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Timestamp: 2019-06-27 03:14:57+00:00

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BVerwG, 6 C 18.13: Unternehmen, Genehmigung, Wettbewerber, Wesentlicher Nachteil
Urteil des BVerwG vom 10.12.2014, 6 C 18.13
6 C 18.13
Unternehmen, Genehmigung, Wettbewerber, Wesentlicher Nachteil
Unternehmen, Genehmigung, Wettbewerber, Wesentlicher Nachteil, Beurteilungsspielraum, Rücknahme der Klage, Betreiber, Markt, Kommission, Öffentliche Gewalt
Telekommunikationsrechtliche Entgeltgenehmigung
GG Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 Satz 1, Art. 100 Abs. 1 TKG 2004 § 12, § 28, § 31, § 33, § 35 VwGO § 113 Abs. 5, § 123 Abs. 1
Vorlagebeschluss; Mobilfunkterminierungsentgelte; Entgeltgenehmigung; Rückwirkung; Verpflichtungsklage; vorläufige Zahlungsanordnung; Rechtsschutzgewährleistung; Berufsausübungsfreiheit; Verhältnismäßigkeit; isolierte Vergleichsmarktbetrachtung; Auswahl der Vergleichsmärkte; Zu- bzw. Abschläge; Beurteilungsspielraum; Begründungsanforderungen; Sachverhaltsermittlung; Gebot "symmetrischer" Entgelte; Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung; "modifizierte" Bestenbetrachtung; Vergleichsgruppenbildung; Frequenzausstattung; Markteintrittszeitpunkt; Marktanteil; UMTS-Lizenzgebühr; "indirekte" Berücksichtigung.
Beschluss des 6. Senats vom 10. Dezember 2014 - BVerwG 6 C 18.13
I. VG Köln vom 28. August 2013 Az: VG 21 K 5166/06
BVerwG 6 C 18.13 VG 21 K 5166/06 Verkündet am 10. Dezember 2014 … als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 10. Dezember 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich, Dr. Möller, Hahn und Prof. Dr. Hecker
Dem Bundesverfassungsgericht wird gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 des Telekommunikationsgesetzes - TKG - vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190) mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 und Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist.
1Die Klägerin betreibt ein digitales zellulares Mobilfunknetz nach dem GSM-
Standard (Global System for Mobile Communications) und dem UMTS-
Standard (Universal Mobile Telecommunications Standard). Sie verwendete
zum Zeitpunkt des hier streitgegenständlichen Beschlusses im GSM-Netz
überwiegend, mit Ausnahme einiger Ergänzungsbänder im Bereich von
1.800 MHz, Frequenzen aus dem Bereich von 900 MHz.
2Mit Regulierungsverfügung vom 30. August 2006 wurde die Klägerin verpflichtet, Betreibern von öffentlichen Telefonnetzen die Zusammenschaltung mit ihrem öffentlichen Mobiltelefonnetz am Vermittlungsstellenstandort zu ermöglichen, über die Zusammenschaltung Verbindungen in ihr Netz zu terminieren
und zum Zwecke dieser Zugangsgewährung Kollokation sowie im Rahmen
dessen Nachfragern bzw. deren Beauftragten jederzeit Zutritt zu diesen Einrichtungen zu gewähren. Die Entgelte für die Gewährung der Zusammenschaltungsleistungen wurden der Genehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG unterworfen. Die gegen diese Regulierungsverfügung erhobene Anfechtungsklage
der Klägerin hat der Senat durch Revisionsurteil vom 2. April 2008 - BVerwG
6 C 17.07 - unter teilweiser Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils auch insoweit abgewiesen, als das Verwaltungsgericht ihr stattgegeben hatte. Die hiergegen eingelegte Verfassungsbeschwerde der Klägerin hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 21. Dezember 2011 - 1 BvR 1933/08 - nicht
zur Entscheidung angenommen.
3Im September 2006 beantragte die Klägerin unter Vorlage entsprechender Kostenunterlagen die Genehmigung der Entgelte für die ihr mit der Regulierungsverfügung auferlegten Zugangsleistungen. Mit Beschluss vom 16. November
2006 - BK 3 a/b-06-011/E07.09.06 - genehmigte die Bundesnetzagentur für die
Terminierung im Netz der Klägerin für den Zeitraum vom 30. August 2006 bis
22. November 2006 ein Verbindungsentgelt in Höhe von 11 Cent/Minute (Ziffer 1.1) oder - bei Eintritt einer von zwei näher beschriebenen auflösenden Bedingungen - in Höhe von 9,78 Cent/Minute (Ziffer 2). Ab dem 23. November
2006 genehmigte die Bundesnetzagentur - befristet bis zum 30. November
2007 (Ziffer 3) - ein Verbindungsentgelt in Höhe von 8,78 Cent/Minute (Ziffer 1.2). Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Ziffer 4).
4Die Klägerin hat am 4. Dezember 2006 Klage erhoben. Ihren Antrag, die Beklagte zu verpflichten, bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung ihrer Klage das
von ihr beantragte Entgelt für die Leistung V.1 in Höhe von 11 Cent/Minute mit
Wirkung ab Eintritt der Entgeltgenehmigungspflicht vorläufig zu genehmigen,
hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 20. Juni 2007 abgelehnt.
5Durch Urteil vom 28. August 2013 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zulässig. Selbst wenn der mit der Klage bezweckte wirtschaftliche Erfolg nicht eintreten könne, weil in Ermangelung einer gerichtlichen Anordnung gemäß § 123
VwGO eine aufgrund eines Verpflichtungsurteils ergangene behördliche Genehmigung eines höheren Entgelts gemäß § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG keine
Rückwirkung entfalten könnte, ließe dies das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen. Die Wirkung des § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG bestehe darin, dass sie die zivilrechtlichen Folgen der Genehmigung modifiziere. Die Rückwirkungssperre
bezwecke hingegen keine Einschränkung des gerichtlichen Rechtsschutzes
gegen Entgeltgenehmigungen.
6Die Klage sei nicht begründet. Es könne offen bleiben, ob der angefochtene
Beschluss formell rechtswidrig sei, weil die Beklagte vor der endgültigen Genehmigung der Entgelte kein Konsolidierungsverfahren im Sinne des § 12
Abs. 2 Nr. 1 und 2 TKG und kein nationales Konsultationsverfahren gemäß § 15
TKG i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG durchgeführt habe. Die Klägerin könnte sich nicht
erfolgreich auf die Verletzung dieser Verfahrensvorschriften berufen, da diese
nicht ihre subjektiven Rechte schützen sollten, sondern allein öffentlichen Interessen zu dienen bestimmt seien. Materiell seien ebenfalls keine Rechtsfehler
zu erkennen. Insbesondere beruhe die Höhe des genehmigten Verbindungsentgelts für die Terminierung im Netz der Klägerin für den Zeitraum vom
30. August 2006 bis zum 22. November 2006, die in Folge des Eintritts der in
Ziffer 2. des Beschlusses formulierten auflösenden Bedingung 9,78 Cent/Minute
betrage, auf der Durchführung einer rechtlich nicht zu beanstandenden internationalen Vergleichsmarktbetrachtung. Gleiches gelte in Bezug auf das für den
Zeitraum ab dem 23. November 2006 genehmigte Verbindungsentgelt in Höhe
von 8,78 Cent/Minute. Die von der Klägerin mit dem Entgeltantrag vorgelegten
Kostenunterlagen hätten zur Bestimmung der für die Genehmigung maßgeblichen Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht ausgereicht. Die Beklagte habe ihr Ermessen fehlerfrei dahingehend ausgeübt, den Entgeltantrag
der Beigeladenen nicht gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG wegen Unvollständigkeit der Kostenunterlagen gänzlich abzulehnen, sondern auf der Grundlage einer Vergleichsmarktbetrachtung gemäß § 35 Abs. 1 Satz 2, Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
TKG zu genehmigen. Die wahlweise mögliche Heranziehung eines Kostenmodells nach § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG habe sie nachvollziehbar und ermessensfehlerfrei abgelehnt.
