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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 148 del 30/06/2000
Dictamen : 148 del 30/06/2000
Consultante: Alejandro Cruz Molina
Institución: Instituto Tecnológico de Costa Rica
030 - 1996
C-148-2000
San José, 30 de junio del 2000
Rector del Instituto Tecnológico de Costa Rica
Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio n.° R-162-00 del 7 de junio del 2000, recibido en mi despacho el 12 del mes en curso, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre las facultades que tiene el Rector para nombrar, durante sus ausencias temporales, a un Vicerrector para que lo sustituya, así como de si cuando el Rector debe viajar al exterior, en representación de la institución, requiere o no de la autorización del Consejo Institucional.
A.- Ley n.° 4777 de 10 de junio de 1971 y sus reformas, Ley de Creación del Instituto Tecnológico de Costa Rica.
"ARTÍCULO 14.- El Estatuto Orgánico del Instituto definirá los organismos que existirán dentro del mismo y, en especial, quien o quienes ejercerán su representación legal.
Las normas a que se sujetarán sus estudiantes se establecerán mediante reglamentos especiales.
Todos estos instrumentos deberán ser aprobados por la misma Institución."
B.- Estatuto Orgánico del Instituto Tecnológico de Costa Rica.
"Artículo 8.- Corresponden a la Asamblea Institucional Plebiscitaria las siguientes funciones:
a. Elegir a los miembros del Consejo Institucional que le competen.
b. Elegir al Rector…"
"Artículo 14.- El Consejo Institucional es el órgano superior del Instituto Tecnológico de Costa Rica y está conformado de la siguiente manera:
a. El Rector, quien lo preside."
"Artículo 18.- Son funciones del Consejo Institucional:
l. Ratificar el nombramiento de los Vicerrectores por al menos la mitad más uno de sus miembros, y removerlos, a solicitud del Rector o a iniciativa propia, por al menos las dos terceras partes del total de sus integrantes. En caso de que el Consejo Institucional rechace consecutivamente hasta tres candidatos para una misma Vicerrectoria, le corresponderá al mismo Consejo efectuar el nombramiento respectivo."
"Artículo 23.- El Rector es el funcionario de más alta jerarquía ejecutiva del Instituto Tecnológico de Costa Rica."
"Artículo 26.- Son funciones del Rector:
b. Representar al Instituto conforme a las facultades que le otorga este Estatuto Orgánico, o por delegación del Consejo Institucional.
c. Ejercer la representación judicial y extrajudicial del Instituto.
d. Presidir el Consejo Institucional y el Consejo de Rectoría.
v. Designar, de entre los Vicerrectores, a su sustituto para ausencias temporales."
"Artículo 29.- Son funciones generales de los Vicerrectores:
d. Sustituir al Rector en sus ausencias temporales y representarlo, cuando él lo solicite."
Mediante oficio n.° AL-126-00 del 30 de mayo del 2000, suscrito por el Lic. Eduardo Arcia Villalobos, director de la oficina de la asesoría legal del Instituto Tecnológico de Costa Rica(1), se concluye que cuando el Rector, en el ejercicio de sus funciones debe ausentarse del país, está facultado para designar de entre los Vicerrectores a su sustituto, no requiriendo dicha designación de una ulterior ratificación por parte del Consejo Institucional.
(1) Para efectos de exposición utilizaremos las siglas TEC de aquí en adelante.
Por otra parte, se sostiene que cuando el Rector debe viajar al exterior en representación de la institución, y se deben sufragar los gastos con el presupuesto del TEC, es necesario que el Consejo Institucional autorice no solo el viaje, sino también los gastos respectivos. También se indica, que cuando el Rector es invitado para participar en actividades en el exterior, para las cuales no se incurre en gastos con cargo al presupuesto de la Institución, ya sea porque los paga de su propio peculio o bien por que la entidad anfitriona los cubre, no se necesita de la autorización del Consejo Institucional para que él asista al evento.
III.- SOBRE EL FONDO.
De los documentos que se aportan al órgano asesor, se infiere de que estamos en presencia de un conflicto de competencias por acción entre dos órganos del TEC, concretamente entre la Rectoría y el Consejo Institucional.
Como es bien sabido, la organización administrativa en un Estado democrático de Derecho está regentada por dos principios esenciales: uno, el distribución de competencias; el otro, el de jerarquía. Gracias a ellos, se logra articular un conjunto de acciones que permiten desarrollar una actividad administrativa coherente y con unidad de sentido.
