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Timestamp: 2019-01-22 13:08:35+00:00

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﻿ SENTENCIA C-571 DE SEPTIEMBRE 13 DE 2017
SENTENCIA C-571 DE 13 DE SEPTIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:PROTECCIÓN AL CESANTE, REQUIERE HABER REALIZADO APORTES A LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR. ASÍ SE PRECISA, DURANTE EL MÍNIMO DE UN AÑO DURANTE LOS ÚLTIMOS TRES AÑOS PARA TRABAJADORES DEPENDIENTES O DOS AÑOS PARA INDEPENDIENTES. SE PRECISA QUE LA DISTINCIÓN PERSIGUE UNA FINALIDAD LEGÍTIMA O NO PROHIBIDA EN LA CONSTITUCIÓN, CON FUNDAMENTO EN LAS SIGUIENTES CONSIDERACIONES: (A) DADA LA NATURALEZA DE LAS NORMAS OBJETO DE ANÁLISIS LAS MISMAS SE INSCRIBEN DENTRO DEL SISTEMA ESPECÍFICO DE PROTECCIÓN SOCIAL, EL CUAL SE ENCUENTRA DISEÑADO Y ESTRUCTURADO A PARTIR DE LA EXISTENCIA Y RECONOCIMIENTO DE LAS DIFERENCIAS QUE SE PRESENTAN ENTRE LAS RELACIONES LABORALES DE LOS TRABAJADORES DEPENDIENTES Y SUS EMPLEADORES, Y LAS RELACIONES COMERCIALES Y CIVILES DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES Y SUS CONTRAPARTES(B) DE LA REVISIÓN DE LOS ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LAS NORMAS DEMANDADAS, SE EVIDENCIA LA NECESIDAD DE INCLUIR A LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES, CON EL FIN DE PERMITIRLES FORMALIZAR SUS APORTES A LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, APORTES QUE SIGUEN UN PRINCIPIO DE FLEXIBILIDAD EN CUANTO TIENEN PRESENTE LA VARIABILIDAD DE LOS INGRESOS DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES, RECONOCIENDO TAMBIÉN QUE DICHOS APORTES SON NECESARIOS PARA ALINEAR LOS INCENTIVOS HACIA LA FORMALIZACIÓN Y NO HACIA EL DESEMPLEO. SE DECLARA LA EXEQUIBILIDAD LOS ARTÍCULOS 3 (PARCIAL) Y 13 NUMERAL 2 (PARCIAL) DE LA LEY 1636 DE 2013.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRABAJADOR INDEPENDIENTE, CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, SUBSIDIO AL DESEMPLEO, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, TRABAJADOR DEPENDIENTE, PROTECCIÓN AL TRABAJADOR CESANTE
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:551 DE NOVIEMBRE DE 2017, PÁG.1996
Sentencia C-571 de septiembre 13 de 2017
Ref.: Expediente D-11731
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º y 13 numeral 2 (parciales) de la Ley 1636 de 2013 “Por medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia”
ART. 3º—Campo de aplicación. Todos los trabajadores del sector público y privado, dependientes o independientes, que realicen aportes a las cajas de compensación familiar, por lo menos por un año continuo o discontinuo en los últimos tres (3) años si se es dependiente, y por lo menosdosaños continuos o discontinuos en los últimos tres (3) años siseesindependiente, accederán al mecanismo de protección al cesante, sin importar la forma de su vinculación laboral, y de conformidad con lo establecido por la reglamentación que determine el Gobierno Nacional.
2. Que hayan realizado aportes un año continuo o discontinuo a una Caja de Compensación Familiar durante los últimos tres (3) años para dependientes y dosaños continuos o discontinuos en los últimos tres (3) años paraindependientes. (…)”.
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra los artículos 3º (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013 “Por medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia”.
2. En su intervención allegada a este proceso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideró que la Corte debería declararse inhibida para resolver el asunto de fondo, considerando que la demanda no es apta. Sustenta su posición en el hecho que, a su juicio, las razones expuestas por los demandantes para solicitar la inexequibilidad de los artículos 3º (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013 no son ciertas, por cuanto los demandantes olvidan que los trabajadores independientes tienen un régimen de afiliación voluntaria para efectos de los aportes a cajas de compensación, y no son pertinentes, por cuanto la demanda parte de una interpretación subjetiva de la norma demandada y no tiene en cuenta las disposiciones de la Ley 789 de 2002, la cual debería servir de contexto de interpretación para concluir que no es posible afirmar que existe un trato diferenciado e injustificado.
3. A su vez, la Procuraduría General de la Nación manifestó que los accionantes en realidad no formularon argumentos que permitan comparar el contenido de las disposiciones demandadas con lo establecido en el artículo 53 de la Constitución Política y con el artículo 7º del Protocolo de San Salvador, por lo que la Corte debe declararse inhibida de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la presunta vulneración de estos artículos.
6. Según dicha sentencia, los requisitos mencionados implican que: la demanda debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad); debe formular cargos dirigidos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida sin conexión con el texto de la disposición acusada (certeza); debe plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en contraposición a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que no guarden relación concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad); debe contener cuestionamientos de naturaleza constitucional, es decir, poner de presente la contradicción entre el precepto demandado y una norma de jerarquía constitucional, en oposición a una argumentación basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario o sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia); y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma suficientemente persuasiva como para despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)(26).
“(…) ‘la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”(27).
9. Así, con relación al cargo por vulneración del derecho a la igualdad, advierte la Corte que la demanda es clara, pues en ella es posible identificar que los actores cuestionan un trato diferenciado entre los trabajadores independientes y los dependientes, al establecer las disposiciones demandadas requisitos distintos para el acceso al mecanismo de protección al cesante. La demanda también es cierta, en la medida que los artículos 3º (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) efectivamente señalan que, para efectos de acceder al mencionado mecanismo, se exigen requisitos distintos para trabajadores dependientes e independientes, pues los primeros deben haber realizado aportes durante por lo menos por un (1) año continuo o discontinuo en los últimos tres (3) años, mientras que los segundos deben haber realizado aportes durante por lo menos dos (2) años continuos o discontinuos en los últimos tres (3) años.
