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Timestamp: 2017-04-25 22:16:47+00:00

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CÓDIGO TRIBUTARIO - CÓDIGO TRIBUTARIO – ARTÍCULOS 6 LETRA B N° 6, 115, 123 Y SIGUIENTES – LEY ORGÁNICA DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS – ARTÍCULO 19 LETRA B) - CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULOS 19 N° 3, 77 Y 93.
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CÓDIGO TRIBUTARIO – ARTÍCULOS 6 LETRA B N° 6, 115, 123 Y SIGUIENTES – LEY ORGÁNICA DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS – ARTÍCULO 19 LETRA B) - CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULOS 19 N° 3, 77 Y 93.
ARTICULO 115 – FUNCION JURISDICCIONAL – DIRECTOR REGIONAL – DEBIDO PROCESO –
RECURSO DE INAPLICABILIDAD - TRIBUNAL CONSTITUCIONAL – RECHAZADO.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL - 06.09.2007 – RECURSO DE INAPLICABILIDAD – ROL 616-2006 - MINISTROS SRES. JUAN COLOMBO CAMPBELL – RAUL BERTELSEN REPETTO– HERNAN VODANOVIC SCHNAKE – MARIO FERNANDEZ BAEZA- JORGE CORREA SUTIL – MARCELO VENEGAS PALACIOS – ENRIQUE NAVARRO BELTRAN – FRANCISCO FERNANDEZ FREDES - SRA. MARISOL PEÑA TORRES.El
Excmo. Tribunal Constitucional rechazó un recurso de inaplicabilidad
interpuesto en contra del artículo 115 del Código Tributario, basado
en que el Director Regional carecería de uno de los presupuestos básicos
para actuar como tribunal, cual es la circunstancia de ser
objetivamente independiente y subjetivamente imparcial. En
su fallo, el Excmo. Tribunal señaló que
el Procedimiento General de Reclamaciones resguarda los principios básicos
que deben informar un proceso justo y racional en los términos que
ordena el artículo 19 N° 3 de la Constitución Política de la República.
Lo anterior, por cuanto prevé mecanismos eficaces y eficientes que
permiten que lo obrado sea revisado por tribunales superiores, encontrándose
el tribunal de primera instancia sujeto a la superintendencia
disciplinaria de la Corte Suprema. Además,
el fallo expresó que la determinación del órgano jurisdiccional que
debe conocer de asuntos contenciosos tributarios es una materia
privativa del legislador, por lo que no corresponde su revisión
judicial por la vía de la jurisdicción constitucional, en tanto no se
acrediten infracciones sustanciales, concretas y precisas a la
Constitución. Por
otra parte, la sentencia precisó que el Director Regional sólo está
sujeto a la interpretación oficial del superior jerárquico respecto de
sus facultades fiscalizadoras, esto es, administrativas, mas no para el
ejercicio de las jurisdiccionales. El
Excmo. Tribunal también señaló que debe considerarse el principio de
prudencia constitucional, según el cual el Tribunal Constitucional debe
abstenerse de declarar la inaplicabilidad por inconstitucionalidad en
aquellos casos en que pudiera engendrar una lesión de mayor envergadura
constitucional. En tal sentido, si se declarara inaplicable el artículo
115 del Código Tributario, ningún órgano jurisdiccional sería
competente para conocer de las materias contencioso tributarias, produciéndose
una inconstitucionalidad mayor, afectando especialmente el derecho
constitucional a recurrir a los tribunales, el derecho a la jurisdicción
y al debido proceso. Finalmente,
el fallo aclaró que el recurso de inaplicabilidad planteado se dirige a
preceptos legales en abstracto y no al caso concreto, todo lo cual
configura dicha presentación como un recurso de inconstitucionalidad y
no de inaplicabilidad, lo que obliga a desecharlo. El
fallo consideró lo siguiente:
“VISTOS: Con
fecha 10 de octubre de 2006, los abogados Fernando Saenger y José San
Martín, en representación de Sergio Abraham Salinas Pérez, han
formulado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad
respecto de los artículos 6°, letra B) N° 6, y 115 del Código
Tributario, así como en contra del artículo 19, letra b), del Decreto
con Fuerza de Ley N° 7 de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos
Internos. Señala
el requirente que, a raíz de una fiscalización tributaria, el Servicio
de Impuestos Internos determinó que habría incurrido en faltas al DL N°
825, de 1974, por lo cual se formuló reclamo contra la liquidación
decretada, lo que fue acogido a tramitación por el Juez Tributario
subrogante, en virtud de la delegación de facultades conferida por el
Director Regional, asignándosele el rol N° 10.439-2006. Actualmente la
causa se encuentra en estado de ser recibida la prueba. El
proceso tributario se tramitó ante el Juez Tributario Regional
subrogante, quien actuó en virtud de una delegación de atribuciones
por parte del Director Regional según resolución exenta de 1998. Expresa
que actualmente, en virtud de la resolución exenta del Servicio de
Impuestos Internos N° 118, de octubre de 2006, este proceso está
siendo sustanciado ante el Director Regional, en su calidad de Juez
Natural. Según
esa resolución N° 118, los Directores Regionales del Servicio deberán
reasumir el conocimiento y resolución de los reclamos efectuados,
dejando sin efecto las autorizaciones otorgadas anteriormente para
delegar sus funciones jurisdiccionales. Indica
el requirente que al Servicio de Impuestos Internos le corresponde la
aplicación y fiscalización de las disposiciones tributarias, así como
el conocimiento y resolución de las reclamaciones que realicen los
contribuyentes. Sin embargo, la Constitución consagra el derecho al
debido proceso, enmarcado dentro de la igual protección de la ley en el
ejercicio de los derechos. De
lo anterior, concluye, que el Director Regional ejerce jurisdicción en
calidad de tribunal de justicia de carácter especial; sin embargo
carecería de uno de los presupuestos básicos para actuar como tal,
como es la circunstancia de que este tribunal sea objetivamente
independiente y subjetivamente imparcial, por lo cual no podría ser
reconocido como tribunal, al violar el artículo 19 N° 3, inciso
quinto, de la Carta Fundamental. Consigna
que en el artículo 115 del Código Tributario se establece que el
Director Regional conoce en primera o única instancia de las
reclamaciones deducidas. La
Corte Suprema ha señalado que estos Directores desarrollan actividades
de carácter jurisdiccional, lo cual está expresamente indicado en los
artículos 123 y siguientes del Código Tributario. Estas normas cumplen
con la exigencia que, respecto de la organización de los tribunales,
exige la Constitución, con arreglo a la actual disposición cuarta
transitoria, por lo que deben entenderse como leyes orgánicas
constitucionales. Esta situación también está refrendada por la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Por
lo tanto, señala, que los Directores Regionales del Servicio de
Impuestos Internos (en adelante “SII”) ejercen funciones
jurisdiccionales, ya que la ley los ha investido de la calidad de
tribunales especiales de carácter tributario. Sin
embargo, precisa la requirente, estos tribunales carecerían de
imparcialidad e independencia en el ejercicio de que sus funciones
requieren. Ello
se fundaría en la circunstancia de que la Constitución Política de la
República, al asegurar el derecho a que toda sentencia de un órgano
que ejerce jurisdicción deba fundarse en un proceso previo, con garantías
de racionalidad y justicia, implica necesariamente que el tribunal goce
de la debida imparcialidad e independencia. Así,
continúa la requirente, la imparcialidad e independencia son elementos
que constituyen uno de los presupuestos fundamentales de la función
jurisdiccional y que permiten el cumplimiento de la garantía del debido
proceso, que forma parte de la igual protección de la ley en el
ejercicio de los derechos. La
Constitución Política –argumenta- regula el debido proceso desde dos
perspectivas: como derecho humano y como condición esencial en el
ejercicio de la jurisdicción. Respecto
al reconocimiento de estos principios básicos de imparcialidad e
independencia, cita al efecto la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, de la Corte Suprema y la opinión de la doctrina. Con
la demostración de que el Servicio de Impuestos Internos, a través de
sus Directores Regionales, ejerce facultades jurisdiccionales, ello
implica, a su vez, que es juez y parte en los procedimientos
tributarios. De
acuerdo al tenor de la resolución exenta del SII N° 3.913, de 1994,
agrega el requirente, el SII puede hacerse parte en los mismos procesos
que instruye. Añade
que, de acuerdo a la resolución exenta N° 118 de 2006, se confirma la
plena vigencia respecto de la facultad que tiene el Director para
representar judicialmente al Servicio en los procesos de reclamación
tributaria, así como para delegarla en el Subdirector Jurídico, por lo
tanto asume la calidad de juez y parte, lo que implica un grave atentado
a la garantía constitucional del debido proceso, así como a los
tratados internacionales vigentes, de conformidad al artículo 5º de la
Constitución Política de la República. Indica,
además, que importantes tratados internacionales, como asimismo la
jurisprudencia de tribunales internacionales, incluyen como una de las
garantías básicas y esenciales del debido proceso la independencia e
imparcialidad de los jueces. Igual
argumentación se encuentra en el Mensaje del proyecto de ley que
establece la Jurisdicción Tributaria, actualmente en trámite
legislativo. Concluye
señalando que el artículo 115 del Código Tributario constituye un
atentado a la garantía del debido proceso reconocida en el artículo 19
Nº 3, inciso 5º, de la Constitución Política de la República. Con
fecha 21 de noviembre de 2006, la Segunda Sala de esta Magistratura
declaró la admisibilidad del requerimiento, suspendiéndose el
procedimiento y pasando los autos al Pleno para su sustanciación. Con
fecha 14 de diciembre de 2006, el Servicio de Impuestos Internos evacuó
el traslado conferido, señalando la improcedencia formal del
requerimiento, debido a la indeterminación del precepto constitucional
vulnerado. Señala,
sobre este último punto, que se pretende denunciar una mera vulneración
de principios doctrinarios, en el contenido de una parte de la garantía
del debido proceso relativa al justo y racional procedimiento, concepto
no acotado por el Constituyente y por tanto de amplia y variada discusión
doctrinal. La
determinación de justicia y racionalidad, independencia e
imparcialidad, no constituye una discusión sobre un precepto
constitucional determinado, por lo que no es revisable en esta sede. Aunque
se menciona en el requerimiento el artículo 19 N° 3, inciso quinto, de
la Constitución Política de la República -continúa el requerido-, la
imprecisa pretensión impide determinar el eventual desajuste de la
norma inferior a la superior, dejando en evidencia su inadmisibilidad. De
este modo, se argumenta, aunque el requerimiento se refiere formalmente
a disposiciones concretas del Código Tributario y de la Ley Orgánica
del Servicio de Impuestos Internos, al fundamentar su pretensión, las
críticas apuntan a otras disposiciones diversas a las que sustentan el
requerimiento, haciéndolo entonces impreciso y contradictorio. De
la lectura de los artículos 6°, letra B) N° 6, y 115 del Código
Tributario y 19 de la Ley del SII, sólo puede desprenderse que han
estatuido un tribunal especial en el ámbito tributario. El
requerimiento plantea que tal tribunal resulta dependiente y parcial y
su actuación como juzgador, por tanto, es inconstitucional. Sin
embargo, en el proceso de autos, no se pretende impugnar la existencia
del tribunal especial tributario, sino que sus caracteres de parcialidad
y dependencia, lo que se sostendría en otras disposiciones legales no
cuestionadas. De
este modo, concluye el SII, se ha intentado contraponer a la Constitución
normas legales distintas de aquellas cuya contradicción realmente se
imputa. De
esta forma, señala el Servicio, no se establece con precisión cuál o
cuáles serían los preceptos legales supuestamente inconstitucionales,
ni cómo entrarían en colisión con la Carta Fundamental y, finalmente,
no se expresa cómo la aplicación de ellos podría afectar los
resultados del juicio. Respecto
a los efectos de la declaración de inaplicabilidad, indica el
recurrido, ello significaría colocar al contribuyente en la más
absoluta indefensión puesto que no habría tribunal competente para
conocer y fallar su pretensión. No podría otro tribunal conocer y
fallar este caso por carecer de competencia para ello y, además, por
exigencia del mismo principio del debido proceso, el tribunal y el
procedimiento deben estar establecidos con anterioridad a los hechos, lo
que tampoco ocurriría en la especie. En
relación a los aspectos de fondo del requerimiento, el Servicio de
Impuestos Internos señala que, respecto de la constitucionalidad del
procedimiento, la historia fidedigna acerca del debido proceso indica
que se prefirió no enumerar sus requisitos, sino atribuir a la ley el
establecer las garantías del racional y justo procedimiento. A
su turno, de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es posible
concluir que los artículos 123 y siguientes del Código Tributario y
sus modificaciones dicen relación con la distinta lógica y
peculiaridades del proceso que no alcanzan a vulnerar el debido proceso. Respecto
de la imparcialidad del tribunal que sostiene el requirente, lo que se
basaría en que el SII sería juez y parte y tendría que adecuar sus
decisiones a las instrucciones de sus superiores, señala el recurrido
que, aunque están basadas en una norma reglamentaria y en una disposición
no impugnada, dichas apreciaciones resultan jurídicamente incorrectas. En
efecto, en cuanto a la posibilidad del Director de delegar la
representación judicial del Servicio en el Subdirector en los
procedimientos de reclamo, como lo indica la resolución exenta N° 3913
de 1994, esto es una mera posibilidad no utilizada en la gestión
pendiente de que se trata, por lo que no hay aplicación de esta norma.
