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Timestamp: 2018-11-15 21:32:18+00:00

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﻿ Sentencia C-980 de diciembre 1 de 2010
SENTENCIA C-980 DE 01 DE DICIEMBRE DE 2010
CONTENIDO:NOTIFICACIÓN MEDIANTE CORREO DEL COMPARENDO E INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. NO VULNERA EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO NI EL PRINCIPIO DE IGUALDAD, LA NOTIFICACIÓN NO HACE RESPONSABLE AUTOMÁTICAMENTE AL PROPIETARIO DEL VEHÍCULO AUTOMOTOR.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE IGUALDAD, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, VEHÍCULO AUTOMOTOR, NOTIFICACIÓN POR CORREO CERTIFICADO, MULTA DE TRÁNSITO, SANCIÓN POR INFRACCIÓN DE LAS NORMAS DE TRÁNSITO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:473 DE MAYO DE 2011, PG.859
Sentencia C-980 de diciembre 1 de 2010
Ref.: Exp. D-8104
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22 (parcial) de la Ley 1383 de 2010 "por la cual se reforma la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones".
Demandantes: Julián Arturo Polo Echeverri y Diana Alejandra González Martínez
A continuación se transcribe el texto del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, conforme a su publicación en el Diario Oficial 47.653 de 16 de marzo de 2010, destacando en negrilla y con subraya los apartes del mismo que se acusan en la demanda:
"por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones"
PAR. 2º—Los organismos de tránsito podrán suscribir contratos o convenios con entes públicos o privados con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad y eficiencia en el cobro de las multas".
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, esta corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se formula contra los incisos tercero y quinto del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010.
2.1. En la presente causa, se le solicita a la Corte que declare inexequible los siguientes apartes de los incisos tercero y quinto del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, "Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito":
— La expresión, "Para el servicio además se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes copia del comparendo al propietario del vehículo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia" (inc. 3º).
— Y la expresión, "En tal caso se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario, quien estará obligado al pago de la multa" (inc. 5º).
2.2. Según el planteamiento de la demanda, las normas acusadas, al regular el tema de las notificaciones dentro del proceso contravencional de imposición de multas de tránsito, desconocen los derechos al debido proceso y a la igualdad (C.P., arts. 13 y 29), por las siguientes razones:
(i) Por cuanto el único medio escogido para comunicar los comparendos e infracciones de tránsito, cual es la notificación por correo, no permite un conocimiento efectivo de tales actos y, por tanto, tampoco garantiza la participación en el proceso sancionatorio del propietario del vehículo, la empresa a la cual se encuentra éste vinculado y la Superintendencia de Puertos y Transporte, estableciendo también un trato discriminatorio frente al infractor, pues a éste último sí se le permite participar activamente en la actuación administrativa.
(ii) Además, las normas establecen un régimen de responsabilidad objetiva en cabeza del propietario del vehículo, pues con la sola notificación de la infracción, se le impone a éste la obligación de pagar la multa.
2.4. Un segundo grupo de intervinientes, entre los que se cuenta el Ministerio Público, sostienen que las preceptivas impugnadas, en lo que se refiere a la forma de notificación de los comparendos se ajustan a la Constitución, pues la notificación por correo es un mecanismo idóneo de comunicación amparado por la Constitución, que garantiza el debido proceso. No obstante, solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión "quien estará obligado al pago de la multa", por considerar que la misma establece una forma de responsabilidad objetivo proscrita por la Constitución.
— Si la notificación por correo no es un mecanismo de comunicación idóneo para vincular al proceso contravencional de tránsito a los sujetos que tengan un interés legítimo para intervenir en el mismo, y si de ella se deriva algún tipo de diferencia de trato.
— Si la sanción por infracción de tránsito puede imponérsele al propietario del vehíctilo sin haberse establecido previamente su responsabilidad; si tal consecuencia jurídica se deriva de la norma acusada; y de ser así, si dicha regulación se ajusta o no al debido proceso.
3. El derecho al debido proceso. Concepto y alcance general.
3.1. Como es sabido, el debido proceso es un derecho constitucional fundamental, consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política, el cual lo hace extensivo "a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas".
3.3. La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, "con el fin de preservar las garantías —derechos y obligaciones— de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción"(3).
3.5. Según lo ha destacado este tribunal, el derecho al debido proceso tiene como propósito específico "la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (C.N., preámbulo y arts. 1º y 2º)"(4).
4. Competencia del legislador para regular el derecho al debido proceso.
4.1. Ahora bien, de conformidad con los artículos 29 y 150, numerales 1º y 2º de la Constitución Política, es al legislador a quien corresponde regular los diversos procesos judiciales y administrativos, y establecer las etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como los términos para interponer las distintas acciones y recursos ante las autoridades judiciales y administrativas.
4.3. Quiere decir lo anterior, que aun cuando el legislador es competente para establecer, dentro de un cierto margen de discrecionalidad, los procedimientos, sus formas, términos y ritualidades, unos y otros deben ser razonables y estar dirigidos a garantizar en todo caso el derecho sustancial. Tal y como lo ha puesto de manifiesto esta corporación, "es la ley la que consagra los presupuestos, requisitos, características y efectos de las instituciones procesales, cuyo contenido, en tanto que desarrollo de la Constitución y concreción de los derechos sustanciales, no puede contradecir los postulados de aquélla ni limitar de modo irrazonable o desproporcionado éstos"(5).
