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Timestamp: 2019-06-18 04:47:18+00:00

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BVerwG, 4 CN 2.08: Infrastruktur, Bisherige Nutzung, Bebauungsplan, Versorgung
Urteil des BVerwG vom 28.05.2009, 4 CN 2.08
4 CN 2.08
Infrastruktur, Bisherige Nutzung, Bebauungsplan, Versorgung
Infrastruktur, Bisherige Nutzung, Bebauungsplan, Versorgung, Kultur, Unterbringung, Begriff, Gebäude, Sparkasse, Gemeindeverwaltung
BVerwG 4 CN 2.08 OVG 3 K 30/04
Verkündet am 28. Mai 2009
Rüger als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 28. Mai 2009 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz, Dr. Jannasch, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg- Vorpommern vom 28. November 2007 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg- Vorpommern zurückverwiesen.
1Die Beteiligten streiten über die Wirksamkeit des Bebauungsplans Nr. 10 „Seefahrtschule mit Westerfeld“, mit dem die Antragsgegnerin die Flächen der ehemaligen, 1993 geschlossenen Seefahrtschule einer Nachfolgenutzung zuführen
will. Das Plangebiet liegt am westlichen Ortsrand von Wustrow.
2Die Planzeichnung weist im südlichen Teil des Plangebiets ein Sondergebiet für
Infrastruktur aus. Dort steht das Gebäude der vormaligen Seefahrtschule. Nördlich angrenzend ist ein Geländestreifen als allgemeines Wohngebiet festgesetzt, das im Norden begrenzt wird durch die in west-östlicher Richtung verlaufende Parkstraße. Diese wird als öffentliche Verkehrsfläche im Bestand festge-
schrieben. Nördlich der Parkstraße schließt sich ein durch Baufenster gegliedertes weiteres allgemeines Wohngebiet an.
3Für das Sondergebiet ist textlich festgesetzt:
Das Gebiet für Infrastruktur dient vorwiegend der Unterbringung von Einrichtungen und Anlagen zur Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen des öffentlichen und privaten Bereichs.
Zulässig sind: a) Schulen bis zu 1 600 m² Geschossfläche, b) Kindertagesstätten bis zu 1 000 m² Geschossfläche, c) Sporthallen bis zu 800 m² Geschossfläche, d) Kinder- und Jugendvereine, e) Seniorentreffs, f) Museen und Historienkabinette, g) Galerien, h) Planetarien, i) Kurbibliotheken, j) Veranstaltungssäle, k) Läden mit Sortimenten, die der Versorgung mit Strandartikeln
und anderen tourismusbezogenen Verkaufsartikeln dienen, l) Räume für freie Berufe, m) nicht störende Betriebe des Gesundheitstourismus bis zu
2 400 m² Geschossfläche, n) Schank- und Speisewirtschaften bis zu 400 m² Geschossfläche.
Die Geschossfläche der zulässigen Nutzungen d) bis l) darf jeweils 200 m² nicht überschreiten.
4Die textlichen Festsetzungen für die allgemeinen Wohngebiete enthalten u.a.
Bestimmungen zum Maß der baulichen Nutzung (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB), zur
Größe der Baugrundstücke (§ 9 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) und zu Stellplätzen und
Garagen (§ 9 Abs. 1 Nr. 4 BauGB i.V.m. § 12 Abs. 6 BauNVO).
5Der Antragsteller zu 1 ist Eigentümer der nördlich der Parkstraße gelegenen
Grundstücke mit den Flurstücksbezeichnungen 365, 372/8 und 374/4. Die
Grundstücke liegen im Plangebiet. Das Flurstück 365 ist 604 m² groß und mit
einem Wohnhaus bebaut, das Flurstück 372/8 ist 341 m² groß und mit einem
Mehrzweckgebäude bebaut, das Flurstück 374/4 ist 1 729 m² groß und war zum
Zeitpunkt der Antragstellung nicht bebaut. Der Antragsteller zu 2 ist Inhaber
eines Nießbrauchs am Flurstück 374/4.
6Die Antragsteller haben den Bebauungsplan im Wege der Normenkontrolle angefochten und ihm für den Bereich nördlich der Parkstraße die städtebauliche
Erforderlichkeit abgesprochen. Außerdem haben sie gerügt, dass durch die
Vielzahl der für ihre Grundstücke geltenden Festsetzungen diese faktisch unbebaubar geworden seien.
