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LOS EXPEDIENTES DE REGULACIÓN DE EMPLEO. EN PARTICULAR LOS DESPIDOS COLECTIVOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
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Soledad Amparo Mendoza Sandoval
1 LOS EXPEDIENTES DE REGULACIÓN DE EMPLEO. EN PARTICULAR LOS DESPIDOS COLECTIVOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Secretaria General del Instituto de Empleo y Desarrollo Socioeconómico y Tecnológico Diputación de Cádiz Trabajo de evaluación presentado para la obtención del Diploma con Aprovechamiento del Curso de Especialización en Gestión de Recursos Humanos, impartido durante los días 16 de abril al 24 de junio de 2012, por el Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional (Granada). SUMARIO: 1. Concepto de Expediente de Regulación de Empleo. Regulación jurídica Regulación del ERE en el Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores y la Ley Concursal Real Decreto 801 de 10 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Regulación de Empleo y de actuación administrativa en materia de traslados colectivos Algunas cuestiones prácticas que se suscitan con la actual Ley 36/2011 de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social. 2. La reforma laboral y los expedientes de regulación de empleo Causas 2.2. Tramitación 2.3. Efectos 3. Los expedientes de regulación de empleo en las corporaciones locales. 4. La problemática aplicación del procedimiento de despido colectivo en las administraciones públicas 5. Extinción de contrato por la causa objetiva del art. 52. D) ET 5.1. Despido objetivo 5.2. Art. 52. e) in fine 1
2 1. CONCEPTO DE EXPEDIENTE DE REGULACIÓN DE EMPLEO. REGULACIÓN JURÍDICA El Expediente de regulación de empleo es, a efectos del tema que nos ocupa, la vía formal establecida por el legislador para articular el despido colectivo en nuestro ordenamiento jurídico. El expediente de regulación de empleo, se ha convertido en estos últimos años marcados por la crisis económica en un instrumento de gestión empresarial en alza, y no tanto por la incidencia que ha tenido en la extinción de los contratos de trabajo, ya que los datos sobre la causa de los despidos del año 2009 le atribuye una incidencia menor, sino por la importancia que se le ha dado en las últimas reformas legislativas. En cualquier caso el Expediente de regulación de empleo (ERE) era ya antes de la crisis una figura jurídica pendiente de revisión, en cuanto tratándose de una materia claramente laboral su regulación y control no se encuentraba atribuido al orden social, lo que provocaba una injerencia del orden contencioso y del orden mercantil en materias laborales tan sensibles como son la suspensión, modificación y extinción de los contratos de trabajo. La intervención de otros órdenes jurisdiccionales, ha hecho necesaria una delimitación legal y jurisprudencial de las competencias Regulación del Expediente de Regulación de Empleo en Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Ley 1/1995 de 24 de marzo y la Ley Concursal 22/2003 de 9 de julio. A través del Expediente de Regulación de Empleo pueden adoptarse medidas de distinto calado sobre los contratos de trabajo afectados incluida la extinción misma del vínculo contractual. Como ya hemos apuntado, el expediente de regulación de empleo es por lo tanto a efectos del tema que nos ocupa, la vía formal establecida por el legislador para articular el despido colectivo en nuestro ordenamiento jurídico y este elemento es el punto de partida de la definición legal del art ET. El núcleo del régimen jurídico vigente del Despido Colectivo, lo encontramos pues en el art. 51 ET. La norma estatutaria se complementa con el Real Decreto 801/2011, de 10 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de regulación de empleo y de actuación administrativa en materia de traslados colectivos. Paralelamente a la normativa estatutaria el art. 8,2 de la Ley 22/2003, de 9 julio, reguladora del Concurso, atribuye competencias en la extinción colectiva de los contratos de trabajo al Juez de lo Mercantil cuando el empleador haya sido declarado en esta situación. El precepto citado atribuye al Juez Mercantil 2
3 competencias en materia de modificación, suspensión y extinción colectiva de contratos de trabajo cuyo alcance y ejercicio se regula en los arts. 64 y 65 de la Ley Concursal. El art. 64,10 le atribuye además competencias sobre las acciones de extinción colectivas con causa en el apdo. b) del art. 50,1 ET que se ejerciten durante el concurso. Los límites del alcance y efectos de esta competencia son ampliamente discutidos, pero la fórmula introducida por el legislador constituye una vía para abordar uno de los principales problemas asociados a los despidos colectivos, la dispersión de competencias judiciales. En el vigente ordenamiento jurídico laboral se distinguen pues dos sistemas de control de los despidos colectivos: 1. El despido colectivo estatutario. En el que de acuerdo con las formalidades del art. 51 ET correspondía a la Autoridad Laboral conceder la autorización administrativa que legitima la decisión extintiva del empresario, que es quien extingue la relación laboral (STS, Sala 3ª, de 27 noviembre 2002, dictada en el recurso 2692/1998). Con la reforma laboral del 2012 desaparece la autorización administrativa, aunque sigue siendo necesaria la negociación de los trabajadores a través de un periodo de consulta. 2. El despido Colectivo Concursal: En el que es el Juez de lo mercantil el que acuerda la extinción colectiva, mediante Auto cuyo alcance y contenido regulan el art. 64,7 y 8 LC. Y por lo tanto quien efectúa el control de legalidad, siendo su resolución susceptible de recurso de suplicación ante la Sala de lo Social del TSJ correspondiente. Por lo que aunque interviene el Orden Mercantil, es el Orden Social quien efectúa el control posterior Real Decreto 801/2011, de 10 de Junio, por el que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Regulación de Empleo y de actuación Administrativa en materia de Traslados Colectivos. Con fecha 14 de junio de 2011 se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 801/2011 por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de regulación de empleo y de actuación administrativa en materia de traslados colectivos, que ha entrado en vigor, con carácter general, el 15 de junio de Los objetivos que persigue el Real Decreto son los siguientes: - Reforzar la extinción colectiva de contratos, amparada en causas objetivas, canalizada a través del procedimiento legal del expediente de regulación de empleo (también conocido como ERE). - Proporcionar mayor certeza a los sujetos implicados en este tipo de procedimientos, aportando una regulación más detallada de los aspectos procedimentales. - Agilizar la tramitación administrativa del procedimiento de regulación de empleo. 3
