Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/59
Timestamp: 2019-08-25 16:21:45+00:00

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Séance en hémicycle du 24 novembre 2010 à 9h30 : NosSénateurs.fr
Séance en hémicycle du 24 novembre 2010 à 9h30
Articles additionnels après l'article 21 (voir le dossier)
Bernard Frimat, président
J’informe le Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation de sénateurs appelés à siéger au sein de plusieurs organismes extraparlementaires.
Conformément à l’article 9 du règlement, j’invite la commission de la culture, de l’éducation et de la communication à présenter des candidatures pour :
- l’Observatoire national de la sécurité et de l’accessibilité des établissements d’enseignement, en application de l’article D. 239 27 du code de l’éducation, en remplacement de M. Pierre Martin ;
- le Haut conseil des musées de France, en application du décret n° 2002 628 du 25 avril 2002, et en remplacement de M. Philippe Nachbar ;
- la Commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à l’enfance et à l’adolescence, en application de l’article 3 de la loi n° 49 956 du 16 juillet 1949 et de l’article 1er du décret n° 50 143 du 1er février 1950, en remplacement de M. Pierre Bordier et de Mme Colette Mélot, titulaires, et de M. Louis Duvernois et Mme Brigitte Gonthier-Maurin, suppléants.
Par ailleurs, j’invite la commission des affaires sociales à présenter des candidatures pour :
- la Commission permanente pour la protection sociale des Français de l’étranger, en application de l’article 3 du décret n° 92-437 du 19 mai 1992, en remplacement de M. Jean-Pierre Cantegrit ;
- le Comité de surveillance de la caisse d’amortissement de la dette sociale, en application de l’article 3 de l’ordonnance n° 96 50 du 24 janvier 1996 et de l’article 4 du décret n° 96-353 du 24 avril 1996, en remplacement de M. Alain Vasselle, titulaire ;
- le Comité de surveillance du Fonds de solidarité vieillesse, en application de l’article R. 135-6 du code de la sécurité sociale, en remplacement de M. Dominique Leclerc, titulaire.
Les nominations au sein de ces organismes extraparlementaires auront lieu ultérieurement, dans les conditions prévues par l’article 9 du règlement.
L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de finances pour 2011 (projet n° 110 rectifié, rapport n° 111).
Nous poursuivons la discussion des articles de la première partie du projet de loi de finances.
Hier soir, nous avons entamé l’examen des dispositions relatives aux collectivités territoriales.
L'amendement n° I-160, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :
Après l'article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, il est inséré un article 3 bis ainsi rédigé :
« Art. 3 bis - La taxe sur les surfaces commerciales est majorée de 10 % pour les surfaces de vente de plus de 1 000 m² lorsqu'elles se situent à plus de 800 m d'une ou plusieurs zones d'habitation peuplées au total d'au moins 5 000 habitants ou à plus de 800 m d'une station de transport en commun desservi par train, tramway ou bus fonctionnant les jours d'ouverture des commerces concernés et sur des amplitudes horaires comparables à celles des commerces concernés. »
I. – L’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« Art. L. 1613 -1. – Le montant de la dotation globale de fonctionnement est fixé chaque année par la loi de finances.
« En 2011, ce montant, égal à 41 307 701 000 €, est diminué de 42 844 000 € en application du II de l’article 6 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 et du 1.2.4.2 et du II du 6 de l’article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010. »
II. – L’article L. 3334-1 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« En 2011, le montant de la dotation globale de fonctionnement des départements mise en répartition est augmenté de 67 millions d’euros par rapport à 2010. »
III. – Le premier alinéa de l’article L. 4332-4 du même code est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Toutefois, en 2011, le montant de la dotation globale de fonctionnement des régions mise en répartition en 2010 est reconduit. »
La parole est à Mme Marie-France Beaufils, sur l'article.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’an dernier, à la même époque, M. le rapporteur général de la commission des finances affirmait, au sujet des collectivités territoriales : « L’augmentation de 0, 6 % de la DGF en 2010 n’est évidemment pas considérable, mais elle aura le mérite de les obliger à améliorer leur gestion. »
Nous attendons aujourd’hui de connaître quelle formule il utilisera pour nous expliquer comment l’évolution, si l’on peut dire, de 0 % de la dotation générale de fonctionnement, la DGF, contribuera à améliorer la gestion de nos collectivités.
Monsieur le rapporteur général, l’article 19 incite les collectivités territoriales à « être pleinement associées à l’effort de maîtrise des dépenses publiques ».
Voilà le sempiternel dogme que vous nous assénez depuis votre arrivée au pouvoir pour nous faire « avaler » les critères de Maastricht. L’on voit aujourd’hui où ils nous ont conduits : une situation dégradée des économies européennes, lorsqu’elles ne sont pas au bord de l’implosion, comme c’est le cas de la Grèce, de l’Irlande ou du Portugal.
Monsieur le rapporteur général, vous partez du principe que nos budgets locaux participeraient largement au déficit de la nation alors qu’ils ne représentent guère que 10 % de l’endettement de notre pays.
Quelle sera la capacité de nos collectivités à répondre aux besoins de nos concitoyens, alors que le « panier du maire » est généralement estimé au double de l’inflation et que nos ressources vont être amputées de fait ? Une augmentation de la DGF de 0 %, si l’on peut appeler cela une augmentation, alors que l’inflation globale sera de 2 %, ne nous permettra pas d’apporter à nos concitoyens des réponses de nature à remédier à la situation de plus en plus critique qui est la leur. Je sais bien que l’augmentation annoncée pour la DGF est légèrement supérieure à 0 %, mais elle porte sur la masse globale, qui tient compte de l’évolution de la population de notre pays.
Au cours des derniers budgets, la DGF a évolué, passant de 2 % à 0, 6 % l’an dernier. En proposant aujourd’hui 0 %, vous nous annoncerez peut-être l’an prochain, si vous suivez la même tendance, une évolution négative, … toujours afin de mieux nous aider dans notre gestion, bien évidemment !
Le gel en valeur des dotations aux collectivités locales, auquel vont s’ajouter une baisse de garantie et des réductions de dotations de compensation, placera les collectivités locales dans une situation où elles ne pourront pas faire face à l’évolution de leurs coûts de fonctionnement et leur interdira toute possibilité d’investissement. Vous savez que nombre de nos charges sont incompressibles, que les augmentations des tarifs du gaz et de l’électricité, du coût de l’énergie, dont vous êtes les principaux décideurs, nous placent dans l’obligation soit d’augmenter les impôts, soit de supprimer des services.
Nous considérons pour notre part que ces services de proximité utiles, efficaces et à la disposition de l’ensemble de la population, permettent l’atténuation des inégalités, comme le montre l’étude France, portrait social réalisée par l’INSEE, dont l’édition 2010 a été rendue publique ces derniers jours.
C’est donc bien d’une politique de rigueur pour les collectivités et leurs habitants dont il faut parler. Dans un article intitulé La rigueur n’épargne pas les finances locales, paru dans un journal économique et faisant notamment référence à la note de conjoncture de Dexia, on pouvait lire : « En 2011 et au cours des années suivantes, compte tenu du gel des dotations, du renforcement de la péréquation, du moratoire sur les normes mais également des impacts de la mise en place des réformes fiscale, territoriale et de la dépendance, les budgets locaux devraient être revus à la baisse. »
Le gel des dotations de l’État aura obligatoirement des conséquences graves sur nos budgets. L’an dernier, la progression de la DGF, de 0, 6 %, s’est traduite par une baisse de la dotation pour environ 16 000 communes. Combien d’entre elles supporteront les conséquences du gel prévu cette année ? On peut craindre que 6 000 collectivités, dont le potentiel financier est supérieur de 75 % à la moyenne nationale, ne voient leur dotation réduite de 5 %, voire de 6 %.
L’indexation que nous proposons permettrait, à compter de 2011, que la dotation globale de fonctionnement soit calculée sur la base de la DGF inscrite dans la loi de finances de l’année précédente, en fonction d’un indice faisant la somme du taux prévisionnel d’évolution du prix à la consommation des ménages hors tabac, pour la même année, et de la moitié de la croissance prévue du produit intérieur brut marchand. Ce mode de calcul permettrait aux collectivités de retrouver des marges de manœuvre pour mener à bien leur action.
Le gel de la DGF que vous proposez aura des conséquences catastrophiques pour les finances de toutes les collectivités locales. Or, ces dernières permettent aux entreprises de continuer leur activité, en particulier dans le secteur du bâtiment et des travaux publics.
C’est pourquoi nous considérons que votre décision de geler la DGF constitue une mise en cause des possibilités dont disposent les collectivités pour répondre sur le terrain aux besoins des habitants de l’ensemble de notre pays.
L'amendement n° I-170, présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, cet amendement de principe vise à supprimer l’article 19, qui prévoit une évolution faible de la DGF pour 2011.
Dans la continuité de la politique menée par les différents gouvernements depuis 2007, la DGF sert, cette année encore, de variable d’ajustement du budget de l’État.
Après avoir supprimé, en 2009, l’indexation de la dotation globale de fonctionnement sur l’inflation majorée de 50 % de la croissance du produit intérieur brut, le PIB, mise en œuvre sous Lionel Jospin, le Gouvernement supprime aujourd’hui, dans l’article 19, l’indexation automatique de la DGF et plonge ainsi les collectivités territoriales dans l’imprévisibilité budgétaire, puisqu’il reviendra dorénavant à la loi de finances annuelle d’en fixer le montant.
Eu égard à la politique d’austérité budgétaire à laquelle le Gouvernement contraint les collectivités territoriales par l’application du gel en valeur à l’ensemble des concours financiers de l’État, il y a fort à parier que, dans les années à venir, l’évolution de la DGF sera égale ou proche de zéro. Pour 2011, le Gouvernement proposait initialement une évolution réduite à 0, 2%, soit seulement 86 millions d’euros.
Toutefois, le quasi-gel de la DGF n’est pas la seule menace qui pèse sur les recettes budgétaires des collectivités territoriales. Chaque année, un besoin de financement important se manifeste au sein de la DGF : prise en compte du recensement rénové, qui pèse pour plus de 73 millions d’euros sur la DGF des communes et des départements ; montée en puissance de l’intercommunalité, avec les prévisions de regroupements de communautés de communes, qui coûtera en 2011 89 millions d’euros ; prise en compte du coefficient d’intégration fiscal le plus élevé pour le calcul de la nouvelle DGF ; évolution faible de la péréquation verticale, pour un montant inférieur à 180 millions d’euros.
Pour parvenir à financer cette augmentation interne à la DGF en restant dans une enveloppe fermée, le Gouvernement a pris une double décision.
En premier lieu, il a décidé de geler le montant des composantes de la dotation forfaitaire de la DGF perçue par les communes et les départements, et de diminuer la dotation des régions.
En second lieu, il a décidé de réduire la dotation de compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle perçue par les communes et leurs groupements, et d’écrêter le complément de garantie perçu par les communes.
Ces mesures d’économies entraîneront donc une perte de recettes budgétaires pour les collectivités territoriales, particulièrement pour les communes dont la population stagne ou diminue.
Sur l’initiative du rapporteur général de la commission des finances à l’Assemblée nationale, Gilles Carrez, et du rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », les députés ont été contraints, cette année encore, à de nombreuses contorsions budgétaires pour tenter de ramasser ici et là quelques millions d’euros. Ils ont notamment dénoncé la gestion opportune du Gouvernement qui comptait conserver pour l’État le bénéfice de la diminution de la dotation de compensation pour pertes de bases, à la suite de la suppression de la taxe professionnelle, pour un montant de 149 millions d’euros.
Ainsi, l’Assemblée nationale a choisi, au motif qu’ils disposaient encore de sommes inutilisées, de diminuer, d’une part, le Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles et, d’autre part, le Fonds d’aide au relogement d’urgence, le FARU.
Dans tous les cas, puisque la DGF et les concours financiers évoluent au sein d’une enveloppe fermée, l’augmentation d’une dotation se fait toujours au détriment d’une autre. C’est un jeu à somme nulle pour le Gouvernement, mais cela se traduit par des pertes bien réelles pour les collectivités territoriales.
Le vrai problème est inscrit dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. Il s’agit du gel en valeur de l’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales. Tant que vous ne permettrez pas une évolution dynamique des dotations, vous serez condamnés tous les ans à gérer la pénurie budgétaire, et les collectivités territoriales seront condamnées à voir diminuer le montant de leurs recettes. Dans ces conditions, toute volonté de renforcer la péréquation est vouée à l’échec !
Notre groupe s’est vivement opposé au gel en valeur des dotations dans le projet de loi de programmation des finances publiques.
Dans cet esprit, il ne peut accepter aujourd’hui le quasi- gel de la dotation globale de fonctionnement et les nombreuses manœuvres budgétaires qu’il induit.
Au-delà de tout ce que je viens d’énoncer, il en va de l’avenir de l’investissement des collectivités, avec les répercussions que la baisse de ce dernier aura sur l’activité des entreprises et sur l’emploi.
Compte tenu des difficultés des finances publiques, les collectivités locales sont traitées ni plus, ni moins comme l’État.
Dans cette discussion du volet du projet de loi de finances relatif aux collectivités territoriales, nous allons bien entendu faire au mieux et éventuellement apporter quelques rectifications. Toutefois, vous connaissez le cadre macroéconomique actuel. Il n’y a pas de surprise ! Nous appliquons simplement la clause d’égalité de traitement. Il est quand même bien naturel que tous les budgets publics soient soumis aux mêmes contraintes. Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
Georges Tron, secrétaire d'État auprès du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, chargé de la fonction publique
Mesdames, messieurs les sénateurs, je profiterai de cette première intervention sur le sujet des collectivités territoriales pour préciser un ou deux points déjà énoncés par M. le rapporteur général et pour évoquer le cas particulier de la DGF. Cela me permettra de faire ensuite des réponses plus laconiques.
Monsieur le sénateur, vous proposez la suppression de l’article 19 et donc le rétablissement de l’indexation de la DGF sur l’inflation, avec une progression de 1, 5 % en 2011.
Tout d’abord, je voudrais vous dire la même chose que le rapporteur général – cela ne vous surprendra pas –, à savoir que l’objectif de maîtrise des dépenses publiques impose un effort évidemment partagé et auquel les collectivités territoriales sont associées. Ce n’est pas simplement une vue de l’esprit, c’est surtout un principe de cohérence puisque, pour le budget de l’État, l’effort historique de stabilisation de la dépense en valeur sur trois ans, hors charge de la dette et pensions, a été décidé.
Il ne faut pas oublier que les concours aux collectivités territoriales constituent le deuxième poste des dépenses de l’État, après celui de l’éducation nationale. Dès lors, il se situe devant la charge de la dette et le budget de la défense. La DGF représente 75 % de ces concours. Aussi, lorsque l’on évoque ce sujet, on n’est pas en train de parler de montants secondaires, loin s’en faut !
Par définition et comme l’a affirmé très justement M. le rapporteur général, l’objectif du « zéro valeur » suppose tout naturellement que la règle soit également appliquée sur l’ensemble des concours de l’État aux collectivités territoriales. C’est un effort qui doit être partagé ; je pense que nous sommes tous bien conscients du fait que, si l’on veut – et on le veut ! – aboutir à un rétablissement des comptes publics, il faut, de fait, que l’État ne soit pas le seul à s’imposer cet exercice.
En revanche, je voudrais souligner deux points qui sont, me semble-t-il, de nature à amoindrir un peu la portée de la critique que vous avez développée dans votre argumentation : d’une part, la stabilisation en valeur des concours financiers de l’État n’empêche pas une progression modérée de la DGF ; d’autre part, un effort significatif en faveur de la péréquation est effectué.
La DGF va progresser en 2011 à hauteur de 210 millions d’euros, soit 0, 5 %. En plus de cette augmentation prévue dans le projet de loi de finances, l’Assemblée nationale a créé un nouveau prélèvement sur recettes de 115 millions d’euros qui abondera également la DGF. En outre, 8 millions d’euros seront prélevés sur différents fonds et lui seront affectés en 2011. La progression de cette dotation continue donc d’être assurée.
Par ailleurs, cette stabilisation des dotations forfaitaires s’accompagne d’un renforcement de la péréquation dont les dotations, elles, continueront de progresser. Ainsi, la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, la DSU, et la dotation de solidarité rurale, la DSR, progresseront l’une et l’autre de 6 % en 2011. Par conséquent, un effort est nécessaire et celui-ci doit être partagé par les collectivités territoriales. Par définition, la DGF représentant le concours le plus important, il va de soi qu’elle doit être affectée par cet effort. La progression de la DGF et le renforcement simultané des dispositifs de péréquation font que l’on comprend la logique de l’article 19.
