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CORTE DEI CONTI. Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato * * * * - PDF
CORTE DEI CONTI. Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato * * * *
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Lamberto Sole
1 CORTE DEI CONTI Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato * * * * Referto sulla gestione delle opere segretate ai sensi dell art.33, comma 3, della legge n.109/1994 e successive modificazioni Magistrato istruttore: Angelo Mandarelli
2 2 SOMMARIO Sintesi Oggetto e finalità dell indagine Il quadro normativo Art.33 della L , n.109 Segretezza Art. 82 del D.P.R , n.554 Segretezza e sicurezza Deduzioni sulle norme esaminate La disciplina vigente - Art.17 - D.Leg.vo , n Gli esiti delle precedenti indagini Attività gestoria Cenni introduttivi Ministero dell interno Ministero dell interno e Ministero della difesa Considerazioni conclusive e raccomandazioni Allegati prospetti di sintesi per singole Amministrazioni: Allegato 1: Ministero dell interno Allegato 2: Ministero dell interno e Ministero della difesa
3 3 Sintesi L indagine concerne l attuazione dell art.33 della legge quadro dei lavori pubblici n.109/1994 con il quale è stata dettata una specifica disciplina per la realizzazione delle così dette opere segretate (commi 1 e 2) e previsto che i lavori relativi alle stesse sono sottoposti esclusivamente al controllo successivo della Corte dei conti, la quale si pronuncia altresì sulla regolarità, sulla correttezza e sull efficacia della gestione riferendo periodicamente al Parlamento. Tale norma è stata successivamente sostituita dall art.17 del vigente Codice dei contratti pubblici approvato con D.Leg.vo 12 aprile 2006, n.163 pubblicato nella G.U. n.100 del , suppl. ord. n.107, entrato in vigore, per effetto della disposizione dell art.257 dello stesso decreto legislativo, il che fa riferimento ai contratti relativi alle opere, ai servizi ed alle forniture segretate. La presente relazione riguarda le opere segretate i cui atti siano pervenuti negli anni (con aggiornamenti fino a data corrente per i lavori e contratti presi in esame); sono inoltre stati presi in considerazione anche altri atti riferiti ad interventi già in parte esaminati nelle precedenti indagini, nonché ad opere antecedenti al periodo stesso che, per la grande mole di documenti pervenuti, non avevano trovato spazio per un approfondito esame nella relazione di cui alla deliberazione n. 3/2007/G. D altra parte, proprio in considerazione dei numerosissimi atti e documenti da esaminare (contratti e decreti di approvazione, atti aggiuntivi, perizie di variante e suppletive, atti di contenzioso, etc.) e del generalizzato ricorso alla speciale procedura della segretazione da parte delle Amministrazioni interessate, la presente indagine è stata circoscritta al Ministero degli interni ed al Ministero della difesa, con riferimento al Corpo dei vigili del fuoco ed all Arma dei carabinieri. La fattispecie disciplinata dal citato art.33 attiene alle opere destinate ad attività della Banca d Italia, delle forze armate o dei corpi di polizia per la difesa della Nazione o per i compiti di istituto nei casi in cui sono richieste misure speciali di sicurezza e di segretezza in conformità a disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative vigenti o quando lo esiga la protezione degli interessi essenziali dello Stato, dichiarate indifferibili ed urgenti. Il vigente art.17 ha parzialmente modificato questa disciplina: aggiungendo alle opere i servizi e le forniture ; inserendo tra i destinatari gli enti aggiudicatori di cui alla parte III del Codice dei contratti pubblici, nonché l amministrazione della giustizia (art.1 -lett.b- del D.Leg.vo , n.113) e l amministrazione finanziaria relativamente alla gestione del sistema informativo della fiscalità (D.L , n.78, convertito con la L , n.102); eliminando la condizione della dichiarazione di indifferibilità ed urgenza delle opere. L adozione della particolare procedura di segretazione consente che i lavori di realizzazione delle opere possano essere eseguiti in deroga alle disposizioni relative alla pubblicità delle procedure di affidamento dei contratti pubblici. Pur in presenza dell obbligo per le Amministrazioni di trasmettere alla Corte per il controllo successivo tutti gli atti riguardanti le opere segretate, si è ritenuto opportuno, anche ai fini dell omogeneità di dati e notizie, avviare nei loro confronti l indagine con la richiesta dei provvedimenti ed atti fondamentali e l invio di un modello di scheda riassuntiva di dati da restituire sottoscritto dal responsabile di ciascun procedimento. Per ogni intervento preso in considerazione si sono analizzati, ove esistenti, gli atti preliminari, d intesa tra Amministrazione usuaria dell opera e Amministrazione appaltante, di progettazione, di gara, i contratti e relativi decreti di approvazione, i provvedimenti di impegno e di spesa, la documentazione relativa alla gestione dei lavori (tempi di attuazione, sospensioni, varianti, etc.), fino al collaudo quando intervenuto.
