Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2012-00043-de-octubre-4-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_ce60bdb97eb8001ae0430a010151001a&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-12-15 07:19:51+00:00

Document:
﻿ Auto 2012-00043 de octubre 4 de 2012
AUTO 2012-00043 DE 04 DE OCTUBRE DE 2012
CONTENIDO:LA DECISIÓN SOBRE LA MEDIDA CAUTELAR NO IMPLICA PREJUZGAMIENTO. AUNQUE LA LEY 1437 DEL 2011 PERMITE QUE EL JUEZ PREVIO A PRONUNCIARSE SOBRE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL LLEVE A CABO ANÁLISIS DE LA SUSTENTACIÓN DE LA MEDIDA Y ESTUDIE PRUEBAS, ES PRECISO QUE EL JUEZ SEA MUY CAUTELOSO Y GUARDE MODERACIÓN A FIN QUE EL DECRETO DE ESTA MEDIDA CAUTELAR NO SIGNIFIQUE TOMAR PARTIDO DEFINITIVO EN EL JUZGAMIENTO DEL ACTO NI PRIVE A LA AUTORIDAD PÚBLICA QUE LO PRODUJO O AL DEMANDADO DE QUE EJERZAN SU DERECHO DE DEFENSA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL, NULIDAD ELECTORAL, DERECHO DE DEFENSA
Auto 2012-00043 de octubre 4 de 2012
Exp.: 11001-03-28-000-2012-00043-00
Demandado: director general de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó
Acción de nulidad electoral - Auto que admite la demanda y resuelve la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado
Procede la Sala a pronunciarse sobre la admisión de la demanda de la referencia y acerca de la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado.
El actor, en ejercicio de la acción de nulidad electoral y por intermedio de apoderado judicial, solicitó que se declare nulo el Acuerdo 7 del 28 de junio de 2012 proferido por el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó, con el cual eligió como director general de esa entidad para el periodo 2012 - 2015, al señor Hugo Fernelix Valencia Chaverra.
1. Oportunidad para presentar la demanda: el literal a) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, establece que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo de elección el término para presentar la demanda será de 30 días a partir del día siguiente al de la publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1º del artículo 65 de ese código.
Conforme a lo anterior, observa la Sala que la demanda fue presentada oportunamente, pues si bien el Acuerdo 7 fue proferido el 28 de junio de 2012 y se sabe que fue publicado en la página web de la entidad(1) pero no la fecha en que ello ocurrió, esto último resulta innecesario conocerse porque el escrito fue radicado el 25 de julio siguiente, es decir, antes que pasaran 30 días hábiles luego de la fecha en que el acto demandado fue proferido.
3. Competencia: esta Sección tiene competencia para conocer de este proceso electoral en única instancia, por así disponerlo el numeral 4º de artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con lo prescrito en el artículo 13 del Acuerdo 58 de septiembre 15 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, expedidos por la Sala Plena del Consejo de Estado, toda vez que la nulidad que se solicita es la del acto de elección del director general de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó, proferida por el consejo directivo de ese ente autónomo del orden nacional.
4. Suspensión provisional: en el mismo escrito de la demanda se solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.
La petición, que se fundamenta en los artículos 229, 230 numeral 3º “y siguientes” del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la sustenta el actor en que:
i) De la confrontación del Acuerdo 7 de 2012 con los artículos 39 de la Ley 99 de 1993, “11 y 40 de la Ley 489 de 1998”, (frente a los cuales advierte la Sala no desarrolló en específico el concepto de la violación), y 28 de los estatutos de la corporación, se establece que el acto demandado no podía ser suscrito por la doctora Mery Asunción Toncel Gaviria, quien actuó en calidad de presidenta del consejo directivo de Codechocó, porque “... no estaba revestida de tal calidad, ya que para la fecha no ostentaba el cargo ni de Ministra de Ambiente, ni viceministra de Ambiente, pues su presencia en el caso (sic) directivo obedeció a la ‘delegación’ que se le hiciera a través de la Resolución 770 del 25 de abril de 2011, expedida por la entonces Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, pasando por alto que (...), tal como lo ordena el artículo 39 de la Ley 99 de 1993, la presidencia del consejo directivo recae exclusivamente en el Ministro de Ambiente o el viceministro, y la representación en dicho consejo directivo es indelegable...” (fl. 93).
