Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2000-00580-de-mayo-25-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_ab6d0dd940b8018ee0430a010151018e&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-20 00:21:02+00:00

Document:
﻿ Sentencia 2000-05800 de mayo 25 de 2011
SENTENCIA 2000-00580 DE 25 DE MAYO DE 2011
CONTENIDO:ENAJENACIÓN DE ACCIONES. CONFORME AL DECRETO 787 DE 1999 EL REGLAMENTO DE VENTA Y ADJUDICACIÓN DE ACCIONES DEBE OCUPARSE DE TODOS LOS ASPECTOS QUE SE REQUIERAN PARA CONCRETAR EL PROGRAMA DE ENAJENACIÓN DE LAS ACCIONES DE ETB, DE PROPIEDAD DEL DISTRITO CAPITAL, ASI MISMO, EL ARTÍCULO 18 DEL DECRETO 787 DE 1999 DISPUSO QUE LOS REGLAMENTOS DE ENAJENACIÓN Y ADJUDICACIÓN PARA LA PRIMERA Y SEGUNDA FASE FUERAN EXPEDIDOS POR EL ALCALDE MAYOR, PREVIO CONCEPTO DE LA JUNTA DIRECTIVA DE ETB Y QUE SERÍAN DADOS A CONOCER POR CONDUCTO DEL PRESIDENTE DE ETB. ESTE ACTO ADMINISTRATIVO TAMBIÉN PREVIÓ QUE LOS REGLAMENTOS DE ENAJENACIÓN Y ADJUDICACIÓN QUE SE EXPIDIERAN PARA LA PRIMERA Y SEGUNDA FASE, PODRÍAN SER MODIFICADOS O ACLARADOS MEDIANTE ADENDOS QUE EXPIDA ETB. LA SALA PRECISA QUE EL ARTÍCULO 158 DEL C.C.A. (SUBROGADO POR EL ARTÍCULO 34 DEL DECRETO 2304 DE 1989) PREVÉ LAS CONSECUENCIAS QUE ACARREA LA REPRODUCCIÓN DE UN ACTO SUSPENDIDO O ANULADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:DISTRITO CAPITAL, ENAJENACIÓN DE ACCIONES, REQUISITOS DE LA ENAJENACIÓN DE ACCIONES
Sentencia 2000-05800 de mayo 25 de 2011
Demandado: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá-ETB
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 25 de octubre de 2001, la cual será revocada. Mediante la sentencia apelada se resolvió declarar la nulidad del adendo 13 al reglamento de convocatoria para la venta de una participación en la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá-ETB, expedido por el presidente de esa entidad.
El proceso se originó en la demanda presentada el 20 de marzo de 2001 por Sixto Acuña Acevedo en contra de la ETB, instaurada directamente y en ejercicio de la acción de nulidad simple, en la que solicitó la declaración de nulidad del Andendo 13 del reglamento de convocatoria para la recepción de ofertas para la compra de una participación estratégica en la ETB, del 1º de agosto de 2000.
Puso de presente que la facultad para modificar los reglamentos de venta de acciones de la ETB ha sido ejercida por el Presidente de la ETB, mediante numerosos adendos al reglamento de onvocatoria expedido por el Alcalde Mayor. Señaló que el adendo número 13 acusado modifica la fecha de presentación de ofertas (sep. 12) y de cierre (sep. 15) del proceso de venta de la ETB para la segunda fase.
Destacó que mediante auto de 10 de agosto de 2000, la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso radicado con el número 000488, decretó la suspensión provisional de dos adendos semejantes a este, que también fijaban fechas para la venta en la segunda fase del proceso, por violación manifiesta del Decreto Ley 1421 de 1993, al estimar que el alcalde no puede delegar esta función en un presidente de una empresa de nivel descentralizado.
Expuso que con los actos acusados se violaron las siguientes disposiciones: artículos 6º, 60, 121, 210, 211, 322 y 365 de la Constitución y el Estatuto Orgánico de Bogotá (D.L. 1421/93, art. 38, nums. 4º y 15). Expresó que según la Constitución sólo la ley puede fijar las condiciones para delegar en ciertos subalternos específicos. El Decreto-Ley 1421 de 1993 consagra dos delegaciones: una general para todo tipo de funciones (art. 40) y una especial en materia de contratación (art. 38, num. 15). Según el primero, podrán recibir funciones generales cinco tipos de funcionarios: secretario de despacho, jefe de departamento administrativo, gerente o director de entidad descentralizada, funcionario del sector tributario, juntas administradoras locales (JAL) y alcaldes locales. Y según el segundo, que es específico para contratación, sólo se podrá delegar tal función en dos tipos de funcionarios: secretarios de Despacho y jefes de departamento administrativo. Para el proceso de venta de acciones se aplica el artículo 38 numeral 15 del Decreto Ley 1421 de 1993. El propio Decreto 797 en su encabezamiento, cita tan sólo ese precepto. Destacó que lo que está en venta no es la ETB, ni las acciones de particulares en la ETB, sino las acciones de propiedad del Distrito Capital en la ETB y el representante legal de esa entidad territorial es el Alcalde Mayor.
