Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/11398
Timestamp: 2019-11-18 14:18:51+00:00

Document:
Commission spéciale sur la délimitation des régions : Réunion du 21 octobre 2014 : 1ère réunion
Le texte, sur lequel l'Assemblée nationale s'est prononcée le 23 juillet dernier, revient devant notre commission en deuxième lecture, comme nous l'avions réclamé : le Gouvernement a tenu l'engagement qu'il avait pris. L'Assemblée nationale a d'ores et déjà adopté ou supprimé conformes les articles 4, 5 et 11. Aux articles 9 et 10, relatifs aux modalités de remplacement des conseillers départementaux, elle s'est bornée à des modifications rédactionnelles, sur lesquelles il n'est pas besoin de revenir ; je vous proposerai de les adopter sans modification.
Je me félicite que ce texte revienne devant notre commission en deuxième lecture.
Jean-Jacques Hyest, président et Mme Catherine Troendlé
Le Gouvernement s'y était engagé ; certains avaient émis des doutes, mais le Gouvernement a tenu ses engagements.
Au nom des élus communistes, je tiens à rappeler notre opposition à la procédure qui consiste à redessiner de nouveaux territoires sans en avoir défini au préalable les compétences. Nous sommes dans la même incohérence qu'en première lecture. On a beaucoup loué les avantages liés à la création de grandes régions, alors qu'ils sont parfois inexistants. Nous aurions besoin d'éléments précis que l'étude d'impact n'a pas apportés. On prévoit des économies ; personne ne les a évaluées. Quel sera le coût du regroupement des services ? Même si cela reste marginal, la modification de la communication institutionnelle aura aussi un coût. Dépenser pour changer la signalétique des équipements passera pour du gaspillage aux yeux du contribuable à qui l'on promet des avancées en matière de rationalisation et de gestion.
Dans l'ensemble, cette réforme manque d'une réflexion préalable approfondie - nous sommes nombreux à dénoncer cette précipitation. Cette forme de dérive fédéraliste et libérale n'apporte pas de vraie réponse aux besoins des populations et des collectivités concernées.
Je ne peux que me réjouir que notre collègue Kaltenbach soit apaisé. Il ne faut pas pour autant prendre les enfants du bon dieu pour des canards sauvages ! S'il y a une deuxième lecture, c'est que l'opposition, aujourd'hui majoritaire, l'a demandée avec force. Que le Premier ministre ait tenu parole est la moindre des choses qu'on puisse attendre d'un homme d'État. Reste que le débat est enfermé dans la technique de l'entonnoir. Il ne s'agit nullement de revenir sur l'organisation territoriale que nous souhaiterions. Notre attitude proactive ne reflète aucun enthousiasme. Nous nous plions seulement à la discipline. Je n'ai pas le sentiment de faire oeuvre de législateur pertinente pour le long terme.
La nouvelle majorité du Sénat souhaite que nous ne rendions pas copie blanche. En l'état, le texte pose pourtant les mêmes problèmes de fond qu'en première lecture. Je ne perçois aucune amélioration sur les difficultés que nous avions soulevées. Même absence d'étude d'impact, même absence de réelle motivation pour que la réforme débouche sur des économies - des 25 milliards d'euros prévus initialement, on est passé à 15, puis à 10, puis à des économies à venir - ou sur une simplification de gestion. Idem pour la méthode qui définit les périmètres avant les compétences. Enfin, même déficit démocratique dans l'absence de consultation des collectivités concernées.
Le Conseil constitutionnel se réfère de plus en plus à des règles démographiques. Si cela continue ainsi, la seule solution sera de réviser la Constitution.
Le Conseil constitutionnel a toujours raison, jusqu'à ce que le Constituant lui dise qu'il a tort !
La carte qui sortira des différents amendements ne sera pas satisfaisante. Pour n'avoir pas discuté d'abord des compétences, nous n'avons pas éclairé l'enjeu d'un changement de taille des régions. Les acteurs dans les territoires n'ont pas pris la mesure de la deuxième loi. Le débat n'a pas été suffisamment engagé à l'échelle régionale. Nous faisons les frais d'un calendrier qui n'est pas logique.
Le groupe UDI-UC souhaite que le Sénat fasse preuve d'une volonté positive à l'égard du texte, tout en ayant le sentiment d'un grand gâchis. Le Gouvernement avait promis l'acte III de la décentralisation. Tout le monde s'accordait sur la nécessité d'une évaluation globale des strates de collectivités territoriales. Quand l'acte III a pris la forme de trois ou quatre lois différentes, la logique de l'ensemble a dérapé. Le texte en témoigne. La taille des régions et la date des élections ne sont pas le fond du problème. Le premier texte voté en janvier 2014 rétablissait la compétence générale des régions et des départements ; le prochain texte proposera de la supprimer. L'existence des métropoles pose le problème de l'équilibre entre les territoires urbains et ruraux. Il n'y a eu aucune évaluation, ni aucun approfondissement de la question, alors qu'elle est essentielle. Quels seront les rapports entre région et métropole dès lors que la région a été vidée d'importantes capacités ? De plus, une péréquation existe entre métropole, territoire régional et territoire rural. Un autre défaut de cette réforme est qu'on a imposé leur délimitation aux territoires sans les consulter. Nous sommes pris dans un piège procédural dont nous devons sortir par le haut.
Créer de grandes régions n'a aucun sens si on ne leur donne pas de compétences stratégiques. Nous avons une base de réflexion, le rapport de Jean-Pierre Raffarin et d'Yves Krattinger. Gardons à l'esprit qu'un deuxième texte viendra en discussion sur la définition de ces compétences. Le rôle du Sénat est d'examiner le projet de loi et de dégager une majorité pour exprimer sa position.
