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Timestamp: 2018-10-17 07:10:32+00:00

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L’art. 30 Dpr n. 380 del 2001 prevede l’adozione di atti amministrativi volti a colpire e sanzionare la lottizzazione abusiva di terreni, senza che sia prevista alcuna pregiudiziale penale - Avvocato Renato D'Isa
L’art. 30 Dpr n. 380 del 2001 prevede l’adozione di atti amministrativi volti a colpire e sanzionare la lottizzazione abusiva di terreni, senza che sia prevista alcuna pregiudiziale penale
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Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 3 aprile 2018, n. 2082.
L’art. 30 Dpr n. 380 del 2001 prevede l’adozione di atti amministrativi volti a colpire e sanzionare la lottizzazione abusiva di terreni, senza che sia prevista alcuna pregiudiziale penale, cioè di previa verifica della sussistenza della responsabilità penale di cui all’art. 44, comma 1, lett. c) del D.P.R. n. 380/2001, per cui il provvedimento di acquisizione del terreno, in via amministrativa, non deve presupporre alcuna previa pronuncia di una sentenza di condanna penale. Il provvedimento amministrativo non può essere, quindi, equiparato o assimilato alla confisca penale, per cui non valgono i principi fissati dalla Corte di Strasburgo (sentenza Varvara c. Italia,), riguardo a quest’ultima tipologia di misura, ovvero la colpa nella condotta dei soggetti su cui la misura viene ad incidere. In ogni caso, nella specie, non risulta adottata alcuna pronuncia penale di proscioglimento, per prescrizione, o assolutoria, per insussistenza degli elementi costitutivi del reato, che si potrebbe ripercuotere sull’azione amministrativa, mentre, quest’ultima non può di certo considerarsi condizionata dalla mera assenza di un procedimento o di una pronuncia penale riguardo alla vicenda oggetto di causa.
Sentenza 3 aprile 2018, n. 2082
sul ricorso numero di registro generale 9492 del 2015, proposto da:
Ma. An. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Gr. Fe. e Me. Ar., con domicilio ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria della VI Sezione del Consiglio di Stato in Roma, piazza (…);
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fa. Fa., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gi. Ma. Gr. in Roma, Corso (…);
della sentenza del T.A.R. per la TOSCANA – FIRENZE – SEZIONE III, n. 509/2015, resa tra le parti, concernente l’impugnazione dell’ordinanza in tema di lottizzazione abusiva n. 74 del 30 maggio 2012 del Comune di (omissis) – risarcimento danni.
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 marzo 2018 il Consigliere Oswald Leitner e uditi, per l’appellante, l’avvocato Me. Ar., per sé e per delega dell’avvocato Gr. Fe. e, per l’appellato, l’avvocato Fa. Fa.;
Gli odierni appellanti, sig.ri Ma. An., An. Pe. e Lo. Ma., sono proprietari, in forza di atti di compravendita, di un terreno, risultante da un frazionamento di un’area, contraddistinti catastalmente nel C.T. di (omissis), rispettivamente al foglio di mappa (omissis), particelle nn. (omissis) (An. e Pe.), per una superficie di 1625 mq, ed al foglio (omissis), particelle nn. (omissis) (Ma.), per una superficie di 1605 mq, che essi affermano di utilizzare a fini di attività agricola amatoriale, essendosi essi limitati ad eseguire modesti interventi, autorizzati dal Comune, di recinzione e di creazione di un pozzo nonché di edificazione di un manufatto precario in legno funzionale alla coltivazione del fondo.
Con ordinanza n. 74 del 30 maggio 2012, a firma del dirigente del servizio assetto del territorio, il Comune di (omissis) contestava loro, come anche ad altri proprietari di fondi acquistati con atti distinti ed individuati al catasto al foglio (omissis), particelle n. (omissis), una lottizzazione abusiva sia formale che sostanziale, vietata ai sensi dell’art. 30, D.P.R. 380 del 2001, asserendo che l’acquisto del fondo realizzerebbe un indebito frazionamento materiale e giuridico della consistenza originaria e che essi avrebbero realizzato sul medesimo opere qualificabile come strutture residenziali, di modo da modificare la destinazione agricola del fondo.
