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El comercio internacional y la protección del medio ambiente: contradicción o complementariedad
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1 El comercio internacional y la protección del medio ambiente: contradicción o complementariedad Alberto do Amaral Júnior Resumen Cabe subrayar, desde ya, que el sistema multilateral de comercio y los tratados ambientales tienen una lógica propia, dejando entrever la probabilidad de conflictos desagregadores entre reglas y principios de cada uno de estos regímenes, lo que afecta la unidad y coherencia del derecho internacional. Sostengo la mutua complementariedad entre el comercio internacional y la protección del medio ambiente, en la línea señalada por la Agenda 21. Un sistema multilateral de comercio abierto posibilita la asignación y el uso eficiente de recursos, contribuye al aumento de la producción y de las ganancias, reduciendo las demandas sobre el medio ambiente. Provee los medios adicionales necesarios para el crecimiento económico y para mejorar la protección ambiental. El medio ambiente sano, por otro lado, proporciona los recursos ecológicos para sustentar el crecimiento y apoyar la continua expansión del comercio. Propongo que el diálogo de las fuentes método concebido para garantizar la aplicación simultánea y coordinada de dos o más normas integre, desde el punto de vista hermenéutico, las reglas sobre el comercio internacional y la protección del medio ambiente. Palabras claves: comercio internacional; medio ambiente; desarrollo sostenible; diálogo de las fuentes. 79 Fecha de recepción: 5 de julio de 2011 Fecha de aceptación: 4 de noviembre de 2011 Profesor de Derecho Internacional de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Pablo. Texto original en portugués. Traducción al español: Luciane Klein Vieira. Revista de Derecho Ambiental de la Universidad de Palermo ISSN pp Año I, N. o 1 Mayo de 20122 Abstract Both multilateral trade agreements and environmental treaties have their own logic, suggesting the likelihood of disaggregating conflicts between rules and principles of these regimes that would affect the unity and coherence of International Law. I hold that international trade and environmental protection are mutually complementary, as per Agenda 21. An open multilateral trading system enables the allocation and efficient use of resources and contributes to the increase of production and profits, reducing demands on the environment. It provides the additional means necessary for economic growth and improved environmental protection. A healthy environment, on the other hand, provides environmental resources to sustain growth and support the continued expansion of trade. I propose that the dialogue of the sources methods designed to ensure the simultaneous and coordinated application of two or more rules integrates, from the hermeneutic perspective, the rules on international trade and environmental protection. Keywords: international trade - environment - sustainable development - dialogue of the sources. 80 Índice I. Introducción 81 II. La expansión de las normas internacionales 82 III. El diálogo de las fuentes 83 IV. La compatibilidad entre el comercio internacional y la protección del medio ambiente 88 V. El artículo 31.3(c) de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados 95 VI. Conclusión 104 VII. Bibliografía 1063 I. Introducción El presente estudio nació de una inquietante pregunta motivada por la expansión del derecho internacional en las últimas décadas: es posible integrar el comercio internacional y la protección del medio ambiente? Cabe señalar, desde ya, que lógicas propias moldearon el sistema multilateral de comercio y los tratados ambientales, dejando entrever la probabilidad de conflictos que desagregan reglas y principios, que afectan la unidad y la coherencia del derecho internacional. Esta no es solamente una hipótesis académica sin consecuencias prácticas, para satisfacer a los teóricos con fuerte inclinación formalista. En este sentido, interesa saber si el derecho internacional es un conglomerado de subsistemas autónomos o un sistema edificado a partir de principios comunes, que permiten la resolución de casos concretos. Sostengo la mutua complementariedad entre el comercio internacional y la protección del medio ambiente, según los delineamientos de la Agenda 21. Un sistema multilateral de comercio abierto posibilita la asignación y el uso eficiente de recursos, contribuye para el aumento de la producción y de las ganancias, reduciendo las demandas sobre el medio ambiente. Provee los medios adicionales necesarios para el crecimiento económico y para la mejoría de la protección ambiental. El medio ambiente sano, por otro lado, proporciona los recursos ecológicos para sostener el crecimiento y apoyar la continua expansión del comercio. Propongo que el diálogo de fuentes método concebido para garantizar la aplicación simultánea y coordinada de dos o más normas integre, desde el punto de vista hermenéutico, las reglas sobre el comercio internacional y la protección del medio ambiente, a la luz del concepto de desarrollo sostenible previsto por innumerables tratados y por el Acuerdo constitutivo de la Organización Mundial del Comercio. El aumento de la riqueza y de la eficiencia fue, en la época del GATT, el ideal que norteó los cambios económicos internacionales. El Preámbulo del Acuerdo constitutivo de la OMC, sin embargo, con espíritu pionero, proclamó el respeto al medio ambiente, bajo la influencia de los tratados celebrados en la Conferencia de Río de Replico a las visiones reduccionistas para las cuales el comercio es un fin en sí mismo y no un medio para lograr otros fines. Sugiero, al contrario, y lo hago con fidelidad a las lecciones de los clásicos, que él debe ser un instrumento para la consecución de las más nobles finalidades humanas, que eran para Montesquieu y Kant la paz y la harmonía entre los hombres. En la actual conjetura, el desarrollo sostenible, síntesis de las exigencias de crecimiento económico, justicia social y preservación del medio ambiente, es un imperativo asociado a la supervivencia del género humano. 