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DIRITTO DELLE RELAZIONI INDUSTRIALI - PDF
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1 ISSN numero 1/III-1993 DIRITTO DELLE RELAZIONI INDUSTRIALI Rivista semestrale della Associazione Lavoro e Ricerche Diretta da Luciano Spagnuolo Vigorita e Marco Biagi Pubblicazione semestrale - spedizione in abbonamento postale Gr. IV Ricerche Diritto del lavoro e impresa creditizia Diritto comunitario e diritto sindacale italiano Casi di relazioni industriali Integrazione salariale e licenziamenti Diritto internazionale e comparato Formazione professionale e mercato del lavoro Il ruolo dello Stato nelle relazioni industriali Giuffrè Editore
2 Diritto delle relazioni industriali rivista della Associazione Lavoro e Ricerche -ALAR anno 3 - numero 1 - gennaio 1993 Giuffrè editore - Milano
5 Indice Diritto del lavoro e impresa creditizia Ricerche I profili qualificatori dell impresa creditizia di Aurelio Gentili Intermediazione mobiliare delle aziende bancarie e tutele civilistiche dei risparmiatori di Mario Nuzzo Attivita di tesoreria e servizi bancari nel contesto della Legge n. 146 del 1990 di Fabrizio Proietti Rapporti di partecipazione societaria ed ambito di applicazione del contratto collettivo nel sistema creditizio di Francesco Maiolini Diligenza e adempimento nel settore del credito di Laura Castelvetri Profili dell obbligo di fedelta nel settore del credito di Monica Aparo L attivita dei promotori finanziari di Carla Rabitti Problemi vecchi e nuovi della retribuzione nel settore del credito di Luigi Capo L inquadramento previdenziale dell attivita creditizia di Silvano Piccininno pag.5 pag.17 pag.23 pag.39 pag.55 pag.71 pag.85 pag.95 pag.115 Politica sociale comunitaria e diritto sindacale italiano Ricerche Maastricht ed oltre. Le prospettive sociali dell Europa comunitaria tra resistenze politiche limiti giuridici ed incertezze istituzionali di Antonio Lo Faro Diritto comunitario, diritto sindacale italiano e sistema di relazioni industriali: principi e compatibilita di Franco Scarpelli La rappresentanza sindacale e le rappresentanze dei lavoratori nel quadro degli sviluppi del diritto comunitario di Riccardo del Punta Sicurezza del lavoro e rappresentanza dei lavoratori nella prospettiva del diritto comunitario di Gaetano Natullo Alcune osservazioni in tema di partecipazione e conflitto nell ordinamento interno italiano di Luca Guaglione pag.125 pag.151 pag.183 pag.205 pag.217 1
6 Indice Ricerche Casi di realzioni industriali Alcune osservazioni in merito alla tutela del lavoratore subordinato di fronte al trattamento informatico dei dati personali di Fabrizia Douglas Scotti L ordinamento dei funzionari della Commissione delle Comunita Europee di Maurizio Del Conte Casi di relazioni industriali pag.231 pag.243 Diritto internazionale e comparato Integrazione salariale e licenziamenti (L. 223/91). Casi aziendali e prassi amministrative di Serafino Balduzzi Formazione professionale e mercato del lavoro pag.253 Recessione e mercato del lavoro: la formazione alla flessibilita di Marco Biagi Il ruolo dello Stato nelle relazioni industriali pag.261 Il ruolo dello Stato nelle relazioni industriali di Jannice R. Bellace Abbreviazioni pag.273 pag.293 Notizie pag.297 2
7 L organizzazione dell articolato lavoro in tema di Diritto del lavoro e impresa creditizia è stata curata dal prof. Pasquale Sandulli, ordinario di diritto del lavoro nella Facoltà di Economia e Commercio dell Università degli Studi di Roma La Sapienza. Per una sopravvenuta difficoltà il contributo dello stesso prof. Sandulli in tema di Riforme settoriali e adattamento del diritto del lavoro non è risultato disponibile in tempo per la pubblicazione pure all uopo differita del presente numero della rivista. Si confida di poterlo inserire nel prossimo numero La Direzione
8 I profili qualificatori dell impresa creditizia Aurelio Gentili Sommario 1. Premessa. 2. Dalla legge bancaria alla costituzione. 3. La qualificazione dell attività bancaria nell opinione tradizionale. 4. Obsolescenza dell opinione tradizionale. 5. La prima direttiva comunitaria. 6. Svalutazione dell elemento pubblico. 7. L elemento oggettivo e la sua evoluzione fino alla seconda direttiva comunitaria. 8. La seconda direttiva comunitaria, la diffusione dei gruppi polifunzionali e l introduzione della banca mista. 9. Ridefinizione dell elemento oggettivo. 10. L evoluzione dell elemento soggettivo, in particolare nelle banche pubbliche. 11. Attuale importanza del profilo strutturale dell elemento soggettivo esperienza, onorabilità, trasparenza. 12. Conclusioni. 1. Premessa. Risale al pensiero aristotelico l uso dei giuristi di formulare la definizione dei concetti secondo l argomento per genere e specie. E ben vi si presta già nel nome il tema in esame, che allude con l aggettivo ad una specie definita dell ampio genere fenomenologico, oggetto della disciplina del 5 o libro del codice come di molta legislazione speciale, individuato dal sostantivo. Ciò nonostante, limitarsi a riconoscere nell esercizio di impresa e nell attività bancaria gli elementi di qualificazione della fattispecie darebbe conto aggiornato dell attività e dell oggetto, ma non del soggetto. Sia pure a questo solo fine perciò ha ancora un rilievo non meramente documentario la storia degli Enti creditizi; della quale almeno per questa ragione occorre dare un cenno. 2. Dalla legge bancaria alla costituzione. La moderna storia dell ordinamento del credito può farsi cominciare con l emanazione dei regi decreti legge 12 marzo 1936 n. 375 e 17 luglio 1937 n. 1400, convertiti nelle leggi 7 marzo 1938 n. 141 e 7 aprile 1938 n. 636, e con le successive aggiunte e modifiche di queste. Per loro effetto si costituì e si conservò inalterato ben oltre il decennio decorso fino alla promulgazione della costituzione il sistema che solo oggi le direttive CEE e le leggi di trasformazione delle banche pubbliche vanno largamente sovvertendo. Alla base del disegno costruito dalla cosiddetta legge bancaria era la volontà dello stato totalitario di assicurarsi il pieno controllo del credito, strategico in un paese afflitto da scarsità di capitali. Questo disegno politico, già avviato dieci anni prima con il regio decreto legge 7 dicembre 1926 n e il regolamento 6 novembre 1926 n. 1830, che concentravano nella Banca d Italia i poteri di istituto di emissione e di autorità di vigilanza, non era però l unico scopo della nuova legislazione: la negativa esperienza delle banche miste e delle banche di affari, l evidente necessità di assicurare separatezza fra sistema bancario e attività industriali furono anch esse finalità primarie della legge bancaria (Sangiorgio e Capriglione 1986, p. 5
9 Ricerche Diritto del lavoro e impresa creditizia I profili qualificatori dell impresa creditizia Aurelio Gentili 14). Coerenti d altronde con i salvataggi bancari, con la contemporanea creazione dell IRI a cui andarono le partecipazioni bancarie in attività industriali che erano state all origine di molti dissesti, e con la derivazione governativa degli organi gestori di tutte le istituzioni creditizie in qualche senso pubbliche (Gentili, 1989 p. 608). In questa pluralità di fini è stata dai più riconosciuta una duplicità di ispirazioni della legge bancaria. Nel complesso delle disposizioni che predispongono mezzi di disciplina pubblicistica dell attività di raccolta del risparmio ed esercizio del credito, della designazione degli organi gestori e direttivi, si riconosce infatti la presenza di un profilo imprenditoriale, finalizzato essenzialmente alla tutela del risparmio ed alla stabilità dell azienda bancaria (Ferri, 1974 p. 129; id., 1975, p. ss.). Nelle disposizioni dettate invece per il governo della funzione creditizia è stato visto un profilo attinente alla disciplina della liquidità monetaria, giustificato da ragioni di politica economica e finanziaria (Merusi, 1980, p. 160 ss.). In questo assetto, enfaticamente sancito