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Timestamp: 2019-09-17 20:57:43+00:00

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Usucapião das terras devolutas: (im) prescritibilidade dos bens públicos e a função social da propriedade
USUCAPION OF RETURNED LANDS: (IM) PRESCRIPTION OF PUBLIC GOODS AND THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY
Renata Santos Ribeiro[1]
RESUMO: A questão envolvendo as terras devolutas e as visões divergentes sobre o instituto envolve o conflito de preceitos constitucionais: a imprescritibilidade dos bens públicos e a função social da propriedade, bem como o conflito entre o interesse público e o privado. Nesse sentido, foi feita uma abordagem sobre o instituto da usucapião das terras devolutas, analisando os aspectos históricos, bem como seu surgimento e evolução no ordenamento jurídico pátrio. Fez-se, ainda, um estudo acerca dos institutos da imprescritibilidade dos bens públicos e da função social da propriedade. Objetivo: analisaram-se especificamente as terras devolutas no cenário brasileiro e a exposição de alguns entendimentos pertinentes à usucapião das terras devolutas. Metodologia: Fora utiliza uma pesquisa exploratória, buscando-se um maior aprofundamento sobre a usucapião em terras devolutas e o conflito de entendimento atinente à temática envolvendo a imprescritibilidade dos bens públicos e a função social da propriedade. Utilizou-se na pesquisa o procedimento bibliográfico e pesquisa documental por meio de doutrinas e jurisprudências e sítios de revistas jurídicas. Sendo esse trabalho de cunho qualitativo. Considerações finais: Os resultados apontaram para uma análise de caso concreto, tendo em vista que tanto a imprescritibilidade dos bens públicos, quanto à função social da propriedade devem ser aplicados de maneira razoável e proporcional, de modo que nenhum dos dois institutos sejam excluídos, levando-se em consideração o interesse público na defesa do patrimônio público e na destinação efetiva das propriedades. Sendo importante frisar que a doutrina e jurisprudência têm entendimentos divergentes sobre o tema envolvendo a usucapião de terras devolutas.
Palavras-chave: Direito de propriedade. Usucapião. Terras devolutas. Imprescritibilidade dos bens públicos. Função social da propriedade.
ABSTRACT: The issue of vacant land and divergent views on the institute involves the conflict of constitutional precepts: the imprescriptibility of public goods and the social function of property, as well as the conflict between the public and private interests. In this sense, an approach was taken on the institute of usucapião of the vacant lands, analyzing the historical aspects, as well as its emergence and evolution in the legal order of the country. A study was also made of the institutes of the imprescriptibility of public goods and the social function of property. Objective: we analyzed specifically the vacant lands in the Brazilian scenario and the exposition of some pertinent understandings to the usucapião of the vacant lands. Methodology: Out uses an exploratory research, seeking a deeper understanding about usucapião in vacant lands and the conflict of understanding regarding the issue involving the imprescriptibility of public goods and the social function of property. The research used the bibliographic procedure and documentary research through doctrines and jurisprudence and sites of legal journals. This is a qualitative work. Final considerations: The results pointed to a concrete case analysis, considering that both the imprescriptibility of public assets and the social function of property must be applied in a reasonable and proportional way, so that neither institutes are excluded, leading to taking into account the public interest in the defense of the public patrimony and in the effective allocation of properties. It is important to emphasize that doctrine and jurisprudence have divergent understandings on the subject involving the usucapião of vacant lands.
Keywords: Property law. Usucapião. Waste lands. Imputability of public goods. Social function of property.
O direito à propriedade é garantia constitucional e está contemplado no ordenamento jurídico brasileiro ao estabelecer que todas as pessoas têm resguardadas o direito à propriedade, isso porque a Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de outubro de 1988 (CRFB/88) prevê em seu artigo 5º que tanto os brasileiros, quanto os estrangeiros que aqui se encontrem, terão garantido o direito em epígrafe (BRASIL, 1988d).
Em que pese tratar-se de um direito fundamental com raízes nos primórdios do direito romano, o direito à propriedade apresenta diversos entraves quanto ao seu exercício, uma vez que representa um direito com uma vasta gama de aplicação.
Aludida amplitude se dá por diversos motivos, dentre eles: o extenso rol de bens passíveis de apropriação, abrangendo, por exemplo, bens corpóreos e incorpóreos, sejam eles móveis, imóveis e intelectuais, dentre outros, somando-se também às diferentes modalidades de aquisição da propriedade, e ainda, a ausência de uma definição e/ou conceituação pronta e acabada para o direito em trato, bem como para o instituto da propriedade em si.
Não obstante a magnitude das mais diversas modalidades do direito à propriedade, o presente artigo terá enfoque no exercício do direito à propriedade dos bens imóveis que em razão da sua significativa importância para o Estado Democrático de Direito.
Grande parte da relevância do direito à propriedade de bens imóveis tem como causa a garantir desses direitos patrocinada pela legislação que foi muito além da questão econômico-financeira do país, objetivando cumulativamente, viabilizar a efetividade do princípio da dignidade da pessoa humana, bem como a concretização do direito à moradia.
Com fulcro nas finalidades insculpidas no direito à propriedade, embora esse apresente um caráter de direito fundamental, o constituinte estabeleceu, no próprio artigo 5º da CRFB/88, inciso XXIII em notória limitação ao seu exercício (BRASIL, 1988d).
