Source: https://www.slideshare.net/INSTITUTEsk/municipalizcia-volebn-systm-a-monosti-participcie-v-miestnej-samosprve-na-slovensku
Timestamp: 2019-08-19 13:17:52+00:00

Document:
Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej sa…
Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku
Pravidlá zverejňovania informácií p... by Conservative Inst... 3118 views
Proces decentralizácie bol už v čase prípravy stratégie jej realizácie na Slovensku označovaný ako „nekonečný príbeh“. Vonkajšie, ale aj vnútorné rámcové podmienky pre spravovanie územia, ale aj pre jeho rozvoj, sa neustále menia a vyžadujú si okrem iných reakcií aj inštitucionálne zmeny, o ktorých treba diskutovať.
Komunálne výskumné a poradenské centrum, n. o. chce prispieť do tejto diskusie aj štúdiou Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku, ktorej autormi sú Peter Spáč a Dušan Sloboda.
1. Piešťany, 2014 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku Peter Spáč Dušan Sloboda Komunálne výskumné a poradenské centrum, n. o. Piešťany komun, , , t 2 info@komunal.eu , komunal.euálne výskumné a poradenské centrum, n.o.Námestie SNP 4921 01 Piešťanyel.:+42133 762440, e-mail:www.
2. 2 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku Obsah Predslov Zhrnutie | 1 | Pár kontextových poznámok k municipalizácii | 2 | Volebný systém nielen pre miestnu samosprávu na Slovensku 2.1 Doterajší vývoj a aktuálny legislatívny stav 2.2 Možnosti úprav volebného systému pri zachovaní súčasnej podoby samosprávy (2891 obcí) 2.3 Volebný systém pre Slovensko po municipalizácii (160 municipalít) 2.4 Zaseknutí na polceste s dvomi úrovňami (2891 obcí + 160 municipalít) 2.5 Možnosti previazania municipálnej a župnej úrovne samosprávy na Slovensku 2.6 Zmeny volebného systému na celoštátnej úrovni | 3 | Možnosti participácie verejnosti v miestnej samospráve 3.1 Doterajší vývoj a aktuálny legislatívny stav 3.2 Zhromaždenia obyvateľov obce, miestne referendá, petície a ich využívanie 3.3 Možnosti rozšírenia účasti verejnosti na činnosti samosprávy | 4 | Závery a odporúčania Použité zdroje O autoroch1 1 Peter Spáč je autorom subkapitol 2.2, 2.3 a 2.6 a spoluatorom kapitoly 4. Dušan Sloboda je autorom kapitoly 1, subkapitol 2.1, 2.4, 2.5, kapitoly 3 a spoluautorom kapitoly 4.
3. 3 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku Predslov Proces decentralizácie sme už v čase prípravy stratégie jej realizácie na Slovensku označili ako „nekonečný príbeh“. Vonkajšie, ale aj vnútorné rámcové podmienky pre spravovanie územia, ale aj pre jeho rozvoj, sa neustále menia a vyžadujú si okrem iných reakcií aj inštitucionálne zmeny. Dnes, podľa nás, ešte viac ako v minulosti platí, že nestačí mať prírodné bohatstvo, dobrú polohu... To samo o sebe nie je garanciou prosperity obce, regiónu, štátu. Je potrebné vedieť tento potenciál využiť a tu hrá významnú úlohu okrem kvalitného ľudského potenciálu aj rozdelenie kompetencií a nástrojov (teda právomocí), ale aj zodpovednosti. Prešlo desať rokov od realizácie významnej súčasti decentralizácie štátu (po privatizácii a po prvej vlne presunu právomocí z centrálnej úrovne na miestnu úroveň verejnej správy a mimovládne inštitúcie). Obyvatelia obcí a vyšších územných celkov získali mnohé právomoci a zodpovednosť za rozvoj nimi spravovaného územia a tým aj spoluzodpovednosť za kvalitu života v štáte ako celku. Od toho, ako sa stavajú k územiu, na ktorého správu majú vplyv, akých si volia predstaviteľov, významne závisí kvalita služieb a prosperita ich obce, mesta, regiónu. Ale nežijeme vo vákuu, „stabilita“ za minulého režimu je preč a ľudia, ale aj tí, ktorí v ich mene spravujú veci verejné, musia reagovať na zmeny rámcových podmienok. A tie naberajú obrovský a širokospektrálny rozmer. Nie je to iba následok pôvodne finančnej, neskôr hospodárskej krízy, ale jedná sa o postupnú transformáciu spoločnosti. Všetky zmeny, ktoré sa dejú, majú dopad na obce, mestá, regióny. Či už ide o demografické, bezpečnostné zmeny, zmeny v oblasti životného prostredia, trhu práce, globalizačného procesu, rastúcu mieru diferenciácie príjmov a ich koncentrácie a mnohé ďalšie. V tejto súvislosti sa čoraz viac hovorí o zmene paradigmy, o potrebe posilnenia postavenia miest, regiónov ako reakciu na uvedené procesy. Preto považujeme za potrebné komplexne posúdiť súčasný stav a pokúsiť sa povedať ako ďalej. Komunálne výskumné a poradenské centrum, n. o chce prispieť do tejto diskusie. Preto s podporou Vysokej školy ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave pripravilo viacero publikácií, ktoré bilancujú proces decentralizácie a predkladajú vlastné odporúčania. V spolupráci s Úniou miest Slovenska sme sa začali intenzívnejšie venovať aj spolupráci v rámci mestských regiónov, ktoré považujeme do budúcna za rozhodujúci prvok prosperity štátu. Sme presvedčení, že jedinou správnou cestou je pokračovanie decentralizácie, ale k tomu je nevyhnutné uskutočniť viaceré rozhodnutia a inštitucionálne zmeny. Po publikáciách o samotnej decentralizácii Slovenska, o potrebných zmenách územno-správneho členenia, o potrebe zmeny rozdelenia kompetencií, úpravy ich financovania a o problematike zlučovania obcí považujeme za logické zaoberať sa aj potrebnými zmeny v rámci volebných systémov na všetkých úrovniach verejnej správy a participáciou občanov na správe spoločných úloh. Jos Verhulst a Arjen Nijeboer vo svojej publikácii Priama demokracia konštatujú : „Súčasná prostá zastupiteľská demokracia je v podstate odpoveďou na požiadavky spred vyše sto rokov. Tento systém vyhovoval danej dobe, pretože väčšina ľudí bola schopná nájsť svoje politické názory a ideály v malom množstve definovaných humánnych a sociálnych presvedčení, ktoré boli zhrnuté a reprezentované kresťanskými, socialistickými a liberálnymi skupinami. Táto doba je dávno za nami. Idey ľudí a ich hodnotenia sa stali individuálnejšie.“ Súhlasím s týmto názorom a preto si vám dovoľujem, ako príspevok do verejnej diskusie (a demokracia, to je diskusia), predložiť túto publikácii Dušana Slobodu a Petra Spáča, ktorú chápeme ako integrálnu súčasť nášho projektu o pokračovaní decentralizácie na Slovensku. Budeme radi, ak si ju prečítate a bude pre vás inšpiráciou. Viktor Nižňanský riaditeľ Komunálne výskumné a poradenské centrum, n.o., Piešťany
4. 4 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku Zhrnutie Reforma verejnej správy predstavuje kontinuálny proces, ktorý na Slovensku začal v roku 1990 tým, že skutočná samospráva musela byť najprv po období totality znovuobnovená. K miestnej samospráve sa po rokoch odďaľovania a diskusií nakoniec pridala i druhá úroveň samosprávy a vznikli samosprávne kraje. Tie boli na Slovensku uvedené do života v roku 2001, kedy boli schválené príslušné zákony a odohrali sa i prvé voľby do orgánov ôsmich samosprávnych krajov. Regionálna samospráva na Slovensku dnes pôsobí v rámci územného a správneho členenia, ktoré nenadväzuje na žiadne z minulých administratívnych rozdelení. Problémy a neefektívnu správu vecí verejných na miestnej úrovni samosprávy spôsobuje rozdrobenosť sídelnej štruktúry, výsledkom ktorej je viac než 2900 samosprávnych celkov. Čaká sa na municipalizáciu (zlučovanie obcí), na ktorú však chýba politická vôľa a odvaha. Bez uskutočnenia komunálnej reformy, nadväzujúcej na neustále prebiehajúci a prehlbujúci sa proces decentralizácie a bez zmeny súčasného neprirodzeného rozdelenia krajiny na úrovni krajov, nemožno považovať proces decentralizácie a reformy verejnej správy za ukončený. Kým v parlamentných voľbách volíme od roku 1990 kontinuálne 150 poslancov, v tých dosiaľ ostatných komunálnych sme v novembri 2010 volili spolu 2924 starostov a primátorov, a taktiež 21032 poslancov, ktorí za nás rozhodujú o veciach verejných v 2924 obecných, mestských a miestnych zastupiteľstvách. V regionálnych voľbách volíme 8 predsedov samosprávnych krajov a taktiež poslancov ôsmich krajských zastupiteľstiev, ktorých sme v ostatných voľbách v novembri 2013 zvolili spolu 408. Roky prebiehajúca odborná i politická debata o zámere zaviesť jednotný volebný kódex a o úpravách volebného systému nemá stále svoju koncovku. V tejto štúdii sa pokúšame do tejto diskusie prispieť vlastnými návrhmi, pričom sa sústreďujeme najmä na návrhy na zmeny volebného systému na úrovni samosprávy na Slovensku, a to tak na príklade jej aktuálnej podoby, ako i na príklade projekcie zmien, ktoré si tak miestna ako i regionálna samospráva podľa nás vyžaduje. Snažíme sa ponúknuť odpovede na otázky, ako by mohol vyzerať volebný systém pre Slovensko po municipalizácii, ale tiež, ako a kde zmeniť jestvujúci systém pre obdobie, kým nedôjde ku komunálnej reforme. Poslednou z nami analyzovaných arén sú voľby do Národnej rady Slovenskej republiky. Tie možno označiť za kľúčový element slovenského politického systému, ktorému pripisujú vysokú váhu i samotní občania, čo dokladá ich účasť, pohybujúca sa dlhodobo nad hodnotami ostatných volebných súťaží. Férová distribúcia mandátov s ohľadom na získané hlasy predstavuje silné pozitívum slovenského systému. Na druhej strane však možno identifikovať i jeho konkrétne zápory, pričom zvýrazniť možno predovšetkým dva. Po prvé je to neschopnosť systému adekvátne zaistiť zastúpenie regiónov v parlamente a po druhé ide o slabý dopad prednostného hlasovania na personálne zloženie NR SR. V oboch prípadoch je hlavnou príčinou celoštátny obvod, čo z neho robí značne kontroverzný prvok vedúci ako ku kladným, tak i negatívnym dôsledkom. V záverečnej časti štúdie sa venujeme občianskej participácii v miestnej samospráve na Slovensku, a to jednak právnemu rámcu, ktorý účasť verejnosti na správe vecí verejných umožňuje v aktuálnom znení, ako i návrhom na jeho zmeny tam, kde by bolo vhodné o rozšírení participácie uvažovať. Účasť verejnosti na činnosti samosprávy môže mať formu rozhodovania či spolurozhodovania, alebo formu ovplyvňovania orgánov samosprávy. Pri úvahách o možnostiach rozširovania účasti verejnosti na činnosti samosprávy je nutné zodpovedať si na dve otázky: 1. Kto je verejnosť? a 2. Aké má možnosti zúčastňovať sa na činnosti samosprávy? Na príklade realizovaného prieskumu poukazujeme na to, do akej miery sú možnosti participácie v prostredí našich samospráv jednotlivými aktérmi využívané.
