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Timestamp: 2016-10-23 20:29:11+00:00

Document:
1P.39/2004 (16.06.2004)
1P.39/2004 /gij
Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, F�raud, Fonjallaz, Eusebio,
Franz St�ssel, Beschwerdef�hrer,
Revision der Verordnung �ber den Finanzhaushalt des Kantons Schwyz,
des Kantonsrats des Kantons Schwyz vom 27. November 2003.
Der Kantonsrat des Kantons Schwyz beschloss am 27. November 2003, die Verordnung �ber den Finanzhaushalt vom 22. Oktober 1986 (FHV) wie folgt zu �ndern:
"VIII. Haushaltsicherung
� 41 Ausgabenbremse
Beschl�sse des Kantonsrates, die h�here Ausgaben oder tiefere Ertr�ge f�r den Kanton zur Folge haben als sie vom Regierungsrat beantragt werden, kommen nur zu Stande, wenn ihr 60% aller Mitglieder des Kantonsrates zustimmen.
� 42 Steuerverkn�pfung
1Verursacht eine Vorlage, die dem Kantonsrat unterbreitet wird, eine einmalige Ausgabe von mehr als 10 Mio. Franken oder eine wiederkehrende Ausgabe von mehr als 2 Mio. Franken, hat der Regierungsrat dar�ber zu berichten, ob zur Finanzierung eine Steuererh�hung erforderlich ist und wie viele Prozent einer Steuereinheit daf�r vorzusehen sind.
2Wird eine Vorlage vom Kantonsrat angenommen, stellt dieser in einem besonderen Beschluss fest, f�r welchen Zeitpunkt und in welchem Umfang eine Steuererh�hung vorzumerken ist. Die vorgemerkte Steuererh�hung ist zum gew�hlten Zeitpunkt in die Bestimmung des Steuerfusses einzubeziehen (� 40 Bst. b Kantonsverfassung in Verbindung mit � 3 Abs. 2 Steuergesetz). Davon kann abgesehen werden, wenn die beschlossene Ausgabe durch den Nachweis der Einsparungen oder Mehreinnahmen kompensiert werden kann.
3Von der Steuerverkn�pfung ausgenommen sind Ausgaben im Rahmen einer Spezialfinanzierung.
� 43 Befristung
Die Verfahrensbestimmungen zur Haushaltsicherung nach �� 41 und 42 sind bis 31. Dezember 2007 befristet."
Dieser Beschluss wurde dem fakultativen Referendum unterstellt und am 5. Dezember 2003 im Amtsblatt des Kantons Schwyz publiziert.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 19. Januar 2004 wegen Verletzung des Stimmrechts und des Gewaltenteilungsgrundsatzes beantragt Franz St�ssel, diesen Kantonsratsbeschluss aufzuheben.
Regierungsrat und Kantonsrat beantragen in gemeinsamer Vernehmlassung, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
In seiner Replik h�lt Franz St�ssel an seiner Beschwerde vollumf�nglich fest.
Regierungsrat und Kantonsrat halten in der Duplik an ihren Antr�gen fest.
1.1 Der Beschwerdef�hrer macht geltend, die angefochtene Regelung
beinhalte eine erhebliche Kompetenzverschiebung vom Kantonsrat auf den Regierungsrat und h�tte deswegen in Gesetzesform erlassen und damit dem obligatorischen Referendum unterstellt werden m�ssen; ihr Erlass in Form einer bloss dem fakultativen Referendum unterstehenden Verordnung verletze sein Stimmrecht. Die Regelung bewirke zudem, dass 41 Kantonsr�te gegen den Willen der Mehrheit verhindern k�nnten, eine regierungsr�tliche Vorlage abzu�ndern. Die CVP verf�ge �ber die absolute Mehrheit im Regierungsrat und mit 43 von 100 Sitzen im Parlament �ber eine Sperrminorit�t; deren Kantonsr�te h�tten daher im Rat ein gr�sseres Stimmengewicht als die Parlamentarier der Minderheitsparteien. Es sei undemokratisch und verletze sein Stimmrecht, wenn die von ihm gew�hlten Kantonsr�te im Rat weniger Gewicht h�tten als diejenigen der Mehrheitspartei. Diese beiden R�gen sind mit Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG zu erheben. Dazu ist der Beschwerdef�hrer als Stimmb�rger des Kantons Schwyz, der sich sinngem�ss auf die Garantie der politischen Rechte von Art. 34 BV beruft, ohne weiteres befugt (Art. 88 OG). Die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, sodass auf die Stimmrechtsbeschwerde einzutreten ist.
