Source: http://archiv.jura.uni-saarland.de/projekte/Bibliothek2/text.php?id=77
Timestamp: 2018-09-24 18:24:37+00:00

Document:
1990, S. 668 - 675
Die Rückgliederungen des Saarlandes an Deutschland - Erfahrungen für die Zusammenarbeit zwischen Bundesrepublik Deutschland und DDR?
- Staats- und völkerrechtliche Überlegungen[*] -
Der aktuelle Anlaß der Fragestellung
Historische und rechtliche Ausgangssituationen
der Rückgliederungen von 1935 und 1955
Die Bedeutung der Volksabstimmungen
Die politische "Ergänzung" des Plebiszits
Verhandlungs- und Übergangszeiten:
Die Elastizität des Art. 23 GG
Formelle und materielle Elemente der Rückgliederung
"Politische" Regelungen
Rechtliche Folgeprobleme
Das Problem des rechtlichen Prüfungsmaßstabs
Sonderregelungen des Eingliederungsgesetzes
Die Kosten der Rückgliederungen
Folgerungen, Zusammenfassung
Zur Seite: |669| |670| |671| |672| |673| |674| |675|
I. Der aktuelle Anlaß der Fragestellung
Warum gerade das Saarland als Orientierungsbeispiel für das Zusammenwachsen der DDR mit der Bundesrepublik Deutschland gewählt werden soll, wird manchem von vornherein äußerst zweifelhaft erscheinen. Denn allein schon die augenfälligen Unterschiede der räumlichen Ausdehnung und des zahlenmäßigen Umfangs der Einwohnerschaft scheinen eine Anknüpfung für aktuelle Fragen der Einheit Deutschlands zu verbieten. Jene rd. eine Million Bewohner des Saarlandes stellen in der Tat nur einen verschwindenden Teil der deutschen Staatsangehörigen dar und scheinen bereits in der derzeitigen Bundesrepublik ohnehin eine quantité négligeable zu sein.[1] Was vielleicht für die faktische Seite der Problematik gilt, kann jedoch keineswegs für die rechtliche maßgeblich sein. Denn das Saarland hat gerade in den letzten Monaten durch eine jahrzehntelang recht unscheinbar erscheinende Bestimmung des Grundgesetzes eine unerwartete Beachtung gefunden.
Der historische Zufall wollte es, daß das Saarland in der Geschichte des Grundgesetzes das bislang einzige Beispiel eines Beitritts eines Teiles Deutschlands nach Art. 23 GG Seite 668
Seite 669 bildete, bevor seit Herbst 1989 die Rückkehr der DDR bzw. der sie mitkonstituierenden früheren Länder den Art. 23 GG als geeigneten Weg zur Wiedererlangung der Einheit Deutschlands in den Mittelpunkt rückte. Der am 18. 5. 1990 unterzeichnete Staatsvertrag zwischen Bundesrepublik Deutschland und DDR erwähnt diesen rechtlichen Weg ausdrücklich, so daß auch aus diesem Grunde Fragen der bisherigen Praxis des Art. 23 GG aktuell werden, [2] folglich Fragen, die zentral die Rückgliederung des Saarlandes betreffen.
In dieser Situation mußte es naheliegen, die Staats- und völkerrechtlichen Wege einer Eingliederung nach Art. 23 GG zu prüfen, zum Gegenstand aktueller Bezugnahmen und zur Auswertung rechtlicher Folgewirkungen zu machen.[3] Die Gemeinsamkeiten der rechtlichen Fragestellung reichen bis zum Befund nicht nur der neutral wirkenden "Eingliederung", sondern darüber hinaus zugleich der "Rückgliederung" in einen vorhandenen Staat, in dessen historisch umstrittener Randzone jedenfalls das Saarland lag und vielleicht in manchem auch noch liegt.
An dieser Stelle zeigen sich jedoch die äußeren Grenzen der rechtlichen Vergleichbarkeit. Während es im Falle der Saar um eine Randlage in bezug auf Deutschland ging und in diesem Sinne die rechtliche und politische Zuordnung zu Deutschland ausdrückliches Thema der beiden Volksabstimmungen von 1935 und 1955 war, geht es im Verhältnis zur DDR nicht um die Zuordnung einer territorialen Randzone, sondern um die verfassungsrechtliche Einbeziehung eines zentralen Teiles Deutschlands i. S. einer Erweiterung des Geltungsbereiches des Grundgesetzes. Die Zuordnung zu Deutschland erfolgt nicht aus einer Randlage heraus, sondern aus der substantiell anders zu bewertenden existenziellen Teilungssituation des deutschen Staates. Dieser wurde zwar durch die Bundesrepublik Deutschland auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts über 1945 hinaus identisch fortgeführt, [4] jedoch war - so das Selbstverständnis der DDR-Führung -seit Mitte der 50er Jahre - die DDR ein zweiter deutscher Staat, ein Neustaat, der keine rechtliche Verbindung mehr zu dem deutschen Staat behalten hatte, der 1945 militärisch besiegt worden war.[5] Das Bundesverfassungsgericht geht demgegenüber mit der weit überwiegenden Auffassung der Lehre und Forschung davon aus, daß die DDR sich noch in einem Zustand der Abspaltung (Sezession) befunden habe, diese aber noch nicht abgeschlossen gewesen sei.[6]
Will man von einer Rückgliederung auch der DDR sprechen, so kann sie sich im Rechtssinne nur auf das deutsche Staatswesen beziehen, daß seit 1871 (1867) über 1945 und 1949 hinaus rechtlich besteht und im Grundgesetz seinen verfassungsrechtlichen Ausdruck gefunden hat.[7] In diesem Sinne können die Rückgliederungen des Saarlandes auch eine formale Gemeinsamkeit der rechtlichen Ausgangslage darstellen.
II. Historische und rechtliche Ausgangssituationen der Rückgliederungen von 1935 und 1955
Sieht man von den aktuell diskutierten rechtlichen Modalitäten der Wiederherstellung der Einheit Deutschlands zunächst ab, so ist es erforderlich, die historischen Vorgänge näher zu betrachten, die möglicherweise als Erfahrungen für die Bewältigung der aktuellen Problematik bereitstehen könnten. Ausgangspunkt ist dabei die Erkenntnis, daß das Saarland aufgrund seiner politischen, geographischen und wirtschaftlichen Situation bereits zweimal in diesem Jahrhundert den Prozeß einer Rückgliederung an Deutschland durchlebte, jeweils in Folge spezifischer Regelungen und Abläufe nach den beiden Weltkriegen. Die Rückgliederungen nach 1935 und 1955 weisen einen insoweit vergleichbaren Ausgangspunkt auf, als sie jeweils mit der Regelung großer internationaler Konflikte zusammenhingen. Dabei hatten die Festlegungen des Versailler Vertrages den Nebeneffekt, das Saargebiet als politische Einheit überhaupt erst zu formen und ihm mit wenigen Abweichungen die politische Eigenständigkeit zu verleihen, die es nach dem Zweiten Weltkrieg beibehalten sollte.
Denn unter den deutschen Ländern bildet das Saarland ein charakteristisches Beispiel dafür "wie sich auf geographischen Grundlagen, die in andere Richtungen weisen, aus Zwergterritorien und Territorialsplittern ein eigener Raum zusammenschließt, der zunächst ein Wirtschaftsgebiet darstellt und erst später ... auch ein staatliches Gebilde wird."[8]
Die Einbindung in einen kriegsbestimmten internationalen Konflikt fiel so mit der politischen Selbstformung zusammen und verschaffte dem Saarland die erwähnte Eigenständigkeit. Dabei ist allerdings hervorzuheben, daß es im wesentlichen um eine Eigenständigkeit innerhalb Deutschlands ging, nicht jedoch um eine historisch aus nicht-deutschen Staatsverbänden herauszulösende territoriale Einheit. Denn das Saarland hatte im 19. Jahrhundert im wesentlichen einen Teil Preußens und der bayerischen Pfalz gebildet, von der Zugehörigkeit kleinster saarländischer Gebiete zu anderen deutschen Staaten einmal abgesehen. Abbild dieser territorialen Zersplittertheit wurden in ganz anderer Weise die entsprechenden Bestimmungen des Versailler Vertrages, der in den Art. 45 - 50 und in einer vierzig Paragraphen umfassenden Anlage die Einzelheiten der Sonderregelungen für die Saar regelte. § 2 der Anlage bestimmte nämlich, daß sich das Eigentumsrecht Frankreichs auf die saarländischen Kohlenlager erstrecken sollte, "ohne Unterschied, ob sie dem preußischen oder bayerischen Staat oder anderen Staaten ... gehören oder nicht". Das Saarland war vor dem Ersten Weltkrieg, vermittelt durch die Einzelstaaten, denen es territorial zugeordnet war - vor allem Preußen und Bayern - unbestritten Teil des Völkerrechtssubjektes Deutschland, das bis 1945 den Namen "Deutsches Reich" trug.[9]
Seite 670 An dieser Stelle setzt eine entscheidende Abweichung von der Ausgangslage von 1945 an. Denn der Versailler Vertrag ging zunächst nur davon aus, daß das Saargebiet nicht durch Deutschland regiert, sondern dem Völkerbund treuhänderisch unterstellt werden sollte. Art. 49 legte ferner fest:
"Nach Ablauf einer Frist von 15 Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages wird die Bevölkerung dieses Gebietes aufgefordert werden, sich für diejenige Staatshoheit zu entscheiden, unter welche sie zu treten wünscht."
