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COMUNIDADES MUY IMPORTANTES
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Teoria de Colulomb - Empuje Activo
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–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011
LA PROBLEMÁTICA SOBRE EL
DERECHO DE PROPIEDAD DE
LAS POBLACIONES PREVISTAS
EN EL CONVENIO 169 DE OIT
Maribel Aróstegui Rodríguez
–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011-
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-7- . e-mail. el mismo que es utilizado por nuestra institución como una referencia adicional para planificar y desarrollar actividades relacionadas a éste tema.gob. representan el punto de vista del autor y está abierto a los puntos de vista que planteen las personas e instituciones relacionadas al tema de la consulta. La pre-publicación del presente documento de trabajo en formato digital.pe Para ser considerados los comentarios. documento de identidad. para plantear sus propuestas y desarrollar líneas de acción pertinentes. e-mail. y. número de ficha registral. Las opiniones y datos incluidos en el presente documento de trabajo. teléfono. 2Nombre de la institución. a especialistas en temas de consulta. aportes y observaciones que deseen hacernos llegar. es producto de un estudio encargado por la Dirección de Desarrollo con Identidad de los Pueblos Andinos Amazónicos y Afroperuano. teléfono.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- LA PROBLEMÁTICA SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD DE LAS POBLACIONES PREVISTAS EN EL CONVENIO 169 DE OIT Maribel Aróstegui Rodríguez Diseño : Brenda Fernández León ANOTACION IMPORTANTE El presente documento de trabajo. Consulta. enviar la misma información. dirección. los mismos que pueden hacerse llegar a: consulta@indepa. tiene el interés de recibir opiniones y aportes que sobre el tema realicen las personas naturales y jurídicas para mejorar el criterio de nuestra institución sobre el mismo. instituciones del estado y de la sociedad en general. además servirá como documento de trabajo en el rico y amplio análisis que realizan sobre el tema las instituciones académicas. 1Nombres y apellidos de la persona que emite la opinión. pedimos que puedan remitirnos mediante vía electrónica verificable con los datos personales1 e institucionales2 de donde provienen. dirección. En caso fuese en formato impreso.
–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- INDICE -INTRODUCCION -ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS -CONCEPTO DE PUEBLOS INDÍGENAS -CONCEPTO DE TIERRA. TERRITORIO EN PUEBLOS INDIGENAS -LEGISLACIÓN INTERNACIONAL -LEGISLACION NACIONAL -EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA LEGISLACIÓN -PROPIEDAD DE LA TIERRA -LEGISLACION SOBRE LA PROPIEDAD INDIGENA EN EL PERU -NORMATIVA SOBRE TIERRA Y DERECHO DE PROPIEDAD -UN POCO DE HISTORIA -POLITICAS AGRARIAS Y TIERRAS (1990-2009) -TIERRAS -COMUNIDADES -TITULAION DE LA TIERRA -TIERRA Y TERRITORIO: ASUNTO DE TODOS Y TODAS -CONCLUSIONES -RECOMENDACIONES -8- .
–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- -IDEAS PARA RECORDAR CUADRO FORMAS DE TENENCIA DE LA TIERRA EN AMERICA LATINA CUADRO GARANTIAS CONSTITUCIONALES A FAVOR DE LAS TIERRAS DE POBLACIONES INDIGENAS CUADRO RESUMEN DE LA SITUACION JURIDICA DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS. -9- . CUADRO REGIMEN DE PROPIEDAD EN LOS ESTATUTOS DE LAS COMUNIDADES 1961-1970 CUADRO LEYES ESPECIALES SOBRE COMUNIDADES CAMPESINAS 19841987 CUADRO DECRETOS Y LEYES DE MERCADO DE TIERRAS CUADRO RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DE TIERRAS DE COMUNIDADES DE INDIGENAS O CAMPESINAS.
las poblaciones indígenas y las autoridades también tienen -10- . venta o alquiler de las tierras y otra. Precisamente.	INTRODUCCION La noción del concepto de tierra y de territorio es un tema fundamental que actualmente está causando reacciones por parte de las comunidades indígenas frente al Estado peruano. se tiene que analizar adecuadamente qué leyes están vigentes y qué leyes ya no lo están. Por lo tanto. En los últimos años hemos sido testigos del incremento de los conflictos sociales en nuestro país. la visión occidental de los gobiernos de turno que se basa en lo económico y. la que viene defendiendo el buen vivir de las comunidades indígenas. Para conocer el sentido de las normas. se observa. Las leyes que garantizan y amparan la existencia y legalidad de las comunidades campesinas y nativas van desvalorizándose en la práctica. desde el horizonte político. ambas concepciones obstaculizan el desarrollo del país por falta de diálogo y consulta de las partes. se tiene que tener una propuesta consensuada entre el Estado y el pueblo indígena como un mecanismo que viabilice el desarrollo con identidad y cuidado del medio ambiente. el Estado viene sosteniendo la tesis del valor monetario de compra. Frente a ello. Por una parte. debido a estas dos concepciones de desarrollo muy distintas. por otro lado. dos conceptos de tierra. Entonces.amazónico que aún mantiene viva los conflictos sociales en todo el territorio peruano.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- 1. ¿Cuál es la principal causa de los conflictos sociales? Dos visiones de desarrollos muy opuestos. Por un lado. el Estado peruano debe tener en cuenta las recomendaciones de los especialistas en materia del tema en discusión y dar solución a este problema social andino. la visión de las comunidades basadas en el buen vivir. Sin embargo.
vida y cultura. la promoción de alternativas económicas y la interacción con el Estado.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- conceptos o pensamientos distintos acerca de lo que significa la tierra. las empresas extractivas en miles de peruanas y peruanos que integran las comunidades campesinas y nativas. Ante. teniendo la esperanza que con el correr del tiempo ambos lleguen a tener un diálogo intercultural equitativo. la visibilización de esta nueva postura. cabe reorientar y reconsiderar todo los conceptos manejados en los espacios del Estado y la sociedad civil con respecto al concepto de territorio indígena. la sedentarización. se compra o se alquila. Mientras que para el Estado la tierra es una propiedad que se vende. con la sociedad nacional. es mucho más. el consumismo y el cambio de valores de los indígenas como consecuencia del contacto con la sociedad moderna. y con diversos agentes externos como empresas privadas o agencias de desarrollo. la falta de capacitación legal y técnica y una debilidad organizativa dificultan la negociación de sus derechos. para las comunidades indígenas. Los principales protagonistas de estos enfrentamientos son las autoridades gubernamentales. -11- . Bajos niveles de educación. es el territorio donde se conjuga naturaleza. Ciertas características de desarrollo en las comunidades indígenas mismas pueden causar la no viabilidad de sus estrategias tradicionales de uso de los recursos del bosque. muchas veces exacerban la vulnerabilidad indígena frente a las fuerzas del mercado. El crecimiento poblacional.
así como apoyar al asesoramiento legal para las partes en conflicto. Se recomienda regularizar la tenencia de las tierras. Se requieren investigaciones que estudien el impacto de reformas constitucionales y de los procesos de privatización que pueden -12- . Se concluye que la dinámica del cambio y la propia complejidad de los potenciales conflictos no permiten soluciones de aplicación generalizada. En la mayoría de los casos dicha destrucción ha sido causada por los agentes externos. pero también a veces empujado por la necesidad de los indígenas mismos. en la práctica no se están implementando las leyes adecuadamente y no se ha logrado frenar la destrucción de los recursos naturales de los territorios indígenas. Por lo general. involucrando de forma coordinada al estado nacional. A pesar de los avances en la legislación. a las organizaciones indígenas y a las agencias internacionales. ambigüedades utilizadas por expertos legales a favor de los agentes externos no indígenas y la falta de implementación general de la legislación que muchas veces fue desarrollada sin consideración de la realidad indígena y carece de implementación por la debilidad institucional tanto estatal como indígena. para asegurar el aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales. Entre una multitud de razones destacan el deficiente conocimiento legal y capacidad de negociación de los indígenas.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- Un creciente cuerpo de legislación a nivel nacional e internacional relativa a los grupos indígenas y a sus derechos sobre el uso de los recursos naturales se ha promulgado en los últimos 30 años. existe una base legal en respaldo de los derechos de estos grupos indígenas.
proporcionar asesorías legales para propuestas de nuevas políticas por los indígenas y establecer centros de documentación legal. tenencia y acceso de los pobres del campo al recurso tierra. explotación. producto de sucesivas modificaciones. Entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma -13- . se presenta como un problema más por resolver. No obstante. pobladores rurales e indígenas. poniendo en entredicho la propiedad de campesinos. se recurre a los tratados y los convenios internacionales que delinean este derecho desde la perspectiva del respeto de los derechos humanos. En ese sentido. Organismos internacionales de cooperación deberían fortalecer las organizaciones indígenas en su conocimiento de la legislación. con el fin de suministrar una base sólida que permita la formulación de una real defensa de este derecho de las poblaciones menos favorecidas que dependen de este recurso para su supervivencia y bienestar. El derecho a la tierra está por lo general garantizado por las constituciones políticas de cada país. El principal problema se presenta en la indefinición del derecho de propiedad. y en la búsqueda de protección del derecho a la tierra. el incompleto y muchas veces incoherente marco jurídico relativo a la propiedad. lo que genera inseguridad en sus posibilidades de defenderlo.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- comprometer territorios indígenas. se recomienda la participación indígena en programas de conservación y el desarrollo de proyectos de inversión. mejorando su conocimiento de los factores del mercado. Además. normas de menor jerarquía (que forman el aparato jurídico relativo a la regulación de las tierras) vulneran este derecho.
Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente. -14- . la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- comunal de la propiedad colectiva de la tierra. su vida espiritual. Los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios. en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras. su integridad y su supervivencia económica.
HISTÓRICOS DE LAS COMUNIDADES Desde la configuración de los Estados latinoamericanos en el siglo XIX. la marginación política y la discriminación de facto de los indígenas durante el siglo XX. religión. a fuerza de negar la realidad plural y las culturas indígenas. El ideal de construir naciones culturalmente homogéneas. en el contexto de las reformas de fines de los sesenta y principios de los setenta. -15- . idioma e identidad. los mismos que debían ser formalmente libres e iguales ante la ley. y parcialmente la justicia nativa.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- 2. asociados a la teoría del monopolio estatal de la violencia legítima. derecho a tierras y recursos naturales. Se identificaba “nación” con la idea de un sólo pueblo con una sola cultura. Con respecto al derecho indígena fue desconocido ante la legalidad oficial mientras que se reforzaba la explotación de tierras comunales. a razón de ello. se instalaron en la cultura jurídica la ideología del Estado-Nación y el monismo legal.	ANTECEDENTES INDÍGENAS. con el surgimiento del indigenismo integracionista y la reforma agraria de 1969. se reconoció la existencia de la diversidad cultural indígena y se consagró el respeto de algunos derechos colectivos específicos. se introdujeron cambios al modelo descrito a partir de la Constitución de 1920 que reconoció a las comunidades indígenas como sujeto colectivo. el cual debía estar regido por una sola ley y sistema de justicia. como los idiomas aborígenes. eliminándose el sistema colonial de regímenes jurídicos diferenciados para dar paso a una ciudadanía de individuos. fue parte del proyecto político asimilacionista que los legisladores plasmaron en la institucionalidad jurídica republicana.
desarrollar y transmitir a las generaciones futuras sus territorios ancestrales y su identidad étnica.	CONCEPTO DE PUEBLOS INDÍGENAS Pueblos indígenas son los despojados descendientes de aquellos que habitaban un territorio antes de la formación de un Estado. están determinados a conservar. el termino indígena puede ser definido como una característica que relaciona la identidad de un determinado pueblo a un área específica y que lo diferencia culturalmente de otros pueblos o agentes. La identificación de sí mismos como individuos indígenas y su aprobación por parte del grupo son un componente esencial del sentido de identidad de los pueblos indígenas. -16- . instituciones sociales y sistemas legales.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- 3. la continuidad de su existencia como pueblos está íntimamente relacionada con la posibilidad de influenciar su propio destino y vivir de acuerdo a sus propios patrones culturales.
