Source: https://www.juridice.ro/648548/codul-administrativ-noi-playeri-in-administratia-publica-ccrx2-curtea-constitutionala-si-curtea-de-conturi.html
Timestamp: 2020-01-20 19:10:11+00:00

Document:
JURIDICE » Codul administrativ. Noi playeri în administrația publică: CCRx2. Curtea Constituțională și Curtea de Conturi
Citiri: 1.977
Codul administrativ. Noi playeri în administrația publică: CCRx2. Curtea Constituțională și Curtea de Conturi
30.07.2019 | Cristian BITEA
Codul administrativ introduce „avizul conform” al Curții de Conturi ca și condiție prealabilă pentru adoptarea actelor administrative privind înființarea organelor de specialitate, altele decât ministerele, din subordinea Guvernului. La rândul lor, ministerele pot înființa organe de specialitate în subordinea lor, numai cu avizul conform al Curții de Conturi.
Constatăm că Codul administrativ[1] face o transpunere a prevederilor art.117, alin.2 din Constituția României în sensul recunoașterii competenței generale a Guvernului și ministerelor de a înființa organe de specialitate în subordinea lor și precizează natura avizului Curții de Conturi în sensul că îl califică drept conform[2]. Totodată prin această reglementare, Codul administrativ operaționalizează și art. 41, lit. b) din Legea nr. 94/1992[3] privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, a cărei simplă existență, fără recunoașterea unei competențe stabilită prin lege, ar fi lipsită de efectivitate.
Prin această măsură legislativă, Codul administrativ impune autorității publice care exercită conducerea generală a administrației publice, precum și ministerelor să respecte întocmai avizul instituției supreme de audit în măsura în care hotărăsc înființarea de organe de specialitate în subordinea lor, prin acte adoptate sau emise de către acestea.
În ceea ce privește inițiativa înființării unor organe de specialitate în subordinea lor prin acte proprii, dacă pentru ministere prevederea este mult mai clară, în sensul exhaustiv al situațiilor, se pune întrebarea în cazul Guvernului dacă acesta are obligația de a solicita și respecta întocmai avizul Cuții de Conturi atunci când înființează în subordinea sa organe de specialitate și prin alte acte decât prin hotărâri, respectiv prin ordonanțe sau ordonanțe de urgență, în virtutea delegării legislative. În ipoteza unui răspuns afirmativ rezultă că „înființarea” Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, prin Ordonanța de urgență nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în lipsa avizului Curții de Conturi apare ca fiind neconstituțională[4].
Deși menționate în Constituție, organele de specialitate sunt neglijate a fi definite de Codul administrativ negăsindu-și locul între definițiile de la art. 5. Totodată Codul nu face nicio referire la obligativitatea înzestrării sau nu cu personalitate juridică a acestora, lăsând această manifestare de voință la latitudinea Guvernului[5] și ministerelor.
Reliefăm sub acest aspect și dispozițiile Codului civil cu care Codul administrativ se completează potrivit art. 1, alin. 2 C. adm., dispoziții referitoare la persoana juridică de drept public și anume art. 191, alin. 2 și art. 194, alin. 1 C. civ.
Deși Constituția nu recunoaște Guvernului și ministerelor competența de a înființa în subordinea lor alte structuri decât organe de specialitate, în practică, pentru a “fenta” avizul Curții de Conturi, au fost înființate și alte entități (ex. instituții publice, fără a fi calificate juridic drept organe de specialitate) ori chiar „activități”.[6]
Prevederi lipsite de convergență în Codul administrativ întâlnim și în ceea ce privește reglementarea funcțiilor deținute de conducătorii organelor de specialitate. Astfel, natura funcțiilor deținute de conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului se stabilește prin actul de înființare al acestora[7], în timp ce natura funcțiilor deținute de conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerelor se stabilește prin actul de înființare, respectiv, după caz, de organizare și funcționare.[8]
Pornind și de la această deficiență de redactare, dar și de la ipoteza în care Guvernul sau ministerele ar solicita și obține un aviz conform pentru înființarea unui organ de specialitate în subordinea lor, sub o anumită formă avizată la înființare, ca după aceea să procedeze la modificări și completări fără a mai solicita avizul conform al Curții de Conturi, se ridică întrebarea legitimă dacă avizul conform este obligatoriu a fi solicitat și obținut și în ceea ce privește desființarea sau reorganizarea organului de specialitate. Pentru că un aviz conform valabil strict la înființarea acestuia va putea fi respectat până la proxima modificare, completare sau abrogare a actului de înființare, dându-i alt sens decât cel pe care instituția supremă de audit l-a avut în vedere.
