Source: http://grzegorzjaszczura.pl/?p=16923
Timestamp: 2018-11-14 13:00:05+00:00

Document:
Traktat Lizboński do „kasacji” – uzasadnienie wniosku do T. K. : Grzegorz Jaszczura
Kategorie: Polityczne | Kwiecień 29, 2012
Zastanawiającym jest, że „polskie” władze od skrajnej lewicy (L. Miller, A. Kwaśniewski – PZPR, SdRP, SLD) do centrolewicy (L. Kaczyński, D. Tusk – PIS, PO) podeszły do tego zagadnienia prawie bezkrytycznie, promując i doprowadzając do podpisania tego aktu prawnego! Zająłem się tą bezmyślnością już kiedyś, zob. http://grzegorzjaszczura.pl/?p=756#more-756, uzasadniając dlaczego nie należało przyjmować, szczególnie bezkrytycznie i bez przeczytania Traktatu Lizbońskiego. Teraz u niektórych następuje zdziwienie mnożącymi się konsekwencjami! A powoli zmierzamy do szczytowego osiągnięcia lewactwa, przedstawionego przykładowo przez Kurta Wimmera w filmie „Equilibrium„! Ultrasocjalistyczne państwo Libria nadchodzi!
Ostrzegam, że uzasadnienie dzisiejsze jest długie i tylko dla wytrwałych.
Wstępna charakterystyka przedmiotu zaskarżenia
W części I petitum zaskarżone są niektóre unormowania wprowadzone przez Traktat z Lizbony, przede wszystkim te których rozbieżność z regulacjami Konstytucji R.P. budzi zaniepokojenie działaczy samorządowych, światłych obywateli i patriotów. Intencją wnioskodawcy jest stwierdzenie ich niezgodności z Konstytucją R.P., a tym samym ich destrukcyjną rolą wobec stanu prawnego R.P.
Do uznania Wysokiego Trybunału pozostawiają wnioskodawcy czy orzeczenie dotyczyć będzie art. l i art. 2 Traktatu Lizbońskiego w częściach ustalających treść kwestionowanych postanowień Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej TFUE), czy też wprost tych postanowień. Wydaje się, że orzeczenie wprost o finalnie sprecyzowanej treści kwestionowanych postanowień TUE i TFUE zawartej w urzędowych skonsolidowanych tekstach jest w pełni uzasadnione, zwłaszcza wobec pokrętnej lub wręcz wadliwej techniki legislacyjnej zastosowanej w Traktacie z Lizbony.
W dokumencie tym nie podaje się pełnego brzmienia zmienionych [a w istocie nowych] postanowień traktatowych lecz jedynie zastępuje się jedne wyrazy innymi, dokonuje się tylko zmiany kolejności artykułów oraz w odniesieniu do TFUE, nową (inną) treść wprowadza się za pomocą dwojakiego rodzaju zmian stosowanych równolegle:
„horyzontalnych ” (A) i „szczegółowych ” (B).
W wielu przypadkach utrudnia to a wręcz uniemożliwia jednoznaczną identyfikacje i przypisanie kwestionowanie „finalnych” postanowień konkretnej jednostce redakcyjnej Traktatu z Lizbony.
Staranne zapoznanie się z Traktatem i kwerenda w dostępnej bazie danych ugruntowały przekonanie wnioskodawców, że wszystkie kwestionowane postanowienia T.U.E. i TFUE są niezgodne z Konstytucją R.P. niezależnie od argumentacji spoza zakresu stricte prawnego.
A.2. w części II petitum samodzielnym przedmiotem zaskarżenia jest Deklaracja (nr 17) odnosząca się do pierwszeństwa, dołączona do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej, która przyjęła Traktat z Lizbony (dalej: Deklaracja nr 17).
Deklaracja ta została dwukrotnie ogłoszona – w identycznym brzmieniu – w polskojęzycznej edycji Dziennika Urzędowego UE (zob. odnośnik 3 w petitum). W Dz. U. UE seria C nr 360 z 17 grudnia 2007 r., w którym ogłoszony jest pełny tekst polskojęzycznej edycji Dziennika Urzędowego UE (zob. odnośnik 3 w petitum). W Dz. U. UE seria C nr 360 z 17 grudnia 2007 r., w którym ogłoszony jest pełny tekst Traktatu z Lizbony, mowa jest o akapicie końcowym „konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich…”, natomiast w Dz. Urz. UE seria C nr 115 z 9 maja 2008 r., w którym ogłoszone są skonsolidowane teksty TUE i TFUE, mowa jest o Akcie końcowym „konferencji międzyrządowej, która przyjęła Traktat z Lizbony, podpisany w dniu 13 grudnia 2007 r”. Są to jednak różnice nieistotne, ponieważ tekst Deklaracji nr 17 w obu wypadkach jest identyczny.
Podpisanie Aktu końcowego nastąpiło jednocześnie z podpisaniem Traktatu z Lizbony. Podpisy pod Aktem końcowym, przy adnotacji „Za Prezydenta Rzeczypospolitej”, złożyli Donald Tusk i Radosław Sikorski (Dz. Urz. UE z 2007. seria C, nr 306, str. 245), tym samym przyjmując w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej treść Deklaracji nr 17.
Deklaracja ta nie ma wprawdzie kwalifikowanego statusu, jaki norma traktatowa przyznaje protokołom i załącznikom dołączonym do Traktatów (por. Nowy art. 51 TUE).
Jednakże w istocie, niezależnie od nazwy i sposobu zredagowania, ma ona cechy regulacji o charakterze normatywnym, o czym jest mowa niżej, w części E. l uzasadnienia.
Ze względu na rażącą niekonstytucyjność formy i treści tej regulacji wymaga ona, w przekonaniu wnioskodawcy, zbadania przez Trybunał Konstytucyjny R.P.
Kognicja Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do Deklaracji nr 17 nie budzi wątpliwości. Akt końcowy, do którego dołączono zaskarżoną Deklarację nr 17, ma bowiem taki sam status, jaki miał Akt końcowy związany z przystąpieniem Polski i innych państw Unii Europejskiej (Dz. U. RP z 2004 r. nr 90, póz. 864). Dlatego, zdaniem wnioskodawcy, do Aktu końcowego towarzyszącego Traktatowi z Lizbony odnosi się mutatis mutandis ocena prawna Trybunału Konstytucyjnego zawarta w uzasadnieniu jego wyroku z 11 maja 2004 r., sygn. K18/04: „Trybunał Konstytucyjny, traktując Akt końcowy jako integralny element Traktatu akcesyjnego, obejmuje oceną konstytucyjności unormowań Traktatu akcesyjnego również odpowiednie postanowienia Aktu końcowego, dokonując oceny przy zastosowaniu przywołanych przez wnioskodawców poszczególnych wzorców kontroli zgodności z Konstytucją”.
To pozwoliło Trybunałowi uczynić ów Akt końcowy przedmiotem orzeczenia w sprawie akcesyjnej (pkt. 3 sentencji powołanego wyroku).
Wnioskodawca zwraca ponadto uwagę na dwoisty charakter Deklaracji nr 17 z punktu widzenia art. 188 Konstytucji.
Z jednej strony jest ona integralnym elementem procesu zawarcia i ogłoszenia Traktatu z Lizbony jako umowy międzynarodowej.
Uzasadnia to, zgodnie z przytoczonym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, kognicję Trybunału na podstawie art. 188 pkt l Konstytucji. Z drugiej strony Deklaracja nr 17 jest wspólnym aktem „przedstawicieli rządów państw członkowskich”, formalnie działających „za” głowy państw, w szczególności „za prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej” (por. wyżej). Ponadto uzasadnia to uznanie, że zaskarżony dokument stanowi szczególny przypadek „przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe” w rozumieniu art. 188 pkt 3 Konstytucji.
A.3. W części III petitum przedmiotem ewentualnego zaskarżenia – zaskarżenia jedynie o tyle, o ile Trybunał Konstytucyjny nie stwierdziłby niekonstytucyjności postanowień traktatowych wskazanych w części I pkt l lit. b i pkt 2 lit. b petitum – jest pominięcie legislacyjne. A Wnioskodawca zarzuca, że zgodzie ustawodawcy na związanie Traktatem z Lizbony w zakresie tych postanowień nie towarzyszy ustawowe unormowanie, które jest niezbędne do stosowania kwestionowanych postanowień TUE i TFUE przez władze publiczne Rzeczypospolitej Polskiej w sposób zgodny z Konstytucją.
Ponieważ w części III petitum jest ustawa uchwalona (po raz pierwszy) w szczególnym trybie art. 90 ust. 2 Konstytucji przez obie izby ustawodawcze, zdaniem wnioskodawcy należy w tym zakresie przyjąć, że w rozumieniu art. 27 pkt 2 ustawy z dnia l sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, póz. 643 ze zm.) akt objęty wnioskiem wydały Sejm i Senat (a nie tylko Sejm), co uzasadnia udział obu izb w postępowaniu przed Trybunałem w charakterze uczestników postępowania.
Zarzut niekonstytucyjności zaskarżonych postanowień traktatowych (część I petitum)
B.l. Implikacje konstytucyjnego wzorca kontroli dla oceny tych postanowień.
B. 1.1. Co do zasady unijny pracodawca pierwotny, którym są łącznie wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, ma prawo wprowadzenia zmian w treści traktatów. Nie jest ono jednak nieograniczone. Państwo, dla którego najwyższym źródłem stanowionego prawa jest jego konstytucja, z którą zgodne muszą być wszystkie zawierane umowy międzynarodowe akty pochodne, a takim państwem bez wątpienia jest Rzeczpospolita Polska, może przyjmować jedynie takie zmiany traktatowe, które są zgodne ze wszystkimi materialnymi i proceduralnymi warunkami przekazywania kompetencji swoich organów państwowych strukturom istniejącym poza systemem tych organów.
W uzasadnieniu wspomnianego już wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K18/04, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że Konstytucja RP zawiera „istotne zabezpieczenia przed zbyt łatwym bądź zbyt niewystarczająco legitymowanym przekazaniem kompetencji poza system organów władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej”.
Przekazanie, o którym mowa, musi uwzględniać ograniczenia zawarte w art.90 Konstytucji RP. Artykuł ten, jako przepis wyjątkowy, musi być interpretowany ściśle i z uwzględnieniem jego kontekstu, jaki stanowią art. 4 i art.8 ust. l Konstytucji oraz wyrażona w jej preambule zasada suwerennego i demokratycznego stanowienia Narodu Polskiego o losie Ojczyzny.
Przekazanie to może nastąpić w ściśle określonych ramach art. 90 ust. l Konstytucji oraz z zachowaniem kwalifikowanego demokratycznego trybu określonego w ust. 2 i 3 tego artykułu, a przy tym nie może prowadzić do pozbawienia Narodu Polskiego jego pozycji suwerena decydującego o sprawach Rzeczypospolitej bezpośrednio albo za pośrednictwem wybranych przedstawicieli, co gwarantuje art. 4 Konstytucji.
Przekazanie nie może także prowadzić do sytuacji, w której zostanie podważony – czy to bezpośrednio, czy choćby tylko pośrednio – fundament suwerennego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, jakim jest nadrzędna moc prawna Konstytucji RP zgodnie z jej art. 8 ust. l. Fundament ten został tak oto scharakteryzowany przez Trybunał Konstytucyjny: „Konstytucja pozostaje zatem – z racji swej szczególnej mocy – »prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej« w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji »w niektórych sprawach«. Z racji wynikającej z art.8 ust. l Konstytucji nadrzędności mocy prawnej korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania” (uzasadnienie wyroku w sprawie K 18/04).
Konstytucja musi zachować funkcje normatywnej gwarancji suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej.
Jest to możliwe tylko wówczas, kiedy zarówno na etapie przekazywania kompetencji organizacji międzynarodowej, jak i na wykonywania przekazanych kompetencji jest efektywnie gwarantowana zgodność z konstytucją RP zarówno samego aktu przyznania kompetencji, jak i wszelkich aktów stanowionych w ramach przyznanych kompetencji.
Zgodność z Konstytucją RP jest zaś efektywnie gwarantowana wtedy i tylko wtedy, kiedy akty które mają obowiązywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub wiązać ją w stosunkach zewnętrznych objęte są kognicją Trybunału Konstytucyjnego.
„Dopóki jakaś konstytucja nie zna (…) gwarancji możliwości unieważnienia [przez sąd konstytucyjny] niezgodnych z nią norm dopóty z techniczno prawnego punktu nie ma ona charakteru aktu o pełnej mocy wiążącej, vide: (H. Kelsen, Istota i rozwój sądownictwa konstytucyjnego, „Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego”, t. XXXI, Warszawa 2009, s. 63).
W przekonaniu wnioskodawcy nie do pogodzenia z art. 8 ust. l Konstytucji RP jest, niemająca żadnego oparcia w postanowieniach Traktatów, tzw, zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego (unijnego) przed prawem krajowym w takim znaczeniu, jakie pojęciu temu nadano w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (obecnie Unii Europejskiej; dalej ETS). Pogląd ten zostanie rozwinięty niżej, w części E uzasadnienia.
B. 1.2. Z racji wyjątkowego charakteru art. 90 ust. 1-3 Konstytucji oraz zakresu jego stosowania bezpośrednio dotykającego fundamentalnej wartości konstytucyjnej, jaką jest możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia o losie Ojczyzny przez Naród Polski (por. Preambułę Konstytucji), przepis ten musi być interpretowany ściśle. Dotyczy to w szczególności trzech restrykcyjnych warunków przekazania kompetencji tylko „w niektórych sprawach”, tylko „organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu” i tylko „na podstawie umowy międzynarodowej”.
Z art. 90 ust. 1-3 w związku z art. 2, art. 4 i art. 8 ust. l Konstytucji oraz w związku z wyrażoną w jej preambule zasadą suwerennego i demokratycznego stanowienia Narodu Polskiego o losie Ojczyzny wynikają m.in. następujące warunki (ograniczenia) dopuszczalności przekazania kompetencji poza system organów państwowych Rzeczypospolitej Polskiej:
1. przekazanie może nastąpić wyłącznie na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego
2. może ono dotyczyć tylko niektórych kompetencji organów państwowych
3. przekazywane kompetencje muszą być z góry dostatecznie określone w akcie przekazania, w sposób odpowiadający zasadzie ograniczonego powierzenia poszczególnych kompetencji
4. akt ten może mieć wyłącznie formę umowy międzynarodowej, której stroną jest Rzeczpospolita polska
5. umowa taka może wejść w życie dopiero po jej ratyfikowaniu przez Rzeczpospolitą Polską
6. ustawa upoważniająca Prezydenta RP do dokonania ratyfikacji musi być uchwalona w szczególnym trybie – większością 2/3 głosów w Sejmie i Senacie
7. ustawę taką może zastąpić jedynie zgoda wyrażona bezpośrednio przez Naród w referendum ogólnokrajowym
8. zarówno akt przekazania kompetencji (umowa międzynarodowa), jak i ustawa wyrażająca zgodę na takie przekazanie muszą być zgodne z Konstytucją RP, a zgodność ta musi być efektywnie gwarantowana
9. akty stanowione przez organizację międzynarodową w ramach przekazanych jej kompetencji, o ile dotyczą praw i obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej lub jej obywateli, muszą uwzględniać wolę Narodu Polskiego wyrażoną przezeń bezpośrednio lub przez wybranych przedstawicieli
10.akty te muszą być zgodne z Konstytucją RP, a zgodność ta musi być efektywnie gwarantowana.
