Source: https://derecholocal.es/opinion/destino-del-superavit-presupuestario-de-la-liquidacion-del-ejercicio-2017-en-las-entidades-locales-inversiones-financieramente-sostenibles
Timestamp: 2019-12-12 18:17:15+00:00

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Destino del superávit presupuestario de la liquidación del ejercicio 2017 en las Entidades Locales. Inversiones financieramente sostenibles - El Derecho Local
Vamos hacer un poquito de historia para ver cómo ha ido evolucionando la regulación sobre el destino del superávit presupuestario en nuestras entidades locales.
El texto original del art. 32 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- ya establecía:
“En el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, éste se destinará, en el caso del Estado, Comunidades Autónomas, y Corporaciones Locales, a reducir endeudamiento neto...”
Este artículo se debe interpretar junto con la instrumentación del principio de sostenibilidad financiera, que persigue la reducción del volumen de endeudamiento, de acuerdo con la definición contenida en el Protocolo sobre Procedimiento de Déficit Excesivo, y la necesidad de garantizar que el déficit público, no exceda del 3% de su producto interior bruto a precios de mercado y que la deuda pública no sea superior al 60% de su producto interior bruto a precios de mercado.
El plazo para alcanzar este objetivo se fijó en el 1 de enero del año 2020.
En el caso de que alguna administración pública superara su límite de deuda, quedará prohibida la realización de operaciones de endeudamiento neto.
Una de las grandes novedades de la Ley fue la prioridad absoluta del pago de la deuda (intereses y capital) frente a cualquier otro tipo de gasto que vino a recogerse en el art. 135 de nuestra Constitución Española -CE- y en el art. 187 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-.
Una de las primeras cuestiones que se planteó fue su ámbito temporal, concretamente si resultaba de aplicación a la liquidación de 2011, dadas las fechas en que entró en vigor esta ley que, a la fecha de entrada en vigor de la misma, abril de 2012, la liquidación debía estar aprobada por las entidades locales;... o, por el contrario, si a las entidades locales que la habían aprobado con anterioridad no y a las que no la habían aprobado si..., comenzaba de esta forma el rosario de dudas en que se ha convertido la aplicación de esta norma tal y como pretendemos desarrollar en el presente artículo.
La resolución de la duda sobre su aplicación temporal, de alguna manera, nos la dio el hecho de que la Disp. Adic. 74ª de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, de manera extraordinaria, anunció la modificación del art. 32 para permitir la utilización finalista del superávit de las entidades locales, identificando el concepto de superávit presupuestario con capacidad de financiación según el sistema europeo de cuentas. Obviamente, esto se comenzó a aplicar con la liquidación del ejercicio 2012 que se aprobó en el año 2013, así como las sucesivas, sin que en el año 2012, y con respecto a la liquidación de 2011, se hubiese exigido su aplicación.
Concretamente, se aprobó:
“Regulación del destino del superávit presupuestario de las Entidades Locales. Durante el año 2013, el Gobierno, previo acuerdo con las Asociaciones de Entidades Locales más representativas e informe de la Comisión Nacional de Administración Local, promoverá la modificación del artículo 32 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, con el fin de determinar y desarrollar las condiciones para posibilitar el destino finalista del superávit presupuestario de las entidades locales.”
Pese a lo extraordinario de la regulación y con independencia de la tramitación parlamentaria del proyecto de ley, lo que vio la luz el 4 de julio de 2013 es una Nota informativa de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, sobre la aplicación del art. 32, a la vista del informe del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica de control de la deuda comercial en el sector público, por la que se modificará la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, del que tiene conocimiento del Consejo de Ministros en la sesión del día 28 de junio.
Como leemos en la misma:
“Al objeto de dar conocimiento a las entidades locales de la regulación que en dicho Anteproyecto se contiene acerca de la aplicación del artículo 32 de la LOEPSF, y de posibilitar que aquéllas adopten las decisiones que consideren pertinentes en el marco de la gestión presupuestaria, esta Secretaría General emite la siguiente Nota Informativa, en la que se recoge el contenido de la mejora técnica del citado artículo y el de una nueva disposición adicional (la sexta) relativa a la aplicación de aquel precepto por parte de las entidades locales.”
El contenido de esta Nota nos vino a anunciar lo que desarrollaremos a continuación, la excepción a la regla general prevista en el art. 32 y que permite, en casos excepcionales, destinar el superávit a otros fines distintos de la amortización estricta de la deuda, fines que a su vez vienen detallados de forma taxativa y secuencial en la Disp. Adic. 6ª.
En el BOE de 21 de diciembre se publicó la LO 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, que en su art. 1.11 modifica el art. 32 que queda redactado en los siguiente términos:
Es decir, tomando como base la liquidación del ejercicio 2013, se debía evaluar en primer lugar el superávit presupuestario, entendido como la capacidad o necesidad de financiación en términos consolidados, o lo que es lo mismo, la estabilidad presupuestaria.
Para poder aplicar el destino general del superávit presupuestario, además de la estabilidad presupuestaria, la entidad debía contar con remanente de tesorería para gastos generales positivo, pues esta magnitud es la que se utiliza en las entidades locales para financiar modificaciones de crédito. Halladas estas magnitudes, el destino del superávit, según el art. 32 será amortizar la deuda financiera.
Y el art. 1.15 de la misma Ley incluyó una nueva Disp. Adic. 6ª con la siguiente redacción:
Su aplicación práctica precisó además el desarrollo normativo de dos extremos previstos en la mencionada disposición: lo que se ha de considerar como inversión financieramente sostenible -IFS-, y el cálculo del periodo medio de pago -PMP-.
Respecto al desarrollo normativo de lo que se entiende por IFS, la Disp. Adic. 6ª se remite a una ley, cuya aplicación práctica fue mediante el RD-ley 2/2014, de 21 de febrero, por el que se adoptan medidas urgentes para reparar los daños causados en los dos primeros meses de 2014 por las tormentas de viento y mar en la fachada atlántica y la costa cantábrica, que vino a modificar el TRLRHL, añadiendo una nueva Disp. Adic. 16ª con el título "Inversión Financieramente sostenible".
Vemos lo pintoresco de la regulación que le da luz a la definición de IFS, las medidas urgentes “…para reparar los daños causados...”.
Esta Disp. Adic. 16ª ha sido modificada por la Disp. Adic. 96ª LPGE 2017, que a efectos del aptdo. 5 de la Disp. Adic. 16ª TRLRHL, en el supuesto de un proyecto de inversión no pudiera ejecutarse íntegramente en el ejercicio 2017, la parte restante del gasto autorizado en el ejercicio 2017 se podrá comprometer y reconocer en el ejercicio 2018, financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2017 que quedará afectado a ese fin por el importe restante y la entidad local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2018.
Y, recientemente, por el RD-ley 1/2018, de 23 de marzo, por el que se prorroga para 2018 el destino del superávit de las corporaciones locales para inversiones financieramente sostenibles y se modifica el ámbito objetivo de éstas, que en su art. 1 permite comprometer y ejecutar en el ejercicio 2019 la parte restante del gasto autorizado en el 2018, cuando el proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en este ejercicio.
Y con respecto al cálculo del PMP, tras someterse inicialmente a trámite de alegaciones el Proyecto de Real Decreto que regula el cálculo del Periodo Medio de Pago que establece la Ley Orgánica, se dio cuenta en la Comisión Nacional de Administración Local el 8 de mayo de 2014, y se aprobó mediante el RD 635/2014, de 25 de julio.
En suma, los requisitos para poder aplicar el art. 32 LOEPYSF son:
De esta forma, se sitúa a las entidades locales, desde el año 2012, en el primer nivel de la Administración pública que, gracias al esfuerzo de consolidación presupuestaria y a la positiva evolución del ciclo económico, logran presentar superávit en sus cuentas. En aplicación de los arts. 12 y 32 LOEPYSF, un gran número de Corporaciones Locales ha conseguido una reducción considerable de su nivel de deuda pública y el saneamiento financiero.
Teniendo en cuenta el esfuerzo de consolidación realizado, se estableció una regla especial para el destino del superávit recogido en el art. 32, y fue a través de su Disp. Adic. 6ª introducida por la LO 9/2013, de 20 de diciembre de control de la deuda comercial en el sector público, que, desde el año 2014, se permitió a las Corporaciones Locales que liquidaran con superávit y remanente de tesorería para gastos generales positivo, mantuviesen un nivel de deuda pública inferior al límite a partir del cual está prohibido el recurso al endeudamiento (el 110%) y obtuvieran un período medio de pago a proveedores que no superara el plazo máximo de pago establecido en la normativa de medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, destinar su superávit a financiar inversiones financieramente sostenibles IFS a lo largo de la vida útil de la inversión, no computando el gasto en estas inversiones a efectos de la aplicación de la regla de gasto, aunque sí a efectos del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.