Las autoridades del Estado y las comunidades indígenas -17- . el Estado no reconoce esta tierra como propiedad. la norma supone la existencia de las comunidades campesinas y nativas. (CPP 1993: Art.	CONCEPTO DE TIERRA. 88. Las leyes peruanas con respecto al tema de tierra mencionan lo siguiente: es un espacio de terreno o lugar que puede pertenecer a una persona que ejerce su derecho a la propiedad. Como se observa. El concepto de ‘tierra’ es un tema que se arrastra desde hace mucho tiempo. el mismo estado reconoce derecho de propiedad a los particulares (un hacendado. y 89). Como pueblos originarios. es decir.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- 4. un pequeño propietario. Tienen un derecho diferenciado del resto de la población y aquí lo reconocen estos tratados.. sin tener una solución por las partes: el Estado y los pueblos indígenas. tienen dos razones para exigir el derecho de territorialidad. nos referimos a la Constitución Política del Perú de 1993. una comunidad campesina o una comunidad nativa) la mayor garantía del derecho de propiedad se tiene cuando tenemos un título de propiedad”. 70. Podemos mencionar la definición siguiente: “La tierra es un recurso natural y aunque en principio el propietario de todos los recursos es la nación. convenios o normas internacionales. Una porque es un derecho de principio y lo segundo porque es un derecho natural. TERRITORIO EN PUEBLOS INDIGENAS. en esta definición. se habla sobre las formas de propiedad. En los artículos 88° y 89° de la Constitución Política del Perú. específicamente sobre la tierra y es también en estos artículos donde se menciona los derechos de propiedad de las comunidades campesinas y nativas. un minifundista. Al respecto.
Sin embargo. La tierra no es solo un factor de reproducción que se compra o se vende. Entonces. La visión sociológica con respecto a la tierra nos define que. Según las leyes. una persona que es propietaria de su tierra solo es dueño del suelo más no de subsuelo. nos muestra la siguiente definición: “La manera en que una sociedad interactúa con el ambiente no es sólo un problema que 1 Alberto Chirif y otros 2009. como un todo.amazónica. Este concepto2. las leyes peruanas no contemplan esta visión o forma de pensar de las comunidades. Los territorios deberían recuperar su vitalidad para proveer a los pueblos indígenas de las condiciones necesarias para vivir una vida decente”. la Pachamama es vista como un territorio. los bosques y otros. Chirif formula la definición siguiente: “Entonces urge replantear la historia. es donde están enterrados nuestros muertos. -18- . donde están los Apus y donde hay una relación muy viva. donde están los Apus y donde hay una relación muy viva. 2Varese 1973: 53. Entonces. La Selva que calla y la Selva que portesta. “la tierra es vista como un territorio. como un todo”.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- entienden y defienden a la tierra de dos formas muy diferentes. para la cosmovisión andina y amazónica. Sin embargo. hay una diferencia clara entre la norma nacional y las normas internacionales. la tierra es mucho más que una propiedad. es decir. donde están enterrados sus muertos. Para ellos. según la cosmovisión andina. el subsuelo y lo que está encima del suelo. las poblaciones indígenas son dueñas ancestrales de sus territorios. sino que. 1 El territorio es mucho más que simplemente el suelo.
percepción de la naturaleza y conceptualización del universo”. lo que había era una serie de pueblos que la mayoría fueron conquistados por los incas. eso generan un tipo de una relación distinta por eso ellos hablan de territorio y se refieren ya no solamente a la tierra sino también al agua. según Pedro Hierro (2004). antes del establecimiento de la república peruana. La visión indígena coincide con la visión jurídica pero por una razón adicional por el hecho de considerar que. a los bosques y otros recursos existentes ahí. Así. -19- .3 3 Alexandre Surrallés 2004: 279. sino que ya existía.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- pueda entenderse en términos de mayor o menor aplicación de racionalidad a la explotación del ambiente. algunos fueron conquistados previos a los incas que tenían una relación directa y cuyos derechos no provienen de la república ni de la colonia. sino que se trata de un entero sistema de comportamiento que se relaciona y se sustenta en una determinada ideología o sea una peculiar visualización. La visión jurídica define a la tierra como un bien que se compra. Entonces. valoración. antes del establecimiento incluso del virreinato del Perú. no puede ser culpable de la inamovilidad de preceptos que se estiman como injustos para cualquier sociedad pero cuya aplicación a los pueblos americanos originarios parece dispensable”. se vende o se alquila. esa peculiaridad común “Si el derecho es dinámico. Las autoridades del Estado y las comunidades indígenas entienden y defienden a la tierra de dos formas muy diferentes. pero.
-20- .–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- La tensión y el conflicto alcanzó su punto máximo el 5 de junio con la tragedia de Bagua esto nos demuestra que siempre habrá un choque cultural y social cuando el Estado decida dar en concesión y sin previa consulta las tierras de las comunidades para actividades extractivas.
es decir que las disposiciones se refieren a lo que los gobiernos deben hacer o dejar de hacer con relación a los derechos allí descritos. En este Convenio el Pueblo Indígena aparece como un sujeto pasivo con relación al Estado. aquellos que la mediatizan y subordinan al derecho de conservación de la unidad y territorio de los estados. y de la otra. instrumento internacional que se refiere directamente a los derechos de los pueblos indígenas y que pasó a reemplazar al Convenio 107 de la OIT. del año 1957. se han apoderado de dicho instrumento y lo utilizan en alegaciones para la defensa de sus derechos. comunidades nativas. etc.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- 5. La característica más resaltante del Convenio 169 es la ambigüedad de su redacción. Por doquier se puede observar como los pueblos indígenas. Uno de los instrumentos jurídicos internacionales más conocidos es el Convenio 169 “Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”. tribales. que fue el primer instrumento internacional de gran alcance acerca de éstos temas.	LEGISLACIÓN INTERNACIONAL En la producción internacional de instrumento y declaraciones se encuentran dos posturas: en una parte están aquellos que tienen a los pueblos y la libre determinación definida ampliamente. naciones originarias.. lo cual resta la capacidad de -21- . campesinas. lo cual facilita su adaptabilidad a los muy variados sistemas jurídicos de los países.
tal condición jurídica no limita ni excluye las disposiciones del Convenio. Para el logro de sus fines todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales. es decir. El artículo 14. Todos los pueblos tienen derecho a la libre determinación. Un elemento muy destacable es que el Convenio 169 se aplica a todos los pueblos indígenas sin importar cual sea su situación jurídica. en virtud de éste derecho establecen libremente su condición política proveen así mismo su desarrollo económico. En ambos pactos se dice en la Primera Parte. el artículo 14.1 del Convenio 169 de la OIT señala que: “deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan”.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- acción a los supuestos beneficiarios pero corresponde bien a la idea del establecimiento de las obligaciones y responsabilidades de los Estados respecto a los Pueblos Indígenas.2 señala que “los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión”. el de “Derechos Civiles y Políticos” y el de “Derechos económico. social y cultural. Los Estados partes en los presentes Pactos promoverán el derecho de libre determinación -22- . artículo primero que: “1. a pesar que aquí en el Perú estén fragmentadas en minúsculas propiedades o súper divididos en miles de personas jurídicas llamadas “Comunidades Campesinas o Nativas”. 2. Los dos Pactos de Derechos Humanos del año 1966. 3. Asimismo. La Comunidad es un Grado menor de identidad que el pueblo indígena por lo que decimos que cada una de ellas no resume a la otra o las elimina sino las complementa. sin perjuicio de las obligaciones. Sociales y Culturales”.
la Declaración sobre los principios de derecho Internacional referentes a las relaciones de Amistad y la Cooperación entre los Estados admite que “todos los pueblos tienen derecho a determinar libremente..” La Carta Andina para la promoción y protección de los Derechos Humanos firmada en Guayaquil (2002) contiene una parte íntegramente referida a los derechos de los pueblos indígenas: en donde reiteran su compromiso de cumplir y hacer cumplir los derechos y obligaciones consagrados en instrumentos internacionales que tienen como finalidad promover y proteger los derechos humanos de los pueblos indígenas.. -23- . sin injerencia externa su condición política.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- y respetarán éste derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas.” En 1970..
como criterio para determinar la extensión de tierras requerida por una comunidad indígena tradicional. y horticultores deben cubrir extensiones considerables de tierras y desarrollar patrones adaptativos a los ciclos y a oferta ambiental. una contradicción entre el “espíritu de la ley” y la “práctica de la ley”. y sobre los derechos de uso y usufructo de los recursos que en los mismos se encuentran. en términos de una extensión demarcada y legalizada. Por lo tanto resulta muchas veces superfluo el hacer ejercicios de mínimos de cabida territorial. Como cazadores. en respaldo de los derechos de los grupos indígenas. estos pueblos nativos o de comunidades. Su estilo de vida tradicional conlleva la conservación de la biodiversidad como una condición para la subsistencia. recolectores. Por lo general. En cuanto a la extensión de los territorios indígenas. para asegurar el aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables y participar activamente en la -24- . resulta que muchas veces las bases legales del Estado son contrarias a la cosmovisión y a las prácticas tradicionales de las comunidades indígenas cuyas condiciones ambientales y culturales todavía no han cambiado. Existe una muy sólida base legal. se aprecia en el mejor de los casos. y ello funda las bases de un rico derecho consuetudinario. Con respecto al derecho de uso y usufructo de los recursos naturales.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- 6. designan como suyo un territorio en función de tradiciones míticas. de gran claridad e incontrovertible jerarquía.	LEGISLACION NACIONAL. La legislación del Estado respecto de los grupos indígenas incide especialmente sobre la definición de sus territorios. Este derecho indígena resulta funcional desde el punto de vista de la economía tradicional indígena que — en condiciones aún no cambiadas— comporta prácticas de conservación.
no ha logrado frenar la destrucción de los recursos naturales de los territorios indígenas por los agentes externos. la adopción de una legislación comprensiva y armónica respecto a las aspiraciones y reclamaciones de las comunidades indígenas y de sus organizaciones. Esta legislación. incorpora facultades y derechos que son novedosos en el ámbito regional amazónico y en el mismo ámbito latinoamericano.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- administración y cuidado de estos recursos. en lo concerniente a los recursos naturales renovables. -25- . además. considerados casi en la totalidad de los países como bienes destinados al aprovechamiento público general. Sin embargo. como son la exclusividad de uso y aprovechamiento por los indígenas de los recursos de los ríos y los lagos de las tierras que les ha estado reconocido.
