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Timestamp: 2017-11-20 15:12:48+00:00

Document:
La Commission de révision agricole du Canada : un organisme indépendant?
Par : Dara Jospe, faculté de droit, section common law, Université d'Ottawa, printemps 2012
I.Introduction et détermination des enjeux
II.Comment la common law a-t-elle adopté les facteurs énoncés dans l'arrêt Valente et comment les a-t-elle appliqués aux tribunaux administratifs sans compétence pénale?
III.Quel est le degré d'indépendance et quelles sont les mesures institutionnelles nécessaires pour la mise en œuvre des facteurs énoncés dans l'arrêt Valente afin de protéger l'indépendance de la Commission?
IV.La situation de la Commission sur l'échelle
V.Comment d'autres tribunaux ont ils tenté de conserver l'indépendance au sein des structures gouvernementales?
VI.Conclusion et recommandations
I. Introduction et détermination des enjeux
La caractéristique fondamentale d'une audience équitable devant un organisme administratif réside dans le fait que le décideur et le processus décisionnel sont indépendants; ils ne doivent accorder à l'une ou l'autre partie aucun traitement préférentiel ni se laisser influencer par des idées préconçuesFootnote 1. Cette caractéristique est essentielle aux justiciables qui se présentent devant les tribunaux, ainsi que pour la confiance du public dans l'administration de la justiceFootnote 2. « [L]e public retirerait sa confiance aux instances décisionnelles publiques, s'il avait l'impression que leurs décisions étaient fondées sur des considérations non pertinentes telles qu'[…] une pression indue de la part du gouvernementFootnote 3 ».
Le présent document se propose d'examiner la question de savoir si la Commission de révision agricole du Canada (la Commission) est un organisme administratif indépendant. La Commission est un organisme quasi-judiciaire indépendant constitué par le gouvernement du Canada en vertu du paragraphe 4(1) de la Loi sur les produits agricoles du CanadaFootnote 4 (Loi PAC). Dans l'exécution de sa mission, la Commission :
offre une révision rapide, indépendante, informelle et équitable de la validité de toute sanction administrative pécuniaire imposée à une personne par un organisme fédéral en vertu de la Loi SAP [Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire]Footnote 5.
La Commission rend compte au Parlement par l'entremise du ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire du Canada. Par conséquent, l'indépendance de la Commission sera établie par rapport à son ministre.
Pour ce faire, je commencerai par examiner l'arrêt Valente c. la ReineFootnote 6, dans lequel la Cour suprême du Canada a d'abord analysé les conditions essentielles de l'indépendance judiciaire pour l'application de l'alinéa 11d) de la Charte canadienne des droits et libertésFootnote 7. Ensuite, je me pencherai sur la manière dont les cours ont appliqué les facteurs énoncés dans l'arrêt Valente aux tribunaux administratifs sans compétence pénale et j'analyserai les différences entre les cours et les tribunaux administratifs. Par la suite, j'examinerai par ordre chronologique la jurisprudence la plus pertinente qui porte sur l'indépendance des tribunaux.
Après avoir présenté le contexte, je commencerai la deuxième partie de mon document par une description de la structure de la Commission. Premièrement, je décrirai les origines de la Commission : la manière dont elle est issue de deux textes législatifs distincts et comment elle a évolué depuis 1983. Je soulignerai les différences entre les origines de la Commission et les origines d'autres offices fédéraux. Plus particulièrement, j'insisterai sur le fait que la Commission est l'un des seuls tribunaux qui ne figure pas à l'annexe I.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP)Footnote 8 en tant qu'institution indépendante.
Deuxièment, je décrirai la structure actuelle de la Commission au moyen d'un examen de la Loi PAC et de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire (Loi SAP)Footnote 9. J'analyserai comment ces lois favorisent l'indépendance de la Commission. Je conclurai que l'inamovibilité et la sécurité financière sont protégées par la loi; toutefois, l'indépendance institutionnelle a été oubliée et, cela étant, l'indépendance de la Commission peut être menacée.
J'appliquerai la jurisprudence examinée à la partie I pour définir la place de la Commission sur l'échelle des instances décisionnelles administratives. Les cours ont conclu que les tribunaux qui exercent une fonction juridictionnelle importante se situent à l'extrémité de l'échelle et requièrent une plus grande indépendance. En revanche, les cours ont invoqué les lois habilitantes des tribunaux lorsque leurs fonctions s'apparentaient moins à celles des cours. Je tiendrai compte des facteurs suivants pour déterminer la place de la Commission sur l'échelle : les types de litiges qu'entend la Commission, les sanctions pécuniaires imposées par la Commission et les similitudes entre les dispositions pénales et les contraventions prévues par la Loi SAP et son règlement d'application.
Enfin, j'examinerai comment les autres tribunaux ont tenté de conserver leur indépendance au sein des structures gouvernementales.
Je conclurai en établissant que la Commission n'est pas indépendante et que, par conséquent, le gouvernement, au moyen de la loi, ou le ministre, au moyen de protocoles d'ententes, doivent en faire davantage pour préserver l'indépendance de la Commission.
II. Comment la common law a-t-elle adopté les facteurs énoncés dans l'arrêt Valente et comment les a t elle appliqués aux tribunaux administratifs sans compétence pénale?
A. Les facteurs énoncés dans l'arrêt Valente
En 1985, la Cour suprême du Canada a examiné ce que l'on entend par « tribunal indépendant et impartial », une garantie consacrée par l'alinéa 11d) de la Charte. La Cour était saisie de la question de savoir si un juge siégeant à la Cour provinciale de l'Ontario constituait un tribunal indépendant au sens de l'alinéa 11d) de la Charte. Dans l'arrêt Valente, on s'est concentré sur le rapport qu'il y avait entre, d'une part, les juges et la Cour provinciale et, d'autre part, l'exécutif ontarien, par le biais du ministère du Procureur généralFootnote 10.
La Cour suprême du Canada a défini l'indépendance de la manière suivante :
Le terme « indépendant », à l'alinéa 11d), reflète ou renferme la valeur constitutionnelle traditionnelle qu'est l'indépendance judiciaire. Comme tel, il connote non seulement un état d'esprit ou une attitude dans l'exercice concret des fonctions judiciaires, mais aussi un statut, une relation avec autrui, particulièrement avec l'organe exécutif du gouvernement, qui repose sur des conditions ou garanties objectivesFootnote 11.
Comme le fait observer la Cour suprême du Canada, l'indépendance judiciaire est protégée par la ConstitutionFootnote 12. L'indépendance judiciaire réside essentiellement dans le fait que les juges sont libres de toute intervention ou influence. Comme l'a souligné le juge en chef Dickson, « personne de l'extérieur – que ce soit un gouvernement, un groupe de pression, un particulier ou même un autre juge – ne doit intervenir en fait, ou tenter d'intervenir, dans la façon dont un juge mène l'affaire et rend sa décisionFootnote 13 ».
Dans l'arrêt Valente, la Cour suprême du Canada a examiné les conditions essentielles de l'indépendance judiciaire pour l'application de l'alinéa 11d) de la Charte, et a reconnu qu'elles doivent avoir « un lien raisonnable avec cet éventail de dispositions législatives et constitutionnelles qui au Canada régissent les questions touchant à l'indépendance judiciaire des tribunauxFootnote 14 ». La Cour suprême du Canada a dégagé à l'unanimité trois conditions essentielles nécessaires pour assurer l'indépendance des tribunaux par rapport au gouvernement : l'inamovibilité, la sécurité financière et l'indépendance institutionnelle. Prises ensemble, ces garanties rassurent le public que le processus décisionnel judiciaire est à l'abri de toute ingérenceFootnote 15. J'analyserai chacune de ces garanties à tour de rôle.
i. L'inamovibilité
Selon le principe de l'inamovibilité, une fois nommé, le juge peut siéger jusqu'à l'âge de la retraite, qui est de 75 ans. L'exécutif ou une autre autorité investie du pouvoir de nomination ne peut révoquer un juge que si une enquête indépendante démontre qu'il est justifié de le faire. L'inamovibilité empêche donc l'exécutif de révoquer un juge pour avoir rendu des décisions qu'il n'approuve pas. En conséquence, les nominations à titre amovible, qui permettent au Cabinet de révoquer les juges sans motif valable et sans la tenue d'une audience, violent les garanties constitutionnelles de l'indépendance judiciaireFootnote 16.
ii. La sécurité financière
La deuxième garantie, à savoir la sécurité financière, veille à ce que « le droit au traitement et à la pension soit prévu par la loi et ne soit pas sujet aux ingérences arbitraires de l'exécutifFootnote 17 ».