El ciudadano Jaime Castro presentó, el 20 de marzo de 2001, escrito por el que coadyuvó la acción de nulidad interpuesta, así como la solicitud de suspensión provisional respectiva.
Mediante proveído de septiembre 7 de 2000 el a quo admitió la demanda formulada, decretó la suspensión provisional y aceptó la coadyuvancia. Al decretar la suspensión indicó que las determinaciones dispuestas por el gerente de la ETB constituyen trámites propios del procedimiento de contratación pública para la transferencia de unos bienes del distrito capital, cuya implementación le corresponde al alcalde de Bogotá, según el artículo 38 numeral 15 del estatuto orgánico de la ciudad. Estimó que la violación de la normatividad superior invocada por el accionante es manifiesta, comoquiera que la delegación para el proceso de adjudicación y celebración de contratos solo puede hacerse en los secretarios del despacho y los jefes de departamentos administrativos y el gerente de la ETB no ostenta ninguna de tales calidades para ser receptor de la delegación. Esta decisión fue revocada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia del 13 de diciembre de ese año, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la ETB.
El Distrito Capital al contestar la demanda se opuso a las pretensiones. Indicó que el artículo 40 del Decreto Ley 1421 de 1993 dispone que el Alcalde Mayor puede delegar las funciones que le asigne la ley y los acuerdos, entre otras autoridades, en los gerentes o directores de entidades descentralizadas. Norma que fue subrogada por el artículo 162 del Decreto 266 de 2000. Observó que según concepto 1192 de 5 de agosto de 1999 de la Sala de Consulta del Consejo de Estado el gerente de la ETB es un empleado público, porque se trata de una entidad de servicio público oficial y por ello es destinatario de la Ley 200 de 1995.
Esgrimió que cuando se expidió el acto acusado, la ETB tenía la naturaleza de empresa oficial de servicios públicos y por ende, entidad descentralizada del Distrito. Después de la conversión en ESP mixta, el acto acusado no es ilegal pues la Ley 489 permite en su artículo 110 la delegación a particulares. Y se cumplió en este caso con las exigencias de ley, pues la delegación fue precedida de un acto administrativo: el parágrafo 2º del artículo 18 del Decreto 787.
Puso de presente, que la Ley 226 establece en su artículo 6º que la enajenación debe decidirse y llevarse a cabo con fundamento en un programa de enajenación que expida el gobierno para el efecto.
La ETB, por su parte, al contestar la demanda también se opuso a la prosperidad de las pretensiones y expuso argumentos similares a los esbozados por el Distrito. Encontró que no se violó el artículo 38 numeral 15 del Decreto 1421 de 1993, en tanto la delegación autorizada opera para adjudicar y celebrar contratos de la administración central. No puede predicarse violación de este precepto, pues el Presidente de la ETB no ejerció facultad alguna para adjudicar o celebrar los contratos relacionados con la enajenación de las acciones del Distrito en ETB, sino simplemente estableció fechas para presentar comentarios a los documentos de enajenación y fijó fechas para la presentación y fijó el calendario del proceso de enajenación.
Por auto de 24 de agosto de 2000 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Los accionados reiteraron lo expuesto en sus escritos de contestación de la demanda. El actor guardó silencio.
El Ministerio Público estimó que el acto administrativo acusado está viciado de nulidad por cuanto defiere una competencia que por mandato legal no puede delegarse en la ETB. De conformidad con lo estatuido en los artículos 6º y 17 de la Ley 226 de 1995, es al Gobierno Distrital a quien corresponde adoptar el programa de enajenación de las acciones, asunto que únicamente puede delegarse en los términos del artículo 38-15 del Decreto Ley 1421 de 1993 en los secretarios y jefes de departamento administrativo.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 25 de octubre de 2001, declaró la nulidad del adendo acusado. Estimó que no encontraba procedente la solicitud hecha por el apoderado de la ETB de abstenerse de fallar este proceso hasta que hubiera una decisión definitiva sobre la demanda radicada en esa corporación bajo el número 00490, en tanto la posible anulación del acto general no impide el control de los restantes actos expedidos a su amparo.
Al estudiar el objeto de la demanda, señaló que ese tribunal había estudiado demandas similares contra otros adendos del reglamento de convocatoria del suspendido proceso de enajenación de acciones de la ETB. Observó, citando dichas decisiones, que era inobjetable que tratándose de disposición de la propiedad de una persona, sólo es ella quien tiene la potestad y titularidad para realizar actos de señor y dueño. Estimó que si bien el artículo 2º del Acuerdo 7 de 1998 dispuso que será responsabilidad del Alcalde Mayor, del Presidente y de la Junta Directiva de la ETB la adopción plena de las medidas establecidas en tales disposiciones, ello no puede confundirse con la posibilidad de arrogarse una facultad y una titularidad de un bien que no le correspondía.
Señaló que tratándose del Distrito Capital, por expresa disposición especial del numeral 15 del artículo 38 del Estatuto Orgánico de la Capital, la facultad del Alcalde Mayor única y exclusivamente puede ser delegada en los secretarios de despacho y en los jefes de departamento administrativo. Norma especial que debe preferirse en su aplicación al artículo 40 del mismo decreto que autoriza al alcalde a delegar las funciones que le asignen la ley y los acuerdos en distintas autoridades, entre ellas, en los gerentes o directores de entidades descentralizadas.
