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Timestamp: 2020-06-04 23:13:54+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 407 del 13/11/2007
Dictamen : 407 del 13/11/2007
Consultante: Javier Flores G.
Institución: Ministerio de Agricultura y Ganadería
Texto Dictamen 407
C-407-2007
Javier Flores G.
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme al oficio n.° 784-2007 del 08 de octubre del año en curso, recibido el 18 de ese mes, suscrito por el entonces ministro de Agricultura y Ganadería Licenciado Marco A. Vargas Díaz, por medio del cual solicitaba el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los siguientes aspectos:
“1- ¿De conformidad con la normativa y aplicable en la materia, Ley No. 844 del 7 de noviembre de 1949, Convenio para el Establecimiento de la Comisión Interamericana de Atún Tropical, Ley No. 7042 del 11 de agosto de 1986, artículo 8, Convenio de Pesca de Atún en el Océano Pacífico Oriental, Ley No. 7384 del 16 de marzo de 1994, Ley de Creación del Instituto Costarricense de la Pesca y Acuicultura y la Constitución Política, artículo 140, incisos 10 y 12, la atribución, facultad o competencia para designar los Comisionados Oficiales de Costa Rica ante la Comisión Interamericana del Atún Tropical, corresponde al Poder Ejecutivo y Ministro de ramo (Ministro de Agricultura y Ganadería, Rector del Sector Agropecuario que incorpora al subsector pesquero) o al Instituto Costarricense de la Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), Ente Descentralizado del Sector Público Costarricense?
2. ¿De conformidad con las disposiciones legales ya citadas en la consulta primea y las facultades otorgadas constitucionalmente al Poder Ejecutivo, en el artículo 140 constitucional, corresponde a éste, Presidente de la República y Ministro del Ramo (Ministro de Agricultura y Ganadería, Rector del Sector Agropecuario que incorpora al subsector pesquero), la atribución y competencia legal para regular y emitir la reglamentación pertinente, respecto de la asignación de la cuota de acarreo de atún, establecida para Costa Rica en el seno de la Comisión Interamericana del Atún Tropical, o dicha competencia corresponde al Instituto Costarricense de la Pesca y Acuicultura (INCOPESCA)?”.
A.- Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante
Transcribe el Licenciado Vargas Díaz parte del criterio legal de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, en la que se concluye lo siguiente:
“En conclusión, en criterio de esta Asesoría Jurídica, la facultad, atribución o competencia para designar los Comisionados Oficiales Permanentes de Costa Rica ante la Comisión Interamericana de Atún Tropical (CIAT), así como la competencia legal para regular y reglamentar la asignación de la denominada ‘cuota de acarreo de atún’ establecida para Costa Rica en la CIAT, corresponde en forma única, específica y excluyente, al Poder Ejecutivo, Presidente de la República y el Ministro del ramo correspondiente, razón por la cual los Decretos Ejecutivos números 33750-MAG y 29269-MAG, se encuentran totalmente ajustados a derecho y adicionalmente el Instituto Costarricense de la Pesca y Acuicultura, carece de competencia alguna para poder realizar la designación o nombramiento de los Comisionados indicados y para regular o reglamentar la asignación de la ‘cuota de acarreo de atún’ otorgada a Costa Rica en la CIAT”.
B.- Criterio del Instituto Costarricense de Peca y Acuicultura
Mediante oficio n.° ADPb-3884-2007 del 18 de octubre del 2007, este Despacho dio audiencia al presidente ejecutivo de INCOPESCA, señor MSc. Carlos Villalobos Solé, de la presente consulta. Dicho señor, en el oficio n.° PEP-0653-11-2007 del 02 de noviembre del 2007, al respecto indica lo siguiente:
“En cuanto al tema de la designación de los Comisionados de Costa Rica ante la Comisión Interamericana del Atún Tropical, la asistencia a dichas sesiones y Comisión, tradicionalmente se ha realizado de manera similar desde hace varios años, designándose al Presidente Ejecutivo del INCOPESCA y el representante de la Industria Atunera, ante la Junta Directiva del INCOPESCA, tal y como está dispuesto en el Decreto Ejecutivo N.° 33750, publicado en la Gaceta No. 105 del 1 de junio del 2007, manteniéndose y oficializándose como Comisionados Oficiales Permanentes ante la CIAT a dichos representantes, la cual ha realizado el Poder Ejecutivo quien ha asumido que esa designación corresponde al Estado miembro de la Comisión. El INCOPESCA a través de su Junta Directiva está en capacidad y facultad legal para poder designar la participación y definición de los funcionarios, representantes o comisionados que a nivel del sector pesquero y del país, atiendan la participación y defensa de los intereses nacionales, en el señor (sic) de la Comisión Interamericana del Atún Tropical, por el conocimiento de la Junta Directiva según la integración de la misma, establecida por la Ley No. 7384
Aun cuando el INCOPESCA no desconoce la importancia de una definición para el establecimiento de políticas a nivel del país relacionadas con el recurso atún y que el mismo resulte ser en definitiva una materia altamente técnica, por el manejo de relaciones y acuerdos de carácter internacional, por lo estratégico del recurso y los intereses en juego, la Junta Directiva considera que el INCOPESCA con la preparación adecuada y técnica de su recurso humano y la integración representativa de los sectores pesqueros que conforman la Junta Directiva es a la que en esencia debe corresponderle la regulación y reglamentación de las llamadas cuotas de acarreo, tratándose de recurso atún, sin desconocer por ello las relaciones de coordinación que deberían existir para tal fin, en relación con la participación del Poder Ejecutivo”.