Damit war die Volksabstimmung vom 13. l. 1935 vorgezeichnet und in der Anlage zum Saarstatut (§ 34) auch bezüglich der Abstimmungsmodalitäten festgelegt.[10] Das Sonderstatut des Saargebietes bedeutete rechtlich noch keine Herauslösung aus dem deutschen Staatsverband, sondern ermöglichte dies erst im Wege der 1935 durchzuführenden Volksabstimmung nach Maßgabe einer entsprechenden Regelung durch den Völkerbund (§ 35 ff. der Anlage). Da die Volksabstimmung vom 13. l. 1935 eine überwältigende Mehrheit von 90,73 % für die Vereinigung mit Deutschland erbrachte, wurde die im Versailler Vertrag durch das Sonderregime für die Saar herbeigeführte Souveränitätsbegrenzung zugunsten Deutschlands letztlich wieder aufgehoben.[11]
1945 stand das Saarland demgegenüber rechtlich sehr viel stärker zur Disposition. Zwar hatte es auch während des Ersten Weltkrieges in Frankreich nicht an Stimmen gefehlt, die eine politisch motivierte Angliederung an Frankreich befürwortete,[12] doch besaßen diese Stimmen vergleichsweise geringes Gewicht. Konsequent traten wirtschaftliche Gesichtspunkte in den Vordergrund, so daß auch die erste Bestimmung der Regelungen über die Saar-Frage im Versailler Vertrag auf die Abtretung des Eigentums an den Kohlegruben des Saarlandes ("Saarbeckens") bezug nahm. Dies "als Ersatz für die Zerstörung der Kohlegruben in Nordfrankreich und in Anrechnung auf den Betrag der völligen Wiedergutmachung von Kriegsschäden, die Deutschland schuldet" (§ 45). Nach dem Zweiten Weltkrieg standen zwar ebenfalls wirtschaftliche Gesichtspunkte mit im Vordergrund, doch war das von General de Gaulle 1945 anvisierte Ziel auf die Annexion des Industriegebietes an der Saar im Zusammenhang einer Abtrennung auch des Rheinlandes gerichtet.[13] Diese nach der Potsdamer Konferenz, an der Frankreich noch nicht teilgenommen hatte, in Washington und im September auf der Londoner Außenminister-Konferenz erhobene Forderung stieß auf den Widerstand der anderen Alliierten, so daß sie schließlich zugunsten eines wirtschaftlich orientierten Sonderregimes fallengelassen wurde.[14]
Der Hinweis auf diese Periode der saarländischen Geschichte dient hier lediglich dem Zweck, die 1945 überaus stark hervortretende Abhängigkeit von fortlaufenden Meinungsbildungsprozessen zwischen den Alliierten deutlich zu machen. Die Volksabstimmung von 1955 war durch die unmittelbaren Nachkriegsregelungen weder vorgezeichnet, noch in irgendeiner Weise festgelegt. Hinzu kam, daß anders als nach dem Ersten Weltkrieg die Fortexistenz eines gesamtdeutschen Staates selbst zur Disposition stand und somit auch das Zuordnungsobjekt für eine Rückgliederung der Saar in einem diffusen rechtlichen Status geblieben war. Deutschland war als Staat selbst in Frage gestellt.[15]
Eine wichtige Änderung brachte erst die Berliner Viermächte-Erklärung vom 5. Juni 1945 mit ihrem Annexionsverzicht und der ausdrücklichen Statuierung der Vier-Mächte-Rechte. Von diesem Zeitpunkt an entwickelte sich die bekannte, schon während des Krieges festgelegte Besatzungssituation mit der Teilung Deutschlands in vier Besatzungszonen und der Etablierung eines besonderen Vier-Mächte-Status für Berlin.[16] Das schloß die erwähnten politischen Aktivitäten Frankreichs zwar nicht aus, doch begann die staatliche Rekonstruktion Deutschlands, zunächst auf der Ebene von Besatzungszonen. Für den Vorgang der Rückgliederung der Saar wurde auf diese Weise überhaupt erst die übergreifende staatliche Einheit in ihren frühesten Anfängen rekonstituiert, die später als Bundesrepublik Deutschland für eine Rückgliederung über Art. 23 GG in Frage kommen sollte.
Daß es 1955 überhaupt zu einer Abstimmung über die Rückgliederung des Saargebietes kam, war im Rückblick betrachtet die Folge jener Bemühungen um eine Europäisierung der Saar-Frage, die seit 1952, insbesondere seit 1953, über den Europarat in Gang kam.[17] Bis dahin hatte die politische Entwicklung sich eher in Richtung auf einen von Frankreich bestimmten Sonderstatus des Saarlandes bewegt. Nach der verwaltungsmäßigen Herauslösung aus der französischen Besatzungszone durch Bildung eines eigenständigen Administrationsbereichs unter der Bezeichnung "Regierungspräsidium Saar", der Bildung einer Militärregierung unter Grandval und der Einsetzung einer Verwaltungskommission im September 1946 kam es im Dezember des selben Jahres nicht nur zu der offiziellen Wiedereinführung des Begriffes "Saarland", sondern auch zur Verlegung der saarländischen Zollgrenzen an die Grenze zur französischen Besatzungszone Rheinland. Zwar wurden nach wie vor alle französischen Maßnahmen als rechtliche Provisorien bis zur endgültigen Klärung durch einen Friedensvertrag eingestuft, doch zeigte sich in der politischen, verwaltungsmäßigen und juristischen Praxis deutlich die Tendenz zur rechtlich verfestigten Ausgliederung des Saarlandes aus Deutschland in Verbindung mit einer in erster Linie wirtschaftlichen Zuordnung zu Frankreich. Daran änderte auch nichts die Schaffung einer saarländischen Verfassung im Jahre 1947; die Einführung einer eigenen saarländischen Staatsangehörigkeit am 12. Juli 1948 bedeutete einen weiteren Schritt zur Ausgliederung des Saarlandes aus dem deutschen Rechtsbereich, da mit der saarländischen Staatsangehörigkeit der Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit verbunden wurde. Die Eingliederung in das französische Wirtschaftssystem wurde insbesondere durch die zwölf Saarkonventionen vollzogen, die am 3. 3. 1950 zwischen Frankreich Seite 670
Seite 671 und dem Saarland abgeschlossen wurden, [18] wie überhaupt vor der Phase der Europäisierung des Saar-Problems die wirtschaftliche und verwaltungsmäßige Verklammerung mit Frankreich auf unterschiedlichen Ebenen zügig vorangetrieben wurde, trotz der späteren Gewährung einer gewissen Autonomie.