814 II. La expansión de las normas internacionales 82 La segunda mitad del siglo XX y el comienzo del siglo XXI asistieron, en inusitada escala, a la vertiginosa intensidad de los cambios sociales, favorecida por la revolución en las comunicaciones, característica del mundo globalizado. Disminuyeron las restricciones de espacio y tiempo que, por siglos, dificultaron las relaciones humanas. El derecho internacional, siguiendo los lineamientos de la acelerada transformación histórica, se expandió para cubrir temas tan variados como el comercio internacional, los derechos humanos, el desarme y la preservación del medio ambiente 1. Como beneficios advenidos de este fenómeno están la preferencia en solucionar conflictos por la lógica del derecho y no por las razones del poder, más allá de la promoción de valores esenciales para la vida internacional, tales como la cooperación entre los Estados 2. No obstante, estos se formaron debido al aumento de la producción normativa, múltiples subsistemas, cada uno con su identidad propia y lógica específica, a indicar una convivencia no siempre armoniosa. La inminencia de conflicto entre normas contradictorias dramáticamente acentuada proporciona, según algunos, el riesgo de fragmentación, objeto de análisis en la literatura especializada 3. El Informe elaborado por la CDI respecto a la fragmentación del derecho internacional asevera que, en ausencia de una autoridad central en las relaciones internacionales, el desarrollo normativo, expreso en regímenes distintos y sin coordinación, podría conducir a conflictos entre normas o sistemas de reglas, con el alejamiento de las prácticas institucionales y la eventual pérdida de la dimensión general del derecho. Un aspecto que fue tratado con negligencia se refiere a la existencia de situaciones en las cuales distintas reglas internacionales regulan conductas idénticas o similares, circunstancia en que múltiples fuentes comandan las mismas situaciones. Concomitantemente, la superposición de fuentes jurídicas nacionales e internacionales, tan bien ilustrada por el proceso de integración europeo, entreabre nuevos problemas y desafíos, que 1. Goldstein, Judith y otros, Introduction: legalization and world politics, en: Goldstein, Judith y otros (eds.), Legalization in world politics, Cambridge, MIT Press, 2001, p.3. Cf. Kahler, Miles, Conclusion: the causes and consequences of legalization, en: Gloldstein, Judith y otros (eds), supra nota 1, pp Cf. Lejbowicz, Agnès, Phiposophie du droit international: l impossible capture de l humanité, Paris, PUF, 1999, pp Weil, Prosper, Le droit international en quête de son identité: cours général de droit international public, en: Recueil des Cours, Vol. 237, No. 6, Leiden, M. Nijhoff, Hafner, Gerhard, Pros and cons: ensuing from fragmentation of international law, en: Michigan Journal of International Law, Vol. 25, No. 4, Ann Arbor, University of Michigan Law School, 2004, pp5 reclaman una pronta solución, como aquellos relativos a la legitimidad democrática de las nuevas instancias decisorias. Los reglamentos, directivas y decisiones, a cargo de órganos supranacionales cuyos miembros no siempre se someten al sufragio popular, tienden a sobreponerse a las normas internas sobre asuntos que otrora pertenecían al ámbito exclusivo de la soberanía estatal. Gana importancia, de esta forma, más que en cualquier otro período histórico, la preocupación con la coherencia del derecho internacional, sea porque la presencia de antinomias pone al intérprete delante de alternativas inconciliables, sea porque impide la realización de la justicia 4. Estoy de acuerdo con Norberto Bobbio con relación a que la coherencia no es condición de validez, pero es siempre una condición para el ordenamiento justo. La exigencia de certeza (que corresponde al valor de paz o de orden) y de justicia (que corresponde al valor de igualdad) desaparecen si el intérprete pudiese, indistintamente, aplicar reglas contradictorias. Si dos normas incompatibles coexistieren, el ordenamiento jurídico no conseguiría garantizar ni certeza, entendida como la posibilidad de prever con exactitud las consecuencias de una conducta dada, ni tampoco justicia, entendida como igual trato para aquellos que pertenecen a la misma categoría 5. III. El diálogo de las fuentes En medio de una proliferación normativa, las reglas sobre el comercio internacional y la preservación del medio ambiente se desarrollaron, en la Segunda Posguerra, de forma autónoma, en razón de motivos e intereses distintos 6. Sugiero, para evitar conflictos indeseables, en la línea de lo que propuse en La Solución de Controversias en la OMC, un nuevo modo de integración normativa, que se aplica a la totalidad del derecho internacional 7. Bajo la inspiración de Eric Jayme, denomino ese método diálogo de las fuentes, con el objetivo de comprender mejor las múltiples interacciones entre Íbid. Cf. Teubner, Günther y Fischer-Lescano, Andreas, Regime-collisions: the vain search for legal unity in the fragmentation of global law, en: Michigan Journal of International Law, Vol. 25, No. 4, Ann Arbor, University of Michigan Law School, 2004, pp Cf. Teubner, Günther, Globlal Bukowina: legal pluralism in the world society, en: Teubner, Günther, (ed.), Global Law without a State, Aldershot, Darmouth, 1997, pp Bobbio, Norberto, Teoria do ordenamento jurídico, Brasília, Universidade de Brasília, Amaral Júnior, Alberto, Comércio Internacional e a Proteção do Meio Ambiente, São Paulo, Atlas, 2011, p Amaral Júnior, Alberto, A solução de controvérsias na OMC, São Paulo, Ed. Atlas, 2008, p. 238.6 84 las reglas jurídicas internacionales en la solución de casos concretos. Es hecho conocido que la pluralidad, la complejidad, la fluidez y el dinamismo caracterizan el derecho internacional en las últimas décadas. Concebido a partir de una realidad marcada por una elevada producción de normas internacionales y por el riesgo de conflicto entre ellas, el diálogo de las fuentes postula por la aplicación simultánea, coherente y coordinada de las diversas fuentes del derecho internacional. Es posible, de esta forma, establecer una vía de comunicación entre los subsistemas y al mismo tiempo encararlos como parte del derecho internacional. Más allá de las normas específicas encargadas de la comunicación intersistémica, las reglas y los principios generales transforman elementos dispersos en un todo significativo, regido por la interdependencia entre las partes que lo constituyen. La presunción contra el conflicto, formulada hace más de medio siglo por Wilfred Jenks 8, muestra que el