La ETB, a más de repetir los argumentos ya esbozados, concretó su desacuerdo con la sentencia en que el fallador hizo una indebida aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, pues a su juicio lo atinente a la adjudicación y celebración de los contratos de compraventa de acciones en primera y segunda fase del programa de enajenación, no se reguló en el parágrafo 2º del artículo 18 del Decreto 787 de 1999, sino en los artículos 12, 14 y 11- parágrafo 2º idem.
Señaló que conforme al parágrafo segundo del artículo 18 del Decreto 787 de 1999, nunca se otorgó al Presidente de la ETB facultad alguna para adjudicar o celebrar los contratos relacionados con la enajenación de las acciones del Distrito en ETB. El Distrito Capital, por su parte, esgrimió razones similares a las ya esbozadas en el proceso.
Luego de ser remitido por competencia el expediente por la Sección Primera a esta Sección, dentro del término concedido en esta instancia para presentar alegaciones, por auto de 6 de febrero de 2003, el ciudadano Néstor Raúl Correa presentó un escrito “como agente oficioso” del actor. Calidad que no le fue reconocida, según se desprende de lo anotado en providencia de 1º de abril de 2011, adoptada por el magistrado sustanciador. La ETB reprodujo las razones contenidas en el escrito de impugnación.
La Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado conceptuó que el adendo no vulneró las normas aducidas en la demanda y por ello solicitó la revocatoria del fallo impugnado. Precisó que la limitación contenida en el numeral 15 del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 se refiere específicamente a la función de adjudicar y celebrar contratos, pero si se analiza el contenido del parágrafo 2º del artículo 18 del Decreto 787 de 1999 así como el del acto acusado, fácilmente se concluye que, ni en el primero se están delegando aquellas funciones, ni en el segundo se está ejerciendo alguna de ellas, puesto que mediante tal acto no se está adjudicando un contrato, ni mucho menos se está celebrando.
Anotó que el artículo 40 del Estatuto Orgánico del Distrito le confiere al Alcalde Mayor la facultad de delegar las funciones que le asignen la ley y los acuerdos entre otros, en los gerentes o directores de entidades descentralizadas, y eso fue precisamente lo que hizo al establecer en el parágrafo 2º del artículo 18 del Decreto 787 de 1999, la facultad de la ETB de modificar, a través de adendos, los reglamentos de enajenación y adjudicación que se expidieran en la primera y segunda fase del programa de enajenación de parte de las acciones que el Distrito Capital poseía en la misma empresa.
Al amparo de la mencionada jurisprudencia constitucional, se entrará a conocer y resolver el recurso interpuesto por la parte actora, como quiera que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, la jurisdicción en lo contencioso administrativo conoce de las controversias que se presenten con ocasión de la actividad contractual o precontractual de entes que ostenten el carácter estatal, sin importar si estos se someten o no al estatuto general de contratación de la administración pública y sus modificaciones.
“(...) el artículo 1º de la Ley 1107 de 27 de diciembre de 2006(4), por medio de la cual se modificó el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, amplió la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa para dirimir las controversias y litigios originados en todo tipo de actividad adelantada por las entidades públicas y no solo las referidas a ‘controversias y litigios administrativos’, modificación que incluye a todas las entidades estatales, sin importar la función que cumplan, ni el régimen jurídico que les sea aplicable, ni el tipo de controversia de que se trate-contractual, nulidad y restablecimiento del derecho, responsabilidad extracontractual, etc.-, puesto que de un criterio eminentemente material u objetivo, que permitía distinguir las actividades de las entidades públicas entre aquellas que correspondían a una función administrativa y aquellas que no, pasó a un criterio predominantemente subjetivo u orgánico, en el cual lo importante es la naturaleza del órgano o sujeto que actúa y no la de su actividad”(5) (subrayas originales, negrilla fuera de texto).
Por manera que la jurisdicción administrativa conoce de la actividad contractual y precontractual de todas las entidades públicas, se sometan estas últimas o no al estatuto de contratación estatal, en tanto se adoptó un criterio orgánico en el que resulta irrelevante el régimen de derecho aplicable(6), o lo que es igual, sin que incida la norma sustantiva que se les aplique, es competente para conocer del asunto en tanto la ETB y el Distrito Capital de Bogotá son entidades públicas.
La Sala adelantará el análisis de legalidad del adendo número 13 al reglamento de convocatoria del programa de enajenación de parte de las acciones que posee el Distrito Capital en ETB, expedido por el entonces Presidente de la ETB el 1º de agosto de 2000, únicamente en relación con el cargo formulado y solo respecto de las normas expresamente invocadas por el actor como infringidas.
Dicho adendo modificó: (i) la sección “comentarios a los documentos de la enajenación contenida en la página 3 del reglamento de convocatoria(7) y (ii) el anexo A “calendario del proceso de enajenación” contenido en la página A-1 del reglamento de convocatoria(8) (copia auténtica fls. 56 y 306, cdno. 1).