4 4 Dall indagine sono emersi numerosi punti di criticità. In particolare: - generalizzato ricorso alla segretazione che, per legge, dovrebbe essere limitata ai casi in cui siano richieste misure speciali di sicurezza e segretezza ed in presenza dell esigenza di proteggere gli interessi essenziali della sicurezza dello Stato; - insussistenza dei requisiti di indifferibilità e urgenza ai fini della dichiarazione di segretazione, richiesti in vigenza dell art.33, comma 3, della legge n.109/1994 (v. Comando dei Vigili del fuoco di via Genova n.3/a, Roma; Distaccamento dei Vigili del fuoco di Cerveteri; Distaccamento dei Vigili del fuoco di Subiaco); - difetto di competenza dell Organo che ha emesso la dichiarazione di segretazione, quasi sempre disposta da dirigenti e non dal vertice dell Amministrazione rappresentato dal Ministro; - mancanza o genericità di motivazione dell atto di segretazione; - genericità e incompletezze nella fase della programmazione che hanno influito sui tempi ed i costi delle opere (v. Distaccamento dei Vigili del fuoco di Ventimiglia - il cui procedimento è iniziato nel 1998 e che tutta una serie di vicissitudini ha portato alla risoluzione del contratto stipulato nell anno 1999 e all indizione di una nuova gara informale nel dicembre ;Centro aviazione Vigili del fuoco di Ciampino rispetto a migliorie introdotte con atti aggiuntivi; Comando dei Vigili del fuoco di La Spezia; Scuola per Marescialli dei Carabinieri di Firenze, non ancora ultimata a 13 anni dall iniziale protocollo di intesa e oggetto di più contenziosi); - ritardi abbastanza frequenti e spesso ingiustificati nella stipulazione dei contratti, nella consegna dei lavori e nella loro esecuzione (v. Centro didattico regionale dei Vigili del fuoco di Dalmine; Caserma dei Vigili del fuoco di La Spezia; Edifici dei Vigili del fuoco Gruppo Sommozzatori Roma; Comando Provinciale dei Vigili del fuoco di Genova; Comando provinciale Vigili del fuoco di Viterbo); - frequente ricorso a perizie di variante e suppletive in prossimità della scadenza dei termini contrattuali (v. Comando provinciale dei Vigili del fuoco di Genova; Distaccamento aeroportuale dei Vigili del fuoco di Birgi); - casi di varianti con modificazioni del progetto iniziale che, tenuto conto dell importo dei costi aggiuntivi, avrebbero dovuto comportare una nuova dichiarazione di segretazione ed una nuova gara (V. Centro polifunzionale dei Vigili del fuoco di Montelibretti; Distaccamento aeroportuale dei Vigili del fuoco di Birgi; Centro di aviazione dei Vigili del fuoco di Ciampino; Distaccamento dei Vigili del fuoco di Subiaco; Stazione dei Carabinieri Barriera Piacenza ); - omissione in molti casi, dettagliatamente esposti nella relazione, di invio di documentazione fondamentale: pareri del C.T.A., verbali di gara, contratti, atti aggiuntivi, verbali di sospensione o interruzione e di ripresa dei lavori, verbali di regolare esecuzione o di collaudo dei lavori. Al riguardo si segnala che in sede di adunanza è stata presentata, per i lavori relativi alla Stazione media dei Carabinieri Barriera Piacenza, una rilevante documentazione, consistente in 22 allegati, tra i quali due certificati di sospensione e 2 di ripresa dei lavori, al fine di chiarire che la perizia di variante, indicata nella relazione di questa Corte come redatta dopo la scadenza dei termini contrattuali, rientra, per le sospensioni intervenute, nei termini stessi;
5 5 - omissione di notizie sul possesso dell abilitazione di sicurezza da parte degli incaricati della progettazione, della direzione dell esecuzione e del collaudo dei lavori, qualora esterni all amministrazione, nonché, in vari casi, delle imprese invitate alle gare. Sotto il profilo amministrativo-contabile, infine, va evidenziata l anomalia, presente in alcuni casi, dell assunzione dell impegno di spesa prima della stipulazione del contratto e, cioè, in assenza di un obbligazione giuridicamente perfezionata (v. Centro polifunzionale dei Vigili del fuoco di Montelibretti con lavori ultimati in data anteriore all atto aggiuntivo di riferimento; Distaccamento dei Vigili del fuoco di Gavette Genova; Distaccamento dei Vigili del fuoco di Alcamo; Comando dei Vigili del fuoco di La Spezia).. In proposito, per l utilità che ne deriva, si intendono qui richiamate le considerazioni svolte sull argomento nel paragrafo 5 Valutazioni conclusive, pagg. 152 e 153 dell analoga precedente relazione approvata con deliberazione n. 16/2004/G del 21 luglio 2004, con il richiamo della determinazione n. 24/2002 del 2 ottobre 2002 dell Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici concernente Verbale di aggiudicazione e perfezionamento del contratto (pubblicata nella G.U. n. 250 del ), nella quale sono presenti citazioni di pronunce della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato.
