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A Erosão do Princípio da Legalidade - António Augusto Costa - Ago12 | Lei Estatutária | Estado
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1. Introdução. O princípio da legalidade da administração e a discriciona‐ riedade administrativa. Síntese da sua evolução
2. A crise económica e financeira de 2007. A resposta dos Estados, o princípio da legalidade e a discricionariedade administrativa. O «direito administrativo da emergência» e o controlo judicial da actividade administrativa em situações de
3. Conclusão. Os reflexos da crise no princípio da legalidade e na discriciona ‐riedade
E ROSÃO D O P RINCÍPIO D A LEGALIDADE …
A EROSÃO D O PRINCÍPIO D A LEGALIDADE E A DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA
1. Introdução. O princípio da legalidade da administração e a discriciona‐ riedade administrativa. Síntese da sua evolução histórica.
A relação entre a Administração Pública e o direito representa, porventura, a razão de ser do direito administrativo e um dos maiores pontos de contacto entre o direito público e a realidade social e económica em que ele opera, dado que essa relação varia em função dessa realidade. A análise do princípio da legalidade da administração e da discricionariedade administrativa permite ‐nos constatar os reflexos das situações de crise económica no direito administrativo e o seu papel nessas situações, daí o relevo desta questão.
Todavia, antes de nos centramos sobre os reflexos da crise no campo do princípio da legalidade e da discricionariedade administrativa, há que definir este princípio e resumir a sua evolução.
Apresentando uma noção de princípio da legalidade da administração, podemos dizer que ele consiste na subordinação da Administração e da sua actividade à lei . O poder administrativo é limitado pela lei, está vinculado a ela, ou seja, assegura‐ se o controlo do poder legislativo sobre o poder executivo. Todavia esta vinculação pode ser tão estreita que à Administração pouco mais resta do que declarar o conteúdo da prescrição legal, ou pode ser mais flexível, cabendo à Administração um papel mais intenso na aplicação do direito na prossecução do interesse público, sendo que nesses casos se atenua o controlo judicial da actividade administrativa, por respeito à prossecução do interesse público que incumbe à Administração. Estes dois tipos de situações são designados pela doutrina, re spectivamente, de poderes vinculados e de poderes discricionários da Administração, um campo intimamente
A NTÓNIO A UGUSTO C OSTA
ligado ao princípio da legalidade que definimos há pouco 1 , sendo certo que a actividade administrativa é simultaneamente vinculada e discricionária, não havendo actos puramente vinculados e actos puramente discricionários 2 .
Referindo‐nos à evolução histórica do princípio da legalidade, poderemos afirmar que o princípio da legalidade da administração surgiu, a par do direito administrativo, em inícios do século XIX, com as Revoluções Liberais e a instituição do Estado de Direito de Legalidade Formal. Assegurada a existência de uma assembleia representativa do Terceiro Estado, procurava ‐se criar condições para a realização do programa liberal do livre desenvolvimento da iniciativa privada e submeter o Poder Executivo às normas ditadas pelo Parlamento, considerado o representante da volonté général , impedindo ‐se o atropelo da iniciativa privada e a excessiva intervenção do Executivo característica do Estado Absoluto 3 , que cerceava os direitos do Terceiro Estado. Assim surgiu o princípio da legalidade, que se exprimiria 4 em dois subprincípios: o princípio do primado da lei , que implicava, num sentido negativo, a proibição de violação da lei por parte da Administração, e a sua consequente subordinação ao poder legislativo do Parlamento, e princípio da reserva da lei , que estabelecia as áreas que só podiam ser reguladas por lei parlamentar, estando vedada à Administração qualquer intervenção nessas matérias sem autorização legal, sendo que as áreas reservadas à lei seriam as dos direitos dos particulares por excelência: a liberdade e a propriedade, cerne da livre iniciativa privada, sendo esta reserva entendida, num triplo sentido, como reserva de Parlamento , enquanto área de competência exclusiva do órgão representativo; como reserva de função legislativa , no sentido de se entender a lei como norma geral e abstracta criada pelo Parlamento respeitante aos direitos dos particulares; e como reserva de direito , sendo jurídico apenas o que respeita aos direitos dos particulares, não sendo direito t udo o que não caiba neste campo.
