Source: https://jus.com.br/artigos/67221/formas-de-intervencao-do-estado-sobre-a-propriedade-urbana-particular
Timestamp: 2019-10-17 15:58:51+00:00

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Formas de intervenção do Estado sobre a propriedade urbana particular - Jus.com.br | Jus Navigandi
Publicado em 06/2018 . Elaborado em 06/2017 .
O Poder Público, em suas funções, tem a competência de intervir sobre as propriedades particulares, bem como aplicar sanções ás areas urbanas que não respeitarem a Função Social da Propriedade, não atendendo á coletividade.
Existem quatro formas de uso da propriedade pela coletividade, que o Poder Público tem a faculdade de impor, caso julgue necessário, porém, não são consideradas sanções, ou punições. São elas: o tombamento, a servidão, as limitações administrativas, e as ocupações temporárias. São consideradas por alguns doutrinadores como “sanções restritivas”, pois não punem, apenas restringem o uso da propriedade pelo particular, com o fim social, comunitário.
Dessa forma, explicitando cada uma delas, têm-se:
1.1) Tombamento
O Tombamento consiste em uma forte intervenção do Estado em bens imóveis de valor histórico, valor histórico, científico, tecnológico, artístico, cultural, arquitetônico e ambiental para a população. É uma forma de registro de um bem imóvel, ou móvel, para proteção do mesmo com um fim cultural. Conforme dispõe exemplificativamente o artigo 216 Constituição Federal em seus incisos:
Art. 216 - Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:(...)
Para legislar sobre o tombamento, a competência é a seguinte: concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar, de acordo com a disposição do artigo 24 da Constituição Federal. Em relação à competência para a execução do tombamento, estão autorizados a União, Estados e Municípios (nota-se que os municípios também possuem direito de realizá-lo). No âmbito federal, o órgão competente para executar o tombamento é o Instituto Brasileiro do Patrimônio Histórico Artístico Nacional.
Nesse caso, o bem continua pertencendo ao particular, não há expropriação por parte do Estado, nem mesmo uma sanção devido ao desrespeito da função social. Porém a propriedade tombada passa a respeitar um regime jurídico especial, para que haja sua conservação, proteção. O proprietário passa a ter limitações para a manutenção da propriedade, que serão impostas pelo Estado, no caso, pelo orgão responsável a tratrar sobre essa especialidade.
Algumas das limitações são: a) no caso de reforma do bem: poderá ocorrer se o Orgão Fiscalizador permitir, desde que não comprometa o histórico, as características originais; b) há a transferência da tutela do imóvel ao município. Porém o particular, dono no patrimônio não o perde, e ainda recebe benefícios, como: isenção do IPTU.
A propriedade poderá ser alienada, mas o direito de preferência será do Poder Público.
1.2) Servidão
A Servidão administrativa ocorre quando uma parte do terreno, de uma propriedade privada é utilizada para convir á coletividade. É um direito real sobre imóveis, que recai sobre interesse público.
Um exemplo de servidão seria: a implantação de um gasoduto subterrâneo para transporte da produção de gás de uma região para outra (o trajeto do gasoduto atinge parcialmente imóveis particulares e imóveis públicos). Outro exemplo mais simples e muito comum é a instalação de uma placa com o nome da rua em uma propriedade específica.
O professor Matheus Carvalho explica que: “não é auto-executável, pois depende de acordo, lei, ou decisão judicial. Assim, haverá direito de indenização por parte do Poder Público se causar dano ao particular. E que os atos de servidão ocorrem quando não há mais a necessidade de uso daquela propriedade.”
1.3) Limitações administrativas
As limitações administrativas são baseadas no Direito de Vizinhança, e reguladas pelo Direito Administrativo; tem a função de proteger a sociedade, e podem alcançar propriedades indeterminadas. A limitação administrativa poderá atingir tanto bens imóveis, quanto bens móveis.
Nas palavras de Professor Hely Lopes Meirelles: “Limitação administrativa é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública, condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social". (2013,p.529).
Ocorre da seguinte forma: o Estado tem a competência para determinar qual propriedade, e como ela deverá estar submetida a tais limitações. Alguns exemplos de limitações administrativas são: não construção além de certo número de pavimentos; obrigação de manter imóvel urbano roçado e limpo; proibição de construir sem respeitar os recuos mínimos; proibição de instalar indústria ou comércio em determinadas zonas da cidade.
