Source: http://www.slideshare.net/bencinas/doc-4879
Timestamp: 2015-07-28 09:27:38+00:00

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SISTEMATIZACIÓN DE UNA EXPERIENCIA DE GOBERNANZA DE TERRITORIO INDÍGENA SOBREPUESTO CON UN ÁREA PROTEGIDA: LA RESERVA DE LA BIOSFERA Y TIERRA COMUNITARIA DE ORIGEN PILÓN LAJAS - BOLIVIA INFORME DE CONSULTORÍA Preparado por: Jorge Mariaca Luis Arteaga Oscar Loayza por encargo de ILSA – ColombiaAGRADECIMIENTO:Los autores agradecen a Edwin Miro, Juan Carlos Miranda y a Daniel Robison por su valiosa informacióny recomendaciones vertidas para la elaboración del presente informe.NOTA: Este informe fue elaborado por encargo de ILSA-Colombia, su contenido es responsabilidad exclusiva de los autores. La Paz, noviembre de 2011 2.
Sistematización de una experiencia de Gobernanza de Territorio Indígena sobrepuesto con un Área Protegida: la Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas - BoliviaC ONTENIDO1. INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................... 12. DESARROLLO HISTÓRICO EN PILÓN LAJAS ............................................................................................ 6 2.1 El contexto histórico de la región ........................................................................................................ 6 2.2 Orígenes: 1975 La Reserva en Papel ................................................................................................... 8 2.3 Sentando las bases para la gestión: 1991 - 1998 ................................................................................ 9 2.4 Las Bases para una gestión compartida: 1998-2005 ......................................................................... 10 2.5 La gestión compartida 2006-presente .............................................................................................. 103. ANÁLISIS DE COYUNTURAS/SITUACIONES .......................................................................................... 11 3.1 Espacios para la construcción de gobernanza: De la participación a la gestión compartida ............ 11 3.1.1 La coadministración, mecanismo de Administración delegada ................................................. 11 3.1.2 La Coordinadora Interinstitucional ............................................................................................. 14 3.1.3 El Comité de Gestión como espacio de participación social ...................................................... 14 3.1.4 Avances hacia la gestión compartida ......................................................................................... 15 3.1.5 Lecciones y reflexiones ............................................................................................................... 17 3.2 Potencial alianza TI-AP: proceso de titulación .................................................................................. 19 3.2.1 Lecciones, reflexiones y consecuencias del saneamiento y titulación ....................................... 21 3.3 Plan de Manejo – Plan de Vida .......................................................................................................... 22 3.3.1 Lecciones y reflexiones ............................................................................................................... 254. CONCLUSIONES.................................................................................................................................... 26 4.1 Respecto a la gobernanza externa .................................................................................................... 26 4.1.1 Normativa e instrumentos administrativos ................................................................................ 26 4.1.2 Intereses de actores (aliados – opositores) ................................................................................ 26 4.1.3 Oportunidades y propuestas para la gestión compartida .......................................................... 27 4.2 Respecto a la gobernanza interna ..................................................................................................... 275. ANEXOS ................................................................................................................................................ 29 5.1 Marco Legal y político en bolivia para la gestión de APs y TIs .......................................................... 29 5.2 Anexo 2. Participación local en el proceso de elaboración del convenio de administración compartida con VSF................................................................................................................................. 35 3.
ABREVIACIONES UTILIZADASAP Área ProtegidaBIAP Programa Biodiversidad y Áreas ProtegidasCESA Centro de Estudios AgropecuariosCIDOB Confederación de Pueblos Indígenas de BoliviaCRTM Concejo Regional T’simane MoseteneDNCB Dirección Nacional de Conservación de la BiodiversidadDS Decreto SupremoEBB Estación Biológica del BeniFEACAB Federación Especial Agropecuaria de Colonizadores de Alto BeniFECAR Federación Especial de Colonizadores Agropecuarios de RurrenabaqueFECY Federación Especial de Colonizadores de YucumoFMAM Fondo para el Medio Ambiente MundialGCT Gran Concejo TsimánGTRC Gestión Territorial con Responsabilidad CompartidaMAB Programa Hombre y BiósferaMDSMA Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio AmbienteOIT Organización Internacional del TrabajoONG Organización No GubernamentalPICD Proyecto Integral de Conservación y DesarrolloPN ANMI Parque Nacional y Área Natural de Manejo IntegradoRBTCO Reserva de la Biósfera y Tierra Comunitaria de OrigenSERNAP Servicio Nacional de Áreas ProtegidasSNAEGG Subsecretaria Nacional de Etnicidad, Género y GeneracionesSNAP Sistema Nacional de Áreas ProtegidosSSAE Subsecretaría de Asuntos ÉtnicosTCO Tierra Comunitaria de OrigenTIOCs Territorios Indígena Originario CampesinosTIPNIS Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro SécureUE Unión EuropeaVSF Veterinarios Sin Fronteras 4.
Sistematización de una experiencia de Gobernanza de Territorio Indígena sobrepuesto con un Área Protegida: la Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas – Bolivia NOTA PREVIAEl presente informe hace un análisis de diversos momentos en la vida de la Reserva de la Biosfera yTierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas enfocado en los aspectos de la superposición de las categoríasde área protegida y de territorio indígena. Los autores hemos visto conveniente presentar estosmomentos en un contexto histórico, es decir que siguen un patrón temporal que ayuda en lacomprensión de la evolución de capacidades y cambios de actitudes e intereses de los actoresinvolucrados. Asimismo, la sección 3 (Análisis de Coyunturas/situaciones) profundiza el análisis de losmomentos importantes o problemáticos, sus actores e intereses que motivan su accionar. Cada uno deellos tiene una sub-sección de Lecciones y Reflexiones que destacan algunos de los elementos de laproblemática analizada. En cambio, la sección 4 (Conclusiones) presenta las conclusiones de maneramás general y se presentan en forma que puedan ser útiles en otros contextos. En todo momento losautores hemos preferido guardar distancia de los actores analizados evitando asumir posiciones a favoro en contra de unos y otros. Igualmente, hemos evitado hacer recomendaciones en una u otradirección, sino más bien hemos intentado destacar situaciones de compatibilidad o incompatibilidad yen algunos casos identificado algunas opciones a seguir. Finalmente, cabe mencionar que la extensiónde este informe implica una compresión de hechos y situaciones complejas, las cuales hemos intentadorespaldar con referencias en la medida de lo posible.1. INTRODUCCIÓNDe acuerdo a la norma, “las áreas protegidas constituyen áreas naturales con o sin intervenciónhumana, declaradas bajo protección del Estado mediante disposiciones legales, con el propósito deproteger y conservar la flora y fauna silvestre, recursos genéticos, ecosistemas naturales, cuencashidrográficas y valores de interés científico, estético, histórico, económico y social, con la finalidad deconservar y preservar el patrimonio natural y cultural del país”1 El Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) de Bolivia está conformado por 22 áreas protegidas deinterés nacional que cubren una superficie de 17.004.797 ha, 23 áreas protegidas departamentales quesuman una superficie aproximada de 4.563.465 ha y, al menos, 78 áreas protegidas municipales con unasuperficie estimada de 2.168.181 ha, lo que equivale a un total de 124 áreas protegidas públicas, que1 Artículo 60, Ley del Medio Ambiente 1333 de 27 de Abril de 1992. -1- 5.
suman una superficie de 23.736.443 ha lo que significa aproximadamente un 22% del territorionacional2.En las 22 áreas protegidas nacionales, viven alrededor de 116 mil habitantes y al menos 2 millones dehabitantes están directamente relacionados a ellas, comparten jurisdicción con los 9 departamentos,con 98 gobiernos municipales, están vinculadas a 10 mancomunidades municipales y se sobreponenparcial o totalmente con 14 Tierras Comunitarias de Origen (TCO) (actualmente denominadas TerritoriosIndígena Originario Campesinos - TIOCs) pertenecientes a 14 etnias diferentes3.“Las Tierras Comunitarias de Origen son los espacios geográficos que constituyen el hábitat de lospueblos y comunidades indígenas y originarias, a los cuales han tenido tradicionalmente acceso y dondemantienen y desarrollan sus propias formas de organización económica, social y cultural, de modo queaseguran su sobrevivencia y desarrollo. Son inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas,compuestas por comunidades o mancomunidades, inembargables e imprescriptibles4”.La sobreposición de áreas protegidas y tierras comunitarias de origen es reconocida legalmente por lanorma cuando indica: “La titulación de tierras comunitarias de origen es compatible con la declaratoriade áreas protegidas, en concordancia con el artículo 64 de la Ley 1333 de 27 de abril de 1992”5.Justamente este artículo 64 mencionado indica “La declaratoria de Áreas Protegidas es compatible conla existencia de comunidades tradicionales y pueblos indígenas, considerando los objetivos de laconservación y sus planes de manejo”6.Desde la creación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Bolivia en 1992, mediante la Ley delMedio Ambiente Nº 1333, el reconocimiento de la existencia y presencia de comunidades indígenaoriginaria campesinas en su interior y de sus derechos territoriales, sobre los recursos naturales y a laparticipación en la gestión, ha sido base fundamental para el desarrollo del mismo.En este contexto, normas legales nacionales vigentes, como la Ley del Medio Ambiente Nº 1333 de 27de abril de 1992, tienen mandatos relevantes, como el incluido en el Artículo 62° que determina que “Enla administración de las áreas protegidas podrán participar entidades públicas y privadas sin fines delucro, sociales, comunidades tradicionales establecidas y pueblos indígenas”, o el Artículo 78 que prevéque “El Estado creará los mecanismos y procedimientos necesarios para garantizar: 1. La participaciónde comunidades tradicionales y pueblos indígenas en los procesos del desarrollo sostenible y usoracional de los recursos naturales renovables, considerando sus particularidades sociales, económicas y2 Ministerio de Medio Ambiente y Agua. 2009. Situación y perspectivas de las áreas protegidas departamentales ymunicipales en Bolivia. La Paz, Bolivia. 120 p.3 SERNAP, 2007. Bolivia: Informe sobre el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. La Paz.4 Artículo 41, inciso I, numeral 6. de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, modificada por la Ley Nº 3545 deReconducción Comunitaria de la Reforma Agraria de 28 de noviembre de 2006.5 Artículo 44 (titulación) inciso II de la Ley 1715, modificada por la Ley 3545.6 Ley del Medio Ambiente, 1333 de 27 de abril de 1992. -2- 6.
