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Timestamp: 2019-08-19 08:22:55+00:00

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﻿ SENTENCIA 3785 DE NOVIEMBRE 24 DE 2005
SENTENCIA 3785 DE 24 DE NOVIEMBRE DE 2005
CONTENIDO:PROCESOS ELECTORALES. ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD ELECTORAL, ELECCIÓN DEL CONGRESISTA, PROCESO ELECTORAL, NULIDAD ELECTORAL, ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES, PROCEDIMIENTO ELECTORAL
Sentencia 3785 de noviembre 24 de 2005
Rad.: 150012331000200400366 01
Actor: Luz Liliana Pire Salamanca
Exp.: 3785
De conformidad con lo establecido en los artículos 129 y 231 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá.
En este caso se pretende la nulidad de tres actos de elección, así:
1. De la mesa directiva del Concejo del municipio de Sotaquirá para el año 2004, la cual quedó conformada de la siguiente manera: Como presidente el señor José Álvaro Álvarez Sánchez, como primer vicepresidente el señor Héctor Manuel Otálora Niño y como segundo vicepresidente la señora Maritza Robles García. Esta decisión se adoptó en sesión de esa corporación llevada a cabo el 3 de enero de 2004.
2. De la señora Mery Rocío Coronado Ramírez como secretaria del Concejo Municipal de Sotaquirá para el año 2004, adoptado en sesión de esa corporación que tuvo lugar el 9 de enero de ese año.
3. Del señor José Isaías Palacios Palacios como personero del municipio de Sotaquirá para el período 2004 a 2007, adoptado en sesión del concejo de ese municipio del 9 de enero de 2004.
La demandante considera que dichos actos de elección deben anularse, en cuanto i) considera irregular la convocatoria a las sesiones en que respectivamente fueron efectuadas, ii) por las presiones a las que, según plantea, fueron sometidos los concejales para la adopción de los dos últimos actos acusados y iii) por la existencia de determinadas circunstancias que hacían inelegibles a la señora Mery Rocío Coronado Ramírez como secretaria del Concejo del municipio de Sotaquirá y al señor José Isaías Palacios Palacios como personero de ese municipio.
El tribunal no accedió a las pretensiones, luego de constatar la legalidad de la convocatoria de las sesiones aludidas y la falta de prueba de las demás censuras de la demanda.
La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión para insistir en algunos de los planteamientos expuestos al formular los cargos, agregar otros y controvertir la valoración probatoria del a quo.
Precisado lo anterior, la Sala se ocupará de algunas cuestiones procesales previas al estudio de fondo del asunto.
Primera cuestión procesal previa. De la acumulación de pretensiones en los procesos electorales y la procedencia de fallo de mérito en este caso
La acumulación de pretensiones, en los eventos en que la demanda contenga una pluralidad de súplicas, constituye uno de los requisitos indispensables para la formación y válido desarrollo de la relación jurídico-procesal y obedece a una consecuente aplicación del principio de la economía procesal, que persigue la obtención del mayor resultado con el mínimo de ejercicio jurisdiccional.
Pero ocurre que si bien es cierto que por razones de economía procesal, la normatividad permite que se acumulen pretensiones conexas en una demanda para que sean resueltas en una misma sentencia, también lo es que dicha acumulación está sometida a estrictas reglas de procedencia.
En efecto, el artículo 138, inciso segundo, del Código Contencioso Administrativo señala la obligación de individualizar las pretensiones y enunciarlas en forma clara y separada en la demanda cuando se pretendan declaraciones diferentes de la nulidad de un acto. En el mismo sentido, el artículo 145 de la misma normatividad dispone que “en los procesos contencioso administrativos procederá la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil”, esto es, en la forma dispuesta en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, el cual autoriza la acumulación de pretensiones en los siguientes términos:
No obstante, esta Sala ha considerado que las reglas sobre acumulación de pretensiones contenidas en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil tienen una aplicación limitada en el proceso electoral, en atención a la regla que sobre acumulación de procesos contiene la norma del artículo 238 del Código Contencioso Administrativo, que es norma especial en materia de procesos electorales. En efecto, la Sección Quinta confirmó una providencia que rechazó la demanda con el argumento de que no se había corregido conforme a lo indicado, al advertir una indebida acumulación de pretensiones en cuanto se demandaron dos actos con distinto objeto, así (1) :
“Para la Sala es evidente que las pretensiones de nulidad de las elecciones de Senado de la República y Cámara de Representantes por las circunscripciones departamental de Bolívar y especiales para el período 2002-2006, la revocatoria de la Resolución 4506 y el Acuerdo 4 de 2002 y la modificación de la resolución 4476 de 2002, no son acumulables en una sola demanda. En efecto, en el evento de que dichas pretensiones se hubiesen formulado en demandas separadas, las mismas se referirían a distintos registros, distintas elecciones y su objeto final sería diferente y ello habría impedido que pudieran decidirse en una misma sentencia, es decir, habría impedido la acumulación de procesos prevista en el artículo 238 del Código Contencioso Administrativo y daría lugar a sendos procesos contencioso electorales que deberían fallarse separadamente. Sin embargo, el hecho de que en una misma demanda se hayan acumulado diversas pretensiones que no permiten la acumulación de procesos prescrita en el artículo 238 del Código Contencioso Administrativo determina consecuentemente que tampoco se puedan fallar en forma separada, vale decir, configura una indebida acumulación de pretensiones en el proceso electoral pese a que se puede argumentar que se cumplen los requerimientos legales que autorizan la acumulación de pretensiones prevista en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.