Aus heutiger Sicht und vor dem Hintergrund umfassenderer Fragen der Wiederherstellung der Einheit Deutschlands fasziniert vor allem die Abfolge unterschiedlicher Phasen vor der eigentlichen Rückgliederung des Saarlandes. Der Phase der Verschmelzung mit Frankreich unter Förderung der Herauslösung aus dem Zusammenhang der drei West-Zonen - in Verbindung mit einer Teil-Selbständigkeit - folgte die Einkleidung in ein europäisches Gewand, wodurch die historische Konfrontation zwischen Deutschland und Frankreich wesentlich entschärft und aufgefangen wurde. Denn die atmosphärischen Störungen zwischen der Bundesrepublik und Frankreich hatten bereits bedenkliche Ausmaße angenommen; sie zeigten sich u. a. in zwei Beschwerden der Bundesrepublik beim Europarat
im Blick auf die Verletzung von Menschenrechten und Grundfreiheiten im Saarland, [19] ebenso in einer Resolution des deutschen Bundestages vom 23. 4. 1952, in der u. a. das Selbstbestimmungsrecht für das Saargebiet gefordert worden war.[20]
Wie stark auch nach 1945 eine Lösung der Saar-Frage mit übergreifenden internationalen Fragestellungen, insbesondere Sicherheitsfragen, verknüpft war, zeigt die Einbeziehung der Saar-Frage in ein europäisches Konzept, auch nach dem Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG). Der Beitritt der Bundesrepublik zur Westeuropäischen Union (WEU) und zur NATO sowie die 1954 in den Pariser Verhandlungen festgelegte Einbeziehung der Bundesrepublik in die Europäischen Gemeinschaften erleichterte die politische Einigung zwischen Frankreich und Deutschland über ein europäisches Saar-Statut. Es wurde am 23. 10. 1954 in Paris für die Bundesrepublik und Frankreich unterzeichnet und sah eine Europäisierung des Saarlandes und die Einsetzung eines Europäischen Kommissars durch den Ministerrat der WEU vor.[21] Großen Anteil an der Europäisierung und damit Entschärfung der gesamten Fragestellung hatte im Rückblick gesehen der Europarat. Die Verwirklichung des Saar-Statuts scheiterte nicht an der Haltung der französischen Nationalversammlung oder des deutschen Bundestages, die das Statut im Gegenteil am 24. 12. 1954 bzw. am 27. 2. 1955 billigten, sondern am Ergebnis der Volksabstimmung, die im Statut selbst vorgesehen war und am 23. 10. 1955 durchgeführt wurde. 67,7 ^ der Abstimmenden lehnten das Statut ab, was schließlich auch von Frankreich politisch akzeptiert wurde. Damit war ungeachtet der rechtlichen Übergangsschritte der Weg frei zur Rückgliederung des Saarlandes über Art. 23 GG.
III. Die Bedeutung der Volksabstimmungen
Nachdem mit der Volksabstimmung und dem politischen Einlenken Frankreichs die äußeren Weichenstellungen für den Beitritt des Saarlandes gestellt waren, verlagerte sich das Gewicht der Problematik auf die einzelnen Schritte zur Rückgliederung. Dieser Prozeß, der rechtlich zur Eingliederung des Saarlandes führte, ist aus heutiger Sicht in mancherlei Hinsicht äußerst bemerkenswert, wenn auch unübersichtlich.
In allgemeiner Weise gewinnt zunächst die zeitliche Plazierung und der Stellenwert des Plebiszits Bedeutung. Ebensowenig wie 1935 konnte das Ergebnis der Volksabstimmung 1955 für sich die Rückgliederung bewirken. Während der Versailler Vertrag das Ergebnis der Volksabstimmung i. S. einer Vereinigung mit Deutschland immerhin einkalkuliert hatte,[22] fehlten entsprechende Bestimmungen im Saar-Statut von 1954. Lediglich die Abhängigkeit des Inkrafttretens von einem entsprechenden Ergebnis der Abstimmung war vorgesehen,[23] nicht aber das Folgeverhalten für Frankreich oder die Bundesrepublik. Daher schloß sich der generellen Akzeptanz des Abstimmungsergebnisses durch Frankreich eine intensive Verhandlungsphase zwischen Frankreich und Deutschland unter teilweiser Einbeziehung der zum Teil unterschiedlichen saarländischen Verhandlungswünsche an, bevor die nach Art. 23 Satz 2 GG erforderliche Beitrittserklärung durch den Saarländischen Landtag am 13. Dezember 1956 gestellt wurde.[24]
Zwischen der Volksabstimmung vom 23. 10. 1955 und der Einleitung des förmlichen Verfahrens nach Art. 23 GG lag ein Zeitraum von über einem Jahr, der i. e. L. dazu genutzt wurde, den notwendigen Interessenausgleich mit Frankreich in Vertragsform auszuhandeln. Denn Frankreich akzeptierte zwar das politische Ergebnis der Volksabstimmung, bestand jedoch auf "wirtschaftlichen Garantien und Kompensationen",[25] die zusammen mit einer Fülle von rechtlichen Übergangsregelungen im deutsch-französischen Saar-Vertrag vom 27. 10. 1956 festgelegt wurden.[26] Dieser Vertrag war das Ergebnis von Verhandlungen z. T. auf höchster Regierungsebene, z. B. zwischen Adenauer und Guy Mollet (4. 6. 1956), z. T. auch vor dem Hintergrund intensiver sachverständiger Mitwirkung aus dem Saarland selbst.[27]
Kehren wir zur Bedeutung der Volksabstimmung zurück, so zeigt sie sich als ausschlaggebende allgemeine politische Voraussetzung für umfangreiche politische Folgeverhandlungen, in denen Frankreich seine wirtschaftlichen und rechtlichen Interessen zäh verteidigte und rechtsverbindlich ausformulierte. Ergebnis dieser - äußerst umfangreichen - Verhandlungen war das in Art. l des Vertrages ausdrücklich formulierte grundsätzliche Einverständnis Frankreichs, "daß sich Seite 671
Seite 672 der Anwendungsbereich des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom l. Januar 1957 ab auf das Saarland" erstrecke. Erst nach dieser Einigung wurde der Weg nach Art. 23 GG förmlich beschritten.
IV. Die politische "Ergänzung" des Plebiszits
Was folgt daraus für die gegenwärtige Situation im Hinblick auf die Folgen der Volkskammer-Wahlen in der DDR vom 18. 3. 1990?
Bestätigt wird zum einen, daß die eindeutige plebiszitäre Stellungnahme zugunsten einer Vereinigung mit der Bundesrepublik Deutschland, die in den Wahlen zum Ausdruck kam, ergänzt wird durch die Aushandlung der Details der Vereinigung selbst. Der zwischen Bundesrepublik und DDR abzuschließende Staatsvertrag über eine Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion[28] stellt neben der plebiszitären Komponente die materielle Basis für das konkrete Beschreiten des Wegs nach Art. 23 GG dar. Dieser förmliche Weg ist sogar ausdrücklich im Staatsvertrag vorgesehen.[29] Will man die - historisch so nicht gegebene - Parallele weiterzeichnen, so würde der vertraglichen Einigung mit Frankreich im Jahre 1956 eine entsprechende rechtliche Verständigung mit den Alliierten über die Modalitäten der Einigung Deutschlands entsprechen, nicht notwendig auch über den Weg des Art. 23 GG, der ja auch im Vertrag zur Regelung der Saar-Frage selbst nicht ausdrücklich angesprochen worden war. Ohne Rücksicht auf real möglichen Gestaltungen dieser Art läßt sich sagen, daß zwischen dem plebiszitären Akt und dem förmlichen Beitrittsverfahren nach Art. 23 GG eine vielgestaltige Phase politischer und rechtlicher Vereinbarungen liegt, die der Sache nach bereits zum Verfahren des Beitritts zählen, denn sie schaffen die politischen Rahmenbedingungen des Übergangs.[30]
Eingeschlossen ist dadurch auch der politisch umstrittene Charakter des zu beschreitenden Weges. Denn unmittelbar nach der Volksabstimmung im Jahre 1955 bedurfte es erst einer Willenskundgebung der politischen Mehrheit im Saarland, die Eingliederung des Saarlandes als Bundesland befürworten zu wollen (18. 12. 1955), bevor sich der neu gewählte Landtag seinerseits am 31. l. 1956 in einer Grundsatzerklärung mit großer Mehrheit für eine politische und wirtschaftliche Wiedervereinigung mit der Bundesrepublik aussprach.[31] Diese klare Stellungnahme des Saarländischen Landtags hatte erhebliche Auswirkungen auf die deutsch-französischen Verhandlungen und verhinderte etwa Kompromißlösungen, die sich stärker an der früheren Europäisierungs-Regelung orientieren konnten. Auf der anderen Seite bekräftigten die innenpolitischen Aussagen des Saarlandes die Fortwirkung der Volksabstimmung in ihrer grundsätzlichen Bedeutung. Sie widerlegten jeden Eindruck der "Einverleibung" oder auch des politisch erzwungenen "Anschlusses". Da sich an der Volksabstimmung wie an der Landtagswahl vom 18. Dezember 1955 erstmals auch die Kräfte beteiligen durften, deren innenpolitische Mitwirkung vor der Volksabstimmung untersagt gewesen war, wirkten die plebiszitären Akte von 1955 auch einem Vorwurf entgegen, nur einen Teil der Bevölkerung zu repräsentieren.
