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Santiago, 10 de septiembre de Señor Christian Nicolai Orellana Subsecretario de Telecomunicaciones Presente - PDF
Santiago, 10 de septiembre de Señor Christian Nicolai Orellana Subsecretario de Telecomunicaciones Presente
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Juan Carlos Herrero Ramírez
1 Santiago, 10 de septiembre de 2004 Señor Christian Nicolai Orellana Subsecretario de Telecomunicaciones Presente Ref: Correo electrónico desde de Mat: Consulta Pública sobre la Regulación de los Servicios de Voz sobre Internet (VoIP) De mi consideración: Mediante la presente, dentro del plazo extendido al efecto, remito a usted las observaciones de VTR Banda Ancha S.A. (VTR) relativas al documento de trabajo denominado Propuesta Regulatoria sobre los Servicios de VoIP, julio de 2004, publicado por la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel) en su sitio en Internet, con fecha 4 de agosto de 2004, en adelante la Propuesta de Subtel. En forma previa, deseamos expresar a usted la alta valoración de VTR frente a la disposición de la autoridad por abrir esta iniciativa a las observaciones de los actores de la industria y otros eventuales interesados. En cuanto al fondo de la opinión de VTR, estimamos, en primer lugar, que la materia tratada en la Propuesta reviste de la mayor trascendencia para el desarrollo futuro de todos los mercados involucrados actualmente en el sector. La reglamentación de los Servicios de Voz sobre Protocolos Internet (VoIP) podría constituir un hito esencial respecto de las señales explícitas o implícitas que la autoridad entrega respecto de la organización futura de la industria, que los operadores necesariamente deberán considerar para sus decisiones de inversión. Pese a que podría entenderse que se trata simplemente de la introducción de una nueva tecnología en el marco regulatorio, cuestión que sucede regularmente en nuestro sector, la Propuesta de Subtel pareciera tener la pretensión de generar fuertes cambios en la actual ordenación de la industria, que podrían interpretarse como una modificación del alcance y prioridad de los objetivos de política pública promovidos por la autoridad y de su interpretación sobre el contenido y peso de los principios que, en aplicación del marco regulatorio, ordenan la actuación de la autoridad. Por esto, creemos imprescindible que la Propuesta se analice asumiendo una perspectiva integral que considere en términos explícitos, todos los aspectos de política pública y de principios imperantes en nuestro marco e institucionalidad regulatoria. De lo contrario, el mayor riesgo es que, independientemente de las bondades de la Propuesta, se podría generar en la industria la percepción de que la autoridad renuncia o desplaza en los hechos ciertos objetivos de política pública, en beneficio de otras prioridades, lo que si bien resulta legítimo, requiere, en nuestra opinión, un debate franco y transparente justamente acerca del detalle de tales objetivos y no sólo sobre la casuística de ciertas medidas que, por si solas o en conjunto tienen influencia en la organización industrial del mercado que superan, largamente, sus meras consecuencias directas. 1 / 372 Como se desprenderá de lo expuesto a continuación, VTR apoya enfáticamente la apertura del marco regulatorio para permitir la incorporación de innovaciones tecnológicas, con la sola condición de que este proceso no derive en el establecimiento de excepciones o beneficios especiales, generando distinciones artificiales entre los distintos operadores de cada mercado. En efecto, cuando las innovaciones tecnológicas permiten la profundización de una competencia real y eficaz, y hacen viable la oferta de mejores servicios a los usuarios, el marco regulatorio no debe imponer barreras que impidan la implantación de tales tecnologías Sin embargo, esta apertura no debería traducirse en beneficios particulares para una tecnología específica o para un nuevo modelo de explotación de un servicio, en desmedro de los restantes proveedores de esos mismos servicios. De hecho, la experiencia de la propia VTR y su tecnología HFC constituye un vivo ejemplo de cómo la innovación tecnológica ha permitido profundizar la competencia, aumentar la disponibilidad de nuevos y mejores servicios para los usuarios, ajustándose a la reglamentación vigente en cada uno de los mercados en que participa. Esto no obsta a que se modifique o adecue el marco normativo cuando se produzca un cambio de los paradigmas imperantes, siempre que esta modificación beneficie a todos los operadores que se encuentren en igualdad de condiciones frente a dichos cambios de paradigma, cualquiera sea la tecnología que utilicen. En consecuencia, el análisis de la introducción de los Servicios de VoIP constituye una oportunidad histórica para que la autoridad establezca el derrotero general hacia donde se conducirá, en lo sucesivo, el desarrollo del sector. Lo anterior, impone un desafío capital sobre el regulador en cuanto a su evaluación de las condiciones del sector, sus objetivos de política pública y los estímulos que pretende introducir, así como las herramientas legales con que cuenta para esos efectos. La experiencia comparada demuestra que el establecimiento de una regulación que reconozca los servicios de VoIP ha sido considerada como un punto de inflexión de la mayor importancia, que ha exigido de las respectivas autoridades sectoriales la apertura de procesos de evaluación exhaustivos y transparentes que han involucrado a operadores, usuarios y autoridades. 1. OBJETIVOS DE POLÍTICA PÚBLICA Y PRINCIPIOS DE LA REGULACIÓN EN TELECOMUNICACIONES Como señaláramos, atendido el potencial impacto que tendrá la Propuesta de Subtel, una evaluación integral de la misma requiere que sea contrastada frente a los objetivos de política pública que se ha planteado la autoridad y a los principios que ordenan dicha política pública. A continuación pretendemos hacer una breve recapitulación sobre estas materias, a fin de proponer más adelante un marco dentro del cual debe analizarse, en nuestra opinión, la Propuesta de Subtel Objetivos de la regulación Las autoridades sectoriales, desde largo tiempo, han establecido un conjunto de objetivos que orientan los distintos elementos de política pública y que, en consecuencia, han involucrado la participación de operadores y usuarios. Estos elementos han definido la regulación de los servicios de telecomunicaciones en general y, en lo que interesa en esta ocasión, particularmente el marco normativo aplicable al servicio público telefónico. Una vez definidos estos objetivos, es esperable 2 / 373 que las diversas medidas regulatorias impulsadas por la autoridad se dirijan a promover la consecución de los mismos. En el contexto de una regulación participativa y, especialmente, en ámbitos en que el desarrollo de la actividad económica se entrega a la iniciativa privada, la consistencia de las autoridades frente a estos objetivos es un elemento clave para que los operadores puedan comprender la racionalidad de las medidas adoptadas y mantengan la confianza en su actuación. Al efecto, Subtel considera como su misión Trasformar al sector Tecnologías de Información y Telecomunicaciones en motor de desarrollo económico y social del país, promoviendo el acceso a los servicios de telecomunicaciones a calidad y precios adecuados y contribuyendo a impulsar el desarrollo económico, con énfasis en los sectores vulnerables y marginados, mediante la definición de políticas y marcos regulatorios que estimulen el desarrollo de las telecomunicaciones, para mejorar la calidad de vida de la población 1. Como se puede desprender de estas aspiraciones, la calidad de los servicios, el desarrollo económico, las tarifas, el acceso a los servicios y la protección de los usuarios con menores