“A. per aver realizzato un intervento di lottizzazione non autorizzata di un terreno agricolo mediante acquisto di porzioni di terreno agricolo all’uopo frazionato, facenti parte di un originario e più grande appezzamento di terreno, suddiviso in lotti di esigue dimensioni, tali da non consentire il permanere di un’effettiva destinazione agricola e comunque dotati di impianti ed elementi tali da determinare il cambiamento urbanistico della zona e snaturare la programmazione e l’uso del territorio;
B. per aver costruito sui singoli lotti (ad eccezione della particella n. (omissis), F. (omissis)) manufatti edilizi in assenza di idoneo titolo abitativo;
C. per aver utilizzato con scopi residenziali parte dei manufatti realizzati (particelle n. (omissis), F. (omissis)) mediante la realizzazione all’interno di essi di cucine e bagni dotati di impianti di adduzione acqua e smaltimento rifiuti, presenza di impianti di riscaldamento, condizionamento ed elettrici e realizzazione di logge e verande, ecc.”.
Il TAR accoglieva il ricorso in ordine all’insussistenza della lottizzazione cartolare, affermando che non sarebbe emerso dalla documentazione versata in atti che le caratteristiche del terreno acquistato, sebbene frutto della parcellizzazione di una più ampia area di un precedente unico proprietario, potessero lasciare presuppore in modo inequivocabile l’eventuale scopo edificatorio del frazionamento, aggiungendo che anche la previsione, nel contratto, di un’apposita strada campestre per l’accesso ai lotti frazionati non potesse costituire da sola, ed in assenza di ulteriori indici di intento edificatorio, elemento idoneo ad evidenziare l’esistenza di un fenomeno lottizzatorio.
Il TAR, disattendendo le istanze istruttori dei ricorrenti, respingeva, invece, le censure con cui veniva contestata la sussistenza della lottizzazione abusiva sostanziale, affermando che dalle fotografie allegate al verbale di sopralluogo dei vigili urbani sarebbero risultati esistenti manufatti ed impianti tecnici con caratteristiche tali da configurare uno sfruttamento residenziale del terreno.
Il primo giudice respingeva anche l’ulteriore motivo di ricorso relativo alla mancanza di un accertamento della lottizzazione in sede penale nonché all’illegittimità della confisca e riteneva inammissibili, per carenza d’interesse, le ulteriori censure sulla fascia di rispetto stradale e fluviale, in quanto irrilevanti rispetto al contenuto dell’ordinanza.
Si è costituito in giudizio il Comune di (omissis), per resistere al gravame.
Il concetto tradizionale di lottizzazione, infatti, presupporrebbe un insediamento di una certa consistenza con pregiudizio della funzione pianificatoria del Comune, che esproprierebbe quest’ultimo del proprio potere programmatorio e lo costringerebbe ad iniziative aggiuntive (opere di urbanizzazione, ecc.). Gli interventi in esame, invece, sarebbero tutti ben compatibili con la zona e la sua destinazione agricola.
Non sarebbe ravvisabile l’ipotesi di lottizzazione abusiva materiale, in quanto non sussisterebbero elementi precisi ed univoci da cui si possa desumere l’intento di asservire all’edificazione un’area non urbanizzata, tant’è vero che nessuna cucina o bagno è stato rinvenuto, ma un mero manufatto precario in legno, per la conduzione del fondo, ed un pozzo che era stato autorizzato a fini agricoli.
Secondo gli appellanti apparirebbe anche illogica la decisione del TAR di escludere la bontà degli accertamenti per alcun soggetti e di ritenere corretta la complessiva valutazione sottostante all’ordinanza comunale.
Quanto alla presenza dell’elettricità, essa sarebbe necessaria per poter attingere l’acqua dal pozzo: in ogni caso, neanche l’attività di giardinaggio si potrebbe fare a mano, senza uso della corrente elettrica.
Secondo l’art. 30, comma 1 del D.P.R. 380/2001, si ha lottizzazione abusiva materiale (sostanziale) di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino la trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione.
