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Timestamp: 2018-12-13 23:06:33+00:00

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﻿ Sentencia 2004-00218 de diciembre 6 de 2012
SENTENCIA 2004-00218 DE 06 DE DICIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:ESCRITURACIÓN DEL RÉGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL. AL IMPONER A LOS NOTARIOS QUE NO DEBEN, NI PUEDEN, EXIGIR COPIA DEL REGLAMENTO DE COPROPIEDAD PARA AUTORIZAR LAS TRANSFERENCIAS DE DOMINIO SOBRE UNIDADES INMOBILIARIAS, DEBIENDO LIMITARSE A IDENTIFICAR LA ESCRITURA PÚBLICA DE CONSTITUCIÓN POR LAS SEÑAS ORDINARIAS DE NOTARÍA, NÚMERO DE LA ESCRITURA Y FECHA, EL SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO EXTRALIMITÓ EL ÁMBITO DE SU COMPETENCIA. SE DECLARÓ LA NULIDAD DE LA INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA 30 DE 2003, EXPEDIDA POR LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, EN EL APARTE QUE SE REFIERE AL “CONFLICTO DE INTERPRETACIÓN EN LA LEY 675 DE 2001, RÉGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL, Y EL ARTÍCULO 40 DEL DECRETO REGLAMENTARIO 2148 DE 1983.”
TEMAS ESPECÍFICOS:NOTARIO, PROPIEDAD HORIZONTAL, SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, ESCRITURA PÚBLICA
Sentencia 2004-00218 de diciembre 6 de 2012
Ref.: Exp. 110010324000 2004 00218 00
El ciudadano Néstor Iván Osuna Patiño actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción pública contemplada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita la nulidad contra la Instrucción Administrativa 30 de 2003, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, en el aparte que se refiere al “conflicto de interpretación en la Ley 675 de 2001, régimen de propiedad horizontal, y el artículo 40 del Decreto Reglamentario 2148 de 1983”.
1. Fundamentos de derecho.
1.1. El demandante considera quebrantados los artículos 189 numeral 11 y 150 numerales 1º y 2º de la Constitución Nacional, artículo 40 del Decreto Reglamentario 2148 de 1983.
1.2. El concepto de la violación fue expuesto por el accionante en los términos que se resumen a continuación:
1.2.1. Falsa motivación por desconocimiento de la ley vigente.
En el presente caso es evidente que la Instrucción Administrativa 30 de 2003 adolece de falta de motivación puesto que se fundamenta en derogatoria tácita del artículo 40 del Decreto Reglamentario 2148 de 1983, situación que no corresponde a la realidad como se mostrará en seguida, y segundo por sostener que el tema de escrituración del régimen de propiedad horizontal no corresponde al campo del derecho notarial sino que hace parte del derecho sustantivo de la propiedad horizontal.
1.2.2. Vigencia del Decreto Reglamentario 2148 de 1983 artículo 40.
El régimen de propiedad horizontal, Ley 675 de 2001, consagró en cuanto a la vigencia y derogatoria lo siguiente: “ART. 87.—Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga las leyes 182 de 1948, 16 de 1985 y 428 de 1998, así como los decretos que se hayan expedido para reglamentarlas”.
Se trata en consecuencia de una cláusula de derogatoria expresa y tácita de las disposiciones legales y reglamentarias sobre propiedad horizontal, sin embargo, el Decreto 2148 de 1993 es un desarrollo reglamentario del Decreto-Ley 960 de 1970 Estatuto Notarial, y obviamente su contenido alude a temas de tipo notarial, motivo por el cual la posibilidad de derogatoria tácita que hace el artículo 87 de la Ley 678 de 2001 no se hace extensivo a temas que desborden la propiedad horizontal.
1.2.3. La forma de escrituración del régimen de propiedad horizontal es un tema de derecho notarial.
La inclusión del régimen de propiedad horizontal dentro de la escritura pública bien sea en su totalidad o de modo parcial, no constituye un tema sustancial de la regulación en propiedad horizontal, por el contrario se trata de un aspecto procedimental ya que aquí no se está discutiendo cuál es el régimen aplicable a la propiedad horizontal ni cuál es el alcance u objetivo, sencillamente se está haciendo referencia a que cuando se otorga una escritura pública de compraventa en notaria diferente a la de su origen, debe registrarse el reglamento de propiedad horizontal. Dicha situación no modifica en ningún aspecto la regulación sobre propiedad horizontal. Por tal motivo, la argumentación de la Superintendencia de Notariado y Registro en considerar que la escrituración constituye un tema sustancial del régimen de propiedad horizontal no corresponde con la realidad y por lo tanto puede ser considerada como falta de motivación.