5. 5 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku | 1 | Pár kontextových poznámok k municipalizácii Reforma verejnej správy predstavuje kontinuálny proces. Proces, ktorý na Slovensku začal v roku 1990 takpovediac od podlahy okrem iného i tým, že skutočná samospráva musela byť najprv po období totality znovuobnovená. S návratom k demokratickým pravidlám sa nespájajú len slobodné voľby do orgánov samosprávy. Štyri desaťročia komunistickej vlády, kedy všeobecne v spoločnosti prevládali procesy centralizácie, koncentrácie a direktívneho riadenia, našli svoj odraz i v zmene štruktúry obcí Slovenska, najmä pokiaľ ide o ich počet (tab. č. 1). Tabuľka č. 1: Vývoj počtu obcí Slovenska v období 1950-2014 rok počet obcí rozdiel v počte obcí: integrácia (-) resp. dezintegrácia (+) 1950 3344 - 1961 3237 -107 1970 3091 -146 1980 2725 -366 1989 2694 -31 1991 2825 131 2004 2891 66 2014 2891 0 Zdroj: Slavík (1994), aktualizované Počas obdobia 1950-1989 dominovali procesy integrácie obcí ako súčasť „socialistickej prestavby“ sídelnej štruktúry krajiny. Kým v roku 1950 bolo na Slovensku spolu 3344 obcí, na sklonku predchádzajúceho režimu v roku 1989 ich už bolo len 2694, čo bol najnižší stav počtu obcí na Slovensku v novodobej histórii. Po celospoločenskej zmene, ktorú odštartoval November 1989, sa opätovným ustanovením samosprávy na úrovni obcí v roku 1990 po prijatí zákona o obecnom zriadení začali naprávať tiež krivdy spôsobené v minulosti a dochádzalo k „navráteniu do pôvodnému stavu“ i v sídelnej štruktúre. Začiatkom 90. rokov 20. storočia boli procesy dezintegrácie obcí najvýraznejšie. Počet obcí sa v období 1989-1991 zvýšil o 131 na 2825. V ďalšom období sa situácia stabilizovala, avšak počet obcí neustále rástol na súčasných 2891, čo predstavuje nárast o vyše 7 percent oproti stavu v roku 1989. Proces ďalšej fragmentácie obcí zastavila až novela zákona o obecnom zriadení účinná od roku 2002 (Sloboda 2004). Čakanie na municipalizáciu Dnešný stav, napriek viac než dekádu trvajúcej nemennosti v počte obcí na Slovensku, však treba chápať len ako prechodnú fázu, i riadenie obcí sa totiž musí prispôsobiť zmeneným podmienkam neustále prebiehajúcej transformácie spoločnosti. Slovensko patrí spolu s Českou republikou a Francúzskom medzi tie krajiny, pre ktoré je charakteristická výrazne rozdrobená štruktúra obcí a miestnej samosprávy. Až dve tretiny všetkých obcí majú menej než 1000 obyvateľov (mapa č. 1). Rezultátom je, že na miestnej úrovni máme vyše 2900 starostov a primátorov a viac než 21000 komunálnych poslancov vo vyše 2900 zastupiteľstvách. Tento vysoký počet súvisí s tým, že na Slovensku stále neprebehla municipalizácia, teda zlučovanie obcí. Dôvodov, prečo sa na Slovensku dosiaľ nepristúpilo k municipalizácii, je viacero. Jedným z nich je i opačný proces dezintegrácie obcí po roku 1989, ktorý treba chápať v historických súvislostiach ako prejav lokálnej demokracie bezprostredne nadväzujúci na predchádzajúce obdobie neslobody. Ďalším z dôvodov je, že po znovuobnovení miestnej samosprávy v roku 1990 sa v nasledujúcich rokoch zmeny vo verejnej správe najprv odďaľovali, a následne nakoniec v roku 2001 zrealizovali najmä v súvislosti s realizáciou regionálnej úrovne samosprávy, pričom lokálna úroveň ostala tak trochu v úzadí. Reforma verejnej správy
6. 6 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku priniesla nielen vznik regionálnej samosprávy, ale i masívnu decentralizačnú vlnu, kompetenčnú i fiškálnu (Nižňanský 2005). Mapa č. 1: Miestne samosprávy Slovenska podľa veľkostných kategórií podľa počtu obyvateľov (2004) Zdroj: Sloboda – Čavojec (2005) Hoci na komunálnu reformu dosiaľ vôľa na Slovensku nebola, tomuto procesu sa nevyhneme. Bez uskutočnenia komunálnej reformy, nadväzujúcej na proces decentralizácie a bez zmeny súčasného neprirodzeného rozdelenia krajiny na úrovni krajov, nemožno považovať proces decentralizácie a reformy verejnej správy za ukončený.
7. 7 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku | 2 | Volebný systém nielen pre miestnu samosprávu na Slovensku Na Slovensku máme päť druhov volieb a päť rôznych volebných zákonov, ktoré ich organizovanie a konanie upravujú. Každý z týchto zákonov osobitne upravuje organizáciu volieb v zmysle kreovania volebných orgánov (komisií), účasti zástupcov v nich, kreovania volebných okrskov, spôsobu sčítavania hlasov, atď. Niektoré ustanovenia sú pre jednotlivé voľby upravené rôzne, pričom neraz na také niečo nie je dôvod (napríklad ustanovenia o volebnom moratóriu alebo volebné kaucie). Pri niektorých druhoch volieb sa uvažuje o potrebe zvážiť úpravu volebného systému, ktorým sú príslušné orgány volené. Roky prebiehajúca odborná i politická debata o zámere zaviesť jednotný volebný kódex a o úpravách volebného systému nemá stále svoju koncovku. Pokúsime sa do tejto diskusie prispieť vlastnými návrhmi, pričom sa sústredíme najmä na návrhy na zmeny volebného systému na úrovni samosprávy na Slovensku, a to tak na príklade jej aktuálnej podoby, ako i na príklade projekcie zmien, ktoré si miestna a regionálna samospráva podľa nás vyžaduje. 2.1 Doterajší vývoj a aktuálny legislatívny stav Pád totalitného režimu v Československu v novembri 1989 znamenal koniec štyroch dekád trvajúcej vlády jednej strany a návrat k slobodným a demokratickým voľbám. V roku 1990 nebola obnovená len tradícia parlamentarizmu, ale taktiež opätovne vznikla a postupne silnela miestna samospráva v rámci duálneho modelu verejnej správy. Netreba totiž zabúdať na to, že v časoch, kedy riadila Slovensko z centra jedna (komunistická) strana prostredníctvom siete národných výborov, boli síce tieto orgány strany v zákone definované ako „štátne orgány samosprávneho charakteru,“ no so samosprávou mali spoločné asi toľko, koľko majú voľby za komunizmu spoločné s tými slobodnými. Regionálna samospráva bola na Slovensku uvedená do života v roku 2001, kedy boli schválené príslušné zákony a odohrali sa i prvé voľby do orgánov samosprávnych krajov. Spomedzi dôvodov, ktoré stáli vtedy za vznikom druhej úrovne samosprávy u nás, treba spomenúť dva hlavné: proces pristúpenia k Európskej únii a potreba realizovať decentralizáciu. Kým členmi únie by sme sa stali i bez toho, aby sme zaviedli regionálny stupeň samosprávy, ťažko si predstaviť, ako by bolo možné zrealizovať proces decentralizácie bez konštituovania samosprávnych krajov. Úroveň fragmentovanej miestnej samosprávy, ktorá u nás neprešla procesom municipalizácie, totiž nebola vhodná pre uskutočnenie tak potrebnej decentralizačnej vlny. Voľby prizmou účasti voličov Takmer štvrťstoročie trvajúce kontinuálne obdobie, počas ktorého máme na základe všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním možnosť slobodne voliť našich zástupcov na celoštátnej, miestnej a neskôr i na regionálnej úrovni, umožňuje porovnávať volebné výsledky i správanie voličov, tak v rámci volebných cyklov ako i v prípade rôznych volieb navzájom (tab. č. 2). Tabuľka č. 2: Účasť voličov v jednotlivých voľbách konaných na Slovensku od roku 1990 voľby / rok účasť voličov (v %) 1990 1992 1994 1998 1999 2001 2002 2004 2005 2006 2009 2010 2012 2013 2014 parlamentné 95,39 84,20 75,65 84,24 70,06 54,67 58,83 59,11 komunálne 63,75 52,42 53,95 49,51 47,65 49,69 regionálne (I. kolo) 26,02 18,02 22,90 20,11 regionálne (II. kolo) 22,61 11,07 18,39 17,29 prezidentské (I. kolo) 73,89 47,94 43,63 43,40 prezidentské (II. kolo) 75,45 43,50 51,67 50,48 európske 16,96 19,64 13,05 Zdroj: Štatistický úrad SR
8. 8 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku V prípade všetkých volieb na Slovensku možno identifikovať trend poklesu záujmu, berúc do úvahy porovnanie medzi účasťou voličov v prvých voľbách a v ostatných voľbách daného typu. Pomerne stabilnú, avšak zároveň nízku účasť voličov okolo 20 percent, si držia regionálne voľby. Podobne stabilnú, avšak ešte nižšiu účasť, opakovane dosahujú eurovoľby. Ak sa však pozrieme na voľby, ktorých sa u nás voliči zúčastňujú v priemere nadpolovičnou väčšinou, deje sa tak v prípade volieb parlamentných, komunálnych a prezidentských. Kým v parlamentných voľbách, a rovnako tak v rámci priamej voľby prezidenta, sme boli svedkami badateľného poklesu záujmu o ne, porovnávajúc prvé a ostatne konané voľby, komunálne voľby kontinuálne budia pomerne stabilný záujem voličov (tab. č. 2). Parlamentné voľby štartovali v roku 1990 v rámci eufórie zo slobody na úrovni presahujúcej 95 percent, (nielen) v ostatných voľbách v roku 2012 nedosahovala účasť ani 60 percent. Prepad voličského záujmu v roku 2012 oproti roku 1990 presahuje 36 percent. Podobne, záujem občanov priamo voliť prezidenta po mnohomesačnom období, keď sa na mene hlavy štátu nedokázal zhodnúť parlament, dosahoval v roku 1999 v oboch kolách vyše 70 percent, no v ďalších troch nasledovných voľbách len v dvoch z konaných šiestich kôl dosiahla účasť aspoň 50 percent. Prepad účasti voličov v týchto voľbách v roku 2014 oproti roku 1999 bol viac než 30 percent v prvom kole a takmer 25 percent v druhom kole. Oproti tomu v prípade komunálnych volieb, ako ďalších z kategórie významných volieb podľa účasti, platí, že oproti počiatočnému záujmu voličov v roku 1990 dosahujúcom necelých 64 percent, v nasledovných piatich voľbách do orgánov miestnych samospráv bola účasť pomerne vyrovnaná, keď oscilovala okolo 50 percent. Prepad účasti v roku 2010 oproti prvotnej účasti v roku 1990 presiahol 16 percent. Počty volených zástupcov Kým v parlamentných voľbách volíme od roku 1990 kontinuálne 150 poslancov, v tých dosiaľ ostatných komunálnych sme v novembri 2010 volili spolu 2924 starostov a primátorov, a taktiež 21032 poslancov, ktorí za nás rozhodujú o veciach verejných v 2924 obecných, mestských a miestnych zastupiteľstvách. V regionálnych voľbách volíme 8 predsedov samosprávnych krajov a taktiež poslancov ôsmich krajských zastupiteľstiev, ktorých sme v ostatných voľbách v novembri 2013 zvolili spolu 408. Ústavný základ zastupiteľskej demokracie na úrovni obcí (box č. 1) definuje štvrtá hlava Ústavy SR, venovaná územnej samospráve, a to v čl. 69 (ods. 1 a ods. 2). Box č. 1: Ústavný základ zastupiteľskej demokracie na úrovni obcí Orgánmi obce sú: a) obecné zastupiteľstvo, b) starosta obce. Obecné zastupiteľstvo tvoria poslanci obecného zastupiteľstva. Poslancov volia na štvorročné obdobie obyvatelia obce, ktorí majú na jej území trvalý pobyt. Voľby poslancov sa uskutočňujú na základe všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním. Starostu obce volia obyvatelia obce, ktorí majú na jej území trvalý pobyt, na základe všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním na štvorročné obdobie. Starosta obce je výkonným orgánom obce; vykonáva správu obce a zastupuje obec navonok. Dôvody a spôsob odvolania starostu pred uplynutím volebného obdobia ustanoví zákon. Zdroj: Ústava SR Počty volených poslancov v samospráve sa na rozdiel od počtu poslancov Národnej rady SR menia. V prípade miestnych samospráv zmeny súvisia čiastočne s procesmi integrácie a dezintegrácie obcí, ale najmä s ustanoveniami zákonov týkajúcich sa počtu poslancov. Základným legislatívnym rámcom pre spravovanie vecí verejných na úrovni samosprávy obcí je zákon o obecnom zriadení. Tento zákon určuje i počet poslancov obecných (mestských)
9. 9 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku zastupiteľstiev volených občanmi – voličmi v jednotlivých obciach (mestách), a to na základe počtu obyvateľov (box č. 2). Box č. 2: Vývoj zmien v ustanoveniach zákona o obecnom zriadení týkajúcich sa počtu poslancov Obdobie rokov 1990 – 1992 Zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení s účinnosťou od 24. novembra 1990 stanovil v § 11 (ods. 2), že: Počet poslancov obecného zastupiteľstva určí obecné zastupiteľstvo v rozmedzí od 9 do 60. Obdobie rokov 1992 – 2001 Zákonom č. 295/1992 Zb. o niektorých opatreniach v miestnej samospráve a v štátnej správe sa s účinnosťou od 1. júla 1992 novelizoval i zákon o obecnom zriadení, pričom § 11 (ods. 2) bol doplnený nasledovne: Počet poslancov obecného zastupiteľstva určí obecné zastupiteľstvo v rozmedzí od 9 do 60; ak ide o obec s počtom obyvateľov menej ako 40, je potrebných najmenej päť poslancov obecného zastupiteľstva. Obdobie po roku 2001 Významnú zmenu priniesol však až zákon č. 453/2001 Z. z., ktorým sa s účinnosťou od 1. januára 2002 novelizoval zákon o obecnom zriadení, pričom súvisiace ustanovenia sa v rámci § 11 (ods. 3) zmenili nasledovne: Počet poslancov obecného zastupiteľstva na celé volebné obdobie určí pred voľbami obecné zastupiteľstvo podľa počtu obyvateľov obce takto: a) do 40 obyvateľov obce 3 poslanci, b) od 41 do 500 obyvateľov obce 3 až 5 poslancov, c) od 501 do 1 000 obyvateľov obce 5 až 7 poslancov, d) od 1 001 do 3 000 obyvateľov obce 7 až 9 poslancov, e) od 3 001 do 5 000 obyvateľov obce 9 až 11 poslancov, f) od 5 001 do 10 000 obyvateľov obce 11 až 13 poslancov, g) od 10 001 do 20 000 obyvateľov obce 13 až 19 poslancov, h) od 20 001 do 50 000 obyvateľov obce 15 až 25 poslancov, i) od 50 001 do 100 000 obyvateľov obce 19 až 31 poslancov, j) nad 100 000 obyvateľov obce 23 až 41 poslancov. Zdroj: Sloboda (2006) Špecifické postavenie v samospráve na Slovensku majú v súčasnosti dve mestá, a to Bratislava a Košice, pričom v oboch sa aplikuje model dvojstupňovej miestnej samosprávy (na úrovni mesta i mestských častí, ktorých má Bratislava 17 a Košice dokonca 22). Postaveniu Bratislavy sa venuje tretí oddiel prvej hlavy Ústavy SR, z čl. 10 (ods. 2) ktorého vyplýva, že „Postavenie Bratislavy ako hlavného mesta Slovenskej republiky ustanoví zákon.“ Zákon, ktorým sa na základe vyššie zmieneného definuje postavenie Bratislavy je zákon o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave (box č. 3). Box č. 3: Orgány mesta a mestských častí v Bratislave Zákon č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave určuje vo svojej druhej časti venovanej samospráve v § 6 orgány mesta nasledovne: Orgánmi hlavného mesta sú: a) mestské zastupiteľstvo, b) primátor hlavného mesta. V § 7 orgány mestských častí určuje zákon nasledovne: Orgánmi mestskej časti sú: a) miestne zastupiteľstvo, b) starosta. Zdroj: Sloboda (2006) Zákon o hlavnom meste určuje i počet poslancov mestského zastupiteľstva a miestnych zastupiteľstiev mestských častí volených občanmi mesta resp. mestských častí (box č. 4).
