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Timestamp: 2016-10-26 06:01:02+00:00

Document:
1C_157/2014 (04.11.2015)
1C_157/2014 � � Urteil vom 4. November 2015
Bundesrichter Merkli, Eusebio, Chaix, Kneub�hler,
Kantonsrat des Kantons Z�rich,
Limmatquai 55, Postfach, 8090 Z�rich,
Seeuferwege - �nderung des kantonalen Strassengesetzes,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 25. November 2013 des Kantonsrats des Kantons Z�rich.
Am 14. Dezember 2010 wurde im Kanton Z�rich die Volksinitiative "Z�risee f�r alli" (Kantonale Volksinitiative zur Verwirklichung des Z�richsee-Uferweges gem�ss kantonalem Richtplan) eingereicht. Der Kantonsrat Z�rich lehnte mit Beschluss vom 29. August 2011 die in der Form der allgemeinen Anregung gehaltene Initiative ab und beschloss folgenden Gegenvorschlag, ebenfalls in der Form der allgemeinen Anregung (Vorlage 4794a) :
"Das Strassengesetz (StrG) vom 27. September 1981 ist entsprechend der Bestimmung f�r die Verwirklichung des Radwegnetzes (� 28 Abs. 2 StrG) dahingehend zu erg�nzen, dass bis zur Fertigstellung des Uferwegnetzes auf der Grundlage des kantonalen Richtplans und der regionalen Richtpl�ne j�hrlich der Betrag von mindestens 6 Mio. Franken f�r den Bau von Uferwegen entlang der Z�rcher Seen und Fl�sse im Budget vorzusehen sind. Dieser Betrag ver�ndert sich gem�ss der Entwicklung des z�rcherischen Baukostenindexes. Die Standortgemeinden sollen sich im Verh�ltnis zum Mehrwert an den Kosten beteiligen."
In der Folge wurde die Volksinitiative zur�ckgezogen und der Regierungsrat arbeitete eine dem Gegenvorschlag entsprechende Vorlage aus. Diese sah vor, � 28 des Z�rcher Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) zu revidieren und ihm zwei neue Paragrafen, � 28a und � 28b, beizuf�gen.
Die vorberatende kantonsr�tliche Kommission f�r Planung und Bau erg�nzte die Vorlage des Regierungsrats mit einem � 28c und stellte am 2. Juli 2013 entsprechend Antrag an den Kantonsrat (Vorlage 4946a). � 28c in der Fassung des Kommissionsantrags hat folgenden Wortlaut:
" 1 Gegen den Willen der Eigent�merinnen und Eigent�mer d�rfen private Grundst�cke f�r die Erstellung von Uferwegen grunds�tzlich nicht beansprucht werden.
2 Die Beanspruchung ist ausnahmsweise zul�ssig, wenn eine andere F�hrung des Uferweges nicht oder nur mit unverh�ltnism�ssigem Aufwand m�glich ist."
Der Kantonsrat stimmte in der 1. Lesung dem von der Kommission beantragten � 28c zun�chst zu. Am 30. September 2013 reichte Kantonsrat Jakob Schneebeli indessen folgenden �nderungsantrag ein:
"� 28c wird wie folgt ge�ndert:
1 Gegen den Willen der Eigent�merinnen und Eigent�mer d�rfen private Grundst�cke f�r die Erstellung von Uferwegen�
weder enteignet noch anderweitig�
grunds�tzlich nicht�beansprucht werden.
Die Beanspruchung ist ausnahmsweise zul�ssig, wenn eine andere F�hrung des Uferweges nicht oder nur mit unverh�ltnism�ssigem Aufwand m�glich ist.�"
An seiner Sitzung vom 21. Oktober 2013 beschloss der Kantonsrat, auf � 28c zur�ckzukommen und stimmte dem �nderungsvorschlag zu. In der Schlussabstimmung vom 25. November 2013 nahm der Kantonsrat die ge�nderte Vorlage (Vorlage 4946c) mit 92 : 76 Stimmen (bei 0 Enthaltungen) an. Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Z�rich Nr. 48 vom 6. Dezember 2013 ver�ffentlicht. Er hat folgenden Wortlaut:
"I. Das Strassengesetz vom 27. September 1981 wird wie folgt ge�ndert:
� 28. Abs. 1 unver�ndert.
