Source: http://www.bayern.verfassungsgerichtshof.de/12VIII98.htm
Timestamp: 2015-04-26 17:06:55+00:00

Document:
Vf. 12-VIII-98� Vf.� 14-VII-98 Vf.� 15-VII-98 G r �
n d e :
Gegenstand der Verfahren ist das Gesetz zur Abschaffung des
Bayerischen Senates vom 20. Februar 1998 (GVBl S. 42, BayRS 100-4-S). In einem der Verfahren ist au�erdem
die Regelung des Art. 76 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Art. 80 Abs. 2 des
Gesetzes �ber Landtagswahl, Volksbegehren und Volksentscheid (Landeswahlgesetz
- LWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. M�rz 1994 (GVBl S. 136, ber. S.
314, BayRS 111-1-I) angegriffen worden.
Am 14. M�rz 1997 wurde beim Bayerischen Staatsministerium des
Innern die Zulassung eines Volksbegehrens �ber den Entwurf eines Gesetzes zur
Abschaffung des Bayerischen Senates beantragt. Das Bayerische Staatsministerium
des Innern gab dem Zulassungsantrag statt und machte den Gegenstand des Volksbegehrens
bekannt (StAnz Nr. 15 vom 11. April 1997 S. 2). Die zur Herbeif�hrung des
Volksentscheids erforderliche Anzahl von Unterschriften (Art. 74 Abs. 1 BV)
wurde erreicht. Der Bayerische Ministerpr�sident unterbreitete daraufhin den Gesetzentwurf
des Volksbegehrens zusammen mit der Stellungnahme der Staatsregierung dem
Bayerischen Landtag (LT-Drs. 13/8956); gleichzeitig holte er die Stellungnahme
des Bayerischen Senats ein. Der Bayerische Senat empfahl dem Bayerischen Landtag,
gem�� Art. 74 Abs. 4 BV das Volksbegehren abzulehnen und dem Volk einen
Gesetzentwurf �ber die Reform des Senats zur Entscheidung mit vorzulegen
(Sen-Drs. 255/97 S. 2). Der Bayerische Landtag lehnte mit Beschlu� vom 13. November
1997 den Gesetzentwurf des Volksbegehrens ab (LT-Drs. 13/9482) und legte dem
Volk einen eigenen "Gesetzentwurf zur Reform der Bayerischen Verfassung,
den Senat betreffend - Senatsreformgesetz" zur Entscheidung vor (LT-Drs.
13/9483). Die Bayerische Staatsregierung setzte den Volksentscheid �ber den
Bayerischen Senat zusammen mit zwei weiteren Volksentscheiden �ber �nderungen
der Verfassung auf den 8. Februar 1998 fest (Bekanntmachung der Bayerischen
Staatsregierung vom 24. November 1997, Nr. B III 2-1-373; StAnz Nr. 49 vom 5. Dezember
1997 S. 1 ff.). Jeder Stimmberechtigte erhielt eine Erl�uterung der Bayerischen
Staatsregierung, in der die Texte der beiden den Senat betreffenden Gesetzentw�rfe
abgedruckt waren und in der �ber die Begr�ndung der Antragsteller des
Volksbegehrens sowie �ber die Auffassung der Staatsregierung, des Landtags und
des Senats zu den Gesetzentw�rfen informiert wurde. Der Volksentscheid vom 8. Februar 1998 hatte bez�glich der
Gesetzentw�rfe, die den Bayerischen Senat betrafen, folgendes Ergebnis: An der
Abstimmung beteiligten sich 39,9 v.H. der Stimmberechtigten. Von den g�ltigen
Stimmen entfielen 69,2 v.H. (= 2.412.944 Stimmen) auf den Gesetzentwurf des
Volksbegehrens.
Dies entspricht einer Zustimmung von 27,3 v.H. der insgesamt
Stimmberechtigten. Auf den Gesetzentwurf des Landtags zur Reform des Senats
entfielen 23,6 v.H. der g�ltigen Stimmen (= 823.462 Stimmen). Gegen beide
Gesetzentw�rfe sprachen sich 7,1 v.H. der g�ltigen Stimmen (= 249.141 Stimmen)
aus (vgl. Be-
kanntmachung des Landeswahlleiters des Freistaates Bayern vom 18.