7Die im Rahmen der Vergleichsmarktbetrachtung herangezogenen europäischen
Unternehmen böten „entsprechende Leistungen" im Sinne des § 35 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 TKG an. Auch regulierte Märkte könnten als „dem Wettbewerb geöffnete Märkte" als Vergleichsmärkte herangezogen werden. Die monopolistische Struktur der Mobilfunkterminierungsmärkte stehe der Vergleichsmarktbe-
trachtung nicht entgegen. Die herangezogenen Märkte seien vergleichbar.
Strukturunterschiede schlössen die Vergleichbarkeit nicht grundsätzlich aus,
seien jedoch als „Besonderheiten der Vergleichsmärkte" im Sinne des § 35
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG zu berücksichtigen und könnten bei der abschließenden Festlegung des wettbewerbsanalogen Preises zur Notwendigkeit von Zubzw. Abschlägen führen. Bei der Frage, welche Märkte sie für die Preisbildung
heranziehe, stehe der Beklagten ein Auswahlermessen zu. Gemessen an diesen Vorgaben sei die Auswahlentscheidung rechtlich nicht zu beanstanden. Es
sei nicht ermessenshaft, dass die Beklagte keine nationale Vergleichsmarktbetrachtung durchgeführt habe und nur die EU-Länder in den Vergleich einbezogen habe, in denen nach der Liberalisierung bereits ein ausreichender Zeitraum
für das Entstehen von Wettbewerbsstrukturen verstrichen sei. Dem „Länderansatz" der Beklagten stehe auch nicht entgegen, dass relevante Kosteneinflussgrößen in den einzelnen Ländern - wie die Einwohnerzahl des Lizenzgebiets,
die Bevölkerungskonzentration, das Verhältnis zwischen Ballungsräumen und
gering besiedelten Gebieten, die geographische Ausdehnung eines Landes
bzw. des Lizenzgebiets sowie die jeweilige Frequenzausstattung der Referenzbetreiber im Verhältnis zu den vorgenannten Faktoren - keine ausreichende
Berücksichtigung fänden. Es könne ferner nicht als ermessensfehlerhaft angesehen werden, dass die Beklagte ihre Vergleichsauswahl in weiteren Schritten
auf die Länder eingeschränkt habe, in denen die Entgelte originär anhand von
Kostennachweisen bzw. Kostenmodellen, nicht aber anhand von Vergleichsmarktbetrachtungen bestimmt worden seien, und die Auswahl ausschließlich
auf die Mobilfunknetzbetreiber verdichtet habe, die eine gemeinsame GSM-
/UMTS-Netzinfrastruktur aufwiesen; denn nur so sei gewährleistet, dass bei den
zum Vergleich herangezogenen Tarifen die höheren Kosten für die UMTS-
Netzinfrastruktur Berücksichtigung fänden.
8Ferner sei es auch nicht als ermessensfehlerhaft zu beanstanden, dass die Beklagte die Unternehmen in den 10 Ländern, die nach den angewandten Auswahlkriterien verblieben seien, in zwei unabhängige Vergleichsgruppen „geclustert“ habe, nämlich in 900 MHz-Netzbetreiber und 1800 MHz-Netzbetreiber.
Dem Einwand, dass es sowohl nach den nationalen als auch nach den europäischen Vorgaben nur symmetrische Terminierungsentgelte geben dürfe, sei
nicht zu folgen. Da jedes Mobilfunkunternehmen für seine Terminierungsleistungen einen eigenen Monopolmarkt bilde, gebe es nicht nur einen einheitlichen
wettbewerbsanalogen Preis. Die Kosten der Leistungsbereitstellung variierten
von Unternehmen zu Unternehmen. Ansatzpunkt für ihre Ermittlung seien dementsprechend gemäß § 33 TKG (a.F.) die Kostenunterlagen des beantragenden
Unternehmens. Die Erwägungen, mit denen die Beklagte die Bildung zweier
unterschiedlicher Vergleichsgruppen - mit der Folge einer Genehmigung der
Mobilfunkterminierungsentgelte in unterschiedlicher Höhe für D- und E-
Netzbetreiber - begründet habe, hielten rechtlicher Überprüfung stand. Sie habe
erkannt, dass die frequenzausstattungsbedingten Unterschiede bei den Kosten
der Netzinfrastruktur zum Zeitpunkt der Entscheidung nicht mehr sehr gravierend gewesen seien. Für die Genehmigung nicht-reziproker Terminierungsentgelte seien sie nur ein Umstand unter mehreren. In den Vergleichsgruppen der
„Mobilfunknetzbetreiber mit 900-MHz-Frequenzausstattung bzw. mit
1800-MHz-Frequenzausstattung" zeigten sich neben der Frequenzausstattung
überwiegend weitergehende Übereinstimmungen. Dass die sog. E-
Netzbetreiber, bedingt durch ihren späteren Markteintritt, auch noch im Jahr
2006 gegenüber den D-Netzbetreibern einen geringeren Marktanteil gehabt
hätten und es deshalb zu vergleichsweise ungünstigen Skaleneffekten komme,
sei nachvollziehbar. Um dies auszugleichen, sei es nicht ermessensfehlerhaft,
im Sinne der Erhaltung und Förderung des Wettbewerbs zu Gunsten der E-
Netzbetreiber eine Tarifspreizung vorzunehmen. Auch der vorgenommene europäische Tarifvergleich zeige, dass in den meisten zum Vergleich herangezogenen Ländern eine Differenzierung zwischen den 900- und 1800-MHz-
Netzbetreibern erfolgt sei und die von den europäischen Regulierungsbehörden
genehmigten Terminierungsentgelte für die 900-MHz-Netzbetreiber in der
Mehrzahl der ausgewählten Länder niedriger lägen als die der 1800-MHz-
9Nach Durchführung der dargestellten Auswahlschritte habe die Beklagte die
Referenzgruppe weiter eingeschränkt, indem sie separat für beide Vergleichsgruppen das arithmetische Mittel als sog. „efficient frontier'' errechnet und alle
Vergleichsunternehmen ausgeschieden habe, die oberhalb dieses errechneten
einfachen Durchschnitts gelegen hätten. Bei den verbliebenen Unternehmen
mit genehmigten Tarifen auf oder unterhalb der „efficient frontier" sei erneut das
arithmetische Mittel gebildet worden. Auch dieses Vorgehen lasse Ermessensfehler nicht erkennen. Die Beklagte sei aus Rechtsgründen auch nicht gehalten
gewesen, den höchsten unverzerrten Wettbewerbspreis als wettbewerbsanalogen Preis festzusetzen.
