Source: http://www.zakony.cz/zakony/2017/201/zakon-283-2017-Sb-nalez-ustavniho-soudu-ze-dne-11-cervence-2017-sp-zn-pl-us-23-14-ve-veci-navrhu-na-zruseni-61-o-SB2017283-1
Timestamp: 2017-09-25 00:42:24+00:00

Document:
Nález Ústavního soudu ze dne 11. července 2017 sp. zn. Pl. ÚS 23/14 ve věci návrhu na zrušení § 61 odst. 2 věty první a § 66 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 294/2013 Sb. - Zákony.cz
Nález č. 283/2017
10. Navrhovatel poukazuje na důvodovou zprávu k původnímu znění ustanovení § 66 insolvenčního zákona, v níž se uvádí: „Nebyl přijat návrh, aby rozhodnutí věřitelského výboru bylo možné pro jeho pasivitu nahradit rozhodnutím insolvenčního soudu. Soud a věřitelský výbor jsou odlišné procesní subjekty a mají v procesu rozdílné funkce; soud tudíž nemůže nahradit věřitelský výbor ani při jeho nečinnosti (tuje třeba řešit jinými prostředky).“ Zákonodárce tuto situaci vyřešil tak, že soud musel hledat mezi věřiteli alespoň členy prozatímního věřitelského výboru, což se soudům s ohledem na nezájem věřitelů nezdařilo, a tak vznikl stav, kdy soud ve většině případů vykonával působnost věřitelského výboru.
20. Dále vláda cituje z důvodové zprávy k zákonu č. 294/2013 Sb., kde se popisují zkušenosti s původní právní úpravou. Novela odstranila situace, kdy soud musel učinit pokus o jmenování prozatímního věřitelského výboru, přestože bylo zcela zřejmé, že k jeho ustavení nedojde. Jako nadbytečnou „fázi“ tento krok vnímala i část soudní praxe, jak plyne z dokumentu „Veřejná konzultace Ministerstva spravedlnosti ČR. Dosavadní zkušenosti s novým insolvenčním řízením. Souhrnná tabulka ke dni 20. 7. 2011“. Nadále podle insolvenčního zákona platí, že insolvenční soud může jmenovat prozatímní věřitelský výbor, aleje to na jeho uvážení. Pokud je dán návrh dlužníka, přihlášeného věřitele nebo předběžného správce, jmenuje jej bez možnosti uvážení (§ 61 odst. 1 InsZ), změna ustanovení § 66 InsZ reaguje na situace, kdy počet členů věřitelského výboru klesne pod nadpoloviční většinu členů, a výbor tak není usnášeníschopný.
33. Při posouzení, zda byla napadená ustanovení přijata v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, vyšel Ústavní soud z příslušných stenoprotokolů (dostupných nawww.psp.cz) a z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky.
36. Schválený zákon byl doručen k podpisu prezidentovi republiky 17. 9. 2013, ten jej téhož dne podepsal a předseda vlády tak učinil dne 20. 9. 2013. Vyhlášen pak byl ve Sbírce zákonů dne 27. 9. 2013 v částce 112 pod číslem 294/2013 Sb. bez podpisu předsedy Poslanecké sněmovny, jak to předpokládá čl. 51 Ústavy a § 107 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Důvodem bylo, že v té době byla Poslanecká sněmovna na základě rozhodnutí prezidenta republiky (č. 265/2013 Sb.) dnem 28. 8. 2013 rozpuštěna podle čl. 35 odst. 2 a čl. 62 písm. c) Ústavy a podle usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 20. 8. 2013 č. 1767. Tím však není nikterak zpochybněn řádný postup zákonodárného procesu v Poslanecké sněmovně stvrzený usnesením z její 57. schůze ze dne 8. 8. 2013 č. 1745 (viz sub 34) opatřeným podpisy předsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslavy Němcové a ověřovatele poslance Marka Bendy. K ústavnosti tohoto postupu viz i body 13 a 14 odůvodnění nálezu ze dne 23. 8. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 16/15 [(334/2016 Sb.), všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná nahttp://nalus.usoud.cz].
