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Timestamp: 2018-04-21 22:45:39+00:00

Document:
Bulletin numéro 358 du 22/09/2013
Somalie : Signature d’un accord marquant le retour du Jubaland sous l’autorité de Mogadiscio
Somalie- guerre civile- instabilité- division du pays- Somaliland-Puntland-Jubaland- présence de plusieurs milices- rivalités ethniques- conférences internationales organisées- accord entre le gouvernement de Mogadiscio et le chef rebelle contrôlant le Jubaland- tentative de restauration de l’autorité de l’Etat sur le territoire- plusieurs actions à mener pour la consolidation de la paix dans la région-
La loi personnelle, le mariage pour tous en France et le droit international
Mariage pour tous- Droit international- Conventions Bilatérales- Droit interne- Droits des homosexuels- Application de la loi personnelle- Homosexualité- Supériorité du droit international sur le droit interne
CIJ, un accord entre les parties met fin à l'affaire Epandages aériens d’herbicides (Equateur c. Colombie)
Affaire rayée du rôle le 17 septembre 2013 - Différend suscité par les dommages causés aux populations équatoriennes par l'épandage aérien d'herbicide effectué par la police colombienne le long de la frontière commune pour détruire les plantations de coca - Conclusion d'un accord entre les parties établissant une zone d'exclusion de l'épandage
CPI, procès kenyans : La mobilisation en vue du retrait collectif des 34 Etats africains parties au statut de Rome
Perspective de l'ouverture du procès du Président Keyatta le 12 novembre 2013 - Session spéciale de l'UA - Examen d'un projet de retrait collectif de la CPI - Contexte - Résolution adoptée par l'assemblée nationale du Kenya - Geste politique - Absence de suite en raison de la non-incidence d'un retrait de la CPI sur les procès en cours - Article 127 du Statut de Rome - Ouverture du procès Ruto le 10 septembre - Lettre du 10 septembre adressée par les dirigeants de l'UA à la CPI - Réponse de la présidence de la Cour le 13 septembre - Ingérence manifeste d'une autorité politique dans l'exercice de la fonction judiciaire - Argument de la rupture dans l'exercice continu de la fonction de chef de l'Etat non pertinent - Alternance mensuelle des audiences des deux procès assurant une présence alternée du président et du vice-président au Kenya - Question de l'effet suspensif de l'appel soulevée dans la lettre de l'UA - Pouvoir discrétionnaire attribué par le Statut à la Chambre d'appel de décider la suspension aux seuls motifs de la bonne administration de la justice et de l'équité dans le procès - Motif d'ordre constitutionnel irrelevant - Contexte des procès kenyans excluant l'invocation du principe de complémentarité - Carence de la justice du Kenya - Pression sur la justice internationale et menaces à l'encontre des témoins et victimes
Recours aux activités de sécurité privée par les Nations Unies : vers une réglementation?
Recours aux sociétés de sécurité et militaires privées (SMSP) - recrutement par les Etats - recrutement par les Nations Unies - projet de convention internationale - Document de Montreux - code de bonne conduite international - portée non obligatoire des instruments existants - nécessité de réguler internationalement le secteur l'emploi de ces sociétés
Une demande de visa du Président soudanais qui embarrasse Washington et les Nations Unies
session annuelle de l’AGNU – demande de visa déposée par le président soudanais aux autorités américaines – résolution 1593 (2005) du conseil de sécurité déférant la situation au Darfour à la CPI – émission de deux mandats d’arrêts pour crimes de guerre et contre l’humanité à l’encontre du président soudanais – obligation de coopérer avec la Cour – obligations des Etats-Unis en vertu de l’article 105 de la Charte – accord de siège de Lake Success de 1947 – obligation de délivrer des visas aux représentant des Etats membres se rendant au siège des Nations Unies à New York – exceptions – pratique pertinente des Etats-Unis – position du Comité de l’Etat hôte – organe subsidiaire de l’Assemblée générale des Nations Unies – position des nations Unies – obligations découlant de l’accord de coopération CPI/ONU conclu en 2004.
La Somalie est l’un des Etats les plus touchés par le phénomène du séparatisme est certainement. Depuis 2012, date de la tenue de la première conférence de Londres, et après plus de vingt années d’anarchie, de guerre civile et de terrorisme, ce pays tente de se reconstruire (Voir Somalie : Création et lancement d’une nouvelle Mission intégrée par les Nations Unies
Metou Brusil Miranda, Bulletin n°295 du 26/02/2012).
De nombreux efforts sont déployés actuellement pour mettre fin à la situation de guerre qui sévit cette partie de l’Afrique depuis des années. En effet, la Somalie n’est plus qu’un Etat de façade, son implosion ayant été consommée sous la poussée de l’insécurité. Mais, au-delà de la présence des milices shebabs, l’un des problèmes de la Somalie demeure le séparatisme régional et la rivalité clanique. Le pays est confronté non seulement aux revendications d’indépendance du Somaliland et du Puntland, mais aussi du Jubaland. En effet, un chef de guerre ancien extrémiste islamiste, Ahmed Madobe, ex-islamiste devenu chef de guerre. Chef de la milice Ras Kamboni, allié du Kenya en Somalie, M. Madobe s’est fait élire président du Jubaland en mai dernier, lors d’un processus déclaré illégal par le gouvernement somalien, et ce qui avait provoqué de multiples affrontements dans la ville portuaire de Kismayo. La construction d’un Etat capable d’asseoir son autorité sur l’ensemble du territoire d’avant 1991, date de la chute du président Siat Barre demeure crucial en Somalie. C’est dans cette optique que le gouvernement de Mogadiscio a signé le 28 août à Addis Abeba un accord avec une délégation des Juba, représentant une partie du sud de la Somalie. L’accord signé le 28 août 2013, et qui n’a pas été rendu public selon des sources officielles (I) est un pas vers la consolidation de la paix dans cette partie du monde (II).
I.L'accord et son contexte
Après des mois d’intenses négociations diplomatiques et de crainte d’une impasse (A), un accord vient enfin d’être signé entre Mogadiscio et la délégation des Juba pour mettre en place une administration intérimaire couvrant trois régions (B). Cet accord a été signé à Addis-Abeba après des jours de négociations houleuses.
A.Négociations intenses
L'accord a été signé le 28 août 2013, à l'issue d'une semaine de négociations à Addis Abeba sous l'égide de l'Ethiopie, sous la supervision des acteurs étatiques de l’Afrique, tels que l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD). C’était la troisième tentative de pourparlers. Au début le face à face était difficile et la discussion trébuchait sur les positions défensives de chaque partie. Cependant, les choses ont commencé à bouger dans le bon sens un peu tard la journée. Les éléments qui ont facilités les discussions furent notamment les concordances sur des articles de la constitution d’un Etat fédéral en Somalie.
La première proposition de l’état fédéral qui consistait le changement du nom de Jubaland fut rejeté par Axmed Madobe (chef de la région autoproclamé). Par contre les dirigeants de Jubaland se sont battus pour avoir leurs parts sur la recette du port et de l’aéroport de Kismaayo. L’état fédéral a reconnu la constitution et les élections de Jubaland. Quant aux restes ce dernier ne donne pas une grande importance dans l’immédiat vu qu’ils sont arrivés à avoir l’essentiel.
Les dirigeants de Jubaland sont ainsi devenus la deuxième région autoproclamée à être reconnue par l’état fédéral Somalien après le Puntland. Le Jubaland est contrôlé par Ahmed Madobe, ex-islamiste devenu chef de guerre. Chef de la milice Ras Kamboni, allié du Kenya en Somalie, M. Madobe s'est fait élire président du Jubaland en mai dernier, lors d'un processus déclaré illégal par le gouvernement somalien.
Un accord a fini par être arraché après 7 jours d’âpres négociations, à Addis-Abeba, entre le gouvernement fédéral et la délégation des Jubba emmenée par Ahmed Madobe, ancien islamiste extrémiste reconverti dans la lutte contre les shebabs. "Le gouvernement fédéral de Somalie et les délégations du Juba ont trouvé un accord sur une administration intérimaire pour le Juba", indique une copie du projet final d'accord obtenu par l'AFP. L'exemplaire de l'accord paraphé lors d'une cérémonie ouverte à la presse n'a pas été rendu public.
L’impasse avait duré de longs mois durant lesquels les positions du gouvernement fédéral et des Jubba semblaient irréconciliables. Cet accord a donc été un soulagement pour de nombreux observateurs, qui craignaient l’éruption d’une vraie guerre à Kismayo et ses environs. Cependant, les critiques ne se sont pas fait attendre.
B.Le contenu de l’accord
L’accord du 28 août 2013 prévoit entre autre l’instauration d’une administration intérimaire à Jubland, période à l’issue de laquelle l’entité deviendra membre de l’Etat fédéral somalien. L'administration intérimaire sera dirigée durant deux ans par M. Madobe et que le port stratégique de Kismayo - et son aéroport passeront sous le contrôle du gouvernement somalien dans les six mois.
Le principal point de discorde au cours des négociations portait sur le port et de l’aéroport de Kismayo, que le gouvernement fédéral exigeait de contrôler. La poire a été coupée en deux. La rétrocession se fera dans six mois avec une équipe de gestion dont les membres seront nommés en consultation avec Mogadiscio. Toutes les milices, dont celle de Ras Kamboni, devront passer sous le commandement de l’armée nationale somalienne via un comité technique conjoint. Enfin, une conférence de réconciliation devra être organisée à Mogadicisio, suivie par une autre à Kismayo.
Le pétrole était également un des points de contentieux cachés de ces houleuses négociations entre le gouvernement central et la délégation des Juba. Un think tank somalien estime dans un rapport que le document reste trop vague. Il cite notamment la création d’une assemblée régionale censée représenter tous les clans, avec une distribution proportionnelle selon les districts. Or, en l’absence de recensement fiable, cela ne peut pas être mis en place. Le texte rappelle que le diable se loge dans les détails et souligne notamment qu’organiser une conférence de réconciliation d’ici deux semaines à Mogadiscio est tout simplement irréalisable.
A Baidoa, capitale de la région de Bay dans l’ouest du pays, des manifestations ont eu lieu pour dénoncer cet accord. Le président de la région semi-autonome du Puntland au nord-est du pays, a mis en doute la sincérité du gouvernement de mettre en place un véritable système fédéral, et dans le même temps a réaffirmé qu’il signerait des accords avec des sociétés pétrolières sans accord de partage des ressources avec Mogadiscio.
A peine signé, l’accord a été salué par l’envoyé spécial de l’ONU, Nicholas Kay, qui estime « que c’est un pas important vers la restauration de la paix et de la sécurité en Somalie ». Reste à savoir de quelle manière cet accord, obtenu après des compromis douloureux, sera appliqué. C’est en tout cas un soulagement pour de nombreux observateurs qui craignaient, en l’absence d’une issue politique, un regain de violences difficile à contenir.
