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Timestamp: 2020-07-11 02:30:27+00:00

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Consolidated Fastfrate Inc. c. Western Canada Council of Teamsters - Décisions de la CSC (Lexum)
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Consolidated Fastfrate Inc. c. Western Canada Council of Teamsters
Référence neutre 2009 CSC 53
Recueil [2009] 3 RCS 407
Numéro de dossier 32290
Notes Renseignements sur les dossiers de la Cour : 32290
Référence : Consolidated Fastfrate Inc. c. Western Canada Council of Teamsters, 2009 CSC 53, [2009] 3 R.C.S. 407
Date : 20091126
Dossier : 32290
Transport Employees’ Association of Calgary et
Procureur général de l’Ontario et procureur général du Québec
(par. 82 à 119)
Le juge Rothstein (avec l’accord des juges LeBel, Deschamps, Abella, Charron et Cromwell)
Le juge Binnie (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et du juge Fish)
Consolidated Fastfrate Inc. c. Western Canada Council of Teamsters, 2009 CSC 53, [2009] 3 R.C.S. 407
Consolidated Fastfrate Inc. Appelante
Association of Calgary et Alberta Labour
Relations Board Intimés
procureur général du Québec Intervenants
Répertorié : Consolidated Fastfrate Inc. c. Western Canada Council of Teamsters
Référence neutre : 2009 CSC 53.
No du greffe : 32290.
2009 : 19 février; 2009 : 26 novembre.
Droit constitutionnel — Partage des pouvoirs — Relations de travail — Entreprise de transport — Société d’expédition de marchandises offrant à ses clients partout au Canada des services de regroupement, de dégroupement, de ramassage et de livraison — Société ayant une structure organisationnelle nationale intégrée, des succursales partout au Canada et des contrats avec des tiers transporteurs interprovinciaux — Les relations de travail des employés d’une succursale relèvent‑elles de la compétence provinciale ou de la compétence fédérale? — La société est‑elle qualifiée d’entreprise interprovinciale même si elle ne transporte pas elle‑même les marchandises d’une province à l’autre? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(10) a).
Fastfrate est une entreprise d’expédition de marchandises qui a des succursales partout au Canada, notamment celle de Calgary. Dans chaque succursale, avec l’aide de ses propres employés au terminal et principalement ses propres conducteurs et camions, Fastfrate ramasse et regroupe les marchandises dans la province d’où elles sont expédiées et dégroupe et livre les marchandises provenant d’une autre province. Ni les employés ni le matériel de Fastfrate ne franchissent les frontières provinciales. Fastfrate confie le transport interprovincial des marchandises à des sociétés de camionnage et de chemin de fer, et sauf dans un seul cas inhabituel, ses employés ne contribuent aucunement à l’exploitation du réseau de transport de ces sociétés. Fastfrate possède une structure organisationnelle nationale intégrée. Son bureau principal est situé en Ontario et trois vice‑présidents régionaux supervisent plusieurs succursales locales un peu partout au Canada, chacune de ces succursales ayant un directeur responsable de la gestion quotidienne de l’établissement. Les employés des succursales font directement affaire avec les expéditeurs et les destinataires et gèrent leurs propres comptes clients, mais les décisions concernant les tarifs, l’acquisition d’éléments d’actif et les autres questions de rentabilité sont prises au niveau régional ou national.
Le syndicat représentant les employés de Fastfrate à Calgary a demandé à l’Alberta Labour Relations Board (« Commission ») un jugement déclaratoire relativement à la question de savoir si les relations de travail de la succursale de Fastfrate à Calgary sont assujetties à la réglementation provinciale ou fédérale. Cette demande donnait suite à une demande présentée précédemment par un autre syndicat en vue d’obtenir du Conseil canadien des relations industrielles l’accréditation comme unité de négociation régionale pour les employés de Fastfrate en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba. La Commission a conclu que la succursale de Fastfrate à Calgary relevait de la compétence fédérale parce qu’elle faisait partie d’une entreprise unique et indivisible de transport interprovincial de marchandises. Le juge chargé du contrôle a annulé la décision de la Commission et a confirmé l’ordonnance d’accréditation provinciale en vigueur, statuant qu’en l’absence d’une participation active au transport interprovincial des marchandises, il n’y avait pas « de raisons suffisantes d’écarter la présomption dominante de compétence provinciale en matière de relations de travail ». Par une décision à la majorité, la Cour d’appel a rétabli la décision de la Commission.
Arrêt (la juge en chef McLachlin et les juges Binnie et Fish sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli.
Les juges LeBel, Deschamps, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell : Les employés de la succursale de Fastfrate à Calgary relèvent de la compétence provinciale. La question de savoir si une entreprise, un service ou une affaire relève de la compétence fédérale dépend de la nature de l’exploitation. Une entreprise qui fournit des services de regroupement et de dégroupement ainsi que des services locaux de ramassage et de livraison ne devient pas une entreprise interprovinciale simplement en raison d’une structure organisationnelle nationale intégrée et des contrats qu’elle conclut avec des tiers transporteurs interprovinciaux. Les activités de Fastfrate sont entièrement intraprovinciales. Ni les employés de Fastfrate, ni son matériel, ne participent au transport interprovincial. L’alinéa 92(10) a) de la Loi constitutionnelle de 1867 et la jurisprudence portant sur l’interprétation de cette disposition n’envisagent pas la possibilité qu’une simple relation contractuelle entre un expéditeur et un transporteur interprovincial transforme Fastfrate en une entreprise reliant les provinces ou s’étendant au‑delà des limites de la province. Ce sont plutôt les transporteurs assurant le transport effectif des marchandises entre les provinces qui sont des travaux ou des entreprises de transport de compétence fédérale. Rien n’indique que la sous‑traitance à elle seule permette d’assujettir une entreprise intraprovinciale à la compétence fédérale. La réalité opérationnelle de Fastfrate veut qu’elle dépende des tiers transporteurs interprovinciaux pour exercer ses activités. Fastfrate demeure un expéditeur. Sa présence sur les lieux d’origine et de destination des envois signifie peut‑être qu’elle peut fournir un service complet à ses clients, mais cela ne change rien au fait qu’elle n’est qu’un expéditeur qui fait affaire avec une société interprovinciale de chemin de fer ou de transport par camion. [3] [61] [69] [70] [72] [75]
La compétence conférée aux provinces par le par. 92(13) sur la « propriété et les droits civils » dans les provinces s’étend aux relations de travail. Par dérogation à ce principe, le Parlement peut faire valoir une compétence exclusive dans ces domaines s’il est établi que cette compétence est partie intégrante de sa compétence principale sur un autre sujet. L’alinéa 92(10) a) prévoit une telle exception fédérale à la compétence provinciale en matière de « travaux et entreprises d’une nature locale » en accordant au gouvernement fédéral la compétence en matière de « [l]ignes de bateaux à vapeur ou autres bâtiments, chemins de fer, canaux, télégraphes et autres travaux et entreprises reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province ». Toutefois, compte tenu du contexte historique du par. 92(10) et de l’objectif qui le sous‑tend, il faut respecter le choix de la diversité du pouvoir de réglementation en matière de travaux et d’entreprises si aucune raison ne justifie l’application de la compétence exceptionnelle du fédéral. [27‑28] [35] [39]
En l’espèce, il n’y a aucune raison convaincante d’écarter la règle générale selon laquelle les travaux et entreprises sont assujettis à la réglementation des provinces. L’alinéa 92(10) a) vise essentiellement les travaux et entreprises de transport et de communication grâce aux exemples des « [l]ignes de bateaux à vapeur ou autres bâtiments, chemins de fer, canaux, télégraphes ». L’élément commun des travaux et entreprises de transport énumérés à l’al. 92(10) a) est le transport interprovincial de marchandises ou de personnes. Les exemples donnés sont tous des moyens de transport ou des moyens de faciliter le transport. On n’y trouve aucune mention, ou inférence, que les tiers liés par contrat aux moyens de transport relèvent de la compétence fédérale. La catégorie de travaux et d’entreprises de transport envisagés à l’al. 92(10) a) et « reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province » est composée des travaux et entreprises qui relient physiquement les provinces grâce au transport, et non de ceux qui les relient théoriquement par contrat. La clause omnibus « autres travaux et entreprises » doit être interprétée, selon la règle ejusdem generis, en fonction des exemples précis qui la précèdent. Pour relever de la compétence fédérale, une entreprise de transport doit elle‑même effectuer ou faciliter le transport entre les provinces. Il faut confirmer le courant jurisprudentiel voulant que les transitaires qui ne participent pas eux‑mêmes au transport interprovincial des marchandises et qui concluent simplement des contrats avec les transporteurs interprovinciaux relèvent de la compétence provinciale. [3] [42‑44] [48]
Enfin, aux termes de l’al. 92(10) a), il y a une différence entre le contexte des communications et celui du transport. Les entreprises de communication peuvent assurer et fournir des services de communication internationaux et interprovinciaux à partir d’un point fixe alors que le transport, par définition, suppose que l’on traverse un territoire donné afin de déplacer des marchandises, des personnes et du matériel de transport. Dans le contexte du transport, il est impossible pour une entreprise de fournir un service de transport interprovincial si elle n’assure pas elle‑même ce service. Une entreprise peut agir comme intermédiaire entre les transporteurs interprovinciaux et les clients qui veulent avoir accès à ces transporteurs à un prix réduit. Cela ne signifie pas qu’une telle entreprise devient l’exploitant et le fournisseur des services de transport interprovincial. L’objectif de la prévisibilité dans le contexte de l’expédition de marchandises suggère fortement que l’industrie devrait être considérée dans sa globalité et que la jurisprudence antérieure portant sur l’industrie devrait être respectée. [60‑61] [65] [67]
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie et Fish (dissidents) : Fastfrate est une entreprise de transport interprovincial et ses relations de travail doivent être assujetties à la réglementation fédérale. À une époque où il est courant de sous‑traiter certains éléments d’un service, les modalités selon lesquelles une véritable entreprise de transport interprovincial « s’engage » à transporter les marchandises de ses clients d’une partie du Canada à une autre ne devraient pas permettre de soustraire cette entreprise à la compétence fédérale. Une réglementation provinciale disparate est antithétique à l’exploitation cohérente d’un service national de transport unique, fonctionnellement intégré et indivisible. [83‑84] [118]
Pour être qualifiée d’entreprise de transport interprovincial, il n’est pas nécessaire qu’une entité assure elle‑même le transport au‑delà des limites d’une province. La question de savoir si une entreprise, un service ou une affaire relève de la compétence fédérale dépend de la nature de l’exploitation. En l’espèce, Fastfrate est bien plus qu’un simple expéditeur. Elle offre un service interprovincial interconsommateurs. Elle s’occupe de la livraison dans la province d’origine et dans la province de destination. Une entreprise qui offre un service interprovincial ne constitue pas moins une entreprise interprovinciale du fait qu’une partie de la prestation de ses services est donnée en sous‑traitance à des fournisseurs de services indépendants. [85] [99] [106] [113]
L’interprétation du partage des compétences législatives et de leur articulation doit être évolutive et adaptée aux réalités politiques et culturelles changeantes de la société canadienne. Bien que le partage des compétences ne change pas avec le temps, l’agencement des pouvoirs législatif et exécutif prévu dans la Loi constitutionnelle de 1867 doit être appliqué en fonction des réalités du monde des affaires de 2009 et non être figé en 1867. Les hommes d’État de 1867 ne reconnaîtraient pas le contexte économique actuel du Canada. Il ne faut pas s’attendre à ce qu’un homme porte le manteau qui lui faisait quand il était enfant. Le modèle du manteau qu’il porte maintenant n’a pas changé, mais les manches sont plus longues, le buste plus large, et la chaîne et la trame du tissu sont plus élaborées, plus complexes. [89‑90]
Si l’on s’en tient à une méthode d’interprétation constitutionnelle téléologique, ce n’est pas la façon dont était perçu le domaine du transport en 1867 qui importe mais plutôt la façon de rattacher aujourd’hui le niveau de réglementation (fédéral, provincial ou territorial) approprié à la nature et à la portée de l’entreprise. La Constitution ne confère nullement aux provinces une compétence générale en matière de « travaux et entreprises ». Le paragraphe 92(10) accorde aux provinces uniquement la compétence en matière de travaux et entreprises d’une nature locale. Dans la mesure où ces travaux et entreprises de nature locale relient la province « à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étend[e]nt au‑delà des limites de la province », ils sont, aujourd’hui comme en 1867, assujettis à la réglementation fédérale en vertu du par. 91(29). En donnant une partie de ses activités de transport en sous‑traitance, Fastfrate n’échappe pas à la compétence fédérale. [84] [90] [96]
En outre, même si la technologie peut varier d’un secteur industriel à l’autre, le critère juridique pour déterminer ce qui constitue une entreprise interprovinciale en vertu de l’al. 92(10) a) est le même pour les entreprises de communication que pour les entreprises de transport. Il n’y a pas lieu d’établir une distinction à cet égard, et notre jurisprudence n’en a encore établi aucune. Le critère énoncé dans les affaires relatives à l’al. 92(10) a) est un critère fonctionnel exigeant que le tribunal se concentre sur la nature — locale ou interprovinciale — des services de transport que Fastfrate s’engage à fournir à ses clients. L’issue ne dépend pas de la question de savoir si, dans l’exécution de ses contrats de transport interprovincial, Fastfrate conclut ou non des contrats avec une autre société pour assurer le transport des marchandises au‑delà des frontières provinciales ou nationales. Le critère que propose la majorité met l’accent sur les moyens par lesquels l’entreprise est exploitée plutôt que sur le service interprovincial qu’elle offre à ses clients. [85‑86] [104] [107]
En l’espèce, il est évident que Fastfrate est exploitée à titre d’entreprise unique et on ne pourrait séparer le service local du service interprovincial sans dénaturer l’entreprise qu’est Fastfrate dans son état actuel. Bien que Fastfrate ait tenté de qualifier ses terminaux provinciaux de terminaux relativement indépendants et autonomes, le fait demeure qu’un terminal de Fastfrate qui se trouve au point d’origine de l’envoi doit être fonctionnellement intégré aux activités du terminal au point de destination afin d’assurer le service de ramassage et de livraison. Il ne s’agit pas ici d’une entreprise qui se trouve simplement présente dans chacune des provinces avec une exploitation indépendante. Au contraire, chaque terminal de Fastfrate dépend des terminaux apparentés; le service offert dépend de l’intégration fonctionnelle dans le respect de l’engagement contractuel interprovincial de Fastfrate envers ses clients. [116‑117]
Arrêts appliqués : Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115; Travailleurs unis des transports c. Central Western Railway Corp., [1990] 3 R.C.S. 1112; distinction d’avec l’arrêt : Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225; arrêt critiqué : Transport Rapide International DHL Ltée (1994), 96 di 106; arrêts approuvés : In re Cannet Freight Cartage Ltd., [1976] 1 C.F. 174; Re The Queen and Cottrell Forwarding Co. (1981), 124 D.L.R. (3d) 674; arrêts mentionnés : Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5; Lévis (Ville) c. Fraternité des policiers de Lévis Inc., 2007 CSC 14, [2007] 1 R.C.S. 591; Toronto Electric Commissioners c. Snider, [1925] A.C. 396; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Blais, 2003 CSC 44, [2003] 2 R.C.S. 236; Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767; In re Regulation and Control of Radio Communication in Canada, [1932] A.C. 304; Attorney‑General for Ontario c. Winner, [1954] A.C. 541; Association des consommateurs du Canada c. Ministre des Postes, [1975] C.F. 11; Re Ottawa‑Carleton Regional Transit Commission and Amalgamated Transit Union, Local 279 (1983), 4 D.L.R. (4th) 452; Régie des services publics c. Dionne, [1978] 2 R.C.S. 191; Windsor Airline Limousine Services Ltd. and U.S.W.A. (1999), 56 C.L.R.B.R. (2d) 70; Canadian Pacific Railway Co. c. Attorney‑General for British Columbia, [1950] A.C. 122; City of Montreal c. Montreal Street Railway, [1912] A.C. 333.
