Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Samorzad_terytorialny__Podstawy_ustroju_i_dzialalnosci-ebook/p0205366i020
Timestamp: 2018-03-18 09:49:09+00:00

Document:
Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności [Hubert Izdebski] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Autor: Hubert Izdebski Liczba stron: 477
ISBN: 978-83-7806-048-2 Data wydania: 2014-06-25
Samorzàd terytorialny Podstawy ustroju i dzia∏alnoÊci Hubert Izdebski Wydanie 2 Warszawa 2011 Redaktor prowadzący: Katarzyna Gierłowska Opracowanie redakcyjne: Katarzyna Gierłowska, Joanna Piętowska, Grażyna Polkowska-Nowak Opracowanie techniczne: Małgorzata Duda Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka © Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2011 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autora i wydawcy. ISBN 978-83-7806-048-2 LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.LexisNexis.pl, e-mail: biuro@LexisNexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.LexisNexis.pl Spis treści Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Słowo wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 ROZDZIAł I. Samorząd terytorialny w systemie władz publicznych . 23 1. Pojęcie władz publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2. Samorząd jako instrument decentralizacji władzy publicznej . . . . . 27 3. Samorząd a instytucje społeczeństwa obywatelskiego . . . . . . . . . . 35 4. Miejsce samorządu terytorialnego w systemie instytucji samorządu . . 45 ROZDZIAł II. Europejskie modele ustroju samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 1. Uwagi ogólne. Samorząd w państwie federalnym oraz w państwie opartym na autonomii regionalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 2. Samorząd w ramach „niecentralizacji” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 3. Samorząd w ramach decentralizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 4. Podstawowe kwestie wspólne samorządowi europejskiemu . . . . . . 72 ROZDZIAł III. Tradycje i rozwój samorządu terytorialnego w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 1. Samorząd w dawnej Rzeczypospolitej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 2. Samorząd terytorialny w okresie porozbiorowym . . . . . . . . . . . . 79 3. Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej . . . . . . . . . . . . . . . 81 4. Samorząd terytorialny w latach 1944/45–1950 . . . . . . . . . . . . . 85 5. Rady narodowe zamiast samorządu (lata 1950–1990) . . . . . . . . . 87 6. Przywracanie samorządu terytorialnego po 1989 roku i jego rozwój . 90 6 Spis treści ROZDZIAł IV. Podstawy prawne funkcjonowania samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku . . . . . 98 2. Europejska Karta Samorządu Lokalnego i inne umowy międzynarodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 3. Prawo Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 4. Ustawy ustrojowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 5. Przepisy wprowadzające podstawowe ustawy ustrojowe . . . . . . . . 119 6. Ustawa o gospodarce komunalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 7. Ustawa o finansach publicznych i inne ustawy finansowe . . . . . . . . 124 8. Ustawy z zakresu prawa materialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 9. Statuty jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . 125 ROZDZIAł V. Podstawowe cechy obecnego modelu samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 ROZDZIAł VI. Zasada pomocniczości i zadania samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 1. Zasada pomocniczości jako podstawa do określenia zadań jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 2. Zadania jednostek samorządu terytorialnego w świetle podstawowych ustaw ustrojowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 3. Podział zadań i kompetencji między szczeble samorządu terytorialnego w ustawach prawa materialnego . . . . . . . . . . . . . 178 4. Sposoby wykonywania zadań przez samorząd terytorialny . . . . . . . 181 ROZDZIAł VII. Podział terytorialny państwa i jednostki samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 1. Podstawy zasadniczego podziału terytorialnego państwa . . . . . . . . 205 2. Tryb zmiany zasadniczego podziału terytorialnego . . . . . . . . . . . 211 3. Podziały i jednostki pomocnicze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 4. Podziały terytorialne dla celów rządowej administracji niezespolonej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 5. Podział terytorialny a przepisy o statystyce publicznej . . . . . . . . . 225 ROZDZIAł VIII. Demokracja bezpośrednia w samorządzie terytorialnym – referendum lokalne . . . . . . . . . . 228 1. Wypełnienie nakazu Konstytucji RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 2. Stosunek ustawy o referendum lokalnym do ustaw ustrojowych . . . . 230 3. Przedmiot referendum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 4. Procedura inicjowania i przeprowadzania referendum . . . . . . . . . 