1 Sobre a noção do princípio da legalidade e a noção de poderes vinculados e poderes discricionários da administração ver, por exemplo Rogério E. Soares, “Princípio da Legalidade e Administração Constitutiva”, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra , Vol. LVII, Coimbra, 1981, págs. 168 e ss., e Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo , Vol. II, 2.ª ediçã o, Almedina, Coimbra, 2011, págs. 49 e ss., e 84 e ss.
2 Neste sentido, e em termos próximos, v. Freitas do Amaral, Curso cit ., Vol. II, págs. 86 ‐87.
3 Ou, mais correctamente, do Estado de Polícia, entendido como caracterizado por uma forte intervenção do executivo, liderado pelo Monarca absoluto, apoiado, por vezes, em poderosos ministros, na realização do interesse público, sem quaisquer limitações. Exemplo acabado deste modelo foi, entre nós, o governo pombalino na época de D. José I. V. Rog ério E. Soares, Interesse Público, Legalidade e Mérito, Coimbra, 1955, p. 49 e ss., onde se fazem considerações relevantes na questão em análise.
4 Nesta descrição seguimos de perto José Carlos Vieira de Andrade, “O Ordenamento Jurídico Administrativo Português”, in Contencioso Administrativo , Livraria Cruz, Braga, 1986, págs. 33 e ss., sobretudo 35 ‐37.
E este entendimento tinha uma implicação decisiva no campo da discricionariedade administrativa. Efectivamente entendia ‐se que fora do âmbito das áreas cuja regulação estava reservada ao parlamento, a Administração poderia actuar livremente; era a chamada discricionariedade livre , o campo da liberdade natural da administração, podendo esta adoptar as medidas que lhe parecessem mais adequadas de entre um leque de soluções igualmente admissíveis, dado que actuava num campo não jurídico, ou seja, fora do campo da liberdade e da propriedade a administração actuava como entendesse melhor, sendo a discricionariedade vista como verdadeira liberdade, algo que, face ao abstencionismo estatal característico desta época, não seria alarmante 5 .
Este entendimento do princípio da legalidade seria profundamente alterado durante o século XX devido a vários acontecimentos. Efectivamente, já no final do século XIX surgiram questões, nomeadamente de índole social, que reclamavam a intervenção estadual e tutela jurídica. Daí que, por um lado aumenta significativamente a regulação legal de situações que exorbitavam do tradicional domínio da libe rdade e propriedade, aparecendo as chamadas leis ‐medida , claramente distantes da clássica generalidade e abstracção das leis, que visavam, muitas vezes, acorrer a concretos problemas sociais. O legislador viu ‐se obrigado a intervir cada vez mais, muitas vezes sem preparação adequada, dada a forma restrita como concebia a intervenção do executivo, surgindo o fenómeno da motorização legislativa ou da inflação legislativa 6 , ou seja, o alargamento das áreas reguladas pela lei parlamentar, refugiando‐se a lei em conceitos indeterminados e em fórmulas gerais carentes de densificação. A Administração, em face da natural incapacidade do legislador de regular adequadamente um leque tão vasto de problemas como os que então se levantavam viu ‐se obrigada a intervir crescentemente, através de actos administrativos e de regulamentos autorizados por lei e até assumindo poderes legislativos normais. Não raro aumentaram ‐se os poderes discricionários da Administração e autorizaram ‐se formas de actividade claramente opostas à estrita
5 Considerações em grande medida ainda tributárias deste modo de entender o princípio da legalidade e a discricionariedade administrativa são feitas por Marcello Caetano, no Manual de Direito Administrativo , Tomo I, 10.ª edição, (8ª reimpressão da edição de 1973), Almedina, Coimbra, 2007, págs. 28 ‐31 e 213 ‐216, onde no entanto se faz menção a uma certa evolução deste entendimento. Esta opinião do ilustre Professor foi sustentada por grande parte da doutrina durante muito tempo num quadro de clara superação deste entendimento, sendo relativamente recente a sua completa superação, em particular quanto à discricionariedade administrativa, que era entendida como a possibilidade de a Administração escolher entre várias opções igualmente admissíveis.