Percebe-se, pois nesse sentido que o respeito à função social da propriedade também encontra previsão no Código Civil de 2002 (CC/2002), razão pela qual é correto dizer que, conquanto venha a ser um direito fundamental, o direito à propriedade não é absoluto e intangível, circunstância que lhe retira o caráter individualista que lhe fora atribuído quando do seu nascimento (BRASIL, 2002).
Nunca é demais aduzir que a socialização da propriedade agrega ainda mais valor à propriedade, pois agora representa não apenas os interesses daqueles que a possui, mas também portar uma utilidade concernente à coletividade.
Ante a tal finalidade, qual seja, a destinação útil da propriedade, em razão do interesse público, valora-se, cada vez mais, a função social da propriedade, cujo intento é valorizar o desfrute ao direito à propriedade.
Não sendo exagero assentar que, a aquisição de um bem imóvel para ter-se a efetividade desse direito, mister se faz atribuir-lhe uma razão de existir, conferindo-o uma destinação, atendendo, assim, a essência do direito que lhe fora consagrado.
Nessa esteira, nasce o instituto da usucapião, também conhecida como aquisição possessória, que vem a ser a modalidade de aquisição da propriedade diretamente ligada à supramencionada função social da propriedade.
Nessa quadra de raciocínio, percebe-se que a usucapião configura a possibilidade de uma pessoa (usucapiente) conquistar, em desfavor de outra (usucapida), a propriedade de um bem que inicialmente pertencia a essa (usucapida), mas que não atendia à função social da propriedade.
O instituto da usucapião configura-se quando o usucapiente exerce a posse contínua, mansa, pacífica e de boa-fé desse bem, atribuindo-lhe valor social, configurando a função social da propriedade, como sustentáculo dessa modalidade de aquisição de patrimônio.
Nessa esteira, tem-se de maneira incontroversa a possibilidade da usucapião envolver bens de propriedade privada/particular. Destarte, no tocante à possibilidade de aquisição possessória dos bens públicos, essa pacificidade não se repete, de forma que esse instituto defronta-se com entendimentos completamente antagônicos das correntes doutrinárias brasileiras.
Nesse diapasão, o cenário é composto por duas correntes doutrinárias com posicionamentos divergentes quanto à possibilidade de usucapião dos bens imóveis públicos.
A primeira linha de raciocínio refuta completamente a possibilidade de aquisição possessória desses bens com fulcro na imprescritibilidade dos bens públicos elencada na CFRB/88.
Em sentido reverso, a outra corrente endossa ser perfeitamente possível a usucapião de determinada modalidade de bens públicos, quais sejam as terras devolutas, em atenção à função social da propriedade, que também guarda nascedouro na CFRB/88.
Surge então, um impasse jurídico sobre a possibilidade de aquisição possessória dos bens imóveis públicos, mais precisamente, com a seguinte reflexão: Em que medida as terras devolutas são passíveis da usucapião?
Ao pulso dessa indagação, faz-se presente aqui uma colisão entre normas constitucionais, que têm por característica o status hierárquico semelhante, ou seja, não há hierarquia entre elas (normas constitucionais), distinguindo-se pela interpretação que lhes serão atribuídas no momento da sua aplicação.
Na outra ponta do debate, registra-se por oportuno que as normas infraconstitucionais vigentes no ordenamento jurídico brasileiro, desdobrando-se em um impasse hermenêutico quando da aplicação dessas normas ao caso concreto, uma vez que a própria CFRB/88 apresenta preceitos antagônicos sobre do tema.
Nesse estágio de argumentação, vislumbra-se ainda a ocorrência de um conflito de interesses que tem de um lado o interesse público, visando resguardar um patrimônio que pertence à coletividade.
E, ademais, em outra direção, o interesse privado do cidadão, que, usucapindo as terras devolutas, aumentaria seu patrimônio particular, cumulando-se esse último, de certa forma, com o próprio interesse público, no tocante à destinação útil dos bens para que esse possua uma razão de existir junto à sociedade.
Nesse passo, essa pesquisa justifica-se em face da falta de uma previsão legal que regulamente de forma adequada a aplicabilidade da aquisição da propriedade por meio da usucapião das terras devolutas, visto que ora prevalece a imprescritibilidade dos bens públicos, ora a função social da propriedade.
Importante, nesse ínterim, asseverar que esse trabalho será dividido em quatro seções: i) inicialmente serão abordados os aspectos históricos e conceituais da usucapião; ii) na sequência, serão descritas as considerações sobre os direitos à propriedade; iii) a terceira seção analisará o instituto da imprescritibilidade dos bens públicos e a função social da propriedade; e iv) como parte final, serão apresentados alguns casos reais mostrando o posicionamento dos tribunais acerca dos direitos em questão.
No tópico seguinte, será tratado sobre os aspectos históricos e conceituais da usucapião como forma de análise do instituto e sua repercussão envolvendo a importância do debate envolvendo a usucapião em conflito com a propriedade e a função social da propriedade.
2. ASPECTOS HISTÓRICOS E CONCEITUAIS DA USUCAPIÃO
O instituto da Usucapião, à exemplo de outros diversos institutos jurídicos que figuram no ordenamento jurídico pátrio, teve seus primórdios existenciais junto ao Direito Romano, mais precisamente na Lei das XII Tábuas[3], em meados do ano de 450 a.C.
