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Timestamp: 2018-11-15 06:26:45+00:00

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Le clausole della lex specialis di una procedura selettiva pubblica vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole – Michele De Luca
Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 5 settembre 2018, n. 5225.
Le clausole della lex specialis di una procedura selettiva pubblica vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole, in ragione dei principi dell’affidamento e di tutela della parità di trattamento tra i concorrenti.
Sentenza 5 settembre 2018, n. 5225
sul ricorso numero di registro generale 1277 del 2018, proposto da
Az. Gi. Pa. in proprio e quale Capofila Partenariato con Centro As. per As. agli Im.; ed altri non costituiti in giudizio;
Cooperativa Sociale Os., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Pi. Sa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Prima n. 7286/2017, resa tra le parti, concernente esclusione dalla partecipazione al bando di cui all’avviso pubblico per “la presentazione di progetti da finanziare a valere sul Fondo Asilo, Migrazione ed Integrazione 2014-2020 – Obiettivo specifico n. 2 – Obiettivo nazionale 2 – Formazione civico linguistica – Servizi sperimentali di formazione linguistica”;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Cooperativa Sociale Os. ;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 giugno 2018 il Cons. Giorgio Calderoni e uditi per le parti gli avvocati An. Pa. su delega di Pi. Sa. e l’Avvocato dello Stato Pa. Ze.;
1. Con sentenza n. 7286/2017, il Tar Lazio ha accolto il ricorso proposto dalla Cooperativa Sociale Os. Società Cooperativa a r.l. – nella veste di capofila del partenariato con il Centro As. per l’assistenza agli immigrati, il Consiglio regionale dell’Unione italiana ci. e ip. Onlus e il Comune di Catania – avverso la nota 15.6.2016 con cui il Ministero dell’Interno comunicava la sua esclusione dalla selezione pubblica indetta dal Ministero stesso quale Autorità Responsabile del Fondo Asilo Migrazione ed Integrazione (FAMI) istituito dal Regolamento UE n. 516/2014 e relativa alla presentazione di progetti da finanziare a valere sullo stesso Fondo (periodo 2014-2020 – Obiettivo Specifico n. 2 – Obiettivo Nazionale 2, Formazione civico linguistica – Servizi sperimentali di formazione linguistica).
1.1. Invero, la Commissione tecnica di valutazione aveva ritenuto la inammissibile proposta progettuale di “Os. “, per mancanza della dichiarazione d’iscrizione alla prima sezione del Registro di cui all’art. 42, comma 2, del D. Lgs n. 286/1998, mentre – ad avviso di detta Coop. sociale – avrebbe dovuto trovare applicazione nei propri confronti solo quanto prescritto dalla lett. “b” del bando (vale a dire il possesso dello scopo mutualistico), e non anche il requisito di cui alla successiva lett. “c”, rappresentato dall’iscrizione al suddetto Registro.
1.2. Il primo Giudice ha, dapprima, dato atto che il testo dell’art. 4.2 del bando, recante “ulteriori condizioni di partecipazione”, è il seguente: “b) se il soggetto proponente è organizzato in forma di società cooperativa ex art. 2511 c.c. o come società consortile ex art. 2615 cc, deve avere finalità mutualistica; c) se il soggetto proponente unico o il capofila di soggetti proponenti associati è ricompreso tra i soggetti di cui agli artt. 52 e 53 del d.P.R. 394/1999, deve essere iscritto, alla data della pubblicazione dell’avviso, alla prima sezione del registro di cui all’art. 42 T.U.I.”.
