º-Definiciones. Para los propósitos de estas disposiciones se entiende como:
f) Morosidad: El mayor número de días de atraso en el pago de principal, intereses, otros productos y cuentas por cobrar asociados a la operación crediticia, contados a partir del primer día de atraso, que presenta el deudor en la atención de sus operaciones crediticias en la entidad a una fecha determinada según las condiciones contractuales de pago.
A partir de dicho fundamento normativo, se concluyó en el dictamen C-282-2018, que existe morosidad desde el primer día de atraso que presenta el deudor en la atención de sus operaciones crediticias en la entidad a una fecha determinada según las condiciones contractuales de pago.
Por lo anterior, se indicó que debe entenderse que cuando el artículo 19.b de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica en relación con el numeral 170 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, prescribe que los directores del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, deben estar al día con sus obligaciones con las entidades supervisadas, se refiere a que estas personas se encuentran en el deber de satisfacer, dentro del plazo debido, sus obligaciones adquiridas con dichas instituciones. Asimismo, para ser designado en el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, la persona debe demostrar que sus obligaciones con las entidades supervisadas han sido pagadas oportunamente dentro del plazo pactado y tiene también el deber no incurrir en mora respecto de tales obligaciones, so pena de ser destituido de su cargo.
Realizando una nueva valoración del tema en cuestión, no encuentra esta Procuraduría que haya razones para modificar el criterio expuesto, pues ante la omisión contenida en el numeral 19.b de la Ley Orgánica del Banco Central, que no señala qué debe entenderse por estado de morosidad, debemos acudir a la legislación vigente para integrar la norma en cuestión y, por tanto, resulta válida la interpretación realizada en el dictamen C-282-2018 en cuanto a aplicar las reglas que rigen los créditos bancarios.
No obstante lo anterior, sí se estima que el criterio indicado debe ampliarse en cuanto a determinar si resulta posible o no establecer un concepto diferente de morosidad, para efectos de desarrollar de manera específica el contenido de lo dispuesto en el numeral 19.b de la Ley Orgánica del Banco Central y, en caso afirmativo, determinar a quién corresponde dicha determinación, lo cual será desarrollado en el siguiente apartado.
III. SOBRE LA COMPETENCIA PARA REGLAMENTAR LO DISPUESTO EN EL NUMERAL 19 INCISO B DE LA LEY ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA
Ya adelantamos en el apartado anterior, que lo dispuesto en el numeral 19.b de la Ley Orgánica del Banco Central no resulta de aplicación exclusiva a los integrantes de la Junta Directiva de dicho Banco, pues la Ley del Mercado de Valores extiende sus efectos al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, a los Superintendentes e Intendentes y al Auditor del CONASSIF.
Es por ello que de aceptarse que una norma reglamentaria pueda definir qué se entiende por estado de morosidad para efectos de lo dispuesto en el numeral 19.b de la Ley, debe partirse de que dicha norma debe tener alcances generales para todos los funcionarios afectados por la disposición legal.
En otras palabras, no sería válido que el CONASSIF establezca una regulación propia para dotar de contenido lo dispuesto en el numeral 19.b, por cuanto no sólo estaría incurriendo en un conflicto de interés al autonormarse en aspectos relacionados con sus propios nombramientos y ceses, sino que, además, no podría dotar de alcance general una reglamentación que por disposición legal debe afectar también a los integrantes de la Junta Directiva del Banco Central y sobre la cual no tendría competencia alguna. Esto podría incluso generar interpretaciones contradictorias entre una entidad u otra, atentando contra el espíritu del legislador al establecer la prohibición del numeral 19.b tantas veces comentado.
En esa medida debe mantenerse lo dispuesto en el dictamen C-282-2018, en cuanto concluye que no es procedente que una norma reglamentaria dictada por CONASSIF establezca que para efectos del artículo 19.b de la Ley Orgánica del Banco Central, solamente se reputen como “obligaciones que no están al día”, aquellas que registren un atraso mayor a 30 días en el pago del principal, intereses, comisiones y/o cualquier otro cargo derivado de éstos.
