Source: https://www.studiocerbone.com/tribunale-amministrativo-regionale-la-toscana-sez-iii-sentenza-n-231-del-13-febbraio-2017-clausola-sociale-degli-appalti-lavori-servizi/
Timestamp: 2018-08-14 21:02:17+00:00

Document:
Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana sez. III sentenza n. 231 del 13 febbraio 2017 - Clausola sociale degli appalti di lavori e di servizi - Studio Cerbone
Sei qui: Home » Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana sez. III sentenza n. 231 del 13 febbraio 2017 – Clausola sociale degli appalti di lavori e di servizi
Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana sez. III sentenza n. 231 del 13 febbraio 2017
Estar – Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Iaria, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via dei Rondinelli, n. 2;
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Luciana Caso e Arianna Paoletti, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale della Regione Toscana in Firenze, piazza dell’Unità Italiana, n. 1;
– del Bando per l’affidamento dell’appalto per il servizio raccolta, trasporto e smaltimento rifiuti sanitari, pubblicato sulla GURI il 24.10.2016;
– del disciplinare di gara;
– del Capitolato normativo;
– dell’allegato C1;
– dello schema di convenzione;
– di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, compresa la deliberazione di indizione della gara.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Estar – Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale e di Regione Toscana;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 31 gennaio 2017 il dott. Riccardo Giani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1 – Con il ricorso introduttivo del giudizio la società <Mengozzi s.p.a.>, premesso che la Regione Toscana quale soggetto aggregatore ha indetto una procedura aperta finalizzata alla conclusione di una convenzione quadro per la gestione del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti sanitari, impugna il bando di gara, il disciplinare, il capitolato normativo e gli altri atti, come meglio in epigrafe indicati, contestando specificamente le previsioni degli atti di gara relativi alla c.d. “clausola sociale”. Si tratta cioè della previsione di cui all’art. 9.6 del Capitolato, in base alla quale, al fine di promuovere la stabilità del personale impiegato, l’aggiudicatario dovrà, da un lato, applicare il contratto che presenta le migliori condizioni fra i contratti collettivi di settore, e, dall’altro, “è obbligato al rispetto della clausola sociale finalizzata al mantenimento dei livelli occupazionali, come risultante dalle liste fornite, in allegato C1, relative alle unità lavorative attualmente impiegate del servizio”, cioè 47 lavoratori suddivisi nelle aree territoriali corrispondenti alle vecchie ESTAV. Parte ricorrente evidenzia che il mancato rispetto della clausola sociale potrà essere valutato, secondo le prescrizioni del Capitolato stesso, come grave negligenza nell’esecuzione dell’appalto e che l’art. 9.7 del capitolato stesso prevede la costituzione di specifico organo tecnico preposto al controllo e vigilanza del rispetto della clausola sociale.
2 – Nei confronti degli atti gravati la società ricorrente formula le seguenti censure:
3 – Si sono costituti in giudizio, per resistere al ricorso, ESTAR e Regione Toscana. ESTAR eccepisce la inammissibilità della prima censura, perché la ricorrente è il gestore uscente, per cui non ci sarebbe alcun passaggio di personale, che presuppone il cambio di gestore, con conseguente inapplicabilità della clausola sociale. Le resistenti evidenziano che la clausola in contestazione è frutto di Protocollo d’Intesa tra Regione, ESTAR e Sindacati del 7.4.2015, in esito al quale si è svolto un confronto per la stesura degli atti della presente gara ove è stato stabilito di garantire la stabilità di tutto il personale del servizio in discussione, dato il difficile quadro economico e la scarsa specializzazione del personale stesso che ne rende difficile il ricollocamento; esse rilevano poi che la giurisprudenza richiamata in ricorso, relativa alla necessità di configurare la clausola sociale in termini compatibili con la libertà d’impresa, è stata elaborata sotto la vigenza della vecchia normativa, senza tener conto degli sviluppi normativi successivi e a tal fine richiamano la dimensione maggiormente sociale della normativa europea dopo il Trattato di Lisbona, l’art. 3 comma 3 TUE e art. 9 TFUE, gli artt. 18, comma 2, e 70 della nuova direttiva appalti, i criteri direttivi della legge n. 11 del 2016 e il testo dell’art. 50 del d.lgs. n. 50 del 2016. ESTAR eccepisce anche la inammissibilità del secondo motivo, non essendo la stazione appaltante tenuta a garantire la remuneratività di ogni offerta e comunque la sua infondatezza.
