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Timestamp: 2020-07-15 11:50:06+00:00

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Sentencia de Tutela nº 219/18 de Corte Constitucional, 5 de Junio de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 729226993
PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD COMO SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL Y SU DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ. Se atribuye a Positiva Compañía de Seguros S.A la vulneración de derechos fundamentales del actor, como consecuencia de la negativa del pago de unas incapacidades médicas que le fueron prescritas, al igual que por no pronunciarse respecto a la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez que considera tener derecho. Se analiza temática relacionada con las personas en situación de discapacidad como sujetos de especial protección constitucional y el derecho a la pensión de invalidez. En relación a la pretensión relativa al pago de incapacidades considera la Corte que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en cuanto el accionante ya había solicitado lo mismo mediante otra acción de tutela que presentaba identidad de partes, causa y objeto. En lo concerniente a la petición de la pensión de invalidez concluye la Sala, que la demandada trasgredió garantías constitucionales al no notificar en debida forma el dictamen de pérdida de capacidad laboral a todos los interesados, para permitir el trámite correspondiente a la reclamación y reconocimiento de la prestación. Se CONCEDE.Recibo Relatoria:
Acción de tutela instaurada por: D.R. en contra de Positiva Compañía de Seguros S.A.
El señor D.R. actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela el día 11 de julio de 2017 en contra de Positiva Compañía de Seguros S.A., por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, vida digna e igualdad, debido a que la accionada (i) se niega a pagarle unas incapacidades médicas que asegura fueron prescritas para el periodo comprendido entre el 20 de abril de 2015 y el 13 de agosto de 2016 y, (ii) tampoco ha reconocido la pensión de invalidez a la cual considera que tiene derecho.
El señor D.R.[1] en la actualidad cuenta con 56 años[2], es analfabeta[3] y toda su vida se ha desempeñado en el oficio de minero[4].
El día 31 de agosto de 2009, el señor R. sufrió un accidente laboral, el cual fue reportado a la ARL Positiva en debida forma. Entidad que le brindó la atención médica requerida[5].
El 16 de junio de 2014, Positiva Compañía de Seguros S.A. calificó al accionante con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral correspondiente al 57.93% por enfermedad común. Dictamen que no fue objetado por ninguna de las partes, motivo por el cual quedó en firme[6].
De manera posterior, el 4 de agosto de 2016, el galeno V.E.A. prescribió al señor R. incapacidades retroactivas para distintos periodos anteriores, todos comprendidos entre el 20 de abril de 2015 y el 13 de agosto de 2016[7].
El señor D.R. radicó ante Positiva Compañía de Seguros S.A. las incapacidades antes citadas, empero estas no han sido reconocidas por la entidad debido a que (i) fueron emitidas con posterioridad a la emisión del dictamen de pérdida de capacidad laboral y Positiva alega que, por ello, el pago debería corresponder a la EPS y, (ii) no fueron prescritas por un profesional de la salud adscrito a esa ARL[8].
Igualmente, el accionante refiere que desde el mes de agosto de 2016 no le han sido expedidas más incapacidades, ni le han reconocido pensión alguna, pese a estar calificado con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral superior al 50%[9].
El día 15 de febrero de 2017 se llevó a cabo una reunión en el Ministerio de Trabajo en la que C. se comprometió a realizar la calificación de la pérdida de capacidad laboral del accionante, en tanto que la ARL nunca le notificó la calificación realizada por esa entidad y Positiva Compañía de Seguros S.A. se obligó a revisar lo relativo al pago de incapacidades y a emitir una decisión sobre si debían o no ser canceladas[10].
Por último, el día 13 de julio de 2017 en diligencia de ampliación de tutela, el señor D.R. refirió que, además de lo anterior, ninguna entidad le ha reconocido la pensión de invalidez a la que tiene derecho en virtud del porcentaje de pérdida de capacidad laboral asignado.
Mediante Auto del 13 de julio de 2017, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Cúcuta avocó conocimiento de la acción de tutela interpuesta por el señor D.R. en contra de Positiva Compañía de Seguros S.A. y ordenó de manera oficiosa la vinculación de la EPS Cafesalud y de la Administradora Colombiana de Pensiones – C..
La entidad vinculada indicó que, revisada su base de datos, el señor D.R. estuvo afiliado a esa entidad en calidad de cotizante independiente desde el 1 de diciembre de 2015 hasta el 15 de junio de 2016, tiempo durante el cual se le prestaron todos los servicios médicos requeridos.
En ese sentido, la ARL Positiva refiere que el señor R. se hizo acreedor al reconocimiento de la pensión de invalidez y que, por ello, es competencia del fondo de pensiones que, en este caso es C., proceder a estudiar la posibilidad de reconocer y pagar dicha prestación económica. Asimismo, informó que, en razón de lo anterior, perdió competencia para pagar incapacidades, pues estas han sido emitidas con posterioridad al dictamen de pérdida de capacidad laboral.