41. K interpretaci čl. 81 a 82 Ústavy se Ústavní soud vyslovil např. v nálezu ze dne 18. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.), kde uvedl, že „nezávislost soudce stejně tak jako nezávislost soudní [...] souvisí a jsou ve vztahu vzájemné podmíněnosti, a to i s nestrannosti soudce a soudu. Nezávislost a nestrannost jsou neodmyslitelnými atributy pojmu soud. Jeho nestrannost a nezávislost je hodnotou, jež prospívá všem, neboť je jednou ze záruk rovnosti a právní jistoty v demokratické společnosti. Pouze nestranný soud je způsobilý poskytovat skutečnou spravedlnost vždy a všem, přičemž jedním z prostředků nestrannost soudu zaručujících je soudcovská nezávislost“. V této souvislosti Ústavní soud poukázal na význam záruk soudcovské nezávislosti (jakožto předpokladu pro naplnění ústavního postavení soudní moci jako specifické formy výkonu státní moci) s tím, že jejich účelem je „zabezpečit takové postavení soudce, které vyžaduje jeho role v procesu nestranného, spravedlivého soudního rozhodování, při němž je soudce podle svého slibu vázán toliko právním řádem a svým nejlepším vědomím a svědomím (přirozeně stále konfrontovaným základními hodnotami upínajícími se k člověku a spravedlnosti)“.
44. Právní teorie v případně soudcovské nezávislosti rozlišuje mezi nezávislostí politickou, tj. nezávislostí na státní moci, sociální, tj. na „nestátní“ moci (politických stranách, církvích, různých organizacích a sdruženích, tisku či jiných mediích apod.) a - z hlediska nyní souzené věci významnou - nezávislostí procesní, tj. na účastnících konkrétního soudního řízení. Obecně lze konstatovat, že ustanovení čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy ukládají moci zákonodárné a výkonné zdržet se všeho, čím by v konkrétním případě, ať již přímo, či nepřímo, ovlivňovaly rozhodování soudu, resp. soudce, současně jde o příkaz zákonodárci, aby přijal taková opatření, která by zajistila co možná nejefektivnější ochranu a rozvoj soudní (soudcovské) nezávislosti. Uvedená ustanovení přitom nedopadají pouze najednání státní moci, ale i „nestátní“ moci či jednotlivců (srov. čl. 82 odst. 1 infine „nestrannost [soudců] nesmí nikdo ohrožovat“), z čehož lze usuzovat, že Ústava cílí na všechny složky soudcovské nezávislosti, a tak adresáty příslušné normy jsou i osoby soukromého práva.
46. Právní teorie také zpravidla nezávislost soudce dělí na tzv. věcnou a personální. Prvně uvedenou garantuje čl. 82 odst. 1 ve spojení s čl. 95 odst. 1 Ústavy. Věcná nezávislost spočívá v tom, že soudce je při rozhodování vázán výlučně zákonem v jeho formální a materiální podobě, což znamená, že jej při výkonu soudní činnosti nelze vázat žádnými formálními či neformálními pokyny; nezávislostí v tomto smyslu je míněna v prvé řadě nezávislost na moci výkonné, jíž není dovoleno ovlivňovat soudce při nalézání práva jednotlivými instrukcemi, administrativními předpisy a jinými podobnými způsoby, a dále pak na moci zákonodárné, jíž je zapovězeno bezprostředně ovlivňovat rozhodnutí konkrétního případu v probíhajícím řízení, krom toho se požadavek nezávislosti soudce uplatní i ve vztahu k soudní moci samotné, která nesmí omezovat soudce v tom, aby věc rozhodl podle svého vlastního právního názoru. Do tohoto okruhu náleží i nezávislost soudce na různých společenských a soukromých vlivech. Tzv. personální nezávislost soudce představuje nezbytné doplnění nezávislosti věcné a jejím smyslem je ochrana soudce před možnými personálními postihy za „nepopulární“ rozhodnutí; je garantována zejména čl. 82 odst. 2 ve spojení s čl. 93 odst. 1 Ústavy (zakotvujícím zásadu neodvolatelnosti a „nepřeložitelnosti“). Za účelem zajištění věcné i personální nezávislosti soudce existuje celý systém záruk jak v ústavní, tak zákonné rovině (k tomu podrobněji např. Sládeček, V. in: Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J., citované dílo, s. 865 a násl, Šimíček, V. in: Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Lindě Praha, 2010, s. 963 a násl.).
