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Timestamp: 2018-08-14 21:04:42+00:00

Document:
presentadas el 14 de marzo de 2013 (1)
Asunto C‑509/11
planteada por el Verwaltungsgerichtshof (Austria)]
«Reglamento (CE) nº 1371/2007 sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril – Artículo 17 – Requisitos para la indemnización por el precio del billete en caso de retraso, pérdida de enlaces y cancelaciones – Exclusión de indemnización en casos de retrasos causados por fuerza mayor – Artículo 30 – Facultades del organismo nacional responsable de la ejecución del Reglamento nº 1371/2007 – Posibilidad de que el artículo 30 del Reglamento nº 1371/2007 autorice al organismo nacional a exigir a las empresas ferroviarias que modifiquen las disposiciones en materia de indemnización que no cumplen con lo dispuesto en el Reglamento nº 1371/2007 – Efectos jurídicos de los Reglamentos de la Unión Europea – Principio de efecto útil – Concepto de “órgano jurisdiccional” a efectos del artículo 267 TFUE – Principios generales del Derecho de la Unión – Obligaciones y facultades de las autoridades administrativas de un Estado miembro con respecto a la adopción de medidas en comparación con los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros.»
1. El Reglamento (CE) nº 1371/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril, (2) establece, entre otras, reglas uniformes en materia de responsabilidad de las empresas ferroviarias en casos de retrasos, pérdida de enlaces y cancelaciones. El presente asunto tiene por objeto un recurso interpuesto por una empresa ferroviaria, que alega que está eximida de indemnizar por el precio del billete en los supuestos en que los retrasos, pérdidas de enlaces o cancelaciones se producen por causas de fuerza mayor.
2. El artículo 17 del Reglamento nº 1381/2007, disposición principal del Reglamento en materia de indemnización por el precio del billete, no menciona la fuerza mayor. El Verwaltungsgerichtshof (Tribunal contencioso-administrativo, Austria) pregunta si, no obstante, la restricción de los supuestos en los que los viajeros pueden reclamar una indemnización por el precio del billete puede deducirse de otros preceptos. Observa concretamente que las circunstancias ajenas al control de las empresas ferroviarias limitan su obligación al pago de una indemnización según: i) el artículo 32, apartado 2, de las reglas uniformes relativas al contrato de transporte internacional de viajeros y equipajes por ferrocarril (en lo sucesivo, «CIV»); ii) lo dispuesto en otros tres Reglamentos reguladores de los derechos del viajero en otros sectores del transporte y que podría ser aplicable por analogía, a saber, el artículo 5, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 261/2004 (3), el artículo 20, apartado 4, del Reglamento (UE) nº 1177/2010 (4) y el artículo 23, apartado 2, del Reglamento (UE) nº 181/2011. (5)
3. Si se rechaza la exclusión de responsabilidad por fuerza mayor, el litigio se adentrará en una cuestión más compleja, relevante en el marco más amplio del Derecho administrativo de la Unión Europea, concretamente en la competencia de las autoridades administrativas de los Estados miembros para imponer medidas a fin de garantizar la aplicación efectiva de un reglamento.
4. Deben tenerse en consideración las facultades de la entidad nacional designada para la aplicación del Reglamento nº 1371/2007, puesto que, con arreglo a las disposiciones pertinentes del Derecho austriaco, dicha entidad sólo esta facultada para declarar la nulidad de las disposiciones en materia de indemnización incluidas en la tarifa de una empresa ferroviaria si son incompatibles con el Reglamento nº 1371/2007. No tiene facultades para hacer nada más, como, por ejemplo, requerir a la empresa ferroviaria que modifique sus contratos al objeto de garantizar la indemnización por el precio del billete en cumplimiento del artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007. El Verwaltungsgerichtshof se pregunta, no obstante, si esta facultad podría derivarse del artículo 30 del Reglamento nº 1371/2007, relativo a su ejecución. Esta cuestión nos lleva entonces necesariamente a un análisis de los principios generales del Derecho establecidos por el Tribunal de Justicia relativos al efecto útil, los recursos nacionales existentes y los tipos de organismos nacionales vinculados a ellos.
5. En último lugar, procede efectuar algunas observaciones complementarias en relación con la obligación derivada del Reglamento nº 1371/2007 para la empresa ferroviaria y la situación del tribunal contencioso-administrativo nacional remitente con respecto al principio de la tutela judicial efectiva en el Derecho de la Unión.
6. A tenor de los considerandos sexto, decimotercero y decimocuarto del Reglamento nº 1371/2007:
«(6) La mejora de los derechos de los viajeros de ferrocarril debe basarse en el sistema existente de Derecho internacional sobre esta cuestión que figura en el apéndice A, “Reglas uniformes relativas al contrato de transporte internacional de viajeros y equipajes por ferrocarril (CIV)” del Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF), de 9 de mayo de 1980, modificado por el Protocolo de 3 de junio de 1999 por el que se modifica el Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (Protocolo de 1999). Sin embargo, conviene ampliar el ámbito de aplicación del presente Reglamento y proteger no solo a los viajeros internacionales sino también a los viajeros nacionales.
(14) Es conveniente que el presente Reglamento instaure un sistema de indemnización para los viajeros en caso de retraso relacionado con la responsabilidad de la empresa ferroviaria, sobre la misma base que el sistema internacional creado por el COTIF y en particular su apéndice CIV sobre los derechos de los viajeros.»
7. El artículo 6, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1371/2007 dispone:
«Prohibición de renuncias y estipulaciones de límites
2. Las empresas ferroviarias podrán ofrecer a los viajeros condiciones contractuales más favorables que las establecidas en el presente Reglamento.»
8. El artículo 15 del Reglamento nº 1371/2007 reza:
«Responsabilidad por retrasos, pérdida de enlaces y cancelaciones
Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente capítulo, la responsabilidad de la empresa ferroviaria respecto de los retrasos, pérdida de enlaces y cancelaciones se regirá por las disposiciones del capítulo II del título IV del anexo I.»
9. El artículo 17 del Reglamento (CE) nº 1371/2007 tiene el siguiente tenor:
«Indemnización por el precio del billete
2. La indemnización por el precio del billete se abonará en el plazo de un mes a partir de la presentación de la solicitud correspondiente. La indemnización podrá pagarse en forma de vales u otros servicios, o de ambas cosas, si las condiciones del contrato son flexibles (en particular en términos de período de validez y destino). La indemnización se abonará en efectivo a petición del pasajero.
4. El viajero no tendrá derecho a indemnización si se le informa del retraso antes de que compre el billete o si el retraso debido a la continuación del viaje en otro servicio o a la conducción por una vía alternativa es inferior a 60 minutos.»
10. El artículo 30 del Reglamento nº 1371/2007 establece:
«Ejecución
2. Todo viajero podrá presentar reclamaciones relacionadas con supuestas infracciones del presente Reglamento al organismo pertinente designado con arreglo al apartado 1, o a cualquier otro organismo pertinente designado por el Estado miembro correspondiente.»
11. El artículo 32 del Reglamento nº 1371/2007 dispone lo siguiente:
«Sanciones
Los Estados miembros establecerán el régimen de sanciones aplicable en caso de infracción de las disposiciones del presente Reglamento y adoptarán cuantas medidas sean necesarias para garantizar su ejecución. Las sanciones deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias. Los Estados miembros notificarán esas disposiciones a la Comisión a más tardar el 3 de junio de 2010 y le comunicarán sin demora toda modificación posterior de las mismas.»
12. En el anexo I del Reglamento figura un extracto de las CIV establecidas en el apéndice A del COTIF, de 9 de mayo de 1980, modificado por el Protocolo por el que se modifica el Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril de 3 de junio de 1999.
13. El artículo 32 de las CIV, incluidas en el anexo I del Reglamento nº 1371/2007, prevé:
«Responsabilidad en caso de supresión, retraso o enlaces perdidos
3. El Derecho nacional determinará cuándo y en qué medida el transportista deberá abonar daños y perjuicios por daños distintos de los previstos en el apartado 1. Esta disposición no afectará a lo dispuesto en el artículo 44.»