5. El derecho al debido proceso administrativo.
5.1. Como ya se anotó, la Constitución extiende la garantía del debido proceso no solo a los juicios y procedimientos judiciales, sino también a todas las actuaciones administrativas. Ello significa, que el debido proceso se mueve también "dentro del contexto de garantizar la correcta producción de los actos administrativos, y por ello extiende su cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales, es decir, cobija a todas sus manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses"(6).
5.2. Esta corporación, a través de múltiples pronunciamientos, ha estudiado el tema relacionado con el debido proceso administrativo, precisando algunos aspectos que determinan y delimitan su ámbito de aplicación. Inicialmente, ha destacado que se trata de un derecho constitucional fundamental, de aplicación inmediata, consagrado en el artículo 29 Superior, que le reconoce directa y expresamente ese carácter, y en los artículos 6º y 209 del mismo ordenamiento, en los que se fijan los elementos básicos de la responsabilidad jurídica de los servidores públicos (art. 6º) y los principios rectores que deben gobernar la actividad administrativa del Estado (art. 209).
5.3. Dentro de ese marco conceptual, la Corte se ha referido el debido proceso administrativo como "(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal"(7). Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca "(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones, y (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados"(8).
5.4. Así entendido, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a "actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción"(9).
5.5. En el propósito de asegurar la defensa de los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: (i)ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (vi)(sic) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (iv) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (v) a gozar de la presunción de inocencia, (vi) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (vii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (viii) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.
5.6. De acuerdo con su contenido esencial, este tribunal ha expresado que el debido proceso administrativo se entiende vulnerado, cuando las autoridades públicas no siguen los actos y procedimientos establecidos en la ley y los reglamentos, y, por esa vía, desconocen las garantías reconocidas a los administrados(10). Al respecto, ha sostenido que "[e]l desconocimiento en cualquier forma del derecho al debido proceso en un trámite administrativo, no sólo quebranta los elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente comporta una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, del cual son titulares todas las personas naturales y jurídicas (C.P., art. 229), que en calidad de administrados deben someterse a la decisión de la administración, por conducto de sus servidores públicos competentes”.
5.7. En consecuencia, por tratarse de un derecho fundamental, el derecho al debido proceso administrativo “exige a la administración pública sumisión plena a la Constitución y a la ley en el ejercicio de sus funciones, tal como lo disponen los artículos 6º, 29 y 209 de la Carta Política”(11), pues de otra forma se transgredirían los principios que gobiernan la actividad administrativa (igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción), y se vulnerarían especialmente los derechos fundamentales de las personas que acceden a la administración o de alguna forma quedan vinculadas por sus actuaciones.
6. El principio de publicidad en las actuaciones de la administración.
6.2. El principio de publicidad se encuentra consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política, el cual le reconoce el carácter de garantía mínima del debido proceso, cuando categóricamente afirma que toda persona tiene derecho a "un debido proceso público sin dilaciones injustificadas". De igual manera, los artículos 209 y 228 del mismo ordenamiento Superior le atribuyen la condición de pilar fundamental de la función pública, al disponer, en su orden, que la actividad administrativa se desarrollará, entre otros, con fundamento en el principio de "publicidad", y que las actuaciones en la administración de justicia "serán públicas y permanentes”.
6.3. Tal y como lo ha puesto de presente esta corporación, desde el punto de vista de su alcance y exigibilidad, el principio de publicidad se realiza de dos maneras. De un lado, a través de la notificación a las personas involucradas en una actuación judicial o administrativa de las decisiones que allí se adopten. Según lo ha señalado esta corporación(12), la notificación es el acto material de comunicación por medio del cual se pone en conocimiento de las partes o terceros interesados, las decisiones proferidas por una autoridad pública. El acto de notificación tiene entonces como finalidad, garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se asegure a los involucrados los derechos de defensa, contradicción e impugnación. Desde ese punto de vista, la notificación, más que pretender formalizar la comunicación del inicio y desarrollo de una determinada actuación, lo que busca es legitimar en sí misma las decisiones que se tomen y amparar el ejercicio pleno de las garantías sustanciales y procesales.
De otro lado, el principio de publicidad se realiza también mediante el reconocimiento del derecho que le asiste a la comunidad en general, de conocer las actuaciones de las autoridades públicas y, a través de ese conocimiento, de exigir que las mismas se surtan con total apego a la ley. Se trata en este caso, del deber impuesto a las autoridades de divulgar a la opinión pública el contenido y efecto de sus decisiones, salvo en los casos en los que exista reserva legal. De ese modo, además de las notificaciones como actos de comunicación procesal, el principio de publicidad se materializa también mediante el reconocimiento del derecho ciudadano a enterarse de las decisiones tomadas por las autoridades, con las limitaciones impuestas por el ordenamiento jurídico. En este segundo caso, "el principio de publicidad constituye una garantía de transparencia en la actuación de los poderes públicos y un recurso que permite las condiciones necesarias para el reconocimiento del derecho a controlar el ejercicio del poder”(13).
