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Timestamp: 2016-10-28 23:54:37+00:00

Document:
1C_256/2015 (04.04.2016)
1C_256/2015 � � Urteil vom 4. April 2016
Bundesrichter Eusebio, Kneub�hler,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Xaver Baumberger,
Gemeinderat Zumikon,
Baudirektion des Kantons Z�rich.
Beschwerde gegen das Urteil vom 19. M�rz 2015 des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 3. Abteilung,
A.a.�Die Miteigent�mergemeinschaft "Tobelhusstrasse" plant auf dem Grundst�ck Kat.-Nr. xxx in der Gemeinde Zumikon eine Gel�ndeaufsch�ttung von rund 650 m2 und bis zur maximalen H�he von 1.30 m zum Zwecke einer besseren Bewirtschaftung der Wiese. Das langgezogene Grundst�ck mit einer Gesamtfl�che von 7'656 m2 liegt s�dlich und westlich der Wohnh�user der einzelnen Miteigent�mer. Es befindet sich �berwiegend in der kommunalen Erholungszone f�r Spielpl�tze, mit einem dreieckigen Spickel im Bereich des Vorhabens aber auch im nicht bestockten Waldgebiet. Dieser im Wald liegende s�dliche Teil der Parzelle geht in einen Seitenarm des Landschaftsschutzgebiets von kantonaler Bedeutung "K�snachtertobel" �ber, das im kantonalen Natur- und Landschaftsschutzinventar 1980 verzeichnet ist.
A.b.�Mit Beschluss vom 18. November 2013 verweigerte der Gemeinderat Zumikon dem Vorhaben die erforderliche Baubewilligung und er�ffnete zugleich die von der Baudirektion des Kantons Z�rich am 31. Oktober 2013 ausgesprochene Verweigerung der raumplanungsrechtlichen Bewilligung.
A.c.�Dagegen erhob A.________ als Mitglied der Miteigent�mergemeinschaft am 23. Dezember 2013 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Z�rich. Er beantragte, die Bewilligung, allenfalls mit erg�nzenden Auflagen, zu erteilen. Nach Durchf�hrung eines Referentenaugenscheins wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.
Mit Urteil vom 19. M�rz 2015 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich eine dagegen eingereichte Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Zur Begr�ndung f�hrte es im Wesentlichen aus, das Projekt f�hre zu keiner massgeblichen Erleichterung der Bewirtschaftung und diene auch nicht der unmittelbaren Bewerbung der Freifl�che, weshalb das Vorhaben nicht zonenkonform sei. Ebensowenig falle eine raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung in Betracht.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht beantragt A.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die verlangte Bewilligung, allenfalls unter Auflagen, zu erteilen; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Baudirektion und subeventuell an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich zur�ckzuweisen. Zur Begr�ndung wird im Wesentlichen eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Geh�r, die willk�rliche Anwendung des kantonalen Bau- und Planungsrechts und die Verletzung der Gemeindeautonomie sowie des Raumplanungsgesetzes des Bundes geltend gemacht.
Die Gemeinde Zumikon sowie die Baudirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich schliessen auf Abweisung der Beschwerde. A.________ liess sich dazu am 24. Juli 2015 vernehmen. Das Bundesamt f�r Umwelt BAFU h�lt in seiner Stellungnahme vom 19. August 2015 fest, die Verweigerung der verlangten Baubewilligung entspreche dem Umwelt- und Waldrecht des Bundes. Das Bundesamt f�r Raumentwicklung ARE stellt Antrag auf Abweisung der Beschwerde.
A.________ �usserte sich am 30. Oktober 2015 nochmals zur Sache und reichte gleichzeitig dem Bundesgericht ein Schreiben vom 27. Oktober 2015 von B.________ ein, Miteigent�mer der fraglichen Parzelle sowie Verfasser des umstrittenen Projekts.
1.1.�Gest�tzt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des �ffentlichen Rechts. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG) im Bereich des Raumplanungs- und Baurechts, das zum �ffentlichen Recht z�hlt und vom Anwendungsbereich der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht ausgenommen ist (vgl. Art. 83 ff. BGG e contrario; BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251).
1.2.�Der Beschwerdef�hrer war an den vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Miteigent�mer des vom Bauvorhaben betroffenen Grundst�cks sowie als direkter Adressat des angefochtenen Entscheids von der Streitsache direkt betroffen. Er ist damit gem�ss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert (vgl. 137 II 30 E. 2.2.2 S. 33).
