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Timestamp: 2020-01-22 00:35:06+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 140 del 15/07/2010
Dictamen : 140 del 15/07/2010
Consultante: Kattya Rodriguez Araica
Cargo: Directora General de Migración
C-140-2010
Kattya Rodriguez Araica
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto a.i., doy respuesta a su oficio AJ-02046-2009-AC de 4 de setiembre de 2009 mediante el cual se nos solicita el dictamen preceptivo y favorable, exigido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en orden a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que le reconoce a la señora XXX el derecho a recibir un plus salarial por concepto de prohibición.
a. Mediante oficio AJ-538-2006 de 29 de agosto de 2006, la Dirección General de Servicio Civil, en atención a una consulta expresa de la Jefatura de Gestión de Recursos Humanos de la Dirección General de Migración, estableció que efectivamente la Ley Contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública establecía la posibilidad legítima de reconocer un plus salarial del 65% a los directores del área financiera. Lo anterior por concepto de la prohibición establecida en los numerales 14 y 15 de ese instrumento legal. Es importante resaltar que la consulta expresamente se refería a la posibilidad de reconocer ese plus salarial a la Directora del Área Financiera de la Dirección General de Migración, puesto ostentado en ese momento por la señora XXX. (Ver folios 53 a 54 del expediente administrativo.)
b. Mediante oficio GRG-STRC-1486-04-08 de 16 de abril de 2008, la Jefatura de la Gestión de Recursos Humanos de la Dirección General de Migración rindió un informe detallado sobre las circunstancias bajo las cuales se habría otorgado el incentivo de prohibición a la señora XXX, quien entonces ejercía el puesto de la Jefatura de la Gestión de Recursos Financieros. Al efecto, el informe presentado detalla que el incentivo fue otorgado en razón del oficio AJ-538-2006 de 29 de agosto de 2006, emitido por la Dirección General de Servicio Civil. Oficio que admitía la posibilidad de que al Director del Área Financiera se le reconociera el plus salarial de un 65% establecido por la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. No obstante, en este mismo oficio, la Jefatura de la Gestión de Recursos Humanos afirma que, en su criterio, no existe fundamento jurídico para el reconocimiento del plus salarial por concepto de prohibición. Al efecto, se transcribieron sendos criterios de la Contraloría General de la República. Finalmente este informe subraya que la señora XXX ha sido traslada en propiedad al Instituto Costarricense de Turismo desde 1 de mayo de 2008. (ver folios 59-61 del expediente administrativo.)
c. Mediante oficio SI-85-2008 de 12 de mayo de 2008, la Dirección General de Servicio Civil informa, en atención a una nueva consulta de parte de la Dirección General de Migración, que con fundamento en los pronunciamientos de la Contraloría General de la República, solamente los directores administrativos pueden recibir el plus salarial previsto en el numeral 15 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. (Ver folios 53 a 64 del expediente administrativo.)
d. Por resolución D. JUR 412-2008-LGS, dictada a las 8:00 horas del 11 de julio de 2008, la Dirección General de Migración ordena iniciar un procedimiento administrativo de cobro contra la señora XXX. Asimismo se designa como órgano director de ese procedimiento de cobro a la señora Cindy Molina Mora, Subjefe del Departamento Legal. Se le comunica a la señora XXX que el expediente administrativo se encuentra disponible en el Departamento Legal. Luego se convoca a la señora XXX para comparecer en una audiencia oral y privada el día 11 de agosto de 2008 a las 10 de la mañana. Esta resolución fue comunicada a la afectada el día 5 de agosto de 2008. (Ver folios 71 y 72 del expediente administrativo.)
e. Mediante resolución D.JUR-449-2006-CMM de las 8:45 horas del 5 de agosto de 2008, el órgano director reprogramó la audiencia oral y privada para el día 28 de agosto de 2008. Esta resolución fue comunicada el día 5 de agosto de 2008. (ver folios 73 del expediente administrativo.)