dall esordio della legge bancaria (cfr. art. 1, I comma: la raccolta del risparmio presso il pubblico sotto ogni forma e l esercizio del credito sono funzioni di interesse pubblico ), e dunque vistosamente orientato alla penetrazione del pubblico nel settore del credito, non aveva portato sostanziali modifiche la disposizione dell art. 47 della costituzione. La Repubblica che incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina coordina e controlla l esercizio del credito seppure per motivi in parte diversi da quelli dello stato totalitario, non abdicò e non senza ragioni alla propria funzione di attiva regolazione del mercato. Se una differenza si coglie, è nel fatto che la stringata formula costituzionale si arricchisce di contenuto nel rapporto con il sistema di valori economici e sociali costituzionalmente protetti: si trova nella letteratura l accostamento degli scopi dell art. 47 cost. a quelli dell art. 36 cost., che nella retribuzione sufficiente presuppone la difesa della capacità di acquisto della moneta; dell art. 53 cost., che introducendo nella materia tributaria il principio di progressività implica la lotta all inflazione; dell art. 81 cost., che imponendo la copertura finanziaria delle leggi di spesa esclude la via surrettizia del mero allargamento della base monetaria; dell art. 41 cost., che subordina l iniziativa economica ai fini dell attività sociale ed anche a interventi di programmazione (Merusi, 1990, p. 24; Gentili, 1989, p. 601). Quel che non trova più le stesse giustificazioni dunque ma non sarebbe esatto dire anche che sia venuto meno è il controllo in senso stretto politico della funzione creditizia, voluto alle origini. Da questo punto di vista l unica modifica di vero rilievo è coeva alla costituzione, ma a essa esterna sebbene non estranea: il decreto legislativo del capo provvisorio dello stato n. 691 del 1947 (art. 2) trasmettendo alla Banca d Italia, ed in specie al Governatore, le funzioni del cessato Ispettorato statale del credito (Sangiorgio, 1987, p. 33) propiziò il trapasso ad un organo tecnico della funzione di vigilanza. Ciò non ha scalzato di certo i poteri del Comitato Interministeriale per il credito ed il risparmio, e in specie del Ministro del Tesoro. Nè ha dato alla posizione della nostra Banca centrale i tratti di indipendenza dal potere governativo che hanno altri istituti centrali dell area comunitaria. Ma ha almeno consentito di argomentarne la natura di organo costituzionale (Merusi, 1981, p. 1090), nonostante la sua qualità di organo dell amministrazione e il suo difetto di carattere rappresentativo della volontà popolare. In effetti, all intervento dell istituto centrale l art. 47 sembra già tracciare la via, presupponendo lo scopo, e lasciando invece congrua discrezionalità circa la scelta dei mezzi. Nè incertezze possono derivare dalla cennata duplice ispirazione del dettato costituzionale. È opinione diffusa che la stessa preoccupazione della stabilità imprenditoriale degli enti creditizi sia in realtà funzionale al governo della liquidità monetaria, che difende anche il risparmio (Mezzacapo, 1975, p. 517; Capriglione, 1978, p. 66 ss.; diversamente Porzio, 1976, p. 22 ss.). Sicchè si è finito per constatare che, benchè antecedente, la legge bancaria è risultata sostanzialmente coerente con l impronta data dalla costituzione all ordinamento del credito e in un certo senso anticipatrice della costituzione economica (in tal senso Giannini, 1949, p. 416; Bertolino, 1950 p. 412 ss.; Bachelet, 1957, p. 206; Parrillo, 1958, p. 272 ss.; Spagnuolo Vigorita, 1962, p. 357 ss.; Vignocchi, 1965, p. 508, p. 592; Vignocchi, 1968, p. 170 ss.; Ruta, 1965, p. 25 ss.; Nigro, 1972, p. 23; Pratis, 1972, p. 3 ss.; Molle, 1973, p. 18, nota 68). 3. La qualificazione dell attivita bancaria nell opinione tradizionale. 6 In questo quadro, non sostanzialmente innovato dalla costituzione repubblicana erano andati a collocarsi, ciascuno proveniente dalle sue differenti origini e tradizioni, i diversi enti creditizi.
10 Ancora negli anni 70 l elenco contenuto nell art. 5 della legge bancaria offriva una mappa inalterata delle aziende di credito: istituti di diritto pubblico (Banca Nazionale del Lavoro, Monte dei Paschi di Siena, Banco di Napoli, Banco di Sicilia, Istituto Bancario S. Paolo di Torino), banche di interesse nazionale (Banca Commerciale Italiana, Credito Italiano, Banco di Roma), aziende di credito ordinarie (tutte le banche private esercenti il credito a breve), casse di risparmio (ritenute enti pubblici economici), monti di pegno (dall originaria natura di istituzioni di beneficenza), casse rurali, banche popolari, filiali di banche straniere. Alle quali andavano poi aggiunte altre banche pubbliche (come la Banca Nazionale delle Comunicazioni) e gli istituti speciali abilitati all esercizio del credito a medio e lungo termine (enti pubblici economici, spesso inclusi magari con distinta personalità giuridica in altre istituzioni creditizie). La giurisprudenza teorica e pratica, ben conscia della disomogeneità delle diverse categorie, aveva finito per individurare la fattispecie banca attraverso tre elementi. Un primo era offerto dal dato oggettivo dell attività esercitata: la raccolta del risparmio ed esercizio del credito, purchè assolti congiuntamente (Cass. 21 febbraio 1961, n. 380, in BBTC, II p. 481; Cass. 7 marzo 1968, n. 731, in GI 1968, I, I, c. 660; Cass. 9 dicembre 1985, n. 6l78, in GC, 1986, I, p. 1398). Un secondo, di carattere soggettivo, faceva perno sulla tipicità delle figure soggettive, molteplici ma tassative ammesse all esercizio di quelle congiunte attività (De Vecchis, 1990, p. 89): del resto l art. 2 comma III della legge bancaria riserva esplicitamente le denominazioni banca, banco, cassa di risparmio, credito, risparmio agli enti autorizzati alla raccolta del risparmio, e all esercizio del credito che l art. 5 poi elenca nel modo ricapitolato. Un terzo infine veniva desunto dal fatto pubblicistico dell autorizzazione all esercizio dell attività bancaria (Spagnuolo Vigorita, 1962, p. 161 ss.), senza la quale non è consentito l esercizio legittimo di tale attività, e si determina la fattispecie conosciuta sotto la denominazione di banca di fatto; sebbene taluno contesti la natura costitutiva di tale elemento (Costi, 1986 p. 217). I profili qualificatori dell impresa creditizia Aurelio Gentili 4. Obsolescenza dell opinione tradizionale. Che il metodo di qualificazione appena disegnato sia da reputare tuttora valido ma decisamente insufficiente si deve a due fattori principali. Da un lato l evoluzione del mercato finanziario: gli ultimi due decenni hanno visto infatti espandersi nella pratica degli affari attività, comunemente definite finanziarie o parabancarie, fino allora pressochè sconosciute al mercato italiano. Società fiduciarie, società di gestione di patrimonio, fondi comuni di investimento, società di leasing, di factoring, servizi di money broking di foraiting, per non citare che le più comuni, hanno provocato fenomeni di raccolta del risparmio o dato vita ad attività di finanziamento non direttamente e sicuramente riconducibili all attività bancaria nel suo significato tradizionale, e comunque esercitate attraverso operatori formalmente, ancorchè non economicamente almeno per lo più autonomi rispetto agli enti creditizi della tradizione. Dall altro lato l evoluzione della normativa comunitaria: dapprima la Direttiva del Consiglio delle Comunità Europee 12 dicembre 1977 n. 77/780 poi la Direttiva 15 dicembre 1989 n. 89/646 hanno riconfigurato l attività, l accesso, le forme soggettive, la struttura organica innovando in ogni punto, ancorchè non in tutte le sue parti, la legislazione interna. Chi si proponga oggi perciò la domanda sugli elementi utili a qualificare l impresa creditizia ha il dovere di ricominciare da qui, vale a dire dalla legislazione comunitaria e dagli adeguamenti interni da essa indotti attraverso le leggi di recepimento o direttamente, quantomeno nella misura in cui si ritiene che le direttive siano anche capaci di efficacia immediata. E constaterà in margine, al di là di ogni valutazione ideologica e morale, che il denaro ha incontestabilmente la virtù di scavalcare per primo barriere e steccati, e una capacità di unire almeno pari a quella di dividere. 5. La prima direttiva comunitaria. Il tema intorno al quale si è concentrato l intervento della Direttiva CEE n. 77/780 è l accesso all attività degli enti creditizi ed il suo esercizio. Ma questa prima direttiva esordisce (cfr. art. 1, I comma) con una espressa definizione dell ente creditizio: un im- 7
