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Timestamp: 2018-09-19 20:58:41+00:00

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Párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias - WT/DS248/AB/R, wt/DS249/AB/R, wt/DS251/AB/R, wt/DS252/AB/R
Párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias
El párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, en la parte pertinente, dispone lo que sigue:
Las autoridades competentes publicarán un informe en el que se enuncien las constataciones y las conclusiones fundamentadas a que hayan llegado sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho. (sin cursivas en el original)
Observamos ante todo que los Estados Unidos plantean su argumentación respecto del párrafo 1 del artículo 3 en la sección III de su comunicación del apelante, que está titulada "Errores generales de las constataciones del Grupo Especial correspondientes al párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias".186 De este modo, el argumento de los Estados Unidos sobre la correcta interpretación del párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias no se limita a las constataciones del Grupo Especial sobre la "evolución imprevista de las circunstancias". En efecto, observamos que el Grupo Especial, además de constatar que los Estados Unidos actuaron en forma incompatible con el párrafo 1 del artículo 3 respecto de la determinación por la autoridad competente de la "evolución imprevista de las circunstancias"187, también declaró que eran incompatibles con el párrafo 1 del artículo 3 algunas de las constataciones de la USITC sobre el aumento de las importaciones y la relación causal.188
Iniciaremos nuestro análisis con un examen de la interpretación dada por los Estados Unidos a la última frase del párrafo 1 del artículo 3, en la que se basan sus planteos sobre presuntos errores del Grupo Especial en relación con esa norma. Los Estados Unidos alegan que "la consideración fundamental [respecto del párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias] es si las autoridades presentan o no una base lógica para su conclusión".189 Según los Estados Unidos, "el Acuerdo sobre Salvaguardias no requiere expresamente una 'explicación'".190 Los Estados Unidos argumentan que el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias "sólo supone una explicación al exigir 'conclusiones fundamentadas ... sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho'".191 En apoyo de su interpretación, los Estados Unidos plantean que "el sentido corriente del verbo [inglés] 'reason' ('razonar' o 'fundamentar') es 'to think in a connected or logical manner; use one's reason in forming conclusions ... arrange the thought of in a logical manner, embody reason in; express in a logical form'192 ('pensar en forma coherente o lógica; emplear la razón para extraer conclusiones ... organizar el pensamiento de manera lógica, incorporar la razón; expresarse en términos lógicos')".
Según entendemos, es ésta la base del argumento de los Estados Unidos de que el párrafo 1 del artículo 3 obliga a la autoridad competente a presentar una "base lógica" de su determinación en el informe que publica. Los Estados Unidos no han explicado lo que entendían, en sus comunicaciones escritas, por "base lógica". Sin embargo, al responder a nuestras preguntas en la audiencia, aclararon que "una base lógica se refiere al sostén de la conclusión".193 Los Estados Unidos afirmaron también, en la audiencia, que les parecía posible que hubiese "una 'conclusión fundamentada' ('a reasoned conclusion') sin 'una explicación razonada y adecuada' ('a reasoned and adequate explanation')".194
Nos inspira reservas el método seguido por los Estados Unidos para determinar el sentido de la última frase del párrafo 1 del artículo 3. La prescripción de esa norma es que "las autoridades competentes publicarán un informe en el que se enuncien las constataciones y las conclusiones fundamentadas a que hayan llegado sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho". El sentido del párrafo 1 del artículo 3 debe establecerse mediante el examen del sentido corriente de sus términos, en su contexto y teniendo en cuenta el objeto y fin del Acuerdo sobre Salvaguardias.195 Por consiguiente, en lugar de basar la interpretación del párrafo 1 del artículo 3 -como hacen los Estados Unidos- únicamente en el significado de una palabra de esa disposición -"fundamentadas"- nos parece apropiado interpretar el párrafo 1 del artículo 3 examinando el sentido corriente de todas las palabras que, en conjunto, prescriben la obligación que contiene ese artículo.
