Source: http://documenti.camera.it/leg17/resoconti/commissioni/bollettini/html/2016/06/21/01/comunic.htm
Timestamp: 2019-01-23 22:57:08+00:00

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﻿I Commissione - Comunicato delle Giunte e delle Commissioni - martedì 21 giugno 2016
Martedì 21 giugno 2016. — Presidenza del presidente Andrea MAZZIOTTI DI CELSO. – Interviene il sottosegretario di Stato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, Angelo Rughetti.
Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presidente e relatore, intervenendo anche a nome dell'altro relatore, il deputato Giorgis, osserva che lo schema di decreto legislativo in esame (Atto del Governo n. 308) reca disposizioni sui servizi pubblici locali di interesse economico generale, in attuazione della delega conferita al Governo dal combinato disposto degli articoli 16 e 19 della legge 7 agosto 2015, n. 124. Come rilevato dal Governo nella relazione illustrativa, l'obiettivo dello schema di decreto legislativo è quello di dettare una «disciplina generale organica» del settore dei servizi pubblici locali, attraverso un riordino dell'attuale quadro normativo che è «il risultato di una serie di interventi disorganici che hanno oscillato tra la promozione delle forme pubbliche di gestione e gli incentivi più o meno marcati all'affidamento a terzi mediante gara».
Il Titolo I (articoli da 1 a 4) definisce, innanzitutto, l'oggetto del testo unico, il quale si autoqualifica come disciplina generale in materia di servizi pubblici locali di interesse economico generale. Le disposizioni in esso contenute individuano, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, le funzioni fondamentali di indirizzo, controllo e regolazione di comuni, province e città metropolitane e costituiscono princìpi di riforma economico-sociale della Repubblica. L'ambito di applicazione del testo unico è esteso a tutti i servizi pubblici locali di interesse economico generale. Ai servizi disciplinati da normative di settore il testo unico si applica nei seguenti limiti: per i servizi idrico integrato, di gestione integrata dei rifiuti, di trasporto pubblico locale e per il servizio farmaceutico, le normative di settore continuano a trovare applicazione, fatta eccezione per le disposizioni relative alle modalità di affidamento, nonché per le disposizioni modificative ed espressamente abrogative contenute nel testo unico, cui anche i richiamati settori sono tenuti a conformarsi; per i servizi di distribuzione di gas naturale e di energia elettrica continuano ad applicarsi le disposizioni di settore anche in materia di affidamento. Il Titolo I reca, infine, le finalità e i principi generali della materia, orientati, da una parte, alla affermazione della centralità del cittadino, dall'altra, alla promozione della concorrenza.
Il Titolo II (articoli da 5 a 8) reca disposizioni in materia di assunzione e gestione dei servizi di interesse economico generale. L'assunzione della titolarità di servizi pubblici locali di interesse economico generale costituisce funzione fondamentale degli enti locali, i quali, nel procedimento di individuazione di detti servizi (ulteriori rispetto a quelli stabiliti a livello legislativo), sono tenuti a verificare preliminarmente l'inidoneità del mercato a fornirli a condizioni compatibili con l'interesse pubblico. Le attività individuate come servizio pubblico possono essere gestite dall'ente locale competente all'organizzazione del servizio in una delle seguenti modalità: affidamento mediante procedura ad evidenza pubblica, anche a società a capitale misto pubblico-privato, ovvero gestione diretta mediante affidamento in house, o – limitatamente ai servizi diversi da quelli di rete – mediante azienda speciale o gestione in economia. L'assunzione della titolarità dell'attività come servizio pubblico e la sua conseguente gestione in una delle predette forme costituisce soltanto una delle modalità di perseguimento dell'interesse pubblico. L'interesse pubblico può anche essere perseguito – ove la legge lo consenta espressamente – mediante l'imposizione di obblighi di servizio a carico di tutte le imprese che operano nel mercato, o, in alternativa, mediante il riconoscimento Pag. 135agli utenti di vantaggi economici e titoli da utilizzare per la fruizione del servizio.
Il Titolo III (articoli da 9 a 11) reca disciplina delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali strumentali all'erogazione del servizio. Si prevede che i beni strumentali all'erogazione del servizio – indipendentemente dalla titolarità della proprietà – siano vincolati all'uso pubblico e ne sia garantita la disponibilità al fine della gestione del servizio. Gli enti locali, fermo restando quanto stabilito dalle discipline di settore, hanno facoltà di scegliere tra gestione separata ovvero gestione unitaria del servizio e di reti, impianti e altri beni strumentali all'erogazione di esso. La gestione separata, volta a favorire la tutela della concorrenza, deve assicurare comunque l'accesso equo e non discriminatorio alle dotazioni patrimoniali a tutti i soggetti legittimati all'erogazione del servizio; la gestione unitaria deve essere invece motivata da ragioni di efficienza ovvero risultare funzionale al maggior beneficio degli utenti.
Al Capo I, si prevede che – fatte salve le disposizioni che impongono l'obbligo di esercizio associato delle funzioni di organizzazione dei servizi – spetti ai comuni e alle città metropolitane, nell'ambito delle rispettive competenze, l'esercizio delle funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale. Per quanto concerne i servizi pubblici locali di interesse economico generale a rete (esclusi i servizi di distribuzione del gas naturale e dell'energia elettrica), sempre ai sensi del Capo I le regioni e le province autonome provvedono ad organizzarne la gestione individuando ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei. Per i servizi di trasporto pubblico locale e regionale, le regioni sono tenute a definire i bacini di mobilità nel rispetto di specifiche disposizioni.