10. Igualmente, la demanda es específica, pues confronta las disposiciones acusadas con normas de rango constitucional. En efecto, los demandantes cuestionan que las disposiciones acusadas desconocen los artículos 2º, 4º y 13 de la Constitución, por un lado, y los artículos 53 de la Constitución y 7º del Protocolo de San Salvador, por otro lado, argumentando en ambos casos que se desconoce el derecho a la igualdad por la regulación diferenciada entre trabajadores dependientes e independientes para efectos de acceder al mecanismo de protección al cesante. Los accionantes relacionan este argumento con el artículo 13 de la Constitución, al igual que con los artículos 2º y 4º de la misma, indicando que el desconocimiento del derecho a la igualdad desconoce los fines esenciales del Estado y la supremacía de la Constitución. Pero, además, justifican que un tratamiento diferenciado como el previsto en las disposiciones cuestionadas desconoce también el artículo 53 de la Constitución, pues advierten que esta norma hace referencia a la “igualdad de oportunidades para los trabajadores”. A su vez, sostienen que, por esa misma razón, se vulnera el Protocolo de San Salvador, ya que en dicho tratado internacional se garantiza el derecho a la no discriminación.
11. Como se observa, es preciso aclarar que, a pesar de que los demandantes plantean dos cargos de inconstitucionalidad, ambos se basan en el mismo argumento, por lo que en realidad se trata de un único cargo contra las disposiciones demandadas, esto es, el desconocimiento del derecho a la igualdad. Como se sostuvo anteriormente, el cargo formulado por el accionante es específico, pues la demanda no solo se basó en la presunta vulneración del artículo 53 Superior, sino en otras disposiciones superiores (los artículos 2º, 4º y 13 de la Constitución y el artículo 7º del Protocolo de San Salvador), por lo que le corresponderá a la Corte evaluar de fondo una potencial vulneración a dicho precepto constitucional.
i) C-590 de 1996, mediante la cual la Corte analizó los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales regulaban, respectivamente, la base de cotización para trabajadores independientes y el monto y distribución de las cotizaciones.
ii) C-393 de 2007, mediante la cual se estudió un problema jurídico similar al planteado en esta demanda, específicamente, la constitucionalidad de los artículos 6º, 10 y 11 (parciales) de la Ley 789 de 2002, los cuales regulaban los requisitos especiales para acceder al subsidio al desempleo y a la capacitación para la reinserción laboral.
iii) C-440 de 2011, mediante la cual la Corte analizó el artículo 72 (parcial) de la Ley 633 de 2000 y el parágrafo 1° (parcial) del artículo 19 de la Ley 789 de 2002, referentes a la excepción aplicable a los trabajadores independientes, respecto del subsidio monetario.
iv) C-241 de 2014, mediante la cual la Corte analizó el artículo 3º (parcial) y 4 incisos primero y tercero del Decreto-Ley 1399 de 1990, referentes a la distinción entre empleados públicos cobijados por el proceso de reestructuración de la Ley 10 de 1990 y funcionarios cuyo vínculo laboral no fue afectado por las reformas al sistema de salud.
v) C-509 de 2014, mediante la cual la Corte analizó los incisos segundo y tercero del artículo tercero de la Ley 1562 de 2012, referentes a la modificación al sistema de riesgos laborales.
vi) C-929 de 2014, mediante la cual la Corte analizó el inciso segundo del artículo 38 (parcial) y el artículo 40 ambos del Decreto-Ley 775 de 2005, relacionados con los servidores de las superintendencias públicas y los funcionarios cobijados por la Ley 909 de 2004.
vii) C-401 de 2016, mediante la cual la Corte analizó el artículo 2º (parcial) de la Ley 1748 de 2014, referente a la regulación del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y la regulación del Régimen de Prima Media, y las obligaciones de brindar información transparente a los consumidores de los servicios financieros.
viii) C-390 de 2016, mediante la cual la Corte analizó el artículo 23 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, referente al trato discriminatorio de concejales de municipios.
14. Los demandantes consideran que algunos apartes del artículo 3º y del numeral 2 del artículo 13 de la Ley 1636 de 2013 deben ser declarados inconstitucionales, por cuanto establecen una diferencia de trato discriminatoria e injustificada entre los trabajadores dependientes y los independientes para efectos de acceder al mecanismo de protección al cesante, pues para los primeros exige que se hayan realizado aportes a cajas de compensación familiar por lo menos durante por un (1) año continuo o discontinuo en los últimos tres (3) años, mientras que para los segundos se exige que hayan realizado tales aportes durante por lo menos dos (2) años continuos o discontinuos en los últimos tres (3) años. De acuerdo con los demandantes, dicha diferencia implica un desconocimiento de los artículos 2º, 4º, 13 y 53 de la Constitución Política, así como un desconocimiento a lo dispuesto en el artículo 7º del Protocolo de San Salvador.
18. Con base en los argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: al establecer los requisitos de acceso a un sistema de protección social, específicamente al mecanismo de protección al cesante, ¿vulneró el legislador el derecho a la igualdad (art. 13 de la Constitución Política) por exigir distinto tiempo de aportes a cajas de compensación familiar para los trabajadores dependientes y los independientes?
D. Derecho fundamental a la igualdad y juicio integrado de igualdad.
20. El derecho a la igualdad está previsto en el artículo 13 de la Constitución Política, así como en instrumentos internacionales de derechos humanos que, en virtud del artículo 93 numeral 2, hacen parte del bloque de constitucionalidad(28). De este derecho se desprenden dos mandatos básicos: (i) otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones de hecho disímiles(29). Como se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un juicio de comparación entre dos personas o grupos de personas.
21. Para determinar con mayor precisión el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos generales en cuatro reglas, a saber(30): (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes.
22. Con el propósito de determinar cuándo se presenta alguna de las hipótesis mencionadas antes, la Corte ha tenido en cuenta un juicio a partir de tres etapas de análisis. Primero, se debe establecer el criterio de comparación (también denominado tertium comparationis). Con relación a este primer paso de análisis la Corte ha señalado lo siguiente(31):
La identificación del criterio de comparación(32) sirve para examinar si la clasificación del legislador agrupa realmente a personas diferentes a la luz de la norma acusada, en otras palabras, si las clases fueron racionalmente configuradas o si lo fueron caprichosamente. La racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley. Así, la determinación de si dos grupos son comparables depende de su situación vista a la luz de los fines de la norma.
24. Si ocurre lo segundo (si las personas o grupos pueden ser asimilados), en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de trato se encuentra constitucionalmente justificada(33), análisis que varía, pues puede hacerse en intensidades distintas, teniendo como propósito salvaguardar el principio democrático y la separación de poderes, sin afectar gravemente los derechos inalienables de la persona (arts. 1º, 5º y 113 de la Constitución, respectivamente).
