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Consiglio di Stato, Sez. V, 29 ottobre 2014, n. 5364 – funerali.org
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Consiglio di Stato, Sez. V, 29 ottobre 2014, n. 5349 →
sul ricorso numero di registro generale 1024 del 2014, proposto dal signor Vincenzo Margherita, rappresentato e difeso dall’avvocato Carmen Spadea, con domicilio eletto presso la Segreteria del Consiglio di Stato, in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;
il Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Maria Ferrari, Anna Pulcini e Bruno Crimaldi, con domicilio eletto presso lo studio soc. Grez ed Associati, in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
della sentenza del T.A.R. Campania – Napoli, Sezione VII, n. 3846/2013, resa tra le parti, di reiezione del ricorso proposto per l’annullamento della disposizione dirigenziale n. 24/2012 avente ad oggetto la revoca della concessione di suolo cimiteriale di cui alla delibera della G.M. n. 47 dell’8 aprile 1980 e l’acquisizione del manufatto funebre ivi realizzato.
Vista la propria ordinanza 11 marzo 2014 n. 1034;
1.- Con deliberazione di G.M. n. 47 dell’8 aprile 1980 è stata concessa alla signora Carmela Albano l’area di estensione di mq. 2, 64 di suolo e di mq. 2,46 di gaveta sita nel Cimitero di Napoli, Poggioreale, zona Ampliamento Isola 15, dove successivamente è stato realizzato un monumento funerario.
Con atto per notaio Improta rep. n. 91157 del 20 giugno 2008 è stato stipulato un atto di compravendita di detto manufatto tra la signora Maria Troise, cui era pervenuto medio tempore, ed il signor Vincenzo Margherita.
Con disposizione dirigenziale n. 24 del 2012 il Comune di Napoli ha disposto la “revoca decadenziale” della concessione di suolo cimiteriale di cui a detta delibera della G.M. n. 47 del 1980 e l’acquisizione del manufatto funebre ivi realizzato.
2.- Il suddetto signor Vincenzo Margherita ha chiesto l’annullamento di detto provvedimento al T.A.R. Campania, Napoli, che ha respinto il ricorso con la sentenza in epigrafe indicata.
3.- Con il ricorso in appello in esame il suddetto signor Margherita ha chiesto l’annullamento di detta sentenza deducendo i seguenti motivi:
La concessione di natura traslativa crea in capo al privato concessionario un diritto soggettivo perfetto, che degrada ad interesse legittimo solo nei casi in cui esigenze di pubblico interesse per la tutela dell’ordine e del buon governo del cimitero impongono o consigliano all’Amministrazione competente di esercitare il potere di revoca della concessione.
L’art. 53 del Regolamento di Polizia Mortuaria, che, come interpretato dal Comune di Napoli, ha modificato gli elementi costitutivi delle concessioni cimiteriali in senso deteriore, è stato illegittimamente applicato retroattivamente.
Il contratto di compravendita non era nullo ed inoltre il Regolamento di Polizia Mortuaria non è stato comunicato ai concessionari, non essendo sufficiente la sua pubblicazione sull’Albo Pretorio.
e) Nullità ed annullabilità del provvedimento per erronea interpretazione dell’art. 53 del Regolamento, nonché per violazione di legge e del principio di tipicità.
Non erano invocabili dal Comune le previsioni di revoca di cui all’art. 48 del Regolamento.
Il Comune ha emesso il provvedimento impugnato adottando il termine “revoca decadenziale” sconosciuto all’ordinamento.
Il Comune ha attribuito efficacia retroattiva all’art. 53 del Regolamento approvato il 21 febbraio 2006 in violazione del principio di irretroattività e dell’art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990, dei principi che tutelano l’affidamento in buona fede (artt. 1375 e 1366 del cc.), del principio che i diritti sono limitabili solo per legge e non per regolamento, dell’art. 42, comma 3, della Costituzione.
Quanto alla procura speciale conferita dal venditore al compratore, essa era consentita dai Regolamenti in materia.
Incondivisibile è la tesi del TAR che per effettuare una compravendita di manufatti funebri bisogna prima acquisire l’assenso del Comune.
5.- Con ordinanza 11 marzo 2014 n. 1034 la Sezione ha respinto l’istanza di sospensione della sentenza impugnata, attesa l’evidente violazione del Regolamento comunale, così come dedotto dal Comune, ed atteso il venir meno del carattere necessariamente personale del rapporto concessorio in contestazione.
6.- Con memoria depositata il 22 maggio 2014 il costituito Comune ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per non avere la appellante alcun rapporto di concessione in essere con il Comune, a tanto non potendo valere l’atto di compravendita rep. n. 91157 del 20 giugno 2008, stipulato tra la signora Maria Troise ed il signor Vincenzo Margherita; nel merito ha dedotto l’infondatezza del gravame.
