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Timestamp: 2019-11-20 13:05:07+00:00

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federalismo | Federação | Estado
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FEDERAO E DEMOCRACIA: ARRANJOS INSTITUCIONAIS NO ESTADO FEDERAL Samara Tavares Agapto das Neves Renata Golmia Castro Junqueira
Rosangela Vecchia
RESUMO O presente trabalho tem por objetivo principal examinar o Federalismo como forma de organizao do Estado e sua relao com a diviso do poder e a democracia. Toma por elemento central o texto de Arend Lijphart em sua anlise dos arranjos institucionais no Estado Federal e no Estado Unitrio e o impacto das formas centralizadas e descentralizadas de organizao poltica e administrativa em 36 naes democrticas modernas. De posse desses elementos constitutivos das principais democracias contemporneas, analisa a Repblica Federativa do Brasil, concentrando o estudo nos arranjos institucionais do Estado Brasileiro na Constituio de 1988. PALAVRAS-CHAVE: FEDERAO; FEDERALISMO; POLTICAS; DEMOCRACIA; ESTADO FEDERAL. INSTITUIES
ABSTRACT The present work has for main objective to examine the Federalism as form of organization of the State and its relation with the division of the power and the democracy. It takes for central element the text of Arend Lijphart in its analyses of the institucional arrangements in the Federal State and the Unitary State and the impact of the centralize and decentralized forms in administrative and politics organization in 36 modern democratic nations. With these constituent elements of the main contemporaries democracies it analyzes the Federative Republic of Brazil, concentrating the study in the institucional arrangements of the Brazilian State in the 1988s Constitution.
Mestranda do Programa de Mestrado em Direito do Centro Universitrio Eurpides de Marlia UNIVEM, membro do Grupo de Pesquisa CNPq: Gramtica dos Direitos Fundamentais. Orientadora: Profa. Dra. Norma Sueli Padilha. Mestranda do Programa de Mestrado em Direito do Centro Universitrio Eurpides de Marlia UNIVEM, membro do Grupo de Pesquisa CNPq: Gramtica dos Direitos Fundamentais. Orientador: Prof. Dr. Edinilson Donisete Machado. Mestranda do Programa de Mestrado em Direito do Centro Universitrio Eurpides de Marlia UNIVEM, membro do Grupo de Pesquisa CNPq: Gramtica dos Direitos Fundamentais. Orientadora: Profa. Dra. Norma Sueli Padilha.
KEYWORDS: FEDERATION; FEDERALISM; POLITICSS INSTITUTIONS; DEMOCRACY; FEDERALS STATE.
O presente trabalho tem por objetivo principal examinar o Federalismo como forma de organizao do Estado e sua relao com a diviso do poder e a democracia. Traa um breve perfil histrico e poltico do Federalismo, buscando construir um cenrio dos ideais que forjaram as instituies polticas em diferentes naes que o adotaram como forma de governo, entre elas o Brasil. As instituies polticas e democrticas relacionadas por Robert A. Dahl, em sua obra Sobre a Democracia, so analisadas, bem como sua expresso na Constituio - Lei Maior de uma Nao, onde o desenho institucional do Estado est expresso. No Direito Positivo, atravs de seu representante mximo, Hans Kelsen, so buscados os elementos relacionados centralizao e descentralizao do Estado, expostos no livro Teoria Geral do Direito e do Estado. O texto de Arend Lijphart - Modelos de Democracia. Desempenho e padres de governo em 36 pases tomado como elemento central do trabalho, onde o autor analisa os arranjos institucionais no Estado Federal e no Estado Unitrio e o impacto das formas centralizadas e descentralizadas de organizao poltica e administrativa em 36 naes democrticas modernas. De posse desses elementos constitutivos das principais democracias contemporneas e dos subsdios trazidos pelos estudos do texto Sistema Poltico Brasileiro: uma introduo, organizado por Lcia Avelar e Antnio Octvio Cintra, analisa a Repblica Federativa do Brasil. Concentra o estudo nos arranjos institucionais do Estado Brasileiro na Constituio de 1988, marco legal de importantes reformas polticas que envolveram mudanas estruturais no desenho da Federao Brasileira.
O Federalista obra da maior importncia para o entendimento do significado poltico dos ideais que sustentam a estrutura e a organizao dos Estados Unidos como uma grande nao democrtica no mundo moderno. Os ideais ali expressos serviram de modelo para outras naes que, a exemplo dos Estados Unidos, optaram pela forma federativa de organizao do Estado, entre elas o Brasil. Escrita por trs lideranas polticas americanas, Hamilton, Madison e Jay, O Federalista um conjunto coerente de artigos publicados de forma sistemtica na imprensa de Nova York entre 1787 e 1788, com a finalidade de convencer o povo americano e suas instituies nascentes da importncia da unio dos Estados independentes e autnomos em uma nica Nao forte, porm com capacidade de manter independncia e autonomia dos entes federados. Esse foi o desafio proposto pelo Federalismo americano, como forma de oposio s monarquias absolutas europias. Na concepo americana, o federalismo foi forma de organizao poltica que [...] centralizava, em parte, o poder num Estado resultante da unio de unidades polticas preexistentes, que no aceitavam ser dissolvidas num Estado unitrio [...]. (AVELAR, 2004, p.173). A histria de formao da nao americana determinou o desenho das suas instituies polticas. Por outro lado, para inmeras naes que adotaram a forma federativa, o movimento foi o oposto. Para Estados unitrios, recm sados da monarquia, com o poder concentrado no governo central, adotar o Federalismo significava dividir o poder, dando autonomia aos entes federados. Forma predominante que [...] v no federalismo uma forma de descentralizar o poder em estados centralizados (unitrios), como a Alemanha, a Argentina e o Brasil. (AVELAR, 2004, p.173). Tais diferenas no ameaam o grande objetivo do Federalismo, que manter e aprofundar a diviso do poder como forma de garantir o controle da sociedade sobre o Estado. Na carta de n 1, Hamilton diz que o povo americano foi chamado a deliberar sobre a nova Constituio para os Estados Unidos da Amrica e tem a oportunidade de [...] decidir sobre a importante questo: se as sociedades humanas so realmente capazes de criar um bom governo utilizando a ponderao e o voto [...]. (2005, p.33).
