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Timestamp: 2018-08-18 13:37:33+00:00

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Miguel Ángel Hernández Montiel
Proyecto propuesto para ser utilizado como tema de investigación para desarrollar tesis de maestría Índice
protocolo de investigacion.................................................................................................3 I. Planteamiento del Problema...........................................................................................3 Limites Teóricos..............................................................................................................3 Límites Temporales........................................................................................................5 Límites Espaciales..........................................................................................................5 Unidad de Análisis..........................................................................................................5 Punto de Partida.............................................................................................................5 Punto de Llegada............................................................................................................5 II. Objetivos........................................................................................................................5 Objetivo General.............................................................................................................5 Objetivo Particular: .....................................................................................................6 Objetivo Particular: .....................................................................................................7 Objetivo Particular: .....................................................................................................9 Objetivo Particular: ...................................................................................................10 III. Justificación................................................................................................................12 IV. Hipótesis de Trabajo..................................................................................................15 V. Índice Tentativo. .........................................................................................................17 DESARROLLO DE TEMAS.............................................................................................19 Una visión sobre la situación del Municipio respecto al Estado......................................19 El Municipio como Antecedente de lo que hoy conocemos............................................23 El Municipio basado en el Artículo 115 Constitucional....................................................25 Marco de Acción del Municipio ante su situación actual.................................................26 Diagnóstico......................................................................................................................28 Análisis desde las propuestas de la agenda...................................................................34 Organización y gestión: problemas en la operación cotidiana de los municipios. .........34 El municipio en Tlaxcala y sus retos ante las exigencias de la Administración Pública Actual...............................................................................................................................39 Situación del municipio de Huamantla y sus retos como Administración Pública Municipal, en comparación con el Diagnostico............................................................40 Caso Huamantla..............................................................................................................40 Reseña Histórica de Huamantla...............................................................................40
Miguel Ángel Hernández Montiel Época Colonial..........................................................................................................41 Anexos.............................................................................................................................43 Conclusión.......................................................................................................................48 la nueva Gestión Pública.................................................................................................49 Nuevas tendencias de la Gerencia Pública.....................................................................52 Innovación de la Gerencia Pública..................................................................................54 La metodología para medir el grado de aplicación de la Gerencia Pública....................55 “Demandas” ¿qué hacen los gobiernos municipales?....................................................56 Los recursos con los se realizan las obras y acciones en los gobiernos Municipales.. .57 Objetivos del Ramo 033: .............................................................................................58 Los objetivos del FISM Y FAFM, son:..........................................................................58 Gestión Pública vs. Gobiernos Municipales....................................................................61 Caso Huamantla, Tlaxcala: ..........................................................................................61 Conclusión.......................................................................................................................62 Bibliografía.......................................................................................................................64
PROTOCOLO DE INVESTIGACION I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA. LIMITES TEÓRICOS.
Evaluación: El término evaluación es derivado del latín valare (valorar) que implica la acción de fijar valor a una cosa, justificar, tasar o valorar un resultado o alcance. Esta valoración requiere de un procedimiento mediante el cual se establezca la comparación del objeto a evaluar; Scriven la define como la estimación del mérito de un objeto; Musto define la evaluación como “aquella rama de la ciencia que se ocupa del análisis de la eficiencia”, estas dos definiciones aunque correctas limitan el campo de acción de lo que en realidad es la evaluación; para Lovine (una definición de las más acertadas, de acuerdo a José Mejía Lira) la evaluación “es el examen de los efectos, resultados u outputs de un programa”. Tipos de evaluación Existen diversos tipos de evaluación y sus diferencias se basan en criterios como: tiempo en que se realiza, objetivos perseguidos, forma tradicional y el agente que lo aplica. a) En cuanto al momento que se aplica y los objetivos perseguidos se consideran tres tipos de evaluación. La Evaluación Ex ante o a Priori: Se realiza de manera previa al proyecto político o programa y tiene como objetivo proporcionar criterios adecuados para una decisión cualitativa, si se debe de implantar o no una política, un proyecto, o un programa; también, se le conoce como evaluación de factibilidad. La Evaluación Concomitante o Seguimiento: Ésta se realiza durante la implementación de la política y busca detectar las dificultades que se presentan en la programación, administración, control, etcétera, con objeto de corregir de manera oportuna y disminuir los costos derivados de la ineficiencia. La Evaluación Ex post o a Posteriori: Se concentra en observar si se obtuvieron los resultados previstos y los efectos, tanto buscados como colaterales atribuibles a las acciones o proyectos instrumentados. b) De acuerdo a los objetivos se clasifican en:
Miguel Ángel Hernández Montiel La Evaluación Comparativa: Su función es recuperar los cambios producidos por la instrumentación de una política respecto a una población o una situación particular, su objetivo es medir las diferencias entre ciertas características iniciales de una población y estas mismas características después de realizada la acción. La Evaluación Analítica: Se interroga sobre el aporte y significación de los cambios introducidos y busca comprender esta modificación. La Evaluación Dinámica: Se apoya sobre los resultados del análisis para reorientar la acción hacia sus objetivos. c) Desde el enfoque tradicional se dividen en: La Evaluación de Metas: Intenta responder a la pregunta sobre el grado de éxito del programa con relación a las metas propuestas. La Evaluación de Impacto: Intenta establecer en que medida el programa ha contribuido a cambiar la situación inicial. La Evaluación de Procesos: Se orienta a analizar los mecanismos internos del funcionamiento del programa. d) Desde el agente evaluador se divide en: Evaluación Externa: Se realiza por personas ajenas a la institución. Evaluación Interna: Se lleva a cabo dentro de la organización gestora. Evaluación Mixta: Integrada por las dos anteriores, pero no incluye a la sociedad civil. Municipio: Es la base de la división territorial, política y administrativa de los estados y será gobernado por un ayuntamiento. Ayuntamiento: Es la forma de gobierno de cada municipio, éste es de elección popular y directa y se integrará por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. Ramo 033: El Ramo 033 se compone por varios Fondos, los que se destinan a la ejecución de los Ayuntamientos en los municipios. Son el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FAFM o FORTAMUN), el primero se destina para la ejecución de obras y el segundo para la ejecución de acciones y solo cumplidas las expectativas de este fondo podrá utilizarse para la ejecución de obras.
Miguel Ángel Hernández Montiel Obras: Se le denomina a aquella edificación en materia de construcción y se ejecuta en los ayuntamientos por medio del Fondo de Infraestructura Social Municipal. Acciones: Se le considera acciones a aquellas que los municipios ejecutan con el FORTAMUN, cuya finalidad es fortalecer los medios con los que cuenta el ayuntamiento para brindar mejor atención a la ciudadanía.
L Í M I T E S T E M P O R AL E S .
Del 15 de enero de 2005 al 14 de enero de 2008.
L Í MI T E S E S P AC I AL E S .
Municipios de Huamantla y Tlaxco, del estado de Tlaxcala.
A N ÁL I S I S .
Los Programas FISM y FORTAMUN.
P AR T I D A .
La Gestión Pública Municipal y su evaluación.
L L E G AD A .
Análisis comparativo de los resultados de la evaluación aplicada a los dos municipios (Huamantla y Tlaxco) en relación a la aplicación de los fondos FISM Y FORTAMUN.
II. OBJETIVOS O B J E T I V O G E N E R AL
Al aplicar la evaluación al Fondo de Infraestructura Social Municipal y Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios se determinará si las obras y acciones implementadas por los gobiernos municipales de Huamantla y Tlaxco, cumplieron con los objetivos propuestos en los proyectos, y si se cumplieron estos objetivos, que tan eficientes fueron en la transformación de la realidad, antes del programa y después del programa.
Al analizar las normas, leyes y reglamentos que ordenan a los municipios, se podrá determinar bajo la óptica de lo legal que es el municipio, cual es el vínculo que existe con respecto a los gobiernos Federal y Estatal, como se da su forma de gobierno así como, las facultades y obligaciones de los representantes municipales.
Definir qué es El Estado. Determinar el vínculo entre los tres ámbitos de gobierno Federal, Estatal y Municipal. Conocer cómo se gobiernan los municipios desde la perspectiva del Artículo 115 Constitucional. Analizar qué es la personalidad jurídica del municipio. Definir qué es el patrimonio propio. Conocer las funciones y facultades de los municipios. Definir qué es la Hacienda Pública Municipal y cómo se da su administración. Identificar y reflexionar bajo que medio se da la distribución de los ingresos respecto a los municipios. Definir desde la Constitución del Estado de Tlaxcala qué es el Municipio. Conocer cómo se gobiernan los municipios en Tlaxcala. Analizar la forma de gobierno de los municipios de Tlaxcala. Definir qué es el municipio tlaxcalteca. Definir qué es el Ayuntamiento. Describir cuáles son las principales funciones del Ayuntamiento. Describir los servicios públicos que presta el Ayuntamiento. Determinar cuáles son los alcances del Ayuntamiento en cuanto a sus funciones y la prestación de servicios. Analizar quiénes integran a los Ayuntamientos. Describir y analizar el organigrama del municipio en el Estado de Tlaxcala. Analizar la jerarquía al interior de los Ayuntamientos, desde el organigrama. Reflexionar sobre el tamaño del organigrama municipal. Definir que es ser funcionario público.
Describir y analizar cómo se accede a ser funcionario público. Determinar los derechos de los funcionarios públicos. Determinar las obligaciones de los funcionarios públicos. Definir qué es el Cabildo. Describir cómo se integra el Cabildo. Analizar los derechos y obligaciones del Cabildo. Definir qué es el Consejo de Desarrollo Municipal (CDM). Describir cómo se integra el CDM. Analizar los derechos y obligaciones del CDM.
Al Estudiar qué es el Ramo 033, cómo se integra y para qué se destina cada uno de los fondos que lo integran, podré determinar cómo es que se ejerce en los municipios, cuáles son las facultades y obligaciones de quienes lo ejercen así como, verificar el cumplimiento de las Reglas de Operación de dichos fondos y el proceso de fiscalización realizado por el ente fiscalizador.
Determinar qué son las Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios. Definir qué es el Ramo 033. Examinar cuáles son los objetivos del Ramo 033. Investigar y definir qué es la Ley de Coordinación Fiscal y como se ejerce en Tlaxcala. Investigar cuáles son los fondos que integran al Ramo 033. Investigar quienes administran los fondos del Ramo 033. Determinar donde se ubican los fondos FISM y FORTAMUN. Investigar y analizar qué es lo que la Ley Municipal indica respecto a los fondos FISM Y FORTAMUN. Explicar qué es el FISM. Determinar cuáles son los objetivos del FISM. Explicar qué es el FORTAMUN. Determinar cuáles son los objetivos del FORTAMUN.
Determinar cómo se da el manejo de los fondos FISM y FORTAMUN, en términos financieros. Investigar cuáles son los rubros de financiamiento y destino del FISM. Investigar cuáles son los rubros de financiamiento y destino del FORTAMUN. Determinar quién ejercen en el municipio los fondos FISM y FORTAMUN. Analizar cuáles son las atribuciones y facultades de quienes ejercen los fondos FISM y FORTAMUN. Investigar cuáles son los criterios que determinar la distribución de los fondos FISM y FORTAMUN, al interior del municipio. Investigar si la sociedad participa o no en el ejercicio de dichos fondos. Investigar cómo se operan los fondos FISM y FORTAMUN. Determinar cuáles son los requisitos que debe de cumplir la parte ejecutora para ejercer los fondos FISM y FORTAMUN. Definir cómo se reportan los avances físicos y financieros de cada uno de los fondos. Investigar cuál es el ente normativo que regula la aplicación de los fondos FISM y FORTAMUN. Definir el término fiscalización y su relación con la auditoria. Definir los tipos de fiscalización existentes. Analizar y describir quien realiza la fiscalización. Analizar cuáles son los objetivos de la fiscalización. Que fases se deben de cumplir para que los Ayuntamientos sea objeto de fiscalización. Investigar qué es un ciclo de fiscalización y cuáles son los ciclos de fiscalización existentes. Definir cuáles son los objetivos de cada ciclo de fiscalización. Analizar qué finalidad tienen los ciclos de fiscalización. Analizar si se ven o no beneficiados los Ayuntamientos en los distintos ciclos de fiscalización. Definir en que momento inicia la fiscalización. Investigar la existencia de un órgano de control interno en los Ayuntamientos. Investigar las funciones del órgano de control interno.
Investigar si existen o no medidas de control interno y como se aplican. Determinar qué es el proceso de fiscalización. Investigar cómo inicia el proceso de fiscalización. Determinar cuáles son las modalidades de revisión en la fiscalización. Investigar qué actos se realizan en el proceso de fiscalización. Investigar qué es el informe del resultado y quien lo realiza. Investigar anté que ente se presenta el informe del resultado. Investigar quien y por que se hace acreedor a una sanción. Investigar quienes o quien aplican las sanciones y que tipos de sanciones existen.
Al investigar y analizar qué es la evaluación, cuáles son los diferentes tipos de evaluación, así como las técnicas, métodos, formas y diseños que utiliza la evaluación, se determinará como es que la evaluación se debe de aplicar a la gestión municipal así como, la elaboración de un diseño de evaluación externa.
Definir qué es la evaluación en su derivado del latín y que implica esto. Determinar qué es la evaluación desde el punto de vista teórico y metodológico. Concentrar las distintas definiciones de evaluación. Plantear cual de las distintas definiciones se apegan más a la gestión municipal. Analizar los tipos de evaluación: sistémica y ametódica. Investigar los diferentes tipos y formas de evaluación. Determinar los límites y características de las distintas maneras de evaluar. Describir los distintos enfoques de la evaluación. Determinar a qué se refiere el enfoque tradicional. Determinar a qué se refiere el enfoque innovador. Analizar los ámbitos en los cuales se puede aplicar la evaluación. Investigar las distintas técnicas de evaluación. Determinar qué es lo que influye en la determinación de utilizar una técnica u otra. Reflexionar sobre los medios de aplicación de las técnicas de evaluación. Describir la utilidad de las técnicas de investigacion en la evaluación de la gestión municipal.