ii) El acto acusado desconoce los artículos 38 y 39 de los estatutos de Codechocó, pues el director de esa entidad resulta elegido con los votos de la mitad más uno de los 14 miembros que componen el consejo, y si bien el demandado fue votado por “unanimidad” por los 9 representantes presentes, solo son válidos 7 de ellos, porque 5 de los miembros se retiraron al evidenciar la situación establecida en el numeral anterior, y 2 más actuaron como “delegados” del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Ideam, cuando la ley establece que “... en el consejo directivo de Codechocó está prohibido la representación...”.
Para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos (en este caso acto de elección), el artículo 231 del nuevo estatuto Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece:
“ART. 231.—Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos” (negrillas y subraya fuera de texto).
La nueva norma precisa entonces a partir de que haya petición expresa al respecto que: 1º) la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto que se acusa de nulidad puede acontecer si la violación de las disposiciones invocadas, surge, es decir, aparece presente, desde esta instancia procesal —cuando el proceso apenas comienza—, como conclusión del: i) análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o, ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 2º) La medida cautelar se debe solicitar, ya con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o ya en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado.
Entonces, lo que en el nuevo código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico-procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que ahora, la norma da apertura y autoriza al juez administrativo para que, a fin de que desde este momento procesal obtenga la percepción de que hay la violación normativa alegada, pueda: 1º) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2º) estudie las pruebas allegadas con la solicitud.
Ahora bien, según la Real Academia de la Lengua Española el término “surgir” (del latín surgëre), significa aparecer, manifestarse, brotar(2).
De las expresiones “manifiesta” y “confrontación directa” contenidas en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, tradicionalmente la doctrina y la jurisprudencia dedujeron que la procedencia de esta figura excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudio, pues la transgresión por el acto de las normas en que debería fundarse, alegadas como sustento de la procedencia de la suspensión, debía aparecer prima facie, esto es, sin implicar estudio ni esfuerzo analítico alguno.
Aunque la nueva regulación como ya se dijo permite que el juez previo a pronunciarse sobre la suspensión provisional lleve a cabo análisis de la sustentación de la medida y estudie pruebas, ocurre que ante el perentorio señalamiento del 2º inciso del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Cap. XI Medidas cautelares - procedencia), conforme al cual “La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”, es preciso entonces que el juez sea muy cauteloso y guarde moderación a fin que el decreto de esta medida cautelar no signifique tomar partido definitivo en el juzgamiento del acto ni prive a la autoridad pública que lo produjo o al demandado (en el caso el elegido o el nombrado cuya designación se acusa), de que ejerzan su derecho de defensa y que para la decisión final se consideren sus argumentos y valoren sus medios de prueba.
Partiendo de estos presupuestos y en el enfoque indicado, la Sala procede a resolver el caso concreto:
El actor en el escrito de demanda, dentro del acápite que denominó “solicitud de suspensión provisional”, pidió suspender provisionalmente los efectos del acto demandado, fundándose en que la elección se hizo sin tener en cuenta que los delegados del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y del Ideam no tenían la facultad de representar a dichas entidades, porque el Consejo Directivo de Codechocó se debe componer, entre otros miembros, por el ministro o viceministro y por el director del Ideam directamente, pues los artículos 39 de la Ley 99 de 1993 y 28 de los estatutos(3) de la corporación autónoma regional establecen que “... la presidencia del consejo directivo recae exclusivamente en el Ministro de Ambiente o el viceministro, y la representación en dicho consejo directivo es indelegable”.
