Source: http://kraken.slv.cz/1As38/2005
Timestamp: 2018-08-17 23:27:50+00:00

Document:
1As38/2005
è. j. 1 As 38/2005-43
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie ®i¹kové v právní vìci ¾alobkynì JUDr. J. L., proti ¾alovanému Magistrátu hlavního mìsta Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské námìstí 2, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 20. 1. 2005, è. j. MHMP-168765/2004/OST/Zá/Pd, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2005, è. j. 4 Ca 2/2005-23,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2005, è. j. 4 Ca 2/2005-23, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Vèasnou kasaèní stí¾ností se stì¾ovatelka (dále i ¾alobkynì ) domáhala zru¹ení citovaného rozsudku mìstského soudu, kterým byla zamítnuta její ¾aloba na zru¹ení shora oznaèeného rozhodnutí ¾alovaného. Tím bylo zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí Úøadu mìstské èásti Praha 10, odboru stavebního, ze dne 8. 11. 2004 è. j. OST R 686/04/Ga. Dle tohoto rozhodnutí stavebního úøadu byla ¾alobkynì uznána vinnou z pøestupku proti stavebnímu øádu podle § 105 odst. 3 písm. b) zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon ) a byla jí za tento pøestupek ulo¾ena pokuta ve vý¹i Kè 25.000,-a povinnost nahradit náklady øízení spojeného s projednáváním pøestupku.
Mìstský soud své rozhodnutí odùvodnil tak, ¾e pøednì neshledal dùvodnou ¾alobní námitku ohlednì nicotnosti prvoinstanèního rozhodnutí z dùvodu absence výroku o vinì. Na rozhodnutí správního orgánu je tøeba se dívat jako na celek, pøièem¾ zmínìné rozhodnutí obsahuje jak vyslovení viny, tak uvedení pøestupku, o který se jedná. Nicotným tedy není. Dále se ztoto¾nil se zji¹tìním skutkového stavu vìci ve správním øízení. Tedy ¾e ¾alobkynì vìdomì od roku 2000 u¾ívá bez kolaudaèního rozhodnutí stavbu pùdní vestavby spoèívající v roz¹íøení stávajícího bytu v podkroví domu v K. u., P., (tedy obytné kuchynì s komorou, spí¾í, lázní a WC) o dìtský pokoj s vybudovanou galerií pro spaní, lo¾nici, dále v roz¹íøení stávající obytné kuchynì na obývací pokoj s krbem, v roz¹íøení pøedsínì o chodbu, její¾ èást je u¾ívána jako ¹atna a v zavedení plynového etá¾ového topení po bytì. Tyto zásahy nepochybnì ve smyslu § 55 stavebního zákona vy¾adují stavební povolení a následnì po jejich provedení i kolaudaci. Proto¾e v¹ak byly provedeny bez stavebního povolení, nebyly ani kolaudovány. Jednání tak bylo stavebním úøadem správnì posouzeno jako pøestupek dle § 105 odst. 3 stavebního zákona. Podle soudu bylo ¾alobkyni prokázáno zavinìní, pøièem¾ správní orgány se zabývaly také jeho mírou a po zhodnocení skuteèností ulo¾ily pokutu na dolní hranici stanovené sazby. Nesprávnou shledal také námitku ¾alobkynì, ¾e jako pouhá u¾ivatelka bytu odpovìdnost za uvedený pøestupek nenese. Stejnì jako správní orgány pova¾oval soud návrhy ¾alobkynì na doplnìní dokazování za nadbyteèné, proto¾e dùkazy, které mìly správní orgány k dispozici nále¾itì celou vìc objasòují. Napadené rozhodnutí proto pova¾oval za zákonné.
V kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì vznesla ní¾e uvedené stí¾ní body. První z nich se týkal soudem nesprávného posouzení právní otázky ohlednì zákonem stanovených nále¾itostí výroku rozhodnutí pøestupku. Podle ¾alobkynì neobsahuje rozhodnutí stavebního úøadu výrok o vinì. To je v rozporu s ustanovením § 77 zákona è. 200/1990, o pøestupcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pøestupcích ), a zpùsobuje to nicotnost takového rozhodnutí.
