Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/kolektivni-investovani-a-protipravni-pouziti-prostredku-investicniho-fondu.p700.html
Timestamp: 2020-05-27 09:15:40+00:00

Document:
Kolektivní investování a protiprávní použití prostředků ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Kolektivní investování a protiprávní použití prostředků investičního fondu
Ej 337/2004
Kolektivní investování: protiprávní použití prostředků investičního fondu
Řízení před soudem:
k § 17 odst. 1 a § 37k zákona č. 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech, ve znění zákonů č. 151/1996 Sb. a č. 15/1998 Sb.*)
I. Nákup směnek v hodnotě vyšší než šest milionů korun do majetku investičního fondu, který provedl předseda jeho představenstva, je zaviněným závažným porušením povinnosti, za něž Komise pro cenné papíry uloží předsedovi představenstva pokutu podle § 37k zákona č. 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech, neboť předseda představenstva měl a mohl vědět, že směnky nejsou veřejně obchodovatelnými cennými papíry ve smyslu § 17 odst. 1 tohoto zákona.
II. Pokuta uložená v maximální zákonné výši 100 000 Kč (§ 37k zákona č. 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech) je zjevně nepřiměřená tehdy, jestliže byla původně uložena za dva skutky, avšak v rámci řízení o rozkladu již pouze za jeden z těchto skutků, a správní orgán při úvaze o výši pokuty tuto změnu právního základu odpovědnosti nevzal v potaz, a navíc ani nepřihlédl k tomu, že žalobce se protiprávního jednání dopustil nikoliv úmyslně, ale nevědomou nedbalostí. V takovém případě soud sníží pokutu podle § 78 odst. 2 s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2004, čj. 6 A 10/2000-62)
srov. č. 560/2005 Sb. NSS.
Ing. Ivan O. v B. proti Komisi pro cenné papíry o uložení pokuty.
Rozhodnutím Komise pro cenné papíry ze dne 1. 7. 1998, vydaným na základě § 36 odst. 2 písm. b) zákona č. 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech (dále jen „zákon č. 248/1992 Sb.“), byla žalobci jako předsedovi představenstva akciové společnosti S. uložena pokuta podle § 37k zákona č. 248/1992 Sb. ve výši 100 000 Kč za porušení ustanovení § 17 odst. 1 téhož zákona. Podle tohoto ustanovení musí být majetek investičního fondu uložený v cenných papírech tvořen výlučně tam specifikovanými veřejně obchodovatelnými cennými papíry. Žalobce v rozporu s tímto ustanovením odkoupil v průběhu roku 1996 do majetku společnosti S. celkem 14 směnek akciové společnosti P., které nejsou výše specifikovanými veřejně obchodovatelnými cennými papíry. Dále byla žalobci uložena pokuta též za porušení § 7 odst. 2 zákona č. 248/1992 Sb., podle kterého používá investiční fond prostředky získané kolektivním investováním k nákupu cenných papírů, nemovitostí nebo je ukládá na zvláštní účet, ve spojení s § 31 odst. 2 a 3 téhož zákona, jehož se žalobce dopustil tím, že dne 31. 12. 1996 uzavřel za společnost S. mandátní smlouvu se společností s ručením omezeným R. o obhospodařování majetku společnosti S. a sjednal jednostrannou smluvní pokutu ve výši 10 000 000 Kč, přičemž k zajištění zaplacení této pokuty složil z prostředků společnosti S. jednorázovou kauci ve stejné výši.
