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Rapporto tra il 317 ed il nuovo 319 quater c.p. (D.Giannelli) | Diritto e Processo
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RAPPORTO TRA IL 317 ED IL NUOVO 319 QUATER C.P.
Annotazione critica a Cass. pen. sez un. 14 marzo 2014 nr. 12228
Descrizione della pronuncia e degli orientamenti emersi
Con una recente pronuncia [1] le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno chiarito il rapporto esistente tra l’ art 317 c. p. ed il nuovo 319 quater c.p. e cioè il discrimen esistente tra la concussione per costrizione e quella per induzione con riferimento alle problematiche afferenti alla successione di leggi nel tempo.
La “vexata quaestio” dottrinale e giurisprudenziale è nata con l’approvazione della legge 120/2012 che ha introdotto nel corpo del codice penale l’art 319 quater c.p.
Per comprender la portata della questione è necessaria una panoramica di carattere storico.
Con il codice Rocco del 1930 la concussione veniva inserita all’interno di un’unica norma, l’articolo 317 c.p, che contemplava la concussione per costrizione e quella per induzione e le puniva con una pena da quattro a dodici anni e con la multa non inferiore a lire seicentomila .
Non veniva, pertanto, operata alcuna distinzione tra le due forme corruttive,a differenza di quanto previsto dal Codice Zanardelli del 1889, tanto che sia la condotta corruttiva che quella induttiva eran punite con pene superiori a quelle della concussione contemplata dal codice Zanardelli.
Veniva soppressa la circostanza attenuante della lieve entità della somma o dell’ utilità data o promessa dal soggetto passivo.
La cosiddetta concussione negativa trasmigrava nel peculato con profitto dell’ errore altrui ciò in coerenza con l’ideologia fascista di concepire i rapporti tra Autorità statale e cittadino.
Con la legge 26 aprile 1990 n .86, la norma incriminatrice di cui all’ articolo 317 c. p veniva estesa all’ incaricato di pubblico servizio recependo le istanze di una parte della dottrina .
La riforma del 1990 sostituiva il termine “abusando delle sue funzioni” con quello “abusando dei suoi poteri”, considerato che gli incaricati di pubblici servizi non possono abusare delle funzioni riservate al solo pubblico ufficiale.
Il legislatore del 90 aldila’ dell’ampliamento del novero dei soggetti attivi del reato e dell’inasprimento delle sanzioni optò per una scelta conservatrice e ignorando i vari progetti di legge (Progetto Vassalli nr 1250/85 Progetto Martinazzoli 2844/85) mantenne inalterato il corpo strutturale della norma di cui al 317 c. p.
Con la legge anticorruzione nr 190/2012, nel perseguire l’obiettivo di dare risposta alla richiesta di riforma dei reati contro la pubblica amministrazione, s’è innovata la disciplina dei suddetti crimini introducendo nuove fattispecie criminose e modificando strutturalmente il reato di concussione .
A tale risultato il legislatore è giunto sotto la spinta delle Convenzioni internazionali e dalla necessità di adeguarsi ad esse ( Convenzione delle Nazioni unite sulla Corruzione adottata dall’Assemblea Generale e ratificata in Italia con la legge 116/2009 e Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio D’ Europa del gennaio 1999 ratificata in Italia con la legge 28/06/2012 nr 110).
Con la legge 190/2012 il legislatore ha modificato la struttura del reato di concussione di cui al 317 c. p. separando le condotte della costrizione e dell’induzione .
S’è proceduto alla rimozione dalla norma incriminatrice del riferimento all’ incaricato di pubblico servizio e all’ espunzione della condotta d’induzione.
Quest’ ultima condotta è stata fatta confluire in un’autonoma figura di reato rubricata “Induzione a dare o promettere utilità” e disciplinata dall’ articolo 319 quater c .p inserito ex novo che recita”Il pubblico ufficiale che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da sei a dodici anni”. Successivamente all’ intervento legislativo s’è posto sia in dottrina che in giurisprudenza, il problema della differenziazione tra la concussione per costrizione e quella induttiva e quello della successione temporale tra il 317 vecchia formulazione e il 319 quater c.p.
Una prima opzione ermeneutica emersa in giurisprudenza di legittimità[2] faceva leva anche dopo la riforma del 2012 sulle modalità che connotano la condotta dell’ agente pubblico e sull’intensità degli effetti psicologici prodotti sul privato.
