Source: http://kraken.slv.cz/1As80/2015
Timestamp: 2018-03-24 00:44:02+00:00

Document:
1As80/2015
1 As 80/2015-39
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní vìci ¾alobce: Mgr. Bc. J. M., zastoupený Mgr. Filipem Hajným, advokátem se sídlem Moskevská 532/60, Praha 10, proti ¾alované: Univerzita Karlova v Praze, se sídlem Ovocný trh 3, Praha 1, zastoupená JUDr. Janem Tryznou, advokátem se sídlem Botièská 1936/4, Praha 2, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alované ze dne 23. 1. 2014, è. j. 1070/14-1/3, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alované proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2015, è. j. 11A 57/2014-81,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2015, è. j. 11A 57/2014-81, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] ®alobce ¾ádal postupem dle zákona è. 106/1999 Sb., o svobodném pøístupu k informacím, po ¾alované, mimo jiné, informace o mzdách nìkterých jejích zamìstnancù, konkrétnì rektora, kvestora, prorektorù a nìkterých dal¹ích zamìstnancù pracujících na rektorátu ¾alované.
[2] Kvestor ¾alované nejprve ¾ádost zamítl. Proti tomuto rozhodnutí se ¾alobce odvolal. Domáhal se jednak poskytnutí po¾adovaných informací o mzdách a také toho, aby o odvolání rozhodovalo Ministerstvo ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy (dále té¾ ministerstvo).
[3] ®alovaná odvolání ¾alobce postoupila ministerstvu, které vìcnì rozhodlo pouze ve vztahu k informaci o mzdì rektora. Ministerstvo v tomto rozsahu zru¹ilo rozhodnutí kvestora a vìc mu vrátilo k novému projednání. Ve zbylém rozsahu ministerstvo nerozhodlo, nebo» dle nìj je k rozhodnutí pøíslu¹ný rektor ¾alované. Rozdílný postup v pøípadì rektora a v pøípadì jiných osob zdùvodnilo ministerstvo tím, ¾e mzdu rektora stanoví ministr, kde¾to mzdové pomìry ostatních dotèených osob jsou vìcí samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly.
[4] Kvestor následnì poskytl úèastníku øízení informace o mzdì rektora.
[5] Ohlednì ostatních osob rozhodl o odvolání rektor tak, ¾e rozhodnutí kvestora zru¹il pro nepøezkoumatelnost. Následnì kvestor znovu rozhodl, a to tak, ¾e poskytl informace o sobì samém, av¹ak odmítl poskytnout po¾adované informace o v¹ech ostatních dotèených osobách. Následné odvolání, adresované opìt ministerstvu, je¾ ho usnesením postoupilo rektorovi, rektor v záhlaví specifikovaným rozhodnutím zamítl.
[6] ®alobce toto rozhodnutí napadl ¾alobou u mìstského soudu. V ¾alobì jednak uvádìl vìcné argumenty, proè by ¾alovaná mìla po¾adované informace poskytnout, jednak se domáhal vyslovení nicotnosti rozhodnutí ¾alované z dùvodu vìcné nepøíslu¹nosti rektora rozhodovat o odvolání.
[7] V prùbìhu øízení u mìstského soudu ¾alovaná ¾alobci po¾adované informace poskytla. Mìstský soud pøesto pokraèoval v øízení, nebo» na jeho dotaz mu ¾alobce sdìlil, ¾e postupem správního orgánu uspokojen nebyl. Následnì rozhodl, ¾e rozhodnutí rektora je nicotné a z dùvodu právní jistoty jej rovnì¾ i zru¹il. O odvolání ¾alobce proti rozhodnutí kvestora mìlo toti¾ dle soudu rozhodovat namísto rektora univerzity ministerstvo. Tento závìr soud opøel pøedev¹ím o § 87 písm. l) zákona è. 111/1998 Sb., o vysokých ¹kolách, dle kterého ministerstvo plní úkoly nadøízeného správního orgánu vysokých ¹kol ve správním øízení.
[8] ®alovaná (dále té¾ stì¾ovatelka èi univerzita) napadla rozsudek mìstského soudu kasaèní stí¾ností. Jako dùvod stí¾nosti uvádí nesprávné posouzení právní otázky mìstským soudem.
