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Timestamp: 2019-10-22 02:11:41+00:00

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﻿ Sentencia C-481 de junio 11 de 2003
SENTENCIA C-481 DE 11 DE JUNIO DE 2003
CONTENIDO:RESTRICCIÓN DEL TRÁNSITO VEHICULAR DE TRACCIÓN ANIMAL. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 98 DE LA LEY 769 DE 2002, POR LA CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO NACIONAL DE TRÁNSITO TERRESTRE
Sentencia C-481 de junio 11 de 2003
Sentencia C-481 de 2003
Ref.: Expediente D-4331
Actor: Wilson Leal Echeverry.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 98 de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá, D.C. once de junio de dos mil tres.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Wilson Leal Echeverri presentó demanda contra el artículo 98 de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
ART. 98.—Erradicación de los vehículos de tracción animal. En el término de un (1) año, contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley, se prohíbe el tránsito urbano en los municipios de categoría especial y en los municipios de primera categoría del país, de vehículos de tracción animal. A partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal.
El actor expone las razones jurídicas por las que considera que esta disposición viola artículos de la Constitución, así:
Primer cargo: Violación de la libertad de locomoción, artículo 24 de la Constitución.
La disposición acusada implica una restricción definitiva a la libertad de locomoción de los propietarios, usufructuarios o usuarios de los servicios de transporte en vehículos de tracción animal, en el casco urbano de los municipios de categoría especial y de primera categoría. Esto viola el derecho a la libre locomoción, derecho del que son titulares todos los colombianos, y que consiste en la posibilidad de circular libremente por el territorio nacional. Aunque este derecho no es absoluto, por tratarse de un derecho fundamental debió tramitarse como ley estatutaria, tal como lo disponen los artículos 152 y 153 de la Constitución. Además, si bien el legislador puede limitar el ejercicio del derecho, lo que no pude hacer es “determinar una privación absoluta y definitiva del derecho a usar las vías por parte de los propietarios, usufructuarios o usuarios a cualquier título de un vehículo de tracción animal” (fl. 2). Sería viable la limitación, si ésta consistiera en determinar horarios de circulación, vías especiales de movilización, pero no prohibir el ejercicio del derecho.
Segundo cargo: Violación del derecho a la igualdad, artículo 13 de la Constitución.
Afirma que estos dos conductores no se encuentran en distinta situación de hecho como usuarios de la estructura vial que amerite un trato diferente, pues ambos utilizan sus vehículos para transportar personas o cosas, actividad de la que derivan el propio sustento. Aunque cada clase de vehículo tiene ventajas y desventajas, a nadie se le ocurriría prohibir el tránsito automotor por las desventajas ambientales que presenta. Pone de presente el actor que aunque no supo de las razones expuestas por el gobierno o en el Congreso sobre la finalidad que tuvieron para establecer este trato distinto, entiende que podría ser que la seguridad vial se ve afectada con esta clase de vehículos de tracción animal. Sin embargo, se pregunta, si la finalidad es razonable. Al respecto estima que la finalidad perseguida en una Nación sumida en el subdesarrollo y la pobreza es irrazonable, inadmisible y contraria a los principios y valores constitucionales, dado que el grupo social en que se reflejan los efectos inmediatos de la norma es el más deprimido de la estructura colombiana, que merece especial detenimiento y atención.
En cuanto a la excepción consagrado en el parágrafo 1º de la disposición, de permitir esta clase de vehículos para fines turísticos, considera que no puede afirmarse que exista coherencia interna en una disposición que sólo protege por vía de excepción los fines turísticos, y se pregunta “acaso, tal finalidad es prevalente en relación con los demás propósitos de dicho transporte como serían: la disposición de desechos, el transporte de mercancías, enceres (sic) y personas; seguramente NO” (fl. 6).
Agrega que la prohibición de vehículos de tracción animal no es proporcionada con las circunstancias de hecho pues, si lo perseguido es la racionalidad de tránsito en las grandes urbes, medidas como horarios, zonas de circulación permitirían lograr el fin perseguido y no la proscripción de una actividad económica lícita como que que desempeñan los propietarios, usufructuarios o usuarios de estos vehículos. Ocurriría algo similar si se proscribiera la actividad industrial por la emisión de gases nocivos a la atmósfera y no su regulación, control y mitigación.
Este cargo lo concluye el demandante señalando que la disposición acusada no supera, con éxito el test de igualdad, utilizando la metodología de la jurisprudencia de la Corte.
Tercer cargo: violación de regla constitucional contenida en el artículo 365 de la Constitución y el derecho de propiedad, artículo 58 de la Carta.