V. Verhandlungs- und Übergangszeiten: Die Elastizität des Art. 23 GG
Für die aktuelle Diskussion festzuhalten ist auch der Umstand, daß die Phase des Aushandelns einzelner Bestimmungen des deutsch-französischen Vertrages oder einzelner Gesetzeswerke nicht abermals einer - weiteren - Volksabstimmung über die Modalitäten des Übergangs unterworfen wurden. Weder die Änderung der Saarländischen Verfassung am 20. 12. 1956[32] noch das Bundesgesetz über die Eingliederung des Saarlandes in die Bundesrepublik,[33] noch der deutsch-französische Vertrag selbst wurden durch eine weitere Volksabstimmung ergänzt. Darin zeigt sich ein Beleg dafür, daß das vom Grundgesetz nicht näher festgeschriebene Verfahren des Art. 23 keine Abfolge von Plebisziten voraussetzt, sondern von der Aufbereitung einer einmal getroffenen Grundsatzentscheidung durch die einzelnen verfassungsmäßig handelnden politischen Organe ausgeht. Für die Billigung der Einzelregelungen reichte die Reaktion der Wähler in der nächsten bzw. anstehenden demokratischen und freien Wahl offensichtlich aus.
Für die praktische Gestaltung eines Beitritts nach Art. 23 GG zeigt sich im Blick auf vorgelagerte politische und rechtliche Klärungen die Elastizität dieses Artikels, ganz im Gegensatz zu seinem eher schlichten Äußeren. Denn zu den vorgelagerten Übergangsentscheidungen auch im internationalen Bereich tritt die notwendige zeitliche Streckung der Rückgliederung. Für das Saarland wurde im Vertrag vom 27. 10. 1956 nicht nur der Stichtag vom l. l. 1957 als Datum des Beitritts zur Bundesrepublik festgelegt, sondern zugleich eine Übergangszeit bis spätestens 31. 12. 1959, in der die Währungs- und Wirtschaftsunion mit Frankreich noch fortdauern sollte. Im Zeichen wirtschaftlicher Probleme wurde diese Zeit im Interesse der saarländischen Bevölkerung schließlich abgekürzt und auf den 5. 7. 1959 festgelegt.
Die Notwendigkeit, selbst für das vergleichsweise kleine Saarland eine reich bemessene Übergangszeit vorsehen zu müssen, erklärt sich z. T. aus der vor der Volksabstimmung vorangetriebenen wirtschaftlichen Verzahnung des Saarlandes mit Frankreich. Sie mußte entsprechend entflochten und der wirtschaftlichen Situation angepaßt werden. Selbst die vergleichsweise rechtlich einfach gelagerte Rückgliederung nach 1935 hatte eine mehrjährige Übergangsphase verlangt.[34] Im Seite 672
Seite 673 Zusammenhang mit der DDR von raschen und unkomplizierten Anpassungen ausgehen zu wollen, erscheint auch aus diesem Grunde unrealistisch und wenig sachorientiert. Hinzu tritt im Falle der DDR die weitaus längere Dauer der erzwungenen politischen Separierung. Jedes Modell der Wiedervereinigung hat zusätzlich die völlige wirtschaftliche Disparität zwischen Bundesrepublik und DDR auf ideologischer Ebene einzukalkulieren. Das Beispiel des Eigentums-Problems mag die anstehenden Fragen lediglich andeuten.[35]
VI. Formelle und materielle Elemente der Rückgliederung
Betrachtet man den formellen Fortgang der Rückgliederung, so ist an erster Stelle die verfassungsrechtliche Reaktion des Deutschen Bundestages auf die Beitrittserklärung des Saarlandes vom 13. 12. 1956[36] zu erwähnen. Sie erfolgte schon 10 Tage später durch die Verabschiedung des Bundesgesetzes über die Eingliederung des Saarlandes, wodurch zugleich das Inkrafttreten mit Wirkung vom l. Januar 1957 gesichert war. Seit l. l. 1957 war das Saarland ein Land der Bundesrepublik mit den Besonderheiten, die die vereinbarte Übergangszeit bis Ende 1959 bewirkte. Doch zeigt sich bei näherer Betrachtung sogleich, daß der Hinweis auf die Übergangszeit in hohem Maße mißverständlich ist. Wohl endete mit der Übergangszeit die Wirtschafts- und Währungsunion mit Frankreich, doch waren letztlich materiell maßgeblich nicht diese Regelungen allein, auch nicht in Verbindung mit dem Eingliederungsgesetz des Bundes. Entscheidend war vielmehr der deutschfranzösische Vertrag zur "Regelung der Saarfrage" vom 27. 10. 1956, dem der Bundestag am 22. Dezember in der Form eines Bundesgesetzes zugestimmt hat: [37] einen Tag vor dem Eingliederungsgesetz, das im Sinne von Art. 23 GG gefordert war.[38]
Dieses völkerrechtliche Vertragswerk, auf das sich das nachfolgende Eingliederungsgesetz bezog, beindruckt nicht zuletzt durch seinen Umfang und die Fülle der geregelten Fragen. Der Vertragstext selbst nimmt dabei einen vergleichsweise geringen Umfang ein. Doch zusammen mit den 30 Anlagen zum Vertrag und dem beigefügten offiziellen Briefwechsel zu einzelnen Artikeln füllt das Vertragswerk in seiner zweisprachigen Fassung weit über 500 Buchseiten mittleren Formats.
Damit wurde gleichzeitig die wesentliche Grundlage für die faktische Gestaltung der Übergangszeit gelegt, in dem z. B. Kommissionen und Gremien für spezielle Fragen ins Leben gerufen wurden, einschließlich der Einrichtungen auf dem Gebiet der Gerichtsbarkeit, die durch das Fortbestehen oder die Ablösung zweier Rechtsordnungen erforderlich wurden. So regelt Art. 42 des Saar-Vertrags die Einrichtung eines deutsch-französischen Gemischten Gerichtshofs, der die Einheitlichkeit der saarländischen Rechtsprechung mit der französischen Rechtsprechung gewährleisten sollte (in bezug auf grundsätzliche Rechtsfragen der fortgeführten gemeinsamen Gesetzgebung).[39] Der Umfang der zu bewältigenden Probleme wird deutlich, wenn die Gesamtausrichtung des Vertrags auf Besitzstandswahrung in allen Bereichen des Rechts, auch des Öffentlichen Dienstes, berücksichtigt wird, auf wirtschaftliche Übergangsbestimmungen, auf soziale Leistungen und währungspolitische oder steuerrechtliche Sicherungen etc. bis hin zu Regelungen münzrechtlicher Art[40] oder der Kriegsgräberfursorge.[41]
VII. "Politische" Regelungen
Hinter die Übergangsbestimmungen wirtschaftlicher oder finanzieller Art traten die sog. "politischen" Regelungen mit ihren Folgewirkungen fast zurück. Zu ihnen zählte nicht zuletzt die Schutzbestimmung des Art. 2 des Vertrags: "Niemand soll aufgrund der von ihm in der Vergangenheit gegenüber der Saar-Frage angenommenen Haltung beeinträchtigt werden."
Hierzu wurde eine Vereinbarung über den Schutz von Personen als Anlage beigefügt, die die erkennbar weit verstandene Aufgabe hatte, Personen gegenüber der öffentlichen Gewalt im Blick auf frühere politische Einstellungen zu schützen, und zwar auch in bezug auf beamtenrechtliche und staatsangehörigkeitsrechtliche Folgen sowie in Vermögensfragen. Derartige Sicherungen waren auch für den Fall der politische Emigration vorgesehen, etwa in bezug auf Ruhegehälter, Renten oder Entschädigungen.[42]
In diesem Punkt bestand bereits eine Art Tradition durch die Abstimmungsfolgen von 1935. Denn 1934 war bereits ein internationaler Gerichtshof eingerichtet worden, der über Nachteile zu entscheiden hatte, die Saar-Einwohnern aus ihrer Haltung im Abstimmungkampf erwachsen konnten.[43] Insgesamt wurden in 371 Fällen dieser Art Entscheidungen gefällt.[44]
Ob und wieweit entsprechende Regelungen aus dem Saar-Vertrag von 1956 für die gegenwärtigen Fragen der Einigung Deutschlands übernommen werden könnten, ist zweifelhaft, aber als historischer Vorgang immerhin bemerkenswert.