236 Spis treści 7 ROZDZIAł IX. Organy jednostek samorządu terytorialnego . . . . . 240 1. Zagadnienia ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 2. Organy gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 3. Organy jednostek pomocniczych gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 4. Organy powiatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 5. Organy województwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 ROZDZIAł X. Aparat jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . 272 1. Urzędy jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . 272 2. Samorządowe jednostki organizacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 ROZDZIAł XI. Pracownicy samorządowi . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 ROZDZIAł XII. Mienie jednostek samorządu terytorialnego . . . . . 299 1. Zagadnienia ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 2. Nabycie mienia przez jednostki samorządu terytorialnego . . . . . . . 301 3. Zasady zarządzania i gospodarowania mieniem samorządowym . . . 310 ROZDZIAł XIII. Finanse jednostek samorządu terytorialnego . . . . 312 1. Zagadnienia ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 2. Samorządowe jednostki sektora finansów publicznych . . . . . . . . . 319 3. Podstawy gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 4. Procedura opracowywania i uchwalania budżetu . . . . . . . . . . . . 326 5. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . 327 ROZDZIAł XIV. Samorząd terytorialny a prawo do informacji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 ROZDZIAł XV. Zagadnienia etyczne w działalności samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 2. Przepisy odnoszące się do zagadnień etyki w samorządzie terytorialnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 ROZDZIAł XVI. Szczególne problemy zadań i ustroju samorządu dużych miast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 8 Spis treści ROZDZIAł XVII. Współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 1. Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . 383 2. Reprezentacje samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . 388 ROZDZIAł XVIII. Normotwórstwo samorządu terytorialnego – prawo miejscowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 1. Prawo miejscowe w konstytucyjnym systemie źródeł prawa . . . . . . 395 2. Prawo miejscowe w podstawowych ustawach ustrojowych . . . . . . . 397 3. Materia prawa miejscowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400 4. Ogłaszanie aktów prawa miejscowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 ROZDZIAł XIX. Obywatelskie prawo zaskarżania uchwał organów samorządu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416 ROZDZIAł XX. Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423 1. Nadzór a zasady decentralizacji i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423 2. Organy nadzorcze i ich uprawnienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429 3. Postępowanie w sprawach nadzorczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433 ROZDZIAł XXI. Międzynarodowa współpraca jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 2. Szczególne cechy współpracy województw . . . . . . . . . . . . . . . . 439 3. Przystępowanie do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 4. Współpraca transgraniczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 5. Ogólne instytucjonalne formy współpracy . . . . . . . . . . . . . . . . 448 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 Skorowidz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469 EKSL Europejska konwencja praw człowieka Europejska konwencja ramowa k.c. k.p. k.p.a. k.p.c. k.s.h. k.w. Karta Praw Podstawowych Kodeks wyborczy Wykaz skrótów – Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporzą- dzona w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) – z 1993 r. Nr 61, poz. 284) – Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawo- wych wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. – Europejska konwencja ramowa o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi, sporządzona w Madrycie 21 maja 1980 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 287) – – ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowa- nia administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępo- wania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) ustawa z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) ustawa z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.) – wersja skonsolidowana Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE 2010 C 83/389) – ustawa z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) – – – 10 Konstytucja kwietniowa z 1935 r. Konstytucja marcowa z 1921 r. Konstytucja PRL Konstytucja RP Lex LexPolonica Mała Konstytucja z 1992 r. Nowelizacja z 2001 r. NSA ONSA ONSAiWSA – Ordynacja podatkowa – Ordynacja wyborcza – Wykaz