Source: https://tc.vlex.es/vid/-379819386
Timestamp: 2020-02-21 15:20:52+00:00

Document:
STC 38/2012, 26 de Marzo de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 379819386
Número de Recurso: 10801-2009
El Ministerio de Medio Ambiente convocó ayudas para la realización de actividades privadas, durante 2009, en materia de protección medioambiental. Se estima el conflicto planteado ya que la resolución impugnada, al centralizar en el Estado la gestión de las ayudas que en ella se establecen, invadió las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia. Corresponde al Estado dictar la normativa básica y establecer la correspondiente coordinación en materia de medio ambiente y a las Comunidades Autónomas las su desarrollo normativo y ejecución, recayendo sobre ellas la gestión de las subvenciones correspondientes. Por ello, no puede centralizarse la gestión de esos fondos a un órgano de la Administración del Estado, a no ser que concurran las circunstancias excepcionales previstas en la doctrina sobre subvenciones (STC 13/1992). En este caso, el hecho de que las entidades beneficiarias de las ayudas vengan desarrollando su actividad, o lo tengan previsto en su título constitutivo, en distintas Comunidades Autónomas no puede determinar, por sí sólo, la centralización de la regulación y la gestión de aquéllas. Lo que tampoco se justifica por la garantía de que todos los proyectos presentados tengan iguales posibilidades de acceso a la subvención por la existencia de mecanismos de cooperación y coordinación a través de los cuales es posible valorar cuales son los que mejor satisfacen las finalidades medioambientales pretendidas por la norma reguladora. Por último, la condición de que las actividades financiadas tengan un ámbito territorial supraautonómico no puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado. Aplica la doctrina de la STC 13/1992.
Sentencia citada en: 38 sentencias, 6 artículos doctrinales, una disposición normativa
Mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 29 de diciembre de 2009 el Letrado de la Junta de Galicia, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de dicha Comunidad Autónoma, promueve conflicto positivo de competencia contra la resolución de 31 de agosto de 2009, de la Dirección general de medio natural y política forestal, por la que convoca la concesión de ayudas a entidades y organizaciones no gubernamentales de ámbito estatal para la realización de actividades privadas relacionadas con los principios inspiradores de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, y con las finalidades de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes. Se adjunta el requerimiento de incompetencia así como la respuesta negativa al mismo acordada por el Consejo de Ministros. La fundamentación que sustenta la impugnación se resume a continuación.
La representación procesal de la Junta de Galicia comienza su escrito describiendo la resolución por la que se convoca la concesión de ayudas objeto de litigio, cuyas bases se encontrarían en la Orden ARM/1935/2009, de 8 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de dichas ayudas (“Boletín Oficial del Estado” de 20 de julio de 2009) que afirma dictarse en ejercicio de la competencia reservada al Estado en el art. 149.1.23 CE.
A continuación se señala que nos encontramos ante la cuestión del spending power del Estado central y se reproduce la doctrina de este Tribunal en materia de poder de gasto o subvencional recogida en la STC 13/1992 afirmándose que el poder de gasto no constituye un título atributivo de competencias y es siempre un poder instrumental que se ejerce “dentro” y no “al margen” del orden de competencias y recordándose los cuatro supuestos generales desarrollados en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992.
El escrito de la representación de la Junta de Galicia considera que el título competencial objeto de incidencia de las ayudas es el de medio ambiente como lo demuestra la remisión al art. 149.1.23 CE que realiza la Orden ARM/1935/2009 que aprueba las bases reguladoras de la convocatoria.
Determinado el título competencial, analiza el escrito de la Junta de Galicia el apartado, de aquellos descritos en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992, en el que deben incluirse las ayudas referidas, para concluir que estaríamos en el supuesto b) al que se refiere el citado fundamento jurídico 8. El Estado, en cambio, afirma el escrito del representante de la Junta de Galicia, parece entender que debemos situarnos en el apartado d) de la STC 13/1992, FJ 8.
De acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, se trata de ejercer una actividad de fomento con entidades de ámbito supraautonómico, es decir, que actúan mas allá del ámbito territorial que constituye el límite dentro del que ejercen sus competencias las comunidades autónomas, principio de territorialidad, y nos encontramos ante uno de los casos en que, se pretende asegurar la plena efectividad de estas medidas de fomento, dentro de la ordenación básica del sector, y garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute de las mismas, por parte de sus potenciales destinatarios, en todo el territorio nacional, siendo al mismo tiempo un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos, por lo que queda justificada la gestión de las ayudas por la Administración general del Estado.
Por otra parte para el desarrollo de las actuaciones que tienen por objeto la conservación del patrimonio natural y de la biodiversidad, en ámbitos suprautonómicos, se requiere en su ejecución un grado de homogeneidad que sólo se garantiza a través de la Administración general del Estado.
