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Timestamp: 2017-09-20 21:14:05+00:00

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El Derecho de La Protesta _borrador_
Description: Hacia un encuentro de todos El Derecho de la Protesta A propósito de la toma de carreteras en Islay (Arequipa) contra el proyecto cuprífero Tía María de Southern Peru Cooper Corporation1 (Borrador...
Hacia un encuentro de todos El Derecho de la Protesta A propósito de la toma de carreteras en Islay (Arequipa) contra el proyecto cuprífero Tía María de Southern Peru Cooper Corporation1 (Borrador) 1 García Cerrón, Erick Leddy; Bachiller en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Especialista en Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales. Asimismo, me encuentro editando la tesis denominada: “Concesiones mineras sobre territorios comunales en un contexto de conflictividad s
Hacia un encuentro de todos
El Derecho de la Protesta A propósito de la toma de carreteras en Islay (Arequipa) contra el proyecto cuprífero Tía María de Southern Peru Cooper Corporation1 (Borrador)
García Cerrón, Erick Leddy; Bachiller en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Especialista en Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales. Asimismo, me encuentro editando la tesis denominada: “Concesiones mineras sobre territorios comunales en un contexto de conflictividad social: El reasentamiento poblacional involuntario por actividades mineras”, para optar el Título de Abogado por mi casa de estudios.
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«El problema de la obediencia [al derecho] es problemático para las minorías que han sufrido la injusticia durante muchos años». John Rawls “Teoría de la justicia”
1. Antecedentes El 01 de marzo de 2006, mediante Resolución Directoral N° 006-2006-MEM-AMM se aprobó la Evaluación Ambiental (EA) del proyecto de exploración minera Tía María de la empresa Southern Peru Cooper Corporation – Sucursal Perú (SPCC). El proyecto está ubicado en el distrito de Cocachacra, Provincia de Islay, Departamento de Arequipa. El 14 de julio de 2008, mediante Resolución Directoral N° 169-2008-MEM-AMM, la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros aprobó la Modificación de la Evaluación Ambiental del proyecto de exploración minera Tía María. Se solicitaba la habilitación de 60 plataformas más, toda vez que la exploración inicial se venía ejecutando en 110 distribuidas en seis concesiones mineras (con la aprobación de la modificación se pasaba a explorar siete más). Meses después los resultados de la exploración confirmarían la viabilidad económica del proyecto que constituiría en la explotación de dos yacimientos de cobre. Asimismo, es relevante señalar que hasta el inicio de la crisis financiera internacional, el precio del cobre alcanzaba niveles históricos. La fuerte demanda china había generado que su precio se elevará sostenidamente, presentando entre los años 2000 y 2008 un incremento de 283% en la cotización promedio anual (315.51 Ctvs. US$/lb antes de su brusca caída a 233.52 Ctvs. US$/lb en el 2009). En este contexto, era grande la expectativa por las ganancias que significaba iniciar la explotación de las reservas cupríferas encontradas en el subsuelo de Cocachacra. Sin embargo, al sobrevenir la crisis financiera internacional provocó hacia el segundo semestre del año 2008 una fuerte reducción del precio de cobre, no siendo en estas condiciones del mercado rentable apresurar el inicio de la explotación de Tía María. No obstante, ello no constituía un problema grave, toda vez que mientras se esperaba un nuevo repunte en el precio del cobre, se debía gestionar la obtención de los permisos ambientales definitivos para dar luz verde al proyecto, siendo en este caso el más importante la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para la etapa de explotación. Ahora bien, independientemente de los tramites regulares para obtener la aprobación del proyecto; la importancia que representaba para la autoridad minera “Tía María” era más que evidente, incluso durante la etapa en que se encontraba en exploración; ello lo demuestra el documento denominado “PRINCIPALES VARIABLES MACROECONÓMICAS Y MINERAS”2 elaborado por la Dirección de Promoción Minera a finales del año 2008, donde se clasificaba al Página
La fecha exacta es 13 de noviembre de 2008