6.4. Cabe destacar, en todo caso, que entre las manifestaciones del principio de publicidad se presentan claras diferencias. En la Sentencia C-037 de 1996, la Corte se refirió e ellas en los siguientes términos: "es necesario puntualizar que la facultad de informar el contenido y alcance de las providencias por parte de los funcionarios judiciales, no es asimilable al acto procesal de notificación a las partes. En el primer evento, (...), se trata de una declaración pública en la que se explican algunos detalles importantes de la sentencia proferida, bajo el supuesto, obvio, de que el administrador de justicia no se encuentra obligado a dar a conocer aquellos asuntos que son objeto de reserva legal. Por el contrario, el segundo caso, implica una relación procesal entre el juez y las partes, a través de la cual se brinda la oportunidad a éstas de conocer el contenido íntegro de las providencias y de interponer, dentro de los lineamientos legales, los respectivos recursos”.
6.5. El principio de publicidad, visto como instrumento indispensable para la realización del debido proceso, comporta, entonces, la exigencia de proferir decisiones debidamente motivadas en los aspectos de hecho y de derecho, y el deber de ponerlas en conocimiento de los distintos sujetos procesales con interés jurídico en actuar, a través de los mecanismos de comunicación instituidos en la ley. Esto, por oposición al proceder secreto u oculto de las autoridades que resulta contrario al Estado de derecho(14).
7. La notificación por correo de los actos de la administración.
7.1. Ahora bien, como se expresó en acápite anterior, la definición de las condiciones en que debe operar el reconocimiento y la realización del principio de publicidad, es competencia del legislador, el cual goza de un amplio margen de configuración política en ese campo, condicionado en todo caso, a que las medidas que adopte sean razonables y estén dirigidas a garantizar el derecho sustancial.
7.4. Así entonces, sobre la base de considerar que el principio de publicidad no es absoluto, sino que constituye "un mandato de optimización cuya realización depende de las posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes"(15), la Corte ha sostenido que a la hora de regular su ejercicio, el legislador debe tener en cuenta la índole de las distintas actuaciones estatales, de manera que propenda por hacerlo compatible con esa diversa naturaleza de situaciones que caracterizan e identifican la actividad estatal. Ha precisado al respecto que tal premisa tiene plena aplicación, tanto para el caso de las notificaciones procesales, como para los eventos de divulgar a la opinión pública del contenido de las decisiones públicas, pues es la propia Carta Política la que, a título de ejemplo, dispone expresamente mantener reserva sobre ciertos documentos oficiales (C.P., art. 74).
"2) La definición de las condiciones en que debe operar el reconocimiento y la realización del principio de publicidad le incumbe al legislador. Como es evidente, ya que no se trata de un principio absoluto sino de un mandato de optimización cuya realización depende de las posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes, aquél debe tener en cuenta la índole de las distintas actuaciones estatales para regular su ejercicio de manera compatible con esa distinta naturaleza. Y esto ocurre tanto con las notificaciones procesales como con el conocimiento general de los actos de la administración pública y de allí porque, por ejemplo, por previsión misma de la Carta, sea factible mantener reserva sobre ciertos documentos oficiales (art. 74), tal como ocurre con la investigación penal".
7.5. En ese contexto, dentro de las diversas formas de notificación que han sido reguladas y desarrolladas por el legislador, este tribunal ha reconocido en la notificación por correo, un mecanismo idóneo y eficaz para poner en conocimiento de las partes y terceros interesados algunas de las decisiones adoptadas por las autoridades —administrativas y judiciales— en una determinada actuación. En el caso concreto de las actuaciones de la administración pública, la Corte ha sido clara en reconocer que la notificación por correo es un medio de comunicación adecuado para que los destinatarios de los actos administrativos puedan no solo conocerlos oportunamente, sino también utilizar en su contra los medios o instrumentos jurídicos necesarios para la defensa y protección de sus derechos e intereses.
Ha considerado la Corte como legítimo que el legislador, en el ejercicio de su función de hacer las leyes, diseñe un sistema de notificación de los actos administrativos que resulte compatible con los progresos tecnológicos que tienen lugar en el campo de las telecomunicaciones, lo que a su juicio ocurre con los servicios de correo. Por eso, no ha dudado en considerar constitucionalmente admisible la notificación por correo, sobre la base de que la misma asegura, tanto el conocimiento real del acto administrativo a comunicar, como la posibilidad cierta del ejercicio del derecho de defensa.
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-1114 de 2003, al pronunciarse sobre una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 566 del estatuto tributario (modificado por el artículo 5º de la Ley 788 de 2002), en la que se prevé la notificación por correo de algunas decisiones de contenido particular adoptadas por la administración de impuestos, la Corte precisó que la notificación por correo desarrolla una de las facetas del principio de publicidad como garantía del debido proceso, y constituye un mecanismo idóneo para permitir que los actos de la administración sean conocidos por las personas directamente interesadas en ellos. En el mismo fallo, la Corte fue más allá, en el sentido de considerar que, acorde con los avances tecnológicos, es constitucionalmente admisible que se notifiquen las decisiones de la administración, incluso, por correo electrónico. Sobre el particular, dijo la Corte en dicho fallo:
"3) En ese contexto, una norma como el artículo 5º de la Ley 788 de 2002, al regular la notificación por correo en el procedimiento tributario, desarrolla, en ese ámbito concreto, una de las facetas del principio de publicidad como contenido del debido proceso administrativo: Toma decisiones que permiten que los actos de la administración sean conocidos por las personas directamente interesadas en ellos. Y, en particular, el inciso demandado permite que las notificaciones de los actos de que trata el inciso 1º del artículo 565 del estatuto tributario se realicen a través de cualquier servicio de correo, incluyendo el correo electrónico.