VIII. Rechtliche Folgeprobleme
Schon im Blick auf den deutsch-französischen Vertrag und seine praktische Umsetzung durch das Saarland und die Bundesrepublik insgesamt mußten sich eine Fülle von Rechtsproblemen ergeben, die z. T. auch spezielle Fragen der Rückgliederung waren. Sie waren insgesamt umfangreicher als nach 1935, schon wegen der erhöhten Zahl der Rechtsetzungsakte, die zudem auch Sonderrecht geschaffen hatten.[45] Komplizier- Seite 673
Seite 674 ter war die Rechtslage nach 1955 auch dadurch, daß viele Rechtsfragen auch im Verhältnis zwischen dem Saarland und der Bundesrepublik auftraten, speziell im sog. Bund-Länder-Verhältnis, [46] wobei die Frage der Rechtsangleichung bzw. -anpassung sich sowohl auf Regelungen des Saarvertrages als auf die Vorgaben des Bundes im Eingliederungsgesetz von 1956 beziehen mußten. Beide Dokumente lieferten auf Jahre hinaus den Juristen und Politikern hinreichend Stoff für die Prüfung verfassungsrechtlicher und sonstiger juristischer Aspekte, wobei allein schon das Verfahren des Art. 23 Satz 2 GG zu Kontroversen führte.[47]
1. Das Problem des rechtlichen Prüfungsmaßstabs
Ein auch für das gegenwärtige Verfahren der Vereinigung Deutschlands bedeutsamer Gesichtspunkt sei in erster Linie herausgegriffen. Er betrifft die Wahl des zutreffenden Prüfungsmaßstabs für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Rückgliederung des Saarlandes im einzelnen. Soweit das allgemeine Völkerrecht als Kriterium herangezogen wird, bleiben bestimmte Grauzonen vorhanden, die schon bei der Beurteilung der Saar-Bestimmungen des Versailler Vertrages ins Gewicht fallen würden, wenn sie ernsthaft durchleuchtet würden. Schon damals bestanden Zweifel an der Geltung von Verträgen zu Lasten Dritter bzw. an Verträgen, die an die Grenze der militärischen Gewaltanwendung in ihren faktischen Folgewirkungen heranführten, wie überhaupt das Problem der Geltung von Friedensverträgen auftauchte.[48] Bedenken dieser Art müssen beiseite gelassen werden, auch wenn sie heute im Zeichen gesteigerten Menschenrechtsschutzes an juristischem Reiz eher gewonnen haben dürften.
Für die verfassungsrechtliche Seite zeigt gerade die Saarfrage gewisse Grenzen des Verfassungsrechts auf, soweit dieses außerhalb der konkreten politischen Ausgangslage herangezogen wird. Vor allem das Bundesverfassungsgericht hatte selbst auf diese Fragen in seiner Saar-Entscheidung vom 4.5.1955 hingewiesen und sich im Sinne der verfassungsrechtlichen Berücksichtigung auch der "politischen Ausgangslage" geäußert.[49] Es hatte in seiner Begründung das "politisch Erreichbare" angesprochen und es für verfassungsrechtlich vertretbar gehalten, für eine Übergangszeit Einschränkungen von Verfassungsnormen hinzunehmen (von bestimmten unverzichtbaren Grundprinzipien des Grundgesetzes abgesehen,[50] wenn sie in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Regelung stehen, die in ihrer gesamten Tendenz darauf gerichtet ist, dem der Verfassung voll entsprechenden Zustand näherzukommen.[51] In bestimmten Situationen sollte folglich die größere "Nähe zum Grundgesetz" ausreichen, falls die volle Verfassungsmäßigkeit nicht erreichbar war. Daß diese Entscheidung in der Auseinandersetzung um die sog. Ostverträge der frühen siebziger Jahre eine bedeutsame Rolle spielen mußte, liegt auf der Hand.[52] Die Entscheidung betraf allerdings nicht den Saarvertrag oder das Eingliederungsgesetz von 1956, sondern das zunächst geplante und durch die Volksabstimmung zu Fall gebrachte Europäische Saarstatut.
2. Sonderregelungen des Eingliederungsgesetzes
Für die Beurteilung des Eingliederungsgesetzes von 1956 mußte die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ebenfalls erhebliche Bedeutung erlangen, wie die verfassungsrechtliche Diskussion später zeigte.[53] Denn dieses Gesetz enthält eine Fülle von Sonder- und Übergangsregelungen, die belegen, daß es bei der Saar-Rückgliederung gerade nicht um eine juristische "Normalsituation" ging, sondern z. T. um Regelungen, die unter erheblichem außenpolitischen Druck zustande kamen und zudem den großen Zeitmangel erkennen ließen, unter dem ihr Zustandekommen litt.[54]
Es war nur folgerichtig, daß sich die verfassungsrechtliche Diskussion nicht zuletzt um die Frage nach dem akzeptablen politischen Spielraum in rechtlichen Sonderlagen rankte. Sonderregelungen des Eingliederungsgesetzes betrafen u.a. Übergangsfragen, die bereits im Saarvertrag geregelt worden waren, daneben aber auch Einschränkungen der Berufsfreiheit bzw. der beruflichen Niederlassungsfreiheit (§ 9), das Recht von Sondervermögen, aber auch die finanzielle Unterstützung des Saarlandes durch den Bund sowie die vorläufige Nichtteilnahme des Saarlandes am Länderfinanzausgleich (§ 10). In nicht unerheblicher Weise wurde die Exekutive des Bundes ermächtigt, in verschiedenen Bereichen einzelne Bestimmungen des Saarvertrags durch Rechtsverordnung in die Praxis umzusetzen (§§ 16 ff.).[55]
Auch diese Regelungen zeigen, wiewohl sie in einzelnen Punkten verfassungsrechtlicher Kritik ausgesetzt waren, daß die Rückgliederung des Saarlandes nicht nur erhebliche verwaltungsmäßige, sondern auch juristische Folgelasten mit sich.brachte. Sie dürften bei der anstehenden innerdeutschen Vereinigung unvergleichbar viel umfangreicher ausfallen, doch liefert die Saar-Rückgliederung Belege dafür, ob und wieweit Übergangsregelungen umfangreichster Art akzeptiert werden können. Letztlich entscheidend war der Umstand, daß trotz einer erheblichen Belastung durch die wirtschaftlichen, finanziellen, sozialen, verwaltungsmäßigen und juristischen Schritte der Rückgliederung dieser nach der zweiten Saarabstimmung überaus komplex gewordene Rückgliederungsvorgang bewältigt wurde, auch wenn nach wie vor bestimmte strukturelle Folgewirkungen der Rückgliederung bemerkbar sein mögen.
IX. Die Kosten der Rückgliederungen
Ein letzter Blick gilt dem durchaus aktuellen Punkt des Kostenfaktors. Er spielte bei der ersten Saar-Rückgliederung bereits eine Rolle schon dadurch, daß der Versailler Vertrag selbst ausdrücklich die Enteignung der Saar-Kohlegruben verfügt hatte (Art. 45). § 36 der Anlage zum Versailler Vertrag legte vorab fest, daß im Falle einer Vereinigung mit Deutschland (nach der Volksabstimmung) Deutschland verpflichtet sei, die Eigentumsrechte Frankreichs an den enteigneten Koh- Seite 674
Seite 675 lelagern im ganzen zu einem in Gold zu zahlenden Preis zurückzukaufen.[56]
Zu diesem Zweck sollte ein Sachverständigengremium den aktuellen Preis festlegen (§ 36). Der Rückkauf wurde zu einem Preis von 900 Millionen Francs und gegen Einräumung zeitlich begrenzter Nutzungsrechte an bestimmten Steinkohlefeldern abgewickelt.[57]
Während nach 1935 die bezifferbaren Kosten der Rückgliederung noch überschaubar blieben, sind die finanziellen Kosten der Rückgliederung der Saar nach 1955 nur schwer exakt zu ermitteln.
