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I NUOVI RAPPORTI FINANZIARI FRA STATO ED AUTONOMIE LOCALI ALLA LUCE DELLA RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE - PDF
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1 WORKING PAPERS No. 207/2003 I NUOVI RAPPORTI FINANZIARI FRA STATO ED AUTONOMIE LOCALI ALLA LUCE DELLA RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE Massimo BORDIGNON Floriana CERNIGLIA JEL Classification: H1 H7 Keywords: Federalismo fiscale Giugno 2003
2 I nuovi rapporti finanziari fra Stato ed Autonomie Locali alla luce della Riforma del Titolo V della Costituzione 1 Giugno 2003 Massimo Bordignon Facoltà di Economia Università Cattolica del Sacro Cuore, Milano e mail: Floriana Cerniglia Facoltà di Scienze Politiche Università Cattolica del Sacro Cuore, Milano e mail: 1 Questo lavoro riprende e aggiorna uno studio svolto da Floriana Cerniglia nell ambito del Programma di ricerca 2002 della Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica, Ministero dell Economia e delle Finanze di cui Massimo Bordignon è stato Commissario referente. In questo lavoro l introduzione, la sezione I e le conclusioni sono di Massimo Bordignon e Floriana Cerniglia, la sezione II e l appendice sono di Floriana Cerniglia. 1
3 Indice Introduzione Sezione I: Stato ed autonomie locali: la ripartizione dei poteri 1.1 Le riforme della XIII legislatura e la modifica del titolo V 1.2 Gli articoli 117 e 119: quale modello di federalismo fiscale 1.3 Questioni aperte 1.4 Uno sguardo d insieme Sezione II: Il quantum delle risorse, devoluzione, finanziamento, perequazione 2.1 Competenze concorrenti ed esclusive, il bilancio dello Stato e le ipotesi di regionalizzazione 2.2 La spesa decentrata:una stima quantitativa e i problemi metodologici 2.3 I principali tributi erariali e la perequazione 2.4 La compartecipazione ad aliquota uniforme e la perequazione della capacità fiscale 2.5 Competenze esclusive e competenze concorrenti: lo status quo e la spesa decentrata 2.6 Il finanziamento delle competenze esclusive 2.7 Il finanziamento delle competenze concorrenti Conclusione Appendice 2
4 Introduzione Nel nostro paese è in atto ormai da alcuni anni un marcato processo di decentramento dal governo centrale ai governi locali. Questo faticoso e per certi aspetti contraddittorio processo ha trovato una sua prima sistemazione istituzionale nella riforma del Titolo V della Costituzione, definitivamente approvata via referendum nell ottobre del 2001, che da un lato riassume e costituzionalizza le riforme degli anni precedenti e dall altro apre nuove prospettive al processo di decentramento. Tuttavia, nonostante sia passato oltre un anno dall approvazione definitiva del nuovo testo costituzionale, si ha la netta impressione che le istituzioni del Paese abbiano trovato faticoso adattarsi alla nuova situazione. In parte, ciò è probabilmente dovuto alle incongruenze e alle lacune esistenti nello stesso testo costituzionale, che si presta a molteplici e contrapposte letture e non è tale da agevolare l interiorizzazione dei nuovi equilibri istituzionali; in parte, ciò è dovuto anche alla congiuntura politica, che ha visto affidata l attuazione del nuovo testo ad un nuovo governo, sostenuto da una maggioranza diversa da quella che ha approvato la riforma, maggioranza che, almeno in alcune sue componenti, manifesta una visione diversa dei processi di decentramento di quella contenuta nel nuovo titolo V. Ne è risultata una fase di confusione e di conflitto istituzionale tra i diversi livelli di governo che pare opportuno sanare al più presto. In particolare, gli interventi di chiarificazione, pur pregevoli, che si sono susseguiti nel periodo intercorso dall approvazione del nuovo testo costituzionale (cfr. il cosiddetto decreto La Loggia ), e perfino i nuovi progetti di riforma della riforma costituzionale su cui pare che, al momento in cui scriviamo, la maggioranza abbia trovato un accordo si sono concentrati essenzialmente sul lato delle nuove competenze attribuite ai livelli di governo e sul ruolo relativo dei diversi governi nell ambito della sfera delle competenze concorrenti, senza toccare il tema, assai più spinoso, delle risorse da attribuire ai livelli locali per finanziare queste nuove competenze e sulla loro compatibilità con la finanza pubblica nazionale e con i vincoli internazionali a cui il nostro paese è sottoposto. Tuttavia una discussione che rimanga concentrata sul tema delle competenze e non dei modi di finanziarle, è necessariamente monca e non consente di sopire le difficoltà prima indicate. In questo senso, è da salutare con favore l introduzione, prevista con la legge finanziaria per il 2003 di una Alta Commissione di studio sul federalismo fiscale, allargata a tutti i livelli di governo, che dovrebbe fare chiarezza sull attribuzione di risorse ai governi locali e sciogliere alcuni dei nodi interpretativi ancora esistenti sul nuovo testo costituzionale. Questo lavoro intende offrire un contributo in questa direzione, riassumendo il dibattito recente sul testo costituzionale e offrendo qualche stima quantitativa in merito all ammontare del decentramento e alle diverse ipotesi in merito ai modi per finanziarlo. Volutamente, il lavoro non prende una posizione precisa rispetto alle varie possibili interpretazioni del testo costituzionale e dei sistemi di finanziamento del decentramento ad esse associate; piuttosto, esso intende limitarsi ad una presentazione delle diverse 3
5 ipotesi in campo e dei trade-off ad essi impliciti, così da consentire alla politica una scelta informata. Due premesse concettuali, però, informano il presente lavoro, e a esse scrupolosamente ci atteniamo. In primo luogo, è ben radicata nel nostro paese, soprattutto tra gli studiosi di diritto costituzionale, l abitudine di discutere di competenze, cioè del nuovo articolo 117 ( e di quelli collegati, 116 e 118), e dei sistemi di finanziamento e perequazione interregionale, cioè del nuovo articolo 119, in modo separato, come se decisioni prese nel primo aspetto non avessero influenza sul secondo e viceversa. Noi rifiutiamo esplicitamente questo approccio. L attuale art.117, e gli altri ad essi collegati, sono suscettibili di varie interpretazioni, alcune delle quali vanno nella direzione di un forte decentramento e altre invece che riconoscono un forte ruolo allo stato centrale, in alcuni casi perfino superiore a quello precedente alla riforma costituzionale. Una costituzione è un bene pubblico e tutte le interpretazioni sono, dal nostro punto di vista, legittime; tuttavia, quale sia la scelta effettuata, esse portano con se conseguenze ben precise sul lato del finanziamento. Per esempio, l adozione di un interpretazione fortemente sbilanciata sul lato dell autonomia