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DIAGNÓSTICO SOBRE LA SITUACIÓN DEL CUIDADO EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES - PDF
DIAGNÓSTICO SOBRE LA SITUACIÓN DEL CUIDADO EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
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Agustín Reyes Medina
1 DIAGNÓSTICO SOBRE LA SITUACIÓN DEL CUIDADO EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Necesidades potenciales y provisión para la primera infancia, las personas mayores y las personas con discapacidad COMISIÓN DE TRABAJO RELATOR TITULAR: Víctor Santa María RELATOR SUPLENTE: Cristian Milano COORDINADORES: Sebastián Etchemendy Germán Lodola ASISTENTE: Martín Morales EQUIPO DE TRABAJO Coordinación General: Vilma Paura Mariel Arancio, Luciana Arauz, Valeria Chorny, Bárbara García y Fernanda Miguel CIUDAD DE BUENOS AIRES Agosto 2017
2 RESUMEN EJECUTIVO El presente estudio da cuenta de un conjunto de necesidades potenciales de cuidado de tres poblaciones en la Ciudad de Buenos Aires: Niños y niñas de 0 a 4 años, Personas mayores de 65 años y más y Personas con discapacidad. Asimismo, se identifican y sistematizan las diversas formas de provisión de cuidado en la jurisdicción. Por último, frente al análisis de las configuraciones del cuidado de las personas dependientes se elabora un conjunto de recomendaciones de política pública. En la Ciudad de Buenos Aires El 7% de la población son niños/as de 0-4 años. El 45% de este grupo no asiste a guarderías, CPI ni a nivel inicial de educación. El 16% de la población son personas mayores de 65 años. Hay 31 personas mayores por cada 100 personas activas. Entre el 21% y el 30% (según el tipo de medición) de la población presenta alguna discapacidad, de los cuales el 12% no recibe la ayuda que necesita. La resolución del cuidado puede quedar comprendida en esquemas más o menos, familiarizados, mercantilizados y/o comunitarizados o estatizados. En la Ciudad de Buenos Aires A nivel familiar El 88% de las mujeres participan en trabajo doméstico no remunerado mientras que en el caso de los varones esta participación disminuye al 63%. La mayor responsabilización del cuidado sobre las familias afecta sobre todo a las mujeres y más a las mujeres de sectores populares, limitando sus posibilidades de inserción en el mercado laboral.
3 Por parte del mercado La provisión mercantil de cuidado se ha extendido considerablemente tanto en residencias, centros de infancia, cuidadores domiciliarios, etc. Existe una feminización del trabajo de cuidado remunerado tanto a nivel domiciliario como en instituciones. Las condiciones de trabajo de quienes cuidan están en lento proceso de regularización. Hay legislación nacional y resistencias. A nivel local se detectan formas de precarización y desigualdades en las condiciones de contratación. Provisión estatal Se registra una importante expansión de la normativa que reconoce los derechos, pero fragilidad en el cumplimiento. Las licencias establecidas en la legislación nacional se caracterizan por ser altamente maternalistas y se centran en los primeros meses de vida. Desde el Estado a nivel de la Ciudad, la mayoría de las acciones que se despliegan son de carácter asistencial dirigidas a las poblaciones en situación de vulnerabilidad social, asociada principalmente a vulnerabilidad socioeconómica. En el caso de las personas mayores, la provisión de atención directa para dependientes está direccionada únicamente a la situación de vulnerabilidad social y es altamente insuficiente en términos de cobertura. El Estado (nivel local) tiene un rol fundamental en la provisión de cuidado infantil a través del sector educativo.
4 Se registra un mayor peso de las voluntades individuales que de los sistemas establecidos para el acceso a las prestaciones. Consideraciones generales En relación con Niños/as Se registra expansión de provisión estatal, mercantil y comunitaria, ciertos avances en el desarrollo institucional, pero alta fragmentación institucional, segmentación del acceso y la provisión de servicios y segregación por situación socioeconómica con efecto residencial. En relación con las personas mayores Expandida cobertura de beneficios jubilatorias y de pensiones, pero alta proporción de mayores con haberes mínimos. Se registra expansión de provisión mercantil, solapamiento institucional y jurisdiccional de nivel nacional y local, dispersión institucional y fragmentación de los servicios y segmentación por situación socioeconómica. En una sociedad envejecida, con un porcentaje alto de mayores que viven solos, la baja provisión estatal de servicios de atención directa tiene como contrapartida el refuerzo de la provisión mercantilizada y la familiarización del cuidado, lo que aumenta y consolida las desigualdades. Sin oferta de infraestructura o transporte para personas con autonomía reducida. Sin soluciones habitacionales y de hábitat que contemplen tipos de hogares unipersonales o unigeneracionales. En relación con las Personas con Discapacidad
5 El cuidado está altamente familiarizado. Se registra expansión de la normativa, pero existe superposición de paradigmas argumentativos. Superposición institucional y segmentación contradicción con reconocimiento de derechos. En relación con los trabajadores remunerados Se reproduce el criterio de feminización del cuidado. Avances en la legislación nacional. A nivel local, la dispersión y fragmentación institucional favorece mecanismos de contratación con efecto precarizador. Duplicación de registros de cuidadores. Mecanismos de cogestión estatal-privado y comunitaria, con desiguales niveles de institucionalización de las relaciones laborales. Recomendaciones A partir del diagnóstico presentado se han elaborado recomendaciones de corto, mediano y largo plazo que apuntan a articular las acciones existentes de modo de lograr el acompañamiento hacia un sistema integral de cuidado que garantice los derechos de quienes cuidan, así como también de quienes son cuidados.
6 ÍNDICE PRESENTACIÓN 1. Consideraciones sobre el cuidado y la relevancia de su estudio 2. La Ciudad de Buenos Aires. Aspectos relevantes para un diagnóstico sobre el cuidado 3. Organización del trabajo y criterios generales PARTE 1. EL CUIDADO EN LA AGENDA PÚBLICA 1. La noción de cuidado y su definición como problema 2. Relaciones sociales del cuidado 3. El cuidado en la Argentina PARTE 2. EL CUIDADO EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES 1. Consideraciones analíticas y metodológicas 2. Necesidades de cuidado en la CABA 2.1. Aspectos sociales y demográficos de la CABA y cuidado 2.2. Las necesidades potenciales de cuidado en la CABA. Primera infancia Personas mayores Personas con discapacidad 2.3. Necesidades diferenciales de cuidado y desafíos para las políticas públicas 3. La provisión de cuidado en la CABA 3.1. Las agencias estatales del cuidado. En la esfera del Estado nacional 3.2. Las agencias estatales del cuidado. En la esfera de la Ciudad de Buenos Aires
7 4. La provisión de cuidado para Primera Infancia. Formas, esferas y actores 4.1. Sobre los principios rectores y las agencias responsables 4.2. Dispositivos y modalidades de provisión Ingresos Servicios y bienes 4.3. Consideraciones sobre la provisión de cuidado de niños y niñas 5. La provisión de cuidado para personas mayores. Formas, esferas y actores 5.1. Sobre los principios rectores y las agencias responsables 5.2. Dispositivos y modalidades de provisión Ingresos Servicios y bienes 5.3. Consideraciones sobre la provisión de cuidado en PM 6. La provisión de cuidado para personas con discapacidad. Formas, esferas y actores 6.1. Sobre los principios rectores y las agencias responsables 6.2. Dispositivos y modalidades de provisión Ingresos Servicios y bienes 6.3. Consideraciones sobre la provisión de cuidado de PCD 7. Sobre quienes cuidan. Trabajo de cuidado remunerado y no remunerado. Género, tiempo y condiciones de trabajo 8. El cuidado en la CABA. Consideraciones finales 9. Recomendaciones 10. Fuentes estadísticas y bibliografía 11. Anexos (documentos adjuntos)
8 PRESENTACIÓN 1. Consideraciones sobre el cuidado de las personas dependientes y la relevancia de su estudio La forma de resolver la provisión de bienestar de todas las personas es una dimensión clave en la discusión sobre el tipo de sociedad en la que buscamos y aceptamos vivir. Una de las dimensiones centrales del bienestar es el acceso al cuidado. Hoy muchas de las discusiones académicas que giran en torno al sostén cotidiano de la vida humana se expresan en términos de cuidados. Esta noción es polisémica, incluye muchos aspectos, dimensiones y significados y en cierta medida, su definición depende de los ámbitos en los que circula. Laura Esquivel (2012) plantea que esta polisemia con concepto un tanto resbaladizo porque se usa tanto desde visiones que de las mujeres/madres, como en relación con el amor y el sacrificio, o con el trabajo no remunerado de las mujeres. justamente representaciones sociales diferentes, valores en pugna, disputas de sentido en torno a las relaciones que con esa noción buscan definirse y propuestas de materialización y de políticas públicas también diversas. Un primer reconocimiento es que la preocupación por el cuidado de las personas ha pasado de la esfera privada, doméstica a la esfera pública. Tradicionalmente, la atención de los niños y niñas, de las personas mayores y de los enfermos se desarrollaba en el seno de los hogares y era asumido casi exclusivamente por las mujeres en el marco de la división sexual del trabajo. En tanto era considerado un asunto privado, las formas, las estrategias y los mecanismos mediante los cuales
9 las familias organizaban y distribuían las responsabilidades de cuidado no eran objeto de regulación ni provisión estatal, con excepción de algunas esferas específicas, como los niños huérfanos o los ancianos sin familia, en la mayoría de los casos sujetos de institucioanlización. En nuestros días, la visibilización del cuidado como un asunto público es resultado, en gran medida, de los planteos y reivindicaciones del feminismo en pos del reconocimiento de la división sexual del trabajo y de la problematización de las relaciones desiguales que se establecen en el interior de las familias en relación con el uso del tiempo y el manejo de los recursos. En las últimas décadas, los debates sobre la participación del Estado en la resolución del cuidado como parte de la provisión de bienestar y componente clave de los sistemas de protección social se fortalecieron en América Latina, asociados a las mutaciones demográficas y sociales que se registraron con mayor o menor intensidad y aceleración en nuestros países. Además, en América Latina, estos debates han acompañado una nueva agenda en términos de reconocimiento de derechos humanos en sentido amplio y de derechos sociales, económicos y culturales que interpela la institucionalidad democrática en nuestros países. En este marco, existen ciertos acuerdos que asocian la noción de cuidado con el conjunto de actividades y relaciones indispensables para satisfacer las necesidades básicas para el mantenimiento cotidiano de las personas, necesidades materiales -como atender todas las necesidades fisiológicas que tiene un cuerpo- e inmateriales, que incluyen dimensiones relativas con el bienestar emocional de una persona: la atención, el afecto, la contención. 1 Ante 1 Antecedentes de dicha definición pude verse en Amaia Pérez Orozco (2006), Amenaza tormenta: la crisis de los cuidados y la reorganización del sistema económico en Revista de Economía Crítica No.5, marzo, pp.:7-37; Valeria Esquivel (2012). Cuidado, economía y agendas políticas: una mirada conceptual sobre la organización social del cuidado en América Latina, en V. Esquivel (edit.): La economía feminista desde América Latina: Una hoja de ruta sobre los debates actuales en la región. Santo Domingo: ONU
10 el desafío de realizar un diagnóstico sobre la situación del cuidado en la Ciudad de Buenos Aires, la primera previsión fue delimitar el concepto para proponer luego su operacionalización. En este trabajo, en sentido estricto, abordaremos el cuidado en relación con el conjunto de normas, acciones, instrumentos y actividades remuneradas y no remuneradas, destinado al bienestar de las personas con algún nivel de dependencia y, en una mirada extendida, a toda persona en tanto sujeto en situación de riesgo de autonomía (Marco Navarro y Rico, 2013). La dependencia puede estar asociada a una etapa de la vida, como la niñez y la adolescencia o la vejez o a una situación de enfermedad crónica o discapacidad. En este sentido, cabe atender que estas dependencias implican diferentes necesidades. En términos de poblaciones, el estudio contempla cuatro ) personas mayores de 65 años y más (PM), iii) personas con discapacidad (PCD), y iv) personas que cuidan. Desde esta perspectiva, comprende tanto la estimulación de los fundamentos cognitivos en la infancia como la búsqueda -en la medida de lo posible- de la conservación de las capacidades y la autodeterminación en el caso de las personas de edad avanzada y de las personas con discapacidad. Asimismo, se inscribe en relaciones de interdependencia entre quienes reciben atención y quienes la brindan (Comas, 2014; Orozco, 2006). Conocer la situación del cuidado en la Ciudad de Buenos Aires es relevante. Se trata de describir, reconocer y dimensionar aspectos claves de la organización de la vida y de la provisión de bienestar de quienes vivimos en la CABA y de quienes la transitamos. Conocer cómo se organizan las familias y cómo esa organización Mujeres; Corina Rodríguez Enríquez y Laura Pautassi (2014) (coord.): La organización social del cuidado de niños y niñas. Elementos para la construcción de una agenda de cuidados en Argentina, ADC-CIEP- ELA, Buenos Aires (disponible en:
