Source: http://www.derechos.org/nizkor/espana/doc/extranjcear10sep01.html
Timestamp: 2018-01-23 01:33:27+00:00

Document:
Posición de la CEAR ante Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero
Por el Comité Ejecutivo de la CEAR.
1. La aprobación de la ley ha supuesto una ruptura del consenso.
2.1. Bases constitucionales de los derechos de los extranjeros.
Derecho a la participación pública.
Reunión, manifestación, asociación, sindicación y huelga.
Derechos al trabajo y a la seguridad social.
Ayudas en materia de vivienda y servicios sociales.
La Ley Orgánica 4/2.000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, supuso un claro avance en la situación jurídica de los mismos, ampliando el reconocimiento de derechos, introduciendo un control más efectivo de la actuación administrativa y estableciendo cauces permanentes para la obtención de permisos de residencia y trabajo, sobre todo para aquellas personas que se encontraban en una situación irregular en nuestro país. Aunque, como toda ley, esta fuera susceptible de ser mejorada y modificada en lo que resultara injusta o ineficaz en la práctica, no había transcurrido el tiempo necesario para estudiar sus resultados cuando ya se habló de cambiarla; por otra parte, muchas de sus disposiciones no se pudieron ejecutar ante la ausencia un desarrollo reglamentario, por lo que el empeño por reformar la ley, más que el producto de una serena reflexión técnica, ha sido el resultado de una decisión política unilateral del actual gobierno.
Los argumentos empleados para justificar la reforma fueron fundamentalmente dos: el "efecto llamada" provocado por los beneficios para los extranjeros recogidos en la ley y las orientaciones emanadas de la Unión Europea.
En cuanto a la primera justificación, aparte de reflejar el poco humanitario cálculo de que mientras peor sea la situación de los extranjeros menos llegarán a nuestras fronteras, no está sustentada en un análisis riguroso de los datos disponibles, ya que si bien en ese momento se incrementaron las entradas por algunos puntos, en otros, como en el caso de Ceuta y Melilla, se redujeron significativamente después de la impermeabilización de las fronteras. Además, si nos contentamos con la idea, tan ampliamente difundida por el Ministerio del Interior, del efecto llamada por lo avanzado de la ley, el anuncio de su reforma, la amplia polémica sobre la misma y su aprobación definitiva, debieran haber provocado en estos últimos meses una reacción inversa y un descenso en las entradas ilegales, lo que no parece haber ocurrido; muy al contrario, en los primeros seis meses de 2001, las detenciones se han incrementado en un 30 %, según datos de la propia Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración, echando por tierra el anterior argumento.
En lo relativo a las directrices recibidas desde la Unión Europea, no se puede plantear sin faltar a la verdad que las mismas hubieran cambiado radicalmente en los meses previos a la reforma; en todo caso, la legislación de los diferentes países mantenía y mantiene una gran pluralidad de soluciones ante los problemas relacionados con la inmigración, lo que desmiente que existan unas orientaciones concretas en una determinada dirección. Asimismo, el Consejo Europeo de Tampere puso un especial énfasis en la integración social de los extranjeros, por lo que era una contradicción manifiesta emplear como excusa unas declaraciones generales, que dejaban un alto grado de flexibilidad para la acción de cada uno de los gobiernos nacionales y que, además, proclamaban como objetivo último lo contrario del resultado que previsiblemente se va ha obtener con el nuevo redactado aprobado de la ley.
En opinión de la CEAR, la inmigración es un fenómeno estructural que debe abordarse desde todos sus puntos de vista: facilitando una auténtica integración social de los extranjeros en los países receptores, cuyo primer paso es un rápido acceso a la documentación necesaria para residir y trabajar, y contemplando, desde un compromiso real, la situación de miseria, subdesarrollo y desigualdad de los países emisores; la integración social de los emigrantes en los países ricos debe contemplarse como una contribución más a la cooperación al desarrollo.
El posicionamiento sobre el anteproyecto de reforma de la ley de extranjería que realizó el Foro para la Inmigración, donde se encuentran representados buena parte de los que deben alcanzar el consenso que se propone, señaló los puntos esenciales que sería preciso superar para recuperar el acuerdo inicial; en esta misma dirección se pronunció el Consejo General del Poder Judicial, en su dictamen preceptivo sobre el proyecto de ley, rechazando las medidas más restrictivas de los derechos fundamentales que contenía, lo que, desde su punto de vista, podría llegar a suponer la inconstitucionalidad de algunos de sus artículos.