culturales, en el medio donde desenvuelven sus actividades; 2. El rescate, difusión y utilización de losconocimientos sobre uso y manejo de recursos naturales con la participación directa de las comunidadestradicionales y pueblos indígenas”.Por su parte, el Reglamento General de Áreas Protegidas, aprobado por Decreto Supremo 24781 de 31de julio de 1997, indica en su Artículo 3 que “La gestión y administración de las APs tiene comoobjetivos: 3.1. Aportar a la conservación del patrimonio natural y biodiversidad del país mediante elestablecimiento de un SNAP; 3.2. Asegurar que la planificación y el manejo de las APs se realicen encumplimiento con las políticas y objetivos de conservación de la diversidad biológica de Bolivia; 3.3.Garantizar la participación efectiva y responsable de la población regional y local en la consolidación ygestión de las APs; 3.4. Asegurar que el manejo y conservación de las APs contribuyan al mejoramientode la calidad de vida de la población local y desarrollo regional; 3.5. Desarrollar las capacidades en lapoblación local y regional para que esté en condiciones de apoyar y llevar adelante la planificación,manejo y conservación de APs”.Todo ello en concordancia con convenios internacionales de los cuales el país es suscriptor, como elConvenio 169 de la OIT, ratificado en Bolivia por la Ley 1257 de 11 de julio de 1991 (en su numeral 4Artículo 7 y numeral 1 del Artículo 15); la Convención sobre Diversidad Biológica ratificada por el paísmediante Ley Nº 1580 de 15 de junio de 1994 (en su Artículo 8) o la Declaración de Naciones Unidassobre Derechos de los Pueblos Indígenas, ratificada en Bolivia por Ley Nº 3760 de 7 de noviembre de2007 (en sus Artículos 5 y 18).En este contexto diversos mecanismos de participación han sido desarrollados, siendo tal vez el mássignificativo el Comité de Gestión, el mismo que se conceptualiza como “la instancia de participación, anivel de cada AP, que incorpora en la gestión de la misma a los pueblos indígenas, comunidadesoriginarias establecidas, municipales, prefecturas y otras entidades públicas, instituciones privadas yorganizaciones sociales involucradas, de conformidad con lo establecido en el artículo 62º de la Ley delMedio Ambiente y Art. 1º de la Ley de Participación Popular”7.El primer Comité de Gestión ha sido conformado en 1994 en la Reserva Nacional de Fauna Ulla Ulla (hoyANMIN Apolobamba), este mecanismo de participación en algunos casos como Apolobamba, Sajama,Noel Kempff Mercado, Sama y otros ha asumido roles y funciones más allá de lo dispuesto por la normavigente, con plena legitimidad, representatividad y cultura democrática, en contraposición a áreasprotegidas como el TIPNIS o Carrasco, en las que no se ha logrado conformar uno. En medio, se dancasos de comités de gestión con excesiva presencia de entidades estatales en desmedro de los actoressociales locales (San Matias, Kaa Iya, EBB) o con una presencia de actores e intereses no compatibles conel área protegida o con limitada legitimidad y representatividad (Madidi). Sin embargo, este mecanismode participación ha sido determinante para consolidar la participación social en la gestión de las áreasprotegidas, al extremo de haberse replicado en otros países vecinos (Perú o Ecuador, por ejemplo) ytambién ha jugado un rol primordial en recuperar y garantizar la institucionalidad del SERNAP.7 Artículo 47, Reglamento General de Áreas Protegidas, aprobado por Decreto Supremo 24781 de 31 de julio de1997. -3- 7.
Otro mecanismo de participación en la gestión de las áreas protegidas ha sido la co-administración, paraello se han firmado convenios desde 1994 tanto con organizaciones indígenas o campesinas (Kaa Iya,TIPNIS, Sama, Palmar, Aguaragüe), con organizaciones no gubernamentales o académicas (EBB, NoelKempff, Tariquía, Pilón Lajas, Ulla Ulla) y con una mancomunidad municipal (Aguaragüe). De todos elloslos únicos que mantienen vigencia o han tenido resultados positivos han sido los primeros, debidoprincipalmente a que han permitido consolidar una relación entre el Estado y las organizacionesindígenas presentes en el área, logrando fortalecer a ambos. Por el contrario, en los convenios conentidades privadas se ha hecho evidente el desequilibrio entre el nivel de fortalecimiento de la entidadco-administradora, a través y gracias a este mecanismo y a su rol en el área protegida, en desmedro delfortalecimiento y consolidación de la propia área protegida y del mismos Estado en su presencia,ejercicio de competencias y gestión.Una poco clara distribución de roles y competencias y una insuficiente fiscalización y seguimiento delEstado, a través del SERNAP, de estos convenios de co-administración, así como una insuficientegeneración de capacidades locales para la fiscalización y control y limitada transparencia por parte de lasentidades co-administradoras privadas, han sido causas principales para la cancelación, conclusión o norenovación de estos convenios.Por otra parte, algunas áreas protegidas como Madidi, Pilón Lajas, Apolobamba, Carrasco o Cotapata,han conformado coordinadoras institucionales como mecanismos de participación orientados apromover la coordinación, concurrencia, complementariedad y sinergia de las organizaciones nogubernamentales, académicas y otras en su apoyo efectivo al área protegida. A pesar de la legitimidad,utilidad y buenos resultados de este mecanismo, el mismo aún no cuenta con respaldo legal niapropiación por todas las áreas protegidas del Sistema.Las políticas del SERNAP para el SNAP también han acompañado este proceso de fomento a laparticipación, el paradigma de “áreas protegidas con gente” inicialmente y el de “áreas protegidas de lagente” actualmente, son evidencia del desarrollo de esta temática. Con el paradigma de áreasprotegidas de la gente se enfatiza “el peso real que en la gestión deben tener las poblaciones que vivenen las áreas protegidas. Mediante el ejercicio de sus derechos de participación en los beneficios y latoma de decisiones en la gestión y con el reconocimiento de sus derechos territoriales se constituyen enel primer garante y salvaguardia del patrimonio natural y cultural de todos los bolivianos”8. El propioSERNAP explica además que el paradigma de “Áreas Protegidas de la Gente”, se trata de “unplanteamiento donde las AP, con su biodiversidad, recursos naturales y culturales, son percibidas comola base para el desarrollo social con identidad donde la población, sus organizaciones e instituciones seconstituyen en los actores más importantes en la gestión de las AP y del Sistema en su conjunto”9.Sin embargo, elementos como: que los Comités de Gestión no diferencian entre actores con derechosterritoriales preconstituidos sobre la jurisdicción de las áreas protegidas, de aquellos con presencia en8 SERNAP, 2006. La Nueva Gestión del SNAP, Nuestra Agenda para el Cambio. La Paz.9 Idem. -4- 8.
su zona de amortiguamiento o relacionados funcionalmente a las mismas; una mayor expectativa de lapoblación con derechos territoriales en las APs por participar en las decisiones y no solo en calidad deconsulta como son los comités de gestión; una mayor apropiación de las áreas protegidas y de sugestión por los actores locales; un mayor desarrollo de capacidades locales para la gestión en el marcode la subsidiariedad; la definición de la tenencia de la tierra en las APs y la otorgación de derechosterritoriales a pueblos indígenas y originarios, etc.; han motivado al SERNAP y a la sociedad en general adebatir nuevas formas y modelos de participación más profunda, como la co-gestión, el co-manejo, laadministración compartida, la Gestión Territorial con Responsabilidad Compartida o actualmente laGestión Compartida, como está reflejada en la constitución.En este marco, el Artículo 385 de la Constitución Política del Estado aprobada en Febrero 2009, indica:Las áreas protegidas constituyen un bien común y forman parte del patrimonio natural y cultural delpaís; cumplen funciones ambientales, culturales, sociales y económicas para el desarrollo sustentable.Donde exista sobreposición de áreas protegidas y territorios indígena originario campesinos, lagestión compartida se realizará con sujeción a las normas y procedimientos propios de las naciones ypueblos indígena originario campesinos, respetando el objeto de creación de estas áreas.Sin embargo, a pesar del reconocimiento constitucional de la Gestión Compartida, aún está pendiente(hacia una futura Ley de Áreas Protegidas) una definición clara de los alcances conceptuales, políticos,sociales y estratégicos de esta instancia, así como la falta de definición instrumental, normativa yprocedimental para aplicar la misma. Esto ha promovido que se generen propuestas diversas (PilónLajas, Madidi, Carrasco, TIPNIS, Sajama, Palmar, Sama, etc.) con alcances distintos, en algunos casosconfusos, sobredimensionados o excesivamente limitados, lo que exige del SERNAP y las Autoridadescompetentes avanzar con paso firme, seguro, pero con tiempos prudentes, en definir todo lo anterior yresponder a las demandas y expectativas creadas en los actores sociales de las áreas protegidas.A pesar de ello, se han dado interesantes avances como, por ejemplo, el trabajado del SERNAPconjuntamente la CIDOB (Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia) en el documento denominado“Propuesta para la Gestión Compartida del Sistema Nacional de Áreas Protegidas”, el mismo quepretende “profundizar ideas de ambas instancias en torno a la Gestión Compartida del SNAP entre elEstado y las organizaciones sociales representativas de la población de las áreas protegidas”.En este marco se define la Gestión Compartida como “una nueva modalidad de gestión del SNAP, en susniveles nacional y local, donde el Estado establece alianza con las organizaciones socialesrepresentativas de la población que habita en las AP y en sus zonas de amortiguación (influencia directa)y teniendo en cuenta sus vínculos con el territorio, su compromiso, sus intereses, derechos, mandatos yestrategias, comparte con ellas la autoridad, la toma de decisiones y las responsabilidades respecto alconjunto de procesos inherentes a la gestión”, por otra parte, “superando los conceptos y prácticasinstrumentales de participación social que, en el mejor de los casos, han llegado a la información yconsulta a las organizaciones sociales, la Gestión Compartida apunta sobre todo a construir relaciones -5- 9.
