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Timestamp: 2017-09-19 13:25:57+00:00

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El 25 de septiembre de 2015, la Asamblea General de la Organización de la Naciones Unidas (ONU), aprobó diecisiete objetivos globales para erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para todas las personas como parte de la agenda 2030 de desarrollo sostenible, estableciendo metas a cumplir en un plazo de 15 años, de 2015 a 2030, entrando en vigor para todos los países miembros, entre los que se encuentra México a partir del 1 de enero de 2016.1
En el presente trabajo analizaremos si los instrumentos jurídicos existentes son viables para el cumplimiento del Objetivo global número 14: “vida submarina”, en virtud de que, México, es el país con mayor extensión oceánica (65%) que terrestre (35%), distribuida en la región del Océano Pacífico (incluyendo los Golfo de California y Tehuantepec) y en el Océano Atlántico (con el Golfo de México y el Mar Caribe). A su vez el Golfo de México contiene al Golfo de Campeche.
El desarrollo social y económico de México, depende en gran medida de la gestión sostenible de sus recursos naturales. Por ello, es necesario implementar estrategias, programas de trabajo y políticas públicas que protejan los océanos, los mares y sus especies acuícolas.
1. ZONA DE REFUGIO PESQUERO
En la parte dogmática de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, específicamente en el artículo 27, el Constituyente legisló que “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación…”, otorgando al Congreso de la Unión la facultad de expedir leyes en materia de pesca y acuacultura2.
La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), es la dependencia del Poder Ejecutivo, encargada de fomentar la actividad pesquera, de acuerdo al contenido del artículo 35, fracción XXI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.3
El 24 de julio de 2007, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, que es reglamentaria del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y tiene por objeto regular, fomentar y administrar el aprovechamiento de los recursos pesqueros y acuícolas en el territorio nacional; así como propiciar el desarrollo integral y sustentable de la pesca y la acuacultura. Esta Ley también establece las bases para la ordenación, conservación, protección, repoblación y aprovechamiento sustentable, protegiendo y rehabilitando los ecosistemas de los recursos pesqueros y acuícolas.
Esta Ley en su artículo 4, fracción XLIII, señala que la SAGARPA, actúa a través del Órgano Administrativo Desconcentrado denominado Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA).
“*ARTÍCULO 4o.- Para los efectos de esta Ley, se entiende por:
*XLIII. Secretaría: La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, a través de la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca, con excepción de aquellos casos en los que sea a través de SENASICA;”
Las zonas de refugio pesquero, son áreas marinas en las que se acuerda con los pescadores, las autoridades y otros actores sociales clave (empresarios, productores, comunidades indígenas, etc.), dejar de extraer productos pesqueros, o cualquier otro componente, con el objetivo de recuperar la productividad pesquera y restaurar la biodiversidad dentro y fuera de ellas.
Su funcionamiento se basa en proteger hábitats críticos, especialmente áreas de reproducción, alimentación y crianza. Estas acciones llevan al “efecto de desbordamiento”, es decir, el repoblamiento de especies de interés comercial y ecológico en zonas de pesca aledañas.
En el artículo 4, fracción LI, de la citada Ley, se incorpora y se define por primera vez la figura jurídica denominada Zona de Refugio, con el propósito de promover la conservación, preservación e inducir al aprovechamiento sustentable de las poblaciones de las diferentes especies de flora y fauna acuática que habitan y se desarrollan temporal o permanentemente en las aguas dulceacuícolas y marinas, conciliando las necesidades de protección de los diferentes recursos acuáticos con la actividad pesquera, en beneficio del sector productivo y de las comunidades que participan directamente en esta actividad.
“*ARTÍCULO 4o*.- Para los efectos de esta Ley, se entiende por:
LI. Zona de Refugio: Las áreas delimitadas en las aguas de jurisdicción federal, con la finalidad primordial de conservar y contribuir, natural o artificialmente, al desarrollo de los recursos pesqueros con motivo de su reproducción, crecimiento o reclutamiento, así como preservar y proteger el ambiente que lo rodea.”
