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Timestamp: 2020-01-22 07:43:29+00:00

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Volksentscheide in den deutschen Bundesländern. Basisdemokratie ... | Masterarbeit, Hausarbeit, Bachelorarbeit veröffentlichen
109 Seiten, Note: 1,85
D F Dominic Faußner (Autor)
I. Parteien in direkter und reprasentativer Demokratie
II. Formen direkter Demokratie
III. Der FallDeutschland
IV. Forschungsinteresse und Aufbau der Arbeit
B Forschungsstand zum Verhaltnis von Volksentscheiden und Parteien in Deutschland
I. Der Untersuchungsgegenstand: Von unten initiierte Volksentscheide
II. Themenschwerpunkte der Literatur zu direkter Demokratie in Deutschland
III. Parteien und Volksentscheide
C Fragestellung und Thesen
II. Besonderheiten des frei ausgelosten Volksentscheids
D Theoretischer Teil
I. Das Einwirken der Parteien
1. Ziele von Parteien
2. Ahnlichkeit zur parlamentarischen Opposition
3. Modifikation 1: Verknupfung mit Initiative
4. Modifikation 2: Das Verhaltnis der Funktionen untereinander
6. Modifizierung des Konzepts ,kompetitive Opposition
E Kriterien und Indikatoren
I. Die drei Phasen eines Volksentscheids
II. Einleitung der Abstimmung
1. Regierungsparteien und Oppositionsparteien
2. Legislativfunktion
3. Drohfunktion
4. Offentlichkeitsfunktion
III. Abstimmungsvorgang
2. Abrechnungsfunktion
3. Second-order election - Funktion
4. Kampagnenfunktion
5. Vereinnahmungsfunktion
F Methodik
I. Quellenmaterial und Erhebungsmethode
II. Fallauswahl
G Empirischer Teil
I. Verlauf der Volksentscheide
II. Legislativstrategien
III. Drohstrategien
IV. Offentlichkeitsstrategien
V. Second-order election-Strategien
VI. Abrechnungsstrategien
VII. Kampagnenstrategien
VIII. Vereinnahmungsstrategien
H Thesenbetrachtung und Strategienauswertung
I Kritisches Fazit und Bewertung des Forschungsdesigns
Representative und direkte Demokratie[1] - die Kompatibilitat beider Entscheidungsformen auf westeuropaischer Ebene gilt heute durch ihre friedliche Koexistenz als gesicherte Erkenntnis der Forschung.[2] Zum Verhaltnis beider konstatieren Hornig und Mittendorf/Schiller, dass das stets strukturpragend bleibende Prinzip der Reprasentativitat in westeuropaischen Demokratien durch direktdemokratische Verfahren eine Erganzung gefunden hat.[3] Doch was bedeutet Erganzung? Ein striktes Nebeneinander oder eine gegenseitige Beeinflussung und Durchdringung beider Formen? Bekennende Anhanger direkter Demokratie wie Jung und von Arnim sehen direktdemokratische Verfahren nicht nur als an sich erstrebenswerte Instrumente an, die zu mehr Diskussion und Beteiligung der Burger sowie hoherer Akzeptanz und Transparenz von politischen Entscheidungen fuhren.[4] Fur die Einfuhrung und Starkung direkter Demokratie sprache auBerdem, dass sie als Korrektiv gegenuber den Eliten des reprasentativen Systems wirkt und durch die Abschaffung des Monopols von Parteienpolitik ein Gegengewicht zum Machtmissbrauch der politischen Klasse bilde.[5] Mit den genannten Argumenten ist die These verbunden, dass Existenz und Durchfuhrung direktdemokratischer Verfahren eine disziplinierende Wirkung auf das Agieren von Parteien und deren Vertreter entfalten. Diese mindern die Entfremdung von Burgern und politischen Eliten und stutzen damit sogar das representative System.[6] Diese These der positiven Beeinflussung des reprasentativen Systems durch direkte Demokratie liefert den gedanklichen AnstoB dieser Arbeit, indem sie die Frage aufwirft, ob die Beeinflussung von Parteien und direkter Demokratie nur unidirektionaler Natur ist oder ob nicht auch Parteien ihrerseits auf direktdemokratische Verfahren einwirken konnen und wollen. In der Tat ist es so, dass zwischen Parteien und direkter Demokratie bei genauerer Betrachtung ein reziprokes Beeinflussungsverhaltnis auszumachen ist.
In direktdemokratischen Verfahren kommen Gesetze durch die direkte Abstimmung des Volkes uber Sachfragen zustande; den Parteien ist damit der unmittelbare Einfluss auf den Abstimmungsvorgang entzogen. In der reprasentativen Demokratie dagegen ziehen die in den Wahlen erfolgreichen Parteien ins Parlament ein, wo sie uber Fraktionen unmittelbar auf den Gesetzgebungsprozess einwirken konnen.[7] Jedoch ist die zentrale Rolle von Parteien in modernen, pluralistischen Demokratien weiter gefasst: Sie beschrankt sich nicht nur auf die Teilnahme an Wahlen und die Arbeit im Parlament, sondern bezieht sich auf das politische Geschehen insgesamt.[8] Verfassungsrechtlich legitimiert ist diese Feststellung durch Artikel 21 des Grundgesetzes, der als Aufgabe der Parteien die Mitwirkung an der politischen Willensbildung ausdrucklich benennt und hierfur keine Einschrankungen vorsieht. Noch deutlicher das vom Bundestag 1967 selbst erlassene Parteiengesetz: In Artikel 1 Absatz 2 heifit es, dass ,,die Parteien an der Bildung des politischen Willens des Volkes auf allen Gebieten des offentlichen Lebens mitwirken, indem sie insbesondere auf die Gestaltung der offentlichen Meinung Einfluss nehmen“. Vor diesem Hintergrund erscheint es als wenig wahrscheinlich, dass sich Parteien bei direktdemokratischen Abstimmungen - in denen sie selbst nicht zur Wahl stehen und kein eigenes Abstimmungsgewicht besitzen - zuruckhalten und keinen Einfluss auf die Abstimmung nehmen. Plausibler scheint die These, dass auch die Verfahren direkter Demokratie Ziel parteipolitischer Einmischung sind. In diesem Fall konnte die strikte Gegenuberstellung direkter und reprasentativer Demokratie nur noch fur den formal-verfahrenstechnischen Prozess der Gesetzesverabschiedung aufrechterhalten werden.
Einleitung und Abstimmungsvorgang direktdemokratischer Verfahren waren dagegen durch das Mitwirken von Parteien - den Haupttragern des reprasentativen Systems - durchdrungen.
Problematisch am Begriff der direkten Demokratie ist, dass der wissenschaftliche Diskurs noch keine einheitliche Definition hervorgebracht hat. Auch wenn man sich auf den engen Begriff direkter Demokratie beschrankt, der nur Sach- und keine Personenvoten durch das Volk miteinschliefit,[9] ist noch immer zwischen mehreren Verfahrensarten zu differenzieren. Da sich die vorliegende Arbeit Hornigs Begriffsdefinition von direkter Demokratie zu eigen macht, kann auch auf dessen Typologie direktdemokratischer Verfahren zuruckgegriffen werden.[10] Darin unterscheidet er zwischen Referenden, obligatorischen Referenden und Initiativen. Bei Referenden werden die Abstimmungen durch Autoritaten, meistens durch Regierungen ausgelost[11] Obligatorische Referenden werden automatisch ausgelost,[12] meist durch Verfassungsbestimmungen. Das Merkmal von Initiativen dagegen ist ihre freie Auslosung. Bereits diese sehr knappe Darstellung direktdemokratischer Verfahrensarten macht deutlich, dass das Referendum aufgrund seines Auslosemechanismus nicht ohne das Mitwirken von Parteien vonstattengehen kann. Obwohl alle drei Typen Verfahren direkter Volksgesetzgebung sind, ist nur die frei ausgeloste Initiative ohne eine Mitwirkung der Parteien am Verfahren moglich.[13] In Bezug auf das Argument von Jung und von Arnim - direkte Demokratie als Gegengewicht zum Treiben der politischen Klasse - stellt sich die frei ausgeloste Initiative damit als interessantester Untersuchungsgegenstand fur die Frage heraus, ob und wie Parteien auf direktdemokratische Verfahren einwirken.