Al proceder así, observamos que la definición de "conclusion" ("conclusión") es "the result of a discusión or an examination of an issue" ("resultado de un análisis o del examen de una cuestión") o "judgement or statement arrived at by reasoning: an inference; a deduction"196 ("juicio o aseveración a que se llega por el razonamiento; inferencia o deducción"). Por lo tanto, la "conclusión" que requiere el párrafo 1 del artículo 3 es un "juicio o aseveración a que se llega por el razonamiento; inferencia o deducción". Observamos asimismo que la palabra "reasoned" ("fundamentada" o "razonada"), que los Estados Unidos definen en términos del verbo "to reason", en realidad está empleada en la última frase del párrafo 1 del artículo 3 en función de un adjetivo que califica el término "conclusión". La definición pertinente del verbo intransitivo "to reason" es "to think in a connected or logical manner; use one's reason in forming conclusions"197 ("pensar en forma coherente o lógica; emplear la razón para extraer conclusiones"). La definición del verbo transitivo "to reason" ("razonar" o "fundamentar") es "to arrange the thought of in a logical manner, embody reason in; express in a logical form"198 ("organizar el pensamiento de manera lógica, incorporar la razón; expresarse en términos lógicos"). De este modo, para que constituya una conclusión "fundamentada", el "juicio o aseveración" tiene que haberse alcanzado en forma coherente o lógica o estar expresado en términos lógicos. El párrafo 1 del artículo 3, además, exige que las autoridades competentes "enuncien" la "conclusión fundamentada" en su informe. La definición de "set forth" ("enunciar") es "give an account of, esp. in order, distinctly, or in detail; expound, relate, narrate, state, describe"199 ("dar razón, especialmente en forma ordenada, clara o detallada; exponer, relatar, narrar, declarar o describir"). Por lo tanto, en virtud de la última frase del párrafo 1 del artículo 3, las autoridades competentes deben "dar razón" de un "juicio o aseveración a que se llega en forma coherente o lógica o que se expresa en términos lógicos", "en forma clara o detallada".
Los grupos especiales, en el sistema de solución de diferencias de la OMC, tienen la responsabilidad de evaluar si una autoridad competente ha cumplido su obligación, conforme al párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, de "enunciar" las "constataciones y conclusiones fundamentadas" de sus determinaciones. Las Comunidades Europeas y Noruega argumentan que los grupos especiales no podrían ejercer esta responsabilidad si tuvieran que "deducir por sí mismos" del informe de esa autoridad competente "el fundamento de las determinaciones partiendo de los hechos y datos incluidos en el informe de la autoridad competente".200 Estamos de acuerdo.
Señalamos también, como contexto, que el párrafo 2 c) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias exige que las autoridades competentes:
... publiquen con prontitud, de conformidad con las disposiciones del artículo 3, un análisis detallado del caso objeto de investigación, acompañado de una demostración de la pertinencia de los factores examinados. (sin cursivas en el original)
Observamos que esta prescripción está formulada "de conformidad con" el artículo 3, y no "además de" esa disposición. En consecuencia, consideramos que el párrafo 2 c) del artículo 4 constituye un desarrollo de la prescripción establecida en la última frase del párrafo 1 del artículo 3, de facilitar "conclusiones fundamentadas" en un informe publicado.
Los Estados Unidos alegaron en la audiencia que "el párrafo 2 c) del artículo 4 no se aplica a la demostración de las autoridades competentes acerca de la evolución imprevista de las circunstancias"201 con arreglo al párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994. No estamos de acuerdo. El párrafo 2 c) del artículo 4 constituye un desarrollo del artículo 3; además, la "evolución imprevista de las circunstancias" prevista en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994 es una de las "cuestiones pertinentes de hecho y de derecho" a que se refiere la última frase del párrafo 1 del artículo 3. Se deduce de ello que el párrafo 2 c) del artículo 4 también se aplica a la demostración por las autoridades competentes de la "evolución imprevista de las circunstancias" conforme al párrafo 1 a) del artículo XIX.
Llegamos por estas razones a la conclusión de que el hecho de "presentar una base lógica"202, según lo entienden los Estados Unidos, respecto de las conclusiones de las autoridades competentes, no cumple los requisitos de la última frase del párrafo 1 del artículo 3. Las autoridades competentes deben "enunciar" sus "conclusiones fundamentadas".
Nos referiremos ahora a los argumentos planteados por los Estados Unidos, sobre la base del párrafo 1 del artículo 3, que se relacionan con las constataciones del Grupo Especial sobre la "evolución imprevista de las circunstancias".
El Grupo Especial estableció que "[l]a naturaleza de los hechos, incluida su complejidad, determinará la medida en que tiene que explicarse la relación entre la evolución imprevista de las circunstancias y un aumento de las importaciones que causa daños. La oportunidad de la explicación, su alcance y su calidad son todos ellos factores que pueden determinar si una explicación es razonada y adecuada".203 Según los Estados Unidos, no existe en el Acuerdo sobre Salvaguardias ningún fundamento "para constatar que la 'oportunidad' o 'el alcance' tienen alguna pertinencia respecto del carácter razonado y adecuado de las explicaciones de las autoridades competentes".204
Según entendemos esta explicación, los Estados Unidos parecen equiparar la palabra "alcance" con la palabra "extensión" para dar a entender que el Grupo Especial habría exigido que las explicaciones de la autoridad competente tuvieran determinada extensión.205 Sobre la base de nuestra interpretación de la parte respectiva de los informes del Grupo Especial, éste no requirió tal cosa. El Grupo Especial, a nuestro juicio, no requirió que la USITC diera una explicación más "extensa", sino que simplemente dijo que la USITC no había dado una explicación razonada y adecuada del modo en que la "evolución imprevista de las circunstancias" tuvo por consecuencia un aumento de las importaciones de los productos a los que los Estados Unidos impusieron las medidas de salvaguardia. En otras palabras, el Grupo Especial no hizo más que reclamar que las autoridades competentes ‑para emplear nuestra aclaración de los requisitos del párrafo 1 del artículo 3- "dieran razón" de un "juicio o aseveración que se haya alcanzado en forma coherente o lógica o expresado en términos lógicos" sobre una evolución imprevista de las circunstancias "en forma clara o detallada".