Este ejercicio de función legislativa es legítimo pues en esa instancia bien puede diseñarse el sistema de notificación de los actos administrativos de manera compatible con los progresos tecnológicos que se advierten en las telecomunicaciones y la informática y con la influencia que éstas han tenido en los medios de comunicación. Es más, existe la necesidad de actualizar los regímenes jurídicos para otorgar fundamento jurídico al intercambio electrónico de datos y de allí por qué, por ejemplo, que el legislador haya expedido la Ley 527 de 1999 "Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones" o que en el artículo 29 de la Ley 794 de 2003, que modificó el artículo 315 del Código de Procedimiento Civil, haya dispuesto que "Para efectos de las notificaciones personales, los comerciantes inscritos en el registro mercantil y las personas jurídicas de derecho privado domiciliadas en Colombia, deberán registrar en la Cámara de Comercio o en la oficina de registro correspondiente del lugar donde funcione su sede principal, sucursal o agencia, la dirección donde recibirán notificaciones judiciales. Con el mismo propósito deberán registrar, además, una dirección electrónica. Si se registran varias direcciones, el trámite de la notificación podrá surtirse en cualquiera de ellas.
En estas condiciones, ya que al legislador le asiste la facultad constitucional de configurar el régimen de notificaciones administrativas y judiciales, nada se opone a que disponga que las notificaciones de los actos administrativos proferidos por la administración de impuestos se notifiquen por correo electrónico. Se trata, además, de una decisión que resulta compatible con el avance de la informática y que incorpora a la función pública los recursos tecnológicos por ella suministrados. No obstante, es claro que del régimen legal del que entró a hacer parte la disposición demandada se infiere que la notificación por correo electrónico se entiende surtida no cuando se remite el correo, sino al día siguiente del recibo de la comunicación que contiene el acto administrativo".
"Así, el legislador dentro de su amplia facultad de configuración en materia tributaria, ha establecido diversas formas de notificación de las actuaciones surtidas por la administración que le permitan al contribuyente conocerlas a fin de que pueda responder o interponer los recursos si lo considera pertinente. Una de ellas es la notificación por correo, pero si por cualquier causa esa notificación es devuelta, el legislador previó que la misma se haga en un periódico de amplia circulación nacional a fin de garantizar la publicidad del acto, caso en el cual el interesado contará con el término para responder o impugnar desde la publicación del aviso o de la corrección de la notificación, es decir, cuando ésta sea realizada en debida forma, y no desde la primera fecha de introducción al correo, pues ese término se entiende surtido para efectos de la administración quien tendrá entonces que expedir el acto materia de notificación en el término contado desde la primera fecha de introducción al correo como una forma de desarrollar los principios de eficacia y celeridad que orientan la función administrativa (C.P., art. 209), pero no para el contribuyente quien cuenta con un término distinto que le permite plenamente el ejercicio de su derecho a controvertir el acto que considera lesivo de sus intereses.
Al respecto cabe recordar que la Corte Constitucional al referirse a las notificaciones realizadas por la administración tributaria señaló que "La definición de las condiciones en que debe operar el reconocimiento y la realización del principio de publicidad le incumbe al legislador. Como es evidente, ya que no se trata de un principio absoluto sino de un mandato de optimización cuya realización depende de las posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes, aquél debe tener en cuenta la índole de las distintas actuaciones estatales para regular su ejercicio de manera compatible con esa distinta naturaleza. Y esto ocurre tanto con las notificaciones procesales como con el conocimiento general de los actos de la administración pública y de allí, porque, por ejemplo, por previsión misma de la Carta, sea factible mantener reserva sobre ciertos documentos oficiales (art. 74), tal como ocurre con la investigación penal.
En ese contexto, una norma como el artículo 5º de la Ley 788 de 2002, al regular la notificación por correo en el procedimiento tributario, desarrolla, en ese ámbito concreto, una de las facetas del principio de publicidad como contenido del debido proceso administrativo: Toma decisiones que permiten que los actos de la administración sean conocidos por las personas directamente interesadas en ellos. Y, en particular, el inciso demandado permite que las notificaciones de los actos de que trata el inciso 1º del artículo 565 del estatuto tributario se realicen a través de cualquier servicio de correo, incluyendo el electrónico””.
"5. La disposición normativa contenida en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991, manifiesta que las providencias que se dicten dentro del trámite de la acción de tutela, se notificarán a las partes o intervinientes por el medio que el juez considere más expedito y eficaz. Esta disposición permite la notificación surtida por correo o por fax. No es necesario, por lo tanto, que las notificaciones dentro del trámite de la acción de tutela se surtan de manera personal; bien pueden hacerse por correo certificado, existiendo certeza sobre tal notificación si la comunicación no es devuelta por el servicio de correos".
