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Timestamp: 2013-05-19 23:39:48+00:00

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OVG Münster Beschluss vom 26.09.2008 - 13 B 1330/08 - Abschaltung von Servicenummern bei unerbetenen Anrufen durch Ordnungsverfügung der Bundesnetzagentur
OVG Münster v. 26.09.2008: Die Verwendung vorformulierter Einwilligungserklärungen für spätere telefonische Werbeanrufe eines Unternehmens unterliegt der AGB-Kontrolle. Derartige Einwilligungserklärungen benachteiligen Verbraucher unangemessen, da solche Werbeanrufe nicht das konkrete, mit der Einwilligungserklärung in Zusammenhang stehende Vertragsverhältnis, sondern Werbung für andere, zukünftige Vertragsverhältnisse betreffen. Die Unangemessenheit der Klausel entfällt nicht dadurch, dass die vorformulierten Einwilligungserklärungen über eine kostenlose Rufnummer widerruflich sind.
Das OVG Nordrhein-Westfalen in Münster (Beschluss vom 26.09.2008 - 13 B 1330/08) hat entschieden:
Zum Sachverhalt: Die Antragstellerin ist Zuteilungsnehmerin und Inhalteanbieterin von Mehrwertdienstenummern. Ihr sind die streitgegenständlichen (0)900er-Rufnummern von der Bundesnetzagentur zugeteilt worden.
Die Bundesnetzagentur ordnete mit an die Verbindungsnetzbetreiberin E. GmbH gerichteten Bescheiden vom 19. Mai 2008 und 5. Juni 2008 die Abschaltung von 14 Mehrwertdienstenummern an und verfügte eine Geltungsdauer bis zum 22. Mai 2009 bzw. 11. Juni 2009. Ferner forderte die Bundesnetzagentur die Verbindungsnetzbetreiberin auf, bis zum 23. Mai 2008 bzw. 12. Juni 2008 die Abschaltung mitzuteilen und für Verbindungen über die streitgegenständlichen Rufnummern für bestimmte Zeiträume keine Rechnungslegung vorzunehmen oder durch einen anderen vornehmen zu lassen, soweit dies noch nicht erfolgt sei. Diesem Verbot stellte die Bundesnetzagentur das Verbot der Inkassierung gleich. Ferner drohte sie ein Zwangsgeld i.H.v. 1 000,- EUR für den Fall des Verstoßes gegen die Anordnungen an.
"... Ob die Antragstellerin in diesem Verfahren antragsbefugt ist, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, braucht der Senat nicht abschließend zu entscheiden. Zweifel bestehen deshalb, weil die Antragstellerin nicht Adressatin der behördlichen Maßnahme ist, sondern dies die Verbindungsnetzbetreiberin E. GmbH ist, der gegenüber die Bescheide vom 19. Mai 2008 und 5. Juni 2008 aber längst in Bestandskraft erwachsen sind. Nach § 42 Abs. 2 VwGO (in entsprechender Anwendung) ist ein Rechtsbehelf nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Die bloße Behauptung, er sehe sich in seinen Rechten verletzt, genügt für die Begründung der Antragsbefugnis nicht. Vielmehr müssen die von ihm dargelegten Tatsachen eine derartige Verletzung nicht ausgeschlossen erscheinen lassen.