regionale e comunale comporta con sé l esigenza di un sistema di finanziamento che questa autonomia consenta di sviluppare in concreto, cioè un sistema di finanziamento locale fortemente sbilanciato sul lato dei tributi e delle risorse proprie, con sistemi di perequazione poco caratterizzati sul lato della destinazione delle risorse e di criteri, necessariamente, centralisti di costi/bisogni nella determinazione dei flussi. Viceversa, un interpretazione che riconosca allo Stato centrale un ruolo focale nella determinazione dei servizi locali, può accompagnarsi ad un sistema di finanziamento più sbilanciato sul lato delle compartecipazioni e dei trasferimenti. Una seconda premessa che informa questo lavoro è che la lettura del nuovo testo costituzionale non può essere che comprensiva, non può cioè non tenere conto dell insieme delle nuove norme, e non limitarsi a interpretare ogni singolo capoverso, isolandolo dal contesto. Una lettura puramente testuale e spezzettata del nuovo titolo V infatti conduce inevitabilmente ad antinomie non facilmente superabili, segno questo delle difficoltà e dei compromessi irrisolti che hanno condotto alla stesura del nuovo testo. Viceversa, un lettura di più ampio respiro, disposta anche in qualche caso a sacrificare l interpretazione letterale di un capoverso se questa è insostenibile in un ottica più ampia, conduce agevolmente ad individuare nel nuovo testo costituzionale alcuni modelli sensati e coerenti di federalismo fiscale interpretato qui nel senso tecnico di ordinata organizzazione dei rapporti finanziari tra i diversi livelli di governo tra cui la politica ha l onere e l onore di scegliere in termini di attuazione del Titolo V. Il lavoro è organizzato come segue. La prima sezione si apre con un breve excursus sul processo di decentramento del nostro Paese. Iniziato a partire dai primi anni novanta esso sfocia poi nella revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione relativa ai rapporti tra lo Stato e Regioni, Province e Comuni. Evidenziamo come alcuni dei cambiamenti introdotti dalla riforma del Titolo V registrano, almeno in parte, gli esiti del 4
6 processo di decentramento amministrativo e fiscale che i governi della XIII legislatura mettono subito in cantiere nell agenda politica. Nello stesso paragrafo ripercorriamo i momenti salienti di tutto l iter di approvazione del Titolo V. Ci è sembrato opportuno ricordare tale vicenda perché ben illustra la questione del metodo, cioè del come non si dovrebbero fare le riforme costituzionali; riforme costituzionali approvate solo da una parte del Parlamento rischiano, al cambiare delle maggioranze, di provocare inutili e continui cambiamenti costituzionali, una cosa di cui il Paese non ha assolutamente bisogno. Passiamo poi a riassumere nel modo più possibile sintetico lo stato dell arte relativo al dibattito sul nuovo titolo V della Costituzione, mettendo in luce le novità e interpretazioni che possono discendere dai nuovi articoli 117 e 119, ma anche altri problemi che il nuovo Titolo V in generale lascia aperti. La conclusione è la possibile l esplicitazione di modelli alternativi di federalismo fiscale, con alcuni aspetti lasciati irrisolti soprattutto per quanto riguarda il ruolo da riconoscere alle autonomie locali in funzione della separazione tra competenze legislative e amministrative. Ci soffermiamo su alcuni di questi modelli alternativi nel paragrafo finale della Sezione I guardando per sommi capi all esperienza di altri Paesi federali. L intento è evidenziare possibili vantaggi e svantaggi insiti in ciascuno di questi modelli. La seconda sezione, obiettivo principale di questo studio, affronta il tema dei sistemi di finanziamento, discutendo delle possibili costellazioni di tributi e di interpretazioni del fondo perequativo previsto dall art. 119 che possono sostenere e essere coerenti con questi diversi modelli. A questo fine, dopo aver presentato la situazione attuale in merito al finanziamento e alle competenze delle Regioni a statuto ordinario, si discute degli approcci e delle metodologie che sono state introdotte nella letteratura per quantificare l entità del decentramento. Ciò consente di determinare un ambito di risorse da decentrare nelle varie ipotesi, e serve come base di calcolo per le stime in merito alle modalità alternative di finanziamento e dei risultati conseguenti. Gli esercizi svolti sono per loro natura ipotetici e i risultati devono essere interpretati con grande cautela, sia per quel che riguarda le spese attribuite, visto l ambito di incertezza che caratterizza l interpretazione delle norme, sia per quel che riguarda la banca dati, data la scarsa qualità delle fonti ed in particolare, l incertezza relativa alla distribuzione territoriale della spesa da decentrare. Tuttavia, un risultato emerge con chiarezza dal lavoro. L attuazione del nuovo titolo V sul piano finanziario comporta una ridistribuzione delle risorse tra le Regioni, a regime, significativa e importante rispetto alla situazione attuale. Questo anche nelle ipotesi più fortemente egualitarie degli schemi perequativi e conservative della situazione esistente. In alcune interpretazioni, tale ridistribuzione appare incompatibile con il mantenimento di uno Stato unitario, per lo meno se si ritiene che in uno Stato unitario la distanza nella attribuzione delle risorse tra Regioni, e dunque nei servizi resi ai cittadini, debba rimanere circoscritta all interno di determinati intervalli. Ne segue che grande attenzione deve essere attribuita dal legislatore al disegno del sistema di finanziamento, accompagnando l attribuzione di risorse proprie con schemi perequativi che svolgano in modo efficiente sia una funzione redistributiva che assicurativa. In 5
7 particolare, i risultati sostengono l ipotesi dell individuazione di uno schema di finanziamento diverso per le nuove funzioni concorrenti e per quelle esclusive (o nella nuova interpretazione offerta dall attuale maggioranza, tra le funzioni esclusive dove rimane un forte interesse nazionale e quello dove questo interesse non c è) lasciando eventualmente per le prime un ambito maggiore nella determinazione dei trasferimenti ad indicatori di costi e bisogni differenziati. Infine riassumiamo in appendice le vicende che hanno caratterizzato in ambito legislativo il periodo di tempo intercorso dall approvazione del nuovo titolo V. Periodo, che ha visto accompagnarsi assieme una proposta di interpretazione del titolo V (con il già citato decreto La Loggia), il progetto Bossi di modifica dell art. 117 ed ancora una nuova proposta di riforma della riforma del Titolo V che sembrerebbe introdurre variazioni sostanziali rispetto al testo ora in vigore. 6
