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Timestamp: 2016-10-28 21:53:42+00:00

Document:
1C_559/2010 (18.05.2011)
1C_559/2010
A.________, repr�sent� par Xavier Pitteloud, conseiller juridique,
Conseil d'Etat du canton du Valais, Palais du Gouvernement, 1950 Sion
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 5 novembre 2010.
Depuis mars 2006, A.________ est propri�taire de la parcelle n� 6207 du registre foncier de la commune de Vex. Sur ce bien-fond, situ� en zone agricole, est �rig� un chalet d'habitation.
Le 2 novembre 2006, un inspecteur de la Police des constructions de l'Etat du Valais a constat� que des travaux de transformation du chalet avaient �t� entrepris sans autorisation (r�alisation non achev�e d'une couverture sur la terrasse, situ�e � l'est, dans le prolongement de la toiture du chalet; construction d'un couvert attenant � la fa�ade ouest du b�timent). Le 10 avril 2007, la Commission cantonale des constructions (ci-apr�s: la CCC) a ordonn� la remise en �tat des lieux conforme au droit (suppression de la couverture sur la terrasse ainsi que du couvert) dans un d�lai de quatre mois d�s l'entr�e en force de sa d�cision.
Le 4 mai 2007, A.________ a d�pos� une demande d'autorisation de construire portant sur trois objets: le couvert d�j� r�alis�, une cabane de jardin (3,30 m x 3 m) et des transformations � l'int�rieur et l'ext�rieur du chalet; ces transformations consistaient � construire une annexe (4 m x 1,60 m) abritant un escalier sur la terrasse est, � supprimer l'escalier actuel et � cr�er un nouvel espace (3 m x 1,40 m) agrandissant la cave sise au rez-de-chauss�e. Ce projet a �t� pr�avis� positivement par la Commune de Vex et n�gativement par la Sous-commission des sites qui mentionnait notamment que l'identit� du b�timent n'�tait pas maintenue. Quant au Service de l'am�nagement du territoire (actuellement le Service du d�veloppement territorial, ci-apr�s: le SDT), il a transmis un pr�avis positif except� pour le cabanon de jardin.
L'int�ress� a, le 28 janvier 2008, d�pos� un nouveau dossier d'autorisation suite aux remarques formul�es par la CCC. Le nouveau projet, identique au premier concernant le couvert et la cabane de jardin, pr�voyait d'abaisser le niveau du sol de la cave de 80 cm, de creuser au nord-est un escalier ext�rieur (3,20 m x 1 m) permettant l'acc�s � cette cave, de cr�er un escalier int�rieur dans un nouvel espace au sud-est (3,20 m x 2 m) et de fermer la terrasse � l'�tage c�t� est (5,50 m x 3,20 m) afin d'y abriter un bureau et l'arriv�e du nouvel escalier. La mise � l'enqu�te publique n'a suscit� aucune opposition. La Commune de Vex a transmis le dossier � la CCC en indiquant que la distance aux limites c�t� sud-est (d�valoir communal) n'�tait apparemment pas respect�e. Le dossier a �t� pr�avis� n�gativement par le SDT ainsi que par la Sous-commission des sites, cette derni�re pr�cisant que l'identit� du b�timent n'�tait pas respect�e.
Par d�cision du 11 septembre 2008, notifi�e le lendemain, la CCC a refus� l'autorisation de construire, l'agrandissement projet� n'�tant pas compatible avec le respect de l'identit� de la construction existante; elle se fondait sur les calculs r�alis�s par le SDT qui estimait que l'agrandissement des surfaces brutes de plancher utiles (SBPu) ajout�es aux surfaces annexes (SA) �tait sup�rieur � la limite pr�vue par la loi fix�e � 30 %. Le projet ne pouvait donc b�n�ficier d'une autorisation d�rogatoire au sens des art. 24c LAT, 41 et 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'am�nagement du territoire (OAT; RS 700.1). Le 23 juin 2010, le Conseil d'Etat a rejet� le recours d�pos� par A.________ contre la d�cision de la CCC: les limites pos�es par l'art. 42 OAT �taient d�pass�es et, en outre, le projet ne respectait pas l'identit� de la construction existante et n'am�liorait pas son esth�tique pour l'essentiel.