horizontales. Esta modalidad de gestión del SNAP implica, se abre y requiere que la sociedad civil tomedecisiones conjuntamente con el Estado y asuma responsabilidades sobre las decisiones tomadas”10.A partir de estos documentos conceptuales, desde 2007 el SERNAP ha destinado grandes esfuerzos, sinéxito, por lograr una norma que permita su aplicación, de ello se derivan las múltiples versiones deDecretos Supremos para la Gestión Territorial con Responsabilidad Compartida (GTRC) que el SERNAPha ido generando y socializando con los actores vinculados a las áreas protegidas. Esta norma propuestaha tenido como objeto “regular la organización, estructura y funcionamiento de la Gestión Territorialcon Responsabilidad Compartida (GTRC) del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, entre el Estado y lasorganizaciones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos con derechos territorialesdentro de las áreas protegidas y zonas de amortiguación externa, y otros que tengan derechoslegalmente constituidos dentro las áreas protegidas, en el marco de la Constitución Política del EstadoPlurinacional de Bolivia, las políticas públicas y normas nacionales e internacionales vigentes”, lamencionada norma conceptualiza la GTRC como: “la modalidad de gestión pública que armoniza lagestión de los pueblos indígenas, originarios y comunidades campesinas con derechos territoriales en lasáreas protegidas y sus zonas de amortiguación externas, con la gestión del Estado, para la toma dedecisiones político estratégicas en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas”.2. DESARROLLO HISTÓRICO EN PILÓN LAJASLa Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas (RB TCO Pilón Lajas), forma parte delconjunto de áreas protegidas de carácter nacional que integran el Sistema Nacional de Áreas Protegidas(SNAP). Este territorio de aproximadamente 400.000 ha está ubicado entre los departamentos de LaPaz y Beni, en las últimas estribaciones de la Cordillera de los Andes y el inicio de las llanurasamazónicas. Pilón Lajas se encuentra en una de las regiones de más alta diversidad biológica en Bolivia yel mundo, y es considerada una de las regiones prioritarias para conservación a escala global11. Sinembargo, el desarrollo de la gestión de la Reserva no ha sido fácil, a lo largo de su historia, las diversasprácticas e intereses han sufrido una serie de transformaciones, algunas de las cuales en el marco detensiones y conflictos. En esta sección presentamos un breve recuento de la historia de Pilón Lajas.2.1 EL CONTEXTO HISTÓRICO DE LA REGIÓNEl territorio que comprende la RB TCO Pilón Lajas estuvo poblado por diversos grupos de pueblosindígenas desde épocas prehispánicas, especialmente a orillas de los ríos y arroyos donde encontrabanlos recursos necesarios para subsistir. Durante la época colonial los pueblos indígenas fueron siendoreducidos por las misiones jesuíticas aunque nunca se logró un control total en estas regiones. Según10 SERNAP Y CIDOB, 2007. Propuesta para la gestión compartida del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. LaPaz.11 Mittermeier, R.A., N. Myers, J.B. Thomsen, G.A.B. da Fonseca and S. Olivieri, 1998. Biodiversity hotspots andmajor tropical wilderness areas: Approaches to setting conservation priorities. Conservation Biology, Vol.12, Nr.3, pp.516-520. -6- 10.
Mapa de la Reserva de la Biosfera y Territorio Indígena Pilón Lajas. El mapa muestra únicamente el territorio de la Reservade la Biosfera ya que los límites del Territorio Indígena fueron recortados luego del proceso de saneamiento. -7- 11.
Chiovoloni (1997), citado en el Plan de Manejo y Plan de Vida (2007), los pueblos indígenas, enparticular los Tacana fueron sometidos al pago de un tributo en forma de cacao, y otros excedentesagrícolas. Estas prácticas continuaron en la época Republicana hasta fines del siglo XIX. Entre 1870 y1920, los habitantes indígenas, en especial los Tacana fueron reclutados forzosamente para trabajar enla explotación del caucho. Otra forma de reclutamiento perverso fue el “habilito”12. Entre 1920 y finesde los 60s nuevos cambios suceden en la región. El caucho es reemplazado por la castaña; se produce elauge de la ganadería beniana. A partir de los años 60s se inicia la colonización de estas tierras por loshabitantes de las tierras altas de Potosí, Oruro y La Paz. En Pilón Lajas, el auge de este avance se da en ladécada de los 80s.2.2 ORÍGENES: 1975 LA RESERVA EN PAPELEl Decreto Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca Nº 12301 del 14/03/1975 establecePilón Lajas como Parque Nacional con una extensión de 280.000 ha y con límites no bien definidos. En1977 el Programa sobre el Hombre y la Biosfera de la UNESCO lo designa como Reserva de Biosfera,pero no se emprendieron acciones. Una de las causas adicionales para la inacción pudo haber sido suinaccesibilidad. Sin embargo, hacia fines de los años 70s se inicia la apertura de la carretera Quiquibey -Yucumo-Rurrenabaque que permite la colonización e ingreso de empresas madereras. En 1989, lacarretera llega a Rurrenabaque y la colonización a lo largo de la carretera está bien consolidada. Loshabitantes indígenas de la zona se ven obligados a replegarse o a trabajar para los colonizadores.Esta situación de atropello a los pueblos indígenas, se repite en todas las zonas de colonización. A partirde ello, se organiza en 1990 la “Marcha por el Territorio y la Dignidad” encabezada por indígenasmoxeños del TIPNIS a la cual se van uniendo indígenas de varias regiones de tierras bajas incluyendo dePilón Lajas. Esta marcha logra el reconocimiento de varias demandas territoriales de los pueblosindígenas de tierras bajas entre 1991 y 1993. En el caso de Pilón Lajas, en agosto de 1991 se realiza el"Primer Encuentro de Comunidades Indígenas Tsimanes de la Zona de Colonización Yucumo,Rurrenabaque y Quiquibey", en Alto Colorado. En este encuentro, las catorce comunidades asistentessolicitan que la región entre el río Colorado, el Quiquibey y el Beni sea declarado “Parque Nacional yTerritorio Indígena”. Posteriormente, en 1992 se aprueba el Decreto 23111 que crea la Reserva de laBiosfera y Territorio Indígena Pilón Lajas. Este Decreto establece la compatibilidad de ambos tipos deterritorio. La Marcha de 1990 marca así un hito en los procesos de reivindicación territorial indígena yuno de los resultados tangibles de este proceso es la creación de Pilón Lajas con el doble estatus deReserva de la Biosfera y Territorio Indígena. Otro proceso similar se da para el TIPNIS. A partir delDecreto 23111 se inician las acciones para organizar y planificar la gestión de este territorio.12 El habilito es un sistema de trabajo en que el “patrón” adelanta recursos (alimentos, municiones, y otros) al “peón”para que éste pueda ingresar al monte a realizar las actividades de extracción. Al retorno, el patrón recibe elproducto de la cosecha pero descuenta al peón el adelanto que le hizo antes. Muchas veces el balance salíanegativo para los peones quienes debían continuar en el mismo sistema año tras año para pagar sus deudas. -8- 12.
2.3 SENTANDO LAS BASES PARA LA GESTIÓN: 1991 - 1998Hacia inicios de los años 90s, es evidente el surgimiento de una nueva fuerza en el ámbito rural, esta vezencabezado por los pueblos indígenas del Oriente. La marcha de 1990 y el reconocimiento de territoriosindígenas comunales era la prueba evidente de ello. Sin embargo, las capacidades para realizar lagestión de dichos territorios estaba lejos de lograrse aún y además existían actores que veían con receloel surgimiento de esta nueva fuerza. Entre ellos se puede mencionar a los madereros, que en el caso dePilón Lajas explotaban madera sin ningún control y empleaban a indígenas como mano de obra. Por otraparte los grupos de colonizadores veían con desconfianza tanto al territorio indígena como también a laReserva, sin embargo, este grupo era un actor legítimo en la región y debía ser consultado y ser partícipede los procesos de gestión.Por parte del Estado, en 1992 se aprueba el proyecto de Conservación de la Biodiversidad del FondoMundial para el Medio Ambiente (FMAM), que hasta 1998 permite el arranque del Sistema Nacional deÁreas Protegidas y es la columna vertebral del mismo hasta 2006, cuando termina su segunda versión.A inicios de los años 90s, el Estado, a través de la Dirección Nacional de Conservación de la Biodiversidad(DNCB) tiene limitadas capacidades para realizar la gestión de las áreas protegidas, por lo que delega laadministración de varias áreas protegidas a organizaciones no gubernamentales que demuestrancondiciones para ello.Dado que la administración de Pilón Lajas no estaba prevista en los recursos del FMAM, existía un seriovacío para su gestión. Por su parte, la organización Veterinarios Sin Fronteras de Francia (VSF), habiendotrabajado previamente en la zona de Yucumo, consigue diversos recursos de la cooperación que lepermiten realizar diagnósticos participativos y proponer una planificación preliminar para la gestión dela Reserva. Finalmente, a inicios de 1996 se firma un convenio entre el Estado Boliviano (Secretaría deMedio Ambiente y la Secretaría de Asuntos Étnicos), las organizaciones locales y VSF para laadministración de Pilón Lajas por un periodo de cinco años, con la modalidad de administracióncompartida. Los recursos financieros son canalizados por la Unión Europea directamente a VSF.En 1998, una serie de crisis al interior de VSF así como de otros actores externos generan una serie deconflictos que derivan en el retiro de VSF de la administración directa del área protegida y se limita sóloa las actividades de desarrollo productivo hasta la finalización del Convenio en 2001. Estos aspectosserán analizados con mayor profundidad en la sección 3.1.En este periodo se logran importantes avances entre los que destacan: La implementación de un enfoque de Conservación y Desarrollo, que involucra no sólo a los actores dentro del área protegida, sino también a los actores en el área de influencia. Se trabaja de manera integral tanto en acciones de conservación como en proyectos productivos sostenibles. La elaboración del primer Plan de Manejo 1997-2001, a través de un proceso participativo que incluyó a las comunidades indígenas titulares del territorio, a los Gobiernos Municipales con -9- 13.
jurisdicción en la Reserva, las organizaciones de colonizadores y la entidad rectora de las áreas protegidas la DNCB. La constitución del primer Comité de Gestión de Pilón Lajas, con la participación de representantes indígenas, colonizadores, Gobiernos Municipales, Gobierno Nacional siendo en total 14 representantes. Los procesos legales iniciados en contra de las empresas madereras, que en su mayoría tuvieron que salir de la Reserva.2.4 LAS BASES PARA UNA GESTIÓN COMPARTIDA: 1998-2005La salida de VSF de la administración del área protegida en 1998 es reemplazada por el Estado a travésde la administración directa por parte del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP). El Director dela Reserva es el directo representante del SERNAP. En este periodo se consolida la gestión del áreaprotegida, bajo la tutela del Estado, que canaliza los recursos financieros para la gestión de la Reserva13y asume ante los actores locales la responsabilidad de las acciones de control y protección de la Reserva.Este modelo de gestión, si bien es el clásico modelo centralizado en una entidad pública, en el caso dePilón Lajas, toma un enfoque de gestión compartida ya que a pesar de que entonces no existía una claranormativa, se inicia en forma experimental un modelo de co-dirección donde tanto el Director en calidadde representante del SERNAP, como los representantes del CRTM, como representantes de los pueblosindígenas, trabajaban de manera conjunta y coordinada.Este modelo, en su esencia, será retomado por el SERNAP para proponer el concepto de gestiónterritorial con responsabilidad compartida14, y que por cinco años estuvo funcionando en Pilón Lajashasta 2008 aproximadamente.En 2005, durante el proceso de saneamiento del territorio indígena, surgieron serias desavenienciasentre la Dirección de la Reserva y los dirigentes del CRTM, esto provocó un distanciamiento de losindígenas, al punto de trasladar sus oficinas, que estaban siendo compartidas con la Reserva a otro lugardel pueblo. Esto generó una nueva reacción de parte de la Reserva que posteriormente dio lugar a unproceso de mayor articulación y entendimiento.2.5 LA GESTIÓN COMPARTIDA 2006-PRESENTEUno de los resultados más tangibles del proceso de articulación entre el territorio indígena y la reservade biosfera es la construcción de un único instrumento de planificación estratégica, que en este casolleva el nombre de Plan de Manejo y Plan de Vida de Pilón Lajas. Si bien existen una serie de13 La canalización de recursos públicos es relativa, puesto que si bien son fondos públicos administrados por elSERNAP, éstos son en su mayoría provenientes de la cooperación internacional en especial fondos de lacooperación Holandesa (PASNAPH).14 SERNAP, 2008. Nuestra Agenda Para el Cambio. La Paz. 64 pp. - 10 - 14.
