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Timestamp: 2018-09-19 08:38:08+00:00

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R-DCA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. - PDF
Óscar Valenzuela Lagos
1 R-DCA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las nueve horas nueve minutos del ocho de mayo de dos mil diecisiete Recursos de objeción interpuestos por ECOLAB, S.R.L. e IREX DE COSTA RICA, S.A. en contra del cartel de la Licitación Pública No. 2017LN , promovida por la Caja Costarricense de Seguro Social para la Adquisición de dotación de productos químicos líquidos para el proceso de higienización de ropa usada hospitalaria y de las superficies en contacto con la misma RESULTANDO I. Que Ecolab, S.R.L., presentó recurso de objeción en contra del cartel de la referida licitación ante este órgano contralor, el 24 de abril de II. Que IREX de Costa Rica, S.A., presentó ante este órgano contralor recurso de objeción en contra del cartel de la referida licitación, el 24 de abril de III. Que mediante auto de las nueve horas y diecinueve minutos del veinticuatro de abril de dos mil diecisiete este órgano contralor confirió audiencia especial a la Administración sobre el recurso interpuesto con Ecolab, S.R.L. Dicha audiencia fue atendida por la Administración mediante oficio No. D.P.I el cual consta en el expediente IV. Que mediante auto de las diez horas y cuarenta minutos del veinticinco de abril de dos mil diecisiete este órgano contralor confirió audiencia especial a la Administración sobre el recurso interpuesto con Irex de Costa Rica, S.A., acumulando dicho recurso con el recurso interpuesto por Ecolab, S.R.L. Dicha audiencia fue atendida por la Administración mediante oficio No. D.P.I el cual consta en el expediente V. Que esta resolución se emite dentro del plazo de ley, habiéndose observado las prescripciones legales y reglamentarias correspondientes CONSIDERANDO I.- Sobre el recurso interpuestos por Ecolab, S.R.L.: 1) Sobre la visita al sitio punto 1.17 La objetante alega que el punto 1.17 del cartel establece que deberá hacerse una visita al sitio y ello se dispone de forma obligatoria y excluyente para poder participar en esta licitación. Estima que ello resulta contrario a la ley, por cuanto la Ley de Contratación Administrativa no señala la obligatoriedad de actos antes de presentar las ofertas. Indica que cada empresa es responsable de visitar el sitio a fin de poder conocer, cotizar, revisar el estado de la infraestructura y equipos, sin embargo ese derecho no puede convertirse en una obligación establecida unilateralmente
2 2 por la Administración. Señala que la cláusula además es contraria al principio constitucional de Non Bis In Idem por cuanto se establece que ello es obligatorio y excluyente, pero luego se dispone que no se aceptarán omisiones durante el proceso por desconocimiento y que el oferente será el único responsable de cualquier error. Siempre sobre este aspecto, señala que tomando en cuenta que la licitación fue publicada en La Gaceta del 07 de abril de 2017 y la visita programada para cuatro días después, es decir que la visita estaría programada para un día antes de que venza el plazo para objetar el cartel, por lo que se estaría obligando a asistir a dicha visita antes de poder impugnar el cartel. Solicita que se suspenda dicha cláusula hasta tanto no se hayan resuelto los puntos objetados, de forma que se aplique únicamente cuando el cartel se encuentre firme luego de resolver todas las impugnaciones en su contra. La Administración: Alega que el espíritu de este apartado es garantizarle a la Administración del Contrato que los posibles oferentes conocieran a detalle el objeto de la compra, particularizando las áreas dispuestas para este fin y los equipos con que cuenta la Lavandería Central y el Laboratorio de Productos Farmacéuticos y sobre los cuales el potencial Proveedor deberá de prestar sus servicios. Sin embargo, señala que tomando en cuenta la jurisprudencia de esta Contraloría General sobre el tema de las visitas al sitio (Se cita la resolución R-DCA de las quince horas con veintidós minutos del 02 de junio de 2016), ha decidido no considerarla como obligatoria y excluyente, toda vez que se había sido claro en el cartel de licitación que la misma se realizaría el cuarto (4 ) día hábil después del día de la invitación al concurso. y considerando que la invitación fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta N 70 del 07 de abril del 2017, la misma se debía llevar a cabo el pasado 20 de abril a las 9:00 am siendo que no se recibió ningún comunicado de imposibilidad de asistencia por parte de la empresa ECOLAB, SRL o ninguna otra interesada. Ahora bien, se realiza la salvedad de que la Administración se resguarda de futuros reclamos por una cotización de algún licitante, que no haya considerado detalles que sólo pueden ser apreciados en esa visita al sitio para los aspectos de esta licitación. Se deja bajo la entera responsabilidad y riesgo del propio oferente cualquier error, aumento de cantidad de mano de obra, entre otros que se puedan desprender de tal situación. De esta manera, indica que el apartado del cartel de licitación deberá leerse de la siguiente forma: VISITA A SITIO PARA LA EVALUAClON DE LAS OFERTAS -La visita al sitio es oportuna ya que se hace necesario conocer las condiciones en las que se encuentran los equipos (Sistema Automatizado de Lavado y Secado y Lavadoras Convencionales) y las circunstancias en las que se encuentra la infraestructura y las áreas denla Lavandería donde se