11 afecta el mejor desarrollo integral de los niños y niñas e identificar las necesidades específicas de la población mayor y de las personas con discapacidad y las intervenciones que son necesarias para garantizar su autonomía son requisitos indispensables para imaginar mejores formas de intervención. En el mismo sentido, dar cuenta del estado de la revolución inconclusa que representa el ingreso de las mujeres al mercado de trabajo como proveedoras de ingresos sin que esto signifique una reducción de sus cargas de trabajo no remunerado hacia el interior de los hogares permitirá diseñar estrategias de atención y comunicación que contribuyan a desplazar estas fronteras materiales y simbólicas que condenan a las mujeres. En tanto sujetos de derechos, los niños y las niñas, las mujeres, las personas mayores y las personas con discapacidad deben gozar de los servicios y bienes que les corresponden en tanto tales y contar con niveles de protección social que signifiquen una vida digna de acuerdo a los estándares contemporáneos. Quienes cuidan en el seno de las familias deben poder renegociar las tareas asignadas y el uso del tiempo como un recurso valioso para todas las personas. Quienes cuidan como forma de trabajo remunerado, en distintas situaciones y encuadres, deben gozar de los derechos que le corresponden como trabajadores para garantizar condiciones laborales adecuadas material y simbólicamente y una vida digna. La discusión hacia el interior de las familias, pero sobre todo en los foros de nuestra sociedad sobre quiénes deben asumir qué responsabilidades para con las personas dependientes y lo que este compromiso implica en términos de financiamiento, regulación, sostenibilidad es un debate central sobre el alcance y los límites que es necesario correr en relación con nuestra integración como miembros plenos de una comunidad. Conocer el estado actual del problema es una condición necesaria para resolver el círculo virtuoso del cuidado que podrá incidir en una mayor sostenibilidad del sistema de protección y en relaciones sociales y de género más igualitarias.
12 2. La Ciudad de Buenos Aires. Aspectos relevantes para un diagnóstico del cuidado población puede caracterizarse de este modo en relación con su alta proporción de profesionales y técnicos (Benza, 2016). También es una sociedad envejecida: el 16% de su población es mayor de 65 años y el 5%, mayor de 80 años. Entre estas personas mayores, el índice de masculinidad es de seis varones por cada diez mujeres, lo que indica la sobrevida femenina. Algunas fuentes estadísticas señalan que el 30% de las personas que viven en la CABA presentan alguna enfermedad de larga duración, lo que incluye diferentes tipos de discapacidad. El alto porcentaje de personas mayores se corresponde con los sectores de mayores ingresos, que tienen mejor acceso a servicios de salud, mejor alimentación y, entonces, una esperanza de vida más alta. Entre los sectores más vulnerables, la proporción de personas mayores disminuye y se registra un alto porcentaje de niños y niñas. Por ejemplo, mientras que en el total de la ciudad los niños y niñas de 0 a 14 años representan alrededor de un quinto, en la Comuna 8, esa proporción es de casi un tercio y en la Comuna 2 es apenas de poco más del 10%. Estos rasgos marcan la sociedad de la CABA y se traducen en necesidades específicas de cuidado. Asumimos que estas necesidades no operan del mismo modo según los distintos sectores sociales y que su manifestación depende de factores diversos. Conocer la situación del cuidado en la Ciudad también implica revisar las formas de provisión y su articulación con las necesidades reconocidas. Este informe recupera y relaciona ambas cuestiones.
13 3. Organización del trabajo Este estudio diagnóstico está enfocado en cuatro poblaciones y dos ejes de análisis. Por un lado, a atención se centra en tres poblaciones consideradas dependientes o con posibilidad de serlo: niños y niñas en la primera infancia, personas mayores de 65 años y personas con discapacidad y como cuarta población, las personas que llevan adelante el cuidado. Uno de los ejes analíticos es el reconocimiento de las necesidades potenciales de estas poblaciones en relación con el cuidado. El segundo eje son las modalidades de provisión de cuidado, es decir, las diferentes normas, instituciones, acciones y dispositivos tendientes a brindar cuidado. Se considera que en esa provisión participan cuatro esferas de la vida social: las familias, el Estado, el mercado y la comunidad (Adelantado y otros, 1999). El trabajo ha sido organizado en dos partes. La primera parte, en tres secciones, presenta la problematización del cuidado como asunto público y su estado en la agenda argentina del bienestar y la protección social. La parte 2 está dedicada al diagnóstico de la situación del cuidado en la Ciudad de Buenos Aires. A su vez se divide en nueve apartados. El punto 1 presenta algunas consideraciones analíticas y metodológicas que encuadran el estudio y los resultados presentados. La sección 2 está dedicada a las necesidades de cuidado en la CABA, destacando aspectos sociales y demográficos de la CABA y dimensiones de las necesidades potenciales de cuidado de las tres poblaciones dependientes o con posibilidad de serlo con una referencia a los desafíos que esto entraña para las políticas públicas.
14 El punto 3 presenta el eje de la provisión de cuidado en la CABA, con especial identificación de las agencias estatales del cuidado en las esferas nacional y local. 2 El apartado 4 se dedica a las formas, esferas y actores que participan de la provisión de cuidado para la Primera Infancia. El apartado 5 hace lo propio con relación a las personas mayores y el punto 6 se dedica a esta provisión para las personas con discapacidad. La sección 7 está destinada desde una perspectiva de género a las relaciones de tiempo y condiciones de trabajo de quienes cuidan en forma de trabajo de cuidado remunerado y no remunerado. En el punto 8 se repasan las configuraciones de cuidado reconocidas en la Ciudad de Buenos Aires. En la sección 9 se proponen recomendaciones de intervención frente al problema público del cuidado, distinguiendo acciones de corto, mediano y largo plazo. Por último, se presenta el detalle de fuentes estadísticas y bibliografía y se acompaña el informe narrativo con anexos ampliatorios. PARTE 1. EL CUIDADO EN LA AGENDA PÚBLICA 1. El cuidado, de la vida cotidiana al debate público La forma de resolver la provisión de bienestar de todas las personas es una dimensión clave en la discusión sobre el tipo de sociedad en la que buscamos y 2 La expresión local se usa como referencia a la jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires. Esta simplificación semántica sacrifica relaciones analíticas que están, no obstante, presentes en todo el informe.
15 Esta noción ha ido instalándose con fuerza para designar aquellas relaciones mediante las cuales ciertas personas se hacen cargo de otras que necesitan ser cuidadas, que se encuentran en situación de dependencia en un momento del ciclo de vida como la infancia o la vejez o bien por alguna condición del desarrollo personal como una disminución o limitación de las capacidades para el autocuidado en situaciones de discapacidad. Tradicionalmente, el cuidado de las personas dependientes se desarrolló en el seno de los hogares y fue asumido casi exclusivamente por las mujeres en el marco de la división sexual del trabajo. En tanto era considerado un asunto privado, las formas, las estrategias y los mecanismos mediante los cuales las familias organizaban y distribuían las responsabilidades de cuidado no eran objeto de regulación ni provisión estatal, con excepción de algunas esferas específicas. Su visibilización como un asunto público es resultado, en gran medida, de los planteos y reivindicaciones del feminismo en pos del reconocimiento de la división sexual del trabajo y de la problematización de las relaciones desiguales que se establecen en el interior de las familias en relación con el uso del tiempo y el manejo de los recursos. En las últimas décadas, los debates sobre la participación del Estado en la resolución del cuidado como parte de la provisión de bienestar y componente clave de los sistemas de protección social se fortalecieron en América Latina, asociados a las mutaciones demográficas y sociales que se registraron con mayor o menor intensidad y aceleración en nuestros países. Diversos estudios han mostrado cómo las familias nucleares con dos progenitores dejaron de ser el tipo predominante para representar no más del 40,3% de los arreglos familiares en los países de la región. Y si se analiza según sector de ingresos, entre los de menores ingresos ese porcentaje es de 50,9% y disminuye a 32,6 entre los del quintil superior (Rico y Maldonado, 2014). En el mismo sentido, se incrementaron los hogares unipersonales, en general asociados a los sectores de mayores ingresos y a un proceso de autonomización e individualidad; mientras que los hogares
16 extendidos crecieron entre las familias de menores recursos, como alternativa frente a las mayores dificultades de vivienda, los ingresos insuficientes y la resolución del cuidado para los miembros más jóvenes o mayores. Estos cambios han estado fuertemente relacionados con el ingreso masivo de las mujeres de diferentes sectores sociales al mercado de trabajo. En la Ciudad de Buenos Aires se registraron también estas transformaciones de las características de las familias y en los arreglos familiares y permiten suponer una mutación de las necesidades y las demandas de las personas según el ciclo de vida en el que se encuentren. Por otra parte, la consideración paulatina del trabajo no remunerado de las mujeres condujo también a reconocer la dimensión económica del cuidado en al menos dos direcciones: i. en tanto las tareas de cuidado tienen un carácter de bien público, ya que generan externalidades positivas e implican un subsidio desde los hogares (y en particular, de las mujeres) al conjunto de la sociedad, porque agregan valor económico y ii. considerando que la responsabilidad estatal del cuidado no es un gasto sino una inversión en el futuro, ya que permitir a las mujeres trabajar de manera remunerada y garantizar las oportunidades de que los niños y niñas adquieran las herramientas necesarias para la sociedad del conocimiento son reaseguros de un crecimiento más fuerte y de mejores ingresos (Esping Andersen, 2010). Desde los cuestionamientos referidos a la paridad de género, tareas que hasta casa, y entonces eran resueltas, casi sin discusión, en el seno de las familias, están siendo reconceptualizadas. Pero no es este el único punto de debate en relación con el cuidado; la consideración actual pone en relación la cuestión de género con la mutación de otras agendas. Este reconocimiento está vinculado a transformaciones demográficas, sociales y culturales en las sociedades occidentales que incluyen fenómenos asociados y convergentes como la reducción de la fecundidad y de la mortalidad infantil, el alargamiento de la vida
17 y el envejecimiento de las sociedades, por un lado; el ingreso masivo de las mujeres al mercado de trabajo, por otro; y la existencia de debates y acuerdos sobre la igualdad de género y sobre los derechos de los niños y las niñas, de los jóvenes, de las personas mayores, de las personas con discapacidad, entre otras formas de reconocimiento de derechos apoyados en el ordenamiento jurídico nacional y en tratados internacionales. Para nombrar algunos ejemplos, tres décadas atrás no parecía ponerse en discusión que el bienestar de las personas mayores dependía esencialmente de su propia previsión y, en todo caso, era responsabilidad de las familias el hacerse cargo de sus mayores cuando no tenían recursos financieros, vivienda o cuando necesitaban atención de salud. En relación con niños y niñas, su temprana o más tardía institucionalización en los primeros años de vida quedaba a criterio de los padres, era una decisión intrafamiliar y seguía patrones culturales diversos, pero más anclados en las ventajas psicológicas y emocionales de socialización entre pares que en términos de bienestar integral de los niños. Y respecto de la discapacidad, en las últimas décadas se pasó de una definición armada sobre la dicotomía normalidad/anormalidad al paradigma del modelo social, que entiende a las personas con discapacidad como sujetos de derechos y se focaliza en su integración y autonomía. Desde el reconocimiento de los niños y niñas como sujetos de derechos, entre otras cuestiones se discute sobre cuál son los mejores momentos y modalidades para su institucionalización en edades tempranas en pos de su mejor desarrollo. A partir de reactualizar la consideración de las personas mayores como sujetos de derecho se debate cuál es el grado de responsabilidad de los hijos frente a la disminución de autonomía de los padres y cuál es el grado de responsabilidad de la comunidad. En la misma dirección se delibera sobre las condiciones que ofrece la sociedad para una efectiva integración de las personas con discapacidad que reconozca su autonomía.