"Ahora bien, para la Corte no se puede considerar que se cumplió con el principio de publicidad, que el artículo 209 superior exige, por la simple introducción al correo de la copia del acto administrativo que el administrado debe conocer, sino que, para darle cabal cumplimiento a la disposición constitucional, debe entenderse que se ha dado publicidad a un acto administrativo de contenido particular, cuando el afectado recibe, efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto los hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con la realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo extraordinarias.
En consecuencia, la expresión "y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo", contenida en el artículo 566 del Decreto 624 de 1989, debe ser retirada del ordenamiento jurídico por cuanto resulta inconstitucional que los actos proferidos por la administración de impuestos, se entiendan conocidos, por el administrado, antes de que tal conocimiento fuere posible, por cuanto el principio de publicidad persigue que, efectivamente, y sin restricción alguna, los actos jurídicos que exteriorizan la función pública administrativa sean conocidos por los administrados y la simple introducción de la copia al correo no es un medio idóneo para darle cumplimiento a tal exigencia".
8. Contenido de la norma impugnada y motivos de su presunta inconstitucionalidad.
8.1. Como ya se ha mencionado, la demanda objeto de estudio se dirige contra el inciso tercero y algunos apartes del inciso quinto del artículo 22 de la Ley 1382 de 20010(sic), el cual modificó el artículo 135 del Código Nacional de Tránsito, previsto en la Ley 769 de 2002.
8.2.2. En el inciso tercero acusado, prevé que, tratándose del servicio público, se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, copia del comparendo al propietario del vehículo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia.
8.2.4. En el inciso quinto, que también es objeto de cuestionamiento, se faculta a las autoridades de tránsito competentes, para contratar el servicio de medios técnicos y tecnológicos que permitan evidenciar la comisión de infracciones o contravenciones, precisando que cuando ello ocurra, "se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario, quien estará obligado al pago de la multa". También destaca el precepto que, tratándose del servicio público, dentro de ese mismo término, se enviará además por correo copia del comparendo y sus soportes a la empresa a la cual se encuentre vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia.
8.2.5. En los apartes restantes de la norma, que no interesan a esta causa, se regulan aspectos relacionados con: (i) el formulario de comparendo —características técnicas, sistema de reparto y autoridad a quien corresponde determinar tales aspectos— (inc. 6º); (ii) el procedimiento de entrega de dichos comparendos al funcionario o entidad que se encarga de su recaudo (par. 1º); y (iii) la autorización a las autoridades de tránsito para suscribir contratos con entidades públicas o privadas para el cobro eficiente de las multas (par. 2º).
8.2.6. La demanda le atribuye al inciso tercero de la norma en cita, un presunto desconocimiento de los derechos al debido proceso y a la igualdad, al disponer que los comparendos e infracciones de tránsito sean notificados por correo. Ello, bajo la consideración de que la notificación por correo no garantiza un conocimiento efectivo de tales actos y, por tanto, tampoco permite la participación en el proceso sancionatorio del propietario del vehículo, la empresa a la cual se encuentra éste vinculado y la Superintendencia de Puertos y Transporte, fijándose así un trato discriminatorio frente al infractor, que por estar presente en el procedimiento de imposición del comparendo, sí se le permite participar activamente en la actuación administrativa.
9. Constitucionalidad del inciso tercero del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010.
9.3. Por eso, la previsión contenida en el inciso tercero del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, que dispone enviar por correo —dentro de los tres (3) días hábiles siguientes— copia de la orden de comparendo al propietario del vehículo, a la empresa a la cual éste se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos, representa, en realidad, una clara manifestación del principio de publicidad que rige las actuaciones de la administración. Por lo tanto, la aludida medida, antes que violar el derecho al debido proceso, lo que busca es contribuir a su realización, pues permite enterar a tales sujetos sobre la existencia del comparendo, permitiendo que puedan comparecer al proceso administrativo para defender y hacer valer sus derechos, en caso que haya lugar a ello, y tratándose de la superintendencia, para desarrollar las competencias que en la materia le han sido asignadas por la ley.
10. Constitucionalidad del aparte demandado del inciso quinto del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010.
10.2. Al respecto, no sobra resaltar que la jurisprudencia constitucional ha avalado la incorporación de los medios tecnológicos en el funcionamiento institucional del Estado colombiano, en el entendido que los mismos contribuyen no solo a la modernización y sistematización de sus trámites y funciones, sino también a mejorar la calidad de vida de la comunidad, ofreciendo un acceso efectivo y más equitativo a los servicios, que le corresponde prestar a las autoridades públicas en los distintos escenarios de acción. En relación con el tema, dijo la Corte en la Sentencia C-662 de 2005(17):
"Es bien sabido que los progresos e innovaciones tecnológicas logrados principalmente durante las dos últimas décadas del siglo XX, en el campo de la tecnología de los ordenadores, telecomunicaciones y de los programas informáticos, revolucionaron las comunicaciones gracias al surgimiento de redes de comunicaciones informáticas, las cuales han puesto a disposición de la humanidad, nuevos medios de intercambio y de comunicación de información como el correo electrónico, y de realización de operaciones comerciales a través del comercio electrónico".
