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Timestamp: 2019-10-20 03:54:47+00:00

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﻿ SENTENCIA C-895 DE OCTUBRE 7 DE 2003
SENTENCIA C-895 DE 07 DE OCTUBRE DE 2003
CONTENIDO:CARRERA DOCENTE. SISTEMA DE INGRESO Y RETIRO. SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS APARTES DEMANDADOS DE LOS ARTÍCULOS 2, 21, 23, 24, 25, 31, 35 Y 36 DEL DECRETO 1278 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:MAGISTERIO, FUNCIÓN PÚBLICA, CARRERA DOCENTE, ESCALAFÓN DOCENTE, ESTATUTO DE PROFESIONALIZACIÓN DOCENTE, ASCENSO EN EL ESCALAFÓN DOCENTE
Sentencia C-895 de octubre 7 de 2003
Sentencia C-895 de 2003
Ref.: Expediente D-4554
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2º, 21, 23, 24, 25, 31, 35 y 36 (parciales) del Decreto 1278 de 2002 “por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”.
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 44.840 del 20 de junio de 2002. Se subraya lo demandado.
PAR.—La exclusión del escalafón docente por evaluación no satisfactoria trae como consecuencia el retiro del servicio, y se efectuará por el nominador mediante acto motivado, el cual no será susceptible de los recursos de la vía gubernativa, por tratarse de un acto de ejecución (1) .
(1) El aparte tachado fue declarado inexequible en la Sentencia C-3137 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
ART. 25.—Reingreso al servicio y al escalafón docente. El docente o directivo docente que sea destituido del cargo y excluido del escalafón docente por orden judicial o por fallo disciplinario, solo podrá reingresar al servicio una vez haya transcurrido el tiempo de la inhabilidad impuesto en la respectiva decisión, o en un tiempo no menor a los tres (3) años, contados desde la ejecutoria del acto de destitución, en caso de que no se haya fijado término de inhabilidad, y deberá volver a someterse a concurso de ingreso y a período de prueba antes de volver a ser inscrito en el escalafón docente, en el grado que le corresponda de acuerdo con el título académico que acredite; iniciando de nuevo en el nivel salarial A del correspondiente grado.
Los directivos docentes que obtengan una calificación inferior al sesenta por ciento (60%), durante dos (2) años consecutivos, serán regresados a la docencia una vez exista vacante, si provenían de la docencia estatal; en cuyo caso percibirán el salario que corresponda a dicho cargo, de acuerdo con el grado y el nivel salarial que poseían. Si no provenían de la docencia estatal, serán excluidos del escalafón docente y retirados del servicio.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las normas acusadas hacen parte de un decreto con fuerza de ley dictado por el gobierno con fundamento en el artículo 150-10 de la Constitución.
La demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad i) del primer inciso del artículo 2º, del literal b) del artículo 24, del inciso final del artículo 25, del inciso final, el parágrafo del artículo 31 y el numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002, por considerar que vulnera el principio de igualdad, en cuanto se señala un régimen diferente de ingreso y retiro de la carrera para los servidores que se vinculen al servicio docente antes y después de la entrada en vigencia del Decreto 1278 de 2002, ii) del segundo inciso del artículo 2º, del parágrafo del artículo 21, del artículo 23, del inciso 2º del artículo 35 con los que se establecería un sistema de ingreso automático a la carrera docente así como una especie de concurso cerrado de ascenso, contrario a la Constitución (C.P., arts. 13-40-7 y 125) y en contravía de la jurisprudencia de esta corporación en la materia (Sents. C-037/96 y C-226/02), iii) del numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 que establece como causal de exclusión del escalafón docente y de retiro del servicio dos evaluaciones consecutivas negativas, mientras que para los demás servidores públicos la ley solamente exige una evaluación insatisfactoria con lo que se vulneraría el principio de igualdad (C.P., art. 13) y iv) del literal b) del artículo 24, del inciso final del artículo 25, del inciso final y del parágrafo del artículo 31 y del inciso 2º del numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 que permiten al directivo docente que no supera una evaluación, regresar a un cargo docente una vez exista vacante, si provenía de la docencia y se encontraba inscrito en el escalafón docente, con lo que igualmente se desconocería el principio de igualdad frente al caso de los demás servidores públicos.
El interviniente en nombre del Ministerio de Educación Nacional se opone a los argumentos planteados en la demanda. Precisa que las normas acusadas no establecen ninguna discriminación entre los docentes regidos por el Decreto 1278 de 2002 y los docentes que ingresaron antes de su vigencia al servicio docente.
Afirma que las normas acusadas, contrariamente a lo señalado en la demanda, no establecen en manera alguna un sistema de ingreso automático a la carrera docente como se desprende de la simple lectura completa y sistemática de las mismas. Afirma así mismo que es apenas lógico que una vez inscrito en el escalafón docente se pueda aspirar a ascender de un grado a otro o pasar de un nivel salarial a otro, sin que con ello se vulnere la Constitución.
La Academia Colombiana de Jurisprudencia considera por el contrario que las normas acusadas efectivamente desconocen los mandatos superiores y en particular el principio de mérito por lo que solicita que se declare la inexequibilidad de las mismas.
El señor Procurador General de la Nación por su parte solicita estarse a lo resuelto en la Sentencia C-313 de 2003 en relación con el cargo formulado en contra del primer inciso del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002 y la declaratoria de exequibilidad de las demás disposiciones acusadas.
Aclara que las normas acusadas no establecen un sistema de ingreso automático a la carrera docente sino que, por el contrario, en ellas se señala para ingresar a la misma la obligatoriedad del concurso, y además i) la necesidad de superar satisfactoriamente el período de prueba y ii) la inscripción en el escalafón.
Aclara igualmente que las normas acusadas tampoco establecen un sistema de concurso cerrado de ascenso. Al respecto advierte que los términos de carrera, escalafón y nivel salarial no pueden asimilarse. Precisa igualmente que el grado y el nivel salarial son de carácter personal, por lo que el ascenso de un grado y nivel salarial no implica vacante alguna que deba ser llenada mediante concurso. Cuando haya que proveer vacantes de cargos docentes o de directivos docentes se deberá acudir a las listas de elegibles resultado de convocatorias públicas de concursos abiertos en los que pueden participar tanto los docentes inscritos en el escalafón como cualquier persona.
Señala de otra parte que las normas acusadas no pueden considerarse como violatorias del artículo 13 superior por establecer un sistema de evaluación para los docentes diferente del de los demás servidores públicos, pues dicha diferencia se fundamenta en la especificidad de su actividad que supone un proceso permanente de actualización y mejoramiento tendiente a asegurar la calidad de la educación.
Explica finalmente que el directivo docente —que provenía de la docencia y se encontraba inscrito en el escalafón docente—, a quien se evalúe de manera insatisfactoria por su actividad como directivo no puede ser excluido del escalafón docente por cuanto la calificación insatisfactoria no se refiere a su actividad como docente previamente adquirida sino a la del cargo directivo docente que desempeña.