diálogo de las fuentes encuentra sus raíces en la tradición del derecho internacional clásico. Asentase en el presupuesto que la nueva norma es compatible con el derecho internacional que antes estaba vigente, pues es plausible pensar que los Estados desean la armonía entre el viejo y el nuevo derecho. La presunción abarca las cláusulas de un único compromiso y la relación entre distintos tratados, en el intento de buscar la interpretación que los armonice. Es natural esperar que las disposiciones de un tratado, nacidas frecuentemente tras demoradas negociaciones, no sean incompatibles, ni contraríen los acuerdos existentes. Todo lleva a creer que los Estados no consumirían esfuerzos para producir reglas contradictorias, capaces de comprometer las conquistas diplomáticas obtenidas duramente. Se presume, aún, que al participar de gran cantidad de convenciones, los Estados no anhelen establecer relaciones antagónicas, que pongan en riesgo la unidad finalista de la política externa. La presunción contra el conflicto recibió consagración expresada en la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia. En el caso del Derecho de Paso la CIJ ponderó que: It is a rule of interpretation that a text emanating from a Government must, in principle, be interpreted as producing and as intended to produce effects in accordance with existing law and not in violation of it. 9 Al analizar en el caso Ciertos Gastos las consecuencias jurídicas de los actos de las organizaciones internacionales, la CIJ reafirmó ese entendimiento en los siguientes términos: When the organization takes action 8. Jenks, Wilfred, Conflict of law-making treaties, en: British Yearbook of International Law, Vol. 30, Londres, H. Frowde, 1953, pp Corte Internacional de Justicia, Right of Passage over Indian Territory (Portugal v. India), sentencia del 26 de noviembre de 1957, I.C.J. Reports 1957, p. 125, 142, disponible en:7 which warrants the assertion that it was appropriate for the fulfillment of one of the stated purpose of the United Nations the presumption such action is not ultra vires the Organization. 10. El tema igualmente fue abordado en el ámbito de la OMC por el panel del caso Indonesia-Autos 11 y por el Órgano de Apelación en los casos Canadá- Periodicals 12, EC-Bananas III 13 y Guatemala-Cement I 14. El Órgano de Apelación declaró, en el caso Argentina-Textiles and Apparel 15, la inexistencia de conflicto entre los tratados que componen el sistema multilateral de comercio y las obligaciones asumidas por la Argentina ante el FMI. La presunción contra el conflicto integra la estructura del sistema jurídico internacional y deriva del principio de no-contradicción, fundamento de la coherencia de las normas jurídicas internacionales. El derecho internacional, vale destacar, es un sistema formado por un repertorio y una estructura. El repertorio está integrado por las normas internacionales: tratados, costumbres y principios generales del derecho, más allá de las definiciones y del orden que los elementos aparecen en una norma; ya la estructura es el conjunto de reglas que determinan el relacionamiento entre los elementos del repertorio. Tales reglas son de origen empírico, lógico y valorativo, pues tienen como base, respectivamente, la soberanía, vertiente del orden internacional de Westfalia, el postulado lógico de la no-contradicción y el valor de la jerarquía, que recomienda Corte Internacional de Justicia, Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2 of the Charter), opinión consultiva del 20 de julio de 1962, I.C.J. Reports 1962, p. 152, 168, disponible en: 11. Informe del Panel de la OMC, Indonesia Determinadas medidas que afectan a la industria del automóvil, WT/DS54/R, WT/DS55/R, WT/DS59/R, WT/DS64/R y Corr.1, 2, 3, and 4, adoptado el 23 de Julio de 1998, disponible en: ds55_s.htm. 12. Informe del Órgano de Apelación de la OMC, Canadá Determinadas medidas que afectan a las publicaciones, WT/DS31/AB/R, adoptado el 30 de julio de 1997, disponible en: wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/cases_s/ds31_s.htm. 13. Informe del Órgano de Apelación de la OMC, Comunidades Europeas Régimen de la importación, venta y distribución de bananos, WT/DS27/AB/R, adoptado el 25 de septiembre de 1997, disponible en: 14. Informe del Órgano de Apelación de la OMC, Guatemala Investigación anti-dumping sobre el cemento Portland procedente de México, WT/DS60/AB/R, adoptado el 25 de noviembre de 1998, disponible en: 15. Informe del Órgano de Apelación de la OMC, Argentina Medidas que afectan a la importación de calzado, textiles, prendas de vestir y otros artículos, WT/DS56/AB/R, adoptado el 22 de abril de 1998, disponible en: ds56_s.htm.8 86 la obediencia a las normas superiores 16. El diálogo de las fuentes contempla la totalidad de las normas internacionales, sin olvidar los trazos específicos de los subsistemas particulares. El derecho internacional es percibido como un sistema en el cual la búsqueda de unidad convive con elementos singulares organizados alrededor de principios comunes. Impugno, de esta forma, la mirada según la cual el derecho internacional reúne subsistemas autónomos, que no se comunican, compuestos por tratados que definen las obligaciones de las partes y los medios de resolución de los litigios. El diálogo de las fuentes intenta, por medio de la interpretación, captar la riqueza y la variedad de las relaciones normativas surgidas con la expansión reguladora del derecho internacional. La coordinación flexible de las fuentes restablece la coherencia por medio del descubrimiento de la finalidad que persiguen. Esta es, en realidad, una coherencia restablecida o derivada, condición decisiva para la efectividad del derecho internacional, que abriga normas de los más variados matices. El derecho internacional clásico era, en la visión de la doctrina, un sistema unitario, coherente y completo, organizado para disciplinar las relaciones interestatales. Había principios que los juristas, durante siglos, elaboraron para resolver los raros casos de antinomias. Con la incesante probabilidad de conflicto, que expone el riesgo de fragmentación del derecho internacional, la coherencia deja de ser un dato para tornarse una construcción hermenéutica; no es un punto de partida, sino el resultado de la labor doctrinaria. Al igual que una red en la cual los hilos son cuidadosamente entrelazados, la construcción