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Timestamp: 2020-06-01 19:26:36+00:00

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Parecer PGR 19/2016
Pluralidade de infrações disciplinares e apensação de processos 25-05-2017 Direção Regional da Administração Pública e da Modernização Administrativa
Parecer n.º 19/2016, da Procuradoria-Geral da República, publicado no Diário da República n.º 101/2017, Série II de 2017-05-25, sobre pluralidade de infrações disciplinares e apensação de processos
Processo Disciplinar - Pluralidade de Infrações - Unidade da Sanção Disciplinar - Apensação - Separação de Processos - Sucessão de Infrações - Acumulação de Infrações - Circunstância Agravante Especial - Procedimento Disciplinar - Princípio Non Bis In Idem - Processo Penal - Aplicação Subsidiária - Função Pública - Prazo de Prescrição - Termo Inicial
1 - Existindo uma pluralidade de infrações disciplinares não punidas imputadas ao mesmo trabalhador em funções públicas:
a) Conhecida a notícia das várias infrações antes da instauração de qualquer processo deverá ser organizado um único processo;
b) Tendo sido instaurada uma pluralidade de processos ainda pendentes deverão os mesmos ser apensos.
2 - As normas referidas na conclusão precedente atualmente encontram-se consagradas no artigo 199.º, n.os 1 e 2, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, cuja fonte histórica foi o artigo 40.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado aprovado pelo Decreto-Lei n.º 32659, de 9 de fevereiro de 1943, que já estabelecia as referidas regras, sucessivamente mantidas no artigo 47.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191-D/79, de 25 de junho, no artigo 48.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de janeiro, e no artigo 31.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro.
3 - O regime legal sobre apensação de processos relativos a uma pluralidade de infrações não punidas eventualmente cometidas por um trabalhador relaciona-se com a regra da unidade de sanção disciplinar em caso de acumulação de infrações apreciadas num único processo ou em processos apensos, consagrada no sistema normativo português desde o Código Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31095, de 31-12-1940 (artigo 569.º).
4 - A destrinça entre unidade e pluralidade de infrações integra a teoria geral da infração disciplinar e conforma o procedimento disciplinar, impondo, nomeadamente, que cada infração disciplinar noticiada seja objeto de apreciação especificada, apesar de as indagações, recolhas de provas e decisões sobre uma pluralidade de infrações poderem ser desenvolvidas no mesmo processo e este culminar num único ato administrativo sancionatório.
5 - O artigo 180.º, n.º 3, da LTFP compreende duas previsões sobre temas independentes:
a) Cada infração una apenas pode determinar a aplicação de uma sanção disciplinar;
b) Relativamente às infrações acumuladas apreciadas num único processo ou em processos apensos também deverá ser aplicada uma única sanção disciplinar.
6 - A regra de apensação prescrita no n.º 2 do artigo 199.º da LTFP reporta-se exclusivamente a pluralidade de infrações não punidas, sendo independente do princípio non bis in idem do qual decorre a obrigatoriedade de arquivamento de um processo quando sejam instaurados dois processos relativos a uma única infração, por inadmissibilidade de duplo procedimento disciplinar pela mesma infração.
7 - A individualidade de cada infração disciplinar é, nomeadamente, relevante para efeitos da prescrição atualmente prevista no artigo 178.º, n.º 1, da LTFP.
8 - Ao nível do direito disciplinar público substantivo a prática de duas infrações pelo mesmo trabalhador pode configurar:
a) Sucessão de infrações, quando a segunda infração é praticada depois de o agente ter sido punido pela anterior; ou
b) Acumulação de infrações, quando as duas infrações foram cometidas antes de qualquer delas ter sido sancionada.
9 - A sucessão de duas infrações pode fazer operar uma circunstância agravante especial da sanção aplicável à infração posterior quando:
a) A infração posterior foi cometida durante o cumprimento de sanção disciplinar ou enquanto decorria o período de suspensão da sanção disciplinar aplicada à infração anterior (artigo 191.º, n.º 1, alínea e), da LTFP); ou
b) A infração posterior foi cometida antes de decorrido um ano sobre o dia em que tinha findado o cumprimento de sanção disciplinar aplicada por virtude da infração anterior (artigo 191.º, n.º 1, alínea f), e n.º 3, da LTFP).
10 - Independentemente de se encontrar preenchida uma das duas circunstâncias agravantes especiais referidas na conclusão precedente, a sucessão de duas infrações deve dar origem a pluralidade de sanções disciplinares.
11 - A acumulação de infrações constitui uma circunstância agravante especial suscetível de se repercutir na escolha da espécie e medida concreta da sanção disciplinar, por força do disposto no artigo 191.º, n.º 1, alínea g), e n.º 4, da LTFP.
12 - A operatividade da circunstância agravante especial prevista no artigo 191.º, n.º 1, alínea g), da LTFP está dependente de as várias infrações acumuladas serem apreciadas no mesmo processo ou processos apensos, repercutindo-se na sanção disciplinar única aplicada a todas as infrações disciplinares abrangidas pela decisão proferida ao abrigo do artigo 180.º, n.º 3, da LTFP.