Y no se pueden fallar separadamente porque no existe la posibilidad legal de modificar al demandante sus pretensiones y ello impondría la necesidad de adelantar, a partir de una misma demanda distintos procesos, uno a continuación de otro ya que sería imposible físicamente adelantarlos en forma simultánea (los documentos electorales y demás pruebas de que habrán de servirse deben hacer parte de otros procesos acumulados) y determinarán la necesidad de dictar sendas sentencias también una a continuación de la otra, y ello, obviamente, es contrario a los imperativos axiológicos y los valores que está llamado a salvaguardar el proceso especial contencioso electoral.
Lo que se indicó en el auto que dispuso la inadmisión de la demanda para que fuera corregida tenía el propósito de obtener que el demandante desagregara pretensiones cuya acumulación no es procedente en el proceso electoral a fin de que, formuladas separadamente con arreglo al artículo 238 referido, permitieran el adelantamiento de un proceso susceptible de ser acumulado posteriormente con otros que versaran sobre el mismo objeto. Como el demandante no procedió así y no se pueden adelantar al mismo tiempo varios procesos en forma que contraríe lo establecido en el artículo 238 del Código Contencioso Administrativo se decidió el rechazo de la demanda en cumplimiento del inciso segundo del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo.
La anterior conclusión significa que la norma del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil relativa a la acumulación de pretensiones tiene una aplicación limitada en el proceso electoral por razón de la imperatividad de la acumulación de procesos fundada en la unidad de pretensiones (nulidad contra unas mismas elecciones, un mismo registro de escrutinio o un mismo nombramiento; cuando el objeto final de las demandas sea el mismo, aunque se refieran a actos distintos cumplidos por corporaciones o funcionarios de distinta jerarquía), cuyo fundamento jurídico y de razonabilidad es la necesidad de aplicar un procedimiento que permita acceder ágilmente a la sentencia”.
Se refuerza aún más la tesis de que en el proceso electoral no es admisible la acumulación de pretensiones que tengan por objeto la nulidad de registros o actos declaratorios de elecciones distintas, con lo dicho por el artículo 229 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “para obtener la nulidad de una elección o de un registro electoral o acta de escrutinio deberá demandarse precisamente el acto por medio del cual la elección se declara, y no los cómputos o escrutinios intermedios, aunque el vicio de nulidad afecte a estos”. En efecto, como se dijo en reciente oportunidad (2) , si la norma anterior está redactada en singular, es porque el legislador quiso ser lo suficientemente claro en que, si bien está permitida la acumulación de pretensiones, esta acumulación alude a las subsidiarias que dependen de una principal, como sucede con el caso de la cancelación de la credencial a consecuencia de la anulación del acto administrativo por medio del cual se declara la elección popular de alguna autoridad local o miembro de corporación pública, sin que esté permitida la acumulación de pretensiones autónomas, en cuanto tengan por objeto la anulación de actos declarativos de elecciones diversas.
De consiguiente, en este caso, aplicando la tesis expuesta por la Sala, se presenta la indebida acumulación de pretensiones, pues las pretensiones de nulidad de los tres actos demandados tienen distinto objeto dado que se persigue la nulidad de la elección de i) la mesa directiva del concejo, ii) de la secretaria del concejo y iii) del personero.
Esto significa que el tribunal no utilizó adecuadamente los mecanismos procesales establecidos para evitar la admisión de la demanda cuando esta contenga una indebida acumulación de pretensiones y permitió, entonces, que, a pesar de ese defecto de la demanda, el proceso se adelantara hasta llegar a sentencia para luego proceder a dictar esa providencia.
La anterior conclusión impondría, en principio, la inhibición de la Sala en el asunto puesto a su consideración, pues en lo relativo a providencias judiciales, la doctrina procesal nacional y extranjera ha denominado inhibitorias aquellas mediante las cuales el juez pone fin a una determinada etapa del proceso sin penetrar en la materia del asunto que se le plantea, es decir, dejando de adoptar resolución de mérito, como consecuencia de la falta de determinados presupuestos procesales.
En ese sentido, es claro que existen circunstancias excepcionales en las que resulta imposible adoptar fallo de esa naturaleza, siendo una de tales, la que se relaciona con la indebida acumulación de pretensiones. Ciertamente, uno de los presupuestos procesales es la demanda en forma, esto es, la que satisface plenamente los requisitos formales exigidos por la ley procesal y la que no contenga indebida acumulación de pretensiones.
Sin embargo, en consideración a que, conforme al artículo 228 de la Carta Política, se debe garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y evitar, en lo posible, decisiones inhibitorias, la Sala, en este caso, resolverá de fondo la totalidad de las pretensiones de nulidad de la demanda, en razón a que respecto de todas se sigue el mismo procedimiento y esta tiene competencia para conocer de todas ellas.
Para optar por esta alternativa la Sala tiene en cuenta la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Suprema de Justicia según la cual si en el momento de dictar sentencia se advierte la indebida acumulación de pretensiones, el juez debe fallar de fondo respecto de las pretensiones sobre las cuales tenga competencia e inhibirse en relación con aquellas en las que no la tenga (3) .
Ahora, como la Sala tiene competencia para conocer en segunda instancia de las tres pretensiones de nulidad formuladas, procederá a dictar sentencia de fondo respecto de todas ellas.
De este modo la Sala reitera la tesis adoptada recientemente (4) que rectificó la acogida en otros sentidos en anteriores oportunidades.