skrótów – Ustawa Konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 227 ze zm.) – ustawa z 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczy- pospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 44, poz. 267 ze zm.) – – – Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.) system informacji prawnej Wydawnictwa Wolters Kluwer – Serwis Prawniczy LexisNexis – Ustawa Konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawo- dawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) – ustawa z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiato- wym, o samorządzie województwa, o administra- cji rządowej w województwie oraz o zmianie nie- których innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego i wojewódzkich sądów administracyjnych ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podat- kowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) ustawa z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików woje- wództw (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) Wykaz skrótów OSNAPiUS OSNC OSP OSS OTK ZU p.p.s.a. PFRON przepisy wprowadzające z 1990 r. przepisy wprowadzające z 1998 r. SN ST TK Traktat lizboński Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Traktat o Unii Europejskiej TS u.d.i.p. – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Admini- stracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 11 – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępo- waniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełno- sprawnych – – – ustawa z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadza- jące ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – ustawa – Przepisy wprowadzające ustawy refor- mujące administrację publiczną z 13 paździer- nika 1998 r. (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – Sąd Najwyższy – „Samorząd Terytorialny” – Trybunał Konstytucyjny – Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Euro- pejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Euro- pejską, sporządzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz.U. Nr 203, poz. 1569 ze sprost.) – wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europej- skiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE 2010 C 83/01) – wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europej- skiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europej- skiej (Dz.Urz. UE 2010 C 83/01) – Trybunał Sprawiedliwości – ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do infor- macji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) 12 u.d.p.p.w. u.f.p. u.g.k. u.o.p.dz.g. u.p.s. u.p.z.p. u.r.i.o. u.s.d. u.s.g. u.s.p. u.s.w. Wykaz skrótów – – – – – – – – – – – ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności po- żytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicz- nych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komu- nalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu pro- wadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach sa- morządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powia- towym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie woje- wództwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) (tekst ustawa – Karta Nauczyciela – ustawa z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) Wykaz skrótów 13 ustawa kompetencyjna – ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale z 1990 r. zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) ustawa kompetencyjna z 1998 r. ustawa o NIK ustawa o NSA ustawa o pod. i opł. lok. ustawa o podziale terytorialnym ustawa o PPP – ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) ustawa z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.) ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Ad- ministracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) – – i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. – ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach Nr 95, poz. 613 ze zm.) – ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadni- czego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603 ze zm.) ustawa o ref. lok. – ustawa o adm. rząd. – – ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie pu- bliczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 ze zm.) ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokal- nym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządo- wej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) ustawa o woj. i adm. rząd. ustawa z 15 marca 2002 r. ustawa z 8 sierpnia 1996 r. – ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i admi- nistracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) – ustawa z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta sto- łecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) – ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.) 