10Bei der Beantwortung der Frage, ob und ggf. in welcher Höhe Besonderheiten
der Vergleichsmärkte besondere Zu- bzw. Abschläge erforderlich machen, stehe der Beklagten ein Regulierungsermessen zur Verfügung. Hiervon ausgehend stelle sich die Entscheidung der Beschlusskammer, für etwaige Netzinfrastrukturunterschiede in den zum Vergleich herangezogenen Ländern einen Zuschlag in Höhe von nur 5% zu gewähren, für UMTS-Lizenzgebühren und positive Netzwerkexternalitäten einen solchen aber abzulehnen, nicht als rechtsfehlerhaft dar. Die Einbeziehung der Mobilfunkunternehmen aus Finnland und
Schweden in die Vergleichsmarktbetrachtung ohne weiteren Korrekturzuschlag
sei nicht zu beanstanden. Unterschiedliche Infra- bzw. Marktstrukturen ständen
jedenfalls bei hinreichend breiter Vergleichsgrundlage, wie sie hier gegeben sei,
einer Vergleichbarkeit nicht entgegen und bedürften insoweit auch keiner Korrektur in Form eines Zuschlags. Dass die Beklagte für die von der Klägerin in
der Vergangenheit gezahlten relativ hohen UMTS-Lizenzgebühren keinen weiteren Korrekturzuschlag festgesetzt habe, sei rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Es sei zutreffend, dass durch die getroffene Auswahl der Mobilfunknetzbetreiber in den Tarifen implizit Kostenanteile für die UMTS-Lizenzgebühr
gerade in den Ländern Berücksichtigung gefunden hätten, in denen vergleichsweise hohe Summen für UMTS-Lizenzen ausgegeben worden seien. Dass in
Großbritannien bei der Entgeltgenehmigung der britischen Regulierungsbehörde die UMTS-Lizenzgebühren erst ab April 2007 berücksichtigt worden seien,
mache die Annahme, Kostenanteile für die UMTS-Lizenzgebühr hätten grundsätzlich Berücksichtigung gefunden, nicht fehlerhaft. Bei der endgültigen Preisbildung seien aufgrund der doppelten Durchschnittsbetrachtung auch die Preise
der britischen Telekommunikationsunternehmen in den Vergleichspreis eingeflossen.
11Aus den genannten Erwägungen sei auch die in Ziffer 2. des Beschlusses vom
16. November 2006 festgelegte Entgelthöhe nach der dort formulierten auflösenden Bedingung bezüglich Ziffer 1.1 des Beschlusses von 9,78 Cent/Minute
für den Genehmigungszeitraum vom 30. August bis 22. November 2006 nicht
zu beanstanden. Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag bleibe ebenfalls
12Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene
Revision eingelegt. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend: Die
Bildung der Vergleichsgruppen der 900 MHz- und 1800 MHz-Betreiber durch
die Beklagte verletze die aus dem Effizienzbegriff des § 31 Abs. 1 Satz 1 TKG
abgeleitete Pflicht zur Genehmigung symmetrischer Entgelte. Die Beklagte hätte das an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung orientierte Vergleichsentgelt nicht getrennt in zwei Gruppen ermitteln, sondern objektive Kostenunterschiede allenfalls in Form von Zu- bzw. Abschlägen zu einem einheitlich ermittelten Vergleichsentgelt berücksichtigen dürfen. Die Differenzierung
zwischen 900 MHz- und 1800 MHz-Betreibern sei nicht durch objektive Kostenunterschiede gerechtfertigt. Das Verwaltungsgericht habe festgestellt, dass zum
Entscheidungszeitpunkt keine wesentlichen frequenzausstattungsbedingten
Kostenunterschiede mehr vorgelegen hätten. Die Beklagte habe solche Kostenunterschiede jedoch entscheidungserheblich zugrunde gelegt. Die ebenfalls
genannten Kriterien des Markteintritts und des Marktanteils seien für die Bildung der Vergleichsgruppen nicht entscheidungserheblich gewesen. Zudem
führten die Kriterien Frequenzausstattung, Marktanteil und Markteintrittszeitpunkt nicht zu identischen Vergleichsgruppen. Die Trennung zwischen
900 MHz- und 1800 MHz-Betreibern könne ferner nicht durch vermeintliche
Kostennachteile der 1800 MHz-Betreiber, die sich durch ihren späteren Markteintritt, einem daraus resultierenden geringeren Marktanteil und hierdurch bedingten ungünstigeren Skaleneffekten ergeben sollten, gerechtfertigt werden.
Eine Korrelation zwischen Markteintrittszeitpunkt und Marktanteil sei nicht zu
belegen. Zudem könne die Größe des Endkundenmarktanteils - jedenfalls über
eine Übergangsphase direkt nach dem Markteintritt hinaus - nicht als Differenzierungsgrund für Vorleistungsentgelte herangezogen werden, da es sich nicht
um einen objektiven Kostenunterschied handele. Die Zusammenstellung der
Vergleichsgruppen für die 900 MHz- und 1800 MHz-Betreiber hätte das Verwaltungsgericht als ermessensfehlerhaft beanstanden müssen, weil zum einen
Vergleichsmärkte ohne hinreichende Prüfung und Begründung ausgeschlossen
und zum anderen wesentliche Besonderheiten der Vergleichsmärkte nicht als
Auswahlkriterium berücksichtigt worden seien. Eine individuelle betreiber-,
markt- bzw. länderspezifische Analyse sei nicht durchgeführt worden.
13Das angefochtene Urteil verstoße auch deshalb gegen Bundesrecht, weil das
Verwaltungsgericht die Vornahme einer doppelten Effizienzbetrachtung innerhalb der Vergleichsgruppen und die hierdurch bedingte Ermittlung der Terminierungsentgelte auf der Basis besonders niedriger Vergleichspreise nicht als ermessensfehlerhaft beanstandet habe. Die Beklagte hätte auf einen einfachen
Durchschnittspreisansatz abstellen müssen. Die doppelte Effizienzbetrachtung
widerspreche der Grundannahme der Effizienz aller herangezogenen Vergleichspreise und führe nicht zum allgemeinen Ausschluss von „Ausreißern",
sondern lediglich dazu, dass besonders niedrige Vergleichswerte ein stärkeres
Gewicht erhielten. Die Annahme einer vermeintlich höheren Effizienz niedrigerer Preise verkenne, dass die internationalen Vergleichswerte von unterschiedlichen regulatorischen Bewertungsansätzen und länderspezifischen Besonderheiten geprägt seien. Die Beklagte habe weder überprüft, ob die von ihr als
vermeintlich besonders effizient erachteten Netzbetreiber im Vergleich zur Klägerin nicht lediglich unter günstigen operativen Rahmenbedingungen arbeiteten
oder die Qualität ihrer Dienste niedriger sei, noch wie sich die Kostenstruktur
der als weniger effizient erachteten Netzbetreiber zu derjenigen der Klägerin
verhalte. Die Heranziehung allein der besonders niedrigen Vergleichswerte
könne auch nicht durch die Annahme steigender Verkehrsmengen einschließlich einer daraus resultierenden Stückkostendegression gerechtfertigt werden;
denn unabhängig davon, ob zum Entscheidungszeitpunkt hinreichende Gründe
für die Annahme eines zukünftigen deutlichen Verkehrsmengenwachstums vorgelegen hätten, seien die Vergleichswerte vorausschauend am Maßstab der
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung genehmigt worden und berücksichtigten somit bereits die zukünftige Verkehrsmengenentwicklung.
14Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verfüge die Beklagte für die
Frage, ob und inwiefern Zu- bzw. Abschläge wegen der Besonderheiten der
Vergleichsmärkte bei der Preisfestsetzung erforderlich seien, über kein Regulierungsermessen. Wie die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zeige, sei es
ungeachtet des Umstands, dass die Besonderheiten der Vergleichsmärkte sich
nicht mathematisch genau im Sinne bestimmter Prozentsätze ermitteln ließen,
möglich und damit nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG auch verfassungsrechtlich
geboten, gerichtlich zu überprüfen, ob alle Besonderheiten der Vergleichsmärkte bei der Festsetzung der Höhe der Zu- bzw. Abschläge berücksichtigt worden
seien, und zu bewerten, in welchem Umfang eine nicht anderweitig berücksichtigte Besonderheit Zu- und Abschläge auf das Vergleichsentgelt erforderlich
mache. Anders als im Rahmen von §§ 21 und 30 TKG hätten die Regulierungsziele bei der Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach
§§ 31 ff. TKG keine zentrale Bedeutung. Der Entgeltmaßstab erlaube nur, dass
die Beklagte solche Kosten, die erwiesenermaßen oberhalb des wettbewerbsanalogen Niveaus lägen, nicht anerkenne. Es handele sich um eine gebundene
Entscheidung, die auf mathematisch-betriebswirtschaftlichen Berechnungen
unter Heranziehung regulierungsökonomischer und finanzwissenschaftlicher
Methoden basiere, für deren Ergebnisse die Regulierungsziele regelmäßig keine Anhaltspunkte lieferten.
15Schließlich habe das Verwaltungsgericht die Notwendigkeit eines höheren Zuschlags verkannt. Den Besonderheiten der Vergleichsmärkte sei unabhängig
von der Breite des Vergleichsmaterials Rechnung zu tragen. Die Annahme des
Verwaltungsgerichts, dass sich die strukturbezogenen Unterschiede in Bezug
auf Finnland und Schweden weitgehend ausglichen, sei unzutreffend, da neben
den mit Deutschland vergleichbaren Ländern keine Länder mit noch höherer
Bevölkerungsdichte und größeren Ballungsräumen in die Vergleichsmarktbetrachtung einbezogen worden seien. Ein Korrekturaufschlag sei zudem aufgrund der Höhe der UMTS-Lizenzkosten erforderlich; denn die Mobilfunknetzbetreiber in den meisten der von der Beklagten herangezogenen Vergleichsländern hätten nicht annähernd so hohe UMTS-Lizenzgebühren gezahlt wie die
Mobilfunknetzbetreiber in Deutschland. Die lediglich indirekte Berücksichtigung
dieser Kosten greife grundsätzlich zu kurz. Jedenfalls werde ihr dadurch die
Grundlage entzogen, dass die höchsten in einem anderen Land gezahlten
UMTS-Lizenzgebühren gar nicht in die Vergleichspreisermittlung eingegangen,
die eingegangenen UMTS-Lizenzgebühren vergleichsweise niedrig gewesen
und in mehreren einbezogenen Ländern sogar gar keine UMTS-
Lizenzgebühren angefallen seien. Zusätzlich zu dem aufgrund der Besonderheiten der Vergleichsmärkte zu gewährenden Korrekturzuschlag sei ein Sicherheitszuschlag aufgrund verbleibender Unsicherheiten anzusetzen. Insgesamt
seien Korrektur- und Sicherheitszuschläge in Höhe von mindestens 20 % erforderlich.
16Das Urteil des Verwaltungsgerichts sei auch nicht aus anderen Gründen richtig.
Die Klage sei ungeachtet der Rückwirkungssperre des § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG
zulässig und begründet, da diese Bestimmung das Grundrecht der Klägerin auf
effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Abs. 3 GG verletze und
aus diesem Grund nicht angewendet werden könne.
17Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 28. August 2013 zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung der Ziffern 1.2. und 2. des Tenors ihres Beschlusses vom 16. November 2006 (BK 3a/b-06-011/E 07.09.06) zu verpflichten, für die Terminierungsleistung V.1 der Klägerin mit Wirkung ab dem 30. August 2006 ein Entgelt in Höhe von 11 €-Cent/Minute, hilfsweise in einer Höhe zwischen 8,78 €-Cent/Minute und 11 €-Cent/Minute zu genehmigen.
19Sie verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts.
20Das Verfahren wird ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht wird gemäß
(BGBl. I S. 1190) mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar
21§ 35 Abs. 5 Satz 3 TKG lautet wie folgt: „Verpflichtet das Gericht die Regulierungsbehörde zur Erteilung einer Genehmigung für ein höheres Entgelt, so entfaltet diese Genehmigung die Rückwirkung nach Satz 1 nur, wenn eine Anordnung nach Satz 2 ergangen ist.“ Der in Bezug genommene § 35 Abs. 5 Satz 1
221. Auf die Gültigkeit des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG kommt es für die Entscheidung des Senats über die Revision der Klägerin an (Art. 100 Abs. 1 Satz 1
23a) Ist § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG verfassungsgemäß, so ist die Revision zurückzuweisen. Das die Verpflichtungsklage gegen den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 16. November 2006 - BK 3a/b-06-011/E 07.09.06 - abweisende erstinstanzliche Urteil beruht in diesem Fall zwar auf einer Verletzung von
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO), da der Bundesnetzagentur im Rahmen der
Ermittlung der genehmigungsfähigen Entgelte auf der Grundlage einer internationalen Vergleichsmarktbetrachtung Rechtsfehler unterlaufen sind (aa). Das
angefochtene Urteil stellt sich dann aber aus anderen Gründen als richtig dar
(§ 144 Abs. 4 VwGO), weil § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG den prozessualen Anspruch
auf Verpflichtung zum Erlass einer rückwirkenden Genehmigung eines höheren
Entgelts ausschließt (bb).
24aa) Soweit das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entgeltgenehmigungsbeschluss der Beklagten vom 16. November 2006 für rechtmäßig gehalten hat,
beruht das angefochtene Urteil auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137
Abs. 1 VwGO). Bleibt § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG außer Betracht, hat die Klägerin
auf der Grundlage des § 35 Abs. 3 Satz 1 TKG in der bis zum Inkrafttreten des
Gesetzes vom 3. Mai 2012 (BGBl. I S. 958) geltenden Fassung, die für den
fraglichen Genehmigungszeitraum noch maßgeblich ist, einen Anspruch auf
Neubescheidung ihres Entgeltgenehmigungsantrags (§ 113 Abs. 5 Satz 2
25(1) Zu Recht hat das Verwaltungsgericht allerdings angenommen, dass der angefochtene Beschluss nicht schon wegen formeller Rechtswidrigkeit aufzuheben ist, weil die Bundesnetzagentur vor der Erteilung der Entgeltgenehmigung
kein Konsultations- und Konsolidierungsverfahren gemäß §§ 12, 13 TKG
durchgeführt hat. Ein solcher Verfahrensfehler könnte für sich genommen nicht
zum Erfolg der Klage führen. Denn weder die Vorschriften über das nationale
Konsultationsverfahren gemäß § 12 Abs. 1 TKG noch diejenigen über das unionsweite Konsolidierungsverfahren gemäß § 12 Abs. 2 TKG weisen den erforderlichen individualschützenden Charakter auf. Nach ständiger Rechtsprechung
des Senats geht es bei der Konsultation nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie um die Rechtswahrung konkret betroffener Verfahrensbeteiligter, sondern
um die Herstellung umfassender Transparenz gegenüber der interessierten
Fachöffentlichkeit. Insbesondere erfolgt die Gewährung rechtlichen Gehörs gegenüber dem Regulierungsadressaten bereits ausreichend dadurch, das ihm
nach § 135 Abs. 1, 3 TKG Gelegenheit zur schriftlichen und zur mündlichen
Äußerung zu geben ist. (vgl. BVerwG, Urteile vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 -
BVerwGE 131, 41 Rn. 42, und vom 29. Oktober 2008 - 6 C 38.07 - Buchholz
442.066 § 10 TKG Nr. 2 Rn. 40; Beschluss vom 28. Januar 2010 - 6 B 50.09 -
Buchholz 442.066 § 135 TKG Nr. 1 Rn. 14). Für das in § 12 Abs. 2 TKG geregelte unionsweite Konsolidierungsverfahren gilt im Ergebnis nichts anderes.