Una vez situados en el apartado b) del fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992, el escrito de la Junta de Galicia determina las consecuencias que ello implica para la resolución impugnada.
Mediante providencia de 18 de febrero de 2010 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el presente conflicto; atribuir, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le ha correspondido el conocimiento del presente conflicto; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de presentar alegaciones en el plazo de veinte días; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnare la resolución de 31 de agosto de 2009 de la Dirección general de medio natural y política forestal, por la que convoca la concesión de ayudas a entidades y organizaciones no gubernamentales de ámbito estatal para la realización de actividades privadas relacionadas con los principios inspiradores de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, y con las finalidades de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, en cuyo caso deberá suspenderse el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC; y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de Galicia”.
Por escrito de 5 de marzo de 2010 el Abogado del Estado se personó en el proceso solicitando una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones, prórroga que le fue concedida mediante providencia de la Sala Segunda de 8 de marzo de 2010. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró el día 9 de abril de 2010. En dicho escrito se opone a la demanda por las razones que se recogen a continuación.
Señala el Abogado del Estado que el conflicto se dirige formalmente contra la resolución de 31 de agosto de 2009, de la Dirección general de medio natural y política forestal, por la que convoca la concesión de ayudas a entidades y organizaciones no gubernamentales de ámbito estatal para la realización de actividades privadas relacionadas con los principios inspiradores de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, y con las finalidades de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes. Sin embargo, es la Orden ARM/1935/2009, de 8 de julio, la que realmente disciplina la subvención por lo que aunque el conflicto se dirija contra la resolución de 2009 lo cierto es que el examen de la misma no puede hacerse desconectándola de la orden del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino de 2009.
Realiza a continuación el escrito del Abogado del Estado el encuadramiento competencial afirmando que la materia sobre la que de forma prevalente incide la resolución impugnada es la de medio ambiente.
Entra a continuación el Abogado del Estado a analizar la constitucionalidad de la resolución impugnada.
Mediante providencia de 22 de marzo de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 26 del mismo mes y año.
El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por la Junta de Galicia frente a la resolución de 31 de agosto de 2009, de la Dirección general de medio natural y política forestal, por la que convoca la concesión de ayudas a entidades y organizaciones no gubernamentales de ámbito estatal para la realización de actividades privadas relacionadas con los principios inspiradores de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, y con las finalidades de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes.
Antes de examinar la conformidad o disconformidad de la resolución objeto de conflicto con la distribución de competencias, procede despejar una cuestión previa. Afirma el Abogado del Estado que el artículo 71 de la Ley 42/2007 no suscitó en su día problema competencial alguno y tampoco lo ha suscitado ahora la Junta de Galicia que no se refiere en la demanda a la posible inconstitucionalidad del precepto legal referido. Para el Abogado del Estado tanto la orden como la resolución objeto de conflicto respetarían escrupulosamente el precepto legal de cobertura y por tanto, aceptada la plena constitucionalidad del art. 71 de la Ley 42/2007, resulta imposible sostener con fundamento la inconstitucionalidad de una resolución que es ejecución del precepto legal de cobertura.
De acuerdo con nuestra doctrina (por todas, la STC 138/2009, de 15 de junio, FJ 3) la resolución de aquellas controversias que se susciten respecto a la regulación y aplicación de las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública ha de tener en cuenta la distribución de competencias existente en la materia en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate, para lo cual debemos examinar el contenido concreto de la resolución objeto de conflicto a fin de determinar la incardinación competencial de esta línea de ayudas.
Una vez expuesto el marco competencial de los términos del debate procesal trabado entre las partes, podemos apreciar que la controversia entre las mismas versa en torno a la aplicación al caso concreto de la consolidada doctrina de este Tribunal en materia de subvenciones y ayudas públicas, en particular la contenida en la STC 13/1992, a la que ambas partes hacen referencia en sus alegaciones. Así, lo discutido entre las partes resulta ser la concurrencia de las circunstancias excepcionales previstas en la doctrina constitucional (en concreto, STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8) para que resulte justificada la regulación completa de las subvenciones y la centralización de la gestión que se contienen en la resolución objeto de conflicto.
El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aun si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios presupuestos generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.
Así centrados los términos de la cuestión, para su resolución habremos de comenzar analizando las razones aducidas para justificar la concurrencia de la excepción que determina la posibilidad de asunción centralizada de las competencias de regulación del régimen de otorgamiento y de gestión de las ayudas, pues nos encontramos ante un caso en el que la potestad de fomento del Estado se hace patente en un ámbito material en el que ostenta competencias básicas. A este respecto, teniendo presente que la centralización en el Estado de funciones relacionadas con la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de las ayudas sólo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, debemos examinar tanto la resolución objeto de conflicto como la orden por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas, la Orden ARM/1935/2009. Igualmente atenderemos a los argumentos aportados por el Abogado del Estado para justificar la reserva al Estado de tales competencias relacionadas con la regulación, gestión y pago de las ayudas.