Definir qué es un modelo y método. Definir qué es un modelo evaluativo. Dimensionar los modelos evaluativos. Determinar la utilidad del uso del modelo evaluativo. Definir qué es el diseño de evaluación. Definir cuál es la funcionalidad del diseño de evaluación. Determinar cuál es el mejor diseño para evaluar la gestión municipal. Analizar cómo se da la aplicación de los diseños de evaluación. Definir qué es un modelo de evaluación externa. Definir cómo se construye un modelo de evaluación externa. Definir cuáles son los objetivos de la evaluación externa. Definir las técnicas, métodos y modelos utilizados en la evaluación externa. Definir qué es la evaluación de metas. Definir cómo se mide la evaluación de metas. Definir cuál es el alcance de la evaluación de metas. Analizar y definir cuál es la relación de la evaluación de metas con la gestión municipal. Definir qué es la evaluación comparativa. Definir cómo se mide la evaluación comparativa. Definir cuál es el alcance de la evaluación comparativa. Analizar y definir cuál es la relación de la evaluación comparativa con la gestión municipal. Realizar un vínculo entre la evaluación de metas y la evaluación comparativa.
Al analizar la gestión municipal en términos de evaluación en el municipio de
Huamantla, Tlaxcala. Se determinará, la eficiencia y eficacia de los objetivos alcanzados con los fondos FISM y FORTAMUN, lo que permitirá hacer una comparación en términos de modificación de la realidad entre un municipio y otro.
Recopilar los datos históricos más importantes. Describir al municipio de Huamantla en la época colonial.
Analizar si los procesos históricos han influido en el desarrollo social del municipio de Huamantla. Analizar y describir los aspectos demográficos del municipio de Huamantla. Describir los aspectos geográficos del municipio de Huamantla. Describir las principales actividades productivas del municipio de Huamantla. Analizar y dar a conocer los principales indicadores económicos sociales y culturales del Municipio de Huamantla. Describir al municipio de Huamantla en su ubicación nacional. Definir como es que se organiza el Ayuntamiento de Huamantla, Tlaxcala. Determinar cuales son las funciones de las distintas áreas de los Ayuntamientos. Definir qué áreas son las que se encargan del ejercicio de los fondos del FISM y FORTAMUN. Determinar de acuerdo a la ley cuáles son las obligaciones y funciones de los servidores públicos que ejercen los fondos FISM y FORTAMUN. Definir qué es el Cabildo y cómo se encuentra integrado en el municipio de Huamantla. Analizar el tamaño del Cabildo de Huamantla, Tlaxcala. Determinar cómo influye el Cabildo en la aplicación, manejo y distribución de los recursos del FISM y FORTAMUN. Definir qué el Consejo de Desarrollo Municipal. Analizar cómo es que influye el CDM, en la aplicación y distribución de los recursos del los fondos FISM y FORTAMUN. Investigar y analizar los resultados de la evaluación ejercida por la ley. Identificar si el Ayuntamiento de Huamantla cumplió con los objetivos planteados en la proyección y ejecución de los programas del FISM y FORTAMUN, de acuerdo a la ley.
Determinar si los objetivos alcanzados fueron eficientes con respecto a la normativa aplicable por la ley, sobre los fondos FISM y FORTAMUN. Aplicar el modelo de evaluación externa. Analizar la evaluación de metas respecto a proyectos propuestos. Realizar un análisis comparativo de la realidad antes y después de aplicado el programa.
Analizar la eficiencia y eficacia de los objetivos cumplidos por el ayuntamiento. Analizar cómo influye el Cabildo y el CDM del Ayuntamiento objeto de la investigación, sobre el ejercicio de los fondos FISM y FORTAMUN. Determinar que tan eficiente en sus obras y acciones fue el municipio de Huamantla con respecto a la transformación de la realidad.
Actualmente todo el actuar de la sociedad responsable de la dirección de los gobiernos ya sea municipal, estatal o federal, se encuentran bajo la lupa observadora de la sociedad civil, el estado de Tlaxcala no es ajeno a esta situación, hoy en día la sociedad exige la rendición de cuentas claras, el manejo transparente de los recursos y sobre todo la participación activa en la toma de decisiones; a estas demandas se une una necesidad seria por realizar obras y ejercer acciones que lleven implícito el término de eficiencia y eficacia, tanto por la parte operante como para el resto de la sociedad, el realizar este análisis o aplicar el término evaluación a estas acciones conlleva al intento por determinar que tanto estas actividades de gobierno han transformado la realidad y hasta que grado han cumplido con los objetivos y metas planteadas en la programación y proyección, lo anterior hace parecer importante el detenerse y hacer la exploración pertinente al Estado de Tlaxcala, específicamente en los municipios de Huamantla y Tlaxco. Tlaxcala, se ubica en la zona centro oriente del país y se encuentra constituida por sesenta municipios todos con características distintas que hacen ser de cada municipio, un municipio especial, en este sentido los municipios de Huamantla y Tlaxco son dos entes con atributos especiales; este atributo esencial se ubica precisamente en su forma de gobierno es decir, en el Ayuntamiento, estos dos municipios tienen la característica de tener dentro del gobierno municipal a los Cabildos más números de todo el estado de Tlaxcala, a razón de esta característica surge la iniciativa por estudiar a estos dos municipios, de cómo es que el tamaño de su Cabildo influye en la distribución de los recursos, y de cómo cada obra y acción que pasa por la determinación del Cabildo, qué tan eficientes o eficaces pueden ser con respecto a la transformación de la realidad.
Miguel Ángel Hernández Montiel Así el realizar una evaluación a estos dos municipios me permitirá medir la eficiencia y eficacia de los trabajos realizados por el Ayuntamiento, es de vital importancia el responder que en la evaluación existe un ente encargado de analizar el cumplimiento de objetivos tanto de obras como de acciones. Este ente fiscalizador es el Órgano de Fiscalización Superior en el estado de Tlaxcala; sin embargo, éste sólo se queda en la evaluación legal o formal es decir, en la evaluación física y financiera de lo proyectado y programado y que efectivamente la aplicación de los recursos se de específicamente en lo que se programó. Un Ayuntamiento cumpliendo con lo anterior y con lo que se solicita en los Manuales de Fiscalización, en las Leyes de Fiscalización, en la Ley de Obras Públicas para el Estado y la de Adquisiciones y Arrendamientos para el Estado, se podrá decir que cumplió de manera cabal con el manejo eficiente de los recursos; sin embargo, poco se evalúa la satisfacción de la sociedad, la transformación de la realidad, es decir la eficiencia y eficacia pero en la transformación de la realidad, de esta manera resulta trascendental el aplicar técnicas de evaluación que determinen con precisión si es que las obras y acciones implementadas con el Fondo de Infraestructura Social Municipal y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Ramo 033), cumplen no sólo con los términos de eficiencia y eficacia de manera legal, sino en la transformación de la realidad y que esta realidad ya transformada brinde beneficios que se traduzcan en un desarrollo social. Por otra parte es necesario analizar al Cabildo es decir, si existe influencia por parte del Cabildo en la distribución de los recursos y si esta influencia es positiva o negativa, en este momento resulta necesario el preguntarse cómo realizar este análisis, primeramente es necesario identificar como se encuentra el municipio con respecto al ámbito federal, como es que se describe en el plano de lo legal es decir, desde el punto de vista Constitucional, este conocimiento me permitirá identificar con claridad que se entiende por Ayuntamiento y al mismo tiempo, identificar cuales son las funciones de éste, quienes forman parte de él y como se organizan. Aclarado cada uno de los puntos anteriores se vuelve indispensable el ubicar el origen de los recursos con los que se realizan las obras y acciones, quien los da y como es que se da su aplicación y distribución, quien maneja estos recursos y cuales son las obligaciones de las personas encargadas de la aplicación de estos; de esta manera, es
Miguel Ángel Hernández Montiel indispensable explicar que es el Ramo 033, y los fondos que lo integran y cuales de estos fondos se destinan para la aplicación directa de los Ayuntamientos. Bajo estos criterios lo procedente será el investigar lo referente a las Reglas de Operación que rigen la aplicación de los recursos del Ramo 033 especialmente en los Fondos de Infraestructura Social y Fortalecimiento Municipal, para así determinar e identificar que personalidad o ente realiza la fiscalización y cuales son los criterios de esta fiscalización es decir, se investigará el papel que juega el Órgano de Fiscalización Superior con respecto a la fiscalización y auditoria de los municipios, cuáles son los aspectos que este órgano fiscaliza y cuándo se puede considerar que un ayuntamiento ejerció de manera eficiente los recursos provenientes de del ramo 033. Cumpliendo con lo anterior se podrá entonces precisar cual es el alcance de la fiscalización con apego a las leyes y de ahí partir y organizar los aspectos que la fiscalización no toma en cuenta, y de ello generar un instrumento que permita medir el impacto de las obras y acciones ejercidas por el gobierno municipal, es decir, que me permita medir la transformación de la realidad antes del programa y después del programa y que tanto esta realidad es en beneficio de la ciudadanía. La generación de este instrumento implica investigar y analizar todo lo referente a la evaluación es decir, que es lo que está escrito respecto a la evaluación y cuáles son los ámbitos en que se aplica, aclarando que es necesario hacer hincapié en la evaluación gubernamental, de esta manera se definirá que es la evaluación, cuales son los tipos y formas de evaluación, sus enfoques, técnicas, métodos y modelos, analizado lo anterior se identificara cuál es la evaluación que más se apega a los fines de la investigación que incluya precisamente una evaluación de metas y un enfoque comparativo, lo anterior creará el instrumento en el cual me basaré para realizar el levantamiento de mis datos que finalmente me proporcionen un argumento para definir si una obra o acción tuvo impacto en la transformación de la realidad. Definido lo anterior y generado el instrumento de medición se podrá pasar a la parte operativa esto es, al levantamiento de los datos y generar el análisis de los mismos, es importante el redactar parte de la historia de cada municipio pues conociendo la historia se podrá analizar la organización de la sociedad, al mismo tiempo se investigará los datos estadísticos principales, como son; los aspectos demográficos, geográficos, sus principales actividades culturales, sociales y económicas, estableciendo estas
Miguel Ángel Hernández Montiel características, se investigará al interior de cada ayuntamiento como se encuentra organizado, las áreas que se encargan del la ejecución de los fondos y se analizará como es que se eligió el destino de los fondos, es decir que es lo que influyó para que ciertas comunidades tuvieran acceso a los recursos de los Fondos de Infraestructura Social y Fortalecimiento Municipal así también se investigará de que manera influyó el Cabildo en el destino de los mismos fondos. La siguiente fase de este análisis será la parte encuestadora en la que se determinara que es lo que piensa la ciudadanía respecto a las obras y acciones implementadas por cada municipio en cuestión, haciendo énfasis en el sentido de que si se considera o no eficiente y útil la obra o acción implementada al mismo tiempo, se preguntará qué tanto las obras o acciones fueron motivo de cambio en las comunidades beneficiadas, hablando de cambio en el sentido de que si estas obras o acciones vinieron a satisfacer las necesidades de la población o trajeron algún beneficio para la sociedad, ya que en la evaluación externa lo importante será analizar la parte que corresponde a la sociedad y no sólo el quedarse con la evaluación formal o legal. Finalmente, concentrando la información necesaria y pertinente se pasará al proceso de análisis en donde se podrá determinar de acuerdo a la opinión de la sociedad si las obras y acciones tuvieron o no impacto en la transformación de la realidad y si la sociedad se vio beneficiada con este cambio, parte también importante objeto de análisis será el razonamiento que se haga de cómo es que influye el tamaño del Cabildo en las decisiones sobre el ejercicio de los fondos de Infraestructura Social y Fortalecimiento Municipal, importante también será realizar un análisis comparativo de los resultados obtenidos en ambos municipios, para determinar en que municipio se obtuvieron los mejores o peores resultados y cuál es el origen de los resultados ya sean positivos o negativos. Finalmente se podrá afirmar si la participación de la sociedad tiene o no que ver con el éxito o fracaso de las obras y acciones implementado por los Ayuntamientos de Tlaxco y Huamantla, Tlaxcala.
El gran tamaño de los Cabildos municipales y la poca participación de la sociedad en la distribución y aplicación de los recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipal y
Miguel Ángel Hernández Montiel el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios ha implicado que las obras y acciones implementadas por los gobiernos municipales sean ineficientes o tengan poco o nulo impacto en la transformación de la realidad y satisfacción de necesidades sociales.
V. ÍNDICE TENTATIVO.
Introducción Capítulo I. Una Visión Sobre la Situación del Municipio. 1.1. El Municipio respecto al Estado y la Nación. 1.2. El Municipio basado en el Artículo 115 Constitucional. 1.3. El Municipio tlaxcalteca. 1.4. El Ayuntamiento y sus funciones. 1.5. El organigrama Ayuntamiento. 1.6. Funcionarios públicos municipales. 1.7. El Cabildo y el Consejo de Desarrollo Social Municipal, su composición y actuación. Capítulo II. El Ramo 033 en El Municipio. 2.1. El Ramo 033 y sus objetivos. 2.2. Integración de los Fondos del Ramo 033. 2.3. Objetivos del FISM Y FAFM. 2.4. Manejo y aplicación del FISM Y FAFM. 2.5. Facultades y obligaciones de quienes ejercen el FISM Y FAFM. 2.6. Reglas de operación del FISM Y FAFM. 2.7. Fiscalización, evaluación que ejerce la ley. 2.8. Ciclos de la fiscalización. 2.9. Facultades de la fiscalización. 2.10. Procesos de fiscalización. 2.11. Sanciones e informe del resultado. Capítulo IV. Estudio de Caso, Municipio de Huamantla, Tlaxcala. 4.1. Reseña histórica. 4.2. Datos principales del municipio de Huamantla, Tlaxcala. 4.3. Organización del Ayuntamiento de Huamantla, Tlaxcala. 4.4. El Cabildo y el Consejo de Desarrollo Social Municipal, su influencia en los destinos de los fondos FISM Y FAFM. 4.5. Análisis del cumplimiento de las normas legales. 4.6. Aplicación de la evaluación externa.
Miguel Ángel Hernández Montiel 4.7. Resultados. Conclusiones. Bibliografía.
Es importante definir que los documentos que aquí se muestran forman parte del proceso de investigación, eso no implica que se encuentren en estricto orden, más bien es necesario el reacomodo de estos de acuerdo a las necesidades de la misma investigación.
UNA VISIÓN SOBRE LA SITUACIÓN DEL MUNICIPIO RESPECTO AL ESTADO.