7Das Normenkontrollgericht hat den Bebauungsplan für unwirksam erklärt und
zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass die Festsetzung des Sondergebiets mit § 11 Abs. 1 BauNVO unvereinbar sei. Der Verstoß gegen die
Vorschrift liege darin, dass nicht ausschließlich spezielle Nutzungsarten als zulässig festgesetzt worden seien. Vielmehr seien in dem Sondergebiet ganz verschiedenartige Nutzungsarten zulässig, die nicht in Haupt- und Nebennutzungen unterteilt und funktional aufeinander bezogen seien. Es handele sich auch
nicht um die Festsetzung einer Art der baulichen Nutzung, die sich keinem der
Gebietstypen nach §§ 2 bis 9 BauNVO zuordnen lasse. Die für das Sondergebiet vorgesehenen Nutzungstypen seien allesamt in einem Kerngebiet nach § 7
BauNVO zulässig. Soweit die Festsetzungen hinter den Möglichkeiten des § 7
Abs. 2 BauNVO zurückblieben, seien sie nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO zulässig und veränderten den Charakter des Gebiets nicht so nachhaltig, dass es
nicht mehr als Kerngebiet angesehen werden könne. Die nach § 214 BauGB
beachtliche Rechtswidrigkeit der Festsetzung des Sondergebiets bewirke nicht
nur die Unwirksamkeit dieser Festsetzung, sondern erfasse den gesamten Bebauungsplan, weil dieser nicht teilbar sei. Der Plan beruhe auf der grundlegenden Idee, dass die bisherige Nutzung des nördlichen Teils des Plangebiets als
Standort für die bisherige Grund- und Realschule mit den dazugehörigen Nebenanlagen aufgegeben und in das Sondergebiet verlagert werde. Diese Verlagerung sei Voraussetzung für die allgemeine Wohnnutzung im nördlichen Teil
des Plangebiets. Erweise sich die rechtliche Umsetzung dieser Verlagerung in
der vorgenommenen Art und Weise als rechtswidrig und seien an die rechtliche
Umsetzung der Verlagerung andere als die bisher angestellten Abwägungsanforderungen zu stellen, sei die Planung in ihrer Grundlage fehlerhaft. Es gebe
ferner keine Anhaltspunkte dafür, dass im maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan die Antragsgegnerin einen auf das
nördliche Plangebiet reduzierten Bebauungsplan beschlossen hätte, weil da-
durch die Verlagerung der Schule und die Schaffung von Planungssicherheit für
die vorgesehene Nutzung der ehemaligen Seefahrtschule nicht hätten erreicht
8Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision erstrebt die Antragsgegnerin die
Ablehnung des Normenkontrollantrags. Die Antragsteller verteidigen das angefochtene Urteil.
9Die Revision der Antragsgegnerin ist begründet, weil das angefochtene Normenkontrollurteil gegen Bundesrecht verstößt. Die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, die Ausweisung des „Sondergebiets für Infrastruktur“ sei unwirksam, ist mit § 11 BauNVO nicht vereinbar. Da der Senat mangels ausreichender Feststellungen im Normenkontrollurteil nicht beurteilen kann, ob die Festsetzungen rechtmäßig sind, die das allgemeine Wohngebiet betreffen, ist die
Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.
101. Nach § 11 Abs. 1 BauNVO sind als sonstige Sondergebiete solche Gebiete
darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2
bis 10 wesentlich unterscheiden. Ein wesentlicher Unterschied zu den Gebieten
nach den §§ 2 bis 10 BauNVO besteht, wenn ein Festsetzungsgehalt gewollt
ist, der sich keinem der in den §§ 2 ff. BauNVO geregelten Gebietstypen zuordnen und der sich deshalb sachgerecht auch mit einer auf sie gestützten
Festsetzung nicht erreichen lässt (Urteil vom 29. September 1978 - BVerwG
4 C 30.76 - BVerwGE 56, 283 <286>; Beschluss vom 18. Dezember 1990
- BVerwG 4 NB 19.90 - Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 25 S. 36). Im Beschluss vom 7. Juli 1997 - BVerwG 4 BN 11.97 - (BRS 59 Nr. 36) hat der Senat
diesen Maßstab dahin konkretisiert, dass die allgemeine Zwecksetzung des
Baugebiets das entscheidende Kriterium dafür ist, ob sich das festgesetzte
Sondergebiet wesentlich von einem Baugebietstyp im Sinne der §§ 2 bis 10
BauNVO unterscheidet. Zu vergleichen sind die konkreten Festsetzungen des
Sondergebiets mit der jeweiligen „abstrakten“ allgemeinen Zweckbestimmung
des Baugebietstyps. Können die mit der Planung verbundenen Zielsetzungen
mit der allgemeinen Zweckbestimmung der anderen Baugebiete nicht in Deckung gebracht werden, unterscheiden sie sich von ihnen wesentlich und ist
den Erfordernissen des § 11 Abs. 1 BauNVO entsprochen. Dagegen scheidet
die Festsetzung eines Sondergebiets aus, wenn die planerische Zielsetzung der
Gemeinde durch Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 10 BauNVO
in Kombination mit den Gestaltungsmöglichkeiten des § 1 Abs. 5 und 9 BauN-
VO verwirklicht werden kann (Boeddinghaus, BauNVO, 5. Aufl. 2005, § 11
Rn. 1; Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl. 2008, § 11 Rn. 5.3 und 7;
Knaup/Stange, BauNVO, 8. Aufl. 1997, § 11 Rn. 11; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/