[9] Podle názoru stì¾ovatelky mìstský soud opomnìl samosprávný charakter veøejné vysoké ¹koly. Veøejná vysoká ¹kola není bezprostøednì podøízena ministerstvu. Dle § 6 zákona o vysokých ¹kolách patøí do samosprávné pùsobnosti její pracovnìprávní vztahy a hospodaøení. Mzdy v rámci veøejné vysoké ¹koly jsou stanoveny mzdovým pøedpisem. Ten je jedním z pøedpisù, které schvaluje akademický senát, jako¾to samosprávný zastupitelský orgán veøejné vysoké ¹koly. Ministerstvo tak neurèuje obsah tìchto vnitøních pøedpisù, ale pouze je registruje. Týkala-li se ¾ádost o informace vìci regulované vnitøním pøedpisem ¹koly, vztahovala se k samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly.
[10] Mìstský soud svoji argumentaci zalo¾il na § 87 písm. l) zákona o vysokých ¹kolách, dle kterého ministerstvo plní úkoly nadøízeného správního orgánu vysokých ¹kol ve správním øízení . Mìstský soud toto ustanovení vykládá tak, ¾e ministerstvo je nadøízený správní orgán veøejné vysoké ¹koly, co¾ je, vzhledem k principu samosprávy veøejných vysokých ¹kol, výklad chybný.
[11] Dle § 6 odst. 3 zákona o vysokých ¹kolách lze do èinnosti veøejné ¹koly zasáhnout jen na základì zákona. Ustanovení § 87 vysoko¹kolského zákona je systematicky zaøazeno do èásti deváté výslovnì nazvané Státní správa. Jde tedy o okruh zále¾itostí odli¹ný od okruhu èinností samosprávných, jak je zakotvuje zejména § 6 odst. 1 zákona o vysokých ¹kolách. Toto odli¹ení by pozbylo významu, kdyby do¹lo k prolnutí èinností samosprávných a správních.
[12] Dle stì¾ovatelky nelze nadøízený správní orgán urèit. V § 178 správního øádu obsa¾ená kritéria jsou nepou¾itelná, nebo» ministerstvo nemá zalo¾enou pravomoc rozhodovat o odvolání ani není povìøeno výkonem dozoru nad veøejnými vysokými ¹kolami. Pravomoci § 37 a § 38 zákona o vysokých ¹kolách nepøedstavují typická dozorová oprávnìní, nýbr¾ spí¹e prostøedky nápravy v pøípadì nedostateèné èinnosti orgánù veøejné vysoké ¹koly. Jeliko¾ nelze ve smyslu § 20 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím urèit nadøízený správní orgán dle správního øádu, je nutné postupovat dle odstavce 5 tohoto ustanovení a jako odvolací orgán oznaèit toho, kdo stojí v èele povinného subjektu, tj. rektora univerzity.
[13] Dále stì¾ovatelka vyjadøuje nesouhlas s názorem soudu, ¾e zámìrem zákonodárce bylo zajistit, aby pøezkum postupu povinného subjektu provádìl orgán stojící mimo samotný povinný subjekt. Tak tomu není, proto¾e právì ustanovení § 20 odst. 5 zákona o svobodném pøístupu k informacím výslovnì poèítá s tím, ¾e o odvolání bude rozhodovat ten, kdo stojí v èele povinného subjektu.
[14] Stì¾ovatelka je tedy pøesvìdèena, ¾e postupovala správnì, jestli¾e o odvolání ¾alobce rozhodla sama prostøednictvím rektora. Z tohoto dùvodu navrhla, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il rozsudek mìstského soudu.
[15] ®alobce se ke kasaèní stí¾nosti nevyjádøil.
[18] Klíèová právní otázka pøedestøená kasaèní stí¾ností je, kdo má rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí veøejné vysoké ¹koly. Mìstský soud ohlednì této otázky zaujal kategorický názor, ¾e ministerstvo. S tímto závìrem v¹ak kasaèní soud nesouhlasí, nebo» odpovìï odvisí od toho, zda veøejná vysoká ¹kola rozhoduje v oblasti své samosprávné pùsobnosti, anebo rozhoduje v rámci pøenesené státní správy.