Essa norma de época, ao versar sobre os Direitos de Propriedade e da Posse, em sua sexta tábua, legislou que as terras seriam adquiridas por usucapião depois de 2 (dois) anos de posse, o sendo, também, as coisas móveis, transcorrido um ano de sua posse, criando, desse modo, a possibilidade de o proprietário perder a propriedade de seus bens ante a ausência de exercício de seus direitos sobre ele. (LEI, 2018).
Destarte, assim como ocorria com grande parte dos direitos elencados nas XII Tábuas, o instituto da Usucapião tinha seu gozo restringido aos cidadãos romanos, haja vista o fato de os estrangeiros que se encontravam em território romano não serem sujeitos de direitos, não sendo resguardados pelos direitos preceituados no iuscivile[4].
No que concerne à previsão do instituto da Usucapião no ordenamento jurídico brasileiro, tem-se que essa se deu pela primeira vez na redação da Lei nº 601 de 18 de setembro do ano de 1850, conhecida como a Lei das Terras, que dispunha sobre as terras devolutas do Império Brasileiro. (BRASIL, 1850).
Aludida Lei nº 601/1850 reconhecia em seus artigos 4º, 5º e 8º, a possibilidade de o posseiro usucapir as terras devolutas que fossem por ele ocupadas, mediante posse mansa e pacífica, pelo decurso temporal de 5 (cinco) anos, antes de procedida a medição, ou pelo lapso de 10 (dez) anos, se a ocupação do terreno tivesse se dado após a medição das terras, perfazendo-se essa primeira previsão como uma hipótese de Usucapião pro labore[5] apresentando segundo BRASIL (2018f) a seguinte redação:
Art. 5º Serão legitimadas as posses mansas e pacificas, adquiridas por occupação primaria, ou havidas do primeiro occupante, que se acharem cultivadas, ou com principio de cultura, e morada, habitual do respectivo posseiro, ou de quem o represente [...]
Art. 8º Os possuidores que deixarem de proceder á medição nos prazos marcados pelo Governo serão reputados cahidos em commisso, e perderão por isso o direito que tenham a serem preenchidos das terras concedidas por seus titulos, ou por favor da presente Lei, conservando-o sómente para serem mantidos na posse do terreno que occuparem com effectiva cultura, havendo-se por devoluto o que se achar inculto. (BRASIL, 2018f).
No Período Republicano, a Usucapião pro labore encontrou previsão legal na Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 16 de julho do ano de 1934, que previra em seu artigo 125 que os brasileiros que ocupassem por 10 (dez) anos contínuos um trecho de terra de até 10 (dez) hectares, tornando-a produtiva por meio do seu trabalho e ali estabelecesse sua morada. (BRASIL, 2018a).
Nesse mesmo caminhar, aquele possuidor que enquadrasse nessa situação adquiriria o domínio do solo por ele ocupado, mediante sentença declaratória devidamente transcrita, não podendo, para tanto, ser proprietário de outro imóvel, fosse ele urbano ou rural, nem sofrer oposição à sua ocupação do terreno, nem o reconhecimento de domínio alheio.
É importante destacar que, anos após, a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 10 de novembro de 1937, em seu artigo 148 apresentou igual previsão anteriormente elencada no artigo 125 da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 16 de julho do ano de 1934. (BRASIL, 2018b).
Já a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 18 de setembro de 1946, regulamentou o instituto da Usucapião em seu artigo 156, § 3º (alterado pela Emenda Constitucional nº 10, de 1964), mantendo a essência do já assegurado nas duas constituições que a antecederam, quais sejam as dos anos de 1934 e 1937, realizando, contudo alterações quanto aos seus destinatários, garantindo, extensivamente, o exercício do direito de usucapir a qualquer pessoa, fosse ela brasileira ou estrangeira, ao alterar a expressão “todo brasileiro”, até então apresentada, para “todo aquele que”, apresentado, nesse interim, a seguinte previsão:
Art 156 –[...]
§ 3º Todo aquêle (sic) que, não sendo proprietário rural nem urbano, ocupar, por dez anos initerruptos, sem oposição nem reconhecimento de domínio alheio, trecho de terra que haja tornado produtivo por seu trabalho, e de sua família, adquirir-lhe-á a propriedade mediante sentença declaratória devidamente transcrita. A área, nunca excedente de cem hectares, deverá ser caracterizada como suficiente para assegurar ao lavrador e sua família, condições de subsistência e progresso social e econômico, nas dimensões fixadas pela lei, segundo os sistemas agrícolas regionais (BRASIL, 2018c).
Cumpre observar que a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 18 de setembro de 1946, alterou, ainda, a extensão da faixa de terra usucapida para até 100 (cem) hectares na hipótese de ser essa trabalhada não apenas pelo usucapiente, mas sim conjuntamente por toda a família. (BRASIL, 2018c)
O instituto da Usucapião não encontrou guarida junto à Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, como também ocorrera quanto à Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969.
Nunca é mais ressaltar que aludida omissão constitucional, somente fora resolvida por intermédio de leis ordinárias, a exemplo da Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964 denominada de Estatuto da Terra, que trazia em seus artigos 09 ao 11; 24 e 97 ao 102 previsões acerca das terras devolutas.
Cumulando-se ao Estatuto da Terra, o Código Civil de 1916 (CC/16), por sua vez, previra 2 (duas) espécies de Usucapião, quais sejam:
(a) a prescrição ordinária, cuja consumação vislumbrava-se em razão do lapso temporal de 3 (três) anos para bens móveis ou imóveis, 10 (dez) anos entre presentes ou 20 (vinte) anos entre ausentes, caracterizado pelo fato de o usucapido residir, ou não, na mesma localidade do bem usucapido; e
(b) a prescrição extraordinária, que concretizava-se em razão do decurso de 10 (dez) anos, em se tratando de bens móveis e 30 (trinta) anos, se bens imóveis. (ARAÚJO, 2013).