1.2 Der Beschwerdef�hrer r�gt anderseits, die angefochtene Regelung beinhalte eine unzul�ssige Kompetenzverschiebung vom Kantonsrat auf den Regierungsrat und verletze damit den Gewaltenteilungsgrundsatz. Eine solche R�ge ist mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte im Sinne von Art. 84 lit. a OG zu erheben. Die Gewaltenteilung gibt indessen keinen generellen Anspruch darauf, dass keine kompetenzwidrigen staatlichen Handlungen erfolgen. F�r die Beschwerdeerhebung bedarf es der Legitimation im Sinne von Art. 88 OG. Der B�rger kann nur verlangen, dass nicht mit kompetenzwidrigen staatlichen Handlungen in seine pers�nlichen Rechte eingegriffen wird (BGE 123 I 41 E. 5b). Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass auf dem Wege der abstrakten Normenkontrolle ist legitimiert, wer durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder zumindest virtuell, d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit fr�her oder sp�ter einmal in seinen rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen ist (BGE 125 I 173 E. 1b; 123 I 41 E. 5b; 123 I 221 E. 2).
Der Beschwerdef�hrer begr�ndet seine Legitimation damit, dass nicht ausgeschlossen sei, dass er als Kantonsrat kandidiere und gew�hlt werde und dann als Vertreter einer Minderheitspartei �ber weniger "Stimmkraft" verf�ge als seine Ratskollegen der Mehrheitspartei. Damit macht er eine (virtuelle) Beeintr�chtigung seiner parlamentarischen Rechte geltend, wozu er in der staatsrechtlichen Beschwerde, die, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, einzig dem Schutz der verfassungsm�ssigen Rechte der B�rger dient, nicht befugt ist. Auf die Gewaltenteilungsbeschwerde ist nicht einzutreten.
1.3 Der Beschwerdef�hrer beantragt zwar, den Kantonsratsbeschluss insgesamt aufzuheben. Aus der Begr�ndung der Beschwerde ergibt sich aber ohne weiteres, dass er sich nur gegen die in � 41 verankerte Ausgabenbremse wendet. Die in � 42 normierte "Steuerverkn�pfung" und die in � 43 enthaltene Befristung dieser Massnahme ist damit unangefochten geblieben und nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
1.4 Nach der in Art. 34 BV verankerten Garantie der politischen Rechte hat der Stimmb�rger Anspruch darauf, die ihm nach Verfassung und Gesetz zustehenden demokratischen Mitwirkungsrechte ungehindert und in vollem Umfang auszu�ben. Die Garantie ist verletzt, wenn ein Gegenstand, der nach der vom kantonalen Verfassungsrecht zwischen Regierung, Parlament und Volk vorgenommenen Kompetenzverteilung in einem dem obligatorischen Gesetzes- oder Finanzreferendum unterliegenden Erlass oder Beschluss geregelt werden m�sste, nur dem fakultativen Referendum unterstellt wird (BGE 121 I 291 E. 1aE. 2a; 120 Ia 194 E. 1c).