Pero de nada sirvieron la amplitud de voces y opiniones manifestadas en contra de la nueva ley, que fue aprobada gracias a la mayoría absoluta del PP con el apoyo de algunos grupos parlamentarios. La imposición de la tramitación de urgencia para su aprobación parlamentaria y el secreto con que se condujo el gobierno, confirmaron de antemano una voluntad política de sacar adelante este proyecto de ley sin escuchar las voces críticas que se habían levantado desde los más diversos medios. Por todo ello, la CEAR, además de seguir intentando que sus planteamientos sean recogidos por la administración, hizo y hace un llamamiento a la concienciación social para que se haga posible el objetivo proclamado de la integración social, ya que sólo un amplio consenso que implique a la mayoría de la población podrá asegurar una solución de largo plazo a los retos que la inmigración conlleva.
El artículo 3 del texto de la nueva ley, básico para el reconocimiento de los derechos y libertades de los extranjeros en nuestro país, ha quedado redactado definitivamente de la siguiente manera:
La modificación introducida en este artículo supone un serio retroceso, ya que afecta directamente a la universalidad, uno de los rasgos distintivos de los derechos fundamentales; en el mismo, se cambia el encabezamiento de "Igualdad con los españoles e interpretación de las normas" por "Derechos de los extranjeros e interpretación de las normas"; esta nueva definición del marco general de la ley, tiene una gran relevancia práctica y afectará a la regulación concreta de los diferentes derechos en un sentido restrictivo, como pondremos de manifiesto en este informe.
Según la valoración de la CEAR, debería haberse mantenido que los extranjeros gozarán en España de todos los derechos reconocidos en el Título I de la Constitución "en igualdad de condiciones que los españoles"; en nuestra opinión, el apartado primero del artículo 3, en el que se transcribe con modificaciones el artículo 13.1 de la Constitución, quedaría redactado tal y como aparece en la misma sin ningún añadido:
El mencionado artículo 3, según el redactado final tras la reforma, parece querer establecer que los extranjeros no son iguales a los españoles en lo que se refiere a la titularidad de los derechos reconocidos en el Título I de la Constitución; en este sentido, sólo serían iguales en el ejercicio de aquellos derechos que la administración haya entendido que deben reconocerse a los extranjeros, relegando la atribución de la titularidad de los mismos a una simple concesión del Estado.
Por otra parte, son derechos de configuración legal, como expresamente se señala en el mismo artículo 13.1 de la Constitución y se recoge en el artículo 3 del texto reformado. Según la jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional, tales derechos están integrados por un contenido constitucional esencial, igual para españoles y extranjeros; es aquí donde se sitúa la igualdad y la equiparación de estos derechos entre españoles y extranjeros.
Uno de los aspectos más significativos del redactado definitivo de la ley, es la nueva configuración de los artículos destinados a regular los derechos que los extranjeros gozan en nuestro país, produciéndose recortes tanto en la atribución como en el contenido concreto de los mismos.
En opinión de la CEAR, el concepto de seguridad pública es demasiado amplio y, por tanto, muy discrecional; de esta forma, la limitación a la libertad de circulación establecida en este artículo, aunque se considere excepcional y sólo aplicable de forma individualizada, resulta demasiado imprecisa y atenta contra la seguridad jurídica de los extranjeros; por el principio de proporcionalidad entre el bien protegible y las medidas adoptadas, estas deberán referirse concretamente a alteraciones graves del orden público y no a la seguridad pública. Por otra parte, aunque se hayan recogido por el gobierno algunas de las sugerencias planteadas entre otras organizaciones por la CEAR, en el sentido de que las medidas sean individualizadas, proporcionales y motivadas, seguimos manteniendo que deberían ser además temporales (solamente se mantendrán mientras permanezca la situación que las ha provocado).
En el apartado 1 del artículo 6 de la nueva redacción de la ley, se limita el reconocimiento de este derecho político a los extranjeros residentes en España en las elecciones municipales, en los mismos términos que la Constitución; es decir, en el caso de que exista reciprocidad establecida en las leyes o en los tratados suscritos entre España y el país de origen del extranjero. En opinión de la CEAR, esta reciprocidad, como puede deducirse de la propia Constitución, sólo debería establecerse con aquellos países que garantizaran unas elecciones democráticas e, incluso, no debería aplicarse en los países donde no se den las garantías mínimas, ya que de lo contrario, esta exigencia supondría de hecho un atentado adicional a la carencia de libertades en el país de origen del extranjero, limitando las posibilidades de participación política en España en función del régimen político imperante en el país de origen.
