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Timestamp: 2020-07-14 05:48:37+00:00

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Die neue Skepsis des Bundesverfassungsgerichts zu Europa – warum es zu Unrecht dem Europäischen Gerichtshof widerspricht und was das für das Einheitliche Patentgericht bedeutet - Kather Augenstein
Vor kurzem hat das Bundesverfassungsgericht das Ratifizierungsgesetz zum Einheitlichen Patentgericht aus formalen Gründen für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt. Ich habe in diesem Blog für die Zukunft eine europarechtsfreundliche Sicht des Bundesverfassungsgerichts unterstellt. Nachdem sich das Bundesverfassungsgericht jedoch am 5. Mai 2020 explizit über eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zum Anleihekaufprogramm der Europäischen Zentralbanken (public sector asset purchase program – PSPP) hinweggesetzt hat, kann ich diese Europafreundlichkeit des Bundesverfassungsgerichts nicht mehr erkennen. Erstmals hatte es sich dabei auf eine Kompetenzüberschreitung der europäischen Institutionen berufen und eine gegenteilige Entscheidung des EuGH als für sich nicht bindend betrachtet, da die Auslegung der Verträge durch ihn „nicht mehr nachvollziehbar und daher objektiv willkürlich“ sei (siehe bereits zweiter Leitsatz der Entscheidung). Für beide Entscheidungen ist Professor Huber als Berichterstatter maßgeblich verantwortlich. Allein schon, weil ich mich offensichtlich in der Haltung des Bundesverfassungsgerichts zu Europa getäuscht habe, wollte ich mir die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Mai 2020 einmal genauer anschauen. Dabei wurde mir deutlich, dass sich das Bundesverfassungsgericht nicht an seine eigenen Maßstäbe hält und die Entscheidung keineswegs zwingend war.
Für das Verständnis der Entscheidung muss man wissen, dass die Institutionen der Europäischen Union auf der Basis von begrenzten Einzelermächtigungen tätig werden. Das heißt, die Mitgliedsstaaten übertragen sozusagen nur punktuell einzelne Kompetenzen. So ist die Währungspolitik Unionsaufgabe (Art. 127 Abs. 1, Art. 282 Abs. 2 AEUV); die Wirtschaftspolitik ist jedoch den Mitgliedstaaten vorbehalten. Ein weiterer wichtiger Punkt zum Verständnis ist meiner Meinung nach Art. 18 des Protokolls über die Satzung des europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank. Aus ihm geht hervor, dass sowohl die EZB als auch die nationalen Zentralbanken Staatsanleihen aufkaufen dürfen. Die Rechtmäßigkeit dieser Befugnisnorm stellt das Bundesverfassungsgericht nicht in Frage.
1. Die Begründung des EuGH
In Beantwortung der Vorlagefragen des Bundesverfassungsgerichts hat der Europäische Gerichtshof ausgeführt, dass das Maßnahmenpaket dem Inflationsziel von nahe 2 % diene. Es sei daher vorrangig dem Ziel der Währungspolitik zuzuordnen (zitiert in der Entscheidung des BVerfG, Rn. 120, alle weiteren Randnummern beziehen sich, soweit nicht anders angegeben, auf die Entscheidung des BVerfG vom 05.05.2020). Die wirtschaftspolitischen Kompetenzen der Mitgliedstaaten seien nicht tangiert. So könne das Anleihekaufprogramm zwar Auswirkungen auf die Bilanzen der Geschäftsbanken und auch auf die Finanzierung von Mitgliedstaaten haben, die eventuell genauso gut durch wirtschaftspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten zu erreichen wären. Jedoch hätten die Verfasser der Europäischen Verträge die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbanken gewollt, was bedinge, dass deren in der Unabhängigkeit getroffenen währungspolitischen Maßnahmen auch mittelbar Auswirkungen auf die Wirtschaftspolitik der einzelnen Staaten haben könnten (Rn. 121). Außerdem beeinflusse die Geldpolitik fortlaufend die Zinssätze und Refinanzierungsbedingungen der Banken, was zwangsläufig immer Konsequenzen für die Finanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten habe. Um überhaupt Einfluss auf die Inflationsraten nehmen zu können, müssen die Europäischen Zentralbanken daher zwangsläufig Maßnahmen ergreifen, die gewisse Auswirkungen auf die Realwirtschaft haben. Dass diese Auswirkungen auch im Rahmen der Wirtschaftspolitik und nicht nur der Währungspolitik zu erreichen wären, ändere nichts an Ihrer grundsätzlichen Einordnung als Maßnahmen der Währungspolitik. Schließlich betont der EuGH, dass die Europäischen Zentralbanken bei einer Wirtschaftskrise schnell handeln müssten, sodass sich die Auswirkungen nicht immer präzise vorhersagen ließen (Rn. 122). Dementsprechend müssen die Institutionen über einen Einschätzungsspielraum verfügen, der sich der richterlichen Kontrolle entzieht.