Esta medida de flexibilidad en el destino del superávit se aplicó por vez primera en 2014 y se preveía en el aptdo. 5 de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, en relación con los ejercicios posteriores a 2014, la posibilidad de prórroga anual de la misma mediante habilitación en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Esta medida se prorrogó para 2015 mediante la Disp. Adic. 9ª del RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, y se ha prorrogado en los años 2016 y 2017 a través de las respectivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
En el momento actual y debido a las circunstancias políticas que, al no tener mayoría absoluta, han impedido que a fecha actual no se haya podido tramitar la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, y que ésta no haya podido entrar en vigor en el principio del año, no ha sido posible la adopción de la prórroga prevista en la Disp. Adic. 16ª LOEPYSF.
Los trámites necesarios relacionados con la iniciación y desarrollo del procedimiento de ejecución del gasto requieren de unos plazos que hacen que, para que la medida pueda surtir efectos y las Corporaciones Locales puedan llevar a cabo la ejecución de las inversiones en el presente ejercicio presupuestario, sea necesario aprobar de forma inmediata la prórroga de la medida prevista en la Disp. Adic. 6ª. Por otra parte, en ausencia de la prórroga, las Corporaciones Locales quedarían obligadas, a la aplicación estricta del art. 32 LOEPYSF, lo que obligaría a todas las entidades locales con un volumen de endeudamiento a la amortización extraordinaria de deuda
Además, se debe tener en cuenta que la prórroga de la regla especial del destino del superávit podría carecer de operatividad si se exigiese en todo caso que en 2018 se realizasen las fases del procedimiento de ejecución del gasto de autorización y disposición o compromiso (como rea en la redacción original) por lo que resulta necesario dejar la fase de compromiso para el siguiente ejercicio, pues en muchos casos las IFS requieren de proyectos de obras que deben ser a su vez encargados a personal en la mayoría de los casos externo, lo que ralentiza los procesos de aprobación de los expedientes de contratación de las inversiones, por lo que parece más aconsejable solo exigir en este fase la autorización del gasto (la aprobación del expediente de contratación incluido la aprobación de los pliegos) y permitiendo dejar para el ejercicio siguiente la adjudicación y la ejecución de los mismos.
Finalmente y atendiendo al impacto y efectos derivados de la regulación que se hace de las IFS en la Disp. Adic. 16ª TRLRHL y el desequilibrio entre los datos de IFS que podrían realizarse y los que realmente se ejecutan (apenas un 26 % con datos de 2016), resulta necesario introducir modificaciones en el ámbito objetivo mediante su ampliación, teniendo en cuenta las actuaciones que desarrollan las Entidades Locales y las competencias que tienen atribuidas. Se persigue con esta modificación que las Corporaciones Locales que han realizado esfuerzos importantes de consolidación tengan mayor capacidad para llevar a cabo inversiones que se traduzcan de forma inmediata en un mayor bienestar para los ciudadanos y que supongan en el medio plazo una mayor capacidad de crecimiento, sin erosionar la estabilidad de las cuentas públicas. Asimismo, se revisa el régimen de autorización administrativa previa que se contiene en aquella norma. La ampliación del ámbito objetivo de aplicación del concepto de inversión financieramente sostenible, incluye grupos de programas que acogen proyectos de inversión que requieren procedimientos de contratación que, por su complejidad, deben iniciarse a la mayor brevedad posible para poder estar ejecutados en el período máximo que se recoge en la norma. Esta modificación resulta urgente para que ya en el ejercicio corriente las inversiones que se realicen en base a la prórroga, respondan a las necesidades actuales de las Corporaciones Locales.
Finalmente, resulta interesante destacar el enorme esfuerzo que han realizado nuestras corporaciones locales para reducir el volumen de endeudamiento neto, ya que si hacemos un poco de memoria y recordamos la fecha en que se modificó nuestra CE, el 27 de septiembre de 2011, al dar una nueva redacción al art. 135 CE, introduciendo el principio de estabilidad presupuestaria a rango constitucional, lo que limitó el acceso al mercado de capitales para poder obtener financiación a todas las Administraciones Públicas:
Este artículo viene a modificar de forma implícita el art. 65 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos, que determina:
"La expedición de órdenes de pago se acomodará al plan de disposición de fondos que se establezca, con la periodicidad y vigencia que el mismo determine, por el presidente de la entidad o por el órgano competente facultado para ello (...) y recogerá necesariamente la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores.”
En base a esto, la Cámara de Cuentas de Canarias en su dictamen de noviembre de 2012 concluyó:
Por tanto, los arts. 12 y 32 LOEPYSF, han sido una herramienta fundamental para reducir el nivel de endeudamiento de nuestras entidades locales, modificando de forma implícita el sistema de prelación de pagos.
II. Superávit presupuestario
La aprobación del RD-ley 1/2018, por el que se autoriza la inversión del superávit del ejercicio 2017 de las entidades locales, de manera novedosa flexibiliza su finalidad, ampliándose los posibles destinos de las IFS, entre otras, a infraestructuras sociales, educativas, deportivas o culturales.
Posteriormente, la Resolución de 12 de abril de 2018, del Congreso de los Diputados, ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del RD-ley 1/2018.
Así las cosas, tras la prórroga de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, existen dos posibles formas de aplicar el superávit presupuestario derivado de la liquidación del ejercicio 2017:
Otro de los interrogantes que se plantearon fue el relativo al superávit presupuestario; en definitiva, a qué se estaba refiriendo.
Considerando que es de aplicación al resultado de la liquidación del presupuesto de las entidades locales, en un principio podría interpretarse que se estaba refiriendo al Resultado Presupuestario obtenido y que es objeto de desarrollo por la Instrucción de contabilidad.
Otra alternativa y puesto que sigue vigente la normativa presupuestaria aplicable a las entidades locales, destinar el superávit en fuente de financiación con la que habilitar crédito en el presupuesto para amortizar deuda, solo se puede hacer si el Remanente Líquido de Tesorería para gastos generales -RTGG- es de signo positivo.
Finalmente y considerando que este concepto se enmarca en la Ley de Estabilidad Presupuestaria, no puede interpretarse de otra manera que identificarlo con el concepto de superávit derivado de la capacidad de financiación en términos de contabilidad nacional. A esta conclusión se llegó tras la modificación operada en el art. 32 por la LO 9/2013, incluyendo en el párrafo 3 la siguiente redacción:
“3. A efectos de lo previsto en este artículo se entiende por superávit la capacidad de financiación según el sistema europeo de cuentas...”
Con ello adquiere mayor importancia los cálculos efectuados por el Interventor para verificar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y los ajustes a practicar sobre la contabilidad presupuestaria para relacionar los ingresos y gastos presupuestarios con la contabilidad nacional, puesto que no sólo se trata de acreditar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria sino también cuantificar su importe, que en caso de contar con estabilidad presupuestaria positiva o superávit, se deberá el destino previsto a tal efecto en el art. 32 LOEPYSF.
Pero, como no puede ser de otra manera, dado que sigue vigente la normativa presupuestaria en materia de haciendas locales, para poder destinar el superávit presupuestario (magnitud en términos de contabilidad nacional) en fuente de financiación con la que habilitar crédito en el presupuesto para amortizar deuda, sólo se puede hacer si, además del superávit, la entidad obtiene Remanente Líquido de Tesorería para gastos generales con signo positivo. Por lo que, será el importe de éste el que delimite lo que se ha de destinar a reducir endeudamiento neto. Si el Remanente es inferior al superávit, todo deberá destinarse a reducir deuda; si el Remanente es superior al superávit, deberá destinarse el importe del superávit a reducir endeudamiento, y el resto del Remanente podría utilizarse para financiar gasto en el ejercicio (con el límite del cumplimiento de los objetivos de estabilidad y regla de gasto en liquidación); si el Remanente es negativo, no resulta de aplicación el art. 32 y deberán aplicarse las medidas del art. 193 TRLRHL.
RTGG, +800.
Al estar la entidad local endeudada, es de aplicación el art. 32. Se utilizarán la menor de las dos cantidades (800) para reducir el endeudamiento neto.
Al estar la entidad local endeudada, es de aplicación el art. 32. Se utilizarán la menor de las dos cantidades (200) para reducir el endeudamiento neto. Los 500 € restantes del RTGG se dispondrán conforme los usos previstos en la legislación reguladora de las haciendas locales.
Al no estar la entidad local endeudada, no es de aplicación el art. 32. Los 700 € del RTGG se dispondrán conforme los usos previstos en la legislación reguladora de las haciendas locales.