Travailleurs unis des transports c. Central Western Railway Corp., [1990] 3 R.C.S. 1112; Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115; Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225; R. c. Toronto Magistrates, Ex Parte Tank Truck Transport Ltd., [1960] O.R. 497; R. c. Cooksville Magistrate’s Court, Ex parte Liquid Cargo Lines Ltd., [1965] 1 O.R. 84; Régie des services publics c. Dionne, [1978] 2 R.C.S. 191; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767; In re Regulation and Control of Radio Communication in Canada, [1932] A.C. 304; Attorney‑General for Ontario c. Winner, [1954] A.C. 541; Téléphone Guèvremont Inc. c. Québec (Régie des télécommunications), [1993] R.J.Q. 77, conf. par [1994] 1 R.C.S. 878; Capital Cities Communications Inc. c. Conseil de la Radio‑Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141; Re The Queen and Cottrell Forwarding Co. (1981), 124 D.L.R. (3d) 674; In re Cannet Freight Cartage Ltd., [1976] 1 C.F. 174; Transport Rapide International DHL Ltée (1994), 96 di 106.
Acte des chemins de fer, 1868, S.C. 1868, ch. 68.
Code canadien du travail, L.R.C. 1985, ch. L‑2 .
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(29) , 92(10) a), (13) , 95 .
Canada. Législature. Débats parlementaires sur la question de la Confédération des provinces de l’Amérique britannique du Nord, 3e sess., 8e parlement provincial du Canada. Québec : Hunter, Rose et Lemieux, 1865.
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Fraser, I. H. « Some Comments on Subsection 92(10) of the Constitution Act, 1867 » (1984), 29 R.D. McGill 557.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 1, 5th ed. Scarborough, Ont. : Thomson/Carswell, 2007.
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Québec. Assemblée législative. Résolutions relatives à l’union proposée des provinces de l’Amérique britannique du Nord, 2e sess., 8e parl. Québec : Hunter, Rose et Lemieux, 1865.
Whyte, John D. « Les dimensions constitutionnelles des mesures d’expansion économique », dans Le partage des pouvoirs et la politique d’État. Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1985, 31.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges Conrad, Watson et Slatter), 2007 ABCA 198, 79 Alta. L.R. (4th) 201, 412 A.R. 97, 404 W.A.C. 97, 285 D.L.R. (4th) 137, 147 C.L.R.B.R. (2d) 176, [2007] 11 W.W.R. 579, 67 Admin. L.R. (4th) 1, [2008] CLLC ¶220‑019, [2007] A.J. No. 857 (QL), 2007 CarswellAlta 1010, qui a infirmé une décision du juge Hart, 2005 ABQB 977, 59 Alta. L.R. (4th) 266, 390 A.R. 354, 263 D.L.R. (4th) 157, 120 C.L.R.B.R. (2d) 301, [2006] 9 W.W.R. 497, [2006] CLLC ¶220‑004, [2005] A.J. No. 1793 (QL), 2005 CarswellAlta 1923, qui avait accueilli une demande de contrôle judiciaire d’une décision de l’Alberta Labour Relations Board (2005), 114 C.L.R.B.R. (2d) 1, [2005] Alta. L.R.B.R. 238, [2005] A.L.R.B.D. No. 92 (QL), 2005 CarswellAlta 940. Pourvoi accueilli, la juge en chef McLachlin et les juges Binnie et Fish sont dissidents.
Thomas W. R. Ross et Trisha Gain, pour l’appelante.
Clayton Cook, pour l’intimé Western Canada Council of Teamsters.
Shawn W. McLeod, pour l’intimée Alberta Labour Relations Board.
Personne n’a comparu pour l’intimée Consolidated Fastfrate Transport Employees’ Association of Calgary.
Michael T. Doi et Mark Crow, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Version française du jugement des juges LeBel, Deschamps, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell rendu par
[1] Le juge Rothstein — Le présent pourvoi soulève la question de savoir si les relations de travail des employés de la succursale de Consolidated Fastfrate Transport Inc. (« Fastfrate ») située à Calgary relèvent de la compétence provinciale aux termes du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 ou de la compétence fédérale conformément à l’exception prévue à l’al. 92(10) a).
[2] Le présent pourvoi porte sur les services d’expédition de marchandises — une industrie où les entreprises regroupent et dégroupent les marchandises et concluent des contrats avec des tiers transporteurs ferroviaires et routiers, y compris des transporteurs interprovinciaux, pour le transport de ces marchandises. Fastfrate fournit à ses clients partout au Canada des services de regroupement et de dégroupement, ainsi que des services de ramassage et de livraison. Elle agit habituellement comme expéditeur et destinataire pour le tiers transporteur de sorte que les clients ne reçoivent qu’un seul connaissement. La question en l’espèce est de savoir si, en raison des services qu’elle offre, Fastfrate peut être qualifiée d’entreprise interprovinciale même si elle ne transporte pas elle‑même les marchandises d’une province à l’autre.
[3] Je suis d’avis qu’une entreprise qui fournit des services de regroupement et de dégroupement ainsi que des services locaux de ramassage et de livraison ne devient pas une entreprise interprovinciale simplement en raison d’une structure organisationnelle nationale intégrée et des contrats qu’elle conclut avec des tiers transporteurs interprovinciaux. Fastfrate n’effectue elle‑même aucun transport interprovincial. Sans cela, je ne vois aucune raison convaincante d’écarter la règle générale selon laquelle les travaux et entreprises sont assujettis à la réglementation des provinces. Par conséquent, les relations de travail des employés de la succursale de Fastfrate à Calgary relèvent de la compétence provinciale. Je suis donc d’avis d’accueillir le pourvoi.
[4] Le créneau de marché des entreprises d’expédition de marchandises est le regroupement et le dégroupement des marchandises. Il s’agit là de leur raison d’être économique. Ces services permettent aux clients de bénéficier d’une économie d’échelle lorsqu’ils accèdent aux tiers transporteurs. Comme l’a fait remarquer l’Alberta Labour Relations Board (« ALRB »), [traduction] « [e]n regroupant les petits envois de plusieurs clients dans des envois en camion complet, Fastfrate peut réaliser des économies d’échelle que le client individuel ne peut facilement obtenir; elle fait ainsi profiter les clients de ces économies » ((2005), 114 C.L.R.B.R. (2d) 1, par. 8). Sans ce service de regroupement, les clients qui expédient des chargements ou des conteneurs incomplets devraient assumer des coûts sensiblement plus élevés.
[5] Fastfrate est une entreprise d’expédition de marchandises qui a des succursales partout au Canada, notamment celle de Calgary visée en l’espèce. Les employés de Fastfrate ramassent et regroupent les marchandises dans la province d’où elles sont expédiées et les employés d’une autre succursale de Fastfrate les dégroupent et les livrent dans la province où elles sont expédiées. Fastfrate confie le transport interprovincial des marchandises à des sociétés de camionnage et de chemin de fer, principalement le Chemin de fer Canadien Pacifique (« CP »).
[6] Dans la plupart des cas, Fastfrate et ses employés ne contribuent aucunement à l’exploitation du réseau ferroviaire interprovincial de CP. Comme l’a souligné l’ALRB, [traduction] « [s]euls les employés de CP, à l’aide du matériel de cette dernière, chargent et déchargent les wagons ferroviaires » (par. 18). La succursale de Thunder Bay, où Fastfrate [traduction] « s’est vue confier par contrat les manœuvres de triage pour la petite installation terminale intermodale de CP » (par. 18) fait seule exception à cette règle.
[7] L’ALRB a aussi conclu que ni les employés ni le matériel de Fastfrate ne franchissent les frontières provinciales, sous réserve d’une exception à laquelle elle a mis fin depuis. Jusqu’en novembre 2004, les employés de Fastfrate ont transporté des marchandises entre leurs succursales d’Ottawa et de Montréal. Fastfrate a mis fin à cette pratique en 2004, en partie parce qu’elle soulevait une [traduction] « question litigieuse » en matière de compétence (par. 17). L’ALRB a jugé ces exceptions pertinentes seulement dans la mesure où elles font preuve de la « règle » applicable aux activités de la succursale de Fastfrate à Calgary :
[traduction] Comme nous l’avons déjà dit, cette règle est la suivante : Fastfrate ramasse et regroupe les marchandises au début de l’opération et dégroupe et livre les marchandises à la fin, à l’aide de ses propres employés de terminal et principalement (mais pas exclusivement) de ses propres conducteurs et camions locaux. Cependant, toute partie de son service qui exige le transport interprovincial de marchandises est donnée en sous‑traitance à un tiers transporteur routier ou ferroviaire interprovincial. [Je souligne; par. 19.]
[8] En ce qui concerne la structure organisationnelle, le bureau principal de Fastfrate est situé à Mississauga, en Ontario. Fastfrate possède une équipe de trois vice‑présidents régionaux qui, avec les directeurs régionaux, supervisent plusieurs succursales locales un peu partout au Canada, chacune ayant un directeur de succursale. Les décisions concernant les tarifs, l’acquisition d’éléments d’actif et les autres questions de rentabilité sont prises au niveau régional ou national (ALRB, par. 31). Les employés des succursales font directement affaire avec les expéditeurs et les destinataires, et ils gèrent leurs propres comptes clients (ALRB, par. 30). Les directeurs de succursale sont responsables de la gestion quotidienne de leur succursale, y compris l’embauche, le congédiement et l’horaire des employés. Toutefois, les directeurs régionaux ne signent les conventions collectives qu’avec l’approbation d’un vice‑président régional (ALRB, par. 33).
[9] En juin 2004, la Consolidated Fastfrate Transport Employees’ Association of Calgary (« Association ») a demandé à l’ALRB un jugement déclaratoire relativement à la question de savoir si les relations de travail de la succursale de Fastfrate à Calgary sont assujetties à la réglementation provinciale ou fédérale. Cette demande donnait suite à une demande présentée précédemment par le Western Canada Council of Teamsters (le « conseil des Teamsters ») en vue d’obtenir du Conseil canadien des relations industrielles l’accréditation comme unité de négociation régionale pour les employés de Fastfrate en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba (ALRB, par. 4). Si elle avait été accueillie, la demande du conseil des Teamsters aurait eu [traduction] « pour effet d’écarter ou d’absorber l’Association [de Calgary] en tant qu’unité de négociation à Calgary » (ALRB, par. 4).
A. Décision de l’Alberta Labour Relations Board (2005), 114 C.L.R.B.R. (2d) 1
[10] Dans sa décision de juillet 2005, l’ALRB a conclu que les activités de la succursale de Fastfrate à Calgary relevaient de la compétence fédérale et étaient, par conséquent, assujetties au Code canadien du travail, L.R.C. 1985, ch. L‑2 .
[11] L’ALRB a examiné et écarté l’argument du conseil des Teamsters selon lequel les relations de travail de la succursale de Fastfrate à Calgary sont assujetties à la réglementation fédérale en raison d’une [traduction] « compétence fédérale “dérivée” ». L’ALRB a conclu que les activités de Fastfrate n’étaient pas « essentielles ou vitales » pour le CP ou pour toute autre entreprise interprovinciale : voir Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529 (l’« Affaire des débardeurs »). L’ALRB a conclu que l’analyse relative à la compétence doit porter essentiellement sur la nature de Fastfrate à titre d’entreprise autonome.
[12] Dans son analyse relative à la compétence, l’ALRB s’est largement fondé sur la preuve de l’intégration organisationnelle entre le bureau principal de Fastfrate et ses succursales. L’ALRB a appliqué l’approche du but ou de l’objectif principal adoptée par le Conseil canadien des relations du travail (« CCRT ») dans Transport Rapide International DHL Ltée (1994), 96 di 106 (« DHL »), ainsi que le critère [traduction] « de l’unité à trois volets » proposé par S. A. Kennett dans son article, « Jurisdictional Uncertainty and Pipelines : Is a Judicial Solution Possible? » (1997), 35 Alta. L. Rev. 553. Après avoir examiné [traduction] « les activités de la succursale de Fastfrate à Calgary et le reste de l’organisation de Fastfrate sous l’angle de l’unité de propriété, d’objet et de contrôle », l’ALRB a conclu que « la succursale de Calgary fait partie d’une entreprise interprovinciale unique et indivisible » (par. 55).
[13] L’ALRB a établi une distinction entre les faits de la présente affaire et ceux des affaires In re Cannet Freight Cartage Ltd., [1976] 1 C.F. 174, et Re The Queen and Cottrell Forwarding Co. (1981), 124 D.L.R. (3d) 674. Dans Cannet et dans Cottrell, la Cour d’appel fédérale et la Cour divisionnaire de l’Ontario ont respectivement conclu que les transitaires relevaient de la compétence provinciale. L’ALRB a distingué la présente affaire pour le motif que [traduction] « dans Cannet et Cottrell, rien n’indique que le transitaire a, pour son propre compte, régulièrement participé au dégroupement et à la livraison des marchandises au point de destination des chargements » (par. 51). Selon l’ALRB, ce fait, ainsi que la structure organisationnelle intégrée de Fastfrate, permettaient de conclure que Fastfrate est une entreprise interprovinciale sur le plan constitutionnel.
B. Décision de la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta (le juge Hart), 2005 ABQB 977, 59 Alta. L.R. (4th) 266
[14] Fastfrate a demandé le contrôle judiciaire de la décision de l’ALRB. Le juge chargé du contrôle a annulé la décision et a conclu que les relations de travail de la succursale de Fastfrate à Calgary étaient assujetties à la réglementation provinciale. Il a confirmé l’ordonnance d’accréditation provinciale en vigueur.