Monsieur le sénateur, je ne peux que préconiser le retrait de l’amendement n° I-170, faute de quoi le Gouvernement émettra un avis défavorable sur celui-ci.
La parole est à M. Philippe Adnot, pour explication de vote.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je ne ferai cette déclaration qu’une seule fois alors même qu’elle serait à mon avis également valable pour l’évolution de la dotation générale de décentralisation, la DGD.
Personne ne souhaite plus que moi voir la dépense publique maîtrisée et accompagner le Gouvernement dans cet effort ; mais cela supposerait que ce dernier s’engage à ne pas laisser filer l’augmentation des dépenses.
Or j’ai décidé de tenir une main courante de ce qui nous arrive tous les jours. La commission d’évaluation des normes se réunira demain et, la semaine prochaine, nous aurons une réunion de la commission d’évaluation des charges. Tous les jours, le Gouvernement créé des dépenses supplémentaires qui s’imposent aux collectivités locales ! Monsieur le rapporteur général, il n’est pas possible de dire qu’il faut que les collectivités participent à l’effort si, en même temps, la charge ne cesse continuellement d’augmenter.
Je vais illustrer mon propos par quelques exemples. L’État n’a pas assez d’argent pour s’occuper des jeunes mineurs délinquants et il les met donc à charge du département, avec l’obligation conséquente d’en couvrir la dépense.
De même, il existait autrefois des volontaires civils chez les sapeurs pompiers dans les services départementaux ; or l’État vient de supprimer la possibilité d’utiliser les volontaires du service civil. En outre, nous venons de voter la réforme des retraites ; mais tout trimestre supplémentaire avant la retraite est une augmentation du revenu de solidarité active, le RSA, non compensée. On pourrait allonger comme cela la liste. Il n’y a d’ailleurs pas un seul jour où l’on ne constate pas une nouvelle augmentation de charge !
Monsieur le secrétaire d’État, j’ai une seule demande à vous faire, et je ne vous la répéterai pas : il n’est pas possible de vous aider à maîtriser la dépense si vous ne prenez pas l’engagement d’arrêter le massacre, de faire cesser l’augmentation permanente des charges supportées par les collectivités territoriales.
Monsieur le secrétaire d’État, j’ai bien entendu ce que vous avez dit sur la stabilisation en valeur, sur le prélèvement sur recettes et sur les modifications apportées par l’Assemblée nationale. Mais vous oubliez que, comme l’ensemble des mesures sont toujours dans l’enveloppe normée, ce sont les autres collectivités qui supportent l’impact des augmentations. Par exemple, pour la DSU et la DSR, l’augmentation de 6 % se fait au détriment de la dotation des autres collectivités qui auront moins de marge de manœuvre pour améliorer la solidarité en direction de ces communes.
Vous nous dites également que vous allez conserver des moyens pour la péréquation. Mais c’est Mme Lagarde elle-même qui, lors de sa présentation au comité des finances locales, affirmait que cette loi de finances parvenait difficilement à opérer une véritable péréquation à l’égard des communes et que c’est un travail qui allait devoir être mené.
Vous ne pouvez pas nous dire une chose et son contraire ! La réalité, aujourd’hui, comme vient de le rappeler M. le rapporteur général, est que vous voulez faire participer les collectivités territoriales à la réduction des dépenses publiques. Vous oubliez que, si le budget de l’État est en grande fragilité aujourd’hui, c’est quand même en raison de l’importante diminution des recettes qui l’alimentaient que nous observons depuis votre arrivée au Gouvernement.
Ces décisions-là, les collectivités ne les ont pas prises. Je ne connais pas de collectivités ayant baissé leurs impôts et donc leurs ressources ! Aujourd’hui, vous leur demandez d’assumer des décisions que vous avez prises et qui ont des conséquences sur l’ensemble de votre activité.
J’ajouterai un dernier mot pour expliquer pourquoi notre groupe votera en faveur de cet amendement. La possibilité donnée aux collectivités territoriales d’intervenir grâce à leurs moyens financiers en investissement est en train de se réduire, comme l’Observatoire des finances locales a pu le démontrer. Sur le fond, cela signifie que l’on va observer une diminution des interventions en direction de nombreuses entreprises qui, aujourd’hui, fonctionnent et vivent grâce aux marchés des collectivités territoriales. Je vous rappelle tout de même que l’investissement des collectivités territoriales représente le maintien de 800 000 emplois dans le secteur privé ! L’impact risque donc d’être plus lourd que vous ne le pensez !
La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou, pour explication de vote.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je vais reprendre l’argumentation qui a été développée par mes deux précédents collègues.
Monsieur le secrétaire d’État, vous voulez entraîner les collectivités locales dans ce que vous appelez un cercle vertueux sur le plan budgétaire, avec à la clé des économies substantielles ; néanmoins, je tiens à rappeler le chiffre qui a été évoqué tout à l’heure. Pour employer une expression un peu triviale, je serais tenté de dire qu’en termes d’endettement les collectivités locales ne « boxent » pas dans la même catégorie que le Gouvernement puisque seulement 10 % de l’endettement du pays est tributaire de ce qui se passe dans les collectivités territoriales.
Ensuite, quand vous nous dites que l’on doit « scotcher » les collectivités à l’État, c’est négliger quelque peu le fait que, en période de difficultés budgétaires et de crise sociale, les dépenses sociales et de solidarité explosent à l’échelon des départements, augmentant de manière exponentielle. Ce constat est vrai, et personne ne peut le nier ! Mais là où il s’aggrave, monsieur le secrétaire d’État, c’est que l’allocation personnalisée d’autonomie, ou APA, le RSA et la prestation de compensation du handicap, ou PCH, sont des responsabilités que le Gouvernement a déléguées aux départements et auxquelles ces derniers ne peuvent pas échapper. Les départements sont donc obligés de supporter l’augmentation considérable de charges qui leur ont été déléguées par un État qui refuse de les aider à assumer ces missions. Vous comprendrez donc facilement que nous dénoncions cette injustice !
Par ailleurs, le gel des dotations va entraîner un affaiblissement du fonctionnement des collectivités territoriales, ce qui aura un contrecoup sur l’investissement. Il n’est pas inutile de rappeler que de 60 % à 70 % des investissements pratiqués dans ce pays, notamment dans le bâtiment, le sont par les collectivités territoriales.
À force de réduire la voilure des deux côtés, arrivera un moment où il sera extrêmement difficile d’expliquer aux collectivités territoriales qu’elles doivent toujours faire mieux avec des moyens qui sont rognés budget après budget. Je vous signale au passage que, sur les prestations que j’évoquais tout à l’heure – cela a déjà été dit et ce sera sans doute répété de nombreuses fois après moi –, la dette de l’État par rapport aux collectivités est immense. À titre d’exemple, pour le seul département de la Haute-Garonne, le manque à gagner pour le RSA, l’APA et la PCH depuis l’exercice 2008 s’élève à 400 millions d’euros.
Vous comprendrez bien que, pour toutes ces raisons, nous voterons avec conviction cet amendement.
Le discours ambiant consiste à faire croire aux Français que l’État est vertueux et que les collectivités territoriales ne le sont pas. L’État nous dit que les dépenses en direction des collectivités locales ne cessent d’augmenter et qu’elles représentent une part importante du budget national. Mais cette situation est normale puisque le début de la décentralisation remonte à plus de vingt-cinq ans ! Je sais bien qu’existe aujourd’hui la volonté d’opérer une recentralisation, mais il est évident que l’État s’est déchargé d’un grand nombre de compétences sur les collectivités locales et n’assume pas la compensation !
En plus de ces compétences décentralisées, que fait l’État aujourd’hui ? Lorsqu’on veut construire une ligne à grande vitesse, ou LGV, l’État demande aux collectivités de payer. Mon département qui n’est pas desservi directement par la LGV Tours–Bordeaux–Toulouse doit ainsi payer 11 millions d’euros pour la réalisation de cette ligne !
L’État a transféré aux départements la gestion des routes nationales. Ainsi, mon département du Lot a l’entière charge de ces dernières, à l’exception de seize kilomètres, sur lesquels l’État nous demande de participer aux travaux !
Est-ce aux collectivités locales de construire les gendarmeries pour le compte de l’État ? Bien sûr que non ! Que l’État assume les missions qu’il a conservées, et qu’il ne leur demande pas d’y suppléer.
Nous sommes également confrontés au problème de l’emploi : le nombre d’employés dans les collectivités doit diminuer, tandis que nous ont été confiées de nombreuses compétences que nous ne pouvons assumer qu’avec un nombre suffisant de personnels.
Des efforts de rigueur, les collectivités en ont fait dans toute la France. Nous avons essayé d’optimiser l’utilisation de l’argent public, et, si l’État avait fait de même, nous connaîtrions aujourd’hui une situation meilleure.
Tout cela fait suite à une réforme de la fiscalité qui a été conduite à l’emporte-pièce, sans que les répercussions sur les contribuables et les collectivités elles-mêmes aient été mesurées.
La taxe professionnelle a été supprimée et remplacée par une nouvelle contribution versée par les entreprises. Évidemment, cela entraîne des pertes de recettes pour toutes les collectivités, notamment les agglomérations et les départements.
Je citerai un exemple dans ma région. L’importante agglomération de Toulouse et le département de Haute-Garonne ont perdu beaucoup de ressources en raison de la suppression de la taxe professionnelle, et la compensation provenant de la taxe d’habitation ne suffit pas. Il faudra donc prélever sur les autres départements une part de taxe d’habitation pour apporter la compensation méritée par l’agglomération toulousaine. Mon département donnera sa contribution. C’est la péréquation à l’envers !
Les normes, que nous avons déjà évoquées, sont de plus en plus contraignantes. On nous dit qu’il faut que cela cesse. Monsieur le secrétaire d’État, demandez donc à ceux de vos services qui sont chargés de l’application des lois de moins contraindre les collectivités et d’arrêter d’exiger d’elles la mise en œuvre de normes très coûteuses.
Les départements se sont également vu attribuer la gestion des services départementaux d’incendie et de secours, les SDIS. Il me semble pourtant que la sécurité relevait de l’État. Qu’en est-il aujourd’hui ? Même en prenant des mesures très astreignantes, nous sommes souvent contraints, compte tenu de l’application des normes, d’augmenter le budget des SDIS dans des proportions quasiment insupportables si nous voulons exécuter les missions qui sont les nôtres en matière de sécurité.
Les questions à caractère social – la PCH, l’APA, le RSA – sont gérées de façon très rigoureuse par les conseils généraux. Dans quelle situation nous trouvons-nous ? Dans mon département, qui est petit, le différentiel est chaque année de 10 millions d’euros entre les versements de l’État et les allocations diverses et variées que nous payons à ces trois secteurs : en prenant en compte l’APA, qui représente 50 % des aides, nous respectons encore la première loi que nous avons votée.
Dans le même temps, le point d’impôt a été abaissé lors des réformes de la fiscalité. Dans mon département, il faut 300 000 euros de recettes fiscales pour une augmentation d’un point. Tout cela crée une situation insupportable qui nous obligera à diminuer nos programmes d’investissement, avec des conséquences préjudiciables pour les entreprises et les emplois ; de plus en plus de personnes demanderont le RSA ou souhaiteront bénéficier des aides sociales.
C’est la raison pour laquelle je vous demande, mes chers collègues, de voter cet amendement de suppression.
Je comprends naturellement le souhait du Gouvernement de réduire nos déficits et notre endettement, dont le niveau est évidemment – nous le disons depuis le début de l’examen de ce projet de loi de finances, et chacun en est convaincu – tout à fait insupportable.
Dans ce contexte, il n’est pas anormal de demander aux collectivités de participer à cet effort, en gelant un certain nombre de dotations.
Il n’en demeure pas moins que cette mesure me semble particulièrement rude, surtout pour les départements et les régions, qui sont déjà les grands perdants de la réforme de la taxe professionnelle.
Je veux bien accepter cette règle, mais je rejoins tout à fait ce qu’a dit Philippe Adnot. Il faut que, dans le même temps, l’État joue le jeu, si j’ose dire. Il ne peut pas à la fois geler les recettes des collectivités et faire en sorte, par son attitude, que leurs dépenses continuent à augmenter.
La question des normes évoquée par Philippe Adnot est très importante, puisque la Commission consultative d’évaluation des normes a chiffré leur coût, pour les collectivités locales, à 580 millions d’euros. Ce n’est pas rien ! Et, pour la seule année 2009, le montant des nouvelles normes a été de 80 millions d’euros.
Cela explique en partie, me semble-t-il, que l’évolution des dépenses des communes, au cours des dix dernières années, a été supérieure à l’inflation : entre 1999 et 2009, l’évolution des dépenses des communes a été en moyenne de 2, 8 % quand l’indice des prix était de 1, 8 %.
Le Président de la République lui-même a parlé hier de ce phénomène au Congrès des maires, envisageant de revenir sur certaines normes. Je souhaiterais que le Gouvernement prenne des engagements forts sur ce sujet, afin que nous ayons un certain nombre d’assurances.
D’autres assurances paraissent indispensables, comme l’a indiqué notre collègue Gérard Miquel : il faudrait que le Gouvernement arrête de demander systématiquement aux collectivités territoriales de venir en aide à l’État pour payer des équipements qui relèvent des compétences de ce dernier.
Je ne voterai néanmoins pas l’amendement de suppression, car je suis responsable et j’appartiens à une famille politique qui lutte pour la réduction des déficits. Mais, je le répète, il nous faut des assurances de la part du Gouvernement.
Vous aurez bien compris que, pour le groupe socialiste, cet amendement est un amendement de principe, …
Voilà pourquoi j’ai fait une réponse de principe !
… qui tend à revenir sur le gel des dotations aux collectivités locales.
La plus belle fille du monde ne peut donner que ce qu’elle a !
J’interviens, car M. le rapporteur général et M. le secrétaire d’État nous ont dit que la réponse qu’ils faisaient à notre amendement vaudrait pour tous les autres.
Si nous ne prenons pas la parole pour explication de vote, nous risquons non pas d’avoir un dialogue de sourds, mais de parler dans le vide, ce qui est tout de même très désagréable quand on défend des amendements de conviction.
Je voudrais reprendre l’argumentation de M. le rapporteur général, qui est finalement identique à celle que le Président de la République a développée hier devant le Congrès des maires, …
C’est normal, je suis dans la droite ligne de l’UMP !
… à savoir que l’effort doit être partagé par tout le monde.
Nous avons constaté, tout au long de l’examen de la première partie de ce budget, que les ménages étaient beaucoup plus mis à contribution que les entreprises. Maintenant, vous invoquez l’effort partagé entre l’État et les collectivités locales dans la lutte contre les déficits et la dette.
Mais, monsieur le rapporteur général, votre argument n’est pas fondé, dans la mesure où les règles ne sont pas les mêmes !
Je prends pour exemple le fait que la commission des finances a été saisie d’un décret d’avance à hauteur de près de 1 milliard d’euros, ce qui n’est pas rien !
Même un peu plus, selon M. le président de la commission. Quel est l’objectif de ce décret d’avance ? Il est, ô surprise, pratiquement essentiellement consacré…
Aux salaires !
… aux salaires des fonctionnaires de cinq ministères.
Cela veut dire que le Gouvernement a été imprévisible dans son antienne. Il a dit qu’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ne serait pas remplacé ; or ceux-ci ont compris que ce n’était pas le moment de quitter leur emploi.
Ce mot d’ordre repris par le Gouvernement coûte très cher, et – c’est là où je veux en venir – nous le payons bien sûr par le déficit ! Or, connaissez-vous une collectivité locale pouvant dire qu’elle paie ses fonctionnaires avec le déficit ? Non, ce n’est pas possible ! Par conséquent, n’invoquez pas l’effort partagé à partir du moment où les choses ne sont pas égales par ailleurs.
Mes collègues ont démontré avec brio le sort assez pitoyable qui est réservé aux départements. M. Navarro exposera ensuite la situation tragique des régions après la réforme de la fiscalité locale. Moi, je citerai des exemples concernant les communes.
J’ai examiné comment le gel des dotations pendant trois ans serait assumé par les collectivités locales. À Trilport, dans mon département, il faudrait augmenter l’impôt des ménages, qui a pourtant connu une hausse depuis plusieurs années, de 17 points. Croyez-vous qu’une collectivité prendra cette responsabilité ? Que fera-t-elle alors ? Elle réduira ses investissements et limitera encore plus ses dépenses de fonctionnement, ce qui aura des conséquences négatives pour le service public local et l’économie nationale.