y está poblada de numerosas ambigüedades y contradicciones. el reconocimiento del valor eco-sistémico de amplias zonas geográficas así como el incremento del comercio internacional. Estas tendencias conllevan un creciente cuerpo de legislación a nivel nacional e internacional.	EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA LEGISLACIÓN. en muchos casos tal reconocimiento no ha pasado de una mera formalidad. económicas y políticas. La comunidad internacional reconoce la presencia histórica de las poblaciones indígenas e intenta dar apoyo a los esfuerzos de los Estados por defender y promover los derechos de estos pueblos. Los grupos indígenas no son ajenos a estas tendencias. se han dado grandes avances en el reconocimiento formal y legal de algunos de los derechos reclamados por los grupos indígenas. Tales avances han sido consagrados en las Cartas Constitucionales de varios países y/o en legislaciones especiales. en especial en los últimos 30 años. inciden de forma significativa sobre el proceso de internacionalización de las relaciones sociales. Es indudable que. Ellos mismos constituyen alianzas y confederaciones que trascienden los límites del estado-nación y pueden constituirse en cuerpos de apoyo a organismos internacionales de desarrollo como consejos de asesores en proyectos. la historia de la legislación de los grupos indígenas es amplia y muy compleja. Producto de este reconocimiento es una amplia legislación relativa a los grupos indígenas y a sus derechos promulgada en los últimos años.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- 7. A nivel del Estado. La globalización de las comunicaciones. Mertins (1996)4 llega a la conclusiónde que en la actualidad se dan dos tendencias en 4 Mertins (1996) -26- . De otro lado. al no traducirse el espíritu de la ley en hechos tangibles.
la observación de los derechos de uso de la tierra es completamente insuficiente (Mertins. en efecto. Ecuador y el Perú) la aceptación de los derechos de los indígenas de tierras bajas está creciendo. En países con un elevado porcentaje de población indígena (por ejemplo: Bolivia. 1996.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- relación a los derechos de uso de la tierra por parte de las comunidades indígenas. Son autónomas en su organización. en los que existen además uno o varios fuertes grupos de presión que reclaman el uso de las tierras. en países con un porcentaje reducido de población indígena (Brasil y Colombia). Gawora. incluso a pesar de que no existe aún un marco legal para estos derechos reclamados. El Art. y solicitada por la mayoría de los dos tercios de los miembros calificados de ésta. se daba a las tierras indígenas el carácter de “inalienables. o en caso de expropiación por necesidad y utilidad públicas”.89 de la nueva Carta Política del Perú señala. así como en lo 5	Gawora. Moser 1993) -27- . En el Art. del carácter culturalmente diferente de los grupos indígenas respecto al resto de la sociedad en los respectivos países ha resultado procesos de demarcación y adjudicación de territorios indígenas con diversos grados de control autónomo por parte de sus habitantes. en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras. Por otro lado.	Propiedad de la tierra El reconocimiento. salvo ley fundada en el interés de la comunidad.163 de la abolida Constitución del Perú del año 1979. a. Moser 1993)5. que “Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. por parte del estado nacional.
y la constitución de 1988 establece un período de cinco años — hasta 1993— para realizar la delimitación de las tierras indígenas (Art. aprobada en 1993. 67). para acceder al dominio de la tierra. y 147 (28%) se encontraban en fase de análisis. se debió. que daba un claro reconocimiento a las comunidades nativas de las áreas de selva.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- económico y administrativo. así como en lo económico y administrativo dentro del marco que la ley establece”. imprescriptibles. El avance. a las protestas nacionales e internacionales (Mertins. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas”. La Constitución del año 1933 ya traía las mismas normas de la Constitución del año 1979. Gawora. b. y inalienables”. salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior. en 1993. dentro del marco que la ley establece. la vigilancia y seguridad legal de las tierras indígenas quedaba confirmada hasta 1978. Sin embargo.3 Se estima que de 1000 comunidades nativas en el Perú. A las tierras indígenas se daba el carácter de “inembargables. 93 (18%) investigados. En el estatuto indio de 1973. Moser 1993). principalmente.2 La actual Constitución. solo 673 han -28- .	Legislación sobre la propiedad indígena en el Perú En el Perú existe un amplio reconocimiento constitucional y legal de los derechos de los indígenas de selva. aún tal moderado. como “personas jurídicas autónomas en su organización. trabajo comunal y uso de la tierra. La propiedad de sus tierras es imprescriptible. consagra principios similares como el respeto de la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas. aunque suprime la inembargabilidad y la inenajenabilidad de estas tierras. 1996. únicamente 196 (37%) de los territorios indígenas han sido reconocidos legalmente.
una conclusión apresurada pues ni todas las tierras reclamadas son reconocidas. el reconocimiento ideológico y jurídico se ha traducido en reconocimiento territorial. casos como en la legislación peruana. Además. Ecuador.578 familias. En resumen. donde actividades mineras o de -29- . En casos como Colombia. como tal. en la legislación propia formas de prevenir tal conflicto. Bolivia. sin embargo. y Panamá se han establecido espacios geográficos con jurisdicción indígena.488Km. “Reservas”. Se pueden mencionar. bien respondido por parte de las autoridades competentes del Estado. ni todas las tierras reconocidas pueden ser libremente usufructuadas por sus ocupantes indígenas. El carácter multi-étnico y pluricultural de las sociedades de América Latina ha sido consagrado en Cartas Constitucionales y reglamentado en leyes civiles. por ejemplo. En promedio le corresponde a cada familia un terreno de 104Has.2 tituladas en propiedad y 8. Por lo general. el 80% no tiene espacio suficiente para ejercer actividades de subsistencia. Es necesario buscar.403 cedidas en uso. Perú. Esta sería. Brasil. se han dado avances importantes en la relación entre los estados-naciones y los grupos indígenas. “Comunidades Nativas”. Nicaragua. uso y usufructo a las comunidades indígenas que han habitado tradicionalmente tales territorios. se encuentra en una marcada confrontación. con un total de 21. De las 673 comunidades. Bien podría concluirse que el reclamo territorial de los grupos indígenas ha sido reconocido como legítimo y. “Unidades Territoriales”. “Regiones Autónomas”. Amplias áreas han sido transferidas para su ocupación.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- sido demarcadas y tituladas con una extensión de 22. o “Comarcas”. la supervivencia de los indígenas y el modelo actual prevalente de desarrollo de los estados nacionales. sea en el contexto de “Resguardos”.
también debe reconocerse la propiedad de los indígenas. Con respecto a la propiedad de los recursos de flora y fauna. de cara a dictar los términos de un eventual arreglo.7 -30- . En el Perú. Ello. se pueden identificar tres dimensiones principales que merecen un análisis: La propiedad de los recursos y la administración. el propietario deberá recibir una compensación.4 Esta legislación crea espacios para la negociación. en virtud del Convenio de la OIT6. o bien en zonas de solapamiento entre la comunidad y las áreas protegidas (parques).5 La ley ofrece por lo tanto la oportunidad para que exista un compromiso. Estas dimensiones adquieren. Respecto a la legislación sobre flora y fauna.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- hidrocarburos requieren el acuerdo previo con el propietario de las tierras o culminación del procedimiento de servidumbre y que en el caso de servidumbre. queda entonces por determinar la voluntad política de los actores. Si se tratase de recursos en tierras de ocupación tradicional pero aún sin reconocimiento legal. en territorios ocupados tradicionalmente por los indígenas pero aún no reconocidos. se les accede el dominio de sus recursos de flora y fauna. diferentes configuraciones. manejo y el usufructo de los mismos. dependiendo de si el recurso se ubica en territorios indígenas legalmente reconocidos. que se amplían mediante la legislación internacional que establece la responsabilidad del Estado de consultar a los pueblos interesados. resulta de aceptación generalizada entre abogados que dado que las comunidades se reconocen como propietarias privadas de sus territorios. en los casos donde la propiedad está legalmente reconocida. en la práctica. la legislación asigna los recursos que se encuentran en áreas protegidas a los indígenas si estas tierras son a la vez de ocupación tradicional de las respectivas comunidades.
cit.	Un poco de historia El derecho de propiedad sobre las tierras en el Perú ha pasado por diferentes etapas. Madrid: Ediciones de la Cultura Hispánica. Lo segundo tiene que ver con las sucesivas modificaciones de las normas legales. pues respondió más bien a coyunturas aisladas o a situaciones especiales. 7 Noejovich.7 6 Leyes de Indias. Si no los tenían o eran incompletos. se podían “componer” mediante un pago a la Corona. 2001. Ello se debe. que era otorgado por el mismo Rey español. al hecho de que siempre fue aprobada sin seguir un plan o patrón. que entraron bajo el control de la Corona española en la figura de los conquistadores. En: Actas do XII Congreso Internacional de la Asociación de Historiadores Latinoamericanos y Europeos (Ahila) (989-1014). lo que determinó que en muchos casos las normas emitidas (Constitución. Héctor Omar: “La noción abstracta de propiedad en América: Una visión desde los Andes”.	Normativa sobre la tierra y derecho de propiedad Si algo caracteriza a la legislación agraria. 1973. Universidad de Porto/Centro Leonardo Coimbra. -31- . Así. leyes. especialmente la que trata sobre la tierra. es justamente su desorden y dispersión. Este control se expresaba en dos instituciones fundamentales: la composición y la confirmación. Porto: Facultad de Letras. Recopilación de Leyes de los Reynos de Indias. decretos legislativos. Tomado de Noejovich. incluso para los profesionales del Derecho. que complican su conocimiento y manejo. durante el período colonial la acumulación de este recurso se dio fundamentalmente por las mercedes de tierras. op. primero. Edición facsimilar [1681]. Por Real Cédula de 1591 se reafirmó el derecho de la Corona a otorgar tierras. estando obligados los ocupantes a exhibir justos títulos de éstas.6La confirmación era el requisito formal para adquirir el pleno dominio.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- c. d. resoluciones) no guardasen coherencia entre sí.
op. Las normas dictadas durante esta etapa pretendieron dar solución al problema de las tierras protegiendo sobre todo a los indios. Guillermo: Derecho agrario peruano. Lima: Editorial Gráfica Horizonte.8 Estas tierras comprendían las del común repartimiento y las “de propios”.	Políticas agrarias y tierras (1990-2009). como por sus comunidades. tomado de Noejovich. 9 74 Figallo Adrianzén. salvo los correspondientes a los indígenas. y no hubo en la práctica cambio alguno en la situación de los pobladores indígenas. su contenido legal no alteró los privilegios de grupos de poder. así. cit. -32- . dictadas bajo la tutela de Simón Bolívar. y riegos”. Para el caso de los nativos de América.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- e. 1994.9 Se entendía que las primeras se distribuían entre los indios de la reducción para que las cultiven en su propio beneficio. libro 4). La solución que se instauró en lo legal fue la venta de todos los terrenos del Estado. La emancipación del Perú significó “separarse” de la tutela española. otorgándoles derechos de propiedad individual sobre las tierras que poseían. título 12. y las aguas. Significó también dejar de lado las Leyes de Indias con sus instituciones jurídicas y dar paso a un nuevo derecho. y las segundas eran las tierras de los curacas. en particular. quienes tenían la propiedad absoluta de ellas. sin embargo. Estas normas. fueron oficializadas en las ciudades de 8 Recopilación de las Leyes de Indias (ley 18. las Leyes de Indias estipulaban “[…] que a los indios se les dejen tierras […] sobre todas las que les pertenecieren. instituyendo el fraccionamiento de sus tierras comunales a favor de sus integrantes.