Il Capo II dispone che alle Autorità di regolazione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale, ovvero all'Autorità nazionale anticorruzione (Anac) per i servizi per i quali non opera un'autorità indipendente, viene attribuita la competenza a predisporre gli schemi di bandi di gara e i contratti tipo. All'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico (ridenominata Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente-ARERA) vengono attribuite le funzioni di regolazione e di controllo dei servizi afferenti al ciclo dei rifiuti, espressamente inclusi tra i servizi a rete. Si interviene, inoltre, sulle competenze dell'Autorità di regolazione dei trasporti in materia di trasporto pubblico locale.
Il Capo III reca disposizioni di principio e misure applicative volte ad assicurare la distinzione tra funzioni di regolazione, di indirizzo e di controllo e funzioni di gestione dei servizi pubblici di interesse economico generale.
Il Titolo V (articoli da 21 a 32) reca disposizioni a garanzia della trasparenza e a tutela dei consumatori. In particolare vengono disciplinati: il contratto di servizio, indicandone alcuni contenuti obbligatori, tra i quali gli obiettivi di sviluppo dei servizi, il programma degli investimenti e il piano economico-finanziario, con obbligo di raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario della gestione; le carte dei servizi; le modalità per la determinazione delle tariffe; un programma di controlli che consentano all'ente affidante di verificare il rispetto del contratto di servizio. Il Titolo V reca, inoltre, misure in materia di trasporto pubblico locale: vengono imposti specifici obblighi contrattuali a carico delle imprese gestrici; sono dettati nuovi criteri per il riparto del Fondo per il concorso finanziario dello Stato al trasporto pubblico locale; sono potenziati gli strumenti di contrasto all'evasione tariffaria; sono introdotte misure di tutela degli utenti, tra cui il rimborso del prezzo del biglietto, in caso di disservizio.
Il Titolo VI (articoli 33 e 34) reca disposizioni in materia di incentivi e premialità.Pag. 136
Il Titolo VII (articoli da 35 a 38) reca disposizioni transitorie e finali. Vi trovano, tra l'altro, collocazione alcune disposizioni per la pianificazione e il finanziamento della mobilità urbana sostenibile.
Come previsto dalla legge delega, sul provvedimento sono stati acquisiti il parere del Consiglio di Stato (espresso il 3 maggio scorso) e quello della Conferenza unificata (espresso il successivo 12 maggio).
Riguardo al parere del Consiglio di Stato, segnala che contiene, fra l'altro, una raccomandazione al Governo di vigilare «anche nei suoi rapporti col Parlamento» affinché la codificazione realizzata con il testo unico sia preservata da tentativi di tornare a norme introdotte disorganicamente in fonti diverse, evitando, quindi, nuove dispersioni attraverso strumenti normativi episodici e disordinati. Il Consiglio di Stato ha suggerito, altresì, di operare un monitoraggio in ordine all'attuazione della riforma e di relazionare, periodicamente, al Parlamento in ordine all'impatto della disciplina sul sistema dei servizi pubblici locali ed alla sua applicazione da parte dei diversi enti locali interessati, in modo da verificarne nel tempo il buon funzionamento.
Quanto al parere della Conferenza unificata, rileva che in esso sono confluite le osservazioni e proposte della Conferenza delle regioni, dell'ANCI e dell'UPI, le quali hanno espresso condivisione per l'obiettivo dell'intervento normativo di individuare una disciplina generale organica della materia, attraverso l'indicazione di principi generali per l'assunzione, la regolazione e la gestione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale.
Dichiara che si soffermerà sinteticamente sulle disposizioni contenute nella legge delega. Ricorda al proposito che l'articolo 19 della legge 7 agosto 2015, n. 124, ai fini dell'attuazione della delega per il riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, detta princìpi e criteri direttivi specifici, i quali vanno ad aggiungersi ai criteri generali comuni per l'esercizio delle tre deleghe di cui agli articoli 17, 18 e 19, indicati all'articolo 16 della medesima legge. Il termine per l'esercizio della delega è di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge. Si prevede altresì che entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, il Governo può adottare, nel rispetto dei medesimi princìpi e criteri direttivi e della medesima procedura seguiti per l'adozione del decreto legislativo, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive.
