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Timestamp: 2018-09-21 06:45:52+00:00

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﻿ Sentencia 2008-00026 de octubre 22 de 2009
SENTENCIA 2008-00026 DE 22 DE OCTUBRE DE 2009
CONTENIDO:DECLARACIÓN DE NULIDAD DE LA ELECCIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO. UNA DE LAS CAUSALES POR LA QUE PROCEDE ES LA VIOLACIÓN DE LA LEY DE CUOTAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO ELECTORAL, PARTICIPACIÓN DE LA MUJER EN EMPLEOS PÚBLICOS, NULIDAD ELECTORAL POR VIOLACIÓN DE LA LEY, TRÁMITE DE LA NULIDAD DE ELECCIÓN, DEFENSOR DEL PUEBLO, ELECCIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO
Sentencia 2008-00026 de octubre 22 de 2009
Rad. 11001-03-28-000-2008-00026-00, 11001-03-28-000-2008-00027-00 y 11001-03-28-000-2008-00028-00
Rad. interno 2008-00028 (acumulados 2008-00026 y 2008-00027)
Demandado: Vólmar Antonio Pérez Ortiz (Defensor del Pueblo)
Bogotá, D.C., veintidós de octubre de dos mil nueve.
Las demandas acumuladas pretenden, en forma principal, la anulación del acto administrativo de 19 de agosto de 2008, por el cual la Cámara de Representantes eligió al doctor Vólmar Antonio Pérez Ortiz como Defensor del Pueblo, documentado en el Acta 129 de la sesión ordinaria realizada en la fecha antes indicada, publicada en la Gaceta del Congreso de la República 652 de 22 de septiembre de 2008 (fls. 163 y ss. Exp. 2008-00028).
En el expediente radicado bajo el número 2008-00028, también se solicita, aunque en forma subsidiaria, la anulación del acto administrativo de 4 de agosto de 2008, por el cual el Presidente de la República conformó la terna que sirvió de base para la elección demandada, compuesta por los doctores Vólmar Antonio Pérez Ortiz, Wilson Ruiz Orejuela y Alberto Casas (fl. 13, Exp. 2007-00028).
Sobre la procedencia de la pretensión de nulidad subsidiaria en cuanto recae sobre la terna, y no obstante que solo podría resolverse en perjuicio de la principal, la Sala observa:
El acto administrativo que contiene ternas de candidatos a un cargo, cuya designación corresponde a un ente distinto al que la elabora, es un acto previo dentro del proceso del nombramiento o elección de que se trate, preparatorio e indispensable para que tal nombramiento se produzca, que no la define ni declara pero sí la posibilita; se trata de un acto de trámite porque no pone fin a la actuación administrativa y, por consiguiente, no es demandable en forma anticipada a la elección cuyo resultado final predomina sobre las etapas previas que integran su desarrollo(2).
En síntesis, los actos de conformación de ternas son preparatorios o de trámite, como quiera que esa actuación busca iniciar el procedimiento de elección, lo impulsa y lo conduce hacia la decisión definitiva(3); por tanto, las irregularidades en su formación afectan la legalidad de la elección que se produzca.
De otra parte, teniendo en cuenta que el control jurisdiccional de los actos de nombramiento o elección de servidores públicos está sometido a las reglas especiales del proceso electoral contenidas en los artículos 223 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, y que, como quedó establecido, en los procesos administrativos de elección o nombramiento de servidores públicos en los que se contempla la conformación de ternas, estas son actos preparatorios o de trámite, cuando se demanda el acto de elección por irregularidades ocurridas con ocasión de la formulación de dichas ternas debe estarse a lo dispuesto en el artículo 229 del citado código, según el cual debe demandarse precisamente el acto de elección, aún cuando el vicio de nulidad afecte tales actos intermedios.
“[E]s pues el acto final y no uno previo o intermedio el que debe impugnarse y de ahí que no pueda impetrarse la nulidad de tales actos administrativos electorales, en forma autónoma sino impugnando directamente la nulidad de la declaratoria de elección, aunque los vicios de nulidad se prediquen de tales actos previos o de trámite electoral, ...”(4).
3. Los argumentos planteados a título de excepción.
Como quedó visto en los antecedentes, el demandado en el proceso de la referencia presentó contestación a la demanda en los procesos 2008-00026 y 2008-00028, en los que se impugna su elección como Defensor del Pueblo, por violación de los artículos 1º, 2º y 6º de la Ley 581 de 2000, concordantes con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Política.