6 Estas expressões são utilizadas por Rogério Soares, Direito Público e Sociedade Técnica , Tenacitas, Coimbra, 2008, págs. 134 e ss., que refere: «a ânsia do legislador em não deixar um ponto por regular».
subordinação da Administração à lei nos domínios da liberdade e da propriedade, em particular no campo da organização administrativa, com a crescente descentralização. Em suma, a lei parlamentar entrou em crise, bem como a ideia liberal da Administração como mera executora da lei e como pouco interventiva na vida social. A I Guerra Mundial tornaria claro este estado de coisas. Mas interessa ‐nos sobretudo, pela semelhança com a situação actual, o quadro resultante da Grande Depressão de 1929. Sabe ‐se que esta crise se iniciou com o célebre crash de Wall Street de 29 de Outubro desse ano, tendo culminado em falências de ba ncos e de empresas, na restrição de crédito e em falta de rendimentos e descida da procura de bens, com uma acentuada descida de preços e aumento do desemprego e da pobreza, tendo‐se este fenómeno espalhado dos Estados Unidos para o resto do mundo 7 . Sintomática da superação do entendimento tradicional da legalidade foi a legislação que efectivou a reacção do Estado norte ‐americano, o célebre New Deal do Presidente Franklin D. Roosevelt. Efectivamente, já em 1933, acabado de chegar ao poder, referia o Presidente Americano que a configuração dos poderes de intervenção do Executivo na economia então existente podia não ser suficiente para fazer face ao auge da crise, daí que pudesse ter de pedir poderes de emergência para intervir na economia 8 . Pese embora tal pedido não tivesse tido lugar, o certo é que o legislador norte ‐americano alargou consideravelmente os poderes do Executivo, por via de leis como o Emergency Banking Relief Act de1933, aprovado pelo Congresso a 9 de Março de 1933 após 8 horas de intenso debate. Neste diploma o Cong resso não só declarou a existência de «uma grave emergência», como reconheceu a necessidade de uma reacção rápida para acorrer à situação de crise do sistema financeiro, tendo aprovado e confirmado a decisão do Presidente tomada anteriormente, sem base legal, de encerrar compulsivamente bancos na secção 1.ª do referido diploma, sendo que a sua se cção 2.ª conferiu ao Presidente poderes para regular, investigar e proibir, directamente ou por meio de quaisquer entidades reguladoras que designasse, transferências de crédito de instituições bancárias ou pagamentos efectuados por essas instituições, nos termos das regras e regulamentos elaborados pelo Presidente, durante o Estado de Emergência declarado pelo próprio Presidente, permitindo a secção 3.ª ao Secretário
7 Para uma breve panorâmica da Grande Depressão e das respostas do estado a essa situação v. Giulio Napolitano, “The Role of the State in (and after) the Financial Crisis: New Challenges for Administrative Law”, in Susan Rose ‐Ackerman e Peter L. Lindseth (Directores), Comparative administrative law, Edward Elgar Published Limited, Northampton, Massachusetts, USA, 2010, p. 569 e ss., sobretudo o ponto 1, bem como Ioannis Glinavos, Regulation and the role of law in economic crisis , 2009 disponível em http://ssrn.com/abstract=1425782 , pág. 4.
8 Discurso inaugural de Roosevelt em 1933, in Eric A. Posner e Adrian Vermeule, Crisis Governance in the Administrative State: the 9/11 and the Financial Meltdown of 2008, USA, Novembro de 2008, disponível em http://ssrn.com/abstract=1301164, pág. 38.