Proti uvedenému rozhodnutí podal žalobce rozklad, v němž poukazoval zejména na skutečnost, že podle § 37k zákona č. 248/1992 Sb. v případě, že Komise pro cenné papíry, jakožto orgán státního dozoru pro kapitálový trh, zjistí při výkonu státního dozoru, že členové představenstva zaviněně závažně nebo opětovně porušují anebo porušovali své povinnosti, uloží jim pokutu podle stupně závažnosti takového porušení právní povinnosti a podle formy zavinění až do výše 100 000 Kč. Použitím slučovací spojky „a“ mezi stupněm závažnosti a formou zavinění je podle žalobce zcela jednoznačně stanoveno, že jde o kumulativní podmínku a při ukládání pokuty musí být přihlíženo k naplnění všech kritérií současně. Dále žalobce poukazoval na skutečnost, že se Komise pro cenné papíry před vydáním napadeného rozhodnutí dostatečně nezabývala prokázáním jednotlivých znaků rozhodných pro uložení pokuty podle § 37k zmíněného zákona, a dále jí vytýkal, že s ohledem zejména na formu jeho zavinění lze výši uložené pokuty pokládat za zjevně nepřiměřenou. Ve vztahu k druhému vytýkanému porušení zákona č. 248/1992 Sb., konkrétně ustanovení jeho § 7 odst. 2, jehož se podle žalované dopustil tím, že za společnost S. uzavřel mandátní smlouvu se společností R., pak žalobce v rozkladu především poukazoval na uplynutí prekluzivní lhůty, která brání uložení pokuty.
Rozhodnutím prezidia žalované ze dne 15. 11. 1999 bylo k rozkladu žalobce změněno rozhodnutí Komise pro cenné papíry podle § 59 odst. 2 správního řádu tak, že se žalobci jako předsedovi představenstva společnosti S. ukládá podle § 37k zákona č. 248/1992 Sb. pokuta ve výši 100 000 Kč za porušení ustanovení § 17 odst. 1 téhož zákona. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí prezidia žalované lze zjistit, že změna výroku původního rozhodnutí je důsledkem zrušení bodu 2 výroku uvedeného rozhodnutí správního orgánu I. stupně, k němuž orgán rozhodující o rozkladu přistoupil s ohledem na skutkovou nouzi ve vztahu k možnosti ověřit žalobcem vznesenou námitku, že správní řízení o uložení pokuty bylo zahájeno až po uplynutí prekluzivní jednoroční lhůty. Nedůvodnou však prezidium žalované shledalo tu část žalobcova rozkladu, která se týkala uložení pokuty za porušení ustanovení § 17 odst. 1 zákona č. 248/1992 Sb. V odůvodnění se poukazuje na to, že žalobce byl v době porušení uvedeného ustanovení předsedou tříčlenného představenstva společnosti S., jehož jediným akcionářem byla v té době společnost R. Společníky společnosti R. byli v roce 1996 společnost s ručením omezeným T. a společnost s ručením omezeným E., v nichž byl žalobce jediným společníkem. Třetím a posledním společníkem společnosti R. byl sám žalobce. Vzhledem k tomuto propojení byla tedy společnost S. v předmětné době subjektem, který byl ze strany žalobce plně ovládán. Prezidium žalované poukazuje na to, že žalobce nejednal s náležitou péčí, pokud svým jednáním umožnil nabýt do majetku investičního fondu směnky, ačkoliv z § 17 odst. 1 zákona č. 248/1992 Sb. jasně plyne, že směnky do majetku investičního fondu nabývat nelze. Svým jednáním bez náležité péče způsobil nebezpečí snížení majetku společnosti S. o částku 6 559 610,30 Kč, přičemž jednal minimálně v nevědomé nedbalosti, a tedy zaviněně. Prezidium žalované poté zdůraznilo, že pokuta byla ponechána v maximální výši 100 000 Kč, neboť při rozhodování o její výši byl vzat v úvahu stupeň závažnosti porušení právní povinnosti a forma zavinění s tím, že stupeň závažnosti je zákonem vztahován k vlastní povinnosti, a nikoliv pouze k následkům tohoto jednání. Jednání žalobce, který peněžní prostředky investičního fondu použil v rozporu s § 17 odst. 1 zákona č. 248/1992 Sb., označil správní orgán za závažné porušení právní povinnosti, a to zejména vzhledem k výši protiprávně použitých prostředků. Připustil, že míra zavinění žalobce nedosáhla úmyslného jednání – jednalo se pouze o nedbalost – avšak v této souvislosti zdůraznil, že i za této situace je pokuta uložená v maximální výši adekvátní, neboť je třeba přihlédnout také k tomu, že žalobce nejednal s náležitou péčí, ačkoliv k tomu byl povinen.