L'exécutif ne peut pas modifier le traitement d'un juge pour des raisons arbitraires, telles que l'insatisfaction à l'égard de décisions rendues. Par conséquent, l'exécutif garantit au juge un traitement fixe. En outre, la sécurité financière vise à assurer un traitement suffisant au juge de manière à l'empêcher de chercher des revenus supplémentaires. Il est important d'assurer la sécurité financière des juges afin d'éviter qu'ils ne soient enclins à prendre des positions qui peuvent porter atteinte à leur rôle de décideursFootnote 18.
iii. Le contrôle institutionnel
La dernière garantie de l'indépendance judiciaire est le contrôle institutionnel relativement aux questions administratives qui ont un effet direct sur l'exercice des fonctions judiciaires. La Cour suprême du Canada a établi une distinction entre ce qui est souhaitable, à savoir l'acquisition d'une plus grande autonomie administrative, et ce qui est essentiel : « Les aspects essentiels de l'indépendance institutionnelle […]. On peut les résumer comme étant le contrôle par le tribunal des décisions administratives qui portent directement et immédiatement sur l'exercice des fonctions judiciairesFootnote 19 ». Les questions administratives qui ont un effet direct sur l'exercice des fonctions judiciaires sont l'assignation des juges à une cause, les séances de la cour et son rôle ainsi que la fourniture de salles d'audience et la direction du personnel administratif dans l'exercice de ces fonctionsFootnote 20. La Cour suprême du Canada a établi une distinction entre ces questions administratives et une plus grande autonomie sur les aspects de l'administration concernant les finances et le personnelFootnote 21. Néanmoins, dans la décision Bisson c. QuébecFootnote 22, la Cour supérieure du Québec a décidé que le gouvernement doit fournir aux juges « toutes les ressources humaines, financières et matérielles nécessaires à l'exécution de leurs fonctions judiciairesFootnote 23 ».
Les trois conditions essentielles de l'indépendance judiciaire visent toutes à éviter que le juge soit mis dans des situations compromettantes où il pourrait être porté à rendre des décisions dans le but de protéger ses propres intérêts.
B. Application des facteurs énoncés dans l'arrêt Valente dans le contexte du droit administratif
i. L'indépendance des tribunaux
Les facteurs énoncés dans l'arrêt Valente qui garantissent l'indépendance judiciaire établissent le fondement de l'indépendance des tribunaux. Toutefois, les tribunaux diffèrent des cours sur au moins un point essentiel : les organismes administratifs sont créés par l'exécutif et conservent un lien avec le ministreFootnote 24. Colleen Flood et Lorne Sossin on souligné ce qui suit :
[Traduction] Compte tenu de la nature politique de l'exécutif du gouvernement, et en particulier de sa responsabilité d'établir et de promouvoir les politiques du gouvernement, on peut facilement constater comment une ingérence inappropriée qui peut découler des rapports étroits entre les ministères et les tribunaux peut semer la confusion, sinon la méfiance, dans l'esprit du public en généralFootnote 25.
Les justiciables devant les tribunaux pourraient craindre que le ministre puisse influencer l'issue de dossiers particuliers. Cette crainte peut être particulièrement inquiétante dans des domaines où le gouvernement est fréquemment une partie adverse devant le tribunal. Par conséquent, dans l'arrêt Valente, la Cour suprême du Canada a proposé que les trois garanties de l'indépendance judiciaire puissent s'appliquer aussi aux tribunaux.
Toutefois, les garanties énoncées dans l'arrêt Valente ne devraient pas être appliquées aux tribunaux aussi strictement qu'elles le sont aux coursFootnote 26. Dans l'arrêt Matsqui, la Cour suprême du Canada a fait observer que les garanties de l'indépendance du tribunal doivent être appliquées d'une manière souple pour tenir compte des fonctions particulières du tribunal. Le juge en chef Lamer a formulé l'observation suivante : « Le niveau requis d'indépendance institutionnelle dépendra de la nature du tribunal, des intérêts en jeu et des autres signes indicatifs de l'indépendance, tels les serments professionnelsFootnote 27 ». La Cour suprême du Canada a également établi un critère pour déterminer l'indépendance, à savoir : « si une personne sensée et raisonnable […] aurait une crainte raisonnable de partialité pour le motif que les membres des tribunaux d'appel ne sont pas indépendantsFootnote 28 ».
L'arrêt 2747-3174 Québec Inc c Québec (Régie des permis d'alcool)Footnote 29 constitue un exemple d'une application contextuelle des facteurs énoncés dans l'arrêt Valente. Dans cet arrêt, la Cour suprême du Canada a conclu que les régisseurs de la Régie des permis d'alcool du Québec jouissaient d'une inamovibilité suffisante en dépit du fait que leur mandat était limité. La Cour suprême du Canada a conclu que l'indépendance du tribunal ne requiert pas que les juges occupent leur fonction à titre inamovible. Les mandats à durée déterminée ont été jugés adéquats parce que les régisseurs ne pouvaient être démis de leurs fonctions que pour des raisons précises et pouvaient contester leur destitution devant les tribunauxFootnote 30.
Dans l'arrêt Régie, l'intimée contestait aussi le contrôle administratif de la Régie. Elle a avancé que l'importance des contacts entre la Régie et le ministre de la Sécurité publique avait mis en péril l'indépendance institutionnelle de la Régie. La Cour suprême du Canada a conclu, toutefois, qu'il était courant que le ministre ait plusieurs points de contact avec un tribunal qui relève de sa compétence. En outre, aucun élément de preuve n'avait établi que le ministre pouvait avoir une influence sur les décisions de la Régie. Par conséquent, la Cour suprême du Canada a conclu que la Régie jouissait d'une indépendance adéquateFootnote 31.
ii. L'indépendance judiciaire par rapport à l'indépendance des tribunaux
L'arrêt Régie démontre que les cours et les tribunaux requièrent des degrés d'indépendance différents. Les justiciables ont eu de la difficulté à comprendre pourquoi les tribunaux ne jouissent pas du même degré d'indépendance que les cours. Dans l'arrêt Ocean Port Hotel Ltd c Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch)Footnote 32, la Cour suprême du Canada a fourni une bonne explication de cette disparité.
La Liquor Appeal Board de la Colombie-Britannique (la Commission d'appel) a conclu que l'hôtel Ocean Port avait violé le Liquor Control and Licensing Act. Lors de la révision judiciaire, Ocean Port a avancé que la Commission d'appel n'avait pas le degré d'indépendance nécessaire pour rendre une décision équitable, parce que les membres de la Commission d'appel étaient nommés à titre amovible. En outre, en tant que tribunal administratif exerçant des « fonctions décisionnelles », la Commission d'appel aurait dû avoir le même degré d'indépendance que les coursFootnote 33.
La Cour suprême du Canada n'a pas souscrit à cet avis et a conclu que les protections constitutionnelles de l'indépendance judiciaire ne s'appliquent pas à des décideurs administratifs. La Cour suprême du Canada a fait observer que l'indépendance judiciaire assurait à la fois la séparation des pouvoirs et la protection du pouvoir judiciaire des ingérences de l'exécutifFootnote 34. Toutefois, les tribunaux administratifs ne sont pas séparés de l'exécutif :
[…] les tribunaux administratifs […] sont en fait créés précisément en vue de la mise en œuvre de la politique gouvernementale. Pour remplir cette fonction, ils peuvent être appelés à rendre des décisions quasi-judiciaires. On peut considérer en ce sens qu'ils chevauchent la ligne de partage constitutionnelle entre l'exécutif et le judiciaire. Toutefois, vu que leur fonction première est d'appliquer des politiques, il appartient à bon droit au Parlement et aux législatures de déterminer la composition et l'organisation qui permettront aux tribunaux administratifs de s'acquitter des attributions qui leur sont dévoluesFootnote 35.