de la coherencia requiere trabajo paciente, bajo el impulso del caso concreto, para identificar la convergencia entre normas que pertenecen a subsistemas distintos. En la calidad de postulado de la razón práctica, la coherencia es esencial para el derecho, constituyéndose en verdadera condición de posibilidad de la experiencia jurídica. El diálogo de las fuentes, que insiere la norma en la totalidad de significaciones representada por el derecho internacional, sólo se realiza con el auxilio de principios hermenéuticos, que sirvan de guía y orientación. El principal de ellos es, afirma Reale, o modelo ético jurídico supremo, que é o valor incondicionado da pessoa humana como valor-fonte de todos os valores Amaral Junior, Alberto do, Le dialogue des sources: fragmentation et coherence dans le droit international contemporain, en: Jouannet, Emmanuelle, Fabri, Hélène Ruiz, y Sorel, Jean- Marc (eds), Regards d une génération sur le droit international, Paris, A. Pedone, p. 18. Cf. Ferraz Júnior, Tércio Sampaio, Introdução ao estudo do direito: técnica, decisão, dominação, São Paulo, Atlas, 6. ed., 2008, p Reale, Miguel, Fontes e modelos do direito: para um novo paradigma hermenêutico, São Paulo, Saraiva, p. 114.9 Sin ninguna pretensión de agotar la materia, señalo tres tipos de diálogo : el diálogo sistémico de coherencia, el diálogo de coordinación y adaptación y el diálogo sistémico de complementariedad. En el primer caso, un tratado general provee conceptos básicos para la aplicación de un tratado específico constitutivo de un subsistema de normas que no es materialmente completo, como sucede con la aplicación de reglas sobre validez, retroactividad, interpretación y conflictos entre tratados, previstas en la Convención de Viena de Mientras el diálogo de coordinación y adaptación adviene de la necesidad de relacionar tratados y subsistemas normativos a fin de integrar un todo dotado de sentido, el diálogo de complementariedad anhela la aplicación complementaria de las normas y de los principios que las informan. El juzgamiento por la CIJ, en febrero de 2007, de la controversia entre Bosnia-Herzegovina y Serbia-Montenegro es un ejemplo sin ambigüedades del diálogo de las fuentes, tal como aquí he expuesto. En rigor, sólo existe diálogo de las fuentes entre reglas horizontales, situadas en el mismo nivel jerárquico, lo que lo diferencia de la jerarquía introducida en el derecho internacional por medio del reconocimiento del jus cogens por la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados. Se configura, en esta hipótesis, un monólogo y no un diálogo : las reglas superiores alejan las inferiores en razón de la supremacía que las caracteriza. La comprensión del contenido de las fuentes como modelos jurídicos que corresponden, según Reale, a las estructuras puestas en virtud de los fines que deben ser realizados, es un camino natural al cual el diálogo de las fuentes fatalmente conduce 18. Los modelos jurídicos en general y los modelos jurídicos internacionales en particular pueden confundirse con una única norma, pero ordinariamente resultan de una pluralidad de normas articuladas en un todo, irreductible a las partes que lo componen. Complejo de elementos organizados en una unidad congruente, el artículo 8 de la Carta de la ONU prevé que la Organización no establecerá restricciones en cuanto a la elegibilidad de hombres y mujeres para participar en condiciones de igualdad y en cualquier carácter en las funciones de sus órganos principales y subsidiarios [ ]. El contenido del artículo 39, a su vez, exige la referencia a otros artículos de la Carta de la ONU: 87 El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendaciones o decidirá qué medidas serán tomadas de 18. Ibíd., p. 30.10 conformidad con los Artículos 41 y 42 para mantener o restablecer 1a paz y la seguridad internacionales. 88 Las reglas enunciadas por las fuentes de derecho, afirma Reale, tienen validez objetiva y sentido prospectivo, hecho que no disminuye la relevancia del valor retrospectivo de las razones que dictaron el surgimiento de la fuente en aprecio 19. Cabe considerar, simultáneamente, tanto la intención que originó el surgimiento de la regla como los hechos y valores existentes al momento en que el contenido de la fuente es objeto de interpretación. El contenido de la fuente, en la condición de modelo jurídico, es un deber-ser que se concreta en la experiencia social, correlacionándose con conjeturas factuales y exigencias axiológicas 20. Se desvincula, hasta cierto punto, de la intención de los autores de la norma para abarcar hechos y valores que no fueron previstos. La norma jurídica, por fuerza de la elasticidad que le es intrínseca, se adapta, por la interpretación, a los incesantes cambios de la realidad. La teoría clásica de las fuentes del derecho internacional, que aún hoy prevalece, se ocupa, esencialmente, del proceso de creación y de los requisitos de validez de las normas jurídicas. A estos aspectos es necesario sumar una visión prospectiva, en una correlación entre validez y eficacia, de tal modo que el significado de la norma es dado por los hechos que la condicionan y por los valores que la legitiman 21. El derecho internacional es, así, norma y situación normada, no resumiéndose a los vínculos lógicos que unen las normas en el interior del sistema IV. La compatibilidad entre el comercio internacional y la protección del medio ambiente El diálogo de las fuentes, que conoce aplicación generalizada, es especialmente útil para promocionar la compatibilidad entre los tratados que integran el sistema multilateral de comercio y las convenciones destinadas a la protección del medio ambiente. El problema surge porque algunas convenciones ambientales, a saber, el Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono, la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) y la Convención de Basilea sobre el Control Fronterizo 19. Ibíd., p Ibíd., p Ibíd., p. 33.11 de Desechos Peligrosos, contemplaron sanciones que buscan, en última instancia, restringir el comercio de determinados bienes. Es ineludible la probabilidad de conflicto entre estas convenciones y los acuerdos de la OMC, interesados en garantizar el libre flujo económico entre los países. Las sanciones consagradas por los tratados multilaterales ambientales son compatibles con el artículo XX del GATT, debido a la permisión para que los gobiernos adopten medidas volcadas a la protección de valores fundamentales a la existencia colectiva. El artículo XX debe ser interpretado con el intuito de evitar el probable conflicto con el acuerdo ambiental, de modo a garantizar plena efectividad. Gabrielle Marceau examina seis situaciones que pueden proporcionar el conflicto entre las reglas de la OMC y los tratados multilaterales ambientales 22. Las tres primeras forman el grupo que abarca a los acuerdos ambientales celebrados por todas las partes de la disputa y corresponden a los siguientes casos: 1) la medida es exigida por un acuerdo multilateral ambiental; 2) la medida no es exigida, pero es expresamente autorizada; y 3) la medida es adoptada para promover los objetivos del acuerdo multilateral ambiental. Las tres últimas integran el grupo compuesto por los acuerdos multilaterales ambientales que no cuentan con la adhesión de todos los contendientes en una disputa. Estas situaciones comprenden: 4) la medida exigida por un acuerdo multilateral ambiental; 5) la medida no exigida, pero implícitamente autorizada; 6) la medida adoptada para promover los objetivos de un acuerdo multilateral ambiental. 89 Si las partes de un tratado multilateral ambiental son también miembros de la OMC, es lícito presumir que las sanciones comerciales establecidas para punir a los comportamientos desviados satisfacen los requisitos del artículo XX del GATT. De manera similar, la misma conclusión se aplica cuando las restricciones comerciales fueren autorizadas y no exigidas por las convenciones ambientales. El acuerdo relativo a la preservación del medio ambiente podrá ser una regla relevante del derecho internacional que auxilie la interpretación del artículo XX si la medida en cuestión busca promocionar sus objetivos. Esto no ocurrirá en las situaciones 22. Marceau, Gabrielle, Conflicts of norms and conflicts of jurisdictions: the relationship between the WTO agreement and MEAs and other treaties, en: Journal of World Trade, Vol. 35, No. 6, New York, Kluwer Academic Publishers, 2001, p12 4, 5 y 6, arriba enunciadas, en que los Estados litigantes no son parte de ambos tratados, salvo si implícitamente lo aceptaren, como será comentado en adelante. La relación entre un compromiso que cuida del medio ambiente y los acuerdos comerciales es, en algunos casos, definida por el propio tratado ambiental, como ocurrió con el Protocolo de Bioseguridad, concluido en el año 2000, cuyo Preámbulo contiene, entre otros, los siguientes considerandos: Reconociendo que los acuerdos relativos al comercio y al medio ambiente deben apoyarse mutuamente con miras a lograr el desarrollo sostenible, Destacando que el presente Protocolo no podrá interpretarse en el sentido de que modifica los derechos y las obligaciones de una Parte con arreglo a otros acuerdos internacionales ya en vigor, En el entendimiento de que los párrafos anteriores no tienen por objeto subordinar el presente Protocolo a otros acuerdos internacionales Mismo sin dictar los términos de la relación que mantiene con otros ajustes, el Protocolo de Bioseguridad pretende una relación armoniosa y equilibrada entre las obligaciones que establece y aquellas insertas en los tratados que componen el sistema multilateral de comercio. Estatuye, a propósito, que: el comercio y el medio ambiente deben apoyarse mutuamente con miras a lograr el desarrollo sostenible. 24 En el mismo sentido, el Preámbulo del Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura determina que sus cláusulas no deben ser interpretadas de manera a implying in any way a change in the rights and obligations of parties under other international treaties. El Preámbulo esclarece, no obstante, que este principio is not intended to create a hierarchy between this Treaty and other international agreements. Ya el Tratado sobre Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura prescribe que: este Tratado y otros acuerdos internacionales prtinentes deben respaldarse mutuamente con vistas a conseguir una agricultura y una seguridad alimentaria sostenibles 25 El artículo 22 del Convenio sobre la Diversidad Biológica no titubeó 23. Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, Preámbulo, adoptado el 26 de abril de 2000, United Nations Treaty Series, Vol. 2226, pp 333 y ss. 24. Ibíd. 25. Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura, Preámbulo, adoptado el 13 de junio de 2006, United Nations Treaty Series, Vol. 2400, pp. 435 y ss.13 en declarar que: [l]as disposiciones de este Convenio no afectarán a los derechos y obligaciones de toda Parte Contratante derivados de cualquier acuerdo internacional existente, excepto cuando el ejercicio de esos derechos y el cumplimiento de esas obligaciones pueda causar graves daños a la diversidad biológica o ponerla en peligro. 26 Anteriormente, la Convención de Basilea de 1989 sobre el Control de los Movimientos Transfronterizo de los Desechos Peligrosos no proscribió futuros acuerdos entre las partes siempre que: dichos acuerdos o arreglos no menoscaben el manejo ambientalmente racional de los desechos peligrosos y otros desechos que estipula el presente Convenio. 27 Las convenciones arriba mencionadas ilustran el diálogo de las fuentes entre el comercio internacional y la protección del medio ambiente, diálogo que, cabe destacar, está teleológicamente orientado por el concepto de desarrollo sostenible, inscripto en el Preámbulo del Acuerdo Constitutivo de la OMC. Esta asertiva pone en foco el valor jurídico del preámbulo de los tratados internacionales, tema vital para la hermenéutica de los compromisos concluidos. El preámbulo enumera las partes designadas, muchas veces, por la expresión: Altas Partes Contratantes. Hay convenciones que nombran a todos los Estados, pero el procedimiento habitual es discriminar los gobernantes o los órganos estatales que participan de las negociaciones Jefes de Estado, Jefes de Gobierno o Ministros de Relaciones Exteriores 28. Los tratados colectivos firmados en el interior de las organizaciones internacionales suelen hacer referencia al órgano colegiado que promovió la adopción del texto convencional. La Declaración hecha por el Preámbulo de la Carta de la ONU, con fines políticos, de que Nosotros, los Pueblos de las Naciones Unidas [ ] no aleja el reconocimiento de que los Estados son los únicos sujetos de derecho internacional que pueden en ella disfrutar de la calidad de miembros. Más allá de especificar las partes de la Convención, el preámbulo establece los motivos, el objeto y la finalidad que el tratado espera alcanzar. Es parte del contexto del Tratado en los términos del artículo 31.2 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados. La CIJ valorizó el preámbulo para la interpretación del tratado en las controversias que tuvieron por objeto los derechos de los ciudadanos franceses en Marruecos, la naturaleza jurídica del mandato de Sudáfrica sobre el Convenio sobre la Diversidad Biológica, Art. 22, adoptado el 5 de junio de 1992, United Nations Treaty Series, Vol. 1760, pp. 226 y ss 27. Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, adoptado el 15 de junio de 1998, United Nations Treaty Series, Vol. 1673, pp. 242 y ss. 28. Nguyen, Quoc Dinh, Daillier, Patrick, y Pellet, Alain, Droit international public, Paris, LGDJ, 7. ed., p. 131.14 sudoeste africano y las actividades militares y paramilitares en Nicaragua 29. En la decisión de la disputa relativa a la naturaleza jurídica del mandato de Sudáfrica sobre el Sudoeste Africano, la CIJ estimó que el preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas no tiene fuerza jurídica obligatoria, aunque sea la base moral y política de los artículos enunciados. En el juzgamiento del caso US-Shrimp, el Órgano de Apelación destaca, conforme lo señalado en el tópico anterior, que el concepto de desarrollo sostenible añade: color, consistencia y matiz a nuestra interpretación de los Acuerdos anexos al Acuerdo sobre la OMC, en este caso, el GATT de Hemos ya observado que el párrafo g) del artículo XX del GATT de 1944 se lee adecuadamente desde la perspectiva del párrafo citado del Preámbulo Aunque el Preámbulo del GATT de haya servido como modelo al Preámbulo del Acuerdo que creó la OMC, hubo, en este terreno, un importante cambio. El Preámbulo del Acuerdo constitutivo de la OMC reemplazó la expresión utilización completa de los recursos mundiales, inconveniente para calificar el comercio internacional tras la celebración de múltiples acuerdos ambientales, por objetivos más dilatados, como se puede inferir del nuevo texto elaborado en la Ronda Uruguay:... permitiendo al mismo tiempo la utilización óptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivo de un desarrollo sostenible y procurando proteger y preservar el medio ambiente e incrementar 29. Corte Internacional de Justicia, Rights of nations of the United States of America in Morocco, sentencia del 27 de agosto de 1952, I.C.J. Reports 1952, p. 176, disponible en: South West Africa Cases (Ethiopia v. South Africa; Liberia v. South Africa), objeciones preliminares, sentencia del 21 de diciembre de 1962, I.C.J. Reports 1962, p. 319, , disponible en: pdf; Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), juridicción y admisibilidad, sentencia del 26 de noviembre de 1984, I.C.J. Reports 1984, p. 392, 428, disponible en: 30. Informe del Órgano de Apelación de la OMC, Estados Unidos Prohibición de importar ciertos camarones y sus productos, 153, WT/DS58/AB/R, adoptado el 12 de octubre de 1998, disponible en: 31. Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, adoptado el 30 de octubre de 1947, United Nations Treaty Series, Vol. 55, p. 194, disponible en: docs_s/legal_s/gatt47_01_s.htm15 los medios para hacerlo, de manera compatible con sus respectivas necesidades e intereses según los diferentes niveles de desarrollo económico La evolución ocurrida indica que el uso óptimo de los recursos mundiales debe ser hecho en conformidad con el objetivo del desarrollo sostenible. Mismo sin vincular directamente a los Estados, el valor jurídico del preámbulo reside, precisamente, en la imposición de límites al intérprete. Instituye, en primer lugar, un límite negativo al prohibir comportamientos contrarios a los objetivos establecidos. Impide, así, en homenaje a la integridad de la convención, las conductas incompatibles con las metas del tratado. Constituye, en segundo lugar, un límite positivo, compuesto por un telos, que se traduce en un verdadero programa de acción, con un fuerte carácter vectorial. El concepto de desarrollo sostenible presente en el Acuerdo Constitutivo de la OMC es una guía valiosa para aclarar dudas, diluir oscuridades y orientar el juzgamiento de las controversias comerciales. Pese a la ambigüedad que reviste, el concepto de desarrollo sostenible contiene algunas directrices nucleares, que consisten en combinar crecimiento económico, justicia social y equidad ambiental. Tales directrices fueron expresadas por el concepto de desarrollo sostenible inscripto en el Preámbulo del Acuerdo Constitutivo de la OMC. Fue lo que sucedió, además, en el caso US Shrimp cuando el Órgano de Apelación recurrió al concepto de desarrollo sostenible para interpretar el artículo XX del GATT. Sería conveniente que los paneles y el Órgano de Apelación de la OMC adoptasen un estilo de interpretación más amplio, conforme al artículo 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados. Sostengo que el intérprete está obligado a buscar en cualquier hipótesis, y no solamente en los casos de duda u oscuridad en la aplicación de los tratados que componen el sistema multilateral de comercio, la interpretación que pueda concretar el desarrollo sostenible. La integración entre comercio y medio ambiente que el diálogo de las fuentes admite simboliza un nuevo estilo interpretativo, que gana cada vez más adeptos en el derecho internacional contemporáneo. Me refiero, bajo esta óptica, a la interpretación que legitima aspiraciones sociales a la luz de los tratados 33. Conviene distinguir, con base en el importante ensayo de Tércio Sampaio Ferraz Júnior, en Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, Preámbulo, adoptado el 15 de abril de 1994, disponible en: legal_s/04-wto_s.htm 33. Ferraz Júnior, Tércio Sampaio, Direito constitucional: liberdade de fumar, privacidade, estado, direitos humanos e outros temas, Barueri, Manole, 2007, p. 6.16 94 el contexto de la Teoría General del Derecho, la interpretación de bloqueo de la interpretación de legitimación dos procedimientos hermenéuticos que, pienso yo, influencian el derecho internacional en la actualidad. La interpretación de bloqueo cree que el sentido de las cláusulas del tratado debe guardar total fidelidad con el texto de la convención. Presupone una unidad de