III. Der Fall Deutschland
Bis heute fanden in Deutschland seit Grundung der Bundesrepublik keine Volksentscheide auf gesamtstaatlicher Ebene statt. Im Grundgesetz sind Volksentscheide nur fur die Falle seiner Ablosung nach Art. 146[14] und der territorialen Neugliederung des Bundes nach Art. 29 und Art. 118 vorgesehen.[15] Was die allgemeine Zulassigkeit von Volksabstimmungen auf Bundesebene angeht, war diese Frage in Deutschland ,,bis in die 80er Jahre hinein ein Tabu“[16]. Heute hat sich die Auffassung durchgesetzt, dass Volksentscheide aufgrund der Formulierung des Artikels 20 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes, wonach die „Staatsgewalt (...) vom Volke in Wahlen und Abstimmungen (Hervorhebung des Autors) (...) ausgeubt wird“, prinzipiell zulassig sind. Allerdings musste das Grundgesetz hierfur an den Stellen geandert werden, welche die Gesetzesinitiative abschlieBend der Bundesregierung, dem Bundestag und Bundesrat zuordnen (Art. 76 Abs. 1) und den Beschluss von Bundesgesetzen ausschlieBlich dem Bundestag ubertragen (Art. 77 Abs. 1).[17]
Ein vollig anderes Bild gibt die neuere und neueste Entwicklung in den deutschen Bundeslandern wieder. In allen der 16 Landerverfassungen wurden mittlerweile direktdemokratische Elemente und insbesondere die Moglichkeit zur Initiierung von Volksentscheiden durch das Volk aufgenommen. Obwohl von Befurwortern direkter Demokratie noch immer stellenweise hohe Hurden bei der Einleitung direktdemokratischer Verfahren beklagt werden,[18] ist deren rege Entwicklung auf foderaler Ebene nicht zu bestreiten.[19] Die Verfahren zur Einleitung von Initiativen sind in den meisten Landern recht ahnlich gestaltet. Am Beginn steht ein Zulassungsverfahren, in dem eine bestimmte Anzahl von Unterschriften zur Unterstutzung des Anliegens erreicht werden muss und eine staatliche Stelle uber die Zulassigkeit des Antrags entscheidet. In einem weiteren Schritt muss der nun als Volksbegehren bezeichnete Antrag ein noch hoheres Unterschriftenquorum erreichen und eine staatliche Stelle uber das Zustandekommen des Begehrens entscheiden. Sind auch diese Hurden genommen, wird das Begehren dem Parlament zur Behandlung zugeleitet, welches nun drei Moglichkeiten hat. Entweder beschlieBt es die Vorlage als Gesetz (sog. Selbsteintritt), es legt eine Konkurrenzvorlage vor, oder es lehnt den begehrten Gesetzentwurf ab. In der zweiten Stufe kommt es dann zum eigentlichen Volksentscheid. Abweichend davon ist das Verfahren in einigen Bundeslandern dreistufig aufgebaut. Hier ist dem Volksbegehren die Volksinitiative vorgeschaltet. Der Landtag kann auf eine solche Initiative entweder mit Beschluss der Vorlage in unveranderter Form oder Ablehnung reagieren. Eine Ablehnung ist dann die Voraussetzung fur den Start des Volksbegehrens.[20]
Sehr unterschiedlich in den einzelnen Bundeslandern sind dagegen die Hurden im Verfahren bemessen. Die zu erreichenden Unterschriftenquoren und die dafur vorgegebene Frist zum Erreichen eines Volksbegehrens unterscheiden sich erheblich. Ebenfalls deutlich divergieren die sogenannten Zustimmungsquoren, nach denen ein Gesetz nur dann beschlossen ist, wenn ein bestimmter Prozentsatz der Stimmberechtigten fur die Abstimmungsvorlage stimmt.[21]
In allen Bundeslandern zusammen fanden bisher 19 frei ausgeloste Volksentscheide statt, die per Volksbegehren initiiert wurden.[22] Die Verteilung der Entscheide auf die einzelnen Bundeslander scheint die These von Gunter Jurgens und Frank Rehmet zu erharten, nach der die verfassungsrechtliche Aufnahme direktdemokratischer Elemente noch keine groBe Aussagekraft in Bezug auf deren tatsachliche Verwirkung besitzt und vielmehr die konkrete Ausgestaltung der direktdemokratischen Instrumente als MaBstab gelten muss.[23] Im Falle von Volksbegehren sind die Kriterien fur deren Relevanz und Verankerung im politischen System wie angesprochen Zulassungsbeschrankungen, Quoren und Fristen. Doch trotz der unterschiedlichen Ausgestaltung von Volksbegehren in den Landern und der Tatsache, dass in elf Bundeslandern noch gar keine von unten initiierten Volksentscheide abgehalten wurden, bleibt die Frage nach dem Verhaltnis zwischen Parteien als Haupakteuren des reprasentativen Systems und Volksbegehren als Kernelement direkter, basisdemokratischer Entscheidungsfindung aus verschiedenen Grunden virulent. So spiegelt die Auflistung der frei ausgelosten Volksentscheide die Tatsache wider, dass direktdemokratische Elemente auberhalb Bayerns erst seit Mitte der 1990er Jahre Eingang in die Landerverfassungen gefunden haben. Nicht die Anzahl der Entscheide seit Grundung der Bundesrepublik, sondern die Haufigkeit in den letzten beiden Dekaden ist damit ein valider Indikator fur deren gegenwartige Relevanz. Auberdem ist eine weitere Zunahme von Volksbegehren anzunehmen, sollten Lander mit bisher vergleichsweise rigiden Vorschriften die Voraussetzungen zur Einleitung von Entscheiden vereinfachen.[24] Daruber hinaus transzendiert das Verhaltnis von Parteien und Volksentscheiden die foderale Ebene Deutschlands. Aufgrund vergleichbarer politischer Systeme und Parteiensysteme in Bund und Landern, konnen die auf foderaler Ebene gemachten Erfahrungen die kontroverse Diskussion um die Einfuhrung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene bereichern.
Die skizzierten Uberlegungen und Darstellungen der ersten drei Kapitel stecken den Rahmen der Arbeit ab. Das Forschungsinteresse besteht darin, ob und wie Parteien in Deutschland auf das direktdemokratische Verfahren frei initiierter Volksentscheide einwirken. Die Notwendigkeit der thematischen Eingrenzung auf eine Verfahrensart wird in der Darstellung des Forschungsstands und der Entwicklung des Konzepts zur Beantwortung der Forschungsfrage noch deutlicher, als dies der kurze Abriss im vorangegangenen Kapitel leisten konnte. Anderseits soll die frei ausgeloste Initiative ganz bewusst in den Mittelpunkt der Untersuchung geruckt werden. Sie weist in formaler Hinsicht eine grobere Distanz zu den Parteien auf als alle anderen Verfahrensarten, weshalb gerade auf ihr grobe Erwartungen ruhen, ein Gegengewicht zum „Monopol der Parteiendemokratie“[25] zu verkorpern. Vordiesem Hintergrund drangt sich die Frage auf, ob und wie Parteien auch auf das starkste direktdemokratische Mittel einwirken. Aufgrund der fehlenden Verankerung von Volksentscheiden auf gesamtstaatlicher Ebene rucken so die Gliedstaaten der Bundesrepublik in den Fokus der Untersuchung.
Bevor die Forschungsfrage prazisiert werden kann, ist der Forschungsstand, welcher sich dem Themenkomplex Parteien und direkte Demokratie widmet, auf das Forschungsinteresse hin auszuleuchten. Aus den dabei gewonnenen Erkenntnissen und offen gebliebenen Fragen soll dann die genaue Forschungsfrage der Arbeit destilliert werden. Im theoretischen Teil geht es darum, einen analytischen Zugang zur Forschungsfrage herzustellen. Wichtigste Aufgabe des analytischen Zugangs ist es, den spezifischen politischen Kontext, der sich den Parteien im Rahmen frei ausgeloster Initiativen eroffnet, zu wurdigen und zu erfassen, um daraus resultierende Handlungsanreize fur die Parteien zu ermitteln. Die Handlungsanreize werden gleichzeitig in den weiteren Kontext der allgemeinen Ziele von Parteien gestellt. Zudem mussen weitere Elemente des politischen Systems daraufhin uberpruft werden, ob sie eine allgemeine Wirkung auf das Agieren der Parteien besitzen und den Handlungsanreizen im Rahmen der frei ausgelosten Initiativen entgegenstehen.
Die Darstellung des Forschungsstandes zum Themenkomplex der direkten Demokratie referiert, unter welchem Blickwinkel bisherige Untersuchungen das Einwirken der Parteien auf direktdemokratische Verfahren betrachtet haben. Insbesondere geht es darum, inwieweit in den bisherigen Untersuchungen taktisches und strategisches Handeln der Parteien bereits Gegenstand der Analysen waren. Des Weiteren kennzeichnen zwei Besonderheiten den Rahmen dieser Arbeit: Erstens beschrankt sie sich auf die Untersuchung frei ausgeloster Volksentscheide, zweitens grenzt sie die raumliche Dimension der Analyse auf die deutschen Bundeslander ein. Es ist deswegen sinnvoll, beide Aspekte in diesem Kapitel gesondert zu behandeln und der Auseinandersetzung mit der eigentlichen Fragestellung voranzustellen.
Hauptform direkter Demokratie in Westeuropa sind Referenden, wie das Einleitungskapitel zum Essayband ,Direct Democracy in Europe4 andeutet[26] [27] [28] [29] [30] und die Auflistung der untersuchten Falle in Hornigs Monographie noch deutlicher vor Augen fuhrt. Ein positives Gesetzgebungsrecht fur das Volk gibt es, abgesehen von Zwergstaaten, lediglich in vier europaischen Landern. Selbst die Schweiz - der meist untersuchte Staat in Bezug auf direkte Demokratie - kennt auf Bundesebene neben dem obligatorischen Verfassungsreferendum nur das fakultative Gesetzesreferendum und die Volksinitiative fur Verfassungsanderungen als weitere Verfahrensarten direkter Demokratie. Wahrend beim fakultativen Referendum bereits beschlossene Gesetze nachtraglich durch eine Initiative des Volkes zur Abstimmung gebracht werden, beinhaltet die Volksinitiative zur Verfassungsanderungen ihrem Namen entsprechend nur die Moglichkeit fur Anderungen und dies ausschlieBlich in Verfassungsmaterie. Aus dieser Tatsache folgert Decker, dass - sollte das Modell der Volksgesetzgebung der deutschen Bundeslander einfach fur den Bund ubernommen werden - die Bundesrepublik Deutschland in punkto Volksgesetzgebung sogar der Schweiz voraus ware. Zur Relevanz der vorliegenden Arbeit ist die in der Literatur bisher kaum beachtete Feststellung herauszustreichen, dass Deutschland auf europaischer Ebene damit eine Sonderstellung einnimmt. Nur in der Bundesrepublik sind frei ausgeloste Initiativen in einwohner- und flachenmaBig derart groBen gesetzlichen Gebietskorperschaften implementiert.