Además, esa resolución se encontraría derogada. Por
lo demás, aunque no estuviera derogada, la infracción que se alega
estaría referida a esa resolución exenta, de manera que lo atacado por
el requirente es un acto administrativo, lo que escapa a la competencia
de esta sede. Respecto
al deber de acatar las instrucciones superiores del Servicio, como lo
disponen los artículos 6°, letra b), inciso final, del Código
Tributario y artículo 19 del DFL N° 7 de 1980, señala el recurrido,
que toda vez que existan hechos pertinentes, sustanciales y
controvertidos, el Director Regional -como Juez- debe recibir la causa a
prueba y su valoración debe sujetarse a las normas reguladoras de la
prueba. A su vez, el artículo 145 del Código Tributario otorga el
derecho a interponer los recursos de casación en contra de los fallos
de segunda instancia. Por tanto, será la Corte Suprema quien unificará
y supervigilará la correcta aplicación del derecho. La
imparcialidad del juez se juzga en su decisión, en su fundamentación,
en la apreciación probatoria, no en disposiciones administrativas que
debe acatar toda vez que se desempeñe en las funciones que en ese ámbito
administrativo le ha otorgado la ley; materia respecto de la cual se
cita variada jurisprudencia. Así,
la imparcialidad permanecería inalterable mediante las normas legales
impugnadas, las que reconocen y permiten el ejercicio de la función
jurisdiccional. En
cuanto a la independencia, éste dice relación a una cuestión previa
de organización, por la cual se pretende liberar al juez de toda
subordinación que no sea al derecho. De esta forma, habría que
analizarlo como un todo, incluyendo primera y segunda instancia, puesto
que los Directores regionales forman parte de los tribunales especiales
a que se refiere el artículo 5° del Código Orgánico de Tribunales. Todos
los jueces reconocen, en mayor o menor medida, un grado de dependencia
de alguna autoridad, como es por la vía de nombramientos de la
autoridad administrativa. Señala
el Servicio que lo relevante respecto de la dependencia se verifica al
momento de fallar, cosa que en autos no ha podido ser acreditada, sólo
constituyendo -por ende- meras afirmaciones teóricas. Finalmente,
expresa, que estos tribunales especiales se encuentran sometidos a las
facultades disciplinarias de la Corte Suprema, lo que otorga suficiente
garantía de independencia. Se
ordenó traer los autos en relación y, con fecha 22 de marzo de 2007,
se procedió a la vista de la causa, oyéndose los alegatos del abogado
requirente así como del Servicio de Impuestos Internos. CONSIDERANDO: I.
INAPLICABILIDAD DE PRECEPTOS LEGALES DETERMINADOS Y GESTION PENDIENTE. PRIMERO:
Que el artículo 93 Nº 6 de la Constitución Política de la República
dispone que es atribución del Tribunal Constitucional “resolver, por
la mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un
precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante
un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”; SEGUNDO:
Que la misma norma constitucional expresa en su inciso décimo primero
que, en este caso, “la cuestión podrá ser planteada por cualquiera
de las partes o por el juez que conoce del asunto” y agrega que
“corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal declarar, sin
ulterior recurso, la admisibilidad de la cuestión siempre que verifique
la existencia de una gestión pendiente ante el tribunal ordinario o
especial, que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar
decisivo en la resolución de un asunto, que la impugnación esté
fundada razonablemente y se cumplan los demás requisitos que establezca
la ley”; TERCERO:
Que, de este modo, para que prospere la acción de inaplicabilidad es
necesario que concurran los siguientes requisitos: a) que se acredite la
especial; b) que la solicitud sea formulada por una de las partes o por
el juez que conoce del asunto; c) que la aplicación del precepto legal
en cuestión pueda resultar decisiva en la resolución de un asunto y
sea contraria a la Constitución Política de la República; d) que la
impugnación esté fundada razonablemente; y e) que se cumplan los demás
requisitos legales; CUARTO:
Que en relación al primer requisito, en el caso de autos se solicita la
inaplicabilidad, en la gestión judicial, autos rol Nº 10.439-2006, que
actualmente se tramitan en primera instancia ante el Director Regional
del Servicio de Impuestos Internos, encontrándose dicha tramitación en
etapa probatoria, por lo que existe gestión pendiente que se sigue ante
un tribunal ordinario o especial; QUINTO:
Que la inaplicabilidad es formulada precisamente por el contribuyente
afectado y demandante en el reclamo tributario, por lo que tiene la
calidad de parte en la gestión referida en el considerando anterior; SEXTO:
Que, respecto de lo señalado por la requerida, en cuanto a la falta de
identificación precisa de las normas impugnadas, es del caso señalar
que, tal como se desprende de lo señalado en la parte expositiva, los
preceptos legales que se invocan como inaplicables por
inconstitucionales, son los artículos 6°, letra B) N° 6, y 115 del Código
Tributario, así como el artículo 19, letra b), del DFL N° 7 de 1980,
Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, por lo que debe
desecharse esta petición de inadmisibilidad formulada por la recurrida,
habida consideración de que se invocan disposiciones legales que sirven
de fundamento y sustento ni más ni menos que a la actuación del
respectivo órgano jurisdiccional, siendo del caso reiterar que la
inaplicabilidad es procedente tanto respecto de normas procedimentales o
adjetivas (“ordenatoria litis”) como sustantivas (“decisoria
litis”); SEPTIMO:
Que, como por lo demás lo ha señalado esta misma Magistratura, la acción
de inaplicabilidad dice relación tanto respecto de preceptos legales
adjetivos como sustanciales. En efecto, este Tribunal ha precisado que
“la Carta Fundamental no ha establecido diferencias en relación con
el tipo o naturaleza del precepto legal cuya inaplicabilidad se
solicita, sino que ha aludido genéricamente a las normas con rango o
valor de ley exigiendo solamente que ‘pueda resultar decisiva en la
resolución de un asunto’” (Rol Nº 472, 30 de agosto de 2006); OCTAVO:
Que la impugnación debe dirigirse a sostener la contravención que
implica la aplicación de los preceptos legales impugnados, en el caso
concreto, en relación a las normas contenidas en la Constitución Política
de la República que, en este caso, sería específicamente respecto del
artículo 19 Nº 3, inciso quinto, de la Carta Fundamental que alude al
debido proceso; NOVENO:
Que de lo dicho se desprende que en la especie han concurrido todas las
exigencias y requisitos constitucionales y legales para que este
Tribunal se pronuncie sobre el problema de fondo planteado por los
requirentes; por lo que corresponde analizar ahora en esta fase los
razonamientos jurídicos de las partes y la veracidad de las
infracciones constitucionales denunciadas respecto de los preceptos
legales aplicables a la referida gestión judicial; II.
LOS VICIOS DE CONSTITUCIONALIDAD Y LOS ARGUMENTOS ESENCIALES DE LAS
PARTES. DECIMO:
Que la discusión se encuentra centrada en la eventual contradicción
que los preceptos legales impugnados tendrían con el artículo 19 Nº
3, inciso quinto, de la Constitución Política de la República; DECIMO
PRIMERO: Que, como se ha señalado, los preceptos legales impugnados son
los artículos 6°, letra B) N° 6, y 115 del Código Tributario, así
como el artículo 19, letra b), del Decreto con Fuerza de Ley N° 7 de
1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos; DECIMO
SEGUNDO: Que las referidas normas legales señalan: “Artículo
6º. Corresponde al Servicio de Impuestos Internos el ejercicio de las
atribuciones que le confiere su Estatuto Orgánico, el presente Código
y las leyes y, en especial, la aplicación y fiscalización
administrativa de las disposiciones tributarias. Dentro
de las facultades que las leyes confieren al Servicio, corresponde (…) B.
A los Directores Regionales en la jurisdicción de su territorio: (…) 6º.
Resolver las reclamaciones que presenten los contribuyentes de
conformidad a las normas del Libro Tercero.” “Artículo
115. El Director Regional conocerá en primera o en única instancia,
según proceda, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y
de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, salvo
que expresamente se haya establecido una regla diversa. Será
competente para conocer de las reclamaciones el Director Regional de la
unidad del Servicio que emitió la liquidación o el giro o que dictó
la resolución en contra de la se reclame; en el caso de reclamaciones
en contra del pago, será competente el Director Regional de la unidad
que emitió el giro al cual corresponde el pago. Si las liquidaciones,
giros o resoluciones fueren emitidos por Unidades de la Dirección
Nacional, o el pago correspondiere a giros efectuados por estas mismas
unidades, la reclamación deberá presentarse ante el Director Regional
en cuyo territorio tenga su domicilio el contribuyente que reclame al
momento de ser notificado de revisión, de citación, de liquidación o
de giro. El
conocimiento de las infracciones a las normas tributarias y la aplicación
de las sanciones pecuniarias por tales infracciones, corresponderá al
Director Regional que tenga competencia en el territorio donde tiene su
domicilio el infractor. Tratándose
de infracciones cometidas en una sucursal del contribuyente, conocerá
de ellas el Director Regional que tenga competencia en el territorio
dentro del cual se encuentre ubicada dicha sucursal”. “Artículo
19º. Le corresponde a los Directores Regionales dentro de sus
respectivas jurisdicciones: (…) b)
Resolver las reclamaciones tributarias que presenten los contribuyentes
y las denuncias por infracción a las leyes tributarias, en conformidad
al Libro III del Código Tributario y a las instrucciones del
Director.”; DECIMO
TERCERO: Que la disposición constitucional que se estima infringida es
el inciso quinto del artículo 19 Nº 3 de la Carta Fundamental,
conforme a la cual: “Toda
sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un
proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador
establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación
racionales y justos”; DECIMO
CUARTO: Que así las cosas, el conflicto constitucional se encuentra
centrado en la circunstancia de que el requirente estima que los
preceptos legales que le otorgan jurisdicción y competencia al Director
Regional del Servicio de Impuestos Internos en materia de reclamos
tributarios infringirían la Constitución Política de la República,
desde el momento que para que exista un tribunal, éste debe cumplir con
dos exigencias mínimas como son la independencia y la imparcialidad,
presupuestos esenciales del debido proceso, que no se darían en la
especie, todo lo cual -sin embargo- es refutado por la recurrida de
autos; III.
