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Timestamp: 2020-05-29 17:44:21+00:00

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115 Informe Alternativo 2013-OIT 169 | Gente indígena | Organización Internacional del Trabajo | Prova gratuita di 30 giorni | Scribd
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Perú: Informe AlternAtIvo 2013 sobre el Cumplimiento del Convenio 169 de la oit
Organizaciones Indígenas que conforman el Pacto de Unidad.
Con el apoyo del Grupo de Trabajo de Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos.
Liliana García / DAR Jimpson Dávila / DAR Orlando Mori
Sonimágenes del Perú S.C.R.L. Av. 6 de agosto 968, Jesús María - Lima Teléfonos: 652 3444 / 652 3445
Hecho el Depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2013-14100
Primera Edición: septiembre de 2013, consta de 5000 ejemplares.
Esta publicación ha sido realizada gracias a la contribución financiera de la Fundación Ford, HIVOS International, Diakonia Suecia, la Unión Europea, la Coaliación Flamenca para la Cooperación Norte Sur - 11.11.11, Rights and Resources Initiative, Charles Stewart Mott Foundation y John D. and Catherine T. MacArthur Foundation.
Hecho e impreso en el Perú.
1. BALANCE DEL SEGUNDO AÑO DEL GOBIERNO FRENTE A LOS PUEBLOS INDÍGENAS
2. LINEAMIENTOS DE LA AGENDA INDÍGENA EN EL PERÚ
DERECHO A LA CONSULTA PREVIA Y CONSENTIMIENTO
Publicación de la Guía Metodológica de la Ley de Consulta Previa
La decisión de no publicar la Base de Datos Oficial de los Pueblos
Medidas a consultar a través de la consulta previa
Oportunidades de la consulta previa y exploración y explotación de recursos naturales
Otras dificultades para la aplicación del Derecho a la Consulta Previa de los pueblos indígenas
• Dificultades de carácter institucional
• Dificultades de carácter normativo
Observaciones del Comité de Expertos OIT 2013 al Estado peruano
Declaraciones del presidente de la República donde desconoce la identidad
sobre identificación de pueblos indígenas
de pueblos indígenas de comunidades andinas y costeñas
Gobierno decidió no publicar la Base de Datos Oficial sobre Pueblos Indígenas u Originarios
3.1. Derecho a la Participación
3.2. Institucionalidad indígena estatal
3.3. Sobre institucionalidad y consulta previa en los gobiernos regionales
DERECHO AL TERRITORIO Y RECURSOS NATURALES
Concesiones mineras y territorios indígenas
Titulación de tierras indígenas
5. PUEBLOS INDÍGENAS EN AISLAMIENTO VOLUNTARIO Y CONTACTO INICIAL
6. CRIMINALIZACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL PERÚ
6.1. Coerción mediante el uso abusivo de la fuerza
6.2. Coerción mediante la persecución penal y el encarcelamiento
6.3. Inefectividad de los procedimientos legales
6.4. Militarización de territorios indígenas y autorizaciones para la intervención de las Fuerzas Armadas en el control de la protesta social durante el gobierno de Ollanta Humala Tasso
6.5. Uso abusivo de la fuerza estatal: civiles muertos en protestas durante el gobierno de Ollanta Humala Tasso
7. SALUD Y EDUCACIÓN
7.2. Educación
CAsOs EMbLEMÁTICOs DE vULNERACIÓN DE DEREChOs DE PUEbLOs INDÍGENAs
1. Caso Consulta y licitación en el Lote 192
2. Caso Lote 31 B y E - treinta años de actividad de hidrocarburos y la afectación de la comunidad de Canaán de Cachiyacu
3. Caso PIACI Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros (RTKNN); y ampliación de actividades de hidrocarburos en el Lote 88 y el Proyecto Camisea
4. Caso Cañaris
5. Caso Gobierno Regional de Loreto y San Martín, adjudicación de tierras a empresa Ecoamérica, Concesiones Forestales Nature América S.A.C. y A&A Perú S.A.C. e inmatriculación y ZOCRE
1. Quiénes son pueblos indígenas
4. PIACI
5. Criminalización
El presente Informe Alternativo 2013 sobre cumplimiento del Convenio 169 de la OIT, que abarca el período comprendido entre el mes de agosto de 2012 y julio de 2013, representa el esfuerzo realizado, por sexto año consecutivo, por las organizaciones indígenas amazónicas y andinas del Perú por reportar ante la Organización Internacional del Trabajo (OIT) la situación de sus derechos con relación a la actuación del Estado peruano.
Este informe se presenta a través de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) para ser considerado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT (CEAR), y con el apoyo de diversas organizaciones de la sociedad civil. En suma, este documento es fruto del esfuerzo de las siguientes instituciones:
 Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP)
 Confederación Nacional Agraria (CNA)
 Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP)
 Confederación Campesina del Perú (CCP)
 Federación Nacional de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas, Nativas, Asalariadas del Perú (FEMUCARINAP)
 Unión Nacional de Comunidades Aymaras (UNCA)
 Central Única Nacional de Rondas Campesinas del Perú (CUNARC)
 Asociación Paz y Esperanza
 Asociación Pro Derechos Humanos (APRODEH)
 Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP)
 CooperAcción
 Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR)
 Fórum Solidaridad Perú
 Fundación Ecuménica para el Desarrollo y la Paz (FEDEPAZ)
 Instituto de Defensa Legal (IDL)
 Instituto del Bien Común (IBC)
 Servicios en Comunicación Intercultural (SERVINDI)
 Red Agua, Desarrollo y Democracia (REDAD Piura)
 Comisión Episcopal de Acción Social (CEAS)
 Centro de Derechos y Desarrollo (CEDAL)
 Secretaría Ejecutiva de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos
El presente documento se encuentra dividido en tres capítulos:
El primero presenta un balance del segundo año de gobierno del presidente Humala (reflejando las contradicciones de su gestión en relación con los derechos de los pueblos indígenas), los avances y retrocesos en cuanto a la institucionalidad estatal para atender los derechos de los pueblos indígenas y la agenda planteada por las organizaciones representativas indígenas.
El segundo capítulo plantea un análisis sobre distintos temas vinculados con los derechos de los pueblos indígenas. Destaca el análisis sobre la regulación del derecho a la consulta mediante normas de rango legal y reglamentario, y el proceso político que ha motivado la problemática de la defensa de los territorios indígenas frente a una política extractivista intensificada que ha venido de la mano de la criminalización de la protesta indígena. Otros temas analizados son la actual situación de los pueblos en aislamiento voluntario, la inseguridad alimentaria, los derechos a la salud, a la educación, y los derechos de las mujeres indígenas.
Finalmente, el tercer capítulo presenta diversos casos emblemáticos sobre las violaciones a los derechos de los pueblos indígenas que actualmente vienen ocurriendo en nuestro país.
 1. BALANCE DEL SEGUNDO AÑO DEL GOBIERNO FRENTE A LOS PUEBLOS INDÍGENAS
El presente Informe Alternativo 2013 sobre cumplimiento del Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajadores (OIT), que abarca el período comprendido entre el mes de agosto de 2012 y julio de 2013, representa el esfuerzo realizado, por sexto año consecutivo, por las organizaciones indígenas amazónicas y andinas del Perú para reportar la situación de sus derechos con relación a la actuación del Estado peruano sobre el cumplimiento de esta norma internacional.
Los pueblos indígenas y originarios tenemos existencia anterior a la formación del Estado peruano, y somos reconocidos como personas jurídicas de nivel constitucional. Por lo anterior, somos sujetos de derechos colectivos, que sin razón el Estado ha negado en forma sistemática a lo largo de la vida republicana hasta la actualidad, incumpliendo las normas de derechos humanos que nos protegen, como el Convenio Internacional 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI). La historia registra que en todo el período republicano del Perú, el Estado ha implementado de manera sistemática políticas monoculturales, racistas y excluyentes, desconociendo la existencia real de diversos pueblos originarios que habitan en el territorio nacional.
Por eso es que, con este informe, las organizaciones indígenas del Perú, andinas y amazónicas, en coordinación con diversas instituciones de la sociedad civil que forman parte del Grupo de Trabajo de Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, queremos que la OIT tome conocimiento, de nuestra fuente, acerca la real situación en que nos encontramos respecto del cumplimiento y protección de nuestros derechos por parte del Estado y sus instituciones, considerando que el fin supremo de la sociedad y del Estado es el ser humano, como lo señala el artículo primero de la Constitución Política del Perú.
Si bien hasta el año 2010 el gobierno nos había considerado como seres humanos de segunda categoría 1 , abrigábamos la esperanza de que el actual gobierno 2 , como había ofrecido en su campaña electoral, modificaría sustancialmente su relación con los pueblos indígenas. Consideramos esperanzados que se pasaría de la agresión sistemática y permanente a respetar nuestros derechos, implementar su cumplimiento y establecer una relación de diálogo y concertación permanente, para permitirnos decidir nuestras propias prioridades y participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional que nos estaba afectando. Sin embargo, transcurridos dos años de gestión gubernamental en los que hemos esperado pacientemente, ahora podemos afirmar que nada de eso viene ocurriendo. Por el contrario, el gobierno nacional ha acentuado políticas de represión y discriminación, de incumplimiento y violación de derechos y compromisos con nuestros pueblos, similar al anterior gobierno que nos había tratado como “perros del hortelano”.
Hoy podemos afirmar que, a dos años de iniciada la gestión del presidente nacionalista Ollanta Humala Tasso, el balance que tenemos los pueblos indígenas sobre su gobierno es preocupante. La gran expectativa depositada en su Plan de Gobierno de la “Gran transformación” fue vana, pues este no ha sido tomado en cuenta. Por el contrario, su famosa “Hoja de ruta” ha sido el pretexto perfecto para desviar el camino del gobierno inclinándolo a la derecha, una tendencia de gobierno liberal, con una política económica de absoluto libre mercado, que prioriza la inversión de industrias extractivas como principal
actividad económica del país, justificando con ello el atropello de los derechos individuales
y colectivos de nuestros pueblos, además de criminalizar nuestros derechos de expresión
y de protesta, bajo el supuesto de priorizar el “interés nacional” del que somos tácitamente excluidos.
El descontento que sentimos los pueblos indígenas del país al constatar que la situación de nuestros derechos sigue igual que antes, y en algunos casos hasta peor, se evidencia en los niveles de conflictividad que vive nuestro país. Por ejemplo; según el último Reporte de Conflictos Sociales en el Perú N° 112 emitido por la Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo del mes de junio de 2013, se señala que actualmente en el país tenemos 223 conflictos sociales, de los cuales 170 son activos y 53 son latentes, es decir, que pueden estallar en cualquier momento. De los 223 conflictos sociales, la mayor cantidad de ellos se ubica en la región de Ancash, con treinta casos; le sigue la región de Apurímac con veinticuatro casos y Puno con diecisiete casos; continúan las regiones de Lima (provincias) con catorce casos, además de Piura, Cajamarca y Loreto, cada una de estas últimas tres regiones con trece casos de conflictos por región. Como podemos observar, las regiones con mayor índice de conflictividad son las que tienen mayor número de concesiones y actividades extractivas, ya sea minería, petróleo, gas u otro megaproyecto en territorios de pueblos originarios e indígenas.
1 Declaraciones del presidente de la República, Alan García, antes de los sucesos de Bagua (Amazonas) en junio de 2009.
Que inició su gestión el 28 de julio de 2011.
En este escenario continúa la represión y militarización del gobierno en contra de las comunidades y pueblos originarios que defienden sus territorios de los megaproyectos y actividades extractivas que no hacen más que contaminar nuestra Madre Tierra, nuestro hábitat y ecosistemas, sin respetar nuestro Derecho de Consulta Previa y Consentimiento Previo Libre e Informado, como son los casos del megaproyecto Conga en Cajamarca, el caso Cañaris y los más de cuarenta megaproyectos en todo el territorio nacional.
Por otro lado, es preocupante que a un año y medio de entrar en vigencia la Ley N° 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa (diciembre de 2011), hasta la fecha no se haya realizado ningún proceso de consulta ni se haya tomado en cuenta nuestra demanda de solicitar la modificatoria de siete artículos de la referida Ley.
También resulta una omisión grave del gobierno nacional que el Estado no haya incorporado en su estructura orgánica la propuesta de creación de un Ministerio de Pueblos Indígenas y Originarios —desde la desaparición del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA)—, que sea la expresión de la institucionalidad pública en materia de pueblos indígenas. Este ministerio sería el ente rector del Estado en políticas públicas, programas y proyectos para los pueblos indígenas, una entidad que tenga legitimidad y restablezca la confianza con los representantes del Estado, además de que permita garantizar el ejercicio de nuestro legítimo derecho de participación en la toma de decisiones susceptibles de afectarnos, como lo establece el Convenio 169 de la OIT.
Como señaláramos en nuestro Informe Alternativo 2012, es imperativo que el actual gobierno retome el camino del cumplimiento de sus compromisos con las demandas ciudadanas y con lo que establecen las normas internacionales, de manera que se encamine por la senda que un país pluricultural. En este sentido, los pueblos indígenas demandamos un acuerdo de gobernabilidad social, ambiental y económica frente al modelo de desarrollo primario exportador que el gobierno viene imponiendo, dando las espaldas a millones de ciudadanos indígenas y no indígenas que no aceptan ese tipo de desarrollo, y proponemos la transición a otro tipo de gestión de los recursos naturales que garantice la regulación y fiscalización del extractivismo y las grandes inversiones, para garantizar las sostenibilidad de nuestros ecosistemas, la soberanía y seguridad alimentaria y el cuidado de la Madre Tierra.
Presentamos este informe a través de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) con el fin de que sea considerado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT (CEAR).
 2. LINEAMIENTOS DE LA AGENDA INDÍGENA EN EL PERÚ
OIT – CEACR, 2013: La Comisión invita al gobierno a que,
al preparar su próxima memoria, continúe consultando con
los interlocutores sociales y las organizaciones indígenas
sobre las medidas tomadas para dar efecto al Convenio.
La Comisión espera que el gobierno presente en 2013
una memoria que contenga indicaciones específicas sobre
los temas evocados en la presente observación y sobre los
resultados alcanzados por las medidas adoptadas para dar
efecto a cada una de las disposiciones del Convenio.
La agenda indígena priorizada por los pueblos en el Primer Encuentro del Pacto de Unidad realizado en diciembre de 2011 ha sido ratificada en el II Encuentro Nacional realizado en marzo de 2013, con la presencia de líderes y lideresas procedentes de las veinticinco regiones del país y la conducción de sus organizaciones nacionales: Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), Confederación Nacional Agraria (CNA), Confederación Campesina del Perú (CCP), Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP), Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería (CONACAMI), Federación de Mujeres Campesinas, Rurales, Indígenas, Nativas, Asalariadas del Perú (FEMUCARINAP), Unión Nacional de Comunidades Aymaras (UNCA) y la Central Única Nacional de Rondas Campesinas del Perú (CUNARC).
Consiguientemente, los ejes fundamentales de nuestra agenda están puntualizados en lo siguiente:
1. DEFENSA DE TERRITORIOS INDÍGENAS Y RECURSOS
Constituye el principal eje en la medida en que su reconocimiento y protección garantizan nuestro derecho a la pervivencia como pueblos con autonomía y autodeterminación. En este rubro nada ha cambiado: el Estado no ha implementado política ni directiva alguna para garantizar los derechos territoriales de los pueblos indígenas. Por el contrario, el otorgamiento de derechos de aprovechamiento sobre los recursos naturales no solo ha permitido la vulneración de derechos reconocidos (por superposición y falta de consulta previa), sino también ha menoscabado la posibilidad efectiva de las comunidades no tituladas o parcialmente tituladas de ver sus derechos territoriales protegidos.
El gobierno nacional y muchos gobiernos regionales vienen promoviendo y facilitando el otorgamiento de concesiones mineras y de hidrocarburos, así como concesiones forestales, áreas naturales protegidas y titulaciones individuales sobre territorios de comunidades indígenas andinas y amazónicas que, pese a sus reclamos, no han sido consultados ni escuchados. De esta forma, los indígenas hemos sido privados de nuestro derecho ancestral de aprovechamiento de los recursos naturales existentes en nuestros territorios.
2. INSTITUCIONALIDAD INDÍGENA
Consideramos impostergable la necesidad de construir una INSTITUCIONALIDAD para los pueblos originarios o indígenas desde nuestros propios pueblos que se inserte dentro de la estructura del Estado peruano, en todos sus niveles de gobierno y el legislativo, y que asegure la participación de nuestros representantes para garantizar el cumplimiento pleno de los derechos de nuestros pueblos según las normas nacionales e internacionales referidas a los pueblos indígenas, como el Convenio 169 de la OIT y la DNUDPI.
Por ello, demandamos la creación del Ministerio de Pueblos Originarios o Indígenas como una institución del Poder Ejecutivo del más alto nivel, con atribuciones de rectoría intersectorial para la generación e implementación de políticas públicas, normas, planes y programas que garanticen el cumplimiento y realización de nuestros derechos. Un ministerio cuya conformación en sus instancias directivas y ejecutoras asegure una participación plena de nuestros pueblos indígenas, que incorpore un enfoque de interculturalidad, justicia de género e intergeneracional, capaz de impulsar la participación efectiva de jóvenes y mujeres.
La nueva institucionalidad indígena requiere grandes transformaciones en el Estado
y la sociedad peruana. Las organizaciones integrantes del Pacto de Unidad, junto a las
organizaciones especializadas de los pueblos originarios, los diversos movimientos y organizaciones sociales y populares peruanas, estamos decididos a impulsar las reformas legales, políticas y constitucionales necesarias para hacer realidad esta propuesta, a fin de que el Estado peruano honre sus compromisos internacionales. Esta propuesta de nueva institucionalidad indígena se orienta a lograr el reconocimiento real del carácter plurinacional en que debe reafirmarse el Estado peruano en correspondencia con la diversidad de pueblos del país. Que cese la práctica monocultural del Estado peruano, que actúa sin reconocer los derechos, los saberes, las culturas, los territorios y las prácticas de autodeterminación de millones de peruanos que nos reconocemos como parte de los pueblos indígenas.
3. DERECHO A LA CONSULTA PREVIA, LIBRE E INFORMADA
Como lo señaláramos en el Informe 2012, aprobada la Ley de Consulta e iniciada su implementación, se pensaba que por su trascendencia se abriría un proceso donde los
pueblos indígenas no solo fueran escuchados, sino que pudiesen decidir sus prioridades
y objetivos de desarrollo, sin que los representantes estatales o del sector empresarial pretendiesen decidir por ellos. Pero nada de eso ha ocurrido. La Ley transgrede el Convenio 169 de la OIT, y mucho más su Reglamento. No existe voluntad política para la
modificación de la Ley ni para implementar verdaderos procesos de consulta que entonen con las normas del Convenio 169 de la OIT, DNUDPI, ni con la jurisprudencia nacional
e internacional existente; es decir, no hay voluntad política para aplicar este derecho colectivo.
Ante esta situación, nos ratificamos en el acuerdo tomado el 15 de febrero de 2012 sobre la modificatoria o demanda de inconstitucionalidad de siete artículos de la Ley N° 29785 y su Reglamento, que consideramos lesivos a nuestros derechos y violatorios del Convenio 169 de la OIT. Cuestionamos la Guía Metodológica y la creación de la Comisión Multisectorial de naturaleza permanente para la Aplicación del Derecho a la Consulta Previa que viene imponiendo el Poder Ejecutivo sin consulta y sin la participación de nuestros pueblos; además, rechazamos la construcción de una Base de Datos inconsulta e irreal, ajena a la situación de nuestros pueblos y que supone discriminación a las comunidades campesinas.