49. Mezi samostatně chápanou „nezávislostí“ a „nestrannosti“ existuje vztah funkční souvislosti, kdy nezávislost soudce je (základním) předpokladem jeho nestrannosti (srov. zprávu Evropské komise pro lidská práva ze dne 12. 12. 1983 ve věci Bramelid a Malström proti Švédsku, č. B 8588, 8589/79, bod 33). Možno poznamenat, že hovoří-li se v čl. 82 odst. 1 větě druhé Ústavy o „nestrannosti“, je tím míněna jistě nezávislost ve výše uvedeném smyslu, tedy jako prostředku sloužícího k dosažení žádoucího stavu, tj. nestranného přístupu soudce při projednávání a rozhodování věci, tj. že nebude některého z účastníků řízení zvýhodňovat, či naopak znevýhodňovat (srov. Sládeček, V. a další, literatura shora, s. 643, bod 11).
51. Důvodem vyloučení ex lege je zpravidla to, že soudce byl v nějaké podobě předtím činný v projednávané věci (srov. § 14 odst. 2 a 3 o. s. ř., § 8 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, a zejména § 30 odst. 2 a 4 trestního řádu), naopak samotný procesní postup (bez dalšího) v dané věci či jeho rozhodování ve věcech jiných důvodem vyloučení soudce být nemohou (srov. § 14 odst. 4 o. s. ř., § 8 odst. 1 soudního řádu správního). Důvod je zřejmý, zatímco v případech prvně uvedených je zřejmý vnitřní vztah soudce k projednávané věci, jenž může spočívat v jeho ovlivnění poznatky, které získal mimo příslušný proces, a především v možné tendenci „hájit“ (a to ať již vědomě, či nikoliv) svá předchozí, třeba i špatná rozhodnutí či jim předcházející postupy a úkony; takováto bezprostřední souvislost v případě, kdy se účastnil soudce projednávání a rozhodování věcí jiných již (zpravidla) chybí. Na roven negativnímu vymezení lze - za určitých okolností - postavit situaci, kdy právní předpis v daném ohledu „mlčí“, neboť v takovém případě se má v duchu teze o racionálním zákonodárci za to, že takový soudce podjatý není [viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012 č. j. 1 As 89/2010-119 (Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, č. 2802/2013)].
56. Navrhovatel s poukazem na ustanovení § 58 odst. 1 insolvenčního zákona tvrdí, že povinností insolvenčního soudu, vykonává-li působnost věřitelského výboru, je hájit zájmy věřitelů a že je vůči nim vázán povinností loajality; proto při výkonu dané působnosti přestává být soudem a stává se de iure orgánem věřitelů. Tomuto názoru však Ústavní soud nemohl přisvědčit, neboť (viz též sub 63) ustanovení upravující činnost věřitelského výboruje nutno interpretovat tak, že použitelné jsou jen ty normy, jež nekolidují s postavením soudu jako orgánu státu a s plněním jeho úkolů vymezených zákonem (postup v mezích čl. 2 odst. 2 Listiny), přičemž autonomie jednání věřitelů je naopak založena na dispozici čl. 2 odst. 3 Listiny ve spojení s čl. 11 odst. 1 Listiny. Insolvenční soud tak může hájit společný zájem věřitelů potud, je-li v souladu s účelem insolvenčního řízení podle § 1 písm. a) insolvenčního zákona, nekoliduje se zájmy jiných účastníků řízení (včetně ochrany právem chráněných zájmů dlužníka) a s úkolem státu zajistit v insolvenčním řízení ochranu všech těchto zájmů podle § 5 písm. a) insolvenčního zákona. Stejně tak insolvenční soudce není (osobně) odpovědný věřitelům za způsobenou škodu, odpovědnou osobou je v takovém případě stát.