Dans l'arrêt Ocean Port, la Cour suprême du Canada a affirmé que le législateur détermine, et exprime dans la loi, le degré d'indépendance requis d'un tribunal précis. En l'absence de contraintes constitutionnelles, les cours doivent respecter l'intention du législateur. En outre, étant donné que l'indépendance du tribunal est un principe de common law, la législature peut l'écarter au moyen de termes exprès de la loiFootnote 36.
Toutefois, depuis l'arrêt Ocean Port, les cours ont observé qu'une pression accrue était exercée pour que les tribunaux bénéficient de la même indépendance que les coursFootnote 37. Il se pourrait que cela soit le résultat de l'arrêt Ell c AlbertaFootnote 38, rendu par la Cour suprême du Canada, dans lequel la protection constitutionnelle de l'indépendance judiciaire a été étendue aux juges de paixFootnote 39. En réalité, dans l'arrêt McKenzie, le juge McEwan a examiné l'arrêt Ell et a conclu ainsi [Traduction] : « Il semble maintenant clair qu'essentiellement, toute institution largement qualifiée de « cour » ou exerçant au moins une partie du "pouvoir judiciaire" du gouvernement jouira d'une protection constitutionnelleFootnote 40 ».
Dans l'arrêt McKenzie, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a étendu l'application du principe d'indépendance aux tribunaux administratifs ayant des pouvoirs et des procédures semblables à ceux des cours. Le juge McEwan a formulé les observations suivantes :
[Traduction] La jurisprudence Ocean Port n'a pas répondu à la question de savoir ce qui advenait des tribunaux administratifs qui ne sont pas des décideurs du « gouvernement ». En concluant que les tribunaux administratifs tels que la Liquor Appeal Board ne sont pas constitutionnellement tenus d'être indépendants, la Cour suprême se penchait sur un organisme décisionnel qui exerçait des fonctions qui ne pouvaient pas être assimilées à celles des cours de justice en raison de la nature de cet organisme. Le rôle décisionnel de cet organisme, qui est chargé d'élaborer et d'appliquer des politiques est d'un type tel qu'il ne peut qu'être contrôlé, et non joué, par le juge.
Les tribunaux administratifs auxquels on confie des compétences que l'on a retirées aux autorités judiciaires sont évidemment différents. […] la même fonction juridictionnelle, sur le seul fondement qu'elle est exercée par l'autorité judiciaire ou par un tribunal administratif, peut nécessiter comme protection constitutionnelle d'être exercée par un arbitre indépendant et impartial, ou peut être laissée entre les mains d'un flagorneur soumis ou indigent qui aurait été catapulté dans le rôle de décideur par un gouvernement usant de son pouvoir discrétionnaire absolu. Il s'agit d'un tel affront à la notion de « tribunal indépendant et impartial » et de « procès public et équitable », qui est expressément garantie ailleurs dans le firmament constitutionnel, et ce raisonnement est tellement illogique et arbitraire qu'on ne peut le concilier avec la notion même d'État de droitFootnote 41.
Comme le souligne M. Bryden, le passage ci-dessus mentionne quatre situations différentes dans lesquelles les principes constitutionnels devraient être appliqués aux tribunaux : premièrement lorsque les tribunaux exercent des compétences qui ont été retirées à une cour de justice; deuxièmement, lorsque les tribunaux entendent des litiges entre des parties privées; troisièmement lorsque les tribunaux exercent des fonctions décisionnelles qui peuvent être assimilées à celles des cours de justice et quatrièmement, lorsque les tribunaux rendent des décisions sur une base judiciaire ou quasi-judiciaireFootnote 42.
Dans l'arrêt Bell, la Cour suprême du Canada a insisté sur l'existence d'une grande diversité de types de tribunaux et sur le fait que, pour établir le degré d'indépendance approprié, il faut examiner toutes les fonctions d'un tribunal précis lorsqu'il faut déterminer où il se situe sur l'échelle :
Il faut examiner tous les aspects de la structure du tribunal prévus dans sa loi habilitante et tenter d'établir précisément quelle combinaison de fonctions le législateur a voulu que ce tribunal exerce et quelles protections procédurales conviennent à un organisme investi de ces fonctions particulièresFootnote 43.
La Cour suprême du Canada a appliqué le raisonnement ci-dessus au Tribunal canadien des droits de la personne et a tenu compte de plusieurs facteurs : la fonction principale du tribunal est de nature juridictionnelle, le tribunal tient des audiences formelles de la même façon qu'un procès formel, il est habilité à statuer sur des faits, à interpréter et à appliquer le droit aux faits et à accorder les redressements appropriés, il ne participe pas à l'élaboration des politiques et la dignité des personnes est touchée par les décisions du tribunal. Par conséquent, la Cour suprême du Canada a établi qu'un degré élevé d'indépendance était opportun. Plus les fonctions et les procédures du tribunal ressemblent à celles d'une cour plus grande sera la probabilité que les exigences d'indépendance s'appliquent.
La jurisprudence canadienne insiste sur une reconnaissance judiciaire selon laquelle les tribunaux doivent être autorisés à fonctionner d'une manière efficace et autonome. Toutefois, le degré d'indépendance variera selon les fonctions du tribunal. Il est nécessaire de déterminer la situation de la Commission sur l'échelle afin d'établir si elle est suffisamment indépendante. Toutefois, il est important d'examiner d'abord la structure et la fonction de la Commission.
III. Quel est le degré d'indépendance et quelles sont les mesures institutionnelles nécessaires pour la mise en œuvre des facteurs énoncés dans l'arrêt Valente afin de protéger l'indépendance de la Commission?
A. La Commission de révision agricole du Canada
La Commission a été créée par la loi en 1983 en tant que commission de révision en vertu de la Loi sur les normes des produits agricoles du Canada et a été ensuite prorogée en 1985 en vertu de la Loi PACFootnote 44. Elle a reçu de nouvelles responsabilités en 1997 en vertu de la Loi SAP pour examiner la validité des sanctions administratives pécuniaires (SAP) imposées par l'Agence canadienne d'inspection des aliments, et plus tard par l'Agence des services frontaliers du Canada et l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaireFootnote 45. Telles sont les activités actuellement exercées par la Commission.
Curieusement, la Commission est issue de deux textes législatifs distincts. La plupart des tribunaux qui sont actuellement en activité possèdent leur propre loi habilitante, telle que la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieurFootnote 46. Au moyen de cette loi habilitante, le gouvernement a créé le Tribunal canadien du commerce extérieurFootnote 47 et a clairement précisé son mandatFootnote 48, sa compositionFootnote 49, son organisationFootnote 50 et ses activités.
En revanche, la Commission a été établie dans la loi après coup : il existe peu de précisions en ce qui concerne sa structure et sa fonction, ce qui laisse largement le soin au ministre de l'interpréter.
Le fait que les pouvoirs de la Commission découlent de deux textes législatifs pose aussi problème. La Commission a été créée en vertu de la Loi PAC et avait certaines fonctions; la Loi PAC a notamment accordé à la Commission le pouvoir de révision de décisions concernant deux parties privées, telles qu'un vendeur et un acheteur de légumesFootnote 51. Étant donné que la Commission ne procédait pas à la révision de décisions concernant le gouvernement et de simples citoyens, il n'était pas nécessaire d'établir des garanties d'indépendance.
La Loi SAP a prévu de nouveaux pouvoirs; les audiences ne concernaient plus des opérations privées, mais le respect de la réglementation. En réalité, la Loi SAP a remplacé des dispositions pénales : « La présente loi a pour objet d'établir, comme solution de rechange au régime pénal et complément aux autres mesures d'application des lois agroalimentaires déjà en vigueur, un régime juste et efficace de sanctions administratives pécuniairesFootnote 52 ». Le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire est devenu parti à la procédure.