B. 1.3. pod pojęciem „organizacja międzynarodowa” w rozumieniu art. 90 ust l Konstytucji nie można rozumieć dowolnej struktury zrzeszającej państwa. Pojęcie to na pewno nie obejmuje państwa federalnego. W takim państwie władze szczebla centralnego (nazwanego „rzeszą”, „unią”, „związkiem” lub podobnie) mają kompetencje do decydowania, przynajmniej w pewnym zakresie, o losach państw zrzeszonych nawet wbrew ich woli. W ustroju państwa federalnego człony federacji w czasie, kiedy pozostają w związku, nie są państwami suwerennymi. Jeżeli państwo federalne ma charakter demokratyczny, to wszyscy jego obywatele stanowią naród konstytucyjny to państwo (demos, constitutive pepople, peuple de 1’etat, Staastvolk), który jest nadrzędnym podmiotem władzy w całym państwie, niezależnie od tego, czy w ramach federacji wyodrębnia się (z reguły według kryteriów językowo -etnicznych) odrębne narody sfederowane czy też nie.
Państwo federalne, jak każde państwo suwerenne, posiada także „kompetencję do ustanawiania własnych kompetencji” (competence de la competence, Kompetenz- Kompetenz), a nie tylko wykonuje kompetencje powierzone mu przez państwa sfederowane.
Przeciwieństwem takiej „metakompetencji” jest zasada zwana zasadą kompetencji powierzonych w nowym art. 5 ust. l i 2 TUE lakonicznie zwana „zasadą przyznania”. W orzecznictwie niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (dalej: FTK) precyzyjnie określa się jako zasadę ograniczonego powierzenia poszczególnych kompetencji (Prinzip der begrenzten Einzelermachtigung). Zasada ta jest konstytutywnym elementem klasycznego pojęcia organizacji międzynarodowej, w szczególności legła ona u podstaw pierwotnej koncepcji Wspólnot Europejskich.
Polski ustrojodawca, tworząc w 1997 r. art. 90 Konstytucji i mówiąc w jego ust. l o „organizacji międzynarodowej”, nie mógł abstrahować od konstytutywnej doniosłości tej zasady.
„Organizacja międzynarodowa”, o której mowa w tym przepisie, nie jest również organizacją ponadnarodową. Pojęcie organizacji ponadnarodowej (supranational union) nie jest skonfliktowane w prawie międzynarodowym, ale w naukach prawnych i politycznych występuje ono coraz częściej i to właśnie w odniesieniu do ewolucji Unii Europejskiej.
Przeważnie wymienia się dwie cechy definicyjne takiej organizacji: podejmowanie decyzji większością głosów w jej organach stanowiących i – jednocześnie – kompetencję do stanowienia w takim większościowym trybie przepisów prawnych wiążących zarówno państwa członkowskie, jak i osoby prywatne (por. R. Baubock, Why European Citizenship? Normative Approaches to Supranational Union, Theoretical Inąuiries in Law” 2007, nr 2).
Organizacja międzynarodowa, której Polska może przekazać niektóre kompetencje organów państwowych – taka, jakiej model zakłada polski ustrojodawca w art. 90 ust. l Konstytucji – to zatem organizacja zrzeszająca na zasadzie równości suwerenne państwa, które za pośrednictwem jej instytucji przyjmują wspólne regulacje i podejmują wspólne działania, to organizacja, której ustrój w pełni realizuje zasadę suwerennej równości wszystkich państw. Zasada ta, która znalazła wyraz w art. 2 ust. l Karty Narodów Zjednoczonych, jest jedną z fundamentalnych zasad prawa międzynarodowego.
Nie do pogodzenia z tą zasadą jest, aby w organie stanowiącym organizacji międzynarodowej, w którym reprezentowane są państwa członkowskie, w istotnych sprawach ich bezpośrednio dotyczących dysponowały one różną „siłę głosu” zależnie od liczby obywateli (co jest charakterystyczne dla państwa federalnego) czy jakiegokolwiek innego kryterium różnicującego.
Wyklucza ona także, aby jakiekolwiek państwo członkowskie podlegało dotyczącym żywotnych spraw jego instytucji i obywateli regulacjom przyjmowanym przez inne państwa większością głosów, choćby była to „większość kwalifikowana”, o ile samo nie ma woli przyjęcia danej regulacji.
Przekazanie przez Rzeczpospolitą Polską kompetencji, które mogą być wykonywane wbrew jej woli, a z woli innych państw członkowskich, zdolnych stworzyć „odpowiednią” większość bez Polski, oznacza w istocie, że Polska przekazuje kompetencje nie organizacji międzynarodowej w rozumieniu art.90 ust. l Konstytucji, lecz innym państwom, które mogą narzucać swą wolę naszemu państwu. W konsekwencji oznacza to także, iż Rzeczpospolita Polska przestaje być państwem suwerennym.
Suwerenność nie jest cechą stopniowalną. Państwo jest albo suwerenne – nie podlega decyzjom innych mocy podejmowanych bez jego zgody, albo jest niesuwerenne. Stopniowalny jest jedynie stan braku niesuwerenności.
Zdaniem wnioskodawcy, Unia Europejska o ustroju zmienionym Traktatem z Lizbony nie jest organizacją międzynarodową w rozumieniu art. 90 ust. l Konstytucji, lecz łączy wskazane wyżej cechy państwa federalnego i organizacji ponadnarodowej. Wnioskodawca jest świadom tego, że w uzasadnieniu wspomnianego już wyroku w sprawie o sygnaturze K 18/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż Unia Europejska i Wspólnoty Europejskie – takie, do jakich przystąpiła Polska w 2004 r. – nie są organizacjami ponadnarodowymi, a w związku z tym Rzeczpospolita Polska zachowuje suwerenność nie tylko w formalnym sensie, lecz także co do istoty. Trybunał Konstytucyjny w owym wyroku z 2005 r. zauważył, że „traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie oraz Unię (jak też akty stanowionego prawa pochodnego) nie posługują się pojęciem »organizacji ponadnarodowej«, a przy tym skupił swą uwagę na suwerennym i demokratycznym charakterze podjęcia decyzji o przystąpieniu do Unii, na traktatowej formie akcesji oraz na możliwości wystąpienia państwa z Unii.
Zdaniem wnioskodawcy w ocenie obecnego charakteru Unii Europejskiej powinien być brany pod uwagę przede wszystkim ustrój tej organizacji, zwłaszcza po zmianach dokonanych Traktatem z Lizbony. Nie można mówić, że suwerennym pozostaje państwo, które a priori i „ryczałtowo” zgadza się na zawieszenie swojej suwerenności na nieokreślony czas swego członkostwa w organizacji, w ramach której inne państwa mogą ustanawiać istotne regulacje wiążące to państwo wbrew jego woli.
W uzasadnieniu cytowanego już wyroku w sprawie o sygnaturze K 18/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził: „Prawo wspólnotowe nie jest przy tym prawem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego. W części stanowiącej prawo traktatowe, powstaje ono przez akceptowanie traktatów zawartych przez wszystkie państwa członkowskie (w tym: Rzeczpospolitą Polską). W części zaś stanowiącej wspólnotowe prawo stanowione (pochodne) kreowane jest ono przy udziale przedstawicieli rządów państw członkowskich (w tym: Polski) – w Radzie Unii Europejskiej „(podkr. wnioskodawcy”. To ostatnie modelowe założenie jest oczywiście spełnione wówczas, gdy polski przedstawiciel w Radzie UE, wyrażając wolę polityczną ukształtowaną zgodnie z porządkiem prawnym Rzeczypospolitej, opowiada się za przyjęciem danego aktu. Kiedy natomiast jest skutecznie przegłosowany przez przedstawicieli innych państw, nie można mówić o polskim udziale w przyjęciu aktu.
Należy ponadto zauważyć, że ilekroć Rada UE może stanowić akt prawny mający wiążące skutki dla Rzeczypospolitej Polskiej bez jej zgody, tylekroć nie ma żadnej gwarancji zgodności tego aktu z Konstytucją RP, co jest nie do pogodzenia z jej art.8 ust.l. W przypadku aktów stanowionych jednomyślnie lub większością kwalifikowaną, ale za zgodą Rzeczpospolitej Polskiej pewną gwarancją jest znajomość polskiej Konstytucji i obowiązek jej przestrzegania, zabezpieczony sankcją prawną, po stronie organów ustalających stanowisko zajmowane przez Rzeczpospolitą Polską na forum Unii oraz polskiego przedstawiciela w Radzie. Natomiast organy i przedstawiciele państw członkowskich popierających projekt aktu Rady nieakceptowany przez Polskę nie muszą znać ani respektować Konstytucji RP.
Traktat z Lizbony poszerza zakres spraw, w których Rada stanowi większością kwalifikowaną. Ponadto nowa regulacja traktatowa w ramach tzw, procedury kładki umożliwia poza traktatowe wprowadzenie stanowienia przez Radę większością kwalifikowaną w sprawach, w których Rada według TUE lub TFUE powinna stanowić jednomyślnie. Jednocześnie Traktat z Lizbony zakłada odejście począwszy od 2014 r. – od nicejskiego systemu ustalania wyniku głosowania w Radzie na rzecz systemu, w którym łatwiej będzie tworzyć większość kwalifikowaną, a tym samym narzucać wolę jednych państw innym państwom, niezainteresowanym przyjęciem określonego aktu.
Rozwiązania przejściowe i łagodzące to jedynie półśrodki, istotą jest to, że o sprawach jednych państw mogą na forum Unii Europejskiej decydować inne państwa wbrew woli tych pierwszych. Głos Polski w radzie jest słabszy niż głos państw większych od naszego kraju pod względem liczby obywateli, a przy tym w żadnym z systemów stanowienia większością kwalifikowaną Polska nie jest w stanie sama przeciwstawić się przyjęciu niechcianego aktu prawnego może być przegłosowana przez inne państwa. Z kolei Parlament Europejski, który w momencie przystąpienia Polski do Unii był instytucją złożoną z (przedstawicieli narodów państw należących do Wspólnoty) art.189 akapit l TWE, Unii (lizbońskiej) składa się z przedstawicieli obywateli Unii (art.14 ust.2 zdanie 1TUE).
Nie przypadkiem pojęcie „narody Europy” zastąpiono pojęciem „obywatele Unii”, którego desygnatem jest amorficzna zbiorowość stanowiąca surogat jednolitego „narodu europejskiego”, choć taki nie istnieje i prawdopodobnie nigdy nie powstanie. Jednocześnie próbuje się poza traktatowo forsować tzw. Zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym, która jest rozwiązaniem charakterystycznym dla niektórych (nawet nie wszystkich) państw federalnych (więcej o zasadzie pierwszeństwa – niżej, w części E uzasadnienia).
Powyższe zmiany i tendencje stanowią w ocenie wnioskodawcy, nie tylko wielki krok oddalający UE od zakładanego przez polskiego ustrojodawcę w art. 90 ust. l Konstytucji modelu organizacji międzynarodowej jako forum ścisłej współpracy równych i suwerennych państw.
Zmiany te czynią z Unii sui generis państwo federalne.
Jego konstrukcja jest przy tym kuriozalna przede wszystkim ze względu na nieistnienie narodu (demos) konstytuującego to państwo, a w związku z tym – na niedemokratyczny charakter organów stanowiących Unii, czyli Rady Europejskiej – Rady UE i Parlamentu Europejskiego. W przypadku tego ostatniego dość wspomnieć o formule „degresywnie proporcjonalnej reprezentacji obywateli” w art.14 ust.2 TUE.
Wnioskodawca podkreśla, że wskazując powyższe zjawiska w UE bynajmniej nie postuluje ukonstytuowania jednolitego „narodu europejskiego”, zmiany podziału miejsc w PE między poszczególne państwa czy jakiegoś rodzaju „demokratyzacji” składu i sposobu działania Rady Europejskiej i Rady UE. Wnioskodawca zwraca jedynie uwagę na sprzeczności, w jakie popadają nowe regulacje traktatowe (stanowiące w istocie replikę „ Konstytucji dla Europy”), kiedy coraz bardziej oddalają Unię od modelu związku równych i suwerennych państw – Europy państw narodowych i forsują model europejskiego super państwa choć pod innym szyldem.
Wnioskodawca pomija tu kwestię, w jakim zakresie organy Unii Europejskiej mogą decydować zwykłą lub inna większością głosów w sprawach organizacyjnych i proceduralnych dotyczących samej organizacji, a nie państw członkowskich jako takich oraz ich obywateli.
B.1.4. W świetle art. 90 ust. l Konstytucji nie ulega wątpliwości, że kompetencje przekazywane organizacji międzynarodowej muszą w umowie międzynarodowej dostatecznie określone, w stopniu odpowiadającym zasadzie ograniczonego powierzenia poszczególnych kompetencji oraz ogólnym wymowom praworządności. W literaturze prawa konstytucyjnego wspomina się, że kompetencja to „upoważnienie przyznane w prawie stanowionym organowi władzy publicznej
[…] do dokonania czynności konwencjonalnej wywołującej skutki prawne po stronie innych podmiotów w postaci ingerencji w ich prawa i obowiązki. Kompetencja jest legitymacją konieczną dla podmiotów, które tworzą i stosują prawo w sensie funkcjonalnym (tzn. jako delegacja przyznająca możność podejmowania decyzji wywołującej skutki prawne), i materialnym (tzn. jakiego rodzaju skutki prawne powstaną po stronie podmiotów prawa).