Adicionalmente se aporta a este criterio el oficio n.° AL-01-108-11-2007 del 2 de noviembre del 2007, suscrito por el Lic. Heiner Jorge Méndez Barrientos, jefe de la Asesoría Legal de INCOPESCA, en el que se concluye lo siguiente:
“Por todo lo anterior y a manera de conclusión es criterio de esta Asesoría Jurídica que en virtud del principio de legalidad al ser INCOPESCA un ente autónomo desconcentrado del sector público, al serle trasladadas por imperio de ley tales competencias, corresponde al INCOPESCA el designar los Comisionados Oficiales Permanentes ante la Comisión Interamericana de Atún Tropical (CIAT), así como la competencia para regular y reglamentar las cuotas de acarreo o licencias de pesca, a que Costa Rica tiene derecho para la pesca de Atún en el Océano Pacífico Oriental, como esta parte de la Comisión Interamericana de Atún Tropical. En consecuencia los decretos ejecutivos emitidos por el Ministerio de Agricultura y Ganadería número 33759-MAG y 29269-MAG, no se encuentran ajustados a derecho”.
C.- Criterios de la Procuraduría General de la República
El Órgano Asesor, en dos dictámenes (el n.° C-215-95 de 22 de setiembre de 1995 y el n.° C-036-1996 de 27 de febrero de 1995), se refirió a las competencias de INCOPESCA y resolvió un conflicto de esta naturaleza entre este ente y el Poder Ejecutivo. Por tales razones, estaremos recurriendo a estos pronunciamientos en el desarrollo de este estudio.
II.- SOBRE EL FONDO
Para resolver los asuntos que se nos someten a estudio, necesariamente debemos referirnos a las competencias que el legislador asignó al INCOPESCA mediante Ley n.° 7384 de 16 de marzo de 1994. En su numeral primero crea la entidad como un ente público estatal sujeto al Plan Nacional de Desarrollo que dicte el Poder Ejecutivo. En el artículo segundo se le establecen como actividades ordinarias las siguientes:
“a) Coordinar el sector pesquero y el de acuicultura, promover y ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima, la acuicultura y la investigación; asimismo, fomentar, sobre la base de criterios técnicos y científicos, la conservación, el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuicultura.
b) Normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos, la protección de las especies marinas y de la acuicultura.
c) Elaborar, vigilar y dar seguimiento a la aplicación de la legislación, para regular y evitar la contaminación de los recursos marítimos y de acuicultura, como resultado del ejercicio de la pesca, de la acuicultura y de las actividades que generen contaminación, la cual amenace dichos recursos”.
El artículo tercero le impone al INCOPESCA el deber de coordinar las actividades con los organismos de crédito, de asistencia técnica y de cualquier otra índole, cuyo esfuerzo aunado tienda a fomentar el aprovechamiento pesquero, la estabilización de los precios y la conservación de las especies, a fin de alcanzar el más alto beneficio social.
Para efectos de este estudio, el numeral quinto le otorga al INCOPESCA las siguientes atribuciones:
“a) Proponer el programa nacional para el desarrollo de la pesca y la acuicultura de conformidad con los lineamientos que se establezcan en el Plan Nacional de Desarrollo, y someter ese programa a la aprobación del ministro rector del sector agropecuario.
b) Controlar la pesca y la caza de especies marinas, en las aguas jurisdiccionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política.
c) Dictar las medidas tendientes a la conservación, el fomento, el cultivo y el desarrollo de la flora y fauna marinas y de acuicultura.
ch) Regular el abastecimiento de la producción pesquera, destinada al consumo humano en los mercados internos y el de materia prima para la industria nacional.
ll) Establecer convenios de cooperación internacional en beneficio del desarrollo científico y tecnológico de la actividad pesquera, marina y de acuicultura del país”.
Por su parte, el artículo 17 le asigna la competencia a la Junta Directiva de INCOPESCA de ejercer las funciones a las que se refieren la Ley n.° 7384 y cualesquiera otras leyes que le correspondan, de acuerdo con las leyes y reglamentos aplicables; así como el vigilar porque se apliquen las políticas y la legislación que garanticen la sostenibilidad y el aprovechamiento racional de los recursos marinos y de acuicultura.
El artículo 25 señala que la Comisión Nacional Consultiva de Pesca debe asesorar a la Junta Directiva del Instituto, en la formulación de las políticas generales de desarrollo del sector pesquero y acuicultor. Asimismo, debe dar recomendaciones sobre la aplicación de las técnicas y los métodos de pesca y acuicultura más eficientes, para el manejo equilibrado de los recursos del mar.
También el artículo 30 señala que el INCOPESCA, en conjunto con la Comisión de Coordinación Científico Técnica, debe actuar como unidad de contraparte y centro de información en el territorio nacional, en la coordinación con los organismos internacionales creados en virtud del Convenio de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, Ley No. 7291 del 15 de julio de 1992.
El artículo 42 es muy importante, pues dispone que corresponde a este ente público las competencias y los recursos que las leyes anteriores les hayan asignado a otras instituciones del Estado, y que formen parte de las atribuciones otorgadas a INCOPESCA.
Por último, los transitorios I y IV disponen lo siguiente:
TRANSITORIO I.- El Ministerio de Agricultura y Ganadería trasladará al Instituto, en un plazo máximo de tres meses a partir de la instalación de la Junta Directiva de éste, los bienes y el personal asignados a la Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuicultura, así como los recursos que, por disposición de leyes anteriores, estén destinados al programa de pesca y acuicultura del Ministerio de Agricultura y Ganadería.
El personal profesional, el técnico y administrativo de la Dirección de Recursos Pesqueros y Acuicultura* mantendrán los derechos laborales adquiridos.
En caso de quedar vacantes puestos de trabajo que provienen del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la Autoridad Presupuestaria permitirá el nombramiento de nuevo personal”.
TRANSITORIO IV.- Las zonas de fincas de extensión en acuicultura pertenecientes al Ministerio de Agricultura y Ganadería, pasarán a ser parte del patrimonio del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura”.
