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Timestamp: 2020-06-02 08:08:50+00:00

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BVerwG, 4 BN 15.11: Bestimmtheit, Konzept, Mangel, Entziehen
Urteil des BVerwG vom 03.08.2011, 4 BN 15.11
Aktenzeichen: 4 BN 15.11
Bestimmtheit, Konzept, Mangel, Entziehen
BVerwG 4 BN 15.11 OVG 1 C 10320/09
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 3. August 2011 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Jannasch und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15. November 2010 wird zurückgewiesen.
1Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg.
31.1 Mit der zur Reichweite der Tatbestandswirkung einer anderweitigen behördlichen Entscheidung (hier: Zielabweichungsbescheid) aufgeworfenen Frage
(Beschwerdebegründung S. 13 - 16) wirft die Antragstellerin dem Oberverwaltungsgericht vor, es habe trotz Kenntnis der fehlenden Bestandskraft des zweiten Zielabweichungsbescheids vom 14. September 2010 diesem Bescheid volle
Bindungs- bzw. Tatbestandswirkung beigemessen. Die Antragstellerin zeigt
indes nicht auf, dass das Oberverwaltungsgericht seine Entscheidung maßgeblich mit der Bestandskraft des zweiten Zielabweichungsbescheids begründet
4Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, mit den Zielabweichungsbescheiden vom 7. November 2006 und 14. September 2010 sei eine verbindliche Abweichung vom Integrationsgebot des LEP III und LEP IV sowie des RROP MW
gewährt worden; die Frage der Rechtmäßigkeit der Zielabweichungsentscheidungen könne indessen angesichts der von diesen Entscheidungen ausgehenden Bindungswirkung im vorliegenden Verfahren nicht mehr im Rahmen einer
Inzidentprüfung zum Gegenstand gemacht werden. Aus der Begründung erschließt sich, dass das Oberverwaltungsgericht davon ausgeht, dass dem Zielabweichungsbescheid vom 14. September 2010 kein über den Bescheid vom
7. November 2006 hinausgehender eigenständiger Regelungsgehalt hinsichtlich der Abweichung vom Integrationsgebot zukommt. Dass das Oberverwaltungsgericht von einer „Fortgeltung“ des Zielabweichungsbescheids vom
7. November 2006 ausgeht, mithin der Zielabweichungsbescheid vom
14. September 2010 lediglich der geänderten Fassung des LEP IV Rechnung
trägt, belegt insbesondere der Hinweis, dass sich diese Frage nicht im Hinblick
auf das Beeinträchtigungsverbot stelle, weil der Bescheid vom 7. November
2006 insoweit keine Tatbestandswirkung entfalte. Unabhängig davon setzt sich
die Antragstellerin nicht damit auseinander, dass das Integrationsgebot - wie
der Senat mit Urteil vom 5. November 2009 - BVerwG 4 C 3.09 - (BVerwGE
135, 209 Rn. 14) angemerkt hat - ihr nach der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts unstreitig keine subjektiven Rechte vermittelt, so dass eine Anfechtungsklage insoweit schon an der Zulässigkeit scheitert. Unter diesen Umständen genügt es nicht, lediglich darauf hinzuweisen, dass eine Klage anhängig sei.
5Im Zusammenhang mit dem Beeinträchtigungsverbot, das auch dem Schutz der
hierdurch begünstigten benachbarten zentralen Orte diene, verneint das Oberverwaltungsgericht dagegen - unter Bezugnahme auf das Urteil des Senats
vom 5. November 2009 - ausdrücklich eine Tatbestandswirkung des Zielabweichungsbescheids vom 7. November 2006 und weist darauf hin, dass sich die
Frage der Fortgeltung für das LEP IV von vornherein nicht stelle und daher eine
umfassende Überprüfbarkeit im Rahmen des Normenkontrollverfahrens anzunehmen sei. Auf den von der Antragstellerin angefochtenen Zielabweichungsbescheid vom 14. September 2010 kommt es insoweit nicht an.
61.2 Mit der Grundsatzrüge, die im Kern auf die Frage zielt, ob „… eine Beurteilung der schädlichen Auswirkungen einer Planung nicht mehr ausschließlich
oder ganz überwiegend am Maßstab der zu erwartenden Umsatzumverteilung
vorgenommen werden kann, sondern zwingend auch andere Parameter und
Umstände herangezogen werden müssen“ (Beschwerdebegründung S. 16 -
23), zeigt die Antragstellerin keinen Klärungsbedarf auf.