Por otra parte, de acuerdo con las concepciones contemporáneas de la organización administrativa no solo se busca cimentar la actividad administrativa en el principio de legalidad (todo lo que no está permitido está prohibido), sino que también se pretende alcanzar el fin que el ordenamiento jurídico le impone a la Administración Pública (principio de eficacia).
Nuestra Ley General de la Administración Pública, en el artículo 60, señala que la competencia está limitada por razón del territorio, del tiempo, la materia y el grado. Desde esta perspectiva, es normal, frecuente y acorde con un criterio racional que la competencia se asignen siguiendo estos parámetros lo que, a la postre, provocan un correcto ejercicio de las competencias administrativas.
Ahora bien, la asignación de competencias puede asumir diversas modalidades. Hay casos en los cuales la competencia se otorga solo a un órgano, lo que se conoce técnicamente como el ejercicio de una competencia exclusiva. Otros, en los cuales la competencia corresponde a dos o más órganos, a lo cual se le ha denominado el fenómeno de competencias concurrentes. También existe casos, en los cuales el órgano está autorizado a ejercer la competencia cuando no ha sido asignada, en forma expresa o implícita, a ningún órgano, como sucede con el inciso u) del artículo 18 del Estatuto Orgánico del TEC, que señala que son funciones del Consejo Institucional "ejercer otras funciones necesarias para la buena marcha de la Institución no atribuida a ningún otro órgano"; técnica que se denomina como la asignación de una competencia residual
Así las cosas, para una correcta y justa solución del caso que se nos somete a consideración, debemos observar si estamos frente al ejercicio de una competencia exclusiva, concurrente o residual. Para tal propósito, echaremos mano a las normas especiales que están en el Estatuto Orgánico del TEC y a las normas generales que se encuentran en la LGAP. Como primera cuestión, abordaremos el tema de las ausencias temporales del Rector.
En un reciente dictamen, el n.° 078-2000 del 13 de abril del 2000, sobre este extremo señalamos lo siguiente:
"En el artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública encontramos una norma general sobre el tema. En ella se indica que las ausencias temporales o definitivas del servidor pueden ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o por el suplente que se nombre.
En el dictamen C-204-98 del 2 de octubre de 1998 expresamos sobre la suplencia lo siguiente:
‘Por regla general, la competencia de un órgano o ente administrativo implica un deber inexcusable de ejercerla siempre, sin posibilidad de dejar de actuarla o transmitirla a otro (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública).
Este principio se atempera en la figura de los cambios o alteraciones de competencia que reconoce la doctrina y plasma nuestro ordenamiento jurídico en los artículos 84 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública:
‘El cuadro de competencias establecido por el sistema normativo no es, lógicamente, inamovible. Razones de oportunidad o conveniencia política, o de pura mejora técnica, fuerzan a frecuentes reajustes en la distribución competencial, a cuyo objeto el Derecho positivo establece un conjunto de técnicas o procedimientos típicos.’ (Santamaría Pastor, Juan Alfonso. ‘Apuntes de Derecho Administrativo’. Tomo I. Quinta edición. Madrid, Universidad Pontificia Comillas, 1987, p. 614).
Es a esta categoría de fenomenología administrativa a la que pertenece la llamada suplencia (otros casos son la delegación, la avocación, la sustitución del titular de un acto y la subrogación). A través de ella se da una sustitución personal y temporal en la titularidad de un órgano, cuando el propietario titular no pueda, por algún motivo, ejercer su competencia; y se justifica en la necesidad de que el órgano siga desarrollando normalmente su actividad administrativa o la prestación del servicio; y así dar cumplimiento a los postulados del artículo 4º de la Ley General de la Administración Pública:
‘Artículo 4.- La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.’
Y es que es impensable dejar simplemente al órgano sin funcionar o inactivo ante una ausencia o impedimento de su titular para asumir sus funciones. La razón llama a que otro debe sustituirlo temporalmente mientras se reintegra a su puesto o se nombra a un nuevo titular.
Ahora bien, debe quedar claro que la competencia no se ve modificada con la presencia del suplente; ya que aquella es propia del órgano y va más allá de la persona que la ejecuta. El suplente no ejercita la competencia del titular como persona, sino que los dos, en su momento cada uno, están ejercitando la competencia del órgano que integran:
‘La competencia es esencialmente impersonal. Es la misma para todos los agentes investidos del mismo empleo. Es independiente del individuo que ocupa este empleo; existe antes de todo nombramiento y subsiste en el caso en que el empleo está desocupado.’ (Benoit, Francis Paul. ‘El Derecho Administrativo Francés’. Madrid, Editorial Instituto de Estudios Administrativos, 1977, p. 575).
