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Timestamp: 2018-08-16 09:38:38+00:00

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﻿ Sentencia C-219 de abril 22 de 2015
SENTENCIA C-219 DE 22 DE ABRIL DE 2015
CONTENIDO:FUNCIÓN DE RECONOCER Y ACREDITAR LA EXISTENCIA Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES DE CERTIFICACIÓN. LA NORMA PERSIGUE UN FIN LEGÍTIMO Y RECONOCIDO POR LA CONSTITUCIÓN EN SU ARTÍCULO 365, TODA VEZ QUE PRETENDE GARANTIZAR, MEDIANTE UN ORGANISMO TÉCNICO ESPECIALIZADO COMO AL ORGANISMO NACIONAL DE ACREDITACIÓN DE COLOMBIA – ONAC, Y CON FUNDAMENTO EN LA CONDICIONES IMPUESTAS POR LA LEY Y EL GOBIERNO, LA IDONEIDAD DE LAS ENTIDADES DE CERTIFICACIÓN QUE A SU VEZ REFRENDAN LA SEGURIDAD EN LAS RELACIONES Y TRANSACCIONES POR VÍA INFORMÁTICA. ADICIONALMENTE, INDICÓ QUE EL TRÁMITE DE ACREDITACIÓN DE LAS ENTIDADES DE CERTIFICACIÓN, IMPUESTO POR EL DECRETO LEY, NO CREÓ UN NUEVO PROCEDIMIENTO PARA AVALAR SU EXISTENCIA NI AGRAVÓ EL EXISTENTE Y, EN TODO CASO, LA ACREDITACIÓN POR PARTE DEL ONAC SE SUPEDITA A LA LEY Y A LAS CONDICIONES DEFINIDAS POR EL GOBIERNO EN ESTA MATERIA. SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS APARTES ACUSADOS EN LOS ARTÍCULOS 160, 161, 162 Y 163 DEL DECRETO LEY 19 DE 2012.
TEMAS ESPECÍFICOS:ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO, ENTIDAD DE CERTIFICACIÓN EN EL COMERCIO ELECTRÓNICO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:522 DE JUNIO DE 2015, PÁG.1143
Sentencia C-219 de abril 22 de 2015
Ref.: Expediente D-10461
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 160 (parcial), 161 (parcial), 162 (parcial) y 163 (parcial) del Decreto-Ley 19 de 2012.
Actores: Erick Rincón Cárdenas, Juan Manuel Botero Medina, Javier Felipe Sánchez Iregui.
Bogotá, D. C., abril veintidós de dos mil quince.
Los ciudadanos Erick Rincón Cárdenas, Juan Manuel Botero Medina, Javier Felipe Sánchez Iregui, en su calidad de representantes legales respectivamente de la Sociedad Cameral de Certificación Digital Certicamara S.A., la empresa Andes Servicio de Certificación Digital S.A. y la empresa Gestión de Seguridad Electrónica S.A., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 40, numeral 6º de la Constitución Política, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 160 (parcial), 161 (parcial), 162 (parcial) y 163 (parcial) del Decreto-Ley 19 de 2012. Los textos normativos y los apartes demandados —subrayados— son los siguientes:
‘Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública’.
“ART. 160.—Características y requerimientos de las entidades de certificación.
El artículo 29 de la Ley 527 de 1999, quedara así:
‘ART. 29.—Características y requerimientos de las entidades de certificación. Podrán ser entidades de certificación, las personas jurídicas, tanto públicas como privadas, de origen nacional o extranjero y las cámaras de comercio, que cumplan con los requerimientos y sean acreditados por el Organismo Nacional de Acreditación conforme a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional. El Organismo Nacional de Acreditación de Colombia suspenderá o, retirará la acreditación en cualquier tiempo, cuando se establezca que la entidad de certificación respectiva no está cumpliendo con la reglamentación emitida por el Gobierno Nacional, con base en las siguientes condiciones:
a. Contar con la capacidad económica y financiera suficiente para prestar los servicios autorizados como entidad de certificación.
b. Contar con la capacidad y elementos técnicos necesarios para la generación de firmas digitales, la emisión de certificados sobre la autenticidad de las mismas y la conservación de mensajes de datos en los términos establecidos en esta ley.
c. Los representantes legales y administradores no podrán ser personas que hayan sido condenadas a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o que hayan sido suspendidas en el ejercicio de su profesión por falta grave contra la ética o hayan sido excluidas de aquella. Esta inhabilidad estará vigente por el mismo período que la ley penal o administrativa señale para el efecto’.
“ART. 161.—Actividades de las entidades de certificación.
‘ART. 30.—Actividades de las entidades de certificación. Las entidades de certificación acreditadas por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia para prestar sus servicios en el país, podrán realizar, entre otras, las siguientes actividades:
9. Cualquier otra actividad relacionada con la creación, uso o utilización de firmas digitales y electrónicas’.
“ART. 162.—Deberes de las entidades de certificación.
‘h) Permitir y facilitar la realización de las auditorías por parte del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia. Es responsabilidad de la entidad de certificación pagar los costos de la acreditación y los de las auditorias de vigilancia, conforme con las tarifas del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia’.
“ART 163.—Cesación de actividades por parte de las entidades de certificación.
‘ART. 34.—Cesación de actividades por parte de las entidades de certificación. Las entidades de certificación acreditadas por el ONAC pueden cesar en el ejercicio de actividades, siempre y cuando garanticen la continuidad del servicio a quienes ya lo hayan contratado, directamente o a través de terceros, sin costos adicionales a los servicios ya cancelados’”.
La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada contra disposiciones vigentes contenidas en el Decreto-Ley 19 de 2012. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre las mismas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política.
2.2. De acuerdo con el Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben ser presentadas por escrito y deben identificar la norma demandada, señalar el concepto de violación y la competencia en cabeza de la Corte Constitucional. En relación con el concepto de la violación, la Corte ha desarrollado una serie de criterios para determinar la aptitud de una demanda y ha indicado que los cargos deben cumplir las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, que se expondrán a continuación(2).
2.2.2. La certeza supone que la demanda se dirija contra una proposición normativa “real y existente”(3), no contra proposiciones inferidas por el demandante, implícita o construida a partir de normas que no fueron objeto de demanda. En otras palabras “un cargo es cierto, entonces, cuando atribuye a la norma que se acusa un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto”(4).
2.2.3. De otro lado, la especificidad de la demanda depende de que logre formularse al menos un cargo concreto de constitucionalidad, es decir que los argumentos no pueden ser vagos, abstractos o globales(5).
2.2.5. La suficiencia se relaciona con la necesidad de que la demanda cuente con todos los elementos de juicio, argumentativos y probatorios, para generar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada(6).
2.3. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte encuentra que, en este caso, los reproches constitucionales contra las disposiciones acusadas, se originan en la presunta extralimitación del Presidente de la República en el ejercicio de las facultades concedidas por el Congreso para expedir el Decreto 19 de 2012, lo cual se traduce, según los demandantes, en el desconocimiento de los artículos constitucionales 150 num. 10, 6º, 113, 121, 210 y 123.
2.4. Ahora bien, la extralimitación del Ejecutivo, se concreta específicamente en dos modificaciones que fueron implementadas a través de los artículos 160, 161, 162 y 163 del decreto antitrámites.
De un lado, cambiando el requisito de “autorización” de las entidades de certificación, por el de “acreditación” de las mismas. De acuerdo con la demanda, la acreditación es un trámite diferente y más complejo que el que existía previamente, lo cual contradice el espíritu del Decreto 19 de 2012 y, adicionalmente, es un procedimiento que no se aplica en la práctica a entidades de esta naturaleza sino a los organismos de evaluación de la conformidad.
Por otra parte, la extralimitación del Presidente, se expresa en el hecho de que la facultad de acreditar a las entidades de certificación, se haya otorgado al Organismo Nacional de Acreditación de Colombia, ONAC, de modo que, al disponer una corporación privada de la facultad de establecer si las entidades digitales pueden o no desarrollar su actividad económica, se violan, también los artículos 210 y 333 de la Constitución.
De una lado, han identificado correctamente los apartes de las normas del Decreto 19 de 2012 que consideran infringen la Constitución. Adicionalmente, han propuesto clara, específica y suficientemente los fundamentos de la demanda planteando un cargo por extralimitación que se manifiesta en la creación de un nuevo trámite, el de acreditación, en cabeza de un organismo de naturaleza privada, el ONAC. En este sentido, los demandantes explicaron detalladamente en la demanda las diferentes implicaciones de la “acreditación” y de la “autorización” y argumentaron por qué la reforma denunciada sobrepasó el alcance de la ley habilitante. Los artículos constitucionales que se estiman infringidos también fueron reseñados en la demanda explicando·las razones de su violación con claridad y suficiencia.
