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Timestamp: 2018-09-22 21:31:40+00:00

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CHAPITRE PREMIER : LE BUDGET DU LOGEMENT 13
I.- LE PROJET DE BUDGET POUR 2005 13
II.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2003 ET 2004 19
A.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2003 19
B.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2004 23
III.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 26
A.- LA MISE EN PLACE DES MISSIONS ET DES PROGRAMMES 26
1.- Le programme « aide à l'accès au logement » 27
2.- Le programme « développement et amélioration de l'offre de logement » 28
B.- LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE 31
1.- Les objectifs et les indicateurs de performance du programme « aide à l'accès au logement » 31
2.- Les objectifs et les indicateurs de performance du programme « développement et amélioration de l'offre de logement » 32
C.- LA DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE DES PROGRAMMES 33
1.- Les expérimentations de globalisations des crédits 33
2.- L'architecture en budgets opérationnels de programme (BOP) 33
CHAPITRE II : LES AIDES À LA PERSONNE 37
I.- LES AIDES À LA PERSONNE 37
A.- ANALYSE DES DISPOSITIFS EXISTANTS 37
B.- LE BUDGET DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT 39
1.- Les aides à la personne : une part prépondérante du budget du logement 39
2.- Le budget des aides personnelles au logement en 2004 et 2005 41
C.- LES BÉNÉFICIAIRES DE CES AIDES 42
1.- Un nombre de bénéficiaires en baisse depuis le « bouclage » des aides personnelles au logement 42
2.- Un public bien ciblé 42
a) Les « petits ménages » 43
b) Des ménages aux revenus modestes 43
D.- L'EFFICACITÉ DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT 44
1.- Favoriser l'accès au logement des ménages aux revenus modestes 44
2.- Traiter équitablement les différents types de revenus 45
E.- LES RÉFORMES DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT 45
1.- Le financement des aides : une nécessaire simplification 45
2.- Le projet de loi autorisant le Gouvernement à simplifier le droit 47
II.- L'AIDE AU LOGEMENT DES PLUS DÉMUNIS 48
A.- LES FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE LOGEMENT (FSL) 49
a) Les missions des fonds de solidarité pour le logement 49
b) Le budget des fonds de solidarité logement 50
c) Les ménages aidés 52
d) L'évolution des FSL dans le cadre de la décentralisation 53
B.- L'AIDE À LA MÉDIATION LOCATIVE (AML) 55
a) L'aide à la médiation locative (AML) 55
b) L'accompagnement social lié au logement 56
C.- LES AIDES DESTINÉES AUX ASSOCIATIONS LOGEANT À TITRE TEMPORAIRE DES PERSONNES DÉFAVORISÉES (ALT) 56
a) Les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) 56
b) L'aide au logement temporaire (ALT) 57
D.- LES AIDES APPORTÉES PAR LES FONDS D'AIDE AUX ACCÉDANTS EN DIFFICULTÉ (FAAD) 59
CHAPITRE III : LES AIDES À LA PIERRE : LA RELANCE DE L'OFFRE DE LOGEMENT SOCIAL 61
I.- LES AIDES AU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL 62
A.- PRÉSENTATION DES AIDES AU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL 62
B.- LE FINANCEMENT DU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL 65
1.- La relance du logement locatif social 65
2.- Le financement du logement locatif social en 2005 66
a) Une politique ambitieuse 66
b) La réforme du financement du logement social dans le cadre de la loi relative aux libertés et responsabilités locales 68
C.- BILAN DU FINANCEMENT DU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL 70
1.- La construction de logements locatifs sociaux 70
a) Le prêt locatif à usage social (PLUS) 70
b) Le prêt locatif aidé à l'intégration (PLA-I) 72
c) Le prêt locatif social (PLS) 73
2.- La réhabilitation des logements locatifs sociaux 74
3.- Les opérations de démolition-reconstruction 76
4.- La surcharge foncière 77
II.- LE LOCATIF INTERMÉDIAIRE 78
III.- LA RELANCE DU LOCATIF PRIVÉ : UN NOUVEAU RÉGIME FISCAL FAVORABLE 80
IV.- LE LOGEMENT SOCIAL EN FRANCE 81
CHAPITRE IV : FAVORISER L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ 85
I.- FAVORISER L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ 85
II.- LE PRÊT À L'ACCESSION SOCIALE (PAS) 86
III.- LA RÉFORME DU PRÊT À TAUX ZÉRO 88
A.- PRÉSENTATION DU DISPOSITIF ACTUEL DE PRÊT À TAUX ZÉRO 88
1.- Le dispositif actuel 88
2.- Le budget du prêt à taux zéro 90
3- L'évaluation du prêt à taux zéro 91
B.- RENFORCER L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ : LA MISE EN PLACE DU PRÊT À TAUX ZÉRO PLUS 93
IV.- UN DISPOSITIF RÉFORMÉ DE LOCATION ACCESSION 95
A.- PRÉSENTATION DU DISPOSITIF DE LOCATION ACCESSION 95
1.- Le régime juridique antérieur 95
2.- Les limites du dispositif 95
B.- LA MISE EN PLACE D'UN NOUVEAU PRÊT CONVENTIONNÉ 96
1.- Le prêt social de location-accession 96
2.- Des mesures d'incitations fiscales mises en place par la loi du 9 août 2004 relative au soutien de la consommation et de l'investissement 97
3.- Les caractéristiques du nouveau prêt 98
V.- FONCTIONNEMENT DU FONDS DE GARANTIE DE L'ACCESSION SOCIALE ET MÉCANISME D'AIDE POUR LES ACCÉDANTS EN DIFFICULTÉ 99
A.- LE FONDS DE GARANTIE DE L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ 99
1.- La mission du FGAS 99
2.- Les ressources du FGAS 100
a) Les ressources du FGAS 100
b) La trésorerie du FGAS 101
B.- ÉTENDRE LES FONDS D'AIDE AUX ACCÉDANTS EN DIFFICULTÉS (FAAD) DESTINÉS À DES CATÉGORIES SPÉCIFIQUES D'EMPRUNTEURS 102
C.- LA SÉCURISATION : UN DISPOSITIF EN FAVEUR DES ACCÉDANTS EN DIFFICULTÉ 103
CHAPITRE V : L'AMÉLIORATION DU PARC PRIVÉ 105
I.- LES ACTIONS DE L'AGENCE NATIONALE POUR L'AMÉLIORATION DE L'HABITAT 105
A.- L'AGENCE NATIONALE POUR L'AMÉLIORATION DE L'HABITAT 105
1.- Les missions de l'ANAH 105
Subventions versées 107
Logements subventionnés 107
Coût moyen des subventions versées 107
Propriétaires bailleurs 107
266,9 107
87.300 107
3.057 107
Propriétaires occupants 107
148,2 107
70.778 107
2.094 107
2.- Le budget de l'ANAH 108
a) Les ressources de l'ANAH 108
b) Les dépenses de l'ANAH 111
3.- La réforme de l'ANAH 113
a) Un bilan quantitatif non négligeable 113
b) Les améliorations possibles 115
B.- LES OPÉRATIONS PROGRAMMÉES D'AMÉLIORATION DE L'HABITAT 116
1.- Une démarche cohérente pour mettre en œuvre des procédures de réhabilitation efficaces 116
2.- Une meilleure prise en compte de la dimension urbaine et sociale 117
3.- L'OPAH de renouvellement urbain (OPAH-RU) et L'OPAH de revitalisation rurale (OPAH-RR) 118
a) L'OPAH de renouvellement urbain (OPAH-RU) 118
b) L'OPAH de revitalisation rurale (OPAH-RR) 118
II.- LA LUTTE COTRE L'INSALUBRITÉ ET L'HABITAT INDIGNE 120
1.- Les copropriétés dégradées 120
a) Améliorer la procédure de plan de sauvegarde 121
b) Faciliter le portage immobilier provisoire de lots de copropriétés en difficulté dans le cadre d'une procédure de plan de sauvegarde de copropriétés 122
c) Renforcer la procédure de mise sous administration provisoire des copropriétés dégradées 122
2.- Les nouvelles mesures de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et le renouvellement urbain 122
III.- LES AIDES FISCALES 123
IV.- LIMITER LES PHÉNOMÈNES DE VACANCES DANS LES GRANDES AGGLOMÉRATIONS 124
V.- ÉTAT DES LIEUX DU PARC DE LOGEMENT EN FRANCE 125
ANNEXE 129
LES AIDES FISCALES AU LOGEMENT 129
EXAMEN EN COMMISSION 131
L'objectif de la politique du logement est de permettre à chacun de se loger dans les conditions auxquelles il aspire. L'enjeu est majeur puisqu'il porte sur un aspect symbolique de la vie quotidienne de chaque ménage, de chaque Français - on sait que la charge du logement pèse très lourd, pour atteindre en moyenne un tiers des revenus.
Le projet de budget illustre la politique volontariste menée par le Gouvernement dans le domaine de la politique du logement. Depuis 2002, les réformes ont été nombreuses : ainsi la loi « solidarité et renouvellement urbains » (SRU) est souvent apparue par sa rigidité comme un frein à la construction de logements. La loi « urbanisme et habitat » du 2 juillet 2003 a pour objet de simplifier quelques-unes de ces dispositions. Par ailleurs elle crée un dispositif fiscal simple et efficace d'incitation à la création d'une offre locative nouvelle, de l'ordre de 40.000 logements par an, qui constitue un élément important de réponse à la tension locative dans les grandes agglomérations. Ces tensions locatives nécessitent d'aller plus loin et d'agir sur les autres segments du marché que constituent le parc locatif social et les dispositifs d'accession à la propriété.
En 2005, le budget du logement devrait s'élever à 6,526 milliards d'euros, soit une augmentation de 8,35 % par rapport à 2004, à périmètre constant.
Les crédits budgétaires en faveur des aides à la personne devraient représenter 5,18 milliards d'euros, soit une hausse de 6,87 % (à périmètre constant). En 2003, les aides au logement ont bénéficié à 6,1 millions de personnes. Ces aides remplissent leur rôle de solvabilisation des ménages les plus modestes puisque les locataires représentent 86,9 % des bénéficiaires. Parmi les locataires, 98 % ont un revenu inférieur à deux fois le SMIC.
Afin de favoriser l'accès au logement des plus démunis, l'État finance les fonds de solidarité pour le logement (FSL), et l'aide à la méditation locative (AML). En vertu de la loi du 13 août 2004, ces deux aides sont transférées aux Conseils généraux. De plus, les crédits des aides destinées aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT) seront transférés, en 2005, sur le budget de la direction générale des affaires sociales.
Après avoir poursuivi l'objectif de 80.000 nouveaux logements en 2004, le Gouvernement prévoit de financer la construction de 105.000 logements locatifs sociaux en 2005. Cet objectif représente une hausse de 31,25 % par rapport à la loi de finances pour 2004. Le financement du logement social devrait être doté en 2005 de 442 millions d'euros d'autorisations de programme, soit une augmentation de 22 % par rapport à 2004, et de 465 millions d'euros de crédits de paiement, soit une augmentation de 61 % par rapport à 2004.
Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, actuellement en débat devant le Parlement, prévoit de porter la production de logements locatifs sociaux à une moyenne annuelle de 100.000 par an sur la période 2005-2009, (hors programme national de rénovation urbaine). La dotation cumulée, prévue pour la réalisation d'opérations locatives sociales hors programme de rénovation urbaine, s'élève à 2.370 millions d'euros en autorisations de programme et 2.761 millions d'euros en crédits de paiement.
Une convention entre l'État et l'Union économique et sociale du logement, signée le 27 octobre, accompagne cette relance. Elle prévoit une augmentation substantielle de la participation des employeurs à l'effort de construction affectée au logement locatif social. Une enveloppe annuelle de 210 millions d'euros de subventions, issue des fonds collectés au titre du 1 % logement, sera ainsi distribuée, pendant la durée du plan de cohésion sociale, pour la construction de logements sociaux, dans le cadre de concertations décentralisées au niveau régional.
Ce projet de budget permet aussi de relancer l'accession à la propriété. Il propose une amélioration du dispositif de prêt à taux zéro, afin de porter de 100.000 à plus de 240.000 le nombre de primo-accédants aidés. Le financement du nouveau dispositif sera assuré grâce à un crédit d'impôt qui sera versé aux établissements de crédit afin de compenser l'absence d'intérêts financiers à la charge des emprunteurs.
Rappelons par ailleurs, que le décret du 26 mars 2004 et la loi du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement ont réformé le dispositif de location-accession. Bénéficiant d'un taux de TVA réduit et d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans le dispositif est désormais plus attractif. Ce nouveau prêt doit permettre de financer 5.000 logements pour les ménages les plus modestes et favoriser l'accession à la propriété.
Le projet de budget renforce aussi les moyens financiers en faveur de l'amélioration du parc privé. Les moyens accordés par l'État à l'ANAH devraient connaître une hausse significative en 2005 : ils devraient s'élever à 462 millions d'euros en autorisations de programme (soit une augmentation de 17 % par rapport à 2004) et à 395 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 5 % par rapport à 2004.
Ce projet de budget montre que le Gouvernement a pris l'ensemble des dossiers de la politique du logement à bras-le-corps et travaille activement à l'amélioration des différents dispositifs afin de rendre cette politique plus efficace, plus juste et plus adaptée aux besoins réels de logement des Français.
le budget du logement dans le projet de loi de finances pour 2005
En 2005, le budget du logement devrait s'élever à 6.526,78 millions d'euros, soit une augmentation de 0,35 % par rapport aux crédits inscrits en 2004 qui représentaient 6.504,30 millions d'euros. Cependant, en tenant compte des changements de périmètre, le budget du logement augmente de 8,35% en 2005 par rapport à 2004.
En 2005, les crédits budgétaires en faveur des aides à la personne devraient représenter 5.179 millions d'euros, soit une hausse de 2,6 % par rapport aux crédits votés en 2004 qui s'élevaient à 5.046 millions d'euros. À périmètre constant, en prenant en compte la nouvelle clé de répartition entre État et CNAF, le budget des aides à la personne augmente donc de 6,87 %.