In der politikwissenschaftlichen Literatur zum Themenkomplex direkte Demokratie in Deutschland sind mehrere Schwerpunkte auszumachen: Ein seit der Grundung der Bundesrepublik wiederkehrendes Debattenthema sind Aufarbeitung und Neubewertung der Rolle direkter Demokratie in der Weimarer Republik und dem Dritten Reich sowie die daraus[31] resultierenden ,Lehren‘ fur die Gegenwart. Mit der oben skizzierten Entwicklung direktdemokratischer Entscheidungsformen auf foderaler Ebene geht ein wachsendes Interesse der Forscher an rechtvergleichenden Untersuchungen der Verfahrenspraxis in den verschiedenen Landern einher. Unter besonderem Fokus stehen dabei die von unten initiierten Volksentscheide.[32] Aber auch die Entwicklung und der Ausbau direktdemokratischer [33] Instrumente auf Kommunalebene stoBen auf Forschungsinteresse.
Die Debatte um die Vereinbarkeit reprasentativer und direkter Demokratie im Sinne einer „Zwei-Reiche-Theorie“[34] ist - wie oben skizziert - durch die faktische Entwicklung beinahe zum Erliegen gekommen. Befurworter direkter Demokratie wie Jung nehmen in ihren Werken jedoch noch gerne die Auseinandersetzung mit Gegenargumenten auf und prasentieren Grunde fur den Ausbau und die Erleichterung direktdemokratischer Verfahrensarten im politischen System.[35] Was den Ablauf von Volksabstimmungen betrifft, wurden nur wenige literarisch detailliert geschildert;[36] eine systematisch-wissenschaftliche Begleitung im Fokus einer Fragestellung fehlt bisher ganzlich. Entsprechend konnen aus der Literatur noch keine Erkenntnisse zum Verhaltnis von frei ausgelosten Initiativen und Parteien entnommen werden.
In der vorliegenden Arbeit soll ein Forschungsdesign entwickelt werden, das Aussagen uber die Einwirkung von Parteien auf von unten initiierte Volksentscheide zulasst. Eine umfassende und sehr aktuelle Zusammenfassung des Forschungsstands zum Verhaltnis von Parteien und Volksentscheiden liefert das Einfuhrungskapitel von Homigs Monographic ,Die Parteiendominanz direkter Demokratie in Westeuropa‘, wobei sich die gesammelten Ergebnisse stets auf alle Verfahren von Volksentscheiden beziehen und keine weitere Differenzierung erfolgt.
Das Verhaltnis von Volksentscheiden und Parteien wird dabei meist auf die Fragestellung verdichtet, ob das Volk den Abstimmungsvorgaben der Parteien folgt. Jede Partei hat die Moglichkeit, dem Elektorat neben der Freigabe der Abstimmung die Zustimmung, die Ablehnung oder den Boykott einer Vorlage zu empfehlen. Anhand von Umfragen wird dann gepruft, inwieweit Parteianhanger den Vorgaben ihrer Parteien folgen. Typisch fur diese Ansatze ist, dass der Abstimmungsvorgang als „Blackbox Referendum[37] selbst nicht naher beleuchtet wird. Das Einwirken von Parteien wird dabei lediglich durch einen Vergleich des Inputfaktors ,Abstimmungsvorgabe‘ mit dem Output ,Gefolgschaft‘ operationalisiert.[38] Ein Vorteil dieses Verfahrens ist, dass damit der Einfluss von Parteien sehr gut gemessen werden kann. Uwe Wagschal hat beispielsweise nachgewiesen, dass eine Differenz in der Erfolgswahrscheinlichkeit zwischen den Abstimmungsparolen von Parteien und Interessengruppen besteht und vor allem Akteure der politischen Mitte erfolgreich aus Volksabstimmungen hervorgehen. Die Vermutung, dass Volksentscheide herrschaftsfreie 39 Diskurse mit offenem Ausgang sind, halt er damit fur widerlegt.[39]
Ein noch umfassenderes Konzept zur Messung des Parteieneinflusses bei direktdemokratischen Verfahren bietet Hornigs ,Partyness-Model‘, indem er Volksentscheide in die drei Teileinheiten Abstimmungsauslosung, Abstimmungsverhalten und Verbindlichkeit des Entscheids aufschlusselt und furjede Kategorie ein Punktesystem anhand von Indikatoren und Kriterien entwickelt. In der Kategorie Abstimmungsauslosung quantifiziert Hornig die Urheberschaft und die Umstande der Einleitung einer Abstimmung. Im Bereich Abstimmungsverhalten orientiert sich Hornig an der oben genannten Fragestellung, ob das Volk den Abstimmungsvorgaben der Parteien folgt. Je hoher die Ubereinstimmung des direktdemokratischen Ergebnisses mit den Partei-Vorgaben ist, desto wird hoher wird die Partyness (Parteiendominanz) des Verfahrens bewertet.[40] Homig selbst verweist darauf, mit diesem Vorgehen eine Art Blackbox uber den Abstimmungsvorgang zu stulpen. Weil dadurch keine streng kausalen Beziehungen zwischen dem Agieren der Parteien und dem Abstimmungsverhalten der Wahler hergestellt werden konnen, sieht Hornig in diesem Vorgehen keine Messung des Parteieneinflusses, sondern die Messung von Berechenbarkeit direktdemokratischer Verfahren. Fur die Fragestellung der vorliegenden Arbeit, die dem Einwirken von Parteien auf Volksentscheide nachgehen will, ist jedoch nur der Blackbox- Aspekt von Relevanz: Auch Hornig lasst das Agieren von Parteien bei direktdemokratischen Verfahren - abgesehen von ihren Abstimmungsvorgaben - unberucksichtigt in seiner Untersuchung. In der dritten Kategorie schlieBlich uberpruft Hornig, ob die durch Volksentscheid beschlossenen Gesetze noch von Bestand sind. Im zweiten Fall ist die Hohe der Partyness davon abhangig, ob Gesetze durch Parteien oder ein direktdemokratisches Verfahren geandert wurden.
Einen direkten Blick auf den Abstimmungsvorgang wirft Lawrence Le Duc, indem er diesen als moglichen Wahlkampf auffasst und eine dazugehorige Typologie entwickelt. In sogenannten ,opinion formation4 Wahlkampfen muss sich der Meinungsbildungsprozess bei neuen Themen erst langsam entwickeln. In ,opinion reversal4 Wahlkampfen dagegen geht es um wohlbekannte Themen, denen jedoch durch Kampagnen - meist angestoBen durch Oppositionsparteien - eine neue Richtung verliehen wird, indem plotzlich das Thema des Volksentscheides ein anderes wird oder Zweifel am eigentlichen Thema geschurt werden. Ein dritter Typ von Wahlkampf ist bei Themen zu beobachten, die Grunduberzeugungen und ideologische Anschauungen beruhren. Hier dient Wahlkampf in erster Linie dazu, noch unentschlossene Wahler zu mobilisieren.[41] In Bezug auf die Fragestellung dieser Arbeit bleibt festzuhalten, dass die Analyseebene der Wahlkampf und nicht das Agieren von Parteien ist. Handlungsoptionen von Parteien werden zwar aufgezeigt, diese bleiben aber unsystematisch und stehen nur im Kontext des Wahlkampftyps.
Hanspeter Kriesis Untersuchung ,The role of the political elite in Swiss direct-democracy votes4 sucht nach Determinanten fur den Ausgang von Referenden und Initiativen in der Schweiz. Neben der GroBe und Geschlossenheit der Parteienkoalition, die den Inhalt einer Abstimmung befurwortet oder ablehnt, sind auch die Kampagnenrichtung und -intensitat relevante Inputfaktoren fur den Ausgang des Volksentscheids. Zwar wirft Kriesi durch Einbeziehung der Kampagnen als Mobilisationsdeterminante einen Blick auf den Abstimmungsvorgang selbst, jedoch operationalisiert er sowohl Richtung als auch Intensitat der Kampagnen nur durch Anzahl, Grofie und Position von Anzeigen in Schweizer Tageszeitungen.[42] [43] Bezuglich der zweiten Determinante kann die Untersuchung die These widerlegen, dass sich bei Abstimmungen besonders die Interessen finanzstarker Unterstutzer durchsetzen.[44] Daruber aber, wie die Parteien ihre Anzeigenkampagnen gestalten, welche taktischen und strategischen Uberlegungen sie durch bestimmte Aussagen verfolgen, kann die Untersuchung keine Erkenntnisse liefern.