In particolare, l'articolo 19, comma 1, reca i seguenti principi e criteri direttivi: alla lettera a) riconoscimento, quale funzione fondamentale dei comuni e delle città metropolitane, da esercitare nel rispetto dei princìpi e dei criteri dettati dalla normativa europea e dalla legge statale, dell'individuazione delle attività di interesse generale il cui svolgimento è necessario al fine di assicurare la soddisfazione dei bisogni degli appartenenti alle comunità locali, in condizioni di accessibilità fisica ed economica, di continuità e non discriminazione, e ai migliori livelli di qualità e sicurezza, così da garantire l'omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale; alla lettera b) soppressione, previa ricognizione, dei regimi di esclusiva, comunque denominati, non conformi ai princìpi generali in materia di concorrenza e comunque non indispensabili per assicurare la qualità e l'efficienza del servizio; alla lettera c) individuazione della disciplina generale in materia di regolazione e organizzazione dei servizi di interesse economico generale di ambito locale, compresa la definizione dei criteri per l'attribuzione di diritti speciali o esclusivi, in base ai princìpi di adeguatezza, sussidiarietà e proporzionalità e in conformità alle direttive europee; con particolare riferimento alle società in partecipazione pubblica operanti nei servizi idrici, risoluzione delle antinomie normative in base ai princìpi del diritto dell'Unione europea, tenendo conto dell'esito del referendum abrogativo del 12 e 13 giugno 2011; alla lettera d) definizione, anche mediante rinvio alle normative di settore e armonizzazione Pag. 137delle stesse, dei criteri per l'organizzazione territoriale ottimale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica; alla lettera e) individuazione, anche per tutti i casi in cui non sussistano i presupposti della concorrenza nel mercato, delle modalità di gestione o di conferimento della gestione dei servizi nel rispetto dei princìpi dell'ordinamento europeo, ivi compresi quelli in materia di autoproduzione, e dei princìpi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei princìpi di autonomia organizzativa, economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità; alla lettera f) introduzione, nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, di incentivi e meccanismi di premialità o di riequilibrio economico-finanziario nei rapporti con i gestori per gli enti locali che favoriscono l'aggregazione delle attività e delle gestioni secondo criteri di economicità ed efficienza, ovvero l'eliminazione del controllo pubblico; alla lettera g) individuazione dei criteri per la definizione dei regimi tariffari che tengano conto degli incrementi di produttività al fine di ridurre l'aggravio sui cittadini e sulle imprese; alla lettera h) definizione delle modalità di tutela degli utenti dei servizi pubblici locali; alla lettera i) revisione delle discipline settoriali ai fini della loro armonizzazione e coordinamento con la disciplina generale in materia di modalità di affidamento dei servizi; alla lettera l) previsione di una netta distinzione tra le funzioni di regolazione e controllo e le funzioni di gestione dei servizi, anche attraverso la modifica della disciplina sulle incompatibilità o sull'inconferibilità di incarichi o cariche; alla lettera m) revisione della disciplina dei regimi di proprietà e gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni, nonché di cessione dei beni in caso di subentro, in base a princìpi di tutela e valorizzazione della proprietà pubblica, di efficienza, di promozione della concorrenza, di contenimento dei costi di gestione, di semplificazione; alla lettera n) individuazione e allocazione dei poteri di regolazione e controllo tra i diversi livelli di governo e le autorità indipendenti, al fine di assicurare la trasparenza nella gestione e nell'erogazione dei servizi, di garantire l'eliminazione degli sprechi, di tendere al continuo contenimento dei costi aumentando nel contempo gli standard qualitativi dei servizi; alla lettera o) previsione di adeguati strumenti di tutela non giurisdizionale per gli utenti dei servizi; alla lettera p) introduzione e potenziamento di forme di consultazione dei cittadini e di partecipazione diretta alla formulazione di direttive alle amministrazioni pubbliche e alle società di servizi sulla qualità e sui costi degli stessi; alla lettera q) promozione di strumenti per supportare gli enti proprietari nelle attività previste all'articolo 18, per favorire investimenti nel settore dei servizi pubblici locali e per agevolare i processi di razionalizzazione, riduzione e miglioramento delle aziende che operano nel settore; alla lettera r) previsione di termini e modalità per l'adeguamento degli attuali regimi alla nuova disciplina; alla lettera s) definizione del regime delle sanzioni e degli interventi sostitutivi, in caso di violazione della disciplina in materia; alla lettera t) armonizzazione con la disciplina generale delle disposizioni speciali vigenti nei servizi pubblici locali, relative alla disciplina giuridica dei rapporti di lavoro; alla lettera u) definizione di strumenti per la trasparenza e la pubblicizzazione dei contratti di servizio, relativi a servizi pubblici locali di interesse economico generale, da parte degli enti affidanti anche attraverso la definizione di contratti di servizio tipo per ciascun servizio pubblico locale di interesse economico generale; alla lettera v) definizione di strumenti di rilevazione, anche attraverso banche dati nazionali già costituite, dei dati economici e industriali, degli obblighi di servizio pubblico imposti e degli standard di qualità, nel rispetto dei princìpi dettati dalla normativa nazionale in materia di trasparenza.
Passa poi ad esaminare più nel dettaglio l'articolato del provvedimento ad iniziare dal Titolo 1 (articoli da 1 a 4) che disciplina l'ambito di applicazione del testo Pag. 138unico, ne definisce i rapporti con le discipline di settore e reca i principi generali della materia.
L'articolo 1, comma 1, precisa l'oggetto del testo unico quale disciplina generale in materia di servizi pubblici locali di interesse economico generale, definiti ai sensi del successivo articolo 2, comma 1, lettera a), come «i servizi erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che i comuni e le città metropolitane, nell'ambito delle rispettive competenze, assumono come necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali, così da garantire l'omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale». La nozione di «servizi pubblici locali di interesse economico generale» risulta dalla combinazione e sintesi della nozione europea di «servizi pubblici di interesse economico generale (SIEG)» con quella in uso nella normativa nazionale di «servizi pubblici locali di rilevanza economica», a ciascuna delle quali è stato dedicato un apposito capitolo. Al riguardo, desidera rammentare che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 325 del 2010, ha asserito che «la nozione comunitaria di servizi pubblici di interesse economico generale (SIEG), ove limitata all'ambito locale, e quella interna di servizio pubblico locale di rilevanza economica hanno contenuto omologo». Il comma 2 del medesimo articolo 1 definisce tre ambiti materiali dei quali si dovrà tenere conto in sede di applicazione delle disposizioni del decreto legislativo: tutela e promozione della concorrenza, ambiente e livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, e riconosce che le disposizioni del decreto legislativo in esame individuano, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, le funzioni fondamentali di indirizzo, controllo e regolazione, di comuni, province e città metropolitane 16 e costituiscono princìpi di riforma economico-sociale della Repubblica. Il comma 3 reca una clausola di salvaguardia per l'applicazione delle disposizioni del decreto legislativo nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano: l'applicazione avrà luogo compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Laddove necessario, le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvederanno ad adeguare i rispettivi ordinamenti e norme di attuazione al decreto in esame entro sei mesi – è da presumere – dalla data della sua entrata in vigore.