[15] Le juge chargé du contrôle partageait le point de vue de l’ALRB selon lequel la compétence fédérale dérivée n’était pas en cause dans la présente affaire. Selon lui, les activités de Fastfrate se distinguaient facilement de celles de la société d’arrimage dans l’Affaire des débardeurs.
[16] En ce qui concerne le caractère approprié de la qualification de Fastfrate à titre d’entreprise, le juge chargé du contrôle s’est principalement demandé s’il [traduction] « était plus juste de décrire Fastfrate comme une série d’entreprises intraprovinciales effectivement indépendantes, quoique réunies dans une structure générale de contrôle de l’entreprise, ou [. . .] comme une entreprise unique dont le but principal est le transport interprovincial » (par. 23 (en italique dans l’original)). Il a conclu que l’existence d’une structure organisationnelle générale était insuffisante pour qualifier Fastfrate et ses succursales provinciales d’entreprise fédérale unique. En l’absence d’une participation active au transport interprovincial des marchandises, il n’y avait pas [traduction] « de raisons suffisantes d’écarter la présomption dominante de compétence provinciale en matière de relations de travail » (par. 44).
C. Décision de la Cour d’appel de l’Alberta, 2007 ABCA 198, 79 Alta L.R. (4th) 201
(i) Les juges Watson et Slatter, pour la majorité
[17] Au nom des juges majoritaires de la Cour d’appel, le juge Watson a conclu que le juge chargé du contrôle a commis une erreur de droit en infirmant la décision de l’ALRB et en confirmant l’ordonnance d’accréditation provinciale. Dans sa conclusion, le juge Watson a affirmé que Fastfrate [traduction] « exploite un service interprovincial de ramassage et de livraison de marchandises » (par. 75) et est donc assujettie à la réglementation fédérale.
[18] Le juge Watson a exprimé son désaccord quant à l’importance que le juge chargé du contrôle a accordé à la participation active de Fastfrate au transport interprovincial. Selon son interprétation, la jurisprudence n’impose pas [traduction] « comme critère préliminaire l’existence d’un lien tangible et matériel » entre les provinces pour qu’une entreprise soit considérée comme interprovinciale au sens de l’al. 92(10) a) (par. 46). L’accent devrait plutôt être mis sur la nature fonctionnelle de l’entreprise. Selon le juge Watson, [traduction] « le test [. . .] doit tenir compte de la réalité de l’ensemble de la situation » (par. 53).
[19] Le juge Watson a souscrit au raisonnement du CCRT dans DHL. Dans cette affaire, le CCRT a conclu que le transitaire Transport Rapide International DHL Ltée (« DHL Ltée ») relevait de la compétence fédérale. DHL Ltée offrait un « service de cueillette et de livraison rapide d’envois » et possédait des bureaux dans tout le Canada (p. 107). Le transitaire concluait des contrats avec des sociétés aériennes commerciales et des exploitants de vols d’affrètement afin d’assurer les services de livraison spéciale aux destinations interprovinciales et internationales. Le CCRT a conclu que même si DHL Ltée avait sous‑traité le transport interprovincial et international, son « objectif principal » était tout de même interprovincial. Le CCRT a conclu que DHL Ltée était une entreprise fédérale unique et indivisible qui effectuait la livraison internationale et interprovinciale de marchandises et de documents. Le juge Watson a conclu que [traduction] « [l]’affaire DHL est bien‑fondée » (par. 71).
[20] Après avoir appliqué le raisonnement suivi dans DHL à l’espèce, la majorité de la Cour d’appel a conclu que Fastfrate exploite un [traduction] « service interprovincial de ramassage et de livraison de marchandises » (par. 75). Elle a donc statué que les relations de travail de Fastfrate sont assujetties à la réglementation fédérale en vertu de l’exception prévue à l’al. 92(10) a).
(ii) La juge Conrad (dissidente)
[21] La juge Conrad, dissidente, a conclu que les relations de travail de Fastfrate étaient assujetties à la réglementation provinciale. Elle a examiné plus particulièrement les services assurés par Fastfrate plutôt que les services donnés en sous‑traitance. Elle a fait remarquer que Fastfrate ramasse, organise, regroupe et dégroupe les marchandises dans plusieurs succursales en plus de négocier les tarifs applicables au service de transport assuré par des tiers (par. 82). Les seuls services de transport que Fastfrate exécute elle‑même sont les collectes et livraisons intraprovinciales. Tous les services de transport interprovincial sont fournis par des tiers. Pour la juge Conrad, il [traduction] « s’ensuit que Fastfrate n’est pas une entreprise de transport interprovinciale ou internationale » (par. 82). Le fait que ses activités provinciales soient intégrées d’un point de vue fonctionnel dans une seule structure organisationnelle unique ne change rien au fait que les seuls services de transport que Fastfrate assure elle‑même sont intraprovinciaux.
[22] La juge Conrad a conclu que l’ALRB a commis une erreur en s’attardant au niveau d’intégration organisationnelle qui existe entre les succursales provinciales de Fastfrate et son bureau principal. Selon elle, l’analyse constitutionnelle de l’ALRB était faussée dès le départ parce qu’elle était axée sur l’unité de l’entreprise nationale, et non sur la question de savoir s’il s’agissait d’abord d’une entreprise interprovinciale (par. 106). Pour déterminer si Fastfrate est une entreprise de transport interprovincial, l’ALRB aurait dû se demander si Fastfrate « transportait » bel et bien des marchandises d’une province à l’autre, ou d’un pays à l’autre. L’ALRB n’a jamais procédé à cette analyse.
[23] Contrairement à la majorité, la juge Conrad n’a pas accepté le raisonnement du CCRT dans DHL. Elle a rejeté le point de vue selon lequel un transitaire qui n’effectue pas lui‑même le transport interprovincial de marchandises peut néanmoins être considéré comme une entreprise de transport interprovincial (par. 118). À son avis, le fait qu’une entreprise, telle que DHL Ltée ou Fastfrate, puisse avoir un bureau principal national et un réseau intégré de terminaux provinciaux n’en fait pas une entreprise interprovinciale de compétence fédérale. De même, l’existence de contrats entre un transitaire et des transporteurs interprovinciaux ne change pas la nature de l’entreprise du transitaire en soi.
[24] Par conséquent, la juge Conrad a conclu que Fastfrate n’était pas une entreprise interprovinciale pour l’application de l’al. 92(10) a). Elle aurait rejeté l’appel.
[25] Le présent pourvoi porte sur la qualification d’une « entreprise » au sens de la Loi constitutionnelle de 1867 . Les dispositions pertinentes sont les suivantes :
91. . . . l’autorité législative exclusive du parlement du Canada s’étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets ci‑dessous énumérés, savoir :
a. Lignes de bateaux à vapeur ou autres bâtiments, chemins de fer, canaux, télégraphes et autres travaux et entreprises reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province;
[26] Les parties conviennent que la norme de contrôle applicable dans les affaires d’interprétation constitutionnelle est celle de la décision correcte : voir Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5, p. 17. Toutefois, comme le fait également remarquer le conseil des Teamsters intimé, l’analyse constitutionnelle de l’ALRB reposait sur ses conclusions de fait. Lorsqu’il est possible de traiter l’analyse constitutionnelle séparément des conclusions de fait qui la sous‑tendent, il convient de faire preuve de retenue judiciaire à l’égard de ces conclusions de fait initiales : voir Lévis (Ville) c. Fraternité des policiers de Lévis Inc., 2007 CSC 14, [2007] 1 R.C.S. 591, par. 19. En l’espèce, je suis d’accord avec les juges majoritaires de la Cour d’appel pour dire que la déférence s’impose à l’égard des conclusions de fait tirées par l’ALRB quant aux activités et à la structure organisationnelle de Fastfrate.
B. Paysage constitutionnel des relations de travail
[27] Suivant le principe fondamental du partage des compétences en matière de relations de travail, les provinces ont compétence sur les industries qui relèvent de la compétence législative provinciale et le gouvernement fédéral a compétence sur celles qui relèvent de la compétence législative fédérale : voir Labour and Employment Law : Cases, Materials, and Commentary (7e éd. 2004), p. 85. Toutefois, comme il ressort clairement de la jurisprudence, la compétence fédérale a été interprétée de façon restrictive dans ce contexte. Dans Toronto Electric Commissioners c. Snider, [1925] A.C. 396, le Comité judiciaire du Conseil privé a conclu que la compétence conférée aux provinces par le par. 92(13) sur la « propriété et les droits civils » dans les provinces s’étend aux relations de travail. Ce n’est que dans la mesure où les travaux ou entreprises sont qualifiés de fédéraux que la compétence provinciale est écartée.
[28] Dans Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115, le juge Dickson (plus tard Juge en chef) a résumé à la p. 132 les principes régissant le partage des compétences en matière de relations de travail :
(1) Les relations de travail comme telles et les termes d’un contrat de travail ne relèvent pas de la compétence du Parlement; les provinces ont une compétence exclusive dans ce domaine.
(2) Cependant, par dérogation à ce principe, le Parlement peut faire valoir une compétence exclusive dans ces domaines s’il est établi que cette compétence est partie intégrante de sa compétence principale sur un autre sujet.
(5) La question de savoir si une entreprise, un service ou une affaire relève de la compétence fédérale dépend de la nature de l’exploitation. [Je souligne.]
Aux termes de l’art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 , la compétence provinciale est donc la norme. La compétence fédérale n’englobe que les catégories de sujets expressément exceptées dans les compétences provinciales et les entreprises jugées indispensables à ces travaux et entreprises fédéraux. Comme je l’expliquerai plus loin, l’al. 92(10) a), lui‑même une exclusion limitée, prévoit une telle exception fédérale. La question en l’espèce est de savoir si, en raison de la nature de ses activités, Fastfrate relève de la compétence provinciale ou de la compétence fédérale.
C. Partage des compétences (art. 91 à 95 )
[29] Le partage des compétences prévu aux art. 91 à 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 constitue le fondement de notre système fédéral. Il vise à respecter la diversité locale au sein de la nation fédérale en conférant de « larges pouvoirs » aux législatures provinciales, tout en « réservant au Parlement des pouvoirs dont l’exercice se prêtait davantage à l’ensemble du pays » : Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3 (les juges Binnie et LeBel, par. 22).
[30] Le fédéralisme établit un juste équilibre entre la gouvernance locale et le processus décisionnel centralisé. Comme les juges Binnie et LeBel l’ont fait remarquer dans Banque canadienne de l’Ouest, au par. 22 :
D. Principes directeurs : interprétation de l’al. 92(10) a)
[31] C’est dans ce régime fédéral que s’inscrit le présent pourvoi. Cela est d’autant plus vrai à l’égard du par. 92(10) , lequel englobe à lui seul les principes du processus décisionnel local et du processus décisionnel centralisé qui sont essentiels à l’établissement d’un juste équilibre entre la diversité locale et l’unité nationale. Le paragraphe 92(10) prévoit que les « travaux et entreprises » sont assujettis à la réglementation locale. Ils ne relèvent de la compétence fédérale que si une exception est prévue. La réglementation locale est la règle, la réglementation fédérale, l’exception.
[32] Le paragraphe 92(10) doit être interprété dans son contexte. Comme le dit le professeur Hogg, bien que l’interprétation de la Loi constitutionnelle de 1867 doive être suffisamment souple pour tenir compte de ce qui était imprévu en 1867, [traduction] « [l]e texte constitutionnel, comme celui des autres textes, doit être “situé dans ses contextes linguistique, philosophique et historique appropriés” » et « doit être ancré dans le contexte historique de la disposition » : P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (5e éd. 2007), vol. 1, p. 476, citant R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, p. 344, le juge Dickson, et R. c. Blais, 2003 CSC 44, [2003] 2 R.C.S. 236.
(i) Historique et objectif de l’al. 92(10) a)
[33] Au moment de la Confédération, le partage des pouvoirs entre les deux paliers de gouvernement constituait un équilibre entre « les intérêts de la confédération dans son ensemble » et les « questions [. . .] d’intérêt local ». Comme l’a dit le procureur général de l’époque, John A. Macdonald, le 6 février 1865, dans les débats parlementaires sur la question de la Confédération :
[T]out honorable membre qui voudra bien examiner la liste des différents sujets assignés aux législatures générales et locales respectivement, se convaincra que toutes les grandes questions affectant les intérêts de la confédération dans son ensemble, sont laissées au parlement fédéral tandis que les questions et les lois d’intérêt local sont laissées à la juridiction des parlements locaux. [Je souligne.]
(Débats parlementaires sur la question de la Confédération des provinces de l’Amérique britannique du Nord, 3e sess., 8e parlement provincial du Canada (1865), p. 40)
En ce qui concerne les travaux et entreprises, plus particulièrement, il a ajouté ce qui suit :
Les législatures locales auront le contrôle de tous les travaux locaux; c’est un point important et un des principaux avantages de l’union fédérale et des parlements locaux, car ainsi chaque province aura le pouvoir et les moyens de développer ses ressources particulières et de travailler à son progrès individuel sans entraves et comme il lui plaira. Ainsi toutes les améliorations locales, de même que les entreprises de toute espèce, sont laissées aux soins et à l’administration des législatures locales de chaque province. Une des résolutions pourvoit à ce que « les lignes de bateaux‑à‑vapeur ou d’autres bâtiments, les chemins de fer, les canaux et autres travaux qui relieront deux ou plusieurs provinces ou se prolongeront au‑delà des limites de l’une d’elles, » appartiendront au gouvernement général et seront sous le contrôle de la législature générale. Il est dit aussi dans une autre que « les lignes de bateaux‑à‑vapeur entre les provinces fédérées et d’autres pays, les communications télégraphiques et l’incorporation des compagnies télégraphiques, et tous autres travaux qui, bien que situés dans une seule province, seront spécialement déclarés dans les actes qui les autoriseront être d’un avantage général; » appartiendront au gouvernement général. Ainsi le canal Welland, bien que situé en entier dans une des sections de la confédération et les canaux du St. Laurent ne traversant que deux de ces sections, peuvent être considérés comme des ouvrages nationaux et avantageux à toute la confédération. Le recensement par lequel sont constatés le chiffre de notre population et l’étendue de nos ressources, est aussi un travail d’utilité publique, et partant, doit être laissé au gouvernement général. Il en est de même des défenses du pays. [Je souligne; p. 40.]
Ainsi, il est clair que dans le contexte du transport, seuls les travaux et entreprises ayant servi les « intérêts » du pays émergent devaient être réglementés par le gouvernement fédéral. Pour le reste, on privilégiait la réglementation locale de sorte que « chaque province aura[it] le pouvoir et les moyens de développer ses ressources particulières et de travailler à son progrès individuel sans entraves et comme il lui plaira[it] ».