14. En lo pertinente al presente asunto, los artículos 22a, 78a, apartados 2 y 3, 78b, apartado 2, y 167, apartado 1, de la Eisenbahngesetz de 1957 (Ley de ferrocarriles; en lo sucesivo, «EisbG»), introducidos por la Ley Federal BGBl. I nº 25/2010, establecen lo siguiente:
«Disposiciones en materia de indemnización
Artículo 22a
1) Las tarifas aplicables a la prestación de servicios ferroviarios en vías principales y secundarias de la red de ferrocarriles deberán incluir disposiciones en materia de indemnización de conformidad con lo dispuesto en relación con la indemnización por el precio del billete en el artículo 2 de la Bundesgesetz zur Verordnung (EG) Nº 1371/2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr [Ley federal relativa al Reglamento (CE) nº 1371/2007, sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril] (BGBl. I nº 25/2010) y en el artículo 17 del Reglamento (CE) nº 1371/2007 sobre las obligaciones y derechos de los viajeros de ferrocarril (DO L 315, p. 14).
Organismo de mediación
Artículo 78a
2) Sin perjuicio de la competencia de los órganos jurisdiccionales y administrativos ordinarios, las autoridades locales o regionales, los grupos defensores de intereses y los usuarios podrán dirigir a Schienen-Control GmbH las reclamaciones derivadas del artículo 22a que se refieran a las supuestas infracciones de los preceptos pertinentes del Reglamento (CE) nº 1371/2007 relativas a las cláusulas incluidas en las disposiciones en materia de indemnización que supuestamente son ilegítimas o no son razonables para los viajeros.
3) En el supuesto de reclamaciones presentadas con arreglo a los apartados 1 y 2, Schienen-Control GmbH estará obligada a intentar hallar una solución amistosa entre las partes implicadas. Por lo demás, informará a las partes implicadas de su opinión y emitirá una recomendación sobre la resolución del asunto, que no tendrá carácter vinculante y no podrá ser objeto de recurso. Schienen-Control GmbH deberá establecer las directrices para el funcionamiento del procedimiento previsto en los apartados 1 y 2 y proceder a la publicación en su sitio de Internet. Las empresas implicadas cooperarán en esta materia y, cuando Schienen-Control GmbH así lo requiera, deberán aportar toda la información y documentación que sea necesaria para la apreciación de los hechos pertinentes a la reclamación.
Nulidad de las disposiciones en materia de indemnización
Artículo 78b
2) La Schienen-Control Kommission declarará de oficio:
2. la nulidad total o parcial de las disposiciones en materia de indemnización adoptadas en virtud del Reglamento (CE) nº 1371/2007 si la empresa ferroviaria no fijó las mismas ateniéndose a los criterios establecidos en el artículo 17 del Reglamento (CE) nº 1371/2007.
Cometerá una infracción administrativa y será sancionado por las autoridades administrativas del distrito con multa de hasta 2.180 euros:
1. quien no publique ninguna disposición en materia de indemnización según lo previsto en el artículo 22a, apartado 1,
III. Objeto del procedimiento principal y cuestiones prejudiciales planteadas
15. ÖBB‑Personenverkehr AG, parte demandante en el procedimiento sustanciado ante el Verwaltungsgerichtshof, es una empresa ferroviaria en el sentido del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1371/2007.
16. En sus tarifas por la prestación de servicios ferroviarios, ÖBB‑Personenverkehr AG impone unas condiciones generales de la contratación en los contratos de transporte que incluyen la regulación de la indemnización por el precio del billete en los casos previstos en el artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007 (en lo sucesivo, «disposiciones en materia de indemnización»).
17. Mediante resolución de 6 de diciembre de 2010, la Schienen‑Control Kommission conminó a ÖBB‑Personenverkehr AG a que modificase las disposiciones en materia de indemnización del precio del billete. Exigía concretamente que ÖBB‑Personenverkehr AG eliminase una disposición según la cual no se abonará ninguna indemnización o reembolso de los gastos cuando el retraso se deba a una de las siguientes causas:
– culpa del viajero;
– comportamiento de terceros que el transportista, a pesar de la diligencia requerida por las particularidades del caso, no haya podido evitar y cuyas consecuencias no haya podido obviar;
– circunstancias ajenas a la explotación ferroviaria que el transportista, a pesar de la diligencia requerida por las particularidades del caso, no haya podido evitar y cuyas consecuencias no haya podido obviar;
– restricciones del transporte imputables a una huelga, si se informó debidamente al viajero al respecto, o
– cuando el retraso sea imputable a servicios de transporte ajenos al contrato de transporte.
18. ÖBB‑Personenverkehr AG interpuso un recurso contra la resolución de la Schienen‑Control Kommission ante el Verwaltungsgerichtshof. Alegaba, en esencia, que la Schienen‑Control Kommission no estaba facultada, debido a los límites establecidos en el artículo 78b, apartado 2, de la EisbG, para imponer una modificación de sus disposiciones contractuales. ÖBB‑Personenverkehr AG sostenía asimismo que la posibilidad de invocar la excepción de fuerza mayor está permitida por el Reglamento nº 1371/2007 y que, a mayor abundamiento, se ha reconocido como principio general del Derecho de la Unión.
19. El Verwaltungsgerichtshof ha concluido que para la resolución del presente litigio debe, en primer lugar, determinar el alcance de las facultades del organismo designado conforme al artículo 30 del Reglamento nº 1371/2007 para la ejecución de dicho Reglamento y, posteriormente, dilucidar si las empresas ferroviarias pueden negarse a pagar la indemnización por el precio del billete prevista en el artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007 en casos de fuerza mayor.
20. A la luz de lo anteriormente expuesto, ha planteado las siguientes cuestiones al Tribunal de Justicia para que se pronuncie con carácter prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 30, apartado 1, párrafo primero, del [Reglamento nº 1371/2007] en el sentido de que el organismo nacional responsable de la ejecución de este Reglamento puede imponer con carácter vinculante a una empresa ferroviaria, cuyas disposiciones en materia de indemnización por el precio del billete no cumplen los criterios establecidos en el artículo 17 de dicho Reglamento, el contenido concreto de las disposiciones en materia de indemnización que deberá aplicar dicha empresa ferroviaria, aun cuando el Derecho nacional sólo admite la posibilidad de que declare nulas tales disposiciones?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 17 del [Reglamento nº 1371/2007] en el sentido de que una empresa ferroviaria puede excluir su deber de abonar una indemnización por el precio del billete en caso de fuerza mayor, aplicando analógicamente las causas de exclusión previstas en el Reglamento (CE) nº 261/2004, el Reglamento (UE) nº 1177/2010 y el Reglamento (UE) nº 181/2011, o aplicando las exenciones de la responsabilidad previstas en el artículo 32, apartado 2, de las Reglas uniformes relativas al contrato de transporte internacional de viajeros y equipajes por ferrocarril (CIV), recogidas en el anexo I del Reglamento (CE) nº 1371/2007, incluidos los casos de indemnización por el precio del billete?»
21. ÖBB‑Personenverkehr AG, la Schienen‑Control‑Kommission, los Gobiernos alemán, austriaco y sueco y la Comisión presentaron observaciones escritas. Los representantes de ÖBB‑Personenverkehr AG, la Schienen‑Control‑Kommission, los Gobiernos alemán e italiano y la Comisión intervinieron en la vista celebrada el 22 de noviembre de 2012.