Une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité a été déposée par M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Elle sera défendue en séance.
L'amendement n° 73 rappelle la vocation de la région en matière de développement économique et de planification, celle du département en matière de solidarité territoriale et de cohésion sociale et, enfin, celle de la commune à répondre aux besoins de proximité des citoyens, ainsi que le rôle que l'on entend donner aux intercommunalités.
Il serait souhaitable de rectifier la rédaction de l'amendement, en ajoutant que les départements sont aussi garants « du développement et de l'aménagement durable de leur territoire ». Ainsi, on ne l'oubliera pas la prochaine fois...
J'ai connu un ancien président de la commission des lois qui n'aimait pas les affirmations tautologiques. Trois principes figurent dans le rapport Raffarin-Krattinger qui inspire le texte sur les compétences. Les grandes régions stratégiques ont compétence en matière économique et d'aménagement du territoire. Des départements pas seulement ruraux doivent être maintenus avec des compétences optimisées pour éviter les doublons. La réforme va de pair avec celle de l'État. J'ai retenu ce moment un peu magique où le rapport était voté par tous. De grâce, n'introduisons pas un élément qui nuirait à la clarification des compétences. L'aménagement du territoire est une prérogative de la région, ce qui ne veut pas dire que le département n'y participe pas. C'est du moins le plaidoyer d'un minoritaire.
Attention aux improvisations ! Précisons la vocation de chaque collectivité sans verser dans un excès de détail.
Je propose de faire remonter au premier alinéa les mots : « Par application du principe de subsidiarité ». Définir les compétences des différentes catégories de collectivités territoriales implique qu'il n'y a plus de clause de compétence générale pour le département, ni la région. C'est l'application directe du principe de subsidiarité.
Le principe de subsidiarité est excellent pour les collectivités locales.
Il faudrait faire référence aux métropoles.
Certaines métropoles sont des collectivités spécifiques. A terme, la métropole de Paris pourrait devenir une collectivité territoriale.
Il est important de corriger deux défauts. Le premier texte qui nous a été soumis annonçait la disparition du département. Cet article précise l'organisation de la République décentralisée. En définissant les compétences, il amorce la trajectoire du deuxième texte. Cet article doit se comprendre au regard de la Constitution et du principe de subsidiarité. Je suis favorable à la rectification proposée par M. Richard.
Nous écrirons donc « Dans le respect des compétences attribuées par la loi aux différentes catégories de collectivités territoriales et par application du principe de subsidiarité », et « les départements sont garants du développement et de la solidarité territoriaux ».
L'amendement n° 76 revient à la position de la commission spéciale adoptée en première lecture en ne fusionnant pas les régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées.
Je voudrais tenter une dernière fois de laisser du temps au temps. C'est le sens de mon amendement n° 52. J'en profite pour revenir sur la date des élections régionales qui coïncide avec celle d'une conférence importante pour l'avenir de l'humanité. Elles doivent être repoussées. En retenant le 1er février 2015, je propose de se donner les moyens d'un débat plus ouvert.
Une dernière tentative, monsieur Dantec ? Nous vous proposons une dernière fois de retirer votre amendement.
L'amendement n° 39 précise que les limites territoriales des régions sont celles des départements qui les composent.
Comme les limites des régions ne sont pas modifiées, cet amendement n'est pas utile. Retrait demandé.
Cet amendement précise que les départements subsisteraient même si l'on supprimait les conseils départementaux. Les collectivités territoriales ne disparaissent pas : elles restent une composante des régions.
Nous rouvrons un débat qui n'a pas lieu d'être. L'article 72 de la Constitution dispose que les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions ou toute autre collectivité créée par la loi. Une collectivité se définit par un territoire, des compétences et une assemblée élue d'où, d'ailleurs, l'incapacité du Gouvernement à supprimer les départements sans passer par une révision constitutionnelle. Cet amendement n'apporte rien.
Il est important de rappeler les choses. Je le ferai en séance.
L'amendement n° 15 dissocie la région Alsace des régions Lorraine et Champagne-Ardenne. Il s'inscrit dans le processus, enclenché depuis plusieurs années, de création d'une collectivité unique, fusionnant les conseils généraux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin avec le conseil régional d'Alsace. Le oui avait obtenu 58 % des suffrages exprimés en 2013, mais la participation n'ayant pas excédé 35 %, le seuil de 25 % de la population requis par la loi n'a pu être atteint. Il y a quelques semaines, plus de 96 % des conseillers généraux et régionaux ont exprimé un avis favorable à la collectivité unique. Une pétition réclamant une telle fusion et refusant la grande région a recueilli 60 000 signatures.
Je rectifie l'amendement n° 46, similaire, pour tenir compte du vote intervenu à l'amendement n° 76 sur les régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées.
L'amendement n° 76 n'emporte-t-il pas le rejet de ces amendements ? Et n'est-il pas plus logique d'examiner les amendements spécifiques à chaque région avant le tableau général ?
Nous ne votons sur ces amendements que pour la partie en gras, en l'occurrence sur l'Alsace, d'une part, la Champagne-Ardenne et la Lorraine, d'autre part.
Je conçois que nos collègues alsaciens relaient cette volonté de réforme courageuse, que des contraintes législatives trop fortes ont empêché d'aboutir - 35 % de participation sur un sujet aussi technique est toutefois une belle réussite.
Nos collègues ne souhaitent pas modifier la carte pour le plaisir, mais pour créer une collectivité unique. Ce sont d'autres amendements qui posent le problème de l'entonnoir.