18 procesos concurrentes derivaron en mayor demanda de cuidado -personas mayores que viven más años- frente a una reducción de la oferta de personas disponibles a cuidar en el seno de las familias -mujeres que ya no están tan dispuestas o disponibles para hacerlo-. Estos cambios se producen, al mismo tiempo, en el marco de una consolidación de la institucionalidad democrática en nuestros países y del reconocimiento de derechos de ciudadanía. Podríamos afirmar que estamos frente a un cambio de época en lo que refiere al reconocimiento de derechos sociales de niños, niñas y adolescentes, de las mujeres, de las personas con discapacidad, de las personas mayores, y de una ampliación de la institucionalidad destinada a hacerlos efectivos, tanto en la escala del Estado nacional como en el nivel jurisdiccional de la CABA. Garantizar el bienestar de los ciudadanos en los diferentes momentos del curso de vida es un compromiso asumido por los estados en los acuerdos internacionales lo que ha permitido instalar el principio del derecho al cuidado. Podríamos decir, en síntesis y siguiendo a Marco Navarro y Rico (2013), que en los países de América Latina la agenda de cuidado se encuentra en una segunda fase, después de su construcción y visibilización como un problema colectivo. Las recomendaciones de los organismos internacionales, los acuerdos internacionales y las legislaciones nacionales ancladas en el reconocimiento de derechos humanos y expresadas en diversas reglamentaciones de las políticas públicas muestran que el cuidado es un punto central de las agendas públicas. 2. Las relaciones sociales del cuidado Las transformaciones operadas en las familias y en el mercado de trabajo desde las últimas décadas del siglo XX
19 pero con rasgos particulares según cada sociedad- se plantearon bajo la forma de nuevas demandas de regulación familiar social y de las políticas públicas. Se trata de sociedades en las que crece el número de adultos mayores porque se prolongó la esperanza de vida, con nuevos requerimientos en la provisión de salud, en los espacios de esparcimiento, en la infraestructura urbana. En igual sentido, un acceso igualitario a la educación en todos sus niveles como herramienta para mejorar las condiciones de vida presente y futura constituye un requisito irrenunciable para atender el desarrollo de los niños y niñas. Y estas demandas toman nueva forma porque se producen al mismo tiempo que las mujeres ingresan en mayor cantidad y en otros tiempos y ritmos en el mercado de trabajo, por lo que se pone en cuestionamiento su contribución mediante el trabajo no remunerado en sus hogares, es decir, el tiempo dedicado al cuidado de otros. Esta es la encrucijada en la que hoy se encuentra la resolución social del cuidado que escapa a los límites de los hogares de las decisiones privadas. Desde CEPAL, el cuidado se debe entender como un tema de responsabilidad colectiva, sostenido mediante prestaciones y servicios que maximicen la autonomía y el bienestar de las familias, los individuos, y especialmente de las mujeres que son las que soportan mayor parte del trabajo no remunerado"(cepal, 2010b). El cuidado debe considerarse como trabajo porque implica un desgaste de energía, inversión de tiempo por parte de quien cuida y, además, genera valor para la sociedad en su conjunto. Las organizaciones, líderes y teóricas feministas han alertado sobre la invisibilización del trabajo no remunerado que se lleva a cabo por las mujeres en el seno de las familias, que ha sido considerado como trabajo reproductivo o trabajo doméstico no remunerado, aquel que realizan las Este ha sido uno de los caminos para dar cuenta de la distribución injusta del cuidado como resultado de la inequidad de género en todos los espacios de la vida social y en particular en las familias.
20 Pero, además, el cuidado refiere a un entramado de relaciones en las que participan actores diversos desde las distintas esferas de la actividad social en las que siguiendo a Adelantado y otros (1998) operan las desigualdades sociales que escinden a la población de las sociedades capitalistas: la mercantil, la estatal, la doméstica familiar y la relacional o comunitaria. En tanto componente de los regímenes de bienestar, la resolución del cuidado puede quedar comprendida en esquemas más o menos mercantilizados, familiarizados y/o comunitarizados o bien con mayor participación de los estados. Estas formas dependen de los arreglos institucionales que se establecen entre el Estado, el mercado, las familias y las organizaciones de la comunidad. Todas las esferas pueden proveer de bienestar a la población y hacerlo simultáneamente. En este sentido, el cuidado es también una manifestación de un acuerdo de nivel macrosocial determinado que marca, entre otros aspectos, la relación entre generaciones de una sociedad. El alcance del pacto intergeneracional delimita, por ejemplo, cuanto está dispuesta a sostener una sociedad el desarrollo integral de sus niños y niñas, su calidad de vida y la de sus adultos mayores, de aquellos para la reproducción de la vida. Más o menos familias, más o menos estado? Los estudios de sociología y economía política del bienestar han mostrado que la mayor estatización de la provisión de cuidado libera a las familias y a las mujeres de gran parte de la responsabilidad que han asumido históricamente y tiene un efecto igualador en la sociedad en tanto no se reproducen en el acceso al cuidado y a sus beneficios las desigualdades del mercado.
21 En el caso de América Latina, la literatura indica que los regímenes de bienestar son familiaristas (Martínez Franzoni, 2007). 3 Asimismo, en sociedades tan desiguales como las de nuestra región se impone considerar que las mutaciones demográficas, familiares, culturales y sociales operadas en las últimas décadas tienen un impacto también desigual sobre las poblaciones según su situación social, su condición migratoria, el género y su localización (Ariza y De Oliveira, 2007). En efecto, el aumento de la escolaridad, del trabajo extradoméstico femenino, de la edad de casarse, del control de la natalidad y la reducción de la fecundidad fueron procesos que impactaron principalmente en los sectores de mayores ingresos, que han sido más propensos a impulsar transformaciones en los roles y las relaciones de género, a buscar cambios en la división sexual del trabajo, en las formas de ejercicio del poder y de autoridad y, por ende, en un mayor control de sus vidas. En cambio, estos procesos no han tenido la misma intensidad entre los sectores más pobres. El aumento de la pobreza y la vulnerabilidad social reforzaron formas de convivencia familiar marcadas por la desigualdad de género tentes desigualdades sociales de clase y de género contribuyen a contrarrestar parcialmente los efectos positivos de los de Oliveira, 2007:37). Se nota, en consecuencia, una amplia brecha entre las mujeres de los sectores más pobres y las de mayores ingresos y mejores trayectorias educativas. La evidencia empírica muestra que la mayor actividad laboral entre estas últimas es reflejo de los cambios culturales mientras que entre 3 J. Martínez Franzoni (2007) sostiene que los regímenes de bienestar latinoamericanos comparten un rasgo común: a la luz de mercados laborales ineficientes y de políticas públicas débiles o inexistentes, el ámbito doméstico y el trabajo femenino en particular, desempeña un papel central. Pero distinguen tres tipos de regímenes según el papel del Estado y el grado de familiarización del manejo de riesgos:estatal-proteccionista (como Costa Rica o Uruguay), estatal-productivista (como Argentina y Chile), y familiarista como Ecuador o Nicaragua).
22 las mujeres de ingresos y niveles educativos bajos, es reflejo de las necesidades económicas (Martínez Franzoni, 2008). Esta brecha podrá identificarse también en las demandas de cuidado y en los canales e intensidades de satisfacción y en esta dimensión, la oferta estatal de cuidado constituye el pilar fundamental de una mejor distribución y mayor igualación. Si lo que predomina es una baja oferta estatal (en términos de cobertura y de calidad), las familias con más altos ingresos y mayor capital social y cultural resuelven el cuidado por vía del mercado, pagando servicios como centros de atención o personal de asistencia doméstica. Las familias -y las mujeres- de menores recursos dependen en mayor medida de la provisión estatal de cuidado; por lo tanto, si ésta es baja, insuficiente o inexistente, no tienen otra opción. Frente a estas consideraciones, Valeria Esquivel, Eleonor Faur y Elizabeth Jelin (2012) se preguntan si en sociedades como las latinoamericanas es adecuado hablar de un régimen de cuidado de estratificación y fragmentación social, que se reproducen mediante la oferta segmentada de políticas y de diversa calidad según las clases sociales. 3. El cuidado en la Argentina Si bien el presente informe da cuenta de las formas que asume el cuidado de tres poblaciones en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, su estudio no puede desligarse del marco general de la situación del cuidado en la Argentina y al mismo tiempo de otras políticas sociales que proveen bienestar como salud, educación, trabajo, entre otras. En primer término, porque las instituciones del bienestar se inscriben en un sistema político federal en el cual las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos
23 Aires poseen la facultad de darse las propias normas e instituciones, su constitución y leyes, sin intervención del gobierno nacional. Desde los niveles subnacionales se gestionan áreas vitales en relación con la regulación y la provisión del cuidado. Es el caso del sistema educativo para la primera infancia y del sistema de salud para las tres poblaciones dependientes. En relación con la educación, si bien el Estado nacional mantiene la regulación y elabora programas y lineamientos generales, son las provincias las responsables de la gestión, administración de los recursos e implementación de los servicios educativos. A nivel de cada jurisdicción el Estado es proveedor de diversos niveles educativos a través de sus propios establecimientos de gestión y de la regulación de la oferta educativa de gestión privada. En el caso de la salud, el estado provee servicios de salud a nivel local pero la jurisdicción nacional es responsable de la regulación de la provisión privada. La descentralización de estas responsabilidades efectuada principalmente durante los años noventa ha impactado en amplias desigualdades territoriales (Repetto, Díaz Langou y Aulicino, 2012; Zibecchi, 2014) y que se refuerzan aún más al considerar otras diferencias territoriales como la disponibilidad de servicios básicos como energía, agua potable, cloacas, transporte. El acceso más o menos extendido a estos y otros servicios afecta y potencia o disminuye las necesidades de cuidado y facilita o dificulta las formas en las que las familias las resuelven. Intervenciones más recientes como la extensión de los centros de desarrollo infantil o centros de primera infancia con una importante participación de la comunidad surgen, en parte por la insuficiencia de vacantes de nivel inicial del sector público y la falta de ingresos de las familias de menores recursos para afrontar servicios educativos privados. Por sus condiciones de acceso y ubicación geográfica estos espacios resuelven parte de las necesidades de cuidado para niños de 0 a 4 años de familias de menores recursos.
