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Timestamp: 2018-07-18 01:06:49+00:00

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DERECHO: EL PODER LEGISLATIVO EN MÉXICO HASTA LA CONSTITUCIÓN DE 1917 (GENERALIDADES)
EL PODER LEGISLATIVO EN MÉXICO HASTA LA CONSTITUCIÓN DE 1917 (GENERALIDADES)
Este tema específico lo abordaremos en relación con cada una de las etapas en que suele dividirse la historia de nuestro país, a saber: la precolonial, la colonial y la que comprende su vida política independiente. No está en nuestro ánimo formular un estudio pormenorizado sobre ese tópico, ya que sólo intentaremos presentar un panorama general acerca de él, tan someramente como lo hicimos en el parágrafo precedente.
El derecho precolonial, comprendiendo dentro de él al de todos los pueblos pre-colombinos que habitaron el actual territorio nacional, estaba integrado por un conjunto de prácticas o usos sociales, habiendo tenido, por tanto, un marcado carácter consuetudinario. Sus diferentes normas políticas, civiles y penales se encontraban inmersas en la costumbre y de su aplicación se encargaban diversos órganos de tipo administrativo y judicial, tanto en lo que respecta a la sucesión del jefe supremo (materia política), como a la solución de controversias entre particulares y a la imposición de sanciones penales (materia jurisdiccional). Si se identifica a las normas jurídicas consuetudinarias con las
leyes, es decir, si éstas no comprenden únicamente a las escritas, puede afirmarse, en este supuesto razonable, que el poder legislativo en los pueblos preecortesianos, o sea, el poder de formación normativa, era su vida social misma aserto que es válido para cualquier régimen en que la costumbre sea fuente inmediata del Derecho, es decir, práctica vivida y constante donde éste se registra como fenómeno social. Ante la propia índole de su derecho, los antiguos pobladores de nuestro territorio vivían una auténtica democracia jurídica, pues, con independencia de las formas políticas en que estaban organizados, las normas Que en diferentes materias lo componían estaban imbíbitas en sus costumbres, prácticas y usos, sin imposición ajena alguna, tal como sucede en, los regímenes de derecho escrito.
Tomando en consideración que nuestro sistema jurídico está integrado por normas escritas o leyes en la acepción estricta del concepto, no hay continuidad formal entre el derecho consuetudinario de los pueblos precortesianos y el del México independiente, aunque en algunos aspectos de contenido ideológico nuestra variada legislación haya implicado o implique el marco dentro del que ciertas costumbres y prácticas sociales autóctonas se hayan vaciado. Según afirma Mendieta y Núñez, "como cuerpo de leyes, la historia del derecho patrio empieza con la primera cédula real dictada para el gobierno de las Indias", es decir, con el advenimiento del derecho colonial.
Para determinar dónde residía el poder legislativo durante el régimen jurídico-político de la Nueva España deben formularse algunas consideraciones previas. La dominación española se consumó en una época en que la monarquía absoluta en la metrópoli ya se había entronizado, obedeciendo a las circunstancias a que nos referimos en el parágrafo anterior. Era, pues, lógico y natural que ese régimen se trasplantara a las colonias, de lo que se concluye que si la potestad legislativa se concentraba en la persona del rey, en la Nueva España éste fuese el legislador supremo. Cabe recordar, por otra parte, que esa concentración no equivalía a la tiranía legislativa, pues aunque en orden a la elaboración de 1as leyes el monarca era la máxima autoridad, por no decir la única, su ejercicio debía estar deontológicamente encauzado por principios éticos de contenido cristiano cuyo conjunto se ha bautizado con el nombre "derecho natural", así como por las costumbres sociales que varias legislaciones
reconocieron expresamente como fuente de derecho, contándose entre ellas, en forma destacada, a las Leyes de Indias, cuya ley 4 de su título primero, libro 2, prescribía: "que las leyes y buenas costumbres que antiguamente tenían los indios para su buen gobierno y policía y sus usos y costumbres observadas y guardadas después que son cristianos, y que no se encuentren con nuestra sagrada religión, ni con las leyes de este libro, y las que han hecho y ordenado de nuevo, se guarden y ejecuten y, siendo necesario, por la presente las aprobamos y confirmamos".
Por otra parte, debe subrayarse que la autoridad real, primordialmente por lo que concierne a la expedición de ordenamientos legales, solía no obrar en forma arbitraria, pues para todas las cuestiones o materias susceptibles de normación en las colonias españolas de América, se creó por el emperador Carlos V el famoso Consejo de Indias en el año de 1519. Este Consejo, aunque tenía ciertas facultades legislativas "sobre encomiendas, conservación y tratamiento de indios, expediciones de descubrimiento y conquistas, misiones y tráfico marítimo", su ejercicio lo realizaba en nombre del monarca, en quien, repetimos, residía el poder de elaboración legal. Además, la organización del mencionado Consejo, su órbita competencial y el nombramiento de sus miembros correspondían al rey, debiéndosele considerar, por tanto, como una autoridad subordinada a la voluntad real, y no como un órgano coextenso a ella, surgido de la misma fuente e intocable por ella, según acontece con los verdaderos órganos legislativos.
Las demás autoridades coloniales, como el virrey y las reales audiencias, y dentro de la indiferenciación funcional en que todas ellas actuaban, desempeñaban, en el marco de atribuciones que el rey establecía, actos jurisdiccionales, administrativos e inclusive legislativos, pero siempre en representación y en nombre del monarca, ya que éste centralizaba en su persona toda la actividad estatal, circunstancia que caracteriza a todo régimen político absolutista. Así como en las democracias todo el poder público dimana del pueblo, en el sistema jurídico-político de la Nueva España derivaba de la potestad real y se ejercía por las autoridades unipersonales o colectivas que el mismo monarca creaba y a las que adscribía el ámbito competencial que estimaba conveniente, precisamente al desempeñar el poder legislativo en diferentes actos que se denominaban pragmáticas, cédulas reales, provisiones y ordenanzas. La legislación de las Indias, incluyendo obviamente a la Nueva España, tan dispersa y desarticulada, se recopiló por mandato del rey Carlos II en el año de 1681. La radicación real del poder legislativo queda evidenciada por la exposición de motivos que precede a dicha recopilación, permitiéndonos entresacar de su texto las expresiones que corroboran esta aserción.
"Sabed que desde el descubrimiento de nuestras Indias Occidentales, Islas y Tierra firme del Mar Océano, siendo el primero, y más principal cuidado de los Señores Reyes nuestros gloriosos progenitores, y nuestro, dar leyes con que aquéllos Reynos sean gobernados en paz, y en justicia, se han despachado
muchas Cédulas, Cartas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones, Autos de Gobierno, y otros despachos, que por la dilatación, y distancia de unas Provincias a otras no han llegado a noticia de nuestros vasallos, con que se puede haber ocasionado grande perjuicio al buen gobierno, y derecho de las partes interesadas. Y Nos deseando ocurrir a estos inconvenientes, y considerando que las materias son tan diversas, y los casos tantos, y tan arduos, y que todo lo proveído y acordado por Nos es justo que llegue a noticia de todos, para que universalmente sepan las leyes con que son gobernados y deben guardar en materia de gobierno, justicia, guerra, hacienda, y las demás, y las penas en que incurren los transgresores... acordamos y mandamos, que las leyes en este libro contenidas, y dadas para la buena gobernación, y administración de justicia de nuestro Consejo de Indias, casa de Contratación de Sevilla, Indias Orientales, y Occidentales, Islas, y Tierra firme del mar Océano, Norte, y Sur, Armadas, y Navíos, y todo lo adyacente, y dependiente, que regimos y gobernamos por el dicho Consejo, se guarden, cumplan, y ejecuten, y por ellas sean determinados todos los pleitos, y negocios, que en estos, y aquellos Reynos ocurrieren, aunque algunas sean nuevamente hechas, y ordenadas, y no publicadas, ni pregonadas, y sean diferentes, o contrarias a otras leyes, capítulos de Cartas, y pragmáticas de estos nuestros Reynos de Castilla, Cédulas, cartas acordadas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones, Autos de gobierno, y otros despachos manuscritos, o impresos: todos los cuales es nuestra voluntad, que de ahora en adelante no tengan autoridad alguna, ni se juzgue por ellos, estando decididos en otra forma, o expresamente revocados, como por esta ley, a mayor abundamiento, los revocamos, sino solamente por las Leyes de esta Recopilación ... "
Con la Constitución de marzo de 1812, que no puede dejar de figurar en nuestra historia jurídica, pues en la época en que se expidió y puso en vigor México aún era colonia española, cambia radicalmente el régimen político de España y sus colonias. La monarquía deja de ser absoluta para convertirse en constitucional. Dos principios fundamentales proclamados en la Declaración francesa de 1789 se acogen en la Carta española, a saber: la radicación de la soberanía en la nación y la pertenencia, a ella, de la potestad legislativa, tesis que fueron preconizadas por Rousseau, según se advierte claramente en sus artículos 3 y 4 que disponían: "La soberanía reside esencialmente en la Nación (o sea, en la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios -Art. 1-, teniendo esta calidad política, no racial, todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de las Españas y los hijos de éstos -Art. 5-) Y por lo mismo pertenece a ésta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales" y "La Nación está obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos de todos los individuos que la componen."
