Source: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2012/02/es20120228_2bve000811.html
Timestamp: 2018-06-24 08:45:20+00:00

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Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - § 3 Abs 3 StabMechG idF vom 09.10.2011 (Delegation von Entscheidungsbefugnissen bzgl der EFSF vom Bundestag auf Sondergremium) verletzt Bundestagsabgeordnete partiell in Rechten aus Art 38 Abs 1 S 2 GG - Zur Zulässigkeit von Einschränkungen der Abgeordnetengleichheit im Interesse der Funktionsfähigkeit des Parlaments in eil- bzw geheimhaltungsbedürftigen Fragen
StartseiteEntscheidungen Urteil vom 28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11
zum Urteil des Zweiten Senats vom 28. Februar 2012
- 2 BvE 8/11 -
dass § 3 Abs. 3 und § 5 Abs. 7 des Gesetzes zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus (Stabilisierungsmechanismusgesetz - StabMechG) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 9. Oktober 2011 (BGBl I S. 1992) die Antragsteller in ihrer verfassungsrechtlichen Organstellung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 77 Abs. 1 Satz 1, Art. 110 Abs. 2 Satz 1, Art. 115 und Art. 23 GG verletzen
Antragsteller: 1. Herrn Prof. Dr. D…,
2. Herrn S …
vertreten durch den Präsidenten Dr. Norbert Lammert,
Potsdamer Platz 1, 10785 Berlin –
Beigetreten: Bundesregierung,
1. Als Reaktion auf die Staatsschuldenkrise in der Europäischen Währungsunion gewährten die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsraums zunächst Griechenland koordinierte, bilaterale Finanzhilfen und schufen anschließend den sogenannten „Rettungsschirm“, in dessen Rahmen eine privatrechtlich organisierte Zweckgesellschaft, die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), gegründet worden ist. Diese Zweckgesellschaft erhält Garantien von Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes, um die Mittel an den Kapitalmärkten aufzunehmen, die sie für überschuldete Mitgliedstaaten bereitstellt.
2. Mit dem Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus (Stabilisierungsmechanismusgesetz - StabMechG) vom 22. Mai 2010 (BGBl I S. 627) schuf der Bundesgesetzgeber auf nationaler Ebene die Voraussetzungen für die Leistung finanziellen Beistands durch die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität.
(1) ¹Das Bundesministerium der Finanzen wird ermächtigt, für Kredite, die eine von den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes gegründete oder beauftragte Zweckgesellschaft zur Finanzierung von Notmaßnahmen zum Erhalt der Zahlungsfähigkeit eines Mitgliedstaates des Euro-Währungsgebietes aufnimmt, Gewährleistungen bis zur Höhe von insgesamt 123 Milliarden Euro zu übernehmen, sofern diese Notmaßnahmen zum Erhalt der Zahlungsfähigkeit des betroffenen Mitgliedstaates erforderlich sind, um die Finanzstabilität in der Währungsunion sicherzustellen. ²Voraussetzung ist, dass der betroffene Mitgliedstaat mit dem Internationalen Währungsfonds und der Europäischen Kommission unter Mitwirkung der Europäischen Zentralbank ein wirtschafts- und finanzpolitisches Programm vereinbart hat und dass dies von den Staaten des Euro-Währungsgebietes einvernehmlich gebilligt wird. ³Die Gefährdung der Zahlungsfähigkeit eines Mitgliedstaates des Euro-Währungsgebietes ist zuvor durch die Staaten des Euro-Währungsgebietes unter Ausschluss des betroffenen Mitgliedstaates gemeinsam mit dem Internationalen Währungsfonds und der Europäischen Zentralbank einvernehmlich festzustellen. 4 Gewährleistungen nach Satz 1 können nur bis zum 30. Juni 2013 übernommen werden.
(3) ¹Eine Gewährleistung ist auf den Höchstbetrag dieser Ermächtigung in der Höhe anzurechnen, in der der Bund daraus in Anspruch genommen werden kann. ²Zinsen und Kosten sind auf den Ermächtigungsrahmen nicht anzurechnen.
(4) ¹Vor Übernahme von Gewährleistungen nach Absatz 1 bemüht sich die Bundesregierung, Einvernehmen mit dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages herzustellen. ²Der Haushaltsausschuss hat das Recht zur Stellungnahme. ³Sofern aus zwingenden Gründen eine Gewährleistung bereits vor Herstellung eines Einvernehmens übernommen werden muss, ist der Haushaltsausschuss unverzüglich nachträglich zu unterrichten; die Unabweisbarkeit der Übernahme der Gewährleistung vor Herstellung des Einvernehmens ist eingehend zu begründen. 4 Der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages ist darüber hinaus vierteljährlich über die übernommenen Gewährleistungen und die ordnungsgemäße Verwendung zu unterrichten.
5. Mit Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus vom 9. Oktober 2011 (BGBl I S. 1992) änderte der Deutsche Bundestag das Stabilisierungsmechanismusgesetz im Sinne der Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses. Nach dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes am 14. Oktober 2011 hat das Stabilisierungsmechanismusgesetz nunmehr folgenden Wortlaut:
(1) ¹Das Bundesministerium der Finanzen wird ermächtigt, für Finanzierungsgeschäfte, die die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität zur Durchführung von unter der Voraussetzung der Absätze 2 und 3 gewährten Notmaßnahmen zugunsten eines Mitgliedstaates des Euro-Währungsgebietes tätigt, Gewährleistungen bis zur Höhe von insgesamt 211,0459 Milliarden Euro zu übernehmen. ²Notmaßnahmen im Sinne von Satz 1 sind Darlehen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität an den betroffenen Mitgliedstaat, einschließlich solcher, die der Mitgliedstaat zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten verwendet, vorsorgliche Maßnahmen sowie Ankäufe von Staatsanleihen dieses Mitgliedstaates am Primärmarkt oder Sekundärmarkt. ³Gewährleistungen nach Satz 1 können nur bis zum 30. Juni 2013 übernommen werden. 4 Zu diesem Zeitpunkt verfällt die Ermächtigung für den nicht ausgenutzten Teil des Gewährleistungsrahmens. 5 Eine Gewährleistung ist auf den Höchstbetrag dieser Ermächtigung in der Höhe anzurechnen, in der der Bund daraus in Anspruch genommen werden kann. 6Zinsen und Kosten sind auf den Ermächtigungsrahmen nicht anzurechnen.
(2) ¹Notmaßnahmen im Sinne von Absatz 1 können auf Antrag eines Mitgliedstaates des Euro-Währungsgebietes zum Erhalt seiner Zahlungsfähigkeit ergriffen werden, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt zu wahren. ²Die Gefährdung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes ist vor der Gewährung von Notmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes unter Ausschluss des betroffenen Mitgliedstaates gemeinsam mit der Europäischen Zentralbank und nach Möglichkeit mit dem Internationalen Währungsfonds einvernehmlich festzustellen. ³Vorsorgliche Maßnahmen, Kredite zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten und der Aufkauf von Staatsanleihen am Sekundärmarkt erfolgen unter diesen Voraussetzungen zur Verhinderung von Ansteckungsgefahren. 4Der Aufkauf von Staatsanleihen eines Mitgliedstaates des Euro-Währungsgebietes am Sekundärmarkt erfordert zudem die Feststellung außergewöhnlicher Umstände auf dem Finanzmarkt durch die Europäische Zentralbank.