Sin soberanía alimentaria, el derecho a la alimentación está en riesgo permanente.
En un contexto nacional y mundial de múltiples crisis (económica, financiera, alimentaria, climática) cuyas consecuencias e impactos afectan más a los pueblos indígenas, las familias agricultoras y los(as) productores(as) de la pequeña agricultura, se hace necesario poner nuestra voz de alerta con respecto a la seguridad alimentaria. Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO), en el mundo 925 millones de personas padecen hambre y el número de personas desnutridas alcanza los mil millones. En nuestro país, el 20% de los niños sufre de desnutrición crónica, el 33% de niños y 42% de mujeres en edad fértil sufren de anemia, y la tercera parte de la población peruana (11 millones) son vulnerables a la inseguridad alimentaria.
Sin embargo, el actual gobierno y las políticas sectoriales fanáticamente continúan priorizando
el crecimiento económico basado en la extracción indiscriminada de los recursos naturales,
favoreciendo e incluso invirtiendo fondos públicos para la agroexportación, la minería, la extracción de petróleo, gas, madera y los megaproyectos hidroeléctricos y de agua. Con esto no solo se está dejando de lado a la pequeña agricultura y la seguridad alimentaria nacional, sino vulnerando los derechos de los pueblos indígenas y campesinos, al punto de pretender su desaparición.
En las comunidades campesinas e indígenas no se conoce de políticas públicas orientadas
a impulsar o mejorar la agricultura familiar. La producción de alimentos de las familias
campesinas, en sus pequeñas parcelas, mayormente está orientada al consumo familiar; se producen excedentes en pequeñas cantidades que son ofrecidos al mercado local, y los ingresos que esta actividad genera no cubren los requerimientos básicos para satisfacer sus necesidades básicas, por lo que los hombres se ven obligados a migrar y buscar ingresos en ciudades principales y en la selva, mientras que las mujeres asumen el trabajo productivo, sufriendo sobrecarga de trabajo.
Exigimos mayor prioridad a las políticas públicas y presupuesto para impulsar el Buen Vivir, la agricultura sostenible y mercados locales para una seguridad alimentaria sana con alimentos suficientes diversificados producidos por las familias agricultoras y ofertados en los ámbitos locales, sin dependencia de ningún tipo. El Perú es rico en biodiversidad, solo se requiere voluntad política, visión de desarrollo sostenible y una verdadera inclusión, donde los pueblos indígenas no seamos convocados a participar en el diseño e implementación de las políticas ajenas a nuestra realidad y derechos colectivos.
5. EDUCACIÓN INTERCULTURAL BILINGÜE Y SALUD INTERCULTURAL
La educación se convierte en un espacio importante para trabajar la adecuada inclusión del enfoque de interculturalidad. Para ello, un requisito fundamental es contar con maestros que manejen los idiomas locales, especialmente en los lugares donde la población es monolingüe de lengua indígena o tiene poco dominio del castellano, así mismo que se identifiquen y que tengan sensibilidad con la cultura local. Está pendiente integrar con pertinencia y efectividad el enfoque de interculturalidad en las políticas nacionales y descentralizadas de educación, así como incorporar contenidos y metodologías adecuadas
a las características sociales y culturales de las regiones y de los pueblos indígenas en los
currículos regionales de educación. Igualmente, hace falta integrar planes de formación y especialización docente en temas de interculturalidad, el aprendizaje de idiomas indígenas locales, la integración de estrategias de conocimiento y recuperación de prácticas y valores culturales en las escuelas, y establecer un sistema oficial de atención, registro de denuncia de casos de discriminación y maltrato en la escuela, así como medidas de sanción a quienes incurren en vulneración de derechos a la educación (Defensoría de la Educación).
También es preciso tomar medidas efectivas para garantizar la asistencia y mejorar los niveles de deserción escolar, poniendo especial énfasis en el desarrollo de una educación igualitaria entre niñas y niños. Promover sistema de becas para aquellas personas de escasos recursos, así como el fácil acceso a escuelas de niñas y niños que viven en comunidades de difícil acceso.
El enfoque intercultural es considerado por la Organización Mundial de la Salud (OMS), la
Organización Panamericana de la Salud (OPS) y el Ministerio de Salud (MINSA) como una estrategia para el logro de la equidad. Por ello, en el Perú se creó el Centro Nacional de Salud Intercultural (CENSI), instancia encargada de proponer políticas y normas en salud
intercultural y promover la integración de la medicina tradicional, alternativa y occidental. Sin embargo, la estrategia de interculturalidad en salud aún no integra los principios y enfoques hacía una salud intercultural, como el enfoque holístico de la salud (desde la perspectiva de los pueblos indígenas la salud es un asunto que está relacionado con el medio ambiente, con sus creencias y costumbres…) y el derecho a la autodeterminación (el Convenio 169 reconoce “las aspiraciones de los pueblos a asumir el control de sus instituciones y formas de vida…”). Por lo tanto, las políticas y programas de salud que se brindan a las poblaciones indígenas deben respetar y considerar sus saberes propios
y sus prácticas culturales en la atención de su salud. Está pendiente, entonces, poner en
marcha estrategias de transversalización del enfoque de interculturalidad en el diseño e implementación de las políticas públicas de salud, incluido el proceso de formación de profesionales en salud intercultural, y especialmente la formación de recurso humano local de origen indígena. Asimismo, integrar el componente étnico en la información y los registros generados por el sistema de salud; integrar y contratar a profesionales de salud indígenas del programa Formación de Maestros Bilingües de la Amazonía Peruana (FORMABIAP) y proteger a los pueblos indígenas de las enfermedades que llegan a sus territorios con la modernidad, como la hepatitis B o la intoxicación por metales por causa de explotación de recursos como la minería e hidrocarburos.
Las instituciones estatales deberían, entre otras medidas, reconocer el importante papel que cumplen las personas que practican la medicina tradicional, financiar investigaciones en estas materias, defender nuestras plantas y productos medicinales —así como nuestras
semillas ancestrales— de los intentos de apropiación para la comercialización transnacional, tal y como está tratando de hacerse con el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP),
e incorporar estas prácticas en los servicios públicos de atención en salud. Igualmente,
recordar la necesidad de que el personal de salud respete la Ley N° 29414 de derechos de las personas usuarias de los servicios de salud, que desde un enfoque de interculturalidad garantiza el respeto de nuestros idiomas y culturas y nuestro derecho a recibir un buen
trato y una atención con calidad y calidez, y a no ser discriminados de forma alguna.
6. CRIMINALIZACIÓN DE LA PROTESTA INDÍGENA
A los pueblos indígenas nos preocupa que el nuevo gobierno, que hace discursos de
inclusión y de respeto a los derechos, venga acentuando la política de criminalización de
la protesta social emprendida por el gobierno aprista, como los casos de Conga, Cañaris,
Chumbivilcas, Espinar, Chucuito, Bagua y Atalaya, entre otros. Estos son solo algunos ejemplos en los que se viene persiguiendo políticamente a los líderes y lideresas indígenas defensores/as de nuestros territorios, el derecho de autonomía y la vida para todos/as, con sentencias que contienen penas excesivas como la cadena perpetua y sin evaluar las verdaderas razones del conflicto social y de la raíz indígena de los perseguidos.
Nos encontramos, entonces, ante un tipo de relación (Estado - pueblos indígenas) de agresión constante y sistemática como parte de la aplicación de los decretos legislativos del año 2008 y otras normas represivas que viene implementando el actual gobierno para facilitar la implementación de su política de desarrollo neoextractivista que sirve al gran capital nacional e internacional en desmedro de nuestros pueblos.
Esta política de criminalización la resumimos en:
• Convertir el derecho de libre expresión y protesta en delito.
• Interpretar de manera extensiva e ilegal las normas penales para encarcelar dirigentes.
• Las condiciones humanitarias en las que se desarrollan los arrestos domiciliarios de Danny López (está en una casa sin ventanas solo con puerta a la calle que no tiene patio y las veinticuatro horas del día viviendo con dos policías) o de Asterio Pujupat, a quien no dejan cumplir su arresto domiciliario en su comunidad.
• La amenaza de imponer penas de veinticinco años a cadena perpetua.
• En el caso de los dirigentes, la figura penal de presunta instigación como una amenaza no solo a los derechos fundamentales de la persona sino como un ataque al sistema democrático al convertir el ejercicio de un derecho en delito.
• El derecho de los pueblos a ejercer la autotutela de derecho y la protesta como el último y único medio de defensa de derechos.
• La grosera vulneración del debido proceso en distintos momentos de las actuaciones procesales en materia penal.
Capítulo 2 informe temátiCo
 1. DERECHO A LA CONSULTA PREVIA Y CONSENTIMIENTO
OIT – CEACR, 2013: La Comisión espera que la próxima memoria
contenga informaciones que permitan examinar la manera en
que se han puesto en práctica las nuevas medidas adoptadas
en el marco de la Ley del Derecho a la Consulta Previa y de su
1.1 Publicación de la Guía Metodológica de la Ley de Consulta Previa y su Reglamento
El 2 de abril de 2013 3 , el Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura publicó en su portal web la Guía Metodológica - Consulta a los Pueblos Indígenas, en cumplimiento de lo establecido en el Reglamento de la Ley sobre el Derecho a la Consulta Previa, Decreto Supremo N° 001-2012-MC. Publicado con casi un año de retraso (once meses, para ser exactos) 4 . Ese documento establece los primeros lineamientos dirigidos a los funcionarios públicos para aplicar las normas referidas al Derecho a la Consulta Previa.
Si bien ese documento ha sido bienvenido al estar dedicado estrictamente a establecer cómo consultar a los pueblos indígenas en el Perú y dirigido a orientar a los funcionarios públicos responsables de llevar adelante los procesos de consulta previa, gran parte de su contenido llama la atención debido a varias partes reprochables. El principal cuestionamiento está relacionado con el hecho de que para su elaboración y diseño no se
haya consultado a las organizaciones indígenas, ni formal ni informalmente, acerca de su contenido y metodología intercultural, por mencionar dos aspectos claves. La participación y consulta se consideran pilares sustanciales en las acciones de coordinación entre Estado y pueblos indígenas. Sin embargo, dicho documento, fundamental para delinear los procesos de diálogo, contradictoriamente nunca fue puesto en consulta con ellos por parte del Viceministerio de Interculturalidad para recoger sus aportes, opiniones, observaciones
y recomendaciones sobre su contenido, como debía hacerse por ser una medida que
los afecta directamente y derivada del propio Reglamento de la Ley de Consulta Previa. Este hecho llama aun más la atención tomando en cuenta que el documento identifica oficialmente 52 pueblos beneficiarios del Derecho a la Consulta Previa, identificación que se hizo sin considerar los posibles aportes que las propias organizaciones podrían haber efectuado en representación de los pueblos para tal tipificación.
Por otro lado, y de manera general, debe decirse que, si bien el documento es bastante prudente, no brinda precisiones acerca de temas prioritarios. Así, la falta de precisión es un segundo cuestionamiento a resaltar. Un caso importante en este sentido es que no ha definido con claridad, como se esperaba, la noción de “afectación directa”. Este concepto en la actualidad es uno de los problemas principales que se deben aclarar para definir, en el caso de industrias extractivas, si para la Consulta Previa también se incluyen como sujetos del derecho, por ejemplo, a los pueblos indígenas afectados de manera directa, no solo por la actividad concreta en sus tierras, sino por los impactos que esta puede generar con sus emisiones, efluentes y otros generados por sus operaciones.
Otras imprecisiones tienen que ver con el hecho de que, si bien en la Ley de Consulta
Previa se ha recogido el acuerdo o consentimiento entre el Estado y los pueblos indígenas como finalidad, la Guía no establece con claridad todos los casos en los que se debe aplicar dicho consentimiento de manera obligatoria. Por ejemplo, si bien en la Sétima Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento se incluye como supuesto
el almacenaje o disposición de materiales peligrosos en tierras de pueblos indígenas, y se
entiende como un segundo supuesto el desplazamiento interno de pueblos, era necesario
3 La Guía Metodológica publicada en la página web del Ministerio de Cultura, el 2 de abril de 2013, tiene como fecha de edición “febrero de 2013”. Cabe resaltar que en su Informe de febrero de 2013, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT sobre aplicación del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales 1989 (169) ya señala en la página 920 que la Guía Metodológica habría sido publicada por el Viceministerio de Interculturalidad. Se desconoce qué documento fue entregado a la OIT y las razones por las cuales se hace mención que tal habría sido publicado antes de febrero de 2013, cuando efectivamente salió a la luz pública en abril del mismo año.
La Décimo Primera Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento señala que la Guía Metodológica debía ser publicada dentro de los treinta días calendario contados desde la entrada en vigencia de esta norma. Dado que el Reglamento fue publicado el 3 de abril de 2012, se esperaba la publicación de la guía a mediados de mayo de ese año.
que la guía estableciera los supuestos explícitos de aplicación. De igual manera, la guía tampoco ha establecido los momentos en los cuales se debe aplicar la consulta previa, dejando que sean los sectores los que lo determinen. Esto genera que cada sector —que en el caso de las industrias extractivas también promueve la actividad económica— sea el que establezca el momento de aplicación, sin considerar el período más oportuno para que los pueblos ejerzan de manera adecuada este derecho.
Otras situaciones poco precisas son las siguientes: no se ha establecido en la guía la necesidad de que los pueblos cuenten con asesoramiento técnico-legal en los momentos en que lo consideren necesario, ni medios para que se les provea de la información necesaria sobre la Consulta Previa; ausencia de canales de información sobre cómo activar sus derechos antes, durante y después de tomada la medida materia de consulta que los pueda afectar; poca profundidad en la identificación de los pueblos indígenas que habitan fuera de la región de Amazonía; ausencia de oportunidades para realizar la consulta en distintos procedimientos, sobre todo aquellos relacionados con actividades extractivas; procesos de transparencia y rendición de cuentas en la adopción de propuestas normativas que no se indican; poca integración de procesos tradicionales y sostenidos en los usos y costumbres de los pueblos para la toma de decisiones; ausencia de gestión de quejas y reclamos y de casos de consentimiento previo, y falta de mecanismos para el seguimiento de los procesos de consulta, entre otros.
Como ya mencionamos, la Guía Metodológica, por primera vez y de manera formal, presenta una lista de 52 pueblos indígenas, la cual incluye los pueblos en aislamiento voluntario o contacto inicial (lo que habría que aclarar es que dichos pueblos no deben ser sujetos de consulta en respeto al principio de “no contacto”). Podría alegarse que es un primer acercamiento a una no pública Base de Datos, cuya publicación también es una obligación prevista en el Reglamento de la Ley de Consulta Previa y que, según declaraciones oficiales, no se cumpliría. Sin embargo, esta lista no suple la ausencia del instrumento de identificación. A lo anterior se suma el hecho de que la lista que se encuentra en la guía no establece de manera específica las organizaciones locales, regionales y nacionales que serían los representantes de los pueblos indígenas con quienes coordinar. Tal ausencia dificulta no solo su ubicación geográfica, sino que además vuelve casi imposible la tarea de identificar con exactitud quiénes son sujetos de consulta. Lo anterior, como ya señalamos, se refuerza negativamente al recordar que esta lista no ha sido previamente consultada con los pueblos indígenas en ninguno de sus niveles de organización.
1.2 La decisión de no publicar la Base de Datos Oficial de los Pueblos Indígenas u Originarios
Luego de que en mayo de 2012 el Ministerio de Cultura aprobara la Directiva N° 03-2012/MC, que regula el funcionamiento de la Base de Datos Oficial de los pueblos indígenas y originarios mediante Resolución Ministerial N° 202-2012-MC, se esperaba su pronta publicación. Casi un año después, no contamos aún con ella, salvo la ya citada lista de pueblos indígenas incluida dentro de la Guía Metodológica, que como ya señalamos, no suple la ausencia de este instrumento de identificación. El pretexto para su no publicación ha sido que existe una resolución judicial pendiente de pronunciamiento, ante el pedido de una comunidad campesina de la región Cusco que exige al Estado ser reconocida como pueblo indígena para ser sujeto de consulta previa 5 . Es importante señalar enfáticamente que la acción
El miércoles 13 de marzo del año en curso, el diario El Comercio publicó una entrevista al ex viceministro de Interculturalidad Iván Lanegra, en la que responsabiliza al Instituto de Defensa Legal (IDL) y a la Asociación por la Vida y la Dignidad Humana de Cusco (APORVIDHA) por la demora en la publicación de la Base de Datos de los pueblos indígenas. Según el ex funcionario, la demora en la publicación de la Base de Datos obedecería a la demanda de acción popular presentada por el IDL y APORVIDHA contra la Resolución Ministerial N° 202-
jurisdiccional planteada no es limitante alguno dentro de nuestro sistema jurídico para la publicación de la Base de Datos. Siendo esto así, la no publicación de la Base de Datos respondería a criterios políticos.
La importancia de la Base de Datos es fundamental. Si bien esta no tiene “carácter constitutivo de derechos”, como establecía su Directiva y la Guía Metodológica, el hecho es que los pueblos indígenas u originarios que no sean parte de esta no serán sujetos de consulta previa cuando se tenga que definir la aprobación de una medida que pueda afectar sus derechos.
Pero a lo anterior se suma un problema práctico. La lista de pueblos indígenas, incluida en la Guía Metodológica, si bien identifica a 52 pueblos indígenas que serían sujetos de consulta, por ahora resulta insuficiente en tanto la consulta es inviable a un pueblo indígena en su conjunto, que está disperso en diversos lugares del país. La consulta debe ser aplicada a la unidad reconocida de dicho pueblo, que como dice la Ley puede ser identificada de diversas maneras, como comunidad nativa, comunidad campesina, ronda campesina u otro, que es la forma en que se espera sean reconocidos en una Base de Datos los pueblos indígenas. De lo contrario, sería imposible su individualización a efectos del proceso, y con ello, inviable que se sepa a quiénes consultar. Así, la ausencia de la Base de Datos no solo no permite tener claridad respecto de los criterios utilizados por el Estado para la identificación ni conocer con precisión quiénes son posibles sujetos de consulta previa, sino que además técnicamente esta ausencia viene generando que una serie de entidades estatales no tengan claro a quiénes consultar cuando estén en la obligación de hacerlo, lo cual genera afectación del derecho por omisión.
Por otro lado, respecto de la Directiva que regula la Base de Datos, debemos reiterar la importancia del numeral VII, referido a las “acciones de identificación de los pueblos indígenas”. Esta señala que considera tanto los criterios objetivos y subjetivos, estimados tanto por el Convenio 169 de la OIT como por la Ley de la Consulta Previa y su Reglamento. Cabe recordar que los criterios objetivos aluden a la continuidad histórica, así como a la conexión territorial (entendida como la ocupación de una zona del país por los ancestros de las poblaciones referidas) y a la conservación total o parcial de instituciones políticas, culturales, económicas y sociales distintivas. Por su parte, los criterios subjetivos mencionan la autoidentificación de las personas que forman parte de un colectivo humano como pertenecientes a un pueblo indígena u originario del territorio nacional.
