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﻿ SENTENCIA C-775 DE JULIO 25 DE 2001
SENTENCIA C-775 DE 25 DE JULIO DE 2001
CONTENIDO:AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. DECLARA INEXEQUIBLE EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 117 DE LA LEY 600 DE 2000.
TEMAS ESPECÍFICOS:AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓ, FACULTADES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Sentencia C-775 de julio 25 de 2001
Ref.: Expediente D-3294
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
ART. 117.—Funcionarios judiciales encargados de tramitar los recursos de apelación y de queja y la consulta. Dentro de la Fiscalía General de la Nación habrá funcionarios judiciales con la función exclusiva de tramitar la consulta y los recursos de apelación y de queja contra las providencias interlocutorias proferidas por el fiscal delegado que dirija la investigación.
PAR.—Su organización y funcionamiento se reglamentará en forma precisa por el Fiscal General de la Nación”.
Manifiesta el actor que la disposición parcialmente acusada vulnera los artículos 189, numeral 11; 250; 251 y 257, numeral 3º, de la Constitución Política.
De otro lado aprecia que de aceptarse la tesis según la cual los códigos pueden ser reglamentados mediante actos administrativos, de acuerdo con el contenido del numeral 3º del artículo 257 de la Constitución, le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura “dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos judiciales y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador”.
Considera que el establecimiento por parte del Fiscal General de la Nación, de la organización y funcionamiento de los funcionarios judiciales de la Fiscalía encargados de tramitar los recursos de apelación y de queja y la consulta, es una competencia que la determinó el artículo 30 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, al señalar que: “el Fiscal General (...) asignará la planta de personal que corresponda a cada dependencia, podrá variarla cuando lo considere necesario y establecerá un manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos”.
En criterio del jefe del Ministerio Público nada se opone a que una norma con carácter específico disponga que corresponde al Fiscal General reglamentar la organización y funcionamiento de las Fiscalías encargadas de tramitar los recursos de apelación y de queja y las consultas, toda vez que según el artículo 30 de la Ley 270 de 1996, dicha labor deber realizarla conforme “a los principios y las reglas generales que defina la ley”.
2. El Problema Jurídico sometido a decisión.
De acuerdo con los cargos de la demanda y con las intervenciones realizadas en el presente asunto, corresponde a la Corte dilucidar si la facultad que la norma demandada asigna al Fiscal General de la Nación para reglamentar lo relacionado con la organización y funcionamiento de los funcionarios judiciales encargados de tramitar los recursos de apelación y de queja, y la consulta contra las providencias interlocutorias proferidas por el fiscal delegado que dirija la investigación, vulnera la Constitución porque con ella se hayan violado las disposiciones superiores contenidas en los artículos 189 numeral 11 conforme al cual el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Presidente de la República, 250 y 251 sobre las competencias de la Fiscalía y del Fiscal General de la Nación, dentro de las cuales no cabrían las facultades atribuidas por la ley demandada al Fiscal; 257, numeral 3º, de la Constitución, pues la función que la disposición demandada atribuye al Fiscal General de la Nación correspondería al Consejo Superior de la Judicatura y la función cuya reglamentación se atribuye al Fiscal General de la Nación es de naturaleza jurisdiccional y por consiguiente su regulación está reservada a la ley.
3. La autonomía constitucional de la Fiscalía General de la Nación.
3.1. En torno de la autonomía constitucional de los órganos del Estado y entre ellos de la Fiscalía General de la Nación esta Corte ha tenido ocasión de señalar las características y alcances pertinentes. En ese orden de ideas recientemente ha puntualizado que la autonomía reconocida por la Constitución a favor de ciertos organismos estatales se basa ya sea en función de la protección de colectividades territoriales (autonomía de las entidades territoriales, régimen especial de las denominadas corporaciones autónomas regionales)(1), o del desarrollo de las funciones encomendadas (autonomía de los organismos de control, de los organismos de regulación Banco de la República, organismo de televisión, autonomía de la organización electoral)(2) , o de comunidades específicas y del servicio a ellas encomendado (autonomía universitaria)(3).