6 6 1 Oggetto e finalità dell indagine La presente indagine riguarda l attuazione dell art.33 della L. 11 febbraio 1994, n.109 e successive modificazioni e integrazioni (legge-quadro in materia di lavori pubblici), con il quale è stata dettata una specifica disciplina per la realizzazione delle così dette opere segretate, vale a dire le opere destinate ad attività della Banca d Italia, delle forze armate e dei corpi di polizia per la difesa della Nazione o per i compiti di istituto, nei casi in cui sono richieste misure speciali di sicurezza e di segretezza in conformità a disposizioni legislative, regolamentari e amministrative vigenti o quando lo esiga la protezione degli interessi essenziali della sicurezza dello Stato. Detta norma, sostituita dall art.17 del D.Leg.vo 12 aprile 2006, n.163 (approvativo del codice dei contratti pubblici) pubblicato nella G.U. n.100 del , supplemento ordinario n.107 è rimasta in vigore fino al 1 luglio La nuova disposizione dell art.17, già integrata, ha parzialmente innovato la precedente disciplina. Essa è entrata in vigore sessanta giorni dopo la pubblicazione del decreto legislativo nella G.U., ovvero in data 2 luglio Entrambe le norme richiamate hanno previsto, anche se con qualche differenza riferita a terminologia, soggetti ed oggetto dell attività che sarà in seguito illustrata, che, nella subjecta materia, i lavori relativi alle opere, ovvero i contratti posti in essere sono sottoposti esclusivamente al controllo successivo della Corte dei conti, la quale si pronuncia altresì sulla regolarità, sulla correttezza e sull efficacia della gestione. L indagine in parola fa seguito ai due referti approvati da questa Sezione centrale di controllo con le deliberazioni n.16/2004/g del 21 luglio 2004 e n.3/2007/g del 23 gennaio 2007 (riguardanti, rispettivamente, gli anni e ). Considerato che numerosissimi sono i contratti pervenuti e che moltissimi di questi risalgono ad anni precedenti al 2005 ed hanno subìto, per effetto di perizie di variante e suppletive, integrazioni con atti aggiuntivi e proroghe di termini contrattuali (già di per sé stessi elevati), anche per la presente indagine base esclusiva di riferimento normativo è stato l art. 33 della legge n. 109/1994 la cui vigenza si è protratta fino al 1 luglio Dalla documentazione esaminata, infatti, due soli contratti sono stati stipulati dopo il 1 luglio 2006, ovvero il 4 agosto 2006 (riguardanti lavori da realizzarsi in danno d impresa inadempiente ) ed un atto aggiuntivo (il secondo stipulato il riferito a perizia
7 7 predisposta ben oltre i termini concessi per la realizzazione dei lavori relativi alla 1ª perizia. Tenuto poi conto che l attività di controllo degli atti riguardanti le opere pubbliche in genere è per sua natura complessa e che per le opere segretate deve essere preliminarmente rivolta alla legittimità e regolarità dell atto di segretazione e delle connesse condizioni di legge per poi estendersi alla regolarità, correttezza ed efficacia della gestione, l indagine è stata circoscritta alle opere ed ai contratti segretati del Ministero degli Interni e del Ministero della Difesa, con riferimento al Corpo dei vigili del fuoco ed all Arma dei Carabinieri.
8 8 2. Il quadro normativo La disciplina normativa di riferimento della presente indagine è, fino alla data del 1 luglio 2006, quella risultante dalle disposizioni dell art.33 della L.n.109/1994 e s.m. e i. e dell art.82 del regolamento di esecuzione, approvato con D.P.R. n.554 del Nel paragrafo dedicato al quadro normativo delle precedenti analoghe due relazioni (in particolare la prima), di cui alle deliberazioni di questa Sezione nn.16/2004/g del e 3/2007/G del , che qui s intendono richiamati, a motivo del rinvio contenuto nel 2 comma dell art.33 della citata legge che demanda al regolamento di determinare i casi nei quali debbono svolgersi gare informali e le modalità delle stesse, i criteri di individuazione dei concorrenti ritenuti idonei all esecuzione dei lavori di cui al comma 1, nonché le relative procedure e del notevole ritardo con cui il previsto regolamento è stato emanato (oltre cinque anni rispetto ai sei mesi originariamente previsti) che hanno ingenerato oscillazioni dottrinali e giurisprudenziali sulla questione della immediata o meno applicazione della norma di legge - si è avvertita la necessità di procedere ad una puntuale ricostruzione delle fasi della evoluzione negli ultimi tempi della disciplina di settore, sia in ambito nazionale che in sede comunitaria, con richiami di provvedimenti di natura legislativa e regolamentare nel frattempo intervenuti per disciplinare attività in vario modo connesse alla tematica delle opere segretate, al fine di offrire un interpretazione logico-sistematica delle disposizioni legislative e regolamentari utile ad orientare in modo univoco le Amministrazioni nella materia de qua. In questa sede, atteso che il proseguimento delle attività istruttorie ha continuato a proporre dubbi interpretativi e incertezze operative da parte delle amministrazioni, soprattutto in sede decentrata, che gli atti esaminati attengono tutti a lavori affidati con contratti stipulati sotto il vigore dell art.33 della L.n.109/1994 e che ancora svariati sono i lavori programmati e avviati in base a detta norma, i cui atti sono in continuo arrivo alla Corte, si ravvisa l opportunità di soffermarsi ancora su detta normativa e riportarne i caratteri salienti prima di rivolgere l attenzione alle variazioni apportate dall art.17 del D.Leg.vo , n.163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture), che a decorrere dal 2 luglio 2006 ha sostituito il predetto art.33 della legge-quadro.
