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Timestamp: 2020-02-23 14:25:55+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 - openJur
Beschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08
BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08
openJur 2011, 25683
1. Unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde, soweit sie sich gegen die Strafvorschrift in § 25 NGlüSpG richtet, nach der - wenn die Tat nicht ohnehin schon nach § 287 des Strafgesetzbuchs (StGB) als unerlaubte Veranstaltung einer Lotterie oder einer Ausspielung strafbar ist - mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft wird, wer ohne behördliche Erlaubnis gewerbsmäßig für eine in Niedersachsen nicht erlaubte öffentliche Lotterie, Ausspielung oder Sportwette zum Abschluss von Spielverträgen auffordert, wer deren Vermittlung anbietet oder wer Angebote zum Abschluss von Spielverträgen entgegennimmt. Durch diese Bestimmung wird die Beschwerdeführerin nicht selbst, gegenwärtig und unmittelbar in Grundrechten betroffen, was der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde entgegensteht (vgl. BVerfGE 1, 97 <101 f.>).
Die Beschwerdeführerin wäre durch § 25 NGlüSpG nur dann beschwert, wenn die Strafvorschrift die bisherige legale Tätigkeit der Beschwerdeführerin - das gewerbliche Vermitteln von Lottospielverträgen - ohne Weiteres erfassen würde (vgl. BVerfGK 8, 75 <76 f.>). Dies ist jedoch nicht der Fall. Insbesondere wird der Beschwerdeführerin derzeit durch den Straftatbestand die Fortsetzung ihres Geschäftsbetriebs nicht unmöglich gemacht. Die Strafbarkeit nach § 25 NGlüSpG setzt insbesondere ein gewerbsmäßiges Handeln ohne behördliche Erlaubnis in Bezug auf eine in Niedersachsen nicht erlaubte öffentliche Lotterie, Ausspielung oder Sportwette voraus. Die Beschwerdeführerin kann daher den Straftatbestand im Rahmen der von ihr betriebenen gewerblichen Lottovermittlung nur dann verwirklichen, wenn sie über keine behördliche Erlaubnis verfügt und das von ihr vermittelte Zahlenlotto in Niedersachsen nicht erlaubt ist. Damit erfüllt die Geschäftstätigkeit der Beschwerdeführerin nicht bereits als solche die Tatbestandsvoraussetzungen des § 25 NGlüSpG. Die Beschwerdeführerin hat es vielmehr in der Hand, ihren Geschäftsbetrieb in einer gesetzeskonformen Weise zu gestalten und für das Vorliegen der nötigen Erlaubnisse Sorge zu tragen.
a) Im vorliegenden Fall ist der Schutzbereich der Berufsfreiheit berührt; denn durch die angegriffenen Vorschriften wird die von der Beschwerdeführerin praktizierte und bisher grundsätzlich zulässige gewerbliche Internetvermittlung von Lotterieprodukten reglementiert und ab dem 1. Januar 2009 völlig verboten. Die Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) ist daneben nicht heranzuziehen. Der Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG kommt in Betracht, wenn ein Akt der öffentlichen Gewalt die Innehabung und Verwendung vorhandener Vermögensgüter begrenzt, nicht jedoch, wenn - wie hier - in die Freiheit der individuellen Erwerbs- und Leistungstätigkeit eingegriffen wird (vgl. BVerfGE 30, 292 <334>; 84, 133 <157>; 85, 360 <383>).
Ein Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin liegt in erster Linie in der Bestimmung des § 4 Abs. 4 GlüStV, nach der - mit Ablauf der Jahresfrist nach § 25 Abs. 6 GlüStV - das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten sind. Die Beschwerdeführerin wird durch die Vorschrift daran gehindert, weiterhin die gewerbliche Vermittlung von staatlichen Lotterieangeboten im Internet zu betreiben, mit der sie einen Großteil ihres Umsatzes erzielt. Dies berührt den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG, der dem Einzelnen das Recht gewährt, jede Tätigkeit als Beruf zu ergreifen und zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen (vgl. BVerfGE 75, 284 <292>).
Ebenfalls einen Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin stellt § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV dar. Hiernach dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit behördlicher Erlaubnis veranstaltet oder vermittelt werden, wobei auf die Erlaubniserteilung kein Rechtsanspruch besteht. Durch die genannten Regelungen wird der Beschwerdeführerin zwar nicht unmittelbar ein bestimmtes berufliches Handeln verboten. Das Tätigwerden wird aber an das Vorliegen einer Erlaubnis seitens der Landesbehörden geknüpft. Auch die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (vgl. BVerfGE 7, 377 <378>).