Este instituto é imposto a partir do Poder de Polícia, assim, como esse tipo de poder condiciona direitos e deveres ao indivíduo, a limitação deverá ser respeitada pelo particular, ou o estado poderá impor multas e sanções caso isso não ocorra.
Importante ressaltar que as limitações administrativas não geram indenização ao particular. Carlos Garcia explica bem esse quesito:
Como as limitações administrativas são determinações de caráter geral e impessoal, podemos classifica-las como atos com caráter normativo, que envolvem obrigações de fazer ou de não fazer.A limitação administrativa não gerará indenização ao particular. No entanto, em determinadas situações, a limitação traz tantas obrigações ao particular que deixa de ser limitação, assemelhando-se à desapropriação indireta e ensejando que o particular ingresse com ação indenizatória da perda de sua propriedade. Ex.: instituição de um Parque Florestas por uma Lei Estadual em um bem particular, em que a lei instituidora traz limitações do tipo não cortar, não plantar, não construir etc.(2011, s/p.)
É interessante ressaltar a diferença entre a servidão e as limitações administrativas, pois os institutos geram grande dúvida para interpretação e imposição dos mesmos, inclusive nos direitos do indivíduo perante o Estado.
Dessa forma, entende-se que:a servidão pública é um ônus real de tolerar que se faça,tem–se a faculdade de ocorrer, ou não. Ao contrário que a limitação administrativa implica a obrigação de não fazer. Aquela incide sobre a propriedade; a essa, sobre o proprietário. Por exemplo: "não desmatar" é obrigação de não fazer, de caráter pessoal. Não tendo o proprietário a obrigação de suportar que se faça algo sobre o seu imóvel (ex.: a passagem de fios elétricos ou telefônicos, passagem de aqueduto subterrâneo etc.).
O doutrinador Hely Meirelles explica as diferenças da seguinte forma:
A servidão civil é uma relação entre dois prédios, o dominante e o serviente, em que o segundo tem o dever de suportar restrições em favor do primeiro. Na servidão administrativa, verifica-se a imposição de ônus a determinados imóveis, que deverão suportá-los em favor de legítimo interesse público. Por sua vez, diferente se dá nas limitações administrativas em que há uma obrigação de não fazer (v.g. não desmatar), geral e gratuita, em benefício da coletividade.(2013, p.521-524)
1.4) Ocupações Temporárias
As ocupações temporárias são, basicamente, uma forma pelo qual a Administração Direta intervém na propriedade, utilizando transitoriamente, temporariamente bens imóveis pertencentes ao particular, para uma modalidade de intervenção na propriedade pelo qual o Estado se utiliza transitoriamente de bens imóveis de patrimônio privado, para cumprir obras e serviços. Poderá existir, nas ocupações temporárias, uma remuneração do Estado para o particular, pelo uso da sua propriedade.
Mais uma vez, o doutrinador Hely Lopes Meirelles explica de forma clara e objetiva: “Ocupação provisória ou temporária é a utilização transitória, remunerada ou gratuita, de bens particulares pelo Poder Público, para a execução de obras, serviços ou atividades públicas ou de interesse social.”(2001, p.592)
A Constituição Federal cita casos no quais o Poder Público poderá se utilizar do instituto, no caso: Art 5º, inciso XXV: “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”.
O professor Marcus Bittencourt explica que o Estado se valerá da ocupação temporária desde que estiver de acordo com o inciso acima citado, e ainda explicita: “os imóveis que estiverem em eminente perigo para a sociedade..”; ou seja, se um particular possuir um imóvel e este ,eventualmente, for considerado um risco, uma ameaça, ou causar dano para a coletividade, o Estado poderá ocupar-se deste; posteriormente cabendo indenização ao proprietário.