Corresponde a la Corte en consecuencia determinar si con las normas demandadas i) se vulnera el artículo 13 superior por establecerse en la ley regímenes diferentes para los servidores que ingresaron antes y después de la entrada en vigencia del Decreto 1278 de 2002; ii) se establece un sistema de ingreso automático y un concurso de ascenso cerrado para la carrera docente, contrario a la Constitución y a la jurisprudencia de esta corporación; iii) si cuando el numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 señala que en el caso de los docentes y directivos docentes será necesaria una evaluación insatisfactoria durante dos años consecutivos para proceder al retiro del servicio y a la exclusión del escalafón docente, se establece un tratamiento diferenciado contrario a la Constitución, si se le compara con el tratamiento dado por la ley a los demás servidores públicos a los que se les retirará del servicio con una sola evaluación insatisfactoria; y iv) si la posibilidad que se prevé en varias de las disposiciones acusadas para los directivos docentes que provenían de la docencia y se encontraban inscritos en el escalafón docente de regresar a la docencia una vez exista vacante luego de no superar alguna de las evaluaciones establecidas en su caso en el Decreto 1278 de 2002 respecto de su actividad como directivos docentes desconoce la Constitución (C.P., art. 13).
Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas precisiones relativas a i) los efectos de la cosa juzgada en el presente proceso, iii) (sic) El sistema de ingreso y retiro de la carrera docente establecido en el estatuto de profesionalización docente y el contenido y alcance de las disposiciones acusadas, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda.
3.1. Los efectos de la cosa juzgada en el presente proceso.
3.1.1. Cosa juzgada absoluta en relación con el cargo planteado contra el primer inciso del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002.
Como lo pone de presente el señor procurador en su concepto, la Corte en la Sentencia C-313 de 2003 declaró la exequibilidad del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002 frente al cargo planteado en ese proceso en relación con la supuesta vulneración del principio de igualdad por el hecho de señalarse que las normas de dicho estatuto se aplicarán solamente a quienes se vinculen a partir de su vigencia para desempeñar cargos docentes y directivos docentes y a quienes se asimilen a él de conformidad con el artículo 65 del mismo decreto.
Dado que la actora plantea en el presente proceso el mismo cargo en contra del inciso 1º del artículo 2º habrá de estarse a lo resuelto en dicha sentencia sobre el particular, por configurarse en este caso el fenómeno de cosa juzgada absoluta.
3.1.2. Cosa juzgada material en relación con el cargo planteado con el mismo fundamento por la supuesta vulneración del principio de igualdad en contra del literal b) del artículo 24, del inciso final del artículo 25, del inciso final y el parágrafo del artículo 31, y del numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002.
En la medida en que la actora plantea exactamente el mismo cargo en el presente proceso en contra del literal b) del artículo 24, del inciso final del artículo 25, del inciso final y el parágrafo del artículo 31, y del numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 y que las consideraciones hechas en la Sentencia C-313 de 2003 en relación con el artículo 2º del Decreto 1278 de 2002 son necesariamente las mismas que deben predicarse de todo el texto del referido decreto, la Corte igualmente se estará a lo resuelto en dicha sentencia, por configurarse en este caso el fenómeno de cosa juzgada material.
3.1.3. Ausencia de cosa juzgada en relación con el cargo planteado en contra del inciso 2º de artículo 2º del Decreto 1278 de 2002.
Cosa diferente debe señalarse en relación con el cargo planteado en el presente proceso en contra del inciso 2º del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002, por el supuesto desconocimiento de los artículos 13, 40-7 y 125 —por cuanto con dicho inciso se estaría estableciendo un sistema de ingreso automático a la carrera docente—, pues en relación con dicho cargo la Corte no se pronunció en la Sentencia C-313 de 2003 a que se ha hecho referencia.
En este sentido al respecto los efectos de cosa juzgada de la declaratoria de exequibilidad del artículo 2º en la Sentencia C-313 de 2003 son simplemente relativos y debe entonces examinarse el cargo planteado en la presente demanda.
3.1.4. Ausencia de cosa juzgada en relación con los cargos planteados en contra del artículo 23, el inciso final del artículo 31, el aparte acusado del inciso 2º del artículo 35 y los apartes acusados del numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002.
La Corte constata, de otra parte, que en la Sentencia C-734 de 2003 la corporación declaró la exequibilidad de algunos apartes de los artículos 23, 31 y 35, así como del numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 (2) , por los cargos planteados en esa ocasión referentes a la supuesta vulneración de los artículos 125 y 130 superiores, —en el caso del artículo 23 (3) —, y de los artículos 53 y 125 constitucionales, —en el caso de los incisos tercero y cuarto del artículo 31, el segundo inciso del artículo 35 y del numeral 1º del artículo 36 (4) —.
(2) En dicha sentencia se decidió en efecto:
“(...) Declarar EXEQUIBLES, por el cargo formulado, las expresiones “Los ascensos en el escalafón y la reubicación en un nivel salarial superior procederán cuando la entidad territorial certificada convoque a evaluación de competencias y se obtenga el puntaje establecido en el artículo 36 de este decreto”, contenidas en el segundo inciso del artículo 23 del Decreto 1278 de 2002 “por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”.
Declarar EXEQUIBLES, por el cargo formulado, la expresión “Los docentes que obtengan una calificación inferior al sesenta por ciento (60%) en la evaluación de desempeño o en competencias, serán retirados del servicio”, contenida en el tercer inciso, y las expresiones “o e competencias” y “Si no se encontraban inscritos, serán retirados del servicio”, contenidas en el cuarto inciso del artículo 31 del Decreto 1278 de 2002 “por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”.
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos formulados, las expresiones “La evaluación de competencias será realizada cada vez que la correspondiente entidad territorial lo considere conveniente, pero sin que en ningún caso transcurra un término superior a seis (6) años entre una y otra” contenidas en el segundo inciso del artículo 35.
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo formulado, el numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 “por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”.
(3) La Corte sintetizó la acusación hecha en esa ocasión de la siguiente manera: “Para el demandante las normas referidas desconocen los artículos 125 y 130 de la Constitución Política, pues considera que conforme con lo dispuesto en ellos, le corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil dirigir, administrar y vigilar todo el sistema de la carrera administrativa, por lo que ni el Gobierno nacional, ni las autoridades territoriales tienen facultades para administrar la carrera y por tanto para ejercer las competencias que dichos textos les confieren”.
(4) La Corte sintetizó la acusación hecha en esa ocasión de la siguiente manera: “El actor considera que los textos normativos demandados vulneraban los artículos 53 y 125 de la Constitución Política, por cuanto a partir de una “aparente regulación técnica y eficientista de la carrera docente”, generan la inestabilidad en el cargo ocupado por los docentes, “desconociendo que los preceptos constitucionales mencionados establecen que la estabilidad en el empleo es uno de los elementos esenciales de la carrera administrativa”.
Dado que la Corte en la parte resolutiva de la referida sentencia limitó los efectos de su decisión a los cargos analizados en esa ocasión y que en el presente proceso los cargos planteados por la actora contra las mismas disposiciones son diferentes, pues hacen referencia es a la supuesta vulneración por las normas acusadas de los artículos 13, 40-7 y 125 por cuanto se estaría estableciendo un sistema de ingreso automático a la carrera y un concurso cerrado de ascenso, de la misma manera que se estaría dando a los docentes y directivos docentes un tratamiento que resulta discriminatorio comparado con el de los demás servidores estatales, es claro que los efectos de la cosa juzgada son simplemente relativos y por tanto la Corte debe proceder a efectuar el análisis del cargo planteado en la presente demanda contra los apartes acusados de los artículos 23, 31, 35 y 36 del Decreto 1278 de 2002.