22. Empezaré por la respuesta a la segunda cuestión ya que la misma influirá en la primera, siendo además de mayor interés para el Derecho en materia de transporte y protección de los consumidores de la Unión. La segunda cuestión se refiere a la fuerza mayor y nos lleva a examinar si, según la interpretación correcta del artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007, ÖBB-Personenverkehr AG tiene derecho a imponer una restricción de su responsabilidad basada en la fuerza mayor en sus condiciones generales de la contratación aplicables en la venta de billetes de ferrocarril. Si la respuesta a la segunda cuestión es afirmativa, la primera cuestión devendría hipotética porque la medida tomada por la Schienen-Control Kommission supuestamente en ejercicio de las facultades derivadas del artículo 30 del Reglamento nº 1371/2007 sería forzosamente incompatible con una interpretación del artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007 según la cual las empresas ferroviarias quedan exentas de pagar la indemnización por el precio del billete en caso de fuerza mayor.
A. La respuesta a la segunda cuestión
23. Observo en primer lugar que el tenor del Reglamento nº 1371/2007 no menciona la fuerza mayor como limitación de la responsabilidad de las empresas ferroviarias prevista en el artículo 17 con respecto al reembolso del precio del billete. No obstante, tal y como señala el órgano jurisdiccional nacional remitente en la segunda cuestión prejudicial, dicha posibilidad podría derivarse, o bien de la aplicación analógica de las causas de exclusión previstas en el artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 261/2004, el artículo 20, apartado 4, del Reglamento nº 1177/2010 y el artículo 23, apartado 2, del Reglamento nº 181/2011, o bien, de la aplicación de las exenciones de responsabilidad previstas en el artículo 32, apartado 2, de las CIV, incluidas en el anexo del Reglamento nº 1371/2007 que, como tal, forma parte del mismo y que también regula la indemnización por perturbaciones de los servicios ferroviarios. Además, como ya he mencionado, ÖBB‑Personenverkehr AG ha alegado que la excepción de fuerza mayor constituye un principio general reconocido por el Derecho de la Unión.
1. Sobre el artículo 32, apartado 2, CIV
24. Con respecto al artículo 32, apartado 2, de las CIV, opino, contrariamente a lo sostenido por la Comisión, ÖBB-Personenverkehr AG y Alemania en sus observaciones escritas, que el Reglamento nº 1371/2007 no vincula la responsabilidad de las empresas ferroviarias relativa al reembolso del precio del billete prevista en el artículo 17 con las reglas sobre indemnización establecidas en el artículo 32 de las CIV, incluidas en el anexo del Reglamento nº 1371/2007.
25. Tal y como señalaba Suecia en sus observaciones escritas, con arreglo al artículo 32, apartado 2, de las CIV, las circunstancias ajenas al control de los transportistas excluyen su responsabilidad indemnizatoria por el tipo de daño contemplado en el artículo 32, apartado 1, de las CIV y únicamente por este tipo de daño. Se trata de «los gastos razonables de alojamiento, así como los gastos razonables en que pueda incurrirse para avisar a las personas que esperan al viajero» cuando el daño sea el resultado de que, a causa de la supresión, del retraso o de un enlace perdido, el viajero no pueda continuar el viaje el mismo día o que su continuación no sea razonablemente exigible el mismo día.
26. Por tanto, la cláusula de fuerza mayor del artículo 32, apartado 2, de las CIV constituye una restricción a la obligación de indemnizar a los viajeros de ferrocarril por los daños contemplados en el artículo 32, apartado 1, de las CIV, entre los que no figura el precio del billete pagado por el servicio que ha sufrido un retraso o cancelación. El artículo 32, apartado 1, de las CIV, sólo se refiere a los gastos de alojamiento y de comunicación del retraso.
27. Por consiguiente, estoy de acuerdo con la postura adoptada por Suecia en sus observaciones escritas cuando argumenta que el artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007 enumera de forma exhaustiva todas las restricciones de la indemnización por el precio del billete en los casos de retraso previstos en dicho precepto. El artículo 17, apartado 1, limita la responsabilidad de la empresa ferroviaria al establecer que «en el cálculo de la duración del retraso no se contabilizará ningún retraso sobre el que la empresa ferroviaria pueda demostrar que ha ocurrido fuera de los territorios en los que se aplica el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea». Más adelante, el artículo 17, apartado 4, dispone que no hay obligación de indemnizar si al viajero se le «informa del retraso antes de que compre el billete o si el retraso debido a la continuación del viaje en otro servicio o a la conducción por una vía alternativa es inferior a 60 minutos».
28. No estoy de acuerdo con las alegaciones de Alemania y la Comisión en el sentido de que las reglas CIV, y concretamente el artículo 32, apartado 2, son aplicables sobre la base del decimocuarto considerando y el artículo 15 del Reglamento nº 1371/2007. El artículo 15, titulado «responsabilidad por retrasos, pérdidas de enlaces y cancelaciones», establece que, «sin perjuicio de lo dispuesto en el presente capítulo, la responsabilidad de la empresa ferroviaria respecto de los retrasos, pérdida de enlaces y cancelaciones se regirá por las disposiciones del capítulo II del título IV del anexo I», mientras que el decimocuarto considerando declara que es «conveniente» que el sistema de indemnización previsto en el Reglamento nº 1371/2007 se establezca sobre la misma base que las reglas CIV, entre otras. Pero las palabras «sin perjuicio de [...] el presente capítulo» subordinan el artículo 15 y, por tanto, las reglas CIV a lo dispuesto expresamente en el artículo 17. Además, no puedo aceptar una interpretación del decimocuarto considerando mediante la que, por invocación de las reglas CIV se disminuya el nivel de protección establecido por el Reglamento nº 1371/2007, tanto en el artículo 17 como en otros preceptos.
29. Además, el artículo 32, apartado 3, de las CIV remite la cuestión del reembolso del precio del billete al Derecho nacional, lo cual en el presente asunto debe entenderse como una remisión al artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007. El artículo 32, apartado 3, de las CIV dispone que el Derecho nacional «determinará cuándo y en qué medida el transportista deberá abonar daños y perjuicios por daños distintos de los previstos en el apartado 1. Esta disposición no afectará a lo dispuesto en el artículo 44». (6)
30. Los daños «distintos de los previstos» en el artículo 32, apartado 1, de las CIV claramente incluyen cualquier reembolso del precio del billete. Esto se reconoce indirectamente en la Nota explicativa a las reglas uniformes CIV. (7) Se señala en el punto 3 de las observaciones relativas al artículo 32 de las CIV que la solución adoptada (en el artículo 32, apartado 1) sigue siendo insatisfactoria desde el punto de vista del usuario, puesto que los retrasos del tráfico de viajeros constituyen un caso típico de la ejecución imperfecta del contrato de transporte. También se menciona el hecho de que en numerosos ordenamientos jurídicos la ejecución imperfecta del contrato justifica una reducción de la retribución, es decir, en el caso de contratos de transporte de viajeros por ferrocarril, la reducción del precio del transporte. En otras palabras, las reglas CIV remiten la cuestión del reembolso del precio del billete al Derecho nacional, lo que significa que dicho reembolso queda fuera del ámbito de aplicación de la excepción de fuerza mayor del artículo 32, apartado 2, de las CIV.