proyecto cuprífero como una «Inversión Confirmada». En aquella época se estimaba como fecha probable para el inicio de operaciones el año 2011, con una inversión aproximada de 2,108 millones de dólares (cifra mucho menor de la que actualmente se piensa ejecutar). Así, en un contexto de crisis financiera y sin un alto precio del cobre que estimulara a la empresa a impulsar con vehemencia el inicio de las actividades de explotación, el 7 de julio de 2009 se presentó el EIA del Proyecto de Explotación Minera Tía María preparado por Water Management Consultants (Perú) S.A. dándose como plazo hasta el 27 de setiembre de 2009 para la presentación de aportes, comentarios u observaciones. Curiosamente, el mes elegido para la presentación del EIA cuando el precio de cobre oscilaba en algo menos de 200 Ctvs. US$/lb (casi la mitad de los picos alcanzados antes de la crisis) comenzó el inicio de un nuevo repunte sostenido del precio de este metal y – cosas del mercado - a partir de esa fecha fue incrementándose paulatinamente alcanzando en enero de 2010, 335.11 Ctvs. US$/lb, demostrando que se encontraba al alza y estabilizándose en esa tendencia. Por lo tanto, era menester que de «Inversión Confirmada», Tía María pasará a «Ejecución», no había más tiempo que perder; sin embargo, este proyecto minero había obviado varios escollos en el camino, sembrando problemas que irremediablemente tendría que cosechar. 2. Marco Legal: Cuando un vacío jurídico se vuelve un problema social Southern Peru Cooper Corporation puede clasificarse como una “Gran Empresa Minera”; así, la describiría el Banco Mundial:
“[E]mpresas que generalmente son dirigidas por compañías extranjeras, a veces en participación con corporaciones locales. Estas compañías mineras están liderando la producción de oro y cobre. Tienden a usar modernos y sofisticados métodos de perforación para la explotación minera, equipo de vanguardia. En algunas operaciones mineras, los temas medio ambientales estas mayormente confinados a los riesgos del cianuro o el escape de soluciones ácidas, la filtración natural del acumulado de desechos materiales expuestos a estos elementos, polvo (partículas), ruido, y trastornos a la topografía local. Los campamentos mineros son típicamente modernos, con agua potable, plantas de tratamiento de aguas residuales y otras facilidades para los trabajadores. Aquellas compañías a menudo toman un rol de liderazgo en proveer servicios básicos (luz, pistas asfaltadas, etc.) a las comunidades locales, así también promueven programas de educación y construcción de capacidades. La mayoría de estas compañías tienden a adherirse a altos estándares ambientales y son consideradas por tener un adecuado record ambiental. Más aún, las mineras a larga escala son a menudo más conscientes de su imagen pública y por lo tanto generalmente muestran mucho interés en proyectar una imagen positiva en términos de performance ambiental y social”3.
3 WORLD BANK. “Wealth and Sustainability: The Environmental and Social Dimensions of the Mining Sector in Peru”. May, 2005. Appendix 3: Mining Activities in Peru, p. 171 (Traducción libre del texto en ingles).
SPCC tiene experiencia y prestigio como una de las principales empresas mineras, su rentabilidad siempre se ha encontrado entre las más altas e importantes del país, su actividad de producción de cobre (que el año 2008 constituyó el 27.5% del total anual) se encuentra entre las más notables, fortaleciendo el puesto que ocupa el Perú en el ranking mundial de producción de este metal. Asimismo, durante el 2009 Southern lideró el ranking de inversión minera con 434,777,407 US$, representando el 16% del total anual; cifra en que sin duda se encuentra relacionada directamente a la inversión realizada en la exploración, equipamiento minero e infraestructura del proyecto cuprífero Tía María. Entonces, se puede afirmar que nos encontramos ante una empresa de larga data y rentable, con importantes recursos económicos y por ende con el suficiente capital humano y tecnológico para realizar correctamente sus actividades mineras. Frente a esto, la pregunta cae de madura ¿Qué pasó con Tía María? De aquí en adelante intentare esbozar una respuesta desde el Derecho. El Derecho como forma de organización social Como señala Peces-Barba: “el Derecho realiza una tarea de ingeniería social consistente en la armonización de intereses en conflicto, en la consecución de fines sociales y en la satisfacción de necesidades sociales, todo lo cual favorece a su vez, la cohesión y la integración social de los individuos de determinada estructura social”. Más aún, citando a Llewellyn, el entrañable