Deși la prima vedere lucrurile par clare, în sensul obligativității solicitării și obținerii avizului Curții de Conturi pentru toate aceste situații, Curtea Constituțională (CCR) relativizează din nou.[9]
O situație și mai îngrijorătoare este dată de abordările diametral opuse ale aceleași Curți Constituționale solicitată să se pronunțe dacă Parlamentul poate înființa prin lege organe de specialitate în subordinea Guvernului sau a ministerelor. Ne întrebăm când a judecat corect Curtea, atunci când a declarat neconstituțională înființarea prin lege a unor organe de specialitate în subordinea Guvernului sau ministerelor de către Parlament, prin considerentele și dispozitivul Deciziei CCR nr. 16/2007[10] sau când a admis posibilitatea înființării de către Parlament, prin lege a unor organe de specialitate în subordinea Guvernului și ministerelor, așa cum reiese din considerentele deciziilor CCR nr. 144[11] și nr. 331/2019[12]?
Pentru că dacă ar fi să interpretăm în „lumina” rătăcitoare a Deciziei CCR nr. 16/2007, atunci înființarea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, ca organ de specialitate al administrației publice centrale în subordinea Guvernului și ulterior în subordinea Ministerului Administrației Publice, prin Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici sau înființarea Inspecției Muncii, ca organ de specialitate în subordinea Ministerului Muncii și Protecției Sociale, prin Legea nr. 108/1999, privind înființarea, organizarea și funcționarea Inspecției Muncii, ar apărea ca fiind neconstituționale.
O observație aparte se referă la serviciile publice deconcentrate[13] cărora Codul administrativ le rezervă o reglementare deficitară, nesistematizată și lipsită de claritate. Poate fi adevărat și faptul că inconsecvența CCR se răsfrânge asupra autorilor reglementării, dar în același timp este valabilă și viceversa că proasta reglementare va conduce la noi “considerente dinamice” în practica CCR. Admițând că serviciile publice deconcentrate pot fi înființate și prin lege, fără avizul conform al Curții de Conturi, concluzionăm în acest context că solicitarea și obținerea avizului este obligatorie doar pentru categoria serviciilor publice deconcentrate care funcționează ca structuri de specialitate în subordinea altor organe de specialitate ale administrației publice centrale și pentru care a fost solicitat și obținut avizul conform al Curții de Conturi, o dată cu înființarea acestora din urmă de către Guvern sau ministere, după caz. Interesantă este și excluderea, prin Codul administrativ, a atribuțiilor de autorizare din rândul competenței serviciilor publice deconcentrate (art. 278 C. adm), precum și a posibilității de a emite acte administrative cu caracter normativ de către conducătorii acelorași servicii publice deconcentrate (art. 282 C. adm.).
O altă temă de interes și reflecție pentru cei pasionați de abordarea juridică și sistemică a administrației publice, este aceea dacă, având în vedere interpretarea potrivit principiului majori ad minus “cine poate mai mult poate și mai puțin”, noua abordare a CCR în privința art. 117 (2), precum și coroborarea acestuia cu art. 123 (2) din Constituție, instanța de contencios constituțional și instanța de contencios administrativ ar aprecia ca legală sau nu, înființarea de către Guvern a unor servicii publice deconcentrate în subordinea sa nemijlocită sau în subordinea ministerelor, ori a unor organe de specialitate centrale în subordinea ministerelor, fie și cu avizul conform al Curții de Conturi.
În final, facem precizarea că la nivelul administrației publice locale, în ceea ce privește instituțiile publice locale înființate în subordinea consiliilor locale sau consiliilor județene prin hotărâri ale acestora, legea nu impune obligativitatea solicitării avizului Curții de Conturi, acesta manifestându-se doar în cazul administrației publice centrale.
[1] art. 67, alin. 1 și art. 68, alin. 1 C. adm. Pentru o imagine cvasi-redundantă, dar “neconformă” a art. 67, alin. 1 a se vedea și art. 25, lit. n) C. adm.
