Source: https://www.jusmeum.de/urteil/vg_stuttgart/e716ea80e9038c53862eafd322ff473596e9581ad5b2a4f0072c852d1bd7689a
Timestamp: 2019-09-20 03:52:56+00:00

Document:
VG Stuttgart, 7 K 3229/08: VG Stuttgart (land baden, projekt, finanzielle beteiligung, beteiligung, begründung, aufschiebende wirkung, bundesrepublik deutschland, baden, württemberg, abschluss)
Urteil des VG Stuttgart vom 17.07.2009, 7 K 3229/08
Aktenzeichen: 7 K 3229/08
VG Stuttgart (land baden, projekt, finanzielle beteiligung, beteiligung, begründung, aufschiebende wirkung, bundesrepublik deutschland, baden, württemberg, abschluss)
VG Stuttgart Urteil vom 17.7.2009, 7 K 3229/08
Zur Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens im Zusammenhang mit dem Aus- und Neubau der Eisenbahnverbindung Stuttgart - Ulm
1Der Kläger ist einer von drei Vertrauensleuten und zugleich Mitunterzeichner eines Bürgerbegehrens, mit dem der Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 erreicht werden soll. Mit der Klage begehrt er die Verpflichtung der Beklagten, die Zulässigkeit dieses Bürgerbegehrens festzustellen.
2Das Projekt Stuttgart 21 steht im Zusammenhang mit dem Aus- und Neubau der Eisenbahnverbindung Stuttgart - Ulm für den Hochgeschwindigkeitsbetrieb als Teil einer in West-Ost-Richtung verlaufenden europäischen Magistrale zwischen Paris und Bratislava. Zentraler Bestandteil des Projekts ist die Neugestaltung des Hauptbahnhofs der Landeshauptstadt. An die Stelle des bestehenden 16-gleisigen Kopfbahnhofs soll ein achtgleisiger, tiefer gelegter und gegenüber der bisherigen Gleisanlage um 90° aus der Tal-Längsrichtung in die Tal-Querrichtung gedrehter Durchgangsbahnhof treten. Dieser Durchgangsbahnhof soll durch unterirdische Zulaufstrecken aus den Stadtteilen Zuffenhausen, Bad Cannstatt und Untertürkheim sowie einen 9,5 km langen sog. Fildertunnel angebunden werden. Mit den neuen Tunnelstrecken und einer neuen Neckarbrücke bei Bad Cannstatt entstünde eine Ringstrecke, die den Verkehrsknoten Stuttgart insgesamt leistungsfähiger machen soll. Die bisher vorhandenen Abstell- und Wartungsanlagen am Rand des Rosensteinparks sollen in den Güterbahnhof Untertürkheim verlegt werden. Auf diese Weise würden im Stuttgarter Talkessel etwa 100 ha bisherige Bahnflächen für eine andere städtebauliche Nutzung frei. Ab dem „Fildertunnel“ soll die Neubaustrecke neben der Bundesautobahn A 8 bis zu einem neuen Bahnhof Flughafen/Messe verlaufen, an dem Züge des Fern- und des Regionalverkehrs halten können. Zeitgleich mit dem Projekt soll zwischen Wendlingen und Ulm eine zweigleisige Neubaustrecke als Hochgeschwindigkeitsstrecke realisiert werden (NBS Wendlingen - Ulm).
3Vorhabensträgerin des Projekts Stuttgart 21 sind die Deutsche Bahn AG bzw. ihr zugehörige Eisenbahninfrastrukturunternehmen (im Folgenden: Deutsche Bahn). An der Finanzierung beteiligen sich neben der Deutschen Bahn die Europäische Union, die Bundesrepublik Deutschland, das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart, die Flughafen Stuttgart GmbH sowie die Beklagte.
4Im Hinblick auf die Aspekte Verkehr, Ökologie, Stadtentwicklung, Denkmalschutz und Finanzen wird das Projekt Stuttgart 21 seit Jahren in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert. Im Vorfeld, u.a. im Raumordnungsverfahren, wurden zahlreiche Alternativkonzepte untersucht. Ein Alternativkonzept unter dem Namen Kopfbahnhof 21 sieht eine Sanierung und „Ertüchtigung“ des bisherigen Kopfbahnhofes vor.
5Nach dem Raumordnungsverfahren hat die Vorhabensträgerin das Projekt Stuttgart 21 in verschiedene Planfeststellungsabschnitte aufgeteilt. Für den Kernbereich (Umbau des Hauptbahnhofs mit Talquerung sowie Innenring samt Zuführungen einschließlich Fildertunnel) liegen bestandskräftige eisenbahnrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse des Eisenbahn-Bundesamtes vor. Mit Urteilen vom 06.04.2006 (5 S 596/05, 5 S 847/05 und 5 S 848/05, jeweils juris) hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Klagen des Landesverbandes Baden-Württemberg des Bundes für Umwelt- und Naturschutz Deutschland (BUND) und privater Eigentümer gegen den Umbau des Hauptbahnhofs (Planfeststellungsabschnitt 1.1) abgewiesen. In der Begründung heißt es, für den Umbau des Eisenbahnverkehrsknotens Stuttgart bestehe ein verkehrlicher Bedarf. Das Vorhaben sei aus den im Planfeststellungsbeschluss ausgeführten verkehrlichen Gründen - u.a. die Bereitstellung einer leistungsfähigen Schieneninfrastruktur, die Einbindung des Verkehrsknotens in das europäische Hochgeschwindigkeitsnetz, die Verknüpfung mit dem Landesflughafen, die Anbindung der Filderregion und der neuen Messe - planerisch gerechtfertigt. Die von den Gegnern des Projekts befürwortete Beibehaltung und „Ertüchtigung“ des Kopfbahnhofs dränge sich im Rahmen der planerischen Abwägung der
öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit nicht als vorzugswürdige Alternative auf.
6Die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 ergibt sich insbesondere aus folgenden Vereinbarungen:
7Am 07.11.1995 wurde zwischen der Deutschen Bahn AG, der Bundesrepublik Deutschland, dem Land Baden- Württemberg, dem Verband Region Stuttgart sowie der Beklagten eine Rahmenvereinbarung zum Projekt Stuttgart 21 geschlossen, der der Gemeinderat der Beklagten mit Beschluss vom 30.11.1995 zugestimmt hat. Gegenstand der Rahmenvereinbarung sind im Wesentlichen eine Beschreibung des Projekts sowie Regelungen über Investitionen und Finanzierungsfragen, zu planungsrechtlichen Festlegungen und zur Übernahme von frei werdenden Bahnflächen.
8Unter dem 24.07.2001 schlossen die Deutsche Bahn AG, das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart sowie die Beklagte eine „Vereinbarung zur weiteren Zusammenarbeit zur Realisierung der Projekte Stuttgart 21 und NBS Wendlingen-Ulm“ (sog. Realisierungsvereinbarung). Gegenstand dieser Vereinbarung ist insbesondere die Verpflichtung des Landes Baden-Württemberg, die zuwendungsfähigen Kosten der NBS Wendlingen-Ulm sowie den Bundesanteil für Stuttgart 21 vorzufinanzieren. Darüber hinaus werden in der Vereinbarung Regelungen über den Erwerb von frei werdenden Bahnflächen durch die Beklagte, die Finanzierung und die Übernahme von Kostenrisiken getroffen. Der Gemeinderat der Beklagten hatte der Unterzeichnung der Vereinbarung vom 24.07.2001 mit Beschluss vom 12.07.2001 zugestimmt.
9Mit Beschluss vom 19.12.2001 stimmte der Gemeinderat der Beklagten einem Kaufvertrag zwischen der Deutschen Bahn AG bzw. der DB Netz AG als Verkäufer und der Beklagten als Käufer über frei werdende Bahnflächen (Teilgebiete A 2, A 3, B, C und D) zu. Der Kaufvertrag wurde unter dem 21.12.2001 abgeschlossen.