I.Une étape vers la reconstruction de l’Etat somalien
L’accord du 28 août 2013 marque une avancée considérable vers la consolidation de la paix en Somalie. En effet, les divisions régionales qui morcellent la Somalie menacent le processus de reconstruction d'un État central, entamé avec l'élection en septembre 2012 du président Hassan Cheikh Mohamoud et dopé par les revers essuyés par les islamistes shebab qui ont perdu depuis août 2011 l'ensemble de leurs bastions du sud et du centre du pays.
Au nord, le Somaliland (ex-Somalie britannique) a fait sécession dès 1991 et tient depuis farouchement à son indépendance. Au nord-est la région du Puntland qui s'est déclaré autonome en 1998, sans faire sécession, a récemment suspendu ses liens avec le gouvernement fédéral somalien. Par ailleurs, les shebab contrôlent toujours de larges zones rurales du Centre et du Sud somaliens. La Somalie est privée de véritable autorité centrale depuis la chute du président Siad Barre en 1991, qui a précipité le pays dans plus de deux décennies de chaos. Les actuelles autorités somaliennes ne contrôlent que peu de territoire au-delà de Mogadiscio.
Le Jubaland réunissant les régions administratives de Gedo, du Bas-Juba et du Moyen-Juba, forme le talon sud de la Somalie, le long de sa frontière avec le Kenya. Il échappait depuis de nombreuses années à l'autorité de Mogadiscio. Plusieurs chefs de guerre ont tenté de mettre en place des gouvernements autonomes au Jubaland dans les années 1990 et 2000. Plusieurs milices rivales se battent depuis plusieurs mois pour le contrôle de Kismayo, repris aux shebab en octobre 2012 par le contingent kényan de l'AMISOM épaulé par Ras Kamboni (Voir la résolution 2036 (2012) (S/2012/74)). La Somalie avait officiellement demandé à l'AMISOM de retirer le contingent kényan déployé dans la zone, accusant Nairobi de soutenir ouvertement Ahmed Madobe. Par la Résolution 2102 (2013) du 2 mai 2013, le Conseil de sécurité, à l’unanimité de ses quinze membres, a décidé de créer la Mission d’Assistance des nations Unies en Somalie (MANUSOM), pour une période initiale de douze mois.
Les autorités somaliennes peinent à obtenir des résultats dans le domaine prioritaire de la consolidation de la paix. Cette dernière passe par la mise en place d’administrations, institutions et services locaux compétents pour défendre les droits de l’Homme, l’état de droit et offrir les prestations de base à la population.
Sur le plan sécuritaire, beaucoup reste encore à faire. L’AMISOM, appuyée par l’armée somalienne et par les troupes éthiopiennes, a repris une partie des bastions des insurgés islamistes shebab à Mogadiscio, dans le sud et le centre du pays.
La communauté internationale ne ménage pas ses efforts pour aider cet Etat à se reconstruire. C’est ainsi que le 15 septembre 2013, une conférence intitulée « Un new deal pour la Somalie », co-organisée par l’Union Européenne et le gouvernement somalien s’est tenue à Bruxelles pour mobiliser l’aide financière internationale nécessaire à la reconstruction de la Somalie, après plus de 20 ans de guerre civile. La conférence devait déboucher sur l’adoption d’une feuille de route pour la mise en place d’un État de droit et le rétablissement d’une gouvernance financière. Une telle conférence, à laquelle ont participé quelque 50 délégations d’Afrique, Europe et du Golfe au côté de bailleurs de fonds internationaux, a ouvert un nouveau chapitre dans l’histoire du pays, a souligné à son arrivée le président somalien, Hassan Cheikh Mohamoud. Pour ce dernier, « Les donateurs seront appelés à soutenir le redressement du pays, axé sur quatre « priorités : la sécurité, la réforme judiciaire, la réforme des finances publiques et le redémarrage économique ».
De Somalie, les rebelles islamistes shebab qui contestent le pouvoir central ont pour leur part dénié tout intérêt au rendez-vous. Les « milliards promis » resteront « le plus probablement impayés » ou alimenteront « la corruption » du gouvernement, ont-ils affirmé sur leur compte twitter, assimilant la réunion à une « gaufre belge : sucrée mais sans consistance ».
Somalie : Création et lancement d’une nouvelle Mission intégrée par les Nations Unies
Le conseil de sécurité renforce sa force de maintien de la paix en Somalie (AMISOM)(Metou Brusil Miranda)
Après quatre mois de bataille parlementaire et de manifestations, la loi française n°2013-404 du 17 mai 2013 a modifié le Code civil afin d’ouvrir le mariage aux couples de personnes de même sexe. Les divers points de la loi ont par la suite été précisés par la circulaire du ministère de la justice du 29 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe (dispositions du Code civil), NOR : JUSC1312445C.
Même si le premier mariage homosexuel s’est déroulé le 29 mai à Montpellier sans encombre, cette loi continue de ne pas faire l’unanimité entre les maires qui refusent de célébrer ce genre de mariage et les couples qui ne peuvent bénéficier de cette loi, comme nous le rappelle l’affaire du couple homosexuel franco-marocain, privé d'union en raison d'une convention bilatérale entre la France et le Maroc.
En effet, cette loi n’est pas applicable à tous les français. Rappelons cependant que par décision n° 2013-669 DC du 17 mai 2013 , le Conseil constitutionnel a jugé la loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe conforme à la Constitution. Il a notamment affirmé que l’ouverture du mariage aux couples de personnes de même sexe, dont le choix appartenait au législateur, n’était contraire à aucun principe constitutionnel.
La loi introduit un nouveau chapitre comprenant deux nouveaux articles (articles 202-1 et 202-2 du Code civil) permettant de régler les difficultés liées au conflit de lois, lorsque le mariage envisagé présente des éléments d’extranéité.
Les éléments d‘extranéité ne vont pas sans poser quelques difficultés tant au niveau de la loi personnelle qu’au niveau de la reconnaissance de ces mariages lorsqu’ils sont binationaux.
I : le problème de la loi personnelle :
La loi personnelle s’applique en matière de mariage mais cette loi souffre de quelques exceptions lorsqu’il s’agit de mariage de personnes du même sexe en France.
A : le principe de l’application de la loi personnelle :
Le nouvel article 202-1 alinéa 1du Code civil prévoit que « Les qualités et conditions requises pour pouvoir contracter mariage sont régies, pour chacun des époux, par sa loi personnelle. »
Cette disposition reprend la règle de conflit de lois établie par la jurisprudence de la Cour de cassation, dans un arrêt du 11 février 2009 , selon laquelle les conditions de fond du mariage sont régies, pour chacun des époux, par leur loi personnelle au moment de la célébration du mariage.
B: les exceptions au principe:
L’Article 202-1 alinéa 2 du Code civil introduit une exception à ce principe en prévoyant que : « Toutefois, deux personnes de même sexe peuvent contracter mariage lorsque, pour au moins l’une d’elles, soit sa loi personnelle, soit la loi de l’Etat sur le territoire duquel elle a son domicile ou sa résidence le permet».
Cette disposition permet d’écarter la loi personnelle, et de célébrer le mariage entre personnes du même sexe, dès lors que seul l'un des futurs époux est français ou a sa résidence en France.
Pour l’application de cette règle, les conditions posées par l’article 74 du Code civil doivent être remplies: le mariage ne pourra donc être célébré que si les futurs époux ou l’un d’eux ou l’un de leurs parents a son domicile ou sa résidence, en France, dans la commune de célébration, établie par un mois au moins d’habitation continue à la date de publication des bans.
Selon la circulaire de mai 2013 « La règle introduite par l’article 202-1 alinéa 2 ne peut toutefois s’appliquer pour les ressortissants de pays avec lesquels la France est liée par des conventions bilatérales qui prévoient que la loi applicable aux conditions de fond du mariage est la loi personnelle ». Ces limites à la loi n’ont jamais été évoquées lors des houleux débats parlementaires. Peut-être parce que les conventions internationales dépendent du ministère des affaires étrangères et non du ministère de la justice ?
La circulaire ajoute qu«’en raison de la hiérarchie des normes, les conventions ayant une valeur supérieure à la loi, elles devront être appliquées dans le cas d’un mariage impliquant un ou deux ressortissants des pays avec lesquels ces conventions ont été conclues. En l’état du droit et de la jurisprudence, la loi personnelle ne pourra être écartée pour les ressortissants de ces pays.» Il est tout de même curieux de constater que la loi française n’est pas conforme au droit international.
Des conventions ont été conclues avec les pays suivants:
–La Pologne : Convention relative à la loi applicable, la compétence et l’exequatur dans le droit des personnes et de la famille du 5 avril 1967 (publiée par décret n° 69-176 du 13 février 1969, article 4 alinéas 2 et 3)
–Le Maroc : Convention relative au statut des personnes et de la famille et à la coopération judiciaire du 10 août 1981 (publiée par décret n° 83-435 du 27 mai 1983, article 5).
–La Bosnie-Herzégovine, le Monténégro, la Serbie, le Kosovo et la Slovénie: La Bosnie-Herzégovine (accord par échange de lettres du 3 décembre 2003, publié par décret n° 2004-96 du 26 janvier 2004), le Monténégro (accord sous forme d’échange de lettres du 30 septembre 2010, publié par décret n° 2012-621 du 2 mai 2012), la Serbie (accord publié par décret n° 2003-457 du 16 mai 2003), le Kosovo (accord sous forme d’ échange de lettres des 4 et 6 février 2013, publié par décret n°2013-349 du 24 avril 2013) et la Slovénie (accord sous forme d’échange de lettres du 28 mars 1994, publié par décret n° 96-229 du 15 mars 1996) ont repris la convention franco-yougoslave relative à la loi applicable et à la compétence en matière de droit des personnes et de la famille du 18 mai 1971 (publiée par décret n° 73-492 du 15 mai1973).
–Le Cambodge: Le décret n° 59-593 du 22 avril 1959, dans lequel ont été publiés les accords entre la France et le Cambodge des 29 août et 9 septembre 1953
–Le Laos : La convention judiciaire avec le Laos du 22 octobre 1953, publiée par décret n° 59-593 du 22 avril 1959.
–La Tunisie : La Convention judiciaire du 9 mars 1957 publiée par décret n° 58-86 du 1er février 1958.
- L’Algérie : La conclusions des pourparlers d’Evian du 18 mars 1962 : Déclaration des garanties.
Ainsi, lorsqu'un mariage est envisagé entre deux personnes de même sexe, dont l'un des futurs époux est ressortissant de l'un de ces pays, l'officier de l’état civil ne peut célébrer le mariage. En cas de difficultés, il doit interroger le procureur de la République territorialement compétent d’après la circulaire.
Dans aucun de ces pays le mariage entre personnes du même sexe n’est autorisé.
Selon le professeur de droit international privé de Lyon III, Hugues Fulchiron , ces Conventions pourraient être facilement écartées : « A l’origine, ces conventions ont surtout été pensées pour protéger les ressortissants français vivant à l’étranger. Dans les pays liés par une convention, nos compatriotes avaient l’engagement d’être régis par la loi française… Pour ceux nous liant à l’Algérie, la Tunisie, le Cambodge et le Laos, il n’est précisé à aucun moment que la France s’engage en retour à appliquer le droit du pays d’origine sur son territoire. Ce n’est qu’une interprétation.»