Em outra passagem da mesma carta, falando dos ideais republicanos em contraposio monarquia, argumenta que [...] dos homens responsveis pela destruio das liberdades das repblicas, quase todos iniciaram sua carreira bajulando o povo; comearam demagogos e acabaram tiranos.(2005, p. 35 e 36). Deliberar a favor da Constituio, cujo poder supremo estava depositado nas mos do povo e que havia sido escrita sob o comando dos princpios federativos e republicanos significaria preservar a liberdade e a prosperidade, protegendo a Nao da tirania. Na carta de n 9, Hamilton argumenta que: Uma Unio slida ter a mxima significao para a paz e para a liberdade dos estados-membros, como uma barreira contra faces e insurreies internas. O grande mrito da Constituio americana foi criar um desenho institucional que garantiu a Unio permanente e a autonomia dos estados-membros.(2005, p.71-75). Se os ideais americanos foram direcionados centralizao do poder, criando a Unio entre entes federados autnomos, a preocupao com a manuteno de um elevado grau de autonomia tambm considerada como elemento fundamental e constitutivo do federalismo. A autonomia dos Estados-Membros no Federalismo americano evidente. E, ela que alimenta os ideais de descentralizao e democracia nas Naes centralizadas e autoritrias. Modelo que permite a criao de um Estado forte sem o nus da grande concentrao de poder, combinando princpios de representao popular e diviso do poder. Entretanto, o grau de centralizao ou descentralizao do poder num Estado Federal depende da forma como funciona o governo central. [...] Alguns estados federais podem ser mais centralizados do que certos estados unitrios.(AVELAR, 2004, p.173). Portanto, para relacionar corretamente a forma de organizao do Estado com democracia necessrio examinar os arranjos institucionais, ou seja, o conjunto de leis, normas e prticas que definem como um Estado Federal concretamente governado.
2. INSTITUIES POLTICAS E DEMOCRACIA, o pensamento de Robert A. Dahl
Robert A. Dahl, em sua obra Sobre a Democracia, trata das instituies polticas na democracia e oferece elementos importantes para o entendimento das variveis que esto envolvidas nas diferentes formas de organizao do Estado e a relao dessas variveis com a democracia. O estudo dos captulos 8, 9 e 10 da obra permite realizar algumas consideraes para futuro entendimento do Estado Federal (DAHL, 2001). Para o autor as constituies democrticas podem sofrer algumas variaes, esse estudo se faz necessrio, pois nelas que se encontra a forma de Estado, os direitos e garantias fundamentais, dentre outras previses. Verifica-se que as Constituies podem ser escritas ou no-escritas, sendo regra a primeira e exceo a segunda. A prtica habitual leva adoo de constituies escritas, porm temos exemplos de pases que adotam constituies no-escritas, sendo as ltimas resultado de circunstncias histricas, o que no comum. prtica habitual que a Constituio traga uma carta de direitos constitucionais explcitos. Os Direitos Sociais e Econmicos podem ou no vir explcitos em uma Constituio. As Constituies mais antigas pouco falam de tais direitos explicitamente. As Constituies ps Segunda Guerra Mundial que trazem em seu texto de forma expressa os Direitos Sociais e Econmicos. tambm na Carta de Direitos que se encontra a forma de Estado que pode ser um Sistema Federal, onde os governos de unidades territoriais menores tm garantia de permanncia e razovel autoridade, ou um Sistema Unitrio, no qual a existncia e autoridade dependem de decises do governo central. A Constituio prev, ainda, a forma do legislativo, podendo ser ele unicameral ou bicameral. A regra a opo pelo legislativo bicameral, j que uma forma de proteger os cidados de provveis erros que possam ser cometidos, haja vista a anlise de ambas as casas legislativas, protegendo-os de possveis injustias e vantagens ilcitas. Tal sistema possibilita que lderes facciosos tomem resolues intempestivas e perniciosas. A exceo o legislativo unicameral que deixa os cidados mais vulnerveis, sem a proteo de uma reviso por outro rgo legislativo.