Permettez que nous n’acceptions pas, les uns et les autres, d’être traités comme le fait l’État : il nous raconte qu’il va procéder à une baisse historique du déficit. Mais – on l’a dit et redit – la baisse des déficits telle qu’elle est prévue dans le projet de budget pour 2011 est artificielle, puisque cela correspond en fait à un arrêt de mesures provisoires qui ne pèseront donc plus sur le budget.
Par conséquent, cessez de nous demander de faire un effort. Cet argument n’est pas acceptable !
La parole est à M. Robert Navarro, pour explication de vote.
Quel est l’objet de ce projet de loi de finances ? On nous demande à nous, élus locaux, de tenir compte – comme si c’était une découverte ! – de l’endettement de notre pays. Les déséquilibres seraient tels que des mesures drastiques s’imposent. Les collectivités locales devraient donc participer à l’effort national du Gouvernement.
Je dirai tout d’abord que la situation ne date pas d’aujourd’hui. Que je sache, le Gouvernement n’est pas en place depuis six mois ! Cela fait huit ans que vous exercez les responsabilités gouvernementales et que vous nous tenez le même discours ! En termes de solidarité, vous aidez toujours les mêmes. Ce n’est pas nous qui avons inventé le bouclier fiscal ! Ce n’est pas nous qui avons créé d’innombrables dépenses dans une multitude de domaines ! Ce n’est pas nous qui, depuis des années, réduisons comme peau de chagrin les recettes des collectivités, notamment des régions ! Ce n’est pas nous qui, au travers de la dernière réforme, comme ultime coup de massue aux régions ou aux départements, avons empêché ces régions, qui ont des besoins énormes – et le Gouvernement est complètement absent des grands projets –, de lever l’impôt et de percevoir des recettes !
Vous nous demandez d’être solidaires et d’aider ce gouvernement qui gère le pays de façon complètement « abracadabrantesque », pour reprendre un terme de Jacques Chirac !
Mais quand on veut réduire les déficits, on commence par réduire les dépenses de l’État, en essayant de faire rentrer un maximum de recettes. On prend l’argent là où il est, pas là où il n’y en a pas !
On ne peut pas tondre un œuf !
On essaie d’aider au maximum les entreprises à créer de la richesse en devenir. On épaule les collectivités qui, depuis des années, créent de l’activité, de l’emploi, et réalisent des investissements énormes dans le pays. Si les collectivités locales – agglomérations, départements, régions – n’avaient pas été là, qui l’aurait fait ?
Nous voudrions bien être solidaires de vous si, à un moment donné, votre politique allait dans le sens de l’intérêt du territoire et des populations.
Mais vous ne pouvez pas nous demander d’être solidaires de ce projet de budget alors que vous tapez en permanence sur les collectivités que nous représentons !
Je serai donc fier, avec le groupe socialiste, de voter cet amendement, et je vous appelle à faire de même, mes chers collègues.
Très bien ! et applaudissements sur certaines travées du groupe socialiste.
Je m’associe bien entendu aux propos de mes collègues, mais je voudrais pour ma part, sur ce sujet extrêmement sensible, reprendre les arguments que j’ai développés dans la discussion générale.
J’avais alors rappelé à quel point le fait que la croissance reste atone dans notre pays suscite des inquiétudes majeures, notamment quant aux conséquences qu’une telle situation pourrait avoir sur l’emploi. Par conséquent, la croissance sera-t-elle suffisante dans les prochains mois pour recréer un peu de dynamique économique ?
À cet égard, nous devons garder à l’esprit le fait que l’investissement local constitue bien souvent le levier qui permettant à la croissance de redémarrer. Je vous rappelle, mes chers collègues, que 75 % de l’investissement public reposent aujourd’hui sur les collectivités territoriales.
Dans ces conditions, si l’on affaiblit les moyens d’intervention des collectivités, on va restreindre la capacité d’investissement local, et la croissance en pâtira inévitablement.
Cet argument complète ceux qui ont été évoqués à propos du devoir de l’État de compenser les charges résultant des compétences qu’il a transmises aux collectivités. Nous avons évalué ce besoin de compensation, mais nous ne voyons rien venir… Je souhaitais attirer votre attention sur cette réalité, monsieur le secrétaire d’État.
L’un de nos collègues a dit que son département présentait une ardoise de 400 millions d’euros. Le retard pris est donc aujourd’hui considérable.
De surcroît, l’affaiblissement des moyens d’action et des capacités d’investissement est préjudiciable pour l’avenir. J’insiste sur le fait que les attentes sont fortes, non seulement en matière d’investissements de proximité et de services publics, mais aussi dans le domaine des investissements d’avenir, notamment quant au déploiement sur nos territoires des réseaux numériques à haut et très haut débit. Aujourd'hui, parce que l’État n’a pas trouvé les moyens nécessaires pour faire face à ces besoins, il demande aux collectivités de prendre le relais et d’assurer le financement de cet investissement considérable, qui s’élève à plusieurs milliards d’euros dans chaque département. Si les collectivités ne peuvent pas suivre, le retard pris par la France en la matière risque de s’accentuer. On pourrait ainsi multiplier les exemples.
Mon collègue Gérard Miquel a parlé des lignes à grande vitesse. Là encore, la collectivité départementale au sein de laquelle je siège doit débourser 104 millions d'euros pour que l’équipement prévu soit réalisé dans les meilleures conditions et les plus brefs délais. Si l’on ne peut pas respecter l’échéancier de paiement, la réalisation de l’investissement sera retardée.
Au-delà de ces quelques exemples, je souhaite attirer l’attention du Gouvernement sur les conséquences du gel des dotations. Depuis plusieurs années déjà, l’effort financier en direction des collectivités territoriales décroît, avec, d’abord, la suppression du contrat de croissance et de solidarité, ensuite, la fin de l’indexation et, enfin, l’évolution vers les normes zéro volume et, désormais, zéro valeur.
Ce ralentissement accéléré de l’effort financier de l’État envers les collectivités territoriales nous inquiète profondément. Nous redoutons que ces dernières ne soient plus en mesure de répondre à temps aux enjeux d’avenir, alors même que, avec la crise économique, les besoins sociaux s’accroissent, la nécessité d’investissement étant ressentie avec d’autant plus d’acuité.
Dans ces conditions, cet amendement me semble se justifier pleinement dans son principe en ce qu’il nous permet de revendiquer une capacité d’action améliorée pour les collectivités et de répondre à une exigence : il faut certes rééquilibrer les finances publiques, mais il convient surtout de préparer l’avenir de nos enfants, en construisant des équipements adaptés à leurs besoins. Si les collectivités locales ne peuvent pas le faire, la France prendra du retard.
Comme beaucoup d’entre vous, mes chers collègues, je suis élu local : je suis à la tête d’une collectivité située au beau milieu de la Seine-Saint-Denis, dont le potentiel financier est inférieur de 23 % à la moyenne de la région en Île-de-France.
Je pourrais donc, comme certains parmi vous, me plaindre du gel des dotations. Sauf que nous ne vivons pas dans la quatrième dimension et que les collectivités locales ne peuvent pas demander toujours plus de crédits, au nom d’une dépense publique qui serait par nature vertueuse.
Très bien ! et applaudissements sur les travées de l ’ UMP. – MM. le président de la commission des finances et le rapporteur général de la commission des finances marquent également leur approbation. –Mme Nicole Bricq s’exclame.
Laissez-moi terminer mon intervention, madame Bricq ! Vous jugerez de mon propos à son terme.
Nous ne pouvons pas, ici, au Sénat, en tant que représentants de ces élus locaux, nous comporter comme si la dette publique n’existait pas et comme si le Gouvernement n’avait pas l’impérieux devoir de nous conduire à l’équilibre budgétaire.
Qui est à l’origine de la dette ?
Je ne peux pas vous suivre sur le terrain du « toujours plus » !
Mes chers collègues, ayons le courage de reconnaître que, dans le passé, nous avons parfois pris des décisions qui ont très fortement concouru à l’augmentation de la dépense des collectivités locales.
Lors de la réalisation de l’intercommunalité, qu’a fait le gouvernement socialiste ? Qu’a proposé Jean-Pierre Chevènement ? De distribuer de l’argent ! Ayons le courage de le dire !
On a attribué aux intercommunalités une dotation globale de fonctionnement, ou DGF, sans rien retirer aux communes, alors même que les secondes étaient censées transférer des compétences aux premières… La machine infernale était enclenchée !
Bien entendu, tout le monde reconnaît sur ces travées qu’un vrai problème se pose au niveau des départements, et qu’il va falloir, notamment à travers la réforme de la dépendance, leur permettre de faire face à leurs charges. Tout le monde s’accorde sur un point : il va falloir trouver des solutions !
M. Jean-Louis Carrère. On va leur transférer le produit de l’ISF !
Ensuite, il va falloir s’occuper sérieusement de la péréquation financière. En effet, en dépit du gel de l’enveloppe globale, nous savons fort bien que certaines collectivités ont besoin de moyens supplémentaires, alors que d’autres ont largement ce qu’il faut. Là encore, il faut avoir le courage de le dire !
C’est seulement à l’aide d’une péréquation financière digne de ce nom que nous pourrons permettre aux collectivités en difficulté de s’en sortir.
Il n’y a plus de péréquation !
Il va falloir demander un effort aux collectivités les plus riches, celles dont le potentiel fiscal ou économique est le plus important, qu’elles soient dirigées par des majorités de droite ou de gauche. Les exemples sont nombreux en Île-de-France.
Je regrette simplement que ceux qui ont la chance d’être à la tête de ces collectivités fassent en sorte que le sujet de la péréquation n’avance pas aussi vite qu’il le devrait.
MM. Adrien Gouteyron et Roland du Luart marquent leur approbation.
Ayons le courage, les uns et les autres, à droite comme à gauche, de poser les vrais problèmes, de dire que là où des économies peuvent être réalisées, il faut les faire, mais aussi d’avancer sur la péréquation. Oui, l’État doit faire des économies, mais les collectivités locales peuvent aussi contribuer à cet effort en s’entraidant mutuellement.
Très bien ! et applaudissements sur les travées de l ’ UMP et de l ’ Union centriste.
La parole est à M. Edmond Hervé, pour explication de vote.
Je voudrais réagir très brièvement à l’intervention de Philippe Dallier.
Vous avez relancé la machine infernale, monsieur Dallier !
M. Edmond Hervé. Je ne peux pas accepter que l’on mette systématiquement en cause le courage et la responsabilité des exécutifs territoriaux.
Sans verser dans une déclaration de principe, je prendrai un exemple que je connais bien, celui de la communauté d’agglomération de Rennes, dont j’ai assumé la présidence pendant de longues années.
En 1993, nous avons été l’un des tout premiers établissements publics de coopération intercommunale à mettre en place la taxe professionnelle à taux unique.
À l’époque, la taxe professionnelle par habitant entre les différentes communes variait de un à soixante. Cette concurrence, fort coûteuse, empêchait toute solidarité et freinait l’aménagement du territoire. En l’espace de cinq ans, nous avons réduit cet écart, pour le ramener de un à quatre.
Je ne peux donc pas, monsieur Dallier, vous laisser proférer de telles contre-vérités.
Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC-SPG, ainsi que sur certaines travées du RDSE.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. À ce stade de nos travaux, je voudrais remercier ceux qui viennent de s’exprimer – leurs interventions étaient très intéressantes –, mais aussi ceux qui auraient pu s’exprimer, et qui ont renoncé à le faire…
En effet, étant donné que nous avançons au rythme effréné de un amendement à l’heure, …
… et qu’il nous reste quatre-vingt-quinze amendements à examiner d’ici à ce soir, je crains que nous ne votions l’article d’équilibre que tard dans la nuit.
Je vous demande de penser à ceux de nos collègues qui sont rapporteurs spéciaux ou rapporteurs pour avis des crédits des missions et qui devront peut-être intervenir samedi ou dimanche, compte tenu du décalage qui est en train de se profiler.
Pour le reste, je n’ajouterai rien au débat sinon pour constater que, finalement, qu’il s’agisse de retraites ou de dotations aux collectivités territoriales, notre République s’endette pour perpétuer les inégalités…
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Je renonce à prendre la parole !
Je mets aux voix l'amendement n° I-170.
J’ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.
Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable de même celui du Gouvernement.
Voici le résultat du scrutin n° 107 :
L'amendement n° I-340, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
I. - L'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« Art. L. 1613 -1. - À compter de 2011, la dotation globale de fonctionnement est calculée par application à la dotation globale de fonctionnement inscrite dans la loi de finances pour l'année précédente d'un indice faisant la somme de taux prévisionnel, associé au projet de loi de finances de l'année de versement, d'évolution des prix à la consommation des ménages, hors tabac, pour la même année et de la moitié de la croissance prévue du produit intérieur brut marchand. »
II. - Le taux de l'impôt sur les sociétés est relevé à due concurrence.
En 2009, la DGF, tout comme l’ensemble des dotations de l’État aux collectivités territoriales, a progressé selon le taux d’inflation prévisionnel associé au projet de loi de finances, c’est-à-dire de 2 %, soit 801, 12 millions d’euros.
En 2010, elle a progressé, à titre dérogatoire, de 0, 6 %, ce qui correspond au taux d’indexation global des dotations de l’État hors Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, ou FCTVA. Si l’on ajoute les sommes allouées dans ce cadre, on aboutit à un taux de 1, 2 %, soit l’équivalent de l’inflation prévisionnelle en loi de finances. Voilà comment nous est expliqué le fait d’être au même niveau que les années précédentes.
Et, en 2011, la progression sera nulle !
Vous nous avez présenté la sortie du FCTVA de l’enveloppe normée comme une avancée. Cela signifie-t-il que vous avez fini par admettre qu’il s’agit d’un remboursement, et non d’une dotation ? Ou bien est-ce encore une de vos décisions cyclothymiques qui finissent par lasser les élus, car ils n’y comprennent plus rien ? Mais c’est peut-être votre objectif…
En tout cas, nous constatons une différence d’environ 220 millions d’euros entre le montant de FCTVA prévu en loi de finances rectificative et le montant effectivement alloué en 2010. En d’autres termes, les collectivités territoriales ont dû assumer une baisse de leur dotation de 220 millions d’euros par rapport à l’année précédente. Je tenais à rappeler cet élément, car c’est peut-être ce qui explique le retrait du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée de l’enveloppe.
Au total, en 2011, les concours de l’État aux collectivités locales s’élèveront à 53, 38 milliards d’euros, soit la même somme que l’année dernière. Et, compte tenu de l’inflation, il s’agit d’une baisse relative.
Je repose donc une question à laquelle je n’ai toujours pas obtenu de réponse : combien de communes seront affectées par une telle décision ? Comment peut-on admettre que vous acceptiez d’emblée une baisse de 5 %, voire plus, de la dotation de certaines d’entre elles ?
Revenir à un mode de calcul tel que celui que nous proposons redonnerait à la DGF toute sa capacité péréquatrice et son efficacité à la dotation globale de fonctionnement. Vous avez fait un choix totalement inverse, et nous ne pouvons que le regretter.
Mais, comme vous le dites si bien, l’objectif est d’associer les collectivités territoriales à ce que vous appelez l’« effort de maîtrise de la dépense publique », qui se traduit en réalité par la disparition des services publics, pourtant si utiles à la population.
Le gel de la DGF est un nouveau coup de poignard contre les collectivités locales, que vous souhaiteriez nous faire gérer selon vos propres conceptions partisanes, des conceptions à nos yeux conservatrices et rétrogrades. Nous pensons avec les élus qu’un autre chemin est possible.
M. Jean-Marc Todeschini applaudit.
Cet amendement vise à rédiger intégralement l’article 19. À la vérité, son inspiration est très voisine de celle de l’amendement précédent.
Le texte du projet de loi adopté par l’Assemblée nationale, que notre commission approuve, prévoit que le montant de la DGF est désormais fixé chaque année en loi de finances.
Pour 2011, le montant de la DGF est fixé à 41, 3 milliards d’euros, incluant une majoration de 86 millions d’euros, ce qui correspond à périmètre constant à une progression de 0, 2 % par rapport à 2010, le bloc communal, les départements et les régions obtenant respectivement 23, 6 milliards d’euros, 12, 25 milliards d’euros et 5, 45 milliards d’euros. Cela nous semble satisfaisant.
C’est la raison pour laquelle la commission appelle au rejet de cet amendement.
