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Timestamp: 2019-01-17 19:14:30+00:00

Document:
BVerfG, 20.05.1952 - 1 BvL 3/51; 1 BvL 4/51 | OpinioIuris
BVerfG, 20.05.1952 - 1 BvL 3/51; 1 BvL 4/51
Ladenschlußgesetze
BVerfGE 1, 283; DVBl 1952, 767; DÖV 1952, 629; NJW 1952, 737
1 BvL 3/51; 1 BvL 4/51
VG Freiburg, 08.06.1951 - VS 92/51
OVG Bremen, 25.06.1951 - A 192/50
1. Art. 100 Abs. 1 GG ist auch dann anwendbar, wenn ein Gericht die Gültigkeit eines Landesgesetzes im formellen Sinne deshalb verneint, weil es mit einer Rechtsverordnung des Bundes in Widerspruch steht.
2. Die Rechtsverordnung über den Ladenschluß vom 21. Dezember 1939 in der Fassung vom 9. Januar 1942 ist nicht mehr geltendes Recht.
3. Die Fortgeltung einer Norm als Bundesrecht nach Art. 125 GG ist nicht davon abhängig, daß ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung (Art. 72 Abs. 2 GG) besteht.
4. § 22 der Arbeitszeitordnung vom 26. Juli 1934 in der Fassung vom 30. April 1938 enthält eine erschöpfende Regelung des Ladenschlußrechts.
des Ersten Senats vom 20. Mai 1952
– 1 BvL 3/51 und 4/51 –
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung 1. des Badischen Landesgesetzes über den Ladenschluß vom 28. März 1951 (GVBl. S. 67), 2. des Bremischen Gesetzes über die Ladenverkaufszeiten vom 18. Juli 1950 in der Fassung des Gesetzes vom 17. Oktober 1950 (GBl. S. 87, 112) auf Antrag 1. des Verwaltungsgerichts in Freiburg/Brsg., 2. des Verwaltungsgerichtshofs der Freien Hansestadt Bremen.
1. § 2 des Bad. Landesgesetzes über den Ladenschluß vom 28. März 1951 (GVBl. S. 67) ist nichtig.
2. § 1 Ziff. 2 des Brem. Gesetzes über die Ladenverkaufszeiten vom 18. Juli 1950 (GBl. S 87) in der Fassung des Gesetzes vom 17. Oktober 1950 (GBl. S. 112) ist insoweit nichtig, als diese Vorschrift den Verkaufsabschluß an den Tagen Montag bis Donnerstag auf 18 Uhr, am Sonnabend auf 14 Uhr festsetzt.
Die deutsche Gesetzgebung über Ladenschlußzeiten an Werktagen, in die sich die hier strittigen Landesgesetze einreihen, hat sich seit dem Ende des ersten Weltkrieges wie folgt entwickelt: Nach § 9 der Verordnung über die Regelung der Arbeitszeit der Angestellten während der Zeit der wirtschaftlichen Demobilmachung vom 18. März 1919 (RGBl. S. 315) mußten offene Verkaufsstellen grundsätzlich von 7 Uhr abends bis 7 Uhr morgens geschlossen sein. Diese Verordnung blieb zunächst bis zum 17. November 1923 in Kraft (Gesetz vom 30. März 1922 Art. I Abs. 1 und 2 Ziff. 5 – RGBl. I S. 285 -; Gesetz vom 26. Oktober 1922 Art. I – RGBl. I S. 802 -; Gesetz vom 23. März 1923 Art. I -RGBl. I S. 215 -; Verordnung vom 29. Oktober 1923 – RGBl. I S. 1037 –, ergangen auf Grund des Ermächtigungsgesetzes vom 13. Oktober 1923 – RGBl. I S. 943 -). Ein Gesetz vom 8. Dezember 1923 (RGBl. I S. 1179) ermächtigte die Reichsregierung, "die Maßnahmen zu treffen, die sie im Hinblick auf die Not von Volk und Reich für erforderlich und dringend erachtet". Auf Grund dieses Ermächtigungsgesetzes erging die Verordnung über die Arbeitszeit vom 21. Dezember 1923 (RGBl. I S. 1249); sie verlieh in § 1 der Verordnung vom 18. März 1919 und damit auch den darin enthaltenen Bestimmungen über den Ladenschluß "von neuem Gesetzeskraft". Ein Gesetz vom 14. April 1927 (RGBl. I S. 109) ermächtigte in seinem Art. III den Reichsarbeitsminister, die Verordnung über die Arbeitszeit vom 21. Dezember 1923 mit den sich durch dieses Gesetz ergebenden Änderungen in ihrer neuen Fassung zu veröffentlichen. Da Änderungen hinsichtlich des Ladenschlusses nicht vorgesehen waren, verlieh auch die Verordnung des Reichsarbeitsministers vom 14. April 1927 (RGBl. I S. 110) der Verordnung vom 18. März 1919 "von neuem Gesetzeskraft".
