Source: https://www.senado.gob.mx/64/gaceta_del_senado/documento/83831
Timestamp: 2019-12-10 20:19:34+00:00

Document:
Gaceta: LXIV/1PPO-18/83831
La presente iniciativa busca que el Consejo Nacional de Armonización Contable deberá emitir lineamientos para regular los casos y las condiciones en que excepcionalmente los Entes Públicos podrán recibir ingresos y realizar egresos mediante uso de monedas y billetes, ya sea moneda nacional o divisas, o mediante metales preciosos; en el mismo sentido, se propone reformar la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios para establecer que por ningún motivo podrán recibirse ingresos ni ejercerse gasto público federal, mediante uso de monedas y billetes, ya sea moneda nacional o divisas, ni mediante metales preciosos, salvo en los casos y bajo los lineamientos que al efecto emita el Consejo Nacional de Armonización Contable para casos excepcionales.
Quienes suscribimos, Senadoras y Senadores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en esta LXIV Legislatura del H. Congreso de la Unión y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8, numeral 1, fracción I; y 164, párrafo 3, del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración del Pleno la Iniciativa con Aval de Grupo siguiente: INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL CUAL SE REFORMAN LA LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL, LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, Y LA LEY DE DISCIPLINA FINANCIERA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS, PARA PROHIBIR EL USO DE DINERO EN EFECTIVO POR PARTE DEL GOBIERNO, de acuerdo a lo siguiente:
El Congreso de la Unión tiene atribuciones claras otorgadas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para legislar en materia de contabilidad gubernamental y de responsabilidad hacendaria, en los términos de lo señalado por las fracciones XXVIII y XXIX-W del artículo 73, así como en virtud de la facultad señalada por la fracción XXXI del mismo artículo, que establecen:
I.- a XXVII.- …
XXVIII.- Para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental que regirán la contabilidad pública y la presentación homogénea de información financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial, para la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, a fin de garantizar su armonización a nivel nacional;
XXIX.- a XXIX-V.- …
XXIX-W.- Para expedir leyes en materia de responsabilidad hacendaria que tengan por objeto el manejo sostenible de las finanzas públicas en la Federación, los Estados, Municipios y el Distrito Federal, con base en el principio establecido en el párrafo segundo del artículo 25;
XXIX-X.- a XXX.- …
Asegurarnos de que los recursos públicos son utilizados bajo los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, como lo mandata el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es una obligación impostergable de todos quienes tenemos el honor de representar a los ciudadanos.
Art. 134.- Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
Todos nosotros estamos llamados a hacer absolutamente todo aquello, por drástico que pareciere, que abone a satisfacer la tan sentida demanda ciudadana de que el dinero de sus impuestos y demás contribuciones, el dinero de todos, se administre bajo esos principios, pero también, con la total certeza de que las instituciones del Estado y las leyes garantizarán que esos recursos no se desvíen hacia destinos ilícitos.
Lastimosamente, esa exigencia ciudadana de que se prevengan hechos de corrupción, y de que, cuando éstos tengan lugar, los culpables efectivamente sean castigados, es un clamor vigente.
Mucho se avanzó ciertamente en la legislatura anterior que puso en marcha el Sistema Nacional Anticorrupción que, por nuevo, apenas está por mostrar sus resultados, que esperamos sean muy positivos, confiamos en ello. La expedición de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, así como las reformas a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y al Código Penal Federal, representan una gran esperanza de cambio en materia de prevención y combate a la corrupción.
Sin embargo, está claro también, que ningún esfuerzo adicional es desdeñable. Creemos firmemente que todo aquello que podamos reforzar a nivel de la ley, de las instituciones y de la política pública, para prevenir y combatir la corrupción, debe hacerse.
En este tenor, en Acción Nacional, hemos planteado medidas serias en esta materia, incluso desde nuestra plataforma electoral, que en esto coincidió plenamente con la de todo el Frente Ciudadano por México que arropó no solo al PAN, sino también al Partido de la Revolución Democrática, a Movimiento Ciudadano, y a la organización de la sociedad civil denominada “Ahora”. En ese contexto, uno de nuestros planteamientos fue el de prohibir el uso de dinero en efectivo por parte del gobierno.
