Source: http://www.euroavocatura.ro/jurisprudenta/4894/Decizia_nr__362_2019_referitoare_la_respingerea_exceptiei_de_neconstitutionalitate_a_dispozitiilor_art__32_alin___7__fraza_finala_din_Legea_cetateniei_romane_nr__21_1991
Timestamp: 2020-01-20 23:49:47+00:00

Document:
Prima pagină » Jurisprudenţă » Drept public » Decizia nr. 362/2019 referitoare la respingerea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 32 alin. (7) fraza finala din Legea cetateniei romane nr. 21/1991
Publicat: 18 Jul 2019 609 citiri Secţiunea: Drept public
Drept acordat de catre un stat
1. Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor art. 32 alin. (7) din Legea cetateniei romane nr. 21/1991, exceptie ridicata de S.B. in Dosarul nr. XXXXX/3/2013 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, si care formeaza obiectul Dosarului Curtii Constitutionale nr. XXXXD/2017.
2. La apelul nominal raspunde autorul exceptiei de neconstitutionalitate, S.B., asistat de domnul avocat Corneliu-Liviu Popescu din Baroul Bucuresti, cu imputernicire avocatiala la dosar. Lipsesc celelalte parti. Procedura de citare este legal indeplinita.
3. Avand cuvantul, avocatul autorului exceptiei de neconstitutionalitate precizeaza ca exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 32 alin. (7) fraza finala din Legea cetateniei romane nr. 21/1991 este admisibila. In continuare, solicita sesizarea Curtii de Justitie a Uniunii Europene cu trimiterea prejudiciala in interpretare si suspendarea judecarii cauzei nationale pana la hotararea Curtii de Justitie a Uniunii Europene, avand ca obiect urmatoarea intrebare: "Dreptul UE, precum si principiile generale reprezentate de drepturile fundamentale, asa cum acestea rezulta din Conventia europeana a drepturilor omului, se interpreteaza ca impunand statelor membre UE, care sunt parti la Conventia europeana a drepturilor omului si la Protocolul aditional nr. 7 la aceasta, obligatia de a asigura respectarea dreptului la dublul grad de jurisdictie, intr-o procedura de retragere a cetateniei unui stat membru UE (avand ca efect pierderea cetateniei UE, precum si a drepturilor si libertatilor fundamentale legate de aceasta)?". Precizeaza ca aceasta cerere este admisibila, deoarece priveste dreptul Uniunii Europene, interpretarea tratatelor Uniunii Europene, interpretare ce inca nu a fost facuta de Curtea de Justitie a Uniunii Europene, iar cererea de sesizare este pronuntata in fata unei ultime instante nationale. Or, atat jurisprudenta Curtii de Justitie a Uniunii Europene, cat si cea a Curtii Constitutionale arata ca astfel de cereri sunt admisibile. Avand in vedere ca retragerea cetateniei romane inseamna pierderea cetateniei Uniunii Europene, deci a tuturor drepturilor atasate cetateniei europene, potrivit jurisprudentei Curtii de Justitie a Uniunii Europene, orice chestiune privind cetatenia Uniunii Europene atrage aplicabilitatea dreptului Uniunii Europene. Intr-un singur caz, Curtea de Justitie a Uniunii Europene a decis ca nu este aplicabil dreptul Uniunii Europene, si anume atunci cand a fost vorba despre o persoana care detinea doua cetatenii ale unor state membre ale Uniunii Europene si care, ulterior, pierduse una dintre cele doua cetatenii, ceea ce inseamna ca nu pierduse cetatenia Uniunii Europene. In concluzie, se arata ca se impune transarea, de catre Curtea de Justitie a Uniunii Europene, a chestiunii daca este sau nu obligatoriu dublul grad de jurisdictie atunci cand este vorba despre contestarea unei masuri ce are ca efect pierderea cetateniei Uniunii Europene. Pe cale de consecinta, exista obligativitatea sesizarii Curtii de Justitie a Uniunii Europene si a suspendarii solutionarii cauzei.
4. Avand cuvantul asupra acestei cereri prealabile, reprezentantul Ministerului Public considera ca nu este necesara sesizarea Curtii de Justitie a Uniunii Europene, avand in vedere jurisprudenta acesteia in materia cetateniei.
5. Curtea uneste solutionarea cererii de sesizare a Curtii de Justitie a Uniunii Europene cu fondul exceptiei de neconstitutionalitate si acorda cuvantul avocatului autorului, cu privire la exceptia de neconstitutionalitate.
6. Avand cuvantul asupra fondului exceptiei de neconstitutionalitate, avocatul autorului acesteia solicita, in esenta, admiterea exceptiei si constatarea ca dispozitiile de lege criticate incalca, in primul rand,art. 129 din Constitutie, interpretat de sine statator. In al doilea rand, sustine ca se incalca art. 129, interpretat in lumina Conventiei privind apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si a jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului. Cu privire la primul motiv de neconstitutionalitate, precizeaza ca nu isi intemeiaza argumentele pe art. 21 din Constitutie privind accesul liber la justitie, ci pe art. 129 privind exercitarea cailor de atac. Potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, art. 129 din Constitutie trebuie interpretat in sensul ca trebuie sa existe macar o cale de atac impotriva unei hotarari judecatoresti. Astfel, legiuitorul poate stabili cate cai de atac, daca sunt devolutive sau nu, in ce termene si la ce instanta se pot exercita, insa legiuitorul nu poate sa suprime dreptul la o cale de atac. In acest sens invoca deciziile Curtii Constitutionale nr. 500 din 15 mai 2012 si nr. 967 din 20 noiembrie 2012. In al doilea rand, se arata ca art. 129 din Constitutie nu poate fi privit izolat, ci trebuie privit in lumina art. 20 si a art. 148 din Constitutie . Or, art. 2 din Protocolul nr. 7 la Conventie impune dublul grad de jurisdictie in materie penala, cu precizarea ca aceasta notiune de "materie penala" este o notiune autonoma. Or, daca in dreptul romanesc simpla interzicere a drepturilor electorale este o sanctiune de drept penal, atunci retragerea cetateniei romane, ca sanctiune pentru presupuse fapte de terorism sau atingeri aduse sigurantei nationale, nu ar putea fi calificata decat o sanctiune chiar mai severa decat sanctiunea pierderii drepturilor electorale. A fortiori, sanctiunea retragerii cetateniei romane are o natura penala. In concluzie, exceptia de neconstitutionalitate este admisibila, cererea de sesizare a Curtii de Justitie a Uniunii Europene are legatura cu cauza si nu este transata de Curtea de Justitie a Uniunii Europene, si exista obligativitatea sesizarii acesteia. Pe fond, solicita admiterea exceptiei de neconstitutionalitate.
7. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neintemeiata, a exceptiei de neconstitutionalitate, deoarece exista o bogata jurisprudenta a Curtii Europene a Drepturilor Omului, prin care se arata ca art. 6 din Conventie si art. 2 din Protocolul nr. 7 la Conventie nu sunt aplicabile in materia cetateniei. Totodata, potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, exista acces la cai de atac in acest situatii, Constitutia neimpunand un anumit numar de cai de atac.
8. Avand cuvantul in replica, avocatul autorului exceptiei de neconstitutionalitate sustine ca nu critica faptul ca nu exista mai multe cai de atac, ci faptul ca nu exista nicio cale de atac impotriva hotararii judecatoresti.
9. In replica, reprezentantul Ministerului Public sustine ca exista o cale de atac, iar aceasta este reglementata de textul criticat.
10. Prin Decizia civila nr. 4.938 din 24 octombrie 2016, pronuntata in Dosarul nr. XXXXX/3/2013, Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 32 alin. (7) din Legea cetateniei romane nr. 21/1991. Exceptia de neconstitutionalitate a fost ridicata de recurentul-reclamant S.B., in cadrul solutionarii recursului declarat de autorul exceptiei, impotriva Sentintei civile nr. 7.979 din 2 decembrie 2014, pronuntata de Tribunalul Bucuresti - Sectia a II-a contencios administrativ si fiscal, prin care a fost respinsa, ca neintemeiata, actiunea impotriva Ordinului emis de Autoritatea Nationala a Cetateniei privind retragerea cetateniei romane a autorului exceptiei, pentru motivul prevazut de art. 25 alin. (1) din Legea nr. 21/1991, respectiv ca este cunoscut ca avand legaturi cu grupari teroriste sau le-a sprijinit, sub orice forma, ori a savarsit alte fapte care pun in pericol siguranta nationala.