Por último, en el artículo 6.4 hubiera sido importante aclarar a que se refiere la expresión "procesos electorales democráticos", para evitar caer en el apoyo de regímenes que sólo mantienen una apariencia de tales.
Desde un punto de vista ético y político, así como de la integración de los extranjeros, no estrictamente constitucional, la redacción original de la ley se ajustaba mejor a la dinámica y al progreso actual de los derechos humanos en algunos países europeos, donde existe un paulatino proceso de reconocimiento del derecho al voto de los extranjeros en las elecciones municipales; este es el caso de Holanda, Irlanda, Dinamarca y Suecia, donde ha sido reconocido este derecho.
2.2.3 Reunión, manifestación, asociación, sindicación y huelga.
El disfrute de los anteriores derechos y libertades se atribuye, según el texto de la nueva ley, sólo a los extranjeros que se encuentren legalmente en España o sean residentes, mientras en su redacción original se reconocían sin más a los extranjeros que se encontraran en España; la CEAR considera más adecuada la redacción original de la ley, ya que se trata de derechos reconocidos en el Título I de la Constitución a todas las personas, por lo tanto en este punto no es operativa ninguna distinción entre legales e irregulares. Esta posición quedó reflejada con claridad en el informe elaborado en su momento por el Consejo General del Poder Judicial:
Al mantenerse el texto defendido por el gobierno, en los términos en que se formulan estos derechos, la CEAR ha sido una de las organizaciones que con más insistencia reclamaron la presentación de un recurso de inconstitucionalidad, interpuesto a través del Defensor del Pueblo; aunque esta posibilidad quedó finalmente cerrada, el Tribunal Constitucional deberá realizar un análisis del contenido de la ley, gracias a los recursos presentados por diferentes Comunidades Autónomas y grupos parlamentarios.
Se ha producido una limitación importante en lo que se refiere a este derecho en el artículo 9, ya que sólo se mantiene con carácter general para los menores de 18 años en la educación básica, gratuita y obligatoria, así como en la titulación académica y en el acceso al sistema público de ayudas y becas, en las mismas condiciones que los españoles; a los extranjeros residentes, apartado 3 del artículo 9, se les reconoce el derecho a la educación no obligatoria, es decir, a los niveles de enseñanza no previstos en el anterior apartado 1.
Según la CEAR, este es un derecho básico que debe aplicarse desde la perspectiva de la integración personal y social de los inmigrantes, en particular en aras de la convivencia intercultural y la inserción profesional; en esta materia, comparable en importancia a la sanidad por su papel en el desarrollo de la persona y de la sociedad, la CEAR entiende necesario el reconocimiento de este derecho a todos los extranjeros sin distinciones.
2.2.5 Derecho al trabajo y a la Seguridad Social.
La CEAR entiende que no sólo son titulares de este derecho los extranjeros autorizados a trabajar, como dice el artículo 10 del texto finalmente aprobado, sino todos ellos al margen de su situación legal, es decir, con independencia de los mecanismos que establezca la legislación aplicable para el ejercicio de dicho derecho; una elemental coherencia interna del mismo texto de la reforma aconseja que no se limite este derecho a los extranjeros autorizados a trabajar; en efecto, los artículos 31.3 y 31.7 admiten y suponen dos situaciones de hecho: la existencia de extranjeros regularizables en determinados supuestos y de irregulares que, con el fin de garantizar su supervivencia, están trabajando años en la economía sumergida.
La CEAR considera que el texto original de la ley, además de respetar las bases constitucionales que hemos comentado en el primer apartado de este informe, suponía un obstáculo para que estos trabajadores fueran objeto de explotación o se vieran arrastrados por mafias a la realización de actividades ilícitas para poder sobrevivir.
2.2.6 Ayudas en materia de vivienda y servicios sociales.
En el redactado introducido por la Ley Orgánica 8/2000 aparece este derecho exclusivamente reservado a los residentes, a diferencia de la regulación anterior, que reconocía este derecho a los extranjeros que se encontraran en España y estuvieran empadronados, sin realizar alusión alguna a su carácter de residentes; por los motivos que se han expuesto en el comentario de los anteriores artículos, así como por el principio recogido en el título de la ley de la integración social de los extranjeros, la CEAR no comparte la modificación introducida.