V druhém stí¾ním bodì pova¾ovala rozhodnutí soudu za nezákonné z dùvodu nesprávného právního posouzení otázky jejího zavinìní rozporu mezi faktickým a kolaudovaným stavem bytu. Soud nevzal v potaz fakt, ¾e pøedmìtný byt jí byl v roce 1974 pøidìlen jako byt 1 + 1 sestávající z kuchynì a pokoje s pøíslu¹enstvím. Tedy byl jí ji¾ pøidìlen ve stavu, který byl rozporu s platným kolaudaèním stavem z roku 1939. Na tomto faktu nemohla nic zmìnit a nezavinila jej. Následné roz¹íøení bytu v roce 1982 o nevyu¾ité pùdní prostory tak pouze zmìnilo rozsah rozporu s kolaudovaným stavem. Po celou dobu jí byl úètován nájem dle skuteèného stavu bytu. Byla tak v dobré víøe, ¾e jí u¾ívaný byt, respektive jeho stav, je v souladu se stavebními pøedpisy. Po zji¹tìní rozporu mezi skuteèným a kolaudovaným stavem bytu pak nemìla a nemá faktickou mo¾nost tento nezákonný stav zmìnit. Nezbývá jí, ne¾ v nezkolaudovaném bytì nadále bydlet a dopou¹tìt se tak trvající pøestupku dle § 105 odst. 3 písm. b) stavebního zákona, a to i za situace, ¾e by fakticky pøestala u¾ívat prostory, o které byl byt v roce 1982 roz¹íøen. Rozhodnutím tehdej¹ího ONV v Praze se tak v roce 1974 stala bez svého vìdomí u¾ivatelkou bytu neodpovídajícího kolaudaènímu stavu. Soud tak nevzal v potaz, ¾e represivní následky ji stíhají po více jak 20 letech bezproblémového u¾ívání bytu, kdy¾ jeho stav neohro¾uje ani majetek jiných, ani ¾ivotní prostøedí.
Ve tøetím bodì kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì namítla, ¾e rozhodnutí je zatí¾ené vadami øízení, nebo» v nìm tvrzená skutková podstata nemá oporu ve spisech, pøípadnì je v rozporu s obsahem spisu. Míøila tím na závìr soudu, ¾e pøípisem stavebního úøadu ze dne 17. 12. 1981 byl rozpor projektové dokumentace stavebních úprav roz¹íøení bytu s ÈSN sdìlen jak Obvodnímu podniku bytového hospodáøství, tak jejímu man¾elovi JUDr. P. L. Doruèení tohoto pøípisu JUDr. L. v¹ak nebylo prokázáno. Dále pokud soud konstatoval, ¾e dne 21. 1. 1981 byla stavebnímu úøadu doruèena ¾ádost o povolení stavebních úprav roz¹íøení bytu, mìl z této skuteènosti dovodit závìr, ¾e tím bylo zahájeno stavební øízení, jeho¾ výsledkem mìlo být rozhodnutí, nikoliv pouze nìjaký pøípis . Soud se tak nepozastavil nad neèinností stavebního úøadu, kdy¾ v roce 1981 zahájené stavební øízení nebylo dodnes ukonèeno. Místo toho spatøuje její pochybení v tom, ¾e si vzhledem ke svým pomìrùm mìla být vìdoma zákonné úpravy § 55 stavebního zákona.
V posledním stí¾ním bodì vyjádøila ¾alobkynì své pøesvìdèení, ¾e rozhodnutí je nepøezkoumatelné pro nedostateèný výèet jeho dùvodù. Soud toti¾ odbyl její výtku ve správním øízení neprovedeného navr¾eného dokazování pouhým nekonkrétním a lakonickým konstatováním o jeho nadbyteènosti. Stejnì tak lakonicky shledal ¾alobou napadené rozhodnutí za vydané v souladu se zákonem. Závìrem proto navrhla zru¹ení kasaèní stí¾ností napadeného rozsudku mìstského soudu.