Los Estados Unidos alegan, además, que el Acuerdo sobre Salvaguardias "no obliga a las autoridades competentes a presentar su informe en ninguna forma determinada".206 Nos parece que los Estados Unidos interpretan que el Grupo Especial ha impuesto tal exigencia al constatar que "la USITC no dio una explicación razonada y adecuada porque en su informe no citó específicamente datos y razonamientos que figuraban en otra parte de él y que respaldaban determinada conclusión".207 Aunque estamos de acuerdo con los Estados Unidos en que las autoridades competentes "pueden optar por cualquier estructura, cualquier orden del análisis y cualquier forma de presentación de la explicación que estimen convenientes, siempre que el informe cumpla"208 lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 3, no estamos de acuerdo en que el Grupo Especial haya exigido que el informe adoptara una forma determinada. Repetimos que el Grupo Especial estaba evaluando si la USITC había facilitado una explicación razonada y adecuada del modo en que los hechos corroboraban su determinación, y no estaba exigiendo que la explicación de los hechos se facilitara en el informe en una forma determinada.
No vemos ningún error en el enfoque del Grupo Especial. A nuestro juicio está en conformidad con nuestra interpretación de la última frase del párrafo 1 del artículo 3. Además, el enfoque el Grupo Especial se ajusta a la norma de examen de los grupos especiales que hemos analizado antes. Como dijimos en Estados Unidos - Tubos y en Estados Unidos - Cordero, las autoridades competentes deben facilitar "una explicación razonada y adecuada" del modo en que los hechos corroboran su determinación.209 En Estados Unidos - Tubos constatamos, además, al aclarar la obligaciones de los Miembros de la OMC conforme al Acuerdo sobre Salvaguardias, lo siguiente:
... las autoridades competentes han de establecer explícitamente, mediante una explicación razonada y adecuada, que el daño causado por factores distintos del aumento de las importaciones no se atribuye al aumento de las importaciones. Esta explicación ha de ser clara e inequívoca. No hay que limitarse a implicar o sugerir una explicación. Tiene que ser una explicación directa formulada en términos expresos.210
Esto era una aclaración de la obligación que impone la última frase del párrafo 2 b) del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Pero, como ya hemos indicado, nuestra formulación de esta norma de examen no debe interpretarse en el sentido de que está limitada a las alegaciones basadas en el artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Por lo tanto, en la medida en que el Grupo Especial buscaba una "explicación razonada y adecuada" que fuera "explícita", en el sentido de "clara e inequívoca" y "que no se limitara a dar a entender o sugerir una explicación", el Grupo Especial, a nuestro juicio, formuló correctamente la norma de examen que correspondía aplicar para evaluar el cumplimiento del artículo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias.
Cabe repetir que un grupo especial no puede estar en condiciones de evaluar objetivamente, como debe hacerlo en virtud del artículo 11 del ESD, si se han cumplido o no los requisitos previos que deben darse para que se pueda aplicar una medida de salvaguardia, si la autoridad competente no está obligada a facilitar una "explicación razonada y adecuada" del modo en que los hechos corroboran su determinación sobre esos requisitos previos, incluida la "evolución imprevista de las circunstancias" prevista en el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994. Los grupos especiales no deben verse en la situación de tener que imaginar por qué se ha aplicado una medida de salvaguardia.
Es precisamente al "enunciar constataciones y conclusiones razonadas sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho", conforme al párrafo 1 del artículo 3, y facilitar "un análisis detallado del caso objeto de investigación, acompañado de una demostración de la pertinencia de los factores examinados", conforme al párrafo 2 c) del artículo 4, que las autoridades competentes dan las bases necesarias a los grupos especiales para "hacer una evaluación objetiva del asunto que se les haya sometido" en conformidad con el artículo 11. Como hemos dicho antes, los grupos especiales no pueden llevar a cabo un examen de novo de las pruebas ni sustituir la apreciación de las autoridades competentes por la suya propia.211 Por lo tanto, las "conclusiones fundamentadas" y el "análisis detallado", así como la "demostración de la pertinencia de los factores examinados" que figuran en el informe de la autoridad competente, son las únicas bases sobre las cuales un grupo especial puede evaluar si la autoridad competente ha cumplido sus obligaciones conforme al Acuerdo sobre Salvaguardias y al párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994. Esto hace tanto más necesario que la autoridad competente los haga explícitos.
