Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F18-11-2004-1A-145-2004
Timestamp: 2016-10-26 21:20:04+00:00

Document:
1A.145/2004 (18.11.2004)
1A.145/2004 /col
MM. les Juges Aemisegger, Pr�sident de la Cour et Pr�sident du Tribunal f�d�ral, Aeschlimann, Reeb, F�raud et Eusebio.
intim�, repr�sent� par Me Rapha�l Dall�ves, avocat,
ordre de tir visant la louve de "Pontimia" dans le Zwischberfental; d�cision d'irrecevabilit�,
recours de droit administratif contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton du Valais du 29 avril 2004.
Le loup (canis lupus) est une esp�ce prot�g�e (Annexe II � la Convention relative � la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe, entr�e en vigueur pour la Suisse le 1er juin 1982, RS 0.455; art. 2 de la loi f�d�rale sur la chasse et la protection des mammif�res et oiseaux sauvages, du 20 juin 1986, - LChP, RS 922.0, mis en relation avec l'art. 7 al. 1 de la m�me loi). Aux termes de l'art. 12 LChP, les cantons peuvent ordonner ou autoriser en tout temps des mesures contre certains animaux prot�g�s, lorsqu'ils causent des d�g�ts importants; seuls des personnes titulaires d'une autorisation de chasser ou des organes de surveillance peuvent �tre charg�s de l'ex�cution de ces mesures (al. 2). Le Conseil f�d�ral peut d�signer des esp�ces prot�g�es pour lesquelles la comp�tence d'ordonner ces mesures appartient � l'Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage (ci-apr�s: l'Office f�d�ral; al. 2bis). A teneur de l'art. 10 al. 1 let. a de l'ordonnance sur la chasse (OChP; RS 922.01), la Conf�d�ration prend � sa charge 80% des frais d'indemnisation pour les d�g�ts caus�s par des loups. L'Office f�d�ral �tablit des conceptions applicables aux esp�ces animales vis�es � l'al. 1; ces conceptions contiennent notamment des principes r�gissant la protection, le tir ou la capture des animaux, la pr�vention et la constatation des d�g�ts, ainsi que le versement d'indemnit�s pour les mesures de pr�vention (art. 10 al. 6 OChP).
En application de l'art. 12 al. 2bis LChP, l'Office f�d�ral a, le 8 avril 2002, �labor� un document intitul� "Concept Loup Suisse" (ci-apr�s: CLS). Il en a adopt� une version mise � jour le 21 juillet 2004.
Se fondant sur le constat qu'au cours des derni�res ann�es des loups en provenance d'Italie et de France ont fait des incursions en Suisse et caus� parfois d'importants dommages aux troupeaux, le CLS a notamment pour but de concilier la pr�sence du loup comme esp�ce prot�g�e et les besoins de l'homme, notamment la protection de ses activit�s (agriculture, chasse, loisirs, tourisme) et de ses troupeaux. Le CLS pr�voit la mise sur pied de commissions intercantonales et de groupes de travail. Lorsqu'un loup cause des dommages insupportables, les autorit�s cantonales comp�tentes peuvent, apr�s consultation de la commission intercantonale concern�e, accorder une autorisation de tir sp�cifique. Pour faire abattre le loup, le service cantonal comp�tent mandate un organisme de surveillance ou une personne autoris�e � chasser. Le tir doit �tre effectu� � l'int�rieur du p�rim�tre des dommages. La dur�e de l'autorisation est limit�e � soixante jours; elle peut �tre prolong�e par p�riodes de trente jours (ch. 3.4.4 CLS dans sa version du 8 avril 2002, ch. 4.4 dans sa version du 21 juillet 2004).
Entre le 12 et le 27 juillet 2002, vingt-six moutons ont �t� tu�s sur les alpages de Pontimia et d'Obers Irgeli, dans la vall�e de Zwischbergen. Le 9 ao�t 2002, le Chef du service de la chasse, de la p�che et de la faune du canton du Valais a ordonn� le tir du "grand canid�" (loup ou chien) qui avait caus� ces d�g�ts. Des analyses effectu�es ult�rieurement ont r�v�l� qu'il s'agissait d'une louve provenant d'Italie.
Le 21 mars 2003, un mouton a �t� tu� dans la vall�e de Zwischbergen par le m�me animal. Le 7 mai 2003, l'autorit� cantonale a maintenu l'autorisation de tir du 9 ao�t 2002.
La Fondation WWF Suisse (ci-apr�s: la Fondation) a entrepris devant le Conseil d'Etat du canton du Valais la d�cision du 7 mai 2003, dont elle a demand� l'annulation, ainsi que la constatation que l'autorisation de tir du 9 ao�t 2002 �tait caduque. Le 10 d�cembre 2003, le Conseil d'Etat a d�clar� irrecevables le recours et la demande de constatation. Il a consid�r� en bref que l'autorisation de tir ne constituait pas une d�cision attaquable, mais une simple mesure d'ex�cution de l'art. 12 LChP.