Es importante señalar que, al día de la fecha no se ha expedido el Reglamento de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, no obstante que, de conformidad con el artículo sexto transitorio de dicha Ley, el Congreso de la Unión le otorgó un plazo de seis meses al Presidente de la República, para su expedición. En consecuencia, sigue vigente el Reglamento de la Ley de Pesca publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de septiembre de 1999.
“*ARTÍCULO SEXTO*. – El Reglamento de la presente Ley deberá ser expedido por el Presidente de la República dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de este ordenamiento legal. Mientras se expide dicho Reglamento, seguirá vigente el Reglamento de la Ley de Pesca publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de septiembre de 1999, en lo que no contravenga las disposiciones de esta Ley.”
Esto implica un vacío legal, puesto que han transcurrido nueve años, sin que la autoridad, en este caso la CONAPESCA, cumpla con este requisito, pues la Ley, únicamente prevé la definición de Zona de Refugio, sin especificar los supuestos de implementación, clasificación, procedimiento, temporalidad y seguimiento.
Con la finalidad de subsanar esta omisión administrativa, la SAGARPA, a través de su Director General de Normalización Agroalimentaria, expidió la Norma Oficial Mexicana NOM-049-SAG/PESC-2014, en cuyo contenido se instauró el procedimiento para determinar la Zonas de Refugio para recursos pesqueros en las aguas de jurisdicción federal. Esta norma fue publicada el 14 de abril de 2014, en el Diario Oficial de la Federación y únicamente es aplicable a los particulares interesados en el establecimiento por parte de la autoridad de dichas zonas, este ejercicio tiene gran importancia puesto que son los particulares (sector pesquero), los que tienen la oportunidad de intervenir en la protección del medio ambiente, en un acto de responsabilidad social.
De conformidad con el contenido de la Norma Oficial Mexicana NOM-049-SAG/PESC-2014, las Zonas de Refugio Pesquero se clasifican en:
Total Permanente: En estas Zonas de Refugio, no podrá llevarse a cabo ninguna actividad de pesca comercial, didáctica, de fomento, deportivo-recreativa o de consumo doméstico sobre ninguna especie de flora y fauna acuática.
Total Temporal: En esta Zona de Refugio, no podrá llevarse a cabo ninguna actividad de pesca comercial, didáctica, de fomento o de consumo doméstico sobre ninguna especie de flora o fauna acuáticas, durante un periodo definido; la pesca deportivo-recreativa sólo se permitirá en la modalidad de “captura y libera”, previa opinión que en sentido positivo emita el Instituto Nacional de Pesca.
Parcial Permanente: En esta Zona de Refugio, sólo podrá llevarse a cabo actividades de pesca comercial, deportiva-recreativa o de consumo doméstico sobre una o varias especies de flora y fauna acuática, a partir del establecimiento de la misma y únicamente mediante el uso de artes o métodos de pesca específicos de carácter altamente selectivo.
Parcial Temporal: En esta Zona de Refugio, sólo podrá llevarse a cabo actividades de pesca comercial, deportiva-recreativa o de consumo doméstico sobre una o varias especies de flora y fauna acuática, durante un periodo de tiempo definido y únicamente mediante el uso de artes o métodos de pesca específicos de carácter altamente selectivo.
En México se han implementado zonas de refugio pesquero, en los Estados de Baja California Sur, Sinaloa y Quintana Roo, en la forma siguiente:
En un esfuerzo compartido entre la CONAPESCA y diversas Asociaciones Civiles, en el año 2012, en el Estado de Quintana Roo, se implementó la primera Zona de Refugio Pesquero, con la finalidad de proteger, repoblar y conservar diversas especies de peces, mismas que han sido verificadas desde el 2013 hasta el 2015, arrojando resultados positivos, comprobándose su efectividad.