Žalobce proti rozhodnutí o rozkladu brojil žalobou, neboť se domníval, že jím byl zkrácen na svých právech. Toto zkrácení spatřuje v porušení § 3 odst. 3 a 4, § 32 odst. 1 a 2, § 34 odst. 1, 2, 5 a 6, § 35 odst. 1, § 46 a § 47 odst. 3 správního řádu ze strany správního orgánu I. stupně, ale i žalovaného, neboť ani ten se povinnostmi uloženými mu správním řádem v řízení neřídil a jeho rozhodnutí o rozkladu nesplňuje všechny náležitosti stanovené nejen správním řádem, ale i ustanovením § 37k zákona č. 248/1992 Sb., a je nepřezkoumatelné zejména v části týkající se výše uložené pokuty. Neobsahuje totiž uvedení konkrétních skutečností, z nichž by bylo možno zjistit, zda a jak byla vzata v úvahu hlediska v zákoně stanovená ve vztahu k výši uložené pokuty na samé horní hranici zákonné sazby, a to i vzdor konstatování žalované, že jde o jediné porušení zákona zaviněné jen nevědomou nedbalostí. Správnost svého postupu podle statutu fondu a možnost následného prodeje akcií žalobce dovozoval z obsahu jednání na Ministerstvu zemědělství a Fondu národního majetku. Vzdor počátečnímu nadějnému přístupu pracovníků uvedeného ministerstva k vyřízení věci se později jejich postoj změnil. Postoj investičního fondu vycházel z tehdy platného statutu fondu, který zahrnoval pomoc společnosti S. při rozvoji společností v regionu „Slovácko“, a vycházel i z názoru, že cenným papírem je podle § 1 odst. 1 písm. g) zákona ČNR č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, i směnka vystavená podle zákona směnečného a šekového č. 191/1950 Sb., která je veřejně nabízena k prodeji. Žalobce přiznal, že nejen on, ale i celé představenstvo společnosti S. zcela přehlédlo skutečnost, že směnka, aby mohla být považována za veřejně obchodovatelný cenný papír, musí obsahovat i údaj o povolení podle § 72 odst. 2 zákona o cenných papírech. V době nákupu směnek žalobce jednal v nevědomé nedbalosti a vzniklý následek se dodatečně pokoušel v mezích zákona napravit. Představenstvo společnosti S. proto konzultovalo svůj další postup s pracovníky Ministerstva financí – úřadu pro cenné papíry a na základě této konzultace byla dne 21. 7. 1997 uzavřena a podepsána smlouva o postoupení pohledávky tvořené předmětnými směnkami na společnost R., přičemž stejnopis smlouvy byl Komisi pro cenné papíry předán před vydáním rozhodnutí, jež bylo později napadeno rozkladem. Žalobce vyslovuje přesvědčení, že i přes počáteční formální pochybení jednáním v nevědomé nedbalosti on i ostatní členové představenstva učinili všechny v úvahu přicházející kroky k záchraně majetku společnosti S. a k zajištění maximální návratnosti vynaložených prostředků. Proto žalobce setrvává na svém přesvědčení, že v době, kdy bylo opatření k nápravě činěno, postupoval on i další členové představenstva s řádnou péčí, kterou bylo za dané situace možno na něm požadovat. Je dále přesvědčen i o tom, že při ukládání výše pokuty mělo být přihlédnuto k tomu, že společně s ostatními členy představenstva nevyčkával, až bude k nápravě vyzván, ale opatření činil z vlastní iniciativy.
Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě odůvodnila svůj postup a úvahy, jimiž byla vedena při rozhodování o rozkladu proti rozhodnutí o uložení pokuty žalobci. Na svém názoru setrvala a neshledala důvod, pro který by vydané rozhodnutí odporovalo zákonu. Zdůraznila ustanovení § 17 odst. 1 zákona č. 248/1992 Sb., které podává
výčet cenných papírů, jež smí investiční fond do svého majetku nabývat. Směnka v tomto výčtu obsažena není, a do majetku investičního fondu ji tudíž nelze vůbec nabývat bez ohledu na to, zda je či není veřejně obchodovatelná.
Nejvyšší správní soud, který věc převzal podle § 132 s. ř. s. k dokončení řízení, nařídil ve věci jednání, při němž zástupce žalobce s ohledem na novou právní úpravu danou ustanovením § 78 odst. 2 s. ř. s. učinil alternativní návrh na přiměřené snížení výše pokuty, pokud nebude vyhověno primárnímu návrhu na zrušení napadeného rozhodnutí vůbec. Poukazoval v tomto směru na tu část žaloby, kde již na nepřiměřenost výše uložené pokuty upozornil, avšak tehdejší právní úprava mu neumožňovala podat návrh na případné snížení uloženého správního trestu.
Nejvyšší správní soud neshledal důvodným žalobní návrh na zrušení napadeného rozhodnutí pro nezákonnost. Důvodným však shledal žalobcův návrh na snížení uložené sankce podle § 78 odst. 2 s. ř. s.; pokutu uloženou žalobci ve výši 100 000 Kč proto snížil a uložil ji ve výši 30 000 Kč.
V projednávané věci z obsahu spisu nepochybně vyplývá a mezi účastníky je ostatně nesporné, že žalobce v roce 1996 vykonával funkci předsedy představenstva společnosti S. a v jeho zastoupení nakoupil do majetku společnosti celkem 14 směnek, přičemž směnky nejsou cennými papíry specifikovanými v § 17 odst. 1 zákona č. 248/1992 Sb. Peněžních prostředků společnosti v celkové výši 6 559 610,30 Kč tak použil v rozporu s citovaným ustanovením zákona č. 248/1992 Sb. a jako předseda představenstva se nepochybně dopustil závažného porušení své povinnosti, z něhož se nelze vyvinit ani jinak zřejmě dobře míněnou snahou pomoci jinému subjektu.
Žalobce jako předseda představenstva společnosti nevykonával svou působnost s náležitou péčí, neboť měl a mohl vědět, že směnku do majetku investičního fondu nabývat nelze, a to bez ohledu na to, zda byla veřejně obchodovatelná či nikoliv. Toto závažné porušení povinnosti uložené zákonem č. 248/1992 Sb. nelze ospravedlnit ani dodatečnou snahou o nápravu zjištěného pochybení, nehledě k tomu, že jak vyplývá z důkazů v řízení provedených, nebyla tato náprava příliš účinná, i když z důvodů stojících mimo možnosti žalobce a společnosti S.
Nejvyšší správní soud z důvodů výše uvedených uzavírá, že skutková podstata ustanovení § 37k zákona č. 248/1992 Sb., tedy závažné porušení povinnosti žalobcem jakožto předsedy představenstva společnosti S., je naplněna a Komise pro cenné papíry, jakožto správní orgán I. stupně, pokud při výkonu státního dozoru zjistila takové pochybení, důvodně přistoupila k uložení pokuty. Závažnost porušení je dána i absolutní výší částky, za niž v rozporu se zákonem byly směnky do majetku společnosti nabyty, a dále tím, že takto byl postižen majetek akcionářů v rozsahu zhruba 70 %. Prezidium žalované tudíž nepochybilo, pokud se s tímto hodnocením porušení povinnosti ze strany správního orgánu I. stupně v rozhodnutí o rozkladu ztotožnilo. Nejvyšší správní soud proto neshledal důvodným žalobní návrh na zrušení napadeného rozhodnutí pro nezákonnost, přičemž důkazy ve správním řízení provedené pokládal za dostačující pro učiněný závěr, a nepovažoval proto za potřebné dokazování doplnit ve smyslu žalobcova požadavku.
