Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawo_budowlane__Komentarz-ebook/p0204826i020
Timestamp: 2019-05-25 19:29:55+00:00

Document:
00335 004425 14686901 na godz. na dobę w sumie
Autor: Zygmunt Niewiadomski Liczba stron: 561
ISBN: 978-83-255-5131-5 Data wydania: 2014-06-24
Prawo budowlane Komentarz Redaktor Prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski Autorzy Tomasz Asman Zygmunt Niewiadomski Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński Alicja Plucińska-Filipowicz 5. wydanie zaktualizowane i uzupełnione WYDAWNICTWO C.H. BECK WARSZAWA 2013
Propozycja cytowania: Niewiadomski, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 5, art. 6, Nb 2, Warszawa 2013 Poszczególne części komentarza opracowali: Tomasz Asman:art. 1–11 i art. 80–89 Zygmunt Niewiadomski:art. 1–11, art. 41–60 i art. 103–108 Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa:art. 61–79 i art. 80–89 Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński:art. 17–40a i art. 90–94 Alicja Plucińska-Filipowicz:art. 12–16 i art. 95–101 Redakcja: Aleksandra Dróżdż Wydawca: Dagna Kordyasz © Wydawnictwo C.H. Beck 2013 Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H. Beck ISBN epub: 978-83-255-5131-5
Spis treści Przedmowa Wykaz skrótów Prawo budowlane Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1–11 Rozdział 2. Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie Art. 12–16 Rozdział 3. Prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego Art. 17–27 Rozdział 4. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych Art. 28–40a Rozdział 5. Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych Art. 41–60 Rozdział 6. Utrzymanie obiektów budowlanych Art. 61–72 Rozdział 7. Katastrofa budowlana Art. 73–79 Rozdział 8. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego Art. 80–89c Rozdział 9. Przepisy karne Art. 90–94 Rozdział 10. Odpowiedzialność zawodowa w budownictwie Art. 95–102 Rozdział 11. Przepisy przejściowe i końcowe Art. 103–108 Załącznik Nr 1. Wykaz wybranych ustaw związanych z prawem budowlanym Załącznik Nr 2. Wykaz aktów wykonawczych do ustawy – Prawo budowlane Indeks rzeczowy
Przedmowa Polskie prawo budowlane, w kształcie nadanym ustawą z 7.7.1994 r. (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), obowiązuje na tyle długo, że umożliwia podjęcie próby opracowania komentarza odpowiadającego potrzebom praktyki. Ponad dziesięcioletnie funkcjonowanie ustawy zdaje się umożliwiać jej poważniejsze skomentowanie. W tak zakreślonej perspektywie czasu uwidaczniają się ważne problemy praktyki. Powstaje dorobek teorii. Zdawać by się mogło, że w tej sytuacji propozycja napisania szerszego komentarza powinna być przyjęta bez zastrzeżeń. I tak byłoby, gdyby nie fakt, że polskiemu Prawu budowlanemu daleko do elementarnej choćby stabilności. Zmiany dokonywane są często w pośpiechu, bez koniecznego monitorowania przyjętych wcześniej rozwiązań. Dokonywane są bez szerszej refleksji teoretycznej. W rezultacie efekty są odwrotne od zamierzonych. Pojawiają się kolejne wątpliwości interpretacyjne. To wszystko w nieco innym świetle stawia ową propozycję. Przekonany jednak, że rynek wydawniczy oczekuje, w ślad za komentarzem do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podobny komentarz do Prawa budowlanego, który wespół stanowiłby swoistego rodzaju przewodnik po podstawach prawnych polskiego procesu inwestycyjno-budowlanego, podjąłem się wraz z zespołem osób, z którym współpracuję, napisania niniejszego komentarza. Komentarz jest adresowany głównie do praktyków. W zamierzeniu autorów – pracowników naukowych warszawskiej Szkoły Głównej Handlowej oraz praktyków z Naczelnego Sądu Administracyjnego – opracowanie ma odpowiadać na konkretne problemy pojawiające się w stosowaniu przepisów Prawa budowlanego. Stąd m.in. inspiracja orzecznictwem sądowym, w którym jak w soczewce odbijają się problemy stosowania prawa. Tam gdzie jest to możliwe, autorzy nie stronią od odesłań do dorobku doktrynalnego. Komentowane przepisy autorzy starają się osadzać na tle całokształtu rozwiązań prawnych w określonych dziedzinach, wychodząc z założenia, że konkretny przepis nie może być interpretowany w izolacji od jego otoczenia prawnego. Dają tym samym wyraz rosnącej roli wykładni systemowej i funkcjonalnej w interpretacji i stosowaniu prawa. Szybkie wyczerpanie nakładu pierwszego wydania oraz zmiany komentowanej ustawy spowodowały potrzebę przygotowania kolejnego, czwartego już wydania niniejszego komentarza. Wydanie piąte zawiera stan prawny na dzień 1.2.2013 r. Konstancin-Jeziorna, styczeń 2013 r. Zygmunt Niewiadomski
Wykaz skrótów 1. Źródła prawa EgzAdmU ustawa z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) GospNierU ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) KC ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) KK ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) KPA ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) KPK ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) PrBud ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) PrBud z 1974 r. ustawa z 24.10.1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) PrEnerg ustawa z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1059) PrGeod ustawa z 17.5.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) PrGeol ustawa z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) PrOchrŚrod ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) PrPostAdm ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) PrWod ustawa z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 145) SamGminU ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) SamPowU ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) SamZawArchU ustawa z 15.12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) SwobDziałGospU ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) WłLokU ustawa z 24.6.1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) WyrBudU ustawa z 16.4.2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. Nr 92, poz. 881 ze zm.) ZabytkiU ustawa z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) ZagospPrzestrzU ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) ZTPR rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908) 2. Organy orzekające NSA Naczelny Sąd Administracyjny SA Sąd Apelacyjny SN Sąd Najwyższy SN(7) Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów TK Trybunał Konstytucyjny WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny 3. Czasopisma Dz.U. Dziennik Ustaw Dz.Urz. Dziennik Urzędowy GP Gazeta Prawnicza GS Gazeta Sądowa KPP Kwartalnik Prawa Prywatnego MoP Monitor Prawniczy MoPod Monitor Podatkowy M.P. Monitor Polski NP Nowe Prawo OG Orzecznictwo Gospodarcze OJ Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSG Orzecznictwo Sądów Gospodarczych OSN Orzecznictwo Sądu Najwyższego OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Zbiór Urzędowy. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Pal. Palestra PG Prawo Gospodarcze PiP Państwo i Prawo PiZS Praca i Zabezpieczenie Społeczne Prok. i Pr. Prokuratura i Prawo PUG Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Rej. Rejent RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny ST Samorząd Terytorialny Wok. Wokanda 4. Inne skróty art. artykuł dot. dotyczący GINB Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i in. i innych jw. jak wyżej lit. litera MI Minister Infrastruktury MSWiA Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji m.in. między innymi nast. następny (-a, -e) Nb numer brzegowy NIK Najwyższa Izba Kontroli Nr numer nt. na temat orz. orzeczenie ost. ostatni PIS Państwowa Inspekcja Sanitarna pkt punkt plan BIOZ Plan Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia por. porównaj post. postanowienie poz. pozycja r. rok red. redakcja RM Rada Ministrów RP Rzeczpospolita Polska rozp. rozporządzenie s. strona S.A. spółka akcyjna sp. z o.o. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością t. tom tj. to jest t.j. tekst jednolity UE Unia Europejska uchw. uchwała ust. ustęp wg według ww. wyżej wymieniony wyr. wyrok w zw. w związku z. zeszyt zarz. zarządzenie ze zm. ze zmianami zob. zobacz
Prawo budowlane1 z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414) Tekst jednolity z dnia 12 listopada 2010 r. (Dz.U. Nr 243, poz. 1623)2 (zm: Dz.U. 2011, Nr 32, poz. 159, Nr 45, poz. 235, Nr 94, poz. 551, Nr 135, poz. 789, Nr 142, poz. 829, Nr 185, poz. 1092, Nr 232, poz. 1377; 2012, poz. 472, poz. 951, poz. 1256) 1 Niniejsza ustawa dokonuje w zakresie swojej regulacji transpozycji dyrektywy Rady 92/57/EWG z dnia 24 czerwca 1992 r. w sprawie wdrożenia minimalnych wymagań bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na tymczasowych lub ruchomych budowach (ósma szczegółowa dyrektywa w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 89/391/EWG) (Dz.Urz. WE L 245 z 26.08.1992, str. 6; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 2, str. 71). 2 Tekst jednolity ogłoszono dnia 23.12.2010 r.
Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1. [Przedmiot regulacji] Ustawa – Prawo budowlane, zwana dalej „ustawą”, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Spis treści Nb I.Uwagi wstępne 1 II.Zakres przedmiotowy ustawy 5 III.Zakres podmiotowy ustawy 7 IV.Inne regulacje dotyczące problematyki budownictwa 8 V.Przynależność Prawa budowlanego do gałęzi prawa administracyjnego 9 I. Uwagi wstępne Nb 1 1. Tytuł komentowanej ustawy został skonstruowany stosownie do regulacji § 19 pkt 2 Zasad techniki prawodawczej (załącznik do rozp. Prezesa RM z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, Dz.U. Nr 100, poz. 908, dalej określany jako „ZTPR”). Tytuł ustawy wskazuje, że mamy do czynienia z aktem wyczerpująco regulującym „obszerną dziedzinę spraw”. Mimo to ustawa nie jest kodeksem. Przyjmuje się, że nazwa „kodeks” zastrzeżona jest dla ustaw mających charakter podstawowy dla całej gałęzi prawa, gdzie obszerność aktu prawnego i uwarunkowania historyczne (np. długi okres, przez który obowiązywał dany akt) przemawiają za użyciem w tytule powołanej nazwy. W polskim systemie prawa nie obowiązywał dotąd akt prawny – „Kodeks budowlany”. Propozycje stosowania takiego określenia pojawiały się natomiast w doktrynie prawa (zob. L. Bar, Kodeks budowlany, Warszawa 1972). Należy podkreślić, że kodeksy budowlane obowiązują w niektórych krajach europejskich, np. w Niemczech (zob. Battis, Krautzberger, Lör, Baugesetzbuch. Kommentar, München 2005). Nb 2 2. Termin „prawo budowlane” wykorzystywany jest w języku prawnym (treści przepisów prawnych), języku prawniczym (doktrynie) oraz języku potocznym. W znaczeniu wąskim oznacza ustawę – Prawo budowlane. Termin taki, pisany wielką literą, pokrywa się ze znaczeniem prawnym omawianego pojęcia i wykorzystywany jest również w treści przepisów odsyłających zawartych w innych aktach prawnych. W języku prawniczym terminu „prawo budowlane” używa się najczęściej na określenie ogółu regulacji publicznoprawnych dotyczących przebiegu procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy – Prawo ochrony środowiska czy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz aktów wykonawczych do powołanych ustaw. Szerokie znaczenie pojęcia obejmuje ogół norm związanych z budownictwem, w tym: – regulacje cywilnoprawne dotyczące stosunków rzeczowych i zobowiązaniowych związanych z prawem do nieruchomości będącej przedmiotem działań inwestycyjnych oraz zleceniem wykonania robót budowlanych, jak również odpowiedzialności odszkodowawczej uczestników procesu inwestycyjno-budowlanego; – przepisy regulujące jakość wyrobów budowlanych; – regulacje dotyczące kwestii bezpieczeństwa i higieny pracy. W ostatnim ujęciu na podkreślenie zasługuje interdyscyplinarność prawa budowlanego pojmowanego jako swoista dziedzina (dział) prawa. Nb 3 3. W polskim systemie prawa proces budowlany po raz pierwszy został objęty kompleksową regulacją w rozp. Prezydenta RP z 16.2.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.). W okresie poprzedzającym w dziedzinie prawa budowlanego obowiązywały przepisy prawne byłych państw zaborczych. Rozporządzenie z 1928 r. było aktem szeroko regulującym problematykę inwestycyjno-budowlaną, obejmowało bowiem przepisy dotyczące planu i zasad zabudowania osiedli, wywłaszczenia nieruchomości, scalania działek oraz prawa budowlanego w znaczeniu węższym, w tym ustroju organów nadzoru budowlanego. Przepisy powołanego rozporządzenia w zakresie dotyczącym planów zabudowania uchylił dekret z 2.4.1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109 ze zm.). Kolejną regulacją dotyczącą procesu budowlanego była ustawa z 31.1.1961 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Ostatnim aktem ustawowym regulującym problematykę procesu budowlanego w poprzednich warunkach ustrojowych była ustawa z 24.10.1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Należy dodać, że w wymienionym okresie charakterystyczną cechą prawa budowlanego, tak jak innych dziedzin prawa, było występowanie aktów tzw. prawa powielaczowego. Obecnie obowiązująca ustawa – Prawo budowlane została uchwalona 7.7.1994 r. (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i weszła w życie w dniu 1.1.1995 r. Nb 4 4. Tytuł aktu prawnego, ewentualna preambuła oraz przepisy określające przedmiot regulacji pełnią zarazem funkcję informacyjną i interpretacyjną. Dostarczają wiedzy na temat rangi aktu prawnego, twórcy tego aktu, zakresu regulowanych spraw oraz ewentualnie celów regulacji i jej powiązań z innymi aktami. Funkcja interpretacyjna powołanych elementów aktu prawnego wyraża się w ich znaczeniu dla procesu wykładni prawa. Treść ewentualnej preambuły oraz zasad (celów) zawartych w przepisach ogólnych ustawy stanowią o kierunku wykładni funkcjonalnej (celowościowej) i systemowej. Polska tradycja ustawodawcza oraz obowiązujące reguły techniki prawodawczej, w przeciwieństwie do systemu prawnego Wspólnot Europejskich, nie wskazują na potrzebę zamieszczania preambuły w aktach rangi ustawowej. Skutkuje to trudnością w zdefiniowaniu założonych przez ustawodawcę celów i rodzi niebezpieczeństwo oderwania treści przepisów prawnych od warstwy aksjologicznej. Stan taki prowadzi do sięgania przez osoby dokonujące wykładni do treści uzasadnienia projektu ustawy, które nie ma waloru normatywnego, a ponadto z powodu zmian projektu ustawy w toku procesu legislacyjnego może się stać nieadekwatne do ostatecznego brzmienia aktu. Obowiązujący tekst komentowanej ustawy nie zawiera preambuły. W takiej sytuacji o celach regulacji zawartej w komentowanej ustawie można wnioskować wyłącznie z brzmienia pozostałych przepisów, posiłkując się poglądami nauki prawa. Należy przyjąć, że celem ustawy jest ochrona m.in. interesu publicznego przy jednoczesnym poszanowaniu interesów indywidualnych, które mogą zostać naruszone w przebiegu procesu inwestycyjno-budowlanego. W zakresie norm o charakterze materialnym wyraża się to przede wszystkim w zapewnieniu przysługującego inwestorowi prawa zabudowy nieruchomości (zasada wolności budowlanej – zob. komentarz do art. 4) oraz nałożeniu na uczestników procesu budowlanego obowiązków, których realizacja zabezpiecza poszanowanie interesu publicznego i uzasadnionych interesów prawnych osób trzecich. Kwestie podstawowych zasad prawidłowego przebiegu procesu budowlanego reguluje art. 5 PrBud. Przepisy zawarte w powołanym przepisie mają znaczenie dla konstrukcji oraz wykładni pozostałych norm komentowanej ustawy (zob. komentarz do art. 5). Regulacje ustawy zawierające przepisy ustrojowe, proceduralne, karne czy dotyczące odpowiedzialności zawodowej mają na celu stworzenie systemu sankcjonowania norm o charakterze materialnym (o typologii oraz charakterystyce przepisów zawartych w komentowanej ustawie zob. Nb 5 komentarza do niniejszego artykułu). Posiłkowo, poprzez wykładnię historyczną, można się odwoływać – aczkolwiek należy to czynić ostrożnie ze względu na inne warunki ustrojowe – do preambuły zawartej w ustawie z 24.10.1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), uchylonej komentowaną ustawą. Preambuła zawierała m.in. deklarację, że rola budownictwa w rozwoju gospodarki kraju wymaga stałego doskonalenia działalności budowlanej zgodnie z potrzebami gospodarki oraz interesem społecznym, co wiąże się z dążeniem do usprawniania procesu przygotowania i realizacji inwestycji budowlanych, wzmożenia ochrony środowiska, zapewnienia wysokiej jakości budownictwa i podniesienia jego efektywności, a także sprawniejszej działalności organów administracji państwowej. W preambule i unormowaniach ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. ustawodawca odwoływał się też do potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego w zabudowie. Wprawdzie problematyka zagospodarowania przestrzennego, w tym kwestie ładu przestrzennego, jest regulowana innym aktem ustawowym, to jest ustawą z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647), to jednak niektóre cele, o których była mowa w preambule ustawy z 1974 r., zachowują aktualność w świetle postanowień przepisów komentowanej ustawy. Tracą natomiast aktualność w szczególności te cele, które koncentrowały się na ochronie interesu społecznego, nie wyrażając wprost konieczności uwzględniania interesów indywidualnych. II. Zakres przedmiotowy