L'articolo 2 concerne le definizioni dei termini usati nel testo unico. In particolare, oltre a quella di servizi pubblici locali di interesse economico generale richiamata nella illustrazione dell'articolo 1, si segnalano le seguenti: «servizi pubblici locali di interesse economico generale a rete», quali «i servizi pubblici locali di interesse economico generale che siano suscettibili di essere organizzati tramite reti strutturali o collegamenti funzionali tra le sedi di produzione del bene o di svolgimento della prestazione oggetto di servizio, sottoposti alla regolazione a opera di un'autorità indipendente, inclusi quelli afferenti al ciclo dei rifiuti»; «affidamento del servizio», quale «il contratto a titolo oneroso di appalto o concessione, stipulato nelle forme consentite dall'ordinamento, in virtù del quale gli enti pubblici competenti ai sensi del presente decreto affidano a uno o più operatori economici la fornitura e la gestione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale anche a rete, nonché l'esecuzione di lavori e opere pubbliche a esse strutturalmente e direttamente collegati, ove il corrispettivo consista unicamente nel diritto di gestire i servizi oggetto del contratto o in tale diritto accompagnato da un prezzo diritto esclusivo»; «diritto esclusivo», quale «il diritto concesso da un'autorità competente mediante una disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa» pubblica, «compatibile con i Pag. 139trattati europei e avente l'effetto di riservare a un unico operatore economico l'esercizio di un'attività e di incidere sostanzialmente sulla capacità di altri operatori economici di esercitare tale attività»; «diritto speciale», quale «il diritto concesso da un'autorità competente mediante qualsiasi disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa» pubblica, «compatibile con i trattati europei e avente l'effetto di riservare a due o più operatori economici l'esercizio di un'attività e di incidere sostanzialmente sulla capacità di altri operatori economici di esercitare tale attività»; «regime di autorizzazione», quale «qualsiasi procedura, non inerente alle misure applicabili a norma del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 20623, che obbliga un prestatore o un destinatario a rivolgersi ad un'autorità competente allo scopo di ottenere un provvedimento espresso o tacito relativo all'accesso ad un'attività di servizio o al suo esercizio, ivi inclusi i diritti di installare strutture o di passare sopra o sotto il suolo pubblico o privato. Ai fini del presente decreto, non costituisce regime autorizzatorio la segnalazione certificata di inizio di attività (S.C.I.A.), di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241».
L'articolo 3 concerne l'ambito di applicazione del testo unico. In particolare il comma 1 individua quale ambito di applicazione tutti i servizi pubblici locali di interesse economico generale. I successivi commi, tuttavia, specificano come la disciplina comune a tutti i servizi pubblici locali di interesse economico generale riguardi esclusivamente le disposizioni in materia di modalità di affidamento dei servizi stessi, nonché ulteriori disposizioni del provvedimento contenenti modifiche e abrogazioni espresse di normative vigenti. Il comma 2 fa salva l'applicazione delle seguenti discipline di settore: il servizio idrico integrato e il servizio di gestione integrata dei rifiuti di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152; il trasporto pubblico locale di cui al decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422; il servizio di distribuzione di energia elettrica, di cui al decreto legislativo 16 marzo del gas naturale, di cui al decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164; il servizio farmaceutico, di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 475. Resta ferma, tuttavia, la prevalenza (o eventuale integrazione) sulle normative di settore delle disposizioni recate dal testo unico in esame in materia di modalità di affidamento dei servizi, e sono fatte salve le modifiche e abrogazioni espresse contenute nello stesso testo unico.
Il comma 3 dell'articolo 3 specifica ulteriormente che, in materia di affidamento della gestione del servizio, rimangono ferme (quindi risultano prevalenti in deroga a quanto disposto dal precedente comma 2) le disposizioni relative al servizio di distribuzione di gas naturale, di cui al decreto legislativo n. 164 del 2000, e al servizio di distribuzione di energia elettrica, di cui al decreto legislativo n. 79 del 1999 e alla legge n. 239 del 2004.
L'articolo 4 definisce le finalità e i principi generali della materia.
