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Timestamp: 2020-02-25 22:44:56+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 10.04.1997 - 2 BvL 45/92 - openJur
Beschluss vom 10.04.1997 - 2 BvL 45/92
BVerfG, Beschluss vom 10.04.1997 - 2 BvL 45/92
openJur 2011, 118493
Zur Verfassungsmäßigkeit einer räumlichen Beschränkung der Aufenthaltsgestattung für Asylbewerber und ihrer Strafbewehrung für Fälle wiederholter Zuwiderhandlung.
1. § 20 Absatz 1 Satz 1 und § 34 Absatz 1 Nummer 3 Buchstabe a) des Gesetzes über das Asylverfahren (Asylverfahrensgesetz -- AsylVfG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. April 1991 (Bundesgesetzblatt I Seite 869) waren mit dem Grundgesetz vereinbar.
2. Im übrigen ist die Vorlage unzulässig.
1. Vor dem Inkrafttreten des Asylverfahrensgesetzes galten für den Aufenthalt von Asylbewerbern die Regelungen des Ausländergesetzes in der Fassung vom 28. April 1965 - AuslG a.F. - (BGBl. I S. 353). Nach § 7 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 AuslG a.F. konnte die Aufenthaltserlaubnis räumlich beschränkt und mit Bedingungen und Auflagen versehen werden. Diese Regelungen galten auch für den Aufenthaltsstatus einer Duldung (§ 17 Abs. 1 Satz 2 AuslG a.F.). Daneben war nach näherer Maßgabe der §§ 39, 40 AuslG a.F. der Aufenthalt von asylsuchenden Ausländern in Sammellagern vorgesehen.
2. Das Gesetz über das Asylverfahren (AsylVfG) enthielt schon in der ursprünglichen Fassung vom 16. Juli 1982 (BGBl. I S. 946) in seinen §§ 19 Abs. 1, 20 Abs. 1 und 2 Regelungen über die Aufenthaltsgestattung und die räumliche Beschränkung des Aufenthalts für Asylantragsteller. § 25 AsylVfG bestimmte, unter welchen Voraussetzungen ein vorübergehendes Verlassen des Bereichs der Aufenthaltsgestattung zulässig war. Für Zuwiderhandlungen gegen die räumliche Beschränkung der Aufenthaltsgestattung sahen §§ 34 Abs. 1 Nr. 3, 35 AsylVfG Straf- und Ordnungswidrigkeitentatbestände vor.
Aufgrund mehrfacher Änderungen und Ergänzungen erhielten die Vorschriften schließlich die folgende hier maßgebliche Fassung (Bekanntmachung vom 9. April 1991, BGBl. I S. 869):
§ 19Aufenthalt
§ 20Aufenthaltsgestattung
(2) Die Aufenthaltsgestattung kann räumlich beschränkt und mit Auflagen versehen werden. Der Ausländer kann insbesondere verpflichtet werden,1. in einer bestimmten Gemeinde oder in einer bestimmten Unterkunft zu wohnen,2. in eine bestimmte Gemeinde oder eine bestimmte Unterkunft umzuziehen und dort Wohnung zu nehmen....
§ 25Vorübergehendes Verlassen des Aufenthaltsorts
§ 34Straftaten
(1) Mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer1. ...2. ...3. eine Zuwiderhandlung gegena) eine Aufenthaltsbeschränkung nach § 20 Abs. 1 Satz 1 oder eine Aufenthaltsbeschränkung aufgrund einer vollziehbaren Anordnung nach § 20 Abs. 1 Satz 2 oder 3, jeweils auch nach Maßgabe einer Rechtsverordnung nach § 25 Abs. 6 oder einer Erlaubnis nach § 25 Abs. 5, oderb) eine Aufenthaltsbeschränkung aufgrund einer vollziehbaren räumlichen Beschränkung der Aufenthaltsgestattung nach § 20 Abs. 2 Satz 1wiederholt;4. ...5. ...
§ 35Ordnungswidrigkeiten
(1) Ordnungswidrig handelt ein Ausländer, der1. einer Aufenthaltsbeschränkung nach § 20 Abs. 1 Satz 1 oder einer Aufenthaltsbeschränkung aufgrund einer vollziehbaren Anordnung nach § 20 Abs. 1 Satz 2 oder 3, jeweils auch nach Maßgabe einer Rechtsverordnung nach § 25 Abs. 6 oder einer Erlaubnis nach § 25 Abs. 5, oder2. einer Aufenthaltsbeschränkung aufgrund einer vollziehbaren räumlichen Beschränkung der Aufenthaltsgestattung nach § 20 Abs. 2 Satz 1zuwiderhandelt.