Februar 1998, StAnz Nr. 8 vom 20. Februar 1998 S. 3). Die Stimmzettel waren so
gestaltet, da� jeder Stimmberechtigte eine Stimme hatte, mit der er entweder
f�r den Gesetzentwurf des Landtags zur Reform des Senats oder f�r den
Gesetzentwurf des Volksbegehrens zur Abschaffung des Senats stimmen oder beide
Gesetzentw�rfe ablehnen konnte. Bei Zugrundelegung von Art. 76 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Art. 80 Abs. 2
Landeswahlgesetz (LWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. M�rz 1994 (GVBl
S. 136, BayRS 111-1-I) war damit der Gesetzentwurf des Volksbegehrens zur Abschaffung
des Senats vom Volk mehrheitlich angenommen. Das Gesetz wurde am 20. Februar
1998 durch den Bayerischen Ministerpr�sidenten ausgefertigt und im Bayerischen
Gesetz- und Verordnungsblatt vom 27. Februar 1998 verk�ndet.
Das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates vom 20. Februar
1998 (GVBl S. 42, BayRS 100-4-S) hat folgenden Wortlaut: ����������������������� ����������������������� ������ Art. 1 ����������� ����� ����������������������� �Die Bayerische Verfassung wird wie folgt
ge�ndert: ����������� ����� ����������� ���� 1. Die Art. 34 bis 42 werden aufgehoben. ����������� ����� ����������� ���� 2. In Art. 68 Abs. 3 Satz 2 werden die
Worte "oder des
����������� ������� Senates" gestrichen. ����������� ����� ����������� ���� 3. In Art. 71 werden die Worte "vom
Senat" gestrichen. ����������� ����� ����������� �� ��4.
In Art. 179 werden die Zahlen "34" und "36" gestrichen. ����������� ����� ����������� ����� ����������������������� ����������������������� ������ Art. 2 ����������� ����� ����������� ���� Dieses Gesetz tritt am 1. Januar 2000 in
Kraft. II.
Mit Schreiben vom 15. Januar 1998 (Nr. I A 1-1365.2-1) an die
Regierungen hatte das Bayerische Staatsministerium des Innern auf die Grenzen
der �ffentlichkeitsarbeit kommunaler Mandatstr�ger im Vorfeld eines
Volksentscheids hingewiesen. Das Schreiben lautete: ����������� ��
"1. Mit Schreiben vom 31.07.1995 hat das Bayer. Staatsmini-
����������� ������ sterium des Innern entsprechend dem Urteil des Bayer.
����������� ������ Verfassungsgerichtshofs vom 19.01.1995 (VerfGH 47, 1 ff.)
����������� ������ �ber die Grenzen der �ffentlichkeitsarbeit kommunaler
����������� ������ Mandatstr�ger im Vorfeld eines
Volksentscheids infor-
����������� ������ miert. Diese Grunds�tze haben nach wie vor G�ltigkeit. ����������� ������� ����������� ���
2. Aufgrund von Anfragen wird zu dieser verfassungsrechtli-
����������� ������ chen Problematik erg�nzend auf folgendes hingewiesen: ����������� ������� ����������� ������ Das "Aktionsb�ndnis Neuer Senat", in dem
zahlreiche K�r-
����������� ������ perschaften und Verb�nde, darunter auch der Bayer. Ge-
����������� ������ meindetag, der Bayer. St�dtetag und der Bayer. Landkreis-
����������� ������ tag, zusammengeschlossen sind, gibt ein Plakat und ein
����������� ������ Faltblatt heraus, die jeweils die Aussage enthalten:
����������� ������� ����������� ������ "Volksentscheid am 8. Februar 1998
����������� ������ 3 x Ja f�r Bayern" ����������� ������� ����������� ������ Das Plakat enth�lt zus�tzlich die Zeile: ����������� ������� ����������� ������ " x� Verfassungsreform�� x� Senatsreform�� x� Parlamentsreform"
����������� ������� ����������� ������ Das Faltblatt enth�lt zus�tzliche Ausz�ge aus den drei
����������� ������ Stimmzetteln, jeweils mit einem Kreuz beim Gesetzesbe-
����������� ������ schlu� bzw. Gesetzentwurf des Landtags nach dem unmittel-
����������� ������ bar vorangehenden Hinweis: "So entscheiden Sie richtig
����������� ������ 8. Februar 1998 - 3 x Ja f�r Bayern". ����������� ������� ����������� ������ Plakat und Faltblatt beinhalten nach
Auffassung des In-
����������� ������ nenministeriums nicht nur eine den Kommunen nach der Ent-
����������� ������ scheidung des Bayer. Verfassungsgerichtshofs unbenommene
����������� ������ Information und Bewertung einer Angelegenheit, die die
����������� ������ Kommunen ber�hrt, unter Beachtung des Sachlichkeitsge-
����������� ������ bots, sondern auch eine unmittelbare Abstimmungsempfeh-
����������� ������ lung. Die Kommunen d�rfen daher Plakat und Formblatt
����������� ������ nicht in einer Weise verwenden oder der �ffentlichkeit
����������� ������ zug�nglich machen, da� sie den Eindruck erwecken, sie
����������� ������ w�rden sich mit der Abstimmungsempfehlung identifizieren.