11 Ricerche Diritto del lavoro e impresa creditizia I profili qualificatori dell impresa creditizia Aurelio Gentili presa la cui attività consiste nel ricevere depositi o altri fondi rimborsabili dal pubblico e nel concedere crediti per proprio conto (sono però esclusi cfr. l art. 2, II comma le Banche Centrali e, per quanto ci riguarda, la Cassa depositi e prestiti). Completano l individuazione della figura i requisiti aggiuntivi dell art. 3: a) fondi propri distinti, b) fondi propri minimi sufficienti, c) almeno due persone che determinino l orientamento dell attività dell ente. I soli enti forniti di queste caratteristiche (cfr. l art. 5) sono ammessi alle denominazioni usuali ( banca, banco, cassa di risparmio, e simili) in tutto l ambito comunitario. A questi compete l accesso, tramite autorizzazione, all esercizio dell attività bancaria (cfr. l art. 3, I comma). La direttiva è stata recepita in Italia con un ritardo proporzionale all europeismo solo verbale che ci caratterizza: la legge delega 5 marzo 1985 n. 74, demandandone al governo l attuazione, fissò tre principi: il carattere d impresa dell attività, il regime di autorizzazione all accesso, la necessità di requisiti di esperienza e onorabilità dei titolari degli organi. In conformità, il DPR n. 350 del 27 giugno 1985 ha stabilito che l attività di raccolta di risparmio tra il pubblico sotto ogni forma e di esercizio del credito ha carattere di impresa indipendentemente dalla natura pubblica o privata degli enti che la esercitano ; che l autorizzazione all esercizio di tale attività è rilasciata dalla Banca d Italia ed è condizionata dall esistenza di un capitale, nel caso di enti eretti in forma di società di capitali o di coperative, oppure di un fondo di dotazione, per gli enti pubblici, non inferiore a quello stabilito dalla stessa Banca d Italia, nonchè dal possesso di certi requisiti di esperienza e di onorabilità delle persone chiamate alle cariche amministrative, direttive e di controllo (Scotti Camuzzi, 1991, p. 19 ss.). 6. Svalutazione dell elemento pubblico. 8 È subito percettibile l affievolimento del rilievo dell elemento pubblicistico prodotto dalla prima direttiva comunitaria in materia bancaria, sebbene ancor oggi da una parte della dottrina si richieda per la valida costituzione della fattispecie banca il rilascio della prescritta autorizzazione. Mentre infatti fino al D.L. n. 350/1985 prevaleva l idea della assoluta discrezionalità dell autorizzazione, allora prevista e regolata esclusivamente dall art. 28 della legge bancaria che in sostanza veniva ritenuta una concessione (Giannini, l940, II, p. 702 ss.) oggi taluno si spinge a parlare per l autorizzazione addirittura di atto dovuto, e comunque si riconosce dai più che la determinatezza dei criteri di concessione, la necessità di motivazione del diniego, se anche non fanno dell autorizzazione un fatto automatico, certamente le sottraggono qualsiasi carattere concessorio e ne rendono giudizialmente sindacabile il rifiuto come prevede esplicitamente la norma comunitaria (Salamitro, 1983, p. 22; Spinelli e Gentile 1991, p ; Spagnuolo Vigorita, 1962, p. 12 ss.; in senso contrario Libertini, 1977, I, p. 142 ss.; De Vecchis, 1990, p. 91). Come che sia, il modo stesso in cui è costruita la normativa regolatrice, comunitaria, costituzionale e legislativa, induce ad escludere che l autorizzazione sia anche elemento della fattispecie: quella normativa infatti assoggetta al potere regolatore della Repubblica e quindi in pratica della Banca d Italia l attività di raccolta del risparmio ed esercizio del credito indiscriminatamente. Nè l impresa bancaria non autorizzata può sfuggirvi in tutto o in parte, e l attività da essa di fatto svolta raccogliendo risparmio e concedendo credito ricevere per ciò diversa disciplina (a parte, si intende quanto concerne specificamente gli effetti diretti della mancanza o della invalidità dell autorizzazione) o addirittura riflettersi, sotto il profilo civilistico, sulla conclusione dei contratti bancari sottoscritti (cfr. Cass. 13 marzo 1975, n. 425, in BBTC, 1975, II, 1, con nota di Pratis, Cass. 20 ottobre 1975, n. 3427, ivi, 1976, II, 158; TAR Lazio, Sez. I, 14 febbraio 1979, ivi, 1979, II, 502, con nota di Mezzacapo; in senso contrario invece Cons. di Stato, Sez. IV, 22 febbraio 1972, n. 95, in Cons. Stato, 1972, I, 123). Per cogliere appieno il senso del contratto sviluppatosi in materia è sufficiente rilevare che nell ampliato quadro degli intermediari finanziari l autorizzazione è vista come elemento costitutivo della fattispecie soprattutto da coloro che sentono la preoccupazione di contrapporre la banca, inserita in un suo separato ordinamento sezionale del credito, alle altre figure contigue, al fine ad esempio di stabilire se anche queste siano da assoggettare in caso di crisi alla liquidazione coatta amministrativa, o ricadano nella procedura fallimentare, oppure altro esempio al fine di legittimare o escludere poteri di direttiva o di ispezione della Banca d Italia, e simili. Ma la questione sembra malposta: sebbene la
12 distinzione non sia sempre agevole, l impostazione più corretta appare piuttosto quella che nella globale disciplina distingue ciò che attiene all attività bancaria in sè stessa, di cui naturalmente va precisato il carattere, da ciò che attiene al soggetto che la esercita (e l autorizzazione pertiene da questo punto di vista piuttosto a quest ultimo). Lo slittamento concettuale del resto è implicito nel termine stesso di impresa (bancaria) che pur alludendo correttamente all attività finisce per essere comunemente riferito al suo protagonista. I profili qualificatori dell impresa creditizia Aurelio Gentili 7. L elemento oggettivo e la sua evoluzione fino alla seconda direttiva comunitaria. Emarginato l elemento pubblicistico passa in primo piano quello contenutistico della natura dell attività. Nella prospettiva aperta dalla direttiva CEE è proprio questo elemento oggettivo di qualificazione ad apparire più che mai determinante. E qui bisogna rilevare che il quadro che si era andato delineando nell ordinamento interno, mentre dalla prima direttiva aveva ricevuto soprattutto precisazioni e, nella sostanza conferme, dalla seconda direttiva subisce invece un sensibile ribaltamento. Se ci si ferma alle disposizioni comunitarie in materia bancaria del 1977, già al livello lessicale e semantico non è difficile sovrapporre le forme definitorie dell attività bancaria implicite nell art. 1 della legge bancaria ( la raccolta del risparmio fra il pubblico sotto ogni forma e l esercizio del credito ) a quella costituzionale ( la Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina coordina e controlla l esercizio del credito ) ed a quella della prima direttiva ( un impresa la cui attività consiste nel ricevere depositi o altri fondi rimborsabili dal pubblico e nel concedere crediti per proprio conto ) nonchè a quella del provvedimento legislativo di recepimento (DPR n. 350, art. 1: l attività di raccolta di risparmio fra il pubblico sotto ogni forma e di esercizio del credito ). Si constata infatti una quasi totale coincidenza. Salvo per due, però non trascurabili, punti. Il secondo per rilievo qualificatorio è che tale attività (raccolta del risparmio e concessione di credito) mentre è funzione di interesse pubblico per la legge bancaria, è