Segunda cuestión procesal previa. De la improcedencia de sentencia inhibitoria por sustracción de materia en los procesos electorales
La Sala advierte que, a la fecha de esta sentencia, las designaciones contenidas en dos de los actos administrativos impugnados no producen efectos jurídicos, puesto que la elección de la mesa directiva del Concejo del municipio de Sotaquirá, lo mismo que la de la secretaria de esa corporación, corresponden ambas al período 2004.
Sin embargo, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación (5) , la sentencia inhibitoria por sustracción de materia no procede cuando se trata de la demanda contra actos administrativos de carácter general o contra los denominados “actos condición”, como quiera que solamente si se efectúa el control de legalidad y constitucionalidad de esas normas es posible restablecer el imperio del orden jurídico y de la legalidad, que son los fines últimos de la acción de nulidad. En este mismo sentido, esta Sala se pronunció en anterior oportunidad, así:
“Para la Sala resulta claro que el hecho de que la resolución acusada ya no produzca efectos por haberse agotado su objeto y vencidos sus términos de vigencia, no conlleva a una decisión inhibitoria ya que la salvaguarda de la legalidad, objetivamente considerada, objeto jurídico de la acción instaurada, solo se obtiene con la decisión del juez sobre el examen de legalidad que le compete” (6) .
Así las cosas, se tiene que si bien es cierto que los actos administrativos citados anteriormente no producen efectos jurídicos a la fecha de esta sentencia, no es menos cierto que esos “actos condición” exigen un estudio de fondo y, en consecuencia, una sentencia de mérito que analice la presunción de legalidad que respecto de ellos se reprocha.
Ello es así porque el proceso contencioso electoral involucra intereses colectivos de defensa de la regularidad jurídica del acto administrativo y de efectividad del derecho de acceso en igualdad de condiciones a la función pública, entre otros.
Determinado lo anterior, la Sala procede al estudio de fondo del asunto.
Primer cargo. Indebida convocatoria de las sesiones en que fueron efectuadas las designaciones acusadas
Plantea la demandante que las sesiones del Concejo del municipio de Sotaquirá en que fueron elegidos la mesa directiva y la secretaria de esa corporación, lo mismo que el personero de ese municipio, fueron indebidamente convocadas, en cuanto sostiene que, por tratarse de sesiones extraordinarias, las mismas debieron ser citadas por el alcalde del municipio y no por persona distinta, como aconteció en relación con tales sesiones.
Y ese hecho, así planteado, le permite concluir en la violación de las reglas que sobre convocatoria a sesiones del concejo señala el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, lo que, a su vez, según la demandante, conduce a la nulidad de las elecciones acusadas.
Al respecto, el tribunal consideró que, contrario a lo sostenido por la demandante, las sesiones del Concejo del municipio de Sotaquirá a las que este alude tuvieron lugar por derecho propio y, por tanto, no tienen la naturaleza extraordinaria que él plantea.
Así las cosas, a fin de resolver la cuestión planteada, esto es, si las sesiones en las que se efectuaron las designaciones acusadas fueron indebidamente convocadas, corresponde a la Sala precisar, en términos generales, la naturaleza de las sesiones de los concejos municipales en las que se eligen funcionarios.
Ocurre que el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, que establece el período de sesiones de los concejos municipales, dispone:
“ART. 23.—Período de sesiones. Los concejos de los municipios clasificados en categorías especial, primera y segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así:
PAR. 2º—Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración”.
Entonces, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, los concejos municipales deben instalarse en la primera sesión y sesionar ordinariamente en determinadas épocas según la categoría en que se encuentre clasificado el respectivo municipio, como se explica a continuación.
Existen diferencias en cuanto al número de sesiones ordinarias y épocas de las mismas tratándose de concejos municipales correspondientes a municipios clasificados en categorías especial, primera y segunda y los municipios clasificados en las demás categorías, así:
Para los concejos de municipios de categoría especial, primera y segunda, son sesiones ordinarias las correspondientes a los meses de enero y febrero (estos dos meses solo en el primer año del período constitucional), marzo, abril, junio, julio, octubre y noviembre.
Y, para los concejos de municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categoría, son sesiones ordinarias las relativas a los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre.
Finalmente, respecto de las sesiones extraordinarias, el mismo artículo transcrito prevé, en su segundo parágrafo, que estas corresponden a las convocadas por los alcaldes en oportunidades diferentes a las anteriores, para que los concejos municipales “se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración”.
Ahora, respecto de la sesión en que los concejos municipales deben elegir los funcionarios cuya designación le corresponde a esa corporación, tales como miembros de la mesa directiva y secretaria de esa corporación y personero del municipio, los artículos 35 y 170 de la Ley 136 de 1994 señalan:
Siempre que se haga una elección después de haberse iniciado un período, se entiende hecha solo para el resto del período en curso”.
“ART. 170.—Elección. A partir de 1995, los personeros serán elegidos por el concejo municipal o distrital, en los primeros diez (10) días del mes de enero del año respectivo, para períodos de tres años, que se iniciarán el primero de marzo y concluirán el último día de febrero.
PAR.—Los personeros municipales o distritales elegidos a la vigencia de la Ley 136 de 1994, concluirán su período el 28 de febrero de 1995”.
Es decir que para los concejos de municipios de categoría especial, primera y segunda las elecciones de funcionarios se realizan durante el período de sesiones ordinarias, pues, según los artículos 23, 35 y 170 de la Ley 136 de 1994, debe entenderse que los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales son reuniones ordinarias, dado que están incluidas en el primer período de sesiones ordinarias que comprende los meses de enero y febrero del primer año de labores. Todo lo cual permite concluir que los concejos de dichos municipios durante ese período no solo podrán ejercer las competencias que ordinariamente les asigna la ley, sino las que especialmente establecen los dos últimos artículos citados.