Par arr�t du 5 novembre 2010, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan (ci-apr�s: le Tribunal cantonal) a rejet� le recours form� par A.________. Elle a rectifi� le calcul de l'agrandissement projet� pour l'arr�ter � 30,2 % et a estim� qu'un refus fond� sur cette seule constatation serait peu �quitable si, pour le reste, l'identit� du b�timent �tait pr�serv�e. Or, elle a consid�r�, en s'appuyant sur les avis de la Sous-Commission des sites - concernant le premier dossier d'autorisation - et de la CCC, que les transformations projet�es modifieraient s�rieusement la construction d'origine et a donc confirm� le refus de d�livrer l'autorisation d�rogatoire pour les transformations pr�vues sur le c�t� est du chalet. Elle a enfin relev� que la CCC a refus� sans autre motivation le couvert ouest et la cabane de jardin, ce que le recourant n'a toutefois pas contest� devant elle.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A.________ demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal cantonal, ainsi que la d�cision du Conseil d'Etat du 23 juin 2010 et celle de la CCC du 11 septembre 2008. Il conclut principalement � l'octroi de l'autorisation de construire - except� pour le cabanon de jardin - et subsidiairement au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants. Il se plaint en substance d'une application erron�e de l'art. 42 OAT.
Le Tribunal cantonal, la CCC et l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial renoncent � se d�terminer. Le Conseil d'Etat renvoie � l'arr�t attaqu� et propose le rejet du recours. La Commune de Vex se r�f�re � sa prise de position du 21 octobre 2008.
Dirig� contre une d�cision prise en derni�re instance cantonale dans le domaine du droit public de l'am�nagement du territoire et des constructions, le recours est recevable comme recours en mati�re de droit public conform�ment aux art. 82 ss LTF. Le recourant a qualit� pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF contre l'arr�t attaqu� qui confirme le refus de d�livrer une autorisation d�rogatoire pour les transformations projet�es sur son chalet. Au surplus, le recours ayant �t� d�pos� en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites par la loi (art. 42 LTF), il y a lieu d'entrer en mati�re.
Le recourant estime que les modifications de son chalet remplissent les conditions de l'art. 42 OAT. Il soutient tout d'abord que l'agrandissement du chalet reste en de�� des limites quantitatives pr�vues par cette disposition. Dans un second moyen qu'il convient d'examiner simultan�ment, le recourant fait grief au Tribunal cantonal de ne pas avoir examin� la question du respect de l'identit� du b�timent en tenant compte de l'ensemble des circonstances; il se serait content� d'un obiter dictum et n'aurait pas fait usage de son pouvoir d'appr�ciation. Un examen global aurait d� amener l'autorit� pr�c�dente � conclure que l'identit� de la construction �tait pr�serv�e pour l'essentiel par les transformations projet�es, celles-ci am�liorant en outre l'esth�tique du chalet.
2.1 Selon l'art. 24c LAT, les constructions et installations sises hors de la zone � b�tir, qui peuvent �tre utilis�es conform�ment � leur destination mais qui ne sont plus conformes � l'affectation de la zone, b�n�ficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorit� comp�tente peut autoriser la r�novation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesur� ou leur reconstruction, pour autant que les b�timents aient �t� �rig�s ou transform�s l�galement; dans tous les cas, les exigences majeures de l'am�nagement du territoire doivent �tre satisfaites (al. 2).
2.2 Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont �t� �rig�es ou transform�es conform�ment au droit mat�riel en vigueur � l'�poque, mais qui sont devenues contraires � l'affectation de la zone � la suite d'une modification de la l�gislation ou des plans d'am�nagement (art. 41 OAT). La date d�terminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entr�e en vigueur de la loi f�d�rale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit express�ment le principe de la s�paration du territoire b�ti et non b�ti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).
2.3 L'art. 42 OAT concr�tise les modifications qui peuvent �tre apport�es aux constructions pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable. Ainsi, l'identit� de la construction et de ses abords doit �tre respect�e pour l'essentiel; sont admises les am�liorations de nature esth�tique (al. 1). Le moment d�terminant pour l'appr�ciation du respect de l'identit� est l'�tat de la construction au moment de la modification de la l�gislation ou des plans d'am�nagement (al. 2). La question de savoir si l'identit� de la construction est respect�e pour l'essentiel est � examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (al. 3 premi�re phrase).