����������� ������ Eine (unver�nderte) Verteilung des Materials durch kommu-
����������� ������ nale Amtstr�ger in amtlicher Funktion oder ein
����������� ������ des Plakats wird daher in der Regel ausscheiden m�ssen.
����������� ������ Eine Auslegung des Faltblatts in kommunalen R�umen ist
����������� ������ nur m�glich, wenn aufgrund der Gesamtumst�nde nicht der
����������� ������ Eindruck erweckt wird, das ausliegende Material gebe die
����������� ������ amtliche Auffassung der Kommune wieder; falls das Materi-
����������� ������ al lediglich zusammen mit Prospektmaterial unterschiedli-
����������� ������ cher, nicht kommunaler Institutionen
ausgelegt wird, wird
����������� ������ dieser Eindruck in der Regel nicht entstehen.
����������� ������� ����������� ������ Soweit die Kommunen das Material des Aktionsb�ndnisses
����������� ������ nicht verwenden d�rfen, scheidet auch der k�ufliche Er-
����������� ������ werb aus. ����������� ������� ����������� ���
3. Wir bitten, die kreisfreien St�dte und die Landrats�mter
����������� ������ zu unterrichten und dabei die Landrats�mter zu bitten,
����������� ������ auch die kreisangeh�rigen Gemeinden zu informieren. ����������� ������� ����������� ���
4. Die kommunalen Spitzenverb�nde haben Abdruck dieses
����������� ������ Schreibens erhalten."
����������� � ����������� � B.
����������� � I. Die Antragsteller wenden sich gegen die Abschaffung des Senats.
1. Antrag des Bayerischen Senats (Verfahren Vf. 12-VIII-98): Der Bayerische Senat beantragt,�
das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates vom
20. Februar 1998, GVBl S. 42, wegen Versto�es gegen die
����������� ���� Bayerische Verfassung f�r ung�ltig zu
erkl�ren. ����������� ����� ����� ��
a) In der Sen-Drs. 233/98 ist
hierzu ausgef�hrt: An dem Volksentscheid �ber den Bayerischen Senat h�tten sich
weniger als 40 v.H. der Abstimmungsberechtigten beteiligt. Der Bayerische
Landtag habe die Abschaffung des Senats vorher ausdr�cklich abgelehnt. Es sei
verfassungsrechtlich bedenklich, wenn die Verfassung ohne Zustimmung von
mindestens 50 v.H. der Abstimmungsberechtigten und ohne Zustimmung des Landtags
ge�ndert werden k�nne. Der Gesetzgeber habe es vers�umt, die Bayerische
Verfassung, die entsprechende Einschr�nkungen nicht ausdr�cklich enthalte, im
Landeswahlgesetz zu erg�nzen. Diese erg�nzenden Regelungen m��ten der
unterschiedlichen Bedeutung von einfachen Gesetzen und Verfassungs�nderungen
Rechnung tragen. Ohne solche Erg�nzungen widerspreche der bayerische
Rechtszustand dem Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, der die Grunds�tze einer
repr�sentativen Demokratie auch f�r die L�nderverfassungen zwingend
Besonders bedenklich erscheine es, wenn durch einen Volksentscheid
ohne ein Zustimmungsquorum von 50 v.H. der Abstimmungsberechtigten ein
Verfassungsorgan abgeschafft werde.
Die Beteiligung der gesellschaftlichen Gruppen an der politischen
Willensbildung und das Bestehen eines beratenden, nicht parteipolitisch
zusammengesetzten Organs als Mittel der Gewaltenteilung, wie es im Senat
verwirklicht sei, geh�re zu den "demokratischen Grundgedanken der
Bayerischen Verfassung". Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV sei eine dagegen
versto�ende Verfassungs�nderung unzul�ssig. b) Weiter wird zur Begr�ndung des Antrags ausgef�hrt:
aa) Die Zul�ssigkeitsvoraussetzungen der Art. 75 Abs. 3 BV und
Art. 49 VfGHG seien erf�llt. Das Verfahren nach Art. 75 Abs. 3 BV zeige sich
hier als ein objektives Verfahren der abstrakten Normenkontrolle und kenne
keinen Antragsgegner. Eine "Meinungsverschiedenheit" sei gegeben. Die
verfassungsrechtlichen Bedenken des Bayerischen Senats seien nicht pr�kludiert.
