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Timestamp: 2018-07-21 13:16:28+00:00

Document:
Il responsabile del procedimento dopo la Merloni quater
LA NUOVA MERLONI E LE MODIFICHE INTRODOTTE DALLA LEGGE 166/2002.
Il lungo e, a volte, tormentato iter che ha portato alla definizione della c.d. "Merloni-ter" non ha trovato la sua definitiva sistemazione in quanto, nel corso del 2002, il Legislatore ha sentito l’esigenza di promulgare alcune nuove norme che hanno modificato, sia pure in modo non sostanziale, il quadro così configuratosi. Allo stato, tra gli addetti al settore degli appalti pubblici, è invalso l’uso del termine "Merloni-quater" per definire l’insieme normativo come venutosi a configurare a seguito delle modifiche legislative introdotte con il "Collegato infrastrutture" ovvero Legge del 1 agosto 2002 n. 166.
Esaminiamo in modo progressivo, avuto riguardo esclusivamente al flusso operativo definito in funzione della figura del Responsabile Unico del Procedimento (RUP), le modifiche in questione, riferite al testo della norma coordinato con le modifiche stesse inserite nel testo originario. Sussistono anche altre modifiche, ma esse riguardano altre competenze ed altre figure. Peraltro si segnala che, mentre i principi generali di cui all’art.1 della L. appaiono pienamente intonsi, vi è stato un notevole sforzo di specificazione dei soggetti destinatari della norma (vedasi ad es. i soggetti che appaltano lavori inerenti rilevati aeroportuali e ferroviari, fatta salva la non applicabilità delle disposizioni del Regolamento relative alla esecuzione dei lavori, alla relativa contabilità e al collaudo, inteso in ambito amministrativo, in quanto rimangono pienamente valide tutte le norme di legge o di regolamenti di natura tecnica. - cfr. comma 4). Si rimanda al citato art.2 per la presa d’atto della puntuale declinazione dei soggetti stessi, la quale comprende, oltre, ovviamente, alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, quelle locali, gli enti pubblici, economici e non, consorzi, concessionari di lavori e servizi pubblici, etc..
Le disposizioni normative, invece, non si applicano, ai sensi del comma 5 –salvo quanto prescritto all’art.8 in tema di qualificazione dei soggetti esecutori -, ai contratti di sponsorizzazione, attualmente in via di notevole diffusione nei centri storici, normati ai sensi dell’art.119 del T.U. di cui al D.L.gs. n.267/2000 e dell’art.43 della L. 27/12/1997 n.449, nonché ai contratti ad essi assimilabili aventi per oggetto interventi di restauro e manutenzione di beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici sottoposti a tutela ai sensi del Titolo I del T.U. di cui al D.Lgs. n.490/1999. In tema di qualificazione si segnalano le specifiche modifiche regolamentari riguardanti i soggetti che possono operare per manutenzioni o restauri beni culturali vincolati, contenute nell’art.8, comma4, lett.g), comma11-sexies, 11-septies.
A margine si ritiene utile evidenziare che, tra i soggetti individuati come destinatari di clausole particolari in materia di segretezza (art.33), figura anche la Banca d’Italia, oltre le già in precedenza individuate Forze armate o corpi di polizia. Tale individuazione comporta, ad esempio, che i lavori della Banca d’Italia sono sottoposti esclusivamente al controllo successivo della Corte dei Conti.
Inoltre, nel caso trattato dall’art. 37-bis in materia di promotori, oltre modifiche di diversa entità e materia, è stato definito l’obbligo per le Amministrazioni aggiudicatici di provvedere alla nomina del RUP e di darne comunicazione al promotore stesso, entro quindici giorni dal ricevimento della proposta. Entro lo stesso termine occorre procedere alla verifica della completezza dei documenti presentati, procedendo anche a eventuale richiesta di integrazione, definita dal Legislatore "dettagliata", in quanto non può essere genericamente formulata. Nel successivo art.37-ter è disposto che le Amministrazioni devono valutare la proposta del promotore e pronunciarsi al riguardo entro quattro mesi dal suo ricevimento. Ove necessario, in considerazione della complessità e dell’articolazione della proposta stessa, il RUP ed il promotore concordano con atto scritto un più lungo programma di esame della proposta stessa e valutazione dei suoi contenuti. Il promotore può adeguare la sua proposta a quella giudicata più conveniente dalla Amministrazione, restando in tal caso aggiudicatario della concessione.
1.PROGRAMMAZIONE DEI LL.PP.
Rilevante, sul piano operativo delle P.A., appare la specificazione riportata nel comma 1 dell’art.14 per cui viene introdotta la soglia minima di euro 100.000 per ogni singolo intervento ai fini dell’inserimento dello stesso nel programma triennale ed aggiornamento annuale.