en el Cuzco. En él se afirmaba que el uso precario que les concedió la Corona española había sido perjudicial para el progreso de la agricultura -33- .–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- Trujillo (1824) y Cuzco (1825) respectivamente. disponía la venta de todos los terrenos que le pertenecían al Estado. entendiéndose que no se veían afectadas por el decreto. se dio un segundo decreto. El primer decreto. la norma señala que las tierras llamadas de comunidad se repartirán conforme a ordenanza entre todos los indios que no gozaran de alguna otra suerte de tierra. Sobre las tierras de “los propios”. “que nada es más justo que admitir a composición. y vender todas las tierras sobrantes de las que han sido rematadas. El propósito era salvar la agricultura. de los caciques o los curacas. A continuación. y para ello se dispuso la venta de las tierras del Estado. compuestas o adjudicadas conforme a la Ley”. es decir. del 8 de abril de 1824. Este decreto encontraba su razón de ser en “la decadencia de la agricultura de estas provincias” y por el “desaliento con que labran las tierras. el 4 de julio de 1825. exceptuando aquéllas en posesión de los denominados indios. no se realizó mención alguna. y se los declaró propietarios individuales de ellas para que las puedan vender o enajenar de cualquier modo (artículo 2º). por hallarse las más de ellas en posesión precaria o en arrendamiento”. con exclusión de los poseídos por los indígenas. quedando dueños de ellas (artículo 3º). que complementó al de 1824 en lo referente a las tierras que no son llamadas de comunidad. Posteriormente. a quienes se les declaraba propietarios individuales de ellos.
sufrieron una importante modificación: se dejaba sin efecto la prohibición de venta de las tierras comunales hasta el año 1850. es decir. los decretos de Bolívar fueron dejados en suspenso el 14 de agosto de 1827 hasta la dación de una ley que decidiera definitivamente sobre su vigencia. donde se afirmaba que “[…] todos los indígenas pobladores son dueños con pleno y absoluto dominio de los terrenos que cultivaren”. la repartición de tierras de la comunidad a favor de los indios. y se ordenaba que se ejecutase lo dispuesto en el artículo 3º del decreto de 1824. llamada Ley de Ocupación de Tierras. se ordenó el cumplimiento de dichos decretos. durante el Gobierno de José de la Mar. se -34- . En este nuevo decreto se expresaba que la mayor parte de los naturales (indígenas) habían carecido del goce y la posesión de sus tierras y que buena parte de ellas se hallaba usurpada por los caciques y recaudadores. como una forma de evitar el despojo de las tierras recién adquiridas por los miembros de la comunidad. desde ese momento estaba permitida la enajenación de las tierras otorgadas a los indios que supiesen leer y escribir en castellano. Solo con una ley del 31 de marzo de 1828. Sin embargo.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- y la prosperidad del Estado. Se agregaba que la Constitución de la República no reconocía la autoridad de los caciques. Además. Esta política quedó ratificada por la ley del 24 de mayo de 1845. La posibilidad de venta de las tierras de la comunidad consagrada en el decreto de 1824 quedó suspendida hasta 1850. Lo que siguió en materia de derecho de propiedad de las tierras fue lo que se denominó la “preeminencia de la ocupación” como modo de adquirir propiedad sobre ella. no obstante.
–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- hacía extensivo este derecho a cualquier ciudadano del Perú: “[…] es extensiva esta gracia a todos los ciudadanos del Perú que se dediquen a poblar y cultivar”. la resolución del 30 de octubre de 1893 declaraba. que los -35- . y a los extranjeros: “[…] la gracia concedida en artículo anterior es extensiva a todos los extranjeros que ocuparen y trabajaren terrenos en esos lugares sea cual fuere la nación a que pertenezcan”. sin tomar en cuenta que existían ya para esa fecha leyes (1824 y 1825) que señalaban la inalienabilidad de las tierras comunales. paradoja normativa si consideramos que solo a partir de 1920 se reconoce oficialmente a las comunidades de indígenas. todas las propiedades son enajenables”. Lo que significaba que para ser reconocido como perteneciente a una colectividad (comunidades de indígenas) se debía contar con un reconocimiento legal. Oscuro enunciado que afirmaba que todas las propiedades pueden ser materia de enajenación. lo que para esos años era bastante improbable. de disposición (compra y venta). Prueba de ello es el Código Civil de 1852. salvo para los casos en que los indígenas fueran alfabetos en el idioma castellano. que afirmaba en su artículo 459º: “Son comunes los que pertenecen colectivamente a una corporación legalmente reconocida”. Paralelamente a estos dispositivos favorables a las comunidades existían también cuerpos normativos que desvirtuaban ese reconocimiento. Como evidente demostración de esta yuxtaposición de normas. esto es. Esta norma fue prorrogada por veinte años más con la ley del 9 de enero de 1865. una vez más. Este mismo cuerpo normativo afirmaba en su artículo 1194º: “Ninguno puede vincular bienes en el Perú ni fundar capellanías.
que aprobó medidas para alentar la producción de alimentos. desde los inicios de la República ha existido precariedad del derecho de propiedad debido a la yuxtaposición o la contradicción entre normas que regulaban un mismo objeto o bien. sobre todo. Parece ser. f. -36- . garantizando la propiedad del agro y. Este proceso se inició con el decreto supremo 011-91-AG (31 de marzo de 1991). La intención de esta norma era bastante clara: afirmaba que era necesario dictar medidas extraordinarias (en tanto se expidiese la ley sobre la materia) para que los productores agrarios superasen la difícil situación económica que atravesaban y que ocasionaba que las escasas tierras de cultivo del país estuvieran “inexploradas o deficientemente explotadas”. facultando la transferencia libre de la propiedad de la tierra. como afirma Noejovich.	Tierras El Gobierno de Alberto Fujimori significó.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- indígenas de la República eran legítimos propietarios de los terrenos que entonces poseían en virtud de las leyes de 1824 (dadas por Simón Bolívar). lo que facilitaba su adquisición. como consecuencia de un mestizaje o “encuentro de dos mundos” (españoles e indígenas) que perdura hasta el día de hoy.10 que no solo se trata de un problema de las comunidades sino de una percepción “difusa” del derecho de propiedad. En suma. para el caso de la tierra. 10 Noejovich. cit. el mayor giro respecto de las políticas sobre ella. op. Se dejaba atrás la reforma agraria y se iniciaba el proceso de liberalización de tierras.
De igual manera. para lo que era necesario otorgar seguridad a la propiedad agraria y posibilitar su libre disposición. si bien no estaba permitido. que repitió mucho del contenido del anterior decreto supremo pero se ocupó de otros temas. pero sí arrendados a terceros. Finalmente. hipotecarlas. eventualmente. o cualquier otra forma asociativa. se permitió el arrendamiento de tierras y la conducción indirecta. se permitía tener propiedades de hasta mil hectáreas de tierras eriazas. bosques. prohibida por la Constitución de 1979. comercialización agraria. Ese mismo año se promulgó el decreto legislativo 653. cualquiera fuere su origen (comunal o pequeños propietarios). pudieran ser propietarias de tierras. era aceptado por normas de menor jerarquía que la Constitución.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- La solución para salir de esta crisis consistía en promover la inversión de capitales. pudiese ser libremente transferida a terceros con la posibilidad de otorgarlas en arrendamiento11 o. Este dispositivo legal supuso la culminación del proceso de reforma agraria. como aguas. 11Días antes de que se publicara esta norma se aprobó el decreto supremo 05-91-AG. se dispuso que la propiedad agraria. -37- . que afirmaba que los predios rústicos afectados por el terrorismo no podían ser declarados en abandono. entre otros. En efecto. El arrendamiento de tierras. ya que fue la primera norma legal que derogó su ley de creación y estableció en su reemplazo que la propiedad agraria se regularía por el Código Civil y por este decreto legislativo. Esto hizo posible que sociedades anónimas accediesen a la propiedad agraria. esta norma permitió que sociedades anónimas.
–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- Luego de la crisis de abril de 1992. En ella el régimen agrario fue significativamente adelgazado. a la que se denominó Congreso Constituyente Democrático (CCD). más conocida como Ley de Tierras. un marco que señalara sus principios básicos y fundamentales sobre qué garantías deberían ser otorgadas a la actividad agraria para su aprovechamiento. Con ese fin se promulgó la Ley de Promoción de la Inversión en las Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas. Uno de los principales cambios introducidos por esta norma fue en relación con los predios rústicos y su regulación en adelante mediante la legislación ordinaria. en el ámbito del Código Civil. Con una fuerte mayoría oficialista. en julio de 1995. el CCD aprobó en 1993 una nueva Constitución. lo que eliminó el carácter especial que como parte de la actividad agraria poseía. se convocó a una Asamblea Constituyente. es decir. El objetivo era contar con un dispositivo legal que desarrollara el marco ya trazado desde 1991. con el decreto legislativo 653 y lo previsto en la Constitución de 1993. Para ello era necesario otorgarles las garantías correspondientes a través de la dación de normas que diesen estabilidad y seguridad jurídica a sus inversiones. Con esta nueva Carta Política se abrieron las puertas y se incentivó la participación de grandes agentes económicos. respecto del derecho de propiedad de la tierra. Al mismo tiempo. la figura del abandono de tierras se restringió al incumplimiento de las condiciones y términos establecidos en -38- . y reducida la protección a las comunidades campesinas.
solo unos meses después de publicada 12Del Castillo. Se garantizó también que cualquier persona natural o jurídica. Sin embargo. En lo concerniente a la utilización del suelo o predio superficial. El titular de la actividad extractiva nunca antes había necesitado del permiso del propietario del suelo para poder iniciar sus actividades. -39- .. con el fin de establecer la existencia de grandes unidades agrarias que pudieran ser tecnificadas y que desarrollasen una actividad agrícola cuyo objetivo fuera exportar su producción. op. Sin precedente alguno en nuestra legislación. sea agricultor o comunidad campesina.12 Respecto de los límites máximos de propiedad sobre las tierras. esta norma originariamente introdujo una importante novedad. ratificando la prohibición constitucional de que extranjeros sean dueños o poseedores de tierras dentro de los 50 kilómetros de frontera. se descartaron las limitaciones o restricciones a la propiedad de la tierra distintas de las fijadas por la ley. Esto significó una desnaturalización de esta institución del derecho agrario que sancionaba el no uso de la tierra por su propietario. nacional o extranjera. 2008.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- la concesión que otorgaba el Estado para la explotación. sin embargo. para usar las tierras. Sin este acuerdo previo no podría desarrollarse actividad extractiva alguna. cit. se había impuesto la condición al empresario minero o de hidrocarburos de llegar a un acuerdo previo con el propietario del suelo. tendría libre acceso a la propiedad de la tierra. siempre fue el Estado el que le otorgaba la autorización.
emitido como parte del conjunto de normas legales aprobadas por el Poder Ejecutivo en virtud de la delegación de facultades legislativas otorgadas en diciembre del -40- . y así el panorama legal en este punto quedó tal como estaba antes de su publicación. señalaba que eran libres de adoptar el modelo de organización empresarial que decidiesen. en el caso de la sierra y la selva la exigencia de votos a favor para disponer de sus tierras era mayor que las de las comunidades de costa. el decreto legislativo 1064 del 2008 eliminó el acuerdo previo y el procedimiento de servidumbre minera. Esta posibilidad comprendía a las comunidades de la costa. Luego. Como se mencionó. protestas sociales del 2009 lograron derogarlo. Primero.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- la norma original se modificó esta novedad legislativa. podían asumir la forma de una sociedad anónima. sin embargo. esta importante normativa en materia de tierras agrícolas se vio modificada el 28 de junio del 2008 con el decreto legislativo 1064. Esta misma norma (Ley de Tierras) se refirió a las comunidades campesinas y nativas en lo atinente a su forma de organización y disposición de sus tierras. dejando la posibilidad de acceder a un procedimiento de servidumbre minera si no se llegaba a un acuerdo previo a la utilización del predio (Ley 26570 del 4 de enero de 1996. Es decir. sin estar sujetas a requisito previo alguno. la sierra y la selva. Ley de Tierras). aunque para la aprobación de los acuerdos por la Asamblea General. Se indicó también que deberían regular su estatuto comunal considerando la posibilidad de disposición de sus tierras en cualquier forma. Un total despropósito legal de los operadores jurídicos del Gobierno. si las comunidades lo decidían.
derogó expresamente la ley 26505 (con la sola excepción de los artículos 10º y 11º) y algunas partes del decreto legislativo 653 que se encontraban aún vigentes. continúa: “[…] que con el objeto que los agentes económicos dispongan de un texto de fácil acceso que consolide el régimen jurídico de las tierras en general. Ese decreto legislativo. Esto sin lugar dudas refleja y pone en evidencia. este decreto fue derogado en el año 2009. así como promover la conservación y aprovechamiento de las tierras de uso agrario”.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- 2007 por el Congreso. Sin embargo. de los productores agrarios. competitivo y sostenible. creemos importante reseñar lo más importante de su contenido. que este tipo de legislación promovida por el Estado busca proteger -41- . la parte considerativa de este decreto afirmó: “[…] que busca crear condiciones necesarias para el desarrollo de la inversión privada en el sector agrario a fin de complementar los mecanismos ya existentes que impulsen el proceso de crecimiento. es conveniente ordenar y actualizar la legislación sobre dicha materia. La misma norma reconoce que su objetivo es que los “agentes económicos” tengan un dispositivo legal que los favorezca y proteja al momento de invertir en el sector agrario. En la misma línea que la Ley de Tierras de 1995. Aun así. En seguida. una vez más. en aras de promover la inversión privada en la actividad agraria y la seguridad jurídica sobre las tierras”. cuya sumilla es “Aprueba el régimen jurídico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario”.