1.2.4. Violación de la potestad reglamentaria y el factor de competencia.
Dentro de las atribuciones del Presidente de la República se encuentra la denominada potestad reglamentaria entendida como la facultad del jefe del ejecutivo de regular, en virtud de actos administrativos de carácter general los contenidos establecidos en la ley.
Bajo esta premisa la Superintendencia de Notariado y Registro no puede “reglamentar el contenido de ninguna ley”: ni de propiedad horizontal ni de temas notariales.
Un acto administrativo es nulo cuando ha sido expedido por una autoridad que carecía de competencia legal para hacerlo (Constitución, arts. 6º, 121 y 123), y ello ocurre en el contenido de la instrucción administrativa, cuyo contenido debió haber tomado el ropaje de decreto reglamentario y en consecuencia haber sido expedido por el Presidente de la República.
1.2.5. Violación al principio de seguridad jurídica.
El acto administrativo acusado quebranta el principio de seguridad jurídica en el sentido que crea una reglamentación confusa y ambigua, que para nada ayuda al tráfico jurídico y se trata de una norma desproporcionada en la medida en que carece de sustento o justificación legal.
Por esta razón cambiar mediante un acto administrativo viciado de nulidad el proceso de escrituración notarial es un hecho que atenta contra el principio de seguridad jurídica.
La apoderada de la Superintendencia de Notariado y Registro se solicita que sean negadas las pretensiones, con base en los siguientes argumentos.
Las normas violadas y el concepto de la violación se resumen a continuación:
1.2.1.1. Manifiesta el demandante que su representada “reguló un tema que no es de su competencia e interpretó indebidamente la normatividad...”.
En este aspecto hay que señalar que el Decreto 2158 de 1992, vigente para la época de la instrucción demandada, señala en su artículo 2º que corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro “Instruir a los notarios y registradores de instrumentos públicos sobre la aplicación de las normas que rigen su actividad y establecer criterios, pautas y procedimientos para su cumplimiento”.
De la lectura detenida de la Instrucción 30 de 2003, en su contenido integral se puede advertir con facilidad que ella busca ser portadora de instrucciones o explicaciones relacionadas con la ley, que en muchos casos regulan explícita o implícitamente materias no del todo claras para sus destinatarios y que la Superintendencia de Notariado y Registro, dentro de sus facultades legales, se ve obligada a instruir sobre su correcta aplicación, sin desbordar sus facultades porque en ningún momento está reglamentado. Así unifica criterios en su aplicación; el acto administrativo aquí demandado está motivado en las facultades asignadas dentro del ejercicio pleno de sus funciones.
No se puede hablar en este caso de interpretación legislativa, que desbordaría las facultades que tiene su representada, se trata entonces de una interpretación de las normas que regulan sus actividades, previstas en la ley dentro de su labor de vigilancia y procurar el cumplimiento de las disposiciones legales, en este caso de la Ley 675 de 2001.
El señor agente del Ministerio Público, en su vista de fondo estima que se debe decretar la nulidad del acto acusado en la medida en que se encuentra afectado de falsa motivación por las razones que se resumen a continuación:
El Ministerio Público empieza por recordar el carácter del acto administrativo que tiene la instrucción enjuiciada, apoyándose en la jurisprudencia del Consejo de Estado y con fundamento en ella, estima que se trata de un acto administrativo encaminado a producir efectos jurídicos pues a pesar de tratarse de una instrucción, conlleva una orden de no hacer que, eventualmente, podría generar consecuencias jurídicas.
En el presente caso, la instrucción demandada constituye un acto administrativo que crea, modifica o extingue una situación jurídica y que, por lo mismo, es susceptible de control jurisdiccional ya que prohíbe a los notarios exigir copia del reglamento de copropiedad para autorizar las transferencias de dominio sobre unidades inmobiliarias sometidas a ese régimen, razón por la cual, a juicio de esa agencia del Ministerio Público, el acto acusado es susceptible de control jurisdiccional y procede, en consecuencia, abordar el estudio de fondo.
3.1. Examen de los cargos.
3.1.1. Falsa motivación por desconocimiento de la ley vigente.
Al referirse a la Ley 675 de 2001 que expidió el régimen de propiedad horizontal, el Decreto 2148 de 1993 “Por el cual se reglamentan los decretos 960 y 2163 de 1970 y la Ley 29 de 1993 y el Decreto 960 de 1970 por el cual se expide el estatuto de notariado, señala que frente a eta normatividad, es claro como lo advierte el actor, que el régimen o estatuto de notariado regula lo relacionado con la escrituración y protocolización de los documentos cuando son exigidos por la ley. La exigencia de protocolizar, junto con la escritura de transferencia de bienes sujetos al régimen de propiedad horizontal, la copia del reglamento de copropiedad, corresponde al régimen de notariado y registro, y no al de propiedad horizontal previsto en la Ley 675 de 2001.