Además, indicó el demandante, la situación descrita de no poder considerar como votos válidos los emitidos por los delegados o representantes de los integrantes del consejo directivo no permitidos estatutariamente, produjo como resultado que el quórum decisorio no se conformara, por lo cual entonces el director general de Codechocó fue elegido con 7 votos, cuando la norma y los estatutos (arts. 38 y 39(4)) exigen que su elección se haga por mayoría absoluta, esto es, la mitad más uno de los miembros del consejo directo, para el caso, un mínimo de 8 votos, ya que dicho cuerpo está conformado por 14 representantes.
Como normas violadas señaló los artículos 39 de la Ley 99 de 1993(5), y 11(6) y 40(7) de la Ley 489 de 1998(8); así como los artículos 28, 38 y 39 de los estatutos de Codechocó; aunque, como se advirtió en precedencia, solo expuso el concepto de violación de los artículos mencionados de los estatutos y de la Ley 99, en los términos antes descritos e indistintamente frente a dichas normas.
Efectuado el análisis de confrontación del acto demandado con estas disposiciones, y estudiadas las pruebas documentales allegadas con la demanda, no se advierte que surja la percepción en el sentido de que exista disconformidad del acto con tal normativa, por las razones que pasan a exponerse.
El inciso 5º del artículo 39 de la Ley 99 de 1993(9), dice lo siguiente:
“De la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó.
La corporación tendrá como sede principal la ciudad de Quibdó. El consejo directivo estará integrado por: a. El Ministro del Medio Ambiente, quien lo presidirá, o el viceministro; b. El gobernador del departamento del Chocó; c. El director del Instituto de Hidrología, Meteorología e Investigaciones Ambientales, Ideam; d. Cuatro alcaldes municipales, a razón de uno por cada subregión a saber; Atrato, San Juan, Costa Pacífica-Baudó y Urabá chocoano; e. Un representante de las comunidades negras, escogido por ellas mismas; f. Un representante de las comunidades indígenas, escogido por ellas mismas; g. Un representante de la asociación departamental de usuarios campesinos; h. Un representante de las organizaciones ambientalistas no gubernamentales; i. El director del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander von Humbolt”; j. El director del Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico “John von Neumann”; k. El rector de la Universidad del Chocó “Diego Luis Córdoba”. La representación en el concejo (sic) directivo es indelegable y sus reuniones se celebrarán en el territorio de su jurisdicción.
(...)” (subrayas y negrilla de la Sala).
No obstante esta última expresión, su alcance es preciso establecerlo en el contenido integral de la Ley 99 de 1993, en especial frente al artículo 26 inmerso en el título VI de esa ley, denominado “de las corporaciones autónomas regionales”, de conformidad con el cual:
De lo anterior se deriva que se hace necesario llevar a cabo examen no solo del artículo 39 de la Ley 99 de 1993, que fue el que alegó el demandante, aisladamente, sino en concordancia con el 26 ibídem que no lo incluyó; también con el parágrafo 2º del artículo 35 de los estatutos de Codechocó, conforme al cual “El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o su delegado, podrán convocar a reuniones al consejo directivo de la corporación, cuando quiera que deba cumplir órdenes de autoridad competente que requieran del concurso de los miembros del consejo directivo”(10); e incluso con la Ley 489 de 1998, capítulo III artículos 5º al 14, según los cuales la representación institucional de las autoridades administrativas, puede hacerse directamente por los ministros o directores de las entidades, o a través de la delegación.
Además, no obstante el actor allegó con la demanda los actos de delegación(11) del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y del Ideam, se trata de copias informales cuyo estado no corresponde a ninguno de los eventos en los cuales, según el artículo 254(12) del Código de Procedimiento Civil, pueden tener el mismo valor probatorio del original.
Pero es más, si tales resoluciones se hubieran anexado en estado valorativo y se tuvieran en cuenta para esta decisión de procedencia de la suspensión provisional, su análisis nada aportaría como elemento concluyente para el efecto, pues la esencia de la negativa o de la imposibilidad jurídica a decretar esta medida previa radica en que se hace necesario, para llegar a la percepción sobre la existencia de la contradicción legal que se alega, establecer el alcance de los artículos 39 de la Ley 99 de 1993 y 28 de los estatutos de Codechocó, en contexto con la figura de la delegación en los términos que se estableció en precedencia.