invece attività d impresa per la direttiva comunitaria e per la legge italiana di recepimento. In ciò nessun problema, ben potendo concepirsi un attività di impresa privata che sia anche di interesse pubblico. I riflessi di tale dato su aspetti particolari dello svolgimento di attività non costituiscono un unicum, nè compromettono l intelligibilità della nozione. Il primo e più qualificante dato qualificativo è invece il carattere tendenzialmente restrittivo della definizione della prima direttiva rispetto a quelle di tutta la legislazione interna antecedente e esteriore. A fronte infatti delle ampie locuzioni di questa ( raccolta del risparmio ), la direttiva può bene essere interpretata come allusiva ad alcune sole forme della raccolta del risparmio ( ricevere dal pubblico depositi o altri fondi rimborsabili ). La questione segnalata non è nel linguaggio ma nella prassi. Si possono infatti in questa distinguere almeno tre diverse forme di raccolta del risparmio: la raccolta del risparmio di credito, vale a dire con l obbligo di rimborsare successivamente quanto versato, incrementato della remunerazione pattuita (come avviene nei comuni depositi bancari ma anche nelle emissioni di obbligazioni da parte di società); la raccolta del risparmio di rischio, che si ha quando si determina partecipazione del risparmiatore investitore al patrimonio di rischio di un impresa (il caso tipico è evidentemente la partecipazione azionaria); e la raccolta del risparmio a fine di gestione, ovverosia il suo affidamento ad un imprenditore specializzato perchè lo investa, come avviene per esempio nei fondi comuni; ed è da notare che l investimento può a sua volta privilegiare impieghi in partecipazioni di rischio o in forme di più sicura remunerazione) (Nuzzo, 1987, p. 385 ss.). Ora se si avvalora la dizione della direttiva che la legge di recepimento avrebbe dunque falsato per eccesso e solo alla prima di queste forme che la disciplina comunitaria allude come fenomeno utile, congiuntamente all esercizio del credito, a definire l attività bancaria in senso proprio. E se così fosse, bisognerebbe ammettere che l ambito dell attività considerata, disciplinato dalla legge bancaria e oggetto della tutela costituzionale, è più ampio dell attività bancaria e si estende alle altre attività finanziarie e parabancarie (Ruta, 1979, p ); sicchè sarebbe probabilmente più corretto parlare, come taluno fa, non tanto di attività bancaria e parabancaria, in contrapposizione, ma di un settore creditizio in senso allargato, composto dagli ulteriori servizi che le banche stesse o società ad esse collegate, o società terze possono erogare, accanto al settore bancario tradizionale (Porzio, 1987, p. 26 ss.). 9
13 Ricerche Diritto del lavoro e impresa creditizia I profili qualificatori dell impresa creditizia Aurelio Gentili La dottrina non ha mancato di percepire tale alternativa ricostruttiva, ma l ha accolta più che altro al fine di risolvere la scelta fra due modelli di vigilanza sul mercato bancario e finanziario. Un primo che presuppone la nozione classica di attività bancaria e la contrappone al parabancario inteso ad una rigida separatezza, che si assume voluta dalla stessa legge; un secondo che invece presuppone contiguità e continuità, nonchè reciproca interferenza che postula una disciplina, e una vigilanza generale, che abbracci tutta l area dell intermediazione finanziaria (in tema Capriglione, 1990, p ). È bene dir subito che tale sforzo di sistemazione del noto e di prospettazione del nuovo è stato sopravanzato dagli eventi. Le disposizioni della seconda direttiva non lasciano infatti impregiudicata la questione, ed è opportuno pertanto che se ne dia subito conto. 8. La seconda direttiva comunitaria, la diffusione dei gruppi polifunzionali, e l introduzione della banca mista. 10 Le innovazioni ed i cambiamenti apportati all ordinamento interno dalla seconda direttiva comunitaria, del 12 dicembre 1989 n. 89/646, si rivelano subito assai più incisivi, anche se sul tema specifico oggetto di queste pagine essi agiscono profondamente ma, per così dire, di riflesso. A prima vista infatti la definizione di ente creditizio ivi accolta, inviando testualmente a quella della prima direttiva potrebbe sembrare del tutto invariata. Anzi, l inserzione nello stesso elenco di definizioni della nozione di ente finanziario come l impresa diversa da un ente creditizio la cui attività principale consiste nell assunzione di partecipazioni o nell esercizio di una o più delle attività di cui ai punti da 2 a 12 dell elenco allegato (elenco che, tanto per averne subito un idea, spazia dal prestito al leasing, al rilascio di garanzie, alle operazioni in titoli, cambi, valori immobiliari, alla consulenza, al money broking, alla gestione di potrimoni ecc.) sembrerebbe avvalorare la linea della netta alterità e separazione fra i tipi. Tale prima impressione è però subito attenuata dalla lettura dell art. 12 della direttiva, che mentre limita al 15% dei propri fondi le altre partecipazioni dell ente creditizio, consente a questo (definito ut supra) di partecipare senza limiti non solo al capitale di altri enti creditizi, ma anche di enti finanziari. La natura e la diffusione dei gruppi creditizi polifunzionali è cosa troppo nota per non comprendere che la direttiva ha insieme sancito e propiziato quanto da noi ha poi trovato emersione legislativa in occasione del riassetto delle banche pubbliche con la legge n. 218 del 1990 e il conseguente decreto legislativo n. 356 del 1990 (cfr. spec. artt. 24 ss.). Infatti, si è consentita la trasformazione degli enti pubblici economici del credito in società per azioni, in via diretta allorché avessero una base associativa, o ove avessero struttura istituzionale attraverso la costituzione unilaterale di una o più società per azioni ed il conferimento ad esse delle proprie aziende bancarie. Il decreto delegato regola esplicitamente i gruppi creditizi, che prevede possano essere composti da società bancarie, società finanziarie, e società ausiliarie, ed al cui vertice può trovarsi come capogruppo sia una banca che una finanziaria, per il cui tramite la Banca d Italia esercita la vigilanza consolidata sul gruppo (Costi, 1991a, p. 65 ss.; Maccarone, 1991, p. 61). La creazione del gruppo polifunzionale, composto di società bancarie e parabancarie, unitamente vigilate creazione d altronde coerente con la disposizione comunitaria da cui si sono prese le mosse non può non essere intesa come scelta a favore della ricomposizione unitaria del settore in cui operano i diversi intermediari finanziari. Certo, essa segnala pur sempre una alterità soggettiva, e la contemporanea specializzazione delle funzioni. Ma presuppone anche una unità economica del gruppo e qui basterebbe ricordare le disposizioni sulla sua eventuale crisi dettate dal citato D.L. n. 356/91 che appare specchio della unità economica del mercato in cui operano tutte le sue componenti (anche se, a dire il vero, ciò èmolto discutibile per le società ausiliarie, la cui opera spesso è del tutto estranea all intermediazione finanziaria, né è sempre rivolta al supporto degli enti creditizi e parabancari). Se le disposizioni sul gruppo correggono la prima impressione suscitata dalla direttiva circa il rapporto fra banca e finanziarie, la lettura dell art. 18 la cancella definitivamente: Gli Stati membri prevedono che le attività figuranti nell elenco e quindi tutte le bancarie e tutte le parabancarie di cui prima s è fatto cenno possano essere esercitate nel loro territorio da parte di tutti gli enti creditizi autorizzati e controllati dalle autorità competenti di un altro Stato membro sempre che tali attività siano coperte dall autorizzazione. È cosa universalmente nota che nei paesi economicamente più forti dell area comunitaria sia invalso il modello della banca universale o banca mista (Gavalda, 1987, p. 93 ss. Immenga, 1987, p. 115 ss.; Le Brun, 1987, p. 127 ss.; Verdera y Tuells, 1987, p. 143 ss.).