Para hablar de administración pública nos tenemos que remitir hacia el Estado, que es una institución de organización política el cual responde a la necesidad de organizar la convivencia humana en un espacio determinado, de tal forma que debemos mencionar dos elementos esenciales en el Estado; nos referimos concretamente a el área geográfica determinada y el grupo humano asentado en ese territorio. En este marco analítico tenemos la necesidad de analizar la categoría del federalismo el cual considera un pleno reconocimiento a los distintos grupos sociales, y una firme creencia en la idea de que es posible organizar estos grupos en formaciones más amplias, pudiendo obtenerse una superior coordinación y expansión en todos los órdenes. Continuando con esta línea de análisis tenemos que “uno de los puntos de partida del federalismo desde la dimensión de los valores sociológicos es aquel que contempla a un país, a una Nación, tomando en cuenta toda su unidad, y a su vez toda su diversidad. Un país tiene un espacio político, una geografía política, con una gran diversidad de expresiones sociales en el orden cultural, económico, religioso, etc.”
Desde esta óptica tenemos que en el caso de México es una nación con una gran heterogeneidad en lo económico, en lo cultural, en la distribución de la riqueza, según sea la religión o entidad federativa que se observe. Por lo tanto deduciendo de lo anterior tenemos que esta heterogénea expresión social, se vuelve en una de las cuestiones capitales para el Estado, por lo que se requiere comprender plenamente esta diversidad para que sea posible la instrumentación de
Jacinto Faya Viesca, El federalismo mexicano, régimen constitucional del sistema federal. Instituto Nacional de Administración Pública. P.20
Miguel Ángel Hernández Montiel políticas adecuadas que permitan una estructuración política eficaz de la sociedad en su conjunto, en el estado o municipio que se trate. Esta diversidad esta acompañada en cada nivel de gobierno por una necesidad de autonomía, ya que precisamente el federalismo es el resultado de la unión de entidades autónomas, estas entidades buscan en todo momento incrementar y preservar esta libertad para actuar de acuerdo a sus competencias. Analizando el caso concreto de nuestro país tenemos que “el federalismo mexicano se sustenta en el principio de Supremacía Constitucional, pero de ello no puede derivarse la preeminencia del Gobierno Federal sobre el Gobierno de los Estados. Ambos ordenes de gobierno coexisten en el mismo territorio, pero actúan de conformidad a competencias previstas por la constitución para el orden federal, y permitidas para los Estados todas aquellas conferidas en forma expresa para los Poderes Federales”. 2 Esta situación nos muestra que el federalismo mexicano se encuentra supeditado a diversos órdenes de respeto a las jerarquías claramente establecidas desde el orden constitucional. Con esto tenemos que plantear que en este orden jerárquico de las instituciones de administración pública encontramos como tercer nivel de gobierno al Municipio el cual, desde su nacimiento se le puede observar como una institución política municipal con un proyecto existencial propio, con la perspectiva de avocarse a la defensa de intereses de la propia comunidad y de los propios fines políticos y administrativos del Municipio, cabe destacar que en ocasiones estos fines son completamente distintos a los del Estado y es aquí donde suele presentarse una dicotomía en los fines perseguidos por ambas administraciones, sobre todo porque puede pasar que las actividades propuestas por el Municipio no se encuentra contempladas en el Plan Estatal de Desarrollo, esto provoca que se efectúe una administración enclavada en sus propios objetivos y con ello la posibilidad de que se presenten cismas políticos entre la administración estatal y la administración municipal. Desde el punto de vista jurídico tenemos que la fracción segunda del artículo 115 constitucional “inviste a los Municipios de personalidad jurídica para todos los efectos legales”3. Por lo tanto podemos decir que esta investidura de rango constitucional tiene una expresa traducción en el sentido de un pleno reconocimiento al Municipio como
Mario de la cueva. Apuntes de derecho constitucional. F.C.E. México 1995 p. 147. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos p. 98.
Miguel Ángel Hernández Montiel ente público, como órgano titular de potestades públicas, pero aclaramos que estas facultades son vigiladas y limitadas por los órganos legislativos en las entidades federativas conocidos como los congresos locales, estos tienen a su vez la facultad para sancionar y avalar las actividades de los municipios así como emitir las Leyes Orgánicas que estos tienen que cumplir y hacer cumplir. Así podemos decir que el Municipio es eminentemente territorial desde el momento en que la Constitución lo considera como la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados. Por tanto tenemos que en el territorio se reúne la totalidad de la comunidad en forma espontánea y natural, por esta razón encontramos que se le considere como la célula básica de nuestra vida política y más aun de nuestra vida democrática. Por lo tanto el municipio queda definido dentro de una organización política, esto quiere decir que se mueve y salvaguarda su existencia dentro de una permanente relación entre Estado-Municipio, debido a ello no lo encontramos centralizado sino siempre existiendo y actuando dentro del mismo estado, pero no debemos olvidar que se encuentra sujeto y actúa en virtud del régimen político y administrativo de descentralización. De aquí es donde basándonos en los preceptos constitucionales podemos decir que, toda entidad municipal responde a un fenómeno de descentralización política, y en consecuencia, de descentralización del poder y de las funciones administrativas. Debemos observar que el Municipio a pesar de que primeramente tiende a defender los intereses de la comunidad en que vive y a salvaguardar sus propio estatuto normativo, queda encadenado con una serie de actividades y funciones de un órgano superior a él, que es precisamente el Estado dentro del cual se enclava constitucionalmente. Siendo así el Municipio dentro de sus propias fronteras de autonomía municipal cumple de manera constante con intereses y fines adicionales, por ejemplo se pueden llegar a presentar servicios adicionales fuera de su territorio municipal. En México encontramos que existe la tesis política y financiera de la autonomía municipal, lo que la hace que se vuelva en derecho de todo municipio con el fin de manejar libremente su hacienda. Es necesario recalcar que esta autonomía en su hacienda se constituye como un elemento más básico para la autonomía municipal aunque debemos precisar que no es el único, en este orden tenemos que la estructura y organización administrativa del Municipio mexicano se deriva de las atribuciones y del ámbito competencial que se le otorga
Miguel Ángel Hernández Montiel como el requisito básico para el cabal ejercicio de sus potestades públicas, esta capacidad de sus potestades son una muestra de su ampliación y reducción de todas sus competencias y la relación o posición que tiene con respecto al Estado al ejercerlas. Hablando en términos de autonomía municipal debemos ser lo más certeros posible ya que esto es muy relativo, en términos de la ley debemos decir que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el artículo 115 es muy clara al manifestar la necesidad de otorgarles mayor autonomía, aunque en términos de la realidad no existe precisamente un campo bien delimitado para los municipios, ya que en muchas ocasiones las decisiones que se toman al interior de estos son influenciadas por el poder central del Estado.; “las avasallantes atribuciones conferidas a los Estado en detrimento de los Municipios se convierten a la larga en la propia destrucción de las entidades federativas, pues éstas no pueden encontrar su cabal fortaleza política si por otra parte no existe una fortaleza municipal. Por un lado de la moneda, todo territorio escindido al Municipio a favor del Estado representa en primer término una hipertrofia del Estado, pero más tarde, la otra cara de la moneda nos revela un Estado mutilado políticamente, pues lo que por una parte parece hipertrofia, por la otra, aparece como debilidad política del mismo Estado”.4 Con base en lo anterior podemos deducir que la fórmula constitucional adecuada no es el robustecimiento de uno de los entes en detrimento del otro, sino buscar el más justo equilibrio de funciones en orden a la real vigencia del sistema estatal y de los sistemas municipales, por lo que este es uno de los retos que nuestro Estado Federal tiene actualmente. En este sentido podemos destacar que una de las cuestiones que menos han contribuido al desarrollo del municipio mexicano ha sido la distinción de querer fortalecer la vida municipal a partir de una libertad e inadecuada visión formal de su ámbito de competencia. En términos legales se avanzó notablemente con las reformas al artículo 115 Constitucional en 1983, pero se debe añadir una concepción esencialmente sustancial y material que nos permita identificar las trascendentes competencias materiales, pues sólo de esta manera podemos hablar de un Municipio sólido y políticamente vivo. De muy poco sirve la declaración formal de competencias
Jacinto Faya Viesca. El Federalismo Mexicano, Régimen Constitucional del Sistema Federal. Instituto Nacional de Administración Pública A.C. P.245
Miguel Ángel Hernández Montiel por parte de los ordenamientos jurídicos, si por otro lado no se da un respaldo concreto y real de las competencias que ejerce el municipio; no depende tanto de los códigos sino básicamente de las tareas materiales que ejecuta en los campos reservados a su exclusiva competencia.
EL MUNICIPIO COMO ANTECEDENTE DE LO QUE HOY CONOCEMOS
Para entender las complicaciones que se presentan en el municipio debemos conocer lo que son sus antecedentes de manera breve, de tal manera que iniciaremos por citar a Jacinto Faya que dice que “La historia del municipio en México encuentra sus primeros orígenes el 22 de abril de 1519, fecha en que Hernán Cortes (conquistador de México) instituye el primer municipio en una población que denomina La Villa Rica de La Vera cruz, por haber desembarcado en tierras mexicanas un viernes Santo de la Cruz”5. Este municipio se constituye como el primer municipio de la América Continental, establecido el 10 de julio de 1519, pero cabe hacer mención que este nuevo municipio responde en principio a las necesidades militares y de estrategia militar, más que de herramientas para la población o que solucionará los problemas existentes. Basados en los principios de vecindad y con el objetivo de responder a fortalecer los vínculos de unidad vecinal y trazado urbano, por lo que con esto se configura la acción en como se debe hacer la planeación desde el lugar donde se suscitan las necesidades y no como ahora se hace de manera inversa impidiendo la descentralización. Según Faya dice que Ochoa Campos se refiere de esta manera que “de impedir los abusos de quienes podían obtener con una brevedad vecindad, bienes en varias poblaciones.” Más tarde aparece el municipio indígena que desde un principio estaban claramente identificados y sobre todo el indígena sufriendo todas las vejaciones y abusos que impartían los españoles queriéndose equilibrar mediante la implementación de usos y costumbres pero que aún se establecía esa brecha enorme, más acrecentada con los antidemocráticos seleccionamientos o vendimentas de las regidurías y por otra parte ya
Faya Biesca Jacinto, Gaceta Mexicana de la administración pública.
Miguel Ángel Hernández Montiel se mostraban los modelos centralizados mediante las designaciones de poder desde las decisiones del rey. En un principio se le atribuye al cabildo de la Nueva España en el siglo XIX, concesiones de la gestión de las obras públicas locales pero intervenidas más adelante por el Virreinato, que si comparamos en la actualidad se expresa claramente como el Poder Ejecutivo Federal, pero que aparentemente atribuía a los municipios dos clases de bienes divididos en los comunes y los propios, así como los ingresos se destacaban como el que percibía de los propios y el otro a través de los que formaban los arbitrios, En cuanto a su conformación de la municipalidad se proponía a munícipes y regidores indios y con las disposiciones de fundar poblaciones cerca de las minas para la explotación en la búsqueda de beneficios al Virrey, estableciéndose en función de vigilancia y no de poder. De acuerdo a la explicación de los principios del ayuntamiento, no podemos dejar a un lado las declaraciones de Rolland en la obra de Faya que decía que “fue el ayuntamiento en donde por primera vez comenzaron a tomar parte en la vida pública los criollos y fue precisamente en estos centros en donde se comenzó a hacer política”, y es que a partir de esta consideración el cabildo comenzó a tener un interés preponderante en cuestiones de educación, pero que también ya se comenzaban a ver mayores obligaciones y determinaciones pero siempre con el consentimiento del poder central. No debemos dejar de lado la sexta Ley Constitucional de 1836, debido a los importantes puntos a los que se refiere en el sentido de consagrar como constitucionales a los ayuntamientos, donde se implementaba la voluntad de seleccionar a sus autoridades y que ya existieran en todas las capitales, determinando el número de Alcaldes, regidores y síndicos se fijarían por las juntas departamentales y los Gobernadores sin exceder de 6, 12 y 2 respectivamente, destacando los jueces de paz que ahora están a punto de la extinción, para 1857 con la Constitución referente al municipio, se intuía a un país de una República representativa democrática y federal y es entonces cuando debemos recurrir al análisis del 115 con referencia a la construcción del país en intereses de la comunidad. un carácter natural para satisfacción y defensa de los
Miguel Ángel Hernández Montiel “El municipio mexicano es una herencia del Calpulli azteca que se sigue conservando a través del tiempo, nuestras tradiciones y normas sociales siempre integradas y que al difundirse durante la colonia, dieron paso a su constitución política y administrativa, convirtiéndolo hasta nuestros días en el municipio realmente libre”, pero al analizar las características se pudieran integrar al actual ayuntamiento solo la característica de un territorio propio, a la relativa igualdad entre los miembros de los Calpulli, sin embargo se diferencian como en la actualidad referente a los cargos en el sentido de líneas de descendencias, otra que se relaciona directamente en la actualidad y en el caso de huamantla es en la especialización de los funcionarios encaminados a conocer y satisfacer las necesidades del grupo, pero las otras características de este Calpulli están con relación a grupos de pocos elementos y comunidades pequeñas, ya que se refiere a parientes y delegaciones de responsabilidades por el echo de delegar por motivos de sangre y grupos ya selectos.
EL MUNICIPIO BASADO EN EL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL
El municipio en sí esta basado dentro de un orden en que “Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre”. Y se define al municipio como “Conjunto de habitantes de un mismo lugar o provincia, regido en sus intereses vecinales por un ayuntamiento. Por lo que se deriva para la comprensión exacta en su dependencia del municipio que incluso ya se considera en la fracción I del artículo 115 que dice: “Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado”. En un principio y específicamente en la época del Porfiriato se crearon las juntas auxiliares que no tienen ninguna similitud con las actuales presidencias municipales auxiliares, estas incluso desconocían a la autoridad municipal y no se renovaban periódicamente, y se justificaban para la revisión de la incompetencia e ineficacia en cuanto a obras y la prestación de los servicios. Dentro de lo que conforma al municipio se encuentra el territorio que esta dividido en distritos, cabeceras, barrios, colonias y fraccionamientos, así mismo su organización es administrativa y está basada en las estructuras políticas y sociales.
