Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-178-14.htm
Timestamp: 2017-10-20 07:10:13+00:00

Document:
C-178-14
ASIGNACION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Cosa juzgada constitucional
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Dimensiones diferentes
La Sala recuerda que este principio es un mandato complejo en un Estado Social de Derecho. De acuerdo con el artículo 13 Superior, comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas; (ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales.
La Corporación ha resaltado que el principio de igualdad posee un carácter relacional, lo que significa que deben establecerse dos grupos o situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas, antes de iniciar un examen de adecuación entre las normas legales y ese principio. Además, debe determinarse si esos grupos o situaciones se encuentran en situación de igualdad o desigualdad desde un punto de vista fáctico, para esclarecer si el Legislador debía aplicar idénticas consecuencias normativas, o si se hallaba facultado para dar un trato distinto a ambos grupos; en tercer término, debe definirse un criterio de comparación que permita analizar esas diferencias o similitudes fácticas a la luz del sistema normativo vigente; y, finalmente, debe constatarse si (i) un tratamiento distinto entre iguales o (ii) un tratamiento igual entre desiguales es razonable. Es decir, si persigue un fin constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso los derechos de uno de los grupos en comparación.
DERECHOS FUNDAMENTALES-Dimensión objetiva y subjetiva
SUPERINTENDENCIAS Y DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Cumplen funciones de promoción y protección de distintos derechos desde su dimensión objetiva
SUPERINTENDENCIAS Y DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Parámetro de comparación propuesto no es jurídicamente relevante para establecer diferencias en materia de funciones jurisdiccionales que la Ley les atribuye
ASIGNACION FUNCIONES JURISDICCIONALES A DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Inhibición para pronunciarse de fondo por cargo relativo a presunta violación del derecho a la igualdad
COSA JUZGADA FORMAL-Elementos
La configuración de la cosa juzgada formal requiere tres elementos: que (i) se demanda la misma disposición normativa previamente cuestionada, (ii) por cargos idénticos a los que fueron presentados en la primera oportunidad, (iii) sin que haya variado el patrón normativo de control, es decir, las normas constitucionales relevantes.
ASIGNACION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR-Jurisprudencia constitucional
Actor: Fabio Enrique Velásquez Arias
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3º, literal b), del artículo 24 de la Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil catorce (2014)
Fabio Enrique Velásquez Arias presentó demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3º, literal b), del artículo 24 de la Ley 1564 de 2012[1]. A continuación se transcribe la disposición demandada, resaltando el aparte objeto de censura
2. En concepto del actor, la norma vulnera simultáneamente el derecho de igualdad y el debido proceso, por lo tanto infringe los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, por las siguientes razones:
2.1. Otorgar funciones jurisdiccionales en procesos de derechos de autor y conexos a una entidad pública encargada de protegerlos, y de representar el interés público “que se ha consagrado en beneficio de esos derechos” es inadmisible. Tales tareas son incompatibles, pues su ejercicio simultáneo genera desigualdad “en detrimento de quien deba ser juzgado por supuesta transgresión de esos derechos”.
La norma demandada viola el debido proceso, ya que el interés de la Dirección Nacional de Derechos de Autor, en adelante DNDA coincide con el de los demandantes en este tipo de procesos, lo que afecta la igualdad procesal y convierte a la entidad en juez y parte en esos trámites. Además, “el ejercicio de sus funciones judiciales [por la DNDA], distan mucho (sic) del interés jurídico que tiene una Superintendencia, como que mientras ésta representa derechos colectivos indeterminados, la Dirección Nacional de Derechos de Autor, busca proteger intereses subjetivos de personas determinadas”.
Las funciones administrativas de la DNDA que, en concepto del actor son incompatibles con el conocimiento de casos sobre derechos de autor se encuentran en el Decreto Ley 2041 de 1991 establece que a la entidad le corresponde “el diseño, dirección, administración y ejecución de las políticas gubernamentales en materia de derechos de autor”, y en el numeral 5º del artículo 1º del Decreto Reglamentario 4835 de 2008, se dispone que “una de sus funciones es impulsar la adopción de normas que protejan el derecho de autor y derechos conexos y buscar su efectivo cumplimiento”.
2.2. Resulta desigual que en un proceso sobre una eventual violación de los derechos de autor, el “supuesto transgresor de esas prerrogativas” sea juzgado por la entidad que “representa ‘el interés público, en la protección de los derechos que se le acusa de estar transgrediendo’”, según lo expresado por la Corte en sentencia C-053 de 201. En ese orden de ideas, el mismo objetivo de la dirección, afecta su imparcialidad en los procesos que adelanta, por más que en su estructura orgánica pretenda garantizar la imparcialidad e independencia, como sentenció la corte en el fallo C-436 de 2013, porque su principal función es incompatible con el juzgamiento de procesos por violación de derechos de autor y conexos.
“Podría pensarse que la discusión respecto del interés jurídico del ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la Dirección Nacional de Derechos de Autor podría asimilarse al de una Superintendencia, por eso de que igualmente, se encuentran administrando justicia. || Sin embargo (…) el interés jurídico que tiene una Superintendencia, al ejercer sus funciones judiciales es muy diferente, como que representa derechos de autor colectivos indeterminados, mientras que la [DNDA] busca proteger intereses subjetivos de personas determinadas”.
Ello no ocurre en el caso de las Superintendencias. Así, la Superintendencia de Industria y Comercio, al ejercer la función de proteger la libre competencia y los derechos de los consumidores, lo hace “sobre derechos de carácter opuesto, [puesto] que son de carácter colectivo como lo señala expresamente la Ley 472 de 1998”, sin que se le atribuyan funciones de protección de derechos privados, como sí ocurre con la DNDA. En otras palabras, cuando la Superintendencia de Industria y Comercio ejerce funciones jurisdiccionales busca armonizar la libre competencia con la protección de los consumidores, mientras que cuando lo hace la DNDA en defensa del derecho de autor, defiende prerrogativas de naturaleza privada:
“(…) que solo sea creada para proteger esos derechos, hace más incompatible el ejercicio de funciones jurisdiccionales para juzgar a infractores de derechos de autor, como que no será ajena a ese favoritismo en proteger aquellos, lo que sin duda afecta a los derechos de quienes juzgue, pues los intereses del juzgador serán los mismos del titular de derechos de autor que los demande (…)”
Esto resulta inaceptable bajo el marco de un examen de igualdad propuesto por el actor, desarrollado en cuatro etapas: “distinta situacipresentada en ).edacci de autor"mande, esto es, proteger el derecho de autor "e los intereses del juzgador, son los mismos del tón de hecho, finalidad, razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad”.