[19] Veøejné vysoké ¹koly jsou ze zákona nadány znaènou mírou samosprávy. Oblasti samosprávy pøíkladmo vyjmenovává § 6 odst. 1 zákona o vysokých ¹kolách. Odstavec 3 tohoto ustanovení zase stanoví, ¾e státní orgány mohou zasahovat do èinnosti veøejné vysoké ¹koly jen na základì a v mezích zákona a zpùsobem zákonem stanoveným. Samosprávný subjekt ve vìcech samosprávy není vùèi státním orgánùm v podøízené pozici. Naopak, je nadán jistou mírou autonomie, a to právì za úèelem spravování sebe sama, svých vlastních zále¾itostí, bez zásahu státních orgánù.
[20] Do kontradikce k samosprávì veøejných vysokých ¹kol je nutno stavìt státní správu, její¾ výkon mù¾e stát na veøejnou vysokou ¹kolu zákonem pøenést. Vykonává-li veøejná vysoká ¹kola úkoly z oblasti pøenesené pùsobnosti, jedná jako pøímá souèást státní správy. Takto pøeneseným úkolem je napøíklad vydávání osvìdèení o uznání zahranièního studia dle § 89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých ¹kolách.
[21] Vnímání tohoto podstatného rozdílu mezi samosprávou a státní správou je nutné mít na pamìti i v otázkách pravomoci a pùsobnosti jednotlivých orgánù veøejné moci rozhodovat ve správním øízení. Pøi výkonu státní správy rozhoduje veøejná vysoká ¹kola jako orgán instanènì podøízený státním orgánùm, a je tedy na místì, aby rozhodnutí ¹koly mohlo být bìhem správního øízení revidováno státními orgány stojícími mimo její strukturu. Oproti tomu pøi rozhodování ve vìcech samosprávy tato instanèní podøízenost neplatí a rozhodování musí ve v¹ech stupních správního øízení zùstat v oblasti veøejné vysoké ¹koly.
[22] Tomuto odpovídá i systematika zákona o vysokých ¹kolách. Tento zákon v èásti IX nazvané Státní správa obsahuje § 87 písm. l), dle kterého ministerstvo plní úkoly nadøízeného správního orgánu vysokých ¹kol ve správním øízení. Ji¾ z názvu rubriky je zøejmé, ¾e toto ustanovení se vztahuje pouze na oblast výkonu státní správy, jako¾to opaku výkonu samosprávy. Tomu odpovídá i § 87 písm. k) zákona o vysokých ¹kolách, dle kterého ministerstvo v souladu s tímto zákonem øídí vysoké ¹koly pøí výkonu státní správy.
[23] Naopak ve vìcech samosprávy je právì s ohledem na nutnost zachování samosprávy veøejné vysoké ¹koly nezbytné, aby celé správní øízení provedla sama vysoká ¹kola bez ingerence státní moci. Pøipu¹tìní pravomoci státních orgánù rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí veøejné vysoké ¹koly ve vìcech samosprávy by popíralo jak vý¹e uvedenou systematiku zákona o vysokých ¹kolách, tak i samotný samosprávný charakter veøejných vysokých ¹kol.
[24] K toto¾ným závìrùm ohlednì nutnosti zachování samosprávného charakteru veøejné vysoké ¹koly do¹el tento soud ji¾ v rozsudku ze dne 24. 11. 2011, è. j. 7 As 66/2010-119, publ. pod è. 2597/2012 Sb. NSS. V této vìci soud posuzoval rozhodnutí rektora vysoké ¹koly o nejmenování dìkana fakulty. Uvedl, ¾e rozhodují-li orgány vysoké ¹koly èi její souèásti v oblasti veøejné správy ve vìcech týkajících institucionálního rámce èinnosti vysoké ¹koly jako samosprávné veøejnoprávní korporace, není ministerstvo odvolacím správním orgánem. Dùvodem pro tento závìr byla právì autonomie vysokých ¹kol spoèívající, mimo jiné, v ustanovování samosprávných akademických orgánù. Tuto èinnost je toti¾ tøeba pova¾ovat za ryze samosprávnou.