Opción 2ª: Aplicar el importe del superávit (o del RTGG si este fuera menor) a la imputación de los gastos de la cuenta (413) contabilizados a 31/12/2017, el importe que se acuerde por la Corporación a inversión financieramente sostenible sin incurrir en inestabilidad al cierre del ejercicio 2018 según las previsiones realizadas y de acuerdo con la DA 16ª del TRLRHL; y si aún queda saldo del superávit, utilizar el importe restante conforme al TRLRHL teniendo ya la utilización de este último importe restante efectos en la regla de gasto.
RTGG, (500).
RTGG, + 200.
Al obtener necesidad de financiación queda fuera del ámbito de aplicación del art. 32. Los 200 € del RTGG se dispondrán conforme los usos previstos en la legislación reguladora de las haciendas locales.
Como no resultará determinante para la situación financiera de la entidad, que el cálculo del Remanente Líquido de Tesorería para gastos generales sea lo más real posible, y que durante el ejercicio se disponga de la liquidez que del mismo se extrae, ya que, de no ser así, el cumplimiento del art. 32 que conlleva disponer de tesorería va a resultar realmente complicado (en algunos casos la aplicación real del art. 32 conlleva la necesidad de que el ayuntamiento, una vez procedido a la amortización de la deuda, tenga que contratar una póliza de tesorería al no disponer de liquidez suficiente una vez satisfecha la obligación impuesta por el art. 32).
En este aspecto, no resultó de mucha ayuda la nueva cuantificación del importe de la provisión por dudoso cobro que se estableció como un límite mínimos a dotar prevista en el art. 193 bis TRLRHL, novedad que fue introducida por Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-, ya que los porcentajes que establece pueden resultar en la práctica totalmente insuficientes, así como la interpretación que está haciendo la Subdirección General, de dejar fuera de los cálculos de la provisión los derechos pendientes de cobro de subvenciones públicas, cuando el cobro de estas puede retrasarse varios años, máxime si tenemos en cuenta que el art. 193 bis TRLRHL hace también referencia a derechos de difícil o imposible recaudación. Como digo, establecer este límite mínimo resulta adecuado, respecto a entidades que no estaban provisionando nada, pero puede tener el efecto pernicioso de no ajustar la provisión a la realidad sino a los límites legales (ejemplo de ello podría ser el caso extremo de que una vez amortizada la deuda la entidad local se viese obligada a suscribir una operación de tesorería para cubrir los desfases de liquidez al haber amortizado la deuda) resulta cuanto menos incongruente que por una parte se reduzca endeudamiento a largo plazo y fruto de ello la entidad local se vea en la necesidad de concertar una operación de tesorería, endeudamiento aunque sea a corto plazo, en definitiva supone incrementar el volumen de endeudamiento.
Sobre este caso en particular se ha pronunciado recientemente el Ministerio de Hacienda y Función Pública en el documento publicado en marzo de 2018, sobre la aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria a las entidades locales mediante un resumen de las contestaciones a las consultas más frecuentes, haciendo hincapié en la necesidad de cuantificar de la forma más fiable posible esta provisión para que de esta forma el cálculo del RTGG sea una magnitud lo más ajustada posible que evite una vez cumplido lo dispuesto en el art. 32 tensiones en la tesorería.
Sobre la cuestión del conflicto que se puede generar entre el cumplimiento del PMP y el cumplimiento del art. 32, en función de la disponibilidad de tesorería se ha pronunciado expresamente la Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales, a consulta de un Ayuntamiento, en el sentido de que:
“…dichos preceptos no son excluyentes ni cabe formular una prelación entre ambos, pues su consecución atiende a magnitudes diferentes. Así, el cumplimiento del objetivo que afecta al PMP parte de una correcta nivelación presupuestaria entre los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas en el ejercicio y, en su caso, las obligaciones pendientes de imputar al presupuesto más el saldo negativo del RTGG de forma tal que todas las obligaciones cuenten no solo con consignación presupuestaria sino también con la liquidez para ser atendidas, siendo una correcta técnica presupuestaria partir de los derechos recaudados en el ejercicio anterior.
Por su parte, el destino del superávit a la amortización de deuda financiera, articulado a través del RTGG, constituye una modificación al alza del presupuesto de la Entidad Local, es decir, el RTGG es una magnitud que financia nuevos o mayores gastos sin que pueda considerarse un recurso para dotar de liquidez a la tesorería municipal.”
De esta forma, en contestación a la consulta numero 1 a propósito de las tensiones que se pueden producir en la tesorería el Ministerio ha contestado lo siguiente:
“Respecto de las dificultades en que se encontraría la tesorería municipal por la aplicación del artículo 32, debe recordarse que el RTGG representa un «ahorro» para la Entidad local, y que debe ser una magnitud «líquida» a corto plazo. Si los problemas de liquidez referidos obedecen a una sobrevaloración del remanente, esta Subdirección General considera recomendable que se practique un incremento en la dotación de la provisión por derechos de dudoso cobro con el fin de reflejar una imagen fiel del importe de dicha magnitud y su disponibilidad líquida en el corto plazo.Además, el RTGG constituye el principal medio para financiar las modificaciones de crédito que durante la ejecución del presupuesto deban tramitarse, de ahí la necesidad de que aquél sea realmente una magnitud líquida y de la importancia de efectuar una correcta dotación de los derechos de dudoso cobro a tal fin.”
Sobre el cumplimiento del PMP, éste no puede ser superior a 30 días en relación con los datos de la última liquidación aprobada.
De la redacción del art. 198 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017- (anterior art. 216.4 del RDLeg 3/2011, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público -TRLCSP 2011-), y del art. 4 de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, se supone que en el procedimiento de pago de las facturas nos podemos encontrar con dos fases diferenciadas:
a) La primera, que supone la comprobación, aceptación y aprobación de la certificación de obra o del documento que acredite formalmente la conformidad (se suele identificar en la práctica con la fase de reconocimiento de la obligación).
b) Y la segunda, que trascurre desde el reconocimiento de la obligación hasta el pago material.
Así, el requisito para la aplicación de la Disp. Adic. 6ª es que se cumpla el plazo de 30 días desde el reconocimiento de la obligación hasta el pago efectivo, teniendo en cuenta que previamente se han tenido otros 30 días para dicho reconocimiento desde la entrega del bien o la prestación del servicio.
Desde el pasado el 1 de abril de 2018 se ha modificado la metodología de cálculo del PMP en el que no se modifica el plazo máximo de pago a proveedores, que sigue estando en 30 días, sino solamente el cómputo del «número de días de pago» y el «número de días pendientes de pago».
Por otra parte y puesto que la aplicación estricta del art. 32 LOEPYSF conlleva déficits de liquidez se ha consultado por parte de algún municipio si cancelar una operación de tesorería, que estuviera vigente a 31 de diciembre puede considerarse reducir endeudamiento a estos efectos. El Ministerio viene interpretando que la aplicación del art. 32 requiere destinar el superávit a financiar créditos, y la operación de tesorería es no presupuestaria, es decir la aplicación práctica del destino del superávit se realizará mediante la oportuna modificación presupuestaria por crédito extraordinario financiado con cargo a remanente de tesorería. A este respecto, se echa en falta en el documento elaborado por el Ministerio sobre la aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria a las entidades locales (se ha proporcionado el enlace más arriba) una consulta de este tipo, pues las operaciones de tesorería tienen la consideración de deuda a efectos de protocolo de déficit excesivo y podrían encajar dentro de las operaciones de endeudamiento del art. 32.
¿Y si a la entidad no le es de aplicación la normativa presupuestaria? ¿Y si en el perímetro de consolidación hay entidades con Remanente líquido de tesorería positivo y otras negativo? O entidades con deuda y entidades sin deuda.
El superávit presupuestario se calcula de forma consolidada y en términos de contabilidad nacional, por lo que dentro del perímetro del grupo puede haber entidades sometidas a presupuesto limitativo y otras a contabilidad privada.
Esto no lo ha desarrollado la norma y la Subdirección General de Estudios y financiación de las Entidades locales interpreta que todos los entes del perímetro de consolidación aportarán su capacidad de financiación a reducir la deuda del grupo. Esto se articulará internamente como sea necesario, (expedientes de modificación, aportaciones...) incluso adaptando los estatutos de las entidades si fuera preciso para adaptarlos a la LOEPYSF. La entidad matriz decidirá sobre qué deuda amortiza y cómo la financia.
III. Reducción de endeudamiento neto
Nos planteamos varias cuestiones.
¿Y si la entidad no tiene deuda?
Al legislador estatal, que financia gasto corriente con deuda, parece que le cuesta reconocer que hay entidades locales que no tienen deuda y no ha previsto este extremo, pero, obviamente, la interpretación no puede ser otra que, a la entidad que no tiene deuda no le resulta de aplicación el art. 32 ni la Disp. Adic. 6ª.