constitucionalista sostiene: “el Derecho, pues, organiza la estructura normativa de la sociedad, organiza los comportamientos de los individuos y regula e interviene, según los casos, en la estructura social y económica. El Derecho es considerado como una ‘institución’ (conjunto de procesos y normas) y, por tanto, actividad organizada de los grupos sociales”4. Bajo esta visión, se reconocer al Derecho una finalidad de control y cambio social; es decir, la búsqueda eterna de encontrarse en la capacidad de regularlo todo y la aspiración última de amoldar a la perfección la conducta humana conforme a ley. En este contexto aparece la función social del derecho en cuanto a su deber de resolver los conflictos que en todo momento surgen entre distintos actores sociales; la sociedad no es homogénea y por lo tanto una ola de heterogeneidad atraviesa nuestros intereses, los cuales deben ser conjugados por la norma jurídica. Leyes y conflictos sociales ¿A qué viene lo señalado en cuanto a la toma de carreteras en Islay y la oposición a realizar la Audiencia Pública del Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Tía María? Considero que existe una fuerte relación entre las normas jurídicas y los conflictos sociales que aún no tiene la debida atención; reconocer esta relación permitirá entender la importancia que presenta el diálogo y la participación ciudadana en los procesos de creación de la normas. Pues serán Página
PECES-BARBA, Gregorio. “Curso de Teoría del Derecho”. Ediciones Marcial Pons. Madrid. 2000, p. 39
estos vacíos y la ausencia de derecho lo que finalmente – en un contexto de conflictividad social – ponga en jaque la soberanía del Estado y la legitimidad social de sus instituciones. SPCC solicitó por primera vez la aprobación de la Evaluación Ambiental del proyecto de exploración Tía María en el año 2006 bajo la vigencia del Decreto Supremo N° 038-98-EM “Reglamento Ambiental para las Actividades de Exploración Minera” (RAAEM); la segunda solicitud (esta vez para la ampliación), sería en el 2008, ante un Reglamento Ambiental ya modificado por el D.S. N° 014-2007-EM. Resulta imprescindible remontarnos a estos escenarios de hechos consumados para comprender desde una perspectiva jurídica (con fuerte incidencia en lo social) el porqué de la complicada relación que presenta la empresa hoy con los pobladores de Islay. El Decreto Supremo N° 596-2002-EM-DM aprobó el “Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales en el Sector Energía y Minas”. Esta norma fue promulgada en el marco de las negociaciones realizadas entre los funcionarios del MINEM y los pobladores de Tambogrande a fin de viabilizar la explotación de la concesión minera ubicada en esa zona. La norma sin duda constituía un avance respecto a la norma anterior que daba al proceso de consulta un carácter meramente procedimental. Sin embargo, dado que la norma se originó en torno a un debate para el inicio de actividades de explotación minera, no desarrolló regulación alguna en torno a las actividades de participación ciudadana en la etapa de exploración, generando que se estableciera el artículo 11° de la norma lo siguiente: “Artículo 11.- Participación ciudadana para otros estudios ambientales
Para los siguientes tipos de Estudios Ambientales, no se requiere de la realización de Audiencia Pública, sino solamente poner a disposición del público interesado el contenido del mismo: a. Exploración minera: EA”.
Por cuestión de fechas, se deduce que esta norma estaba vigente durante la etapa de exploración del proyecto Tía María y por lo tanto SPCC no tenía la obligación legal de implementar mecanismos de participación ciudadana que promovieran y fortalecieran una relación de confianza entre la empresa y las poblaciones involucradas (aquellas que se encontraban dentro del área de influencia de la actividad minera). Es así que ante la falta de disposiciones legales, las responsabilidades en cuanto al desarrollo de medidas a favor del “derecho a la participación ciudadana” (hoy plenamente reconocido5) no era más que una mera ilusión en aquella época. Esta situación se agravaba más aún con las disposiciones establecidas en el antiguo RAAEM – D.S. N° 038-98-EM; así, el artículo 6° señalaba que el MINEM pondría el Resumen Ejecutivo de la Evaluación Ambiental a disposición de los interesados en la Dirección General de Asuntos
La norma específica la encontramos en el artículo 3° Decreto Supremo Nº 028-2008-EM - Reglamento de Participación Ciudadana en el Subsector Minero.
