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Comparaison de la Charte de l'ONU et du Traité de la SDN 5 Souveraineté - LE CONFLIT
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14 janvier 2010 4 14 /01 /janvier /2010 10:12
Comparaison de la Charte de l'ONU et du Traité de la SDN 5 Souveraineté
Les questions de la souveraineté et de la légitime défense, noeuds des relations entre Etats et Organisations Internationales, sont traitées aux articles 15, paragraphe 8 de la SDN et aux article 2, paragraphe 7 et article 51 de l'ONU.
Article 15, alinéa 8
Si l'une des parties prétend et si le Conseil reconnaît que le différend porte sur une question que le droit international laisse à la compétence exclusive de cette Partie, le conseil le constatera dans un rapport, mais sans recommander aucune solution.
Aucune disposition de la présente Charte n'autorise les Nations Unies à intervenir dans des affaires relevant essentiellement de la compétence nationale d'un Etat ni n'oblige les membres à soumettre des affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes de la présente Charte. Toutefois, ce principe ne porte en rien atteinte à l'application des mesures de coercition prévues au Chapitre VII.
Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l'objet d'une agression armée jusqu'à ce que le Conseil de Sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales. Les mesures prises par des Membres dans l'exercice de ce droit de légitime défense sont immédiatement portées à la connaissance du Conseil de Sécurité et n'affectent en rien le pouvoir et le devoir qu'à le Conseil, en vertu de la présente Charte, d'agir à tout moment de la manière qu'il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales.
Paul BARANDON indique avec raison qu'"on n'a jamais contesté à un Etat le droit inaliénable de légitime défense en présence d'une agression illégale. Etant un droit inhérent aux Etats, droit fondamental et universellement reconnu, son incorporation au droit de la SDN va de soi et n'est pas expressément mentionné dans le Pacte. Que si, dans ce dernier, l'on recherche la reconnaissance du droit de légitime défense, on peut la découvrir de la manière suivante :
- Le Pacte admettant les guerres légales en vue de la réalisation d'aspirations nationales, on en doit a fortiori conclure que la guerre purement défensive ne saurait être illégale.
- Le fait, pour de tierces personnes, d'avoir le droit et le devoir de participer à des mesures collectives de sanctions contre un Etat agresseur, présuppose le droit de légitime défense pour tout Etat directement agressé.
On ne peut guère nier qu'il existe un devoir de défense. Le Conseil, à l'expiration du Mandat sur l'Irak et avant la réception de cet Etat comme Membre de la SDN, examine, en effet, la question de savoir si le pays était capable de défendre son intégrité territoriale et son indépendance politique." Une des questions que la SDN se pose toutefois, dans le concret, est de savoir si le Pacte impose également à l'Etat victime d'agression, le devoir de se défendre immédiatement lui-même ou s'il doit d'abord attendre l'aide de la Société. En fait, cette question qui tracassa les diplomates n'a en fait que relativement peu d'importance : "il est infiniment plus important et plus difficile d'empêcher un Etat d'abuser du droit de légitime défense que de le déterminer à en remplir le devoir."
- L'article 8 du Pacte suppose le droit de défense armée. Si en effet, la réduction des armements s'y trouve prescrite au minimum compatible avec la sécurité nationale, cela revient à reconnaître ipso facto, que les Membres de la Société doivent faire usage de leurs moyens militaires, ainsi réduits, pour défendre leur sécurité nationale contre les agressions.
Dans le même ordre d'idée, le Pacte Briand-Kellog admet également le droit de la légitime défense, et ne le mentionne pas de manière expresse. En fait, une guerre de légitime défense devient "illégale lorsqu'elle est poussée si loin que, dans l'utilisation de sa victoire, l'Etat attaqué, mais victorieux, lèse, de façon permanente les intérêts de son adversaire."
Dans la suite de l'argumentation, qui s'appuie sur l'expérience qu'à la SDN à ce moment-là (en 1933), Paul BARANDON explique que, d'après la conception prédominante, l'Etat agresseur n'est pas nécessairement, au sens des article 10 et 16, celui dont les troupes ont, les premières, franchi une frontière étrangère. (...) La légitimité de la défense est toujours laissée à l'appréciation souveraine de l'Etat qui se sent attaqué ou menacé."