Mais la circulaire ministérielle de mai 2013 en a décidé autrement : les ressortissants de ces 11 pays ne sont pas autorisées à convoler en France avec une personne du même sexe.
Selon nous, cette interprétation de la loi, va à l’encontre du principe d’égalité devant la loi maintes fois réaffirmée par le conseil constitutionnel. L'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qui, depuis la célèbre décision du 16 juillet 1971 , fait partie du " bloc de constitutionnalité " dispose que "la loi doit être la même pour tous". Or dans le cas présent, la loi n’est pas la même pour tous les citoyens français.
II: le problème de la reconnaissance du mariage gay à l’étranger :
La reconnaissance du mariage pour des personnes de même sexe contracté en France par les ressortissants étrangers dans leurs pays d’origine n’est pas sans poser quelques problèmes voire comporter quelques risques.
A : les problèmes de la reconnaissance :
Lorsqu’un mariage est célébré avec un ressortissant étranger, par l’application de la règle de conflit de lois, il ne sera généralement pas reconnu par le pays d’origine de celui-ci. Ainsi ce mariage sera reconnu en France, et dans les pays ayant adopté des législations similaires (Belgique, Espagne, Canada, certains Etats des Etats-Unis d’Amérique, certains Etats brésiliens, Grande Bretagne, Pays-Bas, Suède, Nouvelle-Zélande, Afrique du Sud, Mexico D.F., Argentine, Norvège, Danemark, Portugal, Islande et Uruguay), mais il pourra ne pas être reconnu dans les autres Etats, à commencer par l’Etat d’origine du ressortissant étranger si sa loi ne connaît pas ou interdit un tel mariage.
L'officier de l’état civil devra attirer l'attention des intéressés sur la possibilité de non-reconnaissance de leur mariage à l'étranger et les informer des risques qu'ils encourent au regard de certaines législations applicables dans le pays d’origine.
A ce jour, le mariage homosexuel est considéré comme un délit et parfois même un crime par certaines législations étrangères :
Lorsque l’union concernera des ressortissants originaires de ces Etats, il conviendra le cas échéant de faire application de l’article 169 du Code civil et de saisir le procureur de la République afin qu’il puisse apprécier l’opportunité de dispenser l’officier d’état civil de l’affichage de la publication des bans.
B : les dangers de la reconnaissance :
Lorsqu’une convention bilatérale prévoit un échange d’information auprès des autorités d’un de ces Etats (Afghanistan, Angola, Antigua et Barbuda, Arabie Saoudite, Gaza, Bangladesh, la Barbade, Belize, Bhoutan, Botswana, Brunei, Burundi, Cameroun, Comores, Dominique, Egypte, Emirats arabes Unis, Erythrée, Ethiopie, Gambie, Ghana, Grenade, Guinée, Nauru, Nigeria, Oman, Ouganda, Guyana, Iles Cook , Iles Salomon, Inde, Indonésie (Sumatra du Sud et la province d’Aceh), Iran, Irak, Jamaïque, Kenya, Kiribati, Koweït, Liban, Malaisie, Malawi, Maldives, Mauritanie, Myanmar, Namibie, Ouzbékistan, Palau, Pakistan, Papouasie-Nouvelle Guinée, Qatar, Saint Christophe et Niévès, Sainte Lucie, Saint Vincent et les Grenadines, Samoa, Sénégal, Singapour, Somalie, Soudan, Sri Lanka, Syrie, Tanzanie, Tonga, Trinité et Tobago, Tuvalu, Turkménistan, Yémen, Zambie, Zimbabwe, Libéria, Libye, Maurice, Mozambique, Seychelles, Sierra Leone, Swaziland, Lesotho, Togo), l’officier de l’état civil doit alerter le procureur de la République avant de procéder à tout envoi. Dans ces hypothèses, les parquets doit veiller à en informer le ministère des affaires étrangères. Dans ces Etats, l’homosexualité est fortement réprimée. Les homosexuels peuvent même être condamnés à mort comme c’est le cas en Iran, Arabie Saoudite, Yémen, Soudan, Nigeria etc…
Pour le couple franco-marocain, mieux vaut qu’ils évitent de se rendre au Maroc où selon l’ article 489 de la loi pénale marocaine « quiconque commet un acte impudique ou contre nature avec une personne de son sexe risque de 6 mois à trois ans de prison et une amende , « à moins que le fait ne constitue une infraction plus grave »…
Dans la cas présent du couple franco-marocain privé de mariage, le 14 septembre 2013, leur avocat a décidé d’engager une procédure devant le tribunal de grande instance de Chambéry pour demander que l'opposition du parquet soit levée… Or la Convention de Vienne sur le droit des Traités de 1969 entrée en vigueur le 27 janvier 1980, a formellement reconnu la supériorité du droit international sur le droit interne. L’article 27 de ce texte dispose en effet qu’« Une partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution d’un traité »… La jurisprudence française a confirmé la supériorité du droit international sur le droit interne. La Cour de Cassation, dans l’arrêt Jacques Vabre du 24 mai 1975, a fait prévaloir les dispositions d’un traité, même sur une loi postérieure. Le Conseil d’Etat, quant à lui, est resté plus longtemps réticent à adopter une telle position, et il a fallut attendre l’arrêt Nicolo, (C.E., Ass, 20 octobre 1989) pour une uniformisation de la jurisprudence judiciaire et administrative. Avec cet arrêt, il a aussi accepté de contrôler la compatibilité d’une loi avec un traité, même lorsque la loi est postérieure, en application de l’article 55 de la Constitution, abandonnant ainsi la théorie de la loi écran. Ainsi, depuis 1989, en droit français, la norme internationale prime sur le droit interne, et plus précisément sur la loi, même postérieure au traité.
Etats-Unis/Sénégal : Différence de trajectoire sur la question de l'homosexualité Weckel Philippe
L'affaire Epandages aériens d’herbicides (Equateur c. Colombie) a été rayée du rôle de la Cour à la demande l'Equateur. Ce dernier a saisi la Cour en 2008 d'une requête visant les activités d'épandage aériens d'herbicide auxquelles se livre la police colombienne le long de leur frontière commune pour détruire les plantations de coca. Cette pratique a causé des dommages aux cultures des agriculteurs équatoriens.
L'abandon de la procédure résulte d'un accord entre les parties qui établit une zone d'exclusion de l'épandage sur une profondeur de 10 km. Le communiqué de la Cour le présente en ces termes :
"Selon les lettres reçues des Parties, l’accord du 9 septembre 2013 prévoit notamment l’établissement d’une zone d’exclusion, dans laquelle la Colombie ne se livrera à aucune opération d’épandage aérien, crée une commission mixte chargée de veiller à ce que les opérations d’épandage menées en dehors de cette zone n’entraînent pas, par un phénomène de dérive, le dépôt d’herbicides en territoire équatorien, et prévoit, en l’absence de tels dépôts, la réduction échelonnée de la largeur de ladite zone ; selon ces mêmes lettres, cet accord fixe les modalités opérationnelles du programme d’épandage de la Colombie, prend acte de ce que les deux gouvernements sont convenus d’échanger de manière continue des informations à cet égard, et établit un mécanisme de règlement des différends".
L'accord prévoit également l'indemnisation des personnes dont les cultures ont été endommagées par les épandages.
Le procès du Président de la République du Kenya s’ouvrira le 12 novembre devant la Cour pénale internationale à La Haye. La situation de M. Kenyatta est inédite et la mobilisation contre ce procès n’a rien de surprenant. Elle ne serait vraisemblablement pas moins importante si elle concernait le chef de l’Etat en exercice d’un pays non-africain. Devant les juridictions nationales de leur propre pays les titulaires de cette fonction bénéficient généralement d’une immunité de juridiction et leur immunité devant les juridictions nationales d’autres Etats est totale. Ces immunités constitutionnelle et internationale ne sont pas opposables à une juridiction pénale internationale. L’élu de la nation est une personne comme une autre, lorsqu’il fait face à la justice internationale. Cette désacralisation de la fonction est difficile à admettre par l’opinion publique africaine qui se trouverait face à cette même difficulté si était en cause l’activité d’un tribunal international constitué dans le cadre régional africain. Néanmoins on joue d’un certain ressentiment envers la Cour pénale internationale pour exercer une pression politique sur la Cour. Ainsi une session spéciale de l’Union africaine se tiendrait le 13 octobre et pourrait déboucher sur une décision collective de retrait de la Cour pénale internationale. Bien entendu la perspective du procès Kenyatta déclenche cette initiative, mais cette dernière doit être replacée dans son contexte actuel, à savoir la motion adoptée le 5 septembre par l’une des chambres du Parlement kenyan demandant la dénonciation de la Convention de Rome portant statut de la CPI et l’ouverture le 10 septembre dernier du procès Ruto, vice-président du Kenya.
I. La motion parlementaire du 5 septembre 2013.
Le 5 septembre 2013 l’Assemblée nationale (l’une des deux chambres du Parlement kenyan) a adopté une résolution invitant le gouvernement à suspendre immédiatement toute coopération avec la Cour pénale internationale, décidant l’adoption dans un délai de trente jours d’une loi abrogeant l’International Crimes Act de 2008 et demandant au gouvernement de dénoncer la Convention de Rome portant statut de la Cour internationale. Si le projet de loi était adopté, la loi (bill) devrait encore être promulguée par celui, le Président Kenyatta, qui serait le principal bénéficiaire d’une procédure qui n’aurait pas d’autre objet que de lui assurer l’impunité. La décision du 5 septembre doit donc être considérée pour l’heure comme une démarche dépourvue de portée juridique et un acte politique de protestation. Dans un pays qui se réclame de l’Etat de droit la double position du chef de l’Etat, suspect mis en cause dans un procès international pour des crimes internationaux graves et responsable du respect du droit international par le Kenya, ne constitue pas un avantage.
M. Ruto s’est publiquement désolidarisé de la motion adoptée par le Parlement kenyan : presse.
La dénonciation d’un traité n’est en principe pas rétroactive et ne produit d’effet qu’au terme d’un délai raisonnable. L’article 127 du Statut de Rome précise les conditions et la portée du retrait (la Cour pénale internationale est une Organisation internationale) d’un Etat :
Article 127 - Retrait
Une dénonciation qui interviendrait le 1er octobre 2013 produirait ses effets le 1er octobre 2014. Toutes les obligations du Kenya nées avant cette date de 2014 – c’est-à-dire – toutes celles dont le fait générateur est antérieur – seraient donc maintenues. Toute affaire dont la Cour aurait commencé l’examen continuerait de relever de sa compétence et l’obligation de coopération s’imposerait encore à l’Etat qui se serait retiré. Le retrait du Kenya serait sans incidence sur les affaires en cours de même que celle qui serait introduite avant la date d’entrée en vigueur de la dénonciation. S’agissant de la situation de Ruto et Kenyatta, les deux principaux accusés keyans, la dénonciation envisagée par l’Assemblée nationale avec effet immédiat, voire rétroactif, constituerait une rupture d’un traité international dont les conséquences relèveraient de l’appréciation de l’Assemblée des Etats parties dans la mesure où elle ferait obstacle à la coopération avec la Cour.
Le président de l’Assemblée des Etats parties s’est exprimé au sujet de la motion adoptée par l’assemblée générale du Kenya. Il rappelle bien entendu les conditions au retrait qu’explicite l’article 127 du Statut. Il met surtout l’accent sur le système de lutte contre l’impunité qui se développe sur la base de la Convention de Rome et à ce titre il rappelle opportunément l’existence d’un mécanisme d’indemnisation des victimes généralement passé sous silence par ceux qui semblent plus préoccupés par le sort de quelques dirigeants que par celui de la foule des victimes.
Prenant la parole à Gulu, en Ouganda du Nord, la Présidente de l’Assemblée des États Parties (« la Présidente »), Madame l’Ambassadeur Tiina Intelmann, a rappelé que la Cour pénale internationale avait été créée en vue de lutter contre l’impunité pour la commission des crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale. Les États Parties conduisent une politique commune pour réaliser l’universalité du Statut de Rome. La Présidente Intelmann a déclaré : « j’espère que le Kenya continuera d’adhérer au Statut de Rome, et qu’il continuera ainsi à lutter conjointement contre l’impunité dans un effort commun à tous les États. »
La Présidente a également rappelé que le Statut de Rome, outre qu’il a créé la CPI, a fait naître un système du Statut de Rome exhaustif, qui comprend le cadre juridique et des mesures que les États Parties ont adopté au niveau national pour enquêter sur les crimes internationaux et les poursuivre, pour fournir une assistance aux victimes grâce à un fonds spécial créé en vertu du Statut, etc. La Présidente Intelmann a également souligné que la prévention de ces crimes était le principal objectif du système du Statut de Rome et que cet effet dissuasif avait déjà contribué à prévenir la violence à grande échelle.
En outre, la Présidente Intelmann a indiqué que, conformément à l’article 127 du Statut, le retrait ne prendrait effet au plus tôt qu’un an après avoir été formellement notifié au Secrétaire général des Nations Unies. Elle a également rappelé qu’un État qui se retire du Statut n’en serait pas pour autant dispensé de toutes ses obligations découlant du Statut, et qu’un retrait n’affecterait pas non plus la coopération avec la Cour dans les enquêtes ou les procédures pénales commencées avant la date à laquelle celui-ci prend effet.
Enfin, la Présidente Intelmann a formulé son sincère souhait que le Kenya reste dans le système du Statut de Rome, qui, au fil des ans, a souvent bénéficié des multiples aspects de la collaboration avec le Kenya ».
La Présidente Intelmann s’exprime sur l’approbation d’une motion par le Parlement du Kenya afin d’entamer le processus de retrait du Statut de Rome
Cette promotion de la place des victimes dans le système de la CPI a été soulignée en ces termes par la Haute Commissaire aux droits de l’homme de l’ONU :
« Mme Pillay a (…) déclaré que l’une des réussites du Statut de Rome et de la CPI est d’avoir donné aux victimes la possibilité de faire entendre leur voix dans le système pénal international. « Le Statut de Rome et la pratique de la CPI placent résolument les victimes de violations graves des droits de l’homme et de crimes internationaux au centre du système de justice pénale, et je m’en félicite », a‑t-elle affirmé. « Oui, les victimes de crimes internationaux ont elles aussi des droits : le droit à la justice, le droit à la vérité, le droit à un recours et le droit à réparation », a‑t‑elle ajouté ».
« Les victimes peuvent aujourd’hui faire entendre leur voix » : Navi Pillay, Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme, célèbre la Journée de la justice pénale internationale
Finalement qu’attendent les Kenyans de l’Union africaine ? Que celle-ci leur apporte une habilitation à dénoncer la Convention de Rome ? Ils possèdent déjà ce droit dans le cadre fixé par la Convention même.
II. L’ouverture du procès Ruto
Le Vice-président Ruto comparaît libre comme le fera le Président Kenyatta. Il ne conteste pas la compétence de la Cour et tient à montrer à ses juges un esprit coopératif qui tranche avec l’atmosphère passionnée, voire violente qu’entretiennent les partisans des deux personnalités kenyanes. Il réclame seulement certains aménagements de sa participation aux audiences en invoquant sa fonction qui l’associe à la présidence de la République. Jusqu’à présent il a échoué à obtenir l’un de ces aménagements pour la raison principale qu’il ne peut pas être traité différemment des autres accusés et notamment de son co-accusé ou mieux traité que les témoins ou victimes. Successivement il a réclamé de pouvoir participer aux audiences par visio-conférence, qu’une partie du procès se déroule au Kenya, que le calendrier des audiences soit adapté à ses occupations, d’être dispensé d’assister à toutes les audiences (cette question est encore en débat devant la Chambre d’appel).
Un petit groupe d’Etats africains entourant le Kenya intervient beaucoup dans ce procès notamment en usant largement de la procédure d’amicus curiae. La Chambre se montre finalement assez libérale à l’égard de ces entités qui ne sont pas parties à l’instance, ni victimes, ni témoins. Ce sont eux qui se font l’écho de ce procès auprès de l’Union africaine.
Ainsi le 10 septembre dernier le Président de l’Union africaine et la Présidente de la Commission africaine ont adressé une lettre au Président de la Cour pénale internationale au sujet du procès Ruto. La réponse de la présidence de la Cour n’a pas tardé, mais elle est venue, non du Président, le Coréen Sang-Hyun Song, ni du premier vice-président, la Botswanaise Sanji Mmasenono Monageng, mais du deuxième vice-président, l’Italien Cuno TARFUSSER.
Lettre du second vice-président de la CPI le juge Cuno Tarfusser, 13 septembre 2013
Lettre de l’Union africaine, 10 septembre 2013
Le Juge a adressé une copie de sa lettre au Secrétaire général de l’ONU et au Président de l’Assemblée des Etats parties. Précisément imaginerait-on le Secrétaire général de l’ONU signifiant par courrier au Président de la Cour internationale de justice sa désapprobation à l’égard d’une décision rendue par cette juridiction ? Une telle ingérence d’une autorité politique dans l’exercice de la fonction judiciaire est inconcevable.
Or les deux dirigeants de l’UA écrivent à la CPI que
« … On these grounds the Court should have upheld its decision pending the determination of the Prosecutor’s Appeal”.
En réalité il n’y aurait d’atteinte à l’exercice continu des fonctions de chef d’Etat comme le soutient l’UA que si MM. Ruto et Kenyatta étaient simultanément convoqués à La Haye. Ce ne sera pas le cas. La Cour a pris soin de confier ces procès à deux chambres de première instance, les chambres V et V(a). La décision a été prise à la fin de l’instruction. Ayant des juges communs (les affaires sont liées), ces deux chambres ne peuvent pas siéger en même temps. Le procès Ruto qui a débuté en septembre sera interrompu lorsque s’ouvrira celui de Kenyatta. L’alternance se fera ensuite selon une périodicité d’un mois. Ainsi les juges n’ont pas attendu que les dirigeants de l’Union africaine leur en donnent instruction pour organiser les procès de manière à ne pas gêner le fonctionnement de l’Etat kenyan. Accessoirement on relève qu’un chef de l’Etat peut régulièrement exercer ses pouvoirs alors qu’il se trouve à l’étranger. Dans l’avion ou dans sa chambre d’hôtel, il appose sa signature sur les documents qui lui sont présentés, accorde audience, tient réunion, etc. Au demeurant il y a une ambassade du Kenya à La Haye.
Quant au problème particulier soulevé par les auteurs de la lettre il faut souligner que le Statut ne confère pas un effet suspensif à l’appel d’une décision de la Cour. La décision de suspension relève de l’appréciation discrétionnaire de la Chambre d’appel qui cependant ne peut prendre une telle décision que pour les besoins de l’administration de la justice et de l’équité dans le procès. L’argument d’ordre constitutionnel invoqué par l’UA est étranger aux considérations qui s’imposent à la Chambre d’appel, lorsqu’elle examine une requête aux fins de suspension d’une décision pendant l’appel (cf. mutatis mutandi CIJ - 17/04/2013 - Ordonnance du 17 avril 2013 - Certaines activités menées par le Nicaragua dans la région frontalière (Costa Rica c. Nicaragua), Jonction d'instances).
Plus généralement il faut rappeler le contexte dans lequel la Cour a exercé sa compétence à l’égard des violences de 2007. Le Procureur, la Gambienne Fatou Bensouda, souligne ainsi ce contexte très particulier :
Procureur : Kenya situation – Ruto and Sang case: Prosecution’s opening statement English
On the 28 th of February 2008, international mediation efforts led by Kofi Annan, Chair of the African Union Panel of Eminent African Personalities, resulted in the signing of a power-sharing agreement between President Mwai Kibaki and Prime Minister Raila Odinga. That agreement established three commissions: (1) the Commission of Inquiry on Post‐Election Violence (or “CIPEV”); (2) the Truth, Justice and Reconciliation Commission; and (3) the Independent Review Commission on the 2007 General Elections.
Unfortunately, despite efforts to pass the necessary legislation to take this process forward, by November 2009 the process had reached a stalemate. Nor did there appear to be any reasonable prospect of a resolution. It was only then that the former Prosecutor announced his intention to request permission from the judges to open an investigation, a decision which was fully supported at the time by the Kenyan government. This approach was consistent with the ICC’s mandate as a court of last resort.
Déclaration du Procureur lors de la conférence de presse relative à l’ouverture du procès de MM. Ruto et Sang, English, Français
« Permettez-moi de rappeler que ce n’est qu’après que les responsables kényans eurent eux-mêmes reconnus que les efforts déployés sur le plan national pour établir un tribunal spécial avaient échoué que le Bureau du Procureur a commencé à enquêter sur les violences postélectorales de 2007 et de 2008. Le Gouvernement kényan a choisi de faire confiance à la procédure engagée devant la CPI. L’heure est venue pour la justice de suivre son cours.
Aujourd’hui, je tiens à rassurer le peuple kényan sur le fait que contrairement à ce que prétendent tous ceux qui ne veulent pas que justice soit rendue aux victimes des violences postélectorales et qui appellent à la mobilisation, les affaires que nous portons devant la Cour ne visent ni le peuple kényan ni aucune tribu du Kenya. Dans ces affaires, il est question de la responsabilité pénale individuelle de MM. Ruto et Sang.
Permettez-moi également d’éclaircir un autre point : j’ai pour mission d’œuvrer en faveur de la justice et notamment de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l’intégrité de ces poursuites. La subornation de témoin, les manœuvres visant à empêcher un témoin de comparaître ou de déposer librement, les représailles exercées contre des témoins et l’entrave au rassemblement d’éléments de preuve constituent toutes des atteintes graves à l’administration de la justice au regard du Statut de Rome et sont passibles d’une peine de cinq ans de prison. Soyez assurés que nous ne relâchons pas nos efforts pour retrouver les responsables de ces crimes ».