cuestionamientos y debilidades que serán revisadas a mayor profundidad en la sección 3.4, el hecho delograr un solo documento demuestra el grado de integración entre ambas entidades. Este proceso deconstrucción conjunta se inició en 2005 y terminó con la propuesta de Plan terminada en 2007. Sinembargo, es todavía corto el tiempo para conocer el verdadero alcance de este proceso.Sin embargo, no está demás destacar el hecho de que la recientemente aprobada Constitución Políticadel Estado, reconoce el concepto de Gestión Compartida para las áreas protegidas con superposición deterritorios indígenas y que el SERNAP abraza la política de gestión compartida desde 2005aproximadamente.3. ANÁLISIS DE COYUNTURAS/SITUACIONES3.1 ESPACIOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE GOBERNANZA: DE LA PARTICIPACIÓN A LAGESTIÓN COMPARTIDAEn esta sección se analiza los principales espacios de participación social y de gestión de la RB y TCOPilón Lajas. Se puede apreciar que este proceso, iniciado en 1992 ha pasado por varias etapas en lascuales los principales actores fueron desarrollando experiencias y capacidades hasta llegar a niveles degestión compartida muy desarrollados.3.1.1 LA COADMINISTRACIÓN, MECANISMO DE ADMINISTRACIÓN DELEGADADesde el inicio de la gestión, en Pilón se aplicaron diversos mecanismos para llevar a cabo la gestión ygobernanza de la Reserva. Cabe destacar que en la década de los 90s en los inicios de la gestión de lamayoría de las áreas protegidas, la doble condición de Territorio Indígena y Área Protegida eracompletamente nueva y tanto conservacionistas, como representantes indígenas veían a esta figura concierta desconfianza, mientras que los grupos de colonizadores estaban totalmente en contra delconcepto de territorio indígena, puesto que consideraban que era demasiado territorio para tan pocagente15.En ese entonces, los colonizadores, cuyo mayor auge de llegada sucedió a mediados de los 80s eranrelativamente nuevos, pero en su proceso de ocupación arrinconaban sistemáticamente a la poblaciónindígena de la región. Por otra parte, los madereros, aprovechando el acceso que les permitía la nuevacarretera Quiquibey-Yucumo-Rurrenabaque, habían iniciado una explotación desmedida de madera,especialmente la mara y no existían Autoridades capaces de parar este proceso.Al mismo tiempo, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Bolivia, recién inició sus actividades apartir de 1993 con apoyo del proyecto de Conservación de la Biodiversidad del FMAM. Es decir que para1994-95, periodo de realización de los primeros diagnósticos y del primer Plan de Acción para laReserva, el SNAP y las capacidades del Estado estaban todavía en pleno proceso de formación y conmínima experiencia. Otra de las serias dificultades para la consolidación del SNAP de ese entonces era la15 Entrevista a Daniel Robison, 20/11/2011. - 11 - 15.
limitada disponibilidad de recursos financieros. El FMAM sólo estaba destinado a siete áreas protegidasdel SNAP y Pilón Lajas no estaba en su lista. Para la DNCB, la posibilidad de encontrar socios quepudiesen canalizar recursos financieros hacia las áreas protegidas del SNAP era muy bienvenida.En este contexto se dan los primeros pasos para la gestión de la Reserva16. Luego de que VSF lograpequeños apoyos financieros de la cooperación para la realización de un diagnóstico integral y proponeren coordinación con la DNCB consultas locales, derivan en la propuesta de un Plan Operativo 1995-1996.Este Plan es financiado con recursos limitados proporcionados por la Embajada Británica.Posteriormente, se elabora un proyecto en el marco de un enfoque integral, denominado “ProyectoIntegral de Conservación y Desarrollo (PIDC)”17. Este proyecto incluye la gestión de la Reserva como unode los componentes centrales así como los aspectos de desarrollo productivo sobre todo en las áreas deinfluencia de la reserva habitadas principalmente por los grupos de colonizadores. Los recursosfinancieros se obtienen de la Unión Europea. En este caso, el Estado no pone contraparte.Dado las limitaciones del Estado (DNCB) y que la ONG VSF había realizado prácticamente todas lasgestiones para lograr los recursos financieros, incluida la elaboración de la propuesta de proyecto, laCooperación consciente en canalizar los recursos para el PIDC hacia VSF, lo mismo que la DNCB aceptaque VSF asuma la administración de la Reserva en el marco de un Convenio de AdministraciónCompartida.Luego de ocho reuniones con amplía participación de diferentes sectores de la población local, la firmade 3 cartas de intención a lo largo de un periodo de negociación de un año, el 6 de febrero de 1996 sefirma el Convenio de Administración Compartida. A lo largo de este tiempo se conformó un grupo detrabajo para analizar y discutir los términos del convenio, con representantes del sector colonizador(FECY y FECAR), del sector indígena, del gobierno (DNCB y SSAE) y de VSF. Todos ellos firman elConvenio.La firma del Convenio es el momento culminante de un largo proceso de negociación entre actores conintereses diversos y a veces divergentes. En el Anexo 2, se presentan las principales preocupacionesexpresadas por los grupos de actores involucrados en la gestión de la Reserva. Algunas de éstas nofueron tomadas en cuenta al momento de la firma o directamente no fueron consideradas al momentode la implementación de los mecanismos de gobernanza de la Reserva, entre ellos el Comité de Gestión.A partir del segundo año de gestión por parte de VSF, una serie de problemas y crisis institucionalesinternas, con otras ONGs en la zona y con los actores locales provocó que en mayo de 1998, VSF se16 Este recuento histórico ha sido tomado en gran parte de: Brugioni, I. 1999. Desarrollo del hombre en armonía conla naturaleza: La Reserva de la Biosfera–Tierra Comunitaria de Origen Pilón Lajas (Bolivia). Desafíos entre la teoríay la práctica. Documento de sistematización de experiencia con el apoyo financiero de la Unión Europea (DG1).Documento no publicado.17 Merlot L. e I. Brugioni. 1995. La Reserva de Biósfera y Territorio Indígena Pilón Lajas en la Amazonia Boliviana:Propuestas para compatibilizar conservación y desarrollo. en: Revista Ruralter, Nr. 13-14, La Paz, Bolivia: Ruralter,313-334. - 12 - 16.
retirara de la administración de la Reserva y quede únicamente como administrador de los recursos dela cooperación y asesor técnico en los proyectos productivos. La Reserva, pasó a una modalidad deadministración directa por parte de la DNCB, en la que VSF fungía únicamente de administradora.Brugioni (1999) menciona que entre los elementos que no se tomaron en cuenta y que luego aportarona la generación de los conflictos fueron: No se incluyó el Gran Consejo Tsimán (GCT) en la firma del convenio marco, entidad matríz de los pueblos Tsimanes. Aparentemente esta organización quería revisar los términos del acuerdo con la CIDOB antes de la firma. El Comité de Gestión fue conformado con la participación del sector colonizador y no se contempló la propuesta de los indígenas para subsanar esta situación, quienes no deseaban que el sector colonizador fuera parte del Comité de Gestión. No se precisaron suficientemente los mecanismos de coordinación entre VSF y el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente MDSMA, llegando posteriormente a situaciones de conflictos por falta de claridad de roles. No se precisaron suficientemente los roles de las otras partes (SNAEGG y organizaciones de base), lo cual generó efectivamente un desequilibrio en las responsabilidades y un recargo de obligaciones en VSF.Entre otras causas se puede mencionar: El hecho de que una organización no gubernamental, que trabajaba con escasos recursos financieros, pase en pocos meses a manejar un presupuesto de aproximadamente un millón de dólares anuales y afecte intereses tales como de los grupos madereros y otros sectores18. Celos de otras ONGs locales que no lograron los recursos financieros para la gestión de proyectos y/o de la Reserva y en cambio eran subcontratadas por VSF para proyectos específicos. Más aún el hecho de que fuera acusada de biopirata demuestra la vulnerabilidad de las ONGs extranjeras19. Las expectativas generadas durante el proceso participativo para la gestión de la Reserva, así como durante la implementación de proyectos productivos. Varios sectores, en especial de colonizadores cuestionaban la falta de resultados, algo muy difícil de lograr en menos de dos años de gestión20.18 Entrevista a Daniel Robison, 20/11/2011.19 Idem.20 Mariaca, J. 2002. In Between Frontiers of Conservation and Development: Discourse and Practice of an IntegratedConservation and Development Project in the Bolivian Rain Forest. Tesis de Maestría. Universidad de Wageningen. - 13 - 17.
3.1.2 LA COORDINADORA INTERINSTITUCIONALLa coordinadora institucional fue concebida como un mecanismo adicional de participación orientadohacia entidades de la sociedad civil que operaban en la región, en especial ONGs y entidadesacadémicas. La Coordinadora Interinstitucional tenía la misión de promover la coordinación,concurrencia, complementariedad de su accionar para el apoyo efectivo al área protegida.En el caso de la RBTCO Pilón Lajas, la Coordinadora Interinstitucional se convirtió en un espacio paraconocer el trabajo de las diferentes instituciones que operaban en la región y para coordinar lasacciones con el objetivo de no duplicar esfuerzos. Las reuniones se realizaban cada seis meses o una vezal año para buscar la complementariedad entre las instituciones. Tanto la Dirección de la Reserva comola TCO identificaban las principales demandas, y muchas de éstas eran asumidas por alguna de lasinstituciones. En el último par de años, el no contar con Director del AP durante casi un año y lainestabilidad de los que estuvieron a cargo, la Interinstitucional dejó de reunirse. En la actualidad se estáintentando reactivar este mecanismo de coordinación21.3.1.3 EL COMITÉ DE GESTIÓN COMO ESPACIO DE PARTICIPACIÓN SOCIALDe acuerdo a la legislación boliviana, el Comité de Gestión es uno de los principales instrumentos paraasegurar la participación social y gobernanza de las áreas protegidas. El Comité de Gestión es lainstancia de participación, a nivel de cada AP, que incorpora en la gestión de la misma a los pueblosindígenas, comunidades originarias establecidas, gobiernos municipales, gobiernos departamentales yotras entidades públicas, instituciones privadas y organizaciones sociales involucradas. Entre susfunciones y atribuciones está la de definir las políticas de manejo del área, así como la elaboración,ejecución y evaluación del Plan de Manejo y de los Planes Operativos; coadyuvar con la Dirección delÁrea en la priorización, ejecución y evaluación de los programas, subprogramas, proyectos y actividadesa desarrollarse; colaborar eficazmente en la generación de una participación activa a favor del áreaprotegida por parte de la comunidad local; y velar por la integridad territorial y la inviolabilidad del ÁreaProtegida.En el caso de la RB TCO Pilón Lajas, el Comité de Gestión se conformó inicialmente en Rurrenabaque el13 de abril de 1996. Este Comité de Gestión estuvo conformado por representantes del sector indígena(GCT, CRTM), el sector colono (FECY, FECAR) y Gobierno Nacional (DNCB, SAE), el Coordinador delProyecto Pilón Lajas y el Coordinador de VSF. Posteriormente, se fueron integrando otros gobiernosmunicipales con jurisdicción en la Reserva hasta llegar a los 14 miembros. Este Comité tuvo unfuncionamiento muy activo hasta enero de 1998, jugando un papel fundamental en el apoyo al ÁreaProtegida durante todo el proceso en contra de las concesiones madereras de El Pino y Bellavista,logrando que la DNCB paralice sus actividades dentro del Área Protegida. Este Comité de Gestióntambién tuvo una fuerte posición en contra de las acciones ilegales de la ONG Ecobolivia con laconstrucción de un albergue en la zona del Charque dentro del Área Protegida. Sin embargo, en 199821 Entrevista a Juan Carlos Miranda, 18/11/2011. - 14 - 18.