3.2. El sistema de ingreso y retiro de la carrera docente establecido en el estatuto de profesionalización docente y el contenido y alcance de las disposiciones acusadas.
3.2.1. De acuerdo con el artículo 1º del Decreto 1278 de 2002 el objeto del mismo es establecer el estatuto de profesionalización docente para regular las relaciones del Estado con los educadores a su servicio, garantizando que la docencia (5) sea ejercida por educadores idóneos, partiendo del reconocimiento de su formación, experiencia, desempeño y competencias como los atributos esenciales que orientan todo lo referente al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente y buscando con ello una educación con calidad y un desarrollo y crecimiento profesional de los docentes.
(5) ART. 4º—Función docente. La función docente es aquella de carácter profesional que implica la realización directa de los procesos sistemáticos de enseñanza-aprendizaje, lo cual incluye el diagnóstico, la planificación, la ejecución y la evaluación de los mismos procesos y sus resultados, y de otras actividades educativas dentro del marco del proyecto educativo institucional de los establecimientos educativos.
El artículo 2º precisa que las normas de dicho estatuto se aplicarán a quienes se vinculen a partir de la vigencia del mismo para desempeñar cargos docentes (6) y directivos docentes (7) al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en la misma norma (8) .
(6) ART. 5º—Docentes. Las personas que desarrollan labores académicas directa y personalmente con los alumnos de los establecimientos educativos en su proceso enseñanza aprendizaje se denominan docentes. Estos también son responsables de las actividades curriculares no lectivas complementarias de la función docente de aula, entendidas como administración del proceso educativo, preparación de su tarea académica, investigación de asuntos pedagógicos, evaluación, calificación, planeación, disciplina y formación de los alumnos, reuniones de profesores, dirección de grupo, actividades formativas, culturales y deportivas, atención a los padres de familia y acudientes, servicio de orientación estudiantil y actividades vinculadas con organismos o instituciones del sector que incidan directa o indirectamente en la educación.
(7) ART. 6º—Directivos docentes. Quienes desempeñan las actividades de dirección, planeación, coordinación, administración, orientación y programación en las instituciones educativas se denominan directivos docentes, y son responsables del funcionamiento de la organización escolar.
(8) ART. 65.—Asimilación. Los educadores con título profesional inscritos en el escalafón docente de conformidad con el Decreto-Ley 2277 de 1979 y vinculados en propiedad a un cargo docente o directivo docente estatal, podrán asimilarse al nuevo escalafón si se someten a la misma evaluación de desempeño y de competencias realizadas para superar el período de prueba aplicadas a los educadores que poseen su misma formación profesional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 de este decreto.
3.2.2. Los artículos 8º, 16 y 19 definen por su parte qué se entiende en la norma por concurso, carrera docente y escalafón docente, conceptos que si bien se encuentran interrelacionados no cabe confundir, como se desprende de los textos que a continuación se transcriben.
3.2.3. En el segundo inciso del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002 se señala que los educadores estatales ingresarán primero al servicio, y si superan satisfactoriamente el período de prueba se inscribirán en el escalafón docente, disposición que hay que analizar en concordancia con los artículos 7º, 9º, 11, 12, 18 y 20 del mismo decreto en los que se regulan las diferentes etapas necesarias para el ingreso a la carrera docente, a saber i) el concurso necesario para dicho ingreso, ii) la manera como debe procederse a la provisión de cargos, iii) el nombramiento en período de prueba y la necesaria superación de la evaluación correspondiente, y iv) la inscripción en el escalafón docente.
En dichos artículos se señala lo siguiente:
ART. 7º.—Ingreso al servicio educativo estatal. A partir de la vigencia de este decreto, para ingresar al servicio educativo estatal se requiere poseer título de licenciado o profesional expedido por una institución de educación superior debidamente reconocida por el Estado o título de normalista superior y, en ambos casos, superar el concurso de méritos que se cite para tal fin, debiendo ejercer la docencia, en el nivel educativo y en el área de conocimiento de su formación.
Quienes posean título de normalista superior expedido por una escuela normal superior reestructurada, expresamente autorizada por el Ministerio de Educación Nacional, podrán ejercer la docencia en educación primaria o en educación preescolar (9) .
(9) El parágrafo de este artículo fue declarado inexequible en la Sentencia C-313 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis
g) Clasificación. Tiene por objeto establecer el orden en el listado de elegibles, según el mérito de cada concursante elegible, asignando a cada uno un lugar dentro del listado para cada clase de cargo, nivel y área del conocimiento o de formación, para lo cual se tendrán en cuenta los resultados de la prueba de aptitudes y competencias básicas; la prueba psicotécnica, la entrevista y la valoración de antecedentes. Para los directivos se calificarán los títulos de postgrado relacionados con las funciones del cargo y la experiencia adicional;
PAR.—El Gobierno Nacional reglamentará de manera general el contenido y los procedimientos de cada una de las etapas del concurso, la elaboración de las pruebas de selección y señalará los puntajes correspondientes para la selección y clasificación, determinando cuáles de ellas admiten recursos y su procedimiento (10) .
(10) Los apartes tachados fueron declarados inexequibles en la Sentencia C-734 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Cabe precisar que quien no supere el período de prueba o quien sin justa causa no se presente a la evaluación respectiva será retirado del servicio. En todo caso el servidor podrá presentarse de nuevo a concurso cuando haya otra convocatoria. Si se trata de un directivo docente que provenía de la docencia y previamente se encontraba inscrito en el escalafón docente podrá regresar a la docencia una vez exista vacante (11) .
(11) ART. 31.—Evaluación de período de prueba. Al término de cada año académico se realizará una evaluación de período de prueba, que comprenderá desempeño y competencias específicas, y a la cual deberán someterse los docentes y directivos docentes que se hayan vinculado durante dicho año, siempre y cuando hayan estado sirviendo el cargo por un período no menor a los cuatro (4) meses durante el respectivo año; de lo contrario, deberán esperar hasta el año académico siguiente.
3.2.4. Por su parte los artículos 21 y 23 establecen los requisitos para la inscripción en los diferentes grados del escalafón docente y el posterior ascenso en dicho escalafón.
De acuerdo con las disposiciones transcritas se considera ascenso pasar de un grado a otro dentro del escalafón docente, previa acreditación de requisitos y superación de las correspondientes evaluaciones de desempeño y de competencias, y existencia de disponibilidad presupuestal y que los ascensos en el escalafón y la reubicación en un nivel salarial superior procederán cuando la entidad territorial certificada convoque a evaluación de competencias y se obtenga un puntaje superior a 80% en dicha evaluación. Dicha convocatoria establecerá además el monto de la disponibilidad presupuestal para efectos de ascenso y reubicación salarial pues no podrán realizarse ascensos y reubicación que superen dicha disponibilidad. Es decir que el concepto de ascenso en el decreto sub examine, ligado al grado en el escalafón y al nivel salarial, no debe confundirse con el tema de la provisión de los cargos en la carrera docente que deberán siempre ser llenados acudiendo a la lista de elegibles del respectivo concurso (D. 1278/2002, art. 11) y cuando no exista listado de elegibles, la entidad territorial certificada deberá convocar a concurso público y abierto para el efecto (D. 1278/2002, art. 9º).