No obstante, no ocurre lo mismo con los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, cuyas sesiones ordinarias solo pueden realizarse en los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre. Así, solo en relación con los concejos de esos municipios puede entenderse que las reuniones que se desarrollen durante los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales —en las que solo es posible la instalación del concejo municipal y la elección de funcionarios en los términos previstos en los artículos 35 y 170 de la Ley 136 de 1994— son sesiones de naturaleza especial, pues, según lo previsto en el artículo 23 de la misma ley, no pueden catalogarse como ordinarias ni como extraordinarias.
En síntesis, para los concejos de municipios de categoría especial, primera y segunda las elecciones de funcionarios se realizan durante el período de sesiones ordinarias, pues de esa naturaleza son las reuniones que tienen lugar en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales. Y para los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías las elecciones de funcionarios se realizan en sesiones de naturaleza especial, dado que en esa naturaleza ostentan las que se celebren en dicho período. En similar sentido se pronunció la Sala en anterior oportunidad (6) .
Lo anterior permite, a su vez, concluir que la elección de funcionarios que realiza el concejo municipal en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación del período constitucional de esa corporación, se hace a través de sesión que, en estricto sentido, no requiere convocatoria alguna, en cuanto opera por derecho propio.
Precisado lo anterior, corresponde ahora a la Sala establecer lo ocurrido en el caso concreto respecto de la manera como fueron convocadas las sesiones del Concejo del municipio de Sotaquirá en las que se efectuaron las designaciones acusadas, teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 136 de 1994, toda reunión de miembros del concejo municipal que, con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe por fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que allí se realicen no tendrán efecto alguno.
En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente:
Según la copia autenticada del acta correspondiente a la sesión del Concejo del municipio de Sotaquirá que tuvo lugar el 3 de enero de 2004 (fls. 2 a 5), en dicha sesión tomaron posesión como miembros de esa corporación los elegidos como tales para el período 2004 a 2007 (punto sexto del orden del día). Así mismo, en esa oportunidad fue elegida la mesa directiva de ese concejo para el período 2004, la cual quedó conformada de la siguiente manera: como presidente el señor José Álvaro Álvarez Sánchez, como primer vicepresidente el señor Héctor Manuel Otálora Niño y como segundo vicepresidente la señora Maritza Robles García (punto séptimo del orden del día). Finalmente, el presidente ad hoc de esa sesión efectuó la “convocatoria pública de hojas de vida para elección de personero municipal y secretario(a) del concejo municipal” y la citación a la sesión de elección del personero municipal para el día 9 de enero de 2004 (punto decimoquinto del orden del día).
Llegado el 9 de enero de 2004, el Concejo del municipio de Sotaquirá se reunió en sesión, cuya acta en copia autenticada también fue aportada al expediente (fls. 6 a 14). En esa oportunidad se nombró como secretaria de esa corporación para el período 2004 a la señora Mery Rocío Coronado Ramírez (punto quinto del orden del día) y como personero de ese municipio para el período 2004 a 2007 al señor José Isaías Palacios Palacios (punto sexto del orden del día).
Así las cosas, lo primero que constata la Sala es que la elección de la mesa directiva (ene. 3/2004) y de la secretaria del Concejo del municipio de Sotaquirá, lo mismo que la del personero de ese municipio (estas últimas el 9 de enero siguiente), tuvieron lugar en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación del período constitucional de esa corporación.
De manera que, sin importar la naturaleza ordinaria o especial de las sesiones del 3 y del 9 de enero de 2004 del Concejo del municipio de Sotaquirá —por razón de la categoría a la que pertenezca ese municipio—, lo evidente es que dichas sesiones no pueden, en modo alguno, tener la naturaleza de extraordinarias como para que hubiera sido necesaria su convocatoria por parte del alcalde de ese municipio, como lo plantea la demandante.
Lo anterior, al menos, por dos razones. La primera, porque, según se concluyó en precedencia, las sesiones del concejo municipal que tengan lugar en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación del período constitucional de esa corporación solo pueden ser de naturaleza ordinaria, tratándose de municipios de categoría especial, primera y segunda, o especial, si se trata de municipios clasificados en las demás categorías. Y la segunda porque, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 136 de 1994, la designación de funcionarios por parte del concejo municipal en sesiones ordinarias o extraordinarias, según sea el caso, solo está autorizada cuando sobrevenga una falta absoluta (7) , lo cual no ocurrió en este caso.
Ahora, según se desprende de lo dispuesto por el alcalde municipal de Sotaquirá en Decreto 21 del 6 de septiembre de 2003 (fl. 109), ocurre que ese municipio fue clasificado en la sexta categoría, lo cual impone concluir, con mayor precisión y de acuerdo con las consideraciones precedentes, que las sesiones a que se refiere la demanda, fueron de naturaleza especial, lo cual excluye la naturaleza extraordinaria que de ellas predica la demandante.
De modo que, como lo concluyó el tribunal en la sentencia impugnada, las sesiones del 3 y del 9 de enero de 2004 del Concejo del municipio de Sotaquirá no tenían la naturaleza de extraordinarias y, por tanto, no debían ser convocadas por el alcalde de ese municipio, pues operaron por derecho propio de esa corporación.
