Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/21430
Timestamp: 2020-08-15 07:15:37+00:00

Document:
Commission des affaires sociales : Réunion du 1er juillet 2020 à 9:5
Réunion du 1er juillet 2020 à 9:5
cinquième branche
Organisation des travaux de la commission (voir le dossier)
Projets de loi organique et ordinaire relatifs à la dette sociale et à l'autonomie
Désignation des membres de l'éventuelle commission mixte paritaire
Organisation des travaux de la commission
Je salue nos collègues présents ce matin, ainsi que ceux qui sont reliés à nous par visioconférence. Je souhaite également la bienvenue à notre nouvelle collègue Muriel Cabaret. Elle remplace notre collègue Nadine Grelet-Certenais à laquelle je souhaite plein succès dans son mandat de maire de La Flèche.
Sachez que, depuis le 22 juin, conformément aux décisions de la Conférence des présidents, nos commissions se réunissent à nouveau en présentiel, dans des salles permettant de respecter les gestes barrières, avec, toutefois, une possibilité de visioconférence maintenue jusqu'à la fin de l'état d'urgence. À compter du 10 juillet, nos réunions se tiendront exclusivement en présentiel, dans notre salle de commission habituelle, avec port du masque obligatoire en cas de trop forte affluence. N'oublions pas que le virus circule toujours et que nous devons prendre les mesures nécessaires.
Nous examinons ce matin les amendements de séance, en premier lieu, sur le projet de loi ordinaire relatif à la dette sociale et à l'autonomie et, en second lieu, sur le projet de loi organique relatif à la dette sociale et à l'autonomie.
Mon avis est défavorable aux amendements identiques n° 4 et 5, qui suppriment l'article 1er.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4 et 5.
L'amendement n° 12 vise à supprimer le transfert de la dette de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). Mon avis est défavorable, car la reprise des déficits de la CNRACL s'inscrit dans la logique d'action de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). Je demanderai toutefois des précisions au Gouvernement sur la trajectoire financière prévue pour la CNRACL, ainsi que sur les raisons pour lesquelles elle n'est pas concernée par les reprises des déficits 2020-2023.
Les amendements identiques n° 13 et 16 visent à rétablir le transfert à la Cades d'une partie de la dette des hôpitaux. Mon avis est défavorable.
La Caisse nationale de l'assurance maladie (CNAM) étant le principal financeur des établissements de santé publics, je ne vois pas d'obstacle à ce que leur dette soit reprise par la Cades. De surcroît, les hôpitaux ont été incités à emprunter, c'est l'un des effets de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) contraint. Tous ces établissements attendent une bouffée d'exogène.
C'était aussi la thèse défendue par le ministre lors de son audition. Il est vrai que l'assurance maladie finance les hôpitaux, mais il s'agit majoritairement d'une dette immobilière. Or l'immobilier hospitalier est propriété de l'État et non pas de l'assurance maladie.
Cela valide les constats que Jacky Le Menn et moi-même avions posés dans notre rapport d'information de 2012.
La commission émet un avis défavorable aux amendements n° 13 et 16.
L'amendement n° 6, qui vise à supprimer l'article 2, fait preuve d'un certain purisme financier en refusant d'attribuer à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), à partir de 2024, une fraction de contribution sociale généralisée (CSG) dévolue à la Cades. J'y suis défavorable.
L'amendement n° 7 vise à remplacer la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA) par une contribution de solidarité des actionnaires. Mon avis est défavorable. Le plan d'ensemble du financement de la dépendance sera l'un des enjeux du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Il n'est d'ailleurs pas illégitime que les retraités, compte tenu de leur niveau de revenus, participent à ce financement.
Et les actionnaires non plus !
Je suis défavorable à l'amendement n° 8, qui vise à supprimer l'article 4. La commission est en effet favorable à la création d'un cinquième risque, voire d'une cinquième branche. Elle est également favorable à la remise d'un rapport à la rentrée qui présentera les différentes options possibles en termes de gestion des prestations et de recettes.
L'amendement n° 9 vise à créer une contribution sur les revenus financiers des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) privés lucratifs. Mon avis est défavorable. J'aurais toutefois besoin que vous me précisiez l'assiette de ladite contribution : sachez, par exemple, que le groupe Korian, leader du secteur avec son concurrent Orpea, vient de renoncer à verser 54 millions d'euros de dividendes cette année.