10Nach einer erneuten Wirtschaftlichkeitsrechnung der Deutschen Bahn AG einigten sich die Beteiligten unter dem 19.07.2007 auf ein sog. Memorandum of Understanding zur Realisierung der Neubaustrecke Stuttgart-Ulm und des Projekts Stuttgart 21. Um den Baubeginn der Neubaustrecke vorziehen zu können, erklärte sich das Land Baden-Württemberg bereit, mit einem festen Zuschuss, beginnend ab 2010, die Investitionskosten einschließlich der Planungskosten bis 2016 zu finanzieren. Im Hinblick auf das Projekt Stuttgart 21 stellten die Beteiligten fest, dass die Wirtschaftlichkeit des Vorhabens durch die Wirtschaftlichkeitsrechnung der Deutschen Bahn mit Preis- und Kostenstand 2004 sowie deren Ergänzung im Rahmen der Modellrechnung belegt worden sei. Das Memorandum enthält darüber hinaus Absprachen zur Höhe der Beteiligung der Parteien an den Investitionskosten und am Kostensteigerungsrisiko. Im Memorandum sind die Finanzierungsbeiträge und Risikobeteiligungen „des Landes und seiner Partner“ genannt, ohne dass eine interne Aufteilung erfolgt ist. Die Parteien erklärten schließlich, dass zur Umsetzung des Memorandums Einzelheiten in einem Finanzierungsvertrag geregelt werden sollten. In einer Nebenabrede sagte die Beklagte der Bahn zu, auf die aus dem Kaufvertrag vom 21.12.2001 herrührenden Verzugzinsen wegen der verspäteten Übergabe der Flächen bis zum 31.12.2020 zu verzichten. Der Gemeinderat der Beklagten wurde über das Ergebnis der Verhandlungen in der Sitzung am 19.07.2007 unterrichtet.
11Im Hinblick auf die vom „Land und seien Partnern“ im Memorandum of Understanding zugesagten Finanzierungsbeiträge und Risikobeteiligungen schlossen das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart und die Beklagte am 05.10.2007 eine Ergänzungsvereinbarung über ihre Beteiligung an dem Projekt Stuttgart 21. Die Ergänzungsvereinbarung soll nach ihrem Wortlaut der „verbindlichen Regelung der Beteiligung der Landeshauptstadt und des Verbandes Region Stuttgart an den im Memorandum zugesagten Leistungen“ dienen und die Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995 und die Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 ergänzen. Nach der Ergänzungsvereinbarung trägt die Beklagte u.a. von den nach dem Memorandum vom Land Baden-Württemberg unter bestimmten Bedingungen abzusichernden Kostenerhöhungsrisiken in Höhe von 780 Mio. Euro anteilig 206,94 Mio. Euro. Der Verband Region Stuttgart sowie die Beklagte haben in der Ergänzungsvereinbarung ferner das Land unwiderruflich ermächtigt, den Finanzierungsvertrag für das Projekt Stuttgart 21 mit der Deutschen Bahn und der Bundesrepublik Deutschland auf der Grundlage der Ergänzungsvereinbarung auch in ihrem Namen abzuschließen. Am 05.10.2007 wurde auch die verabredete Änderung des Kaufvertrages vom 21.12.2001 über den Verzicht auf Verzugszinsen bis 2020 notariell beurkundet.
12Der Gemeinderat der Beklagten hatte in seiner vorangegangenen Sitzung vom 04.10.2007 die Zustimmung zum Abschluss der o.g. Ergänzungsvereinbarung und zur Änderung des Kaufvertrages vom 21.12.2001 beschlossen und die Vertreter der Verwaltung ermächtigt, alle Erklärungen und Handlungen zum Abschluss der Verträge vorzunehmen. Einen Antrag der Gemeinderatsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN, einen neuen Grundsatzbeschluss über die Beteiligung der Beklagten an dem Projekt Stuttgart 21 zu fassen, lehnte die Mehrheit des Gemeinderats in der Sitzung vom 04.10.2007 ab.
13Am 05.10.2007 begann eine Koordinierungsgruppe Bürgerbegehren gegen Stuttgart 21 daraufhin mit der Sammlung von Unterschriften für ein Bürgerbegehren, mit dem ein Bürgerentscheid über den Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 herbeigeführt werden sollte. In der Folgezeit wurden der Beklagten Unterschriftenlisten mit über 70.000 Unterschriften übergeben.
14Auf den jeweiligen Unterschriftenlisten heißt es unter der Überschrift „www.stuttgart21-nein-danke.de“:
15Wir beantragen gemäß § 21 Abs. 3 der Gemeindeordnung einen Bürgerentscheid zu folgender Frage:
16„Sind Sie dafür, dass die Stadt Stuttgart aus dem Projekt STUTTGART 21 aussteigt;
17 - dass sie keine Ergänzungsvereinbarung mit den Projektpartnern abschließt, die u. a. von der
Stadt abzusichernde Risiken in Höhe von 206,94 Mio. Euro vorsieht;
- dass sie keine Änderung des Kaufvertrages mit der Deutschen Bahn für die Teilgebiete A2, A3, B, C und D, insbesondere nicht unter der Erklärung des Verzichts auf Verzugszinsen aus dem Grundstücksgeschäft, vornimmt;
- dass sie keine weiteren Verträge über dieses Projekt abschließt und
- dies den Vertragspartnern mit dem Ziel des Abschlusses einer Aufhebungsvereinbarung mitteilt?“
18Begründung: STUTTGART 21 (S 21) würde der Stadt über viele Jahre hinweg die größte Baustelle Europas mitten in der Stadt bescheren - mit allen damit verbundenen Beeinträchtigungen. S 21 würde über lange Jahre hinweg zu gravierenden Verkehrsbehinderungen führen. Großbaustellen, die während des Planfeststellungsverfahrens nicht absehbar waren, werden neue verkehrliche Verhältnisse schaffen und logistische Probleme mit Auswirkungen auf das gesamte Stadtgebiet produzieren. Die bereits heute an vielen Orten über den gültigen Grenzwerten liegende Feinstaubbelastung der Stuttgarter Luft würde nochmals verschärft. Der 8 m hohe Wall des geplanten Tunnelbahnhofs würde den Schlossgarten von der Innenstadt trennen. S 21 würde zusätzliche finanzielle Mittel der Stadt erforderlich machen. Zudem sollen der Bahn AG Zinsen erlassen werden - Geld, das der Stadt dann fehlt. Angesichts der Dimension dieses Projekts, der langen Bauzeit, den damit verbundenen Beeinträchtigungen und den zusätzlichen finanziellen Belastungen für die Stadt wollen wir, dass die Bürgerinnen und Bürger darüber abstimmen, ob die Stadt Stuttgart sich weiterhin am Projekt STUTTGART 21 beteiligen und ob sie weitergehende finanzielle Verpflichtungen dafür eingehen soll.
19Kostendeckung: Dieses Bürgerbegehren fordert keine neuen Ausgaben, sondern den Verzicht auf ein teures Projekt und somit die Einsparung von Steuergeldern.