Lo preocupante hasta el momento es lo señalado en la Directiva en cuestión en el punto 7.1, titulado Acciones de identificación de pueblos indígenas, acápite que ahora parece ser central para el actual gobierno al momento de definir qué pueblos son considerados indígenas y cuáles no. El numeral 7.1.5 señala solo dos elementos objetivos, que son la lengua indígena y las tierras comunales de los pueblos indígenas; ambos deben concurrir para evidenciar que existe continuidad histórica desde la existencia del Estado como tal. En ese sentido, de no concurrir ambos elementos, un pueblo indígena no podría ser parte de la Base de Datos y, por tanto, no se le podría aplicar el Derecho a la Consulta Previa. Así, tendrían que concurrir con el autorreconocimiento como pueblo indígena como
2012-MC, mediante la cual se aprobó la Directiva N° 03-2012/MC que regula el funcionamiento de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios. Este discurso habría calado en las instancias gubernamentales. Sin embargo, es importantísimo señalar que la demanda no la presentó IDL ni APORVIDHA sino Indalicio Mescco Pumasupa, secretario distrital de la Federación de Campesinos de Chinchaypujio, provincia de Anta, Cusco. IDL y APORVIDHA son los abogados que patrocinan las demandas, no los demandantes. Y lo segundo es que la demanda se presenta ante el temor de que la comunidad sea excluida de la aplicación del Convenio 169 de la OIT y del Derecho a la Consulta como consecuencia de los criterios que la directiva exige irremediablemente para que una comunidad campesina sea considerada pueblo indígena, toda vez que el Estado ha expedido concesiones mineras sobre los yacimientos minerales debajo de los territorios de dichas comunidades sin cumplir previamente con el proceso de consulta previa exigido por el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. Sin embargo, este pedido no significa que se esté pidiendo que se detenga la publicación de la Base de Datos, sino que al momento de la publicación esta comunidad sea considerada.
criterio subjetivo estos dos elementos objetivos. Esto restringiría amplia e indebidamente los pueblos indígenas que serían sujetos del derecho a la consulta previa, pues más allá de su denominación legal (pueden denominarse comunidades campesinas o nativas, o eventualmente rondas), en esta época muchos ya no mantienen su lengua materna, o han sido desplazadas y no tienen tierras comunales.
Consideramos que esta restricción de elementos de identificación de los pueblos indígenas
deja de lado una serie de instituciones sociales, económicas, culturales o políticas que aún
se mantienen en todo o parte del país y que evidencian la existencia de colectivos étnico-
culturales diferentes. Por ejemplo, en comunidades campesinas de la costa peruana, rondas campesinas y otros segmentos de la población, que si bien pueden cumplir con los requisitos para ser considerados pueblos indígenas, lo señalado en el numeral 7.1.5 estaría excluyendo su participación.
A las restricciones ya mencionadas a los pueblos indígenas para ser reconocidos como
sujetos de consulta se suma una cada vez más evidente posición política del gobierno por no considerar que la consulta a las comunidades campesinas es posible. Por ejemplo, las declaraciones del primer ministro Juan Jiménez Mayor, el 19 de abril del presente año, señalaron que catorce proyectos mineros no estarán sujetos a consulta previa sino que, por el contrario, se pensaba buscar destrabarlos de este proceso. Tales proyectos mineros se encontrarían en la zona andina, lugar donde habitan las comunidades campesinas, por lo que considerarlas como pueblos indígenas significaría tener que consultarles. Pero más preocupante es que el propio presidente de la República Ollanta Humala, en una
entrevista televisada el 28 de abril del año en curso, indicó que la Consulta Previa estará dirigida fundamentalmente a poblaciones amazónicas y “no contactadas”, dando a conocer su total desconocimiento de las condiciones de vida que tienen dichos pueblos y los riesgos que implicaría cambiar su modo de vida, además de ir contra normas nacionales
e internacionales que los amparan. Respecto de estas declaraciones volveremos más
adelante. Por lo anterior, consideramos que debe haber una verdadera vocación de
respeto de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, y establecer con claridad que
la interpretación de las normas es en favor de los pueblos y no buscar restringirlos en favor
únicamente de actividades extractivas que pudieran afectar seriamente su futuro.
1.3 Medidas a consultar a través de la consulta previa
OIT – CEACR, 2013: Artículo 6. Consulta. La Comisión observa que
normas de carácter tributario o presupuestario no serán materia
consulta (artículo 5, k), del Reglamento). Tampoco requerirán
ser consultadas las decisiones estatales de carácter extraordinario
o temporal dirigidas a atender situaciones de emergencia
derivadas de catástrofes naturales o tecnológicas (artículo 5, l), del
Reglamento), así como tampoco aquellas medidas administrativas
consideradas como complementarias (Decimosegunda Disposición
Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento).
En cuanto al ámbito de aplicación material de la Ley de Consulta Previa, Ley N° 29785, las normas vigentes discrepan con el Convenio 169 de la OIT sobre varios puntos.
• Primero, si bien la Ley de Consulta Previa abarca las medidas legislativas, todavía no se han regulado las modalidades de consulta sobre tales medidas. El Proyecto de
Ley N° 1183/2011-CR de Consulta Previa de Medidas Legislativas presentado en el Congreso de la República en mayo de 2012, mencionado en el Informe Alternativo 2012, aún no se ha aprobado.
• Segundo, acerca de los proyectos extractivos, las normas peruanas realizan una confusión entre el régimen jurídico del artículo 6.1.a. y lo del artículo 15.2 del Convenio 169 de la OIT. En efecto, el artículo 6.1.a. del Convenio impone dos condiciones para identificar
una decisión estatal a consultar: (i) tener el rango de medida administrativa o legislativa,
y (ii) ser susceptible de afectar directamente a pueblos indígenas. En el caso del artículo
15.2, la consulta previa se inicia (i) antes de emprender o autorizar un programa que (ii) tendrá por objeto la prospección o explotación de los recursos existentes en las tierras de los pueblos indígenas. Entonces, en ese caso no se aplica la condición de estar frente a una “medida administrativa”, ni tampoco se aplica el criterio de la “afectación
directa” mencionado en el artículo 6.1 6 . Bajo el artículo 15.2., la afectación del territorio indígena no es una condición de la consulta previa sino su objeto: determinar en qué grado el proyecto pueda afectar los “intereses” de los pueblos 7 al explorar o explotar los recursos existentes en las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera. Por lo menos se puede deducir de lo anteriormente mencionado que la afectación de los pueblos indígenas es presumida en caso de proyecto de exploración o explotación de recursos en sus territorios y no debe ser justificada por los beneficiarios para iniciar el proceso de consulta. La Ley de Consulta Previa no realiza esa distinción. Por el contrario, prevé la consulta de los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional
y regional que afecten directamente los derechos colectivos de los pueblos indígenas
(artículo 2 de la Ley de Consulta Previa). Su Reglamento precisa que se consultará la medida administrativa que faculte el inicio de la actividad de exploración o explotación de recursos naturales en los ámbitos geográficos donde se ubican el o los pueblos indígenas o autorice a la Administración la suscripción de contratos con el mismo fin (artículos 6 y 3, inciso i, del Reglamento). Esas normas limitan las consultas sobre los proyectos a una medida que debe ser administrativa y afectar a derechos colectivos de los pueblos. Por las mismas razones, no se facultan las consultas previas sobre las consecuencias actuales de proyectos ya aprobados 8 .
• Tercero, acerca de la noción de “afectación”, la Ley de Consulta Previa y su Reglamento no bastan en disponer que se debe consultar las medidas que afectan a pueblos indígenas, sino que agregan que se debe afectar sus “derechos colectivos”, tales como los identificados en el Reglamento (artículo 3, inciso f, Reglamento de la Ley de Consulta Previa). Entre los derechos colectivos mencionados figura el derecho a la tierra y al territorio, es decir, al “uso de los recursos naturales que se encuentran en su ámbito geográfico y que utilizan tradicionalmente en el marco de la legislación vigente”, sin que se mencionen los derechos a la propiedad o posesión de las tierras.
• Cuarto, a pesar de que el Convenio 169 de la OIT está vigente en el Perú desde el 2 de febrero de 1995, la Ley de Consulta Previa y su Reglamento no son retroactivos y no prevén medidas de consulta, suspensión o indemnización para los proyectos aprobados y no consultados.
6 Para el Grupo de las Naciones Unidades sobre el Desarrollo, “no se deben otorgar permisos para la extracción, o incluso la prospección, de recursos naturales en tierras indígenas si la actividad impide a los pueblos indígenas seguir usando y/o beneficiándose de tales áreas o cuando no se haya obtenido el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas involucrados” (Directrices sobre los Asuntos de los Pueblos Indígenas, 2008). Según la Corte Constitucional de Colombia, se debe consultar “todo tipo de acto, proyecto, obra, actividad o iniciativa que pretenda intervenir en territorios de comunidad étnicas, sin importar la escala de afectación” (Corte Constitucional Colombia, Sentencia T-129/11, p. 80).
7 Ver Tribunal Constitucional, STC EXP. N° 0022-2009-PI/TC, fundamento 23.
Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Guatemala del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Federación de Trabajadores del Campo y la Ciudad (GB.294/17/1):(GB.299/6/1) (2007), párr. 54.
• Quinto, como lo observó la Comisión de Expertos en su Informe 2013, el Reglamento de la Ley de Consulta Previa ha introducido varias excepciones al derecho a la consulta 9 sin que ellas sean previstas por el Convenio 169 de la OIT. De todos modo, esas excepciones no cumplen con los criterios impuestos por el derecho internacional de los derechos humanos (es decir, legalidad, legitimidad, necesidad y proporcionalidad), teniendo en cuenta que el Perú ha ratificado los principales instrumentos universales de derechos humanos y la Convención Americana de los Derechos Humanos.
1.4 Oportunidad de la consulta previa y exploración o explotación de recursos naturales
OIT – CEACR, 2013: La Comisión invita al gobierno a incluir, en su próxima
memoria, informaciones sobre la utilización práctica de las disposiciones
sobre la consulta y participación de los pueblos indígenas en la legislación
vigente para la explotación de los recursos forestales. En este sentido, la
Comisión pide al gobierno que describa la manera en que se ha consultado a los
pueblos indígenas en relación con la legislación para las actividades eléctricas,
indicando las normas aplicables para las actividades minero-energéticas que
dan específicamente efecto al artículo 15 del Convenio. La Comisión pide al
gobierno que en su próxima memoria incluya informaciones detalladas sobre
las medidas adoptadas para asegurar el respeto del Convenio, y
en particular de su artículo 15, en las situaciones identificadas
en sus comentarios anteriores y en los casos presentados por
los interlocutores sociales y las organizaciones indígenas. La
Comisión invita al gobierno a que, en su próxima memoria,
incluya indicaciones sobre el impacto de las medidas
adoptadas para investigar las denuncias presentadas ante
las autoridades competentes sobre la contaminación
ambiental en los territorios ocupados por los pueblos
indígenas. La Comisión pide al gobierno que, si se ha
corroborado la existencia de contaminación ambiental,
se desplieguen todos los esfuerzos necesarios para
proteger la vida y la integridad de los miembros de las
Si bien las normas reconocen el carácter previo de la consulta a los pueblos indígenas y que esta se realiza cuando tales normas puedan afectar derechos colectivos de los pueblos indígenas, tales características del derecho se encuentran menoscabadas por dos circunstancias.
La primera es que en el Perú se ha adoptado un modelo desconcentrado de proceso de consulta previa. Ello se evidencia al delegar la responsabilidad a la entidad promotora de la medida de identificar las medidas a consultar. Tal modelo no facilita la transparencia ni ha permitido garantizar la identificación sistemática de las medidas. A la fecha, si bien cada entidad pública goza de una margen de discrecionalidad en el proceso de identificación de las medidas que no garantiza el carácter previo de la consulta, casi ninguna ha identificado las medidas a someter a un proceso de consulta previa en sus procedimientos internos
Artículo 5, inciso k, y Disposiciones Complementarias, Transitorias y Finales 12, 14 y 15 del Reglamento.
(Texto Único de Procedimiento Administrativo - TUPA) u otros documentos públicos. Con ello se estaría concretando un retraso en el inicio de una serie de procesos de consulta, afectando con ello el derecho de los pueblos indígenas.
La segunda es que, debido a la confusión mencionada entre los regímenes jurídicos de los artículos 6.1.a y 15 del Convenio, se han generado varios problemas acerca de la oportunidad de la consulta en el caso de proyectos de inversión de gran impacto. Entre estos podemos mencionar los siguientes:
1. No se garantiza la consulta desde las primeras etapas de los proyectos, al solo consultar la edida administrativa que aprueba el proyecto.
2. No se permite la consulta en cada etapa de los proyectos.
3. No se garantiza la consulta al momento de tener redactado el estudio de impacto socioambiental sobre el proyecto, es decir, al momento de tener toda la información sobre los impactos y consecuencias del proyecto. De manera general, no se ha precisado la articulación entre los procesos de consulta y los procesos de evaluación de los instrumentos de evaluación de impactos ambientales.
Lo descrito se puede apreciar en detalle en los sectores involucrados en el aprovechamiento de recursos naturales:
Sector Hidrocarburos: la Resolución Ministerial N° 350-2012-EM (no publicada) ha determinado que corresponda a la empresa estatal PERUPETRO S.A. consultar a los pueblos afectados antes de que se emita el Decreto Supremo que aprueba el contrato de concesión; es decir, después del proceso de licitación pública de los lotes y antes de la elaboración del estudio de impacto socioambiental. En ese caso, cabe mencionar que las áreas de los lotes de hidrocarburos, así como los términos del contrato de concesión y los programas mínimos de trabajo asignados a cada lote ya han sido definidos al momento de asignar los lotes mediante procesos de licitación pública. La posibilidad real de influir en las modalidades de las actividades después de ese proceso parece extremamente reducida. Además, las normas no prevén modalidades particulares para asegurar la participación de los pueblos indígenas en la redacción de los estudios de impactos socioambientales y no permiten procesos de consulta posterior a la redacción de esos estudios.
Sector Minero: el desarrollo del proceso de consulta se podría realizar hasta después de la aprobación del instrumento de evaluación de impactos ambientales. El nuevo Anexo del TUPA del sector minero (enero 2013) identifica tres procedimientos por los cuales se realizarán procesos de consulta previa:
1. Para el otorgamiento de concesión de beneficio (plantas): consulta antes de la autorización de la construcción.
2. Frente al inicio de las actividades de exploración, pero sin precisión del momento.
3. Al iniciar/reiniciar las actividades de desarrollo, preparación y explotación: consulta antes de la aprobación del plan de minado.
Es necesario resaltar que para cada uno de esos procedimientos se requiere la aprobación del instrumento de gestión ambiental (ej. estudio de impactos ambientales), pero hasta la fecha no se ha precisado cuándo se llevará a cabo la consulta.
Sector Electricidad: la Resolución Ministerial N° 350-2012-EM dispone que la consulta se lleva a cabo antes de otorgar la “concesión definitiva”. En ese caso, los pueblos del área no serán consultados durante los estudios de factibilidad que se presentan para la concesión temporal. Dada la imprecisión de la norma, se podría consultar a los pueblos
después de la aprobación del estudio ambiental que se presenta solicitando la concesión definitiva, limitando otra vez su capacidad de tener una real influencia en el proceso desde sus primeras etapas. Adicionalmente, el TUPA del sector no identifica las oportunidades de consulta previa.
Sector Forestal: la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre (Ministerio de Agricultura y Riego) ha adoptado en mayo de 2012 una Guía Metodológica sobre el proceso participativo y descentralizado para la adopción de la nueva Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, el Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre y el Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 29763). La Guía prevé la consulta previa sobre el proyecto de Reglamento de la Ley, proceso que debería empezar en septiembre de 2013. De manera general, el Ministerio de Agricultura y Riego no ha adoptado normas o directivas que identifiquen las oportunidades de consulta en el sector.
Cabe agregar que las normas vigentes no garantizan de manera específica la participación de los pueblos indígenas en la realización de los estudios de impactos sociales y ambientales, más allá del marco normativo actual sobre la participación ciudadana 10 . Tampoco se garantiza la realización de esos estudios cuando los proyectos tengan impactos leves o nulos sobre el medio ambiente.
1.5 Otras dificultades para la aplicación del Derecho a la Consulta Previa de los pueblos indígenas
El Derecho a la Consulta Previa, además de los problemas ya explicitados, tiene una serie
de dificultades que impiden una adecuada aplicación y que podemos agrupar en las de carácter institucional y las de carácter normativo.
Dificultades de carácter institucional
Observamos con preocupación la desidia gubernamental para afrontar las barreras estructurales que impiden un diálogo genuino entre las organizaciones representativas de
los pueblos indígenas y los funcionarios estatales. Debido a la rigidez de las formalidades estatales, estos funcionarios no han sabido reformular la manera de vincularse con los pueblos indígenas y de brindar señales de confianza que estimulen una forma diferente de gestión pública. En este sentido, somos de la opinión de que, a casi a dos años de
la aprobación de la Ley de Consulta Previa, no se aprecia un esfuerzo gubernamental
por mejorar las capacidades de los funcionarios públicos para asumir el reto de conducir procesos de consulta en los diferentes sectores estatales (situación que no descarta ningún sector del Estado). De igual manera, observamos un pobre conocimiento de las normas de Derecho internacional de los pueblos indígenas, de la jurisprudencia vinculante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), del Tribunal Constitucional, así como de los pronunciamientos del Comité de Expertos en Aplicación de Convenios
y Recomendaciones de la OIT, que si bien no son vinculantes, tienen una legitimidad alcanzada por su especialidad en este tema.
Simultáneamente, no se ha previsto desde el Poder Ejecutivo el mejoramiento de una serie de habilidades que resultan necesarias para abordar de modo diferente la relación con los pueblos indígenas. No basta con la incorporación de intérpretes: se requiere asumir la capacidad de escucha y de comprender las voces de sectores de la población que responden a visiones culturales diferentes de la occidental y que, por ende, precisan
En el sector hidrocarburos, las normas pertinentes son el Decreto Supremo N° 012-2008-EM y la Resolución Ministerial N° 571-2008-EM.
entre otras cosas de otros códigos de comunicación, de conocer previamente el contexto en el que se produce el diálogo, de considerar la flexibilidad en los tiempos, que los intercambios comunicacionales sean simétricos, etc. Pero, sobre todo, que se asuma que el diálogo que se lleva a cabo no tiene necesariamente que acabar en un acuerdo, el cual, por diversas razones, puede o tiene que esperar.
Consideramos también que existe una dificultad estructural en el diseño normativo que se ha previsto desde la legislación sobre Consulta Previa en lo referido al papel del Viceministerio de Interculturalidad, órgano técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo, según la primera disposición complementaria final de la Ley 29785. Al respecto, según dicha norma el papel de este subsector está limitado a brindar asistencia técnica y capacitación previa a las partes que participan de este proceso. Sin embargo, hasta la fecha no ha cumplido adecuadamente con dicho papel. Esta instancia viene incumpliendo la obligación del Estado de fomentar la participación de los pueblos indígenas en las decisiones que los involucren, mostrando incluso una visión indiferente hacia ellos.