[34] Il est intéressant de noter que, à l’origine, l’al. 92(10) a) de la Loi constitutionnelle de 1867 devait conférer au gouvernement fédéral une compétence principale et ne constituait pas une exception à la compétence provinciale sur les « travaux locaux ». Selon les résolutions adoptées par les délégués des colonies de l’Amérique britannique du Nord à la conférence de Québec, en octobre 1864, le gouvernement fédéral s’est vu conférer la compétence législative principale en ce qui concerne :
8. Les lignes de bateaux à vapeur ou d’autres bâtiments, les chemins de fer, les canaux et autres travaux qui relieront deux ou plusieurs provinces ou se prolongeront au‑delà des limites de l’une d’elles;
Quant aux gouvernements provinciaux, ils se sont vu conférer la compétence en ce qui concerne :
(Voir Résolutions relatives à l’union proposée des provinces de l’Amérique britannique du Nord (1865), p. 6 et 8.)
[35] Toutefois, au moment où la Loi constitutionnelle de 1867 a été édictée par le Parlement britannique, la préférence pour la réglementation provinciale s’est traduite par le libellé du par. 92(10) lui‑même, alors que la compétence en matière de « [l]ignes de bateaux à vapeur ou autres bâtiments, chemins de fer, canaux, télégraphes et autres travaux et entreprises reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province » est devenue une exception à la compétence provinciale en matière de « travaux et entreprises d’une nature locale ».
[36] Ainsi, le par. 92(10) privilégiait la réglementation locale, mais certains travaux et entreprises revêtaient une importance nationale suffisante pour justifier un contrôle centralisé. Certains des travaux et entreprises expressément exceptés à l’al. 92(10) a) sont des plus importants pour le développement et l’épanouissement continu de la nation canadienne. Comme le dit C. H. McNairn, de manière convaincante selon moi, [traduction] « [l]e maintien d’installations de transport et de communication répondant aux besoins des Canadiens a toujours été considéré comme un facteur crucial pour assurer la survie financière et politique du Canada en tant qu’union fédérale » : voir « Transportation, Communication and the Constitution : The Scope of Federal Jurisdiction » (1969), 47 R. du B. can. 355, p. 355. Comme le souligne le professeur Whyte, la Loi constitutionnelle de 1867 fait état d’une préoccupation de construire une nation
par des activités qui produisent un État‑nation qui, malgré le caractère illogique de sa géographie, fonctionne comme un État unique et comme un ensemble économique viable. Cette notion explique [. . .] la place spéciale réservée aux transports et aux communications reliant une province à une autre (ou créant la nation) par les alinéas a), b) et c) du paragraphe 9[2](10). [Je souligne.]
(J. D. Whyte, « Les dimensions constitutionnelles des mesures d’expansion économique », dans Le partage des pouvoirs et la politique d’État (1985), 31, p. 49)
[37] Il n’est pas surprenant que les travaux et entreprises reliant physiquement les provinces relèvent exceptionnellement de la compétence fédérale. Par exemple, il serait difficile d’imaginer la construction d’un réseau ferroviaire interprovincial si les sociétés de chemin de fer étaient assujetties aux lois provinciales relatives à l’expropriation des terres pour l’emprise du chemin de fer ou à la ligne d’écartement dans chacune des provinces. Si la législature d’une province n’avait pas accordé le pouvoir d’exproprier aux sociétés de chemin de fer ou si elle avait refusé de consentir à un écartement uniforme, le développement d’un réseau ferroviaire national aurait été paralysé.
[38] De nos jours, il peut être difficile de concevoir l’importance qu’a pu avoir sur le plan national un travail ou une entreprise comme le chemin de fer Intercolonial. Toutefois, il importe de rappeler qu’au moment de la rédaction de la Loi constitutionnelle de 1867 , le chemin de fer Intercolonial était considéré comme un projet d’importance capitale, voire comme une condition essentielle à la Confédération elle‑même. Cela n’a rien d’étonnant compte tenu de l’importance du chemin de fer pour relier les colonies de l’Amérique du Nord britannique. Dès 1851, ces colonies étaient chargées de construire un chemin de fer afin d’assurer une liaison entre elles (H. E. B. Coyne, The Railway Law of Canada (1947), p. v‑vi). En 1868, à la première session du premier parlement du Dominion, l’Acte des chemins de fer, 1868, S.C. 1868, ch. 68, a été adopté. Il est évident que les entreprises du type de celles envisagées à l’al. 92(10) a) étaient au coeur des préoccupations du pays émergent.
[39] Toutefois, si les travaux et les entreprises tels que le réseau ferroviaire interprovincial revêtaient une importance particulière pour la nouvelle nation, cela ne changeait rien au fait que la diversité en matière de compétence était considérée comme la voie vers le développement économique de la nation. À mon avis, compte tenu du contexte historique du par. 92(10) et de l’objectif qui le sous‑tend, il faut respecter le choix de la diversité du pouvoir de réglementation en matière de travaux et d’entreprises si aucune raison ne justifie l’application de la compétence exceptionnelle du fédéral.
(ii) Analyse textuelle
[40] Même si les origines historiques de l’al. 92(10) a) permettent de mieux comprendre les principes du fédéralisme sur lesquels il repose, il convient d’examiner isolément le libellé de la disposition.
[41] L’alinéa 92(10) a) comprend deux parties : il fournit d’abord une liste précise de travaux et d’entreprises fédéraux (« [l]ignes de bateaux à vapeur ou autres bâtiments, chemins de fer, canaux, télégraphes »); il comprend ensuite une clause omnibus (« autres travaux et entreprises »). Tous ces travaux et entreprises sont définis comme « reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province ». Le terme « travaux » s’entend des [traduction] « installation[s] physique[s] »; le terme « entreprises » s’entend des « arrangement[s] dans le cadre d[es]quel[s], évidemment, des choses matérielles sont utilisées » : voir Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767 (le juge Martland, p. 772), citant In re Regulation and Control of Radio Communication in Canada, [1932] A.C. 304 (C.P.), p. 315; Attorney‑General for Ontario c. Winner, [1954] A.C. 541 (C.P.), p. 552.
[42] Les auteurs s’entendent pour dire que l’expression [traduction] « “autres travaux ou entreprises reliant la province à une autre”, etc., doit être interprétée, selon la règle ejusdem generis, en fonction des exemples précis qui la précèdent » : Hogg, p. 645; voir aussi McNairn, p. 359; I. H. Fraser, « Some Comments on Subsection 92(10) of the Constitution Act, 1867 » (1984), 29 R.D. McGill 557, p. 605. Si les rédacteurs de la Loi constitutionnelle de 1867 avaient eu l’intention d’assujettir à la réglementation fédérale tout travail ou entreprise possible « reliant la province à une autre », ils n’auraient pas énuméré certains types précis de travaux et d’entreprises : voir Association des consommateurs du Canada c. Ministre des Postes, [1975] C.F. 11 (C.A.), p. 15-16 (expliquant le raisonnement à l’appui de la règle d’interprétation ejusdem generis). Au contraire, l’al. 92(10) a) vise essentiellement les travaux et entreprises de transport et de communication grâce aux exemples des « [l]ignes de bateaux à vapeur ou autres bâtiments, chemins de fer, canaux, télégraphes ».
[43] L’élément commun des travaux et entreprises de transport énumérés à l’al. 92(10) a) — « [l]ignes de bateaux à vapeur ou autres bâtiments, chemins de fer, canaux » — est le transport interprovincial de marchandises ou de personnes. Les exemples donnés sont tous des moyens de transport ou des moyens de faciliter le transport. On n’y trouve aucune mention, ou inférence, que les tiers liés par contrat aux moyens de transport relèvent de la compétence fédérale. La catégorie de travaux et d’entreprises envisagés à l’al. 92(10) a) et « reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province » est composée des travaux et entreprises qui relient physiquement les provinces grâce au transport, et non de ceux qui les relient théoriquement par contrat. À mon avis, la clause omnibus « autres travaux et entreprises » devrait être interprétée selon la règle ejusdem generis.
[44] Je suis donc d’avis qu’une entreprise de transport doit, pour relever de la compétence fédérale, elle‑même effectuer ou faciliter le transport entre les provinces. Selon moi, cette interprétation reflète le mieux le texte du par. 92(10) et préserve l’objet de la Loi constitutionnelle de 1867 , où la compétence fédérale, tant en matière des travaux et entreprises qu’en matière de relations de travail, est considérée comme l’exception et non comme la règle.
E. Historique jurisprudentiel de l’expédition de marchandises : le transport effectif est un indice crucial
[45] Il serait bien naïf d’espérer dégager de la jurisprudence une règle définitive qui permettrait de régler toutes les questions de compétence en matière de travaux et d’entreprises de transport. Bien qu’il soit peut‑être trop ambitieux de vouloir atteindre un certain degré de certitude, il est encore préférable et, à mon avis, possible, d’atteindre un certain degré de cohérence et de prévisibilité. Il est important d’assurer la cohérence de l’interprétation dans le contexte du par. 92(10) , tant afin de préserver l’équilibre fédéral‑provincial que de permettre aux organismes de réglementation de connaître l’étendue de leur compétence et aux parties de prévoir de façon raisonnable la compétence dont elles relèvent. Comme l’ont souligné les juges Binnie et LeBel dans leur analyse du fédéralisme dans Banque canadienne de l’Ouest, « un certain degré de prévisibilité [. . .] s’avère indispensable » (par. 23).
[46] Sur le plan constitutionnel, la prévisibilité est assurée par un examen général de l’industrie plutôt que par un examen excessivement détaillé. S’il faut décortiquer les différences subtiles entre les entreprises qui oeuvrent au sein d’une industrie — et, par exemple, se demander si un transitaire exerce ses activités tant au lieu d’origine qu’au lieu de destination ou s’il conclut plutôt, à une extrémité ou l’autre, des contrats avec une compagnie indépendante ou liée, si ses bureaux locaux sont autonomes ou s’ils sont étroitement gérés par un bureau principal, s’il donne aux clients un seul connaissement ou s’il les oblige à conclure un contrat directement avec des tiers transporteurs — la prévisibilité sera difficile à assurer. À mon avis, il vaut mieux, d’un point de vue constitutionnel, chercher des similitudes au sein de l’industrie. Dans Travailleurs unis des transports c. Central Western Railway Corp., [1990] 3 R.C.S. 1112 (« TUT »), le juge en chef Dickson a examiné « l’application du critère juridictionnel dans d’autres industries », dont les pipelines et l’expédition de marchandises : p. 1144‑1146. Il a trouvé dans les décisions examinées des éléments communs qui ont donné lieu à une analyse rationnelle.
[47] En l’espèce, il existe des précédents sur l’expédition de marchandises que notre Cour a cités avec approbation. Si aucune raison convaincante n’a été donnée pour justifier que l’on s’écarte de cette jurisprudence, les parties devraient pouvoir s’y fier et organiser leurs affaires en conséquence.
[48] À cet égard, j’accepte et je suis d’avis de confirmer le courant jurisprudentiel voulant que les transitaires qui ne participent pas eux‑mêmes au transport interprovincial des marchandises et qui concluent simplement des contrats avec les transporteurs interprovinciaux relèvent de la compétence provinciale.
[49] Dans Cottrell, la question était de savoir si Cottrell Forwarding Co. Ltd. était assujettie à la Public Commercial Vehicles Act, R.S.O. 1970, ch. 375. Cottrell avait été accusée d’avoir, en violation de cette loi, exercé sans permis des activités de transitaire. Le juge Steele a conclu que Cottrell n’était pas une entreprise interprovinciale et était, par conséquent, assujettie à la loi provinciale.
[50] Les activités commerciales de Cottrell ressemblent étroitement à celles de Fastfrate. Comme Fastfrate, Cottrell assumait toute la responsabilité de l’expédition des marchandises entre le lieu d’origine en Ontario et le lieu de destination dans l’Ouest canadien. Seul le nom de cette entreprise figurait sur les connaissements des clients. Comme le juge Steele l’a fait remarquer à la p. 676, le service offert par Cottrell permettait aux clients de profiter d’une économie d’échelle et ainsi de [traduction] « réduire le tarif d’envoi autrement applicable ».
[51] Selon le juge Steele, le fait que Cottrell ne participait pas activement au transport de marchandises ou de personnes la distinguait des autres cas où une entreprise avait été reconnue comme étant interprovinciale. Le juge Steele a conclu comme suit aux p. 679‑680 :
[traduction] La compagnie de chemin de fer est le seul organisme qui exploite une entreprise interprovinciale et de plus, elle le fait concrètement. De toute évidence, si un client particulier de Cottrell voulait expédier des marchandises vers l’Ouest, il pourrait conclure un contrat à cet effet avec la compagnie de chemin de fer. Le simple fait que Cottrell se soit engagée envers ce client à conclure un contrat avec la compagnie de chemin de fer et à devenir l’expéditeur ne fait pas de Cottrell autre chose qu’un expéditeur. [. . .] Conclure autrement équivaudrait à dire que tout courtier de transport ou toute autre personne qui se livre au commerce en général pourrait, en vertu d’un contrat, fournir les services d’une entreprise interprovinciale, même s’il n’avait aucune installation, et ainsi prétendre ne pas relever de la compétence provinciale. [Je souligne.]
[52] Le conseil des Teamsters intimé soutient que le raisonnement dans Cottrell est distinct de celui en l’espèce. Il prétend que [traduction] « rien n’indiquait que le transitaire [dans Cottrell] participait régulièrement au dégroupement et à la livraison de ses propres marchandises au lieu de destination de l’envoi » (mémoire, par. 33). Selon lui, ce manque apparent de preuve concernant la présence de Cottrell dans la province de destination la distingue de Fastfrate.
[53] Soit dit en tout respect, cet argument ne me convainc pas. Le juge Steele a fait remarquer explicitement ce qui suit, à la p. 676 :
[traduction] . . . les avocats du ministère public et de [Cottrell] ont consenti à une nouvelle admission de faits selon laquelle les activités et les bureaux de l’accusée dans l’Ouest canadien étaient semblables à ceux de l’Ontario dans la mesure où les marchandises, une fois arrivées dans l’Ouest, étaient transportées soit par une filiale de [Cottrell], soit par d’autres camionneurs indépendants aux destinations indiquées sur les connaissements.
Il ressort clairement de cette déclaration que le juge Steele savait que Cottrell participait, soit directement ou par contrat, à la livraison finale des marchandises dans l’Ouest canadien.
[54] Quoi qu’il en soit, je ne peux souscrire à l’argument suivant lequel le degré de participation d’un transitaire à la livraison des marchandises au lieu de destination est déterminant dans le cadre de l’analyse relative à la compétence. L’analyse du juge Steele était axée sur le fait que Cottrell n’avait pas effectué elle‑même le transport interprovincial. Il en est de même en l’espèce.
