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Timestamp: 2016-10-22 03:42:31+00:00

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1C_465/2015 (07.12.2015)
1C_465/2015 � � Urteil vom 7. Dezember 2015
handelnd durch den Stadtrat Uster, und dieser vertreten durch Rechtsanw�ltin Prof. Dr. Isabelle H�ner,
5. Werner K�ntzel,
6. Andr� Minet,
8. Martin Z�rrer,
Beschwerde gegen das Urteil vom 21. Juli 2015 des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 4. Abteilung.
Am 22. Oktober 2012 beschloss der Z�rcher Kantonsrat einen Verpflichtungskredit f�r das Strassenprojekt "Uster West". Die Projektfestsetzung durch den Regierungsrat des Kantons Z�rich ist noch nicht erfolgt. Am 10. Juli 2013 wurde dem Stadtrat Uster die kommunale Volksinitiative zur Erhaltung der Landschaft in Uster West mit dem folgenden Wortlaut eingereicht:
"Die zust�ndigen politischen Organe der Stadt Uster werden verpflichtet, sich mit allen ihnen zur Verf�gung stehenden politischen, demokratischen und rechtlichen Mitteln gegen die Realisierung des kantonalen Strassenprojekts 'Uster West' zu wehren."
Mit Beschluss vom 20. Januar 2014 erkl�rte der Gemeinderat (das Parlament) der Stadt Uster die Initiative f�r ung�ltig.
Gegen den Beschluss des Gemeinderats erhoben Dominic Brem, Gustav Hofmann, Werner Kessler, Peter Kundert, Werner K�ntzel, Andr� Minet, Paul Stopper und Martin Z�rrer in der Folge gemeinsam Rekurs, welcher vom Bezirksrat Uster am 27. April 2015 abgewiesen wurde. Daraufhin erhoben die unterliegenden Rekurrenten gemeinsam Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich und beantragten, die Entscheide des Bezirksrats sowie des Gemeinderats seien aufzuheben und der Stadtrat Uster anzuweisen, die Urnenabstimmung �ber die Volksinitiative auf den n�chstm�glichen Abstimmungstermin anzusetzen.
Mit Urteil vom 21. Juli 2015 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde im Sinne der Erw�gungen gut und hob den Beschluss des Gemeinderats vom 20. Januar 2014 sowie den Rekursentscheid des Bezirksrats vom 27. April 2015 auf. Das Verwaltungsgericht erwog, die Initiative weise eine zul�ssige Form auf, weil sie sich als eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung qualifizieren lasse. Mit der eingereichten Initiative k�nne der Gemeinderat zwar nicht - wie von den Initianten angestrebt - verpflichtet werden, dem Kantonsrat eine Beh�rdeninitiative einzureichen. Es seien aber noch andere Mittel denkbar, mit welchen Stadt- und Gemeinderat darauf hinwirken k�nnten, dass der Kanton auf den Bau der Strasse "Uster West" verzichte. Auch sei die Initiative nicht offensichtlich undurchf�hrbar, zumal das Strassenprojekt durch den Regierungsrat noch nicht festgesetzt worden sei. Dem Begehren, der Stadtrat sei anzuweisen, die Urnenabstimmung �ber die Volksinitiative auf den n�chstm�glichen Abstimmungstermin anzusetzen, entsprach das Verwaltungsgericht hingegen nicht. In Anwendung der einschl�gigen kantonalen Bestimmungen habe zun�chst der Gemeinderat dar�ber zu befinden, ob er der Initiative zustimme oder diese ablehne, ihr einen Gegenvorschlag gegen�berstelle oder den Stadtrat mit der Ausarbeitung einer ausformulierten Vorlage beauftrage.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. Juli 2015 hat die Stadt Uster am 14. September 2015 Beschwerde ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und sinngem�ss, es sei die Erkl�rung der Ung�ltigkeit der eingereichten Volksinitiative zu best�tigen. Die Beschwerdegegner beantragen Beschwerdeabweisung. Die Vorinstanz hat ausdr�cklich auf Vernehmlassung verzichtet. Mit Eingabe vom 26. November 2015 h�lt die Beschwerdef�hrerin an ihrer Beschwerde fest.
Mit dem angefochtenen Urteil entschied die Vorinstanz als letzte kantonale Instanz im Sinne von Art. 88 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 BGG, dass die kommunale Volksinitiative zur Erhaltung der Landschaft in Uster West nicht gesamthaft f�r ung�ltig h�tte erkl�rt werden d�rfen. Zu pr�fen ist, ob die Beschwerdef�hrerin nach Art. 89 BGG zur Beschwerde ans Bundesgericht legitimiert ist.