Ya hemos visto cómo, porque así ha sido reportado no solo por las instancias fiscalizadoras del Estado mexicano como la propia Auditoria Superior de la Federación, sino también por los propios medios de comunicación y diversas organizaciones de la sociedad civil, no es infrecuente que dineros del erario sean convertidos en monedas y billetes que luego salen de las arcas públicas para dirigirse, mediante sofisticadas estratagemas financieras, a arcas privadas, sin razón lícita de por medio.
Apenas al inicio de esta legislatura, hace unos días pues, resurgió el escándalo de La Estafa Maestra , por la cual, se ha documentado, se desviaron recursos públicos mediante la simulación de operaciones financieras y el uso de las llamadas empresas fantasmas, por cantidades millonarias. Nada más y nada menos que la cantidad de 700 millones de pesos trasladados en efectivo hacia destinos inciertos y ocultos, fue lo que aquella nota periodística reportaba, con base en datos de las auditorias e investigaciones practicadas por la instancia superior de fiscalización de México, a dependencias del gobierno federal como SEDESOL y SEDATU. Este tipo de prácticas no pueden seguir ocurriendo sin que haya consecuencias de por medio. En este caso concreto, las autoridades fiscalizadoras hicieron su trabajo, ahora corresponde a las autoridades procuradoras de justicia, emprender las acciones correspondientes.
Pero más allá de combatir la impunidad de quienes traicionan al pueblo desviando en beneficio personal o de terceros el dinero público que debería beneficiar a quienes menos tienen, lo que también tenemos que hacer, es seguir poniendo candados a la corrupción, ponerle freno mediante la construcción de andamiajes institucionales y legales sólidos que prevengan estas prácticas. Mucho mejor será evitar mediante sistemas robustos, que el recurso público se desvíe, a tener que seguir persiguiendo a los que ya lo desviaron.
Es para esto que proponemos que el gobierno deje de utilizar dinero en monedas y billetes. Con los avances tecnológicos con los que hoy día disponemos, no hace sentido que el gobierno siga utilizando dinero en numerario en sus operaciones. ¿Cómo explicar que el Estado de Veracruz, por ejemplo, trasladó 25 millones de pesos en efectivo en un vuelo privado, para pagar a un proveedor de una feria regional? ¿es siquiera cierto esto, o fue un ardid? ¿tiene sentido? Creemos que no, no tiene sentido permitir este tipo de operaciones financieras cuando existen ya tantos adelantos tecnológicos y financieros que pueden dar eficiencia y transparencia a cualquier operación.
La medida no es tan radical como algunos pudieran pensar. Algunos países desarrollados están considerando ya, dejar de utilizar dinero en efectivo en todo su sistema financiero, es decir, no solo por parte del gobierno, sino de todos; que nadie utilice ya dinero en efectivo.
Suecia por ejemplo, ya implementó esta medida, hoy por hoy, prácticamente todas las operaciones financieras en aquel país, se hacen mediante otros mecanismos distintos del dinero en efectivo, ya sean transferencias, cheques, tarjetas, celulares, etc., de suerte tal que ya solo el 1% de las operaciones financieras en ese país, se siguen haciendo en efectivo.
Dinamarca por su parte, ya aprobó una reforma que paulatinamente retirará el dinero en efectivo del mercado, para quedar totalmente prohibido en el año 2030. De hecho su banco central ya dejó de imprimir nuevos billetes.
Tanto en el caso de Suecia como en el de Dinamarca, estamos hablando del retiro de dinero en efectivo no solo por parte de los entes públicos, sino de todo el mercado incluidos los agenes económicos privados.