In der nationalsozialistischen Zeit ermächtigte das Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit vom 20. Januar 1934 (RGBl. I S. 45) in § 64 Abs. 2 den Reichsarbeitsminister, zur Durchführung und Ergänzung dieses Gesetzes Rechtsverordnungen zu erlassen und hierbei von bestehenden gesetzlichen Bestimmungen abzuweichen. Gestützt hierauf erließ der Reichsarbeitsminister mit Verordnung vom 26. Juli 1934 eine Arbeitszeitordnung (RGBl. I S. 803), die durch die Verordnung vom 30. April 1938 (RGBl. I S. 446) eine neue Fassung erhielt. § 22 dieser Arbeitszeitordnung (AZO) lautet:
"Offene Verkaufsstellen
(1) Offene Verkaufsstellen jeder Art, mit Ausnahme der Apotheken, müssen von neunzehn bis sieben Uhr für den geschäftlichen Verkehr geschlossen sein. Die beim Ladenschluß anwesenden Kunden dürfen noch bedient werden.
(2) Am vierundzwanzigsten Dezember müssen offene Verkaufsstellen, abweichend von der Vorschrift des Absatzes 1 Satz 1, bereits von siebzehn Uhr ab für den geschäftlichen Verkehr geschlossen sein. Dasselbe gilt für Verkaufsstellen auf Eisenbahngelände und für den Marktverkehr. Ausgenommen sind Apotheken und der Handel mit Weihnachtsbäumen.
(3) Nach neunzehn Uhr, jedoch bis spätestens einundzwanzig Uhr dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens zwanzig von der Ortspolizei zu bestimmenden Tagen für den geschäftlichen Verkehr geöffnet sein.
(4) Vor sieben Uhr, jedoch nicht vor fünf Uhr dürfen Lebensmittelgeschäfte nach näherer Bestimmung der Ortspolizeibehörde geöffnet sein.
(5) Die Ortspolizeibehörden haben vor der Genehmigung der Ausnahmen die Äußerung des Gewerbeaufsichtsamts einzuholen und ihm die erteilte Ausnahmegenehmigung in Abschrift mitzuteilen. Hält das Gewerbeaufsichtsamt die Ausnahmegenehmigung für nicht vereinbar mit dem Schutze der Gefolgschaftsmitglieder, so hat es unverzüglich die Entscheidung der höheren Verwaltungsbehörde herbeizuführen.
(6) Die Bestimmungen der Absätze 1 bis 5 finden keine Anwendung auf den Verkauf von Waren aus selbständigen Verkaufseinrichtungen (Warenautomaten), die von dem Inhaber einer zum dauernden Betrieb eingerichteten offenen Verkaufsstelle in räumlichem Zusammenhang mit dieser aufgestellt und in denen nur Waren feilgeboten werden, die auch in der offenen Verkaufsstelle selbst geführt werden. Die Wartung der Warenautomaten darf nur innerhalb der nach den Absätzen 1 bis 5 für den Verkauf aus offenen Verkaufsstellen an Werktagen allgemein zulässigen Zeit erfolgen. Der Reichsarbeitsminister kann im Einvernehmen mit dem Reichswirtschaftsminister Näheres bestimmen."
Im zweiten Weltkrieg bestimmte die Kriegswirtschaftsverordnung (KWV) vom 4. September 1939 (RGBl. I S. 1609) in § 20, daß der Reichsarbeitsminister von den bestehenden Bestimmungen abweichende Bestimmungen über die Arbeitszeit treffen sowie Ausnahmen von bestehenden Arbeitsschutzvorschriften zulassen könne (vgl. auch § 29 KWV). Gestützt darauf erging die Verordnung über den Ladenschluß vom 21. Dezember 1939, später in der Fassung vom 9. Januar 1942 (RGBl. 1939 I S. 2471, 1942 I S. 24). Nach § 1 dieser Verordnung wird die Zeit, in der offene Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr geschlossen sein müssen, durch behördliche Anordnung festgesetzt; die Inhaber offener Verkaufsstellen sind verpflichtet, während der Verkaufszeit (§ 1) ihre Geschäfte grundsätzlich offen zu halten (§ 2). §§ 8, 9 ermächtigen den Reichsarbeitsminister, Durchführungs- und Ergänzungsvorschriften im Einvernehmen mit anderen beteiligten Reichsministern zu erlassen und den Zeitpunkt zu bestimmen, an dem diese Verordnung außer Kraft tritt. Die Durchführungsbestimmungen finden sich im Erlaß des Reichsarbeitsministers vom 21. Dezember 1939 (RArbBl. 1940 I S. 8, ergänzt durch mehrere Richtlinien-Erlasse, vgl. zuletzt RArbBl. 1943 I S. 314). In ihm wird u.a. ausgeführt, die Verordnung über den Ladenschluß vom 21. Dezember 1939 verfolge den Zweck, die als Folge der Kriegsverhältnisse vielfach eingetretene Regellosigkeit und Willkür auf dem Gebiet des Ladenschlusses zu beseitigen. Die Geschäftszeit sei den durch den Krieg veränderten Verhältnissen (Verdunkelung, Warenknappheit usw.) anzupassen. Hierfür müsse die Rechtsgrundlage zu einer Verkürzung der bisher gesetzlich zulässigen Verkaufszeit und zu einer Verpflichtung der Geschäftsinhaber geschaffen werden, die Verkaufsstellen während der zulässigen Verkaufszeit offen zu halten. Da die Verhältnisse innerhalb des Reiches infolge der Kriegsverhältnisse verschieden seien, werden die Befugnisse aus der Verordnung über den Ladenschluß den höheren Verwaltungsbehörden übertragen, und zwar in Preußen den Regierungspräsidenten, im übrigen den Reichsstatthaltern (Landesregierungen). Im weiteren gibt der Erlaß gewisse Richtlinien; wesentliche Abweichungen von ihnen bedürfen der Zustimmung des Reichsarbeitsministers.