Ahora bien, según el artículo 17 de la misma ley, las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan enajenar la participación de que sean titulares, se regirán por las disposiciones de la Ley 226, adaptándolas a la organización y condiciones de cada una de estas y aquéllas(12) y los concejos municipales o distritales o las asambleas departamentales, según el caso autorizarán, en el orden territorial las enajenaciones correspondientes.
En el sub lite en virtud del artículo 1º del Acuerdo 7 de julio 6 de 1998 el Concejo Distrital de Bogotá autorizó al Alcalde Mayor de la capital, para enajenar a personas jurídicas y naturales, públicas o privadas, parte de las acciones que posee el Distrito Capital en ETB (copia auténtica fls. 297 a 300, 325 y 326, cdno. ppal.(13)).
En desarrollo de este acuerdo, el Alcalde Mayor expidió el Decreto 787 de 1999 (copia fls. 375 a 400, cdno. ppal.(14)). Este decreto además de precisar las fases del programa de enajenación, se ocupó del procedimiento mismo. Todo lo anterior sujeto a lo dispuesto por el reglamento de enajenación y adjudicación de acciones, de que trata el artículo 18 del decreto citado.
De modo que dentro de este proceso ocupa un lugar fundamental el reglamento de enajenación y adjudicación de acciones, el cual si bien prima facie acusa evidentes similitudes con los pliegos de condiciones propios del estatuto de contratación estatal, no pueden asimilarse de manera simplista a estos. Con todo, unos y otros (si bien gobernados por marcos jurídicos diversos) delimitan sin duda el ámbito de acción de la administración y buscan garantizar que la decisión de esta última se produzca alejada de motivaciones de carácter subjetivo y por ello ambos mecanismos se ocupan de prever factores determinantes para la escogencia.
Así mismo, el artículo 18 del Decreto 787 de 1999 dispuso que los reglamentos de enajenación y adjudicación para la primera y segunda fase fueran expedidos por el Alcalde Mayor, previo concepto de la junta directiva de ETB y que serían dados a conocer por conducto del presidente de ETB. Este acto administrativo también previó que los reglamentos de enajenación y adjudicación que se expidieran para la primera y segunda fase, podrían ser modificados o aclarados “mediante adendos que expida ETB”.
De la lectura de este decreto, se desprende indudablemente el carácter de función administrativa de las distintas medidas que corresponde adoptar a diversas instancias distritales dentro del proceso de enajenación de acciones. No sobra resaltar que este decreto, así como sus modificaciones (D. 928/99 y 690/2000), no fueron impugnados en este proceso y gozan por lo mismo de presunción de legalidad, por cuya virtud la manifestación de voluntad de la administración se tiene como conforme a derecho, la cual no ha sido desvirtuada ante su juez natural y por lo mismo de obligatorio cumplimiento (CCA, art. 66).
De modo que cuando el artículo 2º de la ley que se examina dispone que “la Ley 80 de 1993 no es aplicable a estos procesos de enajenación accionaria”, lo que quiso el legislador fue someter ese proceso a las reglas especiales allí previstas y no a las generales contenidas para los contratos del Estado en la Ley 80 y sus modificaciones, tal y como lo puso de presente el Ministerio Público en esta instancia.
“este artículo constitucional [60] consagra dos principios básicos los cuales deben gobernar todo el proceso de democratización. Estos son, el de legalidad y el de preferencia de ciertos sectores sociales. El primero implica que el legislador debe establecer el marco general por el cual se desarrolla el proceso de enajenación de la propiedad accionaria de la cual sea titular el Estado. El segundo, se expresa en el hecho de (sic) dentro del mismo tengan un derecho preferencial los trabajadores, las organizaciones solidarias y de trabajadores” (resaltado fuera de texto original)(15).
“La fijación de plazos, líneas especiales de crédito, precio de las acciones y otros aspectos fundamentales, habrán de ser establecidas para cada caso en particular, incluso por el Consejo de Ministros, el cual para el efecto podrá contar con las propuestas técnicas que elabore el Fondo de Garantías, si así lo decide y establece el legislador, y siempre que ello se haga acogiendo los principios y condiciones que establezca la ley que este produzca, para reglamentar los procesos de democratización de la propiedad que ordena la Carta, ateniéndose al marco de las limitaciones que esta imponga; en dicha ley, se reitera, deberán consignarse las ‘condiciones especiales’, que con carácter general determine el legislador para facilitar y alcanzar los propósitos del Constituyente.
(...) El artículo 310 no es en sí mismo violatorio de los preceptos de Carta, pues en tratándose de un organismo de carácter técnico, como lo es el Fogafin, este tiene plena capacidad para, a través de contratos, prestar asesoría, apoyar y orientar técnicamente los procesos de cada entidad financiera en la que el Estado tenga participación, que se pretenda enajenar, siempre que el proceso se soporte y de cumplimiento estricto a las condiciones especiales que establezca el legislador en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 60 de la Carta”(16).