2.2.7 Reagrupación familiar.
En el artículo 16.1 del texto aprobado se reconoce el derecho de los extranjeros residentes a la vida en familia y a la intimidad familiar, conforme a lo dispuesto en la ley y los tratados internacionales suscritos por España; en opinión de la CEAR, se puede afirmar sin miedo a equivocación, a la vista de la Constitución y de los tratados internacionales, que los extranjeros irregulares también tienen derecho a la vida en familia y a la intimidad familiar.
Por otra parte, el artículo 16.2, tal y como ha quedado redactado, únicamente reconoce a los residentes el derecho a reagrupar con ellos a los familiares contemplados en el artículo 17, introduciéndose de esta forma una seria limitación con relación al texto anterior de la norma; no queda clara la intención del legislador al introducir esta modificación, que sólo reconoce el derecho a reagrupar al extranjero residente en España y no a los familiares reagrupables del anterior previstos en el mencionado artículo, pero que, después de haber recibido la crítica unánime de todas las organizaciones sociales, se siga manteniendo no puede revelar más que una voluntad restrictiva.
En opinión de la CEAR, se trata de un derecho que corresponde tanto al residente en España como a los familiares reagrupables allí donde se encuentren, si cumplen los requisitos establecidos en la ley. En consecuencia, los reagrupables que, de acuerdo con el residente en España, quieran venir a España para vivir en familia tienen derecho a ejercer todas las actuaciones necesarias para ello y la administración, por su parte, esta obligada a reconocer el ejercicio efectivo de tal derecho, en el marco de las disposiciones legales.
Lo anterior carece aún más de sentido si se tiene en cuenta que, en la redacción definitiva del artículo 65.2, a propósito de las resoluciones sobre extranjeros, se reconoce el derecho de aquellos que se encuentran fuera de España a que puedan promover las actuaciones administrativas y jurisdiccionales que procedan en defensa de sus derechos, a través de las representaciones diplomáticas y consulares españolas.
La cuestión de la tutela judicial efectiva reviste una gran importancia con relación a las actuaciones de los reagrupables que se encuentran fuera de España, y no sólo en el caso del reagrupante residente en España como se pretende en el artículo 16.2 de la ley en su redacción actual, por la sencilla razón de que tienen derecho a solicitar el visado de reagrupación familiar con todas las garantías pertinentes como, por ejemplo, la motivación de la resolución en caso de denegación del visado, asistencia letrada gratuita y, en su caso, poder recurrir ante el juez cualquier resolución desfavorable.
Por último, a pesar de las críticas efectuadas por la mayoría de las organizaciones sociales, han dejado de incluirse como familiares reagrupables a "cualquier otro familiar respecto del que se justifique la necesidad de autorizar su residencia en España por razones humanitarias", así como a "los familiares extranjeros de españoles", tal como sostenía la Ley Orgánica 4/2000 en su redacción original, en los apartados e) y f) del artículo 17, suprimidos ahora en el texto aprobado. Asimismo, en opinión de la CEAR, hubiera sido necesario aludir en este apartado la situación de los padres extranjeros de hijos españoles, ya que al no quedar incluidos en el régimen comunitario ni en ninguno de los apartados de este artículo, sufren una clara discriminación y la imposibilidad de hacer efectivo el derecho a la vida en familia y la intimidad familiar.
2.2.8 Derecho a la tutela judicial efectiva.
Por otra parte, según la CEAR, hubiera debido mantenerse el contenido del antiguo artículo 18.3 de la Ley Orgánica 4/2000, que establecía que en los procedimientos administrativos en materia de extranjería previstos en el apartado 2 del mismo artículo, estarían legitimadas para intervenir como interesadas las organizaciones representativas constituidas legalmente para la defensa de los inmigrantes; esta misma legitimación habría que extenderla a las organizaciones de defensa de los refugiados y de todas las demás personas susceptibles de protección reconocida en la ley española de asilo y en los instrumentos jurídicos internacionales.