Eine Untersuchung, die sich einer expliziten und systematischen Analyse der Motive von Parteien widmet, legt Laurence Morel vor. Diese beschrankt sich allerdings nur auf Referenden, die von Regierungen ausgelost wurden. Folglich nennt er ausschliefilich Motive, die eine Regierung bzw. einzelne Regierungsparteien mit der Einleitung einer Abstimmung verbinden.[45] Damit ist bereits die zweite Einschrankung der Untersuchung impliziert: die Einengung auf die Phase der Einleitung. Die zweite Phase der Referenden, die des Abstimmungsvorgangs, bleibt unbeleuchtet.
Andreas Ladner und Michael Brandle betrachten das Verhaltnis von direkter Demokratie und Parteien in den Schweizer Kantonen unter der Fragestellung, ob mit direktdemokratischen Entscheidungsverfahren eine Schwachung oder Starkung der Parteien einhergeht.[46] Fur beide Sichtweisen nennen die Autoren Argumente. Einen Grund fur die Schwachung von Parteien sehen sie darin, dass der politische Prozess nicht langer durch die Parteien monopolisiert wird.[47] Allerdings schranken sie den Wirkungsbereich dieses Arguments auf die etablierten Parteien ein. Fur kleinere und neue Parteien sehen die beiden Autoren durch die Offnung des politischen Systems sogar ein forderliches Instrument in direktdemokratischen Verfahren, indem diese den Einfluss von Kleinparteien erhohen und ihnen eine bessere Plattform zur 48 Uberbringung politischer Inhalte bieten. Die Autoren bejahen damit die Frage, ob Parteien auch auf den Abstimmungsvorgang einwirken konnen.
Der kurze Uberblick des Forschungsstandes zum Themenkomplex direkte Demokratie und Parteien hat drei Dinge ans Licht gebracht.
Erstens dominiert das Referendum als Untersuchungsgegenstand gegenuber den von unten initiierten Volksentscheiden. Dies ist nachvollziehbar, da in den meisten westeuropaischen Staaten auf nationaler Ebene uberhaupt nur Referenden verfassungsrechtlich und einfachgesetzlich verankert sind. In den Analysen, welche sowohl Referenden als auch von unten initiierte Entscheide als Untersuchungsgegenstande betrachten, werden fur beide Verfahren die gleichen Kriterien und Indikatoren angewandt, um die Forschungsfrage zu beantworten. Kein Autor halt Referenden und offen ausgeloste Entscheide in ihrem Grundwesen fur so verschieden, dass er sie zur Beantwortung seiner Forschungsfrage in zwei Kategorien aufteilen wurde oder gar nur Initiativen untersuchen wurde.
Zweitens haben die Untersuchungen den Nachweis erbracht, dass Parteien - Haupttrager des reprasentativen Demokratiegedankens in Westeuropa - als Determinanten und Einflussnehmer in direktdemokratischen Verfahren wirken. Meist verstehen die Autoren die zu beobachtenden Volksentscheide als Input der Parteien und Output in Form von Abstimmungsergebnissen; dazwischen ist der Abstimmungsvorgang als Blackbox geschaltet. Inputfaktoren variieren dabei von Untersuchung zu Untersuchung. Es dominiert jedoch die Abstimmungsvorgabe als unabhangige Variable. Daneben wurden Abstimmungskampagnen als Inputfaktor klassifiziert. Vorteil dieser Untersuchungsdesigns ist es, den Einfluss von Parteien gut bewerten zu konnen, indem Inputfaktoren mit dem Output verglichen werden bzw. der Effekt der unabhangigen auf die abhangige Variable ermittelt wird.
Drittens haben diese Untersuchungsdesigns mit unabhangiger und abhangiger Variable den Nachteil, den Abstimmungsvorgang selbst nicht naher beschreiben zu konnen. Keine der[48] Untersuchungen - von Morels Beitrag abgesehen - befasst sich bisher mit der Erarbeitung von Motiven und Strategien, die Parteien zu bestimmten Handlungen bei Einleitung und Abstimmungsvorgang antreiben. Solche Handlungsoptionen werden hochstens beilaufig ohne weitere Systematisierung genannt und lediglich zur Kontextualisierung innerhalb der aufgeworfenen Forschungsfrage erwahnt.
Damit liefern die bisherigen Forschungsergebnisse einen Ausgangspunkt fur die Fragestellung dieser Arbeit. Es gibt einen Zusammenhang zwischen direktdemokratischen Verfahren und Parteien. Die im Einfuhrungskapitel genannte Annahme, dass direktdemokratische und representative Verfahren nicht strikt auseinandergehalten werden konnen, da in beiden politische Parteien als Akteure auftreten, ist bestatigt.
Die konkrete Fragestellung der vorliegenden Arbeit setzt nun an den beschriebenen Einschrankungen bisheriger Untersuchungen an.
Ausgehend von einer Unterscheidung zwischen Einfluss und Wirken der Parteien soll es nicht langer darum gehen, den Einfluss von Parteien auf das Abstimmungsergebnis direktdemokratischer Verfahren mittels eines Designs von abhangigen und unabhangigen Variablen zu uberprufen. Stattdessen mochte die vorliegende Untersuchung die Blackbox uber Abstimmungseinleitung und -vorgang offnen und erstmals einer systematischen Betrachtung zuganglich machen. Es soll darlegt werden, in welcher Weise Parteien auf Volksentscheide einwirken und welche Motive sie damit verknupfen. Die theoretische und gesellschaftliche Relevanz dieser Betrachtungsweise wird im Titel der Arbeit deutlich. Direktdemokratische Verfahren, zuvorderst von unten initiierte Volksentscheide, sind einer hohen Erwartungshaltung ausgesetzt. Insbesondere wird mit ihnen der Gedanke von Basisdemokratie assoziiert. Auch wenn der Begriff Basisdemokratie politikwissenschaftlich nicht exakt definiert ist - auch nicht uber das Negativattribut ,Absenz von Parteien‘- erscheint es offensichtlich, dass der basisdemokratische Charakter direkter Demokratie durch das im Eigeninteresse stehende Einwirken von Parteien nur geschmalert werden kann.
Zudem soll der Untersuchungsgegenstand der vorliegenden Arbeit ausschliefilich der Verfahrenstyp der frei ausgelosten Initiative sein. Wie bereits angedeutet und im folgenden Kapitel ausfuhrlich begrundet, wird die Unterscheidung von Referenden und frei ausgelosten Volksentscheiden im Kontext von Parteiverhalten als ein dringend zu befolgendes Gebot erachtet.
Wie also wirken politische Parteien auf von unten initiierte Volksentscheide ein und welche Motive verknupfen sie damit? Zur Beantwortung dieser Forschungsfrage mussen zunachst noch einmal die Besonderheiten des Verfahrens einer frei ausgelosten Initiative analysiert werden, ehe plausible Thesen fur diesen Zusammenhang vorgebracht werden konnen.
Referenden als auch von unten initiierte Volksentscheide sind Verfahren direkter Demokratie, unterscheiden sich aber durch die Art ihrer Einleitung. Referenden werden durch Autoritaten - meist Regierungen - oder im Falle von obligatorischen Referenden automatisch ausgelost[49] Von unten initiierte Volksentscheide werden frei durch das Volk angestofien. Relevant ist noch ein zweiter Unterschied, der mit dem Einleitungsmodus in Zusammenhang steht. Wahrend bei Referenden ein Beschluss des Parlaments oder der Regierung zur Abstimmung gebracht wird, obliegt die Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs bei Initiativen dem Volk oder konkreter den Initiatoren. An dieser Stelle wird deutlich, warum die Fragestellung dieser Arbeit fur den Untersuchungsgegenstand ,Referendum‘ erheblich an Brisanz verlieren wurde. Bei Vorlagen, die auf Regierungs- und Parlamentsbeschlusse zuruckgehen, ware ein Nichteinwirken der Parteien in der Tat uberraschend. Zwar gibt es Falle, in denen sich Parteien im Abstimmungsvorgang zuruckhalten, beispielsweise wenn ein Referendum angesetzt wird, um einen innerparteilichen Streit durch das Votum des Volkes aufzulosen.[50] Allerdings liegt das Einwirken der Parteien in solchen Fallen im strategischen Gebrauch des Referendums in der Phase der Abstimmungseinleitung. Um den von unten initiierten Volksentscheid deutlich von allen anderen Verfahren abzugrenzen, soll an dieser Stelle noch das fakultative Gesetzesreferendum erwahnt werden, welches in der Schweiz, aber nicht in Deutschland existiert. Hier hat das Volk die Moglichkeit, ein bereits vom Parlament beschlossenes Gesetz nachtraglich auf Initiative der Burger zum Gegenstand einer Volksabstimmung zu machen.[51]
Damit wird deutlich, warum Decker in den Initiativen das Kernstuck direkter Demokratie sieht. Verfahrenstechnisch ist diese Variante direkter Demokratie in alien Belangen vom Wirken der Parteien unabhangig - die Auslosung des Entscheids ist frei und der Inhalt der Abstimmungsvorlage wird von den Initiatoren bestimmt.[52] Lediglich die verfahrensrechtliche Ausgestaltung und die Kontrolle der Verfahren werden durch die parlamentarische Legislative und Exekutive des Landes durchgefuhrt. [53] Von allen direktdemokratischen Verfahren erfullen damit nur Initiativen das Kriterium verfahrenstechnischer Unabhangigkeit von Parteien in allen drei Kategorien: Inhalt, Abstimmungsauslosung und Abstimmungsvorgang des Volksentscheids. Vor diesem Hintergrund kann auch die Einschrankung des Forschungsinteresses auf von unten initiierte Volksentscheide gerechtfertigt werden. Wahrend alle anderen Varianten direkter Demokratie schon verfahrenstechnisch mit dem Agieren von Parteien verknupft sind und ein Einwirken der Parteien damit voraussehbar machen, ist die Initiative im Ablauf des Verfahrens tatsachlich basisdemokratisch. Auf Verfahrensebene ist die Initiative somit das einzige direktdemokratische Instrument, das dem parlamentarisch-reprasentativen Gesetzgebungssystem strikt gegenubergestellt werden kann. Andererseits bleibt die Feststellung bestehen, dass Parteien wichtige Akteure im Willensbildungsprozess fur die offentliche Meinung sind und sich diese auch selbst im Parteiengesetz zuschreiben.[54] In diesem Spannungsfeld steht die Frage, wie Parteien auf ein Verfahren einwirken, fur das ihre zustimmende Mitwirkung gar nicht notwendig ist.
