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Timestamp: 2018-12-14 08:26:27+00:00

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﻿ Sentencia 1999-00934 de junio 26 de 2014
SENTENCIA 1999-00934 DE 26 DE JUNIO DE 2014
CONTENIDO:CONTROVERSIA CONTRACTUAL- INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL. QUIEN ALEGA INCUMPLIMIENTO DE LA CONTRAPARTE FRENTE A UN CONTRATO BILATERAL ESTÁ OBLIGADO DEMOSTRAR QUE HA CUMPLIDO CON SUS PROPIAS OBLIGACIONES COMO CONTRATISTA. SEGÚN EL ARTÍCULO 1609 DEL CÓDIGO CIVIL, NINGUNO DE LOS FIRMANTES ENTRA EN MORA DEJANDO DE CUMPLIR LO PACTADO, MIENTRAS EL OTRO NO CUMPLA CON SU PARTE. EN EL CASO CONCRETO, EL CONVENIO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD CELEBRADO ENTRE EL ISS Y UN HOSPITAL DEPARTAMENTAL IMPONÍA QUE LAS LIQUIDACIONES ESTARÍAN BASADAS EN LAS AUTORIZACIONES DE LA PRIMERA, PARA LO CUAL DEBÍAN ADJUNTARSE LAS CUENTAS RESPECTIVAS. SIN EMBARGO, ESTA ÚLTIMA, EN SU CALIDAD DE DEMANDANTE, NO ALLEGÓ MATERIAL QUE PERMITIERA EVIDENCIAR QUE CUMPLIÓ CON ESTE DEBER CONTRACTUAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL, SERVICIO DE SALUD, ISS, MINUTA DE CUENTA DE COBRO, PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD
Sentencia 1999-00934 de junio 26 de 2014
Proceso número: 17001233100019990093401 (27390)
Actor: Hospital Departamental de Santa Sofía de Caldas
Atendiendo a la naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional del Instituto de Seguros Sociales para la fecha de la presentación de la demanda(1), esto es, de entidad estatal, con régimen jurídico especial, sus controversias son de conocimiento de esta jurisdicción, en los términos del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo; ahora, es esta corporación la competente para conocer del presente asunto, toda vez que el numeral 1º del artículo 129 ejusdem, subrogado por el Decreto 597 de 1988, le asignaba el conocimiento en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por parte de los tribunales administrativos(2).
De otro lado, como la controversia gira en torno al incumplimiento de un contrato estatal, la acción procedente es la contractual, en los términos del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por la Ley 446 de 1998, como lo hizo la parte actora.
Con todo, precisa señalar que la pretensión sobre la existencia del contrato es improcedente, por cuanto el documento contentivo del acuerdo sobre el objeto y su precio obra en el expediente (fls. 2 a 8, c. ppal.., copia auténtica contrato), requisito sin el cual no puede hablarse de vínculo contractual entre las partes ni suplirse en sede judicial, en tanto la ley lo impone al tiempo de contraer las obligaciones y no en otro momento(3). En ese orden, resultaría inane la declaratoria de existencia por parte del juez de lo que la ley previamente prescribe como perfecto con el acuerdo del objeto y del precio suscrito por las partes. Tampoco podría el juez suplir esa exigencia sin e qua non cuando esta no se ha verificado en su oportunidad.
Las partes se encuentran legitimadas, toda vez que son extremos de la relación contractual cuestionada (fls. 2 a 8, c. ppal., copia auténtica contrato).
El numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por la Ley 446 de 1998, estableció una regla general para el cómputo de la caducidad de la acción de controversias contractuales, consistente en la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho, y, unas reglas especiales, cuando se tratare de (i) contratos de ejecución instantánea (literal a) o (ii) de aquellos que no requirieran de liquidación (lit. b) o (iii) de los que requirieran de ella (lits. c) y d) y respecto de nulidades (lits. e) y f)).
En el sub lite se tiene que se trata de un contrato estatal sometido al régimen privado, como se explicará más adelante. En consecuencia, el trámite liquidatorio, en principio, no le es oponible, a menos que las partes se sometieran a él voluntariamente, situación que no ocurre en el contrato en estudio; sin embargo, en la cláusula 4.1 se estableció que la vigencia del convenio iría hasta el 31 de diciembre de 1998, con todo y que se prorrogaría sucesivamente por el término de un año (fl. 3, c. ppal.), sin que obre prueba en tal sentido que dé cuenta de ello, distinta a las cuentas presentadas hasta el 28 de febrero de 1999 (fl. 14, c. ppal., relación de cuentas, en copia auténtica), sin que tales documentos sean suficientes para demostrar la intención de las partes de adicionar el plazo inicial, en tanto para el efecto se requiere de contrato adicional.
Siendo así, se tomará la fecha de vencimiento inicial del contrato para el cómputo de la caducidad, atendiendo a que en ese momento finalizó el término por el cual se contrataron los servicios médicos. En consecuencia, como entre el 31 de diciembre de 1998 y la presentación de la demanda, 11 de noviembre del mismo año (fl. 29, c. ppal.), no habían transcurrido más de los dos años que refiere el Código Contencioso Administrativo, se impone concluir que la acción fue intentada en tiempo.
El problema jurídico en el presente asunto se concreta en dilucidar si en el contrato de prestación de servicios de salud, sin fecha, suscrito entre el Instituto de Seguros Sociales y el Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas, se incumplió la obligación de pago de las cuentas de cobro presentadas durante su ejecución.