Frente a la desconfianza que destila este planteamiento hacia las organizaciones sociales legalmente constituidas y consagradas a la defensa de los referidos colectivos, concordante con el importante recorte de competencias aplicado al Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, según ha quedado reflejado en el artículo 70 de la ley, surge la preocupación de que se inicia una nueva etapa en la que se quiere restar protagonismo y participación a estas organizaciones sociales, en contra de la dinámica de creciente participación y cooperación en esta materia seguida en estos últimos años entre la administración, lo que ha resultado altamente positivo para bien de la inmigración y las personas acogidas al derecho de asilo. Es lo que ha pretendido la vigente ley de extranjería en este punto, dando a esta participación un estatuto legal mas allá de la puntual voluntad o disposición de la administración.
2.2.9 Derecho a la asistencia jurídica gratuita.
La ley limita el ejercicio del derecho a la asistencia jurídica gratuita a los extranjeros que se hallen en España y les sea de aplicación los criterios establecidos en la normativa general, que excluye a los extranjeros en situación de irregularidad y contra la que el Defensor del Pueblo tiene interpuesto un recurso de inconstitucionalidad; por lo anterior, según la opinión manifestada por la CEAR, debería haberse incluido en el texto de la ley el derecho a la asistencia jurídica gratuita, tanto a los extranjeros en situación regular como a los están en situación de irregularidad, sin aplicar los criterios de la ley que regula esta materia con carácter general, ya que es preciso recordar que esta última está actualmente pendiente de un recurso presentado ante el Tribunal Constitucional.
La consecuencia de esa exclusión es la indefensión de los ciudadanos extranjeros carentes de recursos económicos. En efecto, entre los irregulares algunos pueden tener recursos y, por tanto, la posibilidad de disponer de asistencia letrada, sin embargo, la mayoría, carece de los mismos y, por tanto, atendiendo a su condición de irregulares, no tienen derecho a asistencia letrada gratuita; todo lo cual, constituye una discriminación basada en meras razones económicas, aparte de la que establece su exclusión por su condición de irregulares.
Las modificaciones introducidas en el Título II de la ley amplían las posibilidades para una actuación arbitraria de la administración, endurecen las condiciones para la regularización de los extranjeros con suficiente arraigo en nuestro país y profundizan en el ya confuso y complicado régimen jurídico de entrada y salida del territorio, situaciones administrativas y permisos de trabajo.
El capítulo primero de este Título regula la entrada y salida del territorio español; en el primer apartado del artículo 26 se establecen las causas para la prohibición de entrada en España; en este caso, ante la crítica realizada al primer borrador de la reforma por la ausencia de una mínima seguridad jurídica, dejando de hecho indefinidas las causas de denegación de entrada que podrían ser establecidas al arbitrio de la administración, se ha añadido el término de "legalmente", de acuerdo con la posición mantenida, entre otros, por la CEAR.
En el apartado 5 del artículo 27 del texto, según el nuevo redactado, se determina que la denegación del visado sólo deberá ser motivada en los casos de residencia para reagrupación familiar y para trabajo por cuenta ajena; la ausencia de motivación o el abuso por la administración con la utilización de formularios aplicados mecánicamente, sin atender a las circunstancias particulares de cada caso, convierten a esta norma en una garantía vacía, por lo que la CEAR sigue considerando que este artículo debería completarse y desarrollarse.
En todo caso, según lo anteriormente expuesto en este informe, en el apartado referente a las reagrupaciones familiares, hubiera sido deseable, tal y como figuraba en la redacción original de la ley, que la misma se pudiera solicitar tanto por el residente en España como por el familiar reagrupable que se halla en el extranjero; desde este punto de vista, en ambos supuestos, la denegación tendría que formularse con una motivación expresa y una referencia a la posibilidad de promover las actuaciones jurisdiccionales pertinentes, en su caso, con asistencia letrada gratuita.
El establecimiento de un mecanismo de acceso a la residencia y de regularización permanente en los artículos 29.3 y 30.2 del antiguo redactado, supuso un claro avance en la ley que se acaba de reformar; en esta materia se ha constatado un importante retroceso que tendrá muy negativas repercusiones en la situación de los extranjeros en nuestro país; de un periodo de dos años de permanencia, exigido para acceder a la regularización de los extranjeros, se pasa en el texto de la reforma a establecer un periodo mucho más dilatado de cinco años (artículo 31.3 actual).