S'agissant de la participation de l'État au financement du logement des personnes défavorisées, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales transfère aux seuls conseils généraux le pilotage et le financement des fonds de solidarité pour le logement (FSL) et de l'aide à la méditation locative (AML) à compter du 1er janvier 2005. Ces crédits sont donc supprimés du budget du logement et donneront lieu à compensation financière au profit des collectivités locales désormais compétentes. Les crédits destinés aux aides aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT) sont transférés, en 2005, sur le budget de la direction générale de l'action sociale.
Le Gouvernement prévoit de financer la construction de 105.000 logements locatifs sociaux en 2005. Le financement du logement social est imputé sur le chapitre 65-48, article 10, « opérations locatives et renouvellement urbain hors politique de la ville » devrait être doté en 2005 de 442 millions d'euros en autorisations de programme, soit une augmentation de 22 %, et de 465 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 61 %.
Le projet de budget propose une amélioration du dispositif du prêt à taux zéro, afin de porter de 100.000 à plus de 240.000 le nombre de primo-accédants aidés. Le financement du nouveau dispositif, le PTZ PLUS, sera assuré grâce à un crédit d'impôt qui sera versé aux établissements de crédit afin de compenser l'absence d'intérêts financiers à la charge des emprunteurs.
S'agissant de l'amélioration de l'habitat privé, les moyens accordés par l'État à l'ANAH devraient connaître une hausse significative en 2005 : ils devraient s'élever à 462 millions d'euros en autorisations de programme et 395 millions d'euros en crédits de paiement, soit respectivement une augmentation de 17 % et 5 % par rapport à 2004.
Dans le cadre de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, les crédits du budget « logement » seront regroupés dans la mission ministérielle « Ville et Logement » au sein de deux programmes « aide à l'accès au logement » et « développement et amélioration de l'offre de logement ».
CHAPITRE PREMIER : LE BUDGET DU LOGEMENT
En 2005, le budget du logement devrait s'élever à 6.526,78 millions d'euros, soit une augmentation de 0,35 % par rapport aux crédits inscrits en 2004 qui représentaient 6.504,30 millions d'euros. Cependant, en tenant compte des changements de périmètre, c'est-à-dire de la nouvelle clé de répartition du financement des aides personnelles entre l'État et la CNAF qui diminue la contribution de l'État de 200 millions d'euros, et de la réforme du prêt à taux zéro, la hausse du budget du logement représente 8,35 % en 2005 par rapport à 2004 à périmètre constant.
Le tableau ci-après présente l'évolution des crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2005 par rapport à ceux inscrits en loi de finances initiale pour 2004.
CRÉDITS DU BUDGET DU LOGEMENT
Évolution de 2005 par rapport à 2004 (en %)
5.096,08
6.504,30
6.526,78
Depuis 2001, le budget de l'urbanisme et du logement comporte deux agrégats au lieu de cinq auparavant : l'agrégat 21 intitulé « solidarité dans le logement » et l'agrégat 22 intitulé « développement de l'habitat et renouvellement urbain ».
L'agrégat « solidarité dans le logement » correspond à la contribution de l'État au financement :
- des aides personnelles au logement ; ces aides ont pour finalité d'abaisser, dans le secteur locatif ainsi que dans le secteur de l'accession, le taux d'effort (part des revenus consacrée au logement) des ménages ; les crédits d'aides personnelles représentaient près de 77 % des crédits de la loi de finances initiale pour 2004,
- de dispositifs spécifiques de solidarité relatifs, d'une part, au logement des personnes défavorisées - fonds de solidarité pour le logement (FSL), aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT), aide aux organismes pratiquant la médiation locative (AML), d'autre part, aux accédants en difficulté - fonds d'aide aux accédants en difficulté (FAAD).
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales transfère aux seuls conseils généraux le pilotage et le financement des FSL et de l'AML à compter du 1er janvier 2005. Ces crédits sont donc supprimés du budget du logement et sont transférés, du fait de la décentralisation aux conseils généraux, sur le budget du ministère de l'Intérieur, de la Sécurité intérieure et des libertés locales.
Cependant, il est créé sur le chapitre 44-30 un article 40 « Contribution de l'État au financement des dispositifs d'aide au logement des personnes défavorisées » sur lequel sera imputée, le cas échéant, la contribution de l'État aux fonds d'aide aux accédants en difficulté ainsi que les reports de l'ancien chapitre 46-50.
En 2005, les crédits destinés au financement de l'ALT (ALT normale et AGAA) sont transférés sur le budget de la direction générale de l'action sociale (section Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale).
L'agrégat solidarité pour le logement devrait représenter en 2005 un budget de 5,179 milliards d'euros, soit, en considérant le nouveau périmètre du budget du logement, une augmentation par rapport à 2004 de 2,63 %.
AGRÉGAT « SOLIDARITÉ DANS LE LOGEMENT »
Chap.46-40
Contribution de l'État au financement des aides à la personne
Chap.46-50
Participation de l'État aux FSL et aux fonds d'aide aux accédants en difficultés Subvention aux associations de logement logeant des personnes défavorisées.
5.167,30
Sont financés sur l'agrégat « développement de l'habitat et renouvellement urbain », l'ensemble des moyens de la section logement, hors aides de l'État au logement dans les départements d'outre-mer, affectés au développement de l'habitat, d'une part, au renouvellement urbain, d'autre part.
AGRÉGAT : « DÉVELOPPEMENT DE L'HABITAT ET RENOUVELLEMENT URBAIN »
Chap.34-30
Moyens spécifiques de fonctionnement et d'information
Chap. 36-40
Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat. Subvention de fonctionnement
Chap. 37-40
Lutte contre le saturnisme et l'insalubrité
Chap. 44-30
Interventions en faveur du logement
Chap.44-30
Recherche scientifique et technique. Subvention de fonctionnement
Chap. 55-21
- 98,07
Chap. 57-30
Études en matière de construction, de logement et d'habitat
Chap. 65-23
Urbanisme, aménagement du cadre de vie urbain
Chap. 65-30
Subventions en matière de recherche
Chap. 65-48
1.372,860
1.255,300
Chap. 65-50
Contribution de l'État au fonds de garantie à l'accession sociale
1.451,918
1.297,536
1.513,675
1.347,779
Cet agrégat se répartit entre quatre composantes :
- développement et renouvellement du parc social : constitué principalement par les prêts aidés en faveur du logement social. Relèvent également de cette composante : les subventions pour surcharge foncière destinées à faciliter la réalisation de logements sociaux, tout particulièrement en région Île-de-France, une enveloppe de crédits réservée au financement de places d'hébergement d'urgence ou de logements d'urgence pour les personnes en grande difficulté, les subventions visant à améliorer la qualité du service rendu aux habitants ou à rendre possible la restructuration lourde des quartiers en difficulté (démolitions et changements d'usage), désormais prises en charge dans leur quasi-totalité par l'ANRU, les subventions d'investissement versées pour la réalisation ou la réhabilitation d'aires d'accueil des gens du voyage.
- développement et renouvellement du parc privé : il s'agit, pour l'essentiel, de la subvention versée à l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), établissement public administratif, tant pour ses dépenses de fonctionnement (notamment, dépenses en personnel) que pour ses dépenses d'investissement. Relèvent également de cette composante les crédits relatifs à la lutte contre le saturnisme et l'insalubrité.
- les aides à l'accession à la propriété,
- études, recherche, information et animation des réseaux professionnels.
Compte tenu de la nouvelle configuration ministérielle, les crédits jusque-là inscrits à la section urbanisme et logement sont scindés en deux blocs : d'une part, les crédits d'urbanisme sont rattachés à la section services communs (1) du budget du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, d'autre part, les crédits du logement sont rattachés à la section logement du budget du ministère du travail, de l'emploi et de la cohésion sociale.
Trois lignes finançant jusque-là indifféremment des actions logement et des actions urbanisme ont dû être partagées. Il s'agit :
- de l'article 10 du chapitre 34-30 (communication), à hauteur de 50/50 ;
- de l'article 20 du chapitre 44-30 (subventions aux associations), à hauteur de 90 % pour le logement et 10 % pour l'urbanisme ;
- de l'article 10 du chapitre 57-30 (études centrales et locales), à hauteur de 35 % pour le logement et 65 % pour l'urbanisme.
Pour ne pas complexifier leur gestion, il a été en outre décidé que l'ensemble des lignes BCRD (recherche) resteraient en 2005 inscrites sur la section logement.
Le tableau suivant retrace l'évolution du budget du logement selon son ancien périmètre (en intégrant les crédits transférés sur les budgets de d'autres sections ministérielles) (2). Le second tableau retrace l'évolution du budget du logement dans le cadre de son nouveau périmètre.
LE BUDGET EN FAVEUR DU LOGEMENT EN 2005 (NOUVEAU PÉRIMÈTRE)
Art. 10. Information du public, des collectivités locales, des services et des professions. Éditions et actions de formation
R.20. Secrétariat permanent du plan urbanisme, construction et architecture. Recherche
Art.10. Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat. Subvention de fonctionnement
Art.10. Lutte contre le saturnisme et l'insalubrité
Interventions en faveur du logement et de l'habitat
Art.20. Actions de concertation, de formation et d'animation dans le secteur du logement
Art.30. Subventions à l'association nationale et aux associations départementales pour l'information sur le logement
Art.50. Paiement à la SGFGAS des frais de gestion du prêt à taux zéro et du dispositif de sécurisation de l'accession sociale
Art.60. Contribution au paiement des frais de structure des établissements publics d'aménagement
Art. 70. Subventions aux agences d'urbanisme
R. 10. Recherche scientifique et technique. Subvention de fonctionnement. Centre scientifique et technique du bâtiment
Art 10. Contribution de l'État au financement des aides à la personne
Participation de l'État aux FSL et aux fonds d'aides aux accédants en difficulté. Subventions aux ALT
Art.10. Participation de l'État aux FSL
Art.20.Contribution de l'État au FNAL pour l'aide aux ALT
Art.10. Travaux dans les grands sites nationaux et opérations exemplaires
Art. 20. Acquisitions foncières
Art. 40. Résorption de l'insalubrité : réalisation de travaux d'office de sortie d'insalubrité
Art.10. Études centrales et locales en matière d'habitat. Études en matière d'urbanisme antérieures au 1er janvier 2005
+ 143,5 %
Art. R. 20 PUCA. Recherche
PUCA. Recherche
CSTB. Autres dépenses d'équipement. Recherche
Art.10. Opérations locatives sociales et renouvellement urbain hors politique de la ville
Art.30. Qualité de l'habitat et de la construction. PUCA
Art.40. Accession à la propriété. Prêt sans intérêt.
Art.60. Opérations de démolition, réquisition et changement d'usage antérieurs au 1/01/2004 et aires d'accueil des gens du voyage
Art.70. Résorption de l'habitat insalubre
Art.80. Opérations en ZUS, GPV et ORU et dotation à l'agence nationale pour la rénovation urbaine
Art.90. Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat. Subvention d'investissement
Art. 10. Contribution de l'État au FGAS
LE BUDGET EN FAVEUR DU LOGEMENT EN 2005 (ANCIEN PÉRIMÈTRE)
Art. 90. Actions concertation, formation, animation. urbanisme
Art.20. Contribution de l'État au FNAL pour l'aide aux ALT
Art.10. urbanisme, études, acquisition et travaux
Art. R.20. PUCA. Recherche
Art.40.Accession à la propriété. Prêt sans intérêt.
6.671,55
6.707,98
II.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2003 ET 2004
Le tableau ci-dessous rappelle l'évolution du budget du logement depuis 2001 :
ÉVOLUTION DU BUDGET DU LOGEMENT
Budget urbanisme et logement
7.432,69
(- 1,75 %)
(+ 0,27 %)
(- 8,77 %)
(+ 0,55 %)
(titres III et IV)
5.501,04
(- 1,73 %)
(- 0,05 %)
5.229,05
5.366,63
Dépenses en capital (titres V et VI)
(+3,74 %)
(-6,19 %)
(-16,27 %)
(- 26,2 %)
1.919,74
(+ 1,21 %)
(-24,37 %)
A.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2003
Le montant des reports 2002 sur 2003 s'est élevé à 274,962 millions d'euros, comme le montre le tableau ci-dessous :
REPORTS DE CRÉDITS SUR L'EXERCICE 2003
chapitre 36-40
ANAH - subvention de fonctionnement
Interventions en faveur du logement, de l'habitat et de l'urbanisme
Participation de l'État aux FSL et aux FAAD - subventions aux associations logeant des personnes défavorisées
Total DO (titres 3 et 4)
Construction, logement, habitat et urbanisme
chapitre 65-06
reports au chap. 65-23
Urbanisme, aménagement du cadre urbain
chapitre 65-50
Contribution de l'État au FGAS
Total titre 6
Total CP (titres V et VI)