En lo que concierne a la capacidad de uso de las tierras. Según este mismo artículo. pues se puede prestar a una serie de manipulaciones. definió tierra como todo predio susceptible de tener uso agrario. cualquier otra denominación legal que reciba el suelo del territorio peruano que sea susceptible de tener uso agrario”. en general. las tierras destinadas al cultivo de forrajes. una vez más.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- a los grandes capitales y no está pensada para los pequeños agricultores ni para las comunidades campesinas ni nativas. Dejar ésta importante herramienta en manos de los funcionarios del Ministerio de Agricultura es bastante riesgoso. Regresando al decreto legislativo. el forestal y el pecuario. La capacidad de uso de la tierra debe pensarse como una herramienta de toma de decisiones. pues se considera que con ello se puede orientar y planificar el manejo apropiado de ésta. No obstante. esta vieja institución del derecho agrario sufría una transformación más. también eran tierras en el régimen agrario: “[…] las tierras de pastoreo. Si antes era equiparable al incumplimiento de las condiciones y términos establecidos en la concesión que otorgaba el Estado para su explotación en -42- . así como las riberas y márgenes de álveos y cauces de ríos y. se dice que será el Ministerio de Agricultura el que determinará si se la emplea para labores pecuarios o forestales. que incluye el agrícola. perjudicarían sobre todo a los pequeños agricultores y las comunidades. que. “de conformidad con lo previsto en el Reglamento de la presente norma”. las tierras con recursos forestales y de fauna. La figura del abandono de tierras también estaba regulada en esta norma (artículo VIIº). las tierras eriazas.
no es otro que el marco liberal allí establecido. al reclamarse un mayor diálogo entre los propietarios (sean particulares o comunidades) y las empresas extractivas. es decir.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- general (Ley de Tierras de 1995). ahora solo se refería al caso de incumplimiento de los contratos de otorgamiento de tierras eriazas. de modo que la figura del abandono era solo posible para el caso de tierras eriazas de propiedad del Estado. sin dejar en claro la forma cómo se establecerán las servidumbres en caso de actividades extractivas y. como el de trato directo entre los empresarios y los propietarios de tierras para el inicio de actividades extractivas. Como comentario general respecto del decreto legislativo 1064. Su orientación no dejaba lugar a dudas: “[…] establecer el marco normativo sistematizado en materia de tierras de uso agrario con el fin de garantizar la seguridad jurídica sobre éstas”. Ese marco general. tal como habían dispuesto la ley 26505 y su modificatoria. este decreto reguló las servidumbres sobre predios agrícolas (en sus artículo 8º y último). cabe mencionar que eliminó en su momento aspectos sustantivos. sin disponer medidas que aseguren derechos de otros propietarios o poseedores de tierras. con lo cual su aplicación era más restringida de lo que era en la Ley de Tierras. En uno de sus puntos más polémicos. como se menciona explícitamente en la norma. -43- . obviando cualquier referencia al trato directo.Hay que tener presente que es la aplicación de servidumbres en caso de actividades extractivas lo que más conflictos ha generado en los últimos años. sobre todo. facilitar la gran inversión privada en tierras de todo el territorio peruano.
la Ley de Tierras no es una norma favorable ni respetuosa de derechos: su propósito es promover la gran inversión de capitales en el suelo peruano. -44- . lo que ratificó la restitución de la vigencia de la ley 26505 (Ley de Tierras) de 1995. es menos severa que el decreto legislativo 1064.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- Esta decreto fue luego derogado por la ley 29382 (publicada el 19 junio del 2009). Como ya explicamos. Pero. El panorama general no ha cambiado. aun así.
en los casos y en la forma que establezca la Ley”. a partir de 1923. esto marcó un cambio social y jurídico favorable a las comunidades que. que declaraba: “[…] los bienes de propiedad del Estado. Como resultado. Para el año 1931 se inició una serie de debates que durarían 13	Se debe tener presente que en esta época el poblador indígena era considerado como un “menor de edad”. aunque insuficiente. en el Perú se empezó a apoyar a la burguesía industrial y al capitalismo estadounidense. solo tres años después. Con esta protección a las comunidades de indígenas se quiso acabar con la apropiación de sus tierras por hacendados o terratenientes que hacían crecer sus haciendas a costa de las tierras comunales. de instituciones públicas y de comunidades de indígenas son imprescriptibles y solo podrán transferirse mediante título público. fue al menos el inicio del reconocimiento de sus derechos. Sin embargo. No obstante. este primer reconocimiento de la propiedad comunal significó un avance en la afirmación de sus derechos de propiedad. Para muchos autores. -45- . por lo que había necesidad de resguardarlo con medidas de carácter tutelar. se facilitó la legalización de la propiedad de las tierras usurpadas a los campesinos y comunidades a favor de los nuevos latifundistas aliados del gobierno de turno.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- 8.	COMUNIDADES La protección de las tierras comunales tiene como punto de partida la dación de la Constitución Política del 18 de enero de 1920.13 El texto final aprobado fue recogido en el artículo 41º de la Constitución.
en el Perú se inició un proceso de reforma agraria que tuvo como gestores a las fuerzas militares. En relación con la enajenación de las tierras comunales. la protección del total (íntegro) de las tierras. Además. tenencia y explotación de la tierra. Poco más de treinta años después de promulgada la Constitución de 1933. añade la protección de sus tierras mediante dos figuras o atributos adicionales: la inembargabilidad y la integridad de las tierras. lo que fue un avance. Esta nueva Constitución significó un aumento del marco de protección de las tierras comunales iniciado en la Constitución anterior. las comunidades gozaron con esta Carta de una mayor protección. al menos en el plano normativo. Las declara imprescriptibles e inalienables (a excepción del caso de expropiación por causa de utilidad pública). que contribuya al desarrollo social y -46- .Este proceso fue iniciado por el general Juan Velasco Alvarado en 1969 y buscó ser: “[…] un proceso integral y un instrumento de transformación de la estructura agraria del país. la segunda. destinado a sustituir regímenes del latifundio y minifundio por un sistema justo de propiedad. en cambio. ahora contaban con cuatro. La primera es la imposibilidad de perder las tierras por embargo y remate posterior. de lo contrario se declaraba “nula toda venta celebrada sobre dichos terrenos”. con esta nueva Constitución. Si con la Constitución de 1920 las comunidades tenían dos atributos proteccionistas. y en 1933 se aprobó una nueva Carta Política. solo podía realizarse en caso de una expropiación.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- dos años. De esta forma. la Constitución de 1920 la permitía solo con la autorización previa de una ley.
así. imprescriptibilidad e inalienabilidad de las que gozaban las tierras de las comunidades estaban plenamente reconocidas y se mantenían vigentes. según el artículo 125º de este mismo decreto se otorgaba a las comunidades la posibilidad de ceder sus tierras en uso a cooperativas o sociedades agrícolas de interés social.14 Para el caso de las comunidades y su derecho de propiedad. las garantías de integridad. las tierras de 14Rubio. haciéndolo girar en torno a tres elementos indesligables: propiedad. con las garantías y limitaciones que determina la Constitución de la República”. afirma Rubio: “Se transformó sustancialmente la concepción del derecho de propiedad. integradas unas y otras por miembros de la misma comunidad. incluso en este periodo. inembargabilidad. Lima: Facultad de Derecho PUCP. así lo expresaba el artículo 116º del decreto ley 17716.tenencia-explotación directa a través del trabajo […] estableciendo sanciones de pérdida del derecho de propiedad por usarla contra el interés social”. Sobre este proceso. Esto significó abrir una ventana respecto de la disposición de las tierras de las comunidades. Marcial: “Modificaciones al derecho de propiedad en la legislación de reforma agraria”. Ley de Reforma Agraria:15 “El régimen de la propiedad rural de las comunidades campesinas queda sujeto al que establece el presente decreto ley.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- económico de la Nación”. Es decir. 15 El nombre de las hasta entonces llamadas comunidades de indígenas se modificó por el de comunidades campesinas mediante el artículo 115º del decreto ley 17716. Ley Marco del Proceso de Reforma Agraria. esta reforma no significó cambio alguno. En: Derecho PUC número 30: 169-176. Sin embargo. -47- . bajo condiciones aprobadas por el Ministerio de Agricultura.
especialmente. la figura de protección del íntegro de sus tierras fue eliminada en esta Carta constitucional. lo que constituye un retroceso y un serio vacío. Enrique y Marcial Rubio: Constitución y sociedad política. significaría un retroceso en relación con el tratamiento tutelar de sus tierras. En la práctica. -48- . Sin embargo.]. las comunidades podrían venderlas mediante una solicitud de transferencia aprobada por dos tercios de sus miembros calificados. el presidente Francisco Morales Bermúdez convocó a una Asamblea Constituyente que elaboró la Constitución de 1979. inalienabilidad e imprescriptibilidad.. porque durante muchos decenios ha sido frecuente la expoliación de sus tierras en el caso de la sierra. durante los años en que estuvo vigente la 16 Bernales. 1983. Se buscó seguir el camino trazado desde 1920 y se repitieron algunos alcances de las dos constituciones anteriores. y porque en la selva las comunidades nativas se han visto frecuentemente invadidas por colonos” [. A pesar de que se mantuvieron las garantías de inembargabilidad. Lima: Mesa Redonda Editores. operación que luego debía ser autorizada por ley debidamente fundamentada por el Congreso de la República. aprobada el 12 de julio de ese año. Para el caso de la inalienabilidad de sus tierras.. A fines del Gobierno Militar iniciado en 1969. Esta Carta dedica por primera vez un capítulo completo a las comunidades campesinas y nativas.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- las comunidades podían pasar a manos de terceros en aras del “interés social”. En opinión de Bernales y Rubio:16 “La nueva Constitución ha eliminado la garantía de integridad de la propiedad de las comunidades.
