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Timestamp: 2019-01-18 14:40:33+00:00

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﻿ Sentencia 18623 de octubre 19 de 2011
SENTENCIA 18623 DE 19 DE OCTUBRE DE 2011
CONTENIDO:DAÑOS CAUSADOS EN PROCESOS COACTIVOS SE DEMANDAN CON LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. ESTE TIPO DE DAÑOS, NO SE DEMANDAN POR MEDIO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, SINO POR LA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. LOS PERJUICIOS CAUSADOS EN LOS JUICIOS COACTIVOS TRIBUTARIOS ADELANTADOS POR LA DIAN SE REPARAN CON LAS ACCIONES QUE CONTROVIERTAN LA LEGALIDAD Y LA JUSTICIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, Y NO CON LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, QUE RESARCE LOS DAÑOS PROVOCADOS POR ACCIONES U OMISIONES DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, DIAN
Sentencia 18623 de octubre 19 de 2011
Expediente: 18.623
Radicación: Víctor Perlman Milstein
Bogotá, D.C, diecinueve de octubre de dos mil once.
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 16 de marzo de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el caso sub examine.
1. Con fundamento en las pruebas practicadas en el proceso, se tiene lo siguiente:
1.1. El 15 de febrero de 1994, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales libró el mandamiento de pago Nº 0006, en contra de la sociedad Textiles Nylon S.A., en el que vinculó solidariamente a los socios de esa empresa, entre ellos al ahora demandante. En las mismas condiciones se libró el mandamiento de pago Nº 0085 del 29 de junio de 1994 (fls. 6 a 16 cdno. 2).
1.2. Asimismo el 15 de febrero de 1994, mediante la Resolución 008 se “decretó el embargo y retención de los aportes, participaciones, acciones y dividendos” de los socios de Textiles Nylon S.A., y frente al señor Víctor Perlman se decretó el embargo de acciones de su propiedad en el Banco de Caldas S.A. (fls. 24 a 26 cdno. 2).
1.3. Contra el mandamiento de pago Nº 0085 el actor propuso excepciones de mérito (fls. 55 a 58 cdno. 2), las que se resolvieron en forma negativa, mediante la Resolución 031 del 8 de septiembre de 1994 (fls. 301 a 306 ibíd.).
1.4. El 8 de mayo de 1995, Víctor Perlman interpuso incidente de nulidad en contra de la vinculación solidaria en el proceso de cobro coactivo adelantado a la sociedad Textiles Nylon S.A. (fls. 59 a 64 cdno. 2), acto frente al cual la DIAN le informó que se trataba de actos administrativos que gozaban de presunción de legalidad (fl. 308 ibíd.).
2. La Sala analizará la ineptitud de la demanda al encontrar una indebida escogencia de la acción.
Se sabe que la demanda es el instrumento a través del cual se ejercita el derecho de acción, es decir, que inicia el proceso judicial para obtener —mediante la sentencia— la resolución de las pretensiones que formula el demandante(1). Considerando, entonces, la importancia que tiene este escrito como mecanismo introductorio del proceso jurisdiccional, es preciso tener en cuenta que la normativa ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del presupuesto procesal denominado “demanda en forma”.
En este orden, no cualquier escrito nominado demanda pone en funcionamiento la jurisdicción, toda vez que se debe cumplir con los requisitos dispuestos por la normativa para configurarla en debida forma. Es así como, el Código Contencioso Administrativo reguló su contenido mínimo en los artículos 137 a 139(2) y, por tanto, para estructurarla de conformidad con las normas legales, es necesario acudir, únicamente, a lo establecido en esas disposiciones. En este sentido, los artículos 137 y 138 prescriben:
“Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión.
“La acción se dirige al juez, y por eso los sujetos de ella son únicamente este y el actor; la pretensión va dirigida a la contraparte, necesarios para que pueda originarse el proceso, debe contener lo que se pide, con sus fundamentos de hecho y de derecho; es decir, la pretensión y su razón. Para que el objeto de la acción se cumpla y haya proceso, basta que se reúnan los presupuestos procesales (competencia, capacidad de las partes, debida representación, ausencia de vicios de nulidad, condiciones de forma para toda demanda y las especiales para la clase de proceso de que se trata; véanse nums. 157-162); pero para que prospere la pretensión y la sentencia sea favorable, se requiere, además, que el actor pruebe el derecho en que la funda, que ese derecho no sea desestimado por consecuencia de una excepción del demandado, que se tenga legitimación en la causa e interés sustancial para obrar y que se reúnan los demás presupuestos materiales y sustanciales estudiados en el capítulo XV”(3) (negrilla fuera del texto).