3 3 brindará el servicio, tanto para el Área Lavandería Central como el Área Laboratorio de Productos Farmacéuticos. -No se aceptarán omisiones durante el proceso por desconocimiento de las condiciones y necesidades del servicio contratado. -El oferente será el único responsable de cualquier error, aumento de cantidad de mano de obra, entre otros que se puedan desprender de la no visita al sitio por parte del potencial Oferente. -Para la visita se debe coordinar con el Ingeniero Marco David Fallas Rodríguez, Jefe de SubÁrea de Producción, o quien lo sustituya. -Estas se realizarán el cuarto (4 ) día hábil después del día de la invitación al concurso. Se efectuará a las A.M. en las oficinas de Administrativas del Área Lavandería Central. En la visita se tratarán aspectos genera les del proyecto y del cartel, en caso de dudas o solicitud de modificaciones deberán presentarse por escrito. -Para lo anterior, El Administrador del Contrato se reservan la posibilidad de realizar visitas a las instalaciones del contratista, con el fin verificar la veracidad de los aspectos técnicos indicados en la oferta. En el caso de que el adjudicatario se oponga a esta disposición, será causal para el inicio del procedimiento administrativo que corresponda. -El Administrador del Contrato se reserva el derecho de solicitar toda la información técnica necesaria al oferente, que le permita ampliar su juicio técnico para la valoración de la oferta. Criterio de la División: Visto el allanamiento expreso que realiza la Administración, se declara con lugar el recurso en cuanto a este extremo. Partiendo del supuesto de que la entidad licitante es quien mejor conoce sus necesidades y las características técnicas que requiere, no encuentra esta División objeción en el allanamiento, sin embargo, debe advertirse que tal allanamiento corre bajo entera responsabilidad de la Administración, pues se entiende que con la modificación que se propone realizar al cartel, se verán satisfechas de mejor manera las necesidades de la Caja Costarricense de Seguro Social respecto al servicio que desea contratar. 2) Sobre el principio activo del desinfectante La objetante argumenta que el punto 1.17 del cartel establece que el desinfectante debe ser de principio activo amonio cuaternario, dejando por fuera otros principios activos que incluso tienen mejores tiempos de desinfección que el amonio cuaternario, por lo que se solicita se permita incluir otros desinfectantes. Señala que existen en el mercado diferentes bases para ese tipo de aplicaciones que podrían tener mejores y mayores resultados para el fin perseguido. Sin embargo la limitación es excluyente y solicitan su modificación. La Administración señala que es notoria la ausencia de prueba técnica que respalde la oposición que formula dicho oferente con respecto al uso del principio activo amonio cuaternario, situación que demuestra la falta de fundamentación del recurso, ya que como bien ha indicado la parte
4 4 técnica del Área Lavandería Central, se requiere técnicamente que el desinfectante ofrecido por el futuro contratista, contenga dicho componente químico, ya que la Administración busca contar con un programa de control de contaminación en el proceso de lavado de ropa hospitalaria, para lo cual se debe de disponer de un desinfectante formulado de alta calidad y que contenga dicho componente químico. Esto permite de acuerdo al criterio técnico especializado, una buena limpieza de superficies y amplio espectro de eficacia microbiana, para obtener una excelente compatibilidad de materiales para su uso rutinario. Además, con la puesta en práctica de un eficiente programa de desinfectantes, se pretende obtener una eficacia probada contra un rango de bacterias vegetativas, bacterias no vegetativas, mohos y virus, para las cuales está comprobado que el amonio cuaternario cumple a cabalidad con estas expectativas, protegiendo así la salud de los usuarios de los servicios hospitalarios, tanto en el proceso de lavada de ropa hospitalaria, como en uso de ropa (uniformes) para funcionarios del Área de Laboratorio de Productos Farmacéuticos, en donde los procesos productivos de medicamentos deben mantener una estricta asepsia. Criterio de la División: Este órgano contralor reiteradamente ha señalado que si la Administración ha determinado una forma idónea, específica y debidamente sustentada (desde el punto de vista técnico y tomando en consideración el respeto al interés general) de satisfacer sus necesidades, no pueden los particulares mediante el recurso de objeción al cartel pretender que la Administración cambie ese objeto contractual, por estimar que existen otras formas para alcanzar similares resultados. Así, según se ha indicado, permitir esa situación cercenaría la discrecionalidad administrativa necesaria para determinar la mejor manera de satisfacer sus requerimientos, convirtiéndose de esa forma, los procedimientos de contratación administrativa en un interminable acomodo a las posibilidades de ofrecer de cada particular (Ver en este sentido entre otras la resolución RC de las 11:00 horas del 18 de setiembre del 2000). En el presente caso, la objetante argumenta que el principio activo del desinfectante establecido por la Administración limita la participación por cuanto en el mercado existen otros que tienen mejores tiempos de desinfección por lo que solicita que se permita incluir otro tipo de desinfectantes. Ahora, la objetante se limita a señalar que existen otros componentes sin probar sus alegatos y sin demostrar por qué razón estima que el principio activo escogido por la Administración limita su participación en el concurso. Así las cosas, su alegato se reduce simplemente a intentar que la Administración adapte el cartel a lo que resulta más conveniente para esa empresa sin demostrar cómo ello favorecería en mayor medida el interés público perseguido con la presente
