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Timestamp: 2019-12-08 10:36:48+00:00

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BVerfG, 2 BvR 633/86: Die Ausgleichsabgabe zugunsten des Steinkohlenbergbaus (Kohlepfennig) ist mit dem Grundgesetz unvereinbar
Urteil des BVerfG vom 11.10.1994, 2 BvR 633/86
Aktenzeichen: 2 BvR 633/86
- 2 BvR 633/86 -
gegen das Urteil des Amtsgerichts Moers vom 28. April 1986 - 6 C 757/85 -
am 11. Oktober 1994 beschlossen:
1. Die Ausgleichsabgabe nach dem Dritten Verstromungsgesetz ist Teil eines Maßnahmenbündels, mit dem der Bund seit Jahrzehnten den deutschen Steinkohlenbergbau stützt (Überblick bei Obernolte/Danner, Energiewirtschaftsrecht, Kommentar Bd. II, Stand 1993, Anhang XI, S. 23 ff.; s.a. BVerfGE 30, 292 <293 ff.>; W. Möschel, Energiepolitik im Umbruch, JZ 1989, S. 713 ff.). Der deutsche Steinkohlenbergbau hat in den vergangenen vierzig Jahren aufgrund mehrerer Umstände wie ungünstiger geologischer Bedingungen, hoher Arbeitskosten, der Belastung mit Alt- und Erblasten sowie Haldenkosten an Wettbewerbsfähigkeit eingebüßt; andererseits erscheint dem Gesetzgeber eine Stabilisierung des deutschen Steinkohlenbergbaus aus energie-, sozial- und regionalpolitischen Gründen erforderlich.
a) Ziel des Dritten Verstromungsgesetzes ist es, im Interesse der Sicherheit der Elektrizitätsversorgung den Anteil er Gemeinschaftskohle an der Erzeugung von elektrischer nergie und Fernwärme im Geltungsbereich des Gesetzes in bestimmter Höhe zu erhalten und den deutschen Steinkohlenbergbau zu stabilisieren (vgl. § 1 Drittes Verstromungsgesetz owie Begründung der Bundesregierung zum Gesetzentwurf BTDruck. 7/1991, S. 11, I. Nr. 1). Deshalb wird ein unselbständiges Sondervermögen des Bundes mit dem Namen "Ausgleichsfonds zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes" gebildet (§ 2 Abs. 1 Satz 1), das durch das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft verwaltet wird (§ 2 Abs. 1 Satz 2). Das Bundesamt gewährt aus Mitteln des Sondervermögens nach einem gesetzlichen Verteilungsschlüssel Zuschüsse an Unternehmen, die deutsche Steinkohle zur Energieerzeugung einsetzen. Insoweit ist es ermächtigt, mit Einwilligung des Bundesministers der Finanzen Kassenverstärkungskredite bis zur Gesamthöhe von 500 Mio. DM aufzunehmen (§ 2 Abs. 6 Satz 1). Dieser Betrag wurde durch das Gesetz zur Änderung des Dritten Verstromungsgesetzes vom 15. Juli 1987 (BGBl. I S. 1671) auf 2 Mrd. DM, sodann durch Art. 10 des Ersten Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms (1. SKWPG) vom 21. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2353) auf 4 Mrd. DM erhöht. Art. 3 Nr. 1 des Gesetzes zur Sicherung des Einsatzes von Steinkohle in der Verstromung und zur Änderung des Atomgesetzes und des Stromeinspeisungsgesetzes vom 19. Juli 1994 (BGBl. I S. 1618) hat die Zweckbestimmung ("sowie zur Tilgung von Verbindlichkeiten") erweitert und die Kreditermächtigung unter ausdrücklicher Normierung einer Bundeshaftung auf 6 Mrd. DM ausgedehnt. § 2 Abs. 3 des zugleich als Art. 2 erlassenen Vierten Verstromungsgesetzes reduziert die Kreditermächtigung mit Wirkung zum 1. Januar 1996 wiederum auf 2 Mrd. DM.