Conforme a lo anterior, y teniendo presente que este análisis se realiza para estudiar la procedencia de la ineptitud de la demanda, es preciso considerar que esta excepción se materializa cuando falta alguno de los presupuestos expresados.
Ahora, analizando el caso sub examine, se observa que el demandante solicitó a esta jurisdicción, a través de la acción de reparación directa —art. 86 CCA—, que se declarara patrimonialmente responsable a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por las irregularidades presentadas en el proceso de cobro coactivo, comoquiera que no se profirió un acto previo al mandamiento de pago en el que se le vinculara en condición de deudor solidario y en el que se indicara el grado de su participación, y además por el embargo en exceso de sus bienes.
Se advierte que se trata de un asunto relativo a la jurisdicción coactiva por el pago de unos impuestos, como son la retención en la fuente, a las ventas, renta y complementarios, cuyos actos son de naturaleza administrativa.
En efecto, es la propia ley la que define la naturaleza administrativa del procedimiento de cobro coactivo en materia tributaria. Al respecto, la Corte Constitucional se pronunció en la Sentencia C-649 de 2002, cuando al declarar la constitucionalidad del artículo 843 del estatuto tributario, señaló:
“10. Solamente cuando ha quedado en firme la decisión que impone una obligación tributaria, la entidad puede adelantar las gestiones necesarias para el cobro, sobre la base de un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible. Para tal fin (recaudo forzoso), el legislador ha diseñado dos mecanismos diferentes, a cualquiera de los cuales puede apelar la administración según las consideraciones que estime pertinentes: (i) el procedimiento administrativo de cobro coactivo (E.T., arts. 823 y siguientes y CPC, arts. 561 y siguientes) o (ii) el proceso ejecutivo judicial (E.T., art. 843). Sin embargo, en ambos casos el acto administrativo que sirve de base para adelantar el trámite debe prestar mérito ejecutivo de conformidad con los artículos 68 del Código Contencioso Administrativo y 828 del estatuto tributario.
“En cuanto al primero, esta Corte ha explicado que la denominada “jurisdicción coactiva”, es decir, la facultad para definir situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial (autotutela ejecutiva), se enmarca dentro de la órbita de la función administrativa cuyo objetivo es lograr el cumplimiento de una obligación tributaria en sede administrativa(4). Empero, ello no significa que ese procedimiento sea ajeno al control judicial, no solo porque el contribuyente puede demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa el acto impositivo de la obligación tributaria, sino, además, porque incluso puede demandar ante esa misma jurisdicción el acto que resuelve sobre las excepciones y ordena continuar con la ejecución (E.T., art. 835). Vistas así las cosas, la Corte concluye que la jurisdicción contencioso administrativa mantiene el control al ejercicio de la función administrativa, tanto en la etapa de determinación y liquidación del tributo como en la de su recaudo forzoso.
“11. No sucede lo mismo, sin embargo, cuando la administración decide apelar al segundo mecanismo, es decir, cuando acude a la jurisdicción ordinaria, específicamente ante los jueces civiles del circuito mediante un proceso ejecutivo según las previsiones de la norma aquí demandada (E.T., art. 843). En estos eventos la jurisdicción contencioso administrativa conserva la facultad para decidir sobre la legalidad del acto que determina y liquida el tributo, pero las controversias surgidas durante la etapa de recaudo forzoso deben ser resueltas por el juez ordinario, por ser allí precisamente donde se gestiona la satisfacción del crédito” (se resalta).
En el mismo sentido, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha señalado que se ejerce control jurisdiccional, sobre dicha actuación administrativa, cuando la jurisdicción contencioso administrativa conoce de las acciones que se formulan contra resoluciones que deciden sobre las excepciones y ordenan seguir con la ejecución en procesos de jurisdicción coactiva, establecidos en el artículo 835 del estatuto tributario(5); debe agregarse que, esa misma Sección ha señalado que este control no se limita al acto administrativo indicado, como parecería surgir del texto legal, sino que se extiende a todos los que se presenten en el curso del cobro coactivo.