8 Sezione I Stato ed autonomie locali: la ripartizione dei poteri 1.1 Le riforme della XIII legislatura e la modifica del Titolo V La riallocazione delle potestà legislative e delle funzioni amministrative tra Stato ed autonomie locali operata dal nuovo Titolo V della seconda parte della Costituzione, che rivede gli articoli , comporterà inevitabilmente profonde conseguenze sulla gestione della finanza pubblica in Italia. Si accrescerà il peso e l importanza dei bilanci di Regioni e di Enti Locali a scapito di quello nazionale. Le innovazioni introdotte saranno molto forti, e occorreranno notevoli sforzi ricostruttivi da parte degli studiosi per esplorare tutte le innovazioni ed anche per ricercare le linee di coerenza interna del nuovo impianto. Come è noto, negli ultimi decenni, in Italia, ed anche in molti altri paesi sviluppati e non, abbiamo assistito ad una spinta verso un maggiore decentramento delle funzioni di spesa e di tassazione ai governi locali 2. Tale tendenza ha trovato forza nella teoria del federalismo fiscale 3. Nel caso italiano si tratta di un processo che ha sì portato alla recente modifica del Titolo V della nostra Costituzione ma è cominciato per la verità già nei primi anni novanta. Nel corso del decennio appena trascorso abbiamo assistito infatti ad una significativa e progressiva crescita del grado di autonomia tributaria e finanziaria di tutti gli enti territoriali. Bastino alcune cifre a significare quanto appena detto 4 : per le Regioni a statuto ordinario l incidenza delle entrate proprie sul complesso delle entrate correnti era nel 1990 del 3,3%, ed era del 14,5% per le Province e del 34,9% per i Comuni. Queste cifre nel 1999 diventano rispettivamente pari a 44,4%, 56,4%, 60,4%. In questa direzione il primo passo si concretizza nel 1990 con la legge 142/90 che riconosce a Province e Comuni autonomia non solo statutaria ma anche finanziaria con la previsione dell Ici entrata in vigore nel Un altro importante passo in avanti si realizza nel 1997 con l introduzione dell Irap e dell addizionale regionale all Irpef. Il punto di svolta quindi sulla via dell autonomia finanziaria per le Regioni si registra con i governi della XIII legislatura ( ). Si ricorderà anche che in questa legislatura fin dall inizio viene messo in cantiere un ambizioso piano di riforma costituzionale subito concretizzatosi 2 Bardhan (2002), Cerniglia (2003), Oecd (2003), World Bank (1999). 3 La letteratua sul federalismo fiscale è molto estesa, per alcune recenti rassegne cfr. Oates (1999); Fausto e Pica (a cura di) 2000 ed anche il Forum della SIE «Federalismo fiscale» in Rivista Italiana degli Economisti, anno VI, agosto 2001, pp Elaborazioni Censis su dati Istat. 5 Dal 1 gennaio 1999 i comuni possono anche istituire un addizionale comunale all Irpef. 7
9 con una legge costituzionale (n.1/1997) istitutiva di una Commissione bicamerale composta da quaranta deputati e quaranta senatori che in nove mesi di lavoro predispone un testo di revisione della seconda parte della Costituzione (e quindi anche del titolo V). Questo testo nei primi mesi del 1998 passa all esame dei due rami del Parlamento, ma si arena già nel maggio I fatti politici che portano all affossamento della bicamerale sono noti e non li ripercorriamo in questa sede. Pur tuttavia, questa breve stagione di riforma organica della seconda parte della Costituzione non si conclude del tutto perché prende immediatamente avvio invece la fase delle riforme parziali. Per i profili che a noi interessano, quelli dei rapporti fra i livelli di governo rimane viva l idea di rendere il sistema meno accentrato. Ricordiamo che, parallelamente ai lavori della Commissione parlamentare, sul piano del decentramento amministrativo prendono corpo le cosiddette leggi Bassanini (legge n. 59/1997 e 127/97). Un altra riforma parziale che vale pure la pena ricordare è stata la Legge Costituzionale 22 novembre 1999 n.1 che introduce l elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l autonomia statutaria per le Regioni ordinarie 6. E stato giustamente osservato che questa legge costituzionale anticipa lo spirito della riforma del Titolo V ed infatti il nuovo art. 123 della Costituzione sugli statuti regionali lascia completamente in piedi l impianto della suddetta legge 7. Sul piano del decentramento fiscale, un altro intervento significativo è la delega contenuta nella legge 133/1999 all art. 10, dal titolo Disposizioni in materia di federalismo fiscale. L art. 10 ed in particolare commi 1, 2, 3 disponevano la soppressione di trasferimenti erariali alle Regioni a statuto ordinario e la contestuale previsione di nuove forme di finanziamento per le Regioni, senza che ciò avrebbe dovuto comportare oneri aggiuntivi né per lo Stato né per le Regioni a statuto ordinario 8. Il decreto legislativo 18 febbraio n. 56 ne da attuazione. Non possiamo in questa sede dare una illustrazione dei principali contenuti del decreto 56/2000, ma non possiamo pensare di escludere che alcune soluzioni già presenti nel suddetto decreto non possano essere riprese nella attuazione della nuova Costituzione, in particolare per alcuni aspetti della formula perequativa prevista dall allegato tecnico al Decreto stesso. In questo orientamento di maggiore decentramento amministrativo e fiscale viene anche ripresa la proposta di revisione del Titolo V della Costituzione. Il metodo di lavoro scelto questa volta è l elaborazione di un progetto di legge costituzionale da parte della Commissione Affari Costituzionali da consegnare in un secondo momento all esame del Parlamento. Il progetto elaborato in Commissione viene presentato al vaglio della Camera dei Deputati nel novembre del 1999, ma il sopraggiungere della sessione di bilancio interrompe l iter di approvazione che riprende soltanto quasi un anno dopo, nel 6 Con la legge costituzionale n.2/2001 venne anche attribuita particolare autonomia in materia di forma di governo anche alle Regioni a statuto speciale. 7 Cfr. Poggi (2001). 8 Su alcune ipotesi interpretative che furono avanzate a proposito dell art. 10 della legge 133/1999, cfr gli studi di Bordignon e Emiliani (1999) e Giarda (2000). Si noti anche che il punto f del comma 1 prevedeva la revisione del sistema dei trasferimenti erariali per gli enti locali. Questa disposizione, non è però contenuta nel dl 56/2000 che riguarda quindi solo le Regioni a statuto ordinario. 8
