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Timestamp: 2018-09-21 05:57:26+00:00

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Centralizzazione della committenza pubblica e principio del favor partecipationis di Domenico Gentile
Centralizzazione della committenza pubblica e principio del favor partecipationis
Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 6 marzo 2017, n. 1038
27 Mar 2017 di Domenico Gentile
Il requisito di fatturato costituisce una conseguenza della dimensione del lotto territoriale. Come qualsiasi scelta della pubblica amministrazione anche la suddivisione in lotti di un contratto pubblico si presta ad essere sindacata in sede giurisdizionale amministrativa. Una limitata partecipazione di operatori economici non risponde agli obiettivi della stessa centralizzazione della domanda pubblica attraverso convenzioni nazionali cui le amministrazioni sono tenute ad aderire, e cioè di risparmio di costi per queste ultime (come da ultimo ribadito dal più volte citato art. 9 d.l. n. 66 del 2014).
Non conforme: TAR Lazio, Roma, Sez. II, 27 settembre 2016, n. 9952
Con la sentenza in rassegna il Consiglio di Stato è intervenuto sul delicato tema del rapporto sussistente tra il fenomeno della centralizzazione della committenza pubblica e il principio del favor partecipationis, oggi declinato con particolare riguardo alle micro imprese e a quelle di piccole e medie dimensioni (cfr. l’art. 2, comma 1 bis del d.lgs. n. 163/2006 e gli artt. 3, lett. qq e 51 del d.lgs. n. 50/2016).
Il caso riguardava l’affidamento di un accordo per la stipula di convenzioni quadro per l’espletamento dei servizi di vigilanza armata attiva e passiva, alle quali avrebbero potuto aderire tutte le amministrazioni tenute – ai sensi del D.L. n. 66/2014 e del DPCM 24.12.2005 – ad aderire alle convenzioni Consip, per un importo complessivo di 550 milioni di euro. In primo grado, la ricorrente aveva contestato l’irragionevolezza della scelta della Consip di suddividere l’appalto in soli quattordici macro lotti di ampiezza ultra-regionale, in violazione della più recente normativa interna ed europea. Tale scelta si era di fatto rivelata idonea a restringere la partecipazione ad un esiguo numero di concorrenti (24, tra operatori singoli e RTI), a fronte di un mercato notevolmente più consistente (composto da almeno 1200 imprese, in massima parte di grandi dimensioni). Il giudizio si era concluso favorevolmente per la ricorrente (cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. II, sent. n. 9441/2016), con motivazioni assolutamente innovative, pienamente condivise, nel complesso iter logico, dalla sentenza del Consiglio di Stato.
La questione della suddivisione dei grandi appalti in lotti “funzionali”, idonei a garantire la più ampia partecipazione alla gara, è – ad avviso dei giudici del TAR del Lazio e del Consiglio di Stato – intimamente connessa con quella relativa al valore del fatturato richiesto ai fini della partecipazione.
La necessaria proporzionalità dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi non va pertanto verificata in sé, ma in relazione all’adeguatezza della suddivisione dell’appalto in lotti, che da essa discende, avendosi di mira la finalità euro-unitaria di garantire la più ampia partecipazione delle PMI.
Una suddivisione in lotti di dimensioni non adeguate è irragionevolmente lesiva – oltre che dei nuovi principi eurounitari in favore delle PMI, non a caso richiamati nel considerando n. 2 della direttiva 24/2014/UE, anche – dell’interesse “della stessa amministrazione a favorire la più ampia partecipazione di operatori privati al fine di conseguire i maggiori risparmi economici che solo un confronto competitivo ampio può assicurare” (Consiglio di Stato, sentenza annotata).
A fronte di siffatte, collimanti esigenze, il Consiglio di Stato ha ritenuto infondate le doglianze mosse da Consip con il proprio articolato appello.