� 28 a. Bis zur Verwirklichung des Radwegnetzes auf der Grundlage der regionalen Richtpl�ne stellt der Kantonsrat f�r diesen Zweck j�hrlich mindestens 10 Mio. Franken entsprechend dem Stand des z�rcherischen Baukostenindexes am 1. Dezember 1986 im Budget ein. Der Betrag ver�ndert sich entsprechend der seitherigen Entwicklung des Indexes.
� 28 b. 1 F�r die Erstellung der Uferwege entlang der Z�rcher Seen und Fl�sse gem�ss dem kantonalen Richtplan und den regionalen Richtpl�nen stellt der Kantonsrat j�hrlich mindestens 6 Mio. Franken entsprechend dem Stand des z�rcherischen Baukostenindexes am [Datum der Inkraftsetzung] im Budget ein. Der Betrag ver�ndert sich entsprechend der seitherigen Entwicklung des Indexes. Mindestens zwei Drittel dieses Betrags sind f�r den Bau des Uferweges am Z�richsee einzusetzen. Ein im Budget eingestellter Betrag, der nicht beansprucht wurde, verf�llt.
a. in unmittelbarer N�he des Ufers verl�uft oder die Erschliessung �ffentlicher Betriebe und Anlagen am Gew�sser verbessert und
3 Der Anteil der Gemeinden betr�gt einen F�nftel der Kosten f�r die Planung und den Bau des Wegabschnitts, einschliesslich der Landerwerbskosten. Der Beitrag der Gemeinde wird mit der Projektfestsetzung festgelegt.
� 28 c. F�r die Erstellung von Uferwegen d�rfen Eigent�merinnen und Eigent�mer privater Grundst�cke nicht enteignet und ihre Grundst�cke nicht anderweitig beansprucht werden.
II. �bergangsbestimmung zur �nderung vom 25. November 2013
� 28 b gilt nicht f�r Projekte, die bei Inkrafttreten dieser Gesetzes�nderung bereits nach � 13 StrG der Bev�lkerung unterbreitet worden sind.
III. Diese Gesetzes�nderung untersteht dem fakultativen Referendum."
Am 11. Februar 2014 stellte die kantonale Direktion der Justiz und des Innern den unbenutzten Ablauf der Referendumsfrist fest (Amtsblatt des Kantons Z�rich Nr. 8 vom 21. Februar 2014).
Gegen den Beschluss des Kantonsrats vom 25. November 2013 erheben der Verein "Ja zum Seeuferweg" und die 15 im Rubrum aufgelisteten Privatpersonen am 22. M�rz 2014 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, � 28c StrG sei aufzuheben.
Der Kantonsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Regierungsrat des Kantons Z�rich hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Beschwerdef�hrer halten in ihrer Replik an ihren Antr�gen und Rechtsauffassungen fest. Der Kantonsrat und die Beschwerdef�hrer haben sich ein weiteres Mal ge�ussert.
Mit Pr�sidialverf�gung vom 16. April 2014 hat das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdef�hrer um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
1.1.�Ein kantonaler Erlass kann beim Bundesgericht mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden (Art. 82 lit. b BGG). Ein kantonales Rechtsmittel ist hier nicht gegeben, sodass der kantonale Instanzenzug ersch�pft und die Beschwerde nach Art. 87 BGG zul�ssig ist (vgl. Art. 79 Abs. 2 KV/ZH [SR 131.211]).
1.2.�Gem�ss Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG ist zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine M�glichkeit zur Teilnahme erhalten hat. Diese Voraussetzung entf�llt, soweit wie hier ein kantonales Rechtsmittel gar nicht besteht (BGE 133 I 286 E. 2.2 S. 290). Weiter ist nach lit. b und c der genannten Bestimmung erforderlich, dass der Beschwerdef�hrer durch den Erlass besonders ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an dessen �nderung oder Aufhebung hat. Das schutzw�rdige Interesse kann rechtlicher oder tats�chlicher Natur sein (BGE 137 I 77 E. 1.4 S. 81 mit Hinweis). Im Gegensatz zur Anfechtung von Entscheiden setzt die Rechtsprechung bei Erlassen nicht voraus, dass das Rechtsschutzinteresse sich bereits aktualisiert hat. Vielmehr gen�gt ein virtuelles Interesse, welches bejaht wird, wenn der Beschwerdef�hrer von der angefochtenen Regelung fr�her oder sp�ter einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen wird (BGE 137 I 77 E. 1.4 S. 81 mit Hinweis).