Das ergibt sich einerseits aus den im Saarvertrag von 1956 festgelegten offenen und verdeckten finanziellen Lasten für die Bundesrepublik, andererseits aus der schweren Berechenbarkeit der übrigen Kosten, die vom bundesdeutschen Steuerzahler mitzutragen waren, ohne daß darüber viele Worte verloren worden wären. Die in § 10 des Eingliederungsgesetzes festgelegten Finanzhilfen des Bundes führten zu einer allein schon im Bundeshaushaltsplan für 1959 aufgeführten Summe von rund einer Milliarde DM,[58] doch dürften die effektiven finanziellen Belastungen wesentlich höher liegen als in den Haushaltsplänen von 1957 -1961 ausgewiesen.[59] Sie dürften im Blick auf die seither erfolgte Geldentwertung ohnehin weitaus höhere Kategorien erreicht haben. Der Faktor der Kostenbewältigung spielte in bezug auf das Saarland keine bleibende oder sehr beachtete Rolle. Vergleiche mit künftig auftretenden Kosten der Wiedervereinigung scheinen ohnehin nicht möglich, da die DDR und ihre Länder anders als das Saarland über eine wirtschaftliche Ausbaufähigkeit verfügen, die im Saarland aufgrund der anderen Größenverhältnisse und Strukturverschiedenheiten nicht verauszusetzen war. Demgegenüber läßt die in der DDR erforderliche finanzielle Investitionsbedürftigkeit keinen Zweifel daran, daß der wirtschaftliche Rückfluß nach einer Konsolidierung nicht unbeträchtlich sein dürfte. Diese Spätwirkungen können bei einer Kosten-Nutzen-Analyse nicht ausgeklammert werden. Immerhin erscheint im Blick auf Art. 23 GG bemerkenswert, daß selbst die Rückgliederungen des vergleichsweise kleinen Saarlandes keineswegs zum finanziellen Nulltarif erfolgten.
X. Folgerungen, Zusammenfassung
Betrachtet man abschließend die möglicherweise heranzuziehenden Erfahrungen aus den Rückgliederungen des Saarlandes, so ergibt sich zusammenfassend und verkürzend folgende Bewertung:
1. Die Saar-Rückgliederungen zeigen einerseits die herausragende Bedeutung internationaler Grundkonstellationen und die grundsätzliche Abhängigkeit verfassungsrechtlicher Einzelregelungen von völkerrechtlichen Ausgangslagen. Andererseits waren es in erster Linie die Volksabstimmungen, die als allgemeine politische Grundlage für internationale Reaktionen verantwortlich waren. Allgemeine Voraussetzung für die konkreten Rückgliederungsverfahren war das politische Einverständnis der Alliierten, insbesondere Frankreichs.
2. Dem entsprach es, daß nach 1955 die materiellen Regelungen mit Frankreich die eigentlich bedeutsame Rückgliederungsgrundlage wurden, so daß das Verfahren nach Art. 23 GG erst nach der vertraglichen Einigung über Einzelfragen Erfolg haben konnte. Zu den auszuhandelnden Fragen zählte auch die Einrichtung einer mehrjährigen Übergangszeit. Sie hatte ihre Rechtsgrundlage materiell in der vertraglichen Einigung mit Frankreich, die dem Verfahren nach Art. 23 GG vorausging.
3. Die einzelnen materiellen wie formellen Schritte der Rückgliederung wurden nicht von weiteren Volksabstimmungen begleitet, sondern von den verfassungsrechtlich legitimierten Organen des Saarlandes wie des Bundes vollzogen. Art. 23 GG wurde nicht im Sinne fortgesetzter Plebiszite praktiziert.
4. Die verfassungsrechtliche Prüfung der Rückgliederung konnte nicht im Sinne eines juristischen Purismus erfolgen, sondern hatte die politische Ausgangslage im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu berücksichtigen. Aus den Rückgliederungen des Saarlandes lassen sich daher keine pauschalen Folgerungen i. S. einer Schematisierung der einzelnen Rückgliederungsschritte ziehen.
5. Das Verfahren nach Art. 23 GG zeigte sich hinreichend elastisch, um die nicht nur im Eingliederungsgesetz von 1956 vorgesehenen mehrjährigen Übergangszeiten und Sonderregelungen einzubeziehen. Bereits die Rückgliederung von 1935 hatte erhebliche Übergangszeiten erforderlich gemacht.
6. Ganz selbstverständlich bewirkte auch die Rückgliederung nach 1955 erhebliche Folgelasten wirtschaftlicher, finanzieller, sozialer, juristischer und anderer Art. Sie wurden zu einem erheblichen Teil aus Bundesmitteln bestritten, wirkten sich darüber hinaus aber auch faktisch im Saarland aus. Bereits die Rückgliederungskosten, die durch den Beitritt des vergleichsweise kleinen Saarlandes für die Bundesbürger entstanden, waren erheblich, ohne daß dieser Gesichtspunkt jedoch zu einem Politikum geworden wäre.
[*] Die Abhandlung beruht auf einem Vortrag, der am 7. 6. 1990 vor der Arbeitsgemeinschaft für juristisches Bibliotheks- und Dokumentationswesen auf dem 80. Deutschen Bibliothekartag in Saarbrücken gehalten wurde.
[1] Die Einwohnerzahl des Saarländer beträgt 1,055 Mio (Stand 30. 6. 1989), die Fläche 2.570 km . Quelle: Haushaltsplan des Saarlandes für das Rechnungsjahr 1990.
[2] Die Präambel des Staatsvertrages bezeichnet die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion als einen "ersten bedeutsamen Schritt in Richtung auf die Herstellung der staatlichen Einheit nach Art. 23 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland". Quelle: Bulletin des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung v. 18. Mai 1990, S. 517 ff.
[3] Aus der aktuellen Diskussion vgl. J. Isensee, FAZ 12. 4. 1990, S. 14; Chr. Starck, ebd., 5. 4. 1990; P. Lerche, ebd., 27. 4. 1990, S. 10; im Blick auf die Europäischen Gemeinschaften U. Everling, ebd., 15. 3. 1990, S. 13; D. Grimm, ebd., 18. 4. 1990, S. 35 f.; P. Häberle, ebd., 18. 4. 90, S. 11 f..; vgl. ferner Chr. Starck, Deutschland auf dem Wege zur staatlichen Einheit, JZ 1990, S. 349 ff.; P. Häberle, Verfassungspolitik für die Freiheit und Einheit Deutschlands, ebd., S. 358; mit besonderer Beachtung der Saar-Problematik E. Klein, An der Schwelle zur Wiedervereinigung Deutschlands, NJW 1990, S. 1065 ff., 1070, m.w.N.
[4] Vgl. insb. BVerfGE 36, S. l, S. 15 ff.; 77, S. 137, S. 154 ff.; dazu W. Fiedler, Die Staats- und völkerrechtliche Stellung der Bundesrepublik Deutschland - nach dem Teso-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts -, JZ 1988, S. 132 ff., m.w.N.
[5] Charakteristisch W. Poeggel/Ch. Poeggel, in: Völkerrecht, Staatsverlag der DDR, 1988, S. 72 ff.; zur Entwicklung der Position der DDR nach wie vor grundlegend J. Hacker, Der Rechtsstatus Deutschlands aus der Sicht .der DDR,1974, passim.
[6] "Erst wenn eine Trennung der Deutschen Demokratischen Republik von Deutschland durch eine freie Ausübung des Selbstbestimmungsrechts besiegelt wäre, ließe sich die in der Deutschen Demokratischen Republik ausgeübte Hoheitsgewalt aus der Sicht des Grundgesetzes als eine von Deutschland abgelöste fremdstaatliche Gewalt qualifizieren." (BVerfGE 77, 137, 151 v. 21. 10. 1987).
[7] Umfangreiche Nachweise zur kaum mehr überschaubaren Literatur bei G. Ress, Grundlagen und Entwicklung der innerdeutschen Beziehungen, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, hrsg. von J. Isensee und P. Kirchhof, Bd. I, 1987, S. 449 ff.
[8]H.-W. Herrmann, G. W. Sante, Geschichte des Saarlandes, 1972, S. 9.
[9] Zur Unerheblichkeit der Bezeichnung für den identischen Fortbestand des Staates als Völkerrechtssubjekt W. Fiedler, Das Kontinuitätsproblem im Völkerrecht, 1978, S. 58; ders., Art. "Continuity", in: R. Bernhardt (ed.), Encyclopedia of Public International Law, Inst. 10 (1987), S. 65 ff.
[10] "Eine Abstimmung findet nach Gemeinde und Bezirk über die drei folgenden Möglichkeiten statt: a) Aufrechterhaltung der durch vorliegenden Vertrag und vorliegende Anlage errichteten Verwaltungsordnung, b) Vereinigung mit Frankreich, c) Vereinigung mit Deutschland. Stimmberechtigt ist ...". Abgedruckt in "Der Friedensvertrag von Versailles nebst Schlußprotokoll und Rheinlandstatut ...", 1925, S. 45.