Debido a que no se ha tomado en consideración que se requiere una instancia del Estado que cuente con la participación directa de los pueblos indígenas y vele por sus derechos, y a la poca capacidad de respuesta del Viceministerio para cumplir esta labor, se está ante un escenario gaseoso respecto del verdadero nivel de incidencia que pueda tener en la actuación estatal en materia de consulta. Ello se puede ver reflejado en el hecho de que la entidad promotora de la consulta (a partir del modelo desconcentrado presentado), que es la que tiene directo interés no solo en efectuar la consulta sino en impulsar la actividad económica que promueve —para lo que requiere obtener el acuerdo o consentimiento—, podría priorizar este interés por encima de la obligación que se le ha trasladado y que no necesariamente responde a la línea del sector. Por ello, dados los antecedentes estatales y la precaria capacidad de los funcionarios públicos, podría acarrear un mal procedimiento de consulta, meramente formal y sin buena fe. Cabe resaltar que, si bien se cuenta con la figura viceministerial, ello no es garantía de que, dada la rigidez de la estructura del Estado, sea un real canal de demandas y solicitudes indígenas, cumpliendo un papel de oficina de trámite y no de verdadera representación de los pueblos. Por ello es necesario revisar con los pueblos indígenas una nueva institucionalidad que los represente adecuadamente y que plantee una política estatal capaz de responder a las demandas indígenas.
Dificultades de carácter normativo
En el caso de los obstáculos de carácter normativo, cabe señalar que sigue pendiente de resolverse el pedido de las principales organizaciones nacionales indígenas para modificar la Ley de Consulta Previa en lo referido a siete de sus artículos:
• Artículo 1: señala que se consultarán solo las afectaciones “directas”, pero debería incluir toda afectación, no solo la “directa”, considerando todas las fuentes jurídicas internacionales, como la Declaración de Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas y no solo el Convenio 169 de la OIT.
• Artículo 2: la redacción solo protege los derechos colectivos, pero debería proteger todo derecho indígena e invalidar todo acto no consultado a los pueblos indígenas.
• Artículo 4: deberían ampliarse los principios de la consulta previa señalados en la Ley de solo siete a los dieciocho concertados con el Estado en abril de 2010 durante las mesas de negociación.
• Artículo 7: debería considerarse indígenas a todos los descendientes desde antes de la Colonia, y no limitarlos a los descendientes “directos” y quienes conserven “todos”
los elementos culturales, lo que excluye a las rondas campesinas y otros pueblos que conservan parcialmente sus tradiciones culturales.
• Artículo 15: debería precisar que la “decisión final” estatal está obligada a lograr el consentimiento cuando se trata de megaproyectos, depósito de relaves tóxicos, desplazamientos poblacionales o se afecte la supervivencia; a una segunda etapa de diálogo; a no afectar el derecho a un medio ambiente equilibrado.
• Artículo 19: el Viceministerio de Interculturalidad no debe ser juez y parte en los reclamos sobre cuándo debe consultarse y al mismo tiempo garantizar se cumplan los acuerdos. Se requiere una institucionalidad indígena autónoma dentro de la estructura del Estado.
• segunda Disposición Final: dispone que siguen vigentes todas las medidas legislativas y administrativas anteriores a la vigencia de la Ley de Consulta que no hayan pasado por un proceso de consulta previa. Esto debería modificarse, pues tales medidas deben ser revisadas y consultadas debido a que estarían en contra de lo establecido en el Convenio 169 de la OIT, vigente desde en el Perú desde 1995.
Queda claro que, mientras no se aborde este pedido de modificación de la Ley de Consulta Previa, no será posible que las organizaciones nacionales de los pueblos tengan la disposición para trabajar conjuntamente con los representantes estatales las medidas de implementación de esta normativa. Asimismo, que se esperan señales de que el Viceministerio de Interculturalidad está dispuesto a promover el diálogo con los pueblos indígenas en pos de concertar salidas que apunten a no solo mejorar las relaciones ya distantes que existen desde hace más de un año, sino además para poder canalizar las demandas de los pueblos indígenas.
 2. QUIÉNES SON PUEBLOS INDÍGENAS
OIT – CEACR, 2013: La Comisión invita al gobierno a indicar
en su próxima memoria cuáles han sido los pueblos indígenas
referenciados y la manera en que se ha actualizado y evaluado
el uso de la Base de Datos Oficial.
2.1 Observaciones del Comité de Expertos OIT 2013 al Estado peruano sobre identificación de pueblos indígenas
Con relación al artículo 1 del Convenio 169 de la OIT referido a los pueblos cubiertos por
el Convenio, el Comité de Expertos ha reiterado en el Informe 2013 “[…] la necesidad de
que todas las comunidades indígenas estén cubiertas por el Convenio, independientemente de su denominación”.
Respecto a los criterios de identificación de los pueblos indígenas, la Comisión de Expertos
resalta además que “[…] los criterios de identificación de los pueblos indígenas u originarios establecidos en el Reglamento donde se expresa que los criterios establecidos en el artículo 7 de la Ley del Derecho a la Consulta Previa ‘deben ser interpretados en el marco de lo señalado en el artículo 1 del Convenio’ (artículo 3, k, del Reglamento)”. Es decir, para entender quiénes son pueblos indígenas en el Perú se recomienda no solo ceñirse
a lo establecido en la Ley y el Reglamento, sino hacerlo tomando en cuenta además lo
establecido en el artículo 1 del Convenio. Y como bien señala esta norma, los pueblos
en países independientes se consideran indígenas “[…] por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas” (Convenio 169 de la OIT, artículo 1.a).
Asimismo, la Comisión de Expertos es clara y precisa con relación a la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas, que si bien “[…] tiene un carácter declarativo y referencial y no es un registro constitutivo de derechos”, tendrá el gobierno que precisar en la siguiente memoria no solo cuáles han sido los pueblos indígenas referenciados sino también la manera en que se ha actualizado y evaluado el uso de la Base de Datos Oficial. Se espera que el gobierno no solo señale con claridad cuál ha sido la metodología utilizada (la que como hicimos mención previamente no contó con participación ni consulta de los pueblos indígenas), sino que haya quedado claro que en la concepción de pueblos indígenas se hayan seguido las recomendaciones del Comité, y sobre todo, se haya cubierto a todos los pueblos indígenas, independientemente de la denominación que tengan por el tipo de organización.
2.2 Declaraciones del presidente de la República donde desconoce la identidad de pueblos indígenas de comunidades andinas y costeñas 11
Cabe manifestar nuestra preocupación por la línea política del gobierno del presidente Ollanta Humala Tasso con respecto al no reconocimiento de la identidad indígena de quienes habitan en la zona andina del país. Ello se debería a temores relacionados con el hecho de considerar la consulta previa como una traba para las inversiones. Así, de reconocer a las comunidades campesinas —grupos humanos que habitan en la sierra andina peruana— como pueblos indígenas, se estaría frente al posible escenario de realizar la consulta previa, por ejemplo, frente a proyectos de inversión minera. Por ello, el mandatario se ha venido refiriendo, entre otros puntos de interés nacional, a dos temas relevantes para los pueblos indígenas en el Perú: el reconocimiento de los pueblos indígenas y la aplicación de la consulta previa.
Esta línea de no reconocimiento se evidencia en el discurso político de nuestro mandatario, el que demostraría de qué manera estos temas son parte de la agenda de debate y decisiones al más alto nivel del gobierno. En una entrevista televisiva realizada el 28 de abril de 2013, el presidente de la República, a propósito de la no publicación de la Base de Datos debido a la acción jurisdiccional interpuesta, señaló en primer lugar que esta estará dirigida fundamentalmente a poblaciones amazónicas y “no contactadas”. Sin embargo, al referirse a las comunidades campesinas andinas y costeñas desconoció su identidad indígena al considerar que las primeras fueron creadas por la Reforma Agraria de 1970 y que las costeñas se constituyeron con poblaciones migrantes de la sierra. Es decir, no cumplirían con los criterios de identificación. Es así que en su discurso se puede apreciar cierta negación sobre la identidad indígena de estos pueblos, al desconocer el proceso histórico de preexistencia de diversas comunidades que se autorreconocen como herederas de los ayllus del período incaico y de las comunidades de indios durante la Colonia. Asimismo, se evidencia en sus palabras que no se toma en cuenta el criterio de autoidentificación de las comunidades nativas y campesinas establecido por el Convenio
La Mula Reportajes (2013). Entrevista al presidente Ollanta Humala Tasso. En: http://www.youtube.com/watch?v=pf2WeHWlYwM (última visita 21 de julio de 2013).
169 de la OIT para el reconocimiento de sus derechos como pueblos indígenas, criterio que se encuentra establecido en el artículo 7 de la Ley de Consulta Previa, relativo a la identificación de los pueblos indígenas u originarios.
Cabe reiterar que la definición de pueblos indígenas contenida en la Ley de Consulta Previa sigue siendo criticada por las organizaciones representativas indígenas. Al demandar la modificación de la Ley, las organizaciones señalaron que este artículo debería incluir a todos los descendientes de quienes habitaban este territorio desde antes de la Colonia, y no limitarlos a los descendientes “directos” y quienes conserven “todos” los elementos culturales, lo que excluye a diversas comunidades campesinas y pueblos costeros.
Con relación a la implementación de la consulta previa, el presidente señaló algunas imprecisiones relacionadas con el carácter “no vinculante” para el Estado peruano de los resultados en la aplicación de este derecho. Ello no deja de sorprender, dado que el propio concepto de consulta previa incorpora la noción de que aquello que se acuerda es de obligatorio cumplimiento para las dos partes, es decir, tanto para el Estado como para los pueblos indígenas. Por lo anterior es que se busca que el resultado sea de consenso a partir no solo del diálogo sino de la buena fe entre las partes involucradas que harán todo lo posible por alcanzarlo, sabiendo que aquello que se acuerda luego se cumplirá. Si una de las partes señala en varias oportunidades que lo que se acuerde no es de cumplimiento obligatorio, entonces la consulta carecería de sentido. Por ello, debe entenderse que lo vinculante lo será en tanto lo que se alcanza (acuerdo) es de cumplimiento obligatorio para ambas partes. Lo anterior incluso sin considerar que en determinados supuestos, como desplazamientos de poblaciones o vertimiento de sustancias tóxicas en territorios de comunidades, se establece necesariamente el consentimiento previo de los pueblos indígenas. Con lo anterior, se estaría generando la percepción de que la consulta sería más una mera formalidad y no un verdadero proceso de diálogo intercultural.
2.3 Gobierno decidió no publicar la Base de Datos Oficial sobre Pueblos Indígenas u Originarios
El 15 de mayo de 2013, el ministro de Cultura anunció la no publicación de la Base de Datos Oficial de los Pueblos Indígenas, que debía ser de acceso público y permitiría la identificación de las poblaciones para la aplicación de la Ley de Consulta Previa. Esta medida coincide con el anuncio del primer ministro del 27 de abril de facilitar los procedimientos para la implementación de catorce proyectos mineros en la fase de exploración que serían destrabados de la consulta previa 12 , y con las palabras del presidente de la República de no reconocer a las comunidades campesinas como pueblos indígenas. Las razones del ministro de Cultura en una serie de entrevistas, tanto a prensa escrita como televisiva 13 , demuestran no solo la poca claridad sino un serio desconocimiento respecto de las razones por las que se hacen las consultas, lo cual llama la atención sobremanera al ser la autoridad del ente sectorial encargada de las consultas (considera, por ejemplo, que las consultas se hacen para involucrar a las poblaciones en proyectos de desarrollo productivo). De manera adicional, es preocupante que, al alegar las razones para la no publicación de la Base de Datos, enfatiza que esta no se daría debido a la acción jurisdiccional planteada por una comunidad campesina de la región Cusco, que exige al Estado ser reconocida como pueblo indígena para ser sujeto de consulta previa. Ante esta manipulación política
12 SERVINDI (2013). Primer ministro confía en “destrabar” 14 proyectos mineros de consulta previa (disponible en: http://servindi.org/ actualidad/86048, última visita el 21 de julio de 2013). La República (2013). 14 proyectos mineros sin consulta previa (disponible en:
http://www.larepublica.pe/27-04-2013/14-proyectos-mineros-sin-consulta-previa, última visita el 21 de julio de 2013).
Radio Programas del Perú (2013). Entrevista al ministro de Cultura, Luis Peirano Falconí, por José María Salcedo y Leon Trahtenberg (disponible en: http://www.youtube.com/watch?v=AsBJE8BY40Q, última visita el 21 de julio de 2013).
de la información, las organizaciones desconfían no solo de que el proceso se lleve a cabo dentro de lo establecido en el Convenio 169 de la OIT, sino de la misma autoridad estatal encargada de defender los derechos de los pueblos indígenas en el país. En esa misma línea, y de manera adicional, en una entrevista al programa de noticias La Hora N del 15 de mayo 14 , el ministro señaló que el concepto que tienen para identificar a los pueblos indígenas podría generar conflictos de intereses, por lo que para no detener las inversiones, y al carecer aún de un sustento definitivo, no solo no se haría pública la Base de Datos sino que se revisaría la metodología utilizada, y frente a posibles consultas se tendría que ir caso por caso. Con lo anterior, quedaría evidenciado que el Ministerio de Cultura y sus órganos de línea verían la realización de la consulta previa como un paso más para facilitar la inversión, con lo que se estaría desnaturalizando su contenido jurídico y de garantía de derechos humanos.
Preocupa, además, que estas declaraciones estén generando una creciente desconfianza en los pueblos indígenas tanto de la Amazonía como de las zonas andinas y costeras. Este distanciamiento hacia el gobierno y sus funcionarios se acrecienta cada vez más, ya que el registro de comunidades se realizaría a pedido de parte por lo que el Estado se estaría así eximiendo de su rol de garante en la aplicación de los derechos de los pueblos indígenas, contribuyendo a generar problemas de gestión en los diversos sectores públicos para la adecuada implementación de los convenios internacionales garantes de derechos. Pero lo que más preocupa —y llama la atención— es que, si bien se cuenta con una serie de instrumentos y documentos formales, la consulta aún no se lleva a cabo en el Perú.
Si bien el registro de comunidades en la Base de Datos no es constitutivo de derechos, ya que la identificación como pueblo indígena se da por las condiciones objetivas y subjetivas establecidas en el Convenio 169 de la OIT, sí busca ser restrictivo de comunidades que adscriben su condición indígena, en particular de las regiones andinas y costeñas, para efectos del reconocimiento de derechos y para la aplicación del derecho a consulta previa ante proyectos de inversión que puedan afectar sus territorios.
Canal N (2013). Entrevista al ministro de Cultura, Luis Peirano Falconí, en el programa La Hora N (disponible en: http://www.youtube.com/ watch?v=3ByVwXXn28k, última visita el 21 de julio de 2013).
 3. INSTITUCIONALIDAD ESTATAL SOBRE PUEBLOS INDÍGENAS
3.1 Derecho a la Participación
OIT – CEACR, 2013: Además, la legislación actualmente vigente ha dejado
pendiente el desarrollo legislativo de los mecanismos de participación y de
participación en los beneficios (Quinta y Décima Disposición Complementaria,
Transitoria y Final del Reglamento) que requiere el Convenio.
OIT – CEACR, 2013: Teniendo en cuenta que se ha dejado
pendiente dar pleno efecto a las disposiciones relativas a
la participación y cooperación de los pueblos indígenas
que se encuentran en el artículo 6, 1), b) y c); en el
artículo 7, y en la parte II, sobre tierras, del Convenio,
la Comisión alienta al gobierno a que, en consulta con
los pueblos indígenas y las otras partes interesadas,
se adopten las medidas legislativas correspondientes
y se revisen en consecuencia las disposiciones de la
Dada la gran diversidad de las situaciones nacionales y la necesidad de respetar los modelos indígenas de toma de decisiones, el Derecho internacional no impone un modelo particular de participación de los pueblos indígenas en la vida pública de cada uno de sus países 15 .
Sin embargo, de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT (artículos 2 y 33), los Estados tienen que institucionalizar la participación indígena en los asuntos que les conciernen 16 , asegurando entre otros una participación a todos los niveles de tomas de decisiones, libre
y efectiva y garantizando la presencia de los representantes indígenas en los órganos de toma de decisión, desde la concepción hasta la evaluación de las medidas.
Adicionalmente, y de acuerdo con los artículos 6 (inciso 1, literal a) y 7 (inciso 1) del Convenio 169 de la OIT, los pueblos indígenas tienen el derecho de participar en los asuntos que les conciernan, en particular en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, planes y programas que los involucren o puedan afectar. Así, el Convenio reconoce un derecho de participación específico a los pueblos indígenas, que se ejerce de manera paralela al derecho a la consulta previa y a los derechos generales de participación en la vida política (ej. voto, referéndum, revocatoria, etc.)
En el plano nacional, si bien el Reglamento de la Ley de Consulta Previa reconoce el derecho de los pueblos indígenas a la participación (artículo 3, literal f), no se ha identificado su contenido o regulado sus modalidades de ejercicio, como lo ha destacado la Comisión de Expertos sobre la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT 17 . Esta deficiencia en el desarrollo del derecho a la participación de los pueblos indígenas fue reconocida en febrero de 2013 por el entonces viceministro de Interculturalidad 18 , bajo cuya cartera debió trabajarse este tema, sin que ello haya significado algún cambio al respecto. El Reglamento solo dispone que corresponde a las distintas entidades públicas desarrollar los mecanismos de participación dispuestos en la legislación vigente, los cuales serán adicionales o complementarios a los establecidos para el proceso de consulta 19 . Sin embargo, los mecanismos de participación dispuestos en la legislación vigente se aplican
a la población en general y no contemplan formas de participación que garanticen este derecho particular.
Por lo anterior, puede afirmarse que los mecanismos de participación de pueblos indígenas no se encuentran desarrollados. Además se advierte que tampoco hay apertura en las estructuras normativas actuales para su inclusión. De hecho, la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, limita la posibilidad de la participación efectiva de los representantes indígenas en las estructuras del Poder Ejecutivo, impidiendo su presencia en los Consejos Directivos de los organismos públicos. Recordamos que esto ya fue advertido antes por el
15 OIT (2009) C169, Informe CEACR Observación general; OIT (2011) Informe CEACR Observación general.
16 Véanse por ejemplo, OIT (2012) Informe CEACR - Observación Paraguay. OIT (2009) Informe CEACR - Observación general. OIT (2008) Informe CEACR - Observación México.
17 En su Informe anual 2013, la CEACR nota, acerca de la aplicación del Convenio 169 de la OIT en el Perú que “la legislación actualmente vigente ha dejado pendiente el desarrollo legislativo de los mecanismos de participación y de participación en los beneficios (Quinta y Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento) que requiere el Convenio. […] La Comisión espera que la próxima memoria contenga informaciones que permitan examinar la manera en que se han puesto en práctica las nuevas medidas adoptadas en el marco de la Ley del Derecho a la Consulta Previa y de su Reglamento. Teniendo en cuenta que se ha dejado pendiente dar pleno efecto a las disposiciones relativas a la participación y cooperación de los pueblos indígenas que se encuentran en el artículo 6, 1), b) y c); en el artículo 7, y en la parte II, sobre tierras, del Convenio, la Comisión alienta al gobierno a que, en consulta con los pueblos indígenas y las otras partes interesadas, se adopten las medidas legislativas correspondientes y se revisen en consecuencia las disposiciones de la legislación vigente”.
18 En febrero de 2013, Iván Lanegra, en ese entonces viceministro de Interculturalidad del Ministerio de Cultura, declaró que “en el país no existe un estándar de cómo debe ser un mecanismo de participación, pues puede ir desde informar a involucrar a varios actores relacionados con el tema”. Sistematización del Taller “Participación, consulta y consentimiento de actores interesados en la fase de preparación de REDD+ en los países socios del Programa ONU-REDD”. Lima, 1 y 2 de febrero de 2013. UN-REDD.2013. Disponible en:
http://www.unredd.net/index.php?option=com_docman&task=search_result&Itemid=53
Quinta Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento de la Ley de Consulta Previa.
Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, conformado tras los sucesos de Bagua en 2009 20 .
