Source: https://tc.vlex.es/vid/sstc-15354864
Timestamp: 2019-01-22 23:31:42+00:00

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STC 118/1998, 4 de Junio de 1998 - Jurisprudencia - VLEX 15354864
Número de Recurso: Conflictos Positivos de competencia nº 2.163/1988, 2.174/1988 y 2.183/1988 (acumulados).
1. Se impone una primera precisión derivada del hecho de que sólo cuatro meses después de promulgado el Real Decreto ahora impugnado, este Tribunal dictó su STC 227/1988 por la que resolvió los recursos de inconstitucionalidad formulados frente a la Ley de Aguas, así como varios conflictos de competencia promovidos frente a los Reales Decretos 849/1986 y 650/1987. Dicha circunstancia determinó que la doctrina sentada en la STC 227/1988 pudo ser tomada en consideración e invocada en el momento del planteamiento de los conflictros acumulados en el presente proceso, si bien las consecuencias extraídas de la circunstancia reseñada ha sido diferente, según se verá mas adelante. Una segunda precisión se refiere al hecho de que la impugnación de algunos de los preceptos implicados se efectúa en ocasiones con tal laconismo que no permite una respuesta por parte de este Tribunal, pues es preciso recordar que la impugnación de una norma «debe hacerse aportando un análisis y una argumentación consistente. Cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar de una carga del recurrente y en los casos en que aquélla no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar» (STC 43/1996, fundamento jurídico 3.º). Nuestra jurisprudencia no admite que las controversias competenciales sean suscitadas desde un plano abstracto y generalizado, que prescinda de contrastar, de manera singularizada, los títulos competenciales invocados y el concreto contenido de cada uno de los preceptos sobre los cuales se proyecta la impugnación. Una última precisión previa al examen de los diferentes preceptos a partir de los cuales se articulan los presentes conflictos de competencia acumulados concierne al canon o bloque de la constitucionalidad con arreglo al cual debe resolverse el tercero de dichos conflictos, el planteado por el Consejo de Gobierno de Cantabria, toda vez que las competencias de esta Comunidad Autónoma en materia de aguas han sido modificadas en dos ocasiones con posterioridad al planteamiento de dicho conflicto. Es el texto del Estatuto de Autonomía para Cantabria en el momento de formularse el juicio y de dictarse Sentencia el que se ha de tomar en consideración como canon de control de los preceptos reglamentarios impugnados, siendo la consecuencia de todo ello, a los efectos que a este proceso constitucional interesan, una sustancial equiparación del canon aplicable a esta Comunidad Autónoma, en materia de aguas, respecto del correspondiente a las otras dos que han instado los presentes conflictos de competencia acumulados [FF.JJ. 2, 3, 4 y 5]. 2. Sin perjuicio de que el concreto contenido de los preceptos del Reglamento pueda en algunos supuestos invadir o menoscabar las competencias autonómicas, lo que habrá que determinar al analizar cada uno de los preceptos impugnados, al Estado corresponde la ordenación, gestión y administración de los recursos y aprovechamientos hidráulicos en las cuencas intercomunitarias, en cuyo ejercicio, sin necesidad de traer ahora a colación otros títulos competenciales, ha podido proceder a la aprobación del mencionado Reglamento, no alcanzándose a comprender en qué medida el enunciado del Real Decre- to 927/1988, artículo único, que aprueba el Reglamento puede lesionar las competencias de Cantabria. De otra parte, la facultad conferida en la Disposición final primera al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo para desarrollar el citado Reglamento no prejuzga el contenido de futuras regulaciones y sólo puede ser entendido, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, como habilitación para el ejercicio de aquella potestad normativa en materias de competencia estatal, sin merma alguna de las que correspondan a la referida Comunidad Autónoma [F.J. 6]. 3. Ha de recordarse ante todo que «no es misión de este Tribunal al resolver conflictos de competencia llevar a cabo declaraciones interpretativas sobre la existencia y significado de supuestos implícitos en las normas y sobre sus presuntas consecuencias, de manera que, si en las normas esgrimidas la invasión de competencias no se produce, el conflicto no puede prosperar» (STC 67/1983, fundamento jurídico 3.º; 95/1984, fundamentos jurídicos 2.º y 4.º; 87/1989, fundamento jurídico 2.º; 76/1991, fundamento jurídico 2.º). No obstante, y con independencia de lo anterior, cabe añadir que las dudas que de manera inconcreta e imprecisa expone la Comunidad Autónoma actora deben entenderse suficientemente salvadas con los pronunciamientos recogidos en la STC 227/1988, en relación con el principio de unidad de gestión de cada cuenca como criterio de delimitación territorial utilizado por la Ley de Aguas (fundamentos jurídicos 15 y 16) [F.J. 7]. 4. Las aguas subterráneas a las que se refiere el art. 5 del Reglamento impugnado pertenecen y se integran en la red de cauces de dos o más cuencas hidrográficas intercomunitarias. Por lo demás, en relación con las actuaciones administrativas en él previstas, el precepto se limita, sin desconocer las competencias autonómicas, a establecer cauces o mecanismos de mutua cooperación y coordinación entre las Administraciones Hidráulicas afectadas que encuentran su cobertura, como señala el Abogado del Estado, en el deber general de colaboración al que están sometidos recíprocamente el Estado y las Comunidades Autónomas (SSTC 96/1986, fundamento jurídico 3.º; 118/1996, fundamento jurídico 66), así como en la facultad estatal de coordinación en materia de política hidráulica ex art. 149.1.13.ª C.E. [F.J. 8]. 5. El art. 20.1 b), también impugnado, reproduce el apartado b) del art. 18.1 de la Ley de Aguas, y el art. 104.1 del Reglamento en su inciso final se remite expresamente al citado precepto legal, respecto del cual este Tribunal declaró en la STC 227/1988 que, si al Gobierno compete aprobar los planes hidrológicos de cuenca (art. 38.6 de la Ley de Aguas), «el informe preceptivo del Consejo Nacional del Agua, dirigido precisamente al Gobierno, no invade competencia autonómica alguna, siempre que tal informe se ciña a aquellos aspectos que condicionan su aprobación gubernativa, según el citado art. 38.6» [fundamento jurídico 21 d)], esto es, «si se ajustan a las prescripciones de los arts. 38.1 y 40, no afectan a los recursos de otras cuencas y en su caso se acomodan a la determinación del Plan Hidrológico Nacional» [F.J. 9]. 6. Frente a la argumentación de la parte actora, hemos de recordar, en primer término, que los Decretos de transferencia o traspaso no crean títulos competenciales ni alteran o modifican el orden de competencias establecido por el bloque de la constitucionalidad (SSTC 25/1983, fundamento jurídico 3.º; 11/1986, fundamento jurídico 2.º; 209/1990, fundamento jurídico 2.º), al margen de que de la genérica previsión de aquel Real Decre- to 2.646/1985 no quepa deducir el reconocimiento de un derecho o facultad de la Generalidad a participar en todos los órganos de los Organismos de cuenca cuyo ámbito geográfico comprenda parte del territorio de la Comunidad Autónoma [F.J. 12]. 7. Debe recordarse que la proyección sobre un mismo espacio físico o, como en este caso, sobre un mismo recurso natural de títulos competenciales distintos en favor del Estado o las Comunidades Autónomas impone, como este Tribunal ha tenido ocasión de señalar con carácter general y de resaltar, en particular en materia de aguas, la cooperación entre las Administraciones públicas implicadas mediante la búsqueda o creación de instrumentos que permitan articular su actuación, aunque sin alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación (SSTC 77/1984, fundamento jurídico 3.º; 76/1983, fundamento jurídico 13; 227/1988, fundamento jurídico 20; 214/1989, fundamento jurídico 20). En este sentido, el reproche que se dirige a los preceptos impugnados no puede ser entendido sino como invocación de lo que exigiría en los supuestos en aquellos previstos el principio constitucional de cooperación, principio que efectivamente debe ser respetado [F.J. 12]. 8. Este principio de cooperación impone que se arbitren mecanismos o cauces de colaboración mutua a fin de evitar interferencias y, en su caso, dispersión de esfuerzos e iniciativas perjudiciales para la finalidad prioritaria (STC 13/1988, fundamento jurídico 2.º; 102/1995, fundamento jurídico 31), aunque, por lo general, «no prejuzga cuál debe ser la correcta técnica a través de cuya mediación dicha coparticipación se articule» (STC 68/1996, fundamento jurídico 10), si bien hemos entendido que el mismo puede satisfacerse generalmente, «ya dando entrada a representantes o comisionados de las Comunidades Autónomas en los órganos del Estado, ya integrando a las Comunidades Autónomas en el curso de los procedimientos públicos que ejecuten la legislación estatal» (STC 146/1992, fundamento jurídico 4.º). Así, pues, este Tribunal ha venido reconociendo un margen de discrecionalidad en la determinación de los específicos mecanismos cooperativos, lo que no implica que dicho margen se conciba como un espacio totalmente inmune al control jurisdiccional, pues la, en principio, amplia esfera de libertad aludida «puede eventualmente comprimirse en función de la relevancia del ámbito de la política autonómica concernido en cada caso» (STC 68/1996, fundamento jurídico 10) [F.J. 12]. 9. Las previsiones señaladas configuran un marco de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas que no puede calificarse de insuficiente a partir de los títulos invocados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, no correspondiendo a este Tribunal, como hemos señalado en la STC 147/1992, «determinar, ni tan siquiera sugerir, cuáles deben ser las técnicas y cauces precisos para dar curso a esa necesaria cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas» (fundamento jurídico 4.º). En consecuencia, debe ser desestimada la impugnación de los arts. 40.2 y 47.1 del Reglamento, efectuada por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña [F.J. 12]. 