Brak któregokolwiek z elementów kompetencji skutkuje naruszeniem praworządności w postaci aktu stanowienia lub stosowania prawa, a także podjętych w ramach wykonania tych aktów czynności prawodawczych” (J. Karp, Kompetencje (w prawie publicznym), w Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny, red. W. Skrzydło in., Warszawa 2009, s 202)
Skoro niektóre kompetencje organów państwowych mogą być przekazane organizacji międzynarodowej jedynie „na podstawie umowy międzynarodowej”, wszystkie elementy składające się na pojęcie przekazania kompetencji muszą być określone wprost w tej umowie. Wyrażenie „Na podstawie umowy międzynarodowej „ w art. 90 ust. l Konstytucji znaczy to samo co wyrażenie „ drodze umowy międzynarodowej „ (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2009, s. 98). Jest to równoznaczne wymaganiem formy umowy międzynarodowej dla określenia każdego elementu przekazania kompetencji. Ratyfikowana umowa międzynarodowa (traktat) jest jednym konstytucyjnie dopuszczalnym aktem przekazania, a tym samym nie może być żadnych poza traktatowych aktów zmieniających, uzupełniających czy twórczo rozwijających w tym zakresie postanowienia traktatowe. Upoważnienia traktatowe do późniejszego stanowienia takich aktów (niemających formy ratyfikowanej umowy międzynarodowej) są rażąco nie konstytucyjne.
Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że wprost w ratyfikowanej umowie międzynarodowej zawartej przez Rzeczpospolitą Polską należy z dostateczną precyzją określić co najmniej następujące elementy:
a- organizacje międzynarodową, której Rzeczpospolita Polska przekazuje
niektóre kompetencje swoich organów państwowych;
b – okres na który następuje przekazanie, a jeżeli następuje ono na czas nieokreślony – moment początkowy;
c – zakres spraw, w których organizacja międzynarodowa może przyjmować
odpowiednie regulacje;
d – cel owych regulacji;
e – ich rodzaj i charakter prawny;
f – właściwość organów organizacji międzynarodowej do przyjęcia danej regulacji;
g – tryb jej przyjęcia
h – charakter związania daną regulacją organów Rzeczpospolitej Polskiej i ewentualnie także jej obywateli.
Przeciwieństwem takiego określenia przekazywanych kompetencji w umowie międzynarodowej, o której mowa w art. 90 ust. l Konstytucji, są blankietowe postanowienia traktatowe upoważniające do późniejszego określenia – poza tekstem traktatu i z pominięciem procedury ratyfikacyjnej – któregokolwiek z powyższych elementów, a tym bardziej kilku czy wszystkich tych elementów, składających się na treść pojęcia przekazania kompetencji. Umowa międzynarodowa nie może delegować kompetencji do uregulowania w trybie poza traktatowym tego, co musi być uregulowane bezpośrednio w jej tekście ze względu na wymagania konstytucyjne. Pełnego stosowania art. 90 Konstytucji do każdego nowego kroku na drodze przekazywania niektórych kompetencji Unii Europejskiej nie mogą wyłączać techniczno prawne konstrukcje idące „na skróty” w rodzaju „uproszczonej procedury zmiany traktatów” , ” klauzuli kładki” czy „klauzuli elastyczności” ani żadne inne blankietowe upoważnienie traktatowe.
Innymi słowy, traktatowe przekazanie kompetencji musi być „statyczne” -być wyczerpująco określone wprost w traktacie, nie może zaś być (by nawiązać do określenia użytego przez trybunał niemiecki) „dynamiczne” – pozwalać na późniejsze przyznawanie sobie kompetencji przez samą organizację międzynarodową w drodze jej aktów stanowionych na podstawie ogólnych upoważnień traktatowych. Upoważnienie organizacji, aby sama określiła bądź dookreśliła swoje kompetencje lub zmieniła ich istotne elementy, nie mieści się w pojęciu przekazania jej kompetencji.
Wprowadzenie do podlegającej ratyfikacji umowy międzynarodowej takich upoważnień – wskazanych w części I pkt. 1 lit. b i pkt. 2 lit. b petitum – stanowi nie tylko naruszenie wymogu zachowania traktatowej formy i dostatecznej określoności przekazania kompetencji, lecz także oznacza obejście wymogu demokratycznego stanowienia o zakresie przekazania kompetencji w procedurze ratyfikacyjnej stosownie do art. 90 ust. 2 lub 3 Konstytucji, który służy realizacji zasad określonych w art. 2 i 4 Konstytucji.
Zachowanie trybu określonego w art. 90 ust. 1-3 Konstytucji przy każdym kroku na drodze transferu kompetencji służy także efektywnemu zapewnieniu nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1) z którą musi być zgodny w szczególności każdy akt przekazania kompetencji. Jedyną efektywną gwarancją konstytucyjności aktu przekazania kompetencji jest możliwość poddania go kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny.
Jeśli przekazanie następuje w formie umowy międzynarodowej, która wchodzi w życie po uprzedniej ratyfikacji, to istnieje możliwość prewencyjnego poddania takiej umowy kontroli Trybunału – z inicjatywy Prezydenta RP (art.133 ust. 2 Konstytucji), a jeżeli zgoda na ratyfikację została wyrażona w formie ustawy – także z inicjatywy któregokolwiek z podmiotów uprawnionych do zaskarżenia takiej ustawy po zakończeniu postępowania ustawodawczego
„Treść ustawy ratyfikacyjnej może stanowić istotną materie kontroli konstytucyjności, jeżeli – co w praktyce niewykluczone – podstawą zarzutu niekonstytucyjności ustawy ratyfikacyjnej będzie w istocie niezgodność umowy międzynarodowej z Konstytucją „(K. Działocha w: Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, Komentarz, Wyd. Sejmowe, t III, uwagi do art. 89 (stan na 15 czerwca 1999r., s. 6; podobnie L. Garlicki w komentarzu j w., t IV, uwagi do art. 188 (stan na l sierpnia 2007r.) s. 14 i cytowane przezeń orzecznictwo konstytucyjne).
Traktat po jego wejściu w życiu i ustawa ratyfikacyjna mogą być także, bez żadnych ograniczeń czasowych, przedmiotem kontroli następczej, i to w formach zarówno kontroli abstrakcyjnej, jak i kontroli konkretnej.
Tymczasem akty Rady Europejskiej lub Rady UE stanowione na podstawie upoważnień zawartych w postanowieniach traktatowych wskazanych w petitum w ogóle nie podlegają prewencyjnej kontrolo konstytucyjności, a następcza kontrola abstrakcyjna jest, wobec brzmienia art. 188 Konstytucji, wykluczona.
W polskiej nauce prawa zwraca się w związku z tym uwagę na niespójność rozwiązania dopuszczającym badanie konstytucyjności aktów europejskiego prawa pierwotnego prawa (traktatowego) przy braku takiej możliwości w odniesieniu do aktów prawa wtórnego oraz na to, że stan ten jest nie do pogodzenia z zasadą prymatu Konstytucji w całym porządku obowiązującego w Polsce prawa (P. Winczorek, Czy można badać konstytucyjność dyrektyw, „Rzeczpospolita” z 17 listopada 2009 r., s. C8). Hipotetycznie można rozważać, trzy akty unijnego prawa pochodnego mogą być – selektywnie i incydentalnie – przedmiotem badania konstytucyjności w trybie kontroli konkretnej w ramach art.79 lub 193 Konstytucji (inicjowanej pytaniem prawnym sadu lub skargą konstytucyjną), ale nie ma to większego praktycznego znaczenia, ponieważ w grę wchodzą akty. o charakterze ustrojowym i trudno sobie wyobrazić sytuację ich zaskarżenia w trybie kontroli konkretnej.
B.1.5. Na konstytucyjną niedopuszczalność niedostatecznie określonego przekazania Unii Europejskiej i „dynamicznego” przejmowania przez nią kompetencji zwrócił uwagę niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny (dalej: FTK) w swoim wyroku w sprawie Lissabon z 30 czerwca 2009 r., sygn. 2 BvE 2/08 i dalsze. W akapitach 238 i 239 jego uzasadnienia czytamy:
„Zaufanie do konstruktywnej siły mechanizmu integracji nie może być jednak na gruncie [ niemieckiej] konstytucji nieograniczone.
Jeżeli w procesie integracji europejskiej prawo pierwotne może być zmieniane lub rozszerzające interpretowane przez organy [Unii], to powstaje konstytucyjnie doniosły stan napięcia ze względu na zasadę ograniczonego powierzenia poszczególnych kompetencji oraz konstytucyjne władztwo państwa członkowskiego w sprawach koncepcji integracji europejskiej [konzeptionelle Integrationsverantwurtung].
Jeżeli kompetencje ustawodawcze czy administracyjne są przekazywane w sposób nieokreślony lub w taki sposób, że mają one być dopiero później dynamicznie określane, jeżeli organy [Unii] maja same ustanawiać swoje nowe kompetencje, rozszerzająco dookreślać przyznane im kompetencje lub rozszerzać ich zakres przedmiotowy, to istnieje niebezpieczeństwo, że wykroczą one poza uprzednio [traktatowo] ustalony program integracji i będą działać poza zakresem udzielonego im upoważnienia.
Wejdą wówczas na drogę, na końcu której jest władza dysponowania traktatowymi podstawami swego działania, czyli kompetencja do stanowienia o własnych kompetencjach. […] Dlatego z konstytucji wynika wymaganie, ażeby w traktatach albo w ogóle nie przyjmować dynamicznych przepisów o charakterze bankietowym, albo, jeżeli takie przepisy mogą być jeszcze zinterpretowane w sposób chroniący narodowe władztwo w sprawach integracji europejskiej [nationale Integrationsverantwurtung], przynajmniej ustanowić w porządku wewnętrznym państwa członkowskiego odpowiednie zabezpieczenia chroniące owo władztwo.
Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację i towarzyszące ustawodawstwo wewnętrzne muszą zatem być ukształtowane w taki sposób, żeby integracja europejska nadal postępowała według zasady ograniczonego powierzenia poszczególnych kompetencji, tak aby Unia Europejska nie mogła przechwycić kompetencji do ustawiania własnych kompetencji ani naruszyć, nie podlegającej
zmianom w procesie integracji, konstytucyjnej tożsamości państw członkowskich, w tym wypadku tożsamości opartej na niemieckiej ustawie zasadniczej.
Dla przypadków granicznych, które można uznać za jeszcze dopuszczalne z konstytucyjnego punktu widzenia, niemiecki ustawodawca musi w miarę potrzeby ustanowić, w drodze ustaw towarzyszących zgodzie na ratyfikację, skuteczne zabezpieczenia służące temu, aby [niemieckie] organy władzy ustawodawczej w należytym zakresie sprawowały władztwo w sprawach integracji europejskiej.”
W wypowiedziach FTK zawarta jest stanowcza w treści, choć umiarkowana w formie krytyka tej tendencji Traktatu z Lizbony, która w najwyższym stopniu niepokoi także wnioskodawcę w niniejszej sprawie. Niemiecki trybunał bynajmniej nie stara się jej usprawiedliwić czy zbagatelizować, lecz przeciwnie – precyzyjnie ją diagnozując i przestrzegając przed związanymi z nią niebezpieczeństwami, wskazuje możliwość ich ograniczenia czy zneutralizowania za pomocą odpowiednich rozwiązań w prawie wewnętrznym.
FTK znajduje konstruktywne rozwiązanie zarysowanego w jego cytowanej wypowiedzi dylematu na gruncie niemieckiej Ustawy Zasadniczej (dalej: UZ), co umożliwia mu uznanie zakwestionowanych postanowień traktatowych – przy wielu istotnych zastrzeżeniach – za „jeszcze konstytucyjne”. Rozwiązywanie to streszcza się w oficjalnej tezie przewodniej nr 2 lit. a omawianego wyroku, w której FTK oświadcza: „O ile państwa członkowskie [UE] kształtuj ą regulację traktatową w taki sposób, że może nastąpić zmiana jej treści bez trybu ratyfikacyjnego, utrzymując poza tym dalsze obowiązywanie zasady ograniczonego powierzenia poszczególnych kompetencji, to sprawowanie szczególnego władztwa w sprawach takich zmian należy obok Rządu Federalnego także do izb ustawodawczych w trybie ich współdziałania, które na gruncie wewnętrznego porządku prawnego Niemiec musi czynić zadość wymaganiom art. 23 ust. l UZ i którego respektowania w razie potrzeby można domagać się w postępowaniu przed sądem konstytucyjnym”
Niemiecka UZ w art. 23 ust. l zdanie drugie stanowi, że „Związek może przekazywać prawa zwierzchnie (Hoheitsrechte) Unii Europejskiej w drodze ustawy uchwalanej za zgodą Bundesratu”
W odniesieniu do Traktatu z Lizbony oznacza to, że niedostatecznie określone postanowienia traktatowe w sprawie przyszłego ustanowienia nowych lub zmodyfikowania istniejących kompetencji UE na mocy aktów jej organów same przez się nie naruszają niemieckiej konstytucji, ale – co bardzo ważne – niemiecka ustawa wyrażającą zgodę na ratyfikacje Traktatu z Lizbony absolutnie nie stanowi wystarczającej, niejako „ryczałtowej” podstawy dla takich przyszłych aktów unijnych. Każdorazowo potrzebna będzie osobna ustawa, wydawana w identycznym trybie jak w przypadku zgody na ratyfikacje traktatu, określającego stanowisko RFN zajmowane w Radzie Europejskiej lub Radzie UE w sprawie projektu odnośnego aktu unijnego.
Precyzując powyższą konkluzję, FTK dodaje w tezie przewodniej nr 2b:
„Ustawa, o której mowa w art. 23 ust. l zdanie drugie UZ, nie jest wymagana w takim zakresie, w jakim szczególne klauzule kładki dotyczą jedynie materii już dostatecznie określonych w Traktacie z Lizbony. Jednakże i w takich przypadkach Bundestag oraz – o ile w grę wchodzą kompetencje ustawodawcze krajów związkowych – Bundesrat powinien sprawować władztwo w sprawach integracji europejskiej w inny, odpowiedni sposób”.
FTK omawianym wyrokiem unieważnił pierwszą „około traktową” ustawę kompetencyjną, która ignorowała niektóre sekwencje płynące z niemieckiej konstytucji, i szczegółowo wskazał ustawodawcy sposób naprawieniu błędu.
Druga poprawiona ustawa „około traktatowa” (ustawa z 22 września 2009n „o rozszerzeniu i wzmocnieniu praw Bundestagu i Bundesratu w sprawach Unii Europejskiej” – Gesetz uber die Ausweitung und Starkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates In Angelegenheiten der Europaischen Union Bundesgesetzblatt I, s. 3022 i nast.) wprowadza poprzez swój art. l zgodnie z niemiecką techniką legislacyjną, nową ustawę „o sprawowaniu przez Bundestag i Bundesrat władztwa sprawach integracji w ramach Unii Europejskiej „(Gesetz uber Wahmehmung der Integrationsverantwortung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europaischen Union), a ponadto nowelizuje inne przepisy.