Por ello, mientras la normatividad aplicable a los contratos estatales por regla general es la contenida en las disposiciones comerciales y civiles pertinentes salvo las materias particularmente reguladas por el estatuto de contratación estatal (L. 80/93, art. 13); en contraste, lo que se advierte en la Ley 226 (la cual fija su ámbito de aplicación en el art. 1º) es una regulación detallada de orden público que no hace ningún reenvío expreso al derecho común como regla general, sino que tan solo aclara que no se aplica la Ley 80 de 1993. Obviamente, en lo no regulado por la Ley 226, como es apenas natural, habrá de remitirse a los principios y reglas del derecho privado, en cuanto no sean incompatibles con aquella.
A su vez, la Ley 226 consignó unos principios generales que obligatoriamente han de seguirse en caso de enajenación total o parcial a favor de particulares de la participación estatal en el capital social de cualquier empresa, bien porque esté en cabeza de órganos públicos o de las personas jurídicas de las cuales estos hagan parte, o bien porque fueron adquiridas con recursos públicos o del tesoro público.
Conforme al principio de preferencia, para garantizar el acceso efectivo a la propiedad del Estado, deben otorgarse condiciones especiales a ciertos sectores(20) para así facilitar la adquisición de la participación social estatal ofrecida, de acuerdo al artículo 60 constitucional (L. 226, art. 3º).
De ahí que no se tenga duda sobre el carácter de acto administrativo que reviste tanto el reglamento de venta como su adendo impugnado, aunque aquel no pueda strictu sensu asimilarse a los pliegos de condiciones o términos de referencia de que trata el estatuto general de contratación de la administración pública, y —por lo mismo— es clara la idoneidad del medio judicial escogido.
Finalmente, la Sala advierte que tanto el reglamento de convocatoria de enajenación de acciones que se expida en cada una de las fases de que trata la Ley 226 de 1995, como sus adendos hacen parte de aquellos actos que devienen de la actividad precontractual de la administración, esto es, que nacen antes del contrato, con ocasión del mismo. Actividad contractual, que como quedó dicho está gobernada por una normativa especial y no por las reglas generales del estatuto de contratación de la administración pública.
En tal virtud, la acción que ahora se ha ejercido para obtener la declaratoria judicial de nulidad de un adendo al programa de enajenación accionaria de la ETB es procedente, por cuanto a las pretensiones son ajenos los pedimentos de restablecimiento del derecho, y este no se produciría automáticamente como consecuencia de la anulación del acto.
Igualmente está demostrado que el Alcalde Mayor de Bogotá mediante Decreto 792 de 21 de septiembre de 2000, declaró agotada la segunda fase del programa de enajenación de parte de las acciones que el Distrito Capital posee en la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá y dispuso no desarrollar la tercera fase (copia fls. 86 a 90(23)).
No obstante lo anterior, la Sala adelantará el estudio del acto acusado en tanto la modificación y derogación de normas solo produce efectos hacia el futuro, es válido el enjuiciamiento de su legalidad, mientras estuvo vigente en su texto original.
Sin embargo, esta corporación ha sostenido mayoritariamente que la figura del decaimiento del acto administrativo no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto este debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que el decaimiento solo opera hacia el futuro, en tanto:
Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 1992(24) , pues solo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tun (sic), desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras este produjo sus efectos.
(...) Lo anterior, debido a que la nulidad que se ha solicitado, concierne a la validez del acto administrativo y en el evento de prosperar, se remonta hasta el momento de su expedición, mientras que la causal de decaimiento que acaeció estando en trámite este proceso, atañe a circunstancias posteriores al nacimiento del acto administrativo y no atacan la validez del mismo”(25) (resaltado de la Sala).
En tal virtud la presunción de legalidad que ostentan los actos administrativos tan solo puede ser desvirtuada por el juez del acto, de suerte que ni el “decaimiento” del acto administrativo ni su derogatoria traen aparejado el juicio de validez del mismo(26).
El actor sostuvo que ETB no tiene competencia para ejercer las funciones reguladoras contenidas en el adendo acusado. Afirmó que la ETB no puede ejercer tales competencias, pues es una sociedad por acciones, regida por el derecho privado, que no encaja en el grupo de posibles destinatarios únicos que la ley ha previsto para ejercer funciones delegadas por parte del Alcalde Mayor (D. 1421/93, art. 38, num. 15), lo cual acarrea violación del principio de legalidad, en tanto las competencias públicas son regladas, no se presumen y no son de aplicación analógica sino restrictiva. Como la ETB no es secretario de despacho ni jefe de departamento administrativo del Distrito, no podía ejercer las facultades reguladoras que la ley le confiere al Alcalde Mayor de Bogotá.
Dada la naturaleza de orden público de las normas atributivas de competencia, el de incompetencia es el vicio más grave de todas las formas de ilegalidad(27). Vicio de incompetencia que además “no puede ser subsanado por la aprobación posterior de la autoridad competente, ni esta puede renunciar a ella en beneficio de un administrado (...) Tampoco puede ser la competencia objeto de convención entre las partes ni modificarse, en principio, por razones de urgencia”(28).
