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Timestamp: 2017-08-17 13:34:30+00:00

Document:
La suspensión de otros procesos basada en la prejudicialidad comunitaria
Coordinador: Diego Córdoba Castroverde
Magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
Cuestión debatida
El planteamiento de una cuestión prejudicial comunitaria está previsto en el art.23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea como causa de suspensión del proceso nacional en que se ha suscitado aquélla. Ahora bien, ¿qué sucede con aquéllos otros procesos nacionales pendientes en los que también puede ser determinante la resolución de la cuestión prejudicial por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea? ¿Pueden otros órganos judiciales nacionales suspender los procesos respectivamente seguidos ante ellos con fundamento en la existencia de una prejudicialidad comunitaria? ¿Qué razones pueden alegarse para justificar esta decisión? ¿O deben necesariamente proceder ellos mismos también a plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia?
Este foro ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 2, el 31 de enero de 2015.
El art.267 del TFUE obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno y siempre que fuera necesario para emitir su fallo, someter al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la llamada cuestión prejudicial «a) sobre la interpretación de los Tratados» o «b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión».
Obligación que, sin embargo, no se impone a los órganos jurisdiccionales cuyas resoluciones sean susceptibles de ser revisadas por un órgano superior, para quienes su planteamiento es optativo.
En todo caso, corresponde al Juez nacional (y sólo a él) decidir, si es necesario para poder emitir su fallo, que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre algún extremo de Derecho de la Unión Europea (pertinencia del planteamiento de la cuestión).
El planteamiento de la cuestión por el Juez nacional determina la suspensión del proceso en el que ha sido planteada (art.23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea -EDL 2001/107220-), sin que exista previsión normativa comunitaria ni nacional sobre la posibilidad de extender dicha suspensión a otros procesos pendientes que se vean o puedan verse afectados por la decisión que el Tribunal de Justicia pueda adoptar en relación con dicha cuestión.
Ante este silencio, entiendo que debe prevalecer la interpretación literal del expresado art.23 -EDL 2001/107220-, y negar el efecto extensivo de la suspensión. Lo contrario, además de carecer de soporte normativo, no se compadece, en mi opinión, con la naturaleza de la cuestión prejudicial, pues, una cuestión prejudicial se plantea en el marco de un procedimiento nacional concreto en el que la interpretación o la validez de una norma de Derecho de la Unión es determinante para la decisión jurisdiccional del pleito que ante él pende. Razones de seguridad jurídica exigen también la continuación del procedimiento, al no existir, como acabo de decir, previsión normativa en tal sentido.
Si otro órgano jurisdiccional, pues, tiene iguales dudas, en un supuesto idéntico o similar, no le queda otra posibilidad -de lege data- que plantear la cuestión prejudicial. Y lo mismo cabe decir en relación con otros procesos iguales que pendan ante el mismo órgano jurisdiccional.
Es más, para el caso de que ante el Tribunal de Justicia existan una pluralidad de procedimientos con idéntico objeto, el Reglamento de Procedimiento de este Tribunal establece la posibilidad, en su art.55 -EDL 2001/107220-, de que se suspendan los procedimientos en tanto se resuelve aquél que se encuentre más avanzado en la tramitación.
También es posible proceder a la acumulación de procedimientos por razón de conexidad según su art.54 -EDL 2001/107220-. En todo caso, desde la perspectiva del juez nacional, resulta imprescindible el planteamiento de la cuestión prejudicial para que un procedimiento se pueda entender suspendido por «prejudicialidad comunitaria».
El planteamiento de la cuestión prejudicial comunitaria regulada en el art.267 TFUE -EDL 1957/52- tiene como fundamento garantizar una interpretación uniforme del Derecho Comunitario. En este sentido se pronuncia la STS 26-5-14, remitiéndose a otra STS 16-7-13 -EDJ 2013/149262-: «(...) El procedimiento de remisión prejudicial se basa en una cooperación que implica un reparto de funciones entre el Juez nacional, competente para aplicar el Derecho europeo a un litigio concreto, y el Tribunal de Justicia, al que corresponde garantizar la interpretación uniforme del Derecho comunitario en el conjunto de los Estados miembros (STJCE de 16 de diciembre 1981, Foglia/Novello, 244/80). Sólo al juez nacional corresponde valorar la necesidad de una decisión prejudicial y la pertinencia de las cuestiones suscitadas por las partes, atendiendo a la existencia o no de un problema de interpretación del Derecho comunitario aplicable que no pueda resolver por sus propios medios; (...) el artículo 267 TFUE no constituye una vía de recurso abierta a las partes de un litigio pendiente ante el Juez nacional; no basta con que las partes sostengan que el litigio plantea una cuestión de Derecho europeo para que resulte obligado el planteamiento de la cuestión prejudicial, sino que el Juez nacional ha de decidir sobre la necesidad del reenvío prejudicial (...)».
