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Timestamp: 2018-09-26 11:09:59+00:00

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﻿ Sentencia C-221 de mayo 4 de 2016
SENTENCIA C-221 DE 04 DE MAYO DE 2016
CONTENIDO:RESERVA A LA INFORMACIÓN GEOLÓGICA, GEOQUÍMICA Y GEOFÍSICA QUE SE GENERE A PARTIR DE DECLARATORIA DE ÁREAS DE RESERVA, QUEBRANTA PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD. ASÍ SE ACLARA, QUE EN EL MARCO DEL ARTÍCULO 74 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, SE CONSIDERA QUE LA REGLA CONTENIDA EN EL INCISO 7 DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 1753 DE 2015 NO SUPERA EL TEST ESTRICTO PROPUESTO, YA QUE: (I) SI BIEN PRETENDE CONTRIBUIR A UNA FINALIDAD LEGÍTIMA Y ACORDE CON LA CONSTITUCIÓN COMO LO ES EL DESARROLLO MINERO ENERGÉTICO, (II) EN PRINCIPIO ES ADECUADA EN TANTO LOGRA EL FIN PARA EL QUE ESTÁ PROPUESTA, (III) ES NECESARIA, EN TANTO NO ESTÁ PROBADA LA EXISTENCIA DE OTRO MEDIO QUE CON LA MISMA EFICACIA RESGUARDE EL SECRETO DE LA INFORMACIÓN, (IV) SIN EMBARGO, RESULTA DESPROPORCIONADA EN SÍ MISMA, PUES REPORTA PRIVILEGIOS INJUSTIFICADOS, QUE CONDUCEN A SITUACIONES VIOLATORIAS DE LOS DERECHOS DE LA CIUDADANÍA EN GENERAL, DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS Y AFRO DESCENDIENTES. POR LO TANTO, SE DECLARA INEXEQUIBLE, EL INCISO 7 DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 1753 DE 2015.
TEMAS ESPECÍFICOS:GESTIÓN ADMINISTRATIVA, PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD, ÁREA DE CONCESIÓN MINERA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, ACCESO A LA INFORMACIÓN, DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, DOCUMENTO RESERVADO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:538 DE OCTUBRE DE 2016, PÁG.1997
Sentencia C-221 de mayo 4 de 2016
Ref.: exp. D-10958
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” y los artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y 173 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
Demandante: Wilson Rentería Riascos
A continuación, se transcribe el texto de las normas y se subrayan las disposiciones demandadas:
PAR.—En todos los contratos de concesión minera podrán solicitarse prórrogas de la etapa de exploración por periodos de dos años cada una, hasta por un término total de once (11) años, para lo cual el concesionario deberá sustentar las razones técnicas y económicas respectivas, el cumplimiento Minero-Ambientales, describir y demostrar los trabajos de exploración ejecutados y los que faltan por realizar especificando su duración, las inversiones a efectuar y demostrar que se encuentra al día en las obligaciones de pago del canon superficiario y que mantiene vigente la póliza Minero-Ambiental”.
Diario Oficial 49.538 de 9 de junio de 2015
ART. 20.—Áreas de reserva para el desarrollo minero. Las áreas de reserva para el desarrollo minero serán las siguientes:
Áreas de reserva estratégica mineras: La Autoridad Minera nacional determinará los minerales de interés estratégico para el país, respecto de los cuales, con base en la información geo científica disponible, podrá delimitar indefinidamente áreas especiales que se encuentren libres.
PAR. 1º—Las áreas estratégicas mineras creadas con base en el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 mantendrán su vigencia pero se sujetarán al régimen previsto en el presente artículo.
PAR. 2º—No podrán declararse áreas de reserva para el desarrollo minero en zonas de exclusión de conformidad con lo dispuesto por la normatividad vigente”.
“ART. 50.—Proyectos de interés nacional y estratégicos (PINE). A los proyectos de interés nacional y estratégicos (PINE), les serán aplicables las disposiciones contenidas en las leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y 1682 de 2013 y demás normas que las reglamenten, modifiquen o adicionen.
PAR.—Las disposiciones previstas en este artículo se podrán aplicar a los proyectos que antes de la promulgación de esta ley hubiesen sido declarados como Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos (PINE)”.
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.
De la demanda presentada se extraen los siguientes cargos:
2.1. Primer cargo: El demandante considera que los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” y 20 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”., ambas disposiciones relativas a las áreas de desarrollo minero, son contrarias al principio de autonomía territorial (C.P., arts. 1º y 287), al conferir a la Autoridad Minera del orden nacional una competencia exclusiva para la creación y ampliación de las áreas de reservas mineras estratégicas, cuestión que su juicio implica un vaciamiento de los derechos de las entidades territoriales sobre el uso suelo.
2.2. Segundo cargo: El actor sostiene que el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al disponer que la información geológica, geoquímica y geofísica que el servicio geológico colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas de reservas estratégica minera, por parte de la Autoridad Minera, tendrá el carácter de reservada, desconoce el derecho de acceso a la información pública establecido en el artículo 74 de la Constitución Política.
2.3. Tercer cargo: El demandante señala que el inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, vulnera los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación establecidos en los numerales 6º y 7º del artículo 250 de la Constitución, toda vez que con la declaratoria de imposibilidad jurídica para la restitución de tierras en predios en los cuales se hayan definido Proyectos de Interés Nacional Estratégico (PINE), se obstaculiza el proceso de restitución de tierras, en tanto implica priorizar la destinación de los inmuebles para los proyectos mineros que determine el Gobierno Nacional y no para el restablecimiento de los derechos de las víctimas.
3. Problemas jurídicos derivados de los cargos y método de resolución.
De acuerdo con los cargos formulados en la demanda y en atención a que se trata de diversos preceptos relativos a una misma materia, concierne a la Sala Plena de la Corte Constitucional abordar los siguientes problemas jurídicos:
3.1. Si el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al atribuir de manera exclusiva a una autoridad del orden nacional la competencia para la creación y ampliación de las áreas de reservas mineras estratégicas, ¿quebranta el principio de autonomía territorial establecido en los artículos 1º y 287 de la Constitución Política?
3.2. Si el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al prescribir que la información geológica, geoquímica y geofísica que el servicio geológico colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera, tendrá el carácter de reservada, ¿es contrario al libre acceso a los documentos públicos consagrado en el artículo 74 de la Carta Política?
3.3. Si el inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, al determinar una imposibilidad jurídica para la restitución de tierras en predios en los cuales se hayan definido Proyectos de Interés Nacional Estratégico (PINE), ¿quebranta los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación (C.P., art. 250, num. 6º y 7º)? Lo anterior en cuanto obstaculizaría el proceso de restitución de tierras, priorizando la destinación de los inmuebles para los proyectos mineros que determine el Gobierno Nacional y no para el restablecimiento de los derechos de las víctimas.
Para abordar los problemas jurídicos formulados, la Corte reiterara la jurisprudencia en torno a las siguientes ejes temáticos: (i) La cosa juzgada constitucional (L. 1450/2011, art. 108; L. 1753/2015, arts. 20 y 50); (ii) La relación entre el libre acceso a documentos públicos y la democracia; (iii) Los documentos públicos sujetos a reserva y su marco jurisprudencial; y, para finalizar, se efectuará (iv) el examen de constitucionalidad de la disposición objeto de control en atención a estas materias.
“Res judicata pro veritate habetur” es una locución latina originada en el derecho romano por la cual se definió la regla consistente en que un asunto judicialmente decidido no puede ser nuevamente juzgado. En términos procesales, se trata de un efecto conforme al cual, ante un eventual litigio que verse sobre el mismo objeto, al alegarse la excepción de cosa juzgada es improcedente realizar un segundo juzgamiento.
En el ámbito constitucional, esta institución procesal está expresamente consagrada en el artículo 243(36) de la Constitución Política y ha sido definida en reiterados pronunciamientos(37) de esta corporación como “el carácter inmutable de las sentencias de la Corte Constitucional”(38). El fenómeno de la cosa juzgada constitucional se configura cuando ha existido una decisión judicial previa sobre la constitucionalidad de un determinado precepto normativo, lo que impide volver a pronunciarse sobre la misma materia(39).
Esta institución procesal, en atención a los cargos que se promuevan contra las diversas normas objeto de control constitucional reviste dos efectos diversos, a saber: cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa.
La cosa juzgada es absoluta(40) cuando el pronunciamiento de constitucionalidad en sede de control abstracto, no está limitado por la propia sentencia, es decir, se declara que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el ordenamiento Constitucional.
En contraste, la cosa juzgada relativa(41) se presenta cuando el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión a los cargos que han sido analizados en la providencia judicial, dejando abierta la posibilidad para que a futuro se formulen nuevas demandas de inconstitucionalidad contra la misma norma que ha sido objeto de control. En tal caso, los cargos deben ser distintos a los que la Corte ya ha analizado. En estos términos, la cosa juzgada constitucional relativa se presenta cuando la Corte ha declarado la exequibilidad de la norma acusada, respecto de un determinado cargo, pudiendo en consecuencia demandarse por otras razones de constitucionalidad. En este caso es posible presentar nuevas demandas contra la misma norma, pero con fundamento en diferentes fundamentos jurídicos.
De esta manera, a efectos de constatar la existencia de la cosa juzgada constitucional relativa, se debe verificar que la controversia planteada verse sobre el mismo contenido normativo de la disposición ya examinada y los cargos formulados en la demanda sean idénticos a los propuestos en la ocasión anterior.
A su vez, existen tres especies de cosa juzgada constitucional relativa, a saber: (i) la cosa juzgada relativa implícita, (ii) la cosa juzgada aparente y (iii) la cosa juzgada respecto de la doctrina de la constitución viviente(42).