La persona que deba ser juzgada por la DNDA se encuentra en la misma situación de quien lo demanda, por lo que “no tiene sentido poner a esa persona en un proceso donde deba ser juzgado por la entidad pública que tiene por objeto legal la defensa de los derechos por los que será procesado, como que lo pone en un plano de absoluta desigualdad procesal en relación con su demandante”.
Ello afecta la imparcialidad subjetiva de la entidad, pues tiene un interés directo en el proceso: la protección del derecho de autor, y afecta su imparcialidad objetiva, pues como su razón de ser es la protección de los derechos “en donde debe fungir como juez”, tiene contacto previo con el asunto que le corresponde asumir bajo su competencia jurisdiccional.
La finalidad de la norma es descongestionar los despachos judiciales, entregando procesos sobre derechos de autor a una entidad especializada, “no por buscar esa finalidad, pueden comprometerse los derechos fundamentales de las personas que deban ser juzgadas en ese tipo de procesos”.
La norma no “guarda adecuación” con los valores y principios constitucionales “porque no tiene razón constitucional alguna que la entidad pública encargada legalmente de proteger el derecho de autor, sea quien juzgue a los supuestos transgresores de esos derechos, como que se le pone en calidad de juez y parte dentro de dicho proceso”. La Constitución propende por la dignidad del hombre (artículo 1º), la igualdad jurídica (artículo 13) y el debido proceso (artículo 29), por lo que “resulta irrazonable que el supuesto transgresor de un derecho de autor pueda ser juzgado por la máxima autoridad administrativa encargada de proteger las prerrogativas objeto de ese proceso, que son los mismos intereses de quien demanda a ese supuesto transgresor”.
La norma es irracional, “como quiera que entre el fin propuesto –otorgar funciones judiciales a una autoridad administrativa especializada en derechos de autor, carece de sentido racional (sic), como quiera que se está poniendo a quien deba ser juzgado ante ella por supuesta violación de esas prerrogativas, en un plano de absoluta desigualdad procesal, como que los intereses del juzgador, son los mismos del titular de los derechos que lo demande, esto es, proteger el derecho de autor” (Se conserva la redacción presentada en la demanda).
Para el actor, los supuestos transgresores de los derechos de autor no pueden ser sometidos a un proceso “en donde fácticamente estarán en desproporción a su contraparte, como quien los habrá de juzgar tiene los mismos intereses de protección del derecho de autor”.
1. De autoridades públicas
1.1. Dirección Nacional de Derechos de Autor.
El mandato cuestionado, además, desarrolla el principio de colaboración armónica con base en “derroteros contemporáneos de des-judicialización”, y con el propósito de aumentar la eficacia y agilidad en la solución de controversias jurídicas. Y de acuerdo con la sentencia C-896 de 2012, las facultades jurisdiccionales otorgadas a órganos administrativos no excluyen de su competencia a los jueces ordinarios de esos asuntos, sino que posibilitan a los interesados a acudir a una instancia distinta par solucionarlos, de manera ágil y acertada, por el conocimiento que esa entidad posee sobre los derechos de autor y conexos.
Posteriormente, manifiesta que la norma demandada cumple los requisitos exigidos en la jurisprudencia constitucional para el ejercicio de atribuciones jurisdiccionales, como la precisión de las materias, y afirma que el principio de independencia e imparcialidad judicial debe asegurarse mediante la adecuación de su estructura, como lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-436 de 2013. Sin embargo, precisa que “no es requisito del legislador establecer los funcionarios respectivos dentro de cada entidad que desarrollaran las funciones jurisdiccionales conferidas a autoridades administrativas, ya que en virtud de la descentralización administrativa y de la autonomía propia de las entidades del Estado, así como del principio de colaboración armónica le corresponde a cada una de estas, organizar su estructura interna, permisión expresamente hecha por interpretación de la Corte Constitucional en varios de sus pronunciamientos (…) Nada obsta (…) para que la Dirección Nacional de Derecho de Autor adecue su planta de personal con el fin de desarrollar funciones jurisdiccionales y garantizar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución y que ha desarrollado la jurisprudencia del alto tribunal sobre la materia”.
“Con fundamento en la mencionada sentencia, se puede afirmar válidamente que el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la DNDA bajo los parámetros señalados por la Corte Constitucional, en cuanto a la exigencia de garantizar los principios de imparcialidad e independencia en el ejercicio de tales funciones en los términos señalados, resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 116 de la Carta Política que consagra la posibilidad de que el legislador confiera funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas”.
El Ministerio culmina su documento con una exposición sobre el contenido y las “dimensiones” de los derechos de autor, y concluye que los cargos carecen de fundamento, y que la norma demandada es constitucional.
Dice que la exposición del demandante no se basa en la “objetividad de la norma cuestionada”, sino en apreciaciones personales sobre su aplicación, de manera que el cargo carece de certeza. Además, estima que de la simple lectura de la demanda no es posible inferir las razones por las cuales “se estiman violadas las normas constitucionales, ya que el demandante fundamenta su argumento en una interpretación vaga y equivocada de la norma”.
En cuanto al cuestionamiento por violación del principio de independencia e imparcialidad del juzgador, en primer término, no es deber del legislador establecer los funcionarios que desarrollarán las funciones dentro de cada entidad, sino que corresponde a cada autoridad, en virtud de los principios de descentralización, autonomía y colaboración armónica, y por otra parte, “nada obsta para que la DNDA adecue su planta” con el fin de desarrollar funciones jurisdiccionales dentro de los parámetros establecidos por la jurisprudencia constitucional. (El argumento coincide con uno de los expuestos por la DNDA)
2. De instituciones académicas y gremiales
La entidad intervino a través de su Presidente con el propósito de solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada. Indicó que la disposición los […] “expone a ser juzgados futuramente (sic) por la entidad pública que protege ese derecho de autor, comprometiendo su imparcialidad”. Y, en armonía con la demanda, plantea que las funciones de la DNDA, orientadas a la defensa de los derechos de autor, son incompatibles con la atribución de actuar como juez en procesos en que se discuta la vulneración de tales normas, pues ello supone un desequilibrio en el proceso, ya que los intereses de la autoridad coinciden con los del demandante en esos trámites, de manera que no se satisface el principio de imparcialidad judicial.
Según un “informe de empalme” suscrito por una funcionaria directiva de la DNDA, “el objetivo y misión de esa entidad es fortalecer la debida y adecuada protección de los titulares de derecho de autor y de los derechos conexos”, de donde se infiere que, incluso si se separan las funciones jurisdiccionales de las administrativas en la DNDA “será difícil armonizar ambas funciones”, lo que compromete el derecho de igualdad procesal. En el informe citado, además, no se mencionan las funciones jurisdiccionales de la DNDA, lo que demuestra su falta de interés en aplicar la sentencia C-463 de 2013 “en el sentido de adecuar su funcionamiento orgánico a la necesidad de ser garantista del principio de imparcialidad en los procesos que se deben ventilar ante esa Corporación”.
En su concepto, el argumento central de la misma radica en que se viola lo dispuesto por los artículos 13 y 29 de la Constitución Política en relación con las personas que serán juzgadas por la DNDA, pues no recibirán un tratamiento imparcial, dado que el objeto de dicha entidad es proteger los derechos de autor, “representando, además, el interés público que constitucionalmente se la ha otorgado a esa protección”. Esa ausencia de imparcialidad desconoce además el derecho fundamental al debido proceso.
En relación con el derecho a la igualdad, comienza por indicar que uno de los postulados para lograr la imparcialidad judicial es la igualdad entre las partes frente a un tercero que resuelve el conflicto, y que resulta imposible garantizar ese principio, en virtud de las competencias otorgadas por el Código General del Proceso a la DNDA, tal como lo analizó la Corte en la sentencia C-436 de 2013. En ese sentido, resulta “posible que la DNDA decida iniciar un proceso de oficio e inclusive tomando como base directrices fijadas por ella, que aunque no por la misma dependencia, si con el aval de la dirección, siendo entonces totalmente contradictorio que sea el mismo órgano quien inicie el proceso, cree los fundamentos jurídicos de quien pretende y así mismo resuelva el caso, vulnerando de esta manera la igualdad entre las partes y conllevando a una imparcialidad (sic) judicial”.
2.2.2. La Corte Constitucional ha avalado con anterioridad la posibilidad de que una entidad administrativa tenga funciones jurisdiccionales, de conformidad con el principio de colaboración de armónica y de “sostenibilidad de la ley”, desarrollado recientemente en la sentencia C-436 de 2013. Establece que es posible que la DNDA sea quien expida los preceptos normativos que se predican infringidos, situación que le impediría conocer de las conductas que presuntamente vulneran dichas disposiciones, comoquiera que un lineamiento de la imparcialidad judicial es que debe existir una clara separación entre las funciones de creación de los preceptos y su aplicación, la cual no se garantiza con la creación de un órgano ‘independiente’ al interior de la Dirección, pues este va a estar subordinada por el Director de la entidad, que finalmente es quien avala o no un mandato normativo.
Para prevenir ese riesgo no basta con las disposiciones del Código General del Proceso sobre impedimentos y recusaciones, sino que es deber de la Corte garantizar la supremacía constitucional, retirando la norma del ordenamiento jurídico. Tampoco basta con afirmar que esa competencia se establece a prevención, es decir, que tales conflictos pueden ser conocidos también por la jurisdicción ordinaria y que por ello no debe declararse su inconstitucionalidad, “pues no puede mantenerse ni siquiera una sola posibilidad, aunque sea opcional, de violar la supremacía constitucional”.
3.1. Darío Cañas Castillo remitió escrito a la Corporación con el propósito de coadyuvar la demanda. Afirmó que “otorgar funciones jurisdiccionales en materia de procesos por derechos de autor, justamente a la entidad pública que tiene por objeto legal la protección de eso derechos, compromete la imparcialidad subjetiva de esa entidad pública, porque tendría un interés directo en el resultado de cada proceso que se juzgue. Y ese interés directo, no es otro que la protección del derecho de autor”.
Según la Corte Constitucional, la imparcialidad subjetiva exige que los asuntos sometidos a juicio sean ajenos al juzgador, que el operador no tenga interés directo ni indirecto en ellos, lo que no ocurre en este escenario. Para los funcionarios de la DNDA “el asunto de los derechos de autor, no es ajeno, como por el hecho de ser funcionarios de esa entidad, tienen el deber legal de hacer cumplir las normas sobre derechos de autor sino que en forma indirecta, dictan capacitaciones a diversas entidades públicas y emiten conceptos sobre la materia”.
3.2. El ciudadano Miller Díaz participó en el proceso, en apoyo de los argumentos de la demanda, recalcando que el objeto legal de la DNDA es incompatible con el ejercicio de funciones jurisdiccionales en materia de derechos de autor. Indicó que en su actual organigrama y el Plan Sectorial de 2013 no se habla de esas funciones, lo que demuestra la falta de interés de la entidad en implementar “una política garantista de su imparcialidad en esos juicios”.
3.3. Vanessa Suelt Cock, en condición de directora del “Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho Público” (sin especificar la entidad a la que pertenece el Grupo), solicitó a la Corte declararse inhibida, pues existe cosa juzgada constitucional sobre los cargos propuestos, en virtud de la sentencia C-436 de 2013. Además, afirmó que los argumentos de la demanda son insuficientes para iniciar de nuevo un juicio de constitucionalidad sobre la norma demandada.
3.4. Los ciudadanos Marlén Parada Panche, Mauricio Carrillo López, Fabio Vargas Sandoval, Luis Albeiro Rativa A., Natalia Peña Ortiz y Stefany Guaquetá Soto, en calidad de estudiantes de la cátedra de acciones constitucionales de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica remitieron a la Corte Constitucional su concepto sobre el problema jurídico planteado en la demanda.
Además, el actor no probó la existencia de un trámite desigual como el que atribuye a la DNDA, así que sus cargos en materia de igualdad se subsumen en la supuesta violación al debido proceso. Un cargo por violación al derecho de igualdad requiere un parámetro de comparación, y consideran que el actor “no puede considerar que por el hecho que la ley haya atribuido funciones jurisdiccionales [a]la entidad demandada, ésta va a actuar de manera parcializada y a favor de aquellos ciudadanos que concurran como demandantes ante esa autoridad, ya que estaría realizando cargos específicos y concretos que no se han suscitado, respecto de los cuales las personas juzgadas tendrían a su alcance mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios de defensa”.
3.4.2. La violación del debido proceso ya se analizó y decidió en la sentencia C-463 de 2013. Este derecho impone el respeto por el sistema de principios y reglas procesales “de conformidad con las cuales se crea el ordenamiento jurídico, se limita y controla el poder estatal y se protegen y realizan los derechos del individuo”. El demandante considera que el debido proceso se viola por una confusión entre funciones administrativas y jurisdiccionales, pues la entidad sería juez y parte dentro de las controversias en que la norma demandada le atribuye competencia.