Miguel Ángel Hernández Montiel El avance del municipio y más aún el del ayuntamiento se basa en las prácticas democráticas y en torno a la libre participación y voz de los ciudadanos, pero es aquí donde se encuentran algunos de los primeros retos de los municipios y es específicamente en que se debe comprender una contribución para los gastos públicos de manera proporcional y equitativa según las leyes, esto basado en el artículo 31 Fracción IV, además en el artículo 17 fracción VIII, se refiere a que los municipios no podrán contraer obligaciones para otros asuntos que no sean las inversiones públicas y que se apeguen a los presupuestos de cada uno de los municipios. El artículo 115, contempla al municipio ya como un ente con personalidad jurídica, conformada por la base de la división territorial y administrativa de los Estados, siendo este como parte del Estado mismo. En cuanto a la autonomía del municipio se ve frenada y se ha visto a lo largo de su propia existencia, con la falta de delimitación y su ámbito de actuación, ya que cada uno por su parte, Estado-Municipio, ejercen potestad en un mismo territorio, por lo que se podría tomar como invasión o decisión sobre un solo tenor, pero que a su vez y aparentemente tienen sus diferencias, y por lo que se refiere, aterrizan todos sus aspectos negativos con en el principio de resolver el interés público y por otra parte su propia organización con todas las luchas de grupo, individuales y de ideologías a las que se enfrenta. Hasta el momento el municipio tiene que sustentarse dentro de su papel en la federación con el sustento que le da el artículo 115 y además en la integración de su ley orgánica que le permitirá el funcionamiento de acuerdo a sus necesidades particulares, así como la integración de la administración de sus recursos y el ordenamiento interno de acuerdo a las decisiones del órgano colegiado que lo integran como parte del ayuntamiento dentro de un territorio estatal e integrado en un territorio federal.
MARCO DE ACCIÓN DEL MUNICIPIO ANTE SU SITUACIÓN ACTUAL
La organización del Municipio en México es inherente al tema de la descentralización política esta situación se encuentra respaldada en el marco legal de la fracción I del artículo 115 Constitucional en donde encontramos que “cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna
Miguel Ángel Hernández Montiel autoridad intermediaria entre éste y el gobierno del Estado”. 6 Esta noción de la descentralización nos ubica a considerar al Municipio como la forma en que el Estado descentraliza los servicios públicos que corresponden a un territorio determinado, además es importante puntualizar que el Municipio también realiza múltiples actividades políticas, administrativas y socioculturales, además de prestar servicios públicos; esto obliga a que ya no se presente demasiado una jerarquía con respecto al Estado y el poder Federal, situación que en algunos casos llegaba a tener de sumisión respecto a lo dictado por estos órganos de poder. Ante estas circunstancias tenemos que el Municipio mexicano tiene el reto de perfeccionar sus instituciones, aún cuando esto depende de la Federación y los Estados y en lo que respecta a la complejidad de las demandas sociales y los graves problemas económicos se requiere de un replanteamiento a fondo del Municipio mexicano. Consideramos que no se trata solo de encuadrarlo dentro del sistema federal desde una vertiente política, sino además, y muy sencillamente, hacer de los municipios auténticas comunidades autosuficientes en lo administrativo y en lo económico. La actual solución de los problemas económicos y sociales del país no depende de las grandes autosuficiencias a nivel nacional, sino de las autosuficiencias económicas y sociales de los Estados y Municipios. Cuando cada Municipio y cada Estado de la república resuelvan sus propias demandas naturales y demandas sociales y económicas, el país habrá dado un enorme avance a la permanente solución de sus graves demandas. En este orden podemos mencionar la siguiente perspectiva de Sayeg Helu “el tema de la planeación debe ser atención prioritaria del Gobierno Federal mexicano y, tiene que trasladarse a los municipios para que éstos se conviertan en los grandes instrumentos de la planeación nacional; esto obliga a la reflexión de que los grandes descubrimientos futuros de la planeación y los enormes avances en esta técnica política conlleva, a que el origen de ello está sustentado en los Municipios” 7 . Con esta noción tenemos que la institución del Municipio, debe contemplarse desde una amplia concepción política, administrativa y financiera; es decir, con esta concepción de el papel tan importante que juega el Municipio es posible la resolución de los problemas a fondo y desde sus núcleos sustanciales, aunado a esto tenemos
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Articulo 115 P.97 Jorge Sayeg Helu. Federalismo y Municipalismo Mexicanos. Instituto de Investigaciones Legislativas. Cámara de Diputados LII Legislatura. P. 139
Miguel Ángel Hernández Montiel que, siendo así podemos ubicar al Municipio con la gran concepción del Estado Democrático y Social de Derecho mexicano, y en las grandes vertientes para solucionar los problemas sociales de nuestro país. Por lo tanto, las perspectivas del Municipio en México, se presentan con un panorama alentador, ya que a raíz de las reformas al artículo 115 Constitucional en 1983, el esquema del municipio mexicano encuentra condiciones para un desarrollo propicio; hay bases firmes para encuadrar a los municipios del país dentro de la solidez de un proceso de democratización integral, con la reforma mencionada encontramos nuevos postulados que contribuyen a su cabal operatividad y eficacia, el sentido de este comentario estriba en que consideramos de manera concreta y específica que es necesaria la capacitación de recursos humanos para la administración municipal y para la posibilidad de iniciar un servicio civil de carrera dentro del municipio. Es conocido para todos que tenemos el constante problema de que en la mayoría de las administraciones públicas municipales el personal que labora no tiene noción de cómo realizar sus funciones públicas, es alarmante que en algunas ocasiones, incluso en los niveles de jerarquía mayor al interior del ayuntamiento se carece de los conocimientos mínimos de lo que implica su responsabilidad y funciones respecto a la sociedad civil; deducimos que de no existir una profesionalización de los recursos humanos al interior de este nivel de Gobierno de nada servirán las reformas constitucionales aún cuando están tengan la mejor de las intenciones en otorgarle mayores facultades al Municipio ya que su aportación para el desarrollo social está determinado por la eficacia en su funcionamiento como institución pública de gran envergadura dentro del esquema federalista mexicano.
Uno de los retos fundamentales en la reorganización del federalismo en México es: fortalecer a los gobiernos municipales, para convertirlos en agentes capaces de impulsar su desarrollo. En este sentido, la mejora de sus procedimientos, métodos y esquemas de funcionamiento así como de los resultados materializados generalmente en servicios, se convierte en un área primordial para administradores locales. Partiendo de la faceta de ejecución de tareas básicas (obligaciones de prestación de bienes y servicios) se persigue un buen uso de los recursos materiales y humanos que, además,
Miguel Ángel Hernández Montiel se oriente a la satisfacción de demandas prioritarias de acuerdo con un proceso de planeación y ejecución que tome en cuenta las particularidades regionales y locales. La profundidad y el matiz en las apreciaciones sobre la realidad municipal, dan una dimensión más justa a los diagnósticos y por supuesto son pre-requisitos para formular e implementar programas locales. Sin embargo, en la situación actual de los municipios se platean serios retos que, aunque naturalmente con intensidades y perfiles diversos, conforman un contexto más o menos compartido. Entre los problemas que se pueden mencionar como obstáculos al logro eficiente de las funciones de una administración municipal están: La fragilidad del marco normativo, esto se refiere a que la vida de una administración municipal transcurre en un escenario de insuficiencia y obsolescencia de las leyes y reglamentos que rigen el municipios; además existe la imposibilidad de este nivel de gobierno para crear su propio marco normativo, el cual depende de agentes externos al ámbito municipal (congreso estatal y congreso federal). La persistencia de sistemas administrativos obsoletos, en muchos de los casos altamente improvisados y casi siempre inadecuados a la amplia agenda de asuntos municipales; esto genera ineficiencia y derroche de los escasos recursos disponibles. La precariedad de sistemas de gestión de servicios públicos municipales, los cuales no están técnicamente actualizados y suficientemente extendidos para atender de forma adecuada -en cobertura y calidad- a la totalidad de usuarios. La falta de profesionalización de los funcionarios municipales, los cuales generalmente llegan a la administración municipal sin una experiencia o preparación previa, sin los conocimientos técnicos necesarios, y sin el espíritu y ética de servicio público deseable. La improvisación en la función municipal y la falta de un compromiso mayor al periodo trianual son parte de la realidad nacional. La ausencia de sistemas de planeación municipal que den una visión de mediano y largo plazo al desarrollo urbano y ambiental de cada municipio. La visión de corto plazo sin evaluar las consecuencias de cada decisión, sin involucrar agentes no gubernamentales y sin tener clara una concepción integral de las acciones, es parte del escenario común de los municipios del país. La ausencia de instrumentos de gestión para incorporar una visión integral del desarrollo local que permita concebir al municipio como un agente promotor del
Miguel Ángel Hernández Montiel desarrollo y parte de un proyecto regional, con actores diversos y recursos a la vez complementarios y en competencia, entre regiones del país. La visión del municipio como un ente aislado, que debe ser autosuficiente y único, ha generado ineficacia en sus políticas y debilidad en sus proyectos. En muchas ocasiones la planeación realizada a nivel municipal resulta improvisada y sólo trata de cumplir con los requerimientos administrativos o legales. Los planes de desarrollo son excesivamente generales y no prevén objetivos claros. Esta situación se vuelve más grave cuando se habla de planeación urbana o programación de infraestructura pues ésta exige una perspectiva de largo plazo. Ahora bien, las características de la planeación deben definirse de acuerdo a prioridades regionales y locales. Esta exigencia crece entre los ciudadanos y el reto será proporcionar esquemas capaces de retomar las demandas y a la vez conservar una perspectiva de desarrollo global. La planeación recae en el cabildo, en principio, esta instancia debe ser representativa de la población, pero uno de los aspectos más discutidos de la reforma municipal es justamente la escasa capacidad que han mostrado los cabildos para reflejar correctamente las opiniones de sus representados. Al considerar a los cabildos como órgano que impulsa la planeación, se corre el riesgo de no dejar claro cómo se incorporan las demandas ciudadanas, ni cual es el papel de los afectados o posibles participantes. También es posible caer en la validación de decisiones tomadas por el presidente municipal, si se trata - cosa común- de un ayuntamiento poco plural. Los planes y programas específicos tienen un bajo porcentaje de cumplimiento. De acuerdo con el porcentaje en que los municipios cubren sus programas específicos de servicios, partiendo de las previsiones realizadas al inicio de la gestión, las cifras son preocupantes. La necesidad de profesionalizar a los funcionarios municipales es urgente. Si tomamos como referencia los datos del perfil de los funcionarios en este nivel, los datos son preocupantes, quizá esto no se generalice en todos los municipios sin embargo en la gran mayoría existen graves problemas de profesionalización, es importante también el reconocer que no siempre la preparación de los funcionarios hará que una administración funcione con estricto apego a la legalidad, lo importante en las administraciones será el compromiso de los funcionarios por hacer bien las cosas.
Miguel Ángel Hernández Montiel Por lo que se refiere a los servicios, de acuerdo a la actual redacción del artículo 115 constitucional, modificado apenas en este 1999, el municipio es responsable de una serie de funciones y servicios públicos, a saber: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En éste caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio". Los aspectos antes mencionados, se pueden traducir en las acciones que implementan los municipio del estado, en nuestro interés se busco un municipio con ciertas características, que de alguna manera fueran homogéneas para el resto del estado, los resultados obtenidos consideramos se pueden comparar con el comportamiento de algunos otros municipios, sin embargo no es el caso generalizado, ya que algunos municipios tienen una forma muy propia de organizarse y de trabajar en coordinación con la ciudadanía y gobierno municipal. Según el autor Rodolfo García del Castillo dice que: “Aún con sus límites, la prestación de los servicios públicos es una de las actividades más importantes de los gobiernos municipales”.
Miguel Ángel Hernández Montiel Esta labor compleja, supone no sólo la combinación de factores y recursos para generar satisfactores de orden público, sino también, la coordinación con los niveles de gobierno y con la sociedad para dar vida a acciones específicas. Los datos recogidos en las investigaciones municipales destacan: La cobertura en los servicios públicos, en el caso de los municipios mexicanos, resulta insuficiente en promedio. Esta situación se agrava sensiblemente en municipios con menos recursos. Un ejemplo, lo constituye el servicio de drenaje, en los municipios desarrollados un 84% de ellos alcanzan coberturas de entre 75% y 100%, mientras que solamente el 15% de los municipios pequeños se encuentran en ese rango. Se presenta, por lo general, una concentración de recursos y obras en la cabecera municipal que hace crítica la cobertura en las localidades. Si se desea alcanzar un mejor impacto de las políticas públicas aplicadas es conveniente no hacer a un lado la perspectiva de un desarrollo integral del municipio, articulando a las localidades y de acuerdo con la vocación regional (económica y social) prevaleciente incluso en las micro-regiones. En opinión de los gobiernos municipales, el problema más grave para la prestación de servicios es la falta de recursos financieros. En este aspecto servicios como agua, alumbrado público, drenaje y mantenimiento de calles son de los que requieren montos más elevados de inversión. A pesar de los intentos por canalizar un mayor flujo de recursos -primero por el ramo 26 y después por el 33- todavía falta mucho por hacer para alcanzar una distribución equitativa del gasto público entre los tres niveles de gobierno y para facilitar el acceso, manejo y control de estos flujos. Un elevado número de los funcionarios a cargo del manejo de los servicios públicos tienen un conocimiento deficiente sobre la operación técnica de éstos, así como sobre las formas alternativas para la prestación de los servicios que podrían emplear para mejorarlos. Esta condición nuevamente aparece marcada por la heterogeneidad municipal pues los ayuntamientos de menor desarrollo coinciden en general, con un menor uso de tecnologías propicias y presentan mayores dificultades para asimilar innovaciones. La calidad de los servicios considerando como indicadores la eficiencia, la eficacia y la existencia de estándares de calidad es crítica en los servicios municipales. Algunos de los problemas más serios para alcanzar una mejor calidad de servicios en los
Miguel Ángel Hernández Montiel municipios del país, son: el bajo cumplimiento de los programas; la dependencia de recursos financieros adicionales para alcanzar las metas; la baja o nula recuperación financiera a través del cobro de derechos; y la pobre tradición en el establecimiento de controles de resultados y rendición de cuentas a la ciudadanía. Aunque hasta ahora los resultados de la participación privada han dado resultados inciertos su uso no ha sido explotado en forma adecuada. La prestación directa tiene un predominio abrumador como sistema administrativo para proporcionar los servicios públicos o bien de hacerse cargo la parte de acciones que realiza el gobierno municipal. Si bien es cierto que con esto se busca la garantía de prestación, ello no significa que deba excluirse la participación privada y social. En cuanto a esta última su incorporación a la gestión de servicios es fundamental pues significa entablar un mecanismo de retroalimentación para encauzar las políticas públicas locales. Se trata de hacer copartícipes a los ciudadanos del funcionamiento de los servicios para mejorar su calidad de vida pero otorgándoles, a su vez, la posibilidad de juzgar y calificar las acciones de gobierno. Para solventar las exigencias crecientes de servicios el municipio debe mantener una buena administración de cara al público usuario. A final de cuentas, las mejoras en la organización interna y los cambios e innovaciones en todos aspectos (tanto en los esquemas, métodos de trabajo, tecnologías y procesos como en las conductas, destrezas y actitudes del capital humano) se reflejan en los puntos de contacto con los gobernados en el trato de ventanilla o los que podemos llamar "la burocracia a nivel de la calle". Otro aspecto a cuidar es: la creación de infraestructura o el mantenimiento de la que ya existe. Por supuesto, las alternativas y rangos de acción son distintos entre los municipios como también lo son sus requerimientos. Si retomáramos la subdivisión de municipios urbanos, semiurbanos y rurales o decidiéramos proponer alguna otra clasificación basada en las características de población (tamaño, tasa de crecimiento, actividad, etc.), uso del suelo, sectores económicos preponderantes o servicios disponibles encontraríamos una matriz amplia de combinaciones. Ahora bien, para cualquiera de las cerca de 2,422 municipalidades es conveniente contar con la posibilidad (financiera, administrativa y política) de un manejo o control mínimo de la infraestructura y de la generación de obra pública. Cuando las condiciones peculiares
Miguel Ángel Hernández Montiel del municipio no le permiten (incluso por conveniencia propia) asumir de lleno el servicio o generar obras, las formas de coordinación y apoyo intergubernamental deben asumir un carácter concertado en la definición de objetivos (legitimados en procesos locales participativos) una implementación transparente y otorgar información clara a los cabildos. Al emprender la realización de obras los funcionarios municipales enfrentan al menos dos grandes áreas críticas: a) la incorporación de reclamos "vivos" que satisfagan requerimientos urgentes y, además "sentidos" por los gobernados; y b) la administración técnica de cada proyecto. A la primera, la podemos identificar como la parte sensible de la política preocupada por la viabilidad, sustentada en el apoyo de los potenciales beneficiarios e implica ajustes, diálogo y concertaciones en todo el proceso. En la segunda, sí hay que observar con detalle puntos como: asegurar la viabilidad del proyecto desde la perspectiva financiera (las fuentes de recursos con banca privada, banca de desarrollo o agentes privados o sociales); resolver los aspectos técnicos (bien sea directamente, con apoyo federal y estatal, o a través de un inversionista privado); Dar continuidad a los proyectos (fijando plazos y estableciendo condiciones de operación). Muchos de los cuellos de botella en el nivel local no pueden enfrentarse únicamente "desde abajo" y arreglarse en los ayuntamientos. Pero aún los problemas cuya solución está a su alcance son poco probables estén siendo actualmente resueltos por la mayoría de las administraciones. Sin embargo, algunos de los municipios de carácter urbano y semiurbano empiezan a explorar vías para mejorar mostrando creatividad en los acotados márgenes que delimitan su actuación.