EL DIRECTOR REGIONAL DE IMPUESTOS INTERNOS COMO ORGANO JURISDICCIONAL. DECIMO
QUINTO: Que, previamente a analizar la eventual contradicción entre los
preceptos legales que se citan y el inciso quinto del artículo 19 Nº 3
de la Constitución Política de la República, es del caso efectuar
ciertas precisiones en relación a la naturaleza del órgano que
resuelve las controversias en materia tributaria; DECIMO
SEXTO: Que, en efecto, como se ha señalado, el artículo 19 Nº 3 de la
Constitución Política de la República precisa, en su inciso quinto,
que toda sentencia de un “órgano que ejerza jurisdicción” debe
fundarse en un proceso previo legalmente tramitado, correspondiéndole
al legislador el establecer siempre las garantías de un procedimiento y
una investigación racionales y justos; DECIMO
SEPTIMO: Que, al discutirse en la Comisión de Estudio de la Nueva
Constitución acerca del sentido y alcance de esta disposición, siempre
se tuvo especialmente en consideración la circunstancia de que la función
jurisdiccional también puede ser ejercida por órganos que no la
ejerzan en forma preferente, que es lo que caracteriza a los tales
tribunales de justicia e incluso que pertenezcan a la propia
administración. En efecto, se consignó al efecto que “la función
jurisdiccional no sólo la ejercen los tribunales de justicia” (sesión
Nº 103, intervención del señor Ortúzar). Lo anterior fundado en la
circunstancia de que “hay órganos que no son jurisdiccionales y que,
sin embargo, ejercen jurisdicción en casos específicos y para
situaciones determinadas” (Evans de la Cuadra). Precisamente por ello
se dejó constancia en cuanto a que “por órgano que ejerce jurisdicción
se entiende los tribunales administrativos, Impuestos Internos,
Contraloría General de la República, tribunales arbitrales, etcétera.
O sea, todo órgano que tenga la facultad para dictar una resolución o
fallo, llámese como se llame, que afecte a la situación de una
persona”. En el mismo sentido, y en concordancia con dicho alcance, la
doctrina ha consignado que el referido precepto constitucional al aludir
expresamente a órganos que ejercen jurisdicción, “abarca todas las
resoluciones que, por cualquier motivo o circunstancia un órgano o
autoridad que ejerza jurisdicción dicta afectando la persona o los
bienes ajenos” (José L. Cea Egaña, Tratado de la Constitución, p.
275). De esta manera, el “mecanismo nacional es categórico en
entregar el ejercicio de la jurisdicción a los tribunales de justicia y
no al poder judicial, lo que tiene consecuencias importantes, ya que si
se le entregase al poder judicial, significaría que ningún órgano que
estuviera fuera de él podría tener el ejercicio de la jurisdicción.
Lo anterior explica por qué autoridades administrativas a las cuales la
ley ha otorgado especialmente el ejercicio de facultades
jurisdiccionales, en la medida en que las tienen, son tribunales de
justicia.” (Juan Colombo Campbell, “La jurisdicción, el acto jurídico
procesal y la cosa juzgada en el Derecho Chileno”, Ed. Jurídica de
Chile, 1980, pp. 43, 44.). De esta manera, la función jurisdiccional es
genérica y omnicomprensiva respecto de todos aquellos órganos que
resuelven conflictos que afectan bienes y derechos de las personas,
aunque no sean propiamente “tribunales” e incluso no formen parte
del Poder Judicial, sin perjuicio de que en definitiva se encuentren
siempre sujetos a la superintendencia disciplinaria de la Corte Suprema; DECIMO
OCTAVO: Que de lo dicho es posible concluir que las garantías del
debido proceso –como se verá más adelante- se encuentran
establecidas en relación con el ejercicio de la función
jurisdiccional, independiente del órgano que la ejerza. De suerte tal
que no sólo los tribunales, propiamente tales, formen o no parte del
Poder Judicial, ejercen jurisdicción sino que también lo hacen otros
órganos, como algunos que incluso integran la Administración del
Estado, al resolver situaciones jurídicas que afecten a las personas y
sus bienes. Entre dichos órganos ciertamente se encuentra el Servicio
de Impuestos Internos, particularmente sus Directores Regionales, al
resolver las reclamaciones tributarias, a que aluden los artículos 115
y siguientes del Código Tributario, a cuya actuación jurisdiccional
también se le aplican los principios del debido proceso, como se
explicará más adelante; DECIMO
NOVENO: Que así por lo demás lo ha resuelto este mismo Tribunal en
diversos pronunciamientos de inaplicabilidad (Roles Nºs. 499, 502, 515,
520, 525, 526, 527, 528, 547, 554, 555, 566, 569, 574, 595, 604, 605,
606, 613, 614, 627, 628, 629, 630, 635, 636, 639, 640, 641, 642, 647,
657 y 658, todos del año 2006) y en sentencia de inconstitucionalidad
de 26 de marzo de 2007, Rol Nº 681-2006. Para fundar dicha afirmación
ha tenido especialmente en consideración los preceptos constitucionales
que regulan el ejercicio de la jurisdicción y su distribución entre
los tribunales establecidos por la ley, la historia fidedigna de las
disposiciones legales, las precisiones efectuadas por el propio órgano
desde hace ya medio siglo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia, la opinión del legislador en nuevos proyectos de ley y en la
tramitación de diversas modificaciones legales y la correlación armónica
de diversos preceptos contenidos en el propio Código Tributario; VIGESIMO:
Que, en efecto, esta Magistratura ha indicado que “en el ámbito de la
competencia absoluta el legislador orgánico estableció como tribunal
tributario de única o primera instancia al Director Regional de
Impuestos Internos”, agregando que dicha atribución “en forma
privativa, la ha otorgado la ley a dicha autoridad a través del artículo
115 del mismo cuerpo legal” (Rol Nº 681/2006). De este modo, “los
Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos –cuya función
principal es administrativa-, al conocer y resolver, en primera o única
instancia, conflictos jurídicos derivados de las reclamaciones
deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a
las disposiciones tributarias, son tribunales que actúan en ejercicio
de la jurisdicción que la ley les ha confiado, como lo autoriza
expresamente el sistema constitucional y orgánico nacional. Ello, por
cuanto la jurisdicción supone el poder-deber que tienen los tribunales
para conocer y resolver, por medio del proceso y con efecto de cosa
juzgada, los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se
promuevan en el orden temporal dentro del territorio de la República y
en cuya solución les corresponda intervenir”. En síntesis, “la
ley, a través del artículo 115 del Código Tributario, creó un
sistema jurisdiccional en materia tributaria”. De forma que, “en el
ejercicio de la aludida función jurisdiccional, los Directores
Regionales del Servicio de Impuestos Internos forman parte de los
tribunales especiales a que se refiere el artículo 5º, inciso 4º, del
Código Orgánico de Tribunales”. De este modo, en aplicación de lo
dispuesto en el artículo 77 de la Carta Fundamental y en la disposición
cuarta transitoria de la misma, los tribunales que tienen atribución
para conocer de las reclamaciones tributarias son los Directores
Regionales del Servicio de Impuestos Internos, en los términos que
establecen los artículos 115 y siguientes del Código Tributario, cuyo
procedimiento además se regula en los artículos 123 y siguientes del
mismo cuerpo legal; VIGESIMO
PRIMERO: Que los colegisladores también han señalado que los
Directores Regionales de Impuestos Internos ejercen funciones
jurisdiccionales. Así, S.E. el Presidente de la República ha precisado
que “la facultad jurisdiccional de primera instancia, en materia
tributaria, corresponde en la actualidad a los Directores Regionales del
Servicio de Impuestos Internos” (Boletín Nº 3139-05). Lo mismo han
precisado los miembros del H. Congreso Nacional en la discusión de
diversas modificaciones legales, como es el caso de la modificación
introducida por la Ley Nº 19.374 al artículo 63 del Código Orgánico
de Tribunales, ocasión en que la Comisión de Constitución, Legislación,
Justicia y Reglamento del Senado dejó constancia de que la expresión
“órganos que ejerzan jurisdicción” ciertamente “incluía a los
funcionarios administrativos que ejercen funciones jurisdiccionales,
tales como el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos”; VIGESIMO
SEGUNDO: Que, de igual modo, la misma tesis ha sido sostenida por la
Corte Suprema en diversos pronunciamientos de inaplicabilidad efectuados
a partir de los años noventa, en los que se ha sostenido que los
tribunales tributarios, conformados por los Directores Regionales del
Servicio de Impuestos Internos, forman parte de los tribunales
especiales a que alude el artículo 5º, inciso cuarto, del Código Orgánico
de Tribunales. Así, por ejemplo, puntualizó que “el Director
Regional de Impuestos Internos, por prescripción del Código
Tributario, es juez, de única o primera instancia para conocer de las
reclamaciones tributarias y de la infracción a las leyes del mismo carácter,
con independencia de las funciones administrativas”, agregando que
“en el propio Código Orgánico de Tribunales se reconoce la
existencia de tribunales especiales regidos por leyes propias, lo que
sucede con los que reglamenta el Código Tributario, que son tribunales
especiales establecidos por la ley para conocer materias de carácter
tributario; son tribunales de primera instancia y de sus sentencias se
puede apelar a las Cortes de Apelaciones y sus reclamaciones también
pueden ser corregidas por la vía disciplinaria de la Corte Suprema que
tiene la superintendencia directiva, correccional y económica de todos
los tribunales de la nación” (Rol Nº 17.167, 4 de septiembre de
1992); VIGESIMO
TERCERO: Que, como consecuencia de lo anterior, esta Magistratura ha
afirmado reiteradamente, en los diversos pronunciamientos de
inaplicabilidad –que se singularizan en el considerando décimo
noveno- y en la sentencia que declaró la inconstitucionalidad del artículo
116 del Código Tributario, que los Directores Regionales del Servicio
de Impuestos Internos –cuya función principal es administrativa-, al
conocer y resolver, en primera o única instancia, conflictos jurídicos
derivados de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las
denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, son
tribunales que actúan en el ejercicio de la jurisdicción que la ley
les ha confiado, como lo autoriza expresamente el sistema constitucional
y orgánico nacional. En efecto, se ha resuelto que “los Directores
Regionales del Servicio de Impuestos Internos, al conocer y resolver, en
primera instancia, conflictos jurídicos derivados de las reclamaciones
las disposiciones tributarias, actúan como tribunales en ejercicio de
la jurisdicción que la ley les ha confiado”. De modo pues que “en
el ejercicio de la aludida función jurisdiccional, los Directores
tribunales especiales a que se refiere el artículo 5º, inciso cuarto,
del Código Orgánico de Tribunales” (Rol Nº 472-2006); VIGESIMO
CUARTO: Que lo anteriormente señalado no es sino consecuencia de que la
jurisdicción supone el poder-deber que tienen los tribunales para
los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se promueven en
el orden temporal dentro del territorio de la República y en cuya
solución les corresponde intervenir. Así, por lo demás, lo ha
conceptualizado reiteradamente este Tribunal (Por ejemplo, en los Roles
Nº 165/1993 y 346/2002). De este modo, como se ha encargado esta
Magistratura de precisar, “lo propio de la jurisdicción es la función
en que consiste y no el órgano que la ejerce” (Rol Nº 472-2006). Y
es que, como también se ha afirmado, “nuestra legislación presenta múltiples
ejemplos en que la Constitución o la ley entregan a órganos no
jurisdiccionales ‘per se’, el ejercicio de la función
jurisdiccional y en la medida que la ejerzan quedan habilitados como
tribunales, sin que ello violente las bases constitucionales de nuestro
sistema orgánico” (Rol Nº 195, votos de minoría de Ministros Bulnes
y Colombo). Así las cosas, al señalar el artículo 19 Nº 3, inciso
quinto, de la Constitución Política de la República, que el debido
proceso debe plasmarse en toda “sentencia” de un “órgano que
ejerzan jurisdicción”, debe entenderse comprendidos en dicha expresión
–en opinión de este Tribunal y siguiendo a la doctrina (Véase, por
ejemplo, Italo Paolinelli, “El Contencioso Tributario en el Código
Tributario Chileno”, Revista de Derecho Económico, p. 87)- no sólo
aquellas sentencias que como tales definen los códigos sino que
“abarca todas las resoluciones que, por cualquier motivo o
circunstancia, un órgano o autoridad que ejerza jurisdicción dicta
afectando la persona o los bienes ajenos” (Rol Nº 195/1995). El
Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, entonces, es un órgano
que ejerce jurisdicción, cuyas actuaciones procesales deben enmarcarse
estrictamente, dentro de un procedimiento y una investigación
racionales y justos, en los términos que exige el artículo 19 Nº 3,
inciso quinto, de la Constitución Política de la República, tal como
se explicará más adelante; IV.
EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN CHILE EN MATERIA TRIBUTARIA. VIGESIMO
QUINTO: Que este Tribunal no puede dejar de considerar la circunstancia
de que el procedimiento contencioso administrativo en Chile presenta
ciertas particularidades –no exentas de crítica por parte de la
doctrina especializada- habida consideración de que, contrariamente a
lo que sucede en otros ordenamientos jurídicos, persisten aún casos en
que es la propia Administración la que resuelve en primera instancia de
las controversias que se suscitan entre la Administración misma y los
administrados. Así, puede revisarse el contencioso municipal que le
otorga al alcalde competencia para conocer de los reclamos contra las
resoluciones u omisiones de sus funcionarios y de cuya resolución se
puede reclamar ante la Corte de Apelaciones respectiva (Ley Nº 18.695,
Orgánica Constitucional de Municipalidades, cuyo texto refundido,
coordinado y sistematizado fue fijado por el Decreto con Fuerza de Ley Nº
1, de 2001, la que fue revisada en su constitucionalidad por esta
Magistratura en los autos Rol Nº 50/1988, con motivo de una reforma al
reclamo de ilegalidad municipal). Similar situación es la que se
observa en materia de aduanas (Decreto con Fuerza de Ley Nº 30, de
2005, que fija el texto de la Ordenanza de Aduanas). Este Tribunal,
conociendo de un proyecto que modernizaba el Servicio Nacional de
Aduanas, dejó constancia de que dicho órgano ejercía funciones
jurisdiccionales (Rol Nº 247/1996). Del mismo modo, el Congreso
Nacional -órgano colegislador- ejerce funciones jurisdiccionales al
conocer de la acusación constitucional, especialmente el Senado de la
República, quien debe resolver como jurado, en los términos que
establece el artículo 51 Nº 1 de la Constitución Política de la República
(Así se precisó, por lo demás, en los autos Rol Nº 165/1993); VIGESIMO
SEXTO: Que en materia de la denominada justicia contenciosa
administrativa existen diversas modalidades y vertientes, en estricta
concordancia con la tradición jurídica de cada uno de los países. Así,
la tradición francesa se origina con un fuerte énfasis en la resolución
de los conflictos a través de órganos más bien de corte
administrativo, particularmente, el Consejo de Estado. De este modo, se
explica, el otorgamiento de funciones de carácter jurisdiccional a órganos
que forman parte del Ejecutivo. En Inglaterra, en cambio, estas
controversias están entregadas al conocimiento –en general- de los
tribunales ordinarios. Alemania, a su turno, ha establecido una
jurisdicción especial contenciosa administrativa situada fuera del
Poder Judicial, mientras que en España forma parte de este último. Sin
embargo, en el curso del siglo XX se han producido interacciones entre
dichos modelos. Así, “mientras que en Francia se comienza por
entregar la resolución del contencioso administrativo a cuerpos
administrativos que vienen a alcanzar paulatinamente un pleno o cuasi
pleno carácter jurisdiccional, con sus correspondientes garantías, en
Inglaterra el original sistema de control por tribunales ordinarios
empieza a ser desplazado por la atribución de conocimiento de
contenciosos administrativos especiales a órganos administrativos,
sometidos en última instancia sólo a un control político” (Eduardo
Aldunate Lizana, La evolución de la justicia administrativa, en “La
Justicia Administrativa, 2005, p. 15). Incluso, la jurisprudencia
estadounidense no ha estimado como contrario a la Carta Fundamental el
que entidades administrativas puedan conocer ciertos contenciosos
administrativos, exigiendo sí que el ciudadano pueda impugnar lo
resuelto ante los tribunales de justicia (V. Vigoriti, Constituzione e
Giusticia Amministrativa negli Stati Uniti D’America, en Rivista
trimestrale di Diritto Pubblico, 1970, cit. por Andrés Bordalí
Salamanca, Principios de una nueva justicia administrativa en Chile, en
Justicia Administrativa, p. 348). En Hispanoamérica, por su lado, se
observan diversas variantes en el contencioso tributario, según lo
consigna el jurista uruguayo Ramón Valdés Costa (“Instituciones de
Derecho Tributario, Depalma, 1992). Así, en primer lugar, en ciertos países
como Argentina, Costa Rica, México, Perú y Chile, se advierte la
existencia de tribunales fiscales administrativos. En Brasil, Paraguay y
Venezuela se han establecido tribunales judiciales especializados en el
seno del Poder Judicial. Del mismo modo, en Bolivia, Ecuador y Guatemala
se han instituido tribunales independientes. Por último, en Colombia y
Uruguay se ha otorgado competencias en estas materias al Consejo de
Estado y al Tribunal Contencioso Administrativo, respectivamente, como
entes autónomos. En tal sentido, debe hacerse presente que el Código
Tributario Modelo para América Latina, insta a que la función
jurisdiccional quede “reservada a órganos especializados judiciales,
pero todos con la característica común fundamental de ser
independientes de la administración activa”; VIGESIMO
SEPTIMO: Que, como puede observarse, aunque se trata de una tendencia en
retirada y fuertemente cuestionada, es del caso tener presente que como
lo señala un destacado administrativista trasandino “tanto en Chile
como en Argentina se ha admitido el ejercicio de potestades
jurisdiccionales a favor de órganos administrativos en razones de
especialidad funcional” (Juan Carlos Cassagne, La justicia
administrativa en Iberoamérica, en “La Justicia Administrativa”,
2005, p. 22). En Argentina, cabe tener presente, que la Corte Suprema ha
señalado que la facultad de los entes administrativos para juzgar no
atenta con el debido proceso y el derecho a la defensa, en tanto el
afectado pueda recurrir ante el Poder Judicial, de modo de revisar lo
fallado (“César y Antonio Karma SCICA”, Fallos, 310:360, citado por
Néstor Pedro Sagües, Elementos de Derecho Constitucional, Tomo II,
1999, página 761). Como lo consigna Silva Cimma, se trata de órganos
de la administración activa, dotados de “funciones jurisdiccionales
respecto de ciertas y determinadas materias que les han sido
expresamente encargadas por la ley. Así, ejercen esta función, en
determinados casos, el Director General de Aduanas, el Director General
de Impuestos Internos” (Derecho Administrativo Chileno y Comparado.
Introducción y Fuentes, 1996, p. 33); VIGESIMO
OCTAVO: Que, ciertamente, en modo alguno ello exime a los referidos órganos
de la superintendencia directiva y correccional de la Corte Suprema de
Justicia. Así lo señaló expresamente, en su oportunidad –hace ya más
de tres décadas- el Presidente de dicho tribunal al ser invitado a la
Comisión de Estudio de la Nueva Constitución (sesión Nº 303, 5 de
julio de 1976, p. 1316 y ss.). Por lo mismo, la redacción del actual
artículo 76 de la Constitución Política, siguiendo en términos
similares a la Carta de 1925, expresa que la jurisdicción, esto es, la
facultad de conocer las causas civiles y criminales, de resolverlas y de
hacer ejecutar lo juzgado, “pertenece exclusivamente a los tribunales
establecidos por la ley” y de que “ni el Presidente de la República
ni el Congreso Nacional pueden, en caso alguno, ejercer funciones
jurisdiccionales”. No prosperó, en definitiva, la referencia a que
“ninguna autoridad” podía ejercer dichas funciones, quedando
plenamente amparados los denominados tribunales especiales,
correspondiendo esta última referencia a “toda autoridad distinta de
los tribunales civiles y criminales que ejerciera jurisdicción, dejando
en claro que para la Constitución Política no existen inconvenientes
para que el legislador establezca magistraturas juzgadoras diferentes de
las judiciales”. (Rolando Pantoja Bauzá, Justicia Administrativa: ¿tribunales
ordinarios, tribunales de jurisdicción general o tribunales especiales
de lo contencioso administrativo?, en “La Justicia Administrativa”,
2005, p. 107). También por lo demás así lo ha entendido esta
Magistratura, al consignar que dentro del concepto “causas civiles”
a que alude el actual artículo 76 de la Carta Fundamental “se deben
incluir todas aquellas controversias jurídico administrativas que se
pueden suscitar, y que deben resolver autoridades, que si bien no están
insertadas dentro de los tribunales que regula el Código Orgánico de
Tribunales, están ejerciendo jurisdicción y resolviendo cuestiones que
afectan los derechos de las personas”. (Rol Nº 176/1993); VIGESIMO
NOVENO: Que, de esta manera, la autoridad administrativa puede ejercer
funciones de carácter jurisdiccional, como por lo demás lo ha
reconocido expresamente esta Magistratura, al analizar las facultades
del Ministro de Transportes y Telecomunicaciones en el marco de la Ley
General de Telecomunicaciones, consignando al efecto que “es indudable
que se está en presencia de un proceso jurisdiccional, con partes
interesadas en la solución de un conflicto de intereses con relevancia
jurídica, con una resolución o sentencia que dicta una autoridad en
primera instancia” (Rol Nº 176, 1994, consid. 4º). Así, cuando
dicho Ministro dicta una resolución que otorga o deniega una concesión
o un permiso de telecomunicaciones, se trata “de un funcionario público
que está estableciendo o afectando derechos de terceros, es decir, está
actuando como una autoridad administrativa que por la vía de la
reclamación pasará a ejercer funciones jurisdiccionales, sometidas al
procedimiento judicial administrativo que la propia disposición señala”
(consid. 3º); TRIGESIMO:
Que es al legislador a quien la Carta Fundamental le ha entregado
soberanamente el mandato de señalar el órgano jurisdiccional que debe
resolver las diversas controversias que se suscitan entre la autoridad
administrativa, en uso de sus facultades fiscalizadoras, y los
particulares afectados; TRIGESIMO
PRIMERO: Que, en efecto, como ya se ha señalado, el artículo 19 Nº 3,
inciso quinto, de la Constitución Política de la República preceptúa
que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse
en un proceso previo legalmente tramitado y que debe corresponder al
“legislador” establecer siempre las garantías de un procedimiento y
una investigación racionales y justos. A su turno, el artículo 38 de
la Ley Suprema, en su inciso segundo, prescribe que “cualquier persona
que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de
sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los
tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que
pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño”. Mientras
que, por su parte, el inciso primero del artículo 76 de la Carta
Fundamental indica que “la facultad de conocer las causas civiles y
criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece
exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”. De este
modo, como ha consignado la doctrina procesal, “lo que en verdad hizo
el constituyente fue radicar en sede jurisdiccional la potestad
juzgadora del Estado en materia contencioso administrativa, dejando al
legislador la determinación de la competencia concreta que habría de
acotar el ejercicio de esa potestad juzgadora”. (Juan Colombo
Campbell, La Competencia, p. 550); TRIGESIMO
SEGUNDO: Que el legislador orgánico constitucional, en concordancia con
lo señalado en la disposición cuarta transitoria en relación con el
artículo 77 de la Constitución Política de la República, desde hace
ya más de tres décadas le ha otorgado al Director del Servicio de
Impuestos Internos facultades jurisdiccionales para resolver las
reclamaciones tributarias. En efecto, el actual Código Tributario,
correspondiente al Decreto Ley Nº 830, de 1974, le ha entregado la
competencia para conocer de dichas materias contencioso tributarias al
Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, en los términos
establecidos en los artículos 6º B y 115 y siguientes de dicho cuerpo
legal. Como lo ha señalado la doctrina se trata de un tribunal
especial, unipersonal, de derecho, no letrado, permanente, de primera o
única instancia y sujeto a la superintendencia de la Corte Suprema
(Enrique Evans y Eugenio Evans, Los Tributos ante la Constitución,
1997, p. 43 y 44); TRIGESIMO
TERCERO: Que, sin embargo, justo es señalar que la doctrina nacional
desde hace ya varios años, viene planteando críticas a la forma en que
se encuentra estructurada la jurisdicción tributaria, particularmente
por la circunstancia que la misma autoridad administrativa que fiscaliza
el cumplimiento de las obligaciones impositivas sea quien a su vez
resuelve en primera instancia dichos conflictos. Al efecto existe