Deux mises en réserve se sont succédé au cours de l'exercice 2003 : dans un premier temps (3), une mise en réserve dite d'innovation et de précaution portant sur les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2003 puis, dans un second temps (4), une mise en réserve portant sur les reports 2002 sur l'exercice 2003 :
Total crédits gelés
20.823,576
129.579,886
2.138.884,886
258.519,654
254.494,736
481.284,635
254.767,053
502.108,211
Sauf exception, les crédits mis en réserve ont été annulés. Ces annulations ont été opérées en trois temps.
Par un décret du 14 mars 2003, une partie des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2003 sur le budget de l'urbanisme et du logement a été annulée. S'ils ne représentent que 0,20 % des crédits de dépenses ordinaires (du fait de l'exclusion des crédits destinés au financement des aides personnelles au logement), ils représentent près de 4,8 % du total des autorisations de programme et près de 5,8 % du total des crédits de paiement.
De nouvelles annulations sont intervenues par un décret du 3 octobre 2003. D'un total de 128,625 millions d'euros, celles-ci ont concerné la quasi-totalité des crédits mis en réserve dès février au titre de la loi de finances initiale et non annulés en mars ainsi qu'une partie des reports mis en réserve en juin. Ces nouvelles annulations ont marginalement affecté les dépenses ordinaires, mais elles ont diminué de près de 5,9 % les crédits de paiement.
Enfin, les dernières annulations sont intervenues par voie de finances rectificative pour 2003. Elles ont principalement affecté les autorisations de programme. Dans le même temps, une ouverture de 107 millions d'euros est intervenue au titre des aides personnelles au logement article 10 du chapitre 46-40 qui a compensé les annulations sur les crédits de dépenses ordinaires (article 10 du chapitre 46-40).
Au total, le montant des annulations intervenues tout au long de l'année 2003 se décompose comme suit :
LFI + reports+ LFR
Crédits annulés en mars
Crédits annulés en octobre
Crédits annulés en décembre
Total annulations 2003
2.138,930
7.704,97
Les montants en cause représentent de l'ordre de 402 millions d'euros en autorisations de programme et 380 millions d'euros de crédits de paiement, soit respectivement 5,4 % et 4,9 % du total disponible sur l'année.
La loi de finances rectificative pour 2003 a prévu :
- d'une part, l'ouverture d'une dotation complémentaire de 107 millions d'euros sur l'article 10 du chapitre 46-40 au titre des aides personnelles au logement ;
- d'autre part, des annulations de 300,9 millions d'euros en dépenses ordinaires et autorisations de programme et de 114,1 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement
À cette occasion, des redéploiements internes ont, en outre, été opérés en accord avec les services de la direction du budget :
- d'un montant de 4 millions d'euros de l'article 10 du chapitre 46-50 vers l'article 20 du chapitre 46-50 afin d'abonder la dotation relative à l'ALT ;
- d'un montant de 45 millions d'euros en crédits de paiement de l'article 10 du chapitre 65-48 vers l'article 40 du chapitre 65-48 dans le but de constituer un « stock » de 80 millions d'euros de reports qui viendront abonder la dotation du prêt à taux zéro prévue pour 2004.
Au 31 décembre 2003, l'état des dotations ouvertes était le suivant :
DOTATIONS AU 31 DÉCEMBRE 2003
LFI + reports + LFR
Dotations après annulations
La diminution des dépenses ordinaires est restée limitée (- 0,3 % environ), du fait de l'importance des crédits d'aides personnelles au logement exclus de toute régulation.
Le chapitre 44-30 « Interventions en faveur du logement, de l'habitat et de l'urbanisme » a également été soumis à des annulations de crédits, même si une partie des crédits initialement mis en réserve (1,5 million d'euros) a été rétablie en octobre. Il s'est donc révélé difficile d'honorer l'intégralité des engagements issus des conventions conclues avec les associations œuvrant dans les domaines du logement ou de l'urbanisme, en particulier le réseau des ADIL et celui des agences d'urbanisme. Concernant enfin l'article 10 du chapitre 46-50 « Contribution de l'État aux FSL », le choix a été fait de mobiliser toute la trésorerie excédentaire des FSL afin de ramener au juste nécessaire les crédits de réabondement versés par l'État en 2003. Finalement, les reports potentiels n'ont pas été mis en œuvre dans leur totalité, le montant des annulations a atteint près de 11 % de la dotation initiale et les crédits délégués aux départements (58 millions d'euros) ont, par rapport à ceux de l'année précédente (70,2 millions d'euros), diminué de 17 %.
Concernant les dépenses en capital, les autorisations de programme ouvertes ont enregistré une baisse de 18,8 %. Il s'est donc révélé indispensable d'opérer certains redéploiements internes.
Ainsi qu'indiqué précédemment, il a été possible de pallier, grâce à un mouvement interne à partir des crédits consacrés au prêt à taux zéro, le gel des autorisations de programme sur les articles relatifs à la production et à l'amélioration des logements sociaux (articles 03, 04, 05, 10 et 20) hors zones urbaines sensibles. Les autorisations de programme de l'article 80 du chapitre 65-48 affectées aux opérations situées en zones urbaines sensibles ont quant à elles connu une baisse, passant de 250 millions d'euros à 175 millions d'euros.
Par ailleurs, il convient de signaler que l'ANAH a pu bénéficier en 2003 d'un montant d'autorisations d'engagement de l'ordre de 400 millions d'euros, grâce à l'utilisation de reports internes à l'Agence. Quant aux crédits de paiement, ils ont été réduits de 16,7 %, la régulation portant à la fois sur les dotations de la loi de finances initiale et sur les reports de 2002. Les dotations des chapitres 57-30 (articles 10 et 20) et du chapitre 65-30 (articles 10 et 20) consacrées aux études et à la recherche ont été fortement affectées dans un premier temps, puis réabondées courant novembre pour permettre le règlement des factures en attente.
Les dotations de l'article 10 du chapitre 55-21 et des articles 10, 20, 30 et 50 du chapitre 65-23 finançant les actions d'urbanisme ont également été touchées par la régulation budgétaire. Les dépenses obligatoires de l'article 20 du chapitre 55-21 - en particulier, d'entretien des terrains - ont été financées, l'impact de la régulation ayant porté sur les dépenses liées aux acquisitions nouvelles, en ZAD notamment.
S'agissant de l'article 30 du chapitre 65-23 « Villes nouvelles », les crédits disponibles en 2003 n'ont pas permis de verser aux collectivités supports des villes nouvelles la totalité des sommes qui devaient leur revenir au titre des subventions dites d'équilibre et des subventions pour différé d'amortissement des emprunts. L'équilibre financier des collectivités concernées s'en est trouvé fragilisé ainsi que leurs capacités d'investissement, étant rappelé qu'en 2002, 15 % de la production de logements en Île-de-France ont été le fait des villes nouvelles de Marne-la-Vallée et Melun-Sénart.
Le taux de consommation des crédits de titres III et IV a atteint 97,8 %. Ce résultat appelle les observations suivantes :
- sur les crédits relatifs à la lutte contre le saturnisme et l'insalubrité (article 10 du chapitre 37-40) : bien qu'il subsiste un écart important entre les engagements et les mandatements, il faut souligner que la gestion s'est nettement améliorée par rapport à l'année 2002 avec une augmentation des paiements de près de 50 % ;
- sur les crédits relatifs à la participation de l'État aux FSL (article 10 du chapitre 46-50) : la levée tardive des gels a conduit à déléguer le solde des dotations en fin de gestion. Ainsi, dans plusieurs départements, il n'a pas été possible d'ordonnancer les sommes correspondantes dans les délais.
Le taux de consommation a atteint 94,8 % pour les autorisations de programme et 89,5 % pour les crédits de paiement.
Les écarts constatés entre les crédits ouverts et les crédits consommés sont dus pour l'essentiel à la régulation budgétaire et aux dispositions tardives prises par la loi de finances rectificative.
B.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2004
Les crédits votés en 2004 s'élevaient à 6.680 millions d'euros, soit une baisse de 8,77 % par rapport aux crédits votés en 2003. Cette baisse n'a cependant impliqué en rien une baisse des moyens en faveur du logement. En effet, s'agissant de la construction et l'amélioration de l'habitat locatif social, la diminution du taux de rémunération du livret A, répercutée sur le taux d'intérêt des prêts aux organismes de logement social, a permis de réduire le taux de subvention de l'État par logement, tout en assurant un programme supérieur à celui de 2003 : 63.000 logements PLUS et PLAI au lieu de 42.000.
Le montant des reports 2003 sur 2004 s'élève à 285,714 millions d'euros.
Le report de 107 millions d'euros sur le chapitre 46-40/10 « contribution de l'État au financement des aides à la personne » correspond aux crédits ouverts par la loi de finances rectificative qui ont été engagés en 2003 mais non ordonnancés. Plus globalement, il faut souligner que les crédits gelés en cours d'année 2003 et non annulés en loi de finances rectificative de fin d'année ont pu être reportés sur l'exercice 2004.
Le tableau ci-après fait apparaître le montant des crédits mis en réserve en avril 2004. Cette réserve de précaution a concerné les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2004 ainsi que les reports 2003 sur 2004 :
Crédits gelés (LFI + reports)
5.217,37
5.336.944,97
1.671,58
6.911,31
L'intégralité des reports de 2003 sur 2004 ainsi qu'une partie des crédits de la loi de finances initiale mis en réserve ont été dégelés au cours du mois de juillet 2004.
Par décret du 9 septembre 2004, une partie des crédits inscrits en loi de finances initiale sur le budget du logement a été annulée. Ces annulations représentent 5,7 % (soit 94,820 millions d'euros) du total des autorisations de programme et 4,3 % (67,422 millions d'euros) du montant de crédits de paiement. Les annulations de crédits de dépenses ordinaires sont peu élevées (0,10 %, soit 4,750 millions d'euros). Les crédits concernant la recherche (BCRD) ont, eux aussi, été exclus de toute régulation.
Au 13 septembre 2004, l'état des dotations disponibles est le suivant :
ÉTAT DES DOTATIONS DISPONIBLES AU 13 SEPTEMBRE 2004
Crédits restant gelés
Disponible après annulations et gels
6.801,64
S'agissant des dépenses ordinaires, les crédits d'aides personnelles au logement sont exclus de toute régulation. Le gel initial de plus de 2 millions d'euros qui affectait l'article 30 du chapitre 44-30 « subventions à l'association nationale et aux associations départementales pour l'information sur le logement » a été partiellement levé ; l'annulation appliquée sur cette ligne (soit 0,8 million d'euros) sera compensée par une implication plus importante du 1 % logement dans le financement des ADIL (un avenant à la convention passée entre l'État et l'UESL a été signé en ce sens en juillet 2004). De même, le gel initial de 15 millions d'euros sur l'article 10 du chapitre 46-50 « participation de l'État aux fonds de solidarité pour le logement » a été totalement levé afin de préserver l'action des FSL en faveur de la prévention des expulsions locatives et de la lutte contre les exclusions.
S'agissant des dépenses en capital, compte tenu de l'urgence absolue donnée par le Gouvernement à l'accroissement de la production de logements locatifs sociaux et de la nécessité de réaliser le programme de 80.000 logements prévu pour 2004, l'article 10 du chapitre 65-48 « opérations locatives sociales et renouvellement urbain hors politique de la ville » a naturellement été exclu de toute régulation budgétaire, en autorisations de programme comme en crédits de paiement. Concernant les autres dotations du chapitre 65-48, le total des autorisations de programme annulées est de 94,8 millions d'euros pour un gel initial de 352,7 millions d'euros.
Une annulation de 77 millions d'euros porte sur l'article 90 du chapitre 65-48 « ANAH - subventions d'investissement », mais elle ne remettra pas en cause les engagements prioritaires de l'ANAH car elle sera compensée par la mobilisation des reports de crédits d'engagements disponibles dans les comptes de l'agence.
L'annulation de l'article 70 du chapitre 65-48 « résorption de l'habitat insalubre » est à hauteur de la dotation en loi de finances initiale, soit 7 millions d'euros, mais le niveau des reports (8,9 millions d'euros) permettra d'engager les opérations prévues pour 2004.
Le total des crédits de paiement annulés est de 67,4 millions d'euros pour un gel initial de 184,3 millions d'euros. La régulation ne porte que sur les dotations de la loi de finances initiale, l'ensemble des gels appliqués aux reports ayant été intégralement levés comme indiqué précédemment.
Concernant l'article 40 du chapitre 65-48, qui finance le prêt à taux zéro, l'annulation fixée à 21,5 millions d'euros reste limitée et sera compensée par la mobilisation des 131 millions d'euros de reports disponibles. Les crédits de l'article 80 du chapitre 65-48 « opérations en ZUS, GPV et ORU et dotation à l'ANRU » restent gelés à hauteur de 37,5 millions d'euros. Ce gel, qui était fixé initialement à 52 millions d'euros, fera l'objet d'un réexamen durant l'automne.