Il n’y a pas d’alternative entre le jugement des responsables des violences de 2007 par la Cour pénale internationale ou bien par les tribunaux du Kenya. Il y a une alternative entre le jugement par la CPI et l’impunité des coupables. Non seulement le Kenya n’a pas été en mesure de mettre en place le tribunal spécial qu’il avait envisagé, mais aucun acte de procédure n’a jamais été pris dans ce pays au sujet de ces crimes. Par contre les attaques répétées contre la justice internationale, les pressions, les menaces, les dénonciations dont font l’objet les victimes et témoins ne font que renforcer ce constat de l’incapacité du Kenya à assumer ses responsabilités en matière de justice. C’est dans ce contexte particulier et fondamentalement inacceptable que s’inscrit la démarche politique visant le retrait collectif des Etats africains de la CPI.
Note (23/09/2013)
La Chambre de première instance a autorisé M. Ruto à suspendre pendant une semaine sa participation à l'audience de son procès. Les conseils de l'accusé avait demandé cette dispense pour lui permettre de se rendre à Nairobi afin de faire face à la situation de crise nationale résultant d'une attaque terroriste de grande ampleur. Cette absence impromptue de l'accusé pourrait justifier un report des audiences d'une semaine.
Participation des accusés par visio-conférence : Joint Defence Submissions on Legal Basis for the Accused’s Presence at Trial via Video Link
Dispense de participer à certaines audiences
Requête en appel du Procureur : Prosecution appeal against the “Decision on Mr Ruto’s Request for Excusal from Continuous Presence at Trial”
22/05/2013 - Position des victimes : Submissions of the Common Legal Representative for Victims on Partial Absence of the Accused During Trial in Relation to Article 63(1) of the Rome Statute
18/09/2013 Joint Amicus curiae Observations of the United Republic of Tanzania, Republic of Rwanda, Republic of Burundi, State of Eritrea and Republic of Uganda on the Prosecution's appeal against the "Decision on Mr. Ruto's Request for Excusal from Continuous Prese…
20/08/2013 Prosecution Response to the “Joint Amicus curiae Observations of the United Republic of Tanzania, Republic of Rwanda, Republic of Burundi, State of Eritrea and Republic of Uganda on the Prosecution's appeal against the ‘Decision on Mr. Ruto’s Request for…
Effet de l’appel interjeté par le Procureur
Requête à la Chambre d’appel aux fins de suspension des effets de l’appel : décision de rejet du 20/08/2013 : Art. 82(3) du statut – pouvoir discrétionnaire de la Chambre d’appel de prononcer la suspension – effets irréversibles de l’absence du prévenu à certaines audiences – difficultés d’auditionner des témoins une seconde fois.
Dépaysement de la chambre
26/082013 - Décision des juges de la CPI de ne pas dépayser le procès en Afrique (Kenya ou Tanzanie).
Recommandation adressée à la présidence de la CPI par la Chambre de première instance de tenir le procès en partie au Kenya ou en Tanzanie : notification du 3 juin 2013
Aménagement du calendrier des audiences
29/08/2013 - Décision de ne pas aménager le calendrier des audiences à la demande de la défense
Nous connaissions la problématique de l’encadrement des sociétés militaires et de sécurité privée (SMSP) au niveau international. Débordements, questions éthiques, encadrement, responsabilité, conciliation avec l’État souverain et seul dépositaire de la force… nombreuses sont les questions et problèmes devant être conciliés pour permettre une cohabitation entre forces de l’ordre étatiques et forces privées. Pourtant, aujourd’hui, nul ne peut nier que les armées d’État ont besoin de cette main d’œuvre externe, tant pour des activités d’appui, de logistique, de service, que de présence humaine sur les terrains conflictuels. Les États-Unis en sont un exemple frappant : principaux recruteurs de personnels de sécurité privée, ils en sont aussi les principaux à en faire, régulièrement, les frais. Qu’il s’agisse à ce sujet de penser au scandale « Blackwater » qui a permis de donner un grand coup de pied dans la gigantesque fourmilière des activités privées de sécurité, plus ou moins occultes et plus ou moins encadrées et réglementées (v. note Sentinelle Iraq/États-Unis : 5 employés de Blackwater inculpés aux États-Unis, Aude Vasseur-Rivollet). Cependant, si le recours s’avère de plus en plus légitime et rendu nécessaire par un souci de rationalisation et les aléas du contexte économique et politique – réduction des effectifs des armées, des moyens financiers, crise, etc… il n’est pas pour autant admis de manière unanime – bien que les chiffres témoignent du dépassement des forces privées en numéraire sur les forces étatiques (source : ONU). Nous en prendrons pour preuve les houleux débats provoqués par les propositions de recourir à ces sociétés dans le cadre de la lutte contre la piraterie maritime : cinq ans après les premières propositions, aucun consensus n’existe à ce jour, chaque État pratiquant sa propre politique. Il faut dire que les craintes de l’opposition peuvent se comprendre : qualité du recrutement et de la formation, sérieux du cahier des charges, détermination de responsabilités en cas de bavure, articulation avec les règles d’intervention spécifique aux forces étatiques, risque de débordements accrus… les arguments sont légion. Mais cela vaut dans le sens inverse aussi.
Il n’y a cependant pas que les États aujourd’hui qui sont amenés à recourir à de telles entités : les Nations Unies – et on en parle peu – en sont également un gros employeur. Un rapport rendu dans l’été 2012 par le think tank Global Policy Forum avait à ce sujet fait grand bruit : il révélait l’importance du recours aux services de sécurité privée par les Nations Unies et son intitulé allait jusqu’à donner une indication sur ses conclusions (Dangerous Partnership. Private Military and Security Companies and the UN). Le marché serait d’importance : augmentation du recours à ces sociétés de près de 75% entre 2009 et 2010, doublant les sommes en jeu (de 32 à 62 millions d’euros). Dans le cadre des opérations de maintien de la paix et d’assistance humanitaire, l’Organisation a en effet besoin de personnel et, n’en disposant pas de manière permanente, se voit dans la nécessité de recourir aux entreprises militaires et de sécurité privée. Cela pourra par exemple être le cas pour assurer la protection du personnel de l’Organisation agissant dans un État dans l’incapacité d’assurer sa sécurité, mais encore pour assurer la sécurité de ses bâtiments, la livraison des matériels… Si l’ONU a cherché à légiférer sur le recours par les États à ces sociétés, force est de constater que rien n’a été prévu ni pensé pour le recrutement effectué par l’ONU, alors même que celui-ci existe et est fréquent. En effet, concernant le recours étatique après l’adoption du « Document de Montreux » (Document de Montreux sur les obligations juridiques pertinentes et les bonnes pratiques pour les États en ce qui concerne les opérations des entreprises militaires et de sécurité privées pendant les conflits armés), un code international de conduite des prestataires privés de services de sécurité a été adopté en novembre 2010. Bien que la portée de l’un comme l’autre soit non obligatoire, ils ont été conclus entre des gouvernements, des ONG, des organisations humanitaires et d’autres acteurs et constituent un socle solide de principes à respecter que chacun s'est engagé à promouvoir et à respecter. Un projet de convention internationale est toujours en cours, sans pour autant n’avoir encore abouti (v. note Sentinelle « Sociétés militaires et de sécurité privées, projet de Convention internationale », Anne Claire Dumouchel). La mission est aux mains du Groupe de travail sur l’utilisation des mercenaires comme moyen de violer les droits de l’homme et d’empêcher l’exercice du droit de peuple à disposer d’eux-mêmes, crée en juillet 2005 par la résolution 2005/2 de la Commission des droits de l’homme lors de sa 61ème session, avec en charge, entre autres, notamment de proposer de nouvelles normes, directives et/ou principes relatifs au recours aux SMSP par les États.
Conscient de ces lacunes, les membres experts du Groupe de travail sur l’utilisation de mercenaires ont demandé à l’ONU d’adopter « au plus vite » une réglementation spécifique à ce type de recrutement. Si à l’heure actuelle aucun incident lié au recours à une société de sécurité privée par l’ONU ne semble à déplorer, cette possibilité ne doit pas être écartée. Les exemples récents l’ont bien démontré. Certes, l’ONU demande aux entreprises auxquelles elle a recours de signer le code de bonne conduite international – mais elle ne dispose d’aucun moyen de sanction en cas de violation dudit code. Ainsi, ce seul garde-fou peut ne pas s’avérer suffisant, au regard de la complexité des structures des sociétés et de leur « transnationalisme » florissant. En effet, certaines entreprises se jouent des règles d’enregistrement et opèrent sous différents noms et dans différents États afin d’échapper, le cas échéant, à leurs responsabilités. Le groupe d’expert a donc mis ce sujet à l’ordre du jour de la conférence de presse sur la nécessité de réglementer et de mieux encadrer le recrutement de sociétés de sécurité privées par l’ONU, le 1er août dernier.
Deux écueils sont en effet à éviter et prendre en compte dans le cadre d’un tel recrutement. D’une part, l’écueil, pourrait-on le dire, général à ces sociétés, celui de leur probité et de leur respect des normes internationales. Notamment, il convient d’éviter les violations des droits de l’homme par les employés de ces sociétés. La multiplication des engagements de l’ONU et l’aggravation des situations sur place peut faire craindre à un débordement d’un moment à l’autre – l’ONU se doit donc de prévenir les éventuels incidents et assurer un mécanisme de responsabilité clair et intelligible. Il en va de l’image de l’organisation, mais surtout des vies sur le terrain. D’autre part, et il s’agit d’une donnée propre au recrutement par l’ONU, les sociétés et agents qu’elles emploient doivent être formés aux principes et méthodes de l’Organisation et être au fait des principes qui les régissent, elle et ses interventions.