En esta forma, el reparo formulado por la demandante, en cuanto considera indebida la convocatoria a las sesiones en que se efectuaron las designaciones acusadas, parte de una equivocada comprensión de la naturaleza de tales sesiones, pues entendida de la manera como lo señala la ley se advierte que no había lugar a efectuar una convocatoria en los términos indicados en la demanda.
Por tanto, el primer cargo no prospera.
Segundo cargo. Presiones ejercidas sobre los miembros del Concejo del municipio de Sotaquirá para la elección de la secretaria de esa corporación y del personero de ese municipio
Señala la demandante que en los actos de elección de la secretaria del Concejo del municipio de Sotaquirá y del personero de ese municipio se presentaron actos violatorios del libre ejercicio del derecho al sufragio contra algunos concejales, tales como ofrecimientos de dineros, prebendas y favores, así como algunas amenazas.
El tribunal encontró no probados los actos de presión aludidos y contra esa decisión, la demandante manifestó su desacuerdo, sosteniendo que la demostración de las coacciones indebidas se desprende de las declaraciones que obran en el proceso.
Pues bien, la causal de nulidad de las actas de escrutinio por ejercicio de violencia, a la que alude la demandante, está prevista en el artículo 223, numeral 1º, del Código Contencioso Administrativo, de la siguiente manera:
Como se observa, la nulidad de la elección popular por esta causal prospera siempre y cuando se demuestre fehacientemente que: i) se ejerció violencia sobre los escrutadores o ii) se destruyeron las tarjetas electorales por causa de la violencia o iii) se destruyeron o mezclaron las tarjetas electorales.
Pero ocurre que, si bien esta Sala ha sostenido que la citada causal de nulidad también se predica de la violencia que se ejerce contra los electores y no solamente contra los escrutadores (8) , lo evidente es que la misma no resulta de recibo en esta oportunidad, pues no corresponde al supuesto de hecho invocado en la demanda.
En efecto, además de que la causal primera del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo está referida, exclusivamente, a los procesos electorales en que se eligen autoridades por voto popular, ocurre que la violencia a la que alude esa disposición no puede confundirse con cualquier maniobra de presión sobre el elector, pues son de distinta entidad los actos de coacción por medio de la fuerza física o sicológica que colocan en situación de inferioridad a una persona y las presiones que puedan ejercerse a través del ofrecimiento de dineros, prebendas y favores.
No obstante lo anterior, la Sala encuentra posible, sin riesgo de variar el objeto del proceso ni suplir la voluntad del demandante, interpretar el cargo así formulado en la demanda, en el sentido de considerar que el mismo se apoya en la causal de nulidad de desviación de poder que respecto de los actos administrativos en general prevé el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
En efecto, como lo ha expresado esta Sala en anteriores oportunidades, “los actos de elección y nombramiento se pueden declarar nulos por las causales de violación de norma superior, de incompetencia de la autoridad que profiera el acto, de expedición irregular y desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, de falsa motivación y por desviación de poder. Esto quiere decir que, además de las causales generales anteriores, los actos que declaran una elección de carácter popular, como ya se anotó, se pueden anular por las causales de los artículos 223, 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo. Y los de nombramiento y de elección expedidos por corporaciones públicas también pueden ser demandados adicionalmente por las causales establecidas en el artículo 228 del Código Contencioso Administrativo” (9) .
La desviación de poder se produce cuando la atribución de que está investido un funcionario para expedir un acto administrativo no se ejerce hacia el fin exigido por la ley, sino en busca de logros diferentes. En otras palabras, el acto administrativo, aunque comporta externamente las formalidades exigidas por la ley, está orientado a fines distintos a los perseguidos en la misma. Y en casos como este corresponde al impugnante demostrar que la autoridad hizo uso de su facultad con propósitos abiertamente distintos de aquellos previstos en la disposición que la confiere.
Ciertamente, si “la función administrativa está al servicio de los intereses generales” (C.P., art. 209), ocurre que todo acto administrativo, en cuanto desarrollo de una actuación administrativa, debe tener por objeto “el cumplimiento de los cometidos estatales (...) y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos en la ley” (CCA, art. 2º). En ese sentido, se tiene que “en virtud del principio de imparcialidad, las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin ningún género de discriminación; por consiguiente deberán darles igualdad de tratamiento, respetando el orden en que actúen ante ellos” (CCA, art. 3º). Tales imperativos de orden constitucional y legal proscriben, sin duda, todo acto de elección que se expida de modo tal que tenga como finalidad la de acceder a dineros, prebendas o favores prometidos a la autoridad nominadora.
Al respecto, la Sala considera que en ese evento no solo se corrompe la actividad administrativa por razón de la presión que le sirve de causa, sino, además, por cuenta del indebido favorecimiento que a través de ella se persiga.
Precisado, entonces, que las presiones que a manera de ofrecimientos de dineros, prebendas y favores se ejerza contra la autoridad nominadora en la expedición del acto de nombramiento eventualmente pueden dar lugar a concluir en la desviación de poder del funcionario nominador, corresponde ahora a la Sala verificar si en este caso aparece demostrada la presión indebida de que, según la demandante, fueron víctimas los miembros del Concejo del municipio de Sotaquirá para la designación de la secretaria de esa corporación y del personero de ese municipio.
Se recuerda que el cargo que se analiza se estructura a partir de la afirmación de la demandante, según la cual los miembros del Concejo del municipio de Sotaquirá fueron objeto de actos de presión por parte del alcalde de ese municipio y del señor José Isaías Palacios Palacios para obtener el nombramiento de este último como personero de ese municipio, lo mismo que para lograr la designación de la señora Mery Rocío Coronado Ramírez como secretaria del concejo de ese municipio.
