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Dictamen : 122 del 23/04/2001
Texto Dictamen 122
C-122-2001
23 de abril del año 2001
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a la solicitud planteada, según oficio de fecha 4 de diciembre del año 2000, suscrito por su persona.
Se dictamina mediante este pronunciamiento en relación con la situación del señor XXX (expediente Nº18-2000)
PRIMERO. Al señor XXX se le cesó con un "movimiento" laboral denominado "Movilidad Laboral Obligatoria".
SEGUNDO. Mediante acciones de personal Nº98-5747 y 98-5896 emitida el 20 de agosto de 1998, se le reconoció al XXX un total de veinticinco años para el pago de las prestaciones legales.
TERCERO. Se consideraron para esa suma: cinco años laborados en el Ministerio de Seguridad Pública, más veinte años trabajados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago.
CUARTO. Sin embargo, según el criterio de la Auditoría Interna, externado mediante el dictamen AOP-51-99, no procedía el pago de prestaciones por los cinco años trabajados por el señor XXX en el Ministerio de Seguridad Pública.
QUINTO. La Auditoría Interna consideró, con aplicación del criterio antes señalado, que al señor XXX se le pagó un exceso de ¢ 1.061.875.12 (un millón sesenta y un mil ochocientos setenta y cinco colones con doce céntimos), por concepto de prestaciones.
"...De acuerdo a constancia solicitada al Ministerio de Seguridad, el señor XXX renunció, por lo que también renunció por lo que también renunció a las prestaciones legales correspondientes.
En el expediente no se ubicó declaración jurada que indicara que el exfuncionario no había recibido prestaciones legales en otra institución pública, al momento de su ingreso al Banco.
Se le reconocieron y cancelaron 25 años (20 años laborados en el Banco y 5 años laborados en la entidad precitada), según lo indicado en la Acción de Personal.
Considerando la interrupción entre la fecha de cese de labores en el Ministerio y, la de su ingreso al Banco, así como el motivo de su salida del Ministerio fue renuncia, al exfuncionario se le debió haber reconocido solo 20 años (tiempo de servicio en el Banco, lo que implica un pago aproximado de 5 años más, equivalentes a ¢1.061.875.12 aproximadamente.
Acción de personal N° 98-5747 y 98-5896, emitidas el 20/8/98 y 27/8/98, las cuales fueron revisadas por Laura Bianchini G. Y Miriam Calvo D. En su orden y aprobadas por Patricia Zuñiga C.".
SEPTIMO. Dado lo anterior, se ordenó instruir un procedimiento contra el señor XXX, por el señor Gerente General de ese Banco, procedimiento el cual luego fue anulado.
OCTAVO. Este primer procedimiento se inició según resolución dictada por el Órgano Director a las 11:00 horas del 4 de junio de 1999, según la cual, además, se citó al señor XXX sin la observancia del Derecho al Debido Proceso.
NOVENO. No consta que la citación se haya hecho en forma personal.
DECIMO. La audiencia oral se realizó a las 10:00 horas del 27 de agosto de 1999, sin la asistencia del señor XXX.
DECIMO PRIMERO. El Órgano Director dispuso, mediante resolución de las 9:00 horas del 07 de setiembre de 1999:
Este Organo Director se permite recomendar que en el caso de que el señor XXX no restituya al Banco la suma que éste canceló de más, se debe acudir a instancias judiciales competentes a fin de procurarse resarcimiento económico respectivo, y por ende debe procederse por parte del Jerarca de la Institución, a dictar el acto correspondiente para que el Banco recupere lo pagado de más y que asciende a la suma de ¢ 1.061.875.12..." (Legajo del procedimiento presuntamente anulado. El énfasis es nuestro).
DECIMO SEGUNDO. No constan las razones por la cual este procedimiento fue anulado, así como tampoco la presunta resolución mediante la cual se tomó esa decisión.
DECIMO TERCERO. No consta que se le haya notificado al señor XXX la presunta anulación de ese primer procedimiento.
DECIMO CUARTO. La Junta Directiva General acordó en la sesión Nº7330/2000, celebrada el 31 de enero del 2000, según consta en el artículo 16º del acta respectiva:
"Con fundamento en el informe de fecha 26 de enero del presente año, rendido por la Gerencia General y conocido en esta oportunidad, se acuerda instaurar un procedimiento administrativo contra los ex funcionarios que a continuación se indican, cuyas calidades constan en el referido documento que la Administración ha aportado en esta ocasión: XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX y XXX.
Lo anterior, con el fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que ordenó el pago de prestaciones y vacaciones en exceso a dichos señores, que dejaron de laborar en el Banco con motivo de la aplicación del Plan de Reorientación Estratégica y Modernización de esta Entidad.