Le tout est bien évidemment de "savoir qui doit décider du bien-fondé d'un cas de légitime défense", car sinon la Société tout entière se prive de toute capacité d'intervention. Une grande partie de la question se trouve bien évidemment dans la qualification de l'agression et de l'agresseur, problème que l'ONU affrontera lorsqu'elle prendra la succession de la SDN...
Gilbert GUILLAUME, Juge à la Cour Internationale de Justice, considère que l'article 2, paragraphe 7 "est une des dispositions centrales de la Charte, puisqu'elle tend à résoudre le difficile problème de l'équilibre nécessaire entre les intérêts nationaux que les Etats membres considèrent comme essentiels et les intérêts de la collectivité internationale dans son ensemble. La portée de cette disposition est très discutée, tant en ce qui concerne son champ d'application que la notion d'intervention ou le contenu de la compétence propre qu'elle autorise les Etats à préserver. La question fondamentale est sans doute celle de savoir selon quels critères - politiques ou juridiques - elle doit être interprétée et appliquée. La doctrine semble avoir quelques doutes à cet égard et la pratique suivie ne permet guère de dégager une interprétation agréée du texte."
La Déclaration des droits de l'homme introduit bien sûr des éléments de contestation d'une interprétation extensive de la souveraineté, dans la mesure même où le respect des droits de l'homme relève de la compétence internationale. Elle relativise du coup cet article 2, paragraphe 7. Mais d'autres pensent que cette Déclaration, simple résolution de l'Assemblée Générale ne peut modifier la situation juridique. De manière générale, le primat de la souveraineté nationale persiste.
Dans l'édition de 2005, le même auteur analyse le fait que des discussions de cet ordre ont eu lieu sur l'existence ou non d'un droit, voire d'un devoir d'ingérence en cas d'urgence humanitaire. "Ces discussions ont porté principalement sur l'action que les Etats pourraient entreprendre en pareilles circonstances, et non sur l'action de l'Organisation. Plusieurs résolutions de l'Assemblée Générale ont cependant abordé la question en invitant les Etats qui ont besoin d'une assistance humanitaire à faciliter la mise en oeuvre d'une telle assistance par les organisations non gouvernementales ou intergouvernementales, au besoin par la création de couloirs d'urgence. Mais elles ont toujours réservé la souveraineté des Etats affectés.
Face à de telles situations, le Conseil de sécurité a lui aussi réagi. Il l'a fait pour la première fois en vue d'organiser l'assistance humanitaire aux populations kurdes du nord de l'Irak après la guerre du Koweit (1991). (...) Par la suite, le Conseil, agissant à plusieurs reprises en cas de menace à la paix ou de rupture de la paix, a dénoncé les entraves mises à l'assistance humanitaire par les belligérants, condamnant de telles entraves ou demandant qu'il y soit mis fin. Les résolutions du Conseils comportent fréquemment des références à l'article 2, paragraphe 7, sans qu'il soit aisé de déterminer la portée de telles références.(ex-Yougoslavie, Somalie, Rwanda, Angola, Haut-Karabakht, Mozambique, Libéria...)".
C'est surtout dans les quinze dernières années que cet article fut appliqué, lorsque le Conseil de sécurité a adopté de multiples mesures, dans le cadre du Chapitre VII. Parmi ses décisions qui peuvent mettre en cause une certaine interprétation extensive de la souveraineté, figurent celles qui décident le déploiement de forces armées multinationales ou de forces des Nations Unies au Libéria (1990-1993, 2003), en Somalie (1992 et 1993), en Bornie et en Croatie (1993 et 1995), en Haiti (1994), au Rwanda (1994), en Albanie (1997), en Sierra Leone (1998), au Timor Oriental (1999), en Afghanistan (2001), en Côte d'Ivoire (2003) et en République démocratique du Congo (2003). Il y a aussi la création de juridictions pénales internationales chargées de juger certains crimes commis en ex-Yougoslavie ou en Rwanda, qui se substituent aux tribunaux nationaux normalement compétents. Il ne faut oublier les décisions prises, avant ou après les événements du 11 septembre 2001, en vue de contribuer au "rétablissement de la démocratie" dans certains pays ou de lutter contre le terrorisme international.