Le Gouvernement partage l’avis de la commission et émet un avis défavorable sur cet amendement.
La parole est à M. Jean Louis Masson, pour explication de vote.
Cet amendement, tout comme le précédent, pose un véritable problème.
Nous pourrions à la limite accepter que les collectivités territoriales soient associées à l’effort d’économie à l’échelon national si on ne leur avait pas par ailleurs fait un mauvais coup en supprimant la taxe professionnelle !
Les communes sont encerclées financièrement, cernées de tous côtés. Et on leur demande sans arrêt de prendre en charge des dépenses supplémentaires, qu’il s’agisse, entre autres, de l’obligation d’accueil des écoliers en cas de grève des enseignants ou de l’accessibilité des bâtiments publics. Certes, il s’agit de mesures positives. Mais on ne peut pas, dans le même temps, charger la barque et étrangler financièrement les collectivités territoriales!
Comme je l’ai déjà indiqué hier, je ne comprends pas très bien la cohérence de l’action du Gouvernement et sa stratégie me laisse pour le moins perplexe.
Pour ma part, je n’ai toujours pas digéré la suppression de la taxe professionnelle. On a déjà fait payer les communes ; on ne va pas les faire payer une nouvelle fois en gelant la DGF !
J’ai bien entendu les explications de M. le rapporteur général de la commission des finances sur la majoration de 86 millions d’euros de la DGF par rapport à l’an dernier.
Mais, et il a oublié de le préciser, c’est juste une mesure de périmètre liée à l’augmentation de la population, phénomène dont nous sommes bien obligés de tenir compte. En clair, il ne s’agit nullement d’une augmentation de l’enveloppe globale destinée aux collectivités territoriales.
Soyons sérieux : il y a bien une réduction des capacités d’intervention des collectivités locales !
Je mets aux voix l'amendement n° I-340.
1° L’article L. 1613-6 est ainsi modifié :
« À compter de 2011, ce fonds est abondé chaque année par un prélèvement sur recettes dont le montant est fixé en loi de finances.
« En 2011, ce fonds n’est pas abondé. » ;
2° Le second alinéa de l’article L. 1614-1 est ainsi rédigé :
« La dotation générale de décentralisation mentionnée à l’article L. 1614-4 et les crédits prévus aux 1° et 2° de l’article L. 4332-1 et au 1° du II de l’article L. 6173-9 n’évoluent pas en 2009, 2010 et 2011. » ;
3° À la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article L. 2334-26, les mots : « en 2009 » sont remplacés par les mots : « en 2009 et en 2011 » ;
4° Le deuxième alinéa de l’article L. 2335-1 est complété par une phrase ainsi rédigée :
« À titre dérogatoire, cette dotation n’évolue pas en 2011. » ;
5° Les trois derniers alinéas de l’article L. 2335-16 sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :
« À compter de 2011, cette dotation forfaitaire s’élève à 5 030 € par an et par station en fonctionnement dans la commune au 1er janvier de l’année en cours. » ;
6° À la dernière phrase du dernier alinéa de l’article L. 4425-2 et à la dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 4425-4, les mots : « et en 2010 » sont remplacés par les mots : «, en 2010 et en 2011 ».
II. – À la dernière phrase du dernier alinéa du I de l’article 98 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, les mots : « et en 2010 » sont remplacés par les mots : «, en 2010 et en 2011 ».
III. – Au dernier alinéa du II de l’article 134 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002), les mots : « et en 2010 » sont remplacés par les mots : «, en 2010 et en 2011 ».
L'amendement n° I-171 est présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.
L'amendement n° I-341 est présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.
La parole est à M. François Marc, pour présenter l’amendement n° I-171.
Conséquence directe du gel en valeur des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales prévu par le Gouvernement dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, l’article 20 bloque l’évolution du montant des dotations de fonctionnement attribuées aux collectivités territoriales.
Ainsi les sommes versées dans le cadre des dotations générales de décentralisation, dont l’objectif est pourtant de compléter, en sus des impositions attribuées aux collectivités territoriales, la compensation des charges qui leur ont été transférées par l’État, sont-elles gelées pour les trois années à venir en raison de la règle fixée par le projet de loi de programmation des finances publiques. D’ailleurs, le montant de certaines d’entre elles est déjà gelé depuis 2009.
Les collectivités locales bénéficiaires subissent donc bel et bien une perte de recettes et de pouvoir d’achat. L’État leur impose depuis maintenant deux ans une rigueur budgétaire qu’il commence seulement à appliquer à ses propres crédits budgétaires en 2011. En disant cela, je fais écho à l’argument avancé tout à l’heure par M. le rapporteur général, pour qui l’effort doit être « équitablement partagé ».
Cet amendement apporte la preuve que tel n’est pas le cas. Voilà déjà trois ans qu’un effort a été demandé aux collectivités territoriales via cette restriction des dotations !
Monsieur le secrétaire d’État, il n’est pas acceptable d’accuser les collectivités territoriales d’accroître le déficit public tout en refusant de leur donner les moyens financiers nécessaires pour assumer les compétences qui leur ont été transférées ! Ce désengagement permanent de l’État aggrave le climat de défiance qui existe entre le pouvoir central et les collectivités.
De même, les collectivités territoriales sont tenues par l’application de la règle d’or de la maîtrise de leur déficit. En 2010, seulement 5 % du déficit public et 10 % de l’ensemble de la dette des administrations publiques leur sont imputables !
Suite logique de ce processus, les collectivités locales seront confrontées à un dilemme : diminuer la qualité du service public de proximité ou augmenter la fiscalité locale !
Mes chers collègues, comme nous l’avons déjà maintes fois dénoncé, l’État veut procéder à un transfert d’impopularité vers les élus locaux. Pour ne pas s’engager dans une hausse des impôts au niveau national, il demande implicitement aux collectivités territoriales d’augmenter la fiscalité locale ! Et ce sont ces dernières qui vont devoir assumer cette mesure impopulaire !
C’est pourquoi nous vous demandons d’adopter cet amendement, mes chers collègues.
La parole est à M. Thierry Foucaud, pour présenter l'amendement n° I-341.
Les dotations de fonctionnement sont normalement indexées sur la progression de la dotation globale de fonctionnement.
Or, depuis 2009, vous avez décidé, « à titre dérogatoire » prétendez-vous, de ne pas appliquer cette règle.
Pour l’année 2011, le changement ne sera pas décisif, puisque la DGF est globalement gelée. Mais alors, pourquoi avoir rédigé un article 20 qui prône la « non-indexation » de certaines dotations de fonctionnement sur la base d’une dotation elle-même gelée ? Sauf à vouloir transformer une mesure dérogatoire en mesure permanente pour vous couvrir les années suivantes !
Le fait que vous ne teniez plus compte de l’inflation pose de nombreux problèmes aux collectivités territoriales.
En effet, la hausse des prix amorcée au cours de l’année précédente s’est poursuivie durant le premier trimestre 2010. Vous le savez, de nombreux départements sont au bord de l’asphyxie. On nous a aussi alertés sur un « effet de ciseaux » entre des dépenses sociales en hausse et des recettes très peu dynamiques.
Selon une étude, en 2010, l’épargne brute, qui correspond à l’excédent de la section de fonctionnement, représenterait, tous départements confondus, moins de 10 % des recettes de fonctionnement, ce qui rend précaire l’équilibre budgétaire de certains départements.
On prévoit également une réduction de 4 % des charges de fonctionnement courant et une forte diminution des subventions versées.
Par ailleurs, les dépenses liées à la réforme des politiques de solidarité entraîneront une hausse importante des dépenses sociales, de l’ordre de 5, 6 %.
Vous le comprendrez, monsieur le secrétaire d'État, toute initiative de geler les dotations, quelles qu’elles soient, place notamment les conseils généraux dans des situations inextricables.
Ainsi, la progression des dépenses liées au financement de l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, est sans commune mesure avec celle des premières années. À cet égard, il faudrait établir des tableaux comparatifs. La politique généralisée de restriction conduit à l’asphyxie financière des conseils généraux.
En gelant de nombreuses dotations de compensation, vous allez placer les collectivités territoriales dans des situations particulièrement difficiles : l’augmentation de leurs charges de fonctionnement limitera leurs capacités d’investissement.
Ainsi, sur les premiers mois de l’année 2010, la hausse des prix est nettement visible pour les combustibles – elle est de 4 % en quatre mois ! –, ce qui aura évidemment des incidences importantes sur les investissements des collectivités locales.
D’ailleurs, les premiers effets commencent à se faire sentir. Les collectivités territoriales travaillent beaucoup avec le secteur de l’artisanat, première entreprise de France, où les licenciements sont à la hausse.
Selon la dernière note de conjoncture sur les finances locales établie par Dexia Crédit Local, « les contraintes actuelles sur les finances publiques […] se traduiront dans les budgets locaux dès 2011, et se prolongeront au cours des années suivantes : gel des dotations, renforcement de la péréquation, moratoires sur les normes... » Voilà qui nous laisse présager d’un avenir bien sombre.
C’est pourquoi nous demandons la suppression de cet article, qui ne fait que compléter un projet de loi de finances des plus injustes.
Pour l’ensemble des raisons qui ont déjà été exposées, la commission est opposée la suppression de l’article et émet un avis défavorable sur les amendements identiques n° I-171 et I-341.
J’insiste auprès des membres de la majorité pour qu’ils suivent l’avis de la commission et qu’ils veillent bien à lever la main lors du vote !
Le Gouvernement partage l’avis de la commission et émet un avis défavorable sur les amendements identiques n° I-171 et I-341.
Je mets aux voix les amendements identiques n° I-171 et I-341.
Cette fois, tout le monde a voté !
Je mets aux voix l'article 20.
1° À la fin de la seconde phrase de l’article L. 3334-12, les mots : « en 2009 ni en 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2009 à 2011 » ;
2° Les articles L. 3334-16 et L. 4332-3 sont ainsi modifiés :
a) Au début du troisième alinéa, les mots : « En 2009 » sont remplacés par les mots : « De 2009 à 2011 » ;
c) Au cinquième alinéa, l’année : « 2011 » est remplacée par l’année : « 2012 » ;
3° L’article L. 6364-5 est ainsi modifié :
« En 2011, le montant alloué à la collectivité territoriale de Saint-Martin est équivalent à celui de 2010. » ;
b) Au cinquième alinéa, l’année : « 2011 » est remplacée par l’année : « 2012 ».
L'amendement n° I-172, présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Cet amendement s’inscrit dans la même logique que les deux précédents. L’article 21 prévoit le gel en 2011 des dotations d’investissement perçues par les collectivités territoriales.
Ainsi les dotations permettant aux départements et aux régions de financer leurs investissements, respectivement dans les collèges et les lycées, seront-elles gelées en 2011.
La reconduction des sommes allouées en 2010 au titre des dotations d’investissement représentera une perte de 22 millions d’euros environ en 2011. Facteur aggravant, certaines de ces dotations subissent le même sort depuis 2009 – il s’agit donc du troisième budget consécutif ! –, date à partir de laquelle elles n’ont plus évolué.
Conjuguées à une baisse des ressources fiscales et budgétaires locales, les conséquences de telles mesures se font d’ores et déjà sentir sur le niveau d’investissement des collectivités locales. Je le rappelle, la note de conjoncture qui a été publiée la semaine dernière par Dexia Crédit Local annonce un recul de 2, 1 % des investissements publics locaux en 2010.
Cette chute devrait se poursuivre en 2011, puisque le projet de loi de finances prévoit une diminution de 3, 1 % du montant du FCTVA pour l’année prochaine.
Nous l’avons déjà indiqué à plusieurs reprises, mais nous ne nous lassons pas de répéter cette vérité : ajoutée à la hausse de la fiscalité pesant sur les ménages et à la fin des aides à la consommation, la baisse de l’investissement public, auquel les collectivités territoriales participent à plus de 70 %, privera notre pays de toute capacité à de rebond pour sortir de la crise !
Dès lors, il ne faudra pas vous étonner si l’hypothèse de croissance sur laquelle vous tablez pour élaborer votre budget, c’est-à-dire 2 %, ne se vérifie malheureusement pas l’année prochaine !
Or vous savez bien que, sans croissance, nous ne pouvons pas espérer une amélioration de la situation de l’emploi, pas plus qu’un retour à l’équilibre des comptes publics.
Par conséquent, à l’instar de ce que nous disions précédemment à propos de la DGF, nous ne pouvons pas accepter le gel des dotations d’investissement et l’asphyxie programmée de l’action des collectivités locales.
C’est la raison pour laquelle nous vous proposons la suppression de cet article, mes chers collègues.
Nous poursuivons la même discussion et, selon la même philosophie, nous sommes confrontés aux mêmes contraintes, qui conduisent la commission à émettre un avis fermement défavorable sur cet amendement.
Fermement ?
Comme Mme Bricq l’a indiqué elle-même, cet amendement s’inscrit dans la même logique que ses précédents les amendements.
Tout comme la commission, le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
L’obstination dont font preuve tant M. le rapporteur général que M. le secrétaire d’État en voulant une nouvelle fois aligner l’action des collectivités territoriales sur ce que fait l’État relève manifestement d’un parti pris – je dirais même d’une « fixette » – idéologique.
Comme vient de le souligner notre collègue Nicole Bricq, dès lors que l’on obère les capacités d’investissement des départements, on diminue d’autant leurs possibilités, par exemple, de construire des collèges.
Le raisonnement idéologique du Gouvernement perd toute pertinence lorsqu’il est confronté à une approche démographique. En effet, l’augmentation de population que connaissent encore quelques départements induit la construction de collèges. Comment peut-on nier une telle évidence ?
Monsieur le secrétaire d'État, votre approche relève, je le répète, d’un parti pris idéologique. Vous voulez à toute force appliquer à l’échelon local ce que vous vous acharnez à faire à l’échelon national. Avec la révision générale des politiques publiques, la RGPP, vous souhaitez non seulement réduire les personnels, mais également restreindre les services publics locaux.
Mais, et chacun peut le comprendre, les conséquences de telles décisions sont beaucoup plus lourdes en matière d’éducation nationale que dans d’autres secteurs.
En refusant une nouvelle fois de faire évoluer la dotation d’investissement, le Gouvernement semble indiquer que les coûts des investissements des collectivités territoriales n’évoluent pas.
Or, comme vient de le rappeler notre collègue, tous les travaux engagés par les départements – je pense notamment à la construction des collèges – subissent directement l’inflation.
Ces hausses de prix non négligeables auront des conséquences sur l’activité et, de fait, sur la dynamique économique des collectivités territoriales, dont les investissements seront moindres.
Dans ces conditions, à l’instar de notre collègue Nicole Bricq, je vois de moins en moins comment vos prévisions de croissance pourraient se vérifier l’an prochain.
Je mets aux voix l'amendement n° I-172.
L'amendement n° I-342, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
I. - À la fin de la dernière phrase du premier alinéa du I de l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales, le taux : « 15, 482 % » est remplacé par le taux : « 16, 388 % ».
Cet amendement s’inscrit une nouvelle fois dans une logique de résolution des problèmes financiers auxquels les collectivités territoriales sont confrontées.
Je rappelle que le FCTVA a été créé pour compenser, en partie, la TVA supportée par les collectivités locales sur leurs investissements. J’emploie à dessein le verbe « compenser », car il s’agissait à l’origine d’un remboursement.
Il est calculé sur la part relative au taux normal de 0, 196 % rapporté au prix TVA incluse, soit 16, 388 %. Mais nous ne recevons que 15, 482 % au titre du remboursement depuis 2003.
Jusqu’à l’an dernier, les collectivités locales assumaient 74 % des investissements publics. Toutefois, elles sont aujourd’hui contraintes de freiner leurs efforts, pourtant essentiels pour améliorer la vie de leurs habitants. Les investissements ont baissé de deux points depuis le début de l’année.
En 2009, l’effort consenti en matière d’équipement a stagné. Les dépenses d’équipement, qui s’élèvent à 39, 8 milliards d’euros, ont subi une légère baisse de 0, 6 % en 2009, contre 3, 2 % en 2008. Le plan de relance avec remboursement anticipé de la TVA avait probablement contribué à redonner de la dynamique, mais celle-ci a été limitée, car, comme je l’ai précisé tout à l'heure, la part de remboursement du FCTVA a été plus faible que prévu sur l’année 2010.
En 2009, les collectivités locales ont eu à souffrir de la crise, qui les a fortement affectées. Les dépenses des départements et des régions en matière d’équipement ont connu une hausse modérée. Selon les budgets primitifs, le recul est de l’ordre de 2 % à 3 % en 2010.