5.2. – È necessario partire dal rilevare che la Mengozzi s.p.a. formula una duplice serie di premesse alla sua doglianza evidenziando, da un lato, come la “clausola sociale” in contestazione presenti la peculiarità di imporre all’aggiudicatario, in sede di esecuzione contrattuale, “l’assunzione di tutto il personale attualmente <in forza all’appalto> (47 unità), indicandone il numero, l’inquadramento, e l’orario nell’allegato C1 del capitolato” e, dall’altro lato, che la invarianza di personale da impiegare è da garantire pur in presenza di un oggetto della selezione modificato “per effetto di riduzioni sia del numero dei Presidi Ospedalieri (sono esclusi dalla presente gara gli Ospedali di Massa, Lucca, Pistoia e Prato, come evidenziato nel capitolato, presenti invece nella precedente gara)” come pure delle prestazioni da eseguire. È importante porre in evidenza come entrambe le premesse risultano sostanzialmente confermate da ESTAR, ente cui è rimessa la predisposizione e gestione della gara. In relazione alla prima premessa nella sua memoria ESTAR rileva (e lo stesso vale per Regione Toscana) come la “clausola sociale” sia stata il frutto di negoziazione con le organizzazioni sindacali, che ha portato ad un Protocollo d’Intesa del 7.4.2015, dal quale è scaturito un confronto anche in relazione alla presente gara, all’esito del quale “è emersa l’esigenza di garantire la stabilità occupazionale di tutto il personale già impiegato nell’appalto, dato il quadro economico complessivo ancora fortemente negativo e considerato anche che il servizio in discussione, avendo ad oggetto la raccolta ed il trasporto di rifiuti, si caratterizza per prestazioni scarsamente specializzate (il che rende particolarmente difficile per i lavoratori trovare una nuova collocazione lavorativa)”. Quanto alla seconda premessa ESTAR non contesta la riduzione del numero dei presidi serviti rispetto al servizio in essere ma pone in evidenza come “lo stralcio di quattro presidi ospedalieri rispetto al precedente servizio cui controparte fa riferimento non preclude il proficuo reimpiego delle 25 unità di personale in discussione”, cioè quelle ritenute eccedenti da parte ricorrente; aggiunge ESTAR che poi “è ben possibile – ed è anzi prevedibile, atteso quanto accaduto anche nel corso del servizio pregresso – che detto servizio varrà via via esteso anche ad altri istituti ed enti”.
Lo stato della interpretazione giurisprudenziale, peraltro pacificamente ricostruito dalle parti in causa, può essere sintetizzato, richiamando la sentenza della Terza Sezione del Consiglio di Stato n. 1255 del 2016, nel modo che segue: a) la “clausola sociale” deve conformarsi ai principi nazionali e comunitari in materia di libertà di iniziativa imprenditoriale e di concorrenza, risultando, altrimenti, essa lesiva della concorrenza, scoraggiando la partecipazione alla gara e limitando ultroneamente la platea dei partecipanti, nonché atta a ledere la libertà d’impresa, riconosciuta e garantita dall’art. 41 della Costituzione; b) conseguentemente, l’obbligo di riassorbimento dei lavoratori alle dipendenze dell’appaltatore uscente, nello stesso posto di lavoro e nel contesto dello stesso appalto, deve essere armonizzato e reso compatibile con l’organizzazione di impresa prescelta dall’imprenditore subentrante; c) la clausola non comporta invece alcun obbligo per l’impresa aggiudicataria di un appalto pubblico di assumere a tempo indeterminato ed in forma automatica e generalizzata il personale già utilizzato dalla precedente impresa o società affidataria .(cfr. Cons. Stato, III, n. 1896/2013). Alla luce di tale interpretazione la clausola di cui alla presente controversia, congiuntamente letta dalle parti come tale da imporre in termini rigidi la conservazione del personale di cui al precedente appalto, risulta illegittima, dovendo invece essa essere formulata in termini di previsione della priorità del personale uscente nella riassunzione presso il nuovo gestore, in conformità alle esigenze occupazionali risultanti per la gestione del servizio, in modo da armonizzare l’obbligo di assunzione con l’organizzazione d’impresa prescelta dal gestore subentrante (in termini la sentenza della Sezione n. 1426 del 2016 nonché la sentenza della Prima Sezione di questo TAR n. 261 del 2016). Un tale esito interpretativo non cambia anche tenendo conto della normativa più recente, applicabile alla presente fattispecie, come sostenuto da parte ricorrente. Il primo riferimento deve essere alla direttiva 24/2014/UE invocata da parte resistente; seppur in essa sia sicuramente riscontrabile una specifica attenzione alle esigenze sociale, cui anche le commesse pubbliche possono essere funzionali, non pare tuttavia che se ne possano ricavare indirizzi specifici nel senso sostenuto dalle resistenti stesse; il secondo <considerando> della direttiva citata si limita a prevedere un utilizzo delle procedure di gara “per sostenere il conseguimento di obiettivi condivisi a valenza sociale”, l’art. 18, comma 2, della medesima direttiva prevede l’obbligo degli Stati membri di garantire nell’esecuzione degli appalti il rispetto degli obblighi sociale e del lavoro e l’art. 70 stabilisce che nell’esecuzione dell’appalto possono trovare spazio considerazioni sociali o relative all’occupazione; si tratta di previsioni di sicura importanza e tali da trovare esplicazione anche nella “clausola sociale” qui esaminata, tuttavia senza che le stessi arrivino a giustificare o imporre una clausola sociale di tenore forte (che impone l’obbligo rigido di riassunzione) come ritenuto dalle resistenti. D’altra parte l’art. 50 del d.lgs. n. 50 del 2016, che disciplina specificamente la “clausola sociale” in applicazione della disciplina europea e che ha un contenuto più specifico dell’art. 69 del d.lgs. n. 163 del 2006, contiene sì la specifica previsione del “possibile” inserimento nei bandi di gara della suddetta clausola, affermando che essa mira a “promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato”, ma “nel rispetto dei principi dell’Unione Europea”. Ad avviso del Collegio si tratta di disciplina normativa che non innova, ed anzi sussume nel testo di legge i risultati cui era giunta la giurisprudenza, giacché la “stabilità occupazionale”, che è sicuramente un obiettivo normativo importante e un valore ordinamentale, deve essere “promossa” e non rigidamente imposta e comunque deve essere armonizzata con i principi europei della libera concorrenza e della libertà d’impresa, così da escludere un rigido obbligo di garanzia necessaria della stabilità, pur in presenza di variato ambito oggettivo del servizio a gara.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 31 gennaio 2017 con l’intervento dei magistrati:
CONSIGLIO DI STATO – Sentenza 26 giugno 2017, n. 3110 – Affidamento di servizi professionali – Bando – Requisiti di capacità economica

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 9
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 Sentenza