3.2 Institucionalidad indígena estatal
En el Perú se ha observado una inestabilidad crónica de la institucionalidad indígena estatal en los últimos diez años. La entidad a cargo de las políticas nacionales de desarrollo de los pueblos indígenas, el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos
y Afroperuano (INDEPA) fue fusionado al Ministerio de Cultura en 2010, con lo que
desapareció. Así, sus funciones fueron absorbidas por este ministerio y son actualmente ejercidas por el Viceministerio de Interculturalidad 21 . Actualmente este Viceministerio es
la autoridad estatal en materia de pueblos indígenas, pero debido a las normas del Poder
Ejecutivo, no cuenta con espacios formales de participación de los pueblos indígenas
o sus representantes, como existían cuando en el INDEPA conformaban parte de su
Consejo Directivo. Así, y debido a la serie de exigencias planteadas para reformar la actual institucionalidad estatal en materia de pueblos indígenas, es que a finales de 2012 se dio inicio a una serie de reuniones en pos de concretar propuestas de mejora en este tema.
El 20 de septiembre de 2012 se creó el Grupo de Trabajo sobre Institucionalidad Pública
en materia de Pueblos Indígenas al interior del Viceministerio de Interculturalidad, mediante Resolución Ministerial N° 361-2012-MC. La finalidad del Grupo fue que sirva como un espacio de diálogo para analizar y formular propuestas sobre las características de la entidad responsable en materia de políticas públicas indígenas, así como también el mecanismo de diálogo entre los pueblos indígenas en lo referido al diseño, seguimiento
y evaluación de las políticas indígenas 22 . En este espacio, las organizaciones indígenas y el sector Cultura, a través del Viceministerio de Interculturalidad, abordaron estos temas durante ocho sesiones entre octubre de 2012 y abril de 2013, con una duración de 120 días. Al finalizar sus labores se alcanzaron los siguientes acuerdos para proponer como parte de una nueva institucionalidad estatal en materia de pueblos indígenas:
a) Esta autoridad debe ejercer la rectoría intra e intergubernamental de las políticas indígenas.
b) En esta se debe de incluir la participación efectiva de representantes de los pueblos a través de un mecanismo permanente de evaluación y propuesta.
c) Debe contar con órganos desconcentrados a nivel nacional.
d) Tendrá que tener acceso al más alto nivel dentro de la jerarquía del Poder Ejecutivo a fin de influir eficazmente en las decisiones gubernamentales.
Según la nota de prensa del Viceministerio de Interculturalidad, el informe final habría sido entregado al ministro de Cultura el 18 de julio en una ceremonia interna 23 . Este documento no ha sido publicado en el portal de transparencia de la entidad, tal como las actas de las reuniones del Grupo 24 . Se espera que, en aras de la transparencia, las organizaciones
20 Véase Objetivo L.2.3 de la Propuesta Nacional de Desarrollo Amazónico, Mesa N° 4 del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos creado por Decreto Supremo N° 117-2009-PCM, modificado por Decreto Supremo N° 221-2009-PCM en diciembre 2009. Disponible en: http://servindi.org/pdf/Mesa4_propuesta_nacional_de_deaarrollo_amazonico.pdf
21 Decreto Supremo N° 001-2011-MC.
22 Resolución Ministerial N° 361-2012-MC.
23 Ministerio de Cultura (2013). Nota de prensa del 11 de julio de 2013. En:
http://www.cultura.gob.pe/comunicacion/noticia/ministerio-de-cultura-y-organizaciones-indigenas-logran-acuerdos-en-torno (última visita 21 de julio de 2013).
24 Ministerio de Cultura (2013). Para más detalle se puede ingresar a la siguiente dirección electrónica:
http://www.cultura.gob.pe/interculturalidad/grupodetrabajo
indígenas puedan acceder al contenido del informe que se habría presentado en la fecha señalada.
Más allá de los acuerdos señalados, cabe resaltar que la creación de ese espacio no fue consultado con los pueblos indígenas en el ámbito nacional ni en el regional. Pero, más allá de este problema, resulta cuestionable para qué se crea un grupo de trabajo con las características expuestas. De acuerdo con el rango orgánico de esos grupos de trabajo, los pueblos no tienen poder de decisión y no hay presencia multisectorial para definir prioridades transversales para ellos. Los grupos de trabajo no tienen un rango político ni administrativo que posibilite la toma de decisiones entre los pueblos indígenas con el Poder Ejecutivo 25 . Las reuniones solo apuntaban a generar insumos que al final se incluirían en un informe, el cual, como muchos, podría no ser tomado en cuenta.
Por otro lado, a nivel regional se han generado espacios para incorporar la participación
indígena. Sin embargo, la falta de normas claras y de políticas sectoriales ha impedimento
la aplicación idónea y sistemática del Convenio 169 de la OIT. Como se ha señalado
previamente, las normas vigentes no contemplan la posibilidad de institucionalizar la participación de representantes indígenas en los órganos de decisiones, así que cualquier opción que sea finalmente consensuada necesitará la adopción de nuevas normas y la modificación de normas existentes, lo que requiere una voluntad política clara.
Un punto a resaltar es que, a espaldas de las organizaciones participantes de este
grupo de trabajo, se realizaban las negociaciones para la reforma del sector Cultura,
y con ello, reformar al Viceministerio de Interculturalidad. Actualmente, luego de la aprobación del Decreto Supremo N° 005-2013-MC publicado el 20 de junio de 2012,
el Viceministerio de Interculturalidad ha cambiado a sus Direcciones Generales y creado
nuevas direcciones en cada una de ellas. Es así que la Dirección General de Ciudadanía Intercultural (ex Dirección General de Inclusión de Conocimientos Ancestrales) tendrá a su cargo el diseño y la ejecución de políticas integrales de interculturalidad, defensa, protección y promoción de los derechos de los pueblos indígenas y población afroperuana, promoviendo la pluralidad étnica y cultural. La Dirección General de
Ciudadanía Intercultural tendrá a su cargo la Dirección de Políticas Indígenas, la Dirección de Políticas para la Población Afroperuana, y la Dirección de Diversidad Cultural y Eliminación de la Discriminación Racial. La Dirección General de Derechos de los Pueblos (ex Dirección General de Interculturalidad y Derecho de los Pueblos) deberá proponer, coordinar, evaluar y supervisar con la Alta Dirección y demás órganos del ministerio, la política nacional y las normas de alcance nacional en materias relacionadas con la implementación del derecho a la consulta previa; con la protección, el desarrollo
la promoción de lenguas indígenas del país. Estarán a cargo de esta Unidad Orgánica:
Dirección de Consulta Previa, la Dirección de Lenguas Indígenas y la Dirección de los
Pueblos en Situación de Aislamiento y Contacto Inicial.
Como bien se ha señalado, esta modificación del Reglamento —y por ello de la organización del Viceministerio de Interculturalidad— no fue parte de las conversaciones en el grupo de trabajo, espacio en el que las organizaciones presentaron otra propuesta. En abril de 2013, el Pacto de Unidad 26 se pronunció a favor de la creación de un Ministerio de Pueblos Indígenas y Originarios, como una institución del Poder Ejecutivo del más alto nivel. Este ministerio tendría atribuciones de rectoría intersectorial para la generación
25 Ver la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), Confederación Nacional Agraria (CNA), Confederación Campesina del Perú (CCP), Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP), Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería (CONACAMI), Federación Nacional de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas, Nativas, Asalariadas del Perú (FEMUCARINAP), Unión Nacional de Comunidades Aymaras (UNCA) y la Central Única Nacional de Rondas Campesinas del Perú (CUNARC).
e implementación de políticas públicas, normas, planes y programas que garanticen el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas u originarios. Pero sobre todo resalta que en la conformación de sus instancias directivas y ejecutoras se asegure la participación plena de los pueblos, incorporando un enfoque de interculturalidad, justicia de género e intergeneracional, impulsando la participación efectiva de jóvenes y mujeres indígenas 27 . Por ello, si ya se ha modificado la estructura interna del Viceministerio de Interculturalidad, queda pendiente saber si la propuesta del grupo de trabajo e incluso la de las organizaciones tendrá algún tipo de cabida posteriormente.
De acuerdo a las normas y estándares vigentes, cualquier institución creada desde el Estado en materia de pueblos indígenas tendrá que contar con las siguientes características primordiales 28 :
1. Cogestión entre Estado y pueblos indígenas para la formulación de políticas, programas, planes y proyectos: las decisiones económicas, políticas, culturales y sociales son tomadas entre ambos actores, logrando un equilibrio en la creación de las políticas públicas para el desarrollo de estos pueblos.
2. Representación indígena paritaria con el Estado: la participación paritaria establece un escenario de igualdad entre las autoridades nacionales y los representantes indígenas, permitiendo un adecuado balance y debate sobre las prioridades a seguir. Además, se establece la construcción de un diálogo intercultural que incorpora la diferencia.
3. Representantes indígenas elegidos por los pueblos mediante sus formas representativas de elección: la elección de los representantes indígenas elegidos por ellos mismos legitima las decisiones que se tomen. Esto permite una real
incorporación del derecho a la participación indígena dentro de la estructura del Estado
respeta los propios mecanismos de decisiones de autoridades indígenas dentro de
4. Transversalización en la creación de políticas, programas, planes y proyectos: la elaboración de herramientas más eficientes que incorporen a todos los sectores del Estado para abordar las necesidades de los pueblos indígenas es necesaria para una coordinación entre las entidades del Estado para la protección de los derechos de los pueblos indígenas.
5. Existencia de mecanismos formales mediante el cual el órgano nacional pueda estar presente en los poderes del Estado y niveles de gobierno
(nacional, regional, local): la institución tiene que tener la capacidad de incorporar el enfoque intercultural en la estructura del Estado. Además, coordinar y descentralizarse en los ámbitos regional y local en cuanto a la ejecución de políticas, programas, planes
y proyectos, con participación indígena. Como ente rector, debe poder coordinar los
lineamientos en materia indígena con otras instituciones que tengan dentro de ellas direcciones, oficinas, programas, planes y proyectos relacionados con temas indígenas para una adecuada cautela de los derechos.
27 Para más detalle, se puede ingresar a la siguiente dirección electrónica:
28 Para más detalle se puede ingresar a la siguiente dirección electrónica:
http://www.dar.org.pe/archivos/publicacion/92_informe_institucionalidad_indigena.pdf
6. Autonomía técnica, administrativa, económica y financiera: permite un alto grado de autonomía funcional y operatividad especializada para la elaboración de políticas o acciones pertinentes a favor de los pueblos indígenas.
7. Pliego presupuestario propio: permite formar parte directamente del presupuesto público y no depender de la reasignación de recursos de entidades superiores (por ejemplo de un Ministerio).
8. Poder de decisión con la facultad real de incidir en el proceso de decisiones:
es primordial para poder efectivizar la promoción y respeto de los derechos colectivos de los pueblos.
9. Personería jurídica de derecho público: permite realizar contratos, convenios, proyectos, entre otros, de forma directa, con otras entidades del Estado o las agencias de cooperación externa.
10. La posibilidad de optar por el régimen económico y laboral privado:
permite una flexibilidad de estructuras administrativas, salariales, etc., que es esencial a la hora de las contrataciones de personal especializado.
3.3 Sobre institucionalidad y consulta previa en los gobiernos regionales
Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. Sus competencias están señaladas en el artículo 192 29 de la Constitución, el artículo 10 30 de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de
29 Los gobiernos regionales son competentes para:
30 Artículo 10°. Competencias exclusivas y compartidas establecidas en la Constitución y la Ley de Bases de la Descentralización:
1. Competencias exclusivas. Son competencias exclusivas, según el artículo 35° de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización N°
27783, las siguientes: a) Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo. b) Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las municipalidades
y la sociedad civil de su región. c) Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestión
Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. d) Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos de ámbito regional, con estrategias
de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversión privada, dinamizar mercados y rentabilizar actividades. e) Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias. f) Promover la formación de empresas
y unidades económicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios. g) Facilitar los procesos orientados a los
mercados internacionales para la agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otros sectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades. h) Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo. i) Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo económico, social y ambiental. j) Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal. k) Organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de demarcación territorial en su jurisdicción, conforme a la ley de la materia. I) Promover
Gobiernos Regionales y en los artículos 35 31 y 36 32 de la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización.
El artículo 8 de la Ley de Consulta Previa establece que los procesos de consulta deben realizarse por las “entidades estatales promotoras”. En ese sentido, conviene precisar que las competencias de los gobiernos regionales, al haber sido clasificadas como exclusivas y compartidas, significará que los gobiernos regionales serán las entidades estatales promotoras del derecho a la consulta previa —desde la perspectiva de las competencias— cuando les competa. Respecto de las competencias exclusivas, aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitución y la ley, no existe mayor inconveniente en señalar que el gobierno regional es la entidad promotora de la medida.
Sin embargo, en el supuesto de pretender normar un hecho que corresponde a las competencias compartidas, es necesario guiarse por el nivel de las transferencias de funciones del gobierno regional y a los planes de transferencia 33 . Por ejemplo, los gobiernos regionales que hayan concluido el proceso para la transferencia de funciones de minería del sector de Energía y Minas serán las entidades estatales promotoras de la consulta previa a los pueblos indígenas cuando se trate de la pequeña minería y minería artesanal en territorios indígenas, mientras que el Ministerio de Energía y Minas (MEM) es el ente promotor encargado de consultar todas las medidas legislativas y administrativas
modernización de la pequeña y mediana empresa regional, articuladas con las tareas de educación, empleo y a la actualización
innovación tecnológica. m) Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y proponer las iniciativas
legislativas correspondientes. n) Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad. o) Otras que se le señale por ley expresa.
2. Competencias compartidas. Son competencias compartidas, según artículo 36° de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización N° 27783, las siguientes: a) Educación. Gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primarios, secundarios y superior no
universitaria, con criterios de interculturalidad orientados a potenciar la formación para el desarrollo. b) Salud pública. c) Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente. d) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. e) Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas regionales. f) Difusión de la cultura y potenciación de todas las instituciones artísticas y culturales regionales.
h) Participación ciudadana, alentando la concertación entre los intereses públicos y privados en todos los niveles. i) Otras que se le
delegue o asigne conforme a Ley.
31 Artículo 35°. Competencias exclusivas. a) Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes. b) Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su región. c) Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las leyes anuales de presupuesto. d) Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos de ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversión privada, dinamizar mercados y rentabilizar actividades. e) Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias. f) Promover la formación de empresas y unidades económicas regionales
para concertar sistemas productivos y de servicios. g) Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la agricultura,
la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otros sectores productivos, según sus potencialidades. h) Desarrollar circuitos
turísticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo. i) Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo económico, social y ambiental. j) Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal. k) Organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de demarcación territorial en su jurisdicción, conforme a la ley de la materia. I) Promover la modernización de la pequeña y mediana empresa regional, articuladas con las tareas de educación, empleo y a la actualización e innovación tecnológica. m) Dictar las normas sobre los asuntos
y materias de su responsabilidad, y proponer las iniciativas legislativas correspondientes. n) Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad. o) Otras que se le señale por ley expresa.
32 Artículo 36°. Competencias compartidas. a) Educación. Gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primarios, secundarios
superior no universitaria, con criterios de interculturalidad orientados a potenciar la formación para el desarrollo. b) Salud pública.
Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores
agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente. d) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. e) Preservación y administración de las reservas y
áreas naturales protegidas regionales. f) Difusión de la cultura y potenciación de todas las instituciones artísticas y culturales regionales.
g) Competitividad regional y la promoción de empleo productivo en todos los niveles, concertando los recursos públicos y privados. h)
Participación ciudadana, alentando la concertación entre los intereses públicos y privados en todos los niveles. i) Otras que se le deleguen
o asignen conforme a Ley.
Resolución Ministerial N° 129-2013-PCM. Aprueban Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del Año 2013.
correspondientes a la gran y mediana minería. Es oportuno hacer mención al hecho que la Defensoría del Pueblo señaló que:
“La efectivización de las transferencias fue meramente formal y se limitó a
la suscripción de actas sustentatorias y de entrega y recepción, así como a la
entrega, en algunos casos, del acervo documentario.” 34
Esta situación denunciada por la Defensoría del Pueblo no ha cambiado mucho en los últimos años. Probablemente los gobiernos regionales tengan inconvenientes al momento de implementar el proceso de consulta previa a los pueblos indígenas, no en la delimitación de las competencias sino en su capacidad operativa.
En los casos en que existan sectores que aún no han concluido los procesos de transferencias de funciones a los gobiernos regionales, las competencias compartidas seguirán siendo de responsabilidad del gobierno central. Pero la implementación se realizará en la sede regional del ministerio, por lo que en estos casos es conveniente delimitar las funciones de cada nivel de gobierno para los procesos de consulta previa a los pueblos indígenas.
Sin embargo, en materia del derecho a la consulta regional, a la fecha el panorama sigue siendo nuboso, pues no se tiene conocimiento alguno de que, en el sector Cultura, el Viceministerio de Interculturalidad haya iniciado ya el proceso de transferencia de competencias a los gobiernos regionales, o los mecanismos de gestión que posee para que las Direcciones Regionales de Cultura atiendan las solicitudes de la ciudadanía indígena y de los gobiernos regionales frente a acciones relacionadas con pueblos indígenas, y en específico, el Derecho a la Consulta.
Con la finalidad de que los gobiernos regionales ejerzan las competencias encomendadas, se les ha facultado de las funciones que resalta el Cuadro N° 1, funciones que guardan relación directa con los compromisos del Estado peruano respecto de los derechos de los pueblos indígenas.
Defensoría del Pueblo (2009). Informe Defensorial N° 141. Hacia una descentralización al servicio de las personas: Recomendaciones en torno al proceso de transferencias de funciones a los gobiernos regionales. Lima: Defensoría del Pueblo.
CUADRO N° 1 FUNCIONES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y SU RELACIÓN CON CONVENIO 169 DE LA OIT
FUNCIONES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
RELACIÓN CON EL CONVENIO 169 DE LA OIT
Función normativa y reguladora. Elabora y aprueba normas de alcance regional y regula los servicios de su competencia.
Artículo 6. Derecho a la Consulta Previa cada vez que se prevean medidas legislativas y administrativas que afecten derechos de pueblos indígenas.
Función de planeamiento. Diseña políticas, prioridades, estrategias, programas y proyectos que promueven el desarrollo regional de manera concertada y participativa, conforme a la Ley de Bases de Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
Artículo 7. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo […] dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarlos directamente.
Función de promoción de las inversiones. Incentiva y apoya las actividades del sector nacional y extranjero, orientadas a impulsar el desarrollo de los recursos regionales y crea los instrumentos necesarios para tal fin.
Artículos 7, 15, 16 y 17. Acerca de decidir su modelo de desarrollo y participar de los beneficios. Los traslados de los pueblos son excepcionales y deberá garantizarse la consulta a los pueblos frente a la disposición de la tierra.
Función de supervisión, evaluación y control. Fiscaliza la gestión administrativa regional, el cumplimiento de las normas, los planes regionales, la calidad de los servicios y fomenta la participación de la sociedad civil.
Artículo 7. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.
Fuente: Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y el Convenio 169 de la OIT. Elaboración propia.