‘... dicho en términos puramente metafóricos, podría decirse que (...) en la suplencia (...) son los titulares de los órganos los que se mueven, permaneciendo estáticas las competencias.’ (Santamaría Pastor, Juan Alfonso, op. cit., p. 622).
En ese orden de ideas, para poder hacer uso de la competencia plena del órgano, necesariamente el suplente ha de reunir en sí los mismos derechos y obligaciones que tiene el titular suplido, toda vez que su función primordial mientras sea suplente será la de retomar los asuntos por aquel iniciados y continuarlos:
‘1. El suplente sustituirá al titular para todo efecto legal, sin subordinación ninguna, y ejercerá las competencias del órgano con la plenitud de los poderes y deberes que las mismas contienen. (...)’ (Ley General de la Administración Pública, artículo 96). ..’
‘No obstante, tales atribuciones o poderes del suplente sólo pueden ser ejercidos en ausencia del titular, por tratarse la suya de una competencia alternativa:
‘Varios órganos pueden tener una misma competencia alternativa y sucesivamente. Es el caso de los suplentes de un funcionario, que tienen igual competencia que el principal, llamado titular, pero que sólo pueden ejercerla en ausencia temporal o definitiva de éste.’ (Ortiz Ortiz, Eduardo. ‘Derecho Administrativo’. Tomo II. Tesis 11. San José, Universidad de Costa Rica, 1976, p. 10).
‘La suplencia supone un cargo vacante y por consecuencia un órgano inactivo por la falta de titular (...) La suplencia se realiza por la prescindencia de la voluntad del suplente y del suplido y por un simple hecho objetivo: la ausencia.’ (Díez, Manuel María. ‘Derecho Administrativo’. Tomo II. Op. cit., p. 44).
La Procuraduría General de la República se pronunció en idéntica forma en el Dictamen No. C-006-89 de 5 de enero de 1989 al expresar que la esencia de la suplencia, lo que la justifica, es el hecho objetivo de la ausencia del titular.
En cuanto a la causa que genere la ausencia, tanto nuestra legislación como la doctrina indican que puede ser cualquiera, siempre que fuese justa."
En el caso que nos ocupa, al órgano asesor no le cabe la menor duda de que la competencia para nombrar el suplente del Rector, en caso de ausencias temporales, le corresponde a él. Así lo confirman el inciso v) del artículo 26 del Estatuto Orgánico del TEC en relación con el inciso d) del artículo 32 de ese mismo cuerpo normativo. En esta hipótesis, estamos frente a una competencia exclusiva de la Rectoría, toda vez que el ordenamiento jurídico universitario no le concede al Consejo Institucional ninguna atribución al respecto. Nótese que, conforme al inciso l) del artículo 18 del Estatuto Orgánico, la atribución de la ratificación está referida para el caso de los nombramientos de los Vicerrectores en sus respectivos puestos.
El Consejo Institucional, como todo órgano público, está sometido al principio de legalidad. Dada la naturaleza pública de los entes universitarios, ellos están vinculados a los valores y principios que se derivan del Estado democrático, entre los cuales se encuentran el principio de legalidad, sin que esta situación afecte en nada la autonomía universitaria que les garantiza el Derecho de la Constitución. En este sentido, conviene traer a colación lo que expresamos en el dictamen C-216-99 del 28 de octubre de 1999 sobre el tema. Indicamos en esa oportunidad lo siguiente:
"Ahora bien,. lo anterior no significa [ se refiere al tema de la autonomía universitaria] que las universidades estatales estén totalmente divorciadas del ordenamiento jurídico costarricense o que, siguiendo una tesis dualista, se pueda afirmar que coexisten dos sistemas jurídicos dentro de un mismo Estado. En primer lugar, las universidades están sometidas al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Dentro de los principios están: el de legalidad, el del control jurisdiccional de sus actos, el de responsabilidad y el democrático. Por otra parte, en virtud del principio de unidad estatal(2) las universidades estatales están sujetas al ordenamiento jurídico costarricense, tal y como acertadamente lo expresó don Eduardo Ortiz:
‘ La Universidad como cualquier otro sujeto del orden jurídico nacional, queda sometida a todas las regulaciones legales, que, aun afectando su situación jurídica e interfiriendo indirectamente con la prestación de su servicio y la organización de sus medios, afectan por igual a todos los otros sujetos del mismo orden, porque están motivadas en razones a todas comunes, extrañas a su especialización funcional. De este modo quedan sujetos a las normas de la Asamblea, el régimen de sus propiedades, la regulación del tránsito por sus calles, los delitos cometidos dentro de sus aulas y, en general, toda conducta del estudiante o del profesor dentro de la Universidad que coincida con una hipótesis legal, distinta de la enseñanza académica.’"