7Kaufkraftabflüsse sind geeignet, die städtebaulich relevanten schädlichen Auswirkungen eines Vorhabens zu konkretisieren (Urteil vom 17. Dezember 2009
- BVerwG 4 C 2.08 - BVerwGE 136, 10 Rn. 14; Beschluss vom 22. Dezember
2009 - BVerwG 4 B 25.09 - ZfBR 2010, 269 <270 f.>). In der Rechtsprechung
des Senats ist geklärt, dass Marktgutachten eine taugliche Methode sind, um
den durch das Vorhaben bedingten voraussichtlichen Kaufkraftabfluss anhand
von branchenspezifischen Erfahrungswerten zur üblichen Flächenproduktivität
zu prognostizieren (Urteile vom 17. Dezember 2009 a.a.O. und vom
11. Oktober 2007 - BVerwG 4 C 7.07 - BVerwGE 129, 307 Rn. 18, 21). Es gibt
zwar auch andere Methoden, die sich im Einzelfall unter Berücksichtigung der
konkreten örtlichen Gegebenheiten als geeignet erweisen können, um zu beurteilen, ob die ökonomischen Fernwirkungen eines Vorhabens die Funktionsfähigkeit eines zentralen Versorgungsbereichs beeinträchtigen können. Die Entscheidung, anhand welcher Methode ein voraussichtlicher Kaufkraftabfluss
prognostisch ermittelt wird, obliegt aber grundsätzlich dem Tatsachengericht.
Ebenso ist es allein Aufgabe des Tatsachengerichts festzustellen, ob ein Verträglichkeitsgutachten zur Bestimmung der interkommunalen Auswirkungen
eines Einzelhandelsvorhabens verwertbar ist. Dass diese Grundsätze einer
Fortentwicklung bedürften, zeigt die Antragstellerin auch mit ihrem Hinweis auf
§ 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB und dessen Verhältnis zu § 1 Abs. 7 BauGB nicht auf.
Ihr Vortrag reduziert sich auf den Vorwurf, ungeachtet der Obersätze, die das
Gericht anführe, beschränke sich dessen „Gesamtbetrachtung“ auf die Frage
der konkreten Ermittlung und Bewertung der durch die Planung zu erwartenden
Umsatzumverteilung; andere städtebauliche Belange würden nicht berücksichtigt. Der Sache nach greift sie lediglich die ausführlich begründete Einschätzung
des Oberverwaltungsgerichts an, das von einer - wenn auch nur mit Einschränkungen versehenen - grundsätzlichen Nachvollziehbarkeit der absatzwirtschaftlichen Auswirkungen bei einer Gesamtbetrachtung der vorliegenden Gutachten
und anderen Erkenntnisquellen ausgegangen ist (UA S. 39).
81.3 Die Fragen, mit denen die Antragstellerin klären lassen will, ob auch erhebliche Umsatzumverteilungen von mehr als 10% bezogen auf einzelne Branchen
(Sortimente) die Annahme schädlicher Auswirkungen zu begründen vermag
(Beschwerdebegründung S. 23 - 26), entziehen sich rechtsgrundsätzlicher Klärung.
9Die städtebaulichen Auswirkungen eines prognostizierten Kaufkraftabflusses zu
beurteilen, ist den Tatsachengerichten überlassen (vgl. auch Beschlüsse vom
28. Dezember 2005 - BVerwG 4 BN 40.05 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB
Nr. 123 Rn. 19 und vom 22. Dezember 2009 a.a.O.). Es ist eine Frage der tatrichterlichen Würdigung im Einzelfall, ob - wie vom Oberverwaltungsgericht angenommen (UA S. 43 f.) - ungeachtet einer Überschreitung der 10%-Grenze in
bestimmten Teilsortimenten im Rahmen der Gesamtbetrachtung davon auszugehen ist, dass die Auswirkungen sich noch im zumutbaren Bereich bewegen
und den Betrieben im Bereich der Antragstellerin sowie dieser selbst hinreichende Möglichkeiten der Standortentwicklung bleiben.
101.4 Die Frage,
ob es mit Blick auf eine aktuelle Planung rechtfehlerfrei ist, bei der Beurteilung der Berücksichtigung der Belange von Nachbargemeinden gemäß § 2 Abs. 2 BauGB eine künfti-
ge Planung mangels prüfbaren Planungsstandes unberücksichtigt zu lassen, wenn diese künftige Planung vom Plangeber selbst im Rahmen seiner Abwägung sowie zum Zwecke der Begründung einer Zielabweichung untrennbar mit einer aktuellen Planung verknüpft wurde (Beschwerdebegründung S. 26 - 31),
beruht zum Teil auf Annahmen, von denen das Oberverwaltungsgericht nicht
ausgegangen ist und erweist sich im Übrigen nicht als entscheidungserheblich.