10. Las funciones del Comité Permanente previsto en el art. 49 del Reglamento han de entenderse limitadas a la corrección de las circunstancias extraordinarias que puedan alterar el normal curso de las aguas, existiendo un reconocimiento explícito de las disposiciones aplicables en materia de protección civil, sin determinar la autoridad en su caso competente, de modo que el precepto impugnado no impide el ejercicio de las eventuales competencias autonómicas en materia de protección civil, que se actuarán cuando las contingencias que contempla el artículo como determinantes de la constitución automática del Comité Permanente produzcan o puedan dar origen a las situaciones que, de acuerdo con la legislación en la materia y los correspondientes Planes Territoriales y Especiales, constituyen auténticos presupuestos de hecho de la protección civil [F.J. 13]. 11. Es necesario advertir que los preceptos reglamentarios que desarrollan las normas legales básicas, en este caso sobre planificación hidrológica, no pueden por ese solo hecho considerarse asimismo básicos, como también tuvimos ocasión de declarar en la STC 227/1988, en relación con los preceptos del Real Decre- to 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (fundamento jurídico 32). Como entonces también hicimos, debemos partir, una vez más, de la doctrina sentada en la STC 69/1988 (fundamentos jurídicos 5.º y 6.º), posteriormente reiterada en otras resoluciones que hoy conforman una consolidada línea jurisprudencial. Con arreglo a la misma, en relación con el control de la competencia estatal sobre las bases, la tarea de este Tribunal Constitucional es la de «procurar que la definición de lo básico no quede a la libre disposición del Estado, en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente vaciadas las competencias autonómicas y velar porque el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado la facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas como norma básica cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen del cuál sea su rango o estructura». En tanto que a la primera finalidad da satisfacción el concepto material de norma básica, a la segunda atiende el principio de Ley formal que la misma doctrina acoge al objeto de excluir la incertidumbre jurídica que supondría que el Estado pudiera oponer como norma básica a las Comunidades Autónomas, sin previa advertencia, «cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cuál sea su rango y estructura» (SSTC 80/1988, fundamento jurídico 5.º; 227/1988, fundamento jurídico 32; 197/1996, fundamento jurídico 5.º). Por ello se consideró que, dado el «carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento para establecerlas con posterioridad a la Constitución es la Ley, pues sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable de los ámbitos respectivos de ordenación de las materias en las que concurran y se articulen las competencias básicas estatales y la legislativas y reglamentarias autonómicas» (SSTC 32/1981, fundamento jurídico 5.º; 1/1982, fundamento jurí- dico 1.º; 213/1994, fundamento jurídico 10). Por tanto, «la propia Ley puede y debe declarar expresamente el carácter básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión básica» [STC 69/1988, fundamento jurídico 5.o, reiterada entre otras, SSTC 80/1988, fundamento jurídico 5.º; 213/1994, fundamento jurídico 10; 197/1997, fundamento jurídico 5.º b)]. Como excepción a dicho principio de Ley formal, la referida doctrina ha admitido que el Gobierno de la Nación pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Real Decreto algunos de los aspectos básicos de una materia, cuando resulten, por la naturaleza de ésta, complemento necesario para garantizar el fin al que responde la competencia estatal sobre las bases (SSTC 69/1988, fundamento jurí- dico 5.º; 227/1988, fundamento jurídico 32; 213/1994, fundamento jurídico 10) [F.J. 16]. 12. Sin embargo, no cabe olvidar que la atribución de carácter básico a normas reglamentarias, a actos de ejecución o incluso a potestades administrativas ha sido entendida por este Tribunal como una «dispensa excepcional» que venía impuesta por una situación de transición en la que era necesario adecuar la legislación preconstitucional a situaciones nuevas derivadas del orden constitucional (SSTC 69/1989, fundamento jurídico 6.º; 227/1988, fundamento jurídico 32; 203/1993, fundamento jurídico 4.º), de suerte que, una vez superada «la etapa inicial del sistema de distribución de competencias el concepto material de norma básica, sin perder su sentido y relevancia, se debe integrar con el reseñado competente formal que ha de adquirir una mayor trascendencia como garantía de certidumbre jurídica en la articulación de las competencias estatales y autonómicas» [STC 196/1997, fundamento jurídico 5 b)]. En consecuencia, «cuando la Ley estatal posconstitucional ha regulado una materia sobre la que compete al Estado establecer las bases, no puede entenderse, como regla general, que las disposiciones reglamentarias que el Gobierno apruebe en desarrollo o para la ejecución de la Ley tengan también carácter básico, a menos que tales normas complementarias de rango infralegal indiquen expresamente su pretendida naturaleza básica, o así resulte sin lugar a dudas de su propia estructura normativa en cuanto complemento indispensable de las normas legales básicas» (STC 227/1988, fundamento jurídico 32) [F.J. 16]. 13. En los apartados impugnados del art. 90 se establecen determinadas reglas para la inclusión en los planes hidrológicos de cuencas intercomunitarias de las declaraciones de protección especial de determinadas zonas, cuencas o tramos de cuenca, acuíferos o masas de agua (apartados 2 y 3), así como se dispone que sean preceptivamente informados por el Organismo de cuenca correspondiente los expedientes de declaración de zonas protegidas que se incoen con posterioridad a la aprobación del plan hidrológico (apartado 4). Referidos los mencionados apartados a los planes hidrológicos de cuenca cuya elaboración corresponde al Estado, es decir, en relación con las cuencas intercomunitarias, ni invaden la competencia autonómica sobre ordenación y concesión de aprovechamientos hidráulicos (art. 22.8 E.A.Cant.), ni puede llegar a atisbarse en qué medida puede resultar siquiera afectada por sus previsiones la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de obras públicas (art. 22.4 E.A.Cant.) [F.J. 19]. 14. Examinados los apartados impugnados del art. 90 a la luz de la doctrina constitucional expuesta, no cabe apreciar vicio de incompetencia alguno en su apartado 2 que, dejando intacta la determinación de la autoridad que sea competente para la declaración de zonas protegidas por sus características naturales o interés ecológico, se limita a establecer que «los organismos competentes» remitirán a los Organismos de cuenca, durante la elaboración de los planes hidrológicos, la relación de zonas protegidas para su toma en consideración en dichos planes. Tal previsión no es sino la expresión de un principio general de colaboración inherente al modelo de organización territorial del Estado adoptado por la Constitución (SSTC 18/1982, 64/1982, 96/1986, 227/1988), que resulta imprescindible cuando se proyectan, como acontece en este supuesto, sobre un mismo espacio físico o recurso natural títulos competenciales distintos en favor del Estado y de las Comunidades Autónomas [F.J. 21]. 15. El apartado 3, por contra, va más allá de la redacción del art. 41.2 de la Ley de Aguas en cuanto no se limita únicamente a ordenar que en los planes hidrológicos de cuenca se recoja o incluya la declaración de zonas protegidas, sino que contempla la posibilidad de que en el propio plan hidrológico se «declaren de protección especial determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas, acuíferos o masa de agua». Referido el precepto a los planes hidrológicos de cuencas intercomunitarias cuya elaboración corresponde al Estado, el inciso transcrito invade la competencia de la Comunidad Autónoma de Cantabria en materia de espacios naturales protegidos y medio ambiente, pues respecto de las zonas, tramos de cuenca, acuíferos o masas de agua enclavados en su ámbito territorial, aunque formen parte de una cuenca intercomunitaria, la declaración de protección especial de tales zonas por sus características naturales o interés ecológico corresponde a la Comunidad Autónoma, sin que la circunstancia de que se extiendan más allá de los límites territoriales de la misma pueda desplazar la competencia de su declaración al Estado [F.J. 22]. 16. La declaración de zonas protegidas por sus características naturales o interés ecológico, cuando se hallen enclavadas dentro de su ámbito territorial, corresponde a la Comunidad Autónoma de Cantabria, según la doctrina antes expuesta. Por tanto, el informe preceptivo, aunque no sea vinculante, de un organismo incardinado en la propia Administración del Estado, exigido como requisito previo para la declaración por la Comunidad Autónoma de zonas protegidas por sus características naturales o interés ecológico condiciona indebidamente el ejercicio por ésta de sus competencias propias (SSTC 36/1994, fundamento jurídico 5.º; 118/1996, fundamento jurídico 22; 197/1996, fundamento jurídico 13). Tal requisito, en cuanto, como decimos, condiciona la competencia autonómica, no encuentra cobertura en competencia estatal alguna, dado que la facultad de declarar tales zonas corresponde en su ámbito territorial a la Comunidad Autónoma, por lo que resulta contrario al sistema de distribución de competencias en la materia, y así se declara [F.J. 23]. 