10 settembre In questo frangente, ricordiamo che nella primavera del 2000 si svolgono le elezioni regionali che sanciscono la vittoria della nuova alleanza Polo delle Libertà-Lega Nord; alcuni dei neogovernatori regionali del Nord - eletti per la prima volta direttamente dai cittadini - si fanno subito promotori di iniziative referendarie consultive sull eventuale trasferimento di poteri dallo Stato alle Regioni. La questione federalismo diventa dunque più che mai centrale nell agenda politica sicché la votazione finale presso la Camera dei deputati si svolge il 26 settembre 2000, ma in un clima di forte contrapposizione fra forze di governo e di opposizione perché quest ultime non vedono accolto nessuno degli emendamenti proposti e non partecipano pertanto al voto finale. Anche in sede di esame del testo presso il Senato, nessuno degli emendamenti presentati dalle opposizioni viene accolto ed ancora una volta le forze di opposizione non partecipano al voto finale. In ottemperanza all art. 138 della Costituzione la seconda deliberazione del testo di revisione prende avvio tre mesi dopo la prima e non sono previste modifiche al testo già approvato con la prima deliberazione. Anche per la seconda votazione il clima politico sia alla Camera che al Senato è di forte contrapposizione: l opposizione non partecipa al voto. Alla Camera il voto finale si svolge il 28 febbraio 2001 registrando soltanto 316 voti favorevoli 10, al Senato si svolge l 8 marzo 2001 (lo stesso giorno in cui il Parlamento viene sciolto) con 171 voti a favore, quindi con una maggioranza un po più ampia. Già qualche giorno dopo, il 13 marzo 2001, viene presentata richiesta di referendum sulla legge che si svolge il 7 ottobre Per la prima volta nella storia repubblicana si svolge un referendum confermativo che, a differenza di quello abrogativo, non richiede il quorum della metà più uno degli aventi diritti al voto e registra una partecipazione del 33,9% dei cittadini aventi diritto. La percentuale di voti favorevoli sui voti validi è del 64%. La legge costituzione di revisione del Titolo V è quindi approvata e dopo la promulgazione e pubblicazione in Gazzetta ufficiale entra in vigore l 8 novembre successivo. Il processo di riforma costituzionale non sembra essersi però del tutto concluso, anzi forse sta per ricominciare. La situazione è piuttosto confusa. Una nuova partita si sta giocando in Parlamento soprattutto fra le forze che compongono la maggioranza Gli articoli 117 e 119: quale modello di federalismo fiscale Per la parte cha a noi qui interessa, ovvero gli aspetti finanziari delle riforma, il disegno del nuovo impianto normativo di tipo federale emerge soprattutto negli articoli 117 e 119. E opportuno iniziare da una sintesi dei principali contenuti perché, come accennato, solo un tentativo di lettura o di approccio congiunto e coerente dei due articoli 12, può permettere la formulazione di ipotesi: 9 Un utile resoconto su tutto l iter di approvazione del Titolo V è l articolo di Rizzoni (2001) che qui seguiamo. 10 E quindi solo di quattro voti superiore al quorum previsto di 312 voti. 11 Di questo daremo conto in Appendice. 12 Cfr. Giarda (2001) 9
11 i) sul quantum di risorse da devolvere dal bilancio dello Stato a quello delle Regioni per l esercizio delle nuove funzioni; ii) sulle forme di finanziamento che ne conseguono. Come sarà chiaro tra breve, il nuovo testo costituzionale, sia sul fronte del riparto delle competenze, sia sul fronte del riparto delle risorse, non sembra indicare in maniera univoca quanto deve essere il grado di decentramento dallo Stato alle Regioni ed anche i gradi di differenziazione, pure possibili, tra le Regioni. La scelta viene demandata al legislatore ordinario. - L art. 117: competenze esclusive e competenze concorrenti Innanzitutto, il tratto del nuovo ordinamento federale si manifesta nell art. 117, in particolare nella inversione della enumerazione delle competenze, rendendo esplicite quelle esclusive dello Stato, mentre la residualità delle competenze è ora a favore delle Regioni 13. E un rovesciamento molto forte perché questa inversione nella enumerazione è tipica delle costituzioni federali, anche se nel caso italiano la Costituzione non è esplicitamente definita come tale. Importante per il nuovo sistema di distribuzione di poteri fra i livelli di governo è già il primo comma laddove prevede il limite degli obblighi internazionali a carico della generalità degli atti legislativi, sia statali sia regionali. Mentre il vecchio testo non parlava di funzione legislativa delle Regioni (che potevano solo adottare norme legislative) con il nuovo testo si è equiordinata la potestà legislativa di Stato e Regioni ribadendo quanto già sancito nell art. 114, primo comma 14. Il secondo comma dell art. 117 norma le competenze esclusive dello Stato che però, come è stato rilevato 15, non sono eccessivamente ampie se consideriamo che in altri ordinamenti federali rientrano fra le attività del livello centrale competenze esclusive in materia di poste e telecomunicazioni, nelle reti di trasporto dell energia, che invece nel caso italiano rientrano fra le competenze concorrenti 16. Un altro aspetto riguarda le funzioni concorrenti. Queste sono sancite nel terzo comma che contiene un elenco di tutte le materie la cui disciplina viene demandata alle legislazione statale e regionale. A tal proposito, secondo alcune interpretazioni 17 nulla cambia realmente rispetto alla situazione precedente in termini di conferimento dei poteri al livello di governo statale e a quello regionale, nel senso che anche prima della riforma tutte le funzioni delle Regioni erano esercitate in regime di concorrenza con lo Stato (anche se questa parola non era usata nel vecchio Titolo V). Ciò che adesso cambia, a vantaggio delle Regioni, è che il numero di funzioni a competenza concorrenti è enormemente aumentato. 13 In appendice riportiamo il vecchio e il nuovo testo dell art Vale la pena qui riproporre il primo comma dell art. 114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato in quanto secondo alcuni (Olivetti 2001, p.40) è la vera carta d identità del nuovo sistema costituzionale delle autonomie territoriali. 15 Cfr. Elia (2001). 16 Verrebbero tuttavia nuovamente estese allo Stato nell eventualità che la riforma della riforma venisse approvata, cfr. Appendice, Tabella 1A 17 Così Giarda (2001) 10