10. 10 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku Box č. 4: Vývoj zmien v ustanoveniach zákona o hlavnom meste Bratislave týkajúcich sa počtu poslancov Obdobie rokov 1990 – 2010 V tretej časti zákona č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave účinného od 24. novembra 1990 sa hovorí o postavení orgánov hlavného mesta, pričom v § 11 (ods. 1 a ods. 2), sa uvádza, že: Mestské zastupiteľstvo je zastupiteľským zborom obyvateľov hlavného mesta a orgánom samosprávy hlavného mesta. Rozhoduje o najdôležitejších otázkach celomestského charakteru. Mestské zastupiteľstvo má 80 poslancov volených obyvateľmi hlavného mesta v priamych voľbách. Počet poslancov volených v jednotlivých mestských častiach určí mestské zastupiteľstvo podľa podielu počtu obyvateľov mestskej časti na celkovom počte obyvateľov hlavného mesta, pričom každá z nich má v mestskom zastupiteľstve aspoň jedného poslanca. V štvrtej časti zákona sa hovorí o postavení orgánov mestskej časti, pričom v § 15 (ods. 1) a § 16 (ods. 2) sa uvádza, že: Miestne zastupiteľstvo je zastupiteľským orgánom obyvateľov mestskej časti a orgánom samosprávy mestskej časti. Počet poslancov miestneho zastupiteľstva určí miestne zastupiteľstvo tak, aby malo: a) v mestských častiach do 3 000 obyvateľov 9 až 13 poslancov, b) v mestských častiach nad 3 000 do 20 000 obyvateľov 11 až 30 poslancov, c) v mestských častiach nad 20 000 obyvateľov 31 až 60 poslancov. Obdobie od roku 2010 Zmenu priniesol až zákon č. 535/2008 Z. z., ktorým sa novelizoval zákon o hlavnom meste Bratislave, a s účinnosťou od dňa vyhlásenia volieb do orgánov samosprávy obcí v roku 2010 sa znížil počet poslancov volených do mestského zastupiteľstva v § 11 ods. 2 z „80 poslancov“ na „45 poslancov“. Táto novela taktiež priniesla zmeny počtov poslancov volených do miestnych zastupiteľstiev, a to nasledovne: Miestne zastupiteľstvo určí počet poslancov miestneho zastupiteľstva tak, aby v mestskej časti s počtom obyvateľov a) menej ako 2 000 malo 5 až 7 poslancov, b) od 2001 do 10 000 malo 7 až 9 poslancov, c) od 10 001 do 30 000 malo 9 až 15 poslancov, d) od 30 001 do 100 000 malo 15 až 25 poslancov a e) nad 100 000 malo 25 až 35 poslancov. Zdroj: Sloboda (2006), aktualizované Osobitné postavenie mesta Košice sa odvíja od § 22a zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého platí, že „Právne postavenie, územné usporiadanie a orgány samosprávy miest s počtom obyvateľov nad 200 000 upravuje osobitný zákon.“ Zákon, ktorým sa ďalej konkretizuje vyššie uvedené, je zákon o meste Košice (box č. 5). Box č. 5: Orgány mesta a mestských častí v Košiciach Zákon č. 401/1990 Zb. o meste Košice určuje vo svojej druhej časti venovanej samospráve v § 6 orgány mesta nasledovne: Orgánmi hlavného mesta sú: a) mestské zastupiteľstvo, b) primátor hlavného mesta. V § 7 orgány mestských častí určuje zákon nasledovne: Orgánmi mestskej časti sú: a) miestne zastupiteľstvo, b) starosta. Zdroj: Sloboda (2006) Zákon o meste Košice určuje i počet poslancov mestského zastupiteľstva a miestnych zastupiteľstiev mestských častí volených občanmi mesta resp. jednotlivých mestských častí (box č. 6).
11. 11 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku Box č. 6: Vývoj zmien v ustanoveniach zákona o meste Košice týkajúcich sa počtu poslancov Obdobie rokov 1990 – 2006 Podľa tretej časti zákona č. 401/1990 Zb. o meste Košice v znení neskorších predpisov, venovanej postaveniu orgánov mesta, s účinnosťou od 24. novembra 1990, platilo podľa § 10 (ods. 1 a ods. 2), že: Mestské zastupiteľstvo je zastupiteľským zborom obyvateľov mesta a orgánom samosprávy mesta. Rozhoduje o najdôležitejších otázkach celomestského charakteru. Mestské zastupiteľstvo má 80 poslancov volených obyvateľmi mesta v priamych voľbách. Počet poslancov volených v jednotlivých mestských častiach určí mestské zastupiteľstvo podľa podielu počtu obyvateľov mestskej časti na celkovom počte obyvateľov mesta, pričom každá z nich má v mestskom zastupiteľstve aspoň jedného poslanca. Pričom podľa § 14 platilo, že: Miestne zastupiteľstvo je zastupiteľským zborom obyvateľov mestskej časti a orgánom samosprávy mestskej časti. Počet poslancov miestnych zastupiteľstiev bol upravený osobitne v štvrtej časti zákona nasledovne: Počet poslancov miestneho zastupiteľstva určí miestne zastupiteľstvo tak, aby malo: a) v mestských častiach do 3 000 obyvateľov 9 až 13 poslancov, b) v mestských častiach nad 3 000 do 20 000 obyvateľov 13 až 30 poslancov, c) v mestských častiach nad 20 000 obyvateľov 31 až 60 poslancov. Obdobie rokov 2006 – 2014 Zmenu priniesol až zákon č. 222/2006 Z. z., ktorým sa novelizoval zákon o meste Košice, pričom ustanovenia ohľadom počtu poslancov sa s účinnosťou od 21. apríla 2006 zmenili nasledovne: Počet poslancov miestneho zastupiteľstva určí miestne zastupiteľstvo tak, aby malo a) v mestských častiach do 3 000 obyvateľov 5 až 9 poslancov, b) v mestských častiach nad 3 000 obyvateľov do 10 000 obyvateľov 9 až 13 poslancov, c) v mestských častiach nad 10 000 obyvateľov do 20 000 obyvateľov 13 až 19 poslancov, d) v mestských častiach nad 20 000 obyvateľov 19 až 23 poslancov. Zároveň s účinnosťou od dňa vykonania všeobecných volieb do orgánov samosprávy obcí v roku 2006 vstúpilo do platnosti i nové znenie § 10 (ods. 2), ktoré znelo: Mestské zastupiteľstvo má 50 poslancov volených obyvateľmi mesta v priamych voľbách. Obdobie od roku 2014 Ďalšiu zmenu priniesol zákon č. 354/2012 Z. z., ktorým sa opäť novelizovali aj tie ustanovenia zákona o meste Košice, ktoré sa týkajú počtu volených zástupcov. S účinnosťou od dňa vykonania všeobecných volieb do orgánov samosprávy obcí v roku 2014 vstupuje do platnosti i nové znenie § 10 (ods. 2), ktoré znie: Mestské zastupiteľstvo má 41 poslancov volených obyvateľmi mesta v priamych voľbách. Podľa novelizovaného znenia sa menia (znižujú) i počty poslancov volených na úrovni mestských častí, a to nasledovne: Počet poslancov miestneho zastupiteľstva na celé volebné obdobie určí pred voľbami do orgánov samosprávy obcí miestne zastupiteľstvo podľa počtu obyvateľov mestskej časti takto: a) do 3 000 obyvateľov 3 až 5 poslancov, b) od 3 001 obyvateľov do 10 000 obyvateľov 5 až 7 poslancov, c) od 10 001 obyvateľov do 20 000 obyvateľov 7 až 11 poslancov, d) od 20 001 obyvateľov 11 až 13 poslancov. Zdroj: Sloboda (2006), aktualizované Zmeny v ustanoveniach týkajúcich sa počtov volených zástupcov v rámci zákona o obecnom zriadení, vykonané v roku 2001 znamenali síce výrazné zníženie celkového počtu poslancov pôsobiacich v komunálnej politike z prvotných 38490 v roku 1990 na 21644 v roku 2002, v ďalšom období však už k výrazným zmenám v počte poslancov v obciach a mestách nedošlo (graf. č. 1). Výnimkou sú Bratislava a Košice, v ktorých bol trend znižovania počtu poslancov
12. 12 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku nastúpený s oneskorením, keďže sa riadia vlastnými zákonmi a ich novelizácie sú od zákona o obecnom zriadení nezávislé. Graf č. 1: Vývoj počtu poslancov volených do zastupiteľstiev v miestnej samospráve v rokoch 1990– 2010 Zdroj: Štatistický úrad SR Súčasný počet komunálnych poslancov na úrovni 21-tisíc by podľa aktuálne platných zákonov bolo možné znížiť na 15-tisíc, keďže platí, že vo viac než 90 percent samospráv je volený maximálne možný počet poslancov (mapa. č. 2). Približne polovicu z daného počtu by však i naďalej tvorili zastupitelia volení v obciach s počtom obyvateľom menším než 1000. Významnou bariérou pre ďalší pokles počtu poslancov je teda počet obcí, pričom sídelná štruktúra SR je výrazne rozdrobená s veľkým podielom malých obcí. Z takmer 2900 obcí a miest tvoria obce s menej než 1000 obyvateľmi až 67 percent, pričom ich obýva len 16 percent celkovej populácie krajiny (Slavík 1994, Sloboda 2004). Mapa č. 2: Medzné počty poslancov v zastupiteľstvách obcí a miest na Slovensku (2002 – 2006) Zdroj: Sloboda (2006)
13. 13 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku Podstatné rozdiely v počte voličov pripadajúcich na jeden poslanecký mandát, ako i celkovo vysoký počet poslancov pripadajúcich na voličov (na jedného zvoleného poslanca pripadá menej než 200 voličov) by bolo možné vyriešiť komplexnou komunálnou reformou, vďaka ktorej by sa zredukoval počet samosprávnych jednotiek na úrovni obcí v SR. V konečnom dôsledku by práve táto reforma znamenala i lacnejší a efektívnejší výkon verejnej správy na úrovni obcí a miest, a teda i obmedzenie plytvania prostriedkov daňovníkov. Pokiaľ ide o počty poslancov volených do zastupiteľstiev samosprávnych krajov, tie sú podľa zákona č. 303/2001 Z. z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov určované zastupiteľstvom, ktoré ich musí zverejniť najneskôr 65 dní predo dňom konania volieb s tým, že pre prvé voľby v roku 2001 boli volebné obvody, počet poslancov, aký sa v nich má voliť, a sídla volebných komisií samosprávnych krajov a obvodných volebných komisií uvedené v prílohe zákona. Ako ukazuje tab. č. 3, počet poslancov volených do zastupiteľstiev sa menil len nepatrne, pričom v piatich z ôsmich krajov dokonca nedošlo počas troch volebných období k žiadnej zmene počtu volených poslancov. Tabuľka č. 3: Vývoj počtu poslancov volených do zastupiteľstiev v krajskej samospráve kraj Počet volených poslancov 2001 2005 2009 2013 Bratislavský 46 50 44 44 Trnavský 40 40 40 40 Trenčiansky 45 45 45 45 Nitriansky 52 52 54 54 Žilinský 52 57 57 57 Banskobystrický 49 49 49 49 Prešovský 60 62 62 62 Košický 57 57 57 57 Spolu 401 412 408 408 Zdroj: Štatistický úrad SR Volebným systémom, ktoré upravujú jednotlivé volebné zákony, 2 vrátane počtov volebných obvodov a počtov volených zástupcov, sa podrobnejšie venujeme v texte v nasledovných kapitolách (2.2 až 2.6). 2.2 Možnosti úprav volebného systému pri zachovaní súčasnej podoby samosprávy (2891 obcí) Obce predstavujú na Slovensku základnú jednotku samosprávy a ich status bol v tomto zmysle plne obnovený po roku 1989. Na základe platnej legislatívy si občania na obecnej úrovni v rámci volieb vyberajú ako členov zastupiteľstva, tak i starostu, resp. primátora. Tento model nie je univerzálne využívaný a odlišuje sa i od susednej Českej republiky, kde si hlavu obce vyberajú z vlastných radov samotní poslanci (zastupitelia). Starosta v českých podmienkach tak síce musí disponovať konkrétnou volebnou legitimitou, avšak jeho uvedenie do postu je až vecou samotných volených reprezentantov. Na Slovensku je dané nastavenie iné a akt voľby zastupiteľstva s výberom starostov či primátorov nespája nič s výnimkou (spravidla) spoločného termínu, kedy k nim dochádza. Voľby starostov a primátorov Voľby do orgánov obecnej samosprávy prebiehajú nasledovne. Výber starostov, resp. primátorov je veľmi jednoduchý. Pre ich voľbu tvoria obce jednomandátový obvod, v ktorom sa volí tzv. systémom prvého cieli (first past the post), využívanom napríklad v britských 2 Volebné systémy, ako i počty volených zástupcov, upravujú jednotlivé volebné zákony: zákon č. 333/2004 Z. z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky, zákon č. 303/2001 Z. z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku a zákon č. 346/1990 Zb. o voľbách do samosprávy obcí.