Por ello, la derogatoria de las disposiciones contenidas en las leyes “182 de 1948, 16 de 1985 y 428 de 1998, así como los decretos que se hayan expedido para reglamentarlos, no incluye las disposiciones contenidas en el Decreto 2148 de 1983, expedido por el Presidente de la República, orientado a reglamentar los decretos 960 y 2163 de 1970 y la Ley 29 de 1973, que regulan las normas relativas al estatuto de notariado.
El aparte que se reprocha de la Instrucción Administrativa 30 de 2003, que se refiere al “conflicto de interpretación en la Ley 675 de 2001, régimen de propiedad horizontal, y el artículo 40 del Decreto Reglamentario 2148 de 1983”, publicada en el Diario Oficial 45.314, es del siguiente tenor:
Instrucción Administrativa 30 del 12 de septiembre de 2003
Régimen de propiedad horizontal (L. 675/2001), y obligaciones del notario.
Para: Notarios y Registradores de Instrumentos Públicos
Conflicto de interpretación entre la Ley 675 de 2001, régimen de propiedad horizontal, y el artículo 40 del Decreto Reglamentario 2148 de 1983.
¿El Presidente de la República expedirá el reglamento de la presente ley, en el cual se señalará los requisitos que deben reunir los edificios que deban quedar sometidos al régimen que ella establece.
La dirección de obras públicas municipales, o la entidad o funcionario que haga sus veces, decidirá si el edificio que se proyecte dividir en pisos o departamentos con las exigencias de dicho reglamento. Esta declaración, una vez hecha, es irrevocable. Los notarios no podrán autorizar ninguna escritura pública sobre constitución o traspaso de la propiedad de un piso o departamento, ni los registradores de instrumentos públicos inscribirán tales escrituras si no se inserta en ellas copia auténtica de la correspondiente declaración municipal y del reglamento de copropiedad de que tratan los artículos 11 y 12 de la presente ley¿ (resaltado fuera del texto).
“En todo acto de enajenación o traspaso del dominio de unidades privadas que hagan parte de un edificio o con junto de edificios sometidos al régimen de propiedad horizontal de la Ley 16 de 1985, se entenderán incorporados al respectivo reglamento de administración de la propiedad horizontal y la licencia de construcción con la sola cita que de la escritura de protocolización de ellos se haga.
4.2. Naturaleza del acto demandado.
El acto que se ataca se denomina “Instrucción administrativa” y respecto de estas actuaciones la jurisprudencia ha señalado:
De la misma manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio. “Pero si en las circulares de servicio, o con ocasión de ellas, se adoptan nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones precedentes, se trata de actos administrativos ordinarios, que crean situaciones jurídicas, susceptibles de invalidarse por las causas generales”(3) (destacado fuera del texto).
Y en reciente providencia emanada de esta Sala se manifestó sobre el particular: “Esa posibilidad de demandar las circulares de servicio está condicionada a que las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, para efectos de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces la circular no será un acto pasible de demanda”(4) (Cfr. C.E. Secc. Primera. Sent., feb. 10/2000, C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero)”(5).
Desde esta óptica, la Sala considera que el aparte acusado de la Instrucción Administrativa 30 de 2003 es un acto administrativo pasible de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, considerando que el párrafo final de aquella impone una obligación a los notarios, al precisar que éstos “no deben, ni pueden en los casos aquí examinados, exigir copia del reglamento de copropiedad para autorizar las transferencias de dominio sobre unidades inmobiliarias sometidas a ese régimen. Se limitarán a identificar la escritura pública de constitución por las señas ordinarias de notaría, número de la escritura y fecha”.
Precisado lo anterior, entra la Sala al análisis concreto del aparte de la Instrucción Administrativa 30 de 2003 que se demanda.
Corresponde a la Sala determinar si el Superintendente de Notariado y Registro en la conclusión del aparte demandado de la Instrucción Administrativa 30 de 2003, extralimitó sus funciones violando los artículos los artículos 189 numeral 11 y 150 numerales 1º y 2º de la Constitución Nacional, artículo 40 del Decreto Reglamentario 2148 de 1983, por las razones que en esencia se resumen en: (i) falsa motivación por desconocimiento de la ley vigente y del Decreto Reglamentario 2148 de 1983 artículo 40; violación de la potestad reglamentaria y el factor de competencia; y (iii) violación al principio de seguridad jurídica.