En segundo lugar, Positiva Compañía de Seguros S.A. puso de presente que el señor R. ya había interpuesto una acción de tutela por los mismos hechos ante el Juzgado Noveno Administrativo Mixto del Circuito de Cúcuta, autoridad judicial que, en sentencia del 11 de octubre de 2016, decidió negar el amparo de los derechos fundamentales invocados, argumentando que no era posible reconocer el pago de las incapacidades prescritas en el periodo comprendido entre el 20 de abril de 2015 y el 13 de agosto de 2016, como quiera que, de acuerdo con el dictamen de pérdida de capacidad laboral, el accionante era acreedor de una pensión de invalidez por enfermedad común[13].
manifestó que, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 776 de 2002, el parágrafo 4 del artículo 6 del Decreto Reglamentario 2663 de 2001 y el artículo 5 de la Ley 1562 de 2012 el pago de las incapacidades de origen laboral corresponden a la administradora de esos riesgos, hasta tanto el trabajador se reincorpore a su labor.
Por último, comentó que en todo caso, la acción de tutela es un medio de defensa subsidiario y que, en ese sentido, el señor D.R. cuenta con mecanismos de defensa ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, por lo que no se cumple con uno de los presupuestos de procedencia del amparo constitucional.
Asimismo, el fallador manifestó acerca de la pretensión relativa al reconocimiento de la pensión de invalidez, que Positiva Compañía de Seguros S.A. vulneró el derecho fundamental al debido proceso del señor D.R., en atención a que no notificó en debida forma el dictamen de pérdida de capacidad laboral que asignó el porcentaje de 57.93% por enfermedad de origen común a C., administradora de pensiones a la cual se encuentra afiliado el accionante.
Como consecuencia de lo anterior, ordenó a Positiva Compañía de Seguros S.A. notificar a C. el dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido el 16 de junio de 2014.
Debidamente impugnada la decisión de primera instancia, por parte del señor D.R. y de Positiva Compañía de Seguros S.A., el Tribunal Administrativo de Norte de Santander procedió, el día 31 de agosto de 2017, a fallar en segunda instancia el proceso de tutela de la referencia.
El ad quem decidió confirmar la decisión de primera instancia. Al respecto, refirió que el a quo había llegado a la conclusión correcta, en el sentido que, respecto del pago de las incapacidades, había operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, como quiera que un juez de tutela ya se había pronunciado sobre las mismas pretensiones. De igual manera, manifestó que, pese a que Positiva Compañía de Seguros S.A. sí notificó a C. el dictamen de pérdida de capacidad laboral cuando éste fue emitido, lo hizo con la finalidad de que tanto esa entidad, como la EPS, pudieran hacer ejercicio de los recursos administrativos a que hubiese lugar, por lo que una vez en firme, esa ARL debió haberlo notificarlo nuevamente a C..
El día 8 de febrero de 2018, el Magistrado sustanciador, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y con el ánimo de obtener los elementos de juicio necesarios para adoptar una mejor decisión, resolvió mediante auto decretar la práctica de pruebas[18]. Para ello, ofició a (i) la Cooperativa de Mineros Presidente PCTA a la que vinculó al proceso; (ii) al señor D.R.; (iii) a C. y, (iv) a Positiva Compañía de Seguros, para que dentro de los tres días siguientes al recibo de la providencia procedieran a ampliar la información que suministraron dentro de la acción de tutela. Particularmente, se formularon las siguientes preguntas:
PRIMERO: Por Secretaría General de esta corporación, VINCULAR a la acción de tutela número T- 6.505.294 a la empresa Mineros Presidente PCTA, identificada con Nit 900113642, para que por intermedio de su representante legal o quien haga sus veces, ejerza el derecho que le confiere la Ley en estos eventos. Córrasele TRASLADO para que dentro del término no superior a TRES (3) DÍAS contabilizado a partir de la NOTIFICACIÓN, exprese lo que considere pertinente y controvierta las pruebas acopiadas.
(i) ¿Cómo inició su relación laboral con el señor D.R. identificado con cédula de ciudadanía No. 91.215.368 expedida en Bucaramanga, refiriendo fechas de vinculación y desvinculación, labor desempeñada por el actor, modalidad de contratación, cuál era el monto acordado como salario y cómo se pagaba, a qué entidades del Sistema General de Seguridad Social en salud y pensiones estaba afiliado y qué descuentos se hacían por concepto de cotizaciones al mismo sistema?
(ii) ¿Tiene conocimiento desde el punto de vista de medicina laboral, si el señor D.R., presentó incapacidades, reportes, novedades, accidentes de trabajo y observaciones durante la vigencia de su contratación? En caso afirmativo referir fechas exactas.