El ejercicio del poder legislativo se encomendó por la Constitución de 1812 a las Cortes (reunión de todos los diputados que representan a la Nación -Art. 27-) Y al rey (Art. 15), incumbiendo a aquéllas la elaboración, interpretación y derogación de las leyes y a éste su sanción (aprobación) o su veto (Arts. 131, frac. 1 y 142, respectivamente), fenómeno de colaboración funcional característico de los regímenes democráticos.
El ideario de la insurgencia, desde su precursión con el licenciado Verdad principalmente, giró en torno al principio de la soberanía popular y al de la radicación, en ésta, del poder legislativo y el de su ejercicio en los representantes de la nación. Así se advierte de dos importantísimos documentos políticos, antecedentes de la Constitución de Apatzingán, llamada "Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana", de 22 de octubre de 1814. Se trata de los "Elementos Constitucionales" de Rayón y de los "Sentimientos de la Nación" de Morelos.
El primero, en su artículo 5, declara que "la soberanía dimana inmediatamente del pueblo, reside en la persona del señor don Fernando VII (sic) y su ejercicio en el Supremo Congreso Nacional Americano". No acertamos a despejar la contradicción que encierra este precepto entre las expresiones "dimanación inmediata" y "residencia" de la soberanía. Si ésta surge del pueblo, es lógico por necesidad que en él reside o radica, o sea, que el pueblo es la fuente de la que brota. No es concebible, por ende, que la soberanía resida o radique al mismo tiempo en el pueblo y en el despreciable Fernando VII, es decir, en el rey, pues a éste no se atribuye su ejercicio, lo cual hubiese sido lógico, sino al Supremo Congreso integrado por cinco vocales "nombrados por las representaciones de las provincias" (Art. 7), y al cual se imputó la facultad de "establecer y derogar" las leyes, a propuesta del "protector nacional nombrado por los representantes" (Art. 17 y 18).
En los "Sentimientos de la Nación" con toda atingencia se disipó la contradicción apuntada y el absurdo que implicaba, pues al reiterarse que la soberanía "dimana inmediatamente del pueblo", su ejercicio se depositó en sus representantes "dividiendo los poderes de ella en legislativo, ejecutivo y judiciario" (Art. 5). El primero <="" ?congreso?="" ?elementos="" ?sentimientos="" a="" al="" alguna="" aludimos="" aunque,="" citado="" composición="" con="" congreso="" constitucionales?,="" contenga="" convocar="" correspondencia="" cuanto="" de="" dejando="" del="" documento="" el="" ellos="" en="" encomendó="" este="" explica="" forma="" hecho="" idea="" integración,="" involucrada="" junta="" la="" los="" modificó="" morelos="" nación?="" norma="" nuevo="" omisión="" organismo,="" otra="" p="" parte,="" por="" propósito="" que="" rayón="" respecto="" se="" sin="" su="" subsistente="" sustituyera="" trasluce="" tácita="" un="" y="" zitácuaro.="">
La concepción de la soberanía en la Constitución de Apatzingán revela la adopción del pensamiento rousseauniano. Consideró inherente a ella "la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno" (Art. 2), identificándola, como lo hizo el insigne ginebrino, con el poder legislativo. Los atributos de imprescriptibilidad, inalienabilidad e indivisibilidad los declaró categóricamente en su artículo 3, estimando que radica "originariamente" en el pueblo (o nación desde el punto de vista político) y que su ejercicio corresponde a la "representación nacional", integrada por diputados de elección ciudadana (Art. 5). A la ley, o sea, al acto de imperio en que se manifiesta específicamente la potestad legislativa, la consideró como "la expresión de la voluntad general"
(Art. 8), Que no es sino la soberanía popular o nacional misma, tal como lo afirmó Rousseau y lo corroboró la Declaración francesa de 1789. Previó el fenómeno de la colaboración funcional en el desempeño del poder legislativo, en el sentido de otorgar la facultad vetatoria al Supremo Gobierno compuesto por tres individuos, y al Supremo Tribunal de Justicia formado por cinco miembros (Arts. 128, 132 y 181).
De la Constitución de Apatzingán y del ideario insurgente que en ella se plasmó, por una parte, y del Plan de Iguala y de los Tratados de Córdoba de 24 de febrero y 24 de agosto de 1821, por la otra, emanan dos corrientes políticas antagónicas, que durante los primeros años de nuestra vida independiente se disputaron la rectoría y la estructuración de México, una de esencia revolucionaria y republicana, y otra de indudables tendencias monárquicas y conservadoras. La idea de soberanía nacional y el concepto correlativo e inseparable de poder legislativo, que con toda claridad se expresaron en la Constitución de Apatzingán, ni siquiera asoman en sustancia político-jurídica en los mencionados Plan y Tratados, quizá por no convenir su mención a los designios personales y ambiciosos de Iturbide. En el Plan de Iguala se anuncia un "gobierno monárquico templado por una constitución análoga al país" (Art. 3) Y se imponen como "emperador" a Fernando VII, a los de su dinastía o a los de otra casa reinante "para hallamos con un monarca ya hecho y precaver los atentados funestos de la ambición" (Art. 4). Esta ambición, genéricamente proscrita en dicho Plan, la cimentó a su favor Iturbide en los Tratados de Córdoba, al establecer en ellos que, si los candidatos a "emperador" no aceptaban el cargo que graciosamente les ofrecía, lo desempeñaría la persona "que las Cortes del imperio designaran" (Art. 3), y ya sabemos que esta designación re cayó en el consumador de nuestra emancipación política. En su artículo 14, los mencionados Tratados depositaron el poder legislativo en un cuerpo denominado Junta Provisional de Gobierno, mientras se reunieran las Cortes. Dicha Junta debía componerse de "los primeros hombres del imperio por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas, representación y concepto" (Art. 6), sin que se dispusiese nada respecto a quién podía designarlos ni calificar tan aristocráticas calidades, así como tampoco su número ni el modo para nombrados.
El 24 de febrero de 1822 quedó instalado el "Segundo Congreso Mexicano" que adoptó "la monarquía moderada constitucional con la denominación de imperio mexicano", sustituyendo a la Junta Provisional de Gobierno como órgano encargado del poder legislativo. El propio Congreso se atribuyó la soberanía nacional, con lo cual ésta dejaba de ostentar su calificativo, pues es francamente aberrativo que la soberanía nacional, es decir, de la nación, no radique en el pueblo, sino en un organismo legislador, cuyos únicos títulos derivaban de los Tratados de Córdoba, o sea, de las ambiciones de Iturbide envueltas en sus preceptos. El Congreso, además, dice Tena Ramírez, "se reservó el ejercicio del poder legislativo en toda su extensión, lo que significaba que ejerciera no sólo el poder constituyente, sino también el legislativo ordinario. En esta última función, el Congreso carecía de normas, pues si la Constitución española lo obligaba provisionalmente por virtud del Plan y del Tratado, fue
tema que no llegó a dilucidarse suficientemente. El diputado D. Lorenzo de Zavala calificaba la situación de "falta de reglas". Iturbide consideraba que la autoridad provisional (que había residido en la Junta y en la regencia), "cuando reconoce una asamblea encargada de constituir, no debe confiarle más que esta función, y reservarse siempre el derecho de hacer mover la monarquía, hasta el momento de su completa renovación". La amplitud legislativa se destacó aún más por el hecho de Que el Congreso no se fraccionó en dos Cámaras, a pesar de que Iturbide le recordó el día de su instalación que tal era lo prescrito por la convocatoria.
Iturbide, que había sido declarado "emperador" el 19 de mayo de 1822, disolvió el congreso en octubre del mismo año y "estableció la Junta Nacional Instituyente, integrada por reducido número de diputados del antiguo Congreso en proporción a las provincias". Esta Junta expidió en febrero de 1823 el "Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano", que declaró abolida la Constitución española de 1812 "en toda la extensión del imperio" (Art. 1) Y se atribuyó el poder legislativo (Art. 25).