f. El día 28 de agosto de 2008 se celebró la audiencia oral y privada, La señora XXX rindió declaración. En esta declaración, la señora XXX explicó que el reconocimiento del plus salarial por prohibición se hizo con fundamento en los oficios de la Dirección General de Servicio Civil que así lo reconocían. (Ver folios 74 al 78 del expediente administrativo.)
g. Mediante resolución D.JUR-728-2008-AC de 10 de noviembre de 2008, el Director General de Migración sustituyó al órgano director, nombrando al efecto a Allen Calderón Esquivel. Esto en razón a la licenciado por incapacidad por maternidad de la señora XXX. (Ver folio 79 del expediente administrativo.)
h. Mediante resolución D.JUR-0075-2009-AC de 5 de febrero de 2009 resolvió dejar sin efecto la acción de personal N:° 706004-188 mediante la cual se le habría reconocido el plus salarial por prohibición a la señora XXX. (ver folios 80 a 81 del expediente administrativo.)
i. La señora XXX presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución de 5 de febrero de 2009. (ver folios 92 al 133 del expediente administrativo.)
j. El recurso fue resuelto mediante resolución D.JUR-371-2009-AC de las 8:30 horas del 6 de agosto de 2009. Resolución que ordenó revocar la resolución de 5 de febrero y remitir el expediente a la Procuraduría General de la República para que emitiera el dictamen preceptivo y favorable. (Ver folios 134 a 150 del expediente administrativo.)
Examinadas las actuaciones que constan en el expediente administrativo, este Órgano Superior Consultivo considera que no es posible rendir el dictamen favorable necesario para declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta sobre la cual versa este asunto. Lo anterior por las razones que de seguido se exponen.
El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) otorga a la Administración la potestad de anular, de oficio y por sus propios medios, sus propios actos declarativos de derechos. Pero esta potestad se encuentra circunscrita a aquellas situaciones en que los actos a anular se encuentren viciados con defectos, de un extremo, graves y trascendentes, y luego que sean también evidentes y manifiestos.
Una vez expuesta las anteriores consideraciones generales sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, nos abocaremos a pronunciarnos, en forma concreta, sobre la resolución objeto de consulta. Los calificativos del "evidente y manifiesta" de acuerdo con la intención del legislador, y de reiterados dictámenes de esta Procuraduría, deben entenderse en el sentido de una nulidad harto notoria, patente, la que siempre aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.
Ahora bien, en el caso concreto, el acto acusado de nulidad es aquel a través del cual se le reconoció, en su momento, a la señora XXX el derecho a percibir un plus salarial por concepto de prohibición. Plus salarial que equivalía al 65% de su salario base.
De acuerdo con el informe GRG-STRC-1486-04-08 de 16 de abril de 2008, elaborado por la Jefatura de la Gestión de Recursos Humanos de la Dirección General de Migración, la decisión de reconocer un plus salarial del 65% por prohibición tuvo por fundamento, en principio, los artículos 14 y 15 de la Ley Contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito en la función pública (LCEIFP). Normas que establecen una compensación económica por prohibición a diversos cargos públicos y funcionarios públicos.
Debe también indicarse que de acuerdo con el mismo informe GRG-STRC-1486-04-08, la decisión de la Administración – en orden a reconocer la respectiva compensación a la señora XXX– se formalizó previa consulta a la Dirección General de Servicio Civil, la cual a través de su Asesoría Jurídica dictaminó que los artículos 14 y 15 LCEIFP, constituían asidero suficiente para reconocer a un Director del Área Financiera el derecho a la compensación por prohibición. Esto según dictamen AJ-538-2006 de 29 de agosto de 2006 elaborado por la Asesoría Jurídica de la Dirección de Servicio Civil.