Hinzu kommt, dass der von unten initiierte Volksentscheid mittlerweile in alien Landerverfassungen der deutschen Bundeslander verankert ist. GroBe und Einwohneranzahl der deutschen Bundesstaaten sind dabei von ausreichender Dimension, um den Vorwurf, die Initiative sei lediglich auf einer ,Mikroebene‘ verwirklicht worden, zuruckzuweisen. Auch die Zahl tatsachlich zustande gekommener Volksentscheide, die von unten initiiert wurden, ruckt diese Variante in den Fokus der Aufmerksamkeit Innerhalb der letzten 21 Jahre wurden siebzehn Volkbegehren bzw. Volksinitiativen in den deutschen Bundeslandern zur Abstimmung gebracht. Berucksichtigt man auBerdem die Anzahl der eingeleiteten Verfahren, die nicht zugelassen wurden oder die erforderlichen Quoren nicht erreichen konnten, wird die Verankerung direkter Demokratie in der Verfassungswirklichkeit der deutschen Gliedstaaten noch offensichtlicher.[55] Sollten die Hurden fur die freie Auslosung einer Initiative weiter gesenkt werden, wozu eine Tendenz besteht,[56] [57] ist mit noch hoherer Inanspruchnahme dieses direktdemokratischen Instruments zu rechnen. Zusammenfassend kann an dieser Stelle konstatiert werden, dass der von unten initiierte Volksentscheid langst das Stadium eines nur theoretisch interessanten
Entscheidungsverfahrens verlassen hat. Sowohl in den Verfassungstexten als auch den Verfassungswirklichkeiten groBerer politischer Organisationsstrukturen, den deutschen Bundeslandern, ist er mit den oben skizzierten Einschrankungen etabliert.
Mit Blick auf die Fragestellung der Arbeit wird die These vertreten, dass Parteien in frei ausgelosten Initiativen ein Handlungsumfeld erkennen, aus dem sie durch die Wahl bestimmter Strategien politisches Kapital schlagen wollen. Auch wenn sie formal- verfahrenstechnisch nicht an der direktdemokratischen Entscheidungsfindung beteiligt sind, werden die im „Dauerwettbewerb“ befindlichen Parteien an der hohen offentlichen Aufmerksamkeit fur direktdemokratisch entschiedene Sachfragen partizipieren wollen und Strategien einnehmen, die sie in Bezug zu den Volksentscheiden setzen.
Die zweite These lautet, dass diese Strategien nur den Parteien der parlamentarischen Opposition offenstehen. Obwohl Anhanger der direkten Demokratie diese als eine Erganzung und Korrektiv und nicht als Kontrapunkt zur reprasentativen Demokratie sehen, ist davon auszugehen, dass sich in der politischen Praxis eine Konkurrenz beider Entscheidungsformen manifestiert. Eine Regierung, die durch ihre Regierungsmehrheit im Parlament politisches Steuerungsvermogen besitzt, gerat durch direktdemokratische Initiativen in die Defensive, vor allem wenn sich diese gegen bestehende gesetzliche Regelungen wenden. Die Oppositionsparteien hingegen sind aufgrund der fehlenden Regierungsverantwortung in ihrer Wahl von Taktik und Strategie deutlich freier.
Drittens wird als Synthese aus den beiden zuvor genannten These vermutet, dass die Oppositionsparteien je nach inhaltlicher Kongruenz zu eigenen programmatischen Zielsetzungen eine Initiative entweder unterstutzen oder sich neutral verhalten. Im Falle inhaltlicher Ubereinstimmung von Regierung und Opposition werden die Oppositionsparteien aus Wettbewerbsgrunden darauf verzichten, eine gemeinsame Frontlinie mit der Regierung gegen missliebige Initiativen zu bilden.
Bevor ein Konzept aus Kriterien und Indikatoren erarbeitet werden kann, welches das Einwirken von Parteien in von unten initiierte Volksentscheide spiegelt, mussen theoretische Voraussetzungen und Annahmen der Untersuchung erklart und begrundet werden.
Zunachst ist zu klaren, welche ubergeordneten Ziele Parteien verfolgen. Grundgedanke ist, dass sich das Agieren der Parteien in allen Phasen an diesen Zielen orientiert. Danach ist zu prufen, in welchem politischen Kontext sich die Parteien bewegen, da dieser strategische Weichenstellungen vorgibt, Handlungsraume eroffnet und andere schliefit. Wichtige Rahmenbedingungen sind Demokratietypus und Parteiensystem des politischen Organisationsgebildes, in dem Volksentscheide abgehalten werden. Einschrankend muss an dieser Stelle gesagt werden, dass im Rahmen der vorliegenden Untersuchung die beiden letztgenannten Punkte nicht furjeden einzelnen Gliedstaat der Bundesrepublik einzeln erortert werden konnen. Allerdings ist dies auch nicht das Ziel, da die Ahnlichkeit zwischen Bundesstaat und Landern in Deutschland an den genannten Stellen ausreichend groB ist. Ganz allgemein schiebt bereits das Homegenitatsgebot des Art. 28 Abs.l Satz 1 im Grundgesetz dem Auseinanderklaffen von Bund und Landern einen Riegel vor. Im speziellen erkennt Decker die Landerpolitik im ,,Sog des gesamtstaatlichen Parteiensystems und -wettbewerbs“ 58 und Weixner eine hohe verfassungsrechtliche und systemstrukturelle Vergleichbarkeit beider Ebenen.[58] [59] Die folgende Herleitung eines analytischen Rahmens stutzt sich deshalb zwar auf die Ausgestaltung des politischen Systems auf Bundesebene, beansprucht aber Gultigkeit fur samtliche Gliedstaaten.
Fur das Wirken der Parteien gibt es in der Politikwissenschaft eine Fulle von Funktionskatalogen.[60] Allerdings sind diese so stark mit der Einbettung der Parteien im parlamentarischen System verwoben, dass sich daraus keine Ruckschlusse fur ihr Eingreifen in direktdemokratischen Verfahren ziehen lassen. Dies ist logisch, da Parteien ja gerade das representative Prinzip verkorpern und ihre Funktionen demnach in Zusammenhang mit diesem Prinzip stehen mussen.
Soll nun aber das Agieren der Parteien in direktdemokratischen Prozessen untersucht werden, ist ein Befund uber die ubergeordneten Ziele notig, die Parteien als Organisationen verfolgen. In der Politikwissenschaft herrscht hierzu weitestgehend Einigkeit. Machtstreben ist die zentrale Dimension, welche das politische Handeln der Parteien antreibt. In der reprasentativen Demokratie ubersetzt sich Machtstreben in die Maximierung von Wahlerstimmen bei Wahlen (,vote-seeking‘), da diese ZielgroBe eng verwoben ist mit der Anhaufung von Amtern (,office-seeking‘). Unumstritten ist auch, dass im europaischen Kontext der elektorale Parteibegriff um die Dimension politischer Gestaltungsziele erweitert werden muss. Parteien streben auch deshalb nach Macht, um politische Gestaltungsziele verwirklichen zu konnen (,policy-seeking‘).[61] Wie Wolfgang C. Muller und Kaare Strom begrunden und anhand von Fallbeispielen untersuchen, stehen in vielen Situationen zwei oder drei Zieldimensionen miteinander in Konflikt. Dies fuhrt zu einem fallspezifischen Verhalten der Parteien, in dem sie die einzelnen Ziele in einem trade-off gegeneinander abwagen.[62] Logisch allerdings besteht eine Zielhierarchie, da das Erreichen von Machtzielen sowie die Besetzung politischer Amter Voraussetzung far politisches Gestalten und zeitlich demnach vorgelagert ist.[63]
Die Frage ist nun, inwieweit Parteien durch das Einwirken auf frei ausgeloste Initiativen Macht- (vote- und office-seeking) und Gestaltungsziele (policy-seeking) verwirklichen konnen. Auf direkte Weise konnen sie offensichtlich keine dieser Zieldimensionen realisieren. Sie selbst stehen nicht zur Wahl, durch das Abstimmungsergebnis werden keine Amter vergeben und der Text der Abstimmungsvorlage stammt aus dem Volk.