De manera que, para la prosperidad de la pretensión sustentada en ese supuesto de hecho, le correspondía a la demandante demostrar varios extremos fácticos. Así, de conformidad con las consideraciones expuestas al comienzo del análisis del cargo, no solo debía demostrar la ocurrencia de tales actos de presión indebida, sino lo determinante de los mismos en el resultado electoral que se censura. En otras palabras, debía probar que las elecciones cuya legalidad cuestiona fueron producto de los actos de presión indebida de que, según planteó en la demanda, fue víctima la corporación nominadora.
En ese orden de ideas, lo primero que destaca la Sala es que varios de los miembros del Concejo del municipio de Sotaquirá afirmaron no haber sido objeto de ningún acto de presión para determinar el sentido de su voto en la elección de la secretaria de esa corporación y del personero de ese municipio.
Ello se desprende de lo sostenido tanto en la sesión en que se llevaron a cabo tales elecciones, como en las declaraciones que obran en el proceso, por parte de los concejales Jairo Vargas Mateus (fls. 6 a 14), Héctor Manuel Otálora Niño (fls. 6 a 14 y cdno. de pbas. trasladadas), Reyes Cepeda Torres (cdno. de pbas. trasladadas), Segundo Pablo Corredor Pedraza (cdno. de pbas. trasladadas), Gerardo García Mayorga (cdno. de pbas. trasladadas) y Maritza Robles García (fls. 6 a 14 y cdno. de pbas. trasladadas). En igual sentido, se pronunciaron los señores Andrés Cepeda Ramírez, José Isaías Palacios Palacios y Manuel Humberto Sandoval Patiño (cdno. de pbas. trasladadas).
No obstante, la Sala debe descartar estas declaraciones, pues las reglas de la sana crítica indican que ese y no otro podía ser el sentido de las declaraciones que rendirían las personas antes relacionadas, en procura de defender sus intereses. En efecto, es claro que, si llegaran a sostener lo contrario, indudablemente verían comprometida su responsabilidad, pues sería tanto como aceptar su participación directa en el hecho irregular que denunció la demandante. En efecto, de un lado, los aludidos concejales votaron todos por el señor José Isaías Palacios Palacios, esto es, por el candidato respecto del cual, supuestamente, se encaminaban los actos de presión y, de otro, los tres últimos declarantes citados son las personas directamente involucradas como promotores de los ofrecimientos indebidos, según aparece en la investigación preliminar.
segunda apreciación probatoria de la Sala tiene que ver con que la mayoría de los declarantes que aseguraron tener noticia de las presiones indebidas a las que supuestamente fueron sometidos los miembros del Concejo del municipio de Sotaquirá se pronunciaron en ese sentido sin ser testigos directos de algún ofrecimiento de dinero, prebendas o favores, pues todos manifestaron conocer de tales presiones por cuenta de rumores o de comentarios de otras personas.
Así se desprende de las declaraciones rendidas por los señores Marco José Pire Salamanca (fls. 205 a 207), Carlos Andrés Jiménez Díaz (fls. 208 a 210), Luis Felipe Higuera Robles, Edwin Mauricio Cárdenas Correa, Víctor Leonardo Ortiz Chaparro y Francisco Javier Villate Gaona (cdno. de pbas. trasladadas) y las señoras Yuly Mayerly Buitrago Sánchez (fls. 211 a 216), Luz Liliana Pire Salamanca (fls. 218 a 221) y Gilma Helena Soler Sáenz (cdno. de pbas. trasladadas).
De modo que analizadas estas declaraciones, puede concluirse que, en realidad, a ninguno de los declarantes les consta, en forma personal y directa, la existencia de algún tipo de maniobra de presión indebida en contra de los miembros del Concejo del municipio de Sotaquirá en punto a la designación de la secretaria de esa corporación y del personero de ese municipio. Se trata de testigos de oídas cuyos testimonios no producen la convicción necesaria para la finalidad pretendida por la demandante, pues no tienen conocimiento directo de los hechos en los que esta apoyó su pretensión de nulidad.
El tercer aspecto que advierte la Sala tiene que ver con que uno de los concejales del municipio de Sotaquirá reconoció —este sí de modo personal y directo— la existencia de actos de presión en su contra orientados a determinar el sentido de su voto en las elecciones cuya legalidad se analiza. Se trata del señor Jesús Alfonso Cifuentes, quien, según consta en el acta de elección acusada, afirmó que había sido objeto de presiones para la elección de personero de ese municipio (fls. 6 a 14).
Sin embargo, para la Sala es claro que esa afirmación tampoco constituye prueba suficiente del hecho denunciado por la demandante, pues, además de que solo se tendría por demostrada la presión que sobre él se ejerció y no la que se dice ejercida sobre todos los miembros de la corporación nominadora, ocurre que en esa misma intervención, el señor Jesús Alfonso Cifuentes aclaró que, si bien había sido objeto de ofrecimientos indebidos, su voto no respondería a ellos, al señalar que “yo a conciencia voy a dar mi voto por una persona sotaquireña, aquí no hay presiones de nada”(fls. 6 a 14).
Es claro que, en ese sentido, aun cuando se tuviera por demostrada la existencia de ofrecimientos de dineros, prebendas y favores, no estaría demostrado que tales maniobras hubieran determinado el resultado electoral que se cuestiona, como para que pueda concluirse que, en realidad, el hecho denunciado constituye una irregularidad sustancial capaz de viciar de nulidad, por expedición irregular, las designaciones que se acusan.