En opinión de la CEAR, atendiendo a que los actuales flujos migratorios tienen como causa esencial tanto la necesidad de trabajar de los extranjeros como la demanda de mano de obra por el país receptor, los inmigrantes irregulares que se encuentren en España desempeñando una actividad laboral, con todas las posibilidades para su integración y contando con un suficiente arraigo, deben contar con un mecanismo ágil y rápido para su regularización; de esta forma se evitarán los riesgos que conlleva la explotación laboral descontrolada, el tráfico ilegal de personas, los conflictos y las dificultades en el proceso de integración social. La CEAR, una vez aprobada la ley, se manifiesta a favor de reintroducir un periodo de dos años de estancia para acceder a los mecanismos de regularización de extranjeros, lo que podría llevarse a la práctica provisionalmente con una aplicación flexible de su contenido.
La nueva redacción del artículo 39, que se ha convertido en el número 41 con la reforma, suprime, entre las personas que quedan exceptuadas de obtener permiso de trabajo, a los extranjeros que tengan a su cargo ascendientes o descendientes de nacionalidad española, lo que profundiza en una discriminación que ya ha sido denunciada en apartados anteriores.
Como modificación más importante, la LO 8/2000 ha pasado de la práctica inexistencia de la sanción de expulsión en el anterior redactado de la ley de extranjería a una enorme ampliación de las infracciones susceptibles de la misma, al añadirse nuevos supuestos que pueden afectar a un porcentaje significativo de los extranjeros que viven en nuestro país.
Se han establecido ciertos tipos graves de infracción sancionados con expulsión, lo que resulta claramente desproporcionado en relación con la naturaleza de los casos que comprenden; el ejemplo más notorio de esto último, es lo dispuesto en los apartados a) y b) de artículo 53 del texto reformado (estancia irregular y trabajar sin autorización administrativa); esta materia, como, en general, todo el sistema punitivo, según la valoración que la CEAR efectúa, debería estar rigurosamente sujeta al principio de proporcionalidad entre la infracción y la sanción.
En esa misma línea, en el artículo 52 apartado a) del texto, tal y como ha sido aprobado, se considera infracción leve la omisión o retraso en la comunicación de cambios relacionados con la nacionalidad, el estado civil, etc. Si toda infracción se justifica por la importancia del bien jurídico que protege ¿qué bien se lesiona, por poner uno de los ejemplos que concurren en el apartado mencionado, con la omisión o el retraso en la comunicación de los cambios habidos en el estado civil?. Conviene recordar que los cambios en el estado civil son inscritos de oficio en el Registro Civil, registro público cuyos efectos se extienden precisamente debido a la publicidad de su contenido.
Por otra parte, en el artículo 54 a) de la LO 4/2000, reformada por la 8/2000, se definen como graves las actividades contrarias al orden público las efectuadas contra la seguridad interior y exterior del Estado, las que interfieren a los intereses españoles y aquellas que afecten a las relaciones con otros países. Las actividades contrarias al orden publico o que afecten a la seguridad del Estado están establecidas en la normativa penal, pero el resto de actividades enumeradas no tienen ningún marco de referencia seguro para delimitar su contenido, por lo que no pueden aparecer relacionadas de forma genérica e indeterminada sin violar la necesaria seguridad jurídica de los extranjeros. Las anteriores tipificaciones pueden ocasionar la existencia de normas sancionadoras en blanco, lo que atenta contra el principio de legalidad en materia de infracciones. Algo semejante sucede, por ejemplo, en el artículo 53 apartado c), cuando se habla de ocultación dolosa, concepto absolutamente indeterminado y contrario al principio de legalidad.
En opinión de la CEAR, al regular los casos en que la sanción de expulsión no podrá ser impuesta, en el artículo 57.5 según el texto definitivamente aprobado, se vuelve a omitir la situación especial de los extranjeros que son progenitores de hijos españoles, lo que supone una discriminación con relación al resto de los extranjeros, en violación de lo establecido en la Constitución y el mismo texto de la reforma sobre el derecho a la vida en familia.
