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Timestamp: 2020-08-15 04:57:36+00:00

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Corte di Cassazione, Sezione VI Civile, Ordinanza 9 agosto 2017, n. 19767 | Studio Legale Aquilani
Alla Corte di Cassazione viene sottoposta una questione non eccessivamente problematica:
ovvero le si chiede se, per ottenere una prestazione in favore dei ciechi, occorra che sia stata proposta apposita domanda amministrativa in tema di cecità, o se possa essere considerata ad essa sovrapponibile quella per l'invalidità civile.
Ovviamente la risposta è no: una cosa è la domanda di accertamento della cecità, altra cosa è la domanda di accertamento dell'invalidità civile (o del sordomutismo, o dell'handicap grave, o della disabilità ai fini del collocamento mirato).
D'altronde il modello di domanda amministrativa (predisposto dall'Inps) impone di scegliere una o più opzioni fra cecità, legge 104, sordomutismo, collocamento mirato: e ciò in perfetta coerenza con le opzioni presenti nel modulo di certificazione medica preventivamente inviata online.
Partendo da questo granitico assunto, la Corte enumera in sequenza degli ulteriori corollari di cui sfugge invece la consequenzialità o che addirittura sono privi di effettiva aderenza alla fattispecie concreta.
La Cassazione cioè, con la stessa fermezza con cui statuisce che il ricorso al giudice per un beneficio dei ciechi civili o degli invalidi civili ecc. presupponga una domanda amministrativa per l'accertamento della cecità, dell'invalidità ecc., afferma perentoriamente anche che:
"Nella stessa logica, è stato escluso che la domanda per ottenere l'indennità di accompagnamento possa ritenersi compresa in quella diretta al conseguimento di un beneficio diverso come la pensione di inabilità o l'assegno mensile di invalidità civile (Cass. n. 6941 del 04/04/2005, Sez. n. 21209 del 14/10/2010, Cass. ord., n. 1271 del 20/01/2011) e si è ritenuto che la domanda amministrativa avente ad oggetto la pensione di inabilità non può ritenersi compresa in quella avente ad oggetto l'indennità di accompagnamento (sul che, specificamente, Cass. n. 21209 del 14/10/2010)".
Si potrebbe pensare che tale argomentazione del giudice di legittimità sia dovuta al fatto che esso, per il principio di autosufficienza del ricorso per cassazione, sia in grado di esaminare solo ciò che venga trascritto parola per parola nel ricorso, e che, per dirla rozzamente, non esamini gli allegati e che quindi, in ultima analisi, non veda, come invece vedono quotidianamente gli operatori delle associazioni di invalidi, dei patronati o gli stessi giudici di merito, che il modello di domanda predisposto dall'Inps non consente di scegliere la prestazione (di optare cioè tra pensione o accompagno o di sceglierle entrambe), ma solo consente di indicare la categoria soggettiva (ciechi, invalidi, sordomuti, portatori di handicap, disabili delle categorie protette ai fini del collocamento mirato), senza poter specificare o escludere uno o più benefici astrattamente previsti per le singole categorie.
Si potrebbe pensare, quindi, che tali affermazioni della Cassazione siano il mero frutto di una incompleta percezione del dato di fatto (del come cioè sia strutturata la domanda amministrativa), il quale se è ben visibile agli operatori quotidianamente sul campo (giudici di merito compresi), rimane invece indistinto e confuso per effetto dei filtri procedurali attraverso cui le complesse fattispecie giungono alle alte sfere del giudizio di legittimità.
Questa sentenza conferma come i giudici della Cassazione sappiano che la scelta della prestazione ("opzione inabilità" o "opzione accompagno" o entrambe) non sia contemplata nel modello di domanda amministrativa predisposto dall'Inps, essendo invece le condizioni di disautonomia menzionate solo nel modello di certificato medico on line.