sentido, solamente alcanzada por el recurso al escenario internacional que motivó el surgimiento del tratado. La unidad de sentido no tiene solamente una dimensión formal, sino también teleológica, que radica en un sistema de valores, cuya preocupación es garantizar la soberanía estatal. Se trata de prohibir excesos, pues rige la creencia de que los intereses en juego fueron perfectamente calificados por la convención. Se sostuvo, por esto, en razón del respeto debido a la soberanía, que los Estados se obligan solamente en relación a lo que explícitamente concordaron, motivo por el cual los deberes contraídos serán interpretados de forma restrictiva. La interpretación de legitimación, por otro lado, anhela concretar valores, considerando la expectativa creada entre los destinatarios. Defiende que el tratado incorpora un sistema de valores, motivo suficiente para que la aplicación de las cláusulas que lo compone, gracias al trabajo hermenéutico, concrete valores y no sea solamente una consideración valorativa, hecho primordial para precisar el significado de cada dispositivo. Ganan fuerza, en este campo, los procedimientos de análisis y ponderación de los valores para fijar el contenido de las normas. La proporcionalidad entre derechos y obligaciones funciona como importante regulador para impedir la ocurrencia de abusos. El intérprete no solamente se obliga a ir más allá de la letra y la estructura formal de la norma para descubrirle la ratio inherente, por medio de los métodos teleológicos, sociológicos y axiológicos, sino a valerse de procedimientos transformadores de la propia realidad social 34. Cabe destacar que esta actividad interpretativa no se confunde con la aplicación de los tratados por los medios de solución de controversias, pero tiene lugar en la doctrina, que se ocupa de elaborar conceptos para la aplicación de normas jurídicas internacionales. Cançado Trindade comenta, a propósito, que: Os tratados de direitos humanos são claramente distintos dos tratados do tipo clássico, que estabelecem ou regulamentam direitos subjetivos, ou concessões ou vantagens recíprocas, para as Partes Contratantes. Os tratados de direitos humanos, em contrapartida, prescrevem obrigações de caráter essencialmente objetivo, a serem garantidas 34. Ibíd., p. 7.17 ou implementadas coletivamente, e enfatizam a predominância de considerações de interesse geral ou ordre public que transcendem os interesses individuais das Partes Contratantes. A natureza especial dos tratados de direitos humanos tem incidência, como não poderia deixar de ser, em seu processo de interpretação. Tais tratados, efetivamente, - tal como têm advertido as Cortes Européia e Interamericana de Direitos Humanos, - não são interpretados à luz de concessões recíprocas, como nos tratados clássicos, mas sim na busca da realização do propósito último da proteção dos direitos fundamentais do ser humano 35. La integración entre comercio internacional y protección del medio ambiente a través del diálogo de las fuentes no ignora la probabilidad de conflictos normativos; busca, sin embargo, siempre que sea posible, neutralizarlos por la relevancia concedida a la coordinación y complementariedad entre las normas jurídicas. La integración en causa encuentra apoyo, en el plan sistémico, en las vías interpretativas abiertas por el artículo 31.3(c) de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, que paso a analizar. V. El artículo 31.3(c) de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados Desde hace mucho la doctrina reconoce que el tratado no es una unidad autónoma, completa y autosuficiente, que regula con exclusividad determinado ámbito de las relaciones internacionales. Con agudo sensu analítico, McNair ya observó que el tratado debe ser: applied and interpreted against the background of the general principles of international law 36. Producto de circunstancias históricas, de aspiraciones y necesidades que reciben expresión normativa, el significado de las cláusulas de un tratado solo es enteramente comprendido en el horizonte más amplio del sistema jurídico internacional. La interpretación es, por lo tanto, el instrumento privilegiado para integrar el acuerdo al ordenamiento jurídico, que auxilia a desentrañar el sentido y alcance de las cláusulas que lo componen. Eventuales conflictos y superposiciones son eliminados en nombre de la armonía y coherencia que deben presidir la relación entre el todo y la parte que lo constituye. El derecho internacional surge, por ese ángulo, como un sistema Trinidade, Antônio Augusto Cançado de, Tratado de direito internacional dos direitos humanos, Porto Alegre, S. A. Fabris, , Vol. 3, p Mcnair, Arnold D., The law of treaties, Oxford, Clarendon, 2a ed., 1961, p. 466.18 96 coherente, compuesto por prescripciones que mutuamente se relacionan, pues la interpretación de una norma exige el análisis del ambiente normativo en el cual está inserta. Como manifestación elocuente de esta concepción sistémica, el artículo 31.3(c) de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados determina que será llevada en consideración, juntamente con el contexto, toda norma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes. 37 Cabe destacar, con relación a este propósito, que los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena, al codificar las normas consuetudinarias sobre interpretación, reúnen directrices útiles que permiten la solución de muchos problemas concretos. Se valorizó, al mismo tiempo, el significado ordinario de las palabras y la búsqueda de la finalidad de los pactos, el respeto al consentimiento de las partes y la buena fe en la ejecución de las obligaciones 38. La actividad desempeñada por las varias cortes internacionales indica el surgimiento de estilos interpretativos propios, que sobresalen en las cortes de derechos humanos, que emplearon los principios de la interpretación finalista y del efecto útil de manera más amplia que otros tribunales 39. El artículo 31.3(c) se refiere a dos aspectos fundamentales del derecho internacional contemporáneo: el riesgo de fragmentación, proporcionado por el aumento sin precedentes de la elaboración normativa, y la hermenéutica a ser utilizada para desvendar el significado de los acuerdos internacionales 40. Gracias a la multiplicación de los tratados en sectores cada vez más numerosos, se desarrollaron subsistemas especializados, con finalidades precisas, pero no siempre coincidentes. El artículo 31.3(c) colabora efectivamente en la tarea de interconectar los subsistemas, estableciendo, al mismo tiempo, un vínculo con la totalidad del derecho internacional, concebido de forma sistémica. Muchos tratados comparten elementos comunes que denuncian un proceso interactivo que cada vez se acentúa más. La doctrina del paralelismo de los tratados, forjada para denotar tratados que regulan materias semejantes bajo ópticas particulares, no solamente reconoce 37. Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, adoptada el 23 de mayo de 1969, United Nations Treaty Series, Vol. 1155, pp. 443 y ss. 38. Koskenniemi, Martti, Fragmentation of international law: difficulties arising from the diversification and expansion of international law, Helsinki, Erik Castrén Institute of International Law and Human Rights, United Nations International Law Commission, Report of the Study Group of the International Law Commission. Finalized by Martti Koskenniemi, UN. Document A/ CN.4/L.682, 13 de abril de 2006, p Ibíd., p Mclachlan, Campbell, The principle of systemic integration and Article 31(3)(C) of the Vienna Convention, en: International and Comparative Law Quarterly, Vol. 54, London, 2005, p. 282.19 explícitamente esta interacción, sino que también apunta para la eventual fecundidad que puede producir, derivada de conexiones que permanecían ignoradas. El derecho internacional se transforma, por otro lado, con gran rapidez, suministrando un cuadro en constante alteración para el análisis de las normas específicas. La hermenéutica, no es demasiado decirlo, no puede dejar de reconocer esa realidad en permanente cambio 41. Abrir mano de las demás normas internacionales es útil, aún, para alejar la probabilidad de conflicto, lo que llevaría, en la hipótesis de una controversia, a la preferencia por una de las normas y la exclusión de la regla que colisiona. El problema propuesto por el artículo 31.3(c) se refiere al peso atribuido a las normas externas al tratado en el proceso de interpretación de las cláusulas que lo componen. La costumbre y los principios generales de derecho gozan, respecto a esto, de la misma importancia concedida al tratado, no habiendo prioridad intrínseca que lo ponga en una posición de supremacía en razón de las demás fuentes del derecho. Al comentar esta cuestión, Max Huber resalta que: Il faut donc chercher la volonté des parties dans le texte conventionnel, d abord dans les clauses relatives à la contestation, ensuite dans l ensemble de la convention, ensuite dans le droit international général, et enfin dans les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées. C est par cet encirclement concentrique que le juge arrivera dans beaucoup de cas a établir la volonté presumptive des parties conformément aux exigencies fondamentales de la plénitude du droit et de la justice internationale. Ainsi que le rapporteur formule admirablement la tâche du juge. 97 En el mismo sentido, el panel del caso Korea Medidas que afectan al a contratación pública enfatiza:... la relación entre los Acuerdos de la OMC y el derecho internacional consuetudinario tiene mayor alcance [se refiere al Articulo 3.2. normas usuales de interpretación]. El derecho internacional consuetudinario se aplica en forma general a las relaciones económicas entre los Miembros de la OMC, siempre que los Acuerdos de la OMC no se «aparten» de él. Para decirlo de otra forma, siempre que no exista conflicto o incompatibilidad, o una expresión en un Acuerdo de la OMC abarcado que implique otra cosa, opinamos que las normas consuetudinarias 41. Ibíd., p. 282.20 del derecho internacional son aplicables a los Tratados de la OMC y al proceso de elaboración de tratados en el marco de la OMC El artículo 31.3(c) se basa, en última instancia, en el hecho que la validez de un tratado adviene del derecho internacional general; los derechos y obligaciones que establece coexisten con derechos y obligaciones previstos por otros tratados y reglas del derecho internacional consuetudinario 43. El intérprete necesita, por ende, comprender el contenido exacto del artículo 31.3 (c) a fin de precisar las hipótesis a las cuales él se aplica. Cabe aclarar, en primer lugar, el sentido de la expresión reglas de derecho internacional aplicables en las relaciones entre las partes, que serán consideradas juntamente con el contexto de los acuerdos a ser interpretados. Todo indica que el fin buscado fue referirse, indistintamente, a todas las fuentes del derecho internacional, como los tratados, la costumbre y los principios generales del derecho. Se concuerda que la costumbre y los principios generales del derecho, que forman parte del derecho internacional general, son fundamentales para la comprensión del significado de los acuerdos particulares. La jurisprudencia internacional, en variadas oportunidades, ha reiterado ese entendimiento, disipando eventuales dudas que aún podrían persistir. La Corte Europea de Derechos Humanos acentuó, en 1975, en el juzgamiento del caso Golder 44, que la expresión reglas relevantes de derecho internacional abarca los principios generales del derecho reconocidos por las naciones civilizadas. Lo mismo sucede en el caso Al-Adsani 45, en el cual la Corte aplicó la Convención de Basilea de 1972, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura. Ese punto de vista fue reafirmado por aquella Corte en la sentencia proferida en el caso Loizidou 46, que destacó a los actos de las organizaciones internacionales, nombradamente a dos resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU y a decisiones del Comité de Ministros del Consejo de Europa. 42. Informe del Panel de la OMC, Korea Medidas que afectan al a contratación pública, WT/ DS163/R, adoptado el 1 de mayo de 2000, disponible en: dispu_s/cases_s/ds163_s.htm 43. Koskenniemi, supra nota 38, p European Court of Human Rights, Golder v. the United Kingdom, sentencia del 21 de febrero de 1975, 29, disponible en: 45. European Court of Human Rights, Al-Adsani v. the United Kingdom, sentencia del 21 de noviembre de 2001, 55, disponible en: disponible en: 46. European Court of Human Rights, Loizidou v. Turkey, sentencia del 18 de diciembre de 1996, 44, disponible en: Mostrar más
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REAL DECRETO 
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