“Esta conclusión se extrae de diversas disposiciones, entre otras aquellas referentes a los deberes y facultades que, según el artículo 189 de la Constitución, le corresponden al presidente frente a ley. En efecto, esta disposición le impone ‘promulgar la leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento’ (num. 10), y ‘ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes’ (num. 11). Así las cosas, tenemos que los actos administrativos de contenido normativo, deben tener por objeto el obedecimiento y cumplimiento de la ley, de donde se deduce su sujeción a aquella. Igualmente, las normas superiores que organizan la jurisdicción contencioso-administrativa y señalan sus atribuciones (art. 237 superior), encuentran su finalidad en la voluntad del constituyente de someter la acción administrativa al imperio de la ley”(30).
“(...) tratándose de una excepción al principio de aplicabilidad y obligatoriedad de normas jurídicas, la misma debe ser de interpretación restringida. En efecto, la aplicación analógica debe desecharse cuando la disposición que se pretende extender contiene una excepción a la norma general, pues en este caso es la norma general y no la excepción lo que debe ser aplicado. En el caso presente, la norma general —de rango constitucional— es el principio de obligatoriedad del ordenamiento jurídico, el cual es consubstancial a la noción misma de Estado de Derecho, pues justamente lo que distingue las normas jurídicas de los demás sistemas normativos, es esta característica de ser de imperativa observación por parte de sus destinatarios.
Así mismo, el juez constitucional estimó que la existencia de una justicia administrativa de rango constitucional impide que cualquier persona pueda pretextar ilegalidad de un acto administrativo para desobecerlo:
“La Corte encuentra que es de rango constitucional la existencia de una jurisdicción especializada en la preservación del principio de legalidad en la actuación administrativa. Los artículos 236 a 238 atribuyen, en efecto, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dicha función, la cual debe ejercerse en los términos que señale la ley. En efecto, el artículo 237, refiriéndose al Consejo de Estado afirma que a esa corporación corresponde ‘Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley’. De igual manera, el artículo 236, respecto de cada una de las salas y secciones que lo integran, indica que la ley señalará las funciones que les corresponden. Y finalmente el artículo 238, deja también en manos del legislador el señalamiento de los motivos y los requisitos por los cuales la jurisdicción contencioso administrativa puede suspender provisionalmente ‘los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial’”(33).
De lo anterior se colige que solo la jurisdicción contencioso administrativa puede hacer uso de la llamada “excepción de ilegalidad”, y ello podría hacerlo, obviamente cuando media un vicio de incompetencia. Sin embargo, en el caso sub examine no se reúnen las condiciones para que ello suceda.
Dijo el a quo: “si bien es cierto el acto administrativo emanado del despacho del Alcalde Mayor en referencia [D. 787/99, art. 18, par. 2º], sí facultada la elaboración por parte de la ETB de los adendos modificatorios, una medida en tal sentido es transgresora de la Constitución y de la ley, por tanto la ETB estaba obligada a inaplicar el acto transgresor, concretamente el parágrafo segundo del artículo 18 del Decreto Distrital 787 de 1999”.
En efecto, la Corte Constitucional concluyó que fuera del contexto judicial en sede de la justicia administrativa no es posible aplicar la excepción de ilegalidad y por lo mismo las autoridades administrativas [en este caso la ETB] no pueden invocar esta figura para sustraerse de la obligación de acatar actos administrativos, o lo que es igual, no puede servir de pretexto para dejar de observar el ordenamiento jurídico, pues ello propiciaría la anarquía, menoscabaría la seguridad jurídica y dificultaría en alto grado la posibilidad de alcanzar el bien común.
De todo lo anterior, se concluye que la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida por el demandado, o aun puede ser pronunciada de oficio. Pero, en virtud de lo dispuesto por la norma sub exámine tal y como ha sido interpretado en la presente decisión,tal inaplicación no puede ser decidida por autoridades administrativas, las cuales, en caso de asumir tal conducta, podrían ser demandadas a través de la acción de cumplimiento, que busca, justamente, hacer efectivo el principio de obligatoriedad y de presunción de legalidad de los actos administrativos”(35) (resaltado fuera de texto original).
9) Adicionalmente, según lo expuso la Corte en la sentencia citada y se ha dejado sentado por esta corporación, la invocación de la excepción de ilegalidad, puede hacerse cuando quiera que la vulneración del acto sea manifiesta u ostensible(36), conclusión esta que la Sala ratifica atendiendo a que en efecto, la aplicación de la excepción de ilegalidad implica la suspensión de los efectos de un acto para un caso concreto. Siendo ello así, se acude entonces a la Constitución Política que otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la potestad de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean objeto de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley (art. 238), los cuales se encuentran consagrados en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, que indica, entre otras razones, que basta que el acto sea manifiestamente contrario a la ley para que proceda sus suspensión.
10) Lo anterior, implica necesariamente, que la alegada excepción de ilegalidad que se invoque por las partes, deberá ser acreditada por estas, aportando para el efecto el acto administrativo que se dice ilegal, expresando por qué lo es de manera manifiesta y, finalmente, cuál es la relación que este tiene con el interés que se debate en el proceso en el que se invoca la mencionada excepción de ilegalidad.