[55] Les faits dans Cannet sont tout aussi simples. Cottrell Forwarding Co. Ltd. était une entreprise d’expédition de marchandises qui recevait des marchandises de clients dans la région de Toronto et qui avait conclu un contrat avec la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada pour leur acheminement vers l’Ouest du Canada. Les employés de Cannet Freight Cartage Ltd. devaient ramasser ces marchandises chez les clients et les transporter aux locaux loués au Canadien National où ils déchargeaient les camions de ramassage et arrimaient les marchandises dans les wagons fournis par le Canadien National conformément aux accords conclus entre Cottrell et ses clients.
[56] La question était de savoir si les employés de Cannet pouvaient être accrédités par le CCRT. La Cour d’appel fédérale a conclu qu’ils ne pouvaient pas l’être. À son avis, les relations de travail de Cannet relevaient de la compétence provinciale. Le juge en chef Jackett a conclu comme suit aux p. 177‑178 :
Même si l’on considère les activités de [Cannet] et celles de la compagnie Cottrell comme faisant partie intégrante d’un tout, [. . .] la seule entreprise interprovinciale impliquée en l’espèce est le chemin de fer interprovincial du Canadien National. Indubitablement, l’expéditeur utilisant le chemin de fer pour le transport de marchandises d’une province à une autre ne devient pas, de ce fait, l’exploitant d’une entreprise interprovinciale. Si c’est le cas, comme je le crois, le simple fait qu’une personne s’occupe de ramasser des marchandises dans une province pour les faire expédier en larges quantités à l’extérieur de la province par un transporteur public ne fait pas de cette personne un exploitant d’une entreprise interprovinciale. [Je souligne.]
[57] Dans TUT, le juge en chef Dickson a cité avec approbation l’arrêt Cannet, précité. Il a dit ce qui suit aux p. 1146‑1147 :
Je crois en outre qu’il est utile de mentionner une série de causes communément appelées les affaires des « transitaires ». [. . .] L’arrêt de principe dans ce domaine est In re Cannet Freight Cartage Ltd., [1976] 1 C.F. 174, où la Cour d’appel fédérale a décidé que les sociétés d’expédition relevaient de la compétence provinciale. J’estime que les observations faites par le juge en chef Jackett aux pp. 177 et 178 s’appliquent au présent pourvoi :
À mon sens, la seule entreprise interprovinciale impliquée en l’espèce est le chemin de fer interprovincial du Canadien National. Indubitablement, l’expéditeur utilisant le chemin de fer pour le transport de marchandises d’une province à une autre ne devient pas, de ce fait, l’exploitant d’une entreprise interprovinciale.
. . . La conclusion contraire minerait complètement le partage des pouvoirs puisque, en l’absence d’une exigence d’intégration fonctionnelle, à peu près n’importe quelle activité pourrait être considérée comme « touchant » une entreprise interprovinciale relevant de la compétence fédérale. [Je souligne.]
Bien que le juge en chef Dickson ait renvoyé à l’arrêt Cannet alors qu’il devait déterminer si l’entreprise en cause dans TUT relevait de la compétence fédérale dérivée, il l’a fait dans le cadre d’une analyse comparative de la jurisprudence relative à l’al. 92(10) a) dans les industries, y compris l’expédition de marchandises. Son analyse n’indique nullement que la disposition ne devait s’appliquer qu’aux cas de compétence fédérale dérivée.
[58] Le conseil des Teamsters intimé soutient qu’au lieu de suivre le courant jurisprudentiel établi par les arrêts Cannet et Cottrell, la Cour devrait plutôt se fonder sur la décision du CCRT dans l’affaire DHL. Dans cette affaire, le CCRT a conclu que l’entreprise d’expédition de marchandises DHL Ltée relevait de la compétence fédérale même si elle ne participait pas elle‑même au transport interprovincial des marchandises. Le CCRT a expliqué ce qui suit :
S’il est vrai qu’il suffit de démontrer qu’une entreprise effectue des voyages réguliers et continus à l’extérieur des limites de la province pour que les activités de cette entreprise relèvent de la compétence fédérale, toute preuve démontrant qu’une entreprise a comme objectif principal des liaisons opérationnelles interprovinciales ou internationales étendant ses activités (les services offerts à sa clientèle) « au‑delà des limites de la province » sur une base régulière et continue suffirait également pour établir que cette entreprise est de compétence fédérale. [Je souligne; p. 116.]
[59] Soit dit en tout respect, le raisonnement adopté dans DHL ne me convainc pas. En concluant que DHL Ltée était assujettie à la réglementation fédérale, le CCRT a appliqué le critère des activités « régulières et continues » d’une façon nouvelle et, à mon avis, inutile. Les tribunaux avaient déjà utilisé ce critère pour déterminer si une entreprise participait de façon « régulière et continue » au transport effectif d’une province à l’autre : voir Re Ottawa‑Carleton Regional Transit Commission and Amalgamated Transit Union, Local 279 (1983), 4 D.L.R. (4th) 452 (C.A. Ont.). Le CCRT s’est plutôt demandé si un « but principal [interprovincial] » de l’entreprise, au sens de services contractuels offerts aux clients, était « régulier et continu ». L’analyse est passée de la nature des activités de l’entreprise à la nature des services contractuels offerts.
[60] Il est vrai que dans le contexte des communications, l’analyse constitutionnelle a parfois principalement porté sur « le service fourni et pas simplement [. . .] les moyens utilisés » : Régie des services publics c. Dionne, [1978] 2 R.C.S. 191, p. 197. Toutefois, la différence entre le contexte des communications et celui du transport est que les entreprises de communication peuvent assurer et fournir des services de communication internationaux et interprovinciaux à partir d’un point fixe. S’il fallait se concentrer seulement ou principalement sur les moyens qui permettent à une entreprise de communication de fournir des services interprovinciaux à ses clients, on pourrait arriver à la conclusion que deux entreprises qui assurent et fournissent les mêmes services relèvent de compétences différentes selon leurs modes de transmission (c.‑à‑d. selon qu’elles envoient et reçoivent des signaux d’un point fixe ou qu’elles ont une présence interprovinciale).
[61] Dans le contexte du transport, il est impossible pour une entreprise de fournir un service de transport interprovincial si elle n’assure pas elle‑même ce service. Une entreprise peut, bien sûr, agir comme intermédiaire entre les transporteurs interprovinciaux et les clients qui veulent avoir accès à ces transporteurs à un prix réduit. Cependant, cela ne signifie pas qu’une telle entreprise devient l’exploitant et le fournisseur des services de transport interprovincial. Le fait que les clients ignorent que l’entreprise intermédiaire n’assure pas le transport interprovincial n’est pas, à mon avis, pertinent dans le cadre de l’analyse constitutionnelle. L’alinéa 92(10) a) porte sur la nature des entreprises, et non sur la façon dont elles sont subjectivement perçues par les clients. Comme cette Cour l’a souligné dans Northern Telecom, à la p. 132, « [l]a question de savoir si une entreprise, un service ou une affaire relève de la compétence fédérale dépend de la nature de l’exploitation. »
[62] Le critère du « but principal » énoncé dans DHL — apprécié en fonction du service contractuel offert plutôt qu’en fonction des activités que l’entreprise exerce — risque d’assujettir à la compétence fédérale un bon nombre d’entreprises qui, jusque‑là, étaient considérées comme des entreprises relevant de la compétence provinciale en raison des activités qu’elles exercent. Comme l’a fait remarquer le procureur général de l’Ontario, intervenant en l’espèce, les agences de voyage, dont le but principal « régulier et continu » consiste à faciliter les déplacements interprovinciaux et internationaux, pourraient relever de la compétence fédérale, tout comme les entreprises électroniques qui livrent régulièrement leurs produits à domicile (mémoire, par. 22‑26). Les inconstances de ce genre dans le partage des compétences nuisent certainement à l’équilibre qui sous‑tend notre système fédéral.
[63] Le conseil des Teamsters intimé fait valoir que l’arrêt Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225 (« AGT »), étaye néanmoins l’opinion selon laquelle une entreprise de transport peut relever de la compétence fédérale même si ses installations matérielles et ses activités demeurent dans la province. Dans TUT, notre Cour, en interprétant sa décision dans AGT, a conclu à la p. 1135 que « A.G.T., grâce à son rôle dans Telecom Canada et à ses contrats bilatéraux avec d’autres compagnies de téléphone, était en mesure d’offrir à ses clients un service interprovincial, voire international, de télécommunications ». Le conseil des Teamsters établit une analogie entre le réseau de relations contractuelles de l’AGT et celui de Fastfrate. Il soutient que [traduction] « [g]râce à la relation coordonnée des activités entre ses installations et aux contrats qu’elle a conclus avec d’autres parties, Fastfrate est en mesure de relier les provinces et fournir à ses clients un service de transport interprovincial » (mémoire, p. 15).
[64] En toute déférence, je ne suis pas convaincu que l’analogie soit appropriée. Il ne faut pas oublier que dans AGT, il ne faisait aucun doute que l’entreprise assurait et fournissait elle‑même des services de téléphonie interprovinciaux. Comme le juge en chef Dickson l’a fait remarquer à la p. 260, « [l]e fait que l’AGT émette et reçoive des signaux électroniques aux frontières de l’Alberta indique qu’elle exploite une entreprise interprovinciale. » La question était de savoir si la réception et l’émission de signaux étaient suffisantes pour fonder la compétence fédérale. La Cour a conclu que la réception et l’émission de signaux interprovinciaux, en plus des accords commerciaux intervenus entre l’AGT et d’autres fournisseurs interprovinciaux, suffisaient pour que l’entreprise relève de la compétence fédérale.
[65] Toutefois, le point de départ dans le contexte du transport diffère de celui du contexte des communications. Comme l’a fait remarquer le juge en chef Dickson dans TUT à la p. 1144, « il ne faut pas oublier que de par leur nature les systèmes de télécommunications diffèrent nettement des chemins de fer ». Comme je l’ai déjà signalé, alors que les travaux et entreprises de communication peuvent faciliter la communication interprovinciale à partir d’un point fixe, le transport, par définition, suppose que l’on traverse un territoire donné afin de déplacer des marchandises, des personnes et du matériel de transport (employé pour le transport de personnes ou de marchandises). Ainsi, comme l’a également signalé le juge en chef Dickson dans TUT à la p. 1146, même si « l’exploitation de l’entreprise [de transport] se fait à l’intérieur de certaines limites géographiques, [cela] est moins facilement soutenable à l’égard de réseaux de radiodiffusion, pour lesquels les frontières territoriales ne sont pas vraiment déterminantes quant à la nature de l’entreprise ».
[66] Cette distinction explique vraisemblablement pourquoi la Cour était disposée à conclure que les relations contractuelles, en plus de la réception et de l’envoi de signaux interprovinciaux, faisaient de l’AGT une entreprise interprovinciale. Comme le fait remarquer le professeur Hogg :
[traduction] L’issue de l’arrêt AGT est probablement attribuable au caractère unique des télécommunications, lequel permet une communication bilatérale instantanée entre des personnes qui se trouvent dans différentes provinces et dans différents pays. Dans d’autres contextes, des accords de coopération intervenus entre une entreprise locale indépendante et des entreprises extraprovinciales ne suffiraient pas à transformer l’entreprise locale en une entreprise interprovinciale. [p. 646]
La distinction dont parle le professeur Hogg est précisément la distinction entre les entreprises de transport et de communication qui est visée en l’espèce.
[67] À mon avis, l’objectif de la prévisibilité dans le contexte de l’expédition de marchandises suggère fortement que l’industrie devrait être considérée dans sa globalité et que la jurisprudence antérieure portant sur l’industrie devrait être respectée.
V. Application à l’espèce
[68] L’historique, l’objet et le texte de l’al. 92(10) a) laissent entendre que la compétence fédérale est exceptionnelle et devrait être traitée comme telle. Les origines historiques de la disposition reflètent la préoccupation que les travaux et entreprises d’importance nationale relèvent de la compétence fédérale afin d’éviter une compétence législative fragmentaire susceptible de placer ces entreprises dans une situation difficile. Le texte de la disposition indique qu’une catégorie limitée de travaux et d’entreprises devraient être qualifiés comme étant de nature fédérale. La disposition envisage les travaux et entreprises de transport interprovincial eux‑mêmes, et non pas seulement les services liés par contrat à ces travaux ou entreprises.
[69] À la lumière de ce contexte, je suis d’avis que les employés de la succursale de Fastfrate à Calgary relèvent à juste titre de la compétence provinciale. Aucun fondement jurisprudentiel solide ne permet d’interpréter « autres travaux et entreprises » de façon aussi large que le propose le conseil des Teamsters intimé.
[70] En l’espèce, les activités de Fastfrate sont entièrement intraprovinciales. Ni les employés de Fastfrate, ni son matériel, ne participent au transport interprovincial. Il ne s’agit pas en l’espèce de savoir si une entreprise qui assure de façon minimale un transport interprovincial devrait relever de la compétence fédérale : voir, par exemple, Windsor Airline Limousine Services Ltd. and U.S.W.A. (1999), 56 C.L.R.B.R. (2d) 70; Re Ottawa‑Carleton Regional Transit Commission. Au contraire, Fastfrate n’effectue aucun transport interprovincial. Comme l’a fait remarquer l’ALRB, [traduction] « toute partie du service [de Fastfrate] qui exige le transport interprovincial de marchandises est donnée en sous‑traitance à un tiers transporteur ferroviaire ou routier interprovincial » (par. 19).
[71] Le conseil des Teamsters intimé soutient qu’en raison de son réseau de relations contractuelles avec des tiers transporteurs et ses clients, Fastfrate agit comme une entreprise reliant les provinces aux termes de l’al. 92(10) a). Le fait que Fastfrate offre [traduction] « un réseau de transport interprovincial à ses clients » devrait, selon le conseil des Teamsters, permettre de la considérer comme une entreprise fédérale (mémoire, par. 53).
[72] La difficulté que présente cet argument provient de ce que le texte de l’al. 92(10) a) et la jurisprudence portant sur l’interprétation de cette disposition n’envisagent pas la possibilité qu’une simple relation contractuelle entre un expéditeur et un transporteur interprovincial transforme Fastfrate en une entreprise reliant les provinces ou s’étendant au‑delà des limites de la province. Ce sont plutôt les transporteurs assurant le transport effectif des marchandises entre les provinces qui sont des travaux ou des entreprises de transport de compétence fédérale. Rien n’indique que la sous‑traitance à elle seule permette d’assujettir une entreprise intraprovinciale à la compétence fédérale. Je ne suis pas convaincu de l’existence d’un fondement justifiant l’élargissement de la portée de l’al. 92(10)a) de la manière proposée par le conseil des Teamsters.