3.2.5. Cabe precisar, de otra parte que en el Decreto 1278, en relación con los directivos docentes, se señalan requisitos especiales en el artículo 10 para participar en los concursos para cargos de directivo docente, al tiempo que el artículo 22 del mismo decreto establece reglas especiales para su inscripción en el escalafón dependiendo de si provienen o no de la docencia estatal y ya se encontraban o no inscritos en el escalafón docente. Al respecto los artículos referidos señalan:
3.2.6. De acuerdo con los artículos 24 y 64 del Decreto 1278 de 2002 (12) el retiro del servicio, la exclusión del escalafón docente y la pérdida de los derechos de carrera procederá:
(12) ART. 24.—Exclusión del escalafón. La exclusión del escalafón docente procederá por una de las siguientes causales:
PAR.—La exclusión del escalafón docente por evaluación no satisfactoria trae como consecuencia el retiro del servicio, y se efectuará por el nominador mediante acto motivado, el cual no será susceptible de los recursos de la vía gubernativa, por tratarse de un acto de ejecución (el aparte tachado fue declarado inexequible en la Sent. C-313/03).
a) Por las causales genéricas de retiro del servicio a que alude el artículo 63 del Decreto 1278 de 2002 (13) .
(13) ART. 63.—Retiro del servicio. La cesación definitiva de las funciones docentes o directivos docentes de los educadores estatales se produce en los siguientes casos:
b) Por evaluación de desempeño no satisfactoria, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 26 a 36 del mismo Decreto 1278 de 2002.
En relación con estas últimas disposiciones cabe destacar que en el Decreto 1278 de 2002 se establecen tres tipos de evaluaciones, a saber:
a) La evaluación de período de prueba (14) .
(14) ART. 31.—Evaluación de período de prueba. Al término de cada año académico se realizará una evaluación de período de prueba, que comprenderá desempeño y competencias específicas, y a la cual deberán someterse los docentes y directivos docentes que se hayan vinculado durante dicho año, siempre y cuando hayan estado sirviendo el cargo por un período no menor a los cuatro (4) meses durante el respectivo año; de lo contrario, deberán esperar hasta el año académico siguiente.
b) La evaluación de desempeño (15) .
(15) ART. 32.—Evaluación de desempeño. Entiéndese por evaluación de desempeño la ponderación del grado de cumplimiento de las funciones y responsabilidades inherentes al cargo que desempeña el docente o directivo y al logro de los resultados.
c) La evaluación de competencias (16) .
(16) ART. 35.—Evaluación de competencias. La competencia es una característica subyacente en una persona causalmente relacionada con su desempeño y actuación exitosa en un puesto de trabajo.
3.2.6.1 En relación con la evaluación del período de prueba como ya se señaló, su no superación impide la inscripción en el escalafón docente e implica el retiro del servicio.
3.2.6.2 En el caso de la evaluación de competencias ella se hará con carácter voluntario para los docentes y directivos docentes inscritos en el escalafón docente que pretendan ascender de grado en el escalafón o cambiar de nivel en un mismo grado. Dicha evaluación, que como ya explicó la Corte deberá atender a precisos criterios objetivos (17) , será realizada cada vez que la correspondiente entidad territorial lo considere conveniente, pero sin que en ningún caso transcurra un término superior a seis (6) años entre una y otra.
(17) Ver Sentencia C- 734 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
3.2.6.3. En el caso de la evaluación de desempeño, sometida igualmente a precisos criterios objetivos (18) , de lo que se trata es de la ponderación del grado de cumplimiento de las funciones y responsabilidades inherentes al cargo que desempeña el docente o directivo y al logro de los resultados. Será realizada al terminar cada año escolar a los docentes o directivos que hayan servido en el establecimiento por un término superior a tres (3) meses durante el respectivo año académico.
(18) Ibídem, Sentencia C-734 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Los directivos docentes que obtengan una calificación inferior al sesenta por ciento (60%) en la evaluación de desempeño durante dos (2) años consecutivos, serán regresados a la docencia una vez exista vacante, si provenían de la docencia estatal; en cuyo caso percibirán el salario que corresponda a dicho cargo, de acuerdo con el grado y el nivel salarial que poseían. Si no provenían de la docencia estatal, serán excluidos del escalafón docente y retirados del servicio.
4.1. El sistema de ingreso a la carrera docente previsto en el Decreto 1278 de 2002.
Para la demandante en el Decreto 1278 de 2002 se establece un sistema automático de ingreso a la carrera docente que desconocería el mandato contenido en los artículos 13, 40-7 y 125 superiores, así como los criterios fijados por la Corte en esta materia en la Sentencia C-037 de 1996. En particular la actora se refiere al inciso final del artículo 2º en el que se señala que los educadores estatales ingresarán primero al servicio y si superan satisfactoriamente el período de prueba se inscribirán en el escalafón docente. De lo que concluye que el ingreso a la carrera docente se dará sin necesidad de participar en un concurso público, con la simple superación del período de prueba.
La actora alude así mismo al parágrafo del artículo 21 que en su concepto autoriza la inscripción directa al escalafón docente, previa la superación de la evaluación del período de prueba.
Al respecto la Corte debe señalar que como se desprende de las consideraciones preliminares de esta sentencia, el Decreto 1278 de 2002 establece claramente tres requisitos que deben cumplirse para que la persona pueda beneficiarse de los derechos y garantías de la carrera docente (D. 1278/2002, art. 18) (19) a saber, i) superar el concurso de ingreso, ii) superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba y iii) ser inscrito en el escalafón docente.
(19) ART. 18.—Ingreso a la carrera. Gozarán de los derechos y garantías de la carrera docente los educadores estatales que sean seleccionados mediante concurso, superen satisfactoriamente el período de prueba, y sean inscritos en el escalafón docente.
En este sentido es claro que el segundo inciso del artículo 2º no puede entenderse aislado del conjunto del Decreto 1278 de 2002 y de las reglas que en él se señalan para el ingreso a la carrera docente. Dicha disposición hay que analizarla en efecto en concordancia con los artículos 7º, 8º, 9º, 11, 12, 18 y 20 del mismo decreto, a que ya se hizo alusión en esta sentencia, en los que se regulan las diferentes etapas necesarias para el ingreso.
La expresión “los educadores estatales ingresarán primero al servicio” supone entonces, como por lo demás claramente se señala en los artículos 7º, 8º y 9º del Decreto 1278 de 2002 (20) , i) la realización, previa a dicho ingreso al servicio, del concurso público, ii) la elaboración de una lista de elegibles y iii) la provisión del cargo de acuerdo con las reglas señaladas en el artículo 11 del mismo decreto (21) .
(20) Dichos artículos en sus apartes pertinentes señalan:
ART. 7º—Ingreso al servicio educativo estatal. A partir de la vigencia de este decreto, para ingresar al servicio educativo estatal se requiere poseer título de licenciado o profesional expedido por una institución de educación superior debidamente reconocida por el Estado o título de normalista superior y, en ambos casos, superar el concurso de méritos que se cite para tal fin (...).
ART. 9º—Etapas del concurso para ingresar al servicio educativo estatal. Cuando no exista listado de elegibles respectivo, la entidad territorial certificada convocará a concurso público y abierto para cargos docentes y directivos docentes, el cual se realizará según reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, y tendrá las siguientes etapas (...).
(21) ART. 11.—Provisión de cargos. Cuando se produzca una vacante en un cargo docente o directivo docente, el nominador deberá proveerla mediante acto administrativo con quien ocupe el primer lugar en el respectivo listado de elegibles del concurso. Solo en caso de no aceptación voluntaria de quien ocupe el primer lugar, se podrá nombrar a los siguientes en estricto orden de puntaje y quien rehúse el nombramiento será excluido del correspondiente listado.