Así las cosas, las situaciones descritas no permiten que en esta instancia, cuando el proceso apenas comienza, surja del análisis de las normas señaladas por el actor y del estudio de las pruebas válidamente aportadas con la solicitud, en confrontación con el acto, la percepción de que se presente la disconformidad alegada que imponga la procedencia de la suspensión provisional.
En relación con la otra censura que se alega como sustento de la procedencia de la medida excepcional, concerniente a que el quórum con el cual se eligió al director general de Codechocó fue menor al requerido por la ley y por los estatutos de la entidad, la Sala advierte que este reproche deviene necesariamente de hallar viable el cargo anterior que, como se explicó, no se encontró apto para efectos de posibilitar la suspensión provisional de los efectos del acto demandado.
1. ADMITIR la demanda de NULIDAD ELECTORAL que instaura el señor Esaud Moreno Acevedo contra la elección del señor Hugo Fernelix Valencia Chaverra como director general de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó - Codechocó para el periodo 2012-2015, Acuerdo 7 del 28 de junio de 2012 emanado del consejo directivo de esa entidad. En consecuencia, se dispone:
1. Notifíquese personalmente esta providencia al señor Hugo Fernelix Valencia Chaverra, de conformidad con el literal a) del numeral 1º del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Para el efecto se comisiona al Tribunal Administrativo del Chocó.
De no ser posible su notificación personal se procederá de conformidad con lo establecido en los literales b) y c) del numeral 1º del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2. Notifíquese personalmente esta providencia al consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó, por conducto del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible quien preside esa corporación pública, en lo posible acudiendo al mecanismo establecido en el numeral 2º del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, mediante mensaje dirigido al buzón para notificaciones judiciales de dicha autoridad pública.
3. Notifíquese personalmente esta providencia al señor procurador delegado ante esta Sección, tal como lo dispone el numeral 3º del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
3. Reconocer personería jurídica al abogado doctor Arturo Ortiz Palacios como apoderado del señor Esaud Moreno Acevedo, en los términos del poder conferido visible a folio 3 del expediente.
(1) http://www.codechoco.gov.co/files/ACUERDO_007.pdf
(2) Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, vigésima segunda edición, consultado en http://lema.rae.es/drae/?val=surja
(3) El artículo 28 reproduce en parte el 5º inciso del artículo 39 de la Ley 99 de 1993, en cuanto a los miembros que componen el consejo directivo de Codechocó. El artículo en mención de los estatutos dice:
“Integración del consejo directivo. El consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó estará integrado por:
a) El Ministro de Ambiente o el viceministro, quien lo presidirá;
b) El gobernador del departamento del Chocó o su delegado;
c) El director del Instituto de Hidrología, Meteorología, e investigaciones Ambientales, Ideam;
d) Cuatro (4) alcaldes municipales, a razón de uno por cada subregión a saber: Atrato, San Juan, Costa Pacífica-Baudó y Urabá Chocoano;
e) Un (1) representante de las comunidades negras escogido por ellas misma;
f) Un (1) representante de las comunidades indígenas escogido por ellas misma;
g) Un (1) representante de la Asociación Departamental de Usuarios Campesinos, ADUC;
h) Un (1) representante de las organizaciones ambientalistas no gubernamentales, ONG;
i) El director del Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos “Alexánder Von Humboldt”;
j) El director del Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico “John Von Newmann”;
k) El rector de la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba”.
PAR. 1º—El director general podrá asistir a las reuniones de consejo directivo con derecho a voz pero no a voto.
PAR. 2º—Para la conformación del consejo directivo de la corporación se tendrá en cuenta lo dispuesto en la Ley 70 de 1993.