En el dictamen C-036-1996 de 27 de febrero de 1996, sobre las competencias de INCOPESCA expresamos lo siguiente:
“Al referirse a los problemas de competencia, el dictamen N. C-215-95 de la Procuraduría expresa: 1-. ‘casi todos los aspectos relacionados con esa actividad (pesca) han quedado bajo la competencia del Instituto. Y, dada la concepción de las instituciones autónomas en nuestro medio, es dable afirmar que en la medida en que el Estado costarricense pueda regular la pesca como actividad humana, el ente llamado a establecer las condiciones específicas en que ésta se desarrolle lo es el INCOPESCA...’. 2-. En relación con la competencia del MAG y MIRENEM se afirma que ‘de la atribución genérica del MIRENEM en relación a (sic) los recursos naturales (que ya de por sí era afectada en favor del MAG), una parte ha sido conferida a un ente diferente por la especialidad del objeto que le ha sido puesto bajo su competencia (los recursos naturales del mar en favor del INCOPESCA), manteniéndose el resto de sus competencias, atribuidas en la Ley de comentario o en otras normativas’. En cuanto al Servicio de Parques Nacionales expresa el dictamen que si bien hay ciertas atribuciones de este órgano similares a las conferidas al INCOPESCA, no se ha operado una transferencia de competencias, ‘por cuanto la especificidad de la materia que está llamado a desarrollar el Servicio de Parques Nacionales es mayor que aquella que ha sido conferida al INCOPESCA. Nótese que se faculta al Servicio para que tenga amplias competencias sobre un especial tipo de territorio en nuestro país: aquel en los (sic) que se ubican los parques nacionales. En función de ello, la manera en que pueda incidir ciertas actividades humanas como la pesca en la preservación del parque nacional es un accesorio de la concreta misión que está llamada a desarrollar el Servicio’. En apoyo de esta afirmación transcribe la Opinión Jurídica 011-95 de 15 de mayo de 1995 en que la Procuraduría concluyó: ‘corresponde al Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura la protección de las tortugas marinas durante el proceso de desove en las playas, salvo que éstas se encontraren dentro de alguna área protegida, incluyendo los manglares, en cuyo caso, según lo dicho, serían las entidades administradoras respectivas las que habrían de velar por su tutela’.
Es decir, es criterio de este Órgano Consultivo que la competencia genérica del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura tiene como límite las áreas protegidas. Criterio que debe mantenerse en virtud de las razones que de seguido se explicitan.
A-. UNA COMPETENCIA GENERICA
Conforme con la Ley N. 7384 de 16 de marzo de 1994, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA) es titular de una competencia genérica en materia de pesca y acuacultura, lo que comprende una facultad de coordinar y regular todas las actividades relativas a esos temas. El artículo 2º de la Ley dispone:
‘Para los efectos de esta Ley, se establecen como actividades ordinarias del Instituto las siguientes:
a) Coordinar el sector pesquero y el de acuacultura, promover y ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima, la acuacultura y la investigación; asimismo, fomentar, sobre la base de criterios técnicos y científicos, la conservación, el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuacultura.
b) Normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos, la protección de las especies marinas y de la acuacultura.
(....)’.
El ejercicio de esas actividades debe estar ordenado por el interés público, definido como la explotación racional y sostenible de los citados recursos naturales. Para el cumplimiento de ese fin, se le atribuyen competencias específicas y, como se indicó, una función de coordinación con organismos (públicos o privados) relacionados con los recursos naturales de que se trata. Función de coordinación que por sí sola evidencia que existen otros entes con competencia en la materia.
Recordemos que coordinación implica armonizar acciones en un determinado campo de actividad; en este caso, la pesca y acuacultura. Armonización que sería innecesaria de detentar el Instituto una competencia exclusiva y excluyente en la materia.
Pues bien, dentro de esas competencias específicas, el artículo 5º de la Ley de comentario contempla las siguientes de interés para la contestación de su consulta: "b) Controlar la pesca y la caza de especies marinas, en las aguas jurisdiccionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política.
c) Dictar las medidas tendientes a la conservación, el fomento, el cultivo y el desarrollo de la flora y fauna marinas y de acuacultura.
f) Determinar las especies de organismos marinos y de acuacultura que podrán explotarse comercialmente.
i) Determinar los períodos y áreas de veda, así como las especies y tamaños cuya captura estará restringida o prohibida.
(....)".
Ejerce el Instituto una competencia contralora y reguladora en las aguas jurisdiccionales del país, que le permite, entre otras decisiones, determinar cuáles especies escapan a una explotación comercial, regular los períodos de veda, etc. El inciso b) transcrito nos permite evocar dos aspectos: la posible existencia de una competencia exclusiva y excluyente de toda otra participación en materia de control de pesca y caza de especies marinas, por una parte. El alcance territorial de la competencia del Instituto, por otra parte. En cuanto al primer punto, cabe mencionar que la Ley no afirma que la atribución de competencias sea exclusiva. Empero, esa exclusividad podría derivarse del articulado general de la Ley y concretamente, de su artículo 42: ‘Corresponderán al Instituto las competencias y los recursos que las leyes anteriores le hayan asignado a otras instituciones del Estado, y que formen parte de las atribuciones otorgadas a INCOPESCA’, disposición que aplicada en forma literal conduciría a afirmar que toda atribución anterior de competencia en materia de pesca y acuacultura resulta modificada por la Ley de INCOPESCA, de tal forma que este ente devendría en el único competente respecto de esas actividades. Es de advertir, sin embargo, que esta interpretación podría tropezar con el segundo punto que está estrechamente relacionado con la necesidad de protección de los recursos marinos en ciertas áreas. Protección que es especial y que debe ser objeto de regulación por órganos competentes en materia de biodiversidad y conservación de ecosistemas”.