Ebbene, il primo giudice ha ritenuto che, nella specie, la lottizzazione abusiva materiale coinvolgente una pluralità di soggetti sarebbe ravvisabile, in quanto l’unitario appezzamento di terreno originario, avrebbe progressivamente perduto la sua connotazione agricola primitiva, non solo attraverso la realizzazione della strada di collegamento tra i vari lotti, la quale, se nella previsione cartolare di cui ai contratti di compravendita conservava una valenza neutra, ha poi avuto una realizzazione funzionale alla urbanizzazione, come sarebbe reso evidente dalla presenza, sul suo corso, di chiusini con sottostanti pozzetti contenenti tubi corrugati per il passaggio dell’energia elettrica a servizio dei lotti, ma anche alla luce dell’esistenza, in vari lotti, di strutture edilizie non precarie “alcune di queste aventi caratteristiche simili ad una civile abitazione, realizzate in assenza di permesso di costruire e in violazione del regolamento comunale”. Cionondimeno, il TAR ha ritenuto che, nella specie, fosse necessario verificare, se i connotati di trasformazione territoriale evidenziati in termini generali, come coinvolgenti più proprietari dell’area interessata, siano riferibili anche agli odierni appellanti, ciò in base alla necessaria connotazione soggettiva della responsabilità ed alla luce della necessaria unitarietà del fenomeno lottizzatorio, che risulta riferibile solo a terreni che presentino caratteristiche omogenee e che non può certo comportare l’estensione delle pesanti conseguenze giuridiche ai cui all’art. 30 del D.P.R. n. 380/2001 a carico di soggetti che non siano realmente coinvolti nel fenomeno di lottizzazione abusiva.
Ciò premesso, il TAR ha ritenuto che gli odierni appellanti fossero pienamente coinvolti nell’accertata lottizzazione abusiva materiale.
I sig.ri An. e Pe., invero, avevano realizzato un manufatto di legno su fondazione di calcestruzzo, avente dimensioni di m. 7 di larghezza e m. 4 di profondità, per un’altezza massima di m. 3,03 e minima di 2,55, diviso in due porzioni non comunicanti, dove nella parte più grande era presente mobilia tipica di un’abitazione quali tavoli, sedie, divani, acquaio con relativi scarichi, impianto dell’illuminazione e dell’aria condizionata; nella porzione più piccola era presente un lavandino con gli attacchi per i relativi scarichi, presumibilmente un bagno, anche se non è stato reperito un wc; tutto ciò a fronte della pratica edilizia n. 27/2007 per la realizzazione di un manufatto precario per il rimessaggio di attrezzi agricoli. E’ stata evidenziata anche la presenza di una tettoia coperta, di un piccolo manufatto per gli attrezzi e di un manufatto di maggiori dimensioni destinato a forno a legna.
Per quanto riguarda il sig. Ma. è stata riscontrata la realizzazione di due manufatti di legno, con struttura portante in legno, fondazione di calcestruzzo, con all’interno mobilia tipica di una civile abitazione (frigorifero, lavello, dispensa, tavoli, sedie, ecc.) nonché impianti tecnologici per la distribuzione dell’acqua e della luce; inoltre, era presente un piccolo locale accessibile dall’esterno con wc e lavabo, oltre ad una tettoia, un vano adibito a ricovero auto, un box per cani; tutto a fronte della pratica edilizia n. 506/2005 per la realizzazione di un manufatto precario per il rimessaggio di attrezzi agricoli.
Conclusivamente, il TAR ha rilevato che la documentazione allegata al verbale di sopralluogo dei vigili urbani evidenzierebbe in termini netti la profonda trasformazione territoriale e le foto scattate all’interno dei fabbricati confermerebbero la destinazione residenziale di quest’ultimi.
A parere del Collegio l’assunto e le conclusioni del primo giudice appaiono pienamente condivisibili, avendo questi dapprima accertato il fenomeno lottizzatorio in termini generali e poi correttamente esposto le ragioni che permettono di affermare che questo sia riferibile agli odierni appellanti.
In particolare, le fotografie degli interni dei fabbricati di cui si è già detto sopra evidenziano in modo palese la loro destinazione residenziale ed impongono di escludere che gli stessi possano essere considerati costruzioni precarie in legno, finalizzate alla conduzione del fondo. L’esistenza dei manufatti, con le caratteristiche appena illustrate, in uno con le altre trasformazioni del fondo di cui si è detto, fa invece apparire irrilevante, che i terreni siano anche coltivati ad orto e che vi siano stati piantati degli alberi da frutto, in quanto costituisce la prova evidente ed inequivoca della trasformazione del fondo la realizzazione di opere aventi destinazione residenziale e della conseguente perdita della preminente destinazione agricola del fondo.