Así mismo la Corte ha destacado que la autonomía que la Constitución Política otorga a determinados organismos significa, básicamente, i) no pertenencia a alguna de las ramas del Poder, ii) posibilidad de actuación por fuera de las Ramas del Poder y por ende actuación funcionalmente independiente de ellas, iii) titularidad de una potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada(4).
Si bien los denominados “órganos autónomos e independientes” son órganos del Estado, según ha expresado esta Corte, la acción del legislador y la de los órganos que forman parte de la Rama Ejecutiva se halla limitada por el núcleo esencial de autonomía que resulta definido por los mandatos mediante los cuales la Constitución, de manera explícita y en cada caso, define el ámbito de autonomía. Al respecto la Corte ha acuñado como enunciado de principio el siguiente: A mayor regulación constitucional menor será el ámbito de la regulación legal, y viceversa. Pero en todo caso, es preceptivo el respeto al núcleo esencial de autonomía que en cada supuesto aparecerá definido en función del cumplimiento de las misiones específicas encomendadas al órgano autónomo(5).
“ART. 28.—Autonomía administrativa y presupuestal. La Fiscalía General de la Nación hace parte de la Rama Judicial y tiene autonomía administrativa y presupuestal, sin perjuicio del control fiscal ejercido por el Contralor General de la Nación”.
“ART. 30.—Estructura administrativa de la Fiscalía General de la Nación. Corresponde a la ley determinar la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación. El Fiscal General desarrollará dicha estructura con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. En desarrollo de tal facultad, asignará la planta de personal que corresponda a cada dependencia, podrá variarla cuando lo considere necesario y establecerá el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos.
“En ejercicio de estas atribuciones, el Fiscal General de la nación no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales”.
Esta corporación al examinar la constitucionalidad de las normas antes citadas(6), señaló, con relación al artículo 28:
“De conformidad con el último inciso del artículo 249 constitucional, la Fiscalía General de la Nación, no obstante formar parte de la rama judicial, cuenta con autonomía administrativa y presupuestal para el debido cumplimiento de su labor investigativa y acusatoria. Con lo anterior quiso el Constituyente que esta entidad gozara, por así decirlo, de un status especial respecto de las demás entidades de la rama, lo que implica que ella no tiene por qué depender de las decisiones que le corresponde adoptar al Consejo Superior de la Judicatura en ejercicio de las atribuciones consignadas en los artículos 256 y 257 superiores. Lo expuesto no obsta para que de conformidad con el artículo 267 de la Carta Política, la Contraloría General de la República pueda ejercer el correspondiente control fiscal, pues sin lugar a dudas se trata de vigilar a una entidad del Estado que administra fondos y bienes de la Nación.
Al tratarse, pues, de una norma que prácticamente transcribe parte del texto del artículo 249 superior y que se aviene a lo presupuestado en el artículo 267 de la Constitución, la Corte habrá de declarar su exequibilidad”.
“Como se estableció al revisar el artículo 28 del presente proyecto, la Constitución Política le asignó a la Fiscalía General de la Nación un status especial en relación con las otras entidades que hacen parte de la rama judicial del poder público. Esa diferenciación se establece a partir de la autonomía presupuestal y administrativa que se le confiere al ente acusador (Art. 249 C.P.), de forma tal que este pueda definir los asuntos sobre los que versan estas materias en forma independiente, sin depender para ello del órgano al que constitucionalmente se le ha otorgado de manera general esa atribución dentro de la rama, esto es, el Consejo Superior de la Judicatura”.