®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti upozornil, ¾e její obsah je toto¾ný s obsahem odvolání ¾alobkynì proti rozhodnutí stavebního úøadu, tak i s obsahem podané ¾aloby proti jeho rozhodnutí. Vyjádøil souhlas s napadeným rozsudkem a navrhl kasaèní stí¾nost zamítnout.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal dùvodnost kasaèní stí¾nosti v mezích jejího rozsahu a uplatnìných dùvodù. Posoudil také, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami vymezenými v § 109 odst. 3 s. ø. s., k nim¾ musí pøihlédnout z úøední povinnosti a dospìl k ní¾e uvedeným právním závìrùm.
Ohlednì první stí¾ní námitky nemohl Nejvy¹¹í správní soud pøisvìdèit názoru ¾alobkynì, ¾e by prvoinstanèní rozhodnutí (a v dùsledku toho samozøejmì i rozhodnutí odvolacího orgánu) mìlo být nicotné pro absenci výroku o vinì. Jak z právní doktríny, tak z judikatury správních soudù (srovnej napøíklad rozsudek roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 6 A 76/2001-96) lze dovodit, ¾e vady, které zpùsobují nicotnost jsou vady takové intenzity, ¾e ji¾ nelze vùbec o správním aktu hovoøit. Jedná se napøíklad o absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepøíslu¹nost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vùle vykonavatele veøejné správy, nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí. Nicotným je tedy správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami, ¾e jej vùbec za rozhodnutí pova¾ovat nelze. Tyto vady musí být natolik záva¾né, ¾e zpùsobí faktickou neexistenci samotného právního aktu. Absence výroku rozhodnutí správního orgánu o pøestupku o vyslovení viny (§ 77 zákona o pøestupcích) v¹ak takovou vadu nepøedstavuje. Jedná se o jinou vadu øízení, která v¹ak bez dal¹ího nemù¾e mít vliv ani na zákonnost rozhodnutí. Dal¹í úvahy na toto téma v¹ak pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za nadbyteèné, proto¾e v pøezkoumávané vìci taková situace nenastala. V záhlaví rozhodnutí prvoinstanèního rozhodnutí uvedl stavební úøad výslovnì na základì výsledkù provedeného øízení o pøestupku, uznal vinnou z pøestupkù proti stavebnímu øádu podle § 105 odst. 3 písm. b) stavebního zákona . Z námitky ¾alobkynì nevyplývá pøesnì, jak by si vyslovení viny pøedstavovala, ale lze vysledovat, ¾e by zøejmì oèekávala vyslovení viny samostatnì oddìleným výrokem rozhodnutí. Není-li v zákonì o pøestupcích stanoveno jinak, vztahují se na øízení o pøestupcích obecné pøedpisy o správním øízení, v dobì rozhodování stavebního úøadu se jednalo o zákon è. 71/1967 Sb., o správním øízení (správní øád), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Podle jeho § 47 odst. 1 musí rozhodnutí obsahovat výrok, odùvodnìní a pouèení o opravném prostøedku. Z hlediska èlenìní uvedeného rozhodnutí je shora citovaná pasá¾, kterou byla vina ¾alobkynì vyslovena, nepochybnì souèástí jeho výroku, stejnì jako kupøíkladu popis skutku. Rozhodnutí stavebního úøadu tak dle Nejvy¹¹ího správního soudu ustanovení ¾alobkyní namítanému ustanovení § 77 zákona o pøestupcích plnì vyhovuje, nebo» podle nìj musí výrok rozhodnutí o pøestupku mimo jiné obsahovat té¾ vyslovení viny. Není zde tedy zakotven po¾adavek na vyslovení viny samostatným výrokem. O nicotnosti pøezkoumávaných rozhodnutí tedy øeèi být nemù¾e.