variada literatura (Vid. Revista de Derecho de la Universidad Finis
Terrae Nº 4, 2000, en que se incluyen diversas exposiciones de los
profesores Gorziglia, Brzovic, Morales, Feliú y Peña, entre otros. Del
mismo modo, hace dos décadas, vid. Revista de Derecho Económico Nº
64, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, 1984, artículos de
los profesores Gutiérrez, Figueroa, Baraona y Ramírez). Como bien se
sabe, nuestro sistema tributario se estructura sobre la base de que en
primera instancia resuelve los reclamos tributarios el Director Regional
del Servicio de Impuestos Internos, respecto de cuya sentencia sólo el
contribuyente puede apelar para ante la Corte de Apelaciones respectiva,
cuya decisión adicionalmente es susceptible de enmendarse por vía de
casación ante la Corte Suprema. Dicha situación ha llevado incluso a
algunos autores nacionales a sostener que “técnicamente, no existen
tribunales tributarios de primera instancia”. Del mismo modo, la
doctrina extranjera también ha llamado la atención sobre el punto,
considerando el derecho comparado iberoamericano, habida cuenta de que
la función jurisdiccional es ejercida por funcionarios administrativos
(Ramón Valdés Costa, Estudios de Derecho Tributario Latinoamericanos,
Montevideo, 1982). La propia Corte Suprema también ha hecho presente su
opinión en cuanto a que si bien “un órgano extraño al Poder
Judicial puede ejercer jurisdicción, tal como lo reconoce el inciso
quinto del número 3º del artículo 19 de la Constitución Política,
es necesario que ello se produzca en circunstancias que aseguren
cabalmente a las partes o interesados en los asuntos sometidos a su
conocimiento, la independencia e imparcialidad del tribunal que debe
conocerlos y resolverlos, para hacer efectiva también en este punto la
garantía del debido proceso que contempla ese precepto
constitucional”. (Oficio Nº 3643, de 30 de diciembre de 2002); TRIGESIMO
CUARTO: Que lo anterior, como se ha señalado, ha motivado incluso la
decisión legislativa en orden a establecer modificaciones sustanciales
a la jurisdicción tributaria y que se encuentra en plena discusión en
el Congreso Nacional, consignándose al efecto un amplio consenso en
cuanto a la necesidad de “perfeccionar la jurisdicción tributaria”,
y agregándose sobre el punto que “la actual estructura jurisdiccional
existente dentro de la Administración Tributaria, ha merecido algunos
reparos, que se centran fundamentalmente en la falta de independencia de
ellas con respecto al organismo público que las cobija” (Mensaje
Presidencial de 19 de noviembre de 2002, Boletín Nº 3139/05); TRIGESIMO
QUINTO: Que, como puede apreciarse, el legislador (esto es, el Decreto
Ley Nº 830, de 1974,correspondiente al Código Tributario, vigente como
ley orgánica constitucional al tenor de lo preceptuado en la disposición
cuarta transitoria de la Carta Fundamental en relación al artículo 77
de la misma), en ejercicio de sus facultades constitucionales soberanas,
entregó a la propia administración la facultad de resolver las
controversias tributarias en primera instancia, lo que –sin embargo-
se encuentra en proceso de profunda y sustancial reforma. En otras
palabras, el Código Tributario, en su Libro III, se refiere a la
organización y atribuciones de los tribunales competentes para conocer
de las reclamaciones tributarias, específicamente en sus artículos 115
y siguientes. Dicha normativa tiene su fundamento y habilitación
constitucional en los artículos 77, 38 y 19 Nº 3 de la Carta
Fundamental. Las disposiciones aludidas del Código Tributario
establecen entonces que las reclamaciones tributarias serán conocidas y
resueltas en primera instancia por los Directores Regionales, pudiendo
apelarse de su sentencia para ante la Corte de Apelaciones respectiva,
otorgándose adicionalmente recursos de casación, en la forma y fondo,
cuya competencia corresponde a la Corte Suprema. De este modo, como
regla de competencia absoluta, el artículo 115 del Código Tributario
consagra como tribunal de primera instancia al Director Regional de
Impuestos Internos. En materia de competencia relativa, prevé la
disposición que será competente el Director Regional de la unidad del
SII que emitió la liquidación o el giro respectivo. Así las cosas, el
tribunal tributario de primera instancia ejerce jurisdicción y tiene
competencia absoluta y relativa para resolver las controversias
tributarias sometidas a su conocimiento por mandato expreso de la
disposición legal citada, en cumplimiento de la facultad que se le
otorga soberanamente al legislador, especialmente en el artículo 77 de
la Constitución Política de la República. A su turno, a las Cortes de
Apelaciones respectivas les corresponde revisar en segunda instancia lo
resuelto, pudiendo recurrirse de casación para ante la Corte Suprema de
Justicia, en los términos que establece al efecto el Código
Tributario; V.
LAS GARANTIAS DE UN DEBIDO PROCESO EN MATERIA DE RECLAMACIONES
TRIBUTARIAS SOMETIDAS AL CONOCIMIENTO DE LOS DIRECTORES REGIONALES DE
IMPUESTOS INTERNOS. TRIGESIMO
SEXTO: Que, como se sabe, el artículo 19 N° 3, inciso quinto, de la
Constitución Política establece que: “Toda sentencia de un órgano
tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías
de un procedimiento y una investigación racionales y justos”; TRIGESIMO
SEPTIMO: Que, en relación al punto, cuando se discutió en la Comisión
de Estudio de la Nueva Constitución el alcance de la norma, el
comisionado Silva Bascuñán consideró relevante “sintetizar lo que
significa un proceso que sea respetable en el orden humano, y le pareció
que ello no se satisface sólo con las menciones doctrinarias de la
racionalidad y la justicia, sino que es un proceso en el cual se le
permita oportunamente a la persona afectada conocer la acción y
reaccionar frente a ella realizando la defensa y produciendo la
prueba”. Por su lado, el señor Evans afirmó que “es muy difícil
señalar en el texto constitucional cuáles son las garantías reales de
un debido proceso, porque es un convencido de que ellas dependen de la
naturaleza del procedimiento y de todo el contenido de los mecanismos de
notificación, defensa, producción, examen y objeción de la prueba y
los recursos dependen, en gran medida, de la índole del proceso”. En
todo caso, planteó su preferencia por “los conceptos genéricos de
‘racional y justo’, encargándole y obligándole al legislador a
establecer siempre procedimientos que den garantía de racionalidad y
justicia, que el de establecer normas demasiado precisas”, lo que en
definitiva fue aprobado; TRIGESIMO
OCTAVO: Que en relación al alcance del debido proceso, este Tribunal ha
señalado que dicha garantía “asegura también que toda sentencia de
un órgano que ejerza jurisdicción se funde en un proceso previo
legalmente tramitado, exigiendo al legislador que garantice un racional
y justo procedimiento. Es decir, lo que la disposición prescribe es que
una vez establecido por el legislador un proceso legal, éste debe
cumplir además con las cualidades de racional y justo”. (Rol Nº 198,
4 de enero de 1995). Como se sabe, el constituyente se abstuvo de
enunciar las garantías del procedimiento racional y justo, ordenando
siempre al legislador precisarlas en cada caso, “dejándose constancia
que tales atributos se concretan, entre otros elementos, en principios
como el de la igualdad de las partes y el emplazamiento, materializados
en el conocimiento oportuno de la acción, la posibilidad de una
adecuada defensa y la aportación de la prueba, cuando ella procede”.
(Rol Nº 478, 8 de agosto de 2006). En palabras de esta Magistratura, de
lo dicho se desprende que “se estimó conveniente otorgar un mandato
al legislador para establecer siempre las garantías de un proceso
racional y justo, en lugar de señalar con precisión en el propio texto
constitucional cuáles serían los presupuestos mínimos del debido
proceso, sin perjuicio de dejar constancia que algunos de dichos
elementos decían relación con el oportuno conocimiento de la acción y
debido emplazamiento, bilateralidad de la audiencia, aportación de
pruebas pertinentes y derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal,
imparcial e idóneo y establecido con anterioridad por el legislador”
(Rol Nº 481, 4 de julio de 2006); TRIGESIMO
NOVENO: Que, por su parte, la doctrina ha señalado como elementos
configurativos de un “racional y justo procedimiento”, entre otros:
“notificación y audiencia del afectado, pudiendo procederse en su
rebeldía si no comparece una vez notificado; presentación de las
pruebas, recepción de ellas y su examen; sentencia dictada en un plazo
razonable; y posibilidad de revisión de lo fallado por una instancia
superior igualmente imparcial y objetiva”. (Enrique Evans de la
Cuadra, Los Derechos Constitucionales, Tomo II, 2004, p. 144). A su vez,
se ha sintetizado en tres puntos los requisitos esenciales de un justo y
racional procedimiento: “a) que se deduzca y notifique la acción a
las partes, otorgando a la parte contraria el plazo razonable para
preparar su defensa y responderla adecuadamente; b) que exista real e
igual oportunidad, entre las partes, de producción y refutación de
pruebas, sin perjuicio de las evidencias que la autoridad competente
obtenga de oficio; y c) que se dicte la sentencia con respeto a la
Constitución y a las leyes, en procesos de doble instancia como regla
general, de manera que la única instancia, o sin revisión del tribunal
superior, sea nada más que excepcional” (José Luis Cea Egaña,
Derecho Constitucional Chileno, Tomo II, p. 158); CUADRAGESIMO:
Que, en el caso de autos, el proceso tributario de reclamación a que
aluden los artículos 123 y siguientes del Código Tributario –y sin
que lo anterior signifique un juicio de constitucionalidad de dichas
normas, dado que ellos no han sido sometidas al conocimiento específico
de este Tribunal- permite al contribuyente afectado tener conocimiento
oportuno de la acción impetrada en su contra y ser escuchado, en
consecuencia, conforme al principio de la bilateralidad de la audiencia.
Así, el artículo 124 prevé la facultad de impetrar la acción de
reclamación, dentro del plazo de sesenta días contados desde la
respectiva notificación. Dicha reclamación debe cumplir con exigencias
mínimas, como son el precisar los fundamentos de la demanda, acompañar
los documentos fundantes e indicar las peticiones concretas que se
formulan; existiendo, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 125
del Código Tributario, la posibilidad de subsanar las omisiones en que
se hubiere incurrido. Del mismo modo, se establece en el artículo 132
del Código Tributario que el órgano jurisdiccional debe recibir la
prueba ofrecida por el contribuyente, no existiendo limitaciones en tal
sentido, en la medida que existan hechos sustanciales, pertinentes y
controvertidos. Al efecto, debe tenerse presente que la Corte Suprema ha
señalado que la facultad de recibir la causa a prueba que el artículo
132 del Código Tributario consagra no puede ser usada en forma
arbitraria por el juez tributario, de modo que si hay controversia sobre
algún hecho sustancial y pertinente, debe necesariamente recibir la
causa a prueba. Ello, por lo demás, constituye un elemento esencial del
debido proceso, habida consideración que sólo puede pronunciarse
sentencia en la medida que exista una adecuada defensa y las partes
hayan podido producir libremente la prueba necesaria para acreditar sus
pretensiones. “De no proceder en la forma dicha, el juez no contará
con los antecedentes probatorios necesarios para formarse la convicción
y emitir con equidad y justicia su dictamen” (Gaceta Jurídica 163,
1994, p. 117) Por último, el afectado tiene siempre derecho a apelar de
lo resuelto para que la Corte de Apelaciones respectiva enmiende, en su
caso, lo decidido en primera instancia e, incluso, que la Corte Suprema,
por la vía de la casación, conozca de esta materia, en los términos
preceptuados en los artículos 139 y 145 del Código Tributario,
respectivamente. Todo lo anterior permite concluir que se resguardan los
principios fundamentales mínimos que deben informar un proceso justo y
racional, en los términos que ordena el artículo 19 Nº 3 de la
Constitución Política de la República, previéndose mecanismos
eficaces y eficientes que permiten que tribunales superiores revisen lo
obrado y resuelto en primera instancia por el órgano jurisdiccional
respectivo, encontrándose este último sujeto en todo evento a la
superintendencia disciplinaria de la Corte Suprema de Justicia; VI.