En ese orden de ideas, para la Corte es claro que la referida autonomía constitucional de la Fiscalía tiene entre sus consecuencias la relativa a la competencia de este órgano constitucional para emitir los reglamentos necesarios para regular su propia organización y funcionamiento y que ella se afirma en este campo, de manera primordial, frente a las competencias que asisten al Consejo Superior de la Judicatura, conforme a los artículos 256 y 257 de la Constitución.(7)
De otra parte, las atribuciones derivadas de la autonomía constitucional deben ejercitarse por el Fiscal General de la Nación con sujeción a los principios y reglas que defina la ley, pues en armonía con el artículo 253 de la Constitución corresponde a ésta determinar “lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía”, como de manera reiterada lo ha señalado esta corporación(8). Sobre el particular cabe recordar que respecto de la relación autonomía constitucional, competencia legislativa, esta corporación ha destacado que el mandato del artículo 150 de la Constitución no conoce más restricciones que las que la propia Constitución determine y por tanto, salvo que al definir los contornos de la autonomía que ella misma confiere y reconoce haya precisado esos límites, ha de entenderse que el legislador ostenta una amplia potestad de configuración de la mencionada autonomía de los órganos estatales.
3.3. Señalado ya el ámbito de proyección de la autonomía “administrativa y presupuestal” de la Fiscalía General de la Nación, es pertinente indicar, en atención a los cargos de violación enunciados por el demandante, que como sucede en relación con todos los órganos estatales en el marco del Estado social de derecho, conformado por la Constitución de 1991, la autonomía proclamada a favor de la Fiscalía no es absoluta y por ello ese organismo debe actuar en consonancia con las competencias constitucionales de los demás órganos del Estado.
“... resulta claro que el Congreso, a través de una ley ordinaria, deberá definir ciertos aspectos presupuestales y administrativos de la Fiscalía. Tal es el caso, por ejemplo, de la fijación de la planta de personal —la cual habrá de depender necesariamente de la normas relacionadas con la carrera administrativa—, o del manual de funciones que igualmente deberá ser determinado por el legislador”
“El órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde “hacer las leyes”, por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo 150 Superior, entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada en el Congreso”.(9)
Según lo ya reseñado, la disposición acusada forma parte, como parágrafo, del artículo 117 de la ley 600 de 2000 cuyo texto prevé que dentro de la Fiscalía General de la Nación habrá funcionarios judiciales con la función exclusiva de tramitar la consulta y los recursos de apelación y de queja contra las providencias interlocutorias proferidas por el fiscal delegado que dirija la investigación. El Parágrafo en mención dispone que “Su organización y funcionamiento se reglamentará en forma precisa por el Fiscal general de la Nación”.
No obstante, considera la Corte que las reglamentaciones autorizadas por la ley exceden el ámbito puramente interno de organización y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación pues sus contenidos en cuanto tienen que ver con “el funcionamiento y organización” de los funcionarios encargados de la tramitación de la segunda instancia tienen vocación de proyección externa y están llamadas a afectar de manera directa a terceros, a aquellos que deban actuar ante los funcionarios en mención.
Así las cosas, la Corte no comparte las orientaciones expresadas por los intervinientes y el Ministerio público en cuanto a que la disposición acusada tan solo contiene la autorización para el ejercicio de una competencia llamada a incidir con exclusividad en el ámbito administrativo interno de la Fiscalía, significativa de la previsión constitucional conforme a la cual el legislador puede asignar, además de las previstas en la propia Constitución otras funciones a la Fiscalía. Para la Corte, en cuanto no incidan en la esfera externa de actuación de la Fiscalía, las funciones de administración interna necesarias para el ejercicio y cumplimiento de la misión y funciones constitucionales deben precisamente enmarcarse dentro de la autonomía “administrativa” que constitucionalmente ampara a la Fiscalía y que le permite, con miras a asegurar la necesaria independencia en el cumplimiento de aquellas, adoptar sin interferencias de los otros órganos del Estado las medidas necesarias de administración en armonía con las disposiciones que establezca la ley en desarrollo del artículo 253 de la Constitución y en consonancia con las atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura, según lo ya expresado siguiendo la jurisprudencia de esta corporación.