La ventaja de la implementación de las Zonas de Refugio Pesquero en comparación con otras medidas de protección, es que permite acordar entre el sector pesquero y la autoridad su temporalidad, el área propuesta y las especies que serán protegidas, esto permite que los pescadores exploten otras especies o bien, se capaciten y desarrollen actividades en materia de acuacultura, sin que en ningún momento se afecte su ingreso.
2. ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS
Las áreas naturales protegidas son zonas del territorio nacional y aquéllas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, en donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano o que requieren ser preservadas y restauradas, se encuentran definidas en el artículo 3, fracción II, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1988.
Esta Ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción.
La Dependencia del Ejecutivo encargada del establecimiento de estas áreas, es la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, de conformidad a lo previsto en el artículo 32bis, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
“*Artículo 32 Bis*. – A la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
VII. Organizar y administrar áreas naturales protegidas, y supervisar las labores de conservación, protección y vigilancia de dichas áreas cuando su administración recaiga en gobiernos estatales y municipales o en personas físicas o morales;”
Las áreas naturales protegidas se crean mediante un decreto presidencial y las actividades que pueden llevarse a cabo en ellas se establecen de acuerdo con la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, su Reglamento, el programa de manejo y los programas de ordenamiento ecológico.
Península de Baja California y Pacífico Norte;
Noroeste y Alto Golfo de California;
Norte y Sierra Madre Occidental;
Norte y Sierra Madre Oriental;
Occidente y Pacífico Centro;
Centro y Eje Neo volcánico;
Planicie Costera y Golfo de México;
Frontera Sur, Istmo y Pacífico Sur; y
Península de Yucatán y Caribe Mexicano.
La implementación de las áreas naturales protegidas tiene por objeto lo siguiente:
“Preservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y ecológicas y de los ecosistemas más frágiles, así como sus funciones, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos;
Generar, rescatar y divulgar conocimientos, prácticas y tecnologías, tradicionales o nuevas que permitan la preservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad del territorio nacional;
Proteger los entornos naturales de zonas, monumentos y vestigios arqueológicos, históricos y artísticos, así como zonas turísticas, y otras áreas de importancia para la recreación, la cultura e identidad nacionales y de los pueblos indígenas.”4
3. PLANES DE MANEJO PESQUERO
Los Planes de Manejo Pesquero se encuentran definidos en el artículo 4, fracción, XXXVI, de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, que a continuación se transcribe:
XXXVI. Plan de manejo pesquero: El conjunto de acciones encaminadas al desarrollo de la actividad pesquera de forma equilibrada, integral y sustentable; basadas en el conocimiento actualizado de los aspectos biológicos, ecológicos, pesqueros, ambientales, económicos, culturales y sociales que se tengan de ella;”
El artículo 38 de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, señala que “…Las autoridades apoyarán la creación de mecanismos de control de los propios productores, apoyados en el conocimiento tradicional de sistemas de manejo, donde existan, y promoverá la formación de grupos comunitarios que coadyuven a la administración y protección de dichos recursos sobre la base de los principios rectores de la presente Ley”.
En el artículo 39, fracción III se establece que los planes de manejo pesquero deberán incluir “…La forma en que se organizará la administración del área y los mecanismos de participación de los individuos y comunidades asentadas en la misma;
A su vez, el artículo 87 BIS 4, fracción IV de la propuesta de creación de las CRM señala “Crear esquemas de desarrollo comunitario que coadyuven en la participación corresponsable en las acciones de restauración y protección de ecosistemas marinos.
La implementación de estos Planes de Manejo Pesquero, se encuentra a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, a través del Instituto Nacional de Pesca.
4. CONCESIONES MARÍTIMAS PARA LA RESTAURACIÓN
El Congreso de la Unión, de acuerdo con las facultades previstas en el artículo 73, fracción XXIX-L, mandó para revisión y opinión de las diversas instituciones encargadas del manejo de los recursos acuáticos el PROYECTO DE DECRETO: para añadir el Capítulo IV “Establecimiento y manejo de concesiones marinas para la restauración” a la LGEEPA.