En auto del 19 de julio de 2002, al conocer de un asunto sobre impuestos municipales, en los cuales, de acuerdo con la Ley 383 de 1997(6), se debe aplicar el procedimiento de cobro coactivo de los artículos 823 a 843 del estatuto tributario, se expuso:
“En efecto, de conformidad con el artículo 830 del estatuto tributario, contra el mandamiento de pago se pueden proponer las excepciones de que trata el artículo 831 y se resuelven de conformidad con el trámite consagrado en el artículo 832.
“Adicionalmente contra la resolución que decide las excepciones procede el recurso de reposición en virtud de lo dispuesto en el artículo 834 ibídem.
“De acuerdo a lo anterior, recuerda la Sala que conforme al artículo 835 del estatuto tributario, las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las competencias descritas en el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, sin que sea posible confundir esa competencia con la descrita en el artículo 133 numeral 2º con la del artículo 134C ibídem que se refieren al trámite de la jurisdicción coactiva dentro de la cual el juez administrativo o tribunal actúa como superior jerárquico del funcionario ejecutor de cualquier orden.
“El presente caso, y según el principio que informa los artículos 82 y 83 del Código Contencioso Administrativo, se trata del control jurisdiccional de los actos administrativos a que se refiere el artículo 835 del estatuto tributario, por lo tanto no procedía el rechazo de la demanda bajo las consideraciones expuestas por el tribunal.
“Finalmente y bajo la misma óptica, no se ajusta a derecho considerar que los actos aquí demandados no son administrativos sino jurisdiccionales, pues como lo expresa el recurrente, la naturaleza de los mismos está dada por las normas del estatuto tributario mencionadas anteriormente y con las cuales se surtió el trámite gubernativo que culminó con las decisiones demandadas.
“Siendo así las cosas y por cuanto los actos administrativos que fueron demandados por la sociedad actora son susceptibles de control jurisdiccional y el tribunal es competente para conocer de la demanda contra ellos en primera instancia, se revocará la decisión del a quo y en su lugar se ordenará que se disponga sobre su admisión previa la verificación del cumplimiento de sus requisitos formales”(7).
Y en providencia de esa misma fecha, se reiteró ese criterio, esta vez referido a la naturaleza administrativa de los actos relacionados con el remate:
“Ha considerado la Sala en anteriores oportunidades(8) que en el tema del procedimiento de cobro coactivo en el cual el artículo 835 del estatuto tributario dispone que “dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, solo serán demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que fallan excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución”, no por ello, sea dable inadmitir a priori el debate jurisdiccional sobre ciertas controversias que eventualmente pudieran suscitarse entre la administración y el contribuyente y que de otro modo quedarían desprovistas de tutela jurídica y de control jurisdiccional.
“Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales o recientes, o las surgidas con posterioridad a la expedición y notificación de las ‘resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución’, esto es, aquellas que se generaran por actuaciones como los embargos de que trata el artículo 86 de la Ley 6ª de 1992 (ad. art. 839-1, E.T.), o el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, situaciones a las que a falta de norma en el sistema tributario específico, cabe aplicar las pertinentes del Código de Procedimiento Civil, conforme a lo previsto por los artículos 839-2 y 840 del estatuto tributario.
“Siguiendo el anterior criterio jurisprudencial, considera la Sala que en el presente caso, los actos administrativos demandados (auto que señala la fecha para la diligencia del remate y auto aprobatorio del mismo), si son enjuiciables a través de la acción ejercida por la actora (nulidad y restablecimiento del derecho) y en consecuencia no hay mérito para confirmar la providencia recurrida, debiéndose en consecuencia revocar la decisión anulatoria de lo actuado y ordenar se siga el trámite que venía adelantando el a quo a través de la providencia de fecha 23 de febrero de 2001 (auto admisorio de demanda) la cual cobra su validez”(9) (se resalta).