DETERMINACION DEL ORGANO JURISDICCIONAL COMPETENTE ES UNA DECISION
SOBERANA DEL LEGISLADOR. CONSECUENCIAS DE LA DECLARACION DE
INAPLICABILIDAD AL CASO CONCRETO. CUADRAGESIMO
PRIMERO: Que, como lo ha indicado esta Magistratura en diversas
sentencias dictadas el último año, la decisión de sustituir o
modificar –en este caso- el sistema de justicia tributaria por los
vicios de mérito que se sustentan en la impugnación constitucional
planteada en este proceso, constituye una problemática que deberá
decidir el legislador –en actual proceso de modificación, por lo demás-
dentro del marco de sus competencias mediante una ley orgánica
constitucional, como lo ordena claramente el ya invocado artículo 77 de
la Constitución Política, debiendo sostenerse que, en todo caso, una
discrepancia de criterio sobre este capítulo no resulta eficaz y
pertinente por sí mismo para configurar la causal de inaplicabilidad,
que en tal carácter establece el artículo 93 número 6º de la Carta
Fundamental; CUADRAGESIMO
SEGUNDO: Que, en este sentido, es necesario reiterar que el Tribunal
Constitucional es el principal órgano encargado de velar por que la
ley, o más bien su aplicación a un caso concreto, efectivamente, no
vulnere los límites constitucionales, lo que significa, a la vez, la
garantía de cierta esfera de autonomía del legislador, que comprende,
básicamente, el conjunto de apreciaciones de mérito, conveniencia y
oportunidad que lo llevan a la adopción de una u otra fórmula
normativa orgánica. De este modo, como se ha consignado por esta
Jurisdicción Constitucional, sólo cuando el Congreso Nacional excede
su ámbito de atribuciones, infringiendo los márgenes contemplados en
el texto, principios o valores esenciales de la Carta Fundamental, o
violente el proceso de formación de la ley, el Tribunal Constitucional
puede intervenir para reparar los vicios de inconstitucionalidad en que
éste haya incurrido (Vid, entre otros, Rol Nº 664/2006, consid. 22º).
Que, por lo demás, esta Magistratura también ha sostenido
reiteradamente que el control constitucional que ejerce limita en el mérito
del acto impugnado o controlado. En efecto, en este contexto, esta Corte
ha afirmado que “el Tribunal Constitucional no legisla ni administra,
ni entra a calificar la bondad de las disposiciones legales o
administrativas sometidas a su control. Sólo debe resolver si dichos
actos se ajustan o no a los preceptos constitucionales. De una parte,
debe velar por que la ley (…) no vulnere los límites constitucionales
y, de otra, no puede inmiscuirse en la esencia del ejercicio de la función
pública que le corresponde al Congreso Nacional”. (Rol Nº 591/2006,
considerando 9º). Ha agregado, adicionalmente, que: “En el caso del
legislador, tal esfera de autonomía comprende, básicamente, el
conjunto de apreciaciones de mérito y oportunidad que llevan a la
adopción de una u otra fórmula normativa. Sólo cuando el Parlamento
exceda su ámbito de competencia, infringiendo los márgenes
contemplados en la Constitución, o violente el proceso de formación de
la ley, el Tribunal Constitucional puede intervenir para reparar los
vicios de inconstitucionalidad en que éste haya incurrido” (Idem. En
el mismo sentido vid., entre otros, Roles Nºs 231, consid. 7º; 242,
consid. 3º; 465, consid. 23º; 473, consid. 11; 541, consid. 15º y,
recientemente, 786). En suma, “la Carta Fundamental establece órganos
legislativos, administrativos y jurisdiccionales, y cuando estos últimos
controlan la constitucionalidad de los actos de los primeros no pueden
invadir su campo propio, por lo tanto, les está vedado entrar a
calificar el mérito, oportunidad o conveniencia de las normas
impugnadas” (Rol Nº 535/2006, consid. 11º, y en el mismo sentido Rol
Nº 517/2006, consid. 12º); CUADRAGESIMO
TERCERO: Que dicho principio constituye una regla básica adoptada explícitamente
por los más importantes Tribunales Constitucionales de Europa. Así,
por ejemplo, el Consejo Constitucional Francés ha declarado su
incompetencia para emitir pronunciamientos sobre cuestiones de mérito,
consignando que "la Constitución no le confiere al Consejo
Constitucional un poder general para juzgar y decidir idéntico a aquél
del Parlamento. Sólo le entrega competencia para decidir si una ley
sometida a su control es consistente o no con la Constitución";
concluyendo el Tribunal galo –en el ámbito de una modificación a la
ley penal- que "dentro de los márgenes de su misión, no le cabe
al Consejo Constitucional reemplazar el juicio del Parlamento por el
propio con respecto a la necesidad de las penas impuestas a los
delitos". (Vid.
David Dokhan, Les limites du contròle de la constitutionnalité des
actes législatifs”, 2001, Librairie Générale de Droit et de
Jurisprudence, especialmente páginas 450 y siguientes). El
Tribunal Constitucional español, por su parte, ha precisado que:
"La Constitución, como marco normativo, suele dejar al legislador
márgenes más o menos amplios dentro de los cuales aquél puede
convertir en Ley sus preferencias ideológicas, sus opciones políticas
y sus juicios de oportunidad". Explicando dicho espacio de libertad
legislativa, el Tribunal hispano ha añadido que: “El legislador es
libre dentro de los límites que la Constitución establece, para elegir
la regulación de tal o cual derecho o institución jurídica que
considere más adecuada a sus preferencias políticas. Quien no puede
dejarse llevar a este terreno es el Tribunal Constitucional". Como
ha indicado la doctrina hispana “el juicio del Tribunal se ha de
circunscribir así a determinar la conformidad con la Constitución de
la Ley impugnada. No es, por tanto, un juicio de valor acerca de si la
regulación adoptada es o no la más oportuna, porque éste es el campo
de actuación en que han de moverse las distintas opciones políticas
dentro del marco de la Constitución” (Francisco Fernández Segado, El
sistema constitucional español, 1992, p. 1085). En el mismo sentido, en
Alemania, se ha precisado que “mientras no se oponga a mandatos o
prohibiciones constitucionales, el parlamento es libre en el empleo de
sus facultades legislativas de configuración, en la determinación de
prioridades y en el recurso a medios presupuestarios; igualmente libre
es el Gobierno en su política interior y exterior o la Jurisdicción a
la hora de interpretar y aplicar el derecho ordinario. El
Bundesverfassungsgericht no es competente para examinar si cualquiera de
tales órganos ha observado adecuadamente sus responsabilidades o ha
dado con la fórmula de solución más justa” (Helmut Simon, La
Jurisdicción Constitucional, en Manual de Derecho Constitucional,
varios autores, 1996, p. 851). De este modo, como lo ha consignado el
Tribunal Constitucional alemán, el legislador goza de un espacio de
reglamentación, valoración y examen propio que, en principio, no puede
ser revisado por los tribunales (Sentencia de la Segunda Sala, 29 de
octubre de 1987, Tomo 77, página 170 II, en “50 años de
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán”, Jürgen
Schwabe, 2003, p. 92). Por último, en el caso de Italia, el principio
de la autonomía legislativa ha sido reconocido expresamente por la
normativa que reglamenta las funciones del Tribunal Constitucional,
particularmente el artículo 28 de la Ley 87, del 11 de marzo de 1953,
que veda a dicho órgano de control constitucional "cualquier
valoración de naturaleza política y cualquier control sobre el uso del
poder discrecional del Parlamento”; CUADRAGESIMO
CUARTO: Que, así las cosas, esta Magistratura, por ahora, mantiene su
criterio en cuanto a señalar que la determinación del órgano
jurisdiccional que debe conocer, en el caso específico de autos, de los
contenciosos tributarios, es una materia que es privativa del
legislador, por lo que no corresponde su revisión judicial por la vía
de la jurisdicción constitucional, en tanto en cuanto en su aplicación
no se acrediten infracciones sustanciales, concretas y precisas a la
Carta Fundamental, lo que tampoco ha ocurrido en el caso de autos. En
efecto, el requirente plantea una serie de situaciones que podrían
afectar la independencia e imparcialidad del órgano jurisdiccional,
específicamente la sujeción a criterios interpretativos
administrativos y el que el propio Servicio de Impuestos Internos se
pudiera hacer parte en dichos autos, nada de lo cual sin embargo se ha
acreditado circunstanciadamente, lo que transforma dichas objeciones de
inconstitucionalidad en situaciones meramente hipotéticas. El mismo
criterio se sostuvo por esta Magistratura en relación a la jurisdicción
militar al consignarse que “la decisión de sustituir o modificar el
sistema de justicia militar por los vicios de mérito que se sustentan
en la impugnación constitucional planteada en este proceso, constituye
una problemática que deberá decidir el legislador dentro del marco de
sus competencias, mediante una ley orgánica constitucional, como lo
ordena claramente el ya invocado artículo 77 de la Constitución Política,
debiendo sostenerse que, en todo caso, una discrepancia de criterio
sobre este capítulo no resulta eficaz para configurar la causal de
inaplicabilidad que en tal carácter establece el artículo 93 Nº 6 de
la Carta Fundamental” (Rol Nº 664/2006, consid. 5º); CUADRAGESIMO
QUINTO: Que, en todo caso, respecto de la circunstancia de que el órgano
jurisdiccional –esto es, el Director Regional del Servicio de
Impuestos Internos- pudiera encontrarse sujeto a la interpretación
oficial del superior jerárquico, cabe señalar que ello sólo debe
entenderse exclusivamente para las facultades fiscalizadoras, esto es,
administrativas, más no para las jurisdiccionales. En otras palabras,
ni el órgano jurisdiccional de primera instancia ni los tribunales de
justicia superiores se encuentran obligados a resolver y fallar las
controversias tributarias de acuerdo a las instrucciones que pudiere
emitir eventualmente al efecto el Servicio de Impuestos Internos. El
conocimiento y fallo de estos asuntos debe efectuarse con estricta
sujeción a las normas legales establecidas en el Código Tributario y,
supletoriamente, en el Código de Procedimiento Civil y al mérito de la
prueba rendida. Confirmando lo anterior, es del caso tener presente que
el antiguo artículo 7º, letra c) de la Ley Orgánica del Servicio de
Impuestos Internos (DFL Nº 7) otorgaba al Director Nacional del mismo
la facultad de supervigilar el cumplimiento de las instrucciones que
impartiera y la estricta sujeción a las mismas de los “dictámenes,
resoluciones y fallos”, habiéndose eliminado esta última referencia
por el artículo 63, letra c), de la Ley Nº 18.382, publicada en el
Diario Oficial de 28 de diciembre de 1984. Entre las motivaciones que se
tuvieron presente para introducir tal modificación, cabe recordar lo
consignado por el Director de la época, en cuanto a que dicha enmienda
“consiste en que los Directores Regionales pueden fallar o resolver
las reclamaciones tributarias sin que sus fallos queden sujetos a revisión
por parte de la Dirección Nacional” (sesión conjunta de las
Comisiones Legislativas, 4 de diciembre de 1984, en Historia de la Ley,
p. 195). En otras palabras, “no corresponde instruir a los Directores
Regionales acerca de cómo deben realizar los fallos, qué normas de
derecho deben aplicar, etcétera, ya que ellos constituyen tribunales
soberanos especiales, con facultades omnímodas para fallar” (sesión
conjunta de 13 de diciembre de 1984, en Historia de la Ley, p. 391). Así
por lo demás lo han señalado la jurisprudencia y la doctrina. En
efecto, se ha sentenciado que “es efectivo que el Director Nacional
del Servicio de Impuestos Internos cuenta con la facultad exclusiva de
interpretar administrativamente la ley tributaria y que ella se traduce
en documentos oficiales, como los oficios y circulares; pero ninguna
actuación interpretativa obliga a los contribuyentes, ni menos aún, a
los órganos jurisdiccionales, quienes son libres para interpretar la
ley de acuerdo con la metodología contenida en los artículos 19 a 24
del Código Civil” (Corte de Apelaciones de Santiago, 19 de diciembre
de 2006, Rol Nº 1435-2002). Idéntico criterio ha sostenido la
doctrina, indicando al efecto que “cuando los respectivos Directores
Regionales del Servicio de Impuestos Internos actúan en calidad de órganos