Ahora bien, en relación con el parágrafo del artículo 21 a que alude igualmente la demandante (22) cabe señalar que la posibilidad que en él se establece para quien reúna los requisitos de los grados dos o tres a que alude dicho artículo, de aspirar a inscribirse directamente a uno de ellos, previa superación de la evaluación del período de prueba, no está estableciendo la posibilidad de ingresar a la carrera docente sin necesidad de concurso público.
(22) ART. 21.—Requisitos para inscripción y ascenso en el escalafón docente. Establécense los siguientes requisitos para la inscripción y ascenso de los docentes o directivos docentes estatales en los distintos grados del escalafón docente:
Una vez inscrito, se considera ascenso pasar de un grado a otro dentro del escalafón docente, previa acreditación de requisitos y superación de las correspondientes evaluaciones de desempeño y de competencias, y existencia de disponibilidad presupuestal (negrilla fuera de texto).
Con dicho texto lo que el legislador pretende es que en función de los títulos que se posean por una persona se dé la posibilidad a los licenciados en educación o a los profesionales con título diferente que hayan adelantado además un programa de pedagogía o posean un título de especialización en educación —requisitos exigidos para el grado 2—, así como a quienes poseen título de maestría o doctorado, —requisito exigidos para el grado 3— de ser ubicados en el escalafón de una vez en el grado que corresponde a su nivel educativo, cumpliendo obviamente con todos los demás requisitos señalados en la ley, lo que supone necesariamente la superación del concurso de ingreso.
Lo que la norma está señalando es la posibilidad de inscribirse directamente en uno de esos grados en función de los diplomas que se poseen y no de inscribirse directamente en el escalafón docente sin necesidad de concurso público.
Así las cosas, en el presente caso claramente con las normas acusadas no se configura la hipótesis que analizó la Corte en la sentencia invocada por la demandante en sustento de sus afirmaciones, a saber la Sentencia C-037 de 1996, en la que se declaró la inexequibilidad del primer inciso del artículo 193 de la Ley 270 de 1996 estatutaria de la administración de justicia que establecía el ingreso automático a la carrera judicial de los funcionarios y empleados que con anterioridad a la expedición de la misma ley hubiesen sido vinculados a la rama judicial mediante la respectiva designación en propiedad para el cargo, por período fijo o a término indefinido, sin necesidad de providencia que así lo declarara y por tanto sin necesidad de concurso público de ingreso (23) .
(23) En dicha providencia se señaló al respecto lo siguiente:
“ART. 193.—Permanencia de la carrera. Los actuales funcionarios y empleados que con anterioridad a la expedición de la presente ley hubiesen sido vinculados a la rama judicial mediante la respectiva designación en propiedad para el cargo, por período fijo o a término indefinido, quedan incorporados al sistema de carrera judicial previsto en esta ley estatutaria y a los derechos derivados de la misma, sin necesidad de providencia que así lo declare.
PAR.—Con el fin de determinar su ingreso a la carrera los funcionarios y empleados que se hallen en período de prueba serán evaluados, por una sola vez, en su desempeño durante todo el tiempo en que hayan ejercido el cargo con tal carácter, en la forma que establezca el reglamento que para el efecto expida la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Como se ha establecido en esta providencia, el artículo 125 de la Constitución dispone que la regla general para la vinculación a los empleos y órganos del Estado, es el sistema de carrera. Por tal razón, la Carta exige que en estos casos habrá de tenerse en cuenta las capacidades, la preparación y el profesionalismo de los aspirantes, con lo cual se logrará una mayor eficacia y eficiencia en la prestación de una función pública, y se garantizará la estabilidad laboral de los trabajadores y la oportunidad de ellos mismos para ascender o promocionarse según sus propios méritos. Es con fundamento en esas razones que la norma constitucional citada prevé, también como regla general, que el ingreso al sistema de carrera, salvo que la ley disponga algo diferente, deberá hacerse a través de concurso público, pues este mecanismo se constituye en el más idóneo no solo para conocer las reales aptitudes de los candidatos a un cargo de carrera, sino también para asegurar la aplicación del derecho constitucional fundamental de la igualdad (C.P., art. 13) (...).
Bajo estos criterios, se tiene que al ser el sistema de carrera garante del derecho previsto en el artículo 13 superior, y al permitir el concurso público una igualdad de oportunidades para acceder a un cargo dentro del Estado, entonces las excepciones que defina la ley, según se ha establecido en esta providencia, deberán ser proporcionadas y razonables a la luz del artículo 125 superior. Tal es el caso, por ejemplo, de los empleos que exijan altos niveles de confianza o de responsabilidad política.
Por los motivos expuestos, resulta constitucionalmente reprochable que el inciso primero del artículo bajo examen, sin justificación o razonamiento alguno, determine indistintamente que todo aquel que, salvo los casos de vinculación por concurso —los cuales se explicarán más adelante—, hubiese sido nombrado en propiedad en un cargo para un período fijo o a término indefinido, quede automáticamente incorporado al sistema de carrera judicial de que trata el presente proyecto, sin necesidad de providencia que así lo determine. Con esta medida, se estaría permitiendo que las personas que señala la disposición gocen de los beneficios y de la estabilidad que conlleva el sistema de carrera, sin haber tenido necesidad de concursar o de demostrar frente a otros candidatos sus aptitudes, conocimientos y preparación profesional. Repárese, además, en que una cosa es haber sido nombrado en un cargo y otra ingresar al sistema de carrera, pues lo primero no implica necesariamente lo segundo. Lo anterior, constituye para la Corte una palmaria vulneración del derecho a la igualdad y se convierte en una excepción que desconoce flagrantemente el propósito esencial del artículo 125 superior, al determinar como regla general para vincularse a los empleos estatales, el concurso público“. Sentencia C-037 de 1996, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa.
No cabe entonces considerar que las normas a que alude la actora estén estableciendo un sistema de ingreso automático a la carrera docente, pues tal no es su objeto ni el entendimiento que puede darse de las mismas. Así las cosas la Corte declarará la exequibilidad del segundo inciso del artículo 2º y del parágrafo del artículo 21 del Decreto 1278 de 2002, frente al cargo planteado en este sentido y así los señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.2. El sistema de ascenso y variación de grados y nivel salarial en el escalafón docente no debe ser confundido con un concurso de ascenso cerrado para proveer cargos de carrera.
Para la actora los mandatos contenidos en los artículos 23 y 35 del Decreto 1278 de 2002 referentes a la inscripción y ascenso en el escalafón docente y a la evaluación de competencias a la que deberán someterse los docentes y directivos docentes inscritos en el escalafón docente que pretendan ascender de grado en el escalafón o cambiar de nivel salarial en el mismo grado, estarían estableciendo una modalidad de concurso cerrado para el acceso a los cargos de la carrera docente que desconocería los artículos 13, 40-7 y 125 superiores, así como los criterios fijados por la Corte en esta materia en la Sentencia C-266 de 2002. Sentencia en la que la Corte estableció la inconstitucionalidad de los concursos cerrados para acceder a cargos públicos en la Procuraduría General de la Nación y declaró en consecuencia la inexequibilidad parcial del numeral 2º del artículo 192 del Decreto 262 de 2000 por esta circunstancia (24) .