25. En este sentido, la Corte ha señalado que el juicio de proporcionalidad no puede ser aplicado con la misma intensidad en todos los casos. De no proceder así (es decir, si siempre se aplicara la misma intensidad en el análisis de proporcionalidad), las competencias de los diferentes órganos del Estado, al igual que las posibilidades de actuación de los particulares en ejercicio de la libre iniciativa privada, podrían resultar anuladas o afectadas gravemente. Ello se debe a que, en últimas, en este paso lo que se analiza es si la diferenciación prevista por la medida analizada es o no proporcional(34). Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a saber: leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad procede y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a continuación(35):
b) Juicio intermedio de igualdad: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, existe un indicio de que pueda haber una afectación a la libre competencia, cuando se trata de medidas de discriminación inversa o cuando se pueda afectar el goce de un derecho no fundamental. El juicio intermedio de igualdad está compuesto también de dos pasos analíticos, orientados a determinar (i) si la distinción prevista por la medida analizada se orienta a conseguir un propósito constitucionalmente importante y (ii) si el medio elegido es efectivamente conducente para el logro de esa finalidad.
c) Juicio estricto de igualdad: se aplica, en principio, cuando la diferenciación que se estudia utiliza una categoría sospechosa (como aquellas mencionadas en el artículo 13 de la Constitución a modo de prohibiciones); cuando implica la afectación de los derechos de personas en condición de debilidad manifiesta, o pertenecientes a grupos marginados o discriminados; interfiere con la representación o participación de sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones; genera la afectación de los derechos de minorías insulares y discretas; establece un privilegio; o afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucional fundamental.
E. Sistema de protección social.
“[u]n conjunto de políticas orientadas a disminuir la situación de vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos, para obtener como mínimo los derechos a la salud, la pensión y al trabajo. A renglón seguido indica que el objeto fundamental, en el área de pensiones, es un crear un sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados, en tanto que en materia de salud, los programas están enfocados a permitir que los colombianos puedan acceder, en condiciones de calidad y oportunidad, a los servicios básicos” (…) “En tal sentido, es preciso tener en cuenta que en nuestro ordenamiento constitucional la seguridad social tiene una doble connotación. Por una parte, se trata de un derecho irrenunciable de todas las personas, que adquiere el carácter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad física y moral, entre otros; por otra, es un servicio público, de carácter obligatorio, que pueden prestar las entidades públicas o privadas, según lo establezca la ley, bajo la dirección, coordinación y control del Estado y con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Por tal razón, la Corte ha sostenido que “El concepto de seguridad social hace referencia al conjunto de medios de protección institucionales frente a los riesgos que atentan contra la capacidad y oportunidad de los individuos y sus familias para generar los ingresos suficientes en orden a una subsistencia digna."”(36) (negrillas fuera de texto original).
En este orden de ideas, la Corte en esta sentencia reitera que el concepto de “protección social” que se maneja en la Ley 789 de 2002 no coincide realmente con aquel de “seguridad social”, sin que por ello sea contrario al artículo 48 Superior. Así, el concepto de protección social es un conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos; por el contrario, la seguridad social es, a su vez, un servicio público, y un derecho irrenunciable de toda persona, que adquiere el carácter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad física y moral, entre otros Así, reitera el entendimiento de la sentencia C-038de2004 cuando consideró que la “Corte no encuentra que el artículo 1º contenga definiciones, diseños o instrumentos que vulneren específicamente los principios constitucionales de la seguridad social”.
“En esa dimensión abstracta, es claro que resultaría más favorable para esos sectores de la población un sistema que contemple el subsidio monetario frente a uno que no lo hace, y que el segundo sería regresivo en relación con el primero. Sin embargo, como la labor del juez constitucional no consiste en la valoración de las múltiples alternativas de configuración del sistema de subsidio familiar, sino que se desenvuelve en un escenario estrictamente jurídico, en este caso, la primera conclusión que surge del estudio de los antecedentes normativos del sistema del subsidio familiar es que las disposiciones demandadas, apreciadas en su conjunto, contrariamente a lo sostenido por el demandante, no son regresivas, sino que avanzan en el desarrollo progresivo del derecho a la seguridad social, en este caso, en el ámbito propio del subsidio familiar, al incluir la posibilidad de que los trabajadores independientes y los desempleados accedan, así sea parcialmente, a un conjunto de prestaciones que se había desarrollado en el ámbito de la relación laboral y beneficiaba únicamente a los trabajadores dependientes” (…).
32. Según lo señalado anteriormente, es posible concluir que, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que al regular el sistema de protección social, el legislador puede otorgar beneficios específicos a grupos de sujetos, pues su intención es atender las necesidades de grupos de personas que se encuentran en situación especialmente vulnerable, diferenciación que por lo demás se sustenta en los conceptos de “protección social” y “seguridad social”. Sobre la base de este entendimiento, le es dado al legislador establecer distintos beneficios a los trabajadores dependientes y a los independientes, sin que ello constituya una vulneración al derecho a la igualdad (art. 13 de la Constitución). Por ejemplo, puede regular de manera distinta beneficios tomando como base las cotizaciones realizadas a cajas de compensación familiar, teniendo en cuenta que para el caso de los trabajadores dependientes dicha cotización es obligatoria, mientras que para el caso de los trabajadores independientes los aportes a dichas cajas son voluntarios.
F. Análisis del caso concreto.
33. La demanda de inconstitucionalidad que se analiza argumenta que las disposiciones acusadas los artículos 3º (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013 desconocieron el derecho a la igualdad (art. 13 de la Constitución), ya que tratan de manera desigual situaciones de hecho que, en su criterio, son asimilables.
34. Las disposiciones demandadas regulan algunos de los requisitos que se exigen para ser beneficiario de estas políticas que hacen parte del mecanismo de protección al cesante. Para evaluar su constitucionalidad se tendrá en cuenta la metodología de análisis expuesta en la sección II.D anterior, con el propósito de determinar si en el presente caso existe efectivamente un desconocimiento del derecho a la igualdad (art. 13 de la Constitución). Así, debe la Corte analizar primero si los grupos comparados en la acción de inconstitucionalidad son en efecto asimilables (ver supra, numeral 22). Este es un presupuesto indispensable pues, de no haber comparación posible, pierde relevancia la solicitud de tratamiento igual.
a. La medida estudiada se refiere a la concesión de un beneficio por parte del Estado que se concreta en medidas de naturaleza económica(37), frente a las cuales la Corte ha reconocido un amplio margen de configuración al legislador:
i) El mecanismo de protección al cesante se enmarca en una serie de medidas legislativas que buscan la expansión progresiva de beneficios de carácter social para los trabajadores, esto es, en un conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente los más desprotegidos(38). En tanto sistema de acceso a beneficios económicos, el Sistema de Subsidio Familiar no es una prestación propia del Sistema de Seguridad Social(39) ya que no está previsto para desarrollar los contenidos del artículo 48 Constitucional.
ii) En este sentido, la Corte ha reconocido el amplio margen de configuración del legislador en la definición de dichas políticas públicas de fomento, afirmando al respecto que “[l]a Corte distinguió entre lo que podía ser una aspiración deseable y una exigencia constitucional, para precisar que la ampliación de los beneficios reconocidos a los trabajadores dependientes con el fin de cubrir a los independientes puede ser una aspiración legítima, aunque no debe considerársela una exigencia constitucional”(40).