8.- L’appello è infondato, potendo pertanto prescindersi dall’esame dell’eccezione di inammissibilità formulata dalla difesa dell’appellata amministrazione comunale.
E’ stato sottolineato che “…come accade per ogni altro tipo di concessione amministrativa di beni o utilità, la posizione giuridica soggettiva del privato titolare della concessione tende a recedere dinnanzi ai poteri dell’amministrazione in ordine ad una diversa conformazione del rapporto”, trattandosi “…di una posizione soggettiva che trova fonte, se non esclusiva, quanto meno prevalente nel provvedimento di concessione”, così che “…a fronte di successive determinazioni del concedente, la facoltà del concessionario” sussistono posizioni di interesse legittimo..
10.- Con il primo motivo d’appello è stato dedotto che il T.A.R. ha affermato che lo jus sepulcri può essere fatto valere alla stregua di diritto reale solo nei confronti dei privati e non anche nei riguardi della P.A. concedente, che esercita in questa direzione il proprio potere pubblicistico, nei confronti del concessionario, nell’ambito di un’ordinaria vicenda concessoria regolata dal diritto amministrativo, concludendo che la cessione di un diritto di sepoltura privata, anche se consentita, non può configurarsi come semplice alienazione da privato a privato ma richiede costantemente l’intervento in positivo dell’autorità concedente.
Ma la concessione di natura traslativa, da cui nasce il diritto al sepolcro, creerebbe in capo al privato concessionario un diritto soggettivo perfetto, di natura reale particolare, assimilabile al diritto di superficie, che attribuirebbe in capo al concessionario un vero e proprio diritto di proprietà sul manufatto realizzato a proprie spese, che potrebbe essere oggetto di trasferimento tra vivi e mortis causa (opponibile agli altri privati), fermo restando la proprietà del suolo in capo al Comune, che, in caso di mancato rinnovo della concessione, e solo alla scadenza di essa, ne acquisterebbe il diritto di proprietà.
Il diritto soggettivo in questione comporterebbe posizioni di interesse legittimo solo nei casi in cui esigenze di pubblico interesse per la tutela dell’ordine e del buon governo del cimitero impongano o consiglino all’Amministrazione competente di esercitare il potere di revoca della concessione. Oltre tale profilo autoritativo l’Amministrazione concedente non potrebbe spingersi.
Va rinviato a quanto esposto sub 9.-, in quanto, se è vero che il diritti sul sepolcro è un diritto soggetto perfetto di natura reale assimilabile al diritto di superficie, suscettibile di possesso e di trasmissione sia inter vivos e mortis causa, nei confronti degli altri soggetti privati, è altrettanto vero che esso non ha la stessa consistenza e natura di diritto soggettivo nei confronti del Comune, proprietario del suolo demaniale cimiteriale, dato in concessione, titolare di potere di revoca e decadenza della concessione (in presenza dei quali quella posizione soggettiva ha natura di interesse legittimo).
11.- Con il secondo motivo di gravame è stato dedotto che la disciplina applicabile al rapporto concessorio per cui è causa non può che essere quella prevista nell’atto di concessione o nella eventuale convenzione ad esso accessoria, avendo creato nel privato concessionario un diritto soggettivo che trova regolamentazione nel contratto bilaterale concluso dopo l’aggiudicazione, sicché, al di là delle espresse previsioni di legge (ed eventualmente contenute nell’atto di concessione), la disciplina applicabile al rapporto concessorio dovrebbe essere quella esistente al tempo del rilascio della stessa e comunque non quella più sfavorevole al concessionario, in base al principio di irretroattività.
Quindi – tenuto conto del quadro normativo vigente alla data di rilascio della concessione, di quello vigente fino al mese di febbraio 2006, delle disposizioni dell’attuale Regolamento e del principio di irretroattività – l’art. 53 del Regolamento di Polizia Mortuaria, come interpretato dal Comune di Napoli, avrebbe modificato gli elementi costitutivi delle concessioni cimiteriali in senso deteriore, trasformando provvedimenti di tipo oneroso in provvedimenti aventi natura totalmente diversa e connotati da assoluta intrasmissibilità.
L’art. 53 del Regolamento invocato dal Comune non sarebbe quindi applicabile a tali fattispecie perché penalizzante per i cittadini ed anche perché il successivo art. 58 dispone che, entro il termine di 12 mesi dalla entrata in vigore del Regolamento, alla materia della sub concessione è ancora applicabile i Regolamento di Polizia Mortuaria approvato con deliberazione consiliare n. 291 del 3.10.1995, sicché esso permaneva applicabile ai rapporti concessori preesistenti.