5 5 licitación. De forma que, lo procedente es rechazar el recurso por falta de fundamentación en cuanto a este extremo II. Sobre el recurso de Irex de Costa Rica, S.R.L.: 1) Sobre la experiencia para la ejecución contractual: La objetante manifiesta que la cláusula 2.1 del cartel solicita experiencia en la ejecución de contratos iguales o similares (2.1.1), experiencia en el diseño y operación en proceso de lavado de túneles (2.1.5, 2.1.6, ), experiencia de la empresa en el diseño y operación de procesos de lavado en lavadoras extractoras (convencionales) para el lavado de ropa hospitalaria (2.1.11), experiencia del personal técnico responsable de la ejecución contractual (2.1.17). Al respecto, estima que las cláusulas 2.1.5, y resultan violatorias al requerir experiencia en túnel de lavado, con lo cual descalifican a todos los posibles oferentes con excepción del proveedor actual. Menciona que dichas cláusulas son contrarias al principio de libre competencia y de asignación eficiente de fondos públicos, sin embargo de proceder lo objetado se requeriría modificar en forma integral los 17 puntos que componen la cláusula 2.1. Lo anterior lo justifica con base en que la lavandería central es el único establecimiento en todo el país que cuenta con un sistema de Túnel de Lavado y Ecolab ha sido el único proveedor de productos químicos para el lavado de ropa hospitalaria que ha tenido contacto con ese equipo. Indica que los requisitos exigidos no son esenciales para la correcta satisfacción del interés público. Señala que el cartel parte de una premisa falsa que es que el túnel de lavado tiene un sistema de dosificación único y altamente especializado que solo puede manejar un proveedor, con dos o más años de experiencia en el uso de túneles de lavado. Ello es falso por cuanto indica que el sistema de dosificación de químicos de un túnel de lavado y de una lavadora extractora es el mismo, pues el equipo de bombeo que utilizan ambas lavadoras es el mismo, pues se trata de un equipo genérico. Explica que ello puede comprenderse utilizando una analogía con el software y hardware de una computadora. Así, indica que el software del equipo del túnel de lavado es genérico, cualquiera que tenga experiencia con sistemas de dosificación de químicos puede entenderlo y manejarlo, el hardware del túnel de lavado sí es muy delicado y especializado y lo maneja la empresa fabricante que es Kanneigeisser, siendo que el mantenimiento del hardware está fuera del objeto de esta contratación. Aclara que un sistema de dosificación de químicos consiste en varias bombas que pueden ser de diafragma, lóbuos o peristálticas, las cuales succionan cada una un químico diferente de un recipiente y lo dosifican por medio de mangueras al equipo de lavado. Esa es la parte mecánica del sistema de dosificación, la cual es gobernada por un
6 6 control electrónico que recibe señales eléctricas del equipo de lavado, ya sea un túnel de lavado o una lavadora extractora, y esas señales le indican el tipo de químico que debe bombear. Los sistemas de dosificación son genéricos, es decir se comercializan para instalarse en cualquier lavandería. Tanto el túnel de lavado como las lavadoras extractoras poseen regletas con terminales a los que llegan los cables del control que se encarga de pedir los químicos. A esos terminales se conecta con SIB (signal interface module) que es un dispositivo electrónico que convierte esas señales en instrucciones para el sistema de dosificación de químicos. Agrega que el túnel de lavado es marca Kannegeisser pero el sistema de dosificación que lo alimenta es un Chem Track Tunnel Express, que es un sistema genérico fabricado por Knight. Señala que para dispensar o dosificar los químicos en un túnel de lavado se pueden utilizar distintos sistemas de dosificación, e indica que según se evidencia en los catálogos de Chem-Track Tunnel Express (documento 14) es posible usar un sistema de dosificación de bombas peristálticas en un túnel de lavado, sistema que también utilizan las lavadoras extractoras y en las cuales más proveedores tienen experiencia y no sólo Ecolab. Adicionalmente, menciona que el conocimiento para programación del túnel de lavado no es nada complicado y se puede aprender con las capacitaciones que da la empresa productora del equipo Kanneigeisser, para lo cual presenta certificados de capacitación Process Technology emitidos por dicha empresa a los colaboradores de Irex. De manera tal que estima que el equipo de bombeo del túnel de lavado es exactamente igual al de una lavadora extractora, por consiguiente no se justifica solicitar experiencia en el manejo del túnel de lavado para brindar el servicio de provisión de productos químicos para el lavado de ropa hospitalaria. Con más razón si sólo hay un túnel de lavado en el país, pues se generaría una situación de proveedor único. En Costa Rica sólo Ecolab puede presentar una certificación de cliente acreditando que cuenta con cinco años o más de experiencia operando túneles de lavado. Manifiesta que el mantenimiento del equipo sí requiere de una alta especialización técnica, pero eso le corresponde a la empresa representante del fabricante del equipo. Sin embargo, destaca que el cartel solicita experiencia de una actividad que no es parte del servicio contratado, pues confunde las actividades de dotación de químicos para el lavado de ropa hospitalaria y operación/mantenimiento del túnel Las actividades propias del servicio que se requiere contratar son la dotación de los productos para la desinfección de la ropa hospitalaria y el diseño de programas químicos para la dotación de los productos. Así, destaca que la operación de los procesos de lavado no la realiza el proveedor de químicos, sino el personal de la CCSS.