12 Infine, le funzioni rientranti nell esclusività delle competenze regionali sono tutte quelle non menzionate nell art. 117 tra quelle esclusive dello Stato e quelle concorrenti fra Stato e Regioni e sono collegate quindi alla residualità delle competenze, come previsto dallo stesso art. 117 al comma 4 spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. L insieme di competenze regionali residuali che se ne può evincere è di notevolissimo rilievo poiché riguarda i trasporti, la viabilità, l industria, l artigianato, l assistenza, la formazione professionale, l agricoltura, il turismo. Nell attuale art.117 le competenze regionali si esplicano allora in due diversi regimi: quello concorrente e quello residuale. I due regimi si distinguono per i vincoli posti alla potestà legislativa regionale. Nelle competenze esclusive, le Regioni possono legiferare in piena autonomia nel rispetto delle norme costituzionali. Nell area delle competenze concorrenti, le Regioni esercitano la potestà legislativa sotto il vincolo dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore nazionale. Sembrerebbe dunque che nell area della legislazioni concorrente lo Stato possa mantenere ancora un controllo gerarchico sulle Regioni, sebbene limitato ai principi generali. In passato, questo controllo era di fatto esercitato dal legislatore nazionale estensivamente. Soprattutto attraverso il meccanismo di finanziamento e di ridistribuzione dei trasferimenti erariali era possibile di fatto esercitare un controllo assai stretto sulle scelte delle Regioni. Cosa avverrà in futuro è ovviamente al momento ignoto 18, perché molto dipenderà anche dal sistema di finanziamento che si vorrà adottare per l area delle funzioni sottoposte al regime di competenza concorrente. Un sistema di finanziamento fortemente sbilanciato verso i trasferimenti, magari vincolati o con un criterio di riparto imposto dal centro, tenderebbe a ridurre l autonomia regionale rispetto invece ad un sistema di finanziamento più orientato verso i tributi propri. Ancora sulle nuove potestà attribuite alle Regioni, altri aspetti da segnalare sono relativi ai commi cinque e sei. Quest ultimo, nel problema del riparto delle competenze, sancisce che spetta alle Regioni la potestà regolamentare sia nella materie a competenza concorrente sia in quelle a competenza esclusiva. Il potere regolamentare dello Stato è riservato quindi solo nelle materie a competenza esclusiva. Il quinto comma introduce il principio della partecipazione delle Regioni alla fase sia ascendente sia discendete del processo di decisione comunitaria nelle materie di competenza regionale. 18 Ancora, nel caso invece venisse confermato l accordo politico tra le varie anime della maggioranza, si prevede un accorpamento della proposta di devoluzione con una ristruttura estensiva dell art.117. In pratica, come richiesto dal disegno di legge sulla devolution, tre materie assistenza e organizzazione sanitaria; organizzazione scolastica; polizia locale, diventerebbero funzioni esclusive delle Regioni, assieme a numerose materie o pezzi di materie ora attribuite alle competenze concorrenti. In cambio, si espanderebbe l ambito delle materie esclusive attribuite dalla legislazione attuale allo stato, e verrebbe esplicitamente sancito che nell esercizio delle proprie materie le Regioni agiscono seguendo l interesse nazionale, cfr. Appendice. 11
13 - L art. 119: l autonomia finanziaria Per quanto concerne i nuovi rapporti finanziari tra i livelli di governo e il grado di autonomia che si verrà a creare per gli enti territoriali, il nuovo testo dell art. 119 introduce aspetti rilevanti 19. Innanzitutto, già da un punto di vista formale, il nuovo testo presenta un numero maggiore di commi rispetto alla vecchia formulazione che, è bene ricordare, è stato un paradigma aperto per le relazioni intergovernative finanziarie permettendo di passare da un modello di finanza derivata (dai primi anni 70) fino ai nuovi modelli di riparto finanziario (ad esempio dl 56/2000). Segue che, da un punto di vista contenutistico, le innovazioni ora introdotte sono di tipo più evolutivo o interpretativo che non delle assolute novità (Giarda 2001). L intento del legislatore costituzionale è stato, forse, quello di risolvere alcune ambiguità del vecchio testo e di presentare un modello più preciso delle relazioni intergovernative. L interpretazione e l attuazione dell art. 119 che si verrà a determinare avrà quindi un forte impatto sulla forma dello Stato e sul modello di federalismo fiscale che si vorrà adottare perché dovrà delineare in modo inequivocabile il tipo di relazioni finanziarie fra i livelli di governo secondo i tre nuclei fondamentali che strutturano il nuovo testo dell art Il primo nucleo si articola nei primi quattro commi e serve a delineare le modalità di finanziamento delle autonomie locali. Si parte con il primo comma dove si riconosce l autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle Regioni, dei comuni, delle province e delle città metropolitane e si ribadisce al secondo comma che gli enti summenzionati devono disporre di risorse autonome stabilendo ed applicando tributi ed entrate proprie in armonia con la Costituzione e secondo i principi del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e disponendo di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio; al terzo comma si prevede con legge dello Stato l istituzione di un fondo perequativo senza vincoli di destinazione, ma solo per i territori con minore capacità fiscale per abitante; il quarto comma chiude il modello prima delineato perché rende esplicito l obiettivo legato all autonomia finanziaria che è il finanziamento integrale delle funzioni loro attribuite. Il secondo nucleo ha nette finalità di solidarietà e di sviluppo e si svolge intorno al quinto comma che dispone la possibilità di risorse aggiuntive per rimuovere gli squilibri economici e sociali oltre che per favorire l effettivo esercizio dei diritti della persona. Il terzo nucleo è il quinto comma che prevede la disponibilità per le autonomie locali di un proprio patrimonio e il ricorso all indebitamento, ma solo per finanziarie le spese di investimento escludendo anche ogni garanzia dello Stato sui prestiti contratti dagli stessi. 19 In appendice, riportiamo il confronto puntuale fra il vecchio e il nuovo testo. 12
14 Nonostante le esigenze di maggiore chiarezza rispetto al vecchio testo da parte del legislatore costituzionale, nel dibattito sia accademico sia politico, sono state già registrate alcune varianti interpretative riguardanti questioni tuttora aperte 20. La prima questione aperta concerne il concetto di autonomia finanziaria che non può corrispondere ad autonomia tributaria (ovvero potestà legislativa in materia finanziaria). Dal testo costituzionale, il principio guida per l attribuzione dei tributi alle autonomie locali sembrerebbe quello del coordinamento della finanza pubblica (secondo comma dell art. 119). A sua volta la materia coordinamento della finanza pubblica deve essere esercitata in modo concorrente dallo Stato e dalle Regioni (lettera s, dell art. 117). Un problema aperto rimane dunque il ruolo delle Regioni nell attività del coordinamento della finanza pubblica 21. Sarà una concertazione paritaria tra i livelli di governo coinvolti o ci sarà un indirizzo imposto dal centro? Ancora, spetteranno alle Regioni poteri ordinamentali in materia di finanza locale? Una seconda questione riguarda la territorialità delle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali che rappresenta una assoluta novità rispetto al vecchio testo. Ma la specificazione di gettito territoriale è comunque un po vaga: è il gettito riscosso, o quello prodotto, o quello incidente sui cittadini di quel territorio? Un altra questione concerne la costituzione del fondo perequativo: infatti pur essendo l art. 119 indicativo della volontà di un esplicito riconoscimento in Costituzione di un principio solidaristico, tuttavia non comprende il riferimento alle specifiche fonti di entrata che dovranno alimentare il fondo perequativo. Inoltre, non si indicano le quantità di risorse che dovranno annualmente confluire nel fondo. Detto altrimenti: quanto deve perequare il nuovo fondo perequativo? Le scelte sono ancora una volta rimesse all attività del legislatore ordinario. 