3. Regelungen, die mit den genannten Vorschriften im wesentlichen übereinstimmen, enthält das Asylverfahrensgesetz in seiner gegenwärtig geltenden Fassung vom 27. Juli 1993 (BGBl. I S. 1361) in den §§ 55 ff. und 85 f.
1. Soweit das vorlegende Gericht auch §§ 20 Abs. 2 Satz 1, 34 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b) AsylVfG a.F. zur Prüfung unterbreitet, ist seine Vorlage mangels Entscheidungserheblichkeit unzulässig. § 20 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG a.F. knüpft an die Regelung des § 20 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG a.F. an, die den Aufenthalt von Asylbewerbern kraft Gesetzes nur unter Beschränkung auf den Bezirk der Ausländerbehörde gestattet. Dieses Aufenthaltsrecht kann gemäß § 20 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG a.F. durch Einzelentscheidung der Ausländerbehörde weiter räumlich eingegrenzt werden. Weder der Begründung des Vorlagebeschlusses noch den beigefügten Akten des Ausgangsverfahrens läßt sich entnehmen, daß die für den Angeklagten des Ausgangsverfahrens seinerzeit zuständige Ausländerbehörde des Landkreises Marburg-Biedenkopf über die gesetzliche Beschränkung der Aufenthaltsgestattung hinaus eine weitere Eingrenzung nach § 20 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG a.F. verfügt hat. Die dem Angeklagten erteilten Bescheinigungen über die Aufenthaltsgestattung beschränkten seinen Aufenthalt auf den Landkreis Marburg- Biedenkopf; dessen Grenzen stimmen mit dem Bezirk der Ausländerbehörde überein. Die Staatsanwaltschaft hat ihre Antragsschrift vom 29. Januar 1992 allein auf eine wiederholte Zuwiderhandlung gegen eine Aufenthaltsbeschränkung nach § 20 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG a.F. gestützt. Erst in der Hauptverhandlung hat das vorlegende Gericht gemäß § 265 StPO darauf hingewiesen, "daß die in Betracht kommenden Vorschriften §§ 34 Abs. 1 Nr. 3 a, b AsylVfG ... lauten". Soweit in der Begründung des Vorlagebeschlusses von der vom Landkreis vorgenommenen Beschränkung die Rede ist, handelt es sich ersichtlich um ein - möglicherweise durch die Formulierung in den Bescheinigungen über die Aufenthaltsgestattung hervorgerufenes - Mißverständnis. Die in ihnen enthaltene "räumliche Beschränkung" gibt nur deklaratorisch die kraft Gesetzes bestehende Begrenzung der Aufenthaltsgestattung wieder. Danach kommt im Ausgangsverfahren eine Verurteilung nach den §§ 20 Abs. 2 Satz 1, 34 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b) AsylVfG a.F. nicht in Betracht.
Ob die Vorlage, soweit sie §§ 20 Abs. 1 Satz 1, 34 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe a) AsylVfG a.F. zur verfassungsrechtlichen Prüfung stellt, zulässig ist, kann gemäß § 24 Satz 1 BVerfGG offen bleiben (vgl. BVerfGE 78, 232 [244]; 80, 354 [358]). Denn die genannten Vorschriften waren offensichtlich mit dem Grundgesetz vereinbar.
1. §§ 20 Abs. 1 Satz 1, 34 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe a) AsylVfG a.F. haben nicht in das Grundrecht der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 104 GG) eingegriffen. Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG schützt die tatsächliche körperliche Bewegungsfreiheit im Rahmen der allgemeinen Rechtsordnung. Deshalb umfaßt sein Gewährleistungsinhalt von vornherein nicht eine Befugnis, sich unbegrenzt überall aufhalten und überall hin bewegen zu dürfen (vgl. BVerfGE 94, 166 [198]). Mithin betreffen die Asylantragstellern auferlegten räumlichen Beschränkungen ihrer Aufenthaltsgestattung allein das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG.
a) Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit in umfassendem Sinne. Sie steht aber insbesondere unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung, zu der alle formell und materiell verfassungsmäßigen Gesetze gehören (vgl. BVerfGE 6, 32 [36 ff.]; 80, 137 [152 f.]). Ist - wie hier - durch die gesetzliche Beschränkung der freien Persönlichkeitsentfaltung ein unantastbarer Bereich privater Lebensgestaltung (vgl. dazu BVerfGE 6, 32 [41]) nicht beeinträchtigt, muß jedermann staatliche Maßnahmen hinnehmen, die im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes getroffen werden (vgl. BVerfGE 32, 373 [379]; 54, 143 [146 f.]; 80, 137 [153]). Das vom Gesetzgeber eingesetzte Mittel muß geeignet und erforderlich sein, um den erstrebten Zweck zu erreichen (vgl. BVerfGE 90, 145 [172 f.]). Ferner darf der mit der Beschränkung verbundene Eingriff nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen und den Betroffenen nicht übermäßig oder unzumutbar belasten (vgl. BVerfGE 30, 292 [316]; 90, 145 [173]; 92, 262 [273]).
aa) Die Regelungen über die Aufenthaltsbeschränkung für Asylantragsteller sind Teil eines Bündels von Maßnahmen, mit denen der Gesetzgeber auf das Ansteigen der Asylbewerberzahlen seit Mitte der 70er Jahre reagiert hat (vgl. BTDrucks 9/875, S. 12 f.; vgl. zuvor schon § 4 des Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 16. August 1980, BGBl. I S. 1437). Einer räumlichen Beschränkung der Aufenthaltsgestattung maß der Gesetzgeber besondere sicherheits- und ordnungspolitische, aber auch sozial- und arbeitsmarktpolitische Bedeutung zu (vgl. die Äußerung des Bundesrats anläßlich der Anrufung des Vermittlungsausschusses im Gesetzgebungsverfahren zum Asylverfahrensgesetz 1982, BTDrucks 9/1705, S. 6). Asylantragsteller sollten für die Zwecke ihres Verfahrens an einem bestimmten Ort jederzeit erreichbar sein, die Erledigung der Asylanträge sollte dadurch beschleunigt werden; ferner sollten durch die Aufenthaltsbeschränkung die mit der Aufnahme von Asylbewerbern für Länder und Kommunen verbundenen Lasten, insbesondere bei der Gewährung von Sozialhilfe, gleichmäßig verteilt werden (vgl. etwa Gusy in: Otto Benecke Stiftung [Hrsg.], Politische Betätigung von Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland [1987], S. 15 [32]).
bb) § 20 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG a.F. verbot jedes - auch das nur kurzfristige - Verlassen des gesetzlich bestimmten Aufenthaltsbereichs (vgl. zu dieser Auslegung BVerwG, NVwZ 1986, S. 133 f.; Kanein/Renner, Ausländerrecht [5. Aufl.], § 20 AsylVfG, Rn. 6 f.). Die sich aus dieser strikten Aufenthaltsbeschränkung ergebenden Folgen konnten indes nach Maßgabe des § 25 AsylVfG a.F. gemildert werden. Nach § 25 Abs. 1 AsylVfG a.F. konnte dem Ausländer das vorübergehende Verlassen des Bereichs der Aufenthaltsgestattung aus zwingenden Gründen oder zur Vermeidung einer unbilligen Härte erlaubt werden. Insbesondere durch das Kriterium der "unbilligen Härte" sowie mit Hilfe des der Ausländerbehörde für die Erteilung von Erlaubnissen eingeräumten Ermessens war es möglich, auf die berechtigten Belange der einzelnen Asylantragsteller angemessen Rücksicht zu nehmen (vgl. dazu des näheren Hailbronner, Ausländerrecht [2. Aufl. 1989], Rn. 1356 ff.). Für die Wahrnehmung von Terminen bei Bevollmächtigten, beim Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen und bei Organisationen, die sich mit der Betreuung von Flüchtlingen befassen, sah die Sollvorschrift des § 25 Abs. 2 AsylVfG a.F. die Erteilung der Erlaubnis vor. Termine bei Behörden und Gerichten, bei denen das persönliche Erscheinen erforderlich war, konnte der Asylbewerber gemäß § 25 Abs. 3 AsylVfG a.F. ohne besondere Erlaubnis wahrnehmen. Hatte das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge eine ihm günstige Sachentscheidung über den Asylantrag getroffen, so konnte der Asylbewerber den Bereich der Aufenthaltsgestattung ohne Erlaubnis vorübergehend verlassen, auch wenn die Entscheidung noch nicht unanfechtbar war (§ 25 Abs. 4 AsylVfG a.F.). Weitere Regelungen zur flexiblen Ausgestaltung der Aufenthaltsgestattung enthielt § 25 Abs. 5 und 6 AsylVfG a.F.