1.3. Quindi, dopo aver evidenziato che la “questione nodale è se il requisito di cui alla lett. c) sia cumulativo o alternativo rispetto a quello individuato alla lett. b), il Tar ha concluso per l’alternatività tra i due requisiti, in ragione del tipo di soggetto partecipante, e ciò per le seguenti ragioni:
a) i soggetti individuati agli artt. 52 e 53 del d.P.R. n. 394/1999, rispetto ai quali l’art. 4.2 prescrive l’iscrizione nella prima sezione del Registro in parola costituiscono solo una parte, e non già la totalità, dei soggetti che vi possono partecipare e, perciò, tale requisito non può essere preteso anche in capo agli altri soggetti, pure ammessi a parteciparvi;
b) siffatta interpretazione neppure collide con la ratio che vi è sottesa, vale a dire quella di garantire comunque che il soggetto proponente sia idoneamente preparato, il che, nel caso di società cooperative, viene assicurato dallo scopo mutualistico;
c) con specifico riguardo alla Società ricorrente, va poi evidenziato che essa ha pure ampliato il proprio oggetto sociale, ricomprendendo anche centri di accoglienza per stranieri richiedenti asilo ed attivazione di strutture che accolgono stranieri minori non accompagnati;
d) nessuna rilevanza può, altresì, rivestire, ai fini dell’ammissibilità della domanda di partecipazione de qua, la circostanza che in concreto nel modello di domanda la ricorrente abbia obliterato la casella “è regolarmente iscritto al Registro di cui all’art. 42, comma 2, D. Lgs. 286/98”, poiché (come la stessa ha chiarito in sede endoprocedimentale, a seguito di integrazione documentale) detta obliterazione è evidentemente dovuta ad un mero errore materiale, mentre è pacifico che la Società cooperativa abbia scopo mutualistico e sia, perciò, fornita del requisito richiesto dalla lex specialis.
1.4. La sentenza ha, infine, accolto il ricorso “con conseguente ammissione alla valutazione del progetto proposto dalla ricorrente, quale capofila del partenariato con il Centro As. per l’assistenza agli immigrati, il Consiglio regionale dell’Unione italiana ci. e ip. Onlus ed il Comune di Catania”; e ha, altresì, posto le spese di giudizio a carico del Ministero resistente.
2. Il quale ha interposto il presente appello, depositato il 19 febbraio 2018, deducendo i seguenti motivi.
I) violazione e falsa applicazione dell’art. 4.2 lett. b) e c) dell’avviso di gara, dell’art. 42 del d.lgs. vo 286/1998 e degli art. 52 e 53 del d.p.r. 354/99.
Il motivo è articolato in plurimi paragrafi, nei quali si sostiene essenzialmente quanto segue:
§ 7.1.: anche se la formulazione testuale delle soprariportate previsioni dell’Avviso di gara sembrerebbe deporre nel senso che quella indicata nella lett. “c” (iscrizione nella prima sezione del Registro di cui all’art. 42 D. Lgs. 286/1998) fosse condizione aggiuntiva di partecipazione richiesta esclusivamente nel caso di Proponente Unico (ovvero di Capofila di Soggetto Proponente Associato) ricompreso fra i soggetti di cui agli artt. 52 e 53 del d.P.R. 394/1999, a diversa conclusione dovrebbe pervenirsi leggendo e interpretando l’Avviso di gara (e, in particolare, la clausola concernente le ulteriori condizioni di partecipazione) alla luce delle disposizioni legislative e regolamentari in cui sono compendiate la disciplina dell’immigrazione e della condizione dello straniero;
§ 7.1.2.: l’intendimento perseguito dall’Avviso sarebbe quello di promuovere, attraverso l’erogazione di finanziamenti pubblici, l’attivazione di percorsi formativi integrati di apprendimento nella lingua italiana (L2) e di educazione civica per i cittadini di paesi terzi, per consentire loro di acquisire le conoscenze e competenze linguistiche utili al raggiungimento degli obiettivi prescritti nell’Accordo di integrazione di cui al d.P.R. 179/2011: si tratta, dunque, di materia cui si riferisce il Capo IV del D.Lgs. 286/98;
§ 7.1.3.: le modalità di realizzazione dell’integrazione sociale attraverso gli interventi di cui sopra sono indicate nel Capo VIII del d.P.R. 394/1999; in particolare, l’art 52 prescrive – per associazioni, enti e altri organismi privati che svolgono le attività per favorire l’integrazione sociale degli stranieri di cui all’art. 42 del D. Lgs. 286/98 – l’obbligo di iscriversi alla prima sezione del registro delle associazioni e degli enti che svolgono attività a favore degli immigrati, tenuto presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
A sua volta, l’art. 53, comma 1 indica le condizioni oggettive e soggettive (forma giuridica ecc.) richieste per l’iscrizione nel suddetto Registro; mentre il successivo comma 2 disciplina l’iscrizione stessa, che avviene previa presentazione – da parte del rappresentante legale dell’ente, organismo, associazione – di una domanda corredata da vari documenti: ne risulterebbe che detta iscrizione, lungi dall’essere una operazione automatica, è finalizzata a certificare in concreto l’idoneità dell’ente a svolgere le attività di cui all’art. 42 del D. Lgs. 286/1998.