No ano de 1955, a supramencionada previsão trazida pelo CC/16, fora alterada pela Lei nº 2.437, passando a ter a seguinte redação:
Art. 550. Aquele que, por 20 (vinte) anos, sem interrupção, nem oposição, possuir como seu um imóvel, adquirir-lhe-á o domínio, independentemente de título e boa-fé, que, em tal caso, se presume, podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual lhe servirá de título para a transcrição no Registro de Imóveis.
Art. 551. Adquire também o domínio do imóvel aquele que, por 10 (dez) anos entre presentes, ou 15 (quinze) entre ausentes, o possuir como seu contínua e incontestadamente, com justo título e boa-fé.
Art. 619. Se a posse da coisa móvel se prolongar por 5 (cinco) anos, produzirá usucapião independentemente de título de boa-fé. (BRASIL, 2018e).
No cenário legislativo atual, o instituto da Usucapião encontra previsão tanto na (CFRB/88), quanto no CC/02, bem como em leis infraconstitucionais esparsas, que, cumulativamente, regulamentam as diversas espécies de usucapião, tais quais: ordinária, extraordinária, rural ou pro labore, urbana ou pro misero, especial urbana coletiva, rural coletiva, familiar, indígena e administrativa. (BRASIL, 2018d)
No que tange à conceituação da Usucapião, nas palavras de Diniz (2014, p.940), “a usucapião é o modo de aquisição da propriedade e de outros direitos reais (usufruto, uso, habitação, enfiteuse [...]) pela posse prolongada da coisa com a observância dos requisitos legais, sendo uma aquisição do domínio pela posse prolongada”.
Já na conceituação de Farias e Rosenvald (2017, p.393), “a usucapião é o modo originário de aquisição da propriedade e de outros direitos reais pela posse prolongada da coisa, acrescida de demais requisitos legais”.
Para Gagliano e Pamplona Filho (2016, p.1002-1003), poder-se-ia, o instituto da usucapião, ser conceituado como “o modo originário de aquisição da propriedade, mediante o exercício da posse pacífica e contínua, durante certo período de tempo previsto em lei, tratando-se de uma forma de prescrição aquisitiva”.
Nessa esteira, clarividente se faz que o instituto da Usucapião repercute sobre aquelas hipóteses na qual uma pessoa (usucapiente) adquire para si a propriedade de um bem, móvel ou imóvel, cuja propriedade pertencia inicialmente a outrem (usucapido), em razão de exercer sobre o bem o direito de posse, que o usucapido, embora detentor da propriedade, deixara de exercer, sendo necessário, para tanto, a observância de diversos requisitos, sendo um deles, o decurso de diferentes lapsos temporais.
Nunca é demais asseverar que no item seguinte será tratado sobre a imprescritibilidade dos bens públicos e a função social da propriedade como forma de demonstrar a importância do tema e o quanto há de polarização sobre a dicotomia pertinente ao assunto.
3. IMPRESCRITIBILIDADE DOS BENS PÚBLICOS E A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Para adentrar na análise da possibilidade de prescrição aquisitiva das terras devolutas, é importante fazer um o estudo de dois institutos, quais sejam: i) a imprescritibilidade dos bens públicos, que constitui um óbice à usucapião dessa modalidade de bens; e ii) a função social da propriedade, que vem a ser o argumento precípuo daqueles que defendem a aquisição possessória dos bens em estudo.
Quanto à conceituação, percebe-se nas palavras de Nohara (2017, p.745) que “os bens públicos abrangem coisas corpóreas (móveis ou imóveis) ou incorpóreas (direitos, obrigações ou ações) pertencentes a entes ou entidades estatais que a Administração deve gerenciar em função do interesse público”.
Dentro desse mesmo diapasão, a imprescritibilidade dos bens públicos surge no ordenamento jurídico pátrio do anseio pela defesa do patrimônio público, e, por conseguinte, da defesa do interesse público, sendo uma das características atinente ao regime jurídico dessa modalidade de bens.
Nas palavras de Gasparini (2012, p. 966) “pela imprescritibilidade é protegida a propriedade dos bens públicos, quando terceiros visam adquiri-la através da usucapião”.
Destarte, a pacificidade em epígrafe não persiste quando da análise da extensão da aplicabilidade desse instituto, de modo que reside aqui uma grande divergência acerca de quais bens públicos estão protegidos pela imprescritibilidade.
Parte da doutrina assevera que a imprescritibilidade perfaz-se como característica de todos os bens públicos, independente da sua espécie. Adotando aludido posicionamento, Alexandrino e Paulo (2014, p. 1008), traz as seguintes considerações:
Os bens públicos, seja qual for a sua natureza, são imprescritíveis, isto é, são insuscetíveis de aquisição mediante usucapião. [...] Assim, mesmo que um particular tenha a posse pacífica de um bem público pelo tempo necessário à aquisição por usucapião dos bens privados, conforme regulado no direito privado – ou por qualquer período de tempo, a bem da verdade –, não adquirirá direito de propriedade sobre esse bem.
Também adepto dessa corrente doutrinária, Mello (2016, p. 945) preconiza que os “bens públicos – sejam de que categoria forem – não são suscetíveis de usucapião”.