Antes de entrar a los asuntos consultados, se hace necesario establecer algunas reglas básicas para la correcta solución del asunto que tenemos entre manos. En primer lugar, resulta claro que si el legislador, obviamente con el aval del Poder Ejecutivo dada su condición de colegislador que ostenta en nuestro medio, otorga una competencia exclusiva y excluyente a un ente descentralizado, la consecuencia necesaria es que el Poder Ejecutivo, a partir de la entrada en vigencia de la ley, no podría ejercerla. En el caso que nos ocupa, y tal y como lo explicamos en el dictamen supra, a INCOPESCA se le otorgó una competencia genérica en materia de pesca y acuicultura.
Por otra parte, el legislador, desde ninguna perspectiva, podría asignar al ente descentralizado competencias propias del Poder Ejecutivo que se derivan del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), pues esta sustracción y traslado de competencias solo podrían operar mediante la respectiva reforma a la Carta Fundamental y, en eventual caso de que afecte aspectos esenciales, claves o nucleares del sistema político, dicha reforma sería competencia de una Asamblea Nacional Constituyente, de conformidad con el voto n.° 2771-03 de la Sala Constitucional. Una ley que afecte las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo sería evidentemente inconstitucional por lo que hemos expresado; empero, mientras no sea declarada como tal por la Sala Constitucional que posee el “monopolio del rechazo” en vista del modelo concentrado que sigue nuestro país, se tendría que aplicar.
En tercer término, y siguiendo el principio de interpretación constitucional de la corrección funcional, que señala que a la hora de interpretar las normas constitucionales no se debe desvirtuar la distribución de competencias y el equilibrio entre los Poderes y otros entes del Estado diseñado por la Constitución, toda interpretación de las competencias constitucionales del Poder Ejecutivo debe estar orientada a su conservación y al ejercicio por parte de este órgano fundamental del Estado. Más aún, en caso de duda, en el asunto que nos ocupa, la interpretación necesariamente tendría que ser a favor del Poder Ejecutivo, pues, de lo contrario, podría estar alterándose, en forma indebida y antijurídica, el diseño de competencias que fijó el constituyente en la Carta Fundamental.
Del numeral 140, incisos 10) y 12) de la Constitución Política se desprende, de forma meridiana, que todo lo referente a las relaciones exteriores es una materia en la cual el Poder Ejecutivo ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Sobre el particular, en la opinión jurídica O.J.030-2005 de 21 de febrero del 2005, expresamos lo siguiente:
“Realizada la anterior aclaración, la Procuraduría General de la República considera que existen al menos cuatro razones para mantener que el Poder Ejecutivo goza de una competencia exclusiva en la iniciativa de proyectos tendentes a aprobar un convenio internacional, tratado público o concordato.
En primer lugar, si bien los tratados internacionales, convenios públicos y concordatos se aprueban por el trámite de la ley, se diferencian de esta en varios aspectos sustanciales. Más aún, bien pudo el constituyente establecer, en el numeral 124, que la aprobación de estos se realizara mediante el acuerdo legislativo, los cuales se votan en una sesión y deben ser publicados en La Gaceta. Como es bien sabido, existen diferencias importantes entre los tratados internacionales y la ley. En cuanto a la jerarquía, el primero tiene rango infraconstitucional, pero supralegal (artículo 7 constitucional), aunque, en materia de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional ha señalado, en forma reiterada, que cuando otorga más derechos que la Constitución Política, y no cuando la contradice, se debe aplicar el tratado y no está (véase el voto n.° 6830-98); mientras que la segunda está en un tercer grado en la escala jerárquica de las fuentes normativas (véase el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública). En relación con el trámite legislativo, en el caso de los tratados internacionales, los miembros de la Cámara carecen de la potestad de enmienda; mientras que cuando se trata de proyectos de leyes ordinarias poseen este derecho. En relación con los efectos, es bien sabido que el tratado internacional los surte en el ámbito externo, toda vez que es un acuerdo entre dos o más sujetos de derecho Internacional, cuyas partes son ellos; mientras en el supuesto de la ley, sus efectos se circunscriben al ámbito interno. En lo referente al régimen jurídico, el tratado internacional lo regula el Derecho Internacional; mientras que a la ley el Derecho interno. Por último, en cuanto al régimen jurídico de impugnación, es bien sabido que los vicios de los tratados internacionales, así como las disputas que se susciten entre las partes a causa de su interpretación y aplicación, se dirimen en los tribunales internacionales; mientras que en el caso de la ley, su impugnación es ante el Tribunal Constitucional. Dicho lo anterior, nos parece que cuando el numeral 123 constitucional habla de que la iniciativa en la formación de las leyes, durante las sesiones ordinarias, corresponde a los miembros de la Asamblea Legislativa, esta ha de entenderse en aquellas materias que no son exclusivas del Poder Ejecutivo.
Ahora bien, se podría argumentar en contra de lo que hemos afirmando que cuando la Carta Fundamental habla de la iniciativa en la formación de las leyes, deben incluirse también dentro de esta los tratados internacionales porque, aunque se reconoce la diferencia entre estos y las leyes, lo cierto del caso es que se aprueban por este trámite, y en el fondo, son una ley de la República. Empero, dadas las diferencias apuntadas entre unos y otros, se puede afirmar que, si bien el tratado se aprueba por el trámite de una ley, él en si mismo no es una ley.
En segundo término, se debemos señalar que estamos frente a un problema de distribución de competencias constitucionales entre dos órganos fundamentales del Estado.