"Las bases orgánicas de la Junta Instituyente (que ésta incorporò al Reglamento Provisional) nombrada por el emperador Iturbide, dice don Isidro Montiel y Duarte, que fueron juradas solemnemente en la sesión de 2 de noviembre de 1822, no son una fuente pura de nuestro derecho público aceptado por y para la República, porque ellas no fueron sino la manifestación de la idea monárquica que la facción iturbidista quiso explotar en provecho de sus aspiraciones personales, sin cuidarse del verdadero y legítimo interés del país. Y esto dio lugar a que el 5 de diciembre del mismo año se proclamara la reinstalación del Congreso constituyente disuelto por Iturbide, y a que se pronunciara contra el imperio la guarnición de Veracruz capitaneada por dos generales que la República proclamó después beneméritos de la Patria (Antonio López de Santa-Anna y Guadalupe Victoria)." Las tropas que se destacaron para sofocar el levantamiento expidieron, a su vez, el llamado "Plan de Casa M ata", en el que propugnaron dicha reinstalación y la reivindicaación de la soberanía en favor de la nación. Iturbide tuvo• que acceder a esta coactiva petición en marzo de 1823 y siendo insostenible su situación política, pues por un lado tenía en su contra al Congreso y, por el otro, a los pronunciados del Plan de Casa Mata, se vio constreñido a abdicar el 19 del citado mes y año. "El Congreso consideró el 8 de abril que no había lugar a discutir la abdicación por haber sido nula la coronación, declaró igualmente nula la sucesión hereditaria e ilegales los actos realizados desde la proclamación del Imperio. Por decreto de la misma fecha, declaró insubsistente la forma de gobierno establecida en el Plan de Iguala, el Tratado de Córdoba y el Decreto de 24 de febrero de 1822, quedando la nación en absoluta libertad para constituirse como le acomodase."
La reinstalación del Congreso no produjo los frutos apetecidos por el Plan de Casa Mata y en su lugar se estableció uno nuevo, reunido el 5 de noviembre de 1823, y en cuyo seno prevaleció la idea federalista, habiendo expedido el 31 de enero de 1824 el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, antecedente directo e inmediato de la Constitución Federal de 4 de octubre de ese mismo año. En ambos documentos se adoptó el sistema bicameral, depositándose el poder legislativo en una Cámara de Diputados (representativa del pueblo de la nación) y en el Senado (representación de los Estados) como integrantes del Congreso General (Arts. 10 y 7, respectivamente). Dicho sistema "no vino en teoría de las doctrinas de Apatzingán, ni del hábito práctico de la Constiitución de 1812, ni de la Constitución francesa que desde 1795 estableció un Poder Legislativo compuesto de un consejo de ancianos y del consejo de los quinientos; y muy probablemente vino de la americana, que en su articulo 1 creó el Congreso de los Estados Unidos, compuesto de un Senado y de una Cámara de representantes". Con esta opinión coincide Lorenzo de Zavala en cuanto que en varios aspectos, entre ellos el relativo al establecimiento del Senado, los constituyentes de 1824 se inspiraron en la Ley Fundamental estadunidense, pues sostiene que "Los diputados de los nuevos Estados• vinieron llenos de entusiasmo por el sistema federal y su manual era la Constitución de los Estados Unidos de Norte, de la que corría una mala traducción impresa en Puebla de los Ángeles, que servía de texto y de modelo a los nuevos legisladores."
El sistema bicameral se implantó en los Estados Unidos de América a ejemplo del parlamento inglés que se introdujo en las colonias americanas de Inglaterra. Opera, como su nombre lo indica, a través de dos cámaras, una de representantes o diputados y que suele llamarse "Cámara baja", y otra denominada Senado o "Cámara alta", las cuales, en el régimen jurídico británico, corresponden a la de los comunes y a la de los lores, respectivamente. La cámara de representantes o diputados se integra por un número determinado de individuos según la densidad demográfica o población de un país, y el Senado se compone orgánicamente con la representación igualitaria de los Estados miembros dentro de un sistema federal. En la Constitución de 1824 se adoptaron estas bases de integración de ambas cámaras, siendo los diputados de elección popular directa por los ciudadanos y de acuerdo con la población (Arts. 8 y 10), en tanto que los senadores, dos por cada Estado, eran acreditados por las legislaturas correspondientes "a mayoría absoluta de votos".
La división del organismo legislativo en dos cámaras responde a exigencias de tipo político y su operatividad práctica genera saludables ventajas en
aquellos regímenes, llamados congresionales, en que la hegemonía la tiene el legislador frente al ejecutivo. Los partidarios del sistema bicameral se apoyan en esta consideración que, desde luego, es indisputable, siempre que en la realidad política exista la premisa toral en que se basa, es decir, el predominio del órgano legislativo, pero se nos antoja innecesario en los regímenes presidencialistas, dentro de los que al ejecutivo corresponde la supremacía juridico-política. Es por ello por lo que la implantación del senado en la Constitución de 1824 no tuvo ninguna justificación real, ya que el órgano legislativo estaba muy lejos de adquirir hegemonía frente al ejecutivo, el cual, según lo revela nuestra historia, ha sido casi siempre el poder fuerte, circunstancia que ha dado la tónica de régimen presidencialista a los diferentes sistemas constitucionales y políticos en que se ha organizado México, salvo excepciones muy contadas v a las cuales nos referiremos posteriormente.
Por otra parte, aunque el poder legislativo como función de creación de normas jurídicas abstractas, generales e impersonales (leyes) se depositó por la Constitución de 24 en un Congreso General (Art. 7), el Presidente de la República, a quien se encomendó el ejercicio del Poder Ejecutivo, no dejó de tener injerencia en la elaboración normativa, pues, por un lado, se le otorgó la facultad de formular iniciativas de ley y el veto (Arts. 52, inciso 1 y 55) y, por el otro, se le concedió la potestad reglamentaria (Art. 110, frac. II), la cual, atendiendo a su naturaleza intrínseca o material, importa un verdadero poder legislativo, ya que los reglamentos se componen con auténticas normas jurídicas que presenta los atributos antes anotados.
El sistema bicameral subsistió bajo el centralismo. Las Siete Leyes Constitucionales de 1836 declararon en el artículo 1 de su Ley Tercera que el ejercicio del poder legislativo se deposita en el congreso general de la Nación, el cual se compondrá de dos cámaras", o sea, la de diputados y la de senadores. Como es lógico deducir, en el citado ordenamiento constitucional la existencia del Senado carecía de justificación político-jurídica. Dentro de un régimen federal, el Senado es el órgano que representa a los Estados federados, pues se integra con los individuos (senadores) que igualitariamente cada uno de ellos acredita, con independencia de la forma de su designación o elección. En países como Inglaterra, por otra parte, dicho órgano o cámara alta o de los lores es un cuerpo de clase social. Ninguna de estas implicaciones tuvo el Senado en la Constitución centralista de 36. Su composición provenía de la Cámara de Diputados, del gobierno en junta de ministros (Poder Ejecutivo en sentido orgánico) y de la Suprema Corte, entidades que elaboraban por separado una lista de candidatos a senadores para que las juntas departamentales hicieran la elección, recayendo el nombramiento en los sujetos que hubiesen obtenido la mayoría, según escrutinio que efectuaba el Supremo Poder Conservador (Art.
8 de la Ley Tercera). Aunque las juntas departamentales estaban investidas con la facultad electiva, ésta sólo podía ejercitada limitadamente, es decir, en relación con las personas incluidas en las listas que los tres cuerpos mencionados les enviaban, sin poder designar a nadie que en ellas no estuviese comprendido. Por tanto, tales juntas, más que elegir, seleccionaban, lo cual redujo considerablemente su función política en lo que a la integración del Senado respecta.
También en la Constitución centralista de 1836 se observa el fenómeno de colaboración funcional por lo que atañe al ejercicio del poder legislativo. Al congreso general incumbía expedir toda clase de leyes, pero en su formación constitucional tenía injerencia el Presidente de la República a través de la facultad de iniciativa y del veto (Arts. 26, frac. I y 35 de la Tercera Ley). La primera de ellas también podían desempeñar las juntas departamentales y la Suprema Corte, respectivamente, en materia de impuestos, educación pública, industria, comercio, administración municipal y variaciones constitucionales y administración de justicia (Arts. 26, fracs. II y III).