En dichas contestaciones manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda aduciendo, con el título de excepciones(5): (i) que la norma legal que se reputaba como violada —la Ley 581 de 2000— no se hallaba vigente, (ii) que el proceso que determinó su elección se adelantó en legal forma, (iii) que con su elección no se desconoció el espíritu de la ley de cuotas y (iv) que la Ley 581 de 2000 no era aplicable al caso porque la elección de Defensor del Pueblo se hallaba regulada, de forma íntegra, por las normas constitucionales.
Los argumentos así expuestos, que dicho sea de paso son contradictorios(6), no configuran excepciones, sino alegaciones de la defensa, por lo que no constituyen impedimento para que la Sala pueda avocar el estudio de las pretensiones.
— Copia del oficio de 4 de agosto de 2008, a través del cual el Presidente de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 281 de la Constitución Política, presentó a consideración de la Cámara de Representantes la terna de candidatos para elegir Defensor del Pueblo, integrada por los doctores Alberto Casas Sánchez, Vólmar Antonio Pérez y Wilson Ruiz Orejuela.
— Copia de la Gaceta 652 de 22 de septiembre de 2009, que documenta:
Y para el doctor Wilson Ruiz 2 votos, para un total de 158 votos, señor Presidente.
Muchas gracias a la comisión escrutadora, declara la plenaria constitucional y legalmente elegido, para el cargo de Defensor del Pueblo al doctor Vólmar Pérez, para el período 2008-2012.
5. Los cargos formulados.
a. La violación de los artículos 1º, 2º y 6º de la Ley 581 de 2000, concordantes con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Política.
Las acusaciones contenidas en la demanda 2008-00026 y en la 2008-00028, en verdad corresponden a un solo cargo que se sustenta en el hecho de que en la terna formulada por el Presidente de la República, con base en la cual la Cámara de Representantes eligió al doctor Vólmar Antonio Pérez Ortiz como Defensor del Pueblo no se incluyó el nombre de ninguna mujer, contraviniendo el claro mandato de las disposiciones constitucionales y legales enunciadas y no obstante que la Corte Constitucional, en Sentencia C-371 de 2000, solo condicionó la constitucionalidad de tal obligación en los casos de ternas en cuya formación intervinieran distintas personas o entidades, pero no cuando se tratara de una, como es el Presidente de la República.
Mediante la Ley 581 de 2000, de la cual forman parte algunas de las normas citadas como infringidas - y que corresponde a un desarrollo de los artículos 13 [2], 40 in fine y 43 de la Constitución así como de las normas contenidas, entre otros, en el artículo 1º de la Convención Interamericana sobre Concesión de los derechos civiles y políticos de la mujer; I y II de la Convención sobre los derechos políticos de la mujer; 7º y 11 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, 1.1 y 23 “c” de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 3º y 25 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, se reglamentó la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público al que se refiere la parte final del 40 de la Carta.
Por regular “[e]l ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”, en este caso de las mujeres, es una ley estatutaria y, por lo mismo, estuvo sometida al control previo de constitucionalidad(7) en virtud de la previsión contenida en el artículo 153 [2] de la Carta, revisión que dio lugar a la Sentencia C-371 de 2000, de la cual se extracta el siguiente párrafo:
A su vez en el Consejo Superior de la Judicatura se encuentran tres mujeres entre los 13 magistrados. En estos niveles máximos de la rama judicial la participación de la mujer en promedio es del 8.8%, más baja aun que en el sector central y descentralizado de la rama ejecutiva”(8).
Asunto que también se infiere de la finalidad de la ley estatutaria en referencia, pues fue proferida para “[Reglamentar] la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional” (se resalta), tal como reza su epígrafe, y su finalidad es, según lo señala el artículo 1º, crear “[l]os mecanismos para que las autoridades, en cumplimiento de los mandatos constitucionales, le den a la mujer la adecuada y efectiva participación a que tiene derecho en todos los niveles de las ramas y demás órganos del poder público, incluidas las entidades a que se refiere el inciso final del artículo 115 de la Constitución Política de Colombia, y además promuevan esa participación en las instancias de decisión de la sociedad civil” (se resalta).
“ART. 1º—Finalidad. La presente ley crea los mecanismos para que las autoridades, en cumplimiento de los mandatos constitucionales, le den a la mujer la adecuada y efectiva participación a que tiene derecho en todos los niveles de las ramas y demás órganos del poder público, incluidas las entidades a que se refiere el inciso final del artículo 115 de la Constitución Política de Colombia(9), y además promuevan esa participación en las instancias de decisión de la sociedad civil.
