Source: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6308926
Timestamp: 2017-09-25 13:16:30+00:00

Document:
Dozor nad obcemi - DVS
Dozor nad obcemi
(Průvodce pro nové zastupitele obcí 5.)
Datum: 27. 2. 2008, zdroj: OF 5/2007, rubrika: Legislativa
V pěti pokračováních jsme publikovali výklad základních ustanovení zákona o obcích. Závěrečný díl průvodce pro nové členy zastupitelstva obce se věnuje problematice státního dozoru nad samostatnou a přenesenou působností obce. Institut dozoru nad obcemi je upraven v hlavě VI (§ 123 až 128) části první zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
Obce, které jsou významnými subjekty veřejné správy, disponují veřejnou mocí, a to jak v oblasti samostatné (samosprávné) působnosti (např. vydávají obecně závazné vyhlášky), tak rovněž i na poli přenesené působnosti (tj. výkonu státní správy -- např. vydávají nařízení obcí). Vymezit veřejnou moc lze různě, např. Ústavní soud chápe veřejnou moc jako takovou "moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu." (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 25. listopadu 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93).
Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.) lze státní moc (chápej "veřejnou moc") uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Právo na samosprávu garantuje obcím v čl. 8 Ústavy a následně jsou základní principy územní samosprávy zakotveny v hlavě sedmé Ústavy (čl. 99 až 105). Ústava též předpokládá, že obec bude v určitém rozsahu (stanoveném zákonem) vykonávat úkoly státní správy v rámci přenesené působnosti (viz čl. 105 Ústavy).
Uvedená skutečnost, tj. že obec je subjektem veřejné správy vybaveným veřejnou mocí, však zároveň znamená, že stát, jakožto hlavní (a nepostradatelný) subjekt veřejné správy, si musí vytvořit účinné právní nástroje, na základě nichž bude sledovat jednání obcí, jakým způsobem a v jaké "kvalitě", zejména z hlediska zákonnosti, obce plní úkoly veřejné správy při výkonu veřejné moci. Tyto právní nástroje spočívají mj. v existenci institutu dozoru nad obecní samosprávou, přičemž platná právní úprava ještě rozlišuje, zda se jedná o dozor nad samostatnou nebo přenesenou působností obcí.
Tzv. dozorová novela (zákon č. 234/2006 Sb.) s účinností od 1. července 2006 přinesla významné změny do systému dozoru nad obecní samosprávou.
Dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí je vykonáván v plném rozsahu Ministerstvem vnitra, dozor nad výkonem přenesené působnosti je svěřen výlučně krajským úřadům. Dozorová novela odstranila předchozí nevhodnou duplicitu dozorových orgánů nad obecní samosprávou, když dozorový proces vykonávaly společně Ministerstvo vnitra a krajské úřady (jejich úloha byla v různých fázích dozoru odlišná, přičemž silnější pravomoci a odpovědnost za výsledek dozoru mělo Ministerstvo vnitra -- mohlo např. pozastavit účinnost obecně závazné vyhlášky či nařízení obce).
V případě územně členěných statutárních měst je dozor nad samostatnou a přenesenou působností městských obvodů nebo městských částí i nadále svěřen v plném rozsahu magistrátům těchto měst (magistráty mají svým způsobem oproti Ministerstvu vnitra nebo krajskému úřadu částečně ulehčenou úlohu v tom smyslu, že nedozorují právní předpisy, neboť městské obvody nebo městské části je nemohou vydávat -- viz § 134 odst. 2 obecního zřízení). Magistrátům je svěřena pravomoc rušit usnesení, rozhodnutí a jiná opatření vydaná v přenesené působnosti, zatímco v případě usnesení, rozhodnutí a jiných opatření v samostatné působnosti mají pouze pravomoc jejich výkon pozastavit (sistovat) s tím, že návrh na jejich zrušení již nepodávají zastupitelstvu statutárního města, jako tomu bylo před 1. červencem 2006, ale příslušnému krajskému soudu (viz § 67 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, který upravuje pro zmíněný případ žalobu "ve věcech samosprávy").
Účelem dozoru podle obecního zřízení je zjišťovat soulad obecně závazných vyhlášek obce se zákony a dále soulad usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obce v samostatné působnosti a soulad nařízení obce (jakožto právního předpisu vydávaného v přenesené působnosti) se zákony a jinými právními předpisy. V případě usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v přenesené působnosti se zjišťuje soulad se zákonem, jiným právním předpisem a v jejich mezích též s usnesením vlády, směrnicí ústředního správního úřadu nebo s opatřením krajského úřadu přijatém při kontrole výkonu přenesené působnosti obce.