Toutefois, le gouvernement n'a pas modifié la structure de la Commission pour qu'elle soit conforme à ces nouvelles fonctions ou pour tenir compte des nouvelles parties à l'audience. Dans l'état actuel des choses, la Loi PAC a essentiellement établi la Commission, pourtant c'est la Loi SAP qui détermine ses activités. De plus, ces deux lois ne sont même pas cohérentesFootnote 53.
En outre, presque tous les tribunaux fédéraux figurent sur la liste de l'annexe I.1 de la LGFP en tant qu'institutions indépendantes. Toutefois, étant donné que la Commission a été constituée avant l'adoption de la LGFP en 1985 et que le législateur n'a jamais révisé la loi pour tenir compte des nouvelles fonctions de la Commission, celle ci n'a jamais été portée sur la liste de l'annexe I.1.
Une brève description de la LGFP révèle pourquoi l'absence de la Commission de la liste des entités figurant à l'annexe I.1 est essentielle pour son indépendance.
i. La Loi sur la gestion des finances publiques
La LGFP est le cadre législatif du gouvernement pour la gestion des finances publiques et la responsabilité des organismes de service publicFootnote 54. La LGFP établit un certain nombre d'annexes qui déterminent les instances devant lesquelles les entités rendent compte. Les entités figurant à l'annexe I sont habituellement des ministères, tels que le ministère des Pêches ou le ministère de l'Agriculture, et rendent compte à leur ministre. Les entités, telles que les organismes ou les offices fédéraux, figurent habituellement à l'annexe I.1. Ces entités sont désignées par un sous ministre et reçoivent leurs affectations du Parlement auquel elles rendent compte. Les entités qui ne sont mentionnées à aucune annexe doivent obtenir leur financement d'une autre entité qui figure sur la liste. Chaque fois qu'une entité ne figurant pas sur une liste a besoin de fonds supplémentaires, elle doit présenter une demande à l'entité qui la supervise. Le ministre de l'entité qui assure la supervision doit approuver toute décision financière, y compris la conclusion de contratsFootnote 55. Par conséquent, une entité qui n'est pas inscrite sur une liste n'a aucun contrôle sur ses ressources financières.
La Commission obtient tous ses fonds d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC)Footnote 56. La Commission doit utiliser les services financiers d'AAC et, par conséquent, elle doit se conformer aux politiques et aux processus d'approbation de l'AAC. En revanche, les tribunaux figurant à l'annexe I.1 ne se conforment qu'aux conseils et à la vérification de la conformité concernant les politiques et les lignes directrices du Conseil du Trésor. De plus, le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire doit approuver chaque dépense.
B. La Commission de révision agricole et l'arrêt Valente
i. La structure actuelle de la Commission favorise-t elle l'indépendance de la Commission?
À présent que j'ai examiné les facteurs énoncés dans l'arrêt Valente et la structure de la Commission, j'analyserai comment la structure de la Commission favorise l'indépendance de la Commission.
Selon le rapport annuel 2010-2011 de la Commission, la Commission, « À titre d'organe quasi-judiciaire, […] entretient une relation d'indépendance avec Agriculture et Agroalimentaire Canada et son ministre, comme l'exigent la Loi [sur les produits agricoles au Canada (PAC)] et la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d'agriculture et d'agroalimentaire (Loi SAP)Footnote 57 ». En conséquence, j'examinerai les dispositions législatives pertinentes qui portent sur les facteurs énoncés dans l'arrêt Valente : l'inamovibilité, la sécurité financière et l'indépendance institutionnelle. La Loi SAP prévoit implicitement que la Commission doit assurer une supervision indépendante de l'imposition de sanctions administratives pécuniairesFootnote 58, mais n'aborde pas explicitement le critère de l'indépendance. Je me concentrerai donc sur la Loi PAC.
ii. L'inamovibilité
L'article 4 de la Loi PAC vise à assurer l'inamovibilité. Le paragraphe 4(2) de la Loi PAC prévoit que « Les membres occupent leur poste à titre inamovible pour un mandat maximal de cinq ans, sous réserve de révocation motivée prononcée par le ministreFootnote 59 ». Comme je l'ai mentionné précédemment, l'inamovibilité vise à empêcher l'exécutif de révoquer un juge qui a rendu des décisions que le gouvernement n'approuve pas. Le paragraphe 4(2) de la Loi PAC veille à ce que les membres de la Commission ne soient pas révoqués à la discrétion de l'exécutif en l'absence de motifs énoncés à l'avance et, par conséquent, il répond à l'exigence principale de l'inamovibilité. La disposition renforce la garantie d'inamovibilité en fixant la durée du mandat du membre de la Commission au moment de la nominationFootnote 60. Ainsi, l'exécutif ne peut pas arbitrairement mettre fin à une nomination en cours de mandat.
En outre, la Commission a aussi recours à un processus de nomination transparent qui est fondé sur le mérite pour les membres de la CommissionFootnote 61. Il s'agit d'une mesure de protection contre la partialité; le processus de nomination est exempt de toute ingérence politique et de favoritisme personnel.
Enfin, l'article 4 de la Loi PAC comporte des dispositions qui protègent généralement l'indépendance de la Commission. La charge de membre est incompatible avec d'autres fonctions dans l'administration publique fédéraleFootnote 62. En outre, le paragraphe 4.2(2) de la Loi PAC prévoit ce qui suit :
Les membres ne peuvent accepter ni occuper de charge ou d'emploi incompatibles avec leurs fonctions, ni se saisir d'une affaire dans laquelle ils ont un intérêtFootnote 63.
L'objectif de ces deux dispositions est d'éviter les conflits d'intérêts et, par conséquent, de régler toute question d'impartialité, d'indépendance ou d'apparence d'impartialité ou d'indépendance.
La Loi PAC garantit l'inamovibilité au moyen de l'article 4. Par conséquent, la Commission dispose d'un fondement législatif nécessaire pour assurer l'impartialité et pour susciter la confiance du public en ce qui concerne l'inamovibilité des membres de la Commission.
iii. La sécurité financière
Dans l'arrêt Valente, la Cour suprême du Canada a conclu que le droit à la rémunération doit être prévu par la loi habilitante du tribunal et que l'exécutif ne peut d'aucune manière empiéter sur ce droit de façon à affecter l'indépendance des juges pris individuellement ou collectivementFootnote 64.
L'article 7 de la Loi PAC prévoit la rémunération des membres de la Commission, mais précise que le taux est en fin de compte fixé par le gouverneur en conseil :
7.1(1) Les membres à temps plein de la Commission reçoivent le traitement, et les autres membres reçoivent les honoraires ou toute autre rémunération, que fixe le gouverneur en conseilFootnote 65.
La disposition susmentionnée fait en sorte que l'exécutif ne peut pas modifier le traitement des membres de la Commission pour des raisons arbitraires, comme dans le cas d'un mécontentement à l'égard de leurs décisions. Toutefois, la Loi PAC n'énonce pas comment le gouverneur en conseil fixe le salaire. Théoriquement, la Loi PAC ne garantit donc pas suffisamment la sécurité financière. Néanmoins, la sécurité financière existe sur le plan pratique. Le gouverneur en conseil établit des salaires fixes pour tous les membres nommés. Ces salaires ne sont pas discriminatoires. Lorsqu'un emploi est annoncé, la position désignée correspond à un certain niveau de salaire. Les membres de la Commission reçoivent des salaires fixes sans égard au rendement. Par conséquent, bien que la Loi PAC ne garantisse pas entièrement la sécurité financière des membres de la Commission, l'exécutif a mis en place des mesures de protection visant à garantir la sécurité financièreFootnote 66.