La cosa juzgada relativa implícita(43) se presenta en dos eventos: (i) cuando se declara la exequibilidad de una disposición desde el punto de vista formal, caso en el cual la cosa juzgada opera solo en relación con este aspecto, quedando abierta la posibilidad para formular demandas de inconstitucionalidad por su contenido material. Es decir, se trata de un efecto formal; y (ii) cuando se declara la exequibilidad de una norma y la Corte limita la decisión a su confrontación con determinados preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera solamente en relación con lo analizado y decidido en la respectiva providencia.
La cosa juzgada aparente, de conformidad con la Sentencia C-260 de 2011 se configura cuando: “pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con el contenido de unos determinados preceptos constitucionales”. De esta manera, a pesar de no haberse limitado expresamente el efecto por los cargos analizados, aun así ello se deprende de las consideraciones de “ratio decidendi” de la sentencia.
Finalmente, la doctrina del derecho viviente “diritto vivente”(44) consiste en la posibilidad excepcional de someter nuevamente a juicio de constitucionalidad preceptos normativos sobre los cuales la Corte ya se ha pronunciado declarando su exequibilidad, pero, en atención a cambios intempestivos de orden extrajurídico (económicos, sociales, políticos, culturales, etc.) y a la luz de la Constitución, es imperativo evaluar nuevamente los contenidos normativos que fueron examinados, sin que por ello se vulnere el efecto de la cosa juzgada constitucional. En palabras de esta corporación:
“El concepto de ‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, —que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades—, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo vulnera la cosa juzgada, ya que el nuevo análisis parte de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce a precisar los valores y principios constitucionales y permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una institución jurídica”(45).
5. Existencia de cosa juzgada constitucional respecto de los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015.
Con posterioridad al auto admisorio de esta demanda que fue proferido el 21 de septiembre de 2015, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-035 de 2016 se pronunció respecto de la exequibilidad de varias disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Entre las normas sobre las cuales la Corte emitió un pronunciamiento de fondo se encuentran el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, relativos a la creación de áreas de reserva para el desarrollo minero. Ambas disposiciones fueron juzgadas por cargos relacionados con la vulneración de la autonomía de las entidades territoriales (C.P., art. 287), disponiéndose lo siguiente:
“Primero. Por los cargos analizados en la presente Sentencia, declarar EXEQUIBLE el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido de que: (i) en relación con la áreas de reserva minera definidas con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, la autoridad competente deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde están ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera y (ii) en cualquier caso, la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los planes de ordenamiento territorial respectivos.
Segundo. Por los cargos analizados en la presente sentencia, declarar EXEQUIBLE el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido de que: (i) la autoridad competente para definir las áreas de reserva minera deberá concertar previamente con las autoridades locales de los municipios donde van a estar ubicadas, para garantizar que no se afecte su facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; (ii) si la autoridad competente definió las áreas de reserva minera con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde se encuentran ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera y (iii) la Autoridad Nacional Minera y del Ministerio de Minas y Energía, según el caso, deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los respectivos planes de ordenamiento territorial”. (Subrayas fuera del texto).
Los cargos estudiados por la Corte en la Sentencia C-035 de 2016, relativos a las áreas de reserva minera estratégica, son los mismos que fueron admitidos a trámite mediante auto del 21 de septiembre de 2015, originado en el Despacho Ponente y cuya parte resolutiva dispuso:
“Primero. ADMITIR la demanda con número de Radicación D-10958 formulada por Wilson Rentería Riascos (actuando en nombre propio y en representación de la Veeduría Nacional de Comunidades Negras), contra los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015, únicamente por los cargos relacionados con la presunta vulneración de la autonomía de las entidades territoriales (C.P., art. 1º y 287)”(46) (Subrayas y negrillas fuera del texto)
En la Sentencia C-035 de 2016 la Sala Plena limitó de forma expresa los efectos de su decisión a los cargos analizados en la demanda, es decir, a su confrontación con determinados preceptos de la Carta Política relacionados con la autonomía de las entidades territoriales. De esta manera, al tratarse de las mismas normas demandadas y cargos propuestos a los que en esta oportunidad son objeto de examen, no cabe duda en cuanto a que operó el efecto de la cosa juzgada constitucional relativa, respecto de los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015.
Se configura la cosa juzgada constitucional, toda vez que se trata de los mismos contenidos normativos (L. 1450/2011, art. 108 y L. 1753/2015, art. 20) y porque la confrontación se hizo con los mismos preceptos señalados en la demanda (C.P., arts. 1º y 287).
El problema jurídico en ambos casos consistía en determinar, si al atribuir de manera exclusiva a una autoridad del orden nacional la competencia para la creación y ampliación de las áreas de reservas mineras estratégicas, se quebrantó el principio de autonomía territorial establecido en los artículos 1º y 287 de la Constitución Política.
Al respecto, esta corporación consideró necesario armonizar la atribución de la Nación para planificar y ordenar la extracción de recursos naturales no renovables, con la facultad de las autoridades locales para planificar el ámbito territorial y reglamentar los usos del suelo, a través de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Como consecuencia de esto, se determinó que la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas deben concertar la selección de las áreas de reserva especial minera con las autoridades municipales.
Con base en lo anterior, la Corte precisó el alcance normativo del precepto acusado y, en consecuencia, declaró su exequibilidad condicionada, en el entendido de que en relación con la áreas de reserva minera, la autoridad competente deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde están ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera.
En vista de las circunstancias descritas, en relación con estos cargos operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y, por lo tanto, este Tribunal debe declarar estarse a lo resuelto “stare decisis” en la Sentencia C-035 de 2016, que dispuso la exequibilidad condicionada de los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015.
No obstante lo anterior, la Sala Plena precisa que en lo concerniente al artículo 20 de La Ley 1753 de 2015 fueron admitidos a trámite dos cargos, a saber: (i) el primero contra la totalidad del artículo 20 por la presunta vulneración de la autonomía de las entidades territoriales (art. 287 C.P.); y (ii) el segundo de manera parcial, únicamente contra el inciso 7º del artículo 20, por el cargo relacionado con el presunto desconocimiento del derecho de acceso a documentos públicos (C.P., art. 74).
Frente al primer cargo, como ya se indicó en precedencia operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional relativa, mientras que en lo que atañe al segundo esto no ha ocurrido, habida cuenta de que se trata de un cargo diverso y, por consiguiente, deberá ser examinado por la Corte y con base en ello deberá emitir un pronunciamiento de fondo.
Así las cosas, esta corporación procederá a efectuar el correspondiente estudio de constitucionalidad del inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, por la presunta vulneración del derecho de acceso a documentos públicos.
6. Existencia de cosa juzgada constitucional respecto del inciso segundo y del Parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015.
Conforme a lo explicado en precedencia, este Tribunal Constitucional mediante la Sentencia C-035 de 2016 se pronunció sobre la exequibilidad de varias disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. El artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 relativo a los Proyectos de Interés Nacional y Estratégico PINE, también fue objeto de control, por cargos relacionados con la vulneración del derecho fundamental a la reparación de las víctimas (C.P., art. 250). En la referida providencia judicial la Corte decidió:
“Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo y el parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015”.
Las disposiciones que han sido declaradas inexequibles por la Corte son las mismas en esta oportunidad demandadas y que fueron admitidas a trámite por auto del 21 de septiembre de 2015, originado en el Despacho Ponente y cuya parte resolutiva dispuso:
“Tercero. ADMITIR la demanda con número de radicación D-10958 formulada por Wilson Rentería Riascos contra el artículo 50 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, por los cargos relacionados con la presunta violación de los derechos de las víctimas (C.P., art. 250, nums. 6º y 7º)”.(47) (Subrayas y negrillas fuera del texto).
En virtud de la Sentencia C-035 de 2016 la Corte determinó que el inciso segundo y el Parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, al permitir que se realice la compensación de tierras directamente, sin acudir al procedimiento de expropiación, impide a los destinatarios de la norma ejercer las garantías contenidas en el artículo 58 de la Constitución Política en igualdad de condiciones con otros grupos sociales. Adicionalmente, consideró que esta medida vulnera el derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas del conflicto armado. Para arribar a esta conclusión, la Corte se fundamentó en el test integrado de razonabilidad, precisando que el objetivo de la medida es legítimo y adecuado, en tanto busca hacer más expedita la realización de los proyectos de interés público y la compensación es más expedita que la expropiación. Sin embargo al abordar el principio de proporcionalidad, la Sala Plena consideró que restringe de manera desproporcionada el derecho a la restitución de las víctimas, el cual se desprende de los tratados internacionales en materia de derechos humanos, particularmente interpretados a la luz de los Principios Pinheiro y Deng que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato.
Al declararse la inexequibilidad del inciso segundo y del parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, se configuró la cosa juzgada constitucional absoluta, puesto que se trata del mismo contenido normativo demandado, el cual para el momento en que se efectúa este análisis de constitucionalidad ha sido sustraído del ordenamiento jurídico.
De allí que en lo concerniente a este cargo también se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y, por lo tanto, este tribunal debe declarar estarse a lo resuelto “stare decisis” en la Sentencia C-035 de 2016, respecto de la inexequibilidad del inciso segundo y del Parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015.
7. Análisis de constitucionalidad del inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, por la presunta vulneración del derecho de acceso a documentos públicos.
Frente al cargo formulado por el demandante contra el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, por la presunta vulneración del derecho de acceso a documentos públicos, conforme a lo precisado en precedencia no ha operado el efecto de la cosa juzgada constitucional, toda vez que el análisis efectuado por la Corte en la Sentencia C-035 de 2016, se centró en su confrontación con el artículo 287 de la Constitución. En el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia C-035 de 2016 la Corte dispuso:
“Segundo. Por los cargos analizados en la presente Sentencia, declarar EXEQUIBLE el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido de que: i) la autoridad competente para definir las áreas de reserva minera deberá concertar previamente con las autoridades locales de los municipios donde van a estar ubicadas, para garantizar que no se afecte su facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, ii) si la autoridad competente definió las áreas de reserva minera con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde se encuentran ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera y iii) la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía, según el caso, deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los respectivos planes de ordenamiento territorial”.