14. 14 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku parlamentných voľbách. Voliči si spomedzi predložených kandidátov môžu vybrať jedného a víťazom volieb sa stáva ten, ktorý získa najväčší počet hlasov. Pre zvolenie tak nie je nutné presiahnutie žiadnej konkrétnej hranice, ako je to v prezidentských voľbách s prípadným následným druhým rozhodujúcim kolom. Voľby obecných a mestských zastupiteľstiev Voľby do obecných a mestských zastupiteľstiev prebiehajú odlišne, keďže ide o kolektívne orgány. Počet zastupiteľov je primárne odvodený od populácie obce. Príslušný zákon o obecnom zriadený stanovuje jednotlivé úrovne počtu obyvateľov, s ktorými spája možný rozsah zastupiteľstva. Napríklad v obciach s 1001 až 3000 obyvateľmi je to 7 až 9 poslancov. Konkrétne číslo pre nadchádzajúce volebné obdobie následne vyberá z daného rozsahu existujúce zastupiteľstvo. Spodné pásmo predstavujú obce do 40 obyvateľov s tromi poslancami, naopak horným limitom sú obce nad sto tisíc obyvateľov s 23 až 41 poslancami. V prípade Bratislavy a Košíc, ktoré majú vlastnú zákonnú úpravu, je daný postup čiastočne odlišný. V oboch mestách funguje dvojstupňová samospráva, tvorená viacerými miestnymi a jedným mestským zastupiteľstvom. Pre ich miestne orgány je určenie počtu obdobné ako u ostatných obcí, pričom jedinou odchýlkou sú iné úrovne populácie a im zodpovedajúce počty poslancov. Pre mestské zastupiteľstvá oboch najväčších slovenských miest sú stanovené pevné počty, a to 45 pre Bratislavu a 41 pre Košice s účinnosťou od dňa vykonania volieb do orgánov samosprávy mesta na jeseň 2014 (zákony č. 369/1990 Zb., č. 377/1990 Zb. a č. 401/1990 Zb.). Pre účely volieb sa v rámci obcí formujú viacmandátové obvody, v prípade mestských častí miest je možný i vznik jednomandátových jednotiek. Obvody pritom nesmú presahovať 12 kresiel s tým, že ak na celú obec pripadá nanajvýš tento počet poslancov, môže jej celé územie tvoriť jediný obvod. Komunálnych volieb sa na rozdiel od tých parlamentných môžu zúčastniť nielen politické strany, ale i nezávislí kandidáti. Samotná voľba prebieha tak, že občania môžu v rámci listiny zahŕňajúcej všetkých nominovaných kandidátov udeliť hlas najviac toľkým z nich, koľko kresiel pripadá na ich obvod, pričom si môžu vyberať naprieč politickými stranami či nezávislými. Z logiky veci je tak počet mandátov pre každý obvod stanovený už vopred, teda pred konaním volieb. Sčítanie hlasov má veľmi jednoduchý priebeh, keď sa poslancami stanú tí kandidáti, ktorí získali najvyšší počet hlasov. Pre ilustráciu, ak v obvode kandiduje dvadsať osôb a hrá sa o štyri kreslá, poslancami sa stanú prví štyria s najväčším ziskom hlasov. Daný volebný systém je tak vo svojej podstate totožný s tým, ktorý je používaný i vo voľbách do vyšších územných celkov (VÚC). Čo sa týka jeho klasifikácie, ide o tzv. neobmedzené hlasovanie, ktoré býva v závislosti od pohľadu autorov radené medzi väčšinové či semiproporčné systémy (Chytilek – Hynek 2004). Jeho podstata spočíva v tom, že voliči môžu v rámci viacmandátových obvodov udeľovať hlasy najviac toľkým nominantom (každému iba jeden), koľko mandátov sa rozdeľuje. Zhodnotenie dnešných volebných pravidiel pre obce Zhodnotenie volebných pravidiel využívaných na úrovni obcí a návrh ich možných úprav je vhodné rozdeliť, keďže, ako už bolo uvedené, vedľa seba tu existujú dva na sebe navzájom nezávislé systémy. Ako prvým bude pozornosť venovaná voľbám starostov, resp. primátorov. Základnou premisou je, že ide o orgány, ktoré stelesňuje vždy iba jedna osoba, čo má dopad i na spôsob ich výberu. Bez ohľadu na to, aký mechanizmus by bol formálne stanovený, určenie jediného víťaza z logiky veci musí prebiehať v rámci väčšinovej logiky.3 Otázkou je, čo je spojené s aktuálne využívaným systémom prvého v cieli. 3 Teoreticky si možno predstaviť, že napriek existencii jednomandátového obvodu by zákon oficiálne stanovil (v daných podmienkach úplne absurdný) pomerný volebný systém. Táto konštrukcia by nemala opodstatnenie, keďže víťazom by sa i tak musel nutne stať iba jediný kandidát, a to ten, ktorý by dosiahol najvyšší počet hlasov.
15. 15 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku Základnou výhodou tohto modelu, ktorý pochádza z britského prostredia, je jeho transparentnosť a jednoduchosť. Stanovenie víťaza na základe určenia kandidáta s najlepším výsledkom je pre voličov plne zrozumiteľné a súčasne daný prepočet nevyvoláva žiadne pochybnosti o svojej „čistote“. Víťaz volieb je zreteľne určený, pretože v párovom hlasovaní dokázal poraziť každého zo svojich protikandidátov. Za istú prednosť systému tiež možno označiť nízke nároky na spočítavanie hlasov a ich prípadnú nenáročnú kontrolu. Na druhej strane, tým, že systém prvého v cieli poníma voľby ako jednokolové a súčasne na dosiahnutie víťazstva nestanovuje žiadnu minimálnu hranicu hlasov, je otvorenou otázkou legitimita zvolených kandidátov. Starostom či primátorom sa v slovenských podmienkach môže stať i kandidát s veľmi nízkym podielom hlasov, keďže stačí, aby ho žiadny z jeho súperov v tomto ohľade neporazil. Ako pritom ukazujú oficiálne údaje (tab. č. 4), v rámci volieb v roku 2010 získala približne štvrtina starostov či primátorov, čiže viac než 700 z nich, menej ako polovicu z odovzdaných platných hlasov. Súčasne však iba v malom počte prípadov bola hlava obce zvolená s menej než tridsiatimi percentami hlasov. Naznačený problém tak v slovenských obecných voľbách nie je kritický, no súčasne ho pre jeho rozšírenosť nemožno ani podceňovať.4 Tabuľka č. 4: Podiel hlasov pre víťazov volieb starostov (primátorov) vo voľbách 2010 podiel hlasov (v %) počet priebežný súčet do 10 0 0 10,01 - 20 1 1 20,01 - 30 39 40 30,01 - 40 258 298 40,01 - 50 440 738 50,01 - 60 640 1 378 60,01 - 70 487 1 865 70,01 - 80 301 2 166 80,01 - 90 156 2 322 90,01 - 100 587 2 909 Zdroj: Štatistický úrad SR, prepočty Peter Spáč Možnosti úpravy volieb starostov a primátorov Otázkou je, akými úpravami volebných pravidiel by sa dala legitimita starostov posilniť v spojitosti s lepším zohľadnením preferencií voličov. Do úvahy ako prvé pripadá zavedenie dvojkolového systému, aký sa uplatňuje pri voľbe prezidenta či predsedov VÚC. V prípade, že by tak v prvom kole žiadny kandidát nezískal nadpolovičnú väčšinu hlasov, konalo by sa druhé kolo za účasti minimálne dvoch najúspešnejších. Tento postup by však so sebou niesol nevyhnutné zvýšené náklady na konanie volieb, pričom je otázne, ako by sa k druhému kolu, konanému iba na časti územia krajiny, postavili voliči. Optimálnym riešením by tak malo byť nájdenie modelu, ktorý by nevyžadoval viac než jednokolovú voľbu, no súčasne by na rozdiel od aktuálnych pravidiel viac zohľadňoval preferencie voličov a neumožňoval, aby víťazili kandidáti s relatívne malým podielom hlasov, len z toho titulu, že nikto z ostatných súperov samostatne nezískal vyššiu podporu. V praxi totiž víťazní starostovia, resp. primátori nemusia byť pre väčšinu voličov optimálnou alternatívou, keďže hlasy tejto majority sa z dôvodu logiky systému mohli jednoducho rozptýliť medzi viacerých protikandidátov. Teoreticky si možno predstaviť situáciu, kde proti 4 V značnej časti obcí dochádza k tomu, že víťazný kandidát získa všetky platné hlasy, keďže kandiduje ako jediný. Vo voľbách 2010 sa to stalo v 565 prípadoch (Štatistický úrad SR). Daný jav tak napovedá, že ak v obciach existuje o post starostu či primátora súťaž viacerých kandidátov, tak v necelej tretine z nich získava víťaz menej ako polovicu hlasov.