[73] Même s’il existe une entreprise fédérale reconnue, toutes les composantes de cette entreprise ne relèveront pas nécessairement de la compétence fédérale. Certains travaux ou entreprises de nature locale peuvent continuer à relever de la compétence provinciale. Dans l’arrêt Empress Hotel (Canadian Pacific Railway Co. c. Attorney-General for British Columbia, [1950] A.C. 122 (C.P.)), la question était de savoir si les employés d’un hôtel exploité par le CP, qui en était aussi le propriétaire, étaient assujettis à la réglementation fédérale. Les appelants prétendaient que les employés de l’hôtel étaient assujettis à la réglementation fédérale parce que les hôtels faisaient partie d’un système de transport national intégré. Ils soutenaient ce qui suit :
[traduction] . . . ce réseau unifié [de services ferroviaires et hôteliers] est une entreprise [de transport] nationale qui ne peut raisonnablement être considérée comme un conglomérat de travaux et d’entreprises de nature locale. [. . .] L’hôtel Empress [comme les documents au dossier le montrent] fait partie intégrante de ce système unifié. [p. 127]
[74] Le Conseil privé a rejeté cet argument. Lord Reid a déclaré ce qui suit à la p. 140 :
[traduction] [L]eurs Seigneuries ne peuvent trouver ni principe ni arrêt qui soutienne que le Parlement du Canada est compétent pour légiférer sur une question que les paragraphes de l’art. 92 (et non ceux de l’art. 91 ) visent clairement, uniquement parce que les activités de l’une des parties en cause ont créé un réseau unifié, étendu et important dans le Dominion. [Je souligne.]
Lord Reid a établi une distinction entre l’exploitation par le CP d’une entreprise de transport nationale et le rôle local que jouait l’hôtel Empress dans ce système. Autrement dit, le fait que des travaux ou entreprises complémentaires interprovinciaux et intraprovinciaux appartiennent au même propriétaire ne signifie pas que l’entreprise locale est assujettie à la réglementation fédérale, à moins qu’elle ne soit une partie intégrante ou essentielle du travail ou de l’entreprise interprovincial. C’est vrai même si, comme le dit lord Reid, les entreprises ayant un même propriétaire créent un « système unifié ». Dans le cas de Fastfrate, qui exerce seulement des activités locales, je ne suis pas convaincu que ses relations contractuelles avec les tiers transporteurs devraient relever de la compétence fédérale, pas plus que les relations opérationnelles et d’entreprise entre l’hôtel Empress et le CP.
[75] La réalité opérationnelle de Fastfrate veut qu’elle dépende des tiers transporteurs interprovinciaux pour exercer ses activités. Elle se trouve précisément dans la situation inverse des entreprises qui relèvent de la compétence fédérale dérivée parce qu’elles font partie intégrante d’un travail ou d’une entreprise de nature interprovinciale. Comme le fait remarquer le professeur Hogg, [traduction] « [l]a situation de dépendance qui fera en sorte qu’une entreprise locale relèvera de la compétence fédérale est la dépendance de l’entreprise interprovinciale face à l’entreprise locale, et non le contraire » (p. 654). Cela est conforme à l’observation de la Cour d’appel fédérale dans Cannet selon laquelle « la seule entreprise interprovinciale [. . .] est celle du CN; un expéditeur utilisant le chemin de fer pour le transport de marchandises d’une province à une autre ne devient pas de ce fait l’exploitant d’une entreprise interprovinciale » p. 182 (le juge Heald, souscrivant aux observations du juge en chef Jackett à la p. 178). Je suis d’avis que Fastfrate demeure un expéditeur. Sa présence sur les lieux d’origine et de destination des envois signifie peut‑être qu’elle peut fournir un service complet à ses clients, mais cela ne change rien au fait qu’elle n’est qu’un expéditeur qui fait affaire avec une société interprovinciale de chemin de fer ou de transport par camion.
[76] Les tribunaux de juridiction inférieure ont également examiné le fait que Fastfrate est une entreprise nationale intégrée qui possède des succursales dans tout le Canada. Il est de jurisprudence constante que la structure organisationnelle n’est pas déterminante dans le cadre de l’analyse relative à la compétence en vertu de l’al. 92(10) a). Comme l’a affirmé notre Cour dans Northern Telecom à la p. 133, « la décision est un jugement à la fois fonctionnel et pratique sur le caractère véritable de l’entreprise active et il ne dépend pas des subtilités juridiques de la structure de la société en cause ou des relations de travail ». À mon avis, l’analyse fonctionnelle doit être axée sur les activités qu’exerce véritablement l’entreprise.
[77] L’analyse constitutionnelle ne devrait pas être influencée par les petites différences entre les activités qu’exercent des entreprises qui sont par ailleurs semblables. Si, dans l’industrie de l’expédition de marchandises, comme le soutient le conseil des Teamsters, le fait que Fastfrate exerce ses activités autant au lieu d’origine qu’au lieu de destination d’un envoi la distingue d’un expéditeur de marchandises qui conclut des contrats avec une entreprise connexe au lieu de destination, une restructuration organisationnelle selon laquelle des entreprises distinctes mais liées exercent leurs activités à différents endroits permettrait de trancher la question constitutionnelle. De façon générale, la compétence constitutionnelle ne devrait pas se jouer sur de si petits détails ni dépendre des « subtilités juridiques de la structure de la société en cause ou des relations de travail » : voir Northern Telecom, p. 133.
[78] Les affaires portant sur le lien matériel démontrent en outre que le simple fait de faciliter le transport interprovincial ne fera pas intervenir, à lui seul, la compétence fédérale. Dans City of Montreal c. Montreal Street Railway, [1912] A.C. 333, le Conseil privé a conclu qu’un simple lien matériel entre un chemin de fer local et un chemin de fer interprovincial n’était pas suffisant pour assujettir le chemin de fer local à la réglementation fédérale. Le fait que les chemins de fer intraprovinciaux et interprovinciaux avaient conclu un arrangement [traduction] « selon lequel les wagons de chaque transporteur ferroviaire empruntent les lignes de l’autre, et les passagers sont transportés des points du parcours de l’un aux points du parcours de l’autre sur le réseau permanent de l’un ou l’autre » n’a pas transformé le chemin de fer intraprovincial en un chemin de fer interprovincial pour l’application de l’al. 92(10) a) (p. 338 et 345-346).
[79] De même, dans TUT, le juge en chef Dickson a déclaré, à la p. 1147, « qu’il en faut davantage que l’existence d’un lien matériel et des relations commerciales mutuellement avantageuses avec un ouvrage ou une entreprise à caractère fédéral pour qu’une compagnie soit assujettie à la compétence fédérale » (je souligne). Il est arrivé à cette conclusion même si les wagons provenant de la Central Western étaient acheminés par le Canadien National d’une province à l’autre. Autrement dit, le simple fait qu’un travail ou une entreprise de nature intraprovinciale soit à l’origine d’un transport interprovincial de marchandises effectué par une société de chemin de fer interprovinciale ne fait pas d’une société de chemin de fer intraprovinciale une société interprovinciale.
[80] À mon avis, ce qu’il faudrait « davantage », c’est le transport effectif de biens ou de personnes d’une province à l’autre : voir, par exemple, Winner (une société de transport par autobus était considérée comme une entreprise interprovinciale parce qu’elle transportait des passagers d’une province à l’autre); Re Ottawa‑Carleton Regional Transit Commission (le transport de passagers au‑delà des frontières du Québec a fait de OC Transpo une entreprise fédérale). C’est l’entreprise qui exerce les activités interprovinciales (c.‑à‑d. le transport interprovincial) qui relève de la compétence fédérale. Qu’il s’agisse d’une usine qui expédie ses propres wagons ou d’un expéditeur de marchandises qui envoie ses propres boîtes ou enveloppes, un expéditeur demeure un expéditeur. L’entreprise qui assure le transport interprovincial — le transporteur qui traverse les frontières provinciales — est l’entreprise qui relève de la compétence fédérale en vertu de l’al. 92(10) a). Les activités de Fastfrate n’appartiennent pas à cette catégorie.
[81] Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi avec dépens devant notre Cour et la Cour d’appel. La décision de la Cour du Banc de la Reine est rétablie. Les relations de travail de la succursale de Fastfrate Inc. à Calgary relèvent de la compétence provinciale.
Version française des motifs de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie et Fish rendus par
[82] Le juge Binnie (dissident) — Depuis les 30 dernières années, l’approche retenue par notre Cour pour déterminer si une entreprise donnée de transport ou de communication est assujettie à la réglementation fédérale (y compris ses relations de travail) dépend de la nature précise et de l’étendue des services qu’elle fournit. À cet égard, « le critère devrait [. . .] être souple et tenir compte des faits de chaque espèce » (Travailleurs unis des transports c. Central Western Railway Corp., [1990] 3 R.C.S. 1112, p. 1140). En l’espèce, l’Alberta Labour Relations Board (la « Commission ») a conclu que l’appelante offre à ses clients des services de transport qui s’étendent « au‑delà des limites de la province » de l’Alberta, pour reprendre les termes de l’al. 92(10) a) de la Loi constitutionnelle de 1867 , lequel est ainsi libellé :
[83] Selon la Commission, Fastfrate [traduction] « exploite une entreprise interprovinciale puisqu’elle ramasse, regroupe, dégroupe et distribue régulièrement des marchandises pour son propre compte dans plusieurs provinces, au point d’origine ou de destination des chargements donnés en sous‑traitance à un transporteur interprovincial » ((2005), 114 C.L.R.B.R. (2d) 1, par. 51). C’est cet aspect de la « sous‑traitance » intermédiaire qui est à l’origine de l’opinion contraire exprimée par mon collègue le juge Rothstein. Toutefois, les méthodes de transport et de communication ont évolué depuis 1867, tout comme les méthodes qu’utilisent les entreprises pour organiser la prestation de ces services. À une époque où il est courant de sous‑traiter certains éléments d’un service, les modalités selon lesquelles une véritable entreprise de transport interprovincial « s’engage » à transporter les marchandises de ses clients d’une partie du Canada à une autre ne devraient pas permettre de soustraire cette entreprise à la compétence fédérale. Une réglementation provinciale disparate est antithétique à l’exploitation cohérente d’un service national de transport unique, fonctionnellement intégré et indivisible.
[84] Je suis d’accord avec la Commission et les juges majoritaires de la Cour d’appel de l’Alberta pour dire qu’en donnant une partie de ses « activités » de transport en « sous‑traitance », Consolidated Fastfrate n’échappe pas à la compétence fédérale, comme elle tente de le faire dans le présent pourvoi. Consolidated Fastfrate est une entreprise de transport interprovincial. Je suis d’avis de rejeter le pourvoi.
[85] En 1979 dans Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115, p. 132, le juge Dickson (plus tard Juge en chef) a énoncé six principes de base à prendre en considération pour déterminer si une entreprise relève de la compétence fédérale ou provinciale, y compris la proposition suivante :
La question de savoir si une entreprise, un service ou une affaire relève de la compétence fédérale dépend de la nature de l’exploitation.
Dix ans plus tard, dans Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225 (« AGT »), la Cour a interprété « la nature de l’exploitation » de façon à inclure dans la réglementation fédérale un système téléphonique d’État provincial fondé sur des ententes contractuelles conclues avec des entreprises de services publics à l’extérieur de la province en vue de fournir des services interprovinciaux et internationaux. Fastfrate, contrairement à Alberta Government Telephones (« AGT »), offre un service interprovincial interconsommateurs. Elle s’occupe de la livraison dans la province d’origine et dans la province de destination. La technologie dans le secteur des communications diffère évidemment de celle du transport des marchandises, mais notre jurisprudence n’a encore établi aucune distinction entre le critère juridique applicable aux entreprises de communication et celui applicable aux entreprises de transport. Bien que Northern Telecom concerne les travailleurs en communication, le critère utilisé par le juge Dickson dans cette affaire a été confirmé dans Central Western Railway, aux p. 1138‑1140, et dans AGT, aux p. 257‑258, où, alors qu’il était Juge en chef, il a écrit qu’« [i]l y a amplement de jurisprudence à l’appui de la proposition selon laquelle la question essentielle dans tous les cas concerne la nature ou le caractère de l’entreprise qui est en fait exploitée » (je souligne). Aux pages 259‑260 de l’arrêt AGT, le juge en chef Dickson a ajouté ce qui suit :
Le fait qu’une société ne possède pas ou n’exploite pas d’installations matérielles à l’extérieur d’une province donnée ne signifie pas que son entreprise est forcément de nature locale (voir : R. v. Toronto Magistrates, Ex Parte Tank Truck Transport Ltd., [1960] O.R. 497, et R. v. Cooksville Magistrate’s Court, Ex parte Liquid Cargo Lines Ltd., [1965] 1 O.R. 84 (H.C.), à la p. 89, le juge Haines).
Les deux décisions citées par le juge en chef Dickson dans AGT (Tank Truck Transport et Liquid Cargo Lines) étaient des affaires en matière de transport. AGT était une décision en matière de communications. La technologie est peut‑être différente, mais le critère juridique était (et est encore) le même.
[86] À mon avis, le critère énoncé dans les affaires relatives à l’al. 92(10) a) est un critère fonctionnel exigeant que la Cour se concentre sur la nature — locale ou interprovinciale — des services de transport que Fastfrate s’engage à fournir à ses clients. L’issue ne dépend pas de la question de savoir si, dans l’exécution de ses contrats de transport interprovincial, Fastfrate conclut ou non des contrats avec une autre société pour assurer le transport des marchandises au‑delà des frontières provinciales ou nationales. La question porte sur la nature des services que Fastfrate s’engage à fournir, et non sur les modalités de prestation des services qui sont établies.
[87] Mon collègue le juge Rothstein préfère plutôt une approche plus restreinte « ancré[e] dans le contexte historique ». Il conclut que la compétence fédérale conférée par le par. 91(29) et l’al. 92(10) a) doit être interprétée « de façon restrictive » (par. 27), soulignant qu’il est fait mention dans cette disposition d’ouvrages concrets tels les chemins de fer, les canaux et les poteaux télégraphiques, qui étaient considérés en 1867 comme essentiels au développement de la nation (par. 36). Mon collègue déduit du texte de l’al. 92(10) a) que les travaux et entreprises de transport (qu’il distingue des travaux et entreprises de communication) se limitent aux entreprises qui « relient physiquement les provinces » (par. 43‑61). Au lieu de « tenir compte des faits de chaque espèce », mon collègue préfère procéder à « un examen général de l’industrie plutôt [qu’à] un examen excessivement détaillé » parce que « décortiquer les différences subtiles entre les entreprises qui oeuvrent au sein d’une industrie » mine la « prévisibilité » (par. 46). Le juge Rothstein rejette l’applicabilité d’arrêts tels que Régie des services publics c. Dionne, [1978] 2 R.C.S. 191, et AGT au motif qu’ils portent sur les communications plutôt que sur le transport (par. 60 et 66). Le domaine du transport est différent parce que les entreprises de communication peuvent fournir des services interprovinciaux et internationaux à partir d’un point fixe (par exemple les systèmes par satellite) alors que les transporteurs connaissent des limites physiques et spatiales qui les obligent à transporter physiquement les marchandises d’une province à l’autre ou d’un pays à l’autre. Par conséquent, mon collègue estime que, pour relever de la compétence fédérale dans le domaine des transports, l’entreprise doit elle‑même « assur[er] le transport effectif des marchandises entre les provinces » (par. 72).
