Source: http://uc.socioambiental.org/es/agrobiodiversidade/agrobiodiversidad-y-los-derechos-de-los-agricultores
Timestamp: 2016-08-30 22:29:18+00:00

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Agrobiodiversidad y los derechos de los agricultores | Unidades de Conservação
Areas ProtegidasBiodiversidadUnidades de conservación DesafíosPolíticas públicasSisucNúmeros Inicio Agrobiodiversidad y los derechos de los agricultores Printer-friendly version Autoria: Juliana Santilli (Socia-fundadora del Instituto Socioambiental y promotora de Justicio del Ministerio Público del Distrito Federal) El reconocimiento y la efectiva implementación de los derechos de los agricultores son un componente clave de cualquier política de conservación y utilización sustentable de la agrobiodiversidad, o biodiversidad agrícola.
En este texto abordaremos las interfaces entre los derechos de los agricultores y la agrobiodiversidad, a pesar de que consideramos que tales derechos son muchos más amplios y abarcan, asimismo, los derechos a la tierra y a la reforma agraria, a la seguridad alimentaria, a la participación política, a las políticas públicas de apoyo a la agricultura sustentable, entre otros aspectos1. Aun cuando tales derechos están íntimamente ligados entre sí y son indisociables, trataremos fundamentalmente de los derechos de los agricultores previstos en el Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y Agricultura, y, en especial, de los derechos de los agricultores a conservar, usar, intercambiar y vender semillas. Este tratado entró en vigor internacionalmente en el 2004 y, en Brasil, fue promulgado en el 2008. Allí se dedica todo el artículo 9° a los derechos de los agricultores. Consideramos que ese tratado internacional ofrece una oportunidad importante para el debate sobre la construcción y la implementación de los derechos de los agricultores en Brasil. No se trata, con eso, de que los derechos de los agricultores se deban limitar a aquellos reconocidos por el tratado internacional – es importante remarcar –, pero ese puede ser un punto de partida. Los derechos de los agricultores son reconocidos por el Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y Agricultura en su preámbulo, en el artículo 9°, dedicado específicamente a su reconocimiento, y en otros dispositivos del tratado relativos a la conservación y el uso sustentable de los recursos fitogenéticos (artículos 5° y 6°). La responsabilidad por la implementación de los derechos de los agricultores compete a los países, a través de la aprobación de leyes nacionales. Con la entrada en vigor del tratado internacional en Brasil, el país debe reformular no sólo su legislación de acceso a los recursos fitogenéticos, sino también las demás leyes que tienen interfaces con los derechos de los agricultores. Analizaremos cómo el concepto de derecho de los agricultores se desenvolvió internacionalmente hasta llegar a la formulación expresa en el tratado. Después analizaremos, en especial, los derechos de los agricultores a conservar, usar, intercambiar y vender semillas.
La emergencia de los “derechos de los agricultores” en el plano internacional
La expresión “derechos de los agricultores” fue acuñada en el año 1980 por Pat Mooney y Cary Fowler, dos activistas de la organización no gubernamental Rural Advancement Foundation International (Rafi, que más tarde pasó a llamarse ETC Group), a fin de destacar la enorme contribución de los agricultores para la conservación y el desenvolvimiento de los recursos genéticos agrícolas (simientes y saberes agrícolas). Ellos defendieron el reconocimiento de los derechos de los agricultores ante la Comisión de Recursos Fitogenéticos de la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación) en 1986 como una medida de equidad norte-sur y una compensación por los derechos de propiedad intelectual de los mejoradores sobre las variedades de las plantas, que ya existían y estaban aseguradas legalmente. A partir de entonces la expresión “derechos de los agricultores” ganó proyección y pasó a ser incluida en varios instrumentos internacionales, pero produjo pocos resultados concretos.