Ambientales, haciéndose de conocimiento público mediante la publicación de un aviso en el Diario Oficial El Peruano y en un diario de la Región donde se desarrollaría el proyecto. Sin duda esta situación constituía una desventaja para los pobladores, toda vez que leer el Resumen Ejecutivo y no la Evaluación Ambiental completa no permitía conocer en toda su dimensión los impactos que la empresa preveía para el proyecto. Por otra parte, resultaba agraviante la disposición que establecía la sede del MINEM (San Borja) como único lugar para presentar comentarios, contando para ello con un único plazo 25 días calendario después de publicado el aviso (este plazo se reduciría a 20 días con la modificación del D.S. 014-2007-EM). En palabras de la Defensoría del Pueblo:
“Debe tenerse en cuenta que los pobladores directamente interesados en el desarrollo de los proyecto de exploración minera suelen vivir en zonas rurales alejadas de las capitales de Región, en consecuencia, es muy importante que esta población pueda obtener copias de la Evaluación Ambiental y/o del Resumen Ejecutivo, o acceder directamente a dicha documentación acudiendo a la entidad que esté más cerca”6.
Si bien, esta exhortación Defensorial se vería recogida con la modificación realizada por el D.S. 014-2007-EM; también se dio un retroceso al modificar (tal como señaló líneas arriba) el plazo para la presentación de observaciones reduciéndolo en 5 días. Por otra parte, el Anexo 2 del antiguo RAAEM que establecia el contenido de la Evaluación Ambiental no incluía claramente el componente social, limitándose a exigir una descripción de los efectos directos e indirectos previsibles causados por la actividad a las poblaciones o al ambiente. En ese sentido, sería interesante conocer – dado que el proyecto de exploración Tía María se encontraba clasificado dentro de la categoría “C”7 – si SPCC consideró las pautas de la Guía de Relaciones Comunitarias (publicada por el MINEM en el año 2001) en la elaboración de su Evaluación Ambiental. Por su parte, al culminarse las labores de exploración y confirmada la viabilidad económica del proyecto, el siguiente paso consistía en elaborar el Estudio de Impacto Ambiental cuya aprobación era necesaria para dar inicio de la fase de explotación minera. Ahora bien, cabe resaltar que el marco legal de este instrumento de gestión ambiental había sido modificado en lo referido a las responsabilidades de las empresas mineras en el proceso de participación ciudadana. Será a partir de estas nuevas obligaciones referidas la participación de la población interesada donde ocurrirá el desfase entre lo que las actualmente es exigible a los titulares mineros y lo que nuestro ordenamiento jurídico obligaba antes de ser modificado.
DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe Defensorial N° 001-2006-ASPMA-MA, pp. 24-25 Categoría C: Comprende actividades de exploración más complejas que las descritas en la Categoría B donde el área efectivamente disturbada sea aquella requerida para construir más de 20 plataformas de perforación, los accesos entre ellas, y las instalaciones auxiliares, que en total superan las 10 hectáreas. Se incluyen las actividades de exploración realizadas con la construcción de túneles por más de 50 metros de longitud. Artículo 4° D.S. 038-98-EM.
En efecto, actualmente el Decreto Supremo N° 028-2008-EM que aprobó el nuevo Reglamento de Participación Ciudadana en el Subsector Minero, derogando la norma anterior (D.S. N° 5962002-EM-DM), reconoce una serie de derechos y principios relativos a la participación ciudadana en la actividad minera durante sus distintas etapas. Esta norma fue desarrollada por la Resolución Ministerial N° 304-2008-MEM-DM donde se establecieron los mecanismos formales de participación ciudadana8, así como el procedimiento específico durante cada etapa de la actividad minera. La publicación de ambas normas constituyó un avance transcendental en cuanto a la protección y promoción de los derechos de las poblaciones involucradas en proyectos mineros; sin embargo, esta evolución normativa también dejo al descubierto una serie de debilidades y falencias en las que podían incurrir los titulares mineros al amparo del marco legal anterior. El Título IV de la señalada Resolución Ministerial denominado «De la participación ciudadana en los proyectos de explotación y beneficio» regula de manera ordenada y progresiva la participación ciudadana antes y durante la etapa de elaboración del EIA, en el proceso de evaluación, la difusión adecuada y oportuna del EIA, la presentación de observaciones, la Audiencia Pública y la actuación que debe observar la autoridad a lo largo de estos procesos. Estas disposiciones forman parte de un proceso de participación ciudadana estipulado por la Resolución Ministerial, el cual comienza inmediatamente después de otorgada la concesión minera y concluye en la etapa de cierre de minas, donde además se establecen nuevas responsabilidades para la etapa de exploración que antes no habían sido consideradas9.