3.1. Uno de los intervinientes sugiere a la Corte que declare la integración normativa con el artículo 176 del Decreto 19 de 2012, que establece las derogatorias de los artículos 41 y 42 de la Ley 527 de 1999, relativos a las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio respecto de las entidades de certificación, considerando que, en caso de declarar inconstitucional los apartes acusados, la materia de las cuales se ocupan estas disposiciones, quedaría sin regulación y no habría ninguna autoridad facultada para acreditar o autorizar las actividades de las entidades de certificación.
3.2. La facultad de integrar la unidad normativa está establecida en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991. La jurisprudencia constitucional ha estimado que se trata de un mecanismo excepcional dado que la Corte debe examinar las normas que sean acusadas por los ciudadanos y no se encuentra facultada para revisar de manera oficiosa las leyes(7). Así las cosas, esta corporación ha señalado que la integración normativa procede únicamente “…cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad”(8).
3.3. Así las cosas, la integración normativa procede: 1) cuando las expresiones; demandadas no tienen un sentido claro y unívoco por sí mismas, es decir fuera del contexto de la norma por lo que se requiere incluir en el juicio constitucional otros enunciados normativos para tener una proposición jurídica completa; 2) cuando, teniendo las disposiciones demandas (sic) un sentido autónomo, igual se requiere hacer referencia a otros elementos normativos contenidos en normas no demandadas que tienen con las primeras una relación “íntima e inescindible” razón por la cual, para evitar una sentencia inocua, es necesario extender a las mismas el examen de constitucionalidad; 3) esto también sucede cuando respecto de estas normas —no demandadas— existe una sospecha de inconstitucionalidad(9).
Por otra parte, las normas demandadas tampoco tienen una relación “íntima e inescindible" con el artículo 176 del decreto ya que una decisión de exequibilidad o inexequibilidad de dichas disposiciones no resulta inocua de no integrar también el artículo de derogatorias.
3.5. En otras palabras, el artículo 176 del Decreto 19 de 2012 puede seguir en el ordenamiento jurídico incluso si se declarara la inconstitucionalidad de las normas demandadas. Esto, es así porque los supuestos que regulan ambas disposiciones son diferentes no obstante se refieren en ambos casos a la posibilidad de existencia y funcionamiento de las entidades de certificación: las normas acusadas regulan la acreditación del ONAC y el artículo 176 deroga las facultades de la superintendencia respecto de las entidades de certificación. Es cierto que de declararse la inexequibilidad de las expresiones demandadas podría generarse un vacío respecto de la autoridad facultada para autorizar a dichas entidades, pero esta consideración, que sin duda debe tener en cuenta la Corte, no justifica ni se enmarca en los casos descritos sobre integración normativa.
1. ¿Incurrió el Presidente de la República en una extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso en la Ley 1474 de 2011, desconociendo los artículos 150.10, 6º, 113, 210, 123 y 121 de la Constitución Política así como el artículo 333 superior, por haber entregado a una corporación privada —el ONAC—, la facultad de decidir sobre la posibilidad de que un particular desarrolle una actividad económica?
2. ¿Se extralimitó el Presidente de la República en el ejercicio de las funciones concedidas por el Congreso —artículos 150.10, 6º, 113 y 121 de la Constitución Política—, considerando que los artículos acusados en el Decreto 19 de 2012 ordenaron someter a las entidades de certificación al proceso de acreditación ante el ONAC cuando antes solo requerían para su reconocimiento la autorización previa de la Superintendencia de Industria y Comercio? ¿Constituye dicho procedimiento un nuevo trámite que agrava el reconocimiento de este tipo de entidades?
5.1. La ley habilitante (L. 1474/11).
PAR. 1º—De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que en el término de seis meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública (resaltado fuera del original).
PAR 2º—Las facultades extraordinarias atribuidas en el presente artículo no serán aplicables respecto de trámites relacionados con licencias ambientales”.
5.2. El decreto con fuerza de ley (D.L. 19/12).
5.2.1. Habilitado como legislador extraordinario, el Gobierno Nacional expidió el Decreto-Ley 19 de 2012. Su objetivo fue declarado en los siguientes términos:
“ART 1º—Objetivo general. Los trámites, los procedimientos y las regulaciones administrativas tienen por finalidad proteger y garantizar la efectividad de los derechos de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades y facilitar las relaciones de los particulares con estas como usuarias o destinatarias de sus servicios de conformidad con los principios y reglas previstos en la Constitución Política y en la ley.
En tal virtud, el presente decreto tiene por objeto suprimir o reformar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios existentes en la administración pública, con el fin de facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia y eficacia de estas y desarrollar los principios constitucionales que la rigen”.
5.2.2. En las consideraciones del decreto-ley se resaltan, los principios de eficiencia, equidad y economía, que deben ser cumplidos por las instituciones de la administración, atendiendo las necesidades del ciudadano para garantizar la efectividad de sus derechos y bajo los postulados de la buena fe y los mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad que deben regir las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas.
5.3. Disposiciones demandadas (D.L. 19/12, arts. 160, 161, 162 y 163).
5.3.1. Las expresiones acusadas en este caso, se encuentran contenidas en los artículos 160 a 163 del Decreto-Ley 19 de 2012, que se inscriben en el capítulo XI sobre “Trámites, procedimientos y regulaciones del sector administrativo de comercio, industria y turismo”, del título II sobre el régimen especial.
5.3.2. Las citadas disposiciones, modifican respectivamente los artículos 29, 30, el literal h) del 32 y el 34 de la Ley 527 de 1999 “Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones”. Dicha legislación pretendió adaptar el régimen jurídico a las nuevas realidades en materia de comunicaciones y comercio para otorgar mayor seguridad jurídica a estas relaciones y transacciones electrónicas y telemáticas(10).
5.3.3. El artículo 160 del decreto-ley, modifica el artículo 29 de la Ley 527 de 1999 relativo a las características y requerimientos de las entidades de certificación. Sobre el reconocimiento de las entidades de certificación, el artículo 160 reforma la expresión “que previa solicitud sean autorizadas por la Superintendencia de Industria y Comercio” por la expresión demandada “y sean acreditados por el Organismo Nacional de Acreditación conforme a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional. El Organismo Nacional de Acreditación de Colombia suspenderá o retirará la acreditación en cualquier tiempo, cuando se establezca que la entidad de certificación respectiva no está cumpliendo con la reglamentación”. El resto de la norma modificada se mantiene igual a la original, en este sentido, permanecen las mismas condiciones relativas a la capacidad económica y financiera de las entidades de certificación, su capacidad y elementos técnicos para la generación de firmas electrónicas, emisión de certificados sobre la autenticidad de las mismas y la conservación de mensajes de datos, así como la condición respecto de los representantes legales y administradores que no pueden haber sido condenados a pena privativa de la libertad o suspendidos en el ejercicio de su profesión por una falta grave contra la ética.
5.3.4. El artículo 161 del decreto, modifica el artículo 30 de la Ley 527 de 1999 en relación con las actividades de las entidades de certificación. En este caso también la norma solo modifica la expresión “Las entidades de certificación autorizadas por la Superintendencia de Industria y Comercio para prestar sus servicios en el país”, por “Las entidades de certificación acreditadas por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia para prestar sus servicios en el país”. El resto de la disposición mantiene todas las actividades descritas en la norma original y agrega otras relacionadas en los numerales 6º, 7º y 9º.
5.3.5. El artículo 162 del decreto modifica el literal h) del artículo 32 de la Ley 527 de 1999 relativo a los deberes de las entidades de certificación. El señalado literal establecía en su versión original que uno de los deberes de las entidades de certificación consistía en “Permitir y facilitar la realización de las auditorías por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio”. Con la reforma introducida por el artículo 162, el deber de las entidades es hoy el de “Permitir y facilitar la realización de las auditorías por parte del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia. Es responsabilidad de la entidad de certificación pagar los costos de la acreditación y los de las auditorías de vigilancia, conforme con las tarifas del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia”.