Questa situazione, poi, si inerisce senz’altro in un contesto più ampio che fa apparire chiara la volontà degli appellanti di partecipare attivamente al fenomeno lottizzatorio che è stato individuato correttamente dal primo giudice, nei termini sopra illustrati (e che è reso palese, tra l’altro, anche dalla previsione di un sistema di approvvigionamento dei singoli lotti con energia elettrica), tanto da impedire di ritenere che si possa trattare di meri interventi individuali, in buona fede, irrilevanti ai fini della sussistenza della lottizzazione abusiva materiale, che, al massimo, potrebbe comportare l’ordine di demolizione dei manufatti.
Ne segue che, nella specie, sono state senz’altro realizzate opere che comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni stessi, ai sensi dell’art. 30, comma 1, D.P.R. 380/2001 sopra richiamato, ovvero opere edilizie finalizzate alla trasformazione urbanistica in zone non adeguatamente urbanizzate, in violazione della normativa vigente, realizzando quindi un aggravio del carico urbanistico, senza rispetto della funzione pianificatoria del Comune.
Gli appellanti deducono che, con il quarto motivo di ricorso in primo grado, avevano dedotto l’illegittimità dell’ordinanza comunale che ha disposto la sospensione dei lavori, come se già la responsabilità per la lottizzazione fosse stata acclarata in sede penale. L’eventuale lottizzazione abusiva, però, dovrebbe essere semmai accertata penalmente e la confisca ed ogni provvedimento inibitorio potrebbero essere disposti qualora in quella sede si accerti l’integrazione degli elementi oggettivi e soggettivi del relativo illecito penale. Nessun reato di lottizzazione potrebbe essere ravvisato e/o sarebbe stato accertato e, comunque, mancherebbe anche l’elemento soggettivo con conseguente inammissibilità della confisca.
Contrariamente a quanto assunto dal TAR, con la sentenza Va. c. Italia, la Corte europea dei diritti dell’uomo avrebbe poi ritenuto che l’applicazione della confisca urbanistica nelle ipotesi di proscioglimento per estinzione del reato costituirebbe una violazione del principio sancito dall’articolo 7 CEDU. Il Comune non potrebbe, quindi, applicare una sanzione penale, dal momento che ciò potrebbe avvenire soltanto da parte del giudice penale. Inoltre, secondo la Corte di Strasburgo, sarebbe presupposto per l’applicazione della confisca la colpa nella condotta dei soggetti su cui la misura viene ad incidere.
L’art. 30, del D.P.R. 380/2001 statuisce, ai commi 7 e 8: “Nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel comma 1 dell’articolo 29, ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari. Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma 7, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere”.
Ebbene, la norma prevede l’adozione di atti amministrativi volti a colpire e sanzionare sul piano amministrativo la lottizzazione abusiva di terreni, senza che sia prevista alcuna pregiudiziale penale, cioè di previa verifica della sussistenza della responsabilità penale di cui all’art. 44, comma 1, lett. c) del D.P.R. n. 380/2001, per cui non pare potersi condividere l’assunto degli appellanti secondo cui il provvedimento di acquisizione del terreno, in via amministrativa, presupponga la previa pronuncia di una sentenza di condanna penale. Il provvedimento amministrativo de quo non può essere, quindi, equiparato o assimilato alla confisca penale, per cui non valgono nemmeno i principi fissati dalla Corte di Strasburgo riguardo a quest’ultima tipologia di misura. In ogni caso, nella specie, non risulta adottata alcuna pronuncia penale di proscioglimento, per prescrizione, o assolutoria, per insussistenza degli elementi costitutivi del reato, che si potrebbe ripercuotere sull’azione amministrativa, mentre, come già detto, quest’ultima non può di certo considerarsi condizionata dalla mera assenza di un procedimento o di una pronuncia penale riguardo alla vicenda oggetto di causa.