11. In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, autorul acesteia sustine, in esenta, ca, potrivit prevederilor de lege criticate, hotararea judecatoreasca de prima instanta prin care instanta de contencios administrativ (tribunalul) solutioneaza actiunea in anulare impotriva ordinului presedintelui Autoritatii Nationale pentru Cetatenie, de retragere a cetateniei romane, este definitiva si irevocabila, ceea ce inseamna ca impotriva ei nu se poate exercita nici calea de atac a apelului, nici calea de atac a recursului. Aceasta dispozitie este neconstitutionala din doua motive. Astfel, in primul rand, aceasta dispozitie contravine art. 129 din Constitutie, care consacra dreptul la cai de atac impotriva hotararilor judecatoresti, interpretat - potrivit art. 20 alin. (1) din Constitutie si jurisprudentei Curtii Constitutionale - in lumina art. 2 din Protocolul nr. 7 la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului privind dreptul la dublu grad de jurisdictie in materie penala. Art. 129 din Constitutie consacra dreptul partilor la exercitarea cailor de atac impotriva hotararilor judecatoresti. Faptul ca acest drept se exercita in conditiile legii inseamna ca legiuitorul poate stabili conditii pentru exercitarea lui (denumirea si numarul cailor de atac, conditii de forma, termene etc.), dar nu poate aduce atingere insesi substantei dreptului, adica nu poate suprima orice cale de atac impotriva unei hotarari judecatoresti de prima instanta. In acest sens se invoca deciziile Curtii Constitutionale nr. 500 din 15 mai 2012 si nr. 967 din 20 noiembrie 2012, prin care Curtea Constitutionala a declarat ca fiind neconstitutionale dispozitiile care suprimau orice cale de atac in materie civila privind litigiile de valoare redusa si in materie contraventionala. A fortiori, macar o cale de atac trebuie sa existe in cadrul litigiului judiciar referitor la retragerea cetateniei romane, importanta pentru parte si consecintele negative ale acestei masuri fiind indiscutabile, comparativ cu simpla situatie a unor litigii civile de mica valoare ori a unor contraventii. Comparativ, art. 31 din Legea nr. 21/1991, care are in vedere institutia renuntarii la cetatenia romana (pierderea voluntara, la cerere, a cetateniei romane), stabileste prin alin. (6) ca ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Cetatenie, prin care se respinge cererea de renuntare la cetatenia romana, poate fi atacat la instanta de contencios administrativ (situatie similara cu ordinul de retragere a cetateniei romane), dar, in plus, hotararea de prima instanta este supusa recursului. Or, daca in cazul refuzului de acceptare a renuntarii la cetatenia romana exista un dublu grad de jurisdictie, a fortiori acesta trebuie sa existe in cazul masurii, mult mai dure, a retragerii cetateniei romane, solutia impunandu-se logic si de bun-simt juridic.
12. In al doilea rand, se sustine ca art. 129 din Constitutie nu poate fi interpretat izolat, ci numai - potrivit art. 20 alin. (1) din Constitutie - in lumina normelor internationale conventionale si jurisprudentiale in materia drepturilor omului. Art. 129 consacra un drept al omului - dreptul la exercitarea cailor de atac impotriva hotararilor judecatoresti, adica dreptul la dublul grad de jurisdictie. Faptul ca art. 129 nu face parte din titlul II al Constitutiei, rezervat drepturilor omului, nu inseamna ca el nu consacra un astfel de drept, prin continutul sau, situatia nefiind singulara (de exemplu, art. 124, art. 127 si art. 128 consacra dimensiuni particulare ale unui drept al omului - dreptul la un proces echitabil, si anume legalitatea instantei, publicitatea sedintelor de judecata si folosirea limbii materne in justitie, nici ele nefacand parte din titlul II). Se arata ca art. 129 din Constitutie trebuie interpretat in lumina art. 2 din Protocolul aditional nr. 7 la Conventie, care consacra dreptul la dublu grad de jurisdictie in materie penala, precum si a jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului. Ratione materiae, art. 2 din Protocolul nr. 7 la Conventie consacra dreptul la un dublu grad de jurisdictie numai in materie "penala", cu precizarea insa ca notiunea de "penal" este o notiune europeana autonoma, cu propriul sau sens in Conventie, care nu corespunde cu sensul obligatoriu dat aceleiasi notiuni de legislatiile nationale ale statelor parti. Jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului a stabilit trei criterii alternative (este suficient ca unul singur sa fie indeplinit) pentru calificarea unei materii (in sensul Conventiei, si anume - in ceea ce intereseaza pentru exceptia de neconstitutionalitate - al art. 6 si art. 7 din Conventie si al art. 2 din Protocolul nr. 7 la Conventie) ca fiind "penala" in sens european autonom, si anume: calificarea data de dreptul intern (orice materie calificata de dreptul national ca fiind penala este "penala" si in sens european autonom); natura si gravitatea faptei reprosate unei persoane (faptele grave au natura "penala" in sens european autonom, chiar daca dreptul intern le califica drept extrapenale), natura si asprimea sanctiunii pe care o risca persoana in cauza, precum si caracterul punitiv, disuasiv al masurii (sanctiunile aspre si cu rol punitiv, iar nu reparator, sunt "penale" in sens european autonom, chiar daca sunt extrapenale, potrivit dreptului intern). Se arata ca, in dreptul roman, retragerea cetateniei romane, pentru motive legate de terorism sau acte contra sigurantei nationale, are natura extra- penala, administrativa. Procesul judiciar avand ca obiect actiunea in anularea ordinului presedintelui Autoritatii Nationale pentru Cetatenie, de retragere a cetateniei romane, este extra- penal, de contencios administrativ. Totusi, masura retragerii cetateniei romane pentru aceste motive indeplineste doua dintre criteriile alternative stabilite de Curtea Europeana a Drepturilor Omului, pentru calificarea ei ca fiind "penala", in sens european autonom, independent de calificarea sa ca fiind extra-penala in dreptul intern roman. Astfel, in primul rand, retragerea cetateniei se dispune pentru fapte extrem de grave, si anume fapte legate de terorism sau care aduc atingere sigurantei nationale; aceste fapte sunt calificate de dreptul roman ca fiind infractiuni . De asemenea, retragerea cetateniei romane are un caracter sanctionator (se pierd toate drepturile atasate statutului de cetatean roman), sanctiunea este extrem de grava si are caracter punitiv, represiv, exemplar, iar nu reparator; in Codul penal, masuri mult mai putin grave sunt calificate drept pedepse (au natura penala), iar retragerea cetateniei (avand ca efect pierderea automata a tuturor drepturilor legate de cetatenie), pe o perioada nedeterminata, are a fortiori un caracter mult mai grav. Rezulta ca, avand o natura "penala" in sens european autonom, retragerea cetateniei romane pentru terorism sau atingeri aduse sigurantei nationale face aplicabil art. 2 din Protocolul aditional nr. 7 la Conventie, deci dublul grad de jurisdictie ar trebui sa existe. In cauza nu se regaseste niciuna dintre cele trei exceptii stabilite de norma conventionala: fapte marunte; judecata in prima instanta de cea mai inalta jurisdictie nationala; condamnare in calea de atac dupa achitare in prima instanta. Prin urmare, art. 2 din Protocolul aditional nr. 7 la Conventie impune dublul grad de jurisdictie in prezenta cauza.
13. Se mai arata ca analiza cererii de retragere a cetateniei romane de catre Comisia pentru cetatenie din cadrul Autoritatii Nationale pentru Cetatenie nu poate fi considerata primul grad de jurisdictie (cu consecinta ca actiunea in contencios in anulare ar reprezenta al doilea grad de jurisdictie, deci dreptul la dublul grad de jurisdictie ar fi respectat), deoarece Comisia pentru cetatenie nu este o jurisdictie/o "instanta" in sens european autonom (este compusa din personal al Autoritatii Nationale pentru Cetatenie, numit de presedintele acesteia, care emite ordinul de retragere a cetateniei, deci membrii sai nu sunt independenti si impartiali; nu are putere de decizie, adoptand un simplu raport, puterea de decizie revenind presedintelui Autoritatii Nationale pentru Cetatenie), procedura in fata acesteia nu este jurisdictionala (nu este publica, nu este contradictorie), iar procedura administrativa se finalizeaza printr-un act (ordinul de retragere a cetateniei) care nu este motivat. Curtea Europeana a Drepturilor Omului accepta situatia in care anumite sanctiuni "penale" pot fi impuse de un organ care nu este "instanta", cu conditia ca sanctiunea sa poata fi contestata la o "instanta" (in conditiile art. 6 din Conventie), ceea ce reprezinta primul grad de jurisdictie, cu consecinta ca art. 2 din Protocolul aditional nr. 7 la Conventie impune dreptul la o cale de atac impotriva primei hotarari a unei "instante", pentru a se asigura dublul grad de jurisdictie. Rezulta, deci, ca autorul are dreptul constitutional si conventional la analiza cauzei sale, privind retragerea cetateniei, de alta "instanta", care sa solutioneze o cale de atac impotriva hotararii de prima instanta.