este Comité dejó de funcionar debido a la crisis que afectó al área y derivó en la salida de VSF de lagestión de la Reserva22.En 2002 se reconstituyó el Comité de Gestión, esta vez conformado por 1 representante del CRTM; 1representante de la Prefectura de La Paz; 1 representante de la Prefectura del Beni; 1 representantes decada municipio (Rurrenabaque, San Borja, Apolo y Palos Blancos); 1 representante del GCT; 3representantes de las comunidades indígenas de los ríos Quiquibey y Beni; 3 representantes de lascomunidades indígenas de la carretera; y 1 representante del SERNAP, siendo notoria la ausencia delsector colonizador.A través de sus reuniones trimestrales el Comité de Gestión participa activamente en todos los procesosde planificación del área protegida. En el año 2004, el Comité de Gestión participó activamente en elproceso de actualización del Plan de la Manejo de la RB TCO Pilón Lajas, aprobándolo en la gestión 2006.Respecto al funcionamiento del Comité de Gestión, el diagnóstico del Plan de Manejo de 2006 indica:“Desde el 2001 este Comité viene funcionando regularmente, ... En términos cuantitativos, larepresentación indígena en el Comité es adecuado si consideramos el doble estatus del área, pero esnecesario asegurar una participación indígena favorecida a través de espacios adicionales al Comité deGestión.Para asegurar un espacio más adecuado para la participación indígena en la gestión, la dirección delárea viene implementando reuniones regulares con la asamblea de corregidores de las comunidadesindígenas del Pilón Lajas.”Durante el último par de años, el Comité de Gestión ha tenido una actividad limitada debido a lainestabilidad de la Dirección de la Reserva, sin embargo a pesar de todo es uno de los principalesmecanismos de participación y control social con que cuenta el Área Protegida, así como para laconcertación de los programas y proyectos que se ejecutan.3.1.4 AVANCES HACIA LA GESTIÓN COMPARTIDADesde la gestión 2001 el SERNAP, a través del Director del Área, y el Presidente del CRTM, llevaronadelante la gestión de la RBTCO Pilón Lajas de manera conjunta. Se llamó a este proceso como Co-Dirección, aunque en realidad no existió un nombre específico. La Co-Dirección consistía en que lasprincipales decisiones y acciones se llevaban a cabo entre el Director de la Reserva y el Presidente delCRTM, la organización titular del territorio indígena. Esta figura de gestión compartida funcionó entre2006 y 2009 a pesar de no contar con un marco normativo que lo sustente.Juan Carlos Miranda, Director de la RB TCO Pilón Lajas en el periodo que se implementó la Co-Direcciónlo resume de la siguiente manera:22 Brugioni, 1999. - 15 - 19.
“En realidad nunca pudimos encontrarle el nombre adecuado, pero la idea era de que tanto el SERNAP,representado por el Director del Área, como el Consejo Regional T’simán Mosetén, a la cabeza de supresidente como organización representativa de la TCO, de manera conjunta puedan liderizar la gestiónde la Reserva y de la TCO. Esto ha funcionado de cierta manera al margen de la ley, no hay un marcolegal que sustente esto, sin embargo en la práctica aquí en Pilón Lajas durante casi cinco años se haestado aplicando esta modalidad de trabajo con un respeto absoluto de las competencias que cada unotiene.” 23Las motivaciones para generar e implementar este modelo de gestión compartida fueron varias, entrelas que podemos mencionar: El reconocimiento del doble estatus entre Reserva y TCO, que se tradujo en la elaboración de un Plan de Manejo que al mismo tiempo es el Plan de Vida de los habitantes indígenas de la Reserva. El Comité de Gestión que aprobó este Plan estaba conformado mayoritariamente por representantes indígenas, lo cual acercaba significativamente los compromisos e intereses de la Reserva con el Territorio Indígena. Al inicio del proceso de saneamiento en 2004, los indígenas empezaron la negociación de los linderos de su territorio en forma directa con los colonizadores y otros que estaban establecidos dentro de la Reserva. Esto dio lugar a problemas con la Reserva que llegaron al extremo de un rompimiento de relaciones y el traslado de las oficinas del CRTM, fuera de las instalaciones de la Reserva. Esto generó un serio debilitamiento de la Reserva e incentivó a que la Reserva genere un ambiente propicio para el restablecimiento de las relaciones. La Co-Dirección fue un mecanismo ideal para lograr el acercamiento y consolidar la alianza entre la Reserva y el Territorio Indígena.Por su parte y a una escala general del SNAP, durante la gestión 2007, la Unidad Central del SERNAPinició un largo proceso para definir la nueva política de participación del SNAP, justamente basada en lagestión compartida. De esta manera, surge una propuesta de Decreto Supremo que presenta el nuevomodelo denominado “Gestión Territorial con Responsabilidad Compartida (GTRC)”. Según estedocumento, la GTRC es la modalidad de gestión pública reconocida por el Estado que armoniza lagestión de las organizaciones de pueblos indígena originario campesinos con derechos territoriales enlas áreas protegidas y sus zonas de amortiguación externa con la gestión del Estado, para la toma dedecisiones político estratégicas en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), a través demecanismos compartidos y en condiciones de paridad. Esta propuesta de Decreto Supremo proponía lacreación de Consejos de Área Protegida que tenía como principal función la de definir las políticas degestión del AP.La principal diferencia entre la propuesta de GTRC del SERNAP, con la modalidad de Co-Dirección que sellevaba adelante en la RBTCO Pilón Lajas, era que en esta última no sólo se compartían las decisionessino que también se las ejecutaban de manera conjunta. En algunos casos el CRTM fue canalizador derecursos para algunos proyectos24. Por otra parte, un tema con el cual no estaba de acuerdo el CRTM23 Entrevista a Juan Carlos Miranda, 18/11/2011.24 Idem. - 16 - 20.
con la propuesta del SERNAP era el incluir en la GTRC a organizaciones que se encuentran en las zonasde amortiguación externa, justamente porque rompería con la lógica de gestionar el territorio dondeexiste sobreposición entre TCO y Área Protegida. En cambio, la GTRC proponía un mecanismo decogestión en el nivel estratégico de toma de decisiones, dejando los aspectos operativos a una instanciaque es la Dirección del área protegida.Cabe mencionar que la propuesta de GTRC no fue aprobada, por lo que todavía no existe un marconormativo para la implementación de la gestión compartida. Es indudable la necesidad de contar conesta norma, considerando que en muchas áreas protegidas, como la RBTCO Pilón Lajas, la gestióncompartida se dio de facto, generando importantes avances en los niveles de gobernanza de los pueblosindígenas. Esto se evidencia cuando Pilón Lajas se queda casi un año sin Director y el CRTM se convierteen el protagonista, permitiendo dar continuidad a la gestión del AP y los diferentes proyectos que serealizaban25.En la actualidad se continúa realizando la planificación, coordinación y control de manera conjunta entrela nueva Dirección del Área Protegida y el CRTM. Sin embargo, es evidente la necesidad de contar conun Convenio marco de gestión compartida26 entre ambas partes que permita definir los alcances,especificando atribuciones y responsabilidades para cada instancia.Para consolidar la gobernanza de los pueblos indígenas es muy importante seguir avanzando en laconsolidación de la gestión compartida. Se debe reanalizar el diseño institucional para afrontar lagestión compartida, buscando priorizar la participación en las definiciones estratégicas que hacen a lagestión integral del Área Protegida, antes que las acciones más operativas. Otro tema de análisis para lamisma propuesta del GTRC es discutir la co existencia de Comités de Gestión y Consejos de ÁreaProtegida. Se debe reconocer que muchos actores quedan fuera de la gestión con la figura de losConsejos, pudiendo ser el Comité de Gestión el que aglutine no solo aquellas representaciones deorganizaciones con derechos territoriales en el AP. Obviamente las funciones y atribuciones deberíanestar claramente diferenciadas.3.1.5 LECCIONES Y REFLEXIO NESEsta sección intenta rescatar los principales puntos que permiten una reflexión y consideración para elanálisis de la relación área protegida y territorio indígena.Respecto a la participación indígena en los inicios de la gestión de la ReservaDesde el inicio de la gestión, diversos actores e intereses han guiado la orientación de la Reserva y susproyectos. Sin embargo, es interesante notar que muchas de las acciones que derivaron en laarticulación y superposición de territorio indígena y área protegida fueron promovidas desde coyunturas25 Entrevista a Juan Carlos Miranda, 18/11/2011.26 Entrevista a Edwin Miro (Jefe de la Unidad de Medio Ambiente, Desarrollo Sostenible y Cambio Climático delGobierno Municipal de Rurrenabaque. Ex Director del CRTM), 20/11/2011. - 17 - 21.