24 Por su parte, la regulación de las relaciones laborales corresponde al nivel nacional de gobierno bajo la Ley de Contrato de Trabajo Nº (LCT) y los convenios colectivos del por sector privado y público. De esta manera el Estado es ente regulador del empleo y también es empleador tanto a nivel nacional como local en los poderes ejecutivo, legislativo, judicial y en el sistema educativo. El marco normativo vigente posiciona a las empresas u otras unidades productivas y a los empleadores como actores fundamentales porque además de cumplir con la legislación establecida, pueden establecer normativa ampliatoria y asumir intervenciones que apuntan a una combinación adecuada entre la inserción laboral y la atención de las responsabilidades de cuidado. Estas acciones de conciliación familia y trabajo pueden orientarse a evitar jornadas laborales muy prolongadas o esquemas de organización del tiempo impredecibles; a establecer horarios laborales flexibles; a extender las licencias por maternidad, paternidad y parentales (por sobre las previstas legalmente); a facilitar el acceso a servicios de cuidado infantil en el propio lugar de trabajo o con asignación de dinero. Estas intervenciones caracterizadas por la heterogeneidad y segmentación por sector y rama de actividad tienen un fuerte rasgo maternalista en tanto se prioriza la conciliación que pueden efectuar las madres con hijos, incluso hijos con discapacidad. En cambio, son prácticamente inexistentes licencias para la atención de otros integrantes del grupo familiar dependientes como adultos mayores. Las asignaciones familiares y el sistema de jubilaciones y pensiones también corresponden al nivel central, aunque también existen asignaciones de recursos a nivel local para familias en situación de vulnerabilidad social. Los sistemas de licencias, beneficios y asignaciones familiares juegan un papel relevante en la organización del tiempo y en la disponibilidad de dinero y recursos para el cuidado de niños y niñas, adultos mayores y personas con discapacidad.
25 Son amplios los antecedentes de análisis en estas líneas de trabajo. En los últimos años ha sido relevante la producción de estudios por parte de organizaciones como el Centro de Implementación de Políticas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), el Equipo Latinoamericano de Justicia y Género (ELA) y la Universidad Católica Argentina (UCA) entre otras universidades y organizaciones de la sociedad civil que mediante diagnósticos y evaluaciones han contribuido a situar la problemática del cuidado en agenda. Con mucha fuerza en lo que hace a primera infancia, también con respecto a personas mayores y, en menor medida, en relación con las personas con discapacidad. Estos intentos de movilizar el cuidado como asunto de intervención teniendo en consideración las desigualdades territoriales y la segmentación y fragmentación de las políticas emanadas del propio sistema político federal ha promovido en Argentina la generación de algunos proyectos de ley como el del Sistema Federal de Cuidados para la Primera Infancia (2015) y más recientemente el de Creación del Sistema Federal de Cuidados (2017) 4 que abarca las tres poblaciones dependientes. 4 Ver https://cemupro.com.ar/proyecto-de-ley-creacion-del-sistema-federaldecuidados/
26 PARTE 2. EL CUIDADO EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES 1. Consideraciones analíticas y metodológicas Las relaciones del cuidado refieren a las que se establecen entre quienes proveen cuidado a personas que, por una situación etaria, de enfermedad o de discapacidad ven disminuida su autonomía. En esta condición se consideran los niños y niñas, las personas mayores y las personas con discapacidad, pero la situación de dependencia presenta particularidades y posibilidades según se trate de cada uno de estos grupos. En el caso de los niños y niñas de 0 a 4 años, los cuidados requeridos son más intensos que en otras etapas de la vida y requieren mayor tiempo de dedicación. Se trata de una dependencia total que gradualmente va disminuyendo conforme avanza la edad, por ejemplo, para alimentarse, bañarse, vestirse, actividades que suelen estar asociadas a las responsabilidades de cuidado de las mujeres, en tanto madres. Si bien la dependencia va disminuyendo a medida que se avanza en la edad, la necesidad de protección integral de niños y niñas se estableció hasta los 18 años. En este estudio se considera el tramo de 0 a 4 años, definido como Primera Infancia. Se considera que estos primeros años de vida la dependencia se expresa de una manera mayor, especialmente en los primeros meses de vida. Diversos estudios señalan la importancia que la atención de esta población y la inversión en esta etapa del curso de vida representa en términos de beneficios para la sociedad en su conjunto en tanto promueve el cumplimiento de los derechos del niño, promueve la inserción laboral de las mujeres teniendo efectos en la equidad de género, puede contrarrestar la infantilización de la pobreza e impacta en la rentabilidad futura de la sociedad. Además, los niños dependen en gran medida de otros para su bienestar, lo que implica una gran dependencia del contexto de origen y familiar. Las políticas de cuidado infantil constituyen,
27 entonces, uno de los instrumentos de protección más importantes (Filgueira, 2015). En el caso de las personas mayores de 65 años, también se presenta una gradualidad en la intensidad y frecuencia de cuidados requeridos que aumenta o disminuye de acuerdo a la edad y a factores de deterioro biológico. En lo que respecta a las personas con discapacidad, la intensidad y frecuencia de sus requerimientos de cuidados depende de dos condiciones: del tipo de discapacidad, y de la etapa del ciclo de vida. En general, las discapacidades que impiden la movilidad autónoma son las que requieren más cuidados, como también de un nivel particular de conocimientos para acompañar la subsistencia en la vida cotidiana. La delimitación del universo de las personas mayores, población potencialmente dependiente según situación de salud y deterioro biológico, convoca algunas consideraciones. Por un lado, la frontera de quienes son considerados mayores y en las últimas décadas al mismo tiempo que se ha ido modificando la denominación considerada más pertinente, con el objetivo de eliminar connotaciones discriminatorias. Por otro lado, en tanto no es posible establecer un límite universal a los procesos de envejecimiento que adquieren formas y tiempos diferentes en cada persona y en las diferentes épocas, existen diversos criterios institucionales y clasificatorios que regulan la situación de actividad laboral, el acceso a ciertos beneficios públicos y también el costo de los servicios privados. Esta diversidad de definiciones se refleja en los disímiles criterios adoptados por las fuentes estadísticas y en las clasificaciones de los propios organismos destinados a la atención de las personas mayores. En este trabajo adoptamos el criterio de definir el universo de PM a partir de los 65 años, marcando una distinción entre quienes tienen de 65 a 79 años y otro grupo que
28 refiere a las personas de 80 años y más, entendiendo pertinente identificar a aquellos con más alta probabilidad de dependencia. El tercer grupo considerado sujeto de cuidado es la población con discapacidad (PCD). La discapacidad es entendida como toda limitación en la actividad y restricción en la participación que afecte a una persona a largo plazo, originada en la interacción entre la persona que tiene una deficiencia y los factores contextuales para desenvolverse en su vida cotidiana, dentro de su entorno físico y social, según sexo y edad. En el estudio se toma en consideración que si bien esta situación puede estar presente en distintos momentos del ciclo vital, más del 70% de las personas con discapacidad (PCD) es mayor de 65 años y que este grupo etario es el más afectado por dos discapacidades y más, lo cual indica una fuerte asociación entre envejecimiento biológico y discapacidad. Además de estas poblaciones dependientes, en las relaciones del cuidado participan quienes brindan el cuidado, en forma remunerada y no remunerada, en el interior de las familias o en espacios comunitarios. En el marco de un rasgo común que establece la alta feminización de estas tareas, se presentan también formas de desigualdad de género en la distribución del tiempo y de los recursos en las familias y en las condiciones laborales. Qué óptica se asume en este informe Este estudio diagnóstico sobre la situación del cuidado en la Ciudad se apoya en la relación entre dos ejes: el reconocimiento de las necesidades potenciales de las poblaciones dependientes y la arquitectura de provisión de cuidado en la Ciudad de Buenos Aires, desde dos perspectivas que se cruzan: i. según la capacidad actual de establecer una relación virtuosa de satisfacción entre las necesidades potenciales y reales de cuidado y la provisión estatal, mercantil, familiar y comunitaria
29 ii. según la capacidad de garantizar derechos de ciudadanía y disminuir los márgenes de desigualdad entre géneros, grupos etarios y sectores sociales. Las preguntas que guiaron esta indagación corresponden a varias dimensiones: 1. Cuál es la demanda actual de cuidado en cada población, qué nivel alcanza, cómo se la puede identificar? 2. Qué formas asume la provisión actual de cuidado, qué acciones se desarrollan, cuáles acciones desarrolla el Estado y qué alcance tienen, cuales son los principios en los que se asienta ese desarrollo, qué dificultades presenta, qué acciones desarrollan las otras esferas? 3. Cuáles son las tendencias en la provisión de cuidado en la Ciudad y cómo podrían leerse esas tendencias en relación con: la mayor o menor participación del estado en la provisión el crecimiento de la provisión por la vía del mercado y de las familias: mercantilización y familiarización del cuidado como pilar del bienestar. los efectos de desigualación social y de género que la provisión más o menos mercantilizada y familiarizada representa la efectivización de derechos de las poblaciones involucradas (personas dependientes y cuidadores/as). Decisiones metodológicas La consideración de poblaciones definidas como potencialmente dependientes responde, tal como se adelantó, a que en el caso de las personas mayores o de las personas con discapacidad la condición de autonomía o de dependencia y la
30 intensidad de esta dependen de un conjunto de factores que exceden el registro estadístico aquí analizado. El diagnóstico se elaboró sobre dos ejes: el reconocimiento de necesidades potenciales/demandas y las formas de provisión de cuidado según esferas. En cuanto a la identificación de las necesidades, el criterio de posibilidad radica en que este análisis se apoya en información de carácter estadístico presumiendo ciertas relaciones entre dimensiones de la vida de las personas cuya combinación implica mayor riesgo frente a ciertas contingencias. Se asume que estas condiciones de vida de cada población no se traducen necesariamente en demandas de cuidado, sino que cuestiones culturales y sociales intervienen al momento de configurar demandas concretas. Las necesidades potenciales así identificadas podrán ser confirmadas mediante otras estrategias de relevamiento. Se identificaron dimensiones y un conjunto de indicadores que se tomaron para las tres poblaciones (Ver Anexo 1). En algunos casos se definieron indicadores aproximados, según la disponibilidad de información. Se captaron características demográficas, condiciones de ingresos y de acceso a bienes y servicios y arreglos familiares. Además, se tuvieron en cuenta algunas condiciones sociales de control que en algunos casos varían de acuerdo a la población. En relación con la identificación, relevamiento y sistematización de las formas de provisión de cuidado, se realizó un exhaustivo mapeo de las acciones del Estado local y nacional (Ver Anexo 2). Sobre las formas de provisión de las esferas mercantil, familiar y comunitaria se realizó un primer reconocimiento a partir de fuentes de información disponibles (estadísticas, páginas web institucionales, de estudios cuanti-cualitativos de organizaciones de la sociedad civil, de registros estatales) que deberá completarse con estudios focalizados y cualitativos.
