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Timestamp: 2018-11-13 03:34:42+00:00

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4. Statthaftigkeit des Widerspruchs - juracademy.de
Verwaltungsprozessrecht - 4. Statthaftigkeit des Widerspruchs
Kursangebot | Grundkurs Verwaltungsprozessrecht | 4. Statthaftigkeit des Widerspruchs
Der Widerspruch ist statthaft, wenn er Zulässigkeitsvoraussetzung für eine spätere Klage ist, d.h. das Gesetz die Durchführung eines Vorverfahrens anordnet. Grundsätzlich ist dies gem. § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO vor Erhebung einer Anfechtungsklage (Anfechtungswiderspruch) und gem. § 68 Abs. 2 VwGO vor Erhebung einer Verpflichtungsklage in Gestalt der Versagungsgegenklage (Versagungs- bzw. Verpflichtungswiderspruch) der Fall. Voraussetzung für die Statthaftigkeit des Widerspruchs ist damit stets, dass es sich bei der betreffenden Maßnahme um einen Verwaltungsakt handelt, vgl. § 42 Abs. 1 VwGO. Auf die diesbezüglichen Ausführungen in Rn. 129 ff. wird verwiesen.
Darüber hinaus muss im Ausgangspunkt auch vor Erhebung einer Fortsetzungsfeststellungsklage ein Vorverfahren durchgeführt werden, handelt es sich bei dieser doch um nichts anderes als um die Verlängerung der ursprünglichen Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage. Abweichendes gilt nach h.M. allerdings in Bezug auf einen vor Klageerhebung und vor Ablauf der Widerspruchsfrist erledigten Verwaltungsakt (kein Fortsetzungsfeststellungswiderspruch; siehe Übungsfall Nr. 2). Unstatthaft ist ferner der „vorbeugende Widerspruch“ gegen einen noch nicht bekannt gegebenen Verwaltungsakt. Auch vor Erhebung aller übrigen Klagen wie der Verpflichtungsklage in Gestalt der Untätigkeitsklage (kein Untätigkeitswiderspruch), der allgemeinen Leistungsklage und der allgemeinen Feststellungsklage ist die Durchführung eines Vorverfahrens prinzipiell unstatthaft, d.h. ein gleichwohl erhobener Widerspruch wäre unzulässig. Ausnahmen von diesem Grundsatz sind in § 126 Abs. 2 S. 1 BBG und § 54 Abs. 2 S. 1 BeamtStG (Rückausnahme: § 54 Abs. 2 S. 3 BeamtStG i.V.m. z.B. § 104 Abs. 1 S. 1 LBG NRW) vorgesehen, wonach vor „allen“ Klagen aus dem Beamtenverhältnis ein Vorverfahren gem. §§ 68 ff. VwGO durchzuführen ist. Insoweit gibt es also Leistungs- und (Fortsetzungs-)Feststellungswidersprüche. Hierdurch soll sichergestellt werden, „dass Beamte vor der Anrufung der VGe den Dienstherrn mit ihren Anliegen befassen. Dem Dienstherrn soll stets die Möglichkeit eröffnet werden, einen gerichtlichen Rechtsstreit zu vermeiden, sei es durch Abhilfe, durch gütliche Einigung, soweit dies rechtlich möglich ist, oder durch nähere Begründung seines Rechtsstandpunktes.“
BVerwG NVwZ 2014, 676 (677) m.w.N.