El bicamerismo se reiteró en los Proyectos mayoritario y minoritario que los grupos respectivos de la "comisión de Constitución" redactaron en el año de 1842 con motivo del Congreso Constituyente convocado por Santa-Anna en diciembre de 1841 y que debía quedar instalado en junio siguiente. Como es sabido, dicho congreso no pudo discutir tales proyectos, porque por decreto expedido el 19 de diciembre de 1842 por Nicolás Bravo, a la sazón Presidente de la República merced a la "designación" que en su favor hizo su Alteza Serenísima, se nombró una Junta de Notables "compuesta de ciudadanos distinguidos por su ciencia y patriotismo", encargada de formar las bases para organizar a la nación. En estas Bases, expedidas en el año de 1843, se dio mayor injerencia a los departamentos en la composición del congreso general, pues por lo que respecta a los diputados, éstos serían elegibles uno por cada setenta mil habitantes de su correspondiente población, sin que ninguno dejara de tener un diputado en el caso de que su densidad demográfica no alcanzara ese número; y por lo que atañe al Senado, las dos terceras partes de sus miembros componentes procedían de la elección de las asambleas departamentales y el resto de la Cámara de Diputados, de la Suprema Corte y del Presidente de la República (Arts. 26 y 32). En la actividad legislativa se conservó la facultad de iniciar leyes en favor del Ejecutivo, de los diputados y de las asambleas departamentales en cualquier materia, así como de la Suprema Corte únicamente en lo relativo a la administración de justicia (Art. 53) y el veto presidencial (Art. 86, frac. XX).
En el Plan de la Ciudadela del 4 de agosto de 1846 se desconoció al régimen central dentro del que se había organizado teóricamente al país desde 1836, propugnándose el restablecimiento del sistema federal y la formación de un nuevo congreso constituyente. Este quedó instalado el 6 de diciembre del mismo año y el 18 de mayo de 1847 expidió el Acta de Reformas que, con las modificaciones que la experiencia y la realidad política impusieron como necesarias, restauró la vigencia de la Constitución de 1824. Dentro del bicamerismo que ésta instituyó se destacó la trascendencia del Senado, a cuya organización se introdujeron importantes enmiendas que don Mariano Otero, en
su sustancioso “voto" de 5 de abril, había sugerido. Hasta entonces, ninguno de nuestros políticos y juristas se había ocupado en trazar el papel que dentro de un régimen de frenos y contrapesos desempeña el Senado ni en razonar la manera como éste debiera integrarse. Quizá las ideas del ilustre jalisciense estaban muy por encima de la realidad política de la época y su aplicabilidad positiva, su vivencia, exigía una evolución que aún no había experimentado México; pero independientemente de que, a pesar de haberse acogido en el Acta de Reformas, no hubiesen encontrado un campo propicio para su realización, tienen tales dimensiones, que el transcurso de más de un siglo de que fueron expuestas, nuestra vida política actual, por lo que al Senado concierne, se va ajustando a ellas. No podemos abstenemos de reproducir el juicioso "voto" de Otero, verdadero compendio de Derecho Constitucional, en aquellos fragmentos en que describe su ideal de Senado y al que nuestro país paulatinamente se va acercando.
"Pasando de estas dos materias a la organización de los Poderes Federales, objeto principal de la Constitución, se presenta luego el Legislador, ejercido por un Congreso compuesto de dos Cámaras. Popular y numerosa la una, representa la población y expresa el principio democrático en toda su energía. Más reducida y más lenta la otra, tiene un doble carácter muy difícil, pues representa a la vez a los cuerpos políticos considerados como iguales, y viene a llenar la urgente necesidad que tiene toda organización social de un cuerpo, depósito de sabiduría y de prudencia, que modere el ímpetu de la demacrada irreflexiva, y en el incesante cambio personal de las instituciones populares conserve la ciencia de gobierno, el recuerdo de las tradiciones, el tesoro, por decido así, de una política nacional. En este punto extraño más que en otro alguno la posibilidad de combinar con calma mis ideas, y de exponer al Congreso con detenimiento las razones de la reforma que le propongo.
"Respecto de la Cámara popular asentado como un principio que debe representar a los individuos, no quedan más que tres objetos de reforma, su número, las condiciones de elegibilidad y la forma de la elección.
"Sobre 1o primero, la Constitución de 1824, fijando la base de un diputado por cada ochenta mil habitantes, estableció la Cámara popular menos numerosa que hemos tenido; y en esto debe reformarse. La Cámara de Diputados tiene en los mejores países constitucionales un crecido número de individuos, porque sólo así expresa el elemento democrático, reúne gran cantidad de luces, representa todos los intereses, todas las opiniones, y no queda expuesta a que sobreponiéndose algunos pocos, el arbitrio de la minoría pueda gobernada sin dificultad. Una Cámara electa sobre la misma base, que lo ha sido el actual Congreso, aun en un país donde los negocios no fueran los menos importantes para cada particular, donde las funciones públicas no se vieran con poco aprecio, apenas podría reunir el número de cien representantes, dando así por resultado que la ley pudiese llegar sólo a cincuenta y un votos en la representación democrática.
"En orden a las condiciones de elegibilidad, mi opinión es muy franca: las estimo como un tristísimo medio de acierto: creo que la suprema condición es obtener la confianza del pueblo, y que en esta materia no puede haber garantías más que en la organización del electorado. En efecto, que se pongan todas las condiciones de elegibilidad que se quieran, que se exija una edad madura, una profesión respetable, una renta cómoda, la vecindad o el nacimiento en determinado lugar. ¿Por ventura, todos los que reúnen estas cualidades serán buenos para diputados? Y ¿los pueblos habrán de elegirle porque las tienen? No; un publicista distinguido (Pinheiro Ferreira. Curso de Derecho Público), observa que 'las elecciones recaen en determinadas personas precisamente porque tienen cualidades que faltan a la mayor parte de los que reúnen las legales"; y la experiencia nos enseña que mientras la ley habla de la edad, de la renta y de la vecindad, el elector busca la opinión que él cree patriótica, los intereses que estima como nacionales, y la aptitud más conveniente para hacer triunfar esas mismas opiniones y esos mismos intereses: la ley no pasa a las costumbres ni influye en los hechos; en una palabra, es inútil.
"Ella tampoco puede evitar que personas poco dignas entren al santuario de las leyes, porque las condiciones que exige no serán nunca más que una probabilidad y probabilidad remota de ciertas cualidades; y cuando el cuerpo electoral extraviado quiere hacer una mala elección, todas esas condiciones serán impotentes, porque siempre habrá individuos que tengan los requisitos que la ley establece como medio sin tener las cualidades que ella busca; con esto hay para una mala elección. ¿Quién no conoce que se pueden encontrar demagogos frenéticos con todos los requisitos de elegibilidad los más severos, así como hombres de orden entre la juventud entusiasta y sin recursos? En Roma, los tribunos del pueblo fueron patricios, y en la Convención, la más alta nobleza concurrió a destruir la monarquía y hacer morir al rey. Hay todavía más: así como existen entre los que la ley admite, algunos que no son dignos del sufragio, se encuentran en los excluidos quienes sean sobrados merecedores de él; de lo que resulta que el sistema que combato aleja de los negocios a los hombres capaces, o hace infringir la ley aprobando elecciones nulas: de esto han dado ejemplo la mayor parte, si no es que todas nuestras Cámaras; y en Inglaterra se sabe que Pitt y Fox no entraron al parlamento sino al favor de una suposición engañosa que burlaba la ley. Lo mejor es, pues, que nos separemos de la rutina y reconozcamos la verdad. Después hablaré del arreglo del poder electoral. .
"Pasando a tratar de la organización del Senado, ningún hombre medianamente instruido en estas materias ignora que éste es el punto más difícil, y al mismo tiempo el más importante de las constituciones republicanas. Cada día debemos convencemos más, dice uno de los más ilustres pensadores de nuestro siglo, de que los antiguos comprendían infinitamente mejor que nosotros la libertad y las condiciones de los gobiernos libres. Sobre todo, ellos confiaban el culto sagrado de la patria, el sacerdocio de la libertad, el espíritu de vida y de duración, la guardia de las tradiciones, de la gloria y de la fortuna de la Nación, la constante previsión del porvenir, a un Senado en el cual se esforzaban por concentrar todo lo que hay de bueno y de grande en las aristocracias, rehusando al mismo tiempo cuanto hay en ellas de vicioso (Sismondiide Sismondi, Ensayo sobre las constituciones de los pueblos libres) Villemain (en su Discurso sobre la República de Cicerón), analizando la Constitución romana, atribuye toda la gloria y la libertad de la primera República de los
tiempos antiguos a la organización del Senado, que reuniendo todos los hombres eminentes, gobernó, por siglos, los negocios con alta sabiduría. En los Estados Unidos, observa el autor de la Democracia en América, 'el Senado reúne los hombres más distinguidos, asegurando que todas• las palabras que salen de aquel cuerpo harían honor a los más grandes debates parlamentarios de la Europa'.