SEGUNDO: Por Secretaría General de esta corporación, OFÍCIESE al señor D.R., para que dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la notificación de esta providencia, complemente la información suministrada en la acción de tutela y exprese lo que considere pertinente. De esta manera, se le solicita al accionante que proceda a informar:
TERCERO: Por Secretaría General de esta corporación, OFÍCIESE a la Administradora Colombiana de Pensiones - C., para que dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la notificación de esta providencia, exprese lo que considere pertinente. De esta manera, se le solicita que proceda a informar:
(i) Si el señor D.R. identificado con cédula de ciudadanía No.91.215.368 expedida en Bucaramanga, presentó cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta que en la página web del Registro Único de Información - RUAF se constata la afiliación a la Administradora Colombiana de Pensiones - C. desde el año de 1986.
(ii) Aporte historia laboral del señor D.R. identificado con cédula de ciudadanía No. 91.215.368 expedida en Bucaramanga.
(iii) ¿Qué trámites ha desarrollado la ARL Positiva Compañía de Seguros y el señor D.R. para cobrar ante la Administradora Colombiana de Pensiones – C., la pensión de invalidez? en caso afirmativo:
Como respuesta de lo anterior, el día 5 de marzo de 2018, la Secretaría General de la Corte Constitucional puso en conocimiento del Magistrado sustanciador que, durante el término establecido, se recibieron: (i) escrito de febrero de 2018, suscrito por la señora O.L.M., liquidadora de la Cooperativa de Mineros Presidente, (ii) escritos del 21 de febrero de 2018 y el 20 de febrero de 2018 firmados por el señor D.R. y, (iii) oficio del 23 de febrero de 2018 proferido por C..
O.L.M.C., actuando como liquidadora de la Cooperativa de Trabajo Asociado Mineros Presidente, en liquidación, informó al Magistrado sustanciador lo siguiente:
En primer lugar, manifestó que el señor D.R., en efecto, estuvo vinculado a esa cooperativa de trabajo asociado en dicha calidad desde el 1 de enero de 2007 hasta el 7 de febrero de 2009 desempeñándose como minero, función por la cual recibía un pago por compensación y estaban aseguradas todas las contingencias previstas para la seguridad social.
De igual forma, la señora M.C., en su escrito comentó que el accionante presentó incapacidades en diferentes periodos durante los años 2007 y 2008, las cuales fueron canceladas en su totalidad. Además, indicó que no obran en sus archivos registros de accidentes laborales.
D.R.[20]
Mediante escrito del 20 de febrero de 2018, el señor D.R. procedió a contestar las preguntas formuladas en el auto de pruebas. En ese sentido, informó que desde el año 2009 no ha podido desempeñar su labor como minero, como quiera que su salud se ha deteriorado por cuenta de las diferentes patologías que padece (túnel del carpo, hernias discales, artrosis de rodilla, entre otras).
C.[21]
C., mediante oficio del 26 de febrero de 2018 procedió a contestar los interrogantes planteados por esta S. en el auto de pruebas. Al respecto informó que: (i) el señor D.R. se encuentra afiliado a esa entidad desde el 30 de octubre de 1979 y en la actualidad cuenta con aproximadamente 450 semanas cotizadas[22]; (ii) revisadas sus bases de datos, no encontraron radicación de solicitud de reconocimiento de pensión de invalidez interpuesta por el accionante.
Esta S. de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86, inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del Auto del 15 de diciembre de 2017, expedido por la S. Número Doce de Selección de esta corporación, que ordenó la revisión del presente caso[23].
En atención a que el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, jueces de tutela de primera y segunda instancia respectivamente consideraron que, respecto de la pretensión relativa al pago de las incapacidades se presentaba cosa juzgada constitucional, es necesario que la S. Cuarta de Revisión establezca si, en este caso, se acreditan o no los presupuestos para que se configure ese fenómeno.
De conformidad con el artículo 243 de la Constitución Política de 1991 “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. Sobre el particular, la jurisprudencia ha considerado que, en el marco del control concreto, las acciones de tutela también están sometidas a los parámetros de la cosa juzgada, puesto que ello garantiza que controversias que ya han sido decididas de manera definitiva por las autoridades judiciales competentes para ello no sean reabiertas y, por lo tanto, evitar que se afecte el principio de seguridad jurídica[24]. Precisamente, una sentencia proferida en proceso de tutela hace tránsito a cosa juzgada constitucional (i) cuando es seleccionada para revisión por parte de esta corporación y fallado en la respectiva S. o, (ii) cuando, surtido el trámite de selección, sin que ésta haya sido escogida para revisión, fenece el término establecido para que se insista en su selección[25].