9 9 2.1 Art.33 della L. 11 febbraio 1994, n Segretezza. Da un attento esame della norma (comma 1), appare evidente come la scelta operata dal legislatore superando il criterio dell elencazione analitica, adottato dal R.D. n.1161 del 1941 ha privilegiato una soluzione più ampia e flessibile, incentrata sulla finalizzazione dell opera: l art.33 si applica, infatti, alle opere destinate ad attività di determinati enti e amministrazioni pubbliche per la difesa della Nazione o per compiti di istituto. Contestualmente all ampliamento dell ambito di applicazione è stata, peraltro, circoscritta la potestà regolamentare dell amministrazione nella individuazione dei casi in cui siano necessarie misure speciali di sicurezza e di segretezza : queste ultime, infatti, devono essere richieste da disposizioni legislative, regolamentari e amministrative vigenti; ovvero devono essere originate dall esigenza di proteggere gli interessi essenziali della sicurezza dello Stato, la cui tutela è assicurata dalla legge n.801/1977 (v. art.12). Ai fini della deroga alle disposizioni relative alla pubblicità delle procedure di affidamento dei lavori pubblici, ai sensi del comma 2 poi, la norma dispone che essa è applicabile alle opere dichiarate indifferibili ed urgenti, dichiarazione da effettuarsi dall amministrazione procedente quando ritenga di avvalersi di detta facoltà. Operato il rinvio al regolamento (comma 2) per la determinazione dei casi in cui debbono svolgersi gare informali, delle modalità delle stesse, dei criteri di individuazione dei concorrenti, nonché delle procedure, con il comma 3, la norma in parola stabilisce che i lavori relativi alle opere di cui al comma 1 sono sottoposti esclusivamente al controllo successivo della Corte dei conti, la quale si pronuncia altresì sulla regolarità, sulla correttezza e sull efficacia della gestione riferendo periodicamente al Parlamento. Dopo un oscillazione giurisprudenziale piuttosto rilevante sull interpretazione di tale disposizione, evidenziata con dovizia di particolari nella prima relazione (Delibera n.16/2004/g), il contrasto stesso è stato definitivamente risolto dalla Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti di Governo e delle amministrazioni dello Stato con la deliberazione n.11/2002 del 24 aprile 2002, adottata a Collegi congiunti. Detta deliberazione ha precisato, con riferimento al tipo di controllo (preventivo di legittimità o successivo sulla gestione), come l art.33, comma 3, della legge n.109/1994 non sia tale da consentire l assoggettamento o meno al
10 10 controllo preventivo di legittimità in relazione alla procedura ordinaria o derogatoria percorsa dall Amministrazione nell affidamento dei lavori. Ciò in quanto il sistema previsto dalla norma costituisce una peculiare modalità di controllo, innovativo per i suoi contenuti, sia di regolarità, sub specie di legalità procedimentale, nonché gestionale in ordine alla loro esecuzione. In particolare la duplicità dei contenuti del controllo è resa evidente da due dati testuali: la sottoposizione dei provvedimenti in materia di opere segretate esclusivamente al controllo successivo della Corte dei conti, la quale si pronuncia altresì sulla regolarità sulla correttezza e sulla efficacia della gestione. Da tale interpretazione logico-sistematica, la Sezione ha tratto la conclusione che in presenza di opere segretate ai sensi del più volte richiamato art.33 della legge-quadro sui lavori pubblici, indipendentemente dall ammontare dei lavori e delle procedure di aggiudicazione seguite, non abbia ingresso il controllo preventivo di legittimità di cui alla legge n.20/1994, art.3, comma 1, lettera g). Per completezza, infine, va qui ricordata la questione relativa all assoggettamento o meno al controllo della Corte dei conti delle opere segretate della Banca d Italia, inserita con la legge 1 agosto 2002, n.166 (recante disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti) art.7, comma 1, lettera z - tra i soggetti destinatari della speciale normativa in materia di segretezza dell art.33 in esame. Nella relazione approvata con la deliberazione n.16/2004/g, questa Sezione ritenne di soprassedere all attività istruttoria nei confronti di detto Istituto, in attesa di chiarimenti normativi di cui il direttore generale dello stesso Istituto dava notizia nella nota del , di risposta alla richiesta n.251 del di acquisizione di atti da parte dei magistrati istruttori all epoca titolari dell indagine. Il predetto direttore generale, infatti, dopo aver espresso l avviso che l Istituto è esonerato dal fornire le informazioni richieste e precisato che la disciplina legislativa che regola l ordinamento della Banca d Italia approvata con il regio-decreto 11 giugno 1936, n.1067, successivamente modificata da ultimo con il D.P.R. 24 aprile non contempla forme di controllo, generali o specifiche, preventive o successive, sugli atti di amministrazione della Banca da parte della Corte dei conti, ha fornito l informazione che in effetti, nella seduta n.178 del , la Camera dei deputati ha ritenuto essenziale una chiarificazione della richiamata modifica dell art.33 della legge Merloni. Non ritenendo, però, praticabile la possibilità di emendare ulteriormente il testo perché la legge era giunta alla terza lettura, la stessa Camera ha votato un ordine del giorno (9/2032 B/6 Armani, Stradella n.d.r.) accolto dal Governo con il
11 11 quale questo veniva impegnato a chiarire in sede applicativa che l efficacia dell art.33, comma 3, fosse limitata soltanto ai casi in cui le specifiche forme di controllo ivi richiamate siano espressamente previste dalla disciplina legislativa che, in via generale ne regola l inquadramento istituzionale e le relative funzioni. Tale questione deve ritenersi definitivamente superata con l entrata in vigore del D.Leg.vo , n.163 di approvazione del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, che con l art.17, dettato in sostituzione dell art.33 della legge-quadro ha limitato il controllo successivo della Corte dei conti ai contratti posti in essere da amministrazioni statali. 