Source: https://www.pausania.it/il-problema-dei-principi-fondamentali-quale-limite-alla-potesta-legislativa-regionale/
Timestamp: 2019-12-12 13:15:15+00:00

Document:
Il problema dei principi fondamentali quale limite alla potestà legislativa regionale | PAUSANIA
Home » Il problema dei principi fondamentali quale limite alla potestà legislativa regionale
Il problema dei principi fondamentali quale limite alla potestà legislativa regionale
di Administrator 30 Settembre 2002 Enti Locali
Il problema dei principi fondamentali quale limite alla potestà legislativa regionale.
Con la sentenza n. 282 del 26.06.2002 la Corte Costituzionale è ­finalmente -intervenuta relativamente ad una delle tante questioni che l’entrata in vigore della Legge costituzionale n. 3/2001, di riforma del Titolo V della Costituzione, ha sollevato; in particolare la Consulta ha affrontato il problema se, relativamente alle materie rimesse alla potestà legislativa concorrente Stato –Regioni (Art. 117, 3° comma, Cost), i principi fondamentali statali, vincolanti la potestà legislativa regionale, dovessero essere desunti dalla sola normativa successiva all’entrata in vigore della legge costituzionale ovvero anche dal quadro normativo previgente a tale riforma.
È necessario approfondire particolarmente le problematiche connesse all’esercizio della potestà legislativa concorrente. Il sistema previgente, nel delimitare i confini del riparto di competenze Stato -Regioni, partiva dal presupposto che l’esercizio della potestà legislativa era esclusivamente di competenza statale ad eccezione dei casi nei quali quest’ultima fosse trasferita (dall’art. 117 Cost.) alle Regioni le quali rimanevano vincolate al rispetto dei "principi fondamentali" stabiliti da leggi dello Stato, nonché al rispetto dell’interesse nazionale e di quello delle altre Regioni. Si era altresì stabilito che in mancanza delle "leggi cornice", recanti i predetti principi fondamentali, questi ultimi potevano essere desunti dal complessivo quadro della normativa statale[1] in tal modo consentendosi alle Regioni di legiferare ugualmente nelle materie "concorrenti"[2]. Si riteneva, fra l’altro, anche che la legge statale potesse estendere il proprio ambito di intervento fino alla definizione di norme di dettaglio che avrebbero disciplinato la materia di riferimento fino a quando non fosse intervenuta la legge regionale[3]. Come detto sopra, pur permanendo nel dettato normativo costituzionale il riferimento ai "principi fondamentali[4]" sembra chiaro come agli stessi debba essere data una valenza ben diversa da quella di cui sopra, attesa l’inversione del criterio di riparto della competenza legislativa Stato – Regioni che, rovesciando la ripartizione precedente, ha comportato l’attribuzione a queste ultime della “residualità” delle materie nelle quali esercitare la propria potestà legislativa elencando espressamente quelle, invece, rimesse alla potestà legislativa statale e quelle soggette alla potestà legislativa concorrente Stato – Regioni. Il dibattito in dottrina sulla portata del 3° comma dell’art. 117 della Costituzione si è mostrato subito particolarmente acceso; d’altra parte è fin troppo evidente come la riuscita del Federalismo in Italia giochi le proprie "carte" proprio sulle effettive possibilità realizzative della predetta norma.
A) Secondo un primo orientamento[5], partendo dal presupposto che i “principi fondamentali&rdquo, di cui al novellato art. 117 Cost., si differenziano notevolmente da quelli della precedente indicati nella Costituzione del 1947, si riconosce la competenza generale delle Regioni all’esercizio della potestà legislativa, esercizio che non potrebbe certamente ritenersi condizionato dal mancato esperimento delle “Leggi Cornice” statali[6]. Né, d’altra parte, tali principi potrebbero poi essere desunti dalla normativa vigente della materia – così come consentito dall’art. 9 L. n. 63/1952 nel previgente sistema – in quanto il diverso presupposto di fondazione del sistema – ossia che le Regioni hanno potestà legislativa generale – così come esclude la necessità di condizionare l’intervento legislativo regionale alle “leggi cornice”, allo stesso modo esclude che si possa fare riferimento per la determinazione di tali principi alla normativa pregressa ed oramai delegittimata. In sintesi, la circostanza che alle Regioni sia stata assegnata la titolarità di una “funzione legislativa"[7] – evidentemente cosa ben diversa dalla facoltà di “adottare” norme legislative di cui al previgente art. 117 -nelle materie soggette a legislazione concorrente spinge a ritenere che le stesse potrebbero legiferare relativamente a tali materie pur in mancanza dei principi fondamentali appositamente determinati dalle “leggi cornice” statali. Per le medesime ragioni non pare possibile, in caso di inerzia del legislatore statale, desumere tali principi dalla normativa statale pregressa in quanto quest’ultima è chiaramente informata a criteri del tutto diversi dagli attuali.
B) Un diverso orientamento[8], pur aderendo all’impostazione di fondo di cui sopra relativamente al fatto che i “principi fondamentali” non possano essere desunti dalle norme vigenti in quanto, evidentemente, espressione di un sistema incentrato su criteri diversi, se ne discosta in quanto nega che le Regioni possano legiferare in assenza di tali “principi fondamentali” essendo necessaria, pertanto, una “legge cornice” statale.
C) Un terzo orientamento[9], conformemente a quanto avvenuto in occasione dei trasferimenti di funzioni del 1972, ritiene che il legislatore regionale potrà ben esercitare la propria “funzione legislativa” pur in assenza di una “legge cornice” statale, ma in quest’ultimo caso i principi fondamentali andrebbero desunti dalla legislazione vigente[10]. È appena il caso di rilevare che tutti i filoni dottrinari esposti presentano indubbiamente margini di fondatezza e che, ciascuna delle ipotesi ricostruttive delineate reca con se profili funzionali ed altri meno all’attuazione della riforma costituzionale.