17. Como este Tribunal ya tuvo ocasión de señalar en la STC 76/1983, «la facultad de requerir no puede considerarse atribuida al Gobierno únicamente en los supuestos previstos en el art. 155.1 de la Constitución y a los solos efectos de éste», sino que «el requerimiento constituye un trámite previo posible -y en ocasiones necesario- siempre que el Gobierno tenga reconocida alguna facultad de reacción ante órganos jurisdiccionales» (STC 76/1983, fundamento jurídico 12). Aunque no se precisa en el reiterado art. 111.2 la finalidad del requerimiento, ni los efectos de su desatención, es claro que los preceptos impugnados vulnerarían las competencias de las Comunidades Autónomas actoras si se entendiese que de los mismos derivan en favor del Estado facultades que resultan contrarias a la delimitación de competencias establecidas en la materia por la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Pero tal duda no tiene razón de ser si se interpreta la facultad de requerir como un mecanismo de comunicación entre el Gobierno y la Comunidad Autónoma a fin de que ésta remedie el incumplimiento detectado mediante el ejercicio de las competencias que le son propias, sin que en ningún caso pueda conferirse a dicho requerimiento carácter vinculante ni genere, en caso de no ser atendido por la Comunidad Autónoma, una actuación subsidiaria del Estado, pues ello implicaría una forma de control sobre la actuación de la Administración autonómica, además de no prevista constitucionalmente, incompatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de ésta deriva (SSTC 4/1981; 6/1982, fundamento jurídico 7.º; 76/1983, fundamento jurídico 12) [F.J. 26]. 18. Reconocida a las Comunidades Autónomas que han asumido competencias sobre aprovechamiento hidráulico en cuencas intracomunitarias, como es el caso de la Comunidad Autónoma de Cantabria, la facultad de elaborar y revisar los planes hidrológicos de las mismas [art. 39.1 de la Ley de Aguas; STC 127/1988, fundamento jurídico 20 c)], a aquélla ha de corresponderle también, en virtud de la competencia atribuida sobre ordenación y concesión de los aprovechamientos hidráulicos que transcurran íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma, la facultad de iniciar y proceder a la adaptación de los planes hidrológicos de las cuencas intracomunitarias al Plan Hidrológico Nacional en las determinaciones de aquellos que sean contradictorias con las de éste, sin perjuicio, obvio es, de la facultad del Gobierno para aprobar, tanto en los supuestos de elaboración como de revisión y adaptación, los planes hidrológicos de las cuencas intracomunitarias, sí se ajustan a los requisitos que se establecen en el art. 38.6 de la Ley de Aguas. Por lo demás, al igual que la falta de elaboración o revisión del plan, la no adaptación del mismo a las determinaciones del Plan Hidrológico Nacional, además de dejar en suspenso las previsiones de los planes hidrológicos intracomunitarios que sean contradictorios con las de aquél, no impide la vigencia en las cuencas hidrográficas intracomunitarias de los preceptos que establecen normas de directa observancia en relación con los aprovechamientos hidráulicos ni la aplicación en tales cuencas de las determinaciones que se contengan en el Plan Hidrológico Nacional [STC 227/1988, fundamento jurídico 20 d)]. La facultad que el referido art. 118.2 confiere al Consejo de Ministros ha de entenderse circunscrita, pues, a los planes hidrológicos de las cuencas intercomunitarias. Así interpretado, el precepto impugnado no vulnera ni menoscaba las competencias de la Comunidad Autónoma [F.J. 28]. 19. Resulta trasladable al inciso del art. 119.2 lo declarado en la STC 227/1988 respecto el art. 42.1 de la Ley de Aguas, por lo que procede declarar, en consecuencia, que el citado precepto debe ser interpretado en el sentido de que la potestad que se atribuye al Gobierno alcanza sólo a los planes que corresponda elaborar o revisar a la Administración del Estado o a los organismos que de ella dependan, y siempre que los mismos asuman la ejecución de las correspondientes obras, pues en materia de su propia competencia la aplicación del procedimiento expropiatorio corresponde a las Comunidades Autónomas [SSTC 37/1987; 17/1990, fundamento jurídico 10; 149/1991, fundamento jurídico 3.º; 186/1993, fundamento jurídico 2.º, 227/1988, fundamento jurídico 20 b)] [F.J.29].
Sentencia citada en: 268 sentencias, 21 artículos doctrinales, 5 resoluciones administrativas
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado
En los conflictos positivos de competencia acumulados núms. 2.163, 2.174 y 2.183/88, promovidos, respectivamente, por el Gobierno del País Vasco, representado por el Letrado don Miguel I. Legarda Uriarte; por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por la Letrada doña Silvia Grau i Beltrán, y por el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, representado por el Letrado don Manuel Pardo Castillo, en relación con el Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica, en desarrollo de los títulos II y III de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, en representación y defensa del Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro Cruz Villalón, quien expresa el parecer del Tribunal.
Por otro lado, dado que el Real Decreto 927/1988, no define a alguno o a algunos de los preceptos del Reglamento como básicos ni de su propia estructura se deduce que lo sean, cabe concluir que no contiene regulación básica alguna, salvo los preceptos que reproduzcan otros de la Ley de Aguas que gocen de tal carácter, por lo que los mismos tendrán sólo valor supletorio respecto de los aprovechamientos de las aguas que discurren íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, así como aquéllos que se proyecten sobre las aguas intercomunitarias, pero que se funden en títulos competenciales diversos al de aguas (art. 149.1.22. C.E.), como, por ejemplo, los de medio ambiente, ordenación del territorio, etc.
1. La inconstitucionalidad de los arts. 8, 9, 10, 102.3 y 113 del Reglamento.
2. La aplicación supletoria en la Comunidad Autónoma del País Vasco y en el ámbito de sus competencias sobre los aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurren íntegramente por su territorio o por afectar a otras materias en las que tiene competencia exclusiva o de desarrollo legislativo y ejecución, bien cuando afecten a aguas intracomunitarias o intercomunitarias, de los arts. 2.2; 5; 49; 71.2, segundo inciso; 73; 74; 75; 76; 77; 78; 79; 80; 81; 82.2; 83.1 y 3; 84; 85; 86; 89.2; 93.2; 102.1 y 2; 110.2; 111.2; 112; 117.2; 119.2 y la Disposición adicional segunda del Reglamento.
3. Por escrito presentado en este Tribunal el día 30 de diciembre de 1988, registrado con el núm. 2.174/88, la Letrada de la Generalidad de Cataluña, doña Silvia G. i Beltrán, en nombre y representación de su Consejo de Gobierno, una vez cumplidos los requisitos previos exigidos por el art. 63 LOTC, promovió conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, en relación con los arts. 40.2 y 47.1 del referido Real Decreto de 29 de julio, por el que se aprueba el reiterado Reglamento.
A) Comienza por referirse al ámbito material y al marco competencial del conflicto, estimando como títulos prevalentes para su resolución los relativos a las materias de agricultura y de pesca fluvial y lacustre. En este sentido, recuerda que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 12.1.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (E.A.C.), corresponde a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, y en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y 149.1.11. y 13. C.E. Asimismo, el art. 9.17 E.A.C. le ha atribuido también competencia exclusiva en materia de pesca fluvial y lacustre.
Se trata, pues, en ambos casos -Comisión de Desembalse y Juntas de Explotación- de órganos de gestión que actúan sobre un área geográfica limitada y concreta, desarrollando una función estrictamente técnica. Por consiguiente, la presencia en ellos de un representante de la Administración agraria actuante en esa zona, es decir, la autonómica correspondiente o, en su caso, más de una, supone la necesaria representación de un interés público sectorial, absoluta y directamente afectado por los acuerdos de dichos órganos. De modo que los preceptos impugnados vulneran las competencias que tiene asumidas la Generalidad de Cataluña en materia de agricultura y de pesca fluvial y lacustre al ignorar su derecho a participar a través de un procedimiento adecuado y de una forma efectiva en la Comisión de Desembalse y en las Juntas de Explotación que atiendan a derechos concesionales o aprovechamientos dentro del ámbito territorial de Cataluña.
Las funciones desempeñadas por esos órganos, en opinión de la Letrada de la Generalidad, no pueden inscribirse en la competencia estatal sobre las bases y ordenación de la actividad económica general, en la que el art. 12.1.4 E.A.C. enmarca la competencia de agricultura de la Generalidad de Cataluña o la relativa a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13. C.E.), de modo que no puede afirmarse, por el juego de dichos títulos competenciales que no corresponde participación alguna en dichos órganos a las Comunidades Autónomas. La invocación de los mismos resultaría en todo punto improcedente por la propia especificidad técnica de la función a desempeñar en los referidos órganos por el representante de la Administración agraria actuante. No se trata de establecer ni abstractas o generalizadoras medidas referidas a la economía en todos o alguno de sus sectores, sino de velar, en concreto, por la congruencia de la actuación acordada en el seno de cada Comisión de Desembalse y Junta de Explotación con las que desarrolla la Administración agraria en el ámbito territorial concreto afectado. Lo que no cabe calificar de función que requiera una superior coordinación estatal cuando el área geográfica afectada por la actuación de una Junta de Explotación o Comisión de Desembalse comprenda parcelas de territorio correspondientes a más de una Comunidad Autónoma. Incluso en tales supuestos la representación de la Administración agraria actuante habría de corresponder a las respectivas Administraciones autonómicas, ya que es evidente que no pueden ser suplidas en su función de asesoramiento técnico y de órgano de comunicación con la Administración agraria actuante en el área afectada por el representante del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. En definitiva, la división competencial y funcional operada por la Constitución y los Estatutos de autonomía hace de todo punto inviable aquella suplencia y la especificidad técnica de la función de esos órganos de control descalifica por sí sola cualquier pretensión de revestir la función del representante de la Administración agraria actuante con un halo de coordinación supracomunitaria en materia de agricultura.