3.1. Del régimen jurídico del contrato de prestación de servicios de salud.
Frente al régimen jurídico aplicable a la clase de contratos, en reciente pronunciamiento, la Sala tuvo la oportunidad de reiterar(4):
En suma, el régimen jurídico de los contratos de prestación o promoción de servicio de salud, como el que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad, es el derecho privado. Con todo, en la misma providencia se precisó:
18. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala debe recordar que la aplicación de un régimen privado a un contrato estatal, que en principio significa que este no puede contener mayores requisitos en su celebración, perfeccionamiento y ejecución a los que son exigidos a los acuerdos entre particulares, no puede servir como justificación del desconocimiento e inaplicación de los principios de la función administrativa y la gestión fiscal contemplados en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, y en tal sentido, aún cuando no sean previstos en las leyes civiles y comerciales correspondientes a cierto tipo de negocio jurídico, el contrato estatal debe contener elementos que permitan su efectivización.
23. En conclusión, aunque la Sala debe ser congruente con la posición jurisprudencial que ha desarrollado sobre el régimen jurídico aplicable a los contratos de este tipo —en la que, valga decir, no se ha declarado en ningún caso la existencia de un contrato consensual celebrado por una entidad estatal—, reiterando que debe ser el de derecho privado, considera menester aclarar que tratándose de un contrato estatal, debe aplicar aquellos requisitos que procuren la efectivización de los principios constitucionales de la función administrativa y la gestión fiscal (art. 209 y 267 de la Constitución Política), dentro de las cuales se encuentra el de que los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.
En consecuencia, las limitantes al régimen privado de los contratos de prestación o promoción de servicios de salud suscritos por entidades estatales como el ISS, están dadas por los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, particularmente, la forma escrita para perfeccionar esos contratos estatales con régimen privado, como quedó expuesto anteriormente.
Es dable aclarar que las pruebas documentales que aquí se citan y analizan fueron aportadas y decretadas en las oportunidades procesales correspondientes. Igualmente, es preciso advertir que algunos documentos fueron allegados en copia simple, pero los mismos no fueron tachados por la demandada, razón por la cual se valorarán sin otra consideración, como la Sección lo tiene establecido(10).
3.2.1. El Instituto de Seguros Sociales —ISS— y el Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas suscribieron el convenio de servicios de salud, sin fecha, para la prestación de los diferentes servicios médico-asistenciales a los afiliados y beneficiarios de la contratante (fls. 2 a 8, c. ppal., copia auténtica). Entre las estipulaciones que interesan al presente asunto están:
1.1. Este convenio constituye el marco general de los compromisos que el ADSCRITO adquiere con el instituto para prestar a sus afiliados y beneficiarios debidamente identificados y acreditados, dentro de la modalidad de la libre escogencia, los siguientes servicios de salud: (los ofrecidos en la oferta).
1.2. Los servicios a prestar deberán corresponder únicamente a los indicados en el presente convenio y que el Instituto haya previamente autorizado, salvo aquellos procedimientos que correspondan a situaciones de urgencia, conforme a las definiciones y contenidos del Manual de Tarifas del ISS.
1.3. La atención se prestará en las instalaciones de EL ADSCRITO indicadas en su oferta, ubicadas en la ciudad de Manizales, salida a Pereira.
2. Autorizaciones y remisiones.
Salvo la atención de urgencias, todos los servicios que se presten a los usuarios requieren autorización previa del INSTITUTO y EL ADSCRITO se compromete a obtener dicha autorización antes de prestarlos, por cualquiera de los mecanismos que adopte el Instituto, los cuales podrán ser modificados informando previamente a EL ADSCRITO por escrito. El sistema de autorización y acceso de los usuarios a los servicios convenidos funcionará de acuerdo con los siguientes parámetros.
2.1. El usuario podrá acceder directa y libremente a los servicios de medicina general, para lo cual el INSTITUTO entregará en principio a EL ADSCRITO, mientras ajusta las modalidades de adscripción y de libre escogencia, planillas de actividades prevaloradas y con registro presupuestal previo.
2.2. Para los servicios ambulatorios no quirúrgicos (consulta de medicina especializada, apoyo diagnóstico y complementación terapéutica de I, II, III nivel), se requiere remisión expedida por un profesional de la medicina del ISS o adscrito. Para la atención del usuario el Instituto entregará en principio a EL ADSCRITO, mientras se ajusta las modalidades de adscripción y de la libre escogencia, planillas de actividades, prevaloradas y con registro presupuestal previo, en las que se indicaran los servicios específicos que puede prestar a los usuarios.
2.3. Para los servicios hospitalarios (quirúrgicos o no quirúrgicos), atención quirúrgica ambulatoria y los servicios definidos por el INSTITUTO como de autorización especial, se requiere remisión u orden de servicios y autorización del INSTITUTO, que deberá obtener directamente EL ADSCRITO, previa a la prestación de los servicios.
3. Valor y forma de pago.
3.1. El valor a reconocer por los servicios prestados por EL ADSCRITO a los usuarios del ISS se liquidará con base en las autorizaciones del INSTITUTO que el prestador adjunte a su cuenta, las cuales en principio se determinan de acuerdo con las planillas de actividades o formatos de autorización de los servicios.
3.2. El valor de la cuenta se cancelará con base en las tarifas previstas en el manual de tarifas del ISS, vigente a la fecha de la autorización del servicio y el trámite de pago se hará conforme a lo señalado en los artículos 9, 10, y 12 de la Resolución 3305 del 14 de noviembre de 1997, expedida por la vicepresidencia financiera del INSTITUTO.
3.3. Para amparar el valor de los servicios que resulten de este convenio, EL INSTITUTO cuenta con la apropiación presupuestal suficiente, de acuerdo con el plan de salud de la seccional.