1.1.�Zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine M�glichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung oder �nderung hat (Art. 89 Abs. 1 BGG). Gemeinden und andere �ffentlich-rechtliche K�rperschaften sind ferner zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien r�gen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gew�hrt (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG). In Stimmrechtssachen im Sinne von Art. 82 lit. c BGG steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist (Art. 89 Abs. 3 BGG).
1.2.�Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der sogenannten Stimmrechtsbeschwerde kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden (Art. 82 lit. c BGG), unter anderem, eine Volksinitiative sei zu Unrecht f�r g�ltig erkl�rt worden. Gemeinden sind allerdings nicht Tr�ger politischer Rechte und daher nicht zur Beschwerde in Stimmrechtssachen legitimiert (BGE 136 I 404 E. 1.1.1 S. 406; 134 I 172 E. 1.3.1 S. 175). Art. 89 Abs. 3 BGG umschreibt die Legitimation zur Beschwerde ans Bundesgericht wegen Verletzung politischer Rechte in spezifischer und abschliessender Weise. In Stimmrechtssachen kann eine Gemeinde demzufolge auch nicht gest�tzt auf Art. 89 Abs. 1 BGG Beschwerde ans Bundesgericht f�hren und sich namentlich nicht mit Erfolg darauf berufen, sie habe ein eigenes schutzw�rdiges Interesse im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG an der Aufhebung eines kantonalen Entscheids (BGE 136 I 404 E. 1.1.1 S. 406; 134 I 172 E. 1.3.3 S. 176).
Auch nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ist eine Gemeinde nicht zur Beschwerde in Stimmrechtssachen legitimiert. Gest�tzt auf diese Bestimmung wird ihr indessen die Legitimation zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zuerkannt, wenn sie r�gt, ein mit einer Stimmrechtssache im Zusammenhang stehender kantonaler Entscheid verletze Garantien, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gew�hrt, namentlich die Gemeindeautonomie (BGE 136 I 404 E. 1.1.2 f. S. 406 f.). F�r die Bejahung der Beschwerdelegitimation nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG reicht es aus, wenn eine Gemeinde durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt ber�hrt ist und eine Verletzung ihrer Autonomie geltend macht. Ob ihnen die beanspruchte Autonomie tats�chlich zukommt und ob sie im konkreten Fall tats�chlich verletzt worden ist, sind hingegen Fragen der materiellen Beurteilung (BGE 136 I 404 E. 1.1.3 S. 407 mit Hinweisen).
1.3.�Die vorliegende Beschwerde steht im Zusammenhang mit einer Stimmrechtssache. Nach dem Ausgef�hrten ist die Beschwerdef�hrerin weder nach Art. 89 Abs. 1 BGG noch nach Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde wegen der Verletzung politischer Rechte legitimiert. Zur Beschwerde berechtigt ist sie hingegen, soweit sie r�gt, mit dem angefochtenen Urteil werde die ihr von der Kantons- und Bundesverfassung gew�hrte Gemeindeautonomie verletzt. Insoweit ist auf die Beschwerde einzutreten.
Die Beschwerdef�hrerin r�gt die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung. Die Vorinstanz habe f�r den Ausgang des Verfahrens wesentliche Sachverhaltselemente ausser Acht gelassen, womit die Sachverhaltsfeststellung offensichtlich unrichtig im Sinne von Art. 95 i.v.m. Art. 97 Abs. 1 BGG erfolgt sei.
2.2.�Bei den von der Beschwerdef�hrerin unter dem Titel "offensichtlich falsche Sachverhaltsfeststellung" erhobenen R�gen handelt es sich grossteils um solche, die nicht die Feststellung des Sachverhalts, sondern die richtige Anwendung des kantonalen Rechts betreffen. Soweit auf sie gem�ss dem bereits Ausgef�hrten eingetreten werden kann (vgl. E. 1 hiervor), ist darauf nachfolgend einzugehen. Hingegen ist weder substanziiert dargetan noch ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz den entscheidwesentlichen Sachverhalt geradezu willk�rlich oder im Sinne von Art. 95 BGG rechtsverletzend festgestellt haben soll, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist.
Die Beschwerdef�hrerin r�gt, mit dem angefochtenen Urteil werde die ihr von der Kantons- und Bundesverfassung gew�hrte Gemeindeautonomie verletzt.