No obstante ello, el dictamen indicado debe ser ampliado en la medida que la competencia para reglamentar las leyes corresponde al Poder Ejecutivo. Sobre el particular el inciso 3 del numeral 140 de la Constitución Política, señala:
“ARTÍCULO 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:
De lo anterior se desprende que la competencia para la emisión de dichos reglamentos es del Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro del ramo de manera conjunta), cuya finalidad es complementar la ley para su correcta ejecución.
Estas normas reglamentarias posibilitan la ejecución de la ley dentro de los presupuestos y condiciones que ella fija. En ese sentido, los reglamentos ejecutivos pasan a formar parte del bloque de legalidad en un rango inferior a las leyes y es por ello que el Poder Ejecutivo debe ejercer dicha competencia otorgada constitucionalmente. Al respecto, la Sala Constitucional, en sentencia N° 243-93 de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993, manifestó:
“PRIMERO: La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. (…).”
Partiendo de lo anterior, resulta válido en principio, que la norma reglamentaria haga operativa la disposición legal, en este caso, lo dispuesto en el numeral 19 de la Ley Orgánica del Banco Central, que no establece específicamente a partir de qué momento debe entenderse que no se está al día en el pago de las obligaciones crediticias.
La competencia reglamentaria, sin embargo, no pertenece a CONASSIF, sino más bien al Poder Ejecutivo en ejercicio de sus atribuciones constitucionales de ejecutar la ley dentro de los presupuestos y condiciones que ella fija.
Por tanto, el ejercicio de la competencia reglamentaria debe realizarla el Poder Ejecutivo dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, sin vaciar de contenido lo dispuesto en la Ley Orgánica del Banco Central y la Ley del Mercado de Valores, que establecieron como voluntad del legislador que los miembros ya indicados, estén siempre al día en el pago de sus obligaciones con las entidades supervisadas.
Entonces, aun cuando es posible crear una interpretación específica para desarrollar lo dispuesto en el numeral 19.b comentado, mientras tal regulación emitida por el Poder Ejecutivo no exista, corresponde integrar con la normativa general vigente existente para las obligaciones crediticias, tal como se hizo en el dictamen C-282-2018.
Partiendo de lo anterior, debe mantenerse lo dispuesto en el dictamen indicado, sin perjuicio de las regulaciones propias que pueda emitir el Poder Ejecutivo dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, sin vaciar el contenido de la ley.
Por ello, la nueva interrogante que plantea el consultante en el sentido de aclarar si podría imputarse como causal de remoción casos en que los créditos al momento de la imputación están al día pero que fueron pagados luego de la fecha contractualmente establecida, dependerá de la regulación que eventualmente emita el Poder Ejecutivo al respecto.
A partir de lo expuesto, se mantiene en todos sus extremos lo dispuesto en el dictamen C-282-2018 del 12 de noviembre de 2018.
No obstante lo anterior, se adiciona el dictamen indicado en el sentido de que la competencia reglamentaria para desarrollar lo dispuesto en el artículo 19.b de la Ley Orgánica del Banco Central, no pertenece a CONASSIF, sino más bien al Poder Ejecutivo en ejercicio de las atribuciones constitucionales conferidas en el inciso 3 del numeral 140 de la Constitución Política.
Dado lo anterior, aun cuando es posible crear una interpretación específica para desarrollar lo dispuesto en el numeral 19.b comentado, mientras tal regulación emitida por el Poder Ejecutivo no exista, corresponde integrar con la normativa general vigente existente para las obligaciones crediticias, tal como se hizo en el dictamen C-282-2018.
C. Auditor Interno Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero

References: artículo 19
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 artículo 21
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 artículo 19
 artículo 19
 artículo 3
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 artículo 19
 artículo 21

Artículo 21
 artículo 70
 Artículo 7

Artículo 3
 artículo 19
 artículo 19
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