En este orden, la Sala Plena procederá a efectuar el correspondiente examen con base en los siguientes ejes temáticos: (i) la relación entre el libre acceso a documentos públicos y la democracia; (ii) los documentos públicos sujetos a reserva y su marco jurisprudencial y, para finalizar, efectuará (iii) el juicio de constitucionalidad de la disposición objeto de control, en atención a estas materias.
En el título XII que consagra el Régimen Económico y de Hacienda Pública, el artículo 332 de la Constitución Política dispone que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. En desarrollo de este precepto constitucional, el artículo 13(48) del Código de Minas (L. 685/2001), establece que la industria minera en todas sus ramas y fases es de utilidad pública e interés social(49).
De otra parte, la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (L.1753/2015) prevé los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental, así como los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Una de las materias incorporadas al Plan Nacional de Desarrollo es el sector minero, en lo que concierne a la formulación del Plan Nacional de Ordenamiento Minero. Para tal efecto, la Ley 1753 de 2015 establece la posibilidad de crear áreas de reserva estratégica minera con el propósito de delimitar zonas en las que se elaboren estudios geológicos-mineros, a partir de los cuales se identifique su potencial para el desarrollo de diversos proyectos de explotación minera.
Ante la eventualidad de que los estudios geológicos arrojen como resultado la existencia de potencial minero, la Autoridad Minera podrá declarar la zona como reserva minera estratégica. En ese ámbito, el inciso en esta oportunidad demandado prescribe que la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria adquiere el carácter de reservada, por el término en que dicha zona se mantenga como área estratégica minera.
En este contexto normativo, el demandante Wilson Rentería Riascos, alega(50) que la reserva a la información es irrazonable y desproporcionada, toda vez que la disposición demandada no prescribe cuál es el fin que persigue y solo establece el tipo de información sometido a restricción. En tal sentido, manifiesta que es imposible determinar si la finalidad es constitucionalmente legítima. Con base en estos argumentos, afirma que el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al disponer que la información geológica, geoquímica y geofísica que el servicio geológico colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas de reservas estratégica minera, por parte de la Autoridad Minera, tendrá el carácter de reservada, vulnera la regla general de libre acceso a la información pública, consagrada en el artículo 74 de la Constitución Política.
7.2. La relación entre el libre acceso a documentos públicos y la democracia.
La preservación de una democracia constitucional está estrechamente ligada al derecho que tienen todas las personas de acceder a los documentos públicos, toda vez que de esa manera se asegura un efectivo control social por parte de la ciudadanía sobre la gestión pública en sus diversos órdenes. Este control ciudadano sobre las actuaciones públicas demanda una actitud pasiva por parte del Estado, en cuanto tiene el deber de abstenerse de censurar la información y, simultáneamente, exige una conducta activa orientada a proporcionar los medios para que la ciudadanía pueda en todo tiempo acceder a los archivos y documentos en los cuales se plasma la actividad estatal.
En ese sentido, la Carta Política de 1991 instituye la democracia participativa como uno de los principios fundamentales y ejes axiales del sistema constitucional, siendo una de sus principales manifestaciones normativas el contenido dispositivo del artículo 74 Superior que, establece como regla general el derecho de acceso a los documentos públicos y a modo de excepción que la información pública esté sometida a reserva, para lo cual se requiere la intervención del legislador.
La relación entre el modelo de democracia participativa y el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos ha sido objeto de varios pronunciamientos por parte de esta corporación. En especial, a partir de la Sentencia C-038 de 1996, mediante la cual se juzgó la constitucionalidad de algunas disposiciones de la la Ley 190 de 1995 "Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa en Colombia", la Corte se pronunció en los términos transcritos a continuación:
“En realidad, no sería posible en ningún sistema excluir una instancia o momento de control social y político. Inclusive, se reitera, el modelo de la publicidad restringida, lo contempla, pues dictado el fallo se levanta la reserva que hasta entonces amparaba la investigación. Si el desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” (C.P. art. 40). La publicidad de las funciones públicas (C.P. art. 209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir como tales”.
Este criterio jurisprudencial fue confirmado en la Sentencia C-891 de 2002, originada en la demanda formulada contra varias disposiciones de la Ley 685 de 2001 —Código de Minas— y, a través de la cual esta corporación hizo énfasis en la importancia del sistema democrático y el principio de publicidad de los documentos públicos:
“Pues bien, en procura de la materialización del derecho a participar en las decisiones que afectan o puedan llegar a afectar los legítimos intereses y derechos de los habitantes del país, le corresponde a las entidades estatales suministrarle a las personas oportunamente toda la información que no goce de reserva constitucional o legal; advirtiendo sí, que esta información oficial debe ser completa, consistente, coherente, verificable, comparable, contextualizada, diáfana y siempre oportuna. Desde luego que el derecho a la información así servido se convierte en poderoso instrumento de reflexión-acción tanto individual como colectiva, en el entendido de que las autoridades estatales, a más de esa información, deben asumir la promoción, creación y fomento de las condiciones idóneas a la discusión pública de los temas pertinentes; recordando a la vez que la participación ciudadana en esos ámbitos de discusión constructiva supone el recíproco respeto de los criterios expuestos por los interlocutores institucionales y privados, pero no pasivamente, sino reedificando mutuamente sobre la comprensión de lo ya examinado y depurado de manera concertada, al tiempo que la diferencia y pluralidad de opiniones actualizan su poder constructivo en el suceso democrático”.
En desarrollo del artículo 74 Constitucional, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/2011), modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, establece de manera expresa cuáles son los documentos sometidos a reserva:
“ART. 24.—Informaciones y documentos reservados. Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial:
Al efectuar control previo de constitucionalidad sobre estas reservas, la Corte en Sentencia C-951 de 2014, se pronunció en el sentido de precisar que el derecho de acceso a documentos públicos debe ser entendido como una manifestación concreta del derecho a la información, que en muchas ocasiones se encuentra determinado por la efectiva garantía del derecho fundamental de petición, previsto como el mecanismo por antonomasia para acceder a la información de carácter público.
7.3. Los documentos públicos sujetos a reserva.
De conformidad con los artículos 74 de la Constitución, 13 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en concordancia con el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, toda persona tiene el derecho fundamental de acceder a la información pública. De esta manera, cuando no exista reserva legal expresa, impera el derecho fundamental de acceso a la información pública.
En ese mismo sentido, el artículo 2º de la Ley Estatutaria 1712 de 2014(51) “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”., a la luz del principio de máxima publicidad para titular universal establece que: “Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley”.
Al aplicar este marco normativo a la resolución de casos concretos, la jurisprudencia constitucional ha definido que el derecho de acceso a los documentos públicos debe ser entendido como una manifestación concreta del derecho a la información, a través del cual se salvaguarda la democracia:
“La libertad de información que protege la libertad de buscar, transmitir y recibir información veraz e imparcial sobre hechos, ideas y opiniones de toda índole. Tanto la libertad de opinión como la de información, pueden ser ejercidas por cualquier persona y a través de cualquier medio de expresión”(52).
Al ser excepcional la facultad de restringir el acceso a documentos públicos, la jurisprudencia constitucional en relación con los documentos sometidos a reserva, se ha pronunciado en el sentido de precisar que los límites a este derecho fundamental están supeditados a exigentes condiciones y, por tanto, el juicio de constitucionalidad de las normas que lo restrinjan debe ser en extremo riguroso. De allí que en varios pronunciamientos esta corporación ha sistematizado los parámetros a partir de los cuales se deben examinar las limitaciones que se impongan a este derecho fundamental.
7.4. Jurisprudencial constitucional sobre los documentos sometidos a reserva.
En la Sentencia C-037 de 1996 mediante la cual se examinó la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia 270 de 1996, la Corte hizo alusión a la reserva de la información procesal, como una de las obligaciones específicas de los jueces. Dicha consideración fue expresada en los siguientes términos:
“Pero, además, es deber esencial de los funcionarios judiciales garantizar igualmente los demás derechos de rango superior o legal, en particular los constitucionales fundamentales, que de una forma u otra deban ser protegidos a lo largo del proceso. Es así como, por ejemplo, el juez debe abstenerse de divulgar la información reservada contenida en un expediente, o de opinar públicamente acerca de ella. En estos eventos se encontrarían comprometidos derechos de altísimo rango constitucional, como la dignidad, la intimidad, la honra y el buen nombre, cuya protección debe ser integral y permanente”.
En el estudio de constitucionalidad del artículo 64 de la Ley 270 de 1996, la Corte precisó que dentro de las actuaciones judiciales, la regla general es la aplicación del principio de publicidad y, por consiguiente, la reserva tiene carácter restrictivo, al punto que no sólo debe ser definida por el legislador, sino que, además, debe atender parámetros de razonabilidad y proporcionalidad:
“De otro lado, en atención a que el principio constitucional general aplicable a las actuaciones que se adelanten por los órganos del Estado es la publicidad, la reserva tiene carácter excepcional y es de interpretación restrictiva. Le corresponde a la ley, dentro del marco de la Constitución, establecer en términos de razonabilidad y proporcionalidad, la extensión de la respectiva reserva. De ahí que la constitucionalidad, en este caso, se condicione, igualmente, a la posibilidad de comunicar las informaciones que de conformidad con la ley, no están sujetas a reserva y, en este evento, deberá también permitirse el acceso público a las mismas”.
