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Timestamp: 2019-07-20 12:26:27+00:00

Document:
BVerwG, 4 C 11.03: Luftfahrt, Bundesamt, Feststellungsklage, Öffentliche Sicherheit
Urteil des BVerwG vom 24.06.2004, 4 C 11.03
4 C 11.03
Luftfahrt, Bundesamt, Feststellungsklage, Öffentliche Sicherheit
Luftfahrt, Bundesamt, Feststellungsklage, Öffentliche Sicherheit, Subjektives Recht, Rechtsverordnung, Klagebefugnis, Kurs, Start, Abrede
BVerwG 4 C 11.03 Verkündet VGH 2 A 1062/01 am 24. Juni 2004 Ott Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 24. Juni 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a , Prof. Dr. R o j a h n , G a t z und Dr. J a n n a s c h
Die Klägerinnen, Städte und Gemeinden im Hochtaunus, wenden sich gegen die
Festsetzung neuer Abflugverfahren in dem Bereich nordwestlich von Frankfurt/Main.
Sie machen insbesondere geltend, dass ihnen gehörende Wohngrundstücke in unzulässiger Weise durch Fluglärm betroffen werden.
Die neuen Flugrouten bilden den Regelungsgegenstand der 5. Änderungsverordnung
des Luftfahrt-Bundesamts zu der 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-
Ordnung - 5. ÄndVO - vom 18. Mai 2004, die sich insoweit inhaltlich nicht von der
212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Verordnung - 212. DVO-LuftVO -
vom 13. November 2002 (BAnz S. 25 489) unterscheidet. Beide Verordnungen
bauen auf der 11. Änderungsverordnung des Luftfahrt-Bundesamts zu der
177. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung vom 26. Juli 2000 auf,
durch die eine Erprobungsphase eingeleitet wurde. Die Neuerung, die diese Verord-
nung mit sich brachte, bestand in Folgendem: Bis dahin wurde der Abflugverkehr
vom Flughafen Frankfurt/Main in nördliche Richtungen im Wesentlichen so abgewickelt, dass die Flugzeuge nach Starts in Richtung West (Startbahn 25) im Bereich
Wicker/Massenheim/Wiesbaden-Delkenheim nach Norden in Richtung Funkfeuer
Taunus (TAU) bei Hünstetten geleitet wurden. Durch die 11. ÄndVO wurde ein Abflugverfahren eingeführt, das einen festen mit variablen Drehpunkten kombinierte.
Luftfahrzeuge mit ausreichender Steigrate (im Wesentlichen Flugzeuge der Wirbelschleppenkategorien "Medium" und "Light"), die an dem Punkt R (Radial) 260 FFM
eine Mindestflughöhe von 3 500 ft (ca. 1 070 m) über NN erreicht hatten, mussten
dort nach Norden abdrehen und im Wesentlichen parallel zur Autobahn A 3 einen
Kurs in Richtung des Navigationspunktes TAU aufnehmen (F-Routen). Luftfahrzeuge, die am Punkt R unter dieser Höhe blieben, im Wesentlichen Flugzeuge der Wirbelschleppenkategorie "Heavy", mussten dagegen wie bisher den Kurs beibehalten.
Sie durften abhängig davon, wo sie die Höhe von 3 500 ft erreichten, erst in dem
Bereich zwischen der Ortschaft Wicker und der Stadt Mainz abdrehen, um den
Punkt TAU anzusteuern (G- und J-Routen). Während für die Zeit vor In-Kraft-Treten
der 11. ÄndVO eine breite Streuung des Hauptverkehrsstroms zu verzeichnen gewesen war, führte das neue Verfahren dazu, dass die Mehrzahl der Flugbewegungen
in Richtung Norden fortan auf die F-Routen verlagert wurde.
Die 13. Änderungsverordnung des Luftfahrt-Bundesamts zu der 177. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung - 13. ÄndVO - vom 13. März 2001 (BAnz
S. 6 077) brachte zwei Modifikationen mit sich: Die zweite Phase der Abflugverfahren
wurde insofern geändert, als die Flugzeuge nach dem Abdrehen in Richtung Norden
nicht mehr den Navigationspunkt TAU, sondern nach Erreichen einer Höhe von
4 400 ft den weiter nordöstlich gelegenen Punkt TABUM bei Schmitten anzufliegen
haben. Diese über TABUM führenden Flugrouten wurden ohne sachliche Änderung,
aber mit anderen Bezeichnungen (ARP 9G, 2F und 3J, WRB 1G sowie SUGIT 2G,
2F und 2J) in die 212. DVO-LuftVO aufgenommen. Daneben wurden weitere Abflugverfahren zu dem Navigationspunkt TABUM festgelegt, die von der Start- und Landerichtung 25 (Ost-West-Verkehr) bzw. 18 (Nord-Süd-Verkehr) zunächst nach Süden
bzw. Südwesten führen, um danach in einer großen Rechtskurve über die Städte
Mainz und Wiesbaden den Kurs in Richtung TABUM aufzunehmen (ARP 4N, 5T und
4S, WRB 4N, 5T und 4S sowie SUGIT 3N, 5T und 2S). Auch im Hinblick auf die An-
flugverfahren enthielt die 13. ÄndVO eine neue Regelung. Bei Betriebsrichtung 07
(West-Ost-Verkehr) führt die Anflugroute von dem signifikanten Punkt ETARU westlich von Bad Camberg entlang der Autobahn A 3 über Idstein nach Süden, um über
der Autobahn A 66 in die bisherige Einflugroute einzumünden. Für besondere Verkehrslagen wurde eine Ausweichroute ausgewiesen, die von Idstein in einer großen
Rechtskurve über Kelkheim zur A 66 führt (ETARU 4E).
Die Gemeindegebiete der Klägerinnen sind in dem Abschnitt des Taunus aufgereiht,
der durch die Autobahn A 3 im Westen und den Navigationspunkt TABUM im Osten
begrenzt wird. Lärmuntersuchungen, die in der Zeit von September bis November
2000 stattfanden, ergaben in den am stärksten betroffenen Gebietsteilen Mittelungspegel (= äquivalente Dauerschallpegel bei einem Halbierungsquotienten 3 - Leq
<3> -) von annähernd 50 dB(A) tags und annähernd 43 dB(A) nachts.
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 11. Februar 2003 festgestellt, dass § 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 der 13. ÄndVO zu der 177. DVO-LuftVO in der
Fassung des § 4 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 der 212. DVO-LuftVO, soweit er die Flugverfahren ARP 9G, 2F und 3J, WRB 1G, 2F und 3J, sowie SUGIT 2G, 2F und 2J festsetzt,
die Klägerinnen zu 2 bis 5 und 7 mit der Maßgabe in ihren Rechten verletzt, dass sie
die Nutzung dieser Verfahren nach Ablauf von drei Monaten nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils nicht zu dulden haben. Im Übrigen hat er die Klage der Klägerinnen
zu 1 und 6 insgesamt und die Klage der anderen Klägerinnen mit den die sonstigen
Abflugverfahren über den Ausflugspunkt TABUM und den die Anflugverfahren betreffenden Anträgen abgewiesen.
Zur Begründung hat er u.a. ausgeführt: Die Feststellungsklage sei statthaft. Den
Klägerinnen zu 1 und 6 fehle aber die Klagebefugnis. Bei ihnen sei die Abwägungserheblichkeitsschwelle nicht erreicht, da die Lärmbelastung je nach Stadtteil lediglich
bei 32 bis 39 dB(A) am Tag und 26 bis 30 dB(A) in der Nacht liege. Von einem Eingriff in die Planungshoheit könne bei diesen Werten keine Rede sein. Ebenso wenig
könnten die Klägerinnen zu 1 und 6 eine Rechtsverletzung daraus herleiten, dass sie
am Rechtsetzungsverfahren nicht beteiligt worden seien. Die Klage der Klägerinnen
zu 2 bis 5 und 7 sei unzulässig, soweit sie sich gegen die Anflugverfahren richte. Die
Flugrouten über den Einflugpunkt ETARU könnten nur bei Ostwind genutzt werden.