(3) ¹Notmaßnahmen werden an strenge Auflagen gebunden, die der betroffene Mitgliedstaat grundsätzlich im Rahmen eines wirtschafts- und finanzpolitischen Programms vor Gewährung der Notmaßnahme mit der Europäischen Kommission unter Mitwirkung der Europäischen Zentralbank und nach Möglichkeit mit dem Internationalen Währungsfonds vereinbart und die von den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes einstimmig gebilligt werden. ²Sollte wegen der Natur der Notmaßnahme die Vereinbarung aller erforderlichen Auflagen vor Beginn der Notmaßnahme nicht möglich sein, ist diese Vereinbarung unverzüglich und vor Abschluss der Notmaßnahme nachzuholen.
(2) ¹Der Deutsche Bundestag berät und beschließt über Vorlagen nach diesem Gesetz in angemessener Frist. ²Dabei berücksichtigt er die für die Beschlussfassung auf der Ebene des Euro-Währungsgebietes maßgeblichen Fristvorgaben.
Parlamentsvorbehalt für Entscheidungen in der
Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität
(1) ¹Die Bundesregierung darf in Angelegenheiten der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität einem Beschlussvorschlag, der die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages berührt, durch ihren Vertreter nur zustimmen oder sich bei einer Beschlussfassung enthalten, nachdem der Deutsche Bundestag hierzu einen zustimmenden Beschluss gefasst hat. ²Ohne einen solchen Beschluss des Deutschen Bundestages muss der deutsche Vertreter den Beschlussvorschlag ablehnen.
(3) ¹In Fällen besonderer Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit werden die in Absatz 1 bezeichneten Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages von Mitgliedern des Haushaltsausschusses wahrgenommen, die vom Deutschen Bundestag für eine Legislaturperiode gewählt werden. ²Die Anzahl der zu benennenden Mitglieder ist die kleinstmögliche, bei der jede Fraktion zumindest ein Mitglied benennen kann und die Mehrheitsverhältnisse gewahrt werden. ³Bei Notmaßnahmen zur Verhinderung von Ansteckungsgefahren nach § 1 Absatz 2 Satz 3 liegt die besondere Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit regelmäßig vor. 4 In allen übrigen Fällen kann die Bundesregierung die besondere Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit einer Angelegenheit geltend machen. 5 Die oben genannten Mitglieder des Haushaltsausschusses können der Annahme der besonderen Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit in den Fällen der Sätze 3 und 4 unverzüglich mit Mehrheit widersprechen. 6 Im Falle des Widerspruchs nimmt der Deutsche Bundestag die in Absatz 1 bezeichneten Beteiligungsrechte wahr, bei Widersprüchen in Fällen von Satz 3 der Haushaltsausschuss. 7 In den Fällen des Absatzes 2 Nummer 3 und 4 sowie im Falle des erstmaligen Antrags eines Mitgliedstaates des Euro-Währungsgebietes für eine Notmaßnahme, die nicht unter § 1 Absatz 2 Satz 3 fällt, nimmt stets der Deutsche Bundestag seine Beteiligungsrechte wahr.
Beteiligung des Haushaltsausschusses des
(1) ¹In allen die Haushaltsverantwortung des Deutschen Bundestages berührenden Angelegenheiten der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität, in denen eine Entscheidung des Deutschen Bundestages gemäß § 3 nicht vorgesehen ist, wird der Haushaltsausschuss beteiligt. ²Er hat das Recht zur Stellungnahme. 3Der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages überwacht die Vorbereitung und den Vollzug der Vereinbarungen über Notmaßnahmen.
(2) ¹Der vorherigen Zustimmung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages bedürfen:
²Die Bundesregierung darf in diesen Fällen einem Beschlussvorschlag in Angelegenheiten der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität durch ihren Vertreter nur zustimmen oder sich bei der Beschlussfassung enthalten, nachdem der Haushaltsausschuss hierzu einen zustimmenden Beschluss gefasst hat. ³Einen entsprechenden Antrag im Haushaltsausschuss kann auch die Bundesregierung stellen. 4 Ohne einen solchen Beschluss des Haushaltsausschusses muss der deutsche Vertreter den Beschlussvorschlag ablehnen. 5 In Fällen besonderer Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit gilt die Regelung in § 3 Absatz 3 entsprechend.
(3) ¹In den nicht von Absatz 2 erfassten Fällen, die die Haushaltsverantwortung des Deutschen Bundestages berühren, beteiligt die Bundesregierung den Haushaltsausschuss und berücksichtigt seine Stellungnahmen. ²Dies gilt insbesondere für Beschlüsse, die nach dem Rahmenvertrag der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität nur einstimmig getroffen werden können, sowie für die Benennung des deutschen Vorstandsmitglieds für das Direktorium der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität.
(1) ¹Die Bundesregierung hat den Deutschen Bundestag in Angelegenheiten dieses Gesetzes umfassend, zum frühestmöglichen Zeitpunkt, fortlaufend und in der Regel schriftlich zu unterrichten. ²Die Bundesregierung unterrichtet den Bundesrat schriftlich. ³Einzelheiten bleiben einer Vereinbarung zwischen Bund und Ländern vorbehalten.
7. Am gleichen Tag verständigten sich die Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebietes darauf, verschiedene Leitlinien („Guidelines“) für die weitere Arbeit der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität aufzustellen, die von deren Direktorium nach Zustimmung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages am 29. November 2011 beschlossen wurden. Darin sind konditionale und prozessuale Vorgaben für die vorsorglichen Programme, die Rekapitalisierung von Finanzinstituten sowie das Tätigwerden der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität auf dem Primär- und Sekundärmarkt enthalten. Die Leitlinie für vorsorgliche Programme („EFSF Guideline on Precautionary Programmes“) regelt eine präventive Kreditvergabe in drei Varianten, solange und soweit der betreffende Mitgliedstaat bereits vorab bestimmte Zugangskriterien erfüllt, deren Einhaltung von der Europäischen Kommission im Zusammenwirken mit der Europäischen Zentralbank geprüft wird. Nach der Leitlinie für die Rekapitalisierung von Finanzinstituten durch Darlehen an Nichtprogrammländer („EFSF Guideline on Recapitalisation of Financial Institutions <FIs> via loans to non-programme countries“) soll die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität in Mitgliedstaaten, die nicht bereits an den vorsorglichen Programmen partizipieren, erst nach ganz oder teilweise erfolgloser Rekapitalisierung der betroffenen Finanzinstitute durch die Privatwirtschaft und durch die nationalen Regierungen tätig werden (Ziff. 2). Die Leitlinie für Primärmarktkäufe („EFSF Guideline on Primary Market Purchases“) ist als Ergänzung zur Kreditvergabe im Rahmen eines makroökonomischen Anpassungsprogramms oder zur Einräumung einer vorsorglichen Kreditlinie gedacht und soll diese teilweise ersetzen (Ziff. 1, 5). Aufkäufe von bereits emittierten Anleihen am Sekundärmarkt durch die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität sollen nach der Leitlinie für Interventionen auf dem Sekundärmarkt („EFSF Guideline on interventions in the secondary market“) schließlich kurzfristig möglich sein, wenn dies zur Dämpfung außergewöhnlicher Umstände, die nach Feststellung der Europäischen Zentralbank eine Gefahr für die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes darstellen können, notwendig ist (Ziff. 2.1, 3.1) und die Kommission binnen ein bis zwei Tagen ein „Memorandum of Understanding“ hinsichtlich angemessener politischer Reformanstrengungen erarbeitet hat (Ziff. 3.1). Mit Ausnahme der EFSF-Leitlinie für Interventionen auf dem Sekundärmarkt sehen alle Leitlinien neben einem Antrag des jeweiligen Mitgliedsstaates auch eine umfassende Beurteilung der volkswirtschaftlichen Lage des betreffenden Mitgliedstaates vor (Deutscher Bundestag, Haushaltsausschuss 17. Wahlperiode, Ausschussdrucksache 17/4230).