deriva el tratamiento legal de las tierras de las comunidades a la ley 24657. Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal. El Código Civil de 1984 recoge lo que habían reconocido las tres constituciones políticas anteriores (1920. 1933 y 1979). el artículo 136º recoge una tradición constitucional sobre las garantías de las que gozan las tierras de las comunidades: “[…] las tierras de las comunidades son inalienables. imprescriptibles e inembargables. salvo las excepciones establecidas por la Constitución Política del Perú. y la ley 24657. aún vigentes.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- Constitución de 1979 no se presentó un solo caso de una comunidad que buscara la venta de sus tierras. Así. es preciso destacar que la Ley General de Comunidades Campesinas también recoge en su articulado las garantías proteccionistas históricamente reconocidas en las cartas políticas nacionales. En su artículo 7º. esta ley señala: […] las tierras de las comunidades campesinas son inembargables -49- . La segunda forma de disposición de sus tierras era la expropiación por el Estado por necesidad y utilidad pública. con artículos referidos a las comunidades campesinas: el Código Civil de 1984. promulgadas durante el primer Gobierno de Alan García en 1987: la ley 24656. y dos importantes leyes. La ley 24656. Se presume que son propiedad comunal las tierras poseídas de acuerdo al reconocimiento e inscripción de la comunidad”. que establecían de manera similar que las tierras de las comunidades eran inalienables. e inembargables. durante la vigencia de la Constitución de 1979 se aprobaron tres cuerpos normativos. Por otro lado. imprescriptibles. sin embargo. Ley General de Comunidades Campesinas. Ley General de Comunidades Campesinas. Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal.
permanecen sin ser derogadas. Las tierras originarias comprenden: las que la comunidad viene poseyendo. Se debe señalar que aunque estas normas fueron dadas durante la vigencia de la Constitución de 1979. Entrada la década de 1990. reunidos en asamblea general expresa y únicamente con tal finalidad. en la cual las garantías proteccionistas de las tierras comunales eran cuatro (inembargabilidad. como señala la Constitución de 1979. con lo cual finalmente estaría muy cerca de lo dispuesto por la Constitución de 1933. establece en su artículo 2º: “[…] el territorio comunal está integrado por las tierras originarias de la Comunidad. incluyendo las eriazas. dos años después éste se vio interrumpido por un golpe de Estado encabezado por el mismo Presidente de la República. la ley 24657. imprescriptibilidad. y las que indican sus títulos”. en el Perú se inició un nuevo proceso democrático. las tierras adquiridas de acuerdo al derecho común y agrario. Sin embargo. en ese entonces Alberto Fujimori. salvo previo acuerdo de por lo menos dos tercios de los miembros calificados de la comunidad. Por su parte.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- e imprescriptibles. El acuerdo deberá ser aprobado por ley fundada en el interés de la comunidad y deberá pagarse el precio en dinero por adelantado. Este Gobierno necesitaba una Constitución -50- . y las adjudicadas con fines de Reforma Agraria. esta ley va más allá. inalienabilidad e integridad) y no tres. Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal. pues expresa en su artículo 1º que el Estado garantiza la integridad del derecho de propiedad del territorio de las comunidades campesinas. Aun cuando el fraseo del artículo da cuenta de una similitud con lo estipulado en la Constitución de 1979. también inalienables.
La modernización del agro se sustentaría. Hay que tener presente que la liberalización de la tierras o de la propiedad agraria empezó con el decreto legislativo 653. Esta nueva Carta expresa el mayor retroceso en cuanto a la defensa de las tierras de las comunidades desde que se inició esta protección. La propuesta de esta nueva Constitución respecto de las tierras de las comunidades se basaba. cedidas.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- que le diera el marco normativo y legal a las reformas que tenía previstas. pues se supone que mantenían formas de vida “atrasadas”: no contaban con créditos ni préstamos bancarios porque no pueden entregar sus tierras como garantía a una entidad bancaria o comercial. en facilitar la disposición y venta de las tierras comunales para que pudieran obtener el dinero suficiente para poder desarrollar su agricultura.17 con lo cual éstas pueden ser vendidas. Son autónomas en su organización. que sigue vigente. dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible.” -51- . en la apuesta por una modernización del agro. 17 “Artículo 89º: Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior. La Constitución de 1993 establece en su artículo 89º la libre disponibilidad de las tierras de las comunidades. etcétera: han dejado de ser inalienables. donadas. así como en lo económico y administrativo. Se aprobó así la Constitución de 1993. según esta forma de ver las cosas. Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario. según sus mismos creadores. dictado dos años antes de la Constitución de 1993. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas. Ésta ha sido reducida y ha quedado solo la imprescriptibilidad como defensa de las tierras comunales. en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras.
Este procedimiento fue puesto luego en duda con la promulgación de los decretos legislativos 1015 y 1073. Rápidamente modificada por presión de grandes grupos económicos. puede ser libremente transferida a terceros. aprobada en 1995. estas dos -52- . se logró introducir la figura del acuerdo previo con el propietario del predio para el inicio de actividades. Aquéllas ubicadas en la sierra y la selva deben contar con el voto aprobatorio de dos tercios del número total de comuneros calificados. aunque se establecen requisitos diferentes para ello. Con esta norma las comunidades pueden disponer de sus tierras. y para las ubicadas en la costa basta con la votación a favor de no menos del 50% de los comuneros asistentes a la Asamblea poseedores por más de un año de tierras comunales. lo que favoreció su acumulación o concentración. se podía optar por el procedimiento de servidumbre minera. se autoriza a las sociedades anónimas a ser propietarias de tierras y se instaura la conducción indirecta de los predios agrícolas. La norma que terminaría de configurar la figura de la libre disponibilidad de las tierras fue la ley 26505. si tal cosa no era posible. como ya se ha señalado. sean agricultores o comunidades. No obstante. esta norma tiene también una virtud: ha introducido la obligación de los empresarios mineros de llegar a un acuerdo con los propietarios de los predios. que afirmaba. Sin embargo. que no habría límites a la propiedad de la tierra. cualquiera sea su origen. antes de iniciar actividad minera alguna. que se revisarán más adelante.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- Estableció esta norma que la propiedad agraria.
de éstos. sin tomar en cuenta que es el Estado peruano el que tiene que otorgárselos.1064. El consenso alrededor de estas normas es que tienen consecuencias sociales y económicas. esta vez. orientado a las tierras de las comunidades ubicadas en la costa. El decreto legislativo 994. 1089 y 1090). derogado. En diciembre del 2007. 2008. En efecto. seis versaban sobre las tierras de las comunidades campesinas y nativas (decretos 994. 1073. el Congreso delegó facultades especiales al Poder Ejecutivo para que pudiera legislar a favor de la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial entre Perú y Estados Unidos (TLC). Así quedó vigente la Ley de Tierras de 1995. pues pretenden transferir los recursos (la tierra) de los que menos tienen (campesinos y comunidades) a aquellos con capacidad de invertir (grandes inversionistas) para aprovecharlos con mayor “eficiencia”. -53- . En el marco de estas facultades. por la presión social de las poblaciones nativas. promueve la irrigación de tierras eriazas con aptitud agrícola con la finalidad de ampliar la frontera agrícola. cosa que hasta la 18 Informativo Legal Agrario número 24: “El agro peruano y los decretos legislativos de 2008”.18 Estas seis normas tienen en común que facilitan la disposición de las tierras de las comunidades campesinas y nativas. Lima: CEPES. estas medidas legislativas ahondan más la brecha social existente. entre marzo y junio del 2008 se aprobaron 99 decretos legislativos. 26 de los cuales tenían una relación directa con la actividad agraria. 1015.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- figuras fueron eliminadas por el decreto legislativo 1064 del 2008. El mayor de los problemas de esta norma es que exige el título de propiedad a las comunidades para demostrar que son dueñas de las tierras eriazas que poseen.
modificó con poca fortuna el 1015. solo generaría mayor pobreza. con este cambio los conflictos con las comunidades por la explotación de los recursos minerales ubicados dentro de sus tierras irían en aumento. como se pretende con estos decretos. las comunidades y los comuneros no tienen posibilidad de existir. Evidentemente. Esta norma eliminó el acuerdo previo entre el propietario de la tierra y el inversionista como requisito para el inicio de actividades mineras o de hidrocarburos. imponiendo servidumbres legales u obligatorias. En cuanto al decreto 1073.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- fecha. El decreto 1064 planteó un cambio en la reglas de juego respecto del uso de las tierras de las comunidades. no ha podido cumplir. y tenía como objetivo promover y facilitar la inversión privada en tierras de las comunidades campesinas y nativas. No tomó en cuenta la norma que. dado que el mayor capital que poseen las comunidades es justamente la tierra. ya que —según la fundamentación de la norma— las formas de decisión para disponer de ellas (gravar. Sin tierra. La propuesta consistió en eliminar estas supuestas formas desventajosas para que la reducción del porcentaje de comuneros al momento de tomar la decisión hiciera más fácil disponer de ellas. luego de 17 años de aplicar un programa de titulación de tierras. arrendar. pues ellas se verían impedidas de negociar con las empresas extractivas por la -54- . disponiendo de la tierra. vender o ejercer cualquier otro acto) había generado dificultades —a los comuneros— para ejercer un verdadero derecho de propiedad.
Finalmente. sino solamente de una porción. lo que. en el Perú. el área que usan con fines agrícolas. el derecho de propiedad de las comunidades nativas no es por toda la extensión de tierras que ocupan y usan para su subsistencia. durante cuatro años. respecto del decreto legislativo 1090. que señala que un asiento registral solo puede ser rectificado o invalidado previa declaración judicial y nunca por un ente administrativo como Cofopri. No obstante. el peligro de esta norma radica en que la información gráfica de este organismo administrativo prevalecerá sobre aquellos que figuren en el registro de predios. Hay que señalar que. titule los predios rústicos (las comunidades están dentro de esta calificación). que eran reconocidas en leyes especiales como parte de su propiedad. -55- .–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- utilización de sus tierras. tuvo como principal problema el cambio de usos de las tierras forestales para promover los biocombustibles en la Amazonía. significaría vulnerar la seguridad jurídica de la propiedad comunal. El decreto legislativo 1089 otorgó facultades especiales al organismo de formalización de la propiedad informal (Cofopri) para que. por lo que se justifica el temor a no manejar los recursos existentes fuera de los límites de su propiedad. Esta medida va en contra del sistema registral peruano vigente. dedicado más a tierras de las comunidades nativas. eventualmente. Esta misma norma excluyó a las tierras eriazas (no cultivables por exceso o falta de agua) del territorio comunal.
el Convenio obliga a los estados partes a consultar a los pueblos indígenas (para el caso peruano. Efectivamente. la protesta era tal que el Congreso de la República no tuvo más remedio que derogar los decretos 1015 y 1073. La razón más poderosa que las condujo a la protesta fue que este conjunto de normas no habían sido consultadas. En agosto del 2008 el Parlamento se comprometió a formar una comisión multipartidaria que tuviera por objetivo emitir un informe sobre los decretos legislativos que luego sería discutido en el Pleno para revisar la pertinencia o no de la derogatoria de los decretos restantes lesivos de los derechos de las comunidades. luego las campesinas e incluso instituciones como la Defensoría del Pueblo. El plazo otorgado a esta comisión para presentar el referido -56- . sino que. Un mes después. hay que tener presente que el Convenio no solo versa sobre el derecho a la consulta. por lo que su aplicación tendría que ser inmediata. se pronunciaron contra estas medidas. tal como lo prevé el Convenio 169 de la OIT —del que el Perú es firmante—. el derecho de propiedad y la utilización de las tierras estaban en peligro con estos decretos. tal como hemos señalado líneas atrás. La paralización de las comunidades nativas de la Amazonía se inició ni bien promulgados los decretos legislativos. Sin embargo. obliga a los estados firmantes a respetar el derecho de propiedad y uso sobre las tierras que poseen los pueblos indígenas.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- Las protestas frente a este paquete normativo no se hicieron esperar. Primero las comunidades nativas. las comunidades nativas y campesinas) sobre cualquier medida legislativa que las afecte. además. y.