La comparaison des résultats obtenus à ce jour avec ceux obtenus en 2003 à la même date fait apparaître un taux de mandatement en hausse de 5 points pour les dépenses ordinaires et de 12 points pour les crédits de paiement et les autorisations de programme :
TAUX DE MANDATEMENT EN 2003 ET 2004
Taux de mandatement des dépenses ordinaires
Taux de mandatement des crédits de paiement
Taux d'engagement des autorisations de programme
A.- LA MISE EN PLACE DES MISSIONS ET DES PROGRAMMES
À compter du 1er janvier 2006, les crédits du budget « logement » seront regroupés dans la mission ministérielle « Ville et Logement » au sein de deux programmes « aide à l'accès au logement » et « développement et amélioration de l'offre de logement ». Cette mission comprend en outre deux autres programmes « rénovation urbaine » et « équité sociale et territoriale et soutien » regroupant les crédits du budget « ville ».
La nouvelle architecture de la mission interministérielle « Ville et Logement » est retracée dans le tableau suivant :
MISSION INTERMINISTÉRIELLE VILLE ET LOGEMENT
Programme : rénovation urbaine
Action 1 : Logements participant à la rénovation urbaine
Action 2 : Aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine
Programme : équité sociale et territoriale et soutien
Action 4 : Allègements de charges sociales en zones urbaines sensibles
Programme : aide à l'accès au logement
Action 1 : Aides personnelles
Action 2 : Accompagnement des publics en difficulté
Programme : développement et amélioration de l'offre de logement
Action 1 : Construction locative et amélioration du parc
Action 2 : Soutien à l'accession à la propriété
Action 3 : Lutte contre l'habitat indigne
Action 4 : Réglementation de l'habitat, politique techniques, qualité de la construction
Action 5 : Soutien
Source : avant-projet annuel de performance « Ville et Logement »
1.- Le programme « aide à l'accès au logement »
Ce programme regroupe les aides accordées directement ou indirectement aux ménages qui, pour de multiples raisons (financières, sociales...), rencontrent des difficultés pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir durablement. Deux actions concourent à la réalisation de ce programme : l'action « aides personnelles au logement » et l'action « accompagnement des publics en difficulté ».
- L'action « aides personnelles au logement » poursuit l'objectif de diminuer les dépenses de logement (loyers ou mensualités d'emprunt et charges afférentes) des ménages aux revenus modestes. Cette action regroupe les crédits destinés au financement de l'allocation de logement à caractère social (ALS) et l'aide personnalisée au logement (APL).
- L'action « accompagnement des publics en difficulté » recouvre les dispositifs d'aide spécifiques au logement des personnes défavorisées : fonds de solidarité pour le logement (FSL), aide à la médiation locative (AML) et aide au logement temporaire (ALT). L'action recouvre également les crédits destinés aux associations qui jouent un rôle fondamental dans la mise en œuvre du droit au logement ; c'est notamment le cas des associations départementales d'information sur le logement (ADIL).
2.- Le programme « développement et amélioration de l'offre de logement »
Ce programme regroupe, pour l'essentiel, l'ensemble des crédits que l'État consacre à la production de nouveaux logements et à l'amélioration du parc existant. Il comprend les cinq actions suivantes :
- lutte conte l'habitat indigne ;
- réglementation de l'habitat, qualité et politique technique de la construction ;
L'action « construction locative et amélioration du parc » vise à développer l'offre de logements, dans les parcs public et privé, afin de permettre la satisfaction de la demande de logements tout particulièrement celle des ménages à revenu modeste qui ne trouvent pas de réponses adaptées à leurs besoins en logement sur le marché. Le financement de cette action concernant le parc social repose sur des subventions accordées par l'État (PLUS, PLA-I...). Concernant le parc privé, le financement de l'action repose essentiellement sur les subventions versées par l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), établissement public à caractère administratif financé par l'État, aux propriétaires privés qu'ils soient occupants ou bailleurs dans certaines conditions.
L'action « soutien à l'accession à la propriété » a pour objectif non seulement de répondre aux aspirations d'une majorité des ménages mais également d'accroître la mobilité dans le parc locatif social en favorisant l'accession à la propriété. À cette fin, l'État a mis en place des dispositifs permettant de solvabiliser les ménages modestes qui se sont inscrits dans un projet d'accession à la propriété et de sécuriser ce projet (prêt à taux zéro, prêt à l'accession sociale, prêt social de location-accession).
L'action « lutte contre l'habitat indigne » vise à améliorer les logements inconfortables, à traiter l'habitat insalubre, lutter contre le surpeuplement accentué, éliminer les matériaux dangereux tels que l'amiante ou le plomb. Pour cela, l'État finance un certain nombre de dispositifs notamment les diagnostics d'insalubrité, l'accompagnement social des ménages, les travaux réalisés en substitution des propriétaires et le contrôle de ces travaux.
L'action « réglementation de l'habitat, qualité et politique technique de la construction » vise à définir la réglementation applicable au logement. Celle-ci tend à sécuriser les rapports entre les personnes (rapports locatifs, droit de la copropriété...) mais également à garantir la qualité technique des constructions (définition des normes d'accessibilité ou de sécurité...) et à promouvoir la prise en compte du développement durable dans les constructions (limitation des rejets de gaz à effet de serre, prise en compte des matériaux sur la santé des occupants...).
Enfin, l'action « soutien » regroupera, à partir de 2006, les moyens essentiellement humains qui concourent à la réalisation des programmes logement dont les crédits sont actuellement inscrits sur le budget du ministère chargé de l'équipement. Il s'agit des crédits liés aux rémunérations des personnels exerçant leurs fonctions dans les domaines du logement et de la rénovation urbaine, des crédits de fonctionnement courant et des crédits d'études et de communication liés à la politique du logement.
TABLEAU DE CONCORDANCE PROGRAMMES/CHAPITRES
Total Programme « aide à l'accès au logement »
- Action « aides personnelles au logement »
46-40/10
- Action « accompagnement des publics en difficulté » (1)
44-30/20
44-30/30
Total Programme « développement et amélioration de l'offre de logement »
- Action « construction locative et amélioration du parc » (2)
36-40/10
65-48/10
65-48/60
65-48/90
- Action « soutien à l'accession à la propriété »
44-30/50
65-48/40
65-50/10
- Action « lutte conte l'habitat indigne »
37-40/10
55-21/40
65-48/70
- Action « réglementation de l'habitat, qualité et politique technique de la construction »
37-72/20
65-48/30
- Action « soutien »
34-30/10
57-30/10
En 2005, la mise en place de la nouvelle structure budgétaire ne donne lieu à aucun transfert de crédits entre les sections ministérielles actuelles.
En revanche, le projet de loi de finances pour 2006 devra prévoir les transferts suivants :
- le transfert des crédits de personnel et des crédits de fonctionnement liés aux agents qui participent à la réalisation des programmes « aide à l'accès au logement » et « développement et amélioration de l'offre de logement ». Ce transfert s'opérera de la section « urbanisme et services communs » du budget du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer vers la section « logement » du budget du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.
- le transfert des crédits actuellement inscrits à l'article 80 du chapitre 65-48 « opérations en ZUS, GPV et ORU et dotation à l'ANRU » de la section budgétaire « logement » vers la section budgétaire « ville et rénovation urbaine » (programme « rénovation urbaine ») du budget du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.
B.- LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE
1.- Les objectifs et les indicateurs de performance du programme « aide à l'accès au logement »
Le programme « aide à l'accès au logement » poursuit les objectifs suivants :
- réduire les dépenses de logement des ménages modestes, de manière différenciée selon qu'ils sont locataires ou accédants à la propriété, afin que le coût de leur logement soit compatible avec leurs revenus (objectif n° 1: aider les ménages modestes à faire face à leurs dépenses de logement). Les indicateurs sont : le taux d'effort brut moyen et le taux d'effort net moyen des ménages en locatif (avec charges), le taux d'effort brut moyen et le taux d'effort net moyen des ménages en accession (hors charges), le pourcentage de ménages en locatif (hors étudiants) dont le taux d'effort net après aides personnelles est supérieur à 25 % (hors charges) et le pourcentage de ménages en accession dont le taux d'effort net après aides personnelles est supérieur à 30 % (hors charges).
- faciliter l'accès à un logement autonome des ménages qui pour des raisons financières et sociales en sont exclus (objectif n° 2 : favoriser l'insertion par le logement des personnes en grande difficulté). Les indicateurs sont : le nombre de jugements d'expulsion rendus pour impayés de loyers, le nombre de demandes de concours de la force publique et le pourcentage d'emménagés récents du parc social ayant des ressources inférieures à 40 % du plafond PLUS (5) par rapport à l'ensemble des emménagés récents du parc social.
- l'accompagnement des ménages dans leurs démarches relatives au logement. C'est pourquoi, l'État apporte également son soutien au fonctionnement des associations oeuvrant dans l'information du public dans le domaine du logement (objectif n° 3 : veiller à une bonne information du public dans le domaine du logement). L'indicateur est le nombre de consultations effectuées chaque année par les ADIL rapporté à la population totale couverte
2.- Les objectifs et les indicateurs de performance du programme « développement et amélioration de l'offre de logement »
Le programme « développement et amélioration de l'offre de logement » poursuit les objectifs suivants :
- développer l'offre de logements locatifs sociaux afin de satisfaire la demande des ménages à revenu modeste qui ne trouvent pas de réponses adaptées à leurs besoins sur le marché (objectif n° 1 : satisfaire dans les meilleurs délais la demande de logements locatifs, en particulier dans les zones tendues). Les indicateurs sont : l'ancienneté moyenne d'une demande de logement social en zone tendue, moyennement tendue et détendue, le pourcentage des demandeurs de logement social dont l'ancienneté de la demande est supérieure à 1,5 fois l'ancienneté moyenne en zone tendue, moyennement tendue et détendue.
- Pour lutter contre les phénomènes de ségrégation, cet objectif doit s'accompagner d'une meilleure répartition des logements sociaux au sein des agglomérations (objectif n° 2 : mieux répartir les logements sociaux au sein des agglomérations). L'indicateur est le pourcentage de logements sociaux par rapport à l'objectif de la loi SRU financés dans les communes devant disposer d'un parc de logements sociaux égal à 20 % du parc de logements total
- lutter contre l'habitat indigne (logement ne répondant pas aux conditions minimales de décence) au moyen de différents dispositifs permettant de traiter ou détruire et reconstruire des logements insalubres ou menaçant ruine ou exposés au risque plomb... (objectif n° 3 : lutter contre le logement indigne). Les indicateurs sont : le pourcentage des résidences principales sans confort par rapport au nombre total de résidences principales et le pourcentage des résidences principales en surpeuplement accentué par rapport au nombre total des résidences principales en location.
- favoriser l'adaptation des logements aux besoins des personnes âgées et handicapées. Il s'agit d'un axe fort de la politique du logement autour duquel sont mobilisés l'ANAH, pour le parc privé, les organismes HLM et les SEM, pour le parc public (objectif n° 4 : adapter les logements aux besoins des personnes âgées et handicapées). L'indicateur associé est le pourcentage des personnes âgées de plus de 75 ans satisfaites de leur logement
- permettre aux ménages modestes qui le souhaitent d'accéder à la propriété (objectif n° 5 : développer l'accession sociale à la propriété). Les indicateurs sont le taux des ménages propriétaires de leur résidence principale, la part des accédants disposant de ressources inférieures à 3 SMIC sur le total des accédants et la part des ménages primo-accédants sur le total des accédants.
- répondre aux enjeux du développement durable notamment lutter contre l'effet de serre, en diminuant la consommation d'énergie et par le renforcement de la réglementation, le développement de la recherche et de l'innovation, par des incitations fiscales et des priorités données aux aides de l'ANAH (objectif n° 6 : promouvoir le développement durable dans le logement et, plus généralement, dans la construction). Les indicateurs sont la consommation énergétique globale des logements, corrigée des variations climatiques (dont consommation d'énergie pour le chauffage et consommation d'énergie pour l'eau chaude sanitaire) et la consommation énergétique globale des bâtiments tertiaires, corrigée des variations climatiques (dont consommation d'énergie pour le chauffage et consommation d'énergie pour l'eau chaude sanitaire).