Die Beschwerdef�hrer 2-16 sind nat�rliche Personen, die alle im Kanton Z�rich wohnen. Sie bringen vor, an Uferwegen im Kanton Z�rich interessiert zu sein, weil sie solche als Fussg�nger oder Wanderer benutzen m�chten. Damit haben sie hinreichend dargelegt, vom angefochtenen Erlass besonders ber�hrt zu sein und ein schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung oder �nderung zu haben (Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG).
Ist das Beschwerderecht der Beschwerdef�hrer 2-16 zu bejahen, kann offen bleiben, wie es sich in dieser Hinsicht mit dem Verein "Ja zum Seeuferweg" verh�lt.
1.3.�Nach Art. 101 BGG ist die Beschwerde gegen einen Erlass innert 30 Tagen nach der gem�ss kantonalem Recht massgebenden Ver�ffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht einzureichen. In der Ausgabe des Amtsblatts des Kantons Z�rich vom 21. Februar 2014 stellte die kantonale Direktion der Justiz und des Innern fest, dass gegen den Beschluss des Kantonsrats vom 25. November 2013 kein Referendum ergriffen worden war. Die am 22. M�rz 2014 bei der Schweizerischen Post aufgegebene Beschwerde erfolgte fristgerecht (Art. 48 Abs. 1 BGG; BGE 136 I 17 E. 1.2 S. 20 mit Hinweisen).
1.4.�Ger�gt werden kann gem�ss Art. 95 BGG insbesondere die Verletzung von Bundesrecht (lit. a) und von kantonalen verfassungsm�ssigen Rechten (lit. c).
Die Beschwerdef�hrer r�gen zum einen die Verletzung von Bundesrecht, n�mlich von Art. 8 Abs. 1, Art. 9 und 26 Abs. 2 BV, Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG (SR 700) sowie Art. 3 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1985 �ber Fuss- und Wanderwege (FWG; SR 704).
Zum andern berufen sie sich auf Art. 101 KV/ZH, wonach Kanton und Gemeinden f�r eine geordnete Besiedlung, die zweckm�ssige und haush�lterische Nutzung des Bodens und die Erhaltung des Lebensraumes sorgen. Diese Bestimmung l�sst sich indessen nicht den R�gegr�nden von Art. 95 BGG zuordnen. Insbesondere kann sie nicht als verfassungsm�ssiges Recht bezeichnet werden: Als solches gelten Verfassungsbestimmungen, die dem B�rger einen Schutzbereich gegen staatliche Eingriffe sichern wollen oder die, obwohl vorwiegend im �ffentlichen Interesse erlassen, daneben auch individuelle Interessen sch�tzen (BGE 137 I 77 E. 1.3.1 S. 79 f.; Urteil 2C_949/2013 vom 24. M�rz 2014 E. 3.2; je mit Hinweisen). Eine Verletzung von Art. 101 KV/ZH k�nnte das Bundesgericht deshalb h�chstens unter Willk�rgesichtspunkten pr�fen (Art. 9 BV). Dass die Bestimmung geradezu in willk�rlicher Weise verletzt worden w�re, r�gen die Beschwerdef�hrer jedoch nicht. Sie beschr�nken sich darauf zu behaupten, der betreffende Verfassungsauftrag werde durch die angefochtene Bestimmung vereitelt. Weshalb � 28c StrG dazu f�hren soll, dass Kanton und Gemeinden nicht mehr f�r eine geordnete Besiedlung, die zweckm�ssige und haush�lterische Nutzung des Bodens und die Erhaltung des Lebensraumes sorgen k�nnen, legen sie jedoch nicht konkret dar. Auf ihre R�ge ist somit nicht einzutreten.
Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn ihr nicht nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der mit dem �bergeordneten Recht vereinbar ist. Eine verfassungs- bzw. bundesrechtskonforme Auslegung ist namentlich zul�ssig, wenn der Normtext l�ckenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf dadurch jedoch nicht beiseite geschoben werden (vgl. BGE 140 I 2 E. 4 S. 14; 138 I 321 E. 2 S. 323; je mit Hinweisen).