Lors de notre précédente réunion de commission, nous étions presque unanimes à dénoncer la méthode du Gouvernement. À cette occasion, j'ai été agréablement surprise d'entendre plusieurs sénateurs du groupe Les Républicains s'exprimer contre la création d'une cinquième branche : la Covid-19 était-elle passée par là ? (Sourires) Mais aujourd'hui vos votes sont exactement contraires à vos prises de parole : tous nos amendements, qui ouvrent d'autres pistes, sont rejetés. Mon groupe reste cohérent dans ses prises de position et ses votes.
Cet amendement a le mérite d'apporter une réponse. L'investissement dans un Ehpad privé lucratif est aujourd'hui plus rentable que l'investissement dans l'immobilier de bureaux : c'est inadmissible. C'est devenu un secteur à haute rentabilité. Le taux d'emploi n'y est certes pas inférieur à celui qui est observé dans les autres Ehpad, mais c'est le prix de journée qui y est beaucoup plus élevé. Ce modèle économique n'est pas un modèle social : cela pose problème. L'amendement, qui ne nous convainc pas totalement, propose une réponse.
Nous aurions dû avoir deux projets de loi distincts : un projet de loi relatif à la dette sociale et un PLFSS rectificatif. La question des déficits futurs aurait dû être traitée dans un PLFSS. Les investissements qui seront réalisés devraient conduire à une augmentation des recettes du PLFSS, or celles-ci devraient baisser. Nous sommes tous d'accord pour ajouter du personnel à l'hôpital. Pourquoi inclure les déficits de la CNRACL dans la dette ? La cause de son déficit, c'est la contraction de la masse salariale. Que veut-on : arrêter d'embaucher des fonctionnaires et casser la fonction publique ou embaucher des personnels non fonctionnaires ?
Il faudrait être plus clair avec les citoyens français. Dans la dette sociale, on trouve de tout : la prime en faveur des « gilets jaunes », les exonérations de cotisations sociales non compensées par l'État, l'investissement des établissements de santé via les appels à projets, etc. C'est pourquoi je suis en colère : rien de tout cela n'est clair, alors que l'on culpabilise les Français avec la fraude.
Contrairement à ce qu'affirme ma collègue Laurence Cohen, il n'y a pas d'incohérence entre nos prises de position et nos votes. À loi confuse, réponse confuse. S'agit-il d'une loi financière qui traite de la dette ou d'une loi sociétale qui apporte enfin une réponse au débat sur la prise en charge de l'autonomie qui nous agite depuis tant d'années ? La décision est prise alors que les difficultés économiques sont pires qu'avant. Il s'agit peut-être d'une loi d'affichage... En ciblant l'autonomie, cette loi ne concerne pas les seules personnes âgées, il s'agit de toutes les personnes fragiles, quel que soit leur âge. Le modèle de l'Ehpad mérite d'être revu, car il ne répond plus aux préoccupations de nos concitoyens.
Je reste sur la même ligne que dans mes précédentes interventions : la création d'une cinquième branche me semble précipitée. Nous ne disposons d'aucune étude d'impact, au regard notamment du cloisonnement des différentes branches de la sécurité sociale. Notre groupe a déposé un amendement qui proposait un financement dès 2021.
Nos amendements sont conformes à nos propos. Avec notre amendement n° 1 rectifié que nous examinerons tout à l'heure, nous rappelons que la création de cette cinquième branche est prématurée : les autres branches - famille, maladie et vieillesse - auraient pu être sollicitées. N'oublions pas que créer une nouvelle branche entraînera nécessairement des frais considérables, ne serait-ce que d'administration générale. Quel sera le rôle de la CNSA ? On ne peut pas se lancer à l'aveuglette.
Notre amendement qui transférait 0,15 point de CSG à la CNSA a été déclaré irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution. À cet égard, le Sénat me semble plus rigoriste que l'Assemblée nationale, qui a permis l'examen d'un amendement identique. Je suis ennuyé de ce contretemps. Grâce à la suppression du transfert de la dette hospitalière de 13 milliards d'euros, nous ne faisions perdre que 6 ou 7 milliards d'euros à la CNSA. Nous avions en outre prévu un transfert au 1er janvier 2021, mais le PLFSS interviendra avant et c'est à cette occasion que nous examinerons l'opportunité de créer une cinquième branche.
Notre collègue Bernard Bonne travaille actuellement sur ce sujet. Nous devrons trouver des solutions pour financer la CNSA ou la nouvelle branche avant janvier 2021.