41. En cuanto al diseño del mencionado mecanismo de protección al cesante para los trabajadores independientes, resulta fundamental analizar la exposición de motivos del proyecto que deja entrever algunas de las razones por las que se configuró el mecanismo de manera diferenciada respecto de los trabajadores dependientes. Así, en la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes consta que(41): (a) los trabajadores independientes conforman uno de los sectores poblacionales que aporta a la actividad económica del país; (b) es una población que se encuentra en situación de desventaja, por cuanto el independiente es su propio empleador, asumiendo la carga prestacional y de riesgo derivada de su actividad; (c) con su inclusión en la política pública se mejoran sus condiciones, permitiéndole capacidad de ahorro, capacidad adquisitiva, formalización en aportes al régimen contributivo y aportes voluntarios a las cajas de compensación familiar. En el mismo informe de ponencia, consta un reporte del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social que señala la necesidad de minimizar el costo de formalización del trabajador independiente, por lo que debían diseñarse tasas de contribución diferenciadas para trabajadores independientes, lo cual, atendiendo el hecho que en la práctica el independiente percibe un ingreso variable y no regular en el tiempo. Así, se señaló que “es mejor tener trabajadores cotizando menos que tenerlos desafiliados de los sistemas de protección”(42). En este sentido, disponer de una tasa de contribución alta para los trabajadores independientes implicaría que estos no harían uso del mecanismo por considerarlo oneroso, pues este beneficio se establecía con un enfoque eminentemente voluntario.
Posteriormente, en el informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, se indicó que era necesario exigir a los trabajadores independientes aportes a las cajas de compensación familiar, con el fin de alinear los incentivos económicos de los beneficios del mecanismo de protección al cesante. Lo anterior, por cuanto, si se les permitiere a dichos trabajadores independientes hacer uso del Mecanismo sin que hubiesen realizado aportes, se podrían tener incentivos a permanecer en el desempleo(43). Es en el debate a dicha ponencia, en el cual se incluye el tratamiento diferenciado demandado.
b. No es contrario a la Constitución y la ley permitir que los trabajadores independientes de manera voluntaria y por cuenta propia, se afilien a las cajas de compensación familiar, para acceder a algunos beneficios ofrecidos por ellos. Al respecto, ha afirmado la Corte respecto de los aportes voluntarios que realicen los trabajadores independientes a las cajas de compensación familiar, cumplen con los mandatos constitucionales, ya que de haber impuesto un deber de cotización, esto hubiera implicado la imposición de un deber de solidaridad en cabeza de los trabajadores independientes que resultaría desproporcionado(44).
Por otra parte, las diferencias en los aportes que realizan dichos trabajadores, ya fue declarada y reconocida por la Corte, como un criterio constitucional de diferenciación(45).
47. Así, se evidencia que el sustento normativo del régimen jurídico laboral se ubicó en el artículo 53 Superior(46), el cual no tiene aplicación en relaciones contractuales originadas en vínculos civiles y comerciales(47). Al respecto, la Corte Constitucional ha afirmado(48):
“[E]sta corporación considera pertinente señalar que los principios mínimos y garantías constitucionales consagradas en el artículo 53 constitucional son de carácter general y aplicables a todas las modalidades de la relación laboral; en consecuencia, enelcasosub-examinesuaplicaciónescapaalcontenidoyfinalidaddelcontratodeprestacióndeserviciosdadalaindependenciayautonomíaconqueelcontratistaejecutasulabor,unidoalaprohibicióndequeelmismoequivalgaoseasimileauncontratodetrabajo,salvoloenunciadoenestaprovidenciaparaaquelloscasosenqueseacreditelaexistenciadelarelaciónlaboral” (subrayado y negrillas fuera de texto original).
48. Por una parte, si bien las relaciones laborales tienen ciertos aspectos propios de la autonomía privada, tales como la libertad de selección, de configuración y de conclusión, dichas relaciones se enmarcan en términos del artículo 53 Superior en el estatuto de trabajo o Código Sustantivo del Trabajo, en línea con el mandato constitucional propio de garantizar ciertos mínimos en dicha relación de subordinación entre empleado y empleador (ver infra num. 49).
Por otra parte, el régimen de contratos civiles y comerciales que rige las relaciones contractuales del trabajador independiente encuentra su punto de partida en la relación marcadamente autónoma o no subordinada de una de las partes respecto de la otra y, en esa medida, en el amplio ejercicio de la autonomía privada y en la libertad contractual. Naturalmente, ello no se predica de aquellos casos en los que la nominación civil o mercantil del contrato sea apenas aparente y se acredite la existencia de una relación laboral, misma que deberá ser protegida de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Carta. Se trata entonces de relaciones que en principio no son subordinadas o dependientes y cuyo régimen, como así lo ha explicado la Corte, encuentra sustento constitucional en el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (art. 14 de la Constitución), en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 de la Constitución), en el derecho a la propiedad privada (art. 58 de la Constitución), en la libertad de asociación (arts. 38 y 39 de la Constitución) y en la libertad económica, la libre iniciativa privada y la libertad de empresa (art. 333 de la Constitución), normas que les confieren a los asociados “la potestad de crear, modificar y extinguir relaciones jurídicas”(49). De lo anterior, es posible concluir que dichas disposiciones otorgan entonces sustento constitucional a la capacidad de las personas de autorregular sus propios intereses, expresándose no solo en relación con las decisiones más personales, sino también en las que se toman en contextos en los que se desenvuelven las personas y que dan lugar a relaciones familiares, sociales, gremiales o mercantiles(50).
En ese orden, la autonomía privada tiene una esencia compromisoria y vinculante, pues la libertad de elegir sobre sus intereses implica para la persona asumir el cumplimiento de las obligaciones que de su decisión se derivan. La libertad de obrar o actuar por sí mismo “permite a las personas disponer de sus intereses, solo que su ejercicio los ata.”(51) Con fundamento en ello, “(…) las personas pueden configurar libremente sus relaciones contractuales siempre y cuando ello no desconozca las buenas costumbres, las reglas que integran el orden público de dirección y protección, la prohibición de abuso del derecho, así como el deber de respeto de los derechos fundamentales”(52).
49. Teniendo en cuenta las diferencias anteriormente expuestas, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo(53), debe entenderse por “trabajador dependiente”(54) a la persona que, (i) en el marco de un contrato de trabajo, presta sus servicios personales a otra persona (denominada “empleador”); (ii) se encuentra bajo la continua subordinación o dependencia al empleador; y (iii) recibe un salario como retribución del servicio.