No obstante, más adelante apuntaremos el efecto que sobre estas entidades puede tener la Disp. Adic. 6ª.
¿Qué consideramos como endeudamiento?
De hecho, en las sucesivas versiones fue cambiando, entre otros, este formulario, de manera que cambia el nombre y contenido de la fila "Avales concedidos" a "Avales ejecutados" y el nombre de la fila "Préstamos de Administraciones Públicas" a "Deudas con Administraciones Públicas".
Finalmente, por deuda debemos considerar la prevista en la definición de endeudamiento según el Protocolo de Déficit Excesivo (PDE).
En base a la decisión de EUROSTAT de 31 de julio de 2012, la deuda pública, a efectos del procedimiento de déficit excesivo, que es la que se refiere la LOEPYSF, incluye además de endeudamiento financiero, las operaciones de factoring sin recurso y los créditos comerciales que no se paguen al vencimiento y estén sujetos a un acuerdo de pago (renegociación) con el proveedor.
En esta decisión del EUROSTAT se considera que los créditos comerciales comprenden todas las deudas entre Administraciones Públicas y sus proveedores de bienes y servicios, así se desprende de la consulta número 4 del documento elaborado por el Ministerio sobre la aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria a las entidades locales, sobre las operaciones que se consideran a efectos del art. 32 LOEPYSF. La definición de este endeudamiento está regulada por el Reglamento (CE) nº 479/2009, del Consejo, de 25 de mayo de 2009, el cual remite a su vez al SEC para delimitar los principales términos que se utilizan.
Al igual que con el término superávit presupuestario se hizo necesario que en la modificación del art. 32 por LO 9/2013 se especificara este aspecto incluyéndolo en el párrafo 3 en el formulario de remisión de información de la liquidación 2013 y se ha mantenido en el correspondiente a la de 2014 y siguientes, se especifica cómo calcular el Nivel de deuda de la corporación local, de acuerdo con la definición del Protocolo de Déficit Excesivo -PDE-.
El nivel de deuda viva al cierre del ejercicio 2017 se obtiene de los datos, correspondientes a los presupuestos liquidados y/o cuentas anuales formuladas de las administraciones públicas que integran cada Entidad local.
El formulario es idéntico tanto para las entidades con presupuesto limitativo/contabilidad pública (Formulario F.1.1.13) como para las entidades sometidas al plan de contabilidad privada para las empresas o sus adaptaciones sectoriales (Formulario F.1.2.13).
¿Qué entendemos por reducción del endeudamiento neto?
Este concepto no ha sido desarrollado por la norma. A estos efectos, la Subdirección General de Estudios y financiación de las Entidades locales interpreta que la norma se refiere sólo a la amortización extraordinaria (no la ordinaria prevista en el presupuesto) como reducción del endeudamiento neto en aplicación de este artículo y únicamente aquella que se encuentre dispuesta, no computa a estos efectos, la deuda que estando formalizada no esté dispuesta, ni la prevista inicialmente en el Presupuesto, aunque como algunos compañeros han argumentado que al sustituirla por el superávit se consiga que no crezca la deuda neta.
Como ya se ha comentado anteriormente, a la consulta formulada por algún ayuntamiento si la cancelación de una operación de tesorería, vigente a 31 de diciembre, no se considera por el Ministerio como reducción del endeudamiento neto. Necesariamente, esta reducción ha de trasladarse al presupuesto mediante la oportuna modificación presupuestaria (insistimos, si en cambio tiene la naturaleza de deuda a efectos PDE).
También se realizó la consulta a la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, sobre la consideración de la amortización ordinaria, o la variación negativa de pasivos financieros, si podía considerarse como reducción de endeudamiento neto, a descontar en la aplicación del art. 32. Hasta la fecha el Ministerio no se ha pronunciado. Esta cuestión tampoco se ha recogido en el documento elaborado por el Ministerio sobre la aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria a las entidades locales.
El superávit en términos de contabilidad nacional de una entidad local que tenga que amortizar préstamos, se generará en parte, por el hecho de que ha de destinar ingresos no financieros (capítulos 1 al 7) a la amortización ordinaria en el propio ejercicio. No se debería interpretar que debe destinarlo a amortizar de manera extraordinaria en el ejercicio siguiente, afectando gravemente a la tesorería de la entidad local y, por tanto, al cumplimiento del Periodo medio de pago.
Según los últimos datos publicados por el Ministerio de Hacienda, la deuda de los Ayuntamientos en los últimos años ha disminuido considerablemente, de ahí que la FEMP haya forzado al Ministerio a la prórroga de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF mediante la promulgación del RD-ley 1/2018.
Saldo fiscal CCLL 2017*
Cap (+) / Nec. (.)
Fin. PDE % PiB
Capacidad (+) o necesidad (-) de financiación. Contabilidad Nacional
Total Corporaciones Locales
* Fuente: Gobierno de España. Ministerio de Hacienda y Función Pública
Deuda Viva Entidades Locales a 31/12/2016*
26.183.415
Diputaciones, Consejos, Cabildos Insulares
Entidades Locales Menores, Mancomunidades,…
¿Cuándo hay que reducir el endeudamiento?
La norma no lo establece, pero por lógica es que la tramitación de la oportuna modificación presupuestaria por crédito extraordinario se tramite con el tiempo suficiente para su aprobación y entrada en vigor dentro del ejercicio, en función de la disponibilidad de la tesorería, amortizar anticipadamente por importe del superávit de aquella o aquellas operaciones de crédito cuya amortización, genere más ahorro a la entidad local, (intereses, comisiones por la cancelación que estén establecidas en el contrato, etc.).
El Ministerio a este respecto señala que la deuda esté efectivamente amortizada antes de final de año, por lo que se puede esperar a hacerla efectiva cuando más convenga según las disponibilidades de tesorería.
IV. Reglas especiales para el destino del superávit
Tal y como se indicó al principio de este trabajo, tras la aprobación del RD-ley 1/2018 se prorroga la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF y, con ella, las reglas especiales del destino del superávit presupuestario proveniente de la liquidación del ejercicio 2017 que permiten no destinar la totalidad del mismo a la amortización de deuda. Siguiendo la redacción de la Disp. Adic. 6ª, vamos a analizar los requisitos y procedimiento para la aplicación de las Reglas especiales que permiten destinar el superávit a un destino diferente que reducir endeudamiento neto.
Han de concurrir en las Corporaciones Locales las dos circunstancias simultáneamente:
1º. Que cumplan o no superen los límites que fije la legislación reguladora de las Haciendas Locales en materia de autorización de operaciones de endeudamiento.
Es decir, Ahorro Neto Positivo y también, un volumen máximo de capital vivo, concepto que genera dudas (una vez más). La legislación específica reguladora de haciendas locales, en su art. 53 TRLRHL, establece como máximo un volumen de deuda del 110 por ciento de los ingresos corrientes liquidados a partir del cual es preceptiva la autorización del órgano de tutela financiera.
La Disp. Final 31ª LPGE 2013 dota de vigencia indefinida el límite del endeudamiento en el 75% de los ingresos corrientes liquidados para los cuales no es preceptiva la autorización por el órgano que ejerce la tutela financiera. Por lo tanto, se genera la duda de cuál es el límite a considerar para verificar el cumplimiento de este requisito.
La interpretación más coherente es aplicar el límite del 110 %, puesto que la Disp. Adic. 6ª se refiere a la legislación reguladora de las haciendas locales. En este sentido se informa por los responsables de la Subdirección General de Relaciones Financieras.
2º. Que presenten en el ejercicio anterior simultáneamente superávit en términos de contabilidad nacional y remanente de tesorería positivo para gastos generales, una vez descontado el efecto de las medidas especiales de financiación que se instrumenten en el marco de la Disp. Adic. 1ª de esta Ley.
Respecto a las medidas especiales de financiación, nos estamos refiriendo a las contenidas en el RD-ley 4/2012,RD-ley 4/2013 y RD-ley 8/2013.
Respecto a la cuestión de descontar el efecto de las medidas especiales, se está haciendo referencia a la verificación de un requisito, no a la práctica de un ajuste en el importe del remanente.
Pongamos un ejemplo: si una entidad liquida con un superávit de 900 € y un RTGG de 1000€, y en 2012 se acogió al RD-ley 4/2012 y suscribió un préstamo por importe de 800€, cumple el requisito (1000 menos 800 sigue siendo una magnitud positiva) por lo que podemos plantearnos el resto de la Disp. Adic. 6ª para el destino de los 900€ del superávit. En caso contrario, de que no se cumpla el requisito, todo el superávit o el RTGG si es menor, se deberá destinar a reducir endeudamiento neto.
Es el RTGG el que se ha de comparar con el importe de las medidas especiales de financiación, no así el superávit, que el requisito exige que sea positivo.