3.1.�Die Beschwerdef�hrer berufen sich zur Hauptsache auf Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c RPG. Danach achten die mit Planungsaufgaben betrauten Beh�rden auf die in diesem Artikel aufgef�hrten Grunds�tze (Abs. 1), wozu unter anderem geh�rt, die Landschaft zu schonen (Abs. 2) und insbesondere die See- und Flussufer freizuhalten sowie �ffentlichen Zugang und Begehung zu erleichtern (Abs. 2 lit. c). Die Beschwerdef�hrer sind der Auffassung, aufgrund von � 28c StrG k�nne der Kanton Z�rich der ihm gem�ss Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG obliegenden Aufgabe nicht mehr nachkommen. Dasselbe gelte f�r Art. 3 Abs. 3 FWG, wonach Wanderwegnetze insbesondere f�r die Erholung geeignete Gebiete, sch�ne Landschaften (Aussichtslagen, Ufer usw.), kulturelle Sehensw�rdigkeiten, Haltestellen des �ffentlichen Verkehrs sowie touristische Einrichtungen erschliessen. Es sei notorisch, dass das Raumplanungsrecht nicht ohne Eigentumseinschr�nkungen umgesetzt werden k�nne.
Zudem gehe aus dem Wortlaut von � 28c StrG hervor, dass die betreffenden Grundst�cke auch nicht anderweitig beansprucht werden d�rften. Dies k�nne nur so verstanden werden, dass auch Beschr�nkungen des Eigentums unter der Schwelle der Enteignung unzul�ssig seien. Zu denken sei dabei insbesondere an (L�rm-) Immissionen. Im Ergebnis w�re es damit auch unzul�ssig, einen Weg hinter den am Ufer liegenden Grundst�cken zu bauen.
Mit � 28c StrG werde gleichsam eine Art Sonderzone geschaffen, die zu einer ungerechtfertigten Privilegierung von Grundeigent�mern mit Gew�sseranstoss f�hre und das Rechtsgleichheitsgebot verletze (Art. 8 Abs. 1 BV). Die Ungleichbehandlung benachteilige zudem den Fussverkehr gegen�ber dem Strassenverkehr und bringe sogar eine Unterscheidung hinsichtlich ein und desselben Grundst�cks mit sich. Auf den Ufergrundst�cken sei danach eine Enteignung f�r den Bau eines Wegs auf der Uferseite ausgeschlossen, w�hrend auf dem landseitigen Teil f�r den Bau eines Wanderwegs eine Enteignung m�glich bleiben w�rde. Dies sei willk�rlich (Art. 9 BV). Schliesslich gebe es keinen Grund, Flussufer gleich zu behandeln wie Seeufer. Auch dies verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot und sei willk�rlich.
3.2.�Der Kantonsrat h�lt dem entgegen, Art. 3 Abs. 2 RPG bestimme in erster Linie, dass die Landschaft zu schonen sei. Ein umfassender Uferweg h�tte angesichts der n�tigen baulichen Massnahmen mit einer Schonung der Landschaft aber nichts mehr zu tun. Ohnehin k�nne aus dem Planungsgrundsatz, wonach der �ffentliche Zugang und die Begehung von See- und Flussufern erleichtert werden soll, nicht abgeleitet werden, dass eine Begehung bei jedem See- und Flussabschnitt m�glich sein m�sse.
Zu bedenken sei in diesem Zusammenhang, dass Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG im vollst�ndig �berbauten Gebiet nicht dieselbe Bedeutung zukommen k�nne wie ausserhalb. Die Bestimmung wie auch der entsprechende Richtplaneintrag liessen generell Raum f�r L�sungen, bei denen Wegabschnitte nicht direkt am See entlang f�hrten.
Auch der Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung stosse ins Leere. Ein Seeuferweg betreffe naturgem�ss nur die Eigent�mer von Ufergrundst�cken und zudem seien Enteignungen in Bezug auf andere Infrastrukturprojekte auch in diesem Bereich nicht ausgeschlossen.
Schliesslich k�nne aus der Formulierung in Art. 28c StrG, wonach auch keine anderweitige Beanspruchung zul�ssig sei, nicht abgeleitet werden, dass eine Wegf�hrung hinter den am Ufer liegenden Grundst�cken ebenfalls unzul�ssig sei. Gemeint sei eine physische Beanspruchung. Denkbar w�re, diesen Passus auf F�lle zu beziehen, bei welchen keine Enteignung mehr n�tig sei, weil beispielsweise bereits eine entsprechende Dienstbarkeit oder eine �ffentlich-rechtliche Eigentumsbeschr�nkung zur Duldung eines Seeuferwegs bestehe.
