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Timestamp: 2019-05-23 05:36:17+00:00

Document:
BVerwG, 3 C 12.02: Beihilfe, Formelles Gesetz, Gewahrsam, Verwaltung
Urteil des BVerwG vom 21.01.2003, 3 C 12.02
3 C 12.02
Beihilfe, Formelles Gesetz, Gewahrsam, Verwaltung
Beihilfe, Formelles Gesetz, Gewahrsam, Verwaltung, Entstehungsgeschichte, Absicht, Gesetzgebungsverfahren, Abgrenzung, Freiheitsentzug, Ermessensausübung
BVerwG 3 C 12.02 OVG 6 B 2.99
Die Revision des Klägers gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 18. März 2002 wird zurückgewiesen.
Die Parteien streiten über den Umfang der dem Kläger zustehenden sozialen Ausgleichsleistungen nach dem Strafrechtlichen
Rehabilitierungsgesetz - StrRehaG -.
Nachdem der Rechtsstreit zum ganz überwiegenden Teil durch das
rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom
8. September 1997 seine Erledigung gefunden hat, ist Gegenstand des Verfahrens nur noch ein vom Kläger begehrter zusätzlicher Betrag von 4 400 DM.
Der Kläger befand sich von Anfang 1949 bis Mai 1956 aufgrund
einer Verurteilung durch ein sowjetisches Militärtribunal in
der DDR in politischem Gewahrsam. Nach seiner Entlassung erhielt er 1956 in der Bundesrepublik Deutschland für diese Zeit
eine Bescheinigung nach § 10 Abs. 4 des Häftlingshilfegesetzes
(HHG). Zugleich wurde ihm eine Beihilfe gemäß den Beihilferichtlinien des Bundesministers für Vertriebene, Flüchtlinge
und Kriegsgeschädigte und des Bundesministers für Finanzen vom
9. November 1955 (Beihilferichtlinien) in Höhe von 4 400 DM
neben Eingliederungshilfen gemäß § 9 b HHG gewährt.
Mit Bescheid vom 21. September 1993 bewilligte ihm das Landesamt auf seinen Antrag eine Kapitalentschädigung in Höhe von
5 060 DM gemäß § 17 i.V.m. § 25 Abs. 2 StrRehaG. Dabei wurden
die aufgrund des Gewahrsams zuvor gewährten Eingliederungsbeihilfen und auch die Beihilfe nach den Beihilferichtlinien gemäß § 17 Abs. 1 StrRehaG angerechnet. Den auf Bedenken gegen
die Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift gestützten Widerspruch wies die Senatsverwaltung für Soziales mit Bescheid vom
8. Dezember 1993 zurück.
Den mit der Klage geltend gemachte Anspruch auf weitere Kapitalentschädigung in Höhe von mindestens 42 240 DM hat das Verwaltungsgericht in Höhe von 4 400 DM anerkannt. § 17 Abs. 2
StrRehaG lasse die vom Beklagten vorgenommene Anrechnung der
aufgrund der Beihilferichtlinien gezahlten Entschädigung nicht
zu. Die Beihilferichtlinien seien lediglich verwaltungsinterne
Anweisungen und keine gesetzlichen Vorschriften.
Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht
auch diesen Teil der Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es
im Wesentlichen ausgeführt, die 1956 aufgrund der Beihilferichtlinien erfolgte Leistung sei bei der 1960 bzw. 1974 erfolgten Bewilligung von HHG-Leistungen im Wege der Anrechnung
berücksichtigt und damit i.S. des § 17 Abs. 2 StrRehaG unmittelbar aufgrund anderer gesetzlicher Vorschriften erbracht
worden; sie sei deshalb auch auf die Kapitalentschädigung nach
§ 17 Abs. 1 StrRehaG anzurechnen.
Mit seiner vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt
der Kläger das Ziel weiter, die ihm vom Verwaltungsgericht zugebilligte Forderung durchzusetzen. Nach seiner Ansicht setzt
das Strafrechtliche Rehabilitierungsgesetz mit der Formulierung "gesetzliche Vorschriften" ein formelles Gesetz voraus.
Zudem habe er die Leistungen 1956 nicht "unmittelbar" aufgrund
gesetzlicher Vorschriften, sondern gewissermaßen freiwillig
erhalten. Schließlich habe der Gesetzgeber im Jahre 1991 durch
die Neufassung der Anrechnungsvorschrift des § 9 a Abs. 4 HHG,
der die Beihilferichtlinien gerade nicht mehr erwähne, seinen
früheren Willen hinsichtlich der Anrechenbarkeit von Leistungen nach den Beihilferichtlinien aufgegeben.
Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil entspricht der Rechtslage.
Nach der hier allein maßgeblichen Bestimmung des § 17 Abs. 2
StrRehaG sind auf die dem Kläger unbestritten zustehende Kapitalentschädigung "die aufgrund desselben Sachverhalts unmittelbar nach anderen gesetzlichen Vorschriften erbrachten Entschädigungsleistungen anzurechnen". In Übereinstimmung mit dem
Berufungsgericht ist der Senat der Ansicht, dass die dem Kläger 1956 gewährte Beihilfe von dieser Vorschrift erfasst wird.