[25] Stejnì tak v projednávaném pøípadì je nutno za ryze samosprávnou èinnost pova¾ovat hospodaøení veøejné vysoké ¹koly. Pracovnì právní vztahy a hospodaøení patøí do samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly [§ 6 odst. 1 písm. g) a písm. k) zákona o vysokých ¹kolách]. Finanèní otázky samosprávných subjektù pøitom tvoøí samotné jádro práva na samosprávu, nebo» nakládání s financemi umo¾òuje provádìní ostatních samosprávných úkolù vysoké ¹koly. Otázka nakládání s financemi je tak úzce spjata s realizací akademických svobod a akademických práv. Tomu odpovídá i zpùsob stanovení mezd pracovníkù veøejné vysoké ¹koly. Vý¹e mezd je stanovena vnitøním mzdovým pøedpisem, který je schvalován samosprávným akademickým orgánem-akademickým senátem [§ 17 odst. 1 písm. c), § 8 odst. 1 a § 9 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých ¹kolách]. Otázka mezd zamìstnancù vysoké ¹koly tedy spadá do oblasti samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly.
[26] Podle zákona o svobodném pøístupu k informacím povinné subjekty poskytují informace vztahující se k jejich pùsobnosti (§ 2 odst. 1 informaèního zákona). Tím, ¾e zákon v cit. ustanovení za povinné subjekty oznaèil orgány, které vìcnì vyøizují agendu, k ní¾ se po¾adované informace vztahují, nepøímo uèinil povinnost k poskytování takových informací souèástí obsahu dané pùsobnosti tìchto orgánù (rozsudek NSS ze dne 2. 7. 2007, è. j. 4 As 56/2006-4). Z toho je zøejmé, ¾e rozhoduje-li samosprávný orgán o poskytnutí informace týkající se samosprávné pùsobnosti, rozhodování rovnì¾ spadá do výkonu samosprávné pùsobnosti. Naopak, týká-li se informace èinnosti orgánu v pøenesené pùsobnosti, o poskytnutí informace orgán rozhodne v pøenesené pùsobnosti.
[27] Jeliko¾ otázka mezd pracovníkù veøejné vysoké ¹koly patøí do samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly, o ¾ádosti o poskytnutí informace z této oblasti je pøíslu¹ný rozhodovat orgán veøejné vysoké ¹koly v samosprávné pùsobnosti. Dále je tøeba vyøe¹it otázku orgánu pøíslu¹ného k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí veøejné vysoké ¹koly v prvním stupni, a to právì ve svìtle vý¹e rozvedeného rozdílu mezi samosprávou a státní správou.
[28] Dle § 16 zákona o svobodném pøístupu k informacím je k rozhodnutí o odvolání pøíslu¹ný nadøízený orgán. Postup pøi urèování nadøízeného orgánu stanoví § 178 správního øádu. Nelze-li v¹ak dle tohoto ustanovení naøízený orgán urèit, rozhoduje v odvolacím øízení o stí¾nosti ten, kdo stojí v èele povinného subjektu (§ 20 odst. 5 zákona o svobodném pøístupu k informacím).
[29] Ustanovení § 178 správního øádu urèuje postup pøi urèování nadøízeného orgánu ve dvou odstavcích, které jsou ve vztahu subsidiarity (k tomuto vztahu viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 31. 12. 2009, è. j. Komp 6/2009-35, publ. pod è. 2021/2010 Sb. NSS). Nejdøíve je tedy tøeba se pokusit o urèení nadøízeného orgánu dle odstavce 1, v pøípadì nemo¾nosti tohoto urèení, je tøeba postupovat dle odstavce 2.
[30] Odstavec 1 tohoto ustanovení urèuje nadøízený správní orgán postupnì dle tøí kriterií, a to stanovení zvlá¹tním zákonem, rozhodování o odvolání a vykonávání dozoru. Ani jedno z tìchto kritérií v¹ak nelze pou¾ít. Zákon o vysokých ¹kolách odvolací orgán pro øízení ve vìcech samosprávy nestanoví. Kritérium rozhodování o odvolání je nepou¾itelné z dùvodu tautologie, nebo» právì orgán pøíslu¹ný rozhodovat o odvolání v øízení dle zákona o svobodném pøístupu k informacím zvlá¹tní zákony neurèují a je tøeba ho dovodit.