Die mit ihnen verbundenen Lärmbelastungen könnten als vernachlässigenswerte
Größe außer Betracht bleiben. Im Übrigen sei die Klage der Klägerinnen zu 2 bis 5
und 7 zulässig. Insoweit sei sie in dem im Tenor bezeichneten Umfang auch begründet. Die von den Klägerinnen angegriffenen Rechtsverordnungen seien allerdings
formell nicht zu beanstanden. Sie seien vom Luftfahrt-Bundesamt zulässigerweise
erlassen worden und genügten den Bestimmtheitserfordernissen. Materiell entsprächen sie indes nicht in allen Punkten den Anforderungen des Abwägungsgebots. Die
Abwägungsentscheidung weise ein Ermittlungsdefizit auf. Das Luftfahrt-Bundesamt
hätte bei der Festsetzung der kurzen Abflugverfahren mehr als geschehen die besonderen topografischen Bedingungen berücksichtigen müssen. Zwar dürfe es sich
mit einer generalisierenden Betrachtung begnügen. Der durch die Flugrouten in Richtung TABUM betroffene Bereich weise aber Höhenunterschiede von mehr als 500 m
auf. Werde die mit zunehmender Flughöhe an sich erreichbare Minderung durch den
Anstieg des Geländes neutralisiert oder erheblich relativiert, so sei dies ein Umstand,
der nicht vernachlässigt werden dürfe. Die topografischen Besonderheiten ließen
sich nicht mit dem Hinweis abtun, über die Festsetzung von Mindestflughöhen hinaus
habe es keiner weiteren Untersuchungen bedurft, da sich die TABUM-Routen von
der früheren TAU-Route in Bezug auf die Flughöhe über Grund nicht in signifikanter
Weise unterschieden. Der Abwägungsfehler sei kausal für das Abwägungsergebnis.
Auch unter Beibehaltung des Anflugpunktes ETARU komme eine leichte
Verschiebung des Abflugpunktes TABUM nach Westen in Betracht. Die Beklagte
stelle überdies auch nicht in Abrede, dass die Routenführung bis zum Wegpunkt
TABUM variabel sei. Eine Routenverschiebung verspreche zwar keine Verbesserung
der Lärmsituation insgesamt, weil der Bereich, der hierfür in Frage komme, dichter
besiedelt sei. Größere Flughöhen könnten sich hier aber in weniger intensiven
Lärmeinwirkungen niederschlagen und unter Umständen zu einer anderen
Gesamtbilanz führen. Um zu verhindern, dass infolge einer spontanen Umverteilung
der Flugbewegungen andere Bereiche, die schon jetzt bis an die Grenze der
Zumutbarkeit betroffen seien, einer Mehrbelastung durch Flugverkehrslärm ausgesetzt würden oder gar die Flugsicherheit beeinträchtigt werde, könne dem Feststellungsbegehren indes nur mit der Maßgabe stattgegeben werden, dass die Klägerinnen zu 2 bis 5 und 7 trotz des Planungsfehlers die Lärmbelastung für einen Übergangszeitraum von drei Monaten hinzunehmen hätten. Die weitergehenden Anträge
seien unbegründet. Die N-, T- und S-Routen würden vergleichsweise selten genutzt.
Sie böten zudem die Gewähr, dass die Flugzeuge beim Überfliegen der klagenden
Städte und Gemeinden eine Höhe erreicht hätten, die eine abwägungserhebliche
Lärmbelastung ausschließe.
Die Beklagte führt zur Begründung der Revision aus: Der Verwaltungsgerichtshof
habe mit der Anordnung einer dreimonatigen Duldungspflicht den Feststellungsausspruch an eine Maßgabe geknüpft, die dem Prozessrecht fremd sei. Die Feststellungsklage sei unzulässig, da der Weg der Leistungsklage offen gestanden habe. Im
Übrigen fehle die Klagebefugnis. Nach dem Konzept des Verordnungsgebers handele es sich bei der Festsetzung von Flugverfahren nicht um eine Planungsentscheidung, die ein umfassendes subjektives Recht auf Abwägung vermittle. Die Flugroutenfestlegung sei nicht raumbezogener Planung gleichzusetzen. Sie begründe Verhaltensanforderungen, die den Charakter von Verkehrsregelungen hätten und der
Gefahrenabwehr dienten. Anders als im Recht der Flugplatzzulassung fehle es an
den für Planungsverfahren typischen Instrumenten der Öffentlichkeitsbeteiligung
samt Bestandskraft-, Heilungs- und Präklusionsregelungen. Einen planerischen Einschlag wiesen Flugverfahren allenfalls insofern auf, als ein aufgrund der luftrechtlichen Zulassung gegebenes Lärmpotential verteilt werden müsse. Das Luftfahrt-
Bundesamt könne sich über die zugunsten des Flughafenbetriebs getroffene Grundentscheidung nicht hinwegsetzen. Lärmschutzgesichtspunkten habe es nur in der
Weise Rechnung zu tragen, dass es auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken habe. Gewähre der Gesetzgeber keine weitergehenden
subjektiven Rechte, so ließen sich etwaige Klagerechte nur aus dem Verfassungsrecht ableiten. Liege die Fluglärmbelastung noch unterhalb der fachplanerischen Erheblichkeitsschwelle, so scheide ein Verfassungsverstoß von vornherein aus. Das
angegriffene Flugverfahren sei sachlich begründet. Es entspreche den veränderten
europäischen Vorgaben für die Ordnung des Luftraums, gewährleiste die räumliche
Trennung von an- und abfliegendem sowie von zivilem und militärischem Verkehr
und trage durch eine breite Lärmstreuung zur Entlastung bisher stärker verlärmter
Gebiete im Flughafenumland bei. Die Lärmschutzinteressen der Betroffenen seien in
die Betrachtung mit einbezogen worden. Der Punkt TABUM sei mit Hilfe des Simula-
tionssystems NIROS (Noise Impact Reduction and Optimization System), bei dem
anhand der jeweiligen Bevölkerungsdichte verschiedene Streckenführungen verglichen würden, gewählt worden. Zu einer weitergehenden Vorsorge sei das Luftfahrt-
Bundesamt nicht verpflichtet gewesen.
Die Beigeladene legt dar: Die Feststellungsklage sei unzulässig. Die angegriffenen
Rechtsverordnungen bedürften des Vollzugs durch Einzelakte. Die Klägerinnen hätten die Möglichkeit gehabt, einzelne Flugfreigaben anzufechten. Im Rahmen eines
solchen Anfechtungsverfahrens hätte sich die Rechtmäßigkeit der Verordnungen
inzident überprüfen lassen. Den Klägerinnen fehle jedenfalls mangels Schutznorm,
auf die sie sich berufen könnten, die Klagebefugnis. Die Lärmbelastungen hielten
sich in den Grenzen des rechtlich Zumutbaren. Die Klägerinnen hätten keinen Anspruch darauf, vor Lärm unterhalb der Erheblichkeitsschwelle verschont zu bleiben.