Regierungsrat und Kantonsrat vertreten die Auffassung, die umstrittene Ausgabenbremse sei ein "Instrument des Verfahrensrechtes des Parlamentes". Nach unbestrittener Praxis sei der Kantonsrat daf�r zust�ndig, solche organisatorischen Vorschriften auf dem Verordnungsweg unter Vorbehalt des fakultativen Referendums zu erlassen. H�herrangiges Recht st�nde der Ausgabenbremse nicht entgegen (Bericht und Vorlage des Regierungsrates an den Kantonsrat vom 11. Februar 2003 zur �nderung der Verordnung �ber den Finanzhaushalt, S. 6). Der Beschwerdef�hrer bestreitet, dass es sich bei der umstrittenen Ausgabenbremse um eine die interne Organisation des Kantonsrates betreffende Regelung handle und macht geltend, sie verschiebe die verfassungsm�ssige Kompetenzverteilung zwischen Parlament und Regierung und h�tte daher in einem dem obligatorischen Referendum unterliegenden Gesetz erlassen werden m�ssen.
2.1 Die Befugnisse von Kantonsrat (�� 30 ff.) und Regierungsrat (�� 46 ff.) sind von grundlegender Bedeutung f�r die staatliche Organisation und dementsprechend in der Kantonsverfassung geregelt. Es steht damit nicht im Belieben des Kantonsrates oder des Regierungsrates, die Kompetenzausscheidung zwischen dem Regierungsrat als Exekutive und dem Kantonsrat als Organ der Legislative abzu�ndern. Eine �nderung dieser verfassungsm�ssigen, vom Volk angenommenen Kompetenzausscheidung zwischen Legislative und Exekutive muss in der Verfassung - oder in Wahrung des Stimmrechts wenigstens in einem ebenfalls dem obligatorischen Referendum unterliegenden Gesetz - vom Volk vorgenommen werden.
2.2 Die umstrittene Ausgabenbremse sieht vor, dass der Kantonsrat Antr�ge des Regierungsrates nur mit einem qualifizierten Mehr dahingehend ab�ndern kann, dass sie h�here Ausgaben oder tiefere Ertr�ge zur Folge haben. In der parlamentarischen Debatte wurde diese Regelung als "parlamentarische Selbstbeschneidung" bezeichnet, die zwar demokratisch fragw�rdig sei, aber als quasi notwendiges �bel zur Haushaltsanierung hingenommen werden m�sse (Protokoll der ausserordentlichen Sitzung des Kantonsrates vom 26./27. November 2003, Eintretensdebatte S. 985 ff.). Es k�nnte allenfalls bloss von einer der parlamentarischen Selbstdisziplinierung dienenden Verfahrensregelung gesprochen werden, wenn der Kantonsrat bei der Regelung der Ausgabenbremse selber festlegen w�rde, welche seiner Beschl�sse nur mit einem wie auch immer ausgestalteten qualifizierten Mehr zustande kommen, beispielsweise weil sie Ausgaben oder Einnahmen-Ausf�lle in einer bestimmten H�he oder auch in H�he eines bestimmten Prozentsatzes - etwa des Steueraufkommens - bewirken. Eine derartige Regelung, wie sie offenbar in den 90er Jahren im Kanton Schwyz galt, k�nnte als interne Verfahrensregelung des Kantonsrates betrachtet werden, die in einer Verordnung zu erlassen er nach den insoweit unbestrittenen Darstellungen beider R�te befugt ist.