Señala el actor que el artículo 365 establece que la actividad del transporte, cualquiera que sea su modalidad, está declarada como servicio público o actividad estratégica. La actividad de transporte se desarrolla incluyendo el del transporte de vehículos de tracción animal. El legislador dispuso la clausura de una actividad económica lícita, la de tracción animal, por razones de interés social. Entonces no se cumplieron las exigencias constitucionales del mencionado artículo 365, que son: aprobación calificada en cada Cámara del Congreso e indemnización previa a los particulares afectados. Se desconoció que el transporte en la modalidad de tracción animal ha sido objeto de regulación permanente por las autoridades de tránsito nacional. Entonces al prohibir de manera absoluta la circulación de estos vehículos se está prohibiendo una actividad económica lícita sin que se hubieren cumplido los requisitos constitucionales.
Por este camino se está efectuado literalmente una expropiación sin indemnización a los propietarios de las carretas y de los caballos. Y considera como “macabra” compensación lo establecido en el parágrafo 2º de que las alcaldías municipales y distritales, en asocio con el SENA, promuevan actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de estos vehículos, dada la imposibilidad financiera de las entidades territoriales de acometer estas tareas y de decreciente presupuesto del SENA, que es conocido por la opinión pública.
Cuarto cargo: violación al derecho al trabajo y a la libre escogencia de profesión y oficio.
El demandante trae a colación algunas decisiones de la Corte Constitucional para concluir que el interés del legislador de proteger el tránsito vehicular de las grandes urbes no puede desconocer y ser insensible a las necesidades de quienes ejercen un oficio humilde pero que suple necesidades de supervivencia, pues, se quebrantan los pilares de la Constitución, en especial, en el artículo 2º. Es decir, en defensa del interés colectivo no se puede suprimir el derecho al trabajo y a escoger profesión y oficio, sin que sea concreta, probada y razonable la necesidad de hacerlo.
En este proceso intervinieron la ciudadana Lida Yaneth Ramírez Solarte; la presidenta de la asociación defensora de animales, ciudadana Constanza Moreno Acero; y, el Ministerio de Transporte, a través del ciudadano Óscar David Gómez Pineda, con el fin de solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del precepto acusado. Se resumen así estas intervenciones:
Se refiere, en forma extensa, a las condiciones en que trabajan los caballos y el trato que reciben del carretillero; explica por qué en su concepto la conducción de carretillas entraña una actividad ilícita e inmoral por el maltrato que soportan los caballos; sobre las condiciones económicas y sociales de los carretilleros y zorreros, señala que no es tan cierto que se encuentren en tan deplorables condiciones, ya que existen hasta flotas de carretillas de caballos pertenecientes a un solo dueño, que no pagan impuestos, ni están obligados a tomar seguros que garanticen el pago de los daños que produzcan; considera que la conducción de carretillas atenta contra los derechos fundamentales a un medio ambiente sano y a la salud. Finalmente señala que el caballo es la primera y la última víctima de la interminable cadena de violencia. Acompañó algunas fotografías y artículos de periódicos para demostrar el maltrato que sufren los animales.
Además, es sabido que la circulación de vehículos de tracción animal es un peligro para el tránsito normal de los vehículos dado el número de accidentes que se producen por la irresponsabilidad de quienes los manejan: menores de edad o personas en estado de embriaguez.
Se refiere, también, al maltrato que sufren estos animales. Son golpeados, sobrecargados, obligados a trabajar hasta 24 horas, cambiando de carretero. Estos hechos son denunciados continuamente por la ciudadanía ante las ONG dedicadas a la protección de los animales.
Finalmente, se refiere a la afirmación de que se está ante un servicio público. La interviniente recuerda que ni es un servicio público ni una profesión u oficio regulado por el Estado. Si algunas disposiciones se han referido a ella, no significa que se les ha conferido la estabilidad que pretende el actor. Además, recuerda la Sentencia T-547 de 1992, de la Corte Constitucional sobre los límites de la propiedad privada.
c) El Ministerio de Transporte, a través del ciudadano Óscar David Gómez Pineda, contestó la demanda así:
El artículo 24 de la Constitución establece el derecho a circular con las limitaciones que establezcan las autoridades. Señala el interviniente que las limitaciones están encaminadas a lograr “la garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público” (fl. 69).
Agrega que el Código de Tránsito terrestre se inspira en los siguientes principios rectores: seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización.
El artículo 98 acusado entrará a regir el 8 de noviembre de 2003, fecha en la que las autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal, pero de acuerdo con las categorías de municipios de que trata la Ley 136 de 1994. Lo que quiere decir que la restricción es parcial, toda vez que se circunscribe al perímetro urbano. Estos vehículos pueden circular en las zonas rurales.