20Mit Bescheid vom 09.01.2008 stellte die Beklagte auf der Grundlage eines entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses vom 20.12.2007 fest, dass der beantragte Bürgerentscheid über den Ausstieg der Landeshauptstadt aus dem Projekt Stuttgart 21 unzulässig sei. Die Beklagte begründete ihren Bescheid damit, dass die Teilfrage 1 des Bürgerbegehrens wegen Zeitablaufs unzulässig sei. Die Grundsatzentscheidung des Gemeinderats über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 sei bereits mit der Zustimmung zur Rahmenvereinbarung 07.11.1995, spätestens aber mit der Zustimmung zur Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 getroffen worden. Die Zustimmung zum Abschluss der Ergänzungsvereinbarung mit Beschluss vom 04.10.2007 sei keine neue Grundsatzentscheidung über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21, die die Möglichkeit eines Bürgerbegehrens eröffnen könne. Die Teilfrage 1 sei auch deshalb unzulässig, weil ein gesetzwidriges Ziel, nämlich die Verletzung einer vertraglichen Verpflichtung, verfolgt werde. Die Begründung genüge nicht den gesetzlichen Anforderungen, denn sie vermittele den Eindruck, dass Beeinträchtigungen wie beispielsweise beim Verkehr und bei der Feinstaubbelastung bei einem Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt nicht eintreten würden. Die Entscheidung über eine Aufgabe des Projekts sei aber
allein Sache der Deutschen Bahn. Der Beitrag der Beklagten beschränke sich im Wesentlichen auf eine finanzielle Beteiligung. Die Begründung erwähne ferner nicht, dass es zu dem geplanten Durchgangsbahnhof keine echte Alternative gebe, da der Hauptbahnhof der Beklagten unzweifelhaft sanierungsbedürftig sei. Die von den Gegnern des Projekts favorisierte „Ertüchtigung“ des Kopfbahnhofs sei keine vorzugswürdige Alternative und würde auch keine geringeren Behinderungen und Beeinträchtigungen mit sich bringen. Die Begründung führe die Bürgerinnen und Bürger auch mit dem Hinweis in die Irre, dass durch einen Verzicht auf Stuttgart 21 keine Kosten entstünden, sondern im Gegenteil Steuern eingespart würden. Dabei werde außer Acht gelassen, dass die Vertragspartner einem Ausstieg der Beklagten nur bei entsprechender finanzieller Gegenleistung zustimmen würden. Unberücksichtigt blieben darüber hinaus die von der Stadt bereits aufgewendeten Planungskosten für das Rosenstein-Viertel. Ferner rechne die Beklagte bis zum Jahr 2034 mit zusätzlichen Netto-Mehreinnahmen aus Steuern und Finanzausgleichsleistungen in Höhe von ca. 300 Mio. Euro durch das Projekt. Schließlich würden die Unterzeichner mit der Behauptung, der Durchgangsbahnhof trenne mit einem 8 m hohen Wall den Schlossgarten von der Innenstadt ab, in die Irre geführt. Die Teilfragen 2 und 3 seien ebenfalls unzulässig. Der Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007, mit dem die Ermächtigung zum Abschluss der Ergänzungsvereinbarung und zur Änderung des Kaufvertrages erteilt worden sei, könne nach der Unterzeichnung der Vereinbarungen am 05.10.2007 nicht mehr zum Gegenstand eines Bürgerentscheids gemacht werden. Darüber hinaus seien nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg Fragen zu finanziellen Beteiligungen oder Kostenschätzungen wegen der Regelung in § 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO BW nicht bürgerentscheidsfähig. Die Teilfrage 4 sei im Hinblick auf die erfassten „weiteren Verträge“ inhaltlich nicht hinreichend bestimmt und deshalb unzulässig. Nachdem die vorangehenden vier Teilfragen unzulässig seien, könne auch die sich darauf beziehende Teilfrage 5 keinen Bestand haben und sei ebenfalls unzulässig.
21Dagegen erhoben der Kläger sowie die beiden anderen Vertrauensleute des Bürgerbegehrens mit Schreiben vom 30.01.2008 Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom 17.07.2008 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch zurück. Das Regierungspräsidium führte zur Begründung aus, der Widerspruch sei bereits unzulässig. Nach Maßgabe der §§ 21 Abs. 8 GemO BW, 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG könne jeder Unterzeichner eines Bürgerbegehrens nur im eigenen Namen gegen dessen Zurückweisung Widerspruch erheben und hierbei die Verletzung eigener subjektiver Rechte geltend machen. Die Unterzeichner des Widerspruchsschreibens vom 30.01.2008 hätten nach dessen eindeutigem Wortlaut den Widerspruch aber als Vertrauensleute des Bürgerbegehrens gegen Stuttgart 21 erhoben. Sie machten auch nicht die Verletzung eigener subjektiver Rechte als Unterzeichner des Bürgerbegehrens geltend. Vielmehr müsse davon ausgegangen werden, dass sie den Widerspruch als Vertreter der Bürger erhoben hätten, die sich an der Initiative durch Unterschrift beteiligt hätten. Dafür spreche auch, dass auf dem Briefumschlag als Absender „Bündnis 90/DIE GRÜNEN“ genannt und die Widerspruchsbegründung mit einem Briefbogen der Gemeinderatsfraktion „Bündnis 90/DIE GRÜNEN“ vorgelegt worden sei. Hilfsweise sei der Widerspruch aus den im Bescheid der Beklagten vom 09.01.2008 genannten Gründen auch unbegründet.
22Gegen den Widerspruchsbescheid vom 17.07.2008, der dem Kläger am 18.07.2008 zugestellt wurde, hat dieser am 18.08.2008 Klage eingereicht, die sein Prozessbevollmächtigter im Wesentlichen wie folgt begründet:
23Der Kläger erhebe die Klage ausdrücklich nicht als Vertrauensperson des Bürgerbegehrens, sondern als Bürger, der das Bürgerbegehren unterzeichnet habe. Entgegen der Auffassung des Regierungspräsidiums sei der Widerspruch des Klägers zulässig gewesen, da er das Bürgerbegehren auch selbst unterzeichnet habe. Dafür, dass der Kläger den Widerspruch nicht im eigenen Namen, sondern als Vertreter der Unterzeichner des Bürgerbegehrens eingelegt habe, gebe es keine Anhaltspunkte.
24Das Bürgerbegehren sei in allen fünf Teilfragen zulässig. Es sei hinsichtlich der Teilfrage 1 nicht verfristet. Keiner der im Widerspruchsbescheid genannten Beschlüsse des Gemeinderats stelle eine endgültige Grundsatzentscheidung über die Projektbeteiligung der Beklagten dar. In der mit Zustimmung des Gemeinderates geschlossenen Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995 sei keine Finanzierungsvereinbarung enthalten, sondern lediglich die Einigung der Parteien, dass eine solche Vereinbarung nach dem Abschluss des Planfeststellungsverfahrens erst noch getroffen werden solle. Eine Vereinbarung über ein milliardenschweres Projekt, die die Frage der Finanzierbarkeit offen lasse, könne aber nur als (unverbindliche) Absichtserklärung gewertet werden. Auch die Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 habe unter dem Vorbehalt der Finanzierbarkeit des Projekts gestanden. Bestätigt werde dies durch Ziffer 3.3 der Vereinbarung. Danach seien die Parteien berechtigt, die Beendigung des Projekts zu erklären, wenn die Verhandlungen über die
Finanzierung zu keinem einvernehmlichen Ergebnis führten. Auch in der Zustimmung des Gemeinderats zu dieser Vereinbarung liege deshalb kein Grundsatzbeschluss über das Projekt Stuttgart 21. In diese Kette von im Ergebnis unverbindlichen Absichtserklärungen reihe sich das Memorandum of Understanding vom 19.07.2007 ein, wie sich bereits aus der Bezeichnung ergebe.
25Erst am 05.10.2007 sei mit der Ergänzungsvereinbarung zwischen dem Land Baden-Württemberg, dem Verband Region Stuttgart und der Beklagten eine verbindliche Regelung der Beteiligung der Beklagten an den im Memorandum of Understanding zugesagten Leistungen getroffen worden. Dies ergebe sich sowohl aus der Vorbemerkung der Vereinbarung als auch aus der Beschlussvorlage zu der Gemeinderatssitzung vom 04.10.2007. Bei dem Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 handele es sich damit um einen weichenstellenden Grundsatzbeschluss, weil hierdurch die über Jahre hinweg offengebliebene Finanzierungsfrage zwischen den Beteiligten geklärt worden sei. Als solcher sei er einem Bürgerbegehen zugänglich.