Con base en el principio de interpretación constitucional de la corrección funcional, que expresa que el intérprete del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) no debe desvirtuar la distribución de competencias y el equilibrio entre los Poderes y otros órganos y entes del Estado diseñado por el constituyente, estando obligado a respetar el marco de distribución de funciones estatales consagradas por la Constitución, en el caso que nos ocupa, debemos respetar las competencias exclusivas del Poder Ejecutivo. Al respecto, el Tribunal Constitucional español, en la sentencia 76/1983 del 5 de agosto, ha indicado que como consecuencia de su función de intérprete supremo de la Constitución ‘(…) le corresponde custodiar la permanente distinción entre la objetivación del poder constituyente y la actuación de los poderes constituidos…’. (Véase DANÓS ORDÓNEZ, Jorge. “Los Derechos a la Igualdad y la no Discriminación por Razón de Sexo en el Derecho Constitucional”. Defensoría del Pueblo. Lima, n.° 388, agosto 2000, p. 154).
Establecido lo anterior, resulta claro del texto constitucional que la competencia principal en materia de tratados internacionales, convenios públicos y concordatos, corresponde al Poder Ejecutivo. En efecto, le compete su negociación, su firma y su ratificación, una vez que hayan sido aprobados por el Parlamento. A la Asamblea Legislativa únicamente se le otorga la función de aprobarlos o improbarlos, sin que, en el primer caso, pueda introducirle enmiendas (véase el voto n.° 323-90), salvo las declaraciones interpretativas (véanse los votos 1807-91 y 1949-91 de la Sala Constitucional) o las adiciones, supresiones o modificaciones al texto del proyecto de ley que aprueba el tratado (véase el voto n.° 1026-90 de la Sala Constitucional), pero es necesario reiterar, que el texto del tratado no puede ser objeto de enmiendas, porque ello implicaría tener que negociar un nuevo tratado, no bajo los términos del Poder Ejecutivo, sino del Legislativo, lo cual, a toda luces, usurparía una competencia exclusiva del primero. Vistas así las cosas, existen motivos suficientes para sostener que al Poder Ejecutivo le corresponde, en forma exclusiva, la iniciativa en esta materia. Por una parte, no podemos dejar de lado que la participación de la Asamblea Legislativa configura una forma de control a posteriori de lo negociado y pactado por el Poder Ejecutivo en nombre del Estado de Costa Rica con otros sujetos de derecho Internacional. ‘Es una apreciación de mérito del acto, de la oportunidad y legalidad del mismo; la aprobación no produce un acto complejo’. (Véase ROJAS CHAVES, Magda. El Poder Ejecutivo en Costa Rica. Editorial Juricentro, San José, 1988, p. 182), lo cual significa, que el control debe ejercer cuando lo solicita el sujeto controlado al controlador. Desde esta perspectiva, la oportunidad del ejercicio del control no está residenciada en la Asamblea Legislativa, sino en el Poder Ejecutivo quien, con base en razones de oportunidad, determina cuál es el momento más adecuado para que el Parlamento ejerza la atribución constitucional en la materia. Más aún, lo lógico es que ejerza el control a solicitud del Poder Ejecutivo, pues su iniciativa, en principio, supone que está dispuesto a ratificar el tratado internacional, para lo cual solo se requiere que la Asamblea Legislativa lo apruebe. Además de lo anterior, si se admitiera que un miembro de la Cámara tiene iniciativa en esta materia, se podría alterar la distribución de competencias que hace el Derecho de la Constitución, incluso hasta llegar a usurpar la competencia constitucional que le atribuye este derecho al Poder Ejecutivo, en forma exclusiva, de dirigir las relaciones internacionales de la República (artículo 140, inciso 12). Al respecto, FACIO SEGREGA nos recuerda que es al Poder Ejecutivo a quien le compete someter a conocimiento de la Asamblea Legislativa el proyecto de ley, ya que no existe al respecto iniciativa parlamentaria, ‘(…) debido a que -como se acaba de señalar-, es atribución exclusiva del Presidente y del Ministro del ramo dirigir las relaciones internacionales…’. (Véase VARGAS CARREÑO, Edmundo. Introducción al Derecho Internacional, Juricentro, San José, 1979, volumen I, p. 136). Y no podría ser de otra forma, pues, en el caso de que reconociéramos la iniciativa de los diputados en esta materia y que el Poder Ejecutivo no cuente con la mayoría parlamentaria en la Cámara, podría esta incluso aprobar los tratados (la regla es que se aprueban por mayoría absoluta de los votos presentes, artículo 119 de la Carta Fundamental), sin que el Poder Ejecutivo esté de acuerdo con su tramitación, obligándolo a vetarlos, no porque esté en desacuerdo con su contenido, sino porque considera que no es el momento oportuno, lo que lo colocaría en una difícil situación ante los otros sujetos de derecho Internacional, todo lo cual, no es más que un solo ejemplo, de los muchos que podrían darse, de cómo el eventual ejercicio de la iniciativa en la formación de las leyes de un miembro de la Asamblea Legislativa en esta materia, podría entorpecer, distorsionar e, incluso, usurpar una competencia exclusiva del Poder Ejecutivo.
Así las cosas, ante la duda que presenta el texto constitucional, la interpretación en el ejercicio de la competencia del Poder Ejecutivo tiene que ser ampliativa; mientras que en lo que respecta al Parlamento, restrictiva, pues de esta manera se garantiza adecuadamente el equilibrio entre Poderes diseñado por el constituyente”.
Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto n.° 6624-94, estableció que el concepto genérico y amplio de “relaciones internacionales”, conforme “(…) a los usos y costumbres de la comunidad de las naciones, comprende todos aquellos actos y actividades desplegadas con ocasión del intercambio político, comercial, cultural o de cualquier índole entre Estados y otros sujetos de derecho internacional. Esta noción amplia cobra especial relevancia en nuestra era, en la que los Estados han ampliado sus vínculos a tal grado, que les es muy difícil desarrollar su vida interna sin tratos de toda naturaleza con el resto del mundo (…)”.