La teoria sub a) presenta l’indiscutibile pregio di consentire alle Regioni – obiettivo primario cui tende la riforma – il pronto esercizio della “funzione legislativa”; essa, inoltre, accetta le conseguenze “ancorché dolorose” di siffatta premessa. In sintesi una volta riconosciuta la “inversione” dei criteri di riparto nell’esercizio della funzione legislativa e dunque delegittimata la normativa statale vigente, è giusto ritenere che da quest’ultima non possano essere desunti quei principi fondamentali diretti ad incidere sull’ambito di intervento regionale. È innegabile, però, come siffatta teoria potrebbe condurre alla più completa instabilità del sistema; la disciplina delle materie concorrenti potrebbe, difatti, ben presto raggiungere un tale livello di parcellizazione difficilmente conciliabile con i principi che informano la nostra Carta costituzionale; frantumazione avverso la quale non ricorrerebbero rimedi immediati se non, appunto, l’emanazione da parte dello Stato di quelle “leggi cornice” che denoterebbero l’illegittimità costituzionale delle leggi regionali emanate. L’orientamento sub B) rimedia a tale situazione bloccando l’effettivo esercizio della funzione legislativa regionale fino a quando lo Stato non abbia emanato le leggi di principio, ma così facendo condiziona l’intervento regionale alla “discrezionalità” del legislatore statale”. L’orientamento sub C) denota una sorta di contemperamento fra i primi due orientamenti, ma, a nostro avviso recepisce conclusioni che non collimano perfettamente con la che supporta il modificato art. 117. Difatti, riscontrata l’inversione nell’esercizio della funzione legislativa fra Stato e Regioni, non è possibile, poi, ritenere, che i principi fondamentali possano essere tratti dalla normativa vigente, sostanzialmente non più attuale rispetto al rinnovato sistema delle fonti normative e questo tanto più ove si venga a considerare che l’elenco delle materie soggette a potestà legislativa concorrente è stato modificato con l’inclusione di settori prima rimessi alla potestà legislativa esclusiva statale. Orbene, invece, proprio a quest’ultimo impostazione sembra avere aderito la Corte Costituzionale con la sentenza in commento statuendo che:
Ferma restando l’autorevolezza delle opinioni summenzionate, si ritiene che la Corte abbia prestato attenzione principalmente ai problemi di ordine pratico che una pronuncia di segno opposto avrebbe arrecato all’ordinamento; difatti asserire che i principi siano desumibili esclusivamente dalla normativa statale successiva all’entrata in vigore della L.c. n. 3/2001 estenderebbe eccessivamente la liberalizzazione dell’intervento regionale rischiando di vanificare il futuro intervento regionale. Non a caso, d’altra parte, la Consulta fa riferimento espressamente “al periodo transitorio”; in sintesi, dunque una pronuncia quanto mai opportuna, ma non propriamente corretta sotto il profilo giuridico. In particolare è possibile dare alla questione concernente l’esercizio della potestà legislativa “concorrente” da parte delle Regioni, una soluzione in parte diversa rispetto a quelle prospettate, con la doverosa premessa che in un reticolo così fitto di problematiche, sarebbe quanto meno inopportuno parlare di “certezze”. L’art. 117 della Costituzione ha, in verità – come più volte detto – modificato il previgente sistema di riparto della competenza legislativa basato sulla centralità dello Stato e vi ha sostituito un sistema nel quale, rispetto a quest’ultimo, le Regioni ne escono ampiamente rinforzate in quanto titolari di una potestà legislativa, esercitabile residualmente in via esclusiva, nonché in via concorrente nelle materia elencate dal 3° comma. Orbene è necessario prendere atto di tale mutamento, e prenderne atto sta a significare accettare l’idea che oggi della funzione legislativa sono paritariamente (almeno sulla “carta”) titolari sia lo Stato che le Regioni e che, pertanto, il primo in alcun modo potrà limitare le seconde nell’esercizio di una funzione costituzionalmente loro conferita . D’altra parte dispone testualmente il 3° comma dell’art. 117 Cost. che nelle materie ivi indicate “spetta[11] alle Regioni la potestà legislativa” di modo che non si vede, francamente, come possa essere negata alle Regioni la facoltà di esercitare immediatamente[12] la propria potestà legislativa e questo tanto più ove si tenga presente l’insegnamento storico datoci dalla pregressa esperienza costituzionale ove, pur in un sistema nel quale la “posizione regionale” era istituzionalmente più debole rispetto a quella attuale, si è ritenuto di non limitarne le potenzialità consentendo, appunto, di trarre, in assenza delle leggi cornice, i principi fondamentali dalla normativa statale vigente. In sintesi non è possibile far ricadere sulle Regioni le conseguenze dell’inerzia legislativa del Parlamento che non fissi con leggi cornice i principi fondamentali; le prime ben potranno legiferare pur in mancanza di una legge di principi statale. Ciò posto, il problema “vero” sorge nel momento in cui si devono determinare i limiti posti dalla Costituzione all’azione del legislatore regionale e, quindi, per quanto concerne la potestà legislativa concorrente, il discorso si sposta necessariamente sui cd. “principi fondamentali.”. Del sistema previgente si è già detto, esso consentiva la desumibilità dei principi fondamentali della materia dalla normativa statale vigente; tale “desumibilità” non potrebbe, oggi, porsi in essere per le stesse ragioni viste sopra che legittimano le regioni ad un immediato intervento nelle materie a legislazione concorrente. È chiaro, infatti, che nel momento in cui si riconosce un rovesciamento del sistema precedente di riparto delle competenze legislative e conseguentemente si ritiene che alle Regioni “spetti” la titolarità di una “funzione legislativa”, non si può ritenere che l’esercizio di quest’ultima sia vincolato al rispetto dei principi desumibili da una normativa statuale che, di fatto, non rispecchia più l’assetto attuale della titolarità delle competenze legislative. Ferma restando la problematica – della quale sopra si è già detto – circa l’efficacia abrogativa delle nuove norme costituzionali rispetto alla normativa pregressa, l’efficacia di quest’ultima non esclude il fatto che essa sia comunque avulsa dal nuovo sistema e sostanzialmente delegittimata in quanto incentrata su di un presupposto fondamentale che oggi, effettivamente, non vi è più, ossia la competenza generale in campo legislativo da parte dello Stato. Difatti, anche a voler intendere i principi fondamentali quali idonee a guidare l’esercizio della funzione legislativa, nell’ottica di una riforma in senso federale dello Stato, essi non possono essere più intesi come limite costituzionale all’esercizio regionale di una potestà legislativa della quale detentore privilegiato è lo Stato, bensì acquistano la diversa valenza di principi volti a salvaguardare profili di unitarietà ed omogeneità di disciplina funzionali alla soddisfazione di un prevalente interesse nazionale. In sintesi la situazione davanti alla quale ci si trova è quella di una Regione potenzialmente libera di legiferare in una determinata materia “concorrente” il cui intervento si scontra, però, con un “nucleo” di valori, che nella stessa materia deve essere ritagliato dal legislatore statale, in grado di concretare quell’interesse nazionale per il quale si ritiene sia essenziale salvaguardare l’unitarietà della disciplina. È chiaro che tale “nucleo” dovrà essere individuato con riferimento agli altri valori costituzionali – ed in particolare quelli della Parte I della Costituzione -comunque non superabili dal “particolarismo regionale”; in sostanza nel delimitare i principi fondamentali il legislatore dovrà individuare quali siano i profili di disciplina di una determinata materia indissolubilmente funzionali alla soddisfazione di quei valori sanciti dalla Parte I della Costituzione e che devono essere, pertanto, sottoposti ad una omogenea regolamentazione al fine di garantirne una paritaria fruizione su tutto il territorio nazionale. Di siffatta impostazione vi sono tracce nel dibattito parlamentare ove si consideri che il Senato proprio relativamente alla portata dell’art. 117, 3° comma, Cost. ebbe a rilevare: che la determinazione dei principi fondamentali avvenga mediante indicazioni normative essenziali, che individuino in ciascuna materia l’interesse nazionale unitario da salvaguardare[13]