a) Zwar habe der Zweite Senat in seinem Urteil vom 7. September 2011 das Verbot der einfachgesetzlichen Einrichtung beschließender Ausschüsse insoweit gelockert, als er im Wege einer verfassungskonformen Auslegung die Zustimmung des Haushaltsausschusses nach § 1 Abs. 4 StabMechG a.F. zu einer zwingenden Voraussetzung für eine Gewährleistungsübernahme durch die Bundesregierung gemacht habe. Den entsprechenden Ausführungen habe der Zweite Senat jedoch Obersätze vorangestellt, die auf eine konstitutive Zustimmung „des Bundestages“ Bezug nähmen. Das lege die Schlussfolgerung nahe, dass der Senat damit keine abschließende Aussage zu der Frage habe treffen wollen, ob - entgegen der bislang herrschenden Literaturmeinung - auch Entscheidungsbefugnisse (über vorbereitende Handlungen hinaus) durch das Plenum auf Untergremien delegiert werden dürften. Vielmehr seien die Ausführungen der besonderen Konstellation geschuldet, wie sie in § 1 StabMechG a.F. angelegt gewesen sei. Dort seien die maßgeblichen Entscheidungen bereits unmittelbar durch die gesetzliche Regelung determiniert und die wesentlichen Parameter der Gewährleistungsermächtigung durch die Gesetzesfassung des § 1 StabMechG a.F. abschließend geregelt gewesen. Dadurch sei die vom Senat implizierte Ausnahme vom dargestellten Delegationsverbot vor dem Hintergrund gerechtfertigt gewesen, dass sämtliche Determinanten von konkreter haushaltspolitischer Bedeutung bereits unmittelbar durch die gesetzliche Ermächtigungsnorm umschrieben gewesen seien.
b) Jedenfalls bestehe aber ein Verbot der Delegation auf das konkrete, durch § 3 Abs. 3 StabMechG vorgezeichnete Sondergremium. Aus der Senatsentscheidung könne allenfalls der Schluss gezogen werden, dass dem Haushaltsausschuss eine Sonderrolle zukomme, die aus seiner Fachverantwortung für den gesamten Bundeshaushalt resultiere. Die ihm durch das Bundesverfassungsgericht zuerkannte Kompetenz könne jedoch nicht durch ein „Minigremium“ ausgehebelt und unterlaufen werden.
Im Gegensatz zur bisherigen Ermächtigung sei § 1 Abs. 1 StabMechG jetzt so weit gefasst, dass eine Delegation auf ein „Kleinst-Gremium“ eine unbestimmte haushaltspolitische Ermächtigung enthalte, die vom Bundesverfassungsgericht als unzulässig bezeichnet worden sei.
Auch eine Unterdelegation vom Haushaltsausschuss auf das neue Sondergremium scheide aus, da eine hinreichende demokratische Legitimation von Entscheidungen über die in der Kernkompetenz des Deutschen Bundestages liegende Budgetverantwortung allenfalls vom derzeit 41 Mitglieder zählenden Haushaltsausschuss gewährleistet werden könne, nicht aber von einem „Kleinst-Gremium“, wie es das Stabilisierungsmechanismusgesetz vorsehe.
3. Die Beschränkung der parlamentarischen Rechte aus Art. 38 Abs. 1 GG finde auch keine Rechtfertigung durch die grundsätzlich legitimen Zwecke der Eilbedürftigkeit und Vertraulichkeit. Als mildere Mittel wären auch parlamentarische Geheimnisschutzmaßnahmen nach der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages (GHSO BT) in Betracht gekommen. Zudem erforderten Eilentscheidungen nicht, dass ein „Kleinst-Gremium“ befasst werde. Kurzfristige Entscheidungen könnten ohne Weiteres auch vom Plenum oder zumindest vom Haushaltsausschuss getroffen werden.
4. Die Bestimmung in § 3 Abs. 3 Satz 3 StabMechG, dass besondere Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit regelmäßig bei Notmaßnahmen zur Verhinderung von Ansteckungsgefahren gegeben sei, führe dazu, dass diese besondere Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit für den größten Teil der denkbaren Maßnahmen regelhaft vermutet werde, so dass - entgegen dem eigentlichen Wortlaut und Sinn des § 3 Abs. 3 StabMechG - das „Kleinst-Gremium“ in der Regel statt nur in Ausnahmefällen befasst werden dürfte. Eine solche Regelvermutung verletze die Statusrechte der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 GG.
Weiter sei die Ermächtigung der Bundesregierung nach § 3 Abs. 3 Satz 4 StabMechG, „in allen übrigen Fällen“ die besondere Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit geltend machen zu können, zu unbestimmt. Das diesbezügliche Widerspruchsrecht der Mitglieder des Sondergremiums nach § 3 Abs. 3 Satz 5 StabMechG gegen eine solche Entscheidung der Bundesregierung sei defizitär ausgestaltet, da es ein reines Mehrheitsrecht sei und die regelmäßig in der Opposition sitzenden Minderheitsmitglieder demnach keine rechtliche Möglichkeit hätten, auf eine Entscheidung des Plenums oder zumindest des Haushaltsausschusses hinzuwirken. Verfassungsrechtlich geboten sei daher eine Ausgestaltung des Widerspruchsrechts als Minderheitenrecht.
a) Der Deutsche Bundestag habe das Sondergremium nach § 3 Abs. 3
StabMechG in verfassungsrechtlich unbedenklicher Wahrnehmung seines Einschätzungsspielraums errichtet. Denn so könne der Deutsche Bundestag seine Beteiligungsrechte auch dann wahrnehmen, wenn eine Befassung des Plenums aus den zwingenden Gründen besonderer Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit nicht in Betracht komme. Die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages genössen Verfassungsrang und könnten deshalb im Einzelfall als sachliche Rechtfertigung herangezogen werden, um die vom Grundgesetz garantierten Rechte des einzelnen Abgeordneten zu beschränken. Vor diesem Hintergrund erscheine das angegriffene Verhalten des Deutschen Bundestages nicht sachwidrig, sondern, im Gegenteil, notwendig. Dass die Statusrechte der Abgeordneten auf gleiche Mitwirkung an der parlamentarischen Arbeit im Deutschen Bundestag nicht absolut gewährleistet seien, sondern im Interesse der Arbeitsfähigkeit des Parlaments beschränkt werden könnten, habe das Bundesverfassungsgericht wiederholt festgestellt. In seinem Urteil vom 7. September 2011 habe es zudem die Regelung des § 1 Abs. 4 Satz 3 StabMechG als verfassungsmäßig akzeptiert, wonach die Bundesregierung Entscheidungen, die grundsätzlich unter Beteiligung des Bundestages oder seines Haushaltsausschusses hätten getroffen werden müssen, aus zwingenden Gründen auch ohne Mitwirkung treffen könne und allein eine nachträgliche Unterrichtung des Haushaltsausschusses erforderlich sei.