L'on pourrait regretter la position de nos collègues alsaciens, mais elle résulte de nos propres erreurs lors de la rédaction de la loi de 2010, qui a soumis la réussite du référendum à des conditions impossibles à réunir. Les Alsaciens ne s'en sont pas moins prononcés majoritairement pour la fusion. Les structures locales devraient pouvoir être modifiées lorsque la population en est d'accord. Il faut parfois du temps : les Haut-Rhinois n'ont pas toujours été sensibles à la création d'une collectivité unique ; ils sont désormais enthousiastes. Je regrette que la Lorraine soit absente de ce projet. L'entonnoir dont il est question n'est pas juridique : c'est celui que nous avons construit au fil des lois. La situation n'est sans doute pas idéale, mais c'est celle qui convient à présent aux Alsaciens.
Je comprends les arguments de Mme Troendlé, mais son amendement remettrait notre travail en cause. Surtout, l'Alsace ne réunit que 1,8 million d'habitants, ce qui en ferait, de toutes les nouvelles régions, la plus modeste par la population. Strasbourg avait vocation à être la capitale, la locomotive de la grande région Est ; nous affaiblissons et l'Alsace et Strasbourg en revenant sur ce projet.
Il est temps d'arrêter d'avoir peur de gérer différemment des territoires différents par l'histoire ou l'économie. La modernisation de la France passe par la gestion différenciée des territoires adossée à une volonté claire. Supprimons les verrous au référendum, soyons cohérents d'une lecture à l'autre.
la logique serait de la rattacher à Paris. Si, monsieur Kaltenbach, il faut ouvrir la boîte de Pandore ! Pensez-vous que les citoyens trouvent logique d'avoir financé par de lourds impôts une LGV plaçant la Champagne-Ardenne à trois quarts d'heures de Paris pour qu'on leur demande d'aller à Strasbourg, à deux heures de là ?
Nous avons une discussion que nous n'avions pas eue jusqu'à présent. La question est celle des limites des régions. Nous avons contraint l'exercice en rétrécissant le droit d'option, comme nous avons, il y a quatre ans, restreint la possibilité de voir advenir une collectivité alsacienne unique.
Oui, car nous proposons la fusion des deux départements avec la région en une collectivité unique détenant toutes les compétences, selon un mode de fonctionnement totalement différent.
Les amendements identiques n° 15 et 46 sont adoptés ainsi que les I et II de l'amendement n° 53.
La troisième partie de l'amendement n° 53 sera abordée lors de la discussion des amendements n° 16 et 47.
Je demande le retrait de l'amendement n° 21 rectifié.
L'amendement n° 22 est un amendement de repli. L'Aisne est tournée vers la Marne, vers Reims, son université, son CHU, son pôle de compétitivité mondiale sur les agro-ressources. Les liens entre l'Aisne et la Marne sont très étroits. Soit l'on mise sur l'association de la Champagne-Ardenne et de la Lorraine - il est vrai que la Somme et l'Oise ne regardent pas vers la Champagne-Ardenne - et l'on détache l'Aisne de sa région d'origine ; soit l'on table sur le rapprochement de la Picardie et du Nord-Pas-de-Calais, qui pourrait avoir lieu un jour.
Avis défavorable : contraire à la position de la commission sur le démembrement des régions, l'amendement s'inscrit en effet dans le débat relatif au droit d'option des départements.
Je voudrais apporter une réflexion sur la portée démocratique de nos débats. En Espagne, les dirigeants catalans ont accepté l'argument du Tribunal constitutionnel selon lequel le référendum était l'affaire de tous les Espagnols. Toutes nos régions résultant de la loi de 1972, voire de 1954, ne sont pas animées d'une volonté de séparation. L'affaire de l'Aisne est aussi celle de la Somme et de l'Oise. Certains territoires ont noué des solidarités économiques et financières : nous ne sommes pas fondés à extraire un département en laissant les autres se débrouiller avec le moignon.
L'amendement n° 38 fusionnant les régions Centre, Champagne-Ardenne et Lorraine pose un problème de continuité territoriale : avis défavorable.
L'amendement n° 2 crée une grande région Sud-Ouest composée de l'Aquitaine et de Midi-Pyrénées. Il y a là une logique économique et sociale, autour de l'aérospatiale, de l'agroalimentaire - Toulouse et Bordeaux ont développé une marque « grand Sud-Ouest » qui fonctionne très bien -, la chaîne des Pyrénées et les relations nouées avec l'Espagne, mais aussi culturelle, avec la langue d'oc. Nous espérons qu'ensuite, les deux Charente pourraient nous rejoindre, en application du droit d'option.
Je remercie M. Richard de ses pertinentes explications. Dans le cas de l'Auvergne, la fusion proposée avec Rhône-Alpes n'a aucun sens. Nous le vivons comme une annexion, ce qui rappelle d'autres moments de notre histoire... La préfecture du département que je représente est à 11 heures aller-retour de Lyon par le train, 9 heures par la route ; 14 heures de Paris en train et 12 heures par la route. C'est plus que catastrophique : c'est la condamnation de tout un territoire. Qu'en sera-t-il quand nous ne serons plus représentés ? Je le dis ouvertement à mes administrés : envoyons nos enfants ailleurs ! Ces décisions prises par des gens qui ne connaissent pas nos territoires sont inadmissibles.
Le Sénat s'est déjà prononcé en ce sens ; l'Assemblée nationale l'a confirmé et les élus locaux y sont majoritairement favorables.
Non, le conseil régional d'Auvergne a voté contre.
À 15 voix contre, 14 pour et 10 abstentions.
Le suffrage populaire n'est plus pris en compte.
