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Timestamp: 2019-09-20 07:52:45+00:00

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Hay una nueva entrada publicada el día 18/07/2019, con el título:
Conocer la estrategia competitiva de las empresas para elegir el procedimiento de adjudicación
En la contratación pública hay una idea preconcebida, que se recita constantemente como un mantra, por la que el mejor «precio» es el que se consigue por la interacción de las fuerzas de la competencia, es decir que, a mayor número de licitadores que pujen la lucha entre ellos permitirá obtener cualquiera de los bienes y servicios con el precio más bajo, sin renunciar a un estándar mínimo de calidad.
A este respecto es muy importante conocer el exhaustivo informe sobre los procedimientos de contratación pública en España, de 7 de febrero de 2019, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), del que destaco aquí alguna de sus afirmaciones:
Los procedimientos abiertos y transparentes producen un ahorro de casi un 10% de media en los importes de adjudicación, frente a los procedimientos negociados cuya utilización se acerca al 17% del total, por lo que se estima que se habría producido un ahorro no inferior a 1.700 millones de euros de haber utilizado procedimientos abiertos en lugar de negociados y restringidos.
La Administración utiliza de forma generalizada procedimientos poco competitivos en los contratos de menor cuantía, es decir los «contratos menores».
Un tercio de los contratos analizados, aunque el procedimiento de adjudicación elegido en ellos sea el abierto, solo tienen un participante, y en el 65% de los contratos hay 3 o menos participantes.
Además, la CNMC insta a elegir, de manera preferente, los procedimientos «abiertos» en los que se realice una buena planificación y diseño de las contrataciones acerca de su duración, el establecimiento de lotes –para que puedan concurrir más empresas, facilitando la entrada a las de pequeña dimensión–, los requisitos de solvencia y criterios de adjudicación que serán exigidos, y las medidas preventivas a tomar para que no exista colusión entre licitadores y evitar la corrupción.
Sin embargo, en mi opinión, no se pueden desdeñar, ni estigmatizar, a los procedimientos de contratación que requieren negociaciones, ya que las deseadas circunstancias favorables de concurrencia en los procedimientos «abiertos» no siempre se producen, ni siquiera porque se diseñen contrataciones bien ‘loteadas’ para procurar el mayor número de licitadores en cada una de ellas. Y esto es debido a que se olvida –o se desconoce– la forma en cómo compiten las empresas en el mercado con el producto o servicio que se vaya a adquirir por la entidad pública contratante.
Alguien me puede señalar diciendo que soy un fervoroso y muy apasionado defensor de las contrataciones que precisan ser negociadas. ¡Vale, lo admito!, pero mi obstinación no es gratuita ni caprichosa, ya que me guío por lo que recomienda el considerando (42) de la Directiva 2014/24/UE, en el que se dice:
‘Es realmente necesario que los poderes adjudicadores gocen de mayor flexibilidad a la hora de elegir un procedimiento de contratación pública que prevea negociaciones. Un mayor recurso a dichos procedimientos también incrementaría probablemente el comercio transfronterizo, ya que la evaluación ha mostrado que los contratos adjudicados mediante procedimiento negociado con publicación previa son obtenidos en un número especialmente elevado de ocasiones por ofertas transfronterizas. Los Estados miembros deben poder prever el recurso al procedimiento de licitación con negociación o al diálogo competitivo en situaciones diversas en las que no es probable que puedan obtenerse resultados satisfactorios de la contratación mediante procedimientos abiertos o restringidos sin negociación. Debe señalarse que el recurso al diálogo competitivo ha aumentado significativamente en términos de valor contractual en los últimos años. Ha demostrado ser útil en aquellos casos en que los poderes adjudicadores no están en condiciones de definir los medios ideales para satisfacer sus necesidades o evaluar las soluciones técnicas, financieras o jurídicas que puede ofrecer el mercado. … ’.
Además, en el considerando (43) se destaca que:
'Para los servicios o suministros que exijan un esfuerzo de adaptación o de diseño, el recurso al procedimiento de licitación con negociación o al diálogo competitivo puede resultar valioso. Este esfuerzo de adaptación o de diseño resulta especialmente necesario en los casos de adquisiciones complejas, por ejemplo cuando se trata de productos sofisticados, servicios intelectuales, por ejemplo algunos servicios de consultoría, de arquitectura o de ingeniería, o grandes proyectos relacionados con las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC). En estos casos, las negociaciones pueden ser necesarias para garantizar que el suministro o el servicio de que se trate responde a las necesidades del poder adjudicador'.