Diese Begründung liest sich nach meinem Dafürhalten jedenfalls nicht von vornherein unvernünftig.
2. Die Ablehnung durch das Bundesverfassungsgericht
Das Bundesverfassungsgericht lässt diese Begründung jedoch nicht gelten. Es meint, die Konsequenzen für die Wirtschaftspolitik seien stets in eine Verhältnismäßigkeitsprüfung einzubeziehen. Mich hat es damit nicht überzeugt.
a) Die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank in Art. 88 Grundgesetz
Die Unabhängigkeit der deutschen Zentralbank galt als einer der Erfolgsgaranten für den wirtschaftlichen Erfolg der Bundesrepublik Deutschland. Art. 88 Grundgesetz bestätigt ausdrücklich, dass die Aufgaben und Befugnisse der Bundesbank durch die Europäische Zentralbank wahrgenommen werden können, die unabhängig und dem vorrangigen Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet ist. Damit genießt die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank sogar deutschen Verfassungsrang
b) Unabhängigkeit kann anderen Prüfungsmaßstab rechtfertigen
In meinen Augen ist es daher schon methodisch verfehlt, die Überprüfung von Maßnahmen dieser unabhängigen Institution an den Maßstäben anderer Prüfungen der Verhältnismäßigkeit zu messen, wie es das Bundesverfassungsgericht in den Rn. 124 – 126 tut. Dass die Zentralbanken hier Einschätzungs- und Prognosespielräume haben, ist jedenfalls in der deutschen verfassungsrechtlichen Literatur anerkannt (vgl. Maunz/Dürig/Heerdegen, GG Art. 88 Rn. 7). Eine entsprechend reduzierte gerichtliche Überprüfbarkeit der der Frage der Verhältnismäßig nach Art. 5 AEUV gerade für Akte der Europäischen Zentralbanken ist daher durchaus nachvollziehbar.
c) Unabhängigkeit von der Politik, aber nicht vom Gericht?
Schließlich lässt sich das Bundesverfassungsgericht auch von der Maßgabe leiten, dass das Mandat der Europäischen Zentralbanken „eng begrenzt sein“ müsse. Wegen der begrenzten Einzelermächtigung zur Währungspolitik müsse „die Beachtung der Grenzen der Zuständigkeit der EZB in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegen“ (Rn. 143). Diese restriktive Auslegung sei verfassungsrechtlich geboten. Nun kann man spitz fragen, ob die EZB zwar unabhängig von der Politik, aber nicht unabhängig von den Gerichten sein darf. Denn wenn ihr die Politik und die Verfassung Unabhängigkeit und Einschätzungsspielräume garantieren, darf eine volle Kontrolle der Gerichte diese Unabhängigkeit nicht konterkarieren. Diesen Widerspruch zwischen Unabhängigkeit der Zentralbanken und voller gerichtlicher Kontrolle scheint das Bundesverfassungsgericht nicht erkannt zu haben.
Ich bin daher näher beim EuGH, der in der Zuweisung einer umfassenden währungspolitischen Kompetenz an die Europäische Zentralbank den Willen der Mitgliedstaaten erkennt, die Beschneidung ihrer wirtschaftspolitischen Kompetenzen im Gegenzug zur Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank hinzunehmen. Man muss diese Auslegung nicht mögen. Nachvollziehbar erscheint sie mir allemal.
d) Begrenzung auf offensichtliche Fehler wegen Unabhängigkeit gerechtfertigt
Die Kritik des Bundesverfassungsgerichts, dass sich der EuGH bei der Überprüfung von Entscheidungen der EZB auf offensichtliche Fehler beschränkt (Rn. 156), ist daher nicht Ausdruck einer schleichenden Kompetenzerweiterung der europäischen Institutionen, sondern Ausdruck der Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank. Wir kennen aus zahlreichen Beispielen, dass die Überprüfbarkeit behördlicher oder gerichtlicher Maßnahmen eingeschränkt ist. Der Jurist kann daher mit einem unbestimmten Rechtsbegriff wie „offensichtlich“ durchaus umgehen. Auch hier vermisse ich eine Auseinandersetzung mit dem Gesichtspunkt der Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank.