Cet amendement m'irrite. Depuis quatre mois, aucun contact sérieux n'a été pris pour travailler sur l'hypothèse de la fusion des régions Centre et Pays de la Loire. Elle n'est pas sans cohérence, mais elle n'a pas été préparée ! On ne fera pas passer cela en trois minutes. L'amendement de Jacques Mézard soulève une vraie difficulté sur la fusion de Rhône-Alpes et de l'Auvergne : celle du différentiel de taille entre les régions. Nous aurions pu affiner le découpage des régions. Nous avions des marges de progression, sur une région Bretagne-Armorique élargie, sur une région Val de Loire, sur une fusion Centre-Auvergne... Seulement voilà : ce travail n'ayant pas été mené, nous restons sur un statu quo qui n'est pas à la hauteur des enjeux, avec de toutes petites et de très grandes régions.
Il y a eu des contacts. La vérité, c'est qu'ils n'ont pas abouti. La sympathie, manifestée de part et d'autre, n'a pas suffi. Reste qu'un voeu a été émis par la région Centre : les auteurs de l'amendement, par loyauté, ont choisi de le déposer malgré l'issue probable du vote.
Chacun voit midi à sa porte. La méthode retenue, marier les régions une à une, pose de vraies difficultés. Rendre le territoire cohérent exigerait de procéder plus souplement, selon une approche départementale. Cet amendement reste incompréhensible : marier la Loire-Atlantique avec la région Centre est inacceptable.
Le Centre a été marié successivement avec l'Auvergne, le Limousin-Poitou-Charente, puis les Pays de la Loire.
Ce qui prouve la stupidité de la démarche !
Les trois régions nous ont dit amicalement qu'elles ne souhaitaient pas ce mariage. La région Centre se suffisant à elle-même, il n'est pas nécessaire de donner suite à ce type d'amendement.
Trois mariages et un enterrement, en somme !
La région Centre se sent suffisamment forte : c'est ainsi.
Avis défavorable. Cette demande a déjà été rejetée en première lecture : à l'État de tirer lui-même les conséquences de la nouvelle carte pour ses services.
Cet amendement très important pose une vraie question. La loi du 28 pluviôse an VIII fait correspondre les circonscriptions d'action de l'État aux territoires des collectivités locales. La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles est revenue sur cette superposition dans le cas du Rhône. Résultat : on ne sait pas si on élit les députés et les sénateurs dans la circonscription délimitée par la collectivité territoriale ou dans la circonscription d'action de l'État.
D'autres départements sont dans ce cas.
Mais ils peuvent siéger ailleurs.
L'organisation territoriale de l'État est de la compétence de l'État. Des collectivités territoriales nouvelles ont déjà été créées sans démembrement de la structure de ses services, Saint-Barthélemy et Saint-Martin par exemple.
Si l'État s'organise dans nos nouveaux territoires comme dans ceux-là, nous voilà sauvés...
A l'inverse, il fut un temps où il existait des conseils d'arrondissement. Nous avons maintenu les arrondissements, mais supprimé les conseils...
L'organisation territoriale de l'État est essentiellement de niveau réglementaire, mais le principe selon lequel la circonscription de base de l'action de l'État est identique à celle de la collectivité départementale ne pourra sans doute pas être modifié par décret. Nous devrions, plutôt dans l'autre loi, nous prononcer sur cette question. Dans les années à venir, une dissociation entre les deux est parfaitement concevable. C'est déjà le cas du nouveau département du Rhône. Établissons un cadre.
Il existe : c'est la loi du 28 pluviôse an VIII !
Avis défavorable à l'adoption de l'amendement. M. Dantec pourra toujours le redéposer pour interroger le Gouvernement en séance publique sur cette question très importante.
Mon amendement n° 47 a le même objet. Précisons à nouveau : la collectivité unique se substitue aux deux départements et à la région dans tous leurs droits et leurs obligations.
Sur le fond, j'y suis favorable, mais nous débordons de l'entonnoir. Pour que ce texte y rentre à nouveau, il nous faudrait un chausse-pied gigantesque à pression hydraulique...
D'un point de vue juridique, nous risquons la censure du Conseil constitutionnel. Retrait, en attendant d'en reparler dans le prochain texte sur les compétences qui me semble plus approprié ?
Nous sommes prêts à prendre ce risque. Si cet amendement est censuré par le Conseil constitutionnel, nous le redéposerons sur le texte suivant.
Vous voulez aller vite pour que les élections de cette nouvelle collectivité aient lieu en même temps, mais il est toujours possible de décaler une élection. C'est déjà arrivé.
La règle de l'entonnoir risque de s'appliquer ! Avec cet amendement, on met la charrue avant les boeufs.
Je retire l'amendement n° 47
Je fais de même et je le redéposerai en séance publique puis sur le prochain texte.
Les amendements n° 16 et 47 sont, de même que le III de l'amendement n° 53, retirés.
Les amendements n° 18 et 49 sont retirés.
L'amendement n° 79 précise les principes régissant les lieux de réunion des conseils régionaux, en s'inspirant des dispositions applicables aux conseils municipaux.
L'amendement n° 80 supprime une disposition tautologique selon laquelle l'hôtel de la région est situé sur le territoire de la région.
Ce n'est plus ce que dit le texte en vigueur aujourd'hui.
L'amendement n° 13 prévoit que la fixation du chef-lieu provisoire des nouvelles régions serait précédé des avis des conseils régionaux intéressés et des conseils municipaux des chefs-lieux de régions actuelles et de celles envisagées comme chefs-lieux de la nouvelle région. Le texte, adopté par l'Assemblée nationale, ne prévoit pas l'avis des conseils municipaux des communes chefs-lieux des régions actuelles. Je m'en remets à l'avis de la commission.