14 La disposizione citata la introduce in sostanza anche in Italia attraverso il principio di stabilimento. E ad essa si adegua la legislazione interna. La legge 19 febbraio 1992 n. 142 infatti, nell art. 25, delega il governo al recepimento della direttiva secondo la linea della riserva agli enti creditizi della raccolta presso il pubblico di depositi o altri fondi rimborsabili e dell esercizio del credito, ma anche dell autorizzazione agli enti creditizi di altri paesi CEE ad esercitare direttamente o per il tramite di succursali e o filiazioni tutte le altre attività del menzionato allegato, nonché ad adeguare a ciò la disciplina vigente per gli enti creditizi autorizzati in Italia, e ad emanare un testo unico delle disposizioni a tale scopo adottate, coordinate con quelle vigenti, che si annuncia come la riforma, dopo oltre un cinquantennio, della legge bancaria degli anni trenta (Costi, l991b, p. 68; Lanciotti, 1991, p. 82 ss.). I profili qualificatori dell impresa creditizia Aurelio Gentili 9. Ridefinizione dell elemento oggettivo. Si potrebbe notare che l ultima direttiva comunitaria laddove per il principio di libertà di stabilimento vincola il nostro paese a consentire alle banche estere di introdurvi il loro modello misto, consente ma non impone che altrettanto si faccia per quanto concerne gli enti creditizi italiani. La notazione è però superata non solo giuridicamente dalla citata legge delega di recepimento, ma anche economicamente dalla realtà del mercato e dalla sua vis attractiva. Così chi percorre il disegno del decreto legislativo di recepimento della direttiva CEE n. 646 del 1989, trova negli articoli 2, 3, 5e6latestuale risposta ai quesiti sui quali ci si è ora soffermati. La prima delle quattro disposizioni ribadisce la legge bancaria, confermando la sua definizione dell attività bancaria (e cioè raccolta del risparmio tra il pubblico e esercizio del credito) e riservandola agli enti creditizi. La seconda conferma la nozione bancaria ristretta di raccolta del risparmio, vietandola agli enti non creditizi (ma, per la verità, con eccezioni e con spazi di flessibilità di cui oggi è difficile valutare l impatto e la portata). La terza esplicitamente ammette le altre attività degli enti creditizi, disponendo che gli enti creditizi, oltre all attività bancaria, possano esercitare, quando lo stato lo prevede, una o più delle altre attività ammesse al beneficio del mutuo riconoscimento ; e si tratta come è facile intendere di quelle stesse attività finanziarie e parabancarie individuate nell elenco allegato alla direttiva; non è inutile segnalare che restano però ferme le disposizioni sui fondi comuni, sulle attività di intermediazione immobiliare e sulle società di investimento a capitale variabile. La quarta infine abbatte il tradizionale steccato tra credito a breve e a medio lungo termine, e tra credito ordinario e speciale, disponendo che gli enti creditizi possono esercitare, quando lo statuto lo prevede, le attività di finanziamento disciplinate da leggi riguardanti determinati settori, categorie di istituti, o singoli istituti di credito. Non sembra perciò azzardato sulla scorta dell ultima legislazione proporre un concetto graduato della banca e della attività bancaria. Chi, come chi scrive, crede nel carattere meramente convenzionale e stipulativo delle definizioni giuridiche non faticherà a comprendere non solo l inutilità, ma l errore metodologico del tentativo di cogliere un essenza della fattispecie che semplicemente non esiste. Esistono invece, e con ben maggiore rilievo pratico, le funzioni per le quali la definizione (ed il concetto cui allude) sono formulate; solitamente consistenti nel richiamare o escludere l applicazione di singole regole. Niente di strano allora, da questo punto di vista, nella possibilità di cogliere nella figura come i giuslavoristi usano fare per il concetto di retribuzione o i civilisti per il concetto di atto di autonomia privata un nucleo più caratterizzato e, accanto ad esso, cerchi concentrici di minore caratterizzazione. Nulla di strano insomma se all esito della riflessione la specie bancaria dell impresa si rivela essa stessa per un genere, capace quindi di annoverare sottotipi, così confermando implicitamente anche l approccio metodologico usato per accostarvisi. 10. L evoluzione dell elemento soggettivo, in particolare nelle banche pubbliche. L idea che la banca sia riconducibile ad un genere, distinguibile in sottotipi, consente inoltre di dar conto più agevolmente e più rapidamente, dell altro elemento, soggettivo, comunemente usato per l individuazione della fattispecie (De Vecchis, 1990, p. 89). È indubbio 11
15 Ricerche Diritto del lavoro e impresa creditizia I profili qualificatori dell impresa creditizia Aurelio Gentili 12 infatti che nella comunanza dell impresa, oggi avvalorata dalla possibilità di ottenere attraverso le opportune variazioni statutarie e le conseguenti autorizzazioni non solo l accesso all attività in generale, ma al suo nucleo o alla più ampia gamma delle sue varietà, molto diversificata resta tutt ora la casistica degli imprenditori bancari. Nelle differenze strutturali a tutti è comune la qualità d imprenditori: non è più possibile dubitarne, neppure per le figure di risalente tradizione extraimprenditoriale (come le casse di risparmio ed i monti di pegno) dopo la conferma datane dalla prima direttiva. Anche se, bisogna notarlo, in molti casi, soprattutto fino alla recente legislazione sulla trasformazione in società per azioni, l impreditore era come incapsulato in una soggettività, e struttura, diversa ed estranea. Anche dal punto di vista tipologico soggettivo, d altronde, può essere individuato un tipo centrale o residuale (De Vecchis, 1990, p. 96) nelle aziende di credito in genere, comunque costituite di cui all art. 5 lettera b) della legge bancaria di cui è tipica la costituzione nella forma della società di capitali (della quale la forma cooperativistica delle banche popolari diviene così una variante), secondo la consolidata tradizione della grande impresa, che ne fa una sorta di paradigma della fattispecie (Costi, 1986, p. 389 ss.; Ruta, 1979, p. 396 ss.). Né si esce da tale paradigma con le cosiddette banche di interesse nazionale, anch esse costituite nella forma delle società per azioni, e regolate dalle sue norme in coerenza con l art del codice civile, ancorché con le integrazioni della legge speciale (legge 7 aprile 1938 n. 656). Si tratta insomma in tutti i casi di strutture appartenenti a pieno titolo alla tradizione civilistica; sicché i dibattiti sulla loro privatizzazione, oggi correnti, non si intendano se non nel senso improprio di cessione ai privati (di parte) della titolarità delle azioni in mano pubblica. Un diverso discorso va fatto invece per gli istituti di credito di diritto pubblico, le casse di risparmio, i monti di pegno e gli istituti speciali, tutti enti pubblici (economici) ai quali solo la legislazione recente ha consentito, o imposto, la trasformazione in forme privatistiche quelle, ancora una volta, della società per azioni. Per decenni infatti si è discettato sugli effetti che tale loro natura pubblicistica avrebbe prodotto anche nello svolgimento dell attività bancaria; effetti riconoscibili, secondo la tesi più risalente, nella giurisdizione almeno parziale del giudice amministrativo sulle controversie di lavoro (quanto meno fuori dall area dei diritti soggettivi patrimoniali dei dipendenti), nella qualità di pubblico ufficiale, o