Mit der vorstehenden Problematik eng verknüpft ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV. Hiernach wird die - widerrufliche und befristete, unter Umständen auch mit Nebenbestimmungen versehene - Erlaubnis von der zuständigen Behörde nur für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt. Da die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV Voraussetzung für das Veranstalten oder Vermitteln öffentlicher Glücksspiele und damit die Aufnahme des Berufs ist, ist auch insoweit das Grundrecht der Berufsfreiheit betroffen (vgl. BVerfGE 7, 377 <378>).
Dies gilt ferner für die Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV, nach der die Länder befristet auf das Jahr 2008 bei Lotterien die Veranstaltung und Vermittlung im Internet erlauben können. Voraussetzung ist allerdings, dass keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und die weiteren, in § 25 Abs. 6 Nr. 1 bis 5 GlüStV normierten Voraussetzungen erfüllt sind. Hierzu gehört namentlich der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Identifizierungs- und Authentifizierungssystem, die Lokalisierung der Spieler und die Entwicklung eines den besonderen Bedingungen des Internets angepassten Sozialkonzepts. Auch hier ist durch Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs das Grundrecht der Berufsfreiheit berührt (vgl. BVerfGE 7, 377 <378>).
Auch das in § 13 Abs. 3 AGGlüStV Bln geregelte Provisionsverbot beeinträchtigt die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin. Zwar ist die Beschwerdeführerin nicht selbst Adressat dieser Vorschrift, auch bei Art. 12 Abs. 1 GG ist der Grundrechtsschutz jedoch nicht auf Eingriffe im herkömmlichen Sinne beschränkt. Vielmehr kann der Abwehrgehalt der Grundrechte auch bei faktischen oder mittelbaren Beeinträchtigungen betroffen sein, wenn diese in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen rechtlichen Eingriffen gleichkommen. Durch die Wahl eines solchen funktionalen Äquivalents eines Eingriffs entfällt die Grundrechtsbindung nicht. An der für die Grundrechtsbindung maßgebenden eingriffsgleichen Wirkung einer staatlichen Maßnahme fehlt es jedoch, wenn mittelbare Folgen ein bloßer Reflex einer gesetzlichen Regelung sind (vgl. BVerfGE 116, 202 <222>). Hiernach stellt das Provisionsverbot für die Beschwerdeführerin eine mittelbare Beeinträchtigung ihrer Berufsfreiheit dar. Die Regelung hat zur Folge, dass die Beschwerdeführerin zukünftig - und entgegen der bisherigen Praxis - von den Lottogesellschaften der Länder keine Vergütung für ihre Vermittlungstätigkeit mehr erhält. Dies hat maßgeblichen Einfluss auf die Rentabilität ihres Gewerbebetriebs; denn das Ausbleiben von Provisionszahlungen wird die berufliche Tätigkeit der Beschwerdeführerin kurzfristig erschweren und mittelfristig unmöglich machen. Gewerbliche Vermittler wie die Beschwerdeführerin sind faktisch daran gehindert, anstelle der Provisionszahlungen der Lottogesellschaften Entgelte für die Vermittlung der Spielverträge von Dritten, insbesondere von den Spielern selbst, zu fordern. Würde die Beschwerdeführerin Entgelte von den Spielern verlangen, wäre ihr Dienstleistungsangebot nicht mehr konkurrenzfähig gegenüber den Annahmestellen, die weiterhin Provisionen von den Lottogesellschaften erhalten und die damit ihre Leistungen ohne Mehrkosten für die Spieler anbieten können.