Die Kreditermächtigungen für den Ausgleichsfonds sind bislang weitgehend ausgeschöpft worden. Zudem haben die vom Ausgleichsfonds bezuschußten Kraftwerkunternehmen dem Sondervermögen Zuschußansprüche gestundet. Diese "vorgetragenen Zahlungsverpflichtungen" des Fonds betrugen zum 31. Dezember 1992 rd. 2,5 Mrd. DM; die Gesamtverbindlichkeiten des Fonds - einschließlich der Kreditverschuldung - lagen bei rd. 4,5 Mrd. DM (BTDrucks. 12/6533,
S. 7, IV. Nr. 3). Als Sondervermögen des Bundes unterliegt der Ausgleichsfonds der Prüfung durch den Bundesrechnungshof.
Das Aufkommen der Ausgleichsabgabe ist von 778 047 449,94 DM im Jahre 1975 (Haushaltsrechnung und Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 1975, S. 2499) auf 5 468 991 077,96 DM im Jahre 1992 (Haushaltsrechnung und Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 1992, S. 150) angestiegen. Die Ausgleichsabgabe erbringt unter allen parafiskalischen Abgaben das bei weitem größte Aufkommen (Dietz, Wirtschaft und Statistik 1987, S. 260 <264>). Zudem erweitert die Abgabe die Bemessungsgrundlage für die Umsatzsteuer und verschafft damit dem Bund und den Ländern zusätzliche Umsatzsteuereinnahmen.
Bestimmung des Steinkohleneinsatzes
Ausgleichsfonds zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes
(5) Bei Elektrizitätsversorgungsunternehmen ist der Prozentsatz nach Absatz 4 für die aus der Lieferung von Elektrizität an Endverbraucher in dem jeweiligen Land erzielten Erlöse ... abzuwandeln:
Der Bundesminister für Wirtschaft hat die sich danach für die einzelnen Länder ergebenden Prozentsätze in der Rechtsverordnung nach Absatz 4 festzulegen; die Prozentsätze sind dabei auf eine Stelle hinter dem Komma zu runden.
Weitergabe der Belastung
(3) Gibt das Elektrizitätsversorgungsunternehmen die sich aus der Ausgleichsabgabe ergebende Belastung an
Endverbraucher weiter, so sind der nach § 8 Abs. 5 maßgebende Prozentsatz und der absolute Betrag der Belastung unter der Bezeichnung "Ausgleichsabgabe zur Sicherung der Elektrizitätsversorgung nach dem Dritten Verstromungsgesetz" in den Rechnungen über Elektrizitätslieferungen gesondert auszuweisen.
Für die künftige Finanzierung der Steinkohlenverstromung soll mit dem vorgelegten Gesetzentwurf eine wirtschaftsverwaltungsrechtliche Ausgleichsabgabe der Elektrizitätswirtschaft geschaffen werden, deren Regelungsbefugnis für den Bund sich aus Art. 74 Nr. 11 Grundgesetz ergibt. Durch diesen Finanzierungsweg soll ein wirtschaftlicher Ausgleich zwischen den Unternehmen, die überwiegend kostengünstige Einsatzenergien zur Verfügung haben, und denjenigen, die die kostenungünstigere Steinkohle zur Elektrizitätserzeugung verwenden, herbeigeführt werden" (BTDrucks. 7/1991, S. 11 f., I. Nr. 4)
d) Nachdem die finanzielle Grundlage für die Verstromung deutscher Steinkohle geschaffen worden war, schlossen die Vereinigung Deutscher Elektrizitätswerke (VDEW) e.V. für 42 stromerzeugende EVU und der Gesamtverband des Deutschen Steinkohlenbergbaus (GVSt) für sechs Steinkohlenbergbauunternehmen am 10. Mai 1977 den sog. Zehnjahresvertrag, der als Anlage 3 Vereinbarungsgrundsätze enthält, wonach die EVU sich in privatrechtlichen Einzelverträgen mit den
Steinkohlenbergbauunternehmen verpflichten, vom 1. Januar 1978 bis 31. Dezember 1987 bestimmte Steinkohlenmengen abzunehmen (abgedruckt bei Obernolte/Danner, a.a.O., Anhang XI, S. 126 ff.). 1980 wurde der Zehnjahresvertrag durch den sog. Jahrhundertvertrag ersetzt (abgedruckt bei Obernolte/Danner, a.a.O., Anhang XI, S. 132 ff.).