Ai sensi dei commi 1 e 2 possono essere annoverate tra le finalità: affermare la centralità del cittadino nell'organizzazione e produzione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale, anche favorendo forme di partecipazione attiva; promuovere la concorrenza, la libertà di stabilimento e la libertà di prestazione dei servizi di tutti gli operatori economici interessati alla gestione di servizi pubblici locali di interesse economico generale. Il comma 3 prevede che ai regimi di autorizzazione per i servizi di cui al presente decreto si applicano le disposizioni della Parte I, Titolo II, Capo II, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, recante «Disposizioni generali in materia di regimi autorizzatori». Ai commi da 4 a 7 vengono enunciati i seguenti principi generali: le amministrazioni e gli enti competenti all'organizzazione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale rispettano la parità di trattamento, anche tra imprese pubbliche e private, e operano secondo il principio di proporzionalità, nei limiti di quanto necessario per garantire le esigenze imperative di interesse generale; agli utenti dei servizi pubblici locali di interesse economico generale sono assicurati Pag. 140l'accessibilità, la continuità, la non discriminazione e i migliori livelli di qualità e sicurezza, nel rispetto dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della Costituzione; gli oneri aggiuntivi derivanti dagli obblighi di servizio pubblico sono compensati nella misura strettamente necessaria a consentire il perseguimento da parte del prestatore del servizio della specifica missione a esso affidata e nel rispetto della disciplina europea sugli aiuti di Stato; i soggetti competenti all'organizzazione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere e), m), e s), della Costituzione, assicurano adeguate forme di vigilanza e controllo e adeguati livelli di tutela degli utenti, secondo i princìpi di sussidiarietà, proporzionalità e leale cooperazione.
L'articolo 5 reca disposizioni in materia di assunzione del servizio pubblico locale di interesse economico generale, stabilendo che essa costituisce funzione fondamentale degli enti locali e che l'individuazione di servizi pubblici (ulteriori rispetto a quelli stabiliti a livello legislativo) deve basarsi su una verifica dell'inidoneità del mercato a fornire tali servizi a condizioni compatibili con l'interesse pubblico. Ai sensi del comma 1 viene riconosciuta quale funzione fondamentale dei comuni e delle città metropolitane l'individuazione delle attività di produzione di beni e servizi di interesse economico generale, il cui svolgimento sia necessario al fine di assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali. Il comma 2 dispone che l'individuazione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale – fatti salvi quelli già previsti dalla legge – deve essere effettuata previa verifica che le attività non siano già fornite e non possano essere fornite da imprese operanti secondo le normali regole di mercato, in modo soddisfacente e a condizioni coerenti con il pubblico interesse come definito dall'amministrazione, in termini di prezzo, caratteristiche obiettive di qualità e sicurezza, continuità e accesso al servizio. Viene precisato al comma 3 che la verifica dell'idoneità del mercato a soddisfare le esigenze di interesse pubblico possa essere effettuata mediante una consultazione pubblica, da svolgersi con modalità adeguate e proporzionate alle caratteristiche del servizio, anche per via telematica. Al comma 4 si stabilisce che il provvedimento con il quale l'ente delibera l'assunzione del servizio è pubblicato sul sito dell'amministrazione interessata ed è trasmesso all'Osservatorio per i servizi pubblici locali, già istituito presso il Ministero dello sviluppo economico, ai sensi dell'articolo 13, comma 25-bis, del decreto-legge n. 145 del 2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 9 del 2014. Infine il comma 5 dispone che sul procedimento di assunzione del servizio disciplinato dall'articolo in esame è previsto il controllo dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato che agisce, se del caso, ai sensi dell'articolo 21-bis della legge 10 ottobre 1990, n. 287.
L'articolo 6 interviene sulle modalità di perseguimento degli obiettivi di interesse pubblico, disponendo che, sulla base dei principi enunciati all'articolo 4, l'amministrazione sia tenuta a valutare se il perseguimento degli obiettivi di interesse pubblico possa essere assicurato mediante: l'imposizione di obblighi di servizio pubblico a carico di tutte le imprese che operano nel mercato, nei casi e secondo le modalità previsti dall'ordinamento vigente; il riconoscimento agli utenti di vantaggi economici e titoli da utilizzare per la fruizione del servizio; l'attribuzione dell'obbligo di servizio pubblico a uno o più operatori economici individuati con le modalità di cui al successivo articolo 7.