ANÁLISIS DESDE LAS PROPUESTAS DE LA AGENDA ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN: PROBLEMAS EN LA OPERACIÓN COTIDIAN A DE LOS MUNICIPIOS.
La Agenda para la Reforma Municipal es un proyecto de alcance nacional cuyo objetivo consiste en formar una base de información sobre temas municipales de actualidad. Para los gobiernos municipales las tareas de organización y gestión constituyen, por un lado, las bases sobre las cuales opera el proceso de políticas públicas, acciones y
Miguel Ángel Hernández Montiel omisiones y, por otro, el puente que establece el vínculo con los gobernados por el contacto directo en la atención de demandas. En la Agenda, se recogen las propuestas de estos temas dentro de la sección de organización y gestión de la administración municipal. En una primera síntesis analítica de los contenidos temáticos de la agenda en esta sección podemos tomar en cuenta los siguientes aspectos: En profesionalización de la gestión municipal, la preocupación más fuerte se ubica en los sistemas de capacitación y la posibilidad de instaurar un servicio civil de carrera. Estas parecen respuestas lógicas, si se parte de la premisa de que una de las condiciones evidentes en el diagnóstico municipal es la escasa capacidad de los recursos humanos con los que se cuenta sobre todo en las zonas de mayor marginación. A esto debe sumarse la imposibilidad de tener una permanencia asegurada, con base en el desempeño, que abra posibilidades de contar con experiencia acumulada. Otras de las cuestiones que preocupan son las relativas a las relaciones laborales y los derechos de los trabajadores. Por supuesto, asociadas a estos puntos surge la cuestión del cómo. Desde hace varios años se han puesto en marcha procesos de capacitación con resultados dispares y queda la impresión de una necesidad de ajustes que tome en cuenta un trabajo local -partiendo de agencias gubernamentales y universidades estatales- sumado al apoyo de instituciones académicas, centros y asociaciones. A final de cuentas, se trata de mejorar los diseños de contenidos para proporcionar temáticas clave y herramientas específicas adaptadas a problemáticas regionales y por tipo de municipio (urbano, semiurbano y rural, por ejemplo). En lo que hace al servicio civil de carrera se comienza un avance paulatino. Guanajuato incluye este punto en su Ley Orgánica Municipal, pero aún hará falta establecer las vías para una instrumentación que responda a las características locales. Además, es pertinente hacer un balance sobre la selección de los modelos a utilizar, recuperando la experiencia internacional. En cuanto a los servicios municipales, la mayoría de las propuestas se encuentran vinculadas a las estrategias y modalidades de prestación. También se da una atención muy especial en la concesión de servicios públicos. Sin duda, la labor de los municipios se ha visto tradicionalmente ligada al manejo de los servicios, que, además, representan el punto de contacto con los ciudadanos. A medida que, tanto las
Miguel Ángel Hernández Montiel condiciones políticas, como las exigencias sociales han adquirido matices distintos, la necesidad por procurar la obtención de mejores resultados ha pasado a ser un criterio de funcionamiento en los ayuntamientos. Se nota la aparición de una óptica distinta con relación a los alcances y contenido de la intervención pública. La modernización de la gestión municipal encuentra como principal área de preocupación el fortalecimiento y apertura de la institución municipal. En este aspecto se incluyen puntos que van desde el funcionamiento de la institución, como forma de relación entre gobierno y ciudadanos, hasta las características asumidas por la organización administrativa en este nivel de gobierno. En el primer aspecto se incorporan, como es lógico suponer, las cuestiones políticas de integración de los cabildos y las funciones de sus miembros, mientras en lo organizacional la preocupación se centra en la búsqueda de mejores resultados y de calidad en los procesos administrativos. Aunque el mismo término "modernización" ha adquirido una connotación discursiva asociada a los programas de gobierno - además derivados de una interpretación nacional de paradigmas planteados a nivel internacional- los temas englobados allí son reflejo de una necesidad de transformación, cuya primera lectura indica la necesidad de un "fortalecimiento de la institución" y también muestra la singular importancia del elemento financiero. La exigencia es clara: un municipio fuerte, con autonomía de decisión, capacidad de acción y solvencia económica. Ahora bien, este camino es un proceso en donde el curso de las propuestas de estados y municipios puede conducir a una modificación de la institución que recoja las inquietudes desde "abajo" y encuentre reflejo en las alternativas colocadas "desde arriba". De acuerdo con las propuestas de la agenda la planeación municipal debe perseguir la integración de dos conceptos: la perspectiva estratégica y la participación. La perspectiva estratégica está presente en una buena cantidad de propuestas, con base en ella se busca atender los aspectos más importantes de la acción municipal mezclando elementos como: desarrollo, óptica regional, viabilidad y factibilidad y consolidación de procesos de largo plazo. El aspecto participativo por momentos parece desbordar la simple intención de recuperar demandas e instalarse en la puesta en marcha y evaluación de las políticas municipales.
Miguel Ángel Hernández Montiel El desarrollo regional y municipal es visto en la mayoría de las propuestas con un matiz económico. Se habla, por ejemplo, de colocar al municipio como agente creador de condiciones de inversión, elemento para consolidar los mercados, garante de las condiciones de infraestructura e incluso potencial generador de empleo. Aunque se reconoce en la mayoría de los casos los límites a los cuales hoy en día está sujeto el municipio pero se plantea la ambición de modificarlos. De acuerdo con el contenido de las propuestas vinculadas al desarrollo urbano y la vivienda, es notoria la preocupación por contar con la posibilidad real de planear, administrar y reglamentar los asentamientos urbanos. También, surge de forma incipiente una preocupación por el impacto ecológico de las políticas urbanas emprendidas por el municipio. Ambos elementos se ven limitados por las condiciones adversas a que se enfrentan los gobiernos municipales (en recursos y capacidades técnicas) y por su dependencia en decisiones (ante lo desfavorable de los pesos dentro de las relaciones intergubernamentales). En materia de reglamentación y justicia municipal, los temas prioritarios son la defensa de los derechos ciudadanos y la actualización y coherencia legislativa. En el primero de ellos las propuestas van desde la creación de una Comisión Municipal de Derechos Humanos y/o la incorporación de un procurador, un Ombudsman, hasta la asesoría al ciudadano con base en una mayor vinculación entre niveles y poderes de la federación y los estados con relación al municipio. La coherencia legislativa es un problema que incide sobre varias de las esferas de actividad municipal, la falta de congruencia se manifiesta en: a) las lagunas existentes; b) Contradicciones o inexactitudes en materia de competencias entre niveles de gobierno; c) Poca claridad en la legislación; d) la falta de un ejercicio reglamentario constante de parte de los municipios. Por lo consiguiente es importante tomar en cuenta estas siguientes consideraciones. En el marco de soluciones para las problemáticas de modernización administrativa y manejo de servicios no debemos hacer a un lado los grandes temas que son: a) el fortalecimiento de estructuras administrativas en los municipios; b) la exigencia de mayores niveles de profesionalización de los cuadros administrativos locales; c) proponer el uso de modelos propios para la solución de problemas -por supuesto sin desechar avances internacionales pero conscientes de las diferencias en la aplicaciónque respondan a necesidades regionales; d) el impulso constante al cambio y la
Miguel Ángel Hernández Montiel innovación; f) la necesidad de plantear cambios profundos en las relaciones intergubernamentales formales, como por ejemplo las que se dan en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, para otorgar a los municipios mayor capacidad de acción. También, es conveniente repensar los vínculos entre los niveles de gobierno a la luz de las recientes modificaciones al Artículo 115 constitucional que, si bien deja pendientes cuestiones sustantivas, abre opciones para un rediseño de competencias desde los Congresos Estatales y proporciona espacios de negociación que pueden plantearse desde el nivel municipal. Los retos para los municipios en materia de servicios tienden a crecer aceleradamente y sin duda continuará esta tendencia en los próximos años. A fin de afrontar esta presión debe marcarse una distinción entre los tipos de municipio y sus problemáticas. Para los municipios medios y urbanos la presión acelerada hace evidente la crisis entre demandas y capacidad de respuesta claramente ligada a problemas financieros. En el caso de los municipios menos desarrollados, la dependencia de recursos y la falta de profesionalización de los cuadros burocráticos es todavía más aguda. Esto limita su campo de acción, reduciendo sus opciones estratégicas hasta conducirlos a un posicionamiento para captar recursos de otros niveles. La complejidad de los procesos de prestación nos coloca ante un extenso conjunto de aspectos conflictivos. Un punto especialmente sensible, es el uso de criterios de eficiencia, eficacia y rentabilidad aplicados a la administración y los servicios. Un ejemplo de esto son las tarifas por servicios. Aunque en reiteradas ocasiones se ha indicado la falta de cultura de pago en los usuarios, no se alcanzan a dimensionar la falta de los servicios por las limitantes de operación de los organismos prestadores de servicios. La capacidad de pago está mermada mientras la exigencia por una mejor operación crece como consecuencia de los atrasos históricos del "contacto administrativo" (atención directa) y de los servicios. Por lo general, se supone en ellos una capacidad de respuesta mejor y por supuesto se les coloca bajo una crítica más fuerte.
EL MUNICIPIO EN TLAXCALA Y SUS RETOS ANTE LAS EXIGENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ACTU AL.
El municipio en Tlaxcala tiene una singular importancia, ya que ante todas las reformas y exigencias del marco de la Administración Pública Municipal, no podemos perder de vista su trascendencia histórica y uno de los principales elementos que deben mencionarse es lo que realizó en su mandato el Gobernador Tulio Hernández Gómez quién “promovía una reforma creando la figura del “regidor de pueblo”. El ayuntamiento central ya no designaría al delegado o agente municipal en los pueblos interiores del municipio sino que sería elegido por la propia comunidad y formaría parte del ayuntamiento como regidor de pueblo”.8 Este singular hecho dio la pauta para que en Tlaxcala se acentuara la importancia de la participación ciudadana en el interior de la administración Municipal, esto daría paso a la concepción de la creación futura de un cuarto nivel de gobierno. En 1995 se vivió en la entidad tlaxcalteca un hecho histórico trascendental en la vida pública, muchos de nosotros fuimos testigos de un fenómeno único, concretamente nos referimos a la creación de dieciséis nuevos municipios que definitivamente vendrían a modificar tanto el esquema legal, como en la perspectiva de una nueva Administración Pública Municipal. El resultado de la existencia de estos nuevos municipios se debió, en gran parte a la organización de la sociedad civil para constituirse en grupos de presión, buscando como finalidad común la separación de su comunidad de la cabecera municipal, para tener más de cerca recursos económicos y servicios administrativos públicos que les mejoraran sus condiciones de vida, teniendo como fin último convertirse en un Municipio libre y autónomo. Debemos tener claro que el funcionamiento adecuado de un municipio está determinado por una efectiva cooperación entre todos los funcionarios que integran el Ayuntamiento Municipal, el roce interno y la imposición de voluntades dificulta el desarrollo de una efectiva administración municipal; a su vez nos atrevemos a decir que una efectiva Administración Municipal debe comprender aspectos como: la modernización de los bandos y reglamentos municipales, la reorganización de oficinas y servicios, la difusión fiscal, el control de pagos, efectivos métodos de localización de
Raúl Olmedo. Teoría y práctica de la descentralización y el federalismo en: Varios; El municipio en México. Ed. AGN-CEDEMUN-SEGOB, México 1996. P. 32
Miguel Ángel Hernández Montiel quienes evaden el pago de impuestos y a la par formas adecuadas para lograr su contribución fiscal, lograr acuerdos políticos entre todos los integrantes del ayuntamiento, modernizar los equipos de computo y redes de información y el equipamiento adecuado de unidades y armas a los cuerpos de seguridad pública municipal, así como su capacitación en el sentido técnico así como en un rasgo humanitario; esta consideración última debería aplicarse no solo a los cuerpos de seguridad sino a todo el personal administrativo y funcionario del Municipio, porque un constante reclamo ciudadano está dirigido al acentuado despotismo de quienes se encuentran laborando en los ayuntamientos; es decir, se trata de un funcionamiento integral en lo político, lo jurídico, lo educativo, lo económico y en los aspectos técnicos.