In entrambe le ipotesi, quindi la condotta delittuosa deve risolversi in una pressione psichica relativa che determina, proprio proprio per l’abuso di qualità o di poteri del soggetto agente, uno stato di soggezione nel destinatario; e che per esse idonea a realizzare l’effetto perseguito dal reo, deve sempre contenere una più o meno esplicita prospettazione di un male ovvero di un pregiudizio, patrimoniale o non patrimoniale, le cui conseguenze dannose il destinatario della pretesa cerca d’evitare soddisfacendo quella pretesa indebita, dando o promettendo denaro o altra utilità.
La differenza tra le due fattispecie starebbe, dunque, nel mezzo usato per la realizzazione dell’ evento; la dazione o la promessa di danaro o latra utilità, sarebbe nella concussione effetto del timore mediante l’utilizzo della minaccia; e, nell’ induzione effetto delle più varie forme di persuasione e suggestione tacita, e atti ingannevoli.
Nella seconda condotta, quella induttiva, il privato conserva un ampio margine di libertà di non accedere alla richiesta del pubblico ufficiale ed è pertanto punibile; mentre nella prima l’attività di pressione viene posta in esser con modalità intimidatorie , tali da procurare uno stato di soggezione tale che la volontà del concusso pur non del tutto eliminata finisce con l’esser gravemente compromessa ed egli diventa una vittima pertanto non punibile.
Altro orientamento [3] ha sostenuto che:
Compie il reato di cui all’ art 317 c. il pubblico ufficiale il quale abusando delle sue qualità o delle sue funzioni, impiega violenza o minaccia ovverosia prospetta un male ingiusto per ricever indebitamente promessa di danaro o altra utilità:
Compie il reato di cui al 319 quater c. p chi, per ricever indebitamente le stesse cose, prospetta una qualsiasi conseguenza dannosa che sia tuttavia conforme alla legge .
In tale ipotesi non può parlarsi di minaccia perchè il danno non sarebbe iniuria datum perciò è mancata la costrizione, essendosi ciò nonostante raggiunto il risultato, il soggetto è stato comunque indotto alla promessa o alla consegna indebita.
Per tale orientamento, il termine costringe indica una qualunque violenza morale, una minaccia tale da risolversi in un male ingiusto recante lesione patrimoniale o non patrimoniale al soggetto privato: nel successivo art 319 quater c. p il pubblico ufficiale prospetta conseguenze si sfavorevoli al privato, ma derivanti dall’ applicazione della legge, per ottenere il pagamento o la promessa indebita di danaro o altra utilità.
In tal caso il privato è indotto ed è quindi punibile perchè mira all’ ottenimento di risultati a sè favorevoli.
Se è vero che in entrambi i casi la volontà del privato è sottoposta a pressione ad opera dell’ agente pubblico, è vero tuttavia che nella concussione , alla lesione della libertà morale non s’accompagna un disegno corruttivo dello stesso, viceversa nell’ indebita induzione il privato, pur esposto ad una forma di pressione psicologica, persegue un vantaggio ingiusto che vale a compensare la lesione subita e a giustificare la sua punibilità( in tal senso, in dottrina, Spena).
Un terzo orientamento giurisprudenziale[4] il cosiddetto criterio misto dopo aver ribadito la validità del criterio che fa leva sulla condotta dell’ agente pubblico e sull’ intensità dell’ effetto psicologico determinatosi nel privato, senza pretendere quindi per la concussione l’ingiustizia oggettiva del male prospettato e l’indebita induzione la conformità a legge dello stesso, sostiene che attesa la posizione che il privato assume concorrente nel reato di cui al 319 quater c. p è necessario integrare quel tradizionale criterio di distinzione, valorizzando un elemento obiettivo, individuato in quel vantaggio che il destinatario della pretesa consegue per effetto della dazione o della promessa di denaro o altra utilità.
Egli è certamente persona offesa di una concussione per costrizione laddove la sua volontà sia coartata e non gli rimanga spazio di autodeterminazione;
è però punibile nel caso in cui sia coautore del reato e cioè compartecipe laddove rimanendogli un margine autodeterminativo egli abbia ceduto alla suggestione del pubblico ufficiale per raggiunger comunque un vantaggio indebito.