26Die Teilfrage 1 des Bürgerbegehrens verfolge kein gesetzwidriges Ziel. Dies folge schon daraus, dass eine Abkehr von den vorangegangenen unverbindlichen Absichtserklärungen zwischen den Beteiligten gar keine Vertragsverletzung darstellen könne. Selbst wenn man von rechtsverbindlichen Vereinbarungen zwischen den Beteiligten ausgehen wolle, seien bei einer notwendigen bürgerbegehrensfreundlichen Auslegung die geforderten Maßnahmen nicht als Aufforderung zum Vertragsbruch zu begreifen, sondern zielten auf den Abschluss einer Aufhebungsvereinbarung.
27Die im Bürgerbegehren angegebene Begründung sei ausreichend. An die Begründung dürften keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Von einer Irreführung oder Täuschung könne keine Rede sein. Ein Hinweis darauf, wer Vorhabensträger des Projektes Stuttgart 21 ist, sei entbehrlich. Dem unbefangenen Unterzeichner, der mit dem Projekt Stuttgart 21 nicht einverstanden sei, komme es nicht darauf an, ob eine Nichtrealisierung zwingende oder nur mögliche Folge eines Bürgerentscheids sei. Das Bürgerbegehren ziele darauf ab, dass die Stadt „aus dem Projekt aussteige“. Pro- und Kontraargumente müsse die Begründung nicht enthalten. Erst Recht könne nicht verlangt werden, mögliche Auswirkungen anderer potentieller Varianten im Bürgerbegehren darzustellen.
28Ein Kostendeckungsvorschlag sei entbehrlich. Das Bürgerbegehren ziele nicht auf eine Maßnahme ab, bei der Kosten entstünden, sondern wolle im Gegenteil eine kostenintensive Maßnahme verhindern. Potentielle Regressforderungen anderer Projektbeteiligter seien nach Grund und Höhe reine Spekulation. Gemessen an den Kosten des Gesamtprojekts seien die Planungskosten für das Rosensteinviertel zu vernachlässigen. Die prognostizierten Steuermehreinnahmen, die im Falle der Realisierung des Projekts in Betracht kämen, stellten lediglich mittelbare Folgen des Projekts dar und seien für den Kostendeckungsvorschlag nicht relevant.
29Auch die Teilfragen 2 und 3 seien zulässig. Zwar sei durch die Unterzeichnung der Ergänzungsvereinbarung und der Vereinbarung über die Kaufvertragsänderung am 05.10.2007 der Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 vollzogen worden. Der Gemeinderatsbeschluss sei aber gleichwohl nicht „verbraucht“, denn der Oberbürgermeister sei zu diesem Handeln nicht ermächtigt gewesen. Zudem liege ein Verstoß gegen das Prinzip der Organtreue vor.
30Die Teilfrage 2 widerspreche auch nicht § 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO BW, wonach ein Bürgerentscheid über die Haushaltssatzung, Kommunalabgaben, Tarife oder Entgelte nicht zulässig sei. Die Ergänzungsvereinbarung gehe über die Klärung interner Finanzierungsfragen weit hinaus, da sie den über Jahre bestehenden Vorbehalt der Finanzierbarkeit des Gesamtprojekts beseitige.
31Die Formulierung der Teilfrage 4 sei inhaltlich bestimmt. Mangels einer Einschränkung seien mit „weiteren Verträgen“ alle Verträge gemeint, die sich auf das Projekt Stuttgart 21 beziehen. Die vom Regierungspräsidium vertretene Auffassung, Teilfrage 4 stehe im Widerspruch zu der in Teilfrage 5 geforderten Aufhebungsvereinbarung, widerspreche dem Prinzip einer bürgerbegehrensfreundlichen Auslegung von Bürgerbegehren.
32Schließlich sei auch die Teilfrage 5 zulässig. Der Abschluss einer Aufhebungsvereinbarung sei jederzeit rechtlich und tatsächlich möglich. Im Übrigen werde nicht der Abschluss einer Aufhebungsvereinbarung gefordert, sondern lediglich eine entsprechende Mitteilung an die weiteren Projektbeteiligten, die erst Recht
jederzeit rechtlich wie tatsächlich möglich sei.
33Selbst wenn man einen Teil der im Bürgerbegehren aufgeworfenen Fragen als unzulässig ansehen wollte, habe dies nicht die Unzulässigkeit des gesamten Bürgerbegehrens zur Folge. Ziel des Bürgerbegehrens und damit „gemeinsamer Nenner“ sei der Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21. Die Teilfragen 2 bis 5 stellten mehrere Wege dar, dieses Ziel zu erreichen. Es sei augenscheinlich, dass jeder Unterzeichner als Gegner des Projekts auch mit einer geringeren Zahl von Forderungen einverstanden gewesen sei, wenn diese nur zum erstrebten Ziel führten. Selbst wenn man daher einzelne Fragen für unzulässig erachte, so seien die übrig bleibenden Fragen unzweifelhaft vom Willen der Unterzeichner gedeckt und blieben daher zulässig.
35die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 09.01.2008 und des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 17.07.2008 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gegen das Projekt Stuttgart 21 festzustellen.
38Ihr Prozessbevollmächtigter trägt zur Begründung im Wesentlichen Folgendes vor: Die Klage sei bereits unzulässig, da der Widerspruch vom Kläger als Vertrauensmann des Bürgerbegehrens erhoben und damit das Vorverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei.
39Die Klage sei aber auch unbegründet. Nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO BW müsse ein Bürgerbegehren, welches sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats richte, innerhalb von sechs Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Der Gemeinderat der Beklagten habe in der Sitzung vom 04.10.2007 keine erneute Grundsatzentscheidung über die Beteiligung der Beklagten am Vorhaben Stuttgart 21 gefasst.
40Entgegen der Auffassung des Klägers regele bereits die Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995, der der Gemeinderat zugestimmt habe, verbindlich die finanzielle Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21. Jedenfalls stelle die Zustimmung des Gemeinderates zur Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 eine verbindliche Grundsatzentscheidung über das „Ob“ der Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 dar. In dieser Vereinbarung habe sich die Beklagte zum Erwerb bestimmter freiwerdender Bahnflächen und zur Übernahme von Investitionskosten bzw. Kostenrisiken in Höhe von 78,06 Mio. Euro rechtlich bindend verpflichtet. Nach Ziffer 3.3 der Vereinbarung sei Voraussetzung für die Erklärung der Beendigung des Projekts die einvernehmliche Feststellung der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit des Vorhabens. Ein einseitiges Ausstiegsrecht der Beklagten aus dem Projekt habe nicht bestanden. Auch in der Beschlussvorlage für die Sitzung am 04.10.2007 sei klargestellt worden, dass das „Ob“ der finanziellen Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 verbindlich geregelt sei. Die maßgebliche Begründung der Beschlussvorlage beziehe sich ausschließlich auf die Höhe der finanziellen Beteiligung der Beklagten und damit auf das „Wie“ der Beteiligung.
41Durch den Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 werde der Weg zu einem Bürgerentscheid auch deshalb nicht eröffnet , weil die Frage der Höhe der finanziellen Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO BW nicht bürgerentscheidsfähig sei. Wegen des Ausschlusses der Haushaltswirtschaft von Bürgerbegehren gehörten die Beschlüsse des Gemeinderates, die sich lediglich mit der Finanzierung des Vorhabens befassten, nicht zu den weichenstellenden Entscheidungen.