Con fundamento en lo anterior, en la jurisprudencia de esta Corte se han identificado tres características que permiten advertir cuándo, en el marco de una acción de tutela, se ha vulnerado el principio de la cosa juzgada. En efecto, es necesario que “(i) que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia; (ii) que en el nuevo proceso exista identidad jurídica de partes; (iii) que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, o sea, sobre las mismas pretensiones; (iv) que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior, es decir, por los mismos hechos”[26].
Los tres elementos finales que han sido descritos en el párrafo inmediatamente anterior, son aquellos que, tradicionalmente han definido la cosa juzgada. En efecto, en la sentencia C-774 de 2001, esta Corte se refirió respecto de cada uno de la siguiente manera:
Frente a lo anterior, esta corporación ha considerado que algunas variaciones en las partes, los hechos o las pretensiones entre el proceso que hizo tránsito a cosa juzgada y la nueva demanda, no necesariamente conducen a concluir que no existe cosa juzgada, sino que se trata de un examen más profundo, que no se basta con la coincidencia formal sino con una verificación de la coincidencia material entre los dos procesos, a pesar de las pequeñas diferencias. Así, en la reciente sentencia T-427 de 2017, la S. Tercera de Revisión concluyó que “algunas alteraciones parciales a la identidad no necesariamente excluyen la cosa juzgada, ya que, de lo contrario, accionar a una persona más o una menos puede significar, en todo caso, una identidad de sujetos. De igual modo, una variación de los hechos o un nuevo elemento que no tiene incidencia en las pretensiones ni en la decisión, tampoco puede ser razón per se para afirmar que no hay identidad de pretensiones, pues, agregar un hecho nuevo que no tenga incidencia en la decisión no puede justificar reabrir una controversia que ha cumplido el correspondiente trámite. Finalmente tener un mismo objetivo y pretensión no significa que deba existir una redacción idéntica de las pretensiones de las dos acciones, sino, en cambio, que el juez pueda verificar que materialmente existe una pretensión equivalente”[27].
Ahora bien, concluir que existe cosa juzgada en el asunto, no necesariamente lleva a sostener que existe temeridad en el accionante, ya que la cosa juzgada es un juicio objetivo, mientras que la temeridad, como reproche, es subjetivo. Esta Corte ha considerado que para que se configure la temeridad, es necesario, además de verificar la triple identidad de partes, causa y de objeto antes reseñada, que no exista justificación en la presentación de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe del accionante, actuaciones no cobijadas por el derecho de acceso a la administración de justicia, al tratarse de una forma de abuso del derecho.
La pretensión relativa al reconocimiento y pago de incapacidades del señor D.R. ya había sido resuelta, de manera definitiva, en otro proceso de tutela que hizo tránsito a cosa juzgada – verificación de requisitos jurisprudenciales
La S. advierte que el señor D.R. interpuso la acción de tutela que, actualmente se encuentra bajo revisión de esta Corte, con dos pretensiones: La primera, relativa al reconocimiento y pago de unas incapacidades médicas prescritas para el periodo comprendido entre el 20 de abril de 2015 y el 13 de agosto de 2016 y, una segunda, que corresponde al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
En la contestación de la tutela, Positiva Compañía de Seguros S.A. puso en conocimiento del fallador de primera instancia que el señor R. ya había interpuesto un amparo por los mismos hechos y con las mismas pretensiones ante el Juzgado Noveno Administrativo Mixto del Circuito de Cúcuta, autoridad judicial que, mediante sentencia del 11 de octubre de 2016, decidió no conceder la protección de los derechos fundamentales invocados. Así, la entidad accionada insistió en que se configuraban cosa juzgada y temeridad.
Así las cosas, pasa la S. Cuarta de Revisión a verificar si, respecto de la pretensión relativa al pago de incapacidades, se configuraron los fenómenos de cosa juzgada y, eventualmente, de la temeridad:
De la copia de la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Mixto del Circuito de Cúcuta se advierte que ese proceso de tutela fue iniciado por el señor D.R. en contra de Positiva Compañía de Seguros S.A., con vinculación de C. y Cafesalud EPS[29], partes procesales que coinciden con la acción de tutela que se encuentra bajo revisión[30].
Al respecto, esta S. evidencia que los hechos que fundamentaron la pretensión de la acción de tutela tramitada ante el Juzgado Noveno Administrativo Mixto del Circuito de Cúcuta, hacen referencia a que Positiva Compañía de Seguros S.A. no ha cancelado al accionante unas incapacidades prescritas. En efecto, en esa oportunidad, el señor R. comentó que “sufrió un accidente de trabajo, el cual fue calificado de origen profesional, motivo por el cual solicitó a la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A. le cancelarán las incapacidades que le adeudan, sin embargo a la fecha no le han pagado”[31].