el Presidente de este poder del Estado decidió no hacerlo. los constantes retrasos para discutir la derogatoria de los decretos en el Pleno del Congreso colmaron la paciencia de estas poblaciones. Hay que tener claro que las protestas de las poblaciones nativas surgieron a raíz de las medidas legislativas que vulneran los derechos de propiedad sobre sus tierras y bosques. este plazo fue modificado hasta en tres oportunidades. el Gobierno respondió con la creación de Mesas de Diálogo con la intención de resolver el conflicto. cuando todo hacía pensar que por fin se presentaría el informe en el Pleno del Congreso. pero al poco tiempo se comprobó que eran incapaces de resolver la conflictividad latente y de atender las demandas detrás de las protestas. conformadas las Mesas de Diálogo.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- informe vencía en diciembre del mismo año. -57- . En efecto. En este punto del problema. Para el 24 abril del 2009. a lo que se sumó la falta de voluntad política del Gobierno para abordar el problema. Estas Mesas fueron recibidas en general como una buena medida para lograr una solución satisfactoria para las comunidades. se comprobó que no resolvían nada. Las protestas ante este despropósito se intensificaron y más poblaciones de la Amazonía se sumaron a ella. que se agravó luego de que. por diversos motivos —ajenos a las comunidades—. a pesar de lo cual.
sumada al temor de la pérdida de sus tierras. De este modo. el 1064 y el 1090. Así. nativos y policías se enfrentaron el 5 de junio del 2009. que sirven para dilatar la solución de los conflictos. en marzo del 2009 el Congreso de la República aprobó la ley 29338 —Ley de Recursos Hídricos—.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- La creación de las Mesas demostró dos cosas. ley 27308 (julio del 2000). leyes que ya habían sido dejadas de lado han sido restituidas y han recobrado su vigencia. Esta nueva ley aumentó la desconfianza de las poblaciones amazónicas sobre la privatización de tan importante recurso. con un saldo que cobró la vida de varios peruanos. Durante este periodo. exigiendo también su derogatoria. conocida como Ley de Tierras. el Congreso de la República derogó dos decretos más. Luego de casi un año de protestas y de los lamentables sucesos de Bagua19. o no existen o resultan insuficientes. lo mismo que la ley 26505 (julio de 1995). y también el decreto legislativo 653 (agosto de 1991). se han restituido la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. -58- . que los conductos formales para atender las demandas de las poblaciones. 19 En la zona de Bagua (región amazónica del Perú). el panorama legal para las comunidades campesinas y nativas regresa al momento anterior de publicados estos decretos cuestionados. Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario. Al derogarse estos decretos. Y. Primero. que. que reemplaza a la antigua Ley de Aguas del año 1969. segundo. hizo que la incluyeran en sus demandas.
y éste en un fenómeno que está aún por explicarse. en estos dos últimos años se ha dado una nueva arremetida del Estado peruano contra las comunidades campesinas y nativas. se puede afirmar que no existen mecanismos de protección de su derecho a la tierra. Actualmente las comunidades han suspendido las protestas y movilizaciones y el Gobierno está dilatando una vez más las negociaciones. Quedan por crear nuevos mecanismos que intenten frenar este despojo sistemático de sus tierras. como los bosques y el agua. sin embargo. Se pone en entredicho la propiedad de sus tierras y el uso de recursos importantes para su subsistencia. necesariamente. por lo que la solución al conflicto aún parece lejana.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- En resumen. Tal vez la aplicación del derecho a la consulta propuesto por el Convenio 169 de la OIT sea una salida (recomendada por el TC en un fallo de febrero del 2009. su implementación y desarrollo pasará siempre. dejando solo la imprescriptibilidad. las comunidades han reaccionado firmemente y han logrado paralizar medidas que vulneraban sus derechos. por la voluntad de los agentes políticos del gobierno de turno. Desde la eliminación en la Constitución de 1993 de las garantías proteccionistas de las que habían gozado las comunidades a partir de la Constitución de 1920. se aprecia la vulneración sistemática de sus derechos sobre ellas. -59- . Revisada la legislación sobre las tierras de las comunidades. véase el capítulo II). Sin embargo.
–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- 9. a menudo con fines especulativos. como hemos señalado es un arma de doble filo.. no tienen seguridad de la tenencia. a veces con fines productivos. Si los campesinos no tienen títulos de propiedad.	TITULACIÓN DE LA TIERRA La titulación de la tierra. arrendándola o vendiéndola. Pero con la titulación viene también la posibilidad de ceder los derechos sobre la tierra.. no serán sujeto de crédito y tendrán menos prioridad en los programas de asistencia técnica. por lo tanto no tendrán incentivos para cuidar de ella e invertir en ella. -60- . y de perderla a manos de sectores económicos ávidos de invertir en la agricultura.
Con estos argumentos nos enfrentamos a posiciones que sostienen que -61- . El debate sobre la fundamentación del derecho a la tierra y al territorio no está acabado. En nuestro país la repartición inequitativa de la tierra ha generado guerras.	TIERRA Y TERRITORIO: ASUNTO DE TODOS Y TODAS Las consecuencias de la vulneración del derecho a la tierra y al territorio nos afectan a todos y a todas. reconocer la necesidad de fundamentar estos derechos implica debatir y generar controversias sobre cuáles son los mejores argumentos para defender la existencia de estos derechos. el desconocimiento del derecho a la tierra y al territorio de las comunidades rurales vulneraría este principio constitucional y generaría una situación de vulneración de los derechos de toda la población. En una sociedad democrática como la nuestra. aumentando los cinturones de miseria. y en el peor de los casos ha propiciado su desaparición. “que garantice un orden político. Al contrario. La ausencia de reconocimiento del territorio de las comunidades étnicas ha ocasionado la degradación y pérdida de sus lenguas.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- 10. ni mucho menos cerrado. pobreza y desplazamiento. económico y social justo”. culturas y tradiciones. El desconocimiento de los derechos humanos para los pobladores rurales ha generado el aumento de la miseria y ha propiciado las migraciones forzadas a las ciudades.
-62- . desechando también la necesidad de realizar una reforma agraria integral. Universidad Nacional. 2002. y que por lo tanto no requieren una atención especial del Estado. Bogotá. Comprender la tierra y al territorio como derechos fundamentales implica reconocer la importancia que éstos tienen en nuestra sociedad. Darío.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- actualmente la tierra y el territorio no se configuran como factores de poder en el sector rural20. p. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. 20 Fajardo. 35. las obligaciones que el Estado adquiere en la garantía de estos derechos y el ejercicio que realizan sus titulares para hacerlos valer. en el sentido de reconocerlos como derechos fundamentales.
por la voluntad de los agentes políticos del gobierno de turno. en el capítulo II). Quedan por crear nuevos mecanismos que intenten frenar este despojo sistemático de sus tierras. han ido en aumento no solo en el Perú sino en varios países de la región. En el Perú esta situación se tornó insostenible luego de que el Presidente de la República publicara el artículo periodístico “El síndrome del perro -63- . necesariamente. Tal vez la aplicación del derecho a la consulta propuesto por el Convenio 169 de la OIT sea una salida (recomendada por el TC en un fallo de febrero del 2009. se puede afirmar que no existen mecanismos de protección de su derecho a la tierra. se aprecia la vulneración sistemática de sus derechos sobre ellas. campesinos y comunidades. especialmente el de la tierra. La legislación interna lejos de reconocerlos. sin embargo. su implementación y desarrollo pasará siempre. los vulneran sistemáticamente. yendo en contra y atentando contra derechos sobre todo de pequeños agricultores. Las políticas públicas implementadas por los gobiernos para este fin favorecen y promueven fundamentalmente a las grandes inversiones privadas. Los conflictos por el aprovechamiento de los recursos naturales. Desde la eliminación en la Constitución de 1993 de las garantías proteccionistas de las que habían gozado las comunidades a partir de la Constitución de 1920. El respeto por los derechos de propiedad y acceso a la tierra son desconocidos por los decidores de la política de nuestro país. dejando solo la imprescriptibilidad.	CONCLUSIONES Revisada la legislación sobre las tierras de las comunidades.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- 11.
El conjunto de normas publicadas apuntaba a consolidar el modelo económico que considera a la tierra solo como un vehículo para generar riqueza (mercancía).–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- del hortelano”. De manera concluyente. favorable solo para aquellos con la suficiente capacidad para invertir en ellas. como el derecho a la alimentación y -64- . Ahí radica la necesidad de no reconocer sus derechos y tratar de otorgárselos mediante medidas normativas a terceros. pues ella puede ocasionar serias trabas para el desarrollo rural de estos países. es decir. Existe consenso —tanto de organismos especializados en derechos humanos como de agencias financieras— sobre las consecuencias negativas de una mala distribución e inseguridad de su tenencia. se puede afirmar que el derecho a la tierra es percibido como un problema fundamental por resolver en los países en desarrollo. La paradoja sin embargo es que aquellos que menos recursos económicos tienen son los que poseen más tierra en el Perú (comunidades y pequeños propietarios). La necesidad de buscar protección para estos derechos nos motivó a investigar y examinar cómo el derecho a la tierra es percibido en el ámbito internacional y a estudiar su posible aplicación en el derecho interno nacional. Los organismos especializados en derechos humanos han reconocido en varios instrumentos internacionales la relación de interdependencia de este derecho con algunos otros. que sirvió como fundamento para implementar reformas en materia de derecho de propiedad sobre la tierra. permitiendo su concentración en manos de grandes inversionistas. una incorrecta administración. en desmedro de los que menos tienen.
Cómo establecer una legítima demanda sobre áreas específicas que sirvan para la vida de estos grupos. Sin embargo. finito y escaso. y esencial para la supervivencia de los pobladores ubicados principalmente en las zonas rurales.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- al agua. las limitaciones que deben existir sobre este derecho. la jurisdicción internacional ha seguido en estos últimos tiempos muy de cerca las vulneraciones que sufren estas poblaciones respecto de sus derechos de propiedad. que va más allá de una concepción patrimonial. por el contenido o naturaleza bastante particular de este recurso. son interrogantes que irán siendo resueltas poco a poco. el avance más significativo respecto de este derecho lo podemos encontrar en su relación con los pueblos indígenas. Aun así. es necesario afirmar que estos organismos se han cuidado de instrumentalizar convenios o tratados de carácter vinculante que versen precisamente sobre el derecho a la tierra (protección y acceso al derecho de propiedad sobre ella). lo que ha contribuido a la conceptualización o fundamento de este derecho. Ello se ve reflejado en una serie de fallos en los que reconocen el carácter especial de la relación de las poblaciones indígenas con la tierra. -65- . y la relación especial que ésta tiene con las poblaciones indígenas. creemos. Las dificultades para la implementación de este derecho pasan. otorgándoles una serie de beneficios sobre él. Asimismo. Favorables a este grupo de personas existen tratados de derechos humanos que reconocen su vinculación especial con este recurso. y la relación especial entre éstos y los derechos de los pueblos indígenas.