4.1. El presente convenio tendrá una vigencia inicial hasta el 31 de diciembre de 1998, a partir de la aprobación de la garantía única establecida en el numeral 9º de este convenio. La vigencia será prorrogada sucesivamente por el término de un (1) año en las mismas condiciones, pero podrá darse por terminado antes por cualquiera de las partes, previo aviso escrito con un mínimo de treinta (30) días hábiles de antelación, a menos que se presente alguna de las causales de terminación unilateral previstas en el artículo 17de la Ley 80 de 1993 o en este convenio.
5. Obligaciones del adscrito.
5.1. El ADSCRITO se obliga para con el INSTITUTO a: (…) c) Solicitar las autorizaciones previas del INSTITUTO para proceder a prestar un servicio, diferente a urgencias, bien sea a través de planillas o de cualquier otro mecanismo que el ISS implante; d) comprobar los derechos y verificar los datos de los asegurados y beneficiarios, con el respectivo documento de identificación, como requisito previo a la prestación de los servicios, de acuerdo con los lineamientos establezca el INSTITUTO (…) l) conservar en sus archivos y mantener a disposición permanente del INSTITUTO los registros clínicos y soportes administrativos correspondientes, debidamente diligenciados y actualizados sobre los servicios prestados a usuarios del ISS (…) o) presentar las cuentas al ISS dentro de los términos y condiciones señaladas en el capítulo II de la Resolución 3305 del 14 de noviembre de 1997 de la vicepresidencia financiera del INSTITUTO; p) informar previamente a la gerencia de la EPS o a la dependencia que haga sus veces, sobre los servicios de urgencia prestados, dentro de las doce (12) horas hábiles siguientes a su solicitud del servicio, so pena del no pago respectivo (…).
6. Obligaciones del Instituto.
6.1. El INSTITUTO, a través de la gerencia de EPS o la dependencia que haga sus veces, se compromete a: (…) g) cancelar las obligaciones económicas que adquiere con EL ADSCRITO por los servicios que éste preste, dentro de los términos y oportunidades señaladas en los artículos 12 y 13 de la Resolución 3305 del 14 de noviembre de 1997 de la vicepresidencia financiera del INSTITUTO.
6.2. El instituto no se hace responsable si las solicitudes de atención en salud por parte de los asegurados no corresponden a las expectativas de su oferta, considerando que estos tiene la facultad de escoger libremente al prestador que estimen les ofrece un mejor servicio (…).
12. Integración de normas.
Se entienden incorporadas a este convenio las siguientes normas:
12.1. Acuerdo 156 de mayo 13 de 1997 del consejo directivo del ISS, por el cual se aprueba el manual de tarifas del ISS y se definen otros procedimientos.
12.2. Acuerdo 168 de septiembre 30 de 1997, por el cual se adopta la modalidad de contratación de servicios de salud por adscripción y la libre escogencia de prestadores de servicios de salud.
12.3. Resolución 3185 del 31 de octubre de 1997 de la presidencia del ISS, por la cual se reglamenta el marco general para la organización y funcionamiento de la modalidad de contratación de servicios de salud por adscripción y libre escogencia de prestadores de servicios de salud y se delegan algunas funciones para su implementación.
12.4. Resolución 3305 del 14 de noviembre de 1997 de la vicepresidencia financiera del ISS, por la cual se reglamenta el margo general de los procedimientos financieros de la modalidad de contratación de servicios de salud por adscripción y libre escogencia (fls. 1 a 5 y 7, c. ppal.).
3.2.2. El 8 de junio de 1999, Oficio DCEPS61099, el gerente del ISS, Seccional Caldas, en respuesta al derecho de petición del presidente de la Asociación de Hospitales y Centro de Salud de Caldas, remitió la relación de cuentas de cobro por servicios de salud correspondientes a todos los hospitales y centros de salud de Caldas por atención a los usuarios de la referida EPS hasta el mes de febrero de 1999 (fl. 10, c. ppal., copia auténtica). En esa relación, respecto del Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas se consignó:
1 4 5 7 8 9 10 11 13
Nombre institución Mes de presentación Fecha de radicación Cuentas con rp/98-sin amparo presup. Cuentas sin rp/98 radicadas 1998 Cuantas sin rp/ radicada99 Cuentas con rp/99 Cuentas sin RP/99 Total cuentas servicios feb./99
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Mar.-98 16-oct.-98 $65.860.244
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Jun.-98 10-jul.-98 $84.820.749
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Ago.-98 7-sep.-98 $95.732.866
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Sep.-98 19-ene.-99 420.00
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Sep.-98 8-oct.-98 $100.202.273
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Sep.-98 3-nov.-98 $764.854
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Oct.-98 6-nov.-98 $82.907.644
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Nov.-98 9-dic.-98 $1.127.126
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Nov.-98 9-dic.-98 $125.911.460
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Nov.-98 9-dic.-98 $2.417.320
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Dic.-98 29-ene.-99 $109.412.713
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Dic.-98 29.-ene.-99 $500.890
Hospital 7Departamental Santa Sofía de Caldas Dic.-98 18-dic.-98 $782.800
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Dic.-98 18-dic.-98 $101.898.600
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Dic.-98 30-dic.-98 $917.945
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Ene.-99 5-feb.-99 $52.800.441
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Ene.-99 5-feb.-99 $543.482
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Ene.-99 5-feb.-99 $3.254.464
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Ene.-99 23-feb.-99 $1.189.660
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Feb.-99 2-mar.-99 $101.589.816
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Feb.-99 4-mar.-99 $5.542.345
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Feb.-99 5-mar.-99 $3.342.372
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Feb.-99 9-mar.-99 $98.536.696
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Feb.-99 24-mayo-99 $395.079
Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas Feb.-99 24-mayo-99 $22.260 $1.564.826
Totales $500.890 $663.343.881 $109.832.713 $99.102.438 $169.679.003 $1.042.458.925
3.2.3. En otro estado de cuenta aportado con la contestación de la demanda, se deja constancia de que las cuentas presentadas por la ESE contratista ascendían al valor de $1.226.547.231, de los cuales se glosaron $142.180.954 y se pagaron a junio de 1999 $265.337.554 y entre julio y diciembre de ese mismo año $819.028.723 (fl. 38, c. ppal., cuadro anexo). El gerente del Seguro Social, Seccional Caldas, y el jefe del departamento de contratación, explicaron el anterior balance en oficio adjunto, así:
El proceso de adscripción y libre escogencia, fue implementado por el Seguro Social a partir del 1º de marzo de 1998 y se terminó el 28 de febrero de 1999.