De plus, le paragraphe 7.1(2) de la Loi PAC énonce que le gouverneur en conseil rembourse aux membres de la Commission les frais de déplacement et autres entraînés par l'accomplissement de leurs fonctionsFootnote 67. Cette disposition veille à ce que le gouvernement ne puisse pas limiter la capacité des membres de la Commission à exécuter des fonctions de leur travail en refusant de payer des frais tels que les frais de déplacementFootnote 68. Prises ensemble, ces deux dispositions assurent à la Commission une indépendance financière suffisante qui lui permet de conserver son indépendance vis à vis du ministre à cet égard.
iv. L'indépendance institutionnelle
Bien que l'inamovibilité et la sécurité financière soient des garanties prévues par la Loi PAC, l'indépendance institutionnelle a été oubliée. Le paragraphe 5(3) de la Loi PAC énonce que les fonctions du président de la Commission comprennent la répartition des affaires et du travail entre les membresFootnote 69. Cette disposition n'est pas pertinente, dans la mesure où le président est le seul membre de la Commission. Elle découle d'une mauvaise rédaction législative, non d'un processus de nomination qui n'est pas conforme aux normes.
De même, l'article 4.3 de la Loi PAC prévoit l'assistance contractuelle en ces termes :
Le Conseil [ou la Commission] peut, pour des travaux déterminés, engager à contrat des experts dans les domaines relevant de son champ d'activitéFootnote 70.
Toutefois, nous devons juxtaposer cette disposition avec le paragraphe 6(4) de la Loi PAC, qui porte sur le personnel et les installations. Ce paragraphe prévoit que le ministre peut mettre à la disposition de la Commission les agents supplémentaires nécessaires au bon fonctionnement de celle-ciFootnote 71. En conséquence, le paragraphe 6(4) de la Loi PAC a essentiellement pour effet de diminuer le pouvoir du paragraphe 4(3) : si le ministre ne croit pas que des agents supplémentaires sont nécessaires, il peut alors simplement désigner les travaux comme n'étant pas « déterminés » ou conclure qu'il n'est pas nécessaire de recourir à des « experts ».
De même, il existe des éléments de preuve selon lesquels le ministre n'interprète pas équitablement les autres dispositions de la Loi PAC portant sur les ressources humaines. L'application du paragraphe 4.1(2) de la Loi PAC par le ministre constitue un exemple. Cette disposition prévoit que le président et au moins un autre membre de la Commission doivent être des « avocats ou notaires inscrits respectivement, depuis au moins dix ans, au barreau d'une province ou à la Chambre des notaires du QuébecFootnote 72 ». Cependant, le ministre a interprété cette disposition dans le sens où un membre supplémentaire devait être un avocat inscrit depuis au moins dix ans, non dans le sens où il doit y avoir au moins deux membres, qui sont tous les deux avocats. L'absence d'une interprétation large de la loi par le ministre a entraîné un nombre insuffisant de membres.
En outre, étant donné que la Commission ne figure pas à l'annexe I.1, elle ne contrôle pas ses fonds. Le ministre exerce un contrôle total sur les finances de la Commission et, par conséquent, il a le dernier mot sur toutes les questions financières. Ainsi, la Commission doit toujours se fonder sur le paragraphe 6(4) de la Loi PAC et elle n'a donc aucun contrôle sur ses ressources humaines.
Enfin, le paragraphe 8(3) de la Loi PAC prévoit que la Commission peut établir des règles régissant la pratique et la procédure des audiences, les modalités, y compris les délais d'établissement des demandes et les avis à donner ainsi que l'exercice des activités de la Commission. Toutefois, ces pouvoirs sont subordonnés à l'approbation du gouverneur en conseil.
Ainsi, à première vue, la Commission ne semble pas posséder une indépendance institutionnelle suffisante pour assurer l'impartialité et susciter la confiance du public. Cette conclusion préliminaire est compatible avec les conclusions de Raymond Chabot Grant Thornton (RCBT) selon lesquelles la structure actuelle de la Commission menace la relation sans lien de dépendance qu'elle entretient avec le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire et le ministère de l'AgricultureFootnote 73.
RCBT a relevé deux domaines principaux dans lesquels l'indépendance de la Commission est, ou pourrait être perçue comme étant, compromise : l'accès aux services juridiques et l'obtention d'une assise financière adéquate pour la CommissionFootnote 74.
Toutefois, comme nous l'avons vu précédemment, la Cour suprême du Canada a établi dans l'arrêt Valente une distinction entre les questions administratives qui ont directement un effet sur l'exercice des fonctions judiciaires et une plus grande autonomie des tribunaux dans les aspects de l'administration qui concernent les finances et le personneFootnote 75. Par conséquent, les problèmes relevés par RCBT peuvent ne pas compromettre l'indépendance de la Commission. Toutefois, M. Bryden soutient que les aspects de l'administration ayant trait au personnel et aux finances sont habituellement d'une importance crucialeFootnote 76. De plus, comme le souligne M. Laverne : [Traduction] « L'intervention du gouvernement dans le budget dont le tribunal est responsable est un facteur qui pourrait entraver considérablement la capacité du tribunal à assurer l'équité procédurale. Un financement inadéquat peut amener un tribunal à créer des raccourcis dans ses procéduresFootnote 77. »
Néanmoins, les tribunaux ne sont pas des cours et leurs membres ne peuvent pas bénéficier des mêmes protections que les juges. Lorsque les tribunaux exercent des fonctions dont le caractère juridictionnel est peu marqué, les cours ont invoqué la loi habilitante du tribunal, alors qu'elles ont conclu que les tribunaux dont la fonction juridictionnelle est importante requièrent la même indépendance que les cours.
Pour déterminer l'étendue de la protection que le gouvernement devrait accorder à la Commission, je dois situer la Commission sur l'échelle des tribunaux et des cours.
IV. La situation de la Commission sur l'échelle
Les cours ont examiné plusieurs facteurs pour déterminer l'importance de la fonction juridictionnelle d'un tribunal et, par conséquent, le degré d'indépendance appropriéFootnote 78. Plus les fonctions et les processus sont semblables à ceux des cours plus grande est l'indépendance requise. Dans l'arrêt McKenzie, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a cité quatre situations dans lesquelles la protection constitutionnelle qui concerne un arbitre indépendant et impartial devrait s'appliquer aux tribunaux. Je les examinerai à tout de rôle.
La première situation est celle où le tribunal exerce des compétences que l'on a retirées à une cour. [Traduction] « [U]ne province ne pouvait pas retirer le pouvoir décisionnel à une cour et le conférer à un organisme qui n'avait pas au moins certaines des caractéristiques de l'autonomie dont jouissaient les coursFootnote 79 ». Comme nous l'avons vu précédemment, la Commission entend de nombreux litiges qui étaient auparavant entendus par une courFootnote 80. Le législateur a reproduit de nombreuses infractions criminelles sous forme de violations administrativesFootnote 81. Toutefois, il est erroné de conclure que la Commission exerce maintenant des compétences que le gouvernement a retirées à une cour. Les infractions ont été reproduites et non éliminées. Les poursuivants ont la discrétion de procéder au titre des dispositions pénales ou au titre des dispositions administratives pécuniaires, mais pas des deux. Par conséquent, les cours disposent toujours du pouvoir d'entendre des causes qui portent sur des infractions criminelles; le comportement faisant l'objet d'une plainte peut être invoqué sous l'un ou l'autre régime.
Néanmoins, lorsque le régime de la Loi SAP a été pour la première fois établi, l'intention du législateur était d'en faire une mesure de réduction des coûts au gouvernement; il devait permettre de retirer un certain nombre d'affaires du système judiciaire; il devait offrir un processus de contestation à quiconque cherchait à obtenir un redressementFootnote 82. Par conséquent, nous pouvions faire l'interprétation selon laquelle la Commission exerçait des compétences qui avaient été retirées à une cour.
La deuxième situation citée dans l'arrêt McKenzie est celle où les tribunaux entendent des litiges qui opposent des parties privées. La Commission a été constituée au départ pour entendre des litiges entre des parties privées sous le régime de la Loi PAC. Théoriquement, elle pourrait toujours entendre des litiges entre des parties privées, mais, en pratique, elle ne le peut pasFootnote 83. Actuellement, la Commission n'entend que des litiges entre les citoyens et le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire. Ce deuxième facteur ne s'appliquerait donc pas et, par conséquent, ne permettrait pas à la Commission d'avoir la garantie constitutionnelle d'indépendance.