2. La fuerza mayor como principio general del Derecho
31. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, a falta de una definición normativa específica, como es el caso en el presente litigio, «el reconocimiento de un caso de fuerza mayor presupone que la causa externa que los administrados invocan tenga consecuencias irresistibles e inevitables hasta el punto de imposibilitar objetivamente a los afectados el cumplimiento de sus obligaciones [...]. El concepto de fuerza mayor debe interpretarse en el sentido de circunstancias ajenas al operador afectado, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias no habrían podido evitarse a pesar de toda la diligencia observada, de tal manera que determinados comportamientos de las autoridades públicas pueden, según las circunstancias, constituir un caso de fuerza mayor». (8)
32. No obstante, antes de examinar la aplicación de este principio general en relación con los hechos del presente asunto, es importante recordar el contexto en el que se invoca aquí la fuerza mayor. La relevancia de la fuerza mayor no se plantea en el procedimiento principal en ninguno de los supuestos «clásicos» vistos hasta ahora en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como, por ejemplo, como argumento para la ampliación del plazo para recurrir previsto en el artículo 45 del Estatuto del Tribunal de Justicia, (9) como justificación legítima del incumplimiento de una obligación contractual, (10) o de cara a la interpretación de disposiciones específicas de la normativa de la Unión que contemplan supuestos de fuerza mayor o condiciones equivalentes. En este último contexto, el Tribunal de Justicia ha considerado reiteradamente que «dado que el concepto de fuerza mayor no posee un contenido idéntico en los diversos ámbitos de aplicación del Derecho de la Unión, su significado debe determinarse en función del marco legal en el que esté destinado a producir sus efectos». (11)
33. Más bien, lo que ocurre en el presente litigio es la invocación un tanto novedosa del concepto de fuerza mayor usado en la Unión. El tribunal nacional desea saber si el principio general de fuerza mayor del Derecho de la Unión implica que el Reglamento nº 1371/2007, o al menos su artículo 17, debe interpretarse en el sentido de que ÖBB‑Personenverkehr AG tiene derecho a denegar la compensación por el precio del billete cuando concurra tal fuerza mayor. Se ha formulado esta alegación a pesar de que ni la fuerza mayor ni condiciones equivalentes aparecen mencionadas en el artículo 17 o, como ya he explicado, en ninguna otra disposición del Reglamento nº 1371/2007 pertinente para la interpretación del artículo 17.
34. En mi opinión, tal interpretación del artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007 es incompatible con los objetivos de este Reglamento como medida de protección de los consumidores.
35. Así, por ejemplo, el primer considerando del Reglamento nº 1371/2007 manifiesta, entre otras cosas, que es importante garantizar los derechos de los viajeros de ferrocarril, mientras el segundo considerando destaca el hecho de que la Comunicación de la Comisión «Estrategia en materia de política de los consumidores 2002-2006» establece el objetivo de conseguir un elevado nivel de protección de los consumidores en el sector de los transportes. El tercer considerando señala que los viajeros de ferrocarril son la parte más débil del contrato de transporte, motivo por el que deben defenderse sus derechos en ese contexto, mientras el sexto considerando postula, inter alia, la mejora de los derechos de los viajeros de ferrocarril. El mismo principio jurídico subyace al artículo 6 del Reglamento, que establece el carácter imperativo de las obligaciones para con los viajeros derivadas del Reglamento.
36. Dado que el Reglamento nº 1371/2007 es una medida destinada a mejorar la protección de los consumidores, debe entenderse que cualquier ambigüedad de sus preceptos ha de interpretarse en atención a este objetivo. Ello implica que las restricciones de la responsabilidad de las empresas ferroviarias deben aplicarse de forma estricta y su ámbito de aplicación no puede extenderse por medios interpretativos en detrimento de los consumidores. (12) El mismo imperativo impide, por otra parte, la aplicación analógica de los supuestos de fuerza mayor establecidos en el artículo 32, apartado 2, de las CIV, analizado en los puntos 24 a 30 de estas conclusiones.
37. Además, opino que la cuestión de lo que constituye fuerza mayor y sus efectos en el marco de la normativa de derechos de los consumidores debe determinarse en primer lugar por el legislador. Como ya he señalado, en Derecho de la Unión el significado del concepto de fuerza mayor debe tener en consideración el contexto legal en el que se aplica. Por tanto, no es raro que existan divergencias en la normativa de la Unión con respecto a las consecuencias de la fuerza mayor, lo cual explica la distinción que se efectúa en el Reglamento nº 1371/2007 entre la indemnización por el precio del billete prevista en el artículo 17 y la indemnización por daños y perjuicios indirectos a causa de la ejecución imperfecta del contrato de transporte de pasajeros con arreglo a las reglas CIV incluidas en su anexo. En otras palabras, si el legislador de la Unión hubiera querido limitar la aplicabilidad del artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007 por motivos de fuerza mayor, lo habría reflejado claramente en su formulación.
38. Al contrario de lo que alegó Alemania en la vista, opino que no es en absoluto incoherente que los viajeros no tengan derecho a la indemnización por alojamiento en caso de que los grandes retrasos se deban a fuerza mayor y sin embargo conserven el derecho al reembolso del precio del billete en caso de retrasos incluso menores. Posiblemente el legislador considerase apropiado proteger a las empresas ferroviarias de la responsabilidad frente a reclamaciones de indemnización imprevisibles en casos de fuerza mayor, mientras que evita que se queden con la totalidad de la retribución pagada por los servicios que no hayan podido prestar correctamente. Se trata de una cuestión política, no de lógica jurídica.
3. La aplicación analógica de las disposiciones en materia de fuerza mayor de los Reglamentos nos 261/2004, 1177/2010 y 181/2011
39. Tampoco puedo aceptar los argumentos alegados por la Comisión y ÖBB-Personenverkehr AG en el sentido de que las empresas ferroviarias pueden excluir su obligación de pagar la indemnización del precio del billete en casos de fuerza mayor por aplicación analógica de los motivos de exclusión establecidos en el artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 261/2004, el artículo 20, apartado 4, del Reglamento nº 1177/2010 y el artículo 23, apartado 2, del Reglamento nº 181/2011, relativos respectivamente al transporte por avión, barco y autobús.
40. Soy consciente de que, tal y como mencionaba en el punto 31 de las presentes conclusiones, el concepto de fuerza mayor de la Unión se basa en la existencia de consecuencias «anormales e imprevisibles». No obstante, en el marco del transporte ferroviario de viajeros, las causas más comunes de fuerza mayor, concretamente condiciones meteorológicas adversas, daños a la infraestructura ferroviaria y conflictos laborales, de hecho tienen una frecuencia estadística previsible a pesar de que no pueda predecirse exactamente cada incidente concreto. Esto significa que las empresas ferroviarias conocen por adelantado la posibilidad de su acaecimiento. (13) También significa, por tanto, que tales circunstancias pueden tomarse en consideración al calcular el precio del billete.
41. Además, el Tribunal de Justicia estimó en una sentencia a principios de este año que el legislador de la Unión pudo dictar normas que prevén un nivel de protección del consumidor distinto en función del sector de transporte de que se trate. En el asunto McDonagh, antes citada, en el contexto de un recurso interpuesto con éxito contra la negativa de una compañía aérea a prestar la asistencia prevista en el artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 261/2004 tras la cancelación de vuelos provocada por la erupción del volcán islandés Eyjafjallajökull, el Tribunal de Justicia rechazó el argumento de que una obligación de prestar asistencia impuesta a los transportistas aéreos vulneraría el principio de la igualdad de trato debido a que esta obligación no se impone con respecto a los demás medios de transporte, a saber, el transporte ferroviario regulado por el Reglamento nº 1371/2007, el transporte por mar y por vías navegables regulado por el Reglamento nº 1177/2010 y el transporte por autobús y autocar regulado por el Reglamento nº 181/2011. (14) El Tribunal de Justicia justificó la diferencia de trato señalando que «la situación de las empresas que intervienen en el sector de actividad de los distintos medios de transporte no es comparable entre sí, ya que, habida cuenta de sus modalidades de funcionamiento, condiciones de accesibilidad y reparto de sus redes, esos distintos medios de transporte no son intercambiables en lo que se refiere a sus condiciones de utilización». (15)
42. Teniendo esto en mente, un reparto justo del riesgo (16) podría oponerse a una cláusula contractual según la cual el viajero tuviese que pagar el precio íntegro por un servicio ferroviario que no se ejecute correctamente debido a causas de fuerza mayor.
43. Por estos motivos, propongo que la respuesta a la segunda cuestión sea que el artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007 debe interpretarse en el sentido de que una empresa ferroviaria no puede excluir su deber de abonar una indemnización por el precio del billete en caso de fuerza mayor.