Ustawa niemiecka wymaga, aby każdy przypadek poparcia przez RFN przyszłych aktów stanowionych na podstawie wielu postanowień TUE i TFUE był poprzedzony niemiecką ustawą przyjętą stosownie do art. 23 ust. l UZ; tylko odnośnie do niektórych postanowień traktatowych zadowala się uchwałą Bundestagu (ewentualnie także Bundesratu) lub inną formą stanowczego wpływu ze strony izb ustawodawczych na stanowisko zajmowane przez RFN na forum Unii. Dodajmy, że w tych ostatnich przypadkach FTK nie zabrania ewentualnego stosowania formy ustawy, choć nie uważa się za konieczną.
B. 1.6. Doceniając heurystyczne znaczenie powyższego wyroku niemieckiego trybunału także dla innych państw członkowskich, wnioskodawca jednocześnie wyraża pogląd, że wywiedzione przez FTK z niemieckiej konstytucji wymagania, mutatis mutandis przeniesione na grunt porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, nie są wy starczające w świetle art. 90 Konstytucji RP.
Niemiecki ustrojodawca zadawala się bowiem tym, że przekazanie kompetencji na rzecz UE będzie mieć formę ustawy uchwalonej przy zachowaniu wymagań określonych w art. 23 ust. l UZ. Z jego punktu widzenia jest obojętne, czy taka ustawa jest obojętna, czy taka ustawa jest funkcjonalnie sprzężona z traktatem określającym przekazywane kompetencje, czy też z mającym taką treść aktem stanowionym przez organ Unii na podstawie traktatowego upoważnienia.
Jak już powiedziano wyżej polska Konstytucja jest pod tym względem bardziej restrykcyjna i wymaga w art. 90 ust. 1-3, aby przekazanie następowało wyłącznie w formie umowy międzynarodowej, której stroną jest Rzeczpospolitą Polska, ratyfikowanej za zgodą wyrażoną w przyjętej w specjalnym trybie ustawie albo w referendum.
Bez dostatecznego określania przekazywanych kompetencji bezpośrednio w tekście umowy międzynarodowej przekazywanie kompetencji nie jest więc dopuszczalne, choćby ustawodawca lub Naród-suweren w referendum wyraził zgodę.
Dodajmy, że na gruncie polskiego porządku prawnego de lega lata stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie ewentualnych inicjatyw odnośnie do wydania aktów na podstawie upoważnień traktatowych wskazanych w części I pkt l lit. b i pkt 2 lit. b petitum określałaby wyłącznie Rada Ministrów.
Ani Sejm, ani Senat nie miałby możliwości stanowczego decydowania w tych sprawach, ponieważ w naszym kraju brakuje takiej „około traktatowej” regulacji kompetencyjnej, jaka po wyroku FTK istnieje w Niemczech (Jw-)> lub takiej, jaką wcześniej przyjęto w Republice Czeskiej, ustanawiając ustawowy mechanizm tzw. związanego mandatu rządu w sprawach dotyczących członkowstwa Republiki w Unii Europejskiej (ustawa z 6 maja 2009 r. zmieniająca regulamin Izby Poselskiej i regulamin Senatu – Zakon ze dne 6. kvetna 2009, kterym se meni zakon c. 90/1995 Sb., o jednacim radu Poslanecke snemovy, ve zneni pozdejsich predpisu, a zakon c .107/1999 Sb., o jednacim radu Senatu ve zneni pozdejsich predpisu, Sbirka zakonu 2009 nr 48, póz. 162).
Za nieadekwatne i całkowicie niewystarczające do zapewnienia należytego władztwa Sejmu i Senatu w sprawach integracji europejskiej w zakresie stosowania postanowień traktatowych wskazanych w części I pkt l lit. b i pkt 2 lit. b petitum – władztwa zbliżonego do tego, jakie na podstawie orzecznictwa konstytucyjnego lub ustawodawstwa wewnętrznego przysługuje m.in. parlamentom w Niemczech, Republice Czeskiej czy Danii – należy uznać opiniodawcze uprawnienia komisji sejmowej i komisji senackiej na mocy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. nr 52, poz.515 ze zm.).
Opinie komisji (nawet nie poszczególnych izb in gremia ) są w istocie niewiążące dla Rady Ministrów. Nie tylko nie stanowią one ekwiwalentu specjalnego trybu demokratycznej legitymacji, określonego w art. 90 ust 2 i 3 Konstytucji, lecz nawet nie odpowiadają ogólnemu wymaganiu, które można wywieść z art. 2 i 4 Konstytucji, według którego im bardziej doniosła dla ogółu jest sprawa, tym bardziej demokratyczny powinien być tryb jej rozstrzygania.
W państwie demokratycznym, w którym władza należy do Narodu, sprawującego ja przez swoich przedstawicieli albo bezpośrednio, o sprawach dotyczących przekazania kompetencji organów państwowych poza system organów państwowych nie może decydować jedynie władza wykonawcza, tym bardziej że tworzenie organów państwowych i określanie ich kompetencji jest niezbywalną domeną władzy ustawodawczej.
Mechanizm zajmowania stanowiska przez Radę Ministrów po zasięgnięciu opinii komisji senackiej nie gwarantuje też zgodności z Konstytucją wbrew jej art. 8 ust,l, ponieważ mechanizm ten funkcjonuje całkowicie poza zasięgiem kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny.
B.1.7. Sens ograniczenia w art. 90 ust. l Konstytucji przekazania kompetencji jedynie „niektórych spraw” Trybunał Konstytucyjny obszernie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygnaturze K 18/04.
W związku z tym wnioskodawca zwraca uwagę, że brak wyczerpującego określenia w umowie międzynarodowej, jakie konkretnie kompetencje są przekazywane, stwarza zagrożenie, iż w procesie dynamicznego przejmowania kompetencji przez Unię nie będzie przestrzegane konstytucyjne ograniczenie przekazania kompetencji do „niektórych spraw”.
Zagrożenie to jest tym większe, że unijne akty wydawane na podstawie upoważnień traktatowych nie będą objęte kognicją Trybunału Konstytucyjnego.
B. 1.8. Zdaniem wnioskodawcy, wszystkie przytoczone wyżej argumenty w pełni uzasadniaj ą zarzut niekonstytucyjności postanowień TUE i TFU wskazanych w petitum.
Wnioskodawca czyni przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie postanowienia, które są ewidentnie niezgodne z materiałami i proceduralnymi ograniczeniami przekazywania kompetencji organów państwowych na rzecz organizacji międzynarodowej, jakie ustanawia Konstytucja RP.
W przekonaniu wnioskodawcy kwestionowane unormowania nie tylko zostały wprowadzone z naruszeniem tych ograniczeń, lecz także oznaczają one, iż Rzeczpospolita Polska przestaje być państwem suwerennym, w którym władzę sprawuje Naród bezpośrednio lub przez swoich przedstawicieli, a ponadto oznaczają, że Konstytucja RP nie może efektywnie odgrywać tej roli, jaka de iure przysługuje jej na mocy art. 8 ust. l w wykładni ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny – roli prawa najwyższego Rzeczypospolitej Polskiej, korzystającego na jej terytorium z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania przed umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi w trybie art. 90 Konstytucji, a bardziej przed aktami stanowionymi na podstawie takich umów.
B. 1.9. Ubocznie wnioskodawca zauważa, że przyjęta w Traktacie z Lizbony metoda zmiany pierwotnego prawa unijnego, polegająca na gruntownej i drobiazgowej przebudowie dwóch dotychczasowych traktatów założycielskich urąga zasadom poprawnej legislacji.
Bardzo licznych zmienionych postanowień traktatowych nie przytacza się w nowym, pełnym brzmieniu, lecz zastępuje się jedne wyrazy innymi oraz zmusza się czytelnika do żmudnego składania nowego brzmienia za pomocą brzmienia dotychczasowego oraz wykazu zmian „horyzontalnych” i zmian „szczegółowych”.
Zabiegi te służą uczynieniu dokonywanych zmian mało przejrzystymi i odwróceniu uwagi od tego, że w swych najistotniejszych treściach stanowią one replikę odrzuconego przez narody Europy Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Sztucznie stwarza się wrażenie, że tym razem chodzi jedynie o „techniczne” zmiany w dotychczasowej regulacji, które jako takie nie kwalifikuj ą się do tego, aby narody państw członkowskich mogły się o nich wypowiedzieć w referendach.
„Łatwo zauważyć, że »dekonstytucjonalizacja« przeprowadzona na podstawie Traktatu z Lizbony nie ma większego znaczenia prawnego, może natomiast mieć istotne znaczenie dla politycznej percepcji reformy ustrojowej” (J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące Unię Europejską, Warszawa 2008, s.44)
B.2. Uwagi o poszczególnych postanowieniach traktatu.
B. 2.1. Postanowienia TUE wskazane w części I pkt 2 lit. a i pkt 2 lit. a petitum statuują zasadę stanowienia przez Radę UE kwalifikowaną większością głosów. Zasada ta jest wyrażona w art. 16 ust. 3 TUE i dotyczy wszystkich przypadków aktów prawnych przyjmowanych przez Radę, jeżeli szczególne postanowienie traktatowe nie stanowi inaczej. Mechanizm stanowienia przez Radę większością kwalifikowana jest expressis verbis zapisane także w szczególnych postanowieniach art.31 ust. 2 akapit l, art.45 ust. 2 zdanie 2 oraz art.46 ust.2 zdanie 2, ust. 3 akapit drugi zdanie drugie i ust. 4 akapit drugi zdanie l TUE, a także art. 207 ust. 4 akapit l, art. 215 ust. l zdanie l, art. 218 ust. 8 akapit l oraz art. 294 ust. 8,10 i 13 TFUE.
Wskazane wyżej postanowienia oznaczają, że Rada może przyjmować akty obowiązujące na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej lub wiążące ją w stosunkach zewnętrznych także wtedy, gdy stanowi większością kwalifikowaną wbrew woli Rzeczypospolitej Polskiej. W takim zakresie mamy do czynienia z przełamaniem suwerenności RP, z wykroczeniem poza dopuszczalne ramy przekazania kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej jako organizacji równych i suwerennych państw i z konstytucyjnie niedopuszczalnym podporządkowaniem Rzeczypospolitej Polskiej woli innych państw. Może to prowadzić nawet do związania Polski aktami unijnymi niezgodnymi z jej Konstytucją. Uzasadnia to orzeczenie o zakresowej niekonstytucyjności tych postanowień (część I pkt l litera a i pkt 2 lit. a petitum).
B.2.2. Traktaty upoważniają ponadto organy Unii do poza traktatowego rozszerzenia katalogu spraw w których zamiast jednomyślności stosuje się kwalifikowaną większość – art. 31 ust. 3 i art. 48 ust. 7 akapit l TUE oraz art. 312 ust.2 akapit 2 i art. 333 ust. l TFUE. Postanowienia te są w całości niezgodne z wzorcem konstytucyjnym, ponieważ pozwalają na poza traktatową zmianę przekazanych w traktatach kompetencji, a ponadto z powodów wskazanych wyżej w pkt. B.2.1.
B.2.3. Jawne upoważnienie do zmiany brzmienia traktatu, a tym samym jego treści, decyzją Rady Europejskiej, czyli bez zachowania formy ratyfikowanej umowy międzynarodowej, zawarte jest w art. 48 ust.6 akapit 2 TUE i w art. 86 ust. 4 TFUE.
W prawdzie w 3 akapicie art.48 ust. 6 TUE jest zastrzeżenie ze dopuszczona w tym ustępie zmiana Traktatu „nie może zwiększyć kompetencji Unii przyznanych w Traktatach”, ale ograniczenie to nie jest precyzyjne ani jednoznaczne. Na gruncie wyróżnionych wyżej (B. 1.4.) elementów pojęcia przekazania kompetencji trudno mówić o „większych” i „mniejszych” kompetencjach, a w konsekwencji o „zwiększeniu” czy „zmniejszeniu” kompetencji.
Nie wiadomo przy tym, czy chodzi tutaj o zwiększenie ‚poszczególnych kompetencji (ujmowanych w sposób dystrybutywny), czy zwiększeniu kompleksu przekazanych kompetencji (ujmowanych w sposób zagregowany).
Zachowując ścisłość można mówić jedynie o tworzeniu nowych lub przekształcaniu istniejących kompetencji. Jeżeli w cytowanym zakazie pod pojęciem „zwiększenia kompetencji” rozumie się tworzenie nowych kompetencji, to a conrtario nie jest zakazane przekształcenie istniejących kompetencji.
Przekształcenie takie oznacza, że Unia uzyskuje inną kompetencję niż ta, która jest określona w traktacie, co jest niezgodne z wzorcem konstytucyjnym.
Podobny zakaz nie obowiązuje notabene w odniesieniu do upoważnienia zawartego w art. 86 ust. 4 TFUE. Dopuszcza się w nim zmianę brzmienia Traktatu „w celu rozszerzenia uprawnień Prokuratury Europejskiej). Jest to w oczywisty sposób niezgodne z wzorcem konstytucyjnym.
B.2.4. W art. 281 akapit 2 i 3 oraz art. 308 akapit 3 zdanie 2 TFUE organy Unii (Parlament Europejski, Rada UE) zostają upoważnione do dokonywania zmian w statutach: ETS oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego, które są treścią dołączonych do Traktatu protokołów, a tym samym mają rangę norm traktatowych (art. 51 TUE).
Poza traktatowa zmiana Statutu ETS może oznaczać daleko idącą zmianę struktury i trybu sprawowania unijnej władzy sądowniczej, czyli istotnych elementów jej kompetencji. Może ona wprowadzać rozszerzenie właściwości Sądu (por. art.256 ust. l zdanie 2 TFUE) oraz uchylić stosowanie do niego niektórych postanowień traktatowych (por. art. 254 ostatni akapit TFUE).
Z kolei Statut Europejskiego Banku Inwestycyjnego reguluje m.in. prawa i obowiązki państw członkowskich. Orzekanie w sprawach zobowiązań państw członkowskich wynikających ze Statutu EBI należy do kompetencji ETS (art.271 lit. a TFUE). Poza traktatowe zmiany Statutu EBI mogą więc automatycznie powodować zmianę w kompetencji Trybunału.
B.2.5. w art. 48 ust. 7 akapit 2 TUE oraz art. 81 ust. 3 akapit 2 i 3, art. 153 ust.2 akapit 4, art.192 ust. 2 akapit 2 oraz art. 333 ust. 2 TFUE Rada Europejska lub Rada Unii Europejskiej zostaje upoważniona do poza traktatowej zmiany istotnego elementu przekazanych kompetencji, jakim jest tryb przyjmowanych aktów prawnych w niektórych sprawach: stosowanie zwykłej procedury prawodawczej zamiast przewidzianej w Traktacie specjalnej procedury prawodawczej.