No es en absoluto infrecuente en la práctica judicial la necesidad de plantear cuestiones prejudiciales comunitarias. Ahora bien, lo que no resulta expresamente regulado en nuestro ordenamiento jurídico es la posibilidad de suspender la tramitación de un procedimiento en curso hasta que se resuelva la cuestión prejudicial planteada por otro órgano judicial respecto a una misma norma de aplicación en ambos procesos. Como afirmamos anteriormente, ante la inexistencia de previsión legal al respecto, tal posibilidad de suspensión no cabría si no se plantea la cuestión prejudicial en cada proceso, pudiéndose originar una situación de multitud de cuestiones prejudiciales idénticas. A fin de evitar tal situación, podría sostenerse que resulta un tanto contrario al principio de seguridad jurídica que no se pueda acordar la suspensión, eso sí, con la exclusiva finalidad de evitar que se pueda llegar a dictar sentencias contradictorias sobre una misma materia.
El examen de las decisiones de los Tribunales revela la existencia de pronunciamientos a favor y en contra de la tesis de la suspensión. Así, la STS (Sala 1ª) 20-9-11 -EDJ 2011/222416- la rechaza por inaplicación del art.43 LEC, regulador de la cuestión prejudicial civil. En el mismo sentido la STS (Sala 1ª) de 13 -6-11 -EDJ 2013/173358-, aduciendo la imposible extensión de los supuestos de suspensión procedimental a casos no previstos legalmente, por más que en otros procesos se ventilen cuestiones más o menos similares a las pendientes de decidir en el proceso suspendido por planteamiento de la cuestión prejudicial, por contravenir el principio de impulso procesal de oficio regulado en la LEC art.179. En cambio el ATS (Sala 3ª) 17-11-11 -EDJ 2011/270652- la admite y acuerda: «Siendo ello cierto, también lo es que nada impide apreciar, en defecto de una previsión específica en nuestras leyes procesales para casos que guardan una cierta analogía, la procedencia de suspender el señalamiento para votación y fallo de un recurso contencioso-administrativo cuando ante la Comisión Europea se suscitan simultáneamente (a fortiori si es la misma parte en ambos casos quien las ha planteado) cuestiones que afectan a la adecuación al Derecho de la Unión Europea de una disposición general como la que es objeto de este litigio. De hecho, esta Sala ha suspendido, por la misma causa, otros procesos similares en los que concurría aquella circunstancia (recursos números 17/2006 y 545/2009, entre otros).» Todo ello, según se razona en el citado Auto, por razones de «prudencia». Finalmente citar que la STS (Sala 3ª) 5-4-13 -EDJ 2013/43488- también rechaza la suspensión del recurso de casación por razones jurídico-formales.
La decisión de suspensión, de acordarse, a diferencia de la cuestión prejudicial civil (LEC art.43 -EDL 2000/77463-), que considero que no es aplicable al supuesto planteado y que requiere para su adopción la previa petición de una o de las dos partes, bien podría acordarse, si el juez así lo estima procedente, tanto a instancia de las partes como también de oficio previa audiencia de las partes, por razones de prudencia y de seguridad jurídica en la interpretación y aplicación uniforme del Derecho Comunitario, aunque somos conscientes que desde una perspectiva jurídico-formal, si no se plantea la cuestión prejudicial en cada concreto proceso la suspensión carece de acomodo normativo.
Ciertamente, el actual art.267 TFUE -EDL 1957/52- no impone a los órganos jurisdiccionales nacionales la suspensión del procedimiento cuando se esté tramitando una cuestión prejudicial relacionada con el objeto litigioso; antes al contrario, solo reconoce la potestad de someter la cuestión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (o el deber de hacerlo en el caso de que la decisión no fuera susceptible de recurso jurisdiccional interno).
Es cierto también que la LEC art.43 –EDL 2000/77463- no contempla la posibilidad de suspensión del proceso cuando se esté tramitando una cuestión prejudicial comunitaria.
Pero ni éste ni ningún otro precepto legal prohíben al juez nacional la suspensión de un procedimiento seguido ante el mismo cuando, tal y como el supuesto plantea, la decisión del Tribunal de Justicia en una cuestión prejudicial pendiente pueda resultar determinante para la decisión que en aquel proceso se adopte.
A mi juicio, cabría -siempre que el órgano judicial entienda que, efectivamente, existen dudas razonables sobre la interpretación de la norma de que se trate en relación con lo dispuesto por el Derecho Europeo- acordar la suspensión del procedimiento, sin que resulte obligatorio en estos casos el planteamiento de una nueva cuestión prejudicial de contenido idéntico a la ya deducida ante el Tribunal de Justicia, una vez valorado por el juez nacional -obviamente- la identidad sustancial entre la ya planteada y aquella que podría interponerse.
Elementales exigencias del principio de economía procesal abonarían la tesis favorable a la suspensión: plantear una cuestión prejudicial de contenido idéntico a la que debe ser abordada y resuelta por el Tribunal de Justicia como consecuencia de otra que pende ante el mismo dilataría innecesariamente el proceso. A ello debe añadirse que la decisión que adopte el TJUE no solo será vinculante para el juez nacional que ha promovido la cuestión, sino para el legislador español y, además, que la misma sentaría una doctrina que habría de ser aplicada por los órganos jurisdiccionales nacionales en la medida en que emana del máximo órgano judicial de la Unión Europea para la interpretación y aplicación del Derecho Comunitario.