Dozor nad samostatnou pusobností
Pokud Ministerstvo vnitra učiní po provedeném přezkoumání závěr, že obecně závazná vyhláška obce je v rozporu se zákonem (nebo usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem), je při aplikaci "standardního" postupu jeho povinností vyzvat obec ke zjednání nápravy. Rozporem se zákonem je třeba rozumět nejen rozpor s "běžným" zákonem, ale i s ústavním zákonem (včetně Listiny základních práv a svobod, která má s odkazem na čl. 3 Ústavy povahu ústavního zákona), s mezinárodní smlouvou, která je součástí českého právního řádu ve smyslu čl. 10 Ústavy a dále s právními předpisy Evropských společenství (Evropské unie).
Výzva Ministerstva vnitra ke zjednání nápravy nemá povahu správního rozhodnutí, ale jde o úkon podle čtvrté části správního řádu. Pokud obec nezjedná nápravu ve lhůtě 60 dnů od doručení výzvy, zahájí Ministerstvo vnitra správní řízení, jehož účelem je vydat rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky (nebo pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti). Jinými slovy jde o vydání tzv. sistačního rozhodnutí. Na běh uvedené 60denní lhůty se vztahují pravidla obsažená v § 40 správního řádu (viz § 154 správního řádu).
Pozastavení účinnosti
Rozhodování Ministerstva vnitra o případném pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky nebo jiného aktu v samotné působnosti je rozhodováním ve správním řízení podle § 9 správního řádu (které se zahajuje z moci úřední ve smyslu § 46 správního řádu), neboť se jedná o rozhodování o právu obce na samosprávu (jehož součástí je vydat obecně závaznou vyhlášku nebo jiný akt v samostatné působnosti) a o zásah státu do tohoto práva (viz čl. 101 odst. 4 Ústavy, podle něhož může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků jen vyžaduje-li to ochrana zákona a zákonem stanoveným způsobem). Účastníkem řízení o pozastavení obecního aktu v samostatné působnosti je pouze obec (nikoliv např. občané obce), a to účastníkem podle § 27 odst. 1 písm. b) správního řádu.
Účinnost obecně závazné vyhlášky (nebo výkon usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti) je pozastavena dnem doručení sistačního rozhodnutí Ministerstva vnitra obci.
Důsledkem pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky je skutečnost, že ji obec nesmí aplikovat (ze sistované obecně závazné vyhlášky nevznikají nikomu žádná práva ani nelze na jejím základě nikomu ukládat povinnosti). Pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky však neznamená její zrušení; tato je i nadále součástí právního řádu. Pozastaví-li Ministerstvo vnitra výkon jiného aktu orgánu obce v samostatné působnosti, než je obecně závazná vyhláška, znamená to, že příslušný orgán obce (např. zastupitelstvo obce, rada obce, starosta nebo obecní úřad) nemůže přistoupit k výkonu (realizaci) pozastaveného aktu. Ministerstvo vnitra o pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti však nerozhodne v případě, jestliže již bylo vykonáno (např. bylo realizováno event. nezákonné usnesení o prodeji obecní nemovitosti -- v dané situaci již tak není "co" pozastavovat); nastane-li popsaný případ, Ministerstvo vnitra podá pouze návrh krajskému soudu na jeho zrušení (§ 124 odst. 5 obecního zřízení).
Zjednání nápravy
V rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky (nebo výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti) má Ministerstvo vnitra obci současně ještě stanovit přiměřenou lhůtu ke zjednání nápravy (jde tak o poskytnutí další možnosti pro obec zjednat nápravu vedle již zmíněné výzvy ke zjednání nápravy, která má místo v úvodní fázi dozorového procesu). Zjedná-li příslušný orgán obce (v případě obecně závazné vyhlášky může nápravu zjednat pouze a jen zastupitelstvo obce) nápravu ve lhůtě stanovené v sistačním rozhodnutí, Ministerstvo vnitra své rozhodnutí zruší, a to neprodleně poté, co obdrží sdělení obce o zjednání nápravy, jehož přílohou musí být i příslušný obecní dokument (obecně závazná vyhláška, nové usnesení, atd.), kterým byla zjednána náprava. Případná náprava obecního aktu je zjednána již samotným rozhodnutím příslušného orgánu, resp. u obecně závazné vyhlášky až nabytím účinnosti její novely nebo zrušující vyhlášky, která odstraňuje vytýkané nedostatky (do té doby je totiž stále účinná ona nezákonná -- alespoň podle názoru Ministerstva vnitra -- obecně závazná vyhláška). Okamžik nápravy tedy není vázán na skutečnost, kdy Ministerstvo vnitra obdrží od obce sdělení o nápravě.