1.- Les expérimentations de globalisations des crédits
Les crédits affectés au logement ne font pas l'objet d'une expérimentation de globalisation en 2004. Toutefois, une telle expérimentation de globalisation a été menée en 2003 dans trois régions (Rhône-Alpes, Pays de la Loire et Nord-Pas-de-Calais) concernant les crédits affectés à la construction et à l'amélioration du logement locatif social (articles 02 (6), 10 (7), 50 (8) et 60 (9) du chapitre 65-48).
Cette expérimentation a été généralisée à l'ensemble du territoire en 2004 puisque aujourd'hui tous les crédits affectés au logement locatif social, hors politique de la ville, sont regroupés sur un seul chapitre et article (article 10 du chapitre 65-48) « opérations locatives et renouvellement urbain hors politique de la ville ».
La fongibilité des crédits a favorisé l'adaptation de la programmation aux enjeux et contraintes locaux qui ont pu apparaître en cours d'année en permettant de faire porter l'effort, quand cela était nécessaire, sur telle action jugée prioritaire comme par exemple, le financement d'une offre nouvelle de logements sociaux plutôt que sur telle autre, moins urgente, comme l'amélioration de la qualité de service. Cette expérimentation a constitué la première étape du travail de définition des programmes, de leurs objectifs et des indicateurs de performance qui sont aujourd'hui annexés au projet de loi de finances pour 2005.
2.- L'architecture en budgets opérationnels de programme (BOP)
Un travail de réflexion portant sur l'architecture en budgets opérationnels de programme (BOP) des deux programmes « logement » et les règles du dialogue de gestion à mettre en place entre les différents niveaux de l'administration (directeur de programme, responsables de BOP et unités opérationnelles) est actuellement en cours au sein de la DGUHC (Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction). Dans le prolongement des pratiques de déconcentration déjà mises en place par la DGUHC, il est envisagé de privilégier de déléguer des budgets opérationnels de programme au niveau régional. Toutefois, certains BOP pourraient être centraux.
Par ailleurs, le choix a été fait d'inscrire les crédits liés au personnel (rémunérations, vacations, action sociale, formation) ainsi que les crédits de fonctionnement courant des services concernés à l'action « soutien » du programme « développement et amélioration de l'offre de logement ».
Votre Rapporteur spécial ne peut que regretter ce choix car il conduit à réunir l'ensemble des crédits de personnel dans le programme « développement et amélioration de l'offre de logement » et à priver le programme « aide à l'accès au logement » des dépenses de personnel qui pourraient lui être attachées. La nouvelle architecture prévue par la loi organique a pour objectif de connaître le coût global d'un programme, dépenses de personnel et de fonctionnement comprises : l'organisation prévue pour les crédits du budget du logement ne répond pas à cet objectif.
À cet égard, la mission d'information sur la mise en œuvre de la loi organique, constituée de nos collègues Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, a adopté dans son rapport d'étape de juillet 2003 (10), une position très claire : « La Mission [d'information] reste attachée à une construction de programmes " à coût complet ", même si celle-ci passe par une réorganisation des responsabilités administratives, voire des modifications de structures. La loi organique privilégie en effet une logique de responsabilisation qui suppose que chaque gestionnaire, pour pouvoir atteindre ses résultats, maîtrise l'ensemble des moyens prévus pour mener la politique dont il a la charge. »
En raison de la nouvelle configuration ministérielle, un mandat de gestion sera conclu entre le ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer et le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.
En l'état actuel des réflexions, les découpages suivants pourraient être envisagés :
- le programme 1 : « aide à l'accès au logement » pourrait être découpé en deux BOP centraux : un BOP central « aides personnelles au logement » et un BOP central « associations » (ADIL et autres associations).
- Le programme 2 : « développement et amélioration de l'offre de logement » pourrait être composé de deux BOP centraux : un BOP central « ANAH » (agence nationale pour l'amélioration de l'habitat) et un BOP central comprenant les crédits de personnel, de fonctionnement, d'action sociale, de formation des personnels qui travaillent pour les programmes « logement » en administration centrale, ainsi que les crédits d'intervention à gestion centralisée : (accession à la propriété, résorption de l'habitat insalubre, études centrales et communication). Il pourrait être également composé de BOP régionaux : d'une part, des BOP régionaux comprenant les crédits d'intervention relatifs à l'aide à la pierre pour le logement locatif social (crédits susceptibles de faire l'objet d'une délégation de compétences) ; d'autre part, des BOP régionaux comprenant les crédits de personnel, de fonctionnement, d'action sociale et de formation liés aux personnels des services déconcentrés ainsi que les crédits d'intervention autres que ceux relatifs au logement locatif social (par exemple, les crédits saturnisme ou insalubrité, les crédits d'études locales...).
CHAPITRE II : LES AIDES À LA PERSONNE
I.- LES AIDES À LA PERSONNE
Les aides à la personne sont versées sous condition de ressources aux ménages locataires, accédant à la propriété ou résidant en foyers, en fonction de leur situation familiale et de leurs dépenses de logement.
Les crédits relevant de cette composante se répartissent entre :
- d'une part, la contribution versée par l'État au fonds national d'aide au logement (FNAL) pour le financement de l'allocation de logement sociale (ALS), à laquelle s'ajoutent les cotisations versées par les employeurs ;
- d'autre part, la subvention d'équilibre versée au fonds national de l'habitation (FNH) pour le financement de l'aide personnalisée au logement (APL), en sus des contributions des régimes de prestations familiales (fonds national des prestations familiales et budget annexe des prestations sociales agricoles) et du fonds national d'aide au logement.
L'allocation de logement à caractère familial (ALF) est une prestation familiale créée à l'occasion de la réforme du régime des loyers par la loi du 1er septembre 1948. Attribuée aux personnes isolées, aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu'aux jeunes ménages sans personne à charge mariés depuis moins de cinq ans, elle relève du code de la sécurité sociale et est financée intégralement par le fonds national des prestations familiales (FNPF), lui-même alimenté par les cotisations allocations familiales des employeurs et 1,1 point de contribution sociale généralisée (CSG).
L'allocation de logement à caractère social (ALS) qui relève également du code de la sécurité sociale, a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans). Elle est financée par le fonds national d'aide au logement (FNAL), lui-même alimenté par l'État et par une cotisation des employeurs. Elle a progressivement été étendue à d'autres catégories de bénéficiaires, puis attribuée, depuis le 1er janvier 1993, à toute personne sous seule condition de ressources, qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de l'APL.
L'aide personnalisée au logement (APL), qui a été mise en place par la loi du 3 janvier 1977, relève du code de la construction et de l'habitation. Elle s'applique à un parc de logement déterminé, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants. Le champ d'application de l'APL comprend, en accession à la propriété, les logements financés avec des prêts aidés par l'État, en secteur locatif, les logements conventionnés. Son financement est assuré par le fonds national de l'habitation (FNH) dont les recettes sont constituées notamment par des contributions du FNAL (Fonds national d'aide au logement) et du BAPSA (budget annexe des prestations sociales agricoles) et par une contribution de l'État inscrite au budget du ministère chargé du logement.
Nombre bénéficiaires (2)
- loi 1er septembre 1948
- couples ayant des personnes à charge,
- jeunes ménages sans personne à charge mariés depuis moins de cinq ans
financée par le fonds national des prestations familiales (FNPF), lui-même alimenté par les cotisations allocations familiales des employeurs et 1,1 point de CSG
- loi du 3 janvier 1977
- en accession à la propriété : les logements financés avec des prêts aidés par l'État ;
- en secteur locatif : logements conventionnés (PLUS, PLS, PAP ou PC locatifs, PALULOS ou ANAH), et les logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à HLM, SEM ou autres bailleurs lorsque les logements ont bénéficié avant 1977 des anciennes aides de l'État.
financée par le fonds national de l'habitation (FNH) dont recettes sont constituées notamment par des contributions du FNAL et du BAPSA et par une contribution de l'État inscrite au budget du ministère chargé du logement.
6,1 milliards d'euros
- la loi du 16 juillet 1971
attribuée, depuis le 1er janvier 1993, à toute personne sous seule condition de ressources, qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de l'APL.
financée par le fonds national d'aide au logement (FNAL), lui-même alimenté par l'État et par une cotisation des employeurs
(1) balance comptable 2003 CNAF et CCMSA
(2) statistiques bénéficiaires CNAF et CCMSA au 31 décembre 2003
B.- LE BUDGET DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT
1.- Les aides à la personne : une part prépondérante du budget du logement
Il faut relever que 13,4 milliards d'euros de prestations d'aides personnelles au logement ont été versés en 2003 à 6,08 millions de ménages.
Les prestations versées en 2003 se décomposent ainsi :
PRESTATIONS VERSÉES EN 2003
Source : balances comptables 2003 CNAF et CCMSA (montants arrondis à la centaine de millions)
L'évolution des dotations budgétaires en faveur des aides personnelles au logement est présentée dans le tableau suivant :
MONTANTS DES PRESTATIONS VERSÉES
AU TITRE DES TROIS AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT
Source : Éléments statistiques et comptables émanant des Caisses des régimes général, agricole. Comptabilité en décaissements.
Sur les 13,4 milliards d'euros d'aides versées, celles attribuées en allocation logement (ALF + ALS) sont sensiblement plus importantes qu'en APL. Les aides au secteur locatif, très nettement majoritaires, représentent 90 % des prestations. Les aides servies aux étudiants peuvent être estimées à environ 1,1 milliard d'euros, dont 850 millions d'euros en ALS.
Les prestations ont fortement crû entre 2001 et 2002 à la suite de la mise en place de la 2ème phase du barème unique en locatif. La croissance des prestations qui se poursuit en 2003, et qui est de 1,2 %, est, quant à elle, due principalement à la dégradation de la situation économique (augmentation du chômage, progression plus faible des revenus pris en compte) et à la forte hausse des loyers.
- En locatif, c'est essentiellement l'allocation logement qui est dynamique avec une hausse de 3,9 % contre une augmentation de 0,3 % pour l'APL.
- En accession, les prestations continuent à diminuer avec une baisse de 7,1 % en 2003 (après une diminution de 6,4 % en 2002) en raison de la forte baisse de l'APL, due, depuis plusieurs années, au fait que les nouvelles générations d'accédants bénéficiaires de l'APL ne compensent par les sorties des accédants des générations anciennes en PAP (prêt d'accession à la propriété) et en PC (prêt conventionné).
Le montant des prestations versées au titre de l'aide personnalisée au logement est présenté dans le tableau suivant :
AU TITRE DE L'AIDE PERSONNALISÉE AU LOGEMENT
Le montant des prestations versées au titre de l'allocation de logement familiale est rappelé dans le tableau suivant :
AU TITRE DE L'ALLOCATION DE LOGEMENT FAMILIALE (1)
(1) ALF MSA estimée jusqu'en 2002, réelle en 2003
Le tableau suivant retrace le montant des prestations versées au titre de l'allocation de logement social :
AU TITRE DE L'ALLOCATION DE LOGEMENT SOCIALE
(1) prestations foyers en ALS estimées
2.- Le budget des aides personnelles au logement en 2004 et 2005
En 2004, les dotations budgétaires en faveur des aides au logement représentent 5,046 milliards d'euros, soit une baisse de 3,7 % par rapport aux crédits votés en 2003, qui représentaient 5,239 milliards d'euros.
DOTATION BUDGÉTAIRE EN FAVEUR DES AIDES À LA PERSONNE EN 2004
Mouvement en cours d'exercice
Montant délégué au 10 août
(1) arrêté de report du 18 mai 2004
En 2005, les crédits budgétaires en faveur des aides à la personne devraient représenter 5.179 millions d'euros, soit une hausse de 2,6 % par rapport aux crédits votés en 2004 qui s'élevaient à 5.046 millions d'euros. Cela représente donc une hausse de 133 millions d'euros par rapport à 2004, qui se répartit entre une baisse de 65 millions d'euros en raison de mesures d'équité sur les barèmes, une hausse de 100 millions d'euros en raison de l'actualisation des barèmes, une baisse de 200 millions d'euros en raison d'une nouvelle clé de répartition entre l'État et la CNAF et une hausse de 298 millions d'euros en raison d'ajustement tendanciels.