Stando così le cose può essere affermato che la riforma costituzionale in esame ha di fatto onerato lo Stato a porre in essere la legislazione per la determinazione dei nuovi principi fondamentali. Questi ultimi ben potranno intervenire nelle materie a “legislazione concorrente” in quanto l’inerzia del Parlamento nazionale, protratta nel tempo palesa, o l’incuria dello stesso ovvero la circostanza della mancata individuazione di un vero interesse nazionale unitario nella materia e non potrebbe, dunque, rappresentare un serio ostacolo all’esercizio di una potestà legislativa della quale le Regioni sono già titolari. Né può essere dimenticato che l’elenco delle materie recato dall’attuale art. 117 Cost. è notevolmente diverso da quello delineata dalla precedente formulazione di tale articolo, di modo che anche a voler riconoscere la desumibilità dei principi fondamentali dalla normativa statale pregressa – ipotesi comunque a nostro avviso non condivisibile – essi comunque non potrebbero mai essere identificati con quelli individuati dalla giurisprudenza costituzionale sino a questo momento. Orbene una indagine del tipo di quella che si sta conducendo non può distogliere del tutto “lo sguardo” dalla realtà concreta che la circonda e visto in quest’ottica è doveroso riconoscere, al di fuori delle problematiche giuridiche, che l’intervento delle Regioni al di fuori di qualsivoglia regola che fissi l’interesse unitario da salvaguardare per ciascuna materia soggetta a legislazione concorrente creerebbe disagi enormi sotto il profilo istituzionale. Innanzitutto perché anche in settori rilevantissimi rischieremmo di trovare venti discipline diversificate, più o meno garantistiche di quei valori fondamentali dei quali si è sopra detto, fino al punto da far ritenere più conveniente l’appartenere all’una o all’altra Regione. Inoltre perché l’immediato intervento legislativo regionale potrebbe dare impulso in futuro ad un copioso contenzioso davanti alla Corte costituzionale, qualora il Parlamento nazionale emani leggi cornice che dettino principi che non concordino con i precetti normativi delle leggi regionali nel contempo promulgate. Ben potrebbe, poi, verificarsi anche il caso contrario, ossia che la legge cornice sia illegittima costituzionalmente in quanto invasiva della sfera di autonomia regionale. Probabilmente ciò che manca a questa riforma – carenza che si fa particolarmente sentire proprio nella determinazione dei principi fondamentali -è un organo istituzionale di raccordo nel quale la pluralità istituzionale sia sintetizzata in unità; quell’organo del quale tutti gli apparati federali – ai quali il legislatore costituzionale ha dichiarato di volersi ispirare (!) -sono dotati e che segna la più grave carenza della nostra odierna organizzazione. Una Camera della regioni ovvero una integrazione regionalista dell’attuale Senato[14] avrebbe consentito di contemperare, al livello istituzionale più alto, l’inevitabile conflittualità fra “centralità” e “regionalismo” e, con specifico riguardo alle materie soggette alla legislazione concorrente, avrebbe risolto il problema della individuazione dei principi fondamentali. Orbene, tornando al profilo concreto di cui sopra, mancando tale organo istituzionale ed in attesa dell’integrazione della Conferenza unificata Stato – Regioni, ben venga, almeno per il momento, quella che è stata definita la cd. “Cabina di regia” quale organo – chiaramente non istituzionale – nel quale sia possibile avviare il confronto politico fra lo Stato e le Regioni.
Corte Costituzionale, Sentenza del 26.06.2002, n. 282; Pres. Cesare
RUPERTO; Est. Valerio ONIDA, Presidenza del Consiglio Dei Ministri
contro Regione Marche (dichiara l’illegittimità costituzionale della L.r.
Marche n. 26/2001)
La nuova formulazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., non
significa che i principi possono trarsi solo da leggi statali nuove
espressamente rivolte a questo scopo. Nella fase di transizione dal
vecchio al nuovo regime, la legislazione regionale concorrente dovrà
svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti
dalla legislazione statale già in vigore.
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Marche 13 novembre 2001, n. 26, recante “Sospensione della terapia
elettroconvulsivante, della lobotomia prefrontale e transorbitale e altri
simili interventi di psicochirurgia”, promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 17 gennaio 2002,
depositato in cancelleria il 25 successivo ed iscritto al n. 3 del registro
ricorsi 2002.
udito nell’udienza pubblica del 21 maggio 2002 il Giudice relatore
Valerio Onida;
uditi l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l’avvocato Stefano Grassi per la Regione
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 17
gennaio 2002 e depositato il successivo 25 gennaio, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale della legge della Regione
simili interventi di psicochirurgia”, assumendo, in via principale, la
violazione degli artt. 2, 32, 33, primo comma, e 117, secondo
comma, lettere l (ordinamento civile e penale) e m, della Costituzione
e, in via logicamente subordinata, ove si ravvisasse una competenza
concorrente della Regione, dell’art. 117, terzo comma, della
Costituzione (professioni, tutela della salute) e dei principi recati dalle
norme interposte quali quelle contenute negli artt. 1, 2, 3 e 5 della
legge 13 maggio 1978, n. 180 (Accertamenti e trattamenti sanitari
volontari e obbligatori), negli artt. 33, 34 e 35 della legge 23
dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale),
negli artt. 1 e 14 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della l. 23
ottobre 1992, n. 421), e negli artt. 112, 113, 114 e 115 del d.lgs. 31
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione
del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59).
Il ricorrente premette che “la finalità di tutelare la salute dei cittadini
e garantire l’integrità fisica della persona”, che l’art. 1 della legge
regionale impugnata dichiara di perseguire, è condivisibile, ma che il
suo perseguimento non è riservato alla Regione Marche, neppure
all’interno del territorio regionale; e nota poi che l’art. 2 della stessa
legge regionale sospende d’imperio l’applicazione della terapia
elettroconvulsivante (TEC) e la pratica degli interventi di
psicochirurgia, e che tale sospensione parrebbe a sua volta
condizionata, dovendo cessare – non è chiaro se automaticamente od
invece mediante un qualche atto ricognitivo della Regione – se e
quando il Ministero della salute, previa elaborazione di “protocolli
specifici”, avrà definito “in modo certo e circostanziato” – non è
chiaro a giudizio di quale organo od ente – che detta terapia o pratica
è “sperimentalmente dimostrata” efficace, risolutiva e non produttiva
di danni alla salute.
Secondo il ricorrente, tali norme, oltre a comprimere in modo
“dirigistico” l’autonomia scientifica e professionale dei sanitari e delle
strutture preposti alla cura della salute ed a contrastare con il
principio secondo cui i trattamenti sanitari sono volontari salvo
tassative eccezioni consentite dalla legge, invaderebbero la
competenza legislativa esclusiva dello Stato, come attribuita dall’art.