"En nuestro país, la necesidad de un cuerpo semejante se ha hecho sentir de tal manera, que en la organización del Senado es precisamente en lo que más se han diferenciado nuestros ensayos constitucionales, y sobre lo cual se han presentado mayor número de proyectos, siempre que se ha tratado de las reformas; gozando últimamente no poco ni despreciable favor la idea de llamar a la clase propietaria. ¿Pero esta idea es en efecto justa? Permitáseme, señor, decir que no, para que busquemos por otros medios esa instituci4n que tan imperiosamente necesitamos. Me parece que en una República, la representación de ciertas clases que no tienen privilegios políticos, carece del fundamento con que subsiste en otras instituciones, y sacrifica a una sola condición, a la de cierto amor al orden, todas las otras condiciones eminentes de sabiduría y patriotismo que se requieren en el cuerpo conservador. Sin que sean propietarios, en un país donde la carrera política no produce a la probidad más que desgracias, y tal vez miseria, si la Constitución llama al Senado a los hombres más capaces y ameritados, ellos presentarán al orden público, a la estabilidad de las leyes y al respecto de los intereses legales de las minorías, que es preciso no exterminar ni herir, sino hacer obrar en el sentido del bien general, aquellas garantías que se buscan con el llamamiento de ciertas clases, y reunirán además al ardiente amor a la patria, el culto de la libertad y la ciencia de los negocios, que no dan los simples bienes de fortuna y que son absolutamente indispensables en aquel elevado puesto; quedando también abierta a la clase propietaria, y más fácilmente que a ninguna de las otras esta carrera de honor, si reúne esas mismas condiciones, sin las cuales ningún derecho puede tener al gobierno de su país.
"Sin dejar de apreciar la dificultad que presenta esta reforma, yo entiendo, señor, que conservando en el Senado Íntegra la representación de los cuerpos confederados, el problema puede ser resuelto por medios sencillos, como lo son todos los de las instituciones mejor combinadas que conocemos. Si la duración de esta Cámara es más larga que la de los otros cuerpos y las otras autoridades del Estado, con esto habremos conseguido que su acción sea la más permanente y regularizada. Si además de su participación del Poder Legislativo, se extienden sus atribuciones a otros objetos igualmente interesantes, si se le deja, en parte de su totalidad, de cuerpo consultivo, para que esté siempre al alcance de los grandes negocios de la política interior y exterior, se le hará también el poder de mayor influencia. Si se le renueva parcialmente, dejando siempre una mayoría considerable, ninguna dificultad tendrá en conservar una política nacional. Si se exige para pertenecer a él una carrera pública anterior, que suponga versación en los negocios, el Senado se compondrá de hombres experimentados, y se considerará como el honroso término de la carrera civil. En fin, si después de haberlo hecho así el cuerpo más importante, el más influyente duradero y respetable del Estado, se recurre para el acierto de la elección a ese admirable medio que contienen las instituciones democráticas, y que encomian 1o mismo los publicistas antiguos que los modernos; si a un periodo fijo en cada Estado sé agita el espíritu público y se produce la crisis electoral, nada
más que para el nombramiento de tan alto magistrado, entonces sólo una reputación distinguida podrá obtener los sufragios de la mayoría de los ciudadanos. Confiando, pues, en estos medios, tengo la ilusión de creer que sin desnaturalizar la democracia, sin exclusiones odiosas ni privilegios inmerecidos, habremos acertado con el principal punto de nuestra organización política.
"Consecuente con estas ideas, propongo que el Senado se componga de un número triple respecto al de los Estados de la Federación, para que habiendo sesenta y nueve senadores, haya Cámara con treinta y cinco, y las resoluciones tengan al menos dieciocho votos; propongo igualmente que se renueve por tercios cada dos años; exijo una carrera pública anterior tan conveniente como fácil de ser acreditada sin peligro alguno de fraude; y entretanto que la elección directa de senadores entra en nuestras costumbres constitucionales y se perfecciona por ellas, reconozco la necesidad de que eligiendo dos cada uno de los Estados, y garantizando así el principio federal, se nombre otro tercio por las autoridades más propias para llamar a la dirección de los negocios a los hombres eminentes. Dando el derecho de proponer este tercio al Ejecutivo, al Senado mismo y a la Cámara de Diputados, y a esta última el de elegir definitivamente, se verifica una combinación muy apreciable, porque ella es la expresión pura de la democracia y de la Federación, tiene grandes garantías de acierto, y se quita al Senado el derecho terrible de elegir sus miembros; derecho que con olvido de la doctrina de un publicista profundo (Montesquieu, en el Espíritu de las Leyes. Lib. 2, cap. 3), se le confirió en una de nuestras constituciones. De esta manera, en sólo tres artículos, excepto cuantas reformas me parecen convenientes en la organización del Poder Legislativo."
La concepción oterista del órgano legislativo que se reflejó en el Acta de Reforma puede sintetizarse en los siguientes rasgos generales: 1) ampliación del número de diputados mediante la reducción del número demográfico según el cual debían ser elegibles; 2) renovación parcial periódica del Senado; y 3) establecimiento de una especie de carrera política para ser electo senador.
El sistema bicameral que se implantó en todos los ordenamientos que hemos reseñado se rechazó en el Proyecto de Constitución elaborado por la comisión que designó el Congreso Constituyente de 1856-57. La supresión del Senado y el depósito del poder legislativo federal en una sola asamblea llamada "Congreso
de la Unión" fue una de las cuestiones que con mayor vehemencia y apasionamiento se debatieron. Inclusive, entre los miembros de la comisión no hubo unanimidad en cuanto a dichos tópicos. Dado el interés que representan para la historia legislativa de México los argumentos que en pro y en contra de la desaparición del Senado se formularon en la exposición de motivos del proyecto constitucional, estimamos indispensable transcribir la parte conducente en que se esgrimieron.
"Entramos ahora en una de las cuestiones más delicadas y difíciles que se han presentado al voto de la comisión, y que al fin ha dividido el parecer de sus individuos. El poder legislativo de la Federación se deposita en una sola asamblea o congreso de representantes.
"No podrá negar la mayoría de la comisión que las muchas y muy luminosas observaciones que se manifestaron en favor de la subsistencia del Senado, la hicieron fluctuar y meditar mucho tiempo, antes de resolver este punto, y que ya resuelto, se ha encontrado con fuertes dificultades para llenar el vacío que en la estructura de la Constitución dejaba la falta de aquella cámara.
"Que este brazo del Poder legislativo es el que en una Federación establece la perpetua igualdad de derechos entre los Estados, sin tener en cuenta 'su mayor o menor extensión territorial, su más o -menos población o riqueza ... Que esta cámara de pares, como la llama el señor Story en sus Comentarios a la Constitución angloamericana, es la que asegura las mejores deliberaciones y los más provechosos resultados en la legislación, la que neutraliza el mal de los gobiernos libres, poniendo estorbos a la excesiva facilidad de expedir leyes, y garantizando la lentitud de las reformas, pues la experiencia demuestra que el espíritu humano es más propenso a las innovaciones que a la tranquilidad y al mantenimiento de las instituciones. Que el Senado es el freno más fuerte que puede ponerse contra los arranques de una legislación precipitada y opresiva, conteniendo los ímpetus, las irritaciones e impaciencias de las asambleas, que suelen dejarse arrastrar por el calor y la violencia de las pasiones, y desconcertando el ascendiente extraordinario que algunos jefes populares adquieren, por lo regular, en las mismas asambleas. .. Que el confiar la totalidad de las facultades legislativas a una sola cámara es desconocer la fuerte propensión de todos los cuerpos públicos a acumular Poder en sus manos, a ensanchar su influencia y extender el círculo de los medios y objetos sometidos a su competencia, hasta llegar el caso de justificar las usurpaciones mismas, con el pretexto de la necesidad o de la conveniencia pública. Que las deliberaciones del Senado dan tiempo a la reflexión y permiten reparar los errores de una ley intempestiva antes de que ellos causen un perjuicio irreparable; que es mucho más difícil engañar o corromper a dos cuerpos políticos que a uno solo, sobre todo cuando los elementos de que se componen difieren esencialmente. Que como la legislación obra sobre la comunidad entera, abraza intereses difíciles y complicados, y debe ser ejercida con prudencia, es de una grande importancia contar en el examen de las leyes con todas las opiniones y sentimientos, aun los más divergentes y opuestos.