Posteriormente, en la Sentencia C-491 de 2007(53), la Corte sistematizó las reglas jurisprudenciales a partir de las cuales se juzgan las restricciones al derecho fundamental de acceso a documentos públicos, las cuales por su pertinencia en relación con la materia en esta oportunidad sometida a juicio, se citan in extenso:
(i) La norma general es que las personas tienen derecho a acceder a la información que reposa en las instituciones del Estado. Ello significa que las normas que limiten el acceso a información deben ser interpretadas de manera restrictiva y que toda limitación debe ser motivada;
(ii) En armonía con lo establecido en el artículo 74 de la Constitución, los límites al acceso a la información bajo control del Estado deben ser fijados a través de la ley;
(iii) Los límites fijados en la ley para el acceso a la información pública deben ser precisos y claros en lo referido al tipo de información que puede ser reservada y a la autoridad que puede tomar esa determinación;
(iv) Desde la perspectiva constitucional, los límites al acceso a la información bajo control del Estado sólo son válidos si persiguen la protección de derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos, tales como la seguridad y defensa nacionales, los derechos de terceros, la eficacia de las investigaciones estatales y los secretos comerciales e industriales. En todo caso, las restricciones concretas deben estar en armonía con los principios de razonabilidad y proporcionalidad y pueden ser objeto de examen por parte de los jueces;
(v) La determinación de mantener en reserva o secreto un documento público opera sobre el contenido del mismo, pero no sobre su existencia;
(vi) En el caso de los procesos judiciales sometidos a reserva, ésta se levanta una vez terminado el proceso. Solamente podrá continuar operando la reserva respecto de la información que puede comprometer seriamente derechos fundamentales o bienes constitucionales;
(vii) La ley no puede asignarle el carácter de información reservada a documentos o datos que, por decisión constitucional, tienen un destino público;
(viii) En todo caso, la reserva debe ser temporal. El plazo que se fije debe ser razonable y proporcional al bien jurídico que se persigue proteger a través de la reserva;
(ix) Durante la vigencia del período de reserva de la información, los documentos y datos deben ser debidamente custodiados y mantenidos, con el fin de permitir su publicidad posterior;
(x) El deber de reserva se aplica a los servidores públicos. Este deber no cobija a los periodistas y, en principio, la reserva no autoriza al Estado para impedir la publicación de la información por parte de la prensa;
(xi) La reserva de la información bajo control del Estado se aplica a las peticiones ciudadanas. Ella no puede extenderse a los controles intra e interorgánicos de la Administración y el Estado; y
(xii) En el caso de las informaciones relativas a la defensa y la seguridad nacionales, se admite la reserva de la información, pero siempre y cuando se ajuste a los principios de proporcionalidad y razonabilidad.
De las reglas trascritas, deriva que toda reserva a la información pública debe satisfacer tres condiciones generales, a saber: (i) sólo pueden ser establecidas por ley; (ii) las excepciones se supeditan a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, e igualmente deben estar relacionadas con la protección de derechos fundamentales, como es el caso de la intimidad, o de valores constitucionalmente protegidos; (iii) deben ser temporales, para lo cual la ley fija un plazo, después del cual los documentos pasan al dominio público.
En esta materia resultan de especial relevancia, los pronunciamientos efectuados por la Corte respecto de la ley de gastos reservados (Sent. C-491/2007), la ley estatutaria de habeas data financiero (Sent. C-1011/2008), la ley estatutaria de habeas data y protección de datos personales (Sent. C-748/2011), la ley estatutaria de inteligencia y contrainteligencia (Sent. C-540/2012), la ley estatutaria de transparencia y acceso a la información pública (Sent. C-274/2013) y la Ley Estatutaria del Derecho de Petición (Sent. C-951/2014).
De ese amplio desarrollo jurisprudencial, frente a la materia objeto de análisis, es pertinente aplicar los siguientes criterios y parámetros(54) constitucionales de control: (i) El principio de máxima divulgación contenido en el artículo 13 de la Convención Americana reconocido en el sistema interamericano de derechos humanos, como un principio rector del derecho a buscar, recibir y difundir informaciones; (ii) la regla general es el libre acceso a la información y a los documentos públicos y la excepción, la reserva de los mismos (C.P., art. 74), por lo que los límites al derecho de acceso a la información pública tienen reserva de ley. Esto significa que donde quiera que no exista reserva legal expresa, debe primar el derecho fundamental de acceso a la información; (iii) Las limitaciones al derecho de acceso a la información deben dar estricto cumplimiento a los requisitos derivados del artículo 13.2 de la Convención Americana, a saber; condiciones de carácter excepcional, consagración legal, objetivos legítimos, necesidad y proporcionalidad, como asegurar el respeto de los derechos o a la reputación de los demás, proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas; (iv) una restricción del derecho de acceso a la información pública solo es legítima cuando: (i) está autorizada por la ley y la Constitución; (ii) la norma que establece el límite es precisa y clara sobre el tipo de información sujeta a reserva y las autoridades competentes para aplicarla, de tal modo que excluya actuaciones arbitrarias o desproporcionadas; (iii) el no suministro de información por razón de estar amparada con la reserva, debe ser motivada en forma escrita por el servidor público que niega el acceso a la misma; (iv) la reserva se sujeta estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; (v) la reserva debe ser temporal, por lo que la ley establecerá en cada caso, un término prudencial durante el cual rige; (vi) existen sistemas adecuados de custodia de la información; (vii) existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; (viii) existen recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada información; (v) la reserva legal cobija la información que compromete derechos fundamentales o bienes constitucionales pero no todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta; (vi) para garantizar el derecho de acceso a la información mediante la formulación de una petición, las autoridades deben implementar un procedimiento simple, rápido y no oneroso que en todo caso, garantice la revisión por una segunda instancia de la negativa de la información requerida; (vii) la reserva opera en relación con el documento público pero no respecto de su existencia(55); (ix) la reserva obliga a los servidores públicos comprometidos, pero no impide que los periodistas que acceden a dicha información puedan publicarla, sin que por ello puedan ser sujetos a sanciones, independientemente de si ha sido filtrada o no, a no ser que cometan fraude u otro delito para obtener la información; (x) le corresponde al Estado la carga probatoria de la compatibilidad con las libertades y derechos fundamentales de las limitaciones al derecho de acceso a la información. Así mismo, la justificación de cualquier negativa de acceso a la información debe recaer en el órgano al cual fue solicitada, de manera que evite al máximo, la actuación discrecional y arbitraria en el establecimiento de restricciones al derecho; (xi) para garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información resulta esencial que los sujetos obligados por este derecho actúen de buena fe, aseguren la satisfacción del interés general y no defrauden la confianza de los ciudadanos en la gestión estatal; (xii) a partir de la clasificación de la información en personal o impersonal y en pública, privada, semiprivada o reservada, la Corte sistematizó(56) las reglas a partir de las cuales es posible determinar si la información se encuentra sujeta a reserva o si por el contrario puede ser revelada, así: (i) la información personal reservada contenida en documentos públicos no puede ser revelada; (ii) El acceso a los documentos públicos que contengan información personal privada y semi-privada se despliega de manera indirecta, a través de autoridades administrativas o judiciales, según el caso y dentro de procedimientos (administrativos o judiciales) respectivos; y (iii) Los documentos públicos que contengan información personal pública son de libre acceso; (xiii) la reserva de la información puede ser oponible a los ciudadanos, pero no puede convertirse en una barrera para impedir el control intra o interorgánico, jurídico y político, de las decisiones y actuaciones púbicas de las que da cuenta la información reservada.
En síntesis, los principios rectores de acceso a la información, conforme a su sistematización lograda en la Sentencia C-274 de 2013 son los siguientes:
1. Máxima divulgación, lo cual implica que el derecho de acceso a la información debe ser sometido a un régimen limitado de excepciones.
2. Acceso a la información es la regla y el secreto la excepción, toda vez que como todo derecho no es absoluto, pero sus limitaciones deben ser excepcionales, previstas por la ley, tener objetivos legítimos, ser necesarias, con estricta proporcionalidad y de interpretación restrictiva.
3. Carga probatoria a cargo del Estado respecto de la compatibilidad de las limitaciones con las condiciones y requisitos que debe cumplir la reserva.
4. Preeminencia del derecho de acceso a la información en caso de conflictos de normas o de falta de regulación.
5. Buena fe en la actuación de las autoridades obligadas por este derecho, de tal manera que contribuya a lograr los fines que persigue, su estricto cumplimiento, promuevan una cultura de transparencia de la gestión pública y actúen con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional.
Con base en las reglas jurisprudenciales reseñadas, la Sala Plena procederá a examinar la constitucionalidad de la reserva establecida en el inciso 7º de la artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, teniendo como parámetro de juzgamiento el contenido prescriptivo del artículo 74 de la Constitución.
7.5. Análisis de constitucionalidad de la norma demandada (L. 1753/2015, art. 20. Inc. 7º).
Conviene recordar que el demandante sostiene que el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al disponer que la información geológica, geoquímica y geofísica que el servicio geológico colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas de reservas estratégicas mineras, por parte de la Autoridad Minera, tendrá el carácter de reservada, es violatorio del libre acceso a la información pública establecido en el artículo 74 de la Constitución Política.
En aplicación los elementos de juicio normativos y jurisprudenciales hasta el momento expuestos y a efectos de abordar el estudio de constitucionalidad de la disposición demandada, para determinar si en algún punto la reserva en estudio quebranta el artículo 74 de la Constitución Política, se procederá de la siguiente manera: (i) en primer lugar, se transcribirá el texto de la disposición demandada, (ii) brevemente se hará una descripción de su contenido normativo, (iii) enseguida se confrontará la norma atacada con el parámetro constitucional que se reputa infringido, teniendo en cuenta para ello las materias previamente analizadas y, para finalizar, (iv) se adoptará una decisión sobre la constitucionalidad de la misma.
A continuación se transcriben el inciso 7º del artículo 20 de Ley 1753 de 2015:
“Por su parte, la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera y que permita evaluar el potencial mineral de tales áreas, tendrá el carácter de reservada por el mismo término en que la Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas mineras o hasta tanto deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de selección objetiva que adelante la Autoridad Minera para el otorgamiento de contratos de concesión especial en estas áreas”.
El artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 está conformado por trece (13) incisos y dos (2) parágrafos en los que se regulan tres especies diversas de Áreas para el Desarrollo Minero, a saber: (i) las Áreas de Reserva Estratégica Minera (inc. 2º al 7º); (ii) las Áreas de Reserva para la Formalización (inc. 8º), y; (iii) las Áreas de Reserva para el Desarrollo Minero Energético (inc. 9º al 13).