B. La respuesta a la primera cuestión
44. Mediante la primera cuestión, el Verwaltungsgerichtshof pregunta si el artículo 30, apartado 1, del Reglamento nº 1371/2007 debe interpretarse en el sentido de que el organismo nacional responsable de la ejecución de este Reglamento puede imponer con carácter vinculante a una empresa ferroviaria, cuyas disposiciones en materia de indemnización por el precio del billete no cumplen los criterios establecidos en el artículo 17 de dicho Reglamento, el contenido concreto de las disposiciones en materia de indemnización que deberá aplicar dicha empresa ferroviaria, cuando el Derecho nacional sólo admite la posibilidad de que declare nulas tales disposiciones.
45. Deseo recordar que, con arreglo al artículo 30, apartado 1, del Reglamento nº 1371/2007, todos los organismos responsables de la ejecución del Reglamento deben garantizar el respeto de los derechos de los viajeros.
46. Es sabido que, aunque los Reglamentos de la Unión Europea son directamente aplicables y por lo general tienen un efecto inmediato sobre los ordenamientos jurídicos nacionales, el Tribunal de Justicia ha puesto límites a sus efectos cuando se concede a las autoridades de los Estados miembros un margen de apreciación en relación con la adopción de medidas de aplicación.
47. En la sentencia de 28 de octubre de 2010, SGS Belgium y otros (17) se estimó que los artículos 5 y 7 del Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, (18) no podían invocarse como único fundamento para imponer sanciones administrativas según el Derecho de un Estado miembro, puesto que dichos preceptos meramente establecen «las reglas generales de controles y de sanciones al objeto de proteger los intereses financieros de la Unión». (19) El Tribunal de Justicia también hizo referencia al principio general del Derecho de la Unión del que actualmente se hace eco el artículo 49 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, concretamente el «principio de la legalidad de los delitos y las penas, que no se podrá pronunciar sanción administrativa alguna que no esté contemplada en un acto de la Unión anterior la irregularidad», (20) y recordó que «una sanción, incluso de carácter no penal, sólo puede ser impuesta si se funda en una base legal clara y no ambigua». (21) Ello sugiere, pues, que el Tribunal de Justicia debería extremar la cautela antes de concluir que el artículo 30 del Reglamento nº 1371/2007 constituye una base jurídica suficiente para justificar la resolución impugnada ante el órgano jurisdiccional nacional, que la Schienen-Control Kommission adoptó a pesar de que el Derecho nacional no le concede tal facultad.
48. Es cierto que, siguiendo la denominada doctrina Costanzo, el Tribunal de Justicia ha estimado reiteradamente que, cuando no resulte posible proceder a una interpretación y aplicación de la normativa nacional conforme con las exigencias del Derecho de la Unión, «los órganos jurisdiccionales nacionales y los órganos de la Administración están obligados a aplicarlo íntegramente y tutelar los derechos que éste concede a los particulares, así como abstenerse de aplicar, en su caso, cualquier disposición contraria del Derecho interno». (22)
49. Se desprende de los autos que el presente litigio llegó al Verwaltungsgerichtshof tras un procedimiento administrativo en el que la Schienen-Control Kommission intentó alterar las disposiciones en materia de indemnización de ÖBB‑Personenverkehr AG relativas a las ventas de billetes de transporte ferroviario. Tal y como se aclaró con las respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal de Justicia en la vista, la Schienen‑Control Kommission tiene dos tipos de funciones.
50. En primer lugar, en supuestos como el que se planteó en la sentencia Westbahn Management, (23) actúa como un tribunal administrativo cuasijurisdiccional en el marco de procedimientos contenciosos y contradictorios. El Tribunal de Justicia confirmó en esta sentencia que el mismo posee las cualidades necesarias relativas a independencia y composición para cumplir con los requisitos establecidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en este ámbito.
51. No obstante, en el presente litigio la Schienen-Control Kommission desempeña la función de autoridad administrativa designada como organismo nacional competente a los efectos de la ejecución del Reglamento nº 1371/2007.
52. Más concretamente, con arreglo al artículo 78a de la EisbG, la entidad de supervisión de las actividades ferroviarias, Schienen-Control GmbH, que está constituida como una sociedad limitada privada, actúa como mediador entre los viajeros y las empresas ferroviarias en el ámbito de la aplicación del Reglamento nº 1371/2007.
53. Con arreglo al artículo 78a, apartado 2, de la EisbG, las reclamaciones de los viajeros mencionadas en el artículo 30, apartado 2, del Reglamento nº 1371/2007 se dirigirán a Schienen-Control GmbH. Dichas reclamaciones también podrán presentarse por asociaciones o ciertos organismos públicos. Schienen-Control GmbH puede emitir recomendaciones no vinculantes sobre el asunto. Este organismo ejerce sus competencias sin perjuicio de las competencias de los órganos jurisdiccionales y administrativos ordinarios. Esto significa que el viajero podrá incoar un procedimiento civil contra la empresa ferroviaria e interponer una acción compensatoria basada en la aplicación de disposiciones en materia de indemnización que el viajero considera incompatibles con el Derecho de la Unión.
54. Según el artículo 78b, apartado 1, de la EisbG, si no se logra una solución amistosa a través de la mediación, Schienen-Control GmbH informará a la Schienen-Control Kommission.
55. En virtud del artículo 78b, apartado 2, de la EisbG, la Schienen-Control Kommission puede declarar de oficio la nulidad total o parcial de las disposiciones contractuales en materia de indemnización establecidas por la empresa ferroviaria a los efectos del artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007.
56. La empresa ferroviaria puede interponer un recurso contra esta resolución ante el Verwaltungsgerichtshof. En este contexto, la Schienen-Control Kommision interviene en el procedimiento jurisdiccional como parte demandada. De ahí que en estas circunstancias la Schienen-Control Kommission no puede ser considerada un órgano jurisdiccional puesto que es la parte demandada en el litigio contra ÖBB-Personenverkehr AG. (24)
57. Por tanto, cualquiera que sea el alcance de la obligación Costanzo impuesta a las autoridades de la Administración de «aplicar [el Derecho de la Unión] íntegramente y tutelar los derechos que éste concede a los particulares, así como abstenerse de aplicar, en su caso, cualquier disposición contraria del Derecho interno», (25) no puede extenderse hasta el punto de obligar a dichas autoridades a seguir la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de tutela judicial efectiva con el fin de garantizar el respeto de los derechos de la Unión.
58. Además, en el presente caso no se exigiría a la Schienen-Control Kommission que proceda a «abstenerse de aplicar» la normativa de un Estado miembro, sino que se le exigiría en efecto que ejerza una facultad que no le atribuye el Derecho austriaco. En otras palabras, la orden conminatoria que la Schienen-Control Kommission pretende adoptar no sustituiría la declaración contemplada en el artículo 78b de la EisbG, sino que la complementaría, sometiendo a las empresas ferroviarias a una obligación adicional.
59. A la luz de los principios mencionados y del tenor del artículo 30, apartado 1, del Reglamento nº 1371/2007, opino que no puede interpretarse este precepto en el sentido de que faculta a la Schienen-Control Kommission a ordenar de forma específica a las empresas ferroviarias, como ÖBB-Personenverkehr AG, que modifiquen las disposiciones en materia de indemnización. Tal facultad presupondría la atribución de una competencia administrativa específica a la autoridad, del mismo modo que se exige que las sanciones administrativas se funden en una base legal clara y específica. De hecho, el artículo 30 del Reglamento nº 1371/2007 es aun más impreciso que los artículos 5 y 7 del Reglamento nº 2988/95, preceptos examinados por el Tribunal de Justicia en la sentencia SGS Belgium y otros y que, como ya he mencionado, consideró que no constituían una base legal suficiente para la imposición de una sanción administrativa.
60. Por consiguiente, propongo que la respuesta a la primera cuestión prejudicial sea que el artículo 30, apartado 1, del Reglamento nº 1371/2007 debe interpretarse en el sentido de que el organismo nacional responsable de la ejecución de este Reglamento no puede imponer con carácter vinculante a una empresa ferroviaria, cuyas disposiciones en materia de indemnización por el precio del billete no cumplen los criterios establecidos en el artículo 17 de dicho Reglamento, el contenido concreto de las disposiciones en materia de indemnización que deberá aplicar dicha empresa ferroviaria, cuando el Derecho nacional sólo admite la posibilidad de que declare nulas tales disposiciones.