"Todas estas razones, y otras muchas que no solamente los apologistas de la constitución angloamericana, sino también otros muchos notables• escritores, exponen para demostrar la necesidad y conveniencia de la asamblea de senadores, que por la edad, por espíritu de corporación, por el estímulo y por el celo de sus propias prerrogativas, pueda servir de salvaguardia contra todos los
extravíos de una asamblea popular: todas estas razones, decimos, han sido examinadas y largamente discutidas por la comisión.
"¿Qué ha sido del Senado en nuestro régimen político, especialmente en sus últimos días? No por su existencia se mejoraron nuestras leyes, ni se perfeccionaron nuestras instituciones. En lugar de poner racionales y justos diques a la facilidad legislativa de las asambleas populares, era la oposición ciega y sistemática, la rémora incontrastable a todo progreso y a toda reforma. En vez de representar la igualdad de derechos y el interés legítimo de los Estados, se olvidaba de los débiles, cuando no los tiranizaba y oprimía. Lejos de hacer escuchar la voz pacífica de todas las opiniones, era el inexpugnable baluarte de la conspiración. Distante del generoso pensamiento de dar treguas, para que la reflexión y la calma corrigiesen los errores, quería ejercer un veto terrible, tenía pretensiones a una superioridad exclusiva. ¿No vimos con escándalo y en los momentos más críticos, en los más serios peligros de la situación, ir y venir tantas veces de una a la otra cámara los proyectos de ley más urgentes y las ideas más saludables, sin que el Senado cediese nunca de su propósito de disolver la República? Poderosamente contribuyó al descrédito de las instituciones que detestaba, y a él se debe no pequeña parte de la ruina en que cayeron para levantar sobre sus escombros la dictadura más ominosa y degradante que han sufrido los mexicanos.
"No se puede concebir la existencia de una segunda cámara, sino con diferentes condiciones de edad, de censo a base para la elección, y de formas electorales. Basta cualquiera de estas diferencias entre la organización de la cámara popular, y la segunda cámara, para que ésta sea precisamente el refugio y el punto de apoyo de todos los intereses que quieren prevalecer con perjuicio del interés general. El estado de sociedad es y será por mucho tiempo un estado de lucha permanente. De un lado la ambición, la avaricia y la vanidad de un pequeño número de hombres, quieren aprovecharse de la ignorancia y apatía de las masas, para adquirir, extender o conservar injustas prerrogativas; del otro lado las masas, haciendo, para mantener la igualdad, esfuerzos por lo regular mal concertados y poco perseverantes.
"Depende de las instituciones que esta lucha se manifieste/en discusiones pacíficas, sometidas al arbitraje de hombres elegidos por todos, y en quienes tienen confianza todos, porque las formas de su elección prestan todas las garantías de imparcialidad, en el terreno de lo posible; o bien, que los intereses privilegiados hallando en una asamblea especialmente formada para defenderlos, protección constitucional o legal, se resisten bajo este abrigo a todos los esfuerzos de la opinión, hasta que el resentimiento popular, tocando sus últimos extremos, haga pedazos a viva fuerza los abusos, cuya reforma no puede alcanzar de otra manera.
"Tal es la tendencia inevitable de una cámara privilegiada, y esta tendencia se hará sentir de una manera más pronta, más peligrosa y más viva en. aquellos países en que la aristocracia del nacimiento y del dinero hayan podido echar raíces más hondas y profundas.
"Hasta el día de hoy, nuestra propia experiencia no nos ha convencido de las grandes ventajas de una segunda cámara. A una discusión incompleta, frecuentemente ligera y precipitada en una de las dos asambleas, sigue en la otra doble prueba sino un poco más de incoherencia, en un texto recargado como una discusión, que no es más profunda ni más luminosa. La ley no gana en esta a porfía, de enmiendas y correcciones desatinadas.
"A estas doctrinas prácticas y experimentales poco tiene que añadir la comisión. Dirá, sin embargo, que ha procurado con la mayor solicitud establecer toda clase de garantías para la organización del Congreso federal y para la expedición de las leyes. La asamblea será doblemente numerosa de lo que ha sido hasta ahora, una vez admitida la elección de un diputado por cada treinta mil habitantes o por una fracción que pase de quince mil. En ella, adoptado el principio de la elección' indirecta en primer grado, que realmente no se opone a la posible expresión del sufragio universal, estarán representados todos los intereses legítimos y las opiniones razonables ... Las leyes tendrán varios debates, diversos periodos y votaciones distintas. Para que no se frustre el objeto de la igual representación de los Estados, cuando la diputación de algunos de ellos lo pida por unanimidad, la ley será votada por diputaciones. Para que sea el consejo de la razón y no el prurito del amor propio, la opinión del Ejecutivo sería consultada oportunamente, y no tendrá lugar aquel sistema de observaciones en que el gobierno solía ponerse al frente del Congreso, como rival o enemigo de éste y discutía de oficio y de un modo estrepitoso, las cuestiones más vitales, contribuyendo a que la ley, acordada ya por la mayoría del Congreso, en vez de tener a su favor las presunciones del acierto, perdiese su autoridad y su prestigio."
La subsistencia del Senado fue apoyada en atendibles razones por el diputado Olvera, quien en el voto que formuló el 15 de junio de 1856 manifestó lo siguiente:
"La utilidad de la división del poder legislativo se funda además en otras razones no menos importantes. Da garantías contra una legislación intempestiva, precipitada y peligrosa, es más fácil reparar los errores antes que se vuelvan fatales al pueblo, por la dilación que encuentran una medida en el doble debate que tiene que sufrir una proposición, dándose así más tiempo a la reflexión de los representantes y a la calma de las pasiones; las facciones y el gobierno encuentran más obstáculos para la seducción de los diputados y senadores, pues no es probable que siempre puedan apoderarse de los dos cuerpos; éstos se vigilarán mutuamente sobre el cumplimiento de sus deberes constitucionales. Se rearguye, no obstante, con que el Senado en México ha puesto frecuentes y repetidos obstáculos a la marcha de la Cámara de Diputados; sin negarlo abiertamente el que suscribe, nada más observará que es difícil averiguar con exactitud quién de los dos cuerpos cumplió mejor su deber y de un modo general, pues habrá habido casos en que el Senado haya evitado el bien y el progreso, y otros en que haya salvado la situación con una demora o con un veto si se establece que el origen y el tiempo de la elección de los senadores sean iguales para los diputados; si se evita que el Senado ejerza un verdadero y absoluto veto en todas las leyes, dejándoselo únicamente para las que afecten los intereses de la Unión; si se exigen para ser senador las mismas cualidades que para diputado, la Cámara de Senadores será como la otra, representante verdadero de la mayoría y se habrán eludido los inconvenientes a la vez que aprovechado todas las ventajas ... "
Al discutirse el artículo 53 del Proyecto que propuso la adopción del sistema unicamaral, el constituyente don Francisco Zarco argumentó:
"Los ataques se dirigen al Senado tal cual existía conforme a la Carta de 1825 y al Acta de Reformas. Conviene en que tal Senado tenía algo de aristocracia, porque no se derivaba del pueblo; porque lo elegían las legislaturas, y porque siendo requisito indispensable para ser electo haber servido ciertos cargos públicos, la cámara revisora se convertía en cuartel de invierno de todas nuestras nulidades políticas. El tercio que nombraban los otros poderes no respetaba al pueblo, sino a la política dominante o a bastardos intereses. Pero si por estos antecedentes se ha de suprimir el Senado, sería preciso también suprimir la presidencia, recordando cuán funestos han sido muchos presidentes, y suprimir la Corte de Justicia, porque este tribunal más de una vez ha consentido la impunidad de los grandes culpables. Lo lógico es averiguar en qué consistía el mal y aplicar el remedio. Se dice que con dos cámaras habrá muchas demoras para la expedición de las leyes, y esto en el orden normal de los sistemas constitucionales es una garantía y una ventaja de aciertos para los pueblos. La acción de un congreso nunca debe ser tan expedita como la dictadura, y la discusión, las votaciones, la revisión y las enmiendas, son nuevas garantías de acierto favorables a los intereses de la sociedad."