Auch auf den verfassungsrechtlichen Schutz des Eigentums und der kommunalen
Planungshoheit könnten sie sich nicht berufen. Ebenso wenig bestehe ein allgemeines Recht auf gerechte Abwägung, denn die Festlegung von Flugverfahren habe
keinen Planungscharakter. Flugrouten seien dreidimensional definierte Luftlinien ohne unmittelbare Inanspruchnahme des Bodens. Sie unterlägen einem ständigen
Wandel, da sie jederzeit an veränderte Verkehrs-, Sicherheits- und Technikanforderungen anzupassen seien. Sie seien abhängig von dem durch die luftseitige Flughafenkapazität definierten Lärmpotential, auf dessen Umfang sie keinen Einfluss hätten.
Ihrem eigentlichen Kern nach sei die Flugroutenbestimmung eine Maßnahme der
Gefahrenabwehr. Sie habe die Funktion einer Verkehrsregelung zur Gewährleistung
einer sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Instrumentenflugverkehrs.
Die Luftverkehrssicherheit müsse stets Vorrang haben. Das Lärmschutzinteresse
könne nur nach Maßgabe des sicherheitstechnisch Möglichen berücksichtigt werden.
Bloß belästigender Lärm unterhalb der Geringfügigkeitsschwelle dürfe außer
Betracht bleiben. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Die Neuordnung der Flugrouten beruhe auf sachlichen Erwägungen. Dem Interesse der Klägerinnen, vor unzumutbarem Lärm bewahrt zu bleiben, sei Rechnung getragen worden. Die Topografie des überflogenen Geländes sei insofern berücksichtigt worden, als die Mindestflughöhe über Grund in das NIROS-Programm als Berechnungsparameter eingegangen sei. Detaillierterer Höhenangaben habe es nicht bedurft. Im Übrigen liege auf
der Hand, dass auch eine eingehendere Untersuchung der örtlichen Verhältnisse zu
keinem anderen Ergebnis geführt hätte.
das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. Februar 2003 zu
ändern und die Klage der Klägerinnen zu 2 bis 5 und 7 insgesamt abzuweisen.
Die Klägerinnen zu 2 bis 5 und 7 beantragen, nachdem sie ebenso wie die Klägerin
zu 6 die Anschlussrevision zurückgenommen haben,
Sie führen aus: Die von ihnen erhobene Feststellungsklage habe der Verwaltungsgerichtshof zu Recht für zulässig gehalten. Der mit dieser Klage verfolgte Zweck hätte
mit einer Anfechtungsklage nicht ebenso gut oder besser erreicht werden können.
Der Verwaltungsgerichtshof habe der Feststellungsklage zu Recht teilweise stattgegeben. Das Luftfahrt-Bundesamt habe bei der Flugroutenfestlegung Vorschriften zu
beachten gehabt, die ihrem Schutz dienten. Es habe Rücksicht auf ihr Lärmschutzinteresse, ihr Eigentum und ihre Planungshoheit nehmen müssen. Dies folge aus dem
Abwägungsgebot, das unabhängig von einer ausdrücklichen Normierung jeder
rechtsstaatlichen Planung immanent sei. Die Festlegung von Flugrouten weise materiellrechtlich die Merkmale einer Planungsentscheidung auf. Sie diene vorrangig der
Konfliktbewältigung. Flugrouten erschöpften sich nicht in Verhaltensanweisungen.
Sie reservierten, anderen Verkehrswegen vergleichbar, einen bestimmten
(Luft-)Raum für den An- und Abflugverkehr. Auch ohne unmittelbare Inanspruchnahme von Grund und Boden sei ein räumlicher Bezug unverkennbar. Die betroffenen Gebiete, die zuvor keiner Lärmvorbelastung ausgesetzt gewesen seien, würden
durch die neuen Flugrouten, zu denen die Gemeinden nicht angehört worden seien,
beeinträchtigt. Gemeindeeigene Grundstücke und vorhandene kommunale Einrichtungen könnten nicht mehr bestimmungsgemäß genutzt werden. Ihr Planungsspielraum werde erheblich eingeschränkt. Durch eine geschickte Trassenführung hätte
sich die Lärmbetroffenheit minimieren lassen. Nach den zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen müssten alle mehr als geringfügig beeinträchtigten Belange in
die Abwägung eingestellt werden. Das Ausmaß der Lärmbelastung hänge nicht
zuletzt von der Flughöhe ab. Obwohl die Lärmbeeinträchtigungen, denen sie ausgesetzt würden, nicht als Bagatelle abgetan werden könnten, habe die Beklagte diesen
Gesichtspunkt völlig ausgeblendet. Auch Lärm unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle
sei als Teil des Abwägungsmaterials rechtlich relevant. Ihm möge geringeres Gewicht beigemessen werden dürfen. Diese Mindergewichtung rechtfertige es indes
nicht, ihn als Abwägungsposten von vornherein auszuscheiden und insoweit keine
Ermittlungen anzustellen. Das Luftfahrt-Bundesamt dürfe die Abwägungsentscheidung nicht dadurch verkürzen, dass es unzulässige Abwägungszulassungshürden
errichte. Insbesondere dürfe es sich nicht der Alternativendiskussion entziehen. Es
komme nicht allein darauf an, für die neue Flugroute nachvollziehbare Gründe zu
nennen. Entscheidend sei, ob es sich sachlich rechtfertigen lasse, dafür ihre Lärmschutzbelange hintanzustellen. Das Luftfahrt-Bundesamt habe die topografischen
Verhältnisse, die dadurch gekennzeichnet seien, dass das Gelände in Richtung
TABUM von ca. 110 m NN am Flughafen bis zu einer Höhe von ca. 640 m NN ansteige, außer Acht gelassen und deshalb die Lärmbelastung unterschätzt. Die für die
Neuregelung ins Feld geführten Argumente seien nicht stichhaltig. Soweit Kapazitätsengpässe beseitigt werden sollten, würden rein private Interessen befriedigt. Die
angegriffene Flugroute ergebe sich als zwingende Konsequenz weder aus der Neuordnung des europäischen Flugverkehrs noch aus der Trennung von zivilem und
militärischem Luftraum. Durch die neue Routenführung ändere sich die Belastungssituation für die Bevölkerung im unmittelbaren Flughafenumfeld überhaupt nicht.
A. Soweit die Klägerinnen zu 2 bis 7 ihre Anschlussrevision zurückgenommen haben,
ist das Verfahren nach § 92 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1
B. Die Revision der Beklagten ist begründet. Das angefochtene Urteil ist zu ändern
(§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO). Es verletzt Bundesrecht. Das Erstgericht hätte der Klage
nicht teilweise stattgeben dürfen.
1.1 Die Feststellungsklage ist statthaft (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000
- BVerwG 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 und vom 26. November 2003 - BVerwG
9 C 6.02 - DVBl 2004, 382). Die Kläger durften sie auf die 5. ÄndVO zur 212. DVO-
LuftVO erstrecken, obwohl diese Rechtsverordnung erst während des Revisionsverfahrens erlassen worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG
9 C 6.02 - a.a.O.).
1.2 Die Statthaftigkeit der Feststellungsklage wird nicht durch den Subsidiaritätsgrundsatz in Frage gestellt. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO greift nur in den Fällen ein, in
denen sich das mit der Klage erstrebte Ziel mit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage ebenso gut oder besser erreichen lässt. Der Gesetzgeber will den Rückgriff auf
die Feststellungsklage verhindern, wenn für die Rechtsverfolgung ein unmittelbareres, sachnäheres und wirksameres Verfahren zur Verfügung steht. Davon kann dort
keine Rede sein, wo die Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährleistet, der
weiter reicht als ein einzelnes Leistungsbegehren. Als effektiver erweist sich die Feststellungsklage insbesondere dann, wenn sich durch sie eine Vielzahl potentieller
Anfechtungsprozesse vermeiden lässt. Dies trifft für das Verhältnis der Flugroutenfestlegung zu den auf ihrer Grundlage erteilten Einzelflugfreigaben zu. Der von der
Beigeladenen aufgezeigte Weg, eine einzelne Freigabeentscheidung anzufechten
und im Rahmen dieses Rechtsstreits die Frage nach der Gültigkeit des angewandten
Flugverfahrens klären zu lassen, nötigt nicht zu einer abweichenden Beurteilung. Die
Klägerinnen ziehen die normativen Vorgaben in Zweifel, die der Entscheidungsebene
der Kontrollfreigabe vorgelagert sind. Die insoweit maßgebenden Rechtsverordnungen des Luftfahrt-Bundesamts würden im Rahmen von Anfechtungsverfahren - ihre
Entscheidungserheblichkeit vorausgesetzt - allenfalls als Vorfrage eine Rolle spielen.