Volviendo a la adecuada preparación de las licitaciones, en esta fase anterior a la iniciación del expediente de contratación también se debería considerar cuál es la forma de competir en el mercado de las empresas. Básicamente, existen tres maneras de competir las empresas en el mercado, y que son: en «coste», en «diferenciación» y en «segmentación». Para explicar estos conceptos me ayudaré de la obra de Michael E. Porter ‘Estrategia competitiva’, de Ediciones Pirámide (ISBN: 978-84-368-2338-7), en cuyo capítulo 2 se describen las estrategias competitivas genéricas de las empresas.
Comenzando por la última, la «segmentación», solo diré que con esta estrategia las empresas se centran bien en un grupo más o menos reducido de clientes (que pueden ser entidades públicas), o en un segmento de la línea de productos (que pueden ser adquiridos por aquellas mismas entidades públicas) o en un ámbito geográfico específico, o realizan una combinación de los anteriores, pero acompañando con acciones de «diferenciación» o de liderazgo en «costes» para ser percibidos (también por las entidades públicas) como empresas que prestan mejor la atención en su «segmento» de mercado respecto de las que compiten en mercados globales o más extensos.
Una estrategia de liderazgo en «costes» exige la construcción de estructuras productivas (procesos e instalaciones) de escala eficiente y de unos sistemas de control interno potentes que permitan la vigorosa reducción de costes a partir de los resultados históricos obtenidos (es el concepto de aprendizaje basado en la «curva de experiencia»), en los que se realiza un control exhaustivo de los costes variables (mano de obra y materiales) y de los fijos, como por ejemplo, entre estos últimos, los costes de las áreas de investigación y desarrollo, la fuerza de ventas, la publicidad, etc. En todo el desarrollo de esta estrategia el tema central lo constituye la obtención de costes más bajos que los de la competencia, pero sin descuidar la calidad.
Una posición de costes bajos aporta a las empresas líderes unos rendimientos superiores al promedio de la industria y, por ello, obtienen la ventaja competitiva de poder ofrecer mejores precios que los rivales menos eficientes, obligando a estos –sí o sí– a mejorar, porque en otro caso, si no lo hacen, serán expulsados del mercado al no poder alcanzar ni superar las ventajas en costes que proporcionan las economías de escala. Además, a las empresas líderes en costes también les permite establecer «barreras de entrada» en el mercado a los nuevos competidores, ya que estos deben entrar con un nivel de producción muy elevado para poder alcanzar las economías de escala que les proporcionarían unos costes bajos, pero, para conseguirlo, también deben acometer y financiar grandes inversiones en activos fijos y en circulante –existencias, principalmente–, sin que por ello hayan conseguido todavía tener algún cliente.
Explicado de una forma muy elemental, las economías de escala que proporciona un alto nivel de producción permiten disminuir los «costes fijos» por unidad de producto, ya que aquellos son invariables con el nivel de producción y, por tanto, con una mayor cantidad producida es menor el coste fijo unitario que se ha de absorber con la venta de cada unidad de producto o servicio. Asimismo, en cuanto a los costes variables –por ejemplo los materiales– les permite una reducción de su coste de adquisición debido al volumen y consecuente poder de compra que ejercen en la negociación de precios con sus proveedores. De esta forma se consigue bajar el denominado «umbral de rentabilidad» (punto del nivel de producción en el que se cubren todos los costes fijos y variables), obteniendo por cada unidad vendida un mayor rendimiento. De aquí se entiende que el «umbral de rentabilidad» de cada empresa en singular y crítico para constituirse como el líder en costes. Las empresas que no lo puedan igualar (ya no digo bajar), respecto de otras que ya son líderes en costes, ser verán expulsadas del mercado o no podrán entrar en él.