recursos, son objetivos de política pública para tal Subsecretaría. Al realizar una revisión internacional de los objetivos de política publica asociados a la regulación sectorial, es posible identificar objetivos comunes a diversos países en los cuales pareciera existir consenso respecto a su grado de importancia. Análogamente, el ente regulador español, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), señala como sus objetivos el establecimiento y supervisión de las obligaciones específicas que hayan de cumplir los operadores en los mercados de telecomunicaciones y el fomento de la competencia en los mercados de los servicios audiovisuales, conforme a lo previsto por su normativa reguladora, la resolución de los conflictos entre los operadores y, en su caso, el ejercicio como órgano arbitral de las controversias entre los mismos 2. De lo anterior podemos observar que la competencia y la resolución de conflictos parecieran ser los principales objetivos del regulador español. Por su parte, la Federal Communication Commission de EE.UU. (FCC por sus siglas en inglés) separa sus objetivos en cinco grandes temas 3, entre los cuales se puede mencionar la meta estratégica para Banda Ancha: The FCC's strategic goal for Broadband is to establish regulatory policies that promote competition, innovation, and investment in broadband services and facilities while monitoring progress toward the deployment of broadband services in the United States and abroad. Así, para la FCC los objetivos asociados a la Banda Ancha tendrían relación con la promoción de competencia, la innovación y la inversión. Finalmente, la Office of Communications del Reino Unido (Ofcom por sus siglas en inglés), declara respecto a sus códigos y políticas, que Ofcom exists to further the interests of citizen-consumers as the communications industries enter the digital age. To do this Ofcom shall: i) Balance the promotion of choice and competition with the duty to foster plurality, informed citizenship, protect La FCC menciona metas estratégicas para cada uno de los siguientes servicios: Banda ancha, Competencia, Espectro radioeléctrico, Medios, seguridad y modernización de la FCC. 3 / 374 viewers, listeners and customers and promote cultural diversity. ii) Serve the interests of the citizenconsumer as the communications industry enters the digital age. iii) Support the need for innovators, creators and investors to flourish within markets driven by full and fair competition between all providers. iv) Encourage the evolution of electronic media and communications networks to the greater benefit of all who live in the United Kingdom. Por lo tanto, para el regulador inglés, los principales objetivos de política se relacionan con la promoción de competencia, la protección a los usuarios y el incentivo a la innovación y la inversión. Al contrastar los distintos objetivos de política pública en cada país, es posible visualizar elementos comunes en la mayoría de ellos. Estos elementos son: a) la promoción de la competencia, b) la protección de los usuarios y c) promoción de la inversión e innovación. El hecho de que estos objetivos sean recurrentes en la mayoría de los países no es casualidad, ello se debe a que son considerados objetivos básicos o primordiales para el correcto desarrollo de la industria de las telecomunicaciones. La promoción de la competencia ha sido un motivo de preocupación en la mayoría de las naciones desde la apertura del sector telecomunicaciones. Usualmente esta industria se desarrolló en base a empresas monopólicas de telefonía local y, por lo tanto, mantiene los problemas propios de cualquier mercado dominado, agregando los perjuicios que ello significa para los mercados relacionados que hacen uso de sus redes, como lo es la larga distancia, la Banda Ancha, la telefonía móvil o los servicios complementarios. Este común denominador ha generado un interés general por implementar una competencia sostenible a largo plazo y con ello ganar todos los beneficios propios de la competencia. La propia Subtel ha reconocido como uno de sus objetivos estratégicos el Reforzamiento de las condiciones de competencia en el mercado y grado de cumplimiento de las normas que lo rigen 4. También la autoridad ha sostenido El sector de telecomunicaciones de Chile es uno de los mercados más competitivos de Latinoamérica, gracias a la privatización de empresas estatales, junto con una regulación que promueve la competencia abierta 5. Otro objetivo mencionado por la mayoría de los entes reguladores es la protección al usuario, que se asocia a la misión de evitar abusos por parte de las empresas o tarifas excesivas en los casos donde el mercado, debido, por ejemplo, a la existencia de empresas dominantes y asimetrías de información, no llegaría naturalmente a un punto de equilibrio donde las tarifas digan relación con los costos de proveer el servicio y, por lo tanto, ciertas empresas podrían obtener ganancias extra normales a costa de mayores precios para los usuarios. La promoción de la inversión e innovación responde a un expreso objetivo de política y gestión regulatoria en materia de telecomunicaciones. Respecto del incentivo de la inversión, se plantea como objetivo en cuanto a través de ésta se materializa la incorporación de nuevos, más económicos y mejores servicios, o mejora la cobertura de los mismos. Al respecto, la Propuesta de Subtel explica en términos generales en qué consiste el objetivo gubernamental de promover la inversión: Por otro lado, y no menos importante, resulta el desarrollo de las redes y la infraestructura necesaria para favorecer el desarrollo y fortalecimiento 4 En owww.subtel.cl. 5 Javier Etcheberry Celia, Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones, 4º Foro Ministerial en Infraestructura APEC. Bali, Indonesia. 15/10/ / 375 de los servicios de telecomunicaciones. La misma red Internet, como es obvio, no existiría si no fuese por el despliegue de redes físicas e inalámbricas, lo cual también es válido para cualquier servicio sustentado técnicamente sobre dichas redes. Estamos de acuerdo con la necesidad de fomentar el despliegue de infraestructura como mecanismo para aumentar el nivel de competencia de los mercados de telecomunicaciones, en forma sustentable a largo plazo, e incentivar la introducción de nuevos servicios. La competencia entre redes suele traducirse en menores precios y una mejor calidad de servicios, una mayor y mejor cobertura de las necesidades de telecomunicaciones e incrementa la competitividad externa del país. Pero asimismo, creemos también que la autoridad debe tener presente otros objetivos ya mencionados como son el desarrollo de la competencia, el aumento de la penetración telefónica y de los accesos a banda ancha y la protección de los usuarios. En el mismo sentido, el incentivo a la innovación permite recoger los beneficios asociados al continuo desarrollo tecnológico, lo que en este sector puede llegar a constituir un imperativo para mantener la vigencia del país en una sociedad globalizada. Al respecto, la Propuesta de Subtel expresa en términos generales el objetivo de promover la innovación: Estos objetivos se basan principalmente en el interés del Estado por favorecer el desarrollo de nuevas tecnologías que permitan a los consumidores disponer de más y mejores servicios de telecomunicaciones ( ) La autoridad debe promover las condiciones que favorezcan la incorporación de los avances tecnológicos ( ). No podemos sino concordar con la autoridad respecto a la necesidad de fomentar la incorporación de nuevas tecnologías que permitan que la población pueda acceder a servicios novedosos, a precios asequibles y/o con mejor calidad. Como puede suponerse, si bien muchos objetivos pueden ser compartidos por las autoridades de los distintos países, las realidades particulares de cada uno