Par arr�t du 29 avril 2004, le Tribunal cantonal du canton du Valais a admis le recours form� le 2 f�vrier 2004 par la Fondation contre le prononc� du 10 d�cembre 2003 qu'il a annul� en renvoyant la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle d�cision au fond. Il a consid�r�, en bref, que l'abattage du loup relevait d'une t�che f�d�rale au sens de l'art. 2 LPN; l'autorisation y relative constituait une d�cision au sens de l'art. 5 PA.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, le Conseil d'Etat demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal cantonal et de rejeter d�finitivement le recours du 2 f�vrier 2004. Il invoque l'art. 5 PA.
Le Tribunal cantonal a renonc� � se d�terminer. La Fondation conclut principalement � l'irrecevabilit� du recours, subsidiairement � son rejet. L'Office f�d�ral a produit des observations.
Invit� � r�pliquer, le Conseil d'Etat a maintenu ses conclusions.
1.1 Selon les art. 97 et 98 let. g OJ, mis en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les d�cisions des autorit�s cantonales de derni�re instance et qui sont fond�es sur le droit f�d�ral - ou qui auraient d� l'�tre - pour autant qu'aucune des exceptions pr�vues aux art. 99 � 102 OJ ou dans la l�gislation sp�ciale ne soit r�alis�e (ATF 129 II 183 consid. 3.1 p. 186; 128 I 46 consid. 1b/aa p. 49, et les arr�ts cit�s).
Le litige porte sur la question de savoir si l'autorisation de tir selon le CLS est une d�cision au sens de l'art. 5 PA et si elle rel�ve des t�ches f�d�rales au sens de l'art. 2 LPN, ce qui ouvrirait la voie du recours aux organisations nationales de protection de la nature selon l'art. 12 al. 1 LPN. En r�pondant par l'affirmative et en reconnaissant � la Fondation intim�e le droit de contester au fond l'autorisation de tir, le Tribunal cantonal a statu� en application du droit public f�d�ral. L'arr�t attaqu� d�termine les droits de l'intim�e dans la proc�dure; il pr�sente � cet �gard les traits d'une d�cision au sens de l'art. 5 PA, attaquable par la voie du recours de droit administratif (cf. ATF 128 II 156 consid. 1a p. 158).
1.2 Le Tribunal cantonal a annul� la d�cision du Conseil d'Etat qui n'�tait pas entr� en mati�re sur le recours de la Fondation et renvoy� la cause � cette autorit� pour qu'elle traite l'affaire au fond. Un arr�t de renvoi qui contient des instructions imp�ratives destin�es � l'autorit� inf�rieure et met fin � la proc�dure sur les points tranch�s dans les consid�rants, doit �tre consid�r� comme une d�cision finale (ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291; 120 Ib 97 consid. 1b p. 99; 118 Ib 196 consid. 1b p. 198; 117 Ib 325 consid. 1b p. 327, et les arr�ts cit�s). D�pos� dans le d�lai de 30 jours d�s la r�ception de la d�cision, le recours est ainsi recevable au regard des art. 101 let. a et 106 al. 1 OJ.
1.3 Aux termes de l'art. 103 OJ, la qualit� pour agir par la voie du recours de droit administratif est reconnue � quiconque est atteint par la d�cision attaqu�e et a un int�r�t digne de protection � ce qu'elle soit annul�e ou modifi�e (let. a); aux d�partements f�d�raux ou � la division comp�tente de l'administration f�d�rale, dans certains cas d�termin�s (let. b); � toute autre personne, organisation ou autorit� � laquelle la l�gislation f�d�rale accorde le droit de recours (let. c).
Le Conseil d'Etat ne peut se pr�valoir de l'art. 103 let. b OJ, qui ne concerne que les autorit�s f�d�rales (cf. ATF 127 II 32 consid. 1 p. 35/ 36). Il ne pr�tend pas davantage que la LChP lui accorderait un droit de recours contre les d�cisions de derni�re instance cantonale relatives � l'application de cette loi; il ne saurait partant fonder sa qualit� pour agir sur l'art. 103 let. c OJ (ATF 123 II 371 consid. 2a p. 373/374, 425 consid. 2a et b p. 427).