Diese Bestimmungen sind formell nie außer Kraft gesetzt worden.
Das Land Baden hat ein Landesgesetz über den Ladenschluß vom 28. März 1951 (GVBl. S. 67) erlassen. Danach sind Verkaufsstellen am Mittwoch um 13 Uhr, am Samstag und am Mittwoch vor einem gesetzlichen Feiertag um 17 Uhr zu schließen (§ 2). § 1 umschreibt den sachlichen Geltungsbereich. § 3 ermächtigt das Bad. Ministerium der Wirtschaft und Arbeit, Ausnahmen zuzulassen, wenn dies im öffentlichen Interesse erforderlich ist. § 4 verpflichtet – wo solche Ausnahmen angeordnet sind die Geschäftsinhaber, ihrem Personal an einem Wochennachmittag außer Samstag in entsprechendem Umfang Freizeit zu gewähren. §§ 5 und 6 treffen Bestimmungen über die Aufsicht und die Strafbarkeit von Zuwiderhandlungen.
Das Land Bremen hat ein Gesetz über die Ladenverkaufszeiten vom 18. Juli 1950 (GBl. S. 87) erlassen, in dem als Ladenverkaufszeiten festgesetzt werden: 1) Verkaufsbeginn Montag bis Sonnabend 8 Uhr 30, es kann bereits um 7 Uhr geöffnet werden (§ 1 Ziff. 1), 2) Verkaufsabschluß Montag bis Donnerstag 18 Uhr, Freitag 19 Uhr, Sonnabend 14 Uhr (§ 1 Ziff. 2). Weiter sind Bestimmungen getroffen worden über die Mittagspause (§ 1 Ziff. 3), über Verkaufszeiten im Blumeneinzelhandel (§ 2), in Milchgeschäften (§ 83), in Straßenständen und im Umherziehen (§ 4). Nach § 5 können Ausnahmen zugelassen werden. § 6 läßt arbeitsrechtliche Vorschriften unberührt. § 7 enthält eine Strafvorschrift gegen Zuwiderhandlungen.
1. Die Firma G. & H. in Freiburg/Brsg. weigerte sich, das Badische Landesgesetz zu befolgen und hat gegen eine Verfügung der Polizeidirektion Freiburg vom 17. April 1951, in der die zwangsweise Schließung ihres Geschäfts zu den gesetzlich vorgeschriebenen Zeiten angeordnet war, Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht Freiburg i. Brsg. hat mit Beschluß vom 8. Juni 1951 (VS 92/51) das Verfahren zur Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ausgesetzt, da es der Auffassung ist, daß das Landesgesetz über den Ladenschluß vom 28. März 1951, auf dem die angefochtene Verfügung beruht, nicht im Einklang mit dem Bundesrecht stehe, und hat die Akten über den Präsidenten des Bad. Verwaltungsgerichtshofs dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt. Zur Begründung führt es u.a. an: Die Regelung des Ladenschlusses gehöre zur konkurrierenden Gesetzgebung. Daher gelte § 22 AZO nach Art. 125 GG als Bundesrecht fort. Auf den während des Krieges erlassenen Bestimmungen über den Ladenschluß beruhe das Bad. Landesgesetz nicht, die darin enthaltene Ermächtigung dürfte auch erloschen sein. Da der Ladenschluß in § 22 AZO erschöpfend geregelt sei, bestehe eine Gesetzgebungskompetenz der Länder insoweit nicht.