4 - Potenciar la figura del Plan de acompañamiento social, para que éste constituya un elemento esencial para la mejora de la empleabilidad de los trabajadores afectados (que contribuya a evitar la expulsión de los trabajadores del mercado de trabajo). - Introducir modificaciones en la regulación de la suspensión colectiva de contratos y de la reducción temporal de jornada, como instrumento alternativo de ajuste temporal de empleo ante coyunturas económicas adversas. Como aspectos fundamentales que incorpora el Real Decreto destacamos: 1.- El Real Decreto introduce, en su artículo 1, precisiones sobre el modo en que habrá de computarse la plantilla a los efectos de los umbrales que dan lugar a la tramitación de un ERE (recogidos en el art. 51 ET y en el propio Real Decreto). Así, se computarán todos los trabajadores que presten servicios en la empresa, cualquiera que sea su modalidad contractual, el día en el que se inicie el procedimiento. 2.- Del mismo modo, se incluye la definición de causas económicas, técnicas, organizativas y de producción, en idénticos términos a los del artículo 51 ET. 3.- En materia de atribución competencial, el nuevo Real Decreto ofrece la siguiente regulación, se da nueva redacción a la competencia autonómica para conocer del expediente, precisando que recaerá en dicha Autoridad Laboral cuando el expediente afecte a trabajadores que desarrollen su actividad o se hallen adscritos a centros de trabajo ubicados en el territorio de una sola Comunidad Autónoma. Por su parte, la Dirección General de Trabajo del Ministerio del Trabajo e Inmigración será competente cuando los trabajadores afectados desarrollen su actividad o estén adscritos a dos o más Comunidades Autónomas. Adicionalmente, se establecen reglas específicas cuando el expediente afecte a empresas o centros de trabajo relacionados con créditos extraordinarios o avales acordados por el Gobierno, empresas pertenecientes al Patrimonio del Estado, las que tengan la condición de sociedades mercantiles estatales y las relacionadas con la Defensa Nacional u otras cuya producción fuera declarada de importancia estratégica nacional mediante norma con rango de Ley. En tales casos es competente la Dirección General de Trabajo del Ministerio del Trabajo e Inmigración, salvo que afecte únicamente al ámbito de una provincia, supuesto en el cual podrá ser competente la Delegación del Gobierno o, en su caso, la Subdelegación del Gobierno en la provincia. Sin perjuicio de lo anterior, incluso cuando se circunscriba a una provincia, si afecta a más de doscientos trabajadores, o tiene especial trascendencia social la Dirección General de Trabajo podrá avocar su competencia. Por último, será competente la Delegación del Gobierno de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla cuando afecte exclusivamente a centros en dichas ciudades. En este caso, como en el precedente, cuando afecte a más de doscientos trabajadores, o tenga especial trascendencia social, la Dirección General de Trabajo del Ministerio del Trabajo e Inmigración podrá avocar su competencia. 4
5 Sin perjuicio de lo anterior, cuando el ERE afecte a trabajadores que desarrollen su actividad o se encuentren adscritos a centros de trabajo en dos o más Comunidades Autónomas, pero el 85%, como mínimo, de plantilla radique en una Comunidad Autónoma y existan trabajadores afectados en la misma, corresponderá a la Autoridad Laboral competente de esa Comunidad Autónoma la ordenación e instrucción del procedimiento hasta el momento de resolver, en que formulará una propuesta de resolución a la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo e Inmigración. Por último, se prevé que, cuando el expediente de regulación de empleo afecte a varios centros de trabajo, deberá justificarse la vinculación entre las causas y las medidas que se adopten en todos los centros afectados. 4.- Se introducen varias modificaciones en relación con la legitimación para intervenir en los procedimientos de regulación de empleo: Por un lado se prevé la intervención preferente del Comité Intercentros, o el órgano creado por la negociación colectiva que tenga atribuida tal función, cuando la empresa tenga varios centros afectados por el expediente. Se precisa que, en los casos de ausencia de representación en la empresa (con carácter anterior, en el/los centro/s afectados) los trabajadores podrán atribuir su representación según lo dispuesto en el artículo 41.4 ET, es decir: A una comisión de un máximo de tres miembros elegidos democráticamente, integrada por trabajadores de la propia empresa (o por los representantes legales de otro centro de la empresa). O a una comisión de tres miembros, como máximo, designados, según su representatividad, por los sindicatos más representativos y representativos del sector al que pertenezca la empresa y que estuvieran legitimados para formar parte de la comisión negociadora del convenio colectivo de aplicación a la misma. En el caso de que se produzca tal designación, el empresario podrá atribuir su representación a las organizaciones empresariales en las que estuviere integrado (pudiendo ser más representativas a nivel autonómico), independientemente de que las mismas tengan carácter sectorial o intersectorial Algunas cuestiones prácticas procesales que se suscitan con la actual Ley 36/2011 de 10 de Octubre, reguladora de la Jurisdicción Social. Con la nueva Ley de la Jurisdicción Social, se habrán de impugnar las resoluciones administrativas que autorizan los ERE s a través del procedimiento del artículo 151 de la LJS, con los criterios del procedimiento ordinario, pero con determinadas complicaciones. En lo referente a las resoluciones impugnables, se comprenden todas, comprendiendo los ERE s de extinción, de suspensión y de reducción de jornada. Con relación a la competencia territorial de los Juzgados y Tribunales de la Jurisdicción Social, se reiteraron los criterios establecidos en la nueva LJS. 5