Attention ! Un chef-lieu de région, c'est 1 200 à 1 500 emplois concernés qui risquent, demain, de partir ailleurs. Les conséquences peuvent donc être très lourdes pour certains chefs-lieux actuels. N'oubliez pas que les rectorats sont concernés, ainsi que la gendarmerie ou les agences régionales de santé. Pour la région Champagne-Ardenne, le nombre d'emplois se chiffre par centaines.
Nous devons obtenir des garanties en termes de territorialisation.
Mon amendement n° 4 est identique aux amendements n° 5 et 51. Dès lors qu'il est acquis que la région Centre va se retrouver seule, nous devons régler le problème de son appellation qui n'est pas assez précise. Lorsqu'on vous dit le soir, à la télévision, qu'il va pleuvoir sur le centre, on pense à Clermont-Ferrand et à Limoges, pas à Orléans. Il y a donc parmi les élus du Centre un très large consensus pour que notre région soit dénommée : « Centre-Val de Loire ».
Mon amendement n° 5 est identique à celui de M. Sueur : il faut bien que nous nous rejoignons parfois !
Mon amendement n° 51 va dans le même sens. Si la région Centre n'a pas trouvé de partenaire, c'est que la mariée n'est pas assez belle : donnons-lui un nom attractif !
Des millions de personnes visitent chaque année les châteaux de la Loire et le nom de notre région n'y fait pas référence. Il ne s'agit pas d'une opération politique mais de considérations purement géographiques.
Les amendements identiques n° 4, 5 et 51 sont adoptés.
Nous avons déjà évoqué cette question précédemment. J'y suis plutôt favorable.
La majorité des trois cinquièmes n'est peut-être pas facile à obtenir, mais il doit y avoir une volonté affirmée des collectivités et de leurs élus.
D'où l'importance de la majorité des trois cinquièmes. Dans son amendement n° 42, M. Doligé propose que les départements de moins de 800 000 habitants soient obligés de fusionner.
Le texte ne précise pas que chaque assemblée doive se prononcer à la majorité qualifiée. Il ne faudrait pas qu'un département avec plus d'élus impose ses vues à un département ayant moins de conseillers généraux.
Les deux assemblées devront se prononcer séparément et chacune à une majorité des trois cinquièmes.
Passer d'une majorité des trois cinquièmes à une majorité simple, c'est garantir que le Gouvernement et l'Assemblée nationale repousseront notre texte.
La fusion n'est pas un acte de gestion courante et elle a des conséquences très substantielle sur la vie des collectivités et des citoyens, puisqu'une fusion implique de revoir la fiscalité, les dettes et impose le transfert d'obligations contractuelles et patrimoniales. Je n'imagine pas qu'une telle décision soit prise par 22 voix contre 21.
Avec ses verrous, la loi du 16 décembre 2010 a interdit de facto les fusions. Nous devons alléger les contraintes car les attentes sont fortes. Ainsi, la Bretagne souhaite s'agrandir.
La disparition d'une collectivité n'est pas une décision que l'on prend au fil de l'eau : une majorité qualifiée est donc indispensable. Je ne suis pas favorable au référendum, car on ne répond jamais à la question posée.
Si deux départements d'une région décident de fusionner, quid de la métropole ?
Faisons confiance aux collectivités pour se réformer d'elles-mêmes. Il est paradoxal de reconnaître le fait départemental tout en déniant à ces collectivités le fait de délibérer à la majorité simple.
Je rappelle que l'Assemblée nationale ne veut plus des fusions de départements, mais certains veulent fusionner, et nous savons tous lesquels.
Pour fusionner, majorité et opposition doivent être d'accord, d'où l'importance de la majorité qualifiée pour décider de l'avenir d'un département. N'oublions pas que toute majorité est, par hypothèse, temporaire. Pourquoi ne pas garder la faculté de consulter les électeurs ? Nous aurions alors une alternative : une décision à la majorité des trois cinquièmes ou une décision à la majorité simple suivie d'un référendum.
Le recours au référendum demeure possible dans ce texte.
C'est effectivement le caractère obligatoire qui est supprimé et seuls les suffrages exprimés sont pris en compte pour le calcul de la majorité des trois cinquièmes.
L'amendement n° 56 supprime la date du 1er janvier 2016 afin d'autoriser les redécoupages départementaux dès la promulgation de la loi. Or les fusions de départements sont d'ores et déjà possibles.
Si l'on veut réaliser des économies, il convient de réduire le nombre de départements. Je propose donc avec l'amendement n° 42 d'imposer la fusion des départements ne dépassant pas 800 000 habitants. Même si ce seuil n'est pas congruent, la France ne devrait plus compter que 50 à 60 départements. Cela dit, il s'agit d'un amendement d'appel.
Michel Debré voulait 50 départements.
Mais il n'y avait pas de régions à l'époque.
L'amendement n° 32 a été adopté en première lecture par le Sénat : lorsqu'un département et une région sont limitrophes, ils doivent pouvoir demander, par délibérations concordantes de leurs assemblées, l'inclusion du département dans la nouvelle région. Ce droit d'option simplifiée permettrait à un département d'être intégré dans une nouvelle région, si elle le souhaite. Le département que je représente pourrait ainsi être accueilli par le Languedoc-Roussillon sans avoir à obtenir un vote de la région Auvergne. L'Assemblée nationale a instauré un véritable droit de veto puisqu'il faut une majorité qualifiée de la région d'origine, du département qui le demande et de la région qui l'accueille : ce sera impossible à obtenir.
C'est un droit de veto !