14 ustawa z 13 listopada 2003 r. ustawa z 20 czerwca 2002 r. ustawa z 25 marca 1994 r. ustawa z 6 maja 2005 r. Wykaz skrótów – ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jedno- stek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) – ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 ze zm.) – ustawa z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta sto- łecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) – ustawa z 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicie- lach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regio- nów Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 90, poz. 759) WSA – wojewódzki sąd administracyjny Słowo wstępne Od 1990 r. w gminie, a od 1999 r. także w odtworzonym powiecie i nowo ukształtowanym województwie działa samorząd terytorialny – nadzwy- czaj ważny składnik systemu władz publicznych, najbliższy mieszkań- com zarówno ze względu na zadania, jak i obywatelski charakter jego organów stanowiących, zapewniający też – zwłaszcza w gminie – możli- wości realnego utrzymywania więzi władzy publicznej z wyborcami. Sa- morząd terytorialny stanowi standardową instytucję demokratycznego państwa prawnego o gospodarce rynkowej, będącą w coraz większym stopniu przedmiotem unormowania prawnomiędzynarodowego. Rolę samorządu istotnie umocniła Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. Jeden z autorów dzieła przywracania instytucji samorządu terytorial- nego w naszym kraju – reformy gminnej z 1990 r. oraz reformy powia- towej i wojewódzkiej z 1998 r. – trafnie podkreślił, oceniając pierwsze dziesięciolecie funkcjonowania przywróconego samorządu, że „nieza- leżnie od popełnienia różnego rodzaju błędów I i II etapu reformy sa- morządowej [...] można z całą stanowczością stwierdzić, że: 1) oto po raz pierwszy w historii naszej państwowości zdołano zbudo- wać przejrzysty i jednolity dla całego kraju system władz publicz- nych, nadając im samorządowy charakter, co spełnia standardy współczesnej administracji w Europie, 2) powołano tym samym podmioty, które działając w oparciu o zasadę pomocniczości, zdolne są do efektywnego rozwiązywania proble- mów społecznych, 3) podmioty te zdolne są do współpracy ze sobą oraz do współpracy z podobnymi podmiotami czy to bezpośrednio, czy to w ramach or- ganizacji międzynarodowych i tym samym będą potrafiły wykorzy- 16 Słowo wstępne stywać doświadczenia samorządu innych krajów z pożytkiem dla funkcjonowania małych ojczyzn”1. Już bezpośrednio po przeprowadzeniu II etapu reformy twierdzono, że doszło do realizacji zasady pomocniczości, a ustrój terytorialny kraju został konsekwentnie oparty na zasadzie samorządu. Szacowano, że w obrębie administracji świadczącej samorząd lokalny (gminny i po- wiatowy) realizował 65 zadań, szczebel regionalny 30 , a szczebel centralny – 5 zadań; w obszarze administracji orzeczniczej szcze- blowi lokalnemu przypadało 58 zadań, samorządowi wojewódz- twa 11 , a wojewodzie – 31 ; rozkład zadań pomiędzy tymi samymi szczeblami w sferze administracji normotwórczej wyrażał się w sto- sunku 70:23:72. Z kolei sześć lat po przeprowadzeniu tego etapu – zauważając także zjawiska zagrażające pełnemu wdrożeniu, a następnie utrzymaniu dopiero co zbudowanego systemu ustroju terytorialnego: dopuszcze- nie do działań niezgodnych z założeniami reformy, niekonsekwencje w realizowaniu kolejnych etapów reformy oraz nieprowadzenie po- głębionych studiów i prac nad przekształceniami jakościowymi zarzą- dzania publicznego ani nad wzmocnieniem pozytywnych wartości tkwiących w decentralizacji – zaangażowane w dzieło reform osoby mogły podkreślać, że „Polska jest jedynym spośród krajów postkomu- nistycznych, który [...] potrafił zdecydowanie oderwać się od centra- listycznego modelu administracji państwowej z poprzedniego okresu [...]. Sukces polskiej reformy upatrywany jest w tym, że udało się nam rozbić system centralistyczny, właściwy dla państw komuni- stycznych (choć mający też swoje historyczne korzenie w doktrynie i praktyce absolutyzmu państwowego), nie wpadając przy tym w si- dła klasycznej dziewiętnastowiecznej decentralizacji, opartej na zasa- dzie pełnego rozdziału odpowiedzialności publicznoprawnej [...]. Jednostki polskiego samorządu terytorialnego w wykonywaniu swo- ich zadań współdziałają z władzami centralnymi, które z kolei mają odpowiadać za funkcjonowanie poszczególnych systemów w skali ogólnokrajowej [...]. Nam [...] udało się zrealizować nowoczesny, 1 J. Stępień, Decentralizacja – 10 lat doświadczeń odrodzonego samorządu terytorialnego, „Nowe Prawo Samorządu Terytorialnego. Komentarze, wyjaśnienia, przepisy”, red. H. Iz- debski, M. Dercz, t. 5, cz. 2, kom. 22. 