Un estudio reciente de HSBC reportó que en los últimos 9 años, de 2009 en adelante, el uso de dinero en efectivo en el mundo disminuyó en un 44% y que seguirá bajando en función del incremento que están teniendo otras formas de pago que echan mano de las nuevas tecnologías como transferencias bancarias, tarjetas de crédito o innovaciones tales como PayPal, criptomonedas o pago mediante teléfono celular.
Disminuir la masa de dinero en efectivo del mercado tiene otros beneficios adicionales además de la prevención de hechos de corrupción en el gobierno; ayuda a combatir el fraude fiscal y fomenta la inclusión financiera y la bancarización.
En países como Ecuador, la disminución en el uso del dinero propició que las personas que no tenían acceso a servicios financieros empezaran a utilizar sus teléfonos celulares para realizar transacciones financieras.
Por otra parte, la disminución de efectivo, ayudaría indirectamente en el fenómeno del incremento de uso de efectivo oculto en las campañas electorales. Como se sabe, durante las campañas electorales, circula una cantidad de dinero en efectivo mucho mayor a la normal, fenómeno atípico que revela el uso de dinero oculto e ilícito en las campañas electorales que podría provenir, al menos en parte, de las arcas públicas. Según información del Banco de México, en las pasadas elecciones, el país registró un aumento de 43 mil millones de pesos en los billetes y las monedas en poder del público . Una investigación llevada a cabo por María Amparo Casar y Luis Carlos Ugalde, penetró en el tema del uso de dinero en efectivo en las campañas electorales y en el hecho de que buena parte de ese dinero sale precisamente del erario. La investigación termina haciendo varias recomendaciones de política pública, entre las cuales está la de “Bancarizar el cien por ciento de las transacciones de los gobiernos para dificultar la dispersión de fondos públicos hacia campañas e intermediarios”.
En cuanto a los ingresos en efectivo, el estudio publicado por Casar y Ugalde, arroja información muy interesante: “A pesar de vivir en plena época digital, en algunas entidades federativas varios tipos de ingreso aún se recaudan en efectivo. Por su naturaleza, existe una gran debilidad en su registro, ya que éste debe realizarse de manera manual, es decir, no está automatizado, como sucede con los recursos que se reciben directamente en instituciones financieras. Los ejemplos de recursos que se recolectan en efectivo van desde algunos impuestos que los contribuyentes pagan directamente en las ventanillas de las tesorerías estatales, pago de derechos por servicios menores que requieren los ciudadanos de sus gobiernos locales (por ejemplo, emitir un acta de nacimiento), hasta ingresos mucho menos visibles para las autoridades fiscalizadoras, como la venta de boletos para espectáculos en estadios, ferias y palenques propiedad de los gobiernos estatales. A lo anterior se suman los ingresos derivados de algunas líneas de negocio que, por condiciones excepcionales, poseen algunos gobiernos; por ejemplo, casas de empeño, gasolineras o farmacias. Al no estar direccionados inmediatamente a las cuentas de los estados en bancos, estos ingresos son fácilmente desviables en su misma forma —efectivo— a cualquier finalidad.
La manipulación de los ingresos en efectivo es relativamente sencilla: por ejemplo, reportar que a un partido de béisbol celebrado en un estadio municipal asistieron mil personas cuando en realidad asistieron mil quinientas, o que el consumo de alimentos en una feria dejó una derrama de 10 millones de pesos en vez de 15 millones. Las diferencias se desvían fácilmente de los presupuestos sin que siquiera se registren en el sistema. Lo mismo sucede con los ingresos generados directamente en bienes del dominio público menos visibles, como los cobros por servicios sanitarios en parques, cuotas por el uso de instalaciones deportivas públicas, publicidad en las calles o bardas y fenómenos similares.
Si bien no hay un indicador confiable de los ingresos en efectivo que tienen los gobiernos, mediante las entrevistas realizadas a varios funcionarios locales se confirmó que aún hay estados y municipios que recaudan una parte importante de sus ingresos en efectivo, llegando hasta 60 o 70% de algunos rubros específicos, como el pago de multas. Otro dato sobresaliente es que los estados que han cerrado por completo sus ventanillas y han logrado que toda su recaudación se realice mediante instituciones financieras —comúnmente llamado “proceso de bancarización”— han registrado incrementos en la recaudación de ingresos propios de 15% a 20%. Esto sin hacer ningún tipo de modificación adicional, lo que permite presumir que esos ingresos, más que representar fondos adicionales, se encontraban fuera de la contabilidad al hacerse en efectivo.