Allerdings erinnert die Situation, in der sich Parteien im Rahmen eines von unten initiierten Volksentscheids befinden, an die von Oppositionsparteien in einem parlamentarischen Regierungssystem.[64] Auch nach einer verlorenen Wahl ist den unterlegenen Parteien im Regelfall[65] bis zum nachsten Wahltermin die Moglichkeit entzogen, einen Machtwechsel herbeizufuhren, Regierungsamter zu bekleiden und eigene programmatische Zielsetzungen zu realisieren.[66] Zudem haben sie aufgrund ihres Minderheitenstatus im Parlament nicht die Macht, die politische Richtung eines Landes zu bestimmen. Trotzdem sind die Parteien der Opposition in der Zeit zwischen den Wahlen nicht teilnahmslos am parlamentarischen Geschehen. Die politikwissenschaftliche Forschung hat zur Beschreibung parlamentarischer Oppositionstatigkeit die Funktionstrias Kritik, Kontrolle und Alternative hervorgebracht.[67] Damit existiert ein klarer Aufgabenkatalog fur Oppositionsparteien, dessen Beitrag zur Garantie gesellschaftlichen Pluralismus nicht zu unterschatzen ist. Fur die Oppositionsparteien selbst jedoch ist entscheidend, dass ihnen die Funktionen ein Instrumentarium bereitstellen, mit dessen Hilfe sie trotz der Unterlegenheit oder Absenz in den reprasentativen Institutionen auf die Realisierung ihrer ubergeordneten Ziele hinarbeiten konnen. Durch Kontrolle, beispielsweise in Parlamentsausschussen, wirkt die Opposition an der Gesetzgebung mit. Durch offentliche Kritik von Regierungshandeln und die Prasentation personeller und sachlicher Alternativen wollen Oppositionsparteien ihr Stimmergebnis bei den nachsten Wahlen verbessern und Regierungsverantwortung ubernehmen. Die Moglichkeiten einer parlamentarischen Opposition geben somit einen ersten Anhaltspunkt dafur, wie Parteien sich in einem Verfahren, das sie formal-verfahrenstechnisch gar nicht beteiligt, positionieren konnen, um im Parteienwettbewerb Macht-und Gestaltungsziele realisieren zu konnen.
Oppositionsfunktionen geben also einen Hinweis auf das Verhalten von Parteien in der Situation von (relativer) Machtlosigkeit. Die Funktionstrias Kritik, Kontrolle und Alternative muss fur die vorliegende Arbeit jedoch auf den Untersuchungsgegenstand der von unten initiierten Volksentscheide angepasst werden.
Zunachst fallt auf, dass sich die Oppositionsparteien bei Ausubung dieser Funktionen im parlamentarischen System direkt auf Regierungsvertreter, deren Gesetze, Gesetzesvorhaben und Handeln beziehen konnen. Dies spiegelt den Dualismus von Regierungsmehrheit und Opposition im Parlament wider. In Initiativen gibt es fur die Parteien keinen unmittelbaren Gegner. Die (geplante) Abstimmungsvorlage ist nicht wie bei Referenden die Vorlage einer Regierung, sondern stammt aus dem Volk. Allerdings bleibt das Handeln der nach Macht strebenden Parteien zu allen Zeitpunkten und in allen Kontexten an Konkurrenzgesichtspunkten ausgerichtet, um bei den nachsten Parlamentswahlen erfolgreich abzuschneiden.[68] Daher ist anzunehmen, dass Parteien auch im Rahmen von Initiativen ihren Vorteil suchen, indem sie den politischen Gegner kritisieren, kontrollieren und sich als Alternative zu ihm prasentieren. Die Herausforderung besteht jedoch darin, Kritik-, Kontroll- und Alternativfunktion in den Kontext derjeweiligen Abstimmung zu setzen.
Die Funktionstrias Kritik, Kontrolle und Alternative sind die Eckpfeiler einer parlamentarischen Oppositionsstrategie, im Parteienwettbewerb Einfluss auf die Gesetzgebung zu behalten und bei den nachsten Parlamentswahlen erfolgreich abzuschneiden. Kritik beinhaltet die prufende Begleitung von Regierungsarbeit und die offentliche Offenlegung ihrer Schwachen. Die Kontrollfunktion zielt auf die Uberwachung und Uberprufung der Regierungsarbeit in Bezug auf rechtliche Vorgaben. Wahrend Kritik- und Kontrollfunktion zum Teil innerhalb der Regierungsfraktionen ausgeubt wird, ist die Prasentation personeller und sachlicher Alternativen zu Regierungsmannschaft und -politik ausschlieBliche Aufgabe der Opposition. Mit der Alternativfunktion verbunden ist das ausdruckliche Ziel, die gegenwartigen Amtsinhaber bei der nachsten Wahl abzulosen[69] Wie stark eine Oppositionspartei jedes einzelne Element der Trias in seinem Handeln gewichtet, hangt in hohem MaBe von machtpolitischen Erwagungen und dem institutionellen Umfeld ab [70]
Zunachst wahlen die Parteien ihre Strategien nach machtpolitischen Gesichtspunkten, da ihr ubergeordnetes Ziel im Gewinnen von Wahlen und der Besetzung von Exekutivamtern besteht. Aus dieser Perspektive besitzt die Alternativfunktion gegenuber den anderen Funktionen einen hoheren Stellenwert.[71] Zu diesem Ergebnis kommt auch Martin Sebaldt. In seiner vergleichenden Studie zu Oppositionsstrategien halt er fest, dass ,,die Wurzeln fur den Machtwechsel auch in erster Linie in der publikumswirksamen offentlichen Prasentation personeller und sachlicher Alternativen [72] zu verorten sind. Der Strategie ,,Machtwechsel durch Mitsteuerung“ [73] - also ein Oppositionsverhalten, das konstruktive Kritik durch Mitwirkung bei Gesetzesvorhaben und in Ausschussen ausubt - stellt er in Bezug auf machtpolitische Gesichtspunkte ein negatives Zeugnis aus, da die Oppositionsarbeit im Parlament kaum ins offentliche Bewusstsein dringt.[74] Noch ungunstiger wird die Bilanz einer Mitwirkung dadurch, dass sie eine klare Abgrenzung zur Regierung und das offentliche Auftreten als Alternative erschwert.[75]
Bei der Ubertragung des Funktionenkatalogs auf frei ausgeloste Initiativen ist zu bedenken, dass die Funktionen im Lichte des Parteienwettbewerbs stehen und ihren Bezugspunkt immer im Handeln und den Personen der Regierung haben. Im Rahmen von Initiativen dagegen mussen die Parteien den Parteienwettbewerb mit der Einleitung und dem Inhalt der Abstimmung verknupfen. Dies bedeutet zunachst eine Einschrankung fur die Parteien, da nicht jedes Thema derart kontrovers ist, dass es sich zur Profilierung eignet. Die je nach Legislaturperiode schwankende, aber nicht unerhebliche Zahl von Gesetzen im Deutschen Bundestag, die von der Opposition mitbeschlossen wurden oder gar einstimmig verabschiedet wurden, belegt dies.[76] Auf der anderen Seite bieten Initiativen Handlungsanreize, die den Parteienwettbewerb beflugeln konnen. Als starkstes direktdemokratisches Element schliefien sie die Parteien formal-verfahrenstechnisch zwar aus. Jedoch hat dies auch zur Folge, dass die Parteien - sollten sie eine offentliche Positionierung im Volksentscheid als Chance zur Profilierung sehen - keine Rucksicht auf institutionell bedingte Zwange nehmen mussen, die sie am offenen Wettbewerb hindern. Beispiele fur institutionelle Merkmale, die im parlamentarischen System den unbegrenzten Parteienwettbewerb zugunsten von Verhandlungs- und Kompromisslosungen einschranken, sind Arbeitsparlamente mit Ausschusssystemen, Koalitionsregierungen, ein Vielparteiensystem und das Verhaltniswahlrecht.
[1] Bis heute gibt es in der wissenschaftlichen Literatur keine einheitliche Verwendung des Begriffes ,direkte Demokratie1. Ein Lager (vgl. Arnim, Hans Herbert-, von: Vom schonen Schein der Demokratie. Politik ohne Verantwortung - am Volk vorbei, Munchen 2000, S.204, Kost, Andreas: Direkte Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland - Eine Einfuhrung, in: Ders.: Direkte Demokratie in den deutschen Landern: Eine Einfuhrung, Wiesbaden 2005, S. 8, Arnim, Hans Herbert-, von: Vom Mehrwert direkter Demokratie, in: HeuBner, Hermann K./ Otmar Jung (Hrsg.): Mehr direkte Demokratie wagen. Volksentscheid und Burgerentscheid: Geschichte. Praxis. Vorschlage, 2., vollig uberarb. Aufl., Munchen 2009, S. 39) spricht von einem weiten und einem engen Begriff ,direkter Demokratie1. Demnach schlieBt der weite Begriff die Direktwahl von Exekutivspitzen mit ein, wahrend der enge Begriff nur Volksabstimmungen uber Sachfragen beinhaltet. Das Kriterium fur die engere Art der Definition ist, dass die Burger unmittelbar auf eine Entscheidung einwirken konnen (vgl. Kost: Direkte Demokratie, S. 8). Schiller/Mittendorf dagegen ordnen dem Begriff ,direkte Demokratiei nur die direkte Abstimmung uber Sachvoten zu, da sie in der Direktwahl von Personen wieder nur das Reprasentationsprinzip verwirklicht sehen (vgl. Schiller, Theo/Mittendorf, Volker: Neue Entwicklungen der direkten Demokratie, in: Ders.: Direkte Demokratie. Forschung und Perspektiven, Wiesbaden 2002, S. 12). Ein zusatzliches Kriterium sehen beide darin, dass der Volksentscheid ,von unteni ausgelost werden muss (vgl. ebd., S.11). Im Rahmen dieser Arbeit bezeichnet ,direkte Demokratiei die Volksabstimmung uber Sachvoten, unabhangig von der Form der Auslosung.