de ellos justifica la preferencia o el énfasis que se asigna en uno u otros. Por ejemplo, se puede considerar el objetivo de promover la inversión y su vinculación con el desarrollo de la infraestructura. Chile cuenta con buenas tasas de penetración telefónica en comparación con otros países de Sudamérica pero que resultan bajas en comparación con los países desarrollados donde la penetración telefónica es tres veces superior a la nuestra. Por esta razón, para un país como Chile el aumento de la penetración de telefonía constituye un objetivo específico de nuestras políticas públicas, pese a que este objetivo ya no se encuentre en los lineamientos de países más desarrollados. Adicionalmente, frente a las circunstancias particulares de cada país, estos objetivos pueden llevar a impulsar medidas contradictorias, exigiendo que la autoridad establezca ajustes en su paquete de medidas, a fin de alcanzar el equilibrio que sea más coherente con la maximización del conjunto de objetivos. Por ejemplo, una norma excesivamente celosa respecto a la protección al usuario podría, en el extremo, regular las tarifas de todos y cada uno de los servicios de telecomunicaciones, lo cual a su vez desincentivaría la aparición de servicios innovadores o la entrada de empresas perjudicando la competencia y la inversión. En un contexto de regulación participativa, es necesario que el criterio aplicado por la autoridad para equilibrar sus distintos objetivos, se enuncia abiertamente y con fundamentos suficientes. 5 / 376 1.2. Principios de la regulación Igualdad y no discriminación arbitraria En nuestro país, el principio de igualdad y no discriminación goza, con carácter general, de jerarquía y expreso amparo constitucional. Este principio implica, en términos generales, que ni las normas jurídicas ni los órganos estatales pueden establecer distinciones injustificadas respecto de sujetos iguales. Ello importa una opción del Constituyente a fin de que todos los que se encuentran en una misma categoría, situación o circunstancia, sean tratados de manera similar por la norma y la autoridad, sin que se establezcan entre ellos privilegios o gravámenes arbitrarios. Lo anterior no significa un tratamiento idéntico para todos los casos, con independencia de las particularidades que éstos presenten. Muy por el contrario, lo que se regula por esta garantía no es la imposibilidad de establecer diferencias, sino la prohibición de aquellas que sean irracionales y no tengan fundamento en un hecho de relevancia jurídica. El Constituyente se preocupó de garantizar la concreción de este principio específicamente en el ámbito de las relaciones económicas entre el Estado y los particulares, prohibiendo expresamente toda discriminación arbitraria en el trato que el primero y sus organismos deben dar a los segundos. Luego, y en cumplimiento de los mandatos constitucionales antes referidos, la legislación marco de las telecomunicaciones contempla diversos preceptos que se inspiran precisamente en el respeto del principio de igualdad, sin perjuicio de su aplicación obligada en este ámbito atendida su consagración constitucional general y específica en materia económica. Así, la Ley General de Telecomunicaciones (LGT) establece que muchas de las actividades regidas por ella han de ser desarrolladas en términos no discriminatorios y que ciertos derechos que ella otorga han de ser ejercidos en condiciones de igualdad 6. En razón de lo expuesto, las leyes que se dicten en materia de telecomunicaciones, tanto como la normativa reglamentaria que se promulgue en ejecución de ellas y la actuación de la autoridad regulatoria correspondiente, han de sujetarse siempre a la garantía de igualdad y, en su virtud, abstenerse de regular de manera inequitativa situaciones jurídicamente equivalentes y de establecer distinciones arbitrarias entre las mismas Neutralidad Tecnológica El sustrato de este principio está ligado directamente con la equivalencia funcional de los servicios de que se trate, y así, determina que ante situaciones esencialmente iguales desde el punto de vista del servicio o utilidad prestados, no resulta razonable establecer regulaciones distintas en base a diferencias meramente tecnológicas. Como puede verse, es una manifestación en el contexto de las telecomunicaciones, del principio de igualdad y no discriminación antes mencionado. Por ello, explicando el principio de neutralidad tecnológica la doctrina ha escrito que La ley debe permanecer neutra en cuanto a los tipos de tecnología y el desarrollo de las mismas, por demás cambiantes en forma constante. La ley no debe inclinarse u orientarse a un tipo de tecnología ( ) 6 Véase al efecto los artículos 8, 13 C, 24 bis, 26, 30 H y 36 bis de la LGT, entre otros. 6 / 377 Esto es de suma importancia, debido a que no sólo puede excluir tecnologías existentes, sino quedar obsoleta en un período relativamente corto 7. Por su parte, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU) ha graficado la esencia del principio de neutralidad tecnológica, precisamente en el ámbito de la telefonía IP, señalando que La definición de servicio de telefonía por voz debe basarse en un criterio funcional (por ejemplo transporte y conmutación) que pueda ser evaluado independientemente de las tecnologías utilizadas. De este modo se entiende que aplicar un tratamiento regulatorio igualitario a servicios que son básicamente los mismos, es un medio para no favorecer ni gravar nuevas tecnologías. En consecuencia, una regulación apropiada de las telecomunicaciones debe ser aplicada a servicios tales como la telefonía IP que se aproximan a la telefonía tradicional 8. Lo que en definitiva implica y, al mismo tiempo, exige el principio de neutralidad tecnológica es el establecimiento y aplicación de un estatuto normativo coherente que no discrimine entre tecnologías diversas que se utilicen para la prestación de un mismo servicio o función. Este principio ha recibido expresamente incorporado en nuestra normativa a través del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América, que al efecto dispone: Artículo Flexibilidad en las opciones tecnológicas. Cada Parte se esforzará por no impedir que los proveedores de servicios públicos de telecomunicaciones tengan la flexibilidad para escoger las tecnologías que ellos usen para suministrar sus servicios, incluyendo los servicios comerciales móviles inalámbricos 9. La aceptación universal de la neutralidad tecnológica es tal que ha sido elevada a la categoría de principio rector de la regulación de telecomunicaciones por la normativa común europea, española y estadounidense Osio Zamora, Miguel, El Comercio Electrónico. Los Mitos de una Ley sobre la Materia, TPA: Publicaciones y Eventos, Artículos de Opinión, [en línea] (Consulta: 23 de mayo de 2002) Disponible en Internet: 8 International Telecommunication Union, World Telecommunication Forum (WTPF 2001), Draft Report of the Secretary-General on IP Technology, 15 de diciembre de 2000, Versión 2, página 21 (La traducción es nuestra). 9 Previamente, el artículo 1 la Ley N sobre documentos electrónicos, firma electrónica y los servicios de certificación de dicha firma, ya había reconocido formalmente este principio de neutralidad tecnológica. 10 La Ley General de las Telecomunicaciones de España consigna de forma explícita entre sus objetivos y principios al de fomentar, en la medida de lo posible, la neutralidad tecnológica en la regulación 10, en cuya aplicación la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones española ha sostenido, por ejemplo, que la postura de la CMT respecto de la regulación de los distintos servicios persigue la indistinción o neutralidad tecnológica de su soporte de red ( ). Resolución de 27 de noviembre de En los Estados Unidos de América, por su parte, la definición legislativa de servicio de telecomunicaciones recepciona también el principio de neutralidad tecnológica al calificarlo como el ofrecimiento de telecomunicaciones, por una tarifa que se cobra directamente al público o a una clase de usuario para la disponibilidad efectiva y directa al público sin importar los medios que utilice. Communications Act of 1934 modificada en 1996-, Sección 3, número 46 (la traducción es nuestra). 