Cela va faire trente-neuf ans que la Cades doit nous permettre de ne pas laisser notre dette sociale à nos enfants, or nous continuons sur la même voie, en dépit des mises en garde du Conseil constitutionnel. Seules les dettes de fonctionnement - et non d'investissement - devraient en principe être reprises par la Cades. Le transfert de 0,15 point de CSG était en effet largement compensé par les 13 milliards d'euros. Or nous en avons besoin pour financer le cinquième risque.
L'investissement immobilier représente entre 10 et 15 % du prix de journée, jamais plus de 20 %.
On peut chercher à changer le nom des Ehpad : il y a eu les hôtels-Dieu, les hospices, les maisons de retraite, etc. Mais nous aurons toujours des personnes âgées très dépendantes à héberger dans des établissements. Nous connaîtrons notre vraie victoire lorsque nous aurons plus de personnes à domicile qu'en établissement.
Lors de son audition, Olivier Véran nous a annoncé 1 milliard d'euros pour la CNSA dans le prochain PLFSS : c'est une aumône ! Il semblerait que le Gouvernement envisage d'isoler au sein de la Cades les 150 millions d'euros de dette liée à la crise de la Covid-19.
Un article dans Les Échos d'hier rapporte en effet de tels propos du ministre devant l'Assemblée nationale. C'est assez choquant !
Je suis en accord avec ce qui a été dit par René-Paul Savary, Bernard Bonne et Jean-Noël Cardoux. Lors de l'examen de la loi du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement, j'avais été choqué que l'on ouvre encore plus largement la possibilité pour le privé de gérer des Ehpad - je m'étais alors abstenu : ne distribuons pas trop de dividendes sur le dos des personnes âgées dépendantes. Je rejoins donc philosophiquement ce qui a été dit par les auteurs de l'amendement et je m'abstiendrai.
Permettez-moi d'attirer votre attention sur l'article 18 du troisième projet de loi de finances rectificative (PLFR), dont le contenu aurait dû constituer la substance d'un PLFSS rectificatif, refusé par le Gouvernement. Il est donc non conforme au principe de séparation entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale (LFSS). Cela nous rappelle la volonté de M. Darmanin de rassembler ces deux budgets en un seul, ce qui priverait notre commission de son rôle de contrôle de l'action du Gouvernement. J'interviendrai en séance sur cet article pour marquer mon désaccord complet sur son intégration dans le PLFR.
Mon avis est défavorable à l'amendement n° 1 rectifié, qui supprime la cinquième branche. Je souhaite que nous attendions le rapport de septembre. La dépendance doit être mieux financée - son financement doit passer de 1 à 2,3 milliards d'euros -, mais la Cades aussi. Les arguments que vous avancez vont dans les deux sens. En supprimant les 13 milliards d'euros, nous aurions pu raccourcir la durée de la dette. Nous sommes tous convaincus qu'il faut plus de moyens et je suis décidé à faire pression en ce sens.
Notre philosophie est proche de celle de notre collègue Jean-Noël Cardoux, car nous sommes aussi totalement opposés à la création d'une cinquième branche. Il faut en confier la gestion à la sécurité sociale. La cinquième branche risque de conduire à l'effacement du département.
Je ne le pense pas : les départements continueront à financer.
Cela ouvre aussi un marché aux assurances complémentaires : c'est scandaleux. Nous demandons la création d'un service public de l'autonomie.
Je suis favorable à la création de cette cinquième branche. Nous avons trop tardé à nous investir totalement pour la perte d'autonomie. En ce moment, le Gouvernement distribue les milliards à tour de bras, pourquoi n'en donnerait-il pas plus pour l'accompagnement des personnes âgées et des personnes handicapées ? Nous avons une responsabilité. Nous devons réfléchir aux structures d'hébergement adaptées.
Les départements ont montré leur agilité et ce dont ils étaient capables - équipement, information - au cours de la crise sanitaire de la Covid-19. La double tutelle sur les Ehpad est grotesque, les départements doivent l'assumer seuls. Arrêtons la désorganisation et la gabegie ! Il ne faudrait pas retarder une fois de plus cet investissement au profit de nos aînés : souvenons-nous de ce que nous avons dit lors de l'examen de la revalorisation des petites retraites agricoles. Il est grand temps d'agir.
Je suis convaincu qu'il faut saisir cette opportunité. C'est une garantie pour les personnes âgées et les personnes handicapées à moyen et long termes. Ne boudons pas notre plaisir. Nous approfondirons la question du financement dans le cadre du PLFSS, et celle de la gouvernance et du transfert de la compétence médico-sociale au département, dans un projet de loi Autonomie.