En todo caso, se ha consultado al ministerio que la práctica de este ajuste en el RTGG procede en cuanto el Ayuntamiento haya acudido al mecanismo de pago a proveedores -MPP- con independencia de que se haya refinanciado el préstamo con la banca privada. El ajuste será por el importe del capital vivo pendiente de los préstamos afectos al MPP (incluidos los refinanciados) a fecha de liquidación.
Respecto al importe que se ha de considerar respecto a las medidas especiales, únicamente será aquel importe que tuvo efecto en el RTGG del 2012 y 2013, incrementándolo, dado que es una magnitud acumulativa. Por lo que no deberá contarse aquél que sirvió para modificar presupuesto y dar cobertura a los gastos sin consignación (las incluidas en la cuenta 413) ya que el efecto de estas últimas fue minorar el remanente líquido de tesorería al permitir reconocer y pagar más obligaciones. Tampoco deberá contarse el importe que, en su caso, se haya amortizado desde el ejercicio 2012, hasta el 2017, ambos inclusive, puesto que por el hecho de haber pagado la amortización ya ha tenido como efecto minorar el remanente líquido de tesorería.
Pero, ¿con qué se ha de comparar el importe del préstamo de las medidas especiales?
Como sabemos, el RTGG no es una magnitud que se consolide de acuerdo con la normativa presupuestaria, pero, a los efectos de verificar el cumplimiento del requisito de este apartado de la Disp. Adic. 6ª, sí que se hace de manera consolidada. Además, pese a no estar previsto un estado consolidado del Remanente líquido de tesorería, en la práctica, existe la obligación de consolidar los ingresos corrientes o el volumen de deuda, para determinar el nivel de deuda de la Corporación, según el régimen establecido para el endeudamiento en el art. 53 TRLRHL. Y, por otro lado, en términos de estabilidad presupuestaria, los datos se han de considerar de manera consolidada.
Se plantea también la duda, en caso de que no se cumpla este requisito porque el RTGG consolidado descontado el efecto de los mecanismos especiales de financiación sea negativo y se tenga que destinar el RTGG a reducir endeudamiento neto, de qué RTGG se ha de destinar a amortizar. Se deberá analizar individualmente cada entidad, de cuál de las dos magnitudes es inferior (RTGG o Superávit). En el caso que exista una entidad cuyo RTGG sea positivo y además sea superior al importe del Superávit, la parte que exceda del RTGG queda fuera del ámbito de aplicación del art. 32. De esta forma, cada entidad aporta su RTGG, siempre que sea inferior a su Superávit, a reducir el endeudamiento del grupo, haciendo las transferencias que sean necesarias, y el resto de RTGG queda fuera del art. 32.
B) Destinos del superávit
Los destinos del superávit operan de manera secuencial: cumplido el primer destino y los requisitos se puede aplicar el segundo. Siguiendo la redacción del apartado 2 de la Disp. Adic. 6ª, a los efectos de la aplicación del art. 32, relativo al destino del superávit presupuestario, o si fuera menor el remanente de tesorería para gastos generales, se tendrá en cuenta lo siguiente:
Primer destino: Aplicar gasto al presupuesto
Atender las obligaciones pendientes de aplicar a presupuesto contabilizadas a 31 de diciembre del ejercicio anterior (31 de diciembre de 2017) en la cuenta 413 «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto», o equivalentes en los términos establecidos en la normativa contable y presupuestaria que resulta de aplicación, y a cancelar, con posterioridad, el resto de obligaciones pendientes de pago con proveedores, contabilizadas y aplicadas a cierre del ejercicio anterior.
La Disp. Adic. 9ª del RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, ha prorrogado a 2015 la aplicación de las medidas previstas en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, respecto de la liquidación del ejercicio 2014.
Por su parte, la Disp. Adic. 82ª LPGE 2016 regula el Destino del superávit correspondiente al ejercicio 2015 y prorroga de nuevo para el ejercicio 2016 las reglas contenidas en la Disp. Adic. 6ª.
En igual sentido, la LPGE 2017 en su Disp. Adic. 96ª, prorrogó para el ejercicio 2017 la aplicación de las reglas contenidas en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, para lo que se deberá tener en cuenta la Disp. Adic. 16ª TRLRHL.
En el ejercicio 2017 se introdujo como novedad (que se ha mantenido también para este ejercicio) y a los efectos del aptdo. 5 de la Disp. Adic. 16ª TRLRHL, en el supuesto de que un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en el 2017, la parte restante del gasto autorizado en el 2017 se podrá comprometer y reconocer en el ejercicio 2018, financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2017 que quedará afectado a ese fin por ese importe restante y la entidad local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2018.
Actualmente, el superávit presupuestario derivado la liquidación del ejercicio 2017 se ha prorrogado para el 2018 y, por tanto, también la aplicación de las reglas contenidas en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF,para lo cual se deberá tener en cuenta la Disp. Adic. 16ª TRLRHL. En el supuesto de que un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en el ejercicio 2018, la parte restante del gasto autorizado en el 2018 se podrá comprometer y reconocer en el ejercicio 2019, financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2018 que quedará afectado a ese fin por ese importe restante y la corporación local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2019.
Respecto a “...financiar obligaciones a 31 de diciembre del ejercicio anterior en la cuenta de «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto» (las de la 413) o equivalentes...", debemos entender porequivalentes todas aquellas obligaciones que hayan sido objeto de un pago no presupuestario sin pasar por la 413, es decir las recogidas en la cuenta 555, y que necesitan por tanto consignación de presupuesto, y los gastos no registrados en contabilidad debiendo haberse contabilizado, si el ente está sujeto a contabilidad privada.
La interpretación literal de la disposición nos lleva a admitir también como dar destino al superávit, aunque puedan imputarse los gastos recogidos en la cuenta 413 a los créditos presupuestados en el ejercicio siguiente, es decir, que en vez de modificar presupuesto financiándolo con el Remanente líquido de tesorería, se permita consignarlos en los créditos iniciales. Aunque no parece que sea la intención del legislador, se está admitiendo por la Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales, que dicho importe no habría que destinarlo a reducir endeudamiento.
Y respecto a "...cancelar, con posterioridad, el resto de obligaciones pendientes de pago con proveedores, contabilizadas y aplicadas a cierre del ejercicio anterior”, la norma habla siempre en términos de estabilidad, por tanto la magnitud que valora es el superávit, en nuestro caso superávit/ remanente de Tesorería, y, además, como ya hemos dicho, podemos tener entes con presupuesto limitativo y otros sin él. Por tanto hemos de entenderlo en este contexto.
Si tenemos entidades sin presupuesto limitativo, su superávit antes de que se pueda utilizar para otros gastos, debe de haberse utilizado para pagar las obligaciones con proveedores de ejercicios cerrados, lo cual es comprensible con otro de los requisitos que nos exige la Ley que es cumplir el PMP a proveedores. Es decir, si cuando nos ponemos a utilizar el superávit, cumplimos el requisito del PMP a proveedores (hay que verificar este requisito previamente). En principio no tendría por qué haber ninguna obligación de proveedores de ejercicios cerrados pendiente de pago porque a fecha de liquidación han transcurrido más de dos meses.
En el caso de los entes con presupuesto limitativo, la magnitud del remanente no se puede afectar a realizar pagos, financia consignación presupuestaria, crédito presupuestario, por tanto, la finalidad de ese remanente no será el pago de esas obligaciones, sino que, según la norma, antes de que ese remanente sirva para una financiación presupuestaria al alza, se debe verificar que todas las obligaciones de ejercicios cerrados estén pagadas, o lo que es lo mismo, que se cumpla el PMP a proveedores, es decir, con esta interpretación se convierte más que en un destino, en un requisito averificar.
Respecto como interpretar el término "el resto de obligaciones pendientes de pago con proveedores", y si se ha incluir entre éstas a los acreedores por devoluciones de ingreso pendientes de aplicar a presupuesto (el saldo de la cuenta 408), no se debe incluir en este cálculo pues se está haciendo referencia a proveedores, que es un concepto más limitado que el de acreedores, que sí incluye a los acreedores por devoluciones de ingresos. Proveedor será el que realice alguna prestación o suministro para la entidad, de la que deriva la factura a reconocer y pagar, y a lo que se refiere la normativa de lucha contra la morosidad.
Lo mismo se ha planteado respecto de indemnizaciones o ejecución de sentencias pendientes de pago. Respecto de estas, con una interpretación literal, no se considerarían proveedores, pero, por otro lado, deberán figurar a 31 de diciembre en la cuenta 413 si la entidad no ha podido habilitar crédito para imputarlas y están pendientes de ejecutar, y por tanto sí podría utilizarse el superávit presupuestario para su financiación. De hecho en la práctica se está utilizando el superávit para financiar el cumplimiento de sentencias judiciales firmes.