De la norma en juicio (inc. 7º), es posible extraer dos contenidos prescriptivos: de una parte, la primera proposición jurídica del inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 establece vía legislativa una reserva que sustrae de la regla general de acceso libre a documentos públicos la información geológica obtenida a partir de la declaratoria de un área de reserva minera estratégica. La segunda proposición jurídica del inciso demandado, dispone el término durante el cual se mantendrá la reserva, bajo dos preceptos condicionados, a saber: (i) por el término que se declare la zona como área de reserva minera o; (ii) hasta que la Autoridad Minera de a conocer los procesos de selección objetiva para el otorgamiento de los procesos de selección objetiva.
La desagregación de estos elementos visibles, permiten a la Corte su confrontación con el artículo 74 de la Carta Política, el cual dispone que todas las personas tienen derecho de acceso a los documentos públicos, al mismo tiempo que establece la posibilidad de consagrar restricciones a ese derecho, en los casos que establezca la ley.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución, el legislador taxativamente señala los casos en los cuales el acceso a la información puede ser restringido. Al respecto, el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, establece que sólo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución o la ley, y en especial los atinentes a las siguientes materias: (i) los protegidos por el secreto comercial o industrial; (ii) los relacionados con la defensa o seguridad nacionales; (iii) los amparados por el secreto profesional; (iv) los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica, salvo que sean solicitados por los propios interesados o por sus apoderados con facultad expresa para acceder a esa información; (v) los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la Nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la Nación.
Lo anterior no significa que el legislador en otros ámbitos, en función de su libertad de configuración normativa (C.P., art. 150), no pueda crear otro tipo de reservas que estén constitucionalmente justificadas. Por lo que en orden a determinar si el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al prescribir que la información geológica, geoquímica y geofísica que el servicio geológico colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera, tendrá el carácter de reservada, contraría al libre acceso a los documentos públicos, a la luz de la jurisprudencia constitucional referenciada en las consideraciones generales de esta providencia, debe someterse al test de proporcionalidad en sentido estricto.
Como es sabido, para efectuar el estudio de constitucionalidad de una determinada medida legislativa y la posible afectación de derechos fundamentales, la Corte de manera constante se ha valido de los tests(57) de razonabilidad y proporcionalidad, examinando distintos niveles de intensidad, a saber: leve, intermedio y estricto. En la Sentencia C-673 de 2001 se fusionaron estas metodologías interpretativas en un test integrado que involucra el escrutinio, tanto de la razonabilidad, como de la proporcionalidad de la medida, dando surgimiento a un test integrado de razonabilidad.
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, cuando se trata de documentos sometidos a reserva, los límites al derecho de acceso a la información pública deben ser examinados mediante condiciones exigentes, razón por la cual, el juicio de constitucionalidad de las normas que lo restrinjan debe ser en extremo riguroso, razón por la cual a continuación se analizará esta medida (reserva) a la luz del juicio estricto de razonabilidad.
7.6. Test estricto sobre la reserva documental.
7.6.1. Finalidad de la medida.
En orden a determinar la razonabilidad de la medida (reserva al acceso a la información pública en materia geológica), el primer paso del juicio consiste en determinar la finalidad perseguida por esta. Esto es, el propósito que el precepto cuestionado pretende y si los intereses que busca favorecer resultan relevantes.
En la exposición de motivos que en su momento acompañó el proyecto de cuya aprobación surgió la disposición demandada, así como las ponencias y debates que durante el trámite legislativo se presentaron, se indica que el propósito central es la planificación, según se observa desde su mismo título, y se aprecia en el proyecto puesto a consideración del Congreso de la República(58).
En la correspondiente exposición de motivos se incluyó una corta justificación de la planificación como herramienta esencial para el direccionamiento de la política administrativa, económica y social de corto y mediano plazo del país y se enfatizó también en que las propuestas allí contempladas apuntan a tres pilares más concretos, como lo son: la paz, la equidad y la educación.
La norma cuya exequibilidad se examina aparece incorporada en el proyecto de ley en el artículo 19, bajo un texto idéntico al que finalmente fue aprobado y sancionado. El objeto de esta norma, así como su posible contribución al logro del objetivo planteado aparecen explicados, de manera genérica, dentro del contenido del plan, bajo el título: “competitividad e infraestructura estratégicas para el desarrollo minero energético”(59).
Las ponencias que en relación con este proyecto se presentaron en el Congreso de la República, así como los debates cumplidos con anterioridad a cada votación en las comisiones y plenarias reproducen con mínimas alteraciones esa misma línea de propósito, lo que reafirma de manera inequívoca la finalidad que se le atribuyó, de una parte a la Ley 1753 de 2015, como conjunto normativo de planificación y, de otra, al artículo 20, en torno al desarrollo minero energético.
De allí que para determinar la finalidad, es preciso analizar en su conjunto: la exposición de motivos del proyecto de ley, el contenido dispositivo del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 y los actos administrativos que concretan estas políticas públicas, como lo son los planes nacionales de desarrollo minero, aprobados por la Unidad de Planeación Minero Energética UPME.
Mientras que en la exposición de motivos se refiere de manera genérica el desarrollo minero energético como fin, en la disposición objeto de estudio se alude a la protección de los minerales de interés estratégico como propósito normativo. A su vez los diversos planes(60) enuncian como finalidad la formulación de políticas de corto y mediano plazo que contribuyan al fortalecimiento de la industria minera.
Todo lo anterior, permite deducir que la finalidad de esta disposición en términos generales es: la planificación del desarrollo minero energético y, de manera especial: la protección de los minerales de interés estratégico para el país.
Determinado este aspecto, entonces se debe indagar cuál es la trascendencia constitucional de la finalidad que animó la expedición del inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015.
El objetivo de lograr el desarrollo minero-energético, mediante la protección de los minerales de interés estratégico para el país, ciertamente es una finalidad de naturaleza constitucional que encuentra su consagración expresa en los artículos 332 y 360 de la Carta Política, lo cual en atención a los precedentes de esta corporación no puede ser tenido como un fin absoluto, sino que debe armonizarse con el desarrollo sostenible (C.P., art. 80).
Entendido de esa manera, la disposición prevista en el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, que sustrae la información geológica de las áreas de reserva estratégica minera de la regla general de acceso al público, cuya exequibilidad se estudia, pasa a examinarse conforme a los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad estricta.
7.6.2. Idoneidad.
El segundo elemento por analizar con miras a determinar la razonabilidad de la medida consistente en sustraer de la regla general de acceso al público la información geológica de las áreas para el desarrollo minero es su idoneidad para alcanzar la finalidad propuesta, esta es, como ya se señaló en precedencia, proteger los recursos naturales no renovables de interés estratégico.
Para que la medida sea adecuada o conducente al logro del fin que se propone, debe existir un alto grado de probabilidad de que a través de esta pueda alcanzarse el objetivo buscado. La exposición de motivos del proyecto que precedió la aprobación de la Ley 1753 de 2015, indica que la principal razón con la que se justificó la proposición de esta norma, es la protección de los minerales de interés estratégico para contribuir al desarrollo minero energético del país.
Sobre este aspecto, se observa que el proyecto de ley y su exposición de motivos no ofrecen una descripción relativa al cumplimiento de este propósito, se prescinde por completo de información o evidencia de carácter estadístico, técnico o científico u otros elementos de juicio que sustenten de manera clara la idoneidad de esta medida para alcanzar este propósito, por lo que resulta especialmente dificultoso determinar la capacidad de esta medida legislativa frente a la finalidad que persigue.
No obstante, bajo las reglas de la sana crítica, un razonamiento lógico conduce a que la reserva en juicio es idónea para el fin que se propone, ya que efectivamente logra sustraer del acceso al conocimiento del público la información relacionada con la determinación de un área de reserva minera estratégica.
Esta información para la determinación de un área geográfica de explotación, al estar sustraída del acceso al público, se propone garantizar aspectos relacionados con la protección de los fines económicos del Estado, el medio ambiente, la selección objetiva contractual, la inversión extranjera, entre otros aspectos y, por consiguiente, deviene lógico que la reserva es un mecanismo idóneo para mantenerla alejada del público en general. De esta manera, al tratarse de una cuestión de carácter eminentemente empírica, se puede concluir que la medida es capaz de cumplir el fin para el cual está prevista.
7.6.3. Necesidad.
Al efectuar el análisis de la necesidad de la medida, esto es, si la misma resulta indispensable para el logro del objetivo propuesto, se debe determinar la posibilidad de implementar otros mecanismos menos gravosos, pero igualmente conducentes al propósito esperado. En otros términos, según el criterio de necesidad, un límite a un derecho fundamental solo es constitucional, si el fin que se persigue con él no se puede lograr de otro modo que sea menos lesivo para el derecho fundamental limitado.
Uno de los límites admisibles al derecho de acceso a la información pública es la necesidad de proteger otros derechos que puedan resultar afectados por el acceso y difusión de tal información. Tal podría ser el caso de la reserva contenida en el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en tanto que la información geológica derivada de las áreas de reserva estratégica minera requiere un tratamiento resguardado al conocimiento público, en orden a definir en ellas un tipo especial de ordenamiento, así como un régimen legal y contractual específico. En particular, para impedir la proliferación desordenada de títulos mineros en determinadas áreas del territorio nacional, garantizando así una mayor eficiencia en la extracción de recursos naturales no renovables, e incrementando la participación estatal de los beneficios provenientes de la ejecución de esta actividad en dichas áreas.
El conocimiento del potencial geológico-minero de un país, es uno de los factores fundamentales para incentivar la inversión en el desarrollo de la industria minera, a la vez que constituye la base para la adecuada planificación del aprovechamiento del recurso por parte del Estado y de los entes territoriales.