En el proyecto de decreto las concesiones marinas para la restauración se definen como “la columna de agua formada a partir del límite posterior a la zona federal marítima terrestre, hasta que se alcancen los 200 metros de profundidad en la que existan graves procesos de degradación que pongan en riesgo biodiversidad marina y sus servicios ambientales y que requieran la realización de actividades de mediano y largo plazo, que permitan revertir los procesos de deterioro necesarios para el equilibrio a largo plazo…”
El Objeto de las Concesiones marítimas para la restauración es el siguiente:
1. Fomentar e incentivar las actividades tendientes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales para el repoblamiento de las especies nativas de la región; o en su caso, especies nativas con el funcionamiento y la estructura de los ecosistemas originales
2. Establecer políticas y medidas para mejorar el ambiente y controlar su deterioro.
3. Orientar actividades […] hacia el desarrollo sustentable y con un enfoque de manejo integral de los ecosistemas marinas.
4. Crear esquemas de desarrollo comunitario que coadyuven en la participación corresponsable en las acciones de restauración y protección de ecosistemas marinos.
4.1 PROBLEMÁTICA EN LA APROBACIÓN DE ESTA FIGURA JURÍDICA
Las “Concesiones Marinas para la restauración” contienen en esencia el mismo objetivo que las Zonas de Refugio Pesquero, instrumento jurídico incluido en la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables.
La creación y establecimiento de las Concesiones Marinas para la restauración, implicaría una posible duplicidad de acciones de dos Secretarías de Estado la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, sin menoscabo de las competencias que pudieran corresponderle a la Secretaría de Marina.
Una misma zona, área o porción del territorio nacional podría estar administrada o protegida por CUATRO INSTRUMENTOS al mismo tiempo, con la rectoría de dos Secretarías de Estado, bajo la responsabilidad directa de al menos tres Instituciones de la Administración Pública Federal que son: Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca, Instituto Nacional de Pesca y la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
5.- OBJETIVOS DEL DESARROLLO SOSTENIBLE
El 25 de septiembre de 2015, la Asamblea General de la Organización de la Naciones Unidas, aprobó 17 objetivos globales, que complementan a los 8 objetivos de desarrollo del milenio, aprobados en el año 2000.
Los acuerdos celebrados en el extranjero, son de carácter obligatorio, es por ello que México, debe de implementar acciones que tengan como finalidad cumplir con cada uno de los objetivos.
En el caso del objetivo 14, “Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible”, se identificaron 3 líneas de acción que inciden directamente en el sector pesquero siendo estos:
“Para 2020, reglamentar eficazmente la explotación pesquera y poner fin a la pesca excesiva, la pesca ilegal, la pesca no declarada y no reglamentada y las prácticas de pesca destructivas, y aplicar planes de gestión con fundamento científico a fin de restablecer las poblaciones de peces en el plazo más breve posible, por lo menos a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible de acuerdo con sus características biológicas
Para 2020, prohibir ciertas formas de subvenciones a la pesca que contribuyen a la capacidad de pesca excesiva y la sobreexplotación pesquera, eliminar las subvenciones que contribuyen a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada y abstenerse de introducir nuevas subvenciones de esa índole, reconociendo que la negociación sobre las subvenciones a la pesca en el marco de la Organización Mundial del Comercio debe incluir un trato especial y diferenciado, apropiado y efectivo para los países en desarrollo y los países menos adelantados.”
En el primer punto, se hace alusión a la repoblación, actividad considerada en la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables a través de las figuras jurídicas de Zonas de Refugio Pesquero y Áreas Naturales Protegidas.
En el segundo punto, se estableció que para el 2020, se deberá conservar el 10% de las zonas costeras y marinas, esta obligación está considerada en la definición de Zona de Refugio Pesquero y en la de Áreas Naturales Protegidas, pues en ella se prevé: preservar y proteger el ambiente que lo rodea.