Die mit den angegriffenen Regelungen verbundenen Einschränkungen des Rechts der Abgeordneten auf Beteiligung seien durch die zwingenden Gründe der besonderen Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit gerechtfertigt und würden auch durch die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Völker- und Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes gestützt. Ferner folge aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz, dass die Bundesregierung in genuin exekutiven Bereichen wie der
Außenpolitik handlungsfähig bleiben müsse.
Um einer sehr raschen Ausbreitung einer Krise (Ansteckungseffekt) wirksam entgegenzutreten, sei eine schnelle und vertrauliche Beschlussfassung erforderlich. Dies sei nur bei Entscheidungen in einem kleinen Gremium möglich. Bei der gebotenen Einstufung der Unterlagen für Maßnahmen nach § 3 Abs. 2
StabMechG als „VERTRAULICH“ oder „GEHEIM“ gemäß § 2a GHSO BT sei wegen der mit damit verbundenen Beschränkungen in Bezug auf Weiterleitung, Erstellung von Kopien, Besprechung der Inhalte per Telefon usw. die notwendige Schnelligkeit der Entscheidung in einem größeren Gremium nicht realisierbar.
b) Es gebe auch keinen verfassungsrechtlichen Vorrang des Haushaltsausschusses vor anderen Untergremien des Plenums. Das Sondergremium nach § 3 Abs. 3 StabMechG werde durch das Bundestagsplenum direkt gewählt. Seine demokratische Legitimation sei daher mindestens so stark wie die des Haushaltsausschusses. Darüber hinaus trete es regelmäßig nur dann an Stelle des Haushaltsausschusses, wenn zwingende Gründe besonderer Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit tatsächlich vorlägen und diese eine Befassung des Haushaltsausschusses nicht zuließen. Dies gelte insbesondere für § 3 Abs. 3 Satz 3
StabMechG, der bestimme, dass die besondere Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit bei Notmaßnahmen zur Verhinderung von Ansteckungsgefahren regelmäßig vorliege. Diese - widerlegbare - Regelvermutung beruhe auf der Erwägung, dass die in Rede stehenden Notmaßnahmen tatsächlich besonders eilbedürftig oder vertraulich seien. Sollte das im Einzelfall nicht der Fall sein, werde die Bundesregierung das Sondergremium nicht mit solchen Maßnahmen befassen.
1. Der Deutsche Bundestag ist das unmittelbare Repräsentationsorgan des Volkes. Er besteht aus den als Vertretern des ganzen Volkes gewählten Abgeordneten, die insgesamt die Volksvertretung bilden. Der durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete repräsentative Status der Abgeordneten (vgl. BVerfGE 4, 144 <149>; 80, 188 <217>) ist Grundlage für die repräsentative Stellung des Bundestages, der als „besonderes Organ“ (Art. 20 Abs. 2 GG) die vom Volk ausgehende Staatsgewalt ausübt (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 56, 396 <405>; 80, 188 <217>).
b) Zu den Befugnissen der Abgeordneten gehören vor allem das Rederecht (vgl. BVerfGE 10, 4 <12>; 60, 374 <379>; 80, 188 <218>), das Stimmrecht, das Initiativrecht, die Beteiligung an der Ausübung des Frage- und Informationsrechts (vgl. BVerfGE 13, 123 <125>; 57, 1 <5>; 67, 100 <129>; 70, 324 <355>), das Recht, sich an den vom Parlament vorzunehmenden Wahlen zu beteiligen und das Recht, sich mit anderen Abgeordneten zu einer Fraktion zusammenzuschließen (vgl. BVerfGE 43, 142 <149>; 70, 324 <354>).
a) Die Kompetenz zur Feststellung des Haushaltsplans liegt nach Art. 110 Abs. 2 GG ausschließlich beim Gesetzgeber. Dessen besondere Stellung findet auch darin Ausdruck, dass Bundestag und Bundesrat nach Art. 114 GG berechtigt und verpflichtet sind, den Haushaltsvollzug der Bundesregierung zu kontrollieren (vgl. BVerfGE 45, 1 <32>; 92, 130 <137>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011, a.a.O., S. 2946 <2950>, Rn. 122).
b) Der Haushaltsplan, der nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG durch das Haushaltsgesetz festgestellt wird, ist nicht nur ein Wirtschaftsplan, sondern zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform (vgl. BVerfGE 45, 1 <32>; 70, 324 <355>; 79, 311 <328>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011, a.a.O., S. 2946 <2950>, Rn. 123). Er ist zeitlich begrenzt und aufgabenbezogen. Die Staatsaufgaben stellen sich im Haushaltsplan als Ausgaben dar, die nach dem Ausgleichsgebot durch Einnahmen gedeckt werden müssen (vgl. BVerfGE 79, 311 <329>; 119, 96 <119>). Umfang und Struktur des Haushaltsplans spiegeln damit die Gesamtpolitik wider. Zugleich begrenzen die erzielbaren Einnahmen den Spielraum für die Erfüllung ausgabenwirksamer Staatsaufgaben (vgl. Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG). Der Haushaltsplan ist damit der Ort konzeptioneller politischer Entscheidungen über den Zusammenhang von wirtschaftlichen Belastungen und staatlich gewährten Vergünstigungen. Deshalb wird die parlamentarische Aussprache über den Haushalt - einschließlich des Maßes der Verschuldung - als politische Generaldebatte verstanden (vgl. BVerfGE 123, 267 <361>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011, a.a.O., S. 2946 <2950 f.>, Rn. 123).
c) Öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument, öffentliche Debatte und öffentliche Diskussion sind wesentliche Elemente des demokratischen Parlamentarismus. Das im parlamentarischen Verfahren gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen und schafft die Voraussetzungen der Kontrolle durch die Bürger (vgl. BVerfGE 40, 237 <249>; 70, 324 <355>). Entscheidungen von erheblicher Tragweite muss deshalb grundsätzlich ein Verfahren vorausgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließenden Maßnahmen in öffentlicher Debatte zu klären (vgl. BVerfGE 85, 386 <403 f.>; 95, 267 <307 f.>; 108, 282 <312>). Vor diesem Hintergrund ergibt sich der Grundsatz der Budgetöffentlichkeit aus dem allgemeinen Öffentlichkeitsprinzip der Demokratie (vgl. BVerfGE 70, 324 <358>).