Auch dieses Verfahren soll eine über den engen Kreis der Beteiligten eines Re-
gulierungsverfahrens hinausreichende Informationssammlung und Verfahrenstransparenz ermöglichen. Die Beteiligung von Kommission und übrigen nationalen Regulierungsbehörden dient vornehmlich der Wahrung der Rechtseinheit
und dem Interesse des europäischen Binnenmarktziels (BVerwG, Beschluss
vom 25. Juni 2014 - 6 C 10.13 - NVwZ 2014, 1586 Rn. 50). Dafür, dass sie daneben unmittelbar auch den rechtlichen Interessen des regulierten Unternehmens oder seiner Wettbewerber zu dienen bestimmt ist und diesen unabhängig
vom materiellen Recht eine eigene, selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition gewähren soll, lassen sich weder dem Telekommunikationsgesetz noch den relevanten Bestimmungen des Unionsrechts - insbesondere Art. 6 bis 8 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie) sowie Art. 8 und 13
der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und
zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) - Anhaltspunkte entnehmen.
26(2) Dem Erfolg der Klage steht ferner nicht entgegen, dass die auf § 31 Abs. 1,
§ 35 Abs. 3 Satz 1 TKG in der hier noch maßgeblichen Fassung gestützte Genehmigung der beantragten höheren Entgelte für die Anrufzustellung im Mobilfunknetz der Klägerin mit § 28 TKG oder anderen Rechtsvorschriften nicht in
Einklang stände und deshalb gemäß § 35 Abs. 3 Satz 2 TKG zu versagen ist.
Die von der Beigeladenen des Parallelverfahrens BVerwG 6 C 16.13 in diesem
Zusammenhang erwähnten Unterschiede zwischen Festnetz- und Mobilfunknetzbetreibern in Bezug auf die Höhe der jeweiligen Terminierungsentgelte stellen weder eine unzulässige Diskriminierung im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 2
Nr. 3 TKG noch einen Behinderungsmissbrauch im Sinne des § 28 Abs. 1
Satz 2 Nr. 2 TKG durch das regulierte Unternehmen dar. Der Einwand, die von
der Bundesnetzagentur genehmigten Entgelte für die Anrufzustellung in die jeweiligen Netze der Festnetzbetreiber blieben unter Verstoß gegen ein Gleichbehandlungsgebot hinter den für die Anrufzustellung in die Mobilfunknetze genehmigten Entgelte zurück, ist im vorliegenden Verfahren nicht relevant. Ihm
wäre gegebenenfalls im Rahmen einer den Festnetzbereich betreffenden Genehmigungsentscheidung nachzugehen.
27(3) Die Genehmigung höherer Entgelte muss auch nicht nach § 35 Abs. 3
Satz 3 TKG deshalb versagt werden, weil die Klägerin die in § 33 TKG in der für
den fraglichen Genehmigungszeitraum noch maßgeblichen Fassung (jetzt: § 34
TKG) genannten Unterlagen nicht vollständig vorgelegt hat. Nach den nicht mit
Revisionsrügen angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts haben
die von der Klägerin mit ihrem Antrag vom 12. September 2006 vorgelegten
Kostenunterlagen zwar nicht zur Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ausgereicht. Anders als bei dem Versagungsgrund nach
§ 35 Abs. 3 Satz 2 TKG handelt es sich bei § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG allerdings
um eine Ermessensvorschrift. Dass die Bundesnetzagentur ihr Ermessen dahingehend ausgeübt hat, von der (vollständigen) Versagung der Genehmigung
abzusehen, hat das Verwaltungsgericht zu Recht nicht beanstandet.
28(4) Der angefochtene Entgeltgenehmigungsbeschluss ist ferner nicht bereits
deshalb materiell rechtswidrig, weil die Bundesnetzagentur der Genehmigungsentscheidung kein Kostenmodell im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG,
sondern eine isolierte Vergleichsmarktbetrachtung im Sinne des § 35 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 TKG zugrunde gelegt hat. Insbesondere war das der Behörde
durch § 35 Abs. 1 Satz 2 TKG eingeräumte Auswahlermessen zwischen den
zur Verfügung stehenden Erkenntnisgrundlagen nicht in der Weise auf Null reduziert, dass nur die Heranziehung eines Kostenmodells in Betracht gekommen
wäre. Der Gesetzgeber hat Vergleichsmarktbetrachtung und Kostenmodell als
Methoden der Entgeltüberprüfung prinzipiell als im Verhältnis zueinander
gleichrangig angesehen (vgl. Groebel, in: Säcker , TKG-Kommentar,
3. Aufl. 2013, § 35 Rn. 12; Berger-Kögler/Cornils, in: Geppert/Schütz,
Beck’scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 35 Rn. 23; Koenig/Senger, MMR
2007, 290 <291>). Auch das Unionsrecht sieht die Vergleichsmarktbetrachtung
als Ermittlungsmethode ausdrücklich vor. Nach Art. 13 Abs. 2 Satz 2 der Zugangsrichtlinie können die nationalen Regulierungsbehörden auch Preise berücksichtigen, die auf vergleichbaren, dem Wettbewerb geöffneten Märkten gelten. Im konkreten Einzelfall hat sich die Beklagte darauf gestützt, dass ein
Rückgriff auf Ergebnisse eines Kostenmodells im Rahmen des laufenden Verfahrens objektiv unmöglich gewesen wäre; denn ein solches Kostenmodell habe zum Zeitpunkt der Verfahrensvorbereitung und -eröffnung noch nicht vorgelegen. Eine umgehende Beauftragung zur Entwicklung und erstmaligen Erstellung eines Kostenmodells durch einen externen Gutachter hätte zu keinen Ergebnissen innerhalb der zehnwöchigen Verfahrensfrist geführt. Dies hätte jedoch zur Folge gehabt, dass der Genehmigungsantrag hätte abgelehnt werden
müssen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, hätte der hieraus resultierende genehmigungslose Zustand jedoch weder den Interessen der
Beteiligten noch denen des Wettbewerbs insgesamt gedient.
29(5) Die Vorinstanz hat ohne Rechtsfehler festgestellt, dass die im Rahmen der
Vergleichsmarktbetrachtung herangezogenen europäischen Unternehmen „entsprechende Leistungen" anbieten und es sich um „dem Wettbewerb geöffnete
Märkte" im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG handelt. Dass die in Rede
stehenden Terminierungsleistungen der Mobilfunknetzbetreiber auf den jeweiligen räumlichen Vergleichsmärkten sachlich identisch sind, wird von keinem
Beteiligten in Frage gestellt. Nach der Rechtsprechung des Senats, auf die das
Verwaltungsgericht Bezug genommen hat, steht der Anwendung des Vergleichsmarktprinzips nicht entgegen, dass es sich bei den in Betracht zu ziehenden Vergleichsmärkten um regulierte Märkte mit monopolistischer Struktur
handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 - 6 C 36.08 - Buchholz 442.066
§ 38 TKG Nr. 2 Rn. 24 ff.).