Die Rechtskraftwirkungen eines etwaigen Aufhebungsausspruchs würden nicht so
weit reichen wie die Feststellungswirkung eines stattgebenden Feststellungsurteils.
Lässt sich dem eigentlichen Rechtsschutzanliegen der Klägerinnen mit einer Feststellungsklage nicht bloß ebenso gut, sondern sogar besser als mit einer Anfechtungsklage Rechnung tragen, so steht § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Wahl dieser
Klageart nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 7. September 1989 - BVerwG 7 C
4.89 - NVwZ 1990, 162 und vom 29. April 1997 - BVerwG 1 C 2.95 - NJW 1997,
1.3 Die Feststellungsklage ist auch sonst zulässig. Den Klägerinnen fehlt nicht die
Klagebefugnis. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung, die in § 43 VwGO nicht genannt
wird, in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aber seit langem anerkannt ist, ist nur dann nicht erfüllt, wenn subjektive Rechte des Klägers offensichtlich
und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. BVerwG,
Urteile vom 28. Februar 1997 - BVerwG 1 C 29.95 - BVerwGE 104, 115 und vom
10. Oktober 2002 - BVerwG 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93). Sie dient ebenso wie im
Anwendungsbereich des § 42 Abs. 2 VwGO dazu, Popularklagen zu verhindern (vgl.
BVerwG, Urteile vom 6. Februar 1986 - BVerwG 5 C 40.84 - BVerwGE 74, 1 und
vom 29. Juni 1995 - BVerwG 2 C 32.94 - BVerwGE 99, 64). Dagegen ist es nicht ihr
Sinn, ernsthaft streitige Fragen über das Bestehen eines subjektiven Rechts, von
deren Beantwortung der Klageerfolg abhängen kann, bereits vorab im Rahmen der
Zulässigkeitsprüfung zu klären (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003
- BVerwG 9 C 6.02 - a.a.O.). Vor dem Hintergrund der bisherigen Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich dem Interesse, vor Fluglärm ohne Rücksicht auf den Grad der Beeinträchtigung bewahrt zu bleiben, nicht von vornherein
jegliche rechtliche Relevanz absprechen. Ob diesem Gesichtspunkt im konkreten Fall
die Bedeutung zukommt, die ihm die Klägerinnen beimessen, ist der Prüfung im
Rahmen der Begründetheit vorzubehalten.
1.4 Ebenfalls nicht durchzudringen vermögen die Beklagte und die Beigeladene mit
ihrem Einwand, der vom Erstgericht als "Maßgabe" bezeichnete Ausspruch, wonach
die Klägerinnen die Nutzung der beanstandeten Flugverfahren "nach Ablauf von drei
Monaten nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils nicht zu dulden haben", stelle sich
als eine Tenorierungsvariante dar, die das Prozessrecht in § 43 VwGO nicht vorsehe.
Nach den Intentionen der Vorinstanz (vgl. UA S. 27) sollen die für die Beklagte und
die Beigeladene nachteiligen Feststellungswirkungen nicht automatisch mit der
Rechtskraft des Urteils, sondern erst drei Monate später eintreten. Dahin stehen
kann, ob eine solche zeitliche Einschränkung rechtlich zulässig ist. Selbst wenn insoweit Zweifel angebracht sein sollten, ist offenkundig, dass die Beklagte und die
Beigeladene durch die von ihnen beanstandete Maßgabe nicht beschwert, sondern
im Gegenteil begünstigt werden.
2.1 Im Ausgangspunkt geht das Erstgericht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zutreffend davon aus, dass das Luftfahrt-
Bundesamt bei der Festlegung von Abflugstrecken durch eine Flugverfahrensverordnung eine Abwägungsentscheidung zu treffen hat, bei der auch das Interesse Einzelner, vor Lärmeinwirkungen bewahrt zu bleiben, als Abwägungsposten eine Rolle
spielen kann. Der Verwaltungsgerichtshof weist in Anknüpfung an die Entscheidung
des 11. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C
13.99 - (a.a.O.) zu Recht darauf hin, dass das Abwägungsgebot für die Ausweisung
von Flugrouten "zwar grundsätzlich, aber nicht mit allen inhaltlichen Anforderungen
(gilt), die in der Dogmatik des Fachplanungsrechts entwickelt worden sind" (UA
S. 18). In diesem Zusammenhang streicht er ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht die beiden Besonderheiten heraus, durch die Flugroutenfestlegungen gekennzeichnet sind. Er bemerkt, dass das Luftfahrt-Bundesamt "aus kompetenzrechtlichen
Gründen darauf beschränkt ist, den vorhandenen Fluglärm zu verteilen, ohne die
eigentliche Störquelle beseitigen oder einschränken zu können" (UA S. 18). Eine
weitere Abweichung vom fachplanerischen Abwägungsgebot sieht er darin, "dass
keine 'parzellenscharfe' Ermittlung und Bewertung der Belange der Betroffenen geboten, sondern eine generalisierende Betrachtung ausreichend ist" (UA S. 19). Mit
seiner Annahme, dass die von den Klägerinnen angegriffene Regelung deshalb an
einem Fehler im Abwägungsvorgang leide, weil das Luftfahrt-Bundesamt "mehr als
geschehen die besonderen topografischen Bedingungen (hätte) berücksichtigen
müssen" (UA S. 24), stellt er indes auf ein Anforderungsniveau ab, das dem von ihm
selbst im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts formulierten rechtlichen Ansatz zuwiderläuft und geeignet ist, die Unterschiede zu den im
Bereich der Fachplanung zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen einzuebnen. Einer solchen Gleichsetzung aber ist das Bundesverwaltungsgericht in den Urteilen vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - (a.a.O.) und vom 26. November
2003 - BVerwG 9 C 6.02 - (a.a.O.) ausdrücklich entgegengetreten.
2.2 In welchem Umfang das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung von Flugverfahren einer Abwägungspflicht unterliegt, richtet sich nach den gesetzlichen Vorgaben
und im Übrigen nach dem rechtsstaatlich für jede Abwägung unabdingbar Gebotenen. Dazu im Einzelnen:
2.2.1 Die 5. ÄndVO zu der 212. DVO–LuftVO, gegen die sich die Klägerinnen zur
Wehr setzen, findet ihre Rechtsgrundlage in § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO. Danach ist
das Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt, bei An- und Abflügen zu und von Flugplätzen
mit Flugverkehrskontrollstelle die Flugverfahren einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte durch Rechtsverordnung festzulegen. Die Vorschrift beruht
auf § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG. Danach ist das Bundesministerium für Verkehr,
Bau- und Wohnungswesen u.a. ermächtigt, durch Rechtsverordnung Bestimmungen
über das Verhalten im Luftraum und am Boden unter Einschluss von Start und Landung zu treffen. § 32 Abs. 3 Satz 3 LuftVG lässt es zu, die Regelung der Einzelheiten
über die Durchführung dieser Verhaltenspflichten durch Rechtsverordnung auf das
Luftfahrt-Bundesamt zu übertragen.