59. Předně je třeba vzít v úvahu, že insolvenční řízení je specifickým druhem civilního řízení, kde se obecná pravidla soudního řízení použijí jen přiměřeně a podpůrně, a to tehdy, nestánoví-li insolvenční zákon jinak, nebo není-li takový postup v rozporu se zásadami, na kterých spočívá insolvenční řízení (§ 7 InsZ). V tomto řízení plní stát (soudní moc) odlišné funkce, než je tomu ve sporném řízení podle pravidel občanského soudního řádu, nebo není-li to možné, podle pravidel zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů. Lze připomenout hodnocení v procesní teorii (viz Zoulík, F. Konkurz v soudní praxi. Praha: C. H. Beck, s. 1 a násl), podle které insolvenční řízení nelze vnímat jako spor o existenci bankrotu, přičemž určitá souvislost se sporným řízením je v tom, že se v jeho rámci autoritativně řeší existence a výše pohledávek; s nesporným řízením má společnou mnohost účastníků a úsilí o uspořádání poměrů mezi nimi a s exekučním to, že v nich jde o přímé donucení (obdobně nyní Winterová, A., Macková, A. a kol. Civilní právo procesní. II. část. Praha: Leges, 2015, s. 203-204). K těmto zvláštnostem insolvenčního řízení je třeba přihlížet, i když ustanovení § 7 InsZ jako primární stanovuje subsidiární použití ustanovení občanského soudního řádu týkajících se sporných řízení a jako sekundární použití příslušných ustanovení zákona o zvláštních řízeních soudních. Dlužno dodat, že insolvenční řízení ve fázi osvědčení dlužníkova (hrozícího) úpadku někteří autoři sice výslovně označují za řízení sporné, současně však s odkazem na § 86 insolvenčního zákona vyvozují použitelnost soudní judikatury týkající se ustanovení § 120 odst. 2 o. s. ř., a to (zřejmě) ve znění do 31. 12. 2013, resp. připomínají prosazení tzv. vyšetřovací zásady (viz Hásová, J. a kol, citované dílo, s. 277-278, body 1 až 3).
61. Tzv. dohlédací činnost blíže specifikuje § 11 insolvenčního zákona, a to jako rozhodování o záležitostech, které se týkají průběhu insolvenčního řízení, provádění opatření potřebných k zajištění jeho účelu a ukládání povinností týkajících se činnosti jednotlivých subjektů řízení. Jak vyplývá z § 66 odst. 3 InsZ, do rámce dohlédací činnosti spadají i ty úkony, které insolvenční soud činí při výkonu působnosti věřitelského výboru, a to ve formě usnesení podle § 7 InsZ, za přiměřeného použití § 167 o. s. ř., proti němuž není podle § 91 insolvenčního zákona odvolání přípustné (viz Hásová, J. a kol, citované dílo, s. 230, bod 3).
64. Z povahy věci plyne, že insolvenční soud nebude (není nucen) využívat kontrolních kompetencí věřitelského výboru tam, kde se okruh oprávnění daného orgánu plně „překrývá“ s jeho tzv. dohlédací činností, jež se týká zejména insolvenčního správce (srov. § 11 odst. 2 insolvenčního zákona), ale i dalších procesních subjektů (srov. Hásová, J. a kol, citované dílo, s. 67, bod 1). Insolvenční soud také nebude vykonávat působnost věřitelského výboru v situaci, kdy by příslušné procesní úkony činil vůči sobě samotnému (v tomto ohleduje zřejmé, že může jednat ex officio), případně v situaci, kdy jde o kompetenci sdílenou s věřitelským výborem, což platí např. o souhlasu věřitelského výboru s dohodou o vypořádání společného jmění manželů, kterou schvaluje insolvenční soud (§ 271 odst. 2 insolvenčního zákona), a také pro souhlas s prodejem majetkové podstaty mimo dražbu, k němuž uděluje taktéž svůj souhlas insolvenční soud (§ 289 odst. 1 insolvenčního zákona).