As Cartas Constitucionais tratam tambm da Reviso Judicial, comum no Sistema Federal. J, o Sistema Unitrio, pouco apresenta alguma forma de reviso judicial. O Poder Judicirio no participa da fora nem da riqueza da sociedade, sendo assim, pode-se dizer que na verdade ele no tem Fora nem Vontade, limitando-se simplesmente a julgar. Cabe s Cortes de Justia declarar nulos os atos contrrios ao esprito da Constituio, por isso faz-se necessria a estabilidade dos cargos judiciais, para a firmeza e independncia dos agentes do Direito, fator essencial ao fiel desempenho de suas funes, quais sejam, oporem-se s usurpaes do legislativo. Um pas pode adotar dois sistemas de governo, o presidencialismo ou o parlamentarismo, essa deciso tambm prevista na Carta Maior do pas. No Sistema Presidencialista o Chefe do Executivo eleito independentemente do Legislativo e investido de grande poder pela Constituio. No Sistema Parlamentarista o Chefe do Executivo eleito pelo prprio Parlamento, podendo ser destitudo pelo mesmo. As Constituies fazem muita diferena devido a alguns fatores: primeiro, porque trazem uma estabilidade, j que criam uma estrutura democrtica de governo e asseguram os direitos e garantias exigidos pelas instituies polticas; outro fator importante so os Direitos Fundamentais nelas previstos, que protegem direitos e deveres bsicos, proporcionando garantias para as maiorias e minorias; as garantias e direitos fundamentais assegurados constitucionalmente garantem uma neutralidade, j que evitam benefcios ou penas indevidas. A flexibilidade uma das caractersticas da Constituio que no precisa ser to rgida, mas tambm no deve ser to flexvel, pois necessria a adaptao s novas situaes. A sociedade muda e o Direito deve ao menos tentar acompanhar tais mudanas e evolues tecnolgicas e sociais. Para Dahl (2001, p. 146) [...] uma Constituio bem planejada ajudaria as instituies democrticas a sobreviver, ao passo que uma Constituio mal elaborada poderia contribuir para o rompimento das instituies democrticas. Fator importante que deve ser considerado ao se falar em Democracia a extenso do territrio e o nmero de pessoas que nele vivem. possvel que os sistemas polticos pequenos obtenham elevados ndices de participao dos cidados, o que no
ocorre nos grandes sistemas. As Assemblias populares no so modelos de democracia participativa, mas com todas as suas limitaes tem muito a favorecer. A Democracia de Assemblias traz alguns srios problemas: as oportunidades para participao diminuem com o tamanho do corpo de cidados; apesar de muitos escutarem, poucos tem a oportunidade de falar; os que falam passam a ser representantes dos outros, com exceo da hora de votao; os membros dotados do direito de plena participao no garantem a representao do restante; um sistema satisfatrio para selecionar representantes seria a escolha por meio de eleies livres e justas pelos cidados. Uma democracia em grande escala exige: funcionrios eleitos; eleies livres, justas e freqentes; liberdade de expresso; fontes de informao diversificadas; autonomia para associaes, e cidadania inclusiva. Tais instituies so necessrias para governar pases de maior tamanho, sendo elas formas de participao dos cidados.
3. DESCENTRALIZAO E DEMOCRACIA
A descentralizao e o seu contrrio, a centralizao, so instituies jurdicas que dizem respeito forma como se organiza o aparelho poltico-administrativo do Estado. H uma tendncia em considerar a descentralizao como a melhor forma de organizao jurdica, poltica e administrativa do Estado. Impossvel, entretanto, uma avaliao da pertinncia da descentralizao feita de forma deslocada do ambiente histrico, social, poltico e econmico do Estado. O Estado Federal se situa no mbito da descentralizao poltica e est relacionado autonomia poltica dos entes federados. O Estado Unitrio, por outro lado, se situa no mbito da centralizao poltica e est relacionado concentrao do poder nos rgos centrais do governo. Ao conceito de Descentralizao sempre vem atrelado o de Democracia, como que a indicar uma relao direta. Governos autoritrios tendem centralizao, ao controle, ao domnio de todas as expresses da vida social. A Descentralizao traz a idia de autonomia, autodeterminao, liberdade (BOBBIO, 2004, p. 332):
afirmao constante e generalizada que existe uma estreita conexo entre os conceitos de Descentralizao e de democracia, tambm em relao ao fato de que a luta pela Descentralizao constitui, principalmente a luta pelas autonomias locais a fim de perseguir, alm
da Descentralizao, objetivos de democratizao.A Descentralizao seria o meio para poder chegar, atravs de uma distribuio da soberania, a uma real liberdade poltica.
Existe um universo de interesses prprios de cada comunidade a ser considerado em conjunto com interesses gerais do Estado. A Descentralizao o meio jurdico mais apropriado para permitir a expresso dessa pluralidade de interesses. Em sua obra Teoria Geral do Direito e do Estado, Hans Kelsen trata, entre tantos temas, da relao entre descentralizao e democracia. O livro, escrito em 1945, quando o autor j vivia nos Estados Unidos, representa o desenvolvimento amadurecido e consolidado do seu pensamento sobre o Direito e o Estado. Kelsen o terico que est na raiz da concepo liberal da soberania. Concepo que identifica soberania com ordenamento jurdico em seu sentido estritamente formal. Matriz de pensamento que d origem a todas as concepes, onde a soberania do Estado a soberania do ordenamento jurdico, a soberania da Lei. Inicialmente Kelsen analisa a centralizao e a descentralizao como conceitos jurdicos. Considerando o Estado como ordem jurdica e o poder do Estado como validade e eficcia dessa ordem jurdica, afirma que a diferena entre a centralizao e a descentralizao deve ser uma diferena nas ordens jurdicas do Estado.(2005, p.433).
