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La prescrizione dell'azione disciplinare nei confronti degli avvocati
Scritto da Federico Procchi il 31 Dicembre 1999
Com'è noto, il termine prescrizionale stabilito dell'art. 51 R.D.L. 1578/33 è di cinque anni indifferentemente per ogni sorta di illecito disciplinare; e tuttavia si sono verificate numerose incertezze nella prassi applicativa di questo istituto, in particolar modo circa la decorrenza, la sospensione e l'interruzione di detto termine. La mancanza di una normativa "ad hoc", nonché la stessa natura ibrida del procedimento disciplinare non hanno certo agevolato la soluzione del problema.
Posto infatti che le apposite "sedes materiae" ignorano la problematica, l'interprete si trova costretto a vagliare l'esperibilità di una applicazione estensiva delle "regulae iuris" dettate dall'Ordinamento in sede di diritto sostanziale civile e penale. L'interruzione della prescrizione in ragione del processo in corso è infatti regolata in modo ben diverso nei due ambiti giurisdizionali, coerentemente con le rispettive "rationes" ispiratrici.
In sede civile, in ultima analisi, prevale la tendenza a giustificare l'istituto in funzione della tutela preferenziale di interessi individuali contrapposti a quelli del titolare del diritto che omette di esercitarloii; in altri termini si vuol sanzionare l'inerzia di quel titolare che non si attivi per far valere il proprio diritto entro un determinato lasso di tempo.iii
Viceversa in campo penale, la prescrizione trova la propria ragion d'essere nell'affievolirsi delle esigenze di prevenzione connesse con l'incriminazione, e con la correlativa inopportunità dell'esercizio di un'attività repressiva, a distanza di molto tempo dal fatto.iv Ecco quindi che, in quest'ottica, la prescrizione, basandosi sulla considerazione che possono essere decadute le circostanze oggettive e soggettive legittimanti una misura rieducativa, appare più in armonia con una concezione della pena in senso specialpreventivo che intimidativo-retributivo.v
La questione, che negli ultimi anni aveva dato spazio a non pochi contrasti, è stata definitivamente appianata da una recente pronuncia delle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazionevi: ed è proprio dall'"iter" argomentativo di questa sentenza che ci permettiamo di prendere le mosse per alcune considerazioni.
2. L'azione disciplinare e la prescrizione del diritto civile
Era opinione comune, fino a non molti anni fa, che all'azione disciplinare si applicassero pacificamente le disposizioni civilistiche in materia di prescrizione; il corollario ineluttabile di questa impostazione dogmatica era che il termine prescrizionale dovesse restare sospeso per tutto il corso del procedimento. Questo indirizzo sarebbe stato abbandonato solo a seguito di due interventi omogenei della Consultavii che, sfruttando i principi costituzionali della "ragionevolezza" (estrapolato da un'attenta lettura dell'art. 3 della Carta Costituzionale) e del "buon andamento della Pubblica Amministrazione" (art. 97 Cost.), avrebbe affermato l'esigenza di una definizione "entro un congruo termine"viii per i procedimenti disciplinari.
In particolare il Giudice delle Leggi si è premurato di enucleare dall'ambito di operatività dell'art. 24 Cost. un vero e proprio "diritto alla decisione" in capo all'incolpato cui deve pertanto garantirsi un "tempestivo e sollecito svolgimento del procedimento disciplinare". Sulla scorta di questa lettura, la Cassazione aveva ritenuto applicabile la regola dettata dal primo comma dell'art. 2945, secondo cui con l'interruzione inizia a decorrere un nuovo periodo di prescrizione.ix
Per tutta risposta il C.N.F. si era affrettato a ribadire l'effetto interruttivo permanente (di cui all'art. 2945 II c.) operato dalla notificazione della delibera di apertura del procedimento disciplinare; una volta interrotta così la prescrizione, il termine non decorre fino alla definizione del procedimento stesso.x
La Suprema Corte sente la necessità di puntualizzare definitivamente la questione e rileva come, in tema di irrogazione di sanzioni disciplinari agli esercenti la professione forense, debbano essere tenuti distinti:
a) il procedimento, posto in essere dal Consiglio dell'Ordine a cui il professionista è iscritto, che ha carattere amministrativo;
b) il procedimento giurisdizionale che si svolge innanzi al Consiglio Nazionale Forense in via di impugnazione del provvedimento (amministrativo) del Consiglio Circondariale.
Al primo procedimento, proprio in virtù della sua natura squisitamente amministrativa, si applica la regola dettata dal primo comma dell'art. 2945 c.c., secondo cui, per effetto dell'interruzione, si inizia un nuovo periodo di prescrizione quinquennale.
Viceversa, innanzi al giudice diciplinare (C.N.F.) che si pronuncia con una decisione avente natura di sentenza (e, proprio in quanto tale, ricorribile innanzi alle SS.UU.), opera il c.d. "effetto interruttivo permanente" (di cui al combinato disposto dagli artt. 2945 II c. e 2943 c.c.). Detto effetto "si protrae nelle (eventuali) fasi successive dell'impugnazione innanzi alle SS.UU. e conseguenti alla cassazione con rinvio".