50. Por su parte, por “trabajador independiente” se entiende aquel que no se encuentra vinculado por el tipo de contrato regulado en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, sino que, en cambio, su relación jurídica se rige por otro tipo de normas, como las civiles o comerciales. Sobre la definición de los trabajadores independientes ha explicado la jurisprudencia constitucional lo siguiente(55):
51. Atendiendo a la definición legal de ambas categorías, la jurisprudencia constitucional ha puesto de presente, de forma reiterada, los rasgos distintivos y esenciales de estas figuras. Así, en distintos pronunciamientos, la Corte Constitucional ha afirmado que el elemento distintivo entre ambas regulaciones es el de la subordinación. En este sentido, el trabajador dependiente se encuentra subordinado respecto del empleador, lo cual implica por ejemplo que el primero está sujeto a los horarios y a las órdenes fijadas por el segundo. En cambio, desde el punto de vista de los contratos comerciales y civiles, el trabajador independiente cuenta con independencia y autonomía para ejercer sus labores, por cuanto está sujeto exclusivamente a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado, y según las estipulaciones acordadas entre las partes(56).
52. En el mismo sentido expuesto por la jurisprudencia constitucional, la Corte Suprema de Justicia–Sala de Casación Laboral ha considerado que el elemento distintivo de los trabajadores dependientes y los independientes es el de la subordinación en la que se encuentran los primeros. Así, ha dicho que los trabajadores dependientes deben ceñirse a las “instrucciones sobre tiempo, cantidad, modo o lugar de trabajo indicadas” por el empleador, a diferencia de lo que ocurre en el caso de los trabajadores independientes, quienes deben desarrollar sus labores de manera autónoma e independiente, sin sujetarse a dichas instrucciones que configuran escenarios de subordinación propios de la relación laboral(57).
53. Naturaleza voluntaria de los aportes a las cajas de compensación familiar y el monto de los aportes diferente y flexible para los trabajadores independientes: Con base en las diferencias anotadas, tienen asidero algunas consecuencias jurídicas específicas que el legislador ha decidido asignar a ambas figuras. Así, por ejemplo, existen consecuencias diferenciadas para quien contrata a otra persona mediante contrato laboral que cuando se hace mediante otra forma contractual. En efecto, según lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, debido a la autonomía e independencia con la que los trabajadores independientes desempeñan su labor, las obligaciones que adquieren quienes los contratan se limitan exclusivamente al ámbito propio del contrato acordado, sin extenderse al ámbito de la seguridad social. En este sentido, ha sostenido la Corte lo siguiente(58):
57. Teniendo en cuenta lo anterior, como la vulneración al derecho a la igualdad que alega el demandante toma en cuenta los artículos 3º (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013, los cuales regulan el acceso a los beneficios del mecanismo de protección al cesante, a través de la revisión de los aportes a cajas de compensación familiar, no es posible afirmar que se trate de una situación en la que las regulaciones aplicables al contrato laboral –o de trabajo dependiente— deba ser idéntica a la que rige vinculaciones civiles o comerciales —de trabajo independiente—, y en consecuencia deban los trabajadores en el marco de ambos regímenes recibir un trato idéntico. Por el contrario, se trata de supuestos fácticos y sujetos distintos, lo cual justifica de forma razonable el tratamiento diferenciado otorgado por el legislador.
58. Los trabajadores independientes podrán acceder de forma igualitaria al mecanismo de protección al cesante, una vez cumplan con los requisitos de cotización diferenciales, requisitos que por lo demás garantizan la sostenibilidad financiera del mencionado mecanismo de protección al cesante: Para reforzar esta conclusión, conviene señalar que, en oportunidades anteriores, la Corte Constitucional se ha ocupado de analizar la constitucionalidad de medidas legislativas que otorgan un tratamiento diferenciado a los trabajadores dependientes y a los independientes(59). En tales ocasiones ha considerado que existe una justificación razonable y objetiva que hace constitucionalmente admisible tal trato diferenciado, consistente en la distinta finalidad de los regímenes jurídicos en los que se insertan. Así, por resultar precedentes directos al caso que se estudia en esta oportunidad, se evidencia en la sentencia C-560 de 1996 que la Corte analizó los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales regulaban, respectivamente, la base de cotización para trabajadores independientes y el monto y distribución de las cotizaciones. Quien en esa oportunidad demandó la constitucionalidad de ambas disposiciones argumentaba que se desconocía el derecho a la igualdad, por cuanto para los trabajadores dependientes se había dispuesto que el monto de las cotizaciones se distribuiría entre él y su empleador, mientras que no sucedía lo mismo en el caso de los trabajadores independientes, quienes, según lo previsto en las normas demandadas, tenían que sufragar la totalidad de las cotizaciones. En esa oportunidad, la Corte analizó la regulación de ambas instituciones jurídicas, para concluir lo siguiente:
“La distinta situación jurídica y material en que se encuentra una y otra clase de trabajadores, justifica, en principio, desde el punto de vista objetivo, de su razonabilidad y racionalidad, y de la finalidad perseguida por el legislador, que a los trabajadores independientes se les exija el pago íntegro de la totalidad de las cotizaciones con que deben contribuir al sistema de seguridad social”(60).
59. En el mismo sentido, en la sentencia C-393 de 2007 la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 6º, 10 y 11 (parciales) de la Ley 789 de 2002, por un problema jurídico muy similar al estudiado en la presente ocasión. Las mencionadas normas establecen beneficios a los desempleados dependiendo de la afiliación a cajas de compensación familiar, lo que el demandante consideraba contrario al derecho a la igualdad, pues en su opinión tales beneficios deberían concederse a todos los desempleados, sin distinción alguna(61). En aquella oportunidad, la Corte consideró que se ajustaba a la Constitución que buena parte de los recursos del Fondo para el Fomento del Empleo y la Protección del Desempleo fueran destinadas a atender a personas desempleadas que previamente habían estado afiliadas a una Caja de Compensación Familiar. En este sentido, la Corte consideró que la distinción formulada por las normas demandadas atendía a supuestos de hecho distintos, de los no cabía predicar vulneración alguna del derecho a la igualdad. Sostuvo en aquella oportunidad la Corte:
61. Finalmente, es necesario puntualizar que la medida legislativa que se controvierte no pretende crear una distinción entre tipos de trabajadores cesantes, a efectos de proteger tan solo a algunos de ellos, a saber: aquellos que cuando se encontraban laborando se desempeñaron como trabajadores dependientes. La Ley 1636 de 2013, “Por medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante”, según lo establece su artículo 1º, tiene como beneficiarios a todos los trabajadores, sin distinción alguna. Esto mismo es reiterado por las normas demandadas (arts. 3º y 13 de la mencionada ley), de las cuales se advierte que el mecanismo de protección al cesante protege tanto a los trabajadores dependientes y a los independientes, y que se requiere realizar evidenciar el aporte a las cajas de compensación familiar, con el propósito de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema(62).