2.2 Art.82 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n Segretezza e sicurezza. Come già detto, l art.33 comma 2 della legge n.109 demanda al regolamento di determinare i casi nei quali debbono svolgersi gare informali e le modalità delle stesse, i criteri di individuazione dei concorrenti ritenuti idonei all esecuzione dei lavori di cui al comma 1, nonché le relative procedure. La lettera della disposizione lascia intendere che potessero eventualmente sussistere casi in cui, per un verso, fossero esperibili procedure concorsuali e, per altro verso, si potesse far luogo a gare ufficiose e/o ad affidamenti diretti, e che scopo principale del rinvio fosse quello di individuare distinte fattispecie graduate in rapporto alle diverse caratteristiche di ciascuna, in relazione alle quali definire le procedure corrispondenti. L art.82 del regolamento, invece, disattendendo detto scopo, al 3 comma, si limita a stabilire genericamente che la realizzazione delle opere dichiarate segrete o eseguibili con speciali misure di sicurezza avviene previo esperimento di gara informale cui sono invitate da 5 a 15 imprese, secondo le disposizioni previste dall art.78, commi 1, 2 e 3, optando, così, per una sola modalità e per una sola procedura: la trattativa privata preceduta da gara informale. Le sole disposizioni regolamentari che sostanzialmente riflettono ed attuano il rinvio legislativo sono: - il comma 3, secondo il quale alla gara informale sono invitate da 5 a 15 imprese, a differenza di quanto dispone l art.24, comma 5, della legge n.109/1994 che indica nel numero di almeno 15 i concorrenti che debbono essere invitati alla gara; - il comma 4, il quale a parziale modifica di quanto stabilito in via generale dall art.78, comma 2 prevede che l impresa invitata alla gara informale deve
12 12 chiedere l autorizzazione dell amministrazione aggiudicatrice, ove voglia presentare offerta quale mandataria di un associazione temporanea, indicandone i componenti: se l amministrazione non si pronuncia entro 10 giorni, l autorizzazione si intende negata. D altra parte, non appaiono idonee a contraddire l assunto di cui sopra, né la previsione di cui al 1 comma dell art.82 che, recependo un indirizzo giurisprudenziale consolidatosi in precedenza, attribuisce alle amministrazioni usuarie la competenza ad emettere il provvedimento di segretazione delle opere, né le disposizioni dei commi 2 e 5 che, prescrivono, rispettivamente, per le imprese esecutrici e per i progettisti esterni, direttori dei lavori e collaudatori il possesso dell abilitazione di sicurezza. È appena il caso di aggiungere, come utile segnalazione, che il rinvio operato dall art.82, comma 3, all art.78 dello stesso regolamento prescinde dai limiti di importo (lavori superiori a euro) e dalle prescrizioni qualitative (ripristino di opere danneggiate da eventi calamitosi, imperiosa urgenza attestata dal responsabile del procedimento) stabiliti dal citato art.24, comma 1, lett.b), della legge per il ricorso alla gara informale. E pienamente operante, invece, la prescrizione secondo cui le imprese da invitare alla gara informale sono individuate dalla stazione appaltante sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economico-finanziaria e tecnico-organizzativa dei soggetti desunte dal mercato e nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza e rotazione (art.78, comma 1). Per la corretta applicazione di tali criteri, la disposizione va letta congiuntamente con il secondo comma dell art.82 più volte citato, il quale dispone che le opere segretate sono realizzate da imprese in possesso dei requisiti previsti dagli artt. 8 e 9 della legge e della abilitazione di sicurezza. Sotto il profilo strettamente procedurale trovano applicazione le disposizioni di cui al secondo e terzo comma dell art.78 del D.P.R. n.554: a) la stazione appaltante, con lettera contenente gli elementi essenziali della prestazione, invita contemporaneamente le imprese individuate ai sensi del comma 1 a presentare le offerte oggetto della negoziazione; b) l amministrazione, quindi, negozia il contratto con l impresa che ha offerto le condizioni più vantaggiose, previa verifica del possesso dei requisiti previsti per l aggiudicazione di appalti di uguale importo mediante pubblico incanto o licitazione privata, sulla base della documentazione esibita dalla impresa prescelta.
13 Deduzioni sulle norme esaminate Dall analisi dell art.33 della legge n.109 e dell art.82 del D.P.R. n.554, tenuto conto della loro formulazione testuale, emergono dei caratteri salienti, già evidenziati in passato, che occorre tener presenti ai fini della corretta applicazione della normativa medesima. Questi riguardano: - innanzitutto il carattere facoltativo della deroga (le opere segretate possono essere eseguite in deroga ), per cui resta escluso l automatico ricorso alla trattativa privata ed è rimesso al prudente apprezzamento dell amministrazione la scelta delle procedure di affidamento (anche concorsuali) da adottare e delle conseguenti cautele da seguire nelle forme di pubblicità; - in secondo luogo, la specialità della deroga. Questa, infatti, non è utilizzabile in modo generalizzato per tutte le opere segretate, ma solo per quelle che siano dichiarate indifferibili ed urgenti con idonea motivazione, che non si risolva in un affermazione apodittica; - la dichiarazione di cui sopra, analogamente a quella di segretazione dell opera, pur essa motivata, deve essere emessa dall amministrazione usuaria del bene prima dell avvio del procedimento di scelta del contraente. Entrambe le dichiarazioni potrebbero essere effettuate contestualmente in un unico provvedimento per ragioni di univocità e completezza delle valutazioni relative alla concreta realizzazione dell opera; - l organo competente ad emettere la dichiarazione di segretazione, di regola, è il Ministro. Tale asserzione trova conferma nella dottrina anche dopo la riforma della dirigenza pubblica recata dal D.Leg.vo n.29/1993 e successive modificazioni 1, in quanto «non può ritenersi che possano sussistere due livelli di segretazione, uno che coinvolga la sfera politica e l altro quella amministrativa». Va, peraltro, evidenziato che il nuovo regolamento delle attività del genio militare, emanato con D.P.R. 19 aprile 2005 n.170, all art.122, comma 1, demanda la dichiarazione di segretazione dei lavori ivi disciplinati all autorità all uopo designata secondo la normativa vigente nell ambito di Ministero della difesa ; - il profilo dell urgenza, che è quello dell urgenza semplice, potendosi ritenere sufficiente che l amministrazione dichiari che l opera sia realizzata in tempi ristretti e senza indugio. Ciò in quanto la nozione di urgenza qualificata è stata 1 Cfr. A. Biagini in La legge quadro in materia di lavori pubblici - Commento a cura di A. Carullo e A. Clarizia CEDAM Tomo II, pag.1038 e sgg..