Il serait surprenant qu'un département puisse quitter sa région d'origine sans que celle-ci soit associée à la décision, car il s'agit pour elle d'une modification substantielle de son territoire. Ce serait contraire à la libre administration des collectivités territoriales puisque l'intégrité territoriale de la région de départ serait bousculée sans qu'elle ait son mot à dire. Demande de retrait de l'amendement n° 32, sinon avis défavorable.
Mais tout le texte est comme cela !
Si l'on veut que la carte évolue, il ne faut pas que la région d'origine donne son avis. Sur le plan légal, des décisions de justice viennent d'être rendues pour les communes qui voulaient quitter une intercommunalité dans le cadre de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 : les intercommunalités d'origine avaient demandé à ce que la décision du préfet soit cassée dans la mesure où elles n'avaient pas donné leur accord. Les tribunaux administratifs ne leur ont pas donné raison, car les collectivités doivent pouvoir disposer d'elles-mêmes. Si l'on veut que les choses restent en l'état, laissons la région d'origine donner son accord. Il faut prévoir un délai pour que les choses bougent et, ensuite, la stabilisation de la carte des collectivités est indispensable.
Dans l'amendement n° 35, je propose que la région d'origine ne soit consultée que pour avis et que ces rapprochements se fassent dans l'année qui suit les élections régionales afin que les décisions soient prises rapidement.
La Constitution ne nous permet peut-être pas autant de fantaisie. Les départements et les régions sont des collectivités territoriales : elles bénéficient donc du principe de libre administration, ce qui est d'une autre nature que les rapports entre les communes et les EPCI qui les regroupent. La conséquence en est l'absence de tutelle d'une collectivité sur une autre. Le fait que le conseil général puisse dire à la région qu'il décide de la déstructurer n'est pas acceptable. Une telle disposition n'est envisageable que dans les nouvelles régions et la formule la plus appropriée est celle de M. Tandonnet : la région de départ qui vient d'être créée ne peut s'opposer au départ d'un département qu'à la majorité qualifiée, mais nous sommes là à l'extrême limite de ce qu'il est possible d'envisager.
Les Français souhaitent que nous résolvions leurs problèmes et ils se moquent bien de cette réforme. Cela dit, majorité simple ou des trois cinquièmes, à nous de décider, mais la région de départ doit avoir son mot à dire : son accord est indispensable.
Nous élaborons la loi sans prendre en compte de cas particulier.
Le droit d'option doit corriger les erreurs commises dans un texte rigide, qui a obligé les régions à se marier contre leur gré. Invoquer la libre administration des collectivités territoriales ne doit pas conduire au statu quo ! Nous sommes d'accord sur le fait que la date de 2019 est trop éloignée, et qu'il faut retenir celle de 2016. Il faut aussi se donner la possibilité d'ouvrir le débat localement. Même si une majorité simple me semble préférable pour les départements, je puis me rallier à une majorité des trois cinquièmes. Toutefois, si la région d'origine a un droit de veto, ce vote ne sert à rien... Qu'on demande son avis, qu'on réalise des études d'impact, d'accord ! Mais si elle peut s'opposer, la carte des régions ne changera jamais.
Cela ne semble pas plaire à nos collègues bretons...
L'amendement n° 33 impose à la région d'origine de réunir une majorité des trois cinquièmes pour s'opposer au droit d'option de l'un de ses départements. L'amendement n° 34 n'impose qu'une majorité simple. L'amendement n° 58 ne lui donne qu'une voix consultative. Notre rapporteur est défavorable à l'amendement n° 32.
À la suite de notre débat, je propose de compléter l'amendement n° 33 par les mots : « La modification des limites territoriales des régions concernées est décidée par la loi. »
L'amendement n° 33 ainsi modifié remplace aussi la date de 2019 par celle du 31 décembre 2016.
Les amendements n° 34, 58 et 59 deviennent sans objet.
Les amendements n° 35, 40, 41 et 60 deviennent sans objet.
Deux départements fusionnés ne proviendront pas forcément de la même région. Comment organiser des élections en 2016, voire en décembre 2015, comme le Gouvernement l'a décidé ?
C'est le Parlement qui décide ! Le Gouvernement ne fait que proposer.
Si les élections régionales doivent avoir lieu en 2016, il y aura un problème...
Les adaptations nécessaires seront faites.
Quid si deux départements ont fusionné ?
Il n'est pas sûr que ce problème se pose.
Les amendements n° 62, 61 et 63 ne sont pas adoptés.
Dans les régions actuelles, chaque conseiller régional a le même poids, quel que soit son département. En ira-t-il de même dans les régions nouvelles ? Non ! Nous additionnons des choux et des carottes ! Avez-vous prévu une correction ?
Il y a une nouvelle ventilation des candidatures par section départementale selon la méthode de la représentation proportionnelle au plus fort reste en fonction de la population départementale.
Lors d'élections dans les nouvelles régions, il y aura toujours des sections départementales !
Ce sont des réservoirs de candidats, dans lesquels on puise en fonction des voix obtenues. Dans une région, une liste obtient un élu pour 25 000 voix, dans une autre c'est un pour 15 000 voix. Dans les nouvelles régions, il devrait y avoir un candidat élu pour 22 500 voix. Si l'on ne veut pas changer le mode de scrutin, il faut garantir un minimum de deux candidats élus.
En Île-de-France il y a un conseiller régional pour 56 712 habitants, quand le Limousin en compte un pour 17 000 habitants. Ailleurs, le ratio moyen est d'un conseiller régional pour 30 000 à 38 000 habitants. En 1986, le principe d'égalité avait prévalu : quelle que soit la région, chaque conseiller régional représentait un nombre équivalent d'habitants, sauf en Île-de-France, où le nombre de conseillers régionaux avait été plafonné, et en Limousin, où le nombre de conseillers régionaux avait été légèrement augmenté. Chaque département avait un minimum de cinq élus.