7 7 El servicio de mantenimiento es contratado por la CCSS de forma independiente al representante del fabricante. Agrega que existen otros sistemas de dosificación de químicos más complejos que un túnel de lavado, como es el caso de la planta química con que cuenta Irex, por lo que tiene experiencia en un sistema de dosificación automática de químicos líquidos y sólidos mucho más complejos que los del túnel de lavado y de las lavadoras extractoras. De tal manera, que lo que propone es que la experiencia que se debería evaluar es la dosificación automática de químicos a equipos de lavado, al ser una forma objetiva de evaluar la experiencia sin restringir la participación, ni promover la consolidación de un proveedor único. La Administración Señala que el espíritu de la exigencia de experiencia para la contratación de estos servicios, es un factor fundamental para la satisfacción del interés de la Administración y en ninguna medida se ha indicado como excluyente tácitamente, sino que se estableció ponderándola con la debida importancia de acuerdo a los volúmenes de ropa que se procesa en un sistema u otro (SALS o lavadoras extractoras), pero más allá de eso, pensando en el impacto que una situación apremiante con la efectiva operación de los equipos, pueda causar en la ininterrupción de la prestación de los servicios de salud y el impacto que pueda tener en la salud pública, al ser un proceso tan delicado como la higienización de ropa de uso hospitalario. Así, manifiesta que para lo anterior se estableció un modelo de evaluación que permitiera a la Administración valorar los aspectos técnicos solicitados dentro del apartado 2 del cartel (Especificaciones Técnicas), y evaluar por precio las ofertas técnicamente elegibles, el cual tiene un valor de 70%. Además se indica que el 30% restante de la evaluación, se estableció en ponderar la empresa ofertante para el diseño en la formulación para la operación de los proceso de lavado, tanto en el SALS como las lavadoras extractoras. Indica que en el caso de la experiencia del túnel se le asignó un valor del 25%, al ser el equipo que procesa un valor cercano al 85% de la demanda diaria que ingresa en el Área de Lavandería Central, mientras que el 5% restante se le asignó a la experiencia de la empresa para el caso de las lavadoras extractoras o convencionales, al procesar un valor cercano al 15% del volumen de la demanda que ingresa a este Centro de Producción. Agrega que es conocido por todos que únicamente existe un SALS en Costa Rica, sin embargo no por ello ese equipo con características especiales puede convertirse en una universidad para las compañías oferentes, así, la institución no puede aventurarse a que una empresa ejecute este tipo de contratos a prueba y error o que simplemente lleguen a aprender con recursos públicos, está más que claro que el erario público y la salud de los asegurados no puede ser una escuela para ninguna empresa
8 8 privada. Esto debido al alto costo que podría significar la prueba y error, pero no solamente eso, sino que aumentaría el riesgo de generar un problema de salud pública y pérdida de imagen a la institución, además de todos los problemas e implicaciones legales y de procedimientos administrativos que este tipo de situaciones podría generar a la Administración del área Lavandería Central. Alega que a pesar de que en el país xiste un solo túnel de lavado, eso no limita a un oferente a demostrar que tiene la experiencia solicitada en el apartado 2.1, ya que los oferentes deben demostrar que invierten en desarrollo e investigación y tienen personal altamente capacitado para ejecutar este tipo de contrataciones. Adicionalmente, señala que es incorrecto el argumento de la recurrente de que el túnel es un equipo similar a una lavadora extractora y que es de simple programación y operación. Menciona que el argumento de la empresa IREX en indicar que los sistemas dispensadores o dosificadores es algo común en la industria de lavandería de altos volúmenes de producción es correcto, pero la complejidad técnica y el nivel de especialización, para la instalación y programación de este tipo de equipos conlleva un alto nivel de entrenamiento y experiencia, la cual debe demostrarse en el momento de presentar la oferta. Señala que el sistema dosificador es un equipo periférico al Túnel, que debe programarse tanto en el mismo como en el SALS para que funcione técnicamente como se requiere. Además indica que el programar fórmulas de lavado en un SALS, no solo conlleva poner valores de dosificaciones químicas en el equipo, sino debe conocer de requerimientos químicos y comportamiento de la química en un sistema de estos. Adicionalmente debe conocer cómo manejar las temperaturas, niveles de agua, tiempos de transferencia, flujo de los sistemas de recirculación de agua, optimización hídrica, etapas de/lavado dentro del Túnel y otros aspectos técnicos que debe demostrar que tiene experiencia el oferente cuando presente su oferta. Indica que si la Administración no solicita este tipo de elementos, la institución se expone a riesgos de altos costos de producción por sobreconsumo de agua y gastos energéticos, detener la línea de producción, desabastecimiento de ropa a los clientes (Hospitales Nacionales, Especializados, Clínicas y Áreas de Salud del Área Metropolitana, contaminación de la ropa hospitalaria. Todos estos aspectos se resumen en problemas por salud pública. Agrega que en cuanto a la capacitación que han recibido los técnicos de la empresa IREX en Sistemas Automatizados de Lavado y Secado por parte de la casa fabricante del SALS no sería suficiente para demostrar la experiencia que la Administración requiere. Criterio de la División De previo a entrar a analizar el punto objetado, es menester aclarar que este órgano contralor no se referirá a los antecedentes planteados por la recurrente respecto a las gestiones que