incaricato di pubblico servizio, degli amministratori sindaci e lavoratori, nella applicabilità di talune leggi speciali del pubblico impiego (come quelle in materia di riserva nelle assunzioni, di benifici combattentistici e altre), e simili. La questione, alla quale è stata dedicata molta carta, è oggi poco più che un pezzo d antiquariato giuridico. Da un lato perché la trasformazione in società per azioni ha fatto venire meno in tutta l area in cui ha operato ogni dubbio sull integrale privatizzazione della disciplina applicabile. Dall altro soprattutto perché anche in quelle poche banche di diritto pubblico (e ve ne sono tutt ora alcune tra le maggiori italiane, ad oggi) la riflessione ha finito per erodere quasi integralmente i pretesi effetti della natura pubblicistica. Riconosciuta la piena soggezione alla giurisdizione dell autorità giudiziaria ordinaria, lo scontro decisivo si è avuto soprattutto sulla responsabilità penale speciale ascritta a chi opera nelle banche pubbliche. Mentre la dottrina era da tempo prevalentemente favorevole alla tesi privatistica (Gentili, 1987, p. 85 ss.; Capriglione, 1981, p. 554 ss.; Caianiello, 1986, p. 35 ss.) la giurisprudenza, anche dopo l emanazione della prima direttiva CEE (Cass. 13 novembre 1985, in FI 1987, II, 75) insisteva ancora sulla nozione della attività bancaria come pubblico servizio in senso oggettivo. Ma si può già notare che comunque in tal modo la natura pubblicistica dell ente veniva in ogni caso a perdere rilievo: la tesi infatti, estesa a pubblici e privati banchieri, faceva perno soprattutto sulla funzione di interesse pubblico asseverata dall art. 1 della legge bancaria, e molto meno sulla qualificazione dell ente considerato. Ma le sezioni unite (Cass. s.u. 23 maggio 1987, in FI. 1987, II, p. 481), constatato che proprio tale formula non era stata ripresa dal legislatore all atto del recepimento della direttiva comunitaria, nel momento stesso nel quale veniva invece esplicitamente e definitivamente confermata la natura di impresa dell attività bancaria, ne hanno tratto la conclusione della assoluta inapplicabilità della disciplina penale speciale sia nelle banche private (sia pure sotto il profilo dell esercizio di un pubblico servizio) sia nelle banche pubbliche. E del resto le previsioni del comma secondo dell art. 41 della costituzione ben valgono a spiegare il penetrante controllo pubblico di una attività di impresa certamente incidente sui fini sociali.
16 La natura pubblicistica di taluni istituti di diritto pubblico non trasformatisi in spa non ha quindi più alcun rilievo sulla loro attività bancaria, ed esplica effetto solo sulla formazione degli organi e sulle attività statutarie diverse da quella bancaria e finanziaria. I profili qualificatori dell impresa creditizia Aurelio Gentili 11. Attuale importanza del profilo strutturale dell elemento soggettivo esperienza, onorabilita, trasparenza. È dunque possibile concludere che lo stesso elemento soggettivo a fini di qualificazione è venuto anch esso perdendo il rilievo originariamente ascrittogli. Ma bisogna subito notare anche che, contemporaneamente, è andato però assumendone in altro senso. La legislazione sopravvenuta infatti erode il valore dell originaria caratterizzazione tipologica delle diverse aziende e istituti bancari, ma rende rilevanti le loro caratteristiche strutturali, così come oggi risultano fissate nella normativa comunitaria ed interna. Così, per cominciare, l art. 3 della seconda direttiva impone agli stati membri di vietare l attività bancaria (intesa in senso stretto) alle persone o imprese che non siano enti creditizi, precludendo in tal modo sul nascere un rapporto biunivoco tra enti bancari e parabancari. Una analitica disciplina hanno ricevuto inoltre i fondi propri degli enti creditizi: infatti l autorizzazione non potrà comunque essere rilasciata a quelli che abbiano un capitale iniziale inferiore a 5 milioni di ECU (art. 4 della seconda direttiva), né tale capitale potrà comunque essere ridotto (art. 10), sebbene alle autorità nazionali sia consentito di apportare a tutto ciò delle deroghe, sia pure motivate. Ancor più estesa è poi la disciplina dei requisiti soggettivi delle persone fisiche implicate nell esercizio dell attività bancaria. Si tratta di una normativa che era già stata impostata e resa operante dalle disposizioni di recepimento della prima direttiva e che oggi risulta novata da quelle destinate al recepimento della seconda. La direttiva del 1977 (cfr. art. 3 comma II c.p.v.), aveva genericamente subordinato il rilascio dell autorizzazione al possesso da parte di coloro che determinano effettivamente l orientamento dell attività dell ente creditizio dei requisiti di adeguata esperienza e necessaria onorabilità. Il legislatore delegato, con il decreto 350/1985 aveva fissato in dettaglio tutti di requisiti dei presidenti dei consigli di amministrazione, degli amministratori, dei sindaci e i direttori generali (cfr. artt. 2-5), a pena di decadenza (art. 6), così venendo incontro alla generale richiesta di sottrarre le nomine bancarie, soprattutto nell area pubblicistica, a rischi di designazioni politiche o clientelari. Oggi, in occasione del riordino delle disposizioni affidatogli dalla legge delega di recepimento della seconda direttiva, il legislatore delegato ritorna non solo sulla materia dell esperienza e dell onorabilità degli esponenti aziendali, ma interviene anche per quanto concerne i partecipanti al capitale degli enti creditizi. Probabilmente come naturale sviluppo e completamento delle disposizioni sulla trasparenza delle partecipazioni, sulle quali subito appresso occorrerà intrattenersi, e direi in particolare come sviluppo della prescrizione del comma IV dell art. 11 della seconda direttiva (che sollecita sanzioni, o ingiunzioni, o interdizione dal voto a carico dei soci la cui influenza sia di ostacolo ad una sana e prudente gestione), si demanda al Ministro del Tesoro di fissare per decreto dei requisiti di onorabilità, anche se non risulta chiarito e andrà quindi studiato quale sanzione vada applicata in caso di inosservanza. Ma la più estesa e più importante novità arrecata per quanto concerne la struttura degli enti creditizi dalle disposizioni della seconda direttiva è certamente quella che concerne il problema della trasparenza. Si può allora cominciare con la notazione che l art. 5 della seconda direttiva subordina il rilascio della autorizzazione alla preventiva comunicazione dell identità degli azionisti o dei soci, diretti o indiretti, siano essi persone fisiche o giuridiche, che vi detengono una partecipazione qualificata, nonché dell ammontare di questa partecipazione. Il preambolo definitorio del testo normativo comunitario intende per partecipazione qualificata ogni partecipazione al capitale non inferiore al 10% di questo o comunque dei diritti di voto, o che comporti la possibilità di esercitare una influenza notevole sulla gestione dell impresa alla quale inerisce. Le disposizioni dell art. 11 che segue estendono il sistema di comunicazione a qualsiasi caso in cui una persona fisica o giuridica intenda detenere direttamente o indirettamente una partecipazione qualificata oppure modificarne l ammontare in modo che la quota dei diritti di voto o del capitale raggiunga o addirittura superi i limiti del 20%, del 33% o del 50%, oppure trasformi addirittura in una sua filiazione l ente creditizio. In tali casi è consentito alle autorità competenti opporsi entro tre mesi al progetto di acquisto o di modifica se per tener conto della necessità di garantire una gestione sana e prudente dell ente creditizio non sono soddisfatte della qualità delle persone. Il quarto comma inoltre fa carico agli enti creditizi di comunicare annualmente 13