Apresentando posicionamento confrontante, a outra parte da doutrina aduz que uma dada modalidade de bens públicos, quais sejam, as terras devolutas, não teriam sua propriedade resguardada pela imprescritibilidade, estando, portanto, sujeitas ao instituto da usucapião.
Nesse sentido, é necessário o escólio de Mazza (2015, p.711) que assim obtempera:
Quanto à imprescritibilidade, seu significado é que os bens públicos não estão submetidos à possibilidade de prescrição aquisitiva ou, em uma palavra, os bens públicos não se sujeitam a usucapião [...]. Segundo a corrente majoritária, a imprescritibilidade é atributo de todas as espécies de bens públicos, incluindo os dominicais. Exceção a essa regra vem prevista no art. 2º da Lei n. 6.969/81, que admite usucapião especial sobre terras devolutas [...].
Como ponto fulcral da divergência em epígrafe, fundamental trazer ao debate o estudo de outro instituto constitucional denominado de função social da propriedade.
Como fora acima demonstrado, a corrente doutrinária que defende a possibilidade de usucapião de determinada modalidade dos bens públicos, o faz com escopo na função social da propriedade, razão pela qual enaltecem a probabilidade de aquisição possessória das terras devolutas, que figuram no ordenamento jurídico brasileiro como uma espécie de bens dominicais, não possuindo uma destinação no plano concreto.
Prevista no artigo 5º, inciso XXIII, da CRFB/88, a função social da propriedade, na lição de Bulos (2014, p.616), é conceituada como sendo “a destinação economicamente útil da propriedade, em nome do interesse público”.
Em busca de uma definição concisa desse instituto, Fiuza (2014, p. 947) assim expõe que:
A função social é função e princípio. Função é a finalidade de um instituto, de um modelo jurídico, no caso a propriedade. [...] A gênese e a forma estão na estrutura; a finalidade, o papel a ser cumprido, na função. Por função social da propriedade estenda-se a função que o dono deve atribuir às suas coisas, ao exercer seus direitos sobre elas, basicamente, ao usar, ao fruir e ao dispor. [...] A propriedade da terra deve cumprir uma função social, ou seja, o dono, ao exercer seus direitos deve fazê-lo de forma a garantir seu próprio bem estar, bem como o de seus familiares, de seus empregados e da coletividade. [...] A função social consiste numa série de encargos, ônus, estímulos, deveres e direitos que remetem o proprietário a exercer seus direitos em prol de seu próprio bem e, se for o caso, do bem comum, atento às normas de proteção ao meio ambiente, às relações de trabalho e de consumo, ao recolhimento de tributos, dentre outras.
Superada sua conceituação, é importante fazer um estudo da concretização da função social da propriedade em relação às diversas espécies de bens imóveis.
Tratando-se de bens imóveis rurais, preceitua a CRFB/88, em seu artigo 186, que para falar-se na devida observância da função social no exercício da propriedade desses bens, necessário o cumprimento simultâneo de quatro requisitos, segundo critérios e graus de exigência estabelecida em lei, conforme descrito a seguir:
IV – Exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. (BRASIL, 1998; 2019).
Nota-se que a efetivação da função social por imóveis rurais depende da obediência de três ordens de condições: (BERNADES, 2014, p. 108)
I – Econômica: relacionada à produtividade do imóvel (que deve ser aproveitado racionalmente e adequadamente);
II – Social: ótica que implica na obediência das normas referentes às relações de trabalho, visando essencialmente o bem estar dos envolvidos na atividade;
III – Ecológica: utilização responsável do imóvel, com vistas a assegurar a proteção ao direito fundamental ao meio ambiente.
Quanto aos bens imóveis urbanos, a concretização da função social não encontra no texto constitucional um rol de requisitos a serem cumpridos, como ocorre com os imóveis rurais, ficando, a previsão desses pressupostos a cargo do plano diretor de cada cidade, assim o sendo em razão da regulamentação trazida pelo artigo 182 da CRFB/88.
À vista disso, falar-se-á em efetivação da função social quando a propriedade urbana atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade elencada no seu respectivo plano diretor.
Dentro desse mesmo caminhar, na sequência, será tratado sobre as terras devolutas no ordenamento jurídico pátrio tratando-se de conceitos e sua destinação e a possibilidade de enquadramento no instituto da usucapião.
4. AS TERRAS DEVOLUTAS NO ORDENAMENTO JURÍDICO PÁTRIO
Nesse caminhar, necessário trazer, ainda, uma análise específica sobre as terras devolutas no cenário brasileiro, analisando quais tipos de bens são assim classificados, o modo de sua constituição, dentre outros aspectos.
Na concepção de Meirelles (2015, p. 654), terras devolutas:
[...] são todas aquelas que, pertencentes ao domínio público de qualquer das entidades estatais, não se acham utilizadas pelo Poder Público, nem destinadas a fins administrativos específicos. São bens públicos patrimoniais ainda não utilizados pelos respectivos proprietários.
Já na perspectiva de Araújo (2015, p. 1209), as terras devolutas:
[...] constituem espécies de terras públicas (na verdade, seu maior contingente) mas não ostentam essa qualificação na prática quanto à sua destinação, possuídas pelo Poder Público como se fossem particulares, pois não têm qualquer afetação pública.
Para Carvalho Filho (2017, p. 1284), terras devolutas “tratam-se de áreas sem utilização, nas quais não se desempenha qualquer serviço administrativo, ou seja, não ostentam serventia para uso pelo Poder Público”.