Siguiendo la redacción de la Disp. Adic. 6ª se observa que en la misma no encuentra un lugar especial la ejecución de sentencias, salvo que las mismas se encontraran pendientes de aplicar a presupuesto a 31 de diciembre del 2017 y como tal figuren en la cuenta 413 «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto».
Por tanto, si condena al Ayuntamiento a la ejecución de sentencias pendientes de pago y las mismas se recibieron durante el ejercicio 2017, el Ministerio viene interpretando respecto a la ejecución de las sentencias pendientes de pago, que pese a que no se consideran proveedores- en un sentido literal- si pueden figurar a 31 de diciembre en la cuenta 413, siempre que la entidad no hubiese podido habilitar crédito para poder imputarlas y se encuentren pendientes de contabilizar, por tanto podría utilizarse el RTGG para su financiación. Si por el contrario, las sentencias se hubiesen recibido durante el ejercicio 2018, no cabe aplicar las reglas especiales previstas en la Disp. Adic. 6ª, pues no se encuentra en ninguno de los destinos previstos por la norma, pues la ejecución de sentencias no ocupa un lugar especial en la excepción prevista en la Disp. Adic. 6ª y, por tanto, el cumplimiento de una Sentencia no puede incumplir una norma hacendística.Ver a este respecto la consulta número 4 y 7 de documento elaborado por el ministerio sobre la aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria y las contestaciones a las consultas más frecuentes.
Segundo destino: inversiones sostenibles
A) Cumplidas las obligaciones del citado como primer destino, el superávit presupuestario, o si fuera menor el remanente de tesorería para gastos generales se ha de mantener con signo positivo.
B) El importe que se destine a inversiones sostenibles no puede ser tal que provoque inestabilidad o déficit. El límite será la estimación de superávit (capacidad de financiación) en la liquidación de 2018. Que es como se interpreta lo que la redacción del apartado b) del punto 2 de la Disp. Adic. 6ª, que recogió como:
“Se deberá destinar, como mínimo, el porcentaje de este saldo para amortizar operaciones de endeudamiento que estén vigentes que sea necesario para que la Corporación Local no incurra en déficit en términos de contabilidad nacional en dicho ejercicio 2014.”
Si se trata de aplicar el superávit obtenido en la liquidación del ejercicio 2017, el destino del mismo se aplicará durante el ejercicio 2018, una vez aprobada la liquidación y no antes.
El importe máximo para acometer inversiones estará limitado por el resultado estimado de la estabilidad presupuestaria de la liquidación de 2018. Este será el límite máximo por el que la Entidad podrá realizar inversiones sin incurrir en déficit presupuestario en ese ejercicio.
Una vez aplicados los importes correspondientes a la cuenta 413 así como a las posibles inversiones financieramente sostenibles, el importe restante se deberá destinar a amortizar deuda.
En la práctica, una vez aprobada la liquidación del presupuesto de 2017 y con el informe trimestral de ejecución presupuestaria correspondiente al primer trimestre del ejercicio 2018, se estimaran los gastos e ingresos no financieros en plano, es decir no teniendo en cuenta el importe de la IFS. El importe del superávit de 2018 marcará el límite de la IFS. De tal forma que si el superávit del 2017 es superior a la estimación de la liquidación de 2018, este último determinará el importe máximo a destinar en IFS, y el exceso del superávit de 2017 sobre el 2018 irá amortización de la deuda.
Datos liquidación 2017.
Superávit =1000
RTGG (+) =1200
Deuda PDE = 8000
413= 100.
Cumple con los requisitos de la Disp. Adic. 6ª.
Estimación de liquidación del presupuesto de 2018, según informe trimestral, con un superávit de 800.
Incluido en el art. 32 (la entidad está endeudada).
Importe para aplicar la norma, el menor entre superávit y RTGG, 1000.
Cuenta 413= 100.
Inversión IFS = 800. No computa en la regla de gasto, pero si a efectos de la estabilidad.
Amortización anticipada 100 (superávit 2017 > superávit 2018= 800 Límite).
RTGG = 200 (1200 -1000) de libre disposición conforme los usos que marca el TRLRHL, esta cantidad si computara a efectos de la regla de gasto y de la estabilidad presupuestaria.
C) Será necesario que el PMP a los proveedores, de conformidad con los datos publicados, no supere el plazo máximo de pago previsto en la normativa sobre morosidad. Este requisito, como el anterior, es de verificación cada vez que se plantee la utilización del superávit dado que deberá utilizarse el último dato trimestral publicado.
D) A lo largo de la vida útil de la inversión, ésta ha de ser financieramente sostenible. A estos efectos, la ley determina los requisitos formales que permiten calificar una inversión como financieramente sostenible, para lo que se valorará especialmente su contribución al crecimiento económico a largo plazo. En el epígrafe siguiente nos detendremos en su regulación.
C) Ámbito temporal de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF
El destino del superávit presupuestario para la aplicación de las normas contenidas en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF debe prorrogarse cada año. Si no se prorroga y la entidad está endeudada, debe aplicarse el art. 32.
Empecemos por la regulación prevista. La norma hace referencia a la utilización en 2014, es decir, del superávit de la liquidación de 2013. Igualmente, se extiende a su utilización en el ejercicio 2015 y en el 2016 a través de la promulgación de leyes que prorrogan expresamente el destino del superávit.
Respecto de la redacción del aptdo. 3:
“3. Excepcionalmente, las Corporaciones Locales que en el ejercicio 2013 cumplan con lo previsto en el apartado 1 respecto de la liquidación de su presupuesto del ejercicio 2012, y que además en el ejercicio 2014 cumplan con lo previsto en el apartado 1, podrán aplicar en el año 2014 el superávit en contabilidad nacional o, si fuera menor, el remanente de tesorería para gastos generales resultante de la liquidación de 2012, conforme a las reglas contenidas en el apartado 2 anterior, si así lo deciden por acuerdo de su órgano de gobierno.”
Como sabemos, el remanente de tesorería es una magnitud acumulativa. En 2014 ya no puede hablarse de la magnitud de liquidación 2012. Pero la incertidumbre normativa generada durante el año 2013, justificó de alguna forma la inejecución del crédito que se tuvo que destinar a reducir endeudamiento neto en 2013.
Cuestión distinta es que, como se ha dicho, para verificar el cumplimiento del requisito del 1 b) se debe considerar el importe de las obligaciones pagadas financiadas con endeudamiento de los Planes de Pago a proveedores, tanto de 2012 como de 2013.
Respecto a si esta posibilidad de destinar el superávit a algo que no sea reducir endeudamiento neto, prevista para 2014, puede continuar aplicándose, queda a lo que establezcan las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, como establece el aptdo 5.:
“5. En relación con ejercicios posteriores a 2014, mediante Ley de Presupuestos Generales del Estado se podrá habilitar, atendiendo a la coyuntura económica, la prórroga del plazo de aplicación previsto en este artículo.”
La Disp. Adic. 9ª RD-ley 17/2014 ha prorrogado a 2015 la aplicación de las medidas previstas en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, respecto de la liquidación del ejercicio 2014.
La Disp. Adic. 82ª LPGE 2016 regula el Destino del superávit correspondiente al ejercicio 2015, y prórroga para el ejercicio 2016 las reglas contenidas en la Disp. Adic. 6ª.
Actualmente, el superávit presupuestario derivado la liquidación del ejercicio 2017 se ha prorrogado para el 2018 y, por tanto, también la aplicación de las reglas contenidas en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, para lo cual se deberá tener en cuenta la Disp. Adic. 16ª TRLRHL, a través de RD-ley 1/2018.
D) Efectos de la aplicación de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF
“4. El importe del gasto realizado de acuerdo con lo previsto en los apartados dos y tres de esta disposición no se considerará como gasto computable a efectos de la aplicación de la regla de gasto definida en el artículo 12.”
Pero sí computará a los efectos de estabilidad presupuestaria, lo que, hace que la capacidad de financiación que se deduzca de la estimación de liquidación se convierta en el límite para el superávit que se puede destinar a este tipo de inversiones, debiendo destinarse el resto a reducir endeudamiento neto (se ha visto en un supuestos prácticos).
Respecto a si, además de lo previsto en el art. 32. y en la Disp. Adic. 6ª, se puede realizar alguna otra modificación de crédito con cargo al RTGG derivado de la liquidación presupuestaria, como es el caso de la incorporación de remanentes de crédito, o cualquier otra, debe tenerse en cuenta que la utilización del remanente de tesorería de 2017 para financiar modificaciones en 2018 afectará tanto al objetivo de estabilidad como al objetivo de Regla de Gasto.