Eine räumliche Beschränkung der Aufenthaltsgestattung mag einzelne Asylbewerber nicht davon abhalten können, sich den Behörden zu entziehen. Daraus folgt jedoch nicht, daß die Zwecke der Regelung generell nicht zu verwirklichen wären. Ein Mittel ist bereits dann geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann (vgl. BVerfGE 63, 88 [115]). Es ist nicht erforderlich, daß der Erfolg in jedem Einzelfall auch tatsächlich erreicht wird oder jedenfalls erreichbar ist; die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfGE 67, 157 [175]).
Die Bestimmungen, die dem Asylantragsteller erlauben, sein Asylverfahren betreffende Termine außerhalb des räumlichen Bereichs der Aufenthaltsgestattung wahrzunehmen und damit sein Asylbegehren zu verfolgen (§ 25 Abs. 2 und 3 AsylVfG a.F.), stellen sicher, daß die räumliche Beschränkung der Aufenthaltsgestattung die Durchsetzung eines bestehenden Asylanspruchs (Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG a.F., jetzt: Art. 16a Abs. 1 GG) nicht hindert (vgl. dazu BVerfGE 94, 166 [199 f.]). Weitergehende Einschränkungen der Befugnis des Gesetzgebers, das vorläufige Bleiberecht der Asylantragsteller während der Dauer des vorgeschriebenen Prüfungs- und Feststellungsverfahrens durch räumliche Beschränkungen der Aufenthaltsgestattung auf den Bereich der jeweiligen Ausländerbehörde (§ 20 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG a.F.) auszugestalten, ergeben sich aus dem Asylgrundrecht nicht. Im übrigen stellt auch das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (GFK) keine strengeren Anforderungen: Art. 26 GFK gilt nur für Personen, die bereits unanfechtbar als politisch Verfolgte anerkannt sind (vgl. BVerfGE 80, 182 [187 f.]). Art. 31 Abs. 2 Satz 1 GFK hingegen gestattet den vertragsschließenden Staaten, den Flüchtlingen bis zur Klärung ihres Status die für "notwendig" erachteten Beschränkungen beim Wechsel des Aufenthaltsorts aufzuerlegen.
b) Das Strafrecht wird als "ultima ratio" des Rechtsgüterschutzes eingesetzt, wenn ein bestimmtes Verhalten über sein Verbotensein hinaus in besonderer Weise sozialschädlich und für das geordnete Zusammenleben der Menschen unerträglich, seine Verhinderung daher besonders dringlich ist (vgl. BVerfGE 88, 203 [258]). Wegen des in der Androhung, Verhängung und Vollziehung von Strafe zum Ausdruck kommenden sozialethischen Unwerturteils kommt dem Übermaßverbot als Maßstab für die Überprüfung einer Strafnorm besondere Bedeutung zu (vgl. dazu BVerfGE 90, 145 [185]; 92, 277 [326]). Es ist aber grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, den Bereich strafbaren Handelns verbindlich festzulegen. Dabei geht das Bundesverfassungsgericht davon aus, daß es einen Grenzbereich zwischen kriminellem Unrecht und Ordnungsunrecht gibt, daß in diesem Bereich zwischen den genannten Erscheinungsformen des Unrechts nur graduelle Unterschiede bestehen und daß es demgemäß Sache des Gesetzgebers ist, hier die Grenzlinie im einzelnen festzulegen. Ihm ist hier ein nicht unerheblicher Spielraum eigenverantwortlicher Bewertung einzuräumen (vgl. BVerfGE 80, 182 [186]).
Eine unter solchen Umständen "wiederholte" Zuwiderhandlung gegen die Aufenthaltsbeschränkung mit Strafe zu bedrohen, ist zur Durchsetzung der mit der Regelung verfolgten Zwecke nicht nur geeignet und erforderlich; auch das Übermaßverbot ist nicht verletzt. Die strafrechtliche Sanktion hat die wirkungsvolle Durchsetzung des öffentlichen Interesses daran im Auge, unkontrollierte Bewegungen der in großer Zahl in der Bundesrepublik Deutschland befindlichen Asylbewerber zu verhindern und sicherzustellen, daß sie sich jederzeit zur Verfügung der Behörden und Gerichte halten (vgl. BTDrucks 9/875, S. 26 [zu § 32 des Entwurfs eines Asylverfahrensgesetzes]). Dabei ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, daß strafwürdiges Unrecht erst bei wiederholtem Verstoß vorliegt (vgl. BTDrucks 9/1630, S. 27 [zu §§ 30, 31 des Entwurfs]). In einem solchen Fall liegt das mit der Anwendung des Strafrechts ausgesprochene sozialethische Unwerturteil nicht außerhalb des dem Gesetzgeber eingeräumten weiten Spielraums eigenverantwortlicher Bewertung.
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