5.3.6. El artículo 163 del decreto-ley reformó el artículo 34 de la Ley 527 de 1999 sobre la cesación de actividades por parte de las entidades de certificación. El artículo en su versión original establecía que “Las entidades de certificación autorizadas pueden cesar en el ejercicio de actividades, siempre y cuando hayan recibido autorización por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio”. Luego de la modificación, la norma no menciona a las entidades autorizadas por la superintendencia, sino a las entidades acreditadas por el ONAC y amplía las garantías para terceros en los siguientes términos “Las entidades de certificación acreditadas por el ONAC pueden cesar en el ejercicio de actividades, siempre y cuando garanticen la continuidad del servicio a quienes ya lo hayan contratado, directamente o a través de terceros, sin costos adicionales a los servicios ya cancelados“.
5.3.7. Así las cosas, las modificaciones introducidas por el decreto antitrámites respecto de la Ley 527 de 1999 consistieron esencialmente en reformar la facultad de autorización en cabeza de la Superintendencia de Industria y Comercio, por la de acreditación de las mismas entidades por parte del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia.
6. Cargo 1º. Violación de los artículos 6º, 113, 121, 150 num. 10, 123, 210 y 333 de la Constitución Política por extralimitación en el ejercicio de las funciones extraordinarias concedidas al Presidente por el Congreso por haber trasladado a una corporación privada —ONAC— la facultad de decidir sobre la posibilidad de que un particular —entidades de certificación— desarrolle una actividad económica.
El Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley Habilitante 1474 de 2011, desconociendo los artículos 150.10, 6º, 113, 210, 121 y 123 de la Constitución así como el artículo 333 superior por haber entregado a una corporación privada —el ONAC—, la facultad de decidir sobre la posibilidad de que particulares, como las entidades de certificación, desarrollen una actividad económica.
6.2. Alcances y límites de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley(11).
6.2.1. La jurisprudencia constitucional ha reiterado en diversas ocasiones que, al encontrarse la función legislativa en cabeza del Congreso(12), la posibilidad de que el Ejecutivo asuma esa competencia a través de decretos es excepcional y de interpretación restrictiva(13), pues constituye una alteración en el reparto ordinario de facultades normativas.
6.2.2. Con el fin de evitar posibles abusos en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República(14), el constituyente condicionó su otorgamiento, así: (i) solicitud expresa del Gobierno Nacional, sin que proceda por iniciativa congresional; (ii) temporalidad de la habilitación por un término máximo de seis meses(15); (iii) mayoría absoluta en el Congreso para su concesión(16); (iv) competencia permanente del Congreso para modificar en todo momento y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias; (v) “necesidad” o “conveniencia pública” como fundamento de la solicitud; (vi) precisión en la delimitación de las facultades conferidas(17) y, en consecuencia, “interpretación restrictiva” de su alcance; “circunscritas de modo exclusivo al tenor literal de la norma habilitante”(18); (vii) limitación material de su ejercicio, vedado a la expedición .de códigos, decretar impuestos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del artículo 150 —numeral 19— de la. Constitución Política.
6.2.3. Las facultades extraordinarias deben ser, materialmente, precisas. Así, además de la limitación temporal, el Presidente de la República se ve constreñido a ejercer las facultades reducidas materialmente a los asuntos para las cuales ha sido habilitado(19). La jurisprudencia ha señalado los siguientes requisitos de precisión: “1) indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación”(20).
Con respecto al señalamiento de la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo, la jurisprudencia ha reiterado que “el concepto ‘precisión’ se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere”(21). En este sentido, la Corte ha considerado que una habilitación amplia y general no es necesariamente contraria a la Carta(22), siempre que no sea vaga e indeterminada, ya que la precisión de la ley habilitante es “parámetro para el control de constitucionalidad sobre la ley de facultades así como sobre los decretos legislativos de desarrollo”(23). Así, se debe individualizar y determinar claramente el alcance de las facultades otorgadas, excluyendo interpretaciones que admitan la delegación legislativa sobre asuntos que no se encuentren en el ámbito de la habilitación o que no guarden relación directa con dichas materias.
6.2.4. La finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al emplear las facultades extraordinarias, liga su ejercicio a la voluntad del Congreso, de modo que exista coherencia “entre, los motivos que llevaron al Legislador a concederlas, y el contenido mismo de la ley de facultades”(24). El objetivo de la delegación es “habilitar al ejecutivo para que en áreas técnicas o complejas, donde tiene especial experticio, sea este el que legisle siguiendo los parámetros trazados por el Congreso”(25). La doctrina constitucional ha establecido que al Congreso le corresponde establecer en forma clara, cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el cual debe actuar al Presidente de la República y, de otro lado, el Ejecutivo debe ejercer la competencia legislativa transitoria sin exceder los límites fijados en la ley habilitante(26). Para establecer en cada caso si se han excedido dichos límites, la doctrina constitucional ha señalado la necesidad de identificar el “verbo rector de la facultad” en el que se encuentra definido el alcance de la misma. Precisado el objetivo central, se determina la finalidad que debe orientar al Legislador extraordinario(27) para definir si se presentó la extralimitación.
6.2.5. Así las cosas, la enunciación, de los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación, debe estar claramente definida en la ley que confiere las facultades extraordinarias, ya de manera explícita o deducida de la ley habilitante(28). Sin embargo, la jurisprudencia ha advertido que la exigencia de precisión no puede llegar al punto de hacer que sea el propio Legislador quien defina con detalle el contenido de las materias que debe regular el Ejecutivo con las facultades extraordinarias porque ello limitaría en exceso las competencias del Presidente y restaría sentido a la delegación legislativa. Solo se declarará inconstitucional la disposición que excede las facultades extraordinarias cuando se identifique con precisión el abuso de la competencia extraordinaria. En este sentido, la Corte ha considerado que: “el Congreso puede, en consecuencia, conceder facultades para el diseño concreto de unas medidas legislativas pero no puede delegar la definición del norte fundamental de una política pública cuya adopción le ha sido confiada por el constituyente. El gobierno puede gozar de la potestad de elegir los medios para desarrollar las finalidades de la habilitación, mas no puede sustituir completamente al Congreso en la delimitación de los aspectos básicos de una política pública que por voluntad del Constituyente corresponde al Legislador”(29).
6.2.6. En síntesis, solo serán inconstitucionales los decretos-ley expedidos por el Presidente de la República en dos eventos:
(1) Cuando versan sobre materias no autorizadas ni incorporadas en la ley habilitante porque lo anterior supondría desconocerla e invadir el ámbito de competencia del Legislador(30).
(2) En los casos en los que la ley de facultades no define en forma clara y específica la materia, objetivos y presupuestos de la delegación(31).
6.2.7. En este punto conviene recordar que, de acuerdo con la doctrina de la Corte, la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias del Presidente es un vicio sustantivo y, por consiguiente, no está sometido a la regla de caducidad del artículo 242 de la Constitución(32).
6.3.1. La libertad económica —que comprende la libertad de competencia y de empresa—, se ha definido como un derecho no fundamental de las personas de participar en la vida económica de la Nación. De este modo, se entiende que, en el marco del Estado Social de Derecho, la libertad económica promueve el desarrollo económico y social y garantiza una sociedad democrática y pluralista(33).
6.3.2. La intervención del Estado en la economía es el mecanismo a través del cual se logran estos objetivos ya que permite remover posibles obstáculos y abrir los mercados de bienes y servicios. Es por esta razón, que la Corte(34) ha considerado que no es posible desligar los artículos 333 y 334 de la Constitución, ya que el Estado dirige la economía en aras de garantizar una mejor calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades, los beneficios del desarrollo y un ambiente sano.
La actividad de intervención del Estado en la economía pretende de esta manera conciliar los intereses privados de los particulares con el interés general, “por ello, en las normas de intervención que así expide el Legislador, está presente la tensión entre la libertad de empresa y la prevalencia del interés general”(35). La intervención en la economía se constituye en un mandato constitucional que adquiere aún mayor relevancia cuando se trata de la prestación de servicios públicos(36).
6.3.4. Ahora bien, no obstante se haya reconocido la posibilidad de limitar la libertad económica atendiendo a principios superiores y en cumplimiento de los finés establecidos en la Constitución, la jurisprudencia ha señalado que toda intervención debe obedecer a criterios de proporcionalidad y razonabilidad.
Los criterios señalados por la Corte en materia de intervención del Estado en la economía son los siguientes(37): (1) la intervención debe llevarse a cabo por mandato de la ley; (2) no se puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; (3) la intervención debe responder a motivos adecuados y suficientes que justifiquen las restricciones; (4) esta debe atender al principio de solidaridad; (5) y a criterios de razonabilidad y proporcionalidad(38).