Los derechos de los agricultores fueron reconocidos formalmente, por la primera vez, en 1989, cuando la Conferencia de la FAO adoptó la resolución 5/89, que reconoce los derechos de los agricultores como “derechos provenientes de las contribuciones pasadas, presentes y futuras de los agricultores para la conservación, el desarrollo, la puesta a disposición de los recursos fitogenéticos, particularmente aquellos de los centros de origen/diversidad)”. Esos derechos fueron conferidos a la comunidad internacional, en tanto guardián, a favor de las presentes y futuras generaciones de agricultores, y a fin de asegurar todos los beneficios a los agricultores y apoyar la continuidad de sus contribuciones para el desenvolvimiento de la agricultura. La resolución 5/89 fue adoptada como un anexo al Compromiso Internacional sobre Recursos Fitogenéticos, juntamente con la resolución 4/89, que reconoció los derechos de propiedad intelectuales de los mejoradores de plantas (investigadores que desarrollaron nuevas variedades de plantas) previstos en la Convención para la Protección de las Obtenciones Vegetales.
Dos años después, la Conferencia de la FAO adoptó una nueva resolución (03/91), que estableció un fondo internacional para apoyar programas orientados a la conservación y la utilización de los recursos fitogenéticos, sobre todo en los países en desarrollo. Ese fondo recibió pocas contribuciones voluntarias y nunca se materializó. El reconocimiento de los derechos de los agricultores fue meramente formal.
En la Conferencia de Nairobi, en Kenia, que aprobó el texto final de la Convenção sobre a Diversidade Biológica (CDB), en 1982, fue adoptada la resolución N°3, en la cual la “realización de los derechos de los agricultores” es señalada como una de las principales cuestiones a ser enfrentadas. La Convención sobre la Diversidad Biológica no menciona explícitamente los derechos de los agricultores, pero establece, en su artículo 8 (j), que los conocimientos, innovaciones y prácticas de comunidades locales y poblaciones indígenas deben ser respetadas y la aplicación de tales conocimientos debe ser incentivada mediante la aprobación y la participación de sus poseedores y la repartición de beneficios con las comunidades locales e indígenas.
En 1996, el Plan Global de Acción para la Conservación y utilización Sustentable de los Recursos Fitogenéticos para Alimentación y Agricultura, adoptado por 150 países en Leipzig, Alemania, previó, entre sus objetivos a largo plazo, la “realización de los derechos de los agricultores, en el ámbito nacional, regional e internacional”2.
En 1999, un estudio del Consejo Económico y Social sobre el derecho a la alimentación, sometido a la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, sustentó que los derechos de los agricultores deberían ser tratados y promovidos como una parte integrante del derecho humano a la alimentación, ya que “nuestro futuro abastecimiento de comida, y su sustentabilidad, depende de que tales derechos (de los agricultores) sean establecidos con firmeza”
A pesar de que el concepto de los derechos de los agricultores fue incorporado a muchos instrumentos internacionales, nunca hubo consenso sobre su significado, la extensión de su contenido ni la forma de implementar tales derechos. Las motivaciones para la protección de los derechos de los agricultores siempre variaron bastante, de las cuales destacamos las principales:
El reconocimiento de los derechos de los agricultores sería una medida de “equidad” entre los poseedores de germoplasma vegetal (los agricultores, especialmente los que viven en los centros de diversidad de los cultivos agrícolas, en los países tropicales o subtropicales) y los poseedores de la biotecnología agrícola (con base, principalmente, en los países del norte). Habría la “obligación moral” de garantizar que los agricultores sean recompensados por su contribución para la conservación de la agrobiodiversidad. En cuanto los derechos de propiedad intelectual – en la forma de patentes o derechos de mejoradores – recompensan a los mejoradores y los estimulan a desarrollar nuevas variedades comerciales, no hay forma alguna de compensación y/o apoyo a los agricultores para que continúen conservando y utilizando, en forma sustentable, los recursos de la agrobiodiversidad. Además de eso, los derechos de propiedad intelectual recompensan por innovaciones sin considerar que, en muchos casos, tales innovaciones son solamente el último paso en una serie de invenciones y conocimientos acumulados a lo largo de milenios por generaciones de hombres y mujeres en diferentes partes del mundo.