115, comma 1, lettere b ed e, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e da
ultimo dall’117, secondo comma, lettere l (ordinamento civile e
penale) e m, della Costituzione. Esse, infatti, atterrebbero alla
preferibilità, qualità ed “appropriatezza” (così nell’art. 1, comma 2,
del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, come sostituito dal d.lgs. 19
giugno 1999, n. 229) di alcune cure, e quindi al diritto sostanziale alla
salute, e non agli aspetti strumentali, quali l’organizzazione e la
gestione di presidî e strutture sanitari e più in generale del “servizio”
sanitario. Si sarebbe quindi nell’area concettuale dei diritti
fondamentali della persona “paziente” (artt. 2 e 32 della Costituzione)
e nella contigua area delle responsabilità (anche civilistiche) degli
esercenti le professioni sanitarie e, in qualche misura, delle linee di
ricerca degli studiosi dediti alla scienza medica (art. 33, primo
comma, della Costituzione): aree che spetterebbe allo Stato sia
configurare sia disciplinare.
Il Governo della Repubblica, dunque, nega che ciascun legislatore
regionale possa, e per di più senza l’apporto di adeguate istituzioni
tecnico-specialistiche, dare indicazioni su singole terapie, e così
incidere su fondamentali diritti di personalità dei cittadini ed anche su
regole poste dal codice civile. Inoltre, l’ammissione, o l’ammissione
iuxta modum, o il divieto di singole terapie per considerazioni di tipo
sanitario, non potrebbe dipendere dalla volontà di questo o quel
legislatore regionale, essendo decisione collocata in un momento
logicamente preliminare persino rispetto alla determinazione – di
competenza statale – dei livelli essenziali ed uniformi di assistenza
sanitaria (art. 117, secondo comma, lettera m, della Costituzione e
art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502).
Inoltre, le disposizioni regionali in esame altererebbero le regole della
responsabilità civile contrattuale ed extracontrattuale, in violazione
dell’art. 117, secondo comma, lettera l (ordinamento civile e penale),
In definitiva, la competenza regionale inizierebbe per così dire “a
valle” della conformazione dei diritti della personalità e dei diritti
patrimoniali dei cittadini.
Ancora, sarebbe tuttora conforme a Costituzione l’art. 115, comma 2,
del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che ha confermato la competenza
statale per la produzione del “corpo” di regole generali deputate a
modellare gli interventi terapeutici. Per quanto non disposto dallo
Stato dovrebbero valere solo le “regole dell’arte” e della scienza
medica, eventualmente evidenziate e convalidate da documenti
ufficiali delle autorità sanitarie. Infine, sarebbe ancora conforme a
Costituzione l’art. 47-ter del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, che
conferma il permanere della competenza statale in tema di “indirizzi
generali e coordinamento in materia di prevenzione diagnosi cura e
riabilitazione delle malattie umane”.
In via logicamente subordinata, ove si ravvisasse una competenza
concorrente della Regione, il ricorrente denuncia comunque la
violazione, da parte della legge impugnata, del limite dei “principi
fondamentali”, la cui determinazione è oggi riservata dall’art. 117,
terzo comma, della Costituzione alla legislazione dello Stato. Secondo
il Presidente del Consiglio, infatti, la legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 dovrebbe essere letta in continuità con il passato, e
dunque dovrebbero ancora oggi considerarsi e valorizzarsi i principi
desumibili dalle norme statali interposte invocate all’inizio del ricorso.
Infine, il ricorrente ricorda che, a seguito di intesa in Conferenza
unificata, è stato approvato, con d.P.R. 10 novembre 1999, un
progetto obiettivo “Tutela salute mentale” 1998-2000 nel quale, fra
l’altro, si individua la salute mentale fra le tematiche ad alta
complessità, per le quali si ritiene necessaria l’elaborazione di specifici
atti statali di indirizzo.
2.– Si è costituita in giudizio la Regione Marche, chiedendo che il
ricorso governativo venga dichiarato infondato e depositando alcuni
La difesa regionale premette, fra l’altro, che la legge impugnata è
stata proposta da un consigliere regionale per rispondere ad una
sollecitazione proveniente da un appello popolare, sottoscritto da più
di tremila cittadini e da diverse associazioni; che la richiesta di
proibire l’elettroshock corrispondeva ad una ampia discussione in tutti
i livelli dell’opinione pubblica e degli organismi scientifici nazionali ed
internazionali (organismi citati nella proposta di legge); che al fine di
limitare l’utilizzo di tale terapia era intervenuta anche la circolare del
Ministero della sanità del 15 febbraio 1999; e che la proposta di legge
veniva valutata favorevolmente anche in relazione alla necessità di
applicare in materia il principio di precauzione di cui all’art. 174 del
Trattato istitutivo dell’Unione europea.
Formulando riserva di ulteriori e più complete deduzioni, la difesa
regionale osserva che la legge impugnata interviene nell’ambito della
tutela della salute, rispetto alla quale vi è una competenza legislativa
concorrente ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Secondo la difesa regionale, non si potrebbe dire che la Regione non
possa intervenire con propria normativa legislativa in tale materia,
senza che siano stati fissati preventivamente i principi fondamentali
da parte della legislazione statale. La legge regionale impugnata
costituirebbe l’adozione di una misura cautelare che lo Stato non
avrebbe in alcun modo impedito, mediante l’emanazione di principi
fondamentali che la vietino; né si potrebbe ritenere che la Regione
debba attendere l’intervento dello Stato prima di applicare, con
riferimento al suo territorio, una misura cautelare ritenuta
indispensabile, stante l’accertata pericolosità dell’intervento
Quanto alla dedotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere l
e m, della Costituzione, la difesa regionale afferma che la legge
impugnata non fissa uno standard in materia di prestazioni sanitarie,
ma si limita a disporre la sospensione di alcune terapie, nell’attesa
che, con adeguati protocolli stabiliti dallo Stato, venga chiarita la
portata degli eventuali effetti lesivi. L’applicazione del principio di
precauzione, inoltre, non inciderebbe nel quadro delle responsabilità
contrattuali ed extracontrattuali, che anzi verrebbero prevenute ed
Infondate sarebbero infine sia le censure che contestano alla Regione
la possibilità di intervenire a tutela dei diritti della persona e della
salute dei cittadini, in quanto la legge impugnata introdurrebbe una
misura di carattere temporaneo e precauzionale, dettata anche dalla
necessità di impedire l’utilizzazione di terapie ritenute ormai
unanimemente di grave pericolo per la salute dei cittadini; sia quelle
relative all’art. 33, primo comma, della Costituzione, in quanto la
legge regionale non inciderebbe in alcun modo sulla autonomia della
ricerca scientifica, limitandosi a sollecitarla al fine di consentire
un’adeguata valutazione degli effetti di questa particolare terapia sui
3.– Nell’imminenza dell’udienza ha depositato memoria la sola
Regione resistente, allegando alcuni documenti.
La difesa regionale ricorda innanzitutto che alla base della legge
impugnata c’è la necessità di sospendere, in base al principio di
precauzione, che in ambito comunitario si intende applicabile
particolarmente nei settori della protezione della salute e
dell’ambiente, l’utilizzo di terapie circondate da ampi e controversi
margini di incertezza, tanto in relazione all’efficacia terapeutica
quanto in relazione ai possibili effetti collaterali dannosi per la salute
del paziente, come lo stesso Ministro della sanità avrebbe
riconosciuto (quanto alla terapia elettroconvulsivante).