2.a) Nach der vom Amtsgericht im Ausgangsverfahren vertretenen Auffassung sind die Vorschriften des Dritten Verstromungsgesetzes über die Ausgleichsabgabe formell und materiell verfassungsmäßig. Insbesondere verletze die Erhebung der Abgabe nicht die Art. 106 Abs. 2 und Art. 110 Abs. 1 GG, da es sich nicht um eine Steuer, sondern um eine Sonderabgabe handele. Die Abgabe werde nicht wie eine Steuer zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf erhoben oder zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben verwendet, sondern diene der Verfolgung eines bestimmten Sachzwecks.
a) Die Bundesregierung sieht in der Ausgleichsabgabe eine Sonderabgabe, die nach den vom Bundesverfassungsgericht
aufgestellten Grundsätzen zulässig sei.
b) Die Bayerische Staatsregierung weist zunächst darauf hin, daß der Mittelbedarf des Ausgleichsfonds "explosionsartig gestiegen sei" und die Belastungen des bayerischen Stromverbrauchers einen nie erwarteten Umfang angenommen hätten. Der Kohlepfennig begegne erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Abgabe verfolge einen Finanzierungszweck und sei daher nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben zur Zulässigkeit von Ausgleichs- Finanzierungsabgaben zu prüfen. Diesen Maßstäben werde der Kohlepfennig nicht gerecht.
Die Abgabe treffe zudem die Stromverbraucher in unterschiedlichem Maße, obwohl sie dem Abgabezweck insoweit nicht unterschiedlich nahestünden. Revierferne Länder finanzierten den Steinkohlenbergbau in erheblich höherem Umfang, als es ihrem Anteil an der dadurch gewonnenen Versorgungssicherheit entspreche. Die bayerischen Verbraucher hätten von 1976 bis 1987 in den Verstromungsfonds ca. 2,2 Mrd. DM mehr einbezahlt als ihnen mittelbar über Zuschüsse an die bayerische Elektrizitätswirtschaft wieder zugeflossen seien. Dagegen hätten die Stromverbraucher z.B. in Nordrhein- Westfalen im gleichen Zeitraum einen Positivsaldo von mehr als 4,8 Mrd. DM aufzuweisen.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, soweit sich der Beschwerdeführer gegen die Verurteilung zur Zahlung der Ausgleichsabgabe nach § 8 Drittes Verstromungsgesetz durch das angegriffene Urteil wendet. Das Urteil, ein Akt der rechtsprechenden Gewalt, kann durch seinen Inhalt ein Grundrecht des Beschwerdeführers verletzen, wenn dieses Grundrecht bei der Urteilsfindung zu beachten war (vgl. BVerfGE 7, 198 <203>). Wesentliche Grundlage der angegriffenen Entscheidung ist die Annahme, die vom Beschwerdeführer zu zahlende Ausgleichsabgabe sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Verfassungswidrigkeit dieser Abgabe kann der Beschwerdeführer schon nach Art. 2 Abs. 1 GG rügen. Danach kann jedermann im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend machen, ein seine Handlungsfreiheit beschränkendes Gesetz gehöre nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung, weil es (formell oder inhaltlich) gegen einzelne Verfassungsbestimmungen oder allgemeine Verfassungsgrundsätze verstoße (vgl. BVerfGE 6, 32 <41>; st. Rspr.).