Die Ordnungsverfügungen der Bundesnetzagentur beseitigen nicht Nutzungsrechte der Antragstellerin aufgrund der Zuteilung von Rufnummern, die sie von der Bundesnetzagentur erhalten hat. Aus der - gegenüber der Verbindungsnetzbetreiberin verfügten - Abschaltung der Rufnummern sowie aus dem Rechnungslegungs- und Inkassierungsverbot folgen unmittelbar keine Gebote oder Verbote für die Antragstellerin, die sie zu beachten hätte. Andererseits ist es ihr aufgrund der Ordnungsverfügungen nicht mehr möglich, von ihren Zuteilungsrechten Gebrauch zu machen, so dass sie ihr Geschäftsmodell nicht mehr verfolgen kann. Ob hieraus die verfahrens- und prozessrechtliche Befugnis folgt, eine an die Verbindungsnetzbetreiberin adressierte Ordnungsverfügung in vollem Umfang auf ihre formelle und materielle Rechtmäßigkeit überprüfen zu lassen, begegnet Bedenken. Sie bestehen auch deshalb, weil die Antragstellerin in dem sie unmittelbar betreffenden ordnungsrechtlichen Verfahren, das Gegenstand eines eigenen gerichtlichen Aussetzungsverfahrens ist (13 B 1396/08), hinreichend Gelegenheit hat, effektiven Rechtsschutz i.S.v. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG zu erhalten.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin leiden die Bescheide nicht deshalb an einem Anhörungsmangel i.S.v. § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG), weil sie bis auf wenige Ausnahmen keine Kenntnis von den angerufenen Verbrauchern habe und somit keine Einverständniserklärungen vorlegen könne. Ein etwaiger Anhörungsmangel ist i.S.v. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG wirksam geheilt worden. Dass weder die Adressatin der Ordnungsverfügungen noch die Antragstellerin zuordenbare individuelle Einwilligungserklärungen dieser Verbraucher vorgelegt, sondern allgemein auf „Teilnahmebedingungen und Datenschutzbestimmungen“ sowie auf von anderen Unternehmen eingeholte Einwilligungserklärungen im Wege des sog. Listbrokings verwiesen hat, ist im Zusammenhang mit der formellen Rechtmäßigkeit ohne Bedeutung. Im Zuge der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit der Bescheide wird dieser Punkt näher erörtert.
Jedenfalls verweist die Antragstellerin selbst auf die Verwendung allgemeiner formularmäßiger Erklärungen und stellt nicht auf individuelle Erklärungen von Verbrauchern ab. Abgesehen hiervon bestand für die Antragstellerin ausreichend Gelegenheit, im Wege der Akteneinsicht die persönlichen Daten der Beschwerdeführer zu erfahren. In dem Parallelverfahren 13 B 1331/08 teilte der Prozessbevollmächtigte mit Schriftsatz vom 24. April 2008 dem Verwaltungsgericht Köln mit, dass derzeit um Akteneinsicht nachgesucht werde, um „sich effektiv zu den in der Abschaltungsordnung vom 12.03.2008 erwähnten Rufnummern zu äußern“. Daraufhin hat das Verwaltungsgericht unter dem 30. April 2008 mitgeteilt, dass sich die Verwaltungsvorgänge bei Gericht befänden. Von einem Gesuch auf Akteneinsicht hat der Prozessbevollmächtigte indes abgesehen und sich damit selbst der Möglichkeit begeben, sich näher zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Im Übrigen hat die Antragstellerin im gerichtlichen Verfahren ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt. Ob die Antragsgegnerin sogar gemäß § 28 Abs. 2 VwVfG von einer Anhörung abgesehen durfte, weil eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint, muss der Senat daher nicht entscheiden.
Rechtsgrundlage für die Abschaltungsverfügungen ist § 67 Abs. 1 Satz 5 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) i.d.F. des Art. 2 Nr. 17 und 35 des Gesetzes zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften vom 18. Februar 2007 (BGBl. I S. 106). Danach soll die Bundesnetzagentur im Falle der gesicherten Kenntnis von der rechtswidrigen Nutzung einer Rufnummer gegenüber dem Netzbetreiber, in dessen Netz die Nummer geschaltet ist, die Abschaltung der Rufnummer anordnen. Diese Bestimmung ist eine spezielle Ermächtigungsgrundlage im Verhältnis zu der Generalermächtigung des § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG, wonach die Bundesnetzagentur im Rahmen der Nummernverwaltung Anordnungen und andere geeignete Maßnahmen treffen kann, um die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften und der von ihr erteilten Bedingungen über die Zuteilung von Nummern sicherzustellen.
Solche Bestimmungen enthält insbesondere das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) vom 3. Juli 2004 (BGBl. I S. 1414) i.d.F. von Art. 5 des Gesetzes vom 21. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3367).