Des points qui appellent donc une législation davantage contraignante que celle existant aujourd’hui afin, d’une part, d’assurer la protection des personnels et civils sur le terrain, d’autre part, de prémunir l’ONU contre tout débordement et, le cas échéant, d’en régir les mécanismes de responsabilité. Cette dernière question est cruciale et pourrait être au cœur de la discussion : quel partage des responsabilités entre l’ONU et la – ou les sociétés – en cas de débordement ? La réponse pourrait s’inspirer des travaux du Groupe d’experts et de la future convention sur les SMSP – si celle-ci finit par voir le jour. Notamment, nous pouvons penser au projet de convention présenté par le Groupe d’experts qui prévoit une responsabilité de l’État du fait des SMSP (art. 4), la promotion de l’État de droit (art. 5), le respect de la souveraineté de l’État sur lequel l’intervention a lieu (art. 6), le respect et la protection du droit international humanitaire et des droits de l’homme (art. 7), l’interdiction de l’emploi de la force (art. 8) et de l’acquisition, de la détention et du trafic illégaux d’armes à feu, d’éléments de telles armes et de munitions (art. 11), etc… des principes qui pourraient trouver utilement à s’appliquer dans les contrats conclus avec l’ONU. Le projet n’est pas sans lacunes cependant, voire même emprunt de notions floues : exemple à la référence de l’interdiction de sous-traiter les fonctions « intrinsèquement étatiques » sans pour autant en donner une définition claire et concrète. Une telle interdiction pourrait-elle être transposée au recrutement de SMSP par l’ONU, étant donné dans un premier temps que l’organisation n’est pas un État, dans un deuxième temps, qu’à considérer sa transposition possible, son manque de précision pourrait nuire à son applicabilité ? Précision terminologique enfin, mais de taille : il convient de bien distinguer le mercenaire de l’agent de sécurité privé – si l’utilisation des premiers doit être rigoureusement proscrite, celui du second entre dans le champ de la réflexion engagée. La suite de ces interrogations est attendue avec impatience, voire même urgence, au regard des nombreux théâtres dans lesquels les Nations Unies sont présentes à ce jour.
Sociétés militaires et de sécurité privées, projet de convention internationale, Anne Claire Dumouchel
Blackwater (suite) : les États-Unis font appel du non lieu des gardes de Blackwater, Zoubaïda Bouzou
Abandon des poursuites contre les agents de Blackwater impliqués dans la fusillade de 2007 à Bagdad, Zoubaïda Bouzou
Iraq/États-Unis : 5 employés de Blackwater inculpés aux États-Unis, Aude Vasseur-Rivollet
Il y a quelques jours, le Président soudanais Omar El-Béchir déposait une demande de visa auprès des autorités américaines afin de se rendre à l’Assemblée Générale des Nations Unies (AGNU) dont la session annuelle se tiendra bientôt. Tenus par les obligations qui leur incombent en tant qu’Etat hôte, les Etats-Unis sont embarrassés par la demande : le Président El-Béchir fait l’objet de deux mandats d’arrêt de la Chambre de première instance I de la Cour pénale internationale (CPI) pris les 4 mars 2009 et 12 juillet 2010, pour génocide, crimes de guerre et crimes contre l’humanité. L’exécution des mandats d’arrêt, qui implique une arrestation puis une remise de l’individu concerné à la Cour, repose sur la coopération des Etats parties au Statut de Rome, ce qui n’est pas le cas des Etats-Unis.
Pourtant les 6 mars 2009 et 21 juillet 2010, le Greffe de la CPI transmettait des demandes d’arrestation et de remise à l’ensemble des États membres du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies (CSNU) qui ne sont pas parties au Statut de Rome. C’est en effet le Conseil qui, par la résolution 1593 adoptée en 2005, avait déférée la situation au Darfour à la CPI. Cette dernière ne manque pas de rappeler cet instrument, fondement de toutes les demandes de coopération émises par la suite. La deuxième chambre préliminaire de la Cour n’a d’ailleurs pas tardé à réagir. Le 18 septembre, elle adoptait une décision spectaculaire dans le cadre de l’affaire Le Procureur contre Omar Hassan Ahmad El Béchir. Les juges y invitent les Etats-Unis à arrêter le président Omar El-Béchir et à le déférer à la Cour, dans l’hypothèse où il se rendrait sur leur territoire après obtention du visa requis. S’ils reconnaissent que les Etats non parties au Statut n’en tirent aucune obligation, conformément à la règle pacta tertiis nec nocent nec prosunt, ils rappellent que la résolution 1593 « demande instamment à tous les États et à toutes les organisations régionales et internationales concernées de coopérer pleinement ».
La demande d’Omar El-Béchir provoque donc le télescopage de plusieurs règles de droit liant les Etats-Unis. Le malaise des autorités américaines est d’ailleurs perceptible, notamment chez le Département d’Etat dont les points presse quotidiens témoignent d’une volonté de gagner du temps, dans l’attente probable de discussions multipartites conduites dans la confidentialité. Si Marie Harf, porte-parole du département, n’a pas caché l’hostilité de Washington à la venue d’El-Béchir en territoire américain, Samantha Power, ambassadrice des Etats-Unis aux Nations Unies, a estimé qu’« un tel déplacement serait déplorable, cynique et extrêmement déplacé », ajoutant qu’ « il serait plus indiqué pour lui de se livrer à la CPI et de se rendre à La Haye ». De façon parfaitement cohérente, les Etats-Unis condamnent systématiquement, dans les termes les plus clairs, toute visite officielle du président soudanais en territoire étranger. Dans un point presse en date du 27 juin 2011, le porte-parole du département d’Etat affirmait que “we continue to oppose invitations, facilitations, support for travel by ICC indictees. We have a longstanding policy of strongly urging other nations to do the same”. Il n’hésite d’ailleurs pas à affirmer le soutien de l’administration Obama aux mandats d’arrêt, en une référence explicite à la résolution 1593 : “we have urged China to join the international community in its call for Sudan to cooperate fully with the ICC as required by UNSC 1593”. Le propos, qui visait une visite du Président El-Béchir en Chine, n’est pas nouveau : en 2010 la Maison Blanche avait déjà condamné une visite officielle du Président soudanais au Kénya. Inversement, tout Etat refusant d’accueillir Omar El-Béchir est chaleureusement félicité, comme ce fut le cas du Malawi en 2012.
Mais ce vocabulaire ferme et irrité se fait plus mesuré dès lors que la question du visa pour se rendre aux Nations Unies se pose explicitement. Ainsi Mme. Harf reconnaissait-elle le 16 septembre dernier qu’en ce qui concerne la délivrance de visas : « the UN is a little different, as we all know », avant d’insister deux jours plus tard sur le fait que les Etats-Unis ont « an obligation as host nation for the UN ». En effet, en tant qu’Etat hôte, ils doivent en principe non seulement délivrer des visas aux représentants des Etats se rendant au siège des Nations Unies mais encore assurer leurs déplacements sans entraves sur leur territoire. Les autorités soudanaises ne manquent d’ailleurs pas de le rappeler, comme l’illustre un récent communiqué du ministère soudanais des Affaires étrangères. Affirmant l’attachement du Soudan au « droit à participer aux réunions de la 68è Assemblée générale de l’ONU », le ministère « demande aux États-Unis de remplir ses obligations en tant qu’Etat abritant le siège, en émettant les visas d'entrée nécessaires au plus vite ». Le ministère précise enfin que le président Béchir souhaite « se rendre au siège des Nations unies et non pas dans l’État abritant ce siège », soulignant que « le gouvernement des Etats-Unis est obligé conformément aux conventions de l'ONU d'accorder les visas nécessaires à tous les représentants des États membres ».
Comment s’articulent ces devoirs avec l’obligation de coopérer avec la CPI ? Y a-t-il des cas dans lesquels l’Etat hôte peut se décharger de l’obligation de délivrance de visas ou, le cas échéant, se saisir d’un représentant d’un Etat membre aux fins d’exécution d’un mandat d’arrêt ? Quelle est sur le sujet la position des Nations Unies, sont-elles également tenues de livrer Omar El-Béchir dans l’hypothèse où il se rendrait à l’AGNU sans encombres ? Quelles obligations découlent pour l’ONU de l’accord de coopération conclu avec la CPI en 2004 ? Pour répondre à ces questions, une revue précise des règles applicables à la situation s’avère nécessaire.
Du respect des privilèges et immunités des représentants des Etats membres des Nations Unies aux obligations des Etats-Unis en tant qu’Etat hôte
L’article 105§2 de la Charte stipule que « les représentants des Membres des Nations Unies et les fonctionnaires de l’Organisation jouissent (…) des privilèges et immunités qui leur sont nécessaires pour exercer en toute indépendance leurs fonctions en rapport avec l’Organisation ». La Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies (la Convention générale), approuvée par l’AGNU le 13 février 1946, précise la portée de ces immunités. Elle stipule dans son article IV, section 11, que : « Les représentants des Membres auprès des organes principaux et subsidiaires des Nations Unies et aux conférences convoquées par les Nations Unies jouissent, durant l’exercice de leurs fonctions et au cours des voyages à destination ou en provenance du lieu de la réunion, des privilèges et immunités suivants : a) immunité d’arrestation personnelle ou de détention et de saisie de leurs bagages personnels (…) ». La Convention générale précise encore que les représentants des Etats membres bénéficient d’une « exemption pour eux-mêmes et pour leurs conjoints à l’égard de toutes mesures restrictives relatives à l’immigration de toutes formalités d’enregistrement des étrangers ».
La lecture combinée de ces dispositions conventionnelles ne laisse planer aucun doute sur la portée des immunités dont bénéficient les représentants des Etats membres voyageant à destination des Nations Unies, qu’ils se rendent à des conférences ponctuelles ou aux sessions ordinaires d’organes permanents ou subsidiaires : ils ne peuvent faire l’objet d’aucune arrestation. Il est vrai qu’au moment de la rédaction de ces instruments conventionnels, le seul juge susceptible de juger les représentants des Etats membres était celui du for étranger : il n’existait en 1946 pas de juge pénal international, temporaire ou permanent. La question de savoir si les stipulations en causent visent également le juge pénal international d’aujourd’hui doit donc être tranchée à la lumière des buts des instruments concernés. La section 14 de l’article IV de la Convention générale donne à cet égard une indication précieuse. En effet elle dispose que « Les privilèges et immunités sont accordés aux représentants des Membres non à leur avantage personnel, mais dans le but d’assurer en toute indépendance l’exercice de leurs fonctions en rapport avec l’Organisation ». En d’autres termes, le texte doit être interprété à la lumière de son but principal, qui est le bon fonctionnement de l’organisation. A l’image des immunités souveraines accordées aux Présidents se rendant à l’étranger en visite officielle, tout représentant d’un Etat membre voyageant en tant que tel bénéficie de cette immunité fonctionelle.
Fonctionnelle, cette immunité connaît donc des limites plus strictes, également posées par la section 14 de l’article IV de la Convention générale : « Par conséquent, un Membre a non seulement le droit, mais le devoir de lever l’immunité de son représentant dans tous les cas où, à son avis,l’immunité empêcherait que justice soit faite et où elle peut être levée sans nuire au but pour lequel l’immunité est accordée ». Mais la faculté, qui s’apparente d’ailleurs davantage à une obligation de faire, demeure une prérogative souveraine de l’Etat du représentant concerné. En l’espèce il est peu probable que l’immunité du Président El-Béchir soit levée, en premier lieu parce qu’il est le chef de l’exécutif de son pays, ensuite parce qu’il est traditionnellement décrit comme un chef d’Etat autoritaire exerçant le pouvoir avec sa garde rapprochée, en second parce que le mandat d’arrêt dont il fait l’objet est depuis toujours rejeté par les autorités soudanaises, l’intervention de la CPI étant invariablement perçue comme une tentative néocoloniale de contrôle de l’Etat. Le représentant du Soudan au Conseil de Sécurité a d’ailleurs affirmé par le passé que « la décision de déférer à la CPI la situation au Darfour a été le fruit de motivations politiques ».