Para esta modalidad de contratación, se contaba con 468 inscritos en las diferentes especialidades; como el presupuesto asignado por el nivel nacional era muy poco y debía ser distribuido entre varios prestadores para las actividades de manejo ambulatorio como consulta externa, consulta especializada, laboratorio clínico, ayudas terapéuticas, medicamentos y hospitalización para todo lo programado muchas de estas actividades quedaron sin respaldo presupuestal por lo que debieron ser facturadas con cargo al rubro de urgencias e igualmente quedaron incluidas las actividades correspondientes a la atención inicial de urgencias y las cuentas conexas, no existiendo un respaldo presupuestal asignado previamente, quedando como deuda de la EPS Seguro Social con los diferentes prestadores.
En el mes de abril de 1999, el nivel nacional contrató unas firmas auditoras externas para la revisión de cuentas que se tenían como deuda del ISS en el país, correspondiéndole a la seccional Caldas la firma AGS Colombia con sede en la ciudad de Bogotá.
Las cuentas del Hospital Departamental Santa Sofía fueron glosadas en un 100% de su monto. Para lo referente al informe de resultados de dicha revisión, la entidad auditora envió unas carpetas con los motivos de glosas y un instructivo para su respectiva respuesta, el cual no fue tomado en cuenta por la IPS en mención, negándose a recibir las cuentas en primera instancia, para lo cual se citó a una reunión con los diferentes prestadores, brindándoles la asesoría necesaria por parte de los funcionarios de la EPS durante todo el tiempo que tuvo la IPS para soportar y organizar las cuentas.
El Hospital Departamental Santa Sofía retiró las cuentas y las soportó de tal manera que la glosa definitiva quedó en $142.180.954, y lo restante de la deuda le fue cancelado así:
Por tesorería seccional Caldas $819.028.723.
Por tesorería nivel nacional $265.539.554.
Es de anotar que la facturación de esta entidad ha presentado demasiadas inconsistencias, muchas de las cuales aún se presentan, es sí en menor cantidad, situación que no se ha corregido del todo, por lo que cada cuenta hay que objetarla y/o glosarla por uno u otro motivo (fls. 104 y 150, c. ppal., en original).
De las anteriores pruebas se tiene (i) que entre marzo y diciembre de 1998, el Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas le prestó diferentes servicios médico-asistenciales a los usuarios del ISS, los cuales estaban respaldados por el respectivo convenio de salud en la modalidad de adscripción; (ii) entre enero y febrero de 1999, la mencionada ESE también prestó esos mismos servicios pero sin respaldo contractual probado en esta sede; (iii) las diferentes cuentas de cobro que presentó la ESE demandante fueron objetadas o glosadas por el ISS, quien determinó que el valor glosado de forma definitiva correspondía a $142.180.954, es decir, este valor no se pagaría a la actora, y (iv) que el trámite de pago se haría conforme a lo señalado en los artículos 9º, 10, y 12 de la Resolución 3305 del 14 de noviembre de 1997, expedida por la vicepresidencia financiera del instituto.
3.3. Del análisis probatorio y del caso concreto.
De entrada se advierte que el contrato en estudio es un contrato sinalagmático perfecto o bilateral, es decir, de aquellos que le imponen a las partes obligaciones recíprocas(11). Sobre el particular, esta corporación ha señalado(12):
Es importante destacar que esa carga de la prueba que pesa sobre quien alega y pretende la declaratoria de incumplimiento en los contratos sinalagmáticos(13) tiene una doble dimensión, tal y como lo ha explicado la Sala así:
“… tratándose de contratos sinalagmáticos, no se hacen exigibles para una parte, hasta tanto la otra no cumpla la que le corresponde (C.C., art. 1609). Desde ésta perspectiva, para la Sala es evidente que para poder solicitar ante el juez la declaratoria de incumplimiento, de una parte o de la totalidad del contrato por parte del contratista, es indispensable que éste, a su vez, acredite que satisfizo todas y cada una de sus obligaciones contractuales, de manera tal que hace exigibles las de su co-contratante.
En este sentido, no resulta procedente solicitar solamente la declaratoria de incumplimiento del contrato (…), sin antes haber acreditado plenamente el cumplimiento propio de quien lo alega, pues ello constituiría una pretensión incongruente, donde una eventual condena devendría en injusta e irregular, en tanto no está plenamente establecido que el incumplimiento del co-contratante obedeció a mora en el pago de la obligación, que sería, en el presente caso, la única situación que justificaría la condena solicitada (…)”(14).
Efectivamente, el convenio de servicios de salud en estudio, en su cláusula tercera, dispuso que los valores a reconocer por los servicios prestados por el adscrito, el Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas, (i) se liquidarían con base en las autorizaciones del ISS, las cuales debían adjuntarse a las cuentas respectivas y que se determinarían, en principio, con base en las planillas de actividades o formatos de autorización de los servicios (numeral 3.1); (ii) el valor de las cuentas se calcularía con base en las tarifas del manual del ISS vigente a la autorización del servicio y (iii) el trámite de pago se ceñiría a lo dispuesto en los artículos 9º, 10 y 12 de la Resolución 3305 del 14 de noviembre de 1997 de la vicepresidencia financiera del ISS (num. 3.2); por último, los servicios de urgencias no requerían de dichas autorizaciones pero deberían informarse dentro de las doce horas siguientes a su prestación so pena de su no pago (numeral 5.1, literal p)).