ein (förmliches Bundes- oder Landes-)Gesetz dies bestimmt, § 68 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 VwGO. Neben dem in einzelnen Rechtsgebieten, d.h. punktuell, bestehenden Ausschluss des Vorverfahrens (z.B. § 11 AsylVfG, § 25 Abs. 4 S. 2 JuSchG, §§ 70, 74 Abs. 6 S. 3 VwVfG) haben in jüngerer Zeit zahlreiche Bundesländer aus Gründen v.a. der Kostenersparnis und der Entbürokratisierung das Widerspruchsverfahren
im Grundsatz vollständig abgeschafft, siehe Art. 15 Abs. 2 bay. AGVwGO, § 8a Abs. 1, 2, 4 Nds. AGVwGO, § 110 Abs. 1 JustG NRW. Ob § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO hierfür tatsächlich eine ausreichende Grundlage bietet, ist trotz des zwischenzeitlichen Wegfalls der vormals in § 68 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 VwGO a.F. enthaltenen Einschränkung „für besondere Fälle“ umstritten;
Diese Frage bejahend BVerwGE 140, 245 (254); OVG Lüneburg NdsVBl 2010, S. 247. Ebenso in Bezug auf die bayerische Landesverfassung BayVerfGH NVwZ 2009, 716. Kritisch dagegen weite Teile des Schrifttums, siehe etwa Hufen Verwaltungsprozessrecht § 5 Rn. 5 m.w.N.
v.a. bereichsspezifisch ausgeschlossen, siehe § 15 Abs. 1 S. 1, Abs. 2, 3 AGVwGO BW, § 4 Abs. 2 AGVwGO Bln., Art. 8 Abs. 1, Abs. 2 S. 1 AGVwGO Brem., § 6 Abs. 2 AGVwGO Hbg., § 16a Abs. 1, Abs. 2 S. 1 HessAGVwGO, § 13b Abs. 1 AGGerStrG MV, § 27a SächsJG, § 8a Abs. 1 S. 1 AGVwGO LSA, §§ 8a-c, 9 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 ThürAGVwGO;
nur noch fakultativ vorgesehen, siehe Art. 15 Abs. 1 bay. AGVwGO, § 13a AGGerStrG MV.
der Verwaltungsakt von einer obersten Bundesbehörde (nicht: Bundesoberbehörde nach Art. 87 Abs. 3 GG wie z.B. das Bundesverwaltungsamt) oder von einer obersten Landesbehörde (jeweilige Regierung bzw. Regierungsmitglieder wie z.B. Minister) erlassen worden ist (§ 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO), außer wenn ein Gesetz die Nachprüfung vorschreibt (so z.B. § 126 Abs. 2 S. 2 BBG, § 54 Abs. 2 S. 2 BeamtStG, § 9 Abs. 4 S. 2 IFG, § 6 Abs. 2 UIG); oder
der Abhilfebescheid oder der Widerspruchsbescheid erstmalig eine Beschwer enthält, sei es in Bezug auf den Widerspruchsführer (reformatio in peius) oder einen Dritten (Verwaltungsakt mit Drittwirkung), § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 VwGO („kein doppeltes Widerspruchsverfahren“
Über die Fälle des § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO hinaus ist ein Vorverfahren ferner auch dann nicht statthaft,
Hufen Verwaltungsprozessrecht § 6 Rn. 15. Nach a.A. sei der Widerspruch im Fall des § 75 VwGO entbehrlich, siehe etwa Gersdorf Verwaltungsprozessrecht Rn. 37. wenn die Behörde über einen gestellten Antrag auf Erlass eines Verwaltungsakts nicht entscheidet, § 75 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 VwGO (kein Untätigkeitswiderspruch; anders: § 347 Abs. 1 S. 2 AO). Vielmehr ist der Betroffene in diesem Fall gehalten, unmittelbar Verpflichtungsklage in Form der in § 75 VwGO näher geregelten Untätigkeitsklage zu erheben, die i.S.v. Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG der Beschleunigung des Verwaltungsrechtsschutzes dient.