62. En consecuencia, la Corte no advierte que exista un cuestionamiento de las normas acusadas desde el punto de vista del derecho a la igualdad, por lo que procederá a declarar su constitucionalidad. +
63. En el presente caso la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra las disposiciones del artículo 3º (parcial) y del 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013, según los cuales el requisito de aportes a las cajas de compensación familiar para acceder al mecanismo de protección al cesante es distinto para trabajadores dependientes y para trabajadores independientes. Los demandantes argumentaron que dichas disposiciones son inconstitucionales por dos razones: en primer lugar, porque desconocen el derecho a la igualdad, protegido en los artículos 2º, 4º y 13 de la Constitución, y, en segundo lugar, por cuanto desatienden el mandato constitucional de reconocer garantías laborales iguales para los trabajadores independientes y para los dependientes, mandato que, en su opinión, se desprende del artículo 53 de la Constitución y del artículo 7º del Protocolo de San Salvador.
65. Teniendo en cuenta los argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes, la Corte consideró que el problema jurídico que le correspondía resolver era el siguiente: al establecer los requisitos de acceso a un sistema de protección social (el mecanismo de protección al cesante), ¿vulneró el legislador el derecho a la igualdad (art. 13 de la Constitución Política) por exigir distinto tiempo de aportes a cajas de compensación familiar para los trabajadores dependientes y los independientes?
66. Para resolver el anterior interrogante, la Corte abordó tres cuestiones. En primer lugar, explicó de forma breve el juicio integrado de igualdad, metodología de análisis ampliamente utilizada por la jurisprudencia constitucional para resolver problemas jurídicos que plantean la eventual vulneración del derecho a la igualdad (art. 13 de la Constitución). Al respecto, la Corte recordó que este juicio está compuesto de tres pasos analíticos. En primer lugar, dado que el derecho a la igualdad implica necesariamente una comparación entre dos grupos de personas, es preciso determinar cuál es el criterio de comparación, con el fin de determinar si los supuestos de hecho que se pretende cotejar son realmente asimilables o disímiles. En segundo lugar, se debe definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe realmente un trato igual o diferenciado a los sujetos que se está comparando. Y, en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de trato se encuentra constitucionalmente justificada, análisis que varía pues puede ser realizado en tres intensidades distintas: estricta, intermedia y leve. A cada una de estas intensidades corresponden criterios de análisis distintos, según se explicó en la decisión (ver supra, numeral 25, lits. a, b y c).
67. En el segundo apartado, la Corte explicó el sistema de protección social, al cual está relacionado el mecanismo de protección al cesante. Al respecto, recordó que la jurisprudencia constitucional ha entendido que el sistema de protección social y el de seguridad social son distintos, pues el primero tiene la finalidad de crear políticas públicas que permitan reconocer beneficios específicos a grupos de sujetos, ya que su intención es atender las necesidades de grupos de personas que se encuentran en situación especialmente vulnerable. En cambio, la seguridad social es un derecho irrenunciable de todas las personas, y un servicio público obligatorio que el Estado tiene el deber de asegurar. Explicó que el legislador está habilitado para establecer distintos beneficios a los trabajadores dependientes y a los independientes en el marco del sistema de protección social, sin que ello constituya una vulneración al derecho a la igualdad (art. 13 de la Constitución). Por ejemplo, puede regular de manera distinta beneficios tomando como base las cotizaciones realizadas a cajas de compensación familiar, teniendo en cuenta que para el caso de los trabajadores dependientes ella es obligatoria, mientras que para el caso de los trabajadores independientes ella es voluntaria.
70. Concluyó la Sala que la distinción creada en las normas demandadas persigue una finalidad legítima o no prohibida en la Constitución, con fundamento en las siguientes consideraciones: (a) dada la naturaleza de las normas objeto de análisis las mismas se inscriben dentro del sistema específico de protección social, el cual se encuentra diseñado y estructurado a partir de la existencia y reconocimiento de las diferencias que se presentan entre las relaciones laborales de los trabajadores dependientes y sus empleadores, y las relaciones comerciales y civiles de los trabajadores independientes y sus contrapartes; (b) de la revisión de los antecedentes legislativos de las normas demandadas, se evidenció la necesidad de incluir a los trabajadores independientes, con el fin de permitirles formalizar sus aportes a las cajas de compensación familiar, aportes que siguen un principio de flexibilidad en cuanto tienen presente la variabilidad de los ingresos de los trabajadores independientes, reconociendo también que dichos aportes son necesarios para alinear los incentivos hacia la formalización y no hacia el desempleo. Finalmente, destacó la Sala que en el precedente directamente aplicable al caso, la Corte definió que no era contrario a la Constitución y a la ley, permitir diferencias en los aportes que realizan los trabajadores (ver supra, nums. 42 y 44) para acceder a ciertos beneficios.
Diferencias entre trabajadores dependientes e independientes (i) desde la Constitución misma se establece una diferenciación entre trabajadores dependientes e independientes. Así, la base constitucional del contrato de trabajo se ubicó en el artículo 53 Superior que contiene una serie de garantías encaminadas a que la subordinación que conllevan no se convierta en la negación de la libertad individual, mientras que aquel aplicable a las relaciones que no son subordinadas o dependientes encuentran sustento constitucional en el reconocimiento general de autonomía, expresada fundamentalmente en el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (art. 14 de la Constitución), en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 de la Constitución), en el derecho a la propiedad privada (art. 58 de la Constitución), en la libertad de asociación (arts. 38 y 39 de la Constitución) y en la libertad económica, la libre iniciativa privada y la libertad de empresa (art. 333 de la Constitución); y (ii) el elemento distintivo entre las formas contractuales laborales y las civiles o comerciales es el de la subordinación. Así, el trabajador dependiente se encuentra subordinado respecto del empleador, lo cual implica por ejemplo que el primero está sujeto a los horarios y a las órdenes fijadas por el segundo. En cambio, desde el punto de vista de los contratos civiles y comerciales, el trabajador independiente cuenta con libertad y autonomía para ejercer sus labores, por lo que simplemente está obligado a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado, según las estipulaciones acordadas.