[11] Aus der älteren Literatur vgl. lediglich H. Coussier, Le Statut international du territoire de la Sarre, 1925; 0. Andres, Grundlagen des Rechtes im Saargebiet, 1926; J.M. Bumiller, Die völkerrechtliche Stellung der fremden Truppen im Saargebiet, 1928; E. Biesel, Die völkerrechtliche Stellung des Saargebietes, 1929; C. Groten, Die Kontrolle des Völkerbundes über die Tätigkeit der Regierungskommission des Saargebietes, 1927; E. Schramm, Das Saargebiet 1932.
[12] Vgl. die Hinweise bei H.-W. Herrmann, G.W. Sante, a.a.O. (Anm. 8), S. 30 f.
[13] Nw. bei L. Dischler, Das Saarland 1945 - 1956, l. Teil, Forschungsstelle für Völkerrecht und ausländisches öffentliches Recht der Universität Hamburg, 1956, S. 4 (unter Hinweis auf James f.Byrnes, Speaking Frankly, 1947, S. 170); ausführlich R.H. Schmidt, Saarpolitik 1945 - 1957, Bd. 2, 1960, S. 2 ff.
[14]R.H. Schmidt, a.a.O. (Anm. 13), geht davon aus, daß "ab April 1946 in Paris von einer Annexion der Saar durch Frankreich nicht mehr ausdrücklich gesprochen wurde."
[15] Charakteristisch die frühe Monographie von R. Stödter, Deutschlands Rechtslage, 1948.
[16] Vgl. statt anderer J.A. Frowein, Die Rechtslage Deutschlands und der Status Berlins, in: Handbuch des Verfassungsrechts, Hrsg. v. Benda, Maihofer, Vogel, Bd. l, 1984, S. 29 ff.
[17] Einzelheiten, insbes. zum sog. "Naters-Plan" bei R.H. Schmidt, a.a.O. (Anm. 13), S. 569 ff.
[18] Neben einer allgemeinen Konvention betrafen die übrigen Abkommen das Niederlassungsrecht, den Rechtshilfeverkehr, die Wirtschaftsunion, den Betrieb der Saargruben, die Aufsicht der Versicherungsunternehmen, die Eisenbahnen, die Binnenschiffahrt, die Straßentransporte, die Fürsorge, pharmazeutische Belange sowie Maßeinheiten und Meßgeräte, ABI. Saarland 1951, S. 3 ff.; Zusammenfassung bei Dischler, a.a.O. (Anm. 13), S. 30 ff.
[19] Memorandum der Bundesregierung betr. Verletzung der Menschenrechte und Grundfreiheiten im Saarland vom 29. 2. 1952; Zweite deutsche Saarbeschwerde an den Europarat, überreicht am 5. 5. 1953 (Memorandum "Politische Unfreiheit im Saargebiet"), abgedr. bei R.H. Schmidt, a.a.O. (Anm. 13), S. 754 ff., S. 756 ff.
[20] "2. Die gegenwärtigen Verhältnisse an der Saar sind ohne Rechtstitel und gegen die demokratischen Grundsätze des Selbstbestimmungsrechts herbeigeführt" (BT-Ber. l. Wahlp. 1952, Bd. 11, S. 8819 ff., 8851 - 205. Sitzung am 23. 4. 1952).
[21] Art. II des deutsch-französischen Saar-Abkommens, Text bei R.H. Schmidt, a.a.O. (Anm. 13), 3. Bd., 1962, S. 685 ff.
[22] Art. 49 i.V.m. § 36 der Anlage, a.a.O. (Anm. 10), S. 36, 46 f. § 35 der Anlage sah vor, daß es Sache des Völkerbundes war, je nach Ausgang der Volksabstimmung "für die Wiedereinsetzung Deutschlands in das von dem Völkerbund im einzelnen festgestellte Gebiet Sorge zu tragen", ebd., S. 46.
[23] Art. I, S. 2 des Saarabkommens lautete lediglich: "Nachdem dieses Statut im Wege der Volksabstimmung gebilligt worden ist, kann es bis zum Abschluß eines Friedensvertrages nicht mehr in Frage gestellt werden."
[24] Landtag des Saarlandes, 3. Wahlper., Drucks., Abt. I, Nr. 24. Die Erklärung hatte folgenden Wortlaut: "Der Landtag des Saarlandes erklärt in Vollziehung des durch den Volksentscheid vom 23. Oktober 1955 bekundeten Willens der Bevölkerung und nach Kenntnisnahme des am 27. Oktober 1956 unterzeichneten Vertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der französischen Republik zur Regelung der Saarfrage den Beitritt des Saarlandes gemäß Art. 23 Satz 2 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland.". Vgl. auch R.H. Schmidt, a.a.O. (Anm. 13), 3. Bd., 1962, S. 542.
[25] So H.-W. Herrmann, G.W. Santo, a.a.O. (Anm. 8), S. 53.
[26] Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik zur Regelung der Saarfrage. Text des am 17. Oktober 1956 in Luxemburg unterzeichneten Vertrags mit Anlagen und Briefen in beiden amtlichen Sprachen. Hrsg. von der Regierung des Saarlandes, o. J.
[27] Einzelheiten bei R.H. Schmidt, a.a.O. (Anm. 13), 3. Bd., 1962, S. 516 ff.
[28] s. o. Anm. 2.
[29] Vgl. o. Anm. 2
[30] Aus der Rückgliederung des Saarlandes lassen sich keine pauschalen Folgerungen für die Reihenfolge zwischen wirtschaftlicher, finanzieller und allgemein-politischer Übergangsphase ziehen, da die jeweiligen politischen Interessenlagen ausschlaggebend waren. So fiel die Entscheidung für eine Übergangsphase nach dem formellen Beitritt des Saarlandes bereits durch den vorgelagerten Deutsch-Französischen Vertrag, der seinerseits der langjährigen wirtschaftlichen Verflechtung mit Frankreich Rechnung trug. Zum Zusammenhang zwischen völkerrechtlichen und staatsrechtlichen Bestimmungen vgl. schon W.Henn, Die verfassungsrechtliche Lage des Saarlandes während der Übergangszeit, 1959; W.Widhofer, Die Eingliederung des Saarlandes in die Bundesrepublik Deutschland, 1960. Zum Saarvertrag vgl. auch f. Münch, Zum Saarvertrag vom 27. Oktober 1956, ZaöRV 18 (1957/58), S. l ff.. Auf die "Flexibilität" des Weges nach Art. 23 GG weist zutr. E.Klein hin, a.a.O. (Anm. 3), S. 1070.
[31] Landtag des Saarlandes, 3. Wahlper., Drucks. Abt. I, Nr. 6, S. 150; vgl. auch H.-W. Herrmann, G.W. Sante, a.a.O. (Anm. 8), S. 53. Zur politischen Vorgeschichte der Erklärung R.H. Schmidt, a.a.O. (Anm. 13), 3. Bd., S. 512 ff., Wortlaut S. 757. Neben wirtschaftlichen Bezugnahmen enthält die Erklärung auch folgende Passagen: "Das Saarland ist ein Teil Gesamtdeutschlands. Die politische Vereinigung mit der Bundesrepublik Deutschland als der Sprecherin Gesamtdeutschlands soll so schnell wie möglich erfolgen. ... Die Abgeltung französischer Forderungen gegenüber dem Saarland oder Saarländern, die bei der Lösung der Saarfrage geltend gemacht werden, ist als eine gesamtdeutsche Verpflichtung anzusehen."
[32] Näher W.Widhofer, a.a.O. (Anm. 30), S. 124 ff.
[33] BGB1. 1956, I., S. 1011 ff.