Um vor dem grundrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) Bestand zu haben, bedarf ein Eingriff einer gesetzlichen Grundlage (vgl. BVerfGE 15, 226 <231>; 82, 209 <224>), die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss kompetenzgemäß erlassen worden sein, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (vgl. BVerfGE 95, 193 <214>). Daran gemessen sind die in zulässiger Weise angegriffenen Vorschriften verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
bb) Die von der Beschwerdeführerin geäußerten Bedenken im Hinblick auf die Bestimmtheit einzelner Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags (§ 4 Abs. 2, § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV) sind ebenfalls unbegründet. Die angegriffenen Regelungen des Staatsvertrags entsprechen den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Normklarheit und Justitiabilität (vgl. BVerfGE 21, 73 <79>). Dies gilt sowohl hinsichtlich der in § 4 Abs. 2 und § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthaltenen Bezugnahmen auf die ?Ziele des § 1? als auch mit Blick auf das Verbot der ?auffordernden, anreizenden oder ermunternden? Werbung sowie der Internetwerbung in § 5 Abs. 2 Satz 1 bzw. Abs. 3 GlüStV. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschriften mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 115, 276 <314, 318>) sowie den Materialien zu dem Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschließen (vgl. BVerfGE 21, 73 <80>). Dass hierbei eine Auslegung der verwendeten Begrifflichkeiten zu erfolgen hat, steht einer hinreichenden Bestimmtheit der genannten Vorschriften nicht entgegen (vgl. BVerfGE 45, 400 <420>).
(1) Der Glücksspielstaatsvertrag, das Berliner Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag und das Niedersächsische Glücksspielgesetz dienen vorrangig dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen (vgl. § 1 GlüStV, § 1 Abs. 3 NGlüSpG). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (vgl. BVerfGE 115, 276 <304 ff.>). Eine objektive Berufswahlbeschränkung erfolgt hier durch das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV). Das Provisionsverbot (§ 13 Abs. 3 AGGlüStV Bln) betrifft zwar zunächst nur die Berufsausübung, hat jedoch zur Folge, dass die gewerblichen Spielvermittler nicht nur in Einzelfällen zur Berufsaufgabe gezwungen werden, und ist deshalb ebenfalls an den strengen Voraussetzungen für eine Beschränkung der Berufswahl zu messen (vgl. BVerfGE 31, 8 <29>). Da diese Voraussetzungen angesichts der Bedeutung der verfolgten Gemeinwohlziele erfüllt sind, sind auch die weniger strengen Erfordernisse für Beschränkungen lediglich der Freiheit der Berufsausübung durch die angegriffenen Vorschriften erfüllt.
Insbesondere bei der Verhinderung von Glücksspielsucht und bei der wirksamen Suchtbekämpfung handelt es sich um besonders wichtige Gemeinwohlziele. Spielsucht kann zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen (vgl. BVerfGE 115, 276 <304 f.>). Zwar haben unterschiedliche Glücksspielformen ein unterschiedliches Suchtpotenzial, wobei das von der Beschwerdeführerin vermittelte Lottospiel nicht zuletzt aufgrund seiner relativ niedrigen Ereignisfrequenz weniger zu problematischem oder gar pathologischem Spielverhalten beiträgt als beispielsweise Geld- oder Glücksspielautomaten sowie Kasinospiele. Dies berührt jedoch nicht die Legitimität der von den Landesgesetzgebern verfolgten Ziele.
Die Länder waren entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht gehalten, das Zahlenlotto als eine nach ihrem Dafürhalten ?harmlose? und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels von dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen. Wird der Gesetzgeber - wie hier - zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der vom Bundesverfassungsgericht bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 117, 163 <183> m.w.N.). Hieran gemessen sind die Erwägungen der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie werden insbesondere durch die Ergebnisse der von der Universität Bremen für das nordrhein-westfälische Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales durchgeführten Studie gestützt, der sich - trotz teilweise abschwächender Äußerungen - entnehmen lässt, dass Lotterien in Abhängigkeit von den jeweiligen Veranstaltungsmerkmalen suchttypische Entwicklungsverläufe verursachen können. Es kommt hinzu, dass die Landesgesetzgeber davon ausgehen, eine Ausweitung des Glücksspielangebots werde die bereits jetzt gegebene Suchtgefahr zwangsläufig vergrößern (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 62). Auch diese Prognose ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und stützt zusätzlich die Annahme einer Gefahr, zu deren Verhinderung Eingriffe in die Berufswahlfreiheit gerechtfertigt sein können.
(2) Die angegriffenen Regelungen sind auch zur Zweckerreichung geeignet, weil mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann (vgl. BVerfGE 63, 88 <115>; 67, 157 <175>; 96, 10 <23>; 103, 293 <307>; 115, 276 <308>).