7 / 378 Libre Entrada y Apertura a la innovación e inversión Otro de los principios regulatorios generales de nuestro ordenamiento es la libertad para explotar servicios de telecomunicaciones y la apertura del marco regulador a la innovación e inversión. Junto con las garantías constitucionales de libre iniciativa económica, la misma Ley General de Telecomunicaciones consagra este principio en su artículo 2 y 8. Este principio se describe en forma general en la misma Propuesta de Subtel, La regulación debe establecer las condiciones adecuadas para permitir el cambio tecnológico, la innovación y en este contexto, favorecer la inversión. Un ambiente estable y con regulaciones claras, disminuye la incertidumbre e impulsa la inversión y el desarrollo ( ) La regulación debe facilitar el desarrollo de proyectos que generen riquezas para el país y que fortalezcan la infraestructura nacional de telecomunicaciones ( ). En este sentido, la promoción de nuevas tecnologías que hayan de traducirse en mejoras en los servicios públicos, mayor eficiencia en su prestación y menores costos para los usuarios, ciertamente se condice con el rol mismo del Estado en cuanto promotor del bien común de los gobernados. Además, por su propia configuración, la apertura a la innovación e inversión guarda una relación directa con el principio de neutralidad tecnológica. En efecto, en cuanto la normativa de telecomunicaciones no ha de distinguir entre tecnologías diversas aplicadas a la prestación de un mismo servicio, toda innovación en ese ámbito ha de tener cabida en la regulación de los servicios normados; recíprocamente, en la medida que la regulación se abre a la innovación y recepción de nuevas tecnologías, el marco regulatorio no ha de hacer distinciones entre ellas Mínima intervención La mínima intervención normativa estatal, caracterizada como principio regulatorio fundamental y, a la vez, como manifestación de la política regulatoria sustentada por la autoridad en esta materia, cuenta con fuentes constitucionales mediatas que no se limitan únicamente al ámbito de los servicios de telecomunicaciones sino que constituyen un principio general que inspira la actuación del Estado en todas las áreas y actividades entregadas a la iniciativa y desarrollo por los particulares. La exigencia de mínima intervención encuentra su fuente directamente en el principio de subsidiariedad que consagra nuestra carta fundamental. Así, el fundamento del rol regulador del Estado en el ámbito de las actividades económicas entre ellas la de telecomunicaciones se encuentra precisamente en su facultad constitucional de dictar las normas a que los particulares han de sujetarse en el desarrollo de las mismas. Tales normas, sin embargo no pueden afectar la esencia del derecho a desarrollar las actividades económicas ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio. De este modo, el Estado con su regulación, no debe entrabar el desarrollo de las actividades económicas por 8 / 379 los particulares y, así, ha de limitar su intervención regulatoria al establecimiento de las normas mínimas y necesarias para asegurar el cumplimiento de ciertos principios y valores superiores 11. La importancia de este principio incluso ha sido reconocida en la experiencia comparada y se ha incorporado formalmente en nuestro ordenamiento sobre servicios de telecomunicaciones mediante el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América que al efecto dispone: Artículo 13.15: Abstención Las Partes reconocen la importancia de confiar en las fuerzas del mercado para alcanzar variadas alternativas en el suministro de servicios de telecomunicaciones. Para este fin, cuando así se disponga conforme a la legislación interna, cada Parte podrá abstenerse de aplicar su regulación a un servicio de telecomunicación que la Parte clasifique como un servicio público de telecomunicaciones, si su organismo regulatorio de telecomunicaciones determina que: (a) (b) (c) el cumplimiento de dicha regulación no es necesaria para impedir prácticas injustificadas o discriminatorias; el cumplimiento de dicha regulación no es necesaria para la protección de los consumidores; y la abstención es compatible con el interés público, incluyendo la promoción e incremento de la competencia entre los proveedores de servicios públicos de telecomunicaciones.. Así, y como se ha resumido, nos parece que la correcta manera de abordar el tema que nos ocupa es, justamente, analizar si la propuesta de Subtel recoge adecuadamente los principios que deben regir la política regulatoria en materia de telecomunicaciones y, de ser así, si los mismos se recogen de la manera más adecuada y eficiente. Es por ello que estimamos fundamental efectuar, desde el principio, una breve caracterización de los conceptos que dan cuerpo a la normativa propuesta, con el fin de a través de un consenso en el lenguaje común a ser utilizado sea más simple el análisis detallado de cada uno de sus factores. De esta manera, y en primer lugar, debemos estar claros respecto de qué servicio o servicios son objeto de esta iniciativa, puesto que, de mantener nociones equívocas en el enunciado se corre el riesgo de llegar a conclusiones falaces. Esto es de vital importancia, más aún, cuando hablamos de discriminación, pues sólo existe un tratamiento discriminatorio en cuanto a los servicios regulados cuando se trata efectivamente de un mismo servicio. Gran parte del análisis que sigue, se basa en una certeza. Todos los servicios que se pretenden regular en la Propuesta tienen características en común que los hacen, desde el punto de vista de su naturaleza, caer en la categoría de Servicio Público Telefónico, lo que, como se verá, es determinante para identificar aquellos momentos en los que, en nuestra opinión, la Propuesta parece 11 El Tribunal Constitucional ha sentenciado Que, regular una actividad es someterla al imperio de una reglamentación que indique cómo puede realizarse; pero en caso alguno, bajo pretexto de regular un accionar privado, se puede llegar hasta obstaculizar e impedir la ejecución de los actos lícitos (...) (Tribunal Constitucional, Fallo del 6 de abril de 1993, Rol N 167, Considerando 14). 9 / 3710 apartarse del principio de neutralidad tecnológica que obliga a tratar de similar manera a un mismo servicios, con independencia de la tecnología con la que se preste. 