1.3 Questioni aperte Ai fini di un analisi sugli effetti finanziari della riforma, altre questioni meriterebbero attenzione ed analisi. Certamente infatti, altri elementi potenzialmente molto innovativi per il sistema delle relazioni finanziarie dei livelli di governo sono: il regionalismo differenziato o federalismo asimmetrico (art. 116); la titolarità degli Enti locali di funzioni proprie e conferite, in particolare a quelle amministrative (art. 118); il rinnovato riconoscimento di una posizione costituzionale speciale per alcune Regioni (art. 116) che deve pero coesistere con un nuovo modello di multilevel government. 20 Per una analisi puntuale delle questioni ora aperte per il legislatore ordinario rinviamo ai lavori di Giarda (2001; 2002a; 2002b); cfr anche una ricerca Svimez (2002, Quaderno d informazione n.15), Gallo (2002), Petretto (2003) 21 Si noti che alla luce della nuova riforma della riforma, questo ruolo delle Regioni dovrebbe essere ridimensionato, cfr Appendice. 13
15 Si tratta di aspetti che presi sia singolarmente sia (più appropriatamente) congiuntamente comporteranno ulteriori elementi di difficoltà per la scelta di un modello ordinato e coerente di federalismo fiscale. La situazione potrebbe presentarsi così continuamente fluida e in evoluzione che diventa persino difficile per lo studioso ricostruire tutti i potenziali problemi. Il primo problema riguarda il tema del regionalismo differenziato: l art.116 consente ad alcune Regioni di dotarsi di forme di autonomia maggiore su funzioni concorrenti, fino a delinearsi un passaggio da queste all area delle competenze esclusive regionali 22. Ma quale sarà il sistema finanziario che può sostenere un simile passaggio? Per esempio, risulta assai difficile costruire un sistema perequativo funzionante con Regioni che hanno funzioni differenziate. Si noti che questo problema si pone già anche per le attuali Regioni a statuto speciale (RSS) anche tralasciando il problema delle eventuali Regioni a statuto ordinario (RSO) che in futuro decidessero di invocare il nuovo art.116. La riforma costituzionale ha avvicinato enormemente la situazione delle RSO e quelle RSS; in molti casi le nuove Regioni ordinarie riformate avranno maggiori poteri di alcune delle presenti Regioni a statuto speciale. Eppure il sistema di finanziamento resta completamente differenziato, e proprio per la complessità del sistema tutti gli interventi susseguitesi in passato (per esempio, è il caso del decr. 56/2000 prima menzionato) le Regioni a statuto speciale, oltretutto diversissime tra di loro, sono state tenute al di fuori del processo di riforma. Tuttavia, il problema dovrà prima o poi essere affrontato, non fosse altro per problemi di equità territoriale; le RSO si troverebbe a dover offrire gli stessi servizi delle RSS con disponibilità enormemente inferiori. Si noti per esempio, che la Provincia Autonoma di Trento percepisce una compartecipazione al 90% di tutti i tributi erariali 70% per l Iva riscossi sul suo territorio. Una simile ripartizione a tutte le Regioni sarebbe assolutamente impossibile, perché non resterebbero risorse sufficienti al centro per finanziare i proprio servizi e la gestione del debito pubblico. Nelle pagine che seguono, eviteremo questo problema, perché troppo complesso per poter essere affrontato sbrigativamente, ma l esistenza del problema non può essere sottaciuta. Ancora, l art.118 assegna le funzioni amministrative ai comuni, separandole dalle funzioni legislative. Significa questo che tutte le risorse per lo svolgimento delle funzioni dovranno in realtà essere assegnate a comuni e province? E chi e in che tempi dovrà trasferire le funzioni e le risorse agli enti locali? Ci sarà un unico indirizzo o modello (dallo Stato alle Regioni e dalle Regioni agli Enti locali) oppure molteplici modelli (dalle Regioni agli Enti locali) che si possono ulteriormente frammentare a livello locale? In ciò che segue, eviteremo di affrontare questo problema, parlando genericamente di nuove risorse da attribuire alle Regioni, ma intendendo in realtà tutto il sistema degli Enti locali che fa 22 Tant è vero che qualcuno ha notato che le la trasformazione delle materie ora a legislazione concorrente in legislazione esclusiva indotta dalla devoluzione avrebbe potuto essere ottenuta anche semplicemente usando l art.116, senza richiedere una nuova riforma costituzionale. La differenza tuttavia è che l art.116 richiede una procedura che coinvolge anche il Parlamento nazionale, mentre la procedura della devoluzione sarebbe automatica, su richiesta delle Regioni. 14
16 riferimento al territorio di quella Regione. Di nuovo, si tratta però di un problema che prima o poi dovrà essere affrontato. 1.4 Uno sguardo d insieme Nel complesso, l attuale titolo V lascia dunque aperte molte opzioni e molte possibili ipotesi alternative. Questa pluralità di letture però non significa che non esistano modelli coerenti di federalismo fiscale che non possano essere facilmente costruite a partire dal testo costituzionale. Anzi, il problema fondamentale del titolo V è di non aver scelto in modo chiaro tra questi diversi modelli possibili, lasciando dunque al legislatore ordinario l onere di effettuare questa scelta. L importante, come si accennava nell introduzione, è che questa scelta avvenga avendo ben presente i vantaggi e gli svantaggi di ciascun opzione e le compatibilità che devono esistere, in un modello ordinato di relazioni tra diversi livelli di governo, tra attività di spesa e finanziamento. Nello specifico, ci sembra che i seguenti siano modelli alternativi di federalismo fiscale presenti nell attuale ordinamento costituzionale. C è innanzitutto un modello tedesco basato su una forte accentuazione del ruolo dello Stato nel determinare e garantire gli standard dei servizi essenziali e quindi su una lettura estensiva degli elementi solidaristici del comma quinto dell art.119, e su un accentuazione del ruolo svolto dalle Regioni nel codeterminare l ordinamento tributario. Questo modello prevede una forte cogestione da