Von den nach §§ 82, 77 BVerfGG gehörten Stellen haben sich die Parteien im Verwaltungsstreitverfahren, der Bad. Landtag und die Badische Landesregierung geäußert. Die Klägerin im Verwaltungsstreitverfahren tritt den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Freiburg bei. Die beklagte Polizeidirektion, der Bad. Landtag und die Bad. Landesregierung äußern sich durch den insoweit bevollmächtigten Bad. Minister für Wirtschaft und Arbeit wie folgt: Es sei richtig, daß die AZO Bundesrecht geworden sei, während die Verordnung über den Ladenschluß von 1939 nicht mehr als rechtsgültig angesehen werden könne. Eine Sperrwirkung für die Landesgesetzgebung trete aber nur ein, insoweit die Regelung durch Bundesrecht erschöpfend sei. Dies sei aber in § 22 AZO, was die Ladenschlußzeiten betreffe, nicht der Fall. Die Schließung sei dort nur für die Zeit von 19 bis 7 Uhr und für den 24. Dezember ab 17 Uhr vorgeschrieben. Im übrigen sei aber für die Zeit von 7 bis 19 Uhr bundesrechtlich nichts gesetzlich geregelt. Auch die Entstehungsgeschichte der reichsgesetzlichen Regelung über den Ladenschluß ergebe nichts dafür, daß das Reich und damit heute der Bund sich die allgemeine Regelung der Verkaufszeiten während des Tages von 7 bis 19 Uhr habe vorbehalten wollen. Das Bad. Landesgesetz verstoße daher nicht gegen Bundesrecht.
2. Der Drogist R. in Bremen weigerte sich, das Bremische Gesetz über die Ladenverkaufszeiten vom 18. Juli 1950 zu befolgen. Gegen eine Verfügung des Stadtamts in Bremen vom 21. November 1950, die ihm bei Meidung eines Zwangsgeldes die Befolgung aufgab, und den seine Beschwerde zurückweisenden Bescheid des Senators des Innern vom 28. November 1950 hat er Anfechtungsklage erhoben. Der Verwaltungsgerichtshof in Bremen hat als Berufungsgericht durch Beschluß vom 25. Juni 1951 (A 192/50, B 15/51, BA 7/51) die Vereinbarkeit des Brem. Gesetzes mit § 22 AZO verneint, das Verfahren ausgesetzt und die Akten dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung über diese Rechtsfrage vorgelegt. Der Beschluß deckt sich in der Begründung im wesentlichen mit dem des Verwaltungsgerichts Freiburg und führt außerdem folgendes aus: Einer Prüfung der Frage, ob nach Art. 72 Abs. 2 GG ein Bedürfnis zu einer bundesgesetzlichen Regelung bestehe, bedürfe es im Rahmen des Art. 125 GG nicht. Auf die Ermächtigung der Kriegsgesetzgebung über den Ladenschluß könne der brem. Landesgesetzgeber seine Befugnis zum Erlaß des streitigen Gesetzes nicht stützen. Die Voraussetzungen für eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG seien gegeben, da Art. 100 Gesetze im formellen Sinne meine, wo er von der Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einem Bundesgesetz spreche und es sich bei der AZO, die letztlich auf dem Ermächtigungsgesetz von 1923 beruhe, um eine Notverordnung im Range eines formellen Gesetzes handele.
Von den nach §§ 82, 77 BVerfGG zur Äußerung aufgeforderten Stellen hat der Präsident der Brem. Bürgerschaft das Gesetzgebungsmaterial vorgelegt. Daraus ergibt sich, daß der Senat von Bremen im Gesetzgebungsverfahren rechtliche Bedenken gegen das Gesetz geäußert hat. Der Kläger im Verwaltungsstreitverfahren schließt sich den Ausführungen im Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs an.
In der mündlichen Verhandlung vom 30. April 1952, in der beide Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden worden sind, waren – ohne förmlichen Beitritt – die Regierung und der Landtag des Landes Baden, ferner die Polizeidirektion Freiburg/Brsg. und die Kläger in den beiden verwaltungsgerichtlichen Verfahren vertreten.
Die Anträge des Verwaltungsgerichts Freiburg/Brsg. und des Brem. Verwaltungsgerichtshofs sind nach Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit §§ 80 ff. BVerfGG zulässig.
1. Zwar ist das Verfahren des Verwaltungsgerichts Freiburg i. Brsg. deshalb zu beanstanden, weil es die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht über das zuständige oberste Gericht des Landes Baden, d. h. den Bad. Verwaltungsgerichtshof, sondern über den Präsidenten dieses Gerichtshofs eingeholt hat, also entgegen § 80 BVerfGG nicht im Gerichtswege, sondern im Justizverwaltungswege. Es handelt sich jedoch nicht um einen wesentlichen Verfahrensmangel. Das Bundesverfassungsgericht konnte umsomehr über ihn hinwegsehen, als das Urteil vom 20. März 1952 -1 BvL 12/51 –, in dem auf die Bedeutung und den Zweck des Vorlageverfahrens besonders hingewiesen ist, dem vorlegenden Gericht noch nicht bekannt war.