Hier stehen unzumutbare Belästigungen i.S.v. § 7 UWG und daher unlautere und unzulässige Wettbewerbshandlungen i.S.v. § 3 UWG im Raum.
Hierzu jüngst BGH, Urteil vom 17. Juli 2008 - I ZR 75/06 -, DB 2008, 1967, m.w.N. und unter Bezugnahme auf Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 84/450/EWG und Art. 2 lit. a der Richtlinie 2006/114/EG.
Eine rechtlich wirksame Einwilligung der betreffenden Verbraucher ist nicht feststellbar. Es ist bereits zweifelhaft, ob die Einverständniserklärungen, die nach dem Vorbringen der Antragstellerin von den Beschwerdeführern abgegeben worden seien, tatsächlich existieren. Denn die Antragstellerin hat den Inhalt der fraglichen Klauseln allein in ihren Schriftsätzen dargestellt. Erklärungen von Verbrauchern, mit den „Datenschutzklauseln“ einverstanden zu sein, hat die Antragstellerin hingegen nicht in der Weise vorgelegt, dass erkennbar würde, welchen Inhalt die Klauseln haben. Dass ggf. vereinzelt Verbraucher die Kenntnisnahme von „Datenschutzklauseln“ mit ihrer Unterschrift erklärt haben, führt daher nicht weiter, weil der Text dieser Klauseln nicht vorgelegt wurde. Ebenso fragt es sich, ob diese als „Datenschutzerklärung“ bezeichneten umfangreichen Klauseln, mit denen sich die Kunden „zum Erhalt von Werbeanrufen bereit“ erklärt und die Unternehmen ermächtigt haben sollen, die Kundendaten an weitere Unternehmen der Marke „G.N. ®“ weiterzugeben, dem Wortlaut und Inhalt nach aus Sicht eines verständigen Dritten das hier in Rede stehende Geschäftmodell erfassten. Die Verbraucher mussten möglicherweise die Telefonanrufe nicht als Werbeaktion für einen kostenpflichtigen Mehrwertdienst verstehen, sondern vorrangig als Mitteilung über einen Gewinn, zu dessen Bestätigung und Erhalt es nur noch der Wahl der (0)900er-Rufnummer bedurfte.
Einer abschließenden Beurteilung dieser Fragen bedarf es aber nicht, weil die in Frage stehenden Einverständniserklärungen zu den Werbemaßnahmen i.S.d. Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb ungültig sind. Einer Überprüfung der einzelnen der Bundesnetzagentur vorliegenden Beschwerdevorgänge ist nicht notwendig, weil die Antragstellerin nach eigenem Vortrag vor ihren Werbeanrufen keine individuellen Einwilligungserklärungen eingeholt, sondern im Wege des sog. Listbrokings von Drittunternehmen (formularmäßige) Einverständniserklärungen „angemietet“ hat. Diese stellen keine wirksame Einwilligung in die automatisierten Werbeanrufe dar, wie das Verwaltungsgericht eingehend und überzeugend unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs dargestellt hat.
Vgl. hierzu BGH, Urteile vom 16. März 1999 - XI ZR 76/98 - BGHZ 141, 124 = NJW 1999, 1864, und vom 27. Januar 2000 - I ZR 241/97 -, NJW 2000, 2677; vgl. auch Urteil vom 24. März 1999 - IV ZR 90/98 -, BGHZ 141, 137 = NJW 1999, 2279; OLG Hamm, Urteil vom 15. August 2006 - 4 U 78/06 -, ; K&R 2006, 524.
Vgl. BGH, Urteil vom 27. Januar 2000, - I ZR 241/97 -, a.a.O.