Questa sentenza cioè evidenzia plasticamente come, per il giudice di legittimità, l'istanza per azionare un diritto soggettivo, come quello all'indennità di accompagnamento, possa essere formulata non dal titolare della pretesa ma da un terzo (il medico certificatore), il cui ruolo non è necessariamente quello di veicolare nel certificato la volontà del paziente (e come potrebbe un atto di scienza condividere la natura e finalità di un atto di volontà?).
E tale eccezionalità, agli occhi della Suprema Corte, non meriterebbe indagini su fonti normative, criteri ermeneutici o principi generali, essendo invece sufficientemente rassicurante il poter trovare un riscontro in una circolare Inps (sic): "E' stata quindi confermata la necessità di specificare le infermità invalidanti, e la circolare Circ. 28/12/2009, n. 131 all'art. 3.1. ha puntualizzato che nel certificato da inoltrarsi all'Inps in via telematica, che dev'essere abbinato alla domanda presentata dal richiedente, il medico deve indicarne la finalità, ovvero le prestazioni che l'assistito intende conseguire".
Che il diritto ed i diritti degli invalidi degradino a mera lotteria (avrà il medico indicato l'indennità di accompagnamento?) nelle schedine elettroniche inviate all'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, è affermazione che lo stesso Inps ha il pudore di non sostenere nell'applicazione quotidiana dei propri compiti (a vis a vis con l'interessato o i suoi familiari): infatti la verifica del segno di spunta in corrispondenza delle condizioni di disautonomia nel certificato medico, non viene mai eccepita in sede di visita o di esecuzione di verbale positivo di accertamento dell'indennità di accompagnamento, ma solo nelle aule di giustizia in sede di Atp ex art. 445-bis c.p.c.
Questa opacità alla fine non dispiace così tanto all'Inps, che ne trae cospicui vantaggi nella fase giudiziale. Ed infatti in tutti questi anni in cui si discute, a sorti alterne, sulla possibile rilevanza del segno di spunta nel certificato medico, non vi è un dirigente dell'Istituto (il "nuovo legislatore", a seguire la Cassazione che pone a fondamento delle sue motivazioni le circolari Inps) o un informatico addetto alla pianificazione del protocollo di invio delle domande di invalidità civile, che abbia sentito l'esigenza di adeguare il modello di domanda amministrativa alle eccezioni procedurali dell'avvocatura Inps e che abbia finalmente inserito nel modulo di domanda amministrativa, ben visibile e in piena trasparenza, la fantomatica locuzione "indennità di accompagnamento".
Marco Aquilani, 09.12.2017
La circolare Circ. 28/12/2009, n. 131 all'art. 3.1. ha puntualizzato che nel certificato da inoltrarsi all'Inps in via telematica, che dev'essere abbinato alla domanda presentata dal richiedente, il medico deve indicarne la finalità, ovvero le prestazioni che l'assistito intende conseguire. (Massima non ufficiale)
Civile Ord. Sez. 6 Num. 19767 Anno 2017
Presidente: ARIENZO ROSA
sul ricorso 23962-2015 proposto da:
C* A*, C* S*, C* L*, quali eredi di N* E*, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA CAVOUR, presso la CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi dagli avvocati NICOLA PELOSI e ANGELA CACCAVO;
I.N.P.S. - ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE, C.F. 80078750587, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CESARE BECCARIA 29, presso la sede dell'AVVOCATURA dell'Istituto medesimo, rappresentato e difeso unitamente e disgiuntamente dagli avvocati CLEMENTINA PULLI, MAURO RICCI ed EMANUELA CAPANNOLO;
avverso la sentenza n. 6271/2014 della CORTE D'APPELLO di NAPOLI, depositata il 03/10/2014;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 06/04/2017 dal Consigliere Dott. PAOLA GHINOY;
1. la Corte d'appello di Napoli confermò la sentenza del Tribunale della stessa città che aveva rigettato la domanda proposta da N* E* avente ad oggetto l'indennità di accompagnamento per ciechi assoluti ex legge n. 382 del 1970 e riconosciuto il diritto all'indennità di accompagnamento per invalidi civili; in accoglimento dell'appello proposto dagli eredi dell'assistita, riconobbe anche la pensione di inabilità per ciechi assoluti a far data dal 3.2.2006.