a) Diese Anforderung folgt aus dem Demokratieprinzip und wird für den Bereich der Staatsverschuldung durch den qualifizierten Gesetzesvorbehalt in Art. 115 Abs. 1 GG bestätigt und spezifiziert. Nach dieser Vorschrift, deren verfassungsrechtliche Vorläufer bis in die Zeit der Paulskirche zurückreichen (Art. 102 Nr. 2 RV 1849; Art. 73 RV 1871; Art. 87 Satz 2 WRV 1919), bedarf nicht nur die staatliche Kreditaufnahme, sondern auch die Übernahme von Bürgschaften, Garantien und sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, einer Ermächtigung durch Bundesgesetz. Das Grundgesetz stellt in dieser Hinsicht die Gewährleistungsübernahme - die als Haftung für die Verbindlichkeiten Dritter eine „potentielle Neuverschuldung“ darstellt (vgl. Höfling/Rixen, in: Bonner Kommentar, Bd. 16, Art. 115 Rn. 64 <Juli 2003>; Siekmann, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 115 Rn. 17) - der unmittelbaren Staatsverschuldung insofern ausdrücklich gleich. Die Exekutive soll nicht im Wege der Kreditaufnahme und/oder der Gewährleistungsermächtigung das Budgetrecht des Parlaments aushöhlen oder umgehen können (vgl. BVerfGE 67, 256 <281>; vgl. auch Wendt, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 115 Rn. 16; Heun, in: Dreier, GG, 2. Aufl., Suppl. 2010, Art. 115 Rn. 18; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, 12. Aufl. 2011, Art. 115 Rn. 9; Siekmann, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 115 Rn. 23). Die Vorschrift des Art. 115 Abs. 1 GG erweist sich damit als Konkretisierung des demokratischen Parlamentsvorbehalts (Höfling/Rixen, in: Bonner Kommentar, Bd. 16, Art. 115 Rn. 109 <Juli 2003>; vgl. auch Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, 1996, S. 484). Sie sichert das Budgetrecht auch für künftige Haushaltsjahre und verpflichtet das Parlament, die für die Entwicklung des Gesamtschuldenstands wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und sie nicht durch allgemein formulierte Ermächtigungen der Exekutive zu überlassen. Zugleich gewährleistet Art. 115 Abs. 1 GG die Aufmerksamkeit des Parlaments sowie der interessierten Öffentlichkeit für aktuelle oder potentielle Belastungen des Staatshaushalts und ermöglicht eine - nicht zuletzt auch verfassungsgerichtliche - Kontrolle (vgl. Isensee, in: Festschrift für Karl Heinrich Friauf, 1996, S. 705 <712>; Wendt, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 115 Rn. 16; Pünder, in: Isensee/Kirchhof, HStR V, 3. Aufl. 2007, § 123 Rn. 15).
b) Nach Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG bedürfen die Kreditaufnahme und die Übernahme von Gewährleistungen jedenfalls „einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren“ gesetzlichen Ermächtigung. Der parlamentarische Gesetzgeber muss danach den finanziellen Umfang der Ermächtigung zur Kreditaufnahme oder Gewährleistungsübernahme durch einen bestimmten - oder wenigstens bestimmbaren - Höchstbetrag selbst festlegen (vgl. dazu Höfling/Rixen, in: Bonner Kommentar, Bd. 16, Art. 115 Rn. 201 ff. <Juli 2003>). Bei der Ermächtigung zu Gewährleistungen, mit deren Inanspruchnahme nach Umfang und sonstigen Rahmenbedingungen mit dem Risiko einer schwerwiegenden Reduzierung des Spielraums für künftige haushaltspolitische Entscheidungen gerechnet werden muss, darf sich der Gesetzgeber nicht auf die Festlegung der Höhe beschränken. Der mit dem besonderen Gesetzesvorbehalt verfolgte Zweck, die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages gegen eine Verlagerung der den aktuellen oder potentiellen Gesamtschuldenstand wesentlich beeinflussenden Entscheidungen auf die Exekutive abzusichern, würde anderenfalls verfehlt: Eine Umgehung und Aushöhlung der parlamentarischen Budgetverantwortung wird bei derartigen Gewährleistungsermächtigungen nur verhindert, wenn der Gesetzgeber neben dem Umfang der Ermächtigung auch flankierende Rahmenbedingungen festlegt, die gewährleisten, dass die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages gewahrt bleibt. Dies kann durch gesetzliche Bindung der Inanspruchnahme an risikobegrenzende Kriterien und dadurch geschehen, dass die wesentlichen Entscheidungen im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme der Gewährleistungsermächtigungen ihrerseits an die Mitwirkung des Bundestages gebunden bleiben. Bestimmtheit der gesetzlichen Inanspruchnahmevoraussetzungen und Notwendigkeit der Mitwirkung des Bundestages stehen dabei in einem wechselbezüglichen Verhältnis (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011, a.a.O., S. 2946 <2951>, Rn. 136 ff.); die Wahrung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages erfordert grundsätzlich, dass der Bundestag einen insgesamt bestimmenden Einfluss nimmt.
b) Freiheit und Gleichheit des Mandats (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) sind jedoch nicht schrankenlos gewährleistet, sondern können durch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang begrenzt werden. Die Funktionsfähigkeit des Parlaments ist ein solches Rechtsgut von Verfassungsrang (vgl. BVerfGE 80, 188 <219>; 84, 304 <321>; 96, 264 <278>; 99, 19 <32>; 112, 118 <140>; 118, 277 <324>).
Will der Deutsche Bundestag seine Arbeitsfähigkeit nicht einbüßen, darf und muss er auf die zunehmende Komplexität der Regelungsbedürfnisse im Rahmen seiner Selbstorganisation reagieren und Strategien eines arbeitsteiligen Zusammenwirkens und der Koordination der politischen Willensbildung entwickeln (vgl. BVerfGE 102, 224 <236>). Diesem Anliegen dient die in Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG garantierte Geschäftsordnungsautonomie des Deutschen Bundestages (vgl. BVerfGE 70, 324 <360>). Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG verleiht dem Parlament die Befugnis, seine inneren Angelegenheiten im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung autonom zu regeln und sich selbst so zu organisieren, dass es seine Aufgaben sachgerecht erfüllen kann (vgl. BVerfGE 80, 188 <219>; 84, 304 <321>; 102, 224 <235 f.>). Zugleich gestaltet die Selbstorganisation des Parlaments die Art und Weise aus, in der die Abgeordneten ihre verfassungsrechtlichen Statusrechte ausüben (vgl. BVerfGE 80, 188 <219>). Sie sichert die grundlegenden Bedingungen für die geordnete Wahrnehmung dieser Rechte, die den Abgeordneten zwar unmittelbar aus ihrem verfassungsrechtlichen Status zufließen, die aber nur als Mitgliedschaftsrechte bestehen und nur als solche geordnet wahrgenommen werden können. Es ist daher Aufgabe des Parlaments, die Statusrechte aller Abgeordneten einander zuzuordnen und sie aufeinander abzustimmen, um eine sachgerechte Erfüllung seiner Aufgaben zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 80, 188 <219>).