No entiendo, por tanto, que el tenor literal de los preceptos más arriba citados conduzca a una interpretación tan rígida como para impedir la suspensión y obligar al juez nacional al planteamiento de una nueva cuestión. A la economía procesal mencionada cabría añadir la propia lógica de una decisión de esa naturaleza (la suspensión), pues parece de todo punto razonable y acorde con la propia eficacia que la resolución del Tribunal Justicia va a tener que el juez nacional espere a esa resolución para dar a los litigantes la respuesta más adecuada desde el punto de vista del Derecho Europeo.
Transcurridos 30 años desde la incorporación de España a la entonces Comunidad Económica Europea siguen suscitándose dudas en torno a aspectos tan fundamentales del andamiaje comunitario y por tanto, de la propia construcción europea, como, por ejemplo, el mecanismo de la cuestión prejudicial.
El panorama dibujado por el coordinador pretende indagar sobre la manera de colmar algunas lagunas de las que adolece nuestro ordenamiento jurídico orgánico y procesal a la hora de definir las relaciones con la Unión Europea. De hecho, esos interrogantes, lejos de erigirse en dudas metafísicas de carácter abstracto generan no pocos quebraderos de cabeza al juez -especialmente, en aquellos asuntos que han propiciado una litigación en masa (en el ámbito contencioso administrativo, por ejemplo, tasa por ocupación del dominio público local o el denominado «céntimo sanitario») cuando observa que otro juez o tribunal ha planteado una cuestión prejudicial sobre una materia coincidente con una de las que él tiene que enjuiciar, surgiendo de forma inmediata el dilema ¿Qué debe hacer?, ¿Acaso plantear también cuestión prejudicial, reproduciendo la ya planteada previamente por otro órgano jurisdiccional? ¿Hacer caso omiso de la cuestión prejudicial y resolver el fondo del asunto en caso que considere que tiene elementos fácticos o jurídicos suficientes para hacerlo? ¿Suspender el asunto hasta que se resuelva la cuestión prejudicial?
No está de más recordar que la cuestión prejudicial [art.19.3 b) TUE y art.267 del TFUE -EDL 1957/52-] constituye el más importante instrumento de cooperación a nivel judicial en el ámbito de la Unión Europea, convirtiendo al juez nacional en verdadero protagonista de la integración desde el momento que debe garantizar la correcta interpretación y aplicación del Derecho de la Unión. En efecto, ese juez nacional, que se encuentra «en primera línea de fuego» a la hora de dirimir las controversias jurídicas aplicando tanto su ordenamiento interno, como el Derecho comunitario, lógicamente es también el que está en mejor en disposición para detectar problemas tanto de interpretación como de validez de la norma UE. Obviamente, una interpretación uniforme del Derecho de la Unión no viene exigida exclusivamente por un principio de seguridad jurídica sino lo que está en juego es la propia existencia de la Unión y la de sus normas, toda vez que ante una interpretación fraccionada y dispersa de éstas las barreras a la integración volvería a alzarse a lo ancho de todo el territorio europeo.
Además, desde lo que podríamos denominar como ópticas constitucionales domésticas, el no planteamiento de una cuestión prejudicial -cuando ésta hubiera sido pertinente de acuerdo con las circunstancias del caso- puede dar lugar a una vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. El alemán, fue uno de los Tribunales Constitucionales que más tempranamente se pronunciaron al respecto, considerando la infracción del derecho fundamental al juez natural (predeterminado por la ley) para el caso de sustraerle al TJUE la posibilidad de pronunciarse sobre la interpretación o aplicación del Derecho de la Unión Europea y ello, como consecuencia de no plantear una cuestión prejudicial.
Desde la perspectiva de nuestro Tribunal Constitucional debe reseñarse una evolución pues frente a su postura tradicional de entender que la tarea de garantizar la recta aplicación del derecho europeo por los poderes públicos nacionales constituía una cuestión de carácter infraconstitucional y, por tanto, excluida tanto del ámbito del proceso de amparo (por todas, STC 28/91 -EDJ 1991/1554-), a partir de la sentencia 58/2004 -EDJ 2004/23381- (a la que han seguido, entre otras, las SSTC 194/2006 -EDJ 2006/93853-, 78/2010 -EDJ 2010/240730- y 27/2013 -EDJ 2013/28037-) parece modificar su apreciación, transitando la senda de una posible vulneración del derecho fundamental a la de la judicial efectiva, obviamente, con todos los matices que quieran incorporarse, para el caso de no plantearse la cuestión prejudicial cuando resultaba procedente.
Incluso, la Sentencia de 8-4-14 del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Estrasburgo) constata la violación del art.6 de la Convención, en su vertiente del «derecho a ser oído por un Tribunal establecido por la Ley» cuando el juez nacional incurra en «arbitrariedad» en su negativa a plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
En consecuencia, la afectación del derecho fundamental de la judicial efectiva en relación con el mecanismo de la cuestión prejudicial resulta perfectamente acreditada.
Pues bien, el Derecho de la Unión Europea, en particular, el art.267 TFUE -EDL 1957/52- contiene lo que podríamos denominar la regulación básica de la cuestión prejudicial, distinguiendo entre las de interpretación y las de validez, entre los órganos que están facultados para su remisión frente a los que se encuentran obligados, propiciando, incluso, el posterior desarrollo de las denominadas cuestiones perjudiciales urgentes.