31 De modo de identificar tendencias sobre las necesidades y las formas de provisión de cuidado, se considerará en lo posible, una lectura diacrónica de los indicadores según disponibilidad de información estadística y atendiendo a las transformaciones normativas e institucionales relacionada con cada población. Las principales bases de datos utilizadas provienen de la Encuesta Anual de Hogares 2015 (EAH 2015) 5 que realiza la Dirección General de Estadísticas y Censos de la Ciudad de Buenos Aires y de la Encuesta de Protección y Seguridad Social II (ENAPROSS II) 6 del año 2015, realizada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. Tomando esta información como insumo también se han generado nuevos indicadores cuantitativos cuyo procesamiento se realizó mediante la aplicación de un software de procesamiento estadístico. Además se ha recurrido a informes de organismos públicos y privados especializados. En particular, se trata de CIPPEC, ELA y el Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina, organizaciones 5 La EAH es una encuesta anual que se realiza en la Ciudad de Buenos Aires desde el año 2002 entre octubre y diciembre de cada año, su objetivo es proveer información respecto a: Población, vivienda y hogares de la Ciudad. La muestra de este relevamiento está diseñada de modo tal que los resultados sean representativos del total de la Ciudad, así como también de cada una de las comunas. Entre las principales áreas temáticas que aborda se encuentran: Vivienda y hábitat - Hogares y familias - Características demográficas básicas de la población - Trabajo y empleo - Ingresos Educación Salud. 6 La ENAPROSS II es una encuesta que se realiza a partir del año 2011, su objetivo es la evaluación de la situación socioeconómica y de protección social de los hogares localizados en el territorio de la República Argentina y de los individuos que residen en él. La muestra es probabilística sobre viviendas en localidades urbanas con 5000 habitantes o más de acuerdo al Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas En 2015 se relevaron jurisdicciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 24 partidos del Gran Buenos Aires, provincia del Chaco, provincia de Catamarca, provincia de Corrientes, provincia de Jujuy y la provincia de Río Negro.
32 comprometidas por la movilización del debate sobre el cuidado, el bienestar y la protección social de estas poblaciones dependientes en la Argentina. 3. Necesidades de cuidado en la CABA 3.1. Aspectos demográficos y sociales de la CABA La Ciudad de Buenos Aires es una sociedad envejecida. La tendencia desde mediados del siglo pasado ha sido el crecimiento de la proporción de población mayor de 65 años.
33 Fuente: Anuario Estadístico, DGEC del GCBA. Una proyección sobre su población a partir de los datos del Censo 2010 indica que la tendencia de envejecimiento se sostendrá.
34 Población estimada por grupo de edad. Ciudad de Buenos Aires a y más Fuente: Anuario Estadístico, DGEC del GCBA. La CABA es también la jurisdicción más rica de la Argentina. Su producto PBG p/c es de U$S , mientras que el PIB p/c de la Argeninta es de U$S corresponde a clases medias, con alta proporción de profesionales y técnicos (Bensa, 2016). El 90,6% de los ingresos fiscales de la ciudad proviene de fuentes propias (impuestos locales) y sólo el 9,4 de la coparticipación federal de impuestos, 7 un aspecto clave en términos de evaluar la capacidad económica de la jurisdicción. En cada sociedad, las tendencias demográficas, las mutaciones de la estructura social y la forma en que ambas dimensiones se relacionan constituyen una 7 Los valores de recaudación acumulada a marzo 2015, en millones de pesos son: (total); ,3 (fuente propia) y 1.679,3 (Coparticipación Federal). Fuente: https://www.estadisticaciudad.gob.ar/eyc/wpcontent/uploads/2016/04/ir_2016_989.p df
35 demanda específica frente a las formas de provisión de bienestar y, entre ellas, a las modalidades de resolución del cuidado de sus miembros dependientes. La proporción de niños y niñas menores de 14 años y la de personas mayores en relación con el número de personas en edad activa (15 a 64 años) es un indicador de dependencia demográfica y se conoce como dependencia potencial. 8 En la Ciudad de Buenos Aires la relación de dependencia potencial personas inactivas por cada 100 en edad activa- es de 53,9. Si se mide en relación con niños de 0 a 14 años (dependencia potencial joven), este valor es de 29, 4; mientras que si se mide con respecto a la proporción de personas mayores (dependencia potencial mayor) es de 24, 6. Estos valores y las transformaciones que puedan mostrar en el futuro constituyen un aspecto clave de las previsiones presupuestarias y otras decisiones de políticas públicas y políticas de cuidado. Distribución porcentual de la población por grandes grupos de edad y razón de dependencia potencial total, de niños y mayores. Ciudad de Buenos Aires. Año 2015 Grupo de edad Razón de dependencia potencial Total y más Total Niños Mayores Total 100,0 19,1 65,0 16,0 53,9 29,4 24,6 Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2015 Claro que estos datos podrían sugerir otras lecturas si se desagregaran según condición socioeconómica de la población o con otros criterios. El 8 Expresa en porcentaje el número de personas potencialmente inactivas que sostiene cada individuo potencialmente activo.
36 reconocimiento de estas diversas situaciones en la Ciudad de Buenos Aires constituye una base indispensable para proyectar políticas de bienestar a su población incluyendo las que refieren particularmente al cuidado de las poblaciones dependientes. En el escenario de la CABA, un primer aspecto a destacar en estos términos es la relación inversa que se puede establecer entre la relación de dependencia potencial joven y la dependencia potencial mayor según comunas. Mientras que las comunas del sur presentan los mayores niveles dependencia joven, las comunas del norte presentan, en cambio, los mayores niveles de dependencia mayor. Se trata de dos mapas de necesidades potenciales de cuidado según la población que se considere. Más allá de este dato, una lectura de las condiciones de vida entre las comunas muestra importantes diferencias pero algunos distritos se caracterizan por lo que Saraví (2006) ha definido como espacios sociales de acumulación de desventajas. En el siguiente gráfico, el comportamiento de indicadores seleccionados da cuenta de estas heterogeneidades. 9 9 En esta sección nos apoyamos en nuestro trabajo anterior Paura (2015) y Paura, Chorny y García (2016).
37 Fuente: Elaboración propia sobre la base del Censo La densidad de población 10 y la proporción de hogares indican comportamientos y distribución relativamente equilibrados entre las comunas, cuya lectura debería realizarse en términos de procesos de poblamiento, acceso al suelo y la propiedad y otras dimensiones que escapan a este estudio. Indicadores de condiciones de vida como el hacinamiento crítico, la tasa de mortalidad infantil y la proporción de hogares en situación de necesidades básicas insatisfechas (NBI) 11 señalan, en cambio, la acumulación de desventajas de la población de las comunas del sur de la Ciudad. El comportamiento del hacinamiento crítico permite observar cómo se expresan las desigualdades en el acceso a la vivienda en las distintas comunas, siendo las C4, C8 y C1 las más afectadas. Un fenómeno 10 La densidad poblacional fue convertida a una unidad de medición común para hacer posible su comparación. 11 El concepto de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) permite la delimitación de grupos de pobreza estructural y representa una alternativa a la identificación de la pobreza por el ingreso. Por medio de este abordaje se identifican dimensiones de carencias absolutas y se enfoca la pobreza como el resultado de un conjunto de privaciones materiales esenciales.