En este último sentido también apunta la cuarta apreciación probatoria de esta Sala, pues varios declarantes, aun cuando dijeron tener conocimiento de oídas sobre las presiones indebidas sobre los miembros del Concejo del municipio de Sotaquirá, manifestaron no saber nada sobre algún hecho concreto que demostrara la aceptación o sometimiento de estos últimos a tales presiones. En otras palabras, si se aceptara la existencia de los ofrecimientos hechos por el alcalde del municipio de Sotaquirá y el señor José Isaías Palacios Palacios a todos los concejales de ese municipio, no obra ningún elemento de juicio que permita concluir que dichos ofrecimientos fueron efectivamente aceptados, como para concluir que fueron determinantes al momento de elegir.
Entonces, además de que el señor Jesús Alfonso Cifuentes —el único concejal que reconoció haber recibido presiones indebidas— señaló en la audiencia del 9 de enero de 2003 no haber cedido a ninguno de los ofrecimientos recibidos (fls. 6 a 14), los declarantes que aseguraron tener conocimiento de oídas de tales presiones, manifestaron no saber, de modo directo ni personal, algún hecho que permitiera dar cuenta del sometimiento de los concejales a las mismas.
De manera que, si bien todas estas personas manifestaron tener un conocimiento indirecto de los supuestos ofrecimientos que se hicieron a los concejales del municipio de Sotaquirá para que emitieran su voto en determinado sentido, lo cierto es que a ninguno le consta que dichos ofrecimientos hubieran sido aceptados, como para entender que el resultado electoral fue consecuencia directa de dichas maniobras.
La quinta y última apreciación de la Sala tiene que ver con la demostración de la cercanía política que el entonces alcalde electo del municipio de Sotaquirá profesaba con quien fuera elegido personero de ese municipio, lo cual aparece demostrado por declaraciones de testigos directos de ese hecho, como son los señores Edwin Mauricio Cárdenas Correa, Víctor Leonardo Ortiz Chaparro y Francisco Javier Villate Gaona (cdno. de pbas. trasladadas).
Al respecto, baste señalar que el hecho demostrado de la simpatía política de las mencionadas personas no permite, por sí sola, tener por comprobado los ofrecimientos de dineros, prebendas y favores a que alude la demandante.
Así las cosas, de conformidad con todo lo expuesto, concluye la Sala que no fue demostrado el supuesto de hecho alegado por la demandante como sustento del cargo que ahora se analiza, pues no existe la certeza suficiente acerca de la existencia de los actos de presión que, según planteó, fueron ejercidos en contra de la autoridad que efectuó los nombramientos acusados y, aunque se aceptara la demostración de tales maniobras, lo cierto es que no logró establecerse la incidencia de las mismas en el resultado electoral que se cuestiona, esto es, que el mismo hubiera sido consecuencia directa de dichas presiones.
En esta forma, la Sala encuentra no probado este cargo.
Tercer cargo. Falta de calidades de la señora Mery Rocío Coronado Ramírez para ser elegida secretaria del Concejo del municipio de Sotaquirá
Según la demandante, la señora Mery Rocío Coronado Ramírez no podía ser elegida secretaria del Concejo del municipio de Sotaquirá en razón a que carece de experiencia o estudios en las áreas administrativa y secretarial.
Al respecto, el tribunal consideró que, según da cuenta la hoja de vida de la demandada, ella es bachiller y dicha circunstancia la exime de demostrar la experiencia a la que alude la demandante.
Entonces corresponde a la Sala analizar si, como lo plantea la demandante, el acto de elección acusado con este cargo debe anularse por encontrarse demostrado que la señora Mery Rocío Coronado Ramírez no reunía las calidades para ser elegida secretaria del Concejo del municipio de Sotaquirá, con lo cual se configuraría la causal de nulidad de que trata el artículo 223, numeral 5º, del Código Contencioso Administrativo que prevé lo siguiente:
En este punto es necesario aclarar que las calidades son las condiciones, cualidades o atributos que debe poseer una persona para entrar a desempeñar un cargo, tales como la edad, profesión, experiencia o nacionalidad.
En ese sentido, se tiene que las calidades para ser elegido secretario del concejo municipal son las previstas en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994, que es del siguiente tenor:
En casos de falta absoluta habrá nueva elección para el resto del período y las ausencias temporales las reglamentará el concejo” (resalta la Sala).
De manera que para ser elegido secretario del concejo de un municipio de sexta categoría, como es el caso del municipio de Sotaquirá (D. 21 sep. 6/ 2003 del Alcalde de ese municipio, fl. 109), es necesario acreditar cualquiera de las siguientes calidades optativas: de un lado, tener título de bachiller o, de otro, acreditar experiencia administrativa mínima de dos años.
En este caso, aparece que la señora Mery Rocío Coronado Ramírez acreditó ante el Concejo del municipio de Sotaquirá tener el título de bachiller técnico comercial, según se desprende de copia del diploma y acta de grado que así lo indican y que aparece en los anexos de la hoja de vida puesta a consideración por ella ante esa corporación (fls. 195 a 203).
Así las cosas, es claro que, como lo concluyó el tribunal en la sentencia impugnada, en punto a la demostración de las calidades requeridas para ser elegida secretaria del Concejo del municipio de Sotaquirá, es evidente que la condición acreditada por la demandada la eximía de demostrar la experiencia administrativa mínima de dos años a que se refiere la norma y que la demandante alega como no probada por la elegida. En esta forma, dicha experiencia administrativa no le era exigible.