Son mecanismos de participación ciudadana los siguiente: 1) Acceso de la población a los Resúmenes Ejecutivos y al contenido de los Estudios Ambientales; 2) Publicidad de avisos de participación ciudadana en medios escritos, radiales; 3) Encuestas, Entrevistas o Grupos Focales; 4) Distribución de materiales informativos; 5) Visitas guiadas al área o a las instalaciones del proyecto; 6) Interacción con la población involucrada a través de equipo de facilitadores; 7) Talleres participativos; 8) Audiencia Pública; 9) Presentación de aportes, comentarios u observaciones ante la autoridad competente; 10) Oficina de Información Permanente; 11) Monitoreo y Vigilancia Ambiental Participativo; 12) Uso de medios tradicionales, y 13) Mesas de Diálogo. 9 Resolución Ministerial N° 304-2008-MEM-DM Artículo 4.- Mecanismos de participación ciudadana previos a la presentación de estudio ambiental para exploración minera Al momento de presentar para su evaluación los estudios ambientales que corresponden a los proyectos de exploración minera, los titulares mineros deberán acreditar la ejecución previa del mecanismo de participación ciudadana señalado en el numeral 2.7., en el que se haya involucrado por lo menos a la población ubicada en el área de influencia directa del proyecto, o a la más cercana a dicha área. El titular minero deberá incluir como parte de su estudio ambiental, la siguiente información: 4.1. Un resumen de las acciones realizadas para recabar las opiniones, percepciones y otras manifestaciones de interés en torno a la actividad a realizar. 4.2. Una relación de las autoridades locales (de gobierno o comunales) así como de los titulares del terreno superficial implicados directamente con la actividad de exploración, indicando fuente de la información. 4.3. Copia de la documentación (lista de participantes, actas, fotos, audios, etc.) que acredite la realización de por lo menos un taller participativo a cargo de la empresa, con la intervención de la autoridad competente o un representante de ésta, en el que se exponga los aspectos ambientales, sociales y legales vinculados al proyecto de exploración, realizada por lo menos en el centro poblado ubicada en el área de influencia directa del proyecto, o a la más cercana a dicha área. 4.4. El Protocolo de Relacionamiento al que se refiere el Artículo 8 del Reglamento. La autoridad regional competente coordinará directamente su participación en el taller con el titular minero. Dicha participación se entiende como un servicio, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento.
En ese sentido, cuando Southern Peru llegó a la etapa de explotación se vio en la necesidad de implementar una serie de mecanismos de participación ciudadana que cumplieran con las obligaciones establecidas por el nuevo marco legal. Sin embargo, tal como demuestra la crisis de conflictividad social que se comienza en esta etapa, estos mecanismos fueron aparentemente los primeros acercamientos que se entablaron con la comunidad para dialogar y discutir acerca de los alcances del proyecto, a pesar de tener – conforme a los documentos consultados –más de 3 años en la zona ejecutando actividades de exploración. Más aún, conforme detalla el Reporte Mensual de Conflictos Sociales de la Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo, el primer incidente en contra de la empresa minera recién se produciría en agosto de 2009, con la oposición de las autoridades y un sector de la población al trámite para la aprobación del proyecto de explotación minera, provocándose la suspensión de la Audiencia Pública del EIA programada para 27 de agosto de 200910. Hecho que sorprende dado que la empresa tenía más de tres años en la zona realizando actividad exploratoria y no presentándose hasta esa fecha acciones colectivas que pusieran en duda la viabilidad social y ambiental del proyecto. Asimismo, conforme relata el Reporte, un día antes la Municipalidad Distrital de Cocachacra había aprobado una Ordenanza por la cual se establecía la consulta vecinal para recoger la opinión de la ciudadanía respecto a la realización del proyecto minero Tía María en el ámbito del distrito. Esta repentina oposición deja cuando menos muchas dudas respecto al manejo social de la empresa; aunque tampoco se puede negar la oportunidad política (léase réditos electorales) que apreciaron obtener algunas autoridades a partir de la oposición al inicio de las operaciones. Por lo tanto, si bien lanzar afirmaciones en torno a estas dos variables requerirá un trabajo de campo profundo; ello no es óbice para señalar que – por lo menos – hubo un grave descuido por