La troisième situation qui mérite une protection constitutionnelle est celle où le tribunal exerce des fonctions judiciaires qui pourraient être assimilées à celles des cours. Cette troisième situation établit une distinction entre les fonctions du tribunal qui ne peuvent pas être exécutées par les cours, par exemple lorsqu' [Traduction] « un tribunal est tellement intégré dans son cadre gouvernemental ou réglementaire qu'on ne peut pas facilement distinguer ses activités décisionnelles de son large mandat en matière de réglementationFootnote 84 ».
La fonction principale de la Commission est de procéder à une révision rapide, indépendante, équitable et informelle de la validité de toute sanction administrative pécuniaire imposée à une personne par un organisme fédéral en vertu de la Loi SAP. En outre, la Commission ne participe pas à l'élaboration de politiques, elle n'existe plutôt qu'en tant qu'organisme chargé de procéder à des révisions judiciaires.
Cette fonction de surveillance pourrait certainement exister dans les cours. Cela est évident dans la mesure où les cours ont compétence pour entendre les mêmes questions que la Commission et, avant l'existence de la Commission, les cours entendaient toutes les affaires concernant les violations et les litiges en matière d'agriculture et d'agroalimentaire. Il n'y a pas de raison particulière qui empêcherait une personne de saisir une cour supérieure relativement à une violation. Toutefois, les recours devant les cours sont coûteux et longs, et les juges ne disposent pas de l'expertise pertinente. Au contraire, le président est un chercheur expert en droit de l'alimentation et de l'agriculture. C'est la raison d'être des tribunaux : donner à des personnes une occasion de porter leurs litiges devant une instance facile d'accès, moins formelle et moins coûteuse que le système judiciaire. Néanmoins, la fonction de la Commission pourrait exister au sein des cours.
Enfin, dans l'arrêt McKenzie, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a estimé que les tribunaux qui rendent des décisions judiciaires ou quasi-judiciaires devraient bénéficier d'une protection constitutionnelle.
[Traduction] L'idée serait que, si le gouvernement donne ses assurances aux parties qu'un tribunal « quasi-judiciaire » rendra des décisions indépendantes, il ne devrait pas trahir la promesse ainsi faite en omettant de mettre en place des structures qui rassurent les parties que les décideurs ne subiront pas de manipulation ni de pression indueFootnote 85.
Bien que la Commission déclare dans ses rapports annuels qu'elle est un organisme « quasi-judiciaire », nous devons examiner la loi pour vérifier si cela est exact. La Loi PAC a créé la Commission en tant que juridiction supérieure d'archivesFootnote 86. À ce titre, la Commission a le pouvoir de faire prêter serment et d'interroger des témoins, de production et d'examiner des pièces ainsi que d'exécuter ses décisions et toutes autres questions relevant de sa compétenceFootnote 87. En plus de ses pouvoirs, la Commission a les attributions suivantes :
citer les personnes ayant connaissance de faits se rapportant à l'affaire dont ils sont saisis à comparaître comme témoins aux date, heure et lieu indiqués et à apporter et produire tous documents, livres ou pièces utiles à l'affaire, dont elles ont la possession;
voir en cours d'audition les éléments de preuve supplémentaires qu'ils estiment utiles et dignes de foi.
Par conséquent, la Commission tient des audiences formelles de la même façon qu'un procès formel; elle est habilitée à statuer sur des faits, à interpréter et à appliquer le droit aux faits qui lui sont soumis et à accorder des redressements. En outre, la Commission participe à l'élaboration de politiques.
La Commission n'a pas d'incidence sur les intérêts des personnes d'une manière aussi importante que les autres tribunaux, tel que le Tribunal canadien des droits de la personne, qui examine des intérêts touchant par exemple à la dignité humaine. Toutefois, la Commission peut avoir des conséquences sérieuses sur les personnes : ses sanctions peuvent entraîner des difficultés financières, une surveillance accrue et une perte de réputation dans les milieux gouvernementaux, auprès des concurrents et auprès de la clientèle.
La Commission exerce donc des compétences qui ont été retirées à une cour, les fonctions de la Commission pourraient exister au sein des cours et elles se situent à l'extrémité de l'échelle des activités du tribunal. Par conséquent, la Commission mérite les garanties constitutionnelles d'indépendance offertes aux cours ou aux organismes qui s'apparentent aux cours. Compte tenu de ces fonctions, la jurisprudence exige la mise en place de nouvelles mesures à la Commission et au ministère de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire pour éviter que l'indépendance de la Commission ne soit compromise.
Avant de déterminer les mesures qui devraient être adoptées, j'examinerai comment d'autres tribunaux ont tenté de conserver l'indépendance du tribunal au sein de structures gouvernementales. Cette démarche me permettra d'étayer les recommandations formulées pour la Commission.
V. Comment d'autres tribunaux ont-ils tenté de conserver l'indépendance au sein des structures gouvernementales?
Il existe une très large gamme d'offices fédéraux au niveau fédéral et provincial au Canada ainsi qu'à l'étranger. Ces organismes administratifs varient en ce qui a trait à leurs qualifications juridiques et à leur fonction; certains ont des fonctions qui s'apparentent à celles d'une cour alors que d'autres ont pour rôle l'établissement de politiques. Il est donc difficile de comparer les tribunaux étant donné que leurs fonctions sont très diversifiées.
[Traduction] Aucun consensus ne se dégage clairement parmi les auteurs canadiens quant à une structure idéale du tribunal qui est capable de répondre aux besoins de tous les tribunaux, à tous les types de charge de travail et de parties au conflit ainsi qu'à tous les types de sujets. Cette situation tend à compliquer la recherche de solutions simples au problème d'établissement d'un équilibre approprié entre l'indépendance et la responsabilité du tribunal, et peut même miner notre capacité à conclure des ententes sur un ensemble de grands principes qui sont d'application universelleFootnote 88.
Néanmoins, nous pouvons analyser ce que les autres tribunaux ont fait pour obtenir une orientation générale.
i. Les tribunaux de la Colombie-Britannique
La Colombie-Britannique a récemment adopté une loi visant à renforcer l'indépendance au sein de tous les tribunaux, peu importe l'importance de leur fonction juridictionnelle. Comme le souligne Flood et al. [Traduction] « Le gouvernement de la Colombie-Britannique a établi que la réforme était nécessaire afin de veiller à ce que les tribunaux administratifs aient des mandats actuels ainsi que des instruments et processus réglementaires nécessaires à un fonctionnement efficace dans une société complexe et en évolutionFootnote 89 ».
En Colombie-Britannique, le législateur provincial a adopté l'Administrative Tribunals Act (ATA)Footnote 90, qui vise à fournir des principes directeurs et à assurer une uniformité dans les divers aspects du système de justice administrative de la provinceFootnote 91. L'article 3 de l'ATA constitue un bon exemple. Il prévoit que les membres du tribunal sont nommés pour des périodes initiales allant de deux à quatre ans, et qu'une nouvelle nomination peut être faite pour des périodes supplémentaires allant jusqu'à cinq ans. L'ATA prévoit également l'établissement de taux de rémunération par le ministre de tutelle du tribunal conformément aux directives du conseil du trésorFootnote 92.
Comme le souligne M. Bryden :
[Traduction] Il est possible de recourir à la loi pour créer un cadre général pour l'indépendance et la responsabilité du tribunal tout en établissant à l'avance les circonstances qui justifient un traitement exceptionnel.