Decker in: Wolff/Decker, VwVfG/VwGO § 75 VwGO Rn. 1, 3, 5.
in Literatur und Rechtsprechung allerdings unterschiedlich beantwortet. Während Letztere
BVerwGE 27, 181 (185); 39, 261 (265); 138, 1 (5 f.); BVerwG NVwZ 1986, 374; 2002, 1505 (1506); 2014, 676 (679). die Durchführung des Vorverfahrens beispielsweise auch dann für entbehrlich hält, wenn
die Behörde irrtümlich annimmt, ein Vorverfahren sei nicht erforderlich, weil dessen Zweck – die Überprüfung der Recht- und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts (§ 68 Abs. 1 S. 1 VwGO) – entweder schon auf andere Art und Weise erreicht worden ist oder aber nicht mehr erreicht werden kann,
wird hieran in Teilen der Literatur
Siehe etwa Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 664. insbesondere kritisiert, dass es sich bei den Regelungen betreffend das Vorverfahren um zwingendes Recht handele, welches nicht zur Disposition der Beteiligten stehe. Dem weiteren Einwand, dass nämlich in den vorgenannten Fällen dem Kläger die Widerspruchsbehörde als weitere Entscheidungsebene genommen würde, wird dadurch begegnet, dass im Fall von Ermessensentscheidungen die Einlassung des beklagten Verwaltungsträgers nur dann zur Entbehrlichkeit des Vorverfahrens führe, wenn die Widerspruchsbehörde ihm angehört.
Die Entbehrlichkeit des (statthaften) Widerspruchs ist von dessen Unstatthaftigkeit streng zu unterscheiden. Während in den Fällen der letztgenannten Art ein Widerspruch stets unzulässig ist, kann der Betroffene im Fall der Entbehrlichkeit des Vorverfahrens selbst entscheiden, ob er zunächst den als solchen statthaften, aber eben nicht zwingend notwendigen Widerspruch erhebt oder ob er sofort klagt. Klausurrelevant ist dies nur für solche Klagen, in denen der an sich statthafte Widerspruch nicht erhoben wurde. Dann ist zu prüfen, ob die jeweilige Klage nicht ausnahmsweise auch ohne ordnungsgemäß durchgeführtes Vorverfahren aufgrund von dessen Entbehrlichkeit zulässig ist. Für die Zulässigkeit eines Widerspruchs ist dessen etwaige Entbehrlichkeit dagegen ebenso ohne Bedeutung wie für eine nachfolgende Klage, siehe Übungsfall Nr. 2.
In welchen Fallkonstellationen ist nach der Rspr. des BVerwG ein an sich statthafter Widerspruch als Zulässigkeitsvoraussetzung für eine Klage entbehrlich ?
wenn der Beklagte das Fehlen des Vorverfahrens zwar rügt, sich aber hilfsweise auf die Klage einlässt und deren Abweisung als unbegründet beantragt.
wenn sich der beklagte Hoheitsträger im gerichtlichen Verfahren vorbehaltlos zur Sache äußert, ohne das Fehlen des Vorverfahrens zu rügen.
wenn ein angefochtener VA von der Behörde durch einen anderen VA ersetzt wird, der im Wesentlichen dieselbe Rechts- und Sachfrage zum Gegenstand hat.
wenn der Abhilfebescheid erstmalig eine Beschwer enthält.
wenn sich aus dem Verhalten der Widerspruchsbehörde bereits vor Erhebung des Widerspruchs ergibt, dass ein Widerspruch keinen Erfolg hätte.
In welchen Fällen ist ein Widerspruch unstatthaft ?
wenn der Widerspruchsbescheid erstmalig eine Beschwer enthält.
wenn ein Landesgesetz dies bestimmt
wenn sich die beklagte Behörde im gerichtlichen Verfahren zur Sache äußert
wenn ein förmliches Bundesrecht dies bestimmt

References: § 68
 § 68
 § 42
 § 126
 § 54
 § 54
 § 104
 § 68
 § 11
 § 25
 Art. 15
 § 8
 § 110
 § 68
 § 68
 § 5
 § 15
 § 4
 Art. 8
 § 6
 § 16
 § 13
 § 27
 § 8
 Art. 15
 § 13
 Art. 87
 § 126
 § 54
 § 9
 § 6
 § 68
 § 68
 § 6
 § 75
 § 75
 § 347
 § 75
 Art. 19
 § 75