do Tesouro exigir a qualquer pessoa singular ou colectiva o pagamento e entrega de moedas, barras e certificados de ouro de que fossem proprietários às Finanças, se considerasse essa medida necessária à protecção do sistema monetário dos Estados Unidos, embora se exigisse o pagamento do valor equivalente dos bens entregues em outra forma de moeda corrente nos Estados Unidos . Dificilmente encontraríamos melhor paradigma da superação da concepção tradicional da legalidade do que estas normas, criadas para combater a excessiva especulação por parte das instituições bancárias, que se entendia ter criado as excessivas subidas dos mercados imobiliários e bolsistas durante os anos 20 e a subsequente crise 9 . Por um lado o legislador sancionou medidas de emergência do Executivo tomadas sem uma sólida base legal 10 , por outro lado conferiu ‐lhe poderes para designar entidades reguladoras do sector bancário à sua escolha e permitiu‐lhe até actuar na esfera da propriedade dos cidadãos quando entendesse estarem verificados certos pressupostos. A atribuição de poderes discricionários à Administração é particularmente clara na secção 3.ª do referido diploma, que dispõe que a exigência do pagamento e entrega de moedas ou barras ou certificados de ouro ou aos particulares será efectuada quando o « Secretário do Tesouro entender que tal é necessário para proteger o sistema monetário dos Estados Unidos», ou seja, a lei não definiu os pressupostos da aplicação da medida, deixando directamente à Administração a competência de ajuizar da conveniência da medida em causa, utilizando um conceito indeterminado: «a protecção do sistema monetário dos Estados Unidos». Efectivamente em abstracto é difícil de preencher este conceito, daí que, segundo a doutrina moderna, 11 só a Administração, perante cada caso concreto, está em condições de averiguar se ele se preenche ou não, daí que estejamos perante um conceito indeterminado, neste caso um conceito ‐ tipo 12 , que refere apenas um tipo difuso de situação, em relação ao qual os casos concretos são expressões, sendo que compete à Administração, em cada caso, encontrar a solução
9 Seguimos de perto Ioannis Glinavos, Regulation and the role of law in economic crisis , cit., pág.
10 Mark Aronson, “The Great Depression, this Depression, and Administrative Law”, in Federal Law Review, Volume 37, Número 165, University of New South Wales, 2009, disponível em http://ssrn.com/abstract=1512451 , pág. 196, refere que estas medidas foram aplicadas com base numa lei de 1917, portanto, da época da I Guerra Mundial, acrescentando que as decisões do Presidente Roosevelt foram em grande parte arbitrárias, o que confirma que as primeiras medidas do Executivo Americano tomadas em 1933 careciam de uma suficiente base legal, como afirmámos.
11 Sobre o enquadramento rigoroso destas situações v. Freitas do Amaral, Curso cit ., Vol. II, págs. 122 e ss., e Rogério Soares, Direito Administrativo , policopiado, Coimbra, s. d., págs. 72 ‐73 e 79 ‐80. Paulo Otero, in Legalidade e Administração Pública: O sentido da vinculação administrativa à juridicidade , Almedina, Coimbra, 2003, págs. 893 e ss., designa as normas que contêm estes conceitos de «normas legais em branco», referindo‐as como sintoma da «erosão da legalidade administrativa».
12 Utilizamos a expressão e a definição de Rogério Soares, na ob. e loc. cits. na nota anterior.
adequada, pelo que esta norma atribui ao Executivo poderes discricionários. Por outro lado vimos que a Secção 2.ª veio permitir ao Presidente disciplinar, por meio de regulamentos, os termos em que as entidades estaduais podiam intervir no sector bancário, ou seja, permite ‐se a substituição da lei pelo regulamento na previsão de certas matérias 13 . O caminho de superação da concepção tradicional da legalidade seguido pelas normas do Emergency Banking Relief Act, uma lei paradigmática do «direito administrativo da emergência», foi continuado pelo legislador norte ‐ americano no Banking Act de 1933, que regulou em termos mais definitivos a intervenção do Executivo no sector bancário norte ‐americano. Nesse diploma afirmou ‐ se o intuito de combate à especulação bolsista e de regular o uso de produtos financeiros por parte dos bancos. Por exemplo, na secção 11.ª (b) atribuiu ‐se ao Federal Reserve Board competência para regular a taxa de juro dos depósitos a prazo praticada em bancos me mbros da Reserva Federal, sendo que a secção 10.ª conferiu ao Federal Reserve Board competência para regular as transacções dos Bancos da Reserva Federal com banqueiros estrangeiros. Criou ‐se ainda, na secção 8.ª desse diploma, a Federal Deposit Insurance Corporation , cujos accionistas seriam bancos, e que teria competência para comprar, gerir e liquidar os activos de bancos encerrados, nomeadamente por decisão do Estado, tendo ainda a competência para garantir os depósitos dos bancos dos bancos membros do Federal Reserve System ou dos bancos que não fossem membros desse sistema, mas fossem accionistas da Federal Deposit Insurance Corporation da classe A, por meio de um Fundo Federal de Garantia dos Depósitos ( Temporary Federal Insurance De posit Fund ). 14 Em suma, foram atribuídos vastos poderes de regulação a entidades administrativas 15 . O intervencionismo estatal continuou a alargar ‐se com a II Guerra Mundial e em particular nas décadas seguintes a 1945 com o apogeu do Estado Social. Com efeito, os poderes assumidos pelos Executivos durante as situações referidas, apesar de configurados como temporários, não desapareceram com o fim das crises. Muito pelo contrário, as instituições criadas
13 Seguimos de perto Ana Raquel Gonçalves Moniz, A Recusa de Aplicação de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade, Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico ‐ Políticas, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, pág. 57.