3.3.�Gem�ss Art. 75 BV dient die Raumplanung der zweckm�ssigen und haush�lterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes. Die gesetzliche Konkretisierung dieses Auftrags findet sich zum einen in den in Art. 1 RPG genannten Zielen der Raumplanung und, mit gr�sserer Bestimmtheit, in den Planungsgrunds�tzen gem�ss Art. 3 RPG ( WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl. 1999, Rz. 168; BERNHARD WALDMANN/PETER H�NNI, Raumplanungsgesetz, 2006, N. 1 zu Art. 3 RPG). Art. 3 RPG gruppiert die Planungsgrunds�tze thematisch (Absatz 2: Schonung der Landschaft, Absatz 3: Siedlungsgestaltung und -begrenzung, Absatz 4: �ffentliche Bauten und Anlagen). Diese bilden zusammen mit den Zielen nach Art. 1 RPG allerdings kein widerspruchsfreies System, sondern stellen Wertungsgesichtspunkte dar, die im Einzelfall der Harmonisierung bed�rfen, wobei auch weitere �ffentliche und private Interessen zu ber�cksichtigen sind (BGE 117 Ia 302 E. 4b S. 307; 114 Ia 364 E. 4 S. 368 ff.; 371 E. 5b S. 374; Urteil 1A.59/1996 vom 24. Mai 1996 E. 3d; je mit Hinweisen).
Der Umstand, dass die einzelnen Planungsgrunds�tze nicht absolute Geltung beanspruchen, darf nicht dazu verleiten, ihre rechtliche Verbindlichkeit in Frage zu stellen. Planungsgrunds�tze sind justiziabel und insbesondere auch f�r den Gesetzgeber verbindlich, soweit er raumwirksame Aufgaben wahrnimmt (BGE 112 Ia 65 E. 4 S. 68; WALDMANN/H�NNI, a.a.O., N. 14 zu Art. 3 RPG; HALLER/KARLEN, a.a.O., Rz. 170).
3.4.�Nach Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG sollen die Uferlandschaften zum einen gesch�tzt, zum andern aber auch der Allgemeinheit zug�nglich gemacht werden, wo dies sinnvoll und m�glich ist (Urteil 1P.438/1998 vom 1. M�rz 1999 E. 4b). Das Anliegen, den �ffentlichen Zugang und die Begehung von Ufern zu erleichtern, kommt auch in Art. 3 Abs. 3 FWG zum Ausdruck. Danach erschliessen Wanderwegnetze unter anderem f�r die Erholung geeignete Gebiete und sch�ne Landschaften wie beispielsweise Ufer.
Das Gewicht, das der Gesetzgeber der �ffentlichen Zug�nglichkeit der Ufer zubilligt, gebietet gem�ss der Rechtsprechung eine ufernahe Wegf�hrung, wo immer eine solche sinnvoll, m�glich und zumutbar ist (BGE 118 Ia 394 E. 3a S. 398 f.; vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 29. Mai 2013 E. 6.4 f.). Ein unmittelbar dem Ufer entlang f�hrender �ffentlicher Weg verschafft der �ffentlichkeit den bestm�glichen Seezugang. Durch blosse Stichwege l�sst sich ein solcher nicht gew�hrleisten. Der Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG fordert mithin die Kantone dazu auf, durch ihre Nutzungsplanungen daf�r zu sorgen, dass die �ffentlichkeit die Gew�sser erreichen und sich l�ngs ihrer Ufer bewegen kann (EJPD/BRP, Erl�uterungen zum Bundesgesetz �ber die Raumplanung, 1981, Rz. 34 zu Art. 3).
Wenn das RPG lediglich von einer Erleichterung des Zuganges zu den Seeufern spricht, so ist damit gesamthaft betrachtet eine Verbesserung gegen�ber der bestehenden Lage gemeint, die nur erreicht werden kann, wenn �berall dort, wo dies mit verh�ltnism�ssigen Eingriffen ins Privateigentum m�glich ist, der Zugang und das Begehen von See- und Flussufern in optimaler Form sichergestellt wird (Urteil 1P.241/1998 vom 25. Juni 1998 E. 3d, in: ZBl 101/2000 S. 143). Die f�r die Verwirklichung des Uferweges notwendigen Rechte sollen n�tigenfalls auf dem Wege der formellen Enteignung erworben werden (a.a.O., E. 3e; vgl. auch Urteil 1P.438/1998 vom 1. M�rz 1999 E. 4b).