C. Observaciones complementarias
61. Sin embargo, considero que debe completarse la respuesta a la primera cuestión prejudicial con vistas a ofrecer un examen exhaustivo de los principios jurídicos en juego. Para ello procede realizar un análisis más profundo de las obligaciones de ÖBB‑Personenverkehr AG derivadas del Reglamento nº 1371/2007 y de la función del Verwaltungsgerichtshof.
62. El verdadero problema radica, en síntesis, en que aparentemente no existe una normativa nacional con «fuerza» suficiente como para garantizar la efectiva ejecución del artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007. Según se desprende de la petición de decisión prejudicial y de las observaciones de la Schienen-Control Kommission, cuando declara nulas las disposiciones en materia de indemnización de ÖBB Personenverkehr AG, esta última simplemente procede a volver a adoptar unas disposiciones similares. Esto desemboca en un partido de «ping-pong» entre la entidad de control y la empresa ferroviaria.
63. No obstante, aunque esta situación suscita dudas acerca de la ejecución adecuada del Reglamento nº 1371/2007 en Austria, habida cuenta de la debilidad de los poderes conferidos a la Schienen-Control Kommission con arreglo al Derecho austriaco, incluida la inexistencia de sanciones apropiadas, existe un límite respecto de lo que puede lograrse mediante el presente procedimiento para remediar esta situación. Dado que el presente asunto no es objeto de un procedimiento por incumplimiento contra Austria y debido a problemas probatorios obvios, no puedo adentrarme más en esta cuestión. Sin embargo, existen principios del Derecho de la Unión que deben tenerse en cuenta y que son vinculantes para ÖBB Personenverkehr AG y para el Verwaltungsgerichtshof. Estos principios también son relevantes con respecto a la ejecución del artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007.
1. Las obligaciones de ÖBB Personenverkehr AG
64. En primer lugar, con arreglo a las disposiciones de la Unión relativas a los efectos jurídicos de los Reglamentos en la normativa de un Estado miembro, ÖBB Personenverkehr AG debe cumplir con las obligaciones previstas en el artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007, dado que, al contrario que el artículo 30 del mismo Reglamento, dicho precepto no otorga a los Estados miembros un margen de apreciación, y, por tanto, no permite medidas nacionales de ejecución. (26) En otras palabras, la existencia de las obligaciones jurídicas de ÖBB Personenverkehr AG para con los viajeros de ferrocarril previstas en el artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007 no depende en modo alguno de la existencia de sanciones o medidas a nivel nacional.
65. También se ha estimado reiteradamente que las disposiciones reglamentarias directamente aplicables, como el artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007, son susceptibles de ser ejecutadas horizontalmente en el marco de disputas entre sujetos del sector privado. (27)
66. Esto significa que ÖBB‑Personenverkehr AG está jurídicamente vinculada por el artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007 y que los viajeros podrían invocar este precepto en un procedimiento civil incoado contra ÖBB‑Personenverkehr AG en materia de indemnización por el precio del billete. Deseo poner de manifiesto que, según el artículo 78a, apartado 2, de la EisbG, las competencias de los órganos jurisdiccionales ordinarios no se ven afectadas por el procedimiento especial en el que interviene Schienen Control GmbH y, en última instancia, la Schienen Control Kommission.
67. Soy consciente de que acudir a la vía civil quizá no ofrezca una alternativa práctica a los usuarios que quieran reclamar el precio del billete de los viajes afectados por circunstancias de fuerza mayor. Esto se debe, entre otras razones, a lo reducido de las cuantías reclamadas y a los gastos relativamente elevados del procedimiento civil. No obstante, en mi opinión, incumbe al legislador austriaco cualquier modificación de los procedimientos civiles existentes de cara a la ejecución del Reglamento nº 1371/2007. Por tanto, parece que no puede sostenerse que el Derecho austriaco no facilita el acceso a los tribunales para la defensa de los derechos reconocidos en el Derecho de la Unión a los viajeros en virtud del artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007. (28)
2. La posición del Verwaltungsgerichtshof
68. Según jurisprudencia reiterada, ante la inexistencia de normativa de la Unión en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables. (29) No cabe duda de que el Verwaltungsgerichtshof es un «órgano jurisdiccional» a efectos del Derecho de la Unión y como tal queda sometido a todas las obligaciones impuestas a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. Esto significa, por tanto, que con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 3 (anteriormente artículo 10 CE) está obligado a «[adoptar] todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento» de las obligaciones derivadas de los Tratados, incluida la salvaguardia de los derechos individuales derivados de los reglamentos. También se ha estimado reiteradamente que sobre un órgano jurisdiccional como el Verwaltungsgerichtshof recae la responsabilidad de «asegurar la protección jurídica que se deriva para los justiciables de las disposiciones del Derecho comunitario y garantizar su pleno efecto». (30)
69. La Comisión señala en sus observaciones escritas que si, una situación de «ping-pong» surgida entre el organismo nacional de ejecución y la empresa ferroviaria como la que se describe en el punto 62 de estas conclusiones pone en peligro la aplicación de los principios indemnizatorios del Reglamento nº 1371/2007, corresponderá a los órganos jurisdiccionales austriacos decidir si deben abstenerse de aplicar las disposiciones pertinentes del EisbG.
70. Soy consciente de que el Verwaltungsgerichtshof no ha planteado al Tribunal de Justicia ninguna cuestión relativa a sus propias obligaciones en materia de sanciones. Esto significa, en particular, que no se le pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre un problema del tipo Comet/Rewe, asuntos en los que una norma procesal nacional obstaculizaba la ejecución de una medida de la Unión de efecto directo. (31) Tampoco se plantea al Tribunal de Justicia una cuestión como la que se examinó en el asunto Unibet, que se refería, entre otras cosas, a la existencia o inexistencia de la obligación de un órgano jurisdiccional nacional de crear nuevas medidas jurisdiccionales para ejecutar una medida de la Unión con efecto directo para suplementar las sanciones previstas en el Derecho nacional. (32) Más bien, en el presente asunto la cuestión planteada en el procedimiento principal queda confinada a las facultades de la Schienen-Control Kommission, una entidad que, según he concluido, constituye un órgano administrativo a los efectos de las funciones que desempeña en este caso. No obstante, dado que el litigio debe resolverse por el Verwaltungsgerichtshof en su función de órgano jurisdiccional contencioso-administrativo, es inevitable que se plantee la cuestión de las medidas que el Derecho de la Unión le exige adoptar.
71. Como ya he mencionado, opino que, en ausencia de una norma procesal austriaca incompatible con la doctrina jurisprudencial definida en Comet/Rewe o de algún problema relacionado con la disponibilidad de medidas cautelares, (33) en el presente litigio el Derecho de la Unión no obliga al Verwaltungsgerichtshof a ofrecer medidas que vayan más allá de las competencias que tiene encomendadas con arreglo al Derecho austriaco. (34) Ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la tutela judicial efectiva, ni las obligaciones que recaen sobre el Verwaltungsgerichtshof en virtud del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales, (35) le exigen que vaya más allá, y ello es así por dos motivos.
72. En primer lugar, ninguna de las partes del procedimiento principal es un viajero de ferrocarril. Más bien, una autoridad administrativa, la Schienen-Control Kommission, pretende ejercitar las facultades atribuidas por el artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007 frente a ÖBB Personenverkehr AG, una sociedad mercantil. Esta última pide tutela judicial frente a una decisión administrativa que, en su opinión, excede el ámbito de las facultades de la autoridad administrativa y es errónea en cuanto al fondo.