[2] Vgl. Hornig, Eike-Christian: Die Parteiendominanz direkter Demokratie in Westeuropa, Univ., Diss., Baden- Baden 2011, S.13f.
[3] Vgl. Hornig: Parteiendominanz, S.15 und Schiller, Theo/Mittendorf, Volker: Entwicklungen der direkten Demokratie, S. 13.
[4] Vgl. Hafner, Gerald: Zum Geleit (der 2. Auflage), in: HeuBner/Jung: Mehr direkte Demokratie 2009, S. 7.
[5] Vgl. Arnim: Der Schein der Demokratie, S. 189f.
[6] Vgl. Evers, Tilman: Volkssouveranitat und parlamentarisches System - Ideologiegeschichtliche Wurzeln einer Debatte, in: Heufiner./Jung: Mehr direkte Demokratie 2009, S. 35.
[7] Zum Verhaltnis von Parteien und Fraktionen, Regierung und politischen Entscheidungen siehe ausfuhrlich: Beyme, Klaus von: Parteien in den westlichen Demokratien, Munchen 1984, S.374-427.
[8] Vgl. Hornig: Parteiendominanz, S. 20.
[9] Vgl. Fufinote 1.
[10] Vgl. Hornig: Parteiendominanz, S. 33f.
[11] Auch bei den Verfahren direkter Demokratie gibt es keine einheitliche Terminologie. Referenden werden auch als Plebiszite bezeichnet (vgl. beispielsweise Erne, Roland: Obligatorisches Referendum, Plebiszit und Volksbegehren - drei Typen direkter Demokratie im Vergleich, in: Schiller/Mittendorf: Direkte Demokratie, S. 79). Der Begriff ,Plebiszit‘ wiederum hat ebenfalls unterschiedliche Definitionen erfahren (vgl. Weixner, Barbel Martina: Direkte Demokratie in den Bundeslandern, Opladen 2002, S. 82f). ,Auslosung durch ,Autoritaten‘ ist eine Verfeinerung Hornigs gegenuber der ,Auslosung durch Regierungen‘.
[12] Vgl. Hornig. Parteiendominanz, S. 39.
[13] Hierin liegt das Motiv von Mittendorf/Schiller, den Begriff ,direkte Demokratie‘ noch enger zu fassen und die Auslosung ,von unten‘ als weiteres Kriterium zu benennen.
[14] Dem Bundesverfassungsgericht zufolge besteht aber keine staatliche Pflicht zur Durchfuhrung eines Volksentscheids bei Eintritt von Art. 146 (vgl. Hofmann, Hans/Hopfauf, Axel: GG. Kommentar zum Grundgesetz, 11.Auflage, Munchen 2008, S. 2541f).
[15] Nach Art. 29 Abs. 3 findet der Volksentscheid aber nur in den von der Neugliederung betroffenen Landern statt. Dafur gibt es in der Geschichte der Bundesrepublik zwei Beispiele: die Entstehung Baden-Wurttembergs 1952 aus den Landern Wurttemberg-Baden, Baden und Wurttemberg-Hohenzollern sowie die 1996 gescheiterte Zusammenlegung der Lander Berlin und Brandenburg (vgl. Noack, Detlev: Reform des Foderalismus in Deutschland. Schwierigkeiten, Hemmnisse, Perspektiven: Das Beispiel Berlin und Brandenburg, Potsdam 2010, S. 79f, 116-118, Weixner: Direkte Demokratie, S. 128-130, 132-135).
[16] Decker, Frank: Direkte Demokratie im deutschen „Parteienbundesstaat“, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (10/2006), S. 3.
[17] Vgl. ebd. S. 3.
[18] Vgl. Jurgens, Gunter/ Rehmet, Frank: Direkte Demokratie in den Bundeslandern - Ein Uberblick, in: HeuBner/ /Jung: Mehr direkte Demokratie 2009, S. 204f, 213-220.
[19] Auf wissenschaftlicher Ebene hat die bemerkenswerte Zunahme direktdemokratischer Abstimmungen bereits zum Einfuhrungswerk von Andreas Kost gefuhrt (vgl. Kost, Andreas: Direkte Demokratie in den deutschen Landern. Eine Einfuhrung, Wiesbaden 2005).
[20] Vgl. Arnim: Schein der Demokratie, S. 206-209 und Jurgens/Rehmet: Direkte Demokratie, S. 197-199, Auch hier herrscht wieder keine einheitliche Terminologie. Von Arnim wertet das Zulassungsverfahren und die parlamentarische Behandlung als eigene Stufen und bezeichnet die frei ausgelosten Initiativen ohne vorgeschaltete Volksinitiative deshalb als vierstufig.
[21] Vgl. ausfuhrlich und in anschaulicher Tabellenform Jurgens/Rehmet: Direkte Demokratie, S. 203f und Jung, Otmar: Grundsatzfragen der direkten Demokratie, in: Kost: Direkte Demokratie, S. 323-326, 367f.
[22] Vgl. Homepage von Mehr Demokratie e.V. (Themen-Volksbegehren in Bundeslandern- Volksentscheide): http://www.mehr-demokratie.de/volkentscheide-in-deutschland.html (Download) [letzter Zugriff: 28. Marz 2010]. Der tabellarischen Ubersichtsform kann in der Darstellung der Fakten gefolgt werden und ist deshalb Grundlage der nachfolgenden Ausfuhrungen. Aufgrund der interessensgefarbten Kommentierung einiger Spalten (Erfolg [formal/faktisch], Nachgeschichte) soll aber auf eine Darstellung der Tabelle verzichtet werden.
[23] Vgl. Jurgens/Rehmet: Direkte Demokratie, S. 209, 211, 219.
[24] Vgl. Jurgens/Rehmet: Direkte Demokratie, S. 219.
[25] Ebd., S .35.
[26] Vgl. Svensson, Palle: Voting Behaviour in European Constitution Process, in: Marxer, Wilfried/Pallinger, Zoltan Tibor/Kaufmann, Bruno/Schiller, Theo (Hrsg.): Direct Democracy in Europe. Developments and Prospects, Wiesbaden 2007, S. 9.
[27] Vgl. Hornig: Parteiendominanz, S. 11-14.
[28] Vgl. Decker: Direkte Demokratie, S. 4.
[29] Vgl. Blatt, Helke: Direktdemokratie im internationalen Vergleich, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (10/2006), S. 14.
[30] Vgl. Decker: Direkte Demokratie, S. 4.
[31] Vgl. Schiffers, Reinhard: Schlechte Weimarere Erfahrungen?, in: HeuBner./Jung: Mehr direkte Demokratie 2009, S. 71- 90 und Jung, Otmar: Die Volksabstimmungen der Nazis, in: HeuBner/Jung: Mehr direkte Demokratie 2009, S. 71-102.
[32] Vgl. HeuBner./ Jung: Mehr direkte Demokratie 2009, Kap. V (S. 195-304).
[33] Vgl. HeuBner/Jung: Mehr direkte Demokratie 2009, Kap. VI (S. 305-342), Schiller/Mittendorf: Direkte Demokratie, Kap. II (S. 166-260) und Weixner: Direkte Demokratie, S. 207-277.
[34] Marshall, Stefan: Ist das unmittelbare Personenvotum ein „direktdemokratisches“ Verfahren?, in: Zeitschrift fur Politikwissenschaft (Jg. 1997, Heft 3), S. 846.
[35] Vgl. Habermann, Gerd/Schaal, Diana: Pro und Contra direkte Demokratie - 22 Argumente fur skeptische Zeitgenossen, in: HeuBner/Jung: Mehr direkte Demokratie 2009, S. 431-445 und Erne: Drei Typen direkter Demokratie, S. 83-87.
[36] Vgl. Schimmer, Andreas: „Ihre Stimme fur den BuBtag, weil Feiertage unbezahlbar sind“ - Der Kampf der Nordelbischen Kirsche fur die Erhaltung des BuB- und Bettages, in: HeuBner, Hermann K./Jung, Otmar: Mehr direkte Demokratie wagen: Volksbegehren und Volksentscheid. Geschichte-Praxis-Vorschlage, 1. Aufl., Munchen 1999, S. 269-286 und Kliegis, Brigitte/ Ulrich, G.; Der Volksentscheid uber die Rechtschreibreform in Schleswig-Holsetin 1998, in: ebd., S. 287-306 und Jung, Otmar: Direkte Demokratie - Forschungsstand und Perspektiven, in: Schiller/Mittendorf: Direkte Demokratie, S. 38.
[37] Hornig: Parteiendominanz, S. 51.
[38] Vgl. ebd., S. 49-52.
[39] Vgl. Wagschal, Uwe: Diskurs oder Machtpolitik: Welche Interessen setzen sich in der Direktdemokratie am erfolgreichsten durch?, in: Freitag, Markus/Wagschal, Uwe (Hrsg.): Direkte Demokratie: Bestandsaufnahme und Wirkungen im internationalen Vergleich, Berlin u.a. 2007, S. 303-328.