"15. Justamente en ese sentido es que el Código Nacional de Tránsito terrestre permite el uso de ayudas tecnológicas para identificar a los vehículos y a los conductores. A pesar de que no se trate de medios clásicos de prueba, no pueden ser eliminados de estos procesos, pues pueden ser también la forma en que se estructure la defensa de quien sea inculpado erróneamente. Aunque para los actores, el uso de esos medios tecnológicos puede violar el derecho a la defensa, debido a la posibilidad de alteración de la prueba, el procedimiento previsto para estas situaciones contempla oportunidades en las cuales el conductor o el propietario del vehículo pueden defenderse. Así, si la prueba resulta falsa, podría el inculpado interponer los recursos pertinentes, razón por la cual no es violatoria del debido proceso la admisión de estos medios de prueba. Además, estas ayudas tecnológicas pretenden otorgar mayor certeza en el proceso de identificación de vehículos y conductores, lo cual resulta apropiado a fin de restringir al máximo la posibilidad de errores en la determinación de los inculpados e infractores. De otro lado, esta norma también pretende sancionar a los infractores de la manera más eficiente posible. Por ello el cargo presentado no prospera".
10.4. En ese ámbito, se tiene que el inciso 5º del artículo 22 de la Ley 1383 de 20101(sic), prevé que las autoridades de tránsito pueden contratar el servicio de medios técnicos y tecnológicos que permitan evidenciar la comisión de infracciones o contravenciones e identificar el vehículo, la fecha, el lugar y la hora. Al anterior contenido se agrega el aparte acusado, que dispone que, en los casos en que se utilicen medios técnicos para evidenciar la comisión de infracciones, se enviará por correo la infracción y sus soportes al propietario del vehículo, "quien estará obligado al pago de la multa".
10.6. Frente al primer supuesto normativo, caben las consideraciones vertidas con respecto a la norma anterior, en el sentido de considerar que la notificación por correo al propietario del vehículo de la infracción y sus soportes, persigue un propósito específico y constitucionalmente legítimo: enterarlo de la actuación y brindarle la oportunidad material de ejercer sus derechos de defensa, contradicción e impugnación en caso de que se le atribuya algún tipo de responsabilidad en los hechos. Ello, sobre la base de que éste es la persona cuya identidad se conoce, a partir de la identificación de la matrícula del vehículo, en principio visible en los medios técnicos y tecnológicos que hayan sido utilizados, como puede ser el caso de los videos y las fotografías.
10.10. Como ya lo ha expresado la Corte(18), en todos los ámbitos del derecho sancionador, y en particular en el campo del derecho administrativo sancionatorio, está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva, pues por esa vía se desconoce la garantía a la presunción de inocencia consagrada expresamente en el artículo 29 de la Carta Política, la cual se constituye en núcleo esencial del derecho al debido proceso, y cuyo significado se concreta en que nadie puede ser culpado de un hecho hasta tanto su responsabilidad no haya sido plenamente demostrada.
"La imposición de sanciones o medidas correccionales debe sujetarse a las garantías procesales del derecho de defensa y contradicción, en especial al principio constitucional de la presunción de inocencia. Si la presunción de legalidad de los actos administrativos y los principios de celeridad y eficacia podrían respaldar la imposición de sanciones de plano en defensa del interés general, la prevalencia de los derechos fundamentales y la especificidad del principio de presunción de inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones administrativas, hacen indispensable que la sanción sólo pueda imponerse luego de conceder al interesado la oportunidad de ejercer su derecho de defensa. Carece de respaldo constitucional la imposición de sanciones administrativas de plano con fundamento en la comprobación objetiva de una conducta ilegal, en razón del desconocimiento que ello implica de los principios de contradicción y de presunción de inocencia, los cuales hacen parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso".
En el mismo sentido se ha pronunciado este tribunal, entre otras, en las sentencias C-563 de 1995, C-155 de 2002, C-506 de 2002, T-270 de 2004 y T-677 de 2004, en la última de las cuales se precisó:
"Al respecto, la Corte ha reconocido también, en varias providencias, que el debido proceso implica la proscripción de la responsabilidad objetiva, toda vez que aquella es "incompatible con el principio de la dignidad humana" y con el principio de culpabilidad acogido por la Carta en su artículo 29.
En síntesis, en consideración a que la justicia es valor determinante en el Estado Social de Derecho y se constituye en un marco de conducta de los poderes públicos, ni al legislador puede serle indiferente en el proceso de creación de normas, ni al aplicador del derecho en su labor de ponderación, debe resultar ajeno a la misma".