6 En la conformación de la demanda resalta la importancia de identificar correctamente el acto impugnado, su autoridad emisora y los motivos de impugnación. Indica que la impugnación de los ERE s ha de hacerse en un solo Juzgado y en un solo pleito, con la consiguiente obligación de acumulación de todas las demandas. Y cuando las pretensiones tengan el mismo objeto, tendrían que conocerse en el mismo procedimiento. La legitimación en estos procedimientos corresponde a todos los interesados individualmente (trabajadores afectados y empresa) y colectivos (sindicatos y órganos unitarios de representación de los trabajadores), a la autoridad emisora, a los causahabientes, a los Sindicatos más representativos, a los Sindicatos representativos en el ámbito de la empresa y a las Asociaciones Empresariales más representativas. El problema estribaría en el emplazamiento que correspondería al órgano judicial. En cuanto a la sentencia, puede ser de inadmisión, de desestimación, o declarativa de la conformidad a derecho de la resolución impugnada. Ahora bien, se cuestiona si ante la existencia de un acuerdo en el período de consultas ha de presumirse la concurrencia de la causa, tal y como sucede en los supuestos de descuelgue salarial y de modificación sustancial de condiciones de trabajo fijadas en convenio colectivo, y considera que no, aunque la resolución administrativa tiene un plus de legalidad. En definitiva, tiene que existir causa y no puede presumirse. Existe un límite del control judicial, y es el de primar las medidas de flexibilidad interna frente a la externa (extinción de contratos) y si la medida extintiva puede sustituirse por otras menos lesivas cuestiona que haya de confirmarse por la mera existencia del acuerdo. Si la sentencia es estimatoria, puede declarar la nulidad de la resolución administrativa con efectos generales, lo que supondría la readmisión de los trabajadores y el abono de salarios de tramitación, para lo que hizo mención de la problemática jurídica que en estos temas ya se evidenció por la doctrina jurisprudencial anterior (STS Social- de24/11/2006). 2. LA REFORMA LABORAL Y LOS EXPEDIENTES DE REGULACIÓN DE EMPLEO. Largamente esperada, se publicó finalmente en el BOE del 11 de febrero, mediante el Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral. En su preámbulo, un objetivo declarado, la flexiseguridad, concepto que combina flexibilidad en las condiciones de trabajo y seguridad en el empleo. Dada la situación de nuestro mercado laboral, para la mayoría la reforma resulte más flexible que segura. Si bien es cierto, y tal como dice Rafael López PARADA, Magistrado de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León 6
7 avanzo mi opinión de que la reforma laboral de 2012 no es sino la continuación y consolidación de las reformas laborales de 2010 y 2011 del Gobierno Zapatero, hasta el punto de que en gran parte no hace sino añadir detalles sobre aquéllas y desarrollar sus consecuencias lógicas. Es, respecto a aquéllas, una reforma menor, salvo por la decisión, no prevista hasta ahora, de abaratar el despido de los trabajadores con contrato fijo anterior a la reforma por la vía de suprimir casi en todo caso los salarios de tramitación en el supuesto de despido improcedente y de rebajar sus indemnizaciones futuras, de manera que la antigüedad que acumulen a partir de ahora se pagará en caso de despido a 33 días, aunque la antigüedad acumulada hasta ahora se siga pagando a 45. La reforma en ese punto es dura, es cierto, pero le ocurre lo mismo que a la reforma de la pensión de jubilación por la Ley 27/2011 (posiblemente la reforma más dura y radical de los dos últimos años del Gobierno Zapatero): los efectos de esta rebaja de la indemnización no se dejarán notar sensiblemente en las indemnizaciones hasta dentro de cuatro o cinco años, cuando es de esperar que la crisis haya pasado.( ) Por lo demás la reforma, aunque envuelta en una apariencia de dureza y agresividad posiblemente necesaria para satisfacer los instintos sanguinarios de los mercados y del BCE, lo que hace es ahondar detalles de reformas anteriores e incluso sistematizar (creo que con buena técnica jurídica) elementos que ya estaban presentes en la legislación laboral, especialmente los introducidos por las reformas laborales de los dos últimos años, aunque muchas veces no hubiesen sido aplicados. En cuanto a los ERE s destacamos los principales puntos en cuanto a las causas, procedimiento y efectos: 2.1. Causas (Art. 18 apartado tres RDL 3/2012 que modifica el art. 51 ET.DA 2ª y DA 3ª RDL 3/2012) Recordemos que la extinción procedente del contrato por estas causas da derecho al trabajador a una indemnización de 20 días de salario por año de servicio, con un máximo de 12 mensualidades, que se mantiene Se entiende por despido colectivo la extinción de los contratos de trabajo fundada en causas económicas, técnicas, organizativas o de producción -siempre que haya sido autorizado por la autoridad laboral conforme a lo dispuesto en la ley- y cuando en un período de 90 días la extinción afecte: - a 10 trabajadores en empresas que ocupen menos de 100 trabajadores. - a el 10% en empresas que ocupen entre 100 y 300 trabajadores - a 30 trabajadores en las empresas que ocupen 300 o más trabajadores. - o cuando el despido afecte a la totalidad de la plantilla por cese de la actividad empresarial y el número de trabajadores sea superior a cinco. 7
8 El número de trabajadores que determina si los despidos objetivos (por causas económicas, técnicas, productivas u organizativas) deben tramitarse o no de forma colectiva no se ha modificado. No obstante, sí que han cambiado las causas que justifican la medida: Causas económicas. Podrá iniciarse un ERE cuando de los resultados de la empresa se desprenda una situación económica negativa, bien por existir pérdidas actuales o previstas, bien por darse una disminución persistente de su nivel de ingresos o ventas. En todo caso, se entenderá que la disminución es persistente si se produce durante tres trimestres consecutivos. Ya no exige el texto de la norma, por lo tanto, que la situación económica negativa de la empresa pueda afectar a su viabilidad o a su capacidad de mantener el volumen de empleo, ni que se tenga que acreditar los resultados alegados y justificar que de los mismos se deduce la razonabilidad de la decisión extintiva para preservar o favorecer su posición competitiva en el mercado. Además, se entenderá que la disminución del nivel de ingresos o ventas es persistente si se produce durante tres trimestres consecutivos Causas técnicas, organizativas o productivas. Cuando se produzcan cambio s entre otros en el ámbito de los medios o instrumentos de producción, de los sistemas y métodos de trabajo del personal o el modo de organizar la producción, o en la demanda de los productos o servicios que la empresa pretende colocar en el mercado. La ley ha suprimido la necesidad de que la empresa justifique la razonabilidad de la medida extintiva y su contribución a mejorar la situación del negocio. Aun así, es muy probable que los tribunales sigan solicitando una justificación de las causas, por lo que convendrá aportar dicha justificación. Además, las causas deberán ser sobrevenidas (es decir, será necesario probar que se han producido cambios respecto a la situación previa existente en la empresa, y que dichos cambios justifican la medida) Tramitación Por otro lado, se suprime la autorización administrativa del ERE, aunque sigue siendo necesaria la negociación con los trabajadores, a través de la apertura de un período de consultas. En cuanto al período de consultas, deberá comunicar a los representantes de los trabajadores el inicio de un período de consultas, por un plazo no superior a treinta días naturales (o quince en el caso de empresas de menos de cincuenta trabajadores). Dicha comunicación deberá incluir, entre otras menciones, las causas de la medida, el número y clasificación profesional de los trabajadores afectados por el despido, el momento en que se realizará la medida, así como los criterios tenidos en cuenta para designar a los trabajadores afectados. La autoridad laboral se limita a recibir el escrito, pero a los solos efectos de hacer advertencias y recomendaciones. En este sentido, no puede paralizar ni 8