parte de la empresa en cuanto al aspecto social, básicamente en la creación de espacios legítimos de comunicación con la población y una corriente de opinión favorable al proyecto. El artículo 12° de la R.M N° 304-2008-MEM-DM establece que antes de la elaboración del EIA, la empresa deberá cuando menos realizar un taller participativo y cualquier otro mecanismo de participación ciudadana previstos en la norma. Ello con la finalidad de informar a la población involucrada respecto a las actividades que se desarrollará durante la elaboración del EIA, los alcances que tendría el proyecto minero y del marco normativo que regula la protección ambiental de la actividad, registrando de manera temprana los intereses de la población y recabando los aportes, comentarios y observaciones. El artículo 13, señala las pautas que debe cumplir toda empresa minera durante la elaboración del EIA; así, el titular minero deberá coordinar con la autoridad regional competente para realizar por lo menos un taller participativo y cualquier otro mecanismo de participación ciudadana de manera similar a la indicada en el párrafo anterior. El objetivo será informar
10 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad. Reporte de Conflictos Sociales N° 66, p. 10.
sobre los avances y resultados de la elaboración del EIA y del marco normativo que regulará la evaluación del estudio ambiental por la autoridad competente, en este caso la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM). Nuevamente el titular deberá registrar los intereses de la población, los aportes, comentarios y observaciones a efectos de tomarlos en cuenta en la formulación del proyecto minero y para la toma de decisiones por parte de la DGAAM. Asimismo se contará con la participación obligatoria de la autoridad regional a efectos de garantizar el derecho a la participación ciudadana de la población involucrada. Tal como lo detalla la Defensoría del Pueblo, el conflicto entre los pobladores de Cocachacra y Southern Peru se inició durante la etapa de evaluación del EIA, específicamente después de haberse presentado el instrumento de gestión ambiental para su aprobación por la DGAAM. Esta etapa también se encuentra regulada por Capítulo 2, Título IV (artículos 14° al 18°) de la Resolución Ministerial N° 304-2008-MEM-DM, donde se establece obligaciones para la empresa en cuanto a la presentación del Estudio de Impacto Ambiental, el Resumen Ejecutivo y el Plan de Participación Ciudadana. Será en la disposiciones relativas al Plan de Participación Ciudadana (artículo 15°) donde se observa de manera clara el inmenso desfase que existe actualmente entre las responsabilidades de los titulares mineros para promover la participación ciudadana y lo que antaño exigía las versión antigua de estas normas. Así, al establecerse que el Plan de Participación Ciudadana constituye el documento [base] mediante el cual el titular minero propone a la autoridad competente los mecanismos de participación que se usarán durante la evaluación del EIA y durante la ejecución del proyecto; encontramos que la norma señala que para su formulación la empresa deberá contar con conocimientos previos, tal como se detalla a continuación: “Para su elaboración (del Plan de Participación Ciudadana), el titular minero deberá tomar en cuenta los principios contenidos en el Protocolo de Relacionamiento, así como los aportes, comentarios u observaciones de la población involucrada con la actividad que deberán ser recogidos de los talleres realizados antes y durante la elaboración del EIA”. Es decir, el instrumento de participación ciudadana a aplicar durante la evaluación del EIA y la ejecución del proyecto deberá tener como base otro documento denominado “Protocolo de Relacionamiento”. ¿Pero qué es el Protocolo de Relacionamiento? La respuesta se encuentra en el artículo 8° del Reglamento de Participación Ciudadana del Subsector Minero, el cual lo define como aquel documento que contiene los lineamientos, principios y políticas de comportamiento que adoptará la empresa durante el ejercicio de su actividad, en su relación con los diferentes actores sociales que se encuentren ubicado en el área de influencia de la misma. El Protocolo deberá ser elaborado en forma conjunta con la población involucrada desde una etapa temprana del relacionamiento y podrá ser modificado o actualizado según resulte necesario, de acuerdo a las circunstancias. Asimismo, este documento considerará las costumbres, cultura y particularidades de la población involucrada, así como los principios asumidos por el titular minero conforme al Decreto Supremo Nº 042-2003-EM.