Naturaleza voluntaria de los aportes a las cajas de compensación familiar y el monto de los aportes es diferente y flexible para los trabajadores independientes Con base en las diferencias anotadas, señaló la Corte que existen también consecuencias diferenciadas para quien es parte de una relación laboral frente a quien contrata mediante otra forma contractual. Una de estas consecuencias distintas se aprecia en la aplicación del régimen de protección social, y en concreto, frente a los aportes a las cajas de compensación familiar, resaltando que en el caso de los trabajadores independientes –quienes desempeñan sus labores bajo relaciones civiles y comerciales-: (i) los aportes no son obligatorios, distinto a lo que ocurre en relaciones de trabajo celebradas en virtud de contratos laborales; (ii) el monto de lo aportado es menor, siendo del dos por ciento (2%) en el de los trabajadores independientes, mientras que alcanza el cuatro por ciento (4%) en el caso de los trabajadores dependientes; y (iii) el sujeto obligado a realizar los aportes en el caso de los independientes es el propio trabajador, mientras que en el caso de los trabajadores dependientes es el empleador al que corresponde aportar.
Efectos de los requisitos de acceso para los trabajadores independientes al mecanismo de protección al cesante Igualmente, se precisó que las normas analizadas no tienen como propósito limitar el acceso al mecanismo de protección al cesante para los trabajadores dependientes, por cuanto, una vez acrediten los requisitos de cotización diferenciales, podrán acceder de forma igualitaria a dicho mecanismo. En este sentido, la Sala reiteró la jurisprudencia constitucional relacionada con casos análogos al que acá se estudia (ver supra, numerales 58 y siguientes), en los que se ha considerado que existe una razón objetiva que hace constitucionalmente admisible el trato diferenciado, consistente en la distinta finalidad de los regímenes jurídicos en los que se insertan. Por lo demás, reiteró la Corte que los aportes a las cajas de compensación familiar, por parte de los trabajadores independientes, son fundamentales para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema.
72. Así, se verificó que el criterio de diferenciación que adoptaron las normas demandadas para el acceso a los beneficios del mecanismo de protección al cesante es reflejo de las propias diferencias entre los sujetos a los que aplica la respectiva regulación, por lo que la norma analizada no se presenta como discriminatoria, y por el contrario, realiza el derecho a la igualdad. En efecto, se encontró que frente a los aportes a las cajas de compensación familiar para el acceso del beneficio se disponen reglas distintas basadas en la naturaleza de los vínculos jurídicos de los trabajadores, en tanto el contrato laboral —o de trabajo dependiente— y las vinculaciones civiles o comerciales —de trabajo independiente— son distintas en su esencia y consecuencias, razón por la cual se justificaba que los trabajadores en el marco de ambos regímenes recibieran un trato diverso en la forma de acceso al beneficio. Por lo anterior, la Corte afirmó que no se advierte un cuestionamiento de las normas acusadas desde el punto de vista del derecho a la igualdad, por lo que procedería a declarar su constitucionalidad.
1. LEVANTAR la suspensión de términos en el proceso de la referencia, dispuesta mediante el Auto 305 de 2017, en consonancia con el Decreto 889 de 2017.
2. Declarar EXEQUIBLES los artículos 3º (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013, por el cargo analizado en la presente decisión.
26 Para efectos de síntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos adicionales de esta Corte.
27 Ver, entre otras, sentencia C-372 de 2011.
28 Ver, entre otros, los artículos 1.1 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
29 Ver, sentencia C-022 de 1996.
30 Ver sentencias C-015 de 2014 y C-179 de 2016.
31 Ver sentencia C-741 de 2003.
32 Ver al respecto el precursor artículo de Tussman & tenBroek, “The Equal Protection ot the Laws”, 37 Calif. L. Rev. 341 (1949).
33 Ver sentencia C-093 de 2001.
34 Ver, entre muchas otras, sentencia C-093 de 2011, C-673 de 2011 y C-104 de 2016.
35 Ver, entre otras, sentencias C-114 y C-115, ambas de 2017.
36 En esa oportunidad, la Corte declaró la exequibilidad de la disposición acusada, argumentando, entre otras cosas, que la alusión a los colombianos en el texto del artículo 1º de la Ley 789 de 2002 no se traduce, a lo largo de dicha ley, en tratamientos discriminatorios o violatorios del derecho al trabajo o a la seguridad social de los extranjeros, ya que no se dispone que los trabajadores formales extranjeros vinculados a una Caja de Compensación Familiar no puedan ser destinatarios del respectivo subsidio familiar.
37 En este sentido, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley 241 de 2012 Senado, la cual consta en la Gaceta 238 del diecisiete (17) de mayo de 2012, se indicó la necesidad de poner en marcha el Mecanismo de Protección al Cesante a través de una ley “toda vez que implica la captación de recursos del público, con un manejo y destinación especial, que requiere una regulación específica a la cual deberá sujetarse una futura reglamentación gubernamental”.
38 Ver, sentencia C-440 de 2011.
39 Al respecto, ver sentencias C-038 de 2004, C-834 de 2007 y C-440 de 2011.
40 Ver, sentencia C-440 de 2011.
41 Ver, Gaceta del Congreso 119 del 21 de marzo de 2013.
43 Ver, Gaceta del Congreso 209 del 17 de abril de 2013. Al respecto, “El mecanismo propuesto no contempla la inclusión de los trabajadores independientes, con el fin de reducir el riesgo moral que puede surgir en este tipo de mecanismos, como se presentó en la sección experiencias internacionales. En su adaptación al mercado de trabajo colombiano, el mecanismo contempla solamente a los trabajadores sobre los cuales los empleadores hayan realizado aportes a las Cajas de Compensación Familiar en un periodo determinado, incluyendo a los trabajadores con salario integral. Los trabajadores independientes podrían tener incentivos a permanecer en desempleo y hacer uso del mecanismo y del Fosfec cada vez que cumplan los requisitos mínimos para ello, es decir al menos cada tres años. Bajo este escenario, y con el fin de evitar generar estos incentivos, el mecanismo propuesto no contempla a los trabajadores independientes”.
44 Ver, sentencia C-440 de 2011.
45 Ver, sentencia C-440 de 2011
46 De conformidad con lo dispuesto en el libro Interpretación y Génesis de la Constitución de Colombia, diversos autores, 1992: “Los principios mínimos aquí consagrados son, en general, resultado de la evolución del Derecho del Trabajo y en buena medida han sido incorporados ya a nuestra legislación laboral: igualdad en oportunidades, limitaciones de la jornada, descansos y vacaciones periódicas; capacitación y adiestramiento; protección a la maternidad a la mujer y al menor”. Así mismo, en dicho libro, respecto del artículo 25 de la Carta se afirma que “En desarrollo de este precepto constitucional el Estado se obliga a rodear de garantías los empleos existentes, a combatir el desempleo y a multiplicar las oportunidades de trabajo. El derecho al trabajo en condiciones dignas y justas concierne a los requisitos mínimos a que están sujetos los términos de la contratación laboral. Este aspecto del derecho al trabajo es exigible de los patronos, para impedir que el trabajo tenga características humillantes o degradantes y para garantizar que sus condiciones sean equitativas, en términos de salario, jornada, descansos y demás aspectos regulados por la legislación laboral. El Estado ejerce una función de vigilancia e interviene para garantizar la efectividad de este derecho”.