(2) Principio lógico, condición esencial para la existencia del Estado. "La unidad del Estado como una realidad de tipo jurídico consiste en un todo armónico debidamente planeado, de tal manera que existe una coordinación y subordinación entre todos los entes y órganos, que componen al Estado como actividad y organización. CALDERON A ( Jorge R.) , op. cit. página 18.
Revisando, detenidamente, las atribuciones que le otorga el ordenamiento jurídico universitario al Consejo Institucional, no encontramos que se le asigne, ni expresa ni implícitamente, la facultad de ratificar las designaciones de los suplentes que hace el Rector en los casos de sus ausencias temporales. Así las cosas, podemos afirmar que corresponde, en forma exclusiva al Rector, designar al Vicerrector que lo va a suplir cuando se da una ausencia temporal sin que ese acto tenga que ser ratificado por el Consejo Institucional.
Si en el pasado se ha hecho de otra forma, el órgano asesor es de la tesis que se ha procedido en contra del ordenamiento jurídico, por lo que es necesario enderezar la actividad administrativa conforme al principio de legalidad.
Por otra parte, existe una razón lógica para pronunciarnos en contra de la ratificación de este acto por parte del Consejo Institucional. En vista de que ese órgano colegiado solo sesiona ordinariamente una vez por semana y, extraordinariamente, cuando lo convoque el Rector por iniciativa propia o de al menos cuatro de sus miembros, podría ocurrir que el órgano de la Rectoría quedara acéfalo por la falta de la ratificación del acto que emite el Rector, lo cual podría ocasionar serios perjuicios al interés público. Píense en el caso de que la designación del suplente la realiza el Rector el día lunes debido a que debe ausentarse del día martes al viernes. En este supuesto, o habría que convocar a una sesión extraordinaria al órgano colegiado, acto que por sí mismo no justifica dicha convocatoria, o habría que esperar la reunión ordinaria del día viernes, con lo que quedaría sin el servidor el órgano unipersonal si se optara por esta segunda vía.
Desde esta óptima, y esa es la inteligencia de las normas que regulan el tema que tenemos entre manos, lo más conveniente para el interés público y lógico es que sea el Rector quien nombre a su suplente, sin que dicho acto tenga que ser ratificado ulteriormente por el Consejo Institucional. La ratificación desnaturaliza la institución de la suplencia en este caso.
El otro tema que somete a consideración del órgano asesor, es el de los viajes al exterior del señor Rector. Aquí debemos distinguir dos situaciones. La primera, cuando el viaje al exterior se hace con recursos de la Institución. La segunda, cuando el Rector paga los gastos del viaje de su propio peculio o los cubre entidad anfitriona.
En el primer supuesto, se requiere de la autorización del Consejo Institucional. La razón es sencilla, así lo ordena el artículo 31 del Reglamento de Gastos de Viaje y Transporte de Funcionarios Público emitido por el órgano contralor con base en las facultades constitucionales y legales que tiene sobre la fiscalización de la Hacienda Pública, las cuales son prevalentes y exclusivas en esta materia. El citado numeral señala al respecto lo siguiente:
"Artículo 31º.- Necesidad de acuerdo previo del órgano superior. Para que un funcionario tenga derecho a recibir el importe correspondiente a gastos de viaje al exterior, debe existir un acuerdo previo del órgano superior del ente público respectivo, en que se autorice el viaje y en donde se señale como mínimo:
Nombre del funcionario.
Cargo que desempeña el servidor.
Países a visitar.
Período del viaje.
Monto del adelanto.
Gastos conexos autorizados."
En esta hipótesis, no existe más alternativa que ajustarse a lo que dispone ese precepto, por lo que, cuando los gastos de viaje al exterior van a ser cubiertos con recursos del TEC, se requiere del acuerdo del Consejo Institucional(3).