Ahora bien, el principio de autonomía procedimental determina que el resto de aspectos, dudas o escenarios que puedan suscitarse a la hora de enfrentarse al planteamiento de una cuestión prejudicial se reserven, por lo que su regulación se refiere, a los distintos ordenamientos nacionales. Y es aquí, donde comienzan a surgir los problemas, que, por otra parte, no son exclusivos de nuestro país.
Nuestra legislación orgánica y procesal no contiene una regulación específica y detallada en torno al «procedimiento» relativo a la cuestión prejudicial.
Consecuentemente, el juez está obligado a integrar esas lagunas, sin perder de vista que, como hemos puesto de manifiesto, debe garantizar la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión y salvaguardar el efecto útil de sus normas. La primacía del Derecho de la Unión le compele directamente a llevar a buen puerto dicha misión. Por eso, la autonomía procedimental no es absoluta u omnímoda, sino más bien subordinada o condicionada a garantizar la aplicación del Derecho de la Unión al justiciable. Obviamente, de no hacerse esta lectura nunca hubiesen recaído sentencias como Transportes Urbanos o Aziz que, curiosamente, cada una de ellas, desde una perspectiva diferente -la primera utilizando el prisma del principio de equivalencia y la segunda la del principio de eficacia- matizan esa autonomía procedimental en aras de garantizar la correcta aplicación de la norma europea.
No se trata de defender saltos en el vacío por parte del juez. Sin embargo, la prudencia del juez no debe estar reñida con la creatividad y, en este sentido, no está de más recordar que el art.19.1 TUE -EDL 1992/17993- obliga a los Estados Miembros a establecer las vías de recursos necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión Europea. Este precepto, sin duda, ofrece al juez no la posibilidad, obviamente, de crear o implementar un trámite procesal inexistente aunque sí la de reflexionar imprimiendo hermenéuticas que hagan factible esa tutela judicial proclamada, por lo demás, por el propio artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión.
A la vista de todo lo expresado considero que los interrogantes planteados deben atenderse mediante las claves que ofrece el derecho de la Unión Europea. Sin perjuicio de que pueda debatirse acerca de si el art.43 LEC -EDL 2000/77463- permite o no la suspensión del proceso sin plantear una cuestión prejudicial en espera de que la ya en trámite sea resuelta por el Tribunal de Justicia, o se acuda, en su caso, a realizar una comparación empírica con nuestra cuestión de inconstitucionalidad, entiendo que dicha suspensión se justifica a partir de una interpretación conjunta de los art.267 TFUE -EDL 1957/52- y 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea -EDL 2001/107220-.
Obviamente, estos preceptos, por sí mismos quizás no alcancen a esculpir una respuesta a las dudas suscitadas aunque, desde luego, la propician si se tiene en consideración todo lo dicho anteriormente en torno a garantizar la eficacia del Derecho de la Unión, su primacía y, por supuesto, la tutela judicial efectiva.
Estos principios y derechos quedarían gravemente comprometidos para el caso de que el juez sin plantear una cuestión prejudicial y sin esperar a la resolución de una cuestión eventualmente en trámite, procediera por su propia iniciativa a decidir el fondo del asunto. Además, las consecuencias para el Estado miembro podrían ir desde una condena por responsabilidad patrimonial por daños derivados del incumplimiento del Derecho de la Unión hasta la estimación de un recurso de incumplimiento.
Asimismo, a la hora de abordar las preguntas planteadas, resulta necesario distinguir entre una cuestión prejudicial de validez y otra de interpretación. Por lo que se refiere a la cuestión de validez, los órganos jurisdiccionales nacionales no tienen la facultad de declarar inválidos los actos de las instituciones comunitarias (sentencias de 22-10-87, Foto-Frost, 314/85 -EDJ 1987/16246-, y de 6-12-05, Gaston Schul Douane-expediteur, C-461/03 -EDJ 2005/188229-). En definitiva, sólo el Tribunal de Justicia es competente para declarar la invalidez de un acto comunitario. A partir de aquí fácilmente se comprenderá que, en estos casos, el juez nacional deberá plantear una cuestión prejudicial de validez no siendo posible en mi opinión, ni siquiera, esperar a que se resuelva otra cuestión prejudicial en la que se aborde un vicio de invalidez semejante siempre que no venga referida a la misma disposición o acto comunitario.
En cambio, cuando se trate de una cuestión de interpretación, lo lógico será que el juez nacional suspenda su procedimiento, en espera de que el TJUE resuelva una cuestión prejudicial que pueda incidir en el enjuiciamiento del caso planteado ante el juez nacional.
Por lo demás, no parece lógico que los jueces nacionales ante planteamientos dudosos semejantes procedan a la remisión en masa de diversas cuestiones perjudiciales inundando al Tribunal de Luxemburgo.