L'articolo 7 definisce le modalità di gestione del servizio, nei casi in cui, ai sensi dell'articolo 6, l'amministrazione valuti che il perseguimento dell'interesse pubblico debba essere assicurato mediante l'attribuzione dell'obbligo di servizio pubblico a uno o più operatori economici. Ai sensi del comma 1, l'ente competente all'organizzazione del servizio sceglie la modalità Pag. 141di gestione dello stesso tra le seguenti opzioni: affidamento mediante procedura a evidenza pubblica, in applicazione delle disposizioni in materia di contratti pubblici; affidamento a società mista, il cui socio privato sia stato scelto con procedura a evidenza pubblica, nel rispetto delle modalità previste dall'ordinamento dell'Unione europea e dal decreto legislativo recante il testo unico in materia di società a partecipazione pubblica da adottare in base all'articolo 18 della legge n. 124 del 2015; gestione diretta mediante affidamento in house; limitatamente ai servizi diversi da quelli di rete, gestione in economia o mediante azienda speciale. Al comma 2 si dispone che la scelta delle modalità di gestione è effettuata con provvedimento motivato dell'ente competente, che dà conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento dal diritto europeo per la forma di gestione prescelta. Il provvedimento definisce, in relazione alle caratteristiche del mercato, i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e la loro durata, la natura dei diritti speciali o esclusivi eventualmente conferiti e descrive il sistema di compensazione, se previsto, indicando i parametri per il calcolo, il controllo e l'eventuale revisione della compensazione, nonché le modalità per evitare ed eventualmente recuperare le sovra-compensazioni. Ai sensi del comma 3, nel caso di affidamento in house o di gestione mediante azienda speciale, il provvedimento deve, altresì, dare specificamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato. Inoltre, laddove non sussistano i presupposti della concorrenza nel mercato, il provvedimento deve motivare anche in ordine all'eventuale impossibilità di procedere mediante suddivisione in lotti del servizio da affidare, al fine di consentire, ove possibile, l'attività di più imprese nella prestazione del servizio e favorire forme di concorrenza comparativa. Ai sensi del comma 4, per i servizi pubblici locali di interesse economico generale a rete, il provvedimento recante la motivazione in ordine alla modalità di gestione del servizio in house contiene un piano economico-finanziario con la proiezione, per l'intero periodo di durata dell'affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti e deve essere asseverato da un istituto di credito o da società di servizi costituite dall'istituto di credito stesso e iscritte nell'albo degli intermediari finanziari, o da una società di revisione. Il secondo periodo del comma 4 prevede che nell'ipotesi di affidamento in house di tali servizi, il piano economico-finanziario deve, inoltre, specificare l'assetto economico-patrimoniale della società, il capitale proprio investito e l'ammontare dell'indebitamento. Il comma 5 prevede che in casi di affidamento in house o di gestione mediante azienda speciale, prima dell'adozione del provvedimento di cui al comma 3, l'amministrazione invia lo schema di atto deliberativo all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, che esprime un parere entro il termine perentorio di trenta giorni dalla ricezione dello stesso. Il provvedimento definitivo sulla scelta della modalità di gestione deve, nelle motivazioni, dar conto dei rilievi mossi dall'Autorità. Il comma 6 reca disposizioni volte a determinare la data di scadenza di alcune tipologie di affidamenti in essere (riproponendo il contenuto del comma 22 dell'articolo 34 del decreto-legge n. 179 del 2012, oggetto di abrogazione da parte dello schema di decreto legislativo in esame).
L'articolo 8 stabilisce la durata del periodo di affidamento che, ai sensi del comma 1, è fissata dall'ente concedente in funzione della prestazione richiesta ed è correlata all'entità e alla durata degli investimenti, fermo restando che essa non può comunque eccedere il periodo necessario ad ammortizzare i programmi di investimento previsti in sede di affidamento. Qualora la durata del periodo di affidamento sia inferiore a quella necessaria per l'ammortizzazione degli investimenti, il comma 2 fa riferimento all'articolo 11, comma 3, ai cui sensi il gestore subentrante è tenuto a corrispondere un indennizzo pari al valore contabile non ammortizzato. Il comma 3 pone un limite generalizzato alla durata dell'affidamento Pag. 142in house di servizi pubblici locali di interesse economico generale diversi da quelli a rete, stabilendo che essa non possa eccedere i cinque anni. Il Titolo III (articoli da 9 a 11) reca la disciplina delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali.
In particolare l'articolo 9 reca disposizioni in materia di proprietà e gestione di reti, impianti e altre dotazioni patrimoniali essenziali. Ai sensi del comma 1, gli enti competenti all'organizzazione del servizio individuano – in sede di affidamento della gestione delle reti e delle altre risorse patrimoniali (ovvero della gestione del servizio nei casi in cui non ci sia separazione fra gestione delle reti e gestione del servizio) – le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali essenziali destinati alla produzione del servizio. Il comma 2 dispone che tali beni – indipendentemente dalla titolarità della proprietà – sono vincolati all'uso pubblico e ne deve essere garantita la disponibilità al fine della gestione del servizio. Il comma 3 prevede che le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali essenziali di proprietà degli enti pubblici possano essere conferiti, anche in forma associata, a società interamente possedute dall'ente o dagli enti conferenti. In questo caso, ai sensi dell'articolo 118 del Testo unico degli enti locali, è prevista l'esenzione dall'imposizione fiscale. Al capitale di tali società non è ammessa la partecipazione, neanche parziale o indiretta, di soggetti privati. A tali società – ai sensi del successivo comma 7 – può essere attribuita, oltre alla proprietà delle predette risorse, anche la loro gestione mediante affidamento diretto, nonché il compito di espletare le gare per individuare il soggetto gestore del servizio. Il comma 4 stabilisce che la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali può essere affidata, al fine di favorire la tutela della concorrenza, separatamente dalla gestione del servizio, garantendo comunque l'accesso equo e non discriminatorio alle predette risorse. Tuttavia, gli enti competenti all'organizzazione del servizio possono stabilirne, per ragioni di efficienza, o, comunque, in funzione del maggior beneficio per gli utenti, la gestione unitaria. Ai sensi del comma 5, qualora sia separata dalla gestione del servizio, la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali è realizzata dagli enti competenti all'organizzazione del servizio mediante: imprese idonee, da individuare mediante procedure ad evidenza pubblica; società miste, il cui socio privato sia stato scelto con procedura a evidenza pubblica, secondo le modalità previste dal diritto dell'Unione europea; soggetti allo scopo costituiti con le caratteristiche previste dalle modalità di affidamento in house. Il comma 6 dispone che reti, impianti e altre dotazioni patrimoniali essenziali vengono posti a disposizione dei soggetti gestori dei medesimi impianti (ovvero dei gestori del servizio in presenza di gestione unitaria di rete e servizio), salvo diversamente previsto dalle discipline di settore, dietro corresponsione di un canone stabilito dalla competente autorità di settore, se prevista, ovvero dall'ente competente all'organizzazione del servizio. Il comma 8 stabilisce infine che i concessionari sono tenuti a fornire agli enti competenti a bandire la gara per l'affidamento del relativo servizio i dati concernenti le caratteristiche tecniche delle reti, degli impianti e delle infrastrutture, il loro valore contabile di inizio esercizio, secondo parametri di mercato, le rivalutazioni e gli ammortamenti e ogni altra informazione necessaria per definire i bandi. È prevista l'irrogazione di una sanzione pecuniaria da parte del Prefetto per ritardata comunicazione ovvero comunicazione di informazioni false.