2 J. Gąciarz, Organizacja i zasady działania administracji publicznej w Polsce, w: Admini- stracja publiczna, red. J. Hausner, Warszawa 2011, s. 200 – z powołaniem się na raport MSWiA Polska administracja publiczna po reformie. Ustrój – Kompetencje – Liczby z 1999 r. Słowo wstępne 17 otwarty model aktywnej administracji współpracującej (administracji kooperatywnej), zbudowanej na zasadzie wielości ośrodków decyzyj- nych (model sieciowy)”3. Zarazem jednak nie można nie godzić się ze znacznie mniej optymi- styczną oceną innego ojca-założyciela naszego samorządu, wyrażoną dwa lata po pierwszej z przedstawionych tu opinii: „Proces budowania Polski lokalnej posuwa się zbyt wolno. Za dużo pary idzie w gwizdek, zbyt duże są opory ze strony sił przeciwnych decentralizacji. W gruncie rzeczy kierownictwa partii politycznych boją się decentralizacji. Właś- ciwie wszystkie partie chcą rządzić z góry, centralnie, narzucać obywa- telom swoje poglądy. Jest to mentalny wzorzec peerelowski, z którego nie potrafimy się jako społeczeństwo wydostać”4. Diagnoza ta musiała zostać powtórzona przed zaledwie kilkoma miesiącami: „w ciągu 20 lat funkcjonowania naszej niepodległości partie zawłaszczyły poważną sferę spraw publicznych. Trzeba ją z powrotem przekazać społeczeń- stwu. Należy uspołecznić samorząd terytorialny, aby obywatele mogli mieć rzeczywisty wpływ na rozwój swych gmin i powiatów”5. Trudno nie zauważać, że obok istotnych postępów w tworzeniu nie tylko pod- staw prawnych, ale i realnych instytucji samorządu, co pewien czas wprost występują regresy w kierunku centralizacji. Umocnienie i rozwój idei samorządności i instytucji samorządu teryto- rialnego zależą od odpowiedniego kierunku zmian w mentalności spo- łecznej i mentalności politycznej – ku ugruntowaniu podstaw demo- kratycznego państwa prawnego o gospodarce rynkowej, opartego na zasadzie decentralizacji władzy publicznej, a nie ich podważaniu. Na zmiany te może oddziaływać wiele czynników. Należy do nich także rzetelna informacja o doświadczeniach i trudnościach, które napoty- kają jednostki samorządu lokalnego i – szczególnie ważnego w ramach członkostwa w Unii Europejskiej – samorządu wojewódzkiego jako sa- morządu regionalnego. Zagadnienia samorządu terytorialnego musiały stać się przedmiotem badań oraz opracowań naukowych i popularnonaukowych, a podjęli je 3 D. Kijowski i in., Diagnoza stanu terytorialnej administracji publicznej w Polsce, ST 2004, nr 1–2, s. 24–25. 4 J. Regulski, Głos w debacie. Między zniechęceniem a lenistwem, „Nowe Państwo” 2002, nr 11, s. 16. 5 J. Regulski, Zadania dla nowo wybranych władz samorządowych, „Gazeta Samorządu i Administracji” 2010, nr 24 (326), s. 30. 18 Słowo wstępne zarówno prawnicy i specjaliści nauk o administracji publicznej, jak i przedstawiciele wielu innych dyscyplin naukowych. W rezultacie lite- ratura przedmiotu, o charakterze zarówno analityczno-monograficz- nym, jak i syntetycznym, jest nadzwyczaj bogata. Wśród najbardziej znanych syntez prawnoadministracyjnych można wymienić typowo podręcznikowe opracowanie, nieżyjącego już, Zbig- niewa Leońskiego Samorząd terytorialny w RP (Warszawa 2006), opartą na szerokiej bazie orzecznictwa książkę Krzysztofa Byjocha, Je- rzego Sulimierskiego i Jana Pawła Tarno Samorząd terytorialny po re- formie ustrojowej państwa (Warszawa 2002; pewną jej kontynuacją jest Samorząd terytorialny w Polsce pod red. Jana Pawła Tarno, Warszawa 2004), podręcznik Bogdana Dolnickiego Samorząd terytorialny (War- szawa 2009). Ukazują się coraz to nowe pozycje typu podręczniko- wego, w tym Polski samorząd terytorialny (Warszawa 2006) oraz Sa- morząd terytorialny jako forma decentralizacji administracji publicznej (Warszawa 2010) Ewy J. Nowackiej, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce Kazimierza Bandarzewskiego, Pawła Chmielnickiego i Wies- ława Kisiela (Warszawa 2006), Samorząd terytorialny i wspólnoty lo- kalne Andrzeja K. Piaseckiego (Warszawa 2009) oraz Zbigniewa Bu- kowskiego, Tomasza Jędrzejewskiego i Piotra Rączki Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce (Toruń 2011), a także takie prace zbiorowe jak Władza i finanse lokalne w Polsce i krajach ościennych pod red. Bogdana Dolnickiego i Eugeniusza Ruśkowskiego (Bydgoszcz 2007) oraz Samo- rząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka pod red. Pawła Sarnec- kiego (Warszawa 2005). Wzrasta aktywność badawcza i publikacyjna przedstawicieli nauk politycznych oraz nauk ekonomicznych – warto w tym miejscu wymienić Samorząd terytorialny w Polsce Eugeniusza Zielińskiego (Warszawa 2004), Samorząd terytorialny. Studium polito- logiczne pod red. Joanny Marszałek-Kawy (Toruń 2007) i Samorząd te- rytorialny w Polsce i w Europie. Doświadczenia i nowe wyzwania pod red. Alfreda Lutrzykowskiego i Joanny Marszałek-Kawy (Toruń 2008) oraz Samorząd lokalny – dobro publiczne pod red. Jerzego Kleera (Warszawa 2008). Coraz liczniejsze są książki zawierające opracowania przedsta- wicieli różnych dyscyplin naukowych, np. Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne współautorstwa Marka Barańskiego, Sebastiana Ku- basa, Małgorzaty Kuś i Sławomira Kantyki (Warszawa 2007). Osobno trzeba wymienić obszerną Encyklopedię samorządu terytorialnego pod red. Katarzyny Miaskowskiej-Daszkiewicz i Bogusława Szmulika (War- szawa 2010) oraz poświęcony ustrojowi tom I Encyklopedii samorządu Słowo wstępne 19 terytorialnego dla każdego pod red. Małgorzaty Stahl (Warszawa 2010). Wzrasta liczba monografii poświęconych samorządowi w innych pań- stwach, zwłaszcza europejskich, oraz poszczególnym zagadnieniom samorządu w naszym kraju, a także komentarzy do najistotniejszych ustaw z jego zakresu. Oddaję w ręce Czytelników siódme wydanie niniejszej książki (drugie w nowej formule wydawniczej). Pierwsze wydanie ukazało się w 2001 r., a kolejne uwzględniają zmiany stanu normatywnego, nowe orzecznictwo, a także nowe prace z zakresu problematyki samorządu. Ogólna konstrukcja książki, jak dotąd, nie ulega jednak zmianie. Moim zamiarem było, by – jak staram się to czynić w całej mojej działalności zawodowej – połączyć w niej prawnicze wątki natury akademickiej, w tym wątki ogólnodoktrynalne, historyczne i porównawcze, z proble- mami i doświadczeniami praktyki. Punktem wyjścia rozważań są pod- stawowe idee i pojęcia, przepisy Konstytucji RP i podstawowych aktów międzynarodowych, prowadzące do przedstawiania treści obowiązują- cego prawa jako „prawa w działaniu” (stąd szerokie uwzględnianie do- świadczeń praktyki, w szczególności orzecznictwa, przede wszystkim sądów administracyjnych) oraz – gdy zachodzi potrzeba – do prób jego oceny. Książka składa się z 21 rozdziałów. Trzy pierwsze mają charakter ogól- nego wprowadzenia i dotyczą, kolejno, miejsca samorządu terytorial- nego w systemie władz publicznych jako, w szczególności, instrumentu decentralizacji w ramach społeczeństwa obywatelskiego, samorządo- wych instytucji innych krajów europejskich oraz tradycji samorządu terytorialnego w Polsce. Rozdział IV został poświęcony omówieniu źró- deł prawa dotyczącego samorządu terytorialnego: od Konstytucji RP do statutów jednostek samorządu, a rozdział V – ogólnej charaktery- styce obecnego modelu samorządu, ukształtowanego w wyniku re- formy z 1998 r., choć podlegającego dalszym zmianom. Przedmiotem rozdziału VI jest analiza zadań samorządu z punktu widzenia konstytu- cyjnej zasady pomocniczości. Zarówno w rozważaniu optymalnych rozwiązań, jak i w analizie stanu aktualnego materia zadań powinna poprzedzać, poza problematyką zasobów (materialnych, kadrowych, informacyjnych, organizacyjnych), materię struktur i aparatu, mają- cych służyć wykonywaniu zadań. Tym ostatnim zagadnieniom poświęciłem cztery kolejne rozdziały: przechodząc od podziału terytorialnego państwa poprzez instytucję 20 Słowo wstępne demokracji bezpośredniej w postaci referendum lokalnego do organów jednostek samorządu terytorialnego oraz do ich aparatu w postaci urzędów i samorządowych jednostek organizacyjnych. Warta podkreś- lenia jest mieszcząca się w tym zagadnieniu problematyka wyborów, które poczynając od następnej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, będą przeprowadzane na podstawie ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy6. Kolejny rozdział dotyczy statusu pracow- ników urzędów i jednostek organizacyjnych samorządu. W rozdzia- łach XIII i XIV zajmuję się materialnymi podstawami funkcjonowania samorządu: mieniem oraz finansami, z uwzględnieniem przepisów, zasygnalizowanej jedynie w poprzednim wydaniu, ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r.7. W rozdziale XIV staram się zwrócić uwagę na znaczenie, jakie ma w działalności samorządu realizacja konstytucyjnego prawa obywateli do informacji publicznej, ugrunto- wanego dzięki u.d.i.p., a w rozdziale XV – na szczęśliwie coraz lepiej dostrzegane kwestie etyki w odniesieniu do samorządu. Rozdział XVI dotyczy – zaniedbanej w toku reformy z 1998 r. i wciąż ustawowo nie- dostrzeżonej – oczywistej specyfiki zadań i ustroju dużych miast, przy czym szczególnie dużo miejsca trzeba poświęcić, w związku z występu- jącym od 1990 r. odrębnym unormowaniem ustawowym, ustrojowi Warszawy. Rozdziały XVIII–XX podejmują problematykę uchwał orga- nów samorządu jako źródeł prawa miejscowego, jako przedmiotu oby- watelskiej skargi do sądu oraz jako przedmiotu nadzoru sprawowanego przez właściwe organy państwowe. Książkę kończy – coraz ważniejsza w dobie globalizacji oraz „powrotu” Polski do Europy – materia mię- dzynarodowej współpracy jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszym wydaniu, poza oczywistym wykorzystaniem nowych ak- tów prawnych (przede wszystkim należy wskazać ustawę z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy) i najnowszego orzecznictwa, uwzględ- niono także propozycje nowych unormowań w postaci opracowanego przez Kancelarię Prezydenta projektu ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, po- wiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw (który został udostępniony w Internecie w nowej wersji datowanej na 22 lipca 2011 r.), a także opracowanego w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji projektu nowelizacji ustawy o dostępie do informacji 6 Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm. 7 Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm. Słowo wstępne 21 publicznej. Projekty te, jak można sądzić, będą przedmiotem rozstrzyg- nięć Sejmu w jego