Ce n'est donc pas par hasard que les efforts de réforme du droit canadien orientés vers le système de justice administrative en général et le rôle de l'indépendance du tribunal en particulier tendent à promouvoir la législation en tant qu'instrument privilégié pour régler ces questionsFootnote 93.
ii. Le United States Office of Administrative Law Judges (Agricultural Cases)
Le droit administratif des États-Unis d'Amérique (É.-U.) tombe sous le coup d'une législation générale qui vise à garantir l'indépendance. L'Office of Administrative Law Judges (OALJ) est situé dans les locaux du ministère de l'Agriculture des États-UnisFootnote 94. L'OALJ est un organisme quasi-judiciaire composé de trois juges administratifs qui entendent des causes en vertu du paragraphe 7(1.131) du Code of Federal RegulationsFootnote 95. La procédure est assujettie à l'Administrative Procedures Act (APA)Footnote 96.
Comme le titre de la loi l'indique, les É.-U. ne ciblent pas leur législation en fonction de l'industrie ou du ministère; l'APA couvre tous les tribunaux administratifs. L'APA fournit un certain nombre de dispositions qui visent à garantir l'indépendance de tous les juges administratifs. Premièrement, les juges ne peuvent pas exercent des fonctions incompatibles avec leur rôle en tant que juge administratifFootnote 97; deuxièmement, lorsque les juges administratifs entendent une cause, ils ne relèvent pas d'employés ni d'agents qui exercent leurs activités d'enquête ou de poursuite pour le compte de l'organisme ni ne sont assujettis à leur supervision ou à leur directionFootnote 98; troisièmement, les juges administratifs ne peuvent consulter quiconque, y compris les représentants d'autres organismes fédéraux, concernant un fait en cause à l'audience sauf si un avis a été délivré et si toutes les parties peuvent participerFootnote 99; quatrièmement, les juges administratifs se voient assigner des affaires à tour de rôleFootnote 100; cinquièmement, l'exécutif ne peut révoquer un juge administratif que pour des motifs valables. La Civil Service Commission rend une décision à l'issue d'une audience sur dossierFootnote 101; sixièmement la nomination des juges administratifs par l'exécutif est fondée sur le mérite, compte tenu des notes obtenues lors d'une procédure d'évaluation exhaustiveFootnote 102 et enfin, la Civil Service Commission contrôle la rémunération des juges administratifs. Pour renforcer l'indépendance des juges administratifs, les organismes ne peuvent pas évaluer le rendement professionnel des juges administratifs ou accorder une rétribution monétaire, des honoraires ou une rémunération incitativeFootnote 103.
Ainsi, l'APA garantit l'inamovibilité et la sécurité financière d'une manière semblable à la Loi PAC. Comme l'a précisé Paul Verkuil [Traduction] : « l'indépendance repose largement sur trois mesures législatives : l'exigence d'une nomination bipartite, la nomination pour une durée déterminée et l'exigence d'une révocation pour des motifs précis seulementFootnote 104 ». Ces mesures visent à empêcher le président de prendre des mesures disciplinaires à l'égard d'un juge administratif pour des raisons purement politiques.
En outre, dans l'arrêt Butz v EconomouFootnote 105, la Cour suprême des États-Unis a reconnu que le juge administratif fédéral a des [Traduction] « fonctions comparables » à celle d'un juge. La Cour suprême des États-Unis a conclu ainsi :
[Traduction] Les pouvoirs [d'un juge administratif] sont souvent, sinon généralement, comparables à ceux d'un juge d'instance: il peut délivrer des subpoenas, statuer sur la présentation de la preuve, régler le déroulement de l'audience et rendre ou recommander des décisions. Voir l'alinéa §556(c). Bien plus important, le processus décisionnel de l'organisme est actuellement structuré de manière à permettre à l'auditeur d'apprécier de manière indépendante la preuve dont il est saisi, à l'abri de pressions exercées par les parties ou les autres représentants au sein de l'organismeFootnote 106.
En réalité, les juges administratifs étaient auparavant appelés des [Traduction] « auditeursFootnote 107 ». Le législateur a modifié cette appellation pour qu'elle corresponde aux fonctions actuelles des auditeurs qui sont équivalentes à celles des juges d'instance. Le gouvernement croyait que le terme « auditeur » avait une connotation plus administrative que judiciaire. En 1978, l'APA a été modifié pour inclure le nouveau nom.
Les dispositions législatives susmentionnées et la jurisprudence ne semblent pas garantir le contrôle institutionnel. Toutefois, le juge en chef de l'OALJ (affaires en matière d'agriculture) relève de l'Assistant Secretary for Administration, non du Secretary of Agriculture. De plus, le juge en chef assure la gestion générale de l'OALJ et assigne les causes. Comme l'a souligné Paul Verkuil, [Traduction] « Dans une certaine mesure, l'exécutif a résolu le problème lié à l'indépendance en donnant plus de pouvoirs aux présidents d'organismes indépendants. Au fil des ans, des plans de réorganisation inspirés par les présidents ont permis de transférer au président les pouvoirs sur le budget, l'embauche et l'établissement des priorités des organismesFootnote 108 ».
La Commission peut tirer des leçons de la structure du droit administratif américain et des récentes mesures prises par la Colombie-Britannique pour renforcer son indépendance.
La structure actuelle de la Commission menace la relation sans lien de dépendance qu'elle entretient avec le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire et le ministère de l'Agriculture. La Commission ne possède pas d'indépendance structurelle ni d'autonomie administrative, ce qui donne au ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire l'occasion de s'ingérer, ou de donner l'impression de s'ingérer, dans le processus décisionnel de la Commission.
La Commission est un organisme quasi-judiciaire qui tient des audiences formelles de la même façon qu'un procès. Compte tenu de ses fonctions, la jurisprudence exige que de nouvelles mesures soient adoptées à la Commission et au ministère de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire afin d'éviter que l'indépendance de la Commission ne soit compromise. Il existe plusieurs moyens de le faire : la Commission pourrait être inscrite en tant qu'entité sur la liste de l'annexe I.1 et, par conséquent, constituer une institution distincte de la fonction publique pour les besoins de la LGFP. Cela permettrait manifestement de considérer la Commission comme étant indépendante du ministre de l'Agriculture, étant donné que la Commission aurait ses propres sources de financement. De plus, le législateur pourrait adopter une loi ayant pour objectif général la protection de tous les organismes administratifs comme l'ont fait le gouvernement de la Colombie-Britannique et le gouvernement américain.
Toutefois, l'élaboration d'une loi est longue et coûteuse et son adoption est souvent difficile. C'est probablement pour cette raison que la Colombie-Britannique a aussi créé le Ministry of Attorney General (ministère du Procureur général) de l'Administrative Justice Office (bureau de la justice administrative). Celui ci fournit un appui continu au processus de réforme de la justice administrativeFootnote 109. Une institution non formelle a ses avantages. Comme le souligne M. Bryden :
[Traduction] L'avantage des arrangements institutionnels informels qui reconnaissent l'indépendance du tribunal réside dans le fait qu'il est possible de réaliser des progrès d'une manière graduelle sans avoir le même degré d'engagement politique nécessaire pour obtenir que des questions de justice administrative soient inscrites au calendrier législatifFootnote 110.
La Commission tirerait certainement profit d'une institution comparable au niveau fédéral.
Enfin, un protocole d'entente conclu entre la Commission et le ministre de l'Agriculture et Agroalimentaire permettrait de déterminer les points d'accord et les dissensions relativement au financement et au personnel. Cela pourrait constituer le fondement d'une compréhension sûre et mutuelle de la relation entre la Commission et le ministre.
L'institution informelle et le protocole d'entente présentent tous les deux un désavantage : en l'absence d'une reconnaissance juridique formelle, il est possible que les progrès réalisés sous un gouvernement ou un ministre ne soient pas poursuivis à l'arrivée d'un autre. Néanmoins, en l'absence de modifications législatives, des mesures informelles aideront certainement la Commission à obtenir une plus grande indépendance que celle dont elle jouit actuellement.
Code criminel du Canada, LRC 1985, c C-46.
Loi constitutionnelle de 1867, (R.-U.), 30 et 31 Vict, c 3, réimprimée dans LRC 1985, annexe II, no 5.
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Loi sur la santé des animaux LC 1990, c 21. 500.
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LRC 1985, c F-11 (LGFP).