En el tercer punto, se hace referencia al ordenamiento administrativo por parte de la CONAPESCA en conjunto con el sector pesquero, pues una gran cantidad de recursos se destinan a subsidios, los cuales se distribuyen entre el sector pesquero y las comunidades vulnerables, propiciando descontrol en la actividad pesquera.
En este supuesto, también aplica la Zona de Refugio Pesquero, puesto que los refugios son implementados a solicitud de los particulares, por lo tanto, en el momento que el sector pesquero o las comunidades solicitan la implementación de una Zona de Refugio Pesquero, es porque ya existe previamente un acuerdo y a cambio el Gobierno los capacita para que se desarrollen en otras actividades como la acuacultura, evitando que se otorguen subsidios para utilizarlos en la pesca.
6.- IMPACTO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Derivado del compromiso internacional sobre el cumplimiento de los diecisiete objetivos del Desarrollo Sostenible, las Dependencias del Ejecutivo Federal, han implementado diversas acciones, con la finalidad de reportar cumplimiento ante la Organización de las Naciones Unidas. Sin embargo, en muchos casos se toman decisiones sin consultar a los sectores académicos, productivos y sociales, tal es el caso de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, que cuenta con la figura jurídica de Área Natural Protegida, la cual está prevista en el artículo 3, fracción II, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
“*ARTÍCULO 3o*.- Para los efectos de esta Ley se entiende por:
II.- Áreas naturales protegidas: Las zonas del territorio nacional y aquéllas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, en donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano o que requieren ser preservadas y restauradas y están sujetas al régimen previsto en la presente Ley;”
El inconveniente de declarar un Área Natural Protegida, radica en que se involucran diversos ecosistemas y diversas especies, se cierra totalmente, no permitiéndose únicamente la investigación científica, en consecuencia, no es posible aprovechas los recursos aledaños, que, aunque no se encuentran bajo ninguna protección especial, al estar dentro del Área Natural Protegida, es imposible su explotación.
Es por ello, que la implementación de Zonas de Refugio Pesquero, son más accesibles, puesto que permite el aprovechamiento de las especies que no se encuentran resguardadas, un ejemplo de esto es el mamífero phocoena sinus, conocida como vaquita marina, que se encuentra protegida a través de la implementación de un Área Natural Protegida, lo que no permite que se puedan aprovechar otros recursos que se encuentran en su hábitat.
En contrario a esto, se encuentran las Zonas de Refugio Pesquero, que permiten el aprovechamiento de las especies aledañas, siempre y cuando se utilicen artes de pesca que no interactúen con la especie protegida.
No se requiere crear más instrumentos jurídicos, sino fortalecer los instrumentos existentes.
Implementar estrategias y líneas de acción incluidas en los planes de manejo pesquero ya publicados en el D.O.F., y los que están en proceso de publicación.
Evaluación y seguimiento de las zonas de refugio pesquero existentes.
Evaluación y seguimiento de las Áreas Naturales Protegidas.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al medio ambiente.
NORMA Oficial Mexicana NOM-049-SAG/PESC-2014, Que determina el procedimiento para establecer zonas de refugio para los recursos pesqueros en aguas de jurisdicción federal de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de abril de 2014.
Fulton, S., Caamal, J. y Marcos, S. (2015). Resultados del monitoreo de Biodiversidad en los Refugios Pesqueros de Quintana Roo, 2012-2015. Comunidad y Biodiversidad A.C. Guaymas, Sonora, México.
1 http://www.20minutos.com.mx/noticia/153323/0/objetivos-de-desarrollo-sostenible-entraron-en-vigor-este-ano/, consultado el 02 de mayo de 2017.
2 Artículo 73, fracción XXIX-L, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3 Artículo 35, fracción XXI “Fomentar la actividad pesquera a través de una entidad pública que tendrá a su cargo las siguientes atribuciones: […]”
4 Artículo 45, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

References: artículo 27
 artículo 35
 artículo 27
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 32
 artículo 4
 artículo 38
 artículo 39
 artículo 87
 artículo 73
 artículo 3
 Artículo 73
 Artículo 35
 Artículo 45