następnej kadencji. Ze względu na obszerność materii i wspomnianą obfitość literatury nie wydawało się celowe szerokie powoływanie odpowiednich pozycji. W przypisach powołuję zatem tylko opracowania najistotniejsze, przede wszystkim najnowsze, zwracając uwagę na pozycje ogłoszone w zasłużonym miesięczniku „Samorząd Terytorialny”, redagowanym przez Michała Kuleszę, oraz, jeśli chodzi o nieco starsze pozycje, także w specjalnym tomie „Nowe Prawo Samorządu Terytorialnego”, ukazu- jącym się w latach 1999–2001 pod redakcją niżej podpisanego oraz Macieja Dercza, w ramach „Zbioru Praw” Domu Wydawniczego ABC. W tekście dość często odwołuję się do orzecznictwa. Ustalenie jego stanu nastąpiło przy wykorzystaniu systemów informacji prawnej LexPolonica LexisNexis Polska Sp. z o.o. oraz Lex Wydawnictwa Wol- ters Kluwer. Praca opiera się na stanie prawnym z sierpnia 2011 r. Warszawa, sierpień 2011 r. Autor Rozdział I Samorząd terytorialny w systemie władz publicznych 1. Pojęcie władz publicznych Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. nie zawiera definicji samorządu terytorialnego ani ogólniejszej definicji samorządu, lecz dostarcza wielu elementów konstrukcyjnych do sformułowania takich definicji. Uznaje ona zatem samorząd, a w szczególności samorząd teryto- rialny, za część składową systemu władz publicznych. 1 Wynika to przede wszystkim z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytu- cji RP, które mają następujące brzmienie: „Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ra- mach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność” oraz: „Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konsty- tucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”. Konstytucja RP jako pierwsza polska ustawa zasadnicza posługuje się – i to wielokrotnie – terminem „władza publiczna” lub „władze pu- bliczne”. Niekoniecznie zresztą czyni to w sposób konsekwentny. W cy- towanym art. 163 jest mowa o „organach władz publicznych”, lecz w art. 7, deklarującym zasadę legalizmu, tj. działania na podstawie i w granicach prawa, w art. 61, dotyczącym dostępu do informacji pu- blicznej, oraz w art. 63, dotyczącym prawa składania petycji, wniosków i skarg, używa się terminu „organy władzy publicznej”; z kolei art. 25 Konstytucji nakłada na „władze publiczne” obowiązek zachowania 24 I. Samorząd terytorialny w systemie władz publicznych bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, a art. 70 ust. 4 – obowiązek zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia itd. Ponieważ samorząd niewątpliwie należy do „władz publicznych”, a jego organy do „organów władz publicznych”, władzami publicz- nymi w rozumieniu Konstytucji nie są wyłącznie trzy władze wymie- nione w art. 10: władza ustawodawcza (Sejm i Senat), władza wy- konawcza (Prezydent i Rada Ministrów) oraz władza sądownicza (sądy i trybunały). Poprzednio podobny termin wystąpił tylko raz, i to okazjonalnie, w Konstytucji marcowej z 1921 r. (art. 107: „Obywatele mają prawo wnosić pojedyncze lub zbiorowe petycje do wszelkich ciał repre- zentacyjnych i władz publicznych, państwowych i samorządowych”), przy czym, choć miał węższy zakres (nie objął „ciał reprezentacyj- nych”), również odnosił się do samorządu. Szeroko natomiast termin „władze publiczne” funkcjonuje w prawie, także konstytucyjnym, Francji. Już art. 5 Konstytucji V Republiki z 1958 r. stwierdza, że Prezydent Republiki „zapewnia przez swój ar- bitraż prawidłowe funkcjonowanie władz publicznych”. Trzeba do- dać, że we francuskiej terminologii prawniczej zasadniczo nie wystę- puje pojęcie „organu”, a zatem nie istnieje termin „organy władz publicznych”. Za organy władzy publicznej (bądź władz publicznych) w rozu- mieniu Konstytucji RP można – powtarzając słowa Piotra Win- czorka – uznać wszystkie te instytucje, które mają ustawowe kom- petencje do podejmowania decyzji władczych wiążących obywateli i inne podmioty prawa1. Władza łączy się zatem z uprawnieniami do wykonywania władztwa publicznego – czyli, wedle terminologii prze- jętej od Rzymian, wykonywania imperium. Wprowadzenie do Konstytucji RP – i to szeroko – terminów „władza publiczna” lub „władze publiczne” oraz „organy władzy publicznej” („organy władz publicznych”) miało na celu, jak można sądzić, unik- nięcie skutków wieloznaczności terminów „państwo” oraz „organy 2 3 1 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008, s. 28. 