Finalmente, cabe recordar que la famosa sentencia Cilfit de 6-10-82, asunto 283/1981 -EDJ 1982/11559-, define la teoría del denominado acto claro como excepción a la obligación de plantear una cuestión prejudicial (obviamente, siempre que se cumplan el resto de los requisitos del art.267 TFUE -EDL 1957/52-). Se ha escrito mucho sobre este pronunciamiento, pero importa destacar ahora que el test Cilfit para eludir el planteamiento de la cuestión prejudicial reclama que «la correcta aplicación del Derecho comunitario puede imponerse con tal evidencia que no deje lugar a duda razonable alguna sobre la solución a la cuestión suscitada. Antes de concluir que se da tal situación, el órgano jurisdiccional nacional debe llegar a la convicción de que la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales nacionales de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia. Tan sólo si estas condiciones se reúnen puede abstenerse el órgano jurisdiccional nacional de someter la cuestión al Tribunal de Justicia y resolver bajo su propia responsabilidad».
A mi juicio, para contestar a estas cuestiones debe atenderse tanto a la perspectiva nacional como al marco comunitario.
En el primer sentido, si acudimos a la regulación general o común de la prejudicialidad, contenida en los art.40 a 43 de la L 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil -EDL 2000/77463-, en conexión con el principio de legalidad procesal proclamado en el art. 1 del mismo Texto Legal, deberíamos limitarnos a constatar que la posibilidad de suspensión por la prejudicialidad comunitaria acordada en otro proceso (que llamaré derivada, en contraposición a la directamente acordada en el seno del proceso del que está conociendo el órgano judicial) no está prevista de modo expreso en nuestro ordenamiento procesal. Este es el punto de vista que se refleja en la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 20-9-11 (Rec. 525/2008) -EDJ 2011/222416- al afirmar que «El artículo 43 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (...) no se refiere a la prejudicialidad comunitaria, sometida a un régimen particular y distinto». Sin embargo, intuitivamente parece que dicha solución deja sin abordar completamente todo el problema. En efecto, si cabe la posibilidad de suspender el procedimiento, incluso por acuerdo entre las partes, en relación a las cuestiones prejudiciales no penales, qué tipo de razones cabe invocar válidamente para sostener dicha respuesta respecto de la prejudicialidad comunitaria derivada, más allá de la falta de regulación legal del supuesto. La pendencia de una cuestión prejudicial planteada en otro proceso, ¿carece de trascendencia para el Juez nacional que tiene que aplicar, para resolver su litigio, la normativa comunitaria objeto de aquélla?, ¿no están comprometidos en este caso los mismos valores jurídicos que trata de preservar la regulación legal de la prejudicialidad? La Sala Primera del Tribunal Supremo, en Auto 12-2-14 (Rec. 108/2012) -EDJ 2014/21287-, ha concluido que «en tanto se suscita en este procedimiento una controversia directamente vinculada con la que integra la cuestión prejudicial planteada por esta Sala ante el TJUE, se justifica el mantenimiento de la decisión de suspensión de las actuaciones acordada».
Desde la perspectiva comunitaria, cabe preguntarse si el planteamiento por otro órgano judicial de una cuestión prejudicial desplaza o no las reglas generales sobre la facultad o el deber de hacerlo que incumbe a los demás órganos judiciales llamados a aplicar el Derecho comunitario controvertido, según lo establecido en el art. 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea -EDL 1957/52- y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que lo interpreta (en especial, la sentencia de 6-10-82, asunto 283/81, CILFIT -EDJ 1982/11559-). En mi opinión, no. La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 16-12-08 (asunto C-210/06, Cartesio, apartado 98) -EDJ 2008/227354- ha establecido que las normas procesales nacionales no pueden vulnerar la competencia ni las obligaciones que incumben a un órgano jurisdiccional nacional en virtud del art.267 del Tratado de Funcionamiento. Por tanto, entiendo que, por ejemplo, infringiría dicha doctrina una disposición nacional en cuya virtud se acordara la suspensión automática y preceptiva de todos los procesos afectados por una prejudicialidad comunitaria derivada en la medida en que ello imposibilitara al órgano judicial nacional la aplicación del art.267 del Tratado de Funcionamiento. En consecuencia, a fin de garantizar la plena eficacia del art.267 del Tratado de Funcionamiento, el órgano jurisdiccional nacional debería, en tal caso, «dejar inaplicada en caso de necesidad, por su propia iniciativa, cualquier disposición nacional contraria , en particular de carácter procesal, sin esperar la derogación previa de dicha disposición nacional por el legislador o mediante cualquier otro procedimiento constitucional» (STJUE 5-10-10, asunto C-173/09, Elchinov, apartado 31 -EDJ 2010/195184-). La suspensión por prejudicialidad comunitaria derivada no puede imponerse por encima de la regulación contenida en el art.267 del Tratado de Funcionamiento.