Ahora bien, lo anterior no ha sido óbice para que mediante ley, ya sea a la hora de aprobar el tratado internacional o mediante una ley ordinaria, la Asamblea Legislativa designe como agente o contraparte no al Poder Ejecutivo, sino a un ente descentralizado en vista de su especialidad. En efecto, en la Ley n.° 7848 de 20 de noviembre de 1998, Tratado marco al mercado eléctrico de América Central y su protocolo, en su numeral dos, se dispuso que las obligaciones y los derechos de Costa Rica como Estado contratante, así como las funciones propias de los agentes del mercado que correspondan según la legislación interna, se asignan al Instituto Costarricense de Electricidad, por habérsele encomendado el desarrollo racional de las fuentes productoras de energía física que la Nación posee y la planificación del sistema eléctrico nacional. O como ocurre con la Ley n.° 7384 que, en su numeral 30, indica que corresponde a INCOPESCA, en conjunto con la Comisión de Coordinación Científico Técnica, actuar como unidad de contraparte y centro de información en el territorio nacional, en la coordinación con los organismos internacionales creados en virtud del Convenio de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, Ley No. 7291 del 15 de julio de 1992. También puede suceder que el mismo convenio internacional designe la entidad nacional, tal y como ocurre con el Convenio del Consejo de Electrificación de América Central, Ley n.° 7289 de 18 de febrero de 1992, que, en su numeral 7, dispone lo siguiente:
“INSTITUCIONES REPRESENTANTES QUE INTEGRAN EL CONSEJO
ARTÍCULO 7.- Los Estados Miembros designan para que integren el Consejo a las siguientes Instituciones:
a) El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), de la República de Costa Rica.
b) La Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), de la República de El Salvador.
c) El Instituto Nacional de Electrificación (INDE), de la República de Guatemala.
d) La Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE), de la República de Honduras.
e) El Instituto Nicaragüense de Energía (INE), de la República de Nicaragua.
f) El Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE) de la República de Panamá.
Cada Estado Miembro podrá cambiar su representación cuando lo estime conveniente”.
Empero, si esta competencia no se asigna al ente descentralizado por ley o en el convenio, no cabe duda que corresponderá al Poder Ejecutivo cumplir con las obligaciones que impone el tratado internacional, así como ejercer las atribuciones que de él se derivan.
Establecido lo anterior, tenemos que en el Convenio para el establecimiento de la Comisión Interamericana de Atún Tropical, Decreto-Ley n.° 844 de 7 de noviembre de 1949, no se le atribuye a ningún ente descentralizado el cumplimiento de las obligaciones ni el ejercicio de las atribuciones que de él se extraen. Todo lo contrario, en el numeral 1, inciso 1, en lo referente a los comisionados oficiales de cada Estado, se indica que se serán nombrados por los respectivos gobiernos. Por otra parte, en el Convenio de pesca del atún en el Océano Pacífico Oriental, aprobado por la Ley n.° 7042 de 11 de agosto de 1986, el cual fue declarado inconstitucional por la Sala Constitucional mediante voto n. 5799-95[1], tampoco se le asignaba ninguna competencia a ningún ente descentralizado en la materia que nos ocupa, salvo algunas de poca importancia a favor de la Municipalidad de Puntarenas y de la Universidad Nacional de Costa Rica[2].
Alguien, con justa razón, podría argumentar que es lógico suponer que en tales convenios no se le hayan asignado ninguna competencia a INCOPESCA, pues su aprobación fue, con mucha anterioridad, a la creación de esta institución autónoma. Si bien este argumento es cierto y válido, es importante mencionar, como se verá más adelante, que ni en la Ley de creación de INCOPESCA, ni en la Ley n.° 8436 de 1° de marzo del 2005, Ley de pesca y acuicultura, se le otorga a INCOPESCA las competencias sobre las que versa el objeto de esta consulta.
Así las cosas, lo referente a la designación de los comisionados oficiales de Costa Rica ante la Comisión Interamericana del Atún Tropical corresponde al Poder Ejecutivo, al igual que la regulación y la reglamentación de la asignación de la cuota de acarreo de atún, establecida para Costa Rica en el seno de la citada Comisión, toda vez que estas atribuciones en ningún tratado internacional o ley han sido asignadas a INCOPESCA.
En contra de lo que estamos afirmando alguien podría indicar que el numeral 42 de la Ley n.° 7384 indica claramente que a esta institución autónoma corresponden las competencias y los recursos que las leyes anteriores les hayan asignado a otras instituciones del Estado, y que formen parte de las atribuciones otorgadas a INCOPESCA, por lo que, se podría afirmar que las atribuciones y los deberes del Estado de Costa Rica, de conformidad con el Convenio para el establecimiento de la Comisión Interamericana de Atún Tropical, pasaron a INCOPESCA. Incluso, se podría argumentar que cuando funcionó la Dirección de Pesca y Acuicultura como un órgano del Ministerio de Agricultura y Ganadería, era lógico que el Poder Ejecutivo designará los comisionados oficiales de Costa Rica ante CIAT y regulara y reglamentara la cuota de acarreo de atún, pero a partir que nace INCOPESCA esas competencias pasaron a este ente, y el Poder Ejecutivo se convierte en el órgano rector de la actividad de pesca y acuicultura, pues INCOPESCA es el ente especializado que debe regular las actividades de la pesca y acuicultura. Así las cosas, dada la especialidad de la actividad de pesca y acuicultura el ejercicio de las competencias públicas en esta materia fue traslada a INCOPESCA mediante ley, postura que se ratifica en la Ley n.° 8436, artículo 10, en la que se le designa como autoridad ejecutora de todas las actividades relacionadas con la pesca y la acuicultura. Ergo, al tratarse de materias eminentemente técnicas la designación de los comisionados oficiales y la regulación y reglamentación de la cuota acarreo de atún, corresponde a INCOPESCA estas competencias. Se diría también que, con base en el artículo IV, inciso d), del Convenio de Pesca del Atún en el Océano Pacífico Oriental, INCOPESCA es la autoridad nacional designada para expedir las licencias directamente a los dueños de barcos de bandera de las Partes Contratantes o sus representantes. Por otra parte, también se argumentaría que la cuota de acarreo de atún que corresponde a Costa Rica no resulta ser más que una cuota de captura permisible por año la que se traduce en licencias de pesca que deben ser reguladas y emitidas por INCOPESCA; amén de que a este ente público le corresponde definir las artes de pesca y regular la comercialización de los productos pesqueros, aun en los casos en que se interviene en los mercados extranjeros.