En último análisis, los Estados Unidos parecen estar de acuerdo con este criterio. Los Estados Unidos argumentan que el Acuerdo sobre Salvaguardias no requiere una "explicación" y no emplea los términos "adecuada" ni "explícita". A pesar de ello, los Estados Unidos reconocen que esos términos pueden interpretarse como "una expresión abreviada" de las obligaciones "establecidas en el Acuerdo", es decir, que el informe publicado de las autoridades competentes debe contener, conforme al párrafo 1 del artículo 3, "conclusiones fundamentadas" sobre "todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho" y, en virtud del párrafo 2 c) del artículo 4, también debe contener "un análisis detallado del caso", que incluya "una demostración de la pertinencia de los factores examinados".212
Pasaremos ahora al argumento de los Estados Unidos de que, como "el Grupo Especial basó muchas de sus constataciones contra los Estados Unidos en sus conclusiones de que el informe de la USITC no dio una 'explicación razonada y adecuada' de ciertas constataciones"213, se deduce de ello que sólo puede existir violación del párrafo 1 del artículo 3, y no de los artículos 2 ni 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Los Estados Unidos añaden que la omisión de explicar una constatación no demuestra automáticamente que la USITC no haya llevado a cabo el análisis necesario para formular la constatación.214
Recordamos nuevamente nuestras anteriores afirmaciones sobre la norma de examen apropiada para los grupos especiales en las diferencias que se plantean en relación con el Acuerdo sobre Salvaguardias. Cuando el Grupo Especial constató que el informe de la USITC no daba "una explicación razonada y adecuada" de ciertas constataciones, el Grupo Especial estaba evaluando el cumplimiento de las obligaciones que figuran en los artículos 2 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias y el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994. Como dijimos en Estados Unidos - Cordero, "[s]i un grupo especial llega a la conclusión de que las autoridades competentes, en un caso determinado, no han facilitado una explicación razonada o adecuada de su determinación, … [l]o que ha hecho el grupo especial es … llegar … a una conclusión en el sentido de que la determinación … es incompatible con las disposiciones expresas del … Acuerdo sobre Salvaguardias."215 En consecuencia, no estamos de acuerdo con los Estados Unidos en que la falta de una explicación razonada y adecuada no supone la violación de los artículos 2 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.
Por otra parte, no podemos aceptar la interpretación de los Estados Unidos según la cual la omisión de explicar una constatación no respalda la conclusión de que la USITC "no llevó a cabo realmente el análisis en forma correcta, con lo que violó el párrafo 1 del artículo 2, el párrafo 2 del artículo 4 o el párrafo 2 b) del artículo 4 [del Acuerdo sobre Salvaguardias]".216 Como dijimos antes, dado que los grupos especiales no pueden llevar a cabo un examen de novo de las pruebas presentadas a la autoridad competente, es sólo la explicación dada por ella respecto de su determinación lo que permite a los grupos especiales establecer si se han cumplido los requisitos del artículo XIX del GATT de 1994 y los artículos 2 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Bien puede ocurrir, como argumentan los Estados Unidos, que las autoridades competentes hayan llevado a cabo correctamente el análisis que correspondía. Pero cuando una autoridad competente no ha dado una explicación razonada y adecuada que corrobore su determinación, el grupo especial no está en condiciones de llegar a la conclusión de que esa autoridad competente ha cumplido la prescripción pertinente para que se aplique una medida de salvaguardia. En esa situación, por lo tanto, el grupo especial no tiene otra posibilidad que constatar que la autoridad competente no ha llevado a cabo correctamente el análisis.
En síntesis, los Miembros pueden suspender concesiones comerciales temporalmente, mediante la aplicación de medidas de salvaguardia, "sólo" en conformidad con el artículo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias, incluido el párrafo 1 del artículo 3 de este Acuerdo. La última frase de esta última disposición, desarrollada en el párrafo 2 c) del artículo 4 del Acuerdo, requiere:
a) que "las autoridades competentes ... [publiquen] un informe";
b) que el informe contenga "un análisis detallado del caso";
c) que el informe "[demuestre] ... la pertinencia de los factores examinados";
d) que en el informe "se enuncien [...] constataciones y conclusiones fundamentadas"; y
e) que las "constataciones y conclusiones fundamentadas" abarquen "todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho" prescritas en el artículo XIX del GATT de 1994 y las disposiciones pertinentes del Acuerdo sobre Salvaguardias.
Examinaremos a continuación la alegación de los Estados Unidos de que el Grupo Especial incurrió en error al exigir una demostración de la "evolución imprevista de las circunstancias" respecto de cada una de las medidas de salvaguardia de que se trata.

References: artículo 3
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 artículo 4
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 artículo 11
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