[2] prealabil și obligatoriu pe care solicitantul este ținut să-l respecte întocmai; avizul este conform, atunci când iniţiatorul actului administrativ este obligat atât să îl solicite, cât şi să îl respecte; avizul este emis în scris, trebuie motivat în drept şi în fapt şi poate fi revocat până la data emiterii/adoptării actului administrativ (a se vedea doctrina de specialitate și jurisprudența). Așteptăm consacrarea acestuia, alături de avizul consultativ și de cel facultativ în viitorul Cod de procedură administrativă, în curs de elaborare și ale cărui teze prealabile au fost aprobate prin H.G. nr. 1360/2008.
[3] Curtea de Conturi avizează: b) înființarea de către Guvern sau ministere a unor organe de specialitate în subordinea lor.
[4] asupra avizului Curții de Conturi, chiar înainte ca legislația să îi precizeze caracterul conform, Curtea Constituțională a reținut în considerentele sale că acesta constituie o condiție de legalitate, de rang constituțional, pentru actele proprii ale Guvernului (ministerelor) adoptate în temeiul art. 117 alin. (2) din Constituție. A se vedea în acest sens Decizia CCR nr. 1.414/2009. Deși art. 400 C. adm. „vorbește” de organizarea și funcționarea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici (ANFP), iar următoarele îi determină natura funcțiilor pentru conducătorii acesteia, categoriile de personal, modul de finanțare și atribuțiile, norma juridică reprezintă în fapt o normă de înființare a ANFP. În caz contrar acest organ de specialitate ar rămâne fără o normă juridică în vigoare care să îi prevadă înființarea, deoarece art.21 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici care prevedea înființarea ANFP a fost abrogat de Codul administrativ. Or organizarea și funcționarea unei entități nu ar fi posibilă în lipsa înființării acesteia! Nici art. 626 C. adm. nu este unul „friendly” cu actuala HG nr.1000/2006 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, deoarece aceasta nu se circumscrie situațiilor prevăzute în cuprinsul articolului mai sus menționat, o altă hotărâre a Guvernului cu același obiect de reglementare neavând temei de adoptare în Codul administrativ. Curtea de Conturi avizează: b) înființarea de către Guvern sau ministere a unor organe de specialitate în subordinea lor.
[5] ex. art. 1, alin. 2 din HG nr. 950/2001 și art. 1, alin. 1 din HG nr. 361/2005
[6] pe care Curtea Constituțională, în cadrul controlului de legalitate pe cale de excepție le-a găsit drept constituționale, invocând faptul că “lipsa unei consacrări exprese în Constituție a unei reglementări referitoare la activitățile finanțate integral din venituri proprii nu echivalează cu o încălcare a prevederilor constituționale invocate de autorul excepției.” A se vedea Decizia CCR nr. 110/2013. Această aserțiune vine să adâncească și mai mult dilema interpretării normelor juridice între ramurile dreptului public vs privat: „ce nu este prevăzut expres de lege este interzis” sau „ce nu este interzis de lege este permis”?
[7] art. 67, alin. 4
[8] art. 68, alin. 2 C. adm.
[9] a se vedea Decizia CCR nr.1414/2009 unde pentru a justifica lipsa avizului Curții de Conturi la reorganizarea unor organe de specialitate, judecătorii constituționali au reținut că „Prin conținutul și motivația lor, măsurile reglementate […] nu constituie acte de înființare a unor organe de specialitate în subordinea Guvernului sau a ministerelor, așa cum fără temei se arată în sesizare, ci acte de reorganizare a unor autorități și instituții publice, în scopul reducerii cheltuielilor bugetare și al asigurării unei conduceri generale mai eficiente a administrației publice.”
[10] Criticabilă din punctul nostru de vedere.
[11] A se vedea punctele 46, 47 și 48.
[12] A se vedea punctele 16, 17, 40 și 41.
[13] din coroborarea art. 280, alin. 3 C. adm. cu art. 20, alin. 3 din Legea finanțelor publice nr. 500/2002, rezultă că serviciile publice deconcentrate au personalitate juridică, iar conducătorii acestora calitatea de ordonator de credite; dar o astfel de realitate ar impune prefecților să “curețe” colegiile prefecturale de entitățile fără personalitate juridică și conducători fără calitatea de ordonator de credite. În această situație ar fi actuale entități precum Administrațiile județene ale finanțelor publice, Comisariatele județeme ale gărzii naționale de mediu sau Comisariatele județene pentru protecția consumatorilor ș.a.
Aflaţi mai mult despre Agentia Nationala a Functionarilor Publici, aviz conform, Codul Administrativ, Cristian Bitea, Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi, Guvern, ministere, organe de specialitate

References: CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR