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DERECHO A LA PARTICIPACIÓN Y A LA CONSULTA PREVIA EN LATINOAMÉRICA - PDF
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Ana Benítez Toledo
1 DERECHO A LA PARTICIPACIÓN Y A LA CONSULTA PREVIA EN LATINOAMÉRICA Análisis de experiencias de participación, consulta y consentimiento de las poblaciones afectadas por proyectos de industrias extractivas 1
2 ÍNDICE PRESENTACIÓN... 7 INTRODUCCIÓN..9 DERECHO A LA PARTICIPACIÓN Y A LA CONSULTA PREVIA EN LATINOAMÉRICA Análisis de experiencias de participación, consulta y consentimiento de las poblaciones afectadas por proyectos de industrias extractivas Producción: Edición: Autores del Texto: Revisión del Texto: Corrección de estilo: Foto de Portada: Diseño de la Portada: Diagramación e Impresión: Lima, Octubre del 2010 CIDSE Secretariat Rue Stévin 16 B Brussels Belgium Telf.: Fax: CIDSE es una alianza internacional de agencias católicas trabajando a favor del desarrollo RED MUQUI - Red de propuesta y acción - Perú / Fundación Ecuménica para el Desarrollo y la Paz - FEDEPAZ - Perú Javier Jahncke Benavente / Rocio Meza Javier Aroca / Luis Enrique Aguilar Kervin Terrones «Consulta vecinal en el distrito de El Carmen de la Frontera, provincia de Huancabamba, región Piura - Perú,16 de setiembre del 2007» - Susanne Friess, Misereor FRANGRAF e.i.r.l RED MUQUI - Red de propuesta y acción - Perú Av. Julio C. Tello Letra D Lince, Lima 14 Perú Telf.: FEDEPAZ - Fundación Ecuménica para el Desarrollo y la Paz Av. Julio C. Tello 132 Lince, Lima 14 Perú Telf.: Fax: Las opiniones vertidas en este libro son de estricta responsabilidad de sus autores/as y no reflejan necesariamente el pensamiento de las entidades editoras. Pueden ser reproducidas, sin alteraciones y a condición de que se mencione debidamente la autoria y la fuente. CAPÍTULO 1: LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LA CONSULTA PREVIA: DERECHO Y MECANISMOS Introducción: el derecho a participar La participación y su relación con la democracia Qué es la democracia? Tipos de democracia Elementos y valores de la democracia La democracia como valor universal Los alcances de la participación La participación ciudadana, la participación política y sus diferencias Problemas de la representación política y la importancia de la participación ciudadana Condiciones básicas para asegurar el disfrute del derecho a participar La participación como un fin y un derecho humano fundamental El derecho a la participación y a la consulta de los pueblos indígenas La definición de pueblos indígenas La participación y consulta de los pueblos indígenas en el ámbito del derecho internacional La participación en asuntos ambientales La participación ciudadana y la prevención de conflictos en minería El derecho a la participación y las Constituciones nacionales en Latinoamérica Los mecanismos de participación y su clasificación Mecanismos formales e informales de participación Clasificación de los mecanismos de participación Los niveles de participación Escalera de participación de Hambleton y Hogget Conclusiones.. 41 CAPÍTULO 2: CONSULTA, PUEBLOS INDÍGENAS Y CONSENTIMIENTO La consulta y las actividades extractivas en Latinoamérica Fundamento de las consultas Tipos de consulta...44 La consulta ciudadana La consulta previa, derecho de los pueblos indígenas El consentimiento libre, previo e informado Implementación de la consulta previa Para entender el proceso de consulta, revisemos el iter participativo
3 Jurisprudencia respecto de la consulta previa y el consentimiento Consulta ciudadana y consulta previa: dos conceptos diferentes Casos de implementación de la consulta previa en Latinoamérica El caso de Bolivia El caso de Colombia Conclusiones Anexo 5: Modelo de manual para miembros de mesa Anexo 6: Modelo del sistema de cómputo general Anexo 7: Modelo de acta de escrutinio Anexo 8: Modelo de acta de cómputo general CAPÍTULO 3: PARTICIPACIÓN, CONSULTA, RECURSOS NATURALES Y MINERÍA La participación en las decisiones sobre los recursos naturales Mecanismos participativos en materia de medioambiente y recursos naturales Avances en la implementación de mecanismos de consulta ciudadana y consulta previa en materia de medioambiente y recursos naturales Propiedad de los recursos naturales del subsuelo, pueblos indígenas y consulta La propiedad de los Estados sobre los recursos del subsuelo Las industrias extractivas, una actividad que corresponde al interés general? A modo de propuesta Conclusiones.. 92 CAPÍTULO 4: EXPERIENCIAS SOBRE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONSULTA EN DECISIONES PÚBLICAS REFERIDAS A MINERÍA Tambogrande, Piura (Perú) Las consultas vecinales en los distritos de Ayabaca, El Carmen de la Frontera y Pacaipampa en la Región Piura (Perú) Sipacapa (Guatemala) Consulta de los pueblos de Murindó (Colombia) Esquel (Argentina) Conclusiones generales CAPÍTULO 5: CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA ANEXOS Anexo 1: Propuesta de implementación del mecanismo de consulta ciudadana en las normas de participación ciudadana 149 Anexo 2: Propuesta para un marco mínimo del derecho de consulta en la región..152 Anexo 3: Pautas para desarrollar una consulta vecinal Anexo 4: Modelo de folleto para electores
4 PRESENTACIÓN CIDSE [1] y su organización miembro Misereor [2] se complacen en presentar esta nueva publicación de la Red Muqui y su miembro Fedepaz, sobre el derecho a la participación y consulta previa en América Latina. Durante varios años, y como parte de su proyecto sobre Extractivas y Pobreza en América Latina (EPLA), CIDSE se ha preocupado por la manera en que los proyectos de las industrias extractivas han perjudicado a los pobres en el continente. CIDSE parte del principio de que los recursos naturales de un país pertenecen a sus ciudadanos y deben utilizarse en beneficio de aquellos, contando con su consentimiento libre, previo e informado. Cuando se trata de los pueblos indígenas, ese derecho a ser consultado encuentra un sustento explícito en normas internacionales como el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. A pesar de la existencia de estos mecanismos legales, el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados muchas veces no es tomado en cuenta o se realiza de una forma inadecuada. Este libro hace un análisis comparado de cinco diferentes experiencias de participación y de consulta en América Latina que han abordado este problema. Analiza sus logros, límites y aprendizajes, buscando con ello contribuir a la generación de mecanismos alternativos de participación que podrían convertirse en práctica común para ser formalizados luego mediante normas nacionales. El libro llega en un momento muy preciso, cuando muchos se preocupan por el derecho a la consulta previa y a la participación. En Perú, por ejemplo, en mayo 2010, el Congreso de la República aprobó una ley del derecho a la Consulta Previa. La norma fue recibida con mucha expectativa tanto en el Perú como a nivel internacional. Aunque el Poder Ejecutivo todavía no ha aprobado esa ley, se puede constatar una creciente conciencia de que la implementación del derecho a la consulta es un mecanismo importante e imprescindible 6 7
5 para prevenir la agudización de conflictos sociales en torno a los grandes proyectos extractivos, no tan sólo en Perú sino en todos los países de América Latina. La necesidad de aprobar e implementar leyes que regulan el derecho a la consulta previa ha sido respaldada por sentencias recientes de las Cortes Constitucionales tanto en Perú como en Colombia. En paralelo a la responsabilidad de los estados de respetar el derecho a ser consultado, CIDSE cree que las corporaciones transnacionales deben demostrar, a través de sus políticas y práctica, cómo aseguran el consentimiento libre, previo e informado antes de empezar proyectos en las tierras de pueblos indígenas. En el futuro, CIDSE cree también que será necesario explorar cómo se podría aplicar este requerimiento a comunidades rurales y urbanas que no están compuestas de pueblos indígenas. [4] CIDSE seguirá apoyando el ejercicio de los derechos políticos, civiles, legales, económicos, sociales, ambientales y culturales - de las comunidades afectadas o amenazadas por proyectos extractivos. En el futuro inmediato, un enfoque especial será dado sobre la legitimidad de la protesta pacífica contra proyectos de industrias extractivas y la mejor forma de proteger el derecho de los ciudadanos a no ser criminalizados por esto. CIDSE espera que este documento sea de gran apoyo a organizaciones de base, organizaciones dedicadas al asesoramiento técnico de organizaciones sociales e instancias de gobierno federal, regional y local que buscan fomentar nuevos mecanismos de participación y consulta previa para convertirlos en alternativas socialmente apoyadas y legalmente formalizadas. INTRODUCCIÓN Desde inicios de los años noventa, la industria extractiva y, en especial, la industria minera han experimentado una expansión rápida y de grandes dimensiones en varios países de Latinoamérica, con la finalidad de satisfacer la creciente demanda de materias primas por parte de la economía mundial. Esta situación ha generado en los Estados una mayor presión por ofrecer diversas facilidades para atraer a las inversiones mineras y desarrollar nuevos proyectos mineros en la región, entre las cuales se encuentra, en muchos casos, la flexibilización de las normas tributarias, administrativas y laborales. Por su parte y al mismo tiempo, la expansión minera presiona por la ejecución de proyectos en áreas ambientalmente frágiles, así como en cabeceras de cuencas hídricas y generadoras de agua, lo que produce conflictos con otras actividades económicas, incluso con las que se han desarrollado de manera exitosa, tales como la agroexportación, la ganadería, el turismo, entre otras. Esa expansión acelerada, así como el fuerte impacto cultural, social, ambiental y económico que los grandes proyectos extractivos ejercen sobre comunidades y poblaciones que viven en las áreas de influencia han generado muchos conflictos y, en varios casos, con altos costos sociales que lamentar. Se constata, asimismo, la falta de información adecuada y de canales legales, como, por ejemplo, de mecanismos de participación y consulta previa, para que las poblaciones y comunidades afectadas -que pueden serlo- por los proyectos extractivos puedan expresar sus preocupaciones, presentar sus justas demandas y participar en la toma de decisiones. 1 CIDSE es una alianza internacional de agencias católicas trabajando a favor del desarrollo 2 Misereor es la agencia de cooperación al desarrollo de la iglesia Católica Alemana 4 Para mayores informaciones sobre estos puntos vea la tercera sumisión de CIDSE al Representante Especial sobre Empresas y Derechos Humanos, octubre 2010, estará disponible en desde noviembre 2010 Por ello diversas organizaciones de derechos humanos, de defensa del medioambiente y de defensa de los derechos de los pueblos indígenas, así como los propios pueblos indígenas y las poblaciones afectadas o en riesgo de serlo reclaman la implementación de mecanismos de participación y consulta para que las comunidades locales y las comunidades campesinas y nativas puedan participar en las decisiones gubernamentales sobre la realización de los proyectos extractivos que pueden afectarlos. El derecho de los pueblos indígenas a ser consultados antes de la realización de un proyecto extractivo muchas veces no es tomado en cuenta o se realiza de una forma inadecuada a pesar de que la mayoría de países en donde se desarrolla la extracción de recursos naturales han firmado convenios internacionales que protegen los derechos de dichas poblaciones. 8 9
6 Por otro lado, la publicación de la Red Muqui, Perú, Derecho a la participación y consulta previa en América Latina. Análisis de experiencias de participación, consulta y consentimiento de las poblaciones afectadas por proyectos de industrias extractivas, facilitada por CIDSE, la Alianza Internacional de Agencias Católicas de Desarrollo Europeas y de Norteamérica, pretende ser de utilidad para las instancias de gobierno federal, regional y local, instituciones dedicadas al asesoramiento técnico de organizaciones sociales afectadas por las industrias extractivas, y para las propias organizaciones de base (pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas), que buscan fomentar nuevos mecanismos de participación y consulta para la toma de decisiones, así como afianzar los que ya tienen o reflexionar sobre su mejor uso. El documento aboga para que los mecanismos de participación y consulta -que hasta ahora han sido básicamente espontáneos o promovidos por la sociedad civil- sean formalizados mediante leyes nacionales y se conviertan en una práctica común. Asimismo, realiza un análisis comparado de las experiencias de participación más exitosas en temas de industrias extractivas en Latinoamérica, con la finalidad de contribuir a procesos de democratización de las decisiones del Estado en estos temas. En ese sentido, este documento es una contribución a la generación de mecanismos alternativos de participación y toma de decisiones, socialmente apoyados y legalmente formalizados. Pero, además, el documento busca contribuir a la implementación de instrumentos internacionales de protección a los derechos de los pueblos indígenas, lo que guarda consonancia con una fuerte corriente internacional que impulsa la participación ciudadana como mecanismo para controlar los actos de la Administración Pública, o para legitimarlos no solo en el sentido de una administración participativa, sino como parte de un proceso de democratización de las decisiones públicas. La publicación analiza el derecho a la participación en su teoría y práctica. En una primera parte, realiza una reflexión sobre conceptos fundamentales de participación y consulta, y revisa la normativa internacional y nacional de varios países de Latinoamérica. En la parte casuística, describe cinco consultas de diversos tipos llevadas a cabo en Latinoamérica y analiza sus logros y límites, así como los aprendizajes que de ellas se desprenden. Asimismo, analiza el mecanismo de consulta previa, libre e informada, y establece la necesidad de implementarlo como derecho de los pueblos indígenas. CAPÍTULO 1 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LA CONSULTA PREVIA: DERECHO Y MECANISMOS En el ámbito de las actividades extractivas, se otorga escasa importancia, en muchos países del continente, a la participación de las personas que se verán afectadas por estos proyectos y actividades. Se constata, asimismo, la falta de información adecuada y de canales de participación para que la población pueda manifestar sus preocupaciones y propuestas. Esto es señal de una carencia democrática y de falta de conciencia respecto de la importancia del derecho a la participación ciudadana. Estas carencias pueden ocasionar la aparición y la agudización de conflictos, tal como lo veremos en los cinco casos de estudio considerados en el capítulo 4. Por ello, consideramos importante revisar previamente los conceptos de democracia y del derecho a la participación, para tener una base que nos permita luego analizar la consulta. Trataremos sobre algunos conceptos relativos a la teoría de la democracia, hablaremos de la relación de la democracia con la participación ciudadana y política, y analizaremos la participación como derecho humano y como derecho de los pueblos indígenas. Finalmente, realizaremos un repaso de los mecanismos de participación más importantes en varios países de Latinoamérica. 1.1 Introducción: el derecho a participar En términos sencillos, participar significa tomar parte en algo hacer común una cosa que es de todos. 1 Participamos porque como seres humanos hemos logrado un alto grado de socialización, que nos permite reunirnos con otros por muchos motivos. En nuestra vida cotidiana, tomamos parte en diversos grupos y actividades, que van desde un simple círculo de amigos, ser socios en una empresa comercial o profesional, ser militante de un partido político, ser integrante de una comunidad campesina o nativa hasta el hecho de ser ciudadanos de un Estado o país. 1.2 La participación y su relación con la democracia La participación es uno de los elementos básicos de la democracia: no se la concibe sin la participación activa de los ciudadanos, pues la democracia es, por naturaleza, un sistema de gobierno un sistema de vida fundamentalmente participativo. 2 1 Núñez Muñoz, Ingrid Karina: «La ciudadanía y su desempeño en los sistemas políticos democráticos». En Cuestiones políticas, n.º 37, diciembre de 2006, pp Ramírez Méndez, Reinaldo: Democracia y participación. Opinión y análisis. 23 de marzo de < opinion/ asp>
7 1.2.1 Qué es la democracia? Tipos de democracia La democracia nace en la antigua Grecia, en el siglo V antes de Cristo. El término democracia viene del griego y significa poder o gobierno (kratos) del pueblo (demos). La democracia es, entonces, la forma de gobierno en la cual el poder político es ejercido por el pueblo. Sin embargo, el término demos, de la antigua Grecia, no corresponde a nuestra idea actual de pueblo. En las democracias griegas, los esclavos, las mujeres y los extranjeros estaban excluidos de participar en el gobierno. No obstante, la democracia no siempre fue vista como algo bueno. Formas de gobierno como la monarquía y la aristocracia fueron por mucho tiempo la norma común, y no es sino hasta el siglo XVIII, con las Revoluciones francesa, americana y las teorías de Alexis de Tocqueville 3 que a la democracia se le da un valor positivo. 4 Son muchos los filósofos, políticos y académicos en general que han escrito sobre la democracia, y han dado a lugar a muchas teorías sobre su clasificación, significado y su aplicación. En general, se puede afirmar que la democracia es una forma de gobierno caracterizada por un conjunto de reglas que establecen quién está autorizado a adoptar las decisiones colectivas y con qué procedimientos. 5 Sin embargo, actualmente podemos diferenciar tres formas principales de democracia: a) Democracia directa o pura. Es aquella en la que el pueblo, sin mandatarios ni representantes, se da a sí mismo sus leyes, mediante el ejercicio del voto directo. 6 Entre los griegos, por ejemplo, la participación política alcanzaba su plenitud en la asamblea que se llevaba a cabo en la plaza (ágora), ya que esta reunía al pueblo en un espacio y tiempo determinados. El pueblo estaba realmente presente para definir las leyes, deliberar directamente y adoptar decisiones que afectaban a toda la ciudad, 7 es decir, era una democracia directa. Hoy se reconoce en casi todo el mundo, al menos formalmente, que el pueblo es la única fuente legítima de la autoridad política, pero, salvo algunas excepciones, como, por ejemplo, algunos cantones de Suiza, 8 en ninguna parte se practica la democracia directa por sí sola. 9 Para que sea efectiva, debería ser llevada 3 Alexis Henri Charles de Clérel, vizconde de Tocqueville, jurista y pensador francés del siglo XIX que escribió sobre política y democracia. Para él, el cambio social es el resultado de la aspiración a la igualdad de los hombres 4 Alonso R., Faustino: Teoría de la democracia. Capítulo I: «Origen y definición de la democracia». Fundación Christlieb Ibarrola. 5 Bobbio, Norberto: El futuro de la democracia. Turín: Enciclopedia Einaudi, 1984, p Zovatto, Daniel: La reforma político-electoral en América Latina. Evolución, situación actual y tendencias En Reforma política y electoral en América Latina , Zovatto, Daniel y Orozco Henríquez, Jesús (ed.), México D. F: Universidad Nacional Autónoma de México, Godoy A., Oscar: 2004 Una breve historia intelectual. Formas de participar. En Revista Universitaria, n. o 84, Universidad Católica de Chile, Suiza es el mejor ejemplo de este tipo de ejercicio directo, por medio de las denominadas Landsgemeinde. En un día determinado, los votantes se reúnen al aire libre para elegir el gobierno, y tomar decisiones acerca de las leyes y el presupuesto. La primera Landsgemeinde históricamente documentada tuvo lugar en El voto se emite levantando la mano y evaluando a ojo si existe una mayoría; en caso de duda, se procede a un escrutinio de los votos. En los cantones Appenzell Rodas Interiores y Glaris, aún sobrevive esta forma de democracia directa, que es posible únicamente en comunidades pequeñas. Una vez al año, miles de votantes de estos cantones se reúnen al aire libre en el Landsgemeinde o asamblea de todos los habitantes, que toma decisiones respecto de las elecciones y los asuntos del cantón correspondiente. En Los Landsgemeinde o Asambleas de todos los habitantes, de Appenzell/Glarus. < 9 Arnoletto, Eduardo Jorge: Curso de teoría política, < en un territorio no extenso y con la población relativamente pequeña. La mayoría de los científicos sociales piensan que, en la actualidad, la democracia directa por si sola resulta casi imposible de practicar, 10 pues su aplicación interfiere con principios de eficiencia y racionalidad técnica de las organizaciones de un Estado. 11 El ejercicio real del poder se lleva a cabo mediante diversos mecanismos de representación y participación, 12 incluidos algunos mecanismos de participación directa, tal como veremos más adelante. b) Democracia representativa o indirecta. Representar significa estar presente por otra persona. 13 En ese sentido, la democracia participativa es aquella en la cual el pueblo no gobierna ni delibera directamente, sino indirectamente, es decir, por medio de sus representantes (autoridades) elegidos de forma periódica mediante elecciones libres. Es una consecuencia, entre otros, de la amplitud territorial y de la densidad de la población de los Estados modernos; de la especialización de las funciones y la complejidad de la actividad del Estado. 14 Esta representación está tan ligada a la democracia moderna que, cuando decimos que un país es democrático, se asume que la democracia existente es representativa. 15 A comienzos del siglo XIX, tanto España como sus colonias en Latinoamérica entran en un periodo de grandes transformaciones. La monarquía se vino abajo y se introdujo entonces el sistema de democracia representativa. Esto significó un cambio: a partir de entonces, la autoridad no provenía de la tradición o de la herencia, sino de la voluntad general expresada mediante las elecciones. 16 Sin embargo, el derecho a elegir estaba restringido solo para aquellos que reunían ciertos requisitos como, por ejemplo, saber leer y escribir, ser propietario, ser casado, tener una renta anual, ser contribuyente, ser varón, etcétera. 17 Por otro lado, con la concreción del sufragio universal, una condición que define a la democracia es que todas las personas tengan los mismos derechos y obligaciones como ciudadanos. 18 c) Democracia participativa o semidirecta. Es una forma intermedia entre la democracia directa y la participativa; es una expresión amplia que suele referirse a la democracia en la que los ciudadanos tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas que la que les otorga la democracia representativa. Este modelo facilita a los ciudadanos su capacidad de asociarse y organizarse de tal modo que puedan ejercer 10 Red de investigadores de Gobiernos locales mexicanos. Participación ciudadana-instrumentos de democracia directa. I Congreso: Gobiernos locales; el futuro político de México. Septiembre 23 y 24 de 1999, Guadalajara Jalisco. 11 Acuña A., Eduardo; Núñez C., Alejandra; y Radrigán R., Mario: Un marco conceptual para el estudio de la participación. PRO-ASOCIA, Universidad de Chile. 12 Arnoletto, Eduardo Jorge: Curso de Teoría política, < 13 Grompone, Romeo: Argumentos a favor de la participación en contra de sus defensores. En Participación ciudadana y democracia, Zárate Ardela, Patricia (ed.), Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 2005, p Martínez Verduzco, Raúl Armando: Instrumentos de democracia directa. I Congreso: Gobiernos locales; el futuro político de México. Septiembre 23 y 24 de 1999, Guadalajara, Jalisco. Tema 4: Participación ciudadana. 15 Alonso R., Faustino: Teoría de la democracia. Capítulo I: Origen y definición de la democracia. Fundación Christlieb Ibarrola. 16 Monsalvo Medoza, Edwin: Entre leyes y votos. El derecho de sufragio en la Nueva Granada, En Historia Caribe n. o 10, pp Ibídem, pp Magallón Anaya, Mario: La democracia en América Latina. México D. F.: Universidad Nacional Autónoma de México, 2003, p
8 una influencia en las decisiones públicas. 19 Implica el papel activo de los ciudadanos en el funcionamiento del gobierno, mediante mecanismos establecidos que permitan una efectiva participación en la toma de decisiones. Asimismo, esta forma de democracia también implica fomentar las vías para convertir a los ciudadanos y sus grupos en agentes políticos directos que se ubican al margen, pero, al mismo tiempo, junto a la acción política de los partidos políticos. 20 Debe señalarse que, aunque la democracia se basa en decisiones mayoritarias, los mecanismos de participación promueven el respeto a las minorías y sus opiniones. d) Los tres tipos de democracia como instituciones complementarias. La representación es inevitable ante todo por la forma en que se tienen que tomar las decisiones en las sociedades complejas en las que vivimos. Con el auge de los movimientos sociales de los años sesenta, ha resurgido la idea de la democracia participativa como una forma de superar las limitaciones de la democracia representativa. Más que ser un modelo alternativo de democracia, la democracia participativa promueve una saludable vinculación entre organizaciones de la sociedad civil con las instituciones públicas, esto es, la conformación de adecuados y eficientes mecanismos de representación de intereses del conjunto de la sociedad. 21 La mayoría de países aunque se siguen definiendo sus sistemas como democracias representativas han optado también por incorporar elementos de democracia directa con el fin de crear balances en los mecanismos de representación. Estas tres formas no son excluyentes y suelen integrarse como mecanismos complementarios Elementos y valores de la democracia Podemos considerar como elementos claves de una democracia los siguientes: Elementos y valores de la democracia Una Constitución Separación de Poderes Igualdad de derechos El derecho a voto Derechos y deberes básicos de los ciudadanos, las funciones del Estado y los procedimientos de decisiones en la política El Parlamento (Poder Legislativo) el Gobierno (Poder Ejecutivo) los tribunales (Poder Judicial) Asimismo, la democracia está inspirada en principios y valores: Abolición de la esclavitud y de los privilegios Igualdad en el derecho a voto Una persona, un voto La libertad Es la capacidad de autodeterminación de la voluntad que permite a los seres humanos actuar como deseen. Pero, como la libertad absoluta no puede existir, pues haría imposible la convivencia, son necesarias ciertas restricciones: no es libre quien hace lo que quiere, sino quien hace lo que debe hacer, haciendo uso de valores morales y éticos. 22 Esta no pretende tampoco eliminar el pluralismo y la diversidad, ni significa que se cancelen La igualdad las diferencias -o incluso desigualdades- económicas, sociales, culturales o físicas, sino que ninguna de tales diferencias puede justificar el dominio de unos seres humanos sobre otros. Esto supone también la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley. 23 La tolerancia No puede entenderse la democracia sin la tolerancia. Tolerar no es aceptar siempre lo que otros opinen o hagan, sino admitir que nadie tiene el monopolio de la verdad y respetar la opinión ajena; es aceptar que mi posición puede ser contraria a la de los otros. El Pluralismo Para que exista tolerancia, se requiere el pluralismo, es decir, aceptar o reconocer una diversidad de posiciones o doctrinas. El pluralismo hace posible la convivencia pacífica entre todos los grupos, sectores y partidos políticos con opiniones y proyectos distintos. 19 Pisconte Ramos, José: Fortalecimiento del sistema democrático y del sistema de participación ciudadana». III Taller Regional: Presupuesto Participativo con Enfoque de Resultados, Junín, Priorización de proyectos y formalización de acuerdos y compromisos. Jauja, 26 de junio de Martínez Solanas, Gerardo: Qué entendemos por democracia participativa?, Iniciativa Cultural para una Democracia Participativa. < democraciaparticipativa.net/>. 21 Castillo, Gerardo y Ávila, Lucía: La participación ciudadana en la minería peruana: concepciones, mecanismos y casos. Oxfam International, 2009, p Alonso R., Faustino: Teoría de la democracia. Capítulo II: La libertad. Fundación Adolfo Christlieb Ibarrola. 23 Alonso R., Faustino: Teoría de la democracia. Capítulo III: La igualdad. Fundación Adolfo Christlieb Ibarrola
9 El diálogo Es un medio por el cual ciudadanos, partidos políticos y Gobierno debaten acerca de los asuntos públicos, y alcanzan de forma tolerante y racional acuerdos aceptables para todos. Debe permitir el acercamiento de posturas diferentes e incluso contrapuestas, que permita crear una base confiable para la toma de decisiones viables, legales y que sean aceptadas, si no por todos, al menos por la gran mayoría. Permite que, en la toma de decisiones, la mayoría y las minorías expresen sus opiniones para ser tomadas en cuenta. La legalidad Legalidad significa que algo es conforme a la ley, que es permitido dentro del marco de derecho. En virtud de este principio, los poderes públicos están sujetos a ley, y todos sus actos deben estar conformes a esta bajo pena de invalidez. 24 La legalidad es el poder de los sin poder, pues la ley debe ser un refugio contra la discriminación y la arbitrariedad, pero también debe ser la defensa frente al abuso y la corrupción. 25 El principio de mayoría En una democracia representativa, las decisiones las toman los representantes elegidos por la mayoría, y son de cumplimiento obligatorio para todos. Pero eso no significa que las minorías deban ser privadas de participar en el poder y en la adopción de decisiones. Para la estabilidad del sistema democrático, es necesario que la minoría pueda exponer sus argumentos y esté involucrada en la toma de decisiones. 26 Los partidos políticos Dentro de las sociedades democráticas, los ciudadanos que comparten una visión común acerca de la organización y el desarrollo de la sociedad se organizan en partidos políticos, los cuales tienen como objetivo principal convencer a la ciudadanía para poder ganar en los procesos electorales y, con ello, gobernar a una nación, de acuerdo con los programas sociales, económicos, políticos y culturales 27 que propongan La democracia como valor universal La democracia es uno de los valores y principios básicos universales. Está muy vinculada al imperio de la ley y al ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales. La democracia proporciona el medio natural para la protección y la realización efectiva de los derechos humanos. Si bien la Carta de las Naciones Unidas no menciona el término democracia, las palabras iniciales de la Carta Nosotros los Pueblos reflejan el principio fundamental de la democracia de que la voluntad del pueblo es la fuente de legitimidad de los Estados soberanos. 24 Guastini, Riccardo: Estudios de teoría constitucional. México D. F.: Instituto de Investigaciones Jurídica Universidad Nacional Autónoma de México, Alonso R., Faustino: Teoría de la democracia. Capítulo IV: Tolerancia, pluralismo, diálogo y legalidad. Fundación Adolfo Christlieb Ibarrola. 26 Rincón de Maldonado, Miriam: La democracia: el equilibrio entre la mayoría y la minoría. En Cuestiones políticas, 2007, n. 38, pp Alonso R., Faustino: Teoría de la democracia. Capítulo VI: Partidos políticos. Fundación Adolfo Christlieb Ibarrola. La Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada en 1948, proyectó claramente el concepto de democracia al declarar en el artículo 21, numeral 3 que La voluntad de la población debe constituir la base de la autoridad de gobierno; ello se expresará en elecciones periódicas y genuinas, que serán mediante sufragio universal e igual y se celebrarán por voto secreto o por procedimientos de votación libres equivalentes. Desde su aprobación, la Declaración ha inspirado la elaboración de Constituciones en todo el mundo y ha contribuido a la aceptación mundial de la democracia como valor universal. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) establece la base jurídica de los principios de democracia de acuerdo con el derecho internacional, en particular: La libertad de expresión (artículo 19); la libertad de reunión pacífica (artículo 21); el derecho a la libertad de asociación con otras personas (artículo 22); el derecho y la oportunidad de tomar parte en la conducción de los asuntos públicos, directamente, o por conducto de representantes libremente elegidos (artículo 25); y el derecho al voto y a ser elegido en elecciones periódicas genuinas, que se realizarán mediante el sufragio universal e igual y tendrán lugar por voto secreto, para garantizar la libre expresión de la voluntad de los electores (artículo 25). Los derechos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en instrumentos de derechos humanos posteriores que abarcan los derechos de los grupos (por ejemplo, los pueblos indígenas, las minorías, las personas con discapacidades) son también esenciales para la democracia, pues garantizan la distribución equitativa de la riqueza, y la igualdad y equidad con respecto al acceso a los derechos civiles y políticos Los alcances de la participación La participación tiene especial significación para el desarrollo humano integral. Es un instrumento que permite a la persona el pleno desarrollo de sus aptitudes y capacidades, las cuales deben estar al servicio del desarrollo y progreso integral de la comunidad. La participación en la democracia se concibe como medio de especial importancia para el logro del bien común. 29 La participación puede entenderse genéricamente como el hecho de los ciudadanos de involucrarse en los asuntos públicos. Esta definición asume de entrada que hay muy diversas maneras de involucrarse. 30 En este sentido, las maneras de involucrarse que se mencionan con mayor frecuencia son las referidas a la participación ciudadana y a la participación política. 28 Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. La democracia y los derechos humanos. < democracyday/demohr.shtml>. 29 Ramírez Méndez, Reinaldo: Democracia y participación < En Opinión y análisis, noviembre de Tanaka, Martín: Participación popular en las políticas sociales. Cómo y cuándo es democrática y eficiente, y porqué puede también ser lo contrario. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 2001, p
10 1.3.1 La participación ciudadana, la participación política y sus diferencias Muchas veces hemos oído el término participación, sobre todo en expresiones tales como participación ciudadana y participación política. Pero existe una diferencia entre ambas? En realidad existe una fuerte discusión sobre las diferencias entre participación ciudadana y participación política: a) Para algunos autores, ambos conceptos son diferentes. La participación política se define como intervención de los ciudadanos en los órganos de representación de los intereses de su comunidad por medio de los partidos políticos, es decir, al elegir a sus representantes para el gobierno. La participación política queda limitada entonces al ejercicio del voto y la actividad en campañas políticas. Esto incluye también la búsqueda de información, la discusión y el proselitismo partidario, la asistencia a reuniones, la aportación económica, la comunicación con los representantes, la afiliación a un partido, el proselitismo, la preparación de discursos y escritos, el trabajo en campañas electorales y la presentación de candidaturas a los cargos públicos y del partido. 31 En ese sentido, la participación ciudadana se define entonces como los mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos inciden o buscan incidir en las decisiones públicas sin la mediación de los partidos políticos, 32 tales como la práctica de actividades comunitarias o acciones colectivas dirigidas a alcanzar un fin específico o las que se derivan de algún conflicto en particular. El problema de la separación de estos conceptos radica en la forma como se entiende lo social, lo ciudadano y lo político. La pregunta es hasta dónde llegan las fronteras entre uno y otro concepto. 33 b) Para otros autores, cuando los ciudadanos se unen para influir en las decisiones públicas, están ya tomando parte en la política. Esto va más allá de lo puramente electoral, e incluye no solo participar en elecciones y partidos políticos, sino también otras formas de actuación, como los movimientos sociales. 34 Por ejemplo, el Diccionario electoral de Capel define participación política como: [...] el ejercicio de determinados derechos tendentes a intervenir en la designación de sus gobernantes o a influir en la formación de la política estatal. Comprende las acciones colectivas o individuales, legales o ilegales, de apoyo o de presión mediante las cuales una o varias personas intentan incidir en las decisiones acerca del tipo de gobierno que debe regir una sociedad o en la manera como se dirige al Estado en dicho país. 35 c) Por otro lado, muchas veces, cuando se habla de participación ciudadana, se hace referencia a la participación política, al punto que se toman como sinónimos. Esto se debe a que se asocia este derecho 31 Arzaluz Solano, Socorro: La participación ciudadana en el gobierno local mexicano. Algunas reflexiones teóricas sobre el concepto. Congreso: Gobiernos Locales; el Futuro Político de México. Tema 4: Participación ciudadana. Guadalajara, Jalisco, 23 y 24 de septiembre de Remy S., María Isabel: Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 2005, p Arzaluz Solano, Socorro: Ibídem. 34 Ibídem 35 Meoño, Walter: Diccionario electoral de Capel, Costa Rica, 1989, p con los llamados derechos civiles y políticos, que más adelante trataremos. Aunque esta es una discusión no acabada, podemos afirmar que la participación no sólo debe limitarse al ámbito político, es decir, no solamente a los procesos electorales para elegir los representantes encargados de la dirección de las áreas del poder público. Los límites de la democracia representativa se amplían cuando entran en juego los diversos medios, instrumentos y mecanismos que hacen factible la participación de los ciudadanos de un modo más racional y efectivo. 36 La comunidad debe prepararse para participar; y su desarrollo debe estar acompañado de una cultura cívica que conduzca a la interiorización del deber de participar y de su necesidad para el mantenimiento y funcionamiento del sistema democrático, así como de los beneficios que su ejercicio implica para su propio bienestar. 37 En todo caso, para fines de esta publicación, entenderemos como participación política el aspecto electoral y de partidos políticos; y, como participación ciudadana, los demás mecanismos de participación pública existentes. Así, el término participación englobará entonces ambos conceptos Problemas de la representación política y la importancia de la participación ciudadana Se reconoce actualmente que el sistema de representación política afronta problemas originados, en muchos casos, porque no se ha impulsado la capacidad de intervención correctiva de espacios abiertos a la participación ciudadana. Algunos de estos problemas son los siguientes: la irrelevancia del ciudadano, puesto que se ha producido un progresivo desencuentro entre quienes formulan la agenda pública y política y la opinión pública. Los partidos, el Congreso y los gobiernos locales están, muchas veces, alejados de las expectativas de la mayoría de los ciudadanos. Las dificultades de articular intereses. Hay muchas dificultades para construir un interés público compartido, y actualmente solo parecen primar los intereses particulares. Las identidades, cada vez más inestables, se fragmentan en grupos que se van haciendo y deshaciendo, y la referencia institucional en este ambiente se va diluyendo rápidamente, y, con ello, las formas más reconocidas de representación. En ciertos sectores de las élites políticas, los asuntos públicos se vuelven negocios privados. Los políticos hacen de las postulaciones de candidatos negocios particulares, y luego deben pagar favores. Esto restringe su margen de autonomía y rompe los lazos con la población que los eligió. La creciente importancia de los liderazgos personalizados como solución a los problemas de la representación. Se produce una especie de retorno del líder, el cual aparenta solucionar problemas de grupos sociales que se sienten postergados. El líder maneja los sectores de la Administración Pública a su antojo y da la impresión de eficacia, que no podría cumplirse al seguir rutinas institucionales. Así se alteran las condiciones del pensamiento democrático relativo a la actividad del Estado de derecho, que se basa en el acatamiento de las leyes que el propio orden establece. 36 Ramírez Méndez, Reinaldo: Democracia y participación, 23 de marzo de < 37 Núñez Muñoz, Ingrid Karina: La ciudadanía y su desempeño en los sistemas políticos democráticos. En Cuestiones políticas, n. 37, diciembre de 2006, pp
11 Problemas con los partidos políticos. No existe un sistema de partidos que suponga un marco estable de interacción; no tienen capacidad de enraizarse en la sociedad ni incluir intereses de diverso tipo de una sociedad crecientemente dispersa. Muchas organizaciones políticas que llegan al poder buscan obtener ventajas en términos de costos y beneficios de corto plazo. 38 El carácter estandarizado de las decisiones burocráticas no toma en cuenta la diversidad de sectores que se deben considerar. Cobra vigencia la idea de que, si bien la representatividad puede resolver, en algunos casos, el problema de la escala en lo relativo a la deliberación, no atiende suficientemente el asunto de la rendición de cuentas como derecho ciudadano. 39 Frente a la crisis del sistema de representación política, se considera que la participación ciudadana puede ser un medio para superar esta crisis y ofrecer muchos beneficios a la sociedad, tales como los siguientes: Permite al ciudadano ser actor de su propio desarrollo: El derecho a participar permite que el ciudadano sea actor de su propio desarrollo y se involucre de manera significativa en el proceso de toma de decisiones que puedan afectar de manera directa, indirecta, a corto o largo plazo su vida. Permite afianzar o consolidar las democracias preexistentes: Los mecanismos de participación apuntan a fortalecer las capacidades de los ciudadanos para expresar sus preferencias en materia de políticas públicas y controlar el accionar de los gobiernos, y, al hacerlo, mejorar la calidad de la democracia. Superar las carencias y debilidades del sistema de partidos políticos, que porta la sospecha de no representar adecuadamente la pluralidad de la sociedad, y de actuar en beneficio propio. Mejora la calidad de las decisiones públicas y de los servicios. Colaborar en la reducción del tamaño del Estado al incrementar su eficacia, reducir sus costos y vigilar la adecuada utilización de fondos públicos ante la sospecha de que quienes están en el poder podrían utilizarlos en beneficio propio (corrupción) o para perpetuarse en el poder. Promueve la legitimidad del accionar del Estado: Los gobiernos pueden ganar la confianza, y colaboración de parte de los ciudadanos si los incluyen de alguna forma en sus decisiones. La participación acerca al Estado a los intereses, preocupaciones y aspiraciones de los ciudadanos. Aprovecha las experiencias y la capacidad de todos, ya que los ciudadanos tienen un conocimiento mucho más íntimo de las necesidades locales de la población que ningún grupo de políticos, sobre todo en un gobierno altamente centralizado. Desarrolla nuevas capacidades: La participación desarrolla la capacidad de las personas de trabajar en colaboración con los demás, de identificar prioridades y de lograr que las cosas se hagan y los proyectos se realicen. La actividad participativa los convierte así en mejores ciudadanos. Mejora la calidad de vida: Estudios realizados han demostrado que quienes participan en la toma de decisiones son más felices que los que se limitan a aceptar o aplicar las decisiones de otros, pues se sienten responsables del mejoramiento de su calidad de vida. Además, la participación brinda al ciudadano una oportunidad de mayor eficacia en la colaboración. 40 Disminuir escenarios de conflicto. El conflicto social exacerbado es una expresión aguda de participación que no tiene canales institucionales para expresarse. 41 El ejercicio de la participación puede reducir los efectos de un conflicto en ciernes o anularlo. Sirve como medio de control de los actos de gobierno o del legislador. Crea un vínculo directo entre las demandas e iniciativas de la sociedad y las políticas públicas, genera estabilidad y garantiza la gobernabilidad democrática, lo que actualmente no es posible por parte del debilitado sistema de partidos políticos. 42 En definitiva, y quizá lo más importante, la participación ciudadana mejora sustancialmente la relación entre la sociedad y el Estado. 38 Grompone, Romeo: Argumentos a favor de la participación en contra de sus defensores. En Participación ciudadana y democracia, Zárate Ardela, Patricia (ed.), Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 2005, pp Ibídem, p López, José: Rumbo a la democracia, 2009, pp < 41 Grompone, Romeo: Argumentos a favor de la participación en contra de sus defensores. En Participación ciudadana y democracia, Zárate Ardela, Patricia (ed.), Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 2005, p Remy S., María Isabel: Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú, Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 2005, p
12 1.3.3 Condiciones básicas para asegurar el disfrute del derecho a participar Una serie de condiciones indispensables para poder gozar de este derecho han sido identificadas. Entre las más importantes, se encuentran las siguientes: La participación como un fin y un derecho humano fundamental Como hemos visto, la participación ciudadana es considerada un medio, una manera de lograr beneficios para la sociedad. Pero la participación es también un fin en sí misma, pues es un derecho consagrado por las Constituciones de muchos países y por diversos convenios internacionales, así como destacado en los estándares internacionales del sector. 44 El derecho a la participación ha sido reconocido universalmente como un derecho humano. Un mecanismo efectivo de acceso a la información El acceso a la información es un derecho reconocido en Condiciones para el disfrute del derecho a participar Autonomía de los actores Voluntad política Incorporación de todas las partes interesadas La independencia o no subordinación de unos actores respecto de los otros La autoridad estatal debe tener la intención sincera de abrirse a la opinión de la comunidad y promover los espacios para ello. Sin la incorporación de las opiniones de todas las partes, no se logrará alcanzar una participación real Los derechos humanos son aquellos atributos, prerrogativas y libertades que se le reconocen a un ser humano por el simple hecho de serlo y por ser indispensables para una vida digna. Sin ellos no es posible el desarrollo de personas y de pueblos en los que prevalezcan la libertad, el respeto al derecho del otro, la justicia, la equidad, la tolerancia y la solidaridad. La participación pertenece a un tipo de derechos humanos llamados derechos civiles y políticos, y como tal se encuentra reconocida en los siguientes documentos internacionales: a) Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, que, en su artículo XX, declara que toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres. b) Declaración Universal de Derechos Humanos, que en su artículo 21 establece que 1) Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medios de representantes libremente escogidos; [ ] 3) La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público [ ]. c) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que, en su artículo 25, expresa que todos los ciudadanos podrán a) Participar en la dirección de los asuntos públicos directamente o por medio de representantes libremente escogidos [ ]. 1.4 El derecho a la participación y a la consulta de los pueblos indígenas El derecho a la participación se aplica a todo ser humano, no solo en las sociedades occidentales, sino también en las comunidades indígenas, que tradicionalmente han mantenido muchas veces sistemas descentralizados de gobierno. 45 Pero qué entendemos por pueblos indígenas? La Declaración Universal de Derechos Humanos (Art. 19) Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Art. 10) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Art. 19, num. 2) Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 13) La definición de pueblos indígenas En términos generales, se entiende que el nombre pueblos indígenas 46 se aplica a grupos etno-culturales que han mantenido una estrecha relación con un territorio a lo largo de varias generaciones lo que en parte les otorga una identidad cultural distinta y que posee una organización capaz de ser reconocida como un autogobierno (autonomía). 47 En el ámbito internacional, se utiliza sobre todo el nombre pueblos indígenas, aunque algunos acuerdos internacionales y organizaciones utilizan otros términos, tales como pueblos aborígenes, «pueblos tribales, first peoples 48, pueblos originarios 49, o pueblos nativos 50. Convención Europea para la Protección de Derechos Humanos (Art. 10) 43 Kingsbury, Benedict: Indigenous Peoples in International Law: A Constructivist Approach to the Asian Controversy. En The American Journal of International Law, vol. 92, n.º 3, 1988, pp Castillo, Gerardo y Ávila, Lucía: La participación ciudadana en la minería peruana: concepciones, mecanismos y casos, Oxfam International, 2009, p Anaya, S. James: Indigenous peoples in international law, Nueva York: Oxford University Press, 1996, p Firestone, Jeremy; Lilley, Jonathan; y Torres de Noronha, Isabel: Cultural Diversity, Human Rights, and the Emergence of Indigenous Peoples in International and Comparative Environmental Law. En American University International Law Review, 2004, pp Wheatley, Steven: Democracy, Minorities and International Law. Nueva York: Cambridge University Press, Véase, por ejemplo, H. King, J. C.: First Peoples, First Contacts. Native Peoples of North America, Harvard University Press, 1999; y Sissons, Jeffrey: First Peoples. Indigenous Cultures and Their Futures, Reaktion Books, Al respecto, véase Justicia de los pueblos indígenas y originarios, La Paz: Konrad Adenauer Stiftung e. V., 2007; y Mandrini, Raúl J.: Los pueblos originarios de la Argentina. La visión del otro, Buenos Aires: Editorial Universitaria de Buenos Aires Eudeba, Véase Anselmi, Lisa Marie: Native Peoples Use of Copper-Based Metals in North America: Contact Period Interactions, Verlag Dr. Müller- VDR,