Das Recht des Parlaments, seine Angelegenheiten zu regeln, erstreckt sich insbesondere auf den Geschäftsgang (vgl. BVerfGE 44, 308 <315>; 80, 188 <218 f.>) und zielt darauf ab, die effektive Erfüllung der parlamentarischen Aufgaben zu ermöglichen. Insoweit entscheidet der Deutsche Bundestag etwa über den näheren Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens (vgl. BVerfGE 1, 144 <151 f.>; 80, 188 <219>), über Einrichtung, Aufgaben, Zusammensetzung und Arbeitsweise von Ausschüssen und anderen Untergremien, über die Verfahren zur Wahrnehmung seiner Initiativ-, Informations- und Kontrollrechte, die Bildung von Fraktionen und ihre Rechte sowie über die Ausübung des parlamentarischen Rederechts (vgl. BVerfGE 80, 188 <219>). Des Weiteren hat das Bundesverfassungsgericht anerkannt, dass der Deutsche Bundestag im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Parlaments eine Fraktionsmindeststärke festlegen kann (vgl. BVerfGE 96, 264 <278>). Entsprechendes gilt für Regelungen in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT), die bestimmte Anträge den Fraktionen oder fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages vorbehalten (vgl. beispielsweise § 20 Abs. 3 Satz 1, § 20 Abs. 5 Satz 2, § 25 Abs. 2 Satz 1, § 26, § 42, § 44 Abs. 3 Satz 1, § 45 Abs. 2 Satz 1, § 76 Abs. 1 GOBT), und für die Differenzierung zwischen Fraktionen und anderen Gruppierungen, die von der Erwägung getragen wird, dass durch sie einer Behinderung der parlamentarischen Arbeit durch eine Vielzahl von letztlich aussichtslosen Anträgen kleiner Gruppen begegnet werden kann (vgl. BVerfGE 96, 264 <278 f.>). Auch das Recht des einzelnen Abgeordneten auf Mitwirkung an der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung wird durch die Befugnis des Deutschen Bundestages begrenzt, in dem von der Verfassung vorgezeichneten Rahmen seine Arbeit und die Erledigung seiner Aufgaben zu organisieren.
c) Bei der Entscheidung darüber, welcher Regeln der Deutsche Bundestag zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs bedarf, kommt ihm grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Es ist in erster Linie seine Sache, zu konkretisieren, auf welche Weise seine Mitglieder an der parlamentarischen Willensbildung mitwirken (vgl. BVerfGE 80, 188 <220>).
6. Ausgangspunkt und Grundlage für die Ausgestaltung und Beschränkung der Abgeordnetenrechte ist das Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten an den Entscheidungen des Deutschen Bundestages; es ist Richtmaß für die Ausgestaltung von Organisation oder Geschäftsgang des Parlaments (vgl. BVerfGE 80, 188 <219>). Soweit Abgeordnete durch Übertragung von Entscheidungsbefugnissen auf einen beschließenden Ausschuss von der Mitwirkung an der parlamentarischen Entscheidungsfindung ausgeschlossen werden sollen, ist dies nur zum Schutz anderer Rechtsgüter mit Verfassungsrang und unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig. Die Befugnis zur Selbstorganisation erlaubt es dagegen nicht, den Abgeordneten Rechte vollständig zu entziehen (vgl. BVerfGE 44, 308 <316>; 80, 188 <219>; 84, 304 <321 f.>).
a) Der Deutsche Bundestag ist im Rahmen seiner Selbstorganisationsbefugnis und seiner Geschäftsordnungsautonomie grundsätzlich berechtigt, Untergremien zu bilden, um eine sachgerechte Erfüllung seiner Aufgaben zu ermöglichen (BVerfGE 80, 188 <219>). Die zunehmende Komplexität der zu behandelnden Sachverhalte und die Schwerfälligkeit des Plenums zwingen geradezu zu einer Arbeitsteilung (vgl. BVerfGE 44, 308 <317>). Es ist ihm namentlich gestattet, Ausschüsse einzurichten (vgl. BVerfGE 44, 308 <318>) und diesen einzelne vom Bundestag wahrzunehmende Aufgaben zu übertragen, beispielsweise die Vorbereitung von Plenumsbeschlüssen oder die Wahrnehmung von Informations-, Kontroll- und Untersuchungsrechten (vgl. §§ 54 ff. GOBT).
e) Das in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Prinzip der repräsentativen Demokratie gewährleistet für jeden Abgeordneten nicht nur die Freiheit in der Ausübung seines Mandates, sondern auch die Gleichheit im Status als Vertreter des ganzen Volkes. Dieser Grundsatz fußt letztlich auf dem durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG garantierten Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit. Beide besonderen Gleichheitssätze stehen im Hinblick auf das durch sie konkretisierte Prinzip der repräsentativen Demokratie in einem unauflösbaren, sich wechselseitig bedingenden Zusammenhang (vgl. BVerfGE 102, 224 <237 ff.>; 112, 118 <134>). Ungeachtet der strukturellen Unterschiede zwischen Wahlrecht und freiem Mandat der gewählten Abgeordneten bedürfen daher Differenzierungen in Bezug auf den Abgeordnetenstatus zu ihrer Rechtfertigung entsprechend den sich aus dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit ergebenden Anforderungen (vgl. dazu BVerfGE 6, 84 <92>; 51, 222 <236>; 95, 408 <418>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011 - 2 BvC 4/10, 2 BvC 6/10, 2 BvC 8/10 -, DVBl 2011, S. 1540 <1541>, Rn. 87) eines besonderen Grundes, der durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht ist, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann. Die Anforderungen an einen solchen Grund entsprechen denen, die an Differenzierungen innerhalb der Wahlrechtsgleichheit zu stellen sind, weil diese auf der zweiten Stufe der Entfaltung demokratischer Willensbildung, das heißt im Status und der Tätigkeit des Abgeordneten fortwirkt (vgl. BVerfGE 102, 224 <237 ff.>; 112, 118 <134>). Organisationsmaßnahmen des Deutschen Bundestages, die wegen des Umfangs der delegierten Befugnisse oder wegen des von der Übertragung betroffenen Sachgebiets besonders tief in die grundsätzlich gleichen Statusrechte aller Abgeordneten eingreifen, unterliegen deshalb einer strengen verfassungsgerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerfGE 94, 351 <367>). Dies gilt insbesondere für die Delegation von Entscheidungsbefugnissen zur selbständigen und plenarersetzenden Wahrnehmung auf Untergremien des Deutschen Bundestages.