30(6) Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass das Telekommunikationsgesetz der Bundesnetzagentur sowohl bei der Frage, welche grundsätzlich vergleichbaren Märkte sie für die Preisbildung heranzieht, als auch in Bezug darauf, ob und ggf. in welcher Höhe Besonderheiten der Vergleichsmärkte Zubzw. Abschläge erforderlich machen, einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Entscheidungsspielraum einräumt, ist ebenfalls mit Bundesrecht vereinbar. Allerdings handelt es sich hierbei entgegen der Auffassung der Vorinstanz verwaltungsrechtsdogmatisch jeweils nicht um ein (Regulierungs-)
Ermessen auf der Rechtsfolgenseite, sondern um Beurteilungsspielräume auf
der Tatbestandsseite.
31Aus der Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) folgt
grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, die angefochtenen Verwaltungsakte in
rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Dies schließt es
jedoch nicht aus, dass durch den Gesetzgeber eröffnete Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräume die Durchführung der Rechtskontrolle durch
die Gerichte einschränken. Gerichtliche Kontrolle kann nicht weiter reichen als
die materiellrechtliche Bindung der Instanz, deren Entscheidung überprüft werden soll. Sie endet deshalb dort, wo das materielle Recht in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise das Entscheidungsverhalten nicht vollständig determiniert und der Verwaltung einen Einschätzungs- und Auswahlspielraum belässt. Die Annahme eines behördlichen Letztentscheidungsrechts setzt nach
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts voraus, dass sich
dies - erstens - ausdrücklich aus dem Gesetz ergibt oder durch Auslegung hinreichend deutlich zu ermitteln ist, dass - zweitens - ein hinreichend gewichtiger,
am Grundsatz eines wirksamen Rechtsschutzes ausgerichteter Sachgrund vorliegt und dass - drittens - den Fachgerichten genügend Möglichkeiten und in
diesem Rahmen auch die Pflicht zu einer substantiellen Kontrolle des behördlichen Handelns verbleiben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR
857/07 - BVerfGE 129, 1 Rn. 68, 73 f.; Beschluss vom 8. Dezember 2011
- 1 BvR 1932/08 - NVwZ 2012, 694 Rn. 40). Diese Voraussetzungen sind sowohl hinsichtlich der Frage, welche grundsätzlich vergleichbaren Märkte die
Regulierungsbehörde im Rahmen der Vergleichsmarktbetrachtung nach § 35
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG für die Preisbildung heranzieht, als auch in Bezug darauf, ob und ggf. in welcher Höhe Besonderheiten der Vergleichsmärkte Zubzw. Abschläge erforderlich machen, erfüllt.
32Die Annahme eines Entscheidungsspielraums der Bundesnetzagentur in dem
genannten Umfang lässt sich auf den Gesetzeswortlaut stützen. Nach § 35
Abs. 1 Satz 2 TKG kann die Entscheidung der Regulierungsbehörde u.a. auf
einer Prüfung nach § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG beruhen, soweit die der Regulierungsbehörde vorliegenden Kosteninformationen für eine Prüfung der genehmigungspflichtigen Entgelte nicht ausreichen. § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG
zufolge kann die Bundesnetzagentur neben den ihr vorliegenden Kosteninfor-
mationen Preise solcher Unternehmen als Vergleich heranziehen, die entsprechende Leistungen auf vergleichbaren, dem Wettbewerb geöffneten Märkten
anbieten. Der durch die „Kann“-Formulierungen eröffnete Entscheidungsspielraum erstreckt sich nicht nur auf die Frage, ob die Bundesnetzagentur überhaupt eine isolierte Vergleichsmarktbetrachtung durchführt, sondern auch darauf, welche Märkte und folglich welche konkreten Preise sie in die Vergleichsgrundlage einbezieht sowie ob und ggf. inwieweit strukturelle Unterschiede der
Vergleichsmärkte durch Zu- oder Abschläge ausgeglichen werden. Allerdings
handelt es sich nicht um den Fall eines auf den Rechtsfolgenausspruch bezogenen so genannten allgemeinen Ermessens, das vor allem der Einzelfallgerechtigkeit dient. Der durch § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 TKG eingeräumte Entscheidungsspielraum hat nicht den Zweck, es der Bundesnetzagentur zu ermöglichen, eine dem Einzelfall angemessene und sachgerechte Entscheidung über das „Ob“ und „Wie“ eines Verwaltungsakts zu treffen, bei der
einerseits der Gesetzeszweck und andererseits die konkreten Umstände zu
berücksichtigen sind und in die insbesondere auch Zweckmäßigkeits- und Billigkeitserwägungen einfließen können (vgl. zu diesem typischen Zweck von Ermessensermächtigungen: BVerwG, Beschluss vom 5. Mai 2014 - 6 B 46.13 -
NVwZ 2014, 1034 Rn. 8). Vielmehr geht es bei der Auswahl der Vergleichsmärkte und der Entscheidung über Zu- oder Abschläge lediglich um unselbständige Verfahrensschritte im Rahmen der Anwendung der Vergleichsmarktmethode. Da der der Bundesnetzagentur in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2
TKG eingeräumte Entscheidungsspielraum bei der Auswahl der Vergleichsmärkte und der Entscheidung über erforderliche Zu- und Abschläge in der Sache die Beurteilung der tatbestandsmäßigen Voraussetzungen der Entgeltgenehmigung betrifft, ist er verwaltungsrechtsdogmatisch als Beurteilungsspielraum einzuordnen.
33Für die im Gesetzeswortlaut angelegte Reduzierung der gerichtlichen Kontrolle
in Bezug auf die Entscheidungen der Regulierungsbehörde welche Märkte bzw.
Preise sie als Vergleichsbasis heranzieht und welche Zu- bzw. Abschläge sie
ggf. aufgrund von Besonderheiten der Vergleichsmärkte ansetzt, bestehen tragfähige Sachgründe. § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 TKG lassen die isolierte Vergleichsmarktbetrachtung als Alternativmethode zur Kostenprüfung zu,
ohne das Entscheidungsprogramm näher auszugestalten. Das Fehlen ausdrücklicher materiellrechtlicher Entscheidungsmaßstäbe im Gesetzestext ist
verfassungsrechtlich hinnehmbar, weil die vom Verwaltungsgericht zitierte zivilrechtliche Rechtsprechung zu der Frage vergleichbarer Märkte im Rahmen der
wettbewerbsrechtlichen Missbrauchsaufsicht Orientierung bieten kann (vgl. etwa BGH, Beschlüsse vom 31. Mai 1972 - KVR 2/71 - BGHZ 59, 42 - Stromtarif;
vom 16. Dezember 1976 - KVR 2/76 - BGHZ 68, 23 - Valium; vom 12. Februar
1980 - KVR 3/79 - BGHZ 76, 142 - Valium II; vom 21. Oktober 1986 - KVR
7/85 - NJW-RR 1987, 554 <555> - Glockenheide; vom 22. Juli 1999 - KVR
12/98 - BGHZ 142, 239 - Flugpreisspaltung; vom 28. Juni 2005 - KVR
17/04 - BGHZ 163, 282 - Stadtwerke Mainz; vom 2. Februar 2010 - KVR
66/08 - BGHZ 184, 168 - Wasserpreise Wetzlar). Dem Vergleichsmarktkonzept
liegt danach die Überlegung zugrunde, den Preis, der sich auf dem für die
Missbrauchsaufsicht relevanten Markt bei funktionsfähigem Wettbewerb bilden
würde, dadurch zu ermitteln, dass die auf einem im Wesentlichen vergleichbaren Markt im Wettbewerb gebildeten Preise als Beurteilungsgrundlage herangezogen werden. Die den Preis beeinflussenden Faktoren, insbesondere Unterschiede in der Marktstruktur, müssen dabei mit berücksichtigt und durch entsprechende Zu- oder Abschläge ausgeglichen werden. Die Unterschiede dürfen
jedoch nicht so erheblich sein, dass sich Zuschläge oder Abschläge von einem
solchen Ausmaß ergeben, dass die ermittelten wettbewerbsanalogen Preise
sich im Ergebnis nicht auf konkrete Vergleichszahlen stützen, sondern überwiegend auf geschätzten Zu- und Abschlägen beruhen. Den Ansatz von Zu- oder
Abschlägen können nur strukturelle Gegebenheiten rechtfertigen, die jeden Anbieter treffen und von ihm bei seiner Entgeltgestaltung beachtet werden müssen. Individuelle, allein auf eine unternehmerische Entschließung zurückgehende Umstände haben außer Betracht zu bleiben. Auch der Vergleich mit nur einem einzigen Unternehmen kann zulässig sein, wenn die wegen der schmalen
Vergleichsbasis bestehenden Unsicherheiten - etwa durch Sicherheitszuschläge angemessen berücksichtigt werden.