El Juzgado Noveno Administrativo Mixto del Circuito de Cúcuta decidió, mediante sentencia del 11 de octubre de 2016, no amparar los derechos fundamentales invocados. Al respecto, consideró que, en tanto que el señor D.R., tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez no se podía acceder a la pretensión relativa a la cancelación de las incapacidades médicas para ese momento prescritas.
En atención a que, respecto de la pretensión relativa al pago de las incapacidades prescritas para el periodo comprendido entre el 20 de abril de 2015 hasta el 13 de agosto de 2016 (i) ya se había presentado una acción de tutela previa, en la que el juez constitucional decidió denegar el amparo, como se reseñó anteriormente y, (ii) se presenta la triple identidad (de partes, de objeto y de causa), esta S. concuerda con la posición esgrimida por los jueces de instancia, en el sentido de que, existe cosa juzgada constitucional, como quiera que el primer proceso de tutela surtió el proceso de selección ante esta Corte y no resultó escogido para revisión.
Ahora bien, esta S. advierte que respecto de la pretensión sobre el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez no existe cosa juzgada, como quiera que se trata de una petición que no había sido puesta en conocimiento de un juez de tutela previamente. Debido a ello, esta S. de Revisión es competente para proceder con el análisis respecto de esa solicitud.
Por último, es necesario poner de presente que en este caso no se evidencia la configuración de la temeridad por parte del accionante, en tanto que, del material probatorio que obra en el expediente y del aportado en sede de revisión, no es posible considerar que el señor D.R. actuó de mala fe o con dolo, máxime si se tiene en cuenta que se trata de una persona analfabeta, que actúa a nombre propio[35].
De acuerdo a lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, para el ejercicio de la acción de tutela se deben acreditar unos requisitos que permitan establecer su procedencia para resolver el problema jurídico puesto en conocimiento del juez constitucional. Así las cosas, la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional procederá a realizar un análisis sobre (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva; (ii) la inmediatez y, por último, (iii) la subsidiariedad.
Legitimación por activa: El artículo 86 de la Constitución Política[36] establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer acción de directamente o a través de un representante que actúe en su nombre.
En el caso concreto, se advierte que el señor D.R. interpone acción de tutela en nombre propio, alegando la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, vida digna e igualdad. En ese sentido, en el proceso de tutela se acredita el requisito de legitimación en la causa por activa.
Legitimación por pasiva: El artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[39] establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad pública que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III del Decreto, particularmente, las hipótesis se encuentran plasmadas en el artículo 42[40].
En ese sentido, la acción de tutela se dirige en contra de Positiva Compañía de Seguros S.A., C. y Cafesalud EPS, que son entidades que administran recursos provenientes de la seguridad social y que prestan este servicio público, motivo por el cual, están legitimadas en la causa por pasiva dentro de la presente acción de tutela, de conformidad con el numeral 8 del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
Sobre el particular, esta S. advierte que el día 15 de febrero de 2017, se realizó una reunión en la que Positiva Compañía de Seguros S.A. y C. se comprometieron a revisar (i) las incapacidades radicadas por el accionante, con la finalidad de emitir un concepto definitivo sobre su pago y (ii) si el accionante tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión de invalidez. La acción de tutela que hoy se revisa, fue interpuesta el día 11 de julio de 2017. Es decir que, entre la fecha de la última actuación administrativa y la interposición del amparo, transcurrieron 4 meses y 26 días, lapso que, de conformidad con la jurisprudencia, es oportuno.
Subsidiariedad: En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la reiterada jurisprudencia constitucional adoptada en la materia[41] y los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene un carácter residual y subsidiario, razón por la cual sólo procede excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo: (i) cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, (ii) cuando existiendo, ese medio carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto; así mismo, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario[42].
Como se dijo en párrafos anteriores, la acción de tutela es un mecanismo dispuesto en la Constitución (Art. 86) con el fin de obtener la protección efectiva de los derechos fundamentales cuando el accionante no disponga de otros instrumentos judiciales de defensa, o cuando existiendo, estos no sean idóneos o eficaces. De lo anterior se desprende que el amparo constitucional es residual y subsidiario a los medios de defensa ordinarios existentes en el ordenamiento jurídico y, en esa medida, en casos como el que es objeto de revisión, cuando la pretensión versa sobre el reconocimiento de derechos de índole prestacional, como es el caso de la pensión de vejez, la tutela, en principio no es procedente, habida cuenta de que para ese fin existen acciones establecidas ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social.
Empero, esta corporación, a través de su jurisprudencia, ha ajustado dicho principio a los valores y reglas consignadas en la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, señalando que existen algunos eventos en los cuales es posible que el juez constitucional pueda resolver de fondo controversias relacionadas con el reconocimiento y pago de un derecho pensional. Es decir que, en cada caso, corresponde al fallador examinar sus particularidades, puesto que esta prestación podría convertirse en el único medio que tienen las personas para garantizar para sí mismos un mínimo vital y, en esa medida, una vida digna[43].