El reconocimiento de los derechos de los agricultores sería una forma de promover la conservación de los recursos fitogenéticos y de los conocimientos tradicionales, garantizando la seguridad alimentaria actual y futura. El reconocimiento de los derechos de los agricultores beneficiaria no solamente a los propios agricultores, sino a toda la humanidad. Esa sería, sin embargo, una visión utilitaria de los derechos de los agricultores , la misma que es criticada por muchas organizaciones de agricultores, pues los derechos de los agricultores deben contribuir no solamente a la conservación de la agrobiodiversidad, sino también a su ponderación y a la mejora de sus condiciones de vida. Es equivocado ver los sistemas agrícolas locales y tradicionales, ricos en agrobiodiversidad, solamente como una fuente de recursos que deben ser conservados para su futura explotación por los mejoradores. Ellos representan, en realidad, la base de sobrevivencia de casi 1,5 billones de personas en todo el mundo. El reconocimiento de los derechos de los agricultores sería principalmente una forma de garantizar que los derechos de los mejoradores no inviabilicen las prácticas locales, tales como guardar, reutilizar, intercambiar y vender semillas. Los derechos de los agricultores, sin embargo, no se limitan al llamado “privilegio del agricultor”, que es solamente una forma de exención al derecho del mejorador, que permite a los agricultores utilizar semillas de variedades protegidas sin la autorización del mejorador en determinadas situaciones. Los derechos de los agricultores son bastante más amplios que “el privilegio del agricultor”.
El Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para Alimentación y Agricultura, y los derechos de los agricultores.
El primer instrumento internacional vinculante (de cumplimiento obligatorio) que reconoce el papel de los agricultores y de las comunidades locales en la conservación de la agrobiodiversidad fue el Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para Alimentación y Agricultura, el mismo que en Brasil fue promulgado en el 2008. Los objetivos del tratado son “la conservación y el uso sustentable de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura y la repartición justa y equitativa de los beneficios derivados de su utilización para una agricultura sustentable y la seguridad alimentaria, en conformidad con la Convención sobre Diversidad Biológica”.
El preámbulo y el artículo 9° del Tratado, que consideran expresamente los derechos de los agricultores, son reproducidos a continuación:
Preámbulo del tratado Internacional: “Afirmando que la contribución pasada, presente y futura de los agricultores de todas las regiones del mundo, en particular los de los centros de origen y diversidad, a la conservación, mejoramiento y disponibilidad de estos recursos constituye la base de los derechos del agricultor;“Os direitos reconhecidos neste Tratado de guardar, usar, trocar e vender sementes e outros materiais de propagação conservados pelo agricultor, e de participar da tomada de decisões sobre a repartição justa e equitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos fitogenéticos para a alimentação e a agricultura, são fundamentais para a aplicação dos direitos do agricultor, bem como para sua promoção tanto nacional quanto internacionalmente”. Parte III. Derechos de los agricultoresArtigo 9º – Direitos dos agricultores: 9.1 Las Partes Contratantes reconocen la enorme contribución que han aportado y siguen aportando las comunidades locales e indígenas y los agricultores de todas las regiones del mundo, en particular los de los centros de origen y diversidad de las plantas cultivadas, a la conservación y el desarrollo de los recursos fitogenéticos que constituyen la base de la producción alimentaria y agrícola en el mundo entero.
a) la protección de los conocimientos tradicionales de interés para los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura;b) el derecho a participar equitativamente en la distribución de los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura; yc) el derecho a participar en la adopción de decisiones, a nivel nacional, sobre asuntos relativos a la conservación y la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura. 9.3 Nada de lo que se dice en este Artículo se interpretará en el sentido de limitar cualquier derecho que tengan los agricultores a conservar, utilizar, intercambiar y vender material de siembra o propagación conservado en las fincas, con arreglo a la legislación nacional y según proceda.