Auch die Eignung der von der Beschwerdeführerin beanstandeten Voraussetzungen für eine Erlaubniserteilung begegnet keinen Bedenken. So ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Es bedarf keiner näheren Ausführungen, dass die inhaltliche Verknüpfung der Erlaubniserteilung mit dem Katalog des § 1 GlüStV geeignet ist, der Zielerreichung zu dienen. Nichts anderes gilt hinsichtlich der in § 25 Abs. 6 GlüStV normierten Voraussetzungen für die Erlangung einer Übergangserlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet. Im Einzelnen sind dies der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung nebst der Einhaltung der Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz für geschlossene Benutzergruppen (Nr. 1), die Beachtung einer in der Erlaubnis festzulegenden Einsatzgrenze von höchstens 1.000 &euro; und die Sicherstellung des Kreditverbots (Nr. 2), der Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung oder die Möglichkeit interaktiver Teilnahme mit zeitnaher Gewinnbekanntgabe (Nr. 3) sowie Entwicklung und Einsatz eines an die besonderen Bedingungen des Internets angepassten, wissenschaftlich evaluierten Sozialkonzepts (Nr. 5). Sämtliche genannten Voraussetzungen sind geeignet, der Suchtprävention und -bekämpfung, dem Spielerschutz sowie dem Jugendschutz zu dienen.
Im Ergebnis trifft das auch für § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV zu, der von dem Internet-Veranstalter oder -vermittler eine Lokalisierung der Spieler ?nach dem Stand der Technik? zur Sicherstellung des Regionalitätsprinzips (Nr. 4) fordert. Die Vorschrift steht in untrennbarem Zusammenhang mit § 3 Abs. 4 GlüStV. Hiernach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet oder vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Bei der Veranstaltung oder Vermittlung per Internet ist dies der Ort, an dem sich der Internetzugang des Spielers befindet. Somit entspricht es der Regelungssystematik des Staatsvertrags, wenn § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV fordert, dass die Möglichkeit der Teilnahme auf solche Personen beschränkt wird, die sich im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhalten. Nur in diesem Falle nämlich decken sich Veranstaltungs- oder Vermittlungsort mit dem räumlichen Geltungsbereich der Erlaubnis. Damit greift § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV das im Staatsvertrag angelegte System des Erlaubnisvorbehalts auf und dient zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden.
(d) Die in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV normierten Werbeverbote und Werbebeschränkungen sind ebenfalls geeignet, zur Umsetzung der Ziele des Staatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze von Berlin und Niedersachsen beizutragen. Auch hier erfolgt eine unmittelbare Verknüpfung mit dem Zielkatalog des § 1 GlüStV; denn die Werbung für öffentliches Glücksspiel darf ausdrücklich nicht in Widerspruch zu den dort aufgeführten Zielen stehen. Werbung ist zu unterlassen, wenn sie nach ihrer Form oder ihrem Inhalt zum Glücksspiel anreizt oder ermuntert und damit problembehaftetem Glücksspielverhalten Vorschub leisten könnte. Auch darf Werbung nicht mittels Medien erfolgen, die aufgrund ihrer ?Reichweite in besonderem Maße zum Gefährdungspotenzial von Glücksspielen? beitragen (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 68). Die Regelung vermeidet Werbung mit Aufforderungscharakter und ist damit ein geeignetes Mittel, um zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht beizutragen.
(e) Das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) ist geeignet, problematisches Spielverhalten einzudämmen. Das Spielen per Internet ist durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes - und möglichen Verlustes von Geld - in den Hintergrund treten zu lassen. Die Möglichkeiten des Internet-Glücksspiels zu beschneiden, bedeutet, die Umstände der Teilnahme für den Einzelnen zu erschweren und ihm den Vorgang des Spielens bewusster zu machen. Hierdurch kann einem Abgleiten in problematisches Spielverhalten entgegenwirkt werden. Hinzu kommt, dass nach wie vor erhebliche Bedenken bestehen, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen per Internet der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt (vgl. BVerfGE 115, 276 <315>). Auch zur Vermeidung derartiger Präventionslücken ist das Internetverbot das geeignete Mittel.
(f) Die Eignung des in § 13 Abs. 3 AGGlüStV Bln geregelten Verbots der Zahlung von Provisionen oder sonstigen finanziellen Vergütungen ist gleichfalls zu bejahen. Das Provisionsverbot nimmt gewerblichen Spielvermittlern den finanziellen Anreiz, Glücksspielverträge zu vermitteln. Damit wird ein erweitertes Glücksspielangebot vermieden, mit dem die Länder - was keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt - die bereits erwähnte Gefahr einer Ausweitung von Glücksspielsucht und problematischem Spielverhalten verbinden (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 62). Demnach ist es zur Bekämpfung und Begrenzung der Spielsucht geeignet, wenn gewerbliche Spielvermittler davon abgehalten werden, Maßnahmen zur Steigerung der Spieleranzahl oder zumindest der Spielverträge zu ergreifen, um dadurch Provisionszahlungen zu erlangen.