Por último, otra fuente importante son las empresas paraestatales de transporte público o concesiones similares, que cobran una fracción importante de sus servicios en dinero líquido. Una práctica común en los gobiernos estatales es reducir artificialmente los ingresos reportados de esas compañías, lo que les permite tomar parte del efectivo de sus registros. Después, las empresas de transporte público son fondeadas con subsidios directos de los presupuestos estatales. De alguna manera, ese mecanismo es similar al lavado de dinero proveniente de actividades ilegales, y permite a los entes públicos tener efectivo sin que esté registrado en las cuentas públicas.
El problema del acceso al dinero en efectivo es que auspicia varias conductas ilícitas: sobresueldos a funcionarios estatales o compensaciones extraordinarias que no se registran en los tabuladores; pagos a los miembros de los congresos locales o de los cabildos con el fin de que aprueben ciertas iniciativas del Ejecutivo; pagos a líderes de los sindicatos de trabajadores públicos con el fin de evitar huelgas o para que apoyen las negociaciones salariales, o pagos a organizaciones sociales para su manejo político, con el fin de evitar bloqueos carreteros, cercos a edificios públicos o movilizaciones en general; pagos a medios de comunicación.
También, desde luego, a campañas políticas.”
En el régimen transitorio de este Decreto se contemplan medidas de escalonamiento para la entrada en vigor de este Decreto, de tal suerte que cada orden de gobierno y municipios de distintos tamaños tengan la obligación de implementar estas reformas en plazos diferenciados, a efecto de que, toda vez que el 56% de la población de nuestro país aún no está bancarizada, estas medidas puedan implementarse adecuadamente.
Además de esta entrada escalonada de las nomras de este Decreto, estamos dotando al Consejo Nacional de Armonización Contable, para que cuente con atribuciones para emitir lienamientos para casos de verdadera excepción en los que considere que deban admitirse ingresos o realizarse egresos con dinero en efectivo.
Hay que recordar que el Consejo Nacional de Armonización Contable está integrado con representación tanto de la Federación, como de las entidades federativas y de los municipios, de tal suerte que consideramos que es el ente público apropiado para determinar las excepciones que en cada uno de esos órdenes de gobierno pueden establecerse para el uso de dinero en efectivo. Estos casos, insistimos, serán de verdadera excepción.
Dejar de usar el dinero en efectivo no es un sueño, es una realidad que nos alcanzará mucho más rápido de lo que creemos. Si ya algunos países están retirando el efectivo de sus respectivos mercados internos, ¿por qué no podríamos en México retirarlo al menos del sectro público?
Con estas medidas, con estas modificaciones a la Ley General de Contabilidad Gubernamental, a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y a la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, estaremos dando un paso importante en la ruta de la prevención de la corrupción. Esperamos contar con el apoyo de todas las fuerzas políticas representadas en este Congreso.
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL CUAL SE REFORMAN LA LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL, LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, Y LA LEY DE DISCIPLINA FINANCIERA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS, PARA PROHIBIR EL USO DE DINERO EN EFECTIVO POR PARTE DEL GOBIERNO
ARTÍCULO PRIMERO. Se adiciona la fracción XIII bis del artículo 9 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, para quedar como sigue:
XIII bis. Emitir lineamientos para regular los casos y las condiciones en que excepcionalmente los Entes Públicos podrán recibir ingresos y realizar egresos mediante uso de monedas y billetes, ya sea moneda nacional o divisas, o mediante metales preciosos.
