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Timestamp: 2016-10-22 19:52:16+00:00

Document:
Surveillance des assurances priv�es: 1. Obligation des compagnies d'assurances de produire leurs documents officiels et les modifications qu'elles y apportent (art. 2 et 4 LSA). 2. Nature juridique et port�e de l'autorisation officielle (art. 3 LSA). Faits � partir de page 66
A.- Das BG betreffend Beaufsichtigung von Privatunternehmungen im Gebiete des Versicherungswesens, vom 25.6.85 (VAG), enth�lt u.a. folgende Bestimmungen �ber die Vorlage der sog. Materialien:
Art. 2: "Um in der Schweiz Gesch�fte betreiben zu k�nnen, haben die privaten Versicherungsunternehmungen folgende Erfordernisse zu erf�llen:
1. Es sind dem Bundesrate diejenigen �ffentlich ausgegebenen Dokumente einzureichen, aus welchen die Grundbestimmungen und die allgemeinen Versicherungsbedingungen der Unternehmung entnommen werden k�nnen, und �berdies, sofern diese schon vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes Versicherungsgesch�fte betrieben hat, diejenigen Vorlagen zu machen, aus welchen der bisherige Stand der Unternehmung in den durch Art. 5 bis 8 bezeichneten Richtungen zu erkennen ist (Statuten, Prospekte, Tarife, Rechenschaftsberichte, Jahresrechnungen usw.).
Art. 4: "Treten sp�ter Ver�nderungen in den unter Art. 2, BGE 80 I 66 S. 67Ziff. 1 bis 3, bezeichneten Verh�ltnissen ein, so ist von denselben dem Bundesrate sofort Kenntnis zu geben."
In Art. 20 des BRB vom 17.11.14 betreffend die Zust�ndigkeit der Departemente und der ihnen unterstellten Amtsstellen zur selbst�ndigen Erledigung von Gesch�ften erm�chtigte der Bundesrat das eidg. Versicherungsamt (EVA) u.a. zum Entscheid �ber den Umfang der von privaten Versicherungsunternehmungen zur Erlangung der Konzession zu erbringenden Ausweise sowie �ber die Zulassung der allgemeinen Versicherungsbedingungen, Antrags- und Policenformulare und anderer f�r deren Gesch�ftsbetrieb bestimmten Materialien. Gest�tzt hierauf erliess das EVA an die in der Schweiz konzessionierten Versicherungsgesellschaften gerichtete Weisungen �ber "Vorlage der Materialien". Die letzte derselben datiert vom 27.7.44; sie umschreibt in Z. 1 die vorlagepflichtigen Materialien und enth�lt u.a. folgende Bestimmungen:
"3. Die vorlagepflichtigen Materialien sind vor ihrer Einf�hrung in den Gesch�ftsbetrieb dem Versicherungsamt im Entwurf rechtzeitig in einem Exemplar zu unterbreiten. .....
Seit 1951 entstanden zwischen dem EVA und der Schweiz. Lebensversicherungsgesellschaft PAX in Basel (Pax) Differenzen �ber Umfang und Tragweite der Vorlagepflicht. So sandte die Pax dem EVA ihre mit Wirkung auf den 1.1.54 ge�nderten Statuten ausdr�cklich nur zur Kenntnisnahme ein und bestritt, dass sie einer Genehmigung bed�rften. Am 18.9.53 erliess das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) folgenden Entscheid:
"Die von Ihrer Delegiertenversammlung am 30.5.53 ge�nderten Genossenschafts-Statuten werden genehmigt. .....