La Corte territoriale argomentò che l'appellante, cieca assoluta, aveva provato di essere in possesso anche dei requisiti socio economici prescritti dalla legge per il diritto alla pensione; quanto invece alla reclamata indennità di accompagnamento per ciechi assoluti, ne ritenne l'incompatibilità con l'indennità di accompagnamento ordinaria già riconosciuta in primo grado, trattandosi di due prestazioni aventi identica finalità e fondate sul medesimo evento invalidante.
2. Per la cassazione della sentenza C* A*, C* S*, C* L*, eredi di N* E*, hanno proposto ricorso, affidato a due motivi; l'Inps ha resistito con controricorso ed ha proposto altresì ricorso incidentale, al quale hanno resistito gli eredi di N* E* con controricorso. Il Ministero dell'economia e delle finanze è rimasto intimato.
3. Il ricorso principale e quello incidentale sono stati riuniti ex art,. 335 c.p.c. in quanto proposti avverso la medesima sentenza.
4. Il Collegio ha autorizzato la redazione della motivazione in forna semplificata.
1. i ricorrenti principali lamentano che la Corte d'appello abbia violato le norme dettate in tema di provvidenze per i ciechi civili, in quanto sostengono che l' accoglimento da parte del Tribunale della domanda per l'indennità di accompagnamento quale invalida civile non fosse ostativo al riconoscimento dell'indennità di accompagnamento per cieca assoluta, essendo stata la prima domanda proposta in via subordinata al mancato accoglimento della seconda e potendo l'invalida optare per ottenere la prestazione in concreto più vantaggiosa. Deducono in proposito la violazione e falsa applicazione dell'art. 112 c.p.c. dell'art. 100 c.p.c. in relazione agli articoli 1 e 2 della legge n. 118 del 1971 e agli articoli 1 e 2 della legge n. 382 del 1970, dell'art. 1 della legge n. 508 del 1988.
2. A fondamento del ricorso incidentale, l'Inps deduce la violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 7, 14 e 17 della legge n. 382 del 1970 e dell'art. 2697 c.c.. Ribadisce l'eccezione di improponibilità della domanda avente ad oggetto le prestazioni previste per i ciechi assoluti, proposta in primo grado e reiterata in appello, non avendo la ricorrente fornito la prova che con l'unica domanda amministrativa presentata in data 3/2/2006 fosse stato effettivamente richiesto, oltre all'accertamento sanitario ai fini dell'invalidità civile, anche l'accertamento sanitario ai fini delle provvidenze per la cecità civile.
3. Come secondo motivo, deduce la violazione e falsa applicazione dell'art. 7 della legge n. 66 del 1962, dell'art. 5 della legge n. 382 del 1970, degli artt. 5 e 6 del d.l. n. 30 del 1974 conv. nella legge n. 114 del 1974, dell'art. 14 septies della legge n. 33 del 1980 nell' interpretazione autentica datane dall'art. 1 della legge n. 660 del 1984, dell'art. 1 comma 1 del d.lgs n. 179 del 2009 e dell'art. 2697 c.c. Lamenta che la Corte d'appello abbia ritenuto che per la pensione come cieco civile assoluto occorra fare riferimento al solo reddito personale dell'invalido e non al cumulo dei redditi coniugali.
4. Deve esaminarsi prioritariamente il ricorso incidentale, in quanto pone questioni che sono idonee a definire il giudizio.
