Source: https://www.eius.it/giurisprudenza/2006/015
Timestamp: 2020-02-26 06:52:51+00:00

Document:
EIUS - Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 13 febbraio 2006, n. 556
Consiglio di StatoSezione VISentenza 13 febbraio 2006, n. 556
Presidente: Giovannini - Estensore: Romeo
1. Premette la ricorrente di avere, in proprio e quale madre dei minori Dataico e Sami A., alunni, all'epoca, della scuola media "Vittorino da Feltre" di Abano Terme, chiesto innanzi al TAR Veneto l'annullamento della deliberazione del 27 maggio 2002 del Consiglio di Istituto, nella parte in cui respinge la proposta di escludere tutte le immagini e i simboli di carattere religioso negli ambienti scolastici in ossequio al principio di laicità dello Stato, lasciandoli esposti nelle aule, sulla base dei seguenti motivi: a) violazione del principio di laicità dello Stato (artt. 3 e 19 della Costituzione, art. 9 della Convenzione dei diritti dell'uomo, resa esecutiva in Italia con legge 4 agosto 1955, 848); b) violazione del principio di imparzialità della Amministrazione (art. 97 della Costituzione).
Il TAR Veneto, con ordinanza n. 56 del 13 novembre 2003, previa reiezione delle eccezioni pregiudiziali (il ricorso è stato proposto da un solo genitore dei minori A.; difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati; non è stata impugnata la circolare del 3 ottobre 2002 del Ministero dell'Istruzione, con la quale è stata raccomandata l'esposizione del crocefisso a cura dei dirigenti scolastici), ha sospeso il giudizio e rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità degli artt. 159 e 190 del Testo Unico n. 297 del 16 aprile 1994, come specificati rispettivamente dall'art. 119 del r.d. 26 aprile 1928, n. 1297 (all. C) e dall'art. 118 del r.d. 30 aprile 1924, n. 965, nella parte in cui includono il crocefisso tra gli arredi delle aule scolastiche, nonché del predetto T.U. nella parte in cui conferma la vigenza delle disposizioni di cui all'art. 119 del r.d. 26 aprile 1928, n. 1297 (tab. C) e all'art. 118 del r.d. 30 aprile 1924, n. 965, in riferimento al principio di laicità dello Stato e, comunque, agli artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della Costituzione.
Con ordinanza del 13 dicembre 2004, n. 389, la Corte Costituzionale ha dichiarato manifestamente inammissibile la questione di costituzionalità, sollevata dal TAR, in quanto concernente norme regolamentari (i citati artt. 118 e 119), la cui attuale vigenza il TAR erroneamente assume che si ricavi dall'art. 676 del T.U. del 1994, "perché la eventuale salvezza, ivi prevista, di norme non incluse nel testo unico, e non incompatibili con esso, può concernere solo disposizioni legislative e non disposizioni regolamentari, essendo solo le prime riunite e coordinate nel testo unico medesimo, in conformità alla delega...".
Con la sentenza, di cui viene chiesta la riforma, il TAR Veneto, previa reiezione delle eccezioni sollevate in giudizio dalla Amministrazione e dall'interveniente, ha estromesso dal giudizio la Associazione Forum e la Associazione Genitori di Padova, e ha respinto il ricorso con una motivazione che viene definita dalla appellante "del tutto originale, perché non rispecchia alcuna delle ragioni sostenute dalle parti, e comunque errata".
Con l'odierno ricorso, vengono reiterate le censure di primo grado in forma strettamente embricata con le argomentazioni del TAR, e si insiste particolarmente sulla abrogazione implicita dell'art. 118 (non 119) del r.d. 965/1924 ad opera del successivo testo unico, che ha regolato tutta la materia senza riprodurlo, e della legge n. 121/1985 di ratifica del nuovo concordato, che ha cancellato la norma che ne costituiva il fondamento, cioè l'art. 1 dello Statuto Albertino.
In ogni caso - si sostiene - l'esposizione del crocefisso nelle aule scolastiche è incompatibile col principio costituzionale della laicità dello Stato.