1.3.�Fraglich erscheint, ob die Eingabe von B.________ vom 27. Oktober 2015 entgegenzunehmen oder aus dem Recht zu weisen ist. B.________ hatte den Beschwerdef�hrer noch vor dem Baurekursgericht vertreten und vor dem Verwaltungsgericht in eigenem Namen Beschwerde eingereicht, die vom Gericht offenbar als solche in Vertretung des Beschwerdef�hrers behandelt wurde. Dass dies bundesrechtswidrig gewesen w�re, wird nicht geltend gemacht. W�re er in diesem Sinne am vorinstanzlichen Verfahren nicht selbst beteiligt gewesen, h�tte er nunmehr im bundesgerichtlichen Prozess keine Parteistellung (vgl. 89 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 102 Abs. 1 BGG). Wie es sich damit verh�lt, kann offen bleiben, da die Eingabe von B.________ ohnehin nichts am Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens zu �ndern vermag.
1.5.�Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht interessierenden weiteren M�glichkeiten abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht ger�gt werden (Art. 95 lit. a BGG). Dies pr�ft das Bundesgericht frei. Hingegen �berpr�ft es die Anwendung des kantonalen Rechts (mit Ausnahme des hier nicht angerufenen kantonalen Verfassungsrechts) lediglich auf Willk�r (gem�ss Art. 9 BV) hin.
1.6.�Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), pr�ft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grunds�tzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdef�hrern geltend gemacht und begr�ndet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erh�hte Anforderungen an die Begr�ndung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der willk�rlichen Feststellung des Sachverhalts sowie der willk�rlichen Anwendung von kantonalem Recht) ger�gt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Die Beschwerdeschrift gen�gt diesen Anforderungen weitgehend, aber nicht in allen Teilen (vgl. E. 2.3).
2.1.�Der Beschwerdef�hrer r�gt, das Verwaltungsgericht habe seinen Anspruch auf rechtliches Geh�r verletzt, indem es nicht alle seine Vorbringen gepr�ft bzw. sich nicht mit allen Aspekten der Streitsache auseinandergesetzt habe. Namentlich f�hre es nicht aus, weshalb nur eine massgebliche Erleichterung der Bewirtschaftung des fraglichen Grundst�ckes die verlangte Bewilligung zu rechtfertigen verm�ge, und es �ussere sich �berhaupt nicht zur Tatbestandsvariante der Bewerbung von Freifl�chen.
2.2.�Zum Anspruch auf rechtliches Geh�r nach Art. 29 Abs. 2 BV z�hlt insbesondere im Sinne einer verfassungsm�ssigen Mindestgarantie (dazu BGE 129 II 497 E. 2.2 S. 504 f. mit Hinweisen) das Recht einer Person, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu �ussern und mit erheblichen Beweisantr�gen geh�rt zu werden (vgl. BGE 132 V 368 E. 3.1 S. 370 f. mit Hinweisen). Aus dem Anspruch auf rechtliches Geh�r ergibt sich sodann die Pflicht der Beh�rden, ihre Entscheide so zu begr�nden, dass sie sachgerecht angefochten werden k�nnen. Die Begr�ndung muss daher kurz die �berlegungen nennen, auf welche die Beh�rde ihren Entscheid st�tzt. Dagegen ist nicht erforderlich, dass sie sich mit jeder tats�chlichen Behauptung und mit jedem rechtlichen Einwand ausdr�cklich auseinandersetzt (BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236; 133 III 439 E. 3.3 S. 455; 134 I 83 E. 4.1 S. 88).
2.3.�In der Beschwerdeschrift an die Vorinstanz wurden die beiden vom Beschwerdef�hrer nunmehr als nicht behandelt ger�gten Argumente nicht vorgetragen. Es bestand schon daher kein zwingender Anlass f�r das Verwaltungsgericht, sich damit zu befassen. Der Beschwerdef�hrer legt im �brigen auch vor Bundesgericht nicht rechtsgen�glich dar (vgl. E. 1.6), inwiefern die Voraussetzungen der kantonalrechtlichen Tatbestandsvariante der Bewerbung von Freifl�chen erf�llt bzw. weshalb der gegenteilige Schluss willk�rlich sein sollte. Im �brigen ergibt sich aus dem angefochtenen Entscheid mit ausreichender Deutlichkeit, dass und weshalb die Vorinstanz die Bewilligungsf�higkeit des strittigen Projekts aufgrund des kantonalen Rechts verneinte. Der Beschwerdef�hrer vermochte das Urteil des Verwaltungsgerichts auch sachgerecht anzufechten. Die Vorinstanz verletzte demnach seinen Anspruch auf rechtliches Geh�r nicht.