Die Finanzverfassung des Grundgesetzes geht davon aus, daß Gemeinlasten aus Steuern finanziert werden. Deshalb regelt sie, um eine Finanzordnung sicherzustellen, die den Gesamtstaat und die Gliedstaaten am Gesamtertrag der Volkswirtschaft sachgerecht beteiligt (vgl. BVerfGE 55, 274 <300>), die Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenz im wesentlichen - neben den Zöllen und Finanzmonopolen - nur für das Finanzierungsmittel der Steuer. Sie versagt es dem Gesetzgeber, selbst unter Inanspruchnahme von Sachkompetenzen, Sonderabgaben zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens zu erheben und das Aufkommen aus derartigen Abgaben zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben zu verwenden. Das Steueraufkommen ist gemäß Art. 110 Abs. 1 GG ausnahmslos als Einnahme in den Haushaltsplan einzustellen. Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans hat seinen Sinn nicht nur in dessen finanzwirtschaftlicher Funktion und in dem Umstand, daß das Haushaltsbewilligungsrecht eines der wesentlichen Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle ist; er aktualisiert auch den fundamentalen Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei der Auferlegung öffentlicher Lasten. Dieser Grundsatz zielt darauf ab, das gesamte staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung und - entscheidung von Parlament und Regierung zu unterstellen. Nur dadurch ist gewährleistet, daß das Parlament in regelmäßigen Abständen den vollen Überblick über das dem Staat verfügbare Finanzvolumen und damit auch über die dem Bürger auferlegte Abgabenlast erhält, soweit sie der Verantwortung des Parlaments unterliegen. Nur so können Einnahmen und Ausgaben vollständig den dafür vorgesehenen Planungs-, Kontroll- und Rechenschaftsverfahren unterworfen werden. Demgemäß ist der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans berührt, wenn der Gesetzgeber Einnahme- und Ausgabekreisläufe außerhalb des Budgets organisiert (BVerfGE 82, 159 <178 f.> m.N.).
Wählt der Gesetzgeber als Finanzierungsmittel für eine öffentliche Aufgabe die Sonderabgabe, weicht er von drei grundlegenden Prinzipien der Finanzverfassung ab. Er beansprucht zur Auferlegung von Abgaben eine Gesetzgebungskompetenz außerhalb der Finanzverfassung und stellt damit einen der tragenden Eckpfeiler der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes in Frage (vgl. BVerfGE 55, 274 <300 f.>). Er gefährdet durch den haushaltsflüchtigen Ertrag der Sonderabgabe das Budgetrecht des Parlaments und berührt damit auch die an den Staatshaushalt anknüpfenden Regelungen fü den Finanzausgleich, die Stabilitätspolitik, die Verschuldensrenze, Rechnungslegung und Rechnungsprüfung. Schließlich verschiebt er die Belastung der Abgabepflichtigen von der Gemeinlast zu einer die Belastungsgleichheit der Bürger in Frage stellenden besonderen Finanzierungsverantwortlichkeit für eine Sachaufgabe. Zwar führt die Abweichung von den genannten Prinzipien nicht ausnahmslos zur Verfassungswidrigkeit einer Abgabe. Doch muß, um die bundesstaatliche Finanzverfassung wie auch die Budgethoheit des Parlaments vor Störungen zu schützen und den Erfordernissen des Individualschutzes der Steuerpflichtigen im Blick auf die Belastungsgleichheit Rechnung zu tragen, die Sonderabgabe engen Grenzen unterliegen; sie muß deshalb eine seltene Ausnahme bleiben.
2. Das Bundesverfassungsgericht hat in nunmehr gefestigter Rechtsprechung die Grenzen benannt, in denen Sonderabgaben allein zulässig sind (vgl. BVerfGE 55, 274 <298 ff.>; 67, 256 <275 ff.>; 82, 159 <179 ff.>). Hierauf wird verwiesen (s. zuletzt BVerfGE 82, 159 <179 ff.>).
2 BvR 633/86
Ausgleichsabgabe, Sonderabgabe, Steinkohle, Sicherheit, Verfassungsbeschwerde, Unternehmen, Bundesamt, öffentliche aufgabe, Verbraucher, Ausgleichsfonds

References: § 1
 Art. 10
 Art. 3
 § 2
 Art. 2
 § 8
 Art. 74
 Art. 106
 Art. 110
 § 8
 Art. 2
 Art. 110