2.2.2 Der systematische Zusammenhang, in den § 27 a LuftVO vor dem Hintergrund
des § 32 LuftVG hineingestellt ist, lässt erkennen, dass es sich bei der Festlegung
von Flugverfahren, zu deren wesentlichen Elementen auch die Bestimmung von
Flugrouten gehört, nach der gesetzgeberischen Konzeption in erster Linie um ein
sicherheitsrechtliches Instrument handelt, das der Verhaltenssteuerung insbesondere
bei An- und Abflügen zu und von näher bezeichneten Flugplätzen dient. Adressat ist
der Luftfahrzeugführer. Dieser verhaltensbezogene Ansatz wird durch § 58 Abs. 1
Nr. 10 LuftVG unterstrichen, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder
fahrlässig einer aufgrund des § 32 LuftVG erlassenen Rechtsverordnung zuwiderhandelt. Im Vordergrund der mit dieser Reglementierung verfolgten Zwecke stehen
Sicherheitserwägungen. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG haben die Luftfahrtbehörden, zu denen auch das Luftfahrt-Bundesamt in seiner Eigenschaft als oberste Bundesbehörde gehört (vgl. das Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt vom 30. November 1954 - BGBl I S. 354), Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren.
Die überragende Bedeutung dieses Aspekts hebt der Gesetzgeber auch an anderer
Stelle ausdrücklich hervor. Nach § 27 c Abs. 1 LuftVG dient die Flugsicherung der
sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs. Dieser im eigentli-
chen Kern sicherheitsrechtliche Charakter verbietet es, die im Fachplanungsrecht
zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze unbesehen auf die Festlegung von
Flugverfahren zu übertragen. Hinzu kommt, dass das Luftfahrt-Bundesamt im Rahmen des § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO nicht über das Maß an Gestaltungsfreiheit verfügt, das für eine Planungsentscheidung im materiellen Sinne typisch ist. Im Vordergrund steht nicht das Ziel, die Infrastruktur zu verbessern. Überdies weist der 11. Senat im Urteil vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - (a.a.O.) darauf hin, dass der
Festlegung von Flugverfahren insofern ein der Planung immanentes Element fehlt,
als das Luftfahrt-Bundesamt keinen Einfluss auf den Umfang des Flugbetriebs hat.
Das Lärmpotential des Flugplatzes stellt sich aus seiner Entscheidungsperspektive
als unvermeidbare Folge vorausgegangener Verfahren dar, die - bei idealtypischer
Betrachtung - nicht zuletzt dazu bestimmt sind, die mit dem Flughafenbetrieb verbundenen Lärmprobleme zu bewältigen (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 1, § 9 Abs. 2 LuftVG).
Darüber, ob im Genehmigungs- und im Planfeststellungsverfahren dem Gesichtspunkt des Lärmschutzes in optimaler Weise Rechnung getragen worden ist, hat das
Luftfahrt-Bundesamt nicht zu befinden. Über den der Bevölkerung und den betroffenen Gemeinden zumutbaren Nutzungsumfang kann es nicht mitbestimmen. Die
Quelle des Fluglärms ist seiner Einwirkung entzogen. Insoweit bestimmt die luftseitige Verkehrskapazität des jeweiligen Flughafens (Start- und Landebahnen, Rollwege,
Vorfeldflächen) nach Maßgabe der luftrechtlichen Zulassungsentscheidung das
Lärmpotential. Das Luftfahrt-Bundesamt ist darauf beschränkt, den vorhandenen
Lärm gleichsam zu "bewirtschaften". Einen umfassenden Interessenausgleich, wie
ihn das Planungsrecht fordert, kann das Luftfahrt-Bundesamt nicht gewährleisten.
2.2.3 Das bedeutet allerdings nicht, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner
Entscheidung ausschließlich von Sicherheitsüberlegungen leiten lassen darf. Der Gesetzgeber bringt zum Ausdruck, dass es bei der Festlegung von Flugverfahren eine
Abwägungsentscheidung zu treffen hat, bei der auch anderen Belangen Rechnung
zu tragen ist. Wie aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG erhellt, dürfen die Luftfahrtbehörden
bei der Abwehr von "Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs" nicht aus den Augen verlieren, dass Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auch "durch
die Luftfahrt" drohen können. In § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG geht der Gesetzgeber
noch einen Schritt weiter. Danach gehört nicht bloß die Abwehr von Gefahren "durch
die Luftfahrt", sondern darüber hinaus in Anlehnung an das Immissionsschutzrecht
auch die Abwehr von erheblichen Nachteilen oder Belästigungen zu den Aufgaben
der Luftaufsicht. In diesem Zusammenhang spricht der Gesetzgeber als Quelle etwaiger Beeinträchtigungen ausdrücklich den "durch Luftfahrzeuge in der Umgebung
von Flugplätzen" hervorgerufenen "Fluglärm" an. Freilich ermächtigt § 29 Abs. 1
LuftVG nur zu luftfahrtbehördlichen Einzelfallregelungen. Als allgemeine Vorschrift
der Luftaufsicht hat er den Charakter einer Generalklausel, die eingreift, sofern nicht
Spezialvorschriften eine abweichende Regelung enthalten. Als eine solche
Sonderbestimmung kommt § 29 b Abs. 2 LuftVG in Betracht, der sich auch im Rahmen der rechtssatzmäßigen Festlegung von Flugverfahren nach § 27 a Abs. 2 Satz 1
LuftVO Geltung beimisst. Danach haben die Luftfahrtbehörden auf den Schutz der
Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken.
2.2.3.1 Soweit § 29 b Abs. 2 LuftVG auf "unzumutbare" Belastungen abstellt, ist er
entgegen der Auffassung der Beklagten und der Beigeladenen nicht lediglich auf die
Abwehr etwaiger Gesundheitsgefährdungen oder die Beeinträchtigung sonstiger verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter zugeschnitten. Zwar besteht eine Pflicht
aller staatlichen Organe, sich schützend und fördernd vor Rechtsgüter zu stellen, die
Verfassungsrang genießen, und insbesondere Gesundheits- oder Eigentumsbeeinträchtigungen abzuwehren, durch die der Gewährleistungsgehalt des Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG oder des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG angetastet wird (BVerwG, Urteile vom
23. Mai 1991 - BVerwG 7 C 19.90 - BVerwGE 88, 210 und vom 28. Oktober 1998
- BVerwG 11 A 3.98 - BVerwGE 107, 350; vgl. auch Urteil vom 21. März 1996
- BVerwG 4 C 9.95 - BVerwGE 101, 1). Das Luftfahrt-Bundesamt würde diese Pflicht
verletzen, wenn es an der Herstellung oder Fortsetzung solcher rechtswidrigen Eingriffe mitwirken würde. Es hat verfassungsmäßige Zustände zu gewährleisten und
darf sich nicht damit begnügen, auf dieses Ziel bloß hinzuwirken. § 29 b Abs. 2
LuftVG setzt jedoch im Interesse des Lärmschutzes unterhalb der durch das Verfassungsrecht markierten äußersten Zumutbarkeitsgrenze an.