5. La reserva de ley en materia de competencias judiciales.
“En un Estado de derecho todo poder es una simple competencia jurídica, esto es, una facultad conferida expresamente en una norma, delimitada en su contenido por la misma disposición y condicionada por ella en cuanto a sus fines, a la oportunidad y circunstancias para ponerla en acto, así como los procedimientos y formas para que su ejercicio sea regular”.(10)
Debe precisar la Corte que la reserva de ley en materia de competencias no es contraria a la posibilidad de que tales competencias, establecidas en la ley, sean luego desarrolladas en el reglamento. Así se desprende de lo dispuesto en los artículos 122 y 123 de la Constitución, conforme a los cuales “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento...” “(...) Los servidores públicos... ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.” En este caso es claro que, por virtud de lo preceptuado en el artículo 121 constitucional, el reglamento sólo puede orientarse a detallar y hacer operativa la competencia atribuida en la Constitución o en la ley, pero sin que pueda ampliar o restringir su ámbito.
El artículo 117 de la Ley 600 de 2000, en armonía con lo establecido por el artículo 18 de la misma ley, en el artículo 31 de la Constitución Política y en el artículo 27 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia” se orienta a garantizar el principio de la doble instancia para las actuaciones que se surtan ante los fiscales delegados.
Declarar INEXEQUIBLE el Parágrafo del artículo 117 de la Ley 600 de 2001 (sic).
Magistrados: Alfredo Beltrán Sierra, Presidente—Jaime Araújo Rentería—Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Luis Eduardo Montealegre Lynett—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.
Que los H. magistrados doctores Jaime Córdoba Triviño y Eduardo Montealegre Lynett, no firman la presente sentencia por cuanto en su momento les fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
La norma demandada forma parte, como parágrafo, del artículo 117 de la Ley 600 de 2000 cuyo texto prevé que dentro de la Fiscalía General de la Nación habrá funcionarios judiciales con la función exclusiva de tramitar la consulta y los recursos de apelación y de queja contra las providencias interlocutorias proferidas por el fiscal delegado que dirija la investigación. El parágrafo en mención dispone que “Su organización y funcionamiento se reglamentará en forma precisa por el Fiscal General de la Nación.” En concepto de la Corte, las reglamentaciones autorizadas por la ley exceden el ámbito puramente interno de organización y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación pues sus contenidos en cuanto tienen que ver con el “funcionamiento y organización” de los funcionarios encargados de la tramitación de la segunda instancia tienen vocación de proyección externa y están llamadas a afectar de manera directa a terceros, a aquellos que deban actuar ante los funcionarios en mención.
Estima la mayoría que dicha interpretación debe descartarse por inocua, en la medida en que nada agregaría a las facultades constitucionales de la Fiscalía, derivadas de su régimen de autonomía.
Rodrigo Escobar Gil, Magistrado.
1 Cfr. Sentencias C-219/97, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-380/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-534/96, M.P. Fabio Morón Díaz; C-578/99, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
2 Cfr. Sentencias C-078/99, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-566/2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-350/997, M.P. Fabio Morón Díaz; C-208/2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-401/2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y C-827/2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
3 Cfr. Sentencias C-220/97, M.P. Fabio Morón Díaz; T-496/2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
4 Sentencia C-401/2001.
5 Sentencia C-401/2001.
6 Sentencia C-037/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
7 Entre otras, sentencias C-037/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-670/2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
8 Sentencia C-037/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
9 Sentencia C-527/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
10 Corte Suprema de Justicia. Sentencia de mayo 5 de 1978.

References: ARTÍCULO 117
 artículo 241
 artículo 257
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 28
 artículo 249
 artículo 267
 artículo 249
 artículo 267
 artículo 28
 artículo 253
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 117
 artículo 253
 artículo 121
 artículo 117
 artículo 18
 artículo 31
 artículo 27
 artículo 117
 artículo 117