ustawy Nb 5 1. Artykuł 1 w zw. z art. 2 ust. 1 zawiera określenie przedmiotu regulacji. Technika legislacyjna wymaga precyzyjnego i adekwatnego określenia pola regulacji. Prawidłową praktyką jest wyczerpujące określenie zakresu spraw regulowanych ustawą (zakres przedmiotowy ustawy) oraz podmiotów, których ona dotyczy (zakres podmiotowy ustawy). Można też dodatkowo określić sprawy i podmioty wyłączone spod regulacji zawartej w danym akcie prawnym. Należy przyjąć, że wskazany w art. 1 przedmiotowy zakres ustawy (działalność obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych) odnosi się do wskazania wszystkich spraw i powstających na ich tle stosunków publicznoprawnych, odnoszących się do przebiegu procesu budowlanego. Powołane kwestie zostały uregulowane normami prawa administracyjnego materialnego, w sposób bezpośredni lub pośredni (wymagający konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego), określający prawa i obowiązki adresatów tych norm. Należy podkreślić, że nie wszystkie zwroty użyte do zdefiniowania zakresu przedmiotowego ustawy zostały doprecyzowane poprzez umieszczenie definicji legalnych w art. 3 PrBud. Terminy „obiekt budowlany” i „budowa” zostały zdefiniowane w pkt 1 oraz pkt 6 powołanego przepisu. Zgodnie z powołanymi przepisami przez obiekt budowlany należy rozumieć: 1) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi lub 2) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, lub 3) obiekt małej architektury (więcej na temat definicji legalnej obiektu budowlanego – zob. Nb 2 komentarza do art. 3). Z kolei budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (więcej na temat definicji legalnej budowy – zob. Nb 7 komentarza do art. 3). „Rozbiórka” to przykład prac składających się na definicję „robót budowlanych”. Pojęcie projektowania nie zostało zdefiniowane, ale stanowi element przepisów regulujących problematykę samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Rozdział 2 PrBud) czy obowiązków projektanta jako uczestnika procesu budowlanego (Rozdział 3 PrBud). Normy dotyczące projektowania dotyczą w szczególności: obowiązków inwestora w zakresie zapewnienia opracowania projektu budowlanego (art. 18 ust. 1 pkt 1), obowiązków projektanta w odniesieniu do przygotowywanego projektu (art. 20), kontroli projektu przez organ architektoniczno-budowlany (art. 35 ust. 1). Problematyki „utrzymania” obiektów budowlanych dotyczy w szczególności art. 5 ust. 2 oraz Rozdział 6 PrBud. Jednocześnie z brzmienia przepisów ustawy wynika, że reguluje ona także kwestie innych robót budowlanych, niewymienionych w art. 1, jak „przebudowa”, „montaż”, „remont” (zob. definicja „robót budowlanych” i Nb 7 komentarza do art. 3). Zamieszczenie przez ustawodawcę w art. 3 najbardziej pojemnej pojęciowo definicji legalnej „robót budowlanych” sugerowałoby użycie tego określenia przy definiowaniu zakresu przedmiotowego ustawy, co jednak nie zostało uczynione. W świetle powyższego należy przyjąć, że ustawodawca w przepisie art. 1 w sposób niewyczerpujący wskazał typowe etapy procesu budowlanego, posiłkując się zarówno pojęciami zdefiniowanymi ze względu na potrzeby techniki legislacyjnej w art. 3, jak i pojęciami używanymi również potocznie, których nie zdefiniował ze względu na jednoznaczność i zgodność ze znaczeniem typowym dla języka polskiego. Należy nadmienić, że wyliczenie etapów procesu budowlanego ma charakter przykładowy i nawiązuje do typowych etapów „bytu” obiektu budowlanego. Nie wszystkie z tych etapów muszą wystąpić. Proces budowlany może zatrzymać się na którymś z nich. Pewne etapy mogą nie wystąpić bądź wystąpić w innym porządku chronologicznym. Odniesienie do pojęcia procesu budowlanego wymaga określenia znaczenia tego pojęcia. Komentowana ustawa nie zawiera jego definicji legalnej. Pojęcie procesu budowlanego pojawia się w tytule i treści przepisów Rozdziału 3 PrBud „Prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego”. Termin taki używany jest powszechnie w języku prawniczym, najczęściej w odniesieniu do ogółu stosunków powstających na tle projektowania obiektów budowlanych, wykonywania robót budowlanych i utrzymania wymienionych obiektów. Proces budowlany to ciąg działań techniczno-budowlanych, składających się na wybudowanie, eksploatację i rozbiórkę obiektu budowlanego. Ciąg tych działań jest powiązany z powinnościami prawnymi, mającymi zapewnić przebieg procesu budowlanego według założonych, technicznych i prawnych wzorców (por. S. Jędrzejewski, Proces budowlany, zagadnienia administracyjno-prawne, Bydgoszcz 1995, s. 27–28). Postuluje przy tym, aby termin „proces budowlany” odnosić do całego zakresu przedmiotowego ustawy, a węższego pojęcia „proces budowy” używać do zakresu praw i obowiązków określonych w Rozdziale 3 PrBud. Stanowisko takie popiera W. Szwajdler (zob. W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces inwestycyjno-budowlany. Zagadnienia administracyjno-prawne, Toruń 2004, s. 127). Jednocześnie, w znaczeniu szerszym niż „proces budowlany”, korzysta się z terminu „proces inwestycyjno-budowlany”, obejmujący także ogół działań związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (tamże, s. 14–15; tam też powołanie literatury prawniczej operującej wymienionym pojęciem). Terminu „proces inwestycyjno-budowlany” używa się również w literaturze urbanistyczno-architektonicznej (zob. np. W. A. Werner, Proces inwestycyjny dla architektów, Warszawa 1994). Należy podkreślić, że zakres przedmiotowy ustawy nie jest ograniczony do określenia praw i obowiązków uczestników procesu budowlanego. Rozdziały 2 oraz 10 PrBud regulują bowiem prawny status i zasady odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, na co treść art. 1 wprost nie wskazuje. Wydaje się, że zastosowanie w komentowanej ustawie sposobu zdefiniowania zakresu regulacji wykorzystanego np. w ustawie z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w której przepisie art. 1 ust. 1 wymieniono w sposób wyczerpujący zakres przedmiotowy ustawy, wpłynęłoby korzystnie na realizację postulatu komunikatywności aktu prawnego. Obecnie, biorąc pod uwagę mnogość aktów prawnych regulujących problematykę szeroko rozumianego procesu budowlanego, osoby poszukujące regulacji dotyczących statusu prawnego wymienionych grup zawodowych mogą napotkać uzasadnione trudności w powiązaniu tej regulacji z zakresem wskazanym w art. 1 PrBud. Przepisy materialnoprawne dotyczące praw i obowiązków uczestników procesu inwestycyjnego oraz osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie nie wyczerpują przedmiotu regulacji ustawy. Komentowana ustawa obejmuje również normy prawa ustrojowego i prawa procesowego. Jak podkreślono wyżej, służą one ukształtowaniu systemu sankcjonowania norm materialnoprawnych. Użycie w art. 1 ustawy sformułowania „ustawa [...] określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach” oznacza zgodne z zasadami techniki prawodawczej wskazanie na zamieszczenie w ustawie przepisów ustrojowych dotyczących organów administracji publicznej właściwych w sprawach budowlanych. Zgodnie z § 26 ZTPR: „W przepisach ustrojowych zamieszcza się przepisy o utworzeniu organów albo instytucji, ich zadaniach i kompetencjach, ich organizacji, sposobie ich obsadzania oraz o tym, jakim podmiotom podlegają lub jakie podmioty sprawują nad nimi nadzór”. Regulacje takie zawiera Rozdział 8 PrBud „Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego” (zob. komentarz do art. 80–89c PrBud). Ze względu na specyfikę przedmiotu regulacji PrBud zawiera również normy o charakterze procesowym. Zgodnie z § 27 ZTPR: „W przepisach proceduralnych określa się sposób postępowania przed organami albo instytucjami, strony i innych uczestników postępowania, ich prawa i obowiązki w postępowaniu oraz rodzaje rozstrzygnięć, które zapadają w postępowaniu, i tryb ich wzruszania”. Należy przyjąć, że zamieszczone w ustawie regulacje proceduralne stanowią przepisy szczególne w odniesieniu do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. komentarz do art. 28 ust. 2, art. 32, 33, 35–40). System sankcji zabezpieczających wykonanie norm materialnych uzupełniają normy prawa karnego zamieszczone w Rozdziale 9 „Przepisy karne” (zob. komentarz do art. 90–94 PrBud). Należy mieć na uwadze, że sankcje karne nie są jedynymi, dzięki którym