Habitualmente esta estrategia de liderazgo en «costes» se desarrolla con productos y servicios de fácil manufactura en los que se puede acumular un gran volumen de producción, es decir los ‘commodities’, los cuales tampoco precisan de incurrir en grandes gastos de investigación y desarrollo o publicidad, y que son los bienes de tipo genérico sin diferenciación. Por ejemplo, en el ámbito de los medicamentos estaríamos hablando del «ácido acetil-salicílico», comúnmente conocido por su nombre comercial del laboratorio alemán Bayer: la «aspirina».
En mi opinión, cuando en la fase preparatoria de la contratación se desvele que estas son las circunstancias competitivas del mercado, es decir el liderazgo en costes, entonces debe imponerse el desarrollo de procedimientos de adjudicación «abiertos»[1], pero en los que no sea solo el precio el único factor de valoración, porque de otra manera los líderes en costes expulsarán del mercado, o impedirán la entrada, a otras empresas que se especializan en algún tipo de segmento y en el que son capaces de conseguir una buena reputación de calidad. De esta forma, desde la contratación pública se evitará el laminando de la competencia. Pero no debe pensarse que esta estrategia de «liderazgo en costes» es ‘perversa’, ya que, en ocasiones, la batalla por la eficacia en costes ha sido el motivo de una revolución en la industria que han proporcionado bienes y servicios con mayor eficiencia preservando la calidad.
Una estrategia en «diferenciación», por el contrario, consiste en diferenciar el producto o servicio ofrecido, pero sin priorizar su obtención al coste más reducido, ya que las características de los bienes y servicios que se comercializan, aunque hayan debido realizarse con grandes inversiones en instalaciones o incurrido en cuantiosos gastos de investigación y desarrollo, el grado de madurez del producto, o el tipo de segmento al que se dirige, no permite poder conseguir economías de escala.
Las formas en las que se logra la «diferenciación» son de muy diversa índole. También las empresas que desarrollan una estrategia en costes intentan diferenciar sus bienes y servicios respecto a los de la competencia para obtener mejores rendimientos si tales características singulares son percibidas y apreciadas por el mercado. Dichas formas de diferenciarse pueden ir desde el diseño o la imagen de marca, la tecnología que se utiliza, el servicio al cliente, las redes de distribución, u otras características. Cuando la empresa logra la diferenciación, es decir que el producto o servicio se perciba como único y singular, esto le permite obtener rendimientos superiores al promedio, pudiendo prescindir de una posición de costes bajos pues se consiguen mayores márgenes de beneficio que los absorben. La diferenciación no solo disminuye el poder de los proveedores en la negociación, sino que también el de los clientes, ya que estos no disponen de opciones similares, es decir de otros productos o servicios sustitutivos.
En estas circunstancias los clientes –es decir, las entidades públicas en nuestro caso– pueden reconocer esa ‘superioridad’ del contratista, pero bajo ningún concepto deben estar dispuestos a pagar precios más altos solo porque sean los únicos proveedores disponibles o no puedan promover una adecuada concurrencia. Por esa razón, en estos casos, se impone la necesidad de desarrollar procedimientos de adjudicación que requieran negociaciones y, en ellos, se debe determinar el precio definitivo del contrato con base en el valor natural incorporado al bien o el servicio contratado, es decir el «coste», y acordar una metodología que otorgue un beneficio razonable al adjudicatario. Este es un sistema que, por ejemplo, en el ámbito de la adquisición de medicamentos por los Sistemas de Salud, puede ser eficiente, transparente e íntegro, y puede permitir la consecución del mejor cumplimiento de los objetivos públicos sin merma de la debida calidad de las prestaciones. En este entorno pueden situarse aquí los medicamentos que para su desarrollo ha sido necesario un elevado gasto en investigación y desarrollo, los que, además, son protegidos con patentes por sus desarrolladores. En esta categoría de productos farmacéuticos entran aquellos de última generación que se utilizan para combatir las enfermedades graves.
En opinión de Gimeno Feliu[2] ‘la compra pública de medicamentos, debe ser la calidad –y no el precio– el elemento que debe servir para la “discriminación de ofertas”, y generar una adecuada tensión competitiva’. El fracaso de tensionar la competencia entre los licitadores solamente a través del «precio», cuando las empresas utilicen con su producto una estrategia competitiva que esté basada en la «diferenciación», provocará –seguramente– que aquéllos no presenten ofertas en los lotes correspondientes, o que dichas ofertas excedan del presupuesto de licitación, como sucedió en el expediente de contratación denominado: ‘A.M. 4006/1/2010. Acuerdo marco para el suministro de medicamentos, subcategoría SU.PC.FARM del catálogo del SAS’ de la Junta de Andalucía.