Każde skorzystanie z tego upoważnienia to w istocie zmiana, dokonywana w sposób niezgodny z wzorcem konstytucyjnym, treści ratyfikowanej umowy międzynarodowej bez zmiany jej brzmienia i zmiana istotnego elementu przekazanej traktatowo kompetencji, jaką jest podział zadań i sposób procedowania Rady i Parlamentu.
B.2.6 Postanowienia art. 42 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie i trzecie TUE oraz art. 82 ust 2 akapit 2 lit. b art. 83 ust. l akapit 3 art. 223 ust. l akapit 2 art.262 art. 311 akapit 3 i art. 352 ust. l TFUE w sposób blankietowy upoważniają Radę Europejską lub Radę UE do sui genesis dopełniania treści traktatów własnymi aktami, które mogą po wodować „przyrost” kompetencji w stosunku do przekazanych jej wprost w Traktatach lub przekształcenie przekazanych jej traktatowo kompetencji.
I tak, art. 42 ust. 2 TUE nawet w przybliżeniu nie określa ani konturu decyzji Rady Europejskiej o wprowadzeniu wspólnej obrony, ani przesłanek, od których zależy jej podjęcie. Wprowadzenie wspólnej obrony z natury rzeczy musi oznaczać wykreowanie nowej kompetencji Unii, a może nawet zespołu nowych kompetencji. Rada Europejska ma trzy tym „ zalecić” państwom członkowskim przyjęcie „stosowanej decyzji zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi”.
Nie jest określone, jaką treść może mieć owa „stosowna decyzja”. Będzie ona więc predefiniowana zaleceniami Rady.
Mamy tu wręcz odwrócenie zasady ograniczonego powierzenia poszczególnych kompetencji: to nie suwerenne państwa członkowskie determinują w traktatach działanie Unii, ale Rada ma swymi dyskrecjonalnymi decyzjami determinować działanie de nomine suwerennych państw członkowskich.
Podobny zarzut można postawić rozwiązaniu zawartemu w art. 42 ust. 3 akapit l zdanie TUE. Przede wszystkim niejasne jest, czy „dyspozycja” Unii wobec „zdolności cywilnych i wojskowych” państw członkowskich istnieje już z mocy samego Traktatu, czy też ma być dopiero ustanawiana na mocy przyszłych aktów unijnych. Jeśli to drugie, to nie jest określone, czyje mają to być akty, jaką mogą mieć treść i w jakim trybie mogą być przyjmowane. Tak czy inaczej, skoro zdolności państwa dzielą się na cywilne i wojskowe, a tertium non datur, to upoważnienie Unii do dysponowania „zdolnościami cywilnymi i wojskowymi” państwa to nic innego jak upoważnienie do dysponowania ludzkimi, materialnymi i organizacyjnymi zasobami Rzeczypospolitej Polskiej we wszystkich zakresach i wymiarach do dysponowania Polską w celu „ realizacji wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony […] aby przyczynić się do osiągnięcia celów określonych przez Radę „(!).
W pojęciu dysponowania mieści się także możliwość anihilacji czy likwidacji.
Blankietowe przyznanie swobody nieograniczonego dysponowania zasobami ludzkimi, organizacyjnymi i materialnymi państwa w dowolnie defniowalnym celu jest niczym innym jak przyznaniem Unii kompetencji do ustanawiania własnych kompetencji w tym zakresie albo – jeszcze gorzej – do działania całkowicie arbitralnego, bez żadnych ram kompetencyjnych.
Korzystanie przez Unię z prawa dysponowania Polską stanowi przekreślenie suwerenności naszego państwa i otwiera drogę do działań niezgodnych z wieloma przepisami Konstytucją RP – od jej pierwszego do ostatniego artykułu.
W art. 25 akapit 2 TFUE Rada uzyskuje upoważnienie do uzupełnienia katalogu praw obywateli Unii zawartego w art. 20 ust. 2. Jest to w istocie upoważnienie poza traktatowej zmiany treści Traktatu bez zmiany jego brzmienia. Korzystanie przez Radę z tego upoważnienia implikować będą nowe obowiązki dla państw członkowskich, a zarazem poszerzenie przedmiotowego zakresu kompetencji organów w zakresie kontroli wykonywania tych obowiązków.
W art. 82 ust. 2 akapit 2 lit. b i art. 83 ust. l akapit 3 TFUE Rada uzyskuje blankietowe upoważnienia do rozszerzenia zakresu kompetencji przyznanych jej w Traktacie, i to w dziedzinie prawa karnego, w której tradycyjnie wymaga się zachowania najwyższych standardów legislacyjnych.
W art. 223 ust. l akapit 2 TFUE Rada uzyskuje blankietowe upoważnienie do stanowienia „niezbędnych przepisów” w zakresie prawa wyborczego do Parlamentu Europejskiego. Kompetencja prawodawcza nie jest określona traktatowo, w szczególności co do zakresu spraw objętych regulacją oraz jej charakteru i relacji do konstytucyjnych i ustawowych unormowań w państwach członkowskich.
W art. 262 TFU dopuszcza się poza traktatowe przyznanie nowej kompetencji Trybunału Sprawiedliwości UE przez Radę która ma określić „zakres” owej kompetencji.
Na mocy art. 311 akapit trzeci Rada uzyskuje bankietowe upoważnienie do stanowienia przepisów „mających zastosowanie do systemu zasobów własnych Unii”. Traktat nie precyzuje ani zakresu regulowanych spraw (brak definicji „zasobów własnych Unii”), ani nie określa nawet w przybliżeniu jej celu.
• Wybitnie blankietowy charakter ma wreszcie art. 252 ust. l TFUE. O tym, że na jego podstawie Rada może ustanowić nieprzewidziane w Traktacie kompetencje, świadczy wprost brzmienie tego postanowienia, w którym mowa jest o tym, że „stosowne przepisy” Rada przyjmuje jeżeli „Traktat nie przewidział usprawnień do działania”, czy kompetencji.
Akty organów UE stanowione w ramach wszystkich upoważnień przytoczonych w niniejszym punkcie nie będą miały charakteru wykonawczego w ramach kompetencji dostatecznie określonych wprost traktatach, lecz będą regulacjami ustanawianymi niejako w zastępstwie umów międzynarodowych.
B.2.7. Szczególny przypadek stanowi art. 218 ust. 8 akapit drugi zdanie drugie TFUE, który upoważnia Radę do podjęcia decyzji w sprawie umowy o przystąpieniu do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Decyzja w tak fundamentalnej sprawie dla całej Unii i poszczególnych państw członkowskich ma być decyzją o treści niezdeterminowanej traktatowi, ponieważ Traktat nie określa ani czasu, ani przesłanek podjęcia, ani nawet celu takiej decyzji. Nie odpowiada to konstytucyjnym warunkom przekazania kompetencji.
B.2.8. Zarzutu niekonstytucyjności postanowień wskazanych w części I pkt. l lit. b i pkt. 2 lit. b petitum nie niweluje okoliczność, że niektóre z kwestionowanych upoważnień są obwarowane wymogiem „notyfikowania” zamiaru wydania odpowiedniego aktu parlamentom narodowym, które mogą zgłosić sprzeciw, albo wymaganiem „zatwierdzenia” przyjętego aktu przez państwa członkowskie.
Zastrzeżenie pierwszego rodzaju – możliwość sprzeciwu parlamentu narodowego – zawarte jest w art. 48 ust. 7 akapit trzeci TUE oraz art. 81 ust.3 akapit trzeci TFUE. Takie postanowienia traktatowe, o niższej mocy prawnej niż moc Konstytucji RP, mogłyby najwyżej dopełnić restrykcyjne wymagania proceduralne zawarte w art. 90 ust. 1-3 odnośnie do przekazywania kompetencji (wymóg formy międzynarodowej i szczególnego trybu zgody na jej ratyfikację), ale w żadnym razie nie mogą ich zastępować. Ponadto ani Konstytucja RP, ani polskie ustawy nie znają pojęcia „parlamentu” ani nie reguluje trybu „zgłaszania sprzeciwu” wobec projektu decyzji organu organizacji międzynarodowej. Obiekcje może budzić także konstrukcja dorozumianej zgody przyjęta w powołanych postanowieniach traktatowych, według których brak sprzeciwu w przepisanym terminie otwiera drogę do przyjęcia projektowanego aktu. Poczytywanie milczenia za zgodę jest zawsze konstrukcją wątpliwą z punktu widzenia dobrych obyczajów i uznawaną przez prawo jedynie w wyjątkowych wypadkach, o takim trudno mówić w odniesieniu do przekazywania kompetencji przez suwerenne państwo.
Zastrzeżenie drugiego rodzaju – wymóg zatwierdzenia aktu unijnego przez państwa członkowskie „zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi” -zawarte jest w art. 48 ust. 6 akapit drugi TUE oraz w art. 25 ust. 2 akapit drugi zdanie drugie, art. 218 ust.8 akapit drugi zdanie drugie, art. 223 ust. l akapit drugi, art. 262 i art. 311 akapit trzeci TFUE. Postanowienia te odsyłają do konstytucyjnej instytucji „zatwierdzenia”, której Konstytucja RP nie ustanawia. Można by uznać, że odpowiednikiem „zatwierdzenia” jest tryb wyrażenia zgody na przekazanie kompetencji uregulowany w art. 90 ust. 2 i 3. Problem jednak w tym, że tryb ten ustrojodawca zastrzega jedynie dla umowy międzynarodowej, o której mowa w ust. l tego artykułu, zatem nie ma zastosowania do aktów organizacji międzynarodowej stanowionych na podstawie upoważnień zawartych w takiej umowie. Z kolei ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. nr 39, póz. 443 ze zm.) w art.l, 12-14 i 17 odnosi pojęcie „zatwierdzenia” tylko do umów międzynarodowych, i to tylko takich nie wymagaj ą ratyfikacji.
B.3. Podsumowanie zarzutu niekonstytucyjności postanowień traktatowych.
Postanowienia wskazane w części I pkt. l lit. a i pkt. 2 lit. a petitum pozwalają na stanowienie wbrew stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej aktów prawnych obowiązujących na jej terytorium lub wiążących ją w stosunkach zewnętrznych. Jest to niezgodne z art. 90 ust. 1-3 Konstytucji, który dopuszcza przekazanie kompetencji tylko organizacji zrzeszającej równe i suwerenne państwa (podejmującej dotyczące ich decyzji za ich zgodą) i jedynie przy zachowaniu demokratycznej procedury wyrażenia zgody na ratyfikację. Możliwość przyjęcia takiego aktu prawnego wbrew stanowisku Rzeczypospolitej narusza także zasady wyrażone w art. 2 i 4 Konstytucji. Unijny akt prawny przyjęty wbrew stanowisku Polski może być przy tym niezgodny z polską Konstytucją pod względem treści, a ponieważ nie jest on objęty kognicją Trybunału Konstytucyjnego, w tym zakresie niemożliwe jest efektywne zagwarantowanie tej roli norm konstytucyjnych, jaka de iure przysługuje im na mocy art. 8 ust. l Konstytucji.
Ten sam zarzut dotyczy możliwości dopuszczenia do stanowienia aktów prawnych większością kwalifikowaną wbrew stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie upoważnień zawartych w art. 31 ust. 3 i art. 48 ust. 7 akapit pierwszy TUE oraz art. 312 ust. 2 akapit drugi i art. 333 ust. l TFUE.
Z kolei wszystkie postanowienia traktatowe wskazane w części I pkt. l lit. b i pkt. 2 lit. b zawierają w istocie blankietowe upoważnienia dla Rady Europejskiej lub Rady UE do stanowienia aktów prawnych kreujących nowe, poza traktatowe kompetencje Unii, do poza traktatowego określenia istotnych aktów prawnych kreujących nowe, poza traktatowe kompetencje Unii, do poza traktatowego określenia istotnych, nieuregulowanych traktatowo elementów jej kompetencji lub do poza traktatowej zmiany istotnych elementów kompetencji traktatowo przekazanych. Jest to niezgodne z konstytucyjnym wymogiem dostatecznego określenia przekazanych kompetencji bezpośrednio w umowie międzynarodowej (art. 90 ust. 1) ratyfikowanej za zgodą udzieloną w kwalifikowanym trybie (art. 90 ust. 2 i 3), który stanowi konkretyzację zasad zawartych w art. 2 i 4 Konstytucji. Unijne akty prawne stanowione na podstawie kwestionowanych upoważnień traktatowych nie są objęte kognicją Trybunału Konstytucyjnego, a w związku z tym niemożliwe jest w tym zakresie efektywne zagwarantowanie tej roli norm konstytucyjnych, jaka de iure przysługuje im na mocy art. 8 ust. l Konstytucji.
Problem ewentualnego rozumienia (interpretacji) niektórych postanowień traktatowych w zgodzie z Konstytucją RP
Jak stwierdzono wyżej, ścisła wykładnia zawartego w art. 90 ust. l Konstytucji wymagania, aby przekazanie kompetencji następowało „na podstawie umowy międzynarodowej”, prowadzi do wniosku, że bezpośrednio w takiej umowie muszą być określone wszystkie elementy składające się na pojęcie przekazania kompetencji. Ratyfikowana umowa międzynarodowa nie może tworzyć upoważnień do tego, aby poza traktatowe akty unijne tworzyły nowe, nieprzewidziane w niej kompetencje, dookreślały kompetencje niedostatecznie w niej określone lub przekształcały określone w niej kompetencje. Przy takiej wykładni – uzasadnionej ze względu na wyjątkowy charakter art. 90 ust. l Konstytucji – postanowienia TUE i TFUE wskazane w części I pkt. l lit. b i pkt. 2 lit. b petitum są niekonstytucyjne.
Tylko przy bardzo liberalnej wykładni wspomnianego wymagania konstytucyjnego i przy zastrzeżeniach podobnych do tych, jakie poczynił niemiecki FTK w swym wyroku z 30 czerwca 2009 r. (por. wyżej, B. 1.5), można by dopuścić „dynamiczne” formy regulowania kompetencji w ramach traktatowych kwestionowanych przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie.
Zdaniem wnioskodawcy, przyjęcie maksymalnie liberalnej wykładni i podążanie dalej drogą rozumowania niemieckiego FTK musiałoby prowadzić do uznania, że ustawowa zgoda na ratyfikację Traktatu z Lizbony nie może być rozumiana jako „ryczałtowa” konstytucyjna legitymacja dla poza traktatowych aktów określania kompetencji, które na podstawie traktatowych upoważnień będą stanowione przez Radę Europejską lub Radę UE, i że zgoda przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej na przyjęcie każdego takiego aktu wymagać będzie zgody narodowego suwerena, odnoszącej się do zamierzonego w każdym konkretnym przypadku efektywnego „przyrostu” czy zmiany jakości kompetencji Unii. W polskim porządku prawnym zgody takiej może udzielić bądź bezpośrednio Naród, bądź Izby Ustawodawcze.