14. In concluzie, se sustine ca art. 32 alin. (7) fraza finala din Legea nr. 21/1991, care prevede caracterul definitiv si irevocabil al hotararii de prima instanta si interzice atat apelul, cat si recursul, este neconstitutional, contravenind dreptului la dublul grad de jurisdictie, consacrat de art. 129 din Constitutie, interpretat - potrivit art. 20 alin. (1) din Constitutie - in lumina art. 2 din Protocolul aditional nr. 7 la Conventie si a jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului.
15. Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal si-a exprimat opinia, in sensul ca dispozitia de lege criticata este conforma cu dispozitiile art. 20, art. 21 si art. 129 din Constitutie . In ceea ce priveste concordanta cu art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, instanta arata, in primul rand, ca acest articol nu reglementeaza dreptul de a ataca o hotarare judecatoreasca. De altfel, acest aspect a fost constatat si de Curtea Constitutionala, in jurisprudenta sa, in care a aratat, pe de o parte, ca art. 21 din Constitutie nu prevede acest drept, iar, pe de alta parte, ca, potrivit art. 125 alin. (3) si art. 128 din Constitutia din 1991 (art. 126 si art. 129 din Constitutia revizuita), competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt stabilite prin lege, careia partile interesate si Ministerul Public trebuie sa i se supuna, in exercitarea cailor de atac impotriva hotararilor judecatoresti (a se vedea in acest sens Decizia nr. 73 din 4 iunie 1996). In acelasi sens, Curtea Constitutionala a retinut ca accesul liber la justitie nu presupune accesul la toate caile de atac si toate instantele judecatoresti prevazute de Constitutie (a se vedea in acest sens Decizia nr. 66 din 14 aprilie 1997). Asa cum Curtea a retinut prin Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1 din 8 februarie 1994, prin instituirea unor proceduri speciale pentru situatii speciale, inclusiv in ceea ce priveste exercitarea cailor de atac, legiuitorul nu face decat sa se supuna prevederilor constitutionale. Asa fiind, nu se poate sustine ca asemenea proceduri impiedica accesul la justitie, cata vreme toti cei interesati au posibilitatea neingradita de a utiliza aceste proceduri, in formele si modalitatile instituite de lege. Totodata, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat ca art. 6 din Conventie nu este aplicabil procedurilor privind pierderea cetateniei (a se vedea in acest sens Decizia de admisibilitate din 3 decembrie 2002, pronuntata in Cauza Naumov impotriva Albaniei). Nici dreptul la dublu grad de jurisdictie in materie penala, instituit de art. 2 din Protocolul nr. 7 la Conventie, invocat de autorul exceptiei, nu este aplicabil in cauza. Astfel, in contextul in care exista un instrument international ratificat de Romania in materia cetateniei, care reglementeaza caile de atac ce trebuie puse la dispozitie de stat, prin legislatia interna, pentru contestarea hotararii privind pierderea cetateniei, nu se pot retine ca incidente dispozitiile Protocolului nr. 7 la Conventie, care se refera la "materie penala". Prin urmare, instanta apreciaza ca sunt incidente dispozitiile speciale cuprinse in art. 12 din Conventia europeana pentru cetatenie, ratificata de Romania prin Legea nr. 396/2002, care prevad ca "Fiecare stat parte trebuie sa faca astfel incat hotararile privind dobandirea, pastrarea, pierderea cetateniei sale, redobandirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetatenie sa poata face obiectul unei cai de atac administrative sau judiciare, in conformitate cu dreptul sau intern."
16. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
17. Guvernul considera ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata. In acest sens arata ca, potrivit art. 8 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, "De la data intrarii in vigoare a Codului de procedura civila, referirile din cuprinsul actelor normative la hotararea judecatoreasca A«definitiva si irevocabilaA» sau, dupa caz, A«irevocabilaA» se vor intelege ca fiind facute la hotararea judecatoreasca A«definitiva.A»" Asadar, hotararea pronuntata de tribunal, prin care acesta solutioneaza actiunea introdusa impotriva ordinului presedintelui Autoritatii Nationale pentru Cetatenie, de admitere sau de respingere a sesizarii de retragere a cetateniei, este definitiva, nefiind supusa nici apelului si nici recursului. Se arata ca legea romana a cetateniei prevede drept conditie pentru acordarea la cerere a cetateniei romane, precum si pentru mentinerea acesteia, un comportament loial fata de statul roman, respectiv de a nu intreprinde sau sprijini actiuni impotriva ordinii de drept sau a securitatii nationale, de a nu avea legaturi cu grupari teroriste ori de a le sprijini, sub orice forma, de a nu se inrola, atunci cand se afla in strainatate, in fortele armate ale unui stat cu care Romania a rupt relatiile diplomatice sau cu care este in stare de razboi etc. (art. 8 si art. 25 din Legea cetateniei romane nr. 21/1991). Aceste prevederi sunt pe deplin compatibile cu normele si standardele internationale in materie. In jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a statuat in mod constant ca accesul liber la justitie nu presupune ca, in toate cauzele, sa fie asigurat accesul la toate structurile si la toate caile de atac prevazute de lege, deoarece competenta si procedura de judecata sunt stabilite de legiuitor, iar acesta, asigurand posibilitatea de a ajunge in fata instantelor judecatoresti in conditii de egalitate, poate stabili reguli deosebite. Astfel, stabilirea regulilor de desfasurare a procesului in fata instantelor judecatoresti este atributul exclusiv al legiuitorului, care poate adopta reglementari cu caracter general sau cu caracter special, derogatoriu, cu aplicabilitate la anumite situatii, in mod egal, pentru toti cei interesati in exercitarea acelorasi categorii de drepturi sau in indeplinirea acelorasi categorii de obligatii . In acest sens sunt prevederile art. 126 alin. (2) din Constitutie . Totodata, in jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a evidentiat ca, exceptand situatia cauzelor penale, dreptul de a ataca o hotarare judecatoreasca nu reiese nici explicit, dar nici implicit din prevederile Constitutiei sau ale art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului sau a libertatilor fundamentale. In sensul practicii instantei europene, conceptul de "proces echitabil" nu implica in mod necesar existenta mai multor grade de jurisdictie, a unor cai de atac al hotararilor judecatoresti si nici, pe cale de consecinta, posibilitatea exercitarii acestor cai de atac - inclusiv a celor extraordinare - de catre toate partile din proces (a se vedea in acest sens Decizia nr. 73 din 4 iunie 1996). De asemenea, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat, in mai multe randuri, ca art. 6 din Conventie nu este aplicabil procedurilor care reglementeaza cetatenia unei persoane . Se arata ca, in considerentele unei decizii relativ recente, Curtea a retinut urmatoarele: "in ceea ce priveste plangerile reclamantului cu privire la decizia Curtii Constitutionale de a-i retrage cetatenia lituaniana, Curtea reaminteste ca articolul 6 pct. l al Conventiei nu se aplica procedurilor care reglementeaza cetatenia unei persoane, deoarece astfel de proceduri nu implica nici A«stabilirea drepturilor si obligatiilor sale civile si nicio acuzatie penala impotriva saA» in sensul acestei dispozitii. In consecinta, articolul 6 pct. l nu se aplica acestor proceduri (a se vedea cauzele S. impotriva Elvetiei (dec.), nr. 13.325/87, DR 59, 15 decembrie 1988 si Soc impotriva Croatiei (dec.), nr. 47.863/99/99, 29 iunie 2000). Rezulta ca plangerea reclamantului trebuie respinsa ca fiind incompatibila ratione materiae, in conformitate cu articolul 35 pct. 3 si 4 din Conventie . In mod similar, Conventia nu garanteaza reclamantului niciun drept la cetatenie (a se vedea Makuc si altii impotriva Sloveniei (dec.), nr. 26.828/06, S 208, 31 mai 2007). Prin urmare, fara o actiune motivata in temeiul articolului 13 al Conventiei, plangerea reclamantului trebuie, de asemenea, sa fie respinsa ca fiind incompatibila ratione materiae, in conformitate cu articolul 35 pct. 3 si 4 din Conventie (a se vedea in acest sens Hotararea din 14 iunie 2011, pronuntata in Cauza Borisov impotriva Lituaniei, paragraful 16)." Similar, prin Decizia din 31 mai 2007, pronuntata in Cauza Milan Makuc impotriva Sloveniei, paragraful 186, Curtea a retinut urmatoarele: "In acest sens, Curtea reaminteste ca articolul 6 pct. l al Conventiei nu se aplica procedurilor care reglementeaza cetatenia unei persoane si/sau intrarea, sederea si deportarea strainilor, deoarece aceste proceduri nu implica nici A«stabilirea drepturilor si obligatiilor civile si nici vreo acuzatie penala impotriva saA», in sensul articolului 6 pct. l al Conventiei (a se vedea, printre altele, Slivenko impotriva Letoniei (dec.) [GC], nr. 48.321/99, CEDO 2002 II (Extrase), pct. 94, Maaouia impotriva Frantei [GC], nr. 39.652/98, pct. 36-40, CEDO 2000 X, Karassev impotriva Finlandei (dec.), S. impotriva Elvetiei (dec.), nr. 13.325/87, DR 59, 15 decembrie 1988 si Soc impotriva Croatiei (dec.), nr. 47.863/99/99, 29 iunie 2000)." Pe cale de consecinta, nici prevederile art. 2 din Protocolul aditional nr. 7 la Conventie, care prevad dublul grad de jurisdictie in materie penala, nu sunt aplicabile procedurilor care reglementeaza cetatenia unei persoane .
18. Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului si Avocatul Poporului nu au transmis punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate.
19. Ulterior sesizarii Curtii Constitutionale, prin Adresa depusa la dosarul cauzei si inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 6.436 din 25 mai 2017, autorul exceptiei de neconstitutionalitate solicita Curtii Constitutionale sa sesizeze Curtea de Justitie a Uniunii Europene cu trimiterea prejudiciala in interpretare continand urmatoarea intrebare prejudiciala, precum si sa decida suspendarea judecarii cauzei nationale pana la hotararea Curtii de Justitie a Uniunii Europene: "Dreptul UE (in special art. 2, art. 6 paragraful 3 si art. 9 din TUE), precum si principiile generale reprezentate de drepturile fundamentale asa cum acestea rezulta din Conventia europeana a drepturilor omului) se interpreteaza ca impunand statelor membre UE, care sunt Parti la Conventia europeana a drepturilor omului si la Protocolul aditional nr. 7 la aceasta, obligatia de a asigura respectarea dreptului la dublul grad de jurisdictie, in sensul european autonom al notiunii A«penalA», intr- o procedura - pe care dreptul national o califica drept extra-penala - de retragere a cetateniei unui stat membru UE (avand ca efect pierderea cetateniei UE, precum si a drepturilor si libertatilor fundamentale legate de aceasta) pentru terorism sau atingeri aduse securitatii nationale?".
examinand actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, cererea autorului exceptiei depuse la dosar, prin care solicita sesizarea Curtii de Justitie a Uniunii Europene cu trimiterea prejudiciala in interpretare, raportul intocmit de judecatorul- raportor, sustinerile avocatului autorului exceptiei de neconstitutionalitate din sedinta publica, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
21. Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, astfel cum este mentionat in actul de sesizare, il constituie dispozitiile art. 32 alin. (7) din Legea cetateniei romane nr. 21/1991, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 576 din 13 august 2010, modificate prin art. VII din Legea nr. 2/2013 privind unele masuri pentru degrevarea instantelor judecatoresti, precum si pentru pregatirea punerii in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 89 din 12 februarie 2013, avand urmatorul continut: "Ordinul poate fi atacat, in termen de 15 zile de la data comunicarii, la sectia de contencios administrativ si fiscal a tribunalului de la domiciliul sau, dupa caz, resedinta solicitantului. Daca solicitantul nu are domiciliul sau resedinta in Romania, ordinul poate fi atacat, in acelasi termen, la Sectia de contencios administrativ si fiscal a Tribunalului Bucuresti. Hotararea tribunalului este definitiva si irevocabila." Analizand motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, Curtea constata ca autorul acesteia critica numai fraza finala a dispozitiilor art. 32 alin. (7) din Legea cetateniei romane nr. 21/1991, astfel incat va retine ca obiect al exceptiei de neconstitutionalitate art. 32 alin. (7) fraza finala din Legea nr. 21/1991.
22. In opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozitiilor constitutionale cuprinse in art. 20 referitor la tratatele internationale privind drepturile omului si art. 129 privind caile de atac. De asemenea se invoca dispozitiile art. 6, privind dreptul la un proces echitabil din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si ale art. 2 privind dreptul la dublul grad de jurisdictie in materie penala din Protocolul nr. 7 la Conventie .
23. Examinand cererea autorului exceptiei de sesizare a Curtii de Justitie a Uniunii Europene cu trimiterea prejudiciala in interpretare - ce contine urmatoarea intrebare prejudiciala: "Dreptul UE (in special art. 2, art. 6 paragraful 3 si art. 9 din TUE), precum si principiile generale reprezentate de drepturile fundamentale asa cum acestea rezulta din Conventia europeana a drepturilor omului) se interpreteaza ca impunand statelor membre UE, care sunt Parti la Conventia europeana a drepturilor omului si la Protocolul aditional nr. 7 la aceasta, obligatia de a asigura respectarea dreptului la dublul grad de jurisdictie, in sensul european autonom al notiunii A«penalA», intr-o procedura - pe care dreptul national o califica drept extra-penala - de retragere a cetateniei unui stat membru UE (avand ca efect pierderea cetateniei UE, precum si a drepturilor si libertatilor fundamentale legate de aceasta) pentru terorism sau atingeri aduse securitatii nationale?" - Curtea retine ca textele art. 2, art. 6 paragraful 3 si art. 9 din Tratatul privind Uniunea Europeana (TUE) au urmatorul cuprins:
- Art. 2: "Uniunea se intemeiaza pe valorile respectarii demnitatii umane, libertatii, democratiei, egalitatii, statului de drept, precum si pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care apartin minoritatilor. Aceste valori sunt comune statelor membre intr-o societate caracterizata prin pluralism, nediscriminare, toleranta, justitie, solidaritate si egalitate intre femei si barbati.";
- Art. 6 paragraful 3: "Drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate prin Conventia europeana pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si astfel cum rezulta din traditiile constitutionale comune statelor membre, constituie principii generale ale dreptului Uniunii.";
- Art. 9: "In toate activitatile sale, Uniunea respecta principiul egalitatii cetatenilor sai, care beneficiaza de o atentie egala din partea institutiilor, organelor, oficiilor si agentiilor sale. Este cetatean al Uniunii orice persoana care are cetatenia unui stat membru. Cetatenia Uniunii nu inlocuieste cetatenia nationala, ci se adauga acesteia."
24. De asemenea, potrivit art. 6 paragraful 2 din Tratatul privind Uniunea Europeana, "Uniunea adera la Conventia europeana pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale. Competentele Uniunii, astfel cum sunt definite in tratate, nu sunt modificate de aceasta aderare". Insa Curtea constata ca, pana in prezent, Uniunea Europeana nu a aderat la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, in acest sens fiind Avizul 2/13 din 18 decembrie 2014, prin care Curtea de Justitie a Uniunii Europene a stabilit urmatoarele: "Acordul preconizat privind aderarea Uniunii Europene la Conventia europeana pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale nu este compatibil cu articolul 6 alineatul (2) TUE si nici cu Protocolul nr. 8 cu privire la articolul 6 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeana referitor la aderarea Uniunii la Conventia europeana pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale." La paragraful 179 al acestui aviz, Curtea de Justitie a Uniunii Europene a retinut ca, "in temeiul articolului 6 alineatul (3) TUE, drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate de CEDO, constituie principii generale ale dreptului Uniunii. Totusi, in lipsa aderarii Uniunii la conventia mentionata, aceasta nu constituie un instrument juridic integrat formal in ordinea juridica a Uniunii (a se vedea in acest sens Hotararea Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, punctul 60, si Hotararea A5kerberg Fransson, EU:C:2013:105, punctul 44)". S-a mai retinut, la paragraful 180, ca, "in schimb, ca urmare a aderarii, CEDO, ca orice alt acord international incheiat de Uniune, ar fi obligatorie, in temeiul articolului 216 alineatul (2) TFUE, pentru institutiile Uniunii si pentru statele membre si, in consecinta, ar face parte integranta din dreptul Uniunii (Hotararea Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, punctul 5, Avizul 1/91, EU:C:1991:490, punctul 37, Hotararea IATA si ELFAA, C-344/04, EU:C:2006:10, punctul 36, precum si Hotararea Air Transport Association of America si altii, C:366/10, EU:C:2011:864, punctul 73)". Astfel, la paragraful 181 din Aviz, Curtea de Justitie a Uniunii Europene a constatat ca "Uniunea, ca orice alta parte contractanta, ar fi supusa unui control extern avand ca obiect respectarea drepturilor si a libertatilor pe care Uniunea s-ar angaja sa le respecte conform articolului 1 din CEDO. In acest context, Uniunea si institutiile sale, inclusiv Curtea, ar fi supuse mecanismelor de control prevazute de aceasta conventie si in special deciziilor si hotararilor Curtii Europene a Drepturilor Omului".