10.11. Cabe destacar, además, que el tema de la proscripción de la responsabilidad objetiva en las actuaciones adelantadas por las autoridades de tránsito, ya fue objeto de análisis por la Corte en la Sentencia C-530 de 2003, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 129 de la Ley 769 de 2202(sic), que preveía la imposición de la sanción al propietario del vehículo, cuando no era posible identificar al infractor y aquél no hacía presencia en el proceso administrativo dentro del plazo señalado. Atendiendo a los cargos de la demanda, le correspondió a la Corte establecer si con la notificación era posible atribuirle al propietario del vehículo, directamente y en cualquier caso, la responsabilidad por infracciones de tránsito. Al respecto, sostuvo la corporación que el propósito de la notificación debe ser el de permitirle al dueño del vehículo concurrir al proceso y tomar las medidas pertinentes para aclarar su situación, no siendo posible atribuirle a éste algún tipo de responsabilidad directa, a pesar de no haber tenido participación en la infracción. A juicio de la Corte, la responsabilidad automática del propietario no sólo permite a las autoridades evadir su obligación de identificar y notificar al verdadero infractor, sino que además conllevaría una forma de responsabilidad objetiva prohibida por la Constitución en materia sancionatoria. En relación con este tema, destacó la Corte en el mencionado fallo:
"Aunque del texto del artículo 129 de la ley acusada no se sigue directamente la responsabilidad del propietario, pues éste será notificado de la infracción de tránsito sólo si no es posible identificar o notificar al conductor, podría pensarse que dicha notificación hace responsable automáticamente al dueño del vehículo. Pero cabe anotar que la notificación busca que el propietario del vehículo se defienda en el proceso y pueda tomar las medidas pertinentes para aclarar la situación. Con todo, esta situación no podrá presentarse a menos que las autoridades hayan intentado, por todos los medios posibles, identificar y notificar al conductor, pues lo contrario implicaría no sólo permitir que las autoridades evadan su obligación de identificar al real infractor, sino que haría responsable al propietario, a pesar de que no haya tenido ninguna participación en la infracción. Ello implicaría la aplicación de una forma de responsabilidad objetiva que, en el derecho sancionatorio está proscrita por nuestra Constitución (C.N., art. 29).
13. Una situación similar fue estudiada por esta Corte en la Sentencia C-808 de 2002, en la cual se pronunció sobre las pruebas de ADN en los procesos de filiación, y las consecuencias de la contumacia. Manifestó en aquella oportunidad esta corporación lo siguiente:
"(L)a renuencia de los interesados a la práctica de la prueba sólo se puede tomar como indicio en contra, pero jamás como prueba suficiente o excluyente para declarar sin más la paternidad o maternidad que se les imputa a ellos. Es decir, acatando el principio de la necesidad de la prueba el juez deberá acopiar todos los medios de convicción posibles, para luego […] tomar la decisión que corresponda reconociendo el mérito probatorio de cada medio en particular, y de todos en conjunto, en la esfera del principio de la unidad de la prueba, conforme al cual:
(…) el conjunto probatorio del juicio forma una unidad, y que, como tal, debe ser examinado y apreciado por el juez, para confrontar las diversas pruebas, puntualizar su concordancia o discordancia y concluir sobre el convencimiento que de ellas globalmente se forme(19). (negrillas no originales).
Una aplicación del argumento anterior en el caso bajo examen lleva a concluir que la inasistencia del propietario a la citación no puede generar, por sí misma, la imposición de la sanción, pues es requerido un mínimo probatorio para que la autoridad de tránsito pueda sancionar".
10.12. Así las cosas, de interpretarse la norma bajo estudio, en el sentido de que la notificación hace responsable automáticamente al dueño del vehículo, la misma conllevaría una clara y manifiesta violación del derecho fundamental al debido proceso, pues no estaría asegurando su participación en la actuación administrativa ni tampoco el ejercicio de las garantías mínimas que se derivan del citado derecho. En particular, se desconocería aquella garantía surgida del principio de legalidad, a la que se ha hecho expresa referencia, que exige que la atribución de responsabilidad sea el resultado de una conducta personal debidamente acreditada en el proceso, y previamente establecida en la ley como delito o contravención. Tal principio se encuentra consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política, al disponer éste que "Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable"; mandato cuya aplicación se proyecta sobre todos los campos del derecho sancionador.
10.15. Para responder el anterior interrogante, es importante tener en cuenta, como ya lo ha dicho la Corte, "que una disposición legal que forma parte del cuerpo normativo de una ley, o que se integra a un determinado ordenamiento jurídico, no puede ser interpretada de manera individual y aislada, esto es, como si las demás disposiciones del cuerpo normativo al que pertenece, y que le son afines, no existieran"(20). Frente a las dudas o vacíos legales que puedan surgir de un precepto cuyo contenido se pretende precisar, lo que cabe es recurrir a una interpretación armónica y sistemática, que facilite aclarar el texto de las potenciales distorsiones. Tales criterios "le permiten al intérprete tener en cuenta, para efectos de fijar el sentido de la ley en su conjunto y de cada uno de sus artículos en particular, la finalidad que la misma persigue"(21). De acuerdo con la jurisprudencia, la interpretación armónica y sistemática, "rescata la unidad lógico jurídica de la ley y, de manera simultánea, facilita la interpretación teleológica de las normas legales"(22).
10.16. Pues bien, interpretando armónica y sistemáticamente el aparte acusado con la regla general contenida en el parágrafo 1 del artículo 129 de la Ley 769 de 2002, y con el texto del propio artículo 22 de la Ley 1383 de 20101(sic) (que a su vez modifica el artículo 135 de la Ley 769 de 2002), la Corte llega a la conclusión, de que la obligación atribuida al propietario de tener que pagar la multa, solo puede tener lugar, como consecuencia de su vinculación formal a la actuación administrativa, y luego de que se establezca plenamente su culpabilidad en la infracción.