42Ein neuer Grundsatzbeschluss liege auch nicht wegen einer wesentlichen Änderung der Sachlage vor. Durch die Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 sei die Beteiligung der Beklagten an Investitionskosten auf 31,6 Mio. Euro reduziert worden; statt dessen habe die Beklagte Kostensteigerungsrisiken von bis zu 130 Millionen Euro (Kapitalwert 2007) übernommen. Die zusätzlichen finanziellen Verpflichtungen betrügen hochgerechnet bis zum Jahr 2020 nur ca. 0,3 % des Haushaltsvolumens der Beklagten in diesen Jahren. Darüber hinaus sei die Teilrücklage zur Finanzierung des eventuellen städtischen Beitrages zur Risikoabsicherung schon im Rahmen des Jahresabschlusses 2007 gebildet worden. Insoweit könne von einer Änderung der Sachlage wegen erheblicher zusätzlicher finanzieller Aufwendungen der Beklagten oder zusätzlicher Haushaltsrisiken durch das Projekt Stuttgart 21 keine Rede sein. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass nach sehr vorsichtigen
Schätzungen durch das Projekt Stuttgart 21 und die damit verbundenen Stadtentwicklungspotentiale zusätzliche direkte Einnahmen aus Steuern und Finanzzuweisungen in zukünftigen Stadthaushalten entstehen würden.
43Das Bürgerbegehren mit der unbedingten Forderung nach einem Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 verfolge auch ein rechtswidriges Ziel, denn sie sei mit den vertraglichen Verpflichtungen aus der Rahmenvereinbarung von 1995 und der Realisierungsvereinbarung von 2001 unvereinbar. Die Voraussetzung für die Beendigung des Projekts, nämlich die mangelnde Einigung über dessen Finanzierung, sei nicht eingetreten. Diese Einigung sei vielmehr bereits mit dem Memorandum of Understanding im Juli 2007 erzielt worden.
44Im Hinblick auf den geforderten Ausstieg genüge auch die Begründung des Bürgerbegehrens nicht den gesetzlichen Anforderungen. Den Bürgern habe dargelegt werden müssen, dass die Beklagte nicht Vorhabensträgerin des Projektes sei und deshalb nicht entscheiden könne, ob das Projekt verwirklicht werde oder nicht. An keiner Stelle der Begründung werde außerdem auf die ohnehin erforderliche Gesamtsanierung der Bahnanlagen mit einem geschätzten Aufwand von ca. 2,3 Mrd. Euro hingewiesen. Die in der Begründung beschriebenen Behinderungen durch eine Großbaustelle entstünden in mindestens dem gleichen Umfang bei einer Sanierung des Kopfbahnhofes. Es werde außerdem nicht dargelegt, dass der Beklagten auch bei einem Verzicht auf das Projekt erhebliche Kosten entstünden. In der Begründung werde ferner nicht dargelegt, dass die Ergänzungsvereinbarung und die Änderung des Kaufvertrages unverzüglich nach dem Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 unterzeichnet werden sollten, was den Vertrauensleuten des Bürgerbegehrens bekannt gewesen sei. Die grobe Überzeichnung der Umstände durch die unzutreffende Behauptung, ein 8 m hoher Wall werde den Schlossgarten von der Innenstadt trennen, rundeten das Bild einer unvollständigen und unzutreffenden Begründung ab. Die Begründung stütze sich auf Abwägungselemente des Planfeststellungsverfahrens, habe aber mit der zur Entscheidung gestellten Frage nach einem Verzicht der Stadt auf die finanzielle Beteiligung an diesem Projekt nichts zu tun. Zu den finanziellen Auswirkungen des Projekts für die Stadt nehme die Begründung nur am Rande Stellung.
45Es fehle in dem Bürgerbegehren schließlich auch ein Kostendeckungsvorschlag. Nachdem alle bisher abgeschlossenen Vereinbarungen verbindlich seien, bestehe zumindest dem Grunde nach das Risiko von Regressforderungen der anderen Projektbeteiligten. Es wäre daher erforderlich gewesen, den Abstimmungsberechtigten die finanziellen Risiken des Ausstiegs aufzuzeigen.
46Auch hinsichtlich der Teilfragen 2 und 3 sei das Bürgerbegehren unzulässig. Die Verwaltung der Beklagten habe von den ihr durch Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 erteilten Ermächtigungen Gebrauch gemacht und die Ergänzungsvereinbarung und die Änderung des Kaufvertrages am 05.10.2007 unterzeichnet. Dazu sei der Oberbürgermeister berechtigt gewesen, denn ein Bürgerbegehren habe in Baden-Württemberg keine aufschiebende Wirkung. Der behauptete Verstoß gegen den Grundsatz der Organtreue liege ebenfalls nicht vor. Der Text des Bürgerbegehrens sei am 05.07.2007 veröffentlicht worden. Zum Zeitpunkt der Gemeinderatssitzung am 04.07.2007 und des Abschlusses der Verträge am 05.10.2007 habe weder ein zulässiges noch ein zulassungsfähiges Bürgerbegehren vorgelegen. Es habe deshalb keine Pflicht zur Rücksichtnahme auf die der Bürgerschaft durch § 21 Abs. 3 GemO BW eingeräumten Kompetenzen bestanden. Die Kompetenzausübung durch den Oberbürgermeister habe nicht der Behinderung von Kompetenzen der Bürgerschaft gedient, sondern der Vollziehung eines Gemeinderatsbeschlusses in Erfüllung der gesetzlichen Verpflichtung aus § 43 Abs. 1 GemO BW.
47Hinsichtlich der Teilfrage 4 zum „Abschluss weitere Verträge“ liege jedenfalls ein Verstoß gegen das Begründungserfordernis vor. Nach der Auslegung des Klägers dürfe die Beklagte selbst bei einer Durchführung des Projekts Stuttgart 21 keine Verträge mit der Vorhabensträgerin abschließen, die ausschließlich dazu dienten, die Bürger vor Beeinträchtigungen durch die Baumaßnahmen zu schützen. Denkbar seien insbesondere Verträge über die Erhaltung des denkmalgeschützten Bahnhofsgebäudes, Verkehrslenkungsmaßnahmen, Baulogistik und Bauablauf. Dies habe in der Begründung verdeutlicht werden müssen.
48Die Zulässigkeit der Teilfrage 5 stehe und falle mit der Zulässigkeit der vorhergehenden vier Teilfragen. Nachdem diese unzulässig seien, könne auch die letzte Teilfrage nicht fortbestehen.
49Das Bürgerbegehren sei auch nicht teilbar. Nachträglich könne nicht mehr festgestellt werden, aus welchen Beweggründen die Unterzeichner ihre Unterschrift geleistet hätten. Dies treffe insbesondere für die Teilfrage 2 zu, in der das von der Stadt abzusichernde Risiko mit 206,94 Millionen Euro ausdrücklich genannt werde. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass zahlreiche Unterzeichner gerade die vertragliche Bindung der Stadt zu weiteren Finanzierungsbeiträgen hätten verhindern wollen. Die Aufrechterhaltung eines Teils des Bürgerbegehrens würde daher den Willen der Unterzeichner verfälschen.
50Während des Klageverfahrens haben das Land Baden-Württemberg, die Beklagte (vertreten durch das Land Baden-Württemberg), der Verband Region Stuttgart, die Flughafen Stuttgart GmbH, die DB Netz AG, die DB Station & Service AG, die DB Energie AG und die Deutsche Bahn AG (DB AG) auf der Grundlage des Memorandum of Understanding am 02.04.2009 einen Finanzierungsvertrag zu dem Projekt Stuttgart 21 als Teil des Gesamtprojekts Stuttgart 21 und NBS Wendlingen-Ulm geschlossen.
51Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Akten der Beklagten und des Regierungspräsidiums Stuttgart verwiesen.
52Die Klage ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).
53Die Klage ist fristgerecht eingelegt und auch im übrigen zulässig.