38 similar ocurre en el análisis de los hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas que muestra una presencia más marcada en las mismas comunas que coinciden con algunas de las villas más populosas como la Villa 31 y la Villa En el caso de la tasa de mortalidad infantil, si bien tiene un comportamiento más homogéneo, es más pronunciada en las C4 y C8 expresando la mayor vulnerabilidad de la población que allí reside. La ciudad presenta así rasgos comunes a otras metrópolis de América Latina. En el marco de estas formaciones que diversos autores identifican como ciudades son enclaves de pobreza y vulnerabilidad concentrada con efectos concretos en pobreza reproducen mecanismos que retroalimentan el aislamiento y, por ende, Para ilustrar estas desigualdades y su relación con el cuidado, citemos un informe reciente del CESBA basado en la encuesta de "Uso del tiempo: trabajo no remunerado y economía del cuidado" que muestra que las tareas del hogar ocupan un 30% más de tiempo en el Sur de la CABA que en el Norte. Allí también se señala que "En barrios como Villa Soldati, Villa Lugano, La Boca o Nueva Pompeya, entre otros, la gente necesita un 33% más de tiempo para realizar ese tipo de actividades -consideradas trabajo no remunerado, ya que ocurren en el ámbito de la familia sin intercambio de dinero- que en otros sectores de la ciudad como Recoleta, Belgrano, Palermo o Saavedra. De hecho, en el Sur el 14% de los hogares reciben ayuda de personal doméstico, mientras que en el Norte esa cifra
39 es del 31%, lo que les permite a los vecinos de esta zona contar con más tiempo para trabajo remunerado, estudio, descanso y consumo de medios". 12 A esta trama compleja de condiciones de vida desiguales es necesario sumar que la ciudad no puede ser pensada sin tener en cuenta sus prolongaciones en los municipios lindantes, que conforman el Conurbano Bonaerense. De este modo se marca una tensión entre dos tendencias: entre la necesidad de fortalecer la autonomía política, que cierra la ciudad sobres sus límites, y la de promover la integración entre los municipios articulados, lo que desborda las demarcaciones jurisdiccionales (Landau, 2012). Desde la perspectiva que nos interesa esta tensión se expresa en demandas de servicios de cuidado tanto de la población residente en la CABA como de quienes habitan los partidos bonaerenses lindantes pero, en muchos casos, desarrollan actividades laborales en la Ciudad Las necesidades potenciales de cuidado en la CABA. Situación actual y tendencias revisadas En este apartado se presenta un reconocimiento de las posibles necesidades de las tres poblaciones potencialmente dependientes. Se presenta un panorama actual de las necesidades potenciales, a partir de datos correspondientes a y en algunos casos se hace referencia a ciertas tendencias detectadas. Para un conocimiento más preciso de estas tendencias sería necesario profundizar el análisis. 12 Fuente:
40 Los datos corresponden a la EAH, 2015, realizada por la Dirección de Estadísticas y Censos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y, en algunos casos que se indicarán en forma particular, a la ENAPROSS, Se indicará de manera puntual el uso de otras fuentes. Niños y niñas de 0 a 4 años. Primera infancia Los niños y niñas de 0 a 4 años representan un 7% de la población de la CABA. La dependencia demográfica específica para la población que se considera en este estudio niños y niñas de 0 a 4/población potencialmente activa) es de 11. Es decir, en la Ciudad, por cada 100 personas en edad activa hay 11 niños de 0 a 4 años. Si se toman en cuenta las personas efectivamente activas y los niños de temprana edad, la relación de dependencia real asciende al 37% si consideramos los niños y niñas de 0 a 14; este valor es de 14% en el caso de 0 a 4 años. Es decir, en la CABA hay 14 niños de 0 a 4 por cada 100 activos. La evidencia indica una mayor presencia de niños y niñas de 0 a 4 en las familias de menores ingresos, dato que se asocia también a la tasa de actividad femenina y a la proporción de hogares con doble proveedor. Estas relaciones de presentan de manera diferente según las comunas. La C8 y la C7 tienen la menor cantidad de adultos por niños de 0 a 4: 6 y 7, respectivamente; en el caso de las C9 Y C4 hay 8 adultos por cada niño mientras que, en el extremo opuesto, en la C2 por cada niño de temprana edad hay 15 personas adultas y en las C5, C13 y C14 hay doce personas adultas por cada niño en este tramo etario. Las decisiones y/o posibilidades sobre cómo resolver el cuidado en cada contexto institucional y en el marco de los arreglos del bienestar Estadomercado-familias y comunidad encierran diferentes dimensiones. El clima
41 educativo de los hogares es un factor para interpretarlas. 13 El nivel educativo alcanzado por los jefes y jefas de hogares no sólo es un factor relevante en relación con la posibilidad de obtener mejores empleos y más ingresos; es un indicador del capital cultural de los hogares con una gravitación importante en los logros educativos de los hijos y en relación con la posibilidad de romper la transmisión intergeneracional de la pobreza (CEPAL, 2010). Diversos estudios muestran, en esta línea, que los hogares de mayores recursos económicos y clima educativo alto tienen mayor propensión a brindar una mejor educación a los miembros más jóvenes. Las investigaciones en el campo de las neurociencias demostraron que el 80% del desarrollo cerebral ocurre entre los 0-3 años de edad y que las experiencias tempranas de los niños y niñas tienen un impacto perdurable en su desarrollo, educación, salud y calidad de vida (Steinberg, 2015:237). El bajo nivel educativo de los padres y en particular de las madres incide en los cuidados y la atención de los más pequeños, en particular en el primer año de vida y en las trayectorias educativas ulteriores. En la CABA, el 74% de los hogares con niños de 0 a 4 tienen clima educativo alto, lo que corresponde con las particularidades de la jurisdicción. Pero el 28,5% de los niños y niñas de 0 a 4 vive hogares con un nivel educativo medio o bajo, es decir, cuyos adultos tienen una educación promedio más baja que el secundario completo. Porcentaje de Niños/as de 0 a 4 años según clima educativo del hogar. CABA, 2015 % Niños/as de 0 a 4 años Clima educativo del Bajo 3,3% 13 El clima educativo de los hogares corresponde al promedio de los años de escolarización aprobados por los miembros del hogar mayores de 25 años de edad. En este estudio se definieron tres grupos: clima educativo alto (12 años y más de escolaridad aprobados en promedio por los miembros del hogar mayores de 25 años), clima educativo medio (desde 7 hasta 11,99 años de escolaridad) y clima educativo bajo (menos de 6,99 años de escolaridad) (Aguilera, M. y Rodríguez, L., 2005).
42 Hogar Medio 25,2% Alto 71,5% Total 100,0% Base: Niños y niñas de 0 a 4 años en hogares con adultos de 25 años o más. Fuente: Elaboración propia sobre la base de EAH El 3,8% de hogares de la CABA vive en hacinamiento crítico. 14 Entre los hogares donde viven niños de 0 a 4 este porcentaje asciende a 8%. Teniendo en cuenta que en algunos hogares se registra la presencia de varios niños, entre los niños de 0 a 4, el 10,2% vive en situación de hacinamiento crítico, lo que compromete sensiblemente su calidad de vida y da cuenta de la situación de vulnerabilidad del entorno familiar. El hacinamiento crítico indica alto riesgo en las condiciones de salud, representa una situación de violencia en sí misma y habilita relaciones conflictivas entre los miembros de los grupos familiares. La participación laboral de los adultos responsables del cuidado y desarrollo de niños y niñas es clave por diferentes aspectos. Por un lado, porque en sociedades mercantilizadas es indispensable para la obtención de ingresos que permitan la 14 Se considera hogar con hacinamiento crítico al que posee más de tres personas por cuarto de la vivienda. reproducción de la vida. Por otro lado, que en los hogares haya doble proveedor reduce la posibilidad de pobreza. Y, además, desde una perspectiva de equidad de género, es clave considerar la participación de las mujeres en el mercado laboral y la reducción de los obstáculos que las mujeres deben enfrentar que
43 condicionan su calidad de vida y sus trayectorias educativas, profesionales y laborales. En la Ciudad, la tasa de actividad de los varones es de 86% aproximadamente mientras que entre las mujeres es de 73%. Pero si se consideran los hogares con presencia de niños y niñas de 0 a 4, hay trece varones activos por cada uno inactivo y solo dos mujeres activas por cada una inactiva. Efectivamente, la presencia de niños en la primera infancia compromete la participación laboral de las mujeres y este compromiso se acentúa al considerar el nivel de ingresos. Entre las mujeres de menores recursos, la presencia de hijos pequeños condiciona fuertemente su trayectoria laboral, según han señalado diversas investigaciones. La consideración de quienes trabajan y proveen ingresos laborales en los hogares -si se trata de un proveedor o de hogares con doble proveedor- es un aspecto clave para entender relaciones del cuidado. Indica la posibilidad de mayores ingresos, pero también implica necesidades particulares en la distribución del tiempo, incide en las relaciones de autoridad y tiene impactos en otras dimensiones de la vida. En la Ciudad, el 54% de los hogares con niños de 0 a 4 tiene doble proveedor 14 y en el 92% de estos hogares el principal ingreso es de origen salarial. Este dato abre al menos dos interrogantes en relación con el cuidado. i. En el caso de los hogares con doble proveedor, cómo se resuelve el cuidado de los niños desde el punto de vista del tiempo? Qué arreglos de tiempo establece este 54% de los hogares de la Ciudad? ii. Qué factores deben considerarse para entender qué tipos de arreglos y decisiones atraviesan el 46% de los hogares con un solo proveedor? Se ponen en juego la inserción laboral de 14 Catalina Wainerman (2005) planteó que en 2001 el modelo de dos proveedores entre las familias nucleares con hijos estaba extendido en todas las regiones de la Argentina hasta alcanzar aproximadamente la mitad de esos hogares, siguiendo la tendencia registrada en América Latina. En la jurisdicción del AMBA llegaba al 46,3%, al 47,3% en el Noroeste, 44,8% en el Noreste, 43,6% en Cuyo, 49,3% en Pampeana y 53,8% en la región Patagónica. Para este estudio, la autora tomó las ondas de la EPH de octubre, entre 1980 y 2001.
44 las mujeres, la (in)suficiencia de ingresos familiares para garantizar la reproducción de la vida de los miembros de esas familias, la situación de los hogares monoparentales -generalmente encabezados por mujeres- con mayores limitaciones en el manejo del tiempo y de los ingresos. En este sentido, un dato contundente es que el 10% de niños de 0 a 4 vive en hogares monoparentales con jefatura femenina. Este tipo de hogar encierra el arreglo familiar que supone mayor riesgo de vulnerabilidad para los niños y niñas porque condensa las distintas limitaciones que implica el cuidado: ingresos, tiempo y desventajas para las mujeres en calidad de cuidadoras. En el interior de los hogares, el tiempo dedicado al cuidado presenta diferencias entre varones y mujeres. En la CABA, la tasa de participación en tareas de cuidado de los hombres es de 12,3% mientras que para las mujeres asciende al 19,5%. 15 Esto implica un promedio de 5,5 horas diarias para las mujeres en tanto para los hombres representa 4,7 horas diarias. Estas diferencias condicionan aún más las posibilidades de inserción de las mujeres en el mercado de trabajo y refuerzan situaciones de inequidad de género. Según los datos de la ENAPROSS (2015) el 45% de los niños y niñas de 0 a 4 años de la Ciudad no asiste a guarderías, centros de desarrollo infantil o jardines de infantes. De este universo, el 52% son cuidados en el hogar sólo por su madre, mientras que los que son cuidados sólo por el padre no llegan al 1% (cuidados por ambos padres en el hogar alcanza un 18% de los casos) Fuente: EAHU 2013, INDEC. Módulo especial de Uso del tiempo. 16 En la ENAPROSS 2011 esta pregunta no diferenciaba entre madre o padre cuidador, sino que la categoría era cuidado solo por padres en el hogar. Esto habla de cómo en los últimos años se ha comenzado a visibilizar esta sobrecarga de las mujeres en términos de cuidado infantil y se han desarrollado ajustes para mejorar su medición. A los fines metodológicos la diferencia en las categorías hace que no sea posible comparar los datos para analizar su evolución.
45 Niños y niñas de 0 a 4 años que no asisten a instituciones según persona que los cuida de lunes a viernes de 7 a 19 horas. CABA, 2015 Solo la madre en el hogar Solo el padre en el hogar Solo miembro del hogar menor de 15 años Solo miembro del hogar de 15 años o más edad Alguno de sus padres en el lugar de trabajo Solo empleada doméstica o niñera Solo persona que no vive en el hogar Ambos padres en el hogar La madre en el hogar y arreglos que incluyen a 1 o más miembros del hogar Ambos padres en el hogar y empleada doméstica o niñera La madre en el hogar y persona que no vive en el hogar El padre en el hogar y otra persona Miembros del hogar y persona que no vive en el hogar Ambos padres en el hogar y arreglos que incluyen a 1 o más personas Ns/Nc Fuente: Elaboración propia sobre la base de ENAPROSS, Los motivos por los cuales los niños y niñas de 0 a 4 no asisten a establecimientos de vacantes como motivo
46 principal. 17 En este punto se abren varias cuestiones: i. es fundamental considerar estas motivaciones a la hora de pensar políticas públicas en términos de cuidado ya que expresan representaciones sociales diversas; 18 ii. una de cada cinco personas una expresa necesidades de cuidado no resueltas ya que las causas por las que no manda a sus hijos a jardines o establecimientos de cuidado alude a una oferta no adecuada. 19 Necesidades de las personas mayores de 65 años Las personas mayores representan un 16% de la población de la CABA. A nivel nacional esta población representa el 10% del total, lo que indica el envejecimiento más pronunciado de la población de la Ciudad. De ese total, las personas de 65 a 79 años representan el 11,4% y las personas mayores de 80, el 4,5%. Recordemos que, en relación con la dependencia potencial, por cada 100 personas en edad activa hay 25 personas mayores de 65 años, de las cuales 7 son 17 En 2013, la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), a partir de los datos Dirección de Educación Inicial, publicó un informe donde constan 6767 niños y niñas en lista de espera para acceder al nivel inicial (ACIJ,2013). 18 En este sentido, ya en su estudio de los años noventa sobre mujeres del Area Metropolitana de Buenos Aires, Marcela Cerrutti (2002) planteaba el interrogante sobre la decisión o la restricción que llevaba a las mujeres a no trabajar (en el mercado laboral. Allí, la autora mostraba como la formación para el trabajo tanto la educación formal como la derivada de la propia experiencia laboral- ayudaba a ampliar las opciones ocupacionales de las mujeres. La educación opera no sólo en la decisión de trabajar de las mujeres, sino también en la posibilidad de efectivizar su decisión y en el compromiso con su propio trabajo (114). Pero además el trabajo en el mercado de la mujer depende de la relación que ella y su cónyuge establecen con el cuidado de los niños y el hogar. En relación con esas entrevistas, Cerrutti consigna que la principal limitación para trabajar se relaciona con la tenencia o no de niños pequeños en el hogar y con la ayuda familiar con la que se cuente para su cuidado. (115). 19 En ENAPROSS 2011, esta pregunta presenta distintas categorías con respecto a Sin embargo, cabe señalar que un 56% respondió que Prefiere el cuidado del menor por otros familiares o vecinos en tanto que el restante 44% aludió a Carencia o déficit de establecimientos gratuitos.