En el sector minero existen diversos factores que inciden en la explotación de esta actividad, valga decir: el potencial geológico-minero, el marco legal, poblacional, fiscal, ambiental, económico, de infraestructura, las condiciones de seguridad nacional, el catastro minero, entre otros. Normalmente esta información no está reservada y se encuentra disponible en el Sistema de Información Minera Colombiano SIMCO, administrado por la Unidad de Planeación Minero Energética UPME, que se encuentra adscrita al Ministerio de Minas y Energía y que tiene a su cargo la función de compilar y divulgar la información existente en el Servicio Geológico Colombiano.
Cuando se trata de información que por su vocación secreta o privilegiada debe sustraerse del conocimiento público, las reglas de la experiencia indican que no parece existir otro medio para garantizar con el mismo grado de eficacia la excepción al acceso de la información o al menos no está demostrado que exista otra manera de resguardar la información que la reserva establecida en la norma objeto de estudio.
En tal virtud, al no existir otro medio que con la misma eficacia reserve la información del dominio público, la medida, en principio resulta necesaria para el fin que se propone.
7.6.4. Proporcionalidad.
Verificada la idoneidad y la necesidad de la medida, el principio de proporcionalidad en sentido estricto, consulta el balance existente entre los beneficios que su aplicación podría reportar y los costos o dificultades que ocasionaría. Así, el principio de proporcionalidad equivale a una prohibición de exceso en la relación de medio y fin.
El artículo 74 de la Constitución Política bajo la expresión “salvo los casos que establezca la ley”, habilita al legislador para que pueda crear reservas a la información. En este caso, por su relevancia, valor o sensibilidad para la planificación del desarrollo minero se resguardada del conocimiento público en general la información relativa a la áreas de desarrollo estratégico minero.
Si bien el tantas veces referido artículo 74 de la Carta Política sustenta la probabilidad de que el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa, sustraiga algún tipo de documento público de la regla general de acceso, no obstante, la medida que reserva la información geológica del conocimiento público, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, sacrifica en mayor dimensión otros fines que el ordenamiento constitucional protege, tales como: (i) la transparencia en las actuaciones del Estado (C.P., art. 209) que asegura a la ciudadanía conocer el impacto de un proyecto de explotación de recursos naturales no renovables; (ii) el carácter público de los recursos naturales no renovables (C.P., art. 332), pues siendo bienes públicos comporta una contradicción que la información de estos sea privilegiada o reservada; (iii) los derechos de las entidades territoriales, las cuales en función del principio autonómico (C.P., art. 288) tienen derecho a conocer los proyectos que se desarrollen en sus territorios. En especial, la participación de las comunidades y de las autoridades del orden local o regional en los procesos de planificación y ordenamiento territorial; (iv) los derechos de las comunidades indígenas y afro descendientes (C.P., art. 330) a conocer la información de las áreas de reserva minera estratégica, que pudiese afectar sus territorios o su modus vivendi.
En este punto, al efectuar una revisión estadística en el Sistema de Información Colombiano SIMCO, aunque, no existe plena certeza del área total reservada estratégicamente para adjudicar títulos a los proyectos mineros, es posible constatar que de conformidad con la Resolución 180241 de 2012 “por medio de la cual se declaran y delimitan unas Áreas Estratégicas Mineras (AEM)”, la Agencia Nacional de Minería (ANM) declaró como reserva minera estratégica un total de 21.627.327 hectáreas, ubicadas en los departamentos de Antioquia, Bolívar, Caldas, Cauca, Cesar, Chocó, Huila, La Guajira, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca(61).
A modo de ilustración, por virtud de este acto administrativo el área estratégica para la minería en el departamento del Chocó pasó de 86.171 hectáreas a 336.000 hectáreas aproximadamente. Es decir, que los habitantes del Choco, las autoridades municipales, departamentales y étnicas, al estar reservada la información en esta materia, desconocen por completo la información de los proyectos que se desarrollaran en los territorios que han sido demarcados por el Gobierno Nacional como de interés estratégico minero.
En aplicación de la jurisprudencia constitucional referenciada en las consideraciones generales de esta providencia, toda reserva a la información pública debe satisfacer tres condiciones generales, saber: (i) solo pueden ser estipuladas por ley; (ii) las excepciones deben sujetarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, e igualmente estar relacionadas con la protección de derechos fundamentales, como es el caso de la intimidad, o de valores constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la defensa nacional; (iii) deben ser temporales, en la medida en que la ley fije un plazo después del cual los documentos pasan al dominio público.
Considera esta corporación que la posibilidad de reservar la información geológica para los proyectos de desarrollo minero resulta excesiva y desproporcionada no sólo para la ciudadanía en general, sino sobre todo, frente al derecho de las entidades territoriales y las comunidades indígenas y afro descendientes a conocer los proyectos minero energéticos que se estén desarrollando en sus respectivos territorios, con lo cual se afecta el derecho de acceso a la información pública y de contera el desarrollo sostenible, por tratarse de una actividad en la que habitualmente se presentan problemáticas relacionadas con el punto de equilibro entre el uso de la tierra, el medio ambiente y el desarrollo social.
Comporta una contradicción evidente que los activos a explotar son de naturaleza pública, pero que la información relativa a su geo-localización tenga que ser reservada, impidiendo a la ciudadanía, a las comunidades y a las entidades territoriales exigir al gobierno y las empresas mineras un mayor control sobre la calidad ambiental. La mayor distribución de la información implica un mayor desarrollo social, en tanto se evita privilegiar a quien estando en el poder abuse de su conocimiento exclusivo o privilegiado. Más aun cuando la textura de la norma que establece la restricción de acceso no es precisa y clara sobre el tipo de información sujeta a reserva, de tal modo que excluya actuaciones arbitrarias o desproporcionadas.
En la Sentencia T-928 de 2004, frente a un caso de reserva de documentos, la Corte se pronunció en torno la prelación condicionada entre los principios que están en ponderación, cuando se trata de documentos sometidos a reserva:
“La confidencialidad de los documentos públicos en un Estado Democrático no puede ser absoluta, como quiera que la regla general es el principio de publicidad en la actuación de las autoridades y la excepción es la reserva; por consiguiente, el operador jurídico no sólo debe valorar que una norma de rango legal autorice la reserva del documento, sino cuáles derechos, principios y valores constitucionales están afectados con la restricción, ya que en algunas ocasiones deberán prevalecer los derechos, valores y principios que inspiran la confidencialidad de la información, y en otros, los que se le oponen. Así las cosas, ponderados los intereses en juego, puede que la reserva de un documento prevalezca ante derechos como a la información; pero debe ceder frente a otros como los derechos a la defensa y de acceso a la administración de justicia, los cuales, prima facie, tienen mayor importancia en las sociedades democráticas modernas”. (Subrayas fuera del texto).
En vista de estas consideraciones, la Sala encuentra que la reserva a la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera, quebranta el principio de proporcionalidad, en perjuicio del derecho de acceso a la información consagrado en el artículo 74 de la Constitución Política, prerrogativa que permite la satisfacción de los principios de transparencia y publicidad de la gestión pública, los cuales deben imperar en un ordenamiento constitucional y democrático.
7.6.5. Conclusión.
En el marco del artículo 74 de la Constitución Política, la Corte considera que la regla contenida en el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 no supera el test estricto propuesto. Si bien pretende contribuir a una finalidad legítima y acorde con la Constitución como lo es el desarrollo minero energético; es adecuada en tanto logra el fin para el que está propuesta; es necesaria, en tanto no está probada la existencia de otro medio que con mayor eficacia resguarde el secreto de la información; resulta desproporcionada en sí misma, ya que reporta a un privilegio injustificado, que conduce a situaciones violatorias de los derechos de la ciudadanía, de las entidades territoriales y de las comunidades indígenas y afro descendientes.
Con base en lo anterior, el inciso 7º del artículo 20 de La Ley 1753 de 2015 será declarado inexequible.
8.1. En el presente juicio de constitucionalidad, concierne a la Sala Plena de la Corte Constitucional abordar los siguientes problemas jurídicos: (i) si el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al atribuir de manera exclusiva a una autoridad del orden nacional la competencia para la creación y ampliación de las áreas de reservas estratégicas mineras, ¿quebranta el principio de autonomía territorial establecido en los artículos 1º y 287 de la Constitución Política?; (ii) si el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al prescribir que la información geológica, geoquímica y geofísica que el servicio geológico colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera, tendrá el carácter de reservada, ¿es contrario al libre acceso a los documentos públicos previsto en el artículo 74 de la Carta Política? y; (iii) si el inciso 2 del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, al determinar una imposibilidad jurídica para la restitución de tierras en predios en los cuales se hayan definido Proyectos de Interés Nacional Estratégico (PINE), ¿desconoce los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación (C.P., art. 250, num. 6º y 7º)?
Lo anterior en cuanto obstaculizaría el proceso de restitución de tierras, priorizando la destinación de los inmuebles para los proyectos mineros que determine el Gobierno Nacional y no para el restablecimiento de los derechos de las víctimas.
8.2. El inciso 2º y el Parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, fueron declarados inexequibles mediante la Sentencia C-035 de 2016. Por consiguiente, en relación con los cargos relacionados con la vulneración de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, establecidos en los numerales 6º y 7º del artículo 250 de la Constitución, se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta. Para tal efecto, se verificó que la demanda se dirigiera a cuestionar los mismos contenidos normativos, los cuales para el momento en que se efectúa este análisis de constitucionalidad han sido sustraídos del ordenamiento jurídico y, por lo tanto, este Tribunal debe declarar estarse a lo resuelto según la regla universal del precedente judicial “Stare decisis et non quieta movere”.
8.3. En lo que respecta a los cargos formulados contra el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015, por contrariar el principio de autonomía territorial (C.P., arts. 1 y 287) , también operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y, por consiguiente, este Tribunal también debe declarar estarse a lo resuelto “stare decisis” en la Sentencia C-035 de 2016, que dispuso la exequibilidad condicionada de los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015, “en el entendido de que: (i) en relación con la áreas de reserva minera definidas con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, la autoridad competente deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde están ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera y (ii) en cualquier caso, la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los planes de ordenamiento territorial respectivos”.