47 Ejemplos de dichos tipos de contratos, pueden ser: contrato de prestación de servicios, contrato de mandato (art. 1262 del C. Co), contrato de suministro (art. 968 del C. Co), contrato de consignación (art. 1377 del C.Co), contrato de agencia comercial (art. 1317 del C. Co), preposición (art. 1332 del C. Co), y otros como el contrato de factoring, el contrato de comisión o corretaje.
48 Ver sentencia C-154 de 1997.
49 Ver sentencia C-186 de 2011.
50 Expediente D-11758.
51 Cfr. F. Hinestrosa. Tratado de las obligaciones. Ed. Universidad Externado, Colombia, 2002, p. 861.
52 Expediente D-11758.
53 ART. 23.—Modificado por la Ley 50 de 1990, ART. 1º—Elementos esenciales: 1o) Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: (Nota: La expresión señalada en negrilla fue declarada exequible por los cargos analizados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-397 de 2006.).
54 Esta definición se predica únicamente cuando se evidencia una relación laboral, y no se predica de aquellos casos en los que la nominación civil o mercantil del contrato sea apenas aparente. De ser este último el caso, la misma deberá ser protegida de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Carta.
55 Ver sentencia C-560 de 1996.
56 Ver, entre otras, sentencias C-560 de 1996, T-1040 de 2001, C-1089 de 2003.
57 Ver, por ejemplo, Corte Suprema de Justicia–Sala de Casación Penal, sentencia SL15507-2015, Radicación 45068.
58 Ver sentencia C-560 de 1996.
59 Así lo evidencia la práctica constitucional en distintas ocasiones. Ver, entre otras, las sentencias: (i) C-241 de 2014 (relacionada con la distinción entre empleados públicos cobijados por el proceso de reestructuración de la Ley 10 de 1990 y funcionarios cuyo vínculo laboral no fue afectado por las reformas al sistema de salud, por lo que su contrato continúa vigente en las condiciones inicialmente pactadas): “El trato legal divergente se justifica respecto de grupos sometidos a una situación fáctica diferente, y el beneficio otorgado por la norma tiene por objeto maximizar la protección de un derecho fundamental. En este caso, se protegió el derecho al trabajo de los empleados públicos cuya contratante fue objeto de liquidación, supresión o cesión en los términos de la Ley 10 de 1990, y por ello, se previó la continuidad de la modalidad de contratación y la extensión de los factores salariales y prestacionales adquiridos en la extinta entidad, durante la vigencia del vínculo laboral en el establecimiento receptor”; (ii) C-509 de 2014 (sistema general de riesgos laborales): “En el Sistema General de Riesgos Laborales está permitida la inclusión de los contratistas dentro del contexto de accidente de trabajo del artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, pues la equiparación legal con los trabajadores dependientes materializa el principio de ampliación de la cobertura en seguridad social (art. 48 CP) y repercute en el ámbito de la afiliación obligatoria sin modificar las relaciones contractuales previas”; (iii) C-929 de 2014 (relacionada con los servidores de las superintendencias públicas y los funcionarios cobijados por la Ley 909 de 2004): “De igual modo, la Jurisprudencia de esta Corte ha aceptado que no siempre se puede exigir al legislador un trato idéntico entre sujetos con algún grado de similitud, en el evento de ser posible diferenciarlos. En el caso de funcionarios de las superintendencias, dicha diferenciación se origina en las funciones de inspección, control y vigilancia que adelantan, su carácter técnico y especializado, y la posibilidad que tiene el legislador de modular las materias de flexibilización -ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro- de dicha carrera con el fin de adecuarla o compatibilizarla con el funcionamiento de la entidad –C 250 de 2013”; (iv) C-401 de 2016 (con relación a la regulación del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y la regulación del Régimen de Prima Media): “Así las cosas, se concluye que la norma acusada establece unas condiciones distintas acerca de la información que deben suministrar a los afiliados del RPM y del RAIS, porque si bien comparten similitudes, lo cierto es que son diferentes, de ahí que el contenido de los extractos y periodicidad sea distinto, lo cual no desconoce el derecho a la igualdad. El legislador, actuando dentro de su margen de configuración normativa, puede extender progresivamente el mencionado sistema de protección social, y puede fijar condiciones de acceso y permanencia en el mismo”; (v) C-390 de 2016 (trato discriminatorio concejales de municipios): “En conclusión, el hecho de conceder un beneficio en materia de seguridad social para los concejales de los municipios de menores categorías (de 4ª a 6ª categoría), sin incluir a los concejales de los municipios de 3ª categoría, no implica necesariamente una violación a la igualdad, por cuanto la vulneración de este principio con respecto a regímenes prestacionales distintos, supone la comparación integral de los mismos y no de uno o algunos de los beneficios específicos, considerados aisladamente. Tampoco constituye un trato evidentemente arbitrario, que permitiera excepcionalmente en análisis del beneficio concreto de forma aislada e individual”.
60 Ver sentencia C-560 de 1996.
61 Los mencionados artículos regulan el Fondo para el Fomento del Empleo y la Protección del Desempleo (en adelante, “Fonede”). Como explica la sentencia citada, la Ley 789 de 2002 dispuso que el FONEDE se dividirá en distintas porciones con diferentes aplicaciones y destinatarios. Tres porciones son para la atención directa a las personas desempleadas: una es equivalente al 30% de los recursos del FONEDE y se destinará a brindar subsidios a los desempleados que han estado afiliados a una caja de compensación familiar, por lo menos un año dentro de los tres años anteriores a la presentación de la solicitud. Otra, que no puede ser superior al 25%, se aplicará a la capacitación de los desempleados que estuvieron vinculados a una caja de compensación familiar, por lo menos un año dentro de los tres años anteriores. Y la tercera, con cargo al 5% de los recursos del Fondo, tiene por objeto brindar subsidios a los desempleados que no han estado afiliados a una caja de compensación familiar, por lo menos un año dentro de los tres años anteriores.
62 Ver, Gaceta del Congreso 209 del 17 de abril de 2013.

References: artículo 241
 artículo 53
 artículo 7
 artículo 13
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 7
 artículo 72
 artículo 19
 artículo 3
 artículo 38
 artículo 40
 artículo 2
 artículo 23
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 7
 artículo 13
 artículo 93
 artículo 13
 artículo 48
 artículo 1
 artículo 48
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 53
 artículo 7
 artículo 53
 artículo 1
 artículo 25
 artículo 53
 artículo 3