7. Überträgt der Deutsche Bundestag zur Wahrung anderer Rechtsgüter von Verfassungsrang einem von ihm aufgrund seiner Selbstorganisationsbefugnis eingerichteten Ausschuss oder einem anderen Untergremium einzelne der von ihm zu erfüllenden Aufgaben zur selbständigen und plenarersetzenden Wahrnehmung und bestehen dafür Gründe, die dem Gebot der gleichberechtigten Mitwirkung aller Abgeordneten die Waage halten, darf die Beschränkung der Statusrechte der gewählten Abgeordneten und die damit verbundene Ungleichbehandlung nicht weiter reichen, als dies unbedingt erforderlich ist (vgl. BVerfGE 94, 351 <369>). Damit unverhältnismäßige Beeinträchtigungen von Statusrechten der Abgeordneten vermieden werden, muss der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gewahrt bleiben (a). Zudem dürfen die Informations- und Unterrichtungsmöglichkeiten für die nicht beteiligten Abgeordneten nicht über das unabdingbar notwendige Maß hinaus beschränkt werden (b).
a) Die Besetzung der Ausschüsse des Deutschen Bundestages und anderer Untergremien des Plenums muss dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit entsprechen (BVerfGE 112, 118 <133>). Das folgt aus der Freiheit und Gleichheit des Mandats nach Art. 38 Abs. 1 GG und aus der Repräsentationsfunktion des Bundestages (Art. 20 Abs. 2 GG). Wird die Repräsentation des Volkes in Ausschüsse oder andere Untergremien verlagert, weil dort die Entscheidungen des Parlaments tendenziell vorbestimmt oder gar für das Parlament als Ganzes getroffen werden (BVerfGE 70, 324 <363>), so müssen diese Gremien auch in ihrer politischen Prägung dem Plenum entsprechen. Das gilt namentlich, wenn sie wesentliche Teile der dem Bundestag zustehenden Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben wahrnehmen (vgl. BVerfGE 80, 188 <222>; 112, 118 <136>).
aa) Die Fraktionen stellen die wesentlichen politischen Kräfte im Parlament dar. Auf der Gleichheit der einzelnen Abgeordneten aufbauend, sind sie der maßgebliche Bezugspunkt für die Gewichtung von Untergremien und daher auch entsprechend ihrer Stärke zu behandeln (vgl. BVerfGE 84, 304 <322 f.>; 112, 118 <133>). Jeder Ausschuss muss deshalb ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums in seiner politischen Gewichtung widerspiegeln (vgl. BVerfGE 80, 188 <222>; 84, 304 <323>; 96, 264 <282>; 112, 118 <133>). Das erfordert eine möglichst getreue Abbildung der Stärke der im Plenum vertretenen Fraktionen (Grundsatz der Spiegelbildlichkeit). § 12 Satz 1 GOBT trägt dem Rechnung, indem er bestimmt, dass die Zusammensetzung der Ausschüsse im Verhältnis der Stärke der einzelnen Fraktionen vorzunehmen ist.
cc) Die Entscheidung, wie dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit konkret Rechnung zu tragen ist, insbesondere über welches Berechnungsverfahren, ist durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vorgegeben, sondern fällt grundsätzlich in die Entscheidungsbefugnis des Deutschen Bundestages (BVerfGE 96, 264 <283>). Das Verfahren nach St. Laguë/Schepers ist dabei ebenso wenig zu beanstanden wie der Rückgriff auf die ebenfalls etablierten Verfahren nach d’Hondt oder Hare/Niemeyer (vgl. BVerfGE 96, 264 <283>). Auch ein Wechsel zu einem anderen Zählverfahren kann gerechtfertigt sein, wenn hierfür sachliche Gründe bestehen (vgl. BVerfGE 96, 264 <283>).
dd) Abstriche vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit sind nur in besonders gelagerten Fällen zulässig. Kollidiert er etwa mit dem Mehrheitsprinzip, also dem Grundsatz, dass sich die die Regierung tragende parlamentarische Mehrheit bei Sachentscheidungen auch in verkleinerten Abbildungen des Bundestages durchsetzen können muss, sind beide Grundsätze zu einem schonenden Ausgleich zu bringen (BVerfGE 112, 118 <140>). Verkleinerte Abbildungen des Bundestages müssen deshalb personell dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit genügen; Abweichungen sind nur in engen Grenzen zulässig, wenn durch sie der im Plenum bestehenden politischen „Regierungsmehrheit“ Rechnung getragen werden kann (BVerfGE 112, 118 <141>; vgl. auch BayVerfGH, Entscheidung vom 26. November 2009 - Vf. 32-IVa-09 -, BayVBl 2010, S. 298 ff.).
b) Soweit der Deutsche Bundestag Informations- und Kontrollrechte an ein Untergremium delegiert (vgl. BVerfGE 80, 188 <219>), muss er sicherstellen, dass auch insoweit der Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs gewahrt bleibt. Das gilt gerade im Bereich des Budgetrechts und der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung, in dem auch dem einzelnen Abgeordneten grundsätzlich weitreichende Informations- und Kontrollrechte zustehen, namentlich das Recht auf Informationen, die eine sachverständige Beurteilung des Haushaltsplans ermöglichen (BVerfGE 70, 324 <355>), das Recht auf eigenständige Beurteilung des Haushaltsentwurfs der Bundesregierung und hierzu eingebrachter Änderungsanträge (BVerfGE 70, 324 <356>) und das Recht auf Kontrolle grundlegender haushaltspolitischer Entscheidungen (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011, a.a.O., S. 2946 <2951>, Rn. 124). Die Unterrichtung der nicht beteiligten Abgeordneten mindert die Intensität der mit der Delegation verbundenen Einschränkung ihrer Statusrechte und das Ausmaß der Ungleichbehandlung und ermöglicht es dem Plenum grundsätzlich, die Entscheidung wieder an sich zu ziehen (vgl. Kretschmer, a.a.O., Rn. 212).
Dadurch wird in die Rechte der im Sondergremium nicht vertretenen Abgeordneten eingriffen, über eine Angelegenheit des Deutschen Bundestages zu beraten (BVerfGE 70, 324 <355>) und zu ihr zu reden (BVerfGE 10, 4 <12>; 60, 374 <379>; 80, 188 <218>), das Frage- und Informationsrecht des Parlaments auszuüben (BVerfGE 13, 123 <125>; 57, 1 <5>; 67, 100 <129>; 70, 324 <355>; 80, 188 <218>) und schließlich darüber abzustimmen (BVerfGE 70, 324 <355>; 80, 188 <218>). Ebenfalls beschränkt werden das Recht auf den Erhalt der Informationen, die eine sachverständige Beurteilung des Haushaltsplans ermöglichen (BVerfGE 70, 324 <355>), auf eigenständige Beurteilung des Haushaltsentwurfs und entsprechender, die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages berührender Vorlagen der Bundesregierung (BVerfGE 70, 324 <356>) sowie das Kontrollrecht über grundlegende haushaltspolitische Entscheidungen (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. September 2011, a.a.O., S. 2946 <2951>, Rn. 124).
(1) Die Regelung des Sondergremiums durch § 3 Abs. 3 StabMechG ist eine Angelegenheit der Selbstorganisation des Deutschen Bundestages. Dass es durch Gesetz statt durch die Geschäftsordnung institutionalisiert wird, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, da das Gesetz nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, der Kernbereich der Geschäftsordnungsautonomie unberührt bleibt und die Wahl der Gesetzesform schließlich von gewichtigen Gründen - hier: dem besonderen Gesetzesvorbehalt aus Art. 115 Abs. 1 GG - nicht nur getragen, sondern gefordert wird (vgl. BVerfGE 70, 324 <361 f.>). Verfassungsgerichtlicher Kontrolle unterliegt dabei jedoch, ob das Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten an den Aufgaben des Parlaments gewahrt ist (vgl. BVerfGE 80, 188 <220>).