D) El art. 3 del Reglamento contraviene el art. 22.8 E.A.Cant. En relación con dicho precepto, lo que pretende la Comunidad Autónoma actora es que el Tribunal Constitucional se pronuncie aclarando e interpretando los preceptos del Reglamento impugnado, en el sentido de determinar si los organismos de cuenca administran la totalidad de las aguas o respetan la competencia que la Administración hidráulica de la Comunidad Autónoma tenga sobre las competencias que le han sido transferidas. La duda interpretativa tiene su punto de partida en el sentido totalizador u omnicomprensivo del mencionado precepto al señalar que «a efectos administrativos los acuíferos situados en el ámbito territorial de un organismo de cuenca dependerán de ese organismo». Las cuencas intracomunitarias de Cantabria dependen de las Confederaciones Hidrográficas en la regulación del demanio público, aprovechamientos, etc., pero no respecto de «los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés para la Comunidad Autónoma, cuando las aguas discurran íntegramente por Cantabria, y las aguas minerales y termales».
N) El art. 113 del Reglamento colisiona con los arts. 22.8 y 35 E.A.Cant. por los mismos argumentos que los expuestos en relación con los arts. 7.1 c) y 102.3. Ñ) Respecto al art. 118.2 del Reglamento, aunque se califica de lógica la medida cautelar de suspensión de los planes hidrológicos de cuenca en aquellas determinaciones que sean contradictorias con el Plan Hidrológico Nacional, se considera, sin embargo, que no debe ser el Consejo de Ministros quien inicie el proceso de adaptación, sino la propia Comunidad Autónoma, y sólo en el supuesto de no hacerlo podría entrar en juego el art. 155 C.E.
7. El Abogado del Estado, mediante sendos escritos de fechas 31 de enero y 4 de febrero de 1989, solicitó se acordase la acumulación de los conflictos positivos de competencia núms. 2.163, 2.174 y 2.183/88, concediéndosele, una vez decretada la acumulación, un nuevo plazo para formular alegaciones.
Se podrá discutir y estar o no conforme con que en todos los órganos de gestión y de gobierno de los organismos de cuenca o sólo en alguno de ellos deba darse entrada a representantes de la Administración autonómica. Se podrá debatir si la prevista en el Real Decreto impugnado es o no suficiente. En cambio, resulta de toda evidencia que por la omisión en que los arts. 40.2 y 47.1 incurren no se vulneran las competencias exclusivas que a la Generalidad corresponde ex arts. 12.1.4 y 9.17 E.A.C. Aquellos preceptos se producen al margen de esas competencias, siendo normas organizativas que se dictan por el Estado al amparo del art. 149.1.18. C.E., aplicable y referible a los organismos de cuenca y a sus estructuras e instancias organizativas, como todas las demás entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y distinta del Estado, adscritas al Ministerio de Obras Públicas o a cualquier Departamento ministerial.
Antes de entrar en el análisis de los diversos motivos de impugnación, el Abogado del Estado realiza previamente algunas consideraciones, que estima necesarias como punto de partida. En primer lugar que, siendo la Comunidad Autónoma de Cantabria una Comunidad Autónoma de las denominadas de segundo grado o de autonomía menos plena, las que en algún momento alega como fuentes de sus competencias [art. 25.1 a) E.A.Cant.] no son evidentemente tales (art. 25.2 E.A.Cant., en relación con los arts. 148.3 y 150 C.E.). En segundo término que, sin perjuicio de que, en su caso, puedan entrar en juego y deban de considerarse las competencias que la Comunidad Autónoma ostenta en materia de gestión en la protección del medio ambiente [art. 24 a) E.A.Cant.] y de ordenación del territorio y urbanismo (art. 22.3 E.A.Cant.), las únicas competencias que se reconocen a la Comunidad en materia de agua se refieren a proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés para la Comunidad Autónoma cuando las aguas discurran íntegramente por Cantabria, así como a las aguas minerales y termales (art. 22.8 E.A.Cant.). En tercer lugar, que la competencia en materia de «proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos» incluye las reglas que regulan la utilización del demanio público hidráulico (incluida la política de aguas o regulación y vigilancia del buen orden en el uso y aprovechamiento) y que, por el contrario, no le atribuye facultad alguna de protección del dominio. Y, por último, que no resulta admisible la pretensión contenida en el suplico del escrito de demanda de que los preceptos que se impugnan deben ser anulados y declarados inaplicables en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cantabria, ya que, por una parte, las pretensiones anulatorias integrales son inadmisibles en conflictos como el presente y, por otra, porque en materia hidráulica el territorio de la Comunidad Autónoma no delimita competencias.
j) Como quiera que el art. 112 del Reglamento no hace sino respetar la previsión que contiene el art. 39.2 de la Ley de Aguas y que el procedimiento de elaboración de los planes en ella previsto y desarrollado por el Reglamento es perfectamente constitucional, no ve el Abogado del Estado razón alguna por la que no lo sería el de revisión ajustado a iguales criterios. Si el de elaboración es constitucional, también lo será el procedimiento de revisión.
a) No es cierto, afirma, que los arts. 2.2; 71.2, inciso segundo; 73 a 80; 82.2; 83.1 y 3; 84; 85; 86; 89.2, en relación con el art. 77, y 93.2 del Reglamento sean normas de aplicación supletoria en el País Vasco por ser desarrollo de las bases estatales en materia de planificación general de la actividad económica y no gozar del rango legal suficiente. En opinión del Abogado del Estado, todos esos preceptos son fácilmente reconducibles a la competencia que al Estado le atribuye el art. 149.1.13. C.E., puesto que, si bien es cierto que no tiene rango de Ley la disposición de la que forman parte, de su estructura y contenido se infiere su carácter básico, presentándose como normas que necesariamente han de tener esa naturaleza por su conexión con el art. 40 de la Ley de Aguas, que el Tribunal Constitucional vinculó en la STC 227/1988, a la competencia estatal del art. 149.1.13. C.E. En lo que no reproducen el contenido dispositivo del art. 72, que a su vez reproduce el del art. 40 de la citada Ley los preceptos impugnados se limitan a precisar cuál debe ser el alcance y exacto significado de los preceptos y expresiones utilizados por la misma Ley y por el Reglamento, de cuyo artículo 72 son conceptualmente inescindibles y de cuya naturaleza básica igualmente participan.
b) En relación con los arts. 5.1, por su referencia a los vertidos, 79, 80 y 83.1 y 3 del Reglamento, el Abogado del Estado considera que su carácter básico y su vinculación a otros títulos competenciales diferentes al medio ambiente se deduce sin dificultad de su contenido y finalidad. Así ocurre, en su opinión, con los arts. 79, 80 y 83.1 y 3 respecto de los cuales le parece de preferente consideración el título planificador del art. 149.1.13. C.E. De igual modo, respecto del art. 5.1, y sin perjuicio de su relación con el medio ambiente, debe prevalecer, a su juicio, el título relativo a la protección del dominio hidráulico, que es un concepto ajeno a la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de aguas, como se señaló en la STC 227/1988.
c) De todo fundamento carece, alega el Abogado del Estado, negar la competencia del Estado para disponer lo previsto en los arts. 5, 102.1 y 2, 110.2, 111.2, 112, 119.2 y Disposición adicional segunda del Reglamento, puesto que, además del que le presta el art. 149.1.18. C.E., las facultades que al Estado corresponden para coordinar la planificación hidrológica, por un lado, y, por otro, para fijar las pautas de colaboración y cooperación interadministrativa, que en un Estado como el diseñado por la Constitución son requisitos mínimos de su funcionamiento, le dan suficiente cobertura constitucional.
Sin duda, este segundo modo de proceder, tal como señala el Abogado del Estado, ha sido el correcto: Una vez declarada la inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley de Aguas, sometidos otros a una interpretación conforme o declarada sencillamente su adecuación al bloque de la constitucionalidad (STC 227/1988), no cabe seguir adelante con un conflicto de competencia argumentado a partir de contenidos normativos acerca de los cuales se acaba de pronunciar el Tribunal, con independencia de que lo hubiera hecho en cuanto comprendidos en la Ley de Aguas y no en uno de sus Reglamentos de desarrollo.
Ello afecta, ante todo, a la impugnación formal del art. 1.3 del Reglamento por parte del Consejo de Gobierno de Cantabria, sin que pueda resultar relevante, a este respecto, la mayor o menor «renuencia» con la que el mismo haya asumido la constitucionalidad del art. 13.3. de la Ley [fundamento jurídico 21 a) de la STC 227/1988], del que es reproducción literal.
La STC 227/1988 [fundamento jurídico 20 c)] impide igualmente que pueda plantearse un conflicto de competencias respecto de las previsiones de los arts. 102.1, 110 y 112 del Reglamento, impugnados por el Gobierno del País Vasco, así como, este último, por el Consejo de Gobierno de Cantabria, en relación con la elaboración y revisión de los planes hidrológicos. La interpretación conforme contenida en el punto 1. d) del fallo de dicha Sentencia, con remisión a su fundamento jurídico correspondiente, respecto del art. 39.2 de la Ley de Aguas, debió hacer decaer un conflicto planteado a partir de preceptos que no son sino traslación reglamentaria de un precepto legal acerca de cuya adecuación al bloque de la constitucionalidad este Tribunal acababa de pronunciarse.