Die den Kantonen in Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG �bertragene Aufgabe verlangt indessen nicht, dass der freie Zugang der �ffentlichkeit an allen oder an bestimmten Stellen eines Seeufers zu gew�hrleisten w�re. Aus der Bestimmung l�sst sich auch keine konkrete Zielvorgabe ableiten, etwa in dem Sinne, dass die gesetzliche Vorgabe erreicht w�re, wenn ein Drittel, die H�lfte oder drei Viertel des Ufers eines Gew�ssers �ffentlich zug�nglich und begehbar sind. Solches widerspr�che dem Konzept der Planungsgrunds�tze. Danach d�rfen weder die einzelnen Planungsgrunds�tze isoliert betrachtet noch in Art. 3 RPG nicht genannte �ffentliche und private Interessen ausgeblendet werden. In diesem Sinne hielt das Bundesgericht im bereits zitierten Urteil 1A.59/1996 vom 24. Mai 1996 fest, es d�rften auch die Interessen der Bewohner einer seenahen �berbauung an einem Zugang zum See und an der Stationierung ihrer Boote ber�cksichtigt werden; im �ffentlichen Interesse liege nicht nur, was der Allgemeinheit zur Benutzung offen stehe, sondern auch, was dazu beitrage, legitime Bed�rfnisse verschiedenster Bev�lkerungskreise zu befriedigen (a.a.O., E. 3d).
3.5.�Die Beschwerdef�hrer halten fest, dass die Ufer des Z�richsees auf Kantonsgebiet zu einem Drittel �ffentlich zug�nglich bzw. als �ffentliche Anlagen ausgestaltet seien. Der Kantonsrat ist der Auffassung, damit sei bereits ein wesentlicher Teil des Z�richseeufers �ffentlich zug�nglich, so unter anderem das gesamte Z�rcher Seebecken, betr�chtliche Teile des linken Seeufers sowie zahlreiche �ffentliche Anlagen am rechten Seeufer. Er weist zudem darauf hin, dass mit dem Limmatufer, dem Greifensee etc. diverse weitere Gew�sser mehrheitlich am Ufer erlebbar seien. An einem weiteren Ausbau bestehe kein �ffentliches Interesse, welches Enteignungen zu rechtfertigen verm�ge.
3.6.�Nach dem Ausgef�hrten ist im Licht von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG nicht massgebend, in welchem Umfang die z�rcherischen Ufer zum jetzigen Zeitpunkt bereits �ffentlich zug�nglich und begehbar sind. Die Bestimmung beinhaltet keine konkrete Zielvorgabe, verlangt indessen - wie auch die weiteren Planungsgrunds�tze - von den Beh�rden im Rahmen der Wahrnehmung raumwirksamer Aufgaben ber�cksichtigt zu werden. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob Art. 28c StrG dieser Pflicht gerecht wird, zumal die Bestimmung die gem�ss Art. 3 RPG erforderliche Interessenabw�gung bereits auf abstrakter Ebene vorwegnimmt und der konkreten Festsetzung im Planungsverfahren insofern keinen Spielraum mehr bel�sst.
3.7.�Ein generell-abstrakter Ausschluss von Enteignungen erschiene dann als zul�ssig, wenn die Erleichterung des �ffentlichen Zugangs und der Begehung von See- und Flussufern auch auf anderem Weg als durch Enteignung gew�hrleistet werden k�nnte. In dieser Hinsicht ist Folgendes zu bedenken: Soweit die �ffentliche Hand nicht bereits selbst �ber Ufergrundst�cke verf�gt, welche f�r den Bau eines Uferwegs beansprucht werden k�nnen, kommt als Alternative zur Enteignung einzig der freih�ndige Erwerb von Grundeigentum oder Wegrechten in Betracht. Wie die Beschwerdef�hrer zu Recht einwenden, d�rfte mit diesem Vorgehen die Erstellung l�ngerer Uferwegabschnitte jedoch praktisch verunm�glicht werden. Ein entsprechender Versuch k�nnte im Einzelfall schon dann scheitern, wenn sich in einer Reihe von Ufergrundst�cken ein einziger Eigent�mer weigern w�rde, die notwendigen Rechte abzutreten und eine Wegf�hrung hinter dem betreffenden Grundst�ck auf Grund der konkreten Gegebenheiten nicht in Betracht f�llt. Aufgrund der klaren gesetzlichen Vorgabe in Art. 28c StrG w�re in solchen F�llen eine Verh�ltnism�ssigkeitspr�fung von vornherein ausgeschlossen.