4.1. Costituisce principio condiviso e consolidato di questa Corte (v. da ultimo Cass. 07/07/2015 n. 14020) quello secondo il quale in tema di benefici previdenziali e assistenziali, la preventiva presentazione della domanda amministrativa prevista dalla L. n. 533 del 1973, art. 7, costituisce un presupposto dell'azione, mancando il quale la domanda giudiziaria è improponibile, senza che - in contrario - possano trarsi argomenti né dalla L. n. 533 del 1973, art. 8, che si limita a negare rilevanza ai vizi, alle preclusioni e alle decadenze verificatisi nel corso della procedura amministrativa, ne' dall'art. 443 c.p.c. che, con disposizione non suscettibile d'interpretazione estensiva, prevede la mera improcedibilità - anziché l'improponibilità - della domanda soltanto per il caso del mancato esaurimento del provvedimento amministrativo, che sia stato però iniziato (cfr. al riguardo Cass. ord., n. 6590 del 2014, Cass. n. 504 del 2010, Cass. n. 5149 del 2004, Cass. n. 11765 del 2004).
4.2. Si è anche aggiunto che la mancanza della domanda amministrativa rende nulli tutti gli atti del processo, in quanto determina "una temporanea carenza di giurisdizione", ed è rilevabile anche dopo la prima udienza di discussione ed "in qualsiasi stato e grado del giudizio" (cfr. Cass. 11 dicembre 1995 n. 12661; Cass. 2 luglio 1992 n. 8111; Cass. 23 agosto 1990 n. 8575); ne' tale difetto può essere sanato in virtù della presentazione di domanda amministrativa concernente prestazione diversa, ancorché "compatibile" con la prestazione poi richiesta in sede giudiziaria (v. sulle prestazioni di natura assistenziale da ultimo Cass. 03/03/2017 n. 5453 e, con riferimento alle prestazioni previdenziali, Cass. 8/4/2000 n. 4463).
Nella stessa logica, è stato escluso che la domanda per ottenere l'indennità di accompagnamento possa ritenersi compresa in quella diretta al conseguimento di un beneficio diverso come la pensione di inabilità o l'assegno mensile di invalidità civile (Cass. n. 6941 del 04/04/2005, Sez. n. 21209 del 14/10/2010, Cass. ord., n. 1271 del 20/01/2011) e si è ritenuto che la domanda amministrativa avente ad oggetto la pensione di inabilità non può ritenersi compresa in quella avente ad oggetto l'indennità di accompagnamento (sul che, specificamente, Cass. n. 21209 del 14/10/2010).
4.3. Tali assunti non sono smentiti dalle modalità previste per la presentazione della domanda.
Il d.p.r. 21 settembre 1994, n. 698, emanato in attuazione della L. n. 537 del 1993, confermò l'attribuzione alle commissioni mediche U.S.L., competenti per territorio, di cui alla L. 15 ottobre 1990, n. 295, del compito di ricevere le istanze volte ad ottenere l'accertamento sanitario dell'invalidità civile, della cecità civile e del sordomutismo, nonché quelle intese a valutare l'handicap derivante dall'invalidità, ai sensi della L. 5 febbraio 1992, n. 104, art. 4, secondo i modelli A e B (art. 1). La norma prescriveva altresì che alla domanda dovesse essere allegata la certificazione medica, attestante la natura delle infermità invalidanti e che, con la medesima istanza, l'interessato fosse tenuto a chiedere alla competente prefettura la concessione delle provvidenze economiche spettanti in relazione allo stato di invalidità e alla minorazione riconosciuta (art. 1, comma 1, ultima parte). Nel modello ministeriale doveva comunque essere indicata la tipologia civile di cui si chiedeva l'accertamento (invalidità civile, cecità civile, sordomutismo, handicap); la prescritta certificazione medica completava poi tali dichiarazioni, ed indirizzava ulteriormente l'ambito dell'indagine demandato alla Commissione medica.
Il sistema è stato modificato per effetto del d.l. 01/07/2009, n. 78, conv. con modif. dalla legge n. 102 del 2009, che all'art. 20 comma 3 ha previsto che «a decorrere dal 10 gennaio 2010 le domande volte ad ottenere i benefici in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, complete della certificazione medica attestante la natura delle infermità invalidanti, sono presentate all'INPS, secondo modalità stabilite dall'ente medesimo. L'Istituto trasmette, in tempo reale e in via telematica, le domande alle Aziende Sanitarie Locali». E' stata quindi confermata la necessità di specificare le infermità invalidanti, e la circolare Circ. 28/12/2009, n. 131 all'art. 3.1. ha puntualizzato che nel certificato da inoltrarsi all'Inps in via telematica, che dev'essere abbinato alla domanda presentata dal richiedente, il medico deve indicarne la finalità, ovvero le prestazioni che l'assistito intende conseguire.