de escala nacional. En el caso de Pilón Lajas, la Marcha por el Territorio y la Dignidad en 1990, iniciadapor indígenas del TIPNIS y el arranque del Sistema Nacional de Áreas Protegidas en 1993 abonaron elterreno para que ONGs, activistas ambientalistas, autoridades indígenas entre otros lograran establecerla gestión de la Reserva.En la sección 3.1.1 se aprecia que los indígenas fueron un actor más del colectivo que negoció elConvenio de Coadministración, no necesariamente entre los más importantes. Prueba de ello son lostestimonios de que no se hicieron caso a las preocupaciones indígenas de excluir al sector colonizadorde los procesos de toma de decisiones incluido el Comité de Gestión, y la no inclusión del GCT en lafirma del Convenio. Esto pudo haber coadyuvado a la salida de VSF de la administración de la Reserva.El Comité de Gestión y la representación indígenaRespecto al Comité de Gestión, vemos que el primer Comité de 1996 integraba a todos los actoreslocales incluido el sector colonizador, mientras que en el Comité de 2001 este sector queda excluido. ElPlan de Manejo indica que la representación indígena es adecuada considerando el doble estatus de laReserva. Sin embargo, a partir de la entrega del nuevo título resultado del saneamiento (ver sección3.2), la Reserva ya no es exclusivamente de propiedad de los indígenas sino que es compartida con unaserie de otros actores, donde se incluye a los colonizadores. Esto implica una reconsideración de laconformación del Comité de Gestión y de las fuerzas e intereses que se juegan.La importante representación del sector colonizador en el primer Comité de Gestión puede deberse avarias razones, entre ellas: que a inicios de los 90s el sector colonizador estaba mejor organizado que losindígenas y las ONGs (VSF, CESA, CEATA, entre otras) presentes en la zona y que promovieron accionespara impulsar el establecimiento de la Reserva cumplían funciones de asistencia técnica a este sector.No es de extrañar que el proyecto que permitió el arranque de la gestión de la Reserva estuviera en lalógica de los Proyectos Integrados de Conservación y Desarrollo – PICD.Reflexiones sobre la Co-Gestión y/o Co-DirecciónLa Cogestión, puede entenderse como uno de los niveles más altos de la participación social, puesto queno sólo se habla de participación en la toma de decisiones, pero también en la responsabilidad que elloimplica. Experiencia desarrollada por la RB TCO Pilón Lajas parte ha permitido alimentar en granmedida los enfoques de participación social que el SERNAP ha impulsado en los últimos años. Sinembargo el modelo generado por la RB TCO Pilón Lajas difiere del modelo planteado por el SERNAP enun aspecto fundamental, que es el nivel sobre el cuál se toman las decisiones y se realizan lasoperaciones.En el caso de la experiencia de Co-Dirección de la Reserva, se puede afirmar que el enfoque hafuncionado sobre todo debido al interés y voluntad de los directos involucrados (Dirección de la Reservay representantes del CRTM) puesto que funcionó a pesar de no existir un marco legal. Actualmente estemecanismo está un tanto paralizado debido a la inestabilidad de la Dirección de la Reserva, aunque seespera que éste se retome. Sin embargo, si pensamos en generalizar este enfoque o si cambiaran laspersonas (como fue el caso en Pilón Lajas) el modelo puede debilitarse y eventualmente caer. - 18 - 22.
Otro aspecto que debe tomarse en cuenta es la distribución de responsabilidades, puesto que si en elnivel operativo existe una doble cabeza (la Dirección del AP y la Dirección de los pueblos indígenas) elmarco legal que los respalda para realizar cierto tipo de acciones no es el suficiente y difícilmentecambiará en el corto y mediano plazo. Esto por ejemplo en lo que respecta a las acciones de proteccióndonde puede ser necesario el decomiso de equipos, detención de personas entre otros, dondeúnicamente ciertos funcionarios públicos tienen potestad para ello, y no así los habitantes de una TCO.Habría que reflexionar aún más el nivel en el que es más recomendable realizar la participación de lospueblos indígenas en la gestión de la Reserva. El proyecto de Decreto presentado por el SERNAP dapautas muy interesantes, sólo que éstas no fueron aprobadas.3.2 POTENCIAL ALIANZA TI-AP: PROCESO DE TITULACIÓNEn 1975 Pilón Lajas es propuesto como Parque Nacional en el marco de la Ley de vida silvestre, parquesnacionales, caza y pesca27 con una superficie de 280 000 ha. Dos años más tarde, el programa Hombre yBiosfera (MAB) de la UNESCO le otorga la categoría de Reserva de la Biosfera. A pesar de estasiniciativas, la creación de la reserva no da lugar a ninguna actividad de conservación particular. En 1992,quince años más tarde, la declaración de la UNESCO es homologada por el gobierno boliviano y laReserva es además declarada Territorio Indígena (TI) sobre una superficie de 400 000 ha28. Estatitulación está ligada a las movilizaciones indígenas de los años 89 y 90 (Primera Marcha Indígena por elTerritorio y la Dignidad), al igual que a la ola conservacionista que comenzaba en ese entonces. Algunosaños más tarde, en 1997, en el marco de la Ley de reforma agraria nacional29, la categoría de TI esremplazada por la de Tierra Comunitaria de Origen (TCO)30.Según el Plan de Manejo y Plan de Vida del Área Protegida y TCO, la Tierra Comunitaria de Origen PilónLajas recibió el título ejecutorial No. TCO-NAL 000003 (trámite Nº TCO-0803-00003) el 27 de abril de1997 por una superficie de 396.264 ha a favor del Consejo Regional T’simane Mosetenes – Pilón Lajas,en consideración del Decreto Supremo 23110 y de la Resolución de titulación R-TIT-00-000003 de 11 deabril de 1997, dando propiedad colectiva sobre el área otorgada por dotación. Este título reconoce lacompatibilidad entre área protegida y TCO (Artículo 44 de la Ley 1715), pero sujeta a los indígenas,propietarios de la TCO, al fiel y estricto cumplimiento del régimen legal especial del Sistema Nacional deÁreas Protegidas, a la jurisdicción de la autoridad competente (SERNAP), a las limitaciones de uso que elárea establezca y a sus planes de manejo. Además la superficie otorgada en ese entonces quedó sujeta amodificación o confirmación de acuerdo a los resultados del saneamiento de tierras comunitaria deorigen en el marco de la Ley INRA e indica que dicha modificación no afectará la superficie del área27 Decreto Ley Nº 12301 de 1975.28 Mediante el Decreto Supremo 23110 de 9 de abril de 1992.29 Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996 modificada por la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, denominada Leyde reconducción comunitaria de la reforma agraria.30 Plan de Manejo Plan de Vida de la RB y TCO Pilón Lajas. SERNAP, WCS. 2007. La Paz. - 19 - 23.
protegida31. Durante el saneamiento de la Resera y posterior titulación de la TCO, estos límites fueronefectivamente modificados como se describe a continuación.El saneamiento de tierras se inició recién a fines del 2002, más de cinco años después de la titulación ymás de diez años después de haberse reconocido la Reserva de la Biosfera Pilón Lajas dentro de loslímites de la TCO del mismo nombre32. El proceso de saneamiento se inicia con pericias de campo yconstrucción de acuerdos con Colonizadores. El año 2007 el INRA emite la Resolución de Área Saneadaa la TCO Pilón Lajas y el 14 de enero de 2008 se emite el nuevo Título Ejecutorial TCO-NAL-000185, poruna superficie de 346.126 ha a favor del Consejo Regional T’simane Mosetenes – Pilón Lajas pordotación, el mismo que se entrega al CRTM en Julio 2008.Las Pericias de Campo fueron ejecutadas bajo la modalidad de SAN-TCO. Este proceso se vio afectadopor la demanda de un área aproximadamente de 30.000 hectáreas en el sur de la Reserva que han sidoexcluidas del saneamiento de la TCO por el INRA, debido a convenios que realizó el representante detierras del Concejo Regional de T’simane Mosetene con estas familias33. Al considerar nuevamente estetema se reiniciará el proceso para realizar un nuevo mensuramiento que incluya el saneamiento de estaárea excluida. También cabe mencionar que por acuerdos realizados entre dirigentes indígenas ycolonos, al finalizar el saneamiento se reconocerá el establecimiento legal de colonos dentro la TCO34,todo ello también en concordancia al Artículo Quinto del D.S. 23110 que dice “Se prohíbe la otorgaciónde nuevas área de Colonización, Agraria, Forestal, Minera y Petrolera garantizándose sin embargo losasentamientos de colonos, campesinos y propiedades agrarias, así como también las concesionesforestales, mineras y petroleras establecidas legalmente con anterioridad al presente Decreto Supremo,las mismas que estarán sujetas a reglamentación especial”.La necesidad e importancia por viabilizar el proceso de saneamiento y lograr contar con el títuloejecutorial que dé seguridad jurídica sobre el territorio a las comunidades del CRTM, ha sido el factorque ha promovido que se excluya del saneamiento una importante superficie al sur y se concerte elreconocimiento de áreas a favor de los colonizadores, cuya población es mucho mayor a la indígena(1500 vs. 6500, aproximadamente). Esta incertidumbre se refleja en el siguiente fragmento extractadode la Estrategia de Gestión de Tierras del SERNAP-BIAP, elaborada en 200635 y que dice:31 Título ejecutorial de Tierras Comunitarias de Origen TCO-NAL 000003 de 25 de abril de 1997.32 Estrategia de Gestión de Tierras. SERNAP, Programa BIAP. Tomo II, Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitariade Origen Pilón Lajas, 2006. La Paz.33 Estrategia de Gestión de Tierras. SERNAP, Programa BIAP. Tomo II, Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitariade Origen Pilón Lajas, 2006. La Paz.34 Idem.35 Idem. - 20 - 24.
“En la actualidad debido a la vinculación con el mercado e interacción con otros actores internos como colonos, dentro de los límites originales de la TCO y en el área de influencia existen varios tipos de tenencia que no necesariamente son compatibles con la propiedad colectiva. En algunas comunidades del río Beni la tenencia de inmigración colla, y la consecuente implementación de sistemas agrícolas expansivos e intensivos están produciendo conflictos internos de tenencia de tierra, en comunidades como Sani. En la zona sur-este de la Reserva existen varios problemas de tenencia de tierras, que se vienen acentuando a medida que los colonos se internan más a los límites de la Reserva. Además debido a la falta de saneamiento de tierras y problemas sociales en el país, es que en 2004 personas pertenecientes al Movimiento Sin Tierra (MST) incursionaron dentro de la Reserva, llegando a asentarse en zonas aledañas a Laguna Azul. Este conflicto fue resuelto debido a la organización y unión de los indígenas demandantes de la TCO Pilón Lajas, que lograron expulsar a los colonizadores fuera de la Reserva. Por estos motivos y otros actualmente en Pilón Lajas no cabe duda que la demanda de TCO es una de las mayores preocupaciones de los dirigentes indígenas y de las comunidades demandantes del área. La seguridad de la tenencia de tierra a partir del saneamiento y titulación de la TCO será de suma importancia para las comunidades, particularmente porque resolverá conflictos de tenencia con otros actores como los colonos”3.2.1 LECCIONES, REFLEXIONES Y CONSECUENCIAS DEL SANEAMIENTO Y TITULACIÓNInicialmente, el territorio de la Reserva de la Biosfera y de la Tierra Comunitaria de Origen coincidíanplenamente, tal cual lo expresa el Decreto Supremo de Creación y el Primer Título Ejecutorial Otorgadoa favor del CRTM. Con el proceso de saneamiento en el marco de la Ley INRA se fueron reconociendoasentamientos previos y el CRTM se vio forzado a lograr acuerdos que permitan avanzar el proceso desaneamiento y la titulación, que finalmente se logró conseguir en enero de 2008.El recorte en la superficie de la TCO (originalmente de 400.000 según el DS de creación, 396.264hasegún el primer título ejecutorial otorgado sujeto a saneamiento y 346.126 ha según el título ejecutorialotorgado como producto del saneamiento) no ha implicado un recorte de los límites de la Reserva de laBiosfera, en sujeción a lo especificado en el primer título ejecutorial otorgado que dice que la superficieotorgada sujeta a modificación o confirmación de acuerdo a los resultados del saneamiento de tierrascomunitaria de origen en el marco de la Ley INRA no afectará la superficie del área protegida36.Sin duda esta situación genera cierta incertidumbre y debilita la posición de la Reserva en el marco de ladoble categoría de Pilón Lajas (área protegida y territorio indígena), factor que ha promovido laconstrucción paulatina de un modelo legítimo de gestión compartida entre el CRTM y la administraciónde la Reserva, que les ha permitido contrarrestar amenazas como la explotación maderera, la presencia36 Título ejecutorial de Tierras Comunitarias de Origen TCO-NAL 000003 de 25 de abril de 1997. - 21 - 25.