[88] Selon moi, la distinction pertinente dans la jurisprudence relative à l’al. 92(10) a) ne se fait pas entre les entreprises de transport et les entreprises de communication, mais plutôt entre les entreprises locales dans la province et les entreprises dont les services (que ce soit des services de transport ou de communication) s’étendent au‑delà des limites de la province. À cet égard, il n’existe aucune différence entre le critère applicable aux affaires de transport et celui applicable aux affaires de communication. C’est ce qu’a confirmé (à nouveau) le juge en chef Dickson dans la dernière de sa série de décisions relatives à des « entreprises interprovinciales » où il a comparé directement la portée du « service » intraprovincial de transport dont il est question dans Central Western Railway et le « service » interprovincial de communication offert par AGT (p. 1135). Sur ce point, je suis d’accord avec le juge Watson, s’exprimant ainsi au nom des juges majoritaires de la Cour d’appel :
[traduction] À notre avis, la jurisprudence ne considère pas comme péremptoire, ni même pertinent, le facteur du transfert physique comme une condition préalable pour conclure qu’il s’agit d’un ouvrage ou d’une entreprise interprovincial. [. . .] Plus importante que le lien physique est la question de savoir si la nature fonctionnelle de l’opération consiste à relier les provinces. [En italique dans l’original.]
(2007 ABCA 198, 79 Alta. L.R. (4th) 201, par. 53)
[89] Les tribunaux canadiens n’ont jamais accepté l’« originalisme » qui se dégage de la description historique que mon collègue a faite du raisonnement qui valait en 1867. La faiblesse persistante du pouvoir fédéral sur les échanges et le commerce et l’éclipse du pouvoir fédéral relativement à la paix, l’ordre et le bon gouvernement témoignent de la portée de l’approche de « l’arbre vivant ». Comme notre Cour l’a récemment déclaré au sujet du partage des compétences législatives dans Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3, « l’interprétation de ces compétences et de leur articulation doit être évolutive et adaptée aux réalités politiques et culturelles changeantes de la société canadienne » (par. 23). On ne dit pas par là que le partage des compétences change avec le temps, mais que l’agencement des pouvoirs législatif et exécutif prévu dans la Loi constitutionnelle de 1867 doit maintenant être appliqué en fonction des réalités du monde des affaires de 2009, et non être figé en 1867.
[90] Les hommes d’État de 1867 ne reconnaîtraient pas le contexte économique actuel du Canada et, pour reprendre une analogie de Thomas Jefferson, personne ne peut s’attendre à ce qu’un homme porte un manteau qui lui faisait quand il était enfant. Le modèle du manteau n’a pas changé, mais les manches sont plus longues, le buste plus large, et la chaîne et la trame du tissu sont plus élaborées, plus complexes. Si l’on s’en tient, comme il se doit, à une méthode d’interprétation constitutionnelle téléologique, ce n’est pas la façon dont était perçu le domaine du transport en 1867 qui importe mais plutôt la façon de rattacher aujourd’hui le niveau de réglementation (fédéral, provincial ou territorial) approprié à la nature et à la portée de l’entreprise. De nos jours, tout comme en 1867, si une entreprise de transport relie une province à une autre ou s’étend « au‑delà des limites de la province », la Loi constitutionnelle de 1867 prévoit que sa réglementation est de compétence fédérale.
[91] Le bureau principal de Fastfrate est situé dans la région métropolitaine de Toronto, les grandes installations terminales se trouvant à Montréal, Toronto, Winnipeg, Regina, Saskatoon, Edmonton, Calgary et Vancouver et les plus petites installations étant réparties ailleurs dans le pays (décision de la Commission, par. 4). Les relations de travail de Fastfrate forment actuellement une véritable mosaïque. Les Commissions du travail provinciales de l’Alberta, du Manitoba et de la Colombie‑Britannique se sont déclarées compétentes pour accréditer les unités de négociation de Fastfrate. Par contre, la Commission fédérale a accrédité des unités en Saskatchewan, à Edmonton, à Toronto et à Montréal. L’entreprise interprovinciale de Fastfrate serait frustrée, par exemple, si les employés de la succursale de Calgary, qui sont assujettis aux règles de l’Alberta, envoyaient les marchandises à Montréal où les employés de Fastfrate sont assujettis à des règles (provinciales) différentes et sont en grève.
[92] À la succursale de Calgary, selon la Commission, Fastfrate possède et exploite un terminal où l’on trouve des installations de transbordement et des espaces d’entreposage, ainsi que des camions, des tracteurs et des remorques pour le ramassage et la livraison. Elle emploie des camionneurs, des commis d’entrepôt, des employés de bureau, des préposés aux ventes ainsi que des directeurs pour veiller au bon fonctionnement de l’entreprise (par. 9‑10). Des installations terminales semblables se trouvent au point de dégroupement et de livraison dans d’autres provinces. À cet égard, le personnel et les installations « matérielles » de Fastfrate sembleraient satisfaire au critère du juge Rothstein selon lequel, pour relever de la compétence fédérale, « une entreprise de transport doit [. . .] elle‑même effectuer ou faciliter le transport entre les provinces » (par. 44 (je souligne)).
[93] Fastfrate exploite aussi un réseau de relations contractuelles avec des transporteurs de marchandises. Dans certains marchés locaux, ces entrepreneurs complémentent l’effectif de Fastfrate dans le cadre des services locaux de ramassage et de distribution. Habituellement, Fastfrate ne transporte pas ses marchandises d’une province à l’autre en utilisant ses biens ou en recourant à ses propres employés; pour cette partie intermédiaire du transport, elle fait appel à des entrepreneurs, soit des camionneurs routiers interprovinciaux, soit le Chemin de fer Canadien Pacifique (décision de la Commission, par. 9).
[94] La Commission a conclu que, peu importe que les envois de Fastfrate soient transportés d’une province à l’autre par CP Rail ou par un tiers transporteur routier, le transporteur interprovincial reste invisible pour l’expéditeur et le destinataire. Ceux‑ci ne font affaire qu’avec Fastfrate. Il en est de même pour les services locaux de ramassage et de livraison fournis par des tiers transporteurs. L’expéditeur d’un envoi de Toronto à Calgary, par exemple, ne reçoit que le seul connaissement de Fastfrate pour l’envoi, du ramassage à la livraison à la destination finale. Les documents n’indiquent pas si des tiers (le cas échéant) se sont occupés des envois. Fastfrate assume la responsabilité pour toute réclamation pour dommages‑intérêts ou défaut de livraison tout au long du transport et détient une assurance tous risques pour parer à cette éventualité. Si le dommage ou la perte se produit pendant le transport effectué par un sous‑traitant, par exemple CP Rail, Fastfrate serait responsable envers le client et poursuivrait à son tour CP Rail (par. 27).
[95] En ce qui concerne la structure organisationnelle, la succursale de Calgary n’est pas une entreprise locale autonome. Toutes les succursales sont desservies par un système de technologie de l’information commun basé à Toronto (décision de la Commission, par. 32). Le vice‑président régional de Fastfrate pour l’Ouest du Canada (de Thunder Bay à l’île de Vancouver) a reconnu avoir [traduction] « plein pouvoir pour modifier les activités des succursales n’importe où dans l’Ouest du Canada » (décision de la Commission, par. 31). Le processus de négociation collective de Fastfrate ne relève pas des succursales. Même le directeur régional ne peut signer une convention collective sans l’approbation du vice‑président régional. Autrement dit, l’entreprise interprovinciale est gérée de façon interprovinciale. Le point important, bien sûr, ce n’est pas que Fastfrate ait une gestion interprovinciale mais que son entreprise soit le transport interprovincial.
[96] De façon générale, les relations de travail sont assujetties à la réglementation provinciale parce que la plupart des travaux et entreprises sont de nature locale et que le par. 92(10) donne à la province la compétence en matière de « travaux et entreprises d’une nature locale ». La question est donc, comme l’a formulée la Commission, de savoir si Fastfrate constitue une entreprise de transport interprovinciale ou plusieurs entreprises de nature locale (par. 55‑58). La façon dont est structurée la Loi constitutionnelle de 1867 ne signifie pas que la compétence fédérale en matière d’entreprises interprovinciales doit recevoir une interprétation étroite. Sur ce point plutôt fondamental, je ne peux, en toute déférence, souscrire à l’opinion de mon collègue le juge Rothstein lorsqu’il écrit :
Le paragraphe 92(10) prévoit que les « travaux et entreprises » sont assujettis à la réglementation locale. Ils ne relèvent de la compétence fédérale que si une exception est prévue. La réglementation locale est la règle, la réglementation fédérale, l’exception. [par. 31]
La Constitution ne confère nullement aux provinces une compétence générale en matière de « travaux et entreprises ». Le paragraphe 92(10) , comme je l’ai déjà dit, accorde aux provinces uniquement la compétence en matière de travaux et entreprises d’une nature locale et ce, à l’exception des travaux et entreprises de nature locale reliant la province « à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province », auquel cas ils sont assujettis à la réglementation fédérale en vertu du par. 91(29) .
[97] Le juge Dickson a abordé ce point dans Northern Telecom, aux p. 128-129 :
Dans son étude « Transportation, Communication and the Constitution: The Scope of Federal Jurisdiction » (1969), 47 R. du B. Can. 355, à la p. 393, Colin McNairn se dit d’avis que les exceptions doivent, en tant qu’exceptions, être interprétées restrictivement, à l’encontre de la compétence fédérale. Dans son article très enrichissant « Telecommunications and the Federal Constitution of Canada » paru dans H.E. English, éd., Telecommunications for Canada (1973), 339 à la p. 360, W.R. Lederman insiste beaucoup plus sur l’effet du par. 91(29) qui convertit ces exceptions en un domaine de compétence exclusivement fédérale et appuie donc une interprétation beaucoup plus large de la compétence fédérale.
Bien que le juge Dickson n’ait pas donné une réponse explicite à sa question, le fait qu’il ait décrit l’article du professeur Lederman comme « enrichissant » indique une préférence pour l’« interprétation beaucoup plus large de la compétence fédérale » du professeur Lederman, comme il ressort clairement de ses différents jugements sur le sujet pendant 11 ans, de Northern Telecom en 1979 à AGT en 1989 et Central Western Railway en 1990. Dans AGT, par exemple, il a formulé la question d’une façon neutre et non en parlant « d’une exception » :
On a reconnu que l’AGT est une « entreprise » au sens de l’al. 92(10) a) (voir le juge Reed, précité, à la p. 482 C.F.) et la question est de savoir s’il s’agit d’une entreprise de nature « locale » et donc de compétence provinciale ou une entreprise « reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites de la province » et donc de compétence fédérale. [p. 258]
En résumé, la question est de savoir précisément si la nature des services de transport fournis par Fastfrate est locale ou interprovinciale. Sur ce point, la Commission est catégorique. L’entreprise Fastfrate se charge du ramassage et de la livraison de marchandises entre les provinces.
[98] Le juge Rothstein énonce de façon juste la tendance constitutionnelle de 1867. L’équilibre recherché entre le pouvoir fédéral et provincial se reflétait dans le libellé général de la Loi constitutionnelle de 1867 , laquelle a été interprétée et réinterprétée en fonction de l’évolution de la société canadienne. Comme je l’ai déjà dit, les rédacteurs de l’al. 92(10) a) concevaient la communication interprovinciale en termes de fils suspendus à des poteaux télégraphiques. En 1867, le lien matériel était essentiel. Il n’est donc pas surprenant que l’al. 92(10) a) énumère des travaux concrets. Or, comme le reconnaît le juge Rothstein, le terme « entreprises » renvoie à un concept beaucoup plus large que le terme « travaux » et englobe des [traduction] « arrangement[s] dans le cadre d[es]quel[s], évidemment, des choses matérielles sont utilisées » : Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767 (le juge Martland, p. 772), citant In re Regulation and Control of Radio Communication in Canada, [1932] A.C. 304 (C.P.), p. 315, et Attorney‑General for Ontario c. Winner, [1954] A.C. 541 (C.P.), p. 552. Rien dans ces décisions n’indique que l’« arrangement » interdit la sous‑traitance d’éléments du service fourni.
B. L’arrêt AGT
[99] Dans AGT, notre Cour a rejeté l’argument selon lequel une entité, pour être qualifiée d’entreprise interprovinciale, doit assurer elle‑même le transport (par exemple par rail) ou communiquer (par exemple par téléphone ou télégraphe) d’une province à l’autre. Il ressort de la preuve présentée dans cette affaire que les installations du système téléphonique du gouvernement de l’Alberta étaient situées entièrement en Alberta même si elles étaient « raccordées » aux câbles et à l’équipement de communications par micro‑ondes d’autres entreprises à la frontière de l’Alberta. Notre Cour a conclu que le « simple raccordement d’installations matérielles situées dans une province à celles d’une autre province, territoire ou État voisin peut être insuffisant pour qualifier l’entreprise visée comme étant de nature interprovinciale » (p. 262). Toutefois, en raison des arrangements contractuels intervenus directement et par l’entremise de Télécom Canada entre AGT et des fournisseurs de services de communication à l’extérieur de la province, AGT était en mesure de fournir un service de communication interprovincial et international à ses clients de l’Alberta. AGT s’est opposée à la réglementation fédérale, mais le juge en chef Dickson a conclu comme suit :
À mon avis, le juge Reed a conclu que l’AGT elle‑même exploite une entreprise interprovinciale et qu’elle le fait principalement grâce à des contrats bilatéraux, à son rôle au sein de Télécom Canada et au raccordement de son système aux frontières de l’Alberta. Je partage cette conclusion. [Soulignement omis; p. 263.]
Voir aussi Téléphone Guèvremont Inc. c. Québec (Régie des télécommunications), [1993] R.J.Q. 77 (C.A.), conf. par [1994] 1 R.C.S. 878.
[100] On a dit dans AGT que l’« on ne pourrait séparer le local de ce qui ne l’est pas sans émasculer l’entreprise qu’est AGT dans son état actuel » (p. 255). Il en est de même pour Fastfrate.
[101] Si AGT est assujettie à la réglementation fédérale parce qu’elle fournit des services interprovinciaux et internationaux, lesquels ne peuvent être exécutés qu’en s’appuyant sur les arrangements contractuels intervenus avec d’autres fournisseurs d’installations, Fastfrate devrait l’être aussi, plus particulièrement parce que ses installations (contrairement à celles de AGT) participent au ramassage et à la livraison.