Jinak je to v¹ak pøi posuzování jejich zákonnosti. Ustanovení § 2 zákona o pøestupcích definuje pøestupek jako zavinìné jednání, které poru¹uje nebo ohro¾uje zájem spoleènosti a je za pøestupek výslovnì oznaèeno v tomto nebo jiném zákonì, nejde-li o jiný správní delikt posti¾itelný podle zvlá¹tních právních pøedpisù anebo o trestný èin. Podle § 105 odst. 3 písm. b) stavebního zákona se pøestupku dopustí a pokutou od 25 000 Kè do 50 000 Kè bude potrestán ten, kdo u¾ívá stavbu bez kolaudaèního rozhodnutí, pokud je takového rozhodnutí tøeba, nebo umo¾ní jiné sobì u¾ívat stavbu bez kolaudaèního rozhodnutí. Podle § 3 zákona o pøestupcích postaèí k odpovìdnosti za pøestupek zavinìní z nedbalosti, nestanoví-li zákon výslovnì, ¾e je tøeba úmyslného zavinìní. Pøestupek je spáchán z nedbalosti, jestli¾e pachatel a) vìdìl, ¾e svým jednáním mù¾e poru¹it nebo ohrozit zájem chránìný zákonem, ale bez pøimìøených dùvodù spoléhal na to, ¾e tento zájem neporu¹í nebo neohrozí (tzv. nedbalost vìdomá), nebo b) nevìdìl, ¾e svým jednáním mù¾e poru¹it nebo ohrozit zájem chránìný zákonem, aè to vzhledem k okolnostem a svým osobním pomìrùm vìdìt mìl a mohl (tzv. nedbalost nevìdomá).
Pøestupkem je tedy protiprávní jednání, jeho¾ znaky jsou stanoveny zákonem. V øízení o pøestupku je rozhodováno o vinì a trestu za poru¹ení práva, je proto tøeba zkoumat naplnìní obecných znakù pøestupku, a to pøedev¹ím, zda jednání pachatele bylo v rozporu s právem, tj. zda byla poru¹ena nebo nesplnìna právní povinnost stanovená zákonem, ale také zda je naplnìna otázka zavinìní, jako¾ i naplnìní pøedpokladù pro ulo¾ení sankce a její vý¹e. A právì pøi hodnocení otázky zavinìní správní orgány a pota¾mo i mìstský soud pochybily. Konstatovaly pouze velmi struènì, ¾e ¾alobkynì vzhledem ke svým osobním pomìrùm musela vìdìt, ¾e stavební úpravy provedené v minulosti v daném bytì jsou takového rozsahu, ¾e vy¾adovaly stavební povolení a následnì musely být zkolaudovány. Nic takového ov¹em v pøestupkovém øízení prokázáno nebylo.
Pøednì nelze pøehlédnout, ¾e ¾alobkyni a jejímu man¾elovi byl byt v roce 1974 pøedán ji¾ ve stavu, který stavu bytu pøi kolaudaci v roce 1939 neodpovídal. Pøi zkoumání toliko formálních znakù by se tak ¾alobkynì pøestupku, který je jí kladen za vinu, v dne¹ní dobì dopou¹tìla rovnì¾, a to i kdyby ¾ádné stavební úpravy v roce 1982 neprobìhly. Absurdita takového závìru pouze zvýrazòuje nutnost interpretovat pøíslu¹ná ustanovení jednotlivých právních pøedpisù v oblasti správního trestání v souladu se zásadou materiální pravdy.
Ze správního spisu vyplynulo, ¾e man¾el ¾alobkynì ¾ádal prostøednictvím Obvodního podniku bytového hospodáøství Prahy 10 u pøíslu¹ného stavebního úøadu dne 21. 1. 1981 o povolení pøedmìtných stavebních úprav. Stavební úøad reagoval dne 17. 2. 1981 sdìlením, ¾e pøedlo¾ená projektová dokumentace je v rozporu s ÈSN a upozornil na ji¾ zmínìný nesoulad faktického stavu bytu s kolaudaèními dokumenty. Tvrzení ¾alobkynì, ¾e tento pøípis nebyl jejímu man¾elovi nikdy doruèen, v prùbìhu správního øízení vyvráceno nebylo. Následnì dne 27. 11. 1981 zaslal JUDr. L. na stavební úøad ohlá¹ení tých¾ úprav, které byly pøedmìtem ¾ádosti Obvodního podniku bytového hospodáøství. Reakci stavebního úøadu správní spis neosahuje.
