Source: http://kraken.slv.cz/2Afs32/2012
Timestamp: 2018-01-19 05:42:29+00:00

Document:
2Afs32/2012
2 Afs 32/2012-33
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Vojtìcha ©imíèka a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Milu¹e Do¹kové v právní vìci ¾alobce Mìsta Turnov, se sídlem Turnov, Antonína Dvoøáka 35, zastoupeného JUDr. Franti¹kem Pazderou, advokátem se sídlem Praha 4, Dobronická 1256, proti ¾alovanému Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e, se sídlem Brno, tø. Kpt. Jaro¹e 7, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brnì ze dne 20. 3. 2012, è. j. 62 Af 71/2010-46,
III. ®alobci s e n e p ø i z n á v á náhrada nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti.
Rozhodnutím pøedsedy Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e ze dne 30. 9. 2010, è. j. ÚOHS-R113/2010/VZ-14590/2010/310/JSl (dále jen rozhodnutí ¾alovaného ), byl, na základì ustanovení § 152 odst. 5 písm. b) zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), zamítnut rozklad ¾alobce proti rozhodnutí Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e (dále jen ¾alovaný ) ze dne 26. 7. 2010, è. j. ÚOHS-S41/2010/VZ-7204/2010/540/VKu, podle kterého se ¾alobce dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona è. 137/2006 Sb., o veøejných zakázkách, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen ZVZ ), tím, ¾e nedodr¾el postup stanovený v § 76 odst. 1 a 3 ZVZ, proto¾e nevyøadil nabídky ètyø uchazeèù, kteøí nesplòovali po¾adavky ¾alobce jako zadavatele ve vztahu k bankovní záruce, a umo¾nil jim doplnit jejich nabídky, a dále, ¾e poru¹il § 6 ZVZ, kdy¾ neprodlou¾il, v souvislosti se zmìnou zadávacích podmínek, lhùtu pro podání nabídek dodavatelùm, kteøí si vyzvedli zadávací dokumentaci, aèkoli ji následnì prodlou¾il uchazeèùm, kteøí nepøedlo¾ili odpovídající bankovní záruku, pøièem¾ tento postup mohl podstatnì ovlivnit výbìr nejvhodnìj¹í nabídky a na tuto veøejnou zakázku ji¾ byla uzavøena smlouva. Za spáchání vý¹e uvedeného správního deliktu ulo¾il ¾alovaný ¾alobci pokutu ve vý¹i 350 000 Kè. Rozhodnutí ¾alovaného napadl ¾alobce u Krajského soudu v Brnì ¾alobou, kterou se domáhal jeho zru¹ení. Rozsudkem krajského soudu ze dne 20. 3. 2012, è. j. 62 Af 71/2010-46, bylo ¾alobì vyhovìno a rozhodnutí ¾alovaného bylo zru¹eno a vráceno ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
Krajský soud v odùvodnìní svého rozsudku pøedev¹ím zdùraznil, ¾e jádro sporu spoèívá v odpovìdi na otázku, zda ¾alobce ètyøi konkrétní uchazeèe skuteènì pouze vyzval ve smyslu § 76 odst. 3 ZVZ k písemnému vysvìtlení nabídky v èásti, která se týkala platnosti bankovních záruk, za úèelem ovìøení, zda jsou tyto bankovní záruky platné i po dobu záruky za jakost díla, anebo zda tìmto ètyøem uchazeèùm fakticky poskytl dodateènou lhùtu k pøedlo¾ení bankovní záruky ve formì odpovídající zadávacím podmínkám (ve znìní dodateèných informací) namísto toho, aby je, jako¾to nabídky nesplòující po¾adavky zadavatele, vyøadil podle § 76 odst. 1 ZVZ. Dle jeho názoru v¹ak tuto otázku posoudit nemohl, nebo» k tomu spis neposkytoval øádný podklad; jeho souèástí nebyly ani pùvodnì nabízené bankovní záruky, ani výzvy hodnotící komise k podání vysvìtlení nabídek a koneènì ani odpovìdi uchazeèù na nì. Krajský soud zdùraznil, ¾e se jedná o listiny natolik klíèové, ¾e není na soudu, aby dokazování provádìl namísto ¾alovaného, proto¾e právì na tìchto listinách je zalo¾en závìr o spáchání správního deliktu ¾alobcem. Pokud by krajský soud vy¹el z toho, ¾e ¾alovaný pøece jen dùkaz bankovními zárukami a výzvami provádìl, z nièeho neplyne, o jaké bankovní záruky èi listiny se jednalo, a èím tedy byl dùkaz