16. 16 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku sebe stoja štyria kandidáti, z toho jeden socialista a traja zástupcovia pravice, pričom prvý z menovaných získa 40 percent hlasov, kým jeho súperi zhodne po dvadsať percent. Dnešný systém by za víťaza určil socialistického kandidáta, ktorý by však pre 60 percent voličov (ak berieme do úvahy ich ideové postoje) bol tou najmenej želanou alternatívou. Alternatívne hlasovanie Vhodné východisko z tejto situácie ponúka tzv. alternatívne hlasovanie (instant runoff voting), používané napríklad v austrálskych voľbách. Jeho podstata spočíva v tom, že v rámci jednomandátového obvodu voliči nedávajú hlas jednému konkrétnemu kandidátovi, ale jednotlivým nominantom udelia poradové čísla v závislosti od svojich preferencií. Volič tak kandidátovi, ktorého najviac preferuje udelí číslo jedna, ďalšiemu, ktorý mu vyhovuje o niečo menej číslo dva a týmto spôsobom postupuje až k nominantovi, ktorý pre neho predstavuje najmenej prijateľný variant. Voliči tak prostredníctvom čísiel v podstate určia, v akom poradí by daných kandidátov volili (Chytilek et al. 2009). Spočítavanie hlasov prebieha nasledovne. Ako prvé sa sčítajú jednotkové hlasy a zistí sa, či niektorý z kandidátov pomocou nich presiahol nadpolovičnú väčšinu. V prípade, že áno, stáva sa víťazom a voľby sú ukončené. V opačnom prípade, teda ak nikto nedosiahne viac ako 50 percent hlasov, sa vyškrtne nominant s najslabším výsledkom a jeho hlasy sa podľa nižších preferencií prerozdelia ostatným kandidátom. Následne sa opäť zisťuje, či niektorý z nich za tohto stavu dosiahol absolútnu väčšinu a ak to nenastane, opäť sa vyškrtne aktuálne posledný v poradí a jeho hlasy sa prenesú. Týmto spôsobom sa postupuje až kým niektorý nominant nedosiahne požadovanú hranicu hlasov alebo kým nezostanú dvaja, pričom ten s lepším výsledkom sa stane víťazom (Farrell – McAllister 2005). Účinky alternatívneho hlasovania V porovnaní s dvojkolovým systémom umožňuje alternatívne hlasovanie, podobne ako je to dnes, zrealizovať celý volebný proces v rámci jedného aktu, bez nutnosti akýchkoľvek ďalších kôl. Súčasne oproti aktuálne používanému modelu umožňuje omnoho citlivejšie zohľadnenie preferencií voličov, keďže efektívne zabraňuje ich prepadom a započítava ich do konečného výsledku. Víťaz, ktorý vzíde z takto konaných volieb, disponuje silnejšou legitimitou, pretože pre väčšinu voličov predstavuje prijateľnejšiu alternatívu než sú jeho protikandidáti. Na druhej strane je potrebné upozorniť na istý vplyv alternatívneho hlasovania na proces spočítania výsledkov, ktorý je v súčasnom systéme nadmieru jednoduchý. Započítanie prípadných presunov hlasov medzi kandidátmi vyžaduje určité časové i organizačné náklady, no miera tohto javu závisí predovšetkým od počtu zúčastnených kandidátov. Ako pritom vyplýva z údajov za doteraz posledné obecné voľby konané v roku 2010, na jednu obec priemerne pripadali traja kandidáta a pri započítaní iba obcí s aspoň dvoma kandidátmi, bola táto hodnota tesne nad 3,5, čo možno považovať za akceptovateľné počty (Štatistický úrad SR). Je však nutné zohľadniť fakt, že aby k presunom mohlo po technickej stránke dochádzať, musia byť nutne spočítavané hlasy za obec ako celok, keďže voľba prebieha v rámci jednomandátového obvodu. V prípade menších obcí by táto podmienka nemala byť problematická, no vo väčších mestách by mohla citeľne predĺžiť čas spočítania výsledkov a ich zverejnenie.5 Vyhliadky pre reformu pravidiel volieb obecných a mestských zastupiteľstiev Po preskúmaní volebného systému starostov (primátorov) je možné sa presunúť k výberu zastupiteľstiev. Pravidlá volieb do týchto orgánov sa vyznačujú obdobnými prednosťami, a to svojou zrozumiteľnosťou a transparentnosťou. Proces spočítavania hlasov je prehľadný a pre voličov sú výsledky ľahko uchopiteľné a interpretovateľné, keďže mandáty poslancov získavajú tí kandidáti, ktorí získali v absolútnych číslach najväčšie objemy hlasov. Navyše 5 Dané negatívum by sa však v prípade potreby dalo vcelku efektívne riešiť obmedzením počtu kandidátov, ktorým by volič mohol udeliť svoje hlas, čím by sa predišlo viacnásobným presunom hlasov.
17. 17 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku tým, že si voliči vyberajú priamo konkrétnych nominantov, a to i naprieč straníckym spektrom či i z radov nezávislých, je zaistená značná personalizácia volieb, ktorú možno na obecnej úrovni považovať za dôležitú minimálne z titulu užších osobných väzieb medzi obyvateľstvom. Ako zásadný problém uvedeného systému, čo súčasne platí i pre voľby do VÚC využívajúce totožné pravidlá, možno označiť priestor pre silnú penalizáciu menej úspešných subjektov. Tým, že používaný volebný systém nie je pomerný, jeho postupy pri rozdeľovaní kresiel neberú ohľad na reálne rozloženie verejnej mienky, ako je to pri voľbách do NR SR. Mandáty sú tak alokované prostredníctvom inej logiky, ktorá vytvára reálne predpoklady pre tvorbu silných umelých väčšín. Tento aspekt získava na opodstatnenosti tým viac, čím menej sú voliči ochotní hlasovať za kandidátov viacerých subjektov, ale lojálne držia (v prípade podpory nominantov politických strán) líniu jednej strany či koalície. V prípade, že takáto skupina voličov tvorí v rámci celku jeho najpočetnejšiu časť, je schopná silou svojich hlasov zabezpečiť v danom obvode pre ňou preferovaných nominantov väčšinu či dokonca všetky mandáty, a to i napriek tomu, že netvorí početnú majoritu. Navyše to, či nominanti ďalších zoskupení resp. nezávislí za touto víťaznou zostavou zaostali iba tesne alebo ich počty hlasov boli vo voľbách rapídne nižšie, na vecí nemení vôbec nič, pretože volebný systém túto skutočnosť zo svojej podstaty nezohľadňuje. Spomedzi príkladov možno poukázať na voľby zastupiteľstva v Nitre v roku 2010. V tamojších voľbách sa v rámci siedmich obvodov súperilo o celkom 31 kresiel, pričom popri nezávislých kandidátoch najsilnejšie stranícke zoskupenie predstavovala koalícia Smeru-SD, KDH a SNS. Táto spolupráca sa pretavila do obsadenia takmer celého zastupiteľstva, keď koalícia získala 28 mandátov, kým zvyšné tri si rozdelili SDKÚ-DS kooperujúca s OKS a dvaja nezávislí kandidáti. Výhrada voči volebnému systému tu spočíva v tom, že i keď daná trojkoalícia bola čo do počtu získaných hlasov najúspešnejšia, podiel jej voličov vôbec nezodpovedal jej získaným kreslám. Na ilustráciu možno uviesť práve porovnanie priemernej podpory nominantov víťaznej zostavy s kandidátmi koalície SDKÚ-DS a OKS. Objektívne pritom platí, že predložené údaje je nutné brať s istou rezervou, pretože i keď sa dá predpokladať, že kandidátov koalície Smeru-SD – KDH – SNS podporovali najmä voliči týchto strán, z dikcie volebných pravidiel to nemožno automaticky predpokladať v plnej miere. Tabuľka č. 5: Priemerná podpora kandidátov vo voľbách v Nitre v roku 2010 obvod Smer-SD, KDH, SNS SDKÚ-DS, OKS pomer priemer hlasov mandáty priemer hlasov mandáty hlasov 1 399 1 0 0 N/A 2 7089 3 3339 1 2,1 : 1 3 802 1 262 0 1,5 : 1 4 9715 7 2854 0 3 : 1 5 2810 4 1430 0 2 : 1 6 2919 3 1152 0 2,5 : 1 7 15801 7 3525 0 4,5 : 1 Zdroj: Štatistický úrad SR, prepočty Peter Spáč Poznámka: V obvode číslo 1 koalícia SDKÚ-DS – OKS žiadneho kandidáta nepostavila Uvedené údaje (tab. č. 5) poukazujú na potenciálnu značnú slabinu systému. Napriek tomu, že pomer priemerného počtu hlasov kandidátov oboch zoskupení sa pohyboval v rozmedzí 1,5 k jednej (obvod č. 3) až ku 4,5 k jednej (obvod č. 7), získané mandáty tento podiel vôbec nereflektujú. Vo výsledku koalícia vedená Smerom-SD získala 28 kresiel, kým SDKÚ-DS a OKS iba jedno, čo sa veľmi silne odkláňalo od približného rozdelenia verejnej mienky v meste. Cieľom tohto príkladu pritom nie je vyvolať dojem, že daný efekt je pravidelnou súčasťou komunálnych volieb, ale že súčasný volebný systém dané výstupy bez
18. 18 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku akýchkoľvek poistiek pripúšťa. To isté platí i o krajských voľbách, prebiehajúcich podľa totožných pravidiel, kde v roku 2013 zastupiteľstvo v Nitrianskom VÚC dominantne ovládla koalícia Smeru-SD a KDH. V tamojšom najväčšom obvode, kopírujúcim hranice nitrianskeho okresu, na kandidáta tejto dvojkoalície pripadlo priemerne 5 155 hlasov, kým nominanti spojenej pravice (bez KDH) tu priemerne získali 3 261 hlasov. Napriek tomu v danom obvode získal Smer-SD s KDH celkom jedenásť kresiel, kým nekompletná pravica iba jeden mandát. Z ideového hľadiska opačná situácia nastala v Bratislavskom kraji, kde kooperujúce pravicové strany získali celkom 34 mandátov, kým na Smer-SD pripadlo iba jediné kreslo, a to i napriek tomu, že Ficova strana v hlavnom meste, resp. v celom kraji v priebehu postupujúcich rokov výrazne posilnila svoju podporu. Pravdepodobne najviac unikátnym výstupom používaného volebného systému boli prvé regionálne voľby v roku 2001, kedy v danej dobe ešte značne silné HZDS získalo bez výnimky všetky mandáty v zastupiteľstve Trenčianskeho VÚC. Uvedené príklady naznačujú rozsah slabiny súčasného volebného systému používanému pre voľbu obecných zastupiteľstiev. Významný benefit pre silnejšie subjekty resp. ich kandidátov, je pritom plne legitímnym rysom, keďže systém nie je pomerný. Na druhej strane je však otázne, či možno považovať v praktickej rovine za pozitívne, ak pravidlá umožňujú, aby mandáty v rámci viacmandátového obvodu mohla úplne ovládnuť i minoritná kompaktná voličská skupina len z toho titulu, že je (hoci i o pár hlasov) početnejšia, než akákoľvek iná v rámci súhrnného voličstva. Viaceré voličské segmenty sú tak reálne vystavené dlhodobej strate akéhokoľvek zastúpenia na obecnej úrovni a výraznému prepadu ich hlasov, pričom ako príklad možno uviesť už spomínaný Smer-SD v hlavnom meste. Naznačenú slabú stránku aktuálneho volebného systému je možné považovať za prvok, ktorý by mal byť predmetom relevantného posúdenia s cieľom jeho oslabenia či úplnej eliminácie. Z hľadiska možných úprav volebných pravidiel sa ponúkajú viaceré alternatívy, pričom ich východiskom by mala byť nielen náprava pomenovaných nedostatkov, ale i nadviazanie na existujúce výhody súčasného nastavenia. K tým možno radiť najmä transparentnosť systému, personalizovaný charakter volieb a predovšetkým zachovanie možnosti uplatnenia nielen pre straníckych nominantov, ale i nestraníckych kandidátov.6 Daná úvaha tak otázku možnej volebnej reformy posúva bližšie k zvýšeniu proporcionality, pričom do úvahy tu pripadajú oba varianty, s ktorými pracuje ďalšia kapitola venujúca sa municipálnej úrovni (kap. 2.3). 2.3 Volebný systém pre Slovensko po municipalizácii (160 municipalít) Model municipalizácie Slovenska, bez ohľadu na počet týchto jednotiek, predpokladá existenciu dvoch samostatných orgánov, a to starostu a zastupiteľstva. Ide tak fakticky o organizačný ekvivalent, aký v súčasnosti pôsobí na obecnej či krajskej úrovni. Svojím profilom sa municipality približujú viac regiónom, keďže v sebe zahŕňajú viac obcí, i keď z logiky veci v menšom rozsahu. Základným východiskom pre samotný volebný systémy pre voľby orgánov municipalít je ohľad na existujúce modely. Pravidlá pre municipality by tak optimálne mali zachovávať kladné rysy známe z aktuálnych obecných, resp. krajských volieb a súčasne by mali smerovať k utlmeniu ich najvýraznejších slabín. Tento aspekt je totožný ako v prípade (municipálnych) starostov, tak i zastupiteľstiev. Pre účely modelového príkladu využijeme návrh rozdelenia Slovenska na 160 municipalít, ktorý vznikol v roku 2005 na objednávku úradu vlády v rámci Analýzy mikroregiónov SR 6 Pripustenie účasti nezávislých kandidátov je pritom esenciou akýchkoľvek volebných pravidiel na obecnej úrovni. Nielen, že nezávislí nominanti tu majú kvôli lokálnym väzbám väčšie šance na úspech, ale ich účasť na celom procese je nevyhnutná, pretože politické strany nemajú personálne kapacity pre to, aby svojimi kandidátmi pokryli v dostatočnej miere všetky obce.