Sin embargo, se basa en “un análisis insular del texto legal cuestionado, desechando la interpretación sistemática e íntegra de la normas, ya que como se puede apreciar el art. 24 del Código General del Proceso, de manera general consagra o traslada unas funciones jurisdiccionales, entre otras autoridades, a la Dirección Nacional de Derechos de Autor, pero también contempla las condiciones en las que se han de desarrollar”, de lo que no se ocupa la demanda.
3.5. El ciudadano Juan Carlos Alberto Uribe intervino en este trámite, solicitando declarar la exequibilidad de la norma demandada. A continuación se resumen sus argumentos:
3.5.2. En esa dirección, debe aclararse que el depósito de derechos de autor llevado por la DNDA es declarativo, no constitutivo. Por lo tanto, el derecho de autor sobre una obra existe con o sin la participación de esa Entidad. Ese depósito cumple un fin probatorio sobre la existencia de la obra y su fecha de creación, “el cual puede ser desvirtuado por cualquier otro medio probatorio”, por lo que no es cierto que los intereses de la entidad coincidan con los del titular del derecho de autor.
3.5.4. La comparación con las funciones de las intendencias es errónea. El actor “no tiene en cuenta que la protección de los derechos colectivos de la entidad se dirigen a proteger el derecho del consumidor y de la competencia por vía administrativa. Sin embargo, en lo que tiene que ver “con el reclamo de garantías, responsabilidades contractuales y extracontractuales, e indemnizaciones por violación de los derechos de un consumidor en particular o la ejecución de actos de competencia desleal (…) se adelantan en atención a las facultades jurisdiccionales de esa entidad; y en esos casos se protegen derechos carácter privado.
De otra parte, se aducía que la norma ‘desconoce que en el ejercicio de funciones jurisdiccionales las autoridades no deben haber intervenido previamente en los asuntos respecto de los cuales se adelanta la actividad de juzgamiento y que, adicionalmente, no pueden existir relaciones de naturaleza jerárquica que afecten el ejercicio independiente de la función. La imparcialidad y la independencia no podrían materializarse, en tanto a norma cuestionada no estableció de manera precisa las personas encargadas del ejercicio de la función judicial’.
Por su parte, en la demanda objeto del presente proceso se argumenta –como eje determinante- que el ‘objeto legal de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, afecta su propia imparcialidad subjetiva y objetiva en los procesos que se ventilan ante ella’.
El Ministerio Público considera que el cargo construido en esta demanda se refiere al desconocimiento del derecho al debido proceso, pues aun cuando se aduce la vulneración del artículo 13 Superior (…) el núcleo del reproche se refiere a la supuesta ausencia de imparcialidad en el ejercicio de las funciones asignadas a la Dirección Nacional de Derechos de Autor (…) por cuanto existe una relación de conexidad innegable entre la garantía de imparcialidad de una determinada autoridad administrativa, a quien se le han asignado funciones jurisdiccionales, con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, en la medida en que dicha garantía está cubierta por la expresión según la cual nadie podrá ser juzgado sino ‘ante juez o tribunal competente (…)’ contenida, precisamente, en el artículo 29 de la Carta”.
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la República, en este caso, del literal b) del inciso 3º del artículo 24 de la Ley 1564 de 2012[5], por la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
2. De acuerdo con los antecedentes de este trámite, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si la atribución de facultades jurisdiccionales a la Dirección Nacional de Derechos de autor viola los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, en tanto las funciones administrativas de la entidad, asociadas a la promoción y protección de los derechos de autor y conexos no permiten que actúe como un juez imparcial en esos asuntos; además, debe establecer si existe una violación al principio de igualdad, al analizar la situación de la DNDA frente a la de las superintendencias pues, mientras la primera se dedica a la promoción y protección de derechos subjetivos, las segundas se orientan a la defensa de derechos colectivos, que no tendrían incidencia en la solución de casos individuales.
a. Sobre la aptitud de la demanda
1. De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las razones de la violación.
2. La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de inconstitucionalidad.
3. En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”. [6]
4. En este trámite, el Ministerio de Justicia cuestiona la aptitud de la demanda para provocar un pronunciamiento de fondo, debido a la ausencia de certeza, pues los argumentos del actor no parten del contenido normativo concreto de la disposición cuestionada. Otros intervinientes (intervención ciudadana y Procuraduría General de la Nación) cuestionan aspectos puntuales de la demanda, como la falta de certeza en apartes en que se cuestiona la aplicación de la norma, y no su validez constitucional a nivel abstracto; y falta de pertinencia, especialmente cuando el demandante hace referencia al incumplimiento de la sentencia C-436 de 2013, asunto irrelevante para el control de constitucional.
5. En concepto de la Corte, si bien la demanda en efecto presenta problemas de claridad, y presenta un argumento impertinente para el juicio de constitucionalidad. El argumento impertinente, como lo indicó la Procuraduría General de la Nación es aquel que se refiere al incumplimiento de la condición impuesta por la sentencia C-436 de 2013. Evidentemente, la acción de constitucionalidad no es un medio para el cumplimiento de sentencias previas de esta Corporación; pero, además de ello, la Corte no profirió orden alguna, sino que indicó bajo qué interpretación resulta válida la norma demandada. En consecuencia, no puede abordarse esa acusación como un cargo de constitucionalidad.
6. El actor propone que la decisión legislativa de otorgar facultades jurisdiccionales a la Dirección Nacional de Derechos de Autor (en adelante DNDA), contenida en el numeral 3º (literal b) del artículo 24 del Código General del Proceso, es inconstitucional porque viola los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Aunque promueve un solo cargo en la demanda, adopta dos líneas argumentativas.
6.2.2. De otra parte, también en virtud de la función esencial de la entidad, relacionada con la defensa de los derechos de autor, afirma que “no existe una relación de igualdad” entre la DNDA y las superintendencias, que justifique otorgar a la primera las funciones que usualmente se atribuyen a las segundas en materia jurisdiccional. Así, mientras la DNDA protege en el ámbito administrativo el derecho de autor, de naturaleza subjetiva, las superintendencias protegen derechos colectivos, como la libre competencia y los derechos de los consumidores.
7. La desigualdad entre ambas entidades (o grupos de entidades), según el demandante, radica en que los derechos de autor son subjetivos y comportan un compromiso con intereses individuales, mientras que los derechos de los consumidores, y la libre competencia son colectivos. En atención al principio pro actione, se infiere que para el actor esta situación incide en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales porque los derechos individuales y subjetivos podrían generar pronunciamientos o actuaciones administrativas de la DNDA que toquen intereses de particulares y que, por lo tanto, afecten la imparcialidad de la entidad al momento de decidir una controversia jurisdiccional.