Siendo así, la Sala, en contravía de lo expuesto por la apelante, encuentra que las partes de forma voluntaria sometieron el trámite de pago a lo dispuesto en la Resolución 3305 de 1997, que arriba se mencionó, razón por la cual resulta inaceptable la discusión que se plantea frente a la normatividad que regulaba dicho aspecto, en particular el Decreto 723 de 1997, con mayor razón si dicha norma sólo resultaba aplicable ante el silencio de los contratantes frente al trámite de pago(15); sin embargo, esa resolución no fue aportada al expediente como tampoco las cuentas de cobro con sus respaldos respectivos, lo cual impide determinar si en efecto se cumplieron las exigencias contractuales por parte de la ESE demandante, requisito que esta corporación ha señalado indispensable para la prosperidad de esta clase de pretensión dentro de los contratos bilaterales, toda vez que es preciso verificar el estado en que se presentaron las cuentas y si estas se ajustan en todo a lo exigido en el contrato.
Lo probado en el presente asunto, es que se presentaron unas cuentas, sin que se conozca qué documentos las soportaron, toda vez que se echa de menos las mismas, es decir, el juez está en imposibilidad de establecer la forma en cómo cumplió sus obligaciones la contratista; igualmente, está probado que esas cuentas fueron glosadas u observadas en primera medida por el ISS de forma directa y, después, a través de una firma auditora contratada para el efecto, sin que se tenga certeza del momento en que fueron satisfechas las mismas por la contratista y, por consiguiente, resulta imposible determinar cuándo sus cobros eran exigibles por la satisfacción de sus contraprestaciones, siendo que, se reitera, se desconoce la suerte del trámite de las glosas o, al menos, el momento en que la ESE demandante cumplió con las exigencias contractuales.
Tampoco puede aceptarse que la respuesta contenida en el Oficio DCEPS61099 del 8 de junio de 1998 al derecho de petición formulado por el presidente de la Asociación de Hospitales y Centros de Salud de Caldas, pueda catalogarse, como lo pretende la actora, como la aceptación o autorización de todos los servicios prestados, puesto que su alcance, como el mismo documento lo refiere, es el de relacionar las cuentas presentadas por los diferentes centros médicos y hospitalarios de Caldas, pero no comporta ni contiene su revisión o aceptación para pago.
Tampoco se demostró el respaldo contractual que tienen los servicios prestados entre enero y febrero de 1999, toda vez que el convenio tenía una vigencia inicial hasta diciembre de 1998, sin que se allegara la prueba de la extensión del plazo contractual, que como se dijo al analizar el régimen jurídico del convenio en estudio, impone la obligación de demostrar el escrito que contiene el acuerdo del objeto y el precio suscrito por las partes.
En un asunto similar, donde otra EPS reclamaba el pago de unas cuentas de cobro frente al ISS, la Sala negó las pretensiones con base en unas consideraciones que por pertinentes para el sub lite hace suyas nuevamente, in extenso, así(16):
37. En relación con las cuentas presentadas por el contratista, se advierte preliminarmente que si el contrato es suscrito el 5 de mayo de 1998, es claro que su ejecución se dio en una fecha posterior(17), motivo por el cual al amparo y con fundamento en el mismo únicamente podrían ser reconocidos los costos de los servicios prestados con posterioridad a esa fecha. No obstante, según los documentos que obran en el proceso y en los cuales se relacionan las cuentas presentadas por el demandante, figuran algunas por los meses de enero, febrero, marzo y abril de 1998 (fls. 10, 127 y 137 c. 1), esto es, anteriores a la firma del convenio, de donde se infiere que no podrían haber sido canceladas con cargo a dicho convenio, lo que implica, a su vez, tal y como lo puntualizó el Ministerio Público, que no exista certidumbre en relación con el monto exacto de la supuesta deuda existente con base en el mismo, como tampoco de los períodos exactos de cobro que se cancelaron con los pagos realizados por el ISS en mayo y diciembre de 1999 y abril de 2000, por las sumas de $ 246.018.013, $ 169.341.508 y $ 146.177.455, respectivamente (fls. 24, 152 y 154 c. 1).
38. Además, señala el actor en forma reiterada que el ISS expidió una certificación que sirve de sustento a la acción, contenida en el Oficio DC.EPS.610.99 de 8 de junio de 1999, dirigido por el gerente EPS SSSC del Seguro Social al presidente de la Asociación de Hospitales y Centros de Salud del departamento de Caldas, y de acuerdo con el cuadro consignado en documento anexo a esta comunicación. Sin embargo, no está demostrado que el ISS hubiera aceptado y aprobado las cuentas relacionadas en dicho cuadro.