Tem-se, portanto, que as terras devolutas são aquelas cuja propriedade pertence ao ente público, mas que na prática não são destinadas a nenhum fim, tratando-se, pois, de terras públicas que, em desrespeito à função social da propriedade, não possuem nenhuma finalidade específica, nenhuma destinação, apenas existindo no plano real, sem qualquer utilização.
No campo abstrato da classificação dos bens públicos, as terras devolutas configuram-se como bens públicos dominicais, exatamente em razão dessa ausência de destinação específica.
Quanto ao conceito de bens dominicais, Nohara (2017, p. 747), traz em sua obra uma definição de fácil entendimento concernente a essa espécie de bens públicos, asseverando que:
Bens dominicais são os que pertencem ao Estado na sua qualidade de proprietário (do latim dominus, proprietário), como, por exemplo, os terrenos de marinha, as terras devolutas, os prédios de renda, os títulos da dívida pública e outros. Eles integram o patrimônio do Estado, mas não possuem um fim administrativo específico, podendo ser utilizados nas mais variadas finalidades. (NOHARA, 2017, p. 747, grifo nosso).
O deslinde de quais terras estão enquadradas como devolutas encontra-se na Lei n. 6.383/76 que trata sobre o processo administrativo e judicial de discriminação dessas terras. (BRASIL, 2018g).
Nesse sentido, percebe-se que a propriedade das terras por meio de ação discriminatória representa um chamado aos interessados para sejam exibidos os seus títulos de propriedade, separando-se o domínio público dos particulares.
Diante dessa perspectiva, nota-se ao final o desfecho com o julgamento do domínio e demarcação para registro, sendo necessária a averbação da decisão no Cartório de registro de imóveis da localidade das terras, para que tenha efeito erga omnes [6].
Tem-se, ainda, com fulcro no artigo 20, inciso II, da CRFB/88, que são terras devolutas da União as “indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei”. (BRASIL, 1988d).
Nesse mesmo caminhar, destaca-se, consoante artigo 26, inciso IV da CRFB/88, que são terras devolutas dos Estados aquelas “não compreendidas entre as da União”. (BRASIL, 1988d).
Diante desse aparato, nota-se que as terras devolutas são delimitadas de maneira residual, compreendendo aquelas terras que não se encontram sob a propriedade de particulares e que ainda não têm destinação atribuída pelos entes públicos.
Assim sendo, Araújo (2015, p. 1209) elenca que as terras devolutas, “como bens dominicais disponíveis, sem destinação pública, poderiam (como o foram certa época) ser sujeitas à usucapião”.
Já a outrora citada Nohara (2017), em igual posicionamento, endossa que:
As terras devolutas, como bens públicos que são, conforme dispõem os arts. 183, §3º, e 191, parágrafo único, da Constituição Federal [1988], não são passíveis de usucapião. No entanto, não obstante tal previsão, encontra-se controvertida e isolada jurisprudência do Tribunal de Justiça de Minas Gerais que reconhece usucapião [...] erigindo uma pequena vila, o que confirmou a decisão de primeira instância no sentido do reforço à função social da posse em detrimento da imprescritibilidade. (NOHARA, 2017, p. 755, acréscimo nosso).
Outro fato que sedimenta a aludida discussão, acerca da possibilidade de se usucapir, ou não, as terras devolutas, é a redação trazida pelo artigo 225, § 5º da CRFB/88, pois esse, em sua literal redação prevê a indisponibilidade das terras devolutas necessárias à proteção dos ecossistemas naturais, o que leva a crer que as demais terras devolutas seriam disponíveis, e, portanto, também passíveis de prescrição aquisitiva (BRASIL, 1988d).
Como discussão final sobre o tema, será desenvolvido na seção seguinte sobre as ações de usucapião de terras devolutas e os precedentes jurisprudenciais e sendo demonstrado o quanto o tema é polêmico e demasiadamente controverto, oportunidade em que apresentar-se-á duas correntes de entendimentos sobre o instituto da usucapião de terras devolutas
5. AÇÕES DE USUCAPIÃO DE TERRAS DEVOLUTAS E OS PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS
Como mencionado ao longo do que fora outrora apresentado, a discussão abordada na presente pesquisa não possui pacificidade junto às doutrinas, como demonstrado alhures. Esse fenômeno é ratificado também pela jurisprudência pátria.
Em razão de tal fato, nesse mesmo leito de discussão será feita uma breve exposição de jurisprudências que demonstrem a possibilidade ou a impossibilidade de prescrição aquisitiva das terras devolutas, e como vem se posicionando a jurisprudência ao enfrentar o tema.
Nesse diapasão, verifica-se a negativa ao pedido de usucapião em razão da imprescritibilidade que recai sobre os bens público, inclusive, das terras devolutas:
APELAÇÃO CÍVEL – USUCAPIÃO ESTRAORDINÁRIO – REQUISITOS – AUSÊNCIA DE REGISTRO FORMAL – TERRA DEVOLUTA – AQUISIÇÃO DA PROPRIEDADE – IMPOSSIBILIDADE – INTERESSE PÚBLICO. A usucapião é um modo de aquisição da propriedade pela posse prolongada da coisa. Busca este instituto a consolidação da propriedade, dando-se juridicidade a uma situação de fato, em que o prejudicado concorre com sua inércia para a consumação de seu prejuízo. Como determinado nos artigos 26, IV e 183 § 3º da Constituição Federal, não pode o imóvel público, ou seja, as terras devolutas, serem objeto de ação de usucapião, em virtude da supremacia do interesse coletivo sobre o privado. As terras que pertenciam originariamente à Coroa, com a promulgação da República, passaram a pertencer aos Estados-membros, como devolutas, tendo em vista o regime de Federação adotado em nosso país. Assim, ao longo da nossa história e de acordo com a forma como foram adquiridas as propriedades, é de se presumir que a ausência de registro formal caracteriza a terra como devoluta e não como particular. (BRASIL, 2017h, grifo nosso) .