19. 19 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku (Slavík a kol. 2005). V spomínanej analýze boli identifikované mikroregióny7 na základe identifikácie centier osídlenia a ich spádovosti podľa dochádzky za prácou a do škôl. Pre potreby určenia centier mikroregiónov autori použili viacero ukazovateľov8, pričom „pre každý vybraný ukazovateľ boli zvolené kvantitatívne hodnoty, ktoré umožnili diferenciáciu centier osídlenia. Diferenciácia sa vždy vykonala použitím ballovej škály,“ a výsledná „sumárna hodnota ballových hodnôt umožnila identifikáciu komplexných centier SR ako potenciálnych centier mikroregiónov“. Autormi bolo identifikovaných 160 komplexných mikroregiónov SR, ktoré možno považovať za návrh optimálneho územno-správneho usporiadania pre potreby realizácie komunálnej reformy, na Slovensku tak potrebnej (mapa č. 3).9 Mapa č. 3: Model municipalizácie Slovenska (160 mikroregiónov) Zdroj: Slavík a kol. (2005) Voľby municipálnych starostov Prvou otázkou je voľba starostov. Ich posty sú bez ohľadu na ich postavenie a formálne kompetencie obsadzované výhradne vždy jedinou osobou, čo stavia konkrétne limity pre možné spôsoby ich výberu. Tým, že víťazom volieb musí byť z princípu jediný kandidát, akékoľvek delenie mandátov je vopred vylúčené a ako jediná alternatíva tu prichádza do úvahy logika väčšinového systému stojaca na jednomandátovom obvode kopírujúcom hranice celej municipality. V tomto bode možno v plnej miere nadviazať na argumenty uvedené v predošlej kapitole (kap 2.2). Z dostupných možností sa dá zvažovať medzi systémom prvého v cieli, užívanom v súčasnosti pri voľbe starostov a primátorov, ďalej dvojkolovým systémom uplatňovanom pri výbere predsedov VÚC či prezidenta SR a nakoniec alternatívnym hlasovaním. Každý z modelov svojimi rysmi vedie k odlišným výstupom a tým i dôsledkom. Systém prvého v cieli zaručuje rýchly a jednoduchý priebeh volieb, avšak cenou za to je absencia garancie, že zo súťaže vzíde ako víťaz ten kandidát, ktorý predstavuje najprijateľnejšiu možnosť pre majoritu 7 Mikroregióny možno definovať ako „územné celky, v ktorých sú najviac uzatvorené regionálne procesy, najmä dochádzka za prácou a službami. Dosahujú najvyšší stupeň integrity“ (Bašovský – Lauko 1990). 8 Použité boli nasledovné ukazovatele: centrá osídlenia podľa počtu obyvateľov, centrá osídlenia – historická kontinuita, administratívne centrá – historická kontinuita, školské centrá, zdravotnícke centrá, centrá dochádzky za prácou, centrá dochádzky do škôl, dopravné centrá, matričné centrá, finančné centrá. 9 Treba uviesť, že nejde o jediný komplexný návrh municipalizácie SR, do pozornosti dávame tiež prácu R. Gráca (2011).
20. 20 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku voličov, čím môže byť narušená jeho legitimita. Dvojkolové hlasovanie túto výhradu oslabuje, čo je ale kompenzované práve organizačnými a finančnými nárokmi danými konaním potenciálneho druhého kola, nehovoriac o záťaži pre samotných voličov. Z hľadiska legitimity víťaza najlepšie vychádza alternatívne hlasovanie, ktoré najcitlivejšie prihliada k preferenciám voličov, a to v rámci jediného kola. Za jeho slabinu ale možno označiť vyššie nároky na (najmä) proces spočítavania hlasov a tiež určitú potrebu učenia sa jeho pravidlám pre občanov. S ohľadom na to, že municipality sú konštruované ako celky zahŕňajúce viacero (desiatok) obcí, javí sa ako kľúčové zaistenie práve legitimity víťazného kandidáta a čo možno najsilnejší ohľad na reálne preferencie voličov. Uplatnenie modelu, využívaného v súčasnosti pre voľby starostov obcí, by naopak umožňovalo, aby tento post získavali i kandidáti, ktorých síce v rámci celku podporila najpočetnejšia menšina, no súčasne by pre väčšinu voličov nepredstavovali optimálny variant. Typicky by tak mohlo ísť o reprezentantov populačne silnejších obcí, ktorí by danú výhodu získavali tým viac, čím by sa o post starostu uchádzal čoraz vyšší počet kandidátov. Tento jav pritom nemožno podceňovať, pretože najmä v období po zavedení municipalít by sa dalo očakávať, že istým reliktom po obecnej samospráve by boli ambície jej predstaviteľov o najvyššiu pozíciu v rámci municipality. Dvojkolové hlasovanie toto negatívum oslabuje, avšak s tým, že zvyšuje organizačné náklady na konanie volieb. Ako optimálne tak z danej situácie vychádza alternatívne hlasovanie, ktoré efektívne znemožňuje, aby niektorý z kandidátov dokázal zvíťaziť i s veľmi nízkou podporou iba vďaka tomu, že žiadny z jeho súperov nebol schopný získať viac hlasov. Naopak daný model by v porovnaní so systémom prvého v cieli kládol výrazne vyššie nároky na to, aby kandidáti oslovovali voličov naprieč celou municipalitou, keďže by pre zvolenie potrebovali i sympatie občanov mimo ich „tvrdého“ voličského jadra. Alternatívne hlasovanie tým čiastočne, i keď rozhodne nie bezvýhradne, podporuje i istú umiernenosť nominantov, pretože možno predpokladať, že extrémnejší kandidáti budú u voličov získavať skôr nižšie resp. žiadne preferencie (Chytilek et al. 2009: 130-133). Súhrnne, pre určenie volebného systému pre výber starostov je podstatné vychádzať z charakteru municipalít a tiež zamýšľaných i nezamýšľaných dôsledkov nastavenia týchto pravidiel. V porovnaní s existujúcimi pravidlami, prostredníctvom ktorých sú vyberaní starostovia a primátori na obecnej úrovni, predstavuje alternatívne hlasovanie významný kvalitatívny posun k dôkladnejšiemu zohľadňovaniu preferencií voličov. Tento systém zaisťuje, aby víťazom volieb bol kandidát s absolútnou väčšinou hlasov, a to i bez nutnosti konania ďalšieho kola volieb, ako je tomu pri dvojkolovom systéme. Navyše v porovnaní s modelom spočívajúcom na dvoch kolách, alternatívne hlasovanie „z hry“ nevylučuje kandidátov mimo prvej dvojice. Podľa jeho pravidiel môže v konečnom dôsledku zvíťaziť i ten nominant, ktorý sa na základe prvých hlasov umiestnil na treťom či horšom mieste, ak to určia nižšie preferencie voličov. Daný postup tak zamedzuje, aby sa majorita voličov v prípade vyššieho počtu nominantov navzájom „vybila“ a ich hlasy v konečnom dôsledku prepadli, čomu ako systém prvého v cieli, tak i dvojkolové hlasovanie nedokáže zabrániť. Voľby do zastupiteľstiev municipalít Ako druhým bude pozornosť venovaná zastupiteľstvám municipalít. V ich prípade je priestor pre charakter ich výberu omnoho rozmanitejší, keďže ide o kolektívne orgány. Aby bolo možné pristúpiť ku konkrétnym návrhom na podobu volebného systému na tejto úrovni, je nevyhnutné vyjasniť základnú situáciu, z ktorej bude možné vychádzať a ktorá poskytne primárne vodítka pre ďalšie kroky. Ešte predtým je však potrebná vstupná vysvetľujúca poznámka. Čo do počtu obyvateľov, predstavujú municipality Bratislavy a Košice špecifické celky, ktoré sa svojou populáciou zreteľne vymykajú zvyšným 158 jednotkám. Z tohto dôvodu nebude o nich ďalší text pojednávať a vráti sa k nim až v závere.
21. 21 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku Garancia zastúpenia všetkých obcí? Prvá problematická otázka vychádza zo štruktúry samotných municipalít. Tie pozostávajú z rôzneho počtu obcí, pričom by však disponovali iba jedným spoločným zastupiteľstvom. Dôležitým je tak posúdenie, či by každá obec mala mať garanciu reprezentácie v zastupiteľstve municipality, teda, že by v ňom mala minimálne jedného poslanca. Z pohľadu obcí by tento stav bol pravdepodobne prijateľnejší, keďže je ich prirodzeným záujmom mať „vlastné“ zastúpenie. I keď v teoretickej rovine sa k tomuto stanovisku možno prikloniť, praktická realizácia daného opatrenia by vytvárala veľmi významné organizačné náklady. Tabuľka č. 6: Municipality podľa počtu obcí počet obcí v municipalite počet municipalít podiel municipalít (v %) kumulatívny podiel municipalít (v %) najviac 5 3 1,90 1,90 6 - 10 51 32,28 34,18 11 - 15 35 22,15 56,33 16 - 20 19 12,03 68,35 21 - 30 27 17,09 85,44 31 - 40 10 6,33 91,77 41 - 50 7 4,43 96,20 51 a viac 6 3,80 100,00 Zdroj: Model 160 municipalít podľa Slavík a kol. (2005), prepočty Peter Spáč Ako vyplýva z uvedených údajov (tab. č. 6), jednotlivé municipality by sa významne odlišovali v počte obcí, ktoré by ich tvorili. Približne dve tretiny by boli tvorené viac než desiatimi obcami a na takmer tridsať percent municipalít by pripadalo viac než dvadsať obcí. V prípade, že by každá obec mala garantovanú reprezentáciu v ich zastupiteľstvách, viedlo by to k neúmerným nárokom na počet poslancov. V tomto bode totiž treba vychádzať z ústavne garantovanej rovnosti volebného práva, čo okrem iného znamená, že jeden volený zástupca v rámci kolektívneho orgánu musí pripadať na približne totožný počet voličov (Šedo 2004). V praxi by to spôsobilo, že pri garancii aspoň jedného poslanca na každú obec by väčšie obce museli v zastupiteľstve municipality disponovať násobne početnejším zastúpením, a to i v ráde desiatok až stoviek osôb, čo je prakticky nemysliteľné.10 Jediným dostupným spôsobom, akým by mohli byť v zastupiteľstvách municipalít reprezentované všetky obce, by tak bolo váženie hlasov poslancov. Znamenalo by to, že zástupcovia každej obce by disponovali hlasovacím právom s určitou silou danou populáciou obce. Dané opatrenie by síce mohlo byť uskutočniteľné, ale predstavovalo by drastický zásah do akejkoľvek proporcionality volebných výsledkov. Vychádzajúc z počtu obcí v jednotlivých municipalitách (tab. č. 6) by každú obec mohlo zastupovať iba málo osôb, či dokonca iba jediný poslanec, keďže akékoľvek vyššie hodnoty by viedli k výraznému navýšeniu veľkosti zastupiteľstiev, a to najmä v municipalitách zahŕňajúcich väčšie počty obcí. Hlasovacie pozície obcí v zastupiteľstve by tak síce zodpovedali ich populačnej sile, ale nízky počet vyberaných poslancov by vo voľbách významne posilňoval vyhliadky veľkých subjektov na úkor ich rivalov. Výsledne by tak hrozil obdobný efekt umelých väčšín, ako je to v dnešných obciach resp. krajoch, a to ešte v omnoho väčšom rozsahu, keďže v každej obci by sa súťažilo o minimum mandátov, či dokonca iba o jediné kreslo. Vychádzajúc z tejto úvahy sa prikláňame k tomu, aby prípadný volebný systém do municipalít neobsahoval garanciu zastúpenia každej obce v zastupiteľstve, a to čisto z praktických dôvodov. Následne je možné pristúpiť k samotným volebným obvodom, kde sa 10 Napríklad v municipalite Bánovce nad Bebravou by obcou s najmenším počtom obyvateľov bolo Uhrovské Podhradie (39 obyvateľov), kým opačným pólom by boli Bánovce nad Bebravou s takmer 20-tisícmi ľuďmi. Pomer medzi oboma obcami je približne 500 k jednej. Obdobné príklady sú pritom v rámci navrhovaného municipálneho usporiadania veľmi početné.