4.4. La semplificazione delle procedure di accertamento sanitario delle Commissioni mediche prevista dall'art. 6 comma 1 d.l. n. 4 del 2006, richiamato dalla parte ricorrente principale nel controricorso, resta quindi su un piano diverso rispetto alla necessaria specificità della domanda amministrativa.
4.5. A tutto quanto detto consegue che la domanda giudiziaria per ottenere la prestazione per i ciechi civili doveva essere preceduta a pena di improponibilità dalla relativa domanda amministrativa.
5. Né l'esame di tale questione è precluso per il fatto, rilevato nel controricorso a ricorso incidentale, che l'Inps nel costituirsi in appello non avesse proposto sul punto appello incidentale. Deve infatti rilevarsi che, non essendo passata in giudicato la pronuncia che accertava il diritto alle prestazioni, la proponibilità della relativa domanda doveva essere verificata anche d'ufficio. Inoltre, l'istituto, vittorioso in primo grado sulle prestazione di invalidità civile, non aveva l'onere di proporre appello incidentale avverso il rigetto della pregiudiziale, essendo sufficiente che tale eccezione venisse coltivata, come in effetti è stato (lo riferiscono i controricorrenti a pg. 4)( v. Cass. 28/11/2016 n. 24124, Cass. 26/11/2010 n. 24021).
6. Poiché nel caso la parte ricorrente non ha dedotto né documentato di avere presentato la domanda amministrativa per ottenere le prestazioni per i ciechi civili, ed anzi sostiene la tesi della non necessità di una domanda che indichi la prestazione richiesta, il primo motivo del ricorso incidentale dell'Inps deve essere accolto e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, le domande aventi ad oggetto le prestazioni per i ciechi civili devono essere dichiarate improponibili.
Rimangono assorbiti il secondo motivo del ricorso incidentale ed il ricorso principale.
7. Le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza dei ricorrenti principali nei confronti dell'Inps, e vengono liquidate come da dispositivo, mentre si ritiene di confermare la statuizione di compensazione delle spese del giudizio di merito adottata nella sentenza d'appello, che ha tenuto conto dell'esito complessivo della lite, che ha visto la parte ricorrente parzialmente vittoriosa. Nulla sulle spese nei confronti del Ministero dell'economia e delle finanze, rimasto intimato.
8. L'esito del giudizio determina l'insussistenza dei presupposti di cui al primo periodo dell'art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115, introdotto dal comma 17 dell'art. 1 della Legge 24 dicembre 2012, n. 228, ai fini del raddoppio del contributo unificato, previsto per i casi di impugnazione respinta integralmente o dichiarata inammissibile o improcedibile.
accoglie il primo motivo del ricorso incidentale, assorbito il secondo motivo ed il ricorso principale. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e, decidendo nel merito, dichiara improponibili le domande aventi ad oggetto le prestazioni per i ciechi civili. Conferma nel resto la sentenza della Corte d'appello. Condanna i ricorrenti principali al pagamento delle spese del giudizio di legittimità in favore dell'Inps, che liquida in € 2.500,00 per compensi, oltre ad € 200,00 per esborsi, rimborso spese generali nella misura del 15°/0 ed accessori di legge.
Ai sensi dell'art. 13, co. 1 quater, del d.lgs. n. 115 del 2002 dà atto dell'insussistenza dei presupposti per il versamento da parte dei ricorrenti principali e di quello incidentale dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per i ricorsi, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13.
Rosa Arienzo, Presidente
Roma, 9 ago. 2017

References: Cass. 
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 art. 445
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