Tampoco resulta argumento bastante el que se refiere a la necesidad de garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute de las ayudas, por parte de sus potenciales destinatarios, en todo el territorio nacional, respecto al cual alega el Abogado del Estado que resulta imposible saber, de antemano, qué concretos proyectos se presentarán para percibir la subvención, por lo que, en su opinión, difícilmente podrá determinarse cuáles serán los más interesantes de forma que puedan territorializarse los fondos entre las diversas Comunidades Autónomas. En este punto, el preámbulo de la orden, que recoge explícitamente tal necesidad, parece atender a la doctrina de este Tribunal que ha establecido que la gestión por el Estado de las actividades de ejecución orientadas al otorgamiento de ayudas “sólo sería constitucionalmente admisible si, la centralización de los expresados incentivos económicos resultase imprescindible para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, siendo al tiempo un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales o de los créditos que hayan de destinarse al sector” (por todas, STC 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 4). Sin embargo, la simple reproducción de la doctrina constitucional referida en el preámbulo de la orden no supone necesariamente que tales exigencias concurran en el caso.
Por otra parte, la condición de que las actividades financiadas tengan un ámbito territorial de más de una Comunidad Autónoma, es decir que las actividades a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supraautonómico, tampoco puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas. En este sentido hemos de recordar que este Tribunal ha afirmado que la supraterritorialidad no es un título competencial (STC 178/2011, de 8 de novembre, FJ 5). Así, en la STC 194/2004, de 4 de novembre, FJ 16, recogiendo doctrina anterior, afirmamos que “‘es evidente que la supraterritorialidad no configura título competencial alguno en esta materia [ciertos espacios naturales supracomunitarios] … .Ciertamente los espacios naturales tienden a no detenerse y mucho menos a coincidir con los límites de las Comunidades Autónomas. Pero ello no es suficiente para desplazar la competencia de su declaración y gestión al Estado, so pena de vaciar o reducir la competencia autonómica en la materia’ (STC 102/1995, FJ 19)”. Como dijimos ya en la STC 329/1993, de 12 de novembre, al abordar el enjuiciamiento de un precepto de un reglamento estatal que atribuía al Estado la declaración de “zona atmosférica contaminada” cuando dicha zona se extendiera por más de una Comunidad Autónoma, “es cierto que la defensa del interés general y del derecho a un medio ambiente adecuado puede requerir la intervención del Estado, para evitar daños irreparables, pero ello ha de realizarse asegurando un adecuado equilibrio entre el respeto de las autonomías territoriales y la necesidad de evitar que éstas conduzcan a separaciones o compartimentaciones que desconozcan la propia unidad del sistema. Ello al igual que justifica la facultad de coordinación, puede permitir además que, en ocasiones excepcionales, el Estado, titular de la legislación básica, pueda realizar actos de ejecución” (STC 329/1993, FJ 4).
De la doctrina recogida en los fundamentos jurídicos 5, 6 y 7, se desprende que, de acuerdo con la misma, la centralización de las funciones de ejecución sólo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, pues la regla general ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen y gestionen las ayudas, incluso cuando su ejecución pueda tener un alcance supraterritorial, pues es responsabilidad del Estado en estos casos fijar los puntos de conexión que permitan la gestión autonómica. En efecto, concretando los términos de la excepcionalidad requerida, hemos dicho que el traslado al Estado de la titularidad de la competencia de gestión sólo puede tener lugar, “cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas (STC 243/1994, FJ 6)” (SSTC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 18 y 190/2000, de 13 de julio, FJ 9). Por tanto, el carácter supraautonómico de las ayudas “no justifica la competencia estatal, ya que la persecución del interés general se ha de materializar a través de, no a pesar de, los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución”. [STC 77/2004, de 29 de abril, FJ 6 b)].
Antes del fallo, debemos pronunciarnos sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias en que, según hemos visto, incurre la resolución objeto de conflicto, en consideración a que, como hemos declarado en otros casos (SSTC 75/1989, de 21 de abril, 13/1992, de 6 de febrero, 79/1992, de 28 de mayo, 186/1999, de 14 de octubre, entre otras), aquélla ya ha agotado sus efectos y se podría afectar a situaciones jurídicas consolidadas. Por ello, la pretensión de la Junta de Galicia ha de estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida.
STC 113/2013, 9 de Mayo de 2013
STC 163/2013, 26 de Septiembre de 2013
STSJ Cataluña , 10 de Enero de 2001

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