À périmètre constant, en prenant en compte la nouvelle clé de répartition entre l'État et la CNAF, le budget des aides à la personne augmente donc de 6,87 %.
C.- LES BÉNÉFICIAIRES DE CES AIDES
1.- Un nombre de bénéficiaires en baisse depuis le « bouclage » des aides personnelles au logement
Après une très importante croissance due au bouclage de l'ALS de 1991 à 1996, le nombre de bénéficiaires a cru de façon modérée puis a baissé à partir de 2000 (prêt conventionné, prêt d'accession sociale). Depuis 2000, les effectifs diminuent lentement. La poursuite de la décroissance des bénéficiaires en APL accession se conjugue avec une quasi-stagnation des effectifs en location.
- En accession, la décroissance des effectifs PAP (11) continue sur un rythme d'environ 45.000 par an. En outre, la croissance des nouveaux bénéficiaires qui accèdent avec un PC/PAS (prêt conventionné/prêt d'accession sociale) ne compense pas en 2003 la clôture des anciennes générations de prêts conventionnés. Le nombre de ménages potentiellement éligibles à l'APL accession connaît donc une diminution structurelle. Les effectifs de bénéficiaires ont ainsi baissé de 12,9 % entre décembre 2002 et décembre 2003 (50.000 bénéficiaires de moins, contre 47.000 entre décembre 2001 et décembre 2002).
- En locatif, les effectifs baissent légèrement en APL. Ils sont stables en AL.
En 2003, le nombre total des bénéficiaires a diminué pour la troisième année consécutive, avec une baisse de 1,4 %. Cette diminution est due à la poursuite de la baisse, qui a été de 12,9 %, du nombre de bénéficiaires en APL accession, les nouveaux entrants ne compensent pas les sorties de bénéficiaires des générations très importantes des années 1980. Le nombre de bénéficiaires en locatif est quasiment stable (-0,6 %), l'évolution étant toutefois différente suivant les aides (baisse de 0,9 % pour l'APL, baisse de 1,2 % pour l'ALF, et stabilité pour l'ALS).
Les locataires (y compris les résidents de foyers) représentent 87,7 % des bénéficiaires. Parmi ceux-ci, les ménages logés dans le parc non conventionné, qui bénéficient de l'AL, sont majoritaires (56,8 %). Par ailleurs, 564.000 ménages hébergés dans des foyers (foyers de personnes âgées, de travailleurs migrants, de jeunes travailleurs, de personnes handicapées, de résidences sociales et maisons-relais en APL, résidences universitaires, maisons de retraite, foyers de jeunes travailleurs en ALS) bénéficient d'une aide au logement, ils représentent 10,6 % des locataires.
Enfin, avec 699.000 bénéficiaires, les étudiants représentaient globalement en décembre 2003, 13,1 % des locataires percevant une aide au logement. 31,5 % des étudiants bénéficiaires sont boursiers.
- Dont : étudiants
- Dont : boursiers
Source : statistiques de bénéficiaires CNAF et CCMSA au 31 décembre 2003
3,5 millions de ménages sont composés d'une personne seule ou d'un couple sans enfant : ces « petits ménages » représentent ainsi plus de la moitié des bénéficiaires (57,8%).
Les personnes âgées de plus de 65 ans constituent une part importante de ces effectifs (environ 15 % des bénéficiaires). Les jeunes de moins de 25 ans non étudiants sont un peu moins de 400 000.
Fin 2000, 99 % des locataires avaient un revenu inférieur à 2 SMIC et 71 % à 1 SMIC.
Le profil des accédants est sensiblement différent de celui des locataires. Un projet d'accession à la propriété nécessite généralement un effort financier supplémentaire des ménages, si bien qu'en accession, la part des bénéficiaires disposant de revenus inférieurs au SMIC est plus faible que celle observée en locatif. Mais les accédants bénéficiaires sont bien des familles de salariés modestes puisque 84 % d'entre eux ont des ressources n'excédant pas 2 SMIC.
D.- L'EFFICACITÉ DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT
La politique du logement repose majoritairement sur les aides à la personne qui représentent une part croissante du budget du logement, comme le monte le tableau suivant :
POIDS DES AIDES AU LOGEMENT (1984-1998)
Aides de circuit
(Toutes aides hors aides de circuit)
Source : IGF, Mission CGP/IGF, d'après les Comptes du logement.
1.- Favoriser l'accès au logement des ménages aux revenus modestes
Le système des aides personnelles au logement a pour objectif de favoriser l'accès au logement des ménages à revenus modestes et leur maintien dans le logement.
Le tableau suivant montre l'effet positif de l'aide sur les taux d'effort des ménages et leur évolution.
EFFET DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT
SUR LE TAUX D'EFFORT DES MÉNAGES
2004 prévisions
Secteur locatif : APL (1)
Taux d'effort avant versement de l'aide
Taux d'effort après versement de l'aide
Secteur locatif : ALF (1)
Secteur accession : APL (2)
Secteur accession : ALF (2)
(1) Les charges locatives sont prises en compte dans la mesure des résultats
(2) Aucune charge n'est prise en compte dans la mesure des résultats
2.- Traiter équitablement les différents types de revenus
Le système des aides personnelles répond également à un objectif de justice sociale qui a deux volets :
- tendre vers une aide identique, uniquement déterminée en fonction du montant des ressources, de la dépense de logement et de la situation familiale, que le ménage soit éligible à l'APL (parc conventionné) ou à l'allocation logement (AL) (parc privé essentiellement) ;
- tendre vers un traitement homogène des ressources, qu'elles soient imposables ou qu'elles proviennent de transferts sociaux.
La réforme réalisée en 2001-2002 ayant conduit à l'unification des barèmes dans le secteur locatif (qui couvre 80 % des allocataires) a permis d'avancer dans cet objectif. Le tableau ci-dessous traduit l'effet de cette réforme qui a abouti en 2002 à un traitement identique d'un bénéficiaire du RMI et d'une personne ayant un revenu égal au RMI mais imposable.
COMPARAISON DES TRAITEMENTS DES DIFFÉRENTS TYPES DE REVENUS (12)
Taux d'effort après versement de l'aide pour une personne isolée bénéficiaire d'un RMI
Taux d'effort après versement de l'aide pour une personne isolée dont le revenu équivaut au RMI
E.- LES RÉFORMES DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT
1.- Le financement des aides : une nécessaire simplification
Les modalités de financement des aides au logement sont complexes.
Le fonds national des prestations familiales (FNPF) qui finance l'allocation de logement familiale (ALF) est alimenté par les cotisations d'allocations familiales des employeurs et 1,1 % de la CSG. Il ne bénéficie donc d'aucune contribution du ministère du logement.
Le fonds national de l'habitation (FNH) institué par la loi du 3 janvier 1977 finance l'aide personnalisée au logement (APL). Il est alimenté par :
- des contributions provenant des régimes de prestations familiales (fonds national des prestations familiales et budget annexe des prestations sociales agricoles) et du fonds national d'aide au logement, représentant les allocations de logement (familiales ou sociales) qui auraient été financées par ces régimes en l'absence d'APL ;
- une subvention d'équilibre inscrite au budget du ministère du logement.
LE FINANCEMENT DU FONDS NATIONAL DE L'HABITATION
Le fonds national d'aide au logement (FNAL) créé par la loi du 16 juillet 1971 finance notamment l'allocation de logement sociale (ALS) et l'aide aux organismes qui hébergent à titre temporaire des personnes défavorisées. Il est alimenté par :
- une contribution de l'État ;
- le produit d'une cotisation à la charge des employeurs assise sur les salaires plafonnés ; (le taux de cette cotisation due par tous les employeurs s'élève à 0,10 %) ;
- le produit d'une contribution à la charge des employeurs occupant plus de 9 salariés, à l'exception de l'État et des collectivités locales, de leurs établissements publics administratifs et des employeurs relevant du régime agricole au regard des lois sur la Sécurité sociale. Le taux de cette contribution, assise sur la totalité des salaires déplafonnés, s'élève à 0,40 %.
LE FINANCEMENT DU FONDS NATIONAL D'AIDE AU LOGEMENT
La part de l'État dans le financement des aides aux logements est récapitulée dans le tableau suivant :
PART DE L'ÉTAT DANS LE FINANCEMENT DES DIFFÉRENTES AIDES
Total État (1)
Part de l'État dans le financement total
(1) Montant délégué au 31 décembre de l'année sur les dotations budgétaires annuelles (LFI + LFR) ; les crédits pouvant être affectés à des régularisations concernant les années antérieures.
Votre Rapporteur spécial considère qu'il serait opportun d'engager maintenant la simplification du financement, qui pourrait consister à proposer qu'il n'y ait plus qu'un seul fonds « État ». Cette réforme est en cours dans le cadre du projet de loi autorisant le Gouvernement à simplifier le droit.
2.- Le projet de loi autorisant le Gouvernement à simplifier le droit
Le projet de loi autorisant le Gouvernement à simplifier le droit est actuellement en discussion devant le Parlement. Les mesures qui seront proposées par ordonnance et qui visent à poursuivre la simplification des aides personnelles, en poursuivant l'harmonisation entre l'APL et l'AL et en simplifiant leur réglementation et leur gestion sont les suivantes :
- clarification de la rédaction des textes relatifs au versement rétroactif (trois mois) des allocations de logement ;
- extension de la règle de la prescription de deux ans à l'aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées et à l'aide à la gestion des aires d'accueil des gens du voyage (ALT) ;
- remplacement de la référence à la notion de « chef de famille » par celle de « ménage » pour le versement de l'allocation de logement familiale aux jeunes couples ;
- harmonisation de la récupération de l'indu en cas de versement des aides en tiers-payant ;
- extension du versement en tiers-payant des allocations de logement sociale et familiale à certains bailleurs sociaux qui disposent d'un parc de logements sociaux important ;
- renvoi au niveau réglementaire de la fixation de la date d'actualisation du barème de l'aide personnalisée au logement fixée actuellement au niveau législatif ;
- fusion des deux fonds existants pour le financement des aides personnelles ;
- suppression de l'abattement forfaitaire appliqué aux ressources des ménages dont les deux conjoints ont une activité professionnelle productrice de revenus ;
- modification des articles législatifs du code de la construction et de l'habitation relatifs au conseil national de l'accession à la propriété et au conseil national de l'aide personnalisée au logement (supprimés depuis 1983).
II.- L'AIDE AU LOGEMENT DES PLUS DÉMUNIS
Cette composante correspond à la participation de l'État au financement des interventions sociales ciblées sur les aides au logement des personnes défavorisées :
1) les aides provenant des fonds de solidarité pour le logement (FSL) qui financent des aides destinées à faciliter l'accès au logement des personnes qui en sont exclues ;
2) l'aide à la médiation locative (AML). Elle est financée par l'État et versée par certains organismes qui pratiquent la sous-location ou la gestion immobilière de logements destinés à des personnes défavorisées ;
3) les aides destinées aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT) : l'ALT stricto sensu est versée aux organismes conventionnés (associations et centres communaux ou intercommunaux d'action sociale) logeant à titre temporaire des personnes défavorisées. L'aide à la gestion des aires d'accueil des gens du voyage (AGAA) : dans le cadre de la mise en œuvre de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, il a été décidé d'étendre le champ d'intervention de l'ALT au financement d'une aide à la gestion des aires d'accueil des gens du voyage. Les dépenses totales se sont élevées à 35,5 millions d'euros en 2003.
4) les aides apportées par les fonds d'aide aux accédants en difficulté (FAAD). Ces aides sont versées sous forme de prêts sans intérêt, pour résorber les situations d'impayés des accédants ayant souscrit un prêt aidé à l'accession à la propriété (PAP).
A.- LES FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE LOGEMENT (FSL)
La loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, modifiée par la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, a institué dans chaque département un fonds de solidarité pour le logement (FSL). Les FSL accordent des aides financières (prêts et/ou subventions ou cautionnement) aux ménages défavorisés :
- pour aider les ménages à se maintenir dans le logement en cas d'impayés locatifs ou d'impayés de charges dans le cadre des copropriétés en difficultés (notamment charges de copropriété dans les copropriétés faisant l'objet d'un plan de sauvegarde, à la suite d'une disposition de la loi solidarité et renouvellement urbains).
- pour les aider à entrer dans un logement locatif (cautionnement, prise en charge du dépôt de garantie, du premier loyer, des frais d'agence et autres frais d'installation).
Les FSL financent l'accompagnement social lié au logement (ASLL) assuré par les associations et autres organismes. Ils peuvent également garantir les associations qui mettent un logement à disposition des personnes défavorisées (par exemple, dans le cadre d'une sous-location ou d'une convention ALT).