14 14 introdotta dalla legislazione di recepimento della normativa comunitaria, che, com è noto, non si applica alle opere segretate (v. art.6 lett.c del D.Leg.vo n.406/1991); - il controllo della Corte dei conti: i lavori relativi alle opere di cui al I comma dell art.33 sono sottoposti esclusivamente al controllo successivo della Corte. L interpretazione logico-sistematica della norma induce a ritenere che l intento del legislatore sia stato quello di sottrarre tale categoria di opere al controllo preventivo di legittimità. Si tratta di una sottrazione effettuata ratione materiae, a prescindere da limiti di importo ed indipendentemente dalla procedura (ordinaria o straordinaria) prescelta per l esecuzione delle opere medesime.
15 15 3. La disciplina vigente Art. 17 del D.Leg.vo , n.163 (contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza). Come già accennato al paragrafo 1 della presente relazione l art.33 della L. n.109/1994 ha cessato il suo vigore il 1 luglio Detto articolo, infatti, è stato sostituito dall art.17 del D.Leg.vo 12 aprile 2006, n.163 (approvativo del codice dei contratti pubblici) pubblicato nella G.U. n.100 del 2 maggio 2006, supplemento ordinario n.107, entrato in vigore salvo che per alcune disposizioni indicate nell art.257 sessanta giorni dopo la pubblicazione, ovvero in data 2 luglio Sebbene la documentazione esaminata nella presente indagine attiene a contratti per lavori stipulati nel vigore dell art.33 della L.n.109 (ad eccezione di due, stipulati il 4 agosto 2006, riguardanti lavori da realizzarsi in danno di impresa inadempiente e di un atto aggiuntivo il secondo stipulato il , riferito a perizia predisposta ben oltre i termini concessi per la esecuzione dei lavori relativi alla 1ª perizia e senza aumento di spesa, in quanto da realizzarsi con le somme a disposizione dell amministrazione), della nuova disposizione vengono evidenziate le novità e variazioni rispetto al testo della norma sostituita. Di esse: - innanzitutto, va rilevato l ampliamento dell oggetto della disposizione, non più limitato alle opere ma esteso ai servizi e alle forniture ; - in secondo luogo, l estensione ad ulteriori soggetti della possibilità del ricorso all esecuzione delle opere, dei servizi e delle forniture in deroga alle disposizioni relative alla pubblicità delle procedure di affidamento dei contratti pubblici : a) gli enti aggiudicatori di cui alla parte III del codice in parola (contratti pubblici di lavori, servizi, forniture nei settori speciali); b) all amministrazione della giustizia (introdotta dall art.1 lett. b del D.Leg.vo , n.113); c) all amministrazione finanziaria relativamente alla gestione del sistema informativo della fiscalità (introdotta dal D.L , n.78, convertito con la L , n.102); - l eliminazione della condizione della dichiarazione di indifferibilità ed urgenza delle opere; - la previsione dell invito alla gara informale ad almeno cinque operatori economici se sussistono in tale numero soggetti qualificati in relazione all oggetto del contratto e sempre che la negoziazione con più di un operatore
16 16 economico sia compatibile con le esigenze della segretezza (nell art.82 del D.P.R. n.554 il numero delle imprese da invitare è indicato da 5 a 15 ); - la previsione, per quanto riguarda l esclusivo controllo successivo della Corte dei conti, della sottoposizione ad esso dei soli contratti posti in essere da amministrazioni statali. In proposito deve osservarsi che la sostituzione del termine lavori di cui alle opere indicate nel comma 1, contenuto nel comma 3 dell art.33 L.n.109 con quella di contratti riportato nel comma 7 dell art.17 in esame ha ingenerato il dubbio della riproposizione di un controllo successivo di legittimità sui contratti, ferme restando le ulteriori attribuzioni di questa Corte in sede di controllo successivo sulla gestione: ciò in quanto con l art.2 comma 2bis introdotto dalla legge 20 dicembre 1996, n.639, di conversione del decreto legge 23 ottobre 1996, n.543, era stato soppresso il potere della Corte dei conti di pronunciarsi sulla legittimità dei singoli atti delle amministrazioni dello Stato, contenuto nel 4 comma dell art.3 della legge 14 gennaio 1994, n.20, escludendo in tal modo la possibilità di una autonoma iniziativa di questo Istituto in assenza di una esplicita previsione di legge. In questo senso, d altra parte, si era già espressa la Sezione del controllo I Collegio con la deliberazione n.4/98 del 9 gennaio 1998 in tema di controllo sui contratti in materia informatica, affermando che un controllo successivo puntuale su atti può ancora esservi, ma in via di eccezione dopo che è intervenuta la legge n.20 del 1994, sempre che ve ne sia previsione di legge e si eserciti su singoli provvedimenti amministrativi in forza di norme espresse. Per completezza, in vista dell utilità che ne potrà derivare per la futura attività amministrativa, va segnalato che: - con l art.44 della legge 3 agosto 2007, n sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del segreto è stata abrogata la legge 24 ottobre 1977, n.801 che, unitamente al regio decreto 11 luglio 1941, n.1161, viene richiamata e nell art.82 del D.P.R. n.554/1999 e nell art.17 in esame, ai fini della emanazione del provvedimento motivato di segretazione; - con l art.29 della stessa legge, invece, è stato abrogato il comma 8 del ripetuto art.17 relativo all adozione con D.P.C.M. di apposito regolamento, nel rispetto delle previsioni dello stesso articolo, per l acquisizione di beni, servizi, lavori ed