1. Dass es sich bei den nach den Beihilferichtlinien gewährten
Leistungen um "Entschädigungsleistungen" i.S. von § 17 Abs. 2
StrRehaG handelt, kann ungeachtet ihrer hiervon abweichenden
Bezeichnung als "Beihilfe" nicht bezweifelt werden. Schon der
Wortlaut des § 17 Abs. 2 StrRehaG zeigt mit seiner Bezugnahme
auf das Häftlingshilfegesetz (HHG), dessen Leistungen als
"Eingliederungshilfen" überschrieben sind, dass nicht die für
eine staatliche Zuwendung gewählte Bezeichnung entscheidend
für ihre Einbeziehung in den Geltungsbereich der Vorschrift
ist, sondern der ihre Bewilligung rechtfertigende sachliche
Grund. Dies ist bei den HHG-Leistungen die Anknüpfung an erlittenen politischen Gewahrsam, für den zumindest ein finanzieller Ausgleich gewährt werden soll. Nicht anders verhält es
sich bei den vor In-Kraft-Treten des § 9 a HHG nach den Beihilferichtlinien gewährten Leistungen. So verweisen die Beihilferichtlinien unter Ziffer I 1 a und b auf § 1 Abs. 1 HHG
und damit auf politischen Gewahrsam als Anknüpfungspunkt der
Leistungen. Dieses Verständnis wird durch die Entstehungsgeschichte der Beihilferichtlinien bestätigt. Bei den parlamentarischen Beratungen herrschte erkennbar Einmütigkeit darüber,
dass es sich bei den Beihilfen der Sache nach um Entschädigungsleistungen handelte (vgl. etwa BTDrucks 2/701; 2/1450
2. Entgegen der Auffassung des Klägers ist die 1956 gezahlte
Entschädigungsleistung auch den Anforderungen des § 17 Abs. 2
StrRehaG entsprechend "nach gesetzlichen Vorschriften erbracht" worden. Dem steht die Ableitung der Ansprüche aus den
Beihilferichtlinien nicht entgegen. Der Begriff der "gesetzlichen Vorschriften" ist wegen seiner Vielschichtigkeit auslegungsfähig und auslegungsbedürftig. Mitunter werden darunter
nur formelle, in einem förmlichen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommene Vorschriften verstanden, häufig aber auch alle allgemein, verbindlichen Anordnungen mit Außenwirkung (Gesetze im materiellen Sinne). Selbst das Gewohnheitsrecht zählt
nach landläufiger Meinung (vgl. Creifelds, Rechtswörterbuch,
16. Aufl., München 2000) zu den Anordnungen der letzteren Art.
Im Hinblick auf § 17 Abs. 2 StrRehaG vermag der Senat keinen
Anhaltspunkt für eine Verengung auf formelle Gesetze - wie sie
der Kläger vornimmt - zu erkennen.
2.1 Allerdings stellen Verwaltungsvorschriften, zu denen auch
die hier in Rede stehenden Beihilferichtlinien gehören, Gesetze weder im formellen, noch auch nur im materiellen Sinne dar.
Sie sind nicht in einem förmlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen worden und können keine unmittelbare Außenwirkung beanspruchen, vielmehr sind sie Handlungsanweisungen für den internen Verwaltungsbereich. Der fehlende Rechtsnormcharakter
steht gleichwohl nicht der Annahme entgegen, die dem Kläger
1956 gewährte Beihilfe sei eine nach anderen gesetzlichen Vorschriften erbrachte Entschädigungsleistung i.S. von § 17
Abs. 2 StrRehaG. Die Beihilferichtlinien entfalten nämlich unter der Geltung des Gleichheitssatzes (Art. 3 GG) und des Vertrauensschutzgebots (Art. 20, 28 GG) nicht nur eine interne
Bindung der Verwaltung, sondern auch Außenwirkung für die von
ihnen betroffenen Bürger. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 8. April 1997 - BVerwG 3 C
6.95 - NVwZ 1998, 273) ist anerkannt, dass Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnende interne
Bindung hinaus vermittels der genannten Verfassungsgrundsätze
eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen vermögen. Voraussetzung ist
allerdings, dass die zu beurteilende Verwaltungsvorschrift eine Willensäußerung der Exekutive darstellt, zukünftig alle ihr
entsprechenden Fälle auch hiernach zu behandeln. Dieser Gedanke der "antizipierten Verwaltungspraxis" (vgl. Urteil vom
24. März 1977 - BVerwG 2 C 14.75 - BVerwGE 52, 193, 199) lag
den Beihilferichtlinien von 1955 zweifelsfrei zugrunde. Der
Kläger hatte zur Zeit ihrer Gültigkeit einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung unter Beachtung des Gleichheitssatzes und des Vertrauensschutzgebots. Von diesem Ermessen hat
die Verwaltung in seinem Fall Gebrauch gemacht, indem sein
Rechtsanspruch auf Gewährung der nach den Beihilferichtlinien
üblichen Beihilfe durch Leistungsbescheid vom 28. August 1956
bestandskräftig festgestellt wurde.