osiągnięte mają być takie cele ustawy, jak zapewnienie porządku i bezpieczeństwa w trakcie działań związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Decydującą rolę odgrywają w tym zakresie administracyjne zakazy i nakazy o charakterze policyjnym. Odnosząc się zwłaszcza do kompetencji organów nadzoru budowlanego, można na bazie funkcjonującego w doktrynie określenia „prawo policyjne”, zaproponować określenie zadań ww. organów jako „policji budowlanej” (szerzej na ten temat D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego, Białystok 2000, s. 39 i nast.). Do czynności podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w tym zakresie zalicza się w szczególności: przeprowadzanie kontroli, prowadzenie postępowań wyjaśniających, podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, a także współdziałanie z innymi organami (np. administracji architektoniczno-budowlanej). Należy podkreślić, że przepis art. 304 § 2 KPK przewiduje, iż instytucje państwowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie poinformować o tym prokuratora lub Policję. Należy przyjąć, iż organ nadzoru budowlanego po uzyskaniu informacji (powzięciu wiadomości) o popełnieniu czynu, który odpowiada znamionom któregoś z przepisów Rozdziału 9 PrBud, stanowiącego przestępstwo ścigane z urzędu, a jednocześnie obligującego ten organ do podjęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do zastosowania przewidzianych komentowaną ustawą środków (sankcji administracyjnych), w pierwszej kolejności ma obowiązek przeprowadzić administracyjne postępowanie wyjaśniające – w zakresie niezbędnym do stwierdzenia, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż określony czyn jest przestępstwem. Samo poinformowanie organu nadzoru budowlanego o realizacji w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego nie stanowi jeszcze podstawy obowiązku przekazania tej wiadomości organom ścigania. Należy ponadto pamiętać, że organy nadzoru budowlanego mają prawo do samodzielnego nakładania grzywien w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w art. 93 PrBud. Uprawnienie to wynika z rozp. Prezesa RM z 16.10.2002 r. w sprawie nadania pracownikom organów nadzoru budowlanego uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz.U. Nr 174, poz. 1423), wydanego na podstawie art. 95 § 5 ustawy z 24.8.2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.). W kwestii regulacji o charakterze prawnokarnym zob. komentarz do art. 90–94 PrBud. Nb 6 2. Określenie zakresu przedmiotowego ustawy zostało doprecyzowane poprzez zastosowanie konstrukcji wyłączenia przedmiotowego. Ustawodawca w drodze wyłączenia bezwarunkowego postanowił, że komentowanej ustawy nie stosuje się do wyrobisk górniczych (zob. komentarz do art. 2 ust. 1). Ratio legis takiego rozwiązania należy upatrywać w istnieniu szczególnych uwarunkowań, w tym odrębnych zasad sztuki budowlanej odnoszących się do przedmiotowej dziedziny. Wnioskując z przeciwieństwa, należy przyjąć, że PrBud stosować się będzie we wszystkich pozostałych przypadkach mieszczących się w zakresie regulacji określonym w art. 1 PrBud. Przepisy ogólne PrBud nie zawierają tzw. przepisów rozszerzających (przedmiotowych lub podmiotowych), tzn. takich, które rozciągają zakres stosowania ustawy na inne sprawy, niewymienione wprost w normie regulującej podstawowy zakres regulacji. Biorąc pod uwagę niezupełnie precyzyjną konstrukcję przepisu art. 2 ust. 2, można sformułować postulat zawarcia w przepisach ogólnych ustawy klauzul rozszerzających, określających w sposób zamknięty katalog spraw regulowanych innymi aktami prawnymi, do których zastosowanie będą mieć dodatkowo lub na zasadzie wyłączności przepisy PrBud (zob. komentarz do art. 2 ust. 2 PrBud). Zakres przedmiotowy ustawy był rozważany przez NSA w zakresie dotyczącym likwidacji szkód spowodowanych powodzią. Oceniając, czy do materii normowanej komentowaną ustawą należy „kwestia likwidacji szkód spowodowanych powodzią, a polegających na oderwaniu części terenu”, stwierdzono, że należy mieć zwłaszcza na uwadze, że obiektem budowlanym nie jest ani teren działki, ani zaistniała w niej w wyniku powodzi wyrwa, co powoduje, że – co do zasady – likwidacja szkód po powodzi polegających na oderwaniu się części terenu nie należy do zakresu przedmiotowego komentowanej ustawy, chyba że w konsekwencji szkód zaistniałych w terenie konieczne będzie wykonanie robót budowlanych. Jeżeli powódź spowodowała takie szkody, które wymagają prowadzenia robót budowlanych, to konieczne jest wyjaśnienie, czy jednocześnie problematyki tej nie reguluje przepis szczególny, wyłączający możliwość zastosowania komentowanej ustawy. W sytuacji gdy konsekwencją zniszczeń spowodowanych powodzią jest realizacja zamierzenia budowlanego i brak jest przepisu szczególnego odrębnie normującego daną kwestię, będzie miała zastosowanie komentowana ustawa. Przepisy ustawy z 11.8.2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 84, poz. 906 ze zm.) jako przepisy odrębne mają pierwszeństwo przed przepisami komentowanej ustawy w sprawach budowlanych na mocy art. 2 ust. 2 PrBud (zob. wyr. NSA z 5.1.2001 r., IV SA 2264/98, Legalis). III. Zakres podmiotowy ustawy Nb 7 1. Określenie zakresu podmiotowego ustawy może obejmować różne kategorie podmiotów, w szczególności: 1) adresatów norm zawierających zakazy i nakazy, 2) podmioty upoważnione, 3) podmioty podlegające cudzym kompetencjom, 4) beneficjantów cudzych działań (zob. A. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 36). Ustawodawca, określając zakres podmiotowy komentowanej ustawy, w sposób bezpośredni wskazał tylko jedną grupę podmiotów objętych zakresem jej regulacji, to znaczy organy administracji publicznej wykonujące zadania w dziedzinie objętej zakresem przedmiotowym ustawy. Z przepisów Rozdziału 8 PrBud wynika, że tymi podmiotami są organy administracji architektoniczno-budowlanej: starosta, wojewoda, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz organy nadzoru budowlanego: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda działający przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Krąg innych adresatów norm komentowanej ustawy został określony w sposób dorozumiany. Katalog tych podmiotów można wywieść zestawiając zakres regulowanej działalności określony w art. 1 PrBud z jej pozostałymi przepisami. W ten sposób można stwierdzić, że zakres podmiotowy ustawy obejmuje również: 1) uczestników procesu budowlanego: inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót (zob. w szczególności komentarz do art. 17 PrBud); 2) właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (zob. w szczególności komentarz do art. 28 ust. 2 PrBud); 3) właścicieli i zarządców obiektów budowlanych (zob. komentarz do Rozdziału 6 PrBud „Utrzymanie obiektów budowlanych”); 4) osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (zob. w szczególności komentarz do art. 12–16 PrBud); 5) inne podmioty, w szczególności: właściciela lub najemcę nieruchomości sąsiedniej (zob. komentarz do art. 47 PrBud) bądź organy, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej (zob. komentarz do art. 56 PrBud). Ustawodawca w przepisach ogólnych komentowanej ustawy nie zastosował żadnych wyłączeń ani rozszerzeń zakresu podmiotowego regulacji. Kwestie szczegółowe, nieuregulowane w ustawie, zawarte zostały w aktach wykonawczych (wykaz aktów wykonawczych do komentowanej ustawy zawiera Załącznik Nr 2). IV. Inne regulacje dotyczące problematyki budownictwa Nb 8 1. Ustawa – Prawo budowlane, jak już powiedziano, nie ma charakteru kodyfikacji. Można co najwyżej przyjąć, że wraz z regulacjami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowi najistotniejszy element szeroko rozumianego prawa procesu inwestycyjno-budowlanego. Problematyka związana z tym procesem jest tak rozległa, że większość spraw dotyczących budownictwa regulowana jest w odrębnych aktach prawnych. Należy podkreślić, że normami podstawowymi, stanowiącymi źródło przysługującego inwestorom prawa zabudowy, są przepisy Konstytucji odnoszące się do ochrony prawa własności – art. 20, 21 i 64 Konstytucji RP (w kwestii prawa zabudowy zob. komentarz do art. 4 PrBud). Znaczną grupę regulacji stanowią akty prawne zawierające regulacje wprowadzające publicznoprawne ograniczenia prawa własności, w