2. TELEFONÍA Y SU DEFINICIÓN 2.1. Concepto de telefonía o servicio telefónico Antecedentes para una conceptualización en el ámbito nacional En el marco de la normativa nacional aplicable en materia de telecomunicaciones, la primera aproximación hacia una caracterización de la telefonía en cuanto servicio se encuentra contenida en la LGT, donde se lo clasifica como de la categoría de servicios públicos de telecomunicaciones, como servicios destinados a satisfacer las necesidades de telecomunicaciones de la comunidad en general. Respecto del servicio telefónico, la LGT consagra y regula, entre otras materias: (i) la obligación de servicio universal de las empresas concesionarias de servicio público telefónico (artículo 24 B); (ii) la obligación de interconexión que pesa sobre las concesionarias de servicios públicos de telecomunicaciones y las concesionarias de servicios intermedios que presten servicio telefónico de larga distancia (artículo 25); y, (iii) la posibilidad excepcional de someter a un procedimiento de fijación de tarifas a los servicios públicos telefónicos local y de larga distancia nacional e internacional, previa calificación de los organismos de defensa de la competencia (artículo 29). En tal sentido, el Reglamento General de Telecomunicaciones (RGT) prevé expresamente que los servicios públicos de telecomunicaciones se clasifican, en atención al tipo de servicio que presten, en Telefonía, Telegrafía Pública, Télex, Transmisión de Datos, Facsímil, Buscapersona, Móvil a través de Repetidora Comunitaria, Teletex, Videotex y Videofónico (artículo 5 ). Enseguida, el Reglamento de Servicio Público Telefónico (RSPT) especifica que el servicio público telefónico está constituido por: (i) el servicio telefónico local; (ii) el servicio telefónico móvil; y, (iii) el servicio telefónico de larga distancia (artículo 18). Aún cuando, más allá de encasillar al servicio público telefónico como un tipo de servicio público de telecomunicaciones y de regular aspectos centrales de su prestación y explotación, ni la LGT ni el RGT y RSPT entregan una definición explícita o caracterización descriptiva desde una órbita propiamente funcional o técnica, de lo que constituye en sí la telefonía o servicio telefónico, esta caracterización existe y es posible de determinar. El Plan General de Uso del Espectro Radioeléctrico da cuenta de una definición normativa de telefonía que ahonda directamente en su caracterización, permitiendo ilustrar el contenido y esencia del servicio en que la telefonía consiste. Así, en atención a su finalidad, la define como una forma de telecomunicación destinada principalmente para la transmisión de la palabra (artículo 1, Sección V, numeral 5.8.). 10 / 3711 Aún cuando la generalidad de la normativa nacional aplicable se restringe a caracterizar la telefonía no en función de ese u otros elementos propios y definitorios del servicio que por su intermedio se presta, sino que en razón, fundamentalmente, de las características atribuidas a la concesión de servicio público telefónico, de las redes utilizadas en su explotación y de los equipos empleados por los suscriptores o usuarios, es perfectamente posible determinar dicha definición 12. Así, Subtel, por su parte, se ha referido al servicio público telefónico de la siguiente forma: Qué es el Servicio Telefónico? Es un servicio de comunicaciones, entregado por empresas concesionarias, a través de las cuales usted puede contactarse con cualquier otro equipo telefónico, ya sea fijo o móvil, independiente del lugar a donde quiera llamar. El equipo telefónico puede ser el teléfono tradicional, fax, computador, central telefónica privada, teléfono inalámbrico, etc. 13. Luego, respecto de la telefonía fija agrega: Se denomina al servicio de voz suministrado por la red telefónica nacional en que los puntos terminales de la red corresponden a equipos telefónicos fijos que se conectan a ella a través de medios físicos o inalámbricos. Es un servicio de uso masivo que debe permitir comunicaciones hacia y desde otras redes de servicio público compatibles, como llamadas de larga distancia o comunicaciones con teléfonos móviles 14. Además, Subtel indica respecto de la telefonía móvil: Se denomina al servicio de voz suministrado por la red telefónica nacional, específicamente la red telefónica móvil. La característica principal de esta red es que la comunicación se establece, normalmente, entre equipos telefónicos en movimiento Conceptualización a nivel internacional Desde el año 2002 el marco regulatorio armonizado de la Unión Europea describe a este servicio como: El servicio disponible al público a través de uno o más números de un plan nacional o internacional de numeración telefónica, para efectuar y recibir llamadas nacionales e internacionales y tener acceso a los servicios de urgencia, además de la prestación de asistencia mediante operador, los servicios de información sobre números de abonados, guías, la oferta de teléfonos públicos de pago, la prestación de servicios en condiciones especiales, la oferta de facilidades especiales a los clientes con discapacidad o con necesidades sociales especiales y/o la prestación de servicios no geográficos Así por ejemplo, el RSPT prescribe que el servicio telefónico local está constituido por el conjunto de prestaciones que suministran las compañías telefónicas locales en virtud de sus respectivas concesiones (artículo 19) Directiva Europea 2002/22/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, Directiva de Servicio Universal. 11 / 3712 En forma similar, la legislación española define el servicio telefónico básico como el servicio final de telecomunicación que consiste en la explotación comercial para el público en general del transporte directo y de la conmutación de la voz en tiempo real desde los puntos de terminación de la red pública conmutada y con destino a los mismos que permite a cualquier usuario utilizar el equipo conectado a su punto de terminación de dicha red para comunicar con otro punto de terminación de la misma Elementos esenciales y definitorios de la telefonía en cuanto servicio Atendidas las definiciones y caracterizaciones antes revisadas, cabe consignar que la esencia misma de la telefonía es, sin lugar a dudas, la transmisión bidireccional y directa de la voz en tiempo real. Al efecto, es precisamente la transmisión de la palabra el factor descriptivo que recoge la normativa nacional para explicar el concepto de telefonía. Sin embargo, la mera transmisión bidireccional de la palabra no parece suficiente para caracterizar a la telefonía. Resulta evidente que los servicios tipo half duplex o unidireccionales, o incluso un servicio de citofonía no es asimilable a la telefonía ni puede considerarse un sustituto cercano de la misma. Pero, por qué no? La respuesta es que faltaría agregar otro elemento fundamental: los usuarios del servicio se identifican mediante el uso de un numero característico, incluido en un plan público de numeración de telefonía, lo que les permite contactarse inequívocamente, incluso si ambos usuarios involucrados en la comunicación tienen distintos proveedores (redes), quienes, por su parte, deben establecer las interconexiones para permitir que tales usuarios puedan comunicarse.. Entonces, de conformidad con los antecedentes revisados precedentemente, los elementos definitorios del servicio público telefónico en cuanto tal, serían, en síntesis, los siguientes: (i) Transmisión de comunicaciones de voz; (ii) Bidireccional y en tiempo real. (iii) En que los usuarios se identifican con una numeración característica (que pertenece al plan de numeración telefónica), lo que permite la comunicación entre ellos, con independencia de cuál es el proveedor de servicio de cada usuario. Para este efecto, todos los operadores deben interconectar sus redes. Ahora, más allá de esta caracterización de los elementos esenciales del servicio telefónico, es indudable que la normativa asocia a este servicio una serie de elementos que conforman su estatuto regulatorio. Entre estas consecuencias que tanto las leyes como las normas reglamentarias asocian a la telefonía, podemos mencionar: (i) Su disponibilidad a todos los interesados que lo soliciten (obligación de servicio universal de los concesionarios telefónicos); (ii) Su carácter de servicio comercial remunerado por los usuarios; 17 Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones, Real Decreto de 1994; artículo / 3713 (iii) Las redes involucradas en su prestación conforman la red pública telefónica (conformada, a su vez, por las redes locales, la red móvil y la red de larga distancia nacional). 