Uno de los más tenaces opositores a la idea de conservar el Senado fue don Ignacio Ramírez, quien, manejando más la ironía y el sarcasmo que la argumentación jurídica, expresó:
“¿Por qué lo que han de hacer dos cámaras no ha de hacerlo una sola? Si la segunda ha de ser apoyo de la primera, está de más y sólo equivale a aumentar el número de diputados. Si ha de ser revisora, se busca un poder superior a los representantes del pueblo.
"Para admitir esta revisión, sería preciso que la ejerciera un cuerpo más popular y mucho más numeroso que la Cámara de Diputados; y lo que se propone es todo lo contrario.
"Se teme la precipitación, se teme la ignorancia y se da por sentado que al senado vendrán los sabios y a la Cámara de Diputados los ignorantes. Pero se olvida que al Senado pueden venir los intrigantes, las nulidades encargadas por las clases privilegiadas para oponerse a toda reforma. Pero aun suponiendo buena intención en ambas cámaras y el mejor deseo en favor del país, basta que ambas estén encargadas de una misma cosa para que se perjudiquen mutuamente y quieran arrebatarse sus laureles.
"Se insiste tanto en la representación de los Estados, como entidades políticas, que será preciso expedir leyes en nombre del pueblo y de los Estados, como si se tratara del clero y la nobleza, y más tarde será preciso expedirlas también en nombre de las municipalidades, creando así, sin quererlo, una especie de aristocracia y separando intereses que deben confundirse en uno solo, el del pueblo.
"El pueblo debe saber, al verificarse las elecciones, lo que tiene que esperar de sus representantes; pero existiendo el Senado, que se ha de renovar por tercios, de nada servirá el triunfo de un partido en el campo electoral, pues todo quedará a merced del acaso, sin que se sepa cuál es la minoría que ha de prevalecer. Y como la casualidad ha de decidir aun cuando no haya intrigas, es más sencillo tener un representante con \In dado en la mano que diga sí y no, según lo decida la suerte. Y así habrá la ventaja de que queden caras vacías que no digan nada, o que lo digan todo para contentar a los tímidos,
a los indecisos, a esas facciones fluctuantes que en todo quieren decir sí y en todo quieren decir no.”
Las opiniones que apoyaban o rechazaban la implantación del sistema bicameral dividieron a tal punto al Congreso Constituyente, que el proyecto en lo tocante a este tema fue aprobado por una ligera mayoría de seis votos, habiendo quedado convertido su artículo 53 en el artículo 51 de la Constitución de 1857, que establecía: "Se deposita el ejercicio del supremo poder legislativo en una asamblea que se denominará Congreso de la Unión."
Mediante iniciativa de 13 de diciembre de 1867 se propuso ante el Congreso de la Unión la reimplantación del Senado.
La mencionada iniciativa se apoyó en las consideraciones siguientes: "La marcha normal de la administración exige que no sea todo el poder legislativo, y que ante él no carezca de todo poder propio el ejecutivo. Para situaciones extraordinarias, la excusa de los inconvenientes es la necesidad de toda la energía en acción; pero para tiempos normales, el despotismo de una convención puede ser tan malo, o más, que el despotismo de un dictador. Aconseja la razón, y enseña la experiencia de los países más adelantados, que la paz y el bienestar de la sociedad dependen del equilibrio conveniente en la organización de los poderes públicos.
"A este grave e importante objeto se refieren los puntos de reforma propuestos en la convocatoria.
"Nada tienen de nuevos. Cuatro de ellos estaban en la Constitución de 1824, y los cinco están en las instituciones de los Estados Unidos de América.
"En el primer punto se propone que el poder legislativo se deposite en dos cámaras.
"Es la opinión común que en una República Federal, sirven las dos cámaras para combinar en el poder legislativo el empleo popular y el elemento federativo. Una cámara de diputados, elegidos en número proporcional a la población, representa el elemento popular, y un senado, compuesto de igual número de senadores por cada Estado, representa el elemento federativo.
"Ha sido una objeción vulgar que el Senado representa un elemento aristocrático. Lo que pueden y deben representar los senadores es un poco más de edad, que dé un poco más de experiencia y práctica en los negocios.
"También se ha hecho la objeción de que en dos cámaras, una puede enervar la acción de la otra. Esta objeción era de bastante peso cuando se necesitaba avanzar mucho para realizar la reforma social. Ahora que se ha consumado, puede considerarse un bien, como se considera en otros países, que la experiencia y práctica de negocios de los miembros de una cámara modere convenientemente en casos graves algún impulso excesivo de acción en la otra.
"Sobre ese punto, los Estados Unidos han presentado recientemente un ejemplo digno de considerarse. Con motivo de la intervención extranjera en México; la cámara de representantes de Estados Unidos votó varias veces por unanimidad, algunas resoluciones que, si hubieran llegado a ser leyes, habrían podido causar una guerra de aquella nación con la Europa. Esa guerra hubiera podido complicar gravemente la guerra civil en los Estados Unidos. El Senado
suspendió constantemente el curso de aquellas resoluciones. Sin duda hizo un bien a los Estados Unidos, y acaso lo hizo también a México.
"Por lo demás, el gobierno ha cuidado de no proponer en ese primer punto la idea precisa del senado, o cualquiera otra forma de una segunda cámara. En el pensamiento del gobierno, lo sustancial es la existencia de dos cámaras, dejando a la sabiduría del congreso resolver la forma y combinación de ellas."
Casi siete años permaneció debatiéndose esta trascendental cuestión, ya que no fue sino hasta el 13 de noviembre de 1874 cuando, satisfechos los requisitos para incorporar la reforma constitucional que tal iniciativa traía necesariamente aparejada a la Ley Fundamental de la República, se expidió el decreto respectivo, conforme al cual el sistema bicameral debía regir desde el 16 de septiembre del año siguiente (1875). Las razones en favor de la restauración del Senado y las que apoyaban el mantenimiento del unicamerismo repitieron las argumentaciones contrarias que se formularon en el Constituyente de 57 sobre el consabido tópico. La comisión, para dictaminar favorablemente la mencionada iniciativa, fundó su punto de vista, además, en la doctrina extranjera sustentada a la sazón, invocándose, entre otros autores de derecho público, a Laboulaye, Delome, Benjamín Constant y Story, sin haber dejado de referirse a la realidad política mexicana para fundamentar la vuelta al sistema bicameral.
"Nuestra propia historia, sostenía la comisión, confirma las teorías políticas de Laboulaye. ¿Qué garantía constitucional no ha sido violada de 1861 a la época presente? ¿No vimos suspender en junio de este año (1874) las más preciosas garantías del hombre y del ciudadano, sin que la suspensión se acordara por el Presidente de la República con su consejo de ministros? ¿No se registra entre nuestras leyes una que concedió facultades omnímodas al Poder Ejecutivo? Hoy mismo, ¿ no se están aplicando las penas decretadas en los artículos 5, 6 y 54 de la Ley de 6 de diciembre 1856, que pugnan diametralmente con los artículos 20 y 23 de la Ley Fundamental? ¿Y cuál es la causa de todo esto? La falta de un cuerpo político especialmente destinado a dar estabilidad y vida a nuestras instituciones; es necesaria, pues, la existencia del Senado. Todas las consideraciones expuestas autorizan a la comisión a pensar que los efectos de la división del poder legislativo en dos cámaras serían altamente provechosos a la República: sus relaciones exteriores tendrán más firmeza y respetabilidad, las leyes serán el fruto de las deliberaciones más reposadas y extrañas a la festinación; los funcionarios públicos se contendrán en el límite de sus deberes, porque un jurado de sentencia será más numeroso, y por consiguiente más respetable; y por último la dictadura será menos frecuente entre nosotros."