Chodzi w istocie o to, aby każdy akt przyznania kompetencji nieokreślonych wprost w umowie międzynarodowej był legitymowany wolą Narodu Polskiego wyrażoną przez Sejm i Senat albo w drodze referendum, zgodnie ze standardem konstytucyjnym wynikającym z art. 90 ust. 2 i 3 Konstytucji lub przynajmniej do niego zbliżonym.
Wnioskodawca oczekuje, że jeżeli Trybunał Konstytucyjny dostrzeże możliwość ustalenia sposobu rozumienia przez organy władzy publicznej RP niektórych zaskarżonych postanowień w zgodzie z Konstytucją, wbrew przekonaniu wnioskodawcy o ich niekonstytucyjności, to znajdzie to wyraz w sentencji wyroku. Praktyka tzw. wyroków interpretacyjnych jest utrwalona w orzecznictwie trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do ustaw i innych aktów stanowionych przez organy Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem wnioskodawcy, w uzasadnionych przypadkach może być ona stosowana także w ramach kontroli konstytucyjności umów międzynarodowych.
W niniejszej sprawie chodzi przy tym wyłącznie o ustalenie warunków zgodnego z Konstytucją rozumienia postanowień traktatowych przez organy władzy publicznej podlegające Konstytucji RP, nie chodzi natomiast o związanie określoną wykładnią traktatów innych państw członkowskich czy organów Unii Europejskiej.
O tym zaś, w jaki sposób państwo członkowskie kształtuje swoją wolę w sprawach związanych z członkostwem w Unii Europejskiej, nie decydują traktaty, lecz jego wewnętrzny porządek prawny.
Ocena Deklaracji nr 17 część (II petitum)
Część III petitum nawiązuje bezpośrednio do jego części pierwszej pkt.l lit. b i pkt.2 lit. b, przy czym wniosek w części III ma charakter ewentualny (warunkowy) – byłby aktualny o tyle, o ile Trybunał Konstytucyjny nie stwierdziłby konstytucyjności postanowień traktatowych wskazanych w powyższym fragmencie petitum. Uzasadnia to przytoczenie argumentu na poparcie części III petitum w tym miejscu uzasadnienia, czyli bezpośrednio po omówieniu zarzutów dotyczących postanowień traktatowych.
D.l. ewntualne uznanie niektórych postanowień traktatowych wskazanych w części I pkt. l lit. b i pkt. 2 lit. b petitum za zgodne z Konstytucją postawiłoby na porządku dziennym konieczność istnienia ustawowej regulacji „około traktatowej” umożliwiającej stanowiący udział Sejmu i Senatu w kształtowaniu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach korzystania z upoważnień wynikających z tych postanowień – udział podobny do tego, jaki w RFN (w następstwie wyroku FTK) czy w Republice Czeskiej przewidują dla każdej z izb ustawodawczych istniejących w tych państwach tamtejsze, powołane wyżej (B. 1.5. i B. 1.6.), ustawy „około traktatowe”.
W przekonaniu wnioskodawcy waga i skutki prawne aktów unijnych określających kompetencje przekazane Unii Europejskiej, wydawanych na podstawie upoważnień traktatowych kwestionowanych w części I pkt.l lit. b i pkt.2 lit. b petitum, wymagają – świetle art. 2 i 4 Konstytucji – aby Sejm i Senat miały stanowiący, a nie tylko opiniodawczy i ograniczony do ich komisji, udział w kształtowaniu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej zajmowanego odpowiednio na forum Rady Europejskiej lub Rady UE w sprawie ewentualnego przyjęcia aktu unijnego na podstawie któregokolwiek z tych postanowień. W państwie demokratycznym (art.2 Konstytucji), w którym władza należy do Narodu, sprawującego j ą przez swoich przedstawicieli albo bezpośrednio (art.4), o sprawach dotyczących kompetencji organów państwowych poza system organów państwowych dyskrecjonalnie decydować władza wykonawcza, tym bardziej, że tworzenie organów państwowych i określanie ich kompetencji jest niezbywalną domeną władzy ustawodawczej. Jeżeli w sprawach, których dotyczy wniosek nie może być stosowany wprost art.90 ust.2 lub 3 Konstytucji, to rolą polskiego ustawodawcy jest stworzenie takiego trybu wypracowywania stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej na etapie poprzedzającym podjęcie decyzji przez Radę Europejską lub Radę UE, aby ewentualne poparcie projektu aktu przez Rzeczpospolitą Polską miało podstawę w woli Narodu wyrażonej przez sejm i Senat lub w referendum.
Optymalną formą wydaje się określanie stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w ustawie uchwalonej z inicjatywy Rady Ministrów. Forma ustawy umożliwia bowiem w najszerszym zakresie kontrolę konstytucyjności sprawowaną przez Trybunał Konstytucyjny, co ma kapitalne znaczenie ze względu na efektywną ochronę nadrzędności Konstytucji RP zgodnie z jej art. 8 ust. 1. W tym miejscu raz jeszcze należy powtórzyć, że unijne akty prawa pochodnego jako takie są poza zasięgiem kognicji Trybunału Konstytucyjnego w świetle art. 188 Konstytucji, natomiast Trybunał mógłby dokonywać ich oceny w związku z badaniem ustawy określającej stanowisko Rzeczypospolitej w sprawie ewentualnego przyjęcia takiego aktu.
Pozbawienie Sejmu i Senatu możliwości stanowiącego udziału w określaniu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach, o których mowa, musi podlegać także ocenie w świetle zasady podziału władz oraz pozycji Sejmu i Senatu jako jedynych organów władzy ustawodawczej (art.10 i art.95 ust. l Konstytucji). Rzeczpospolita Polska przekazuje Unii Europejskiej nie tylko niektóre kompetencje władzy wykonawczej, lecz także i przede wszystkim – kompetencje władzy ustawodawczej.
Powinien temu odpowiadać stosowny i odpowiedni udział Sejmu i Senatu w kształtowaniu stanowiska Rzeczypospolitej w sprawach pochodnego prawodawstwa unijnego. W uzasadnieniu swojego wyroku z 12 stycznia 2005r. sygn. K 24/04, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skoro „ regulacje przyjmowane przez organy Unii Europejskiej będą obowiązywały na obszarze Polski po części bezpośrednio, po części zaś po uchwaleniu przez polski parlament ustaw implementacyjnych”, konieczna jest nowa interpretacja przepisów Konstytucji o wykonywaniu władzy ustawodawczej przez Sejm i Senat „z uwzględnieniem zasadniczo nowych warunków tworzenia prawa”. Trybunał podkreślił że, partycypacja parlamentów narodowych w procesie stanowienia prawa unijnego jest czynnikiem wzmacniającym wiarygodność i demokratyczny mandat organów Unii Europejskiej „.
D.2 Stanowiący udział Sejmu i Senatu w sprawach, o których mowa, jest także warunkiem rzetelności decyzji organów demokratycznego państwa w realizacji jego interesów w stosunkach zewnętrznych, co ma ścisły związek z art. 2 Konstytucji w związku z wyrażoną w jej preambule zasadę rzetelności i działania instytucji publicznych. Państwo, w którym władztwo w sprawach regulowania integracji europejskiej należy jedynie do rządu, ma słabszą pozycję negocjacyjną, a jego stanowisko może być zdeformowane resortowym punktem widzenia lub wpływem nacisków zewnętrznych.
D.3 Zdaniem wnioskodawcy, nie można zgodzić się ze spotykanym niekiedy poglądem, że ustawowe zapewnienie stanowiące udziału Sejmu i Senatu w kształtowaniu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach, o których mowa wyżej, kolidowałoby z zasadą ogólnego kierownictwa Rady Ministrów w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi (art. 146 ust. 4 pkt. 9 Konstytucji).
Sprawowanie kierownictwa, o którym mowa, nie może przebiegać w próżni wolnej od uwarunkowań konstytucyjnych i ustawowych (por. art. 7 Konstytucji). Podział władz nie oznacza ich izolacji ani nie przekreśla konieczności współdziałania, a czasem wręcz imperatywnego oddziaływania jednej władzy na drugą na podstawie Konstytucji i ustaw „ Około traktatowe” rozwiązania ustawowe w RFN i Republice Czeskiej, o których była mowa wyżej, polegają-na tym, że izby ustawodawcze posiadaj ą pewne stanowiące kompetencje w odniesieniu do inicjatyw rządowych w sprawach związanych z polityką integracji europejskiej, która jest programowana i wykonywana przez rząd. Trybunał niemiecki nazywa to „wspólnym sprawowaniem władztwa w sprawach integracji europejskiej”, w Czechach mówi się o „ związanym mandacie rządu” w sprawach integracji europejskiej. Chodzi o to, aby analogicznie rozwiązania były wprowadzone w naszym kraju. Trudno byłoby zrozumieć dlaczego z ogólnych przepisów Konstytucji RP miały wynikać zakaz wspólnego sprawowania władztwa w sprawach integracji europejskiej przez rząd i izby ustawodawcze, czyli zakaz tego, co w Niemczech jest według wiążącej wykładni FTK wręcz konstytucyjnym nakazem.
Traktat z Lizbony przyznaje parlamentom narodowym kompetencje w zakresie polityki w sprawach Unii Europejskiej, które mogą być wykonywane nawet bez uzgodnienia z rządem danego państwa, a nawet wbrew jego stanowisku (np. prawo sprzeciwu wobec niektórych projektów aktów unijnych czy prawo zaskarżania takich aktów do ETS). Nikt nie zarzuca, że kompetencje te są nie do pogodzenia z art. 146 ust. 4 pkt. 9 Konstytucji RP. Tym bardziej niezrozumiała i niezasadna byłaby teza o konstytucyjnej niedopuszczalności uzależnienia pewnych działań Rady Ministrów na forum unijnym od zgody Sejmu i Senatu, udzielanej na wniosek Rady Ministrów.
Członkiem Unii Europejskiej, która bywa określana jako „wspólnota prawa”, jest nie Rada Ministrów RP, lecz Rzeczpospolita Polska jako suwerenne państwo którego organy powinny uczestniczyć w sprawowaniu władztwa w sprawach integracji europejskiej stosownie do swej ustrojowej roli oraz charakteru i skutków decyzji podejmowanych w ramach polityki europejskiej naszego państwa.
Powierzaniu Unii Europejskiej w coraz szerszym zakresie kompetencji prawodawczych, o ile jest jeszcze zgodne z Konstytucją, powinno towarzyszyć odpowiednio do tego włączanie izb ustawodawczych do procesu kształtowania stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej odnośnie do projektów unijnych aktów prawnych. Pogląd, że w tej sprawie konstytucyjne władztwo przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów, jest nie zgodny z treścią i aksjologią wzorca konstytucyjnego wskazanego w części 3 petitum i prowadzi do postępującej polityczno-ustrojowej marginalizacji polskich izb ustawodawczych, w tym zwłaszcza Senatu.
Wprawdzie Traktat z Lizbony przyznaje parlamentom narodowym pewne nowe, stosunkowo skromne kompetencje w dziedzinie unijnego prawodawstwa, ale – jak pokazuje praktyka w niektórych państwach członkowskich, w szczególności w RFN i Republice Czeskiej – kompetencje te uznano za niewystarczające i parlamenty narodowe zostały wyposażone w dodatkowe kompetencje „ krajowe” poprzez odpowiednią wykładnie konstytucji i zmiany w ustawodawstwie wewnętrznym których prawo unijne wszak nie zakazuje. Polska, szczycąca się bogatym i oryginalnymi tradycjami parlamentarnymi, powinna być w ścisłej czołówce państw członkowskich, w których izby ustawodawcze mają stanowiący udział w sprawowaniu władztwa w sprawach integracji europejskiej.
D.4 Za niewystarczające i nieadekwatne do wagi spraw, których dotyczy wniosek, uważamy opiniodawcze uprawnienia komisji sejmowej i komisji senackiej na mocy ustawy z dnia 11 marca 2004r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskie (Dz. U. nr 52, póz. 515 ze zm.). Uprawnienia opiniodawcze nie przysługują izbom, lecz ich komisjom, których opinie nie są bezwzględnie wiążące dla Rady Ministrów.
D.5 w Części 2 petitum wnioskodawca czyni ustawodawcy zarzut pominięcia ustawodawczego. Wyrażając zgodę na ratyfikowanie Traktatu z Lizbony, a tym samym na związanie Rzeczypospolitej Polskiej postanowieniami wskazanymi w części l pkt. l lit. b i pkt. 2 lit. b petitum, ustawodawca nie ustanowił regulacji zwanej tu regulacją „około traktatową”, a w orzecznictwie FTK – „towarzyszącą zgodzie na ratyfikację”, która jest konieczna ze względów konstytucyjnych przedstawionych wyżej. Nie jest rolą wnioskodawcy przesądzanie legislacyjnej „ lokalizacji” takiej regulacji – miałaby to być część ustawy ratyfikacyjnej, czy osobna ustawa, czy też nowelizacja aktów dotychczas obowiązujących. Istotne jest, że powinna życie ona być sprężona ze zgodą na ratyfikację i wejść w życie jednocześnie z wejściem w Traktatu z Lizbony. Wielu posłów głosowało za ustawą ratyfikacyjną w oczekiwaniu, że rząd wystąpi z inicjatywą ustawodawczą w sprawie odpowiedniej regulacji (tzw. ustawy kompetencyjnej), którą notabene w 2008r. zapowiadano w toku rozpatrywania ustawy ratyfikacyjnej. Tak się jednak nie stało i wejściu w życiu Traktatu z Lizbony nie towarzyszy odpowiednia regulacja „ około traktatowa”.
Problem pominięcia ustawodawczego – braku niezbędnej ustawowej regulacji „około traktatowej” (część III petitum)
E.l O normatywnym charakterze Deklaracji nr 17 świadczy kilka okoliczności.
Jedną z nich jest geneza tego dokumentu. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego (unijnego) przed krajowym prawem suwerennym państw członkowskich, a w szczególności przed normami ich konstytucji, nigdy nie miała i nadal nie ma oparcia w traktatach, nie ma też solidnego uzasadnienia teoretycznego. Idea takiego pierwszeństwa jest wytworem orzecznictwa ETS, w którym zakresie wykroczył poza kompetencje powierzone mu przez państwa członkowskie.