2. Resiste il Ministero della Istruzione, dell'Università e della Istruzione, il quale sostiene l'infondatezza dell'appello, e propone comunque ricorso incidentale condizionato avverso le statuizioni della sentenza, con le quali: a) è stata riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo; b) è stato dichiarato ammissibile il ricorso, nonostante la mancata notifica ad almeno un controinteressato, e nonostante la ricorrente, in proprio, non fosse componente della vita scolastica, ed avesse proposto l'impugnativa quale genitrice dei due minori, senza il manifesto accordo del padre (che pure partecipò alla riunione del Consiglio di Classe), che è esercente la potestà; c) non è stato considerato che la mancata impugnativa dell'art. 118 del r.d. n. 965/1924 farebbe in ogni caso sopravvivere la contestata deliberazione del Consiglio di Istituto.
Si sono anche costituiti Paolo B., in proprio e quale genitore della minore Laura B., e Linicio Bano, in qualità di Presidente dell'A.GE. (Associazione Italiana Genitori) di Padova, intervenuta in giudizio, i quali chiedono la riforma della sentenza impugnata nella parte in cui statuisce l'estromissione dal giudizio della A.GE. e ritiene ammissibile il ricorso, sebbene non notificato ad almeno un controinteressato.
Si è altresì costituita l'Associazione Forum, la quale chiede, con l'appello incidentale proposto, la reiezione del gravame e la riforma della sentenza nella parte in cui dichiara inammissibile il suo intervento, e non declina a favore del giudice ordinario la giurisdizione in un giudizio che ha per oggetto un diritto fondamentale della personalità. L'eccezione, come precisato in memoria, viene sviluppata in ricorso senza pervenire alla conclusione in calce allo stesso che l'impugnativa debba essere dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Per questo, si rimanda alla formale proposizione (in forma condizionata) della medesima eccezione da parte della Avvocatura dello Stato, e si invita la Sezione a pronunciarsi "anche ufficiosamente".
3. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all'udienza del 13 gennaio 2006.
1. Il giudizio verte sulla legittimità della deliberazione del Consiglio di Istituto della scuola media statale "Vittorino da Feltre" di Abano Terme, con la quale è stata respinta la richiesta della ricorrente di rimuovere il crocefisso dalle aule scolastiche. Il TAR Veneto, con la sentenza appellata, ha respinto il ricorso, dichiarandolo infondato, dopo avere estromesso dal giudizio le due associazioni (A.GE. e Forum) che erano intervenute ad opponendum.
2. Il Collegio deve darsi carico delle questioni preliminari che sono state sollevate dalle parti o sono rilevabili di ufficio.
In primo luogo, va verificato se sia ammissibile l'impugnativa proposta dalla sola ricorrente, quale esercente la potestà sui minori Dataico e Sami A., senza la partecipazione dell'altro genitore.
In proposito, il Collegio rileva che il ricorso risulta proposto da uno solo dei due genitori, esercenti la potestà sui minori, a tutela di scelte educative che ciascun genitore può assumere, senza la necessità di un intervento dell'altro genitore. Proprio per la diretta inerenza del ricorso a scelte educative, non si configurano, infatti, gli estremi della straordinaria amministrazione, rispetto alla quale l'art. 320 c.c. richiede l'azione congiunta di entrambi i genitori (cfr. Tar Calabria, sez. Reggio Calabria, 13 dicembre 1984, n. 287; Tar Abruzzo, sez. Pescara, 10 maggio 1984, n. 157).
In secondo luogo, deve essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo rispetto alla controversia in esame. La giurisdizione del giudice amministrativo è stata posta in discussione, nel corso del giudizio, dalla Amministrazione appellata e da una delle Associazioni intervenute (ed estromesse dal giudice di primo grado), le quali hanno sostenuto che la controversia avrebbe per oggetto la tutela di un diritto di libertà, diritto soggettivo perfetto, di competenza del giudice ordinario. Anche l'appellante ha richiamato questa qualificazione per la sua posizione soggettiva, pur concludendo a favore della giurisdizione amministrativa, perché il ricorso era stato proposto prima della sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale (che ha ridimensionato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi), e, in base all'art. 5 c.p.c., la sentenza della Corte non priverebbe di giurisdizione il giudice adito ritualmente alla stregua delle leggi in vigore al momento della proposizione del ricorso.