9 9 dicha empresa ha interpuesto con relación a las actuaciones de la Lavandería Central de la CCSS, en vista de que no le compete a este órgano contralor analizarlas en el marco de un recurso de objeción, de forma que se resolverá únicamente sobre las objeciones concretas planteadas en contra de las respectivas cláusulas cartelarias. Una vez señalado lo anterior, es preciso tener presente que la Administración debe al momento de formular el cartel establecer los requisitos técnicos que garantizarán que el oferente estará en capacidad de prestar el servicio requerido en los términos que se espera recibir, a efectos de que se logre el fin último que no es otro que la correcta satisfacción de la necesidad pública perseguida. En el presente caso, la Administración requiere contratar los servicios continuos de dotación de productos químicos para la limpieza y desinfección de ropa hospitalaria, así como contratar el servicio de suministro continuo de productos químicos para la limpieza y desinfección de superficies que se encuentren en contacto con la ropa hospitalaria. Ahora bien, para ello solicita experiencia en el diseño de fórmulas de lavado de ropa, pues si bien aclara que la operación de los equipos de lavado será efectuada por los funcionarios de la Lavandería Central, será responsabilidad del contratista el diseño de las formulaciones y el éxito de los procesos de higienización de la ropa, siendo que es quien deberá monitorear y controlar todos los parámetros y las variables y de ser necesario realizar los ajustes para obtener los resultados esperados. Ahora bien, la propia Administración reconoce que sólo existe un centro de lavado de este tipo en el país, e incluso es el único en Centro América según la nota suscrita por el propio fabricante del túnel de lavado de la CCSS. Lo anterior genera, que actualmente se encuentre cerrado el mercado exclusivamente para el único proveedor que le ha venido brindado el servicio a esa institución. De tal suerte, que si bien es indispensable que la Administración mediante el cartel se garantice que se le brinde un servicio de calidad, no puede abiertamente limitar de forma injustificada la participación de otros posibles oferentes, pues de otro modo quedaría condicionada a contratar con dicho proveedor exclusivamente, sin que se haya demostrado que reúna la condición de proveedor único para este servicio en particular (razón por la cual precisamente se promueve una licitación). Así, es claro que la Administración lo que pretende es administrar el riesgo de contratar un proveedor que no cuente con la experiencia en el equipo de túnel de lavado, a efectos de evitar altos costos de producción por sobreconsumo de agua y gastos energéticos, detener la línea de producción, desabastecimiento de ropa a los clientes, contaminación de la ropa hospitalaria, y en fin poner en riesgo la salud pública. Sin embargo, siendo que la Administración reconoce que existe actualmente un único equipo de este tipo en el país, y un
10 10 solo proveedor que le ha venido brindando el servicio respectivo, es necesario encontrar un punto de equilibrio, a efectos de establecer requisitos que permitan administrar adecuadamente dichos riesgos pero que no limiten innecesariamente la participación de otros potenciales oferentes. Así entonces, estima este órgano contralor que la Administración no puede enfocar el tema de la experiencia a nivel de la empresa oferente sino que más bien debe orientarlo en los técnicos contratados por la respectiva empresa, es decir, debe abrirse la participación a empresas que cuenten con personal capacitado y con experiencia en equipos similares, por cuanto como lo reconoce esa institución al haber sólo un equipo en el país con dichas características no sería factible encontrar otros proveedores que hayan prestado el servicio requerido en ese tipo de equipos en el país, e incluso en Centro América. De tal manera que lo procedente es declarar con lugar el recurso en cuanto a este extremo, por lo que deberá la Administración modificar el esquema previsto en el cartel para el tema de la experiencia de la empresa, para que en su lugar se disponga que se valore un perfil de técnico que conozca y tenga la debida experiencia en los túneles de lavado a efectos de evitar los riesgos que podrían ocasionarse en la salud pública según defiende en su respuesta. En este sentido, contar con los técnicos con la capacitación y la experiencia pertinente resultarán aspectos que definidos en forma razonable y proporcionada como admisibilidad, permitirán garantizar una adecuada participación sin detrimento de la salud pública. 2) Sobre el sistema de evaluación La objetante alega que la cláusula otorga un 30% a la experiencia de la empresa, dividida en un 25% por experiencia en diseño de formulación para la operación de procesos de lavado en sistema automatizado de lavado y secado (túnel) y 5% experiencia en diseño y operación de procesos de lavado en lavadoras extractoras (convencionales). Señala que con base en los argumentos expuestos anteriormente, es claro que dicha asignación de porcentajes es antojadiza y favorece al proveedor actual. Estima que debería modificarse el sistema de evaluación y se sugiere que la experiencia que debe evaluar es la dosificación automática de químicos a equipos de lavado. La Administración alega que las cláusulas de experiencia (Apartado 2.1 del Cartel). incluyendo los puntos , 2.1.6, , son considerados dentro de la evaluación de la oferta con un valor porcentual del 30% total (25% experiencia en el Túnel y 5% de experiencia de lavadoras convencionales) lo cual no excluye a ningún potencial oferente a participar en este proceso licitatorio. Claro está, la no presentación o comprobación en la oferta de la experiencia solicitada en el apartado 2.1 del presente cartel, deja sin puntuación al oferente, pero no lo excluye de presentar su oferta. Manifiesta que dichos
11 11 porcentajes, desde ningún punto de vista son arbitrarios ni buscan lesionar los intereses de ningún posible oferente, sino que son directamente proporcionales a la demanda que se satisface en cada uno de los equipos en el cuadro #1: Producción Área Lavandería Central, aportado. Agrega que se permite a los oferentes realizar consorcios con empresas locales e internacionales, que le permitan asumir tanto entrenamiento como experiencia. Criterio de la División De la mano con lo señalado en el punto anterior, tomando en cuenta que al declarar con lugar el tema de la experiencia y ordenarse a la Administración valorar otros esquemas, definiendo un perfil adecuado de técnicos con los que deba contar la empresa oferente, carecería de sentido mantener el sistema de evaluación en los términos planteados actualmente, siendo que se enfoca en la empresa y no así en los técnicos con que cuente la misma, y además debe la Administración establecer una ponderación razonable y proporcionada al objeto contractual. Se declara con lugar el recurso en cuanto a este extremo. Se ordena a la Administración efectuar las modificaciones respectivas al sistema de evaluación previsto en el cartel a efectos de ajustarse a lo resuelto en el punto anterior de la presente resolución. 3) Sobre la asignación de porcentajes para evaluar los meses de experiencia La objetante señala que las cláusulas y asignan porcentajes según los meses de experiencia en cada una de las actividades, los cuales considera arbitrarios pues otorgan el mayor puntaje a la empresa que demuestre cinco años de experiencia para un proceso sumamente repetitivo, el cual consiste en la implementación de fórmulas y programas que ya están definidos y que además tienen un nivel simple de complejidad. Además destaca que no se toman en cuenta criterios que sí son objetivos para medir la experiencia de los potenciales oferentes en la dotación de detergentes líquidos para el lavado de ropa, por ejemplo el volumen de ropa hospitalaria que se ha lavado con éxito. La Administración No se refiere a ese aspecto en particular. Criterio de la División Tomando en cuenta que mediante la presente resolución se declara con lugar el recurso de objeción de la empresa Irex de Costa Rica, S.A., en cuanto al tema de la experiencia (punto 1. de la resolución) así como en cuanto al planteamiento de la experiencia como parte del sistema de evaluación (punto 2. de la resolución), carecería de interés práctico analizar el tema de los porcentajes asignados para evaluar los meses de experiencia de la empresa, pues al ordenarse a la Administración modificar el tema de la experiencia, el modelo actualmente contemplado por el cartel se vería modificado por lo que dado que el tema de la experiencia debe ser reformulado en forma integral lo procedente es declarar con lugar el recurso en cuanto a este extremo. 3) Sobre la falta de claridad en la
12 12 evaluación de los rubros de la experiencia: La objetante menciona que la cláusula solicita que se certifique la experiencia del personal técnico responsable de la ejecución contractual, sin embargo, el sistema de evaluación no aclara si se otorgará el porcentaje a la experiencia de la empresa, del técnico o de ambos, ni en qué proporciones se divide. La Administración No se refiere a este aspecto en particular. Criterio de la División No señala la objetante en qué medida dicho requerimiento estaría limitando su participación, sino que se centra en señalar que no queda claro la forma en que se evaluaría la experiencia de la empresa respecto a la solicitada a los técnicos. Dado que el tema de la experiencia deberá ser reformulado por la Administración según lo resuelto anteriormente, y considerando que las aclaraciones no son materia del recurso de objeción, y que la recurrente no prueba que el requisito cartelario lesione en forma alguna su libre participación lo procedente es rechazar el recurso en cuanto a este extremo. Aténgase la objetante a lo indicado por la Administración y proceda la Administración conforme a lo dispuesto en el artículo 60 del RLCA respecto a la aclaración realizada en cuanto a este aspecto.4) Sobre el certificado de la biodegradabilidad La objetante señala que el anterior cartel solicitaba el certificado como un requisito de elegibilidad, pero llama la atención que en esta ocasión lo hayan eliminado, más aún si se considera que Irex ha cuestionado que Ecolab no cuente con dicho certificado. Con base en la obligación legal que tiene la CCSS de tratar sus aguas residuales y minimizar los impactos ambientales de su actividad, considera que el certificado debería ser un requisito de admisibilidad o al menos se le debería reconocer en el sistema de evaluación algún porcentaje. Solicita que realice una reforma integral al sistema de evaluación. La Administración manifiesta que le asiste la razón a la recurrente a hacer mención del artículo 4 del Decreto Ejecutivo No MH-MINAE-MEIC-MTSS, porque precisamente el cartel indica explícitamente que el oferente deberá de presentar los certificados de biodegradabilidad para los detergentes utilizados en los procesos, tal y como se establece en los puntos y Criterio de la División Dispone el cartel en los numerales citados por la Administración: Control de Biodegradabilidad de los productos químicos de lavado: (cada 12 meses) Se aplicara (sic) el procedimiento de análisis indicado en estándar de biodegradabilidad de la OECD. Además el análisis de biodegradabilidad solamente es necesario realizarlo a los detergentes del proceso de lavado y se debe de realizar de nuevo su análisis solamente si la composición del detergente cambia. / Reuniones de seguimiento El contratista deberá reunirse con el Administrador del contrato presentar un Informe del Control de Calidad con el fin de discutir el
13 13 desempeño del contrato y presentar las pruebas de Control de Calidad realizadas durante el mes ante el Administrador del Contrato, esta reunión debe programarse dentro de las primeras dos semanas del mes siguiente de realizadas las pruebas. Este informe será presentado por la Regencia Química del Contratista y deberá incluir los resultados de las condiciones microbiológicas, control de ph, control de aguas residuales, control de biodegradabilidad de los productos químicos de lavado, control de cada producto químico, según las frecuencias de control establecidas en el presente apartado. De la lectura de dichas cláusulas cartelarias no queda claro para este órgano contralor qué tipo de documento es el que estaría requiriéndose, si se trata del certificado de biodegradabilidad o de otro instrumento, por lo que deberá la Administración ajustar el cartel a lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839, que establece: ARTÍCULO 29.- Compras del Estado Autorízase a las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y municipalidades para que promuevan la compra y la utilización de materiales reutilizables, reciclables, biodegradables y valorizables, así como de productos fabricados con material reciclado bajo procesos ambientalmente amigables que cumplan las especificaciones técnicas requeridas por la Administración Pública; dicha condición podrá comprobarse por medio de certificaciones ambientales y otro mecanismo válido establecido vía reglamento. / Para ello, en la valoración de las licitaciones y compras directas concursables deberán dar un veinte por ciento (20%) adicional a los oferentes que, en igualdad de condiciones, demuestren que los productos ofrecidos incorporan criterios de la gestión integral de residuos, así como la gestión del residuo una vez terminada su vida útil. Para el caso de las compras directas deberán incorporarse criterios que promuevan la gestión integral de residuos. / Las dependencias correspondientes de las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas y municipalidades encargadas de elaborar los carteles de licitación o de compra directa establecerán criterios ambientales y de ciclo de vida de los productos para evaluar las licitaciones, de conformidad con los criterios establecidos en el Reglamento de esta Ley. Por lo expuesto, se declara con lugar el recurso en este punto para que se realice la respectiva valoración conforme la norma legal y su desarrollo reglamentario, toda vez que no se ha realizado ese desarrollo en la respuesta a la audiencia especial. 5) Sobre el objeto de la contratación y plazo de entrega La objetante señala que el punto 2 de las Condiciones Específicas del cartel establece la descripción del objeto de la contratación con un ítem único que incluye, línea 1 dotación de productos químicos líquidos para la limpieza y desinfección de ropa hospitalaria y línea 2
14 14 limpieza y desinfección de superficies que se encuentren en contacto con la ropa hospitalaria sucia y limpia. Indica que tradicionalmente esos servicios han sido contratados independientemente y no ha habido ninguna razón de peso para que se justifique que sea una misma empresa quien tenga que prestar ambos servicios para efecto de una adecuada satisfacción del fin público, considera que establecer que las líneas 1 y 2 se deban realizar en forma conjunta limita aún más la competencia. Propone que se permita que la presentación de las ofertas se realice de forma independiente. Subsidiariamente propone modificar el tiempo de entrega de 22 días establecido en la cláusula para que sea de al menos 75 días, debido a que para prestar el servicio solicitado para la línea 2 necesariamente se deben importar los siguientes ítems: 160 dosificadores electrónicos para el lavado de manos y aseo personal, siendo que dicho proceso de importación puede durar 45 días por medio aéreo y 72 por barco. La Administración señala que el procedimiento de higienización