39. En efecto, de una parte, se observa claramente que en el mencionado documento el gerente de la EPS se limita a remitir al presidente de la Asociación de Hospitales y Centros de Salud de Caldas “la relación de las cuentas por servicios de salud correspondientes a los hospitales y centros de salud de Caldas, que han sido presentados a la EPS del Seguro Social, por atención a nuestros usuarios hasta el mes de febrero de 1999” (fl. 2 c. 1), sin que en parte alguna acepte que las sumas a que hacen referencia las mismas se adeuden o siquiera manifieste que fueron objeto de revisión y se hubieran aprobado. De otra parte, obra en el plenario el denominado “Informe de interventoría fase final contrato AGS Colombia Ltda. y Seguro Social Seccional Caldas, valor cuentas - valor glosa definitiva - valor pagos efectuados y valor definitivo a pagar. Informe de Interventoría Nº 03” del 22 de noviembre de 1999 (fls. 114-136 c. 1), el cual arrojó, respecto del Hospital San Marcos de Chinchiná, un valor real de las cuentas presentadas —incluyendo indebidamente cuentas por los meses de marzo y abril de 1998, como se anotó— de $528.857.090; una glosa definitiva de $140.769.391; pagos realizados por el ISS Bogotá $ 247.254284 y por la seccional por $4.529.551, quedando un saldo pendiente de pago de $169.341.508, suma esta última que fue la que finalmente se ordenó pagar por la entidad demandada en la Resolución 247 de 1999 y según orden de pago Nº 018418 de 8 de diciembre de 1999 (fl. 140 c. 1). En este sentido, queda huérfana de prueba la afirmación realizada por el demandante, según la cual se impartió por el ISS la aprobación de las cuentas presentadas inicialmente.
42. En segundo término, advierte la Sala que el artículo 3º del Decreto 723 de 1997(18), consagra el procedimiento a seguir por el contratista para la obtención del reconocimiento y pago de las facturas y, además, el plazo que tiene la entidad contratante para objetarlas, pero solo resulta aplicable cuando en los contratos “no se establezcan los términos para el pago”. Así, se advierte que en el numeral 3º del convenio celebrado por las partes, estas acordaron para el “trámite de pago” dar aplicación a los artículos 9º, 10 y 12 de la Resolución 3305 de 1997 expedida por la vicepresidencia financiera del instituto; y en armonía con lo anterior, dentro de las obligaciones del instituto contempladas en el numeral 6º del mencionado convenio, se pactó como obligación del contratista la de “presentar las cuentas al ISS dentro de los términos y condiciones señaladas en el capítulo II de la Resolución 3305 del 14 de noviembre de 1997 de la vicepresidencia financiera del instituto” (cláusula 5, letra o.), y de la entidad contratante la de “cancelar las obligaciones económicas que adquiere con el adscrito por los servicios que éste preste, dentro de los términos y oportunidades señaladas en los artículos 12 y 13 de la Resolución 3305 del 14 de noviembre de 1997 de la vicepresidencia financiera del instituto” (cláusula 6, letra g.). Por consiguiente, no resulta exacta la afirmación del impugnante de que debería aplicarse el procedimiento previsto en el Decreto 723 de 1997, porque en el convenio se estipuló el procedimiento para realizar los pagos, solo que en este caso no consta en el expediente, circunstancia que no permite establecer si el ISS podía obrar o no como lo hizo, según el procedimiento fijado en la Resolución 3305 de 1997, expedida por la vicepresidencia financiera.
En los términos expuestos, habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia, en tanto las pruebas obrantes no permiten dilucidar el estado de cumplimiento de las obligaciones de la parte actora y, por ende, acceder a los reconocimientos que se aducen en la demanda.
1. CONFIRMAR la sentencia del 19 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.
(1) El Instituto Colombiano de Seguros Sociales fue creado mediante el artículo 8º de la Ley 90 de 1946 como un establecimiento público, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio; su naturaleza jurídica fue cambiada a través del artículo 1º del Decreto 2148 de 1992 que dispuso: “El Instituto de Seguros Sociales funcionará en adelante como una empresa industrial y comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”.
(2) El numeral 8º del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 597 de 1988, imponía el conocimiento en primera instancia a los tribunales administrativos de los procesos de contratos administrativos, interadministrativos y de los de derecho privado de la administración con cláusula de caducidad, expresiones que debe entenderse refieren a la única categoría contractual creada por la Ley 80 de 1993, esto es, los contratos estatales, como ocurre en el sub lite, toda vez que uno de los extremos de la relación contractual en estudio es una empresa industrial y comercial del Estado. En ese orden, como el pago que se reclama es de $778.448.059, siendo esta la mayor pretensión (fl. 27, c. ppal.), es claro que para 1999 (fl. 29, c. ppal.), cuando se presentó la demanda, la controversia contractual tenía un valor superior a $18.850.000 y, por consiguiente, tenía vocación de doble instancia.
(3) En el mismo sentido ver: Consejo de Estado, sentencia del 30 de octubre de 2013, Expediente 32556, M. P. Mauricio Fajardo Gómez. En esa oportunidad, en la cual también se solicitaba la declaratoria de existencia de un contrato, se precisó: “Sobre este punto debe a notarse que en los referidos formatos no se plasmó el acuerdo de voluntades de las partes frente al objeto y a la contraprestación, ni se identificaron su extremos intervinientes, por lo que es de concluirse que tales documentos en modo alguno tienen la virtualidad para satisfacer la exigencia de la solemnidad que debe revestir el contrato estatal (…). // De lo anterior ha de precisarse que aunque está acreditado que durante los años 1996 a 2000 la sociedad Comercializadora del Caribe Ltda., almacenó en su depósito habilitado de carácter público mercancía aprehendida, decomisada y abandonada a favor de la autoridad aduanera, no por ese hecho surge de manera indiscutible la aludida existencia del contrato de depósito mercantil, pues se reitera que los documentos en referencia no suplen la exigencia de elevar a escrito el correspondiente negocio jurídico. // Por lo anotado en precedencia, la Sala acoge el criterio del tribunal a quo en el sentido de indicar que la pretensión de declaratoria de existencia del contrato de depósito y/o almacenamiento de mercancías aprehendidas, decomisadas y/o abandonadas a favor de la Nación, entre la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales y la Sociedad Comercializadora del Caribe Ltda., de ninguna manera puede prosperar”. En el mismo sentido, la Sección en sentencia del 18 de febrero de 2010, Expediente 15596, M. P. Mauricio Fajardo Gómez. En esa ocasión, se dijo: “Sobre ese particular, la Sala considera, en primer lugar, que no existe desde el punto de vista probatorio otro elemento que corrobore lo dicho por el demandante sobre el supuesto acuerdo verbal que se habría alcanzado para tratar —sin eficacia jurídica— de modificar el aludido contrato de obra, razón por la cual no existen elementos que permitan declarar con suficiencia que tal acuerdo modificatorio ciertamente hubiere tenido lugar como supuesto fáctico. En segundo lugar, dada la solemnidad que caracteriza a los contratos estatales de conformidad con la legislación especial que regula esta materia, la Sala concluye que, incluso frente a la hipótesis de que en el caso concreto se hubiere acreditado el acuerdo verbal de las partes para tratar de modificar el Contrato 247 - 95, no sería posible reconocerle efecto alguno a tal acuerdo puesto que la modificación consensual, de un acuerdo que legalmente se debe extender por escrito, es decir, que es solemne, está llamada a ser desestimada por el ordenamiento jurídico”.