8. En concepto de la Corte, la acusación por violación al principio de imparcialidad judicial, derivada de los argumentos 6.1 y 6.2.1, logra construir un problema jurídico lo suficientemente determinado para iniciar una evaluación de fondo, relativo una posible violación del artículo 29 Superior, si bien en el acápite siguiente deberá determinarse la eventual existencia de cosa juzgada constitucional sobre la materia, sin perjuicio de la evaluación acerca de la posible existencia de cosa juzgada constitucional, derivada de la sentencia C-436 de 2013[7].
9. El segundo cargo (Supra, 6.2.2.) que el actor pretende construir con base en el principio de igualdad, en cambio, no satisface los requisitos mínimos. Particularmente, no satisface la condición argumentativa de suficiencia, que es de naturaleza calificada cuando se plantea un problema jurídico por violación del principio de igualdad. En otros términos, el planteamiento del problema por parte del actor no tiene fuerza suficiente para generar una duda inicial sobre la presunción de inconstitucionalidad de la norma demandada.
9.2. Pues bien, a partir de la jurisprudencia constitucional sobre el principio de igualdad, y del concepto de derechos que ha venido desarrollando la Corte en diversas sentencias, la Sala mostrará cómo el actor no logra construir un parámetro de comparación válido entre los dos grupos representados por “las superintendencias” (grupo 1) y la Dirección Nacional de Derechos de Autor (grupo 2).
9.10.2. La categoría que de forma más plausible podría oponerse a la de derechos subjetivos no es la de derechos colectivos, sino la de derecho objetivo, que hace referencia a las normas abstractas vigentes en un orden jurídico determinado. En esa dirección, y en materia de derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha acogido la posibilidad de distinguir entre la dimensión objetiva y la dimensión subjetiva de los derechos constitucionales; es decir, entre las normas jurídicas que consagran derechos en abstracto y las posiciones jurídicas concretas, definidas a partir de la relación “triádica” ya mencionada.
10. Y esto conduce a una tercera conclusión, determinante en cuanto a la ineptitud del cargo: el parámetro de comparación propuesto entre las Superintendencias y la DNDA no es jurídicamente relevante para establecer diferenciaciones en materia de las funciones jurisdiccionales que la Ley les atribuye, pues aún si existiera una diferencia en la naturaleza de derechos que esta entidad defiende, en comparación con los que defienden las superintendencias, lo cierto es que en el Estado Social y Constitucional de Derecho todos los jueces tienen la tarea fundamental de proteger los derechos constitucionales y legales, y a la vigencia del derecho sustancial.
11. El artículo 243 de la Constitución Política establece que las decisiones que adopta la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada constitucional[11], y que ninguna autoridad puede reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo, mientras en la Carta se preserven los mandatos que sirvieron como fundamento de ese pronunciamiento.
12. Desde ese punto de vista, acogido por el Constituyente de 1991, la cosa juzgada constitucional -además de ser un principio jurídico incorporado al debido proceso-, persigue dos propósitos esenciales.
13. En tal sentido, como lo sostuvo la Corte en sentencia C-720 de 2007,[12] el efecto de cosa juzgada constitucional comporta, al menos, las siguientes consecuencias:
“En primer lugar la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio. Como lo ha reconocido la jurisprudencia, la figura de la cosa juzgada constitucional promueve la seguridad jurídica, la estabilidad del derecho y la confianza y la certeza de las personas respecto de los efectos de las decisiones judiciales[13]”.
14. La Corte Constitucional se ha pronunciado en un amplio número de sentencias sobre el principio de cosa juzgada, y ha establecido un conjunto de distinciones para su adecuada comprensión. En esta oportunidad, la Sala recordará la jurisprudencia acerca de la diferencia entre la cosa juzgada formal y material; y cosa juzgada absoluta y relativa.
15. De acuerdo con ideas de la teoría del derecho aceptadas en la jurisprudencia de esta Corporación, es posible distinguir entre las normas y los textos en que son formuladas. Los últimos se denominan disposiciones o enunciados jurídicos y, en principio, coinciden con los artículos, numerales o incisos en que se encuentran formuladas las reglas o principios constitucionales y legales[14], aunque estas formulaciones pueden encontrarse también en fragmentos más pequeños de un texto normativo, como oraciones o palabras individuales, siempre que incidan en el sentido que se puede atribuir razonablemente a cada disposición.
16. Las normas, siguiendo con esta construcción, no son los textos legales sino su significado. Ese significado, a su vez, solo puede hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un solo texto legal pueden atribuírsele (potencialmente) diversos contenidos normativos, según la forma en que cada intérprete les atribuye significado[15]. Las normas de competencia del orden jurídico definen, sin embargo, el órgano autorizado para establecer con autoridad la interpretación jurídica de cada disposición, según criterios de especialidad y jerarquía, en el sistema de administración de justicia.
17. En ese plano, la cosa juzgada formal recae sobre disposiciones o enunciados normativos, mientras que la cosa juzgada material se estructura en relación con las normas, o los contenidos normativos de cada disposición. En consecuencia, la cosa juzgada formal se configura cuando se presenta una demanda contra una disposición sobre cuya constitucionalidad la Corte se había pronunciado previamente, mientras que la cosa juzgada material se produce cuando, a pesar de demandarse una disposición distinta, el Tribunal constitucional constata que su contenido normativo coincide con el que ya había analizado. Por ejemplo, cuando un artículo de una ley formula de manera distinta un contenido normativo previamente estudiado por la Corte Constitucional.
18. La diferenciación entre disposición y norma se relaciona también con las decisiones en que se adoptan efectos modulados y, especialmente, con las sentencias que declaran la exequibilidad condicionada de una norma. Cuando la Corte dicta una sentencia de esa naturaleza, lo que ocurre es que el demandante razonablemente demuestra que existe una interpretación de un texto legal que resultaría incompatible con la Constitución Política, pero la Corte evidencia que también existe una interpretación razonable del enunciado, que no afecta la supremacía de la Carta.