6.4.1. La Ley 489 de 1998 regula, en el artículo 96, la constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. Dicha disposición establece lo siguiente(39):
“ART. 96.—Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley. Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes.
Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas, sin ánimo de lucro, estas se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común.
6.4.2. Las personas jurídicas de derecho privado, han sido clasificadas en el derecho civil como fundaciones y corporaciones, ambas sin ánimo de lucro. Mientras que las fundaciones son personas jurídicas que requieren de la existencia de un conjunto de bienes y su afectación por el fundador para fines de utilidad pública, la corporación resulta de la asociación de un conjunto de personas que buscan desarrollar un servicio o actividad que promueve intereses generales y que les representa un beneficio(40).
6.4.3. El Decreto 393 de 1991 “Por el cual se dictan normas sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías”, en virtud del cual se constituyó el ONAC, establece en el numeral 1º del artículo 1º que, para adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán asociarse con los particulares, bajo la modalidad de corporaciones y fundaciones, mediante la creación de organización de sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones.
Al respecto, la jurisprudencia ha indicado que incluso las corporaciones y fundaciones en las que el Estado tenga participación mayoritaria y que por consiguiente tengan la condición de entidades estatales, siguen siendo personas jurídicas de derecho privado(41).
6.4.5. Las funciones de las corporaciones se enmarcan en una forma de descentralización por colaboración o descentralización por servicios que encuentra fundamento en los artículos 123, 210 y 267 de la Constitución. La jurisprudencia ha señalado al respecto que, “las referidas corporaciones y fundaciones de participación mixta han sido reconocidas en nuestro derecho como entidades descentralizadas indirectas, es decir, constituyen modalidades de la descentralización por servicios. Por lo tanto, son entes que poseen una vinculación con el Estado en cuanto participan en el cumplimiento de actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de este, hasta el punto de que aquel al asociarse a ellas les entrega a título de aporte o participación bienes o recursos públicos”(42).
6.4.6. Sobre este tipo de corporaciones y fundaciones, la jurisprudencia estimó en su momento que “el régimen que permite la conformación de las fundaciones, y asociaciones sin ánimo de lucro, con carácter mixto por la participación de aportes de la Nación y de sus entidades descentralizadas, en todo caso significa la posibilidad de utilizar formas válidas y legítimas de asociación y participación en la gestión de fines públicos o de la atención y de la prestación de verdaderos servicios públicos, y no comportan por sí mismas un simple traslado de recursos públicos a los particulares”(43).
Lo anterior es coherente con la Constitución, en la que se prevén mecanismos para la distribución de competencias de forma participativa y coordinada entre el Estado y los asociados quienes también están llamados a colaborar con las autoridades para lograr los fines estatales y el interés colectivo, tal y como lo consignan los artículos 95 y 355 superior(44).
6.4.7. Así las cosas, la Corte ha reconocido que la realización de actividades de desarrollo y promoción de la investigación científica y tecnológica, es un objetivo que el Estado debe realizar por mandato constitucional y que puede desarrollarse en asocio con personas privadas, a través de corporaciones sin ánimo de lucro(45) que, para estos efectos, se consideran entidades descentralizadas por servicios de carácter indirecto. Aun cuando las normas de derecho privado regulan el funcionamiento de dichas asociaciones, la participación pública en las mismas, ordena la aplicación de medidas especiales en relación con el control administrativo y fiscal.
6.5. Naturaleza del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia, ONAC.
Posteriormente, en el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, 3446 de 2006, el Gobierno reconoció la importancia de impulsar un organismo con las características del ONAC como estrategia para la conformación del subsistema nacional de la calidad en Colombia. Lo anterior, respondía también a los preceptos contenidos en el artículo 4º de la Decisión Andina 376 de 1995.
En ejecución del referido documento de política pública, se creó el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia, como una corporación de carácter privado, sin ánimo de lucro de naturaleza y participación mixta, constituida a partir del 20 de noviembre de 2007, dentro del marco del Código Civil, las normas sobre ciencia y tecnología y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y lo establecido en el Decreto 4738 de 2008, modificado por los decretos 323 de 2010, y 2124 de 2012, cuyas actividades y programas están sujetas al control administrativo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en los términos del artículo 109 de dicha ley(46).
6.5.2. El patrimonio inicial del organismo fue 79% aporte del sector público y 21% del sector privado. A 31 de diciembre de 2010 esa relación era de 67% aporte del sector público y 33% del sector privado(47).
De este modo, el ONAC pretende contribuir al desarrollo de Colombia, a promover la competitividad empresarial, a proteger los intereses de los consumidores en cuanto a calidad y seguridad de los productos y servicios que se les ofrece y a facilitar el comercio, mediante la suscripción de los acuerdos internacionales de reconocimiento a la acreditación(48). El desarrollo de los objeto (sic) del ONAC se encuentra descrito en el artículo 5º de sus estatutos.
6.5.5. La decisión sobre la acreditación está a cargo de los comités de acreditación. De acuerdo con lo anterior, el director ejecutivo expedirá un certificado de acreditación contra el cual procederá el recurso de apelación dentro de los 5 días hábiles siguientes, desde que le sea comunicada al interesado la decisión por parte del ONAC(49).
6.6.2. Para resolver el problema jurídico que plantea la demanda será necesario establecer, en primer lugar, si el hecho de que un organismo como el ONAC tenga la facultad de reconocer y acreditar la existencia y funcionamiento de las entidades de certificación, desconoce la libertad económica consignada en el artículo 333 de la Constitución, para lo cual será necesario aplicar un juicio de razonabilidad. En segundo lugar, habrá que establecer si el otorgamiento de dichas facultades en cabeza del ONAC, podía hacerse a través de un decreto-ley o si ello viola los artículos 123, 150 num. 10 y 210 superior. Finalmente, la Corte examinará si el Presidente estaba efectivamente habilitado por la Ley 1474 de 2011 para conferir al ONAC, en el Decreto-Ley 19 de 2012, la competencia de acreditar a entidades de certificación.
6.6.3. Como se mencionó arriba, la Corte ha interpretado el artículo 333 de la Constitución, en el sentido de que la libertad económica no es un derecho absoluto ya que el Legislador se encuentra facultado para limitarlo siempre y cuando esta restricción sea razonable y acorde con el sistema de valores, principios y derechos consagrados en la Carta. No obstante lo anterior, es común que quienes ostentan estos derechos acusen restricciones supuestamente no autorizadas por la Constitución. En estos casos es necesario establecer si dichas limitaciones son constitucionales, razonables y proporcionales.
La corte advierte que, atendiendo a la naturaleza de las actividades que realizan las entidades de certificación, las cuales como se verá más adelante, cumplen funciones dirigidas a garantizar la seguridad jurídica en las relaciones comerciales por vía informática y teniendo en cuenta su importancia para el interés general, las restricciones que se impongan sobre las mismas ameritan la aplicación de un juicio de intensidad débil dado que se trata de asuntos económicos y relacionados con la intervención del Estado en materia de servicios públicos(50).
6.6.3.2. Respecto al primer aspecto mencionado, encuentra la Corte que la finalidad de la norma es garantizar, a través de un organismo técnico especializado como el ONAC, y con fundamento en las condiciones impuestas por la ley y el gobierno, la idoneidad de las entidades de certificación que a su vez garantizan la seguridad en las relaciones y transacciones por vía informática.
Esta es sin duda una finalidad legítima y reconocida por la misma Constitución, que en su artículo 365 dispone la necesidad de que el Estado asegure una prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional. Igualmente, es acorde con el artículo 1º relativo a la prevalencia del interés general y el artículo 2º que señala los fines esenciales del Estado. La asignación de estas competencias al organismo de acreditación se ajusta además a los artículos 95, 210 y 355 superiores ya que permite distribuir de manera eficiente competencias entre las autoridades administrativas y los particulares en aras del interés general.
6.6.3.3. En relación con la idoneidad de la medida examinada para lograr los fines propuestos, la Corte encuentra que, .en este caso, se verifica la adecuación de las normas que asignan al ONAC la función de acreditar a las entidades de certificación con la finalidad propuesta.