(24) En dicha sentencia la Corte analizó el aparte que se resalta del artículo 192 del Decreto 262 de 2000.
“ART. 192.—Concursos. Los concursos son:
2. De ascenso: para ascender en cargos de carrera de la Procuraduría General. En ellos solo podrán participar quienes se encuentren inscritos en la carrera de la entidad.
Convocado un concurso de ascenso, este continuará teniendo tal naturaleza si se admiten en él por lo menos cinco (5) empleados inscritos en carrera. En caso contrario, se declarará desierto y se convocará a concurso abierto. En este último evento, quienes fueron inicialmente admitidos continuarán en el concurso abierto para ascender, sin necesidad de nueva inscripción.
Y al respecto concluyó la corporación lo siguiente:
“4.4. En consecuencia, la Corte concluye que excluir a ciudadanos no inscritos en la carrera, del concurso de ascenso para proveer cargos superiores en la carrera de la Procuraduría General de la Nación, constituye una medida irrazonable, contraria al sistema de ingreso, permanencia y ascenso a los cargos públicos cuyo fundamento son la calidad y el mérito de los aspirantes (C.P., art. 125). Tal exclusión vulnera además el derecho político fundamental a acceder a cargos públicos (C.P., art. 40, num. 7º) en igualdad de oportunidades (C.P., art. 13). En consecuencia, la expresión “solo” empleada en el numeral 2º del artículo 192 del Decreto 262 de 2000, la cual impone a la Procuraduría General convocar concursos cerrados de ascenso, es contraria a la Constitución, y así lo declaró la Corte en la parte resolutiva de esta providencia.” Sentencia C-266 de 2002, magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa.
Al respecto la Corte señala que como se desprende de las consideraciones preliminares de esta sentencia el concepto de ascenso en el decreto sub examine, ligado al grado en el escalafón y al nivel salarial, no debe confundirse con el tema de la provisión de los cargos en la carrera docente que deberán siempre ser llenados acudiendo a la lista de elegibles del respectivo concurso (D. 1278/2002, art. 11) y cuando no exista listado de elegibles, la entidad territorial certificada deberá convocar a concurso público y abierto para el efecto (D. 1278/2002, art. 9º).
Recuérdese en efecto que de acuerdo con el artículo 19 del Decreto 1278 de 2002 se entiende por escalafón docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintos grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida laboral y que garantizan la permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su labor y permitiendo asignar el correspondiente salario profesional.
En este sentido como lo señala el artículo 20 del mismo decreto el escalafón docente está conformado por tres grados que se establecen con base en la formación académica y que cada grado estará compuesto por cuatro niveles salariales (A,B,C y D). Quienes superen el período de prueba se ubicarán en el nivel salarial A del correspondiente grado, según el título académico que acrediten; pudiendo ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado, después de tres (3) años de servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias un puntaje superior al 80%.
Los artículos 21 y 23 del mismo decreto precisan que se considerará ascenso pasar de un grado a otro dentro del escalafón docente, previa acreditación de requisitos y superación de las correspondientes evaluaciones de desempeño y de competencias, —con aplicación y preferencia de criterios objetivos—, y existencia de disponibilidad presupuestal y que los ascensos en el escalafón y la reubicación en un nivel salarial superior procederán solamente cuando la entidad territorial certificada convoque a evaluación de competencias y se obtenga el puntaje aludido —superior a 80%—. Dicha convocatoria establecerá además el monto de la disponibilidad presupuestal para efectos de ascenso y reubicación salarial pues no podrán realizarse ascensos y reubicación que superen dicha disponibilidad.
Es decir que el grado en el escalafón y el nivel salarial tiene, como lo precisa el señor Procurador General de la Nación, un carácter personal, por lo que el ascenso en grado o la variación de un nivel salarial a otro no implica vacante alguna que deba ser llenada mediante concurso. Cuando se deba proveer vacantes de cargos docentes o de directivos docentes se deberá acudir a las listas de elegibles resultado de convocatorias públicas de concursos abiertos en los que pueden participar tanto los docentes inscritos en el escalafón como cualquier persona.
Es decir que el sistema de ascenso y variación de grados y nivel salarial en el escalafón docente a que aluden los textos acusados por la actora no puede identificarse en manera alguna con un concurso de ascenso para proveer cargos de carrera, pues tal no es el objeto del mismo.
En consecuencia la Corte declarará la exequibilidad del artículo 23 y de los apartes acusados del segundo inciso del artículo 35 del Decreto 1278 de 2002, frente al cargo analizado en el presente acápite y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.3. El retiro del servicio y la exclusión del escalafón de docentes y directivos docentes por la evaluación de desempeño no satisfactoria durante dos años consecutivos. Ausencia de vulneración del principio de igualdad frente a los demás servidores públicos.
Para la actora los apartes acusados del numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 en los que se señala que “El docente que obtenga una calificación inferior al sesenta por ciento (60%), la cual se considera no satisfactoria, durante dos (2) años consecutivos en evaluación de desempeño, será excluido del escalafón y, por lo tanto, retirado del servicio” y que “los directivos docentes que obtengan una calificación inferior al sesenta por ciento (60%) durante dos (2) años consecutivos, serán regresados a la docencia una vez exista vacante, si provenían de la docencia estatal; en cuyo caso percibirán el salario que corresponda a dicho cargo, de acuerdo con el grado y el nivel salarial que poseían. Si no provenían de la docencia estatal, serán excluidos del escalafón docente y retirados del servicio”, establecen un tratamiento discriminatorio frente a los demás servidores públicos a los cuales con una sola evaluación insatisfactoria se les retirará del servicio y se les privará de los derechos de carrera.
4.3.1. Consideración preliminar. La especificidad de la actividad docente y su reconocimiento en la Constitución y la ley.
Esta corporación se ha pronunciado ya en repetidas ocasiones sobre el valor de la educación para la sociedad y sobre la importancia del adecuado diseño del sistema educativo para asegurar el cumplimiento de los fines fijados para ella en la Constitución (25) .
(25) Ver al respecto entre otras las sentencias C.-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-673 y C-973 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1109 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-008 de 2001 y C-313 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
La Corte ha explicado que la educación adquiere en la Constitución una doble connotación jurídica. El artículo 67 de la Constitución Política define en efecto la educación como un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social: el acceso al conocimiento, a la técnica, a la ciencia y a los demás bienes y valores de la cultura (26) .
(26) Ver Sentencia C-008 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
En su calidad de servicio público (C.P., art. 67, inc. 1º), la educación está sujeta al régimen constitucional de los servicios públicos en general (C.P., art. 365), como al régimen específico de prestación que fije la ley (art. 150-23) (27) .
(27) Ver Sentencia C-008 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
En esa dimensión igualmente, la educación está sujeta a la inspección y vigilancia del Estado, “con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo” (C.P., art. 67, inc. 5º).
Dentro de este marco se encuentra también el mandato de que la enseñanza esté “a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica”, así como la competencia legislativa de garantizar “la profesionalización y dignificación de la actividad docente” (C.P., art. 68, inc. 3º).