Deux réformes intervenues en 1996 (loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville) et en 2000 (loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain) ont élargi la compétence des FSL, (jusque-là réservée aux locataires en difficulté), aux copropriétaires accédants et aux propriétaires occupants en difficulté dans certaines conditions. La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et son décret d'application du 22 octobre 1999 relatif aux PDALPD et aux FSL ont cherché à généraliser les aides du FSL, à les ouvrir à tous les publics (sous-locataires, résidents de logement-foyers, ménages arrivant d'un autre département,...) et à renforcer les droits des ménages dans le traitement de leur demande.
Dans la pratique, en 2001, 50 % des saisines du FSL ont été faites par des travailleurs sociaux, 17 % par des ménages, 4 % par des bailleurs, 2,5 % par la SDAPL, 0,1 % par les services préfectoraux et 26,4 % des saisines ayant une origine inconnue. Les services préfectoraux saisissent peu le FSL, y compris dans le cadre de la prévention des expulsions. Quand le préfet est averti d'une assignation, il se tourne vers les services sociaux pour contacter le ménage assigné et pour éventuellement saisir le FSL.
b) Le budget des fonds de solidarité logement
Les ressources sont constituées des dotations obligatoires de l'État et du Conseil général et facultatives des financeurs volontaires et des ressources internes (reports de trésorerie, retours de prêts,...).
En 1999, la dotation nationale de l'État aux FSL a été augmentée de 44 % par rapport à l'année 1998, pour leur permettre de mettre en œuvre les dispositions de la loi contre les exclusions. Cette hausse de crédits a eu pour conséquence de créer des excédants de trésorerie. Le montant total de la trésorerie était fin 1999 de 143 millions d'euros, (soit 65 % des dépenses 1999), et fin 2000 d'environ 177 millions d'euros, (soit 65 % des dépenses 2000). Par conséquent, la dotation de l'État a été diminuée à partir de 2001. Cette baisse a été maximale en 2003, la participation de l'État s'étant élevée à 55,9 millions d'euros. La trésorerie disponible fin 2003 ne présentant plus d'excédent en moyenne nationale, la dotation de l'État a été augmentée en 2004 et est passée à 70 millions d'euros.
TRÉSORERIE DISPONIBLE DES FSL
(1) Montant de trésorerie disponible en fin d'année
La dotation globale des Conseils généraux a toujours été légèrement supérieure, d'environ 7 à 8 %, à la dotation de l'État, notamment grâce au versement de crédits d'insertion, en sus de la dotation obligatoire à parité avec l'État. La dotation globale des Conseils généraux a, certes, suivi la baisse de l'État à partir de 2002 mais, sous réserve de la consolidation définitive des données, on constate que la différence entre l'État et les Conseils généraux semble s'être accrue en 2002 (11 % de plus que l'État, 8 millions d'euros).
Les dotations des Conseils généraux ont représenté sur la période de 1992 à 1999 entre 38 % et 41,5 % des dotations aux FSL (40,5 % en 2000), celles des communes, entre 3,3 % et 6,1 % (3,8 % en 2000) ; la part relative des communes a diminué depuis 1999 car la dotation de l'État a fortement augmenté, entraînant avec elle celle des Conseils généraux. Les participations communales sont facultatives. Les trois quarts des FSL bénéficient de dotations des communes.
Les principaux financeurs volontaires sont les ASSEDIC et les CAF. Viennent ensuite les communes et les organismes HLM.
S'agissant des dépenses, les FSL ne peuvent pas recruter de personnel propre. Ils fonctionnent pour partie avec des moyens humains et matériels des Conseils généraux et de l'État mais ils consacrent aussi une part de leur budget à leur fonctionnement afin de rémunérer des prestataires (13). Au niveau national, les frais de fonctionnement payés par les FSL étaient de 23 millions d'euros en 2001, soit 8,9 % des dépenses, et de 24,5 millions d'euros en 2002, soit 9,3 % des dépenses. Le décret du 24 décembre 2002 plafonnant les frais de fonctionnement des fonds de solidarité est entré en vigueur à partir de l'exercice 2003.
Le montant moyen d'une aide au maintien était de 980 euros en 2002 ; les aides au maintien sont en moyenne plus élevées sur le parc public. Le montant moyen d'une aide à l'accès était de 550 euros en 2002, sachant qu'il était plus important sur le parc privé que sur le parc public car le dépôt de garantie est plus élevé dans le parc privé. Le coût moyen d'une mesure d'ASLL était de 820 euros en 2002, avec une très grande dispersion du coût des mesures. Les écarts importants entre les coûts proviennent également d'une durée des missions variant de 6 à 12 mois ; le coût mensuel moyen est de 200 euros. De plus, les FSL ont dû faire face à des mises en jeu de garantie (cautionnement) pour près de 10.000 ménages en 2002.
DÉPENSES DES FSL (1)
Évolution de 1999 à 2000
Évolution de 2000 à 2001
Dont aides et prestations (2)
(2) les chiffres figurant dans ce tableau sont les décaissements de trésorerie et non les dépenses décidées lors des réunions des instances de décisions.
c) Les ménages aidés
Les personnes seules représentent 40 % des personnes aidées financièrement par les FSL, et environ 45 % des personnes aidées à l'accès, contre le tiers des personnes aidées au maintien. Les familles monoparentales représentent près du tiers des ménages aidés financièrement par les FSL tant pour l'accès que pour le maintien. Les couples avec enfants sont surtout représentés parmi les ménages aidés au maintien (ils représentent le quart des ménages aidés au maintien et environ 15 % de ceux aidés à l'accès, soit 18 % des ménages aidés). Les femmes représentent 60 % des ménages aidés financièrement par les FSL tant pour l'accès que pour le maintien. En ce qui concerne l'âge, les jeunes (moins de 25 ans) représentent 22 % des ménages aidés à l'accès et 11 % des ménages aidés au maintien, soit 18 % des ménages aidés financièrement par les FSL. Les personnes âgées entre 35 et 50 ans représentent 30 % des ménages aidés à l'accès et 40 % des ménages aidés au maintien. Les FSL reflètent donc dans la répartition des aides les difficultés spécifiques des ménages selon leur structure, leur âge.
Si l'on regarde la répartition selon l'activité, les inactifs sont les plus représentés notamment pour les aides à l'accès (40 % des ménages aidés à l'accès, 26,7 % des ménages aidés au maintien), devant les actifs ayant un emploi (31,3 % des ménages aidés à l'accès, 39,2 % des ménages aidés au maintien), les actifs au chômage (23,8 % des ménages aidés à l'accès, 29,5 % des ménages aidés au maintien), les retraités (3,4 % des ménagées aidés à l'accès et 4,8 % des ménages aidés au maintien) et les étudiants (1,4 % des aides à l'accès et 0,7 % des ménages aidés au maintien).
L'évaluation menée en 2003 sur les FSL fait apparaître qu'en cas de restriction budgétaire, ce sont en général les actions de prévention (enquêtes, suivi...) qui font l'objet de régulation tandis que les aides financières directes aux ménages pour l'accès et le maintien sont préservées plus longtemps.
Évolution de 2001 à 2002
Nombre de ménages aidés au maintien (A)
Nombre de ménages aidés à l'accès (B)
Nombre de ménages accédants en difficulté aidés (C)
Nombre de ménages ayant bénéficié d'un accompagnement social lié au logement (ASLL) (D)
- dont nombre de ménages pour lesquels une aide au maintien ou à l'accès s'accompagne d'une mesure d'ASLL individuel (E)
= (A) + (B) +(C) +(D) - (E)
(1) 98 départements
(2) estimation nationale à partir de 86 départements
d) L'évolution des FSL dans le cadre de la décentralisation
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales modifie profondément les fonds de solidarité pour le logement (FSL), tant au niveau de leur mission qu'au niveau de leur organisation et de leur financement. Ainsi, à compter du 1er janvier 2005, ils seront transférés aux départements.
De plus, la loi étend leur champ de compétence à compter du 1er janvier 2005, en prévoyant que :
- les fonds spécifiques eau, énergie, téléphone, lorsqu'ils existent, seront supprimés et le FSL constituera un fonds unique avec un seul règlement intérieur général et des crédits entièrement fongibilisés, ce qui n'empêche pas un suivi statistique et comptable détaillé des différents types d'intervention ;
- l'octroi des aides pour le paiement des factures d'eau, d'énergie et de téléphone devra être prévu par tous les FLS, indépendamment de l'existence antérieure ou non de fonds eau, énergie ou téléphone dans le département.
À partir du 1er janvier 2005, la compétence FSL est élargie à l'octroi d'une aide au financement des suppléments de dépenses de gestion locative des associations et autres organismes. Cette aide se substituera à l'aide à la médiation locative (AML) créée par la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, avec un champ plus étendu. En effet, le FSL financera, comme l'AML, les associations, CCAS et autres organismes à but non lucratifs assurant la médiation locative (sous-location, gestion immobilière) mais le FSL pourra aussi financer, sur la base de critères financiers et sociaux arrêtés par le règlement intérieur du fonds, les associations et organismes louant directement aux personnes défavorisées des logements dont ils sont propriétaires. Les bailleurs sociaux pourront également bénéficier de cette aide.
Depuis leur institution par la loi du 31 mai 1990, ces fonds étaient placés sous le pilotage conjoint de l'État et du département. Les dispositions propres à chaque fonds, conditions d'éligibilité et règlement intérieur, étaient élaborées et contenues dans le plan d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) cosigné par le préfet et le président du conseil général. L'État finançait chaque fonds par une dotation annuelle versée au gestionnaire du fonds et le conseil général devait abonder annuellement le fonds au moins autant que l'État. À compter du 1er janvier 2005, les FSL sont placés sous la seule responsabilité des conseils généraux. Même si le FSL doit être articulé avec les actions du PDALPD, le FSL ne sera plus une action du PDALPD, il deviendra une mission du conseil général. Les dotations de l'État au titre du FSL, des fonds eau et énergie et de l'aide à la médiation locative (AML) seront transférées aux départements dans les conditions prévues à l'article 119 de la loi (14). La gestion comptable et financière du FSL pourra être assurée par le Conseil général ou il pourra déléguer cette compétence (à une CAF, une MSA, une association qu'il aura agréée ou à un GIP de gestion). Le règlement intérieur du FSL sera élaboré et voté par le conseil général, après avis du comité responsable du PDALPD. Le président du conseil général devra rendre compte annuellement au comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées du bilan d'activité du fonds de solidarité pour le logement (article 4 de la loi du 31 mai 1990 modifiée).
Le code général des collectivités territoriales, à l'article L. 1614-7, prévoit que le conseil général est tenu de poursuivre l'établissement des statistiques liées à l'exercice des compétences qui lui ont été transférées. L'article 130 de la loi du 13 août 2004, en modifiant cet article L. 1614-7, a précisé que ces statistiques devront être transmises à l'État qui les agrégera au niveau national. En conséquence, le conseil général devra fournir annuellement des statistiques sur l'activité du FSL, selon un modèle qui sera défini dans un futur arrêté.
B.- L'AIDE À LA MÉDIATION LOCATIVE (AML)
a) L'aide à la médiation locative (AML)
L'accès au logement des populations en difficulté peut être facilité par l'intervention d'un intermédiaire entre le ménage et le propriétaire. C'est la raison pour laquelle la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a instauré une aide forfaitaire au logement, l'aide à la médiation locative (AML), destinée aux associations, centres communaux et intercommunaux d'action sociale ainsi qu'aux autres organismes à but non lucratif et aux unions d'économie sociale agréés à ce titre par le représentant de l'État dans le département.
Cette aide, grâce à l'intervention d'un tiers, a pour objectif de faciliter l'acte d'intermédiation, parfois difficile, entre propriétaire et locataire pour sécuriser leur relation, dans le cadre soit d'un mandat de gestion de logements détenus par des propriétaires privés, soit de la location de logements (appartenant essentiellement au parc public), en vue de leur sous-location à des personnes défavorisées. Pour être éligible à cette aide, il faut que la structure soit agréée à ce titre par le représentant de l'État dans le département et ait conclu une convention avec l'État.
Cette aide doit s'inscrire dans les politiques définies par les plans départementaux d'accueil des populations démunies et les fonds de solidarité logement, notamment en matière de populations accueillies. Elle est actualisée au 1er janvier de chaque année en fonction de la variation annuelle de l'indice du coût de la construction. En 2004, elle s'élève respectivement à 542 euros par logement en Île-de-France et à 492 euros par logement sur le reste du territoire.
En 2003, l'AML a porté sur un peu plus de 22.000 logements. La dépense s'est élevée pour l'État à 10 millions d'euros, pour un coût moyen d'aide, en année pleine, de 528,75 euros par logement en Île-de-France et de 479,15 euros par logement en province.