Ahora bien, la impugnación de algunos de dichos preceptos se efectúa, en ocasiones, con tal laconismo argumental en estos últimos recursos que no siempre reúnen las condiciones mínimas para ser objeto de una respuesta por parte de este Tribunal. La pretensión actora, en efecto, no está acompañada de la preceptiva fundamentación y precisión que resultan exigibles según una reiterada doctrina constitucional y que permitan al Abogado del Estado, al que asiste, como parte recurrida, el derecho de defensa, así como a este Tribunal, que ha de pronunciar la Sentencia, conocer las razones por las que el Gobierno vasco y el Consejo de Gobierno de Cantabria consideran que aquellos preceptos transgreden el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (STC 118/1996, fundamento jurídico 2.).
Es necesario recordar de nuevo, como tempranamente tuvimos ocasión de afirmar, que la impugnación de una norma «debe hacerse aportando un análisis y una argumentación consistente. Cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar... de una carga del recurrente y, en los casos en que aquélla no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar» (STC 11/1981, fundamento jurídico 3., reiterada en las SSTC 43/1996, fundamento jurídico 3.; 36/1994, fundamento jurídico 1., y 61/1997, fundamento jurídico 13). Ello supone que no debe estimarse una pretensión que sólo descansa en la mera aseveración genérica, huérfana de toda argumentación, de una supuesta afectación de títulos competenciales, pues «no puede este Tribunal razonar en abstracto cuando el proceso constitucional atiende a controversias fundadas en una vindicatio potestatis porque entonces la carga del actor de pormenorizar el despojo competencial que denuncia es, si cabe, mayor que en otros procesos» (SSTC 43/1996, fundamento jurídico 3., y 61/1997, fundamento jurídico 13). Nuestra jurisprudencia no admite que las controversias competenciales sean suscitadas desde un plano abstracto y generalizado, que prescinda de contrastar, de manera singularizada, los títulos competenciales invocados y el concreto contenido de cada uno de los preceptos sobre los cuales se proyecta la impugnación (SSTC 147/1991, fundamento jurídico 4.; 141/1993, fundamento jurídico 5., y 146/1996, fundamento jurídico 1.).
Del mismo modo, no cabe dar respuesta al conflicto planteado por el Gobierno del País Vasco en relación con los arts. 81, 83.1 y 3, 85.2 y 89.2 del Reglamento, desde una perspectiva material, los cuales son impugnados por afectar a las competencias de la Comunidad Autónoma en las materias de agricultura, ordenación del territorio y medio ambiente (arts. 10.9 y 31, y 11.1. E.A.P.V.), sin articular argumentación alguna.
5. Una última precisión previa al examen de los diferentes preceptos a partir de los cuales se articulan los presentes conflictos de competencia acumulados concierne al canon o bloque de la constitucionalidad con arreglo al cual debe resolverse el tercero de dichos conflictos, concretamente el planteado por el Consejo de Gobierno de Cantabria, toda vez que las competencias de esta Comunidad Autónoma en materia de aguas han sido modificadas en dos ocasiones con posterioridad al planteamiento de dicho conflicto, con la consiguiente repercusión sobre las manifestaciones al efecto realizadas en el fundamento jurídico 13 de la STC 227/1988. En efecto, la citada Comunidad Autónoma ha procedido a la asunción, en términos prácticamente idénticos, de la competencia inicialmente enunciada como diferida en la versión primigenia de su Estatuto de Autonomía [art. 25 b)], primero, mediante la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 de la Constitución y, después, mediante la Ley Orgánica 2/1994, de 24 de marzo, sobre reforma del Estatuto de Autonomía para Cantabria (E.A.Cant.). A pesar de que en la fase de alegaciones, concluida antes de promulgarse el nuevo texto de dicho Estatuto de Autonomía, los litigantes manejan dialécticamente la anterior versión del mismo, es el vigente en el momento de formularse el juicio y de dictarse Sentencia el que se ha de tomar en consideración como canon de control de los preceptos reglamentarios impugnados por el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria (SSTC 146/1993, fundamento jurídico 2., y 102/1995, fundamento jurídico 2.). La consecuencia de todo ello no es sino, a los efectos que a este proceso constitucional interesan, una sustancial equiparación del canon aplicable a esta Comunidad Autónoma, en materia de aguas, respecto del correspondiente a las otras dos que han instado los presentes conflictos de competencia acumulados (arts. 10.11 E.A.P.V., 9.16 E.A.C.V. y 22.8 E.A.Cant.).
6. Entrando ya en el análisis de los preceptos controvertidos, el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria impugna, en primer lugar, el art. único, así como la Disposición final primera del propio Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, por contravenir, en su opinión, las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 22.3 E.A.Cant.). Por medio de dicho artículo se aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica, en desarrollo de los títulos II y III de la Ley de Aguas, en tanto que en la Disposición final primera «se faculta al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el cumplimiento de lo establecido en el citado Reglamento».
Centrada la queja en estos términos, ha de recordarse ante todo que «no es misión de este Tribunal al resolver conflictos de competencia llevar a cabo declaraciones interpretativas sobre la existencia y significado de supuestos implícitos en las normas y sobre sus presuntas consecuencias, de manera que, si en las normas esgrimidas la invasión de competencias no se produce, el conflicto no puede prosperar» (SSTC 67/1983, fundamento jurídico 3.; 95/1984, fundamentos jurídicos 2. y 4.; 87/1989, fundamento jurídico 2., y 76/1991, fundamento jurídico 2.).
No obstante, y con independencia de lo anterior, cabe añadir que las dudas que de manera inconcreta e imprecisa expone la Comunidad Autónoma actora deben entenderse suficientemente salvadas con los pronunciamientos recogidos en la STC 227/1988 en relación con el principio de unidad de gestión de cada cuenca como criterio de delimitación territorial utilizado por la Ley de Aguas (fundamentos jurídicos 15 y 16). Concretamente, en relación con los acuíferos o masas de agua subterráneas, señalábamos que la Ley de Aguas sólo regula el régimen de las aguas renovables, es decir, corrientes o fluyentes [art. 1.1, en relación con los arts. 1.2 y 2 a)], sin prejuzgar la titularidad de las competencias sobre las subterráneas no corrientes, fósiles o estancadas, las cuales «en la medida en que convergen en la red de cauces de una cuenca hidrográfica, según el concepto que proporciona el art. 14 de la Ley pertenecen a dicha cuenca y se integran así, a través de la misma, en el ciclo hidrológico». En consecuencia, concluíamos afirmando que, «una vez admitida la constitucionalidad del criterio de la cuenca hidrográfica, de conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.22. de la Constitución, no es dudoso que el mismo criterio territorial de delimitación de competencias puede aplicarse a las aguas subterráneas, siempre que se trate de aguas renovables integradas en la red de cauces confluyentes de una misma cuenca y en tal sentido deben interpretarse las referencias a las aguas subterráneas que se contienen en los Estatutos de Autonomía, lo que viene a significar que las competencias de las Comunidades Autónomas... no están condicionadas por el límite territorial específico que impone el art. 149.1.22. C.E. sólo en relación con los acuíferos o masas de aguas subterráneas no renovables que carecen de relación con el conjunto de la cuenca intercomunitaria» (fundamento jurídico 16).
Para desestimar tal motivo impugnatorio, debe ser suficiente la apreciación de que las aguas subterráneas a las que se refiere el precepto pertenecen y se integran en la red de cauces de dos o más cuencas hidrográficas intercomunitarias. Por lo demás, en relación con las actuaciones administrativas en él previstas, el precepto se limita, sin desconocer las competencias autonómicas, a establecer cauces o mecanismos de mutua cooperación y coordinación entre las Administraciones hidráulicas afectadas que encuentran su cobertura, como señala el Abogado del Estado, en el deber general de colaboración al que están sometidos recíprocamente el Estado y las Comunidades Autónomas (SSTC 96/1986, fundamento jurídico 3., y 118/1996, fundamento jurídico 66), así como en la facultad estatal de coordinación en materia de política hidráulica ex art. 149.1.13. C.E.
De nuevo, más que la reparación de una posible lesión competencial, lo que parece pretender la actora es una interpretación sobre el alcance del art. 20.1 b) del Reglamento. Baste señalar que el precepto impugnado reproduce el apartado b) del art. 18.1 de la Ley de Aguas y que el art. 104.1 del Reglamento, en su inciso final, se remite expresamente al citado precepto legal, respecto del cual este Tribunal declaró en la STC 227/1988 que, si al Gobierno compete aprobar los planes hidrológicos de cuenca (art. 38.6 de la Ley de Aguas), «el informe preceptivo del Consejo Nacional del Agua, dirigido precisamente al Gobierno, no invade competencia autonómica alguna, siempre que tal informe se ciña a aquellos aspectos que condicionan su aprobación gubernativa, según el citado art. 38.6» [fundamento jurídico 21 d)], esto es, «si se ajustan a las prescripciones de los arts. 38.1 y 40, no afectan a los recursos de otras cuencas y, en su caso, se acomodan a la determinación del Plan Hidrológico Nacional». Aspectos estos, y no únicamente las previsiones de los arts. 38.1 y 40 de la Ley, a los que ha de extenderse, de acuerdo con la doctrina expuesta, el informe del Consejo Nacional del Agua.