Quando la vertenza ha come oggetto la contestazione della legittimità dell'esercizio del potere amministrativo, ossia quando l'atto amministrativo sia assunto nel giudizio non come fatto materiale o come semplice espressione di una condotta illecita, ma sia considerato nel ricorso quale attuazione illegittima di un potere amministrativo, di cui si chiede l'annullamento, la posizione del cittadino si concreta come posizione di interesse legittimo.
Queste considerazioni sono state fatte proprie da tempo sia dalla giurisprudenza amministrativa che dalla Corte regolatrice della giurisdizione. Si veda, per esempio, Cass. sez. un. civ. 15 ottobre 1998, n. 10186, che, nel giudizio proposto a tutela del diritto alla salute in relazione a immissioni sonore prodotte da un'attività autorizzata dall'amministrazione, ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario "poiché l'azione ... non investe nessun provvedimento amministrativo". Le Sezioni unite ribadiscono che la circostanza che il cittadino agisca lamentando la violazione della legge da parte dell'amministrazione - e nel caso in esame l'azione era proposta a tutela di un diritto fondamentale - non è discriminante ai fini della giurisdizione, risultando invece decisiva la circostanza che l'azione sia diretta (o meno) contro un provvedimento amministrativo. Questa conclusione è coerente con la giurisprudenza costante dei giudici amministrativi che riconoscono la giurisdizione amministrativa per vertenze, come quelle in tema di impianti per lo smaltimento dei rifiuti, o di altre opere rilevanti per la salubrità dell'ambiente, rispetto ai quali venga contestata la legittimità dei provvedimenti autorizzatori. La circostanza che in questi casi i ricorrenti facciano valere la possibilità di un pregiudizio alla salute non toglie nulla alla configurabilità di una posizione di interesse legittimo, e, conseguentemente, della giurisdizione amministrativa.
Deve essere tenuto presente, ancora, che in discussione sono atti riconducibili all'espressione di una potestà regolamentare dell'Amministrazione, potestà quindi tipicamente discrezionale. Rispetto a potestà del genere, la Corte regolatrice della giurisdizione, di recente, ha confermato che la tutela è devoluta al giudice amministrativo, anche se la controversia inerisca al diritto alla salute (Cass. Sez. un. 28.10.2005, n. 20994).
Risulta, pertanto, assorbita ogni questione relativa alla interpretazione dell'art. 5 c.p.c., di cui l'appellante propone una lettura difforme dagli orientamenti maggioritari della giurisprudenza sia civile che amministrativa.
In terzo luogo, va esaminata l'eccezione di inammissibilità del ricorso (già disattesa dal primo giudice) per essere stata omessa la notifica ad almeno uno dei controinteressati.
L'eccezione risulta infondata, perché dal tenore dell'atto impugnato non sono identificabili controinteressati in senso proprio.
Non è dubbio che le due Associazioni, con il loro intervento, hanno manifestato un interesse simmetrico a quello della ricorrente, e, pertanto, ugualmente meritevole di essere fatto valere in giudizio. Un tale interesse è titolo sufficiente per intervenire in giudizio, senza la necessità di ulteriori specificazioni. L'utilità che può derivare alle due associazioni intervenute dalla conservazione dell'atto impugnato non è certamente di ordine patrimoniale, ma è parimenti di assoluto rilievo giuridico, perché è riconducibile al medesimo ordine di interessi, anche se di segno contrario, fatti valere dalla ricorrente.
Da ultimo, non può essere condivisa l'eccezione di inammissibilità formulata dalla difesa della Amministrazione, per il fatto che non sarebbe stato impugnato ritualmente l'art. 118 r.d. n. 965/1924, dal quale deriverebbe l'obbligo di esposizione del crocefisso nelle aule scolastiche.
È sufficiente osservare che dal tenore del ricorso si coglie immediatamente come la contestazione sia proposta anche nei confronti della citata norma regolamentare, la cui impugnazione non richiedeva, d'altronde, formule sacramentali.