Zasada, o której mowa, została w sposób generalny i abstrakcyjny proklamowana dopiero w odrzuconym Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy. Jego art. 1-6 tego brzmi „Konstytucja [dla Europy] i prawo przyjęte przez instytucje Unii w wykonaniu przyznanych jej kompetencji mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich „ (Dz. Urz. UE 2004 /C 310/12).
Po odrzuceniu tego traktatu zasadę pierwszeństwa starano się ponownie wprowadzić do pierwotnego prawa unijnego w postaci protokołu, który na mocy nowego art. 51 TUE stałby się integralną częścią Traktatów. Protokół taki ostatecznie jednak nie został przyjęty.
Obawiano się – zapewne nie bez powodu – że sformułowana formalnie zasada pierwszeństwa będzie budzić podobnie jak w przypadku euro konstytucji, opory w wielu państwach członkowskich.
Kwestionowana Deklaracja nr 17 stanowi więc próbę proklamowania owej zasady „tylnymi drzwiami”.
O tym że w Deklaracji 17 chodzi w istocie o tę samą treść normatywną, jaka jest zawarta w art. 1-6 odrzuconej „Konstytucji dla Europy” świadczą pierwsze i ostatnie zdanie Deklaracji, w których czytamy m.in.: „Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów maj ą pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo „(chodzi o orzecznictwo ETS),”Fakt, że zasada pierwszeństwa nie zostanie włączona do przyszłego Traktat, w żaden sposób nie narusza samej zasady ani obowiązujące orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości”.
Centralną treść Deklaracji nr 17 stanowi wypowiedź: „Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów mają pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich”. Jest to wypowiedź o charakterze normatywnym, która w intencji jej autorów – a także w potencjalnym odbiorze uczestników obrotu prawnego – komunikuje treść prawnie obowiązującej reguły postępowania.
Reguła ta ma charakter generalny (jest adresowana do klasy wszelkich podmiotów rozstrzygających ewentualne kolizje między prawem unijnym a prawem państwa członkowskich) i abstrakcyjny (dotyczy wszystkich możliwych sytuacji faktycznych, w których taka kolizja może się pojawić).
Nie licząc odrzuconej „Konstytucji dla Europy”, Deklaracja nr 17 jest pierwszym oficjalnym dokumentem wydanym w imieniu wszystkich państw członkowskich – stron traktatów konstytuujących Unię, który proklamuję zasadę pierwszeństwa w sposób niewątpliwie generalny i abstrakcyjny. Wypowiedź ETS, na które kwestionowana Deklaracja się powołuje, były natomiast zawsze elementem uzasadnienia orzeczenia w konkretnej sprawie.
Z żadnego postanowienia traktatowego nie wynika ani to, że tezy uzasadnień orzeczeń ETS maj ą walor obowiązujący dla wszystkich podmiotów i we wszystkich sprawach, ani też związanie ETS własnym orzecznictwem na zasadzie precedensu. Tymczasem Deklaracja nr 17 niewątpliwie proklamuje powszechnie obowiązujący walor zasady pierwszeństwa. Zaskarżony dokument transponuje bowiem dotychczasowy pogląd prawny funkcjonujący w orzecznictwie, iż „Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich” , na normatywną – generalną i abstrakcyjną – wypowiedź przedstawicieli państw uczestniczących w konferencji międzynarodowej.
Przypomnijmy, że dokument ten był podpisany wraz z Traktatem z Lizbony i podlega ogłoszeniu łącznie z nim.
Normatywnego charakteru Deklaracji nr 17 nie podważa jej osobliwa redakcja – posłużenie się na początku zwrotem „Konferencja przypomina”, odesłanie do orzeczeń ETS czy „Opinii Służby Prawnej Rady” oraz przeplatanie się w tekście dokumentu wypowiedzi normatywnych z meta prawnymi czy prawno filozoficznymi.
Również nadużycie formy deklaracji do generalnego i abstrakcyjnego proklamowania powszechnie obowiązującej (w intencjach autorów) zasady prawnej, która pierwotnie miała być proklamowana w formie traktatowej, nie pozbawia kwestionowanego dokumentu charakteru normatywnego i nie czyni zbędnym podanie go kontroli z punktu widzenia konstytucyjności. W dziejach sądownictwa konstytucyjnego, także w Polsce, znane są przypadki, kiedy autor regulacji sięga po „łatwiejszą”, choć z legalistycznego punktu widzenia w danej sytuacji niedopuszczalną formę jej ustanowienia, jeżeli działanie legę artis w celu osiągnięcia zamierzonego celu natrafia lub natrafiałoby na polityczne opory ( np. zastosowanie formy obwieszczenia zamiast formy ustawy nowelizującej). Rolą sądownictwa konstytucyjnego jest m.in. przeciwdziałanie tego rodzaju kamuflażom i nadużyciom.
Wobec „wielkiej różnorodności doniosłych społecznie aktów prawnych o trudnym do zdefiniowania lub wymykającym się jednoznacznym określeniom charakterze” Trybunał Konstytucyjny „ zawsze stał na stanowisku, że jeżeli w aktach tych odnajdujemy jakąkolwiek treść normatywną, to nie ma podstaw wyłączenia ich spod kontroli konstytucyjności czy legalności, zwłaszcza wtedy gdy w grę wchodzi ochrona praw i wolności człowieka i obywatela. Trybunał Konstytucyjny stosuje w takich sytuacjach swoiste domniemanie normatywności aktów prawnych.
W przeciwnym bowiem przypadku, biorąc pod uwagę dużą liczbę takich aktów prawnych, wydawanych przez różne organy państwa, a niekiedy także inne podmioty, większość z nich pozostawałaby poza jakakolwiek instytucjonalną i skuteczną kontrolą ich konstytucyjnością lub legalności „ ( z uzasadnienia wyroku z 22 września 2006r. , sygn. U 4/06).
Dodajemy, że zasada pierwszeństwa o treści proklamowanej w zaskarżonym akcie ma trudne do ogarnięcia implikacje ustrojowe i ma zastosowanie również w dziedzinach wrażliwych z punktu widzenia ochrony praw i wolności człowieka i obywatela.
E.2 Deklaracja nr 17 przyjmuje radykalną – bezwyjątkową i bezwarunkową – treść zasady pierwszeństwa, ukształtowaną w orzecznictwie ETS. W odnośniku nr l przytacza jako powszechnie obowiązujące tezę z uzasadnienia wyroku ETS z 1964r. w sprawie Costa przeciwko ENEL, oderwaną od tamtej indywidualnej i konkretnej sprawy:” Prawu utworzonemu na podstawie Traktatu […]nie można […] przeciwstawiać w postępowaniu sądowym [przed sądem państwa członkowskiego] jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego”.
Oznacza to adresowany do wszystkich organów stosujących prawo, nie wyłączając sądów konstytucyjnych, we wszystkich państwach członkowskich i we wszystkich sprawach, nakaz dawania pierwszeństwa każdej normie prawa unijnego przed każdą normą prawa krajowego, nie wyłączając narodowej konstytucji (por. wyrok ETS z 17 grudnia 1970r. w sprawie Internationale Handelsgesellschaft, sygn. 11/70). Ignoruję się przy tym, że to właśnie narodowa konstytucja – co należy za orzecznictwem niemieckiego FTK mocno podkreślić – jest źródłem obowiązywania norm wspólnotowych w porządku prawnym danego państwa i w suwerenny sposób wytycza nieprzekraczalne granice podporządkowania się organów krajowych aktom wspólnotowym.
Omawiany nakaz implicite wyklucza alternatywne względem zasady pierwszeństwa sposoby usuwania kolizji między prawem unijnym, a prawem krajowym. Oczywiście wyklucza również badanie przez sędziego krajowego, czy pracodawca unijny ustanowił domagającą się zastosowania w porządku krajowym normę w ramach powierzonych mu przez państwo kompetencji, czy też wykroczył poza te ramy.
E.3. Kwestionowana zasada pierwszeństwa ma charakter poza traktatowy. Deklaracja nr 17 nie ukrywa tego faktu, cytując opinię, według której czasie wydania orzeczenia ETS w sprawie Costa przeciwko ENEL „w Traktacie nie było żadnej wzmianki o zasadzie pierwszeństwa” (podkr. Wnioskodawcy). Należy z całym naciskiem dodać że wobec odrzucenia „Konstytucji dla Europy” stan ten nie uległ zmianie; nie zmienia go Traktat z Lizbony, ponieważ w świetle nowego art.51 TUE Deklaracja nr 17 nie ma rangi normy traktatowej.
Według pierwszego zdania Deklaracji treść prawnej zasady pierwszeństwa (jej „warunki”) zostały ustanowione (!) przez ETS. Owo „ustanowienie” nawet nie ma pozorów wykładni postanowień traktatowych, lecz ma cechy swobodnego prawotwórstwa, do którego ETS jako organ sądowniczy absolutnie nie jest powołany; odwołuje się do nieoczywistych przesłanek prawno filozoficznych i celowościowych – w sposób niezwykle mętny wskazuje na „niezależne źródła” regulacji wspólnotowych oraz ich „szczególną naturę”, na rzekome zagrożenia ich „charakteru wspólnotowego” gdyby taka zasada nie obowiązywała na rzekome niebezpieczeństwo „zakwestionowania samych podstaw prawnych Wspólnoty” itp. Ale przecież państwa członkowskie nie powierzyły ETS kompetencji do dopełniania norm traktatowych o „zasady prawne” nie znane traktatom; powierzyły mu jedynie ograniczone kompetencje traktatowe do rozstrzygania sporów prawnych wynikających z prawa wspólnotowego oraz do orzekania o jego ważności i wykładni.
Tym czasem kwestionowana zasad pierwszeństwa głęboko ingeruje w porządek stosowania prawa na terytorium suwerennych państw członkowskich, co jest z reguły domena ich regulacji konstytucyjnych.
O ile trudno znaleźć konkretne postanowienie traktatowe, z którego dałoby się przekonująco wywieść kwestionowaną zasadę, o tyle można wskazać takie postanowienia traktatowe, względem których pozostaje ona w napięciu, jeśli nie w otwartej sprzeczności.
Dotyczy to w szczególności art.4 ust. l i 2 oraz art. 5 TUE, proklamujących zasady przyznania kompetencji, ich wykonywania zgodnie z wymaganiami pomocniczości i proporcjonalności oraz poszanowania przez Unię tożsamości narodowej państw członkowskich związanej z ich strukturami politycznymi i konstytucyjnymi. Dotyczy to także dobrowolnego charakteru członkowstwa w Unii, która ma być organizacją służebną wobec państw członkowskich, a nie odwrotnie.
Radykalne rozumienie zasady pierwszeństwa którego powszechne obowiązywanie proklamuje Deklaracja nr 17, jest stałym elementem orzecznictwa ETS, do którego zaskarżony akt odsyła. Na przykład w swym wyroku z 21 czerwca 2007 r., sygn. C231/06, luksemburski Trybunał wskazał miedzy innymi, że „w razie stwierdzenia dyskryminacji sprzecznej z prawem wspólnotowym sąd krajowy zobowiązany jest – dopóki nie zostaną przyjęte środki zmierzające do przywrócenia równego traktowania – do nie stosowania wszelkich dyskryminujących przepisów krajowych bez konieczności żądania lub oczekiwania uprzedniego uchylenia tych przepisów przez ustawodawcę”.
E.4. Trudno nie zauważyć że proklamowana w Deklaracji nr 17 zasada pierwszeństwa – o treści konstruowanej w oparciu o orzecznictwo ETS – jest kopią zasady pierwszeństwa obowiązującej w niektórych państwach federalnych na mocy ich ustaw zasadniczych.
W RFN zasada ta obowiązuje w relacji prawa federalnego do prawa krajów związkowych (art. 31 UZ). Ale już np. konstytucja Republiki Austrii, mimo że jest to państwo federalne, zasady takiej nie zna, zaś wybitny teoretyk prawa zaliczany do autorów tego aktu, cytowany już Hans Kelsen, wręcz kwestionował poprawność owej zasady ze stanowiska teoretycznego, pisząc: „Do paradoksów teorii państwa federalnego należy to, że zasadę »prawo federalne ma pierwszeństwo przed prawem krajowym« uznaje ona za odpowiadającą rzekomo istocie tego państwa […] Łatwo wykazać, że nic nie jest tak bardzo sprzeczne z ideą państwa federalnego jak właśnie przywołana zasada, która polityczną i prawną egzystencję krajów związkowych uzależnia od dobrej woli federacji […].
Prawo federalne tak samo nie może mieć pierwszeństwa przed prawem krajowym, jak prawo krajowe nie może mieć pierwszeństwa przed prawem federalnym […] należy je traktować w ich wzajemnych relacjach jako równorzędne” (H. Kelsen, op. cit, s. 68).
Skoro nawet w państwie federalnym inkryminowana zasada nie ma dostatecznego uzasadnienia, to o ileż bardziej wątpliwa i dysfunkcjonalna jest ona w relacjach między organizacją międzynarodową zrzeszającą suwerenne państwa a tymi państwami.
E.5. Obowiązywanie zasady pierwszeństwa rozumiane zgodnie z Deklaracją nr 17 w odniesieniu do aktów prawa pochodnego niewątpliwie współokreśla treść kompetencji prawodawczej przekazanej przez Rzeczpospolitą Polską prawodawcy unijnemu. Z tego punktu widzenia jej ustanowienie mogłoby nastąpić jedynie wprost w umowie międzynarodowej, o której mowa w art. 90 ust. l (wniosek z art. 90 ust. l Konstytucji; por. wyżej, B.I.4.).
W stosunku do treści kwestionowanego dokumentu jego formalna ranga – deklaracja załączona do Aktu końcowego -jest więc zdecydowanie za niska. Sygnalizowany tu problem jest jednak o tyle bezprzedmiotowy że w świetle wzorca konstytucyjnego wskazanego w części II petitum zakres i sposób stosowania pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem wewnętrznym jest Rzeczypospolitej Polskiej domeną regulacji konstytucyjnej, która nie może być zmieniona czy modyfikowana na poziomie pod konstytucyjnym, choćby nawet w trybie art. 90 Konstytucji.
E.6. Zdaniem wnioskodawcy, do każdego państwa Unii Europejskiej należy w istocie suwerenne decydowanie o tym, jakie obowiązują na jego terytorium mechanizmy rozstrzygania ewentualnych kolizji miedzy normami prawa krajowego a normami prawa unijnego. Państwo członkowskie może ustanowić regułę pierwszeństwa jako regułę kolizyjną w zakresie szeroko rozumianego stosowania prawa, może także stosować inne efektywne mechanizmy, może też dopuścić kombinację kilku mechanizmów.