Inoltre significativo è il sostanziarsi di un ordinamento degli interventi programmati secondo precise priorità assegnate dal Legislatore. Dette priorità (cfr. art.14, comma3) riguardano lavori di:
recupero del patrimonio esistente;
completamento di opere già iniziate;
realizzazione di progetti esecutivi già approvati;
interventi in cui si possa concretizzare la possibilità di finanziamento con capitale privato a maggioritario.
Infine si segnala che la soglia, al di sotto della quale è possibile inserire un lavoro nell’elenco annuale con la sola approvazione di uno studio di fattibilità, è pari a euro 1.000.000, mentre per lavori superiori o eguali a tale importo è necessaria la approvazione del progetto preliminare, di cui all’art.16, fatti salvi i lavori di manutenzione per i quali permane la possibilità di inserimento con la sola indicazione degli interventi previsti corredata dalla stima sommaria dei costi.
In tema di progetto preliminare è necessario evidenziare che, secondo quanto disposto nell’art. 16, comma3-bis, per i citati interventi di restauro e manutenzione di beni mobili e superfici decorate di beni architettonici soggetti a tutela, il progetto preliminare deve contenere una apposita scheda tecnica redatta e sottoscritta da un professionista con qualifica di "restauratore" di beni culturali in relazione alle vigenti disposizioni in materia. Detta scheda deve contenere la puntuale individuazione del bene vincolato ed illustrare compiutamente l’intervento da eseguire. E’ questa una novità rilevante, in quanto viene disposto per legge l’introduzione obbligatoria di una figura dotata delle menzionate caratteristiche professionali e culturali.
2. MODALITA’ DI AFFIDAMENTO – GARANZIE.
Tra le modificazioni introdotte, si rileva il caso del c.d. "Appalto integrato", oggetto del comma 1 –lett.b) dell’art.19, tipologia di conferimento ampliata rispetto al previgente sistema, in quanto è rimodellato l’ambito delle condizioni per le quali è possibile ricorrere al sistema in questione, notoriamente costituito dall’affidamento a soggetto qualificato della progettazione esecutiva e della realizzazione dei lavori previsti. Le suddette condizioni sono riferite a:
lavori di importo inferiore a euro 200.000,
lavori in cui la componente impiantistica o tecnologica incida per una percentuale superiore al 60% del valore dell’opera;
lavori di manutenzione, restauro e scavi archeologici,
riguardino lavori di importo pari o superiore a 10 milioni di euro.
Si conferma che la relativa gara è indetta in base al progetto definitivo.
L’Appaltatore che partecipa al suddetto appalto integrato deve possedere i requisiti progettuali previsti nel bando o deve avvalersi di un progettista qualificato per la stesura del progetto esecutivo, individuato in sede di offerta o associato (art.19, comma1-ter). Il bando di gara, cui il RUP dovrà prestare particolare attenzione, dovrà contenere:
l’importo delle spese di progettazione esecutiva;
i requisiti richiesti al progettista in conformità alla normativa disciplinante le gare di progettazione.
L’ammontare delle spese di progettazione non è soggetto a ribasso d’asta.
Principio sostanziale, estremamente importante per la successiva fase della realizzazione, è quello consistente nella responsabilità dell’Appaltatore in ordine a ritardi o maggiori oneri conseguenti a varianti in corso d’opera attribuibili a carenze del suddetto progetto esecutivo.
Per la casistica della trattativa privata, l’art.24 è stato modificato nelle declinazione delle fattispecie – a parere dello scrivente ampliate - per cui è consentito ricorrere a tale forma di affidamento:
è stato introdotto il comma 0a., riferito a lavori di importo complessivo non superiore a euro 200.000, lavori comunque non limitati a specifiche condizioni;
il comma a è stato modificato inserendo la fascia di importi compresa oltre i 100.000 euro e 300.000 euro, ovviamente consentita per la casistica già vigente, come disciplinata in particolare dall’art.41 del R.D. 23/05/1924 n.827;
lavori di importo complessivo superiori a euro 300.000, nel solo caso di ripristino di opere già esistenti e funzionanti, danneggiate e rese inutilizzabili per eventi imprevedibili (es. calamità naturali, episodi criminosi, etc.), ma subordinatamente alla attestazione del dirigente o del RUP che sussistono motivi di somma urgenza incompatibili con l’espletamento delle ordinarie procedure;
lavori non superiori a euro 300.000 nel caso restauro e manutenzione di beni mobili e superfici decorate di cui alla L.01/06/1939 n.1089.