3. Die eigene Verhältnismäßigkeitsprüfung des Bundesverfassungsgerichts
Nachdem das Bundesverfassungsgericht festgestellt hat, dass es nicht an die Entscheidung des EuGH gebunden ist, prüft es anschließend die Rechtmäßigkeit des Stabilisierungsprogramms selbst. Spätestens hier wird offensichtlich, dass die von ihm genannten wirtschaftspolitischen Auswirkungen nichts weiter als Reflexe der Währungspolitik sind.
a) Keine unterschiedlichen Auswirkungen zwischen Anleihenkaufprogramm und Zinssenkungen
Das Anleihekaufprogramm verbessert unstreitig die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten, weil diese zu deutlich günstigeren Konditionen Kredite aufnehmen können (Rn. 170). Diese Unterstützung gelingt jedoch nicht nur einem Anleihekaufprogramm, sondern jeder Zinssenkung. War das durchschnittliche Zinsniveau in den vergangenen Jahrzehnten erheblich höher, erleichtert eine Absenkung auf ein oder zwei Prozentpunkte genauso die Aufnahme von Krediten. Mit dieser Feststellung ist nichts weiter gesagt, als dass Währungspolitik, nämlich die Festlegung von Zinssätzen und der Ankauf von Staatsanleihen, Auswirkungen auf das allgemeine Zinsniveau haben. Das sollen Sie ja gerade, wenn Zentralbanken die Bedingungen für die Kreditvergabe festlegen. In diesem Aspekt kann ich keinen Unterschied zwischen dem Anleihekaufprogramm und einer allgemeinen Zinssenkung erkennen.
b) Währungspolitik als Basis wirtschaftspolitischer Maßnahmen der Mitgliedstaaten
Es ist auch nicht zu kritisieren, dass mehrere Mitgliedstaaten im Rahmen des Anleihekaufprogramms der EZB ankündigten, aufgrund des günstigen Zinsniveaus Investitionsprogramme auf den Weg zu bringen, um die Wirtschaft zu beleben (Rn. 171 am Ende). Hier zeigt sich doch exemplarisch, dass die Zinspolitik und das Anleihekaufprogramm die Rahmenbedingungen setzen, innerhalb derer die Mitgliedstaaten ihre Wirtschaftspolitik durchführen.
c) Niedrigere Zinsen ermöglichen bessere Chancen der Geschäftsbanken
Es ist auch selbstverständlich, dass niedrige Zinsen die Geschäftsaussichten von Banken verbessern (vgl. zu diesem Aspekt Rn. 172). Eine Absenkung des Zinses der Zentralbanken von bspw. 4 % auf 2 % ermöglicht höhere Gewinnmargen der Banken. Auch hier ergibt sich kein spezifischer Unterschied zwischen einer allgemeinen Zinssenkung und dem Anleihekaufprogramm.
d) Auswirkungen auf den privaten Sektor auch nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts nur mittelbar
In Rn. 173 zählt das Bundesverfassungsgericht als relevante wirtschaftspolitische Folgen die Risiken von Immobilien und Aktienblasen sowie ökonomische und soziale Auswirkungen auf die Bürger und Bürgerinnen als Aktionäre, Mieter, Eigentümer von Immobilien, Sparer und Versicherungsunternehmer auf. Diese Auswirkungen kennzeichnet das Bundesverfassungsgericht von vornherein als „mittelbar“. Auch sie unterscheiden sich nicht von den Auswirkungen einer allgemeinen Zinssenkung.