(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de agosto de 2013, Expediente 25.892, M. P. Danilo Rojas Betancourth.
(5) Cita original: El artículo 275 de la Ley 100 de 1993, estableció: “El Instituto de Seguros Sociales es una empresa industrial y comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el régimen de sus cargos será el contemplado en el Decreto-Ley 1651 de 1977 y podrá realizar los contratos de que trata el numeral 5º del artículo 32 [encargos fiduciarios y fiducia pública] de la Ley 80 de 1993. (…) Parágrafo 1º. Respecto de los servicios de salud que presta, actuará como una entidad promotora y prestadora de servicios de salud con jurisdicción nacional. El consejo directivo del Instituto determinará las tarifas que el instituto aplicará en la venta de servicios de salud”; esto es, en calidad de entidad promotora de salud en los términos del artículo 177 ibídem, como responsable de la afiliación, el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía, y con la función básica de organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del plan de salud obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes unidades de pago por capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía, de que trata el título III de la presente ley; y en calidad de entidad prestadora de salud en los términos del artículo 185 ejusdem atender a los afiliados y beneficiarios dentro de los parámetros y principios señalados en la presente ley. Esta modalidad de sujeto público dentro del sistema de seguridad social en salud la compartió con otras cajas que aún subsisten, como por ejemplo, Caprecom —Ley 314 de 1996—.
(6) Cita original: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 de diciembre del 2012, Expediente 19425, C. P. Danilo Rojas Betancourth.
(7) Cita original: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de octubre del 2012, Expediente 21610, C. P. Stella Conto Díaz del Castillo.
(8) Cita original: Molano López, Mario Roberto. La Nueva Estructura de los Procesos Selectivos en la Contratación Estatal, Ediciones Nueva Jurídica, 2009, Bogotá, p.p. 360 y 361. En igual sentido, Sandoval Estupiñán, Luz Inés. Contratación Estatal y Contratación en Salud del Estado Colombiano. Biblioteca Jurídica Fernando Hinestrosa vol. 3, Universidad Externado de Colombia, 2009, Editorial Ibáñez, p.p. 390 y 391. Esta última autora, sostiene: “Para la celebración de contratos de compraventa de servicios de salud, como se señaló antes el procedimiento será el de contratación directa que es la forma como proceden los particulares de acuerdo con las normas del derecho privado. // Lo anterior, por cuanto de conformidad con lo establecido en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887 priman las disposiciones especiales contenidas en la Ley 10 de 1990 y Ley 100 de 1993 sobre la Ley 80 de 1993 que es norma general en cuanto a la actividad contractual del Estado”. Dicho entendimiento fue confirmado con la entrada en vigencia de la Ley 1122 de 2007 que en su artículo 45 prescribió: “Régimen de contratación de EPS públicas. Las empresas promotoras de salud del régimen subsidiado y contributivo públicas tendrán el mismo régimen de contratación que las empresas sociales del Estado”. Valga referir que las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado se denominan, actualmente, entidades promotoras de salud (EPS), según lo dispuesto por el artículo 41 del Decreto 131 de 2010.
(9) Cita Original: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de octubre de 2013, Expediente 23438, C. P. Stella Conto Díaz del Castillo.
(10) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, Expediente 25.022, M. P. Enrique Gil Botero.
(11) El artículo 1496 del Código Civil prescribe: “[e]l contrato es unilateral cuando una de las partes se obliga para con otro que no contrae obligación alguna; y bilateral, cuando las partes contratantes se obligan recíprocamente” (se destaca).
(12) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, Expediente 17.552, M. P. Ruth Stella Correa Palacio.
(13) Cita original: “Artículo 1498 del C.C.: ‘El contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez’…”.
(14) Cita original: “Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 24 de febrero de 2005, Expediente 14.937. C. P., Germán Rodríguez Villamizar”.
(15) En tal sentido el artículo 3º más adelante citado y el artículo 11 que prescribía: “Transición. Las entidades promotoras de salud y los prestadores de servicios tendrán un plazo de un mes para modificar los contratos que se encuentren perfeccionados en el momento de entrada en vigencia del presente decreto, de tal manera que se incluyan los términos de pago y los procedimientos para la resolución de conflictos. En caso de que no se pacten dentro de dicho término, se aplicará lo dispuesto en esta norma”.
(16) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de abril de 2013, Expediente 21.312, M. P. Danilo Rojas Betancourth.