A completamento di tale quadro normativo, il Ministero ricorda l’art. 16 del Regolamento (Ue) n. 514/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 aprile 2014, recante disposizioni generali sul Fondo asilo, migrazione e integrazione, a norma del quale “le azioni sostenute nel quadro dei programmi nazionali e cofinanziate da fonti pubbliche o private, non hanno scopo di lucro”;
§ 7.1.4.: dal medesimo quadro normativo emergerebbe con evidenza che – in particolare attraverso la lett. c) dell’art. 4.2. dell’Avviso di gara – si sarebbe “voluta circoscrivere la partecipazione alla procedura ai soli soggetti privati operanti senza fini di lucro in possesso della qualificazione necessaria a garantire la puntuale attuazione dei progetti ammessi a finanziamento attestata, appunto, dall’aver conseguito l’iscrizione nel registro (anzi nell’apposita sezione del registro) previsto dal menzionato art. 52 del d.P.R. 554/99, avendo dimostrato di essere in possesso di tutti i requisiti richiesti dalla normativa di riferimento per lo svolgimento delle attività volte a favorire l’integrazione sociale degli stranieri di cui all’art. 42 del D. Lgs. vo 286/98”;
§ 7.1.5.: la diversa lettura dell’art. 4.2. lett. b) e c) dell’Avviso di gara seguita dalla sentenza appellata si fonderebbe palesemente su un presupposto erroneo, ossia sulla diversità dei soggetti indicati nella lettera b) rispetto ai soggetti indicati nella lett. c).
Infatti, i soggetti di cui agli artt. 52 e 53 del D.P.R. n. 394/1999 sono “organismi privati, enti e associazioni” che svolgono attività qualificate per l’integrazione e che hanno determinati requisiti: il riferimento a “organismi privati e enti” è talmente ampio da ricomprendere qualsivoglia schema organizzativo della persona giuridica privata, ossia le associazioni, le fondazioni e le altre istituzioni di cui all’art. 12 c.c., ma anche le società di cui all’art. 13 c.c. (in assenza dello scopo di lucro), per la cui disciplina la norma rinvia alle disposizioni contenute nel libro V, ossia quello dedicato al lavoro (restando invece del tutto escluse le persone giuridiche pubbliche di cui all’art. 11 c.c.).
In pratica, tra la categoria onnicomprensiva degli “organismi privati, enti e associazioni” (cui fanno riferimento sia l’art. 52 del d.P.R. 394/99 che l’art. 4.2. lett. “c” dell’Avviso di gara) e quella delle “società cooperative e consortili a scopo mutualistico” sussisterebbe un rapporto di genere a specie, costituendo lo schema giuridico di cui agli artt. 2511 e 2615 ter c.c. uno dei modelli organizzativi contemplati dall’ordinamento e formalmente compatibile con i fini di cui all’art. 42 del D. Lgs. 286/98;
§ 7.1.6.: sotto diverso profilo, l’esegesi dell’art. 4.2. condivisa dal Tar comporterebbe una ingiustificata differenziazione per quanto attiene alla possibilità di partecipare alla procedura de qua,
poiché mentre società cooperative consortili con finalità esclusivamente (o prevalentemente) mutualistiche potrebbero partecipare pur non essendo iscritte nel Registro di cui all’art. 52 del d.P.R. 394/1999, a diversa conclusione dovrebbe pervenirsi per tutti gli altri soggetti privati cui la menzionata norma fa riferimento;
§ 7.1.7.: infine, le disposizioni del D. Lgs. 286/98 e del d.P.R. 394/99 realizzano, in attuazione del principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale, un bilanciamento di interessi tra auspicabile coinvolgimento delle forme di associazionismo privato nella materia dell’integrazione sociale e interesse pubblico primario di garantire e realizzare un’integrazione sociale effettiva e proficua.