 4. DERECHO AL TERRITORIO Y RECURSOS NATURALES
OIT – CEACR, 2013: La Comisión pide al gobierno que en su próxima memoria
incluya informaciones detalladas sobre las medidas adoptadas para asegurar
el respeto del Convenio, y en particular de su artículo 15, en las situaciones
identificadas en sus comentarios anteriores y en los casos
presentados por los interlocutores sociales y las organizaciones
indígenas. La Comisión invita al gobierno a que, en su próxima
memoria, incluya indicaciones sobre el impacto de las medidas
adoptadas para investigar las denuncias presentadas ante las
autoridades competentes sobre la contaminación ambiental
en los territorios ocupados por los pueblos indígenas. La
Comisión pide al gobierno que, si se ha corroborado la
existencia de contaminación ambiental, se desplieguen todos
los esfuerzos necesarios para proteger la vida y la integridad
de los miembros de las comunidades afectadas.
4.1 Concesiones mineras y territorios indígenas
Desde la década de 1990, las concesiones mineras han venido aumentando de manera
sostenida en todo el territorio nacional. Si bien es importante señalar que no toda concesión minera va a concretarse en un proyecto minero, lo cierto es que este crecimiento viene presionando el uso del territorio, en especial los territorios de comunidades campesinas
nativas, compitiendo con estas por el uso de recursos naturales como el agua. Así en
actualidad las concesiones alcanzan 26 752 220 ha, lo que representa un 21,02% del
territorio nacional. El Mapa N° 1 muestra este crecimiento.
MAPA N° 1 MAPA DE CONCESIONES MINERAS EN EL PERÚ
Las concesiones mineras son otorgadas sin que medie consulta previa a las poblaciones indígenas afectadas por su dación. En efecto, el actual sistema peruano otorga las concesiones mineras de manera casi automática, pues no media ninguna evaluación previa ni rigurosa respecto del territorio que se otorga en concesión. En otras palabras, no se tiene en cuenta si la concesión se da sobre un ecosistema frágil, o en cabeceras de cuenca, o en un territorio ocupado por comunidades nativas o campesinas. De manera adicional, no se informa previamente ni a la población asentada en el territorio entregado bajo concesión ni a las autoridades locales encargadas de la gestión del territorio de dicha concesión.
El otorgamiento de concesiones afecta directamente a los territorios de población indígenas, tal como lo evidencia el Mapa N° 2, que muestra la superposición de concesiones con tierras de comunidades campesinas y nativas. En este se evidencia que el 48,6% de territorios de
comunidades campesinas tiene concesiones mineras. Es desde este otorgamiento que se originan los conflictos entre empresas y comunidades.
MAPA N° 2 TIERRAS CAMPESINAS Y NATIVAS CON SUPERPOSICIÓN DE CONCESIONES MINERAS
Desde el momento en que comienzan los procesos de compra de tierras —los que muchas veces se dan en condiciones de asimetría de la información— es que se impide la adopción de acuerdos justos y equitativos entre las partes negociantes, lo que deja una sensación no solo de insatisfacción sino de confrontación.
4.2 Titulación de tierras indígenas
OIT – CEACR, 2013: La Comisión invita al gobierno a continuar informando
sobre los procesos de titulación y registro de tierras efectuados por los
gobiernos regionales, las superficies tituladas y las comunidades beneficiadas
en cada región del país. Sírvase también ilustrar la memoria con ejemplos
sobre la manera en que se han solucionado las reivindicaciones de tierras
formuladas por los pueblos indígenas.
De acuerdo con el Convenio 169 de la OIT, el Estado tiene que reconocer a los pueblos indígenas u originarios el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan (artículo 14.1). Al respecto, no se trata solo de otorgar nuevos derechos sino de ratificar los que corresponden a los pueblos indígenas por su
preexistencia al Estado. Como ha resaltado reiteradamente la Comisión de Expertos, la ocupación tradicional confiere derecho a la tierra, independientemente de que tal derecho se hubiera reconocido o no. En consecuencia, el artículo 14 del Convenio protege no solo
a las tierras sobre las cuales los pueblos interesados ya tienen título de propiedad, sino
también a las tierras que tradicionalmente ocupan 35 . Este derecho implica la adopción de
medidas para determinar las tierras que ocupan y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión (artículo 14.2).
Desde la Reforma Agraria vivida en el país en la década de 1970, el Estado peruano tiene pendiente la tarea de saneamiento y formalización de la propiedad agraria, incluidas las tierras de las comunidades campesinas y nativas, que en el Perú son la expresión histórica,
social y legal de los pueblos indígenas. Sin embargo, esta tarea sigue pendiente y con pocos atisbos de que cambie. La profusión y desorden de las normas (muchas de ellas anteriores
al Convenio 169 de la OIT y aún vigentes) que regulan la titulación de las tierras de las
comunidades campesinas y nativas, sumadas a la inestabilidad y debilidad institucional de las autoridades a cargo del proceso, no ha permitido lograr avances significativos al respecto durante los últimos años. En paralelo, el régimen de protección de la propiedad de las tierras de las comunidades se ha ido debilitando año tras año.
Hasta el año 2007, el proceso de titulación fue conducido por el Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT), hasta su absorción por COFOPRI en ese año. En 2009, se inició la transferencia de funciones de titulación a los gobiernos regionales por esta entidad. Sin embargo, la transferencia de funciones no ha permitido cumplir de manera eficaz con el deber de titulación del Estado. Como destacó la Defensoría del Pueblo, la falta de un ente rector o autoridad especializada “desde que se inició el proceso de trasferencia de competencias a los gobiernos regionales en materia de titulación de tierras, tanto para las comunidades campesinas como nativas, no ha permitido contar con una política pública articulada, procedimientos adecuados, ni requisitos uniformes a nivel nacional” 36 .
En la práctica, sobre las 6 069 comunidades campesinas y 1 469 comunidades nativas reconocidas por el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), un 16% aún no cuenta con título de propiedad. Entre 2006 y 2010, se otorgaron solo diecinueve títulos nuevos a comunidades nativas y veintitrés ampliaciones territoriales. En 2010, cuando se transfirieron las competencias de COFOPRI a los gobiernos regionales, no se ha entregado ni un solo título a las comunidades de la Amazonía. En lo que atañe a
35 OIT (2010). Informe CEACR - Observación Perú.
Nota de prensa de la Defensoría del Pueblo N° 019/OCII/DP/2013.
las comunidades campesinas, apenas se otorgaron cuatro en 2010. En estos cinco años solo se otorgaron 142 títulos nuevos y 13 ampliaciones 37 .
Paralelamente a este proceso de debilitamiento normativo e institucional, el Derecho peruano no otorga una protección particular a los derechos territoriales indígenas antes de que se cumpla el proceso de titulación. Por el contrario, y de manera alarmante, el Estado continúa otorgando derechos a terceros (ej. concesiones) o creando áreas naturales protegidas sobre territorios de pueblos indígenas antes de concluir con el proceso de titulación de sus tierras.
GRÁFICO N° 1 TITULACIÓN DE LAS COMUNIDADES NATIVAS
Comunidades Nativas Tituladas - Amazonía Peruana 1975 - 2012
Nro. Comunidades Tituladas
Fuente: Base de datos SICNA (octubre 2012). Directorio de Comunidades Nativas del Perú (PETT 1999).
Esta política agresiva del Estado en cuanto al otorgamiento de derechos de aprovechamiento sobre los recursos naturales no solo ha permitido la vulneración de derechos reconocidos (por superposición y falta de consulta previa) sino también menoscaba la posibilidad efectiva de las comunidades no tituladas o parcialmente tituladas de ver sus derechos territoriales protegidos. Un ejemplo de esa política son las Resoluciones Supremas N° 060-2006-EM y N° 061-2006-EM, mediante las cuales la Dirección General de Hidrocarburos del MEM constituyó servidumbres de ocupación gratuitas en favor de la empresa PLUSPETROL S.A. sobre una serie de predios ubicados en Loreto. Por otro lado, estas resoluciones supremas sirven como pretexto para excluir de los territorios indígenas por titular a aquellas zonas en donde se encuentran las instalaciones de la empresa.
Asimismo, la falta de seguridad jurídica de los territorios de las comunidades, en la práctica, dificulta cada vez más las relaciones y negociaciones entre las empresas y las comunidades, ya que la falta de títulos las coloca en situaciones de desventaja (ej. acuerdo previo,
Instituto del Bien Común (2012). Las comunidades que mueven al país. El estado de las comunidades rurales en el Perú. Informe 2012. Lima: Instituto del Bien Común.
indemnización). El Cuadro N° 2 resume así los principales problemas que presenta la titulación.
CUADRO N° 2 PRINCIPALES PROBLEMAS QUE ENFRENTA LA TITULACIÓN
El último directorio
El último directorio oficial de comunidades nativas se publicó en el año 1999.
comunidades campesinas se publicó en el año 1998.
Definición de una política pública sobre el tema de formalización de la propiedad comunal. Falta de presupuesto.
• El 61,5% de comunidades tituladas no están georreferenciadas.
El 93,3% de comunidades tituladas
• Planos antiguos que no permiten establecer con precisión áreas y linderos.
no están georreferenciadas.
• Bosques de producción permanente.
• Concesiones forestales.
• Concesiones de hidrocarburos.
• Presencia de colonos.
Necesidad de revisión y concordancia de legislación:
• Normas y procedimientos de titulación y registro.
• Normas sobre propiedad comunal.
• Establecimiento de catastro rural.
No existen procedimientos administrativos para efectuar rectificaciones de áreas, medidas y linderos. Existe procedimiento judicial.
Necesidad de la clasificación de suelos para los contratos de cesión en uso decáreas con aptitud forestal.
• Concesiones mineras.
• Otorgamiento de certificados de posesión en favor de comuneros ubicados dentro de la comunidad.
• Controversia entre colindantes.
• Parcelación individual.
En enero de 2013, se designó al Ministerio de Agricultura y Riego a través del Decreto Supremo N° 001-2013-AG para ser el ente rector en materia de saneamiento físico legal y formalización de la propiedad agraria. De ahora en adelante este ministerio definirá los objetivos, lineamientos y contenidos del proceso de saneamiento físico legal de terrenos agrícolas, así como de la titulación de tierras de las comunidades campesinas y comunidades
nativas. Asimismo, como ente rector, tiene el mandato de capacitar a los gobiernos regionales en esta materia, con lo que se debería asegurar un proceso homogéneo en todo el país. Sin embargo, hasta la fecha la dirección que seguirá esta política es desconocida. De manera adicional se espera que el Ministerio de Cultura acompañe las tareas del ente rector haciendo efectiva la función de coordinar acciones para culminar con el proceso de saneamiento físico legal territorial de los pueblos andinos, amazónicos y afroperuano, tal como se establece en el inciso l) del artículo 7 de su Ley de Creación.
Consideramos que el Ministerio de Agricultura y Riego, como ente rector de la política nacional en materia de titulación, debe asumir como objetivos prioritarios los siguientes 38 :
1. La actualización del Registro Nacional de Comunidades Campesinas y Nativas.
2. La gestión del presupuesto necesario para el saneamiento de las comunidades.
3. La revisión, corrección y consolidación de lo avanzado en linderamiento, para lograr un total saneamiento de los territorios de las comunidades.
4. Adecuación de la legislación y procedimientos vigentes en materia de titulación de comunidades sobre la base de estándares internacionales.
5. Garantizar que la titulación sea gratuita para las comunidades rurales del país.
6. El levantamiento del catastro rural de los territorios comunales.
7. La promoción de campañas de saneamiento de tierras comunales que contemple la solución del conflicto por linderos y la falta de representación de las comunidades.
Es necesario retomar la tarea de la titulación comunal, estableciendo políticas y normas de manera participativa con los pueblos indígenas para lograr la mayor legitimidad de este proceso. Además, es imperativo que todas las comunidades cuenten con el título de propiedad registrado de sus tierras como parte del reconocimiento y ejercicio efectivo de sus derechos territoriales.
4.3 Participación en los beneficios
OIT – CEACR, 2013: la legislación actualmente vigente ha dejado pendiente
el desarrollo legislativo de los mecanismos de participación y de participación
en los beneficios (Quinta y Décima Disposición Complementaria, Transitoria
y Final del Reglamento) que requiere el Convenio.
La Comisión se remite al artículo 15, que establece los derechos de
los pueblos indígenas a los recursos naturales y la manera en que
deben participar en los beneficios de las actividades de prospección
explotación de los recursos existentes en sus tierras. La Comisión
se refiere a los otros temas relacionados con la explotación de los
recursos naturales evocados en la presente observación y pide
al gobierno que, en su próxima memoria, se sirva dar a conocer
ejemplos sobre la manera en que los cánones y otras medidas
adoptadas por los gobiernos locales y regionales, tales como
su participación en los beneficios, han tenido un impacto
concreto en la vida de los pueblos indígenas, en su desarrollo
y en las zonas en las que habitan
CEPES e IBC (s/f). Cartilla Derecho a territorios seguros para las comunidades que mueven al país. Lima: CEPES e IBC.
Como resaltó la Comisión de Expertos en su Informe 2013, la legislación actualmente vigente en el Perú ha dejado pendiente el desarrollo normativo de la participación en los beneficios (Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento) que requiere el Convenio.
La principal fuente de redistribución de los beneficios de las actividades extractivas en el Perú es el canon, que consiste en la redistribución a los gobiernos regionales y locales (provincias o distritos) de la zona del proyecto, de parte de los ingresos y rentas generadas por los proyectos 39 . En principio, los recursos recibidos por concepto de canon deben ser utilizados exclusivamente para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local, y financiamiento de investigación científica y tecnológica por las universidades públicas 40 . En la práctica, esa norma de distribución a menudo es derogada por las leyes presupuestales anuales, de manera poco previsible.
En los últimos años, frente al aumento de los conflictos socioambientales, el Estado ha venido adoptando normas específicas para tratar de reorientar los recursos del canon hacia las comunidades afectadas 41 . Además, se adoptaron normas específicas sobre la repartición del canon a las comunidades nativas y campesinas 42 . De acuerdo al Decreto de Urgencia N° 079-2009, modificado por el Decreto de Urgencia N° 026-2010, los gobiernos regionales y los gobiernos locales en cuyas circunscripciones se explotan recursos naturales que generan canon y sobrecanon petrolero y que destinen parte de estos fondos a la ejecución de proyectos de inversión pública y gasto social deben asignar fondos a las comunidades campesinas y nativas ubicadas en las zonas de explotación de recursos naturales petroleros bajo la modalidad de núcleos ejecutores.
Los gobiernos regionales destinan así el 10% y los gobiernos locales el 5%. La distribución del canon petrolero es, además, regida por normas particulares aplicables a cada región de los fondos que les son asignados por concepto de canon y sobrecanon petrolero para lo siguiente:
• Obras de infraestructura básica en educación, salud, energía eléctrica, agua, saneamiento, pequeños sistemas de riego, minipresas, apertura de trochas carrozables, puentes y muros de contención 43 .
• Equipamiento, mantenimiento, reparación y rehabilitación de centros de salud y educativos.
• Capacitación técnica y fortalecimiento de las capacidades de gestión en educación y salud.
• Atención de las madres embarazadas y en período de lactancia y de niños menores de seis años por los sistemas de salud y educación.
• Capacitación y educación para madres en la preparación de alimentos y prácticas saludables en el cuidado de los niños.
• Campañas de alfabetización.
39 Para mayores precisiones sobre las normas aplicables y sus alcances, véase el Informe de la Contraloría General de la República, Distribución y utilización de los recursos del canon, sobrecanon, Fondo de Desarrollo Socioeconómico del Proyecto Camisea y regalía minera en el Perú, 2012. En: http://www.contraloria.gob.pe/, en Secciones/Operativos/ Operativo Canon.
40 Ley del Canon, Ley N° 27506, artículo 6.2.
41 Por ejemplo, véanse Ley N° 28322, Decreto de Urgencia N° 028-2006, y artículo 1° e inciso g) del artículo 6° de la Ley N° 28652.
42 La definición de esas comunidades se establece en normas particulares que usan criterios distintos a los del Convenio 169 de la OIT y de la Ley de Consulta Previa.
Los proyectos de inversión pública y el gasto social no podrán superar las cien Unidades Impositivas Tributarias (UIT), es decir S/. 370 000 (para 2013), por cada proyecto o gasto.
Los proyectos de inversión pública y el gasto social mencionados son ejecutados bajo la modalidad de núcleos ejecutores. Estos núcleos son órganos representativos de no menos de cien personas de las comunidades campesinas y nativas ubicadas y tiene de carácter temporal 44 . Si bien esa disposición constituye un progreso hacia la participación de los pueblos indígenas en los beneficios de las actividades que se lleven a cabo sobre sus territorios, la situación actual suscita las siguientes observaciones:
• Primero, la dispersión legal en la utilización de los ingresos económicos generados por la explotación de los recursos naturales no facilita ni conocimiento ni su uso.
• Segundo, las normas aplicables siguen refiriéndose a las definiciones de comunidades nativas e campesinas, sin que esas definiciones correspondan a los criterios establecidos en el Convenio 169 de la OIT. En efecto, la discusión sobre los beneficios no es integrada en los procesos de consulta sobre el proyecto, durante los cuales se usan criterios distintos para identificar a los pueblos.
• Tercero, los pueblos no son libres de usar esos fondos para apoyar sus prioridades acerca del desarrollo 45 . Las categorías de gastos impuestos para el Decreto de Urgencia N° 079-2009 modificado corresponden a servicios básicos que debe prestar el Estado, en cumplimiento de sus obligaciones derivadas de los tratados sobre derechos económicos, sociales e culturales, y no a beneficios elegidos por los propios pueblos. Por ello, no se garantiza que los beneficios sean adaptados a las circunstancias 46 . Además, los pueblos indígenas no han sido consultados sobre tales normas 47 .
• Cuarto, como resaltó la Contraloría General de República 48 , los bajos niveles de ejecución de presupuesto otorgado a los gobiernos regionales y gobiernos locales por concepto de canon, sobrecanon y regalías evidencian la falta de gestión, capacitación o capacidad de gasto en las referidas instituciones, sobre todo de los gobiernos locales (56,73% al 31 de diciembre de 2011). De manera general, se deja constancia que tales entidades no priorizan adecuadamente los proyectos de inversión que deben ser ejecutados en cada circunscripción territorial, considerando las necesidades básicas de la población como son agua y saneamiento, salud y educación. Por lo tanto, la Contraloría General de República recomienda, entre otros, priorizar la ejecución de proyectos de inversión pública que contribuyan a cerrar las brechas en la prestación de servicios públicos y a la satisfacción de necesidades básicas, con la finalidad de que el gasto público redunde en la mejora de la calidad de vida de la población de sus circunscripciones.
En tales circunstancias, es difícil aseverar que esas medidas hayan tenido un impacto concreto en la vida de los pueblos indígenas, o que esos pueblos hayan resultado notoriamente beneficiados de esas actividades 49 . De nuestro conocimiento, no existen estudios específicos del Estado sobre los impactos concretos en la vida de los pueblos indígenas que han podido tener la redistribución, por las autoridades regionales y locales, de los beneficios de las actividades.
44 Cuando no sea posible la conformación de núcleos ejecutores, los gobiernos regionales y los gobiernos locales deben ejecutar los proyectos de inversión pública y gasto social en las comunidades ubicadas en las zonas de explotación de dichos recursos, de acuerdo a los porcentajes de canon y sobrecanon petrolero establecidos. Decreto de Urgencia N° 026-2010, Disposición Complementaria Final Única.
45 CIDH. Acceso a la justicia e inclusión social: el camino hacia el fortalecimiento de la democracia en Bolivia (2007), párr. 248.
46 OIT (2010). Informe CEACR Convenio 169, Observación Noruega. Informe del Relator Especial, 6 de julio de 2012, Doc. ONU A / HRC/21/47, párr. 43.