In particolare, la centrale di committenza ha lamentato: i) la violazione, da parte del TAR, degli ambiti di discrezionalità riservati all’amministrazione nella strutturazione della gara (eccezione che l’interveniente MEF aveva più specificatamente riferito al potere-dovere, in capo alla più grande centrale di committenza pubblica, di attuazione dei programmi di razionalizzazione della spesa stabiliti dal D.L. n. 66/2014 e dal D.P.C.M. 24.12.2015); ii) l’inutilità di una gara suddivisa in lotti di dimensioni più piccole, in ragione delle esigenze d’appalto di alcune grandi stazioni appaltanti, che avrebbero esaurito troppo velocemente i plafond stanziati per i diversi lotti; iii) l’omessa valutazione della soddisfacente risposta del mercato, avendo partecipato alla gara un discreto numero di operatori (124), tra i quali un elevato numero di PMI (81).
Sul primo profilo, il Consiglio di Stato ha evidenziato come la discrezionalità spettante alla stazione appaltante nella suddivisione di un appalto in lotti “funzionali” non può essere ritenuta in assoluto incensurabile, trattandosi dell’esercizio di un potere amministrativo attribuito dalla legge per il conseguimento di determinate finalità (l’apertura del mercato pubblico alle PMI), il cui raggiungimento l’impugnato bando non aveva affatto garantito.
Quanto alle esigenze di servizio delle amministrazioni potenzialmente aderenti, la sentenza evidenzia come risultasse dall’istruttoria svolta dalla stessa Consip che le gare di vigilanza hanno mediamente dimensioni ben più ridotte (oltre che un oggetto diverso) rispetto a quelle prese in considerazione dall’appellante con il proprio appello (che citava quale esempio, tra le grandi commesse degli ultimi anni, quella indetta dal gestore aeroportuale di Palermo per i controlli agli imbarchi, indetta da soggetto non rientrante nel novero delle amministrazioni tenute ad aderire alle convenzioni Consip e, comunque, avente un oggetto del tutto peculiare rispetto a quelle ordinarie di vigilanza e portierato, oggetto dell’appalto per cui vi era giudizio).
Infine, con riguardo ai risultati della gara, che l’appellante ha – a torto – ritenuto confortanti, il Consiglio di Stato ha evidenziato come non fosse stata idoneamente contrastata la tesi degli intervenienti ad opponendum secondo la quale le piccole e medie imprese che erano riuscite a partecipare alla gara «non sono altro che l’espressione territoriale proprio di quei 24 top players». Richiamato il parere reso dall’AGCM, il Collegio ha pertanto ritenuto “non superato il test di proporzionalità e ragionevolezza cui la suddivisione in lotti e la conseguente definizione dei requisiti di partecipazione sono soggetti nella presente sede giurisdizionale di legittimità. E’ infatti evidente che una così limitata partecipazione di operatori economici non risponde agli obiettivi della stessa centralizzazione della domanda pubblica attraverso convenzioni nazionali cui le amministrazioni sono tenute ad aderire, e cioè di risparmio di costi per queste ultime (come da ultimo ribadito dal più volte citato art. 9 d.l. n. 66 del 2014)”.
6. Anche tale eccezione è infondata (il che rende irrilevante la questione se l’interveniente IVRI sia legittimata a sollevarla, come contro eccepito dalla Mondialpol Security).
Al riguardo, sebbene Consip adduca a sostegno dei propri assunti la circostanza che questa partecipazione ha riguardato ben 124 imprese, delle quali 81 di piccole e medie dimensioni, anche inferiori per fatturato a quello della Mondialpol Security, nondimeno, la stessa appellante non contesta quanto l’originaria ricorrente e le intervenienti ad opponendum hanno controdedotto sul punto, e cioè che gli operatori di minori dimensioni che hanno partecipato alla gara «non sono altro che l’espressione territoriale proprio di quei 24 top players» indicati dalla Consip medesima come imprese di maggiori dimensioni nel mercato della vigilanza privata (così nell’atto di intervento della Confcommercio).

References: sentenza 
 art. 9
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 art. 9