Dans sa conclusion, Gilbert GUILLAUME toujours, écrit qu'il apparait que cette disposition du paragraphe 7 de l'article 2 voit toujours sa portée discutée, "tant en ce qui concerne son champ d'application que la notion d'intervention ou le contenu de la compétence propre qu'elle autorise les Etats à préserver." Si l'on excepte l'action du Conseil de sécurité, "la doctrine semble avoir quelques doutes à cet égard et la pratique suivie ne permet guère de dégager une interprétation agréée du texte..." Ce qui peut s'apparenter à une litote....
Antonio CASSESE, professeur de Droit international à l'Institut universitaire européen à Florence, reprend la discussion, à propos de l'article 51, au sein de la SDN sur la légitime défense : "Une norme internationale en la matière naquit seulement quand furent établies les prémisses nécessaires pour que la légitime défense ait une signification spécifique, c'est-à-dire seulement après la création de la SDN, quand furent introduites de grandes restrictions au recours à la guerre, et surtout après le Pacte de Paris de 1928, quand fut approuvée l'interdiction totale de la guerre (exception faite justement pour la possibilité de légitime défense individuelle). Après 1928, la pratique internationale s'oriente clairement dans le sens de la licéité de l'emploi de la force pour repousser une attaque armée mais non pour prévenir une attaque."
Jusqu'à 1991, "aux termes de l'article 51, la légitime défense individuelle a été invoquée plusieurs fois ; parmi les cas qui s'y rapportent le plus nettement, je citerai : la guerre du VietNam de 1966, le conflit israélo-égyptien de 1967, l'incident du Mayaguez de 1975, les attaques israéliennes du Liban (1982), les attaques sud-africaines contre l'Angola et le Lesotho (1982) et l'expédition anglaise pour reconquérir les Malouines (en 1982)."
Dans les problèmes d'interprétation, l'auteur examine tour à tour la légitime défense individuelle, la légitime défense collective, la légitime défense et les guerres de libération nationale, la légitime défense et l'agression économique ou idéologique et la légitime défense et le jus cogens (notamment les relations entre l'article 2, paragraphe 7 et l'article 51).
Citons ici simplement ses conclusions :
"D'abord la légitime défense, qui dans le cadre de la Charte, devait constituer l'exception, la soupape de sûreté qui permettait de garder sur pied le système en cas d'urgence, est devenue, en fait, la règle. Ce, pour une raison très simple et connue de tous : l'échec du système de la sécurité collective institué par la Charte et axé sur le rôle du Conseil de Sécurité et sur l'accord entre les grandes puissances. Puisque cet accord a tout de suite fait défaut et que le mécanisme prévu par la Charte s'est enrayé, les Etats ont créé des alliances basées sur la légitime défense collective (l'OTAN créée en 1949 et le Pacte de Varsovie, institué en 1955) et en outre, ils sont souvent fait usage de la légitime défense individuelle.
En second lieu, le concept de légitime défense a été très élagi par les Etats qui y ont eu recours, jusqu'à inclure
a) l'action préventive ;
b) la réaction à des attaques armées qui prenaient la forme d'agression armée indirecte ou d'infiltration de militaires ou encore "d'ingérence militaire de l'extérieur montée et soutenue par les forces impérialistes et réactionnaires" ;
c) la protection des ressortissants à l'étranger ;
d) l'emploi de la force armée contre des puissances coloniales, racistes ou qui occupent un territoire étranger.
Toutefois, toutes ces formes d'action armée (au moins jusqu'en 1991), individuelle ou collective, n'ont pas reçu l'appui de la Communauté internationale organisée. Celle-ci a réagi de façon singulière : elle s'est refusée à considérer licites ces actions militaires, ou (dans le cas des guerres de libération nationale) à accepter l'applicabilité de l'article 51 comme justification juridique. Mais elle n'a pas eu la capacité d'adopter des sanctions contre l'Etat responsable, ou de mettre en oeuvre elle-même, de façon coercitive, les normes de la Charte."