25. Cu privire la solicitarea autorului exceptiei de neconstitutionalitate de sesizare a Curtii de Justitie a Uniunii Europene cu trimiterea prejudiciala in interpretare, Curtea retine ca, potrivit art. 267 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene (TFUE),
"Curtea de Justitie a Uniunii Europene este competenta sa se pronunte, cu titlu preliminar, cu privire la:
a) interpretarea tratatelor;
b) validitatea si interpretarea actelor adoptate de institutiile, organele, oficiile sau agentiile Uniunii;
In cazul in care o asemenea chestiune se invoca in fata unei instante dintr-un stat membru, aceasta instanta poate, in cazul in care apreciaza ca o decizie in aceasta privinta ii este necesara pentru a pronunta o hotarare, sa ceara Curtii sa se pronunte cu privire la aceasta chestiune.
In cazul in care o asemenea chestiune se invoca intr-o cauza pendinte in fata unei instante nationale ale carei decizii nu sunt supuse vreunei cai de atac in dreptul intern, aceasta instanta este obligata sa sesizeze Curtea .
In cazul in care o asemenea chestiune se invoca intr-o cauza pendinte in fata unei instante judecatoresti nationale privind o persoana supusa unei masuri privative de libertate, Curtea hotaraste in cel mai scurt termen".
26. Conditiile de sesizare a Curtii de Justitie a Uniunii Europene au fost dezvoltate in jurisprudenta constanta a acesteia. In acest sens, prin Hotararea din 6 octombrie 1982, pronuntata in Cauza 283/81, SRL CILFIT si Lanificio di Gavardo Spa, Curtea a statuat ca articolul 177 (devenit art. 267 din TFUE) "trebuie sa fie interpretat in sensul ca o instanta nationala ale carei decizii nu sunt supuse unei cai de atac in dreptul intern trebuie, atunci cand se pune o problema de drept comunitar in cauza dedusa judecatii sale, sa isi indeplineasca obligatia de sesizare a Curtii de Justitie, cu exceptia cazului in care constata ca problema invocata nu este pertinenta sau ca dispozitia comunitara in cauza a facut deja obiectul unei interpretari din partea Curtii sau ca aplicarea corecta a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidenta incat nu mai lasa loc niciunei indoieli rezonabile; existenta unei astfel de posibilitati trebuie sa fie evaluata in functie de caracteristicile proprii dreptului comunitar, de dificultatile specifice pe care le prezinta interpretarea acestuia si de riscul divergentelor de jurisprudenta in cadrul Comunitatii". De asemenea, prin Hotararea din 9 septembrie 2015, pronuntata in Cauza C-160/14, Joao Filipe Ferreira da Silva e Brito si altii, paragraful 40, Curtea de Justitie a Uniunii Europene a stabilit ca "revine exclusiv instantei nationale sarcina de a aprecia daca aplicarea corecta a dreptului Uniunii se impune atat de evident incat nu permite nicio indoiala rezonabila si, in consecinta, de a decide sa se abtina sa sesizeze Curtea cu o problema de interpretare a dreptului Uniunii care a fost ridicata in fata acesteia (a se vedea Hotararea Intermodal Transports, C-495/03, EU:C:2005:552, punctul 37)".
27. Avand in vedere aceasta jurisprudenta a Curtii de Justitie a Uniunii Europene, revine Curtii Constitutionale competenta de a aprecia daca intrebarea subsumata cererii de sesizare a Curtii de Justitie a Uniunii Europene este relevanta si necesara cauzei a quo, in sensul de a stabili daca decizia Curtii de Justitie a Uniunii Europene va conduce la constatarea constitutionalitatii sau neconstitutionalitatii art. 32 alin. (7) fraza finala din Legea cetateniei romane nr. 21/1991. Astfel, in contextul lipsei aderarii Uniunii Europene la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, cu privire la relevanta/pertinenta intrebarii prejudiciale, Curtea constata ca aceasta nu influenteaza cu nimic constitutionalitatea art. 32 alin. (7) fraza finala din Legea cetateniei romane nr. 21/1991, din perspectiva obligarii la dublul grad de jurisdictie in materia retragerii cetateniei romane.
28. Asa cum a statuat Curtea de Justitie a Uniunii Europene in jurisprudenta retinuta la paragraful 24 al prezente decizii, in lipsa aderarii Uniunii la conventia mentionata aceasta nu constituie un instrument juridic integrat formal in ordinea juridica a Uniunii.
29. Pentru considerentele mai sus expuse, Curtea constata ca, avand in vedere lipsa de relevanta/pertinenta a intrebarii preliminare, raportata la cauza de fata, precum si faptul ca dispozitiile europene invocate sunt clare, atat prin continutul normativ al acestora, cat si prin prisma jurisprudentei constante a Curtii de Justitie a Uniunii Europene, cererea de sesizare a Curtii, formulata de autorul exceptiei de neconstitutionalitate, este neintemeiata.
30. Curtea constata ca, in speta, nu este vorba despre clarificarea unei norme de drept european, ci despre aplicarea art. 2 din Protocolul nr. 7 la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale - in lumina art. 20 din Constitutie - respectiv asigurarea, in materia retragerii cetateniei romane, a dublului grad de jurisdictie, drept recunoscut de Conventie doar in materie penala. De altfel, in motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, autorul acesteia invoca doar dispozitii din Constitutie si din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, pretins a fi incalcate de prevederile art. 32 alin. (7) fraza finala din Legea nr. 21/1991. Prin urmare, esenta problemei de drept constitutional deduse judecatii Curtii Constitutionale o reprezinta aplicarea - in materia retragerii cetateniei - a art. 129 din Constitutie, interpretat - potrivit art. 20 alin. (1) din Constitutie - in lumina art. 2 din Protocolul aditional nr. 7 la Conventie si a jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, problema asupra careia urmeaza a se pronunta Curtea Constitutionala .
31. Analizand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea retine ca dispozitiile de lege criticate fac parte din capitolul VI - Procedura retragerii cetateniei romane si aprobarii renuntarii la cetatenia romana si prevad ca ordinul de retragere a cetateniei romane poate fi atacat, in termen de 15 zile de la data comunicarii, la Sectia de contencios administrativ si fiscal a Tribunalului Bucuresti, iar hotararea tribunalului este definitiva si irevocabila. Potrivit legii, cetatenia romana se pierde prin: a) retragerea cetateniei romane; b) aprobarea renuntarii la cetatenia romana; c) in alte cazuri prevazute de lege (art. 24 din Legea nr. 21/1991). Cetatenia romana se poate retrage persoanei care: a) aflata in strainatate, savarseste fapte deosebit de grave prin care vatama interesele statului roman sau lezeaza prestigiul Romaniei; b) aflata in strainatate, se inroleaza in fortele armate ale unui stat cu care Romania a rupt relatiile diplomatice sau cu care este in stare de razboi; c) a obtinut cetatenia romana prin mijloace frauduloase; d) este cunoscuta ca avand legaturi cu grupari teroriste sau le-a sprijinit, sub orice forma, ori a savarsit alte fapte care pun in pericol siguranta nationala [art. 25 alin. (1) din Legea nr. 21/1991]. De asemenea, legea precizeaza ca cetatenia romana nu poate fi retrasa persoanei care a dobandit-o prin nastere [art. 25 alin. (2) din Legea nr. 21/1991].
32. Referitor la procedura retragerii cetateniei, Curtea retine ca, potrivit art. 32 din Legea cetateniei nr. 21/1991,
"(1) Orice autoritate sau persoana care are cunostinta de existenta unui motiv pentru retragerea cetateniei romane poate sesiza, in scris, Comisia, avand obligatia sa prezinte dovezile de care dispune.
(6) Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Cetatenie de admitere sau de respingere a sesizarii de retragere a cetateniei se comunica persoanei in cauza, precum si persoanei care a facut sesizarea, prin scrisoare recomandata cu confirmare de primire".