13 No hay una definición oficial de pueblos indígenas. Es muy difícil encontrar una única definición que abarque adecuadamente la diversidad de pueblos existentes y que no incluya o excluya pueblos indebidamente. 51 En América del Sur y del Norte, puede parecer evidente afirmar que son aquellos que vivieron allí antes de que la colonización europea comenzara, pero no es tan claro en el caso de otros continentes, como en Micronesia, o en el caso de las minorías en China o los grupos étnicos en África. 52 A pesar de reconocerse que no existe una única definición universal de pueblos indígenas, presentamos algunas de las definiciones más utilizadas: La definición utilizada por las Naciones Unidas Aunque las Naciones Unidas no han desarrollado una definición oficial, 53 la definición elaborada en 1986 por Martínez Cobo, en la Subcomisión de las Naciones Unidas para la Prevención de la Discriminación de Minorías, ha ejercido un papel importante a nivel internacional: Comunidades, pueblos y naciones indígenas son aquellos que, poseyendo una continuidad histórica con las sociedades pre-invasoras y pre-coloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran disímiles de otros sectores de las sociedades dominantes en aquellos territorios o parte de los mismos. Ellos componen actualmente sectores no dominantes de la sociedad, están determinados a conservar, desarrollar y transmitir a las generaciones futuras sus territorios ancestrales y su identidad étnica como base de su continuidad como pueblos de acuerdo con sus propios patrones culturales, instituciones sociales y sistemas legales. Esta continuidad histórica puede consistir en la persistencia, durante un largo periodo de tiempo y hasta el presente, de uno o más de los siguientes factores: a) Ocupación de territorios ancestrales o parte de ellos; b) linaje en común con los ocupantes originales de esos territorios; c) cultura en general o manifestaciones específicas (como son religión, sistema tribal de vida, afiliación a una comunidad indígena, indumentaria, modo de subsistencia, estilo de vida, etcétera); d) lenguaje (ya sea el lenguaje único, lengua materna, medio habitual de comunicación en el hogar o en familia, o empleado como lengua principal, preferida, habitual, general o normal); e) residencia en ciertas partes de su país o en ciertas regiones del mundo; y f) otros factores relevantes. 54 Es decir, son pueblos indígenas los pueblos originarios que existían antes de la conquista, antes de que existieran los actuales Estados y que mantienen conjuntamente una continuidad histórica y cultural. Una crítica a la definición de Martínez Cobo es que, al requerir la continuidad histórica con sociedades existentes antes de la invasión y la conquista, se está definiendo a los pueblos indígenas a partir del punto de vista de las sociedades invasoras. 55 La definición de la OIT-Convenio N.º 169 sobre pueblos indígenas y tribales El Convenio N.º 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales es quizá el primer y único instrumento normativo internacional que ha logrado posicionarse en casi todos los países que tienen pueblos indígenas, como los países de Latinoamérica. De allí que su importancia sea fundamental para lograr consolidar una cultura de respeto por el derecho consuetudinario indígena y el hecho de que las acciones del Estado que afecten la convivencia con estas comunidades sean previamente reguladas por medio de mecanismos previos que el propio Convenio resalta. Aunque el Convenio N.º 169 tiene un bajo nivel de adherencia, su impacto en el tema de pueblos indígenas es importante. 56 Respecto del concepto de pueblos indígenas, el artículo 1, numeral 1, estipula que el Convenio se aplica: a) a los pueblos tribales 57 en países independientes cuyas condiciones sociales, culturales y económicas los distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial; b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista 51 Kingsbury, Benedict: Indigenous Peoples in International Law: A Constructivist Approach to the Asian Controversy. En The American Journal of International Law, vol. 92, n.º 3, 1988, p Cohen, Alex: The Mental Health of Indigenous Peoples. An International Overview. Geneva: World Health Organization- Department of Mental Health, 1999, p Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, Discrimination against indigenous peoples. Technical review of the United Nations draft declaration on the rights of indigenous peoples, 1994, E/CN.4/Sub.2/1994/2 Commission on Human Rights, United Nations. 54 Martínez Cobo, José R.: Study of the Problem of Discrimination against Indigenous Populations, U. N. Doc. E/Cn.4/Sub.2/1986/7/Add.4, Aukerman, Miriam J.: Definitions and Justifications: Minority and Indigenous Rights in a Central/East European Context, 2000, 22 Human Rights Quarterly, p Salomon, Margot E. y Sengupta, Arjun: The Right to Development: Obligations of States and the Rights of Minorities and Indigenous Peoples. Issues Paper. Londres: Minority Right Group International, 2003, p Aunque esta definición distingue entre pueblos indígenas y pueblos tribales, no se hace distinción entre ambos conceptos en la aplicación de la Convención. Véase al respecto el libro de Wheatley, Steven: Democracy, Minorities and International Law, p
14 o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. Asimismo, el artículo 1, numeral 2, establece que la conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplica el Convenio. Enfoques aplicados al concepto de pueblos indígenas Existen en general dos maneras de definir pueblos indígenas. La primera como en las definiciones que hemos visto mediante una categoría legal que requiere una definición exacta para determinar con precisión quién tiene o no tiene el estatus de indígena. Pero existe también otra aproximación, que no utiliza criterios tan exactamente definidos, sino que se basa en un proceso continuo en el cual las prácticas y las reivindicaciones específicas de pueblos indígenas son la base para obtener de ellas criterios que se apliquen a cada caso concreto. 58 El concepto de pueblos indígenas no es visto entonces como una definición estática e inflexible, sino que toma en cuenta una variedad de criterios, así como el contexto político. Si se desea elaborar un criterio flexible para determinar exitosamente si un pueblo es indígena, un método interesante es aplicar una combinación de algunos requisitos esenciales con otros elementos de menos importancia, pero que podrían ser considerados como indicios. 59 Como requisitos esenciales podemos identificar los siguientes: a) Autoidentificación (autorreconocimiento) como un grupo étnico distinto; b) experiencia histórica (y/o vulnerabilidad) frente a una alteración externa severa de su cultura; traslado forzado o explotación; c) largo tiempo de conexión con sus territorios (dependencia del hábitat, conocimiento natural y conectividad religiosa); y d) el deseo de mantener su identidad distintiva. Como indicios principales pueden considerarse los siguientes: a) No ser una cultura dominante en el territorio nacional o en la sociedad; b) afinidad cultural clara con una zona o territorio en particular; c) continuidad histórica; d) diferencias socioeconómicas y socioculturales con la población dominante; e) otras características distintivas: idioma, cultura, etcétera; y 58 Kingsbury, Benedict: Indigenous Peoples in International Law: A Constructivist Approach to the Asian Controversy. En The American Journal of International Law, vol. 92, n.º 3, 1988, pp Ibídem, p f) ser considerados como indígenas por el resto de la población o ser tratados como tales en asuntos administrativos. 60 Por otro lado, es cierto que estos criterios pueden presentar algunas veces problemas de aplicación. Por ejemplo, debido a la migración creciente de pueblos indígenas hacia áreas urbanas, los criterios de lenguaje y de concentración geográfica en un territorio pueden ser difíciles de aplicar. Además, aunque otros grupos migrantes puedan también ser grupos marginales en las sociedades a las cuales han migrado, es difícil poder considerarlos como indígenas. 61 En ese sentido, el uso de definiciones flexibles que permitan incluir la diversidad de pueblos en diversas áreas del mundo, junto con la autoidentificación como elemento clave, es el enfoque que más se acerca a los requerimientos de los pueblos indígenas, quienes rechazan la adopción de una definición demasiado estricta que pudiese excluir injustamente a pueblos que no correspondan exactamente a ésta. 62 La cuestión de la autoidentificación (autorreconocimiento) como criterio esencial La autoidentificación de los pueblos indígenas que son reconocidos como tales a través de la distinción cultural e histórica es un criterio fundamental. Muchos pueblos indígenas no desean una definición demasiado rígida impuesta externamente, pues están convencidos de que son los pueblos indígenas por sí mismos quienes deben estar involucrados en la elaboración de su propia definición. 63 Ellos prefieren el enfoque subjetivo de la autoidentificación: pueblos indígenas son aquellos que se sienten indígenas y son aceptados como tales por los miembros del grupo. 64 En ese sentido, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, adoptada en noviembre de 2007 por la Asamblea General de las Naciones Unidas luego de más de veinte años de trabajo, 65 recoge este sentir, pues no contiene una definición de pueblos indígenas y establece que son ellos quienes tienen el derecho a determinar su propia identidad o pertenencia, de acuerdo con sus costumbres y tradiciones. 66 Sin embargo, incluso el enfoque del autorreconocimiento puede presentar problemas de aplicación. Por ejemplo, muchos pueblos indígenas han venido sufriendo un proceso de asimilación cultural (pérdida de 60 Kingsbury, Benedict: Reconciling Five Competing Conceptual Structures of Indigenous Peoples Claims in International and Comparative Law. En People s Rights, Philip Alston (ed.), Oxford: Oxford University Press, 2001, p Cohen, Alex: The Mental Health of Indigenous Peoples. An International Overview. Geneva: World Health Organization- Department of Mental Health, 1999, p Ibídem, p Aukerman, Miriam J.: Definitions and Justifications: Minority and Indigenous Rights in a Central/East European Context, pp Ibídem, p La Declaración, cuyo proyecto fue preparado dentro del seno del Grupo de Trabajo de Pueblo Indígena por más de cuatrocientas delegaciones indígenas diferentes, es considerada como la aproximación más cercana a una praxis universal sobre pueblos indígenas. A lo largo de esos años, los pueblos indígenas han estado activamente involucrados, y han ganado una presencia significativa en el plano internacional. 66 Artículo 33 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos indígenas
15 identidad indígena) muy fuerte, discriminación y racismo. Como lo describe Morgan Agusti en el caso de estudio del pueblo Kukama-Kukamiria, esta situación ha originado que los miembros de dicho pueblo hayan estado a punto de perder su lengua (nativa), la han ocultado a sus hijos, han intentado olvidarla, se han avergonzado hasta el punto de hacer creer que ni siquiera la conocían. Y con la lengua han intentado también ser desterradas de sus vidas las costumbres, los conocimientos colectivos, la memoria. En fin, cualquier reminiscencia o vestigio que pudiera vincularles a la pertenencia del pueblo Kukama-Kukamiria ha llegado a suponer un estigma 67. En casos como éste, la aplicación del criterio de la autoidentificación presenta dificultades y son necesarias otras aproximaciones si se desea que los pueblos indígenas puedan acceder a los derechos que se les reconoce tanto en el ámbito nacional como internacional. Siguiendo con el ejemplo de Agusti, es relevante el hecho de los titubeos entre muchas comunidades Kukama-Kukamiria respecto a la conveniencia de la titulación de su territorio (y su propio reconocimiento) como comunidades nativas. Existe polémica, posturas enfrentadas y de distanciamientos entre quienes abominan de ser indígenas y aquellos que han iniciado un proceso de autorreconocimiento La participación y consulta de pueblos indígenas en el derecho internacional Los pueblos indígenas tienen derecho a la participación de acuerdo con el régimen general de derechos humanos tradicional. Sin embargo, existen normas exclusivamente aplicables a pueblos indígenas, como el Convenio N.º 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) o la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que les reconocen derechos como la participación y la consulta previa, entre otros. La pregunta que surge es entonces por qué debe existir legislación específica en derechos humanos para los pueblos indígenas si las normas tradicionales se les aplican completamente. Una de las razones para ello es que los pueblos indígenas tienen, en la mayoría de los casos, una posición muy vulnerable en la sociedad, porque, por ejemplo, tienen poca influencia política o porque tradicionalmente han sido marginados socialmente o tienen poco o ningún acceso a la educación. Por ello, una mayor protección de sus derechos es esencial para cambiar su condición de relegados en la sociedad; para que el Estado preste la atención debida y para que dejen de ser considerados injustamente ciudadanos de segunda clase. 69 sistema actual de derechos humanos, muchas veces muy influenciado por el individualismo. 70 Entonces, una característica de las normas aplicables a pueblos indígenas es que resaltan el aspecto colectivo de estos pueblos, es decir, la importancia que para los pueblos indígenas tiene el grupo, lo cual concuerda plenamente con sus características y aspiraciones. Se considera también que muchos derechos de los pueblos indígenas provienen del hecho de que son culturas previas o preexistentes a la constitución de los Estados en los que viven. En reconocimiento de sus derechos en calidad de pueblo y no en virtud de una delegación de poder de los Estados, ellos pueden decidir libremente su propio régimen político y buscar su desarrollo económico, social y cultural. Este matiz es importante, ya que implica la obligación por parte de los Estados de negociar con una entidad colectiva poseedora de derechos preexistentes a su creación e independientes de su buena voluntad. 71 Fundamento del derecho a la participación y consulta de pueblos indígenas Los ciudadanos que pertenecen a grupos reconocidos como pueblos indígenas gozan del derecho de participación (política) por partida doble: a) Como ciudadanos de un Estado se les aplican las normas tales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cuyo artículo 25 trata del derecho de las personas individuales a participar en los procesos de conducción de asuntos públicos. b) Gracias a su condición de pueblo, se les aplican, por ejemplo, el Convenio N.º 169 de la OIT. Su derecho a la participación se basa en el derecho a la libre determinación (autodeterminación), de la que gozan los pueblos indígenas, y del que se desprende el derecho a la consulta previa. El derecho a la libre determinación está reconocido en instrumentos jurídicos internacionales específicos como el Convenio N.º 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. El concepto de libre determinación se deriva de la necesidad humana de hacer realidad sus aspiraciones y de la afirmación de la igualdad intrínseca de todo ser humano. 72 La libre determinación interna consiste en el derecho de todos los pueblos de buscar su propio desarrollo económico, social y cultural sin interferencia externa. Esto implica el derecho de los pueblos de escoger su propio gobierno y la participación de cada ciudadano en la toma de decisiones de los asuntos públicos a todo nivel, 73 tal como lo establece el artículo 5, literal c, de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Por otro lado, existen aspectos distintivos relativos a pueblos indígenas que no se ven protegidos por el 67 Agusti, Morgan: Documento de Trabajo Definición participativa de lineamientos para el estudio de la problemática del trabajo infantil en pueblos indígenas amazónicos y su enfoque desde el sistema educativo. Estudio Preliminar. Taller Subregional de Expertos sobre Trabajo Infantil Indígena, Lima, 27 y 28 de marzo de Ibídem. 69 Van Genugten, Willem y Pérez-Bustillo, Camilo: The Emerging International Architecture of Indigenous Rights: The Interaction between Global, Regional, and National Dimensions. En International Journal on Minority and Group Rights, n.º 11, Kingsbury, Benedict: Indigenous Peoples in International Law: A Constructivist Approach to the Asian Controversy. En The American Journal of International Law, vol. 92, n.º 3, 1988, pp Léger, Marie: El reconocimiento del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas: amenaza o ventaja?. En Ponencias de los participantes y síntesis de las discusiones del Seminario Derecho a la Libre Determinación de los Pueblos Indígenas. Derechos y Democracia, Nueva York: Centro Internacional de Derechos Humanos y Desarrollo Democrático, 18 de mayo 2002, p Anaya, S. James: Indigenous peoples in international law, Nueva York: Oxford University Press, 1996, p Henrard, Kristin: Devising an Adequate System of Minority Protection. Individual Human Rights, Minority Rights and the Right to Selfdetermination. International Studies in Human Rights. La Haya: Martinus Nijhoff Publishers, 2000, p
16 Todas las Formas de Discriminación Racial. 74 Para los pueblos indígenas, el reconocimiento del derecho a la libre determinación es una forma de que se reconozca su condición de pueblo con los mismos derechos que los demás pueblos de la Tierra. 75 En cambio, la norma de autogobierno de los pueblos indígenas propicia el desarrollo de instituciones autónomas, pero también propicia la participación efectiva en el orden político. 76 Para los pueblos indígenas, el principio de autogobierno establece no solo el derecho de controlar sus propias tierras y recursos naturales, sino que también involucra todo proceso de toma de decisiones que puedan afectarles, mediante la consulta previa. 77 El artículo 27 del Pacto de Derechos Civiles establece que, en los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma. Aunque este artículo no establece explícitamente el derecho a participar en decisiones que afecten la vida pública, en la práctica, el Comité de Derechos Humanos estableció que este artículo tiene implicancias para el derecho de participación de las personas miembros de minorías étnicas. En su comentario general 23, que analiza este artículo 27 del Pacto, el Comité concluye que la cultura se manifiesta, entre otros, mediante la forma particular de vida, asociada con el uso de tierras, tal como fue establecido en algunos casos (ver: Lubicon Lake Band v. Canadá, 78 y Kitok v. Suecia 79 ). Para gozar de estos derechos, es necesario tomar medidas para asegurar la participación efectiva de los pueblos indígenas en las decisiones que puedan afectar sus territorios y el uso de sus recursos. 80 El Comité de Derechos Humanos prestó mucha atención al nivel de involucramiento de los pueblos indígenas en la toma de decisiones y si sus intereses son tomados efectivamente en cuenta. Estas opiniones del Comité demuestran que los Estados deben asegurar que los intereses y preferencias de esos grupos sean efectivamente representados en la toma de decisiones. 81 La legislación internacional exclusivamente aplicable a pueblos indígenas que expresamente les reconoce el derecho a participar De acuerdo con el artículo 6, numeral 1, literal b, del Convenio N.º 169 de la OIT, los gobiernos deben establecer 74 Committe on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation, n.º 21: The Right to Self-determination, 23 de agosto de 1996, U. N. Doc. A/51/18, anexo VIII, 125, p Léger, Marie: El reconocimiento del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas: amenaza o ventaja?. En Ponencias de los participantes y síntesis de las discusiones del Seminario Derecho a la Libre Determinación de los Pueblos Indígenas. Derechos y Democracia, Nueva York: Centro Internacional de Derechos Humanos y Desarrollo Democrático, 18 de mayo 2002, p Anaya, S. James: Indigenous peoples in international law, Nueva York: Oxford University Press, 1996, pp Anaya, S. James y Williams Jr., Robert A.: The Protection of Indigenous Peoples Rights Over Lands and Natural Resources under the Inter-American Human Rights System. En Harvard Human Rights Journal, n.º 14, 2001, p Chief Bernard Ominayak and the Lubicon Band v. Canada, (Communications No. 167/1984), Views adopted 26 March 1990, Report of the Human Rights Committee, GAOR, Thrity-eighth session, Suppl. No. 40 (A/38/40). 79 Ivan Kitok v. Sweden, (Communication No. 197/1985), Views adopted 27 July 1988, Report of the Human Rights Committee, GAOR, Fortythird Session, Suppl. No. 40 (A/43/40). 80 Human Rights Committee: The Rights of Minorities (Art. 27). CCPR, General Comment No /04/94, CCPR/C/21/Rev. 1/Add Wheatley, Steven: Democracy, Minorities and International Law, Nueva York: Cambridge University Press, 2005, pp los medios a través de los cuales los pueblos indígenas puedan participar libremente y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos responsables de políticas y programas que les conciernan. El artículo 7 establece que los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sobre la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. Por otro lado, el artículo 15 establece que los derechos de los pueblos a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente; estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos, y el de ser consultados en la medida que sus intereses puedan sean perjudicados. Según el Convenio, los elementos esenciales de la consulta son los siguientes: Es libre. Los pueblos indígenas deben poder participar en los procesos de decisión pública por lo menos en igual medida que los otros sectores de la población. Se deben realizar por medio de las propias instituciones representativas de estos pueblos, nunca impuestos. El objetivo es mejorar las condiciones de vida, de trabajo, de salud y educación. Los temas sustanciales abarcados en la participación son: tierras y recursos naturales, derecho consuetudinario, empleo, formación profesional, seguridad social, educación, cultura. 82 De acuerdo con la Declaración de la Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, estos tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, y mantener a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado (artículo 5). Asimismo, en el artículo 18, se establece que los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en cuestiones que afecten sus derechos, por medio de representantes elegidos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones. El proyecto de Declaración Americana sobre los derechos de los pueblos indígenas, que viene siendo preparado por la Organización de Estados Americanos, establece, en al artículo 20, que los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y desarrollar sus propias instituciones indígenas de decisión y de participar plena y efectivamente sin discriminación en la toma de decisiones a todos los niveles con relación a asuntos que puedan afectar sus derechos. Pueden hacerlo directamente o a través de sus representantes, de acuerdo con sus propias normas, procedimientos y tradiciones. Asimismo pueden acceder y participar en todas las instituciones y foros nacionales. Este proyecto establece también que los pueblos indígenas tienen derecho a la plena y efectiva participación en la formulación, implementación y evaluación de los planes y programas de desarrollo del Estado que puedan afectarles. (Artículo 29, numeral 4) En Visión sintética del contenido del Convenio 169 de la OIT (C 169), de Xavier Beaudonnet, especialista en normas internacionales del trabajo de la Oficina de la OIT en Lima. 83 Working Group to Prepare the Draft American Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, Record of the current status of the Draft American Declaration of the Rights of Indigenous Peoples. 2008, OEA/Ser.K/XVI-GT/DADIN/doc.334/08, 18 de abril de Washington D. C.: Organización de Estados Americanos
17 1.5 La participación en asuntos ambientales Desde el punto de vista ambiental, el derecho a la participación ha sido asociado particularmente con el desarrollo sostenible y el manejo de recursos naturales. El principio 10 de la Declaración de Río sobre Derechos Humanos y Medio Ambiente llama a los Estados a brindar información al público respecto del estado del ambiente, a permitir a aquellos potencialmente afectados a participar en el proceso de toma de decisiones ambientales, y a proveer los medios para remediar el daño ambiental. 84 Muchos convenios ambientales, documentos sobre derechos humanos, y Constituciones y leyes nacionales recogen también estos derechos importantes para la protección ambiental y los derechos humanos, incluidos el derecho de la libertad de información, con la correspondiente obligación del Estado de informar, la participación en la toma de decisiones, y el acceso a la justicia para hacer valer sus derechos. 85 La Agenda 21, en el preámbulo del capítulo 23, establece que un requisito para el logro del desarrollo sostenible es la participación pública en la toma de decisiones, que incluye la necesidad de personas, grupos y organizaciones de participar en los procedimientos de evaluación ambiental, particularmente aquellos potencialmente afectados por las comunidades en las que viven y trabajan. El artículo 14 de la Convención de Biodiversidad, relativo a los procedimientos de evaluación de impactos ambientales que puedan afectar la biodiversidad, permite la participación del público en esos procedimientos. 86 La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático obliga a los países que firmaron la Convención a promover y apoyar con su cooperación la educación, la capacitación y la sensibilización del público respecto del cambio climático, así como estimular la participación más amplia posible en ese proceso, incluida la de las organizaciones no gubernamentales. (Artículo 4, numeral 1, literal i). La participación de los pueblos indígenas en asuntos ambientales ha sido especialmente enfatizada. La Declaración de Río establece, en el principio 22, que las poblaciones indígenas desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medioambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales, y que los Estados deben hacer posible su participación efectiva en el logro del desarrollo sostenible. 87 La Agenda 21 declara, en el capítulo 26.3, que los gobiernos y las organizaciones intergubernamentales deben establecer acuerdos para intensificar la participación activa de las poblaciones indígenas en la formulación 84 Shelton, Dinah: The Environmental Jurisprudence of International Human Rights Tribunals. En Linking human rights and the environment, Picolotti, Romina y Taillant, Jorge Daniel (ed.), Tucson: The University of Arizona Press, 2003, p El principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro establece que debe brindarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, incluidos las medidas de reparación y remedio. La Agenda hace un llamado a los Gobiernos y legisladores para establecer procedimientos judiciales y administrativos para la reparación legal de acciones que afecten el ambiente y que sean ilegales o infrinjan derechos de acuerdo a la ley, y proporcionar acceso a estos procedimientos a personas individuales, grupos y organizaciones con interés legal reconocido. 86 Convención sobre la Diversidad Biológica. 87 United Nations General Assembly, Rio Declaration on Environment and Development. A/CONF.151/26 (vol. I), de políticas, leyes y programas relacionados con la ordenación de los recursos en el plano nacional y otros procesos que pudieran afectarles, y para propiciar que formulen propuestas en favor de políticas y programas de esa índole. En resumen, podemos afirmar que el derecho a la consulta previa y a la participación es esencial en toda sociedad democrática para asegurar la implementación de políticas ambientales eficientes y sostenibles. 88 Desde ese punto de vista, el derecho a participar produce un vínculo entre los derechos humanos, el medioambiente y la democracia. 89 Existen experiencias de participación ciudadana que se han ido forjando desde hace años en el tema ambiental. Por ejemplo en el Perú, sobre todo en el ámbito local, que han tenido resonancia nacional e internacional. Como ejemplos podemos mencionar: Lugar Nivel Promotor Finalidad Cajamarca Tarma Ilo Tambogrande, Ayabaca, El Carmen de la Frontera, Pacaipampa Candarave Provincial Distrital Provincial Distrital Provincial Municipalidad provincial Universidad Nacional de Ingeniería Municipalidad de Ilo, Sedallo (empresa municipal de agua potable), ONG Labor Municipalidad distrital, organizaciones sociales Municipalidad distrital, organizaciones sociales - Creación de un sistema de planificación de desarrollo - Atención de problemas urgentes - Fortalecer los niveles de gobierno local - Preservación de la calidad del medioambiente - Ampliación de los planes de desarrollo urbano y agropecuario - Mejora del medioambiente - Aplicación de un plan de desarrollo urbano por medio de convenios con empresas ubicadas en zonas no compatibles en áreas urbanas - Desarrollo distrital - Medioambiente - Acceso a actividades mineras en la zona distrital - Desarrollo distrital - Medioambiente, calidad del agua - Acceso a actividades mineras en la zona distrital 88 Picolotti, Romina: Agenda 21 and Human Rights-The Right to Participate. En Linking Human Rights and the Environment, Picolotti, Romina y Taillant, Jorge Daniel (ed.), Tucson: The University of Arizona Press, 2003, pp Shelton, Dinah: The Environmental Jurisprudence of International Human Rights Tribunals. En Linking human rights and the environment, Picolotti, Romina y Taillant, Jorge Daniel (ed.), Tucson: The University of Arizona Press,
18 Precisamente, los conflictos que las actividades extractivas han generado en los últimos años y los movimientos en contra de la minería que están creciendo en los países de la región constituyen una respuesta a la actividad minera, que no toma en cuenta los derechos de participación y consulta previa real de las comunidades locales, cuyo medioambiente se ve afectado por dichas actividades. Los mecanismos de participación establecidos en los marcos legales están muchas veces caracterizados por entrega de información no oportuna y por la implementación de procesos tardíos que no generan ningún efecto vinculante. 90 En los siguientes capítulos profundizaremos más sobre este tema La participación ciudadana y la prevención de conflictos en minería El conflicto debe entenderse como la interacción productiva de intereses y valores que compiten entre sí; es una constante histórica y un fenómeno natural en toda sociedad. Incluso el cambio social que determina la dinámica de la vida de los seres humanos puede ser imputado en gran parte al conflicto. 91 No es necesariamente cierto que el conflicto en sí sea negativo; si bien existen diversas teorías al respecto, el conflicto, en líneas generales, representa una oportunidad para identificar problemas, resolverlos y lograr el cambio social. Precisamente, en el ámbito de las actividades mineras, se aprecia que las potencialidades del conflicto no se aprovechan: aunque es muy claro el vínculo entre los conflictos sociales y las posibilidades de participación ciudadana, 92 y la participación es considerada uno de los medios más importantes para evitar una agravamiento de los conflictos, su agudización en el ámbito de la realización de proyectos en el sector es una expresión de que la población no posee los canales institucionales adecuados para expresarse La participación en el derecho comparado y las Constituciones nacionales en Latinoamérica Actualmente no solo se reconoce el derecho a la participación, sino que se encuentra desarrollado constitucionalmente. Nótese lo establecido en la Constitución de cada país: - Argentina: Establece la iniciativa popular en la formación de leyes. - Bolivia: Establece que todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. El texto constitucional contiene veinte referencias a la participación. - Brasil: Incorpora el plebiscito, referendo e iniciativa popular. - Colombia: Reconoce el plebiscito, referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y revocatoria del mandato. - Costa Rica: Se reconoce la consulta popular, que denomina plebiscito para la creación de nuevas provincias, y la iniciativa popular. - Cuba: Establece la revocatoria, el referendo, la iniciativa legislativa y la rendición de cuentas para el ámbito municipal. - Ecuador: Establece el derecho de iniciativa popular para reformar la Constitución o las leyes, así como el derecho de fiscalizar los actos de los órganos públicos. - Guatemala: Se reconoce la consulta y la iniciativa popular para la reforma de la Constitución. - Panamá: Se reconoce el referendo para la reforma constitucional y la iniciativa popular, pero restringida al ámbito popular. - Perú: La participación política y los mecanismos que permiten su ejercicio se encuentran señalados en la Constitución Política tanto en la parte referida a los derechos fundamentales, artículo 2, inciso 7, como en la parte referida a los derechos políticos, artículo Uruguay: Con la Constitución de 1966, se reconoce este derecho, y se señala que estos son la consulta popular, el plebiscito y el referendo. - Venezuela: Establece la iniciativa legislativa en la formación de leyes y el referendo constitucional. Por otro lado, los países de nuestro continente han recogido y reglamentado la participación ciudadana mediante una serie de normas legales nacionales cuyo rango se ubica por debajo de la Constitución (leyes, reglamentos, decretos). Por ejemplo, en el caso del Perú, la Ley del Procedimiento Administrativo General, recoge, en su artículo IV del Título Preliminar, el principio de participación; 94 asimismo, diversas municipalidades han emitido ordenanzas sobre la participación ciudadana de sus vecinos en los asuntos de la comunidad local. 1.7 Los mecanismos de participación y su clasificación Entendido de manera general, el derecho a participar puede ser interpretado en el sentido más amplio posible como el derecho a participar en la vida social, económica y cultural de un país, pero sin mencionarse los mecanismos para hacer efectivo este derecho. En este caso, los mecanismos que se deben utilizar dependerán de las opciones y la diversidad local propia de cada región o país. 90 Noticias aliadas, desarrollo económico para quién?. < 91 Silva García, Germán: La teoría del conflicto. Un marco teórico necesario. Prolegómenos: derechos y valores, vol. XI, N.º 22, julio-diciembre de 2008, pp Castillo, Gerardo y Ávila, Lucía: La participación ciudadana en la minería peruana: concepciones, mecanismos y casos, Oxfam International, Grompone, Romeo: Argumentos a favor de la participación en contra de sus defensores. En Participación ciudadana y democracia, Zárate Ardela, Patricia (ed.), Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 2005, p Artículo IV: Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión. A su vez, el párrafo segundo del mismo artículo prescribe que 2. Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento, como parámetros para la generación de otras disposiciones administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en el ordenamiento administrativo