17 17 opere in economia ovvero a trattativa privata, da parte degli organismi di cui agli artt.3, 4 e 6 della legge 24 ottobre 1977, n Detta abrogazione è la logica conseguenza della previsione nello stesso art.29 di un apposito regolamento che definisca le procedure per la stipula dei contratti di appalti di lavori e forniture di beni e servizi nel rispetto delle disposizioni di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163, come modificato con l abrogazione riferita. Sono altresì individuati i lavori, le forniture e i servizi che, per tipologie o per importi di valore, possono essere effettuati in economia o a trattativa privata. La legge n.124/2007 è da tener presente anche per altri svariati motivi, tra i quali si segnalano quelli della tutela amministrativa del segreto, del rilascio e revoca del nulla osta di sicurezza (NOS), nonché della sua durata, oltre a quelli relativi al segreto di Stato e alla sua tutela e alle classifiche di segretezza. La previsione del regolamento di cui all art.29 della ripetuta legge n.124 è stata attuata con il D.P.C.M. 12 giugno 2009, n.8 (G.U. n.154 del 6 luglio 2009) Definizione delle procedure per la stipula di contratti di appalti di lavori e forniture di beni e servizi del DIS, dell AISE e dell AISI ed individuazione dei lavori, delle forniture e dei servizi che possono essere effettuati in economia o a trattativa privata 3, nel rispetto delle disposizioni di cui all art.17 del D.Leg.vo n.163/2006. Un certo rilievo riveste anche l altro D.P.C.M. n.7, sempre del Determinazione dell ambito dei singoli livelli di segretezza, dei soggetti con poteri di classifica, dei criteri di individuazione delle materie oggetto di classifica nonché dei modi di accesso nei luoghi militari o definiti di interesse per la sicurezza della Repubblica. 4 I menzionati decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri non sono stati sottoposti al visto ed alla registrazione della Corte dei conti, in quanto adottati ai sensi dell art.43 della legge n.124/2007, in deroga alle disposizioni dell art.1 della legge 23 agosto 1988, n Detti articoli riguardano, rispettivamente, il Comitato esecutivo per i servizi di informazione e sicurezza CESIS -, il Servizio per le informazioni e la sicurezza militare SISMI e il Servizio per le informazioni e la sicurezza democratica SISDE -. Attualmente in tutti gli atti aventi forza di legge l espressione SISMI si intende riferita all AISE (Agenzia informazioni e sicurezza esterna); l espressione SISDE all AISI (Agenzia informazioni e sicurezza interna) e l espressione CESIS al DIS (Dipartimento delle informazioni per la sicurezza) art.44 L. n.124/ Titolo così corretto da Comunicato 13 luglio 2009 G.U. 13 luglio 2009, n Si riporta, per l importanza che riveste, la definizione relativa ai luoghi di interesse per la sicurezza della Repubblica, contenuta nell art.6 comma 2 -: Sono luoghi di interesse per la sicurezza della Repubblica le strutture, o parti di esse, essenziali a garantire la continuità dell azione di Governo, la funzionalità dei sistemi di allarme e di telecomunicazione, il funzionamento dell apparato economico, produttivo e logistico nazionale, nonché l attività di qualunque altra infrastruttura critica, pubblica o privata, soggetta alla sovranità nazionale. Sono altresì luoghi di interesse per la sicurezza della Repubblica le strutture delle amministrazioni che esercitano competenze istituzionali in materia di difesa e sicurezza dello Stato e di polizia.
18 18 4. Gli esiti delle precedenti indagini A conclusione delle precedenti analoghe indagini sono state messe in rilievo alcune criticità che si ritiene opportuno qui sintetizzare, anche al fine di verificare se ed in quale misura le Amministrazioni si siano adeguate alle osservazioni della Corte. In particolare erano stati rilevati: - difficoltà da parte di alcune Amministrazioni ad individuare correttamente l area di agibilità della normativa in vigore fino al 2 luglio 2006 relativa esclusivamente agli appalti e concessioni di lavori pubblici (l estensione ai servizi e forniture è avvenuta, come si è detto, solo con il nuovo Codice dei contratti pubblici; - impostazioni non omogenee nell individuazione dell organo competente ad emettere la dichiarazione di segretezza dell opera, spesso attribuita ai dirigenti e non al Ministro, nell asserito presupposto che si tratti di atto di gestione; - anomalie nella procedura della dichiarazione di segretezza delle opere. In particolare si sono rilevati: mancata previsione della dichiarazione nella fase della programmazione; mancanza o insufficienza della dichiarazione di indifferibilità ed urgenza (richiesta dalla normativa in vigore fino al 1 luglio 2006); mancanza della espressa affermazione di volersi avvalere della facoltà di deroga prevista dall art. 33, comma 1, della legge n. 104/1999; casi di omissione della dichiarazione di segretezza, di riferimento a decreti risalenti nel tempo e non direttamente pertinenti allo specifico intervento, di acquisizione in itinere; - generalizzati e spesso ingiustificati ritardi nella fase esecutiva dei lavori e frequente presenza di perizie di variante e suppletive (a volte perfino redatte a posteriori) che sono state ulteriore causa del protrarsi dei lavori stessi; - artificioso frazionamento degli appalti; - ritardi nella predisposizione degli atti di contabilità finale e dei certificati di collaudo o di regolare esecuzione.