V případě zřejmého rozporu obecně závazné vyhlášky obce nebo jiného aktu orgánu obce vydaného v samostatné působnosti s lidskými právy a základními svobodami může Ministerstvo vnitra pozastavit její účinnost, resp. v případě jiného samosprávného aktu jeho výkon bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy. V popsané situaci se tedy jedná o odchylku od "běžného" sistování obecních aktů, kdy onen "běžný" postup obsahuje ještě navíc fázi zasílání předchozí výzvy Ministerstva vnitra ke zjednání nápravy. Kromě této odchylky je jinak procesní postup Ministerstva vnitra stejný, jako je tomu u "běžného" sistování. Pro postup Ministerstva vnitra "bez výzvy" je třeba posoudit "zřejmý rozpor s lidskými právy a základními svobodami". Obecní zřízení nijak nekonkretizuje o jaká lidská práva a základní svobody se má jednat. V úvahu tak bude třeba vzít zejména Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950 (vč. jejich protokolů -- viz sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.). Úpravu lidských práv a základních svobod obsahuje Listina základních práv a svobod ve své hlavě druhé.
Nezjedná-li příslušný orgán obce nápravu ve stanovené lhůtě a není-li proti sistačnímu rozhodnutí Ministerstva vnitra podán rozklad (viz § 152 správního řádu), podá Ministerstvo vnitra do 30 dnů od uplynutí lhůty pro podání rozkladu návrh na zrušení příslušného aktu obce vydaného v samostatné působnosti (Ústavnímu soudu v případě obecně závazné vyhlášky, v případě jiných aktů krajskému soudu). Je-li proti sistačnímu rozhodnutí Ministerstva vnitra podán rozklad, podá Ministerstvo vnitra takový návrh soudu do 30 dnů ode dne právní moci rozhodnutí o rozkladu, kterým byl rozklad zamítnut.
Dozor nad přenesenou působností
Rovněž u dozoru nad přenesenou působností obcí, který vykonávají krajské úřady v rámci své přenesené působnosti, se rozlišuje, zda se jedná o dozor nad právními předpisy (tj. nařízeními obcí) a dozor nad dalšími akty orgánů obce v přenesené působnosti. V případě dozoru nad nařízeními obcí zkoumá krajský úřad jejich soulad se zákony a jinými právními předpisy (tedy vč. ústavních zákonů, mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy, právních předpisů ES/EU, a dále jakýchkoliv podzákonných právních předpisů). V případě usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v přenesené působnosti se dozoruje nejen jejich soulad s právními předpisy, ale dále také soulad s usneseními vlády, směrnicemi ústředních správních úřadů nebo s opatřeními krajského úřadu přijatém při kontrole výkonu přenesené působnosti obce.
Dozorový proces nad přenesenou působností obcí vykazuje určité odchylky (a to zejména u jiných aktů než jsou nařízení obcí) od popsaného procesu dozoru nad samostatnou působností. Zrušit nařízení obce může Ústavní soud na návrh ředitele krajského úřadu, zatímco jiný akt orgánu obce v přenesené působnosti může zrušit krajský úřad.
Seriál Průvodce pro nové zastupitele obcí
Postavení zastupitelstva obce, 26. 3. 2007
Práva a povinnosti zastupitelů, 14. 6. 2007
Jednání zastupitelstva a postavení rady obce, 10. 9. 2007
Starosta a jiné orgány obce, 13. 11. 2007
Dozor nad obcemi, 27. 2. 2008 (právě čtete)
Městské kamerové dohlížecí systémy v praxi obcí a měst v České republice

References: zákona č. 128
 soud 
 čl. 2
 čl. 8
 čl. 105
 § 134
 § 67
 zákona č. 150
 čl. 3
 čl. 10
 § 40
 § 154
 § 9
 § 46
 čl. 101
 § 27
 § 152
 čl. 10
 soud