El Convenio de Dublín, al establecer los criterios de asignación de responsabilidad, y en concreto en sus artículos 5 a 7, parte de una clara opción política, basada en la premisa de que el Estado miembro responsable del control de la entrada de una persona en el territorio de los Estados miembros debería también ser responsable del examen de cualquier solicitud posterior de asilo, con la única excepción del criterio de la reunificación familiar recogido en el art. 4, que se aplica con carácter restrictivo únicamente cuando el cónyuge, ascendientes o descendientes directos del solicitante de asilo hayan sido ya reconocidos como refugiados en un Estado miembro. Sin embargo, el Convenio contiene también dos importantes disposiciones discrecionales que permiten dejar inaplicados los criterios generales de asignación de responsabilidad por reatribución estatal de competencia: 1) la "cláusula humanitaria" del art. 9, según la cual cualquier Estado, aunque no sea técnicamente responsable del examen de la solicitud de asilo, podrá examinar dicha solicitud cuando así se lo haya requerido otro Estado por razones humanitarias basadas, en particular, en motivos familiares o culturales, y siempre que el solicitante consienta en ello; y 2) la "cláusula de soberanía", u "opt out", del art. 3.4, según la cual cada Estado tendrá derecho a examinar una solicitud de asilo que le sea presentada, aunque no sea tampoco técnicamente responsable de su examen, siempre que el solicitante de asilo dé su consentimiento. Si la primera de las fórmulas puede justificarse por la voluntad de los Estados de proceder entre sí a un reparto equilibrado del examen de las solicitudes, en el que primen criterios de tipo humanitario, la segunda tiene como finalidad permitir que todo Estado contratante pueda cumplir con las obligaciones que le impone su legislación interna en materia de asilo, de derechos de los solicitantes, e incluso de protección temporal o subsidiaria, así como las prácticas de cada Estado en dichas materias, es decir, es una cláusula de salvaguardia que debe considerarse válida en tanto en cuanto no procedan los Estados a una completa armonización de sus derechos de asilo y/o protección temporal o subsidiaria.
El Convenio de Dublín se encuentra actualmente en pleno proceso de reforma y sustitución por un instrumento normativo comunitario. Dicha reforma viene exigida por el nuevo art. 63.1 a) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, introducido por el Tratado de Amsterdam, el cual requiere que, antes del 1 de mayo de 2004, el Consejo adopte "criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro que asume la responsabilidad de examinar una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país". Asimismo, con ocasión de dicha reforma, la Comisión Europea ha hecho público un documento de trabajo titulado "Revisión del Convenio de Dublín: desarrollo de la legislación comunitaria relativa a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros" -SEC (2000) 522-. En dicho documento se examina el sistema del Convenio de Dublín, se indican los posibles objetivos de un sistema de determinación de responsabilidad, analizando cuáles son adecuados y realistas, y se exponen una serie de opciones políticas para la legislación futura, todo ello al objeto de facilitar un debate sobre esta cuestión que deberá ser completado con una evaluación práctica sobre el sistema del Convenio antes de elaborar una propuesta de instrumento comunitario que lo sustituya, determinándose si es suficiente abordar ciertas deficiencias que se han detectado en el sistema de Dublín o si, al contrario, se requiere un enfoque radicalmente distinto.
En el caso español, en el que existía la peculiaridad, a diferencia de otros Estados, de la inexistencia de mecanismos legales de traslado forzoso de los solicitantes de asilo inadmitidos a trámite en aplicación del Convenio de Dublín, el fracaso de dicho Convenio no ha sido una excepción. A la vista de los datos recogidos por la Comisión Española de Ayuda al Refugiado en un proyecto transnacional llevado a cabo conjuntamente con organizaciones no gubernamentales de Italia, Francia, Alemania y Austria, con cargo al programa comunitario Odysseus, la evaluación práctica de la aplicación del Convenio de Dublín arroja los siguientes resultados:
2) La aplicación de las cláusulas humanitarias y de soberanía del Convenio de Dublín (arts. 9 y 3.4) por parte de las autoridades españolas es prácticamente nula y, en todo caso, es insuficiente para garantizar la unidad de la familia de los solicitantes de asilo y su mejor integración. Por otra parte, se da la circunstancia de que la determinación del Estado responsable en aplicación del Convenio de Dublín determina igualmente la denegación de protección subsidiaria o temporal a solicitantes de asilo a los que en otro caso se les hubiera concedido dicha protección por España, y a los que el Estado responsable no concede protección subsidiaria ni garantías de no-devolución.