Le Sezioni Unite della Cassazione con la pronuncia in commento hanno , dopo aver fatto un excursus dei tre orientamenti e delineato le conseguenze negative di ciascuno, sostenuto che “
Il nuovo reato d’induzione indebita introdotto dalla legge anticorruzione del 2012 , punisce una condotta di persuasione, di suggestione, di inganno, di pressione morale con più tenue valore condizionante la libertà d’autodeterminazione del privato. E questi pur avendo margini decisionali, finisce col prestare acquiescenza alla richiesta, in vista di un indebito tornaconto, commettendo a sua volta reato”.
Annotazione critica
La pronuncia resa dai giudici di legittimità è molto confusa e non chiarisce veramente l’evanescente distinzione esistente tra le condotte costrittive di cui al 317 c .p e quelle induttive di cui al 319 quater c.p. apparendo una mera enumerazione e critica delle posizioni emerse in giurisprudenza.
Quello che ci si aspettava dalle Sezioni Unite era una dichiarazione che delineasse con chiarezza ermeneutica i tratti distintivi esistenti tra le due fattispecie e ciò,nel caso di specie, non s’è verificato.
Dalle varie massime sembrerebbe che i giudici di legittimità abbiano aderito alla tesi intermedia di stampo misto ( soggettivo-oggettivo) ma poi nel corpo della sentenza si viene a creare una confusione tra le cosiddette fattispecie induttivo concussive e la corruzione di cui al 318 c. p di cui potrebbero esser imputati gli ispettori del lavoro .
Non viene chiarita, infatti, nella pronunzia in commento ,la circostanza che , inserendo la norma che sanziona la concussione per induzione subito dopo quella afferente alla corruzione, il legislatore avrebbe inteso, come riteniamo, determinare uno stretto accostamento alla fattispecie corruttiva, come del resto ha opinato autorevole dottrina(PADOVANI, la messa a libro paga del pubblico ufficiale ricade della corruzione impropria in Guida al diritto 2012 XI ss).
Quali sarebbero veramente le condotte di persuasione, suggestione, cui riferire il nuovo art 319 quater c.p che non siano invece un invito al corruttore che spesse volte non desiderava altro?
D’altronde la stessa normazione introdotta nel 2012 ha l’aspro sapore delle leggi emanate frettolosamente e non si riesce a delineare il confine labile tra la violenza o minaccia costrittiva ei l meno forte comportamento induttivo del pubblico ufficiale.
La laconica formulazione del testo normativo, come rilevato autorevolmente in dottrina[5] finisce inevitabilmente per render più complicata di quanto già fosse in passato la distinzione tra concussione induttiva e corruzione su iniziativa del p.a. e non è stata nemmeno parzialmente un valido ausilio per le Sezioni Unite.
E quanto più[6] si cerca di rendere netta e inequivocabile la differenza tra concussione per costrizione di cui al 317 c.p e concussione per induzione di cui al 319 quater c. p tanto più è inevitabile che si finisca per render più confusa quella tra quest’ultima e una corruzione su iniziativa del p.a.
Poiche’ infatti queste tre condotte sono facilmente in commistione, è sempre più difficile cogliere il discrimen esistente tra l’atteggiamento induttivo del p.u e quello costrittivo di una vera e propria concussione .
E si tratta di una questione, che già in sé teoricamente complessa, si colora di un’ ulteriore ragione di problematicità quando la condotta ‘induttiva’ del p.a. rimanga allo stadio del tentativo per non esser riuscita nell’intento di indurre effettivamente il privato alla dazione o a promessa. Qui, per dirla con Padovani, «si profila la palude dell’istigazione alla corruzione»[7].
Altro profilo problematico non risolto dalla giurisprudenza e neanche dal legislatore del 2012 è quello dell’ ipotizzabilità della cosiddetta concussione ambientale creata dalla giurisprudenza e non implicante la punibilità del privato.
Non si comprende infatti dalla pronunzia commentata se sia o meno scomparsa questa fattispecie di creazione pretoria o sia rifluita in fattispecie induttive di cui al 319 quater c.p.
L’interrogativo che la sentenza lascia invaso è come si possa indurre il privato cittadino a dare o promettere indebita utilità al pubblico ufficiale .