3. CARACTERIZACIÓN DE LA VoIP Y SUBCATEGORÍAS 3.1. Clasificación de la VoIP La VoIP se entiende como toda aquella comunicación de voz realizada utilizando protocolo IP. La Propuesta de Subtel define distintas tipologías de servicios de VoIP. Al efecto, cataloga estos servicios en (1) servicio web unidireccional (Servicio Unidireccional), (2) servicio privado y/o restringido (Servicio Privado); y (3) servicios públicos de telecomunicaciones de voz IP (Servicio Públicos de VoIP), los cuales son subdivididos, a su vez, en (3.a.) servicio público de telefonía IP (SPTIP); y, (3.b.) servicio de telecomunicaciones de voz sobre Banda Ancha (SPTVBA). Frente a esta tipología planteada por Subtel, nos parece relevante atender a la opinión del grupo de expertos en Telefonía IP de la ITU, quienes reconocen la existencia de 2 grandes categorías de comunicaciones de voz IP, las cuales se separan en función de la interconexión con la red pública telefónica, es decir, se reconoce que aquellos proveedores de servicios de VoIP que se interconectan con la red pública son esencialmente distintos a aquellos que sólo operan en Internet comunicando a dos usuarios conectados a la red. Apart from the possible use of the telephone network as a network providing access to the Internet, it is possible to categorize the scenarios presented above into two types: Type 1: Those requiring the intervention of an operator and enabling, by means of a gateway, the partial (in one direction as in Scenario 3) or full (in both directions as in Scenario 2 with gateways) provision of communication to the global public switched network. Type 2: Those requiring no intervention by a third provider (as in Scenario 1 or Scenario 2 with boxes) and without the need for a gateway; in this case, the application of VoIP is seen as one of the multiple applications of the Internet world. (The Essential Report on IP Telephony, 2003). Esta diferenciación se basa, claramente, en la sustituibilidad de la VoIP como servicio telefónico. Como se ha mencionado anteriormente, la telefonía se caracteriza tecnológicamente por la posibilidad de transmitir sonido en tiempo real y el uso de numeración única, capaz de conectar a los abonados al sistema, permitiéndoles realizar y recibir llamadas hacia y desde otros abonados del servicio público telefónico. Otras características como la calidad del servicio no son propias de la telefonía tradicional sino que son una consecuencia de las normas que la rigen. Técnicamente, la telefonía tradicional basada en el par de cobre u otras redes puede tener alcance nacional; de hecho, las áreas consideradas locales en distintos países suelen variar significativamente y dependen exclusivamente de una decisión de política pública pero no obedecen a una restricción técnica. Análogamente, la calidad de servicio 13 / 3714 que conocemos para los servicios de telefonía se deben, por ejemplo, en el caso de la telefonía fija, a las exigencias de la normativa pero no es propia de la tecnología, prueba de ello es la distinta calidad de servicio que puede percibirse al utilizar los servicios de telefonía local en diversos países. Por lo tanto, para determinar si la VoIP es telefonía debemos analizar la sustituibilidad entre ambos servicios. Así, cuando la VoIP no es transmitida en tiempo real o no permite establecer comunicaciones con otros abonados de telefonía pública a través de numeración propia, no es sustituta de los servicios de telefonía y, por lo tanto, no puede entenderse como un servicio telefónico. Este sería el caso de los Servicio Unidireccional y Servicios Privados que describe Subtel. Para que el servicio de VoIP sea regulado como un servicio de telefonía, Oftel estima que se deben cumplir una cualquiera de estas tres condiciones: a) El servicio es vendido o promocionado como un sustituto de los servicios tradicionales de telefonía; b) el servicio aparece como un sustituto de la telefonía tradicional al usuario; o, c) el servicio provee al usuario del único medio de conexión a la red pública tradicional. For VoIP service, OFTEL considers this should be regulated as a publicly available telephone service if any of the following apply: the service is marketed as a substitute for traditional PSTN services, or the service appears to customers as a substitute for public voice telephony, or the service provides the customer s sole means of access to the traditional circuit switched PSTN. (Communications Outlook, 2003 OECD) Como puede verse, el tratamiento regulatorio otorgado a la VoIP utiliza como criterio central la cualidad de ser sustituto o no del servicio telefónico tradicional. A este respecto, no se trata de una sustituibilidad económica, sino que funcional, que es la variable relevante para los efectos de establecer la normativa regulatoria aplicable. Se pueden entender como bienes o servicios sustitutos aquellos que ( ) no se utilizan juntos y el uso de uno de ellos excluye al otro, por ejemplo, mantequilla y margarina, zapatos y sandalias, raquetas de tenis y raquetas de badminton. Esos pares se llaman sustitutos o anticomplementarios 18. Si analizamos esta definición podemos constatar que bienes sustitutos no son necesariamente bienes idénticos pues, continuando con el ejemplo de estos autores, la mantequilla y la margarina no son el mismo producto. Más bien, la sustituibilidad de dos bienes o servicios se determina por su capacidad de satisfacer en niveles semejantes una misma necesidad. En el caso de la telefonía, la necesidad central a la que se asocia es la capacidad del usuario de generar y recibir llamadas en tiempo real con otros abonados de la red pública telefónica. Esta necesidad se puede satisfacer utilizando un servicio de telefonía convencional o un servicio de telefonía IP, en cuanto todos usen numeración pública asociada al plan de numeración telefónica. Así el grado de sustitución de dos servicios no deben medirse en función de su tecnología sino que en atención de las funciones que realiza y la percepción que sobre las mismas tienen los usuarios. Cuando dos servicios cubren la misma necesidad, en general, es posible afirmar que son sustitutos. Por ejemplo, la telefonía móvil se puede ofrecer utilizando tecnología analógica o PCS, ambas tienen distintas ventajas y características accesorias pero para la mayoría de los abonados de telefonía móvil resulta transparente el uso de cualquiera de ellas, pues ambas permiten al abonado satisfacer la misma necesidad. Por esta razón, la tecnología no es el factor determinante al momento de definir un servicio. Para catalogar la telefonía IP la autoridad 18 Hirshleifer, Jack y Hirshleifer, David; Microeconomía: Teoría del precio y sus aplicaciones. 14 / 3715 debe observar las características básicas que prestan estos servicios y luego analizar si ellas permiten satisfacer las necesidades que los abonados buscan al contratar un servicio telefónico. Concordamos con este criterio de clasificación por cuanto la política de telecomunicaciones y la propia Propuesta de Subtel se basa en los principios de no discriminación y neutralidad tecnológica, en cuya virtud, un servicio debe normarse uniformemente, con independencia de que dicho servicio se pueda ofrecer recurriendo a dos o más tecnologías diferentes. Siguiendo esta política, la autoridad permitió la utilización de las redes HFC para ofrecer telefonía y optó por un modelo tecnológicamente neutro en el cual se exigió a las empresas que utilizaran esta tecnología las mismas obligaciones y derechos aplicados a aquellas que utilizaban el par de cobre para ofrecer telefonía fija. Lo mismo sucedió cuando la autoridad definió la normativa aplicable a la telefonía local inalámbrica (WLL). Por esta razón consideramos que la normativa debe clasificar los servicios de VoIP en dos grandes grupos en función de su grado de sustituibilidad con la telefonía fija tradicional. Así, los servicios que permitan el uso de numeración pública y transmisión de sonido en tiempo real son servicios telefónicos, por lo que así deben considerarse en aplicación del principio de neutralidad tecnológica y, por lo tanto, normarse en función de la regulación propia