34Dies zugrunde gelegt handelt es sich bei der Vergleichsmarktbetrachtung um
ein komplexes, mehrphasiges Verfahren, das erstens mit der bewertenden
Feststellung beginnt, welche Märkte mit dem relevanten Markt im Wesentlichen
vergleichbar sind, auf dieser Grundlage zweitens eine Auswahlentscheidung
hinsichtlich derjenigen Märkte erfordert, welche zur Ermittlung des Vergleichspreises heranzuziehen sind, drittens ggf. eine gestaltende Entscheidung dahingehend verlangt, in welcher Höhe der ermittelte Vergleichspreis durch Zu- oder
Abschläge ggf. zu korrigieren ist, um strukturelle Marktunterschiede auszugleichen, und viertens ggf. eine ebenfalls gestaltende Entscheidung verlangt, ob
und ggf. inwieweit der ermittelte Vergleichspreis um einen Sicherheitszuschlag
(weiter) zu erhöhen ist. Die in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 TKG vorausgesetzte Vergleichsmarktmethode verlangt damit in allen Phasen des Verfahrens Entscheidungen, die in hohem Maße durch wertende und gestaltende
Elemente geprägt sind und nicht durch gesetzliche Vorgaben gesteuert werden.
Die hierbei zugrunde zu legenden tatsächlichen Annahmen hängen wesentlich
von ökonomischen Einschätzungen in Bezug auf die als Vergleichsbasis in Betracht kommenden Märkte sowie die für die Preisbildung jeweils maßgeblichen
Einflussfaktoren ab. Regelmäßig werden auch Prognosen über die voraussichtliche Entwicklung der relevanten Märkte und Preise im Genehmigungszeitraum
erforderlich sein. Es liegt in der Natur der Sache, dass sich diese Einschätzungen und Prognosen innerhalb eines bestimmten Rahmens nicht als eindeutig
„richtig“ oder „falsch“ charakterisieren lassen.
35Insbesondere die Entscheidung, ob und ggf. in welcher Höhe ein ermittelter
Vergleichspreis durch Zu- oder Abschläge zu korrigieren ist, um die Besonderheiten von Vergleichsmärkten im Sinne von § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG zu
berücksichtigen, weist nicht nur wertende, sondern in hohem Maße gestaltende
Elemente auf. Entgegen dem Revisionsvorbingen ergibt sich die Höhe der Zuoder Abschläge offensichtlich nicht aus der bloßen Anwendung mathematischbetriebswirtschaftlicher Berechnungen unter Heranziehung regulierungsökonomischer und finanzwissenschaftlicher Methoden. Wie die Klägerin selbst ausführt, können zu den strukturellen Gegebenheiten der zu vergleichenden Märkte
im Zusammenhang mit den Entgelten für die Terminierung in Mobilfunknetze
nicht nur bezifferbare Kostenfaktoren wie die Höhe der von den Betreibern gezahlten Lizenzgebühren gehören, sondern auch deutlich schwieriger zu erfassende Umstände wie beispielsweise die naturräumliche Gliederung, Bevölkerungsdichte und -verteilung oder Netztopografie. Handelt es sich, wie hier, zu-
dem um Märkte, die der ex-ante-Entgeltregulierung unterliegen, sind ggf. auch
unterschiedliche regulierungspolitische Akzente der jeweiligen nationalen Regulierungsbehörden in den Blick zu nehmen. Selbst wenn alle diese Preisbildungsfaktoren mit größtmöglicher Genauigkeit analysiert und sämtliche Abweichungen lückenlos ermittelt und exakt gemessen werden könnten, setzt jedenfalls die Kompensation der festgestellten strukturellen Unterschiede durch
konkret bezifferbare Zu- und Abschläge eine gestaltende Entscheidung voraus.
Eine wissenschaftlich exakt bestimmbare Relation zwischen einzelnen Marktstrukturmerkmalen und hieraus resultierenden Korrekturbeträgen ist nicht vorstellbar. Selbst wenn die Zu- und Abschläge nicht auf einer bloßen Schätzung
beruhen, verbleibt bei der Feststellung und Bewertung der marktstrukturellen
Abweichungen und ihrer Kompensation durch konkret bezifferbare Zu- und Abschläge ein in der Natur der Sache begründeter Spielraum, innerhalb dessen
verschiedene Entscheidungen gleichermaßen rechtmäßig sind.
36Die innerhalb dieses - durch § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 TKG - eröffneten Spielraums zu treffenden Entscheidungen durfte der Gesetzgeber der Bundesnetzagentur zuweisen, die insoweit gemäß § 132 Abs. 1 TKG durch ihre
Beschlusskammern entscheidet. Wie der Senat bereits früher hervorgehoben
hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130,
39 Rn. 30), ist die Sachkunde der Mitglieder der Beschlusskammern der Bundesnetzagentur durch fortlaufende wissenschaftliche Unterstützung institutionell
abgesichert (§ 125 Abs. 2 TKG). Die Beschlusskammern treffen ihre Entscheidungen zudem im Rahmen eines mit besonderen Antrags- und Beteiligungsrechten ausgestatteten, förmlichen Verwaltungsverfahrens (§§ 132 ff. TKG).
Soweit sie gestaltende Aufgaben wahrnehmen, deren Ergebnis weitgehend frei
ist von festen normativen Vorgaben und eine prognostische Beurteilung darüber
voraussetzt, wie die unterschiedlichen Ziele der Regulierung unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen öffentlichen und privaten Belange bestmöglich zu erreichen sind, ist deshalb von einer gerichtlich nur eingeschränkt nachprüfbaren Entscheidungsprärogative für die Beschlusskammern der Bundesnetzagentur auszugehen. Dies gilt nicht nur in Bezug auf die Entscheidung über
die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen, die notwendigerweise das
Ergebnis einer umfassenden und komplexen Abwägung ist, bei der gegenläufi-
ge öffentliche und private Belange einzustellen, zu gewichten und auszugleichen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE
130, 39 Rn. 28), sondern auch dann, wenn bereits im Rahmen der Beurteilung
der tatbestandsmäßigen Voraussetzungen einer Regulierungsmaßnahme Abwägungsentscheidungen erforderlich sind.