L’esito di tale bilanciamento è, per l’appunto, l’istituzione di un meccanismo di verifica ex ante della qualità e dell’idoneità dei soggetti privati coinvolti: e l’iscrizione nel Registro di cui all’art. 52 del d.P.R. 394/99 per talune tipologie di soggetti proponenti privati costituisce, per l’appunto, meccanismo preordinato alla verifica ex ante di tale idoneità ;
II) violazione e falsa applicazione degli art. 46, 47 e 76 del d.p.r. 445/2000.
La sentenza appellata sarebbe, poi, palesemente erronea anche nella parte in cui ha negato qualsivoglia rilevanza alla condotta della Cooperativa Sociale Os., consistita nell’obliterazione della casella “è regolarmente iscritto al Registro di cui all’art. 52, comma 2, del D. Lgs. vo 286/98” sulla dichiarazione allegata alla domanda di ammissione: la qual cosa poteva spiegarsi solo in ragione del fatto che si era resa ben conto del fatto che trattavasi di condizione aggiuntiva, di cui dovevano essere in possesso tutti i soggetti privati operanti senza fine di lucro intenzionati ad assumere la veste di Soggetto Proponente Unico ovvero di Capofila di Soggetto Proponente Associato.
I rischi derivanti dal rendere una autodichiarazione falsa sarebbero stati assunti solo ed esclusivamente perché attraverso di essa si era inteso dimostrare il possesso della condizione aggiuntiva richiesta dall’art. 4.2. lett. c) dell’Avviso di gara di cui la Cooperativa appellata era (ed è ) priva: e il Ministero, rilevata la falsità dell’autodichiarazione che quest’ultima aveva allegato alla propria proposta progettuale, non poteva che applicare la sanzione di cui all’art. 76 del d.P.R. 445/2000.
3. Costituendosi in giudizio il 13 marzo 2018, la Cooperativa appellata ha replicato che:
– secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, nell’interpretazione delle norme del bando di gara l’unico criterio esegetico ammissibile è quello letterale e, in caso di clausole equivoche o di dubbio significato, deve preferirsi l’interpretazione che favorisca la massima partecipazione alla gara piuttosto quella che la ostacoli, dovendosi anche fare applicazione delle regole dettate agli art. 1362 e ss. cod. civ. per l’interpretazione dei contratti;
– lo stesso art. 42 del D.Lgs. 286/98 escluderebbe la verifica di compatibilità della forma giuridica con i fini sociali e di solidarietà per gli organismi aventi natura di organizzazione non lucrative di utilità sociale (ONLUS), ai sensi del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460, giacché la qualifica di ONLUS è ontologicamente compatibile con i suddetti fini sociali e di solidarietà ;
– l’errore materiale compiuto nel compilare on line la domanda di ammissione è stato evidenziato dalla Cooperativa a mezzo nota p.e.c. inviata già in data 24.05.2016;
– la cooperativa ” avrebbe potuto “configurarsi” diversamente, indicando quale capofila del partenariato il “Centro As. per l’assistenza agli immigrati”, soggetto quest’ultimo oggi, come allora, regolarmente iscritto nel Registro ” ;
– infine, si sottolinea che la stessa ha partecipato al bando nella qualità di “capofila” del partenariato, oltre che con il menzionato “Centro As.”, con il Consiglio regionale dell’Unione italiana ci. e ip. Onlus e con il Comune di Catania; e che, inoltre, al progetto elaborato dalla Cooperativa medesima in associazione con i suddetti partner ha aderito anche il Dipartimento di lingue della Facoltà di Lettere e Filosofia dell’Università di Catania.