9 suspender el procedimiento. Si no hubiese acuerdo con los representantes de los trabajadores, la empresa igualmente podrá ejecutar las medidas propuestas, siempre que hayan pasado al menos treinta días desde la comunicación del inicio del período de consultas. Los representantes de los trabajadores podrán interponer demanda cuando no haya habido acuerdo. En cuanto a los trabajadores afectados, también podrán presentar demanda individualmente, tanto si ha habido acuerdo como si no. La empresa que lleve a cabo un despido colectivo que afecte a más de cincuenta trabajadores deberá ofrecer a los trabajadores afectados un plan de recolocación externa a través de empresas de recolocación autorizadas. Dicho plan, diseñado para un periodo mínimo de 6 meses, deberá incluir medidas de formación y orientación profesional, atención personalizada al trabajador afectado y búsqueda activa de empleo. En todo caso, lo anterior no será de aplicación en las empresas que se hubieran sometido a un procedimiento concursal. El coste de la elaboración e implantación de dicho plan no recaerá en ningún caso sobre los trabajadores. La autoridad laboral, a través del servicio público de empleo competente, verificará la acreditación del cumplimiento de esta obligación y, en su caso, requerirá a la empresa para que proceda a su cumplimiento Efectos La empresa puede ejecutar el ERE aunque no haya acuerdo. Se reconoce el derecho de prioridad de permanencia en la empresa de los representantes de los trabajadores (unitarios y delegados sindicales). Mediante convenio colectivo o acuerdo alcanzado durante el periodo de consultas se podrán establecer prioridades de permanencia a favor de otros colectivos, tales como trabajadores con cargas familiares, mayores de determinada edad o personas con discapacidad. La ley establece el derecho de los trabajadores afectados a una indemnización de 20 días por año de servicio con el tope máximo de 12 mensualidades ( art ET). 3. LOS EXPEDIENTES DE REGULACIÓN DE EMPLEO EN LAS CORPORACIONES LOCALES El panorama cambia sustancialmente con la aprobación de la reforma laboral En virtud del RD-ley 3/2012, de 10 de febrero (RCL 2012, 147) y posteriormente su conversión en la Ley 3/2012, de 6 de julio (RCL 2012, 945), de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, se modifica la redacción del apartado 1 del art. 51 ET, en los siguientes términos: Se entiende que concurren causas económicas cuando de los resultados de la empresa se desprenda una situación económica negativa, en casos tales como la existencia de perdidas actuales o previstas, o la disminución persistente de su nivel de ingresos o ventas. En todo caso, se entenderá que la disminución es persistente si 9
10 durante tres trimestres consecutivos el nivel de ingresos ordinarios o ventas de cada trimestre es inferior al registrado en el mismo trimestre del año anterior. Se entiende que concurren causas técnicas cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los medios o instrumentos de producción; causas organizativas cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal o en el modo de organizar la producción y causas productivas cuando se produzcan cambios, entre otros, en la demanda de los productos o servicios que la empresa pretende colocar en el mercado. Así configurada esta causa de extinción podría plantearse si la causa económica, técnica, organizativa o de producción puede dar lugar a extinciones en las Corporaciones Locales. Y ello porque el planteamiento tradicional ha sido el de entender que las crisis de este tipo tan sólo son susceptibles de producirse en las empresas que tengan por finalidad la obtención de beneficios. Con todo, en la década de los noventa la perspectiva pasó a ser sustancialmente distinta, puesto que el criterio de eficacia en el funcionamiento de la Administración ha informado la reforma que en 1993 se produjo de la LMRFP (RCL 1984, 2000) : a partir de entonces se introdujeron importantes medidas de reestructuración de personal (incluso funcionario) por medio del novedoso instrumento de los planes de empleo ( art. 18 LMRFP). Así las cosas, si bien hasta ese momento el despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción se consideraba un mecanismo ajeno a la gestión del personal en las Corporaciones Locales, comenzaron a darse pronunciamientos judiciales que admiten su posibilidad. A este respecto, la doctrina judicial se ha pronunciado en el sentido siguiente: 1) La causa económica es incompatible con la tarea administrativa porque el empleador carece de ánimo de lucro (STSJ Cataluña ) y la causa organizativa y de producción tampoco resulta de aplicación porque un Ayuntamiento tiene su supervivencia garantizada ( STSJ Valencia [AS 1997, 3019] ). Asimismo, y aun suponiendo que es posible que concurran causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en una Corporación local que aconsejen la extinción contractual, el mecanismo adecuado debiera ser el de los planes de empleo del artículo 18.1 LMRFP, «siempre acomodándolas a la verdadera situación de un ente administrativo, previo un estudio racional de necesidades enmarcado en una variedad de soluciones posibles y objetivadas de mayor alcance que el derivado de la simple decisión extintiva basada exclusivamente en causas económicas u organizativas» ( STSJ Valencia [AS 1997, 3019] ). 2) La mejora financiera y la perfección en la organización de los recursos públicos son objetivos válidos en la actuación de una Administración Pública ( STSJ Andalucía [AS 1997, 3860] y STSJ Extremadura [AS 1998, 5528] y STSJ Castilla-La Mancha [AS 2003, 1328] ), por lo que cabrían mecanismos de ajuste de plantillas por las causas de los artículos 51 ET y 52.c) ET. De otro lado, cuando el artículo 18.1 LMRFP regula los planes de empleo lo hace como una posibilidad, por lo que cabría concluir en que la 10