[40] Vgl. Hornig: Parteiendominanz, S. 42-49, 62-65.
[41] Vgl. LeDuc, Lawrence: Referendums and elections: How do campaigns differ?, in: Farrell, David: Do Political Campaigns matter?, London u.a. 2002., S. 158-161.
[42] Vgl. Kriesi, Hanspeter: Role of the political elite in Swiss direct-democratic votes, in: Party Politics (9/2006, Vol. 12, No. 5), S. 601, 607-612.
[43] Vgl. Kriesi: Swiss direct-democratic votes, S. 608.
[44] Vgl. ebd., S. 607, 618.
[45] Vgl. Morel, Laurence: The Rise of „Politically Obligatory41 Referendums: The 2005 French Referendum in Comparative Perspective, in: West European Politics (11/2007,Vol.30, No.5), S. 1042-1052
[46] Vgl. Ladner, Andreas/Brandle, Michael: Does direct democracy matter for political parties? An empirical test in the Swiss cantons, in: Party Politics (7/1999, Vol. 5, No. 3), S. 283.
[47] Vgl. ebd., S. 286.
[48] Vgl. ebd., S. 287.
[49] Vgl. Hornig: Parteiendominanz, S. 39.
[50] Vgl. Morel: Politically Obligatory Referendums, S. 1045-1047.
[51] Vgl. Blatt: Direktdemokratie, S. 14.
[52] Bei dreistufigen Initiativen ist die Ablehnung der Volksinitiative durch das Parlament Voraussetzung fur den Beginn des Volksbegehrens. Bei zweistufigen Verfahren ist auderdem eine Konkurrenzvorlage des Parlaments zum Text der Abstimmungsvorlage moglich. In allen Fallen aber bedarf es keiner zustimmenden Handlung des Parlaments zur Auslosung einer Initiative, weshalb Parteien keine Vetospieler sein konnen und das Verfahren faktisch von Parlament und Parteien unabhangig ist.
[53] Problematisch istjedoch, dass die Zulassungskontrolle meist von Regierungen und Ministerien geleistet wird, welche durchaus durch parteipolitische Interessen geleitet werden konnen. Insbesondere das sogenannte Finanztabu, das finanziell haushaltswirksame Fragen von der Volksgesetzgebung ausschliedt (fur einen Uberblick der Bundeslander mit Finanztabu vgl. Kost: Direkte Demokratie, S. 368), beinhaltet einen Ermessensspielraum der Politiker. In der Regel konnen die Initiatoren beschlossene Einschrankung aber vor dem jeweiligen Verfassungsgericht anfechten (vgl. Witteck, Fabian: Direkte Demokratie vor Gericht oder: Direkte Demokratie und Verfassungsgerichtsbarkeit - Ein gestortes Verhaltnis?, in Heudner/Jung: Mehr direkte Demokratie 2009, S. 397-400 und Rehmet, Frank: Direkte Demokratie in den deutschen Bundeslandern, in: Schiller/Mittendorf: Direkte Demokratie, S. 103f).
[54] Vgl. Decker, Frank: Parteien und Parteiensysteme in Deutschland, Stuttgart 2011, S. 16.
[55] Vgl. Jurgens/Rehmet: Direkte Demokratie, S. 209, 214f (Stand: 31.12.2007).
[56] Vgl. ebd., S. 219.
[57] Knirsch, Thomas S.: Wahlkampf, Wahlwerbung und Wertewandel. Die Bundestagswahlkampfe der CDU und SPD von 1949-1994,Univ., Diss., Bonn 2003. 2003, S. 29.
[58] Decker: Parteien, S. 78.
[59] Vgl. Weixner: Direkte Demokratie, S. 266.
[60] Vgl. Decker: Parteien, S. 14-16.
[61] Vgl. Wiesendahl, Elmar: Parteien und Demokratie: eine soziologische Analyse paradigmatischer Ansatze der Parteienforschung, Opladen 1980, S. 3-7.
[62] Vgl. Muller, Wolfgang C/ Strum, Kaare: Policy, office, or votes? How political parties in Western Europe make hard decisions, Cambridge u.a. 1999, S. 12f.
[63] Vgl. Wiesendahl: Parteien, S. 7, 148.
[64] Die Differenzierung zwischen prasidentiellen und parlamentarischem Regierungssystem ist an dieser Stelle unerlasslich. Merkmale eins prasidentiellen Systems sind der Dualismus von Prasident und Parlament und eine diffuse, situationsorientierte Opposition. Das parlamentarische Regierungssystem mit dem Dualismus von Regierungsmehrheit und einer nichtregierenden Minderheit schafft dagegen die Voraussetzung fur eine systematische Opposition (vgl. Oberreuter, Heinrich: Parlamentarische Opposition. Ein internationaler Vergleich, Hamburg 1975, S. 16).
[65] Es sind naturliche einige Abweichungen zum Regelfall denkbar, wie beispielsweise das Auseinanderbrechen einer Koalition (Beispiel: der Bruch der SPD/FDP-Koalition im Bund 1982, vgl. Piehl, Joachim: Machtwechsel 1982. Handlungsbedingungen und Regierungstatigkeit in zentralen Politikfeldern in der Ara der sozial-liberalen Koalition, Frankfurt am Main u.a 2002) und die Auflosung des Parlaments durch den Prasidenten (gemafi Art. 68 Abs. 1 Grundgesetz nach verlorener Vertrauensfrage des Bundeskanzlers). Durch die Nutzung parlamentarischer Kontrollinstrumente wie das konstruktive Misstrauensvotum (vgl. Rudzio, Wolfgang: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 8.aktualisierte und erw. Aufl., Wiesbaden 2011, S. 229) kann die Opposition sogar selbst einen fruheren Sturz der Regierung herbeifuhren.
[66] Obwohl im Deutschen Bundestag nur funf Prozent der Mitglieder oder eine Fraktion fur eine Gesetzesinitiative notwendig sind, haben Vorlagen der Oppositionsfraktionen aufgrund der Mehrheitsverhaltnisse nur geringe Aussichten auf Erfolg (vgl. Webert, Karin: Die Opposition im Deutschen Bundestag 1990-2005,Univ., Diss., Hamburg 2009, S. 65f und Beyme, Klaus von: Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum, Opladen 1997, S. 179-182).
[67] Vgl. Steffani, Winfried: Opposition und Regierungsmehrheit in den Staaten der EG. Opladen 1991, S. 23 und Webert: Die Opposition im Bundestag, S. 54.
[68] Vgl. Tils, Ralf: Politische Strategieanalyse. Konzeptionelle Grundlagen und Anwendung in der Umwelt-und Nachhaltigkeitspolitik, Univ., Diss., Wiesbaden 2005, S. 82.
[69] Vgl. ausfuhrlich Webert: Die Opposition im Bundestag, S. 54-58 und erganzend Steffani: Opposition und Regierungsmehrheit, S. 22-24. Leider gibt es aber auch bei der Definition von Kritik, Kontrolle und Alternative keine einheitliche Definition in der Forschung. Rudzio beispielsweise unterteilt ,Kontrolle‘ in politische Richtungskontrolle, Effizienzkontrolle und Rechtskontrolle, wobei alle Formen auch von der Regierungsmehrheit wahrgenommen werden konnen (vgl. Rudzio: Das politische System der BRD, S. 232). Martin Sebaldts vielzitierte Dissertation ,Die Thematisierungsfunktion der Opposition‘ hingegen halt die Nennung von Kritik als eigenstandige Funktion fur uberflussig, da rugende Kritik der Kontrollfunktion und konstruktive Kritik der Alternativfunktion zugeordnet werden konne (vgl. Sebaldt, Martin: Die Thematisierungsfunktion der Opposition, Univ., Diss., Frankfurt am Main u.a. 1992, S. 17-19).
[70] Vgl. Webert. Die Opposition im Bundestag, S. 84.
[71] Vgl. ebd., S. 57.
[72] Sebaldt, Martin: Oppositionsstrategien im Vergleich: Der Anteil der parlamentarischen Minderheit am Machtwechsel in Grofibritannien und Deutschland, in: Hirscher, Gerhard/Korte, Karl-Rudolf (Hrsg.): Aufstieg und Fall von Regierungen, Munchen 2001. S. 129.
[73] Ebd., S. 118.
[74] Vgl. Sebaldt :Oppositionsstrategien, S.118-124, 145.
[75] Vgl. Webert: Die Opposition im Bundestag, S. 57.
[76] Einschrankend muss aber festgehalten werden, dass vielen gemeinsam verabschiedeten Entwurfen Verhandlungen und Kompromisse vorausgehen (vgl. Beyme: Der Gesetzgeber, S. 277, Rudzio: Das politische System der BRD, S. 213-215, Schmidt, Manfred G.: Das politische System Deutschlands, 2. Aufl., Munchen 2011, S. 155f und Ismayr, Wolfgang: Der Deutsche Bundestag, 2., uberarb. Aufl., Opladen 2001, S. 284).
Dominic Faußner (Autor)
V262932
9783656514831
9783656514695
volksentscheide, bundesländern, basisdemokratie, form, parteienpolitik
Dominic Faußner (Autor), 2012, Volksentscheide in den deutschen Bundesländern. Basisdemokratie oder eine andere Form von Parteienpolitik?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/262932

References: Art. 146
 Art. 29
 Art. 118
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 Art. 29
 Art. 68