L’accord de siège de Lake Success conclu entre les Etats-Unis et les Nations Unies le 26 juin 1947 précise l’étendue des obligations de l’Etat hôte. L’article IV section 11 de l’accord stipule que : « Les autorités fédérales, d’Etat ou locales des Etats-Unis ne mettront aucun obstacle au transit à destination ou en provenance du district administratif : 1) des représentants des Membres ; (…). Les autorités américaines compétentes accorderont la protection nécessaire aux personnes ci-dessus énumérées pendant leur circulation en transit à destination ou en provenance du district administratif. (…)». La section 12 du même article énonce encore que : « les dispositions de la section 11 s’appliqueront quelles que soient les relations existant entre les Gouvernements dont relèvent les personnes mentionnées à ladite section et le Gouvernement des Etats-Unis », et la suivante que : « a) (…) Les visas nécessaires aux personnes mentionnées dans cette section seront accords sans frais et aussi rapidement que possible ». Le texte est très précis quant aux obligations de l’Etat hôte, et sans équivoque. L’article X de l’Accord, dans sa section 27, prévoit sa propre méthode d’interprétation, particulièrement contraignante pour les Etats-Unis : « Le présent accord sera interprété à la lumière de son but fondamental, qui est de permettre à l’Organisation des Nations Unies de pleinement et efficacement exercer ses fonctions et d’atteindre ses buts au siège de son activité aux Etats-Unis d’Amérique ».
Ainsi les obligations en cause ne semblent souffrir d’aucune exception. Si les Etats-Unis ont par exemple refusé l’entrée de leur territoire à Fidel Castro, alors désireux d’assister au Sommet mondial des chefs d’Etat organisé à l’occasion du Millénaire, ils s’inclinèrent après l’avis contraire du conseiller juridique du Comité des relations avec le pays hôte, organe subsidiaire de l’AGNU crée en 1971 (sur ce point voir Dauchy (J.), « Travaux de la commission juridique de l’Assemblée générale des Nations Unies », AFDI 2000, vol. 46, pp. 432-445, voir spéc. p. 442). L’AGNU, se prononçant en faveur de l’avis émis par le conseiller juridique dans sa résolution 55/154, « prie le pays hôte de continuer à faire le nécessaire pour éviter toute entrave au fonctionnement des missions » et « compte que le pays hôte continuera à délivrer en temps voulu les visas d’entrée aux représentants des États Membres conformément à l'Accord de Siège ». Au fil des ans l’excuse de la sécurité nationale s’est imposée comme la seule exception valable, bien qu’elle ne soit jamais accueillie par les Etats membres ni par les organes de l’ONU, lorsqu’elle est invoquée par les Etats-Unis pour refuser de délivrer un visa, ou pour restreindre les déplacements des représentants des Etats membres. Ajoutée par le Congrès des Etats-Unis sous la forme d’une réserve accompagnant la loi de ratification de l’Accord de Siège (le terme de réserve ne sied guère aux accords bilatéraux mais tel est la terminologie couramment employée par les Etats, les Nations Unies, ainsi que par la doctrine, voir Zoller (E.), « Sécurité nationale et diplomatie multilatérale - l'expérience des Etats-Unis comme Etat hôte de l'Organisation des Nations Unies - », AFDI 1998, pp. 109-129, voir spéc. p. 126), elle sauvegarde le droit de l’Etat de ne pas devenir « une servante dans sa propre maison ».
Difficile en l’espèce d’arguer de l’excuse de sécurité nationale : en application de ces règles juridiques, les Etats-Unis ne peuvent guère refuser la délivrance du visa au Président soudanais. Paradoxalement, ils sont aussi tenus au respect des obligations qu’ils tirent de la résolution 1593.
Les obligations nées de la résolution 1593 et de la pratique ultérieure
Bien que non liés par le Statut de Rome, les Etats-Unis sont tenus au respect des résolutions du Conseil de Sécurité prises sur le fondement du Chapitre VII. L’organisation disposant d’une personnalité juridique autonome, le fait qu’ils se soient abstenus, et n’aient pas voté en faveur de la résolution déférant la situation au Darfour à la CPI est indifférent. La combinaison des articles 25 et du Chapitre VII met à leur charge des obligations juridiques. Le fait que les Etats-Unis ne soient pas parties au Statut de Rome s’avère, également indifférent : les résolutions pertinentes du Conseil de Sécurité, qu’elles défèrent une situation à la Cour ou suspendent sa compétence (comme ce fut le cas des résolutions 1422 et 1483) ne se fondent guère sur les articles 13 et 16 du Statut de Rome qui leur attribuent des pouvoirs d’action vis-à-vis de la Cour. En réalité, le Conseil ne fait qu’exercer des pouvoirs qu’il détient déjà en vertu des compétences qui lui sont attribuées par la Charte : la justice pénale internationale, en ce qu’elle participe du maintien de la paix, relève bien du champ d’action du Conseil de Sécurité. La pratique du Conseil en la matière ne laisse planer aucun doute : c’est en associant paix et justice qu’il put adopter les résolutions 808, 827 et 955, qui créèrent puis instituèrent respectivement le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie et le Tribunal pénal international pour le Rwanda. Ainsi une lecture attentive des résolutions requérant l’action, ou l’inaction de la Cour, révèle invariablement un fondement commun, à savoir le Chapitre VII de la Charte, dont la lettre, et son interprétation contemporaine, s’imposent face au Statut, en vertu de l’article 103. Tel est en particulier le cas de la résolution 1593.
Le caractère contraignant des mandats d’arrêts, pris par la Chambre préliminaire I de la CPI, peut en revanche être discuté, car ils émanent d’une autorité dont les décisions ne lient pas les Etats Unis. Mais tous les actes pris par les juges de la Cour dans l’affaire El-Béchir rappellent leur fondement juridique, c’est-à-dire la résolution 1593. C’est en vertu des pouvoirs conférés par le Conseil de Sécurité que la CPI agit, et secondairement suivant les règles du Statut et de son règlement de procédure et de preuve. La structure de chacun de ces actes l’illustre clairement, puisque c’est in fine que la CPI se réfère aux pouvoirs que lui reconnaissent ses instruments constitutifs. Postuler autrement reviendrait à nier les efforts fournis par la Cour dans la recherche et la poursuite des criminels, et ruinerait l’autorité même des textes qui lui défèrent des situations.
Les déclarations officielles pertinentes des Etats-Unis depuis l’adoption de la résolution 1593 vont en ce sens, et attestent, bien que cela soit superflu, de la considération pour ces obligations. Certes, la représentante des Etats-Unis déclarait au lendemain de l’adoption de la resolution 1593 que “While the United States believed that a better mechanism would have been a hybrid tribunal in Africa, it was important that the international community spoke with one voice in order to help promote effective accountability. The United States continued to fundamentally object to the view that the Court should be able to exercise jurisdiction over the nationals, including government officials, of States not party to the Rome Statute. Because it did not agree to a Council referral of the situation in Darfur to the Court, her country had abstained on the vote. She decided not to oppose the resolution because of the need for the international community to work together in order to end the climate of impunity in the Sudan, and because the resolution provided protection from investigation or prosecution for United States nationals and members of the armed forces of non-State parties”.
Mais ces propos s’adoucirent par la suite, comme l’illustre la déclaration faite au lendemain de l’émission du premier mandat d’arrêt à l’encontre du Président El-Béchir. Bien que laconique, puisqu’elle ne visait pas la CPI, elle rappelled le nécessaire engagement de certaines responsabilités. Aujourd’hui la position des Etats-Unis atteste d’une adhésion aux principes de la résolution 1593. Les réactions aux déplacements du Président El-Béchir précédemment mentionnées l’attestent, tout comme des déclarations plus récentes. Le porte-parole du département d’Etat admettait ainsi, lors du point presse du 19 septembre, que “we’ve clearly strongly supported the ICC’s efforts to hold accountable those responsible for the kind of war crimes he’s been accused of”, et que la demande de visa était examinée à la lumière des mandats d’arrêts. L’accumulation de déclarations en faveur de la résolution 1593 et ses suites, toutes publiques, claires et émises au nom du département d’Etat, autorité compétente en matière de politique étrangère, s’analysent comme une adhésion à des obligations par ailleurs fondées sur la Charte elle-même.
Ces obligations sont renforcées par l’article 103 de la Charte précité, dont la lettre stipule qu’en cas de conflit entre celle-ci (le droit dérivé contraignant est également concerné) et une autre obligation conventionnelle, la première doit prévaloir. Mais en l’espèce le devoir de respecter les privilèges et immunités des représentants des Etats membres ne trouve pas sa source que dans la Convention générale ou l’Accord de siège : l’article 105 de la Charte est le fondement pertinent de ces deux textes conventionnels. En d’autres termes, semblent s’affronter des obligations d’égale valeur juridique. Enfin, demeure une inconnue, à savoir l’existence éventuelle d’un accord bilatéral par lequel les Etats-Unis se seraient engagés à ne pas remettre à la Cour un ressortissant soudanais – ce type d’engagement réciproque est d’ailleurs explicitement mentionné dans l’article 98 du Statut de Rome, et a déjà été décliné dans plus d’une centaine d’accords conclus par les Etats-Unis et d’autres Etats, y compris parties au Statut de la Cour. Si un tel traité liait les Etats-Unis au Soudan, l’arrestation d’Omar El-Béchir en territoire américain serait encore plus improbable qu’elle ne l’est déjà.
Difficile enfin d’oublier l’article 27 du Statut de Rome, qui dans le champ d’application des obligations découlant de l’exercice de ses compétences, prive les agents de l’Etat de leur qualité officielle. Certes, les Etats-Unis n’y sont pas parties. Mais l’adhésion du Conseil de Sécurité aux principes de fonctionnement de la Cour, tel qu’il découle de la résolution 1593, privent logiquement El-Béchir des immunités dont il jouit en tant que chef d’Etat en exercice. Il est, a fortiori, privé du bénéfice d’immunités largement moins protectrices, puisque fonctionnelles et associées à la représentation aux Nations Unies. Il est cependant fort douteux que ce contexte juridique conduise les Etats-Unis à effectivement arrêter un Chef d’Etat en exercice en visite sur son territoire pour le déférer à une juridiction internationale qui n’entraine de leur part qu’une coopération relative et strictement encadrée, et ce quel que soit le but de sa visite : la réciprocité qui pourrait en découler exposerait le Président des Etats-Unis à des risques considérables à chaque déplacement. Au-delà des contraintes juridiques formelles, le problème de leur reconnaissance par l’administration Obama est donc posé. Par ailleurs, la contradiction entre les obligations découlant de l’article 105 et de la résolution 1593 n’est pas résolue.