2. Die hier zur Nachprüfung gestellten Normen sind Landesgesetze im formellen Sinne und damit, wie in dem erwähnten Urteil des Bundesverfassungsgerichts dargelegt, der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht am Maßstab des Grundgesetzes und sonstigen Bundesrechts unterworfen. Die vom Verwaltungsgerichtshof Bremen eingehend untersuchte Frage, ob es sich bei dem Bundesrecht, an dem die Gültigkeit der hier strittigen Landesgesetze gemessen werden soll (§ 22 AZO oder VO über den Ladenschluß vom 21. Dez. 1939/9. Jan. 1942), um Gesetze im formellen Sinne oder um bloße Rechtsverordnungen handelt, kann hier dahingestellt bleiben. Denn nach Art. 100 GG ist das (negative) Entscheidungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts auch dort gegeben, wo ein Gericht die Gültigkeit eines Landesgesetzes im formellen Sinne deshalb verneint, weil es mit einer Rechtsverordnung des Bundes in Widerspruch stehe. Wie in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingehend begründet, ist es der Sinn des Art. 100 GG, die Überprüfung des Gesetzgebers beim Bundesverfassungsgericht zu konzentrieren, während die Kontrolle von Rechtsetzungsakten der Exekutive der allgemeinen richterlichen Zuständigkeit in Übereinstimmung mit dem Herkommen überlassen bleiben kann. Um eine Überprüfung der gesetzgebenden Gewalt handelt es sich aber stets, wenn Landesgesetze am Maßstab von Bundesnormen gleich welchen Ranges zu prüfen sind. Der Wortlaut des Art. 100 Abs. 1 Satz 2, zweite Alternative GG kann demgegenüber nicht ins Gewicht fallen.
Nach Art. 31 GG wären das Badische und das Bremische Landesgesetz jedenfalls insoweit nichtig, als sie dem Bundesrecht widersprächen. Nach Art. 125 Ziff. 1 GG wird Recht, das Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft, innerhalb seines Geltungsbereichs Bundesrecht, soweit es innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen einheitlich gilt. Die Regelung des Ladenschlusses gehört nach Art. 74 Ziff. 11 und 12 GG zur konkurrierenden Gesetzgebung, da sie sowohl Recht des Handels als auch Recht des Arbeitsschutzes betrifft. Als Bundesrecht, an dem die Gültigkeit der beiden Landesgesetze zu messen wäre, käme die Kriegsgesetzgebung, vor allem die Reichsverordnung über den Ladenschluß von 1939/42 mit ihren Durchführungsbestimmungen, oder § 22 AZO in Betracht.
1. Die Frage, ob die Landesgesetzgeber die Gesetze etwa auf die während des Krieges erlassenen Bestimmungen hätten stützen können, bedarf keiner Erörterung; denn die Reichsverordnung über den Ladenschluß von 1939/42 kann nicht mehr als geltendes Recht angesehen werden. Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 27. Oktober 1950 (RdA 1951, 35) im Anschluß an Ipsen (DVBl. 1950, 385) überzeugend dargetan, daß schon der offenkundige Zuschnitt der Reichsverordnung über den Ladenschluß auf heute nicht mehr bestehende Kriegsverhältnisse wie Verdunkelung, Warenknappheit usw. (vgl. den Erl. des RArbMin. vom 21. Dezember 1939 – RArbBl. 1940 I 8 – und Deutschbein, RArbBl. 1940 V 11) ihrer Fortgeltung entgegensteht. Dem schließt sich das Bundesverfassungsgericht an. Einer Feststellung, von wann ab die Reichsverordnung hiernach obsolet geworden war, bedarf es indessen nicht, da im Zeitpunkt des Erlasses der hier strittigen Landesgesetze, d. h. seit Juli 1950 die für die Verordnung über den Ladenschluß vorausgesetzten besonderen Verhältnisse unzweifelhaft nicht mehr vorlagen.
2. Die Verordnung über den Ladenschluß in Verbindung mit dem Erlaß des Reichsarbeitsministers vom 21. Dezember 1939 hob das bisher geltende Recht, insbesondere den § 22 AZO, nicht auf, sondern verfolgte nur das Ziel, die Ladenschlußzeiten nach den örtlich verschiedenen Bedingungen elastisch zu manipulieren (vgl. § 1 Satz 2 der Verordnung über den Ladenschluß). Somit war mit dem Fortfall der kriegsbedingten Regelung § 22 AZO wieder uneingeschränkt anwendbar, und zwar seit dem Bestehen des Grundgesetzes nach Art. 125 Ziff. 1 GG als Bundesrecht, da § 22 AZO im Gebiet der Bundesrepublik einheitlich galt.