Si ponga attenzione alle responsabilità poste in capo al RUP dal Legislatore in tema di pubblicità, le quali devono essere inserite nel quadro economico tra le somme a disposizione; le stazioni appaltanti devono rispettare le forme di pubblicità prescritte, secondo le disposizioni di cui all’art.29, tramite proprio il RUP designato, il quale risponde delle inosservanze.
Rilevante è l’innovazione del sistema delle garanzie contrattuali, che deve essere ben conosciuta dal RUP. Il comma 2 dell’art. 30 è stato modificato nel senso che la già nota fideiussione del 10% sull’importo dei lavori, prestata a titolo di cauzione definitiva, deve essere incrementata:
nel caso di aggiudicazioni con ribassi eccedenti la soglia del 10%, tanti punti percentuali da aggiungere al citato 10%, quanti sono quelli eccedenti la menzionata soglia;
nel caso di ribassi di aggiudicazione eccedenti il 20%, l’importo della fideiussione sarà incrementata di due punti percentuali per ogni punto eccedente la suddetta soglia del 20%.
La fideiussione in questione è assoggettata ad un innovativo sistema di svincolo, non più legato alla ultimazione delle opere e al loro collaudo. Infatti, al fine di non gravare di oneri finanziari eccessivi le imprese esecutrici, è previsto un sistema automatico di svincolo correlato all’avanzamento dei lavori.
Al raggiungimento del 50% dell’importo delle opere appaltate, infatti, attestato da emissione di S.A.L. o analogo documento, si procede allo svincolo del 50% della cauzione prestata; successivamente si procede allo svincolo di aliquote pari al 5% per ogni frazione di lavori eseguiti pari al 10%. Il residuo 25% della cauzione stessa è svincolata, da ultimo, secondo le previste procedure dalla normativa già in essere. Si ponga attenzione alla automaticità del processo: lo svincolo non ha bisogno di alcun benestare del Committente, ma è sufficiente la esibizione all’Istituto garante da parte dell’Appaltatore dei SAL o documenti analoghi, in originale o copia autentica.
Per gli appalti in corso è previsto l’estensione della norma di che trattasi.
La mancata costituzione della garanzia determina la revoca dell’affidamento, con tutte le conseguenze previste dal Legislatore (art.30, comma2).
3. COMUNICAZIONI ALLA AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LL.PP.
A modifica delle disposizioni previdenti si segnala che, ai sensi del comma 17 dell’art.4, per tutti i lavori superiori a 150.000 euro, entro gg.30 dalla data del verbale di gara o dell’affidamento a trattativa privata, occorre effettuare la comunicazione dei dati relativi, contenuti nella scheda A.
Il termine dell’invio delle comunicazioni – su schede predisposte con le note modalità - relativamente a:
S.A.L.;
ultimazione lavori;
è stato portato a giorni 60 dal loro compimento o effettuazione.
Si evidenzia che, per appalti di importo inferiore a euro 500.000, l'innovazione normativa consiste nella non obbligatorietà della comunicazione della emissione degli stati d’avanzamento.
Rimangono, invece, pienamente valide tutte le altre disposizioni in merito all’obbligo delle comunicazioni e all’apparato sanzionatorio relativo.
4. PROGETTAZIONE, DIREZIONE LAVORI E COLLAUDO.
Per quanto concerne le attività di progettazione e D.L., non sussistono- a parere dello scrivente - sostanziali novità da prendere attentamente in esame da parte del RUP in fase di stesura delle proposte se non le seguenti fattispecie:
per gli interventi sui beni culturali soggetti a tutela, oltre che nella attività di progettazione (es. vedasi la scheda di cui al precedente punto 1. in sede di progettazione preliminare), anche nella direzione lavori, cioè nel noto ufficio ad esso preposto, deve essere previsto un soggetto con la già citata qualifica di "restauratore", il quale sarà designato quale assistente con la qualifica di Direttore operativo ai sensi dell’art.27, comma 2-bis;
l’affidamento degli incarichi di progettazione e D.L., il cui importo stimato sia inferiore a euro 100.000 (cfr. art.17, comma12), può essere conferito a soggetti esterni alla Amministrazione – liberi professionisti, società di professionisti, società di ingegneria, etc.- cfr. art.17, comma 1, lett.d)-e)-f)-g) – purché sussistano contemporaneamente i requisiti della fiducia, della verifica dell’esperienza e della capacità professionale dei soggetti stessi; la scelta deve essere motivata in relazione allo specifico incarico;
per gli affidamenti di incarichi, di importi pari o superiori rispettivamente alla soglia comunitaria o al suddetto importo di euro 100.000, si rimanda alle specifiche previsioni di cui ai commi 10 e 11 dello stesso art.17.