Es importante puntualizar que el dictamen AJ-538-2006 de 29 de agosto de 2006 consideró que un director del Área Financiera constituía puesto asimilable dentro de la categoría general de directores de departamento. Esto para efectos de los artículo 14 y 15 LCEIFP, normas que reconocen el derecho a la compensación por prohibición a los “…directores y subdirectores de departamento y los titulares de proveeduría del sector público….”. Esto amén de otros puestos y cargos públicos.
Sin embargo, en el informe GRG-STRC-1486-04-08 se indica que existen sendos pronunciamientos de la Contraloría General de la República que han delimitado el sentido de los artículos 14 y 15 LCEIFP indicando que este régimen de prohibición – compensación incluida – solamente es aplicable a los directores administrativos que desempeñen función administrativa o que ejerzan las funciones de proveeduría institucional. Es decir que de acuerdo con el informe GRG-STRC-1486-04-08, el motivo del acto de reconocimiento de la prohibición de la señora XXX se encontraría viciado por nulidad absoluta. Esto toda vez que la señora XXX detentaba el puesto de Directora Financiera.
Empero, debe denotarse que la determinación del alcance de los artículos 14 y 15 LCEIFP – en el sentido de que éstos afectan únicamente a ciertos directores administrativos – ha sido el resultado de una intensa labor interpretativa tanto de la Contraloría General como de este propio órgano superior consultivo. Este esfuerzo interpretativo ha sido necesario por el carácter opaco del artículo 14 LCEIFP, particularmente en lo que a los directores administrativos se refiere. Así lo destacó la Contraloría General de la República:
Es importante subrayar, que el artículo 14 de la Ley No. 8422, en lo que al cargo de director administrativo se refiere dispone literalmente: “los directores administrativos de entidades descentralizadas, instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas (...) y los subdirectores administrativos, los contralores y los subcontralores internos, los auditores y los subauditores internos de la Administración Pública.”(el destacado no corresponde con el original). La letra de dicho numeral podría prestar a confusión, pues si bien en el caso de los cargos de directores administrativos la norma delimita su aplicación a aquellos que se ostenten en determinadas entidades de la Administración Pública, a saber, las entidades descentralizadas, instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas, para el caso de los cargos de subdirectores administrativos su aplicabilidad se extiende para toda la Administración Pública. (Oficio Nº 10443 (DAGJ-2518) del 26 de agosto de 2005)
Es decir que el presunto vicio que se acusa no es un defecto que pueda ser tildado de notorio ni palmario ni evidente, pues no se trataría de un yerro en la constitución del acto que pueda ser determinado sin mayor esfuerzo intelectual e interpretativo. Este ha sido el criterio mantenido por este Órgano Superior Consultivo en su dictamen C-433-2008 de 10 de diciembre de 2008:
En este caso, la Administración fundamenta la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de reconocimiento del plus salarial por prohibición a la señora XXX en tres motivos:
1) La inexistencia de un Manual de Organización y Funcionamiento Municipal emitido por el Concejo Municipal y publicado en el Diario Oficial la Gaceta, que disponga que la Tesorera Municipal es “Directora o Subdirectora de Departamento”.
2)Que de acuerdo con el artículo 27 del Reglamento a la ley n.° 8422 (decreto ejecutivo n.° 32333-MP-J del 12 de abril de 2005) la prohibición dirigida a los “ Directores o Subdirectores de Departamento” a quienes hace alusión el artículo 14 de la ley n.° 8422 mencionada, solo afecta a los jefes de las proveedurías del sector público, por lo que la señora XXX, al no ser jefe de proveeduría (sino de tesorería) no estaba afecta a la prohibición, y por tanto, no le correspondía el pago de la compensación respectiva.
Con el fin de ilustrar este punto, a continuación transcribimos el artículo 27 del reglamento de cita:
“Artículo 27. Prohibición para ejercer profesiones liberales. No podrán ejercer profesiones liberales, el Presidente de la República, los vicepresidentes, los magistrados propietarios tanto del Poder Judicial como del Tribunal Supremo de Elecciones (incluidos en este último caso los que asuman tal condición con arreglo a lo que establece el artículo 100 de la Constitución Política), los ministros y viceministros de gobierno, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República, el Defensor y el Defensor adjunto de los Habitantes, el Procurador general y el Procurador General adjunto de la República, el Regulador General de la República, el Fiscal General de la República, los oficiales mayores, los presidentes ejecutivos, los gerentes generales y los gerentes y subgerentes que orgánicamente dependan de éstos, así como los directores y subdirectores generales de los órganos desconcentrados, y también los directores y subdirectores de las áreas, unidades, departamentos o dependencias -según la nomenclatura interna que corresponda- administrativas de la Administración Pública, los superintendentes de entidades financieras, de valores y de pensiones y sus respectivos intendentes, los alcaldes municipales, los auditores y los subauditores internos –sin importar la nomenclatura que éstos reciban siempre que realicen funciones y tareas como tales– de la Administración Pública. También quedarán cubiertos por esta prohibición los jefes o encargados de las áreas, unidades o dependencias de proveeduría del sector público. Para tal efecto, la mención que el artículo 14 de la Ley, hace en cuanto a los directores y subdirectores de departamento, debe entenderse referida exclusivamente a la persona o personas que ocupen un puesto de jefatura en las proveedurías del sector público. Dentro del presente artículo quedan comprendidas las otras profesiones que el funcionario posea, aunque no constituyan requisito para ocupar el respectivo cargo público”. (El resaltado no es del original).
3)Que para el pago de la compensación económica, necesariamente debe ostentarse el grado académico y la incorporación al Colegio Profesional respectivo que faculte al funcionario para el ejercicio de una profesión liberal. Al respecto, se afirma que la señora XXX no cuenta con título alguno que le permita ejercer una profesión liberal y, por ende, que no le correspondería el pago de la compensación económica por prohibición.
A juicio de esta Procuraduría, los dos primeros motivos de nulidad mencionados, si bien podrían generar la invalidez del acto que le otorgó a la señora XXX el reconocimiento del pago del plus salarial por prohibición, no constituyen vicios que reflejen la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, palpable sin mayor esfuerzo intelectual. Por el contrario, ambos requieren la intervención del operador jurídico y de un estudio profundo del caso y de la normativa aplicable, para determinar si existe o no una nulidad. En ese sentido, habría que estudiar si el puesto que ocupa la señora XXX entra o no dentro de la categoría de “director o subdirector de departamento”; y si aplica o no a ese caso, el artículo 27 del Reglamento a la ley n.° 8422 mencionada, reglamento que entró en vigencia el 29 de abril de 2005, cuando ya se había emitido el acto que se pretende anular. (El subrayado no es del original)
En conclusión, este Órgano Superior Consultivo se encuentre imposibilitado, en el presente caso, de rendir el dictamen favorable y preceptivo exigido por el artículo 173 LGAP.
II. ALGUNOS ASPECTOS EN ORDEN AL PROCEDIMIENTO SUSTANCIADO.
Aunque, tal y como se ha explicado de sobra, este Órgano Superior Consultivo ha hallado, en el presente caso, razones de fondo suficientes para no otorgar el dictamen favorable y preceptivo exigido por el artículo 173 LGAP, se ha estimado conveniente realizar algunas observaciones puntuales sobre el procedimiento sustanciado en el presente asunto. Esto con el objeto de colaborar con la Administración en el buen diligenciamiento de futuros asuntos.
En este sentido, se imponen hacer dos observaciones de trascendencia.
En primer lugar, debe señalarse que ha sido criterio sostenido de este Órgano Superior Consultivo que, de la relación de los párrafos 1, 3 y 6 del artículo 173 LGAP, se desprende que el momento procedimental oportuno para solicitar el dictamen preceptivo y favorable de la Procuraduría es aquel en que el órgano instructor ya ha finalizado el procedimiento – remitiendo las actuaciones al decisor -, y antes, sin embargo, de que el órgano decisor tome una decisión. Este criterio ha sido expuesto con suficiencia en el dictamen C-432-2007 de 3 de diciembre de 2007 – dictamen reiterado por C-83-2010 de 23 de abril de 2010-:
En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe comunicarlo así al órgano decisor, con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda. Sobra decir que este aspecto se echa de menos en la gestión que nos ocupa, aspecto que se recomienda subsanar al igual que lo oportunamente mencionado sobre el expediente administrativo en donde conste la realización del procedimiento ordinario.” (Dictamen C-109-2005 del 14 de marzo del 2005)” (Ver en igual sentido, el citado dictamen C-054-2007 y el C-175-2007, del 1 de junio del año en curso).
Lo anterior resulta de relevancia en el presente asunto, toda vez que tal y como consta en el expediente administrativo adjunto, el presente asunto no ha sido remitido sino hasta después de que la Jerarquía de la Dirección General de Migración resolviera efectivamente dejar sin efecto el acto de reconocimiento del derecho a la compensación por prohibición – resolución D.JUR-075-2009-AC -. Incluso, cabe observar que el expediente fue remitido luego de que la misma Jerarquía resolviera un recurso de revocatoria interpuesto por la afectada, sea la resolución D.JUR-371-2009-AC.
Ergo, es indudable que el expediente administrativo fue remitido a este Órgano Superior Consultivo de forma inoportuna y ya cuando se había vertido una decisión final sobre la nulidad. Esto a pesar de que dicha decisión fuese revocada por la resolución D.JUR-371-2009-AC.
De seguido, debe indicarse que también ha sido un criterio reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa que, en función de la garantía constitucional del debido proceso, resulta indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo se establezca con claridad el carácter y fin del proceso. Esto es que se indique expresamente que el procedimiento abierto tiene por propósito declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación. Al respecto, transcribimos el dictamen C-211-2004 de 29 de junio de 2004 – reiterado entre otros por los dictámenes C-072-2006 de 27 de febrero de 2006 y C-110-2007 de 11 de abril de 2007 -:
Deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo se establezca correctamente el carácter y fines del proceso a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación.
Esta observación resulta pertinente en atención a que, de acuerdo con el expediente administrativo que se ha adjuntado, la resolución que ordenó el procedimiento administrativo – misma que sirvió de intimación – no estableció que el objeto del procedimiento abierto tuviese por objeto la declaratoria de una nulidad, absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo. Por el contrario, es un hecho indiscutible que, de acuerdo con la resolución D.JUR 412-2008-LGS, el objeto del procedimiento ordenado por el Director General de Migración se circunscribía a investigar los hechos reportados a través del informe GRG-STRC-1486-04-08 de 16 de abril de 2008 y establecer la verdad real de los hechos. Asimismo, la resolución indica que el procedimiento es un procedimiento de cobro administrativo.
La gravedad del vicio acusado es trascendente, pues eventualmente implicaría una violación al debido proceso que acarrearía la nulidad absoluta de todo el procedimiento. Esto según doctrina del artículo 223 LGAP.
En todo caso debe también debe acotarse que, examinadas las actuaciones, se ha podido constatar que la resolución D.JUR 412-2008-LGS – resolución que ha abierto el procedimiento – ha sido omisa también en identificar el acto a anular, mucho menos los vicios que se le reprochan. Omisión que también constituiría una violación del derecho al debido proceso. (Ver C-72-2006 ya citado)
Insistimos en que las observaciones anteriores, resultan de importancia a efectos de que la Administración tome nota de ellas para efectos de futuros trámites.

References: artículo 173
 resolución 
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 resolución 
 resolución 
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 Resolución 
 resolución 
 artículo 173
 resolución 
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 27
 artículo 14
 artículo 27
 artículo 100
 artículo 14
 artículo 27
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173
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 artículo 173
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 artículo 223
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