“La importancia de la profesionalización de la educación se ve reflejada en el fin último que pretende alcanzar: asegurar la idoneidad ética y pedagógica de los docentes. Pese al dicho del demandante sobre la contradicción de la medida con diversas normas de derechos fundamentales, lo cierto es que ni existe prohibición expresa al legislador que le impida propender por la profesionalización de la actividad docente, sea pública o privada, como tampoco esta finalidad se muestra prescindible o irrelevante a la luz de la necesidad de “un personal altamente calificado que cuente con los medios materiales e intelectuales apropiados para dedicarse a la formación de hombres” y mujeres” (28) .
(28) Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz. (Se trataba de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 del Decreto 2277 de 1979 por violación del derecho a la igualdad entre los docentes no licenciados en educación y los docentes que sí lo son. La Corte declaró inconstitucionales los apartes del mencionado artículo que impedían a los primeros acceder a los más altos grados del escalafón docente).
A lo anterior cabe agregar, como lo ha recordado ya la Corte que el Constituyente no habría establecido el mandato dirigido al legislador de garantizar “la profesionalización y dignificación de la actividad docente” (C.P., art. 68, inc. 3º) si no hubiera estimado que la consecución de tal objetivo era de gran importancia (29) .
(29) Ver Sentencia C-973 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Conforme a lo expuesto, el legislador ha desarrollado el mandato constitucional en procura de la profesionalización de la actividad docente como un aspecto necesario para garantizar la calidad e idoneidad de quienes se dedican a la educación, aspecto plenamente concordante con lo dispuesto por la Carta Política (C.P., arts. 67 y 68) (30) .
(30) ART. 67.—La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.
ART. 68.—Los particulares podrán fundar establecimientos educativos. La ley establecerá las condiciones para su creación y gestión.
En la Ley 115 de 1994, ley general de educación, el legislador define como uno de los propósitos fundamentales de la ley la profesionalización de la actividad docente. En consonancia con dicho propósito el artículo 109 de la misma ley establece, de manera general, las finalidades en la formación de docentes: (1) formar un educador de la más alta calidad científica y ética; (2) desarrollar la teoría y la práctica pedagógica como parte fundamental del saber del educador; (3) fortalecer la investigación en el campo pedagógico y en el saber científico; y, (4) preparar educadores a nivel de pregrado y postgrado para los distintos niveles y formas de prestación del servicio educativo.
En este orden de ideas es claro para la Corte que la situación de los docentes y directivos docentes no puede asimilarse pura y simplemente a la de los demás servidores públicos pues comporta una clara especificidad reconocida como acaba de señalarse por la Constitución y que ha sido desarrollada por el legislador al establecer el marco normativo aplicable a la actividad docente.
4.3.2. La ausencia de vulneración del principio de igualdad.
Atendiendo las consideraciones anteriores la Corte constata que las disposiciones acusadas establecen en este caso, tratamiento diferente a situaciones distintas, al tiempo que responde a los criterios establecidos por esta corporación para justificar la diferenciación que el legislador hace en ciertas circunstancias (31) .
(31) En relación con la aplicación del test de igualdad ver entre otras las sentencias C-530 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-412 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-586 de 2001 y C-233 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-742 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, con aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería.
“En la realización del juicio de igualdad es necesario establecer, cuáles son las situaciones o supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto de vista objetivo o material y funcional, atendiendo todos los aspectos que sean relevantes en las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de determinar qué es lo igual que merece un trato igual y qué es lo divergente que exige, por consiguiente, un trato diferenciado. Realizado esto, es preciso determinar si el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece o no a criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima” (32) .
(32) Sentencia C-654 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido ver entre otras la Sentencia C-669 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Ahora bien, en el juicio de igualdad propuesto por la demandante, lo primero que ha de tenerse en cuenta es que el término de comparación utilizado por ella resulta inapropiado, pues como acaba de explicarse no es posible establecer válidamente, una equivalencia entre los docentes y directivos docentes y los demás servidores públicos.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta así mismo que el Constituyente dejó en manos del legislador la tarea de establecer la regulación del ingreso, permanencia y retiro de los servidores públicos y que el artículo 125 superior en este sentido establece una causal de retiro de la carrera administrativa —a saber, la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo— cuyo desarrollo corresponde al legislador, de la misma manera que a este corresponde el desarrollo concreto de las demás causales que de acuerdo con el mismo artículo 125 superior está llamado a establecer. El legislador en este sentido bien puede en consecuencia, en tanto respete los mandatos generales que sobre carrera administrativa le señala la Constitución, así como los principios de razonabilidad y proporcionalidad que le son exigidos para el ejercicio de su potestad de configuración, establecer mecanismos de evaluación y consecuencias de la calificación no satisfactoria, diferentes según los casos de que se trate, tomando en cuenta las especificidades propias de la actividad que adelanten los servidores públicos en sus respectivos ámbitos de competencia.
En el presente caso la Corte ha de tomar en cuenta necesariamente esta circunstancia debiendo verificar simplemente que el trato diferenciado bajo análisis resulte adecuado para conseguir una finalidad permitida por la Constitución Política, y que la medida adoptada no sea manifiestamente innecesaria (33) .
(33) Ver Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
No sobra recordar al respecto en efecto que “cuando el juicio de igualdad se aplica sobre ámbitos donde el legislador goza de una amplia libertad de configuración política, el grado de intensidad del escrutinio que lleva a cabo el juez constitucional no puede ser de tal magnitud que termine por sustituir la función que le corresponde desarrollar al Congreso como representante de la voluntad popular” (34) .
(34) Sentencia C-563 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Ahora bien, la Corte llama la atención sobre el hecho de que los responsables de la función docente, —que son los docentes y directivos docentes como lo señala el artículo 4º del Decreto 1278 de 2002 (35) —, en función del cumplimiento de los objetivos fijados en la Constitución para la educación se encuentran en un permanente proceso de ajuste de metodologías, programas y contenidos y consecuentemente de los sistemas de organización y de administración de los establecimientos docentes cuyos resultados tienen unas etapas de preparación y aplicación que no resultan inmediatas sino que en la mayoría de los casos exigen un seguimiento durante varios períodos académicos del trabajo de los docentes y directivos docentes así como de los alumnos, para facilitar y consolidar la asimilación de los nuevos métodos y contenidos a que se ha hecho referencia, lo que exige aplicar en su caso criterios específicos de evaluación que necesariamente serán diferentes de los que se puedan llegar a aplicar en otras actividades regidas por supuestos e imperativos igualmente diferentes.
(35) ART. 4º—Función docente. La función docente es aquella de carácter profesional que implica la realización directa de los procesos sistemáticos de enseñanza-aprendizaje, lo cual incluye el diagnóstico, la planificación, la ejecución y la evaluación de los mismos procesos y sus resultados, y de otras actividades educativas dentro del marco del proyecto educativo institucional de los establecimientos educativos.
Para la Corte resulta razonable que el legislador atienda estas circunstancias y que en materia de evaluación del desempeño de los docentes y directivos docentes, —que por lo demás, como lo señalan los artículos 32 y 34 del Decreto 1278 de 2002 (36) , comprende entre otros elementos el análisis del logro de resultados de la actividad docente—, establezca que dicha evaluación se efectúe anualmente, dando a los responsables de la actividad docente herramientas para la consolidación del aprendizaje individual y colectivo de los nuevos métodos e instrumentos educativos y la medición del desarrollo institucional alcanzado, pero señalando que si durante dos años consecutivos no se alcanzan los resultados individuales esperados, la administración puede prescindir de los servicios del docente o directivo docente cuyo desempeño resulta insatisfactorio.