Si un ayuntamiento presenta capacidad de financiación en importe inferior al remanente de tesorería para gastos generales, el exceso de este lo podrá destinar a financiar cualquier tipo de gasto, aunque, le afectará tanto al cumplimiento de estabilidad como Regla de Gasto.
La cantidad de superávit que no se utilice en los destinos que establece la Disposición Adicional, o el remanente de tesorería si es menor, deberá destinarse a reducir endeudamiento neto.
Por otro lado, si un ayuntamiento presenta necesidad de financiación pero tiene remanente de tesorería para gastos generales positivo, puede financiar cualquier tipo de gasto con el mismo, aunque, le afectará tanto al cumplimiento de estabilidad como a Regla de Gasto.
Por parte de COSITAL NETWORK se trasladó la consulta de si las entidades que, teniendo superávit, remanente de tesorería positivo, que cumplen con los plazos de pago a proveedores, pero no tienen deuda, por lo que no les es de aplicación el art. 32, pueden acogerse a la previsión de la Disp. Adic. 6ª respecto a la posibilidad de dotar de crédito para la 413 y de realizar inversiones sostenibles que no computen en Regla de Gasto.
“Respuesta de la Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales a la pregunta de si pueden las Entidades sin deuda financiera aplicar la Disposición Adicional Sexta de la LOEPSF Si una entidad local a resultas de la liquidación presupuestaria de 2013 tiene superávit presupuestario, remanente de tesorería para gastos generales (en adelante RTGG) ajustado de signo positivo y no tiene deuda pública en términos de contabilidad nacional a 31 de diciembre de 2013, no estaría incluida en el ámbito del artículo 32 lo que en principio, dada la redacción de la DA 6ª, la dejaría fuera de la misma y en consecuencia de la excepción en la aplicación de la regla de gasto. Considerando que la aplicación de la norma en estos términosprovocaría que las entidades locales que cumplieran los requisitos de la DA 6ª pero sin tener deuda financiera no pudieran beneficiarse de la excepción de la regla de gasto al aplicar el superávit, cabría entender que es adecuado a derecho y acorde al espíritu de la LOESPSF posibilitar que las entidades locales que carezca de deuda financiera pero cumplan los requisitos de la DA 6ª puedan aplicar el superávit a los fines definidos en la citada DA 6ª con todos los efectos regulados en la misma. Así las cosas, la Entidad Local tendría 2 opciones: a) Utilizar la totalidad del RTGG en los términos del TRLRHL con los efectos que tiene sobre la regla de gasto. b) O bien utilizar el superávit según la DA 6ª, en cuyo caso no tendría efectos sobre la regla de gasto, aplicando el importe del superávit (o del RTGG si éste fuera menor) a la imputación de los gastos de la cuenta (413) contabilizados a 31 de diciembre de 2013, el importe que se acuerde por la Corporación a inversión financieramente sostenible sin incurrir en inestabilidad al cierre del ejercicio 2014 según las previsiones realizadas y de acuerdo con la DA 16ª del TRLRHL; y si aún queda saldo del superávit, utilizar el importe restante conforme al TRLRHL teniendo ya la utilización de este último importe restante efectos en la regla de gasto. En todo caso, la utilización del importe que exceda del RTGG sobre el importe del superávit tendría efectos sobre la regla de gasto, puesto que ese exceso no se aplica de acuerdo a la excepción contenida en la citada DA 6ª de la LOEPSF. Subdirección General.”
¿Cuándo se ha de verificar el cumplimiento de los requisitos?
En cuanto a los límites en materia de endeudamiento y PMP a proveedores, cuya situación irá cambiando a lo largo del ejercicio en función de las cantidades amortizadas y de la disponibilidad de la tesorería, la norma no concreta el momento temporal en que esto debe ser valorado. Por lo tanto, se puede entender que será en cualquier momento en el que la Entidad Local decida articular su expediente administrativo para utilizar su superávit o remanente.
V. Inversiones sostenibles. Requisitos
Como sabemos, la Disp. Final 1ª RD-ley 2/2014 añadió una nueva Disp. Adic. 16ª al TRLRHL, a los efectos de lo dispuesto en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, lo que ha de entenderse por IFS, fijando los requisitos que ha de cumplir.
La Disp. Adic. 16ª TRLRHL ha sido modificada por el RD-ley 1/2018, que ha modificado los apartados 1 y 2, incluyendo como novedad nuevos grupos de programas.
Además, debemos recordar que, desde el ejercicio pasado y debido a las fechas en las que se prorrogó el uso del superávit (que coincidió con la entrada en vigor de la LPGE 2017 en julio de ese año), es posible continuar ejecutando las IFS iniciadas en el 2018 durante el 2019, siempre que dicho gasto haya quedado autorizado a final del ejercicio 2017 (en fase A del gasto).
Primer requisito: Cumplimiento de obligaciones tributarias y con la Seguridad Social. Que la inversión se realice, en todo caso, por entidades locales que se encuentren al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social.
Segundo requisito: Que la adquisición del bien inmueble tenga reflejo presupuestario en los grupos de programa explícitamente recogidos en la Disp. Adic. 16ª TRLRHL, cuyos apartados 1 y 2 han sido modificados por el RD-ley 1/2018, donde se han incluido nuevos grupos de programas.
Además, se flexibiliza el régimen de autorizaciones:
Cuando exista gasto de inversión en estos últimos grupos de programas, y se incurra en un gasto de inversión en el conjunto de grupos de programas citados en este apartado superior a 15 millones de euros o al 40 % del gasto no financiero total de la entidad local respectiva y suponga incremento de los capítulos 1 o 2 del estado de gastos vinculado a los proyectos de inversión se requerirá autorización previa de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, del Ministerio de Hacienda y Función Pública. (NUEVO)
2. Quedan excluidas tanto las inversiones que tengan una vida útil inferior a cinco años como las que se refieran a mobiliario y enseres, salvo que se destinen a la prestación de servicios asociados a los grupos de programas recogidos en el apartado anterior. (NUEVO)
También quedan excluidas las inversiones en vehículos, salvo que se destinen a la prestación de los servicios públicos de recogida, eliminación y tratamiento de residuos, seguridad y orden público, protección civil, prevención y extinción de incendios, y de transporte de viajeros. (NUEVO)
5. En relación al destino del superávit de las corporaciones locales correspondientes al año 2017 se prorroga para el 2018 la aplicación de las reglas contenidas en la disposición adicional sexta de la LOEPYSF, para lo que se deberá tener en cuenta la DA décimo sexta del TRLRHL.”
En el supuesto de que un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en el ejercicio 2018, la parte restante del gasto autorizado en el 2018 se podrá comprometer y reconocer en el ejercicio 2019, financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2018 que quedara afectado a eses fin por ese importe restante y la corporación local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2019.
Cuando el gasto de inversión en estos grupos de programas, considerados en conjunto, sea superior a 10 millones de euros y suponga incremento de los capítulos 1 o 2 del estado de gastos vinculado a los proyectos de inversión se establece el requisito de autorización previa de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, del Ministerio de Hacienda.
Respecto a la utilización del programa 933, se han emitido dos notas informativas por el Ministerio.
La primera, de fecha 30 de abril de 2014, sobre la necesidad de autorización, para interpretar que están sujetas a autorización previa de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local las inversiones incluidas en la última relación siempre que el conjunto de inversiones que realice cada entidad local incluidas en ésta y en la primera relación de la citada disposición adicional decimosexta sea superior a 10 millones de euros y suponga incremento de los capítulos 1 o 2 del estado de gastos vinculado a los proyectos de inversión.
Y la segunda, de fecha 13 de abril de 2015, para considerar incluidos en el ámbito objetivo de aplicación del grupo de programa 933 los gastos de rehabilitación y conservación en edificios de uso múltiple y en infraestructuras e inmuebles propiedad de las entidades locales afectos a usos concretos de ámbitos tales como el educativo, deportivo, cultural o social.
Por parte de algún compañero se ha consultado este extremo a la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local respecto a la limitación de las IFS del programa 933 a la rehabilitación y conservación y reparación de infraestructuras e inmuebles propiedad de la entidad local afectos al servicio público y de acuerdo con la nota publicada en la OVEL tan solo admite que la rehabilitación y reparación se extienda, a efectos de las IFS, a inmuebles no solo afectos al área de gasto 9 sino también a aquellos otros afectos a servicios públicos como cultura, educación, etc. Pero, en todo caso, limitado a las actuaciones de rehabilitación y reparación donde no tendría encaje la compra de un inmueble.
Tercer requisito: Características de la inversión. Quedan excluidas tanto las inversiones que tengan una vida útil inferior a cinco años como las que se refieran a la adquisición de mobiliario, enseres y vehículos, salvo que se destinen a la prestación de los servicios públicos de recogida, eliminación y tratamiento de residuos, seguridad y orden público, protección civil, prevención y extinción de incendios, y de transporte de viajeros.