Ahora bien, despejado que los órganos judiciales nacionales no están obligados a suspender los procedimientos de que conozcan por existir una prejudicialidad comunitaria derivada, ¿cabe, desde la perspectiva comunitaria, dicha posibilidad? O, en otras palabras, ¿es conforme al Derecho comunitario la suspensión por prejudicialidad comunitaria derivada? En mi opinión, a esta cuestión debe responderse desde los mismos parámetros expresados anteriormente. Es decir, bajo el prisma de la intangibilidad del art.267 del Tratado de Funcionamiento -EDL 1957/52-. De tal modo que, por ejemplo, si el órgano jurisdiccional nacional entiende que la cuestión prejudicial ya planteada agota la materia relativa a la interpretación del Derecho de la Unión que aquél estime pertinente para resolver el litigio principal, la suspensión estaría justificada en la medida en que constituye una medida que trata de preservar los propios fines de la institución de la cuestión prejudicial tal y como han sido definidos por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea : «garantizar la unidad de la interpretación del Derecho comunitario en los Estados miembros» (por ejemplo, en sentencia de 18-7-13, asunto C-136/12, Consiglio nazionale dei geologi, apartado 28 -EDJ 2013/132846-). En otro caso, es decir, si el órgano jurisdiccional entiende que la prejudicialidad comunitaria derivada no agota las necesidades interpretativas del Derecho comunitario que se plantean en relación al asunto sometido a su conocimiento, debe acudir al art. 267 del Tratado de Funcionamiento, pues como ha declarado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea "la remisión prejudicial se basa en un diálogo entre jueces cuya iniciativa descansa en su totalidad sobre la apreciación que el órgano jurisdiccional nacional haga de la pertinencia y la necesidad de dicha remisión» (sentencia de 12-2-08, asunto C-2/2006, apartado 42 -EDJ 2008/4992-).
A lo expuesto en el párrafo anterior solo cabe objetar el alcance que debe darse entonces a la obligación de plantear la cuestión prejudicial que el párrafo tercero del art.267 del Tratado de Funcionamiento -EDL 1957/52- impone a los órganos jurisdiccionales nacionales cuya decisión no sea susceptible de recurso. La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 27-3-63 (asunto C-28 a 30/62, Da Costa, aptdo 6 -EDJ 1963/3141-) excepcionó dicha obligación en los supuestos en que «la cuestión planteada es materialmente idéntica a una que ya fue objeto anteriormente de una decisión con carácter prejudicial en un asunto análogo». Se trata de la conocida doctrina del «acto aclarado», que posteriormente recogió también la sentencia CILFIT -EDJ 1982/11559-, antes citada, extendiéndola a aquéllos supuestos en los que «la jurisprudencia ya asentada del Tribunal de Justicia ... hubiera resuelto la cuestión de derecho que se trata, cualquiera que sea la naturaleza de los procedimientos que dieron lugar a dicha jurisprudencia, incluso en defecto de una estricta identidad de las cuestiones debatidas» (aptdo 14). Por tanto, cabe plantearse si la misma obligación queda dispensada no cuando hay un «acto aclarado», sino cuando el acto está «aclarándose». Dado que esta es una consecuencia que no se encuentra expresamente declarada por el Tribunal de Justicia en la interpretación del art.267 del Tratado de Funcionamiento y que no parece que se imponga con toda evidencia a cualesquiera órganos jurisdiccionales nacionales, en palabras de la sentencia CILFT (aptdo 16), entiendo que sería necesario, presupuestas las condiciones procesales adecuadas, el planteamiento de una cuestión prejudicial para obtener un pronunciamiento expreso de aquél al respecto.
Cuando un Juez nacional considera que en un asunto del que está conociendo surgen dudas sobre la validez o la forma en que ha de ser interpretada una determinada norma comunitaria, o bien una norma estatal en relación con aquélla, debe plantear la llamada cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La cuestión prejudicial tiene por finalidad garantizar una interpretación uniforme del derecho comunitario, dejando a los Jueces nacionales la tarea de la aplicación efectiva de las normas comunitarias.
El Estatuto del Tribunal de Justicia regula la sustanciación de la cuestión prejudicial una vez recibida en el Tribunal, pero no el planteamiento de la misma ante el Juez nacional, de modo que será la legislación de cada Estado la que la establezca. En nuestro Derecho se acude analógicamente a la regulación establecida para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, regulada en los art.35 a 37 de la LO 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Eso sí, el planteamiento de la cuestión prejudicial produce como efecto inmediato la suspensión del proceso hasta que recaiga resolución por el TJUE.
La forma normal de proceder en estos casos sería, en principio, plantear la cuestión prejudicial. Pero puede ocurrir que el órgano judicial esté conociendo de varios asuntos de contenido idéntico o similar, o directamente relacionados con la cuestión sometida al TJUE. ¿Sería imperativo el planteamiento de la cuestión prejudicial o puede «aprovecharse» la ya planteada y pendiente de resolución y suspender el trámite del procedimiento relacionado con aquélla?
Nuestros Tribunales lo vienen haciendo con cierta asiduidad en aquellos casos en que los asuntos están conectados entre sí y en los que la resolución que deba dar el TJUE tenga relación directa e influencia manifiesta con el primero. Por ejemplo, en el recurso ordinario 132/2013 seguido ante el Tribunal Supremo, que tiene por objeto la impugnación de la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero -EDL 2013/6148-, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2013, y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial. Las partes solicitan al Tribunal el planteamiento tanto de la cuestión prejudicial ante el TJUE para determinar la interpretación del Derecho Europeo en materia de energías renovables como de la cuestión del Real Decreto-ley 2/2013.