parte di Stato e Regioni nelle materie a legislazione concorrente, con gradi elevati di uguaglianza nella distribuzione delle risorse garantiti dal sistema perequativo. Un sistema di finanziamento appropriato potrebbe essere garantito, come nel sistema tedesco, da ampie compartecipazioni ai principali tributi e da sistemi perequativi ampiamente caratterizzati dalla prevalenza di indicatori (determinati centralmente) di costi e bisogni. Naturalmente, ciò implicherebbe una lettura dell art.119 che privilegi il quinto rispetto al terzo comma e da una sottovalutazione del ruolo delle altre Autonomie locali implicito nell art.118. Il problema principale di questo modello è, come noto, la sua rigidità e la mancanza di competitività che limiterebbe una dei vantaggi essenziali del federalismo, cioè la flessibilità e l innovazione istituzionale; il suo principale vantaggio è invece il mantenimento di elevati livelli di solidarietà sociale. Ritornando al contesto italiano manca completamente l elemento centrale del modello tedesco cioè una sede appropriata dove Stato e Regioni possono congiuntamente determinare la politica di bilancio (tributi, trasferimenti, servizi) perlomeno per l ampia area delle funzioni concorrenti. Gli strumenti di compartecipazione esistenti (ad esempio la Conferenza Stato-Regioni) non sono sufficienti allo scopo, in quanto carenti di meccanismi appropriati di rappresentanza e di legittimazione per una decisione politica che sia ultima. Manca in altri termini un Senato delle Regioni, cioè la riforma del sistema bicamerale perfetto italiano, una riforma di cui si parla continuamente ma che non sembra rientrare 15
17 nell ambito delle cose realisticamente attuabili 23. Il rischio di questo modello in pratica è che, mancando la sede appropriata, esso determini nei fatti una ricentralizzazione del sistema, anche rispetto alla situazione vigente. Un interpretazione alternativa vedrebbe invece privilegiare un modello di federalismo più competitivo, simile a quello canadese. Questo richiederebbe un interpretazione più restrittiva del ruolo dello Stato nelle funzioni concorrenti (dovrebbe davvero solo limitarsi alla legislazione di principio), ed uno spazio assoluto di manovra per le Regioni nel campo delle funzioni esclusive. Sul piano del finanziamento, l autonomia di spesa dovrebbe anche necessariamente accompagnarsi ad uno spazio di manovra molto maggiore sul lato tributario. Si tratterebbe dunque di privilegiare un interpretazione dell art.119 fortemente orientata sul vantaggio dei tributi propri e a scapito delle compartecipazioni. Nel prosieguo del lavoro argomenteremo che in considerazione delle intenzioni dichiarate dal governo per quanto riguarda la parziale o totale abolizione del più importante tributo oggi in mano alle Regioni (Irap) questo spazio dovrebbe probabilmente essere trovato con l Irpef, estendendo considerevolmente l attuale addizionale e accompagnandola ad una compartecipazione allo stesso tributo. In questo modello, la perequazione ha essenzialmente lo scopo di levelling the playing field per il gioco competitivo tra le Regioni, avvicinando continuamente le dotazioni dei diversi territori; una perequazione sulla capacità fiscale, come prevista nel terzo comma, apparirebbe dunque appropriata. Per stimolare il gioco competitivo tra le Regioni è anche evidente che la perequazione non potrebbe essere completa, cioè non potrebbe diventare equalizzazione, ma solo avvicinamento. I problemi con questo modello sono simmetrici a quelli del modello precedente. In particolare, mentre appare meno essenziale una sede di confronto perché le Regioni competono e non cogestiscono ci sono rischi forti di disuguaglianza sociale e di concorrenza distruttiva tra le Regioni. In particolare, come vedremo, l attuale distribuzione delle risorse e della spesa da decentrare nelle Regioni italiane rende difficilmente applicabile questo modello nella sua forma pura. Un alternativa, come suggerito da alcuni 24, è quello di separare le funzioni concorrenti da quelle esclusive sul lato del finanziamento, e sfruttare gli spazi aperti dalla lettera m del 117 e dal comma v del 119, per immaginare un sistema di finanziamento diverso, più egualitario e più basato su indicatori di bisogni per le funzioni concorrenti (una possibile versione estesa del decr. 56/2000). In questo caso, tuttavia, dato il ruolo prevalente che le funzioni concorrenti hanno sul lato delle spesa sarebbe comunque opportuno sviluppare forme di cogestione stato-regioni nella determinazione dei servizi essenziali e dei sistemi di finanziamento, per evitare che di nuovo, almeno per alcune Regioni, questo modello si trasformi da capo in una forma di ricentralizzazione del sistema. 23 Per un aggiornamento del dibattito su questo tema (ma anche su altri) cfr la sezione federalismo del sito ed anche la rivista telematica 24 Cfr Giarda (2001; 2002a; 2002b) 16
18 Entrambi i modelli precedenti mortificano il ruolo delle altre autonomie rispetto alle Regioni, così sostanzialmente svuotando di contenuto l articolo 118, anche se naturalmente anche nei due modelli precedenti, si potrebbe pensare a qualche forma di decentramento ulteriore di funzioni, per esempio dalle Regioni ai comuni e agli altri enti locali. Un interpretazione alternativa, che potremmo definire per mancanza di un nome migliore un modello di decentramento amministrativo vedrebbe invece magnificato il ruolo delle autonomie. In questo modello, proseguendo quanto giù fatto con legislazione ordinaria nel corso della legislazione precedente, si potrebbe immaginare di portare a compimento la separazione tra funzioni legislative e funzioni amministrative, mantenendo le prime nelle mani di stato e Regioni, ma delegando tutto il resto e dunque le capacità di spesa effettiva ai livelli di governo subcentrale comuni, provincie, città metropolitane ma anche scuole, università, camere di commercio, enti ecc. Stato e Regioni, nell area di rispettiva competenza, e assieme nell area concorrente, legiferebbero, ma l implementazione effettiva delle politiche, compresa dunque l attività di spesa, verrebbe affidata a questi enti subcentrali, sulla base di principi di adeguatezza, appropriatezza, sussidiarietà ecc. Questa interpretazione, mentre esalterebbe l art.118, viceversa vanificherebbe almeno in parte il 119, in quanto almeno in alcuni casi, non richiederebbe più il passaggio di risorse alle Regioni. Per esempio, nel campo della istruzione e della ricerca, le Regioni otterrebbero la possibilità di legiferare assieme allo stato, ma non sarebbe più necessario immaginare il passaggio di risorse (edifici+personale) alle Regioni, visto che sarebbero comunque scuole e università (come in parte già fanno adesso) a dover gestire le proprie risorse. Questo