Je suis favorable à une réduction du nombre de conseillers régionaux, notamment en Île-de-France. Nous sommes 209, et notre travail n'est pas toujours exemplaire. Cela dit, un texte modifiera prochainement les compétences des régions. En Île-de-France, avec 150 conseillers régionaux pour 12 millions d'habitants, comment ferons-nous pour participer à l'administration de quelque 2 500 établissements scolaires ? Certes, une réduction du nombre de conseillers régionaux faciliterait la gestion de ces conseils. Mais le résultat serait que les conseillers régionaux n'iraient jamais participer aux conseils d'administration de ces établissements. Nous passerions d'un élu pour 60 000 habitants à un élu pour 80 000 habitants : les conseillers régionaux seraient encore plus loin du terrain.
Mon amendement n° 17 modifie le tableau que vous proposez car, en Alsace, nous souhaitons une collectivité unique. Nous ne voterons donc pas votre amendement.
N'anticipez pas !
En Seine-et-Marne, nous avons 20 conseillers régionaux pour 1, 4 million d'habitants. Du coup, on ne les voit jamais, et on ne les connaît pas.
À la limite, il faudrait les supprimer...
Ce sont des élus des zones urbaines. Avec le binôme, nos cantons comprendront 60 000 habitants. Où est l'exigence de proximité ?
La solution retenue par l'Assemblée nationale - additionner le nombre d'élus - ne semble pas si mauvaise, au moins pour un premier mandat. Pour tester d'autres hypothèses, j'ai essayé d'élaborer un barème cohérent entre régions. Le résultat est que le nombre de conseillers régionaux devrait diminuer dans les régions qui ne fusionneront pas. Comment le leur expliquer ? Prévoir 150 conseillers régionaux pour Auvergne-Rhône-Alpes est étrange, puisque c'est le nombre actuel pour Rhône-Alpes et qu'on lui adjoint une région !
Limiter le nombre de conseillers régionaux en imposant un maximum de 150, c'est presque supprimer la représentation des petits départements. Pour le Cantal, il n'y aura que deux élus, ce que je ne peux accepter. C'est toute la question de la représentation des diverses sensibilités politiques. Affirmer, comme le fait le rapporteur à propos de l'article 7, qu'un nombre minimal de deux sièges évite une censure constitutionnelle justifiée par une dérogation trop importante au principe d'égalité des citoyens devant le suffrage, est fallacieux. Le Sénat a voté par 344 voix contre une, en séance publique et avec le concours de tous les groupes, mon amendement garantissant un minimum de cinq conseillers régionaux.
Il est en effet incohérent : nous fixons le nombre d'élus de régions dont nous ne connaissons pas les compétences ! Pour l'Île-de-France, une réduction de ce nombre à 150 est inacceptable, d'autant que la représentation du conseil régional dans les conseils d'administration n'est effectuée que par les élus de la majorité. Il est vrai qu'il en va autrement au niveau départemental, ce qui renforce le lien entre la communauté éducative et les élus. Déléguer cette représentation à des fonctionnaires, comme le propose M. Richard, serait inconséquent : à quoi bon avoir une assemblée élue ? Je suis favorable au maintien du nombre de conseillers régionaux d'Île-de-France à 209, chiffre qui n'a rien d'excessif.
Ce débat est d'importance. Il fait écho à la déclaration qu'a faite tout à l'heure le président Larcher en séance publique, dans laquelle il a évoqué des départements « pauvres en démographie ». Quoi qu'en disent les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État, c'est bien au Sénat qu'il revient de poser certains actes politiques. Sans rien retirer au conseil régional d'Île-de-France, nous devons garantir une taille de base à l'instance représentative des départements « pauvres en démographie ». La démographie est une chose, les territoires en sont une autre.
Les causes perdues sont les plus belles, je vais cependant tenter de vous convaincre. Avec le dispositif voté par l'Assemblée nationale, pour donner un siège de plus au Cantal, il faudrait en donner 10 de plus à la métropole lyonnaise. Ce sont donc les territoires démographiquement denses qui y gagneront.
Le nombre d'instances exécutives diminuera...
Nous pouvons adopter le texte de l'Assemblée nationale ou revenir à la solution qu'avait élaborée notre commission spéciale. Nous avions prévu de dépasser le chiffre de 150 pour deux cas : 180 pour l'Île-de-France et 170 pour la région Rhône-Alpes-Auvergne.
Pourquoi pas 200 pour l'Île-de-France et 180 pour l'Auvergne-Rhône-Alpes ?
Je propose que nous examinions un amendement en ce sens la semaine prochaine, et que nous adoptions en attendant le texte de l'Assemblée nationale.
En ce cas, je vous propose de rectifier mon amendement pour qu'il se borne à adopter le tableau aux modifications territoriales adoptées à l'article 1er.
Les amendements n° 17, 48, 43, 44 et 31 deviennent sans objet.
Jamais je ne changerai de position, quelle que soit l'évolution de la majorité au Sénat sur ce point. Mon amendement, voté en première lecture avec 334 voix contre une, garantit un minimum de cinq conseillers régionaux. Si nous appliquons le système électoral actuel aux nouvelles régions, il y aura parfois 5 ou 6 candidats et deux élus : un élu PS et un de l'UMP. Or notre Constitution prévoit la représentation des diverses sensibilités politiques. N'en déplaise au Conseil constitutionnel, cette proposition n'est guère démocratique. Qu'un parti politique qui s'est rallié à mon amendement - à la veille des élections sénatoriales - la propose, c'est le comble !
La jurisprudence du Conseil constitutionnel doit évoluer : quatre élus pour un département, c'est un minimum.