La naturaleza y competencia técnica del ONAC, permiten atribuirle este tipo de funciones de acreditación de las entidades de certificación. En efecto, y como se expuso anteriormente, el ONAC es una corporación de naturaleza y participación mixta en la que se asocian personas públicas y privadas para lograr un fin de interés general que consiste en la acreditación de los organismos y entidades establecidas en la ley y en los diferentes decretos que regulan la materia. Además, el ONAC tiene la competencia técnica para hacer este tipo de evaluaciones porque es un organismo especializado en estos asuntos. En todo caso, los requisitos que se imponen no son los que decide de manera caprichosa el Organismo de Acreditación, sino los que consagra expresamente la Ley 527 de 1999, con las modificaciones introducidas por el Decreto 19 de 2012.
Otro aspecto de gran relevancia a considerar en este punto es que, a pesar de que las atribuciones de acreditación de los requisitos de las entidades de certificación sé trasladaron al ONAC, la superintendencia no perdió la función de control y vigilancia sobre dichas entidades, que ya la Corte había reconocido en el pasado cuando señaló que, “en razón a que la naturaleza de las funciones de las entidades de certificación se consideran como la prestación de un servicio público, la inspección y vigilancia de los servicios públicos que tienen que ver con la certificación, actividades que ejercerán las entidades de certificación, debe radicarse en cabeza de una superintendencia como la de Industria y Comercio”(51).
6.6.3.4. Con fundamento en lo anterior, la Corte considera que no se desconoce la libertad económica de las entidades de certificación porque supeditar el desarrollo de sus actividades a la acreditación del ONAC, con base en las condiciones fijadas por el Gobierno Nacional y la Ley 527 de 1999, no constituye una medida irrazonable ni desproporcionada, sino más bien ajustada a la Constitución y en particular a los artículos 1º, 2º, 95, 210, 334, 355 y 365.
6.6.4. El segundo asunto que debe resolver la Corte en este punto, es si era posible otorgar a través de un decreto-ley y no una ley expedida por el Congreso, las facultades de acreditación al ONAC.
En efecto, esta facultad no está prohibida en el artículo 150 numeral 10, ya que esta asignación o traslado de competencias no se relaciona con la expedición de códigos, leyes .orgánicas o estatutarias, ni busca decretar impuestos o crear los servicios mencionados en el numeral 20 del mismo artículo.
Por otra parte, la mención de la “ley” en los artículos 123 y 210 de la Constitución, se extiende a los decretos-ley, que han sido reconocidos como leyes por la jurisprudencia en sentido material porque “cobran la misma fuerza de un estatuto expedido por el Congreso sin haber pasado por las Cámaras, puede modificarse la estructura de la administración pública en el nivel nacional, entendiendo por esta la fijada en la Constitución y en la Ley 489 de 1989, artículo 38 y siguientes”(52).
6.6.5. Teniendo en cuenta estas consideraciones, debe preguntarse la Corte si el Decreto-Ley 19 de 2012, al confiar al ONAC la función de acreditar a las entidades de certificación excedió las atribuciones concedidas específicamente por la Ley 1474 de 2011.
La ley habilitante concedió al Presidente facultades extraordinarias, para “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública”. En este orden de ideas, el gobierno decidió otorgar al ONAC la función de acreditar a las entidades de certificación, modificando la Ley 527 de 1999.
La Corte considera que la reforma introducida por el gobierno guarda coherencia con la ley habilitante porque supone la reforma de una regulación en el marco de un decreto antitrámites que busca hacer más eficiente la prestación del servicio de acreditación y centralizar dicha actividad en cabeza del órgano que tiene la competencia técnica para hacerlo. De hecho, desde la expedición del Decreto 4738 de 2008, el ONAC es el único que realiza este tipo de funciones, que no se circunscriben, como lo señalan los demandantes, a la acreditación de los organismos de evaluación de la conformidad.
6.6.6. En razón de lo anterior, la Corte desestimará el cargo de extralimitación de las funciones extraordinarias concedidas al Presidente en el marco del Decreto-Ley 19 de 2012, por haber otorgado al ONAC la función de acreditación de las entidades de certificación, así como el cargo por violación del artículo 333 de la Constitución.
En este caso no se verifica una extralimitación de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente por el Congreso, ya que este se encontraba habilitado para otorgar funciones de acreditación al ONAC en el Decreto-Ley 19 de 2012, sin que ello desconociera la reserva del Congreso de regular este tipo de asuntos, ni la libertad económica de las entidades de certificación.
7. Cargo 2º. Violación de los artículos 6º, 113, 121 y 150.10 de la Constitución Política por extralimitación del Presidente en el ejercicio de funciones extraordinarias al haber creado el nuevo trámite de “acreditación” de las entidades de certificación digital y haber eliminado el de “autorización”.
El Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso en la Ley 1474 de 2011, al disponer en los artículos 160, 161, 162 y 163 del Decreto-Ley 19 de 2012, que las entidades de certificación deben someterse al trámite de acreditación por parte del ONAC cuando antes solo se requería la autorización previa de la Superintendencia de Industria y Comercio, desconociendo de esta manera los artículos 150.10, 6º, 113 y 121 de la Constitución Política al haber creado un nuevo trámite más gravoso para las entidades de certificación no autorizado por la ley habilitante.
En este orden de ideas, las entidades de certificación prestan un servicio público y tienen como fin proporcionar seguridad jurídica a las relaciones comerciales por vía informática. Tal y como lo ha señalado la Corte, “aunque su carácter eminentemente técnico no se discute, comoquiera que se desprende inequívocamente del componente tecnológico que es característico de los datos electrónicos, es lo cierto que participa de un importante componente de la tradicional función fedante, pues al igual que ella, involucra la protección a la confianza que la comunidad deposita en el empleo de los medios electrónicos de comunicación así como en su valor probatorio, que es lo realmente relevante para el derecho, pues, ciertamente es el marco jurídico el que crea el elemento de confianza”(53).
De una parte, (i) la firma digital, valor numérico que se adhiere al mensaje de datos y que empleando un procedimiento matemático conocido, vinculado a la clave del iniciador y al texto del mensaje, permite determinar que este valor se ha obtenido exclusivamente con la clave del iniciador y que el mensaje inicial no ha sido modificado después de efectuada la transformación(54). A través de la firma digital se busca garantizar que un mensaje de datos determinado proceda de determinada persona y que en ese proceso no sufra ningún tipo de alteración, lo cual se logra a través de la criptografía y requiere la aplicación de específicas competencias técnicas así como del uso de un equipo físico especial.
La firma digital debe cumplir con las mismas funciones de la firma tradicional consignada en papel, es decir, debe poder servir para identificar a una persona como el autor, dar certeza de la participación exclusiva de dicha persona en el acto de firmar y asociar a la misa el contenido de un documento(55).
Por otro lado (ii) los mensajes de datos, se definen como la información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como el intercambio electrónico de datos (EDI), internet, correo electrónico, telegrama, télex o telefax(56).
Respecto de los mensajes de datos, la jurisprudencia ha reconocido que deben recibir el mismo tratamiento de los documentos consignados en papel por tener la misma eficacia jurídica, de ahí la necesidad de preservar su integridad y de contar con entidades de certificación que garanticen técnicamente su equivalencia funcional con los documentos de papel(57).
Las entidades de certificación tienen pues una labor trascendental en la actualidad por cuando (sic) garantizan que todas las operaciones que envuelvan transmisión y conservación de mensajes de datos y certificaciones sobre firmas digitales, se realicen de manera segura.
7.2.3. De acuerdo con el capítulo II de la parte II de la Ley 527 de 1999, las entidades de certificación materializan las funciones enunciadas anteriormente realizando las actividades descritas en el artículo 30, modificado por el artículo 161 del Decreto 19 de 2012, y que consisten básicamente en la emisión de certificados, de acuerdo con las condiciones establecidas en el capítulo III de la parte II de la misma ley, y en la prestación de servicios relativos a firmas digitales y mensajes de datos. Las certificaciones han sido definidas como manifestaciones en las que se verifica la autenticidad, veracidad y legitimidad de las claves criptográficas y la integridad de un mensaje de datos(58).
De este modo, las entidades de certificación certifican técnicamente que un mensaje de datos es auténtico porque cumple con los elementos fundamentales para considerarlo como tal, es decir, la confidencialidad, la autenticidad, la integridad y la no repudiación de la información(59).
7.2.4. Los deberes de las entidades de certificación, se encuentran especificados en el artículo 32 de la Ley 527, modificado por el artículo 161 del Decreto 19 de 2012 y se refieren a garantizar condiciones de confidencialidad y de seguridad para la creación de firma digitales y la conservación de la información y de los certificados, la obligación de prestar oportunamente los servicios, de proporcionar información requerida por entidades administrativas o judiciales competentes, realizar publicaciones, permitir la realización de auditorías por parte del ONAC y llevar un registro de los certificados .