Z uvedeného je zøejmé, ¾e s ohledem na tehdy platné znìní § 57 stavebního zákona mohli být man¾elé L. v dobré víøe, ¾e jimi zamý¹lené stavební úpravy spadají pod re¾im § 55 odst. 2 stavebního zákona, tedy ¾e je mohou provést pouze na základì jejich ohlá¹ení a bez nutnosti následné kolaudace. Jiné závìry z tehdej¹í neèinnosti stavebního úøadu dovodit nelze. Na základì principu legitimního oèekávání mohla ¾alobkynì tehdy dùvodnì vìøit, ¾e buï rozhodne stavební úøad o ¾ádosti Obvodního podniku bytového hospodáøství (ov¹em rozhodnutím coby výsledkem øádného správního øízení, nikoliv pøípisem), nebo ¾e stanoví povinnost provést ohlá¹ené stavební úpravy jen na základì stavebního povolení. Nic z toho v¹ak tento orgán veøejné správy neuèinil. Po provedení úprav man¾elé L. tuto skuteènost oznámili tehdej¹ímu správci domu a bylo jim v souladu s faktickým stavem vymìøeno novì nájemné. Nejvy¹¹í soud proto nesdílí nièím neodùvodnìný závìr mìstského soudu, ¾e ¾alobkynì vzhledem ke svým pomìrùm musela vìdìt o protiprávnosti stavu u¾ívaného bytu. Naopak, v prùbìhu dùkazního øízení zavinìní ¾alobkynì, a to ani ve formì nevìdomé nedbalosti, spolehlivì prokázáno nebylo.
Správní orgány, jako¾ i soud, navíc zcela opomnìly posoudit jednání ¾alobkynì z pohledu materiálního. Kategorie pøestupkù je kategorií trestního práva v ¹ir¹ím slova smyslu a judikatura Evropského soudu pro lidská práva k výkladu èl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod pøestupky øadí mezi trestní obvinìní . Proto je tøeba ka¾dý konkrétní pøestupek posuzovat nejen z toho hlediska, zda po formální stránce naplòuje skutkovou podstatu, ale i z hlediska materiálního korektivu. Zákon o pøestupcích jej vyjadøuje v citovaném § 2 odst. 1 slovy (zavinìné) jednání, které poru¹uje nebo ohro¾uje zájem spoleènosti .
V projednávané vìci chybí po stránce materiální v pøezkoumávaných rozhodnutích správních orgánù jejich hodnocení, zda a jak ¾alobkynì tím, ¾e u¾ívá v bytì jeho nezkolaudované èásti, poru¹uje nebo ohro¾uje zájem spoleènosti a to za situace, kdy tento stav trvá ji¾ více ne¾ 20 let. Správní orgány si v souvislosti s tím zøejmì ne zcela dostateènì uvìdomily zvlá¹tní povahu nájemního vztahu k bytu, který je prostøedkem k realizaci bydlení jako jednoho ze základních sociálních práv a nevypoøádaly se ani s otázkou, jakým zpùsobem mìla ¾alobkynì øe¹it svoji situaci tak, aby v pojetí správních orgánù dále nepáchala trvající pøestupek, jím¾ byla uznána vinnou. Dle Nejvy¹¹ího správního soudu tak jednání ¾alobkynì kladené jí za vinu postrádá znaky pøestupku také z dùvodu absence zmínìného materiálního korektivu.
Nejvy¹¹í správní soud tak pøisvìdèil kasaèní námitce ¾alobkynì, ¾e soud pochybil pøi hodnocení právní otázky, zda jednání kladené ¾alobkyni za vinu naplòuje skutkovou podstatu pøestupku dle § 105 odst. 3 písm. b) stavebního zákona. Za tohoto stavu vìci se tak ji¾ nemusel pro nadbyteènost zabývat ostatními stí¾ními námitkami. Shora uvedené pochybení toti¾ samo o sobì pøedstavovalo vá¾ný dùvod pro zru¹ení pøezkoumávaného rozsudku Mìstského soudu v Praze, kterému byla vìc souèasnì vrácena k dal¹ímu øízení dle § 110 odst. 1 s. ø. s. Mìstský soud je právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu vázán (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).
V Brnì dne10. kvìtna 2006

References: soud 
 § 105
 soud 
 § 55
 § 105
 soud 
 § 77
 Soud 
 § 105
 Soud 
 soud 
 Soud 
 § 55
 Soud 
 soud 
 § 109
 soud 
 soud 
 § 105
 § 47
 § 77
 § 2
 § 105
 § 3
 soud 
 § 57
 § 55
 soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 § 105
 § 110
 soud