PAR. 3º—Salvo el caso de los alcaldes, el periodo de los miembros que resultan de procesos de elección, coincidirá con el del director general de la corporación, conforme lo dispone el artículo 8º del Decreto 2555 de 1997 o la norma que lo modifique o sustituya.
PAR. 4º—Elección de alcaldes y representante de ONG con carácter ambientalista: La elección de los alcaldes ante el Consejo Directivo de Codechocó, se realizará en la primera reunión ordinaria anual de la asamblea corporativa, mediante el sistema de cuociente electoral. En caso que la asamblea corporativa, por cualquier circunstancia no pueda elegir a los alcaldes, los representantes que vienen asistiendo al consejo directivo seguirán ejerciendo sus funciones hasta tanto dicha elección se produzca y su periodo será por el término restante.
La elección de los alcaldes será para un periodo de un (1) año y la del representante de las ONG con carácter ambientalistas será para un periodo de tres (3) años.
PAR. 5º—Actuará como secretario del consejo directivo, el secretario general de la corporación o quien haga sus veces”.
(4) Estos artículos se refieren al “quórum” y a las “decisiones y mayorías” así:
“ART. 38.—Quórum. Constituye quórum para deliberar, la presencia de la mitad más uno de los miembros del consejo directivo.
PAR. 1º—Contra las decisiones del consejo directivo no procede recurso alguno por la vía gubernativa.
PAR. 2º—En todos los casos en que exista quórum válido para deliberar, se deberá sesionar, so pena de las sanciones a que haya lugar.
ART. 39.—Decisiones y mayorías. Las decisiones del consejo directivo se adoptarán con el voto de la mitad más uno de los asistentes, siempre que haya quórum para deliberar.
La elección de director general requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta de los integrantes del consejo directivo, entendida esta como la mitad más uno de sus miembros. La remoción requerirá del voto favorable de las dos terceras partes de los miembros del consejo directivo, y por las causales que establezca la ley”.
(5) “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
(6) Dice el artículo “Funciones que no se pueden delegar. Sin perjuicio de los que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación:
(7) El artículo dice: “Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes”.
(9) “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
(10) El artículo completo dice:
“ART. 35.—Sesiones ordinarias. El consejo directivo se reunirá al menos una vez cada 2 meses, previa convocatoria que haga el presidente o, en su defecto, el director general de la corporación con antelación no inferior a diez (10) días hábiles.
PAR. 1º—A las reuniones del consejo directivo podrá asistir el director general con voz pero sin voto y aquellas personas que el consejo directivo determine, cuando considere que los temas a tratar así lo requieren.
PAR. 2º—El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o su delegado, podrán convocar a reuniones al consejo directivo de la corporación, cuando quiera que deba cumplir órdenes de autoridad competente que requieran del concurso de los miembros del consejo directivo.
PAR. 3º—El consejo directivo podrá sesionar fuera de la jurisdicción de la corporación, cuando quiera que se trate de la sesión conjunta de los consejos directivos de corporaciones de departamentos, que compartan un mismo ecosistema estratégico, que deban atender citaciones y/o invitaciones del Presidente de la República, Congreso de la República o del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como ente rector del SINA.
PAR. 4º—La no asistencia justificada deberá informarse por escrito al secretario del consejo directivo con una anticipación no menor a 72 horas” (destaca la Sala).
(11) Copias simples de las resoluciones 770 de 25 de abril de 2011, “Por la cual la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial delega su representación en los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales, de desarrollo sostenible y de los establecimientos públicos ambientales de los distritos especiales de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta”, y 159 de 24 de febrero de 2012, “Por la cual [el director general del Ideam] hace una delegación” para que el asesor de la dirección general “...asista en forma permanente a las secciones ordinarias y/o extraordinarias del consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó Codechocó”.

References: artículo 164
 artículo 65
 artículo 149
 artículo 13
 Resolución 
 artículo 39
 artículo 231
 artículo 152
 artículo 229
 artículo 39
 artículo 26
 artículo 39
 artículo 35
 artículo 254
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 28
 artículo 39
 artículo 8