3.1.�Nach Art. 22 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 �ber die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) bildet Voraussetzung einer Baubewilligung, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen. Bei der Beurteilung der Zweckbestimmung des strittigen Bauvorhabens und der Vereinbarkeit des Zweckes mit der einschl�gigen Nutzungszone st�tzten sich die beiden gerichtlichen Vorinstanzen auf das Planungs- und Baugesetz des Kantons Z�rich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) sowie auf die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Zumikon vom 1. Juli 1997 (BZO).
3.2.�Die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Zumikon weist das fragliche Grundst�ck der f�r Spielpl�tze vorgesehenen Erholungszone B1 zu. Nach Art. 30 BZO sind in den Erholungszonen Bauten und Anlagen zul�ssig, soweit sie dem im Zonenplan bezeichneten Zweck entsprechen. Gem�ss � 61 Abs. 1 PBG sind als Freihaltezonen oder Erholungszonen unter anderem die Fl�chen auszuscheiden, die f�r die Erholung der Bev�lkerung n�tig sind. Nach � 62 PBG gelten insbesondere f�r Bauten und Anlagen hinsichtlich Inhalt und Verfahren die gleichen Bestimmungen wie bei �bergeordneten Freihaltezonen (Abs. 1), und es sind in der Erholungszone nur die den Vorgaben der Richtplanung entsprechenden Bauten und Anlagen zul�ssig (Abs. 2 PBG). Die �bergeordneten kantonalen und regionalen Freihaltezonen sind in den �� 39 ff. PBG geregelt. Nach � 40 Abs. 1 PBG d�rfen darin nur solche oberirdische Bauten und Anlagen erstellt werden, die der Bewirtschaftung oder unmittelbaren Bewerbung der Freifl�chen dienen und die den Zonenzweck nicht schm�lern; f�r andere Bauten und Anlagen gilt die Ausnahmeregelung von Art. 24 RPG. Bei der Gestaltung von Bauvorhaben ist auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes besondere R�cksicht zu nehmen (vgl. � 238 Abs. 2 PBG).
3.3.�Das Bundesgericht pr�ft die Auslegung und Anwendung der kantonalen und kommunalen Bestimmungen durch die kantonalen Beh�rden lediglich auf Willk�r hin (vgl. E. 1.5). Gem�ss der st�ndigen Praxis des Bundesgerichts ist ein Entscheid willk�rlich, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begr�ndung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere L�sung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, gen�gt nicht (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 134 II 124 E. 4.1 S. 133; je mit Hinweisen).
3.4.�Der Beschwerdef�hrer erachtet es als unhaltbar, dass die Vorinstanz f�r die Beurteilung der Zonenkonformit�t auf � 40 Abs. 1 PBG abstellt; f�r kommunale Erholungszonen enthalte � 62 Abs. 2 PBG in Verbindung mit den kommunalen Bestimmungen eine eigene Regelung, die derjenigen von � 40 Abs. 1 PBG vorgehe. Indessen befindet sich � 62 PBG im Abschnitt �ber die kommunalen Freihalte- und Erholungszonen. Abs. 2 der Bestimmung l�sst sich willk�rfrei als Erg�nzung zu Abs. 1 und nicht als Sondernorm verstehen, welche die Anwendung von Abs. 1 auf kommunale Erholungszonen ausschliesst (in diesem Sinne auch FRITSCHE/B�SCH/WIPF, Z�rcher Planungs- und Baurecht; Band 1, S. 133). Daran �ndert auch die vom Beschwerdef�hrer nachgereichte Revision vom 29. April 2015 der z�rcherischen Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV; LS 700.6) nichts; der Regierungsrat des Kantons Z�rich verwies dabei zwar auf Unklarheiten in der fr�heren Praxis bei der Zust�ndigkeit f�r die Beurteilung der Zonenkonformit�t, f�hrte dazu aber einzig aus, eine ausdr�ckliche Regelung der kantonalen Zust�ndigkeit f�r Erholungszonen fehle im Verordnungsrecht (vgl. das Amtsblatt des Kantons Z�rich vom 15. Mai 2015). Diese Erl�uterungen des Regierungsrates f�hren nicht dazu, dass eine davon unabh�ngige Auslegung des Gesetzesrechts, wonach � 40 Abs. 1 PBG auch auf kommunale Erholungszonen anwendbar ist, unhaltbar w�re. Im �brigen handelt es sich bei der Anrufung der Revision des Verordnungsrechts ohnehin um ein unzul�ssiges neues Vorbringen nach Art. 99 BGG. Dar�ber hinaus erging die Rechts�nderung erst nach F�llung des angefochtenen Urteils, weshalb sie auf den hier beurteilenden Fall ohnehin nicht mehr anwendbar w�re.