69. Na straně druhé, i přes výše uvedené, nelze vyloučit kolizi mezi zájmy dlužníka a „společným“ zájmem věřitelů; v tomto ohleduje možno zmínit např. situaci, kdy insolvenční soud rozhoduje o tom, že dlužník není v úpadku (§ 158 insolvenčního zákona), o zrušení konkursu (§ 308 insolvenčního zákona), o zrušení rozhodnutí o schválení reorganizačního plánu (§ 362 insolvenčního zákona), o přeměně reorganizace v konkurs (§ 363 insolvenčního zákona), o osvobození dlužníka od placení pohledávek zahrnutých do oddlužení (§ 414 insolvenčního zákona). Striktní požadavek nestrannosti soudu, resp. soudce (ve vztahu dlužník-věřitel), je nutno dle názoru Ústavního soudu, a to přes jeho specifika, uplatnit i na zmiňovaný úsek insolvenčního řízení.
70. Jde-li o prvně zmíněný aspekt, tedy o vlastní povahu činnosti insolvenčního soudu v roli věřitelského výboru, Ústavní soud se nejprve zaměřil na samotné postavení věřitelského výboru z hlediska ochrany „společného zájmu věřitelů“ [v obecné teorii jde vlastně o prastaré rozlišení pojmů obecné vůle (volonté générale) a vůle všech (volonté de tous) v pojetí J. J. Rousseaua (O společenské smlouvě. Praha, 1949, s. 36-37) v podmínkách rozhodování určitého celku]. Věřitelský výbor nelze ztotožňovat s jednotlivými věřiteli jako účastníky insolvenčního řízení a s jejich individuálními zájmy. Úkolem věřitelského výboruje hájit „společný zájem věřitelů“ (§ 58 odst. 1 insolvenčního zákona), a to v situaci, kdy zájmy jednotlivých věřitelů mohou být, resp. zpravidla jsou zcela protichůdné; tímto společným zájmem přitom jistě je uspokojení jejich pohledávek, a to v maximální možné výši a v co nejkratší době, což je (ovšem) rovněž smyslem a účelem insolvenčního řízení, jak jsou v zákoně vyjádřeny, a danému principu podléhá činnost samotného insolvenčního soudu. Ústavní soud přesto vazbu věřitelský výbor - věřitelé nemíní podceňovat, neboť stále jde o orgán, jenž má v celém systému insolvenčního řízení poměrně významnou úlohu a který stojí na straně jednoho z účastníků řízení, jehož zájmy mohou být protichůdné vůči zájmům dlužníka jako dalšího účastníka daného řízení.
72. Současně Ústavní soud připomíná specifickou povahu insolvenčního řízení (sub 59), jež sestává z řady různých rozhodnutí, úkonů či dalších činností insolvenčního soudu. Nicméně na toto řízení je třeba pohlížet jako najeden celek, kdy obecně předchozí výkon této činnosti soudce (systémově) podjatým ve vztahu k jeho následné činnosti (v následné fázi) nečiní. Z tohoto pravidla může sice existovat výjimka, jak pro konkursní řízení v případě tzv. incidenčních sporů vyvodil Ústavní soud ve věci sp. zn. I. ÚS 371/04 (viz výše), ovšem další dělení insolvenčního řízení na jednotlivé fáze, či dokonce úkony a činnosti, v nichž by pak vždy rozhodoval (působil) jiný soudce, by v praxi bylo stěží realizovatelné. Jde tedy o zcela jinou situaci, než kdyby např. trestní soudce rozhodoval nejprve o vazbě a později ve věci samé, neboť to jsou dvě relativně samostatná řízení. V tomto ohledu se tedy prosadí obecné pravidlo, že předchozí postup soudu v řízení jeho podjatost per se nezakládá.