10. En el capítulo tercero «De los organismos de cuenca» del título I del Reglamento, la Letrada de la Generalidad de Cataluña impugna, y a ello se ciñe como se ha señalado el conflicto por ella planteado, los arts. 40.2 y 47.1, por vulnerar las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma en materia de agricultura (art. 12.1.4 E.A.C.) y de pesca fluvial y lacustre (art. 9.17 E.A.C.), al ignorar aquellos preceptos su derecho a participar en la Comisión de Desembalse y en las Juntas de Explotación, cuyo ámbito geográfico de actuación afecte, aunque sólo sea en parte, al territorio autonómico.
Para la Letrada de la Generalidad de Cataluña la no previsión de la presencia de representantes de la Comunidad Autónoma en estos órganos de gestión de los organismos de cuenca, cuando su ámbito geográfico de actuación comprenda, aunque sólo sea en parte, el territorio catalán, vulnera las competencias por aquella asumida sobre agricultura y pesca fluvial y lacustre, al verse afectada la actuación administrativa autonómica en estas materias por las decisiones en cuya adopción aquellos órganos de gestión participen. En apoyo de su pretensión impugnatoria invoca, de un lado, el Real Decreto 2.646/1985, de 27 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios en materia de obras hidráulicas, en el que expresamente se dispone que «la Generalidad de Cataluña participará en los organismos de cuenca del Estado, cuyo ámbito geográfico comprenda parte del territorio de Cataluña» [anexo I, B),3.a)]. para concluir que, al no hacerse distinción alguna respecto de los órganos en los que se concreta esa participación, ésta ha de materializarse en todos los órganos del organismo de cuenca cuyas funciones afecten directamente a la Generalidad de Cataluña; y, de otro, la doctrina constitucional sentada en la STC 29/1986, de 20 de febrero, de la que infiere que en supuestos de concurrencia competencial las Comunidades Autónomas no pueden quedar ausentes de los órganos de ejecución que el Estado, en virtud de su competencia, haya establecido.
El Abogado del Estado niega que de los invocados títulos competenciales nazca un derecho incondicionado a la participación institucional en todos los órganos de los organismos de cuenca y rechaza que la ausencia de representantes de la Comunidad Autónoma en la Comisión de Desembalse y en las Juntas de Explotación suponga vulneración competencial alguna, siendo las impugnadas normas organizativas que se dictan por el Estado al amparo del art. 149.1.18. C.E., aplicable y referible a los organismos de cuenca y a sus estructuras e instancias organizativas en cuanto entidades de derecho público adscritas al entonces Ministerio de Obras Públicas.
La Administración hidráulica en las cuencas intercomunitarias corresponde al Estado y está confiada a los organismos de cuenca que se constituyan con la denominación de Confederaciones Hidrográficas (arts. 29 y 20 de la Ley de Aguas). La estructura organizativa interna de cada Confederación Hidrográfica se descompone, básicamente, en órganos de gobierno -la Junta de Gobierno y el Presidente-, órganos de gestión en régimen de participación «para el desarrollo de las funciones que específicamente les atribuye la presente Ley» -la Asamblea de Usuarios, la Comisión de Desembalse, las Juntas de Explotación y las Juntas de Obras- y un órgano de planificación -el Consejo del Agua (arts. 24 de la Ley y 28 del Reglamento). Así pues, la Comisión de Desembalse y las Juntas de Explotación son órganos de gestión de los organismos de cuenca, correspondiéndole a aquélla «deliberar y formular propuestas al Presidente del organismo sobre el régimen adecuado de llenado y vaciado de los embalses y acuíferos de la cuenca, atendidos los derechos concesionales de los distintos usuarios» (arts. 31 de la Ley y 45.1 del Reglamento). Además de los representantes de los usuarios, nombrados por la Junta de Gobierno a propuesta de la Asamblea de Usuarios (art. 47.2 del Reglamento), forman parte de la Comisión de Desembalse, como Vocales natos, el Comisario de Aguas, el Director técnico, el Jefe de Explotación, que actuará como Secretario, un representante del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, otro del Ministerio de Industria y Energía y un representante de «Red Eléctrica Española, Sociedad Anónima», estos tres últimos con derecho a voz y voto (art. 47 del Reglamento). Por su parte, las Juntas de Explotación tienen por finalidad «coordinar, respetando los derechos derivados de las correspondientes concesiones y autorizaciones, la explotación de las obras hidráulicas y de los recursos de agua de aquel conjunto de ríos, río, tramo de río o unidad hidrogeológica cuyos aprovechamientos estén especialmente interrelacionados» (arts. 30 de la Ley y 39.1 del Reglamento). El ámbito de las Juntas de Explotación es fijado por el Presidente del organismo de cuenca, oída la Junta de Gobierno (art. 39.2 del Reglamento), y forman parte de la misma el Director técnico, los miembros del organismo de cuenca que designe el Presidente y los representantes de los usuarios afectados, pudiendo asistir a sus reuniones como asesores, con voz pero sin voto, un representante de cada uno de los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Industria y Energía (art. 40.2 del Reglamento).
12. Frente a la argumentación de la parte actora, hemos de recordar, en primer término, que los Decretos de transferencia o traspaso no crean títulos competenciales ni alteran o modifican el orden de competencias establecido por el bloque de la constitucionalidad (SSTC 25/1983, fundamento jurídico 3.; 11/1986, fundamento jurídico 2., y 209/1990, fundamento jurídico 2.), al margen de que de la genérica previsión de aquel Real Decreto 2.696/1985 no quepa deducir el reconocimiento de un derecho o facultad de la Generalidad a participar en todos los órganos de los organismos de cuenca cuyo ámbito geográfico comprenda parte del territorio de la Comunidad Autónoma. Por lo demás, no cabe trasladar sin más a la presente controversia competencial la doctrina recogida en la STC 29/1986, formulada respecto de un supuesto definido por el carácter confluyente de las competencias de ejecución estatales y autonómicas sobre una misma materia, en concreto, la ejecución de los planes de reconversión y reindustrialización, configurada como «una tarea común o responsabilidad común del Estado y las Comunidades Autónomas, por cuanto requiere la necesaria confluencia del ejercicio de potestades estatales y autonómicas para la consecución de unos objetivos comunes», determinando ello el que las Comunidades Autónomas afectadas con competencias para la ejecución de los planes no puedan quedar ausentes de los órganos que el Estado cree para la ejecución y control de aquellos planes de reconversión (SSTC 29/1986, fundamento jurídico 5.; 199/1989, fundamentos jurídicos 3. y 4., y 177/1990, fundamento jurídico 3.).
La pretendida presencia de representantes de la Comunidad Autónoma en la Comisión de Desembalse y en las Juntas de Explotación del organismo de cuenca, cuando su ámbito geográfico comprenda, aunque sólo sea en parte, el territorio autonómico, no la fundamenta la Letrada de la Generalidad de Cataluña en una posible extralimitación de las competencias del Estado en materia de aguas ex art. 149.1.22. C.E. como consecuencia de las funciones atribuidas a aquellos órganos de gestión, ya que se trata de actuaciones relativas a la ordenación y aprovechamiento de recursos hídricos que corresponde adoptar al Estado en las cuencas intercomunitarias ni, tampoco, en un supuesto desconocimiento o impedimento del ejercicio de las competencias autonómicas en materia de agricultura y de pesca fluvial y lacustre, sino en la incidencia más o menos directa que sobre estas competencias autonómicas pudieran tener las decisiones que aquellos órganos adopten en el ejercicio de sus funciones.
Debe recordarse al respecto que la proyección sobre un mismo espacio físico o, como en este caso, sobre un mismo recurso natural de títulos competenciales distintos en favor del Estado o las Comunidades Autónomas impone, como este Tribunal ha tenido ocasión de señalar con carácter general y de resaltar, en particular, en materia de aguas, la cooperación entre las Administraciones públicas implicadas mediante la búsqueda o creación de instrumentos que permitan articular su actuación, aunque sin alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación (SSTC 77/1984, fundamento jurídico 3.; 76/1983, fundamento jurídico 13; 227/1988, fundamento jurídico 20, y 214/1989, fundamento jurídico 20). En este sentido, el reproche que se dirige a los preceptos impugnados no puede ser entendido sino como invocación de lo que exigiría en los supuestos en aquéllos previstos el principio constitucional de cooperación, principio que efectivamente debe ser respetado.
Este principio de cooperación impone que se arbitren mecanismos o cauces de colaboración mutua a fin de evitar interferencias y, en su caso, dispersión de esfuerzos e iniciativas perjudiciales para la finalidad prioritaria (SSTC 13/1988, fundamento jurídico 2., y 102/1995, fundamento jurídico 31), aunque, por lo general, «no prejuzga cuál debe ser la correcta técnica a través de cuya mediación dicha coparticipación se articule» (STC 68/1996, fundamento jurídico 10), si bien hemos entendido que el mismo puede satisfacerse generalmente, «ya dando entrada a representantes o comisionados de las Comunidades Autónomas en los órganos del Estado, ya integrando a las Comunidades Autónomas en el curso de los procedimientos públicos que ejecuten la legislación estatal» (STC 146/1992, fundamento jurídico 4.). Así pues, este Tribunal ha venido reconociendo un margen de discrecionalidad en la determinación de los específicos mecanismos cooperativos, lo que no implica que dicho margen se conciba como un espacio totalmente inmune al control jurisdiccional, pues la, en principio, amplia esfera de libertad aludida «puede eventualmente comprimirse en función de la relevancia del ámbito de la política autonómica concernido en cada caso» (STC 68/1996, fundamento jurídico 10).