4. Alla pubblica udienza del 7 giugno 2018, la causa è passata in decisione.
5. Decisione che deve essere di conferma della sentenza appellata.
5.1. Invero e in primo luogo, costituiscono principi di pacifica acquisizione giurisprudenziale (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 6/3/2018, n. 1447; sez. V 9/10/2015, n. 4684 e 27 maggio 2014, n. 2709) quelli esattamente richiamati dalla cooperativa appellata e per i quali:
– le clausole della lex specialis di una procedura selettiva pubblica vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole, in ragione dei principi dell’affidamento e di tutela della parità di trattamento tra i concorrenti;
– invero, l’interpretazione della lex specialis soggiace, come per tutti gli atti amministrativi, alle stesse regole stabilite per i contratti dagli artt. 1362 e ss., c.c., tra le quali assume carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale;
– ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità, deve essere prescelto dall’interprete il significato più favorevole all’ammissione del candidato, essendo conforme al pubblico interesse (e sempreché non si oppongano a ciò interessi pubblici diversi e di maggior rilievo) che alla procedura selettiva partecipi il più elevato numero di candidati.
5.2. Nel caso di specie, lo stesso Ministero appellante dà – lealmente e per primo – atto (cfr. citato par. § 7.1.) che la formulazione testuale delle soprariportate previsioni dell’Avviso di gara ” sembrerebbe deporre nel senso che quella indicata nella lett. “c” (iscrizione nella prima sezione del Registro di cui all’art. 42 D. Lgs. 286/1998) fosse condizione aggiuntiva di partecipazione richiesta esclusivamente nel caso di Proponente” .
Si verte, pertanto, in un caso di evidente ambiguità del dato testuale, per cui occorre fare applicazione del canone ermeneutico più favorevole all’ammissione dei partecipanti.
5.3. Nello stesso caso qui all’esame non si oppongono interessi pubblici di segno contrario, quali quelli all’idoneità e qualità dei soggetti partecipanti, sottolineati dallo stesso Ministero ai rispettivi paragrafi 7.1.3. e 7.1.7. del proprio atto di appello.
5.3.1. Infatti, se si intende veramente avere riguardo al profilo sostanziale della vicenda, tali qualità e idoneità sono senz’altro garantite dalla Coop. soc. Os. che, in veste di Capofila, ha sottoscritto la domanda di partecipazione all’avviso pubblico di cui è causa, in quanto:
– al punto B.1.4. di tale domanda sono indicate le specifiche esperienze di accoglienza e integrazione di cittadini stranieri, maturate dalla Coop. Os., a partire dall’anno 2003, presso la struttura residenziale dotata di oltre 50 posti alloggio;
– al punto B.1.5. sono, altresì, indicate le esperienze pregresse nella gestione diretta di progetti con altri Fondi comunitari e nazionali nell’ambito dell’immigrazione, tra cui la collaborazione con l’Ente Regionale diritto allo studio universitario di Catania e il progetto Erasmus con l’Università di Catania, dichiarato idoneo nell’ambito di un bando promosso dalla Regione Sicilia.
5.3.2. Non solo: i partner della Cooperativa hanno maturato nel settore specifico significative esperienze descritte al successivo punto B.1.6. (11 esperienze pregresse per il Centro As.; 7 esperienze per il Comune di Catania).
5.3.3. Ancora: lo stesso Comune di Catania, cioè il principale ente esponenziale del territorio (provincia di Catania) in cui il progetto è localizzato al 100% (cfr. punto B.1.3. della domanda di “Os. “) svolge all’interno di quest’ultimo, tramite il proprio Dipartimento Immigrazione, la fondamentale funzione di segnalazione dei potenziali beneficiari dello stesso (punto B.2.7.).