Bielenberg, BauGB, § 11 BauNVO Rn. 19, Ziegler, in: Brügelmann, BauGB, §
11 BauNVO Rn. 7; a.A. Jäde, in: Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB/BauNVO, 5.
Aufl. 2007, § 11 BauNVO Rn. 2), die insoweit begrenzt sind, als die festgelegte
allgemeine Zweckbestimmung des Baugebietstypus gewahrt bleiben muss.
11Die allgemeine Zweckbestimmung eines Baugebiets wird in den jeweiligen Absätzen 1 der §§ 2 bis 10 BauNVO geregelt (Urteil vom 23. April 2009 - BVerwG
4 CN 5.07 - Rn. 9). Allgemeine Zweckbestimmung eines Kerngebiets ist nach
§ 7 Abs. 1 BauNVO, vorwiegend der Unterbringung von Handelsbetrieben sowie der zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur
zu dienen. Das Oberverwaltungsgericht ist der Auffassung, dass die im Sondergebiet für Infrastruktur zulässigen Nutzungen die allgemeine Zweckbestimmung eines Kerngebiets wahren, weil das Baugebiet trotz des Ausschlusses
der Nutzungsarten Verwaltungsgebäude, Betriebe des Beherbergungsgewerbes, Vergnügungsstätten, Anlagen für kirchliche Zwecke, Tankstellen im Zusammenhang mit Parkhäusern und Großgaragen sowie Wohnungen weiterhin
vorwiegend der Unterbringung von Handelsbetrieben sowie der für die Gemeinde zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur
diene (UA S. 8). Das hält der revisionsgerichtlichen Kontrolle nicht stand.
12Das Oberverwaltungsgericht hat bereits verkannt, dass das Sondergebiet zentralen Einrichtungen der Verwaltung verschlossen ist. Zu solchen Einrichtungen
gehören in erster Linie Dienststellen der Staats- und Kommunalverwaltung. Ob
allein daraus folgt, dass sich das als Sondergebiet festgesetzte Baugebiet von
einem Kerngebiet wesentlich unterscheidet, kann offen bleiben. Ebenfalls dahinstehen kann, ob der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben zur Versorgung
der ortsansässigen Bevölkerung und der Feriengäste mit Nahrungsmitteln und
nicht tourismusbezogenen Gebrauchsgütern - isoliert gesehen - die allgemeine
Zweckbestimmung eines Kerngebiets in einer kleinen Gemeinde sprengt (vgl.
dazu OVG Schleswig, Urteil vom 24. September 1998 - 1 K 15/96 - BRS 62
Nr. 18). Entscheidend ist, dass sich das Baugebiet bei einer wertenden Gesamtbetrachtung von dem typischen Erscheinungsbild eines Kerngebiets in
einer kleinen Gemeinde wesentlich abhebt.
13Kerngebiete erfüllen zentrale Funktionen innerhalb des städtebaulichen Ordnungsgefüges (Urteil vom 25. November 1983 - BVerwG 4 C 64.79 - BVerwGE
68, 207 <211>), indem sie vielfältige Nutzungen und ein urbanes Angebot an
Gütern und Dienstleistungen für die Besucher der Stadt und für die Wohnbevölkerung eines größeren Einzugsbereichs bieten (Beschluss vom 6. Dezember
2000 - BVerwG 4 B 4.00 - BauR 2001, 605 <606>). Welche Anforderungen an
die Zentralität zu stellen sind, hängt von der Struktur und der Größe der jeweiligen Gemeinde ab. Insofern ist der Begriff der zentralen Einrichtung nach § 7
Abs. 1 BauNVO relativ (Söfker, in: Ernst u.a., a.a.O. § 7 BauNVO Rn. 10). Für
Gemeinden von der Größe der Antragsgegnerin (1 200 Einwohner) ist in der
Regel kennzeichnend, dass sich die kerngebietstypischen Nutzungen zumindest aus Einrichtungen der Gemeindeverwaltung (Rathaus) und Vorhaben für
die Nahversorgung mit Gütern und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs (z.B.