En primer lugar, la Instrucción Administrativa 30 de 2003 unifica el criterio de interpretación del artículo 40 del Decreto Reglamentario 2148 de 1983, entendiendo que el mismo fue derogado en forma tácita por la Ley 675 de 2001 al regular toda la materia referida a la propiedad horizontal.
El artículo 40 del Decreto 2148 de 1983, prevé:
“Por el cual se reglamentan los decretos-leyes 960 y 2163 de 1970 y la Ley 29 de 1973.
Por su parte la Ley 675 de 2001 regula la forma especial de dominio, denominada propiedad horizontal, en la que concurren derechos de propiedad exclusiva sobre bienes privados y derechos de copropiedad sobre el terreno y los demás bienes comunes, con el fin de garantizar la seguridad y la convivencia pacífica en los inmuebles sometidos a ella, así como la función social de la propiedad y al respecto establece los principios orientadores de la ley; las definiciones; la constitución del régimen de propiedad horizontal; la extinción de la propiedad horizontal; la reconstrucción del edificio o conjunto; los bienes privados o de dominio particular, cuya propiedad implica un derecho de copropiedad sobre los bienes comunes del edificio o conjunto, en proporción con los coeficientes de copropiedad; los bienes comunes; los coeficientes de copropiedad; la contribución a las expensas comunes; la propiedad horizontal como persona jurídica; la asamblea general; administración del edificio o conjunto; el consejo de administración; el revisor fiscal; la solución de conflictos, el procedimiento para las sanciones, los recursos y las sanciones; las normas relativas a las unidades inmobiliarias cerradas y las parcelaciones; el régimen de transición respecto de edificios y conjuntos sometidos a los regímenes consagrados en las leyes 182 de 1948, 16 de 1985 y 428 de 1998, y finalmente señala que la vigencia de la Ley será a partir de su publicación y deroga las leyes 182 de 1948, 16 de 1985 y 428 de 1998, así como los decretos que se hayan expedido para reglamentarlas.
Al respecto, de entrada, es oportuno resaltar, que el Decreto 2148 de 1983 reglamenta los decretos-leyes 960 y 2163 de 1970 y la Ley 29 de 1973 y que por medio de las normas reglamentadas se (i) expide el estatuto del notariado, (ii) se oficializa el servicio de notariado y (iii) se crea el Fondo Nacional del Notariado respectivamente. En consecuencia el citado decreto en ningún momento reglamenta las normas relacionadas con la propiedad horizontal que deroga la Ley 675 de 2001 a saber: 182 de 1948, 16 de 1985 y 428 de 1998.
De esta manera, una lectura atenta tanto de la Ley 675 de 2001 como del Decreto 2148 de 1983, permite concluir que hacen referencia a asuntos diferentes que se relacionan en el primer caso con el régimen de la propiedad horizontal y en el segundo con asuntos de carácter notarial, por lo cual, tal como lo afirma el Ministerio Público, mal podría decirse que la derogatoria de las leyes 182 de 1948, 16 de 1985 y 428 de 1998, que hace la Ley 675 de 2001, incluye las disposiciones contenidas en el Decreto 2148 de 1983.
Fuerza es, entonces, concluir que asiste razón al actor, pues al imponer a los notarios que no deben, ni pueden, exigir copia del reglamento de copropiedad para autorizar las transferencias de dominio sobre unidades inmobiliarias sometidas a ese régimen, debiendo limitarse a identificar la escritura pública de constitución por las señas ordinarias de notaría, número de la escritura y fecha, el Superintendente de Notariado y Registro extralimitó el ámbito de su competencia.
En consecuencia, la Sala declarará la nulidad de la Instrucción Administrativa 30 de 2003, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, en el aparte que se refiere al “conflicto de interpretación en la Ley 675 de 2001, régimen de propiedad horizontal, y el artículo 40 del Decreto Reglamentario 2148 de 1983”.
DECLÁRASE LA NULIDAD de la Instrucción Administrativa 30 de 2003, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, en el aparte que se refiere al “conflicto de interpretación en la Ley 675 de 2001, régimen de propiedad horizontal, y el artículo 40 del Decreto Reglamentario 2148 de 1983”.
(1) Penagos, Gustavo. El Acto Administrativo. Ediciones Librería del Profesional. Bogotá. 1987, pág. 85.
(2) Penagos, Gustavo. “El Acto Administrativo. Ediciones Librería del Profesional”. Bogotá. 1987, pág. 84.
(4) Consejo de Estado. Sección Primera. Expediente 5064. Magistrado Ponente Dr. Manuel Urueta Ayola. Sentencia de 14 de octubre de 1999.
(5) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil tres (2003). Consejera Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero. Radicación 11001-03-24-000-2002-00092-01(7807). Actor: Ignacio Castilla Castilla.

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