de los servicios telefónicos. A la inversa, para aquellos servicios que no sean considerados sustitutos de los servicios telefónicos, no existiría el imperativo de aplicar el mismo estatuto normativo imperante para la telefonía. La Subsecretaría ha diferenciado entre el SPTIP y el SPTVBA. A nuestro juicio ambos servicios pueden ser considerados como sustitutos de la telefonía fija por cuanto permiten a sus usuarios comunicarse con otros abonados al servicio público y permiten la comunicación en tiempo real Comparación de cada subcategoría de VoIP frente a la caracterización de la telefonía En su Propuesta, Subtel describe una tipología de VoIP que denomina Servicio Público de Telecomunicaciones de Voz IP, dentro de la cual subdistingue, a su vez, entre SPTIP y SPTVBA, según si el servicio se presta sobre redes propias o sobre Internet. Ahora, ya analizados los elementos propios de la telefonía o servicio telefónico en su caracterización tradicional, a continuación se muestra cómo el Servicio Público de Telecomunicaciones de Voz IP propuesto por Subtel, en sus dos modalidades, SPTIP y SPTVBA, reúne claramente aquellos factores nucleares y definitorios del servicio telefónico, por lo que su regulación no ha de escapar al marco normativo establecido para los servicios de telefonía SPTIP y SPTVBA presentan los elementos esenciales que definen al servicio telefónico a) Comunicaciones de voz y transmisión bidireccional y en tiempo real La VoIP se suele definir, precisamente, como el transporte de voz sobre redes que usan Protocolo Internet. 15 / 3716 El objeto del servicio que Subtel denomina Servicio Público de Telecomunicaciones de Voz (sobre redes IP), y que considera materia de futura regulación, es en efecto la transmisión directa de la voz, en forma bidireccional y en tiempo real. Al efecto, Subtel considera que las tipologías de VoIP identificadas como Servicio Unidireccional y Servicios Privados no requieren, por esta misma característica, ser objeto de una regulación específica. Respecto del SPTIP, y más allá de su misma denominación, Subtel señala expresamente que ella corresponde a un servicio de telefonía local, provisto a través de redes IP. De la misma manera, describe el SPTVBA como el servicio público de telecomunicaciones que permite la prestación de comunicaciones de voz sobre Banda Ancha (Internet). Luego, tanto el SPTIP como el SPTVBA cumplen con la característica más esencial del servicio telefónico y que nuestro Derecho sintetiza como la transmisión bidireccional de la palabra en tiempo real. b) Numeración pública e interconexión Caracterizando a los Servicios de Telecomunicaciones de Voz (sobre redes IP), Subtel define expresamente que éstos utilizarán numeración de la red pública telefónica. Al efecto, dispone que el SPTIP hará uso de numeración del servicio público telefónico correspondiente a la zona primaria en la que opere (numeración de telefonía local). El SPTVBA, a su turno, utiliza una numeración especial de alcance nacional, que permita la identificación del servicio y que se asigna de conformidad con las normas pertinentes del Plan Técnico Fundamental de Numeración Telefónica. Entonces, tanto el SPTIP como el SPTVBA comparten también esta característica del servicio telefónico convencional. A su vez, la Propuesta de Subtel establece expresamente la posibilidad de que los usuarios de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones de Voz (sobre redes IP) efectúen llamadas hacia y reciban llamadas desde terminales de la red pública telefónica. Para ello establece la obligación de los concesionarios de SPTIP y de SPTVBA de interconectarse con dicha red. En efecto, al definir y describir los Servicios Públicos de Telecomunicaciones de Voz (sobre redes IP), Subtel expresa claramente que se interconectan con otros servicios de telecomunicaciones y que están diseñados para interconectarse con otras redes de telecomunicaciones, respectivamente. Luego, señala que para el caso del SPTIP la interconexión deberá realizarse con la red pública telefónica en cada zona primaria en que tenga presencia, en las mismas condiciones establecidas para la telefonía local. 16 / 3717 Respecto del SPTVBA, prescribe que la interconexión con la red pública telefónica deberá realizarse en todas las zonas primarias, como servicio del mismo tipo y de conformidad con la normativa establecida para la interconexión de éstos, y a otros servicios VoIP. Sin perjuicio de indicar Subtel que el SPTVBA recibiría el tratamiento de un servicio público del mismo tipo, lo relevante es que dispone su obligación de interconectarse. El hecho que tal interconexión deba producirse en todas las zonas primarias simplemente es una consecuencia necesaria de la determinación de otorgarle numeración de carácter nacional. Por su parte, por carecer de esta característica es que Subtel excluye de la regulación a las tipologías de VoIP calificadas como Servicio Unidireccional y Servicio Privado. En suma, la integración del SPTIP y del SPTVBA con la red pública telefónica es total, pudiendo sus usuarios comunicarse entre sí y con los usuarios de aquella, con lo que puede concluirse que ambos servicios cumplen con este rasgo sustancial de la telefonía tradicional Las diferencias entre el SPTIP y el SPTVBA no desnaturalizan el carácter de ambos en cuanto a ser servicios de telefonía Adicionalmente a la concluyente constatación consignada en el punto precedente, cabe destacar cómo aquellas diferencias apuntadas por Subtel entre SPTIP y SPTVBA resultan irrelevantes a la hora de encasillar a uno y otro servicio en el concepto de telefonía y atribuirles por tanto el carácter de servicio telefónico. En efecto, las diferencias que ambos servicios tendrían en cuanto a su ubicación, acceso, interconexión, numeración y calidad, no permiten desconocer que el servicio prestado en uno y otro caso corresponde, en definitiva, al de comunicaciones telefónicas. Ello pues, con prescindencia de tales distinciones, en ambos casos se trata de un transporte de voz, digitalizada mediante la tecnología de conmutación de paquetes, sobre redes basadas en el Protocolo IP (redes IP o Internet Banda Ancha), que utiliza numeración pública y que permite el acceso desde y hacia la red pública telefónica. Por ende, nada justifica que los prestadores de uno y otro servicio sean sometidos a derechos y obligaciones por completo diferentes y discriminatorias respecto de aquellas aplicables actualmente a las concesionarias de servicio público telefónico. a) Ubicación Subtel señala en su propuesta que el SPTIP tendrá un carácter geográfico, asociado al medio de acceso físico, mientras que el SPTVBA tendrá un carácter a-geográfico, atendido su acceso a través de la Internet Banda Ancha. Sin embargo, esta característica no determina que el servicio prestado sea o no telefonía. Así por ejemplo, no porque la telefonía local tradicional sea geográfica y la móvil sea a-geográfica, éstas adquieren o pierden el carácter de servicio telefónico. 