Empero, hay razones jurídicas de peso para señalar que una tesis en tal dirección no es conforme al ordenamiento jurídico. La primera, que lo que se traslada a INCOPESCA son las competencias que se le habían asignado a otras instituciones del Estado, no las que son propias de este a causa de un convenio internacional, lo cual no significa que estemos negando que las competencias propias que tenía el Poder Ejecutivo con base en la legislación interna antes de la entrada en vigencia de la ley que creó INCOPESCA, como eran las que poseía la Dirección de Pesca y Acuicultura del MAG, no se hayan traslado al ente público. Desde esta perspectiva, el Poder Ejecutivo conserva la competencia de ser el órgano rector de la actividad pesquera y acuicultura y aquellas que se derivan de los convenios internacionales las cuales no fueron trasladas al INCOPESCA.
La segunda, que en lo referente a los compromisos y derechos que el Estado de Costa Rica ha asumido en el ámbito internacional se requiere de una norma expresa en la que, mediante ley, se traslade esa competencia al ente descentralizado, tal y como ocurre con el numeral 30 de la Ley n.° 7384 cuando señala que el INCOPESCA, en conjunto con la Comisión de Coordinación Científico Técnica, debe actuar como unidad de contraparte y centro de información en el territorio nacional, en la coordinación con los organismos internacionales creados en virtud del Convenio de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, Ley n °. 7291 del 15 de julio de 1992. Lo anterior es una clara nuestra que, en lo referente al otro Convenio, el legislador no trasladó esas competencias al INCOPESCA, toda vez que si así lo hubiera determinado lo habría indicado en forma expresa, tal y como sí lo hizo con la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
Por último, nótese que la ley habla de las competencias que formen parte de las atribuciones otorgadas a INCOPESCA. En el caso que nos ocupa, ni la designación de los comisionados oficiales al CIAT, ni la regulación y la reglamentación de la asignación de la cuota de acarreo de atún, fueron otorgadas al INCOPESCA. Nos explicamos. En el primer caso, el acto de designación no es una materia eminentemente técnica, sino un acto de naturaleza discrecional, un acto de gobierno, en el cual el Poder Ejecutivo, si bien debe tomar en cuenta elementos de naturaleza técnica al momento de hacer la designación de los comisionados oficiales, también debe valorar elementos de índole político, en especial considerar factores propios de las relaciones internacionales, los cuales, como es bien sabido, y dado el entorno cambiante y dinámico del mundo actual y, por ende, de las relaciones entre los sujetos de derecho internacional, son altamente sensibles y delicados y, por consiguiente, no pueden ni deben separarse de la estrategia global que ha diseñado y está ejecutando el Estado de Costa Rica en este ámbito. En otras palabras, si el Poder Ejecutivo es el llamado a diseñar y ejecutar una política exterior coherente y rectilínea, la consecuencia lógica es que la designación de funcionarios públicos ante los organismos internacionales que crea un tratado internacional es una materia propia de su competencia, y no de ente público especializado en la materia que regula el convenio internacional, salvo que así se haya dispuesto en forma expresa en él, en la ley que lo aprobó o en una ley ordinaria posterior a su aprobación y ratificación, situación que no sucede en el presente caso.
En lo referente a la cuota de acarreo de atún[3] que establece la CIAT, el asunto presenta un mayor grado de dificultad. La regulación y reglamentación de esta cuota, en primer término, no se ha asignado a INCOPESCA con base en el inciso d) del numeral 4 del Convenio Atunero por dos razones elementales. La primera, porque cuando se aprobó dicho convenio por parte de la Asamblea Legislativa, INCOPESCA no había nacido a la vida jurídica. La segunda y más importante, y es que como indicamos supra, dicho convenio fue declarado inconstitucional por la Sala Constitucional, consecuentemente, de él no se puede derivar competencia alguna a favor de un ente público.
Por otra parte, tampoco es jurídicamente procedente confundir la cuota de acarreo de atún con el otorgamiento de las licencias para su pesca. Son dos cosas diferente, pues la primera hace referencia a la cantidad máxima de especie que se puede capturar en el OPO en un año, mientras que las segundas son las autorizaciones que otorga un Estado parte del convenio para realizar la actividad pesquera del atún dentro de la cuota respectiva asignada. Así las cosas, el hecho de que el ordenamiento jurídico le otorgue a INCOPESCA la facultad de otorgar las licencias de pesca de atún no significa, de ninguna manera, que también le corresponde regular y reglamentar la cuota de acarreo de atún asignada al Estado de Costa Rica por la CIAT.