19 Sin embargo, es posible entender este término de manera más restrictiva cuando la ley establece de manera concreta y formal qué mecanismos son los que permiten el ejercicio del derecho a la participación política. Entre los mecanismos formales más utilizados, tenemos el referendo, el plebiscito, las consultas populares de orden normativo, y la revocatoria. En todo caso, debe entenderse que, si bien la ley o la Constitución puede fijar o determinar ciertos mecanismos como medios para ejercer el derecho a la participación, esto no necesariamente significa que sean los únicos que puedan ser utilizados, pues existe una gran variedad de medios y otros que pueden ser creados a fin de que el ciudadano o la colectividad pueda ejercer su libre derecho a participar en la vida pública de un país Mecanismos formales e informales de participación En las últimas décadas, el proceso de democratización política en Latinoamérica ha estado acompañado por la proliferación de mecanismos de participación tanto formales como informales. Aquí una lista no exhaustiva de las formas que más se presentan: El derecho a elegir.- Los ciudadanos tienen el derecho a elegir a candidatos al cargo de presidente de la República, congresistas y demás representantes políticos, por medio del voto que emiten como parte del proceso electoral que se convoca para tal efecto. El derecho a acceder a cargos públicos de elección popular.- El complemento al derecho de elegir es el derecho a ser elegido de acuerdo con las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitución y en la ley. El derecho de acceder a la función pública.- El derecho a participar en la administración estatal para ejercer carrera pública implica el cumplimiento de todos los deberes y derechos que conllevan dicha función. Es una manifestación de la participación política, pues, en todo Estado democrático, la igualdad de oportunidades para participar en el poder político es esencial para la organización y el funcionamiento de sus instituciones públicas. 95 El derecho de petición.- Es uno de los derechos de participación política más importante, puesto que reconoce el derecho de toda persona a presentar pedidos en forma individual o colectiva ante la autoridad competente. A participar en organizaciones políticas.- Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos, militando en organizaciones políticas como partidos, movimientos o alianzas, que postulan candidatos a cargos públicos y realizan mítines políticos. Dichas organizaciones concurren en la formación y manifestación de la voluntad popular. La iniciativa legislativa (popular).- Es el derecho de la ciudadanía a proponer proyectos de ley y reformas legales o constitucionales, totales o parciales. Aunque casi la mitad de los países de Latinoamérica regulan estos mecanismos, su uso ha sido muy limitado, con excepción de Uruguay. Generalmente, son iniciativas ad parlamentum, es decir, que los proyectos de ley o reforma constitucional presentados son estudiados por el parlamento y la decisión al respecto la toma este sin consultar con el electorado. 96 Referendo, consulta popular, plebiscito.- Son términos que se utilizan indistintamente en los diferentes países de Latinoamérica para hacer referencia al más común y al más utilizado de los mecanismos de democracia directa. Si bien algunos distinguen entre plebiscito (consulta directa al pueblo sobre materias políticas de gran importancia) y referendo (consulta popular que versa sobre la aprobación de textos legales o constitucionales), también se emplea el término consulta popular para referirse indistintamente a estos mecanismos. 97 Es quizá el mecanismo de participación política más estudiado y el que mayor discusión política y académica ha generado. Este consiste en la manifestación u opinión (que se puede traducir en un Sí o un No ) de la población ante una ley o determinada propuesta política. Normalmente se tiende a considerarla asociada al de una iniciativa legislativa, pero la tendencia actual considera que es un mecanismo autónomo, es decir, puede estar vinculada o no a un proceso previo de iniciativa legislativa, pero este requisito no es indispensable. La revocatoria de autoridades.- Forma invertida del derecho de voto que otorga la posibilidad a la población de destituir a la autoridad elegida en votación popular del cargo para el cual postuló. La remoción de autoridades.- Es, al igual que la revocatoria, un mecanismo de destitución de autoridades, con la salvedad de que estas no provengan de elección popular, sino de una designación proveniente de un aparato de gobierno (cualquiera sea el ámbito, esto es, nacional, regional o estadual y local). Demanda de rendición de cuentas.- Es un mecanismo que busca controlar el uso de los recursos asignados a cada autoridad, elegida o no. Presupuesto participativo: Consiste en la participación directa para establecer las demandas principales y preocupaciones de los vecinos respecto de las inversiones públicas e incluirlas en el presupuesto anual de la ciudad, y en la realización de un seguimiento de los compromisos alcanzados. Juntas vecinales comunales.- Estas juntas pueden constituirse a iniciativa del alcalde, regidores o vecinos mediante convocatoria pública a elecciones. La función de estas es la de supervisar la adecuada prestación de los servicios públicos a la comunidad, y que se cumplan las normas municipales, entre otros servicios. Cabildo abierto.- Es una instancia de consulta del municipio a la ciudadanía convocada para un objeto definido. Vigilancia ciudadana.- Es una forma de participación de la población en los asuntos públicos. Se dirige a observar si es que hay correspondencia entre los acuerdos, promesas y obligaciones que las autoridades se han comprometido a aplicar y las actividades efectivamente realizadas. Audiencia pública.- Mecanismo mediante el cual se ofrece a la comunidad, a las autoridades y a las organizaciones la posibilidad de conocer e informarse sobre la conveniencia de una obra o actividad en proyecto y los impactos positivos o negativos que pueda ocasionar. También es utilizada por los gobiernos regionales y locales para informar a los ciudadanos sobre las actividades realizadas por la gestión de turno, sobre sus logros, avances y los proyectos que se van a desarrollar. Consulta ciudadana/consulta vecinal.- Es un mecanismo directo de participación ciudadana. Por este mecanismo los ciudadanos pueden consultar y ser consultados, mediante el sufragio u otro mecanismo, 95 Oficialía Mayor y Dirección de Participación Ciudadana del Congreso de la República. Curso V: Participación política y ciudadana-lección II, Lima. 96 Zovatto G., Daniel: La reforma político-electoral en América Latina: evolución, situación actual y tendencias En Reforma y Democtacia, n.º 21, CLAD, Caracas, Ibídem.ç 36 37
20 sobre los actos de gobierno de especial trascendencia nacional, regional o local, siempre que estén previamente informados en la materia sobre la que se va a deliberar. Incidencia. Es un proceso que busca influir mediante la persuasión y la presión social en quienes toman decisiones y ejecutan políticas públicas en función de que asuman determinadas propuestas. Este tipo de actividades forman parte del legítimo ejercicio del derecho de petición. 98 Asociación para la gestión de intereses, etcétera Clasificación de los mecanismos de participación Existe una amplia gama de clasificaciones de mecanismos de participación. Muchas veces la inclusión de mecanismos varía según el punto de vista del autor. Aquí algunos ejemplos: Dependiendo de la institucionalización de los mecanismos Los que inciden directamente en la gestión o en la toma de decisiones públicas de manera directa Aquellos que propician la formación, derogación o modificación de normas jurídicas Aquellos que buscan controlar los actos de gobierno Mecanismos formales Mecanismos no formales Pueden ser definidos por las leyes o normas de todo nivel de gobierno. Ejemplos: Derecho a voto, audiencia pública Uno de los mecanismos más eficaces que tienen los ciudadanos para lograr decisiones del Estado a su favor es la protesta. Los mecanismos no formales evidencian los límites de los mecanismos formales. 99 Ejemplos: la incidencia, el control social o social accountability. Involucran la cogestión o autogestión de los ciudadanos; por ejemplo, apoyando en la supervisión o ejecución de una actividad pública. No están expresamente regulados ni por la Constitución ni por la ley, sino que surgen más bien de la práctica cotidiana, sobretodo circunscrita al ámbito local (con municipalidades) con el fin de asegurar, por parte de la misma población, el correcto manejo de una determinada actividad pública. Ejemplos ilustrativos en el Perú fueron, en su oportunidad, la comunidad urbana autogestionaria de Villa El Salvador: propició una forma participativa directa en la cual la decisión era tomada en estas comunidades y respetada por la municipalidad. Son aquellos que permiten la elaboración de leyes de carácter nacional, local o estadual. Presentan la siguiente lógica: dado que existe el reconocimiento previo de que el poder emana del pueblo, cada ciudadano tiene una porción de dicho poder, y una de sus expresiones es la función legislativa. Al pueblo o al ciudadano le corresponde entonces la facultad de plantear o ejercer dicha expresión de poder mediante el derecho de petición, la iniciativa legislativa o el referendo. Tienen como objetivo la vigilancia y censura de los actos de las autoridades de gobierno. El sustento de estos mecanismos es la representación. Si en el trámite inicial el pueblo delega su poder a determinadas personas para que en su nombre gobiernen, resulta claro que puede optar por quitarle tal delegación. El otro sustento es la responsabilidad política que tienen los gobernantes con los gobernados. Estos mecanismos de control pueden operar tanto al final del mandato (como el derecho de voto en el supuesto de una reelección consecutiva) como durante el ejercicio del mismo (revocatoria, la remoción y la demanda de rendición de cuentas). Los que inciden en la toma de decisiones de la organización territorial Los que buscan incidir en la formulación de una determinada política gubernativa o administrativa 1.8 Los niveles de participación Esto supone la libre determinación de los ciudadanos en la adopción de estructuras de organización territorial, la misma que se hace efectiva mediante un referendo de naturaleza obligatoria. Se refiere a aquellos casos en los cuales se establece un requisito previo, obligatorio o facultativo, en los cuales la formulación de una política ambiental, educativa, etcétera, tiene que contemplar cauces de participación ciudadana. Así tenemos, por ejemplo, los mecanismos de participación ciudadana en la definición de la política ambiental y en la ejecución y aplicación de los instrumentos de dicha política, o en la definición de estrategias de desarrollo alternativo para erradicar el tráfico ilícito de drogas, entre otros. Entre todos ellos, cabe destacar que las consultas previas y el consentimiento, en el caso del Convenio N.º 169 de la OIT, se enmarcan en esta clasificación. El nivel de participación de una persona o una comunidad depende del nivel en que se involucra en la vida social y política de una zona o región y del nivel de autonomía y de importancia que se otorgue a sus decisiones y acciones. Para graficar los diferentes niveles de participación que existen, se han elaborado diversos esquemas tipo escalera, que ayudan a comprender gráficamente estos niveles. Como muestra podemos analizar la escalera de participación de Hambleton y Hogget Escalera de participación de Hambleton y Hogget Hambleton y Hogget desarrollaron una nueva versión de la escalera de Arnstein (Arnstein, 1969) para tomar en cuenta muchas nuevas formas de participación ciudadana. Estos autores han definido una escalera de doce peldaños, que van desde la participación nula (propaganda, información sin valor, etcétera), pasan luego a la participación ciudadana (comités de consulta, descentralización limitada del proceso de decisión, información valiosa, etcétera) y llegan hasta el control ciudadano, donde los niveles de autonomía y decisión son mucho más amplios. Los primeros cuatro peldaños de la no-participación ciudadana son procesos de información unidireccional: las autoridades bombardean al ciudadano con campañas publicitarias para distraer su atención y desalentar a la ciudadanía a participar. La autoridad pretende legitimar su actuación con el establecimiento de mecanismos de falsa o aparente participación. Los siguientes seis peldaños (organismos que proporcionan información de alta calidad, consulta genuina, consultores, decisiones compartidas, mediante la descentralización de decisiones, coparticipación y control delegado) se refieren a proporcionar la información de alta calidad por la autoridad, lo que posibilita la participación, y da una pauta a la discusión y negociación sobre la actuación gubernamental. En esta área, se logra una participación ciudadana verdadera. 98 Cáceres Valdivia, Eduardo: Incidencia política para la gobernabilidad democrática local. Lima: InWent /DED, 2006, pp Remy S., María Isabel: Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, p

References: artículo 21
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 Artículo 33
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 artículo 6
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