78. Zvolené řešení je proto reakcí na situaci, která na tomto úseku existuje. Dotýká se přitom jen velmi úzkého výseku problematiky ústavnosti insolvenčního řízení (viz podrobně Lepa, B. Insolvenzordnung und Verfassung (viz sub 66); Richter, T., citované dílo, s. 208-216) z pohledu ochrany objektivního ústavního práva. Toto státem na základě stoletých zkušeností zvolené řešení se nemusí jevit zdaleka jako ideální; nicméně navrhovateli se jeho neústavnost prokázat nepodařilo, neboť není v rozporu s výše uvedenými ústavními kautelami ani s ústavním úkolem státu zajistit chod tržní ekonomiky. Zde není od věci připomenout jeden z nejčastěji citovaných výroků kosmonauta a prezidenta Eastern Air Lines F. Bormana na toto téma pro časopis Time: „Pořád říkám, že kapitalismus bez insolvence je jako křesťanství bez pekla. Ale těžko v tom spatřovat nějakou dobrou zprávu.“ („I've long said that capitalism without bankruptcy is like Christianity without Hell. But iťs hard to see any good news in this.“) To stát zajišťuje rovněž svěřením dohledu (§ 11 insolvenčního zákona) nad insolvenčním řízením orgánům státu, zde tedy příslušnému insolvenčnímu soudu, který tak není zástupcem některé ze „soukromých“ stran insolvenčního řízení, nýbrž ochráncem veřejného zájmu (a povinnosti státu) na ochraně základních práv plynoucích zejména z čl. 11 odst. 1, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny.
79. Toto řešení přitom není neobvyklé, jak dokazuje úprava insolvenčního řízení v sousedních státech (Rakousko, Slovensko, Polsko, kde je nahrazení věřitelského výboru soudem upraveno obdobně), popř. v dalších státech, ve kterých je základním východiskem pojem „autonomie vůle věřitelů“, která se mimo jiné projevuje i v jejich svobodném rozhodnutí takový věřitelský orgán zvolit, popř. se stát dobrovolně jeho členem (stejně jako v České republice). Důsledkem uznání této zásady je ovšem často právě vznik situací, kterým se náš zákonodárce pokusil čelit cestou napadených ustanovení insolvenčního zákona (viz rovněž § 56 odst. 3 InsZ). Úkolem Ústavního soudu v tomto řízení však bylo pouze posoudit, zda toto řešení nezasahuje do nezávislosti a nestrannosti soudního rozhodování, popř. zda tím nejsou oslabena vlastnická práva věřitelů a zda přitom stát dostojí své roli při dohledu nad pravidly svobodného podnikání a jiné hospodářské činnosti, popř. nad ochranou výkonu oprávnění plynoucích z vlastnického práva, takže se hovoří o státem kontrolované samosprávě věřitelů (Lepá, B., citované dílo, s. 24), přičemž je třeba na okraj uvést, že její problém není spatřován v tom, že věřitelé tento orgán neustaví, nýbrž v tom, jaké mají věřitelské orgány možnosti přímo zasahovat do vlastnických práv dlužníka a jeho závodu (tamtéž, s. 214 a násl), jako je např. možnost omezení dispozičních práv dlužníka podle § 332 insolvenčního zákona.
Nález č. 283/2017Ústavního soudu Jménem republiky

References: § 61
 § 66
 zákona č. 182
 zákona č. 294
 § 66
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 66
 soud 
 čl. 51
 § 107
 zákona č. 90
 čl. 35
 čl. 62
 čl. 81
 soud 
 SbNU 273
 soud 
 soud 
 čl. 81
 čl. 82
 čl. 82
 čl. 82
 čl. 95
 čl. 82
 čl. 93
 čl. 82
 § 14
 § 8
 zákona č. 150
 § 30
 § 14
 § 8
 § 58
 soud 
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 11
 soud 
 § 1
 § 5
 zákona č. 292
 § 7
 § 86
 § 120
 § 11
 § 66
 soud 
 § 7
 § 167
 § 91
 soud 
 § 11
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 11
 čl. 26
 čl. 36
 § 56
 § 332