33. In ceea ce priveste consecintele retragerii cetateniei romane, Curtea retine ca, potrivit art. 26 din Legea nr. 21/1991, "Retragerea cetateniei romane nu produce efecte asupra cetateniei sotului sau copiilor persoanei careia i s-a retras cetatenia". Astfel, ca urmare a retragerii cetateniei romane, in cazul in care persoana careia i s-a retras cetatenia romana nu mai are si alta cetatenie, aceasta devine apatrid, iar, in cazul in care are si alta cetatenie, acesta devine cetatean strain. Potrivit art. 18 (Cetatenii straini si apatrizii) din Constitutie, "(1) Cetatenii straini si apatrizii care locuiesc in Romania se bucura de protectia generala a persoanelor si a averilor, garantata de Constitutie si de alte legi. (2) Dreptul de azil se acorda si se retrage in conditiile legii, cu respectarea tratatelor si a conventiilor internationale la care Romania este parte". Potrivit art. 19 (Extradarea si expulzarea) din Constitutie, "(1) Cetateanul roman nu poate fi extradat sau expulzat din Romania. (2) Prin derogare de la prevederile alineatului (1), cetatenii romani pot fi extradati in baza conventiilor internationale la care Romania este parte, in conditiile legii si pe baza de reciprocitate. (3) Cetatenii straini si apatrizii pot fi extradati numai in baza unei conventii internationale sau in conditii de reciprocitate. (4) Expulzarea sau extradarea se hotaraste de justitie".
34. Curtea mai retine ca, in conformitate cu art. 9 din TUE si art. 20 din TFUE, este cetatean al Uniunii orice persoana care are cetatenia unui stat membru. Cetatenia este definita in conformitate cu legile nationale ale statului respectiv. Prin urmare, retragerea cetateniei romane are ca efect si pierderea cetateniei Uniunii Europene. Cetatenia Uniunii Europene, care completeaza cetatenia nationala, dar nu o inlocuieste, se compune dintr-un ansamblu de drepturi si de indatoriri care se adauga drepturilor si indatoririlor legate de cetatenia unui stat membru.
35. Cu privire la retragerea cetateniei unui stat membru al Uniunii Europene, prin Hotararea din 2 martie 2010, pronuntata in Cauza C-135/08, Janko Rottmann, Curtea de Justitie a Uniunii Europene s-a pronuntat asupra limitelor privind retragerea cetateniei unui stat membru al Uniunii Europene, stabilind, la paragrafele 42-46, urmatoarele: "este evident ca situatia unui cetatean al Uniunii, care, precum reclamantul din actiunea principala, se confrunta cu o decizie de retragere a naturalizarii adoptata de autoritatile unui stat membru ce il plaseaza, ulterior pierderii cetateniei unui alt stat membru pe care o avea la origine, intr-o situatie care poate determina pierderea statutului conferit de articolul 17 CE si a drepturilor care ii sunt aferente, tine, prin natura si prin consecintele acesteia, de dreptul Uniunii. Astfel cum a aratat in repetate randuri Curtea, statutul de cetatean al Uniunii are vocatia de a fi statutul fundamental al resortisantilor statelor membre (a se vedea printre altele Hotararea din 20 septembrie 2001, Grzelczyk, C-184/99, Rec., p. I-6193, punctul 31, precum si Hotararea din 17 septembrie 2002, Baumbast si R, C-413/99, Rec., p. I-7091, punctul 82). Articolul 17 alineatul (2) CE asociaza statutului mentionat obligatiile si drepturile prevazute de Tratatul CE, printre care acela de a invoca articolul 12 CE in toate situatiile care intra in domeniul de aplicare ratione materiae al dreptului Uniunii (a se vedea printre altele Hotararea din 12 mai 1998, Martinez Sala, C-85/96, Rec., p. I-2691, punctul 62, si Hotararea Schempp, citata anterior, punctul 17). Astfel, statele membre trebuie, in exercitarea competentei lor in materie de cetatenie, sa respecte dreptul Uniunii (Hotararea Micheletti si altii, citata anterior, punctul 10, Hotararea Mesbah, citata anterior, punctul 29, Hotararea din 20 februarie 2001, Kaur, C-192/99, Rec., p. I-1237, punctul 19, precum si Hotararea Zhu si Chen, citata anterior, punctul 37). In aceste imprejurari, este de competenta Curtii sa se pronunte asupra intrebarilor preliminare adresate de instanta de trimitere, care privesc conditiile in care un cetatean al Uniunii poate, ca urmare a pierderii cetateniei sale, sa fie lipsit de aceasta calitate de cetatean al Uniunii si, asadar, sa fie privat de drepturile care ii sunt asociate". In concluzie, la paragrafele 54-56, Curtea de Justitie a Uniunii Europene a stabilit ca "aceste consideratii privind legitimitatea, in principiu, a unei decizii de retragere a naturalizarii in considerarea unor manopere frauduloase raman in principiu valabile atunci cand o astfel de retragere are drept consecinta faptul ca persoana in cauza pierde, pe langa cetatenia statului membru de naturalizare, si cetatenia Uniunii. Totusi, intr-o asemenea imprejurare, este de competenta instantei de trimitere sa verifice daca decizia de retragere in cauza in actiunea principala respecta principiul proportionalitatii in ceea ce priveste consecintele pe care le implica asupra situatiei persoanei in cauza din perspectiva dreptului Uniunii, pe langa, eventual, examinarea proportionalitatii acestei decizii din perspectiva dreptului national. Prin urmare, avand in vedere importanta pe care dreptul primar o acorda statutului de cetatean al Uniunii, trebuie, cu ocazia examinarii unei decizii de retragere a naturalizarii, sa se tina seama de eventualele consecinte pe care aceasta decizie le are pentru persoana interesata si, daca este cazul, pentru membrii familiei sale in ceea ce priveste pierderea drepturilor de care beneficiaza orice cetatean al Uniunii. In aceasta privinta, trebuie sa se verifice in special daca aceasta pierdere este justificata in raport cu gravitatea infractiunii comise de aceasta, cu timpul scurs intre decizia de naturalizare si decizia de retragere, precum si cu posibilitatea ca persoana interesata sa redobandeasca cetatenia sa de origine". Avand in vedere acestea, Curtea de Justitie a Uniunii Europene a decis ca "dreptul Uniunii, in special articolul 17 CE, nu se opune ca un stat membru sa retraga unui cetatean al Uniunii cetatenia acestui stat membru dobandita prin naturalizare atunci cand aceasta a fost obtinuta in mod fraudulos, cu conditia ca aceasta decizie de retragere sa respecte principiul proportionalitatii".
36. Referitor la sustinerile autorului exceptiei, privind incalcarea dispozitiilor art. 6 din Conventie si ale art. 2 din Protocolul aditional nr. 7 la Conventie, Curtea retine ca, in conformitate cu jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, notiunea de "materie penala", folosita de art. 2 paragraful 1 din Protocolul nr. 7 la Conventie, se suprapune peste notiunea de "acuzatie penala", prevazuta de art. 6 paragraful 1 din Conventie, in sensul de notiune autonoma, astfel cum a fost definita de Curtea Europeana a Drepturilor Omului (a se vedea in acest sens Hotararea din 31 iulie 2007, pronuntata in Cauza Zaicevs impotriva Letoniei, paragraful 53).
37. Referitor la interpretarea dispozitiilor art. 6 privind dreptul la un proces echitabil din Conventie, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a stabilit ca garantiile dreptului la un proces echitabil trebuie sa se aplice nu numai in procesul penal, in sens strict, ci ori de cate ori fapta imputabila are "conotatie penala". Astfel, potrivit instantei de contencios al drepturilor omului, conceptul de "acuzatie in materie penala", prevazut de art. 6 din Conventie, are o semnificatie "autonoma", independenta de clasificarile utilizate de sistemele juridice nationale ale statelor membre. In acest sens este Hotararea din 25 august 1987, pronuntata de Curtea Europeana a Drepturilor Omului in Cauza Lutz impotriva Germaniei, paragraful 52. De asemenea, prin Hotararea Engel si altii impotriva Tarilor de Jos, paragrafele 82 si 83, si prin Hotararea din 21 februarie 1984, pronuntata in Cauza Ozturk impotriva Germaniei, paragraful 50, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a stabilit ca, in scopul aplicarii prevederilor art. 6 al Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale (acuzatie "in materie penala"), trebuie avute in vedere 3 criterii: 1. caracterizarea faptei in dreptul national; 2. natura faptei; 3. natura si gradul de gravitate ale sanctiunii care ar putea fi aplicata persoanei in cauza. Potrivit jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, al doilea si al treilea criteriu avute in vedere in scopul aplicarii garantiilor instituite de art. 6 din Conventie sunt alternative, si nu neaparat cumulative. Astfel, pentru ca art. 6 sa fie aplicabil, este suficient ca fapta respectiva sa fie considerata, prin natura sa, "penala" din punctul de vedere al Conventiei sau ca, prin savarsirea unei fapte, o persoana sa fie pasibila de o sanctiune care, prin natura sa si prin gradul sau de gravitate, apartine, in general, sferei "penale" (a se vedea in acest sens Hotararea din 21 februarie 1984, pronuntata de Curtea Europeana a Drepturilor Omului in Cauza Ozturk impotriva Germaniei, paragraful 54).