LRC 1995, c 40 (Loi SAP).
Valente, précité, note 6.
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La Reine c Beauregard, [1986] 2 RCS 56, par. 21.
Valente, précité, note 6, par. 25.
Flood et Sossin, précité, note 1.
Ibid., par. 68 (traduction de l’auteur). La Cour a conclu que l’octroi d’un espace de stationnement proche du palais de justice était une mesure administrative nécessaire pour l’exercice des fonctions judiciaires.
Colleen Flood et Lorne Sossin, précité, note 1.
Canadien Pacifique Ltée c Bande indienne de Matsqui, [1995] 1RCS 3 (Matsqui).
Ibid., par. 83.
Ibid., par. 85. Ce critère a été exprimé pour la première fois dans l’arrêt Committee for Justice and Liberty c L’Office national de l’énergie, [1978] 1 RCS 369.
[1996] RCS 919 (Régie).
2001 CSC 52, [2001] 2 RCS 781 (Ocean Port).
Ibid., par 24.
Voir par exemple, les arrêts McKenzie c Minister of Public Safety and Solicitor General, 2007 BCCA 507, (2007) 71 BCLR (4th) 1 (CA), [2007] SCCA No 601 (autorisation d’appel rejetée) (McKenzie) et Bell Canada c Association canadienne des employés de téléphone, 2003 CSC 36, [2003] 1 RCS 884 (Bell).
2003 CSC 35, [2003] 1 RCS 857 (Ell).
Philip Bryden, « McKenzie v. British Columbia (Minister of Public Safety and Solicitor General) : A Constitutional Guarantee of Tribunal Independence? » (2007) 40 UBC L Rev 677 (Bryden, « McKenzie »).
2006 BCSC 1372, 272 DLR (4th) 455, par. 145.
Ibid., par. 149 et 150.
Ibid, par. 149 et 150.
Bell, précité, note 37, par. 22.
Jeane Schuurman, « History of the Canadian Agricultural Review Tribunal » (2009) (non publié, archivé à la Commission de révision agricole du Canada) (Schuurman).
Rachelle Gannon, « The Right to be Seen, Heard and Represented: A Comparative Analysis between Administrative Law Practices in the United States and Canada with Respect to the Enforcement of Agriculture and Agri-Food Laws » (2011) (non publié, archivé à la Commission de révision agricole du Canada).
LRC 1985, c 47 (4e suppl.).
Ibid, art. 16 et 17.
Ibid, art. 14 et 15.
Ibid, art. 11 à 13.
Loi PAC, précitée, note 4.
Loi SAP, précitée, note 9, art. 3.
Ce manque de cohérence peut être souligné en comparant le paragraphe 8(1) de la Loi SAP, qui permet à un contrevenant d’être entendu si le procès verbal comporte un avertissement ou une sanction, et le paragraphe 10(1) de la Loi PAC, qui permet seulement aux personnes ayant subi des sanctions d’être entendu.
LGFP, précitée, note 8.
Raymond Chabot Grant Thorton, « Canada Agricultural Review Tribunal: Business Case », (2011) (non publié, archivé à la Commission de révision agricole du Canada) (Thornton).
Rapport 2010 2011, précité, note 5, p. 4.
Loi SAP, précitée, note 9.
Loi PAC, précitée, note 4, par. 4(2).
Voir la Loi PAC, précitée, à la note 4, au paragraphe 4.1(2), qui prévoit que les membres sont nommés en raison de leurs connaissances et de leur expérience dans le domaine de l’agriculture ou de l’agroalimentaire. Le président doit également être un avocat inscrit depuis au moins dix ans au barreau d’une province.
Ibid, par. 4.2(1).
Valente, précité, note 6, p. 704.
Loi PAC, précitée, note 4, art. 7.1.
Bureau du Conseil privé, « Guide du processus de nominations par décret – Novembre 2008 », en ligne : Bureau du Conseil privé
LR 1985, c 20 (4e suppl.), art. 5; 1995, c 40, art.31.
Ce point ne devrait pas être oublié, compte tenu du nouveau budget du gouvernement fédéral qui a réduit le budget de déplacement et le budget pour automobile d’Environnement Canada et de la RNCan.
LR 1985, c 20 (4e suppl.), art. 5; 1995, c 40, art. 29.
LR 1985, c 20 (4e suppl.), art. 6; 1995, c 40, art. 30; 2003, c 22, art. 224(E).
Loi PAC, précitée, note 4, par. 4.1(2).
Thornton, précité, note 56.
Phillip Bryden, « A Canadian Perspective on Tribunal Independence » dans Robin Creyke, éd., Tribunals in the Common Law World (Sydney, The Federation Press, 2008) 62 (Bryden, « Perspective »).
Laverne Jacobs, « A Wavering Commitment? Administrative Independence and Collaborative Governance in Ontario’s Adjudicative Tribunal’s Accountability Legislation », (2010) 28 Windsor YB Access Just 285.
Voir Ocean Port, précité, note 32, Bell Canada, précité, note 37 et McKenzie, précité, note 37.
Bryden, « McKenzie », précité, note 39.
Loi SAP, précitée, note 9, art.3.
Voir par exemple, Code criminel, LRC 1985, c C 46, art. 445.1(1), les dispositions concernant la « Cruauté envers les animaux » ont été reproduites en tant que Loi sur la santé des animaux, LC 1990, c 21. 500.
Schuurman, précité, note 44.
La Comission peut entendre des litiges entre des parties privées en révision de décisions rendues par le Conseil d’arbitrage d’Agriculture Canada. Toutefois, comme le Conseil n’est plus actif, il n’y a plus de litiges que la Commission peut entendre.
Bryden, « McKenzie », précité, note 39, page 701.
Loi PAC, précitée, note 4, par. 8(1).
Ibid., par. 8(2).
Bryden, « McKenzie », précité, note 76, p. 69.
Diane Flood, Elizabeth Loughran et Richard Rogers, « British Columbia’s New Administrative Tribunals Act » (2005), 18:3 Canadian Journal of Administrative Law and Practice 217, p. 218 (Flood et al.).
SBC 2004 c 45 (ATA).
Flood et al., précité, note 89.
De même, le Québec a modifié la loi habilitante du Tribunal administratif du Québec de telle manière que les membres occupent leur fonction durant bonne conduite, essentiellement une nomination à vie : Loi sur la justice administrative, LRQ c J 3, art. 38, dans sa version modifiée par LQ 2005, c 17, art. 2.
Bryden, « Perspective », précité, note 76, p. 71.
United States Department of Agriculture, « About OALJ », en ligne : United States Department of Agriculture
Agriculture : Administrative Regulations, 7 CFR § 1.131 (1977).
Administrative Procedure Act, 5 U.S.C. § 551 (1946) (APA).
Ibid., § 3105 (1976).
Ibid., § 554(d)(2).
Ibid., § 554(d)(1).
Ibid., §3105.
Ibid., § 7521.
Il s’agit d’un examen écrit d’une heure et d’un examen oral devant une formation.
Walter Brudzinski, « Greater Independence for ALJs plus Cost Savings for Agencies : The Coast Guard Model » 30 J Nat’l Ass’n L Jud 1, p. 2.
Paul Verkuil, « The Independence of Independent Agencies : The Purposes and Limits of Independent Agencies » (1988), Duke L J 257, p. 259.
Jeffrey Lubbers, « APA-Adjudication: Is the Quest for Uniformity Faltering » (1996), 10 Admin L J Am U 65.
Verkuil, précité, note 104, p. 265.
Bryden, « Perspective », précité, note 76.

References: L'article 4
 l'article 4
 l'article 4

L'article 7
 l'article 4
 L'article 3
 §556
 art. 38
 art. 2
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 art. 96
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 art. 16
 art. 14
 art. 11
 art. 3
 art. 7
 art. 5
 art.31
 art. 5
 art. 29
 art. 6
 art. 30
 art. 224
 art.3
 art. 445
 art. 38
 art. 2
 § 1
 § 551
 § 3105
 § 554
 § 554
 §3105
 § 7521