73. Si bien el artículo 30, apartado 2, del Reglamento nº 1371/2007 otorga a los viajeros el derecho de dirigir sus reclamaciones al organismo pertinente designado con arreglo al apartado 1, papel desempeñado en Austria por Schienen-Control GmbH, el Reglamento no establece nada más, con la salvedad de lo dispuesto en el artículo 32 con respecto a la obligación de los Estados miembros de adoptar sanciones eficaces, proporcionales y disuasorias. (36)
74. En mi opinión, esto significa que la ejecución administrativa del Reglamento nº 1371/2007 únicamente constituye una protección indirecta de los derechos de los viajeros y por tanto es dudoso que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de derechos individuales y las consecuencias con respecto a la tutela judicial efectiva sea aplicable a un litigio entre una autoridad administrativa como la Schienen-Control Kommission y una entidad supervisada por la misma como ÖBB Personenverkehr AG.
75. En segundo lugar, en cualquier caso, la jurisprudencia sobre recursos efectivos del Tribunal de Justicia no impone una obligación a los tribunales contencioso-administrativos de actuar en contra del principio reformatio in peius o de dictar resoluciones para las que no están facultados con arreglo al Derecho nacional, (37) a excepción de la adopción de medidas cautelares destinadas a salvaguardar la ejecución de medidas de la Unión hasta que se dicte una resolución final. (38) En este punto procede recordar las declaraciones del Tribunal de Justicia en los apartados 40 y 41 de la sentencia Unibet. Tienen el siguiente tenor:
«En efecto, si bien el Tratado CE introdujo una serie de acciones directas que los particulares pueden, en su caso, ejercitar ante el juez comunitario, no se propuso crear, para la preservación del Derecho comunitario, vías jurisdiccionales nacionales distintas de las establecidas en el Derecho nacional (sentencia de 7 de julio de 1981, Rewe, 158/80, Rec. p. 1805, apartado 44).
Sólo cabe llegar a una solución diferente cuando el sistema establecido por el ordenamiento jurídico nacional de que se trate no permita ninguna vía jurisdiccional, siquiera de carácter incidental, que garantice el respeto de los derechos que el Derecho comunitario confiere a los justiciables (en este sentido, véanse la sentencia de 16 de diciembre de 1976, Rewe, antes citada, apartado 5, y las sentencias, antes citadas, Comet, apartado 16, y Factortame y otros, apartados 19 a 23).»
76. En mi opinión, el Derecho austriaco parece ofrecer vías jurisdiccionales, tanto de carácter directo como incidental, que permiten a los viajeros de ferrocarril impugnar el incumplimiento del Reglamento nº 1371/2007 por parte de Austria. (39) Tampoco se ha alegado en este litigio que a los viajeros de ferrocarril o, de hecho, a la Schienen-Control Kommission, se les haya denegado el derecho de acceso a un tribunal, cuestión que constituye la base para la aplicación de los principios establecidos por el Tribunal de Justicia en materia de tutela judicial efectiva.
77. Además, según jurisprudencia reiterada, cuando corresponde a un Estado miembro «designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho comunitario confiere a los justiciables», (40) y se plantean dudas acerca del cumplimiento del principio de efectividad, la obligación impuesta por el Derecho de la Unión a los órganos jurisdiccionales nacionales consiste meramente en «interpretar, en la medida de lo posible, las normas internas de competencia de modo que contribuya a cumplir el objetivo de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que el ordenamiento jurídico comunitario confiere a los justiciables» (subrayado añadido). (41)
78. Debe añadirse que existe otra razón por la que no cabe entender que la facultad de los órganos jurisdiccionales de imponer medidas a las autoridades administrativas diferentes de las medidas cautelares esté abarcada por el principio general de tutela judicial efectiva del Derecho de la Unión. Facultades de tal índole nunca se han atribuido a los órganos jurisdiccionales de la Unión frente a las instituciones de la Unión. (42) Resulta difícil entonces argumentar que debe exigirse más a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros que a los órganos jurisdiccionales de la Unión. (43)
79. Habida cuenta de todo estos motivos, propongo que las cuestiones preliminares planteadas por el Verwaltungsgerichtshof se contesten como sigue:
«1) El artículo 30, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1371/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre las obligaciones y derechos de los viajeros de ferrocarril, debe interpretarse en el sentido de que el organismo nacional responsable de las ejecución de este Reglamento no puede imponer con carácter vinculante a una empresa ferroviaria, cuyas disposiciones en materia de indemnización por el precio del billete no cumplen los criterios establecidos en el artículo 17 de dicho Reglamento, el contenido concreto de las disposiciones en materia de indemnización que deberá aplicar dicha empresa ferroviaria, cuando el Derecho nacional sólo admite la posibilidad de que declare nulas tales disposiciones. No obstante, la existencia de la obligación legal de una empresa ferroviaria de cumplir con lo dispuesto en el artículo 17 de dicho Reglamento, tal y como se interpreta por los órganos jurisdiccionales nacionales competentes y el Tribunal de Justicia, es independiente de las facultades de la entidad nacional o las sanciones que pueda imponer.
2) El artículo 17 del Reglamento nº 1371/2007 debe interpretarse en el sentido de que una empresa ferroviaria no puede excluir su deber de abonar una indemnización por el precio del billete en caso de fuerza mayor.»
2 – DO L 315, p. 14.
3 – Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y se deroga el Reglamento (CEE) nº 295/91 (Texto pertinente a efectos del EEE) – Declaración de la Comisión (DO L 46, p. 1). Excepcionalmente, en este Reglamento la Declaración de la Comisión mencionada en su título figura después de su articulado.
4 – Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre los derechos de los pasajeros que viajan por mar y por vías navegables y por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 2006/2004 (DO L 334, p. 1).
5 – Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, sobre los derechos de los viajeros de autobús y autocar y por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 2006/2004. Texto pertinente a efectos del EEE (DO L 55, p. 1).
6 –	El artículo 44 del anexo regula la indemnización por retraso en la entrega de un vehículo.
7 – Informe de la Oficina Central sobre la revisión del Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF) de 9 de mayo de 1980 e Informes explicativos adoptados por la quinta Asamblea General de 1 de enero de 2011.
8 – Sentencia de 7 de diciembre de 1993, Huygen y otros (C‑12/92, Rec. p. I‑381), apartado 31.
9 –	Por ejemplo, la sentencia de 15 de diciembre de 1994, Bayer/Comisión (C‑195/91 P, Rec. p. I‑5619).
10 –	Véase, por ejemplo, la sentencia de 10 de abril de 2003, Parlamento/SERS y Ville de Strasbourg (C‑167/99, Rec. p. I‑3269).
11 – Por ejemplo, la sentencia de 14 de junio de 2012, CIVAD (C‑533/10), apartado 26 y la jurisprudencia citada.
12 – Véanse, por ejemplo, por analogía, las sentencias de 19 de noviembre de 2009, Sturgeon y otros (C‑402/07 y C‑432/07, Rec. p. I‑10923), apartados 43 a 45; de 22 de diciembre de 2008, Wallentin-Hermann (C‑549/07, Rec. p. I‑11061), apartado 20; de 31 de enero de 2012, McDonagh (C‑12/11), apartados 31 y 32, y de 4 de octubre de 2012, Finnair (C‑22/11), apartado 38.
13 –	Véase, por analogía, la sentencia de 4 de marzo de 2010, Comisión/Italia (C‑297/08, Rec. p. I‑1749), apartado 86, y el concepto de «Administración diligente» invocado en contestación a la alegación de posible concurrencia de circunstancias constitutivas de fuerza mayor, y la sentencia Parlamento/SERS y Ville de Strasbourg, antes citada, en relación con la previsibilidad, por el director de la obra, antes de su inicio, de una cierta incidencia de casos de incumplimiento por parte de las empresas que llevan a cabo dichas obras.
14 – Apartado 54.
15 – Apartado 56 y jurisprudencia citada.
16 –	Véanse los puntos 40 a 45 de las conclusiones del Abogado general Bot en el asunto que dio lugar a la sentencia McDonagh, antes citada, en relación con el reparto entre el transportista y el viajero del riesgo de los efectos de la fuerza mayor. Tal y como se confirmó en la sentencia, la obligación del transportista de prestar asistencia se apreció de forma diferente a la obligación de la compensación de daños.