Dass sich Unternehmen in einer Krise bei niedrigeren Zinsen einfacher finanzieren können, ist ebenso eine Selbstverständlichkeit (Rn. 174). Dass mit günstigen Krediten mehr Unternehmen gerettet werden können, ist ebenso deutlich. Die weiteren Effekte von Zinsänderungen sind in ihren mittelbaren Auswirkungen ähnlich wirksam.
e) Im Ergebnis müsste der EuGH auch einfache Zinssenkungen auf ihre wirtschaftspolitischen Auswirkungen überprüfen
Im Ergebnis verlangt damit das Bundesverfassungsgericht, dass der EuGH bei jeder Absenkung des Zinsniveaus die wirtschaftspolitischen Auswirkungen berücksichtige. Dies führt dazu, dass jede Zinssenkung der Europäischen Zentralbank durch den EuGH überprüft werden könnte und sie gerade nicht mehr unabhängig arbeiten kann. Die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank war jedoch eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass die Bundesrepublik Deutschland überhaupt Mitglied der Währungsunion geworden ist. Diese Unabhängigkeit hat uns die Bunderegierung unter Helmut Kohl seinerzeit versprochen.
So zeigt sich, dass die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Ergebnis nicht mehr nachvollziehbar ist. Das Bundesverfassungsgericht vermag keine wirtschaftspolitischen Auswirkungen des Anleihekaufprogramms aufzuzeigen, die nicht auch durch jede beliebige Senkung des Zinsniveaus eintreten würden. Warum dann bei einem ausdrücklich erlaubten Anleihenkaufprogramm (s. oben) der EuGH, man möchte fast sagen ausnahmsweise, die wirtschaftspolitischen Auswirkungen hätte einbeziehen müssen, ist nicht nachvollziehbar.
4. Spekulationen über die wahren Motive des Bundesverfassungsgerichts
Noch einmal möchte ich betonen, dass es hier nicht darum geht, ob der Ansatz des Bundesverfassungsgerichts oder derjenige des EuGH der sinnvollere ist. Es muss nach dem Prüfungsmaßstab des Bundesverfassungsgerichts allein darum gehen, ob die Entscheidung des EuGH an sich nicht mehr nachvollziehbar ist und deswegen keine Wirkung in Deutschland entfaltet. Und natürlich könnte man soziale und wirtschaftspolitische Auswirkungen in die Betrachtung einstellen. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch entschieden, dass man es muss. Dies sehe ich wegen der garantierten Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank gerade nicht.
a) Geringe wirtschaftliche Kompetenz
Man kann sich fragen, warum das Bundesverfassungsgericht hier eine Krise der europäischen Institutionen vom Zaun bricht. Bei genauerer Analyse der Entscheidung ist man auch erschrocken, wie wenig wirtschaftliche Kenntnis in die Entscheidung eingeflossen ist. Seitenweise kritisiert es, dass das Anleihekaufprogramm zu einer allgemeinen Senkung des Zinsniveaus führt, ohne zu sich zu fragen, ob nicht die Festlegung eines Zinsniveaus eine der kennzeichnenden Aufgaben der Währungspolitik insgesamt ist. Dass das Zinsniveau immer den Handlungsspielraum wirtschaftlicher Akteure begrenzt, erkennt das Bundesverfassungsgericht jedenfalls ausdrücklich nicht.
b) Integrationsfreundliche Grundhaltung des EuGH
So ist denn die plausibelste Erklärung, dass die Richter am Bundesverfassungsgericht solch harsche Kritik äußerten, dass sie die Entscheidung einfach nicht wollten, weil ihnen der Integrationswille des EuGH zu weit ging. So unterstellt der ehemalige Richter am Bundesverfassungsgericht Dieter Grimm in einem Gastbeitrag genau dies, um dann zu folgern, dass dem Bundesverfassungsgericht nicht viel mehr übrigblieb, „als diese zum Schutz des EuGH gedachte Sprache irgendwann gegen ihn zu wenden“ (FAZ v. 18.05.2020), also die hohen Voraussetzungen als erfüllt ansehen, obwohl sie nicht vorlagen. Damit nimmt das Bundesverfassungsgericht sich selbst jedoch nicht mehr ernst und verspielt seine Glaubwürdigkeit. Niemand sollte hohe Voraussetzungen an sich selbst stellen, nur um sich danach nicht daran zu halten. Meiner Meinung nach hätte hier etwas mehr Zurückhaltung dem Bundesverfassungsgericht gut getan. Nicht alles was den Richtern nicht gefällt, ist „nicht mehr nachvollziehbar“.