Die Frage, ob zur Fortgeltung einer Norm als Bundesrecht nach Art. 125 GG auch die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG vorliegen müssen, also ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung bestehen muß, ist zu verneinen. Dabei kann offen bleiben, inwieweit bei einer Kontrolle neuerer Gesetze die Bedürfnisfrage im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG überhaupt verfassungsgerichtlicher Nachprüfung unterworfen ist. Zwar lassen weder der Wortlaut noch die Entstehungsgeschichte des Art. 125 GG einen sicheren Schluß dahin zu, ob auch für die Fortgeltung alten Rechts als Bundesrecht das Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG vorliegen müsse. Die Worte "Recht, das Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft" können sowohl allein auf die Materien der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74) bezogen werden, als auch die allgemeinen Voraussetzungen mit umgreifen, unter denen der Bund hier gesetzgeberisch tätig werden darf (Art. 72 Abs. 2). Die Verhandlungen des Parlamentarischen Rats ergeben nicht, daß zu dem heutigen Art. 125 GG besondere Erörterungen über die Bedürfnisklausel stattgefunden hätten, nachdem Art. 72 Abs. 2 GG seine heutige Fassung auf ein Memorandum der Militärgouverneure vom 2. März 1949 hin erhalten hatte. Immerhin hat der Abgeordnete Zinn auf der Weinheimer Tagung des Instituts zur Förderung öffentlicher Angelegenheiten vom 22./23. Oktober 1949 zur Geschichte des Art. 125 ausgeführt (Bundesrecht und Bundesgesetzgebung 1950 S. 97 ff.), man habe bei der Einfügung des Art. 125 dem bereits früher erkennbaren Bestreben, irgendeine Materie möglichst einheitlich zu regeln, Rechnung tragen wollen. Art. 72 Abs. 2 GG habe ursprünglich folgendermaßen gelautet:
"Der Bund soll (im Bereich der Vorranggesetzgebung) nur regeln, was einheitlich geregelt werden muß."
Als er dann auf Intervention der Militärgouverneure seine heutige Fassung erhalten habe, sei Art. 125 GG bewußt nicht mehr geändert worden, um weitere Auseinandersetzungen zu vermeiden (vgl. auch Strauß ebenda S. 149 ff.).
Aber selbst wenn man annehmen wollte, daß die Mehrheit des Parlamentarischen Rats die Beziehungen des Art. 125 zu Art. 72 GG nicht erkannt habe, bliebe es dabei, daß aus der Entstehungsgeschichte zwingende Schlüsse ebensowenig wie aus dem Wortlaut gezogen werden können. Dann aber kann das rechte Verständnis des Art. 125 GG nur aus einer vernünftigen Sinninterpretation gewonnen werden. Art. 125 GG konnte nur den Zweck haben, einer weiteren Zersplitterung des bisher einheitlichen Rechts durch die Gesetzgebung der Länder vorzubeugen. Sollte dies aber mit dem Anspruch auf leidliche Rechtssicherheit für die Zukunft geschehen, so mußte eine möglichst klare und eindeutige Regelung geschaffen werden. Eine solche Regelung würde aber Art. 125 GG nicht darstellen, wenn man seine Auslegung mit der zweifelhaften und nach Meinung vieler nur begrenzt justiziablen Bedürfnisfrage des Art. 72 Abs. 2 GG belastet hätte.
Wo auf Grund dieser Auslegung früheres Recht zu Bundesrecht geworden ist, das wegen seines besonderen Charakters legitimerweise der Gesetzgebung der Länder hätte überlassen bleiben können, muß vom Bundesgesetzgeber erwartet werden, daß er unter Aufhebung der bundeseinheitlichen Regelung diese Materien für eine Gesetzgebung durch die Länder wieder freigibt. Daß der Bundesgesetzgeber sich dieses nobile officium bewußt ist, zeigt z. B. das Gesetz zur Änderung von Vorschriften des Fideikommiß- und Stiftungsrechts vom 28. Dezember 1950 (BGBl. S. 820), das auf diesem Gebiet umfängliche gesetzgeberische Kompetenzen in die Hände der Länder zurücklegt. Überdies würde sich bei einer anderen Auslegung des Art. 125 GG die kaum lösbare Frage stellen, welcher Zeitpunkt für eine Prüfung des Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung ausschlaggebend sein solle. Diese Bedürfnisfrage kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden. Wollte man das Inkrafttreten des Grundgesetzes oder das erste Zusammentreten des Bundestags als Stichtag wählen, so könnten seither Änderungen der Verhältnisse eingetreten sein, die zu einer Verneinung des Bedürfnisses im damaligen, zu seiner Bejahung aber im gegenwärtigen Zeitpunkt einer verfassungsgerichtlichen Nachprüfung (oder umgekehrt) führen könnten. All dies würde den für die Rechtseinheit so bedeutsamen Art.125 GG mit Zweifeln belasten, die der von der Rechtseinheit nicht zu trennenden Rechtssicherheit schwer abträglich wären. Das Bundesverfassungsgericht verneint daher die Anwendbarkeit des Art. 72 Abs. 2 GG im Rahmen des Art. 125 GG. Es befindet sich dabei im Einklang mit der im Schrifttum überwiegend vertretenen Meinung (vgl. W. Hoepfner, MDR 1949, 654; Fröhler, DVBl. 1950, 490; Ipsen, DVBl. 1950, 389; Kern, MDR 1950, 68; Ernst Wolff, DRZ 1950, 4; Weinheimer Tagung a.a.O. S. 193 f.; Holtkotten, Bonner Kommentar zum GG, Art. 125 Anm. 3 d).