Ni en la Comisión de Desembalse ni en las Juntas de Explotación se integran, ya como Vocales natos, ya como asesores, representantes de las Comunidades Autónomas cuyo territorio forme parte total o parcialmente de la cuenca hidrográfica. Ello no impide, con todo, que, con ocasión de las funciones a aquellos órganos de gestión encomendadas, sin capacidad resolutoria, se pueda articular en el seno del organismo de cuenca al que aquéllos pertenezcan una actuación cooperadora entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues, sin perjuicio de que aquél y éstas, en uso de sus respectivas competencias, puedan establecer otros mecanismos de colaboración, la propia normativa en materia de aguas ha previsto determinadas plasmaciones o fórmulas de cooperación orgánica. Así, las Comunidades Autónomas cuyo territorio forme parte total o parcialmente de una cuenca hidrográfica se incorporan al Consejo del Agua de la cuenca, al que corresponde elaborar el plan hidrológico de la cuenca y sus posibles revisiones, así como informar sobre las cuestiones de interés general para la cuenca y las relativas a la mejor ordenación, explotación y tutela del dominio público hidráulico (arts. 33 de la Ley y 56 del Reglamento), debiendo recordarse al respecto la relevante significación de la planificación hidrológica como instrumento de integración y coordinación de las políticas sectoriales de las distintas Administraciones públicas (STC 227/1988, fundamento jurídico 20) y el carácter vinculante de los planes hidrológicos (arts. 38.3 de la Ley de Aguas y 116 del Reglamento), a cuyas previsiones se encuentra sometida la actuación de los órganos de la Confederación Hidrográfica. También pueden aquellas Comunidades, si hubieran decidido incorporarse al organismo de cuenca, formar parte de la Junta de Gobierno de éste, expresamente configurado por el legislador como órgano a través del cual «los organismos de cuenca y las Comunidades Autónomas podrán establecer una mutua colaboración en el ejercicio de sus respectivas competencias» (art. 23 de la Ley de Aguas), al que corresponde, entre otras funciones, «deliberar sobre aquellos asuntos que sean sometidos a su consideración por cualquiera de sus miembros [art. 26 g) de la misma], habiendo tenido ocasión de señalar este Tribunal que «el modo más directo que tiene la Comunidad Autónoma para incidir en los intereses afectados por la administración de las aguas en las cuencas que... se extiendan más allá de su territorio, es mediante su participación en los órganos de gobierno de las correspondientes Confederaciones Hidrográficas, en los términos previstos por la legislación estatal» (STC 161/1996, fundamento jurídico 5.). En fin, pueden asistir también a las sesiones de la Asamblea de Usuarios (art. 36 del Reglamento), órgano también de gestión del organismo de cuenca, que tiene encomendada la misma función que la conferida a las Juntas de Explotación -coordinar la explotación de las obras hidráulicas y de los recursos- aunque referida al conjunto de la cuenca y no como éstas a las distintas unidades de explotación diferenciadas (arts. 29 y 30 de la Ley).
Tales previsiones configuran, pues, un marco de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas que no puede calificarse de insuficiente a partir de los títulos invocados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, no correspondiendo a este Tribunal, como hemos señalado en la STC 147/1992, «determinar, ni tan siquiera sugerir, cuáles deben ser las técnicas y cauces precisos para dar curso a esa necesaria cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas» (fundamento jurídico 4.). En consecuencia, debe ser desestimada la impugnación de los arts. 40.2 y 47.1 del Reglamento, efectuada por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña.
13. Dentro del mismo capítulo III, el art. 49 del Reglamento es impugnado por el Gobierno vasco por invadir la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de protección civil (art. 17 E.A.P.V.), a la luz de la doctrina recogida en la STC 227/1988 [fundamento jurídico 20 e)]. El mencionado precepto, que consta de tres apartados, configura en las cuencas intercomunitarias para casos de avenidas u otras circunstancias de tipo excepcional el denominado «Comité Permanente», formado por el Presidente del organismo, el Comisario de Aguas, el Director técnico y el Jefe de Explotación, al que atribuye la facultad de adoptar las medidas precisas para hacerles frente, «sin perjuicio -se señala en el inciso final de su apartado 1- de lo regulado al efecto en materia de protección civil».
Las funciones del citado Comité Permanente han de entenderse limitadas, como indica el Abogado del Estado, a la corrección de las circunstancias extraordinarias que puedan alterar el normal curso de las aguas, existiendo un reconocimiento explícito de las disposiciones aplicables en materia de protección civil, sin determinar la autoridad, en su caso, competente, de modo que el precepto impugnado no impide el ejercicio de las eventuales competencias autonómicas en materia de protección civil, que se actuarán cuando las contingencias que contempla el artículo como determinantes de la constitución automática del Comité Permanente produzcan o puedan dar origen a las situaciones que, de acuerdo con la legislación en la materia y los correspondientes planes territoriales y especiales, constituyen auténticos presupuestos de hecho de la protección civil. Será en tales supuestos cuando podrán entrar en juego aquellas competencias autonómicas sobre protección civil, de acuerdo con el reparto de competencias en la materia, las cuales, por tanto, no se ven afectadas por los apartados 1 y 3 del citado art. 49. Ello sin perjuicio de recordar una vez más, como este Tribunal ya ha tenido ocasión de manifestar, que por la misma naturaleza de la protección civil se produce en esta materia un encuentro o concurrencia de muy diversas Administraciones Públicas y, desde esta perspectiva, la competencia autonómica encuentra límites que derivan de la existencia de un posible interés nacional y supracomunitario, como consecuencia del cual no pueden negarse al Estado las potestades necesarias para obtener y salvaguardar la coordinación de los distintos servicios y recursos pertenecientes a múltiples sujetos, así como, si fuera necesario, para garantizar una dirección y organización unitaria (SSTC 123/1984, fundamento jurídico 4., y 133/1990, fundamento jurídico 6.).
El segundo apartado de dicho art. 49 establece que el citado Comité Permanente «será órgano de información y asesoramiento de las autoridades competentes en materia de protección civil en las emergencias por inundaciones». Interpretado el mismo en el sentido de que, cuando la autoridad competente en materia de protección civil sea la Administración autonómica, la función de información y asesoramiento del Comité queda supeditada al requerimiento por parte de la Comunidad Autónoma, tampoco aquel apartado menoscaba la competencia del País Vasco en materia de protección civil (SSTC 17/1986, fundamento jurídico 2., y 118/1996, fundamento jurídico 21), sin que nada impida que la Comunidad Autónoma recurra a sus propios órganos para solicitar la información y el asesoramiento que estime pertinentes.
Como entonces también hicimos, debemos partir, una vez más, de la doctrina sentada en la STC 69/1988 (fundamentos jurídicos 5. y 6.), posteriormente reiterada en otras resoluciones que hoy conforman una consolidada línea jurisprudencial. Con arreglo a la misma, en relación con el control de la competencia estatal sobre las bases, la tarea de este Tribunal Constitucional es la de «procurar que la definición de lo básico no quede a la libre disposición del Estado, en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente vaciadas las competencias autonómicas y velar porque el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado la facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas como norma básica cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cuál sea su rango o estructura». En tanto que a la primera finalidad da satisfacción el concepto material de norma básica, a la segunda atiende el principio de Ley formal que la misma doctrina acoge al objeto de excluir la incertidumbre jurídica que supondría que el Estado pudiera oponer como norma básica a las Comunidades Autónomas, sin previa advertencia, «cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cuál sea su rango y estructura» (SSTC 80/1988, fundamento jurídico 5.; 227/1988, fundamento jurídico 32, y 197/1996, fundamento jurídico 5.). Por ello se consideró que, dado el «carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento para establecerlas con posterioridad a la Constitución es la Ley, pues sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable de los ámbitos respectivos de ordenación de las materias en las que concurran y se articulen las competencias básicas estatales y las legislativas y reglamentarias autonómicas (SSTC 32/1981, fundamento jurídico 5.; 1/1982, fundamento jurídico 1., y 213/1994, fundamento jurídico 10). Por tanto «la propia Ley puede y debe declarar expresamente el carácter básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión básica» [STC 69/1988, fundamento jurídico 5., reiterada entre otras, SSTC 80/1988, fundamento jurídico 5.; 213/1994, fundamento jurídico 10, y 197/1997, fundamento jurídico 5. b)].
Como excepción a dicho principio de Ley formal, la referida doctrina ha admitido que el Gobierno de la Nación pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Real Decreto algunos de los aspectos básicos de una materia, cuando resulten, por la naturaleza de ésta, complemento necesario para garantizar el fin al que responde la competencia estatal sobre las bases (SSTC 69/1988, fundamento jurídico 5.; 227/1988, fundamento jurídico 32, y 213/1994, fundamento jurídico 10).
Sin embargo, no cabe olvidar que la atribución de carácter básico a normas reglamentarias, a actos de ejecución o incluso a potestades administrativas, ha sido entendida por este Tribunal como una «dispensa excepcional» que venía impuesta por una situación de transición en la que era necesario adecuar la legislación preconstitucional a situaciones nuevas derivadas del orden constitucional (SSTC 69/1989, fundamento jurídico 6.; 227/1988, fundamento jurídico 32, y 203/1993, fundamento jurídico 4.), de suerte que, una vez superada «la etapa inicial del sistema de distribución de competencias, el concepto material de norma básica, sin perder su sentido y relevancia, se debe integrar con el reseñado competente formal que ha de adquirir una mayor trascendencia como garantía de certidumbre jurídica en la articulación de las competencias estatales y autonómicas» [STC 196/1997, fundamento jurídico 5 b)]. En consecuencia, «cuando la Ley estatal posconstitucional ha regulado una materia sobre la que compete al Estado establecer las bases, no puede entenderse, como regla general, que las disposiciones reglamentarias que el Gobierno apruebe en desarrollo o para la ejecución de la Ley tengan también carácter básico, a menos que tales normas complementarias de rango infralegal indiquen expresamente su pretendida naturaleza básica o así resulte sin lugar a dudas de su propia estructura normativa en cuanto complemento indispensable de las normas legales básicas (STC 227/1988, fundamento jurídico 32).