Dans le cadre des orientations budgétaires actuelles, nous savons d’ores et déjà que les collectivités soutiendront malheureusement moins de projets l’année prochaine compte tenu de leurs capacités d’autofinancement en diminution.
Le recours à l’emprunt devrait progresser de 11, 2 % dans les départements, ce qui est la suite logique des baisses de dotations et de subventions reçues, et de 8 % environ dans les régions.
L’emprunt et la fiscalité restent donc les seules ressources offrant quelques marges de manœuvre aux collectivités pour assurer la réalisation des projets nécessaires à la vie des habitants. La suppression de la taxe professionnelle aura également des conséquences que nous ne pouvons pas mesurer aujourd’hui.
C’est pourquoi nous proposons de porter le taux de remboursement au titre du FCTVA à 16, 386 %.
Vous invoquez de manière régulière le droit européen pour vous opposer à de telles demandes. Mais je rappelle que le Gouvernement s’est fréquemment dispensé de respecter un certain nombre d’obligations communautaires, en particulier dans la période la plus récente !
D’une part, il vise à supprimer le dispositif prévu par l’article 21. La commission ne peut évidemment pas suivre le groupe CRC-SPG dans cette voie.
D’autre part, il tend à majorer les remboursements au titre du FCTVA. Nous ne pouvons pas non plus y souscrire.
Mes chers collègues, je rappelle que le mécanisme du FCTVA n’est aucunement en cause et qu’il demeure régi par un calcul spécifique.
Le dispositif du FCTVA continuera donc de s’appliquer selon les règles antérieures, en fonction des investissements réalisés par les collectivités dont il s’agit, le tout à l’intérieur d’une enveloppe globale dont nous connaissons les contraintes.
Madame Beaufils, par votre amendement, vous proposez de majorer le taux de compensation forfaitaire, en le portant de 15, 482 % à 16, 388 %. Le Gouvernement n’y est pas favorable.
En effet, une telle mesure conduirait l’État à compenser aux collectivités territoriales un produit de TVA dont il ne conserve pas la recette et qu’il est tenu de reverser au budget de l’Union européenne. Cela relèverait donc d’une logique tout à fait pénalisante pour l’État.
C’est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.
Je mets aux voix l'amendement n° I-342.
L'amendement n° I-173, présenté par M. Massion et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
I. - Au VII de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, après les mots : « dispositions du présent article, », sont insérés les mots : « y compris ceux issus d'une fusion, réalisée conformément à l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales ».
La parole est à M. Edmond Hervé.
Depuis 1992, les communes bénéficient d’une compensation versée par l’État, par l’intermédiaire d’un prélèvement sur recettes, au titre des exonérations de taxe d’habitation et de taxe foncière pour les personnes de condition modeste.
Le montant de cette compensation est égal au montant des bases d’imposition exonérées au titre de l’année précédente multiplié par le taux voté par chaque collectivité en 1991.
Pour les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale, un EPCI, le taux à prendre en compte pour le calcul de la compensation est majoré du taux voté en 1991 par l’établissement.
Néanmoins, lorsque l’EPCI est issu d’une fusion de groupements intercommunaux, la direction générale des finances publiques considère que les taux votés en 1991 par les EPCI fusionnés ne peuvent pas être pris en compte. Cette interprétation entraîne une perte de recettes pour les collectivités locales concernées et ne permet pas de garantir leur équilibre budgétaire en cas d’opération de fusion. Elle est donc susceptible de freiner de telles opérations menées par les EPCI.
C’est la raison pour laquelle nous proposons, par cet amendement, que les taux votés par les EPCI fusionnés puissent être pris en compte pour le calcul de la compensation.
Il s’agit d’un amendement technique réfléchi, au service de l’égalité et de la logique, afin de favoriser les fusions, donc la coopération intercommunale.
Nous avons été sensibles à cet amendement, que notre collègue Marc Massion a présenté lors de la réunion de la commission.
Les auteurs de cet amendement suggèrent de permettre la prise en compte dans le calcul de la compensation des exonérations de taxe d’habitation et de taxe foncière pour les personnes de condition modeste, mesure instituée en 1992, du taux voté par l’EPCI en 1991, même si celui-ci est issu d’une fusion de plusieurs groupements intercommunaux préexistants.
J’entends bien votre question, monsieur Hervé. J’imagine que vous avez dû être confronté à une telle situation dans un contexte particulier. Il est tout à fait normal d’évoquer ce type de difficultés. Si je comprends bien, vous vous heurtez à une interprétation administrative qui ne vous est pas favorable.
En réalité, le problème relève strictement des finances locales. Quelle que soit la solution apportée, je ne pense pas qu’elle puisse avoir des conséquences sur les finances et les dépenses de l’État. C’est un pur exercice de répartition interne.
Monsieur le secrétaire d’État, je souhaiterais donc connaître l’avis du Gouvernement sur ce sujet, en espérant que vos services, notamment la direction générale des collectivités locales, pourront nous apporter les éclairages nécessaires.
Monsieur Hervé, il s’agit effectivement d’un problème complexe, et la question, qui peut légitimement se poser, a été examinée avec soin.
Comme M. le rapporteur général l’a très bien rappelé, il s’agit de conserver dans le cadre de la fusion d’EPCI des modalités de calcul des compensations d’exonération de taxe d’habitation et de taxe foncière pour les personnes de condition modeste.
Si les intentions qui sous-tendent cet amendement ne me posent aucun problème, la modification proposée risquerait d’entraîner une différence de traitement entre les communes membres en fonction de la date de fusion des EPCI.
En effet, et vous le savez très bien, monsieur Hervé, les règles ne peuvent pas s’appliquer rétroactivement depuis 1992. En d’autres termes, la surcompensation serait maintenue seulement pour les communes membres d’EPCI fusionnés postérieurement au 1er janvier 2011.
Or le Gouvernement souhaite éviter une telle différence de traitement, qui ne se justifie pas, entre les collectivités membres d’un même EPCI.
Au demeurant, une telle modification de la règle applicable contrarierait la logique de compensation des pertes de fiscalité réellement subies par les communes à laquelle le Gouvernement s’est engagé.
Pour ces deux raisons, mais surtout pour la première – je suis très sensible à l’argument de la différence de traitement –, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.
Je mets aux voix l'amendement n° I-173.
L'amendement n° I-174, présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
I. - L'article 7 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité et réformant les politiques d'insertion active est ainsi modifié :
1° Les quatrième à septième alinéas du II sont supprimés ;
« III. - À compter de l'exercice 2010, l'État assure la compensation au département des sommes versées au titre des articles L. 262-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles sur la base de la différence entre le produit de cette compensation et les dépenses réelles constatées aux derniers comptes administratifs connus des départements.
« Cette compensation est ajustée chaque année, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges, dans les conditions prévues au II de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
« Dans l'attente du calcul de la compensation définitive au titre d'une année considérée, l'État assure mensuellement, à chaque département, le versement d'une somme calculée sur la base de la compensation complémentaire déterminée au titre de l'exercice précédent. »
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, afin de gagner du temps, je présenterai conjointement les amendements n° I-174, I-175 et I-176, qui relèvent tous trois de la même philosophie.
J’appelle donc en discussion les amendements n° I-175 et I-176.
L'amendement n° I-175, présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
1° La section 1 du chapitre II du titre III du livre II est complétée par une sous-section ainsi rédigée :
« Sous-section...
« Dispositions communes à l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile et en établissement
« Art. L. 232-11-1. - À compter de 2010, les charges résultant, pour les départements, des prestations versées au titre des articles L. 232-3 et L. 232-8 sont compensées sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs connus des départements.
« La compensation versée en application de l'article L. 232-3 est calculée hors le montant actualisé versé en 2001 au titre de la prestation spécifique de dépendance, créée par la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance.
« Les compensations versées au titre des deux alinéas précédents sont ajustées par département, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges, dans les conditions prévues au II de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
« Dans l'attente du calcul de ces compensations définitives au titre d'une année considérée, l'État assure mensuellement, à chaque département, le versement d'une somme calculée sur la base de la compensation complémentaire déterminée au titre de l'exercice précédent. » ;
2° Après l'article L. 232-3, il est inséré un article L. 232-3-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 232-3-1. - I. - Pour chaque département, le droit à compensation de l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile est calculé en prenant en référence le plan d'aide moyen national établi par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.
« Sur la base de la moyenne des dépenses constatées au titre des trois derniers exercices, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie calcule, pour chaque département et au niveau national, les montants moyens des plans d'aide établis à l'aide de la grille nationale mentionnée à l'article L. 232-2 pour chacun des groupes iso-ressources.
« Elle détermine aussi pour chaque département et au niveau national le montant moyen des plans d'aide sur l'ensemble des groupes iso-ressources.
« II. - Pour les départements dont le montant moyen des plans d'aide est supérieur au montant moyen des plans d'aide au niveau national, le droit à compensation est calculé en multipliant le nombre réel de bénéficiaires par le montant national résultant du calcul effectué au deuxième alinéa du I du présent article.
« III. - Pour les départements dont le montant moyen des plans d'aide est inférieur au montant moyen des plans d'aide au niveau national, le droit à compensation est calculé en multipliant le nombre réel de bénéficiaires par le montant départemental résultant du calcul effectué au deuxième alinéa du I du présent article.
« IV. - Chaque département reçoit 90 % du droit à compensation visé aux II et III du présent article. » ;
3° Après l'article L. 232-8, il est inséré un article L. 232-8-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 232 -8 -1. - I. - Le droit à compensation de l'allocation personnalisée d'autonomie en établissement est calculé en prenant en compte l'ensemble des forfaits globaux mentionnés au 2° de l'article L. 314-2 versés dans le département aux établissements relevant du I de l'article L. 313-12.
« La caisse nationale de solidarité pour l'autonomie calcule pour chaque département et au niveau national les valeurs départementales et la valeur nationale du point groupe iso-ressources dépendance en divisant pour le dernier exercice connu le total des forfaits globaux mentionnés au 2° de l'article L. 314-2 par le total des points groupes iso-ressources dépendance des établissements concernés.
« La caisse nationale de solidarité pour l'autonomie calcule aussi le groupe iso-ressources moyen pondéré des établissements relevant du I de l'article L. 313-12 dans le département.
« II. - Pour les départements dont la valeur du point groupe iso-ressources dépendance est supérieure au montant de la valeur nationale, le droit à compensation est calculé en multipliant d'abord la valeur nationale du point groupe iso-ressources dépendance par le groupe iso-ressources moyen pondéré départemental et, ensuite, le résultat ainsi obtenu par le nombre départemental de places dans les établissements relevant du I de l'article L. 313-12.
« III. - Pour les départements dont la valeur du point groupe iso-ressources dépendance est inférieure au montant de la valeur nationale, le droit à compensation est calculé en multipliant d'abord, la valeur départementale du point groupe iso-ressources dépendance par le groupe iso-ressources moyen pondéré départemental et, ensuite, le résultat ainsi obtenu par le nombre départemental de places dans les établissements relevant du I de l'article L. 313-12.
« IV. - Chaque département reçoit 90 % du droit à compensation visé aux II et III du présent article. »
L'amendement n° I-176, présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
I. - Après l'article L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles, il est inséré un article L. 245-1-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 245-1-1. - À compter de 2010, les charges résultant pour les départements des prestations versées au titre de l'article L. 245-1 sont compensées sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs connus des départements.
« II. - La compensation versée au titre de l'alinéa précédent est ajustée par département, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges, dans les conditions prévues au II de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
« III. - Dans l'attente du calcul de cette compensation définitive au titre d'une année considérée, l'État assure mensuellement, à chaque département, le versement d'une somme calculée sur la base de la compensation complémentaire déterminée au titre de l'exercice précédent. »
II. - La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales des I à III ci dessus est compensée, à due concurrence, par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.
Veuillez poursuivre, monsieur Miquel.
Nos trois amendements ne surprendront personne dans cet hémicycle, puisque les membres du groupe socialiste ont déjà défendu de telles propositions lors de la discussion du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, au début du mois de novembre. Ils portent sur un problème important : le financement des allocations individuelles de solidarité.
Nous avons eu un débat intéressant voilà quelques jours. Nous espérons que ce sera également le cas aujourd’hui et que la Haute Assemblée pourra enfin trouver une solution satisfaisante à ce problème, dont tout le monde ou presque reconnaît la réalité.
Dans l’hypothèse où ce ne serait pas le cas aujourd’hui, il est d’ores et déjà prévu que nous rediscutions du sujet le 9 décembre prochain, lors de l’examen d’une proposition de loi visant le même objectif.
Je présenterai succinctement ces trois amendements, puis je répondrai aux critiques qui nous ont été adressées lors de la discussion précédente.
Depuis 1982, et plus encore depuis ces dix dernières années, les nombreuses lois de décentralisation ont fait reposer la solidarité collective dans une large mesure sur les collectivités territoriales, en particulier sur les départements, qu’il s’agisse du revenu minimum d’insertion, le RMI, en 2003, du revenu de solidarité active, le RSA, en 2009, de l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, en 2001 ou de la prestation de compensation du handicap, la PCH, en 2005.
L’État a conservé sa compétence générale de détermination des normes, des mécanismes de calcul et des conditions d’accès à ces allocations. Les départements n’ont donc aucune responsabilité particulière dans la détermination de ces règles.
Bien entendu, les transferts se sont accompagnés de compensations financières, dans le cadre des dispositions prévues par la Constitution et le code général des collectivités territoriales.
Mais, comme vous le savez, les modalités actuelles de la compensation sont largement insuffisantes et ne permettent pas de répondre au défi qui nous est posé en termes de financement de ces allocations individuelles de solidarité.
Une pratique restrictive des règles retenues et une absence de volonté des gouvernements successifs d’assumer leurs responsabilités face aux enjeux de la décentralisation ont conduit les départements dans une situation financière qui n’est aujourd’hui plus tenable.
La crise économique et sociale n’a fait qu’accélérer l’effet de ciseaux qui pesait sur les budgets départementaux, aggravant des difficultés déjà importantes.
La suppression de la taxe professionnelle, la chute des droits de mutation et la hausse continue des charges sociales privent les départements de toute marge de manœuvre, à tel point que nombre de départements sont confrontés à des difficultés financières mettant en péril, dans un avenir proche, la continuité des paiements et le maintien des allocations individuelles de solidarité.
Pour la seule année 2010, le déficit brut de compensation de ces trois allocations s’élèvera à près de 6 milliards d’euros. Selon les estimations, en 2010, le taux de couverture par la compensation des dépenses de RSA serait seulement de 88, 4 %, celui de l’APA chuterait à 28, 7 % et celui de la PCH, dont le transfert date de cinq ans, diminuerait encore, pour atteindre 47, 8 %. La couverture globale serait donc de 61 %. Je ne donnerai pas d’autres chiffres. Dorénavant, il s’agit d’une bataille non plus de chiffres, mais de principes.
Face à une telle situation, il est aujourd’hui de notre responsabilité commune de rechercher au plus vite les solutions pour construire une réforme structurelle et pérenne du financement de ces allocations de solidarité.
Comme vous le savez, lors de leur congrès annuel, les 20 et 21 octobre dernier en Avignon, les départements ont lancé un appel unanime en ce sens.
Que faire ? Il y a deux hypothèses.
La première consisterait à réduire le montant des allocations individuelles. Nous l’excluons d’office, en tout cas sur nos travées. Ne reste alors que la seconde option, celle du financement.
Dans cette perspective, nous souhaitons nous inscrire dans la philosophie qui a prévalu lors de la mise en œuvre de la sécurité sociale, à l’issue de la Seconde Guerre mondiale. Les fondements d’une solidarité collective, garante du lien social et du vivre ensemble, ont alors été posés, étant précisé que son financement incombait à la société dans son ensemble, via l’impôt national.
Le RSA, l’APA et la PCH s’inscrivent aujourd’hui pleinement dans la volonté de notre pays d’assurer à tous cette sécurité, dans le cadre de notre pacte républicain.
Par conséquent, à l’instar de la sécurité sociale, le financement de ces allocations se doit d’être assumé par tous.
Or tel est n’est pas le cas aujourd’hui. L’impôt local, avec ses injustices inhérentes, que tout le monde connaît, a pris le relais pour une part importante du financement national, mettant en cause le pacte républicain que j’évoquais à l’instant.
Mes chers collègues, les sénateurs socialistes, apparentés et rattachés estiment aujourd’hui que l’ensemble du système de financement des allocations individuelles de ressources doit être réformé et reposer sur des ressources nationales.