S I T U AC I Ó N D E L M U N I C I P I O D E H U AM AN T L A P Ú B L I C A M U N I C I P AL , E N C O M P AR AC I Ó N
D I AG N O S T I C O .
Para referirnos al caso Huamantla, tomaremos como estándar los resultados descritos en el diagnostico, bajo este concepto se presenta indispensable el conocer parte de la historia de este municipio, como se ha transformado y cual ha sido su evolución para finalmente hacer una comparación entre los principales problemas que se presentan y los retos que debe de superar la administración publica municipal
CASO HUAMANTLA. Reseña Histórica de Huamantla.
Huamantla fue fundada el 18 de octubre de 1534, por cedula real del 20 de mayo de 1528, firmada por el rey de España Carlos I. Su significado se deriva de la lengua náhuatl: Cuahuamantlan que significa “árbol” así como de man de “mani” que quiere decir junto, formado o alineado, y la posición locativa tla que denota “Abundancia”. Así Huamantla significa “lugar de árboles alineados o juntos” en la región otomí se le nombre “Xinuxi”, que quiere decir “donde abundan los árboles”. En los años 1800-1700 al 1200 a.C. los primeros pobladores eran agricultores primitivos que formaban una pequeña aldea, en el Valle de lo que hoy es Huamantla, los arqueólogos han explorado los sitios conocidos como el ejido de Xalpatlahuaya, los Cerritos de Nativitas y de Loma de San Dieguito en Huamantla, estos tres sitios
Miguel Ángel Hernández Montiel muestran un desarrollo urbanístico, consistente en la disposición de plazas limitadas por altas estructuras piramidales, calles internas perfectamente trazadas y plataformas de menor tamaño para zonas residenciales de los lideres o principales, estos tres asentamientos de la llanura de Huamantla formaron parte de los 14 pueblos donde se concentró el poder político, económico y religioso de manera regional, controlando las villas, aldeas y estancias que se localizaban a su alrededor. La inmigración Otomí, según el códice de Huamantla (siglo XVI), nos da cuenta que después de varias batallas esta etnia se establece en el sudeste de la gran Matlalcuayetl y sureste del río Atoyac. Las primeras inmigraciones otomíes a Tlaxcala ocurrieron en el año 900 d.C. y posteriormente siguieron varias oleadas migratorias que dan origen a las poblaciones otomíes en el valle de Huamantla. El señorío de Tecoac fue el principal en la zona del oriente de Tlaxcala. Y actualmente en Huamantla existen varios poblados con el nombre del señorío de Tecoac: San Francisco Tecoac, Francisco Villa Tecoac, Francisco I. Madero Tecoac y Arroyo Tecoac. Todos al oriente del arroyo Químicho. En el códice de Huamantla se señala el lugar se erigen los asientos principales de sus pobladores.
Los antiguos habitantes del Valle de Huamantla deseaban tener un pueblo, por ello a principios del siglo XVI un grupo de intrépidos y valientes hombres deciden viajar a España para solicitar permiso al Rey, así se embarcan rumbo al viejo continente y el 20 de mayo de 1528 el Emperador los recibe y les otorga la cedula real para fundar su pueblo, al que llamo San Luís Huamantla. Junto con esta cedula les entrego las masas capitulares, los lienzos de la fundación y cuatro imágenes religiosas para fundar sus primeros templos. Ya en América y por instrucciones del Virrey Don Antonio de Mendoza el Gobernador de Tlaxcala, en presencia de los caciques señalo el lugar para erigir el pueblo de San Luís Huamantla, dando posesión de los solares correspondientes a los fundadores nombrados por su majestad señores: Don Juan Maldonado y Paredes, Juan Rafael Tenorio, Don Alfonso Muños Camargo, Don Francisco Lucas García, Don Eugenio Leal Chocolatzin, Don Diego Guevara y Don Juan de Aquino. La construcción de los
Miguel Ángel Hernández Montiel conventos se inicio en abril de 1567, en Huamantla, Ixtacuixtla y Hueyotlipan. Para 1569 los frailes residían en las instalaciones conventuales. Huamantla como heredera de la cabecera de Tizatlan, recibió a los primeros Franciscanos en 1567, iniciando la construcción del convento en ese año, bajo la dirección de Fray Pedro Meléndez, quien aparece pintado en el códice de Huamantla. Hacia 1585, el convento dedicado a San Luís fue concluido, contando con Claustro alto y bajo, dormitorios celdas y jardines y un ingenioso sistema de abastecimiento de agua. El fervor religiosos de la ciudad de Huamantla se manifestó con la construcción de las ermitas que fueron erigidas, en la medida en que la ciudad se fue conformando. De esta manera, se construyeron las capillas de los barrios de San Lucas, Santa Cruz, San Miguel, San Sebastián, San Antonio y San Francisco: posteriormente se construye la parroquia de San Luís y el templo de la Virgen de la Caridad y demás Templos entre los siglos XVII y XIX. Huamantla obtiene de la real audiencia la elección de su alcalde provincial el 19 de noviembre de 1741. Huamantla obtiene el rango de ciudad el 29 de septiembre de 1857 y el 7 de agosto de 1953 se declara heroica por decreto del Congreso del Estado de Tlaxcala. Y por acuerdo del Presidente de la republica se expide decreto de monumental ciudad el 25 de octubre de 1984. Actual mente es cabecera del municipio del mismo nombre y cuenta con 39 comunidades y una población mayor a los 60,000 habitantes en una superficie de 354 Km. cuadrados a 2500 SNM. El estudio de Huamantla, en cuanto a sus necesidades, es una representación casi grafica de los problemas que se presentan en el diagnostico, existen algunos parámetros que son semejantes y que sin duda en gran parte de los municipios de nuestro estado se comparten, esto no implica que las problemáticas se generalicen a lo largo y ancho del estado, sin embargo son medidas que se deben de tomar en cuenta a fin de mejorar tanto en los servicios públicos que prestan los municipios como para el desarrollo de la sociedad en todos los ambientes. Las entrevistas efectuadas con el los funcionarios públicos, desde su punto de vista el principal problemas es “la mayor dificultad que tenemos principalmente cuando hay reuniones de cabildo es que se logren acuerdos, ya que cada regidor quiere que se hagan las demandas que su pueblo le exige y los que más se oponen a todo lo que
Miguel Ángel Hernández Montiel propone el presidente, son los regidores de oposición, el problema es que no hay suficientes recursos para solucionar todas las demandas y por eso se tiene que priorizar y dejar a un lado otras necesidades.” A continuación se muestran los resultados obtenidos, producto de la encuesta practicada a la ciudadanía.
El caso que tomamos, el municipio de Huamantla, que actualmente tiene una población de 66,561 habitantes en todo el municipio, que representa el .14%, e iniciamos por sacar los siguientes valores, en principio, en la edad de los encuestados que claramente muestran que la población en su mayoría es joven dando los mayores rangos de los 18 años y hasta los 40 años, lo que nos determina que es la población económicamente más activa según el INEGI (http://www.inegi.gob.mx/inegi/default.asp? t=&e=29)
Edad de los Encuestados 35 30 25 20 15 10 5 0 18-20 20-25 26-30 31-35 36-40 41-45 46-50 51-55 56-60 61-80
La segunda variable que se arrojo es la de la ocupación, lo que nos puede determinar quienes son los que pudieran necesitar mayormente los servicios del ayuntamiento, de acuerdo al tiempo en que están en el hogar y necesitan más de estos.
Ocupación de los encuestados 35 30 25 20 15 10 5 0 Estudiante Pensionada Mec Ind Contadora Prof /a Empleado Operador Empresaria Técnico Ama de casa Taxista Fotografo 6 2 2 1 5 5 1 1 2 1 1 8 3 2 1 1 1 1 1 2 1 23 33
Albañil Mecánico Serv. Pub. Obrero
Admon Transportista Vendedor Periodista
Comerciante Campesino Talachero
En tercer lugar la encuesta se baso en el tiempo de vivir en la cabecera del municipio de Huamantla, ya que esto pudiera arrojar un mayor conocimiento del municipio y por lo tanto que tanto pudieran conocer el funcionamiento y la prestación de los servicios.
3.- Tiempo de vivir en Huamantla
35 30 25 20 15 10 5 0 18-20 AÑOS 46-50 AÑOS 21-25 AÑOS 51-55 AÑOS 26-30 AÑOS 56-60 AÑOS 31-35 AÑOS 61-65 AÑO 36-40 AÑOS 66-80 AÑOS 41-45 AÑOS
11 4 4 1 3 2
Mediante la siguiente pregunta que se les realizó a los habitantes de la cabecera municipal de Huamantla se pretende tener la siguiente tendencia, en la que pudieran identificar los servicios a los que este grupo pudiera tener mayor necesidad para su colonia o lugar en el que vive, entonces se genera ya una necesidad y relación directa con el ayuntamiento.
4.- ¿Conoce los servicios que brinda el Ayuntamiento?
70 60 50 40 30 20 10 0 SI NO 66 30
En general en la población existe un desconocimiento en los servicios u obligaciones que tiene explícitamente un ayuntamiento, porque de acuerdo a esta encuesta hubo respuesta en las que incluso pedían a la autoridad municipal que bajen los precios del combustible, empleo etc., por lo que denota también esa falta de vinculo entre las autoridades municipales y los gobernados, en ocasiones puede llegar a frenar el desarrollo y participación de la gente.
5.- ¿Qué servicios le pediría al Ayuntamiento para que mejorara su
35 30 25 20 15 10 5 0 Seguridad Alumbrado Drenaje Recursos Comunidades Bajar precios de Combustibles 3a. Edad Vivienda Limpieza Vialidad Transporte Deportes Salud Becas Feria Comercio Agua Potable Mejores Salarios Parques Empleos Impuesto Predial
Otro factor importante que se considera es que los ciudadanos en la mayoría de las veces no conocen a sus funcionarios por lo que limita el que realicen cualquier tramite
Miguel Ángel Hernández Montiel en el ayuntamiento y por lo tanto distancia la relación, pero que también se marca una diferencia en que las propias autoridades detectan como un problema y es que lo grande del cabildo genera una lucha de intereses y el que no llegan los recursos a ciertas comunidades, situación que no lo reflejan a su vez los habitantes en sus respuestas.
6.- ¿Conoce a los funcionarios del Ayuntamiento?
50 40 30 20 10 0 SI NO ALGUNOS 4 44 48
U n factor adicional que pudiera marcar una tendencia para el concepto que se tenga de la eficiencia del ayuntamiento puede verse reflejada por la necesidad de los habitantes para requerir los servicios que satisfagan a su comunidad, esto puede generar un acercamiento o distanciamiento con la función del ayuntamiento.
7.- ¿Ha tenido la necesidad de solicitar los servicios para su comunidad?
70 60 50 40 30 20 10 0 33
Fin almente se implemento una forma numérica para calificar la función del ayuntamiento que pudiera ejemplificar la imagen de este y poder detectar los principales problemas a los que se enfrenta el ayuntamiento de Huamantla.
8.- Del 1 al 10 ¿qué calificación le daría al Ayuntamiento de Huamantla?
30 25 20 15 10 5 0 0 1 2 4 5 6 7 8 9 13 12 20 30
Co n claridad podemos apreciar que la población considera que existen problemas de, recolección de basura, de seguridad, salud y alumbrado, aunado a esto se presenta también el poco conocimiento tanto de los servicios que presta el ayuntamiento como sus funciones y la participación que debe tener la población ante la administración publica.
Finalmente se tiene que considerar que las administraciones publicas, no solo la que corresponde al municipio de Huamantla, Sino incluyendo al resto de los municipio que integran el Estado de Tlaxcala, tiene varios retos y compromisos que cumplir, no solo en materia administrativa sino en la inclusión de la sociedad en la toma de decisiones, es verdad que por un lado nos enfrentamos con administraciones donde sus funcionarios no son profesionistas o pertenecen al servicio civil de carrera, sin embargo no son impedimentos para realizar correcta su labor de administrar los bienes públicos, día con día los funcionarios deben de estarce capacitando, pues la sociedad los nombro por medio del voto libre y directo, para que los representaran y cumplieran la función de administrar los bienes y atender a sus demandas, sin lugar a dudas un gobierno responsable tienen que ser aquel que oye las demandas de la sociedad, es importante que, primero los funcionarios se ganen la confianza de la sociedad, que los escuche en sus necesidades y que tengan la visón de atención, pues sin voluntad poco se logra, todo funcionario publico tiene la obligación de atender a consenso sobre los rubros de inversión y mas aun sobre los rubros donde la población demanda inversión, es garantía de un buen gobierno el impulsar el desarrollo con acciones trascendentales que hagan una mella en lo positivo, a esto se le une las obligaciones que como administración asumieron, es decir, las autoridades municipales, deberán atender los requerimiento establecidos en todas las leyes, tanto municipales como estatales, pues no es posible satisfacer las demandas sociales a medias, no solo se trata de satisfacer a la sociedad, también se debe de cumplir con los requisitos emitidos por las normas jurídicas y por lo establecido en las constituciones y lo emanado por el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala, finalmente sin exclusión de Ayuntamientos todos se obligan a incluir a la sociedad en la toma de decisiones y administrara los recursos con honestidad y transparencia, cumpliendo siempre con los requisitos que el marco normativo de la administración publica solicita.