En la reciente sentencia SU-355 de 2015, esta Corte unificó su postura respecto del requisito de subsidiariedad[44] y así estableció que este principio responde a las reglas de (i) exclusión de procedencia y (ii) procedencia transitoria.
En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha establecido de manera pacífica una serie de reglas que permiten evaluar si, en los casos en los que se solicita el reconocimiento y pago de una pensión, el medio es idóneo y eficaz para ejercer la defensa material de los derechos, de conformidad con las particularidades del caso concreto[47]. Así, el juez constitucional deberá valorar (i) la edad del accionante, puesto que las personas de la tercera edad y los menores son, en principio, sujetos de especial protección constitucional; (ii) su estado de salud y las condiciones de vulnerabilidad en las que pueda encontrarse; (iii) la composición de su núcleo familiar; (iv) las circunstancias económicas en las cuales se encuentra; (v) que se haya agotado cierta actividad administrativa y judicial tendiente a obtener el reconocimiento del derecho; (vi) el tiempo transcurrido entre la primera solicitud y la interposición del amparo constitucional; (vii) su grado de formación escolar y el posible conocimiento que tenga acerca de la defensa de sus derechos y, por último, (viii) que tenga cierto nivel de convicción sobre la titularidad de los derechos reclamados.
Frente al caso que ocupa la atención de la S. en esta oportunidad, se advierte que tanto el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Cúcuta, como el Tribunal Administrativo de Norte de Santander decidieron declarar procedente de la acción de tutela interpuesta por el accionante, aunque solamente respecto de la pretensión relativa al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
Sobre el particular, esta S. considera que, en efecto, la acción de tutela interpuesta por el señor D.R. acredita el cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad y, en ese orden de ideas, es procedente. Lo anterior, como quiera que, de conformidad con el material probatorio que obra en el expediente y de las pruebas obtenidas en sede de revisión es posible advertir que el señor D.R. (i) es una persona en situación de discapacidad, como quiera que fue calificado con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral superior al 50%[48], (ii) es una persona analfabeta[49] y, (iii) se encuentra en una difícil situación económica, además de tener a su cargo a su señora madre, quien es una mujer de 85 años.
En esta oportunidad corresponde a la S. responder el siguiente problema jurídico: ¿Vulneran Positiva Compañía de Seguros S.A., C. y EPS Cafesalud los derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social, vida digna, igualdad y debido proceso del señor D.R. al no haberse pronunciado respecto del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez?
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la S. se referirá a: (i) las personas en situación de discapacidad son sujetos de especial protección constitucional; (ii) el derecho a la pensión de invalidez y sus requisitos sustanciales y formales y, (iii) se resolverá acerca de la vulneración de los derechos fundamentales del señor D.R..
LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD SON SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL
El artículo 13 de la Constitución de 1991 estableció el deber del Estado de proveer condiciones reales y efectivas de igualdad para grupos poblacionales discriminados o marginados, dadas sus condiciones económicas, físicas o mentales[50]. Es por ello que, el Estado tiene la obligación de adoptar medidas de carácter afirmativo en favor estos grupos.
En igual sentido, la comunidad internacional a través de diferentes instrumentos, ha instado a los Estados a proteger y garantizar los derechos de las personas en situación de discapacidad, de tal manera que, puedan hacer efectivos sus derechos humanos. Respecto de lo anterior, es posible citar, entre otras, (i) “La Declaración de los Derechos de los Impedidos”, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1975[51], (ii) la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las personas con discapacidad[52] y, (iii) la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad[53].
En desarrollo de lo anterior, el legislador ha proferido, distintas normas con el fin de garantizar la igualdad de los discapacitados y proscribir cualquier forma de discriminación en su contra. Entre ellas (i) la Ley 324 de 1996, a través de la cual se garantiza la protección de la población “sorda”; (ii) la Ley 361 de 1997[54], norma en la cual se consignaron medidas para garantizar a la población discapacitada el efectivo ejercicio de los derechos a la educación, transporte, trabajo, libertad de locomoción, entre otros; (iv) la Ley Estatutaria 1618 de 2013, por la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas en situación de discapacidad.
En igual sentido, la jurisprudencia constitucional ha considerado que “las obligaciones del Estado Colombiano para con los discapacitados no solo surgen de los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, sino en general de las manifestaciones de voluntad de la comunidad internacional con respecto del reconocimiento de sus derechos humanos y de su dignidad humana, principios que además de regir el orden público internacional, son pilares fundamentales de la constitucionalidad colombiana”[55] y ha establecido que las personas en situación de discapacidad son sujetos de especial protección constitucional[56], en atención a que se trata de un grupo de la población vulnerable que, además, tradicionalmente ha sido marginado dentro de la sociedad.