Jinak je tomu ve vztahu k návrhu žalobce na snížení uložené sankce ve smyslu § 78 odst. 2 s. ř. s. Rozhoduje-li soud podle uvedeného ustanovení o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může – nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s., ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši – od něj upustit nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán a který soud případně vlastním dokazováním v nikoliv zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.
Předně nutno konstatovat, že skutkový stav, z něhož vyšel správní orgán, umožňuje soudu uvážit o přiměřenosti výše žalobci uloženého trestu ve smyslu citovaného zákonného ustanovení. Nejvyšší správní soud má za to, že Komise pro cenné papíry a následně její prezidium uložily pokutu ve zjevně nepřiměřené výši. Předně nutno připomenout, že podle § 37k zákona č. 248/1992 Sb. je maximální výše pokuty 100 000 Kč, přičemž kritérii pro posouzení výše sankce jsou především forma zavinění a stupeň závažnosti protiprávního jednání. V takové výši uložila Komise pokutu původně za dvě porušení zákona č. 248/1992 Sb. Ačkoliv prezidium žalované od jednoho ze skutků upustilo, ponechalo pokutu v původně stanovené maximální výši, aniž ke změně svého rozhodnutí ve výši pokuty přihlédlo. Nevzalo v potaz rovněž svůj závěr, s nímž se ztotožňuje i Nejvyšší správní soud, že žalobce se protiprávního jednání dopustil sice zaviněně, avšak nejmírnější formou zavinění, tj. nevědomou nedbalostí. Nejednalo se tudíž ze strany žalobce o jednání úmyslné či vědomě nedbalostní. Lze pak jen těžko akceptovat, že i např. při úmyslném jednání se stejnými následky by pokuta nemohla být vyšší než ta, která byla žalobci uložena. Při úvaze o výši sankce je třeba vycházet též ze stupně závažnosti porušení právní povinnosti, přičemž v této souvislosti lze za „polehčující okolnost“ nepochybně pokládat motivaci žalobce, pro niž se porušení právní povinnosti dopustil, tj. snahu pomoci při rozvoji společností v regionu „Slovácko“, což prezidium žalované rovněž nezvážilo. Nelze též přehlédnout poměr hodnoty vynaložené na nákup směnek k celkovému základnímu jmění fondu (4,29 %). Obě naposledy uvedené skutečnosti výrazně snižují stupeň závažnosti porušení právní povinnosti, jehož se žalobce dopustil. Všechny výše uvedené důvody ve svém souhrnu vedly Nejvyšší správní soud k závěru o zjevné nepřiměřenosti pokuty uložené žalobci a o nutnosti snížit k návrhu žalobce uloženou sankci; za přiměřenou všem okolnostem případu přitom Nejvyšší správní soud pokládá částku 30 000 Kč.
*) Zákon č. 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech, byl s účinností k 1. 5. 2004 zrušen zákonem č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování.

References: § 17
 § 37
 zákona č. 248
 § 37
 zákona č. 248
 § 17
 zákona č. 248
 soud 
 § 78
 § 36
 zákona č. 248
 § 37
 zákona č. 248
 § 17
 § 7
 zákona č. 248
 § 31
 § 37
 zákona č. 248
 § 37
 zákona č. 248
 § 7
 § 59
 § 37
 zákona č. 248
 § 17
 § 17
 zákona č. 248
 § 17
 zákona č. 248
 § 17
 zákona č. 248
 § 3
 § 32
 § 34
 § 35
 § 46
 § 47
 § 37
 zákona č. 248
 § 1
 § 72
 § 17
 zákona č. 248
 § 132
 § 78
 soud 
 § 78
 § 17
 zákona č. 248
 zákona č. 248
 soud 
 § 37
 zákona č. 248
 soud 
 § 78
 soud 
 § 78
 soud 
 soud 
 § 37
 zákona č. 248
 zákona č. 248
 soud 
 soud