Je suis aussi favorable à la cinquième branche. On ne sait pas très bien où l'on va, mais au moins on y va. Cela fait plus de quarante ans que l'on en parle, on n'a pas avancé. Quand la sécurité sociale a été mise en place, savaient-ils où ils allaient ?
Le Gouvernement s'est fait piéger : il envisageait un rapport à la rentrée, suivi de la grande loi annoncée ; mais il a été piégé par un amendement de l'Assemblée nationale. Cela fait longtemps que nous travaillons sur ce sujet.
C'est une opportunité. Le groupe socialiste et républicain ne votera pas contre cette cinquième branche, même si beaucoup de questions - sur le financement, sur le périmètre - restent encore en suspens.
C'est une coquille vide. Aucun véritable financement n'est annoncé : 1 milliard d'euros, puis 2 milliards en 2024, c'est se moquer du monde, alors que l'on a bien vu les difficultés dans les Ehpad pendant la crise de la Covid-19.
Le risque dépendance existe, il faut s'en occuper. Mais les autres branches de la sécurité sociale - vieillesse, accidents de travail et maladies professionnelles, famille, maladie - ne pourraient-elles pas l'assumer ?
Je suis extrêmement favorable à la création d'une cinquième branche, ce que ce texte ne fait pas. Elle doit être véritablement créée, avec sérieux, sur le modèle de la création des autres branches par le Conseil national de la résistance (CNR). C'est pourquoi j'ai cosigné l'amendement de notre collègue Jean-Noël Cardoux : cet amendement ne supprime pas la possibilité d'une cinquième branche, mais demande des précisions à l'occasion du rapport prévu en septembre.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 1 rectifié.
Je suis défavorable à l'amendement n° 10, qui vise à supprimer des dispositions créant une cinquième branche de la sécurité sociale.
Je suis favorable à l'amendement n° 3 rectifié bis qui tend à préciser le champ du rapport remis en septembre.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 3 rectifié bis.
L'amendement n° 11 tend à préciser les objectifs du rapport qui sera remis en septembre. J'y suis défavorable, car ce rapport est censé examiner les modalités de mise en oeuvre d'un nouveau risque : la piste proposée pourra en faire partie. De même, pour des raisons similaires, je suis défavorable à l'amendement n° 15.
La commission émet un avis défavorable aux amendements n° 11 et 15.
EXAMEN DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
EXAMEN DE MOTIONS
Mon avis est défavorable à la motion n° 8 tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité, car elle nous priverait de la discussion parlementaire.
La commission émet un avis défavorable à la motion n° 8.
Mon avis est également défavorable, pour les mêmes raisons, à la motion n° 2 tendant à opposer la question préalable.
La commission émet un avis défavorable à la motion n° 2.
Je suis défavorable aux amendements identiques n° 1 et 3 qui visent à supprimer l'article 1er. Le report de la date limite d'amortissement de la dette sociale est nécessaire pour permettre de nouveaux transferts sans alourdir sensiblement les prélèvements obligatoires.
La solution que nous proposons n'est pas fantaisiste. Elle est crédible. C'est une autre façon d'aborder les finances sociales. Nous la défendrons cet après-midi.
Nous nous sommes posé la question de ne pas amortir cette dette mais ce n'est pas la solution que nous avons retenue.
La commission émet un avis défavorable aux amendements n° 1 et 3.
Les amendements identiques n° 4 et 9 visent à supprimer la règle d'or. J'y suis donc défavorable.
La commission émet un avis défavorable aux amendements n° 4 et 9.
Je suis défavorable à l'amendement n° 5. En effet, il rétablit l'extension du périmètre des LFSS en vue de la prise en charge de la dette hospitalière par la Cades, ce que nous contestons. Même avis s'agissant de l'amendement n° 7.
La commission émet un avis défavorable aux amendements n° 5 et 7.
Mon avis est défavorable à l'amendement n° 6, qui tend à supprimer des précisions apportées en commission au contenu de la nouvelle annexe aux LFSS.
TABLEAU DES AVIS SUR LE PROJET DE LOI
TABLEAU DES AVIS SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE
La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Alain Milon, Jean-Marie Vanlerenberghe, Philippe Mouiller, René-Paul Savary, Yves Daudigny, Mme Michelle Meunier et M. Dominique Théophile, comme membres titulaires, et de Mmes Catherine Deroche, Pascale Gruny, Chantal Deseyne, Monique Lubin, MM. Olivier Henno, Guillaume Arnell et Mme Cathy Apourceau-Poly, comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire.

References: l'article 1
 l'article 2
 l'article 4
 l'article 40
 l'article 18
 l'article 1