Art. 5 Abs. 5 Satz 1 der Richtlinie 2005/29/EG enthält indes keine abschließende Regelung. Bereits die Formulierung in Art. 5 Abs. 5 Satz 1 „Geschäftspraktiken, die unter allen Umständen als unlauter gelten“ weist darauf hin, dass sich die Unlauterkeit auch aus anderen Umständen ergeben kann. Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 2005/29/EG bestätigt dieses Verständnis. Danach gehen die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, die besondere Aspekte unlauterer Geschäftspraktiken regeln, kollidierenden Bestimmungen der Richtlinie 2005/29/EG vor und sind für diese besonderen Aspekte maßgebend. Zu diesen vorrangigen Rechtsvorschriften zählt insbesondere die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation (2002/58/EG) vom 31. Juli 2002 (vgl. Anhang I Nr. 26 Satz 2 der Unlauterkeitsrichtlinie) und zwar auch insoweit, als sie den Mitgliedstaaten in Art. 13 Abs. 3 für die Regelung der Telefonwerbung die Wahl lässt zwischen der „Opt-in-Lösung“, wonach eine Werbeaktion zulässig ist, wenn der Verbraucher hierin eingewilligt hat, und der „Opt-out-Lösung“, nach der Werbung zulässig ist, solange der Teilnehmer nicht widersprochen hat (vgl. Erwägungsgrund 14 der Richtlinie 2005/29/EG).
So liegt es hier, da bei der Bundesnetzagentur für sämtliche der 14 Rufnummern eine Vielzahl von Beschwerden eingegangen sind. Auch wenn einzelne Angerufene derartigen Anrufen vorab zugestimmt haben sollten, ändert dies nichts an dem Verstoß i.S.v. § 67 Abs. 1 TKG. Auf die genaue Zahl von Verstößen kommt es angesichts der Fülle der von der Antragsgegnerin festgestellten Zuwiderhandlungen nicht an.
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Juni 2008 - 13 B 668/08 -, a.a.O. sowie Gesetzesentwurf der Bundesregierung zu einem Telekommunikationsgesetz, BT-Drucks. 15/2316 S. 83 und Stellungnahme des Bundesrats vom 19. Dezember 2003, BT- Drucks. 15/2316 S. 119; Büning/Weißenfels, a.a.O., § 67 Rn. 7,
hat der Gesetzgeber mit der Fassung des § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG das Ermessen der Bundesnetznetzagentur bei der Abschaltung von Rufnummern als Soll-Vorschrift gefasst. Dies bedeutet, dass die Behörde im Regelfall die Abschaltung anzuordnen hat. Ein Abweichen von diesem Grundsatz ist ihr daher nur in einem atypischen Fall gestattet, der hier bei summarischer Prüfung nicht erkennbar ist. Auch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit ist ein Absehen von der regelhaft zu erfolgenden Abschaltung der Rufnummern nicht geboten. Die Auffassung der Antragstellerin, es hätte eine Mitteilung der Daten der Beschwerdeführer durch die Bundesnetzagentur genügt, um unerwünschte Anrufe zu vermeiden, verfängt nicht. Zur Vermeidung von künftigen unverlangten Anrufen ist die Maßnahme nicht nur geeignet, sondern zudem erforderlich. Es geht nicht nur darum zu verhindern, dass dieselben Verbraucher erneut angerufen werden, sondern Zweck der Ordnungsverfügungen als Maßnahmen der Gefahrenabwehr ist (auch) die Vermeidung von Anrufen bei bislang unbehelligt gebliebenen Verbrauchern. Vor diesem Hintergrund sind die Abschaltungsverfügungen auch angemessen. Soweit die Antragstellerin geltend macht, mit der Abschaltung der Rufnummern werde ohne Rechtsgrundlage die Durchführung von Gewinnspielen unmöglich gemacht, verhilft ihr dieses Vorbringen nicht zum Erfolg. Die Ausübung beruflicher Freiheiten kann nach Art. 12 Abs. 1 GG durch Gesetz beschränkt werden, was hier auf der Grundlage des § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG aus Gemeinwohlgründen unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes rechtmäßig erfolgt ist.

References: § 42
 Art. 19
 § 28
 § 45
 § 28
 § 67
 Art. 2
 § 67
 Art. 5
 § 7
 § 3
 Art. 2
 Art. 2

Art. 5
 Art. 5
 Art. 3
 Art. 13
 § 67
 § 67
 § 67
 Art. 12
 § 67