L'articolo 10 disciplina l'esecuzione di lavori connessi alla gestione del servizio, prevedendo al comma 1 che – nei casi in cui la gestione della rete, degli impianti o delle altre dotazioni patrimoniali, separata o integrata con l'erogazione dei servizi, non sia stata affidata con gara ad evidenza pubblica – i soggetti gestori provvedano all'esecuzione dei lavori comunque connessi alla gestione della rete, degli impianti o delle altre dotazioni patrimoniali esclusivamente mediante contratti di appalto o di concessione di lavori pubblici, aggiudicati Pag. 143a seguito di procedure ad evidenza pubblica, ovvero in economia nei limiti previsti dalla disciplina sui contratti pubblici. Ai sensi del comma 2 qualora, invece, si ricada nell'ipotesi opposta – vale a dire la gestione della rete, degli impianti o delle altre dotazioni patrimoniali, separata o integrata con la gestione dei servizi, sia stata affidata con procedure di gara – il soggetto gestore, purché qualificato ai sensi della normativa vigente e purché la gara espletata abbia avuto ad oggetto sia la gestione del servizio relativo alla rete sia l'esecuzione dei lavori connessi, può realizzare direttamente i lavori. Se la gara non ha avuto ad oggetto l'esecuzione dei lavori, quest'ultima deve essere appaltata a terzi con procedure ad evidenza pubblica.
L'articolo 11 reca disciplina del subentro del nuovo gestore nell'assegnazione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali in caso di scadenza dell'affidamento o di cessazione anticipata. In particolare, al comma 6 si stabilisce che tale disciplina è applicabile anche ai casi in cui la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali sia separata dalla gestione del servizio. Il comma 1 prevede che alla scadenza del periodo di affidamento e in esito al nuovo affidamento, le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali essenziali per la prosecuzione del servizio, non essendo duplicabili a costi socialmente sostenibili, sono assegnati al nuovo gestore. Analogamente si procede in caso di cessazione anticipata. Ai sensi del comma 3, nel caso di durata dell'affidamento inferiore rispetto al tempo di recupero dell'ammortamento ovvero di cessazione anticipata, si prevede, a carico del gestore subentrante, un indennizzo pari al valore contabile non ancora ammortizzato, rivalutato attraverso pertinenti deflatori fissati dall'Istat e al netto di eventuali contributi pubblici direttamente riferibili agli investimenti stessi. I criteri per la determinazione dell'indennizzo sono indicati al comma 5 nel bando e nella lettera d'invito relativi alla gara indetta per il successivo affidamento a seguito della scadenza o della cessazione anticipata della gestione.
L'articolo 12, al comma 1, prevede che le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale, compresa la scelta della forma di gestione, la determinazione delle tariffe all'utenza, l'affidamento della gestione e la relativa vigilanza, siano esercitate dai comuni e dalle città metropolitane, nell'ambito delle rispettive competenze. Ai sensi del comma 2, i comuni e le città metropolitane, secondo le rispettive competenze, regolano, inoltre, ogni altra funzione attinente all'organizzazione e alla gestione dei servizi, assicurando adeguati strumenti di tutela non giurisdizionale a favore dell'utenza. Il comma 3 dispone che sono fatte salve le disposizioni che stabiliscono l'obbligo di esercizio associato delle funzioni di organizzazione dei servizi.
L'articolo 13 reca disposizioni relative all'organizzazione dei servizi a rete, per ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei individuati dalle regioni e dalle province autonome. Il comma 1 prevede che, fatte salve le specifiche disposizioni recate dall'articolo 14 in materia di trasporto pubblico locale e regionale, al fine di favorire i processi di aggregazione dei gestori, i servizi pubblici locali di interesse economico generale a rete sono organizzati per ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei, individuati dalle regioni e dalle province autonome, le quali provvedono, altresì, a istituirne o designarne gli enti di governo. Ai sensi del comma 2 gli ambiti territoriali ottimali non possono essere inferiori a quelli del territorio provinciale. Il comma 3 dispone che le funzioni di organizzazione dei servizi a rete, compresa la scelta della forma di gestione, la determinazione delle tariffe all'utenza, l'affidamento della gestione e la relativa vigilanza, sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali. Ai sensi del comma 4, nel caso in cui il perimetro dell'ambito o Pag. 144bacino territoriale ottimale coincida con il territorio della città metropolitana o dell'ente di area vasta, le funzioni dell'ente di governo sono svolte dalla medesima città metropolitana o dall'ente di area vasta. Il comma 5 stabilisce che tali disposizioni non si applicano al servizio di distribuzione del gas naturale e al servizio di distribuzione dell'energia elettrica. Ai sensi del comma 6 gli enti locali aderiscono agli enti di governo di cui al comma 1 entro sessanta giorni dalla loro istituzione o designazione. Qualora non adempiano in tal senso, il Presidente della regione esercita i poteri sostitutivi, previa diffida all'ente locale ad adempiere entro un termine non superiore a sessanta giorni. In caso di mancato esercizio dei poteri sostitutivi entro sessanta giorni dalla scadenza di quest'ultimo termine, si applica l'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131.