2.2.3.2 Diese Feststellung rechtfertigt - entgegen der Ansicht der Klägerinnen - indes
nicht die Schlussfolgerung, dass die Lärmschutzbelange bis hin zur Geringfügigkeitsgrenze bei der Festlegung von Flugverfahren keine andere Rolle spielen als in
der Fachplanung. Wenn der Gesetzgeber in § 29 b Abs. 2 LuftVG von "unzumutbarem" Fluglärm spricht, dann liegt die Annahme fern, dass er mit diesem Attribut
sämtliche Lärmeinwirkungen bezeichnet, die bei der Planfeststellung als Abwägungsposten zu Buche schlagen. Als unzumutbar qualifiziert er ersichtlich den Fluglärm, den er auch im luftrechtlichen Zulassungsrecht und im sonstigen Luftrecht als
unzumutbar bewertet. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen liegt § 29 b Abs. 2
LuftVG auch nicht das Verständnis zugrunde, dass die Luftfahrtbehörden verpflichtet
sind, darauf hinzuwirken, dass vermeidbarer Lärm unterbleibt. Nicht jeder Lärm, der
vermeidbar ist, lässt darauf schließen, dass er unzumutbar ist. Als unzumutbar stuft
der Gesetzgeber nur Lärmeinwirkungen ein, die durch das Qualifikationsmerkmal der
Erheblichkeit die Schädlichkeitsgrenze überschreiten (vgl. BVerwG, Urteile vom
7. Oktober 1983 - BVerwG 7 C 44.81 - BVerwGE 68, 62; vom 29. April 1988
- BVerwG 7 C 33.87 - BVerwGE 79, 254 und vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C
77.87 - BVerwGE 81, 197). Die einfachgesetzliche Grenzlinie der "Unzumutbarkeit"
ist in § 29 b Abs. 2 LuftVG nicht anders zu ziehen als im Anwendungsbereich des
§ 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG und im luftverkehrsrechtlichen Planungsrecht. Unterschiedlich geregelt sind lediglich die Rechtsfolgen.
Die Lärmschutzklausel des § 29 b Abs. 2 LuftVG hebt sich in diesem Punkt insbesondere von dem Lärmschutzregime ab, das im luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren gilt. Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG ist vor Erteilung der Genehmigung, die
sowohl Unternehmergenehmigung als auch Planungsentscheidung sein kann, zu
prüfen, ob der Schutz vor Fluglärm angemessen "berücksichtigt" ist. Mit diesem Berücksichtigungsgebot kennzeichnet der Gesetzgeber die Lärmschutzproblematik als
unabdingbaren Bestandteil des Abwägungsmaterials. Auch im Rahmen der Planfeststellung spielt der Lärmschutz als Abwägungsposten eine maßgebliche Rolle. In
§ 9 Abs. 2 LuftVG kommt dies dadurch zum Ausdruck, dass dem Unternehmer im
Planfeststellungsbeschluss die Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerlegen ist, die zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sind. Das Nebeneinander von Gefahren und
Nachteilen als je eigenständige Tatbestandsmerkmale macht deutlich, dass Schutzvorkehrungen nicht bloß zur Abwehr etwaiger Gesundheitsgefährdungen oder der
Beeinträchtigung sonstiger verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter geboten
sind. Handlungsbedarf sieht der Gesetzgeber bereits auf einer der Gefahrenabwehr
vorgelagerten Stufe. Mit dem Begriff der Nachteile markiert er eine zusätzliche Zumutbarkeitsschwelle. Im Bereich der Luftaufsicht folgt er diesem Regelungsmuster.
Allerdings knüpft er an die Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle anders als in
der Planfeststellung nicht die Verpflichtung, einen - vorrangig physisch-realen - Ausgleich zu schaffen. Vielmehr hält er die Luftfahrtbehörden lediglich dazu an, auf den
Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm "hinzuwirken". Mit dieser Regelung billigt er, dass unter bestimmten Umständen selbst unzumutbare Fluglärmbeeinträchtigungen ohne Ausgleich hinzunehmen sind. Gleichzeitig bringt er zum Ausdruck, dass sich die Luftfahrtbehörden über das Interesse, vor unzumutbarem Fluglärm bewahrt zu bleiben, nur unter engen Voraussetzungen hinwegsetzen dürfen.
§ 29 b Abs. 2 LuftVG normiert eine Regelverpflichtung, die Ausnahmen nur zulässt,
wenn sich hierfür zwingende Gründe ins Feld führen lassen. Dies gilt auch für die
Festlegung von Flugverfahren. Der Gesetzgeber trägt der Tatsache Rechnung, dass
das Luftfahrt-Bundesamt nicht stets in der Lage ist, dem Lärmschutzziel des § 29 b
Abs. 2 LuftVG gerecht zu werden. Durch die Festlegung von Flugrouten lässt sich
das Ausmaß des Luftverkehrsaufkommens nicht beeinflussen. Das Luftfahrt-Bundesamt hat sich an der anderweitig getroffenen Grundentscheidung über den zulässigen Umfang der Verkehrsmenge auszurichten. Zum Lärmschutz kann es nur insoweit beitragen, als Sicherheitsanforderungen dies zulassen. Wo Verteilungsmaßnahmen unter Ausschöpfung aller sicherheitsrechtlich vertretbaren Möglichkeiten
keine Abhilfe versprechen, kann es nicht dafür einstehen müssen, vor unzumutbarem
Fluglärm zu schützen. Insoweit steht das durch § 29 b Abs. 2 LuftVG vorgegebene
Ziel unter dem Vorbehalt des Machbaren.
Ist das Luftfahrt-Bundesamt mithin nicht daran gehindert, sich in dem Zielkonflikt
zwischen Luftsicherheit und Lärmschutz für eine mit unzumutbaren Folgen verbundene Lösung zu entscheiden, so unterliegt es nach der Konzeption des Gesetzgebers doch einem besonderen Rechtfertigungszwang. Den Nachweis, dass schonendere Mittel nicht in Betracht kommen, kann es nur dann führen, wenn ihm überwiegende Gründe der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs
zur Seite stehen. Auch in der Kollision mit gewichtigen Lärmschutzinteressen haben
sicherheitsrelevante Erwägungen Vorrang. Der Schutz vor unzumutbarem Fluglärm
ist von hoher Bedeutung, er darf aber nach der Wertung des Gesetzgebers nicht auf
Kosten der Luftsicherheit gehen.
2.2.3.3 Mit der in § 29 b Abs. 2 LuftVG getroffenen Bestimmung bringt der Gesetzgeber nicht im Sinne einer abschließenden Regelung zum Ausdruck, dass Fluglärm
unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle im Lärmschutzsystem des Luftverkehrsgesetzes außerhalb des Anwendungsbereichs der §§ 6 ff. LuftVG keine Rolle spielt. Jedenfalls bei der Festlegung von Flugverfahren lässt sich nicht in Abrede stellen, dass
das Luftfahrt-Bundesamt eine Regelung trifft, die mindestens eine gewisse Nähe zu
Planungsentscheidungen aufweist. Soweit Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte
festgelegt werden, wird ein räumlicher Bezug hergestellt. Durch die Festsetzung wird,
einem Verkehrsweg vergleichbar, eine vertikal und horizontal definierte Linie im
Raum verortet, auch wenn sich die Flugbewegungen mit Hilfe der Festlegungen nicht
mit der gleichen Präzision wie beim Bau einer Straße oder eines Schienenweges an
eine bestimmte Linienführung binden, sondern nur auf einen mehr oder weniger breiten Korridor kanalisieren lassen. Einen planerischen Einschlag hat die Flugroutenbestimmung auch insofern, als in der Umgebung eines Flughafens Lärmkonflikte bewältigt werden müssen.