Im Schreiben vom 18.8.53 bestreiten Sie ohne n�here Begr�ndung die Vorlagepflicht der Statuten. Wir bitten Sie, davon Kenntnis zu nehmen, dass gest�tzt auf Art. 2, 3, 4 und 9 des Aufsichtsgesetzes abge�nderte Statuten dem EJPD und die andern in Art. 2 des Aufsichtsgesetzes und in den Weisungen des EVA vom 27.7.44 erw�hnten Drucksachen (wie Prospekte, Antragsformulare usw.), die materiell ge�ndert werden, dem Versicherungsamt rechtzeitig vor deren Verwendung im Entwurf zur Genehmigung vorzulegen sind." BGE 80 I 66 S. 68
"1. Es sei der Entscheid des EJPD vom 18.9.53 insoweit aufzuheben, als er verf�gt, dass neue bzw. abge�nderte Materialien dem Versicherungsamt im Entwurf zur Genehmigung vorzulegen sind.
2. Es sei festzustellen, a) dass die f�r den Gesch�ftsbetrieb einer konzessionierten schweizerischen Lebensversicherungsgesellschaft bestimmten Materialien dem Bundesrate bzw. dem EVA nicht zur Genehmigung unterbreitet werden m�ssen, sondern ..... lediglich sofort, d.h. bevor sie im Gesch�ftsbetrieb Verwendung finden, zur Kenntnis zu bringen sind; b) dass die Weisung des EVA vom 27.7.44, auf die sich das EJPD in seinem Entscheide vom 18.9.53 st�tzt, der gesetzlichen Grundlage entbehrt und daher ung�ltig ist, soweit sie Art. 4 des Aufsichtsgesetzes in seiner sub a) umschriebenen Bedeutung widerspricht."
3. Der Streit zwischen der Pax und dem EVA ist nicht frei von Prestige-Erw�gungen und beruht z.T. auf einem Missverst�ndnis �ber Sinn und Tragweite der Genehmigung der Materialien durch die Aufsichtsbeh�rden (EJPD bez�glich der Statuten und allgemeinen Gesch�ftspl�ne, EVA bez�glich aller andern vorlagepflichtigen Materialien).
Einerseits anerkennt die Beschwerdef�hrerin ihre "Ordnungspflicht" zur Vorlage der Materialien vor deren Verwendung im Gesch�ftsbetrieb; sie bestreitet nur das Recht der Aufsichtsbeh�rden zu deren "Genehmigung" mit konstitutiver Wirkung und macht geltend, jene h�tten nur zu pr�fen, ob die Materialien vom gewerbepolizeilichen Standpunkt aus zu beanstanden seien. Anderseits erkl�rt das EJPD mit Recht, die von ihm bzw. vom EVA auszusprechende Genehmigung habe keine konstitutive Wirkung, BGE 80 I 66 S. 69sondern sei lediglich eine gewerbepolizeiliche Erlaubnis, besage bloss, dass der Verwendung der Materialien vom Standpunkt der Versicherungsaufsicht aus nichts entgegenstehe. Damit entf�llt die vermeintliche grunds�tzliche Differenz �ber die Rechtsnatur und Tragweite des von jeher als Genehmigung bezeichneten Entscheids �ber die Zulassung der vorgelegten Materialien: Er ist eine blosse Polizeierlaubnis, die den Gesellschaften kein neues Recht erteilt, sondern lediglich feststellt, dass gegen die beabsichtigte T�tigkeit - die Verwendung der Materialien in ihrem Gesch�ftsbetrieb - keine polizeilichen Hindernisse vorliegen; wenn das zutrifft - d.h. wenn durch jene Verwendung die von den Aufsichtsbeh�rden zu wahrenden Interessen der �ffentlichkeit und der Versicherten nicht ber�hrt werden -, muss die Genehmigung erteilt werden (vgl. FLEINER, Institutionen, 8. Aufl., � 25, insbesondere S. 408 und 410). Der ganze Streit zwischen den Parteien beschr�nkt sich so auf die Frage, ob die Beschwerdef�hrerin die Materialien, die sie anerkanntermassen dem EVA bzw. dem EJPD vorzulegen hat, schon vor der Genehmigung durch diese Beh�rden verwenden darf oder nicht.