3.5.�Aus analogen Erw�gungen ergibt sich auch, dass die R�ge unbegr�ndet ist, der verwaltungsgerichtliche Entscheid verletze die Gemeindeautonomie nach Art. 50 Abs. 1 BV, weil es einzig der Gemeinde zustehe, �ber die Zonenkonformit�t von Bauprojekten in kommunalen Erholungszonen zu entscheiden. Mit der �nderung der Bauverfahrensverordnung vom 29. April 2015 wurde nunmehr die Zust�ndigkeit der kantonalen Beh�rden klargestellt, nachdem es vorher dazu offenbar gewisse Unklarheiten gegeben hatte. Das heisst aber nicht, dass vorher die Gemeinden insofern von Gesetzes wegen allein zust�ndig gewesen w�ren bzw. �ber einen massgeblichen, relativ erheblichen Entscheidungsspielraum verf�gt h�tten, um unabh�ngig vom kantonalen Recht die Zul�ssigkeit von Bauten und Anlagen in den kommunalen Erholungszonen festzulegen. Die Verordnungs�nderung entspricht vielmehr f�r die Frage der Zust�ndigkeit der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auslegung des Gesetzesrechts, wonach die Gemeinden im fraglichen Bereich gerade nicht in massgeblicher Weise autonom sind. Das ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
3.6.�Der Beschwerdef�hrer bezeichnet es weiter als unhaltbar, dass das Verwaltungsgericht das gesetzliche Tatbestandselement "dienen" durch ein anderes, n�mlich "massgeblich erleichtern", ersetze. Nach � 40 Abs. 1 PBG (in Verbindung mit � 62 PBG) sind in der Erholungszone unter anderem nur Bauvorhaben zul�ssig, die der Bewirtschaftung dienen oder den Zonenzweck nicht schm�lern. Es ist nicht unhaltbar, f�r einen Eingriff in die nat�rliche Bodenbeschaffenheit zu verlangen, dass dieser eine quantitative oder qualitative Verbesserung der Nutzungsm�glichkeiten mit sich bringt, bzw. auszuschliessen, dass das Grundst�ck trotz einer Terrainver�nderung ohne wesentliche Optimierung gleich wie bisher verwendet wird. Die gesetzlichen Voraussetzungen d�rfen in diesem Sinne ganzheitlich verstanden werden, und ein Eingriff in die nat�rlichen Verh�ltnisse ohne signifikanten Vorteil f�r die Nutzung darf selbst dann willk�rfrei als Schm�lerung des Zonenzwecks beurteilt werden, wenn nach dem Eingriff im Wesentlichen die bisherige zul�ssige Bewirtschaftung ohne substanzielle Verbesserung weitergef�hrt wird.
3.7.�Der Beschwerdef�hrer erachtet es als willk�rlich, sein Projekt als nicht zonenkonform zu beurteilen. Das Projekt entspreche dem Zweck der Bewirtschaftung des fraglichen Grundst�cks bzw. dessen Nutzung als Spielfl�che. Die geplante Terrainver�nderung sei namentlich als Spielplatzgestaltung zonenkonform, da sie weiterhin viele spielerischen Aktivit�ten ohne feste Spielger�te zulasse. Beide Vorinstanzen gingen demgegen�ber davon aus, die Nutzung des betreffenden Bodens lasse sich durch die geplante Aufsch�ttung nicht substanziell verbessern und weite Bereiche der Wiese liessen sich aufgrund des moderaten Gef�lles von 5-15 % ohne Schwierigkeiten mit �blichen landwirtschaftlichen Maschinen befahren und bewirtschaften. Die vorhandene B�schung mit einem Gef�lle von rund 35 % k�nne mit einem geeigneten M�her oder mit der Sense bewirtschaftet werden. Es sei auch nicht ersichtlich, inwiefern die vorgesehene Aufsch�ttung des Bodens der Nutzung der Wiese als Spielplatz dienen bzw. diese optimieren sollte.