A partir de lo señalado se puede concluir que siendo el Protocolo de Relacionamiento una obligación implementada a partir de las modificaciones realizadas al régimen de participación ciudadana en el subsector minero, SPCC no contaba con la información adecuada y necesaria (que podría haber obtenido durante la etapa de exploración) para elaborar un Plan de Participación Ciudadana que permitiera incorporar las preocupaciones y prejuicios de los pobladores de Cocachacra respecto a Tía María11. Estas circunstancias justificarían en parte la rapidez y unanimidad con que se asumió una oposición radical contra la empresa minera, haciendo infructuoso cualquier explicación que se diera a objeciones como las relativas al aprovechamiento del recurso hídrico en la zona. Por lo tanto, si bien lo señalado no constituye una respuesta global que explique de manera concluyente el origen y asentamiento del rechazo al proyecto Tía María, sí pretende explicar desde una visión legal como las distintas acciones y posiciones de los actores forman parte de un engranaje normativo de derechos y obligaciones que al no ser articulados devienen en bloqueo de carreteras, enfrentamiento con las fuerzas del orden y una crisis de institucionalidad como las que se presentan en cada conflicto socioambiental minero. Por ello, considero importante prestar atención a los desfases generados por la modificación de normas, toda vez que muchas empresas mineras al no encontrarse obligadas por el marco legal no promovieron (o sí lo hubieron fue de manera poco eficiente) mecanismos de participación ciudadana durante la etapa de exploración, viéndose las consecuencias de estas omisiones durante la fase de explotación donde el marco legal vigente exige una serie requisitos sociales que faciliten una convivencia armónica entre la empresa y los poblaciones involucradas. 3. Breve comentario a la protesta de Cocachacra Las acciones de protesta contra el proyecto minero Tía María presentan una serie de aristas. Muchas de estas ya han sido identificadas por la administración estatal, clasificándolas de la siguiente manera: a) El problema ambiental, la sensación de incertidumbre y el temor a la contaminación; b) El problema social: exclusión, desigualdad y discriminación; c) Afectación de los derechos fundamentales; d) La actuación del Estado en los conflictos socioambientales: problemas en la gestión y en la institucionalidad ambiental como fuente de desconfianza de la población en el Estado; e) Las externalidades ambientales negativas y su impacto en actividades económicas distintas a las extractivas, y f) Actuación de las empresas en los conflictos socioambientales12.
Si como se ha afirmado, las concesiones a explotar se encuentran en terrenos eriazos a varios kilómetros de los pueblos del distrito de Cocachacra (ámbito influencia directa) y distritos de Deán Valdivia, Islay, Mejía, Punta de Bombón y Mollendo (ámbito de influencia indirecta); es probable que durante la etapa de exploración, la empresa minera no tuviera la necesidad de entablar relaciones directas con los pobladores que posteriormente se verían involucrados en los alcances del proyecto. Así, por la ubicación geográfica del proyecto no se presento la necesidad de realizar ningún mecanismo de relacionamiento comunitario que posteriormente hubiera facilitado el diálogo y las negociaciones entre las partes. 12 DEFENSORIA DEL PUEBLO. Informe Extraordinario: Los conflictos socioambientales por actividades extractivas. Lima, 2007.