W polskim porządku prawnym jest to materia zastrzeżona do regulacji konstytucyjnej. Regulacja ta została ustanowiona jeszcze przed przystąpieniem Polski do Unii, pozostaje nie zmieniona, była dobrze znana wszystkim naszym partnerom w momencie akcesji. Akcesja ta nastąpiła na podstawie obowiązującej Konstytucji RP, w której prawo unijne czerpie moc obowiązującą na terytorium Rzeczypospolitej i z którą musi być w pełni zgodne.
E.7. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wyczerpująco reguluje zagadnienie pierwszeństwa jako mechanizmu rozstrzygania kolizji między prawem unijnym a prawem krajowym w sferze stosowania prawa. Nie ma tu miejsca na żadne konkurencyjne regulacje stanowione czy to przez ETS, czy konferencje międzyrządowe.
Mechanizm ten musi przede wszystkim uwzględniać dyspozycje art. 8 ust. l Konstytucji. Wynika z niej, że postanowienia umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie oraz normy pochodnego prawa stanowionego przez organizację międzynarodową mogą być stosowane pod rządami Konstytucji RP, jeżeli są z nią zgodne. Możliwość ich stosowania na zasadzie pierwszeństwa przed polskimi ustawami nie może czynić zbędnym ani bezprzedmiotowymi kontroli konstytucyjności tych pierwszych w formach dopuszczonych przez Konstytucję, w tym kontroli konkretnej, inicjowanej przez organy stosujące prawo.
Z pierwszeństwa stosowania przed polskimi ustawami, przewidzianego w art. 91 ust. 2 i 3, nie mogą więc korzystać postanowienia traktatowe ani przepisy prawa pochodnego niezgodne z Konstytucją RP. Niezgodność ta może polegać na ustanowieniu normy w sposób niezgodny z Konstytucją na ingerowaniu przez tę normę w materię konstytucyjnie zastrzeżoną do regulacji wyłącznie w formie ustawy (np. art. 22 art. 31 ust 3, art. 41 ust 2, art. 64 ust. 3 art. 217 Konstytucji) lub na treściowym naruszeniu ogólnych zasad bądź szczegółowych dyspozycji Konstytucji (np. art. 18 Konstytucji, dotyczące małżeństwa, rodziny, macierzyństwa rodzicielstwa).
Na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji jej przepisy z reguły stosuje się bezpośrednio. W tym zakresie postanowienia traktatowe i przepisy prawa pochodnego w ogóle nie korzystają z pierwszeństwa, co wynika już z brzmienia art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji, które mówiąc pierwszeństwie przed ustawami, ale nie przed Konstytucją (potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie o sygn. K 18/04). Konsekwentnie należy przyjąć, że nie mogą one być stosowane nawet posiłkowo, jeśli ich stosowanie powodowałoby ograniczenie bezpośredniego stosowania Konstytucji.
Reguły pierwszeństwa z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji nie uchylają kompetencji każdego polskiego sądu do przedstawienia Trybunału Konstytucyjnemu pytania prawnego, jeżeli regulacja prawa unijnego mające zastosowanie w sprawie sąd uznaje za niezgodne z Konstytucją (można sądzić, że” aktem normatywnym” w rozumieniu art. 193 Konstytucji może także regulacja pierwotnego lub pochodnego prawa unijnego). Nie może więc być mowy o podporządkowaniu się polskiego sądu nakazowi wynikającemu z Deklaracji nr 17 (w związku z orzecznictwem ETS), aby stosować prawo unijne bez oglądania się na inne organy państwa.
W odniesieniu do art. 91 ust. 3 należy ponadto zauważyć, że pierwszeństwo norm prawa pochodnego przed polskimi ustawami dotyczy jedynie norm prawa pochodnego bezpośrednio stosowalnych na mocy umowy międzynarodowej konstytuującej organizację międzynarodową (w tym przypadku Unię Europejską).
To zawężające unormowanie konstytucyjne stawia otwartą kwestię badania przez organy Rzeczypospolitej Polskiej, czy akt prawa pochodnego subiektywnie domagający się bezpośredniego stosowania na terytorium naszego państwa jest aktem ustanowionym w ramach kompetencji przekazanej przez Rzeczpospolitą Polską w trybie art. 90 Konstytucji, czy też aktem wydanym z przekroczeniem traktatowego upoważnienia.
E.8. Nakaz dawania przez polskich sędziów pierwszeństwa prawu europejskiemu przed prawem krajowym nawet wtedy, gdy chodzi o normy konstytucyjne, adresowany bez różnicy do wszystkich organów Rzeczypospolitej Polskiej stosujących prawo, a więc także do Trybunału Konstytucyjnego,
oznacza, że temu ostatniemu zabrania się orzekania o niezgodności norm prawa unijnego z Konstytucją RP, czyli wykonywania w tym zakresie jego konstytucyjnych kompetencji(m.in. wynikających obecnie z art. 79, 188 i 193 Konstytucji oraz tych, które mogą mu być przyznane w przyszłości).
Deklaracja ustanawia zatem regułę konkurencyjną w stosunku do dyspozycji art. 195 ust. l Konstytucji RP. Przepis ten brzmi: Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji”
Z reguły postępowania zawartej w zaskarżonej Deklaracji nr 17, według której „Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich”, i to bez wyjątku dla „jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego”, wynika — z punktu widzenia uzurpacji autorów kwestionowanej zasady pierwszeństwa – wyłom w zakresie stosowania art. 195 ust. l Konstytucji RP, który można wyrazić słowami: „Jednakże w przypadku niezgodności między Konstytucją a pierwotnym lub pochodnym prawem unijnym sędziowie Trybunału Konstytucyjnego podlegają tylko prawo unijnemu”.
E.9. Porównanie treści zasady pierwszeństwa proklamowanej w Deklaracji nr 17 z treścią regulacji konstytucyjnej prowadzi zatem do wniosku, że ta pierwsza idzie o wiele dalej i w swych istotnych elementach nie da się pogodzić z wzorcem konstytucyjnym. Jest tak w szczególności dlatego, ż Deklaracji nr 17 domaga się od wszystkich organów Rzeczypospolitej Polskiej stosowania norm unijnego prawa pierwotnego i pochodnego bez względu na ich zgodność z Konstytucją RP, a w przypadku kolizji normy pierwotnego lub pochodnego prawa unijnego z polską normą konstytucyjną każe zawsze i bezwzględne przyznawać pierwszeństwo tej pierwszej.
E.10. Nota bene można zauważyć, że obowiązywanie zasady pierwszeństwa o treści proklamowanej w Deklaracji nr 17, czyli w wersji d wiele bardziej radykalnej niż według Konstytucji RP, bynajmniej nie jest konieczne do rzetelnego, zgodnego z art. 9 Konstytucji i art. 4 ust. 3 TUE wywiązywania się przez Polskę z jej międzynarodowych zobowiązań w sprawach integracji europejskiej.
Radykalnie rozumiana zasada pierwszeństwa nie jest prawną implikacją cytowanych unormowań, lecz jest konstrukcją ideologicznie nacechowaną, służącą forsowaniu tendencji euro federalistycznych i zdobywaniu przez nie mające demokratycznego mandatu instytucje zaliczane do „eurokracji” pozycji de facto autonomicznej i nadrzędnej wobec państw członkowskich.
Conclusio finis
Zgromadzony w uzasadnieniu materiał a w szczególności przesłanki w kierunku naruszeń przez Deklarację Nr 17 równowagi i równorzędności priorytetu prawa unioeuropejskiego przed prawem krajowym nawet wówczas kiedy dotyczy norm konstytucyjnych stanowi wystarczające przyczynki do uznania przedmiotowego wniosku za przysłowiowe sine qua non do jego rozpoznania przez Wysoki Trybunał.
A oto kilka przykładów podniesionych w uzasadnieniu argumentów za wnioskiem:
– Wyrok z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. Akt C 231/06 Trybunału Luksemburskiego o postępowaniu w przypadku dyskryminacji prawa krajowego przez prawo wspólnotowe.
– Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o stworzeniu swoistych klauzul neutralizujących dominacje prawa europejskiego na terytorium działania prawa niemieckiego. Klauzule wymagają ustaw implementacyjnych i każdorazowej zgody Bundestagu.
nadto za przedmiotowym wnioskiem przemawia:
– Stan prawny w zakresie zasady pierwszeństwa w Republice Austrii
– Stan prawny odnośnie relacji prawo wspólnotowe a prawo krajowe w Republice Czeskiej, gdzie uznano kompetencje jakim krajom członkowskim UE Traktat Lizboński niejako udzielił (przyznał) za niewystarczające.
I wobec tego w Republice Czeskiej jej parlament narodowy wyposażono w dodatkowe kompetencje niejako „krajowe” przeznaczone m.in. do prewencyjnego zabezieczania „związanego mandatu rządu”.
jak również za przedmiotowym wnioskiem przemawia
– Stan prawny jaki zarysował się po Wyroku polskiego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. Akt K-24/04 a zwłaszcza zalecona konieczność uchwalenia ustaw implementacyjnych niejako wzorem przywołanych Niemiec, Czech i Austrii.
Zdaniem wnioskodawcy i nie tylko przedłożony wniosek i jego argumentacje zasługują na rozważenie przez Wysoki trybunał Konstytucyjny niezależnie od względów proceduralnych.
Poza względami stricte merytorycznymi są też inne względy przemawiające za rozpatrzeniem niniejszej aplikacji na wokandzie T.K. i tak:
– szacunek dla polskiego prawa i instytucji realizujących i kształtujących stan prawny w Polsce.
– szacunek dla obywateli Polski, którzy mają prawo znać stanowisko polskiego T.K. w sprawie relacji prawo wspólnotowe a prawo krajowe na tle polskiej Konstytucji, tym bardziej, że jest tajemnicą poliszynela, że znajomość Traktatu Lizbońskiego nie była mocną stroną osoby składającej podpis w imieniu R.P. pod tym dokumentem.
10 komentarzy do “Traktat Lizboński do „kasacji” – uzasadnienie wniosku do T. K.”
Sympatia, 29 Kwi 2012 o 12:55
KNP, 3 maja 2012 o 20:42
Brawo. Kiwnęli nas Polaków, ale trzeba z tym skończyć.
Wniosek o sprawdzenie niezgodności Traktatu Lizbońskiego z Konstytucją RP, opracowany przez pana Tadeusza Strzeleckiego. « Zenobiusz's Blog, 4 maja 2012 o 10:19
[…] Posted by zenobiusz w dniu Maj 4, 2012 http://grzegorzjaszczura.pl/?p=16923 […]
iti, 4 maja 2012 o 12:45
Samo zło dla Polski i Polaków. Kiedyś komuniści też wierzyli w komunizm, poza zbrodniami niewiele dokonali.
Gryf, 5 maja 2012 o 21:02
info, 15 maja 2012 o 12:29
Miejmy nadzieję, że Grecja zapoczątkuje wyjście pozostałych państw ze strefy Euro !! Euro kołchoz jest na rękę tylko Francji i Niemcom. My, Polska, jesteśmy dla nich tylko rynkiem zbytu ich towarów. Niczym więcej. Nie jesteśmy żadnym partnerem handlowym. Nie dajcie sobie wcisnąć takiego kitu, jeśli będą Wam wciskać rządzący ! Zobaczcie, co Unia zrobiła z naszym rybołówstwem, Przemysłem ciężkim i lekkim i innymi dziedzinami przemysłu ! Zniszczyła je !! Mam nadzieję, że Unia upadnie i to jak najszybciej !!
Beata, 23 maja 2013 o 16:10
Znakomity wniosek, Bóg Zapłać i trzymam kciuki, żeby TK wreszcie się otrząsnął z marazmu i stanął do walki o POLSKĄ SUWERENNOŚĆ. W ostatnich latach zawód PRAWNIK bardzo w Polsce ucierpiał na szacunku społecznym przez np. NIEosadzenie Jaruzelskiego, Kiszczaka, a po 2004 Działy Prawne w KPRM, Sejmu/Senatu itd..bardzo skompromitowały USTAWODAWCĘ POLSKIEGO i Egzekutywę (np. użycie konwencji Chicagowskiej)
Traktat Lizboński do „kasacji” cz I, 24 Cze 2013 o 1:20
[…] Traktat Lizboński do „kasacji” – uzasadnienie wniosku do T. K. […]
Zyta, 19 Wrz 2013 o 19:02
Brawo. Podziwiam.
Polak, 7 maja 2016 o 9:45

References: art. 2
 art. 51
 art. 188
 art. 188
 art. 188
 art. 90
 art. 27
 art.90
 art. 4
 art.8
 art. 90
 art. 4
 art. 8
 art.8
 art. 8
 art. 90
 art. 90
 art. 2
 art. 4
 art. 8
 art. 90
 art. 5
 art. 90
 art. 90
 art. 2
 art.90
 art. 90
 art.8
 art.189
 art. 90
sui generis
 art.14
 art. 90
 art. 90
 art. 90
 art. 90
 art. 90
 art. 2
 art. 90
 art. 89
 art. 188
 art. 188
 art.79
 art. 23
 art. 23
 art. 23
 art. 23
 art. 90
 art. 23
 art. 90
 art. 90
 art. 2
 art. 8
 art. 90
 art. 8
 art. 90
 art. 16
 art.31
 art.45
 art.46
 art. 207
 art. 215
 art. 218
 art. 294
 art. 31
 art. 48
 art. 312
 art. 333
 art. 48
 art. 86
 art.48
 art. 86
 art. 281
 art. 308
 art.256
 art. 254
 art. 48
 art. 81
 art. 153
 art.192
 art. 333
 art. 42
 art. 82
 art. 83
 art. 223
 art.262
 art. 311
 art. 352
 art. 42
 art. 42
 art. 25
 art. 20
 art. 82
 art. 83
 art. 223
 art. 262
 art. 311
 art. 252
 art. 218
 art. 48
 art. 81
 art. 90
 art. 48
 art. 25
 art. 218
 art. 223
 art. 262
 art. 311
 art. 90
 art. 90
 art. 2
 art. 8
 art. 31
 art. 48
 art. 312
 art. 333
 art. 2
 art. 8
 art. 90
 art. 90
 art. 90
 art. 2
 art.90
 art. 8
 art. 188
 art.95
 art. 2
 art. 7
 art. 146
 art. 1
 art. 51
 art. 1
 art.51
 art.4
 art. 5
 art. 90
 art. 90
 art. 90
 art. 8
 art. 91
 art. 22
 art. 31
 art. 41
 art. 64
 art. 217
 art. 18
 art. 8
 art. 91
 art. 91
 art. 193
 art. 91
 art. 90
 art. 79
 art. 195
 art. 195
 art. 9
 art. 4