11 previsión de tales planes no impediría la utilización de otros mecanismos de extinción ( STSJ Andalucía [AS 1997, 3855] ), y más aún cuando los planes están pensados para reestructuraciones a gran escala. En la última Reforma Laboral 2012, operada a partir del RD-ley 3/2012, de 10 de febrero (RCL 2012, 147) y posteriormente su conversión en la Ley 3/2012, de 6 de julio (RCL 2012, 945), para la reforma del mercado laboral, en la disposición adicional segunda se recoge expresamente la aplicación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el Sector Público, al añadirse una disposición adicional, la vigésima, al Estatuto de los Trabajadores, con el contenido siguiente: «El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público de acuerdo con el artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, se efectuará conforme a lo dispuesto en los artículos 51 y 52.c) del Estatuto de los Trabajadores y sus normas de desarrollo y en el marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas. A efectos de las causas de estos despidos en las Administraciones Públicas a que se refiere el artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, se entenderá que concurren causas económicas cuando se produzca en las mismas una situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los servicios públicos correspondientes. En todo caso, se entenderá que la insuficiencia presupuestaria es persistente si se produce durante tres trimestres consecutivos. Se entenderá que concurren causas técnicas, cuando se produzcan cambios, entre otros en el ámbito de los medios o instrumentos de la prestación del servicio público de que se trate y causas organizativas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito al servicio público.» Tendrá prioridad de permanencia el personal laboral fijo que hubiera adquirido esta condición, de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, a través de un procedimiento selectivo de ingreso convocado al efecto, cuando así lo establezcan los entes, organismos y entidades a que se refiere el párrafo anterior.» (último párrafo añadido por Ley 3/2012, de 6 de julio [RCL 2012, 945] ). Ahora bien, lo previsto en el artículo 47 del ET no será de aplicación a las Administraciones Públicas y a las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de una o varias de ellas y de otros organismos públicos, salvo a aquellas que se financien mayoritariamente con ingresos obtenidos como contrapartida de operaciones realizadas en el mercado ( disposición adicional tercera RD-ley 3/2012 y Ley 3/2012, de 6 de julio [RCL 2012, 945] ). 11
12 4. LA PROBLEMÁTICA APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE DESPIDO COLECTIVO EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. EL Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, en su Disposición adicional segunda, determina que: El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público de acuerdo con el artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, se efectuará conforme a lo dispuesto en los artículos 51 y 52. c) del Estatuto de los Trabajadores y sus normas de desarrollo y en el marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas. A efectos de las causas de estos despidos en las Administraciones Públicas a que se refiere el artículo 3.1 del texto refundido de Contratos del Sector Público, se entenderá que concurren causas económicas cuando se produzcan en las mismas una situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los servicios públicos correspondientes. En todo caso, se entenderá que la insuficiencia presupuestaria es persistente si se produce durante tres trimestres consecutivos. Se entenderá que concurren causas técnicas, cuando se produzcan cambios, entre otros en el ámbito de lso medios o instrumentos de la prestación del servicio público de que se trate y causas organizativas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito al servicio público. Esta cuestión plantea en toda su crudeza el alcance de la dualidad de regímenes y derechos entre el personas de las Administraciones Públicas según sean funcionarios o laborales. Admitir el despido colectivo u objetivo para el personal laboral y negar mecanismos de ajuste similares para el personal funcionarios conduce a unos resultados incongruentes: los problemas organizativos o presupuestarios de las Administración los soportarán con la pérdida de su ocupación sólo el personal sometido a contrato de trabajo, y serían inmunes los que tienen un vínculo funcionarial, al margen de que los dos colectivos hayan adquirido la condición de empleado público por los mismos procedimientos de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, e incluso al margen de que los problemas organizativos o presupuestarios de la entidad pública pudieran traer su causa de la ineficiente gestión del personal funcionario. A pesar de venir recogida la posibilidad de realizar expedientes de regulación de empleo en el Sector Público tras la reforma laboral operada en 2012, muchos autores consideran muy discutible que se puedan tramitar despidos colectivos y objetivos por las Administraciones Públicas, y en todo caso, habría que aplicar las garantías adicionales que contempla el Estatuto Básico del Empleado Público, como es la tramitación de un Plan de Ordenación de Recursos Humanos, que afecte no sólo al personal laboral sino también al funcionario y se contemple medidas organizativas y no extintivas. 12
13 Sin embargo existen numerosos planteamientos doctrinales y judiciales que admiten, sin más, la aplicación de las causas del despido colectivo u objetivo a las Administraciones Públicas. Las diversas opciones interpretativas que se han venido manejando para decidir sobre la aplicación de las causas del despido objetivo o colectivo a las Administraciones Públicas son resumidamente las siguientes: 1.- Aplicación sin más de la legislación laboral, por considerar que en este punto la regulación del empleo público no incide para nada en las medidas de extinción del personal laboral, y resulta plenamente aplicable el art. 51 y 52 del ET. 2.- La aplicación de las causas previstas en la legislación laboral, pero con el presupuesto de que la adopción de las medidas por parte de la Administración Pública requiere una fase administrativa, vinculada a la formación de la voluntad, que es el terreno en el que opera la legislación administrativa, puramente formal, pero sin abordar las medidas que puede adoptar la Administración ni las causas en las que se tienen que justificar. 3.- Una versión más matizada de la posición anterior, que al margen de las peculiaridades procedimentales de la Administración, si se admite la aplicación de las causas propias del despido colectivo u objetivo, pero con una modulación en su intensidad en tanto que se trata de un administración Pública, lo que permite reconducir el alcance de las causas extintivas a ciertos supuestos más o menos excepcionales u objeto de interpretación restrictiva. 4.- Una última opción interpretativa considera que la aplicación de la legislación laboral, o bien es una posibilidad meramente teórica pero sin plasmación práctica posible en las Administraciones públicas, o directamente no es posible en esta materia por cuanto la regulación del EBEP ha abordado tanto las circunstancias que pueden motivar la reordenación de los recursos humanos, como también las medidas que cabe adoptar, entre las que no se encuentran las medidas extintivas, pues sólo alude a modificación de condiciones de trabajo, y en su caso, a medidas suspensivas. No obstante las tesis que se vienen defendiendo, lo cierto es que, tras la reforma laboral se admite la aplicación del procedimiento de despido colectivo al Sector Público, lo que plantea a su vez numerosos problemas prácticos, sobre todo por la ausencia de previsión en el Reglamento de Procedimiento para los Expedientes de Regulación de Empleo respecto del despido colectivo que afecte al Sector Público. CONFIGURACIÓN GENERAL DE LAS CAUSAS OBJETIVAS EN SU APLICACIÓN A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Del análisis del despido colectivo y objetivo, tampoco se deduce la aplicación a las Administraciones Públicas con arreglo a su propia naturaleza. 13