38. Cu privire la dreptul la cetatenie, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a stabilit ca acesta nu este un drept cu caracter civil in sensul art. 6 (a se vedea in acest sens Decizia privind admisibilitatea din 6 iulie 2006, pronuntata in Cauza Smirnov impotriva Rusiei). Insa, refuzul arbitrar de acordare a cetateniei, in anumite conditii, intra sub protectia Conventiei, desi dreptul de a obtine cetatenia nu este garantat ca atare de Conventie (a se vedea in acest sens Decizia privind admisibilitatea din 12 ianuarie 1999, pronuntata in Cauza Karassev impotriva Finlandei). De asemenea, revocarea arbitrara a cetateniei poate interfera cu dreptul la respectarea vietii private si de familie, situatie in care Curtea trebuie sa examineze daca revocarea cetateniei a fost arbitrara si care sunt consecintele acesteia asupra vietii private si de familie (a se vedea in acest sens Hotararea din 21 iunie 2016, pronuntata in Cauza Ramadan impotriva Maltei, paragraful 85, sau Decizia din 7 februarie 2017, pronuntata in Cauza K2 impotriva Marii Britanii, paragraful 49, in contextul unor activitati in legatura cu terorismul).
39. Cat priveste latura penala a art. 6 din Conventie, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a stabilit ca procedurile legate de expulzarea strainilor nu intra sub incidenta laturii penale a art. 6, in ciuda faptului ca acestea pot fi initiate in cadrul unor procese penale (Hotararea din 5 octombrie 2000, pronuntata in Cauza Maaouia impotriva Frantei, paragraful 39). Aceeasi abordare exclusiva se aplica procedurilor de extradare (Decizia privind admisibilitatea din 16 aprilie 2002, pronuntata in Cauza Penafiel Salgado impotriva Spaniei). Pe alta parte, insa, inlocuirea unei pedepse cu inchisoarea cu o expulzare, asociata cu interzicerea intrarii pe teritoriul tarii pe o durata de zece ani, poate fi considerata o pedeapsa de acelasi tip cu cea stabilita in momentul condamnarii initiale (Hotararea din 15 decembrie 2009, pronuntata in Cauza Gurguchiani impotriva Spaniei, paragrafele 40 si 47-48). De asemenea, prin Decizia privind admisibilitatea din 31 mai 2007, pronuntata in Cauza Makuc si altii impotriva Sloveniei, paragraful 186, Curtea a reiterat ca art. 6 din Conventie nu se aplica procedurilor care vizeaza cetatenia si/sau intrarea, sederea si expulzarea strainilor, si ca asemenea proceduri nu implica nici "incalcarea drepturilor si obligatiilor cu caracter civil si nici o acuzatie penala indreptata impotriva sa", in sensul art. 6 paragraful 1 din Conventie . Totodata, prin Decizia privind admisibilitatea, din 4 ianuarie 2005, pronuntata in Cauza Naumov impotriva Albaniei, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a stabilit ca art. 6 din Conventie nu este aplicabil procedurilor referitoare la retragerea cetateniei, iar cererea avand acest obiect este incompatibila ratione materiae cu dispozitiile Conventiei.
40. Curtea Constitutionala retine ca, la nivelul statelor membre ale Consiliului Europei, in materie de cetatenie, se aplica dispozitiile Conventiei europene din 6 noiembrie 1997 asupra cetateniei, ratificata prin Legea nr. 396/2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 490 din 9 iulie 2002. Potrivit art. 12 (Dreptul la o cale de atac) din capitolul IV (Proceduri referitoare la cetatenie) al acestei Conventii, "Fiecare stat parte trebuie sa faca astfel incat hotararile privind dobandirea, pastrarea, pierderea cetateniei sale, redobandirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetatenie sa poata face obiectul unei cai de atac administrative sau judiciare, in conformitate cu dreptul sau intern".
41. Avand in vedere jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, precum si dispozitiile Conventiei europene din 6 noiembrie 1997 asupra cetateniei, Curtea constata ca nu se poate stabili ca ordinul privind retragerea cetateniei romane, emis de presedintele Autoritatii Nationale pentru Cetatenie, ar reprezenta "o acuzatie in materie penala", in sensul autonom al acesteia, sens stabilit de Curtea Europeana a Drepturilor Omului, cu consecinta obligatiei de asigurare a dublului grad de jurisdictie impotriva acestui ordin .
42. Curtea constata ca procedura retragerii cetateniei romane, pentru motive legate de terorism sau acte contra sigurantei nationale, are natura administrativa. In cadrul acestei proceduri, stabilite de Legea nr. 21/1991, legiuitorul a reglementat o serie de garantii ale persoanei in cauza, cum sunt: solicitarea punctului de vedere al autoritatilor competente cu privire la indeplinirea conditiilor legale privind retragerea cetateniei; invitarea persoanei care a formulat sesizarea, precum si a oricarei persoane care ar putea da informatii utile solutionarii cererii; citarea persoanei in cauza la domiciliul cunoscut sau, daca acesta nu se cunoaste, prin publicarea citatiei in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a III-a; citarea persoanei are loc cu cel putin 6 luni inainte de termenul fixat pentru dezbaterea sesizarii; audierea persoanei care a formulat sesizarea, a oricarei persoane care ar putea da informatii utile solutionarii cererii, precum si a persoanei in cauza; redactarea de catre Comisie a unui raport motivat asupra aprobarii retragerii cetateniei romane sau, dupa caz, a respingerii sesizarii; emiterea de catre presedintele Autoritatii Nationale pentru Cetatenie a ordinului de retragere a cetateniei romane, in cazul in care constata indeplinirea conditiilor prevazute de lege; comunicarea acestui ordin persoanei in cauza, precum si persoanei care a facut sesizarea, prin scrisoare recomandata cu confirmare de primire.
43. Or, dupa cum afirma chiar autorul exceptiei, Curtea Europeana a Drepturilor Omului accepta situatia in care anumite sanctiuni sa poata fi impuse de un organ care nu este "instanta", cu conditia ca sanctiunea sa poata fi contestata la o "instanta" (in conditiile art. 6 din Conventie). Astfel, potrivit dispozitiilor de lege criticate, ordinul poate fi atacat, in termen de 15 zile de la data comunicarii, la sectia de contencios administrativ si fiscal a tribunalului de la domiciliul sau, dupa caz, resedinta solicitantului. Daca solicitantul nu are domiciliul sau resedinta in Romania, ordinul poate fi atacat, in acelasi termen, la Sectia de contencios administrativ si fiscal a Tribunalului Bucuresti, iar hotararea tribunalului este "definitiva si irevocabila".
44. Avand in vedere acestea, Curtea retine ca procedura de retragere a cetateniei romane are doua faze: una administrativa, desfasurata in fata Comisiei din cadrul Autoritatii Nationale pentru Cetatenie, si una judiciara, desfasurata in fata sectiei de contencios administrativ si fiscal a Tribunalului Bucuresti, ca singur grad de jurisdictie. Actiunea avand ca obiect anularea ordinului presedintelui Autoritatii Nationale pentru Cetatenie de retragere a cetateniei romane este o actiune de contencios administrativ, in cadrul careia legiuitorul a prevazut ca hotararea instantei este "definitiva si irevocabila".
45. Cu privire la critica referitoare la incalcarea art. 129 din Constitutie, Curtea retine ca, in jurisprudenta sa, a statuat ca Legea fundamentala nu cuprinde dispozitii referitoare la obligativitatea existentei tuturor cailor de atac, ci reglementeaza accesul general neingradit la justitie al tuturor persoanelor pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor lor legitime, precum si dreptul tuturor partilor interesate de a exercita caile de atac prevazute de lege (a se vedea in acest sens Decizia nr. 192 din 3 aprilie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 492 din 2 iulie 2014, paragraful 13, cu referire la deciziile nr. 99 din 23 mai 2000, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 389 din 21 august 2000, nr. 230 din 16 noiembrie 2000, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 665 din 16 decembrie 2000, nr. 226 din 18 mai 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 507 din 7 iunie 2004, nr. 572 din 3 noiembrie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.144 din 19 decembrie 2005, sau nr. 500 din 15 mai 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 492 din 18 iulie 2012).