En el artículo 2º se adoptó la definición de “máximo nivel decisorio” como aquel “[q]ue corresponde a quienes ejercen los cargos de mayor jerarquía en las entidades de las tres ramas y órganos del poder público, en los niveles nacional, departamental, regional, provincial, distrital y municipal” y, por lo tanto, están encargados de ejercer su dirección general y tomar las decisiones en última instancia.
En el artículo 6º, el legislador consagró dos (2) tipos de mecanismos para hacer efectiva la participación de la población femenina; por un lado, exigió que en la conformación de ternas se incluyera el nombre de una mujer y que en las listas se consideraran tantos nombres de mujeres como el de hombres y, por otro, en relación con los cargos a proveer por el sistema de listas, dispuso que “[q]uien haga la elección preferirá obligatoriamente en el nombramiento a las mujeres, hasta alcanzar los porcentajes establecidos en el artículo 4º de esta ley”.
“Primero: Declarar EXEQUIBLE el proyecto de Ley estatutaria 62/98 Senado y 158/98 Cámara “por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones, por el aspecto formal, salvo la expresión “A partir del primero (1º) de septiembre de 1999”, contenida en los literales a) y b) del artículo 4º del citado proyecto de ley, que se declara INEXEQUIBLE por vicios de forma.
Quinto: Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y quien haga la elección preferirá obligatoriamente en el nombramiento a las mujeres, hasta alcanzar los porcentajes establecidos en el artículo cuarto de esta ley” contenida en el inciso segundo del artículo 6º del mencionado proyecto de ley, y EXEQUIBLE en forma condicionada el resto del artículo, bajo el entendimiento de que cuando en la conformación de ternas concurren distintas personas o entidades se procurará incluir mujeres, sin que esta sea una obligación inexorable.
“58. De acuerdo con el artículo 5º, los nombramientos por el sistema de ternas y listas, quedan excluidos de lo dispuesto en el artículo 4º. No obstante, en el artículo 6º, el legislador consagra dos tipos de mecanismos para hacer efectiva la participación de la población femenina. Por un lado, exige que en la conformación de ternas se incluya el nombre de una mujer y que en las listas, hombres y mujeres estén incluidos en igual proporción. Por el otro lado, y exclusivamente en relación con los cargos a proveer por el sistema de listas, dispone que ‘quien haga la elección preferirá obligatoriamente en el nombramiento a las mujeres, hasta alcanzar los porcentajes establecidos en el artículo 4º de esta ley’.
Sin lugar a duda, la primera de estas medidas es razonable y proporcionada. Aceptada la cuota que se consagra en el artículo 4º, con mayor razón un mecanismo que simplemente exige incluir a las mujeres en ternas y listas, se ajusta a la Constitución. Es claro, que al igual que los demás mecanismos analizados, encuentra fundamento en los artículos 1º, 2º, 13, 40 y 43 de la Carta. No obstante, respecto de esta medida, vale la pena señalar que la Corte no comparte el criterio de algunos de los intervinientes, en el sentido de que la inclusión de mujeres en las listas y ternas es un “simple saludo a la bandera”. Si bien este mecanismo no es tan eficaz como la cuota, pues no hay garantía de que las mujeres serán elegidas, la experiencia internacional ha demostrado que una medida como la que se estudia, si viene acompañada con un respaldo y compromiso serio de las autoridades, ayuda a aumentar la participación de la mujer en cargos de poder(10). Este es el caso de Argentina y Paraguay; aunque debe advertirse que la obligación legal en dichos países se refiere a la inclusión de mujeres en las listas de candidatos para ocupar escaños en el Senado y en la Cámara de Diputados(11).
No obstante, con respecto de la obligación de incluir en las ternas a una mujer, deben hacerse las mismas observaciones que se hicieron en el fundamento 50 a propósito de la cuota, es decir, que no puede entenderse que el cumplimiento del requisito analizado es inexorable, cuando en la conformación de aquéllas concurren distintas personas o entidades”.
En el fundamento 50 citado se afirmó:
En consecuencia, se hará un segundo condicionamiento a la declaratoria de exequibilidad del artículo 4º, en el sentido de que cuando en la designación de cargos del “máximo nivel decisorio” o de “otros niveles decisorios” concurran varias personas o entidades, se procurará que las mujeres tengan una adecuada representación conforme a la regla de selección allí prevista, sin que ésta sea inexorable”.