47 Corte IDH. Pueblo Saramaka vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008, Serie C No. 185, párr. 25.
48 Distribución y utilización de los recursos del canon, sobrecanon, Fondo de Desarrollo Socioeconómico del Proyecto Camisea y regalía minera en el Perú, 2012, op. cit.
Tribunal Constitucional, EXP. N° 0022-2009-PI/TC, Tuanama, fund. 33.
4.4 Soberanía alimentaria
Vivimos en un contexto nacional y mundial de múltiples crisis (económica, financiera, alimentaria, climática), cuyas consecuencias e impactos afectan más a los pueblos indígenas, las familias de agricultores y los/as productores/as de la pequeña agricultura, quienes se encuentran en situación de pobreza y exclusión social. Según la FAO, a nivel mundial, 925 millones de personas padecen hambre, el número de personas desnutridas en el mundo llega a mil millones. A nivel nacional, el 20% de los niños sufre de desnutrición crónica, el 33% de niños y 42% de mujeres en edad fértil sufren de anemia y la tercera parte de la población peruana (11 millones) es vulnerable a la inseguridad alimentaria.
Sin embargo, el actual gobierno y las políticas sectoriales continúan priorizando el crecimiento económico basado en la extracción indiscriminada de los recursos naturales. Con ello favorecen y promueven (incluso invirtiendo fondos públicos) la agroexportación, la minería, la extracción de petróleo, gas, madera y los megaproyectos hidroeléctricos y de agua. De esta manera no solo dejan de lado la pequeña agricultura y la seguridad alimentaria nacional, sino que vulneran los derechos de los pueblos indígenas y campesinos, al punto de pretender su desaparición.
El 18 de noviembre de 2012, el presidente de la República Ollanta Humala Tasso, en una entrevista al diario El País de España, declaró que la vocación productiva en el Perú es únicamente minera, calificando a la agricultura y ganadería como actividades arcaicas y artesanales del siglo XIX 50 . Este es un hecho que ilustra la prioridad que tienen la minería y la agroexportación en las políticas de gobierno, desmereciendo que la pequeña agricultura, la cual provee el 70% de alimentos para el consumo local y nacional, significando el sostén de los ingresos de peruanos y peruanas dedicados al agro.
En nuestro país, las concesiones mineras están creciendo alarmantemente, en especial en los territorios de las comunidades campesinas e indígenas, en tierras donde cultivamos los alimentos. En junio de 2012, el 20,3% de tierras estaba concesionado para minería. Dichas tierras, que están concentradas en la costa y la sierra, en algunos distritos llegan a ocupar más de 80% y en otros el 100% de territorios campesinos e indígenas, mayoritariamente agrícolas, lo que permite deducir la cantidad de tierras que ya vienen siendo contaminadas con los residuos de la producción minera, que involucra las fuentes de agua. En el caso de las plantas de procesamiento (fundición), los gases que expele generaliza el daño ambiental, lo que luego de un tiempo hará las zonas más pobres 51 y profundizará la desnutrición crónica, así como la inseguridad alimentaria, por la producción en condiciones nada salubres y de alto riesgo, afectando directamente a los pueblos indígenas y pequeños productores agrarios.
La limitada apertura a la participación de la representación agraria indígena en los espacios decisorios gubernamentales, así como las limitaciones en la aplicación de la consulta previa de los lineamientos de políticas, proyectos, programas, y en suma, de las medidas administrativas y legislativas, está generando inconsistencia política y el tratamiento coyuntural de problemas que ameritan el aporte de los beneficiarios. En un contexto en el que organismos internacionales como la FAO ya han reconocido y valorado los aportes de los pueblos originarios por sus conocimientos y saberes como una alternativa viable a la crisis alimentaria, donde Naciones Unidas declarará el 2014 como el Año Internacional de la Agricultura Familiar, el gobierno peruano no ha generado la apertura para la participación
50 El País (2012). “La presión política está enturbiando el indulto a Fujimori”, 18 de noviembre de 2012. En: http://internacional.elpais.com/
internacional/2012/11/18/actualidad/1353254182_508532.html
Los departamentos donde floreció y se viene desarrollando la minería son los que tienen los mayores índices de pobreza y desnutrición de los niños y niñas, como Ancash, Huancavelica o Pasco.
de las organizaciones agrarias indígenas 52 y por lo tanto no logra atender el problema desde un enfoque y visión integral y sostenible.
Las grandes empresas agroexportadoras y agroindustrias producen alimentos contaminados con agrotóxicos, preservantes, colorantes, saborizantes, endulzantes artificiales, entre
otros, con el único objetivo de lucrar con las necesidades de alimentación de la población
y sin medir las consecuencias en la vida y salud de las personas, que consumen sus
productos como alimentos inducidos por campañas publicitarias engañosas. Asimismo, el monocultivo que se promociona con la perspectiva de la agroexportación está afectando
la biodiversidad, y por sus características de agricultura intensiva, con uso de agroquímicos.
Ello se debe a que se cierra el ciclo que genera la pérdida de capacidad productiva de la tierra y anula el control de plagas natural: la incorporación de herbicidas daña las plantas naturales. La invasión de los alimentos transgénicos, el incremento de la producción de biocombustibles, así como los megaproyectos y la concentración de tierras, representan graves amenazas y riesgos a nuestra soberanía alimentaria. Si bien se aprobó la Ley de Moratoria de diez años para que no ingresen los alimentos transgénicos, en la práctica estos productos ya están en los mercados y en las mesas familiares.
En las comunidades campesinas e indígenas no se conoce de políticas pública orientadas
a impulsar o mejorar la agricultura familiar. La producción de alimentos de las familias campesinas en sus pequeñas parcelas mayormente está orientada al consumo familiar. Producen excedentes en pequeñas cantidades, los que son ofrecidos al mercado local,
y los ingresos que generan no cubren los requerimientos que tienen para satisfacer sus
necesidades básicas, por lo que los hombres se ven obligados a migrar y buscar ingresos en ciudades principales y en la selva, mientras que las mujeres asumen el trabajo productivo, sufriendo sobrecarga de trabajo.
En esta ruta, es indispensable, la restitución y el fortalecimiento de la institucionalidad
indígena con representación efectiva de los intereses de los pueblos indígenas que garanticen
el cumplimiento y la progresión de nuestros derechos. Que la inclusión social sea más
seria y responsable, que no solo sea discurso ni apariencia, que se integren autoridades
y funcionarios con capacidades y competencias interculturales, con conocimientos de la
cultura andina amazónica y que por lo menos hablen un idioma originario según la zona donde cumplen funciones.
En 2012, firmó el Acuerdo Agrario con una Junta de Usuarios de Riego, que viene a constituir una asociación colateral en relación con los productores agrarios y pueblos indígenas, pero que está en clara alianza con la minería.
 5. PUEBLOS INDÍGENAS EN AISLAMIENTO VOLUNTARIO Y CONTACTO INICIAL
Los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario y contacto inicial (PIACI), dados sus grados de retiro de la sociedad dominante, no han desarrollado defensas para combatir enfermedades virales e infecciosas, comunes y curables en nuestro medio, pero nefastas para ellos. El contagio de epidemias les puede causar (y les viene causando) altas tasas de mortandad. Además del contagio de enfermedades, la presencia externa en sus territorios puede causar enfrentamientos violentos y desplazamientos poblacionales hacia zonas ocupadas por otros pueblos, desencadenando agresiones y conflictos por el espacio vital.
En 2006 se da la Ley N° 28736, Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial, y en el año 2007 su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2007-MIMDES, que establece adecuar las reservas territoriales existentes a reservas indígenas, proceso que se produce bajo la formación de una Comisión Multisectorial.
Sin embargo, la situación de protección de los PIACI se agravaría con la adecuación de las reservas territoriales existentes a reservas indígenas. La principal razón está en que como parte de este proceso de adecuación no existen garantías efectivas de que los territorios ya reconocidos en las reservas territoriales se mantengan. Es decir, el proceso de adecuación abre la posibilidad de reducir las reservas a extensiones menores a las actuales cuando adquieran la condición de reserva indígena. El caso más saltante es el de la Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros (RTKNN), creada en 1990 como reserva del Estado 53 .
Las reservas territoriales se encuentran amparadas en el Decreto Ley N° 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, del 10/5/1978, cuya Segunda Disposición Transitoria señala que: “para la demarcación del territorio de las comunidades nativas cuando se encuentren en situación de contacto inicial y esporádico con los demás integrantes de la comunidad nacional, se determinará un área territorial provisional de acuerdos a sus modos tradicionales de aprovechamiento de recursos naturales”.
La historia de los pueblos que habitan dentro de la RTKNN se ha caracterizado por los contactos forzosos. En la década de 1980, debido al contacto no voluntario con trabajadores de la empresa Shell que exploraban la zona, murió casi la mitad del pueblo Nahua por el contagio de enfermedades. A inicios de la década de 2000, las operaciones de PLUSPETROL S.A. (Proyecto Camisea) también resultaron muy graves para estos pueblos 54 . Por lo anterior, en 2003 se elevó su protección legal a través del Decreto Supremo N° 028-2003-AG, tras un proceso de incidencia sobre las implicancias del Proyecto Camisea y en el marco de un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) al Estado peruano para el fortalecimiento institucional para la gestión ambiental y social del proyecto y una Carta de 21 Compromisos Ambientales y Sociales (objetivos) que asumía el Perú ante el BID para reducir sus impactos (financiado por el BID) en esta parte de la Amazonía peruana. En ese sentido, al realizarse la adecuación de RTKNN a reserva indígena, esta se encontraría bajo los alcances de la Ley N° 28736, reduciendo sus niveles de protección existentes. Con el debilitamiento de este actual marco legal de protección se abren las puertas para más proyectos en la zona, como sería ser el caso del llamado “Lote Fitzcarrald” 55 , entre el Lote 88 y el Parque Nacional del Manu 56 . No cabe duda de que luego de la adecuación de la RTKNN a reserva indígena, abiertamente se flexibilizará y disminuirá la protección de los PIACI que viven en ella, abriendo la posibilidad de reducir su extensión, y con ello de establecer más lotes de hidrocarburos dentro de extensiones de territorio que dejarían de estar afectos a la figura de la reserva indígena, espacios vitales para la supervivencia de estos pueblos.
Pero la Ley N° 28736 no solo abre la posibilidad de reducir la extensión territorial. Al permitir actividades económicas y el otorgamiento de derechos para aprovechamiento de recursos naturales en las futuras reservas indígenas, mediante la declaración de interés nacional de la inversión y la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) respectivo (artículo 5), podría generarse la afectación del territorio de las reservas territoriales cuando se adecúen a la figura de reservas indígenas, aun si ello no significase reducir la extensión. En el caso específico de la RTKNN, a diferencia del Decreto Supremo N° 028-2003-AG que indica en su artículo 3 que “queda prohibido el establecimiento de asentamientos humanos diferentes a los grupos étnicos mencionados en el artículo 2 [Kugapakori, Nahua, Nanti y otros], al interior de la reserva territorial, así como el desarrollo de actividades económicas. Asimismo queda prohibido el otorgamiento de nuevos derechos que impliquen el aprovechamiento de recursos naturales”. En este caso, esta norma quedaría sin efecto, a menos que exista el compromiso de la entidad encargada de velar por los derechos de los PIACI de que las condiciones del Decreto Supremo N° 028-2003-AG se mantengan al momento de la adecuación. En la actualidad, el Viceministerio de Interculturalidad tiene la función de emitir Opinión Técnica Vinculante sobre los EIA para el
54 En 2002, el Informe del Ministerio de Salud de Perú señaló que un brote de diarrea mató a varios Nanti en el corazón de la reserva. Este estaba relacionado directamente con un brote epidémico en uno de los campos de trabajo de Camisea. Oficina General de Epistemología. Pueblos en situación de extrema vulnerabilidad: el caso de los Nanti de la Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Río Camisea, Cusco. Lima: Ministerio de Salud, 2003.
55 Cusco 23/5/12. Durante el Foro Regional del Gas, en la presentación de PETROPERÚ (a cargo del ingeniero Ochoa), se mencionó sobre el “Lote Fitzcarrald” que este no formaría parte del paquete de lotes que entrarán a concurso el segundo semestre de 2012, sino que se daría en adjudicación directa a PETROPERÚ.
56 Nota diario Gestión 17/8/12: “Se abre puerta para explotar Lote Fitzcarrald”, en:
http://gestion.pe/2012/08/17/impresa/se-abre-puerta-explotar-lote-fitzcarrald-2010263. Nota diario Gestión 22/4/12: “Lote Fitzcarrald será asignado a Petroperú en el presente año”, en: http://gestion.pe/2012/04/22/impresa/lote-fitzcarrald-asignado-petroperu-presente- ano-2000933. Nota diario Gestión 29/3/2012: “Petroperú ya habría conseguido la asignación de lote petrolero”, en: http://gestion. pe/noticia/1394248/petroperu-ya-habria-conseguido-asignacion-lote-petrolero) y “Aurelio Ochoa: Petroperú no entrará al Lote 88 de Camisea”, en:
http://gestion.pe/noticia/1395259/aurelio-ochoa-petroperu-no-entrara-al-lote-88-camisea. Nota diario La República 23/4/12: “MEM:
Petroperú volverá a explotar gas en lote vecino a Camisea”, en: http://207.97.246.150/23-04-2012/mem-petroperu-volvera-explotar- gas-en-lote-vecino-camisea. Nota de diario Gestión 4/4/2012: Ministro de Energía y Minas: “El gas sobra”, en http://gestion.pe/
noticia/1397103/ministro-energia-minas-gas-sobra.
aprovechamiento de recursos naturales en territorios de estos pueblos, según la Novena Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento de la Ley de Consulta Previa, aprobado por Decreto Supremo N° 001-2012-MC. Se espera que amplíe sus funciones de protección.
Por otro lado, preocupa cómo se está llevando a cabo el proceso de adecuación
de las reservas territoriales a reservas indígenas, bajo la dirección de la Comisión Multisectorial del Ministerio de Cultura, pues se intenta seguir con el proceso legal de adecuación, antes que elevar los estándares de protección de estos pueblos. Aparte de la RTKNN, existen cuatro reservas territoriales que también se tendrían que adecuar a reservas indígenas: la Reserva Murunahua, establecida por Resolución Directoral Regional N° 000-189-CTARU-DRA; la Reserva Mashco-Piro, establecida por Resolución Directoral Regional N° 000190-97-CTARU/DRA; la Reserva Ishconahua establecida por Resolución Directoral Regional N° 00201-98 CTARU/DRA, y la reserva para PIACI de Madre de Dios, establecida por RM N° 427-2002-AG. Hasta el momento se ha terminado con el proceso de reconocimiento de estos pueblos por la Comisión
y se está a la espera de la aprobación de un Decreto Supremo por la Presidencia del
Consejo de Ministros, como lo señala la Ley N° 28736, para su posterior adecuación a reserva indígena. Asimismo, hay la propuesta de crear cinco reservas más para PIACI 57 .
Sin embargo, esta espera ya está por cumplir un año sin ningún tipo de manifestación de avances por parte del Viceministerio de Interculturalidad dando razones del retraso, ni se ha informado el estado de avance respecto del trámite para la creación de las cinco reservas propuestas.
Un tema a resaltar y que hay que señalar es que en la Comisión Multisectorial no se cuenta la representación de las organizaciones indígenas con voto. El Acta de la Cuarta Sesión Ordinaria de Comisión Multisectorial del día 7 de junio de 2012, donde se aprueba el Reglamento de la Comisión, en su artículo 7°, establece lo siguiente: “La Comisión Multisectorial podrá invitar para las reuniones que se lleven a cabo y, siempre que lo considere conveniente a expertos indígenas y no indígenas en el tema de pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial para que brinden su opinión” 58 . En ese sentido, no existen estándares mínimos de participación de las organizaciones indígenas, pues estas no tienen voto en las decisiones que toma la Comisión. Por ello, AIDESEP solicitó su incorporación formal con voto a la Comisión Multisectorial, pero aún no ha sido respondida 59 .
Sobre este proceso hay que indicar que AIDESEP viene desarrollando una campaña nacional
e internacional para la protección de los pueblos autónomos (aislados) del país 60 , publicada mediante un pronunciamiento público en agosto de 2012 61 . AIDESEP próximamente demandaría al Estado peruano y a la empresa PLUSPETROL S.A. por las ampliaciones de operaciones en el Lote 88 62 , tal como fue publicado en un pronunciamiento en diciembre de 2012 63 . Además, viene expresando mediante su portal institucional la gravedad de las operaciones del Lote 88 en la RTKNN 64 .
57 Las cinco reservas propuestas son las siguientes: Napo-Tigre, Yavarí-Tapiche, Yavarí-Mirim, Maquía-Callería y Cacataibo.
58 Acta de la Cuarta Sesión Ordinaria de Comisión Multisectorial del día 7 de junio de 2012. Solicitada mediante acceso a la información al INDEPA y obtenida el 12 de septiembre de 2012.
59 Ver: http://www.aidesep.org.pe/aidesep-solicito-incorporacion-a-comision-multisectorial-sobre-pueblos-aislados-y-en-contacto-inicial/
60 Ver: http://www.aidesep.org.pe/aidesep-anuncia-inicio-de-campana-nacional-e-internacional-a-favor-de-pueblos-autonomos/
61 Ver: http://www.aidesep.org.pe/wp-content/uploads/2012/08/comunicado.jpg
62 Ver: http://www.aidesep.org.pe/aidesep-comaru-fenamad-y-orau-demandaran-al-estado-por-ampliacion-de-lote-88-de-camisea/
63 Ver el pronunciamiento:
http://issuu.com/edsonrosalesfigueroa/docs/comunicado_aidesep?mode=window&viewMode=singlePage&backgroundColor=%23222222
Ver: http://www.aidesep.org.pe/forest-peoples-programme-presenta-informe-sobre-problematica-de-bosques-en-el-mundo/, http://www. aidesep.org.pe/nuevo-hallazgo-de-gas-afectaria-santuario-megantoni-parque-nacional-otishi-y-reserva-kugapakori-nahua-nantis/, http:// www.aidesep.org.pe/unesco-expreso-su-preocupacion-por-la-creacion-de-lote-fitzcarrald-y-que-afectaria-a-pueblos-autonomos/, http:// www.aidesep.org.pe/incertidumbre-en-la-proteccion-de-los-kugapakori-nahua-nanti-y-otros/, http://www.aidesep.org.pe/the-guardian-
Por otro lado, preocupan las acciones que tiene el ente rector, pues el 13 de diciembre de 2012, el BID aprobó dos proyectos (PE-T1258: Regularización de Reservas de Pueblos en Aislamiento y PE-T1276: Regulación de Reservas de Pueblos Indígenas en Aislamiento), Cooperaciones Técnicas no Reembolsables, que incluyen cuatro componentes: 1) estudios de reconocimiento de PIACI y estudios de categorización de las reservas indígenas; 2) estrategia de comunicación y sensibilización; 3) plan piloto de protección en campo para la Reserva Territorial Madre de Dios, y 4) análisis de deforestación evitada de las reservas de PIACI, y no se tiene claridad respecto del uso de los fondos.