Nota-se no inciso XXV, o caso de “eminente perigo público”, que pode ser de forma melhor explicada nas palavras de SARIAN:
O artigo 5º inciso XXV da Constituição Federal define que “no caso de iminente perigo público a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”.A requisição tem por finalidade proteger a sociedade de eventuais situações de perigo. Através de tal modalidade de intervenção estatal na propriedade privada o Poder Público vale-se de bens tanto móveis quanto imóveis e também de serviços particulares para conter o retro mencionado perigo.Por iminente perigo público tem-se não apenas as situações de guerra comumente associada à essa situação, mas também p.ex. eventos proporcionado por forças naturais. Quando verificada a situação de fato e constatado o iminente perigo público, a administração pode decretar a requisição sem detença, independente da aquiescência de qualquer dos outros poderes da União Federal. Destarte, classifica-se a requisição como sendo um ato administrativo auto-executório. Tal característica não elimina a possibilidade de o proprietário recorrer ao judiciário para, quando não satisfeitos os requisitos permissivos de tal prática pela administração, pedir a suspensão da mesma.(2008, s/p)
O doutrinador Bittencourt também explica que o Estado pode compulsoriamente utilizar-se da propriedade imóvel, através de um ato administrativo, sendo este discricionário, auto-executório, devido à urgência de dado perigo. Em outras palavras, têm-se:
A requisição não depende de intervenção prévia do Poder Judiciário para a sua execução, porque, como ato de urgência, não se compatibiliza com o controle judiciário a priori. É sempre um ato de império do Poder Público, discricionário quanto ao objeto e oportunidade da medida, mas condicionado à existência de perigo público eminente(...) (MEIRELLES, 2001, p. 590)
Um exemplo de fácil compreensão da ocupação temporária, com indenização ao proprietário, seria: quando, em uma área particular é descoberta sítios arqueológicos, e deverá ser ocupada, ou utilizada pelo Estado para bem comum da sociedade.
Em relação á requisição cível, esta tem os mesmos requisitos da ocupação temporária, utilizada também em perigo eminente e proteção da sociedade. Porém, Bittencourt explica a principal diferença entre aquele instituto e a ocupação temporária: a requisição cível atinge bens móveis e serviços, enquanto que, a ocupação temporária apenas bens imóveis.
2) Desapropriação
A desapropriação é a forma supressiva de intervenção do Estado na propriedade particular. Fala-se em supressiva, pois retira-se o bem do seu antigo proprietário, e este passa a pertencer ao Poder Público.
O professor Matheus Carvalho explica que é uma forma originária de aquisição da propriedade, visto que, ocorre como se ninguém anteriormente tivesse possuído o imóvel, sem direitos reais, e garantias anteriores á posse (de acordo com o Direito Civil, quando se analisa um bem com posse anterior, possuindo garantias e direitos reais, o antigo proprietário deverá ser indenizado, sub-rogado, o que não ocorre no instituto da desapropriação, pois é considerada uma forma originária de aquisição).
Os objetos da desapropriação só podem ser atingidos pelo Poder Expropriante, assim, de acordo com Bittercourt, não poderão ser desapropriados: a) as pessoas, pois feriria o Princípio da Dignidade Humana; b)o dinheiro, a moeda corrente não poderá ser desapropriada (porém, há casos de coleção de moedas, citada na doutrina, que poderão ser desapropriadas, desde que atualmente não tiverem valor corrente, apenas como bem colecionado, mercantil).
Há a desapropriação rural e urbana, porém, como este estudo é sobre a função social da propriedade urbana, restringirá somente á esta.
Dessa forma, a doutrina explica que existem três maneiras do Estado justificar a desapropriação: sobre a utilidade pública, interesse social e as desapropriações especiais. As duas primeiras são consideradas “ desapropriações comuns”.
A primeira, sobre a utilidade pública, diz respeito á necessidade do Poder Público utilizar o bem do particular para o interesse da coletividade. Para prestar serviços, ou obra pública. Está prevista no Decreto Lei 3365/47, e na Medida Provisória 2.183/01.
Por exemplo: há a necessidade de se construir uma creche para educação de grande número de crianças, se essa necessidade for urgente, e o estado não tiver tempo suficiente de construir, poderá se valer da desapropriação de uma casa/abrigo de grande extensão, pertencente a um particular, com o intuito justificado. Isso poderá ocorrer de forma temporária.
A Lei nº4132/62 define a desapropriação por interesse social, bem como cita exemplos de desapropriação por utilidade pública:
Art. 1º A desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social(...)
I -o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico(...)
V - a construção de casa populares
VI - as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas; (...)
VIII - a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas
§ 2º As necessidades de habitação, trabalho e consumo serão apuradas anualmente segundo a conjuntura e condições econômicas locais, cabendo o seu estudo e verificação às autoridades encarregadas de velar pelo bem estar e pelo abastecimento das respectivas populações
A segunda diz respeito á função social da propriedade, prevista na Constituição Federal, na qual haverá desapropriação do bem particular, pelo Estado. Ocorre, em regra, mediante: prévia, justa indenização em dinheiro. Está prevista no artigo 5º da Constituição já citado anteriormente.
Já o terceiro caso de desapropriação, as “especiais” são admitidas no próprio texto constitucional, diferem dos casos anteriores, e não estão previstas no Artigo 5º, analisando, tem-se que: “Art 5º, inciso XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.”