14 Curiosamente, só poderiam ser membros da Federal Desposit Insurance Corporation os bancos que obtivessem certificado de que os seus activos eram suficientes para cumprir as suas obrigações perante os depositários e outros credores, segundo a referida secção 8.ª.
15 Sobre a legislação de outros países durante a Grande Depressão, que seguiu o exemplo dos Estados Unidos v. Mark Aronson, ob. cit ., págs. 170 e ss., e 186 e ss., que apresenta o quadro da legislação Britânica e dos países da Commonwealth, e refere, impressivamente, uma norma do Banking Act Australiano de 1947, que permitia ao Treasurer, transferir compulsivamente acções de bancos detidas na Austrália para o Commonwealth Bank, configurando este poder com significativa discricionaridade.
após 1929 tiveram um profundo impacto no direito administrativo, acentuando‐se a crença de que o Estado devia intervir económica e socialmente, sendo essa intervenção vista como um bem e não como um atropelo dos direitos dos cidadãos. Assim, o Estado Regulador e o Estado Administrativo desenvolveram ‐se rapidamente após 1945 16 . Com este desenvolvimento multiplicaram ‐se as situações que evidenciavam a clara superação da concepção tradicional da legalidade administrativa. Surgiu a chamada administração de prestação ou constitutiva , da qual se esperam medidas de programa social, e à qual se inadequa a ideia da Administração como mera executora da lei, daí que se desintegrasse o princípio da legalidade na concepção tradicional 17 , em particular no campo da reserva de lei. Desde logo, altera ‐se a concepção da reserva de Parlamento , dando‐se um considerável alargamento das áreas abrangidas pela lei, assumindo em muitos casos o Executivo poderes legislativos normais, daí que este problema se desloque para o campo do direito constitucional, regulando as relações entre dois ór gãos com competência legislativa. A reserva de lei entendida como reserva de função legislativa também se desintegra, deixando de se circunscrever ao campo da liberdade e propriedade dos cidadãos, dada a necessidade crescente de controlar a intervenção da Administração em cada vez mais áreas. Também se supera a re serva de lei entendida como reserva de direito , pois não só se admitem outras fontes de direito para além da lei, como princípios jurídicos, como se considera que a esfera do direito não se restringe ao campo dos direitos dos particulares, abrangendo outras matérias dignas de tutela face à actividade administrativa 18 . Passa a entender ‐se a reserva de lei como um campo em que se exige uma especial densidade normativa do legislador, sendo da exclusiva competência do legislador a determinação, pelo menos, do fim da actividade administrativa e das competências dos órgãos para a sua prossecução. A reserva de lei passa a ser entendida como base legal maior ou menor da actividade administrativa, o que não poderia deixar de se reflectir no campo do princípio da legalidade, passando a lei a ser não só limite , como pressuposto e fundamento da actividade administrativa 19 , ou seja, surge o princípio da precedência de lei . Assiste ‐se ainda a um alargamento do campo de aplicação do princípio da legalidade, face à necessidade de controlar a actividade da Administração que se libertava de velhas malhas; o princípio da legalidade passa a
16 Neste sentido, e em termos próximos v., p. ex., Giulio Napolitano, ob. e loc. cits. na nota 7,
ponto 2.2.