tym przysługującego inwestorom prawa do zagospodarowania i zabudowy terenu. Dotyczy to m.in. takich przepisów prawa administracyjnego, jak przepisy Prawa wodnego, Prawa geologicznego i górniczego, Prawa ochrony środowiska, ustawy o drogach publicznych, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody. Z procesem budowlanym związane są też akty prawne dotyczące jakości wyrobów budowlanych bądź regulujące samorząd zawodowy architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Wykaz najważniejszych ustaw związanych z prawem budowlanym zawiera Załącznik Nr 1 do niniejszego komentarza. Poza zakresem komentowanej ustawy znajdują się stosunki cywilnoprawne powstające na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Stosunki te możemy zaliczyć do grupy stosunków prawnorzeczowych, regulowanych w Księdze II KC: „Własność i inne prawa rzeczowe”, albo obligacyjnych (zobowiązaniowych), regulowanych w Księdze III KC: „Zobowiązania”. Znaczenie cywilnoprawnych stosunków prawnorzeczowych dla przebiegu procesu budowlanego wyraża się zwłaszcza w: udokumentowaniu, poprzez złożenie oświadczenia, prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. Nb 11 komentarza do art. 3 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 PrBud), określeniu dostępnych stronom procesu budowlanego cywilnoprawnych instrumentów ochrony praw rzeczowych i posiadania (dotyczy to zwłaszcza roszczenia windykacyjnego i negatoryjnego – art. 222 KC, roszczenia z art. 151 KC oraz innych instrumentów z zakresu tzw. prawa sąsiedzkiego, ochrony posiadania na podstawie art. 347 KC), jak również kwestii służebności, zwłaszcza służebności drogi koniecznej (art. 145 KC). Stosunki obligacyjne powstające na tle procesu budowlanego to w szczególności umowy (o roboty geodezyjno-kartograficzne, o prace projektowe, o roboty budowlane – art. 647 KC, o nadzór inwestorski, o zastępstwo inwestycyjne, jak również umowy deweloperskie), związana z nimi odpowiedzialność z tytułu rękojmi, stosunki odpowiedzialności kontraktowej czy odpowiedzialność deliktowa, w szczególności za szkody na terenie budowy (zob. J. Strzępka, B. Sagan, E. Zielińska, Prawo umów budowlanych, Warszawa 2001). V. Przynależność Prawa budowlanego do gałęzi prawa administracyjnego Nb 9 1. W kontekście mnogości regulacji związanych z szeroko pojmowanym procesem inwestycyjno-budowlanym zasadniczej wagi nabiera kwestia przyporządkowania norm zawartych w PrBud do określonej gałęzi prawa. Właściwa kwalifikacja tych norm ma w szczególności znaczenie dla określania drogi i instrumentów ochrony prawnej przysługującej podmiotom uprawnionym, zidentyfikowania zasad właściwych danej gałęzi prawa i określania ich funkcji normującej (kreującej treść stosunku prawnego) oraz wyjaśniającej (służącej wykładni przepisów prawa). Wyodrębnienie aktów podstawowych dla danej gałęzi prawa i powiązanych z komentowaną ustawą jest niezbędne dla poprawności procesów stosowania i interpretacji prawa. Analiza doktryny wskazuje, że łatwiejsze jest wyodrębnienie norm prawnych wchodzących w skład gałęzi prawa cywilnego, choć zarówno podmiotowy (osoby fizyczne, osoby prawne, ewentualnie inne jednostki posiadające podmiotowość prawną), jak i przedmiotowy (stosunki majątkowe i niemajątkowe) zakres tych regulacji nie stanowi elementu wyróżniającego prawa cywilnego. Stosunkami o takim charakterze pomiędzy wymienionymi zajmują się bowiem również inne gałęzie prawa (np. prawo pracy, prawo administracyjne). Przyjmuje się zatem, że elementem wyróżniającym gałąź prawa cywilnego, w szczególności spośród norm prawa administracyjnego, jest zastosowana metoda regulacji. Powszechnie podkreśla się, że stosunki cywilnoprawne oparte są na zasadzie formalnej równorzędności stron. Równorzędność ta nie może być utożsamiana chociażby z rzeczywistą równorzędnością ekonomiczną stron. Jej istota polega na braku kompetencji jednej ze stron do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej (praw i obowiązków) drugiej strony. Ponadto cechą stosunków cywilnoprawnych jest brak prawnego przymusu do wstąpienia przez stronę w stosunek prawny. Zasadą jest, że od woli strony zależy, czy stanie się stroną stosunku prawnego. Stosunki cywilnoprawne są kształtowane zgodnie z zasadą autonomii woli stron – co do zasady strony dobierają sobie kontrahentów i w ramach obowiązujących norm prawnych kształtują treść stosunku prawnego oraz decydują o zmianie jego treści bądź rozwiązaniu takiego stosunku (zob. S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 2002, s. 15–16). Kryterium metody regulacji, odnoszące się do swoistych cech stosunków administracyjnoprawnych, stanowi przyjętą w doktrynie metodę rozgraniczenia prawa publicznego od prawa prywatnego, w tym prawa administracyjnego od prawa cywilnego. Należy podkreślić, że nauka prawa administracyjnego wskazuje, że istnieje wiele teorii wyjaśniających różnice między prawem publicznym a prawem prywatnym, ale żadna z nich nie daje w tej mierze wystarczającej odpowiedzi (zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1996, s. 17; tam też powołana literatura niemiecka). Dominujące kryteria rozgraniczenia omawianych gałęzi prawa odnoszą się do: interesu chronionego przez normy prawne, rodzaju realizowanych zadań, istnienia elementu władztwa administracyjnego, uczestnictwa w stosunku prawnym organu władzy publicznej, występowania aktu administracyjnego jako podstawy stosunku prawnego oraz założenia formalnej nierównorzędności stron stosunku prawnego. Podkreśla się, że wyłączne zastosowanie niektórych z wymienionych kryteriów nie pozwala na zadowalające wyodrębnienie prawa administracyjnego. Przyjęcie jedynie kryterium interesu publicznego naraża się na zasadny zarzut, że funkcjonowanie całego porządku prawnego uzasadnione jest interesem publicznym. Oparcie się wyłącznie na kryterium podmiotowym spowodowałoby, że do prawa administracyjnego należałoby włączyć normy regulujące chociażby umowy, których przynajmniej jedna ze stron jest organem administracji publicznej. W takiej sytuacji zadowalający rezultat można uzyskać, wskazując pewne swoiste cechy stosunków administracyjnoprawnych, będące zarazem cechami stosowanej przez ustawodawcę administracyjnoprawnej metody regulacji. Przynajmniej jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej lub inny podmiot reprezentujący państwo bądź jednostkę samorządu terytorialnego. Podmiot ten posiada opartą na normie prawa kompetencję do władczego kształtowania praw i obowiązków drugiej strony (władztwo administracyjne). Istnienie takiej nierównorzędności stron stosunku prawnego nie jest tożsame z organizacyjnym podporządkowaniem jednostki władzy publicznej. Stosunki materialne prawa administracyjnego należy odróżnić bowiem od tzw. stosunków wewnętrznych – zachodzących w obrębie struktury administracji publicznej. Podstawą stosunku administracyjnoprawnego jest najczęściej norma o charakterze bezwzględnie obowiązującym – działająca bezpośrednio lub konkretyzowana w drodze aktu administracyjnego. Strony tak nawiązanego stosunku w zasadzie nie mogą w sposób dowolny, na mocy własnych oświadczeń woli kształtować treści tego stosunku, tak jak ma to miejsce w przypadku stosunków cywilnoprawnych. Istotną kwestię stanowi interes prawny zabezpieczony przez normy prawne należące do określonej gałęzi prawa. Interes prawny to interes faktyczny strony, któremu została przyznana ochrona przez określoną normę prawną. Pojęcie to jest pojęciem języka prawnego, bowiem zgodnie z art. 28 KPA, stanowi podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego ogólnego (w kwestii strony na gruncie regulacji komentowanej ustawy – zob. komentarz do art. 28 ust. 2). Normy prawa publicznego zabezpieczają również interes publiczny. Zasadnie wskazuje się, że próba definiowania na gruncie przepisów prawa pojęcia interesu publicznego skazana jest na niepowodzenie (zob. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2005, s. 22). Pojęcie interesu publicznego jako element normy prawnej ma odgrywać rolę klauzuli generalnej, opartej na zastosowaniu terminu nieostrego, która w celu uzyskania elastyczności stosowania prawa wypełniana jest treścią przez organ sądowniczy lub administracyjny. Interes publiczny w stosunku do indywidualnego interesu prawnego może znajdować się w różnych konfiguracjach – najczęściej w opozycji. Zadaniem organów stosujących prawo jest wyważenie tych interesów, w tym opierając się na porównaniu ich z wartościami ogólnymi. Zasadę uwzględniania interesu publicznego (społecznego) i słusznego interesu stron wyraża m.in. art. 7 KPA (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 34–35). Należy podkreślić, że powołana zasada ma pełne zastosowanie do postępowań prowadzonych w sprawach regulowanych komentowaną ustawą. Stosując normy prawa administracyjnego, organ nie może zakładać priorytetu określonego interesu, w szczególności stawiać interesu publicznego ponad interes prywatny. Zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego istnieje obowiązek wyważenia interesu publicznego i prywatnego, bez zakładania nadrzędności któregokolwiek z tych interesów. Wyraża to nietracąca aktualności teza wyr. SN z 18.11.1993 r. (III ARN 49/93, OSN 1994, Nr 9, poz. 181): „W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) chronionego przez Konstytucję RP prawa własności”. Teza powyższa ma w szczególności znaczenie dla podstawowej dla PrBud zasady wolności zabudowy (zob. komentarz do art. 4). Nb 10 2. Zestawiając zakres przedmiotowy i podmiotowy komentowanej ustawy oraz przyjętą przez ustawodawcę metodę regulacji, należy stwierdzić, że normy zawarte w PrBud należą, co do zasady, do gałęzi prawa administracyjnego. Normy te służą ochronie zarówno interesu publicznego, jak i interesu prywatnego inwestora oraz uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepisy komentowanej ustawy należy poddawać wykładni i stosować w kontekście innych przepisów prawa publicznego, w szczególności zasad ogólnych prawa administracyjnego (zob. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000). Inwestorowi przysługują środki ochrony jego praw podmiotowych przewidziane w przepisach o postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Warto jednakże zauważyć, że szeroko rozumiane prawo budowlane stanowi wyraźny punkt styku prawa administracyjnego i prawa cywilnego (zob. Nb 8 komentarza do niniejszego artykułu w kwestii znaczenia dla procesu budowlanego regulacji cywilnoprawnych). To od uznania ustawodawcy, który powinien stanowić prawo zgodnie z zasadą racjonalności, zależy, którą metodę regulacji należy zastosować. Teoretycznie przynajmniej część celów zabezpieczonych publicznoprawnymi regulacjami procesu inwestycyjno-budowlanego można by realizować w drodze instrumentów cywilnoprawnych. Znane są próby utrzymywania odpowiedniego charakteru zabudowy w drodze np. służebności czy nawiązywania stosunków obligacyjnych. Praktyka jednak pokazuje, że dzięki istnieniu elementu władztwa administracyjnego efektywniej jest realizować takie cele w drodze regulacji o charakterze publicznoprawnym. Ewolucja treści PrBud pokazuje, że również ta konkretna regulacja zawiera pewne elementy, które mają charakter interdyscyplinarny. Dotyczy to w szczególności stosunków, w których istnieje konieczność wyważenia przeciwstawnych interesów prywatnych, przez co – ze swej istoty – mogą zostać uregulowane w drodze administracyjnej lub cywilistycznej. Przykładem jest kwestia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Artykuł 5 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 ustawy z 24.10.1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) stanowił, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane oraz utrzymywane zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz wymaganiami wiedzy i normami, w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona ta miała obejmować w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Regulację powyższą powtarzał w prawie w identyczny sposób przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz ust. 2 PrBud do czasu nowelizacji przez ustawę z 27.3.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Obecnie art. 5 ust. 1 ustawy stanowi: „Obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: [...] 9) poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej [...]”. Brzmienie powołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że ich zakresy zawierają elementy wspólne z przepisami KC, należącymi do tzw. prawa sąsiedzkiego (art. 144–154 KC). Prowadzenie robót budowlanych może prowadzić do naruszenia praw osób trzecich, będących przykładowo właścicielami nieruchomości sąsiednich bądź wprawdzie niesąsiadujących, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania określonej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza zakazu immisji pośrednich (art. 144 KC), zakazu immisji bezpośrednich wynikających z wykonywania robót ziemnych (art. 147 KC), zakazu pozostałych immisji bezpośrednich, który wynika wprost z art. 140 KC (zob. wyr. SN z 15.3.1968 r., III CRN 41/68, Gazeta Sądowa i Penitencjarna 1968, Nr 15, s. 2), czy regulacji służebności drogi koniecznej (art. 145 KC). Właściciel – w przypadku np. immisji – może dochodzić ochrony w drodze roszczenia negatoryjnego (actio negatoria) o zaniechanie naruszeń i przywrócenie stanu zgodnego z prawem (art. 222 § 2 KC), zaś w przypadku wystąpienia szkody – dochodzić odszkodowania na zasadach ogólnych (art. 415 i nast. KC). Orzecznictwo stoi na stanowisku, że uwzględnienie roszczenia negatoryjnego w sytuacji, gdy wybudowanie obiektu budowlanego zgodnie z pozwoleniem na budowę narusza prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej przez zakłócanie korzystania z tej nieruchomości, nie może polegać na nakazaniu rozebrania tego obiektu (zob. wyr. SN z 16.12.1992 r., I CRN 188/92, OSNC 1993, Nr 5, poz. 90). Jednakże właściciel nieruchomości może żądać na podstawie norm prawa cywilnego (art. 222 § 2 KC w zw. z art. 144 KC) zaniechania przygotowań, które prowadziłyby do zrealizowania określonych robót budowlanych powodujących niedozwolone immisje (zob. wyr. SN z 3.6.1983 r., III CRN 100/83, OSNC 1984, Nr 1, poz. 10). W wielu przypadkach może dochodzić do zbiegu regulacji publicznoprawnych z powołanymi przepisami KC. Dotyczy to nie tylko komentowanej ustawy, ale chociażby ustawy z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 145), ustawy z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. Nr 163, poz. 981) oraz aktów wykonawczych do powołanych ustaw. Jeżeli zbieg dotyczy przepisów szczególnych w stosunku do art. 144 KC, przepisy te wyłączą jego stosowanie zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że ustalenie, które przepisy mają charakter szczególny względem art. 144 KC, może napotkać uzasadnione trudności. Wymaga to przede wszystkim oceny, czy dana norma odnosi się do tej samej sfery stosunków społecznych – należy zatem wziąć pod uwagę przedmiot regulacji aktu prawnego, z którego dana norma pochodzi. Ponadto, należy wyodrębnić te normy, których hipotezy odpowiadają danemu stanowi faktycznemu. Norma o hipotezie posiadającej węższy zakres może być uznana za lex specialis. Dodatkowo także ocena dyspozycji badanych norm może mieć wpływ na ustalenie ich związku merytorycznego lex generalis – lex specialis, ponieważ związek taki wykluczać może rodzajowo odmienna treść tych dyspozycji. Przepisem szczególnym w stosunku do art. 144 KC może być przykładowo norma, która dotyczy tylko immisji o rodzajowo węższym charakterze, bądź norma, która reguluje stosunki pomiędzy właścicielami nieruchomości w sposób odmienny niż wynikający z dyspozycji norm wynikających z art. 144 KC w zw. z art. 222 § 2 KC (zob. S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2003, s. 71–75). Zbieg może dotyczyć też przepisów niewyłączających się i wtedy uprawniony będzie decydował o wyborze środka ochrony. Sąd Najwyższy wypowiedział się w kwestii zbiegu przepisu art. 5 PrBud w pierwotnym brzmieniu z art. 144 KC w wyr. z 7.3.1996 r. (III ARN 73/95, OSNAPiUS 1996, Nr 18, poz. 260). Sprawa dotyczyła budowy obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiedniej, która powodowała pozbawienie lub ograniczenie na sąsiedniej nieruchomości dopływu światła dziennego do znajdujących się na niej upraw. Sąd Najwyższy uznał, że wykładnia pojęcia „uzasadnionych interesów osób trzecich” powinna być dokonywana w kontekście regulacji art. 144 KC, wymagającej od właściciela powstrzymania się od działań, które zakłóciłyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wobec powyższego należało, zdaniem SN, przyjąć, że