Non appare, poi, nemmeno ravvisabile il denunciato difetto di proporzionalità del provvedimento, in violazione dell’art. 5 del Trattato della Comunità Europea, non essendo il relativo principio, previsto dalla normativa comunitaria, a parere del Collegio, applicabile al caso di specie, essendo il provvedimento amministrativo impugnato collegato alla commissione di un illecito di natura amministrativa, per cui non ricorre alcuna compromissione di una libertà tutelata dall’ordinamento comunitario attraverso la disposizione invocata dagli appellanti.
Il primo giudice ha ritenuto che le due censure fossero inammissibili, in quanto la motivazione dell’ordinanza n. 74 del 2012 risiederebbe nella ritenuta sussistenza di un’ipotesi di lottizzazione abusiva e che, rispetto a tale forte radicamento dell’atto, l’Amministrazione avrebbe aggiunto anche ulteriori profili motivazionali, riferendosi al mancato rispetto, da parte di alcuni manufatti, delle distanze stradali e fluviali. Quest’ultime motivazioni non sarebbero, però, in rapporto causale diretto con la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento della lottizzazione abusiva, così che la loro contestazione da parte dei ricorrenti apparirebbe priva di interesse, nel senso che, ancorché le esaminate censure fossero fondate, non comporterebbero la conseguenza dell’annullamento dell’ordinanza gravata, una volta chiarito che sussistono i presupposti della lottizzazione abusiva materiale.
Ritiene il Collegio che le conclusioni del TAR vadano senz’altro condivise, limitandosi la parte dispositiva dell’ordinanza comunale impugnata al mero accertamento della lottizzazione abusiva ed all’applicazione delle relative conseguenze di legge. La circostanza, se parte dei manufatti fossero o meno stati edificati in violazione delle distanze stradali e fluviali appare, invece, del tutto ininfluente ai fini della sussistenza del fenomeno lottizzatorio. Ne segue, che gli appellanti non hanno alcun interesse concreto alla decisione dei due motivi di ricorso, in quanto il loro eventuale accoglimento non comporterebbe comunque l’annullamento dell’ordinanza gravata. Va, pertanto, confermata la dichiarazione di inammissibilità dei motivi di ricorso in primo grado.
Con il quarto motivo di gravame, gli appellanti affermano che la sentenza impugnata sarebbe frutto di un travisamento dei fatti ed una carente istruttoria, non essendo le foto allegate al verbale dei vigili urbani idonee a dare un’adeguata rappresentazione dei fatti e dello stato dei luoghi, dal momento che non consentirebbero di percepire che la vocazione e destinazione dell’area non fossero stravolte, in quanto il fondo sarebbe prevalentemente destinato ad orto ed alberi da frutto. Non vi sarebbe dubbio che, in presenza di attività istruttoria, gli esiti della sentenza sarebbero stati totalmente favorevoli agli appellanti. Per questo motivo, gli appellanti insistono, affinché sia disposta la richiesta CTU, volta a verificare lo stato dei luoghi, la permanenza della vocazione agricola, l’utilizzo ad orto e ricovero ovini del terreno, la conformità per dimensioni ed ubicazione dei manufatti assentiti, l’inesistenza di pregiudizio idraulico o per la percorribilità della strada, nonché il valore dei singoli appezzamenti.
Con il quinto motivo di gravame, gli appellanti deducono che, essendo l’atto amministrativo illegittimo e la sentenza gravata errata, il Comune di (omissis) dovrebbe essere condannato al risarcimento del danno.
Conclusivamente, l’appello va respinto, con conseguente conferma integrale della sentenza impugnata.
Pone definitivamente a carico degli appellanti il contributo unificato corrisposto per la proposizione del ricorso in appello.
Pubblicato da Avv. Renato D'Isa|2018-04-20T12:58:55+00:0023 aprile 2018|Consiglio di Stato, Consiglio di Stato 2018, Diritto Amministrativo, Diritto Urbanistico, Sentenze - Ordinanze, Sezioni Diritto|0 Commenti
meliantonio 21 gennaio 2014 at 12:52	- Reply
Caro Renato, ci sono ancora problemi con le sentenze, molte non si leggono, ci sarà un problema nell’invio. Antonio Meli

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 art. 25
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