Para "solucionar" los problemas de aplicación del Convenio de Dublín, la vigente Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, sobre Derechos y Libertades de los extranjeros en España y su Integración Social, prevé un artículo 64.4 en el que se establece que:
Por lo tanto, resulta necesario replantearse el sistema de Dublín, sustituyendo el Convenio por una norma que: 1) sea realmente un instrumento comunitario, es decir, que contemple la problemática del derecho de asilo en el ámbito de la Unión Europea en el marco de un espacio sin fronteras interiores en el que, a medio plazo, el Estado responsable del examen de una solicitud de asilo no tiene porqué coincidir con aquél en el que se establezca la persona necesitada de protección y disfrute de la misma; 2) sea realmente un instrumento de protección, de forma que, no sólo se garantice el respeto de las obligaciones internacionales de los Estados miembros en materia de asilo, en particular las derivadas de la Convención de Ginebra de 1951, sino que, en tanto no se complete la armonización del sistema de asilo en el ámbito europeo, garantice también el mantenimiento y aplicación efectiva por los Estados de las cláusulas de salvaguardia necesarias para preservar las medidas y prácticas nacionales más beneficiosas, tanto en materia de asilo como de protección subsidiaria o temporal, sin convertirse en una excusa para vulnerarlas; y 3) sea, por último, un sistema que establezca unos criterios de asignación de responsabilidad no sólo claros, viables y eficaces, de acuerdo con las indicaciones de la Cumbre de Tampere (Conclusiones de la Presidencia, apartados 14 y 15), sino también humanos, de forma que se respeten efectivamente los derechos de los solicitantes y se favorezca su integración en la Unión Europea.
En definitiva, el nuevo redactado de la ley en este punto ha prescindido totalmente del actual debate existente en el ámbito comunitario sobre la reforma del Convenio de Dublín, y resulta del todo inadecuado desde el punto de vista de la protección de los refugiados y de sus derechos si no se acompaña paralelamente de una reforma de los criterios de asignación de responsabilidad del Convenio de Dublín o, al menos, de un desarrollo normativo, y de una correcta y más generosa aplicación por las autoridades, de la cláusula humanitaria del art. 9 y de la cláusula de soberanía del art. 3.4 de dicho Convenio. Se trata en definitiva de que, antes de implantar mecanismos coercitivos para hacer cumplir los traslados, se introduzcan unos criterios justos de determinación del Estado responsable y se establezcan las garantías necesarias para una correcta aplicación de dichos criterios, y ello tanto sobre la base del Convenio de Dublín como sobre la base de la legislación interna. De lo contrario, el Convenio, o cualquier instrumento comunitario que lo sustituya, se convertiría en un simple medio para intentar deshacerse de "molestos" solicitantes de asilo, en lugar de un mecanismo para cumplir eficazmente las obligaciones derivadas de la Convención de Ginebra en el marco de un espacio común europeo sin fronteras interiores; y se llegaría además a situaciones aberrantes, como la vulneración de derechos reconocidos al solicitante de asilo, en cuanto extranjero, por el derecho interno -por ejemplo, el derecho fundamental a la vida familiar y a la intimidad familiar, reconocido en España a los extranjeros en los artículos 16 y 17 de la LO 4/2000, incluso tras la reforma de la LO 8/2000, con mayor amplitud que el criterio recogido en el art. 4 del Convenio de Dublín-.
En el apartado de infracciones y sanciones, el texto reformado de la L.O. 4/2000, en su artículo 54, establece como infracción grave el transporte de extranjeros por vía aérea, marítima o terrestre, hasta el territorio español, por los sujetos responsables del transporte, sin que hubieran comprobado la validez y vigencia, tanto de pasaportes, títulos de viaje o documentos de identidad, o en su caso, del correspondiente visado, salvo que el extranjero presente una solicitud de asilo sin demora y la petición sea admitida a trámite.
En primer lugar, según la posición que defendió la CEAR, debería haberse dejado muy claro, en los apartados correspondientes al transporte de extranjeros, que los solicitantes de asilo están exentos de los requisitos que la normativa sobre extranjería general exige para entrar en España, conforme lo estipula el mismo convenio de Schengen; como consecuencia de este principio, ni dichos solicitantes ni las compañías transportistas en las que viajan pueden ser objeto de sanción alguna por ese motivo.
Este documento ha sido publicado el 13sep01 por el Equipo Nizkor y Derechos Human Rights

References: artículo 3
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 65
 artículo 16
 resolución 
 resolución 
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 70
 artículo 26
 artículo 27
 artículo 39
 artículo 53
 artículo 52
 artículo 54
 artículo 53
 artículo 57
 artículo 64
 artículo 54