Hay una divergencia entre el preámbulo del Tratado, que reconoce la necesidad de que los derechos de los agricultores sean promovidos tanto nacional cuanto internacionalmente, y el artículo 9.2 del Tratado, que deja la responsabilidad de la implementación de los derechos de los agricultores a los gobiernos nacionales, por medio de sus propias leyes y de acuerdo a sus necesidades y prioridades. A pesar de que el Tratado estipula que los países deben adoptar medidas para proteger los derechos de los agricultores, cada país podrá decidir qué medidas adoptará, y las acciones políticas listadas por el Tratado son apenas ilustrativas, pudiendo los países adoptar otras. El Tratado no estableció parámetros internacionales que deban ser necesariamente adoptados y respetados por los países signatarios, lo que refleja principalmente la falta de consenso entre los países en relación a la forma de implementar los derechos de los agricultores. El Tratado podría haber mantenido alguna flexibilidad, para que los países pudiesen adaptar los derechos de los agricultores a los contextos locales, pero debería haber establecido algunos parámetros internacionales mínimos. El Tratado se limitó, en cambio, a establecer un rol ilustrativo de medidas que pueden ser adoptadas por los países, lo que tornará difícil para su órgano gestor evaluar si un país está o no implementando tales derechos.
Además de eso, el Tratado no reconoce los derechos de los agricultores como derechos humanos, que deben ser garantizados por el sistema internacional. Las organizaciones no gubernamentales defendían que los derechos de los agricultores debían ser reconocidos como derechos humanos, que deban ser asegurados por el sistema internacional, y asimismo integrar el derecho a la alimentación, lo que no fue adoptado en el texto final del Tratado
Los derechos de los agricultores a conservar, usar, intercambiar y vender semillas
El preámbulo del Tratado internacional se refiere expresamente a los derechos de los agricultores “a conservar, utilizar, intercambiar y vender semillas y otro material de propagación conservados”. Sin embargo, el artículo 9.3 afirma que: “Nada de lo que se dice en este Artículo (9°) se interpretará en el sentido de limitar cualquier derecho que tengan los agricultores a conservar, utilizar, intercambiar y vender material de siembra o propagación conservado en las fincas, con arreglo a la legislación nacional y según proceda”. Mientras que el preámbulo hace un reconocimiento positivo de tales derechos, el artículo 9.3 es neutro y establece que la decisión compete a cada país. La redacción del artículo 9.3 refleja la ausencia de consenso entre los países que defendían un reconocimiento positivo de los derechos de los agricultores a conservar, utilizar, intercambiar y vender material de siembra, y los países que no querían que el Tratado estableciese cualquier restricción a los derechos de propiedad intelectual de los mejoradores de plantas, protegidos por la Convención de la Unión para la Protección de las Obtenciones Vegetales (UPOV), en sus Actas de 1978 y 1991.
El artículo 9.3 no crea, sin embargo, ninguna restricción a las opciones que pueden ser adoptadas por los países en relación a la implementación de los derechos de los agricultores, incluso en lo que respecta a limitaciones a los derechos de propiedad intelectual sobre variedades de plantas, y ése es, probablemente, uno de los puntos más controvertidos en relación al reconocimiento de los derechos de los agricultores.
Desde el punto de vista de la conservación de la agrobiodiversidad y de los sistemas agrícolas locales, tradicionales y agroecológicos, es absolutamente fundamental asegurar los derechos de los agricultores a conservar, utilizar, intercambiar y vender sus semillas. También es importante garantizar el acceso de los agricultores a una amplia variedad de simientes adaptadas a las condiciones ambientales, sociales y culturales locales. Son los sistemas agrícolas locales los que generan y mantienen la mayor diversidad genética on farm (en el campo), y la posibilidad legal de conservar e intercambiar semillas es fundamental para la introducción y la adaptación de nuevas variedades a las condiciones locales. No obstante, tales derechos (a conservar, utilizar, intercambiar semillas) entran en conflicto con las restricciones impuestas por las leyes de protección a los derechos de propiedad intelectual sobre obtenciones vegetales, especialmente a las que tienen como base el Acta de 1991 de la Convención de la UPOV. La Convención de la UPOV, de la cual Brasil es país signatario (teniendo como base el Acta de 1978) establece los derechos de propiedad intelectual sobre variedades de plantas distintas, homogéneas y estables. Hay una diferencia importante entre las Actas de 1978 y de 1991 de la Convención de la UPOV, en lo que se refiere a los derechos de los agricultores:
Según el Acta de 1978, los agricultores pueden conservar las semillas de variedades protegidas para utilizarlas en las zafras siguientes sin necesidad de autorización del obtentor. No hay previsión expresa sobre este punto, pero como sólo se exige la autorización del obtentor para la producción con fines comerciales, el ofrecimiento de venta y la comercialización, los agricultores pueden utilizar las semillas guardadas para uso propio en las zafras siguientes, así como intercambiarlas entre sí.