Anders als für den Fall unzumutbaren Fluglärms stellt der Gesetzgeber für geringere
Lärmbelästigungen freilich kein Lösungsmodell zur Verfügung. Eine dem § 8 Abs. 1
Satz 2 LuftVG entsprechende Vorschrift, wonach die öffentlichen und die privaten
Belange untereinander und gegeneinander abzuwägen sind, fehlt. Dieses gesetzgeberische Schweigen verbietet es, auf die in der Rechtsprechung zum fachplanerischen Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze zurückzugreifen. Das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, dass für die Abwägungsentscheidung, die das Luftfahrt-Bundesamt unter Berücksichtigung der Sicherheitsanforderungen auf der einen
und der Lärmschutzinteressen auf der anderen Seite zu treffen hat, andere Maßstäbe gelten (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - a.a.O. und
vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - a.a.O.). Auszugehen ist von Folgendem: Soweit das Luftfahrt-Bundesamt zwischen verschiedenen Alternativen wählen
kann, wäre es mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar, Lärmeinwirkungen,
die sich ohne weiteres vermeiden oder vermindern lassen, in Kauf zu nehmen, nur
weil sie von ihrem Ausmaß her noch nicht als schädlich, sondern bloß als lästig einzustufen sind. Auch unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle brauchen Lärmbetroffene
Belastungen nicht hinzunehmen, die sich zur Erreichung des mit einer bestimmten
Maßnahme verfolgten Ziels objektiv als unnötig erweisen. Allerdings unterliegen die
Luftfahrtbehörden in dem der Abwehr unzumutbaren Fluglärms vorgelagerten Bereich der Lärmvorsorge nicht dem Nachweis- und Rechtfertigungszwang, der für
§ 29 b Abs. 2 LuftVG charakteristisch ist. Insoweit sieht der Gesetzgeber davon ab,
die Abwägungsentscheidung mit den Mitteln des einfachen Rechts zu steuern. Er
verpflichtet die Luftfahrtbehörden nicht, gezielt darauf hinzuwirken, dass der Bevölkerung Fluglärm jeder Art erspart bleibt, unabhängig davon, ob er den Rahmen des
Zumutbaren überschreitet oder nicht. Die Wertung, die § 29 b Abs. 2 LuftVG zugrunde liegt, lässt den Schluss zu, dass das Interesse am Schutz vor Fluglärm, der nicht
unzumutbar ist, hintangestellt werden darf, wenn sich hierfür sachlich einleuchtende
Gründe ins Feld führen lassen. Dies trifft auch für die Festlegung von Flugverfahren
zu. Muss die Entscheidung für eine bestimmte Flugroute nicht mit unzumutbaren
Lärmbelastungen erkauft werden, so genügt es, wenn sie sich mit vertretbaren Argumenten untermauern lässt. Das Luftfahrt-Bundesamt braucht nicht obendrein den
Nachweis zu erbringen, auch unter dem Blickwinkel des Lärmschutzes die angemessenste oder gar bestmögliche Lösung gefunden zu haben. Einen Rechtsverstoß
begeht es nur dann, wenn es die Augen vor Alternativen verschließt, die sich unter
Lärmschutzgesichtspunkten als eindeutig vorzugswürdig aufdrängen, ohne zur Wahrung der für den Flugverkehr unabdingbaren Sicherheitserfordernisse weniger geeignet zu sein.
2.2.3.4 Die Lärmschutzvorschriften, denen das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Abwägungsentscheidung Rechnung zu tragen hat, sind - jedenfalls auch - dazu bestimmt, Drittschutzinteressen zu dienen. Der Gesetzgeber stellt in § 29 Abs. 1 LuftVG
klar, dass die Luftfahrtbehörden die Aufgabe haben, Gefahren abzuwehren, die der
öffentlichen Sicherheit durch die Luftfahrt drohen. Zu den Schutzgütern dieser,
anderen "polizeilichen" Generalklauseln nachgebildeten Vorschrift gehört nicht nur
die Aufrechterhaltung der Sicherheit der Allgemeinheit oder einer unbestimmten
Personenmehrheit, sondern auch die Wahrung von Rechtspositionen, die für den
Einzelnen von elementarer Bedeutung sind. Soweit Leben oder Gesundheit bedroht
sind, ist eine Abwehr geboten. Erweiterte Schutzpflichten lassen sich daraus ableiten, dass der Gesetzgeber den Luftfahrtbehörden ein Mittel an die Hand gibt, unter
den in § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG bezeichneten Voraussetzungen auch Maßnahmen
zur Abwehr von erheblichen Belästigungen durch Fluglärm zu ergreifen. Dem
Schutzkonzept des § 29 b Abs. 2 LuftVG liegen ähnliche Zielvorstellungen zugrunde.
Der Schutz vor "unzumutbarem" Fluglärm steht als Synonym für den Schutz vor
Fluglärm, durch den "erhebliche Belästigungen" hervorgerufen werden. Unbeschadet
des § 2 Abs. 2 Satz 1 BImSchG bestimmt der Gesetzgeber das Anforderungsprofil
im Bereich der Luftaufsicht in diesem Punkt in Anlehnung an das Bundes-Immissionsschutzgesetz. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass die Vorschriften,
die der Abwehr erheblicher Belästigungen im Sinne der Definition des § 3 Abs. 1
BImSchG dienen, Drittschutz vermitteln (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. September
1983 - BVerwG 4 C 74.78 - BVerwGE 68, 58 und vom 24. September 1992
- BVerwG 7 C 7.92 - Buchholz 406.12 § 15 BauNVO Nr. 22; Beschluss vom 9. Februar 1996 - BVerwG 11 VR 46.95 - Buchholz 406.25 § 22 BImSchG Nr. 13). Nichts
anderes gilt für den durch § 29 b Abs. 2 LuftVG begründeten Schutz der "Bevölkerung". Zu dem damit geschützten Personenkreis gehören die im Einwirkungsbereich
eines Flugplatzes lebenden Menschen einschließlich der Eigentümer von Grundstücken, die unzumutbarem Fluglärm ausgesetzt sind. Wegen der planungsähnlichen
Wirkungen der Festlegung von Flugrouten ist eine drittschützende Wirkung auch für
solche Personen zu bejahen, die keinem unzumutbaren Fluglärm im Sinne des
§ 29 b Abs. 2 BImSchG ausgesetzt werden, deren Lärmschutzinteressen das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Abwägungsentscheidung aber gleichwohl im Rahmen
des rechtsstaatlich unerlässlichen Minimums Rechnung zu tragen hat.
2.2.4 Gemessen an diesen Grundsätzen bietet die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-
LuftVO keinen Anlass zu rechtlichen Bedenken.
2.2.4.1 Die Klägerinnen machen selbst nicht geltend, als Eigentümerinnen von
Wohngrundstücken im Einwirkungsbereich der von ihnen bekämpften Flugrouten
Fluglärm ausgesetzt zu werden, der im luftaufsichtlichen Sinne unzumutbar ist. Der
Gesetzgeber hat es trotz der hieran in der Literatur geübten Kritik (vgl. Berkemann,
Fluglärm - Offene, aber zu lösende Rechtsfragen, ZUR 2002, 202, 205; Storost,
Umweltprobleme bei der Zulassung von Flughäfen - Materielle Schutzstandards,
NVwZ 2004, 257, 263 ff.) bisher unterlassen, das Maß des Zumutbaren normativ
festzuschreiben. Nach der Rechtsprechung ist die Grenze einzelfallbezogen nach
den konkreten Verhältnissen zu ziehen. Dahinstehen kann, welche Lärmwerte sich
als Indikator dafür eignen, dass ein kritischer Bereich erreicht ist. Keine der bisherigen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. beispielhaft BVerwG, Ur-
teile vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110; vom 29. Januar
1991 - BVerwG 4 C 51.89 - BVerwGE 87, 332 und vom 27. Oktober 1998 - BVerwG
11 A 1.97 - BVerwGE 107, 313) bietet auch nur ansatzweise Anhaltspunkte dafür,
dass die Klägerinnen durch den von ihnen bekämpften Fluglärm in unzumutbarer
Weise beeinträchtigt sein könnten. Die Ergebnisse der im Jahre 2000 vorgenommenen Lärmmessungen lassen insoweit keine Zweifel aufkommen. Als höchster Mittelungspegel wurden knapp 50 dB(A) am Tag und annähernd 43 dB(A) bei Nacht festgestellt. Werte in einer solchen Größenordnung halten sich allemal im Rahmen des
Hinnehmbaren (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 -
2.2.4.2 Bringt die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-LuftVO ebenso wenig wie ihre Vorgängerregelungen keine unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen mit sich, so kann sich
das Luftfahrt-Bundesamt zu ihrer Rechtfertigung mit dem Nachweis begnügen, dass
sie auf sachlichen Erwägungen beruht, die nach Lage der Dinge geeignet sind, sich
gegen die Lärmschutzinteressen der Klägerinnen durchzusetzen.