jurisdiccionales, no pueden sujetarse a las instrucciones que sobre
materias tributarias establece el Director Nacional del Servicio de
Impuestos Internos. En efecto, es un principio inconcuso que dentro de
la jerarquía de los tribunales, los tribunales de primera y segunda
instancia son tribunales que no sólo analizan los hechos sino también
el derecho, y que la Corte Suprema, en los procedimientos habituales, sólo
analiza y resuelve los puntos de derecho a través del recurso de casación
en el fondo. Pues bien, resulta que el Director Regional, cuando actúa
como tribunal, lo hace como tribunal de primera instancia, entendiendo
esta última expresión como el primer grado de conocimiento y fallo de
un tribunal, en el que este conoce tanto de los hechos como del derecho
involucrado (...) En consecuencia, pese a la existencia del artículo
19, letra b, de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, los
Directores Regionales, cuando actúan en calidad de órganos
jurisdiccionales de primera instancia, no pueden prescindir de la
obligación de interpretar la ley, sin sujeción alguna a las
instrucciones del Director Nacional, ya que de hacerlo se está privando
de un elemento esencial de su función” (Eduardo Morales Robles, Los
problemas de la interpretación administrativa de la ley tributaria, en
Revista de Derecho de la Universidad Finis Terrae Nº 6, 2002, p. 206); CUADRAGESIMO
SEXTO: Que, por último, este Tribunal no puede dejar adicionalmente de
tener en consideración las consecuencias, para el caso concreto, que
podría ocasionar una declaración de inaplicabilidad como la impetrada
en estos autos. En efecto, constituye un principio elemental de
prudencia constitucional el que el Tribunal Constitucional debe
abstenerse de declarar la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de
una norma en aquellos casos en que ello pudiera engendrar una lesión de
mayor envergadura constitucional. Como lo ha sostenido la doctrina,
“el juez debe interpretar previsoramente, teniendo presente las
consecuencias de su decisión jurisdiccional para el caso concreto y
para el conjunto de la sociedad (bien común), lo que, a su vez, otorga
razonabilidad al fallo o sentencia, al ponderar los intereses sociales
además de los intereses particulares” (Humberto Nogueira Alcalá,
Lineamientos de interpretación constitucional y del bloque
constitucional de derechos, 2006, pág. 153). En tal sentido, como nos
lo recuerda Otto Bachof, el intérprete no debe olvidar la consideración
de las potenciales consecuencias de su sentencia. En el caso concreto
que se ha sometido a conocimiento de este Tribunal, de sostenerse que el
Director Regional del Servicio de Impuestos Internos carecería de
respaldo constitucional para ejercer sus funciones jurisdiccionales,
ello produciría eventualmente un efecto indeseado, puesto que ningún
órgano jurisdiccional sería competente para conocer de dichas
materias, lo que supondría una inconstitucionalidad mayor, al dejar sin
órgano jurisdiccional competente para conocer respecto de la situación
infraccional tributaria concreta, afectando especialmente el derecho
y al debido proceso, en los términos que reconoce y resguarda el propio
artículo 19 Nº 3 de la Constitución Política de la República. A lo
anterior se suma la circunstancia de que sólo se ha impugnado la norma
que le otorga competencia a los Directores Regionales del Servicio de
Impuestos Internos, más no las disposiciones procesales del Código
Tributario, aunque evidentemente de la simple lectura del requerimiento
de autos se concluye que también existen fundados reparos de
constitucionalidad al procedimiento mismo de primera instancia, que en
todo momento hace referencia al órgano jurisdiccional competente, todo
lo cual puede producir graves efectos desde el punto de vista
constitucional, al no existir precisión de cuál sería sin embargo el
órgano jurisdiccional competente y aun el procedimiento aplicable. Así,
por lo demás, lo ha destacado cierta doctrina al consignar que “si se
pretende la derogación tácita o la inaplicabilidad de las normas del Código
Tributario y de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos que
vulneran la garantía del racional y justo procedimiento, podría
llegarse a una situación mucho más injusta, ya que el tribunal,
tratando de hacer efectiva la garantía en el caso concreto asumiendo
que no existe norma legal aplicable que regule completa y
constitucionalmente el procedimiento, tendrá que dar soluciones para
cada caso en particular, vulnerándose el principio de igualdad ante la
ley. La situación podría ser insoluble si se concluye que no existen
normas procesales para aplicar o incluso se podría llegar al absurdo de
no reconocer tribunal llamado por la ley a conocer de la cuestión”
(Iris Vargas Delgado, La garantía del justo y racional procedimiento en
la jurisdicción tributaria, Revista Chilena de Derecho Nº 25, 1998, p.
560); VII.
LA ACCION DE INAPLICABILIDAD Y SU RELACION AL CASO CONCRETO. CUADRAGESIMO
SEPTIMO: Que, por último no debe olvidarse el carácter concreto de la
acción de inaplicabilidad, de suerte tal que, para ser acogida, la
aplicación del precepto legal impugnado al caso específico ha de
resultar contraria a la Constitución, tal como lo preceptúa el artículo
93 Nº 6 de la Constitución Política de la República; lo que
relativiza, por una parte, el examen meramente abstracto de
constitucionalidad y, por la otra, impide extraer conclusiones, reglas y
principios generales a partir de una sentencia de inaplicabilidad, por
lo que resulta necesario reiterar lo señalado por esta Magistratura en
cuanto a que lo decidido en un proceso determinado ha de entenderse
referido sólo y exclusivamente al mismo; CUADRAGESIMO
OCTAVO: Que, en efecto, como lo ha indicado de manera reiterada este
mismo Tribunal en diversas sentencias pronunciadas durante el último año,
la acción de inaplicabilidad dice relación con el examen concreto de
si el precepto legal invocado en una gestión judicial pendiente y
correctamente interpretado producirá efectos o resultados contrarios a
la Constitución; lo que ciertamente marca una diferencia sustancial con
el régimen vigente en Chile entre los años 1925 y 2005, en que la
competencia en esta materia estaba reservada de manera privativa y
exclusiva a la Corte Suprema de Justicia; CUADRAGESIMO
NOVENO: Que, explicitando este punto, se ha fallado que “la decisión
jurisdiccional de esta Magistratura ha de recaer en la conformidad o
contrariedad con la Constitución que la aplicación del precepto
impugnado pueda tener en un caso concreto y no necesariamente en su
contradicción abstracta y universal con la preceptiva constitucional”
(Rol Nº 546/2006). De este modo, la declaración de inaplicabilidad no
significa que siempre la norma impugnada sea per se inconstitucional,
sino que únicamente en el caso concreto dentro del cual se formula el
respectivo requerimiento. En otras palabras, “en sede de
inaplicabilidad, el Tribunal está llamado a determinar si la aplicación
del precepto en la gestión específica resulta contraria a la
Constitución”. (Rol Nº 480/2006); QUINCUAGESIMO:
Que, en resoluciones anteriores, como las contenidas en los roles Nº
478, 546, Capítulo I, 473, 517 y 535, este Tribunal ha precisado y se
ha extendido en sus consideraciones acerca de la naturaleza de la actual
acción de inaplicabilidad y sus evidentes diferencias con la similar
prevista en la Carta Fundamental con anterioridad a la reforma del año
2005, destacando especialmente la constatación de que de la simple
comparación del texto del actual artículo 93 Nº 6 con el antiguo artículo
80 de la Carta Fundamental, que entregaba esta facultad a la Corte
Suprema, se desprende que mientras antes se trataba de una confrontación
directa -y más bien abstracta- entre la norma legal y la disposición
constitucional, ahora –en cambio- se está en presencia de una situación
completamente diferente, por cuanto lo que podrá ser declarado
inconstitucional, por motivos de forma o de fondo, es la aplicación del
precepto legal impugnado a un caso concreto, todo lo cual
–ciertamente-, como se ha indicado, relativiza el examen abstracto de
constitucionalidad, marcando así una clara diferencia con la regulación
prevista por el texto constitucional anterior; QUINCUAGESIMO
PRIMERO: Que lo expresado, entonces, deja de manifiesto que las características
y circunstancias particulares y precisas del caso concreto de que se
trate han adquirido, en el actual texto constitucional, una relevancia
sustancialmente mayor de la que debía atribuírseles antes de 2005
pues, ahora, la decisión jurisdiccional de esta Magistratura ha de
recaer en la conformidad o contrariedad con la Constitución que la
aplicación del precepto impugnado pueda tener en cada caso concreto sub
lite, lo que no implica, necesariamente, una contradicción abstracta y
universal con la preceptiva constitucional. De esta manera, como se ha
precisado por esta Magistratura Constitucional, el que en un caso
determinado se declare un precepto legal inaplicable por
inconstitucional, no significa que siempre y en cualquier caso procederá
formular igual declaración (Rol Nº 596). Así las cosas, lo que el
Tribunal debe efectuar es un examen concreto de si la norma aplicada a
la gestión produce efectos o resultados contrarios a la Constitución
Política. En otras palabras, las características y circunstancias
específicas y particulares del caso concreto adquieren especial
relevancia al momento de resolver esta acción de inaplicabilidad,
habida consideración de que la decisión judicial recae respecto de la
conformidad o contrariedad con la Constitución que la aplicación del
precepto legal impugnado pueda tener en cada caso concreto, de modo que
no se trata de una declaración abstracta y universal, desvinculada de
la gestión judicial que la motiva; QUINCUAGESIMO
SEGUNDO: Que de la simple lectura del requerimiento de autos y de sus
fundamentos esenciales se desprende –ciertamente- que los reproches de
constitucionalidad van más bien dirigidos a los preceptos legales en
abstracto y no al caso concreto, todo lo cual configura esta presentación
como un recurso de inconstitucionalidad y no de inaplicabilidad, lo que
obliga a desechar este requerimiento; QUINCUAGESIMO
TERCERO: Que, en efecto, en el caso de autos, como ya se ha señalado,
no se ha acreditado circunstanciadamente que la aplicación de los
preceptos legales al caso concreto importe una vulneración específica
a los principios del debido proceso, al negársele al recurrente la
posibilidad de ser escuchado y de aportar pruebas, como tampoco que
exista una decisión jurisdiccional fundada en interpretaciones de carácter
puramente administrativo, habida consideración de que -como se ha
explicado- el órgano jurisdiccional de primera instancia deberá
resolver –en el marco de un debido proceso- con estricta sujeción a
las leyes y a la prueba rendida, todo lo cual podrá ser enmendado
eventualmente por el tribunal superior que conozca del recurso de
apelación y, en su caso, por la Corte Suprema a través de los recursos
de casación en la forma y fondo. Adicionalmente no existe constancia en
autos ni se ha acreditado que el Servicio de Impuestos Internos pretenda
hacerse parte en los autos de reclamación tributaria, como sostiene la
recurrente. Así las cosas, los reproches formulados por la requirente
de autos más bien parecen propios de una acción de
inconstitucionalidad de efectos generales y abstractos que de una de
inaplicabilidad al caso concreto, en los términos que se ha consignado
en los considerandos precedentes; Y
TENIENDO PRESENTE lo prescrito en los artículos 5º, 6º, 7º, 19, número
3, inciso quinto y 93, inciso primero, Nº 6, de la Constitución Política
de la República; 6°, letra B) N° 6, y 115 del Código Tributario; 19,
letra b), del DFL N° 7 de 1980, y 30 y 31 de la Ley Nº 17.997, Orgánica
Constitucional de este Tribunal, SE
RESUELVE: SE
RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD DEDUCIDO A FOJAS UNO. DÉJESE
SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN DECRETADA EN AUTOS. Se
previene que los Ministros señores Jorge Correa Sutil y Francisco Fernández
Fredes concurren al fallo teniendo exclusivamente presente lo siguiente: PRIMERO.