LE BUDGET DE L'AIDE À LA MÉDIATION LOCATIVE
Ce tableau met en évidence la montée en puissance du parc géré par les associations, l'objectif ayant été initialement fixé à 20.000 logements. L'AML constitue un outil financier mobilisateur pour les réseaux associatifs pour développer l'offre locative pour les populations défavorisées.
À partir de 2005, l'aide aux associations pour la gestion locative adaptée sera attribuée par les FSL. Les crédits inscrits au budget du secrétariat d'État au logement pour l'AML seront donc transférés, au même titre que ceux du FSL, aux départements.
b) L'accompagnement social lié au logement
L'accompagnement social lié au logement (ASLL) concerne le suivi social des ménages dans leur processus d'accès et de maintien dans leur logement. Cet accompagnement est en général assuré par les associations. Il s'agit d'une action financée par les FSL distincte des aides financières accordées directement aux familles. L'AML et le FSL sont financés sur le même chapitre budgétaire (article 10 du chapitre 46-50).
Alors que l'ASLL est une aide liée aux ménages, l'AML est une aide liée au logement et bénéficie autant au bailleur qu'au locataire puisque, en tant qu'aide à la médiation, elle doit faciliter le rapport locatif entre propriétaire et locataire. L'ASLL, quant à lui, rémunère un travail d'accompagnement de proximité des ménages de manière indépendante du bailleur et peut englober un suivi plus large que le simple suivi du rapport locatif. Il concerne, par exemple, l'installation dans le logement, le conseil pour l'entretien et la bonne utilisation du logement et des parties communes ou l'aide à l'intégration dans l'immeuble. Ces deux aides peuvent être néanmoins complémentaires dans la mesure où une mesure d'ASLL peut être préconisée et financée pour un ménage occupant un logement pour lequel l'AML est versée.
En 2002, le montant total de l'ASLL était de 63,8 millions d'euros. Environ 900 organismes dont 700 associations assurent l'accompagnement social des familles lié au logement. Durant l'année 2002, près de 70.000 ménages ont fait l'objet d'une mesure d'ASLL dont 30.000 ont également bénéficié d'une aide au maintien ou à l'accès à un logement.
C.- LES AIDES DESTINÉES AUX ASSOCIATIONS LOGEANT À TITRE TEMPORAIRE DES PERSONNES DÉFAVORISÉES (ALT)
a) Les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD)
La loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement a institué dans chaque département un PDALPD. La loi contre les exclusions du 29 juillet 1998 a modifié la loi du 31 mai 1990 dans deux directions principales visant, d'une part à renforcer l'efficacité des plans au moyen d'une évaluation quantitative et qualitative des besoins des publics du plan par des instances locales et à préciser la définition des objectifs de production de logements pour les plus démunis, d'autre part, à rendre plus homogènes et plus transparentes les conditions d'octroi des aides du FSL.
Le renouvellement des plans départementaux a permis, depuis la loi de lutte contre les exclusions et surtout après la publication du décret d'application du 22 octobre 1999 relatif aux PDALPD et aux FSL, une démarche d'identification des besoins, de réévaluation des objectifs, des dispositifs et des moyens. Au 1er janvier 2003, 83 départements disposaient d'un plan en cours de validité signé depuis la promulgation de la loi contre les exclusions, dont 31 pendant l'année 2000, 15 en 2001, 29 en 2002.
À la fin de l'année 2003, la totalité des départements a remis à jour leur plan départemental. 67 départements ont constitué des instances locales chargées d'identifier les besoins.
b) L'aide au logement temporaire (ALT)
L'aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées, communément appelée aide au logement temporaire (ALT), a été instituée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social. C'est une aide forfaitaire versée exclusivement aux associations ou centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (CCAS) ayant conclu une convention avec l'État. Cette aide doit permettre d'accueillir dans un parc de logements géré par les associations ou CCAS, en urgence et de manière temporaire, des personnes sans ressources et qui, compte tenu de leurs conditions d'accueil, ne peuvent bénéficier des aides personnelles au logement.
Elle est financée par le fonds national d'aide au logement (FNAL) qui bénéficie à cet effet d'une contribution de l'État et d'une contribution des régimes de prestations familiales, à parité, et est versée par les CAF qui prélèvent 2 % au titre des frais de gestion.
L'AIDE AU LOGEMENT TEMPORAIRE (ALT)
- dont associations
Augmentation des engagements (1)
(1) année N / année N-1
Depuis son origine, il est constaté une forte montée en charge de l'ALT. Depuis 2001, on constate à nouveau une forte augmentation. Cette hausse est due notamment à une forte demande en hébergement des demandeurs d'asile qui fait pression sur le dispositif ALT, bien que, réglementairement, les logements conventionnés à l'ALT n'aient pas vocation à accueillir ce type de population.
En 2003, 72,9 millions d'euros ont été versés aux organismes conventionnés à l'ALT (associations et CCAS) et 1,5 million d'euros à la CNAF au titre des frais de gestion. Les associations représentant 93,3 % des montants d'engagements d'ALT, ont reçu 68 millions d'euros au titre de l'ALT en 2003, dont 50 % (34 millions d'euros) imputés sur le budget du Ministère du Logement. La hausse des consommations, après avoir atteint 23 % de 2001 à 2002, a été de 10,4 % de 2002 à 2003.
Aussi, il a été décidé de mettre en place en 2004 une programmation des crédits afin de maîtriser la croissance des dépenses d'ALT. Il a été demandé aux préfets de ne pas dépasser dans la signature de leurs conventions ALT 2004 un montant maximum d'engagement. Le montant total des plafonds départementaux d'engagements notifiés en janvier était de 66,2 millions d'euros. Cette demande a été accompagnée d'une circulaire en date du 5 décembre 2003 rappelant certaines règles de gestion de l'ALT, notamment en ce qui concerne les populations accueillies. En juin 2004, au vu des besoins exprimés par les préfets, les plafonds départementaux d'engagements ont été réévalués. Les plafonds ont été ainsi augmentés globalement de 5,55 millions d'euros, portant ainsi pour 2004 le total des engagements à 71,75 millions d'euros.
À cela s'ajoute 3,95 millions d'euros d'engagements en 2004 autorisés exceptionnellement suite aux inondations ayant frappé 4 départements fin 2003, ce qui a entraîné des besoins supplémentaires spécifiques d'accueil et d'hébergement et une autorisation pour engager des crédits supplémentaires.
Les bénéficiaires de l'ALT sont en très grande majorité des associations. Un organisme gère en moyenne 9 chambres ou logements à l'année. On a recensé, sur la période octobre 1999 - septembre 2000, 103.626 personnes accueillies. Celles-ci sont majoritairement des isolés (83,4 % des ménages en 1999-2000) et des hommes (57 % des personnes) et comprennent une forte proportion de moins de 40 ans (75 %) dont plus de la moitié sont des jeunes de moins de 25 ans.
La durée des séjours est en général courte, inférieure à un mois dans la moitié des cas. Ceci étant, la part des séjours de plus de 6 mois tend à s'accroître et représentait 15,9 % en 1999-2000. Ce constat peut s'expliquer par la forte sollicitation du parc à l'ALT pour loger les demandeurs d'asile.
BILAN DE L'AIDE AU LOGEMENT TEMPORAIRE
nombre de chambres par mois
nombre de logements par mois
(1) les statistiques sont comptabilisées du mois d'octobre de l'année n-1 au mois de septembre de l'année n 1
Les dépenses totales se sont élevées à 35,5 millions d'euros en 2003.
Dans le cadre de la mise en œuvre de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, il a été décidé d'étendre le champ d'intervention de l'ALT au financement d'une aide à la gestion des aires d'accueil des gens du voyage.
D.- LES AIDES APPORTÉES PAR LES FONDS D'AIDE AUX ACCÉDANTS EN DIFFICULTÉ (FAAD)
Ces aides sont versées sous forme de prêts sans intérêt, pour résorber les situations d'impayés des accédants ayant souscrit un prêt aidé à l'accession à la propriété (PAP). Les FAAD, alimentés initialement par les contributions de l'État et des conseils généraux, ne bénéficient plus désormais que des retours de prêts ou des subventions des collectivités locales. Au 31 décembre 2003, près de 42 départements étaient dotés d'un fonds d'aide aux accédants en difficulté.
LES DIFFICULTÉS DE LOGEMENT EN FRANCE
L'inconfort est d'abord mesuré, en France comme dans la plupart des pays industrialisés, par l'absence de confort sanitaire. (15) Selon cette norme, le nombre de logements inconfortables début 2002 était de 689.000, soit 2,8 % du parc de résidences principales. Ils étaient occupés par 1,2 million de personnes, soit 2,0 % de la population. L'inconfort a continué de reculer depuis 1996. Évaluée à partir des trois dernières enquêtes logement selon les mêmes critères, la proportion de résidences principales inconfortables est passée de 6,6 % en 1992 à 4,6 % en 1996 et 2,8 % en 2001.
D'après l'enquête logement 2001(16), le nombre de logements surpeuplés au sens large (y compris ceux en surpeuplement accentué) était de 1,2 million début 2002, soit 5 % du parc de résidences principales. Ils étaient occupés par 4,5 millions de personnes, soit 7,8 % de la population. La proportion de logements surpeuplés est passée de 6,3 % en 1992 à 5,6 % en 1996 et 5,0 % en 2001. La part de la population concernée est passée de 9,1 % en 1992 à 8,3 % en 1996 et 7,8 % en 2001. Il y a donc eu un recul sensible.
S'agissant des personnes occupant des logements temporaires, l'enquête logement 2001 indique que 548.000 personnes (0,9 % de la population) ont pour résidence principale un meublé, une chambre d'hôtel, un garni ou sont sous-locataires. Ceci correspond à 396.000 logements (1,6 % des résidences principales). Ces pourcentages sont assez stables depuis 1992.
L'enquête effectuée par l'INSEE auprès des personnes utilisant des services de restauration ou d'hébergement gratuits du 15 janvier au 15 février 2001 a permis d'estimer à 86.000 le nombre de personnes sans-domicile en France métropolitaine. Les 86.000 personnes comptent 63.500 privés de domicile et les 16.000 enfants les accompagnant ainsi que les 6.500 personnes logées dans les centres d'accueil ou d'hébergement provisoires.
1 () Dont l'intitulé devient « services communs et urbanisme ».
2 () En italique, figurent les chapitres budgétaires qui ont fait l'objet d'un transfert de crédits
3 () Lettre du ministre chargé du budget du 3 février 2003.
4 () Lettre du ministre chargé du budget du 22 avril 2003.
5 () Plafond de ressources requis, pour être locataire dans un logement social financé à l'aide d'un prêt locatif, à usage social, c'est-à-dire un revenu imposable, pour une personne seule, de 16.052 euros en Île-de-France et 13.956 euros dans les autres régions.
6 () 02 « amélioration de la qualité du service dans le logement social »
7 () 10 « construction et amélioration de l'habitat locatif social »
8 () 50 « aide à la préparation et à la mise en oeuvre des opérations d'amélioration de l'habitat » partiellement
9 () 60 « opération les plus sociales » partiellement
10 () La réforme du budget de l'État : des conditions pour réussir. Rapport d'information n° 1021, p. 14.
11 () prêt d'accession à la propriété
12 () Les calculs sont faits au 1er janvier de l'année considérée (loyer : 223 euros au 1er janvier 2003, 229 euros au 1er janvier 2004 ; charges du barème 46,97 euros au 1er janvier 2003 et au 1er janvier 2004).
13 () Une seule exception est autorisée à l'interdiction pour les GIP-FSL de recruter du personnel ; elle concerne les 4 départements où avaient déjà été créés des GIP gestionnaires de FSL en application de la loi du 31 mai 1990. Le nouveau GIP constituant le FSL peut reprendre les contrats de travail des personnels de l'ancien GIP chargé de la gestion comptable et financière du FSL.
14 () L'article 119 précise que « le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences »
15 () La norme de confort retenue est la présence dans le logement d'une salle d'eau, de WC intérieurs et d'un système de chauffage quel qu'il soit.
16 () L'enquête prend en compte la norme INSEE fondée sur le nombre de pièces pour les deux pièces et plus et une norme de surface habitable dans le cas des « une pièce ». Pour les « une pièce », sont considérés comme surpeuplés les logements dont la surface est inférieure à 18 m2 par personne de référence + 12 m2 par autre personne de 14 ans ou + 9 m2 par enfant de moins de 14 ans.

References: l'article 10
 l'article 20
 l'article 10

Art. 10

Art.10

Art.10

Art.20

Art.30

Art.50

Art.60

Art. 70

Art.10

Art.20

Art.10

Art. 20

Art. 40

Art.10

Art.10

Art.30

Art.40

Art.60

Art.70

Art.80

Art.90

Art. 10

Art. 90

Art.20

Art.10

Art.40
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 20
 l'article 10
 l'article 40
 l'article 10
 l'article 80
 l'article 10
 l'article 20
 l'article 30
 l'article 30
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 90
 l'article 70
 l'article 40
 l'article 80
 l'article 80
 l'article 119
 L'article 130
 L'article 119