3. War somit § 22 AZO zur Zeit des Erlasses der hier strittigen Landesgesetze in der Bundesrepublik geltendes Bundesrecht, so waren und sind die Landesgesetzgeber nach Art. 72 Abs. 1 Halbsatz 2 GG an einer gesetzlichen Regelung ihrerseits gehindert, soweit die bundesrechtliche Regelung reicht.
Die badischen Stellen vertreten die Auffassung, da § 22 AZO den Ladenschluß bundesrechtlich nur für die Zeit von 19 Uhr abends bis 7 Uhr morgens anordne, habe der Bundesgesetzgeber für die Zeit von 7 Uhr morgens bis 19 Uhr abends von seinem konkurrierenden Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch gemacht, und es sei insoweit eine Sperrwirkung für die Landesgesetzgeber nicht eingetreten.
Diese Frage wird nicht schon dadurch gegenstandslos, daß der Bundesgesetzgeber zur Zeit auf Grund eines Initiativantrages aus der Mitte des Bundestags mit einer Neuordnung der Ladenverkaufszeiten befaßt ist (vgl. BT 1. Wahlperiode Drucks. Nr. 1879; 118. Sitzung S. 4518 ff.). Darin liegt noch kein die Gesetzgebung der Länder ausschließendes "Gebrauchmachen" im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG. Erst das erlassene Bundesgesetz schafft eine Sperrwirkung für die Länder (RG 12. 6. 1922 – III 19/22, III 116/22).
Auch kann nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, daß § 22 AZO eine erschöpfende Regelung des Ladenschlußrechts etwa deshalb enthalte, weil im Rahmen des Art. 125 GG eine allgemeine Vermutung für eine erschöpfende Regelung durch das frühere Reichsrecht spreche. Art. 125 GG enthält eine solche Vermutung nicht. Die Entscheidung, ob eine reichsrechtliche Regelung erschöpfend war oder nicht, kann vielmehr nur einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes entnommen werden.
Das Bundesverfassungsgericht ist aber aus folgenden Erwägungen zu der Überzeugung gelangt, daß § 22 AZO das Recht der Ladenverkaufszeiten abschließend regelt:
Die Ladenschlußregelung in der Arbeitszeitordnung hat zunächst den Arbeitsschutz der Ladenangestellten, dann aber auch die Schaffung gesunder Wettbewerbsverhältnisse zwischen Ladeninhabern insofern zum Ziel, als einer übermäßigen Konkurrenz durch willkürliche Ladenöffnungszeiten gesteuert werden sollte. Wären lediglich der Arbeitsschutz und die Sicherung der Nachtruhe für die Regelung in § 22 AZO entscheidend gewesen, so ließe sich die Auffassung vertreten, daß § 22 AZO über die Öffnungszeiten am Tage nichts aussagt und nichts aussagen wollte. Gerade das wettbewerbliche Motiv ist aber, wie die Darlegung der Gesetzgebungsgeschichte bei Deneke (Komm. zur AZO, 1950, S. 113) deutlich erweist, nach dem Ausbau der allgemeinen Arbeitsschutzgesetzgebung in zunehmendem Maße für die Regelung in § 22 AZO bestimmend geworden. Die dennoch verbleibende Verknüpfung sozialpolitischer und wettbewerblicher Motive, die zur Schaffung dieser Bestimmung geführt hat, schließt es aus, in § 22 AZO schlechthin einen "Fremdkörper" zu sehen und daraus ohne weiteres Schlüsse gegen eine erschöpfende Regelung dieser Spezialmaterie zu ziehen. Vielmehr nötigt umgekehrt das Vorwiegen des wettbewerblichen Motivs zu dem Schluß, daß der Reichsgesetzgeber auch die Frage, wann Läden am Tage geöffnet sein können, in § 22 AZO stillschweigend dahin mitgeregelt hat, daß Geschäftsinhaber ihre Läden in der Zeit von 7 bis 19 Uhr offen zu halten berechtigt sind. Daß der Reichsgesetzgeber die Tagesöffnungszeiten in seine Erwägungen einbezogen hat, wird auch durch § 22 Abs. 2 AZO belegt, der für den 24. Dezember eine Pflicht zur Schließung ab 17 Uhr festlegt. Auch die bisherige Praxis hat sich von dieser Auffassung leiten lassen. Schon in einem Rundschreiben des Reichsarbeitsministers an die Hauptgemeinschaft des deutschen Einzelhandels vom 3. August 1934 (RArbBl. 1934 I, 218) wird bemerkt:
"Ihre Auffassung, daß es sich bei der Einführung eines früheren als des gesetzlich vorgeschriebenen Ladenschlusses im Wege örtlicher oder bezirklicher Regelungen nur um Vereinbarungen der Beteiligten handeln kann, zu deren Innehaltung Geschäftsinhaber, die sich der Vereinbarung nicht freiwillig anschließen, gesetzlich nicht verpflichtet sind, wird von mir geteilt. Eine gesetzliche Verpflichtung könnte nur durch förmliche Änderung der gesetzlichen Vorschriften begründet werden, über die im Rahmen einer Neufassung der gesamten Ladenschlußvorschriften zu entscheiden sein wird."