Einzelhandelsgeschäfte, Filiale einer Bank oder Sparkasse, Friseursalon, Gaststättenbetriebe) zusammensetzen und sich diese auf einen einzigen Bereich,
meist den Ortskern, konzentrieren. Im Sondergebiet für Infrastruktur der Antragsgegnerin sind weder zentrale Einrichtungen der (Gemeinde)Verwaltung
noch zentrale Einrichtungen der Wirtschaft (Banken, Sparkassen) zulässig. Unzulässig sind ferner Einzelhandelsbetriebe zur Versorgung der ortsansässigen
Bevölkerung und der Feriengäste mit Nahrungsmitteln und nicht tourismusbezogenen Gebrauchsgütern sowie Beherbergungsbetriebe. Das Sondergebiet
erhält dadurch ein „eigenes Gesicht“, das sich von dem eines Kerngebiets in
einer kleinen Gemeinde deutlich unterscheidet.
142. Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO sind für sonstige Sondergebiete die
Zweckbestimmung und die Art der Nutzung festzusetzen. Die Festsetzung der
allgemeinen Zweckbestimmung hat für die sonstigen Sondergebiete die gleiche
Funktion, die für Baugebiete nach den §§ 2 bis 10 BauNVO dem jeweiligen ersten Absatz dieser Vorschriften zukommt. Sie muss eindeutig sein, damit der
Plan eine geordnete städtebauliche Entwicklung gewährleisten kann. Aus ihr
ergeben sich Maßstäbe und Grenzen für die Anwendbarkeit des § 15 BauNVO,
für die Zulässigkeit von Nebenanlagen im Sinne des § 14 BauNVO sowie von
Ausnahmen und Befreiungen (Urteil vom 18. Februar 1983 - BVerwG 4 C
18.81 - BVerwGE 67, 23 <24 f.>). Ein Bebauungsplan über ein Sondergebiet
ohne eindeutige Festsetzung der Zweckbestimmung ist unwirksam. Ein Verstoß
gegen das Gebot der eindeutigen Festsetzung der Zweckbestimmung lässt sich
vorliegend nicht feststellen. Zwar fehlt es dem Begriff der Infrastruktur als Oberbegriff für alle im Sondergebiet zulässigen Nutzungsarten an der gebotenen
Bestimmtheit, weil er Vorhaben und Maßnahmen der Daseinsvorsorge ganz
unterschiedlicher Arten, Größenordnungen und Störgrade erfasst. Welche Einrichtungen der Infrastruktur zulässig sind, ergibt sich aber präzise aus dem Nutzungskatalog, der Bestandteil der textlichen Festsetzungen geworden ist und
deshalb bei der Ermittlung der gewollten Zweckbestimmung mit herangezogen
werden darf (vgl. Urteil vom 18. Februar 1983 - BVerwG 4 C 18.81 - a.a.O.
<25>).
15Mit der gesetzlichen Verpflichtung zur Festsetzung der Zweckbestimmung ist es
nicht vereinbar, in einem Sondergebiet eine diffuse Mischung verschiedener
Nutzungsarten zuzulassen. Das sieht das Oberverwaltungsgericht richtig (UA
S. 7). Seine Kritik, die Antragsgegnerin habe „nicht ausschließlich spezielle“,
sondern „ganz verschiedenartige Nutzungsarten“ als zulässig festgesetzt und
damit die Ermächtigung des § 11 BauNVO überschritten, ist jedoch nicht berechtigt. Zu Unrecht bemängelt das Oberverwaltungsgericht der Sache nach,
dass das umstrittene Sondergebiet sowohl für Einrichtungen offen ist, die allein
für die ortsansässige Bevölkerung vorgehalten werden (Schule, Kindertagesstätten), als auch für Nutzungen, die auf den Fremdenverkehr ausgerichtet sind
(Kurbibliotheken; Läden mit Sortimenten, die der Versorgung mit Strandartikeln
und anderen tourismusbezogenen Verkaufsartikeln dienen), und damit auf eine
weniger einseitige Nutzungsstruktur ausgelegt ist, als sie für die in § 11 Abs. 2
Satz 2 BauNVO beispielhaft genannten Sondergebiete kennzeichnend sein
mag. § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO verbietet nicht, verschiedene Nutzungen nebeneinander festzusetzen. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Verordnungsgeber für Fälle, in denen - wie bei Konversionsvorhaben der vorliegenden
Art - ein städtebauliches Bedürfnis für die Festsetzung eines „Nutzungsmixes“
außerhalb der Möglichkeiten insbesondere der §§ 6 und 7 BauNVO bestehen
kann, kein Planungsinstrument zur Verfügung stellen will. Eine Kombination
verschiedener Nutzungen ist jedenfalls dann unbedenklich, wenn sich deren
Verträglichkeit aus den Regelungen der Baunutzungsverordnung herleiten lässt.