Der Antrag finde keinen Pr�zedenzfall und f�hre in prozessuales Neuland, so da�
der Verfassungsgerichtshof seine bisherige Judikatur sch�pferisch anpassen
m�sse.
bb) Der Normenkontrollantrag sei begr�ndet. Es gehe besonders um die Frage, ob eine Minderheit von 27,3 v.H.
der Stimmberechtigten f�r eine Verfassungs�nderung ausreiche. Der
Verfassungstext sehe f�r den Volksentscheid weder ein Quorum noch eine
qualifizierte Mehrheit vor. Dagegen bed�rften Beschl�sse des Landtags auf
�nderung der Verfassung einer Zweidrittelmehrheit der Mitgliederzahl und der
Best�tigung durch das Volk. Hier werde mit verschiedenem Ma� gemessen. Im
theoretischen Grenzfall gen�ge beim Volksentscheid ein einziger
Stimmberechtigter, um die Verfassung zu �ndern. Mit einer solchen Regelung
st�nde Bayern im gesamtdeutschen Verfassungsvergleich allein.
Es sei mit dem Homogenit�tsgebot nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
nicht zu vereinbaren, da� sich die Bayerische Verfassung �nderungen gegen�ber
so sorglos zeige. Der Homogenit�tsgrundsatz verlange, da� die L�nder ihren
Verfassungen im Vergleich zum einfachen Gesetz erh�hten Bestandsschutz durch
erschwerte Ab�nderbarkeit gew�hrleisten m��ten. Dies k�nne der Bayerische
Verfassungsgerichtshof feststellen; das Verwerfungsmonopol des
Bundesverfassungsgerichts beziehe sich nicht auf vorgrundgesetzliche Normen wie
die Bayerische Verfassung.
Die Meinung, da� eine einfache Mehrheit f�r das
Verfassungsreferendum nach bayerischem Recht ausreiche, k�nne sich nicht auf
den Wortlaut der Verfassung berufen. Sie st�tze sich auf die Entscheidung des
Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 2. Dezember 1949 (VerfGH 2, 181 ff.).
Diese Entscheidung beruhe auf der Pr�misse, da� die Verfassung in der Frage der
Volksgesetzgebung den "Charakter einer abschlie�enden und ersch�pfenden
Regelung" habe. Von der in der Verfassung geregelten �u�eren Reichweite
der Volksgesetzgebung seien aber die innere Ausgestaltung, die Regeln ihrer Aus�bung, zu
unterscheiden. Verfassungsrechtliche Grenzen, die f�r erstere Thematik gelten
w�rden, erfa�ten nicht notwendig auch letztere. Demgem�� habe Nawiasky die
einfachgesetzliche Regelung des Verfahrens beim Volksentscheid f�r erforderlich
und zul�ssig gehalten. Ebenso sei das in der Verfassung nicht ausdr�cklich
vorgegebene Quorum bei der Einreichung des Zulassungsantrags f�r ein
Volksbegehren nicht f�r verfassungsrechtlich bedenklich gehalten worden. Der Verfassungsgerichtshof habe in der Entscheidung VerfGH 2, 181
ff. gemeint, die Frage von Mehrheit und Quorum sei durch den Satz
"Mehrheit entscheidet" (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 BV) gel�st. Er habe den
Satz jedoch anders gelesen, als es der Wortlaut vorgebe, n�mlich so, als wenn
er lautete: "Einfache Mehrheit der Abstimmenden entscheidet". Das
Gericht habe dem Satz jenen Inhalt unterlegt, den es nachtr�glich aus ihm
deduziere. Sinn und Zweck des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BV sei es klarzustellen, da�
Mehrheit entscheide und nicht Wahrheit, Richtigkeit oder irgendwelche
intellektuellen, moralischen oder politischen Qualit�ten. Der Verfassungsgerichtshof
habe somit das Mehrheitsprinzip mit einer Regel verwechselt, welche die H�he
der Mehrheit festlege.

References: Art. 76
 Art. 80
 Art. 74
 Art. 76
 Art. 80
 Art. 1
 Art. 34
 Art. 68
 Art. 71
 Art. 179
 Art. 2
 Art. 28
 Art. 75
 Art. 75

Art. 49
 Art. 75
 Art. 28
 Art. 2