Dandogli fastidio? Respingendo ogni volta le sue legittime richiesta , inventando da parte del pubblico ufficiale la circostanza d’esser stato a sua volta portato ad agire in un determinato modo da un partito, che ad esempio controlla gli atti di concessione edilizia? Ma questa non è altro che concussione vera e propria ed equivale dire: Siamo nel regno della camorra e non c’è speranza di ottenere alcun provvedimento anche dovuto per legge dai pubblici ufficiali, se non previo pagamento di tangente.
Per quel che concerne il profilo intertemporale Le Sezioni Unite recependo le istanze della giurisprudenza maggioritaria e di autorevole dottrina ( VIGANO’ Sui presupposti guasti della nuova riforma della concussione in www.dirittopenalecontemporaneo it; SEVERINO , la nuova legge anticorruzione; GAROFOLI la nuova disciplina dei reati contro la pa in www.dirittopenalecontemporaneo.it)hanno optato per la continuità normativa tra la fattispecie di cui al 317 c.p e quella di cui al 319 quater c. p) sull’ assunto che:
1) il volto strutturale dell’ abuso induttivo è rimasto lo stesso 2) la prevista punibilità dell’ indotto non investe la struttura del reato , e interviene per così dire solo al suo esterno c) la vecchia descrizione tipica già contemplava in fatti la promessa dazione del privato e delineava un reato plurisoggettivo improprio o naturalisticamente plurisoggettivo d) sotto il profilo assiologico, la nuova incriminazione è in linea con quella vigente anche se ne restringe la portata offensiva alla sola dimensione pubblicistica del buon andamento e dell’ imparzialità della pubblica amministrazione.
Riteniamo non condivisibile nemmeno questa posizione sulla base di una serie critica di considerazioni , mutuando il ragionamento di parte minoritaria della dottrina(MANNA la scissione delle misure anticorruzione Torino 2013 ,111 ssg).
A nostro avviso , si sarebbe determinata un’ “abolitio criminis” e non una mera successione di leggi nel tempo con conseguente applicazione del art 2 comma 2 c.p e non del 2 comma 4 c. p. con la conseguenza che non potranno applicarsi al privato indotto sanzioni penali per condotte antecedenti all’ entrata in vigore del nuovo 319 quater c.p
Dal punto di vista strutturale ci son notevoli differenze tra le due normazioni :
La differente collocazione topografica farebbe propender per una fattispecie corruttiva piuttosto che concussiva;
La punibilità del privato inciderebbe sulla struttura della norma , essendoci stata la necessità di prevederla in un altro articolo piuttosto che integrarla nella precedente formulazione del 317 c.p
Nonostante l’identità del bene giuridico protetto, sarebbero diverse le modalità di lesione del medesimo , l’una piu’ aggressiva. l’altra meno forte .
L’introduzione della nuova figura di cui al 319 quater c .p ha comportato l’ espunzione di tutti i richiami al previgente art 317 cp. nel corpo del codice relativi alle fattispecie induttive.
Altro elemento di novità strutturale è dato dall’ introduzione della nuova figura di cui al 346 bis c.p che punisce”Chiunque, fuori dei casi di concorso nei reati di cui agli articoli 319 e 319-ter, sfruttando relazioni esistenti con un pubblico ufficiale o con un incaricato di un pubblico servizio, indebitamente fa dare o promettere, a sé o ad altri, denaro o altro vantaggio patrimoniale, come prezzo della propria mediazione illecita verso il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio ovvero per remunerarlo, in relazione al compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio o all’omissione o al ritardo di un atto del suo ufficio, è punito con la reclusione da uno a tre anni.
S’ auspica “de iure condendo” un intervento chiarificatore della giurisprudenza e prima ancora del legislatore che risolva definitivamente i problemi ancora sul tappeto.
[1] Cass. sez un 18 marzo 2014 nr 12228
[2] Cass. Pen. sez VI 21 gennaio2013, Aurati; 21 Febbraio 2013n8695 , Nardi,8 aprile2013 nr 16154 Pierri.
[3] Cass pen sez VI 22 Genaio2013 Roscia , 15 Febbraio 2013 Gori , 21 Marzo 2013 13047 Piccino
[4] Cass pen..sez VI 12 Marzo 2013, Piccino
[5] SPENA in www.dirittopenalecontemporaneo.it 3/2013
[6] ibidem op. cit.
[7] T.PADOVANI, in Archivio penale settembre dicembre 2013 fasc.3
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References: Cass. 
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