5.3.4. In conclusione, tutti questi elementi racchiusi nella domanda e la cui veridicità non è stata contestata dal Ministero né in sede procedimentale né in sede processuale sono ampiamente idonei a soddisfare l’intendimento perseguito dall’Avviso, così come descritto al par. 7.1.2. dell’appello ministeriale (acquisizione, da parte di cittadini di paesi terzi, delle conoscenze e competenze linguistiche) e a consentire al Ministero medesimo, in sede di esame della domanda, quella stessa verifica “della qualità e dell’idoneità dei soggetti privati coinvolti” che il successivo par. 7.1.7. dell’appello attribuisce ex ante all’iscrizione nel Registro di cui all’art. 52 d.P.R. 394/1999, iscrizione, tuttavia, non inequivocabilmente richiesta dall’avviso de quo per tutti i soggetti partecipanti;
5.4. Anzi, stando sempre alla prospettazione dell’appello ministeriale (par. 7.1.3.), la Coop. appellata possiede, in quanto Onlus, l’unico requisito espressamente richiesto dall’art. 16 del Regolamento Ue n. 514/2014 (recante disposizioni generali sul Fondo FAMI che rappresenta la fonte di finanziamento dei progetti di cui si tratta), a norma del quale art. 16 “le azioni sostenute nel quadro dei programmi nazionali e cofinanziate da fonti pubbliche o private, non hanno scopo di lucro”.
5.5. Dunque, anche sotto il profilo della normativa eurounitaria, ove l’avviso ministeriale avesse inteso porre una condizione di partecipazione ulteriore e cumulativa (iscrizione al citato Registro nazionale) rispetto a quella ivi prevista, avrebbe dovuto farlo in maniera inequivoca, e cioè assertiva/affermativa e non mediante il ricorso a una formulazione obiettivamente ambigua sin dal suo incipit, dato che le lettere “a”, “b” e “c” del punto 4.2. si aprono tutte con la congiunzione se introduttiva di un periodo ipotetico.
E ciò, tanto più tenuto conto che il menzionato art. 52 dispone espressamente al comma 2 che l’iscrizione al registro “è condizione necessaria per accedere direttamente o attraverso convenzioni con gli enti locali o con le amministrazioni statali, al contributo del Fondo nazionale per l’integrazione di cui all’art. 45 del testo unico”: e pertanto non anche condizione per accedere, altresì, ai Fondi europei quale il FAMI di cui qui si controverte.
5.6. Non solo.
Introducendo expressis verbis siffatta e ulteriore condizione, l’avviso avrebbe, nell’occasione, potuto anche restringerne la portata limitativa, precisando ad esempio che – in caso di partnership tra più soggetti – l’iscrizione al Registro potesse essere dichiarata/dimostrata anche da uno solo dei partner e non necessariamente dal Capofila: requisito questo che risulta, nella specie, posseduto dal partner Centro As. della Coop. appellata.
5.7. Infine, la comunicazione 15.6.2016, impugnata in primo grado, indica, quale espressa causa di esclusione, unicamente la “mancanza della dichiarazione dell’iscrizione alla prima sezione del registro di cui all’art. 42, comma 2 del d.lgs. 286/98” e non fa, dunque, riferimento alcuno all’applicazione della sanzione di cui all’art. 76 del d.P.R. 445/2000: pertanto, il relativo argomento difensivo, introdotto dal Ministero con il secondo motivo di appello, si risolve in una inammissibile integrazione postuma della motivazione in sede di giudizio e non può che essere disatteso.
6. Conclusivamente, l’appello va respinto, con integrale conferma della sentenza gravata, anche nella parte in cui dispone la “conseguente ammissione alla valutazione del progetto proposto dalla ricorrente, quale capofila del partenariato con il Centro As. per l’assistenza agli immigrati, il Consiglio regionale dell’Unione italiana ci. e ip. Onlus ed il Comune di Catania”.
Avuto riguardo alla evidenziata natura eminentemente interpretativa della controversia, le spese del presente grado di giudizio possono, tuttavia, essere compensate tra le parti.
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando integralmente la sentenza impugnata, anche agli effetti precisati al capo 6 della motivazione.
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References: Sentenza 

Sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 2511
 art. 2615
 sentenza 
 art. 52

§ 7

§ 7

§ 7

§ 7
 art. 52

§ 7
 sentenza 

§ 7

§ 7
 art. 46
 sentenza 
 art. 1362
 art. 42
 sentenza 
 § 7
 art. 16
 art. 52
 sentenza 
 sentenza