Il reste � examiner ce qu'il en est au regard de l'art. 103 let. a OJ. M�me si cette disposition concerne au premier chef les personnes priv�es, la jurisprudence reconna�t exceptionnellement aux autorit�s et collectivit�s publiques la qualit� pour agir au regard de cette disposition, lorsqu'elles sont touch�es par la d�cision attaqu�e directement et de la m�me mani�re qu'un particulier, dans sa situation mat�rielle ou juridique (ATF 125 II 192 consid. 2a/aa p. 184; 124 II 409 consid. 1e/ bb p. 417; 123 II 371 consid. 2b p. 374, 425 consid. 3a p. 427/428, 542 consid. 2d p. 544/545). Tel est le cas notamment lorsque l'autorit� ou la collectivit� concern�e agit pour la sauvegarde de son patrimoine administratif ou financier (ATF 125 II 192 consid. 2a/aa p. 194; 124 II 409 consid. 1e/bb p. 417/418; 123 II 371 consid. 2b p. 374, 425 consid. 3a p. 427/428, 542 consid. 2d p. 545).
Peut �galement agir selon l'art. 103 let. a OJ la collectivit� qui, agissant dans le cadre de la puissance publique, est touch�e dans son autonomie et dispose d'un int�r�t digne de protection � l'annulation ou � la modification de la d�cision attaqu�e (ATF 125 II 192 consid. 2a/aa p. 194; 124 II 409 consid. 1e/bb p. 418; 123 II 371 consid. 2b p. 374, 425 consid. 3a p. 427/428, 542 consid. 2d p. 545), par exemple en tant que cr�anci�re d'un �molument (ATF 119 Ib 389 consid. 2e p. 391), b�n�ficiaire d'une subvention (ATF 122 II 382 consid. 2b p. 383), titulaire d'une comp�tence en mati�re de police des constructions (ATF 117 Ib 111 consid. 1b p. 113), lorsqu'elle pr�voit de cr�er une installation sportive ou une d�charge, ou lorsqu'elle ordonne des mesures de protection des eaux (ATF 123 II 371 consid. 2c p. 374/375, 425 consid. 3a p. 428).
L'int�r�t financier de l'Etat ne suffit pas, � lui seul, pour lui conf�rer la qualit� pour recourir au sens de l'art. 103 let. a OJ. De m�me, l'int�r�t � une application correcte et uniforme du droit f�d�ral n'est pas d�terminant (ATF 125 II 192 consid. 2a/aa p. 194/195; 124 II 409 consid. 1e/bb p. 418; 123 II 371 consid. 2d p. 375/376, 425 consid. 3b p. 428, 542 consid. 2e p. 545). L'autorit� d�bout�e dans la proc�dure de recours n'est ainsi pas recevable � agir (ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 418; 123 II 371 consid. 2d p. 375). Partant, la collectivit� ne saurait pr�tendre d�fendre une conception juridique d�termin�e, dans un domaine de sa comp�tence, qui contredit celle de l'autorit� de recours (ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 418; 123 II 371 consid. 2d p. 375/376, 542 consid. 2f p. 545, et les arr�ts cit�s). Dans une affaire ayant trait � l'�galit� des salaires entre employ�s de l'administration cantonale, le Tribunal f�d�ral a admis exceptionnellement que le canton en tant qu'employeur agisse par la voie du recours de droit administratif contre une d�cision du tribunal cantonal sup�rieur (ATF 124 II 409 consid. 1e/dd p. 419).
Le Conseil d'Etat tire son droit de recourir du fait que le canton est tenu de r�parer une partie des dommages caus�s par le loup (soit 20%, le solde �tant mis � la charge de la Conf�d�ration; art. 10 al. 1 let. a OChP), qu'il est destinataire de l'autorisation de tir et charg� de certaines mesures � l'encontre des animaux prot�g�s provoquant des d�g�ts, selon la LChP.
L'arr�t attaqu� porte uniquement sur une question de proc�dure, par rapport � laquelle les int�r�ts all�gu�s ne sont pas d�terminants. La d�marche du Conseil d'Etat vise en effet � soumettre au Tribunal f�d�ral la question de la nature juridique de l'autorisation de tir et de l'�tendue des t�ches f�d�rales au sens de l'art. 2 LPN, dans le but de faire infirmer la solution retenue par le Tribunal cantonal et r�tablir la d�cision rendue en premi�re instance cantonale. Ce litige porte sur l'application du droit f�d�ral, en relation avec laquelle le Conseil d'Etat ne peut faire valoir aucun int�r�t � recourir au sens de l'art. 103 let. a OJ, sur le vu de la jurisprudence qui vient d'�tre rappel�e. Que le canton soit charg� de l'ex�cution du droit f�d�ral ne lui conf�re pas, ipso facto, la qualit� pour agir.
1.4 Le recours est ainsi irrecevable. Il n'y a pas lieu de pr�lever des frais (art. 156 OJ). L'Etat du Valais versera � la Fondation intim�e une indemnit� pour ses d�pens (art. 159 OJ).
L'Etat du Valais versera � la Fondation WWF une indemnit� de 2000 fr. pour ses d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux parties et au Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'� l'Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage.

References: art. 2
 art. 97
 art. 99
 ATF 
 art. 101
 ATF 
 art. 10