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﻿ Sentencia 2006-08148 de agosto 22 de 2013
SENTENCIA 2006-08148 DE 22 DE AGOSTO DE 2013
CONTENIDO:RÉGIMEN ESPECIAL Y DE TRANSICIÓN DE LOS CONGRESISTAS. PRECISIONES. EL MANEJO NO RIGUROSO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN A LA LUZ DE LA CONSTITUCIÓN VIGENTE, ADEMÁS DE LA SITUACIÓN DE DISCRIMINACIÓN POSITIVA CARENTE DE CAUSA, CONTRIBUYE A DESARTICULAR PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES BÁSICOS PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL SISTEMA FINANCIERO DE LA SEGURIDAD SOCIAL, LO CUAL A LA POSTRE DEGENERA EN LA OCURRENCIA DE BENEFICIOS PENSIONALES DE GRACIA, QUE A TODAS LUCES REPRESENTAN UNA CARGA INJUSTIFICADA PARA TODOS LOS CIUDADANOS QUE APORTAN AL SISTEMA. LA EXTENSIÓN EN FORMA INDISCRIMINADA DE UN RÉGIMEN A BENEFICIARIOS QUE YA HAN CONSOLIDADO SU SITUACIÓN GENERA LA APLICACIÓN INDEBIDA DE LA LEY, QUEBRANTANDO EL SISTEMA JURÍDICO Y ESTABLECIENDO UN ESQUEMA PRIVILEGIADO NO PREVISTO POR EL LEGISLADOR.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, RÉGIMEN PENSIONAL DEL CONGRESISTA, RÉGIMEN PENSIONAL DE TRANSICIÓN
Sentencia 2006-08148 de agosto 22 de 2013
Ref: Expediente No. 2500023250002006081480 (14612009)
Actor: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República –Fonprecon– C/ Duvis Estela Acosta de Fernández
El problema jurídico se contrae a establecer si al causante quien laboró como Representante a la Cámara desde agosto de 1982 hasta noviembre de 1989, en forma discontinua, y a quien la Caja de Previsión Social del Departamento del Magdalena —hoy Fondo Territorial de Pensiones y Departamental de Cesantías del Magdalena—, le reconoció la pensión mensual vitalicia de jubilación, le asistía el derecho a que Fonprecon lo afiliara y le conmutara la pensión reconocida de conformidad con el Régimen Pensional de Congresistas, que luego fue sustituida en la hoy demandada en su calidad de cónyuge sobreviviente.
Como quiera que la controversia gira en torno a la aplicación del Régimen Pensional de los Congresistas a una persona que ya se encontraba disfrutando de su pensión de jubilación; es necesario inicialmente, hacer el recuento y análisis de la normativa que regula la materia, para examinar si con fundamento en la misma y luego de estudiadas las probanzas que reposan en el expediente, es posible que obtenga la conmutación de la pensión de jubilación.
Del régimen pensional de los congresistas.
El Legislador ejerció esta atribución mediante la expedición de la Ley 4ª de 1992, en la que señaló al Gobierno Nacional, tal como lo indica el literal c) de su artículo 1° y su artículo 2°; los objetivos y criterios que debe observar para fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los miembros del Congreso Nacional.
“ART. 17.—El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquellas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, [durante el último año], [y por todo concepto], perciba el congresista. [Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal](3).
En su artículo 4° prescribió, que para que un Congresista pueda acceder a la aplicación de dicho Régimen Especial, debe “Encontrarse afiliado a la Entidad Pensional del Congreso(7) y estar efectuando cumplidamente las cotizaciones o aportes respectivos a la misma”, al igual que “Haber tomado posesión de su cargo”.
Su artículo 7°, definió el derecho a la pensión vitalicia de jubilación, en los siguientes términos:
Su artículo 8º que se denomina “congresistas pensionados y vueltos a elegir” en armonía con el parágrafo del artículo 4º antes citado, prescribe que los senadores y representantes a la Cámara que al momento de tomar posesión de su cargo hubieren tenido que renunciar temporalmente al disfrute de su pensión vitalicia de jubilación, decretada por cualquier entidad de derecho público; al terminar su gestión como congresistas, “… la seguirán percibiendo de la Entidad Pensional del Congreso, de conformidad con las disposiciones del presente régimen siempre que a la vigencia de este decreto, hubieren adquirido tal derecho según lo establecido en el artículo 1°, inciso 2°artectos de dicho decreto de la Ley 19 de 1987(sic)”.