Por su parte, la Sección Tercera del Consejo de Estado, ha considerado que las actuaciones de la jurisdicción coactiva son administrativas y, por lo tanto, sus actos tienen la misma entidad; así lo señaló en sentencia del 30 de agosto de 2006:
“Resulta importante precisar que la jurisdicción coactiva constituye una potestad especial de la administración, que le permite adelantar ante sí el cobro de los créditos a su favor originados en multas, contribuciones, alcances fiscales determinados por las contralorías, obligaciones contractuales, garantías, sentencias de condena y las demás obligaciones que consten en un título ejecutivo, sin necesidad de recurrir al órgano jurisdiccional. Esa potestad obedece a la necesidad de recaudar de manera expedita los recursos económicos que legalmente le corresponden y que son indispensables para el funcionamiento y la realización de los fines de las entidades del Estado(10).
“En resumen, el ordenamiento jurídico colombiano prevé esta clase de fórmulas para el cobro de los créditos en favor del Estado:
1. Ante los jueces administrativos por vía del proceso ejecutivo.
2. Recurriendo ante los jueces civiles, mediante el mismo proceso ejecutivo; o por la propia administración, en asuntos tributarios por medio del procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva; en este último caso, los actos serán impugnables ante la jurisdicción contencioso administrativa.
3. Mediante el procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva, sujeto, parcialmente, al control del juez contencioso administrativo; en este último caso, el procedimiento por jurisdicción coactiva es mixto: administrativo mientras esté a cargo de funcionarios administrativos y jurisdiccional en los eventos en que la ley obliga a remitir las decisiones o la resolución de los recursos a funcionarios de la esta índole.
4. El artículo quinto(11) de la Ley 1066 de 2006 establece que, se aplicará el procedimiento administrativo de cobro coactivo del estatuto tributario en todas “las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política”. Sin duda, la nueva ley amplía, de manera significativa, las situaciones, en las cuales, el cobro coactivo constituye el ejercicio de una función administrativa, por definición legal.
De modo que, si bien la mencionada ley no es aplicable al caso que debe resolver la Sala, es claro que a partir de su promulgación de la norma citada, las entidades a las cuales se aplica deberán acudir, en adelante, a los preceptos de cobro coactivo establecidos en el título VIII, artículos 823 a 843, del estatuto tributario, lo cual implica que los actos derivados de tal procedimiento serán impugnables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según se ha visto.
Por último, la Sala considera necesario anotar que del solo hecho de que la ley utilice el vocablo “jurisdicción”, para referirse al cobro coactivo, y de “sentencia”, para aludir la providencia que decide sobre las excepciones, no se sigue que la ley esté atribuyendo una función jurisdiccional a la administración. Para demostrarlo basta recordar que el artículo 170 del Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, denomina “fallo” al acto que decide un proceso de esa naturaleza, sin que por ello pueda afirmarse que el mismo revista naturaleza jurisdiccional. Si la atribución de funciones jurisdiccionales a los funcionarios administrativos es de carácter excepcional y si, por lo tanto necesita de atribución y calificación expresa de la ley, no puede fundarse tal carácter sobre simples deducciones de vocablos equívocos usados por el legislador.
“De acuerdo con lo anterior, es claro que las actuaciones de la llamada jurisdicción coactiva, para este caso que conoce la Sala, son de carácter administrativo, al contrario de lo afirmado por el demandante”(12).
Con fundamento en lo anterior, se concluye que el cobro coactivo de impuestos nacionales hecho por la DIAN, es un procedimiento administrativo y que los actos que emanen de él son controlables por la jurisdicción contenciosa administrativa, según lo prevé el artículo 835 del estatuto tributario.
En el sub judice, el actor consideró que se le han causado perjuicios con el trámite y decisión del proceso coactivo, de un lado, porque se omitió la expedición de un acto previo que lo declarara como deudor solidario; y de otra, porque el embargo decretado, en su concepto, fue excesivo, aspectos todos ellos que se reducen a actos administrativos susceptibles de ser conocidos por esta jurisdicción, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según se expuso anteriormente, incluso aquel que decretó el embargo:
“(…) el procedimiento por cobro coactivo está legalmente definido, como un procedimiento administrativo (E.T., art. 823); la ley establece que podrán impugnarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos que deciden sobre excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución (E.T., art. 835) y, por interpretación jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, tal posibilidad se ha extendido, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a todos los actos que se presenten en el curso del cobro coactivo, tales como embargos, el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, el fraccionamiento del título judicial, la liquidación del crédito y las costas del proceso, etc.”(13) (se resalta).