Diese Einsch�tzung durch die Vorinstanzen ist nicht unhaltbar. Sie beruht auf der f�r das Bundesgericht verbindlichen, weil nicht offensichtlich unrichtigen, tats�chlichen Feststellung (vgl. E. 1.4), dass mit der vorgesehenen Aufsch�ttung des Bodens weder eine wesentliche Verbesserung oder Erleichterung der Bewirtschaftung des Bodens noch dessen Nutzung als Spielplatz verbunden ist. Zwar w�rde die B�schung etwas kleiner, gleichzeitig aber auch steiler und k�me zudem n�her zum Waldrand zu liegen; die m�gliche geringf�gige Vereinfachung der Nutzung w�rde somit dadurch wieder aufgewogen, dass die Bewirtschaftung der B�schung kaum mehr sinnvoll m�glich erschiene. Im �brigen ist gem�ss den Gesuchsunterlagen vorgesehen, dass der B�schungsbereich mit der Zeit auf nat�rliche Art "verbuschen soll", was eine Bewirtschaftung der B�schung ohnehin ausschliessen w�rde. Der Privatspielplatz ohne feste Spielger�te bietet bereits heute alle M�glichkeiten einer naturnahen Nutzung. Mit der geplanten Terrainver�nderung besteht demgegen�ber das Risiko, dass die bestehende Naturn�he verringert w�rde. Im �brigen haben die Gesuchsteller ihr Gesuch urspr�nglich ohnehin im Wesentlichen mit einer besseren Bewirtschaftung des strittigen Grundst�cks und nicht mit dessen Nutzung als Spielplatz begr�ndet. Wie bedeutend diese zweite Nutzung ist, kann jedoch dahingestellt bleiben, da sich damit das Gesuch um Aufsch�ttung ebenfalls nicht rechtfertigen l�sst.
3.8.�Die Folgerung der Vorinstanzen, das geplante Vorhaben sei nicht zonenkonform, beruht demnach nicht auf einer willk�rlichen Auslegung und Anwendung des einschl�gigen kantonalen Rechts und entspricht dem Raumplanungsrecht des Bundes. Inwiefern das Baurekursgericht dabei einer unzul�ssigen Motivsubstitution unterlegen sein und damit zum Nachteil des Beschwerdef�hrers gegen Bundesrecht verstossen haben sollte, wie dieser auch noch geltend macht, ist nicht ersichtlich. Der angefochtene Entscheid ist damit schon mangels Zonenkonformit�t des geplanten Vorhabens zu sch�tzen. Dass eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG zu erteilen sei, macht der Beschwerdef�hrer nicht geltend. Unter diesen Umst�nden durfte das Verwaltungsgericht ohne Verletzung von Bundesrecht auf eine Pr�fung der Frage verzichten, ob sich die geplante Terrainver�nderung gem�ss � 238 Abs. 2 PBG in die landschaftliche Umgebung einordnen l�sst, was das Baurekursgericht noch verneint hatte und was der Beschwerdef�hrer ebenfalls als willk�rlich beanstandet.
Damit kann offen bleiben, ob das strittige Projekt auch gegen das Umweltschutz- und Waldrecht des Bundes verst�sst.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdef�hrer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG). Eine Parteientsch�digung ist nicht auszusprechen.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, dem Gemeinderat Zumikon, der Baudirektion des Kantons Z�rich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 3. Abteilung, 3. Kammer, dem Bundesamt f�r Umwelt BAFU und dem Bundesamt f�r Raumentwicklung ARE schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 82
 Art. 86
 Art. 90
 Art. 83
e contrario
 BGE 
 Art. 89
 Art. 102
 Art. 9
 Art. 42
 BGE 
 Art. 29
 BGE 
 BGE 
 Art. 22
 Art. 30
 Art. 24
 Art. 99
 Art. 50
 Art. 24
 Art. 65