7.2.5. De acuerdo con las modificaciones implementadas a la Ley 527 de 1999 por el Decreto 19 de 2012 en los artículos 160 a 163 que en esta ocasión se demandan, las entidades de certificación, que pueden ser personas jurídicas, públicas o privadas o cámaras de comercio, pueden desarrollar sus actividades luego de obtener la acreditación del ONAC.
7.2.6. A su vez, dichas entidades pueden cesar sus actividades siempre que se garantice la continuidad del servicio contratado sin adicionales, en los términos del artículo 34 de la ley modificado por el artículo 163 del Decreto 19 de 2012.
7.3.1. Considerando que en uno de los cargos se reprocha la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas en los artículos 160 a 164 del Decreto 19 de 2012, con fundamento en una extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente, por haber agravado el trámite para la existencia y funcionamiento de las entidades de certificación reformando la autorización previa de la superintendencia por la acreditación previa del ONAC, la Sala debe en este punto determinar las características y esclarecer las diferencias entre estos dos procedimientos.
7.3.2. La autorización de las actividades de las entidades de certificación por parte de la superintendencia, que quedó derogada por el artículo 176 del decreto antitrámites, fue regulada por el Decreto 1747 de 2000 “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 527 de 1999, en lo relacionado con las entidades de certificación, los certificados y las firmas digitales” —derogado por el Decreto 333 de 2014— y por la Resolución 26930 del 26 de octubre de 2000 “Por la cual se fijan los estándares para la autorización y funcionamiento de las entidades de certificación y sus auditores”, emitida por el superintendente.
En dichas disposiciones, se establecía la acreditación de requisitos de las entidades de certificación abiertas y cerradas ante la Superintendencia de Industria y Comercio(60), la cual, una vez los hubiese verificado, expedía una resolución de autorización(61) en la que se precisaban las actividades y servicios que podía prestar la entidad de certificación, permitiendo que esta pudiera solicitar autorización para prestar actividades y servicios adicionales(62).
7.3.3. El Decreto 19 de 2012 modificó la autorización previa de la Superintendencia de Industria y Comercio a las actividades de las entidades de certificación, por la acreditación del ONAC.
Los requisitos que deben acreditar tanto las entidades de certificación tanto abiertas como cerradas, son los mismos que se acreditaban antes ante la superintendencia pero el resultado no es ya un acto administrativo sino una acreditación de las entidades de certificación por parte del ONAC, organismo constituido como una corporación sin ánimo de lucro de naturaleza y participación mixta, regido por normas de derecho privado, cuyas actividades y programas están sujetas al control administrativo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en los términos del artículo 109 de la Ley 489 de 1998(63).
7.3.5. (sic) Para ilustrar lo anterior, conviene reseñar en un cuadro las semejanzas en relación con el procedimiento de autorización y de acreditación.
Ley 527 de 1999 Decreto 19 de 2012
ART 29.—Podrán ser entidades de certificación, las personas jurídicas, tanto públicas como privadas, de origen nacional o extranjero y las cámaras de comercio, que previa solicitud sean autorizadas por la Superintendencia de Industria y Comercio y que cumplan con los requerimientos establecidos por el Gobierno Nacional, con base en las siguientes condiciones:
c) Los representantes legales y administradores no podrán ser personas que hayan sido condenadas a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o que hayan sido suspendidas en el ejercicio de su profesión por falta grave contra la ética o hayan sido excluidas de aquella. Esta inhabilidad estará vigente por el mismo período que la ley penal o administrativa señale para el efecto.
ART. 29.—Podrán ser entidades de certificación, las personas jurídicas, tanto públicas como privadas, de origen nacional o extranjero y las cámaras de comercio, que cumplan con los requerimientos y sean acreditados por el Organismo Nacional de Acreditación conforme a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional. El Organismo Nacional de Acreditación de Colombia suspenderá o retirará la acreditación en cualquier tiempo, cuando se establezca que la entidad de certificación respectiva no está cumpliendo con la reglamentación emitida por el Gobierno Nacional, con base en las siguientes condiciones:
a. Contar con la capacidad económica y financiera suficiente para prestar los servicios autorizados como entidad de
c. Los representantes legales y administradores no podrán ser personas que hayan sido condenadas a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o que hayan sido suspendidas en el ejercicio de su profesión por falta grave contra la ética o hayan sido excluidas de aquella. Esta inhabilidad estará vigente por el mismo período que la ley penal o administrativa señale para el efecto.
Decreto 1747 de 2000 Decreto 333 de 2014
ART. 3º—Quienes pretendan realizar las actividades propias de las entidades de certificación cerradas deberán acreditar ante la Superintendencia de Industria y Comercio que:
2. Están en capacidad de cumplir los estándares mínimos que fije la Superintendencia de Industria y Comercio de acuerdo a los servicios ofrecidos. ART. 5º—Quienes soliciten la acreditación para operar como entidades de certificación cerradas, deberán indicar específicamente las actividades en las que pretendan acreditarse de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 del Decreto-Ley 19 de 2012 y demostrar ante el ONAC, además de los requisitos previstos en el capítulo III de este decreto, los siguientes requisitos:
PAR.—Las entidades de certificación cerradas no tendrán que demostrar ante el ONAC el cumplimiento de los requisitos adicionales que sé exigen a las entidades de certificación abiertas.
Acreditación de las entidades de certificación abiertas ART. 5º—Quienes pretenden realizar las actividades propias de las entidades de certificación abiertas deberán particularizarlas y acreditar ante la Superintendencia de Industria y Comercio:
3. Declaración de prácticas de certificación (DPC) satisfactoria, de acuerdo con los requisitos establecidos por la Superintendencia de Industria y
6. Infraestructura y recursos por lo menos en la forma exigida en el artículo 9º de este decreto.
PAR. 1º—La Superintendencia de industria y Comercio tendrá la facultad de solicitar ampliación o aclaración sobre los puntos que estime conveniente.
PAR. 2º—Si se solicita autorización para certificaciones recíprocas, se deberán acreditar adicionalmente la entidad reconocida, los certificados reconocidos y el tipo de certificados al cual se remite, la vigencia y los términos del reconocimiento. ART. 7º—Quienes soliciten la acreditación para operar como entidades de certificación abiertas, deberán indicar específicamente las actividades en las que pretendan acreditarse de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 del Decreto-Ley 19 de 2012 y demostrar ante el ONAC, además de los requisitos previstos en el capítulo III de este decreto, los siguientes requisitos:
PAR. 1º—El ONAC tendrá la facultad de solicitar ampliación o aclaración sobre los puntos que estime conveniente.
PAR. 2º—En el caso de los certificados recíprocos, se deberán acreditar adicionalmente la entidad reconocida, los certificados reconocidos y el tipo de certificado al cual se remite, la vigencia y los términos del reconocimiento.
Los demandantes consideran que la Ley 1474 de 2011 autorizó reformar o modificar trámites o procedimientos innecesarios, sin embargo la acreditación ante el ONAC no solo constituye un nuevo trámite, ya que es un procedimiento completamente diferente a la autorización ante la superintendencia, sino que agrava las condiciones para el ejercicio de las actividades de las entidades de certificación. Por consiguiente, el Presidente no estaba autorizado para crear este nuevo trámite más gravoso para las mencionadas entidades, cuando el espíritu del decreto antitrámites era, por el contrario, facilitar los procedimientos ante la administración.
La referida habilitación se encuentra enmarcada en una política estatal más amplia, relacionada con la creación de mecanismos de prevención y sanción de la corrupción y de efectividad del control de la gestión pública. En este contexto, al Gobierno le correspondía definir cuáles eran dichas regulaciones, trámites y procedimientos que resultaban innecesarios y superfluos, ya que tal competencia fue justamente la materia de las facultades excepcionales(64). Significa que contaba el Presidente con un amplio y razonable margen de apreciación para definir, con base en su experiencia técnica, cuáles eran dichos trámites innecesarios, y establecer los requisitos en caso de que las entidades del orden nacional requirieran imponer nuevos procedimientos o regulaciones que afectaran a los ciudadanos(65). Tal y como lo ha señalado en casos similares la jurisprudencia, “por estar el Ejecutivo más directamente compenetrado con la función administrativa, tiene a su disposición mejores elementos de juicio para juzgar la necesidad o no necesidad de un determinado trámite o exigencia pública”(66).