Hat der Satzungsgeber ein Sondergebiet festgesetzt, indem er die Nutzungen
eines Gebietstyps so eingeengt hat, dass das Sondergebiet als Baugebietsrelikt
unter Aufgabe der allgemeinen Zweckbestimmung erscheint (Ziegler, in:
Brügelmann, BauGB a.a.O. § 11 BauNVO Rn. 2), ist den Erfordernissen des
§ 11 Abs. 1 BauNVO regelmäßig Rechnung getragen. So ist es hier. Die Antragsgegnerin hat mit den einzelnen Nutzungen, die im Sondergebiet für Infrastruktur zulässig sind, den Rahmen des § 7 Abs. 2 BauNVO nicht verlassen und
nicht in den Nutzungskatalog einer anderen Gebietsart nach § 1 Abs. 2
BauNVO übergegriffen. Dies gilt auch, soweit sie Räume für freie Berufe zugelassen hat. Zwar führt § 7 BauNVO Gebäude und Räume für freie Berufe nicht
auf. Ihre Zulässigkeit in Kerngebieten ergibt sich aber aus § 13 BauNVO. Nicht
von Bedeutung ist, ob alle Nutzungen, die im Sondergebiet für Infrastruktur zulässig sind, zentrale Funktionen haben. Auch wenn Kerngebiete vorwiegend
den Handelsbetrieben und zentralen Einrichtungen dienen, sind nichtzentrale
Einrichtungen des Handels sowie von Wirtschaft, Verwaltung und Kultur sowie
sonstige gewerbliche Betriebe im Kerngebiet allgemein zulässig (Söfker, in:
Ernst u.a., a.a.O. § 7 BauNVO Rn. 10).
163. Ob der Bebauungsplan unwirksam ist, weil die textlichen Festsetzungen zu
den allgemeinen Wohngebieten zu Beanstandungen Anlass geben, kann der
Senat nicht beurteilen. Das Oberverwaltungsgericht hat - aus seiner Sicht folgerichtig - die hierzu notwendigen tatrichterlichen Feststellungen nicht getroffen.
Das vorinstanzliche Urteil enthält namentlich keine Feststellungen dazu, ob es
für die Festsetzung von Mindestgrößen für die neu zu schaffenden Baugrundstücke eine städtebauliche Rechtfertigung gibt und die Beschränkungen
der Bebaubarkeit der Grundstücke dem Abwägungsgebot genügen. Das Urteil
ist daher gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO aufzuheben und die Sache
zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen.
Dr. Philipp Petz
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 €
BauNVO § 11 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1
1. Ein Sondergebiet für infrastrukturelle Vorhaben und Maßnahmen unterscheidet sich im Sinne des § 11 Abs. 1 BauNVO wesentlich von einem Kerngebiet, wenn es sich bei einer wertenden Betrachtung von dessen allgemeiner Zweckbestimmung, zentrale Funktionen innerhalb des städtebaulichen Ordnungsgefüges zu erfüllen, deutlich abhebt. Welche Anforderungen an die Zentralität der in § 7 Abs. 1 BauNVO genannten Betriebe und Einrichtungen zu stellen sind, hängt von der Struktur und der Größe der jeweiligen Gemeinde ab.
2. Die in § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO normierte Verpflichtung zur Festsetzung der Zweckbestimmung eines Sondergebiets verbietet nicht, verschiedene Nutzungsarten nebeneinander festzusetzen. Eine Kombination verschiedener Nutzungen ist jedenfalls dann unbedenklich, wenn sich deren Verträglichkeit aus den Regelungen der Baunutzungsverordnung zur Art der baulichen Nutzung herleiten lässt.
Urteil des 4. Senats vom 28. Mai 2009 - BVerwG 4 CN 2.08
I. OVG Greifswald vom 28.11.2007 - Az.: OVG 3 K 30/04 -

References: § 12
 § 11
 § 7
 § 7
 § 1
 § 214
 § 11
 § 11
 § 10
 § 11
 § 1
 § 11
 § 11
 § 11
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 §
11
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§ 7
 § 7
 § 7
 § 11
 § 15
 § 14
 § 11
 § 11
 § 11
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§ 11
 § 7
 § 1
 § 7
 § 13
 § 7
 § 144
 § 11
 § 11
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