541. Der Kläger ist insbesondere gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.
55Gegen die Zurückweisung eines Bürgerbegehrens kann jeder Unterzeichner Verpflichtungsklage auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erheben (vgl. § 21 Abs. 4 und 8 GemO BW i.V.m. § 41 Abs. 2 KomWG). Der Kläger hat das Bürgerbegehren ausweislich der beigezogenen Akten der Beklagten selbst am 27.10.2007 unterzeichnet. Er hat die Klage ausdrücklich nicht als Vertrauensmann des Bürgerbegehrens, sondern als Bürger, der das Bürgerbegehren unterzeichnet hat, erhoben. An der Wahlberechtigung des Klägers (vgl. § 41 Abs. 1 KomWG) bestehen keine Zweifel. Durch die Nichtzulassung des Bürgerentscheids ist daher eine Verletzung des dem Kläger durch § 21 Abs. 3 GemO BW eingeräumten Rechts, als Bürger mittels Bürgerentscheid unmittelbar über eine Angelegenheit aus dem Wirkungskreis der Beklagten mitzubestimmen, möglich.
562. Der Kläger hat vor Klageerhebung auch das Vorverfahren ordnungsgemäß durchgeführt.
57Die Durchführung des Vorverfahrens (Widerspruchsverfahrens) ist gem. § 68 VwGO grundsätzlich Prozessvoraussetzung der Klage in Anfechtungs- und Verpflichtungssachen. Das Vorverfahren muss (abgesehen von besonderen Fallkonstellationen wie etwa der Rechtsnachfolge) vom späteren Kläger „in eigener Person“ durchgeführt werden; dies schon deshalb, weil die angegriffene Entscheidung sonst dem Kläger gegenüber nach Ablauf der Widerspruchsfrist unanfechtbar würde (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 68 Rn. 7; Funke-Kaiser in Bader u.a., VwGO, 4. Aufl., § 68 Rn. 32 f.; Dolde/Porsch in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 68 Rn. 30 f.; jeweils m.w.N).
58Entgegen der Auffassung des Regierungspräsidiums folgt die Widerspruchsbefugnis des Klägers bereits daraus, dass er das Bürgerbegehren selbst unterzeichnet hat. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger den Widerspruch ausschließlich als Vertreter der Bürger erhoben hat, die sich an der Initiative durch Unterschrift beteiligt haben, liegen nach Auffassung der Kammer nicht vor.
59a) Besondere Anforderungen an den Inhalt des Widerspruchs enthalten die §§ 69, 70 VwGO nicht. Es reicht aus, wenn für die Behörde aus der (schriftlichen) Äußerung sowie den weiteren ihr bekannten Umständen des Falles hinreichend deutlich wird, dass der Betroffene sich durch einen bestimmten Verwaltungsakt beschwert fühlt und eine Nachprüfung begehrt. Maßgeblich für die Auslegung des Rechtsbehelfs ist dabei nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung (vgl. grundsätzlich BVerwG, Urteil vom 12.12.2001 - 8 C 17/01 -, BVerwGE 115, 302 ff. = NJW 2002, 1137 ff., m.w.N.), wie die Behörde ihn unter Berücksichtigung aller ihr
erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben zu verstehen hat. Bei der Ermittlung des wirklichen Willens ist zugunsten des Bürgers davon auszugehen, dass er denjenigen Rechtsbehelf einlegen will, der nach Lage der Sache seinen Belangen entspricht und eingelegt werden muss, um den erkennbar angestrebten Erfolg zu erreichen. Dabei tritt der Wortlaut hinter Sinn und Zweck der Erklärung zurück.
60b) Es kann im vorliegenden Fall offen bleiben, ob Vorschriften im Zusammenhang mit Bürgerbegehren stets „bürgerbegehrensfreundlich“ auszulegen sind, um die Möglichkeit von - üblicherweise nicht verwaltungserfahrenen - Bürgern an der unmittelbaren Entscheidungsteilhabe nicht mehr als absolut unumgänglich einzuschränken (so VG Meiningen, Urteil vom 07.12.2007 - 2 K 572/07 -, juris). Die Widerspruchsbefugnis des Klägers folgt grundsätzlich bereits aus § 41 Abs. 2 KomWG, wonach jeder Unterzeichner des Bürgerbegehrens klage- und damit auch widerspruchsbefugt ist. Widersprechende Vertrauensleute eines Bürgerbegehrens dürfen in dieser Hinsicht nicht schlechter gestellt werden als andere Unterzeichner, deren Widerspruchsbefugnis regelmäßig nur an Hand der vorliegenden Unterschriftslisten zu überprüfen sein wird. Angesichts dieser Rechtslage wird die Auffassung, der Kläger habe den Widerspruch ausschließlich stellvertretend für die Unterzeichner des Bürgerbegehrens eingelegt, dem erkennbaren Rechtsschutzziel nicht gerecht. Das Widerspruchsschreiben enthält zwar vor den Unterschriften den Hinweis, dass es sich bei den Unterzeichnern um die Vertrauensleute des Bürgerbegehrens handelt. Ansonsten fehlt aber jeder Hinweis darauf, dass der Widerspruch (nur) im Namen der (übrigen) Unterzeichner des Bürgerbegehrens erfolgen soll bzw. dass der Widerspruch „im Namen“ des Bürgerbegehrens gegen Stuttgart 21 eingelegt wird. Angesichts der Hintergründe und Tragweite der erstrebten Entscheidung sowie nach dem erkennbaren - u.a. durch Vorlage eines umfangreichen Gutachtens untermauerten - Rechtsschutzziel, die Zulassung des Bürgerbegehrens auf jeden Fall zu erreichen, war davon auszugehen, dass die Unterzeichner des Schreibens vom 30.01.2008 den Rechtsbehelf in jedem Fall so einlegen wollten, dass er zum erstrebten Erfolg führt. Die Kammer ist überzeugt davon, dass nach einem - gebotenen - Hinweis des Regierungspräsidiums auf die Rechtslage bereits im Widerspruchsverfahren eine entsprechende Klarstellung erfolgt wäre.
61Auch die Tatsache, dass auf dem Briefumschlag, in dem sich das Widerspruchsschreiben befunden hat, als Absender „Bündnis 90/DIE GRÜNEN“ benannt war und für die Widerspruchsbegründung vom 11.02.2008 ein Briefbogen der Gemeinderatsfraktion „Bündnis 90/DIE GRÜNEN“ verwendet worden ist, stützt die Auffassung des Regierungspräsidiums nicht. Briefumschlag und Briefbogen verweisen allenfalls auf die Partei bzw. die Gemeinderatsfraktion „Bündnis 90/ DIE GRÜNEN“, welche als Widerspruchsführer erkennbar nicht in Betracht kommen, nicht aber auf „die Bürger, die sich an der Initiative durch Unterschrift beteiligt haben“.
623. Das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage besteht uneingeschränkt.
63Zwar sind die Verträge, deren Abschluss mit den Teilfragen 2 und 3 verhindert werden sollte, auf der Grundlage der entsprechenden Gemeinderatsbeschlüsse vom 04.10.2007 bereits am 05.10.2007 unterzeichnet worden. Der Kläger hat sich in seiner Klagebegründung jedoch substantiiert gegen die Erledigung seines Begehrens durch Abschluss der angegriffenen Vereinbarungen gewandt. Er hat ein berechtigtes Interesse, die Frage der - fortbestehenden - Zulässigkeit des Bürgerbegehrens auch bezüglich der Teilfragen 2 und 3 durch eine Entscheidung in der Sache überprüfen zu lassen. Die Frage, ob das Bürgerbegehren trotz Vollzugs der zugrunde liegenden Gemeinderatsbeschlüsse zulässig ist, ist keine Frage der Zulässigkeit, sondern der Begründetheit der Klage.
64Die damit insgesamt zulässige Klage ist jedoch unbegründet.
65Der Kläger hat keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, die Zulässigkeit des auf einen Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 gerichteten Bürgerbegehrens festzustellen. Durch den ablehnenden Bescheid der Beklagten vom 09.01.2008 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 17.07.2008 wird der Kläger im Ergebnis nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 S. 1 und 5 VwGO). Maßgeblich für die gerichtliche Entscheidung ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung.