Según el Acta de 1991, los agricultores sólo pueden utilizar las semillas guardadas de cosechas anteriores si las leyes nacionales lo permiten, “dentro de límites razonables y toda vez que sean resguardados los legítimos intereses del obtentor”, y mientras que sea “en sus propias tierras”. El intercambio de semillas entre los agricultores no es permitido porque los agricultores deben reproducir las semillas guardadas en sus propias tierras, y también las otras deben ser utilizadas en sus propias tierras. La venta de las semillas de variedades protegidas a otros agricultores tampoco es permitida, en ningún caso. Según el Acta de 1991, las leyes nacionales pueden decidir que los agricultores no puedan reutilizar las semillas guardadas en las cosechas siguientes, o que sólo algunos agricultores (por ejemplo, pequeños agricultores) tengan ese derecho, o que ellos deban pagar royalties a los obtentores a fin de que puedan mantener esa práctica tradicional. Las leyes nacionales también pueden limitar la extensión de las áreas, la cantidad de semillas y de especies a las que se aplica el derecho del agricultores de reutilización de semillas.
Entre las propuestas destinadas a conciliar los derechos de propiedad intelectual con los derechos de los agricultores a conservar, usar, intercambiar y vender semillas (de variedades protegidas) están: - restringir el derecho del agricultores de conservar, reutilizar y vender semillas de variedades protegidas a las especies agrícolas cultivadas por los agricultores para consumo y abastecimiento nacional, o sea, tal derecho no se aplica a las especies agrícolas cultivadas para su exportación; o - limitar el referido derecho de los agricultores solamente a las especies agrícolas destinadas a la alimentación (humana o animal); tal derecho no se aplicaría, por ejemplo, a las plantas ornamentales, ya que los derechos de los agricultores son establecidos en el Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para Alimentación y Agricultura, y, por tanto, no se extenderían a las plantas usadas para ornamentación. Las dos propuestas son viables y deben ser consideradas por los países del sur al adoptar las leyes nacionales de protección a los derechos de los agricultores.
Un error común en relación al Acta de 1991 de la Convención de la UPOV es suponer que ella prohíbe de forma general que los agricultores guarden sus semillas para utilizarlas en las zafras siguientes. La Convención de la UPOV y cualquier legislación basada en ella se aplican únicamente a las variedades protegidas (por derechos de propiedad intelectual). Las variedades de dominio público no sufren tales restricciones (aunque sufran, en muchos casos, las restricciones al uso propio establecidas por las Leyes de Simientes).
Actualmente, los países que se quisieran tornar miembros de la UPOV deben adherir al Acta de 1991, pues las adhesiones al Acta de 1978 sólo fueron posibles hasta 1998. Los únicos países africanos que se tornaron miembros de la UPOV son Túnez y Marruecos (que ratificaron el Acta de 1991) así como Kenia y África del Sur (que adhirieron al Acta de 1978). Noruega es miembro de la UPOV teniendo como base el Acta de 1978 y sustenta firmemente su derecho de continuar siendo miembro de la UPOV teniendo como base esa acta. China también es miembro de la UPOV sobre la base del Acta de 1978, y en las Américas, además de Brasil, Argentina, Paraguay, Uruguay, Chile, Colombia, Ecuador y México también lo son. (Muchos países americanos, sin embargo, han sido forzados a adoptar un régimen de propiedad intelectual más rígido en virtud de los acuerdos bilaterales o regionales de libre comercio con los Estados Unidos y con la Unión Europea.