En otros términos, el texto permite potencialmente derivar dos normas jurídicas distintas, y la Corte preserva la que se ajusta a la Constitución, maximizando a la vez el principio democrático, mediante la conservación de las normas dictadas por el Legislador. Al respecto, la Corte ha explicado: “hay lugar a declarar la existencia de la cosa juzgada formal, en aquellos eventos en los que existe un pronunciamiento previo del juez constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo y posterior escrutinio constitucional[16]. Así mismo, la jurisprudencia ha sido enfática en manifestar que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material cuando a pesar de haberse demandado una norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al de otra u otras disposiciones que ya fueron objeto de juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el cual se aplique comporte un cambio sustancial en su alcance y significación”[17].[18]
19. Los efectos de la cosa juzgada, expresados en el citado artículo 243 de la Constitución Política, se producen tanto cuando se configura desde la perspectiva formal, como cuando lo hace desde la concepción material, pues el citado precepto no hace diferenciación alguna al respecto, y los pronunciamientos de la Corte Constitucional poseen fuerza vinculante erga omnes, en lo que hace al sentido de la decisión y en lo concerniente a la interpretación que sienta sobre los mandatos constitucionales.
Ahora bien, el sentido de la decisión previa determina también la forma en que la Corte debe pronunciarse ante una demanda que propone repetir un examen resuelto ya por un fallo que hizo tránsito a cosa juzgada. Ante la reproducción de un contenido normativo declarado inconstitucional por razones de fondo, debe declararse la inconstitucionalidad de la norma objeto de análisis, mientras que si la decisión previa fue de exequibilidad, la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia previa “a menos que se presenten circunstancias excepcionales que enerven los efectos de la cosa juzgada, como ocurre, por ejemplo, (i) cuando se presentan reformas constitucionales que varían los parámetros de comparación; (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior; (iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios constitucionales a partir del cambio de contexto en que se inscribe la disposición acusada”.[19]
a. Cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa.
20. Desde una perspectiva de análisis distinta, la Corte Constitucional también ha precisado la diferencia entre la cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa. La primera, se basa en la presunción según la cual el Tribunal analiza la conformidad de la norma demandada con todos los artículos de la Constitución Política, mientras que la segunda supone la existencia de una decisión definitiva, únicamente en relación con los problemas jurídicos efectivamente abordados por la Corporación.
21. Ahora bien, como las decisiones de inexequibilidad implican la exclusión de la norma analizada del sistema jurídico, estas siempre tienen efectos de cosa juzgada absoluta, en tanto que la cosa juzgada relativa solo puede atribuirse a las decisiones de exequibilidad simple o condicionada. Sobre las distinciones entre estos tipos de cosa juzgada, ha explicado la Corte:
b) cuando una norma se ha declarado exequible a la luz de un número limitado de artículos de la Constitución, y posteriormente es demandada por violar disposiciones de la Carta distintas a las estudiadas. Será procedente entonces una nueva demanda cuando la Corte misma, en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de su decisión. En ese sentido se pronunció la Corte, en la sentencia C-037 de 1996 al interpretar el artículo 46 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y puntualizó que "mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta". En resumen, existe una "presunción de control integral", en virtud de la cual habrá de entenderse, si la Corte no ha señalado lo contrario, que la adopción de una decisión ha sido precedida por un análisis de la disposición acusada frente a la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la providencia se encuentra amparada por la cosa juzgada absoluta”[20].
22. En este trámite existe cosa juzgada formal, debido a que la Corte Constitucional declaró previamente la exequibilidad condicionada de la misma disposición normativa que se demanda en esta oportunidad. El alcance de la motivación contenida en esa providencia responde a la mayor parte de los cuestionamientos que eleva la demanda contra el numeral 3º (literal b) del artículo 24 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso). Sin embargo, no se configura cosa juzgada absoluta porque existe un cargo nuevo, relativo a la violación del derecho de igualdad, de acuerdo con la exposición efectuada al analizar la aptitud de la demanda.
23. La configuración de la cosa juzgada formal requiere tres elementos: que (i) se demanda la misma disposición normativa previamente cuestionada, (ii) por cargos idénticos a los que fueron presentados en la primera oportunidad, (iii) sin que haya variado el patrón normativo de control, es decir, las nomas constitucionales relevantes. Entra la Sala a explicar y justificar estas afirmaciones.
24. La demanda presentada en este trámite (D-9874) se dirige contra el inciso 3º (literal b) del artículo 24 de la Ley 1564 de 2012[22], disposición cuya constitucionalidad fue analizada en una decisión previa de la Corte Constitucional. En efecto, la Sala Plena declaró exequible esa norma mediante la sentencia C-463 de 2013[23], aunque condicionó su validez constitucional a que en la estructura de la entidad se diferencien la forma en que se ejercerán ambos tipos de funciones, de manera que no exista una confusión entre unas y otras, que afecte la imparcialidad de la entidad para resolver casos sobre violación a los derechos de autor y conexos. Este fue el alcance literal del condicionamiento impuesto en esa oportunidad:
“declarar exequible el literal b) del numeral 3º del artículo 24 de la Ley 1564 siempre y cuando la estructura y funcionamiento de la Dirección Nacional de Derechos de Autor garanticen los principios de imparcialidad e independencia, en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales asignadas”[24].
25. Como puede observarse, la Sala no precisó si la decisión se adoptó exclusivamente en relación con el cargo estudiado, de manera que debe presumirse la existencia de cosa juzgada absoluta. Sin embargo, algunos intervinientes cuestionan esa conclusión. Entre estos, cabe destacar la intervención de la Universidad Libre en la que se propone que (i) la Corte solo se pronunció en la sentencia C-436 de 2013[25] sobre una presunta violación al artículo 116 de la Carta Política, y no sobre los cargos de la demanda D-9874, que hacen alusión a los artículos 13 y 29 Superiores; y (ii) que si bien la Corporación se refirió en los fundamentos normativos de esa sentencia al principio de imparcialidad judicial, lo hizo a manera de óbiter dicta, y no como fundamentos centrales de decisión (ratio decidendi).
26. Por el contrario, el Procurador General de la Nación, en armonía con otros intervinientes (particularmente, algunas intervenciones ciudadanas. Ver, supra, antecedentes), plantean la existencia de cosa juzgada constitucional y el consecuente deber de la Corte de estarse a lo resuelto en el fallo C-436 de 2013.[26]
27. Desde un punto de vista formal, es cierto que la demanda presentada en esta oportunidad difiere parcialmente de aquella que se estudió en la decisión citada (C-436 de 2013[27]), precisamente porque los actores citaron distintos mandatos constitucionales como parámetro de control. Mientras en esa ocasión el actor propuso exclusivamente que el Legislador desconoció el alcance del artículo 116 de la Carta, que establece las condiciones en que resulta legítimo otorgar facultades jurisdiccionales a órganos administrativos, en esta oportunidad plantea que esa atribución desconoce los artículos 29 (debido proceso) y 13 (principio de igualdad).