Ebenso vertritt Rohmer (Arbeitszeitordnung und Jugendschutzgesetz, 5. Aufl. Anm. 2 a zu § 22 AZO) die Auffassung, daß eine weitergehende Bestimmung (z. B. daß offene Verkaufsstellen überhaupt morgens noch länger oder abends schon vor 19 Uhr geschlossen sein müssen) ohne besondere reichsgesetzliche Grundlage nicht als zulässig zu erachten sei. Auch die Ausführungen von Deutschbein (aaO S. 11 ff.) ergeben, daß der Erlaß der Ladenschlußverordnung vom 21. Dezember 1939 deshalb als notwendig empfunden wurde, weil § 22 AZO der Anordnung eines früheren Ladenschlusses als 19 Uhr im Wege stand.
Regelt also § 22 AZO die Ladenschlußzeit zugleich in dem Sinne, daß von 7 bis 19 Uhr Läden geöffnet sein können, so bedarf es keiner Erörterung der Frage, ob diese Regelung den heutigen Verhältnissen noch entspricht und ob ein Bedürfnis für eine bundeseinheitliche Regelung auch heute noch zu bejahen ist. In Anbetracht der abschließenden Regelung in § 22 AZO ist es Aufgabe des Bundesgesetzgebers zu entscheiden, inwieweit eine Änderung dieser Vorschrift tunlich und dabei ein Bedürfnis nach bundesrechtlicher Regelung zu bejahen ist. Einstweilen jedenfalls sind die Landesgesetzgeber gehindert, Landesnormen über den Ladenschluß zu erlassen. Insoweit kann der abweichenden Meinung von Deneke (aaO S. 114) nicht gefolgt werden.
4. Das Badische Landesgesetz über den Ladenschluß vom 26. März 1951 (GVBl. S. 67) ist also mit § 22 AZO unvereinbar, wenn es in § 2 die Schließung offener Verkaufsstellen am Mittwoch um 13 Uhr, am Samstag und Mittwoch vor einem gesetzlichen Feiertag um 17 Uhr anordnet. Diese Bestimmung ist nach Art. 125, 72 Abs. 1, 31 GG wegen eines Verstoßes gegen geltendes Bundesrecht nichtig. Inwieweit auch die übrigen, namentlich die mit dem Bundesrecht übereinstimmenden Vorschriften dieses Landesgesetzes nichtig sind, kann hier offenbleiben, da es in dem Fall, der zur Anrufung des Bundesverfassungsgerichts Veranlassung gab, nur auf diese Bestimmung ankommt. Wenn § 7 des Bad. Gesetzes bestimmt, daß die Vorschriften der AZO vom 30. April 1938 unberührt bleiben, so hat das, wie erörtert, eine nur deklamatorische Bedeutung, da der Kern des Gesetzes mit dem § 22 AZO gerade im Widerspruch steht.
5. Das Bremische Gesetz über die Ladenverkaufszeiten vom 18. Juli 1950 (GBl. S. 87) in der Fassung des Gesetzes vom 17. Oktober 1950 (GBl. S. 111) verstößt in § 1 Ziff. 2 jedenfalls insoweit gegen Bundesrecht, als es für die Tage Montag bis Donnerstag die Schließung um 18 Uhr, für Sonnabend die Schließung um 14 Uhr zwingend anordnet. Inwieweit etwa die übrigen Vorschriften dieses Brem. Gesetzes gleichfalls gegen Bundesrecht verstoßen, kann auch hier offenbleiben.
‹‹ BVerfG, 20.04.1966 - 1 BvR 20/62; 1 BvR 27/64 nach oben BVerfG, 20.05.1959 - 1 BvL 1/58; 1 BvL 7/58 ››

References: Art. 100
 Art. 125
 § 22
 § 2
 § 1
 § 9
 § 1
 § 64
 § 22
 § 20
 § 29
 § 1
 § 1
 § 3
 § 4
 § 5
 § 6
 § 7
 § 22
 Art. 125
 § 22
 § 22
 § 22
 Art. 72
 Art. 125
 Art. 100
 Art. 100
 Art. 100
 § 80
 Art. 100
 Art. 100
 Art. 100
 Art. 31
 Art. 125
 Art. 74
 § 22
 § 22
 § 1
 § 22
 Art. 125
 § 22
 Art. 125
 Art. 72
 Art. 72
 Art. 125
 Art. 72
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 Art. 72
 Art. 125
 Art. 125
 Art. 72
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 § 22
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 Art. 125
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 § 22
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 § 22
 § 22
 § 2
 Art. 125
 § 7
 § 22
 § 1