Por lo anterior, se advierte que no le asiste razón al Ministerio Público al señalar que frente a la consideración de embargo excesivo sí procedía la acción de reparación directa, pues se configuraba una operación administrativa, comoquiera que el decreto de embargo es una decisión que también consta en un acto administrativo, que es igualmente susceptible de control judicial mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Del recurso de apelación, se evidencia que la demanda se encaminó a cuestionar los diversos pronunciamientos proferidos en el proceso de jurisdicción coactiva, el que por demás se originó en la falta de pago de unos impuestos, en consecuencia, se concluye que por la naturaleza del asunto la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así las cosas, aunque la parte demandante definió que la acción interpuesta en el caso concreto correspondía a la de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, al observar el líbelo demandatorio en su conjunto, y las demás actuaciones adelantadas durante el proceso, se concluye que lo deprecado se encaminó a controvertir las decisiones administrativas, y a solicitar la reparación de los daños producidos con ella, aspecto que no corresponde al objeto de la acción de reparación directa, sino que, por el contrario, se trata de reclamaciones propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que, resulta imprescindible la realización de un juicio de legalidad.
Para la Subsección, entonces, el hecho de no incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, significa que su legalidad está incólume, comoquiera que en su contra no se interpuso la acción judicial procedente, por tanto, esos actos administrativos quedaron ejecutoriados y se presumen legales, situación que impide deducir un daño originado de su presunta ilegalidad. En otras palabras, se tiene claro que los actos administrativos expresan la legalidad y la verdad, y eso fue lo que hizo la administración al adoptar su decisión, y para que desaparezcan del ordenamiento jurídico se deben demandar, so pena de seguir produciendo efectos jurídicos.
En esta línea es preciso tener claro que la corporación, en otras oportunidades, estudió lo atinente a la acción que procede para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo. En efecto, en providencia de diciembre 13 de 2001 —Exp. 20.678— recordó que el criterio útil, en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración, es el origen de los mismos, de manera tal que si la causa del perjuicio es un acto administrativo ilegal debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Criterio que tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, una regla práctica: si el daño es generado por la aplicación de un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario dejarlo sin efectos, dada la presunción de legalidad.
La acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de esta última en la causa del daño. En efecto, la primera sólo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o, incluso, por un acto administrativo legal; en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad.
Debe recordarse que, la procedencia de una u otra acción y su elección por parte del demandante tienen relación con el debido proceso del demandado, de ahí que no puede entenderse la indebida escogencia de la acción como un simple defecto formal de la demanda.
En este orden de ideas, se colige que el actor tenía la posibilidad de cuestionar los actos administrativos, pues estos constituían el objeto de la controversia, y de los mismos se pretendió derivar el perjuicio reclamado.
De allí que era menester debatir la legalidad de esa actuación, y solicitar en consecuencia la reparación del daño que supuestamente produjeron, pero eso solo era posible a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se itera.
Si bien el actor señaló que no se discute la legalidad de los actos administrativos expedidos en el proceso de jurisdicción coactiva, de la argumentación expuesta a lo largo de todo el proceso, se puede determinar que el impugnante considera que la actuación irregular de la administración consistió en la omisión en la expedición de un acto previo al mandamiento de pago en el que se le declarara deudor solidario y por el embargo excesivo, de modo que, comoquiera verse este asunto, siempre estarán de por medio los actos administrativos que se profirieron en el proceso de jurisdicción coactiva, origen del perjuicio cuya indemnización se depreca.
De otro lado cabe recordar que, en esta materia, el juez no tiene la posibilidad de modificar la acción incoada por el demandante; además, considerando que el juicio se limita a lo expresado en la demanda, no es posible que se realice un control abstracto de legalidad. Así lo ha sostenido esta corporación:
“Debe recordarse, igualmente, que el juez administrativo no tiene competencia para realizar un control general de legalidad. Está limitado por la demanda que constituye el marco de litis por manera que no puede analizar un acto que no se acusa”(14).