Adicionalmente y en este mismo sentido, teniendo en cuenta que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la única competente para conocer de la excepción de ilegalidad, su invocación debe hacerse aportando el acto administrativo que se dice ilegal, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 139 del Código Contencioso Administrativo(37) (...)”(38) (se resalta).
Al descender estas consideraciones al caso sub judice, la Sala encuentra que no se cumple tampoco con este segundo presupuesto de la manifesta infracción del orden legal superior.
Como se ha indicado en esta providencia, mediante el Adendo 13 acusado el presidente de la ETB modificó el reglamento de convocatoria de enajenación de las acciones del Distrito en la ETB, en lo que refiere a la fecha de entrega de los proyectos definitivos de dicho reglamento, al trámite de comentarios respecto del mismo y al calendario para presentación de ofertas, con fundamento en las facultades determinadas en el parágrafo 2º del artículo 18 del Decreto 787 de 1999, que establece que “Los reglamentos de enajenación y adjudicación que se expidan para la primera y segunda fase, podrán ser modificados o aclarados mediante adendos que expida la ETB”.
Ahora bien, la Sala tuvo ocasión de pronunciarse sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos del citado parágrafo 2º del artículo 18 del Decreto 787 de 1999. Al hacerlo precisó que este no es manifiestamente contrario a lo dispuesto en el artículo 38 numeral 15 del Decreto-Ley 1421 de 1993, estatuto orgánico de Santafé de Bogotá.
“como la norma superior [D.L. 1421/93, art. 38, num. 15] considerada por el accionante manifiestamente infringida, tan solo limita la posibilidad de delegar las funciones de adjudicación del contrato, entendida esta como el acto administrativo mediante el cual se determina y acepta la mejor propuesta, y, la celebración del mismo, es decir su suscripción y perfeccionamiento, en secretarios y jefes de departamento administrativo, se puede concluir que, en principio, no es evidente la prohibición de efectuar una delegación como la prevista en la disposición normativa acusada.
De otra parte, debe tenerse en cuenta que el Decreto 787 de 1999 no solo se fundamenta en el Decreto-Ley 1421 de 1993, sino que además encuentra también sustento en la Ley 226 de 1995, que desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, así como en el Acuerdo 7 de 1998 del Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá mediante el cual se autoriza al Alcalde Mayor para enajenar las acciones que posea en la ETB.
De allí que, siendo necesario recurrir a elementos probatorios adicionales para determinar la infracción ostensible del ordenamiento jurídico superior por parte de la norma acusada, debe agotarse el procedimiento pertinente y diferir el pronunciamiento sobre su validez para el momento en que se dicte sentencia”(39) (se resalta).
Presunción de validez del acto administrativo que, como enseña Díez, parte de que la actividad del Estado es jurídica, pues si faltara la legalidad en la administración habría disminuido el valor del estado de derecho. Esta presunción se basa, además, en la idea según la cual los órganos administrativos son instrumentos desinteresados que solo persiguen la satisfacción de una necesidad colectiva dentro del orden jurídico(43).
En tal virtud, no le asistía razón al a quo habida cuenta que la figura de la excepción de ilegalidad no era procedente en el sub examine: (i) porque con arreglo al pronunciamiento de constitucionalidad antes referido —que hizo tránsito a cosa juzgada constitucionalerga omnes (artículo 243 superior)— este instituto está reservado a su juez natural (la jurisdicción en lo contencioso administrativo) y (ii) porque tampoco se reunía la segunda condición de aplicación de esta figura, esto es, la oposición manifiesta u ostensible entre el acto administrativo y la norma legal correspondiente.
REVÓCASE la sentencia apelada, esto es, la proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 25 de octubre de 2001, y en su lugar se dispone:
1. DESESTÍMANSE las excepciones propuestas por los accionados.
(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Exp. 33645, auto de 12 de diciembre de 2007, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Mediante este auto la Sala resolvió los recursos ordinarios de súplica interpuestos por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ESP, y la sociedad Comcel S.A., contra el auto proferido el 3 de agosto de 2007 mediante el cual se había declarado la nulidad de lo actuado por falta de jurisdicción en dicho proceso. Sobre los alcances de este pronunciamiento de constitucionalidad vid. “¿Las empresas de servicios públicos privadas son entidades estatales? (A propósito de la Sentencia C-736 de 2007)”, en Elementos de juicio, Revista de temas constitucionales, Nº 9, mayo-septiembre de 2008, pp. 161 y ss.
"ART. 82.—Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. (...)”.
(6) Con arreglo a lo previsto en el artículo 2º de la Ley 226 de 1995 a los procesos de enajenación accionaria estatal no le son aplicables las normas propias de la Ley 80 de 1993. Sin embargo, como lo ha advertido la Sala, ello no implica un reenvío automático al derecho común, sino la sujeción a normas especiales de orden público perfiladas en la citada, en acato del artículo 60 C.N., en el marco —en este caso además— de un actividad no solo evidentemente administrativa sino también de intervención económica, vid. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 3 de febrero de 2010, Rad. 1100-10-326-000-20010-0015-01 (19.526), C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(9) Si bien el artículo 27.7 de la Ley 142 dispone que los aportes efectuados por la Nación se rigen por las normas de derecho privado, no lo es así su enajenación que, en desarrollo del artículo 60 de la Constitución Política, está sometida a unas reglas especiales previstas en la Ley 226 de 1995 (D.O. 42159/95).