(36) ART. 32.—Evaluación de desempeño. Entiéndese por evaluación de desempeño la ponderación del grado de cumplimiento de las funciones y responsabilidades inherentes al cargo que desempeña el docente o directivo y al logro de los resultados.
Así las cosas, no cabe entonces considerar que se esté estableciendo un tratamiento discriminatorio frente a los demás servidores públicos, pues como acaba de explicarse, las disposiciones acusadas responden a la especificidad de la actividad docente y al cumplimiento de los fines señalados en la Constitución para la misma por lo que no puede afirmarse que con las disposiciones acusadas se esté desconociendo el artículo 13 superior.
Así las cosas la Corte declarará la exequibilidad de los apartes acusados del numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002, por el cargo planteado en este sentido y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.4. La posibilidad dada a los directivos docentes —que provenían de la docencia y se encontraban previamente inscritos en el escalafón docente—, de regresar a la actividad docente cuando no superan las evaluaciones establecidas en el Decreto 1278 de 2002. Ausencia de vulneración del principio de igualdad.
Para la actora el literal b) del artículo 24 (37) , el inciso final del artículo 25 (38) , el inciso final y del parágrafo del artículo 31 (39) y el segundo inciso del numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 (40) vulneran el principio de igualdad por cuanto establecen para los directivos docentes una prerrogativa que no se reconoce a los demás servidores públicos que consiste en poder regresar a la docencia luego de ser retirado del cargo de directivo docente por no haber aprobado alguna de las evaluaciones establecidas en el Decreto 1278 de 2002.
(37) ART. 24.—Exclusión del escalafón. La exclusión del escalafón docente procederá por una de las siguientes causales:
(38) ART. 25.—Reingreso al servicio y al escalafón docente (...).
(39) ART. 39.—Evaluación de período de prueba (...).
(40) ART. 36.—Resultados y consecuencias de las evaluaciones de desempeño y de competencias. Las evaluaciones de desempeño y de competencias tendrán las siguientes consecuencias según sus resultados:
Al respecto la Corte señala que como lo explica el señor procurador en su concepto, la prerrogativa a que aluden las normas acusadas atiende a la circunstancia específica en que se encuentra el docente que habiendo concursado y cumplido todos los requisitos para ser inscrito en el escalafón docente y por tanto gozar de los derechos y garantías de la carrera docente, se somete luego a otro concurso para acceder a un cargo directivo docente. Situación que es diferente de la persona que accede a un cargo de directivo docente, sin haber ejercido la docencia y por tanto sin encontrarse previamente inscrito en el escalafón docente.
En el primer caso, que es al que se aplican las normas acusadas, resulta razonable que el legislador prevea para el docente escalafonado en la carrera docente cuando este i) no supera o no se presenta a la evaluación de período de prueba del cargo de directivo docente al que pretendía acceder, o cuando ii) habiendo superado el período de prueba, y habiendo sido nuevamente inscrito en el escalafón como docente administrativo, no supera durante dos años consecutivos la evaluación en relación con su desempeño en el cargo administrativo docente al que accedió, o voluntariamente no desea continuar en tal cargo, que pueda regresar a la actividad docente cuando exista vacante, conservando el grado y el nivel que tenía como docente en el escalafón.
El hecho de concursar y eventualmente acceder y ejercer un cargo administrativo docente no debe en efecto privarlo de sus derechos de carrera como docente, previamente obtenidos luego de haber cumplido los requisitos exigidos en la ley para el efecto.
En ese orden de ideas la Corte no encuentra, contrariamente a lo afirmado por la demandante, que en esta situación se esté estableciendo una diferencia de trato contraria a la Constitución en relación con los demás servidores públicos, pues como se desprende de las consideraciones anteriores la situación en que encuentra el directivo docente que previamente al concurso y eventual acceso a un cargo directivo docente se encuentra escalafonado en la carrera docente no puede compararse con la de los demás servidores públicos inscritos en la carrera administrativa, como tampoco con el caso de la persona que directamente concursa para un cargo directivo docente sin haber sido inscrito antes como docente en el escalafón.
Así las cosas no siendo posible efectuar la comparación por ser situaciones diferentes, el juicio de igualdad propuesto por la demandante no puede llevarse a cabo en este caso.
En consecuencia la Corte declarará la exequibilidad del literal b) del artículo 24, del inciso final del artículo 25, del inciso final y del parágrafo del artículo 31 y del segundo inciso del numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002, frente al cargo analizado en este acápite y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
1. ESTAR A LO RESUELTO en la Sentencia C-313 de 2003 en relación con el cargo por la supuesta vulneración del principio de igualdad formulado en contra del primer inciso del artículo 2º, del literal b) del artículo 24, del inciso final del artículo 25, del inciso final y el parágrafo del artículo 31, y del numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002.
2. Declarar EXEQUIBLE por el cargo analizado, el segundo inciso del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002.
3. Declarar EXEQUIBLE por el cargo formulado, el parágrafo del artículo 21 del Decreto 1278 de 2002.
4. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo formulado el artículo 23 del Decreto 1278 de 2002.
5. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado el literal b) del artículo 24 del Decreto 1278 de 2002.
6. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado el inciso final del artículo 25 del Decreto 1278 de 2002.
7. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados el inciso final y el parágrafo del artículo 31 del Decreto 1278 de 2002.
8. Declarar EXEQUIBLES, por el cargo formulado de las expresiones “La evaluación de competencias será realizada cada vez que la correspondiente entidad territorial lo considere conveniente, pero sin que en ningún caso transcurra un término superior a seis (6) años entre una y otra. Se hará con carácter voluntario para los docentes y directivos docentes inscritos en el escalafón docente que pretendan ascender de grado en el escalafón o cambiar de nivel en un mismo grado. Se hará por grados en el escalafón y por cargos directivos docentes”, contenidas en el segundo inciso del artículo 35 del Decreto 1278 de 2002.
9. Declarar EXEQUIBLES, por el cargo formulado las expresiones “la cual se considera no satisfactoria, durante dos (2) años consecutivos en evaluación de desempeño” y “durante dos (2) años consecutivos, serán regresados a la docencia una vez exista vacante, si provenían de la docencia estatal; en cuyo caso percibirán el salario que corresponda a dicho cargo, de acuerdo con el grado y el nivel salarial que poseían. Si no provenían de la docencia estatal, serán excluidos del escalafón docente y retirados del servicio”, contenidas en el numeral 1º del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002.

References: artículo 241
 artículo 150
 artículo 2
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 31
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 21
 artículo 23
 artículo 35
 artículo 36
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 31
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 65
 artículo 2
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 31
 artículo 36
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 31
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 23
 artículo 31
 artículo 35
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 23
 artículo 31
 artículo 35
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 23
 artículo 31
 artículo 35
 artículo 36
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 31
 artículo 2
 artículo 10
 artículo 22
 artículo 63
 artículo 2
 artículo 21
 artículo 2
 artículo 11
 artículo 21
 artículo 193
 artículo 125
 artículo 13
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 2
 artículo 21
 artículo 192
 artículo 192
 artículo 192
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 23
 artículo 35
 artículo 36
 artículo 67
 artículo 10
 artículo 109
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 4
 artículo 13
 artículo 36
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 31
 artículo 36
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 31
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 31
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 21
 artículo 23
 artículo 24
 artículo 25
 artículo 31
 artículo 35
 artículo 36