17 Ricerche Diritto del lavoro e impresa creditizia I profili qualificatori dell impresa creditizia Aurelio Gentili l identità di azionisti o soci che detengano partecipazioni qualificate e l entità di queste ultime. Si realizza così un sistema articolato di trasparenza, capace di risalire anche alle partecipazioni mediate o detenute per interposizione, e di consentire alle autorità centrali degli Stati membri della CEE di garantire attraverso il controllo dei soci preminenti quella sana e prudente gestione che se non ci si impunta sulle formule va certamente a riconfluire nella tutela del risparmio e nella disciplina della stabilità dell impresa, e infine, nel governo della liquidità monetaria. Alle stesse finalità si riconducono inoltre, ad opinione di chi scrive, le disposizioni dell art. 12 della seconda direttiva che vietano agli enti creditizi, come già fu accidentalmente accennato, di detenere in enti non creditizi e non finanziari una partecipazione qualificata il cui importo superi il 15% dei fondi propri; nonché comunque di detenere un importo totale delle partecipazioni qualificate in imprese non creditizie e non finanziarie superiore al 60% dei fondi propri dell ente creditizio. Viene così fatta propria anche dalla normativa comunitaria recente la regola della separatezza fra banca e industria propria della legislazione italiana sin dagli anni 30, sia pure con quella maggior flessibilità che contraddistingue altri paesi comunitari. Adeguandovisi, la legislazione di recepimento ha completamente riformulato le disposizioni dell art. 27 della legge 10 ottobre 1990 n. 287 (che è, come il lettore ricorderà, la normativa generale in materia antitrust, e contiene anche regole sul rapporto banca-industria) e stabilito quanto segue: innanzitutto che l acquisizione a qualsiasi titolo di azioni o quote di enti creditizi, da chiunque effettuata direttamente o per il tramite di società controllate o di società fiduciarie o per interposta persona deve essere preventivamente autorizzata dalla Banca d Italia quando comporta (tenuto conto anche di quanto eventualmente già posseduto direttamente o indirettamente) una partecipazione superiore al 5% del capitale dell ente cretizio e comunque quando attribuisce il controllo di questo; strumentalmente che i rapporti di controllo si riconoscono secondo i criteri fissati dall art. 2359, comma I numeri 1 e 2, del codice civile, ma che in ogni caso si considera controllante anche chi, anche in base ad accordi con altri soci, acquisisca il diritto di nominare o revocare la maggioranza degli amministratori ovvero disponga da solo della maggioranza dei voti esercitabili nella assemblea ordinaria (e a tale scopo ogni accordo in merito all esercizio del voto stipulato all interno dell ente creditizio o della società che lo controlla deve essere comunicato alla Banca d Italia); che infine coloro che, anche attraverso società controllate, svolgano in misura rilevante attività d impresa in settori non creditizi o finanziari non possano essere autorizzati ad acquisire neppure mediatamente azioni o quote di enti creditizi che li portino ad una partecipazione superiore al 15% del capitale o comunque all assunzione del controllo. Minori disposizioni completano tale sistema di trasparenza e di regolazione delle partecipazioni sociali. 12. Conclusioni. 14 Chi si proponga oggi la riconsiderazione dei profili di qualificazione dell impresa bancaria può dunque ancora ripercorrere secondo lo schema classico la via dell individuazione dei suoi elementi oggettivi e soggettivi, e non trascurare neppure la presenza di un elemento pubblicistico. Ma deve dare atto che ciascuno di essi ha largamente mutato volto e, soprattutto, significato. Quanto all elemento oggettivo sembra difficile negare che, coerentemente con l evoluzione del mercato e l ampliamento dei servizi finanziari, il senso di attività bancaria abbia acquisito ben più ampia estensione, anche se in esso è ancora riconoscibile un nucleo più interno strettamente aderente alla raccolta del risparmio fra il pubblico in tutte le sue forme, ma pur sempre a fini di credito, e all esercizio per suo mezzo, oltre che tramite i fondi propri detenuti dall ente, del credito. Credito che oggi però trascende le usuali partizioni rese vincolanti dalla legislazione degli anni 30, e dipende esclusivamente dal modo nel quale viene strutturato l ente creditizio, dal suo programma di attività, e naturalmente dalla valutazione che di tutto ciò dia l autorità preposta al governo del credito. Quanto all elemento soggettivo, esso non consiste più nell individuazione tipologica delle banche: anche qui esiste forse ancora una tipologia degli imprenditori bancari, ma è certamente superata ogni tipologia dell impresa. Il concreto contenuto di questa dipende soltanto dal programma di attività dettato dallo statuto dell ente creditizio; che, ancora una volta, è occasione di un momento valutativo da parte del potere pubblico. Per converso,
18 qualificante diviene invece l aspetto strutturale, perché le esigenze di governo del credito e di tutela del risparmio sollecitano un penetrante controllo della qualità delle persone degli esponenti aziendali e delle persone dei partecipanti al capitale; e impongono modelli regole e limiti nelle relazioni fra enti creditizi e finanziari fra loro e fra questi e gli altri operatori attivi in altri settori del mercato. Un rilievo ha inoltre l elemento pubblicistico: ma non un rilievo qualificatorio. Dal punto di vista della qualificazione il penetrante intervento del pubblico potere sull imprenditore e sull impresa non sembra aggiungere nulla a ciò che già si ricava dalla diretta considerazione del profilo soggettivo e oggettivo. Ma l esegeta non disattento alla realtà non può non constatare che sotto l impulso di quella stessa normativa comunitaria finalizzata a realizzare un grande, libero mercato, si sono moltiplicati i momenti di intervento valutativo delle autorità nazionali, il loro potere di conformare, dirigere, indirizzare, sollecitare o inibire. Nella misura in cui ciò è conferma della funzione di garanzia delle regole del gioco è giusto riconoscere che non vi è contraddizione tra le finalità generali e la normazione particolare. Ma non ci vuol molto a intuire che un uso inappropriato dei poteri riservati alle autorità centrali potrebbe finire per incidere direttamente sul gioco. I profili qualificatori dell impresa creditizia Aurelio Gentili Bachelet (1950), L attività di coordimento nell amministrazione pubblica dell economia. Il CNEL, in Commentario sistematico alla Costituzione Italiana, diretto da Calamandrei e Levi, I, Firenze, p. 412 ss.; Caianiello (1986), Attività bancaria e nozione di pubblico servizio, in Revisione della normativa bancaria, Firenze, pag. 35 e ss.; Capriglione (1978), Intervento pubblico e ordinamento del credito, Milano; Capriglione (1981), Qualificazione dell attività bancaria e imprenditorialità degli enti creditizi, in FI, II, 554 ss.; Capriglione (1990), Commento all art. 1 della legge bancaria, in Codice commentato della banca, Milano, pag. 39 e segg.; Costi, (1986), Ordinamento bancario, Bologna; Costi (1991a), Problemi organizzazione e vigilanza del gruppo bancario, in