3.8.�Den Planungsbeh�rden darf es nicht verwehrt werden, dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG bei ihren Entscheiden angemessen Rechnung zu tragen, was im vorliegenden Zusammenhang bedingt, dass auch Enteignungen eine Option bleiben. Indem der Kantonsrat Z�rich diese ausschliesst, erkl�rt er den Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG in Konstellationen wie der erw�hnten f�r unbeachtlich. Darin liegt eine Verletzung von Bundesrecht. Dass am Z�richsee Uferabschnitte bestehen, welche ohne Enteignungen der �ffentlichkeit zug�nglich gemacht werden k�nnten, ist dabei nicht entscheidend. Soweit dieser Umstand dazu f�hrt, dass sich Enteignungen im konkreten Fall als unverh�ltnism�ssig erweisen, kann er von den Planungsbeh�rden ber�cksichtigt werden. Das Argument rechtfertigt jedoch nicht, von vornherein auf jegliche Interessenabw�gung zu verzichten.
3.9.�Hinsichtlich des Ausschlusses von Enteignungen ist der Wortlaut von � 28c StrG klar und unzweideutig. Eine Auslegung, welche mit Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG vereinbar w�re, kommt nicht in Betracht (vgl. E. 2 hiervor). Dasselbe gilt f�r die Klausel, wonach die Grundst�cke von privaten Eigent�mern auch "nicht anderweitig beansprucht werden" d�rfen. Dass sich die Parteien in dieser Hinsicht �ber den Normsinn uneins sind, ist nicht massgebend. Da jedenfalls Beschr�nkungen des Eigentums unter der Schwelle der Enteignung erfasst werden, gelten die vorangehenden Erw�gungen ebenfalls. Auch in dieser Hinsicht ist mithin zwingend, dass die Ber�cksichtigung des Planungsgrundsatzes von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG im Rahmen des Planungsverfahrens m�glich bleibt.
3.10.�Aus dem Ausgef�hrten folgt nicht, dass es dem kantonalen Gesetzgeber verwehrt w�re, die der Planung eines Uferwegs zu Grunde liegende Interessenabw�gung vorzustrukturieren und dabei dem Interesse Privater an ihrem Grundeigentum ein erh�htes Gewicht beizumessen. Die vorberatende kantonsr�tliche Kommission schlug diesen Weg ein, indem sie in ihrem Gesetzesentwurf die Beanspruchung privater Grundst�cke gegen den Willen der Eigent�mer zwar zuliess, dies aber nur dann, wenn eine andere F�hrung des Uferweges nicht oder nur mit unverh�ltnism�ssigem Aufwand m�glich ist. Eine derartige Formulierung ist hinreichend offen, um in der vorgesehenen Verh�ltnism�ssigkeitspr�fung auch die Ber�cksichtigung der Planungsgrunds�tze von Art. 3 RPG zu erlauben. Unzul�ssig ist es nach dem Ausgef�hrten lediglich, einem Planungsgrundsatz generell-abstrakt und damit unbesehen der konkreten Gegebenheiten die Geltung zu versagen.
Die Beschwerde ist aus diesen Gr�nden gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und die angefochtene Bestimmung des kantonalen Strassengesetzes aufzuheben. Damit er�brigt es sich, auf die weiteren R�gen der Beschwerdef�hrer einzugehen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Der Kanton Z�rich hat die nicht anwaltlich, aber qualifiziert vertretenen Beschwerdef�hrer f�r das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entsch�digen (Art. 68 Abs. 2 BGG und Art. 9 des Reglements vom 31. M�rz 2006 �ber die Parteientsch�digung und die Entsch�digung an die amtliche Vertretung im Verfahren vor dem Bundesgericht [SR 173.110.210.3]; Urteil 9C_367/2013 vom 10. Dezember 2013 E. 5.2).
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. � 28c des Z�rcher Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) wird aufgehoben.
Der Kanton Z�rich hat die Beschwerdef�hrer mit Fr. 3'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Regierungsrat des Kantons Z�rich schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 87
 Art. 79
 Art. 89
 Art. 101
 BGE 
 Art. 95
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 101
 Art. 95
 Art. 101
 BGE 
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 28
 Art. 75
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 28
 Art. 3
 Art. 28
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 9