Le silence des Nations Unies
A l’occasion d’une conférence de presse, le président de l’Assemblée générale s’est exprimé sur la situation dans des termes jésuitiques. S’il reconnait que « la Cour pénale internationale (CPI) cristallise de nombreuses critiques, notamment sur le fait que la plupart des affaires dont elle a été saisie depuis son établissement ont un rapport avec le continent africain », ce qui devrait « susciter une réflexion de la part de la Cour et de la communauté internationale », il ajoute que « le nom du Président du Soudan ne figure pas à ce jour sur la liste des orateurs » du débat de Haut niveau de l’AGNU qui se tiendra le 24 septembre. En somme, il questionne l’action de la Cour, manière subtile d’évoquer son travail sans lui donner son soutien. La critique est feutrée mais indique l’agacement que provoque la succession d’affaires visant le seul continent africain. Le silence des Nations Unies est par ailleurs total, aucun fonctionnaire de l’organisation ne s’étant prononcé sur le sujet. Ne disposant d’aucun pouvoir de police, et tenue au premier chef par des objectifs organisationnels de bonne tenue de ses travaux, n’est pas concernée par l’exécution des mandats d’arrêts. Elle est cependant liée à la CPI par un Accord de coopération conclu en 2004 qui stipule des procédures d’entraide et d’échange d’information.
Les commentateurs anglo-saxons, déniant toute portée juridique aux mandats d’arrêts pris par la Cour à l’encontre d’Omar El-Béchir, estiment que les obligations nées de l’article 105 – et déclinées dans la Convention générale et dans l’Accord de siège – imposent aux Etats-Unis de délivrer le visa demandé. Quant aux immunités du Président, qu’elles trouvent leur source dans la coutume ou dans la fonction de représentant d’un Etat membre, elles font obstacle à toute arrestation, une fois le visa délivré. Pour nous, inversement, aucune solution juridique ne semble s’imposer, la résolution 1593 mettant des obligations à la charge des Etats-Unis, la règle pacta tertiis n’étant pas ici pertinente pour qualifier la situation. In fine, il semble tout de même que la délivrance d’un visa prime toute autre considération juridique, tant le travail des Nations Unies est essentiel à la Communauté internationale. Si certains jugent qu’une visite du Président soudanais serait une farce jouée à la barbe de l’organisation, pire encore serait l’hypothèse d’une arrestation faite en violation des principes de l’article 105, précédent qui exposerait les représentants des Etats membres, comme tout fonctionnaire onusien, à chaque déplacement.
Il ne m'a pas semblé que le Departement d'Etat était embarrassé par cette affaire. C'est le style de ces points de presse à l'américaine qui fait parfois naître cette impression, je pense Il était évidemment inutile d'ouvrir une discussion juridique complexe, alors que le problème a été résolu dès le 18 grâce au contact entre la CPI et les Etats-Unis. Le Président soudanais doit regretter d'avoir pris cette initiative qui lui vaut une décision très motivée prise par la Chambre préliminaire 2. On en donne le texte, assurément très intéressant.
Néanmoins il manque une petite pièce essentielle (key) à cette construction. En supposant que (ce n'est pas semble-t-il la position du Département d'Etat) les Etats-Unis aient une compétence totalement liée pour délivrer les documents de voyage, subsiste la question de l'obligation de procéder à l'arrestation du chef d'Etat. La délivrance de ces documents pour se rendre au siège de l'ONU n'équivaut pas à un sauf conduit et n'engage donc pas l'Etat d'accueil à ne pas procéder à l'arrestation.
Les Etats-Unis ont toujours affirmé, comme le rappelle très bien Daniela Quelhas, qu'ils étaient tenus de se conformer à la résolution du Conseil de sécurité défèrant la situation au Darfour à la CPI. Il faudrait rapporter ici la position défendue par le Département d'Etat au cours des travaux préparatoires du Statut de Rome. Cette obligation de coopérer résultant de la résolution a priorité en vertu de l'article 103 de la Charte sur toute autre obligation, y compris celle résultant de l'immunité totale du chef d'Etat en exercice (CIJ, Affaire du Mandat d'arrêt (RDC c. Belgique).
Le texte de la décision rendue par la Chambre préliminaire le 18 septembre 2013 :
Decision Regarding Omar Al-Bashir's Potential Travel to the United States of America
5. On 18 September 2013, the Chamber received the Prosecutor's Notification, in which she avers that, on the basis of media reports,^ Mr. AlBashir might travel to the United States of America (the "United States") to
attend the 68**^ regular session of the General Assembly of the United Nations at the UN headquarters, which started on 17 September 2013. To this end, it is alleged, that Mr. Al Bashir "has applied for a U.S. visa".^ Accordingly, the Prosecutor requests the Chamber to take steps "to ensure that the arrest warrants are executed" and in particular (i) seek information from the relevant authorities of the United States; (ii) remind those authorities of the existence of the warrants against Mr. Al Bashir; (iii) reminding those authorities of the SC Resolution 1593 (2005); and (iv) to consider informing the UN Security Council of the situation.^
6. On the same day, the legal representative of some victims participating in the case submitted the "Request to make observations regarding Omar alBashir's potential visit to the 68*^ Session of the United Nations General Assembly" (the "Request of Victims") in which he requested "to permit the Legal Representative to express the concerns and observations of the [v]ictims regarding the [s]uspect's potential visit to the 68* session of the United Nations General Assembly".^°
7. On the same day, the Chamber instructed the Registrar via email to send a note verbale to the Embassy of the United States to the Kingdom of the Netherlands with a view to reminding the competent authorities of the United States "of the requests for arrest and surrender sent by the Court in 2009 and 2010 to member States of the Security Council not parties to the Rome Statute (...) and inviting them to cooperate with the Court in this respect".
8. The Chamber notes articles 86, 87(l)(a) and (5) and 89(1) of the Rome Statute (the "Statute").
9. The Chamber highlights that only States Parties to the Statute are under an obligation to cooperate with the Court. Likewise, the Court has the authority to make requests to States Parties for cooperation.
10. The Statute of this Court is an international treaty. Therefore, it is only with the State's consent that the Statute can impose obligations on a non-State Party.^^ Thus, non-States Parties may decide to cooperate with the Court on an ad hoc basis, as foreseen in article 87(5)(a) of the Statute. This principle may be altered by the SC which may, by means of a resolution adopted under Chapter VII of the UN Charter, create an obligation to cooperate with the Court on those UN member States which are not members of the Statute. In such a case, the obligation to cooperate stems directly from the UN Charter.
11. Accordingly, the United States, as a non-State Party to the Statute, has no obligations vis-à-vis the Court arising from the Statute. The Chamber notes,
however, that the situation in Darfur was referred to the Court by the SC and that SC Resolution 1593 (2005), while recognizing that States not party to the Rome Statute have no obligation under the Statute, "urge[d] all States and concerned regional and other international organizations to cooperate fully" with the Court (emphasis added).^^
12. In this context the Chamber wishes to point out that the ICC has no enforcement mechanism and thus relies on the States' cooperation, without which it cannot fulfil its mandate and contribute to ending impunity.
a) Reminds the United States of America of the two outstanding warrants of arrest issued against Omar Hassan Ahmad Al Bashir and the requests for arrest and surrender transmitted by the Registry on 6 March 2009 and 21 July 2010;
b) Invites the competent authorities of the United States of America to arrest Omar Hassan Ahmad Al Bashir and surrender him to the Court, in the event he enters their territory;
c) Orders the Registrar to immediately notify the present decision to the competent authorities of the United States of America;
d) Rejects the Request of Victims, considering the urgency of the matter
Après communication de cette décision le Président soudanais n'a certainement pas insisté pour obtenir ses documents de voyage.
Et tout Etat non membre de la CPI qui serait embarrassé par une demande similaire du Soudan pourra désormais lui communiquer cette décision en y joignant le texte de la résolution du Conseil de sécurité et celui de l'article 103 de la Charte ("En cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront").
L'attitude du département d'Etat dans cet incident est parfaitement cohérente avec sa doctrine constante sur les rapports des Etats-Unis avec la CPI (notamment le rôle clé joué par l'article 103 de la Charte). Ce fait illustre l'importance de l'orientation éthique dans la politique étrangère américaine. C'est cette orientation que le Secrétaire d'Etat John Kerry - il en sera tenu pour responsable par les historiens de notre époque - s'apprête vraisemblablement à sacrifier en entraînant cette semaine les alliés européens des Etats-Unis.
Evoquer Munich comme il l'a fait ne se réfère pas au courage ou à la lâcheté. Munich, c'est ce sentiment de honte ou de gêne qui habitera le personnel du Département d'Etat lorsque la résolution sur les armes chimiques syriennes sera adoptée cette semaine, sans condamnation de l'Etat responsable et sans défèrement de la situation à la Cour pénale internationale. Soudan ou Kenya d'un côté et Syrie de l'autre, deux poids, deux mesures ? Peu importe, nous répondra-t-on. C'est la haute politique des relations entre les Grands de ce monde qui compte ; la paix générale épargne des vies humaines et l'emporte sur les valeurs. Ce pourrait bien être votre Munich cette affaire syrienne, Monsieur Kerry. La semaine commencera-t-elle avec de beaux discours sur l'engagement des Nations Unies, la protection des victimes et d'autres mots très forts pour s'achever dans une résolution du Conseil de sécurité qui ne sera pas la réaction attendue à la gravité de l'attaque chimique du 21 août dernier ?
Cette question des valeurs est importante aussi dans les rapports avec les alliés européens. Elle prend beaucoup de relief dans la situation créée par l'accord américano-russe. Les alliés - tous les alliés des Etats-Unis, à commencer par Israël - ne peuvent lier leurs intérêts de sécurité nationale aux Etats-Unis, si le commandant en chef se perd dans les marécages du Potomac (Wahington est bâtie sur des marécages) lorsqu'il doit prendre les décisions difficiles. Non seulement les Etats-Unis ont compromis leur fiabilité, leur crédibilité, mais ils entraînent leurs amis dans un arrangement de maquignons. Ne vont-ils pas cette semaine attribuer un mandat international, opaque et incontrôlable, à une présence militaire russe en Syrie qui sera durable faute de moyens pour mettre en oeuvre le trop ambitieux programme de désarmement chimique ? "Ethiques" et "Réalistes", la naïveté n'est pas du côté où on voudrait la situer.
NOTE (PW) Le Président soudanais a effectivement renoncé à venir à New-York où il était attendu jeudi. L'effet dissuasif de la note de la CPI a joué, mais les manifestations populaires se réclamant du "printemps arabe" expliquent aussi cette renonciation du Président à un déplacement risqué..
Le Soudan a violamment protesté à la tribune de l'Assemblée générale contre un refus par les Etats-Unis de délivrer un visa au Président soudanais. Le Département d'Etat a vraisemblablement prévenu le Soudan qu'un tel visa ne protégerait pas le Président contre une arrestation, mais le Département refuse bien entendu de communiquer sur la question. On sait seulement qu'aucun visa n'a été délivré : Jen Psaki, Spokesperson, Daily Press Briefing, Washington, DC, September 30, 2013

References: L'article 6
 Art. 82
in fine
In fine
 l'article 103
 l'article 103
 l'article 103