Se debería considerar muy seriamente lo dispuesto en la Directiva 2014/24/UE de contratación pública para determinar que la oferta económicamente más ventajosa no sólo podrá identificarse por el precio o ‘coste’, que es utilizable –como ya he dicho al principio– en los procedimientos «abiertos» en los que se adquieran prestaciones donde los contratistas siguen estrategias competitivas de «liderazgo en costes», sino que, también, podrá tenerse en cuenta un planteamiento que atienda a la relación ‘coste-eficacia’ –o de «coste-calidad» o «coste-rendimiento»–, la que, en mi opinión, debe estar basada en el «valor natural» de dichas prestaciones –es decir, la valoración del consumo de factores productivos y de las transacciones internas (el coste incurrido admisible) para producir el bien o el servicio– y que deben incorporar aspectos cualitativos, medioambientales y/o sociales exigidos qie estén vinculados al objeto del contrato público. No se debe olvidar que estos aspectos, que forman parte del objeto del contrato y, por ello, se exigen, tienen un «coste» para las empresas, es decir también forman parte de aquél «valor natural»: el «coste admisible».
En conclusión, también son las cuestiones relacionadas con la estrategia competitiva de los contratistas un factor que se debe tener en cuenta a la hora al preparar una licitación y elegir el mejor sistema de adjudicación. Así, debería elegirse un procedimiento:
«abierto»: cuando sea el «precio» ofrecido –que, en principio, también será el precio definitivo del contrato adjudicado– un criterio relevante de la adjudicación, porque haya servicios y suministros disponibles en el mercado proporcionados por varios agentes económicos cuya estrategia competitiva está basada en el«liderazgo en costes», o bien
«negociado» –o que requiera negociaciones–: cuando el criterio de adjudicación se base en la relación «coste-eficacia», ya sea porque la prestación es compleja, o se trate, por ejemplo, de productos sofisticados, innovadores, servicios intelectuales o de ingeniería, en los que se debería seguir el procedimiento del artículo 102.7 de la LCSP para determinar el precio definitivo del contrato, debido a que la estrategia competitiva de los contratistas se basa en la «diferenciación».
1Seguramente en estos casos se cumplan las previsiones realizadas en el considerando (43) de la Directiva 2014/24/UE, al final del mismo, referido a los servicios o suministros disponibles en el mercado que pueden ser proporcionados por distintos operadores económicos en los que 'no debe utilizarse el procedimiento de licitación con negociación ni el diálogo competitivo'.
2GIMENO FELIU, José M. (2019). “La compra pública de medicamentos: hacia el necesario equilibrio entre calidad de la prestación asistencial y sostenibilidad financiera del sistema”. Observatorio de Contratación Pública. En linea: http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.550/relmenu.3/chk.713f7bb85ef3e4ee26107d6d9928fe65
Publicado por Juan C. Gómez en 9:57
Etiquetas: #145, diferenciación, estrategia competitiva, liderazgo en costes, procedimiento abierto, procedimiento de adjudicación, procedimiento negociado
Compra pública de innovación. La guía práctica más completa para la contratación de CPI
“La compra pública de innovación (CPI) es una novedosa medida de fomento mediante la que se pretende que las Administraciones Públicas demanden y adquieran productos y servicios que no existen en el mercado, o que existiendo, mejoren a los existentes, para cubrir sus necesidades — presentes o futuras— mediante las soluciones tecnológicas e innovadoras que mejor se ajusten a dichas necesidades en términos de eficiencia y sostenibilidad”[1]. Para hacer efectiva la contratación de la «compra pública de innovación» por las entidades públicas, a lo largo de los últimos años se han publicado diversas guías y materiales de ayuda, dirigidos a los órganos de contratación, con la finalidad de proporcionarles unos procedimientos metodológicos para su adecuada adquisición.