La attività di verifica dei progetti, preordinate alla validazione dei progetti stessi, da attuare prima dell’inizio delle procedure di affidamento, è stata modificata con il comma 6 dell’art.30, nel senso che è previsto un apposito regolamento, da promulgarsi a cura del Governo, coerente con i seguenti criteri:
per lavori di importo superiore a 20 milioni di euro la verifica deve essere effettuata da organismi di controllo accreditati ai sensi della norma UNI CEI EN 45004;
per lavori di importo inferiore la verifica può essere effettuata dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti ove il progetto sia stato redatto da professionisti esterni o le stesse stazioni appaltanti siano dotate di un sistema interno di controllo qualità, ovvero da altri soggetti autorizzati secondo i criteri contenuti nel regolamento,
per tutti i casi suddetti i soggetti individuati devono munirsi di polizza indennitaria civile per danni a terzi derivanti dalle attività di competenza.
Fino all’entrata in vigore del regolamento suddetto le attività di verifica progettuale possono essere effettuate dagli stessi uffici tecnici interni o dai citati organismi di controllo. Gli incarichi di ammontare inferiore alla soglia comunitaria possono essere affidati a soggetti di fiducia della stazione appaltante.
Per quanto concerne le figure individuate dal Legislatore ai fini del collaudo non sussistono innovazioni significative, se non nella facoltà concessa a designare nelle commissioni di collaudo – ma limitatamente ad un solo componente – funzionari amministrativi che abbiano prestato servizio per almeno cinque anni in uffici pubblici. Ogni disposizione diversa, anche di natura regolamentare, è abrogata. Quanto sopra in virtù dell’art.28, comma4.
5. CONTENZIOSO.
In tema di contenzioso sono da segnalare alcune novità legislative introdotte nel testo originario. Se si esamina l’art. 31-bis, comma1, si può verificare in primis che l’attività connessa alla procedura dell’accordo bonario, prima posta in capo al solo RUP, ora è demandata ad apposita commissione, la cui costituzione, comunque, è promossa dal RUP medesimo. Il presupposto cardine dell’attivazione della procedura suddetta rimane la iscrizione, nelle forme di rito, di riserve contabili che possano far variare l’importo dell’appalto in maniera sostanziale e, comunque, non inferiore al 10% dell’importo contrattuale. Tale commissione, acquisita la relazione del D.L. e dell’organo di collaudo, se costituito, formula una proposta motivata di accordo bonario, entro novanta giorni dalla apposizione dell’ultima delle menzionate riserve. Nei successivi trenta giorni si pronunciano in merito alla proposta suddetta sia l’Appaltatore, sia l’Amministrazione appaltatrice.
Decorso il termine evidenziato, l’Appaltatore può avvalersi delle disposizioni contenute nell’art.32, cioè sostanzialmente della possibilità di ricorrere al giudizio arbitrale.
Altra innovazione consiste nella limitazione alla possibilità di ricorrere una sola altra volta alla suddetta procedura; la costituzione della commissione è, inoltre, promossa dal RUP, indipendentemente dall’importo economico della riserva ancora da definirsi, all’atto del ricevimento del certificato di collaudo o di regolare esecuzione. In tale evenienza la proposta della commissione è formulata entro novanta giorni successivi dal predetto ricevimento. Il comma 1-bis regolamenta la costituzione ed il funzionamento della commissione, formata da tre componenti – in possesso di specifica "idoneità", la cui definizione è demandata dal Legislatore ad una modifica del Regolamento -, il primo designato dal RUP, il secondo dall’Appaltatore, il terzo dai predetti soggetti di comune accordo, all’atto della accettazione congiunta dell’incarico. In caso di mancato accordo alla nomina del terzo componente provvede, su istanza della parte più diligente, il Presidente del tribunale del luogo ove è stato firmato il contratto. E’, altresì, previsto che, in caso di inerzia dell’Appaltatore, decorsi trenta giorni dalla richiesta del RUP, questi provveda a formulare direttamente la proposta di accordo bonario, sempre sulla scorta di apposita relazione del D.L. e, ove già costituito, dell’organo di collaudo. Per gli appalti di importo inferiore a 10 milioni di euro la costituzione della commissione è facoltativa ed il RUP può essere componente della commissione stessa. Questa ultima disposizione conferma quanto era già implicitamente disposto dal Legislatore in ordine alla impossibilità per il RUP di partecipare alla commissione in parola, almeno per appalti più importanti, cioè di valore superiore a 10 milioni di euro.
Dott. Ing. LUIGI MATARAZZO, autore del volume "Il responsabile del procedimento nella nuova disciplina dei lavori pubblici" edito da Sistemi Editoriali.
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References: art.2
 art.37
 art.14
 art.17
 art.17
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