3. Passando al merito, il ricorso è infondato.
L'appellante in via prioritaria reitera il rilievo, disatteso dal TAR, della abrogazione implicita della norma dell'art. 118 r.d. 1924 n. 965 (ritiene di non doversi parlare dell'art. 119 del r.d. n. 1297/1928 in quanto si riferisce alla scuola elementare, mentre i figli minori frequentano la scuola media), non essendo essa stata "riprodotta" dal t.u. del 1994, disciplinante l'intera materia, ed essendo altresì venuto meno il principio di confessionalità, sancito dall'art. 1 dello Statuto Albertino, che ne rappresentava il fondamento, in quanto tale norma statutaria non è stata ripresa dalla legge n. 121/1985 di attuazione dell'accordo di Villa Madama, diversamente da quanto avvenne con la legge 810 del 1929 di attuazione del Trattato del Laterano.
Circa la prima considerazione dell'appellante, vale quanto statuito dalla Corte Costituzionale sul carattere regolamentare della norma di cui all'art. 118 r.d. 1924 n. 965, che, come tale, non può ritenersi assorbita dal t.u. 1994 (giacché se tale fosse stata, la Corte non avrebbe potuto esimersi dal giudicare della sua legittimità), e neppure abrogata (e la stessa Corte nella sua ordinanza non ne ha mai messo in discussione la vigenza).
Quanto alla seconda considerazione, non pare corretto porre il principio di confessionalità dello Stato a fondamento della norma regolamentare in questione (sicché venuto meno quello sarebbe venuta meno la ragion d'essere di questa). È ben vero infatti che nel 1924, allorché la norma fu emanata vigeva in Italia lo Statuto Albertino, il cui art. 1 proclamava la religione cattolica, apostolica e romana come "la sola religione dello Stato" (gli altri culti essendo tollerati conformemente alle leggi); ma è altrettanto vero che tale norma non impedì minimamente al legislatore, nel corso di vari decenni, di adottare in molteplici settori della vita dello Stato una normativa contraria agli interessi della confessione cattolica, ed in dottrina ad alcuni autori, anche assai qualificati, di ascrivere la Chiesa cattolica fra le associazioni illecite.
Il problema della vigenza dell'art. 118 r.d. 1924 n. 965 non può pertanto essere adeguatamente risolto attraverso la mancata menzione nell'accordo di Villa Madama di un principio (quello della confessionalità dello Stato), richiamato nel trattato del Laterano nel 1929 (vale a dire cinque anni dopo l'emanazione della norma stessa), ma va affrontato attraverso la verifica della compatibilità di quanto da esso disposto con i principi oggi ispiranti l'ordinamento costituzionale dello Stato, ed in particolare con il principio di laicità, invocato dalla stessa appellante.
Al riguardo, più volte la Corte costituzionale ha riconosciuto nella laicità un principio supremo del nostro ordinamento costituzionale, idoneo a risolvere talune questioni di legittimità costituzionale (ad esempio, tra le tante pronunce, quelle riguardanti norme sull'obbligatorietà dell'insegnamento religioso nella scuola, o sulla competenza giurisdizionale per le cause concernenti la validità del vincolo matrimoniale contratto canonicamente e trascritto nei registri dello stato civile).
In questa sede non può, quindi, trovare accoglimento la richiesta dell'appellante che lo Stato e i suoi organi si astengano dal fare ricorso agli strumenti educativi considerati più efficaci per esprimere i valori su cui lo Stato stesso si fonda e che lo connotano, raccolti ed espressi dalla Carta costituzionale, quando il ricorso a tali strumenti non solo non lede alcuno dei principi custoditi dalla medesima Costituzione o altre norme del suo ordinamento giuridico, ma mira ad affermarli in un modo che sottolinea il loro alto significato.
In conclusione, va respinto l'appello principale, e vanno accolti gli appelli incidentali delle associazioni A.GE. e Forum nella parte in cui reclamano l'ammissibilità del loro intervento in giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, ammette l'intervento in giudizio delle Associazioni A.GE. e Forum, e respinge il ricorso in epigrafe. Compensa le spese.

References: sentenza 
 art. 9
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 Cass. sez. 
 art. 1