(17) Cita original: Para su ejecución requería de la aprobación por parte del instituto de la garantía única prevista en el numeral 10 del convenio, y de la existencia de la disponibilidad presupuestal (fl. 53 c. 1); no obstante, no reposa en el expediente prueba de la aprobación de la garantía y del registro presupuestal, de manera que se desconoce la fecha exacta de iniciación de su ejecución, pero lo que sí resulta claro es que debió haber ocurrido en fecha posterior a la de su suscripción.
(18) Cita original: “Artículo 3º. Del pago por conjunto de atención integral o pago por actividad. Cuando en los contratos se pacte por conjunto de atención integral o por actividad y no se establezcan los términos para el pago, deberá observarse el siguiente procedimiento: / 1. A partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, las entidades promotoras de salud deberán comunicar a los prestadores de servicios el período del mes en el cual recibirán las facturas o cuentas de cobro. Este período será de diez (10) días calendario. / 2. La entidad promotora de salud tendrá un plazo de veinte (20) días calendario, contados a partir del vencimiento del período anterior, para revisar integralmente la cuenta y aceptarla u objetarla. / 3. En caso de no objeción, la entidad promotora de salud deberá cancelar la cuenta dentro de los diez (10) días calendario siguientes al vencimiento del plazo estipulado en el numeral precedente”.
(19) Cita original: “Artículo 4º. Pago en caso de objeciones. A partir de la vigencia del presente decreto, las entidades promotoras de salud pagarán al prestador de servicios de salud cuando la factura sea objetada total o parcialmente, el 60% del monto objetado, dentro del término estipulado en el numeral 3º del artículo anterior, salvo que se pacte otra forma de pago. El saldo será cancelado una vez se aclaren por parte del prestador del servicio las observaciones efectuadas por la entidad promotora. Las sumas no objetadas deberán ser canceladas en su totalidad. / Los prestadores de servicios de salud tendrán la obligación de aclarar ante las entidades promotoras de salud las observaciones que éstas hagan dentro de los veinte (20) días siguientes a su comunicación. Si los prestadores no cumplen con la obligación de aclarar, se entiende que aceptan la reclamación y en consecuencia se efectuarán los ajustes correspondientes. Si hay lugar a restitución de la cantidad ya cancelada o parte de ella, dicha suma se podrá descontar de futuras facturaciones. / Cuando un prestador de servicios de salud no dé respuesta satisfactoria a las objeciones en tres (3) oportunidades sucesivas, perderá, por un período de tres meses, el derecho al pago del 60% objetado dentro de los términos estipulados en el primer inciso, en las siguientes facturaciones./ Parágrafo. En ningún caso podrá entenderse que el no cumplimiento de los plazos aquí estipulados exonera a la entidad promotora de salud de cancelar los servicios efectivamente prestados, ni al prestador de los servicios de salud de restituir aquellos dineros entregados por las entidades promotoras para la cancelación de servicios facturados y objetados o no debidos.” “Artículo 10. Intereses de mora. Las entidades promotoras de salud reconocerán a los prestadores de servicios de salud, cuando a ello haya lugar, los intereses de mora consagrados en las disposiciones legales. De igual manera los prestadores de servicios reconocerán estos intereses de conformidad con la ley, en los casos de las restituciones consagradas en el artículo cuarto del presente decreto”.
(20) Cita original: Según el artículo 1608 del Código Civil, “[e]l deudor está en mora: / 1º) Cuando no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado; salvo que la ley, en casos especiales, exija que se requiera al deudor para constituirlo en mora. / 2º) Cuando la cosa no ha podido ser dada o ejecutada sino dentro de cierto tiempo y el deudor lo ha dejado pasar sin darla o ejecutarla. / 3º) En los demás casos, cuando el deudor ha sido judicialmente reconvenido por el acreedor”. La mora es un concepto jurídico que involucra el hecho del retardo en el cumplimiento de una obligación y puede incluir o no el requisito de requerimiento o intimidación al deudor, de conformidad con los presupuestos de la norma del 1608 del Código Civil. En la obligación pura y simple esa conminación resulta necesaria; por el contrario, en la obligación a plazo, una vez vencido éste sin que se haya satisfecho el compromiso por el deudor, señala la citada norma civil que se incurre en mora, pues se aplica la regla general según la cual se entiende que éste ha sido interpelado desde la celebración del contrato (dies interpellat pro homine) que si no cumple la obligación dentro del plazo estipulado contractualmente o en la ley, es responsable de los perjuicios sufridos por el acreedor. Sobre este tema ver: Hinestrosa, Fernando. Tratado de las Obligaciones, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2002, p. 595-597. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 24 de septiembre de 1982, M. P. Héctor Gómez Uribe. El perjuicio que resulta de la mora consiste en que el acreedor habrá quedado privado temporalmente de la suma de dinero con la cual contaba en la fecha en que debía ser ejecutada la obligación de pagar. Desde el momento en que el deudor se encuentra en mora, el acreedor tiene derecho a exigir la reparación del perjuicio que resulte de la mora sin probar su existencia [N° 2 art. 1617: “el acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando solo cobra intereses; basta el hecho del retardo”. En otras palabras se presume la existencia del daño por el solo hecho de haber comprobado la mora en la ejecución. La ley ha establecido que los daños y perjuicios por el retardo en el pago de una suma de dinero son los intereses de mora (Cfr. Larroumet, Cristian, Teoría General del Contrato, editorial Temis. Bogotá, vol. II. p. 76.).

References: ARTÍCULO 1609
 artículo 82
 artículo 129
 artículo 87
 artículo 136
 Resolución 
 artículo 17
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 artículo 3
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 artículo 8
 artículo 1
 artículo 132
 artículo 275
 artículo 32
 artículo 177
 artículo 185
 artículo 5
 artículo 45
 artículo 41
 artículo 1496
 artículo 3
 artículo 11
 resolución 
 artículo 1608