4 5 1. Pojęcie władz publicznych 25 państwowe”. Pojęcie „państwo”, a w rezultacie także „organy pań- stwowe”, ma bowiem co najmniej dwa znaczenia: szersze i węższe2. Przez państwo tradycyjnie rozumie się całość władz publicznych czy też „powszechną organizację władz publicznych”3 bądź „strukturę or- ganów władzy publicznej” lub „aparat władztwa publicznego”4. Jest to jednak państwo w znaczeniu szerszym, obejmuje ono bowiem także samorząd. Wraz z powstawaniem, w ramach odchodzenia od absolu- tyzmu monarszego, samorządu terytorialnego (o czym będzie mowa dalej, w szczególności w rozdziale II), pojawiło się także węższe rozu- mienie państwa – nieobejmujące samorządu, a w skrajnych ujęciach liberalnych zasadzające się na przeciwstawianiu państwa i samorządu (zdaniem niektórych starszego od państwa). Węższe rozumienie państwa może znaleźć zastosowanie jako wyróż- nik samorządu terytorialnego. Umożliwia ono syntetyczne określenie istoty samorządu jako instytucji władzy publicznej znajdującej się poza państwem, choć pod nadzorem państwa. Takie rozumienie ozna- cza zajęcie określonego stanowiska w sporze – w naszej literaturze to- czonym zwłaszcza w okresie II Rzeczypospolitej – w przedmiocie pań- stwowego (etatyzm) czy też pozapaństwowego (naturalizm) charakteru samorządu. Spór ten, choć miał charakter ideologiczny i dotyczył pod- staw systemu władz publicznych (czyli państwa w szerszym zna- czeniu), w praktyce zawsze odnosił się do zakresu samodzielności samorządu w stosunku do państwa w węższym znaczeniu5. Spór taki – choć w innych uwarunkowaniach politycznych i instytucjonal- nych – powrócił zresztą po 1989 r., gdy znów z systemu „jednolitej wła- dzy państwowej” typu radzieckiego wyodrębniano, poczynając od gminy, samorząd terytorialny. Ustawodawca konstytucyjny III Rzeczypospolitej dążył – przez wpro- wadzenie pozbawionego pierwiastków ideologicznych terminu „wła- dze publiczne” – do wyeliminowania podstaw kontynuacji sporu o pań- 2 Por. H. Izdebski, Doktryny polityczno-prawne. Fundamenty współczesnych państw, War- szawa 2010, s. 42–43. 3 Tak w uchwale TK z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46. 4 Por. P. Winczorek, Nauka o państwie, wyd. 2, Warszawa 2011, s. 65. 5 Por. H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 104 i n., tenże, Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej, w: Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i admini- stracyjne, red. A. Piekara, Z. Niewiadomski, Warszawa 1998, s. 78 i n.; A. Bosiacki, Od naturalizmu do etatyzmu. Doktryny samorządu terytorialnego Drugiej Rzeczypospolitej 1918–1919, Warszawa 2006, s. 87 i n. 6 26 I. Samorząd terytorialny w systemie władz publicznych stwowy charakter samorządu. Posługując się terminem „władze publiczne” i jego wariantami na oznaczenie państwa w szerszym zna- czeniu, mógł konsekwentnie posługiwać się terminami „władza pań- stwowa” (w myśl art. 126 ust. 1 Konstytucji RP Prezydent RP jest gwa- rantem ciągłości władzy państwowej), „organy władzy państwowej” (w myśl art. 90 ust. 1 Konstytucji RP – Rzeczpospolita Polska może przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynaro- dowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach)”, „organy państwowe” (art. 210 Konstytucji RP określający pozycję Rzecznika Praw Obywatelskich), „państwowe jednostki organi- zacyjne” (art. 203 ust. 1 Konstytucji RP określający zakres podmiotowy kontroli Najwyższej Izby Kontroli) czy „państwowy dług publiczny” (art. 216 ust. 5 Konstytucji RP), w których przymiotnik „państwowy” odpowiada węższemu rozumieniu państwa. Jedynym odstępstwem od tej zasady jest – tradycyjne zresztą – uznanie Najwyższej Izby Kontroli za naczelny organ kontroli państwowej (art. 202 ust. 1), przy przyznaniu jej uprawnień kontrolnych wobec or- ganów samorządu terytorialnego i komunalnych jednostek organiza- cyjnych, co prawda w zakresie węższym niż wobec instytucji państwo- wych, z pominięciem bowiem kontroli z punktu widzenia celowości (art. 203 ust. 2). W odniesieniu do administracji – której samorząd stanowi istotną część – ustawodawca konstytucyjny posługuje się terminem „admini- stracja publiczna”, obejmującym w oczywisty sposób samorząd (art. 79 Konstytucji RP dotyczący skargi konstytucyjnej), natomiast w ogóle nie stosuje terminu „administracja państwowa”, funkcjonują- cego do 1999 r. w k.p.a. Wielokrotnie, w tym w tytule rozdziału 6, używa natomiast terminu „administracja rządowa”. Przeciwieństwem samorządu w strukturach administracji publicznej nie jest jednak ad- ministracja rządowa, lecz administracja państwowa, której admini- stracja rządowa stanowi najważniejszą część składową. Takiej konsekwencji, jak w odniesieniu do przymiotnika „państwowy”, nie znajdziemy w Konstytucji RP w stosunku do rzeczownika „pań- stwo”. Gdy w Konstytucji RP jest mowa o „państwie”, w pewnych przy- padkach – na ogół tam, gdzie tak się czyni tradycyjnie – termin ten ma znaczenie szersze i jest wobec tego odpowiednikiem zarówno „władzy publicznej”, jak i znacznie starszego od „państwa” terminu „Rzeczpo- spolita”. Tak jest np. w preambule („ustanawiamy Konstytucję Rzeczy-
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Samorzad_terytorialny__Podstawy_ustroju_i_dzialalnosci-ebookRO/p0205366i020" target="_blank" title="Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności [Hubert Izdebski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności [Hubert Izdebski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 16
 art. 163
 art. 163
 art. 7
 art. 61
 art. 63
 art. 25
 art. 70
 art. 10
 art. 5
 art. 126
 art. 90