17 / 3718 En esto puede aplicarse por analogía lo que se ha resuelto respecto del carácter alámbrico o inalámbrico del medio utilizado para conducir la comunicación: cualquiera sea la característica que en este sentido defina a un determinado servicio de transmisión de voz, mantiene ese servicio su naturaleza de telefonía, simplemente en cuanto cumpla con las demás condiciones definidas para ese servicio. b) Medio de acceso Como describe Subtel, en el SPTIP el medio de acceso será suministrado por el proveedor del servicio mientras que en el SPTVBA, el medio de acceso será aquel utilizado para acceder a Internet Banda Ancha. Sin embargo, el distinto tipo de medio que sustenta conduce la comunicación no altera en nada la circunstancia esencial de que el servicio prestado por ese medio sea, en definitiva, uno de telefonía, tanto como no altera esta calidad el distinto medio de acceso que utilizan la telefonía local y la telefonía móvil. Efectivamente, lo que los usuarios contratarán con los prestadores de SPTIP o de SPTVBA, y obtendrán de éstos, será un servicio de transmisión de voz en tiempo real que les permitirá comunicarse con cualquier otro usuario de la red pública telefónica. La titularidad de las redes empleadas para la prestación de un servicio telefónico no constituye un elemento determinante a la hora de catalogar al servicio como tal. Esta circunstancia, aparte de ser indiferente a la caracterización del servicio telefónico en la regulación nacional y extranjera, se encuentra expresamente prevista por nuestra normativa al permitir ésta que los concesionarios de servicios de telecomunicaciones (entre ellos los de telefonía) instalen sus propios medios o usen los de otras concesionarias, de acuerdo con las concesiones que les hayan sido otorgadas 19 ; y carece de real relevancia atendida la obligación legal de interconexión que pesa sobre los concesionarios de servicios telefónicos. Más bien lo que puede interpretarse de este planteamiento de la autoridad es que contempla la posibilidad de que el acceso al servicio telefónico se haga a través de medios dedicados al efecto o mediante medios utilizados para la conexión a Internet. Efectivamente, al incluir esta segunda alternativa se aprovecha un potencial de la VoIP y se aporta al servicio telefónico fijo el factor de la movilidad. Pero esto no parece justificar que la autoridad decida crear un tipo especial de servicio público que pueda aprovechar en exclusiva estos potenciales. Por el contrario y como se verá, en aplicación de los principios de neutralidad tecnológica y de regulación mínima, sería esperable que se permitiera que todos los concesionarios de servicio telefónico que cuenten con la tecnología adecuada, puedan incorporar estos atributos a sus respectivos servicios. 19 Artículo 26 de la LGT y 48 del RGT. 18 / 3719 c) Forma en que se debe establecer la Interconexión Subtel define que tanto el SPTIP como el SPTVBA habrán de interconectarse con la red pública telefónica. Ahora, el que el primero lo haga en cada zona primaria en la que tenga presencia, y que el segundo, además, deba hacerlo en todas las zonas primarias y además con otros servicios de VoIP, responde a una decisión regulatoria de la autoridad destinada simplemente a hacer efectiva la plena comunicación entre los usuarios de los distintos servicios, en directa compatibilidad con la definición nuclear de telefonía. Esta diferencia de tratamiento no está determinada por el sustrato esencial de la modalidad de servicio de que se trate y, asimismo, no afecta su calificación como servicio de telefonía. Más bien, este trato diferenciado se asocia a la decisión de permitir que el SPTVBA cuente con un atributo de movilidad, que tiene como consecuencia necesaria el que deba interconectarse en todas las zonas primarias. Subtel podría variar el alcance de esta exigencia de interconexión sin que por ello se afecte la naturaleza del servicio prestado. Demás está decir que, como opción regulatoria que es, tampoco altera el carácter telefónico del servicio prestado el que la concesión para explotar el SPTIP sea local, por cada zona primaria, mientras aquella necesaria para la prestación del SPTVBA reviste alcance nacional. 20 d) Tipo de numeración utilizada Tampoco altera el carácter telefónico del servicio prestado el que Subtel defina que el SPTP haga uso de una numeración local, por cada zona primaria, mientras al SPTVBA se asigne una numeración pública de alcance nacional. Una situación similar ocurre con la numeración asignada a los servicios telefónicos fijos y móviles, sin que ello altere su carácter de tal. Así, como en el caso anterior, esta distinción tiene resorte únicamente en la decisión regulatoria de la autoridad. e) Calidad del servicio Subtel señala que la calidad exigida al SPTIP serán aquello establecida para el servicio telefónico, garantizada hasta el suscriptor, mientras que la del SPTVBA depende de la calidad de la Internet Banda Ancha y se garantiza sólo hasta el punto de acceso a ella. 20 Así, la regulación originaria de las concesiones de servicio público telefónico inalámbrico en la banda de frecuencias MHz bajo la forma de concesiones nacionales, y la subsiguiente autorización de su prestación a través de concesiones regionales (según exigencia de la Resolución N 584 de la H. Comisión Resolutiva) en nada alteró la naturaleza telefónica del servicio WLL. 19 / 3720 Ahora, la mayor o inferior calidad final del servicio no altera la naturaleza misma de éste. Por lo demás, la calidad que ha de cumplir un servicio es aquella definida por la normativa o autoridad sectorial pertinente, por lo que éstas pueden elevar o disminuir los estándares requeridos y, con ello, igualar o distanciar en este respecto a las diversas modalidades existentes para su prestación. Dicho de otro modo, y como reconoce Subtel en su propuesta, la definición de la calidad exigida depende de la decisión regulatoria que se adopte sobre el particular. Por lo demás, incluso en la telefonía tradicional cada operador sólo puede responder por la calidad de servicio otorgada por las instalaciones bajo su control. Por ejemplo, si una llamada debe encaminarse desde la red de un operador a la red de otro operador, el primero no podrá garantizar la calidad de servicio otorgada por el segundo operador, y la calidad de servicio que finalmente obtiene el usuario responde a las exigencias de calidad que la normativa impone por separado a cada operador involucrado en cada comunicación. Teniendo en consideración lo anterior, el que una llamada utilice total o parcialmente la Internet, y que, por tanto, para el respectivo operador no sea posible garantizar la calidad de la llamada en dicho segmento, no constituye ninguna diferencia relevante respecto de la situación imperante actualmente. Desde el punto de vista opuesto, si bien la voz sobre Banda Ancha puede ofrecer eventualmente una menor calidad de servicio, no es menos cierto que esta probablemente será un resultado transitorio y a medida que las conexiones de Banda Ancha implementen sistemas de priorización de paquetes de voz o aumenten su ancho de banda esta supuesta menor calidad será imperceptible o desaparecerá del todo. Por cierto, incluso hoy en día es perfectamente posible que un servicio de este tipo tenga una calidad de voz similar al de la telefonía tradicional. En definitiva, sobre esta temática y con la probable la incorporación masiva del Protocolo de Internet a las comunicaciones telefónicas, más que la creación de nuevos tipos de servicios públicos, el gran desafío para la autoridad será el establecimiento de criterios para acotar las responsabilidades sobre la calidad que sean atribuibles a cada operador y definir nuevos estándares de calidad, que sean aplicables a todos los prestadores de un servicio (con independencia de la tecnología utilizada), o sólo en caso que ello sea imposible en lo inmediato establecer estándares diferenciados que la autoridad considere equivalentes. Junto a lo anterior, sería conveniente que la autoridad determine cómo se informará a los usuarios sobre tales responsabilidades y estándares a fin de que pueda evaluar entre los distintos proveedores Conclusiones a) Los Servicios Públicos de Telecomunicaciones de Voz (sobre redes IP) que describe Subtel, tanto en su modalidad de SPTIP como de SPTVBA, reúnen todos los elementos consustanciales que caracterizan al servicio telefónico tradicional. Esto se puede graficar de la siguiente forma: Atributo Telefonía actual SPTIP SPTVBA Comunicación de voz Si Si Si Bidireccional y en tiempo real Si Si Si Con numeración pública e interconexión Si Si Si 20 / 37 Mostrar más
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