Tel est l’objet de nos trois amendements, qui visent à mettre en place un financement par l’État pour chacune des allocations de solidarité.
À présent, je voudrais répondre aux critiques formulées par le Gouvernement au cours de la précédente discussion.
Lors de l’examen d’amendements similaires dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, le président de la commission des finances, notre éminent collègue Jean Arthuis, nous avait reproché de déresponsabiliser les départements en envisageant une compensation intégrale des allocations versées.
Or notre amendement relatif à la compensation de l’APA prévoit, comme la dernière fois, un ticket modérateur à la charge des départements. En effet, avec le dispositif que nous proposons, les départements n’obtiendraient de compensation qu’à hauteur de 90 % des dépenses engagées. Ce principe tient compte des engagements en termes d’accompagnement de la mise en œuvre du dispositif de l’APA pris par les départements en 2001.
Au début du mois de novembre, vous avez rejeté nos propositions au motif que le projet de loi sur le cinquième risque apporterait les réponses nécessaires.
Lors de son entretien télévisé de la semaine dernière, le Président de la République a confirmé sa volonté de faire adopter un texte avant l’automne de l’année 2011.
Néanmoins, les pistes évoquées pour le moment sont inquiétantes, qu’il s’agisse du recours sur succession ou des assureurs privés via, selon le Président de la République, des « produits financiers innovants » !
Outre ces propositions critiquables, le projet de loi, s’il est déposé puis adopté – voilà tellement longtemps qu’on l’attend qu’on ne l’espère plus ! –, ne permettra pas de répondre au problème global de financement du RSA et de la PCH.
En outre, lors de la discussion générale, M. le ministre du budget a évoqué la mise en place, à titre exceptionnel, d’un fonds de soutien dans le collectif de fin d’année, à hauteur de 150 millions d’euros. Si cette solution était finalement retenue, elle serait largement insuffisante face à l’ampleur du déficit auquel sont confrontés les départements.
Comme je l’ai indiqué, le déficit brut de compensation des départements avoisine les 6 milliards d’euros en 2010, le reste à charge net étant de 5, 3 milliards d’euros. Dans ce contexte, les 150 millions d’euros proposés « généreusement » par le Gouvernement relèvent à nos yeux de la charité !
De même, 50 % de ce montant, soit 75 millions d’euros, serait sans doute, sous toute réserve, distribué discrétionnairement en échange d’un engagement des départements à stabiliser certains postes budgétaires, par exemple les personnels ou les dépenses non obligatoires sur des politiques d’intervention, comme le sport et la culture. C’est inacceptable !
De tels contrats auront donc pour conséquence d’imposer une contrainte supplémentaire aux départements. Or les départements ont besoin non pas d’une mise sous tutelle, mais d’un desserrement de l’étau financier qui pèse sur leur budget !
Encore une fois, la proposition du Gouvernement prouve sa défiance envers les collectivités territoriales et son refus de prendre conscience du fait décentralisateur.
Nos amendements ont le mérite de poser clairement le problème du financement des allocations individuelles de solidarité et d’apporter une solution immédiate, en envisageant une réforme structurelle et pérenne.
Les départements ne peuvent plus attendre. Il est maintenant urgent d’agir. M. le président de la commission des finances, qui exerce les fonctions de président du conseil général de son département, ne me démentira pas sur la situation d’urgence dans laquelle nous sommes placés !
Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.
Il n’y a pas bien longtemps, je recevais avec ses services le président de l’Assemblée des départements de France, M. Claudy Lebreton, président du conseil général des Côtes d’Armor, et nous abordions ces différentes problématiques.
Plus récemment, trois propositions de loi ont été déposées, la première par le groupe du RDSE, la deuxième par le groupe socialiste et la troisième par le groupe CRC-SPG. Si ma mémoire est bonne, la conférence des présidents a décidé d’en inscrire deux à notre ordre du jour du 9 décembre.
La commission des finances y travaille avec tout le soin dont elle est capable, en particulier en cette période de l’année. C’est notre excellent collègue Charles Guené, ici présent, qui sera chargé de rapporter ces différentes propositions de loi, ce qu’il fera en commission mardi prochain.
Les propos qui ont été tenus par notre collègue Gérard Miquel anticipent sur ce débat. Faut-il vraiment que nous allions au fond des choses ce matin dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances, alors que des véhicules spécifiques, en l’occurrence des propositions de loi, sont prévus ?
M. Charles Guéné aura, je suppose, l’occasion de le dire, et nous le redirons avec lui, l’un des problèmes fondamentaux des finances départementales est celui de la dépendance des personnes âgées.
Vous le savez, le Sénat a pris l’initiative sur le sujet voilà déjà assez longtemps.
Nous avons créé la mission commune d’information sur la prise en charge de la dépendance et la création du cinquième risque, dont les travaux sont prolongés jusqu’au 31 janvier prochain. J’ai l’honneur d’en être le président et notre collègue Alain Vasselle en est le rapporteur. La composition de cette mission est pluraliste, puisqu’elle compte parmi ses membres, par exemple, notre collègue Bernard Cazeau, le président du conseil général de la Dordogne. Nous avons travaillé et remis un rapport d’étape. Les auditions reprendront courant janvier, puis nous remettrons définitivement notre copie.
Selon nous, il est absolument essentiel de traiter la question de la dépendance, car elle interfère directement avec les équilibres financiers des départements.
Dans un premier temps, on nous a annoncé un projet de loi. Maintenant, on nous annonce un débat. Peut-être en saurons-nous plus, notamment en toute fin de matinée. Mais c’est bien dans ce cadre que nous travaillons.
La répartition de la charge de l’APA, à l’origine conçue comme égalitaire entre l’État et les départements, a fortement évolué, sans doute de manière excessive, au détriment de ces derniers.
Il est à l’évidence nécessaire de trouver des ressources, des formules nouvelles pour financer la dépendance. Notre mission commune d’information a émis des propositions, qu’il s’agisse du gage sur succession, de l’assurance ou encore de la mobilisation d’autres recettes. Mais, et je me permets d’insister sur ce point, nous avons bien posé le principe d’une répartition à égalité. C’est peut-être un élément de désaccord avec le Gouvernement, mais c’est l’analyse unanime de la mission commune d’information du Sénat.
Mes chers collègues, dans l’attente du débat du 9 décembre, qui sera tout à fait passionnant et auquel vous contribuerez les uns et les autres, je vous demande vraiment, dans un souci d’éviter tout « doublon », de retirer vos amendements.
Quelle est l’utilité de déposer une proposition de loi si vous n’attendez même pas les conclusions du rapporteur, dont nous connaissons la capacité de travail, l’objectivité et la technicité ?
M. Charles Guené sourit et salue. – Applaudissements sur les travées de l ’ UMP.
Sincèrement, mieux vaut les retirer. Nous reprendrons cette question calmement, sur la base du rapport de M. Guéné. Telle est du moins la recommandation de la commission.
Avant de donner l’avis du Gouvernement sur ces trois amendements, je précise d’emblée que l’État respecte bien ses obligations constitutionnelles ; vous n’avez d’ailleurs pas laissé entendre l’inverse, monsieur Miquel.
Notre appréciation de la situation des trois prestations que vous avez évoquées est différente de la vôtre.
L’amendement n° I-174 porte sur la compensation de l’allocation personnalisée d’autonomie.
Encore une fois, l’État non seulement respecte pleinement ses obligations constitutionnelles en la matière, mais il va même en réalité un peu au-delà ! En effet, il alloue chaque année aux départements, via le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion, 500 millions d’euros pour aider les départements à supporter la charge pour la partie dite « socle ». Depuis 2005, année de sa création, le dispositif est reconduit année après année.
L’État prévoit également de compenser la charge du revenu de solidarité active dit « socle majoré », c’est-à-dire l’ancienne allocation de parent isolé, sur la base des dépenses réelles des départements.
L’État a donc déjà consenti des efforts significatifs. Comme vous l’avez vous-même rappelé, même si vous avez considéré que c’était insuffisant, le Gouvernement est très attentif aux difficultés que rencontrent les départements.
À l’occasion du collectif de fin d’année, un dispositif exceptionnel de soutien aux départements de 150 millions d’euros – vous l’avez évoqué – vous sera proposé.
L’amendement n° I-175 concerne l’allocation personnalisée d’autonomie.
Vous proposez que l’État compense 90 % des dépenses des départements liées à cette allocation, ce qui représenterait un coût de l’ordre de 3 milliards d’euros.
Nous avons déjà largement évoqué la question du financement des compétences transférées au cours des débats sur les projets de loi de finances précédents.
Je souscris aux préoccupations de M. le rapporteur général sur le sujet et, dans la droite ligne de ce qu’il vous a indiqué, j’ajoute que nous y reviendrons également à l’occasion du débat annoncé par le Président de la République sur le financement de la dépendance.
Je vous rappelle qu’il n’existe aucune obligation constitutionnelle de compensation à l’euro près par l’État, dans la mesure où l’APA constitue une extension de compétence.
D’ailleurs, lors des négociations avec les départements, le gouvernement de l’époque, celui de Lionel Jospin, a retenu un mode de répartition du coût de deux tiers à la charge des départements et d’un tiers pour l’État, sans que cela soit inscrit dans la loi. Depuis 2006, la contribution de l’État, via la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, s’est maintenue autour de cette proportion.
Je souligne également que l’APA est attribuée par décision du président du conseil général, au terme d’une procédure dans laquelle les équipes départementales sont très impliquées, aussi bien pour évaluer le degré d’autonomie que pour déterminer le plan d’aide attribué à la personne ou fixer le forfait dépendance attribué aux établissements accueillant les personnes âgées.
On ne saurait faire dépendre une compensation financière par l’État de décisions qui appartiennent à des collectivités territoriales, en l’occurrence les conseils généraux.
Comme l’a rappelé à juste titre M. le rapporteur général au cours du débat sur la loi de programmation des finances publiques, une compensation à l’euro près pour des compétences gérées par les départements serait « déresponsabilisante » pour les conseils généraux. On entrerait ainsi dans un cycle d’augmentation des dépenses qui serait totalement disproportionné.
C’est donc dans le cadre de la grande réforme sur la dépendance, qui sera engagée et aboutira en 2011, que nous aborderons l’ensemble de ces sujets.
Enfin, l’amendement n° I-176 porte sur la prestation de compensation du handicap.
Le concours versé aux départements par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie a été très nettement supérieur aux dépenses réelles des départements en 2006 et 2007, de l’ordre de 375 millions d’euros cumulés sur l’ensemble de la période.
Le financement de la PCH a ainsi été acquis avant même la montée en charge de la prestation.
Pour l’avenir, rien ne permet de prévoir une augmentation du nombre de bénéficiaires aussi forte que pour l’allocation personnalisée d’autonomie. Les personnes dont le handicap nécessite une compensation représentent une population stable déjà identifiée.
Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les éléments que je souhaitais vous apporter sur ces trois prestations. Comme l’a souligné M. le rapporteur général, nous aurons maintes occasions de nous faire une opinion. Je pense notamment au rapport qui vous sera remis prochainement.
Quoi qu’il en soit, et pour l’ensemble des raisons que je viens d’indiquer, le Gouvernement émet un avis défavorable sur les trois amendements présentés par M. Miquel.
Tout le monde en convient, la situation actuelle des départements est effectivement inquiétante. Des solutions sont à rechercher. D’ailleurs, M. le rapporteur général nous a clairement indiqué qu’il était nécessaire de trouver des ressources nouvelles.
Pour ce faire, il nous invite à attendre les résultats d’une réflexion à venir dans le cadre des travaux engagés par la commission et à retirer nos amendements. Je pense au contraire qu’il y a urgence, et les départements le ressentent depuis de nombreux mois, voire plusieurs années.
Voilà trois ans, nous avions déposé une proposition de loi de réforme des finances locales visant en particulier à améliorer les dotations et le financement des départements. Nous y faisions deux suggestions.
Premièrement, nous proposions d’instituer une part supplémentaire de CSG pour obtenir un financement pérennisé et en relation avec les compétences des départements sur le terrain social.
Deuxièmement – et je réponds là à votre observation de tout à l’heure, mon cher collègue Dallier –, nous prônions une péréquation améliorée entre les départements, afin, justement, de compenser les déséquilibres majeurs qui existent entre eux. Les ressources des départements n’étant pas équivalentes, ces derniers ne sont pas en mesure d’apporter le même service aux personnes âgées ou aux personnes en insertion, comme le voudrait le principe d’égalité républicaine.
On nous avait alors répondu qu’il était un peu trop tôt pour agir et qu’il convenait donc de surseoir à l’adoption d’un tel texte en attendant des réflexions prochaines sur le sujet et des propositions concrètes auxquelles ne manquerait pas d’aboutir le processus engagé.
Malheureusement, depuis trois ans, nous n’avons rien obtenu, si ce n’est la réforme de la taxe professionnelle, adoptée l’année dernière, qui a fait régresser très fortement l’autonomie financière des collectivités territoriales, en particulier des conseils généraux.
Aujourd’hui, l’autonomie fiscale des départements ne représente plus que 12 % de leurs ressources.
Dès lors, le refus de toute proposition de réforme visant à apporter un peu de sécurité aux départements dans ce contexte de réduction de leur autonomie fiscale témoigne d’une volonté de maintenir le statu quo, ce qui ne peut guère nous rassurer.
Souffrez que nous ne partagions pas le point de vue selon lequel il conviendrait de surseoir à toute décision et de poursuivre la réflexion ultérieurement ! Nous estimons au contraire urgent que des éléments de sécurisation soient apportés, au moins sur le principe, dans le projet de loi de finances, afin d’améliorer la capacité de nos départements à répondre aux besoins criants qui sont les leurs.
Mes chers collègues, je vous demande une extrême bienveillance. Je dois en effet remplir un rôle ingrat ; il me faut vous rappeler les contraintes horaires, notamment de nature constitutionnelle, qui s’imposent à nous.
Je trouve que le sujet dont nous débattons est absolument passionnant. D’ailleurs, nous l’avions déjà abordé à l’occasion de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
Or, mes chers collègues socialistes, vous nous en resservez aujourd’hui le contenu intégral de votre discours d’alors. Et comme si cela ne suffisait pas, vous avez demandé l’inscription à l’ordre du jour du 9 décembre prochain d’une proposition de loi relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.
Certes, je vous remercie de nous faire partager, par répétition, vos convictions.
Toutefois, je vous rappelle que nous progressons actuellement à un rythme de trois ou quatre amendements par heure, alors qu’il nous en reste plus de quatre-vingts à examiner. Et la Constitution nous impose de voter le projet de loi de finances en vingt jours !
Nous pouvons évidemment continuer de travailler à cette cadence. Mais, dans ce cas, il faudra prévenir les rapporteurs spéciaux que nous devrons siéger samedi et dimanche, car je n’imagine pas que nous puissions adopter l’article d’équilibre ce soir.
Monsieur le président de la commission des finances, si nous insistons sur le sujet, c’est parce qu’il est important. Il y va en effet de la situation financière des départements.
Lors de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, le 3 novembre dernier, nous avions présenté trois amendements similaires et il nous avait été répondu que l’on reviendrait plus tard sur la question. C’est le sens de notre démarche d’aujourd’hui !
Notre objectif n’est absolument pas de ralentir la discussion, comme vous nous en faites le reproche, monsieur le président de la commission des finances. Je rappelle tout de même que, hier, nous avons consacré une heure à l’examen d’un amendement portant sur le problème des prélèvements sur le commerce électronique.
Il ne fallait pas le faire ?
Nous n’avons pas prétendu alors que nous perdions du temps ! Au contraire, nous avons participé au débat, qui était important. Celui que nous vous proposons aujourd’hui l’est tout autant. J’observe d’ailleurs que vous n’avez pas formulé la même remarque hier, monsieur le président de la commission des finances…
Parce que nous n’avions pas déjà débattu de la question !
Je voudrais à présent répondre à M. le secrétaire d’État sur le fond.
Selon lui, il suffit d’attendre la grande réforme de la dépendance promise à la télévision par le Président de la République et, d’ici là, tout ira bien… Mais non ! Il affirme également que c’est le problème des départements. Comme si ces derniers étaient responsables de l’évolution démographique et du vieillissement de la population ! Ces arguments ne tiennent pas.
Au demeurant, nous n’approuvons absolument pas les propositions formulées par le Président de la République ! Et si le Gouvernement cherche des idées en la matière, nous l’invitons à considérer les dispositions que nous suggérons dans le projet de loi de finances !