El propósito de este post es el de presentar la guía más completa –de cuantas se han publicado hasta la fecha– para desarrollar los complejos procesos que envuelven la CPI. Esta no es otra que la obra colectiva, dirigida y coordinada por J.A. Carrillo Donaire, cuyo título es: La compra pública de innovación en la contratación del sector público. Manual práctico, en la que he tenido el honor y el privilegio de participar, y que se puede adquirir en la librería del INAP.
Esta obra ha sido presentada en Sevilla, el día 26 de junio de 2019, en el entorno de una mesa redonda: “La innovación en el sector público. Retos de la compra pública”, organizada por SdP Estudio Legal y el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Andalucía Occidental, en la sede de Caja Rural del Sur
Situados en la foto, de izquierda a derecha, posan algunos de los autores del libro: Francisco Montes, Juan Antonio Carrillo, Laura Babío, Manuel Mesa y Juan Carlos Gómez. Están ausentes en la foto Carmen Millán y Jesús Tarancón.
Existen otros recursos publicados en materia de contratación de CPI, entre los que cabe destacar las guías que relaciono a continuación. No obstante, soy consciente de que no están todas las existentes. Por ello, pido disculpas por las omisiones.
La Guía sobre compra pública innovadora –necesitada de una actualización en sus referencias normativas– y que está disponible en el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades. Enlace al documento
Guía en Compra de Innovación de la Comisión Europea. Enlace al documento
Guía de Contratación Pública de Innovación, del Ayuntamiento de Madrid. Enlace al documento
El Capítulo 19: Asociación para la Innovación, del manual “La nueva contratación pública en el ámbito local”, publicado por la editorial Wolters Kluwer.
Guía Práctica del Proceso de Compra Pública de Innovación para Organismos Públicos de la Comunidad Valenciana”, de la Agencia Valenciana de la Innovación. Enlace al documento
Es habitual, en muchas de las guías y manuales de compra de innovación, considerar a los contratos de compra pública precomercial (CPP), es decir los servicios de investigación y desarrollo, que estos están exceptuados del ámbito de aplicación de la LCSP en virtud de su artículo 8. Sin embargo, tal razonamiento no es del todo cierto.
El error se produce, a mi modo de ver, en que, todavía, se equipara la compra precomercial (servicios de investigación y desarrollo) con la utilización para su adquisición del antiguo (ya desaparecido) contrato de «colaboración entre el sector público y el privado», y que en estos servicios, aunque fueran remunerados íntegramente por el órgano de contratación, se venía suponiendo que siempre este iba a compartir con las empresas adjudicatarias los riesgos y los beneficios de la investigación científica y técnica necesaria para desarrollar soluciones innovadoras que superen las disponibles en el mercado.
Por ello, con cierta “normalidad”, se ha venido afirmando que el procedimiento de compra pública precomercial (CPP) “adopta la forma de contrato privado” y queda excluida del ámbito de aplicación de la vigente LCSP, en virtud de lo establecido en su artículo 8. Dicha afirmación no es estrictamente cierta o exacta. ¡¡¡Ojo con la excepción del precepto!!!, porque, en sentido contrario, cuando la adquisición de investigación y desarrollo básica y original cumple las siguientes tres condiciones acumulativamente:
no corresponde a los códigos CPV relativos a seguridad y defensa –es decir, los únicos que no cita expresamente el artículo 8–,
cuando los beneficios de la I+D quedan exclusivamente en poder de la entidad pública contratante para su utilización en el ejercicio de su propia actividad, y
dicho servicio es remunerado íntegramente por el poder adjudicador,
entonces el contrato es típicamente administrativo. Y auguro que lo que va a suceder en la mayoría de los casos en los que se adquieran servicios de I+D (o CPP), es que estos se va a desarrollar mediante contratos administrativos.