47 de 80 y más. Si se toma en cuenta la relación de dependencia real -personas mayores de 65 por personas efectivamente activas- el valor asciende a 31 de los cuales 9 son personas mayores de 80. mujeres alcanzan el 60,5%; en el segmento de 80 años y más, las mujeres representan el 70,3%. Esta situación abre un llamado de atención en relación con la importancia de desarrollar acciones que contemplen esta sobrevida femenina y contrarresten las cortas o intermitentes trayectorias laborales y las más precarias condiciones de trabajo de las mujeres en edades más jóvenes, por la incidencia que podrían tener en la vejez. En tal sentido, como destacaremos, tuvo un importante efecto el Plan de Inclusión Previsional aplicado en la Argentina desde 2005, que permitió que un número importantes de mujeres mayores que discontinua accedieran al beneficio jubilatorio. 20 En esta sociedad envejecida, las comunas del norte de la ciudad las jurisdicciones con mejores indicadores de condiciones de vida, son las que presentan mayor porcentaje de personas mayores (Paura, Chorny y García, 2016). Si el hacinamiento registra niveles críticos en el caso de los niños y niñas, no ocurre esto con las personas mayores. Cabe sí consignar que un 12% de esta población es inquilina, lo que puede significar comprometer una parte significativa de los ingresos con los que estas personas cuentan en la etapa laboralmente pasiva de su vida y por ello representar un riesgo en términos de garantizar una vivienda estable y adecuada. Al mismo tiempo, es un signo de 20 La denominada moratoria previsional (Decreto PEN N 1454/05, modificatorio de la ley N ) otorgó la posibilidad de acceder a un haber jubilatorio a toda persona que tenía edad para jubilarse pero que no cumplía con la exigencia de 30 años de aportes acumulados). En 2006, el 73% de los nuevos beneficarios eran mujeres.
48 alerta sobre la necesidad de desarrollar políticas de vivienda dirigidas a población mayor que puedan prevenir mayores déficits en el futuro. El riesgo frente a la pérdida de autonomía en los desplazamientos, la higiene, la alimentación se acentúa en las situaciones de soledad o cuando se trata de hogares compuestos únicamente por personas de mayor edad y mayor compromiso de autonomía. El 35% de las PM de entre 65 y 80 años vive sola, en tanto en el caso de aquellos que tienen 80 años y más esta situación alcanza al 48%. Y el 70% de los hogares de mayores de 65 son unigeneracionales (es decir, compuestos solamente por personas mayores). El aumento del porcentaje de personas mayores viviendo solas está asociado en muchos casos a la viudez de las mujeres. Claro que el habitar en soledad no supone para los adultos mayores necesariamente la ausencia de redes de apoyos que se configuran en el interior de la comunidad, pero sin duda junto a otros factores que contemplamos, como los bajos ingresos o la restricción al acceso a bienes y servicios, representan potenciales restricciones para una sociabilidad adecuada. De qué viven las personas mayores? De dónde obtienen los ingresos para la reproducción de su vida? En qué medida se encuentran protegidos por el sistema de seguridad social, que comprende tanto las jubilaciones y pensiones como el acceso a la cobertura de salud del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados - PAMI? Según la ENAPROSS (2015), el 90% de las personas mayores de 60 años y más de la CABA recibe una jubilación o pensión, lo que habilita el acceso al servicio de salud (PAMI) y por lo tanto a servicios directos de cuidado (institucionalización, cuidadores domiciliarios). 21 Del restante 10%, el 7% se encuentra ocupado, el 3% no está jubilado ni se encuentra ocupado y una mitad 21 En el caso de los adultos de 80 o más años, el 97,28% cuenta con jubilación o pensión.
49 de este último grupo registra estar iniciando trámites jubilatorios en los siguientes 12 meses. No obstante esta alta cobertura, el 52% sólo cobra el haber mínimo. Así, el 29% de las PM se ubican en el primer y segundo quintil de ingreso. Estos datos se complementan con la información que brinda la EAH (2015) de la Ciudad de Buenos Aires que indica que entre las personas de 65 años y más, el 78% vive solo de lo que percibe de jubilación o pensión mientras que el 22% de quienes perciben estos beneficios complementan sus ingresos con algún tipo de actividad laboral. En relación con la cobertura de salud, el 87,3% las PM de la CABA están comprendidas entre el régimen del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, más conocido como PAMI Programa de Asistencia Médica Integral, 22 y el sistema de obras sociales a las que han aportado durante su vida laboral activa, sólo un 10,5 cubre su atención a través de medicina prepaga y el 2% tiene acceso únicamente al sistema público de salud. Porcentaje de personas mayores de 65 años y más según tipo de cobertura de salud % de PM de 65 años y más Tipo de cobertura de salud Obra Social 34,1% PAMI 53,2% Prepaga 10,5% PROFE- INCLUIR SALUD 0,1% Hospital público/ CAPS 1,9% Ns./Nc 0,2% Fuente: Elaboración propia sobre la base de ENAPROSS En adelante, PAMI.
50 Necesidades de las personas con discapacidad De acuerdo al Censo Nacional de Población de 2010 son las personas que habitan en la Ciudad de Buenos Aires que tienen alguna dificultad o limitación permanente, es dec participación, originadas en una deficiencia física (por ejemplo para ver, oír, caminar, agarrar objetos, entender, aprender, etcétera) que las afectan en forma permanente para desenvolverse en su vida cotidiana dentro de su entorno físico y social (por ejemplo en la educación, en la recreació Tal como puede suceder con cualquier estudio de este tipo, la información resultante no es ajena a los efectos relativos al modo en que se aplica la pregunta tanto en la formulación como en la transmisión de la misma y la significación que hacen los sujetos interrogados de acuerdo a sus marcos interpretativos. En el caso de la Enapross las personas con discapacidad representan alrededor del 30% de la población de la CABA (ENAPROSS, 2015). La indagación aquí está formulada en términos de problema de salud de larga duración y la pregunta se orienta directamente a través de la necesidad de tratamientos, medicamentos, cuidados o apoyos técnicos. De acuerdo a este estudio, las personas con discapacidad representan alrededor del 30% de la población de la CABA, superior a lo relevado en el Censo y la EAH. El 2% tiene entre 0 y 14 años; el 29%, entre 65 y 79 y el 51% tiene más de 80 años, concentrándose en este tramo etario la mayor cantidad de población con discapacidad. De forma similar al Censo, en el módulo de discapacidad de la EAH (2011) la información recogida apunta a la población con dificultad a largo plazo a partir de la mirada social de la discapacidad, es decir tomando en cuenta la interacción entre el contexto y los sujetos. La prevalencia de población con dificultad de largo plazo de la Ciudad de Buenos Aires es del 9,9% ( personas) que
51 habitan en el 21,3% de los hogares ( ) de la Caba. Dentro de la población en hogares con personas con alguna dificultad aproximadamente 4 de cada 10 de esas personas cohabita con 6 de cada 10 personas sin dificultad, que, a su vez, están alcanzadas o involucradas por algunas de las limitaciones en la actividad o restricciones en la participación de los miembros con discapacidad de su hogar (Pantano; 2013). La mayoría de los hogares (84,6%) tienen una sola PCD y que el 15,4% posee dos o más personas con alguna dificultad. La resolución de cuidados, apoyos, prestaciones de salud, coberturas específicas y distintos tipos de arreglos impactan en el hogar tanto en necesidades de tiempos y recursos así como también emocionalmente. En este sentido es que se suele analizar los hogares afectados por la discapacidad más allá de los sujetos con dificultades individualmente. En relación a la distribución de las PCD por edad y sexo predominan las mujeres, incluso en mayor magnitud relativa que en la población total. Siendo el 63% de las PCD de la CABA mujeres mientras que en la población total las mujeres representan un 10% menos. En cuanto al índice de masculinidad; existen 88 varones cada 100 mujeres en la población total, en tanto que de cada 58 varones con discapacidad existen 100 mujeres con discapacidad. Entre los varones con discapacidad predominan en el grupo de 0 a 14 años y a partir de los 15 años su porcentaje comienza a descender, arrojando como resultado un predominio de mujeres en los demás grupos etarios de la población con discapacidad especialmente a partir de los 40 años, presentándose una feminización de la discapacidad. Más del 70% de PCD es mayor de 65 años, siendo este el grupo de edad más afectado por dos discapacidades y más. El envejecimiento biológico se acelera a medida que la edad avanza lo que produce una mayor cantidad de dificultades físicas y psíquicas y en ocasiones conlleva situaciones de limitación y restricción derivando en niveles altos de dependencia. Del mismo modo, el análisis de la edad de origen de la deficiencia muestra que el grupo etario de años concentra el porcentaje más alto (21%), seguido por el grupo de años y en medida
52 similar con el grupo de años. Es decir que la discapacidad se adquiere en mayor porcentaje a partir de los 30 años, las deficiencias adquiridas después del nacimiento están íntimamente relacionadas con la pobreza y el envejecimiento. En general la discapacidad puede deberse a debilidades en la atención en salud y las condiciones de vida; partos mal atendidos, desnutrición, falta de condiciones de saneamiento, vacunación incompleta, traumatismos, enfermedades mal atendidas y padecimientos crónicos, diagnósticos tardíos, así como también las enfermedades producto de la prolongación de la vida. Más del 68% de las PCD tiene una deficiencia motriz lo cual es atendible especialmente para las barreras edilicias y aquellas que obstaculizan la circulación en la ciudad. La imposibilidad de trasladarse limita la autonomía personal e incrementa los niveles de dependencia, lo cual es perjudicial para la vida plena de las PCD. Luego las dificultades más frecuentes son auditivas y visuales (cerca del 11% respectivamente). En relación a la inserción laboral mientras que la tasa de desocupación de la población total es de poco más de 5%, en el caso de las PCD el porcentaje total se eleva a 11 %, siendo la tasa de empleo de 28%, es decir 30 puntos porcentuales menos que la del resto de la población (58%). Lo cual indicaría que, si bien existen políticas que incentivan la contratación de PCD y cupos establecidos para el Estado y las empresas privadas, las mismas no logran revertir las dificultades para el empleo de este sector. El tener trabajo es de suma importancia para el desarrollo de la autonomía personal de las PCD. 3.3 Necesidades de cuidado y desafíos para las políticas públicas El repaso de los indicadores presentados en relación con las necesidades potenciales frente a la resolución del cuidado de las tres poblaciones dependientes presenta interrogantes y desafíos específicos para las políticas públicas. Por un lado, en el caso de los niños y niñas, las condiciones para su mejor desarrollo están asociadas a las condiciones laborales, educativas y de
53 habitabilidad de sus familias. El 10% de los niños y niñas de 0 a 4 años vive en condiciones de hacinamiento crítico en la Ciudad y un 28% forma parte de hogares con clima educativo medio y bajo. Alrededor de 4 de cada diez niños en este tramo etario no asisten a ningún establecimiento educativo o de cuidado/socialización y entre ellos, poco más de la mitad permanece todo el día bajo el cuidado de su madre. Por otro lado, un 10% de los niños y niñas de la CABA vive en hogares monoparentales, la mayoría con jefatura femenina. Estas condiciones interpelan tanto las acciones destinadas a mejorar condiciones estructurales de la vida de las familias como a analizar las razones de la institucionalización tardía. Asimismo, revelan la sobrecarga de las mujeres que asumen la mayor responsabilidad de cuidado. En el caso de las PM, la mayor parte cuenta con ingresos jubilatorios y acceso a sistema de salud vía PAMI u obras sociales. No obstante, poco más de la mitad cobra el haber jubilatorio mínimo, lo que significa un compromiso en términos de la satisfacción de necesidades de desplazamiento, sociabilidad, ocio. En este sentido, cabe atender que un 12% de las PM son inquilinas. Muchos de los mayores de 65 años viven solos o en hogares unigeneracionales, lo que representa una posible demanda de atención según grados de dependencia, que pueden ir desde colaboración para realizar compras o la higiene del hogar hasta ejercitación física o preparación de los alimentos. En el caso de las PCD, el porcentaje más alto se encuentra en el tramo etario de 80 años y más, lo que implica una fuerte asociación con el deterioro biológico. En este sentido, la consideración de tratamientos largos y el difícil acceso a la atención adecuada muestra un gran peso sobre las familias, por un lado, y la desvalorización de las personas afectadas. Cada una de estas cuestiones demanda acciones específicas. En los siguientes apartados se describirán los mecanismos de regulación, las acciones y los dispositivos con los que estas poblaciones efectivamente cuentan.