en el nivel constitucional. aprovechamiento y concentración de la tierra.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- El caso peruano es en ese sentido bastante particular. con la idea de crear condiciones que puedan ayudar a la concertación y el diálogo. a partir de una interpretación sistemática de los diferentes artículos de la Carta y de los diferentes fallos del TC. A pesar de ello. máxime cuando favorecen a las comunidades indígenas. Se hace necesario entonces que el Estado revise su relación con estas poblaciones en el marco de la aplicación y respeto de instrumentos internacionales favorables a ellos. Recordemos que los legisladores que aprobaron la vigente Constitución peruana intentaron suprimir el rango constitucional de estos derechos eliminando una fórmula que los reconociera expresamente como tales. sobre todo— han sido las mayores perjudicadas. En este escenario. En efecto. pero que sin embargo no es respetada por normas de menor jerarquía. en la práctica. pues ven que sus tierras son usurpadas “legalmente” para ser otorgadas o cedidas a inversionistas que gozan de la anuencia de los diferentes gobiernos de turno para su explotación. Existe una tradición legislativa. las poblaciones rurales —comunidades. -66- . proteccionista y favorable al respeto del derecho de propiedad de las poblaciones indígenas sobre la tierra que poseen. Esto. Actualmente las protestas sociales en el Perú son principalmente por el uso. El poco respeto que existe en el Perú por los derechos humanos agrava esta situación. se traduce en una serie de vulneraciones de sus derechos. la aplicación de estos derechos aún está en discusión. se puede afirmar que sí gozan del mayor estatus legal permitido.
a.	RECOMENDACIONES. Consultado el 9 de junio de 2008. Para realizar la cartografía social del territorio de una comunidad se propone seguir los siguientes pasos: 21 Barton. sueños y planes de vida. Discapacidad y sociedad. 1998.21 El objetivo de la cartografía social es que las comunidades puedan construir colectivamente un conocimiento sobre su realidad y situar su territorio de forma gráfica en mapas.	Elaboración de una Cartografía social del territorio. Len. poniendo en común el saber colectivo (horizontal) y legitimándolo de esta forma22. También les permite conocer y construir un conocimiento integral de su territorio con el fin de que puedan elegir una mejor manera de vivirlo. Ed. “El poder de la Cartografía Social en las prácticas contrahegemónicas o La Cartografía Social como estrategia para diagnosticar nuestro territorio”.net/. Disponible en: http://areaciega. La cartografía social es una herramienta que permite a las comunidades realizar un ejercicio de diagnóstico y proyección sobre sus necesidades. Madrid. -67- . Realizar un ejercicio de cartografía social le permitirá a las comunidades identificar cuáles son los elementos que se encuentran en su territorio y cuáles son las relaciones que lo definen. Los mapas de la cartografía social se elaboran por la comunidad en un proceso de planificación participativa.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- 12. Citado por Sabina Habegger y Iulia Mancila. 22Ibíd. Morata. con el fin de analizar colectivamente los problemas sociales y generar alternativas para solucionarlos.
realizar un listado de los elementos que hacen parte del territorio de una comunidad.	Identificar los principales problemas que afectan a su territorio.	De forma colectiva. Por ejemplo. sitios históricos. • Los recursos naturales que allí se encuentran (ríos y otros cuerpos de agua. identificando así: • Relaciones sociales • Relaciones culturales • Relaciones políticas • Relaciones de sostenimiento • Relaciones económicas • Relaciones ambientales iii. depresiones.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- i. ii. bosques. montes. en grupos de trabajo.	Identificar las relaciones que se presentan dentro de su territorio. sus viviendas y asentamientos. problemas derivados del manejo de los recursos naturales. • Los límites que definen el espacio del territorio de la comunidad. de la ausencia de organizaciones sociales que permitan tejer lazos de -68- . (Monumentos. entre otros). vegetales) • Los accidentes geográficos (montañas. especies animales. lomas) • Los lugares que tienen especial significado para la comunidad. entre ellos: • Las comunidades o grupos humanos que habitan el lugar. lugares sagrados.
Algunas preguntas que pueden guiar el análisis son las siguientes: • ¿Cuál es la articulación que existe entre cada uno de los problemas con las relaciones y los elementos que se identificaron? • ¿Cómo podrían superarse los problemas que se identificaron. de la presencia de actores externos que amenazan el ejercicio del derecho al territorio. el grupo deberá realizar un análisis de las relaciones que encuentren entre los elementos que se graficaron en el mapa. los recursos naturales. utilizando los recursos y elementos que se encuentran presentes en el territorio? -69- . el grupo deberá llevar lo que ha escrito a un mapa que se elaborará de forma colectiva. de los procesos económicos que se realizan en el territorio. iv. los accidentes geográficos. También deben ubicarse las relaciones y los problemas que se identificaron.	Una vez identificados todos estos elementos. En el mapa deberán ubicar los elementos que componen su territorio: las comunidades. v. los lugares importantes para la comunidad. los cultivos y otros medios de subsistencia y los límites del territorio.	Una vez realizado el ejercicio de cartografía social.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- solidaridad. El mapa puede realizarse con varios colores y utilizando algunas convenciones para explicar lo que se está graficando. entre otros.
las mujeres u otros grupos sociales? • ¿Qué cosas quedaron invisibilizadas en el mapa? ¿Por qué sucedió esto? Con esta reflexión.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- • ¿Qué acciones podría desarrollar la comunidad para generar soluciones a los problemas identificados? ¿Qué acciones podrían desarrollar los jóvenes.	La posibilidad de ejercer el derecho a la tierra y al territorio requiere necesariamente un reconocimiento del mismo. se permitirá a la comunidad realizar un análisis de la forma en la cual se articulan las relaciones que componen su territorio con las posibilidades que tienen para transformar el mismo. -70- . b.
donadas. al conjunto de la sociedad. El territorio es el conjunto de relaciones y representaciones que se construyen a partir de la tierra. en virtud de un principio democrático y de solidaridad. Formas de tenencia de la tierra en América Latina Tipos de Propiedad Característica 1. hipotecadas. etc. arrendadas. el sustrato material. • La vulneración del derecho a la tierra y al territorio afecta no sólo a los titulares de éstos derechos. sino. Áreas Protegidas A veces superpuestas con otras formas de tenencia o concesiones mineras. aguas costeras. No pueden ser vendidas. áreas de seguridad nacional. La tierra es el espacio físico.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- ANEXO I – CONCEPTOS A CONSIDERAR: • Tierra y territorio son dos conceptos fuertemente relacionados.	Pública Áreas intangibles: calles. madereras y petroleras Tierras Fiscales o Baldías A veces reservadas para programas de colonización Tierras urbanas/infraestructura -71- . Puertos. • El derecho al territorio de las comunidades étnicas ha sido reconocido como un derecho fundamental en la jurisprudencia constitucional peruana. etc.
La tierra por lo general no puede ser vendida. horticultura) Campesinos de subsistencia 3. fruticultura. Asociativa/Comunal Comunidades Campesinas Formas tradicionales de propiedad. tabaco. relaciones de asalariamiento. café.2. a veces de origen pre-hispánico. (monocultivos. hipotecada Cooperativas Agrarias Amplio abanico en cuanto al carácter económico-empresarial o social de la organización Territorios Indígenas Con distintos grados de reconocimiento legal en cuanto a derechos de acceso y uso. parcelada. -72- . combinando formas de usufructo comunal y familiar.	Privada –Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- Con importantes áreas improductivas o Latifundios de pastoreo extensivo Empresas agropecuarias Uso intensivo de tecnología y capital. vinculadas a agroindustrias y mercados externos Inversiones especulativas/inmobiliarias Pequeños productores capitalizados Producen básicamente para el mercado.
4. Sin tierra
pequeños arrendatarios, aparceros, medieros
jornaleros/cosecheros
invasores, ocupantes ilegales
En tierras públicas o privadas, en
general en áreas de colonización
grandes inversores que arriendan todos los
factores de producción (“pools de siembra”)
Gran capacidad de movilización
geográfica en función de
oportunidades de inversión/ capital
natural existente
REGIMEN DE PROPIEDAD EN LOS ESTATUTOS DE LAS
COMUNIDADES -1961-1970
Estatuto de Comunidades
de Indígenas 1961
Indígenas 1966
Art. 49.- El patrimonio
de indígenas están
constituido por sus bienes
(Territorio) y rentas y se
halla sujeto al régimen
de las garantías de la
Art. 128.- El Régimen
de las tierras de las
indígenas, con la
que se determina en la
queda sujeto al que se
establece por el Título VI
de la Ley N° 15037 y su
reglamento, Código Civil
Campesinas 1970
Art. 101.- El derecho
de propiedad y el
usufructo de las tierras
campesinas se sujeta
al régimen establecido
por la Constitución del
Estado, por el Decreto
Ley Nº 17716, por el
presente Estatuto y por
Reforma Agraria 1964 Belaunde:
• El intento de Reforma Agraria se inicio en 1964 en el primer
gobierno de Fernando Belaunde, fue muy limitada y localizada.
Reforma Agraria 69 Gral. Juan Velasco:
• La Reforma Agraria que transformo las estructuras de la
tenencia de tierras fue de 1969, durante el gobierno militar
presidido por de Gral. Juan Velasco Alvarado, esta reforma
significo la modificación de la concepción de la tenencia
y derecho de propiedad, haciéndolo girar en torno a tres
elementos indesligables: Propiedad – tenencia- explotación
directa a través del trabajo.
Decreto Ley Nº 17716 de 24 de Junio de 1969, establece en el
• “Para efectos del presente Decreto Ley, a partir de su
promulgación, las comunidades de indígenas se denominara
Comunidades Campesinas”. Decreto Supremo Nº 265-70-AG,
el Texto Único Concordado del D. 17716. En el primer periodo
brindo a las comunidades una mayor protección, aunque esto
fue solo en leyes.
• ¿Qué cambio? para las comunidades campesinas y su
derecho de propiedad no significo cambio alguno, el art. 116,
establece: “El régimen de la propiedad rural de las comunidades
campesinas queda sujeto al que establece el presente Decreto
Ley, con las garantías de integridad, inembargabilidad,
imprescriptibilidad e inalienabilidad de las que gozaban las
tierras de las comunidades campesinas”.
Las tierras originarias comprenden: las que la comunidad viene poseyendo.El territorio comunal está integrado por las tierras originarias de la comunidad. reunidos en asamblea general expresa y únicamente con tal finalidad. Art. imprescriptibles e inalienables. las tierras adquiridas de acuerdo al derecho común y agrario.Las tierras de las comunidades campesinas son inembargables. Art. 1.. -76- ..Las tierras de las comunidades son inalienables. salvo previo acuerdo de por lo menos dos tercios de los miembros calificados de la comunidad. y las que indican su Titulo. • Código Civil de 1984 promulgado durante el Gobierno de Fernando Belaunde.. 7. imprescriptibles e inembargables. 2.–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- LEYES ESPECIALES SOBRE COMUNIDADES CAMPESINAS: 1984 – 1987 Código Civil 1984 Ley 24656: Ley General de Comunidades Campesinas Ley 24657: Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal. y las adjudicadas con fines de Reforma Agraria. incluyendo las eriazas. El acuerdo deberá ser aprobado por ley fundada en el interés de la comunidad y deberá pagarse el precio en dinero por adelantado. Art. Art. a) – El Estado garantiza la integridad del derecho de propiedad del territorio de las comunidades campesinas. 136.
–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011• Ley Nº 24656 de Comunidades Campesinas y Ley N° 24657: Ley de Deslinde y Titulación de Territorio Comunal. de enero 2005 – Comisión Revisión Leyes Decretos Legislativos 994 y 1015 -77- . Ambas promulgadas en el primer Gobierno de Alan García. Decreto Legislativo 653 Ley 26505: Ley de Promoción de la Inversión Ley 26845 de Titulación CSCS Costa Ley 28259: Ley de Reversión T. eriazos Ley 28150.
–Documento de trabajo INDEPA Agosto 2011- INDEPA -78- .
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References: artículo 14
 artículo 14
 artículo 3
 resolución 
 artículo 459
 artículo 1194
 artículo 8
 artículo 41
 artículo 125
 artículo 116
 artículo 115
 artículo 136
 artículo 7
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 89