(3) Aunque el órgano asesor es de la tesis de que, al atribuirle el ordenamiento jurídico al Rector la representación de la institución, no requieren de la aprobación del Consejo Institucional el viaje y los gastos. Empero, dadas las atribuciones exclusivas y prevalentes que tiene el órgano contralor en esta materia, si él así lo ha interpretado, las autoridades universitarias deben sujetarse a ese criterio, y no al nuestro.
El hecho adquiere un ribete diferente en el segundo supuesto. Cuando el Rector cubre los gastos con su propio patrimonio o lo hace la entidad anfitriona, no se requiere del acuerdo del Consejo Institucional. La primera razón que nos llevan a sostener esta argumentación, se encuentra en el hecho de que, con base en el Estatuto Orgánico, artículo 23, el Rector ostenta la representación del Instituto. Por consiguiente, él no necesita de la habitación concreta para ejercer esa atribución ya que el ordenamiento jurídico universitario se la ha otorgado en forma amplia y definitiva. Es decir, por disposición expresa del precepto universitario el Rector es el representante de la Institución tanto en el ámbito nacional como internacional.
Por otra parte, cuando el precepto universitario habla de que representa a la institución "o por delegación del Consejo Institucional", esta norma hay que interpretarla en forma lógica y en armonía con el resto de los preceptos que conforman el subsistema jurídico de la comunidad universitaria. Así las cosas, esta delegación tiene que estar referida a la representación del Consejo Institucional en sí para una misión específica o puntal, y no a la de la Institución, la cual ostenta el Rector por expreso mandato de un precepto jurídico. De otra forma, no podría entenderse la norma que señala como función del Rector el "representar al Instituto conforme a las facultades que le otorga el Estatuto Orgánico".
Por último, no podemos perder de vista de que el Rector es el funcionario de más alta jerarquía ejecutiva del TEC. Consecuentemente, esa posición entraña una serie de vínculos, relaciones y contactos no solo en el ámbito nacional, sino también en el internacional. Todo ello provoca la necesaria consecuencia de que el Rector tiene que contar con todo un instrumental que le permita relacionarse en forma ágil, oportuna y eficaz con todos aquellos interlocutores que le pueden propiciar un beneficio a la Institución que él representa. Desde esta perspectiva, y máxime que vivimos un mundo "globalizado", donde una de las principales características es la vertiginosidad del cambio histórico, siendo la rapidez y fluidez una de sus manifestaciones principales, el Rector necesariamente ha de contar con la discrecionalidad administrativa para decidir si acepta o no un determinado viaje al exterior en el ejercicio del cargo, sin que tal acto deba estar sujeto a una ulterior ratificación ( remover un obstáculo que impide ejercer la competencia) de un órgano colegiado. En vista de la posición que le concede el ordenamiento jurídico universitario al Rector en la jerarquía universitaria, nos parece que no tiene razón de ser que sea el Consejo Institucional quien apruebe o no los viajes del Rector. Es él, y bajo su entera responsabilidad y un uso correcto de sus funciones, quien debe determinar si participa o no en el evento internacional, teniendo siempre en mente la máxima satisfacción de los intereses institucionales.
Ahora bien, nos parece que este caso el Rector tiene dos deberes ante el Consejo Institucional. El primero, es informarle, con la suficiente antelación, del viaje el exterior, sus motivos, el lapso de su ausencia y otros aspectos que considere oportuno. El segundo, comunicarle al Consejo Institucional sobre los resultados de su participación en el evento y como esa experiencia puede traducirse en un beneficio concreto para la entidad.
1.- Corresponde, en forma exclusiva al Rector, designar al Vicerrector que lo va a suplir cuando se da una ausencia temporal, sin que ese acto tenga que ser ratificado por el Consejo Institucional.
2.- Cuando los gastos del viaje al exterior los cubre el presupuesto del TEC, el viaje requiere de la autorización del Consejo Institucional.
3.- Cuando los gastos del viaje al exterior los sufraga el Rector de su propio peculio o la entidad anfitriona, no es necesario la autorización del Consejo Institucional.
4.- En este último caso, existe un deber del Rector de informarle al Consejo Institucional, con la suficiente antelación, del viaje, sus motivos, su duración y otros aspecto que considere oportuno. Una vez concluido el evento, el Rector debe comunicarle al Consejo Institucional los resultados de su participación y como esa experiencia puede traducirse en un beneficio concreto para la entidad.
De usted, con toda consideración,

References: artículo 60
 artículo 18
 artículo 95
 artículo 4
 artículo 96
 artículo 26
 artículo 32
 artículo 18
 artículo 31
 artículo 23