De los criterios encontrados que en la doctrina jurídica y en el ámbito político suelen sustentarse para apoyar, respectivamente, el sistema bicameral o el
unicameral, puede inferirse esta conclusión: ninguno de los dos es conveniente o inconveniente por modo absoluto, o sea, dentro del terreno de la pura abstracción especulativa. Su correspondiente justificación debe provenir del régimen político-jurídico o de la realidad política de que se trate. Prescindiendo de la implicación que el Senado ha tenido como cuerpo legislativo aristocrático en diferentes países históricamente dados, dentro de un régimen democrático sólo puede legitimarse si la forma estatal en que se estructura es la federal, en que dicho órgano se integra con representantes de las entidades federativas. Bajo esta tesitura, el Senado constituye un cuerpo de equilibrio político que asegura su igualdad en lo que atañe, sobre todo, al ejercicio del poder legislativo. Los diputados generalmente son elegibles en razón de la densidad demográfica, es decir, uno por cada número determinado de habitantes o fracción fija. De esta manera, dentro de un régimen federal, los Estados con mayor población acreditan mayor número de diputados a la cámara respectiva Que los menos poblados, lo que quebranta la igualdad política que entre ambos debe existir. Para evitar el predominio de unos sobre otros se ideó la creación de un segundo órgano legislativo, comúnmente denominado Senado, en que, con independencia de su población, todas las entidades federativas estuviesen paritariamente representadas a efecto de contrarrestar la fuerza de la cámara colegisladora. Estimamos que ésta es la más convincente razón que justifica el sistema bicameral y únicamente dentro de un régimen federal. Si se supone que el Senado tiene la misma extracción democrática que la Cámara de Diputados, o sea, si la composición de ambos órganos obedece a la voluntad popular mayoritaria, como sucede en México, no hay razón para que en un régimen no federal se adopte el bicamarismo. En la producción legislativa concurren ambas cámaras necesariamente, pues las facultades que a cada una reserva por modo exclusivo y excluyente la Constitución, no se refieren a la elaboración legal. En otras palabras, las leyes emanan del Congreso general y no de ninguna de ellas separadamente, y en ese organismo los legisladores son tanto los diputados como los senadores. Por tanto, en un régimen central, en donde no hay necesidad de equilibrar a los Estados con menor densidad demográfica con los de mayor población, bastaría una sola cámara o asamblea legislativa en la que, por el número de sus componentes, las fuerzas políticas antagónicas pudieren mutuamente regularse. La moderación, la serenidad, el espíritu de estudio, la reflexión y todas las demás cualidades que suelen invocarse para justificar la existencia del Senado, son inconducentes a este propósito, pues es obvio que no se localizan en el cuerpo mismo sino en sus integrantes individuales, quienes las pueden poseer o no independientemente de que sean senadores o diputados, pues es en el elemento humano donde debe radicar el correcto, atingente y justo desempeño del poder legislativo. Es ingenuo pensar que las virtudes ciudadanas se hallen en el Senado y los defectos en la Cámara de Diputados, ya que bastaría el tránsito de una a otra para que el humano legislador cambie de personalidad. Si en algunas ocasiones las leyes se aprueban con festinación, bajo el signo de la pasión política, de los intereses de grupo, de ambiciones personales, de propósitos bastardos, de posturas demagógicas, de la ignorancia o de la estulticia, estos vicios
obedecen no a la existencia de una sola cámara legislativa, sino a la condición personal de sus miembros; y es evidente qué no se corrigen, conjuran o erradican con el solo hecho de crear otro cuerpo colegislador, en cuyos componentes también pudiesen concurrir, sino con la depuración de los hombres destinados a estructurar jurídicamente a la nación.
Sumamente grave y perjudicial sería, por otra parte, hacer del Senado un órgano de casta social, económica y política, despojándolo de su origen popular, como lo pretendió Otero y según se estructuró en el Acta de Reformas de 1847, pues como cuerpo colegislador frustraría toda la labor de la otra cámara en aras de los intereses en él representados, amén de que, según expresión incisiva de Zarco, "se convertiría en el cuartel de invierno de todas nuestras nulidades políticas".
En el Congreso Constituyente de Querétaro, el sistema bicameral ya no suscitó ninguna polémica. Propuesto en el proyecto de don Venustiano Carranza, se aceptó sin discusión alguna, repudiándose tácitamente el unicamerismo. A propósito de la elección de los senadores, surgió una interesante controversia en la que tomó parte el diputado Paulino Machorro Narváez, presidente de la comisión dictaminadora, quien, en una de sus intervenciones, expuso brillantemente la implicación jurídico-política del Senado, con ocasión de la defensa del dictamen sobre el artículo 56 constitucional y que se concibió en los siguientes términos: "La Cámara de Senadores se compondrá de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal, nombrados en elección directa. La Legislatura de cada Estado declarará electo al que hubiere obtenido la mayoría absoluta del total de los votos que debieron emitirse, conforme a los respectivos padrones electorales, y en caso de que ningún candidato hubiere obtenido dicha mayoría, elegirá entre los dos que tuvieren más votos." A consecuencia de la impugnación de este precepto, se sustituyó la mayoría absoluta a que se refería por la simple mayoría de votos emitidos, sin haberse otorgado la facultad a las legislaturas de los Estados para elegir entre los dos candidatos que hubieren obtenido más votos, en caso de que ninguno de ellos alcanzase la citada mayoría absoluta. Con estas modificaciones, el Congreso trató de popularizar, por decido así, al Senado, en cuya virtud el artículo 56 quedó
como precepto constitucional en la forma siguiente: "La Cámara de Senadores se compondrá de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal, nombrados en elección directa. La legislatura de cada Estado declarará electo al que hubiese obtenido la mayoría de los votos emitidos."
Dado el interés que representa el discurso que pronunció Machorro Narváez al pretender sacar avante el dictamen de la comisión, sin haberlo logrado, no nos resistimos a reproducir la parte conducente de su peroración, en la que expuso una sinopsis de la significación que el Senado ha tenido en diferentes regímenes políticos y lo que debe ser entre nosotros.
"El Senado, como lo indica la palabra y todos lo sabemos, desde los tiempos remotos, en los pueblos de la antigüedad, ha estado compuesto de las personas de mayor experiencia, sabiduría y edad, como sucedía en Grecia y en Roma; pero no solamente eran ~a edad y la experiencia lo que se requería, el Senado ha tenido otro carácter en todos los países, desde hace dos mil años es una institución de carácter meramente aristocrático. El Senado siempre ha representado a las clases más altas: en Roma el patriarcado; en Venecia, igualmente y hasta en la moderna Inglaterra la Cámara de los Lores, que equivale a la de los senadores o al Senado de las demás naciones, es la representación directa de las clases más altas. Por este motivo, las naciones europeas, al admitir el régimen representativo en el siglo XIX, comenzando por Francia al entrar los borbones, establecieron el Senado con un carácter verdaderamente aristocrático; allí había curules para los príncipes de la sangre, para los nobles, para los militares, para el Clero, en fin, todas las clases privilegiadas tenían allí su último reducto; las clases populares entraban a la Cámara de Diputados, a la Cámara de los Comunes, como se dice en Inglaterra. La Cámara alta no es la Cámara de los Comunes, sino la cámara del partido de la nobleza y de los privilegiados.
"Por este motivo, al hacerse la Constitución de 1857, desde la Comisión que formó el proyecto hasta la mayoría de los diputados constituyentes de aquella época, estuvieron contrariados al Senado, porque veían en él una institución de carácter aristocrático y, no obstante las dificultades que se presentaron por la falta de la Cámara colegisladora, se votó en 1857 la Cámara única o sea la Asamblea popular, como representación exclusiva de la opinión del pueblo; entonces el odio, el aborrecimiento al Senado y el recuerdo de los antecedentes históricos que había tenido, fueron completos y triunfó de un modo absoluto en la opinión de los diputados; pasaron algunos años, y en 1874, durante el gobierno del señor Lerdo, durante el cual se procuró hacer las instituciones mexicanas un poco más adaptables" comprendiendo la necesidad de que hubiera dos Cámaras, para que la segunda Cámara, compuesta de miembros de más experiencia y conocimientos, revisara los actos de la primera y pudieran así unirse los dos conceptos: la inspiración, la iniciativa, la impetuosidad de la Cámara baja, con la prudencia, la experiencia y, hasta cierto punto, el espíritu conservador de la Cámara alta, y que pudiera ésta hacer contrapeso a la Cámara baja. Entonces apareció el Senado en México; pero si atendemos a las discusiones de entonces y a las de 1857, comprenderán ustedes que el Senado en México no tiene el carácter aristocrático que se le ha dado en las otras naciones. sino que se admitió solamente como cámara colegisladora de la de diputados para la formación de las leyes. De allí viene que el Senado no tenga
en México una formación distinta de la de la Cámara de Diputados; si representara intereses distintos y fuera una Cámara aristocrática, si las clases privilegiadas, los ricos, los industriales, los propietarios, los profesionales, tuvieran representación en la Cámara de Senadores, entonces la formación de esta Cámara debería ser de otra manera, como la establecieron las Constituciones de 1843 y 1836, en las cuales los senadores eran electos, dos terceras partes, por las legislaturas locales. y la otra tercera parte por la Cámara de Diputados, por el Presidente de la República y por la Suprema Corte de Justicia; era, pues, de carácter enteramente privilegiado, era el Gobierno, por decirlo así, que entraba a la formación de la ley, como entidad política, como ser distinto del grupo social ... "
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