14 En relación con los déficits presupuestarios y con la fijación de límite de gasto público se trata de una opción de política económica. Las normas de control del gasto público suponen el ejercicio del poder estatal de la capacidad de ordenación económica. Dicha regulación en modo alguno contempla la reducción de los gastos de personal que pase por la reducción de empleados más allá de las tasas de pérdidas de efectivos. Por el contrario, se utiliza una vía diferente, ya que aluden a una reducción salarial o a un límite al incremento de las retribuciones. Por ello, es claro que consideraciones generales de ordenación económica vinculada a un rendimiento global del gasto público por su relación con la actividad económica no pueden imponer la amortización de puesto de trabajo que implique la extinción de trabajos. El juicio de viabilidad de la causa no puede hacerse en términos de imposibilidad de mantener la posición competitiva en el mercado, sino de la posibilidad legal o no de mantener el servicio que se presta, y con los niveles de personal que se vienen manteniendo. Esto impone ponderar hasta qué punto la Administración se ve imposibilitada de mantener los servicios sobre los que se plantea la extinción de los contratos de trabajo. Esto excluye los casos de servicios que son de prestación obligatoria para la entidad, o que viene así establecido en la legislación específica y propia, en los que las medidas de ajuste podría tener justificación organizativa, técnica o de la productiva, pero no económica en la medida que la Administración no puede dejar de prestar el servicio con los niveles que determinan esa prestación obligatoria. Sólo en casos de cambio de regulación, en los que la Administración no tiene la competencia para prestar el servicio podría plantearse el exceso de plantilla, lo que sería una causa productiva y no propiamente económica. Además las facultades de financiación difícilmente puede justificar un despido por causas económicas, por cuanto, con arreglo a su propia naturaleza son el resultado coyuntural de las finanzas públicas, por lo que presenta una dimensión temporal que a lo más podría determinar medidas suspensivas pero no extintivas de los contratos de trabajo. El juicio de viabilidad exige analizar la planificación de los recursos en las Administraciones Públicas a partir de la cual se constate la supresión definitiva del servicio y la falta de previsión de que el mismo pueda volver a prestarse con los niveles de efectivos que tenía con anterioridad. De esta forma, no se puede limitar el análisis a la situación presupuestaria de la entidad, sino a la evolución de la gestión del servicio en ejercicios futuros y la constatación de que resulta definitiva su supresión o la reducción del personal. El juicio de eficacia o utilidad de la medida extintiva para una mejor organización de los recursos impone valorar, adicionalmente el grado de eficiencia que la amortización de los puestos de trabajo presenta para una más racional organización de los recursos públicos. Esto no puede hacerse desde la perspectiva generada por la mera discrecionalidad política de priorizar unos servicios sobre otros, ya que en ese caso, el despido sería un acto puramente discrecional. Otras medidas de ajuste presupuestario más idóneas, o que impliquen menor sacrificio para los 14
15 intereses públicos y los trabajadores afectados pueden descartar el juicio de la idoneidad. No es aceptable, en este punto, considerar que la valoración de los intereses públicos es un acto de soberanía política sobre el que no opera el control judicial, sino que en técnica usual en el ámbito del control de los actos administrativos, siempre es precisa la motivación, lo que en materia de extinción se reitera en el ET, a fin de que esa motivación ofrezca los criterios de justificación, razonabilidad y proporcionalidad, así como sirva para descartar comportamientos meramente arbitrarios o carente de cualquier justificación. 5. EXTINCIÓN DEL CONTRATO POR LA CAUSA OBJETIVA DEL ART. 52.d) ET. Nos encontramos ante contratos que desde su origen están condicionados por la cualidad de su objeto y de la fuente de financiación. Si los módulos se sufragan a tenor de la permanencia o prórroga de los fondos públicos, tales circunstancias delimitadoras operan a modo de condición resolutoria. En apoyo de la misma se encuentra entre otras la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla (Sala de lo Social, Sección 1ª). Sentencia núm. 570/2008 de 14 febrero JUR\2009\150169: Como el recurso se ampara en la letra c) del mentado art.191 ha de estarse al relato histórico de la sentencia combatida y en el mismo se afirma que la actora suscribió con la demandada - Asociación Alzheimer Enalsa, entidad sin ánimo de lucro, cuya actividad y fines los contempla el art.5 de sus Estatutos y vienen reflejados en el hecho probado segundo de la sentencia- diversos contratos temporales, en los que se establece de forma clara y precisa el objeto de cada uno de ellos de "ayudas a enfermos de alzheimer, según programa del Servicio Andaluz de Empleo, de la Consejería de Empleo" y tiempo de duración de los mismos (hecho probado primero), reflejándose en el hecho tercero los proyectos y subvenciones concedidas por el SAE a la mentada empresa, es evidente que no puede apreciarse la existencia de fraude de ley en tal contratación temporal, pues la Asociación ejecuta sus actividades propias dentro de los términos y posibilidades económicas que la ofrece el SAE, por lo que es la subvención la que posibilita los términos de la contratación laboral que puede realizar la Asociación demandada, con lo que, en definitiva, al tener el contrato un límite temporal y económico, no cabe concluir que existe el fraude de ley alegado en el recurso y, como la sentencia de instancia así lo entendió, fue certera en la solución que adoptó, por lo que se impone su confirmación, previa desestimación del recurso Despido Objetivo La rescisión de la relación laboral se produce mediante extinción por causas objetiva del artículo 52.e) del Estatuto de los Trabajadores En el caso de contratos por tiempo indefinido concertados directamente por las Administraciones públicas o 15