No obstante esta importante clasificación, considero que estas causas pueden ser resumidas en dos vertientes básicas: por un lado, como una falla del sistema institucional que va desde la falta de legitimidad hasta la ausencia del Estado; y por otro, la consolidación de una agenda “ambiental” que ha puesto en vitrina el tema de la contaminación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Ahora bien, es posible sostener que estas causas expliquen por sí mismas ¿Cómo se gesta y gestiona una protesta? Es decir, que elementos concurren para generar una acción colectiva sostenible que viniendo desde uno de los lugares más alejados del país ponga en jaque la política de promoción de las inversiones mineras, logre concitar la atención de la opinión pública nacional y finalmente constituya una grave llamada de atención a la manera de gobierna el país. En la actualidad es impostergable una solución a esta pregunta y aunque intentar plantear una respuesta al nivel de conflictividad que existe desbordaría la finalidad de este texto, considero necesario prestar atención a lo que se ha descrito como una conjunción de factores institucionales, estructurales – económicos e históricos con la brecha de intermediación política que se presenta en los distintos niveles de gobierno13. En ese sentido es indispensable tener presente los diferentes niveles de complejidad14 en que operan los actores que promueven la protesta y como debe actuar el gobierno a fin de prevenir el desborde de la capacidad de intermediación y los estallidos de violencia. Un análisis más profundo que vaya más allá del simple calificación como “barbaros anti mineros” a todo grupo humano que se opone a la ejecución de un proyectos como Tía María, le permitirá al país prevenir conflictos o en todo caso alcanzar soluciones sostenibles donde la brecha entre los que pierden y ganan sea lo más reducida posible. 4. Conclusiones a. Las evoluciones normativas representan un reto para toda sociedad, tanto para los actores que deben asumir nuevas responsabilidades como para aquellos que viendo reconocidos sus derechos tiene la obligación de ejercerlos correctamente sin pretender ir más allá de lo que permite la ley. En ese sentido, tal como lo demuestra el caso de Tía María, los problemas de participación ciudadana en el subsector minero aún han sido superados con la dación de un nuevo marco normativo; por el contrario, estos problemas se mantienen perennes (a pesar que pueda afirmarse que han sido enterrados con la leyes derogadas), siendo cada conflicto social una llamada de atención respecto a las problemas estructurales y de intermediación política que se esconden detrás de la protesta. b. Los hechos de Cocachacra no son producto de una situación de anarquía desmesurada. Para entender cómo se ha llegado hasta ese punto se requiere elaborar una línea de tiempo que permita analizar los errores que se cometieron durante las distintas etapas del
MELÉNDEZ, Carlos. La Soledad de la Política. En preparación. Niveles de complejidad planteados por Tanaka y que utiliza Meléndez para estructurar los problemática de la acción colectiva a nivel local, provincial, regional y nacional.
proyecto minero; no solamente es fundamental enfocarse en comunicar las “bondades” del proyecto durante la evaluación del EIA; debe realizarse una revisión de las fallas cometidas durante la etapa de exploración (saber qué no se hizo), ello permitirá reconocer cuál es el punto más débil que actualmente presenta la relación empresa – comunidad. c. Las amenazas que enfrenta actualmente el proyecto cuprífero Tía María son responsabilidad tanto de la empresa minera Southern Peru Cooper Corporation por no ir más allá de lo que exigía la ley y la autoridad responsable por no estar atenta a la necesidad de una política de relaciones comunitarias que previera posibles conflictos sociales en torno a la ejecución del proyecto. Más aun, cuando gran parte de la sociedad aún identifica al Ministerio de Energía y Minas como una entidad más preocupada por brindar apoyo al inversionista minero antes que promover mecanismos que permitan una adecuada comunicación e integración con la comunidad.
5. Recomendaciones a. Conocidos los antecedentes de conflictividad social que presenta la actividad minera, así como la visión negativa que se mantiene perenne en gran parte de la sociedad; es vital que los proyectos mineros que han entrado o están por entrar en evaluación ambiental para explotación y cuyas certificaciones ambientales fueron otorgadas bajo el régimen anterior, sean acompañados de manera decidida por la Oficina de Gestión Social del Ministerio de Energía y Minas, a fin de lograr en ejercicio de sus buenos oficios tender puentes de comunicación entre las empresas mineras y la población, pues tal como podemos deducir a partir de lo ocurrido con Tía María, probablemente no se han creado durante la etapa de exploración. b. La Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros deberá ser muy prudente en la evaluación de los mecanismos de participación ciudadana que ejecuten los titulares minero que se encuentran en esta condición sui generis debido a las responsabilidades impuestas por el nuevo marco legal. Tía María ha demostrado que es necesario coordinar con los titulares mineros para que antes y durante la elaboración del EIA realicen denodados esfuerzos en generar confianza entre las partes. Toda vez que, una vez presentado el Estudio de Impacto Ambiental para la aprobación del proyecto de explotación, la autoridad deberá cumplir con los plazos establecidos en las leyes y en caso de presentarse conflictos sociales lo único que se logrará es restar eficacia a estas normas, generando solamente malestar y desconfianza entre los actores involucrados.
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