Na verdade, todos os problemas de centralizao e descentralizao, como veremos, so problemas referentes s esferas de validade das normas jurdicas e dos rgos que as criam e aplicam. Apenas uma teoria jurdica pode fornecer a resposta para a questo da natureza da centralizao e da descentralizao.
Aborda o conceito esttico de centralizao e descentralizao a partir da diviso territorial. Uma ordem jurdica representada por todas as normas vlidas centralizada quando possui a mesma esfera territorial de validade e, descentralizada, quando algumas normas sero vlidas para o territrio inteiro, enquanto outras sero vlidas apenas para diferentes partes do territrio. Quanto maior o territrio de um Estado, quanto maiores forem as diferenas geogrficas, nacionais e religiosas, mais imperativa ser a necessidade da descentralizao por diviso territorial. Um dos principais motivos para a descentralizao precisamente o fato de que ela fornece esta possibilidade de se
regulamentar a mesma matria de modo diferente para diferentes regies.(2005, p. 435). Alm do critrio territorial, afirma que possvel dividir uma comunidade jurdica tambm seguindo critrios relacionados s esferas pessoais de validade. Uma ordem jurdica que contenha leis vlidas apenas para indivduos de uma determinada raa, conferindo-lhes certos privilgios ou submetendo-os a vrias inabilidades jurdicas, constituindo assim uma comunidade parcial dentro da comunidade total. O critrio dessa ltima forma de organizao parcial da ordem jurdica estaria suportado por diferenas de religio, lngua, raa ou outras qualidades pessoais, espalhadas indistintamente por todo o territrio. (KELSEN, 2005, p. 435 e 436). A proporo relativa entre normas centrais e locais determina o grau de centralizao ou descentralizao de uma ordem jurdica. Nem um Estado ser totalmente centralizado, nem to pouco totalmente descentralizado. O limite da descentralizao, ou seja, o grau mximo de descentralizao est limitado validade em todo o territrio de pelo menos uma norma: a norma fundamental. Sem essa validade geral tem-se a dissoluo da comunidade jurdica. (KELSEN, 2005, p.438). O autor aborda, ainda, o conceito dinmico de centralizao e descentralizao, que diz respeito aos mtodos de criao e execuo das normas. Pondera sobre a existncia de um nico rgo que cria as normas ou se existe pluralidade de rgos, cada qual com espaos determinados, por onde se estendem as suas competncias. Importa para o conceito dinmico da centralizao e descentralizao saber no apenas o nmero de rgos criadores de normas, mas tambm o modo como esses so institudos.(KELSEN, 2005, p. 442). Posto isto, Kelsen vai relacionar a centralizao e a descentralizao, enquanto formas de organizao do Estado, com as formas de organizao de governo, ou seja, com autocracia e democracia. A esse respeito declara (2005, p.443):
[...] a democracia pode ser descrita como um mtodo descentralizado de criao de normas, j que, numa democracia, as normas jurdicas so criadas pela pluralidade dos indivduos cujo comportamento elas regulamentam, e estes rgos criadores de Direito esto distribudos pelo territrio inteiro para o qual valida a ordem jurdica. Numa autocracia, a ordem jurdica criada por um nico indivduo, diverso e independente da pluralidade dos indivduos sujeitos ordem. Como a funo criadora de Direito est concentrada, neste caso, na pessoa do autocrata, a autocracia pode ser caracterizada como um mtodo centralizado de criao de normas.
A partir dessa viso, faz uma importante reflexo sobre a funo criadora do Direito, que na forma descentralizada, mais democrtica, e baseada numa autonomia real estaria vinculada a um Direito de natureza consuetudinria, em detrimento de um Direito de natureza estatutria, decorrente das formas mais centralizadas de organizao do Estado. Kelsen identifica um espao democrtico de organizao do direito com base nos costumes da comunidade; direito que nasce de forma descentralizada do acordo entre os indivduos, que sero eles mesmos, sujeitos diretos das normas que criam. A democracia pressupe a idia de autodeterminao e conformidade da ordem jurdica com a vontade da maioria. Ordem jurdica entendida por Kelsen como Estado. Numa sociedade pluralista a ordem jurdica dever compor normas de natureza central proposta para todo o territrio, com normas que sejam vlidas apenas para certos territrios. Chama-se de descentralizao perfeita os casos em que a criao de normas locais definitiva e independente. E descentralizao imperfeita quando a legislao local tem apenas que dar uma aplicao mais detalhada norma geral.(2005, p. 446). A autonomia local chamada por Kelsen de [...] combinao direta e deliberada das idias de descentralizao e democracia, citando como exemplo de unidade autnoma a municipalidade e o prefeito. Trata mais especificamente da questo municipal e defende a autonomia local como forma perfeita de organizao descentralizada e democrtica do Estado como ordem jurdica. (KELSEN, 2005, p. 449)
4. ESTADO FEDERAL E ESTADO UNITRIO, o pensamento de Arend Lijphart
Lijphart chegou a importantes concluses em sua obra Modelos de Democracia, tais como, que a organizao e o modo de funcionamento dos Executivos, Legislativos, Sistemas Partidrios e Eleitorais, como tambm as relaes entre o governo central e as instncias administrativas inferiores podem ser medidos em escalas, que numa extremidade apresentam o majoritarismo, e, na outra, o consensualismo; e que estas caractersticas institucionais compem dois grupos distintos, com base nos quais desenha-se um modelo bidimensional das democracias o majoritrio e o de consenso.