(10) El artículo 7º ibid. prevé que el diseño del programa de enajenación respectivo se podrá hacer a través de entidades —públicas o privadas— contratadas para el efecto “según las normas de derecho privado”.
(11) Así lo puso de relieve el Gobierno en la exposición de motivos del proyecto de Ley 150 de 1995 Senado (a la sazón Ley 226): “El procedimiento de enajenación comprende toda la serie de actos administrativos por medio de los cuales la propiedad accionaria del Estado pasa a manos de los particulares (...)” (Gaceta del Congreso 367, 30 de octubre de 1995, p. 7).
(14) Publicado en el Registro Distrital 2029 de 23 de noviembre de 1999, modificado y adicionado por el Decreto 928 de 1999 (Registro Distrital 2054, dic. 29/99) y por el Decreto 690 de 2000 (Registro Distrital 2211, ago. 18/2000). Todos estos actos administrativos están disponibles en http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas,
(21) Sobre el alcance del concepto de acto administrativo, como declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos vid. Dromi, Roberto, El acto administrativo, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 2000, Cap. I, Apto. 2 p. 16 y ss. y Berrocal Guerrero, Luis Enrique, Manual de acto administrativo, Bogotá, Librería Ediciones del Profesional, 2009, p. Cap. III.
(23) Publicado en el Registro Distrital 2234 de 21 de septiembre de 2000, disponible en http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/.
(24) Sección Primera, Expediente 1948, consejero ponente Miguel González Rodríguez.
(29) “Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a la leyes ni a la doctrina legal más probable”.
(33) Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, A.V. Eduardo Cifuentes.
(36) En palabras de la Corte, cuando se refiere a la posibilidad de discutir actos administrativos, sostiene que: “... cualquiera tiene abierta la posibilidad de demandar su nulidad y aún de pedir su suspensión provisional, la cual, cuando verdaderamente hay un manifiesto desconocimiento de las normas de superior jerarquía, se concede en un breve lapso que garantiza la vigencia del principio de legalidad. En el Consejo de Estado, puede verse, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 6 de junio de 2003, Exp. 8715, Consejero Ponente Manuel S. Urueta Ayola.
(41) “Es la suposición de que el acto fue emitido conforme a derecho con el ordenamiento jurídico. Es una resultante de la juridicidad con que se mueve la actividad estatal. La legalidad justifica y avala la validez de los actos administrativos, por eso crea la presunción de que son legales, es decir, que se presume (sic) válidos y que respetan las normas que regulan su producción”: Dromi, Roberto, El acto administrativo, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 2000, p. 76.
(44) Parejo Alfonso, Luciano et al., Manual de derecho administrativo, volumen 1, Barcelona, Ariel Derecho, 1988, p. 721.
La Corte Constitucional puso de presente, además que tal facultad de inaplicar actos administrativos contrarios a las normas superiores, se reserva a la jurisdicción contenciosa administrativa. Fundamentó su decisión en el hecho de que los fenómenos jurídicos de excepción de inconstitucionalidad y excepción de ilegalidad distan de ser análogos.
La Corte encuentra que es de rango constitucional la existencia de una jurisdicción especializada en la preservación del principio de legalidad en la actuación administrativa. Los artículos 236 a 238 atribuyen, en efecto, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dicha función, la cual debe ejercerse en los términos que señale la ley. En efecto, el artículo 237, refiriéndose al Consejo de Estado afirma que a esa corporación corresponde “Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”. De igual manera, el artículo 236, respecto de cada una de las salas y secciones que lo integran, indica que la ley señalará las funciones que les corresponden. Y finalmente el artículo 238, deja también en manos del legislador el señalamiento de los motivos y los requisitos por los cuales la jurisdicción contencioso administrativa puede suspender provisionalmente “los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.
De lo anterior se colige que solo la jurisdicción contencioso administrativa puede hacer uso de la llamada “excepción de ilegalidad” y ello podría hacerlo, obviamente cuando media un vicio de incompetencia. Sin embargo, en el caso sub examine no se reúnen las condiciones para que ello suceda”(1).
(1) Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, A.V. Eduardo Cifuentes.

References: ARTÍCULO 18
 ARTÍCULO 158
 ARTÍCULO 34
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 40
 artículo 162
 artículo 110
 artículo 18
 artículo 6
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 2
 artículo 38
 artículo 40
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 38
 artículo 18
 artículo 40
 artículo 18
 artículo 82
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 82
 artículo 17
 artículo 1
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 2
 artículo 310
 artículo 60
 artículo 60
 artículo 189
 artículo 237
 artículo 236
 artículo 238
 artículo 18
 artículo 152
e contrario
 artículo 139
 artículo 18
 artículo 18
e contrario
 artículo 38
 artículo 60
 artículo 2
 artículo 60
 artículo 27
 artículo 60
 artículo 7
 artículo 237
 artículo 236
 artículo 238