7.4.3. Ahora bien, el Presidente, en el marco de las facultades extraordinarias concedidas, estimó que era necesario mantener un procedimiento de acreditación de las entidades de certificación, considerando la importancia de las funciones que estas cumplen. En efecto, como ya se ha mencionado, estas entidades prestan un servicio público que en la actualidad reviste gran importancia dada la expansión del comercio electrónico y de las transacciones por internet, de lo cual se desprende la necesidad de garantizar la idoneidad y capacidad de las entidades que certifican firmas digitales y que se relacionan con la transmisión y conservación de mensajes de datos(67).
7.4.4. No obstante se haya modificado el requisito de “autorización” por lo que hoy el decreto-ley denomina “acreditación”, al analizar las normas de la Ley 527 de 1999 modificadas por el Decreto 19 de 2012, y luego de revisar los decretos que han regulado los requisitos que deben cumplir las entidades de certificación para poder realizar sus actividades, como el 1747 de 2000 y el 333 de 2014, la Corte constata que lo que debían demostrar ante la superintendencia las entidades de certificación antes de la entrada en vigencia del decreto antitrámites para ser reconocidas como tales, es igual a lo que deben acreditar hoy en día ante el ONAC.
7.4.6. Claramente la modificación más sustancial introducida por el decreto-ley no está en el trámite como tal sino en que la competencia de acreditar el cumplimiento de los requisitos pasa de la superintendencia al ONAC y esta situación tiene unas implicaciones que ya fueron examinadas al analizar el primer cargo. Sin embargo, el hecho de que el ONAC sea una entidad de acreditación que tiene como función natural evaluar la competencia de los organismos de evaluación de la conformidad, OEC, no implica que las entidades de certificación se equiparen con este tipo de organismos, ni tampoco que deba aplicársele su mismo trámite de acreditación.
En efecto, las entidades de certificación, como se mencionó anteriormente, emiten certificados en relación con firmas digitales y presentan servicios de registro y estampado cronológico de transmisión y recepción de mensajes de datos, mientras que los organismos de acreditación de la conformidad verifican la conformidad de los productos (incluidos servicios) con requisitos especificados para establecer objetivamente dicho cumplimiento; de este modo, los OEC desarrollan actividades evaluación de la conformidad que incluyen la certificación, la inspección, el ensayo/prueba y, en el contexto de la norma NTC ISO/IEC 17011, la calibración(68).
De otra parte, la acreditación de las entidades de certificación depende del cumplimiento de las condiciones consignadas en el Decreto-Ley 19 de 2012 y en el Decreto 333 de 2014, mientras que la acreditación de los organismos de evaluación de la conformidad está consignado en el Decreto 323 de 2013 y se rige por la norma NTC ISO/lEC 17011.
7.4.7. Si bien el argumento de los demandantes se centra en el trámite y los requisitos de acreditación, es importante considerar en este punto que los recursos que se interponen ante la decisión de la superintendencia y ante la del ONAC pueden llegar a ser diferentes por tratarse de entidades de naturaleza diversa. Sin embargo, esta situación no agrava el trámite considerando que los interesados pueden en todo (sic) interponer las acciones pertinentes tanto contra los actos administrativos emanados por la superintendencia, como de las decisiones particulares expedidas por el ONAC.
El hecho de que la competencia de acreditar a las entidades de certificación haya pasado al ONAC no supone la existencia de un nuevo trámite más gravoso que el que disponía la Ley 527 de 2000, porque las condiciones de acreditación no son las mismas que se aplican para evaluar la competencia de los organismos de evaluación de la conformidad y porque, en todo caso, el decreto-ley establece con claridad que las condiciones de acreditación son las establecidas por el gobierno y no por reglas técnicas de calidad.
El Presidente excedió las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso en la Ley 1474 de 2011 para expedir el Decreto-Ley 19 de 2012 al modificar mediante los artículos 160, 161, 162 y 163, la Ley 527 de 1999.
(i) De un lado, se reprochaba que se hubiese cambiado el requisito de “autorización” de las entidades de certificación, por el de “acreditación” de las mismas. La acreditación es un trámite diferente y más complejo que el que existía previamente, lo cual contradice el espíritu del Decreto 19 de 2012 y, adicionalmente, es un procedimiento que no se aplica en la práctica a entidades de esta naturaleza sino a los organismos de evaluación de la conformidad. Por esta razón se estimaban desconocidos los artículos 6º, 113, 121 y 150.10 de la Constitución.
(i) ¿Incurrió el Presidente de la República en una extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso en la Ley 1474 de 2011, desconociendo los artículos 150.10, 6º, 113, 210 y 121 de la Constitución Política así como el artículo 333 superior, por haber entregado a una corporación privada —el ONAC—, la facultad de decidir sobre la posibilidad de que un particular desarrolle una actividad económica?
(ii) ¿Se extralimitó el Presidente de la República en el ejercicio de las funciones concedidas por el Congreso —artículos 150.10, 6º, 113 y 121 de la Constitución Política—, considerando que los artículos acusados en el Decreto 19 de 2012 ordenaron someter a las entidades de certificación al proceso de acreditación ante el ONAC cuando antes solo requerían para su reconocimiento la autorización previa de la Superintendencia de Industria y Comercio? ¿Constituye dicho procedimiento un nuevo trámite que agrava el reconocimiento de este tipo de entidades?
3. Cargo 1º. Artículos 160, 161, 162 y 163 del Decreto-Ley 19 de 2012 vs. artículos 6º, 113, 121, 150 num. 10, 123, 210 y 333 de la Constitución Política.
Las entidades de certificación cumplen un servicio público considerando la importancia de sus funciones para garantizar la seguridad jurídica en las relaciones comerciales por vía informática, por lo cual se permite una mayor intervención del Estado en la regulación de esta actividad. El hecho de que en el Decreto-Ley 19 de 2012, el Legislador extraordinario hubiese otorgado al ONAC la función de acreditación de dichas entidades, no contraviene la Constitución porque el Presidente estaba habilitado por la Ley 1474 de 2011 para hacerlo y porque, en todo caso, no se trata de una medida desproporcionada. En efecto, la ley habilitante facultó al Presidente para agilizar y volver más eficientes los trámites ante la administración, a lo cual respondió el Decreto 19 de 2012 concentrando todas las funciones de acreditación, incluyendo las de las entidades de certificación, en el ONAC, evitando al mismo tiempo que la superintendencia actuara como juez y parte en la acreditación de requisitos de dichas entidades, puesto que también tiene funciones de control y vigilancia sobre las mismas. De otro lado, la facultad de acreditación del ONAC, no solo se ajusta al interés general y a los fines del Estado, sino también a los artículos 9º, 210 y 335 de la Constitución porque permite distribuir eficientemente las competencias entre las autoridades administrativas y los particulares. Además se trata de una medida idónea para lograr los fines propuestos por cuanto el ONAC es un organismo técnico que desde la expedición del Decreto 4738 de 2008 cumple todas las funciones de acreditación en Colombia. En todo caso la superintendencia continuará realizando funciones de control y vigilancia sobre las entidades de certificación.
Así, en este caso no se verifica una extralimitación de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente por el Congreso, ya que este se encontraba habilitado para otorgar funciones de acreditación al ONAC en el Decreto-Ley 19 de 2012, sin que ello desconociera la reserva del Congreso de regular este tipo de asuntos, ni la libertad económica de las entidades de certificación.
4. Cargo 2º. Artículos 160, 161, 162 y 163 del Decreto-Ley 19 de 2012 vs. artículos 6º, 113, 121 y 150.10 de la Constitución Política.
Comparando la competencia de la superintendencia descrita en la Ley 527 de 1999 y la facultad del ONAC enunciada en el Decreto 19 de 2012, así como los decretos 1747 de 2000 y 333 de 2014, no advierte la Corte que los requisitos para acreditar a las entidades de certificación hayan cambiado sustancialmente no obstante se hubiese modificado la palabra “autorización” por la de “acreditación”. Para acreditar a las entidades de certificación, el ONAC debe, como en su momento lo hizo la superintendencia, sujetarse a los requerimientos establecidos por el Gobierno Nacional y no a normas técnicas como aducen los demandantes. Así las cosas la acreditación de las entidades de certificación no se asimila a la acreditación de los organismos de evaluación de la conformidad, OEC.