Si hablamos de gestión pública es necesario partir por definirla, al menos es su sentido estricto, a fin de ir construyendo una definición más amplia, en la construcción de esta definición se analizara cuál a sido su desarrollo, cómo se ha innovado, cuáles son sus tendencias y finalmente identificar cuáles son las parámetros que se utilizan para medir el grado de su aplicación. La idea comienza a desarrollarse desde la década de los sesenta y setenta en Estados Unidos, bajo la denominación de Public Management9 en éste sentido Cabrero reconoce tres principales aspectos que dan origen al concepto. Primero; los procesos de modernización económica, la dinámica de mercado y el valor de la eficiencia comenzaron a imponerse como requisitos indispensables para la sobrevivencia de agencias de gobierno. Segundo; se hizo alusiva la dificultad de la acción gubernamental, dadas sus carencias y Tercero; la búsqueda de satisfacciones a las necesidades sociales hizo la incorporación de nuevos agentes y el cambio de la fisonomía de las agencias gubernamentales. Estos tres elementos son producto de las ineficiencias que se encontraron en la administración pública, pero básicamente estas ineficiencias son resultado de tres crisis, la crisis de eficiencias en agencias gubernamentales, la crisis de eficiencia en las acciones gubernamentales y la crisis de legitimidad, en sí estas transformaciones son el pilar que constituye el origen de la nueva gestión pública. En este momento es necesario detenerse y analizar un aspecto alusivo al objetivo del curso que nos ocupa, en la trayectoria de éste, el objetivo primordial fue analizar el proceso de transformación de tres aspectos, El Estado, La Administración pública y La Sociedad, me detengo en el sentido de ver cómo es que entra en crisis la administración pública, como se menciona en el párrafo anterior, la administración entra en crisis, al ser ineficiente y no cumplir con las expectativas para lo que fue creada, en este sentido perece nos enfrentamos a una primera transformación, la administración pública da un paso a ser más eficiente es decir, pasa a ser gestión pública, con lo que el término implica.
Cabrero Mendoza, Enrique y Nava Campos, Gabriela (coords). “Gerencia pública municipal conceptos
básicos y estudios de caso”. CIDE-M Porrúa, México. 1999. pp. 19.
Miguel Ángel Hernández Montiel De esta manera, la transformación que se da de la administración radica básicamente en cómo se concibe al ciudadano, en la administración pública el ciudadano solo es visto como una cifra, como un número, considerado únicamente en el día de las elecciones y nada más, en la siguiente fase el rol del ciudadano se modifica y se empieza a ver como un ente transformador, incluido dentro de la toma de decisiones de la gestión pública, deja de ser una mera cifra y pasa a ser un promotor del desarrollo y desempeño de la gestión pública, esta situación es sustentada bajo lo estudiado en clase, pues vemos con claridad la transformación de la administración pública. Para continuar y entender el desarrollo de la nueva gestión pública es importante hacer una separación fundamental, esta separación debe ser la visualización del sector público y del sector privado10, en este sentido vemos que el sector privado, se compone por aquellos particulares que se encuentran preocupados por su crecimiento económico y que hacen alusión a problemáticas sociales para escudarse y buscar su crecimiento individual, es poco probable el intentar cambiar el pensamiento individual, pero en este análisis lo que queda más propenso a transformarse es precisamente el sector privado, en este sentido se debe de analizar primeramente cuál es su actuar, es decir cómo esta funcionando, para que a partir de ello se puedan establecer marcos normativos que regulen el desempeño de ciertas actividades, este diseño normativo debe de tener como base las instituciones de la administración, de esta manera las actividades a realizarse deben de originarse en el espacio público, pero que a su vez sean albergadas por el sistema de instituciones y generar el plan de acción. Este plan de acción dará origen a las políticas públicas, estas políticas se harán reales mediante la gestión de los recursos materiales e inmateriales, para que a partir de ello se inicie la principal acción hacia el desarrollo de la nueva gestión pública. Este desarrollo de la gestión pública concentra dentro de si tres aspectos: Primero; debe de reformarse la gestión pública, esto por tres razones. Uno, el sector público es quizá para el desarrollo de la gestión pública, el más importante, el no incluirlo puede acarrear grandes problemas, pues incluso el aumento de los recursos no garantiza el desarrollo, más bien el uso racional de estos es lo que lo garantizara. Dos, al incluir al sector público en este desarrollo, significa la superación de sus limitaciones, lo que
Lahera, Eugenio. “Nuevas orientaciones para la gestión pública”, en Revista de la CEPAL, no. 52,
1994. pp. 52.
Miguel Ángel Hernández Montiel influirá de manera positiva en éste desarrollo, pues se modificaran los diseños de gestión. Tres, el rendimiento de los gastos públicos depende necesariamente de la gestión. Segundo; entendiendo el crecimiento y desarrollo del sector público, es necesario visualizar los tipos de enfoques para este mismo desarrollo, así encontramos tres enfoques. a). Macroreformista, busca el desarrollo fuera de la historia, fuera de lo que le a dado vida al espacio público, razón por la cual no triunfo, b). Enfoque cuantitativista, lo que busca este enfoque es incrementar los insumos, tal vez de manera irracional, y como se menciona en líneas anteriores, el incrementar los insumos o recursos no garantizan el desarrollo, c). El enfoque de la gestión de las políticas públicas, sin lugar a dudas este tercer enfoque es el que ha triunfado por encima de los demás, pues lo justifican cuatro aspectos, 1). Garantiza la gestión de las políticas públicas. 2). Ve a la gestión como parte de toda acción gubernamental. 3). Racionaliza toda acción del estado y 4). Retoma a la administración como parte del equilibrio pero a la gestión como el aspecto dinámico. Tercero; en el desarrollo de la nueva gerencia pública hay aspectos que se deben de mejorar y otros de crear, pues son necesarios para fomentar el desarrollo11, de esta manera encontramos seis aspectos a revalorar.
Realismo: La gestión esta en transición con nuevos objetivos, se debe ser realistas y no solo ver como se transforma la administración sino apropiarse de esa transformación. Selectividad: La capacidad de Gobernar es un bien escaso, por lo tanto en los procesos y comicios electorales el voto se debe de analizar y emitir a favor del mejor seleccionado. Resultados: Es fundamental el medir sobre las acciones, cada resultado que se consigue, cotejándolo contra la realidad y comparándolo contra lo propuesto. Autonomía y descentralización: Permanece en todos los sectores, fortaleciendo cada uno de los ámbitos. Flexibilidad: Apertura a iniciativas. Transparencia: Aumenta la eficiencia y eficacia de las políticas públicas permitiendo tener un control.
Lahera, Eugenio, Op. Cit. Pp. 40.
Miguel Ángel Hernández Montiel Como hemos apreciado el desarrollo de la nueva gestión pública radica en gran parte, en el crecimiento del sector público, fungiendo como el eje motriz de esta difusión, lo que hace pensar que en la medida en que el interés colectivo rebase al privado será en la medida en que se acerque el actuar gubernamental a la gestión pública, en este orden es necesario hacerse un cuestionamiento ¿Quién hace posible el crecimiento de lo público?, pues bien la respuesta la encontramos en la transformación de la sociedad, se dice que la sociedad a dado un paso y convertirse en sociedad civil, bien pues en la medida en que lo colectivo rebase a lo privado se dará el crecimiento de lo público, quien propiciara precisamente este desarrollo es la sociedad, si vemos una crisis en la administración pública y pocos resultados en la solución de necesidades, la sociedad entonces tendrá que asumir estas nuevas necesidades es decir, buscarles respuesta y solo podrán garantizar el resultado trabajando de manera coordinada y atendiendo a las propuestas de lo colectivo así, la responsabilidad de la sociedad civil es rescatar todo cabo de lo público y presentarlo (incluyendo la respuesta) al Estado, para que a su vez la solución se haga posible mediante las instituciones y a través de las políticas públicas, de esta manera en este primer acercamiento encontramos ya una probable existencia de la gestión publica, sabiendo esto lo importante ahora será el cuestionarse sobre las nuevas tendencias de la gestión pública.
NUEVAS TENDENCIAS DE LA GERENCIA PÚBLICA.
Hemos visto como es que se ha dado el desarrollo de esta nueva gestión pública, resultado de la transformación de la administración pública y de la misma sociedad, pero cuál seria el nuevo papel de ésta gerencia pública. Para entender este nuevo papel es importante analizar cómo es que se llega a él, es probable que el origen se encuentre en la década de los setentas (como se sustenta con cabrero), pues Juan Cristóbal Bonnefoy, escribe en noviembre de 2002 para la CEPAL, algunos aspectos que se desarrollan en esa década y que dieron origen a la crisis del Estado y por lo tanto se fomento la reforma de la gerencia pública, (transformación de la administración pública). Bonnefoy dice que la creciente participación del Estado en la economía, ha generado en una crisis del mismo, que a raíz de esta participación incorrecta en la economía se dieron problemas de estanflación, se dio la crisis del petróleo, hubo un déficit fiscal que
Miguel Ángel Hernández Montiel estaba en constante aumento, aunado a esto la población empieza a envejecer y se amplia el promedio de vida, lo anterior da como resultado que el Estado entre en crisis y para dar solución a esta problemática la gestión pública plantea los siguientes objetivos, se deben de buscar los medios adecuados para hacer solvente y fuerte el sector público, al tiempo que se debe de estabilizar la demanda agregada, buscar una eficiencia distributiva de los recursos, promover la eficiencia técnica, mantener un control estricto del gasto público, fomentar la asignación estratégica de los recursos, entre otros, como se puede apreciar estos objetivos irían encaminados a un nueva tendencia de la gestión pública, ésta nueva tendencia tendría como principal expresión el proponer el inicio de ciertos procesos, por ejemplo y de acuerdo con Bonnefoy:
Se debe de fomentar el proceso de descentralización tanto en materia política, como administrativa y financiera. Se debe fortalecer y transparentar las actuaciones de las instituciones. Se deben buscar ampliar la relación entre gobierno y ciudadanos. Se busca generar un proceso de relación entre las mismas instituciones de gobierno. Garantizar el uso razonable de los recursos y. Que las instituciones estén abiertas a la fiscalización social.
Es importante reconocer que las propuestas de Bonnefoy, son producto de la ineficiencia que ha tenido el Estado en la respuesta a las necesidades sociales por lo tanto, el espacio en el cual giran éstas propuestas es en el orden de la transformación del mismo Estado, la administración y la sociedad, pues como hemos visto en el transcurso del curso de Teoría de la Administración y Gestión de lo Público, en la transformación de un Estado conservador a uno eficiente, se debe de vincular la innovación de la administración y las aportaciones de la sociedad, a razón de ello las propuestas de Bonnefoy son proclives a la transformación del mismo Estado. Lo anterior amplia aun más nuestro panorama, en la definición de la gestión publica, pero si recordamos hemos visto su origen, desarrollo, tendencias y relación en cuanto a los procesos de transformación objeto del curso, finalmente debemos preguntarnos cuáles son los elementos que han hecho se de el desarrollo y tendencias de la gestión pública. A decir verdad será necesario ver de qué manera se ha innovado esta gestión pública para finalmente cerrar el círculo con la concepción ampliada de la gestión e
Miguel Ángel Hernández Montiel identificar sus parámetros de aplicación, a fin de determinar cuan cerca o lejos estamos de la gestión pública.
INNOVACIÓN DE LA GERENCIA PÚBLICA
El cambio y la innovación de las prácticas administrativas en el aparato público, son los ejes rectores de la nueva visión de la administración pública, pues esta va más allá de la propia estructura organizacional, abarcando el proceso y resultado de las políticas públicas12. El cambio organizacional es una de las características que ha ido definiendo a nuestra era, pues se presume de organización institucional bien definida, por su parte Cabrero (1995), menciona que esta innovación puede tener como punto de partida, tres categorías de análisis: la eficiencia, eficacia y la legitimidad, que juntas hacen una verdadera Gerencia Pública, en este sentido hoy en día se debe de ver al funcionario como un estratega que busca trazar los caminos más apropiados entre el medio ambiente y la organización, entre la sociedad y el Estado, un aspecto también importante e innovador es el reconocimiento de que el origen de los cambios en el sector público nace de la ciudadanía, mas no del funcionario, que sin embargo el rol de éste esta con una tendencia a la transformación, así se debe de reconocer que el cambio se gesta en la población para ser catalizado en las estructuras administrativas, a través del funcionario estratega, finalmente esta innovación contempla tres aspectos, la institucional, la organización y los procesos de acción En síntesis, las alternativas que se gesten en la función pública deberán de ser reconocidas como inacabables, es un proceso de constante revisión y adecuación, para explicar los principios sustantivos que conforman la administración pública pues por si sola ésta es cambiante incluso la transformación de ésta dará origen a la transformación del estado y de la sociedad, en éste principio de constante transformación existen lineamientos que hacen identificar la utilización de la nueva gestión pública, para que así se pueda adecuar a nuestra realidad nacional.
Lahera, Eugenio, op. Cit. Pp. 37.
LA METODOLOGÍA PARA MEDIR EL GRADO DE APLICACIÓN DE LA GERENCIA PÚBLICA
En el marco normativo actual y el ámbito de la administración en México es importante analizar como es que se ha desarrollado la nueva gestión pública, algunos estudios dan muestra de tres aspectos importantes, el primero radica en dar una explicación al origen de la nueva gestión publica, el segundo a las experiencias exitosas y el tercero a aquellos modelos que son a seguir por los gobiernos. El primer aspecto ya analizado se complementara con poner a la luz aquellas características propias de la nueva gerencia pública, y estas son:
Soberanía del consumidos, (orientación al cliente)
Es necesario crear un mercado competitivo al interior del gobierno, para que los consumidores accedan a comprar donde les convenga y así ejercer su calidad de cliente, esta idea es quizá más profunda, pues implica ver al ciudadano como tal, de tal suerte que su rol se transforme es decir, si en la administración pública
Administración por contratos.
Es menester realizar contratos con terceros, para eficientar los recursos, el contrato consiste en la utilización de la figura jurídica del contrato escrito, como formula para solicitar a dependencias del mismo gobierno realizar tareas que antes desarrollaban directamente la dependencia.
Sistema de competencia (no permitir monopolios)
Abrir las puertas a la inversión privada en materia de servicios que prestan las dependencias, aclarando en un marco normativo esta inversión e impidiendo la formación de monopolios.
Empresarialidad e innovación.