La legge regionale interviene quindi, secondo la difesa regionale, in
materia di tutela della salute, nella quale non vi è dubbio che la
Regione disponga di una potestà legislativa concorrente, salvi
naturalmente i limiti derivanti dall’esistenza di alcune materie
“trasversali” di potestà legislativa statale, come quelle di cui alle
lettere l ed m del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione.
Tuttavia, la censura relativa alla violazione della competenza statale
in materia di “determinazione dei livelli essenziali” sarebbe infondata
anche per la constatata assenza di una legge statale che fissi il livello
essenziale delle prestazioni in questione, o comunque di un
qualunque riferimento sul piano della legislazione statale all’adozione
delle pratiche elettroconvulsivanti. Anche infatti ad ammettere, in
ipotesi, che lo Stato possa definire in concreto i livelli essenziali delle
prestazioni in materia di diritti civili e sociali in un atto sub-legislativo
o in un atto amministrativo, non si potrebbe dubitare che tali atti
dovrebbero necessariamente rispettare il principio di legalità
sostanziale, per il quale alla legge statale si impone l’obbligo di
circoscrivere adeguatamente nei contenuti l’ambito di intervento delle
fonti sub-legislative o delle determinazioni amministrative nell’ipotesi
che queste intendano vincolare la legge regionale. Solo così, del
resto, potrebbe ritenersi rispettato il modello di riparto delle funzioni
legislative definito nel nuovo art. 117 della Costituzione, che non
ammetterebbe alcuna limitazione della potestà legislativa regionale
proveniente da atti dello Stato diversi dalle fonti primarie.
Non si avrebbe neanche lesione della potestà legislativa statale in
materia di “ordinamento civile e penale”, in quanto le figure di
responsabilità contrattuale ed extracontrattuale legate all’adozione
delle terapie non verrebbero in alcun modo alterate. In particolare, la
legge regionale non modificherebbe il regime giuridico di quelle
responsabilità, che continuerebbe ad essere disciplinato dalla legge
statale, ma semplicemente ne limiterebbe l’insorgenza, come farebbe
qualsiasi altra legge regionale che sospendesse o vietasse alcuni
servizi rientranti in funzioni amministrative relative a materie su cui la
Regione ha competenza legislativa. Inoltre, la legge regionale
impugnata risponderebbe ad entrambi i requisiti da ultimo individuati
dalla giurisprudenza costituzionale per escludere la violazione del
limite del diritto privato, e cioè che l’adattamento operato dalla legge
regionale sia in stretta connessione con la materia di competenza
regionale e risponda al criterio di ragionevolezza, che vale a
soddisfare il rispetto del principio di eguaglianza.
Non sarebbe fondata neppure la censura relativa alla violazione dei
principi fondamentali della materia, perché la legislazione dello Stato
non conterrebbe, al momento attuale, alcun principio ostativo alla
sospensione disposta dalla legge regionale, né tale principio potrebbe
ritrovarsi nella previsione, contenuta nel piano sanitario nazionale,
dell’erogazione delle prestazioni sanitarie sospese, in quanto il piano
sanitario ha natura di fonte sub-legislativa, mentre ora l’art. 117,
terzo comma, della Costituzione prevede espressamente che la
determinazione dei principi fondamentali avvenga con fonte statale di
rango legislativo. Né si potrebbe dire che la Regione sia tenuta, in
base al principio di leale collaborazione, all’osservanza del piano, in
quanto adottato dallo Stato d’intesa con la Conferenza unificata; o
che la Regione non possa intervenire con propria normativa
legislativa in tale materia, senza che siano stati fissati
preventivamente i principi fondamentali da parte della legislazione
statale. Non si potrebbe infatti ritenere che la Regione debba
attendere l’intervento dello Stato prima di applicare, con riferimento
al suo territorio, una misura cautelare ritenuta indispensabile, perché
si tratterebbe di una inammissibile compressione delle competenze
del legislatore regionale determinata da una semplice inerzia del
Infondata sarebbe anche la censura relativa all’art. 33, primo comma,
della Costituzione, in quanto la legge regionale si limiterebbe a
sollecitare la ricerca scientifica al fine di consentire un’adeguata
valutazione degli effetti di queste particolari terapie sui pazienti. Il
valore costituzionale dell’autonomia della ricerca scientifica verrebbe
anzi presupposto dalla legge regionale che, sospendendo
l’applicazione delle terapie, mostra di volere subordinare – per lo
meno cronologicamente – la scelta organizzativa in ordine alla
prestazione dei relativi servizi sanitari ai risultati che la ricerca stessa
saprà offrire.
Infine, la difesa regionale rileva che, in un sistema quale quello
vigente a seguito della riforma del Titolo V della parte II della
Costituzione, negare alla Regione la facoltà, nell’organizzazione del
servizio sanitario regionale, di sospendere alcune terapie, rispetto alle
quali è in corso una sperimentazione volta ad escluderne gli eventuali
effetti lesivi, significa comprimere inammissibilmente l’autonomia
finanziaria di spesa della Regione, che si vedrebbe altrimenti costretta
a sopportare i costi di un servizio relativo a pratiche terapeutiche di
cui lo stesso Stato, a mezzo della sperimentazione disposta e non
terminata, non ha ancora escluso la potenziale dannosità; e, inoltre,
in un caso come quello di specie, la sospensione disposta dalla legge
regionale impugnata risponderebbe all’insopprimibile esigenza di
evitare l’insorgenza in capo alla Regione di pesanti disavanzi di
bilancio derivanti dalla necessità di risarcire i pazienti del Servizio
sanitario per i danni causati dall’erogazione delle relative prestazioni.
Considerato in diritto 1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha
sollevato, ai sensi dell’art. 127, primo comma, della Costituzione, ed
entro il termine ivi stabilito, decorrente dalla pubblicazione nel
Bollettino Ufficiale della Regione, questione di legittimità
costituzionale – in riferimento agli articoli 2, 32, 33, primo comma,
117, secondo comma, lettere l ed m, e terzo comma, nonché ai
principi ricavati da norme contenute in leggi statali – della legge
regionale delle Marche 13 novembre 2001, n. 26, recante
“Sospensione della terapia elettroconvulsivante, della lobotomia
prefrontale e transorbitale ed altri simili interventi di psicochirurgia”.