La Sala Tercera, Sección 3ª, dicta auto el 16-9-14 -EDJ 2014/168630- acordando, previo traslado a las partes para alegaciones, la suspensión del procedimiento hasta que se resuelva el recurso de inconstitucionalidad que pende ante el Tribunal Constitucional y cuyo objeto es el mismo que se está solicitando. Dice la Sala lo siguiente: «Esta Sala no aprecia en este momento razones suficientes para el planteamiento de la Cuestión Prejudicial que se interesa por la demandante, y con arreglo al criterio mantenido en diversos procedimientos [Autos de 2 de junio -Rº 98/2013, EDJ 2014/85820-; de 22 de julio -Recursos 128/2013 -EDJ 2014/124021- y 131/2013, EDJ 2014/124019-; de 23 de julio -Recursos 107/2013 -EDJ 2014/125276- y 123/2013, EDJ 2014/124022-; y de 9 de septiembre -Rº 112/2013, EDJ 2014/168629-, todos ellos de 2014], procede la suspensión del procedimiento hasta tanto no recaiga sentencia del Tribunal Constitucional en el recurso de inconstitucionalidad 1780/2013, interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía contra los arts. 1, 2 y 3 y contra la Disposición Adicional Única del Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en sector financiero -EDL 2013/2581-».
En el Auto del Tribunal Supremo de 23-7-14, Rec 123/2013, Secc 3ª -EDJ 2014/124022-, idéntico en su objeto al anterior, se añade en su fundamentación jurídica el siguiente argumento: «La pertinencia de tal suspensión es compartida por la recurrente en el suplico de su escrito, si bien con carácter subsidiario para el caso de que la eventual sentencia que se dictara no acogiera sus pretensiones. Pero es claro que si la Sala tuviera que dictar sentencia -cuyo contenido, obviamente, no puede ser prejuzgado- y fuera desfavorable para dichas pretensiones, devendría imposible tanto el ulterior planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que sugiere la propia demandante como la suspensión del proceso hasta que el Tribunal Constitucional resuelva el recurso de inconstitucionalidad 1780/2013 -EDJ 2014/202865-».
Igualmente es de destacar el ATS, Sala Tercera, Sección 3ª, de 17-11-11, dictado en el recurso 110/2009 -EDJ 2011/270652-, donde el Tribunal Supremo expresamente se pronuncia sobre la posibilidad de suspensión por la existencia de un procedimiento, no ya de carácter prejudicial ante el TJUE, sino seguido ante la Comisión Europea, del que podría derivarse la impugnación por ésta y ante el TJUE de la misma Orden impugnada ante el Tribunal Supremo. Se trata de un recurso interpuesto contra la Orden ITC/2608/2009, de 28 de septiembre, por la que se modifica la Orden ITC/1858/2008, de 26 de junio, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados -EDL 2009/205049-. La Sala admite que en nuestro ordenamiento jurídico no se prevé expresamente esta causa de suspensión, si bien considera que la norma impugnada ha de ser interpretada de conformidad con el Derecho Europeo, considerando que pueden aplicarse «por analogía» otras normas que sí permitirían la suspensión del procedimiento (Reglamento CE/1/2003, de 16 de diciembre) hasta conocer el parecer de la institución comunitaria, amparándose en razones de «prudencia» y de «evitar adoptar» decisiones contrarias a las que puedan ser dictadas en procedimientos ya incoados. Y termina señalando que «Lleva razón la actora al afirmar que el proceso sufre una dilación al haber sido suspendido el señalamiento para votación y fallo. Consideramos, sin embargo, que no se puede calificar de "indebida" la suspensión -y la subsiguiente demora en resolver- cuando tiene por motivo un hecho relevante protagonizado y alegado ante esta Sala por la propia Asociación en un proceso cuya complejidad añadida proviene de la interacción de los ordenamientos nacional y comunitario, así como de la duplicidad de vías procesales existentes para declarar la falta de conformidad de una Orden con reglas jurídicas, nacionales o comunitarias, de rango superior».
La Audiencia Nacional también ha acordado la suspensión del procedimiento cuando el mismo tiene íntima relación con una cuestión prejudicial ya planteada ante el TJUE y a la espera de ser resuelta (Rec 274/2012, Secc 7ª, resuelto por Sentencia de 28-7-14).
Igualmente, los Tribunales Superiores de Justicia, como en los recursos interpuestos contra la impugnación de las Ordenanzas fiscales reguladoras de la tasa por utilización privativa y aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de la vía pública, a favor de empresas explotadoras de servicios de telefonía móvil, hasta la resolución por el TJUE de la cuestión prejudicial planteada sobre el particular en sentencia de fecha 12-7-12 -asuntos acumulados C-55/11, 57/11 y 58/11, EDJ 2012/137983- y cuya doctrina hace suya el Tribunal Supremo con posterioridad en sentencias de 10-10-12 (Rec. 4307/2009) -EDJ 2012/223438-, 15-10-12 (Rec. 1085/2010) -EDJ 2012/223437- y otras posteriores. En este sentido y a modo de ejemplo, Rec 74/2010 del TSJ de Cantabria, terminado por sentencia de 11-4-13 -EDJ 2013/230531-, se acordó la suspensión de la tramitación hasta que el TJUE resolviera la cuestión prejudicial.