provádìn. Krajský soud proto v této souvislosti vyslovil pochybnosti o tom, zda by vùbec byl schopen tyto listiny identifikovat a od pøíslu¹ných subjektù vy¾ádat. K uvedenému závìru pøitom dospìl ex offo, ani¾ by ¾alobce tuto vadu namítal, nebo» se jednalo o vadu uvedenou v § 76 odst. 1 soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ), která bránila pøezkoumání rozhodnutí v rozsahu ¾alobních bodù. Nad rámec takto vyslovené nemo¾nosti pøezkoumání udr¾itelnosti závìrù ¾alovaného o poru¹ení § 76 odst. 1 a 3 ZVZ dodal, ¾e pokud by byla skutková situace taková, jak ji ¾alovaný popisuje, tj. ¾e ètyøi uchazeèi nepøedlo¾ili bankovní záruky odpovídající zadávacím podmínkám, jedná se o nesplnìní zadávacích podmínek, a nikoli o situaci, kterou lze vyjasòovat postupem podle § 76 odst. 3 ZVZ. To platí zvlá¹tì tehdy, jsou-li èasové údaje urèující dobu trvání bankovních záruk jednoznaènì urèeny konkrétním datem, do kterého bankovní záruka platí. Ostatnì z rozhodnutí ¾alovaného vyplývá, ¾e uchazeèi buï pøedlo¾ili dodatky k pùvodním bankovním zárukám, anebo bankovní záruky zcela nové. Závìrem krajský soud zavázal ¾alovaného nejen svým názorem o nutnosti doplnìní spisu, ale také pokyny, aby v pøípadì, ¾e bude postaveno najisto, ¾e ¾alobce zru¹il smlouvu uzavøenou podle § 82 ZVZ s vybraným uchazeèem, posoudil, zda jsou i nadále splnìny ve¹keré znaky skutkové podstaty správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) ZVZ, a aby pøi rozhodování o vý¹i sankce zohlednil nejen ¾ádost ¾alobce o její sní¾ení (resp. upu¹tìní od ní), ale i fakt, ¾e k uzavøení smlouvy podle § 82 ZVZ do¹lo po zhruba dvou týdnech poté, co ¾alobce ¾alovaného upozornil, ¾e takto hodlá postupovat, av¹ak nedostalo se mu ze strany ¾alovaného ¾ádné reakce.
Proti tomuto rozsudku brojil ¾alovaný (dále jen stì¾ovatel ) kasaèní stí¾ností odkazující se na dùvody uvedené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti pøedev¹ím uvedl, ¾e obsah sporných bankovních záruk byl sice jedním z východisek jeho rozhodnutí, ale ¾e tento jejich obsah tak, jak je popsán v bodu 37 rozhodnutí stì¾ovatele, nebyl ¾ádným úèastníkem øízení rozporován ani v prùbìhu správního øízení, ani v ¾alobì, v ní¾ se ¾alobce zamìøuje výluènì na právní kvalifikaci svého jednání. Stì¾ovatel se proto domnívá, ¾e by obsah bankovních záruk mìl být posouzen jako mezi úèastníky nesporný a ¾e by pøi posouzení vìci mìl soud vycházet pøedev¹ím z dùkladnì popsaného naplnìní skutkové podstaty správního deliktu. Zde stì¾ovatel odkazuje zejména na oznámení o zahájení správního øízení, zadávací podmínky, zprávu o posouzení a hodnocení nabídek a protokol o jednání hodnotící komise, které jednání ¾alobce dostateènì identifikují, a to vèetnì údajù o ¾ádostech ¾alobce o vysvìtlení nabídek a obsahu uchazeèi podaných vysvìtlení. Stì¾ovatel zdùrazòuje, ¾e závìr o spáchání správního deliktu tkví pøedev¹ím v tom, ¾e ¾alobce umo¾nil bankovní záruky doplnit (nahradit) po lhùtì k podání nabídek, av¹ak zadávací lhùtu neprodlou¾il. Dle jeho názoru krajský soud posoudil absenci fotokopií bankovních záruk ve správním spisu chybnì jako vadu øízení podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ø. s., proto¾e skutkový stav není v rozporu se spisy a nevy¾aduje rozsáhlé a zásadní doplnìní. Navrhuje proto, aby Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek zru¹il a vìc tomuto soudu vrátil k dal¹ímu øízení.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasaèní stí¾nosti (§ 109 odst. 3 s. ø. s.) a z dùvodù v ní uvedených (§ 109 odst. 4, vìta pøed støedníkem s. ø. s.). Ve vìci pøitom rozhodl bez naøízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2, vìty první s. ø. s.