11Dass die im sog. bipolaren Konzept avisierte künftige Planung vom Plangeber
selbst im Rahmen seiner Abwägung untrennbar mit der aktuellen, hier angefochtenen Planung verknüpft wurde, hat das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt. Es hat vielmehr ausgeführt, dass das bipolare Konzept im Bebauungsplanverfahren erörtert und eine spätere Berücksichtigung in Aussicht gestellt
worden sei. Die sukzessive Betrachtungsweise stelle jedenfalls vorliegend keinen relevanten Abwägungsfehler dar, weil die angebliche zweite Säule des bipolaren Konzepts keinen solchen Grad erreicht habe, dass sie bereits in diesem
Stadium eine Zusammenrechnung beider Projekte rechtfertigen würde. Das
Oberverwaltungsgericht stellt also nicht in Abrede, dass eine Einbeziehung von
verschiedenen Vorhaben grundsätzlich geboten sein kann (UA S. 46). Wie auch
das Oberverwaltungsgericht angemerkt hat, kann die Frage, ob eine kumulative
oder sukzessive Betrachtungsweise geboten ist, indessen nicht allgemeingültig
beantwortet werden. Unabhängig davon hat der Senat die Auffassung gebilligt,
dass künftige Ansiedlungen jedenfalls dann nicht von der Prognose der Umsatzumverteilung erfasst werden können, wenn es keine konkret geplanten
Vorhaben gebe (Urteil vom 29. April 2010 - BVerwG 4 CN 3.08 - ZfBR 2010,
575 <576>; nicht abgedruckt in> BVerwGE 137, 38). Der Sache nach
greift die Antragstellerin letztlich nur im Gewande der Grundsatzrüge die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts an, dass im vorliegenden Fall die künftige
Planung mangels Verfestigung habe unberücksichtigt bleiben dürfen. Soweit die
Antragstellerin auf die Grundsätze der Konfliktverlagerung verweist, scheint sie
von der Annahme geleitet zu sein, die Antragsgegnerin könne vom bipolaren
Konzept keinen Abstand nehmen (Beschwerdebegründung S. 30). Sie blendet
dabei aus, dass nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts der spätere
Zielabweichungsbescheid vom 14. September 2010 für die Abwägung nicht
maßgeblich ist (UA S. 46 f.).
121.5 Die Frage:
„Gehört die Berücksichtigung der Belange nach § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB ... zum Abwägungsprogramm nach § 1 Abs. 7 BauGB, u.a. mit der Folge der Anwendbarkeit des § 214 Abs. 3 BauGB, oder fallen diese Belange - entsprechend der höchstrichterlichen Rechtsprechung zur (objektiven) Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB - aus dem Abwägungsprogramm der Standortgemeinde heraus?“ (Beschwerdebegründung S. 31 - 35)
würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht ist nicht davon ausgegangen, dass die raumordnerische Funktionszuweisung der Antragstellerin als Belang im Rahmen der Abwägung überwunden
worden sei, sondern hat festgestellt, dass die Funktion der Antragstellerin als
Mittelzentrum und mit den Teilfunktionen als Oberzentrum auf der Grundlage
der prognostizierten Umverteilungen nicht nachhaltig beeinträchtigt werde (UA
131.6 Die Frage, ob sich eine Gemeinde auch im Verhältnis zu einer in einem benachbarten Land gelegenen Gemeinde auf ihre raumordnerische Funktionszuweisung berufen kann (Beschwerdebegründung S. 35 - 40), würde sich ebenfalls nicht stellen. Die Antragstellerin zeigt nicht auf, dass diese Frage, die das
Oberverwaltungsgericht ausdrücklich offen gelassen hat, entscheidungserheblich wäre. Insoweit wird auf die Ausführungen unter 1.5 verwiesen.
141.7 Die Fragen zur Ergebnisrelevanz i.S.d. § 214 Abs. 1 BauGB (Beschwerdebegründung S. 41 - 46) entziehen sich rechtsgrundsätzlicher Klärung.
15Ob die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, bestimmt sich nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls. Wie das Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat, kann die Frage, ob ein
möglicher Einfluss anzunehmen ist, wenn bestimmte Belange methodisch nicht
einwandfrei ermittelt, beschrieben oder bewertet worden sind, von dem Gewicht
des in Rede stehenden Belangs in der konkreten Situation, aber auch von dem
Maß der verursachten Abweichung bei den der Prognose zugrunde gelegten
Daten abhängen (UA S. 43). Mit Blick auf die ausführliche Begründung kann
auch keine Rede davon sein, dass das Oberverwaltungsgericht nur auf den
Gesichtspunkt der betriebswirtschaftlichen Tragfähigkeit abgestellt hat. Der Sache nach wendet sich die Antragstellerin nur gegen die Einschätzung des
Oberverwaltungsgerichts, die Fehler seien in ihren materiellen Auswirkungen
nicht gravierend genug, um sich auf das Ergebnis des Verfahrens auszuwirken.