Das Erstgericht gibt im angefochtenen Urteil (UA S. 6/7) die wesentlichen Gründe
wieder, die das Luftfahrt-Bundesamt zu der veränderten Flugroutenführung veranlasst haben: Auslöser war die Anpassung des deutschen Flugverkehrsstreckennetzes an das im Laufe der 90er Jahre überarbeitete europäische Streckenkonzept, aus
dem sich Konsequenzen auch für die Zubringerstrecken ergaben, da der Raum
Frankfurt nicht mehr bloß von einer, sondern von zwei Überflugstrecken in Nord-Süd-
Richtung mit festen und variablen Abdrehpunkten berührt wird. Die Anflüge zum
Flughafen Frankfurt aus nordwestlicher Richtung wurden aus dem Hauptverkehrsstrom ausgegliedert und zum Einflugpunkt ETARU geführt. Um An- und Abflugverkehr auf praktisch ein und derselben Strecke zu vermeiden, wurden die Abflüge nicht
mehr über TAU geleitet, sondern auf die Ausflugpunkte GOGAS-BIBOS (Nordwesten) und TABUM (Nordosten) verteilt. Dadurch, dass die Mehrzahl der Flugzeuge, die
anstatt über TAU nunmehr über TABUM abfliegen, bereits am Punkt R 260 nach
Norden abdreht, wird im Übrigen die Bevölkerung in der Umgebung von Mainz,
Wiesbaden, Wicker, Delkenheim und Massenheim, die bisher unter erheblichen
Fluglärmeinwirkungen litt, spürbar entlastet. Das Erstgericht räumt ein, dass sich das
Luftfahrt-Bundesamt nicht ohne Berücksichtigung der zu beachtenden Belange auf
die Abflugrouten festgelegt hat, die den Regelungsgegenstand der 5. ÄndVO zu der
212. DVO-LuftVO bilden, sondern der Frage nachgegangen ist, ob andere Streckenführungen in Betracht kommen. Es weist darauf hin, dass die 13. ÄndVO zur
177. DVO-LuftVO, als deren Fortschreibung sich die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-
LuftVO darstellt, das Ergebnis einer Ende 2000 durchgeführten Computersimulation
war, bei der das von der Technischen Universität Darmstadt entwickelte sog. NIROS-
Programm (= Noise Impact Reduction and Optimization System) verwendet wurde.
Kernstück dieses Programms ist die Bewertung von Fluglärmeinflüssen anhand einer
Gewichtung errechneter Immissionspegel mit der örtlichen Bevölkerungsverteilung.
Das Verfahren wird von der Beklagten wie folgt beschrieben: In Anknüpfung an
simulierte Flugspuren wird die Lärmbelastung am Boden in der Weise bestimmt,
dass auf der Grundlage der Immissionen der Flugzeuge verschiedener Luftfahrzeugkategorien nach den Gesetzen der Schallausbreitung in der Atmosphäre
insbesondere unter Berücksichtigung der Parameter Temperatur und Luftfeuchtigkeit
die Schallimmissionen am Boden berechnet werden. Die für die verschiedenen Streckenführungen ermittelten Immissionswerte werden in Beziehung zu der jeweiligen
Bevölkerungsdichte gesetzt. Der Wert dieses Integrals wird als Maß für die Fluglärmbelastung der betroffenen Bevölkerung genommen. Er dient als Gütekriterium,
an dem die einzelnen Streckenführungen gemessen werden. Zu dem Zeitpunkt, als
die Berechnungen für die TABUM-Route angestellt wurden, waren Höhenprofildaten
unstreitig noch nicht Teil des NIROS-Programms, auch wenn das Luftfahrt-Bundesamt geltend macht, bei seiner Entscheidung der Topografie in generalisierter Form
insofern Rechnung getragen zu haben, als in das Berechnungsprogramm die nach
§ 6 LuftVO erforderlichen Mindestflughöhen eingestellt worden seien.
2.2.4.3 Das Erstgericht wertet die Nichtberücksichtigung der tatsächlichen Höhenverhältnisse zu Unrecht als Ermittlungsdefizit. Es misst dem Umstand, dass zwischen
dem Flughafenniveau und den beim Abflug in Richtung TABUM überflogenen
höchstgelegenen Geländeteilen eine Höhendifferenz von mehr als 500 m besteht,
eine Bedeutung bei, die ihm bei Anlegung der insoweit maßgeblichen rechtlichen
Maßstäbe nicht zukommt.
Wie weit die Ermittlungspflicht reicht, richtet sich nach den materiellrechtlichen Anforderungen. Gibt das materielle Recht lediglich einen groben Maßstab vor, so bedarf
es nicht der Ermittlung von Details, auf die es für die Entscheidung nicht ankommt.
Das Anforderungsprofil bei der Festlegung von Flugverfahren lässt sich aus Gründen
der Sachgesetzlichkeit nicht in Anlehnung an die Grundsätze bestimmen, die im
Fachplanungsrecht für das Abwägungsgebot entwickelt worden sind. Das
Bundesverwaltungsgericht hat bereits in den Urteilen vom 28. Juni 2000 - BVerwG
11 C 13.99 - (a.a.O.) und vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - (a.a.O.) auf
die Besonderheiten hingewiesen, durch die Flugverfahren gekennzeichnet sind.
Flugstrecken lassen sich im Gegensatz zu Verkehrswegeplanungen am Boden nicht
so festlegen, dass parzellenscharf festgestellt werden kann, mit welchen Beeinträchtigungen Dritte rechnen müssen. Die Immissionen, die von Luftfahrzeugen ausgehen,
hängen von verschiedenen Faktoren ab. Neben dem Flugzeugtyp, der Triebwerksleistung und dem Gewicht des Luftfahrzeugs sind vor allem die meteorologischen Verhältnisse, wie etwa die Windrichtung und -geschwindigkeit sowie die Lufttemperatur, von Bedeutung. Wegen dieser Imponderabilien ist die Schallausbreitung
nicht exakt vorhersehbar. Dies zwingt bei der Ermittlung und der Bewertung der Belastungssituation zu Pauschalierungen. Die Sachverhaltsfeststellungen können sich
durchweg darauf beschränken, anhand von aktuellem Kartenmaterial, das zuverlässig Aufschluss über die Siedlungsstruktur bietet, näher aufzuklären, wie groß der
Kreis potenzieller Lärmbetroffener ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000
- BVerwG 11 C 13.99 - a.a.O. und vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 -
a.a.O.). Weitere Ermittlungen sind nur dann anzustellen, wenn die konkreten Umstände hierzu Anlass

References: § 3
 § 4
 § 92
 § 141
 § 125
 § 43
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 § 42
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 § 27
 § 32
 § 32
 § 27
 § 32
 § 58
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 § 29
 § 27
 § 27
 § 6
 § 9
 § 29
 § 29
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 § 27
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 Art. 2
 Art. 14
 § 29
 § 29
 § 29
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