46. Totodata, potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, interpretarea art. 129 din Legea fundamentala lasa la latitudinea legiuitorului reglementarea cailor de atac, ceea ce ii permite acestuia sa excepteze de la exercitarea lor, atunci cand considera ca se impune, anumite hotarari judecatoresti (a se vedea in acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 1.341 din 19 octombrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 811 din 3 decembrie 2010, si Decizia nr. 246 din 15 martie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 273 din 25 aprilie 2012).
47. Cu privire la numarul cailor de atac, Curtea Constitutionala a retinut ca art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale nu consacra nici expres, dar nici implicit dreptul la dublul grad de jurisdictie, drept ce este recunoscut doar in materie penala. De asemenea, nici art. 13 din Conventie, care se refera la dreptul la un "recurs efectiv", nu are semnificatia asigurarii dublului grad de jurisdictie, ci doar a posibilitatii de a se supune judecatii unei instante nationale. Curtea a mai retinut ca reglementarea cailor de atac este de competenta exclusiva a legiuitorului, care poate institui, in considerarea unor situatii deosebite, reguli speciale de procedura (a se vedea Decizia nr. 1.122 din 23 septembrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 738 din 4 noiembrie 2010, sau Decizia nr. 160 din 24 martie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 432 din 9 iunie 2016, paragraful 21).
48. Aplicand aceste considerente de principiu la speta de fata, Curtea constata ca dispozitia de lege criticata, care nu permite decat o singura cale de acces la instanta, impotriva ordinului de retragere a cetateniei romane, emis de presedintele Autoritatii Nationale pentru Cetatenie, nu contravine dispozitiilor constitutionale referitoare la posibilitatea de a exercita caile de atac, in conditiile legii.
49. Referitor la invocarea de catre autorul exceptiei a Deciziei Curtii Constitutionale nr. 500 din 15 mai 2012, prin care au fost declarate ca fiind neconstitutionale dispozitiile care suprimau orice cale de atac in materie contraventionala, Curtea retine ca argumentele pe care s-a bazat solutia de admitere a exceptiei de neconstitutionalitate care a format obiectul acestei decizii nu sunt aplicabile si in prezenta cauza. Astfel, prin decizia sus- mentionata, Curtea a precizat ca urmeaza sa isi reconsidere jurisprudenta, in sensul admiterii exceptiei de neconstitutionalitate, avand in vedere ca, in practica, unele instante de judecata, in lipsa unei cai de atac impotriva hotararilor pe care le pronunta, absolutizeaza prezumtia de legalitate si temeinicie a procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiilor in materia circulatiei pe drumurile publice. De asemenea, Curtea a retinut ca aceste instante nu isi mai exercita astfel rolul activ in ceea ce priveste administrarea tuturor probelor utile, pertinente si concludente in cauza, respingand astfel plangerile contraventionale, fara a intra in cercetarea fondului. Or, Curtea a retinut ca aceasta conduita poate constitui premisa unor viitoare condamnari ale statului roman de catre Curtea Europeana a Drepturilor Omului, avand in vedere jurisprudenta acestei instante, in care s-a constatat incalcarea art. 6 din Conventie, ce statueaza cu privire la prezumtia de nevinovatie, vazuta ca una dintre garantiile fundamentale ale dreptului la un proces echitabil. Avand in vedere acestea, Curtea constata ca, in cauza de fata, nu sunt aplicabile aceste considerente, deoarece, potrivit jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, amintita la paragrafele 38 si 39 ale prezentei decizii, art. 6 din Conventie nu este aplicabil procedurilor referitoare la retragerea cetateniei.
50. De asemenea, cu privire la invocarea Deciziei nr. 967 din 20 noiembrie 2012, prin care au fost declarate ca fiind neconstitutionale dispozitiile care suprimau orice cale de atac in materie civila privind litigiile de valoare redusa, Curtea retine ca argumentele cuprinse in aceasta decizie nu sunt aplicabile si in prezenta cauza. Astfel, prin decizia sus-amintita, Curtea a retinut ca, in reglementarea normelor de procedura referitoare la exercitarea cailor de atac, legiuitorul este tinut de respectarea tuturor normelor si principiilor constitutionale de referinta, iar eventualele limitari aduse conditiilor de exercitare a cailor de atac nu trebuie sa aduca atingere dreptului in substanta sa. Or, Curtea a constatat ca pragul valoric de 2.000 lei al obiectului litigiului nu poate constitui un criteriu de natura sa justifice instituirea unui tratament juridic diferit in privinta exercitarii cailor de atac impotriva hotararilor judecatoresti pronuntate asupra fondului cauzei, pentru aceleasi categorii de litigii, si anume cererile privind creante avand ca obiect plata unei sume de bani . Astfel, Curtea a retinut ca solutia legislativa criticata creeaza o situatie de inegalitate juridica in cadrul aceleiasi categorii de justitiabili, ceea ce aduce atingere principiului constitutional referitor la egalitatea in fata legii, astfel cum este reglementat prin art. 16 din Constitutie .
51. Referitor la comparatia pe care o face autorul exceptiei, intre textul de lege criticat - care nu permite exercitarea vreunei cai de atac impotriva hotararii judecatoresti prin care s-a solutionat actiunea de anulare a ordinului de retragere a cetateniei romane - si textul cuprins in art. 31 din Legea nr. 21/1991 - care se refera la renuntarea la cetatenia romana, si care stabileste, in alin. (6), ca ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Cetatenie, prin care se respinge cererea de renuntare la cetatenia romana, poate fi atacat la instanta de contencios administrativ (situatie similara, in opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate, cu ordinul de retragere a cetateniei romane), dar, in plus, hotararea de prima instanta este supusa recursului -, Curtea retine ca nici aceasta sustinere nu poate fi primita. Astfel, potrivit art. 24 din Legea nr. 21/1991, cetatenia romana se pierde prin: a) retragerea cetateniei romane; b) aprobarea renuntarii la cetatenia romana; c) in alte cazuri prevazute de lege. Curtea retine, pe de o parte, ca, din perspectiva efectului de pierdere a cetateniei romane, ordinul de admitere a sesizarii de retragere a cetateniei este similar cu ordinul de aprobare a cererii de renuntare la cetatenia romana, iar nu cu ordinul prin care se respinge cererea de renuntare la cetatenia romana. Pe de alta parte, Curtea retine ca cele doua cazuri de pierdere a cetateniei romane, din initiativa statului roman sau din initiativa persoanei - respectiv, retragerea si aprobarea renuntarii la cetatenie - sunt reglementate separat, in art. 37 si, respectiv, in art. 36 din Legea nr. 21/1991, acestea putand interveni pentru motive diferite si in cadrul unor proceduri diferite. Prin urmare, nu se pot compara regulile de procedura aplicabile renuntarii la cetatenia romana cu regulile de procedura aplicabile retragerii acesteia.
52. In final, Curtea mai retine ca legiuitorul a consacrat si posibilitatea redobandirii cetateniei romane, cu anumite conditii . Astfel, potrivit art. 10 alin. (1) si (2) din Legea nr. 21/1991, "(1) Cetatenia romana se poate acorda si persoanelor care au pierdut aceasta cetatenie, precum si descendentilor acestora pana la gradul II inclusiv si care cer redobandirea ei, cu pastrarea cetateniei straine si stabilirea domiciliului in tara sau cu mentinerea acestuia in strainatate, daca indeplinesc in mod corespunzator conditiile prevazute la art. 8 alin. (1) lit. b)-e). (2) Dispozitiile alin. (1) se aplica si apatrizilor fosti cetateni romani si descendentilor acestora pana la gradul II inclusiv".
53. Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
Respinge, ca neintemeiata, exceptia de neconstitutionalitate ridicata de S.B. in Dosarul nr. XXXXX/3/2013 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal si constata ca dispozitiile art. 32 alin. (7) fraza finala din Legea cetateniei romane nr. 21/1991 sunt constitutionale in raport cu criticile formulate.
Citeşte mai multe despre: CCR Exceptie de neconstitutionalitate Legea 21/1991 Cetatenie romana Siguranta nationala Grupari teroriste Caile de atac Dreptul la un proces echitabil

References: articolul 6
 articolul 6
 articolul 35
 articolul 35
 articolul 6
 articolul 6
 articolul 6
 articolul 177
 articolul 17
 Articolul 17
 articolul 12
 articolul 17
 CCR