17 Sobre este ponto v. Rogério Soares, “Princípio da Legalidade e Administração Constitutiva” cit., loc. cit. na nota 1, págs. 178 e ss., e Ana Raquel Gonçalves Moniz, ob. cit., págs. 23 e ss.
18 Sobre a evolução do princípio da reserva de lei, ver Vieira de Andrade, “O Ordenamento Jurídico Administrativo Português”, loc. cit. na nota 4, pág. 38, que seguimos de perto.
19 V. de novo, Vieira de Andrade, ob. cit. na nota anterior, pág. 40.
aplicar ‐se não só à administração agressiva dos direitos dos particulares, mas também
à administração de prestação ou constitutiva 20 , referindo‐se até a ideia da reserva de
lei global , ou seja, que se estende a todas as matérias, embora em graus diversos 21 . Por outro lado alargam ‐se as fontes de direito que vinculam a Administração: esta encontra ‐se vinculada não só à lei como à Constituição e até a um conjunto de princípios jurídicos fundamentais, como o princípio da igualdade, o princípio da proporcionalidade e o princípio da justiça, que vinculariam a Administração mesmo no
uso de poderes discricionários, daí que hoje se afir me o princípio da juridicidade e não
o mero princípio da legalidade da Administração. E isto não decorre apenas dos dados
doutrinais, o direito positivo fundamenta claramente este entendimento. Por exemplo em Portugal, a Constituição da República de 1976, no actual artigo 112.º, n.º 7 consagra o princípio da precedência de lei em matéria regulamentar, obrigando os regulamentos a indicar a lei que define a competência objectiva e subjectiva para a sua emissão, consagrando no actual artigo 266.º, n.º 2 um conjunto de princípios gerais a que a Administração está subordinada 22 , afirmando o princípio da juridicidade, que é concretizado na lei ordinária nos artigos 2.º, n.º 5 e 3.º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo, que elencam vários princípios da actividade administrativa.
No entanto a superação da concepção tradicional da legalidade projectou ‐se com especial acuidade no campo da discricionariedade administrativa. Anteriormente a discricionariedade administrativa era vista como uma zona livre do direito, de liberdade natural, ou de poder originário da administração, em que ela actuaria livre de controlo judicial. Todavia, com as alterações resultantes dos acontecimentos que descrevemos, impôs‐se uma reponderação desta questão, tendo a discricionariedade passado a ser entendida como a concessão à Administração de poderes próprios para resolver casos concretos. Entende ‐se que, face à incompletude da lei na regulação de certas matérias e à utilização de conceitos indeterminados pela lei, como sucedeu com algumas normas da legislação norte ‐americana que analisámos, se justifica que a lei deixe à Administração a tarefa de, em concreto, delimitar o sentido e alcance de certas normas. Competirá à Administração nesses casos, não só a escolha do conteúdo da medida a adoptar, mas também a «determinação de factos e interesses relevantes, à apreciação e ponderação» desses interesses e a «concretização e harmonização dos
20 Sobre este ponto em particular, v. Freitas do Amaral, Curso cit ., Vol. II, págs. 64 e ss.
21 Neste sentido, v., p. ex., Vieira de Andrade, ob. cit. na nota 18, pág. 40.
22 Sobre estas normas v. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada , Vol. II, Artigos 108.º a 296.º, 4.ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, anotação XXX ao artigo 112.º, págs. 75 e ss., e anotações ao artigo 266.º, págs. 791 e ss.