As especiais estão previstas nos seguintes artigos da Constituição: 182 (que tange à desapropriação urbana), 184 (versa sobre a desapropriação rural), e 243 (trata sobre os casos de desapropriação e confisco da propriedade).
Esse estudo restringe á propriedade urbana, dessa forma não será explicitado o artigo 184 da Constituição, pois é devido á propriedade rural.
De acordo com o artigo 182 da Constituição, tem- se a desapropriação urbana:
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de(...)
Assim, tem-se que: a desapropriação especial urbana deverá ocorrer sempre por prévia e justa indenização em dinheiro, sempre em moeda corrente do País, e geralmente ocorrerá sob títulos da dívida privada.
A desapropriação especial urbana deverá ser autorizada pelo Estatuto da Cidade, lei nº 10.257/2011, de acordo com o Plano Diretor de cada município:
§4º, art 182 CF: “É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento(...)”
Se o imóvel urbano não estiver cumprindo sua função social da propriedade, previsto no Plano Diretor da cidade, o estado deverá tomar uma medida para solucionar essa situação problemática, com três situações previstas na Constituição Federal:
A primeira situação está prevista no artigo 182, o parcelamento compulsório: nesta situação, o proprietário é notificado para dar justificativa e função social á propriedade, por exemplos: edificar; fazer com que a área seja socialmente utilizada, utilizar o solo, ou área urbana de forma correta; edificação compulsória.
O artigo 5º da Lei 10.257/01, Estatuto da Cidade, explica bem os casos de parcelamento compulsório:
Nas palavras de COSTA, há uma explicação sucinta da situação citada:
Identificado pelo município o não aproveitamento de imóvel em área prevista para aplicação do instrumento do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, deve ser o proprietário notificado para cumprir tal obrigação. Esta obrigação deve ser averbada no cartório de registro de imóveis, sendo propter rem (artigo 6º, da Lei 10.257/2001), ou seja, será sempre exigível do titular atual do imóvel, mesmo que a notificação tenha sido para titular anterior.
Explicando o parcelamento compulsório: o proprietário que for notificado pelo orgão responsável do município, destinado pelo Estatuto da Cidade, que não estiver dando a função social necessária á sua propriedade, será notificado para: em até um ano para promover um projeto destinado á função social, e que este seja protocolado no órgão municipal competente. E o prazo de até dois anos para que, se o projeto for aceito pelo órgão competente, dar início ás obras do empreendimento.
Se o particular não der início às obras do empreendimento, nem tão pouco originar um projeto para as mesmas, dar-se-á início á segunda situação prevista na Constituição para propriedades que descumprem a função social.
A segunda situação é a incidência do IPTU progressivo no tempo. Nesse estudo haverá uma explicação mais detalhada sobre o assunto, mas para fins de acompanhamento do texto, ocorrerá da seguinte maneira: terá um caráter extra-fiscal, com alíquota progressiva. O caráter é extra-fiscal, pois, a função dos impostos, basicamente arrecadatória, acumular dinheiro ao Fisco, e aquele será dada a sua destinação.
Nesse caso, as alíquotas maiores terão a função principal de sanção ao proprietário, para que este dê logo uma função à sua propriedade para a comunidade, coagindo-o.
A Constituição federal estabelece o limite máximo sobre as alíquotas: serão de no máximo cinco anos, ou seja, o proprietário pagará até 5 anos o IPTU progressivo sobre sua propriedade, podendo a alíquota do imposto aumentar a cada um ano.
A lei 10.257/2001 estabelece limites para a progressividade da alíquota: a)será no máximo de até 15% sobre o valor venal do IPTU, (para que não tenha caráter confiscatório, e sim sancionatório, como já explicado); b)de um ano para outro o máximo que poderá ocorrer é a duplicação da mesma alíquota, desde que nunca ultrapasse os 15% no final: “§1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5º desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.”
Um exemplo que pode ser dado neste caso seria: um imóvel foi considerado descumpridor da função social, e estipulado a fazer um projeto para ser protocolado no órgão competente do município, e com esse realizar ações para que seja dada uma função social á sua propriedade. Supondo que se passaram os prazos para que sejam feitos, (um e dois anos respectivamente), e o proprietário não cumpriu nenhuma das funções previstas. Haverá a imposição de uma alíquota progressiva a cada ano (por no máximo 5 anos) no IPTU de sua propriedade. Na situação, a alíquota começaria por: 1% no primeiro ano, (como já explicado, poderá dobrar a cada ano), 2% no segundo ano, 4% no terceiro ano, 8% no quarto ano. No quinto ano (tempo máximo estipulado), a alíquota, neste caso não poderia dobrar (total 16%), e sim, chegar ao máximo de 15%.