16 por entidades sin ánimo de lucro para la ejecución de planes y programas públicos determinados, sin dotación económica estable y financiados mediante consignaciones presupuestarias o extrapresupuestarias anuales consecuencia de ingresos externos de carácter finalista, por la insuficiencia de la correspondiente consignación para el mantenimiento del contrato de trabajo de que se trate. El Tribunal Supremo en múltiples sentencias ha mantenido la legalidad de los contratos temporales celebrados por las Administraciones Públicas para la realización de obra o servicio determinado conexos con programas públicos temporales que gozan de autonomía y sustantividad propia. Tal operación jurídica consiste en cubrir actividades de la Administración con cargo a un plan público específico a través de contratos de obra que se extinguen en el momento de la finalización de aquel, pero también en este caso en el contrato se ha de especificar con la suficiente claridad y precisión la vinculación de la duración del contrato con el mantenimiento de la subvención concreta que le sirve de soporte económico. Manifiesta la doctrina que cuando el art. 52 e ) ET habla de trabajador indefinido parece referirse a aquél que es contratado con un contrato indefinido directamente por la Administración; no debemos confundirlo con ese indefinido que ha creado la jurisprudencia, pues con dicho apelativo se quiere hacer referencia a que no tiene plaza o puesto de trabajo efectivo. Es aquel contrato que desde un principio se hace depender de la existencia de una subvención, prorrogándose año tras año. El apartado e) del artículo 52 fue incorporado al Estatuto de los Trabajadores por el artículo 3.2 la Ley 12/2.001 de 9 de julio de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, como garantía de la extinción de este tipo de contrataciones, por ello responde a una finalidad distinta de la prevista en el artículo 52 c) y en el artículo 51.1 del Estatuto de los Trabajadores, por ello la extinción de los contratos de trabajo vinculado a estos proyectos subvencionados parcialmente con fondos públicos de otras Administraciones, tienen un régimen jurídico distinto que el establecido para amortizar puestos de trabajo y extinguir el contrato como medio para garantizar la viabilidad y saneamiento económico del ente 5.2. Artículo 52.e) in fine. Cuando la extinción afecte a un número de trabajadores igual o superior al establecido en el artículo 51.1 de esta Ley se deberá seguir el procedimiento previsto en dicho artículo. La jurisprudencia mantiene el criterio de que el número de trabajadores afectados por este despido objetivo del artículo 52.e) está referido a la empresa y no a un determinado centro de trabajo. En este sentido, se manifiestan las siguientes sentencias: 1.- TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN (SALA DE LO SOCIAL, SECCIÓN 1ª). Sentencia núm. 149/2011 de 28 febrero. Fundamento Jurídico TERCERO: El artículo 51.1 del vigente TRET al fijar el número de trabajadores afectados que determina la existencia de despido colectivo hace referencia al número de 16
17 trabajadores ocupados por la empresa y la doctrina jurisprudencial (vid. sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 18 marzo 2009 rcud nº 1878/2008) tiene determinado que se trata de los trabajadores al servicio de la empresa, no de un concreto centro de trabajo. 2.- TRIBUNAL SUPREMO (SALA DE LO SOCIAL). Sentencia de 14 mayo Fundamento jurídico SEGUNDO: por lo que de tener la empresa varias secciones autónomas o diversos centros de trabajo, para declarar la procedencia de los despidos objetivos por causas económicas «ex» art. 52, c) ET, la situación económica negativa debe afectar a la empresa en su conjunto. Esta interpretación es la que se deduce, en primer lugar, del tenor literal del art II al que se remitía el entonces vigente art. 52, c), ambos del ET, en el que se exige, genéricamente, que la adopción de las medidas extintivas propuestas contribuya, si las causas aducidas son económicas, «a superar una situación económica negativa de la empresa», sin la distinción, contenida en otros preceptos del propio Estatuto de los Trabajadores, entre «empresa», «centro de trabajo» o «unidad productiva autónoma» que a los efectos de la sucesión empresarial especifica el art. 44 ET, ni entre «la totalidad de la empresa» o «parte de la misma» que, a los propios fines para el caso de venta judicial, se efectúa en el propio art ET. 3.- TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN (SALA DE LO SOCIAL, SECCIÓN 1ª). Sentencia núm. 149/2011 de 28 febrero. Fundamento jurídico TERCERO: El artículo 51.1 del vigente TRET al fijar el número de trabajadores afectados que determina la existencia de despido colectivo hace referencia al número de trabajadores ocupados por la empresa y la doctrina jurisprudencial (vid. sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 18 marzo 2009 rcud nº 1878/2008) tiene determinado que se trata de los trabajadores al servicio de la empresa, no de un concreto centro de trabajo. A estos efectos nuestros tribunales se han encargado de subrayar la unidad de empresa que se presume entre los organismos autónomos y los entes matrices de los que dependen señalando que, aunque jurídicamente aparezcan con personalidades jurídicas separadas, el organismo autónomo para la gestión directa de servicios públicos constituye con el ayuntamiento una unidad de empresa laboral a efectos de responder de las obligaciones laborales con sus trabajadores STS Andalucía, Málaga, de 8 de noviembre de 1996 (AS 1996, 3879J). Con arreglo al artículo 1.º del Estatuto de la Gerencia Municipal de Urbanismo «el Ayuntamiento de Málaga, al amparo de la Ley del Suelo ( RCL 1976\1192 y ApNDL 13889) y del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ( RCL 1956\85 y NDL 22516), y previas las fiscalizaciones de los órganos competentes, crea la Gerencia Municipal de Urbanismo, como Entidad dotada de personalidad jurídica independiente, con plena capacidad jurídica, pudiendo adquirir, enajenar, poseer, reivindicar, permutar, gravar e hipotecar toda clase de bienes, obligarse, celebrar contratos, cualquiera que sea su naturaleza, 17