17. Aplicada la doctrina constitucional expuesta al caso que nos ocupa, cabe apreciar que ni los preceptos impugnados son definidos como básicos en el propio Real Decreto 927/1988 ni de su estructura puede inferirse dicho carácter, toda vez que contienen una minuciosa y detallada regulación, propia de una norma reglamentaria, de cada una de las determinaciones que legalmente configuran el contenido necesario y facultativo de los planes hidrológicos de cuenca y de su estructuración territorial, en la que se incluyen previsiones del más variado contenido y detalle que hacen imposible identificar, con naturalidad y claridad -sin dificultad y de manera suficientemente segura-, cuáles de ellas pudieran ser básicas, sin que por lo demás el Abogado del Estado ofrezca respecto de todas o algunas de las mismas explicación alguna, más allá de la genérica afirmación de ser desarrollo de los arts. 40 y 41 de la Ley de Aguas, de la que pudiera deducirse que constituyen complemento indispensable y necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases. A ello cabe añadir que el fundamento jurídico 20 b) de la STC 227/1988 justificaba el carácter básico de estos preceptos legales, entre otros argumentos, en que se trata de «preceptos generales relativos todos ellos a aspectos esenciales de la planificación de los recursos hidráulicos que permiten muy diversas opciones y modalidades de desarrollo y concreción de sus mandatos».
En consecuencia, hemos de concluir que a los preceptos impugnados -arts. 2.2, 71.2, segundo inciso, 73 a 87 y 89.2-, no cabe atribuirles carácter básico, no siendo, en consecuencia, de aplicación directa en las Comunidades Autónomas actoras respecto de los planes hidrológicos de cuencas intracomunitarias, con la única salvedad de aquellas prescripciones de los mismos que se limiten a reproducir los arts. 40 y 41 de la Ley, declarados básicos en la STC 227/1988 [fundamento jurídico 20 e) y f)], con arreglo al mismo criterio seguido en la reiterada Sentencia (fundamento jurídico 32).
18. La conclusión alcanzada hace innecesario un pronunciamiento sobre la alegada vulneración material, por parte de estos mismos preceptos, impugnados del orden de distribución de competencias. Siguiendo la línea ya sentada en otras Sentencias (SSTC 69/1988, fundamento jurídico 7.; 128/1988, fundamento jurídico 6.; 203/1993, fundamento jurídico 12), resulta innecesaria toda consideración individualizada sobre si tales preceptos merecen materialmente o no la consideración de básicos, dado que el criterio que se mantenga al respecto en nada modifica la decisión a que conducen los razonamientos de orden formal desarrollados.
En relación con el citado precepto de la Ley de Aguas declaramos en la STC 227/1988 que en él se contempla «un supuesto en el que convergen actuaciones encaminadas a la protección de los recursos hidráulicos con otras que pueden encuadrarse en la ordenación del territorio y en la protección del medio ambiente», estimándolo conforme al sistema de distribución de competencias en cuanto «deja intacta la determinación de las autoridades que sean competentes, de acuerdo con la legislación ambiental, para declarar de protección especial determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas, acuíferos o masas de agua y, en concreto,... no atribuye tal competencia a la Administración que elabora el correspondiente plan hidrológico, puesto que se limita a señalar que estos planes "recogerán" la clasificación de dichas zonas y las condiciones específicas para su protección... cualquiera que sea la entidad administrativa competente para realizar la referida declaración de protección especial», la cual «vincula el contenido de los planes hidrológicos y debe, por tanto, "recogerse" o incluirse en los mismos, con la obligada consecuencia de que tales reglas tuitivas del demanio hídrico deben ser respetadas a su vez por los diferentes instrumentos de ordenación del territorio» [fundamento jurídico 20.e)].
La declaración de zonas protegidas por sus características naturales o interés ecológico, cuando se hallen enclavadas dentro de su ámbito territorial, corresponde a la Comunidad Autónoma de Cantabria, según la doctrina antes expuesta. Por tanto, el informe preceptivo, aunque no sea vinculante, de un organismo incardinado en la propia Administración del Estado, exigido como requisito previo para la declaración por la Comunidad Autónoma de zonas protegidas por sus características naturales o interés ecológico condiciona indebidamente el ejercicio por ésta de sus competencias propias (SSTC 36/1994, fundamento jurídico 5.; 118/1996, fundamento jurídico 22; 197/1996, fundamento jurídico 13). Tal requisito, en cuanto, como decimos, condiciona la competencia autonómica, no encuentra cobertura en competencia estatal alguna, dado que la facultad de declarar tales zonas corresponde en su ámbito territorial a la Comunidad Autónoma, por lo que resulta contrario al sistema de distribución de competencias en la materia, y así se declara.
Para el Letrado del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria el requerimiento que contempla dicho apartado segundo únicamente puede activarse cuando concurran los requisitos del art. 155 C.E. Mas si éste fuera el significado del precepto, el mismo se convierte en superfluo en cuanto supondría una mera reiteración de lo dispuesto en el texto constitucional, a la vez que resultaría contraria al art. 155.1 C.E. la Disposición adicional segunda, pues el ejercicio de la facultad de requerimiento está conferida en el citado precepto constitucional al Gobierno de la Nación, no pudiendo confiarse, como se hace en aquélla, al entonces Ministerio de Obras Públicas y Transportes (STC 118/1996, fundamento jurídico 62). En todo caso, como este Tribunal ya tuvo ocasión de señalar en la STC 76/1983, «la facultad de requerir no puede considerarse atribuida al Gobierno únicamente en los supuestos previstos en el art. 155.1 de la Constitución y a los solos efectos de éste», sino que «el requerimiento constituye un trámite previo posible -y en ocasiones necesario- siempre que el Gobierno tenga reconocida alguna facultad de reacción ante órganos jurisdiccionales» (STC 76/1983, fundamento jurídico 12).
Aunque no se precisa en el reiterado art. 111.2 la finalidad del requerimiento, ni los efectos de su desatención, es claro que los preceptos impugnados vulnerarían las competencias de las Comunidades Autónomas actoras si se entendiese que de los mismos derivan en favor del Estado facultades que resultan contrarias a la delimitación de competencias establecidas en la materia por la Constitución y los Estatutos de autonomía. Pero tal duda no tiene razón de ser si se interpreta la facultad de requerir como un mecanismo de comunicación entre el Gobierno y la Comunidad Autónoma a fin de que ésta remedie el incumplimiento detectado mediante el ejercicio de las competencias que le son propias, sin que en ningún caso pueda conferirse a dicho requerimiento carácter vinculante ni genere, en caso de no ser atendido por la Comunidad Autónoma, una actuación subsidiaria del Estado, pues ello implicaría una forma de control sobre la actuación de la Administración autonómica, además de no prevista constitucionalmente, incompatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de ésta deriva (SSTC 4/1981; 6/1982, fundamento jurídico 7.; 76/1983, fundamento jurídico 12).
Resulta trasladable al inciso del art. 119.2 lo declarado en la STC 227/1988 respecto el art. 42.1 de la Ley de Aguas, por lo que procede declarar, en consecuencia, que el citado precepto debe ser interpretado en el sentido de que la potestad que se atribuye al Gobierno alcanza sólo a los planes que corresponda elaborar o revisar a la Administración del Estado o a los organismos que de ella dependan, y siempre que los mismos asuman la ejecución de las correspondientes obras, pues, en materia de su propia competencia, la aplicación del procedimiento expropiatorio corresponde a las Comunidades Autónomas [SSTC 37/1987; 17/1990, fundamento jurídico 10; 149/1991, fundamento jurídico 3.; 186/1993, fundamento jurídico 2.; 227/1988, fundamento jurídico 20.b)].
1. Declarar que no son básicos ni, por tanto, de aplicación directa en las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Cantabria los arts. 2.2, 71.2, segundo inciso, 73 a 87 y 89.2 del citado Reglamento, sin perjuicio de la aplicación directa de los preceptos de carácter básico de la Ley de Aguas que algunos de ellos reproducen.
2. Declarar que el art. 90.3, en su inciso «declaren de protección especial determinadas zonas, cuencas o tramos de cuenca, acuíferos o masas de agua», y 4 del referido Reglamento invade las competencias de la Comunidad Autónoma de Cantabria, por lo que no es directamente aplicable en ésta.
3. Declarar que los arts. 49.2, 102.2, 118.2, 119.2 y la Disposición adicional segunda del mismo no invaden las competencias de las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Cantabria, interpretados en el sentido que se indica en los fundamentos jurídicos 13, 26, 28 y 29, respectivamente, de esta Sentencia.
4. Desestimar los presentes conflictos acumulados en todo lo demás.
STSJ Murcia , 27 de Marzo de 2000
SAP Santa Cruz de Tenerife 390/2005, 24 de Octubre de 2005

References: Real Decreto 
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 resolución 
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 artículo 72
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