Pero no son solamente las leyes de protección de cultivos (adoptadas sobre la base de la Convención de la UPOV) las que imponen restricciones a los derechos de los agricultores de guardar, intercambiar, usar y vender semillas. Las restricciones impuestas por los derechos de propiedad intelectual se aplican solamente a los cultivos protegidos. Las leyes de simientes, que establecen normas sobre la producción, comercialización y utilización de simientes también imponen restricciones, que se aplican igualmente a las simientes de dominio público. Las leyes de simientes han estipulado la adopción de variedades de alto rendimiento, homogéneas, estables y dependientes de insumos externos. Los criterios de homogeneidad y estabilidad, exigidos para la inscripción obligatoria de las variedades agrícolas en los catálogos oficiales, a fin de que puedan ser comercializadas, excluyen gran parte de las variedades locales, que no atienden a tales criterios. Son criterios que ignoran la evolución de las variedades agrícolas en el tiempo y en el espacio, así como los contextos socioculturales y ambientales en el que ellas se desarrollan. Toman en cuenta principalmente un patrón de producción agrícola intensivo y de escala, conforme destacan Louwaars y Bonneiul3.
Además de eso, los criterios de homogeneidad y estabilidad, exigidos por el registro oficial, reducen la diversidad de variedades agrícolas.
Aparte de los criterios de homogeneidad y estabilidad, la introducción de pruebas para la evaluación del “valor agronómico y tecnológico” de las variedades agrícolas produjo otro efecto reduccionista sobre la diversidad: los ensayos sólo evalúan algunas características, particularmente el rendimiento y la productividad, anulan la diversidad de ambientes en virtud de la artificiosidad causada por el uso intensivo de fertilizantes químicos.
Diversos países de África, Asia y América Latina han adoptado leyes de simientes inspiradas en el modelo agrícola industrial y productivista, y siguiendo los criterios de la UPOV, dificultando la utilización de las simientes locales. Hay diferentes niveles de intervención del Estado en la regulación del producto y en la comercialización de las simientes. En los Estados Unidos, por ejemplo, la certificación de las simientes es voluntaria, y el lanzamiento de variedades es de total responsabilidad de la empresa. Las leyes de simientes regulan solamente los requisitos para la certificación de simientes. Tal sistema refleja cierta confianza en que el propio mercado eliminará a los productores de simientes de mala calidad. En Europa, por el contrario, la mayor parte de los países obliga al registro y al certificado de simientes para que puedan ser producidas y comercializadas. China, por ejemplo, dejó las simientes desarrolladas por los agricultores fuera del alcance de su nueva ley de simientes. La ley de simientes de Indonesia regula el sistema formal, pero excluye de su alcance las simientes locales comercializadas e intercambiadas en el ámbito local. En otros países (como Camerún, Nigeria y Senegal), solamente las simientes comercializadas tienen que ser registradas y certificadas. Hay, además, países donde la obligatoriedad del registro y de la certificación sólo se aplica a algunas especies y/o variedades agrícolas, y no a todas (Zambia, Malawi, Bangladesh). En otros países, las normas se aplican solamente a las simientes certificadas, a fin de garantizar que únicamente las simientes efectivamente certificadas sean vendidas como tales, dejando fuera los sistemas locales de simientes.
Durante la tercera reunión del órgano gestor del tratado, realizada del 01 al 05 de junio del 2009 en Túnez, fue adoptada una resolución exhortando a los países a rever todas las medidas (leyes, políticas, etc.) que puedan afectar los derechos de los agricultores, y remover cualquier barrera que impida a los agricultores guardar, intercambiar y vender simientes. La resolución apoya la participación de las organizaciones de agricultores en todos los aspectos del Tratado y abre una oportunidad para que los países implementen los derechos de los agricultores y promuevan una revisión de las leyes agrícolas que crean restricciones a los derechos de los agricultores de guardar, usar e intercambiar sus simientes.
Los derechos de los agricultores en otros países, Juliana Santilli (Socia-fundadora del Instituto Socioambiental y promotora de Justicio del Ministerio Público del Distrito Federal)
La protección de conocimientos tradicionales asociados a la agrobiodiversidad, Juliana Santilli (Socia-fundadora del Instituto Socioambiental y promotora de Justicio del Ministerio Público del Distrito Federal)
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