Kasaèní stí¾nost spoèívá v zásadì na jediné námitce, podle ní¾ nebyly splnìny podmínky pro postup podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ø. s. Podle citovaného ustanovení soud zru¹í správní rozhodnutí bez jednání rozsudkem tehdy, pokud skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vy¾aduje rozsáhlé nebo zásadní doplnìní. Stì¾ovatel má za to, ¾e za situace, kdy skutková stránka vìci nebyla mezi ním a ¾alobcem sporná a kdy ¾alobce po celou dobu správního i soudního øízení polemizoval ryze v rovinì právního hodnocení vìci, nemá soudem vy¾adované doplòování dokazování ¾ádné opodstatnìní.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve v obecné rovinì uvádí, ¾e stì¾ovatel vede v re¾imu ZVZ dva typy øízení o pøezkoumání úkonù zadavatele. Zaprvé jde o øízení zahájené na písemný návrh nìkterého dodavatele (§ 110 odst. 1 ZVZ, § 114 ZVZ), a to v zásadì proti v¹em úkonùm zadavatele, které vyluèují nebo by mohly vylouèit zásady stanovené v § 6 ZVZ. Zadruhé mù¾e jít o øízení zahájené z moci úøední (§ 113 ZVZ), kdy indicie k jeho zahájení získává na podkladì výsledkù vlastního ¹etøení, èasto iniciovaného podnìtem fyzické èi právnické osoby. Konstrukce pøezkumu dle èásti páté hlavy druhé ZVZ v¹ak není postavena na dùsledném rozhranièení zásady dispozièní a oficiality èi zásady vy¹etøovací a projednací; není proto v rámci jednotlivých druhù øízení vylouèeno jejich prolínání (shodnì uvá¾il i Vrchní soud v Olomouci ve svém rozhodnutí è. SJS 681/2000, které se týkalo zákona è. 199/1994 Sb., o zadávání veøejných zakázek, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, pøièem¾ tento závìr lze, s ohledem na podobnost základních rysù souèasné a døívìj¹í právní úpravy, i nyní plnì aprobovat). Souèasnì nelze ov¹em pøehlédnout fakt, ¾e i pøes závìr vý¹e vyslovený, tedy ¾e ZVZ oba druhy správního øízení od sebe, z hlediska procesních pravidel, pøíli¹ neodli¹uje, lze v ustanoveních èásti páté hlavy druhé dílu druhého zákona vysledovat jisté nuance, jimi¾ se rozdíl vý¹e uvedených dvou typù správního øízení projevuje. Namátkovì se jedná napøíklad o ustanovení § 115 ZVZ upravující kauci, pojmovì spojenou pouze s øízením zahájeným na návrh, èi § 116 ZVZ vymezující rùzné okruhy úèastníkù øízení, v návaznosti na zpùsob jeho zahájení.
V posuzované vìci ¹lo o øízení zahájené ex officio (§ 113 ZVZ), nebo» ¾alovaný vycházel z obdr¾eného podnìtu, nikoli návrhu. Na rozdíl od øízení návrhového, vykazujícího zde nìkteré rysy sporného øízení podle § 141 správního øádu (vymezení pøedmìtu øízení návrhem, obchodnì právní povaha sporu, tedy námitek, které musely být døíve uplatnìny, atd.), kde své nachází své neoddiskutovatelné místo zásada projednací, v pøípadì øízení zahajovaného ex officio výraznì dominuje zásada vyhledávací. Tato zásada znaèí povinnost správního orgánu zabývat se dùkazními návrhy úèastníka øízení a rozhodovat o nich, pokud takové návrhy vzná¹í; zároveò to ale s sebou nese povinnost správního orgánu neupínat se jen k tvrzením úèastníka øízení, která nemusejí být pravdivá, a nezøíci se vlastní dùkazní aktivity v pøípadì, ¾e úèastník øízení nemá vlastní návrhy na dokazování. Vy¹etøovací zásada velí správnímu orgánu èinit v¹e potøebné k øádnému zji¹tìní skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity èi naopak indolence úèastníka øízení. Je-li skutkový stav nejasný nebo neúplný, musí se správní orgán postarat o odstranìní nejasností a mezer dokazováním, tedy dosáhnout takové úrovnì zji¹tìní stavu projednávané vìci, o kterém nejsou dùvodné pochybnosti (§ 3 správního øádu). Pøitom platí, ¾e správní orgán má tuté¾ povinnost jak k vyhledávání skuteèností, které jdou úèastníku øízení k tí¾i, tak i ke skuteènostem, které mu naopak prospívají (§ 50 odst. 3 správního øádu).