Que tienen la convicción de que el procedimiento de sustanciación y
resolución de reclamos tributarios a cargo del respectivo Director
Regional del Servicio de Impuestos Internos es uno de índole
administrativa y no propiamente jurisdiccional. Los motivos para arribar
a esta conclusión los han expuesto extensamente en sus disidencias a
las sentencias de inaplicabilidad recaídas en los roles 499, 502, 515,
657 y 658, todos del año 2006, y respecto de la sentencia de
inconstitucionalidad rol número 681 de 2006. SEGUNDO.
Que, a quien está llamado a resolver una reclamación jerárquica al
interior del propio servicio que impone una determinada obligación
tributaria, no le resultan exigibles los atributos de imparcialidad e
independencia que sí son exigibles de los terceros que, como jueces,
resuelven una controversia. Los Directores Regionales del Servicio de
Impuestos Internos obviamente carecen de independencia respecto del
Servicio de Impuestos Internos, por cuyos intereses están
funcionariamente obligados a velar, y de imparcialidad para resolver una
reclamación en que el Servicio que representan tiene un interés
directo, todo ello por las razones ya expuestas en los votos disidentes
a que se ha hecho referencia. A juicio de estos previnientes, tal falta
de imparcialidad e independencia no es obstáculo para que estos
funcionarios sean llamados a resolver una reclamación jerárquica, como
etapa previa necesaria a la interposición de un reclamo judicial. Ello
es expresión de una técnica legislativa lícita que, para evitar que
un exceso de conflictos llegue directamente al sistema judicial,
establece esta etapa administrativa previa en que algunos de tales
conflictos pueden quedar resueltos o ser reducidos en su magnitud. TERCERO.
Que la independencia e imparcialidad del juzgador que resulta exigible a
toda decisión jurisdiccional se verifica, en la especie, en el tribunal
que conoce del asunto, agotadas las instancias administrativas. Conforme
lo establece el artículo 120 del Código Tributario, este Tribunal es
la Corte de Apelaciones respectiva, a quien corresponde conocer de los
recursos que se deduzcan en contra de las resoluciones del Director
Regional. Acordada
con el voto en contra de los Ministros Raúl Bertelsen Repetto, Mario
Fernández Baeza y Marisol Peña Torres, quienes estuvieron por aceptar
el requerimiento y declarar la inaplicabilidad de los artículos 6°,
letra B) N° 6, y 115 del Código Tributario, y del artículo 19, letra
b), del Decreto con Fuerza de Ley N° 7, de 1980, Ley Orgánica del
Servicio de Impuestos Internos, para lo cual tienen en cuenta las
siguientes consideraciones: PRIMERO.-
Lo expuesto en los considerandos primero a vigésimo noveno y trigésimo
segundo a trigésimo cuarto de la sentencia acordada por la mayoría de
los Ministros de este Tribunal, que los disidentes comparten, y en los
cuales se indica el cumplimiento de los requisitos que la Constitución
Política establece para interponer una acción de inaplicabilidad, el
carácter de órgano jurisdiccional que reviste el Director Regional del
Servicio de Impuestos Internos y el sistema contencioso administrativo
que existe en Chile en materia tributaria; SEGUNDO.-
Que aunque corresponde al legislador, según los artículos 38, inciso
segundo, 76 y 77 de la Constitución Política, la determinación de los
tribunales que conocerán de las reclamaciones que las personas
interpongan contra la Administración del Estado, como asimismo regular
la organización y competencia de los mismos, dicha atribución, como
ocurre siempre en el ejercicio de toda potestad estatal, ha de ejercerse
con pleno respeto a los derechos y garantías que reconoce la Carta
Fundamental; TERCERO.-
Que la Constitución Política, si bien permite la existencia de órganos
que formando parte de la Administración ejerzan jurisdicción, requiere
que ellos, en su existencia, composición, competencia y procedimientos,
aseguren a toda persona la igual protección de la ley en el ejercicio
de sus derechos, garantía que contiene como una de sus exigencias específicas
la existencia de un procedimiento racional y justo establecido por el
legislador; CUARTO.-
Que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos,
conforme a lo dispuesto en los artículos 6°, letra B), N° 6, y 115
del Código Tributario, y artículo 19, letra b), del Decreto con Fuerza
de Ley N° 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos,
ejercen funciones jurisdiccionales. Así lo ha resuelto este Tribunal al
declarar en diversas oportunidades que la aplicación del artículo 116
del mismo Código resulta contraria a la Constitución, como también al
pronunciar la inconstitucionalidad de dicha disposición en sentencia de
26 de marzo de 2007, Rol N° 681; QUINTO.-
Que cabe recordar, al respecto, que en la sentencia de 30 de agosto de
2006, dictada en el Rol N° 472 y que fue la primera oportunidad en que
se declaró la inaplicabilidad del artículo 116 del Código Tributario,
este Tribunal, luego de reproducir los artículos 6°, letra B), N° 6,
y 115 del Código Tributario, y el artículo 19, letra b), del Decreto
con Fuerza de Ley N° 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de
Impuestos Internos, expresó en el considerando décimo quinto: “Que
de los preceptos transcritos se aprecia que los Directores Regionales
del Servicio de Impuestos Internos, en el territorio que les
corresponde, ejercen funciones de carácter jurisdiccional, entendida la
jurisdicción, al decir de este Tribunal, como “el poder deber que
tienen los tribunales para conocer y resolver, por medio del proceso y
con efecto de cosa juzgada, los conflictos de intereses de relevancia
jurídica que se promuevan en el orden temporal dentro del territorio de
la República y en cuya solución les corresponda intervenir”
(Sentencia Rol N° 346, de 8 de abril de 2002, considerando 43°)”; SEXTO.-
Que esta misma Magistratura, en su sentencia de 26 de marzo de 2007, en
la que declarara la inconstitucionalidad del artículo 116 del Código
Tributario, reitera la índole jurisdiccional de la facultad concedida a
los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos para
conocer de las reclamaciones de los contribuyentes y de las denuncias
por infracción a las disposiciones tributarias. Al efecto, en el
considerando décimo tercero recuerda que “este Tribunal ha afirmado
la naturaleza jurisdiccional de tal facultad, en cada uno de los
pronunciamientos de inaplicabilidad que sirven de antecedente y
fundamento a esta sentencia, teniendo presente, para ello, los preceptos
constitucionales que regulan el ejercicio de la jurisdicción y su
distribución entre los tribunales establecidos por la ley; la historia
fidedigna del establecimiento de las respectivas disposiciones legales;
las precisiones conceptuales efectuadas por el propio Servicio de
Impuestos Internos; los antecedentes del proyecto de ley sobre
tribunales tributarios, en actual trámite legislativo; la
jurisprudencia previa tanto de este Tribunal como de la Excma. Corte
Suprema y la correlación armónica de diversos preceptos contenidos en
el mismo Código Tributario”; SÉPTIMO.-
Que es inconciliable con la referida garantía constitucional de igual
protección de la ley en el ejercicio de los derechos y la exigencia de
un racional y justo procedimiento, la existencia, al interior de la
Administración, de órganos que formen parte de la estructura de un
servicio público y a los cuales corresponda ejercer funciones
jurisdiccionales que tengan por objeto conocer de las actuaciones del
propio servicio, lo que no se opone, sin embargo, a la existencia de órganos
que, legalmente habilitados, ejerzan alguna atribución jurisdiccional
para conocer de conflictos entre particulares e, incluso, entre
particulares y la Administración, pero siempre que aquellos órganos
dotados de jurisdicción gocen de una efectiva independencia e
imparcialidad frente a los órganos administrativos cuyas actuaciones
están llamados a enjuiciar; OCTAVO.-
Que esta exigencia es doctrina de este Tribunal, el que en sentencia de
21 de diciembre de 1987, Rol N° 46, manifestó que “está de acuerdo
en “que todo juzgamiento debe emanar de un órgano objetivamente
independiente y subjetivamente imparcial, elementos esenciales del
debido proceso que consagra toda la doctrina procesal contemporánea”.
Es más, a juicio de este Tribunal, la independencia e imparcialidad del
juez no sólo son componentes de todo proceso justo y racional, sino,
además, son elementos consustanciales al concepto mismo de tal”
(considerando décimo); NOVENO.-
Que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos son
funcionarios de un servicio al que corresponde la aplicación y
fiscalización de las disposiciones tributarias y cuyas actuaciones dan
origen a las reclamaciones de los contribuyentes, reclamaciones de las
que a ellos corresponde conocer como tribunales de primera instancia,
razón por la cual, aunque no hayan recibido instrucciones para el caso
particular sometido a su conocimiento, se encuentran en una situación
en que carecen de la independencia e imparcialidad propias de un órgano
jurisdiccional ya que en el reclamo que tienen que fallar el Servicio al
que pertenecen tiene un interés directo; DÉCIMO.-
Que, por consiguiente, de aplicarse los artículos 6°, letra B), N° 6,
Impuestos Internos, en la gestión judicial con ocasión de la cual se
ha solicitado su inaplicabilidad, resultaría que un reclamo tributario
sería conocido y resuelto por un órgano jurisdiccional que carece de
independencia e imparcialidad, lo que resulta contrario a la Constitución
Política que garantiza la igual protección de la ley en el ejercicio
de los derechos y la existencia de un racional y justo procedimiento,
razón por la cual corresponde declarar su inaplicabilidad; DÉCIMO
PRIMERO.- Que, finalmente, la necesidad de asegurar el juzgamiento
“por el tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido por
ésta con anterioridad a la perpetración del hecho”, tal como se
ordena en el inciso cuarto del artículo 19, N° 3, de la Carta
Fundamental, no debe llevar a concluir que la declaración de
inaplicabilidad de los preceptos legales impugnados deja al requirente
sin tribunal que juzgue su reclamo. Por el contrario, a juicio de estos
disidentes, la referida declaración hace inmediatamente aplicable lo
previsto en el artículo 38, inciso segundo, de la Constitución Política,
de forma que el presunto afectado por la lesión de un derecho tiene
abierto el camino para ampararlo a través de los tribunales a que alude
dicho precepto.” TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL - 06.09.2007 – RECURSO DE INAPLICABILIDAD – ROL
616-2006 - MINISTROS SRES. JUAN COLOMBO CAMPBELL – RAUL BERTELSEN
REPETTO– HERNAN VODANOVIC SCHNAKE – MARIO FERNANDEZ BAEZA- JORGE
CORREA SUTIL – MARCELO VENEGAS PALACIOS – ENRIQUE NAVARRO BELTRAN
– FRANCISCO FERNANDEZ FREDES - SRA. MARISOL PEÑA TORRES.

References: ARTÍCULO 19
 ARTÍCULO 19
 artículo 115
 artículo 19
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115
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 artículo 19
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 artículo 5
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 artículo 145
 artículo 5
 artículo 93
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artículo 19
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115
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 artículo 5
 artículo 77
 artículo 63
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 artículo
116
 artículo 5
 artículo 19
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 artículo 51
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artículo 76
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 artículo 19
 artículo 38
 artículo 76

artículo 77
 artículo 19
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 artículo 115
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 artículo 19
 artículo 124
 artículo 125
 artículo 132
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132
 artículo 19
 artículo 77
 artículo 93
 artículo 28
 artículo 77
 artículo 93
 artículo 7
 artículo 63
 artículo
19

artículo 19
 artículo
93
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 artículo
80

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 artículo 120
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 116
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 artículo 19
 artículo 116
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 artículo 38