budowa określonego ogrodzenia pozbawiająca lub ograniczająca dopływ światła dziennego do upraw znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości mieści się w podanym w art. 5 ust. 2 przykładzie ochrony „przed pozbawieniem dopływu światła dziennego”. Innym przykładem styku metody regulacji cywilistycznej z administracyjną jest instytucja „pozwolenia wejścia na teren sąsiada”, uregulowana w art. 47 PrBud. Instytucja ta, chociaż w innym kształcie, zawarta była również w ustawach – Prawo budowlane z 1961 i 1974 r. W przypadku omawianej instytucji ustawodawca uznał, że zastosowanie w pierwszej kolejności administracyjnej metody regulacji stanowić będzie zbyt daleko idącą ingerencję w prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości. Bardziej racjonalne i rodzące potencjalnie mniej konfliktów będzie wprowadzenie uprzedniego obowiązku ukształtowania stosunków sąsiedzkich w drodze stosunku cywilnoprawnego (art. 47 ust. 1). Dopiero nieosiągnięcie przez strony konsensusu tworzy możliwość ustalenia warunków wejścia inwestora na teren sąsiada w drodze władczego działania administracji (art. 47 ust. 2). Należy podkreślić również, że organ administracji nie wydaje decyzji ograniczającej prawo własności w sposób automatyczny, bowiem może uznać, że wniosek inwestora nie jest zasadny. Ingerencja w prawo własności oraz wyrządzenie przez inwestora szkód rodzą obowiązek zapłaty rekompensaty bądź odszkodowania na zasadach KC. Podany przykład pokazuje, że istnieją sytuacje, w których zastosowanie administracyjnej metody regulacji powinno mieć charakter subsydiarny. Ponadto przytoczona instytucja stanowi przykład przenikania się na gruncie danego stanu faktycznego stosunków administracyjnoprawnych (organ administracji – inwestor oraz organ administracji – właściciel nieruchomości sąsiedniej) oraz cywilnoprawnych (inwestor – właściciel nieruchomości sąsiedniej), a także wywoływania przez akt administracyjny skutków w sferze prawa cywilnego (zob. komentarz do art. 47). Art. 2. [Rozwinięcie] 1. Ustawy nie stosuje się do wyrobisk górniczych. 2. Przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności: 1) prawa geologicznego i górniczego – w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych; 2) prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych; 3) o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nb 1 1. Przepis art. 2 ust. 1 w powiązaniu z art. 1 tworzą normę prawa określającą zakres przedmiotowy ustawy (zob. Nb 5 oraz Nb 6 komentarza do art. 1). Artykuł 2 ust. 1 stanowi przyjętą w zasadach techniki prawodawczej konstrukcję wyłączenia przedmiotowego o charakterze bezwarunkowym. Ze względu na specyfikę robót górniczych dotyczących wyrobisk, w szczególności obowiązujące w tej dziedzinie wymogi sztuki budowlanej, ustawodawca uznał, że należy je wyłączyć z zakresu regulacji komentowanej ustawy. Niezamieszczenie takiego wyłączenia przedmiotowego mogłoby prowadzić do wykładni uznającej wyrobiska górnicze za budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 PrBud i stosowaniu do nich również przepisów komentowanej ustawy. Zgodnie z definicją legalną zawartą w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 17 PrGeol wyrobisko górnicze to przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub w górotworze, powstała w wyniku robót górniczych. Wyrobiska górnicze są zatem specyficznymi budowlami ziemnymi, związanymi z eksploatacją złóż kopalin. Sprawy projektowania, budowy, utrzymywania (zabezpieczania) i likwidacji wyrobisk górniczych są na zasadzie wyłączności przedmiotem odrębnej regulacji PrGeol. Nb 2 2. Biorąc pod uwagę określenie zakresu regulacji zawarte w art. 1 oraz art. 2 ust. 1 PrBud, można a contrario wyprowadzić wniosek, że we wszystkich pozostałych sprawach mieszczących się w tak określonym przedmiocie PrBud, stosować się będzie jej przepisy na zasadzie wyłączności bądź łącznie z przepisami zawartymi w innym akcie prawnym o zazębiającym się zakresie regulacji. Jednakże liczba aktów prawnych regulujących szeroko rozumianą problematykę procesu budowlanego powoduje, że precyzyjne określenie norm mających zastosowanie w danym stanie faktycznym nie zawsze będzie kwestią oczywistą. Artykuł 2 ust. 2 przywołuje trzy akty prawne rangi ustawowej o zakresie regulacji częściowo zbieżnym z zakresem PrBud: PrGeol, PrWod oraz ZabytkiU. Zastosowanie zwrotu „w szczególności” wskazuje, że jest to wyliczenie przykładowe. Innymi aktami regulującymi dziedziny pokrewne, w zakresie których może dochodzić do przenikania się zakresów regulacji, są przykładowo akty prawne dotyczące autostrad płatnych, lotnisk, ochrony przyrody czy ochrony terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (zob. wykaz wybranych ustaw związanych z PrBud – Załącznik Nr 1 do niniejszego komentarza). W sytuacjach, w których określone stany faktyczne mieszczą się w hipotezach norm prawnych pochodzących z różnych ustaw, pojawia się kwestia zbiegu norm prawnych. Racjonalny ustawodawca powinien takim sytuacjom zapobiegać, stosując reguły prawidłowej legislacji. Najprostszym zabiegiem jest zastosowanie wyłączenia przedmiotowego lub podmiotowego – komentowana ustawa zawiera wyłącznie wyłączenie przedmiotowe (zob. Nb 1 komentarza do niniejszego artykułu). Zatem w innych sytuacjach kwestie zbiegu należy rozstrzygać przy zastosowaniu kolizyjnych reguł wykładni, chyba że ustawodawca postanawia, iż obie regulacje stosuje się łącznie. Łączne stosowanie przepisów PrBud z przepisami innej ustawy powinno zostać osiągnięte poprzez zastosowanie zgodnego z zasadami techniki prawodawczej rozszerzenia przedmiotowego lub podmiotowego, przykładowo o treści: „przepisy prawa budowlanego stosuje się do... [urządzeń wodnych, o których mowa w ustawie...]”. Jednakże ustawodawca użył w art. 2 ust. 2 sformułowania „przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych...”. Konstrukcja taka, choć stosowana w innych aktach prawnych (np. w art. 2 GospNierU, nie jest do końca jasna. Jej znaczenia w przypadku PrBud należy upatrywać – jak się wydaje – głównie w funkcji informacyjnej. Powołany przepis informuje, że komentowana ustawa nie jest jedynym aktem prawnym, który zawiera regulacje odnoszące się do spraw budowlanych. Nie rozstrzyga natomiast, czy przepisy komentowanej ustawy będą miały zastosowanie do spraw wskazanych w powołanych przepisach odrębnych, a jeżeli tak – to w jakim zakresie i czy na zasadzie wyłączności, czy obok regulacji zawartych w aktach odrębnych? Co więcej, trudno uznać, że komentowany przepis został zamieszczony przez ustawodawcę w celu uniknięcia wyłączenia powołanych przepisów odrębnych przez PrBud na podstawie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Ustawa – Prawo budowlane nie może bowiem wyłączyć (naruszyć) przepisów odrębnych, ponieważ to właśnie komentowana ustawa jako podstawowy akt prawny regulujący sprawy projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych stanowi lex generalis. Zatem wykładnia w przypadku kolizji norm mogłaby prowadzić co najwyżej do sytuacji odwrotnej, tzn. takiej, że to przepisy odrębne (szczególne) wyłączą stosowanie przepisów PrBud w odniesieniu do specyficznych obiektów budowlanych. Ponieważ treść art. 2 ust. 2 nie wskazuje w sposób pozytywny, w jakim zakresie PrBud stosuje się do szczególnych obiektów budowlanych, regulowanych przepisami, to zasadny wydaje się postulat o potrzebie zamieszczenia w powołanym przepisie szerszego katalogu aktów prawnych rangi ustawowej zawierających przepisy odrębne i oznaczenia – zgodnie z zasadami techniki prawodawczej – danych dotyczących uchwalenia i publikacji tych aktów. Wydaje się ponadto, że rozwiązanie optymalne powinno obejmować konstrukcję rozszerzenia przedmiotowego lub podmiotowego, która w sposób niebudzący wątpliwości będzie wskazywać, w jakich przypadkach zbiegu regulacji oraz w jakim zakresie stosuje się PrBud. Nb 3 3. Z wyjątkiem kwestii wyrobisk górniczych, przepisy komentowanej ustawy w sposób wyraźny ani dorozumiany nie wyłączają żadnych przepisów odrębnych dotyczących specyficznych obiektów budowlanych (zob. Nb 2 komentarza do niniejszego artykułu). Jednakże odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie stosuje się normy komentowanej ustawy do spraw uregulowanych w przepisach szczególnych, należy poszukiwać