54 3. La provisión de cuidado en la CABA En este apartado se identifican las agencias nacionales y de jurisdicción local de mayor jerarquía que participan de la trama estatal de provisión de cuidado y se presentan los lineamientos que se siguen en las próximas secciones de este informe (4, 5, 6 y 7) en las que se considerarán las formas de provisión dirigidas a las tres poblaciones dependientes y las acciones que involucran a quienes cuidan, tanto de forma remunerada como no remunerada, teniendo en cuenta la participación y la articulación de las diferentes esferas de la acción social: Estado, mercado, familias y comunidad. En los apartados 4, 5 y 6 se presentan las formas de provisión para cada población dependiente. En cada caso, se identifican en primer lugar: i. los principios y lineamientos rectores sobre los que se inscriben retóricamente e institucionalmente las normativas vigentes y las acciones desarrolladas (convenciones y acuerdos internacionales), ii. la legislación y normas de jerarquías diversas de nivel nacional y de la Ciudad de Buenos Aires y iii. las agencias responsables del gobierno del cuidado específicas para la población o que participan de algún modo en esta esfera de intervención. En segundo orden, en cada una de estas secciones, se presenta una sistematización de las formas de intervención del cuidado reconociendo su origen según Estado nacional y local; mercado, familias y comunidad. Los dispositivos de intervención se agruparon en tres categorías: i. ingresos, ii. servicios y bienes y iii. tiempo. Las dos primeras se presentan en forma desagregada con referencia a cada población.
55 En el apartado 7 se presentan los dispositivos vinculados al tiempo de cuidado, en forma articulada con las referencias a quienes realizan el trabajo de cuidado - en forma remunerada y no remunerada, en el interior de las familias y desde las otras esferas: estatal, mercantil y comunitaria-, y referidos a las tres poblaciones dependientes. En tal sentido, se establecieron relaciones analíticas entre las formas tiempo de cuidado, la cuestión genérica y la feminización del trabajo de cuidado, los mecanismos de regulación de las condiciones laborales del trabajo remunerado (contratación, profesionalización, registro).
56 3.1 Las agencias estatales del cuidado. En la esfera del Estado nacional El modo en que se distribuya el peso del bienestar y del cuidado de las personas dependientes en particular entre el Estado, el mercado, la comunidad y las familias configurará determinadas modalidades de organización social del cuidado más o menos justas. El Estado tiene entonces aquí un rol fundamental; las políticas públicas que implemente incidirán según sean los objetivos que en relación al cuidado se propongan, las concepciones en que se fundamenten y el papel que asignen a sus propias funciones y a los otros agentes. Es decir que cumple un rol sustantivo como garante de derechos, proveedor, facilitador, regulador y subsidiario, entre otras funciones (Batthyány: 2015). La incidencia del Estado se destaca en el caso de la Ciudad de Buenos Aires, tanto en su rol de proveedor directo como en el de regulador de prestaciones y prestadores, del empleo público y privado. Es decir que compete no solo a las agencias intervinientes en la distribución del cuidado sino también a los sujetos que ejercen cuidado y quienes reciben cuidado. En cuanto a los sistemas de salud y educación es regulador en todos los casos, proveedor completo en relación con los sistemas públicos y proveedor parcial en las formas de gestión privada. A su vez tiene en su órbita servicios de desarrollo integral infantil, de estimulación para personas con discapacidad y para la vejez activa. Es a su vez otorgador de asignaciones familiares, transferencias condicionadas de ingresos, jubilaciones y pensiones. Entre las diferentes agencias estatales que intervienen en la distribución del cuidado se destaca la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) cuya relevancia institucional radica en la amplia gama de prestaciones que regula y administra: la administración tradicional de las jubilaciones y pensiones, las asignaciones familiares contributivas destinadas a trabajadores registrados y las no contributivas, los subsidios familiares a las personas en etapa pasiva y la
57 prestación por desempleo financiada por el Fondo Nacional de Empleo (Costa, Curcio y Grushka; 2014). Por su parte, PAMI brinda cobertura de salud a quienes tienen jubilación o pensión contributiva. Se trata de la estructura de seguridad social más importante del país y constituye una pieza estratégica en la definición de contratos y mecanismos de pago con los prestadores privados y el sector farmacéutico (Maceira: 2008). A partir de 1996 las funciones de recepción, tramitación, evaluación y liquidación de las solicitudes de las Pensiones no Contributivas (PNC), entre ellas las de invalidez, fueron transferidas al Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDS) y se mantuvo en la órbita de la ANSES el proceso de pago (Costa, Curcio y Grushka; 2014). Además, bajo la órbita del MDS se encuentran, en la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia: o o la Subsecretaría de Primera Infancia y el Plan Nacional de Primera Infancia que incluye espacios dedicados a la atención integral de los más chicos en todo el país. la Dirección Nacional de Políticas para Adultos Mayores (DINAPAM) que se encarga de materializar mediante acciones la aplicación de la Convención Interamericana sobre la protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (2015). El segundo órgano es el Consejo Federal Adultos Mayores, bajo la dirección de la DINAPAM, responsable de impulsar programas de protección, de participación y de mejoramiento de calidad de vida de las personas mayores coordinando con las demás jurisdicciones provinciales y organizaciones especialistas en la temática.
58 El Ministerio de Salud de la Nación (MS) provee servicios o acciones de cuidado a través de diversos organismos. En primer lugar, regula el Servicio Nacional de Rehabilitación (SNR), un organismo descentralizado que depende de la Subsecretaría de Gestión de Servicios Asistenciales. Nacido a partir de la epidemia de poliomielitis de mediados del siglo XX, en la actualidad es el organismo responsable de la confección y publicación de las normativas de evaluación y certificación de discapacidad y de la capacitación a las juntas evaluadoras del país. Funciona como el único ente nacional donde se realizan los trámites del símbolo internacional de acceso y la franquicia para la compra de un automotor, y donde además, funciona el Registro Nacional de Prestadores, en el que se inscriben las instituciones que prestan servicios a personas con discapacidad de todo el país. Por otro lado, quienes acceden a la pensión por discapacidad pueden contar con la cobertura de Incluir Salud, también en la esfera del MS. 23 El Ministerio de Educación y Deportes de la Nación, por su parte, interviene en la provisión de cuidado a través de la Secretaría de Gestión Educativa y de sus Subsecretarías de Gestión y Políticas Socioeducativas, así como también a través de la Dirección Nacional de Gestión Educativa y de la Dirección Nacional de Educación Inicial. Por último, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación es encargado de regular las modalidades de contratación y la protección de los trabajadores del cuidado y realiza actividades de formación para cuidadores en colaboración con organizaciones de la sociedad civil. 23 Ver información en
59 La Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas con Discapacidad (CONADIS) depende del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, en la esfera directa de Presidencia de la Nación. El organismo es más bien de carácter normativo; se ocupa de evaluar el cumplimiento de ciertas leyes como la ley de cheques, asesora y propone programas así como también promueve la coordinación de acciones y programas para PCD. 3.2 Las agencias estatales del cuidado. En la esfera de la Ciudad de Buenos Aires A fin de dar cumplimiento a la declaración de la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 1989 y aprobada en la República Argentina por la Ley en 1990, la Ley 114 dispuso la creación en la CABA del Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (CDNNyA), organismo que integra el área de la Jefatura de Gobierno de la Ciudad y tiene a su cargo las funciones que le incumben a la Ciudad en materia de promoción y protección integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Junto con el Consejo se crean las Defensorías Zonales como organismos descentralizados dentro de su órbita (Defensoría del Pueblo; 2014). En el área de intervención del Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano, la Secretaría de Tercera Edad se encarga de promover la inclusión social de las personas mayores, para garantizar el cumplimiento de sus derechos y su asistencia integral, siguiendo los lineamientos de la Convención Interamericana de Protección de Derechos Humanos de las Personas Mayores. Junto con esta Secretaría, tal como se indica en el organigrama (ver gráfico), existen tres subsecretarías: Hábitat e Inclusión, de Promoción Social y de Fortalecimiento Familiar y Comunitario. La Subsecretaría de Promoción Social incluye la Dirección de Niñez y Adolescencia y la Dirección General de
60 Fortalecimiento de la Sociedad Civil que brinda apoyo a organizaciones que realizan acciones de cuidado. Por su parte, la Subsecretaría de Fortalecimiento Familiar y Comunitario incluye el programa Ciudadanía Porteña Con Todo Derecho que brinda un subsidio mensual para mejorar el ingreso de los hogares en situación de pobreza o indigencia. políticas para la plena participación e integración de las personas con necesidades especiales da cuenta de la antigüedad de la ley, previa a la ratificación de la Convención por parte de Argentina. La misma establece un Régimen Básico e Integral para la prevención, rehabilitación, equiparación de posibilidades y oportunidades, y para la participación e integración plena en la sociedad de PCD que en relación a su edad y medio social impliquen desventajas considerables en su desarrollo. A partir de la ley se conforma la Comisión para la Plena Participación e Inclusión de
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