Ebenso wie bei der Frage der Geeignetheit verfügt der Gesetzgeber auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfGE 102, 197 <218>; 115, 276 <309>). Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die die Landesgesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwendung der Gefahren, die mit dem Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen verbunden sind, für erforderlich halten, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, zwar die gleiche Wirksamkeit versprechen, indessen die Betroffenen weniger belasten (vgl. BVerfGE 25, 1 <12, 19 f.>; 40, 196 <223>; 77, 84 <106>; 115, 276 <309>). Solche milderen Mittel sind vorliegend nicht gegeben.
(a) Die Reglungen zur Erlaubnispflicht und zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis (§ 4 Abs. 1 und 2, § 9 Abs. 4, § 25 Abs. 6 GlüStV, § 13 Abs. 1, § 14 i.V.m. §§ 7 und 8 Abs. 5 AGGlüStV Bln, § 3 Abs. 4, § 7 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. §§ 4, 7 Abs. 2, § 27 Abs. 3 NGlüSpG) sind erforderlich. Bei ihrem Einwand, das Instrumentarium des allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, lässt die Beschwerdeführerin außer Acht, dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden Geschäftsbetriebs - und damit ein repressives Vorgehen - nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive Zulassungskontrolle. Insbesondere erhalten die zuständigen Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis der tätigen Glücksspielveranstalter und -vermittler.
Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es ist insoweit unmaßgeblich, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem einzelnen Fall - etwa bei der Einsatzgrenze von 1.000 &euro; nach § 25 Abs. 6 Nr. 2 GlüStV - zwingend ist. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei den ihnen zukommenden Beurteilungs- und Prognosespielraum überschritten hätten. Dies gilt auch im Hinblick auf § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV, wonach Voraussetzung für die Erlaubniserteilung eine Lokalisierung der Spieler ?nach dem Stand der Technik? ist. Wie bereits ausgeführt, steht die Vorschrift in inhaltlichem Zusammenhang mit der Erlaubnissystematik des Glücksspielstaatsvertrags, insbesondere mit § 3 Abs. 4 GlüStV. Aus dem dort festgeschriebenen Anknüpfen an den Ort, an dem ?dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird?, folgt die Notwendigkeit einer Lokalisierung. Nur durch sie kann sichergestellt werden, dass der Spieler sich im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, dass also mit anderen Worten auch das Veranstalten oder Vermitteln des Glücksspiels im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt.
(b) Die in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV normierten Werbeverbote und Werbebeschränkungen sind ebenfalls erforderlich, um die mit dem Staatsvertrag angestrebten Ziele - namentlich die Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht - zu erreichen. Nach Einschätzung der Landesgesetzgeber ist die Spielleidenschaft zwar an sich unerwünscht, aber nicht völlig zu verhindern. Allerdings kann durch das Verbot unangemessener und unsachlicher Werbung, die zur Teilnahme am Glücksspiel auffordert, anreizt oder ermuntert und damit die Glücksspielsucht fördert, einer Ausweitung der Spielleidenschaft entgegengewirkt werden. Alternativen zu den Werbeverboten sind nicht ersichtlich, zumal es widersprüchlich wäre, zunächst appellative Formen der Werbung zuzulassen, um anschließend die hierdurch geförderte Spielleidenschaft der Bevölkerung begrenzen zu wollen.
(d) Erforderlich ist auch das Provisionsverbot. Das Verbot der Zahlung von Provisionen oder sonstigen finanziellen Vergütungen an gewerbliche Spielvermittler (§ 13 Abs. 3 AGGlüStV Bln) soll diese davon abhalten, Maßnahmen zur Steigerung der Spieleranzahl oder zumindest der Spielverträge zu ergreifen, um dadurch höhere Einkünfte in Form von Provisionen zu erzielen (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin Drucks 16/0826, S. 55). Möglichkeiten eines alternativen Vorgehens mit vergleichbarer Wirkung und Effizienz existieren nicht. Provisionen oder sonstige finanzielle Vergütungen stellen wirtschaftliche Anreize für die Vermittlung von Spielverträgen dar. Solange sie gewährt werden, besteht eine Motivationslage für die - im Hinblick auf die Spielsuchtproblematik schädlichen - verstärkten akquisitorischen Bemühungen der Vermittler.