El gobierno ejerció la facultad de incorporación otorgada, mediante el Decreto 691 de 1994(14), que en el literal b) de su artículo 1° en asocio con el artículo 2º, prescribió que a partir del 1º de abril de 1994, los servidores públicos del Congreso quedaban vinculados al nuevo Sistema General de Pensiones que fue previsto en la Ley 100 de 1993, sin perjuicio de lo dispuesto por el Decreto 1359 de 1993 y las normas que lo modifiquen y adicionen.
En su artículo 1° señaló, que el Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993 se aplica a dichos servidores, con excepción de los cubiertos por este Régimen de Transición.
En el artículo 2°, dispuso que los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados de Fonprecon, tendrán derecho a los beneficios del Régimen de Transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1° de abril de 1994, hayan reunido alguno de los siguientes requisitos: a) haber cumplido 40 o más años de edad si son hombres o 35 o más años de edad, si son mujeres o b) haber cotizado o prestado servicios durante 15 años o más.
Se resalta que el Parágrafo del artículo 2° del Decreto 1293 de 1994, fue declarado nulo por el Consejo de Estado en Sentencia de 27 de octubre de 2005, Radicado: 5677-03, actor: Jorge Manuel Ortiz Guevara, Consejera Ponente Ana Margarita Olaya Forero(16).
El aludido decreto en el artículo 3° indica, que cuando los senadores yr epresentantes, cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo 2º para acceder al Régimen de Transición, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas establecidos por el Decreto 1359 de 1993, es decir, con la edad de 50 años(17) y con el tiempo de servicios de 20 años, así como el monto de la pensión, forma de liquidación de la misma e ingreso base de liquidación establecidos en el mismo decreto(18).
Análisis de la normativa pensional de los congresistas.
Y, en lo que concierne al Régimen de Transición de los Congresistas, establecido por el Decreto 1293 de 1994, entendido el régimen de transición como aquel que busca proteger expectativas pensionales a futuro, pero que se enmarquen en el régimen pensional vigente al momento de expedición de la nueva ley(27); tal como lo determinó la sección(28), extiende su cobertura a quien siendo congresista para el 1° de abril de 1994 —vigencia de la Ley 100 de 1993—, además cumpla con la edad —40 años o más si es hombre o 35 años o más si es mujer— o la cotización o el tiempo de servicios por 15 años o más.
De igual modo se evidencia una clara vulneración de la ley por su aplicación indebida, cuando el Régimen de Transición Congresional se aplica a quienes ni siquiera tienen expectativa por consolidar, surgida como condición preexistente a la luz del Régimen Especial de los Parlamentarios. En otras palabras, se transgrede el sistema jurídico cuando se pretende, en la búsqueda del privilegio de la normativa especial, extender los beneficios de un régimen particularísimo, no obstante encontrarse la situación claramente regida por la ley general, cuando se ha sido elegido para legislaturas posteriores a aquella, lo que de paso despoja de su efecto útil a la norma que justamente dispuso la incorporación al sistema general de pensiones.
En atención a las anteriores precisiones en cuanto al Régimen Especial y de Transición de los Congresistas, procede la Sala a definir la situación particular de la demandada.
Está demostrado en el expediente que el causante prestó sus servicios al Estado entre el 1° de febrero de 1957 y el 30 de septiembre de 1992, por el lapso de 20 años y 1 día. Y, en ese término laboró en calidad de Representante a la Cámara desde agosto de 1982 hasta noviembre de 1989, en forma discontinua; por lo que la Caja Departamental de Previsión Social del Magdalena le reconoció su pensión de jubilación, el 23 de diciembre de 1993 mediante Resolución 1477. (fls. 224 a 227 cdno. ppal. y 1 y 6 cdno. 2).
El 8 de septiembre de 1997 el fallecido elevó ante Fonprecon petición de afiliación y de reconocimiento del Reajuste Especial con fundamento en el artículo 23 de la Ley 33 de 1985. Por medio de la Resolución 308 de 14 de marzo de 1998, el Fondo le negó lo pedido. (fls. 232 a 242 y 277 a 279 cdno. ppal.).