C. L’arrêt Central Western Railway
[102] Le juge Rothstein répond que la technologie en matière de communications est différente de celle en matière de transport et il a raison, mais cela n’entraîne pas l’application d’un critère juridique différent dans le contexte de l’al. 92(10) a). Au contraire, lorsque le juge en chef Dickson a été confronté dans Central Western Railway (1990) à sa décision dans AGT (1989), il n’a pas fait de distinction parce que dans AGT il s’agissait d’une affaire en matière de communications alors que Central Western Railway concernait une affaire en matière de transport. Reconnaissant que des technologies différentes sont en jeu, il a établi une distinction entre ces arrêts en fonction de la nature du service — intraprovincial ou interprovincial — fourni « [aux] clients ». Il a écrit ce qui suit :
En effet, l’arrêt A.G.T. c. C.R.T.C. repose essentiellement sur la conclusion de notre Cour que A.G.T., grâce à son rôle dans Telecom Canada et à ses contrats bilatéraux avec d’autres compagnies de téléphone, était en mesure d’offrir à ses clients un service interprovincial, voire international, de télécommunications. L’appelante Central Western, par contre, ne fournit pas un service interprovincial à ses clients (que ce soit par des accords bilatéraux ou de quelqu’autre manière). Elle ne fait que transporter le grain dans l’Alberta central. [Je souligne; p. 1135.]
[103] À l’appui de son opinion contraire, le juge Rothstein affirme, au par. 65, que « le point de départ dans le contexte du transport diffère de celui du contexte des communications », citant deux extraits du juge en chef Dickson dans Central Western Railway à l’appui de sa proposition. Cette affaire portait sur un chemin de fer qui avait déjà appartenu au CN mais qui avait été loué puis vendu à une entreprise indépendante. Le chemin de fer n’était exploité que dans la province de l’Alberta. La Cour a conclu que « [c]e qui est crucial, ce n’est pas simplement de déterminer si une autre personne morale en a acquis le contrôle, mais bien de se demander si l’ouvrage en question peut à bon droit être qualifié d’interprovincial, compte tenu de la nature de ses opérations » (p. 1131).
[104] Par souci de commodité je reproduis les deux passages de Central Western Railway en soulignant les mots cités par le juge Rothstein. Le premier passage figure dans les motifs du juge en chef Dickson, p. 1144 :
Bien que la façon générale d’aborder les questions de compétence adoptée dans les arrêts Northern Telecom soit cruciale aux fins de trancher le présent pourvoi, il ne faut pas oublier que de par leur nature les systèmes de télécommunications diffèrent nettement des chemins de fer.
À mon avis, l’observation du juge en chef Dickson selon laquelle la façon générale d’aborder les affaires de [communications] « [est] cruciale aux fins de trancher le présent pourvoi [en matière de transport] » est plus intéressante que l’observation soulignée selon laquelle les technologies diffèrent. Le juge en chef Dickson a ajouté :
D’où l’utilité de considérer d’autres arrêts portant sur les mêmes questions concernant le partage des pouvoirs soulevées dans le contexte de l’al. 92(10) a), mais à l’égard d’industries différentes. Cela nous permettra de constater que l’application de la méthode suivie dans les arrêts Northern Telecom s’accorde avec les décisions en matière de compétence rendues dans d’autres affaires. [p. 1144‑1145]
Avec égards pour l’opinion contraire, j’estime que, loin de dire que l’approche d’un point de vue juridique est différente dans les affaires en matière de transport et en matière de communications, le juge en chef Dickson souligne que l’approche est la même. La technologie peut varier d’un secteur à l’autre, comme le reconnaît le Juge en chef, mais le critère énoncé dans le contexte d’une entreprise de communications dans Northern Telecom « s’accorde avec les décisions en matière de compétence rendues dans d’autres affaires » et est donc applicable à l’entreprise de transport dans Central Western Railway (p. 1145).
[105] Mon collègue cite également le passage suivant des motifs du juge en chef Dickson, aux p. 1145‑1146, dans l’arrêt Central Western Railway :
Le chemin de fer Central Western est situé dans les limites de la province d’Alberta, tout comme le pipeline dont il s’agit dans l’arrêt Office national de l’énergie (Re). Dans l’un et l’autre cas, l’exploitation de l’entreprise se fait à l’intérieur de certaines limites géographiques, ce qui est moins facilement soutenable à l’égard de réseaux de radiodiffusion, pour lesquels les frontières territoriales ne sont pas vraiment déterminantes quant à la nature de l’entreprise.
Selon moi, soit dit en tout respect, ce passage explique simplement le point de vue selon lequel les « industries différentes » ont des technologies différentes, comme cela est indiqué dans le premier passage cité. Le juge en chef Dickson n’affirme nulle part que le critère n’est autre chose que la portée du service — dans la province ou au‑delà des limites de la province — fourni par l’entreprise dont les relations de travail sont en cause.
[106] Par conséquent, à moins que nous devions infirmer les arrêts AGT et Central Western Railway relativement au critère fondamental, il me semble que la Cour a déjà déterminé qu’une entreprise qui offre un service interprovincial ne constitue pas moins une entreprise interprovinciale du fait qu’une partie de la prestation de ses services est donnée en sous‑traitance à des fournisseurs de services indépendants.
D. Les décisions en matière de communications appuient celles en matière de transport et vice versa
[107] Dans AGT, le Juge en chef de l’époque s’est appuyé sur deux arrêts antérieurs de la Cour suprême dans Capital Cities Communications Inc. c. Conseil de la Radio‑Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141, et Dionne, où l’on avait contesté le droit du CRTC de réglementer les compagnies de câblodistribution dont les travaux et les clients étaient situés entièrement à l’intérieur d’une seule province. Dans ces deux affaires, les câblodistributeurs captaient des signaux provenant d’autres provinces, des États‑Unis, ou les deux. Dans les deux cas, notre Cour a conclu que l’entreprise de câblodistribution était interprovinciale et relevait donc de la compétence fédérale. Dans Dionne, le juge en chef Laskin a déclaré ce qui suit :
La question fondamentale n’est pas de savoir si le service de câblodistribution se limite aux abonnés de la province ou s’il est exploité par une entreprise locale, mais plutôt en quoi consiste ce service. C’est exactement la question que devait résoudre le Conseil privé dans l’affaire de la Radiocommunication, précitée, (dans un contexte différent, il est vrai) et également dans Le Procureur général de l’Ontario c. Winner. [Je souligne; p. 197.]
Winner, bien entendu, portait sur un service d’autocar interprovincial. Le juge en chef Laskin n’a pas ressenti le besoin d’établir une distinction entre le critère juridique applicable aux entreprises de transport et celui applicable aux entreprises de communication comme le recommande en l’espèce mon collègue le juge Rothstein. En fait, le Juge en chef a ajouté ce qui suit :
Dans tous ces cas, il faut rechercher quel est le service fourni et pas simplement quels sont les moyens utilisés. [Je souligne; p. 197.]
Le juge Rothstein a proposé, à mon avis, un critère inverse à celui énoncé par le juge en chef Laskin en mettant l’accent sur les moyens par lesquels l’entreprise est exploitée plutôt que sur le service interprovincial qu’elle offre à ses clients.
E. La règle ejusdem generis
[108] Comme mon collègue le fait remarquer, l’expression « autres travaux et entreprises » doit être interprétée comme étant du même genre que les travaux et entreprises de transport (comme les chemins de fer) et de communications (comme les télégraphes) dont il est question. La catégorie inclut donc le transport et les communications. Dans le présent pourvoi, nul n’a soutenu que les entreprises qui n’exercent pas leurs activités dans le secteur interprovincial du transport et des communications sont incluses. Par conséquent, l’al. 92(10) a) n’a qu’une application restreinte et, tel qu’il est interprété, il ne menace pas l’équilibre approprié entre les pouvoirs fédéral et provincial.
[109] Quant à savoir ce qui constitue une entreprise interprovinciale ou internationale en matière de transport ou de communications, la règle d’interprétation ejusdem generis n’est, à mon avis, d’aucune aide.
F. L’utilisation des décisions des tribunaux inférieurs
[110] Je qualifierais de salmigondis la jurisprudence des tribunaux inférieurs en matière de ramassage et de livraison de marchandises.
[111] Le juge Rothstein cite Re The Queen and Cottrell Forwarding Co. (1981), 124 D.L.R. (3d) 674, une décision de la Cour divisionnaire de l’Ontario qui remonte à 1981 et qui n’a pas été portée en appel devant notre Cour ni devant la Cour d’appel de l’Ontario. Dans cette affaire, le juge Steele ayant dit en passant (p. 676) que les opérations de Cottrell dans l’Ouest du Canada étaient [traduction] « semblables à celles effectuées en Ontario », les juges majoritaires de la Cour d’appel en l’espèce ont souligné que [traduction] « [l]e qualificatif “semblable” n’est pas révélateur et n’explique certainement pas à quel point le système peut être intégré quand on le considère dans son ensemble sur le plan de la gestion, de l’interdépendance, des caractéristiques unificatrices, et ainsi de suite » (par. 66). En d’autres termes, l’exposé de l’affaire Cottrell, contrairement à la décision de la Commission en l’espèce, n’offrait pas l’assise factuelle nécessaire pour pouvoir considérer le service offert par Cottrell comme une entreprise interprovinciale. Si, dans les faits, l’entreprise de Cottrell était la même que celle de Fastfrate, j’estime avec égards que la décision de la Cour divisionnaire de l’Ontario était erronée.
[112] Mon collègue s’appuie sur l’arrêt In re Cannet Freight Cartage Ltd., [1976] 1 C.F. 174 (C.A.), mais les faits se distinguent facilement. Toutes les opérations de Cannet étaient effectuées en Ontario. Comme le fait remarquer le juge Rothstein au par. 55, Cannet était une entreprise liée à Cottrell. Cottrell sollicitait de clients de la région de Toronto les marchandises devant être envoyées vers l’Ouest du Canada et concluait des contrats avec la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada pour leur acheminement. Cannet n’avait qu’à ramasser ces marchandises chez les clients (principalement dans la région de Toronto, mais jamais à l’extérieur de l’Ontario) et à charger les marchandises dans les wagons fournis par le CN. Cannet ne participait d’aucune autre façon à l’expédition ou à la livraison des marchandises. Comme les opérations de Cannet se déroulaient entièrement dans la province d’Ontario, l’arrêt Cannet a peu d’incidence en l’espèce.
[113] Dans Central Western Railway, le juge en chef Dickson a cité et approuvé Cannet (mais non Cottrell) à l’appui de la proposition selon laquelle « l’expéditeur utilisant le chemin de fer pour le transport de marchandises d’une province à une autre ne devient pas, de ce fait, l’exploitant d’une entreprise interprovinciale » (p. 1146, citant Cannet, p. 178). C’est un point de départ incontesté mais qui n’est pas déterminant quant à la question en l’espèce. Fastfrate est bien plus qu’un simple expéditeur. Elle s’engage à ramasser des marchandises dans une province pour les livrer au destinataire dans une autre province.
[114] Mon collègue a aussi renvoyé à la décision du Conseil canadien des relations du travail (« CCRT ») dans Transport Rapide International DHL Ltée (1994), 96 di 106. Cette affaire portait sur « un service de cueillette et de livraison rapide d’envois » qui avait recours à 14 bureaux au Canada — dont 8 appartenaient à l’employeur et 6 étaient exploités par des franchises. Les articles à Calgary étaient ramassés par les employés de DHL et retournés à son bureau local où ils étaient triés selon la destination. Les articles expédiés à l’extérieur de la province étaient ensuite emportés à l’aéroport où ils étaient chargés à bord d’un avion commercial ou d’un avion nolisé et envoyés à destination. Au lieu de destination, les marchandises étaient récupérées par les employés de DHL qui en faisaient la livraison. Le bureau principal de DHL à Mississauga coordonnait le tout. Plus de 90 pour 100 des livraisons de DHL traitées au bureau de Calgary étaient interprovinciales ou internationales.
[115] Le CCRT a conclu que DHL fournissait, dans le cadre d’une entreprise fédérale principale indivisible, un service interprovincial et international de livraison de marchandises et de documents. En signalant que DHL n’effectuait pas, dans les faits, le transport des marchandises entre les provinces, s’en remettant plutôt aux compagnies aériennes engagées, le CCRT a conclu que cela n’excluait pas la compétence fédérale. Bien entendu, cette décision est tout à fait conforme à l’arrêt AGT.
G. Application aux faits de Fastfrate
[116] Il est évident que Fastfrate est exploitée à titre d’entreprise unique et qu’elle est soumise à une gestion, à une direction et à un contrôle communs. Bien entendu, il existe un certain pouvoir discrétionnaire de gestion au niveau local, mais les faits exposés par la Commission montrent que la condition d’« entreprise unique » est respectée. Par surcroît, comme il a été dit dans AGT, on ne pourrait séparer le service local du service interprovincial sans dénaturer l’entreprise qu’est Fastfrate dans son état actuel. Bien entendu, la gestion centralisée n’est pas le facteur déterminant de la question, mais elle peut être prise en compte pour qualifier l’entreprise.
[117] Bien que Fastfrate ait tenté de qualifier ses terminaux provinciaux de terminaux relativement indépendants et autonomes, le fait demeure qu’un terminal de Fastfrate qui se trouve au point d’origine de l’envoi doit être fonctionnellement intégré aux activités du terminal au point de destination afin d’assurer le service de ramassage et de livraison. Il ne s’agit pas ici d’une entreprise qui se trouve simplement présente dans chacune des provinces avec une exploitation indépendante — comme une chaîne de magasins de vêtements. Au contraire, chaque terminal de Fastfrate dépend des terminaux apparentés; le service offert dépend de l’intégration fonctionnelle dans le respect de l’engagement contractuel interprovincial de Fastfrate envers ses clients.
[118] Ce que Fastfrate fait — le service qu’elle offre, son « entreprise » — consiste à prendre les marchandises d’un client dans une partie du pays et à les emporter à un client dans une autre partie du pays. Compte tenu des faits établis par la Commission, je souscris à sa conclusion que les relations de travail de Fastfrate sont assujetties à la réglementation fédérale.
[119] Je suis d’avis de rejeter le pourvoi.
Pourvoi accueilli avec dépens, la juge en chef McLachlin et les juges Binnie et Fish sont dissidents.
Procureurs de l’appelante : McLennan Ross, Calgary.
Procureurs de l’intimé Western Canada Council of Teamsters : McGown, Johnson, Calgary.
Procureur de l’intimée Alberta Labour Relations Board : Alberta Labour Relations Board, Edmonton.

References: CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 art. 92
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 art. 91
 CSC 
 art. 91
 CSC 
 CSC 
 CSC