Vous le savez, l’une des mesures adoptées dans le cadre de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, la loi TEPA, visait à réduire encore, voire à supprimer les droits de succession pour 4 % des foyers les plus aisés. Cela coûte chaque année 2, 3 milliards d’euros à l’État. Si vous voulez trouver des fonds pour aider les départements à affronter le défi démographique, en particulier le vieillissement, vous n’avez qu’à adopter notre amendement ! Nous souhaitons revenir à la situation de 2007, quand l’exonération concernait déjà 90 % des successions les plus élevées !
Ne prétendez donc pas que cette discussion n’a pas sa place dans l’examen d’un projet de loi de finances ! C’est entièrement faux ! Nos propositions, qu’elles concernent la fiscalité nationale ou locale, sont cohérentes. Nous le voyons bien, nous arrivons à la fin d’un système qui ne marche plus. Il n’est pas non plus acceptable de nous renvoyer, comme l’a fait le Président de la République, à l’assurance privée ou au recours sur succession.
Vous avez également fait allusion à la proposition de loi que nous défendrons le 9 décembre prochain, monsieur le président de la commission des finances. Il est tout de même de la responsabilité de chaque groupe de décider des propositions de loi dont il sollicite l’inscription à l’ordre du jour du Sénat. Ce n’est pas aux autres groupes d’en juger. Chaque groupe est encore libre des initiatives qu’il veut prendre en matière législative.
Par ailleurs, notre proposition de loi ne prendra tout son sens que si vous acceptez d’en débattre dans le cadre d’un projet de loi de finances. Pour que ses dispositions puissent s’appliquer en 2011, nous avons deux textes : le projet de loi de finances pour 2011 et le collectif budgétaire pour 2010.
Et ne nous répondez pas que des annonces seront faites à l’extérieur de l’hémicycle ! Nous ne voulons plus être « baladés » de la sorte, en attendant la réforme annoncée par le Président de la République.
Mon propos, et cela n’étonnera personne, s’inscrit dans la même perspective que celui de notre collègue Nicole Bricq.
Cessez de nous renvoyer à des rapports ou à des propositions de loi ! La question des collectivités territoriales est bien évidemment au cœur de la discussion budgétaire ! On ne peut pas se contenter de s’intéresser aux collectivités seulement pour réduire leurs budgets respectifs tout en se dérobant à ses propres responsabilités dans leurs difficultés !
Comme M. Miquel l’a rappelé tout à l’heure, l’APA occupe une place prépondérante au sein des différentes allocations individuelles de solidarité. J’évoquais tout à l’heure le « manque à gagner » de 400 millions d’euros dont pâtit le département de Haute-Garonne ; sur cette somme, 300 millions d’euros sont liés à la prise en charge de l’APA. Comme les projections évoquées par Gérard Miquel font état d’une nouvelle diminution de la participation de l’État, nous pouvons être singulièrement inquiets. Cela ne manquera pas d’aboutir à une remise en cause de la libre administration des collectivités territoriales, qui n’auront plus les moyens financiers d’afficher leur autonomie politique.
Monsieur le secrétaire d’État, tout à l’heure, vous avez affirmé – cela m’a quelque peu choqué – que les présidents de conseil général déterminaient par leur signature l’éligibilité ou non des allocataires au versement de l’APA. Voilà ce qui s’appelle se défausser de ses responsabilités ! Car les critères d’éligibilité de l’allocation sont parfaitement définis et objectivables !
Si j’étais impertinent, je serais tenté de dire que vous conseillez aux présidents de conseil général d’apposer leur signature en adoptant une vision minimaliste du handicap. En tant que conseiller général et sénateur, je ne peux pas l’accepter, même si je m’interdis de préjuger de vos arrière-pensées…
Par conséquent, quels que soient les conclusions du rapport ou le sort réservé à la proposition de loi, le Gouvernement devra à un moment donné répondre à la demande des conseils généraux non pas sur les dettes à venir, mais sur celles qu’ils ont accumulées par le passé. À ce propos, je rappelle que bon nombre de départements ont engagé des actions importantes au niveau réglementaire – je n’ose pas dire judiciaire – pour rentrer dans leurs frais.
Honnêtement, je voudrais bien connaître la réponse du Gouvernement sur ce problème, qui pénalise les départements depuis maintenant deux ou trois années.
D’abord, il présente l’amendement, puis il nous explique qu’il va le voter !
Permettez-moi tout de même d’expliquer mon vote, monsieur le président de la commission des finances !
J’aurais été tenté de vous suivre pour gagner du temps si la réponse de M. le secrétaire d’État avait été quelque peu différente.
Confrontés au problème de la dépendance et du coût de l’allocation personnalisée d’autonomie, nous constatons aujourd’hui que le taux de compensation de l’État a chuté, pour n’atteindre que 28, 7 % des dépenses engagées. Parallèlement, alors que nous gérons depuis un peu plus de quatre ans la PCH, le versement de celle-ci n’est déjà plus compensé par l’État qu’à hauteur de 47, 8 %.
Ainsi, après l’adoption des textes généreux qui prévoient des tarifs nationaux, il est demandé aux conseils généraux de payer en lieu et place de l’État. Que celui-ci assume correctement ses responsabilités !
Monsieur le secrétaire d’État, vous affirmez que l’État répond à ses obligations constitutionnelles en la matière. Sans doute. Mais vous nous proposez aujourd’hui une compensation de 150 millions d’euros alors que le déficit est de 6 milliards d’euros ! Vous vous moquez de nous !
Sur le plan médical, la situation dans laquelle se trouvent aujourd’hui les conseils généraux serait qualifiée de « comateuse ». Ils risquent de disparaître, car ils ne seront plus capables d’assumer leurs responsabilités. Il est donc urgent de prendre des dispositions non seulement sur l’APA, mais également sur les autres prestations, qui doivent bénéficier de financements nationaux, puisque leur tarif est – fort heureusement ! – établi au niveau national.
Les conseils généraux, qui sont des institutions de proximité, gèrent beaucoup mieux les prestations concernées que ne le faisait l’État. Ils doivent donc continuer à assumer leurs actions de solidarité au plan local. Mais, s’ils sont prêts à le faire, ils ont à présent besoin de réponses précises.
C’est pourquoi nous maintenons ces trois amendements.
La parole est à M. Claude Haut, pour explication de vote.
Je comprends les contraintes horaires, mais le sujet est extrêmement important.
Si vous le savez, faites comme nous : essayez d’agir ! Vous avez tout de même plus de possibilités que nous !
Si nous répétons un certain nombre d’éléments, c’est tout simplement parce que les départements ne peuvent plus attendre. Vous ne résoudrez pas le problème en nous renvoyant à chaque fois à un texte différent !
Je prendrai l’exemple d’un département que je connais bien, le Vaucluse. Actuellement, pour financer les prestations dont il a la charge, le conseil général doit mobiliser chaque année 17 millions d’euros de plus que les versements de l’État. C’est intenable !
Comme M. Miquel le soulignait à l’instant, cela dure depuis maintenant plus de six ans. Les 17 millions d’euros par an s’ajoutent en effet aux déficits des années précédentes. Aujourd’hui, nous ne disposons plus d’aucune marge de manœuvre.
À ce propos, je précise que nous n’avons pas de leçons à recevoir en matière de gestion. Peut-être ne le savez-vous pas, monsieur le secrétaire d’État, mais l’ensemble des départements ont fourni de gros efforts pour ne pas se trouver en difficulté à cause de l’évolution des allocations. Et les marges de manœuvre n’existent plus aujourd’hui.
Vous avez affirmé que l’État et les conseils généraux contribuaient au financement de l’APA respectivement pour un tiers et deux tiers. Je veux tout de même rappeler qu’un membre du gouvernement vous ayant précédé avait évoqué dans cet hémicycle la possibilité d’un financement à égalité entre l’État et les départements.
Certes, une telle répartition n’est pas inscrite dans la loi ! Mais la parole d’un membre de gouvernement ne vaut-elle pas engagement ?
M. Marc Daunis. Ce temps-là est passé !
M. le rapporteur général évoquait tout à l’heure la mission commune d’information sur la prise en charge de la dépendance et la création du cinquième risque, faisant remarquer que nous réfléchissions sur cette question depuis plusieurs années. Mais nous ne pouvons plus attendre indéfiniment.
Le Président de la République a annoncé que le Gouvernement soumettrait au Parlement un projet de loi sur la dépendance dans quelques mois. Cette promesse sera-t-elle honorée ? Nous ne le savons pas.
Pour ma part, je pense que la réflexion a suffisamment duré. À présent, il nous faut des engagements précis et des actes concrets.
Nous avons donc déposé ces amendements pour que les conseils généraux aient la garantie d’obtenir une compensation intégrale des dépenses réellement effectuées au titre des prestations sociales dont ils ont la charge.
C’est la raison pour laquelle j’invite le maximum de nos collègues à adopter ces trois amendements.
Je souscris aux propos de nos collègues membres du groupe socialiste.
Au demeurant, puisqu’il nous est demandé de ne pas nous attarder plus longuement sur le sujet, je souhaite rappeler un élément : chaque fois que nous avons voulu aborder une question en lien avec les finances publiques, il nous a toujours été répondu que cela relevait de la loi de finances.
Nous sommes donc parfaitement fondés, me semble-t-il, à aborder le problème du financement des allocations individuelles de solidarité versées par les départements dans le cadre du présent projet de loi de finances.
Par ailleurs, la plupart des points abordés par les auteurs de ces trois amendements portent sur des compétences que la loi a attribuées aux collectivités territoriales. Les critères d’éligibilité aux prestations dont nous débattons sont donc déterminés par le législateur ; ce ne sont pas les conseils généraux qui choisissent des ayants droit !
Or tout se passe comme si les collectivités locales, en l’occurrence les conseils généraux, étaient des prestataires de services pour le compte de l’État – d’une certaine manière, c’est un peu cela qui leur est demandé – ou bien des agences chargées de mettre en œuvre une politique que lui, État, aurait définie mais qu’il ne voudrait pas assumer…
Il est tout de même ubuesque d’accuser les conseils généraux de trop dépenser tout en réduisant leurs ressources – les seules marges de manœuvres dont ils disposent proviennent des recettes liées aux droits de succession – et en leur demandant de prendre en charge des missions fixées par la loi !
Trop, c’est trop ! Il me semble logique que les conseils généraux demandent aujourd’hui à bénéficier d’une véritable compensation au titre des dépenses engagées pour le compte de l’État.
C'est pourquoi nous voterons les amendements du groupe socialiste.
La parole est à M. Didier Guillaume, pour explication de vote.
Nous traitons là d’un sujet important, qui a toute sa place dans un débat budgétaire.
Je ne reviendrai pas sur les discussions qui nous ont occupés tardivement hier soir à propos de l’article 18. En revanche, je tiens à indiquer que les collectivités locales doivent avoir les moyens d’investir, parce qu’elles sont les moteurs de la croissance !
Alors que cette dernière est en panne et que notre pays est fortement endetté, les collectivités territoriales, contrairement à l’État, disposent de finances saines et présentent des comptes équilibrés. Surtout, elles investissent dans les territoires, afin de créer de l’emploi. C’est ce que l’on pourrait appeler le « cercle vertueux de l’économie ».
Cependant, la question n’est pas là. Le problème est tout simplement que les départements versent aujourd’hui des allocations universelles pour le compte de l’État. C’est le cas de l’APA depuis 2002 et, plus récemment, de la PCH, qui sont des droits nouveaux, ou du RMI, dont la compétence a été transférée aux conseils généraux en 2004, avant de devenir le RSA.
Force est de le reconnaître, la gestion du RSA, de la PCH et de l’APA permet aux départements de se tenir au plus près de nos concitoyens qui souffrent ou éprouvent des difficultés, des personnes handicapées et des personnes âgées.
Les conseils généraux gèrent aussi finement que possible l’attribution de ces trois allocations. Comme nous sommes proches de nos concitoyens, nous contribuons à rendre la PCH, à travers les plans de compensation du handicap, ou l’APA plus efficaces qu’elles ne le seraient si elles étaient versées directement par l’État.
Certes, dans la mesure où ces allocations ont été créées, pour certaines, par des gouvernements de gauche et, pour d’autres, par des gouvernements de droite, chacun a sa part de responsabilité. Mais les départements sont confrontés à situation qu’ils n’ont jamais connue dans le passé : la compensation versée par l’État n’a jamais été aussi faible !
Soyons honnêtes – je parle pour les élus de gauche –, la loi instituant l’APA en 2002 ne prévoyait pas que l’État financerait le dispositif à hauteur de 50 %, même si cela avait été évoqué au Parlement.
Mais la part de l’État est passée de 50 % à 2002 et 2003 à moins de 30 % aujourd’hui, contre 77 % ou 78 % pour celles des départements. Voilà la réalité !
En 2004, lorsque le RMI a été transféré aux départements, le Gouvernement nous avait assuré que ce transfert serait compensé à l’euro près, conformément à la Constitution. Or ce n’est pas le cas.
Ainsi que la commission des finances du Sénat, l’Assemblée des départements de France et le Gouvernement en ont pris acte, l’État est redevable aux départements de 5 milliards à 5, 5 milliards d’euros. Cette somme correspond à la différence entre le montant des prestations servies par ces derniers et la compensation que l’État leur a versée.
Le montant des prestations versées au titre de la troisième allocation, la PCH, créée en 2007, connaît une croissance exponentielle Et je n’aborde même pas les questions de la petite enfance et de la gestion des tutelles ! Les départements n’en peuvent tout simplement plus. Il faut que l’État prenne ses responsabilités et rembourse ses dettes. À défaut, tous les départements iront dans le mur ! Désormais, la question n’est plus de savoir s’ils iront dans le mur, mais quand et à quel rythme !
Des mesures s’imposent. Lors du dernier congrès de l’Assemblée des départements de France, les 102 présidents de conseil général ont, suite à leur rencontre avec le Premier ministre, unanimement proposé au Gouvernement d’effacer les dettes que l’État a accumulées vis-à-vis des départements entre 2004 et 2009 et de ne plus aborder le sujet lors des débats budgétaires et des réunions publiques, à la seule condition que les compteurs soient remis à zéro et que l’État compense désormais les prestations sociales qu’il leur a transférées, comme la Constitution l’y oblige.
Si les départements devaient devenir de simples organismes de distribution d’allocations sociales, notre pays prendrait le risque d’une décroissance terrible, car il n’y aurait plus d’investissements, et d’une disparition de la solidarité territoriale avec les communes.
Je mets aux voix l'amendement n° I-174.
Je mets aux voix l'amendement n° I-175.
Je mets aux voix l'amendement n° I-176.
Mes chers collègues, je vous informe que j’ai été saisi par le président du groupe UMP d’une demande de suspension de séance à douze heures dix.
La parole est à M. le président de la commission des finances, que je sais très attentif au bon déroulement de nos travaux.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je ne vous cache pas qu’une telle demande m’étonne.
Le Gouvernement souhaite-t-il réellement que le projet de loi de finances soit voté dans les délais impartis par la Constitution ?
Lorsque nous avons fixé le calendrier de la discussion budgétaire, nous n’avions anticipé ni la lecture d’une déclaration de politique générale, qui retardera l’examen des amendements d’une heure cet après-midi, ni le débat de demain après-midi, qui retardera l’examen des crédits des missions d’au moins deux ou trois heures.
Je rappelle que le Sénat se prononcera demain à dix heures sur les conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.
Nous sommes tenus par des contraintes impératives. Je ne voudrais pas que la séance publique au Sénat serve de variable d’ajustement à des réunions qui se tiennent à l’extérieur du Palais du Luxembourg.
À titre personnel, je proteste contre une telle manière de procéder, car je ne sais pas comment nous allons pouvoir organiser la suite de la discussion du projet de loi de finances dans des conditions convenables.
La dernière réforme constitutionnelle avait pour objectif de revaloriser les droits du Parlement.
Or ce qui se passe aujourd’hui contrevient quelque peu à ce principe.
Pour ma part, je souhaite que la discussion se poursuive. À défaut, je ne sais pas quand nous pourrons voter sur l’article d’équilibre, car, cette nuit, nous ne pourrons pas siéger au-delà d’une heure.
Quatre-vingts amendements restent en discussion. Ce matin, nous en avons examiné trois ou quatre par heure. À ce rythme, la conférence des présidents devra de nouveau se réunir, afin d’autoriser le Sénat à siéger samedi et, probablement, dimanche.
J’invite d’ailleurs chacun d’entre vous, mes chers collègues, à présenter ses amendements de manière si possible synthétique. C’est une question de méthode. En tant que parlementaires, nous devrions tous être capables, me semble-t-il, d’exposer nos arguments sans abuser de notre temps de parole.
Mes chers collègues du groupe socialiste, nous avons été attentifs à tous les propos qui ont été tenus dans cet hémicycle ce matin. Nous avons compris vos préoccupations. Mais est-il bien nécessaire, chaque fois, d’en remettre une couche ?
Même mouvement.
À titre personnel, en tant que président de la commission des finances, je souhaite que la discussion puisse se poursuivre jusqu’à treize heures.
M. le président. Monsieur le président de la commission, je vous remercie de me simplifier la tâche…
Toutefois, j’estime qu’il est de ma fonction d’accéder à la demande de suspension. Nous interromprons donc nos travaux à douze heures dix.
L’article L. 3334-16-2 du même code est ainsi modifié :
1° À la seconde phrase du premier alinéa, les mots : «, en 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2006 à 2011 » ;
2° À la seconde phrase du 1° du I, les mots : « en 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2007 à 2011 » ;
3° À la seconde phrase du 2° du I, les mots : « en 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2006 à 2011 » ;
4° À la seconde phrase du 3° du I, les mots : « en 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2007 à 2011 » ;
5° À la première phrase du deuxième alinéa du IV, l’année : « 2009 » est remplacée par l’année : « 2010 » ;
6° Au dernier alinéa du IV, les mots : « des contrats d’avenir mentionnés à l’article L. 5134-35 du code du travail, des contrats d’insertion-revenu minimum d’activité mentionnés à l’article L. 5134-74 du même code, des primes mentionnées à l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 précitée, ainsi que des contrats conclus dans le cadre des expérimentations conduites sur le fondement de l’article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 précitée » sont remplacés par les mots : « des contrats d’accompagnement dans l’emploi mentionnés à l’article L. 5134-20 du code du travail et des contrats initiative-emploi mentionnés à l’article L. 5134-65 du même code ».
L'amendement n° I-177 est présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.
L'amendement n° I-343 est présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche.
L'amendement n° I-381 rectifié est présenté par MM. Collin, Alfonsi et Baylet, Mmes Escoffier et Laborde et MM. Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.
I. - L'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« I. - Il est institué, au profit des départements, un fonds exceptionnel de péréquation de la compensation des allocations individuelles de solidarité départementale sous la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'État et dont bénéficient les départements. Il est doté en 2011, 2012 et 2013 de 1, 5 milliard d'euros par an.
« Les allocations individuelles de solidarité départementale sont issues, d'une part, du transfert de compétence résultant de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité et, le cas échéant, de l'extension de compétence résultant de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion et, d'autre part, des créations de compétences résultant de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées et de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.
« - une première part au titre de la compensation. Son montant est égal à 60 % du montant total du fonds en 2011, à 50 % en 2012 et 40 % en 2013 ;
« - une deuxième part au titre de la péréquation. Son montant est égal à 40 % du montant total du fonds en 2011, à 50 % en 2012 et 60 % en 2013.
« II. - Les crédits de la première part sont répartis entre les départements pour lesquels un écart positif est constaté entre les dépenses du département au titre de l'année qui précède l'année au titre de laquelle les versements sont opérés et la somme du droit à compensation et des concours financiers perçus par ce département au titre des allocations susvisées, au prorata du rapport entre l'écart positif constaté pour chaque département et la somme de ces écarts positifs.
« En 2011, pour les départements d'outre-mer, pour Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, la répartition des crédits est fixée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le calcul des dépenses constatées, du droit à compensation et des concours financiers est établi en prenant en compte les allocations individuelles de solidarité départementale issues, d'une part, du transfert de compétence résultant de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité et, d'autre part, des créations de compétences résultant de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie et de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
« III. - Les crédits de la deuxième part sont répartis entre les départements dans les conditions précisées par le présent III, après prélèvement des sommes nécessaires à la quote-part destinée aux départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi qu'aux collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
« À compter de 2012, cette quote-part est calculée en appliquant au montant total de la deuxième part le rapport entre le nombre de bénéficiaires du montant forfaitaire mentionné au 2° de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles, de bénéficiaires du montant forfaitaire majoré mentionné à l'article L. 262-9 du même code, de bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie, de bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap et le nombre cumulé au niveau national de bénéficiaires de ces mêmes prestations, constaté au 31 décembre de l'année qui précède l'année au titre de laquelle le versement est opéré. Elle est répartie entre les départements d'outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon et les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin lorsqu'un écart positif est constaté entre les dépenses de ce département ou de cette collectivité au titre de l'année qui précède l'année au titre de laquelle les versements sont opérés et la somme du droit à la compensation et des concours financiers perçus par ce département ou cette collectivité, au prorata du rapport entre l'écart positif constaté pour chaque département et la somme de ces écarts positifs.
« En 2011, pour les départements d'outre-mer, pour Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, la répartition de la quote-part est fixée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le calcul des dépenses constatées, du droit à compensation et des concours financiers perçus par le département ou la collectivité est établi en prenant en compte les allocations individuelles de solidarité départementale issues, d'une part, du transfert de compétence résultant de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité et, d'autre part, des créations de compétences résultant de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie et de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
« La répartition entre ces deux dotations est déterminée chaque année au prorata de la population cumulée des départements urbains éligibles et des départements ruraux éligibles. La population retenue est celle visée à l'article L. 3334-2.
« Sont considérés comme départements urbains les départements dont la densité de population est supérieure à 100 habitants par kilomètre carré et dont le taux d'urbanisation est supérieur à 65 %. Le taux d'urbanisation de référence est le dernier publié à l'occasion du recensement de la population, tel que prévu au premier alinéa de l'article L. 3334-6-1.
« Seuls les départements urbains dont le potentiel financier par habitant est inferieur ou égal à 1, 5 fois le potentiel financier moyen par habitant des départements urbains bénéficient d'une dotation.
« 5° À 30 % du rapport entre le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements urbains et le revenu par habitant du département, calculé en prenant en compte la population telle que définie à l'article L. 3334-2. Le revenu pris en considération est le dernier revenu imposable.
« Les départements urbains sont classés en fonction de la valeur décroissante de leur indice synthétique. L'attribution revenant à chaque département urbain éligible est déterminée en fonction de sa population et de son indice synthétique.
« Sont considérés comme départements ruraux les départements ne répondant pas aux conditions démographiques mentionnées au premier alinéa de l'article L. 3334-6-1.
« 5° Pour 10 % de son montant, par rapport au nombre total de bénéficiaires du revenu de solidarité active dans le département et cette même proportion constatée dans l'ensemble des départements ruraux, calculée en prenant en compte la population telle que définie à l'article L. 3334-2. »
II. - L'intitulé de la section 3 bis du chapitre IV du titre III du livre III de la troisième partie du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« Fonds exceptionnel de péréquation de la compensation des allocations individuelles de solidarité départementale ».
III. - La perte de recettes résultant pour l'État de la mise en œuvre d'un Fonds exceptionnel de péréquation de la compensation des allocations individuelles de solidarité départementales doté de 1, 5 milliard d'euros, est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
La parole est à M. Jean-Marc Todeschini, pour présenter l’amendement n° I-177.
Je comprends la position de M. le président de la commission, mais nos amendements sont aussi importants que certaines réunions !
Voire plus !
M. le secrétaire d’État nous a demandés tout à l’heure d’attendre l’examen du futur projet de loi sur la dépendance, sujet qui – nous l’avons bien compris – sera l’un des thèmes majeurs de la campagne du Président de la République.
Mais force est de constater que les choses sont allées beaucoup plus vite sur les retraites !
Nous sommes très préoccupés par l’état des finances des collectivités territoriales, en particulier celles des départements.
C’est pourquoi, dans l’attente de l’examen de ce projet de loi, nous vous proposons une solution provisoire consistant à transformer l'actuel fonds de mobilisation départementale pour l'insertion, le FMDI, en un fonds exceptionnel de péréquation de la compensation des allocations individuelles de solidarité départementales, afin d’accroître la compensation du RSA, de l’APA et de la PCH au profit des départements.
Comme l’ont déjà souligné Gérard Miquel, François Marc, Nicole Bricq et d’autres orateurs, l’écart entre le montant des compensations et concours versés aux départements au titre du RSA, de l’APA ou de la PCH et le montant des dépenses réellement exposées par ces derniers au titre de ces trois allocations est aujourd’hui tel que l’équilibre financier d’un grand nombre de budgets départementaux est menacé.
Estimé en 2010 à 5, 3 milliards d’euros si l’on prend en compte le FMDI pour l’ensemble des conseils généraux, cet écart n’est aujourd’hui plus en mesure d’être supporté par nombre de départements d’autant que la réforme de la fiscalité locale intervenue en 2010 les empêche d’ajuster leurs recettes.
En 2006, le Gouvernement avait déjà reconnu que la compensation allouée par l’État aux départements conformément aux règles constitutionnelles était insuffisante. Il a alors été décidé de créer le FMDI, doté de 500 millions d’euros. Initialement créé pour trois ans, ce fonds est reconduit chaque année depuis 2009. Aujourd’hui, le déficit de compensation est tel que le FMDI se révèle nettement insuffisant.
Mes chers collègues, vous l’avez parfaitement compris, la compensation globale par des ressources nationales des dépenses engagées au titre des allocations sociales de solidarité aurait notre préférence.
Néanmoins, la situation étant urgente et les départements ne pouvant pas attendre, notre proposition de repli consiste à remplacer l’actuel FMDI par un fonds exceptionnel de péréquation de la compensation des allocations individuelles de solidarité départementale.
Alimenté à compter de 2011 par un prélèvement sur les recettes de l’État, ce fonds serait abondé à hauteur de 1, 5 milliard d’euros par an durant les trois prochaines années. En réalité, la hausse des dépenses pour l’État ne serait que de 1 milliard d’euros, puisque 500 millions d’euros sont déjà acquis au titre du financement du FMDI.
Le fonds serait constitué de deux parts : une part de compensation, destinée à pallier la sous-compensation actuelle des charges, et une part de péréquation, répartie après prélèvement d’une quote-part au profit de l’outre-mer en prenant en compte des critères de charges et de ressources propres à chaque collectivité, ainsi qu’en distinguant les départements ruraux et les départements urbains.
En résumé, nous proposons, en remplacement du FMDI actuel, l’instauration d’un fonds élargi à la compensation de l’ensemble des allocations de solidarité, et non plus uniquement du RSA, et doté de moyens financiers supplémentaires, puisque nous proposons de multiplier par trois le montant du fonds actuel, avec des ressources passant de 500 millions à 1, 5 milliard d’euros.
Cette solution pourrait éventuellement soulager les finances départementales. Toutefois, comme je l’ai souligné précédemment, elle ne saurait être que temporaire, puisque le reste à charge des collectivités locales demeurerait important. Dès lors, nous espérons qu’elle puisse recevoir l’assentiment de notre Haute Assemblée.
La parole est à M. Bernard Vera, pour présenter l’amendement n° I-343.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le transfert de certaines missions relevant principalement de la solidarité, comme le RSA, l’APA ou encore la PCH, s’est avant tout traduit par un désengagement financier progressif de l’État.
Les mécanismes de compensation initialement instaurés ne jouent pas leur rôle et l’écart entre le montant des compensations versées aux départements et celui des dépenses réellement constatées est tel qu’il aggrave la situation financière des départements.
Selon l’Assemblée des départements de France, l’écart est actuellement estimé à 5, 2 milliards d’euros. Si l’on n’agit pas, il ne cessera d’augmenter sous l’effet de la hausse du nombre de bénéficiaires de la PCH et du RSA, qui témoigne d’ailleurs de la précarisation croissante de nos concitoyens.
Si les départements ont pu pendant un temps supporter seuls de telles charges, ils ne le peuvent plus aujourd’hui, en raison notamment de la loi relative à la fiscalité locale adoptée en 2010 et de la nécessaire hausse des dépenses de solidarité, qui est liée aux effets désastreux sur l’emploi de la politique menée actuellement. Je pense particulièrement aux exonérations de cotisations sociales, qui constituent des trappes à bas salaires et favorisent les emplois à temps partiel et sous-rémunérés.
Cette solution financière n’en est donc pas une. En effet, en se substituant à l’État dans sa mission première, c’est-à-dire garantir la solidarité nationale, elle fait courir un risque important à terme pour notre système : celui de la départementalisation des politiques de solidarité.
Je voudrais d’ailleurs profiter de l’occasion pour anticiper le débat annoncé par le Président de la République sur la dépendance, en apportant une précision. Si l’échelon départemental nous semble être le mieux adapté à la gestion des ressources, celles-ci doivent relever de la solidarité nationale. Un financement départemental crée immanquablement des situations d’inégalité dans la prise en charge des besoins. C’est d’ailleurs ce que l’on observe actuellement avec l’APA.
Avec cet amendement, nous proposons donc la création d’un fonds exceptionnel de péréquation de la compensation des allocations individuelles de solidarité que sont le RSA, l’APA et la PCH. Ce nouveau dispositif se substituerait à l’actuel FMDI, qui bénéficie déjà d’une dotation annuelle de 500 millions d’euros.
Par conséquent, la dotation serait attribuée au nouveau fonds ainsi crée et complétée jusqu’en 2013 par un prélèvement de 1 milliard d’euros sur les recettes de l’État.
La parole est à M. Yvon Collin, pour présenter l’amendement n° I-381 rectifié.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cet amendement a déjà été largement présenté, mais pas par mon groupe, qui s’est montré largement économe dans ses prises de parole ce matin. Il me semble donc nécessaire de défendre à mon tour ce dispositif.
Depuis plus d’une année, les départements tirent la sonnette d’alarme pour attirer l’attention sur leur situation financière dramatique. Ils se caractérisent par un modèle économique particulier, puisqu’ils réalisent l’essentiel de l’action sociale de notre pays. Ils traversent aujourd’hui des difficultés sans précédent en raison d’un effet de ciseaux structurel, qui a été rappelé par M. Miquel et que l’on ressentait avant la crise de 2008 et de 2009.
En effet, sur la période 2000-2008, l’évolution des dépenses des départements a été bien plus dynamique que celle de leurs recettes. Leur taux d’autofinancement est passé de 35 % des recettes de fonctionnement en 2000 à seulement 13 % en 2009, tandis que leur dette a progressé de 27 % sur la même période.
Nous le savons tous, la singularité de la situation financière des départements réside dans leur modèle économique unique. Celui-ci a d’ailleurs été mis en évidence par une récente étude du Centre national de la recherche scientifique, le CNRS, que je vous invite à consulter attentivement.
En outre, le conseil général est une collectivité qui a été privée de toute marge d’ajustement, pour deux raisons majeures. D’une part, l’État s’est désengagé du champ social. D’autre part, le département ne dispose pratiquement plus de leviers d’ajustement, sauf à réduire l’investissement ou à infléchir la fiscalité uniquement sur les taux de foncier bâti.
Tout cela n’est pas cohérent, et la seule mesure que propose le Gouvernement consisterait à créer un fonds exceptionnel de soutien en faveur des départements en difficulté doté – tenez-vous bien – de 150 millions d’euros !
C’est dérisoire !
Une telle mesure me semble complètement inadaptée à la situation des conseils généraux, qui est réellement dramatique.
Au nom de la décentralisation, l’État a transféré certaines de ses compétences, donc beaucoup de ses charges. Nombre de décisions que l’État continue de prendre ont de lourdes conséquences sur les budgets départementaux. Ce n’est pas une dotation de 150 millions d’euros qui stoppera l’hémorragie financière des conseils généraux !
Dans ce contexte contraint et dans l’attente d’une hypothétique réforme du financement de la dépendance – nous participerons activement aux débats du 9 décembre prochain –, nous proposons de créer un fonds exceptionnel de péréquation de la compensation des allocations individuelles de solidarité départementale. Cela permettrait d’apporter une solution transitoire pour les exercices 2011, 2012 et 2013, dans le cadre d’une programmation triennale des finances publiques.
En effet, sans être exagérément pessimistes, nous pouvons prévoir que les effets de la réforme de la dépendance ne se feront sentir qu’à moyen, voire à long terme.
Tel est l’objet de cet amendement, que je vous invite à mon tour à adopter, mes chers collègues.
La séance, suspendue à douze heures dix, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Gérard Larcher.

References: l'article 21
 l'article 3
 Art. 3
 l'article 20
 l'article 1609
 L'article 7
 l'article 119
 l'article 119
 l'article 119