Die Beschwerdef�hrerin wendet sich namentlich gegen die Vorschrift, wonach sie die Materialien "im Entwurf" vorzulegen habe. Hiezu erkl�rt das EJPD, diesem in der Weisung vom 27.7.44 und in der t�glichen Praxis verwendeten Ausdruck komme nur untergeordnete Bedeutung zu; er stelle lediglich eine Empfehlung an die Gesellschaften dar, um ihnen unn�tze Kosten und Umtriebe zu ersparen, falls die Materialien nicht in der vorgelegten Form genehmigt w�rden. Bei dieser Erkl�rung ist das EJPD zu behaften; sie enth�lt eine Einschr�nkung gegen�ber dem Wortlaut der Weisung, die von dem EVA, einer dem Departement unterstehenden Amtsstelle, auf Grund einer Delegation erlassen wurde. Da die Beschwerdef�hrerin nun gar nicht verpflichtet wird, die Materialien schon im Entwurf vorzulegen, ist die Beschwerde in diesem Punkte gegenstandslos.
4. Die Vorlagepflicht f�r die Materialien ergibt sich aus den Art. 2 und 4 VAG.
Art. 2 ordnet die erstmalige Vorlage im Rahmen des Bewilligungsverfahrens f�r Versicherungsunternehmungen, die in der Schweiz Gesch�fte betreiben wollen. Sie haben die dort aufgef�hrten Dokumente "dem Bundesrate einzureichen"; er entscheidet gem�ss Art. 3 "auf Grund der vorgelegten Ausweise und allf�llig anderer von ihm ermittelten tats�chlichen Verh�ltnisse" �ber die Bewilligung. Hieraus ergibt sich ohne weiteres, dass die in diesem Verfahren vorgelegten Materialien nicht vor der Genehmigung verwendet werden d�rfen und k�nnen; die Genehmigung der Materialien f�llt zusammen mit der Bewilligung des Gesch�ftsbetriebes �berhaupt. Das in Art. 2 allein vorgeschriebene "Einreichen" erfolgt zu diesem Zwecke; aus ihm ergibt sich die Genehmigungspflicht, die hier auch von der Beschwerdef�hrerin anerkannt wird. Die Pr�fung - der Bewilligungsfrage �berhaupt wie auch der einzelnen Materialien - geschieht unter dem Gesichtspunkt der Versicherungsaufsicht, d.h. der Wahrung der mit dem Versicherungswesen zusammenh�ngenden �ffentlichen Interessen sowie derjenigen der Versicherten selbst, die als Laien bei diesen komplizierten Vertr�gen der schw�chere Partner sind, die in Frage kommenden technischen Unterlagen und Faktoren wie Pr�mientarife, allgemeine Versicherungsbedingungen usw. nicht zuverl�ssig beurteilen k�nnen und daher vor m�glichen T�uschungen bewahrt werden sollen (BGE 76 I 240ff.).
Art. 4 verpflichtet die zum Gesch�ftsbetrieb zugelassenen Versicherungsunternehmungen, sp�ter eintretende Ver�nderungen in den in Art. 2 bezeichneten Verh�ltnissen dem Bundesrat sofort zur Kenntnis zu bringen. Die Bestimmung leuchtet ohne weiteres ein: Wenn sich die Verh�ltnisse, auf Grund deren die Bewilligung erteilt wurde, ver�ndern, z.B. wenn die Gesellschaft die seinerzeit genehmigten Materialien ab�ndern will, so wird die Berechtigung der Bewilligung in Frage gestellt und muss erneut unter dem gleichen Gesichtspunkt BGE 80 I 66 S. 71der Versicherungsaufsicht gepr�ft werden; es ist keine Ver�nderung zuzulassen, welche die Interessen der �ffentlichkeit oder der Versicherten verletzen w�rde. Das gilt sowohl f�r Ab�nderungen an den fr�her genehmigten Materialien als auch f�r die Einf�hrung neuer Dokumente, die unter die Aufz�hlung