modello ha il vantaggio di magnificare l autonomia locale, ma soffre anche di diversi problemi, oltre a quello, tutt altro che trascurabile, di dover identificare per ciascuna delle funzioni svolte da Stato e Regioni quali casi consentono una separazione tra legislazione e ammnistrazione e identificare in tutti i casi il decentramento finanziario corrispondente. In primo luogo, c è da chiedersi se l attuale struttura amministrativa e decisionale degli enti locali italiani può sostenere un simile decentramento di funzioni. In secondo luogo, si rischia di ampliare la distanza tra il momento delle decisioni di spesa e di finanziamento, con il pericolo di problemi di irresponsabilità finanziaria (le Regioni decidono, ma non finanziano, le autonomie locali decidono, ma il finanziamento viene deciso in altro loco ecc.). In terzo luogo, il sistema di finanziamento descritto nell art.119 sembra pensato apposta per le Regioni e mal si adatta ad altri enti sub-centrali (l idea di perequare solo per la capacità fiscale 8000 comuni diversissimi tra di loro è ovviamente insensata). Si richiederebbe dunque un ampia riscrittura o reinterpretazione dell attuale 119. Infine, nell attuale titolo V c è anche in luce un modello spagnolo, che deriverebbe dall attuazione dell art.116 sul federalismo a velocità variabile o asimmetrico. Le diverse Regioni, con le procedure descritte, pescherebbero tra le varie funzioni disponibili in tempi e con modalità diverse, creando una distribuzione differenziata di funzioni (Regioni diverse potrebbero avere funzioni diverse) e/o di modi 17
19 di esercitare queste funzioni (Regioni diverse potrebbero esercitare la stessa funzione con modalità diverse, chi con legislazione concorrente e chi con legislazione esclusiva). Come nel caso spagnolo, questo modello avrebbe il vantaggio di non costringere tutte le Regioni a muoversi con lo stesso passo, così rispettando i diversi gradi di sviluppo e le diverse preferenze delle diverse aree territoriali. Per esempio, talune Regioni del Sud potrebbero preferire esercitare alcune funzioni in legislazione concorrente, lasciando dunque molto nelle mani dello Stato, mentre le Regioni del nord potrebbero preferire esercitarle in modo esclusivo (sempre naturalmente nel rispetto della lettera m del 117 per le funzioni che coinvolgono servizi essenziali, come la tutela della salute e l istruzione). Il problema con questo approccio un po Arlecchino è soprattutto sul lato dei costi e del finanziamento. Sul primo, si rischia una duplicazione di burocrazie (lo Stato dovrebbe comunque mantenere uffici e personale per le funzioni non totalmente decentrate) con la conseguenza che il costo potrebbe diventare eccessivo. Sul secondo, come si è già detto, è difficile costruire un sistema di perequazione e finanziamento efficiente tra Regioni quando ciascuna di queste fa delle cose diverse. Il rischio di una specializzazione delle Regioni a statuto ordinario simile a quella delle Regioni a statuto ordinario è assai alto ed è pericoloso in quanto, è bene ricordarlo, il sistema di finanziamento delle Regioni a statuto speciale rappresenta quanto di più inefficiente e illogico il nostro paese conosca. Inoltre se applicato a un gran numero di Regioni sarebbe impraticabile; come accennato la generosità oggi riconosciuta alle Regioni a statuto speciale sarebbe insostenibile finanziariamente se riconosciuta a tutte le Regioni. In ciò che segue non discuteremo tutti questi modelli sul piano finanziario, ma ci concentreremo invece sui primi due, che appaiono quelli al momento più realistici sul piano della effettiva realizzazione. 18
20 Sezione II Il quantum delle risorse: devoluzione, finanziamento, perequazione 2.1 Competenze concorrenti ed esclusive, il bilancio dello Stato e le ipotesi di regionalizzazione A partire dai nuovi scenari istituzionali descritti nella Sezione I, gli obiettivi principali di questa sezione sono: a) la valutazione sul complesso delle nuove risorse da devolvere ai bilanci regionali b) le ipotesi di finanziamento c) il confronto fra status quo e nuove risorse d) le ipotesi di perequazione. Per cominciare, può essere utile ripercorrere la discussione sull art. 117 con la Tabella 1, che presenta le diverse funzioni o competenze così come erano attribuite prima della riforma del Titolo V, dopo la riforma costituzionale e dopo la eventuale riforma Bossi. Se quest ultima riforma venisse approvata, (come peraltro pare debba accadere alla luce degli ultimi eventi ) Polizia Locale, Sanità, Istruzione e Cultura diventerebbero competenze esclusive delle Regioni 25. Questi enti sarebbero quindi l unico livello di governo legittimato a legiferare avendo come vincolo quello delle norme costituzionali e non della legislazione ordinaria. Ma per la parte che a noi interessa in questa sezione, vale a dire gli aspetti finanziari della riforma, la proposta Bossi ed anche la cosiddetta riforma della riforma sono però del tutto silent1 26. Queste funzioni dunque, puro appannaggio del governo regionale, dovrebbero essere finanziate principalmente con tributi propri o eventualmente anche da trasferimenti? La risposta non è ovvia, dato che mentre il fatto che siano funzioni esclusive spingerebbe nella direzione delle risorse proprie, vi è d altra parte consenso nel ritenere che Istruzione e Sanità toccano fortemente i diritti civili e sociali. A tal proposito, occorre ricordare che fra le competenze esclusive 25 A proposito della distribuzione delle funzioni in Appendice nella Tabella 1A presentiamo un confronto tra l attuale testo dell art. 117 e la versione che ne risulterebbe se la riforma della riforma venisse approvata. 26 Sul tema del finanziamento ricordiamo anche che è stata depositata presso la Camera dei Deputati una proposta di legge delega al governo in materia di autonomia finanziaria a firma dei deputati Cè, Giorgetti, Paglierini ed altri. Si prevede una delega da esercitarsi nel termine dei quattro mesi e particolare attenzione, leggiamo nel testo, dovrà caratterizzare la disciplina del fondo perequativo che deve essere finanziato attingendo alle compartecipazioni delle imposte erariali vigenti. Sul finanziamento dei meccanismi perequativi si dice che deve essere legato a indici come la capacità fiscale teorica, la capacità di recupero dell evasione fiscale e dell efficienza nell erogazione dei servizi pubblici. 19

References: articolo 117
 articolo 119
 art.117
 art. 119
 art. 117
 art. 123
 art. 10
 art. 10
 art. 10
 art. 138
 art. 117
 art. 117
 art. 114
 art. 117
 art. 114
 art. 117
 art. 117
 art.117
 art.117
 art. 119
 art. 119
 art. 119
 art. 119
 art. 117
 art. 119
 art.116
 art.116
 art.118
 art.116
 art.116
 art.119
 art.119
 art.118
 art.119
 articolo 118
 art.118
 art.119
 art.116
 art. 117
 art. 117