[34] Vgl. das Gesetz über die vorläufige Verwaltung des Saarlandes v. 30. l. 1935 (RGB1. I, S. 66 ff.), das einen "Reichskommissar für die Rückgliederung des Saarlandes" als "ständigen Vertreter der Reichsregierung im Saarland einsetzte (§ l). Seit dem 9. 3. 1935 wurde von ihm das "Amtsblatt des Saarlandes" herausgegeben, in dem alle öffentlichen Bekanntmachungen, Anordnungen und Verfügungen erschienen. Es führte vom 15. 4. 1935 an die Bezeichnung "Amtsblatt des Reichskommissars für die Rückgliederung des Saarlandes", danach "Amtsblatt des Reichskommissars für das Saarland". Zuständig für das Außerkraftsetzen des bisher geltenden Rechts wurde der zuständige Reichsminister (§ 7). Die bislang geltenden Rechtsakte der ehemaligen Regierungskommission traten erst mit Wirkung vom l. 10. 1938 außer kraft, wobei erhebliche Ausnahmen vorgesehen waren, ebenso Anpassungen an preußisches oder bayerisches Landesrecht je nach Landesteil (Dritte Durchführungsverordnung zum Gesetz über die vorläufige Verwaltung des Saarlandes v.28. 9. 1938, RGB1. I, S. 1249 ff.).
[35] Zu den Ergänzungen der Anlage IX des Staatsvertrages vgl. FAZ, 19. 5. 1990, S. 13; aus der lebhaften rechtlichen Diskussion vgl. z. B. G. Ress, Rechtsstaatlichkeit und Vertrauensschutz, FAZ, 6. 6. 1990, S. 14.
[36] Zur rechtlichen Bedeutung und zur verfassungsrechtlichen Diskussion W. Widhofer, a.a.O. (Anm. 30), S. 73 ff.. Zum Wortlaut vgl. oben Anm. 24).
[37] BGB1. II, S. 1587, 1589 ff.. Gleichzeitig traten die Zustimmungsgesetze zu drei ebenfalls am 27. 10. 1956 geschlossenen Verträgen in kraft: über die Schiffbarmachung der Mosel, den Ausbau des Oberrheins und die erforderliche Änderung des Montanvertrages (BGB1. II, S. 1837 ff., 1863 ff. und 1874 ff.).
[38] Das Verfahren nach Art. 23 Satz 2 GG war umstritten, wurde letztlich aber zutreffend i. S. der Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers abgewickelt; vgl. zur Diskussion W. Widhofer, a.a.O. (Anm. 30), S. 68 ff. m. zahlr. Nw.. Die verfahrensmäßige Offenheit des Art. 23 läßt auf dieser Grundlage Modifikationen zu. Zur "Flexibilität" des Weges nach Art. 23 GG vgl. auch E. Klein, a.a.O. (Anm. 3), S. 1070.
[39] A.a.O. (Anm. 26), S. 41 ff.; davon zu unterscheiden ist ein internationales Schiedsgericht (Art. 89 ff.), das der Durchführung des Saar-Vertrages dienen sollte (vgl. zur personalen Besetzung R.H. Schmidt, a.a.O. (Anm. 13), 3. Bd., S. 532. Eine Sonderrolle spielte der "Internationale Gerichtshof für die Saar", der am 28. 11. 1955 für die Dauer von drei Jahren durch die WEU errichtet wurde, vgl. Abi. des Saarlandes 1955, S. 1737; näher W. Henn, a.a.O. (Anm. 30), S. 44; das Statut ist abgedruckt bei R.H. Schmidt, a.a.O. (Anm. 13), 3. Bd., S. 754 ff.
[40] Art. 5 i.V.m. dem offiz. Briefwechsel, a.a.O. (Anm. 26), S. 441 ff.
[41] Art. 53 i.V.m. dem offiz. Briefwechsel, a.a.O. (Anm. 26), S. 515 ff.
[42] Vgl. Art. 8 der "Vereinbarung über den Schutz von Personen" (Anlage l), a.a.O. (Anm. 26), S. 105 ff.
[43] H.-W. Herrmann, G.W. Sante, a.a.O. (Anm. 8), S. 41.
[44] Ebd.; zur Rolle des davon zu trennenden, beim Landgericht Saarbrücken eingerichteten Sondergerichts für politische Straftaten und seiner ideologisch-zeitgemäßen "Gleichschaltung" E. Müller, Die Rechtsprechung des Sondergerichts nach der Saarrückgliederung von 1935, in: 150 Jahre Landgericht Saarbrücken, 1985, S. 161 ff.
[45] Vgl. R. Wagner, Die Rechtsangleichung im Saarland nach dem Ende der Übergangszeit, Justizbl. des Saarlandes, 1959, S. 103 ff.. Die historische Dimension der Rechtsbereinigung im Saarland seit dem Ende des 18. Jahrhunderts ist eindrucksvoll dargestellt bei H.D. Baier, Rechtsbereinigung im Saarland, in: 150 Jahre Landgericht Saarbrücken, 1985, S. 225 ff.
[46] Vgl. etwa W. Thieme, Gesetzgebung über das Saarland während der Übergangszeit, JR 1957, S. 401 ff.
[47] Vgl. neben den Arbeiten von W. Henn, a.a.O. (Anm. 30), S. 34 ff.; und W. Widhofer, a.a.O. (Anm. 30) , S. 66 ff., auch H. Leonardy, Justizblatt des Saarlandes, 1959, S. 144 ff.; H. Schäfer, Die Eingliederung des Saarlandes in den Geltungsbereich des Grundgesetzes, DÖV 1957, S. l ff.
[48] Zur Funktion von Friedensverträgen allgemein W.W. Grewe, Peace Treaties, in W. Bernhardt (ed.), Encyclopedia of Public International Law, Inst. 4 (1982), S. 102 ff., bes. 108 f.; zu den Friedensverträgen nach dem Ersten Weltkrieg St. Verosta, ebd., S. 110 ff. Zur allgemeinen völkerrechtlichen Entwicklung vgl. die Art. 35 und 52 der Wiener Vertragsrechtskonvention 1969. Zur rechtlichen Funktion eines Friedensvertrages mit Deutschland W. Fiedler, Vier-Mächte-Verantwortung ohne Friedensvertrag?, NJW 1985, S. 1049 ff.
[49] BVerfGE 4, S. 157, S. 168.
[50] Das Gericht nennt ausdrücklich Art. 79 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 2 GG, ebd., S. 170.
[52] Grenzen einer extensiven Interpretation zog das BVerfG später im Grundvertrags-Urteil BVerfGE 36, S. l, S. 18 ff., S. 20 ff.
[53] Vgl. W. Henn, a.a.O. (Anm. 30), S. 46 ff.; W. Widhofer, a.a.O. (Anm. 30), S. 88 ff.
[54] Vgl. einerseits W. Henn, a.a.O. (Anm. 30), S. 46 ff., andererseits H. Leonardy, a.a.O. (Anm. 47), S. 145 ff.
[55] Vgl. auch W. Thieme, a.a.O. (Anm. 46), S. 404 ff.
[56] A.a.O. (Anm. 10), S. 46.
[57] H.-W. Herrmann/G.W Santo, a.a.O. (Anm. 8), S. 40.
[58] Die im Bundeshaushaltsplan von 1959 ausgewiesenen Aufwendungen des Bundes zugunsten des Saarlandes aus Anlaß der Rückgliederung des Saarlandes" beliefen sich insgesamt auf 969.278.400,- DM. Ein Großteil dieses Betrages entfiel auf Kosten der Umstellung der saarländischen Währung von Francs auf D-Mark: 578.000.000,- DM sowie auf die Übernahme von französischen bzw. die Gewährung eigener Darlehen an das Saarland: 174.180.000,- DM. Quelle: Bundeshaushaltsplan 1959, S. 2270.
[59]A. Heinen beziffert die effektiven Gesamtkosten von 1956 -1961 auf 2,9 Milliarden DM bei einem Haushaltsgesamtvolumen des Bundes zwischen jährlich 28 und 48 Milliarden DM (Der saarländische Blick zurück in die Zukunft, Themen der Zeit, Saarbrücker Zeitung v. 31. 3./l. 4. 1990, S. 33). Andere Berechnungen gehen von 1,6 Milliarden DM aus, so A. Seyler, FAZ, 23. 2. 1990, S. 8. Unter Zugrundelegung der Bundeshaushaltspläne von 1957 - 1961 lassen sich als unmittelbar mit dem Beitritt des Saarlandes in Zusammenhang stehende Kosten 1.680.278.400 DM ermitteln. Diese Ziffer bietet jedoch keine absolute Gewähr der vollständigen Erfassung aller Kosten, da insbesondere für 1960 und 1961 eine Gesamtaufstellung vergleichbar der Jahre 1957 - 1959 fehlt.

References: Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 45
 § 2
 Art. 49
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 42
 Art. 2
 Art. 23
 § 36
 § 10
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 49
 § 36
 § 35
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 5
 Art. 53
 Art. 8
 Art. 35
 Art. 79
 Art. 19