Essa dicotomia surge a partir da definio mais bsica de democracia: governo pelo povo ou governo pelos representantes do povo (no caso da democracia representativa), ou ainda governo pelo povo e para o povo, como disse Abraham Lincoln. Esta ltima definio levanta uma questo fundamental. Quem governar, e a quais interesses dever o governo atender quando o povo divergir sobre certos assuntos? A resposta, de acordo com a essncia do modelo democrtico majoritrio, a de que prevalea a maioria do povo. J, de acordo com a essncia do modelo consensual, a de que prevalea vontade do maior nmero de pessoas. Sem divergir quanto ao fato de ser melhor o governo da maioria que o da minoria, o modelo consensual amplia a noo, o tamanho das maiorias, porque compartilha, dispersa e limita o poder de vrias maneiras. Lijphart apresenta dez diferenas, que chama de variveis, relativas s mais importantes instituies e regras democrticas, as quais se deduzem dos modelos majoritrio e consensual, agrupando-se em duas dimenses distintas: a dimenso executivos-partidos e a dimenso federal-unitria. A primeira dimenso rene cinco caractersticas, referentes estrutura do Poder Executivo e suas relaes com o Legislativo, s estruturas dos Sistemas Partidrios e Eleitorais e dos grupos de interesse. Na segunda dimenso, as outras cinco caractersticas esto associadas pelo contraste entre federalismo e governo unitrio, sendo elas: governo unitrio e centralizado x governo federal e descentralizado; concentrao do Poder Legislativo (unicameral) x diviso do Poder Legislativo (bicameral); constituies flexveis x constituies rgidas; sistemas em que as legislaturas decidem sobre a
constitucionalidade da legislao x sistemas em que as leis esto sujeitas reviso de sua constitucionalidade por uma corte suprema ou constitucional; bancos centrais dependentes do Executivo x bancos centrais independentes. O captulo 10 aborda a primeira varivel da dimenso federal-unitria federalismo e descentralizao versus governo unitrio e centralizao, colocando em discusso o conceito de federalismo e suas caractersticas. Vem, em primeiro lugar, por ser tido como o mtodo mais tpico e drstico da diviso do poder. O federalismo constitui uma diviso garantida de poder entre o governo central e os governos regionais, cujo propsito principal promover e proteger um sistema
descentralizado de governo. A diviso do poder pode ser usada como sinnimo de federalismo, como entende a cincia poltica. Eis sua caracterstica principal, ou caractersticas primrias da no-centralizao do poder que visa descentralizao do poder. Forte bicameralismo, constituio rgida e controle de constitucionalidade judicial so outras caractersticas do federalismo, que os tericos chamam de secundrias. Diferentemente das primrias, que so componentes do federalismo, estas constituem verdadeiras garantias do sistema. O poder, em todas as democracias , at certo ponto, dividido entre governos centrais e no-centrais. Contudo, na democracia majoritria tal diviso extremamente unilateral, o governo central controla no s seu aparato como tambm os governos nocentrais, vistos como potencialmente competidores. Da o governo majoritrio ser unitrio (no-federal) e centralizado. Por outro lado, na democracia consensual o poder compartilhado, estando disperso, havendo diviso garantida entre os diversos nveis de governo, com fortes governos no-centrais, detentores de substancial parcela do poder total. Por isso, o governo consensual federal e descentralizado. Lijphart refora a principal caracterstica do federalismo a diviso garantida de poder entre governo central e governos regionais, citando a definio de William H. Riker (2003, p.214): o federalismo uma organizao poltica em que as atividades do governo so divididas entre os governos regionais e um governo central, de tal forma que cada tipo de governo tem certas atividades sobre as quais ele toma as decises finais. Em seguida, Lijphart cita a definio de Daniel J. Elazar, que destaca a nocentralizao do poder, explicando que ele v o federalismo como a distribuio fundamental do poder entre mltiplos centros [...], no a devoluo de poderes a partir de um centro nico, ou em direo base de uma pirmide. Ainda esclarece que nenhum desses mltiplos centros no sistema federalista est acima ou abaixo em importncia do que qualquer outro, diversamente da pirmide organizacional, onde se distinguem os nveis mais altos ou mais baixos, como uma questo de estrutura constitucional.
Ambas definies procuram mostrar o poder real que exercido nos diferentes nveis de governo. Para aferir o grau de federalismo em cada uma das trinta e seis democracias estudadas, Lijphart considerou as caractersticas primrias da no-centralizao e da descentralizao (no perodo de 1945 a 1996), com base nas quais formou os blocos fundamentais de uma classificao. O primeiro critrio considerado se os estados dispem de constituies federais no sentido formal. Elazar (apud Lijphart 216) diz: o primeiro teste da existncia do federalismo o desejo ou vontade de ser federalista por parte dos sistemas polticos envolvidos. A adoo e a manuteno de uma constituio federal [...] o primeiro e mais importante meio de expressar essa vontade. Deste critrio extrai-se a distino entre sistemas federais e unitrios, a partir da qual, cada uma dessas categorias pode subdividir-se em centralizadas e descentralizadas. Mas h uma categoria intermediria, a dos sistemas semifederais, destinada a algumas democracias ambguas, que podem tanto ser classificadas como federais quanto como unitrias. Na busca de uma maior acuidade e confiabilidade no ndice de federalismo, que deve expressar suas propriedades e descentralizao com preciso, Lijphart apresenta outros dois indicadores. So eles: a participao do governo central nos impostos de um pas e o ndice de autonomia institucional de Jan-Erik Lane e Svante Ersson. Entretanto, esses indicadores no podem ser usados como medidas alternativas no estudo realizado em Modelos de Democracia, porque esto disponveis somente para cerca de metade das 36 democracias. relevante avaliar a fora dos governos no-centrais diante do governocentral, concentrando o foco nos impostos. Lijphart (2003, p.220) explica:
Os impostos no-centrais so aqueles recolhidos pelos governos nocentrais para si prprios, e mais a participao nos impostos recolhidos pelo governo central, e que automaticamente se acrescentam aos governos no-centrais. A centralizao governamental pode ento ser medida como a participao do governo central no total de impostos centrais e no-centrais.
Evidencia-se que medida que o ndice de federalismo alcana valores mais altos, mais baixa se torna a participao do governo central nos impostos. (2003, p. 221)
Da, concluir-se que se os governos no-centrais tm fonte prpria de impostos e participao nos impostos recolhidos pelo governo central, e no h forte participao deste no total de impostos centrais e no-centrais, haver maior descentralizao e mais alto grau de federalismo. J, o ndice de autonomia institucional de Lane-Ersson leva em conta tanto o federalismo propriamente dito, que considera a autonomia territorial das regies e o grau de independncia do governo regional e local, quanto o federalismo sociolgico, chamado de autonomia funcional. O federalismo tende a ser usado em dois tipos de pases: os relativamente grandes, mais populosos como a ndia e os EUA, e as sociedades plurais, como Blgica, Canad, ndia e Sua. Nas sociedades pluralistas, o federalismo desempenha a funo especial de dar autonomia a minorias tnicas. (LIJPHART. 2003. p.222) Para analisar essa funo, o autor distingue o federalismo congruente do incongruente, como sugeriu Charles D. Tarlton (2003. p. 222-223):
As federaes congruentes so compostas por unidades territoriais com um carter social e cultural semelhante em cada uma das unidades e na federao como um todo. Num sistema federal perfeitamente congruente, as unidades componentes so reflexos em miniatura dos aspectos importantes do sistema federal total. Inversamente, as federaes incongruentes tm unidades com composies sociais e culturais que diferem umas das outras e do pas como um todo. Outra forma de expressar essa diferena comparar os limites polticos entre as unidades componentes da federao e os limites sociais entre grupos, como as minorias tnicas. Nas federaes incongruentes, esses limites tendem a coincidir, porm nos sistemas federais congruentes, a se extravasarem.
Ora, se os limites polticos so traados para aproximar os limites sociais, a heterogeneidade das sociedades plurais pode transformar-se em um alto grau de homogeneidade. O fato das unidades das federaes terem suas prprias constituies podendo efetuar emendas livremente, mas dentro dos limites estabelecidos pela Constituio Federal, revela um aspecto importante de sua autonomia. Essas experincias, se bem sucedidas, podem ser benficas tanto s outras unidades como ao governo central. Contudo, na prtica, h um quase total isomorfismo, ou seja, as unidades federativas e o governo central agem em correspondncia e de maneira semelhante, sem inovar na forma de governar.
5. A FEDERAO BRASILEIRA
As dimenses continentais do Brasil sempre demandaram algum tipo de descentralizao poltica e administrativa. Por todo o perodo da colonizao (1500 1822), Portugal teve dificuldade de ocupar e manter o territrio do Brasil. Valeriano Costa, em seu artigo Federalismo, explica (AVELAR, 2004, p.175):
No a toa que a metrpole foi obrigada a dividir a nova colnia em verdadeiros feudos, as capitanias hereditrias, administrados por nobres que obrigavam a faz-lo em nome da Coroa. O sistema de capitanias influenciou decisivamente o padro de organizao territorial brasileiro, at mesmo na delimitao das provncias, durante o Imprio (1822 1889), transformadas em estados a partir da Repblica (1889)
Embora a metrpole sistematicamente empreendesse esforos no sentido da centralizao, a disperso da populao e as dificuldades de estabelecer o controle direto sobre o vasto territrio, fizeram nascer pactos informais entre o governo central e os poderes regionais. (AVELAR, 2004, p. 175). A centralizao e a ausncia da representao popular no poder poltico sempre foram elementos constitutivos do Estado brasileiro. Durante todo o imprio o poder dos potentados locais foi extremamente forte, determinante da formao da oligarquia agrria, representada pela figura dos coronis". O Brasil h muito reivindicava pelo Federalismo. As provncias haviam se desenvolvido economicamente durante o Segundo Reinado (1841-1889) e desejavam maior representao. Quando da Proclamao da Repblica a escolha do modelo americano de Federao veio naturalmente. Sem nenhuma garantia efetiva de representao democrtica, os interesses da maioria da populao foram preteridos e so causa de boa parcela das desigualdades scio-econmicas que caracterizam nosso subdesenvolvimento. O Federalismo brasileiro se sustentou na Poltica dos Governadores, estruturada em torno de acordos informais que dividiam o poder nos Estados e na Unio. Poder que as elites regionais conseguiam ao controlar as eleies estaduais e federais. O Federalismo funcionava, na prtica, como potencializador das oligarquias estaduais que limitavam o desenvolvimento econmico e social.
Em seu artigo Federao e relaes intergovernamentais, Ftima Anastsia, citando Kugelmas, fala sobre os movimentos de centralizao e descentralizao que se sucedem ao longo da existncia da Repblica Federativa do Brasil, sstole/distole, dando-lhe caractersticas prprias.(AVELAR, 2004, p. 187). Na Revoluo de 30, Getlio Vargas derruba o Federalismo oligrquico e reduz a autonomia dos Estados. Em 1932, So Paulo luta por autonomia. No Estado Novo (1937 1945), aumenta a concentrao de poder no governo central. Simbolizando a centralizao e o fim do regime federativo, o Estado Novo queima as bandeiras dos Estados e nomeia os interventores. Em 1945 o Regime Federativo reestabelecido com um sistema representativo efetivo e partidos competitivos em mbito nacional. No curto perodo democrtico que se segue, os Governadores voltam a ser eleitos. Conflitos entre as elites regionais dos principais Estados: So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul facilitam o golpe militar de 1964. Na ditadura militar os Governadores passam a ser eleitos de forma indireta pelas Assemblias Estaduais, mas, preservada uma certa autonomia estadual que permite a revitalizao do Federalismo. As eleies diretas para Governador s sero restabelecidas em 1982, quando ganha fora o processo de transio poltica que culmina na Constituio de 1988, quando o Municpio passa a ente de Federao e a Reforma tributria descentraliza parte dos recursos tributrios. Usando dos elementos descritos por Lijphart (LIJPHART, 2003, p. 213-225), refletimos sobre a posio do Brasil, como uma democracia de modelo consensual. Tem sua Constituio escrita e no prembulo adota a forma de Repblica Federativa. No artigo primeiro reafirma: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos [..].(BRASIL, 1988). Formalmente constituda, a Federao Brasileira divide o poder do Estado entre o governo central e governos regionais e locais. H, pois, uma diviso espacial e territorial do poder entre 26 Estados, 01 Distrito Federal e 5.561Municpios. Quanto Organizao do Estado, de que trata o Ttulo III da Constituio de 1988 no artigo 18: A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos dessa Constituio. No , pois, um poder distribudo de forma
piramidal, os centros de poder no esto subordinados um ao outro, os entes da Federao so tidos como poderes autnomos. No nesse campo que se d a subordinao de Estados e Municpios ao poder da Unio e sim nas relaes financeiras. A forma federativa do Estado Brasileiro est protegida no artigo 60, 4, inciso I, que versa sobre as proibies de deliberao por emenda constitucional. clusula ptrea, rgida, escrita. Mesmo que haja certa facilidade de promover emendas Constituio Brasileira, no caso especfico da forma federativa de Estado no h possibilidade de modificao. O Supremo Tribunal Federal, como Corte Especial para tratar os temas constitucionais, protege a Constituio por seu poder de reviso judicial. H diviso de competncias entre os entes federados. Cada nvel tem algumas atividades sobre as quais toma as decises finais, mesmo os municpios, com menor espao territorial e de poder no desenho federativo brasileiro. Todos tm competncias exclusivas e capacidade de legislar. As competncias da Unio vm expressas nos artigos 21 e 22; as dos Estados no artigo 25, 1- [...] competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio; dos Municpios no artigo 30 e do Distrito Federal no artigo 32, 1. No h proporcionalidade, as competncias da Unio so maiores e versam sobre temas de maior importncia. Entretanto, inmeras competncias so concorrentes entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal. Elas esto descritas no artigo 24, dispositivo que cria um espao importante para que a primeira possa centralizar em suas mos ou retomar para sua esfera decises que poderiam ser dos outros entes. O xito do Federalismo est na forma como se processam as relaes entre os diversos nveis de governo. No Brasil temos assistido a sobreposio de funes entre os entes da federao, que gera uma instabilidade nos papis de cada um. A descentralizao das polticas sociais vem sofrendo sistematicamente interferncias da Unio atravs de Normas Operacionais que detalham ao extremo como devem ser implementadas as aes nos governos locais. Se a Constituio de 1988 promove, em parte, a descentralizao fiscal e tributria, nos anos seguintes a Unio cria novas espcies tributrias tais como CPFM, Contribuies Sociais e outras, que no precisa dividir ou repassar aos Estados e Municpios. Assim, ao aumentar a carga tributria a Unio recupera parte das suas receitas nos anos 90.
Com relao Estrutura de Governo, o poder legislativo bicameral: Cmara Federal e Senado com representao das regies componentes. A forma de escolha dos representantes se d por eleies diretas em todos os nveis. O Federalismo Brasileiro combina poderes executivos fortes em todos os nveis com poderes legislativos regionais e locais mais fracos. O Congresso Nacional fragmentado e instvel na implantao de programas quando se confrontam interesses regionais. Os acordos para votao de temas relacionados s reformas estruturais precisam sempre de um grande esforo do governo federal nas negociaes. H dificuldades de atuao dos Partidos Polticos em nvel nacional para articular projetos polticos de reforma que ultrapassem os limites subnacionais, posto que, o federalismo brasileiro tem uma distribuio desigual entre as regies. Estados menos populosos tm,
proporcionalmente, representao maior. A eleio dos deputados federais demanda apoio do executivo estadual, assim, h uma grande influncia dos Governadores na Poltica Nacional medida que dominam as suas bancadas. Cada ente da Federao tem fonte prpria de recursos. Unio, Estados e Municpios tm receitas prprias. Os Estados e os Municpios tm participao nos impostos recolhidos pelo governo central, que so repassados automaticamente. Estudos sobre a Carga Tributria no Brasil realizados em 2002 pelo Ministrio da Fazenda, por meio da Secretaria da Receita Federal, mostram que do total das Receitas arrecadadas e feitas as transferncias, o montante lquido, ou seja, a Receita Tributria Lquida, com que cada ente da Federao fica assim distribudo: Unio: 60,39 %; Estados: 24,75 % e Municpios:14,85 %. Pode-se ainda afirmar que h autonomia formal entre os entes federativos, j que todas as unidades constituintes da Federao tm suas prprias Constituies e podem efetuar emendas livremente dentro de certos limites Constitucionais. Na Unio tem-se a Constituio Federal, nos Estados as Constituies Estaduais e nos Municpios as Leis Orgnicas Municipais. O bicameralismo s est estruturado para o nvel Federal, nos Estados e Municpios temos o sistema do unicameralismo. A esse fenmeno Lijphart chama de isomorfismo. Comparando os limites polticos entre as unidades componentes da federao e os limites sociais entre grupos, como as minorias tnicas, podemos afirmar que no Brasil no h diferenas radicais de raa, cor ou lngua, o que poderia nos levar a pensar
que nossa federao fosse do tipo congruente ou simtrica. Entretanto, Ftima Anastcia, em seu texto j citado, afirma que nosso federalismo assimtrico ou incongruente, com base no argumento de que no Brasil as diferenas so de natureza scio-econmicas, prprias de um pas subdesenvolvido com seu carter dualista. Ou seja, o Brasil uma Federao incongruente, tem unidades com composio social e cultural que diferem umas das outras e do pas como um todo. um Federalismo assimtrico. (AVELAR, 2004, 196).
A relao entre o Federalismo e a Democracia no direta. possvel encontrar no mundo moderno Democracias slidas e estveis em Estados Unitrios, e da mesma forma, Federaes no democrticas. O Federalismo garante democracia quando o arranjo institucional do Estado Federal tem a presena de instrumentos adequados para impedir o domnio da poltica pelas oligarquias locais; densidade democrtica da representao; estabilidade poltica e responsabilidade poltica dos governantes perante os governados. O Federalismo assimtrico brasileiro oferece grandes desafios democracia. As desigualdades so agravadas pela competio predatria entre estados-membros. As condies scioeconmicas perversas ameaam o regime democrtico, medida que comprometem o desenvolvimento das instituies democrticas do pas. Formas mais descentralizadas de organizao do Estado podem produzir, no Brasil, instituies polticas mais democrticas. Nesse contexto, dar autonomia aos entes da federao, entre eles s municipalidades, reconhecer a importncia da participao dos sujeitos de direitos na organizao do governo, a partir das suas reais necessidades e, portanto, mais adequada ao pluralismo e diversidade da vida em sociedade. Depois de mais de 20 anos de ditadura militar, a descentralizao era imperativa para o Brasil. As foras polticas contrrias ditadura viam na descentralizao o meio de desmontar a estrutura tecno-burocrtica centralizadora que se apoderou da mquina do Estado, exercendo poderes ilimitados, delegados
diretamente do comando militar, sem que a sociedade pudesse exercer nenhum tipo de controle. O Estado Brasileiro precisava ser reformado e essa reforma comeava no municpio, a fora transformadora da sociedade estava no poder local. Foi um movimento poltico da maior importncia, capaz de introduzir a autonomia municipal na pauta dos debates da Constituinte e transformar essa demanda num novo trao do desenho da Federao Brasileira. A consolidao do Estado Democrtico de Direito no Brasil condio necessria para que o pas possa superar o seu subdesenvolvimento. A descentralizao ajuda no aperfeioamento institucional. Quando associada participao da comunidade no planejamento e no controle das polticas pblicas, promove a distribuio mais equnime dos bens pblicos. elemento fundamental em pases que, como o Brasil, convivem com o subdesenvolvimento e seus efeitos nefastos na qualidade de vida da maioria da populao.
REFERNCIAS AVELAR, Lcia; CINTRA, Antnio Octvio (Org.). Sistema Poltico Brasileiro: uma introduo.Rio de Janeiro: Fundao Editora da UNESP e Fundao Konrad Adenauer, 2004. BENEVIDES, Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio (Org.). Reforma Poltica e Cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abramo e Instituto Cidadania, 2003. BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. 5. ed. So Paulo: Editora UNB e Imprensa Oficial, 2004. DAHL, Robert A. Sobre a Democracia. Traduo Beatriz Sidou. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2001. HAMILTON, Alexander; JAY, John; MADISON, James. O Federalista. Traduo Ricardo Rodrigues Gama. 2. ed. Campinas: Russel Editores, 2005. KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. Traduo Lus Carlos Borges. 4. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2005. LIJPHART, Arend. Modelos de Democracia: Desempenho e Padres de Governo em 36 pases. Traduo: Roberto Franco. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003.
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