Selon la jurisprudence d�velopp�e sous l'empire de l'ancien droit (ancien art. 24 al. 2 LAT), applicable �galement au nouveau droit (ATF 127 II 215 consid. 3b p. 219), l'identit� de l'ouvrage est pr�serv�e lorsque la modification projet�e sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence ext�rieure de celui-ci et qu'elle n'entra�ne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'�quipement et l'environnement. La transformation doit �tre d'importance r�duite par rapport � l'�tat existant de l'ouvrage (ATF 127 II 215 consid. 3a p. 218 s., 123 II 256 consid. 4 p. 261 et les arr�ts cit�s).
L'identit� n'est en tous cas pas respect�e si � l'int�rieur du volume b�ti existant, la surface brute de plancher imputable est augment�e de plus 60 % (art. 42 al. 3 let. a OAT). De m�me, si un agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas �tre exig� � l'int�rieur du volume b�ti existant, l'agrandissement total ne peut exc�der ni 30 % de la surface utilis�e pour un usage non conforme � l'affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectu�s � l'int�rieur du volume b�ti existant ne comptent que pour moiti� (art. 42 al. 3 let. b OAT).
2.4 Les r�gles relatives � l'ampleur admissible des agrandissements ont �t� modifi�es lors de la r�vision partielle de l'OAT en 2007 (RO 2007 3641). S'agissant des agrandissements effectu�s au moins en partie � l'ext�rieur du volume b�ti existant, la limitation litigieuse de 30 % - prescrite � l'ancien art. 42 al. 3 let. a OAT (RO 2000 2061) auquel se r�f�re la CCC, le Conseil d'Etat ainsi que le recourant - a �t� maintenue � l'art. 42 al. 3 let. b OAT, en vigueur depuis le 1er septembre 2007 et applicable au cas d'esp�ce. Le nouveau texte �nonce d�sormais clairement que les agrandissements doivent �tre r�alis�s � l'int�rieur du volume b�ti existant quand cela est possible et peut �tre exig�. Il convient en effet d'�viter de provoquer des atteintes suppl�mentaires au territoire et � l'environnement (cf. Office f�d�ral du d�veloppement territorial ARE, Explications relatives � la r�vision de l'OAT du 4 juillet 2007, Berne 2007, p. 8).
En l'esp�ce, il n'est pas contest� que le chalet sis sur la parcelle du recourant entre dans le champ d'application de l'art. 24c LAT d�s lors qu'il a �t� construit et utilis� � des fins d'habitation secondaire avant la date d�terminante de 1972.
3.1 La CCC et le Conseil d'Etat ont tous deux consid�r� que l'agrandissement du chalet envisag� par le recourant outrepassait la limite chiffr�e pos�e par l'art. 42 OAT. Quant au Tribunal cantonal, il a estim�, apr�s correction des erreurs de calcul, que l'agrandissement projet� s'�levait � 30,2 % de la surface d'origine utilis�e pour un usage non conforme � l'affectation de la zone. Dans le calcul des surfaces d�terminantes au 1er juillet 1972 op�r� suivant les recommandations de l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial ARE (DETEC/ODT, Nouveau droit de l'am�nagement du territoire, Explications relatives � l'ordonnance sur l'am�nagement du territoire et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2001, partie V: "Autorisation au sens de l'art.24c LAT"), le Tribunal cantonal a retenu une surface existante de 97,84 m2 (SBPu de 86,64 m2 et SA de 11,2 m2). Quant aux nouvelles surfaces, il a consid�r� qu'elles s'�levaient � 35,2 m2 (SBPu � l'ext�rieur du volume existant de 24 m2 [6,4 m2 pour l'agrandissement du rez-de-chauss�e par la cr�ation d'un escalier int�rieur ainsi que 17,6 m2 � l'�tage pour ledit escalier et pour la cr�ation d'un bureau] et SA � l'ext�rieur du volume existant de 11,2 m2 pour l'am�nagement de la cave 80 cm plus bas dans le sol). Il a ensuite estim� que, selon les formules de calcul, la surface de la cave d�molie devait �tre imput�e pour moiti� (5,6 m2) aux nouvelles surfaces cr��es � l'ext�rieur du volume existant (35,2 m2). Les transformations projet�es (29,6 m2) repr�sentaient, selon l'autorit� pr�c�dente, 30,2 % de la surface totale existante (97,84 m2).