8.4. No obstante lo anterior, la Sala Plena precisa que en lo concerniente al artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 fueron admitidos a trámite dos cargos: (i) el primero contra la totalidad del artículo 20 por la presunta vulneración de la autonomía de las entidades territoriales, respecto del cual operó la cosa juzgada constitucional relativa (art. 287 C.P.); y, (ii) el segundo de manera parcial, contra el inciso 7º del artículo 20, por el cargo relacionado con el presunto desconocimiento del derecho de acceso a documentos públicos (C.P., art. 74).
8.5. En relación con el cargo formulado por el demandante contra el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, por la presunta vulneración del derecho de acceso a documentos públicos, no ha operado el efecto de la cosa juzgada constitucional, como quiera que el análisis realizado por la Corte en la Sentencia C-035 de 2016, se circunscribió a su confrontación con el artículo 287 de la Constitución Política. En consecuencia, en esta oportunidad se debe proceder a realizar el correspondiente examen, aplicando como parámetro de juzgamiento el artículo 74 de la Constitución.
8.6. La preservación de una democracia constitucional está estrechamente ligada al derecho que tienen todas las personas de acceder a la información pública, ya que de esa manera se asegura un efectivo control social por parte de la ciudadanía sobre la gestión pública en sus diversos órdenes. Este control ciudadano sobre las actuaciones públicas demanda una actitud pasiva por parte del Estado, en cuanto tiene el deber de abstenerse de censurar la información y, simultáneamente, exige una conducta activa orientada a proporcionar los medios para que la ciudadanía pueda en todo tiempo acceder a los archivos y documentos en los cuales se plasma la actividad estatal.
En ese sentido, la Carta Política de 1991 instituye la democracia participativa como uno de los principios fundamentales y ejes axiales del sistema constitucional, siendo una de sus principales manifestaciones normativas el contenido dispositivo del artículo 74 Superior que, establece como regla general el derecho de acceso a los documentos públicos y a modo de excepción que la información pública esté sometida a reserva, para lo cual se requiere la intervención justificada del legislador.
8.7. Al desagregar los diversos elementos que prevé disposición en juicio, es posible extraer dos contenidos normativos: de una parte, la primera proposición jurídica del inciso 7º establece vía legislativa una reserva que sustrae de la regla general de acceso libre a documentos públicos la información geológica, geoquímica y geofísica, obtenida a partir de la declaratoria de un área de reserva minera estratégica. La segunda proposición jurídica, también contenida en el inciso 7º demandado, dispone el término durante el cual se mantendrá la reserva, bajo dos preceptos condicionados ya sea: (i) por el término que se declare la zona como área de reserva minera; o (ii) hasta que la Autoridad Minera de a conocer los procesos de selección objetiva para el otorgamiento de los procesos de los contratos de concesión.
8.8. Para determinar si el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al prescribir que la información geológica, geoquímica y geofísica que el servicio geológico colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas de reserva estratégicas mineras, por parte de la Autoridad Minera, tendrá el carácter de reservada, vulnera el libre acceso a los documentos públicos, consagrado en el artículo 74 de la Carta Política, siguiendo la jurisprudencia constitucional, la Sala Plena debe someter esta medida al test de proporcionalidad en sentido estricto.
8.9. En la exposición de motivos que en su momento acompañó el proyecto de cuya aprobación surgió la disposición demandada, así como las ponencias y debates realizados durante el trámite legislativo, se indica que su propósito central es la planificación, según se observa desde su mismo título y en el proyecto puesto a consideración del Congreso de la República(62).
El objeto de esta norma, así como su posible contribución al logro de la finalidad planteada aparecen explicados, de manera genérica, dentro del contenido del plan, bajo el título: “competitividad e infraestructura estratégicas para el desarrollo minero energético”(63).
De allí que a efectos de determinar la finalidad, es preciso analizar en su conjunto: la exposición de motivos del proyecto de ley, el contenido dispositivo del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 y los actos administrativos que concretan estas políticas públicas, como en efecto lo son, los planes nacionales de desarrollo minero, aprobados por la Unidad de Planeación Minero Energética UPME.
Mientras que en la exposición de motivos se refiere de manera genérica el desarrollo minero energético como fin, en la disposición objeto de estudio se alude a la protección de los minerales de interés estratégico como propósito normativo. A su vez los diversos planes(64) enuncian como finalidad la formulación de políticas de corto y mediano plazo que contribuyan al fortalecimiento de la industria minera.
Todo lo anterior, permite deducir que la finalidad de esta disposición en términos generales es la planificación del desarrollo minero energético y, de manera especial, la protección de los minerales de interés estratégico para el país.
8.10. La reserva en juicio es idónea para el fin que se propone, al efectivamente lograr sustraer del acceso al conocimiento del público la información relacionada con la determinación de un área de reserva estratégica minera.
Al efectuar el análisis sobre la necesidad de la medida, esto es, si la misma resulta indispensable para el logro del objetivo que se propone, se determinará la posibilidad de implementar otros mecanismos menos gravosos, pero igualmente conducentes al propósito esperado. En otros términos, según el criterio de necesidad, un límite a un derecho fundamental solo es constitucional, si el fin que se persigue con él no puede lograrse de otro modo que sea menos lesivo para el derecho fundamental limitado.
Uno de los límites admisibles al derecho de acceso a la información pública es la necesidad de proteger otros derechos que puedan resultar afectados por el acceso y difusión de tal información. Tal podría ser el caso de la reserva contenida en el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en tanto que la información geológica, geofísica y geoquímica derivada de las áreas de reserva estratégica minera requiere un tratamiento resguardado al conocimiento público, en orden a definir en ellas un tipo especial de ordenamiento, así como un régimen legal y contractual específico orientado a impedir la proliferación desordenada de títulos mineros en determinadas zonas del territorio nacional y lograr una mayor consecución en la extracción de recursos que permita incrementar la participación estatal de los beneficios provenientes de la ejecución de esta actividad en dichas áreas.
El conocimiento del potencial geológico - minero de un país, es uno de los factores fundamentales para incentivar la inversión en el desarrollo de la industria minera, a la vez que constituye la base para la adecuada planificación del aprovechamiento del recurso por parte del Estado y de los entes territoriales.
En el sector minero existen diversos factores que inciden en la explotación de esta actividad, valga decir: el potencial geológico-minero, el marco legal, fiscal, ambiental, económico, la infraestructura, las condiciones de seguridad nacional, la población, el catastro minero, entre otros. Normalmente esta información no está reservada y se encuentra disponible en el Sistema de Información Minera Colombiano SIMCO, administrado por la Unidad de Planeación Minero Energética UPME, que se encuentra adscrita al Ministerio de Minas y Energía y que tiene a su cargo la función de compilar y divulgar la información existente en el Servicio Geológico Colombiano.
Cuando se trata de información que por su vocación secreta o privilegiada a la luz de los parámetros constitucionales, de manera justificada, requiere sustraerse del conocimiento público, las reglas de la experiencia indican que no parece existir otro medio para garantizar la excepción al acceso de la información, o al menos no está demostrado que exista otra manera más efectiva de resguardar su conocimiento general que la reserva a la información. En tal virtud, al no existir otro medio que con la misma eficacia reserve la información del dominio público, la medida, en principio resultaría necesaria para el fin que se propone.
8.11. Verificada la idoneidad y la necesidad de la medida, el principio de proporcionalidad en sentido estricto, viene entonces el balance existente entre las ventajas que podría reportar y los sacrificios o dificultades que ocasionaría su aplicación. Así, el principio de proporcionalidad equivale a una prohibición de exceso en la relación de medio y fin.
El artículo 74 de la Carta Política habilita al legislador para que en ejercicio de su libertad de configuración normativa, sustraiga algún tipo de documento público de la regla general de acceso. No obstante, la medida que reserva la información geológica, geofísica y geoquímica en las áreas de reserva estratégica minera, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, sacrifica en mayor dimensión otros fines que el ordenamiento constitucional protege, tales como: (i) la transparencia en las actuaciones del Estado (C.P., art. 209) que asegura a la ciudadanía conocer el impacto de un proyecto de explotación de recursos naturales no renovables; (ii) el carácter público de los recursos naturales no renovables (C.P., art. 332), pues siendo bienes públicos comporta una contradicción que la información de estos sea privilegiada o reservada; (iii) los derechos de las entidades territoriales, las cuales en función del principio autonómico (C.P., art. 288) deben conocer los proyectos que se desarrollen en sus territorios. En especial, la participación de las comunidades y de las autoridades del orden local o regional en los procesos de planificación y ordenamiento territorial; (iv) los derechos de las comunidades indígenas y afro descendientes (C.P., art. 330) a conocer la información de las áreas de reserva minera estratégica que pudiese afectar sus territorios o su modus vivendi.
8.12. En aplicación de la jurisprudencia constitucional referenciada en las consideraciones generales de esta providencia, toda reserva a la información pública debe satisfacer tres condiciones generales, saber: (i) sólo pueden ser dispuestas por ley; (ii) las excepciones deben sujetarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, e igualmente estar relacionadas con la protección de derechos fundamentales, como es el caso de la intimidad, o de valores constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la defensa nacional, y (iii) deben ser temporales, para lo cual la ley fija un plazo después del cual los documentos pasan al dominio público.
Considera esta corporación que la posibilidad de reservar la información geológica geoquímica y geofísica para los proyectos de desarrollo minero resulta excesiva y desproporcionada no sólo para la ciudadanía en general, sino sobre todo, frente al derecho de las entidades territoriales y las comunidades indígenas y afro descendientes a conocer los proyectos minero energéticos que se estén desarrollando en sus respectivos territorios. Con ello, se afecta el derecho de acceso a la información pública y de contera el desarrollo sostenible, por tratarse de una actividad en la que habitualmente se suscitan problemáticas relacionadas con el punto de equilibro entre el uso de la tierra, el medio ambiente y el desarrollo social.