3.1.�Die Bundesverfassung garantiert die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Art. 85 der Verfassung des Kantons Z�rich vom 27. Februar 2005 (KV; SR 131.211) gew�hrleistet die Autonomie der Gemeinden des Kantons Z�rich. Die Gemeinden sind namentlich befugt, ihre Angelegenheiten im Rahmen des kantonalen Rechts selbst�ndig zu ordnen (Art. 85 Abs. 1 KV).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt. Der gesch�tzte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgen�ssischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem f�r den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E. 5.3 S. 42 f. mit Hinweisen). Im Zusammenhang mit der R�ge der Verletzung der Gemeindeautonomie pr�ft das Bundesgericht die Anwendung desjenigen kantonalen Verfassungsrechts frei, welches die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden regelt. Frei pr�ft es sodann, ob die kantonale Rechtsmittelinstanz einen in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum respektiert hat (Art. 95 BGG; BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43 mit Hinweisen).
3.2.�Gem�ss Art. 86 KV regelt das Gesetz die Volksrechte in den Gemeinden, wobei es insbesondere ein Initiativrecht, ein Referendumsrecht und ein Anfragerecht vorsieht. Gem�ss � 96 Ingress des kantonalen Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG; LS 131.1) gelten f�r kommunale Initiativen die Bestimmungen �ber kantonale Volksinitiativen und Einzelinitiativen, soweit � 96 Ziff. 1-6 GG keine abweichende Regelung enth�lt. Nach � 96 Ziff. 1 GG kann in Parlamentsgemeinden �ber jeden Gegenstand eine Initiative eingereicht werden, der dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum untersteht. Eine Initiative kann als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht werden (Art. 25 Abs. 1 Satz 1 KV und � 120 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes �ber die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR; LS 161] i.V.m. � 96 Ingress GG). Eine Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs ist ein in allen Teilen konkret formulierter Beschlussentwurf in seiner endg�ltigen, vollziehbaren Form (� 120 Abs. 2 GPR i.V.m. � 96 Ingress GG). Eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung umschreibt das Begehren, ohne den Konkretisierungsgrad gem�ss � 120 Abs. 2 GPR zu erreichen (� 120 Abs. 3 GPR i.V.m. � 96 Ingress GG). Ist die Initiative in der Form nicht einheitlich, so wird sie als allgemeine Anregung behandelt (Art. 25 Abs. 3 KV und � 120 Abs. 1 GPR i.V.m. � 96 Ingress GG). Eine Initiative ist g�ltig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen �bergeordnetes Recht verst�sst und nicht offensichtlich undurchf�hrbar ist (Art. 28 Abs. 1 KV und � 121 Abs. 1 GPR i.V.m. � 96 Ingress GG).
3.3.�Gest�tzt auf die genannten Bestimmungen kam die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zum Schluss, bei der kommunalen Volksinitiative zur Erhaltung der Landschaft in Uster West handle es sich um eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung, welche im Falle ihrer Annahme gem�ss den einschl�gigen Bestimmungen noch umgesetzt werden m�sse und rechtm�ssig umgesetzt werden k�nne. Die Initiative habe einen g�ltigen Gegenstand und sei nicht offensichtlich undurchf�hrbar. Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, die Vorinstanz sei in falscher Anwendung der Bestimmungen �ber die politischen Rechte und in Verletzung der Gemeindeautonomie zu diesem Schluss gekommen.
Die Beschwerdef�hrerin verkennt, dass das kantonale Recht ebendiese Fragen abschliessend regelt (vgl. E. 3.2 hiervor) und den Gemeinden insoweit keine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt. Unbehelflich ist insbesondere auch der Einwand der Beschwerdef�hrerin, mit dem angefochtenen Urteil werde sie gezwungen, �ber einen Gegenstand abstimmen zu lassen, der gem�ss ihrer Gemeindeordnung nicht Gegenstand einer Initiative sein k�nne, zumal eine Umsetzung der in der Form der allgemeinen Anregung eingereichten Initiative im Falle ihrer Annahme jedenfalls mittels �nderung der Gemeindeordnung denkbar und zul�ssig w�re (vgl. � 91 Ziff. 1 sowie � 96 Ziff. 1 und 4 GG i.V.m. � 138 GPR). Nicht gefolgt werden kann der Beschwerdef�hrerin sodann, wenn sie geltend macht, das angefochtene Urteil tangiere ihre Autonomie im Bereich der kommunalen Verkehrsplanung sowie der kommunalen Finanzen, zumal die Vorinstanz einzig zu beurteilen hatte, ob die eingereichte Volksinitiative gem�ss dem einschl�gigen kantonalen Recht f�r ung�ltig erkl�rt werden durfte.
Nach dem Ausgef�hrten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis handelnden Beschwerdef�hrerin sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen (vgl. Art. 66 Abs. 4 BGG). Die nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner haben keinen Anspruch auf eine Parteientsch�digung (vgl. Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

References: Art. 88
 Art. 89
 Art. 82
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 95
 Art. 97
 Art. 95
 Art. 85
 BGE 
 Art. 86
 Art. 66
 Art. 68