22. 22 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku ponúka možnosť presadzovať jednomandátové či naopak viacmandátové obvody. Vzhľadom na to, že za jednu zo slabín volebných pravidiel používaných do obecných i krajských zastupiteľstiev bola označená ich nízka proporcionalita, javí sa ako vhodnejšie preferovať práve viacmandátové obvody, umožňujúce lepší odraz rozloženia verejnej mienky. V tomto bode sa tak dá nadviazať na existujúci zákon č. 346/1990 Zb., ktorý upravuje obecné voľby a primárne pre ne prikazuje vytvárať viacmandátové obvody. Zákon z tohto pravidla pripúšťa výnimku, a to v podobe jednomandátových obvodov pre menej zaľudnené mestské časti miest. Tento dôvetok sa však pre municipálne voľby javí ako zbytočný, keďže vyššie bola odmietnutá garancia zastúpenia pre každú obec. Volebné obvody by tak svojimi hranicami neboli viazané na hranice celých obcí, ale mohli by tvoriť iba časť jednej obce či naopak zahŕňať viac obcí súčasne. Za tohto stavu by tak viacmandátové obvody nevyžadovali žiadnu alternatívu a mohli by byť jedinou možnosťou, ako by sa pre účely volieb delilo územie municipality. Veľkosť zastupiteľstiev Za ďalší kľúčový prvok možno označiť určenie veľkosti zastupiteľstiev, pretože tento bod sa následne prejavuje i na nastavení obvodov. I keď priemerný počet obyvateľov na jednu municipalitu (bez Bratislavy a Košíc) vychádza na približne 30-tisíc ľudí, rozdiely medzi jednotlivými prípadmi sú značné (tab. č. 7). Daná situácia je do istej miery analógiou k obciam, ktorých populácie sa taktiež výrazne odlišujú. Platná úprava pri ustanovovaní veľkosti zastupiteľstiev na obecnej úrovni k tejto skutočnosti pristupuje tým, že pre jednotlivé veľkostné kategórie stanovuje rámcové počty poslancov v príslušných zastupiteľstvách. Tabuľka č. 7: Municipality podľa počtu obyvateľov počet obyvateľov počet municipalít podiel municipalít (v %) kumulatívny podiel municipalít (v %) menej ako 10-tisíc 33 20,89 20,89 10 001 – 20 000 45 28,48 49,37 20 001 – 30 000 22 13,92 63,29 30 001 – 40 000 18 11,39 74,68 40 001 – 50 000 11 6,96 81,64 50 001 – 70 000 18 11,39 93,03 70 001 – 100 000 6 3,80 96,83 100-tisíc a viac 5 3,17 100,00 Zdroj: Model 160 municipalít podľa Slavík a kol. (2005), prepočty Peter Spáč Daná metóda, teda diferenciácia počtu mandátov v závislosti od populácie, je pritom plne uplatniteľná i pre úroveň municipalít, keďže pomocou nej je možné docieliť prijateľnú veľkosť zastupiteľstiev, ktorá by nebola príliš nízka na to, aby pôsobila proti proporcionalite volebných výstupov a súčasne príliš vysoká na to, aby ohrozovala funkčnosť a operatívnosť daných orgánov. Tento text si pritom nekladie za cieľ definovať danú cieľovú veľkosť, no s ohľadom na rozsah zastupiteľstiev v slovenských obciach a krajoch sa ako vhodné javí pásmo medzi troma až šiestimi desiatkami poslancov.11 Bez ohľadu na to však stojí za úvahu zváženie adresnejšieho postupu, než aký je využívaný na obecnej úrovni, kde zákon konkrétnej populačnej kategórii prisúdi možný rozsah počtu poslancov, čo následne špecifikuje existujúce zastupiteľstvo. I keď i tento postup sa nedá považovať za nevhodný, ako lepšiu alternatívu možno zvážiť mierne upravenú verziu počítajúcu s explicitným 11 Odlišná veľkosť zastupiteľstiev by žiadnym spôsobom nenarúšala vyššie zmienenú ústavnú požiadavku na rovnosť volebného práva vyjadrenú okrem iného tým, že na jedného poslanca pripadá porovnateľný počet voličov. Daná zásada sa vždy týka iba konkrétneho individuálneho orgánu, a teda fakt, či by v municipalite Banskej Štiavnice na jedného poslanca pripadalo menej voličov ako v municipalite Čadce, je úplne irelevantné. Podstatné iba je, aby v rámci konkrétnej municipality na každého tamojšieho poslanca pripadal rovnaký, či aspoň sa tomu približujúci počet ľudí.
23. 23 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku koeficientom prepočtu obyvateľstva do počtu kresiel, keďže pomocou neho by bolo možné presnejšie cieliť požadované hodnoty (tab. č. 8). V prípade snahy o udržanie zásady o nepárnom počte poslancov, ktorá je prítomná na obecnej i krajskej úrovni, by prípadný párny výsledok mohol byť navýšený či naopak znížený o hodnotu jedna. Ide však v zásade iba o kozmetickú úpravu, ktorá do logiky výpočtu, využívaného pre súčasné obecné zastupiteľstvá, významnejšie nezasahuje. Čo je však dôležitejšie, je podstatné zníženie počtu poslancov, keďže ak by sa aplikoval v tabuľke uvedený, či jemu podobný výpočet, ich množstvo by sa znížilo na približne tretinu oproti súčasnému stavu.12 Tabuľka č. 8: Určenie počtu členov zastupiteľstiev municipalít (modelové riešenie) počet obyvateľov koeficient prepočtu priemer na zastupiteľstvo menej ako 10-tisíc 200 34 10 001 – 20 000 400 38 20 001 – 30 000 500 46 30 001 – 40 000 750 47 40 001 – 50 000 900 49 50 001 – 70 000 1100 55 70 001 – 100 000 1400 58 100-tisíc a viac 2000 64 Zdroj: Peter Spáč Poznámka: Údaje v tabuľke zobrazujú možné určenie počtu poslancov municipálnych zastupiteľstiev. Veľkosť každého zastupiteľstva bola stanovená tak, že počet obyvateľov municipality bol vydelený koeficientom prepočtu zodpovedajúcej populačnej kategórie. Napríklad na municipalitu Galanty pripadá približne 46-tisíc obyvateľov, a teda tento počet by sa vydelil koeficientom 900, čím by tamojšie zastupiteľstvo pozostávalo z 51 poslancov. Tretí stĺpec tabuľky udáva priemernú veľkosť zastupiteľstva v danej populačnej kategórii, aká by vyšla pri uvedených koeficientoch prepočtu Možné systémy pre voľby zastupiteľstiev Na tomto mieste je možné prikročiť ku konkrétnym návrhom, akým spôsobom by sa mohlo voliť do municipálnych zastupiteľstiev. Pre zopakovanie, základným východiskom je nadviazať na silné stránky dnešných pravidiel používaných pri samosprávnych voľbách a súčasne utlmiť ich slabiny. Inak povedané, cieľom je identifikovať možné systémy, ktoré by zaisťovali dostatočnú mieru proporcionality výsledkov, ďalej silnú personalizáciu volieb a taktiež by umožňovali kandidatúru i nezávislým kandidátom a dávali im reálnu šancu na úspech. Systém jedného prenosného hlasu Jedným z druhov volebných systémov, ktorý by, minimálne sčasti, spĺňal dané kritériá a je i nezriedka diskutovanou témou (Spáč 2013), je systém jedného prenosného hlasu (single transferrable vote). Niekedy sa pre neho využíva i názov britský systém pomerného zastúpenia, čo odkazuje k jeho tradíciám, pretože sa využíva takmer výhradne v štátoch s niekdajším britským vplyvom (Chytilek et al. 2009: 220). V rámci Európy sa používa v Írsku a na Malte, ďalej sa s ním možno stretnúť napríklad v oblasti Austrálie a Oceánie. Logika systému, ako už i jeho názov napovedá, spočíva na možnom prenášaní hlasov, čo bolo zmienené už pri alternatívnom hlasovaní v prípade volieb starostov v tejto i predošlej kapitole. Oba systémy je však nutné od seba zreteľne odlíšiť. Kým alternatívne hlasovanie náleží k väčšinovým systémom, model jedného prenosného hlasu býva radený medzi pomerné systémy a využíva sa teda výhradne v podmienkach viacmandátových obvodov. Podstata systému je nasledovná. V rámci obvodu sú všetci kandidáti, ako straníci, tak i nezávislí, zoradení na spoločnej listine. Volič svoju voľbu uskutoční tak, že najviac 12 Vo voľbách v roku 2010 bolo do obecných a mestských zastupiteľstiev zvolených vyše 21-tisíc osôb. V prípade prechodu na municipality by navrhovaný postup (tab. č. 7) tento počet znížil na približne 7-tisíc.
24. 24 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku preferovanému kandidátovi udelí svoj hlas, a to pomocou číslovky 1. Následne môže takto postupne označovať číslovkami 2, 3, 4 atď. ďalších nominovaných, čím určuje, akým spôsobom sa jeho hlas má v prípade potreby prenášať. Na to, aby bol niektorý z kandidátov zvolený, potrebuje svojimi hlasmi naplniť tzv. Droopovu kvótu, vyjadrenú ako: Q = H / (M + 1) + 1, kde Q predstavuje kvótu, H všetky platné hlasy a M počet mandátov rozdeľovaných v obvode. Veľmi jednoducho povedané, daná kvóta zaručuje, že požadovaný počet hlasov nemôže dosiahnuť viac nominantov, než je k dispozícii mandátov. Pre ilustráciu, ak by sa v obvode delili štyri mandáty (M = 4), tak k zvoleniu je potrebné dosiahnuť aspoň pätinu zo všetkých hlasov plus jedna. Ak by tak odovzdali voliči tisíc hlasov, pre zisk kresla by kandidát potreboval aspoň 201 hlasov. Kvóta svojou podobou vylučuje, aby danú hranicu presiahli viac ako práve štyria kandidáti (Gallagher 2005). Spočítavanie hlasov v systéme jedného prenosného hlasu prebieha tak, že najprv sa zrátajú jednotkové hlasy. V prípade, že pomocou nich niektorý z kandidátov získal mandát, je zvolený, avšak všetky hlasy, ktoré získal nad rámec kvóty, a teda ich fakticky nepotreboval, sú podľa nižších preferencií prenesené ostatným. Ak vďaka tomuto presunu niektorý z iných nominovaných získa mandát, celý proces sa opakuje. Naopak, ak nikto kvótu nie je schopný presiahnuť, vyškrtne sa aktuálne posledný kandidát a jeho hlasy sa prenesú na základe vôle voličov zvyšným nominantom.13 Tento postup je spoločným jadrom celého systému, pričom v ďalších znakoch sa už konkrétne štáty, ktoré ho využívajú, môžu čiastočne odlišovať.14 Účinky systému jedného prenosného hlasu Pre voľby do zastupiteľstiev slovenských municipalít je systém jedného prenosného hlasu zaujímavý predovšetkým pre svoje prednosti. Jeho pravidlá silne personalizujú volebnú súťaž, keďže v popredí sú kandidáti a nie ich (prípadná) stranícka značka. Navyše prostredníctvom možných prenosov je zaistené, že preferencie voličov sú zohľadňované veľmi pozorne, čím sa bráni výraznejším prepadom hlasov. Na druhej strane je nesporným faktom, že obdobný systém v slovenských podmienkach nebol nikdy používaný a pre voličov by to nevyhnutne znamenalo proces osvojenia si jeho pravidiel, ktoré by sa mohli javiť ako komplikované. To isté sa dá povedať i o následnom rozdeľovaní mandátov, ktorému by voliči nemuseli (minimálne spočiatku) plne rozumieť a nemusel by sa im zdať transparentný. Ďalším záporom, ktorý by sa v municipálnych voľbách mohol značne prejaviť, je štruktúra a veľkosť obvodov. Aby si systém jedného prenosného hlasu zachoval funkčnosť, je nevyhnutné, aby jeho obvody boli malé. Je nutné si uvedomiť, že všetci kandidáti sú z dôvodu logiky udeľovania hlasov uvedení na totožnej listine, čo znamená, že ich počet musí byť nanajvýš taký, aby sa voliči v rámci menného zoznamu naďalej boli schopní orientovať. Podobne tak je množstvo kandidátov dôležité i pre samotné spočítavanie hlasov, keďže s nárastom ich počtu sa tento proces významne predlžuje a komplikuje. Práve z týchto dôvodov tak v štátoch, ktoré daný systém využívajú, obvody typicky zahŕňajú nanajvýš päť mandátov.15 Práve v tomto bode možno vidieť potenciálne silnú slabinu daného systému pre slovenské podmienky, keďže uvedená veľkosť obvodov by nevyhnutne viedla k oslabeniu proporcionality. Na druhej strane, akékoľvek zväčšovanie obvodov, aby sa daným disproporcionalitám výsledkov predišlo, by sa mohlo ukázať ešte ako horší variant, 13 V praxi sa môže stať, že po spočítaní jednotkových hlasov žiadny kandidát nepresiahne kvótu. V takom prípade sa ihneď pristupuje k vyškrtnutiu posledného. Rovnako tak je reálne, aby jednotkové hlasy určili okamžite držiteľov všetkých kresiel, čo znamená, že za daného stavu sa žiadne presuny hlasov nerealizujú. 14 Ako príklady možno uviesť to, či volič musí alebo naopak iba môže udeľovať nižšie preferencie a aký je ich počet. Podobne tak sa jednotlivé úpravy môžu líšiť v tom, či sú kandidáti na listine radení abecedne alebo sú zoskupení podľa svojej straníckej príslušnosti (Havlík – Šedo – Čaloud 2004) 15 Na Malte sa využívajú päťmandátové obvody, v Írsku sa tieto hodnoty pohybujú v pásme 3 až 5 kresiel.