161.8 Die Grundsatzrügen zur Bestimmtheit der „FOC-Sortimentsklauseln“, insbesondere des Begriffs „Markenartikel“ (Beschwerdebegründung S. 46 - 52), erschöpfen sich in dem Vorwurf, das Oberverwaltungsgericht habe seine Auffassung, dass grundsätzlich eine Überprüfung des Warenangebots möglich sei, so
dass diesen Festsetzungen die Bestimmtheit nicht abgesprochen werden könne, nicht begründet. Klärungsbedarf wird damit nicht aufgezeigt.
17Es ist eine Frage der Auslegung des dem Landesrecht angehörenden Bebauungsplans, ob der Plangeber hinreichend klar zum Ausdruck bringt, welche Regelung mit welchem Inhalt normative Geltung beansprucht und ob sie sich als
vollziehbar erweist (vgl. dazu auch Beschluss vom 9. Februar 2011 - BVerwG
4 BN 43.10 - ZfBR 2011, 374 <375 f.>). Soweit die Antragstellerin geltend
macht, es bestehe ein Bedürfnis für qualifizierte Anforderungen an die Bestimmtheit von Sortimentsbeschränkungen bei einem Factory-Outlet-Center
(FOC), scheitert die Rüge an der hinreichenden Darlegung der Entscheidungserheblichkeit, denn nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts könnte ein
Mangel allenfalls zur Unwirksamkeit einzelner Textfestsetzungen führen, nicht
jedoch der Planung insgesamt. Mit dem Einwand, eine Planung ohne Sortimentsbeschränkungen sei mit dem Beeinträchtigungsgebot sowie dem Gebot
der interkommunalen Abstimmung nicht vereinbar, macht die Antragstellerin der
Sache nach nur geltend, dass der Mangel die Planung insgesamt erfasse.
182. Ebenso wenig führen die Verfahrensrügen gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zur Zulassung der Revision.
192.1 Die Rüge, das Oberverwaltungsgericht habe es versäumt, zur Höhe der
Umsatzumverteilungen Beweis zu erheben (Beschwerdebegründung S. 52 -
57), scheitert schon daran, dass die Antragstellerin darauf verzichtet hat, einen
Beweisantrag zu stellen. Sie legt auch nicht dar, dass das Oberverwaltungsgericht, das von einer - wenn auch nur mit Einschränkungen versehenen - grundsätzlichen Nachvollziehbarkeit der absatzwirtschaftlichen Auswirkungen bei einer Gesamtbetrachtung der vorliegenden Gutachten und anderen Erkenntnisquellen ausgeht (UA S. 39), Anlass zu weiterer Sachaufklärung von Amts wegen gehabt hätte. Der Einwand, der Hinweis des Oberverwaltungsgerichts auf
das Zahlenwerk im Gutachten J. stelle eine unzulässige Wahrunterstellung dar,
erschöpft sich in Angriffen auf die tatrichterliche Beweiswürdigung. Dass das
Oberverwaltungsgericht Anlass gehabt hätte, an der Verwertbarkeit des Gutachtens J. zu zweifeln, zeigt sie nicht auf.
202.2 Der Vorwurf, das Oberverwaltungsgericht habe seine Aufklärungspflicht
gemäß § 86 VwGO auch deswegen verletzt, weil es die Problematik der Auswirkungen der Planung auf die in ihrer Innenstadt befindlichen Magnetbetriebe
ausgeklammert und keine Ermittlungen hierzu veranlasst habe (Beschwerdebegründung S. 57 - 61), scheitert ebenfalls daran, dass die Antragstellerin darauf verzichtet hat, einen Beweisantrag zu stellen. Der Sache nach wiederholt
die Antragstellerin hier nur den bereits als Grundsatzrüge (unter 1.2) erhobenen
Vorwurf einer unzutreffenden Beweiswürdigung des Oberverwaltungsgerichts.
212.3 Mit Blick auf den nach Einlegung der Beschwerde ergangenen Beschluss
vom 5. April 2011 zur Berichtigung des Rubrums und den Berichtigungsvermerk
vom 30. März 2011 auf der Sitzungsniederschrift besteht kein Anlass mehr, auf
die von der Antragstellerin erhobene Besetzungsrüge einzugehen.
22Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO, die
4 BN 15.11
Bestimmtheit, Konzept, Mangel, Entziehen, Gemeinde, Rüge, Beweisantrag, Markenartikel, Aufklärungspflicht, Überprüfung

References: § 132

§ 2
 § 1
 § 1
 § 2
 § 2
 § 1
 § 214
 § 1
 § 214
 § 132
 § 86
 § 154
 § 162