Tampoco hay duda de que INCOPESCA es el ente especializado en materia de pesca y acuicultura y, por ende, la autoridad ejecutora de todas las actividades relacionadas con la pesca y la acuicultura. Igual ocurre en cuanto a sus competencias para definir las artes de pesca, regular el abastecimiento de la materia prima para la industria nacional y regular la comercialización de los productos pesqueros. Empero, las facultades de regulación y reglamentación de la cuota de acarreo tienen otra dimensión, pues de lo que se trata es de establecer parámetros y condiciones bajos las cuales se distribuye esa cuota entre las plantas industrializadoras establecidas y las que en el futuro se establezcan, aspecto que está más referido a la fijación de una política en cuanto al uso de recurso marino, todo lo cual se engarza dentro de la facultad de dirección que corresponde al Poder Ejecutivo en la materia. Dicho con otras palabras, las competencias de INCOPESCA están referidas más bien al otorgamiento de licencias, al arte de la pesca, a establecer márgenes de utilidad para las empresas exportadoras, a velar porque el precio que se le paga a los pescadores nacionales por el producto de exportación se ajuste a los precios internacionales, a regular el abastecimiento de la materia prima para la industria nacional, etc., y no al diseño y la ejecución de una decisión política fundamental de cómo se va a distribuir la cuota de acarreo entre las empresas industrializadoras u otros aspectos que en el futuro podrían ser objeto de regulación y consideración. En este análisis no se puede dejar de lado que la potestad de dirección política y el liderazgo político-administrativo son potestades intrínsecas a los órganos fundamentales del Estado –legislativo y ejecutivo-, las que se derivan directamente del Derecho de la Constitución y, por consiguiente, no pueden ser trasladadas a un ente descentralizado.
Además, debemos resaltar un hecho importante en el asunto que nos ocupa, y es que el Poder Ejecutivo, en el decreto ejecutivo n.° 29229, Reglamento para la asignación de la cuota de acarreo de atún para Costa Rica en el seno de la Comisión Internacional del Atún Tropical, en todo momento, respeta las competencias de INCOPESCA, como ente público especializado en la materia, al señalar, en el numeral 1°, que la asignación de la cuota la hace el Ministerio de Agricultura y Ganadería con base al estudio técnico que elabora, en cada caso, el INCOPESCA. Asimismo, en el artículo 3°, establece que la asignación de la cuota posterior al primer año se hace con base en revisiones anuales, tomando como fundamento el volumen procesado por cada empresa industrializadora durante el año anterior y la capacidad de procesamiento de cada empresa, ambos aspectos determinados con fundamento en estudios técnicos del INCOPESCA. También en el numeral 4°, incisos b y d, el Poder Ejecutivo observa las competencias del INCOPESCA, al indicar que el barco debe cumplir con los períodos de veda que imponga el INCOPESCA y que para vender el atún en otros países, cuando se trata de un excedente no comprado en el país, el barco debe notificar al INCOPESCA, quien tiene un plazo de 5 días hábiles para emitir la recomendación cuando sea procedente, y cuando pretenda la empresa vender hasta el 20% de atún comprado al barco en el exterior, también requiere la recomendación de INCOPESCA en la que se concluya que por razones técnicas o de mercado no es conveniente procesar ese atún en nuestro país. Lo anterior significa, ni más ni menos, que el Poder Ejecutivo, al ejercer la potestad reglamentaria en la materia que nos ocupa, no ha usurpado las competencias que el legislador le asignó al INCOPESCA, sino que está ejerciendo competencias propias, que se derivan, en primer término, del Derecho de la Constitución, en segundo lugar, de un convenio internacional, la cuales no fueron asignadas al INCOPESCA y, por último, de su potestad de dirección en la materia.
La designación de los comisionados oficiales de Costa Rica ante la Comisión Interamericana del Atún Tropical corresponde al Poder Ejecutivo, al igual que la regulación y la reglamentación de la asignación de la cuota de acarreo de atún, establecida para Costa Rica en el seno de la cita Comisión.
De usted, con toda consideración y estima,
Dr. Fernando Castillo Víquez
CC/ MSc. Carlos Villalobos Solé, presidente ejecutivo del INCOPESCA.
[1] “Se declara con lugar la acción e inconstitucional la Ley #7042 de 11 de agosto de 1986, que aprobó el Convenio para la Pesca del Atún en el Océano Pacífico Oriental, en cuanto a las disposiciones que otorgan sus competencias al Consejo para su Ejecución que se crea en el artículo III del mismo Convenio; el cual Convenio, de conformidad con el artículo 73 inciso e) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional , debe desaplicarse con efectos generales y procederse a su denuncia inmediata, sin perjuicio de que dentro del plazo fijado para la eficacia de la denuncia por el artículo XII del propio Convenio, la Asamblea Legislativa pueda convertir el acto nulo mediante una nueva aprobación del Convenio con arreglo a lo dispuesto por el Derecho de la Constitución. Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial ‘ La Gaceta’; publíquese íntegramente en el Boletín Judicial, y comuníquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Notifíquese”.
[2] “Artículo 9º.- Se autoriza a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas para que gestione ante la CIAT, en conjunto con la Universidad Nacional de Costa Rica, la instalación de un laboratorio de túnidos y otras especies marinas, en cualquiera de las islas o en el litoral del cantón citado o de los cantones aledaños, de las provincias de Puntarenas y Guanacaste”.
[3] “Cuota costarricense. Costa Rica tiene, según el ordenamiento establecido dentro del marco de las competencias de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), derecho a una cuota de acarreo de 9.364 toneladas, cuyo uso permitiría la pesca de unas 35.000 toneladas métricas de atún, un negocio de más de $50 millones”. PARIS CHAVERRI, Luis. “Socio en el Negocio de Atún”. La Nación de 7 de noviembre del 2006, versión digital: www.nación.com

References: artículo 8
 artículo 140
 artículo 140
 artículo 6
 artículo 17
 artículo 25
 artículo 30
 artículo 42
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 6
 artículo 42
 artículo 119

ARTÍCULO 7
 artículo 10
 artículo 3
 artículo 73