A decisão em epígrafe fora proferida no Recurso de apelação apresentada na Ação de Usucapião Extraordinária em síntese, usucapir porção de terra, tida como terra devoluta de propriedade do município, que era por eles ocupada (BRASIL, 2017h).
Em defesa os autores alegaram que o domínio útil das terras devolutas constitui exceção à regra da imprescritibilidade das terras públicas corroborada pela CFRB/88, sendo o posicionamento lógico o reconhecimento da posse usucapienda.
Percebe-se, pois que esse entendimento constitucional prepondera o domínio útil, a razoabilidade, o direito de moradia, a função social da propriedade, previstos constitucionalmente, bem como nos Tratados de Direitos Humanos assinados e ratificados pelo Estado brasileiro (BRASIL, 2017h).
Alegam ainda, o preenchimento de todos os requisitos para concessão da usucapião extraordinária, exercendo a posse mansa e pacífica do imóvel guerreado, há mais de 23 (vinte e três anos), sem qualquer oposição do ente público, onde estabeleceram suas residências, desenvolvendo, inclusive, a criação de animais visando a subsistência de suas famílias (BRASIL, 2017h).
Em sua defesa, o Município de Contagem, alegou, em síntese, que o bem guerreado tratava-se de terras devolutas, que, por sua vez, configura bem público, sendo, desse modo, impossível a sua aquisição por meio de usucapião, em razão da imprescritibilidade desses bens, bem como da supremacia do interesse público sobre o privado (BRASIL, 2017h).
Sendo comprovado nos autos que o bem litigado tratava-se de terras devolutas, entendeu o tribunal por sobrepujar a imprescritibilidade dos bens públicos prevista constitucionalmente.
Nesse mesmo caminhar, o Tribunal posicionou-se lado da corrente doutrinária que defende que as terras devolutas não podem ser usucapidas, confirmando a sentença prolatada em 1º grau, negando o direito levantado pelos autores, ora apelantes (BRASIL, 2017h).
Em contrapartida, passa-se à análise de jurisprudência na qual entendeu o tribunal, com fulcro na função social da propriedade, pela concessão da usucapião de bem público classificado como terra devoluta:
APELAÇÃO CÍVEL. USUCAPIÃO. AÇÃO DE USUCAPIÃO EXTRAORDINÁRIO. PARTE AUTORA PREENCHEU OS REQUISITOS NECESSÁRIOS DO ART. 1.238 DO CC/2002. CUMPRIMENTO DAS EXIGÊNCIAS LEGAIS DA USUCAPIÃO. PEDIDO ALTERNATIVO. REDUÇÃO DA VERBA HONORÁRIA SUCUMBENCIAL. IMPOSSIBILIDADE. SENTENÇA MANTIDA. Art. 1.238 do Código Civil de 2002. Para que seja reconhecida a usucapião extraordinária, é necessária a existência da posse, que perdure, ininterruptamente, por determinado período de tempo, de forma mansa e pacífica, com a intenção do possuidor de tê-la como sua. Portanto, incumbe ao autor produzir a prova de sua posse prolongada, ininterrupta, mansa e pacífica, como também do animus domini, e aos réus a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor. Inteligência do art. 373, I e II, do CPC/2015. Caso. Demonstrado nos autos que a parte autora preencheu os requisitos legais para a aquisição da área rural, é de ser acolhido o pleito prescricional aquisitivo. Manutenção da sentença. Honorários sucumbenciais. Minoração. Impossibilidade. Art. 85 do NCPC. Os honorários devem ser arbitrados consoante apreciação equitativa pelo juiz e levando-se em consideração a natureza, o valor da ação e o trabalho despendido pelo profissional, razão pela qual imperiosa a manutenção da verba honorária. Sentença mantida. NEGARAM PROVIMENTO AO APELO. UNÂNIME. (BRASIL, 2018g).
A decisão alhures fora prolatada em sede de recurso de apelação interporto pelo Estado do Rio Grande do Sul em desfavor de Domingos dos Santos, em ação de usucapião que fora por este ajuizada (BRASIL, 2018g).
O Requerido/Apelante alegara em síntese que seu direito de usucapir as terras devolutas de propriedade do Estado do Rio Grande do Sul nasceu ante à implementação dos requisitos necessários para vislumbrar-se o deito de aquisição prescritiva extraordinária de um bem, haja vista exercer de maneira mansa, pacífica e ininterrupta, pelo lapso temporal de 27 (vinte e sete) anos (BRASIL, 2018g).
Em sede de defesa, o Estado do Rio Grande do Sul levantou a tese de que a área usucapienda cuidava-se de terras devolutas, razão pela qual estaria defesa, por lei, da aquisição prescritiva, sendo imperioso o reconhecimento da imprescritibilidade que recaía sobre o bem imóvel, requerendo fosse observado o previsto no artigo 191 da CRFB/88 (BRASIL, 2018g).