Por otra parte las características que se han introducido a esta nueva gestión pública destacan por su importancia y complementariedad, la rendición de cuentas, la utilización de tecnologías de información, la planeación estratégica y por supuesto la descentralización, como contribuciones importantes. La segunda y la ultima forman parte esencial para beneficio de la administración, en cuanto a la planeación estratégica debe de ser incluida en la administración para atender a lo estrictamente importante, haciendo de la administración un arte, y quien finalmente cada acción vaya cargada de un manejo transparente de los recursos y por
Miguel Ángel Hernández Montiel su puesto una transparencia en la rendición de cuentas, analizado lo anterior la aplicación de cada característica propia o no de la nueva gestión publica permitirá medir el grado de aplicación de la gestión pública. Finalmente y para cerrar con el circulo de la face, hoy se debe de entender a la nueva gestión publica como aquella basada en la idea de que el sector gubernamental debe de estar en manos de gerentes profesionales, en manos de una empresarialidad que tenga la visión necesaria de innovar, tanto en la forma de prestar los servicios, como la de recaudar los impuestos e invertirlos de manera clara y transparente, haciendo uso de la innovación en la administración y la especialización, lo anterior traerá como consecuencia que la administración sea más eficiente y Flexible. Rescatado lo anterior y ampliado el conocimiento de la gestión pública resulta interesante identificar donde se puede aplicar, la respuesta es sencilla, en cada nivel de gobierno, pero ¿cómo bajarla a un solo nivel gubernamental? Para dar una respuesta favorable es necesario entender el actuar de cada orden de gobierno, sin embargo dejare de lado el orden federal y estatal, y me encausare al orden municipal.
“DEMANDAS” ¿QUÉ HACEN LOS GOBIERNOS MUNICIPALES?
Dado que ya se conoce qué es la gestión pública, parte de cómo se ha transformado y los vínculos con la transformación de la sociedad y el Estado, pasare al interés del presente estudio el cual radica en dos gobiernos municipales, para lo anterior, será necesario atender a la pregunta de ¿qué hacen los gobiernos municipales? La respuesta irá en un sentido no tan amplio de tal suerte que me permita identificar, qué acciones se implementan de manera general y cuáles son las normativas y procedimientos de acción. La organización del Municipio en México es inherente al tema de la descentralización política esta situación se encuentra respaldada en el marco legal de la fracción I del artículo 115 Constitucional en donde encontramos que “cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermediaria entre éste y el gobierno del Estado”.13 Esta noción de la descentralización nos ubica a considerar al Municipio como la forma en que el Estado descentraliza los servicios públicos que corresponden a un territorio determinado,
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Articulo 115 P.97
Miguel Ángel Hernández Montiel además es importante puntualizar que el Municipio también realiza múltiples actividades políticas, administrativas y socioculturales, además de prestar servicios públicos; esto obliga a que ya no se presente demasiado una jerarquía con respecto al Estado y el poder Federal, situación que en algunos casos llegaba a tener de sumisión respecto a lo dictado por estos órganos de poder. A través de la historia hemos visto que las elecciones funcionan como una especie de regulador, entran votos ciudadanos a las urnas y de ellas salen representantes, hago este acotamiento por que lo mismo pareciera que sucede en los gobiernos municipales, son como reguladores, que en ellos entran demandas y salen respuestas, esta comparación quizá minimiza el actuar de los gobiernos municipales y de a conocer que no hay nada mas que hacer que resolver problemas, la pregunta sería cómo se resuelven estos problemas, quizá la respuesta será acercándose a la nueva gestión pública, (eso lo veremos), determinado lo anterior y para generar un clima que nos envuelva en el ambiente municipal es necesario atender a ciertos aspectos, y así se pueda emitir un criterio sobre la situación que prevalece en los municipios, se debe de atender por ejemplo a analizar la situación económica, por que esta determinara el espacio municipal, se debe de atender a la situación política, que integrara a los partidos políticos su influencia y su poder de movilización, a su historia, cultura, religión, etc. etc. esto permitirá, crear un panorama amplio respecto de la situación de cada municipio y de cómo es que actúa ante determinada situación, lo cierto es que existen rangos ya establecidos, en el actuar de la administración municipal, estos están determinados tanto por las distintas leyes, los congresos y los Órganos de Fiscalización Superior, analicemos qué hacen los gobiernos municipales y cómo lo hacen, desde la parte legal.
LOS RECURSOS CON LOS SE REALIZAN LAS OBRAS Y ACCIONES EN LOS GOBIERNOS MUNICIPALES.
Los fondos que se destinan para el ejercicio de los Ayuntamientos de México provienen del Ramo 033, estos fondos son el Fondo de Infraestructura Social Municipal y de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios14.
Órgano de Fiscalización Superior. “Manual de Fiscalización ramo 033 FISM y FAFM”, ORFIS Veracruz,
México. 2002. pp.22.
R AM O 033:
El Ramo 033: Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios, es una asignación que está prevista en el Presupuesto de Egresos de la Federación, como recursos que ésta transfiere a las Haciendas de los Municipios, para que se utilice en la consecución de los objetivos que fija la Ley de Coordinación Fiscal. Tiene como base la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual establece en sus artículos 25 y 26, a la planeación nacional como instrumento rector de la vida económica, social, política y cultural del Estado mexicano. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FAFM), que se integran con los recursos que la Federación transfiere a los municipios, se sujetarán a lo que establece la Ley de Coordinación Fiscal, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece dicha Ley. (Art. 19 Ley de Coordinación Fiscal para los Estados y Municipios del Estado de Veracruz-Llave.) El FISM se ejercerá en los términos que definan los ayuntamientos, previo acuerdo con el Consejo de Desarrollo Municipal, sujetándose a lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal, en la Legislación estatal y conforme a las normas que para tal efecto emita el H. Congreso del Estado. (Art. 20 Ley de Coordinación Fiscal para los Estados y Municipios del Estado de Veracruz-Llave.) El FAFM se destinará exclusivamente a la satisfacción de los requerimientos de los ayuntamientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes. (Art. 20 Ley de Coordinación Fiscal para los Estados y Municipios del Estado de Veracruz-Llave.)
FISM Y FAFM,
Institucionalizar el apoyo de la Federación a estados y municipios. Dar permanencia a los recursos descentralizados en adición y con independencia de la recaudación federal participable. Consolidar el proceso de descentralización. Acrecentar sostenidamente los recursos sociales destinados a los municipios.
Planear acciones y formular programas en beneficio de la población en pobreza extrema. Promover el fortalecimiento y desarrollo municipal.
Los recursos del FISM se aplican
Los recursos del FAFM se aplican
exclusivamente en los siguientes rubros: Agua potable. Alcantarillado. Drenaje y letrinas. Urbanización municipal. Electrificación rural y de colonias pobres. Infraestructura básica de salud. Infraestructura básica educativa. Mejoramiento de vivienda. Caminos rurales. Infraestructura productiva rural.
exclusivamente en los siguientes rubros: Necesidades en materia de seguridad pública Vehículos para limpia pública y de trabajo austeros Rehabilitación de equipo de transporte Mobiliario y equipo de oficina básico Maquinaria y equipo de construcción Seguros de autos adquiridos en el año con recursos del FAFM Costo de licitaciones Costo de publicaciones relativas al Ramo 033 Bienes inmuebles y terrenos Exámenes médicos Protección civil Estímulos a la educación básica
Lo anterior corresponde básicamente a la parte normativa es decir, donde puede o no invertir un gobierno municipal, y con un estricto apego a derecho, sin embargo hoy en día la sociedad exige la rendición de cuentas claras, el manejo transparente de los recursos y sobre todo la participación activa en la toma de decisiones; a estas demandas se une una necesidad seria por realizar obras y ejercer acciones que lleven implícito el término de eficiencia y eficacia, tanto por la parte operante como para el resto de la sociedad, lo anterior deja en claro la búsqueda de una eficiencia en los gobiernos municipales, que lleva implícita la transformación de la administración y del mismo Estado Finalmente y por otro lado es importante mencionar cómo es que se da la fiscalización de los recursos en los ayuntamientos, es decir como es que se podrá medir la eficiencia y eficacia de las obras y acciones realizadas, para este caso existe un ente encargado de analizar el cumplimiento de objetivos tanto de obras como de acciones. Este ente fiscalizador es el Órgano de Fiscalización Superior; sin embargo, éste sólo se queda en
Miguel Ángel Hernández Montiel la evaluación legal o formal es decir, en la evaluación física y financiera de lo proyectado y programado y que efectivamente la aplicación de los recursos se de específicamente en lo que se programó.
GESTIÓN PÚBLICA VS. GOBIERNOS MUNICIPALES
El estudio de la práctica política y administrativa en los gobiernos locales cobra en México cada vez mayor relevancia. El reconocimiento de los espacios locales como sitios naturales de contacto con la ciudadanía y el aumento de las demandas sociales organizadas, sumadas a la pluralidad de gobiernos en los estados y municipios, nos ubican ante una realidad de mayores exigencias. Los encargados de decidir sobre las políticas públicas, su definición, puesta en marcha y evaluación se enfrentan a la necesidad de aplicar mejores métodos administrativos para la asignación y control de recursos persiguiendo un mayor impacto en la población. Además, la satisfacción de las expectativas sociales debe articularse en torno a acuerdos que den legitimidad a los gobernantes consiguiendo la suma de esfuerzos con los gobernados mediante una participación activa, denominando a este principio como GOBERNANZA. Contamos ya con dos elementos que nos permitirán acercarnos a la realidad, primero tenemos conocimiento de lo que es la nueva gestión pública en un sentido amplio y segundo tenemos pleno conocimiento de cómo es que actúan de manera legal los gobiernos municipales en el manejo transparente de los recursos, sin embargo esta ultima no clarifica el acercamiento o no de la nueva gestión pública pues no se sabe en realidad como funcionan en la parte operativa, por lo tanto y para clarificar esta incertidumbre he decidido proponer el caso Huamantla, Tlaxcala. El análisis de este municipio me permitirá que al hacer una breve descripción de su funcionamiento determinare su acercamiento a la nueva gestión pública o en su defecto el alejamiento.
C AS O H U AM AN T L A , T L AX C AL A :
El estudio de Huamantla, en cuanto a sus necesidades, es una representación casi grafica de los problemas que se presentan en gran parte de los municipios de nuestro estado, esto no implica que las problemáticas se generalicen a lo largo y ancho del estado, sin embargo son medidas que se deben de tomar en cuenta a fin de mejorar
Miguel Ángel Hernández Montiel tanto en los servicios públicos que prestan los municipios como para el desarrollo de la sociedad en todos los ámbitos. La mayor dificultad que se tiene (resultado producto de la observación) es principalmente cuando hay reuniones de cabildo en que se logren acuerdos, ya que cada regidor quiere que se satisfagan las demandas que su pueblo le exige y son estos los más se oponen a las decisiones del presidente, a esto se le une el problema de la insuficiencia de recursos para solucionar todas las demandas y por eso se tiene que priorizar y dejar a un lado otras necesidades. finalmente la población considera que existen problemas de, recolección de basura, seguridad, salud y alumbrado, aunado a esto se presenta también el poco conocimiento tanto de los servicios que presta el ayuntamiento como sus funciones y la participación que debe tener la población ante la administración publica. (Encuesta personal realizada en julio de 2005). El anterior resultado es poco alentador y quizá da muestra del alejamiento de la nueva gestión pública analicemos el siguiente caso.
A lo largo del escrito, identificamos los vínculos tan estrechos que existen entre el Estado, la administración y la sociedad, de cómo la modificación de uno hace la transformación del otro y viceversa, se amplia con mayor claridad sobre la transformación de la administración en el paso que da hacia la gestión pública, por lo tanto vemos que al transformarse el Estado a un Estado eficiente debe de transformar la forma de cómo es que hace las cosas, su diseño y la puesta en marcha, ésta se consolida con la transformación de la administración a GESTION PÚBLICA, donde por medio de la aplicación de políticas publicas encaminadas a problemas específicos hacen que el Estado sea eficiente, esta transformación no seria la adecuada sin la pugna de la sociedad civil, pues las propuestas como menciona Cohen, deben surgir del espacio público, de la deliberación, la consolidación de esta sociedad civil ha consolidado la transformación del Estado, donde finalmente las demandas se ven resueltas por medio de la gestión pública caso que hoy me ocupa, a razón de ello puedo mencionar que las propuestas de mejorar en los gobiernos municipales dependen en gran medida de la actividad de la sociedad civil, que finalmente ve
Miguel Ángel Hernández Montiel resultados en la nueva gestión publica y mas aun en la Gobernanza, la transformación de la administración considero a cerrado el espacio entre el Estado y la sociedad civil, pues hoy en día no se puede entender una dicotomía entre sociedad y estado, la unificación de ambos se consolida en la administración, en donde las respuestas a las demandas sociales se hacen realidad, finalmente se puede decir que en el presente escrito hemos visto con ciertos requerimientos, para poder hablar de la nueva gerencia pública, desafortunadamente, para el caso de los municipios que estudio es realmente difícil hablar de que se administre de acuerdo a la nueva gerencia pública, quizá esto no resulte tan preocupante, sin embargo lo verdaderamente preocupante es que se encuentran lejos nuestras administraciones tanto municipales, como estatales de utilizar la gerencia pública, ante esta situación puedo concluir y como aporte personal, que se debe mejorar en la asignación y utilización de recursos públicos, mediante el uso eficiente de gasto público, con el establecimiento de objetivos y el cumplimiento de metas asociadas a la asignación del presupuesto, a la satisfacción de necesidades y a la trasformaciones del Estado, la sociedad y la administración publica por lo tanto creo se debe de: 1) Buscar mecanismos de control y evaluación, que permitan priorizar alternativas de gasto y corregir distorsiones. 2) Mejorar la calidad del servicio y atención al usuario, proponiendo políticas donde se establezca que el ciudadano es lo principal, a su vez se debe de crear instrumentos que permitan medir el desempeño y compromiso de los servidores públicos. 3) Se debe de mejorar el análisis y la toma de decisiones sobre políticas públicas, lo que permitirá conjugar la dimensión política y técnica y así potencializar la capacidad técnica, poniendo metas a cumplir y evaluar la transición hacia el cumplimiento de esa meta. 4) Considerar a los funcionarios públicos como entes activos, no son un órgano administrativo, son un órgano de ejecución, lo anterior permitirá general políticas públicas acorde a las necesidades y fomentara la relación entre los mismos funcionarios, al mismo tiempo permitirá identificar las cualidades de cada funcionario y e integrarlo al ámbito que corresponda eficientando así su labor. 5) Generar instrumentos y mecanismos de gestión, como la organización, la informatización e interconexión vía redes. Finalmente
Miguel Ángel Hernández Montiel 6) Los gobiernos municipales deben de estar dispuestos a la evaluación y fiscalización, tanto de los entes normativos como de la sociedad civil.
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