ilegal de instituciones que afectaban la gestión (Eco-Bolivia), la incursión de colonizadores y delmovimiento sin tierra, entre otras.La incertidumbre está vinculada sobre todo a la situación de los actores no indígenas (colonos,madereros) cuyos derechos han sido ratificados por el proceso de saneamiento, excluidos de la TCOpero no del área protegida. A partir de lo anterior surgen las preguntas: ¿En qué forma participan estosnuevos actores en los procesos de gestión compartida? ¿Qué alternativas existen ante esta situación?Nos atrevemos a proponer tres escenarios: 1. Se redefinen los límites del área protegida en concordancia con los límites actuales de la TCO y se continúa con un proceso de gestión compartida entre el SERNAP y el CRTM para un área de doble condición (área protegida y territorio indígena). 2. Se reconoce como actores legítimos del AP a los colonos y otros que han adquirido derechos legales sobre la jurisdicción de la misma como producto del saneamiento y se los incluye como actores dentro del proceso de participación e incluso de la gestión compartida. Posiblemente exigiendo que estos actores con derechos dentro de la Reserva se adecuen/sometan a la normativa del AP, tal cual expresamente indica el título ejecutorial otorgado al CRTM, por ejemplo. 3. Seguir como hasta ahora, negando la presencia y derechos legales de estos actores, con la posibilidad de que esto genere un escenario de conflicto que pueda poner en peligro la sostenibilidad del área protegida y del propio territorio indígena.3.3 PLAN DE MANEJO – PLAN DE VIDAPara los pueblos indígenas del Pilón Lajas el uso y aprovechamiento de los recursos naturales es uncomponente fundamental de sus estrategias de vida, que requiere el acceso a estos recursos y grandesespacios para su manejo adecuado. La recolección de frutos silvestres y especies forestales nomaderables juegan un rol importante, tanto en la dieta alimenticia como en los ingresos económicos decada familia. De igual manera, uno de los principales medios de subsistencia y fuente de proteínas paraestas comunidades es la carne de monte y la pesca. Por lo tanto, el manejo del territorio es elfundamento para el desarrollo de estos pueblos. Por otra parte, la Reserva de la Biosfera tiene como finla conservación de la diversidad natural y cultural del territorio, así como la contribución a mejorar lascondiciones de vida de los pueblos que habitan este territorio. Al ser un área de doble categoría, laDirección del Área Protegida y la TCO determinaron estructurar un único documento que se constituyaen el instrumento guía de la gestión integral del territorio.En este sentido, el Plan de Manejo y Plan de Vida de la Reserva de la Biosfera y Tierra Comunitaria deOrigen (RB-TCO) Pilón Lajas es el resultado del trabajo coordinado y de largo aliento realizado por elCRTM y el SERNAP a través de la Dirección de la Reserva y se constituye en un instrumento de gestióncon objetivos de desarrollo y una visión de futuro para el territorio a mediano y largo plazo. El Plan deManejo y Plan de Vida está orientado fundamentalmente a mejorar la calidad de vida de las - 22 - 26.
comunidades indígenas de esa zona y a conservar de manera sustentable la diversidad biológicaexistente en ella, respondiendo de esta manera a los objetivos y políticas del SNAP.Se debe reconocer que esta es la primera experiencia en el SNAP donde se hace el esfuerzo de incluir enun solo instrumento las expectativas del área protegida y del territorio indígena. El documento resaltaque el Plan es uno de los resultados de la “gestión compartida” del área protegida entre el CRTM y elSERNAP y se constituye en un proceso que se ha ido gestando desde años atrás a partir delreconocimiento de los derechos del pueblo indígena sobre su territorio, lo que actualmente estáestablecido en la “Constitución Política del Estado”.Edwin Miro, entonces Presidente del CRTM recuerda37:…al principio como que no entablábamos bien con la misma área protegida porque la Reserva tenía suPlan de Manejo, nosotros como organización quisimos hacer un Plan Estratégico para el CRTM. Eso hasido por el año 2002. En 2003 hicimos todo el proceso de saneamiento, tuvimos bastantes problemas conlos colonizadores, nos llevó bastante tiempo, hacia fines del 2003 tuvimos la culminación de todo elproceso de saneamiento y eso nos lleva hasta el 2008 que recién nos entregan el nuevo título. Entonces,todo eso se trabajó con el Plan Estratégico , aparte tuvimos el Plan de Manejo... La actualización la haceWCS y estaban sólo trabanjando para el Plan de Manejo del área protegida. Entonces ahí nosotros comoorganización empezamos a discutir con ellos hasta tener que paralizar todo el trabajo, un problema conla Reserva para que se haga sólo un instrumento de gestión porque no se podía trabajar de maneraseparada estando en el mismo espacio territorial. Entonces al fin nos entendieron, el Plan Estratégicotuvo que fusionarse con el Plan de Manejo y felizmente ha salido un documento bastante excelentedonde justamente está fusionado lo que es la parte social de las comunidades y lo que es el tema deconservación.El inicio del proceso de elaboración del instrumento fue durante la gestión 2004 y concluyó el 2006. LaAsamblea de corregidores y comité de gestión del Área Protegida aprobaron el documento el 2007 paraser presentado posteriormente al SERNAP. El SERNAP elaboró el informe técnico correspondiente paraderivarlo al Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente. Este documento fueaprobado oficialmente mediante Resolución Ministerial Nº332 del 31 de noviembre de 2008. Caberesaltar que la Autoridad Ambiental Nacional Competente tiene las atribuciones de aprobar Planes deManejo de áreas protegidas y no así Planes de Gestión Territorial Indígena.La visión expresada en el documento indica que “la RB-TCO Pilón Lajas se encuentra consolidada comoÁrea Protegida y Tierra Comunitaria de Origen y como modelo de desarrollo sostenible; es cogestionadapor el SERNAP y las comunidades indígenas de manera coordinada y articulada con instancias locales,regionales, nacionales e internacionales. Su gestión integral participativa genera beneficios económicos,sociales, ambientales y mejores condiciones de desarrollo humano en la población local, en el marco dela equidad y la valoración de la diversidad cultural y el medio ambiente. Las autoridades y poblaciónlocal en general respetan y hacen respetar su integridad, y cuentan con las capacidades necesarias para37 Edwin Miro, entrevista 19/11/2011. - 23 - 27.
asumir compromisos y acciones concretas que contribuyen a la viabilidad y sostenibilidad del área alargo plazo”.En el marco del presente análisis aquellos objetivos del Plan que buscan la articulación entre el ÁreaProtegida y la TCO son: Generar las condiciones para la cogestión a través de acuerdos claros entre el CRTM y el Estado, y la creación de capacidades del CRTM; Lograr una gestión integral y eficiente del área a través de la generación y fortalecimiento de capacidades; Consolidar y proteger los derechos territoriales de las comunidades indígenas, los límites de la RB-TCO y la conservación integral de sus valores de conservación ambiental y cultural; Promover un desarrollo económico basado en el manejo sostenible de los recursos naturales y el ecoturismo; Coadyuvar a mejorar los niveles de desarrollo humano de la población local, a través de la coordinación institucional para el mejoramiento de la calidad y el acceso a servicios sociales.Si bien los objetivos promueven una estrecha interacción entre la gestión del área protegida con la delterritorio indígena, en la práctica el documento refleja principalmente los intereses de un Plan deManejo más que de un Plan de Vida ya que las acciones de protección y gestión de la Reserva destacanpor sobre los elementos culturales, educativos y de salud que hacen a los intereses de la poblaciónindígena. Esto se aprecia en el documento donde los Programas y Subprogramas planteados son los quetradicionalmente se presentan en un Plan de Manejo de un área protegida clásica como ser losProgramas de Administración y Gestión; Protección de la Biodiversidad; Desarrollo y Manejo Sosteniblede los Recursos Naturales; de Turismo; de Monitoreo e Investigación; de Educación Ambiental yComunicación; de Fortalecimiento de la Equidad, Co-gestión e Integración Regional. Solamente esteúltimo Programa incluye un subprograma vinculado a la gestión participativa y fortalecimientoorganizacional del CRTM, mientras que los componentes de desarrollo cultural, educación y salud sonmarginales. Esto se evidencia además con las limitadas propuestas para el desarrollo de los elementosculturales e intereses de desarrollo del pueblo indígena.Esta percepción es refrendada por Edwin Miro, que menciona38:Para nosotros como dirigentes obviamente que hay que constante ir revisando y eso hace que ha Lo quepasa todavía hay que ajustar e implementar todo el tema social de manera mucho más fuerte, porquepor ejemplo no hay un área de educación, no se describe de manera más abierta el tema de salud, cómose debería hacer, si bien hay todo el tema ambiental, turismo, fortalecimiento a la organización, el temade cogestión, pero no se habla de manera abierta el tema de educación, cómo se quiere la educación de38 Idem. - 24 - 28.
los niños de las comunidades, el tema de salud cómo se lo va implementar, falta todas esas cosas,inclusive el tema de saberes que el pueblo mismo de los T’simanes tiene, entonces todas esas cosas hayque ponerlas ahí para que las comunidades puedan aprovechar este instrumento de gestión de muchomejor manera.3.3.1 LECCIONES Y REFLEXIO NESEs fundamental analizar el alcance del instrumento ya que las concepciones de un Plan de Manejo y unPlan de Vida son diferentes. Por una parte, el Plan de Manejo tiene como eje prioritario la conservaciónde la diversidad biológica y cultural, donde las otras acciones propuestas coadyuvan a este objetivoprincipal. Por otra parte, la esencia del Plan de Vida es el desarrollo de la población indígena a partir dela gestión integral del territorio, donde la conservación es considerada como un instrumento para eldesarrollo.En este proceso de compatibilización ha prevalecido el Plan de Manejo como eje de la propuesta,mientras que la visión de desarrollo de los pueblos indígenas ha quedado en un segundo plano. Esapercepción es respaldada por Edwin Miro, quien fue Presidente del CRTM cuando se elaboró el Plan.Sumado a lo anterior, hace mención a la no aprobación de la propuesta del Decreto Supremo para lagestión territorial con responsabilidad compartida del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, elaboradopor el SERNAP. Esto es importante ya que la esencia de vinculación entre la gestión del área protegida yel territorio indígena es a partir de la gestión compartida, la cual si bien es reconocida en la ConstituciónPolítica del Estado no está reglamentada para su implementación.Adicionalmente, se debe tomar en cuenta que la superficie ya no se sobrepone en un 100% entre áreaprotegida y territorio indígena, producto del proceso de saneamiento y titulación. Por lo tanto, se debetener presente que al ser un instrumento de gestión territorial, la delimitación espacial es fundamental.En este sentido, el Área Protegida estaría regida por el Plan de Manejo, abarcando una superficie mayorque la TCO, cuyo instrumento base de gestión es el Plan de Vida. El Plan de Manejo de un Área Protegidatiene la obligación de incluir a todos los actores locales con derechos territoriales reconocidos, pararesolverlo quedan dos alternativas: 1. Se reconsiderar la estructura del documento para poder mantener la concepción de tener un solo documento que sea Plan de Manejo y Plan de Vida, o; 2. Trabajar en dos documentos que deben compatilizarse ya que de todas maneras el área de sobreposición llega al 85%. - 25 - 29.