La legge impugnata, dopo avere, all’art. 1, enunciato generiche
finalità di tutela della salute e di garanzia della integrità psicofisica
delle persone – finalità che lo stesso ricorrente riconosce come
condivisibili, pur sostenendo che il loro perseguimento non è riservato
alla Regione –, all’art. 2 dispone che “è sospesa, su tutto il territorio
della regione”, da un lato “l’applicazione della terapia
elettroconvulsivante (TEC)” (comma 1), dall’altro lato “la pratica della
lobotomia prefrontale e transorbitale ed altri simili interventi di
psicochirurgia” (comma 2): in entrambi i casi “fino a che il Ministero
della salute non definisca in modo certo e circostanziato le situazioni
cliniche per le quali tale terapia [rispettivamente la TEC, o c.d.
elettroshock, e la pratica degli accennati interventi di psicochirurgia],
applicata secondo protocolli specifici, è sperimentalmente dimostrata
efficace e risolutiva e non è causa di danni temporanei o permanenti
alla salute del paziente”.
Secondo il ricorrente tale disciplina, attinente alla qualità e
“appropriatezza” delle cure, e non all’organizzazione e gestione del
servizio sanitario, invaderebbe l’area della legislazione statale
“esclusiva” definita dall’art. 117, secondo comma, lettera l
(ordinamento civile e penale) e lettera m (determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che
devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale), incidendo sui
diritti fondamentali della persona “paziente” (artt. 2 e 32 Cost.) e
sulle responsabilità, anche civilistiche, degli esercenti le professioni
sanitarie (oltre che, “in qualche misura”, sulla ricerca medica, al cui
proposito si cita l’art. 33, primo comma, Cost.). La decisione circa
l’ammissione o il divieto di singole terapie si collocherebbe in un
momento “logicamente preliminare” anche rispetto alla
determinazione, di competenza statale, dei livelli essenziali ed
uniformi di assistenza sanitaria. Sarebbero perciò tuttora conformi
alla Costituzione l’art. 115, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1998, che
conserva in capo allo Stato le funzioni relative alla adozione del piano
sanitario nazionale (lettera a), alla adozione di “norme, linee-guida e
prescrizioni tecniche di natura igienico-sanitaria” relative fra l’altro ad
“attività” (lettera b), alla approvazione di istruzioni tecniche su
tematiche di interesse nazionale (lettera d), alla definizione dei criteri
per l’esercizio delle attività sanitarie (lettera f : è menzionata anche,
ma evidentemente per errore, la lettera e, in tema di ispezioni);
nonché l’art. 47-ter del d.lgs. n. 300 del 1999, aggiunto dall’art. 11
del d.l. n. 217 del 2001, convertito dalla legge n. 317 del 2001, che
attribuisce al Ministero della salute gli indirizzi generali e il
coordinamento in materia di prevenzione, diagnosi, cura e
riabilitazione delle malattie umane (lettera a), e l’adozione di norme,
linee guida e prescrizioni tecniche di natura igienico-sanitaria (lettera
b). Per quanto non disposto dallo Stato, dovrebbero valere solo le
regole dell’arte e della scienza medica, eventualmente convalidate da
documenti ufficiali delle autorità sanitarie.
In subordine, il ricorrente ritiene che la legge impugnata, ove ritenuta
afferente a materia di competenza concorrente della Regione,
sarebbe ugualmente illegittima in quanto contrastante con i principi
fondamentali che si desumerebbero dalle leggi statali vigenti, e in
particolare dagli articoli 1, 2, 3 e 5 della legge n. 180 del 1978 e dagli
articoli 33, 34 e 35 della legge n. 833 del 1978, in tema di
trattamenti sanitari obbligatori, dagli articoli 1 (in tema di
programmazione sanitaria e livelli essenziali e uniformi di assistenza)
e 14 (in tema di diritti dei cittadini utenti del servizio sanitario) del
d.lgs. n. 502 del 1992 e successive modificazioni, e ancora dagli
articoli 112, 113, 114 e 115 del d.lgs. n. 112 del 1998, in tema di
riparto delle funzioni in materia di tutela della salute.
2. – La legge impugnata, nel suo contenuto dispositivo sostanziale,
prevede la obbligatoria “sospensione” – cioè il divieto, sia pure
temporaneo – di determinate pratiche terapeutiche in tutto il
territorio regionale. Essa non ha come destinatarie le strutture del
servizio sanitario regionale, ma si riferisce alla pratica clinica,
dovunque e da chiunque svolta.
Il divieto – che il legislatore regionale risulta avere sancito anche
sulla base di una iniziativa popolare, sfociata pure in altre Regioni
nell’adozione di discipline in parte analoghe (cfr. ordinanza n. 228 del
2002, che dichiara improcedibile il giudizio già instaurato nei confronti
di una delibera legislativa della Regione Piemonte in argomento), e
motivata dall’assunto per cui le pratiche terapeutiche in questione
non sarebbero di provata efficacia e potrebbero invece essere causa
di danni ai pazienti – non si correla ad un autonomo accertamento,
effettuato o recepito dal legislatore regionale, circa gli effetti delle
pratiche terapeutiche considerate, né muove dal presupposto che
siffatti accertamenti possano o debbano essere compiuti da organi o
strutture regionali: il divieto sarebbe, secondo la stessa previsione
legislativa, destinato a durare solo fino a quando l’organo statale
competente, cioè il Ministero della salute, non definisca le situazioni
cliniche per le quali dette terapie risultino sperimentalmente efficaci e
non dannose per i pazienti, e non determini i protocolli specifici per la
loro applicazione. La Regione in sostanza ha ritenuto di poter sancire
il divieto a titolo precauzionale, in attesa di indicazioni ministeriali
(che peraltro, per quanto riguarda la terapia elettroconvulsivante,
non sono del tutto assenti: la stessa relazione al disegno di legge
regionale poi approvato ricorda la nota 15 febbraio 1999 del Ministero
della sanità, in cui, fra l’altro, si specificano le limitate indicazioni
d’uso per questa che viene considerata “ancora oggi un’opzione
terapeutica”, nonché controindicazioni, modalità di attuazione,
necessità di protocolli esecutivi, procedure di consenso informato).
3. – La risposta al quesito, se la legge impugnata rispetti i limiti della
competenza regionale, ovvero ecceda dai medesimi, deve oggi
muovere – nel quadro del nuovo sistema di riparto della potestà
legislativa risultante dalla riforma del Titolo V, parte II, della
Costituzione realizzata con la legge costituzionale n. 3 del 2001 – non
tanto dalla ricerca di uno specifico titolo costituzionale di
legittimazione dell’intervento regionale, quanto, al contrario, dalla
indagine sulla esistenza di riserve, esclusive o parziali, di competenza
Il ricorrente lamenta la invasione di aree che apparterrebbero alla
legislazione statale esclusiva, ai sensi del nuovo testo dell’art. 117,
secondo comma, della Costituzione. Precisamente, da un lato, si
tratterebbe di una disciplina incidente sull’”ordinamento civile”
(lettera l), in quanto altererebbe indirettamente le regole della
responsabilità civile degli operatori sanitari; dall’altro lato, si
verterebbe in materia di diritti fondamentali dei pazienti, con decisioni
che sarebbero logicamente preliminari alla “determinazione dei livelli
devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (lettera m).