Con respecto de la presunta violación del artículo 365 de la Constitución, el interviniente señala que la Ley 336 de 1996 dispuso que el transporte gozará de especial protección estatal y estará sometido a las disposiciones reglamentarias. Manifestó que dado el carácter de servicio público esencial de transporte éste debe prestarse por empresas legalmente constituidas y habilitadas por las autoridades competentes. Explica lo siguiente:
“La citada ley define como modos de transporte aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre; este último se encuentra subdividido en las siguientes modalidades:
— Servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera – Decreto 171 de 2001.
— Servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros – Decreto 170 de 2001.
— Servicio público de transporte terrestre y automotor de carga – Decreto 173 de 2002 (sic).
— Servicio público de transporte terrestre y automotor especial – Decreto 174 de 2001.
— Servicio público de transporte terrestre automotor mixto – Decreto 175 de 2001.
Lo anterior para significar que la ley y los reglamentos sobre transporte público terrestre automotor en Colombia se encuentran debidamente reglados y solamente autoriza su prestación a empresas con vehículos de servicio público debidamente homologados ante el Ministerio de Transporte (L. 336/96, art. 23).
De tal manera, que los vehículos de tracción animal nunca han estado autorizados para prestar un servicio público de transporte por cuanto éstos no cumplen con las especificaciones de seguridad y de homologación exigidos por la ley. Por lo tanto no se está violando el artículo 365 de la Constitución Política como lo argumenta el demandante” (fls. 76 y 77).
Pone de presente que en materia de transporte no se concibe que existan derechos adquiridos, por las normas expuestas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-043 de 1998. El legislador sólo otorgó un plazo para que los afectados con la restricción se acojan a los programas de las alcaldías y el SENA y se garantice el derecho al trabajo, lo que no quiere decir que exista un derecho reconocido en materia de transporte de vehículos de tracción animal.
V. Concepto el Procurador General de la Nación
El señor Procurador General de la Nación, en concepto 3133, de fecha 29 de enero de 2003, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, bajo la condición “de que el Estado establezca mecanismos efectivos para garantizar a los ciudadanos que venían ejerciendo esta actividad lícita, como elemento esencial para garantizar su sustento, programas alternativos que les permitan cambiar de actividad o poder realizar su trabajo con otros recursos equivalentes, teniendo en cuenta que se trata en general de poblaciones de escasos recursos, que merecen especial protección del Estado”.
En el caso bajo estudio, el Ministerio Público consideró que el legislador tiene la potestad de reorganizar el orden público en sus diferentes manifestaciones, de tranquilidad, salubridad y seguridad relacionados con el funcionamiento del tránsito en las ciudades de mayor densidad de población y de mayor tránsito vehicular. Sin embargo, anota que “no se tuvo el suficiente cuidado para proteger los derechos de los ciudadanos que derivan su sustento de estos vehículos, personas que en general pertenecen a los sectores más desprotegidos de la sociedad”.
Por esto, si bien la disposición acusada es proporcional, adecuada y necesaria para la satisfacción del interés general, se advierte que en ella no está prevista ninguna compensación para los afectados, a excepción de los señalado en el parágrafo segundo. Esto expone al Estado a futuras indemnizaciones por desconocer los daños antijurídicos ocasionados con una medida que rompe el equilibrio entre las cargas públicas.
Pone, además, de presente que según la jurisprudencia constitucional, el derecho a la propiedad puede adquirir el carácter de fundamental, cuanto se dan las condiciones señaladas en la sentencia T-506 de 1992.
El actor considera que el artículo 98 de la Ley 769 de 2002 viola los artículos constitucionales relativos a la igualdad, al trabajo, a la libre escogencia de profesión y oficio. Así mismo, que por tratarse de la restricción del derecho fundamental de locomoción, debió tramitarse como ley estatutaria, tal como lo establece el artículo 152 de la Constitución, y que, por corresponder a la clausura de un servicio público, debió procederse como lo ordena el artículo 365 de la Carta, cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, pues se está afectando el derecho a la propiedad.
Para mejor comprensión del asunto, se transcribe la parte resolutiva de la Sentencia C-355 de 2003:
“1. INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo respecto del parágrafo 1º del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, por las razones expuestas en el literal g) del numeral 3º de la parte considerativa de esta sentencia.
3. Declarar EXEQUIBLE el resto del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, bajo el entendido de que la prohibición a que se contrae la norma se debe concretar, por las autoridades municipales o distritales competentes, a determinadas vías y por motivos de seguridad vial, y que la misma sólo entrará a regir siempre que real y efectivamente se hayan adoptado las medidas alternativas y sustitutivas previstas en el parágrafo 2º del artículo 98 de la ley antes citada, en el respectivo distrito o municipio”. (Sent. C-355/2003)
3. ¿La restricción del tránsito vehicular de tracción animal debió tramitarse como ley estatutaria?