11.1.- Osserva in proposito la Sezione che il principio di irretroattività postula l’inapplicabilità di una disposizione di legge ad un fatto avvenuto nel passato, prima della sua emanazione, fattispecie che tuttavia non si riscontra nel caso di specie in cui, stante la natura di durata del provvedimento concessorio, è ben possibile che i relativi rapporti, nel loro concreto ed effettivo dipanarsi nel tempo, possano essere sottoposti anche ad una disciplina diversa da quella esistente al momento del provvedimento concessorio, riguardante vicende e situazioni non ancora verificatesi o i cui effetti non si siano ancora definitivamente consolidati (salva la tutela del legittimo affidamento, che tuttavia non viene minimamente in rilievo nel caso in esame).
12.- Con il terzo motivo d’appello è stato sostanzialmente dedotto che non sarebbe stato motivato sul pubblico interesse nonostante l’atto impugnato andasse ad incidere su diritti personalissimi.
12.1.- La censura non è, secondo il Collegio, condivisibile, atteso che il provvedimento impugnato contiene espressamente l’indicazione del pubblico interesse attuale, prevalente sull’interesse del soggetto che è stato privato del bene, a rientrare nella disponibilità del manufatto funebre, onde procedere alla sua riassegnazione, secondo procedure di evidenza pubblica.
13.- Con il quarto motivo di gravame è stato dedotto che il contratto di compravendita non sarebbe stato nullo, perché esso avrebbe potuto esserlo solo se contrario a norme imperative, come previsto dall’art. 1418 del c.c., mentre il Regolamento di Polizia Mortuaria (in particolare l’art. 53) non costituirebbe norma imperativa, essendo qualificabile come atto normativo di secondo grado, sicché, anche se fosse stata violata detta disposizione, ciò non potrebbe determinare la nullità degli atti di compravendita.
Comunque il Regolamento non sarebbe stato comunicato ai concessionari e, poiché non sarebbe sufficiente la pubblicazione sull’Albo Pretorio, incidendo esso su diritti reali personalissimi dei proprietari, ai sensi dell’art. 21 bis della l. n. 241/1990 è esclusa l’efficacia del provvedimento limitativo della sfera del privato prima della sua comunicazione.
Quindi il provvedimento limitativo (che non rientrerebbe nella categoria degli atti generali per i quali non è prevista la notifica individuale, avendo destinatari determinati) avrebbe dovuto essere comunicato a tutti gli interessati al momento della entrata in vigore del Regolamento, adottato con deliberazione n. 11 del 21.2.2006, anche perché il Comune non avrebbe dato riscontro alle comunicazioni dei privati delle sub concessioni effettuate prima dell’anno 1996, che aveva creato affidamento nella implicita autorizzazione della sub concessione, con rinuncia al diritto di in caso degli oneri sub concessori.
13.1.- Osserva in proposito la Sezione che la pubblicazione dell’atto regolamentare comporta la presunzione di conoscenza del suo contenuto da parte degli interessati, senza che sia necessaria alcuna comunicazione individuale agli interessati.
Comunque il Comune non era tenuto a comunicare agli interessati l’avvio del procedimento di adozione del Regolamento di polizia mortuaria, essendo il relativo obbligo escluso, ex art 13 della l . n. 241 del 1990, dall’applicazione del precedente art. 7, nell’ipotesi di adozione, come nel caso del Regolamento stesso, di atti a contenuto generale.
Non può quindi ritenersi che fosse obbligatoria la notifica individuale del Regolamento agli interessati, essendo essa dovuta, ai fini della piena conoscenza della disposizione regolamentare, solo nell’ipotesi, non ricorrente nel caso di specie, in cui essi siano nominativamente indicati in essa.
Anche la censura in esame è quindi insuscettibile di assenso.
Inoltre con la prima parte del sesto motivo di gravame, è stato dedotto che il Comune ha emesso il provvedimento impugnato adottando il termine “revoca decadenziale” sconosciuto all’ordinamento, che in materia prevede o la revoca o la decadenza, che sarebbero differenti, in quanto a seguito della prima è previsto l’obbligo di rassegnazione di un’eguale porzione di suolo, mentre la seconda sarebbe prevista solo in caso di inottemperanza ad obblighi specificamente posti a carico del concessionario, con assegnazione di un termine quinquennale per la rimozione.
Peraltro la revoca, per le concessioni a tempo determinato rilasciate dopo il 10 febbraio 1976, avrebbe potuto essere adottata solo in presenza delle condizioni dell’essere trascorsi almeno 50 anni dalla ultima tumulazione, dell’essersi verificata una grave insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno (di cui dare conto) e dell’impossibilità di fronteggiare tempestivamente la carenza con l’ampliamento o costruzione di un nuovo cimitero. Tra detti casi non rientrerebbe quello che occupa, perché la revoca è stata riferita anche al manufatto costruito dal privato sul suolo in concessione e il Comune avrebbe solo la facoltà e non l’obbligo di realizzare loculi (ai sensi del Regolamento di Polizia Mortuaria approvato con d.P.R. n. 285/1990 il Comune deve predisporre solo un numero sufficiente di fosse per l’inumazione e disporre di un ossario), sicché non era invocabile la tutela dell’interesse generale e della pubblica utilità. Si sarebbe in sostanza trattato di una espropriazione più che di una revoca.