661. Maßgebend für die Beurteilung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist § 21 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg - GemO BW - in der seit dem 06.08.2005 gültigen Fassung (vgl. Gesetz zur Änderung
kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 28.07.2005, GBl. S. 578 ff.). Nach § 21 Abs. 3 Satz 1 GemO BW kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren).
67a) Während vor der Gesetzesänderung 2005 die einem Bürgerbegehren zugänglichen Gegenstände grundsätzlich in einem sog. Positivkatalog einzeln aufgelistet waren und in der Praxis insbesondere die Errichtung öffentlicher Einrichtungen relevant war, können seit der Novellierung alle Angelegenheiten des Wirkungskreises der Gemeinde, die in die Zuständigkeit des Gemeinderats fallen, Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein. Beschränkt wird der Umfang der Bürgerbeteiligung nunmehr durch den sog. Negativkatalog des § 21 Abs. 2 GemO BW. Danach findet ein Bürgerentscheid z.B. nicht statt über die Haushaltssatzung (21 Abs. 2 Nr. 4 GemO BW) oder über Bauleitpläne (§ 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO BW).
68Der Wirkungskreis der Gemeinde wird in §§ 1, 2 GemO BW beschrieben. Es sind darunter Angelegenheiten zu verstehen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder einen spezifischen Bezug zur Gemeinde haben und die der Gemeinde im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 GG garantiert sind. Damit sind einem Bürgerentscheid überörtliche Angelegenheiten bzw. Angelegenheiten, die in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Hoheitsträgers (Bund, Land, Landkreis etc.) fallen, grundsätzlich nicht zugänglich. Für die Zulässigkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid stellt sich im Einzelfall jedoch die Frage, welche Maßnahmen dem eigenen (gemeindlichen) Wirkungskreis und welche dem Wirkungskreis eines anderen Rechtsträgers zuzurechnen sind. Insbesondere bei mehrstufigen Verwaltungs- und Planungsverfahren kann der Wirkungskreis der Gemeinde in einer Stufe angesprochen sein, obwohl die endgültige Entscheidung auf einer anderen Ebene getroffen wird (vgl. dazu etwa Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 21 Rn. 3).
69b) Im vorliegenden Fall ist Gegenstand des Bürgerbegehrens der Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 (Teilfrage 1). Die Teilfragen 2 - 5 bezeichnen Wege, mit denen dieser Ausstieg umgesetzt werden soll.
70Zwar handelt es sich bei dem Projekt Stuttgart 21 nicht um ein Vorhaben der Beklagten, sondern um ein Vorhaben der Deutschen Bahn, welches zudem - im Wesentlichen - bereits bestandskräftig planfestgestellt ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteile vom 06.04.2006 - 5 S 848/05, 5 S 596/05 und 5 S 847/05 - sowie Urteil vom 08.02.2007 - 5 S 2257/05 -, jeweils juris). Die Bahn kann deshalb das Vorhaben unabhängig vom Willen und der Beteiligung der Beklagten auf der Grundlage der Planfeststellungsbeschlüsse verwirklichen. Darüber hinaus betrifft das Vorhaben eine Angelegenheit, die weit über den örtlichen Wirkungskreis der Beklagten hinausgeht. Die Beklagte ist jedoch, wie die von ihr abgeschlossenen Vereinbarungen zeigen, an dem Projekt Stuttgart 21 in vielfacher - insbesondere finanzieller - Weise beteiligt. Diese Beteiligung betrifft Angelegenheiten der Beklagten, für die der Gemeinderat wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung zuständig ist. Die Kammer geht daher - ebenso wie die Beklagte und das Regierungspräsidium in den angefochtenen Bescheiden - davon aus, dass die Beteiligung der Beklagten an dem Projekt Stuttgart 21 grundsätzlich einen zulässigen Gegenstand i.S.d. § 21 Abs. 3 Satz 1 GemO BW n.F. darstellt.
71Gegenstand des Bürgerbegehrens ist nach dem Wortlaut der Fragestellungen auch nicht die Realisierung des Projekts Stuttgart 21 als solches, obwohl die Unterschriftenlisten mit „www.stuttgart21-nein-danke.de“ überschrieben sind und nach der erkennbaren politischen Zielrichtung sowie der Begründung des Bürgerbegehrens (mittelbar) die Realisierung von Stuttgart 21 verhindert werden soll. Ob dies für die Unterzeichner hinreichend deutlich zum Ausdruck kommt, betrifft nicht den Gegenstand des Bürgerbegehrens, sondern die Frage, welche Anforderungen insoweit an die erforderliche Begründung (§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO BW) zu stellen sind.
722. Das Bürgerbegehren ist hinsichtlich der Teilfrage 1 aus mehreren Gründen unzulässig. Die Frage der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach § 21 Abs. 3 und 4 GemO BW ist eine rechtlich gebundene Entscheidung. Ein Ermessen besteht in diesem Zusammenhang nicht.
73a) Gegenstand der Teilfrage 1 und „gemeinsamer Nenner“ des Bürgerbegehrens ist der Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21. Die Teilfrage 1 ist nach ihrem objektiven Erklärungsinhalt, wie er in der Formulierung und Begründung des Antrags zum Ausdruck kommt und von den Unterzeichnern verstanden werden musste und konnte (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.03.1988 - 1 S 1493/87 -, DÖV 1989, 601), nicht nur ein redaktioneller Einleitungssatz, sondern eine eigenständige, neben den übrigen Teilforderungen
erhobene Forderung. Dies ergibt sich auch aus der Klage- und Widerspruchsbegründung. So heißt es etwa in dem zur Widerspruchsbegründung vorgelegten Gutachten vom 05.02.2008 (S. 23), das Bürgerbegehren sei in der gebotenen bürgerfreundlichen Auslegung „unmittelbar auf den (finanziellen) Ausstieg der Stadt Stuttgart gerichtet“. In der Klagebegründung vom 13.10.2008 (S. 19) heißt es, Ziel des Bürgerbegehrens sei der „Ausstieg der Stadt aus Stuttgart 21“ und jede der fünf Teilfragen ziele „unmittelbar auf den Ausstieg“; „der Vollständigkeit halber“ werde auch die Rückabwicklung bisher getroffener Vereinbarungen verlangt (S. 9). Eine Verkürzung des Bürgerbegehrens auf die Forderung, mit den Vertragspartnern über den Abschluss eines Aufhebungsvertrages zu verhandeln, entspricht - ungeachtet der Bedenken gegen die Zulässigkeit einer solchen nicht auf eine endgültige Entscheidung gerichteten Fragestellung (s.u.) - weder dem Wortlaut noch dem für die Unterzeichner erkennbaren Ziel des Begehrens, zumal in der Begründung keinerlei Anhaltspunkte für ein solches Verständnis enthalten sind.
74b) Die Kammer hat bereits Bedenken, ob die auf den Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 zielende Teilfrage 1 inhaltlich hinreichend bestimmt ist.
75Fraglich ist schon, ob mit der Bezeichnung „Projekt Stuttgart 21“ der Umfang des geforderten Ausstiegs eindeutig definiert ist (Eine genaue Abgrenzung des Projekts Stuttgart 21 und des Projekts NBS Stuttgart-Ulm enthalten z.B. die Definitionen in § 1 der Finanzierungsvereinbarung vom 02.04.2009). Erhebliche Bedenken gegen die Fragestellung bestehen aber jedenfalls deshalb, weil mit dem Votum für einen Ausstieg keine konkrete und abschließende Entscheidung getroffen, sondern dem Gemeinderat nur eine Vorgabe für weitere - im Hinblick auf ihren Inhalt und ihre Folgen unbestimmte - Entscheidungen gemacht wird.