3.2 Le recourant soutient en revanche que l'agrandissement envisag� [SBPu + SA] s'�l�verait � 24,5 %, de sorte qu'il respecterait la limite fix�e par l'art. 42 OAT. Il estime en effet que la SA relative � la cave doit �tre comptabilis�e comme surface � l'int�rieur du volume existant puisque la reconstruction de cette cave 80 cm plus bas dans le sol n'impliquerait pas une augmentation du volume de la cave, ni de nouvelle surface utilisable; en outre, elle ne devrait pas �tre consid�r�e comme SA d�molie d�s lors qu'elle va �tre reconstruite. Ainsi, le total des nouvelles surfaces � l'ext�rieur du volume b�ti n'atteindrait que 24 m2 (6,4 m2 + 17,6 m2), ce qui correspondrait � un agrandissement de 24,5 % seulement.
3.3 Force est de constater que l'abaissement du niveau de la cave de 80 cm dans le sol a pour cons�quence que les travaux relatifs � la cave se feraient au moins partiellement � l'ext�rieur du volume b�ti existant. Bien que le volume de la cave ne soit pas modifi�, celle-ci ne s'inscrit plus dans le volume b�ti existant, de sorte que les autorit�s pr�c�dentes ont estim� que la surface de la cave �tait affect�e � la cat�gorie SA � l'ext�rieur du volume existant. La solution retenue par le Tribunal cantonal, et pr�conis�e selon la formule de l'ARE, a pour cons�quence que la moiti� de la surface d'une construction est compt�e comme nouvelle lorsque celle-ci est d�plac�e, comme c'est le cas en l'esp�ce avec la cave en question. Une exception est toutefois admise lorsque le d�placement r�pond � un int�r�t public, la reconstruction �tant alors prise en compte dans le calcul comme si elle �tait reconstruite au m�me emplacement (cf. DETEC/ODT, op. cit., annexe 2, notes de bas de page 1 et 2 ); tel n'est manifestement pas le cas en l'esp�ce.
Cette solution n'appara�t pas critiquable au regard du droit f�d�ral d�s lors que la nouvelle disposition r�glementaire mentionne express�ment que les agrandissements doivent dans la mesure du possible �tre r�alis�s � l'int�rieur du volume b�ti existant. Cette solution peut certes para�tre rigoureuse in casu, elle n'appara�t toutefois pas contraire au droit f�d�ral. Par cons�quent, dans la mesure o� l'agrandissement projet� exc�de la limite admissible fix�e � l'art. 42 OAT, l'identit� du chalet n'est plus assur�e. En tant que d�rogation aux principes fix�s � l'art. 24 LAT, cette disposition doit �tre appliqu�e strictement. Une autorisation d�rogatoire pour les travaux envisag�s ne peut donc, pour cette raison d�j�, �tre octroy�e.
3.4 Au demeurant, le refus d'autoriser les travaux de construction sur le chalet n'est pas motiv� par le seul fait que ceux-ci exc�dent l'agrandissement maximal autoris� selon l'art. 42 al. 3 let. b OAT, mais bien parce que l'identit� du b�timent est compromise pour d'autres motifs; le Tribunal cantonal a en effet estim� qu'un refus fond� sur cette seule constatation serait peu �quitable vu le d�passement n�gligeable de la valeur limite de 30 % si, pour le reste, l'identit� du chalet �tait pr�serv�e. Contrairement � ce que soutient le recourant, les consid�rations du Tribunal cantonal quant � l'identit� de la construction (cf. consid. 3e in fine de l'arr�t entrepris) ne constituent donc pas un obiter dictum, mais le fondement m�me de son arr�t m�me si sa motivation est succincte. L'autorit� pr�c�dente n'a ainsi pas ind�ment restreint son pouvoir d'examen sur ce point.