28. A pesar de esa diferencia, la Sala considera que sí se presenta el fenómeno de cosa juzgada formal, tras constatar que (i) ambos demandantes coincidieron en indicar que su cuestionamiento central radica en la posible ausencia de imparcialidad del juzgador; y (ii) la Corporación no se ciñó en el análisis de la sentencia C-436 de 2013[28] a la violación del artículo 116 de la Constitución Política, sino que analizó la constitucionalidad de la norma frente a un sólido cuerpo jurisprudencial desarrollado en relación con la adecuada interpretación de esa norma constitucional, sistematizado en recientes decisiones (C-896 de 2012[29] y C-156 de 2013[30].
29. Las subreglas que la Corte ha decantado en este escenario incorporaron la eficacia de los artículos 29 (debido proceso), 113 (separación de funciones y colaboración armónica), 228 (principios de la administración de justicia), 229 (acceso a la administración de justicia) y, obviamente, el citado artículo 116 de la Constitución Política, que define los órganos competentes para asumir tareas jurisdiccionales. Como pasa a exponerse, en la sentencia C-436 de 2013 se confrontó la norma demandada con todos esos principios.
30. En la sentencia C-436 de 2013[32] la Corte comenzó su motivación mediante una reiteración de las subreglas y criterios de interpretación aplicables al momento de evaluar si una norma que atribuye funciones jurisdiccionales a un órgano administrativo es compatible con la Constitución Política.
En ese cuerpo jurisprudencial –explicó la Sala- se ha destacado que la atribución de funciones jurisdiccionales a órganos administrativos debe ser excepcional, pues así lo exige el derecho fundamental al debido proceso (juez natural y principio de legalidad), la separación de funciones y la colaboración armónica entre las ramas del poder público; está sometida a reserva legal, en respeto por los principios democrático y de legalidad; y debe efectuarse mediante formulaciones legales precisas que comprendan las reglas de procedimiento, competencia y recursos correspondientes, como garantías del principio de legalidad. También ha precisado que existen límites constitucionales explícitos el ejercicio de esa potestad, como la prohibición de instruir y juzgar causas criminales (artículo 116 y garantías del derecho penal); y ha puntualizado que el Legislador debe perseguir , de un lado, la eficacia en la atribución de esas potestades, cerciorándose de que existe una mínima cercanía temática entre las funciones administrativas de la entidad (eficacia en la prestación del servicio; artículos 228 y 229 de la Carta, sobre el acceso a la administración de justicia); y de otra parte, que el juez sea independiente e imparcial, lo que se logra si es posible separar el ámbito de las funciones administrativas del que le corresponde a las jurisdiccionales.
“3.4.7. Regla de aseguramiento estricto de la imparcialidad e independencia de los funcionarios administrativos encargados del ejercicio de funciones jurisdiccionales.
Dado que la atribución de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas exige la extensión de las garantías institucionales previstas para los funcionarios integrantes de la rama judicial, está ordenado el aseguramiento de la imparcialidad e independencia en el ejercicio de sus competencias. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el cumplimiento de la regla de atribución precisa constituye una condición necesaria –aunque no suficiente- para el aseguramiento de la imparcialidad. || Conforme a ello el control de constitucionalidad debe asegurar que no existan riesgos de confusión o interferencia entre las funciones propiamente administrativas de la autoridad y aquellas de naturaleza judicial que le han asignado”.
31. Aclaró entonces la Corte que, a partir del examen sobre las garantías de independencia e imparcialidad de cada entidad, pueden adoptarse tres soluciones jurídicas distintas:
En los eventos en que sea posible diferenciar plenamente las funciones administrativas de las jurisdiccionales en la entidad correspondiente, “la disposición que asigna las competencias será constitucionalmente admisible”; cuando la Corte considere que de manera inevitable las funciones administrativas y jurisdiccionales se confunden en la entidad, deberá declarar la exequibilidad de la norma: “en el evento en que las funciones administrativas y jurisdiccionales se encuentren tan estrechamente ligadas que no sea posible diferencias –o eliminar- el riesgo de interferencia en el ejercicio de unas y otros (…) la disposición (…) será inconstitucional”. Por último, si se evidencia un riesgo de confusión entre ambos tipos de funciones, pero este resulta superable desde el punto de vista jurídico y práctico, mediante una adecuación de la entidad que asegure la separación entre el ejercicio de su función administrativa y su función judicial, la Corte debe declarar la constitucionalidad condicionada a que se asegure plenamente la independencia e imparcialidad al momento de ejercerse las funciones jurisdiccionales. (C-436 de 2013[33]).
32. Precisamente en la sentencia C-436 de 2013[34] se acogió la opción de declarar la exequibilidad condicionada de la norma, con base en los siguientes fundamentos:
“3.5.3.1. Para la Corte la asignación de funciones jurisdiccionales a la Dirección Nacional de Derechos de Autor en procesos relativos a los derechos de autor y derechos conexos, plantea un problema constitucional significativo desde la perspectiva de la regla de aseguramiento estricto de la imparcialidad e independencia.
La Dirección Nacional de Derechos de Autor, unidad administrativa especial con personería jurídica, tiene entre sus funciones –según lo establece el Decreto 4835 de 2008- emitir conceptos sobre las normas que regulan el derecho de autor y los derechos conexos, dictar las providencias necesarias con el fin de obtener el cumplimiento de las normas que regulan el derecho de autor en Colombia, ejercer inspección y vigilancia sobre las sociedades de gestión colectiva de derecho de autor y derechos o conexos y diseñar y desarrollar las estrategias para la creación de una cultura de respeto y protección del derecho de autor y derechos conexos a través de procesos de difusión y capacitación al interior y exterior de la entidad.
Ello plantea, tal y como lo ha señalado en oportunidades similares la jurisprudencia constitucional, el riesgo de que funcionarios que participaron en actividades de investigación participen también en actividades de juzgamiento –riesgo de violación de la imparcialidad-; y otro riesgo vinculado a la posibilidad de afectar la autonomía en la actividad de juzgamiento derivada, por ejemplo, de relaciones jerárquicas al interior de la dirección Nacional de Derechos de Autor –riesgo de violación de la independencia-.