En este aspecto, comporta una contradicción que los activos a explotar sean públicos, pero que la información relativa a su geo-localización tenga que ser reservada, impidiendo a la ciudadanía, a las comunidades indígenas y afro descendientes y, sobre todo, a las entidades territoriales exigir al gobierno y a las empresas mineras un mayor control sobre la calidad ambiental.
En este aspecto, la mayor distribución de la información garantiza un mayor desarrollo social, en tanto se evita privilegiar a quien estando en el poder abuse de su conocimiento exclusivo o privilegiado.
8.13. En vista de estas consideraciones, la Sala encuentra que la reserva a la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas de reserva estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera, quebranta el principio de proporcionalidad en perjuicio del derecho de acceso a la información consagrado en el artículo 74 de la Constitución Política, prerrogativa que permite la satisfacción de los principios de transparencia y publicidad de la gestión pública, los cuales deben imperar en un ordenamiento constitucional y democrático de derecho.
8.14. En el marco del artículo 74 de la Constitución Política, la Corte considera que la regla contenida en el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 no supera el test estricto propuesto, ya que: (i) si bien pretende contribuir a una finalidad legítima y acorde con la Constitución como lo es el desarrollo minero energético, (ii) en principio es adecuada en tanto logra el fin para el que está propuesta, (iii) es necesaria, en tanto no está probada la existencia de otro medio que con la misma eficacia resguarde el secreto de la información, (iv) sin embargo, resulta desproporcionada en sí misma, pues reporta privilegios injustificados, que conducen a situaciones violatorias de los derechos de la ciudadanía en general, de las entidades territoriales y de las comunidades indígenas y afro descendientes.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en Sentencia C-035 de 2016, respecto del artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, por los cargos relacionados con la vulneración de la autonomía de las entidades territoriales, al haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
2. Declarar INEXEQUIBLE, el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 el cual dispone: “Por su parte, la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera y que permita evaluar el potencial mineral de tales áreas, tendrá el carácter de reservada por el mismo término en que la Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas mineras o hasta tanto deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de selección objetiva que adelante la Autoridad Minera para el otorgamiento de contratos de concesión especial en estas áreas”.
3. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-035 de 2016, respecto del inciso 2º y el parágrafo del artículo 50 de la Ley 1450 de 2011, los cuales fueron declarados inexequibles, con lo cual operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
36 ART. 243.—Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.
37 Ver, entre otras, las siguientes sentencias C-028 de 2006, C-061 de 2010, C-079, C-220 y C-393 de 2011, C-241 y C-254 A de 2012.
38 Sentencia C-028 de 2006.
39 Sentencia C-079 de 2011.
40 Sentencias C-310 de 2002, C-647 de 2006, C-516 de 2007, C-469 de 2008, C-149, C-406 y C-729 de 2009, C-061, C-819 y C-978 de 2010 y C-542 de 2011.
41 Sentencias C-310 de 2002, C-647 de 2006, C-516 de 2007, C-469 de 2008, C-149, C-406 y C-729 de 2009, C-061, C-819 y C-978 de 2010 y C-542 de 2011.
42 Sentencia C-029 de 2009.
43 Sentencias C-153 de 2002 y C-798 de 2003.
44 Zagrebelsky Gustavo, El derecho dúctil, ley derechos, justicia, Madrid 1995.
45 Sentencia C-570 de 2012.
46 Folio 260.
47 Folio 261.
48 ART. 13.—Utilidad pública. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto podrán decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los procedimientos establecidos en este código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo.
49 En concordancia con ello el Decreto 2201 de 2003, señala que los planes de ordenamiento territorial, en ningún caso serán oponibles a la ejecución de proyectos obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pública e interés social, cuya ejecución corresponda a la nación.
50 Folio 88.
51 Así como al artículo 4º de la Ley 1712 de 2012, el cual dispone:
ART. 4º—Concepto del derecho. En ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información, toda persona puede conocer sobre la existencia y acceder a la información pública en posesión o bajo control de los sujetos obligados. El acceso a la información solamente podrá ser restringido excepcionalmente. Las excepciones serán limitadas y proporcionales, deberán estar contempladas en la ley o en la Constitución y ser acordes con los principios de una sociedad democrática.
52 Sentencia T-904 de 2013.
53 En la Sentencia T-705 de 2007 la Corte también hizo referencia a los dos requisitos que deben concurrir para que la reserva sea aplicable a una determinada información. Respecto del primer requisito, de carácter formal, la Corte señaló que consiste en que la reserva de la información debe estar plasmada en la ley o en la propia Constitución Política y agregó: “Esto significa que ninguna otra rama del poder público se encuentra facultada para imponer límites a este derecho fundamental, so pena de incurrir en una extralimitación en sus funciones y en consecuencia, en contradicción con lo ordenado por la Constitución”.
54 Así mismo, dde acuerdo con el principio 8 de los denominados principios de Lima (noviembre 16 de 2000) formulados en una declaración conjunta de los relatores para la libertad de expresión de la ONU y la OEA y presidentes de las sociedades de prensa de varios países europeas y americanas, acogidos por la jurisprudencia constitucional, las restricciones al derecho de acceso a la información que establezca la ley deben perseguir (i) un fin legítimo a la luz de la Convención Americana de Derechos Humanos, tales como los señalados en el artículo 13 de la CADH; (ii) la negativa del Estado de suministrar información que le es solicitada debe ser proporcional para la protección de ese fin legítimo y debe ser necesaria en una sociedad democrática; (iii) la negativa a suministrar información debe darse por escrito y ser motivada y (iv) la limitación del derecho debe ser temporal y o condicionada a la desaparición de su causal.
55 Sentencia T-216 de 2004.
56 Sentencias C-748 de 2011 y T-161 de 2014
57 Para abordar este tipo de interpretaciones la Corte se ha valido de los métodos de interpretación, surgidos del test de igualdad utilizado por la jurisprudencia norteamericana desde 1920 que se aplica a través de niveles de intensidad, así como del test de proporcionalidad europeo aplicado desde 1958 que se basa en la aplicación de sub principios y el test resultante de la fusión entre estas dos metodologías que desde el año 2001 aplica la Corte Constitucional ha sido denominado Test Integrado o Test de Razonabilidad. En la consideración jurídica 6 de la Sentencia C-673 de 2001, la Corte Constitucional Colombiana explica la fusión de los dos métodos: “6. La complementariedad entre el juicio de proporcionalidad y los tests de igualdad, así como sus fortalezas y debilidades relativas, han llevado a la doctrina, con criterios que esta Corte prohíja, a señalar la conveniencia de adoptar un “juicio integrado” de igualdad, que aproveche lo mejor de las dos metodologías. Así, este juicio o test integrado intentaría utilizar las ventajas analíticas de la prueba de proporcionalidad, por lo cual llevaría a cabo los distintos pasos propuestos por ese tipo de examen: adecuación, indispensabilidad y proporcionalidad stricto senso. Sin embargo, y a diferencia del análisis de proporcionalidad europeo, la práctica constitucional indica que no es apropiado que el escrutinio judicial sea adelantado con el mismo rigor en todos los casos, por lo cual, según la naturaleza de la regulación estudiada, conviene que la Corte proceda a graduar en intensidad cada uno de los distintos pasos del juicio de proporcionalidad, retomando así las ventajas de los tests estadounidenses. Así por ejemplo, si el juez concluye que, por la naturaleza del caso, el juicio de igualdad debe ser estricto, entonces el estudio de la “adecuación” deberá ser más riguroso, y no bastará que la medida tenga la virtud de materializar, así sea en forma parcial, el objetivo propuesto. Será necesario que ésta realmente sea útil para alcanzar propósitos constitucionales de cierta envergadura. Igualmente, el estudio de la “indispensabilidad” del trato diferente también puede ser graduado. Así, en los casos de escrutinio flexible, basta que la medida no sea manifiesta y groseramente innecesaria, mientras que en los juicios estrictos, la diferencia de trato debe ser necesaria e indispensable y, ante la presencia de restricciones menos gravosas, la limitación quedaría sin respaldo constitucional (...) 7. La posibilidad de combinar ambas metodologías no solo es conceptualmente fecunda sino que tiene claros precedentes en la jurisprudencia de esta Corporación, y no solo en el campo de la igualdad sino también en otros ámbitos relacionados con la posible afectación de otros derechos fundamentales”.
58 Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”
59 Folio 5. Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”.
60 Disponibles en http://www1.upme.gov.co/
61 De conformidad con el mapa trazado por el Ministerio de Minas y Energía, de las 2,9 millones de hectáreas que fueron reservadas, el 51,5 por ciento está localizado en los departamentos de Antioquia, Tolima y Chocó. Los tres siguientes departamentos con mayor extensión de tierra reservada para la adjudicación de títulos mineros vía licitación son, en su orden, Norte de Santander (268.956 hectáreas), Nariño (241.159 hectáreas) y el Cauca, en donde fueron reservadas 224.284 hectáreas. Información disponible en http://www.simco.gov.co/
62 Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”
63 Folio 5 Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”.
64 Disponibles en http://www1.upme.gov.co/

References: ARTÍCULO 74
 ARTÍCULO 20
 ARTÍCULO 20
 artículo 108
 artículo 108
 artículo 241
 artículo 20
 artículo 74
 artículo 50
 artículo 250
 artículo 108
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 74
 artículo 50
 artículo 243
 artículo 108
 artículo 20
 artículo 108
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 58
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 287
 artículo 20
 artículo 332
 artículo 13
 artículo 20
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 1
 artículo 24
 artículo 2
 resolución 
 artículo 64
 artículo 74
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 20
 artículo 74
 artículo 20
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 24
 artículo 20
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 74
 artículo 74
 Resolución 
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 108
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 74
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 250
 artículo 108
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 287
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 20
 artículo 74
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 74
 artículo 20
 artículo 108
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 50
 artículo 58
 artículo 4
 artículo 13