in Art. 2 fallen, in den Gesch�ftsbetrieb. Ihre "sofortige Kenntnisgabe" nach Art. 4 wird zum gleichen Zwecke verlangt wie das "Einreichen" nach Art. 2, n�mlich um sie vom Standpunkt der Versicherungsaufsicht aus zu pr�fen. Hieraus ergibt sich gleich wie dort, dass sie der Genehmigung durch die Aufsichtsbeh�rde bed�rfen und nicht vor deren Erteilung verwendet werden d�rfen. Es liefe auf eine Umgehung des urspr�nglichen Bewilligungsverfahrens hinaus und w�rde die darin enthaltene Garantie entwerten, wenn die genehmigten Materialien sp�ter abge�ndert und so verwendet werden k�nnten, ohne in der neuen Form gepr�ft und genehmigt worden zu sein. Der Zweck der Versicherungsaufsicht wird nur erreicht, wenn die Verwendung von Materialien, welche die Interessen der Versicherten verletzen, von vornherein verhindert wird; ein nachtr�gliches Einschreiten gen�gt nicht, weil die G�ltigkeit der auf Grund solcher Materialien bereits abgeschlossenen Versicherungsvertr�ge dadurch nicht ber�hrt wird. Die vorg�ngige Pr�fung liegt �brigens auch im Interesse der Versicherungsgesellschaften selbst; ihnen w�re schlecht gedient, wenn solche Dokumente, die in grossen Auflagen hergestellt und dem Gesch�ftsbetrieb zugrunde gelegt werden, kurz nach der Einf�hrung wieder zur�ckgezogen werden m�ssten, weil sie von der Aufsichtsbeh�rde gewerbepolizeilich beanstandet w�rden.
Art. 4 VAG wurde denn auch von Anfang an dahin ausgelegt, dass er eine Genehmigungspflicht aufstellt und dass die abge�nderten Materialien erst nach ihrer Genehmigung verwendet werden d�rfen. Dahin ging nicht nur die Praxis der Aufsichtsbeh�rden w�hrend bald 70 Jahren, sondern auch die Auffassung der gesetzgebenden und richterlichen BGE 80 I 66 S. 72Beh�rden. So enth�lt die der Rechtsvorg�ngerin der Pax am 26.11.86 erteilte Bewilligung zum Gesch�ftsbetrieb u.a. folgende Bedingung: "Die in Art. 4 des Gesetzes vorgesehenen Ver�nderungen werden f�r die Schweiz erst wirksam nach ihrer Genehmigung durch den Bundesrat." Bei Erlass des Versicherungsvertragsgesetzes vom 2.4.08 ging der Gesetzgeber davon aus, dass das Aufsichtsgesetz die Pr�fung und Genehmigung der allgemeinen Versicherungsbedingungen durch den Bundesrat vorsieht (s. Votum des Berichterstatters Scherrer im St�nderat, StenBull 1905 StR 312). Zu Unrecht wendet die Beschwerdef�hrerin ein, wenn die Genehmigungspflicht allgemein best�nde, so h�tte ihre besondere Statuierung bez�glich der Abfindungswerte in Art. 91 Abs. 3 VVG keinen Sinn gehabt. In der Botschaft vom 2.2.04 erkl�rt der Bundesrat hiezu ausdr�cklich, die allgemeinen Versicherungsbedingungen seien schon gem�ss Aufsichtsgesetz dem Bundesrat zur Pr�fung und Genehmigung vorzulegen; nun werde ihm noch die weitere Aufgabe zugewiesen, von Fall zu Fall �ber die Angemessenheit der vom Versicherer vorgesehenen Abfindungswerte zu entscheiden (BBl 1904 I 329). Bei der Ordnung der Zust�ndigkeiten im BRB vom 17.11.14 wurde die Genehmigungspflicht ebenfalls als feststehend angesehen und deshalb bestimmt, welche Materialien durch das EJPD (Art. 12, Z. 10) und welche durch das EVA (Art. 20, Z. 4, 5 und 8) zu genehmigen seien. Gest�tzt hierauf hat das EVA seine