(2) Als Grund, der einen Eingriff in die durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Abgeordnetenrechte legitimieren kann, kommt dem Grundsatz der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages (vgl. BVerfGE 96, 264 <278 f.>; 112, 118 <140>) besondere Bedeutung zu, der Verfassungsrang genießt. Er kann es rechtfertigen, dass der Deutsche Bundestag in Fällen besonderer Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit Vorkehrungen für ein zügiges Handeln und gegen das Bekanntwerden geplanter Maßnahmen trifft, wenn ansonsten eine sachangemessene parlamentsinterne Entscheidungsfindung nicht gewährleistet ist.
(1) Sollen Abgeordnetenrechte zur Verwirklichung eines verfassungsrechtlich abgesicherten Belangs wegen besonderer Eilbedürftigkeit weitgehend entzogen werden, setzt dies voraus, dass die Maßnahme bei Befassung des Plenums ihren Zweck aus zeitlichen Gründen verfehlen würde, dass es daher der in Aussicht genommenen Größe des Sondergremiums bedarf und dass sie unmittelbar im Anschluss an die Beratung und Beschlussfassung auch tatsächlich umgesetzt werden soll und umgesetzt wird. Dies lässt sich auf der Grundlage der mündlichen Verhandlung und den vom Bundesfinanzministerium übergebenen „Leitlinien“ im Ergebnis für keine der im Maßnahmenkatalog der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität aufgeführten Notmaßnahmen feststellen.
Auch sind weder im Gesetzgebungsverfahren noch im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht Gründe erkennbar geworden, deretwegen ein „kleinstmögliches“ Untergremium notwendig sein soll, um besonders rasch zusammentreten zu können. Zwar erfordert die Ladung von neun Mitgliedern einen geringeren Verwaltungsaufwand als die Ladung des Haushaltsausschusses mit 41 Mitgliedern und einer entsprechenden Anzahl von Stellvertretern oder gar des Plenums mit seinen 620 Abgeordneten. Auf der anderen Seite sind für die Mitglieder des Sondergremiums keine Stellvertreter vorgesehen, so dass bereits die Verhinderung weniger Mitglieder zu seiner Beschlussunfähigkeit führen könnte, was einer besonderen Eilbedürftigkeit gerade zuwider liefe. Berücksichtigt man darüber hinaus, dass für sämtliche Maßnahmen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität eine Vielzahl von vorbereitenden Handlungen und Ausführungsmaßnahmen durch den ersuchenden Staat und die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität vorgesehen sind, spricht auch dies in aller Regel gegen eine besondere Eilbedürftigkeit. In diesem Sinne hat sich auch der Vertreter der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität während des Gesetzgebungsverfahrens geäußert (vgl. Stenographisches Protokoll der 62. Sitzung des Haushaltsausschusses vom 19. September 2011, Protokoll 17/62, S. 13 f.). Die weitgehende Beschränkung der Statusrechte der Abgeordneten durch die Delegation von Befugnissen des Bundestages auf das Sondergremium zur selbständigen und plenarersetzenden Wirkung ist daher mit Gründen besonderer Eilbedürftigkeit nicht zu rechtfertigen.
(3) Auch die in § 3 Abs. 3 Sätze 3 und 4 StabMechG enthaltene Regelung, wonach bei Notmaßnahmen zur Verhinderung von Ansteckungsgefahren nach § 1 Abs. 2 Satz 3 StabMechG, also bei Krediten zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten, dem Ankauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt und den sogenannten vorsorglichen Maßnahmen, die besondere Eilbedürftigkeit oder Vertraulichkeit „regelmäßig“ vorliegt, und die Bundesregierung im Übrigen eine besondere Eilbedürftigkeit und Vertraulichkeit geltend machen kann, wird - abgesehen von den unter D. II. 1. b) bb) (2) (a) genannten Konstellationen - den Anforderungen an einen schonenden Ausgleich zwischen dem in der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages angesiedelten Geheimnisschutzinteresse und den damit kollidierenden Statusrechten der Abgeordneten nicht gerecht.
(2) § 3 Abs. 3 Satz 2 StabMechG ist mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nur in einer Auslegung vereinbar, die dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit Rechnung trägt. Die Bestimmung muss so ausgelegt werden, dass auch das Sondergremium ein verkleinertes Abbild des Plenums darstellt und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums in seiner politischen Gewichtung widerspiegelt (vgl. BVerfGE 80, 188 <222>; 84, 304 <323>; 96, 264 <282>; 112, 118 <133>). Das erfordert eine möglichst getreue Abbildung der Stärke der im Plenum vertretenen Fraktionen.
b) § 5 Abs. 7 StabMechG steht einer dementsprechenden Auslegung nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift können die Unterrichtungsrechte nach § 5 Abs. 1 bis 6 StabMechG in Fällen besonderer Vertraulichkeit gemäß § 3 Abs. 3
StabMechG auf die beteiligten Mitglieder des Haushaltsausschusses beschränkt werden, solange die Gründe für die besondere Vertraulichkeit bestehen. Diese Bestimmung erzwingt weder noch gestattet sie es, dem Bundestag die Informationen, die er zur Ausübung seiner Kontrollfunktion benötigt, über den genannten Zeitraum hinaus vorzuenthalten.
Die Auslagenerstattung richtet sich im Organstreitverfahren nach § 34a Abs. 3 BVerfGG (BVerfGE 96, 66 <67>). Sie kommt nur ausnahmsweise in Betracht, wenn besondere Billigkeitsgründe vorliegen (vgl. BVerfGE 20, 119 <133 f.>; 49, 70 <89>; 96, 66 <67>). Dies ist hier der Fall (vgl. BVerfGE 82, 322 <351>).
ECLI:DE:BVerfG:2012:es20120228.2bve000811
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28. Februar 2012
- 2 BvE 8/11 - Rn. (1-162),
http://www.bverfg.de/e/es20120228_2bve000811.html
Nr. 14/2012 vom 28. Februar 2012

References: § 3
 § 3
 § 5
 Art. 38
 Art. 20
 Art. 77
 Art. 110
 Art. 115
 Art. 23
 Art. 1
 § 1
 § 1
 § 3
 § 3
 § 1
 § 1
 § 1
 § 3
 § 1
 Art. 38
 § 3
 § 3
 Art. 38
 § 3
 § 3
 § 3
 § 1
 § 3
 § 2
 § 3
 § 3
 Art. 38
 Art. 110
 Art. 114
 Art. 110
 Art. 110
 Art. 115
 Art. 73
 Art. 87
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 § 123
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 40
 Art. 40
 § 20
 § 20
 § 25
 § 26
 § 42
 § 44
 § 45
 § 76
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 § 12
 Art. 38
 § 3
 Art. 115
 Art. 38
 § 3
 § 1
 § 3
 Art. 38
 § 5
 § 5
 § 3
 § 34