La legge 30 luglio 1990 n. 218, Milano, 1991, p. 56 ss.; Costi (1991b), La seconda direttiva di coordinamento: i principi, in Le direttive della CEE in materia bancaria, a cura di F. Cesarini e S. Scotti Camuzzi, Milano, 1991, pag. 67 e ss.; De Vecchis (1990), Commento all art. 5 della legge bancaria, in Codice commentato della banca, 1, pag. 82 e ss.; Ferri (1974), La validità attuale della legge bancaria, in RDComm., I, pag. 129 e ss.; Ferri (1975) La posizione dell azionista nelle società esercenti attività bancaria, in BBTC, pag. 1 e ss.; Gavalda (1987), Les activités parabancaires en droit français, in L attività parabancaria, Milano, pag. 93 e ss.; Gentili (1977), Note critiche sulla natura giuridica degli istituti di credito di diritto pubblico e la qualità di pubblici ufficiali dei loro dipendenti, in BBTC, I, pag. 85 e ss.; Gentili (1989), Commento all art. 47 cost., in I rapporti economici nella costituzione, volume III, Impresa proprietà credito, Milano, pag. 598 e ss.; Giannini (1940), Osservazioni sulla disciplina della funzione creditizia, in Scritti Romano, Padova, II; Immenga (1987), Le contròle des activités parabancaires en droit allemand, in L attività parabancaria, Milano, pag. 115 e ss.; Le Brun (1987), Le development et le statut juridique des activités parabancaires en Belgique, in L attività parabancaria, Milano, pag. 127 e ss.; Lanciotti (1991), La seconda direttiva di coordinamento: attuazione e riflessi applicativi, in Le direttive della CEE in materia bancaria, a cura di F. Cesarini e S. Scotti Camuzzi, Milano, pag. 81 e ss.; Libertini (1977), Lezioni di diritto industriale, Catania; Maccarone (1991), Il procedimento e la società risultanti da operazioni di ristrutturazione, in La legge 30 luglio 1990, p. 218, Milano, p. 43 ss.; Merusi (1980), Commento all art. 47 cost., in Commentario della costituzione, a cura di Branca, Rapporti economici, III, Bologna-Roma; Merusi (1981), La posizione costituzionale della banca centrale in Italia, RTDP., p. 1081; Merusi (1990), Commento all art. 47 cost., in Codice commentato della banca, I, Milano, pag. 22 e ss.; Mezzacapo (1975), Evoluzione normativa della disciplina della Banca centrale in Italia, in Impresa ambiente e pubblica amministrazione, pag. 517 e ss.; Molle (1973), I contratti bancari, Milano; Nigro (1972), Profili pubblicistici del credito, Milano; Nuzzo A. (1987), Raccolta dei risparmio tra il pubblico, in BBTC, II, pag. 385 e ss.; Parrillo (1958), La tutela del risparmio e il contratto dell esercizio del credito nella costituzione, in Studi sulla Costituzione, II, Milano; Porzio (1976), Il governo del credito, Napoli; Bibliografia 15
19 Ricerche Diritto del lavoro e impresa creditizia I profili qualificatori dell impresa creditizia Aurelio Gentili Porzio (1987), Il concetto di attività bancaria, in L attività parabancaria, Milano, pag. 32; Ruta (1965), Lineamenti di legislazione bancaria, Roma; Ruta (1979), Il sistema della legislazione bancaria, Roma; Scotti Camuzzi (1991), La prima direttiva di coordinamento, in Le direttive della CEE in materia bancaria, Milano, pag. 19 e ss.; Sangiorgio e Capriglione (1986), La legge bancaria: evoluzione normativa e orientamenti esegetici, in Quaderni della consulenza legale della Banca d Italia, VII; Sangiorgio (1987), Profili costituzionali della disciplina pubblicistica del credito, in Quaderni di ricerca giuridica della consulenza legale della Banca d Italia, XIV; Spagnuolo Vigorita, (1962a), Principi costituzionali sulla disciplina del credito, in Ras. dir. pubb., p. 357 ss.; Spagnuo1o Vigorita V. (1962b), Note sulla autorizzazione alla apertura di istituti di credito, in BBTC, I, pag. 3 e ss.; Spinelli e Gentile (1991), Diritto bancario, Padova; Verdera y Tuells (1987), Las actividades parabancarias. Innovacen y desentermediaciòn en el sistema financiero espanol, in L attività parabancaria, Milano, pag. 143 e ss.; Vignocchi (1965) Aspetti pubblicistici del servizio del credito, in Studi Zanobini, II, Milano, p. 508 ss.; Vignocchi (1978), Il servizio del credito nell ordinamento pubblicistico italiano, Milano. 16
20 Intermediazione mobiliare delle aziende bancarie e tutele civilistiche dei risparmiatori Mario Nuzzo Sommario 1. Premessa. Il quadro sistematico. 2. Obbligo di fedeltà, dovere di riservatezza, tutela degli investitori. 3. Tutele civilistiche dei risparmiatori. 4. Illecito penale e illecito civile. 5. Illegittima utilizzazione di informazioni riservate e dolo. 6. Profili di effettività della tutela risarcitoria e della tutela inibitoria. 1. Premessa. Il quadro sistematico. La legge 1/1991, consentendo agli enti creditizi di svolgere professionalmente e direttamente attività di intermediazione mobiliare ha introdotto uno strumento di significativa integrazione di comparti diversi del mercato finanziario accentuando, dal punto di vista sistematico, la scelta del legislatore sempre più orientato verso soluzioni che individuano nell organizzazione del mercato e nella soluzione degli operatori lo strumento più concretamente idoneo alla tutela dei risparmiatori. In questa stessa prospettiva si colloca un più ampio complesso di norme, di diritto comunitario e di diritto interno, volte ad assicurare da un lato la professionalità e onorabilità dei soggetti che operano nel settore dall altro, oltre alla stabilità del sistema, la prevenzione dei conflitti di interesse che in quest ambito possono manifestarsi con significativa frequenza, e la repressione dei comportamenti vietati. Si pensi all art. 6 Legge 1/91 nel quale si pone l obbligo di separazione organizzativa e contabile tra le diverse strutture di intermediazione e tra queste e la struttura tipicamente bancaria, rendendo applicabile anche alle aziende bancarie il meccanismo di Chinese Walls volto ad evitare il flusso incontrollato delle informazioni e a rendere possibile l individuazione dei soggetti che hanno accesso ad esse e sono responsabili della loro utilizzazione secondo un principio che trova specifico svolgimento nel regolamento di attuazione della Banca d Italia 2 luglio Nella stessa logica si pone l art. 19 comma 2 del Regolamento CONSOB 5387 del 2 luglio 1991 il quale dispone che gli intermediari autorizzati, ivi compresi quelli bancari, hanno l obbligo di stabilire le condizioni e modalità mediante le quali i propri organi amministrativi, i propri dipendenti e i propri collaboratori possono compiere, per proprio conto, operazioni aventi ad oggetto valori mobiliari, fermo restando ovviamente il generale divieto, ai sensi dell art. 2 della legge sull insider trading di compiere operazioni in valori mobiliari sulla base di informazioni specifiche non rese pubbliche e acquisite in ragione dello svolgimento dell attività di lavoro. Regole e garanzie ulteriori sono poste da clausole di contratti collettivi di categoria; si pensi ad esempio al divieto per il personale di effettuare operazioni di borsa che non siano per contante (art. 28 comma 6 c.c. 23 novembre 1990) e dal codice di comportamento dei componenti degli organi amministrativi, dei dipendenti e dei collaboratori degli interme- 17

References: art. 1
 art. 47
 art. 47
 art. 36
 art. 53
 art. 81
 art. 41
 art. 47
 art. 5
 Cass. 
 Cass. 
 art. 2
 art. 5
 art. 1
 art. 2
 art. 3
 art. 5
 art. 3
 art. 28
 Cass. 
 Cass. 
 art. 1
 art. 1
 art. 12
 art. 18
 art. 25
 art. 5
 art. 1
 art. 41
 art. 3
 art. 3
 art. 11
 art. 5
 art. 11
 art. 12
 art. 27
 art. 2359
 art. 1
 art. 5
 art. 47
 art. 47
 art. 47
 art. 6
 art. 19
 art. 2