Pokud tedy bylo povinností stì¾ovatele aktivnì vyhledávat v¹echny podklady pro vydání meritorního rozhodnutí (§ 50 správního øádu), a to nejen ty, které dokazují, ¾e se ¾alobce coby zadavatel dopustil jednání, naplòujícího skutkovou podstatu správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) ZVZ, ale i ty, které toto podezøení vyvracejí nebo vyvrátit mohou, znamená to, ¾e byl povinen jedinì o takto kompletnì shromá¾dìné podklady opøít své rozhodnutí. Nelze proto akceptovat hlavní kasaèní námitku, podle ní¾ nebyl mezi ¾alobcem a stì¾ovatelem skutkový stav sporný, a proto nebylo nutné tyto nesporné skuteènosti ve spise dokládat-tím ménì je pak nutné doplòovat dokazování dodateènì, podle instrukcí krajského soudu. Lze naopak plnì souhlasit s krajským soudem, ¾e sice nebylo nezbytné, aby stì¾ovatel do správního spisu zahrnoval (formou kopie) celou zadávací dokumentaci, pokud ji po skonèení øízení mìl vrátit ¾alobci zpìt, nicménì pokud jde o listiny, na nich¾ závìry o poru¹ení § 76 odst. 3 ZVZ stojí, jejich absence ve spisu vede minimálnì k dùvodným pochybnostem, zda byl skutkový stav stì¾ovatelem zji¹tìn øádnì a v duchu vý¹e uvedených zásad správního øízení. Stì¾ovatel by pochybnosti krajského soudu o dodr¾ení vý¹e vyjmenovaných zásad vyvrátil právì tím, ¾e by pøedlo¾il spis takového obsahu, který by zahrnoval pro posouzení vìci v¹echny podstatné podklady, tj. v daném pøípadì v¹echny pùvodnì nabízené bankovní záruky, o jejich¾ souladu se zadávacími podmínkami (platnosti po celou dobu bìhu záruky za jakost) vznikly ¾alobci pochybnosti, dále výzvy uchazeèùm k vysvìtlení jimi pøedlo¾ených nabídek (respektive doby platnosti bankovních záruk), odpovìdi uchazeèù na nì a pøípadì také novì pøedlo¾ené záruky èi dodatky k bankovním zárukám pùvodnì pøedlo¾eným. Podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu to jsou právì odpovìdi uchazeèù na výzvy ¾alobce o vysvìtlení jejich nabídek, z nich¾ je zejména mo¾né uèinit definitivní závìr o tom, zda se skuteènì jednalo o pouhé vysvìtlení obsahu nabídek (napøíklad formou odkazu na jejich relevantní èásti èi data v nich uvedená), èi jejich doplnìní (napøíklad pøedlo¾ením dodatku k pùvodní bankovní záruce nebo bankovní záruky zcela nové). Krajský soud v Brnì správnì poukázal, ¾e platnost bankovních záruk není skuteèností, o ní¾ by bylo tøeba vést slo¾itou skutkovou a právní polemiku, nebo» postaèuje prosté porovnání dat uvedených v tìchto bankovních zárukách, eventuelnì nìkterých dal¹ích údajù, jakými jsou napøíklad oznaèení subjektù, které je vystavily.