A desapropriação tem discussão na doutrinária:
A doutrina majoritária defende que após cinco anos, ainda que não se aumente a alíquota, porque a progressividade é de no máximo cinco anos, é possível que a máxima alíquota atingida seja mantida durante o tempo que o Estado julgar necessário. Dessa forma, há um tempo máximo de aumento de alíquota, bem como uma porcentagem máxima, porém, não há na lei um limite máximo para que se mantenha a mesma.
O professor e procurador da Fazenda Nacional, Matheus Carvalho, discorda da doutrina majoritária, pois, ao seu entender, se for mantida a alíquota por, por exemplo, dez anos, o terreno, o bem particular acaba sendo confiscado pelo Estado, de forma monetária com o pagamento do imposto progressivo. Essa atitude, ao seu ver, acaba sendo um confisco sem a prática da desapropriação, ou seja, sem a indenização ao proprietário. Segundo ele, a Constituição, ao definir a possibilidade da alíquota aumentar, não define a possibilidade confiscatória de coagir o bem particular. Tanto que, a própria lei estabelece uma nova medida de sanção:
Art. 182 , CF § 4º (...)
Já a doutrina minoritária é contra essa “liberdade”, dada ao legislador do município, entendo que: a partir de cinco anos não se pode mais aumentar a alíquota, e nem mesmo mantê-la máxima. Dessa forma, deverá partir para uma terceira tentativa de resolução do problema da propriedade urbana que não atinge a função social: a desapropriação especial. O Estado poderá desapropriar do bem particular, amparado pelo Estatuto da Cidade. Porém, o particular não fica a mercê , não perde totalmente sua propriedade, visto que a adquiriu. Como forma de ampará-lo de certa forma, haverá uma indenização, que não será paga logo em si em dinheiro, e sim, em títulos de dívida pública, expedidos pelo Senado, e podendo ser resgatáveis em dez anos a partir da emissão dos mesmos:
Como já citado, há três casos na Constituição de desapropriações especiais, o terceiro caso está previsto no artigo 243, no qual haverá a desapropriação sem a indenização do proprietário. Alguns doutrinadores, como MAZZA, entendem como: “expropriação”. Esse caso não se trata de propriedade urbana, apenas propriedades rurais, mas tem relevância a ser citado. Ocorre nas situações as quais há plantações de ilícitos em glebas rurais. Assim, sem consentimento do proprietário, nem mesmo indenização, a propriedade é desapropriada (ou expropriada):
“Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.
Importante ressaltar que na desapropriação sempre ocorre uma “hierarquia” estatal, de certa forma ocorre: União- Estados- municípios. Sempre os Estados poderão desapropriar bens dos municípios e dos Estados, serão desapropriados bens pela União, nunca ocorrerá o contrário, chamada: “vertical”.
A título de curiosidade, em resposta á bens particulares urbanos que não cumprem sua função social, como por exemplo: prédios grandes e inutilizados, há em grandes cidades, movimentos de ocupação forçada por moradores de rua, que não possuem moradia própria. Na cidade de São Paulo, o movimento é denominado: “Movimento Moradia da Cidade”, e no Rio de Janeiro: “Marcha Nacional da Reforma Urbana”.
Esses movimentos possuem líderes, os quais defendem a ideia de que: se há um prédio urbano, de grande extensão, e concomitantemente, pessoas necessitando de uma moradia (por não terem condições de arcar com despesas de aluguel, ou financiamento de uma residência); esses locais inabitados deverão servir de moradia para esse grupo de pessoas. E que, é função do Estado fornecer um local para a população residir. Dessa forma, invadem esses prédios particulares, ou públicos atualmente inabitados.
Eles têm ganhado força nacional, e como resposta, tem sido repreendido pelo Poder de Polícia do Município local, e gerado diversas discussões das populações das urbanas.
Advogada. Direito de Família, Criminal e Direito Tributário. Formada em Direito pela Universidade Federal do Mato Grosso do Sul.

References: artigo 216
 artigo 24
 artigo 5
 artigo 5
 Artigo 5
 artigo 184
 artigo 182
 artigo 182
 artigo 5
 artigo 243