ARTÍCULO SEGUNDO. Se adiciona un séptimo párrafo al artículo 45 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue:
Por ningún motivo podrán recibirse ingresos ni ejercerse gasto público federal, mediante uso de monedas y billetes, ya sea moneda nacional o divisas, ni mediante metales preciosos, salvo en los casos y bajo los lineamientos que al efecto emita el Consejo Nacional de Armonización Contable para casos excepcionales.
ARTÍCULO TERCERO. Se adicionan los artículos 13 bis y 16 bis, y se reforma el artículo 21 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, para quedar como sigue:
Artículo 13 bis.- Por ningún motivo lo entes públicos de la entidades federativas podrán ejercer gasto mediante uso de monedas y billetes, ya sea moneda nacional o divisas, ni mediante metales preciosos, salvo en los casos y bajo los lineamientos que al efecto emita el Consejo Nacional de Armonización Contable para casos excepcionales.
Artículo 16 bis.- Por ningún motivo lo entes públicos de la entidades federativas podrán recibir ingresos mediante uso de monedas y billetes, ya sea moneda nacional o divisas, ni mediante metales preciosos, salvo en los casos y bajo los lineamientos que al efecto emita el Consejo Nacional de Armonización Contable para casos excepcionales.
Artículo 21.- Los Municipios y sus Entes Públicos deberán observar las disposiciones establecidas en los artículos 8, 10, 11, 13, 13 bis, 14, 15, 16 bis y 17 de esta Ley.
Lo anterior, con excepción del segundo párrafo de la fracción III del artículo 13, el cual sólo será aplicable para los Municipios de más de 200,000 habitantes, de acuerdo con el último censo o conteo de población que publique el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
Primero. El artículo primero de este Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El artículo segundo de este Decreto entrará en vigor un año después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Tercero. El artículo tercero de este Decreto entrará en vigor para las entidades federativas dos años después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación; para los municipios con una población mayor a doscientos mil habitantes de acuerdo con el último censo o conteo de población que publique el Instituto Nacional de Estadística y Geografía tres años después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación; y para el resto de los municipios cuatro años después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Cuarto. El Consejo Nacional de Armonización Contable deberá emitir los “Lineamientos para regular los casos y las condiciones en que excepcionalmente los Entes Públicos podrán recibir ingresos y realizar egresos mediante uso de monedas y billetes, ya sea moneda nacional o divisas, o mediante metales preciosos” a más tardar seis meses antes de la entrada en vigor del artículo segundo de este Decreto. Dichos Lineamientos entrarán en vigor conjuntamente con la entrada en vigor del artículo segundo de este Decreto.
Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República, el día dos de octubre del año dos mil dieciocho.
Partido Acción Nacional. Plataforma Electoral 2018. “El cambio inteligente”, p. 13, consultable en: https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/123456789/95069/Plataforma%20PAN.pdf
HERRERA, Rolando. “Saquean con Robles 700 mdp en efectivo”. Reforma, México, 11 de septiembre de 2018, p. 1, a ocho columnas.
http://www.sinembargo.mx/30-01-2012/134420
https://gestion.pe/mundo/internacional/suecia-pais-avanza-desaparicion-dinero-efectivo-228751
https://www.forbes.com.mx/mexico-y-el-fin-del-efectivo-como-medio-de-pago/
http://www.antilavadodedinero.com/antilavadodedinero-riesgos-articulo.php?id=218&title=es-posible-la-desaparicion-del-efectivo
https://www.animalpolitico.com/2018/05/por-que-circula-mas-dinero-en-mexico-en-periodo-electoral/
CASAR, María Amparo y UGALDE, Luis Carlos. “Dinero bajo la mesa: Financiamiento y gasto ilegal de las campañas políticas en México”. México, Integralia y MCCI, Mayo de 2018, p. 194.
CASAR, ob. cit., pp 94-95.
Encuesta Nacional de Inclusión financiera 2015, INEGI, CNBV y SHCP.

References: artículo 73
 artículo 25
 artículo 134
 artículo 9
 artículo 45
 artículo 21

Artículo 13

Artículo 16

Artículo 21
 artículo 13