25. 25 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku a to z dôvodu veľkého počtu politických strán pôsobiacich v slovenskom straníckom systéme, čo by navyše dopĺňali i na danej úrovni bohato zastúpení nezávislí kandidáti. Systém jedného prenosného hlasu by tak v podmienkach municipálnych volieb mohol nájsť svoje uplatnenie, avšak riziká jeho zavedenia sa javia ako vysoké. Jeho klady sú v prevažnej miere vykompenzované reálnym stavom slovenskej straníckej scény, v ktorej sa pohybuje značne vysoký počet aktérov.16 Aby sa tak predišlo príliš obsiahlym listinám, museli by byť volebné obvody veľmi malé, čo by nevyhnutne viedlo k disproporcionalite výsledkov. Naopak snaha o dosiahnutie adekvátnej miery proporcionality by bola nutne spojená s početnými listinami, narúšajúcimi samotnú podstatu systému, nehovoriac o nárokoch na proces spočítavania hlasov. Systém jedného prenosného hlasu by tak v praxi municipálnych volieb bol schopný zaistiť silnú personalizáciu volieb i účasť nezávislých kandidátov, no už by nebol schopný garantovať dostatočne proporcionálne výsledky. Táto možnosť by prichádzala do úvahy iba v kombinácii s väčšími obvodmi, čo by sa však dalo uskutočniť iba za predpokladu omnoho jednoduchšieho straníckeho spektra, teda ak by v slovenskej politike pôsobilo menej formácií. Pomerný systém s voľnou listinou Vhodnejšie pravidlá pre municipálne voľby by tak na základe vyššie stanovených cieľov poskytoval listinný pomerný systém, avšak v inej podobe, než je to pri voľbách do NR SR, kde je dôraz kladený skôr na politické strany než na samotných kandidátov (kap. 2.6). Na municipálnej úrovni by táto logika mala byť obrátená, a to ako s ohľadom na požiadavku silnej personalizácie týchto volieb, tak i kvôli potrebnej participácii nezávislých kandidátov. Znamená to, že daný pomerný systém by síce mal zachovávať myšlienku proporcionality, no jednotliví kandidáti by mali byť povýšení do postavenia primárnych adresátov voličských hlasov. Možnou inšpiráciou pre takýto model sú voľby do obecnej samosprávy v Českej republike. Ako tento systém funguje? Ide o listinný pomerný systém, v ktorom sú voličom umožnené rozsiahle možnosti pre výber svojich reprezentantov. Volieb sa môžu zúčastniť politické strany i nezávislí kandidáti, ktorí môžu kandidovať samostatne alebo v rámci spoločnej združenej listiny ako de facto jednotný subjekt.17 Všetci kandidáti sú vo voľbách vedení na jednom zozname a volič môže hlasovanie uskutočniť rôznymi spôsobmi, pričom má toľko hlasov, koľko sa (v obvode) rozdeľuje mandátov. Prvou možnosťou je, že volič udelí svoje hlasy individuálnym kandidátom (každému nanajvýš jeden), a to i naprieč listinami. Alternatívou je výber politickej strany, resp. niektorého združenia nezávislých ako celku, čím po jednom hlase dostanú všetci ich kandidáti. Posledným variantom je kombinácia oboch predošlých, kedy volič niektoré hlasy dá jednotlivcom a popri tom označí i politickú stranu, resp. nezávislé združenie, čím jeho zvyšné hlasy dostanú kandidáti tohto subjektu zostupne počnúc prvým v poradí.18 Spočítavanie hlasov sa odlišuje od „klasického“ listinného pomerného systému. Keďže voliči majú možnosť udeľovať hlasy priamo jednotlivcom, tie sa logicky premietajú do procesu rozdeľovania mandátov. Pre každú politickú stranu, resp. združenie nezávislých platí, že počet ich hlasov sa vypočíta ako súčet hlasov, ktoré získali ich kandidáti. Napríklad ak strana 16 Systém jedného prenosného hlasu síce má potenciál pre limitovanie počtu relevantných strán, avšak toto tvrdenie relativizuje nízky počet štátov, v ktorých sa využíva. Navyše, v Írsku i na Malte sa daný systém používa pre parlamentné voľby a jeho efekty sú tak centrálne, kým volebný systém do NR SR sa naopak vyznačuje silnou proporcionalitou. Na Slovensku by tak i v prípade zavedenie systému jedného prenosného hlasu pre municipálne voľby absentoval tlak „zhora“ na redukciu počtu strán. 17 Združenie nezávislých reprezentuje celok, ktorý sa utvára iba pre účely volieb za splnenia konkrétnych požiadaviek, kam typicky náleží predloženie určitého počtu podpisov voličov. Združenie následne vytvára vlastnú listinu a z hľadiska celého priebehu volieb je v totožnom postavení ako klasická politická strana. 18 Predpokladajme, že v rámci obvodu sa rozdeľuje desať mandátov, a teda voliči majú tento počet hlasov. Volič udelí štyri zo svojich hlasov vybraným jednotlivcom, z toho dvom straníkom z rôznych subjektov a dvom nezávislým. Nakoniec označí jednu zo strán, pre ktorej kandidátov dovtedy nehlasoval, čím tomuto subjektu pripadne zvyšok jeho hlasov, teda šesť a tie si rozdelia prví šiesti nominanti daného subjektu. (zrov. Belko 2004)
26. 26 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku nominovala štyri osoby a tie získali 400, 300, 200 a 100 hlasov, strana ako taká získala tisíc hlasov. V prípade individuálnych nezávislých kandidátov je situácia totožná, i keď prirodzene tu sa reálne „súčet“ nerealizuje. Český systém do obecných volieb aplikuje klauzulu vo výške piatich percent, ktorá je primerane znížená pre subjekty s menším než maximálnym počtom kandidátov. Modelovo, ak sa v obvode rozdeľuje desať kresiel, subjekty môžu nominovať nanajvýš tento počet osôb. V prípade, že strana či združenie nezávislých postaví iba polovicu z tejto hodnoty, teda piatich kandidátov, uplatní sa fakticky iba polovičná klauzula, rovná 2,5 percentám všetkých platných hlasov. Ak by niektorá strana nominovala dve osoby, teda pätinu z maximálneho počtu, vzťahovala by sa na túto formáciu iba pätinová klauzula, teda vo výške jedného percenta všetkých hlasov. Z logiky veci sa tak znížená klauzula vždy aplikuje v prípade individuálnych nezávislých kandidátov, keďže obvody sú výhradne viacmandátové. Následne dochádza k rozdeleniu mandátov, pričom v českom modeli je pre tento účel využívaný D’Hondtov deliteľ, ktorý volebné zisky postupne delí radou prirodzených čísel 1, 2, 3, 4 atď. Týmto spôsobom sa priradia mandáty jednotlivým subjektom a v prípade politických strán a združení nezávislých sa následne určuje, ktorí z ich kandidátov získajú mandát. Pôvodná úprava zo začiatku 90. rokov kandidátov v tomto zmysle zoradila výhradne podľa počtu získaných hlasov. Aktuálne sa však berie do úvahy ich pôvodné poradie na listine, s tým, že tí kandidáti, ktorí získajú o desať percent viac hlasov, než je priemer na osobu na listine, sa posúvajú nahor a obsadia čelné miesta. Ostatní kandidáti sa zoradia pod nimi, a to podľa svojho pôvodného poradia (tab. č. 9). Uvedenou zmenou tak súčasná úprava českého systému oproti minulosti posilnila rolu nominujúcich subjektov na úkor voličov (Belko 2004; zákon č. 491/2001 Sb.). Tabuľka č. 9: Modelové udelenie mandátov kandidátom strany v českých obecných voľbách kandidát pôvodné poradie hlasy (súčet = 3 680) kvóta pre posun splnená kvóta? poradie po zohľadnení hlasov A 1 400 368 áno 4 B 2 250 5 C 3 700 áno 1 D 4 180 6 E 5 430 áno 3 F 6 260 7 G 7 350 8 H 8 90 9 I 9 550 áno 2 J 10 210 10 K 11 260 11 Zdroj: Peter Spáč Poznámka: Kvóta pre posun kandidátov po listine sa počíta ako súčet hlasov všetkých kandidátov strany, resp. združenia nezávislých (3 680) vydelený počtom kandidátov (11) a zvýšený o desať percent. V uvedenom prípade by tak kvóta zodpovedala 368 hlasom a každý kandidát, ktorý by ju dosiahol by sa posúval do čela listiny. V tabuľkovom príklade danú podmienku naplnili štyri osoby (A, C, E a I) a podľa počtu získaných hlasov sa umiestnili na popredných miestach (prvý by bol kandidát C so 700 hlasmi), kým zvyšok kandidátov by sa zoradil na ďalších miestach podľa pôvodného poradia. V prípade, že by zisk strany, resp. združenia nezávislých bol sedem mandátov, získali by ich (v tomto poradí) nominanti C, I, E, A, B, D a F Zhodnotenie systému s voľnou listinou Aké dôsledky vyplývajú z takto nastaveného systému? Jeho pravidlá predstavujú kombináciu listinného pomerného systému, vedúceho k zaisteniu určitej miery proporcionality výsledkov so silným personálnym aspektom, vyjadreným spôsobom udeľovania i spočítavania hlasov.
27. 27 Municipalizácia, volebný systém a možnosti participácie v miestnej samospráve na Slovensku V prípade zavedenia municipalít na Slovensku by daný model nemusel byť preberaný v identickej podobe, ale dalo by sa uvažovať o konkrétnych zmenách viac vyhovujúcim novým podmienkam. Základ systému sa javí ako relevantný. Jeho pravidlá operujú v rámci viacmandátových obvodov, pričom súčasná úprava v slovenských obecných voľbách, limitujúca veľkosť týchto celkov, by mohla byť prenesená i do úrovne municipalít. Veľkosť obvodov by mala byť obmedzená minimálne zhora, keďže umožnenie hlasovania naprieč stranami, resp. nezávislými si vyžaduje, aby všetci kandidáti boli vedení na totožnom hárku. Pri príliš veľkých obvodoch by sa tak listina mohla stať pre voličov značne neprehľadnou, čo by išlo proti zmyslu celého systému. Existujúce obmedzenie obvodov na obecnej úrovni (maximálne 12 mandátov) v tomto zmysle môže poslúžiť ako vhodný odrazový bod, použiteľný i pre municipálne voľby. Volebné obvody a umelá klauzula Čo sa týka samotného hlasovania, je otázkou, či je možnosť výberu strany, resp. nezávislého združenia ako celku opodstatnená. V českých komunálnych voľbách je táto alternatíva dostupná, čo však súvisí i s tým, že tamojšie obce (vrátane najľudnatejších) sa nemusia deliť do obvodov. V praxi to vedie k tomu, že drvivá väčšina obcí predstavuje vo voľbách jeden obvod, ktorý s rastúcou populáciou môže zahŕňať až niekoľko desiatok kresiel. Obvody tohto typu síce zaisťujú vysokú mieru proporcionality, avšak cenou za to je drastické obmedzenie personálnej stránky volieb, keďže fyzicky enormne objemné listiny reálne znemožňujú orientáciu voličov. Spomedzi takto okrajových príkladov možno uviesť mesto Jihlava, kde v obecných voľbách 2010 súperilo o 37 mandátov v rámci jedného obvodu (a teda na totožnej listine) až 371 osôb. Podobné i vyššie hodnoty majú nepochybne ten následok, že relevantná časť voličov rezignuje na individuálne udeľovanie hlasov, či ho aspoň obmedzí a v konečnom dôsledku hlasuje pre niektorú zo strán, resp. združenie ako celok.19 Z toho vyplýva i debata o nutnosti existencie umelej klauzuly. Tento nástroj má vo všeobecnosti za cieľ vylúčiť príliš malé subjekty od prístupu k mandátom a tým zabrániť príliš veľkej fragmentácii voleného telesa. V českých obecných voľbách je výška klauzuly odstupňovaná. Tým sa prihliada k tomu, že ak sú hlasy volebného subjektu dané súčtom jeho kandidátov, konštantne vysoká klauzula by automaticky zvýhodňovala listiny zahŕňajúce maximum osôb a naopak najviac poškodeným by boli individuálni nezávislí. V prípade slovenských municipálnych volieb by toto opatrenie bolo taktiež potrebné, avšak iba v prípade, ak by vôbec nejaká klauzula bola zavedená. Vychádzajúc z toho, že pre zachovanie silnej personalizácie volieb do municipálnych zastupiteľstiev by bolo nevyhnutné limitovať veľkosť obvodov približne do úrovne, aká je aktuálne uplatňovaná vo voľbách do slovenských obcí, mohla by sa rola klauzuly ukázať ako fakticky nadbytočná. Jednoducho povedané, pri nie príliš veľkom počte kresiel v obvode by mohol byť prirodzený prah na zisk aspoň jedného z nich vyšší než klauzula, čím by jej úloha pôsobiť proti fragmentácii nemala relevantný základ. To, či by klauzula mala svoj zmysel, by však v plnej miere záviselo od nastavenia obvodov, pričom v prípade jej zavedenia sa možno zreteľne vysloviť za jej redukciu pri menej početných listinách, ako to uplatňuje česká úprava v tamojších obecných voľbách. Ako prispôsobiť systém slovenským municipalitám? Pre voľby do municipálnych zastupiteľstiev by sa tak dali zvážiť nasledujúce parametre. Územie municipalít by sa členilo do viacmandátových obvodov s maximálnym rozsahom mandátov blízkym súčasným obecným voľbám. Tento model by síce nedokázal zaistiť natoľko silné proporcionálne výsledky, aké sú typické pre voľby do NR SR (kap. 2.6), no 19 Tento záver sa prirodzene z volebných výsledkov nedá priamo odvodiť, keďže dostupné sú iba údaje o súhrnných ziskoch jednotlivých kandidátov. Vysoká podobnosť medzi ich hlasmi v rámci listín však naznačuje, že trend hlasovať pre strany, resp. nezávislé združenia ako celky, je s veľkým počtom všetkých kandidátov na hárku prítomný.

References: čl. 69
 § 11
 § 11
 § 11
 čl. 10
 § 6
 § 7
 § 11
 § 15
 § 16
 § 11
 § 22
 § 6
 § 7
 § 10
 § 14
 § 10
 § 10