Por consiguiente se integran dos órganos directores, uno conformado por los señores: Ruth Montoya Rojas, Sonia Gómez Escalante y María Marta Durán Rodríguez y el otro compuesto por los señores: Fabián Ocampo Zamora, Ana Isabel Hurtado Siverio y Carlos Calderón Villalobos,...".
DECIMO QUINTO. Mediante resolución dictada a las 13:00 horas del veintisiete de julio del 2000, en cumplimiento del acuerdo tomado por la Junta Directiva General del Banco Crédito Agrícola de Cartago, el Organo Director inició un nuevo el procedimiento; resolvió intimar y citar al señor XXX a una audiencia oral y privada en los términos siguientes:
"Que a usted mediante acciones de personal No-98-5747 y 98-5896 emitidas el 20 de agosto de 1988, se le canceló un total de 25 años por concepto de prestaciones legales, al acogerse a la "movilidad laboral obligatoria" a saber 5 años laborados en el Ministerio de Seguridad Pública, más 20 años trabajados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago (del 12 de febrero de 1979 al 24 de agosto de 1998. No obstante, señala el anexo del supra citado oficio AOP-51-99 que lo que se le tenía que pagar eran los 20 años laborados en el Banco Crédito Agrícola de Cartago
Señala la Auditoría Interna que la fecha de término a su relación laboral con el Ministerio de Seguridad Pública y la fecha de ingreso al Banco Crédito Agrícola de Cartago, no hay continuidad.
Apunta la Auditoría Interna que el Banco Crédito Agrícola de Cartago supuestamente le pagó de más la suma de ¢1.061.875.12".
DECIMO SEXTO. Mediante la misma resolución se comunica que se adjunta expediente administrativo y se procede a hacer un listado de documentos que se ponen a disposición del señor XXX.
DECIMO SEPTIMO. El día 23 de setiembre del 2000, a las 09:00 horas se inició la audiencia oral y privada antes señalada, sin embargo el señor XXX ni persona alguna que lo representara se hizo presente.
DECIMO OCTAVO. Mediante resolución del 04 de octubre del año 2000, el Órgano Director del Procedimiento consideró y dispuso:
Que el fin del Procedimiento es la búsqueda y verificación de la verdad real de los hechos conforme a las normas y principios procesales que regulan el Debido Proceso, contemplado en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 214 y siguientes de esa misma Ley.
Que el día señalado para la comparecencia el señor XXX se hizo presente, y ni justificó su ausencia, motivo por el cual este Órgano Director dejó constancia de ello la cual corre en el tomo II del expediente.
Que no consta ni se aportó prueba legítima, admisible o eficaz que desvirtúe lo apuntado por la Auditoría Interna en el sentido de que el señor XXX renunció al Ministerio de Seguridad Pública, de donde acorde con lo estipulado en el oficio AOP-51-99 dicho señor renunció también a las prestaciones legales de ese lapso, por lo que no procedía que el Banco le cancelara dicho período. Por lo anterior este Órgano Director estima que por esa cancelación que se efectuó de más, la Hacienda Pública se vio perjudicada en un monto de ¢1.061.875.12.
Este Órgano Director se permite recomendar que se declare nulo el acto administrativo que ordenó el pago de las prestaciones legales, al violentase el fin y el objeto del mismo. Entonces, en le caso de que el señor XXX no restituya al banco la suma que éste le canceló de más se debe acudir a las instancias judiciales competentes a fin de procurarse resarcimiento económico respectivo.
Por ende debe procederse por parte de la Junta Directiva General a dictar el acto correspondiente para que el banco recupere lo pagado de más y que asciende a la suma de ¢1.061.875.12..."
DECIMO NOVENO. Según consta en el expediente de otro servidor, afectado con el mismo proceso, con motivo de la aplicación del "Plan de Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago" se dirigieron a los servidores de esa entidad bancaria, al menos, dos circulares:
a. La contenida en el memorándum GG-1352-97, de 15 de diciembre de 1997, dirigido a "Todo el personal". Se informó sobre la "Reorientación Estratégica y Modernización del Banco Crédito Agrícola de Cartago" y se puso en conocimiento de, entre otros planes, la ejecución de un "plan de movilidad voluntaria" y, posteriormente, del "programa de remoción por reorganización".
El pago de las prestaciones se hará al momento de cesarse la relación laboral, oportunidad en la que se le cancelarán la totalidad de la cesantía, el preaviso, las vacaciones pendientes de disfrute y la parte proporcional de aguinaldo.