de la ropa de uso hospitalario no sólo involucra el proceso de lavado y desinfección como tal en los equipos de lavado, la Administración debe garantizar que toda el área de producción se encuentre en condiciones de asepsia, tanto para la ropa limpia como para la sucia. Esto debe incluir todas las zonas o áreas que puedan tener contacto con la ropa. Menciona que el abrir la posibilidad de que dos potenciales proveedores puedan suministrar a la lavandería los productos establecidos en las dos líneas, pone en riesgo el resguardo integral de la asepsia de la ropa de uso hospitalario, que tendrían una responsabilidad compartida sobre la desinfección e higiene de todas las zonas de trabajo que están en contacto con la piel. Así, considera que la recurrente no estableció elementos suficientes y razonados que hagan pensar en la conveniencia de que las necesidades que se establecen en las especificaciones técnicas sean cubiertas por dos proveedores para un mismo fin. Con respecto al plazo solicitado por la objetante señala que actualmente se encuentra en ejecución la tercera prórroga al contrato, la cual está por vencer el próximo 19 de mayo, y aún cuando se puede aplicar la figura del contrato adicional, la Administración únicamente podrá contar con un máximo de seis meses más, por lo que no se puede extender el plazo sin que medie una justificación de peso. Criterio de la División 6) Lleva la razón la Administración en cuanto a que nos encontramos en presencia de un servicio integral, el cual incluye desde la contratación del servicio de suministro continuo de dotación de productos químicos para la limpieza y desinfección de ropa hospitalaria hasta contar con el suministro de forma continua de productos químicos para la limpieza y desinfección de superficies que se encuentren en contacto con la ropa hospitalaria, todo ello a efectos de
15 15 cumplir un solo objetivo perseguido por la Administración, consistente en el resguardo integral de la asepsia de la ropa, lo cual involucra no sólo la limpieza y desinfección de la ropa como tal, sino también de las áreas con las cuales la ropa entra en contacto. Coincide este órgano contralor con lo manifestado por la Administración respecto a que aceptar la presencia de dos eventuales proveedores conlleva el riesgo de que se diluyan las responsabilidades que cada cual deba asumir respecto a su propia ejecución contractual. Así las cosas, se declara sin lugar el recurso en cuanto a este extremo. Por su parte, en lo que respecta a la solicitud de ampliar el plazo, se rechaza el recurso por falta de fundamentación, puesto que la recurrente se limitó a señalar que los plazos de importación pueden ser de 45 días a 72 días, sin aportar prueba alguna al respecto. 7) Sobre la asesoría para el tratamiento de aguas residuales: La objetante señala que no es claro a qué se refiere la cláusula cuando establece que la contratación incluye la asesoría técnica y entrenamiento permanente parte del contratista en manejo y tratamiento de aguas residuales en procesos de lavandería. Indica que el enunciado es muy general para comprender en qué consiste dicha asesoría máxime si se considera que la lavandería no tiene planta de tratamiento. Solicita que se aclare en qué consiste dicha asesoría y por qué se considera necesaria para la satisfacción del objeto contractual. La Administración indica que lo que se pretende es cumplir con el Decreto Ejecutivo No MINAE-S, que es responsabilidad de la CCSS como ente generador de las aguas residuales, pero que se ve afectado por las aguas residuales que se evacua de los equipos de lavado. Indica que se están adquiriendo los servicios de asesoría técnica y entrenamiento permanente por parte del contratista en el objeto como tal, no existen razones para que no se pueda incluir también el manejo y tratamiento de aguas residuales de procesos de lavandería, siendo que estpa ligado fuertemente al proceso que se está contratando. Criterio de la División Tal y como se señaló anteriormente, las aclaraciones no son materia del recurso de objeción, por lo que lo procedente es rechazar el recurso en cuanto a este extremo. Aténgase la objetante a lo indicado por la Administración y proceda la Administración conforme a lo dispuesto en el artículo 60 del RLCA respecto a la aclaración realizada en cuanto a este aspecto POR TANTO De conformidad con lo expuesto y con fundamento en lo que disponen los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política; 28, 30, 34 y 37, inciso 3), de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; 81 de la Ley de Contratación Administrativa y 165, 170 y 172 de su Reglamento se resuelve: DECLARAR PARCIALMENTE CON LUGAR los recursos interpuestos
16 16 por ECOLAB, S.R.L. e IREX DE COSTA RICA, S.A. en contra del cartel de la Licitación Pública No. 2017LN , promovida por la Caja Costarricense de Seguro Social para la Adquisición de dotación de productos químicos líquidos para el proceso de higienización de ropa usada hospitalaria y de las superficies en contacto con la misma NOTIFIQUESE Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado Adriana Pacheco Vargas Fiscalizadora APV/chc NI: 9714, 9864, 10318, y CI: Archivo central NN:05096 (DCA-0934) G:

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
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 artículo 60
 artículo 4
 artículo 29
 ARTÍCULO 29
 artículo 60