(4) Der Eingriff in der Berufsfreiheit ist schließlich auch nicht übermäßig belastend und der Beschwerdeführerin nicht unzumutbar. Einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist (vgl. BVerfGE 113, 167 <260>).
(b) Die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar ist die strikte Länderbezogenheit der behördlichen Erlaubnis für die Vermittler öffentlicher Glücksspiele mit einem beträchtlichen organisatorischen Mehraufwand verbunden. Zum einen benötigen sie für die Ausübung ihres Gewerbes einer Erlaubnis all der Länder, in denen sie tätig werden wollen. Zum anderen dürfen sie innerhalb des Gebiets eines Landes nur solche Glücksspielprodukte vermitteln, die in dem jeweiligen Land zugelassen sind. Dies hat für die Beschwerdeführerin die bereits erwähnte praktische Konsequenz, dass sie den Aufenthaltsort eines Spielers feststellen muss, damit sie ihn anschließend an die ?richtige? Landeslotteriegesellschaft vermitteln kann. Diese Belastungen sind jedoch hinzunehmen; denn es liegt in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen können.
(c) Die materiellen Voraussetzungen für die Erlangung einer Übergangserlaubnis gemäß § 25 Abs. 6 GlüStV sind ebenfalls angemessen. Zwar macht die Beschwerdeführerin insbesondere im Hinblick auf § 25 Abs. 6 Nr. 1 GlüStV (Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung sowie die Einhaltung der Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz für geschlossene Besuchergruppen), auf § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV (Lokalisierung der Spieler nach dem Stand der Technik zur Sicherstellung des Regionalitätsprinzips) und auf § 25 Abs. 6 Nr. 5 GlüStV (Entwicklung und Einsatz eines an die besonderen Bedingungen des Internets angepassten, wissenschaftlich evaluierten Sozialkonzepts) geltend, die mit den Vorschriften aufgestellten Voraussetzungen stünden in keinem Verhältnis zu den verfolgten Zielen und seien wegen des technischen und organisatorischen Mehraufwands teilweise wirtschaftlich untragbar. Dem steht jedoch das besondere Gewicht der Gemeinwohlbelange gegenüber, die mit den beanstandeten Maßnahmen verfolgt werden (vgl. BVerfGE 115, 276 <304>). Die hohe Bedeutung der Allgemeininteressen - insbesondere in Gestalt der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht - hat zu Folge, dass die von der Beschwerdeführerin beanstandeten Grundrechtsbeschränkungen den bewirkten Zuwachs an Rechtsgüterschutz nicht deutlich überwiegen und mithin nicht unangemessen sind (vgl. BVerfGE 90, 145 <185>).
(f) Die in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV geregelten Werbeverbote, insbesondere das Verbot der Glücksspielwerbung im Internet, sind ebenso wenig unangemessen. Hierzu macht die Beschwerdeführerin zwar geltend, ihr werde auf diese Weise der Boden für jede effiziente werbliche Aktivität entzogen. Der Glücksspielstaatsvertrag sanktioniere exakt die Formen der Werbung, die für sie als gewerbliche Vermittlerin von Bedeutung seien, während die übrigen Arten der Werbung, wie sie von den Annahmestellen praktiziert würden, weiterhin zulässig blieben. Hierbei lässt die Beschwerdeführerin jedoch unberücksichtigt, dass sich das Verbot der Werbung in Fernsehen, im Internet oder per Telefon gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV gerade darauf stützt, dass mit der Nutzung dieser Medien nach Einschätzung der Länder eine besonders starke Anreizwirkung verbunden ist. Eine solche Art der Werbung ist jedoch unvereinbar mit dem Ziel der Glücksspiel- und Wettsuchtbekämpfung. Das staatliche Glücksspielangebot soll lediglich der Kanalisierung des menschlichen Spieltriebs dienen, nicht jedoch einen förderungs- und ausbauwürdigen Wirtschaftszweig darstellen (vgl. BVerfGE 115, 276 <307>). Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen sind die Werbeverbote des § 5 GlüStV trotz der teilweise erheblichen mit ihnen verbundenen Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführerin nicht unangemessen.
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