Para la Sala resulta claro que a partir de la expedición de la Ley 581 de 2000, que como se dijo desarrolló el contenido normativo de la parte final del artículo 40 de la Carta, así como el del artículo 43 ibídem y, por lo mismo, debe interpretarse de forma armónica con los citados dispositivos constitucionales, los nombramientos o elecciones que deban adelantarse por los sistemas de ternas o de listas en los diferentes empleos de las entidades que hacen parte de las tres ramas del poder público y de los órganos autónomos a los que se refiere el inciso 2º del artículo 113 deben considerar, en el primer evento, por lo menos el nombre de una mujer y, en el segundo, tantos nombres de mujeres como de hombres, salvo que por la forma como se halla previsto que se integre la terna o la lista, tal obligación resulte de imposible cumplimiento, como lo precisó la honorable Corte Constitucional cuando moduló el contenido del citado artículo 6º de la Ley 581 de 2000.
La citada obligación se encuentra vigente porque la Ley 581 de 2000, no ha sido abrogada, derogada, modificada, reformada, subrogada, declarada inexequible, ni ha quedado desueta —como lo alegó el demandado cuando dijo que para la época de su elección el propósito para el cual fue expedida ya se había cumplido, aserto que, entre otras cosas no probó— pues mientras existan elecciones o nombramientos por los sistemas de ternas o de listas, se erige en única forma en que se garantiza “[L]a adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública” a la que se refiere el artículo 40 de la Carta, porque si no son consideradas en la correspondiente terna o lista, no podrán ser elegidas ni nombradas.
En tal virtud, al momento de ejercer la competencia deferida por el artículo 281 de la Constitución Política, el Presidente de la República debió considerar el contenido normativo de los artículos 13, 40 in fine, y 43 superiores, así como el de los artículos 1º, 2º y 6º de la Ley 581 de 2000 por lo que su omisión determinó que el acto a través del cual la Cámara de Representes eligió al doctor Vólmar Antonio Pérez Ortiz como Defensor del Pueblo 2008-2012 adoleciera del vicio denominado “violación de las normas en que debía fundarse”.
b) La violación al inciso 2º del artículo 125 superior.
1. Del análisis precedente se concluye que prospera la pretensión de nulidad del acto administrativo por el cual la Cámara de Representantes, en sesión de 19 de agosto de 2008, eligió al doctor Vólmar Antonio Pérez Ortiz como Defensor del Pueblo. En consecuencia se accederá a dicha pretensión.
2. No hay lugar a pronunciamiento en relación con la pretensión de la demanda radicada bajo el número 2008-00027, por ser innecesario.
(2) Sección Quinta del Consejo de Estado, Auto del 16 de enero de 2001, Expediente 2444.
(3) Así lo consideró la Sección Quinta en sentencia del 16 de octubre de 2003, Expediente 3140 y la Sala Plena Contencioso Administrativo en sentencia del 26 de noviembre de 2002. Expediente IJ-026.
(4) Auto del 21 de mayo de 1986. Consejero Ponente Jorge Valencia Arango. Electoral 021. Anales de 1986 primer semestre (citado en el auto del ene. 16/2001, Exp. 2444.).
(5) Así las interpretó el agente del Ministerio Público, de ahí la primera parte de su concepto.
(6) En efecto en el primero aduce que la Ley 581 de 2000, no se halla vigente, mientras que en el cuarto alega que se halla en vigor pero que no es aplicable al caso.
(7) Del proyecto de ley 62/98 Senado y 158/98 Cámara.
(8) Gaceta del Congreso 159 del 24 de agosto de 1998. Pág. 9.
(9) Gobernaciones, alcaldías, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado.
(10) Ver al respecto, Mala N. Htun y Mark P. Jones. op. cit.
(11) En Argentina, desde que fue promulgada la “ley de cupos de 1991” o Ley 24.012, la participación de la mujer en el Congreso de la Nación se elevó de un 5% antes de la ley a un 27% después de la ley y, en Paraguay, aprobada la Ley 834 de 1996, de un promedio de dos mujeres congresistas se aumentó a nueve.

References: artículo 229
 artículo 281
in fine
 artículo 1
 artículo 153
 artículo 1
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 40
 artículo 43
 artículo 113
 artículo 6
 artículo 40
 artículo 281
in fine
 artículo 125