Weisungen �ber die Vorlage der Materialien jeweils nach R�cksprache mit den Gesellschaften und mit deren Zustimmung erlassen. Zwar verm�chte weder eine an die Betriebsbewilligung gekn�pfte Bedingung noch die Zustimmung der Gesellschaften eine gesetzwidrige Genehmigungspflicht zu begr�nden; doch zeigen jene Umst�nde, wie das Gesetz auch von den zun�chst Beteiligten verstanden wurde. Aus diesem selbst, n�mlich aus Art. 4 in Verbindung mit Art. 2 VAG, ergibt sich die Genehmigungspflicht in dem Sinne, dass die abge�nderten Materialien erst nach der gewerbepolizeilichen BGE 80 I 66 S. 73Zulassung durch die Aufsichtsbeh�rde verwendet werden d�rfen ("Polizeiverbot mit Erlaubnisvorbehalt", FLEINER a.a.O.). In diesem Sinne hat auch das Bundesgericht in BGE 76 I 242 von einer Genehmigungspflicht gesprochen. Ebenso ist in der Literatur immer wieder von Zulassung, Genehmigung und Genehmigungspflicht die Rede; alle diese Begriffe schliessen in sich, dass die Materialien nicht vorher verwendet werden d�rfen. Ausdr�cklich und eingehend vertritt diese Auffassung H. MEYER in Schweiz. Versicherungszeitschrift (SVZ) Jg. 19 S. 357 ff. Die von ihm zitierten Autoren sind mit einer Ausnahme der Ansicht, dass die Materialien der Aufsichtsbeh�rde zur Genehmigung und nicht nur zur Kenntnisnahme zu unterbreiten sind. Einzig F. REICHENBACH stellt in SVZ Jg. 18 S. 301 die umgekehrte These auf und erkl�rt, die Aufsichtsbeh�rde habe keine Genehmigung oder Zulassung auszusprechen, sondern k�nne lediglich die ihr zur Kenntnis gebrachten Materialien aus gewerbepolizeilichen Gr�nden verbieten. Das steht aber, wie bereits dargetan wurde, im Widerspruch zur pr�ventiven Aufgabe der Versicherungsaufsicht und zu einer sinngem�ssen Auslegung von Art. 4 VAG.
5. Da sich die Genehmigungspflicht in dem vom EJPD geltend gemachten Sinne aus dem Versicherungsaufsichtsgesetze selbst ergibt, l�sst sich die angefochtene Entscheidung direkt auf dieses st�tzen und braucht nicht untersucht zu werden, ob die Weisung des EVA vom 27.7.44 rechtsg�ltig ist. In dem hier allein noch streitigen Umfang - n�mlich mit Bezug auf die Pflicht zur Vorlage der Materialien "vor ihrer Einf�hrung", nicht aber "im Entwurf", und auf das Verbot der Verwendung vor der Genehmigung - geht �brigens aus dem Gesagten bereits hervor, dass sie sich im Rahmen des Gesetzes und der gest�tzt darauf vom Bundesrat dem EVA delegierten Befugnis h�lt.
Die Beschwerdef�hrerin hat zwar beil�ufig auch die in der Weisung enthaltene Umschreibung der vorlagepflichtigen BGE 80 I 66 S. 74Materialien als "nicht �ber alle Zweifel erhaben" bezeichnet, aber nach dieser Richtung keinen Antrag gestellt. Gegenstand der vorliegenden Beschwerde bildet nicht der Umfang der Genehmigungspflicht, sondern nur ihr Inhalt, d.h. die Frage, ob die abge�nderten Materialien vor der Genehmigung im Gesch�ftsbetrieb verwendet werden d�rfen oder nicht.

References: Art. 2
 Art. 5

Art. 4
 Art. 2
 BGE 
 Art. 20
 Art. 2
 Art. 2
 BGE 
 Art. 4
 BGE 
 Art. 2

Art. 2
 Art. 3
 Art. 2

Art. 4
 Art. 2
 BGE 
 Art. 2
 Art. 4
 Art. 2

Art. 4
 BGE 
 Art. 4
 Art. 91
 Art. 4
 Art. 2
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 BGE