Luego previa petición, por medio de Resolución 850 de 19 de diciembre de 2000, Fonprecon ordenó la afiliación del causante y en consecuencia asumió la pensión de jubilación —desde el 11 de febrero de 1996—, que le venía reconociendo la Caja de Previsión Social del Magdalena, hoy Fondo Territorial de Pensiones y Departamental de Cesantías del Departamento del Magdalena, porque adquirió el status de pensionado al servicio del Congreso de la República; ello, en acatamiento a lo considerado por el Consejo de Estado en el Concepto radicado 1030 de 28 de octubre de 1997 (fls. 333 a 339 cdno. ppal.).
Por medio de la Resolución 1290 de 27 de octubre de 2003, reconoció la pensión de sobreviviente y ordenó sustituir en un 100% la pensión jubilatoria a favor de la hoy demandada, efectiva a partir del 14 de marzo de 2003, día siguiente al fallecimiento del causante (fls. 340 a 342 cdno. ppal.).
De las anteriores probanzas la Sala infiere, que el fallecido prestó sus servicios en varias entidades públicas entre los años 1957 y 1992; habiendo laborado en ese interregno como Representante a la Cámara de manera interrumpida, desde agosto de 1982 hasta noviembre de 1989; con lo que la Caja Departamental de Previsión Social del Magdalena, en diciembre de 1993 le reconoció su pensión jubilatoria, que con posterioridad y sin fundamento legal el Fondo conmutó en el año 2000.
Pues bien, encuentra la Sala, que el causante no era destinatario del Régimen Especial de los Congresistas, porque de acuerdo con lo dilucidado en análisis normativo precedente, su vinculación al Congreso no tuvo ocurrencia a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992 —18 de mayo de 1992—, pues como se estableció, ejerció la actividad congresional tiempo antes desde el año 1982.
Y, aunque fungió como parlamentario por más de 1 año, no lo fue en calidad de reincorporado. De hecho el lapso en el que el causante ejerció la actividad congresional, fue debidamente contabilizado por la Caja Departamental de Previsión Social del Magdalena, como tiempo, que de paso lo facultó para obtener la pensión de jubilación.
Por lo demás, tampoco puede ser favorecido por el régimen de transición de los parlamentarios, pues aunque es cierto que para el 1° de abril de 1994, fecha de vigencia de la Ley 100 de 1993, ya había cumplido la edad de 40 años, no lo es menos, que para dicha época no era miembro del cuerpo legislativo, condición que como se analizó en apartado anterior, resulta ser indispensable para ser beneficiario de dicho régimen, pues está probado que laboró como parlamentario desde mucho tiempo antes.
Le asiste entonces al a quo la razón cuando estima que al causante no ha debido ni afiliarse a Fonprecon ni conmutársele la pensión, lo que en consecuencia significa, que el reconocimiento de la pensión jubilatoria que ahora reposa en cabeza de la cónyuge sobreviviente —hoy demandada—, debe ser reasumido por la Caja Departamental de Previsión Social del Magdalena o Fondo Territorial de Pensiones y Departamental de Cesantías del Magdalena.
Pero se resalta que se discrepa cuando decreta la nulidad parcial de los actos acusados, pues así no fue peticionado en la demanda, porque en efecto, se solicitó la nulidad del texto completo de la actuación y la misma, tiene que ser declarada de esa manera frente a actos administrativos que nunca debieron nacer a la vida jurídica, en consideración a que su creación no contaba con fundamento legal.
Y tampoco se comparte lo decidido en lo que concierne al Reajuste Especial frente al cual razonó el tribunal, porque lo cierto es, que ni en el libelo demandatorio ni a lo largo del proceso se hizo alusión alguna a dicho concepto, con lo cual no era procedente emitir juicio sobre el mismo.
Corolario de lo anterior, la decisión de primera instancia será confirmada pero bajo la salvedad de que la nulidad decretada ha de entenderse respecto del texto completo de los actos cuestionados, lo que significa, que el reconocimiento de la pensión jubilatoria debe ser reasumido por la entidad que venía reconociendo la obligación pensional antes de que se produjera la conmutación.
CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de abril de 2009, que accedió las súplicas de la demanda instaurada por El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República —Fonprecon— contra la señora Duvis Estela Acosta de Fernández, según lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
(3) Las expresiones “durante el último año”, “y por todo concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013. Magistrado Ponente Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(4) La locución “por todo concepto” fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013. Magistrado Ponente Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(8) Se resalta que estos artículos sufrieron modificaciones, en razón de que la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, declaró la inexequibilidad de varias expresiones contenidas en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992; por manera, que del artículo 5° se debe excluir la dicción “ultimo año que por todo concepto” y del artículo 6° se deben suprimir los vocablos “durante el último año” y “por todo concepto”.
(10) Ley 71 de 1988, artículo 2º “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales”.
(12) Tal como la sección lo consideró en anteriores oportunidades en Sentencia de 29 de mayo de 2003. Expediente 3054-2002. Consejero Ponente Alejandro Ordóñez Maldonado; Sentencia de 12 de febrero de 2009. Expediente 1732-2008. Consejera Ponente Bertha Lucía Ramírez; Sentencia de 14 de octubre de 2010. Expediente 2036-2008. Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila; la edad a la que hace referencia el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993, es de 50 años en razón a que no es la indicada en la regla general de la Ley 33 de 1985, sino la señalada en el parágrafo 2º de su artículo 1º, que remite a la norma especial que rige con anterioridad, que no es otra, que el Decreto 1723 de 1964, que en el literal b) de su artículo 2º, exige la edad de 50 años para efecto de obtener la pensión de jubilación.
(13) Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones”. Esta ley empezó a regir el 1° de abril de 1994.
(16) En la misma dirección la Corte Constitucional consideró en las conclusiones de la Sentencia C-258 de 2013, que “…resulta claro que el régimen dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, es constitucional si se entiende que: (i) no puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1° de abril de 1994, lo cual incluye lo establecido en el artículo 2º del Decreto 1293 de 1994, no se encontraren afiliados al mismo…”.
(17) Tal como la sección lo consideró en anteriores oportunidades en Sentencia de 29 de mayo de 2003. Expediente 3054-2002. Consejero Ponente Alejandro Ordóñez Maldonado; Sentencia de 12 de febrero de 2009. Expediente 1732-2008. Consejera Ponente Bertha Lucía Ramírez; Sentencia de 14 de octubre de 2010. Expediente 2036-2008. Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila; la edad a la que hace referencia el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993, es de 50 años, en razón a que no es la indicada en la regla general de la Ley 33 de 1985, sino la señalada en el Parágrafo 2º de su artículo 1º, que remite a la norma especial que rige con anterioridad, que no es otra, que el Decreto 1723 de 1964, que en el literal b) de su artículo 2º, exige la edad de 50 años para efecto de obtener la pensión de jubilación.
(22) El parágrafo del artículo 11 del Decreto 816 de 2002, fue declarado nulo por el Consejo de Estado en Sentencia de 2 de abril de 2009, Radicado: 5678-03, actor: Jorge Manuel Ortiz Guevara, Consejero Ponente Gerardo Arenas Monsalve.
(24) Sentencia de 3 de mayo de 2002. Expediente 1276-2001. Actor: Óscar Emilio Vinasco Vinasco. Consejero Ponente Alberto Arango Mantilla.
(25) En esta misma dirección la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 consideró, “Esta corporación declarará la inexequibilidad de las expresiones “y por todo concepto” y “por todo concepto”, contenidas en el inciso primero y en el parágrafo, respectivamente, del artículo 17 de la Ley 4 de 1992.// En este caso, ante la expulsión del ordenamiento de las expresiones en comento y en vista del mandato del Acto Legislativo 01 de 2005 en el sentido de que “[p]ara la liquidación de las pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”, la Sala considera necesario además condicionar la exequibilidad del resto del precepto censurado en el entendido de que como factores de liquidación de la pensión, solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, que tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas al sistema de pensiones”.
(28) Sentencia de 2 de abril de 2009, Radicado 5678-03, actor: Jorge Manuel Ortiz Guevara, Consejero Ponente Gerardo Arenas Monsalve, que declaró la nulidad del parágrafo del artículo 11 y del inciso 1º del artículo 17 del Decreto 816 de 2002, este último artículo modificado por el artículo 1º del Decreto 1622 de 2002. En similar sentido Sentencia de 7 de septiembre de 2006, radicado 9798-05, actor Paulina Consuelo Salgar de Montejo, Consejero Ponente Jaime Moreno García.

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