Estos préstamos buscan fortalecer la protección del Estado adecuando formalmente reservas territoriales de PIACI a reservas indígenas, conforme lo establece la Ley N° 28736. En el Documento de Cooperación Técnica de ambos proyectos se menciona que esta iniciativa es el resultado de uno de los acuerdos entre el BID y el gobierno de Perú para viabilizar el Proyecto Camisea. Sin embargo, ese no ha sido uno de los acuerdos entre el gobierno del Perú y el BID, puesto que la Ley N° 28736 es del año 2007 y el Proyecto Camisea empezó en 2000, siendo su ámbito de ejecución la RTKNN, ubicada en el Cusco. Así, uno de los compromisos entre el BID y el gobierno peruano fue proteger los pueblos que habitaban en dicha reserva por haber sufrido en el 2000 graves daños a la salud, documentados en el Informe Defensorial N° 101 “Pueblos Indígenas en Situación de Aislamiento y Contacto Inicial” (2005) y en el Informe Defensorial N° 103 “El Proyecto de Camisea y sus Efectos en los Derechos de las Personas (2006) de la Defensoría del Pueblo”.
Finalmente, es preocupante que hasta el momento no haya mayores avances en la protección de los PIACI y que no se intente elevar los estándares en el débil marco legal que existe para los territorios de estos pueblos, asegurando el principio de intangibilidad. Hasta la fecha no se cuenta con una política nacional en materia de PIACI, ni siquiera avances, iniciativas o propuestas al respecto, o un plan nacional, ni lineamientos o documentos que permitan saber cómo gestionar estos espacios territoriales. Se carece así de instrumentos que establezcan efectivamente cómo llevar adelante la protección de estos pueblos en el campo, el trabajo con las comunidades aledañas, la coordinación con actores de la sociedad civil, gobiernos locales, empresas privadas, investigadores, otros sectores del Estado, así como la capacitación del personal capacitado, un mejor y mayor manejo presupuestal que permita realizar acciones no solo de campo relacionadas con la investigación, sino también frente a emergencias, monitoreos, manejo responsable de las áreas, entre otros. Si bien en la actualidad se cuenta con una Dirección encargada de ver el tema PIACI dentro de la Dirección General de Derecho de los Pueblos Indígenas del Viceministerio de Interculturalidad, sería un órgano nominal aún sin capacidad de responder de manera adecuada a la realidad. En ese sentido, los estándares ganados en la RTKNN, que no tienen ninguna de las otras Reservas Territoriales existentes, se deberían mantener o ampliar a las demás reservas.
recoge-y-difunde-decision-de-la-aidesep-de-recurrir-a-tribunales-para-proteger-a-pueblos-aislados/ y http://www.aidesep.org.pe/estado- peruano-avala-vulneracion-de-derechos-de-pueblos-aislados-y-en-contacto-inicial/
 6. Criminalización de los Pueblos Indígenas en el Perú 65
OIT – CEACR, 2013: La Comisión pide al gobierno que en
su próxima memoria agregue indicaciones sobre las causas
abiertas donde todavía haya imputados por los hechos en
Bagua. La Comisión invita al gobierno a que indique las medidas
adoptadas para evitar que sea utilizada la fuerza o la coerción
que violen los derechos humanos y las libertades fundamentales
de los pueblos indígenas y se evite la criminalización de los
sucesos donde se encuentren involucrados los pueblos indígenas.
Durante el período descrito por el presente informe, la violencia estatal se ha continuado cerniendo sobre los pueblos indígenas en forma de criminalización. Se sigue dando a los pueblos indígenas un tratamiento equiparable al empleado para neutralizar las peores formas de criminalidad, incluyendo el uso extremo de la fuerza pública, la persecución penal de líderes indígenas y la militarización de sus territorios ancestrales. Para legitimar estas acciones, el Estado y los grupos de poder han continuado desplegando una sistemática campaña de difamación, presentando a los pueblos indígenas como violentos, irracionales y enemigos del desarrollo. Hasta el momento, la jurisdicción estatal se ha mostrado inoperativa para lograr el acceso a la justicia y la reparación frente a estas graves formas de coerción y vulneración de los derechos de los pueblos indígenas.
Sección elaborada por Mar Pérez Aguilera. Buena parte del contenido ha sido tomado del informe presentado a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos con motivo de una audiencia temática sobre la materia llevada a cabo en marzo de 2013. Ver broadcast de la audiencia en: http://www.youtube.com/watch?v=ak7N8dfK7SI&feature=youtu.be
6.1 Coerción mediante el uso abusivo de la fuerza
Durante el gobierno de Ollanta Humala Tasso se vienen sucediendo los casos de uso abusivo de la fuerza en situaciones de protesta social. El uso de armas letales, incluso armas de guerra, ha sido una práctica recurrente. También se han recogido numerosas denuncias sobre el uso de la fuerza de manera indiscriminada, injustificada y desproporcionada.
Durante la gestión del actual gobierno, veintisiete civiles han perdido la vida como resultado de la intervención de las fuerzas del orden en situaciones de protesta social. El 86% fallecieron por heridas infligidas con armas de fuego y el 10% fueron menores de edad. El 45% de las víctimas mortales fueron indígenas o fallecieron en el contexto de reivindicaciones relacionadas con la vulneración de los derechos de los pueblos indígenas.
Un fenómeno preocupante que viene dándose en el país es la creciente intervención de las fuerzas armadas en operaciones de control del orden interno, en un marco de reducción de los requisitos y estándares para el uso de la fuerza letal en estos supuestos. Durante lo que va del actual gobierno se han dado ocho habilitaciones para que las Fuerzas Armadas intervengan en el control del orden interno en situaciones de conflictividad social, siempre en relación con conflictos ambientales, y en espacios coincidentes con territorios ancestrales de los pueblos indígenas. Cinco de estas habilitaciones se dieron en situaciones donde existía una declaratoria de estado de emergencia.
Un caso que evidencia las graves consecuencias que tiene la intervención de las fuerzas armadas en el control de protestas es la intervención represiva que costó la vida de cuatro civiles en la ciudad de Celendín en junio de 2012. Pero además, la población de Celendín está sufriendo una afectación permanente de su integridad como consecuencia de la permanencia de las tropas en esta pequeña ciudad por más de seis meses consecutivos.
Durante el gobierno del presidente Ollanta Humala se ha continuado vulnerando el carácter excepcional de los estados de emergencia, empleándose esta medida frente a situaciones de conflictividad social, lo que genera un escenario de riesgo injustificado para los derechos humanos. Resulta también cuestionable la amplitud temporal de las declaraciones efectuadas. Por ejemplo, a raíz del conflicto social suscitado en torno al proyecto minero Conga en Cajamarca, esta zona se ha mantenido en estado de emergencia durante dos períodos de 60 y 120 días cada uno respectivamente en un año aproximadamente (noviembre de 2011 hasta diciembre de 2012).
Las declaratorias de emergencia frente a situaciones de protesta social se llevaron a cabo de manera maximalista, restringiendo todos los derechos que pueden ser limitados de acuerdo a la Constitución, y argumentando solo de manera genérica la necesidad de declarar el estado de emergencia. En estos escenarios se han reiterado las muertes y atentados a la integridad de civiles, las detenciones arbitrarias y las torturas de defensores de derechos humanos, dirigentes sociales y periodistas.
Ataques a defensores y dirigentes indígenas
Durante la gestión del presidente Ollanta Humala se han incrementado los casos de torturas, detenciones arbitrarias y uso abusivo de la fuerza contra defensores de los pueblos indígenas. Los defensores de los derechos indígenas y los defensores del medio ambiente padecen el 74% de los atentados contra defensores registrados en el país. Las principales modalidades de ataques con participación de agentes estatales son el hostigamiento judicial, la detención arbitraria y la tortura.
Es el caso de la abogada Amparo Abanto, de la organización GRUFIDES, quien junto con Genoveva Gómez, representante de la Defensoría del Pueblo, fueron brutalmente agredidas por personal policial cuando trataban de entrevistarse con un grupo de personas detenidas en la comisaría de Cajamarca el 22 de junio de 2012 66 . También en Cajamarca, el 4 de julio de 2012 se detuvo arbitrariamente, a golpes, y por un comando de treinta efectivos de la División de Operaciones Especiales, al ex sacerdote y miembro de GRUFIDES Marco Arana, mientras se encontraba sentado en una banca de la Plaza de Armas de la ciudad, en un operativo brutal que terminó con golpes y torturas en un local de Dirección de Seguridad del Estado de la Policía Nacional del Perú en Cajamarca. Los resultados fueron “fractura doble del seno maxilar derecho, fisuras del tórax y policontusiones en los riñones” 67 . Contra estas torturas se interpuso una denuncia que ha sido archivada en la fiscalía 68 . En Espinar, en circunstancias análogas a las referidas, Romualdo Tito y Jaime Borda, dos integrantes de la Vicaría de la Solidaridad de Sicuani, fueron detenidos y torturados por personal policial al interior de las instalaciones de la empresa minera Xstrata.
Viene cobrando cada vez mayor fuerza la intimidación y el asesinato a manos de sicarios vinculados con las empresas extractivas, en un escenario de total desprotección por parte del Estado. Uno de los casos más graves acaecidos en los últimos años es el del histórico dirigente asháninka Mauro Pio Peña (57), quien fue asesinado a balazos en pleno día en Satipo (Junín). El dirigente encabezaba la defensa del territorio ancestral asháninka frente a la empresa maderera Balarín 69 .
6.2 Coerción mediante la persecución penal y el encarcelamiento
La principal forma de ataque a los defensores y líderes indígenas en el Perú es actualmente el hostigamiento judicial. Este se expresa en vulneraciones del derecho al debido proceso
el inicio de procesos manifiestamente infundados y abusivos contra defensores en
contexto de la conflictividad social, con mandatos de detención que no respetan la
excepcionalidad de estas medidas, traslados de competencia injustificados, entre otros problemas.
Por ejemplo, en el contexto de las protestas contra el proyecto Conga, existen 73 procesos en curso contra 303 defensores. El ejercicio del derecho a la defensa por los afectados se ve seriamente obstaculizado por el traslado de jurisdicción a la ciudad de Chiclayo, a más de tres horas de viaje. De la misma forma, los procesos iniciados a raíz de las protestas
66 La investigación fiscal iniciada a raíz de esta agresión ha sido archivada porque resultó imposible individualizar a los policías que golpearon a las defensoras.
67 Fuente: Certificado Médico Legal N° 003727-V-RML-D, de fecha 4 de julio de 2012, expedido por el Instituto de Medicina Legal - División Médico Legal de Cajamarca - Ministerio Público.
68 La denuncia se interpuso ante la Fiscalía Provincial Penal de Cajamarca, la que derivó los actuados a la Primera Fiscalía Penal Corporativa de Chiclayo, que a su vez, elevó en consulta por un tema de competencia a la Cuarta Fiscalía Superior Penal de Chiclayo, la que dispuso sin tener competencia alguna para ello que no se abriese investigación preliminar fiscal por delito de tortura. Dicha resolución viene siendo impugnada internamente.
Para más detalle ver: http://sociedad.elpais.com/sociedad/2013/06/08/actualidad/1370721735_106815.html
ocurridas en Espinar contra la minera Xstrata Tintaya se han trasladado a la ciudad de Ica, a más de 900 km de distancia.
Constituye una práctica habitual en los operadores de justicia imputar responsabilidad a los dirigentes sociales por acciones de violencia en las que no tuvieron ningún tipo de participación, aplicando de manera errada la figura de autoría mediata, sin considerar los requisitos que deben concurrir para su utilización. Es por este mecanismo que el Ministerio Público solicita la cadena perpetua por los hechos ocurridos en la llamada Curva del Diablo (Bagua-Amazonas) durante el paro amazónico de 2009. Se solicita esta pena contra el presidente de AIDESEP, Alberto Pizango, y varios conocidos líderes locales, como Santiago Manuim.
Una situación particularmente grave y dolorosa para los pueblos indígenas es la privación de libertad sin sentencia que desde 2009 viven tres indígenas procesados por los hechos del llamado Baguazo 70 .
Feliciano Cahuasa continúa hasta la fecha preso en el penal de Huancas, en Chachapoyas. En junio de 2012 se cumplió el plazo máximo de prisión preventiva, pero lo involucraron en otro proceso.
Asterio Pujupat y Danny López se encuentran privados de libertad en sendas casas alquiladas en Bagua. Danny se ve obligado a permanecer en un espacio de unos veinte metros cuadrados sin ventanas.
Al estar fuera de sus comunidades, ni Asterio ni Danny pueden trabajar para mantenerse. El sostenimiento de ambos y el de sus familias depende por completo de las donaciones de las organizaciones sociales. Asterio tiene seis hijos pequeños y Danny tres.
Mientras los tres indígenas llevan desde 2009 privados de su libertad, ni uno solo de los policías que mataron y lesionaron a los indígenas está en situación similar.
En el dictamen fiscal N° 043-2012 la Fiscalía de Bagua solicita cadena perpetua contra Danny y Feliciano.
6.3 Inefectividad de los procedimientos legales
Hasta el momento no se ha encontrado responsabilidad penal por ninguna de las muertes de indígenas en contextos de protesta social ocurridas desde el gobierno de Alejandro Toledo (2006) hasta la fecha. Ni una sola de las víctimas ha accedido a reparaciones en la vía judicial.
La mayoría de los procesos de los que se tienen conocimiento se ciernen sobre los autores materiales de las muertes. Los procesos así encaminados acaban archivándose por insuficiencia probatoria, ya que resulta muy difícil identificar a los efectivos que directamente dispararon, sobre todo porque el Ministerio del Interior es extremadamente reticente a brindar la información que se le solicita. Los jueces y fiscales tienen muchas resistencias a procesar a los mandos policiales y responsables políticos de las operaciones de control del orden interno, pese a que en estos supuestos habitualmente concurren los elementos para imputar responsabilidad por “autoría mediata por dominio de un aparato organizado de poder”.
Para más detalles sobre esta aberrante situación puede consultarse la publicación de la parroquia de Chiriaco y otros: “Una herida abierta”, disponible en: http://servindi.org/pdf/Una_herida_abierta_boletin_feb_2013.pdf
Finalmente, una circunstancia que también dificulta enormemente el acceso a la justicia por las personas afectadas por el uso abusivo de la fuerza es el traslado de estos procesos
a jurisdicciones muy distantes de donde se produjeron los hechos. Este traslado de
competencia viene operando a raíz de una resolución administrativa del poder judicial 71 que ha determinado que los procesos por la muerte de cinco personas en el contexto de las protestas contra el proyecto minero Conga durante 2012 se lleven en Chiclayo, a seis horas de viaje de donde ocurrieron los hechos. Por la misma disposición, el proceso por la muerte de dos ciudadanos espinarenses en el contexto de las protestas contra el proyecto Xstrata Tintaya se sigue en la ciudad de Ica, a 900 kilómetros de distancia. Además, el Poder Judicial ha otorgado la competencia a la Sala Penal Nacional 72 sobre los
casos suscitados en el marco de la conflictividad social en zonas declaradas en estado de emergencia 73 .
La situación de impunidad descrita va estrechamente ligada a una situación de falta de reparación, ya que la vía penal es la que suele usarse para demandar una reparación por los daños causados por una acción delictiva en el Perú. El uso de la vía civil es prácticamente imposible para las personas afectadas por la onerosidad del procedimiento
y por la brevedad del plazo para interponer la demanda 74 . Por todo ello la sociedad civil viene demandando al Estado la habilitación de un procedimiento administrativo adecuado para el acceso a una reparación para las personas afectadas.
A las mencionadas barreras para el acceso a la justicia para los indígenas afectados por
la criminalización, se añade la inexistencia de intérpretes cualificados para actuar en los procesos judiciales, el aislamiento geográfico y la pobreza de los afectados, que les vuelve excesivamente onerosa la utilización de los procedimientos judiciales para la protección de sus derechos.
71 El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ) dictó la Resolución Administrativa N° 096-2012-CE-PJ, que dispuso que las conductas delictivas que se investigan a raíz de la convulsión social en Cusco y Cajamarca serán de conocimiento de órganos jurisdiccionales que tendrán competencia supraprovincial. De ese modo, el Primer Juzgado de la Investigación Preparatoria, el Primer Juzgado Penal Unipersonal, el Juzgado Penal Colegiado y la Sala Penal de Apelaciones, con sede en Ica —Distrito Judicial del mismo nombre— ampliarán su competencia territorial a la región del Cusco. El Primer Juzgado de la Investigación Preparatoria, el Primer Juzgado Penal Unipersonal, Juzgado Penal Colegiado y la Sala Penal de Apelaciones con sede en Chiclayo, Distrito Judicial de Lambayeque, tendrán competencia territorial además en la región Cajamarca.
72 Esta tiene su sede en Lima, aunque a veces se traslada puntualmente.
73 Ver RA N° 136-2012-CE-PJ en: http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/doc_int/doc19072012-153440.pdf
Teóricamente se podría presentar una demanda por responsabilidad extracontractual regulada en el artículo 1969 del Código Civil, con un plazo de prescripción de dos años, establecido en el artículo 2001° inc. del Código También podría plantearse una demanda en la jurisdicción contenciosa administrativa para exigir la responsabilidad patrimonial de la administración (artículo 238 de la Ley de Procedimiento Administrativo General), pero el plazo de caducidad es de solo tres meses (artículo 19° de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo).
6.4 Militarización de territorios indígenas: Autorizaciones para la
intervención de las Fuerzas Armadas en el control de la protesta
social durante el gobierno de Ollanta Humala Tasso
El siguiente cuadro muestra las normas que se han emitido declarando el estado de emergencia con relación al conflicto suscitado.
CUADRO N° 3 NORMAS EMITIDAS DECLARANDO EL ESTADO DE EMERGENCIA
RS 347-2012-DE
RS 317-2012- DE
RS 297-2012-DE
RS 231-2012-DE
RS 230-2012-DE
RS 127-2012-DE
Erradicación de minería informal
RS 591-2011- DE
RS 511-2011-DE
Fuente: Diario Oficial El Peruano. Elaboración: Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH).
6.5 Uso abusivo de la fuerza estatal: civiles muertos en protestas
durante el gobierno de Ollanta Humala Tasso 75
Pierre Eduardo
Gonzales Arias
ampliación del penal de Cañete
Carlos Lanci
Protestas por erradicación forzosa de minería informal (él no participaba)
erradicación forzosa de minería informal
Ticona Medina
Se refieren en cursiva los nombres de las personas indígenas o que fallecieron en protestas relacionadas con la reivindicación de derechos de los pueblos indígenas.
Areque Jipa
Protestas de pescadores artesanales contra proyecto de gasoducto
Balazo por la espalda, salida por el abdomen
contra proyecto de gaseoducto (él no participaba)
Protestas de pescadores para que se incremente cuota de pesca de merluza
(muere el
Protestas contra minera Xstrata
Manuelo Puma
Walter Sencia
proyecto Conga (él no participaba)
Protestas contra Xstrata. Muere días después por infección de la herida.
Herido el
Félix Yauri Usca
Protestas contra el proyecto Conga

References: Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 6
 Artículo 6
 artículo 6
 artículo 15
 artículo 6
 artículo
15
 artículo 6
 artículo 15
 artículo 24
 artículo 15
 artículo 15

Artículo 5
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 1
 Artículo 2
 Artículo 4
 Artículo 7
 Artículo 15
 Artículo 19
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 6

artículo 7
 artículo 6
 artículo 7
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 192
 artículo 10
 Artículo 10
 artículo 35
 artículo 8
 artículo 36
 Artículo 35
 Artículo 36

Resolución 

Artículo 6

Artículo 7

Artículo 7
 artículo 15
 artículo 14
 artículo 7
 artículo 15
 artículo 6
 artículo 1
 artículo 6
 artículo 3
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 7
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 1969
 artículo 2001