En segundo lugar, se continúa obviando (u olvidando) el procedimiento previsto para estas adquisiciones de CPI que se encuentra en el artículo 102.7 de la LCSP. En la mayoría de esas guías se ignora que cuando se utilice para su adjudicación un procedimiento negociado de «asociación para la innovación», «diálogo competitivo» o un «negociado con publicidad», debido a la complejidad de las prestaciones de la CPP o CPTI y la dificultad que existe para estimar sus costes y el precio del contrato, estos se pueden iniciar con un precio provisional, dentro de un límite de precio máximo (que sería el presupuesto base de licitación que sirve para determinar el límite máximo de gasto, conforme lo dispuesto en el artículo 100 LCSP). Y que, finalmente, el precio definitivo del contrato se puede determinar con arreglo al coste realmente incurrido por los contratistas, de tal forma que los costes reclamandos por ellos para su reembolso pueden ser comprobados por el órgano de contratación. Para poder aprobar los costes admisibles del contrato, el órgano de contratación debe establecer en el PCAP el procedimiento para establecer el precio definitivo –con base en dichos costes–, las reglas contables que los adjudicatarios deben aplicar para determinar el coste de las prestaciones, y la obligación al sometimiento de las comprobaciones documentales contables y sobre el proceso de producción que realicen. Asimismo, el órgano de contratación debe aprobar en estos pliegos la metodología de cálculo del beneficio que corresponda al contratista. De tal manera que, por ejemplo en la asociación para la innovación, en cada uno de los hitos (o fases) en los se divida, solo se paga el coste admisible en el que haya incurrido el «socio» y, con base en dichos costes y en los aspectos técnicos de la solución que se esté desarrollando, la Administración puede decidir si continua con las siguientes etapas de la investigación y desarrollo o no. Me da la sensación de que el procedimiento establecido en el artículo 102.7 de la LCSP, si bien no es obligatoria su aplicación (es opcional para el órgano de contratación), es muy evidente que produce mucha «pereza» con solo de leerlo, así que se decide soslayarlo.
También, es un objetivo de este segundo comentario introducir el concepto de elementos de mercado en el sistema de formación de los precios públicos en la compra de innovación, como puede ser el coste de producción, ya que, debido a su complejidad, por la ausencia de soluciones de referencia existentes en el mercado y de sus costes de producción, tiene como finalidad evitar (en la determinación del precio) cualquier posible arbitrariedad por parte de las administraciones públicas y prevenir argucias de las empresas, para manipular los precios, basadas en prácticas colusorias o en una posible posición de dominio, debido a la asimetría de conocimiento de la información económica relativa a los citados costes de producción. Además, con base en lo anterior, debe convenirse en que el precio de los contratos públicos debería consistir (en general) en la cantidad de riqueza necesaria que compense los costes de producción más un beneficio adecuado que retribuya el esfuerzo y el riesgo asumido por el contratista, cuando este cumpla con el exigible «Principio de eficiencia y buena gestión empresarial», el cual debe ser entendido –conforme se define el artículo 4.1 del RD 55/2017– como el que contribuye a conseguir "la estructura de costes que una empresa eficiente y bien gestionada habría tenido que soportar para desarrollar la actividad correspondiente con el nivel mínimo de calidad exigible por la normativa de aplicación o las cláusulas del contrato".
Por tanto, el «precio general de mercado» al que se refiere el artículo 102.3 de la LCSP, en la compra pública de innovación comprenderá todos los costes admisibles de producción más una cuota de beneficio, de tal forma que este sea el valor «natural» de las prestaciones, es decir el que tiene el producto o servicio al salir de las manos del contratista, ya que en él se están incorporando el valor de los costes de todos los factores de producción admisibles –también los sociales y medioambientales exigibles– y, además, es remunerador de su esfuerzo. Esto permitiría una importante mejora de la eficiencia de cualquier compra pública (no solo la de innovación), ya que no se trata de lograr un ahorro a toda costa de las compras mediante una “subasta” que haga derribar los precios ofrecidos por los licitadores, sino de lograr los mejores resultados con los recursos disponibles.
Estas cuestiones trascendentales que he comentado se recogen en la completa guía que acado de comentar: "La compra pública de innovación en la contratación del sector público. Manual práctico", y que la direfencian de las demás.
1 Juan Antonio Carrillo Donaire (Coordinador). “La compra pública de innovación en la contratación del sector público. Manual práctico”. Colección: Estudios y Documentos del Instituto Nacional de Administraciones Públicas (INAP), pág. 11 (marzo 2019). ISBN: 978-84-7351-671-6
Publicado por Juan C. Gómez en 18:45
Etiquetas: #144, asociación para la innovación, compra pública innovadora, diálogo competitivo
Conocer la estrategia competitiva de las empresas ...
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