Z hlediska následného soudního pøezkumu rozhodnutí stì¾ovatele krajský soud zcela správnì v napadeném rozsudku uvedl, ¾e absence pùvodnì pøedlo¾ených i nových (doplnìných) bankovních záruk, ¾ádostí o vysvìtlení sporných nabídek a odpovìdí uchazeèù na tyto výzvy ve správním spisu tomuto øádnému pøezkumu brání. Stávající systém správního soudnictví je zalo¾en na zásadì plné jurisdikce, co¾ dokládá i stabilní judikatura zdej¹ího soudu (viz napøíklad rozsudky ze dne 31. 10. 2008, è. j. 2 Afs 70/2008-127, èi ze dne 28. 11. 2008, è. j. 7 Afs 79/2007-85; v¹echna citovaná rozhodnutí zdej¹ího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). To znamená, ¾e k objasnìní skutkového a právního stavu je soud oprávnìn zopakovat dùkazy provedené správním orgánem, pøípadnì dokazování doplnit (§ 77 odst. 2 s. ø. s.), nebo» pøi svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co nalezl správní orgán. Soud pøitom zvá¾í rozsah doplnìní dokazování tak, aby nenahrazoval èinnost správního orgánu, pøièem¾ pøípadné doplnìní dokazování musí smìøovat ke skutkovému stavu, který zde byl v dobì rozhodování správního orgánu. Jakýkoliv jiný výklad by atakoval smysl plné jurisdikce ve správním soudnictví (viz rozsudek zdej¹ího soudu ze dne 28. 4. 2005, è. j. 5 Afs 147/2004-89, è. 618/2005 Sb. NSS). Souèasnì ov¹em platí, ¾e naznaèený postup nelze po soudu ¾ádat, pokud by tápal ji¾ v otázce, jaké listiny si má vùbec vy¾ádat, a pøedev¹ím, zda by se listiny, které by si vy¾ádal, shodovaly s tìmi, o nì¾ správní orgán (stì¾ovatel) ve správním øízení opøel své rozhodnutí. To platí tím spí¹e, ¾e mo¾nost soudu doplnit dokazování (§ 77 odst. 2 s. ø. s.) nelze bez dal¹ího zamìnit za jeho povinnost (viz rozsudek ze dne 26. 11. 2008, è. j. 8 As 47/2005-104, in www.nssoud.cz).
Nezbývá tedy ne¾ plnì aprobovat právní závìry vyslovené Krajským soudem v Brnì, a to zejména ten, ¾e ve správním spisu stì¾ovatele chybí klíèové podklady, které jsou nutné k posouzení zákonnosti postupu ¾alobce. Z tohoto dùvodu je pøedèasné, jak správnì podotkl i krajský soud v závìru svého rozsudku, pou¹tìt se do právního hodnocení vìci a pøedjímat, zda ¾alobce skuteènì postupoval v zadávacím øízení v rozporu s ustanoveními § 6 a § 76 odst. 1 a 3 ZVZ, a zda tak naplnil skutkovou podstatu správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) citovaného zákona, pøípadnì zda jsou dány podmínky pro upu¹tìní od ulo¾ené pokuty èi pro její sní¾ení.
Vzhledem k tomu, ¾e Nejvy¹¹í správní soud shledal kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou, nezbylo mu, ne¾ ji za podmínek vyplývajících z ustanovení § 110 odst. 1, vìty druhé s. ø. s., rozsudkem zamítnout.
O náhradì nákladù tohoto øízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení § 60 odst. 1, vìty první s. ø. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ø. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Vzhledem k tomu, ¾e stì¾ovatel byl v øízení o kasaèní stí¾nosti procesnì neúspì¹ný, právo na náhradu nákladù øízení mu nenále¾í. Pokud jde o procesnì úspì¹ného úèastníka-¾alobce, v jeho pøípadì nebylo prokázáno, ¾e by mu v souvislosti s tímto øízením nìjaké náklady vznikly. Nejvy¹¹í správní soud proto v jeho pøípadì rozhodl tak, ¾e se mu náhrada nákladu øízení nepøiznává.

References: soud 
 § 152
 § 120
 § 76
 § 6
 soud 
 § 76
 § 76
 soud 
 soud 
 soud 
 § 76
 § 76
 § 76
 soud 
 § 82
 § 120
 § 82
 § 103
 soud 
 soud 
 § 76
 soud 
 soud 
 § 109
 § 76
 soud 
 soud 
 § 114
 § 6
 soud 
 § 115
 § 116
 § 141
 § 120
 § 76
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 § 6
 § 76
 § 120
 soud 
 § 110
 § 60
 § 120
 soud