No obstante, también nos encontramos con pronunciamientos contrarios a la suspensión. El Tribunal Supremo, Sala Primera, en su Sentencia de 20-12-11, recurso de casación 5891/2011, confirma la denegación de la suspensión por parte de la Sala de Apelación, argumentando que esta causa de suspensión no se contempla expresamente en nuestra legislación procesal, en que no puede aplicarse analógicamente a las cuestiones prejudiciales comunitarias, que el art. 267 del Tratado de la UE -EDL 1957/52- no impone la suspensión y que el Reglamento CE/1/2003, de 16 de diciembre -EDL 2002/57947-, viene referido a procedimientos seguidos ante la Comisión Europea y no ante el TJUE.
Igualmente, en nuestra Jurisdicción la Audiencia Nacional, Secc 7ª, en el Auto 12-11-13, Rec 286/2013, al que se remite posteriormente la sentencia de 12-6-14, Rec 297/2013, Secc 7ª -EDJ 2014/91384-, se pronuncia de forma contraria a la suspensión de la tramitación del recurso porque exista un recurso de inconstitucionalidad contra la L 15/2012 (Rec 1780/2013 -EDJ 2014/202865-) planteado por la Junta de Andalución o un procedimiento de la Comisión Europea relativo al Impuesto creado por esa Ley (EU Pilot 5528/13/TAXU). Considera que no hay precepto que contemple que la tramitación de estos procedimientos deba conllevar la suspensión porque a) el procedimiento seguido ante la Comisión Europea es un mero intercambio de información entre la Comisión Europea y el Estado miembro en una fase previa a un eventual inicio de un procedimiento de infracción por incumplimiento del Derecho de la Unión, no existiendo previsión alguna que establezca que por la mera tramitación de este procedimiento piloto deba suspenderse la tramitación de ningún recurso por los órganos judiciales de los Estados miembros; y b) respecto al recurso de inconstitucionalidad, porque tampoco existe precepto alguno que así lo prevea, ya que LEC -EDL 2000/77463-, aplicable con carácter supletorio al proceso contencioso-administrativo, contempla la suspensión del proceso por acuerdo de las partes por plazo no superior a los sesenta días, siempre que no perjudique al interés general o a tercero, no existiendo en este caso más que la solicitud unilateral de la Abogacía del Estado.
A la vista de lo expuesto, considero que existen fundamentos suficientes para que el órgano judicial pueda acordar la suspensión de un procedimiento por la pendencia ante el TJUE de una cuestión prejudicial sin necesidad de plantear en cada asunto dicha cuestión. En primer lugar, razones puramente prácticas -que el propio Tribunal Supremo tiene en cuenta, como en el antes citado auto de 17-11-11 en su párrafo final, EDJ 2011/292654-, como evitar la reiteración de procedimientos idénticos con el consiguiente empleo de medios, tanto en el Tribunal que plantee la cuestión como en el que vaya a resolverlo, facilitando la agilización y pronta resolución de todos ellos. Para evitar este inconveniente y economizar esfuerzos el legislador ha articulado en las leyes procesales distintos mecanismos, siendo el ejemplo más claro el de los llamados pleitos testigo de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El art.37 LJCA se refiere a ellos como recursos con idéntico objeto, en los que se permite al órgano jurisdiccional no acumularlos y tramitar uno o varios con carácter preferente, «suspendiendo el curso de los demás hasta que se dicte sentencia en los primeros». Con ello se agiliza la tramitación del pleito testigo y se logra dictar sentencia en un plazo de tiempo más breve, que se notificará a las partes de los procedimientos suspendidos para, o bien solicitar en ellos la extensión de efectos, o bien para desistir del recurso.
Por otro lado, si bien la Ley no prevé expresamente esta causa de suspensión tampoco la excluye. El art.19 LEC -EDL 2000/77463- se refiere a la suspensión a instancia de parte, pero supeditada en todo caso al interés general, cuya apreciación corresponde al órgano judicial. Ya se ha expuesto que la cuestión prejudicial comunitaria pretende garantizar que por los Jueces nacionales se haga una interpretación uniforme del Derecho Comunitario; la suspensión del proceso hasta conocer el parecer del TJUE permite asegurar en mayor medida el acierto del pronunciamiento judicial, evitando el planteamiento posterior de recursos.
Por último, el Reglamento CE/1/2003, de 16 de diciembre, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los art.81 y 82 del Tratado, prevé en su art.16 -EDL 2002/57947- la posibilidad de los órganos judiciales nacionales de suspender el procedimiento para evitar soluciones incompatibles no sólo con las ya adoptadas por la Comisión sino con una «decisión prevista» en procedimientos ya incoados. Si bien este Reglamento se refiere a supuestos relacionados con la competencia, los principios que pretende salvaguardar -aplicación uniforme del Derecho Comunitario- son trasplantables al ámbito jurisdiccional.

References: resolución 
 artículo 267
 resolución 
 resolución 
 artículo 47
 resolución 
 artículo 43
 resolución 
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