(i) En primer lugar, el asunto que plantea la disposición acusada no se diferencia esencialmente de varios casos en los que la Corte ha aplicado la regla señalada. En efecto, como se recordó e otro lugar de esta providencia, en las sentencias C-649 de 2001, C-1071 de 2002 y C-117 de 2008 este Tribunal condicionó –empleando diferentes fórmulas- la exequibilidad de las disposiciones examinadas a que se garantizara la imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones. En efecto, los tres casos antes referidos guardan una estrecha similitud con el que ocupa la atención de la Corte justificándose, en consecuencia, adoptar la misma solución: en todos ellos (i) existían reglas previas que asignaban funciones de inspección, vigilancia y control a una autoridad administrativa, (ii) fueron expedidas, posteriormente, normas que le asignaban funciones judiciales en materias respecto de las cuales cumplían tareas administrativas que la habilitaban, en algunos casos, para imponer sanciones, y (iii) no existía una razón que impidiera superar el riesgo de confusión mediante ajustes normativos o administrativos en la estructura o funcionamiento de la entidad.
(iii) Finalmente y en tercer lugar, tal y como lo ha advertido la jurisprudencia constitucional, en virtud del principio democrático y del principio de conservación del derecho que a él se anuda, ante dos interpretaciones posibles de un enunciado normativo, una que se opone a la carta y otra que se a justa a ella, debe optarse por declarar su exequibilidad indicando las condiciones bajo las cuales debe entenderse a efectos de evitar la vulneración de la Carta”.[35]
33. En ese sentido, el objeto central de discusión en la sentencia C-463 de 2013[36] era el cumplimiento de la subregla referente a la comprobación de garantías de imparcialidad e independencia en el órgano al que se efectúa la atribución de competencias jurisdiccionales, y el análisis de ese aspecto fue el que determinó el sentido de la decisión, de manera que hace parte de la ratio decidendi del caso analizado.
34. De esa manera se desvirtúan plenamente los argumentos que proponen la inexistencia de cosa juzgada constitucional. Primero, no es cierto que la Corte se haya limitado a resolver el cargo propuesto en la demanda, relacionado con la ausencia de precisión en la norma legal censurada. La Corte efectuó un análisis de conformidad de esa norma con la Carta Política, a través de un conjunto de subreglas que se desprenden de diversos mandatos constitucionales y entre las cuales se encuentra, precisamente, la obligación de asegurar la imparcialidad judicial. De otra parte, no es cierto que las consideraciones efectuadas sobre ese principio constituyan un obiter dicta o una exposición dirigida a la contextualización del problema jurídico. Es evidente que los considerandos trascritos hicieron parte de la razón de la decisión (ratio decidendi) porque de ese análisis surgió la necesidad de condicionar la exequibilidad de la norma objeto de estudio.
35. Cuando un fundamento normativo se refleja en la parte resolutiva de la providencia solo puede concluirse que es una razón central de la decisión; y, en este caso esa conclusión se presenta de manera evidente porque el condicionamiento explícitamente se dirigió a asegurar las garantías de independencia e imparcialidad judicial. Cuando el actor propone que incluso si la norma demandada es interpretada como lo indicó la Corte en ese condicionamiento resulta imposible asegurar su imparcialidad, no puede considerarse que esté formulando un cargo nuevo, sino que su interés es el de controvertir una sentencia con efectos erga omnes, pretensión incompatible con el control de constitucionalidad y con el artículo 243 de la Carta Política.
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-436 de 2013,[37] en relación con el cargo por violación al derecho fundamental al debido proceso y el principio de imparcialidad judicial, en la cual se declaró exequible el literal b) del numeral 3º del artículo 24 de la Ley 1564 de 2012, “siempre y cuando la estructura y funcionamiento de la Dirección Nacional de Derechos de Autor garanticen los principios de imparcialidad e independencia, en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales asignadas”.
[6] Se sigue de cerca la exposición de la reciente sentencia C-330 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y, desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este Tribunal.
[7] M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[8] La Corte Constitucional se ha referido al principio de igualdad en un amplio conjunto de fallos. Entre estos pueden consultarse las sentencias T-422 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-371 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-671 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. AV Jaime Araújo Rentería), entre muchas otras. La exposición que se adopta en esta providencia constituye una síntesis de la efectuada en la reciente sentencia T-340 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[9] La primera posición es típicamente defendida por Kelsen, en su obra cumbre La Teoría Pura de Derecho; la segunda, hace parte de la construcción de Luigi Ferrajoli, por ejemplo, en Los fundamentos de los derechos fundamentales. La concepción de los derechos subjetivos como estructuras “triádicas”, que definen la relación titular-obligado-contenido hace parte de la teoría de Robert Alexy sobre los derechos fundamentales. Teoría de los Derechos Fundamentales. Robert Alexy. La Corte Constitucional se ha referido al asunto, especialmente, en la sentencia T-227 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[10] Ver, entre otras, la sentencia T-264 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[11] Constitución Política, artículo 243: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional || Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
[12] M.P. Catalina Botero Marino. AV Catalina Botero Marino.
[13] Sentencia C-153 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas. SV Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Galvis).
[16] C-427 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-489 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-774/01 (M.P. Rodrigo Escobar Gil)
[17] C-427 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-1064 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-310 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[18] 9. Una consecuencia adicional de asumir la distinción entre disposición y norma jurídica es la posibilidad excepcional de asumir el estudio de constitucionalidad sobre interpretaciones específicas de los textos jurídicos, siempre que el demandante demuestra que esas interpretaciones han sido asumidas como ciertas por los operadores jurídicos y, especialmente, por los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones. Ese trabajo argumentativo consiste en indicar que, con independencia de la formulación de las normas “en el papel”, existe un derecho viviente que las concibe de una manera determinada, y otorga consecuencias normativas en los distintos procesos a esa concepción. (Al respecto, ver la sentencia C-557 de 2001. MP Manuel José Cepeda Espinosa)
[19] Ver, en relación con cada una de estas posibilidades, las sentencias C-460 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería), C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. AV Manuel José Cepeda Espinosa), y C-228 de 2002 (MMPP Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. AV Jaime Araújo Rentería)
[20] C-976 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; Unánime), C-069 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Unánime). Consultar también la ya citada sentencia C-720 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino; AV Catalina Botero Marino).
[21] MP. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[23] M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[24] C-436 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo)..
[25] M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[26] M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[27] M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[28] M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[29] M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[30] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime.
[31] M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[32] M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[33] M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[34] M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[35] Sentencia C-436 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime).
[36] M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[37] MP. Mauricio González Cuervo. Unánime.

References: artículo 13
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 1
 artículo 116
 artículo 13
 artículo 29
 artículo 241
 artículo 24
 artículo 2
 artículo 24
 artículo 29
 artículo 243
 artículo 243
 artículo 46
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 243
 artículo 24
 artículo 243