3.4.1 Le Tribunal f�d�ral s'impose une certaine retenue lorsqu'il doit se prononcer sur de pures questions d'appr�ciation ou tenir compte de circonstances locales, dont les autorit�s locales ont une meilleure connaissance que lui (ATF 135 I 176 consid. 6.1 p. 181, 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les arr�ts cit�s). C'est notamment le cas lorsqu'il s'agit d'appr�cier la question du respect de l'identit� d'un b�timent et de son esth�tique.
3.4.2 La Sous-commission des sites a relev� dans son pr�avis que l'identit� du chalet n'�tait pas pr�serv�e par les travaux envisag�s. Cette appr�ciation, �manant du service cantonal sp�cialis�, est partag�e par la CCC et le Conseil d'Etat; la CCC a pr�cis�, le 30 janvier 2009, que l'identit� du b�timent n'�tait � l'�vidence plus assur�e par les adjonctions faites de part et d'autre du chalet. Ce jugement est d'ailleurs confirm� par la lecture des plans figurant au dossier. En effet, les modifications de la construction originaire consistent dans l'abaissement du niveau du sol de la cave de 80 cm et la r�alisation � l'avant du chalet d'un escalier ext�rieur creus� dans le sol pour y acc�der, dans la cr�ation d'un espace � l'arri�re de la cave destin� � accueillir un escalier int�rieur, dans la couverture de la terrasse du chalet et la cr�ation de deux espaces suppl�mentaires au premier �tage (pour y am�nager respectivement un bureau et l'escalier int�rieur). Il ne s'agit pas de modifications de peu d'importance dans la mesure o� l'aspect visuel du b�timent s'en trouve sensiblement modifi�. En outre, bien que le couvert situ� � l'ouest ne soit pas inclus dans la comparaison des surfaces au sens de l'art. 42 OAT, celui-ci ne doit pas alt�rer l'aspect de la construction; or tel est manifestement le cas compte tenu de ses dimensions importantes.
Le recourant n'apporte en l'esp�ce aucun �l�ment susceptible de remettre en cause cette appr�ciation en d�pit de ses nombreuses critiques � l'encontre des pr�avis de la Sous-commission des sites. En outre, si la r�alisation d'une annexe sur la terrasse dans le prolongement du toit apporte assur�ment une certaine sym�trie � l'ensemble de la construction, on ne saurait y voir, compte tenu notamment de l'ampleur des travaux, une am�lioration esth�tique qui justifierait une d�rogation au principe du respect de l'identit� de l'ouvrage. Eu �gard � l'ensemble des circonstances, il appara�t que le projet litigieux implique un agrandissement trop important pour satisfaire aux exigences de l'art. 24c LAT.
3.5 Enfin, dans son second grief, le recourant soul�ve �galement la question de l'�quit�. Il rapporte que des autorisations de construire auraient �t� d�livr�es dans des cas similaires au sien et semble soutenir que l'�quit� commanderait d'en faire de m�me avec son projet. Ce faisant, le recourant para�t en r�alit� se plaindre d'une in�galit� de traitement. Quoiqu'il en soit, � supposer qu'il ait entendu soulever ce grief, il appara�trait d'embl�e irrecevable faute d'une motivation suffisante (art. 106 al. 2 LTF). En effet, le recourant ne donne aucune indication pr�cise quant au pr�c�dent dont il entend se pr�valoir, de sorte qu'il est impossible de v�rifier le bien-fond� de ses affirmations.
De m�me, il rel�ve incidemment que la CCC a commis un d�ni de justice formel en omettant de motiver le rejet de sa demande d'autorisation concernant le cabanon de jardin et le couvert situ� � l'ouest du chalet. Il n'en fait toutefois pas un grief devant le Tribunal f�d�ral.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours doit �tre rejet� dans la mesure o� il est recevable. Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais judiciaires (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'est pas allou� de d�pens (art. 68 al. 3 LTF).
Le pr�sent arr�t est communiqu� au repr�sentant du recourant, � la Commune de Vex, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, ainsi qu'� l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.

References: art. 24
 art. 82
 art. 24
 art. 42
in casu
in fine