37Hiervon ist in Bezug auf die im Rahmen einer Vergleichsmarktbetrachtung nach
§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG zu treffenden Entscheidungen, welche Märkte für
die Preisbildung herangezogen werden und ob bzw. in welcher Höhe Besonderheiten der Vergleichsmärkte besondere Zu- bzw. Abschläge erforderlich machen, auszugehen. Soweit diese Entscheidungen gestaltende Elemente enthalten, sind auch die berührten Regulierungsziele sowie sonstige öffentliche und
private Belange zu gewichten und auszugleichen. Eine gerichtliche Vollkontrolle
würde dazu führen, dass die Verwaltungsgerichte diesen Abwägungsvorgang,
bei dem die zuständige Fachbehörde einem besonderen verfahrensrechtlichen
Regime unterliegt, letztlich durch eine eigene Abwägungsentscheidung ersetzen müssten, ohne - ebenso wie die Bundesnetzagentur - auf hinreichend konkrete gesetzliche Vorgaben zurückgreifen zu können.
38Durch den in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 TKG eingeräumten Beurteilungsspielraum der Regulierungsbehörde bei der Entscheidung, welche Märkte
im Rahmen der Vergleichsmarktbetrachtung herangezogen werden sowie ob
und ggf. in welcher Höhe Besonderheiten der Vergleichsmärkte Zu- bzw. Abschläge erforderlich machen, wird schließlich auch nicht die Möglichkeit einer
substantiellen gerichtlichen Kontrolle des behördlichen Handelns in Frage gestellt. Nach den vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Grundsätzen, denen der Senat in seiner Rechtsprechung folgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 33), ist die Ausübung eines
Beurteilungsspielraums generell darauf zu überprüfen, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis
des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das
Willkürverbot nicht verletzt hat. Im Hinblick auf die Abwägung widerstreitender
Belange und Regulierungsziele, die die Bundesnetzagentur im Rahmen der hier
in Rede stehenden Entscheidungen zumindest partiell vornehmen muss, hat
das Verwaltungsgericht darüber hinaus nachzuprüfen, ob die Behörde im Hinblick auf die Kriterien, die in den relevanten Rechtsnormen ausdrücklich hervorgehoben oder doch in ihnen angelegt sind, plausibel und erschöpfend argumentiert hat. Hieraus ergeben sich erhöhte Begründungsanforderungen für die Behördenentscheidung. Denn die gerichtliche Kontrolle eines der Behörde eingeräumten Gestaltungsspielraums ist grundsätzlich auf diejenigen Erwägungen zu
erstrecken und zu beschränken, die die Behörde zur Begründung ihrer Entscheidung dargelegt hat.
39Das Erfordernis einer plausiblen und erschöpfenden Begründung bei der Ausfüllung des der Regulierungsbehörde zustehenden Spielraums hat der Senat
früher bereits im Zusammenhang mit der Auswahl der Methode für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und
Abschreibungen im Rahmen der Bestimmung des Genehmigungsmaßstabs der
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung gemäß § 31 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2
Satz 1 TKG angenommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C
13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 34 sowie zuvor bereits Urteil vom 23. November
2011 - 6 C 11.10 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 5 Rn. 38, unter Bezugnahme auf Urteil vom 23. März 2011 - 6 C 6.10 - BVerwGE 139, 226 Rn. 38). Der
Entscheidungsspielraum, welcher der Bundesnetzagentur im Rahmen der Vergleichsmarktbetrachtung nach § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 TKG hinsichtlich der Fragen zusteht, welche Märkte sie als Vergleichsgrundlage heranzieht und welche Zu- bzw. Abschläge sie ggf. vornimmt, ist zwar nicht in gleicher Weise bereits im Unionsrecht angelegt, weist jedoch vergleichbare Strukturmerkmale auf und unterliegt daher denselben gerichtlichen Kontrollmaßstäben. Durch das Erfordernis einer plausiblen und erschöpfenden Begründung bei
der Ausfüllung der der Bundesnetzagentur im Rahmen der Entgeltgenehmigungsentscheidung zustehenden Spielräume ist jedenfalls eine substantielle
gerichtliche Kontrolle des regulierungsbehördlichen Handelns gewährleistet, die
der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG hinreichend Rechnung trägt.
40Der Einwand der Revision, die Regulierungsziele spielten bei der Ermittlung der
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach §§ 31 ff. TKG keine zentrale
Rolle, steht der Annahme eines Beurteilungsspielraums der Bundesnetzagentur
bei der Auswahl der Vergleichsmärkte und der Entscheidung über Zu- oder Abschläge nicht entgegen. Dass die Beklagte die in § 2 Abs. 2 TKG genannten
Regulierungsziele bei der Ermittlung der einzelnen Elemente der Kosten der
effizienten Leistungsbereitstellung berücksichtigen muss, folgt schon daraus,
dass die Regulierungsziele als Leitprinzipien die gesamte Tätigkeit der Bundesnetzagentur steuern und dem Gesetz neben dem abstrakten Ziel der Ermittlung
der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung keine anderen Maßstäbe zu
entnehmen sind, an denen sich eine Abwägungsentscheidung orientieren kann.
Insbesondere bei der Feststellung und Bewertung der marktstrukturellen Abweichungen als Besonderheiten von Vergleichsmärkten im Sinne von § 35
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG und ihrer Kompensation durch konkret bezifferbare Zuund Abschläge verbleibt - wie ausgeführt - ein Spielraum, innerhalb dessen verschiedene Entscheidungen gleichermaßen rechtmäßig sind und der deshalb
unter Berücksichtigung der Regulierungsziele auszufüllen ist.
41Die Annahme behördlicher Letztentscheidungsbefugnisse im dargelegten Umfang hat entgegen dem Revisionsvorbringen nicht zur Folge, dass das Risiko
eventuell verbleibender Unsicherheiten der Entgeltermittlung in sachlich nicht
gerechtfertigter Weise dem regulierten Unternehmen aufgebürdet wird. Denn
das regulierte Unternehmen hat es selbst in der Hand, durch Vorlage ausreichender Kostenunterlagen nach § 33 TKG (jetzt: § 34 TKG) die ausschließliche
Anwendung einer Vergleichsmarktbetrachtung nach § 35 Abs. 1 Satz 2 TKG
und das mit dieser Methode verbundene höhere Risiko verbleibender Unsicherheiten zu vermeiden. Je vollständiger und aussagekräftiger die von dem Unternehmen vorgelegten Kosteninformationen sind, desto geringer werden die Unsicherheiten und folglich auch die Abwägungsspielräume sein, über die die Regulierungsbehörde im Rahmen einer Vergleichsmarktbetrachtung verfügt. Dieser Zusammenhang stand ausweislich der Gesetzesmaterialien auch dem Gesetzgeber vor Augen; denn in der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung wird zu der - damals noch als § 33 bezeichneten - Vorschrift ausgeführt, dass es mit Blick auf bestehende Informationsasymmetrien zwischen Re-
gulierer und regulierten Unternehmen

References: Art. 12
 Art. 19
 Art. 100
 § 12
 § 28
 § 31
 § 33
 § 35
 § 113
 § 123
 Art. 100
 § 35
 Art. 19
 Art. 12
 § 31
 § 123
 § 35
 § 35
 § 12
 § 15
 § 12
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 33
 § 31
 Art. 19
 § 35
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 12
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 12
 § 12
 § 135
 § 10
 § 135
 § 12
 Art. 6
 Art. 8
 § 31

§ 35
 § 28
 § 35
 § 28
 § 28
 § 35
 § 33
 § 34

§ 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 Art. 13
 § 35

§ 38
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 132

§ 35
 § 35
 § 31
 § 24
 § 35
 Art. 19
 § 2
 § 35
 § 33
 § 34
 § 35
 § 33