Elle évolue dans le mauvais sens...
Ce problème va s'aggraver. La fracture entre les métropoles et les territoires ruraux s'accentue. Comment la Dordogne ou le Lot-et-Garonne pourront-ils peser dans la future région Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes ? Le Conseil constitutionnel comprendra qu'il leur faut un nombre minimum d'élus au conseil régional.
Je maintiens mon amendement. Je remarque que mon amendement crée des sièges supplémentaires pour assurer la représentation minimale, contrairement à celui de M. Mézard, qui ne fait qu'en redéployer.
Les amendements n° 30, 8 et 23 deviennent sans objet.
Le Gouvernement, dans son amendement n° 72 rectifié, propose de fixer les élections départementales au mois de mars 2015. Nous devons régler le problème des comptes de campagne. Nous y travaillons.
Les fonctionnaires ne pourront pas se présenter, faute de disposer du délai de six mois...
Avis favorable à l'amendement n° 72 rectifié du Gouvernement.
J'ai conscience d'être minoritaire. Comment pouvons-nous fixer les élections des conseillers départementaux au mois de mars prochain, avant la promulgation de la loi qui modifiera les compétences des régions ? Faire campagne sera bien difficile ! Le montant du RSA, celui de l'APA, celui de la dotation pour les personnes handicapées, les modalités de prise en charge des jeunes en difficulté : rien de tout cela n'est décidé par le département. Sur les collèges, sur les routes, la répartition des compétences futures est floue. Je veux bien que le droit électoral soit fluctuant, je veux bien, même, qu'il soit « souple », comme le disait le doyen Carbonnier, mais nous devons lui donner un minimum de clarté et de loyauté. Pourquoi, d'ailleurs, les raisons qui interdisent d'organiser les élections régionales en mars ne valent-elles pas pour les élections cantonales ? Nous pourrions organiser les deux élections en juin. Je sais bien que le Premier Ministre a fait une annonce dans sa déclaration de politique générale. Mais il en a fait d'autres...
La loi relative aux compétences des régions devrait être discutée fin décembre ou début janvier.
Compte tenu des délais fixés par la Constitution, c'est au plus tard en février que l'Assemblée nationale procédera à sa première lecture. Puis, - le Gouvernement s'y est certainement engagé pour conserver l'appui des radicaux - il y aura une seconde lecture, probablement au moment même des élections cantonales. Est-ce cela, la République ? Est-ce cela, la démocratie ? Pourquoi, alors, ne pas organiser ces élections demain matin ? Nous pourrions au moins attendre le mois de juin... Je ne voterai pas cet amendement : on n'a jamais vu une élection se tenir au moment même où le Parlement discute de ce que feront les élus qu'on choisit !
Pour que les départements aient l'importance qu'ils méritent, il faut éviter de fusionner les élections départementales avec les élections régionales. Réduire le nombre d'élections pour accroître celui des électeurs, cela ne fonctionne plus !
Dès lors que le Gouvernement a annoncé qu'il ne supprimait plus les départements, on ne voit pas quel intérêt général justifierait le report des élections départementales en décembre.
La loi actuelle fixe les élections départementales en mars 2015.
Je partage le point de vue de M. Mercier. Le binôme semblait déjà étrange. Ajoutez-lui le grand désordre suscité par ces deux textes : nos concitoyens n'y comprennent rien ! Organiser des élections en décembre n'est pas banal. Espérons que les chasse-neige fonctionneront ! Il n'y a qu'à Paris qu'on prend des décisions sans tenir compte de ce type de réalité. Faire voter sur des conseils départementaux sans savoir si ceux-ci perdureront - les engagements seront-ils tenus ? - et sous quelle forme, c'est invraisemblable.
Nous ne modifions pas seulement la date des élections régionales, mais aussi les circonscriptions électorales, ce qui n'est pas le cas des élections départementales. Modifier la date des élections départementales comporte le risque d'une sanction par le Conseil constitutionnel, sanction qui rendrait complexe l'organisation de la campagne qui devrait avoir lieu en mars. Quant à la question des compétences, je comprends les difficultés de notre collègue Mercier pour l'organisation de sa campagne. Cependant, quand la loi modifie les compétences, les élus s'adaptent. Une annulation en janvier serait encore plus catastrophique pour la démocratie.
Les amendements n° 6, 36, 7, 66, 9, 12 et 20 deviennent sans objet.
Les amendements n° 19, 50, 10 et 11 ne sont pas adoptés.
Les amendements n° 67, 68, 69, 70 et 71 sont retirés.
Par mon amendement n° 88, je propose de supprimer les dispositions assouplissant le calendrier d'élaboration du nouveau schéma régional de la coopération intercommunale de la grande couronne francilienne en raison du report des élections départementales et régionales au mois de décembre 2015 voté par l'Assemblée nationale. Le maintien annoncé des élections départementales au mois de mars prochain prive en effet la disposition introduite par les députés de ses motifs pratiques.
Le délai ouvert aux communes situées au-delà de la grande couronne francilienne pour décider d'intégrer la métropole du Grand Paris est expiré. Il apparaît plus pertinent de joindre la réouverture des délais aux modifications annoncées de l'article 12 de la loi MAPAM, créant la métropole du Grand Paris. C'est pourquoi, mon amendement n° 89 propose la suppression de l'article 14 qui organise le report de ce délai.
Nous nous abstiendrons sur l'ensemble du texte : nous avons pris acte de certaines évolutions positives, mais nous sommes réservés sur la carte, notamment pour l'Alsace.

References: L'article 72
 l'article 60
 l'article 7
 l'article 1
 l'article 12
 l'article 14