diversos interesses públicos no caso a decidir» 23 , o que implica que se entenda a discricionariedade como uma «delegação feita pelo legislador ao agente para encontrar a solução para o caso concreto» 24 . E isto tem consequências ao nível do controlo judicial da actuação discricionária da Administração, pois nesses casos o controlo judicial atenua ‐se, não por se entender a discricionariedade como um espaço livre de direito, mas por se conceber esta como um espaço de conformação deixado à Administração, ou seja, a uma «matéria re servada ao 2.º poder» 25 , uma consideração que se acentua com o dado relevantíssimo ainda hoje, aventado por Rogério Soares 26 , de que o Poder Executivo passou a ter legitimidade democrática, ou seja, a sua formação resulta da vontade popular, daí que se torne a valorizar o papel do Poder Executivo na transformação da sociedade. Todavia, o controlo judicial dos actos discricionários atenua ‐se, mas não é inexistente. O tribunal, se não pode substituir o acto discricionário, pode controlar se esse acto não está vi ciado de incompetência, de desvio de poder, ou seja, do exercício do poder discricionário para um fim diverso do pensado pela lei, dado que a lei, como vimos, regula pelo menos estes dois aspectos do acto discricionário, sendo ainda possível sindicar os actos discricionários com base em erro de facto , ou seja, a inexistência ou falsidade dos pressupostos em que se baseou a actuação administrativa, ou com base em erro manifesto de apreciação , ou seja a avaliação ou qualificação errada da situação de facto pela Administração, sendo ainda possível sindicar os actos discricionários com base nos princípios jurídicos fundamentais da actividade administrativa, como o princípio da igualdade e o princípio da proporcionalidade. Em suma, se o controlo judicial dos actos discrionários se atenua com base na separação de poderes entre o administrador e o juiz, nem por isso os actos discricionários deixam de estar vinculados juridicamente, sendo su sceptíveis de serem sindicados judicialmente. 27 Por todas estas razões, considera ‐se a discricionariedade não um arbítrio, mas uma competência, ou uma função jurídica da Administração , que está obrigada nesses casos a encontrar a melhor solução para o interesse público, que pode não ser necessariamente apenas uma, mas que não se
23 Citamos expressões de Vieira de Andrade, ob. cit. na nota 18, pág. 44.
24 A expressão é de Rogério Soares, Direito Administrativo , cit. pág. 65.
25 Citamos Rogério Soares, “Administração Pública e Controlo Judicial”, in Revista de Legislação e de Jurisprudência , ano 127.º, n.º 3845, Coimbra Editora, Coimbra, Dezembro de 1994, págs. 226 e ss., sobretudo, pág. 228.
26 V. Rogério Soares, “Administração Pública e Controlo Judicial”, loc. cit . na nota anterior, pág.
27 Sobre o controlo judicial da discricionariedade administrativa, v. de Vieira de Andrade, ob. cit. na nota 18, pág. 46, e Freitas do Amaral, Curso cit., Vol. II, págs. 108 e ss., que seguimos de perto.
reconduz a um leque de medidas indiferentemente admissíveis. Trata ‐se de um espaço
de realização constitutiva do Direito pela Administração 28 .
Para finalizar o tratamento da evolução histórica do princípio da legalidade, referiremos um ponto, particularmente controverso no direito administrativo português: o fenómeno da deslegalização e a maior importância dos regulamentos enquanto fonte de direito administrativo. Sabe ‐ se que o regulamento se traduz num conjunto de normas jurídicas emanadas por um sujeito de direito administrativo no
exercício da função administrativa 29 , sendo certo que o regulamento pode limitar ‐se a complementar ou executar as previsões da lei, sendo nesse caso um regulamento complementar ou executivo, ou pode constituir a regulação inicial de uma determinada matéria, sendo nesse caso um regulamento independente . É justamente este último tipo de regulamento, que disciplina inicialmente certa matéria, que levanta problemas no que respeita ao princípio da legalidade, nomeadamente quanto ao princípio da precedência da lei. Na verdade, a lei, durante o século XX, cada vez mais permitiu que matérias cuja regulação cabia à lei passassem a ser disciplinadas por regulamentos, ou seja, deslocaram ‐se matérias do nível legal para o nível regulamentar. Trata ‐se do fenómeno da deslegalização , que é motivado não só pela incapacidade do legislador em prever tudo, como também por uma ideia de flexibilizar
a regulação de uma determinada matéria às exigências do interesse público, e
possibilitando uma maior intervenção de diversas entidades no seu processo de elaboração, o que implica uma acentuada perda de relevo da lei no campo do direito administrativo 30 , um fenómeno que é admissível entre nós, salvo quanto a matérias reservadas à lei 31 . No que respeita aos regulamentos independentes, coloca ‐se o problema de saber, em Portugal, se os regulamentos independentes do Governo violam o artigo 112.º, n.º 7 da Constituição, que impõe a indicação da lei que define a competência objectiva e subjectiva para a sua emissão. A este respeito afirma ‐se que o Governo, em Portugal, pode elaborar regulamentos independentes sem necessidade da existência de uma lei prévia habilitante, com base no artigo 199.º, alínea g) da Constituição, que confere ao Governo a competência de praticar os actos e