3. Appunti a margine della prescrizione penale: tentativo di ricostruzione
Appare quanto meno 'singolare' il filone giurisprudenziale che riconduce la potestà di infliggere sanzioni disciplinari alla regolamentazione dettata per il diritto civile. E' infatti percepibile "ictu oculi" che l'essenza stessa del procedimento disciplinare è pervasa da un interesse squisitamente pubblicistico. Se infatti è innegabile che sotto un profilo strettamente procedimentale l'istituto appare (per così dire) "come un'idra a due teste" che si affaccia sia sul crinale del diritto civile che su quello del diritto penale, è altrettanto certo che il carattere sanzionatorio-amministrativo tradisce una natura eminentemente pubblicistica. Ed ecco allora che parrebbe più adeguata la soluzione dettata dal legislatore in campo penale ove non si prevede alcuna efficacia sospensiva del termine prescrizionale dell'azione giudiziaria, e tuttavia si fissa una serie di atti endoprocessuali (di natura propulsiva o probatoria) cui la legge attribuisce efficacia interruttiva del termine (cfr. art. 160 c.p.).xi
Né parrebbe scandaloso fissare quale tetto massimo del prolungamento del termine, una volta e mezzo il termine originario (id est 7 anni e 6 mesi) ex art. 160 III comma c.p. Purtroppo questa impostazione, fedele alle esigenze di prevenzione speciale della sanzione disciplinare è stata totalmente disattesa dalle SS.UU. della Cassazione che hanno invece privilegiato l'ottica civilistica.
Resta in chi scrive il dubbio circa l'attendibilità e la concreta operatività di una ricostruzione interpretativa che presta il fianco a critiche di irragionevolezza ed incoerenza interna del sistema. E' infatti ormai pacifico che l'attività giurisdizionale del C.N.F. ( e della stessa Cassazione a SS.UU.) ha provveduto a ricostruire la decorrenza dei termini di prescrizione dell'illecito disciplinare ragionando per analogia con quanto previsto dal Codice Penale all'art. 158 I comma.
In particolar modo, il C.N.F. ha avuto modo di evidenziare che "l'azione disciplinare si prescrive in cinque anni dalla commissione del fatto se questo integra una violazione deontologica di carattere istantaneo, che si consuma o si esaurisce nel momento in cui la stessa viene posta in essere; ove, invece, la violazione deontologica risulti integrata da una condotta protrattasi nel tempo, la decorrenza del termine prescrittivo ha inizio dalla data di cessazione della condotta medesima".xii
Il risultato ultimo è quello di un istituto che attualmente mutua la decorrenza dei termini di prescrizione dal diritto penale e prende a prestito l'interruzione permanente dei medesimi dal diritto civile, contribuendo ad incrementare le ambiguità procedimentali di una giurisdizione domestica che già riveste i tratti tipici di "Giano Bifronte".
i E' da considerarsi ormai superata la giustificazione tradizionale che si basava sull'evanescente principio della "certezza dei rapporti giuridici".
ii Cfr. BIGLIAZZI GERI, BRECCIA, BUSNELLI, NATOLI, Diritto Civile, Torino 1987, v. 1, t. I, 378.
iii Cfr. VITUCCI, La Prescrizione, in Commentario Schlesinger, Milano 1990, 20ss.
iv Cfr. FIANDACA-MUSCO, Diritto Penale. Parte Generale., III ed., Bologna 1995, 742; FIORE, Diritto Penale. Parte Generale., Torino 1995, v. II, 222.
v Cfr. MANTOVANI, Diritto Penale. Parte Generale., III ed., Padova 1992, 828ss.
vi Cass. SS.UU., 25 settembre 1997, n. 9428, si legge in Gius 19, 1997, 2287ss. con interessante nota di CARBONE.
vii La Consulta, chiamata a pronunciarsi in merito ad ipotesi eterogenee di responsabilità, ha colto l'occasione per formulare alcune affermazioni di principio sottese ad una inequivocabile valorizzazione delle garanzie costituzionali riconosciute ai soggetti sottoposti a procedimento disciplinare: cfr. Corte Cost. 25 maggio 1990, n. 264, si legge in Foro Italiano 1990, I, 2723; Corte Cost. 11 marzo 1991, n. 104, si legge ibidem, 1993, I, 66.
viii Vale la pena di osservare, sia pure incidenter tantum, che l'espressione ricalca da vicino la dizione "dans un délai raisonable" di cui all'art. 6 della Convenzione Europea di Salvaguardia dei Diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
ix Così Cass. 22 maggio 1995, n. 5603.
x Cfr. C.N.F. 5 novembre 1996, n. 146, si legge in Rassegna Forense, anno XXX, n. 2/1997, 542.
xi Agli osservatori più attenti non sarà certo sfuggito che la giurisprudenza del C.N.F. ha già di fatto optato per l'esclusiva rilevanza degli atti interruttivi endoprocedimentali quando ha avuto modo di affermare la perfetta autonomia fra procedimento penale e procedimento disciplinare. E' infatti ormai assodato che "l'azione disciplinare si prescrive nel termine di cinque anni dalla commissione del fatto disciplinarmente rilevante, a nulla rilevando l'eventuale apertura, nel predetto termine, di procedimento penale, ove non sia stato aperto il procedimento disciplinare (cfr. C.N.F. 9 gennaio 1997, n. 1; C.N.F. 10 gennaio 1997, n. 4, entrambe in Rassegna Forense cit. 548s.).
xii C.N.F. 6 dicembre 1996, n. 180, si legge in Rassegna Forense cit. 547s.
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References: sentenza 
 sentenza 
 art. 160
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 Cass. 
 Cass.