La seguridad social es “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad”[57], pero al mismo tiempo, se trata de una prerrogativa irrenunciable e imprescriptible que garantiza un ingreso mínimo a aquellas personas que, debido a la ocurrencia de una contingencia, no pueden seguir activas laboralmente.
En desarrollo de lo anterior, el derecho a la seguridad social requiere un sistema que contenga (i) la infraestructura necesaria, es decir, instituciones que administren los recursos y procedimientos ineludibles para su impulso y, (ii) un mecanismo que asegure la provisión de fondos y, por tanto, la sostenibilidad fiscal del sistema. En ese último punto, es importante la labor que cumple el Estado, puesto que es el encargado de promover las condiciones para que todas las personas puedan gozar adecuadamente del derecho a la seguridad social.
Con el fin de hacer efectivo el mandato constitucional, el legislador expidió la Ley 100 de 1993[58], norma que además de organizar el Sistema General de Seguridad Social, estableció las contingencias a asegurar, los destinatarios de la misma y sus respectivas excepciones. En ese sentido, la imposibilidad de continuar trabajando debido a la pérdida total o parcial de la capacidad laboral es una de las eventualidades que protege el derecho a la seguridad social a través de la pensión de invalidez, cuyo fin es garantizar a esa persona que vio disminuida su capacidad para trabajar debido a una enfermedad común o a un accidente, un ingreso que le permita solventar todas sus necesidades básicas, así como las de las personas que se encuentren a su cargo.
Los artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993, tal y como fueron modificados por la Ley 860 de 2003[59] consignan el concepto de estado de invalidez y los requisitos para acceder a la citada prestación de la siguiente manera:
Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma.
El artículo 41 de la Ley 100 de 1993, tal y como fue modificado por el Decreto 19 de 2012[60], establece que corresponde a la Administradora Colombiana de Pensiones – C.-, a las Administradoras de Riesgos Laborales - ARL, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud -EPS-, determinar en una primera oportunidad, la pérdida de capacidad laboral, calificar el grado de invalidez , el origen de estas contingencias y su fecha de estructuración. De la misma manera, la norma consagra que, en caso de inconformidad, el interesado podrá solicitar que su dictamen sea remitido a la Junta Regional de Calificación de la Invalidez, decisión que será apelable ante la Junta Nacional.
En el caso bajo consideración, la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional considera que Positiva Compañía de Seguros S.A. vulneró el derecho fundamental al debido proceso del señor D.R.:
Lo primero que advierte la S. Cuarta de Revisión es que, debido a que el señor D.R. sufrió un accidente laboral, la ARL fue la encargada de calificar su pérdida de capacidad para trabajar. Así mediante dictamen del 16 de junio de 2014, conceptuó que el porcentaje de disminución de capacidad laboral del accionante era del 57.93% por enfermedad común[64]. Sin embargo y, pese a haber remitido oficio a la empresa en la que laboraba el señor R. en el que constaba la calificación de pérdida de capacidad laboral, no consta en el expediente que dicha situación haya sido puesta en conocimiento de la EPS y de C., en tanto que no hay recibidos de esas entidades, en los que se pruebe la debida notificación del citado dictamen[65].
Por lo anterior, los jueces de primera y segunda instancia decidieron tutelar el derecho al debido proceso, al considerar que, ante la indebida notificación del dictamen, el accionante no pudo controvertir adecuadamente dicho concepto y no ha podido obtener un pronunciamiento respecto de su derecho pensional. Sobre el particular, concuerda la S. Cuarta de Revisión con la determinación de los jueces de instancia, pues de las reglas reiteradas en los acápites teóricos de esta providencia, es posible considerar que, en efecto, el dictamen de pérdida de capacidad laboral debió ser notificado en debida forma adjuntando copia completa del citado acto a todos los interesados, con la finalidad de que estos puedan ejercer el derecho de contradicción.
En ese sentido, se ordenará a Positiva Compañía de Seguros S.A. que dentro de los 3 días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a notificar en debida forma a todos los interesados, incluyendo a C., del dictamen de pérdida de capacidad laboral número 503581 del 16 de junio de 2014, adjuntando copia del mismo.
En segundo lugar, esta S. de Revisión encuentra que, pese a que el señor D.R. solicitó la tutela de su derecho fundamental a la seguridad social y, en ese orden de ideas, pidió el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, esta prestación no ha sido solicitada ante ninguna entidad, por lo que no existe conducta vulneradora respecto de esa situación[66].