c) Selbst die Bundesverfassungsrichter waren sich nicht einig
Es hätte die Mitglieder des 2. Senats auch skeptisch machen müssen, dass die Entscheidung nicht mit acht zu null, sondern mit sieben zu einer Stimme ergangen ist. Ein Verfassungsrichter, wir wissen leider nicht welcher, scheint die Entscheidung des EuGH zumindest für nachvollziehbar gehalten zu haben und hat daher nicht mit der Mehrheit seiner Kollegen abgestimmt. Wie kann es aber sein, dass etwas „schlechterdings nicht mehr nachvollziehbar und willkürlich“ ist, wenn ein Bundesverfassungsrichter dem widerspricht? Noch einmal, es geht nach der Definition des Bundesverfassungsgerichts nicht um einen besseren Ansatz. Es geht darum, dass man, also alle, die Entscheidung des EuGH nicht mehr nachvollziehen können soll.
d) Analyse von berufener Stelle
Wer übrigens eine ausführlichere Analyse der Entscheidung lesen will, sei auf den Beitrag von Herrn Prof. Meier-Beck, Vorsitzender des Kartellsenats am Bundesgerichtshof, verwiesen, in der Patentwelt bestens bekannt, da er bis vor kurzem Vorsitzender Richter des X. Zivilsenats am Bundesgerichtshof war, der für Patentsachen zuständig ist. Er war und ist „entsetzt“.
5. Öffentliche Äußerungen des Berichterstatters Prof. Huber
Insbesondere der Berichterstatter Professor Huber scheint hier seine Sicht der Dinge über diejenige anderer stellen zu wollen. Man kann ihn wohl nicht unbedingt als öffentlichkeitsscheu bezeichnen. So hat er sich bereits vor Veröffentlichung der Entscheidung zum Einheitlichen Patentgericht darüber interviewen lassen. Sich vor dem Erlass einer Entscheidung dazu interviewen zu lassen, ist wohl ein einmaliger Vorgang. Nun meint er wiederum, seine Entscheidungen in öffentlichen Diskussionen rechtfertigen zu müssen. Auf die offensichtlichen Kritikpunkte (siehe oben) geht er dabei leider nicht ein.
Besonders pessimistisch hat mich seine Äußerung gestimmt, dass das Bundesverfassungsgericht den unbedingten Vorrang des Europarechts in der Entscheidung zum Einheitlichen Patentgericht bereits angezweifelt hätte. So sagt er im Interview mit der FAZ vom 12. Mai 2020, dass Deutschland der Europäischen Union gar nicht hätte beitreten dürfen, wenn das Europarecht schrankenlos vor dem Grundgesetz anwendbar wäre. Dies habe das Bundesverfassungsgericht „in der Entscheidung zum Einheitlichen Patentgericht im Januar noch einmal deutlich gemacht.“ Abgesehen davon, dass die Entscheidung im Februar erging und im März veröffentlicht wurde, steht dort ausdrücklich, dass die Frage des Vorrangs offenbleiben kann (BVerfG, 2 BvR 739/17, Beschluss vom 12.02.2020, Rn. 166). Aus seiner Äußerung muss man daher schlussfolgern, dass Professor Huber wahrscheinlich schon in dieser Entscheidung den unbedingten Vorrang des Europarechts hätte ablehnen wollen.
6. Folgen für das Einheitliche Patentgericht
Dies verheißt für das Einheitliche Patentgericht nichts Gutes. Denn der EuGH hat in seinem Gutachten 1/09 genau dieses Primat des Europarechts gefordert. Erlaubt das Bundesverfassungsgericht dieses Primat nicht, – wie Professor Huber im Interview andeutet – wäre das Einheitliche Patentgericht tatsächlich tot. Ob sich Herr Professor Huber der Konsequenz bewusst ist, dass dann ein Europäisches Patentgericht nie existieren kann, wage ich zu bezweifeln. So wie ich ihn bisher erlebt habe, wird ihn das wenig kümmern. Im Zweifel wird er meinen, am längeren Hebel zu sitzen und seine Ansicht über diejenige des EuGH stellen zu können. Deutschland könnte dann nicht teilnehmen. Das sind keine guten Nachrichten für das Einheitliche Patentgericht.

References: EuGH 
 Art. 282
 Art. 18
 EuGH

 Art. 88
 Art. 88
 Art. 88
 Art. 5
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH

 EuGH 
 EuGH 
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 EuGH 
 EuGH