18 establecer, explotar y prestar servicios, utilizando los modos de gestión autorizados por las Corporaciones Locales por sus disposiciones específicas y la Ley del Suelo, así como ejercitar acciones e interponer recursos de toda clase, siempre que tales actos se realicen para el cumplimiento de los fines y competencias que se le asignan, y todo ello dentro de los límites legales que regulan la actuación de dichas Corporaciones Locales», añadiendo el primer párrafo del artículo 3.º que «corresponderá a la Gerencia Municipal de Urbanismo la Gestión Urbanística en el término municipal de Málaga». Así pues la Gerencia posee personalidad jurídica propia e independiente con amplias facultades de actuación y tiene por objeto la gestión del Servicio Público Municipal de Urbanismo, como una forma de gestión directa realizada por la Corporación Local mediante organismo dependiente de ella, conforme a los medios previstos en el artículo 85.3 de la Ley 7/1985, de 2 abril ( RCL 1985\799, 1372 y ApNDL 205), reguladora de las Bases de Régimen Local. Pero todo ello es única y exclusivamente a los efectos de gestión del propio servicio público municipal de urbanismo, de modo que la Gerencia queda incorporada a la organización económico-administrativa del Ayuntamiento de Málaga, constituyendo Ayuntamiento y Gerencia una unidad de empresa laboral, aunque aparezcan en derecho con personalidades jurídicas separadas, que debe responder de las obligaciones laborales frente afectantes al trabajador. La anterior doctrina viene avalada por las siguientes consideraciones: 1) La Gerencia de Urbanismo queda sometida a la tutela, fiscalización y control de la Entidad que la funda, que es el municipio de Málaga, según establece el párrafo último del artículo 2 de los Estatutos; 2) Las competencias especiales que expresamente le asigna el artículo 3 de los Estatutos serán realizadas bajo la tutela, fiscalización y control del Ayuntamiento de Málaga, teniendo en todo caso, el carácter de delegadas de la Corporación Municipal que la crea; 3) Incluso el Ayuntamiento de Málaga, a través de sus órganos de gobierno correspondientes, se reserva en materia de urbanismo la serie de competencias que se enumeran a continuación, de acuerdo con lo consignado en el artículo 4.2 de los Estatutos reguladores; y 4) La actividad de tutela, fiscalización y control que el municipio ejercerá sobre la Gerencia se realizará a través de las facultades que se exponen en los apartados A), B) y C) del artículo 5 de los Estatutos sobre los órganos, sobre la actividad y sobre el control financiero, destacando la aprobación anual por el Ayuntamiento de los presupuestos de la Gerencia y cuentas correspondientes, y ello en concordancia con lo dispuesto en el artículo de la Ley 39/1988, de 28 diciembre ( RCL 1988\2607 y RCL 1989\1851), reguladora de las Haciendas Locales. En resumen, los precedentes fundamentos ponen de relieve la existencia de una clara interconexión y subordinación entre el Ayuntamiento de Málaga y su Gerencia Municipal de Urbanismo, ya que este organismo no es más que una de las formas de que se vale la Corporación Municipal para descentralizar el cumplimiento de determinados fines que son de su competencia, representando datos suficientemente importantes para sostener que la relación de trabajo se configura tanto con la Gerencia como con el Ayuntamiento, sin que se aprecien circunstancias que permitan excluir la condición o el carácter de empresario de 18
19 la Entidad local demandada, pues entre los otros requisitos contenidos en el artículo 1.º del Estatuto de los Trabajadores (RCL 1995\997), y aun cuando la Gerencia ostente personalidad jurídica propia, el Ayuntamiento es receptor, en definitiva, de los servicios prestados por el actor, lo que justifica la legitimación pasiva u obligación de soportar la carga de ser demandada la Corporación Municipal recurrente y el rechazo de la adecuada excepción. La jurisprudencia ha resaltado las notas que confluyen en la definición de grupo de empresas señalando que es necesario que las distintas empresas actúen sujetas a un poder de dirección económico único. La STSJ de Navarra de 8 de septiembre de 1989 considera que la cesión de trabajadores entre la Administración del Estado y un Organismo Autónomo, no es más que una deseable coordinación de sujetos públicos que prestan un servicio público. Lo cierto es que a nivel jurisprudencial existe una cierta coincidencia en considerar que no se trata de cesión ilegal de trabajadores la que se lleva a cabo entre Administraciones y entidades instrumentales que gestionan directamente un servicio público. Para que ésta se produzca se requiere que exista especulación con la mano de obra, cualquiera que sea la forma que se le dé al contrato. La STC de 3 de noviembre de 1988, desestimó la pretensión de una demandante basada en una posible cesión ilegal al suscribir su contrato con el Ministerio del Interior, amparado en el RD 1992/1984 y en la OM de 21 de febrero de 1985, de colaboración de órganos del Estado con el INEM, y sin embargo prestar sus servicios en una Oficina de Empleo del INEM, argumentando que la cesión existente es puramente formal sin que haya existido perjuicio alguno para la recurrente tanto real como potencial. Y es que la jurisprudencia entiende que existe cesión ilegal cuando la empresa cedente es una empresa aparente, sin patrimonio propio, que no asume el riesgo empresarial y cuyo objeto exclusivo es proporcionar manos de obra a otras empresas. Nada de ello sería de aplicación a la Administración pública cuando crea organizaciones descentralizadas pues su objetivo no es crear organizaciones aparentes sino conseguir la máxima eficacia, por ello les adscribe medios y personal para gestionar de una manera coordinada los servicios públicos. Por supuesto, y ya puede adelantarse tras lo expuesto, entre el personal al servicio del Organismo Autónomo y el personal del Ente Local, ya fuese funcionario o laboral, rige por tanto un principio de comunicabilidad absoluta, más acentuada tras la desaparición de la distinción entre organismos autónomos de carácter administrativo y los de carácter económico y financiero acontecida tras la LOFAGE, a través de los mecanismos de provisión de puestos de trabajo ordinarios y extraordinarios que se establezcan en la legislación de función pública y en concreto, lo dispuesto en el RD 364/1995, de 10 de marzo (téngase en cuenta la eficacia demorada de lo dispuesto en el Capítulo III del título V del EBEP y la disposición Derogatoria Única y Final cuarta de dicho texto) y, lógicamente, en el ámbito laboral de los convenios colectivos de aplicación. 19
20 BIBLIOGRAFÍA El derecho. Informes del Centro de Estudios de Servicios a la Ciudadanía PALOMAR OLMEDA, Alberto, El Estatuto Básico del Empleado Público y su incidencia en el ámbito Granada: CEMCI, PARADA, Rafael. Comentarios sobre la reforma laboral. Servicio Jurídico Westlaw. 20

References: Real Decreto 
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 resolución 
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 artículo 1
 artículo 51
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 resolución 
 artículo 41
 artículo 151
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 18
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 artículo 3
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 artículo 3
 artículo 47
 artículo 3
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 artículo 3
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 3
 artículo 52
 artículo 51
 Artículo 52
in fine
 artículo 51
 artículo 52
 artículo 51
 artículo 51
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 artículo 85
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 artículo 3
 artículo 4
 artículo 5
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