Los artículos 160, 161, 162 y 163 del Decreto-Ley 19 de 2012 son exequibles porque el Presidente de la República se encontraba habilitado por la Ley 1474 de 2011 para trasladar, de la Superintendencia de Industria y Comercio al ONAC, la función de acreditar a las entidades de certificación, sin que pueda considerarse que dicha competencia constituye un nuevo trámite, más gravoso para dichas entidades, ni que desconozca su derecho a la libertad económica.
1. Declarar EXEQUIBLES los apartes acusados en los artículos 160, 161, 162 y 163 del Decreto-Ley 19 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública”.
(2) Al respecto ver sentencias C-1052 de 2001, C-910 de 2007, C-860 de 2007, C-211 de 2007, C-991 de 2006, C-803 de 2006, C-777 de 2006, C-1294 de 2001 y C-1052 de 2001.
(3) C-335 de 2012 y C-1052 de 2001.
(5) C-1052 de 2001.
(7) C-634 de 2011, C-320 de 1997.
(8) C-320 de 1997.
(9) C-804 de 2006.
(10) C-662 de 2000.
(11) En este capítulo se recoge la síntesis jurisprudencial que sobre esta materia realizó la Sentencia C-745 de 2012.
(12) C-306 de 2004, C-732 de 2005.
(13) C-510 y C-511 de 1992.
(14) Las razones por las cuales la figura de las facultades extraordinarias fue limitada en la Constitución Política de 1991, de modo que la habilitación legislativa al Presidente de la República no fuera objeto de abusos y excesos, se encuentran ampliamente descritas en la Sentencia C-097 de 2003: “El Constituyente de 1991 quiso enfrentar el abuso consistente en la atribución recurrente y generalizado de las funciones legislativas al gobierno mediante la institución de las facultades extraordinarias. Se pretendía con ello fortalecer el principio democrático y atenuar los excesos presidencialistas del régimen vigente”.
(15) C-097 de 2003: “Desde sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder legislativo, interpretó el requisito de la transitoriedad de la habilitación en el sentido de que las facultades extraordinarias solo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del término otorgado por el Legislador ordinario”.
(16) C-1028 de 2002: “No es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley”.
(17) C-061 de 2005: “La precisión se refiere, pues, a las materias respecto de las cuales se imparte la habilitación legislativa, y es en relación con dichas materias que debe verificarse si el Ejecutivo ha respetado los límites competenciales que pesan sobre sus facultades extraordinarias”.
(18) C-398 de 1995.
(19) C-1157 de 2003.
(20) C-097 de 2003, C-061 de 2005.
(21) C-074 de 1993.
(22) C-061 de 2005: “El requisito de precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias no riñe con la posibilidad de que tales facultades sean más o menos amplias”.
(23) C-097 de 2003.
(24) C-503 de 2001.
(25) C-097 de 2003.
(26) C-734 de 2005.
(27) C-734 de 2005, C-306 de 2004 y C-097 de 2003.
(28) C-097 de 2003: “deben materializarse de manera explícita en el texto del artículo que confiere las facultades extraordinarias. No obstante, en ocasiones pueden estar dispersas en la ley correspondiente, como cuando dicha ley contiene los principios rectores de un sistema que la misma ley desarrolló pero de manera incompleta puesto que se optó por habilitar al Ejecutivo para terminar la obra del Congreso”.
(29) C-097 de 2003.
(30) C-398 de 1995: “Se viola, por tanto, el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, que indica los limites constitucionales de las facultades extraordinarias, y se desconoce, además, el artículo 3º ibídem, a cuyo tenor los representantes del pueblo deben ejercer el poder público en los términos que la Constitución establece. Igualmente resultan vulnerados los artículos 121 y 123 de la Constitución Política según los cuales ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Y, claro está, es transgredido el artículo 113 de la Constitución, que consagra funciones separadas a cargo de las diferentes ruinas del poder público”.
(31) C-734 de 2005, C-306 de 2004 y C-097 de 2003.
(32) A partir de la Sentencia C-546 de 1993, la Corte estimó que la competencia en el derecho público equivale a la capacidad en el derecho privado, siendo el presupuesto esencial de la validez de los actos ejecutados por el funcionario, por consiguiente, los vicios de competencia son de fondo porque hacen posible anular el acto de derecho público indebidamente producido.
(33) C-639 de 2010, C-277 de 2006, C-870 de 2003, C-615 de 2002, entre otras.
(34) C-353 de 2006.
(35) C-615 de 2002, C-870 de 2003 y C-277 de 2006.
(36) C-353 de 2006.
(37) C-639 de 2010.
(38) C-398 de 1995.
(39) Respecto de esta disposición, la Corte, en la Sentencia C-671 de 1999, consideró que era acorde a la Constitución en los siguientes términos: “En relación con la norma en mención, se observa por la Corte que la autorización que en su inciso primero se otorga a entidades estatales para que con observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución pueden celebrar convenios de asociación con personas jurídicas de derecho privado o participen en la creación de personas jurídicas de este carácter para desarrollar actividades propias de ‘los cometidos y funciones’ que la ley asigna a las entidades estatales, no vulnera en nada la Carta Política, por cuanto se trata simplemente de un instrumento que el Legislador autoriza utilizar para el beneficio colectivo, es decir, en interés general y, en todo caso, con acatamiento a los principios que rigen la actividad administrativa del Estado (…)”.
(40) Sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. C.P. Roberto Suárez Franco. 16 de noviembre de 1983.
(41) C-230 de 1995.
(43) C-506 de 1994.
(44) C-372 de 1994.
(45) C-316 de 1995.
(46) http://www.onac.org.co/modulos/contenido/defauIt.asp?idmodulo=252.
(48) Estatutos del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia, ONAC.
(49) Artículo 44 del estatuto del ONAC.
(50) En otras palabras, se aplica un juicio de proporcionalidad débil porque en materia de servicios públicos, es posible tolerar una intervención mayor por parte del Estado considerando los intereses generales que se pretenden proteger.
(51) C-662 de 2000.
(52) C-053 de 2013.
(53) C-662 de 2000.
(54) Artículo 2º, literal c) Ley 527 de 1999.
(55) C-662 de 2000.
(56) Artículo 2º, literal a) Ley 527 de 1999.
(57) La Sentencia C-662 de 200 (sic) dijo sobre los mensajes de datos lo siguiente: “Dentro de las características esenciales del mensaje de datos encontramos que es una prueba de la existencia y naturaleza de la voluntad de las partes de comprometerse; es un documento legible que puede ser presentado ante las entidades públicas y los tribunales; admite su almacenamiento e inalterabilidad en el tiempo; facilita la revisión y posterior auditoría para los fines contables, impositivos y reglamentarios; afirma derechos y obligaciones jurídicas entre los intervinientes y es accesible para su ulterior consulta, es decir, que la información en forma de datos computarizados es susceptible de leerse e interpretarse”.
(58) C-662 de 2000.
(59) C-662 de 2000: “La confidencialidad connota aquellos requisitos técnicos mínimos necesarios para garantizar la privacidad de la información.
Y la no repudiación es el procedimiento técnico que garantiza que el iniciador de un mensaje no puede desconocer el envío de determinada información”.
(60) Ver artículos 3º y 5º del Decreto 1747 de 2000.
(61) Artículo 17 del Decreto 1747 de 2000.
(62) En todo caso la superintendencia contaba con otras funciones para garantizar la integridad, seguridad y conservación de los certificados expedidos, así como la compensación económica que pudiera generar la cesación de actividades y además determinaba los estándares admisibles con respecto a los cuales las entidades de certificación deberán acreditar el cumplimiento de los requisitos relativos a la generación de pares de claves, la generación de firmas, los certificados, los sistemas de cifrado, las comunicaciones, la seguridad de los sistemas de información y de las instalaciones y otros aspectos relativos a la confiabilidad y seguridad de los certificados, o de la información conservada en la entidad de certificación.
(63) http://www.onac.org.co/modulos/contenido/default.asp?idmodulo=252.
(64) Ver C-340 de 1996 y C-433 de 1996 en las que la Corte estableció que no correspondía al Legislador definir qué trámites o procedimientos eran innecesarios en cuanto la delegación legislativa radicaba precisamente en eso.
(65) C-745 de 2012.
(66) C-433 de 1996.
(67) C-662 de 2000.
(68) NTC ISO/IEC 17011.

References: ARTÍCULO 365
 artículo 40
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 artículo 241
 artículo 176
 artículo 6
 artículo 176
 artículo 176
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