17 – Asunto C‑367/09, Rec. p. I‑10761.
18 – DO L 312, p. 1.
19 – Apartado 36. Con respecto a los efectos legales de los Reglamentos que requieren la adopción de medidas de aplicación véanse los apartados 32 y 33 de la misma sentencia y la jurisprudencia citada.
20 – Apartado 39.
21 – Apartado 61 y jurisprudencia citada. Como señaló el Abogado general Kokott en el punto 36 de sus conclusiones, este requisito «es un reflejo especial del principio general de seguridad jurídica que constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y que exige, particularmente, que una normativa sea clara y precisa, con el fin de que los justiciables puedan conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar las medias oportunas».
22 –	Véase, por ejemplo, la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres (C‑444/09 y C‑456/09, Rec. p. I‑14031), apartado 73 y la jurisprudencia citada. Véase, en este sentido, la sentencia, más reciente, de 24 de mayo de 2012, Amia (C‑97/11), apartado 38. La doctrina Costanzo ha sido criticada por no respetar la separación de poderes establecida por el Derecho de los Estados miembros, por cuanto que parece exigir que las autoridades administrativas excedan los límites de los poderes previstos por el Derecho nacional, incluidas las medidas legislativas primarias. Véanse, por ejemplo, Witte, B: «Direct Effect, Primacy, and the Nature of the EU Legal Order», en Craig, P. y de Búrca G.: The Evolution of EU Law, Oxford, 2011, pp. 323 y ss., especialmente p. 333. Para un estudio detallado de este tema, véase Verhoeven, M.: The Costanzo Obligation: the obligations of national administrative authorities in the case of incompatibility between national law and European law, Intersentian, 2011.
23 –	Sentencia de 22 de noviembre de 2012 (C‑136/11).
24 –	En este punto procede hacer una analogía con la sentencia de 7 de diciembre de 2010, VEBIC (C‑439/08, Rec. p. I‑12471), en la que el Tribunal de Justicia consideró que, debido a la exigencia de la aplicación efectiva de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, una autoridad nacional de competencia debe estar legitimada para intervenir como parte demandada o coadyuvante en un procedimiento judicial que tiene por objeto un recurso contra una resolución suya. Claramente, la Schienen-Control Kommission debe tener la misma legitimidad. No obstante, no tendría esta legitimidad si actuase como órgano jurisdiccional.
25 –	Sentencia Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres, antes citada, apartado 73.
26 – Sentencia SGS Belgium y otros, antes citada.
27 –	Sentencia de 17 de septiembre de 2002, Muñoz y Superior Fruiticola (C‑253/00, Rec. p. I‑7289).
28 –	En este sentido, véase la sentencia de 22 de diciembre de 2010, DEB (C‑279/09, Rec. p. I‑13849). Véanse igualmente las posibilidades brindadas a los consumidores para un acuerdo alternativo en litigios transfronterizos con arreglo a la Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles (DO L 136, p. 3).
29 – Sentencia de 15 de abril de 2008, Impact (C‑268/06, Rec. p. I‑2483), apartado 44 y jurisprudencia citada.
30 – Sentencia Impact, antes citada, apartado 42.
31 –	Sentencias de 16 de diciembre de 1976, Comet (45/76, Rec. p. 2043) y Rewe (33/76, Rec. p. 1989).
32 –	Sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet (C‑432/05, Rec. p. I‑2271).
33 – Sentencia de 19 de junio de 1990, Factortame y otros (C‑213/89, Rec. p. I‑2433).
34 –	En relación al análisis de la diferencia entre la autonomía nacional procesal y la autonomía nacional procedimental («remedial autonomy»), que ha generado una relación cada vez más compleja entre el principio de efectividad tal y como se establece en la sentencia Rewe y el principio fundamental de la tutela judicial efectiva tal y como se establece en sentencias como Unibet e Impact, véase Prechal, S. y Widdershoven, R.: «Redefining the Relationship between “Rewe‑effectiveness” and Effective Judicial Protection», 4 Review of European Administrative Law, 2011, pp. 31 y ss., especialmente p. 33.
35 –	El derecho a un recurso efectivo, reconocido en el artículo 47 de la Carta, ha sido examinado recientemente por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 28 de julio de 2011, Samba Diouf (C‑69/10, Rec. p. I‑7151).
36 –	En relación con esta última cuestión, según el artículo 167 de la EisbG, quien no publique las disposiciones en materia de indemnización con arreglo a lo previsto en el artículo 22a, apartado 1, de la EisbG podrá ser sancionado por la autoridad administrativa de distrito, pero no por la Schienen-Control Kommission, con una multa de hasta 2.180 euros.
37 –	Para un análisis detallado del delicado equilibrio entre las facultades procedimentales de los tribunales contencioso-administrativos y el mantenimiento de la separación de poderes, véase el General Report of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (Informe General de la Asociación Internacional de Altas Jurisdicciones Administrativas), Congreso VIII, Madrid, 2004.
38 –	Sentencia Factortame y otros, antes citada.
39 –	Sentencia Unibet, antes citada, apartado 55.
40 –	Véase la sentencia Impact, antes citada, apartado 44 y la jurisprudencia citada.
41 –	Sentencia Impact, antes citada, apartado 54. Compárese con la sentencia Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres, antes citada, apartados 95 y 96. Véase también la sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, Rec. p. I‑1255), apartado 51.
42 –	Deseo señalar que el Tratado de Lisboa ha mantenido el marco tradicional de las medidas jurisdiccionales que pueden adoptarse por el Tribunal de Justicia y el Tribunal General, limitándolas concretamente a las medidas provisionales y suspensivas (artículos 278 TFUE y 279 TFUE), a la declaración de nulidad de actos de la Unión (artículos 264 TFUE y 266 TFUE) y a la concesión de una indemnización por daños y perjuicios (artículos 268 TFUE y 340 TFUE, apartados 2 y 3). Esto significa, por tanto, que cualquier petición de adopción de una medida particularizada que conmine a la institución de la Unión pertinente a llevar a cabo una acción específica para subsanar la irregularidad que se alega existe, será inadmisible. Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal General de 15 de septiembre de 1998, European Night Services y otros/Comisión (T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 y T‑388/94, Rec. p. II‑3141), apartado 53.
43 –	Deseo destacar, por analogía, el paralelismo con la responsabilidad de los Estados con respecto a las normas atribuibles a los Estados miembros y a las instituciones de la Unión, en la sentencia de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión (C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291).

References: Artículo 17
 Artículo 30
 artículo 30
 artículo 267
 artículo 17
 artículo 32
 artículo 5
 artículo 20
 artículo 23
 artículo 17
 artículo 30
 artículo 6
 artículo 15
 artículo 17
 artículo 30
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 44

Artículo 22
 artículo 2
 artículo 17

Artículo 78
 artículo 22
 resolución 

Artículo 78
 artículo 17
 artículo 22
 artículo 3
 artículo 17
 resolución 
 resolución 
 artículo 78
 resolución 
 artículo 30
 artículo 17
 artículo 267
 artículo 30
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 32
 artículo 17
 artículo 30
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 5
 artículo 20
 artículo 23
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 17
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 32
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 32
 artículo 17
 artículo 32
 artículo 44
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 45
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 6
 artículo 32
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 5
 artículo 20
 artículo 23
 artículo 5
 artículo 17
 artículo 30
 artículo 17
 artículo 30
 artículo 49
 artículo 30
 resolución 
 artículo 78
 artículo 78
 artículo 30
 artículo 78
 artículo 78
 artículo 17
 resolución 
 artículo 78
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 30
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 78
 artículo 17
 artículo 4
 artículo 10
 artículo 47
 artículo 17
 artículo 30
 artículo 32
 resolución 
 artículo 30
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 44
 resolución 
 artículo 47
 artículo 167
 artículo 22