w aktach prawnych zawierających te przepisy. Artykuł 2 ust. 2 wskazuje przykładowo trzy grupy przepisów odrębnych. Odsyłając do przepisów PrGeol, art. 2 ust. 2 nie zalicza do przepisów odrębnych wszystkich przepisów prawa geologicznego i górniczego, lecz tylko te, które odnoszą się do obiektów budowlanych zakładów górniczych. Podobnie, traktując jako przepisy odrębne unormowania PrWod, zawęża się je tylko do uregulowań odnoszących się do urządzeń wodnych. Tak samo odrębnymi przepisami są unormowania dotyczące ochrony zabytków i opieki nad zabytkami wyłącznie w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów, oraz obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Termin „obiekt budowlany” zdefiniowany jest w art. 3 pkt 1 PrBud i jako definicja legalna zawarta w akcie prawnym podstawowym dla danej dziedziny spraw, zgodnie z § 9 ZTPR jest używany w tym samym znaczeniu także przez PrGeol. Definicja legalna pojęcia zakładu górniczego zawarta jest w art. 6 ust. 1 pkt 18 PrGeol, zgodnie z którym zakład górniczy to „wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje”. Artykuł 6 ust. 1 pkt 4 PrGeol doprecyzowuje, że obiektem budowlanym zakładu górniczego jest znajdujący się poza podziemnym wyrobiskiem górniczym obiekt zakładu górniczego, będący obiektem budowlanym w rozumieniu PrBud, służący bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobywaniem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów. Artykuł 106 PrGeol stwierdza, że do projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych zakładu górniczego stosuje się przepisy prawa budowlanego oraz odpowiednio przepisy Działu VI Rozdziału 2 i 5 PrGeol. Ponadto, stosownie do art. 168 ust. 2 PrGeol, w odniesieniu do określonej powyżej działalności budowlanej, zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, określone w przepisach prawa budowlanego, wykonują właściwe organy nadzoru górniczego. Kwestie urządzeń wodnych są regulowane przez PrWod. Artykuł 9 ust. 1 pkt 19 PrWod zawiera definicję legalną urządzeń wodnych, przez które się rozumie „urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska, i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych”. Dział IV PrWod reguluje sprawy „Budownictwa wodnego”. Budownictwo wodne obejmuje wykonywanie oraz utrzymywanie urządzeń wodnych. Na pojęcie utrzymywania urządzeń wodnych składa się eksploatacja, konserwacja oraz remonty w celu zachowania ich funkcji. Przepisy artykułów Rozdziału 1 powołanego działu (tzn. art. 63–66) nie naruszają przepisów PrBud (art. 62 ust. 2). Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 PrWod, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Pozwolenie wodnoprawne wydaje się w drodze decyzji administracyjnej (art. 127 ust. 1 PrWod). Stosownie do art. 125 pkt 2 PrWod pozwolenie wodnoprawne nie może m.in. naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Zakład, który wykonał urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt. Ponadto art. 64a ust. 2 PrWod przewiduje instytucję legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli wykonane urządzenie wodne nie narusza przepisów ZagospPrzestrzU oraz przepisów art. 63 PrWod, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, po przedłożeniu przez właściciela tego urządzenia dokumentów, o których mowa w art. 131 tej ustawy, może wydać decyzję o legalizacji urządzenia, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zastosowane przez ustawodawcę rozwiązanie powoduje, że w stosunku do urządzeń wodnych stosuje się łącznie przepisy PrWod i PrBud. Zatem uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego musi być połączone ze spełnieniem wymogów wynikających z PrBud, np. uzyskaniem pozwolenia na budowę. Budowa pomostu na zbiorniku wodnym wymaga wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie przepisów prawa wodnego, przez organ przewidziany w tych przepisach oraz pozwolenia na budowę w myśl przepisów komentowanej ustawy. Pierwszeństwo regulacji zawartych w Prawie wodnym wskazuje na to, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego powinno poprzedzać decyzję o pozwoleniu na budowę. Kwestia zakwalifikowania przez prawo wodne określonego obiektu do urządzeń wodnych ma następnie wpływ na ustalenie organu administracji budowlanej właściwego do załatwienia sprawy budowlanej. Przykładowo o tym, który organ administracji budowlanej będzie właściwy do orzeczenia o rozbiórce drewnianego pomostu usytuowanego na jeziorze (powiatowy inspektor nadzoru budowlanego czy też wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego), decyduje przede wszystkim treść przepisów PrWod, zawierających kwalifikacje obiektów budowlanych gospodarki wodnej (zob. wyr. NSA z 30.11.2005 r., OSK 1604/04, Legalis). W kwestii stosunku przepisów PrBud oraz PrWod aktualność zachowuje tok rozumowania przyjęty przez NSA w Warszawie w wyr. z 16.5.2002 r. (IV SA 1752/00, ONSA 2003, Nr 4, poz. 131), wydanym na tle ówczesnego stanu prawnego, tj. ustawy z 24.10.1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Na gruncie ówczesnej ustawy – Prawo wodne i przepisów wykonawczych funkcjonowały terminy „obiekty budownictwa wodnego” i „budowle hydrotechniczne”. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ówczesnego brzmienia Prawa budowlanego budowle hydrotechniczne były budowlami, a więc obiektami budowlanymi (art. 3 pkt 1), zaś stosownie do brzmienia art. 2 ust. 2 pkt 2 przepisy tej ustawy nie naruszały przepisów Prawa wodnego jedynie w odniesieniu do budowli hydrotechnicznych. Zatem pozwolenie na budowę w rozumieniu Prawa budowlanego wymagane było wówczas, gdy obiekt budownictwa wodnego został uznany za budowlę hydrotechniczną. Należy podkreślić, że w takiej sytuacji pozwolenie na budowę wymagane było dodatkowo – obok pozwolenia wodnoprawnego. Żadne z wymienionych pozwoleń nie mogło w takich przypadkach na zasadzie wyłączności zastąpić drugiego z nich. Ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami zapewnia się stosownie do wymogów określonych w ZabytkiU, co nie pozbawia jednak uprawnień do załatwiania spraw budowlanych przez organy określone w PrBud, jednakże z uwzględnieniem przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 7 PrBud wymaga przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych spełnienia m.in. warunków dotyczących ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską, według przepisów normujących tę problematykę. Jako przepisy odrębne, których nie naruszają przepisy komentowanej ustawy, zostały potraktowane stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 3 PrBud przepisy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednakże wyłącznie w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymieniona „odrębna” regulacja dotyczy zatem dwojakiego rodzaju obiektów i obszarów: 1) wpisanych do rejestru zabytków – przy czym przez „wpis do rejestru zabytków” należy rozumieć pozostawanie w obrocie prawnym decyzji administr
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawo_budowlane__Komentarz-ebookRO/p0204826i020" target="_blank" title="Prawo budowlane. Komentarz [Zygmunt Niewiadomski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Prawo budowlane. Komentarz [Zygmunt Niewiadomski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 6
 art. 80
 art. 41
 art. 103
 art. 80
 art. 90
 art. 95
 Art. 1
 Art. 12
 Art. 17
 Art. 28
 Art. 41
 Art. 61
 Art. 73
 Art. 80
 Art. 90
 Art. 95
 Art. 103
 art. 16
 Art. 1
 ustawy 5
 ustawy 7
 art. 4
 art. 5
 art. 5
 art. 2
 art. 1
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 5
 art. 1
 art. 3
 art. 3
 art. 1
 art. 3
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 80
 art. 28
 art. 32
 art. 90
 art. 304
 art. 93
 art. 95
 art. 90
 art. 2
 art. 1
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 1
 art. 17
 art. 28
 art. 12
 art. 47
 art. 56
 art. 20
 art. 4
 art. 3
 art. 32
 art. 222
 art. 151
 art. 347
 art. 647
 art. 28
 art. 28
 art. 7
 art. 4
 art. 5
 art. 5
 art. 140
 art. 144
 art. 144
 art. 144
 art. 144
 art. 144
 art. 222
 art. 5
 art. 144
 art. 144
 art. 5
 art. 47
 art. 47
 Art. 2
 art. 2
 art. 1
 art. 1
 art. 3
 art. 6
 art. 1
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 3
 art. 6
 art. 168
 art. 63
 art. 122
 art. 125
 art. 64
 art. 63
 art. 131
 art. 3
 art. 2
 art. 5
 art. 2