"En troisième lieu (...), certaines des interprétations extensives avancées pour justifier des actions militaires (...) sont soutenues par une des super-puissances : ainsi (...) les Etats-Unis admettent la légitime défense préventive et soutiennent en outre que l'article 51 autorise soit la protection des ressortissants à l'étranger soit la réaction armée aux infiltrations militaires d'étrangers sur le territoire d'un Etat. Quant à l'URSS elle a soutenu que l'article 51 peut être invoqué en cas "d'activités de subversion de forces extérieures" (...)"
"En quatrième lieu, on peut remarquer un certain rapprochement involontaire entre les deux super-puissances : chacune d'entre elles considère qu'elle est légitimée à employer la force sur les territoires soumis à son influence, chaque fois qu'elle voit son influence menacée de l'extérieur, et ce même en l'absence d'une véritable agression armée contre l'Etat sur le territoire duquel elle intervient. En réalité, on assiste à une sorte d'application progressive de la part des deux Super-puissances de la "doctrine Brejnev". L'auteur bien évidemment fait référence aux actions à Cuba, en République Dominicaine, à Grenade pour l'une, en Hongrie, en Tchécoslovaquie et en Afghanistan pour l'autre.
"Enfin (...), nous pouvons dire que le système de la Charte s'est révélé (...) insatisfaisant soit parce que le mécanisme de sécurité collective prévu par le Chapitre VII n'a pas fonctionné, soit parce qu'on n'a pas réussi à endiguer les abus perpétrés sous le couvert de l'article 51."
Le même auteur, dans l'édition de 2005, tire une analyse des récentes utilisations de l'article 51, depuis la disparition de l'Union Soviétique. Rappelant que l'article 51 "permet l'emploi de la force seulement en réaction à une "agression armée" et à condition que soient observées les normes de précédures qui prescrivent que le Conseil de sécurité soit immédiatement informé de l'action armée en légitime défense", Antonio CASSESE note que selon la Cour Internationale de Justice, cette agression peut être accomplie non seulement par un autre Etat, mais aussi par un autre "sujet de droit international", tel qu'un groupe insurrectionnel ou un mouvement de libération nationale ou encore un groupe terroriste basé sur le territoire d'un Etat souverain. Le conseil de sécurité, suite aux attentats du 11 septembre 2001, réaffirma les12 et 28 septembre 2001, "le droit inhérent (qualifié de droit naturel dans la deuxième résolution) de légitime défense individuelles et collective" par rapport aux actes terroristes. La Cour internationale de justice a noté par ailleurs, dans plusieurs affaires, que l'exercice de ce droit est soumis aux doubles conditions de nécessité et de proportionnalité.
Se tournant vers la pratique la plus récente, l'auteur met en exergue surtout "l'insistance mise par les Etats-unis, suivis par la Grande Bretagne, sur le bien fondé de la légitime défense préventive, de même que leur recours en fait à cette forme de légitime défense en 2003, contre l'Irak (...). La plupart des Etats ne s'est pas toutefois montrée convaincue par la thèse de ces deux Etats." L'opinion majoritaire est que si un Etat se permet une telle action, qui peut dire que demain un autre Etat (La Chine contre Taïwan par exemple, mais aussi l'Inde contre le Pakistan et inversement) ou encore Israel contre n'importe quel Etat arabe...) ne le fera pas, entrainant alors une situation vite incontrôlable, surtout si elle est avalisée par l'ONU.
Les abus de la légitime défense collective sont pointés par l'auteur qui montre finalement qu'ils trouvent une partie de leur origine dans le non fonctionnement effectif du mécanisme de sécurité collective prévu par le Chapitre VII et également parce que le système de la Charte s'est "révélé rigide en ce sens qu'il ne tient pas compte de certaines situations (subversion armée) qui demanderaient au contraire une réglementation juridique plus élaborée ou moins ambigüe, et surtout une présence plus attentive et effective du Conseil de sécurité."
La Charte des Nations Unies, Economica, 1991, La Charte des Nations Unies, Economica, 2005. Paul BARANDON, Le système juridique de la Société des Nations pour la prévention de la guerre.

References: L'article 8
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 51
 l'article 51
 l'article 2
 l'article 51
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