28 Neste sentido, v., por exemplo, Freitas do Amaral, Curso cit., Vol. II, págs. 88 e ss.
29 Usamos a noção de Afonso Queiró, “Teoria dos Regulamentos”, 1.ª parte, in Revista de Direito e de Estudos Sociais , Ano XXVII (1.ª série), n.ºs 1, 2, 3 e 4, págs. 1 e ss.
30 Sobre este ponto, e no mesmo sentido, v. Paulo Otero, Legalidade e Administração Pública cit., págs. 900 e ss., que seguimos de perto. V. ainda Freitas do Amaral, Curso cit., Vol. II, págs. 206 e ss.
31 Neste sentido, v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição Anotada cit.,, Vol. II, anotação XXV ao artigo 112.º, pág. 69, que referem que não obsta a este fenómeno o artigo 112.º n.º 5 da Constituição, desde que seja a lei a permitir que um regulamento venha a disciplinar no futuro certa matéria.
providências necessárias à satisfação das necessidades colectivas 32 , o que implica dispensar qualquer base legal para a elaboração desses regulamentos e possibilitar a «dinamização da ordem jurídica» e de adaptar a regulação de diversas matérias à ponderação de interesses cada vez mais complexos, na implementação de um programa de prossecução do interesse público, daí que se dispense a base legal desses regulamentos. 33 Independentemente da controvérsia desta questão, fora de dúvida é que a crescente importância dos regulamentos enquanto disciplina inicial de certas matérias demonstra uma clara crise da lei e uma erosão do princípio da legalidade tradicional. 34
Fica assim exposta, em traços gerais, a evolução do princípio da legalidade e da discricionariedade administrativa até aos nossos dias. Em grande parte a causa da crise da lei reside na mutação das exigências do interesse público, incumbindo à Administração uma maior responsabilidade na execução de programas de transformação social apenas esboçados pelo legislador 35 . Esta evolução foi clara durante o apogeu do Estado Social, caracterizado pela intervenção económica e social, ao contrário do abstencionismo do Estado Liberal. Todavia, sobretudo durante a década de 80, houve um regresso a ideias liberais, sendo executados programas de privatização e dando‐se uma retracção na regulação de certos sectores, afirmando‐se até que se chegou a estados de desregulação ainda mais claros do que a situação existente antes da Grande Depressão 36 . Esta situação duraria até à crise económica e
32 Neste sentido, v. Afonso Queiró, “Teoria dos Regulamentos”, loc. cit., pág. 15.
33 Note‐se que, no entanto, autores como Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição Anotada cit., Vol. II, anotação XXVIII ao artigo 112.º, págs. 72 e ss., e Freitas do Amaral, Curso cit., Vol. II, págs. 207 e ss., criticam esta possibilidade com base na sujeição dos regulamentos independentes ao princípio da legalidade, no text o do artigo 112.º, n.º 7 da Constituição, que não distingue quaisquer tipos de regulamentos, acrescentando ainda que a admissão de regulamentos independentes directamente fundados na Constituição tornaria desnecessária a competência legislativa normal ao Governo que é feita no artigo 198.º da Constituição. A doutrina contrária tende a referir que a função de dinamização da ordem jurídica que é desempenhada pelos regulamentos independentes seria frustrada com a recusa dos regulamentos independentes

References: artigo 112
 artigo 266
 artigo 112
 artigo 266
 artigo 112
 artigo 199
 artigo 112
 artigo 112
 artigo 112
 artigo 112
 artigo 198