Cuarto requisito: Imputación presupuestaria según la clasificación económica. El gasto que se realice deberá ser imputable al capítulo 6 del estado de gastos del presupuesto general de la Corporación Local.
Cabe plantearse si determinados gastos de inversión, como el abono del justiprecio en los casos de expropiaciones, son susceptibles de encuadrarse en este tipo de inversiones. Se viene interpretando que sí, que puede tener encaje en los grupos de programas establecidos, ya que la norma no dispone nada que los excluya.
a) Cumplan con lo previsto en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF;
b) o bien, no cumpliendo lo previsto en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, la inversión no conlleve gastos de mantenimiento y así quede acreditado en su Plan económico-financiero -PEF- convenientemente aprobado.
Del mismo modo, si la entidad a la que la Diputación Provincial, Consejo o Cabildo Insular transfiere los fondos para realizar la Inversión Financieramente Sostenible se encuentra en Inestabilidad y viniere obligada a elaborar el PEF habría de recoger en el mismo el impacto de dicha inversión:
Quinto requisito: Cumplimiento del objetivo de estabilidad y deuda pública. Que la inversión permita durante su ejecución, mantenimiento y liquidación, dar cumplimiento a los objetivos de estabilidad presupuestaria, y deuda pública por parte de la Corporación Local. A tal fin se valorará, el gasto de mantenimiento, los posibles ingresos o la reducción de gastos que genere la inversión durante su vida útil.
Sexto requisito: Limitación temporal. La iniciación del correspondiente expediente de gasto y el reconocimiento de la totalidad de las obligaciones económicas derivadas de la inversión ejecutada se deberá realizar por parte de la Corporación Local antes de la finalización del ejercicio de aplicación de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF que en estos momentos es 2018.
No obstante, en el supuesto de que un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en 2018, la parte restante del gasto autorizado en 2018 se podrá comprometer y reconocer en el ejercicio 2019, financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2018 que quedará afectado a ese fin por ese importe restante y la entidad local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2019.
Esto plantea varias cuestiones. Por un lado, cómo se ha de convertir el RTGG de la liquidación de 2018 en Remanente afectado a estos gastos, sobre todo si se efectúa el seguimiento de los proyectos mediante la aplicación de contabilidad. Deberá encontrarse la manera de que en 2019 un ingreso financiero del capítulo 8 (RTGG sobre el que no se reconocen derechos cuando se utiliza como financiación en los expedientes de modificación de créditos) ha provocado una desviación de financiación positiva que debe utilizarse en 2019. Por otro lado, aparece de nuevo el límite de la estimación de superávit en liquidación, de 2019, que de no ser suficiente para absorber la modificación que se plantea, bloquearía su incorporación, salvo que se adoptaran medidas alternativas para evitar el incumplimiento.
Séptimo requisito: Memoria económica de la inversión. El expediente de gasto que se tramite incorporará una memoria económica específica, suscrita por el presidente de la Corporación Local, o la persona de la Corporación Local en quien delegue, en la que se contendrá la proyección de los efectos presupuestarios y económicos que podrían derivarse de la inversión en el horizonte de su vida útil.
Octavo requisito: Informes de Intervención. El órgano interventor de la Corporación Local informará acerca de la consistencia y soporte de las proyecciones presupuestarias que contenga la memoria económica de la inversión en relación con los criterios establecidos en los apartados anteriores.
Realmente, la memoria económica de la inversión debería elaborarse por técnicos y suscribirla el Alcalde, por lo que el informe del interventor difícilmente va a poder cuestionarla, salvo que se omitan los cálculos de la proyección en el tiempo de los efectos de la inversión, o sean incoherentes.
Además, el interventor de la Corporación Local informará al Ministerio de Hacienda y función pública de las inversiones ejecutadas en aplicación de lo previsto en esta disposición.
Noveno requisito: Información y publicidad. Anualmente, junto con la liquidación del presupuesto, se dará cuenta al pleno de la Corporación Local del grado de cumplimiento de los criterios previstos en los apartados anteriores y se hará público en su portal web.
VI. Supuestos prácticos
Ejemplo 1. Un Ayuntamiento
DATOS LIQUIDACIÓN 2017
- Estimación de liquidación del presupuesto de 2018, según informe trimestral, con un superávit de 800.
- Amortización anticipada = 100
- RTGG = 200 de utilización conforme al TRLRHL. Computa en la regla de gasto.
Ejemplo 2. Un Ayuntamiento
- Obligaciones financiadas en MPP 2013 vía préstamo = 1700.
- No cumple requisitos DA 6ª pero sí el art. 32
- RTGG = 200 de utilización conforme al TRLRHL.
Ejemplo 3. Un Ayuntamiento
- Estimación liquidación 2018 según informe trimestral de un superávit de 800.
- Inversión = 600
- Amortización anticipada = 0
Ejemplo 4. Un Ayuntamiento
- Estimación liquidación 2018 1T según informe trimestral con superávit de 800.
- Inversión = 800
- Amortización anticipada = 200
- ejecutamos una obra de 1000 en parques y jardines (IFS) utilizando:
800 de superávit (no computa en la regla de gasto).
RTGG = 200 si computa en la regla de gasto.
En el 3T la estimación del superávit de 2018 es de 1000.
Toda la obra realizada quedaría excluida de la regla de gasto.
Ejemplo 5. Un Ayuntamiento
- Estimación liquidación 2018 según informe trimestral de un déficit de 800.
- Inversión = 0 porque incumple PMP
Esperar 3T para que superávit pueda ir tb a IFS, adoptando medidas para el cumplimiento de PMP.
Ejemplo 6. Un Ayuntamiento, un Organismo Autónomo y una Sociedad Mercantil
Suma aportaciones individuales = 780 um (menor de cada una 700+0+80).
Limite superávit de grupo = 1000 um.
IFS = 650 (estimación superávit consolidado 2018).
Amortización deuda 130.
650+130 = Suma aportaciones individuales = 780 um.
Finalmente, interesa destacar dos consultas sobre la aplicación del art. 12.5 LOEPYSF (“Los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinarán íntegramente a reducir el nivel de deuda pública”), en el caso de que la entidad local obtenga mayores ingresos recaudados sobre los previstos inicialmente en el presupuesto y se den los requisitos para tramitar una modificación presupuestaria del tipo crédito extraordinario y suplemento de crédito (véanse consultas 70 y 74 del documento elaborado por el Ministerio sobre la aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria a las entidades locales).
Hablamos de ingresos recaudados. Se excluyen los ingresos finalistas y debe comprobarse durante la ejecución del presupuesto, lo que implica estimar que el resto de ingresos se están obteniendo conforme a las previsiones iniciales.
A liquidación presupuestaria, separar los ingresos obtenidos por encima de lo previsto.
PI= 1000 (no son ingresos finalistas).
Recaudación corriente= 1200 (no son finalistas, y no son recadados de cerrados).
+Ingresos /previsiones= 200.
RTGG =1200.
Superávit =900.
El orden es, primero, el destino del art. 12.5 LOEPYSF; segundo, IFS pendiente del ejercicio 2017; tercero, comprobar requisitos Disp. Adic. 6ª en el ejercicio 2018.
RTGG = 1200:
200 = articulo 12.5
1000 = para art. 32 y Da 6ª.
200= art. 12.5
700= art. 32 y DA 6ª.
RTGG 1000 = para art. 32 y Da 6ª
Superávit 700.
De estas dos magnitudes verifico requisitos de la Disp. Adic. 6ª.
Si hubiese IFS pendientes de 2017 se deberían de descontar de RTGG de 1000.
Llamo la atención en que hay que descontar el exceso de 200 de los ingresos recaudados sobre los inicialmente previstos para dar cumplimiento al art. 12.5 LOEPYSF, es decir, amortizar deuda.
- Presentación de Eva Donoso, Vocal Asesora de la Subdirección General de Estudios y Financiación de EELL. MINHAFP, sobre la modificación de la ley orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, de la Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales, del Ministerio de Hacienda y función pública. Enero de 2018.
- Destino del superávit. Curso itinerario formativo en materia económica presupuestaria para secretarios-interventores en pequeños municipios de Plan de formación local 2015 de la Diputación de Valencia. Autor: Francisco Javier Biosca López, Presidente del Colegio de Secretarios Interventores y Tesoreros de la provincia de Valencia.
- Aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria a las Entidades Locales. Contestaciones a las consultas más frecuentes. Ministerio de Hacienda y Función Pública Secretaría de Estado de Hacienda Secretaría General de Financiación Autonómica y Local Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales. 1ª edición, marzo de 2018.

References: resolución 
 artículo 32
 artículo 32
 Real Decreto 
 Resolución 
 artículo 32
 artículo 12
 artículo 32