Con riguardo a queste censure, si deve escludere che ogni disciplina,
la quale tenda a regolare e vincolare l’opera dei sanitari, e in quanto
tale sia suscettibile di produrre conseguenze in sede di accertamento
delle loro responsabilità, rientri per ciò stesso nell’area
dell’”ordinamento civile”, riservata al legislatore statale. Altro sono
infatti i principi e i criteri della responsabilità, che indubbiamente
appartengono a quell’area, altro le regole concrete di condotta, la cui
osservanza o la cui violazione possa assumere rilievo in sede di
concreto accertamento della responsabilità, sotto specie di
osservanza o di violazione dei doveri inerenti alle diverse attività, che
possono essere disciplinate, salva l’incidenza di altri limiti, dal
legislatore regionale.
Quanto poi ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali, non si tratta di una “materia” in senso stretto, ma di
una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le
materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le
norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio
nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto
essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa
limitarle o condizionarle. Nella specie la legge impugnata non
riguarda tanto livelli di prestazioni, quanto piuttosto l’appropriatezza,
sotto il profilo della loro efficacia e dei loro eventuali effetti dannosi,
di pratiche terapeutiche, cioè di un’attività volta alla tutela della
salute delle persone, e quindi pone il problema della competenza a
stabilire e applicare i criteri di determinazione di tale appropriatezza,
distinguendo fra ciò che è pratica terapeutica ammessa e ciò che
possa ritenersi intervento lesivo della salute e della personalità dei
pazienti, come tale vietato.
Sono coinvolti bensì fondamentali diritti della persona, come il diritto
ad essere curati e quello al rispetto della integrità psico-fisica e della
personalità del malato nell’attività di cura, ma, più che in termini di
“determinazione di livelli essenziali”, sotto il profilo dei principi
generali che regolano l’attività terapeutica.
4. – Il punto di vista più adeguato, dunque, per affrontare la
questione è quello che muove dalla constatazione che la disciplina in
esame concerne l’ambito materiale della “tutela della salute”, che, ai
sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, costituisce
oggetto della potestà legislativa concorrente delle Regioni, la quale si
esplica nel rispetto della competenza riservata allo Stato per la
“determinazione dei principi fondamentali”.
E’ proprio il contrasto della legge impugnata con i principi
fondamentali della materia, a norma dell’art. 117, terzo comma, della
Costituzione, ad essere denunciato, in via subordinata, dal ricorrente.
La nuova formulazione dell’art. 117, terzo comma, rispetto a quella
previgente dell’art. 117, primo comma, esprime l’intento di una più
netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste
materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei
principi fondamentali della disciplina. Ciò non significa però che i
principi possano trarsi solo da leggi statali nuove, espressamente
rivolte a tale scopo. Specie nella fase della transizione dal vecchio al
nuovo sistema di riparto delle competenze, la legislazione regionale
concorrente dovrà svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali
comunque risultanti dalla legislazione statale già in vigore.
Non può ingannare la circostanza che non si rinvengano norme di
legge statale esplicitamente volte a disciplinare l’ammissibilità delle
pratiche terapeutiche in esame, o delle pratiche terapeutiche in
generale. Anzi l’assenza di siffatte statuizioni legislative concorre a
definire la portata dei principi che reggono la materia, e che, nella
specie, non possono non ricollegarsi anzitutto allo stesso sistema
La pratica terapeutica si pone, come già si è accennato, all’incrocio
fra due diritti fondamentali della persona malata: quello ad essere
curato efficacemente, secondo i canoni della scienza e dell’arte
medica; e quello ad essere rispettato come persona, e in particolare
nella propria integrità fisica e psichica, diritto questo che l’art. 32,
secondo comma, secondo periodo, della Costituzione pone come
limite invalicabile anche ai trattamenti sanitari che possono essere
imposti per legge come obbligatori a tutela della salute pubblica.
Questi diritti, e il confine fra i medesimi, devono sempre essere
rispettati, e a presidiarne l’osservanza in concreto valgono gli ordinari
rimedi apprestati dall’ordinamento, nonché i poteri di vigilanza
sull’osservanza delle regole di deontologia professionale, attribuiti agli
organi della professione.
Salvo che entrino in gioco altri diritti o doveri costituzionali, non è, di
norma, il legislatore a poter stabilire direttamente e specificamente
quali siano le pratiche terapeutiche ammesse, con quali limiti e a
quali condizioni. Poiché la pratica dell’arte medica si fonda sulle
acquisizioni scientifiche e sperimentali, che sono in continua
evoluzione, la regola di fondo in questa materia è costituita dalla
autonomia e dalla responsabilità del medico che, sempre con il
consenso del paziente, opera le scelte professionali basandosi sullo
stato delle conoscenze a disposizione.
Autonomia del medico nelle sue scelte professionali e obbligo di tener
conto dello stato delle evidenze scientifiche e sperimentali, sotto la
propria responsabilità, configurano dunque un altro punto di incrocio
dei principi di questa materia.
A questi principi si riconduce anche il codice di deontologia medica (3
ottobre 1998), che l’organismo nazionale rappresentativo della
professione medica si è dato come “corpus di regole di autodisciplina
predeterminate dalla professione, vincolanti per gli iscritti all’Ordine
che a quelle norme devono quindi adeguare la loro condotta
professionale”. Come afferma l’art. 12 (Prescrizione e trattamento
terapeutico) di tale codice, “al medico è riconosciuta piena autonomia
nella programmazione, nella scelta e nella applicazione di ogni
presidio diagnostico e terapeutico (…), fatta salva la libertà del
paziente di rifiutarle e di assumersi la responsabilità del rifiuto
stesso”; ma “le prescrizioni e i trattamenti devono essere ispirati ad
aggiornate e sperimentate acquisizioni scientifiche (…), sempre
perseguendo il beneficio del paziente”; e “il medico è tenuto ad una
adeguata conoscenza (…) delle caratteristiche di impiego dei mezzi
terapeutici e deve adeguare, nell’interesse del paziente, le sue
decisioni ai dati scientifici accreditati e alle evidenze
metodologicamente fondate”, mentre “sono vietate l’adozione e la
diffusione di terapie e di presidi diagnostici non provati
scientificamente o non supportati da adeguata sperimentazione e
documentazione clinico-scientifica, nonché di terapie segrete”.
5. – Tutto ciò non significa che al legislatore sia senz’altro preclusa
ogni possibilità di intervenire. Così, ad esempio, sarebbe certamente
possibile dettare regole legislative dirette a prescrivere procedure
particolari per l’impiego di mezzi terapeutici “a rischio”, onde meglio
garantire – anche eventualmente con il concorso di una pluralità di
professionisti – l’adeguatezza delle scelte terapeutiche e l’osservanza
delle cautele necessarie. Ma un intervento sul merito delle scelte
terapeutiche in relazione alla loro appropriatezza non potrebbe
nascere da valutazioni di pura discrezionalità politica dello stesso
legislatore, bensì dovrebbe prevedere l’elaborazione di indirizzi
fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e delle
evidenze sperimentali acquisite, tramite istituzioni e organismi – di
norma nazionali o sovranazionali – a ciò deputati, dato l’”essenziale
rilievo” che, a questi fini, rivestono “gli organi tecnico-scientifici” (cfr.
sentenza n. 185 del 1998); o comunque dovrebbe costituire il
risultato di una siffatta verifica.