La respuesta es no, por las siguientes razones: de acuerdo con la jurisprudencia consolidada de la Corte, las leyes estatutarias son la excepción y no la regla general, y esta interpretación restrictiva se encuentra precisamente en lo establecido en la propia Carta, al señalar expresamente las materias que deben surtir este trámite. Para el caso de los derechos fundamentales, que es en la situación que con más frecuencia se presenta la discusión sobre si debió tramitarse como ley estatutaria cualquier restricción a los mismos, la Corte ha mencionado como criterio básico a tener en cuenta, si la disposición que se analiza toca o no el núcleo esencial del derecho fundamental y si se está ante la regulación del derecho fundamental.
Conviene recordar lo dicho en la Sentencia C-251 de 1998:
“Debe decirse inicialmente que la Constitución, en materia de jerarquía y características especiales de ciertas leyes, no concibe el nivel estatutario como regla general sino como excepción. Es claro que ésta —de interpretación restrictiva— proviene de la expresa enunciación, en la propia Carta, de las materias cuya regulación tiene que plasmarse en leyes así denominadas por el constituyente.
Pero la Corte ha señalado con claridad que “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protección” y que, por tanto, “no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una petrificación del ordenamiento jurídico” (Cfr. sent. C-226, mayo 5/94, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero) (Sent. C-251/98).
Estos criterios fueron reiterados en la Sentencia C-620 de 2001, así:
“El núcleo esencial de un derecho fundamental ha sido entendido como “la naturaleza jurídica de cada derecho, esto es, el modo de concebirlo o configurarlo (...). Desde esta época, constituyen el contenido esencial de un derecho subjetivo aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito, sin las cuales el derecho se desnaturalizaría” (1) . Igualmente, se ha dicho que el núcleo esencial se refiere a “los intereses jurídicamente protegidos como núcleo y médula del derecho. Se puede entonces hablar de una esencialidad del contenido del derecho, para hacer referencia a aquella parte del contenido del mismo que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De ese modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección” (2) .
(1) Sentencia C-179 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
No obstante lo anterior, la Corte también ha aceptado la tesis de “que cuando el legislador asume de manera integral, estructural o completa la regulación de un tema de aquellos que menciona el artículo 152 superior, debe hacerlo mediante ley estatutaria, aunque dentro de esta regulación general haya disposiciones particulares que por un contenido material no tengan el significado de comprometer el núcleo esencial de derechos cuya regulación se defiere a este especial proceso de expedición legal. Es decir, conforme con el aforismo latino que indica que quien puede lo más puede lo menos, una ley estatutaria que de manera integral pretende regular un asunto de los que enumera la precitada norma constitucional, puede contener normas cuya expedición no estaba reservada a este trámite, pero en cambio, a la inversa, una ley ordinaria no puede contener normas particulares reservadas por las Constitución a las leyes estatutarias” (3) .
(3) Sentencias C-251 de 1998 y C-1338 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Cristina Pardo Schlesinger.
En síntesis: la jurisprudencia de esta Corte ha sido enfática al señalar que las disposiciones que deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria, concretamente, en lo que respecta a los derechos fundamentales y los recursos o procedimientos para su protección son aquellos que de alguna manera tocan su núcleo esencial o mediante las cuales se regula en forma “íntegra, estructural o completa” el derecho correspondiente”. (Sent. C-620/2001, M.P. Dr. Jaime Araújo Rentería).
1. Declarar exequible el artículo 98 de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, en cuanto al cargo de presunta violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución.
2. Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-355 de 2003, por medio de la cual se declaró la inexequibilidad de las siguientes expresiones del artículo 98 de la Ley 769 de 2002: “Erradicación de los”; “contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley”, y “A partir de esa fecha de las autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal”.
3. Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-355 de 2003, por medio de la cual se declaró la exequibilidad del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, salvo el parágrafo 1º, bajo el entendido de que “la prohibición a que se contrae la norma se debe concretar, por las autoridades municipales o distritales competentes, o determinadas vías y por motivos de seguridad vial, y que la misma sólo entrará a regir siempre que real y efectivamente se hayan adoptado las medidas alternativas y sustitutivas previstas en el parágrafo 2º del artículo 98 de la ley antes citada, en el respectivo distrito o municipio”.
4. Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-475 de 2003, respecto del parágrafo 1º del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, que lo declaró exequible por el cargo analizado en esa sentencia.

References: ARTÍCULO 98
 artículo 98
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 artículo 24
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