El cálculo para el pago del preaviso se efectuará con base en el promedio devengado durante los últimos seis meses. Los demás extremos se calcularán de la misma forma que se indicó para el programa de movilidad voluntaria.
..." El énfasis es nuestro. Documentos incluidos en el expediente de Oscar Brenes Molina que no fueron descalificados en forma específica).
B. Vicios en la intimación. Omisión de la citación en forma personal.
Mediante resolución dictada a las 11:30 horas del veintisiete de julio del 2000, el Órgano Director inició de nuevo el procedimiento y decidió intimar y citar al señor XXX a una audiencia oral y privada.
No se le hicieron al señor XXX los "apercibimientos" a que quedaba sujeta "...caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones...."
La indefensión podría haberse agravado si se considera, además, que mediante la resolución dictada por el Órgano Director, a las 11:00 horas del 8 de junio de 1999, en el procedimiento cuya resolución de anulación no consta (pero que se encuentra dentro del mismo expediente) se dispuso:
Este Órgano Director se permite recomendar que en el caso de que el señorXXX no restituya al Banco la suma que éste canceló de más, se debe acudir a instancias judiciales competentes a fin de procurarse resarcimiento económico respectivo, y por ende debe procederse por parte del Jerarca de la Institución, a dictar el acto correspondiente para que el Banco recupere lo pagado de más y que asciende a la suma de ¢1.061.875.12
Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se puede afirmar que el señor XXX pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales. (Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2371-98, de 1º de abril de 1998).
No obstante, según se desprende del expediente administrativo seguido en relación con la situación del señor XXX y remitido a este Despacho, se reprochan los actos administrativos únicamente en el tanto en que se tomaron en consideración años de servicio que supuestamente no debían considerarse teniendo ello como consecuencia un pago en exceso.
…Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…". (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2, 5 y 6).
En efecto, según podemos corroborar, tanto en el legajo que corresponde a este procedimiento administrativo como al primero (que fue anulado pero que aparentemente se mantiene como parte del expediente administrativo), el señor XXX fue cesado con oportunidad de la ejecución de y dentro de un plan de "movilidad laboral obligatoria". Mediante la valoración conjunta de esta circunstancia y otros aspectos y elementos del procedimiento en el caso concreto no es posible concluir con certeza que existe nulidad absoluta, ni que la misma sea evidente y manifiesta.
b. Que, mediante circular dirigida a "Todo el personal", cuya fecha no se consigna, se comunicó, en lo que interesa:
c. Que, mediante el informe contenido en el oficio NºAOP-51-99, la Auditoría Interna indicó:
"...De acuerdo a constancia solicitada al Ministerio de Seguridad, el señor XXX renunció, por lo que también renunció a las prestaciones legales correspondientes.
d. Que, no obstante, el hecho de que en el expediente (suponemos que el "expediente laboral personal") no se ubicara declaración jurada por el exfuncionario de no haber recibido prestaciones, no implica necesariamente que sí las hubiera recibido.
De lo expuesto se desprende claramente que se requeriría un análisis para determinar la posibilidad de la aplicación en el caso concreto del artículo 37 del Estatuto Civil, uno de los fundamentos de la circular sin fecha que ya se mencionó; artículo con el que se dispone, en lo que interesa:
Igualmente, habría que proceder al análisis de la situación dentro del ámbito de la reiterada jurisprudencia constitucional en relación con las obligaciones del Estado y los derechos de las personas en la aplicación de los planes de movilidad laboral. ( Entre otras sentencias, pueden analizarse las números: 5676-95, de las 15:09 horas del 18 de octubre de 1995; 6241-95, de las 17:00 horas del 15 de noviembre de 1995; 6776-95, de las 16:03 horas del 12 de diciembre de 1995; 6780-95, de las 16:15 horas del 12 de diciembre de 1995; 6781-95, de las 16:18 horas del 12 de diciembre de 1995; 6842-95 de las 9:03 horas del 15 de diciembre de 1995 y 0007-96, de las 15:12 horas del 3 de enero de 1996).
Todo ello, además, en forma relacionada con el régimen específico dentro del cual se desarrollaban las relaciones laborales de los servidores del Banco Crédito Agrícola de Cartago en el momento en que se dio la reestructuración cuyo cese del señor XXX fue una de sus consecuencias.
Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 39, 41, 191 y 192de la Constitución Política y 11, 13, 130, 131, 132, 133, 158, 165, 166, 167, 173, 214 y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, no procede dictaminar favorablemente en relación con la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se le reconoció al señor XXX el pago de prestaciones por veintisiete años de servicio.

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 16
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 37