10.18. En efecto, el citado artículo 129 del Código Nacional de Tránsito (L. 769/2002), al regular lo relativo al contenido de los informes de las autoridades de tránsito por las infracciones previstas en dicho código, establece como regla general, en su parágrafo 1º, que "las multas no podrán ser impuestas a persona distinta de quien cometió la infracción" (negrillas y subrayas fuera del texto). En plena concordancia con ello, la misma norma demandada, el artículo 22 de la Ley 1383 de 20101(sic) (que a su vez modifica el artículo 135 de la Ley 769 de 2002), además de disponer la notificación del comparendo al propietario, al referirse al contenido de la orden de comparendo, prevé que en ella se "ordenará al infractor presentarse ante la autoridad de tránsito competente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes" (negrillas y subrayas fuera de texto).
10.19. Bajo ese entendido, no queda duda que el aparte acusado, al ordenar enviar por correo el comparendo y sus soportes al propietario, e imponerle a éste la obligación de pagar la multa, en los casos en que la infracción se detecta por medios técnicos y tecnológicos, no está indicando que la sanción se produce de forma automática, por efecto de la sola notificación. A partir de una lectura sistemática de las normas citadas, y del propio texto acusado, debe entenderse que el sentido que la notificación de la infracción al propietario, cumple la doble función de enterarlo sobre la existencia del comparendo, y, a su vez, de permitirle comparecer al proceso administrativo para defender y hacer valer sus derechos, cuando así lo considere.
10.20. Ya se ha mencionado que la notificación por correo es un medio de comunicación adecuado para que los destinatarios de los actos administrativos puedan no solo conocerlos oportunamente, sino también utilizar en su contra los medios o instrumentos jurídicos necesarios para la defensa y protección de sus derechos e intereses. Siendo ello así, la sanción prevista en la norma impugnada solo puede ser el resultado de una actuación en la que se demuestre la responsabilidad del propietario del vehículo en la comisión del ilícito, la cual, si bien es posible presumir en su condición de tal, puede ser desvirtuada acreditando que se está en presencia de eventos como los descritos por el Ministerio Público en el concepto de rigor, entre los que se cuentan: (i) que el vehículo que conduce la persona que comete la infracción transita con placas falsas, adulteradas o duplicadas; (ii) que el vehículo le pertenece a una persona que se dedica al negocio de alquiler de vehículos o al leasing; o (iii) que el vehículo que conduce la persona que comete la infracción ha sido hurtado o sustraído a su propietario. Para que ello, sea posible, se requiere, entonces, que se garantice al propietario la posibilidad de intervenir en la actuación y ejercer su derecho a la defensa, pues, como lo prevé el artículo 129 del Código Nacional de Tránsito, las multas no pueden ser impuestas sino a la persona que cometió la infracción.
10.21. Por lo tanto, la regla según la cual "En tal caso se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario, quien estará obligado al pago de la multa", no establece una forma de responsabilidad objetiva ni viola el derecho al debido proceso, pues una interpretación sistemática y armónica de la misma, permite advertir que el propietario del vehículo está en capacidad de comparecer al proceso administrativo para ejercer la defensa de sus intereses, de manera que la obligación de pagar la multa solo se produce cuando se establezca su culpabilidad, es decir, cuando se pruebe que él fue quien cometió la infracción, o cuando éste lo admita expresa o implícitamente.
1. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y analizados, la expresión "Para el servicio además se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes copia del comparendo al propietario del vehículo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia", prevista en el inciso tercero del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010.
2. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y analizados, la expresión "En tal caso se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario, quien estará obligado al pago de la multa", prevista en el inciso quinto del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010.
(3) Sentencia T-073 de 1997.
(4) Sentencia C-641 de 2002.
(5) Sentencia C-1335 de 2000.
(6) Sentencia T-442 de 1992.
(7) Sentencia T-796 de 2006.
(8) Sentencia ibídem
(9) Sentencia T-653 de 2006.
(10) Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-467 de 1995, T-061 de 2002 y T-178 de 2010.
(11) Sentencia T-178 de 2010.
(12) Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias T-099 de 1995, T-238 de 1996, T-324 de 1999, T-165 de 2001, C-641 de 2002 y C-802 de 2006.
(13) Sentencia C-1114 de 2003
(14) Sobre el tema se pueden consultar las Sentencia C-836 de 2001 y C-641 de 2002.
(15) Sentencia C-1114 de 2003.
(16) Sentencia C-1114 de 2003.
(17) Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-037 de 1996, C-914 de 2001, T-013 de 2008 y el Auto 237 de 2009.
(18) Sentencias T-145 de 1993, C-506 de 2002, C-503 de 2003 y C-270 de 2004, entre otras.
(19) Hernando Devis Echandía, Teoría General de la Prueba Judicial, tomo 1, 5 ed., 1995, Editorial ABC, pág. 117.
(20) Sentencia C-145 de 2010.
(22) Sentencia C-476 de 2005.

References: artículo 22
 artículo 22
 artículo 241
 artículo 22
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 artículo 29
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 566
 artículo 5
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 artículo 565
 artículo 29
 artículo 315
 artículo 5
 artículo 565
 artículo 16
 artículo 209
 artículo 566
 artículo 22
 artículo 135
 artículo 22
 artículo 22
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 artículo 22
 artículo 29
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 artículo 129
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 artículo 29
 artículo 129
 artículo 22
 artículo 135
 artículo 129
 artículo 22
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 artículo 129
 artículo 22
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