Con fundamento en lo anterior, se concluye que la acción de reparación directa en el sub iudice, es una vía procesal equivocada, lo que impide a la Subsección pronunciarse de fondo sobre las pretensiones del libelo demandatorio. De ahí que, considerando la ineptitud de la demanda, por indebida escogencia de la acción, aspecto que imposibilita un pronunciamiento de fondo, se confirmará la sentencia de primera instancia.
CONFÍRMASE la sentencia del 16 de marzo de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.
(1) El tratadista Devis Echandía definió la demanda en los siguientes términos: “El derecho de acción abstracto, subjetivo y público a que se realice un proceso y se dicte una sentencia, debe ejercitarse por medio de un instrumento adecuado. Es decir, como la acción es un derecho y como por su ejercicio se impone al funcionario público, sujeto pasivo del mismo en representación del Estado, la obligación de proveer, es obvio que ese derecho debe ser ejercitado mediante la comunicación de su titular con el juez y que sólo mediante este medio se surten sus efectos. Pero esto no quiere decir que la acción se origine con el proceso, porque ella existe antes de ser ejercitada (véase num. 106).
“Desde este punto de vista, la demanda es el instrumento para ejercitar la acción, y no se la debe confundir con esta; pues en la demanda se contiene, además, la pretensión del demandante (véase num. 127). En efecto, quien presenta una demanda no se limita a pedirle al juez que mediante un proceso dicte una sentencia, sino, además, que en esta sentencia le resuelva favorablemente determinadas peticiones para satisfacer su interés, lo que no constituye objeto de la acción, sino de la pretensión. Esta no puede formularse sin la demanda” (Devis Echandía, Hernando. Compendio de derecho procesal, teoría general del proceso Tomo I, Sexta edición. Editorial ABC. Bogotá, 1978. Pág. 373).
(2) Cabe advertir que, considerando que el Código Contencioso Administrativo reguló lo concerniente al contenido de la demanda, no es necesario acudir, de acuerdo con el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, a lo dispuesto sobre la materia en el Código de Procedimiento Civil. Dicho artículo dispone: “En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.
(3) Devis Echandía, Hernando. Ob. Cit. Pág. 374.
(4) Corte Constitucional, sentencias C-558 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería y T-445 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(5) “ART. 835.—Intervención del contencioso- administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, solo serán demandables ante la jurisdicción contencioso-administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción”.
(6) “ART. 66.—Administración y control. Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos del orden nacional”. Declarado exequible mediante Sentencia C-232 de 1998.
(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 19 de julio de 2002. Expediente. 13.251, actor: Promigas ESP, M.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.
(8) Autos de fechas julio 1º de 1994. Expediente 5591, Consejero Ponente Dr. Jaime Abella Zárate y septiembre 24 de 1994. Expediente 5590, Consejero Ponente Dr. Delio Gómez Leyva.
(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 19 de julio de 2002. Expediente 25000-23-27-000-2001-0148-01(12.733), actor: Pacc Dent Ltda. M.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.
(10) Al respecto, ver por ejemplo: Sentencias del 29 de octubre de 1993 y de 2 de marzo de 1994 de la Sección Quinta de esta corporación, expedientes 0303 y 0352, respectivamente.
(11) “ART. 5º—Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el estatuto tributario.
“PAR. 1º—Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.
“PAR. 2º—Los representantes legales de las entidades a que hace referencia el presente artículo, para efectos de dar por terminados los procesos de cobro coactivo y proceder a su archivo, quedan facultados para dar aplicación a los incisos 1º y 2º del artículo 820 del estatuto tributario.
“PAR. 3º—Las administradoras de régimen de prima media con prestación definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y norma s reglamentarias”.
(12) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 30 de agosto de 2006. Expediente 14.807 (R- 9034). C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
(14) Consejo de Estado. Sala Contencioso Administrativa. Sección Quinta. Sentencia de noviembre 17 de 1995. Radicación 1468, C.P. Miren de la Lombana de Magyaroff.

References: Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 843
 artículo 835
 artículo 830
 artículo 831
 artículo 832
 resolución 
 artículo 834
 artículo 835
 artículo 132
 artículo 133
 artículo 134
 artículo 835
 artículo 835
 artículo 86
 resolución 
 artículo 170
 artículo 835
 artículo 86
 artículo 85
 artículo 86
 artículo 267
 artículo 820