2.2 Für diese Sichtweise spricht auch die Entstehungsgeschichte des § 17 Abs. 2 StrRehaG. Die Gesetz gewordene Formulierung
geht zurück auf die Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses
des Deutschen Bundestages (BTDrucks 12/2820, S. 13). Danach
sollten durch den Hinweis auf andere gesetzliche Vorschriften
auf freiwilliger Basis erbrachte Leistungen auch dann von der
Anrechnungspflicht ausgenommen werden, wenn sie für denselben
Freiheitsentzug gewährt worden waren, da anderenfalls privatem
Hilfswillen die Basis entzogen würde (BTDrucks, a.a.O.,
S. 31). Die Linie der Abgrenzung zwischen anrechnungsfreien
und anzurechnenden früheren Leistungen verläuft demnach zwischen solchen Leistungen, die der Betreffende erhielt, ohne
einen Rechtsanspruch darauf zu haben, und den Leistungen, auf
die ein Rechtsanspruch bestand.
2.3 Sinn und Zweck der Regelung des § 17 Abs. 2 StrRehaG sprechen ebenfalls für die Einbeziehung der Beihilfeleistung. Die
Bestimmung zielt darauf ab, Doppelleistungen aufgrund desselben politischen Gewahrsams zu vermeiden. Bei der in Rede stehenden Beihilfe handelt es sich um eine Leistung, die den später nach § 9 a HHG gewährten Leistungen der Sache nach völlig
gleich steht. Das ergibt sich bereits aus dem Häftlingshilfegesetz selbst. Mit der 1957 erfolgten Aufnahme der Entschädigungsleistung in das Hälftlingshilfegesetz als dessen § 9 a
(BGBl I S. 165) wurde zugleich in § 9 a Abs. 2 HHG ausdrücklich die Anrechnung der nach den Beihilferichtlinien bewilligten Leistungen auf die nach § 9 a Abs. 1 HHG zu gewährenden
Leistungen bestimmt. Zwar wurde 1960 § 9 a Abs. 2 HHG als
§ 9 a Abs. 4 HHG geringfügig geändert, doch verblieb es bei
der Anrechnungsanordnung bis zur grundlegenden Neufassung des
§ 9 a Abs. 4 HHG durch Art. 2 Nr. 3 b des Gesetzes zur Aufhebung des Heimkehrergesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 20. Dezember 1991 (BGBl I S. 2317), worin die
Beihilferichtlinien keine Erwähnung mehr finden. Als Grund für
die Neufassung des § 9 a Abs. 4 HHG verweist die Begründung
des Gesetzentwurfs darauf, dass die bisherige Fassung durch
Zeitablauf überholt sei (BTDrucks 12/1254, S. 9). Angesichts
dessen kann dem Argument des Klägers nicht gefolgt werden, der
Gesetzgeber habe mit der Herausnahme der Beihilferichtlinien
seine Absicht zu erkennen gegeben, künftig die hiernach gewährten Leistungen nicht mehr anzurechnen.
3. Schließlich kann der Kläger nicht damit gehört werden, die
ihm gewährte Beihilfe sei jedenfalls nicht - wie in § 17
Abs. 2 StrRehaG verlangt - "unmittelbar" nach gesetzlichen
Vorschriften erbracht worden. Der Senat sieht keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber durch Aufstellen dieses Erfordernisses von der Anrechenbarkeit von Leistungen nach
den Beihilferichtlinien entgegen seiner früheren Konzeption
absehen wollte. Wie die Entstehungsgeschichte dieses auf eine
Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages zurückgehenden Tatbestandsmerkmals ausweist, dient
das Unmittelbarkeitserfordernis zur Verdeutlichung und Bekräftigung der normativen Absicht freiwillig gewährte Leistungen
von einer Anrechnung freizustellen. Solche Leistungen sollten
dem Bedachten selbst dann ungeschmälert zugute kommen, wenn
die hierfür benötigten Mittel den Leistungserbringern - in der
Regel Stiftungen - aus dem Bundeshaushalt zur Verfügung gestellt worden waren. Das Unmittelbarkeitserfordernis soll ausschließen, dass solche Leistungen mit der Begründung, sie seien aufgrund der Bereitstellung im Haushaltsgesetz "nach anderen gesetzlichen Vorschriften" erbracht worden, der Anrechnung
unterworfen werden (vgl. BTDrucks 12, 2820 S. 31).
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 2 249 € festgesetzt.
Bereinigung von SED-Unrecht Fachpresse: ja Strafrechtliches Rehabilitierungsgesetz
StrRehaG § 17 Abs. 1, § 17 Abs. 2 HHG § 9 a Abs. 1, § 9 a Abs. 4 (§ 9 a Abs. 2 a.F.)
Urteil des 3. Senats vom 21. Januar 2003 - BVerwG 3 C 12.02
I. VG Berlin vom 08.09.1997 - Az.: VG 26 A 2.95 - II. OVG Berlin vom 18.03.2002 - Az.: OVG 6 B 2.99 -

References: § 10
 § 9
 § 17
 § 25
 § 17
 § 17
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 Art. 2
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