76aa) Durch einen Bürgerentscheid wird eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde der „Entscheidung“ der Bürger unterstellt (vgl. auch § 21 Abs. 1 GemO BW), d.h. anstatt des Gemeinderates treffen die Bürger unmittelbar die Sachentscheidung. Ein auf der Grundlage eines zulässigen Bürgerbegehrens durchgeführter Bürgerentscheid hat die Wirkung eines „endgültigen Beschlusses“ des Gemeinderates. Er kann innerhalb von drei Jahren nur durch einen neuen Bürgerentscheid geändert werden (§ 21 Abs. 7 Satz 1 und 2 GemO BW). Das Rechtsinstitut des Bürgerentscheids dient damit nicht dazu, unverbindliche Meinungsumfragen zur Ermittlung des Bürgerwillens zu kommunalpolitischen Fragestellungen abzuhalten oder eine „politische Signalwirkung“ herbeizuführen; ebenso wenig kann eine resolutionsartige Meinungskundgabe Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22.03.1999 - 4 ZB 98.1352 -, NVwZ- RR 1999, 599 f.; OVG NW, Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766 f.; zur demgegenüber rechtlich nicht bindenden Bürgerbefragung vgl. etwa Gern, Kommunalrecht Baden- Württemberg, 8. Aufl., Rn. 325).
77Ein Bürgerbegehren entspricht nur dann der in § 21 GemO BW enthaltenen Zielrichtung, eine „Entscheidung“ mit der Wirkung eines „endgültigen Beschlusses“ des Gemeinderates herbeizuführen, wenn es eine konkrete und grundsätzlich abschließende Regelung der betreffenden Angelegenheit beinhaltet. Nur dann übernehmen die Bürger entsprechend dem Sinn und Zweck der Regelung tatsächlich an Stelle des Gemeinderats unmittelbar selbst die Verantwortung, und nur unter diesen Bedingungen ist die Beschränkung der Handlungsfreiheit des Gemeinderates durch die grundsätzlich auf drei Jahre angelegte Bindung an den Bürgerentscheid gerechtfertigt. Dementsprechend genügt es nicht, wenn mit dem Bürgerbegehren nur ein zwar notwendiger, zur Erreichung des angestrebten Zieles aber nicht ausreichender Schritt getan werden soll, um politischen Druck auf den Gemeinderat auszuüben, selbst die notwendigen weiteren Entscheidungen zur Erreichung des Endziels zu treffen. Ein Bürgerbegehren darf sich deshalb nicht damit begnügen, nur grundsätzliche Vorgaben für eine Vielzahl künftiger, in ihrer jeweils maßgeblichen Fallgestaltung nicht übersehbarer Angelegenheiten zu machen. Während der Gemeinderat von durch ihn getroffenen Grundsatzbeschlüssen dieser Art ohne Weiteres abweichen kann, wenn ein Einzelfall zu regeln ist, würde ein entsprechender Bürgerentscheid die Gemeinde für drei Jahre binden, wobei die Bindung nur durch einen erneuten Bürgerentscheid aufgehoben werden könnte. Diese von einem Bürgerentscheid ausgehende besondere Bindungswirkung ist nur dann gerechtfertigt, wenn dessen Gegenstand im Zeitpunkt des Bürgerentscheids sich so konkret darstellt, dass er einer verantwortlichen Entscheidung zugänglich ist und nicht etwa „eine Bindung ins Blaue hinein“ bewirkt (ebenso OVG NW, Urteil vom 19.02.2008 – 15 A 2961/07 -, NVwZ-RR 2008, 636 ff., Beschluss vom 18.10.2007 - 15 A 2666/07 -, juris, und Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 - DÖV 2002, 961 f.; OVG Saarland, Urteil vom 12.06.2008 - 1 A 3/08 -, juris; VG Minden, Urteil vom 01.08.2007 - 3 K 422/07 -, juris; vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 08.04.2005 – 4 ZB 04.1264 -, NVwZ-RR 2006, 209 ff.; a. A. BayVGH, Urteil vom 14.10.1998 - 4 B 98.505 -; VG Regensburg, Urteil vom 05.07.2000 -
RO 3 K 99.2408 -; jeweils juris; einschränkend VG Oldenburg, Beschluss vom 17.06.2004 - 2 B 1293/04 - juris; s. zum Ganzen auch Ritgen, Die Zulässigkeit von Bürgerbegehren, NWVBl 2003, 87 ff. m.w.N.).
78bb) Den o.g. Anforderungen dürfte die Fragestellung des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens nicht genügen. Mit der Teilfrage 1 soll der Beschluss, „dass die Stadt Stuttgart aus dem Projekt Stuttgart 21 aussteigt“, der Entscheidung der Bürger unterstellt werden. Wie dieses Ziel aber konkret umgesetzt werden soll, wird der Verantwortung der Beklagten überlassen. Die in den Teilfragen 2 - 5 vorgesehenen Wege allein sind angesichts bereits bestehender vertraglicher Bindungen (s.u.) für einen Ausstieg unzureichend. Die Teilfragen 2 - 4 betreffen nur den Abschluss weiterer Verträge, wobei die in den Teilfragen 2 und 3 genannten Verträge auf der Grundlage entsprechender Gemeinderatsbeschlüsse schon am ersten Tag der Unterschriftssammlung unterzeichnet worden waren. Die Teilfrage 5 lässt offen, was passieren soll, wenn die Vertragspartner einer Aufhebungsvereinbarung nicht zustimmen - was diese im vorliegenden Fall bereits erklärt und durch den Abschluss der Finanzierungsvereinbarung vom 02.04.2009 manifestiert haben Ein positiver Bürgerentscheid würde daher zu einer Bindung „ins Blaue hinein“ führen und die Beklagte zum Ausstieg mit nicht übersehbaren Konsequenzen verpflichten. Zu berücksichtigen dürfte auch sein, dass die Entscheidung für das Projekt Stuttgart 21 in der planfestgestellten Form eine Entscheidung zwischen verschiedenen, im Vorfeld untersuchten Varianten darstellt. Selbst wenn über den Ausstieg der Beklagten (mittelbar) die Verwirklichung des Projektes verhindert werden könnte, wäre damit die Angelegenheit nicht „endgültig entschieden“, nachdem für die Bahn als Projektträgerin die von den Projektgegnern favorisierte Alternative augenscheinlich nicht in Betracht kommt.
79c) Ob die Teilfrage 1 eine hinreichend bestimmte „Entscheidung“ i.S.d. § 21 GemO BW vorgibt, kann im vorliegenden Verfahren aber letztlich offen bleiben. Die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 kann jedenfalls deshalb nicht (mehr) zum Gegenstand eines Bürgerentscheids gemacht werden, weil insoweit bereits in der Vergangenheit bindende Gemeinderatsbeschlüsse ergangen sind, die durch den Abschluss rechtlich verbindlicher Vereinbarungen vollzogen wurden. Ein „Ausstieg“ aus dem Projekt ist damit grundsätzlich nur noch in dem vom Vertragsrecht vorgegebenen Rahmen möglich.
80Die rechtlichen Hindernisse für das Bürgerbegehren bestehen daher weniger in einem nicht fristgerechten Vorgehen gegen die das Projekt Stuttgart 21 betreffenden Gemeinderatsbeschlüsse von 1995 und 2001, welche seinerzeit noch gar nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein konnten, als vielmehr in dem Vollzug dieser Gemeinderatsbeschlüsse durch den Abschluss von Verträgen. Verkürzt gesagt konnte die grundsätzliche Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 vor der Novellierung der Gemeindeordnung im Jahr 2005 noch nicht und nach der Novellierung nicht mehr zum Gegenstand einer unmittelbaren Bürgerbeteiligung gemacht werden.
81aa) Es spricht einiges dafür, dass bereits die Zustimmung

References: § 21
 § 21
 § 21
 § 21
 § 21
 § 21
 § 43
 § 42
 § 21
 § 41
 § 41
 § 21
 § 68
 § 68
 § 68
 § 68
 § 41
 § 21
 § 21
 § 21
 Art. 28
 § 21
 § 21
 § 21
 § 1
 § 21
 § 21
 § 21