[31] Ani dozorové kritérium nelze pou¾ít, nebo» ministerstvo nevykonává státní dozor v oblasti samosprávy vysoké ¹koly. Zákon o vysokých ¹kolách v Hlavì III vyjmenovává pouze urèitá konkrétní oprávnìní ministerstva, kterými mù¾e do autonomie vysokých ¹kol zasahovat (pøednì registrace vnitøních pøedpisù a omezení výkonu pùsobnosti orgánù veøejné vysoké ¹koly pøi splnìní urèitých zákonných podmínek). Takováto dílèí oprávnìní ministerstva vùèi samosprávnému pùsobení veøejných vysokých ¹kol v¹ak nelze vnímat jako ustanovení konstitující dozor ministerstva nad veøejnými vysokými ¹kolami. O správnosti tohoto závìru svìdèí i vý¹e popsaná konstrukce zákona o vysokých ¹kolách, která rozli¹uje samosprávu a státní správu. V pøípadì, ¾e by o odvolání i ve vìcech samosprávy rozhodovalo ministerstvo, bylo by toto dìlení de facto odstranìno. Ministerstvo tedy není orgán, který vykonává nad veøejnou vysokou ¹kolou ve vìcech samosprávy dozor. Nadøízený správní orgán tak dle § 178 odst. 1 správního øádu nelze urèit.
[32] Ani podle odstavce 2 nelze nadøízený správní orgán vysoké ¹koly v samosprávné pùsobnosti urèit. Kritéria obsa¾ená v tomto odstavci jsou buïto vázaná na konkrétní subjekty (obce, kraje, fyzické a právnické osoby povìøené výkonem veøejné správy atp.), nebo se jedná o kritéria, která k urèení nadøízeného správního orgánu nevedla ji¾ podle prvního odstavce.
[33] Lze tedy shrnout, ¾e správní øád nadøízený správní orgán pro rozhodnutí veøejné vysoké ¹koly v samosprávné pùsobnosti nestanoví. Z tohoto dùvodu je na místì aplikovat § 20 odst. 5 zákona o poskytování informací, dle kterého nelze-li urèit nadøízený orgán podle správního øádu, rozhoduje v odvolacím øízení o stí¾nosti ten, kdo stojí v èele povinného subjektu. V èele veøejné vysoké ¹koly stojí podle § 10 odst. 1 zákona o vysokých ¹kolách rektor.
[34] Soud dospìl k závìru, ¾e odvolacím orgánem ve vìcech poskytování informací vztahujících se k samosprávné pùsobnosti veøejných vysokých ¹kol je rektor. Mìstský soud nesprávnì dovodil, ¾e k rozhodnutí je pøíslu¹né ministerstvo. Kasaèní námitka stì¾ovatelky namítající nesprávné posouzení právní otázky mìstským soudem je proto dùvodná.
[35] Na okraj Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za vhodné se pozastavit nad formulací výrokové èásti rozsudku mìstského soudu, který vyslovil nicotnost napadeného rozhodnutí a zároveò z dùvodu právní jistoty toto rozhodnutí i zru¹il. Nicotnost, èi nulitu, správního aktu, zpùsobují jeho nejtì¾¹í vady. Nicotnost v dùsledku znamená, ¾e ji¾ nelze o aktu vùbec hovoøit; jde o paakt. Paakt nikdy neexistoval a nikdy nemìl ¾ádné hmotnìprávní dùsledky. Soud toto ve svém rozhodnutí pouze deklaruje. Neexistující rozhodnutí nelze zru¹it. Z tohoto struèného, ale nutného, propedeutického exkurzu je zøejmé, ¾e výrok vyjadøující neexistenci rozhodnutí a vzápìtí zru¹ení tohoto neexistujícího rozhodnutí, je vnitønì rozporný, popírající základy teorie správního práva a v dùsledku tak naopak navozující právní nejistotu.
[36] Z dùvodu nezákonnosti rozhodnutí mìstského soudu o vyslovení nicotnosti a zru¹ení rozhodnutí stì¾ovatelky Nejvy¹¹í správní soud rozhodl tak, ¾e napadené rozhodnutí soudu dle § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V tomto øízení je mìstský soud vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu, který byl vysloven v odùvodnìní tohoto rozsudku.
[37] O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne mìstský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 87
 soud 
 § 6
 soud 
 § 87
 soud 
 § 6
 § 87
 § 6
 § 178
 § 37
 § 38
 § 20
 § 20
 soud 
 soud 
 soud 
 § 6
 § 89
 § 87
 § 87
 soud 
 soud 
 § 8
 § 9
 § 16
 § 178
 § 178
 § 178
 § 20
 § 10
 Soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud