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Timestamp: 2018-10-22 14:51:14+00:00

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﻿ SENTENCIA C-468 DE MAYO 14 DE 2008
SENTENCIA C-468 DE 14 DE MAYO DE 2008
CONTENIDO:TÉRMINO DE INHABILIDAD DE LOS CONCEJALES PARA SER CONTRALORES DISTRITALES Y MUNICIPALES. SE DECLARA INEXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "O DEL CONCEJO QUE DEBA HACER LA ELECCIÓN" CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 9 DE LA LEY 177 DE 1994, QUE MODIFICÓ EL ARTÍCULO 163 DE LA LEY 136 DE 1994.
TEMAS ESPECÍFICOS:INHABILIDADES DEL CONTRALOR DEPARTAMENTAL, INCOMPATIBILIDADES DEL CONCEJAL
Sentencia C-468 de mayo 14 de 2008
Sentencia C-468 de 2008
Ref.: Expediente D-7143
Demandante: Juan Ricardo Giraldo Acosta.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 163 (parcial) de la Ley 136 de 1994, tal como fue modificado por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994.
EXTRACTOS: «“Ley 136 de 1994
ART. 163.—Inhabilidades. No podrá ser elegido Contralor quien:
a) Haya sido contralor o auditor de la Contraloría Municipal en todo o parte del periodo inmediatamente anterior, como titular o como encargado;
b) Haya sido miembro de los tribunales que hayan la postulación o del Concejo que deba hacer la elección, dentro de los tres años anteriores;
“ART. 163.—Inhabilidades. No podrá ser elegido Contralor, quien:
a) Haya sido contralor o auditor de la Controlaría Municipal en todo o parte del periodo inmediatamente anterior, como titular o como encargado;
3. Descripción del contenido normativo del artículo 9º de la Ley 177 de 1994, que modificó el artículo 163 de la Ley 136 de 1994.
En primer lugar, debe precisarse que la demanda va dirigida contra el artículo 163 de la Ley 136 de 1994, disposición fue modificada por el artículo 9º de la Ley 177 de 1994, pero no en el aparte objeto de demanda, que se conservó igual. Así las cosas, la Corte se referirá en lo sucesivo al artículo 9º de la Ley 177 de 1994, siempre bajo el entendido de que este modificó el artículo 163 de la Ley 136 de 1994,
Ahora bien, la norma acusada establece que no podrá ser contralor quien haya “sido miembro de los tribunales que hagan la postulación o del Concejo que deba hacer la elección, dentro de los tres años anteriores”.
El nombramiento de los contralores distritales y municipales es un acto en el que participan los tribunales superiores de distrito, los tribunales contenciosos administrativos y el concejo distrital o municipal. De conformidad con el artículo 158 de la Ley 136 de 1994, el Tribunal Superior del Distrito Judicial y el Tribunal Contencioso Administrativo con jurisdicción en el respectivo municipio postulan los candidatos que posteriormente serán elegidos por el concejo distrital o municipal. La tema está integrada por dos (2) candidatos del Tribunal Superior del Distrito Judicial y por uno (1) del Tribunal Contencioso Administrativo. La disposición en comento lo establece así:
“ART. 158.—Contralores municipales. En aquellos distritos y municipios donde exista contraloría, los respectivos contralores se elegirán dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero respectivo por el Concejo para un periodo igual al de los alcaldes de ternas integradas con dos (2) candidatos presentados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial y uno (1) por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que ejerza jurisdicción en el respectivo municipio, con no menos de un (1) mes de antelación”.
Ahora bien, el artículo demandado señala que el aspirante a ocupar el cargo de contralor distrital o municipal no puede haber pertenecido a ninguno de los citados tribunales o al concejo municipal en los tres años anteriores a la fecha de elección. En un loable esfuerzo por depurar el proceso de nombramiento y elección, la ley quiso que el pretendido contralor solo pudiera aspirar a ocupar el cargo si se desvinculó de la corporación judicial o de elección popular tres años antes de las elecciones. Ello con el fin de evitar que quien postula su nombre para ocupar un cargo público influya directamente en su designación.
Tal como lo reconoce la Corte, medidas similares pretenden “impedir el ingreso de personas que, de alguna forma, tuvieron la oportunidad, los medios y las prerrogativas propias del ejercicio de funciones públicas, para incidir en su favor en una elección o nominación posterior, con clara violación del principio de igualdad de condiciones entre los demás postulantes (C.P., art. 13), y en detrimento de la prestación eficaz, moral, imparcial y pública de la función administrativa (C.P., art. 209), así como neutralizar la posibilidad de que se produzca un autocontrol de la gestión fiscal realizada” (1) .
4. Contradicción normativa entre los términos de inhabilidad establecidos en la Constitución y la ley.
El constituyente, por su parte, en la norma que se considera vulnerada, dispuso que no “podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de asamblea o concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia” (C.P., art. 272).
Revisado el contenido de la norma constitucional, esta Corte observa una evidente contradicción entre los términos constitucionales y legales. En efecto, respecto del ex concejal que presenta su nombre para ocupar el cargo de contralor, es evidente que mientras la ley señala que el candidato no puede haber sido concejal dentro de los tres años anteriores a la elección de contralor, la Constitución dice que ese lapso solo debe ser de un año.
“Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos” (Sent. C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Por otro lado, el artículo 123 constitucional asigna al legislador la definición del régimen jurídico al que deben someterse los servidores públicos. El texto de la norma indica que “(l)os servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”. Por su parte, el artículo 150-23 constitucional señala que corresponde al Congreso dictar las leyes y, por medio de ellas, expedir los normas que “regirán el ejercicio de las funciones públicas”.
Con todo, la Corte ha hecho énfasis en que dicho régimen no puede desconocer los principios constitucionales fijados en el estatuto superior —lo cual quiere decir que el régimen de inhabilidades debe encajar en el sistema de valores constitucionales— al tiempo que no puede ir en contravía de disposiciones que han sido expresa y directamente diseñadas por el constituyente. Esto ha llevado a que la Corte acepte que existe un régimen de inhabilidades que, en principio corresponde crear al legislador, pero que tiene como marco general el sistema jurídico constitucional y, como límite particular, las reglas directamente fijadas por la Carta.
“6. En varias oportunidades esta corporación (2) ha dicho que las inhabilidades e incompatibilidades son requisitos negativos para acceder a la función pública, los cuales buscan rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad para el ingreso y permanencia en el servicio público.
“Pues bien, de acuerdo con los artículos 6º, 123 y 150-23 de la Constitución, salvo los casos expresamente señalados por el Constituyente, corresponde a la ley determinar las calidades y requisitos para desempeñar los cargos públicos.
“De lo anterior puede colegirse que el Legislador tiene un margen de discrecionalidad amplio para regular las inhabilidades e incompatibilidades para acceder a la función pública, dentro de las limitaciones que la propia Carta define” (Sent. C-200/2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett) (subrayado por fuera del original).
“Ahora bien, no obstante la amplitud de esta competencia legislativa que, como se aprecia, debe ejercerse atendiendo a las especificidades del cargo de concejal, la jurisprudencia también ha sido enfática en señalar que el diseño de las inhabilidades e incompatibilidades no puede modificar los límites fijados directamente por el constituyente al respecto, y en todo caso debe respetar parámetros de razonabilidad, y subordinarse a los valores y principios constitucionales” (Sent. C-179/2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
“El legislador, como ya se expresó, goza de autorización constitucional para establecer causales de inhabilidad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo, en tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme reglas razonables y proporcionales, le es posible introducir o crear los motivos que las configuren, según su propia verificación acerca de experiencias anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar explícitamente contemplados en el texto de la Constitución” (Sent. C-617/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Los extractos citados indican con toda claridad que el legislador cuenta con un margen de configuración amplio para determinar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos, régimen que solo se ve limitado por los principios generales del sistema constitucional y por las reglas que expresamente y directamente fija la Carta en esta materia.
La segunda consideración es que dicha potestad es amplia, pero no absoluta, pues el legislador está sometido al régimen de principios y valores constitucionales. Ello implica que las restricciones de acceso a cargos públicos —que en últimas son restricciones de ejercicio de derechos políticos— deben ser concordantes con principios jurídicos de estirpe constitucional, como los de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, entre otros, y deben estar encaminadas a la obtención de los fines establecidos en la Carta, es decir, a la garantía de la moralidad, la transparencia y la imparcialidad de la función administrativa.
Para esta Corte, la prohibición de modificación de las causales de inhabilidad directamente señaladas por el constituyente es consecuencia de varios principios constitucionales, todos ellos compilados en la Sentencia C-540 de 2001: i) en primer lugar, el legislador no puede alterar las inhabilidades directamente fijadas por el constituyente porque las inhabilidades implican la limitación de un derecho fundamental y, por tanto, deben aplicarse de manera taxativa y restringida. Así las cosas, si el constituyente decide limitar el ejercicio del derecho a acceso a cargos públicos de una forma determinada, no puede el legislador ampliar dichos límites; ii) la supremacía normativa de la Constitución impide que el legislador transforme una inhabilidad directamente fijada por el legislador. Cualquier alteración en este sentido debe considerarse como una incompatibilidad normativa susceptible de ser corregida por el juez constitucional, pues el legislador no: puede dejar sin efectos un mandato de jerarquía superior; iii) si el constituyente previo una inhabilidad concreta, es porque se reservó la prerrogativa de limitar, en las condiciones por él indicadas, la restricción de acceso a ese cargo público. Esta reserva impide que otra norma modifique los alcances específicos de esa inhabilidad.
“El artículo 179 de la Constitución señala las inhabilidades a las que está sujeto el candidato que quiera ser elegido senador o representante a la cámara. Allí se dice que “No podrán ser congresistas (...) 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección” (subrayado fuera de texto).
“Por su parte, el artículo 197 de la Constitución consagra el régimen de inhabilidades para ser Presidente de la República. Entre otros empleos, señala que no podrá ser elegido Presidente de la República “el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos: (...) gobernador de departamento o Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá” (subrayado fuera de texto).
“Desde este punto de vista, la Corte no encuentra razones que justifiquen la incompatibilidad de 24 meses para el gobernador que quiera inscribirse como candidato a senador, representante a la cámara o Presidente de la República, en cuanto ya la Constitución señaló expresamente una inhabilidad de 12 meses para estos eventos.
“Es importante señalar que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos está previsto en la Constitución y la ley. El legislador no puede modificar los límites fijados directamente por el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1ª) La Constitución establece un sistema cerrado de inhabilidades e incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho fundamental de elegir y ser elegido (C.P., art. 40); 2ª) La sujeción de la ley al principio de la supremacía de la Constitución Política, lo cual impide que el legislador consagre regulaciones que estén en contravía de la Carta o modifiquen los preceptos en ella dispuestos (C.P., art. 4º); 3ª) Los límites de los derechos fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª) Cuando la propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se reserva tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito de competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia.
“De acuerdo con el principio de la supremacía de la Constitución, la ley no está facultada para dejar sin efecto práctico un principio constitucional. No es admisible que la Constitución consagre una inhabilidad de 12 meses para un cargo o posición determinado y que la ley amplíe injustificadamente, a través de la figura de la incompatibilidad, a 24 meses la prohibición señalada específicamente en la Constitución. Por lo tanto, el artículo 32 de la Ley 617 no podrá tener efecto alguno en las hipótesis señaladas” (Sent. C-540/2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño).
— El caso de la norma demandada.
Tal circunstancia obliga a retirar del ordenamiento jurídico únicamente la expresión “o del concejo que deba hacer la elección”, para que el resto de la disposición conserve sentido gramatical completo.
El retiro de esta expresión no crea, sin embargo, un vacío legal respecto de la inhabilidad de los conejales que aspiran a ser contralores distritales o municipales, pues tal como se ha explicado, dicha inhabilidad fue regulada directamente por el constituyente, lo que no hacía indispensable que apareciera consignado en la ley. Esto significa que, de acuerdo con el texto constitucional, no pueden ser contralores distritales o municipales quienes hayan sido miembros del concejo que deba hacer la elección dentro del año anterior a la misma.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “o del concejo que deba hacer la elección”, contenida en el artículo 9º de la Ley 177 de 1994, que modificó el artículo 163 de la Ley 136 de 1994.
(1) Sentencia C-509 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(2) Entre muchas otras, pueden verse las sentencias C-194 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-082 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-618 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-329 de 1995 y C-209 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

References: ARTÍCULO 9
 ARTÍCULO 163
 artículo 163
 artículo 9
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 artículo 158
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 artículo 32
 artículo 9
 artículo 163