13 - A opção de política legislativa em matéria disciplinar expressa no artigo 180.º, n.º 3, da LTFP sobre sanção disciplinar única para determinados casos de acumulação de infrações integra o tratamento da acumulação de infrações disciplinares como circunstância agravante especial e faz depender a sanção disciplinar única de uma condição processual contingente (que as infrações sejam apreciadas num único processo ou em processos apensos).
14 - No processo disciplinar, a apreciação das várias infrações acumuladas com vista à aplicação de uma sanção única faz operar uma circunstância agravante especial e pode determinar uma sanção única concreta mais grave (no plano qualitativo ou quantitativo) do que a que resultaria da aplicação de sanções autónomas para cada infração.
15 - Diferentemente, no regime penal atualmente em vigor sobre cúmulo jurídico a pena conjunta é uma solução mais favorável para o agente do que a adição material de penas parcelares, já que não altera a natureza das várias penas parcelares e a respetiva moldura situa-se entre a pena parcelar mais grave concretamente aplicada e a soma de todas as penas parcelares, nunca podendo ultrapassar este limite.
16 - A unidade de sanção disciplinar para infrações acumuladas objeto do mesmo processo ou processos apensos é independente do princípio non bis in idem, não existindo nenhuma proibição constitucional de adição material de sanções disciplinares aplicadas a diferentes infrações disciplinares praticadas pelo mesmo trabalhador (quer se trate de uma sucessão de infrações ou de uma acumulação de infrações objeto de processos autónomos).
17 - O princípio da adequação formal, reconhecido ao nível do direito disciplinar público nomeadamente pelo n.º 1 do artigo 201.º da LTFP, visa flexibilizar a tramitação do processo, conformando-a pelas exigências de concordância prática axiologicamente fundamentada dos valores ponderados no caso concreto, em particular o interesse e necessidade de aperfeiçoamento progressivo do serviço público e o respeito dos princípios essenciais do procedimento disciplinar como o direito ao contraditório.
18 - As decisões sobre a apensação de processos proferidas ao abrigo do artigo 199.º, n.º 2, da LTFP envolvem uma margem de valoração, ao abrigo do princípio da adequação formal, podendo determinar uma decisão de não apensação, desde que se fundamente o ato em concretos e especificados inconvenientes para a administração da justiça disciplinar.
19 - O princípio da adequação formal que conforma a ponderação dos inconvenientes para a administração da justiça disciplinar da apensação de processos em determinados casos é incompatível com enunciações taxativas de motivos de recusa, cuja apreciação deve ser conformada pelos princípios da proporcionalidade, justiça e razoabilidade.
20 - Em face das circunstâncias do caso concreto, a decisão de não apensação de processos pode, designadamente, ser legitimada por:
a) Riscos para efetividade da responsabilidade disciplinar derivados dos prazos de prescrição da infração disciplinar ou do procedimento disciplinar (artigo 178.º, n.os 1 e 5 da LTFP);
b) Perigo de se atingir o termo dos prazos de caducidade da decisão disciplinar (artigo 220.º, n.º 6, da LTFP);
c) Impacto negativo para o serviço, descoberta da verdade ou direitos do trabalhador quando foi aplicada medida cautelar de suspensão preventiva (artigo 211.º da LTFP); ou
d) Retardamento excessivo do procedimento relativo a uma infração mais grave e consequente lesão de exigências específicas de proteção da capacidade funcional da Administração.
21 - A LTFP não regula nem proíbe a separação de processos disciplinares apensos ao abrigo do artigo 199.º, n.º 2, desse diploma.
22 - O artigo 30.º, n.º 1, alíneas a) e b), do Código de Processo Penal é subsidiariamente aplicável, com as necessárias adaptações, aos processos disciplinares apensos ao abrigo do artigo 199.º, n.º 2, da LTFP, podendo, oficiosamente ou a requerimento do trabalhador, ser ordenada a separação de algum ou alguns processos apensos sempre que:
a) Houver na separação um interesse ponderoso e atendível do trabalhador, nomeadamente no não prolongamento da suspensão preventiva; ou
b) A manutenção da apensação puder representar um grave risco para a administração da justiça disciplinar.
23 - Ocorrendo separação de processos, o termo inicial do prazo de prescrição do procedimento disciplinar separado, previsto no artigo 178.º, n.º 5, da LTFP, é a data da instauração originária do respetivo processo apenso entretanto objeto de separação ou, caso não tenha havido instauração autónoma, a data em que foi junta a primeira notícia dessa infração ao processo principal ou a um processo apenso.
Parecer PGR 19/2016Processo DisciplinarPluralidade de InfraçõesUnidade da Sanção DisciplinarApensaçãoSeparação de ProcessosSucessão de InfraçõesAcumulação de InfraçõesCircunstância Agravante EspecialProcedimento DisciplinarPrincípio Non Bis In IdemProcesso PenalAplicação SubsidiáriaFunção PúblicaPrazo de PrescriçãoTermo Inicial

References: artigo 199
 artigo 40
 artigo 47
 artigo 48
 artigo 31
 artigo 180
 artigo 199
 artigo 178
 artigo 191
 artigo 191
 artigo 180
 artigo 180
 artigo 201
 artigo 199
 artigo 199
 artigo 30
 artigo 199
 artigo 178