De otra parte, hay que agregar que la demandada no estaba obligada a acreditar algún estudio en las áreas administrativa y secretarial, como lo indica la demandante, pues ello no se desprende del contenido normativo del artículo 37 de la Ley 136 de 1994.
En esta forma, es claro que el cargo por ausencia de calidades de la señora Mery Rocío Coronado Rodríguez para ser elegida como secretaria del Concejo del municipio de Sotaquirá no está llamado a prosperar.
Cuarto cargo. Falta de calidades e inhabilidades del señor José Isaías Palacios Palacios para ser elegido personero del municipio de Sotaquirá
Según la demandante, el señor José Isaías Palacios Palacios no podía ser elegido personero del municipio de Sotaquirá por varias razones: i) dentro del año anterior a su elección no residió en ese municipio, ii) se siguen en su contra investigaciones penales y disciplinarias y iii) ejerció autoridad civil y administrativa hasta diciembre de 2003 en su condición de inspector de policía del municipio de Chíquiza.
Al respecto, el tribunal concluyó en la falta de demostración de los reparos así planteados.
Con la impugnación, la demandante no insiste en ninguno de los supuestos fácticos antes señalados en punto a la alegada inelegibilidad del señor José Isaías Palacios Palacios como personero del municipio de Sotaquirá, sino que agrega uno nuevo, consistente en el hecho de haber sido el demandado contratista de ese municipio, lo que, según la apelante, se desprende de la orden de prestación de servicios docentes Nº 61 del 2 de febrero de 2002.
Para la Sala es claro, entonces, que ese planteamiento constituye, en realidad, un hecho que no fue planteado oportunamente en la primera instancia y que, por tanto, no fue objeto de debate.
Se recuerda que el numeral 3º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo exige de la demanda que se dirija contra un acto administrativo, la indicación precisa de los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. Y ocurre que ese requisito formal señala al juez el marco del litigio que le corresponde resolver, en punto a los supuestos fácticos que le servirán de referente para el control de legalidad del acto administrativo demandado frente a las normas invocadas como infringidas por él, de modo que esa confrontación esté delimitada por dicho marco de juzgamiento. En otras palabras, el extremo fáctico de la controversia que el demandante señala al momento de presentar su demanda no solo sirve de fundamento jurídico de su pretensión, sino que demarcan la decisión que le corresponde adoptar al juez.
En esta forma, el cargo así formulado no tiene vocación de prosperidad.
Quinto cargo. Bajo perfil de los elegidos secretaria del Concejo del municipio de Sotaquirá y del personero de ese municipio
En la demanda se plantea que los elegidos en los cargos de secretario del Concejo del municipio de Sotaquirá y de personero de ese municipio eran, en su momento, los candidatos de más bajo perfil de quienes presentaron sus hojas de vidas como aspirantes a dichos cargos.
Para la Sala es evidente que ninguna de las normas que se invocan en la demanda contempla como causal de nulidad del acto de designación el hecho de que el elegido hubiere sido el candidato de más bajo perfil, que es el supuesto fáctico en el que insiste la recurrente.
En tal contexto, esa imprecisión de la demanda permitiría, sin más, desestimar sus pretensiones en lo que se refiere al cargo que se analiza, pues así planteados sus fundamentos de derecho, no puede entenderse desvirtuada la presunción de validez de los actos de elección impugnados.
Pero, además, el hecho planteado no está consignado en el ordenamiento jurídico como causal de nulidad del elegido secretario de concejo o personero. Se encuentra establecida sí la de no reunir las calidades constitucionales o legales para ser elegido (CCA, art. 223, num. 5º), pero ninguno de esos supuestos corresponde al sustento fáctico del cargo que se estudia.
En esta forma, es del caso despachar desfavorablemente el cargo.
1. Confírmase la sentencia dictada el 27 de enero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 2.
(1) Auto del 21 de noviembre de 2002, expediente 3001.
(2) Auto del 29 de julio de 2004, expediente 3396.
(3) Entre otras providencias, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación de fechas 24 de agosto de 1990, expediente 5582; 7 de octubre de 1999, expediente 4936, y auto del 28 de septiembre de 1999, expediente S-846. Sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado de fecha 15 de julio de 1983, expediente 3024; sentencia de la Sección Quinta de esta corporación del 10 de marzo de 2005, expediente 3333. De la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil: sentencias del 14 de agosto de 1995, expediente 4268; 4 de septiembre de 1995, expediente 4248; 6 de julio de 2003, expediente C-6729. Sala Laboral: 2 de abril de 1993, expediente 5632; 8 de octubre de 1997, expediente 9641; 29 de octubre de 1998, expediente 11108.
(4) Sentencia del 21 de octubre de 2005, expediente 3802.
(5) Sentencias del 9 de julio de 1987, expediente 102, Sección Quinta; del 18 de febrero de 1999, expediente 4912, Sección Primera y del 18 de enero de 2000, expediente AI-038 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
(6) Sentencia del 23 de septiembre de 1999, expediente 1736.
(6)(sic) Sentencia del 30 de noviembre de 20 01, expediente 2741.
(7) Sentencia del 8 de febrero de 2002, expediente 2793.
(8) Sentencia del 16 de agosto de 2002, expediente 2933.

References: artículo 138
 artículo 145
 artículo 82
 artículo 82
 artículo 238
 Resolución 
 resolución 
 artículo 238
 artículo 238
 artículo 82
 artículo 238
 artículo 238
 artículo 143
 artículo 82
 artículo 229
 resolución 
 artículo 228
 resolución 
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 24
 artículo 35
 artículo 223
 artículo 223
 artículo 84
 artículo 228
 artículo 223
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 137