O tribunal entendeu, no caso em tela, ser a usucapião uma forma de coibir a inércia do proprietário do bem, possuindo suas raízes na função social e econômica da propriedade, elencadas nos artigos 5º, inciso XXIII, 170, 182, § 2º e artigo 186, todos da CRFB/88 (BRASIL, 2018g).
Aduziu, ainda, ser a função social da propriedade uma imposição das condições sociais atuais, possuindo status de garantia fundamental, vez que assegura direitos como a moradia e a dignidade da pessoa humana (BRASIL, 2018g).
Cumulou tais argumentos com o fato de o usucapiente ter comprovado cumprir todos os requisitos necessários à aquisição possessória do bem, para deferir-lhe o direito de usucapir as terras litigiosas, ainda que tratando-se de bens públicos, haja vista serem terras devolutas, não efetivando a função social da propriedade, acabando, assim, por relativizar a imprescritibilidade de tais bens (BRASIL, 2018g).
Após a análise das jurisprudenciais acima elencados, indubitável perceber os posicionamentos de entendimentos conflitantes ao caso concreto ensejando uma insegurança jurídica tamanha para o cenário jurídico pátrio, vez que não se tem uma corrente previamente adotada, de modo que a concessão, ou a negação da usucapião das terras devotas sujeita-se ao juízo de valor no momento do julgamento, tendo como requisito a ponderação da imprescritibilidade dos bens públicos e a função social da propriedade.
Diante das discussões alhures, notou-se uma dicotomia existente em relação à possibilidade de usucapião das terras devolutas. E nesse sentido, a primeira abordagem trouxe a viabilidade de usucapião tendo como argumento a função da propriedade que sobrepõe ao direito à propriedade.
Em um segundo posicionamento, entendeu-se que não seria possível a usucapião envolvendo as terras devolutas, sempre dentro da perspectiva atinente ao direito privado em conflito com o direito público,
É importante destacar que o objetivo do trabalho fora alcançado visto que analisou-se o instituto das terras devolutas com apresentação de histórico e conceitos sobre o tema. No mesmo sentido, tratou-se sobre a dicotomia pertinente ao direito à propriedade e a função social da propriedade envolvendo as terras devolutas e a exposição de algumas decisões atinente à usucapião das terras devolutas.
Quanto ao problema da pesquisa, notou-se que a doutrina e a jurisprudência ainda são divergentes sobre o tema, não existindo ainda um posicionamento uniforme sobre a temática da usucapião das terras devolutas.
Da simples busca sobre o tema junto aos bancos de decisões proferidas pelo Poder Judiciário brasileiro, não é difícil encontrar sentenças e acórdãos em sentidos completamente antagônicos, fato que traz para o cenário judiciário uma grande insegurança jurídica.
Nesse ínterim, a solução em epígrafe não extinguirá nenhum dos institutos jurídicos que embasam o conflito, mas sim, viabilizará uma coexistência pacífica de ambos, de modo que o fato de um direito sobressair sobre o outro em uma dada realidade fática não significa rechaça-lo por completo.
Curial asserir, pois que a dicotomia envolvendo a usucapião das terras devolutas, não significa que o revogue ou que ele deixe de ter sua eficácia ou aplicabilidade assegurada em outras situações, vez que tanto a imprescritibilidade dos bens públicos, quanto a função social da propriedade são de grande valor, sendo indispensáveis no ordenamento jurídico brasileiro. Nesse sentido percebe-se a importância de aplicação razoável e proporcional aos institutos frenta à divergência de entendimento em relação ao insitituto da usucapião das terras devolutas.
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[1]Acadêmica do curso de Direito das Faculdades Integradas do Norte de Minas – FUNORTE. E-mail: [email protected]
[2]Estudante regular do programa de curso para doutorado em Direito Constitucional da Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires - UBA (2019). Doutor em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidad Del Museo Social Argentino – UMSA – (2017). Professor Orientador do Centro de Pesquisa das Faculdades Integradas do Norte de Minas – FUNORTE. E-mail: [email protected]
[3] A Lei das Doze Tábuas (em latim, Lex Duodecim Tabularum) foi uma série de leis confeccionadas e inscritas em tábuas de carvalho, considerada um marco na evolução do Direito Romano, vez que fora a primeira vez na civilização romana a ocorrer o registro escrito da letra da lei, permitindo um cumprimento lógico e rigoroso das regras estabelecidas. Disponível em:<https://www.infoescola.com/direito/lei-das-xii-tabuas/>. Acesso em 27 ago. 2018.
[4] Iuscivile: Direito romano aplicado aos cidadãos, ou seja, homens livres residentes na república, o que exclui escravos e estrangeiros. Disponível em: <http://notasdeaula.org/dir1/ied_31-03-08.html>. Acesso em: 25 ago. 2018.
[5] Pró-labore é uma expressão que vem do latim e significa ‘pelo trabalho’. Disponível em: <https://blog.sage.com.br/o-que-e-pro-labore-saiba-tudo-sobre-este-conceito/>. Acesso em: 25 ago. 2018.
[6] Erga omnes é uma expressão em latim que significa ‘contra todos’, ‘frente a todos’ ou ‘relativamente a’. Costuma ser usada no âmbito jurídico para se referir a uma lei ou norma que vale para todos os indivíduos (efeito vinculante). Disponível em: < https://www.significados.com.br/erga-omnes/>. Acesso em: 12 nov. 2018.
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 artigo 186
 artigo 182
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 artigo 225
 artigo 191
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