A indirizzi e indicazioni di tal natura alludono del resto talune norme
di legge che configurano in capo a organi statali compiti di “adozione
di norme, linee guida e prescrizioni tecniche di natura igienicosanitaria”
(art. 114, comma 1, lettera b, del d.lgs. n. 112 del 1998;
art. 47-ter, comma 1, lettera b, del d.lgs. n. 300 del 1999), o di
“approvazione di manuali e istruzioni tecniche” (art. 114, comma 1,
lettera d, del d.lgs. n. 112 del 1998), o di “indirizzi generali e
riabilitazione delle malattie umane” (art. 47-ter, comma 1, lettera a,
del d.lgs. n. 300 del 1999): norme che, indipendentemente
dall’attualità del riparto di funzioni che esse realizzavano nel quadro
dell’assetto costituzionale dei rapporti fra Stato e Regioni precedente
alla legge costituzionale n. 3 del 2001, concorrono tuttora a
configurare i principi fondamentali della materia.
6. – Nella specie, l’intervento regionale contestato dal Governo non si
fonda né pretende di fondarsi su specifiche acquisizioni tecnicoscientifiche
verificate da parte degli organismi competenti, ma si
presenta come una scelta legislativa autonoma, dichiaratamente
intesa a scopo cautelativo, in attesa di futuri accertamenti che
dovrebbero essere compiuti dall’autorità sanitaria nazionale (in ordine
ai quali, peraltro, il legislatore regionale non stabilisce, né avrebbe
potuto stabilire alcunché): e ciò, per di più, riferendosi non già a
terapie “nuove” o sperimentali (anzi, nella relazione della
commissione consiliare al disegno di legge, è detto che l’ultimo
trattamento di TEC praticato nelle Marche risale al 1992, e da allora
esso “risulterebbe essere stato abbandonato”), bensì a pratiche
conosciute e utilizzate da tempo (la citata nota 15 febbraio 1999 del
Ministero della sanità riconduce al 1938 l’epoca in cui “fu inventata e
proposta la TEC”), ancorché oggetto di considerazioni non sempre
omogenee fra gli specialisti.
7. – La legge impugnata è dunque costituzionalmente illegittima.
La dichiarazione di illegittimità costituzionale deve estendersi
all’intera legge, in quanto, anche tenendo conto di ciò che risulta dal
titolo della medesima, l’articolo 1, contenente una generica
enunciazione di finalità, di per sé non eccedente la competenza della
Regione, è privo di autonoma portata normativa, costituendo solo la
premessa per l’adozione della misura sancita dall’articolo 2.
Restano assorbiti gli altri profili di incostituzionalità denunciati, senza
che questa Corte debba proporsi il problema della loro ammissibilità
in base al nuovo articolo 127, primo comma, della Costituzione.
dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Marche
13 novembre 2001, n. 26 (Sospensione della terapia
elettroconvulsivante, della lobotomia prefrontale e transorbitale ed
altri simili interventi di psicochirurgia).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 19 giugno 2002.
Depositata in Cancelleria il 26 giugno 2002.
[1] Stabiliva l’art. 9 della Legge 10.2.1953, n. 62 (cd. "Legge Scelba"), sì come modificata dall’art. 17, 4° comma, della Legge n. 281/1970, che: "L’emanazione di norme legislative da parte delle Regioni nelle materie stabilite dall’art. 117 Cost. si svolge nei limiti dei principi fondamentali quali risultano da leggi che espressamente stabiliscono per le singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti".
[2] In tal senso Corte Costituzionale, sent. 19.09.1984, n. 290.
[3] In questo senso Corte Costituzionale, sent. 23.01.1974, n. 13.
[4] È, viceversa, venuto meno il riferimento all’interesse delle altre Regioni, mentre per quanto concerne l’interesse nazionale infra.
[5] L. Elia e S. Panunzio in relazioni indagine conoscitiva Senato 2001.
[6] In particolare L. Elia – in sede di audizione parlamentare del 23.10.2001 – “essendo la legge regionale fonte con competenza a carattere generale, si avrebbero varie conseguenze che prima non erano state tratte. Ossia se lo Stato non esercita questi poteri per la fissazione dei principi fondamentali, la Regione può agire liberamente”. Ancora S. Panunzio – anch’esso in sede di audizione parlamentare del 20.11.2001 – afferma che: “Ci si può domandare che cosa succede oggi se il Parlamento non fa le leggi……..A me sembra che le regioni debbano legiferare comunque; mi sembra insostenibile l’idea che le regioni debbano aspettare le leggi cornice dello Stato. È improponibile la tesi che pure era stata sostenuta in passato, proprio perché qui cambia radicalmente il presupposto del sistema….”.
[7] In tal senso depone il dato testuale dell’art. 117, 3° co., Cost, il quale prevede che nelle materie di legislazione concorrente spetta alle (ovverosia ne sono attributarie le) Regioni la potestà legislativa.
[8] A Baldassarre, audizione del 25.10.2001.
[9] V. Caianiello Audizione del 24.10.2001; R. De Roberto Audizione del 31.10.2001 e M. Luciani op. cit., 19 ss.
[10] Così De Roberto in Audizione del 31.10.2001: “…per i principi fondamentali la situazione è quella di trent’anni fa, per molti aspetti. Non credo che la legge regionale possa rimanere impietrita ed immobile se i principi fondamentali non vengono direttamente erogati e condizionati in maniera compiuta in regole fondamentali del sistema. Credo che i principi fondamentali, se non vengono offerti, forse vanno desunti alla stregua di quei valori fondamentali che sono alla base della normativa vigente”. In verità meno categorica l’impostazione del Caianiello che piuttosto della necessità, evidenzia l’opportunità di un intervento di “principio” da parte del parlamento; “Occorrerebbe che il Parlamento, sulle materie più scottanti, intervenisse al più presto per evitare che ciascuna regione prenda la propria strada.”.
[11] Corsivo nostro.
[12] Corsivo nostro.
[13] V. “Ordine del giorno” n. 9.4809.2 ( Cabras, Manzella, Villone, Elia, ed altri) approvato dal Senato nella seduta n. 957 del 15.11.2000.
[14] Si ritiene preferibile il Senato in quanto i suoi componenti sono già eletti su base regionale.
ArticoliEnti LocaliOsservatorioRivistaUrbanistica
Maria Tomassetti3 Luglio 2019
EditorialeEnti LocaliRivistaUrbanistica
Piano urbanistico generale: al via un percorso di partecipazione per accompagnare la redazione del principale atto di pianificazione del Comune, che sostituirà tutti gli strumenti esistenti
paolo.urbani2017@gmail.com

References: sentenza 
 art. 117
 art. 117
 art. 117
 sentenza 
 art. 117
 Sentenza 

art. 1
 art. 117

sentenza 

art. 47
 articolo 127