Sin embargo y, en atención a las condiciones de vulnerabilidad (discapacidad y analfabetismo) en las que se encuentra el accionante, la S. Cuarta de Revisión estima que esta tutela debe ser considerada como una solicitud formal de reconocimiento y pago del derecho pensional y, por esa razón, pese a que no accederá al amparo del derecho fundamental a la seguridad social, le ordenará a C. que, una vez le sea notificado el dictamen de pérdida de capacidad laboral por parte de Positiva Compañía de Seguros S.A., proceda a iniciar los trámites tendientes a resolver de fondo la solicitud pensional del señor D.R., trámite que, en todo caso, no podrá superar los 15 días hábiles.
Como consecuencia de lo anterior, la S. Cuarta de Revisión confirmará las decisiones proferidas en primera y segunda instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y, por consiguiente, (i) declarará la cosa juzgada respecto de la pretensión relativa al pago de las incapacidades y (ii) tutelará el derecho al debido proceso.
La S. Cuarta conoció de la revisión de las sentencias de tutela proferidas respecto de la acción incoada por el señor D.R., mediante la cual solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna, seguridad social e igualdad por parte de Positiva Compañía de Seguros S.A. ante la negativa de esa entidad de (i) pagarle unas incapacidades correspondientes al periodo 20 de abril de 2015 al 13 de agosto de 2016 y (ii) reconocerle y pagarle la pensión de invalidez.
Respecto de la pretensión relativa al pago de incapacidades, esta S. consideró que se presentaba cosa juzgada constitucional, por cuanto el accionante ya había solicitado lo mismo mediante otra acción de tutela fallada el 11 de octubre de 2016 por el Juzgado Noveno Administrativo Mixto del Circuito de Cúcuta. Sobre el tema, se encontró que en ambas tutelas había identidad de (i) partes, (ii) causa y (iii) objeto.
Debido a lo anterior, a la S. le correspondió resolver si Positiva Compañía de Seguros S.A., C. y la EPS Cafesalud vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social, vida digna, igualdad y debido proceso del señor D.R., al no haberse pronunciado respecto del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
Como resultado de las sub-reglas jurisprudenciales analizadas en la parte motiva de esta providencia, observó la S. lo siguiente:
Sobre la base de lo anterior, la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional concluyó que Positiva Compañía de Seguros S.A. vulneró el derecho fundamental al debido proceso del señor D.R., al no haber notificado en debida forma el dictamen de pérdida de capacidad laboral para permitir el trámite correspondiente a la reclamación y reconocimiento de la pensión de invalidez. Como consecuencia de lo anterior, la S. decidió confirmar las decisiones de primera y segunda instancia proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Segundo.- ORDENAR a Positiva Compañía de Seguros S.A. que, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, si no lo ha hecho, proceda a notificar en debida forma del dictamen de pérdida de capacidad laboral número 503581 del 16 de junio de 2014 a todos los interesados, incluyendo a C..
Tercero.- ORDENAR a C. que, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación del dictamen de pérdida de capacidad laboral por parte de Positiva Compañía de Seguros S.A. proceda a iniciar los trámites para resolver de fondo la solicitud pensional del señor D.R. y lo mantenga informado respecto del procedimiento en curso y el estado del mismo.
[1] De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía, el nombre del accionante es D.R.. Ver folio 4 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[2] De acuerdo con la copia de la cédula de ciudadanía, la cual obra en el folio 4 del cuaderno principal de la acción de tutela. De acuerdo con ella, el señor D.R. nació el 25 de agosto de 1961 en Bucaramanga, Santander.
[10] De acuerdo con copia del acta de reunión número 1 suscrita en el Ministerio de Trabajo por C., Positiva Compañía de Seguros S.A. y el accionante, la cual en folios 30-34 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[14] Contestación de C. visible en los folios 83-86 del cuaderno principal de la acción de tutela.
[22] En los folios 46 a 50 del cuaderno de revisión de la acción de tutela se encuentra visible la historia laboral expedida por C. del señor D.R..
Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales”.
[30] De conformidad con el escrito de tutela visible en los folios 1, 2 y 3 del cuaderno principal de la acción de tutela. Asimismo, en el folio 44 obra origina del auto admisorio, mediante el cual se vinculó al proceso de tutela a C. y a Cafesalud EPS.
[66] De acuerdo con la contestación emitida por la entidad visible en los folios 44 y 45 del cuaderno de revisión de la acción de tutela, mediante la cual indica que el señor D.R. no se ha acercado ante esa entidad a solicitar el reconocimiento y pago de algún derecho pensional. En todo caso, esta afirmación no fue controvertida por el accionante, quien sólo indico que ninguna entidad le ha reconocido su pensión.
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº 14426 de 6 de Septiembre de 2000
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal - Sala de decisión de tutelas nº T 87806 de 20 de Septiembre de 2016

References: artículo 3
 artículo 6
 artículo 5
 artículo 243
 artículo 86
 artículo 5
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 86
 artículo 13
 artículo 41