19 19 5 Attività gestoria 5.1 Cenni introduttivi L indagine è stata avviata con specifiche richieste istruttorie dirette alle singole Amministrazioni 5 al fine di acquisire provvedimenti, atti e documenti relativi alle fasi di programmazione, progettazione, scelta del contraente, esecuzione e collaudo delle opere segretate eseguite negli anni Per rendere più agevole ed omogenea la rappresentazione dei dati relativi alle diverse fattispecie contrattuali è stato predisposto un modello di scheda riassuntiva, rimesso in allegato ai destinatari dell istruttoria medesima, da restituire sottoscritto dal responsabile di ciascun procedimento. Tale iniziativa è stata assunta per motivi di opportunità, fermo restando il principio che gli atti riguardanti le opere segretate devono essere comunque e sempre trasmessi alla Corte per il controllo successivo a prescindere dal programma di controllo annuale come peraltro ribadito dal Presidente della Sezione centrale di controllo sulla gestione con nota n.1017 del 3 giugno 2002, inviata a tutti i Ministeri e, per conoscenza, ai rispettivi Servizi di controllo interno e al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato Ministero dell economia e delle finanze. Con le richieste istruttorie, inoltre, si è ritenuto utile richiamare l attenzione delle Amministrazioni interessate dalle precedenti indagini - relative agli anni 1999/2002 e 2003/2004, di cui alle deliberazioni n.16/2004/g del e n.3/2007/g del della Sezione centrale di controllo sulla necessità di comunicare l aggiornamento dei dati riportati nelle rispettive tabelle con l integrazione della corrispondente documentazione riguardanti le opere ancora in corso di esecuzione alla chiusura delle stesse indagini. 5 Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero degli affari esteri, Ministero dell interno, Ministero della giustizia, Ministero dell economia e delle finanze, Ministero dello sviluppo economico, Ministero dell università e della ricerca, Ministero della pubblica istruzione, Ministero del commercio internazionale, Ministero del lavoro e della previdenza sociale, Ministero della solidarietà sociale, Ministero della difesa, Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Ministero dell ambiente e tutela del territorio e del mare, Ministero delle infrastrutture, Ministero dei trasporti, Ministero della salute, Ministero dei beni e attività culturali e Ministero delle comunicazioni. Per completezza si riferisce che le richieste stesse sono state dirette ai Capi Gabinetto delle singole amministrazioni, perché ne curassero l inoltro a tutti i Dipartimenti e Uffici che, per loro competenza, trattino la materia de qua. Tale espediente è stato seguito per un duplice ordine di motivi: in primo luogo, per ovviare ad eventuali errori conseguenti a cambiamenti dell organizzazione delle Amministrazioni e dell ubicazione degli uffici e, in secondo luogo, per un più puntuale e sollecito adempimento da parte degli operatori interessati.
20 20 Le Amministrazioni, infine, i cui atti sono stati esaminati nella relazione approvata con la deliberazione n.3/2007/g, sono state invitate a comunicare, nel rispetto della disposizione di cui all art.3, comma 6 della legge , n.20, da ultimo integrato dall art.1, comma 172, della legge , n.266, se e quali misure abbiano adottato a seguito delle osservazioni e valutazioni formulate dalla Corte nella delibera medesima. Oltre alla documentazione relativa alle opere avviate nel periodo di attività preso in considerazione 6, sono stati esaminati anche altri atti riferiti ad interventi in corso, già in parte esaminati nell indagine precedente e ad opere antecedenti al periodo stesso, che per la grande mole di documenti pervenuti non avevano trovato spazio, per un approfondito esame, nella relazione di cui alla deliberazione n.3/2007/g. I dati più significativi saranno riportati in prospetti di sintesi per singole Amministrazioni in allegato alla presente relazione. 6 Comprese quelle, che pur progettate da diversi anni, hanno subito, per cause diverse, un avvio ritardato.

References: art.33
 Art.33
 Art. 82
 Art.17
 art.33
 art.17
 art.257
 art.33
 art.17
 art.33
 art.33
 art.17
 art.17
 art. 33
 art.33
 art.82
 art.33
 art.33
 art.17
 art.33
 Art.33
 art.33
 art.12
 art.33
 art.33
 art.3
 art.7
 art.33
 art.33
 art.33
 art.17
 art.33
 Art.82
 art.33
 art.82
 art.78
 art.24
 art.78
 art.82
 art.82
 art.78
 art.24
 art.82
 art.78
 art.33
 art.82
 art.122
 art.6
 art.33
 Art. 17
 art.33
 art.17
 art.257
 art.33
 art.1
 art.82
 art.33
 art.17
 art.2
 art.3
 art.44
 art.82
 art.17
 art.29
 art.17
 art.29
 art.29
 art.17
 art.43
 art.1
 art.44
 art.6
 art. 33
 art.3
 art.1