4. CONCLUSIONES4.1 RESPECTO A LA GOBERNANZA EXTERNA4.1.1 NORMATIVA E INSTRUMENTOS ADMINISTRATIVOS En varias secciones del informe se menciona la falta de un marco legal adecuado que respalde la gestión compartida en el caso de áreas protegidas de doble condición. La propuesta de Decreto que fue propuesta por las organizaciones sociales y su elaboración facilitada por el SERNAP no ha sido aprobada y tampoco existen indicios de que la misma sea reconsiderada por el Gobierno Nacional en el corto plazo. Áreas protegidas como Pilón Lajas o el Isiboro Sécure muy probablemente deberán continuar trabajando en el marco de sus propios modelos, con la inseguridad de un respaldo legal a su accionar. Respecto al Plan de Manejo y Plan de Vida de Pilón Lajas, esta es la primera y única experiencia en Bolivia en que un instrumento de planificación estratégico contempla los intereses de ambas partes, la Reserva de la Biosfera y el Territorio Indígena. Sin embargo, el documento tiene un sesgo hacia la el ámbito de la conservación, lo cual no pasa desapercibido entre los dirigentes indígenas. Por otra parte, el reciente saneamiento y nueva titulación del territorio indígena resulta en la incorporación de nuevos actores no indígenas como habitantes legales y legítimos dentro de la Reserva. Cabe entonces reflexionar sobre lo siguiente: La factibilidad de lograr un documento que refleje tanto en la concepción como en la factibilidad de aplicación los intereses y necesidades tanto de la Reserva de la Biosfera como del Territorio indígena. Tener dos documentos compatibilizados, y que responden plenamente a los intereses de sus correspondientes actores. Esto además cada actor ayuda a resolver la situación de nuevos actores legítimos dentro de la reserva pero que no forman parte del territorio indígena.4.1.2 INTERESES DE ACTORES (ALIADOS – OPOSITORES) Se aprecia que desde el inicio de la gestión de Pilón Lajas, la alianza entre área protegida y territorio indígena ha generado buenos resultados para ambas partes, donde se destaca la expulsión de empresas madereras, la defensa ante asentamientos ilegales, entre otros. No obstante esta relación ha tenido momentos de crisis y alejamientos. Un aspecto fundamental para asegurar la estabilidad en la relación AP-TI es la continuidad y estabilidad de la dirección de la Reserva ya que se ha visto tanto en la experiencia de los años 90s como en la década pasada, que es en este lado, del sector público donde la inestabilidad es más fuerte. Por otra parte, no se debe asumir el hecho de que los intereses del área protegida son compatibles con los de los pueblos indígenas. En el caso de Pilón Lajas, probablemente los puntos de mayor convergencia son en relación a las amenazas comunes a ambos, sin embargo, los habitantes - 26 - 30.
indígenas de la RB-TCO Pilón Lajas también esperan procesos de desarrollo social y cultural al igual que desarrollo económico, algo que la Reserva de Biosfera tiene limitaciones para proveer incluso a pesar de su categoría (ver Anexo 2, y sección 3.3). Un aspecto a ser tomado en cuenta es que sólo en situaciones ideales se puede pensar en que el territorio de un área protegida se superpone en 100% al área del territorio indígena. Esta situación facilitaría en gran medida los mecanismos de articulación y de encontrar visiones comunes. En el caso de Pilón Lajas, esa situación existió hasta 2008 cuando fue entregado el nuevo título de la TCO en la que se recortaba una extensión significativa donde existen habitantes otros que pueblos indígenas. En estos casos, la gestión del área protegida deberá considerar a todos los actores y negociar con cada uno sus diversas necesidades y tomar en consideración sus respectivos intereses.4.1.3 OPORTUNIDADES Y PROPUESTAS PARA LA GESTIÓN COMPARTIDA Es urgente la aprobación de una norma que determine la forma de implementar la gestión compartida, que ya está reconocida en la Constitución Política del Estado. De la misma manera, es importante que se promueva un Convenio específico entre el SERNAP y el CRTM para consolidar el modelo de gestión compartida. Considerando que no hay una norma marco, el SERNAP ha estado trabajando en utilizar los Convenios de Co Administración para iniciar la implementación de algunos componentes de la Gestión Compartida. No obstante esta alternativa tiene serias limitantes todavía. Es prioritario que los modelos de gestión compartida consideren seriamente el análisis del nivel en el que se toman decisiones y se aplican las acciones. Para la población indígena, es probablemente más importante estar en ubicados en el nivel estratégico de toma de decisiones de su territorio. La participación en los niveles operativos también puede ser interesante, sin embargo se debe considerar las competencias que por ley corresponden a los funcionarios públicos de las áreas protegidas (Ver sección 3.1.5 Reflexiones sobre la Co-Gestión y/o Co-Dirección)4.2 RESPECTO A LA GOBERNANZA INTERNAConsiderando que la gobernanza interna puede está directamente vinculada a las capacidades y nivel deorganización de los pueblos indígenas, podemos menciona las siguientes conclusiones:La debilidad institucional y la falta de capacidades humanas, financieras, organizativas en generalpermiten que otros actores, algunos con sus propios intereses, otros con intereses compatibles, asumanel papel y/o funciones que correspondían a un grupo social o entidad. Esto se evidencia al inicio de lagestión de la RB-TCO Pilón Lajas en que ni el Estado, ni la población indígena se encuentra encondiciones de llevar a cabo un proceso de gestión participativa de la Reserva. Este espacio fueentonces encargado (mediante Convenio) a una ONG que estableció las bases para la gestión de laReserva. Sin embargo, en corto tiempo surgieron serios problemas que resultaron en la salida de la ONGde su papel de administrador. Posteriormente es el Estado a través de la Dirección de la Reserva que - 27 - 31.
asume la responsabilidad, y poco a poco se van incorporando los mecanismos que permiten una mayory más efectiva participación de la población indígena, hasta llegar a un modelo de gestión compartidaúnico en Bolivia. En todas estas etapas, la participación indígena estuvo presente, la diferencia fue eltipo o grado de participación. En un inicio, ésta fue pasiva y de consulta, donde se informaba y seconsultaba a los actores (etapa de diagnóstico), luego participaron en tomando parte en los proyectos,siendo contratados como personal del área (etapa de la gestión con la ONG, y al inicio de la gestión conel Estado) y finalmente se tuvo una participación interactiva (etapa de la Co-Dirección) – Ver (tipologíade la participación de Pimbert y Pretty 39).Todas estas etapas de participación sucedieron gradualmente en la medida que la organización social delos grupos indígenas y las condiciones lo fueron permitiendo, hasta llegar a modelos de participación deun alto nivel de complejidad y responsabilidad. Es difícil concebir la participación indígena en losprocesos de gestión sin haber atravesado por cada una de dichas etapas, en las que los conflictos,problemas y desatinos generaron la experiencia y aprendizaje que les llevó al desarrollo de nuevosmodelos participativos. Los costos son altos, en especial el tiempo invertido, que en el caso de PilónLajas fácilmente superan los 15 años.39 Pimbert, MP. and Pretty, JN. 1995. Parks, People and Professionals: Putting „Participation‟ into Protected AreaManagement. UNRISD Discussion Paper 57. United Nations Research Institute for Social Development, Ginebra. - 28 - 32.
5. ANEXOS5.1 MARCO LEGAL Y POLÍTICO EN BOLIVIA PARA LA GESTIÓN DE APS Y TISA continuación se rescatan un resumen de los principales artículos de normas y políticas referidas agestión de áreas protegidas y gestión territorial indígena:CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO (2009)Artículo 9. Fines y funciones esenciales del Estado (6.) Promover y garantizar () la conservación del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futuras.Artículo 30. II. Derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre ellos (10.) A vivir en un medio ambiente sano, con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas.Artículo 33. Las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado ().Artículo 34. Cualquier persona, () está facultada para ejercitar las acciones legales en defensa del derecho al medio ambiente ().Artículo 98. I. Diversidad cultural base del Estado Plurinacional Comunitario. III. Responsabilidad del Estado preservar, desarrollar, proteger y difundir las culturas existentes.Artículo 99. III. Riqueza natural, arqueológica, paleontológica, (...) patrimonio cultural de Bolivia.Artículo 108. Deberes de la población: (15) Proteger y defender los recursos naturales y contribuir a su uso sostenible.Artículo 208. () deber para los bolivianos y bolivianas, resguardar, defender y proteger el patrimonio natural.Artículo 241. I. La sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas.Artículo 298. Competencias del nivel central del Estado I. Privativas (20) Política general de Biodiversidad y Medio Ambiente. II. Exclusivas: (5) Régimen general de recursos hídricos y sus servicios. (6) Régimen general de biodiversidad y medio ambiente. (19) Áreas protegidas bajo responsabilidad del nivel central del Estado.Artículo 298. I. Competencias del nivel central del Estado. Privativas: (17) Política general sobre tierras y territorios (...).II. Exclusivas: (33) Políticas de planificación y ordenamiento territorial.Artículo 299. II. Competencias nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas. Concurrentes: (1) Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna silvestre y control de la contaminación ambiental.Artículo 300. I. Competencias gobiernos departamentales autónomos. Exclusivas: (18) Promoción y conservación del patrimonio natural departamental. (19) Promoción y conservación de cultura, patrimonio cultural, (…), arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible departamentaArtículo 302. I. Competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos: (11) Áreas protegidas municipales (...). - 29 - Recommended
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References: Artículo 60
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 artículo 64
 Artículo 62
in fine
 Artículo 78
 Artículo 41
 Artículo 44
 Artículo 3
 Artículo 15
 Artículo 8
 artículo 62
 Artículo 47
 Artículo 385
 Resolución 
 Resolución 
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