2.3 Mit dem hier angefochtenen � 41 FHV legt indessen der Kantonsrat die Anwendung der Ausgabenbremse vollst�ndig in die Hand des Regierungsrates und tritt diesem einen wesentlichen Teil seiner Entscheidungsbefugnis in der Haushaltf�hrung ab. Der Regierungsrat bestimmt nach der getroffenen Regelung mit der Ausgestaltung seiner Antr�ge, wann die Ausgabenbremse greift. Bringt er beispielsweise in einem Bereich eine Vorlage mit hohen Ausgaben ins Parlament, findet die Ausgabenbremse trotzdem keine Anwendung, d.h. der Kantonsrat kann die Ausgaben mit einfachem Mehr beschliessen; m�chte der Kantonsrat hingegen in einem anderen Bereich h�here Ausgaben bewilligen, kann er dies nur mit einer Mehrheit von 60% seiner Mitglieder tun, wenn der Regierungsrat diese nicht beantragt. Anderseits kann der Regierungsrat die Ausgabenbremse rigoros anwenden, indem er dem Kantonsrat rigide Sparvorlagen unterbreitet, die dort nicht mehrheitsf�hig w�ren, aber deshalb Erfolgschancen haben, weil ihrer Ablehnung oder "Verw�sserung" nach dem umstrittenen � 41 FHV 60% aller Mitglieder des Kantonsrates zustimmen m�ssen. Das Gleiche gilt f�r Vorlagen, die tiefere Ertr�ge, etwa durch Steuersenkungen, bewirken sollen; auch solche bed�rfen, wenn der Regierungsrat sie beantragt, nur der einfachen Mehrheit des Kantonsrates, selbst wenn sie sehr hoch ausfallen, w�hrend der Kantonsrat nur mit einer Mehrheit von 60% eine nach seiner Auffassung h�here Steuersenkung, als sie der Regierungsrat zu beantragen bereit ist, beschliessen kann.
Der Handlungsspielraum des Kantonsrates bei der Haushaltf�hrung wird, wie diese Beispiele erhellen, durch die Ausgabenbremse nach �41 FHV, die als Bezugspunkt daf�r, ob sie greift oder nicht, auf die Antr�ge des Regierungsrates abstellt, sehr stark eingeschr�nkt. Von Verfassungs wegen hat der Regierungsrat als "oberste Vollziehungs- und Verwaltungsbeh�rde" (� 46 Abs. 1 KV) allein das Recht, dem Kantonsrat Massnahmen zur Haushaltsanierung zu beantragen, �ber welche dieser als "oberste Finanzverwaltungsbeh�rde" (Vernehmlassung des Regierungs- und Kantonsrates vom 17. Februar 2004, E.2.1S. 2; � 40 lit. a - c KV) zu befinden hat. Mit der Ausgabenbremse, so, wie sie ausgestaltet ist, erh�lt der Regierungsrat hingegen mehr als ein blosses Antragsrecht; er kann in einem wesentlichen Teil anstelle der (einfachen) Parlamentsmehrheit die Spar- und Steuerpolitik des Kantons bestimmen. Er bestimmt, wann die Ausgabenbremse zur Anwendung gelangt und wann nicht, und er kann gegen den Willen der (einfachen) Parlamentsmehrheit eine harte Sparpolitik durchsetzen. Der Kantonsrat tritt mit der Ausgabenbremse einen wesentlichen Teil seiner ihm als oberster Finanzverwaltungsbeh�rde obliegenden Entscheidungsbefugnis und Verantwortung f�r den Staatshaushalt dem Regierungsrat ab. Der umstrittene � 41 FHV �ndert damit die verfassungsm�ssige Kompetenzaufteilung zwischen Regierungsrat und Kantonsrat. Die Bestimmung h�tte daher in einer der Volksabstimmung zu unterbreitenden Verfassungs�nderung oder zumindest in einem wie die Verfassung dem obligatorischen Referendum unterstehenden Gesetz erlassen werden m�ssen. Indem der Kantonsrat die �nderung allein in einer dem fakultativen Referendum unterliegenden Kantonsratsverordnung beschloss, verletzte er das von Art. 34 BV gesch�tzte Stimmrecht des Beschwerdef�hrers, die Stimmrechtsbeschwerde ist begr�ndet.
Die Beschwerde ist somit gutzuheissen und � 41 FHV aufzuheben, ohne dass die weiteren R�gen gepr�ft zu werden brauchten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben. Der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdef�hrer hat praxisgem�ss keinen Anspruch auf Entsch�digung.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, gutgeheissen und � 41 des Beschlusses des Kantonsrats Schwyz vom 27. November 2003 betreffend die �nderung der Verordnung �ber den Finanzhaushalt vom 22. Oktober 1986 (FHV) aufgehoben.

References: Art. 85
 Art. 34
 Art. 84
 Art. 88
 Art. 34
 Art. 34