14.1.- Osserva in proposito la Sezione che la decadenza è stata pronunciata non ai sensi dell’art. 48 del Regolamento di Polizia Mortuaria del Comune, che disciplina la revoca della concessione per esigenze di pubblico interesse, ma, in base all’art. 53 del Regolamento stesso, che vieta qualunque cessione diretta tra privati e per la violazione degli oneri di manutenzione della concessione di cui al precedente art. 44, il cui comma 9 prevede che la concessione può essere soggetta a decadenza per inadempienza degli obblighi del concessionario di mantenimento dei manufatti; ha quindi specificato il T.A.R., contrariamente a quanto assunto dall’appellante, che non si trattava di revoca per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, quanto di decadenza per inadempimento del concessionario.
Quindi il provvedimento di ritiro era espressamente previsto dal Regolamento di Polizia Mortuaria approvato con la deliberazione consiliare n. 11 del 21 febbraio 2006, che non è stata oggetto di apposita impugnazione, per quanto essa non ha neppure natura sanzionatoria in senso stretto, conseguendo piuttosto all’inadempimento degli obblighi discendenti dall’esatta osservanza della concessione, non limitati, secondo il richiamato comma 9, lett. b), dell’art. 44 del Regolamento alla sola inosservanza dei termini fissati per l’esecuzione delle opere, ma estesi altresì alla fase della costruzione dei manufatti e loro mantenimento, proprio a quest’ultimo profilo avendo fatto riferimento l’amministrazione comunale.
Gli esaminati motivi non sono quindi suscettibili di positiva valutazione.
15.- Con il sesto motivo di gravame è stato anche dedotto che il Comune avrebbe attribuito efficacia retroattiva all’art. 53 del Regolamento approvato il 21 febbraio 2006 (da interpretare nel senso che vieta l’alienazione tra privati dei manufatti costruiti su suoli in concessione in data successiva alla sua entrata in vigore) anche con riguardo alle concessioni rilasciate in precedenza, stravolgendone la natura sostanziale, in violazione del principio di irretroattività e dell’art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990, dei principi che tutelano l’affidamento in buona fede (artt. 1375 e 1366 del cc.), del principio che i diritti sono limitabili solo per legge e non per regolamento e dell’art. 42, comma 3, della Costituzione, secondo cui l’espropriazione è legata alla corresponsione di un indennizzo (che non può essere rappresentato dal rimborso di cui all’atrt. 50 del citato regolamento comunale). Ciò considerato che l’art. 62 del Regolamento nazionale di Polizia Mortuaria approvato con d.P.R. n. 285 del 1990 attribuisce ai Comuni il potere di dettare norme e condizioni per la realizzazione di monumenti e lapidi, ma non di inibire l’alienazione a terzi del diritto di superficie, e stabilisce che la revoca è attuabile quando sussista un interesse pubblico prevalente e venga riservata un’altra tomba equivalente in altro sito; inoltre rilevato che l’art. 51 del d.P.R. n. 285 del 1990 consente ai Comuni di pronunciare, nel rispetto della l. n. 241 del 1990, la decadenza della concessione per inadempienza contrattuale.
Quanto alla procura speciale conferita dal venditore al compratore, essa era richiesta dal Comune per consentire l’ingresso dei feretri nell’ambito di trasferimento effettuati prima del mese di marzo 2006 e sarbbe stata espressamente consentita dai regolamenti.
Incondivisibile sarebbe poi la tesi del TAR che, per effettuare una compravendita di manufatti funebri, bisogna prima acquisire l’assenso del Comune.
15.1.- Ribadisce in proposito la Sezione innanzi tutto che il principio di irretroattività è inapplicabile alla fattispecie in esame.
Quanto alle ulteriori censure va ritenuto che esse siano assorbite dalla rilevata applicabilità alla fattispecie dell’art. 53, comma 1, del Regolamento, che vieta le cessioni dirette tra privati, e dal comma 2, che prevede l’applicazione della procedura prevista dal precedente art. 50 al recesso anticipato dalla concessione.
Pone a carico dell’appellante signor Vincenzo Margherita le spese del presente grado, liquidate a favore del Comune di Napoli nella misura di € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre ai dovuti accessori di legge.

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 art. 58
e contrario
 art. 7
 art. 44
 art. 50