L'articolo 14 reca disposizioni relative all'organizzazione del trasporto pubblico locale e regionale, specificando le procedure per la determinazione dei bacini di mobilità riferibili a tale servizio. Ai sensi del comma 1, i bacini di mobilità per i servizi di trasporto pubblico locale e regionale sono determinati dalle regioni, sentite le città metropolitane, le province e i comuni capoluogo di provincia, nell'ambito della pianificazione del trasporto pubblico regionale e locale, sulla base di analisi della domanda che tengano conto delle caratteristiche socio-economiche, demografiche e comportamentali dell'utenza potenziale, della struttura orografica, del livello di urbanizzazione e dell'articolazione produttiva del territorio di riferimento. Il comma 2 prevede un'utenza minima di 350.000 abitanti. È ammessa un'utenza inferiore a tale soglia minima soltanto nel caso in cui i bacini coincidano con il territorio di «enti di area vasta o di città metropolitane». Il comma 3 dispone che la determinazione dei bacini di mobilità avviene in base a una quantificazione ovvero a una stima della domanda di trasporto pubblico locale e regionale su gomma e su ferro che si intende soddisfare, avvalendosi sia di matrici origine/destinazione per l'individuazione della rete intermodale dei servizi di trasporto pubblico di linea e non, sia delle informazioni a disposizione dell'Osservatorio nazionale sulle politiche di trasporto pubblico locale. Il comma 4 prevede che – ai fini dello svolgimento delle procedure di scelta del contraente per i servizi di trasporto locale e regionale – gli enti affidanti articolino i bacini di mobilità in più lotti, oggetto di procedure di gara e di contratti di servizio.
L'articolo 15 disciplina le competenze delle Autorità indipendenti in materia di servizi pubblici locali di interesse economico generale. I commi 1 e 2 prevedono che nei rispettivi ambiti di intervento, le Autorità indipendenti di regolazione settoriale predispongono schemi di bandi di gara e contratti tipo e individuano i costi standard dei diversi servizi pubblici locali di interesse economico generale, nonché i livelli minimi di qualità degli stessi. Gli schemi di bandi di gara e i contratti tipo vengono pubblicati sul portale telematico dell'Osservatorio sui servizi pubblici locali. Per i servizi per i quali non opera un'Autorità indipendente di regolazione, gli schemi di bandi di gara e i contratti tipo sono predisposti dall'Autorità nazionale anticorruzione (Anac), in conformità con la disciplina nazionale in materia di contratti pubblici. Ai sensi del comma 3 le Autorità di regolazione del settore e l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, su richiesta dell'amministrazione competente, esprimono il proprio parere circa i profili economici e concorrenziali relativi alla suddivisione in lotti degli affidamenti. Il comma 4 specifica che le attività dirette a dare attuazione all'articolo in esame saranno svolte con le dotazioni umane, finanziarie e strumentali «disponibili a legislazione vigente».
L'articolo 16 – fatte salve le competenze e i poteri conferiti all'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico dalla legge n. 481 del 1995 – attribuisce alla stessa anche le funzioni di regolazione e controllo del ciclo dei rifiuti, ridenominandola Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA). Con l'attribuzione all'ARERA di ampi poteri di regolazione e controllo si perseguono i seguenti Pag. 145obiettivi: migliorare il sistema di regolazione del ciclo dei servizi di gestione dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati; garantire accessibilità, fruibilità e diffusione omogenee, sull'intero territorio nazionale, nonché adeguati livelli di qualità in condizioni di efficienza ed economicità della gestione; armonizzare gli obiettivi economico-finanziari con quelli generali di carattere sociale, ambientale e di impiego appropriato delle risorse. Sono attribuite all'ARERA, ai sensi del comma 1, le funzioni in materia di: emanazione di direttive per la separazione contabile e amministrativa della gestione, valutazione dei costi delle prestazioni per area geografica e per categorie di utenti, definizione di indici di valutazione dell'efficienza ed economicità delle gestioni; definizione dei livelli di qualità dei servizi, con il coinvolgimento in fase istruttoria delle regioni, dei gestori e delle associazioni dei consumatori, nonché vigilanza sulle modalità di erogazione dei servizi; tutela dei diritti degli utenti anche tramite la valutazione di reclami e segnalazioni presentati dagli stessi (come singoli o attraverso associazioni di consumatori); elaborazione di schemi tipo dei contratti di servizio che regolano (ai sensi dell'articolo 203 del decreto-legislativo n.152 del 2006) i rapporti tra le Autorità d'ambito e i soggetti affidatari del servizio integrato dei rifiuti; definizione e aggiornamento della metodologia per la determinazione delle tariffe volte alla determinazione del corrispettivo del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi, che deve tener conto dell'esigenza di assicurare la copertura dei costi efficienti (sia quelli gestionali, sia quelli fissi collegati agli investimenti, anche in termini di remunerazione del capitale), nel rispetto del principio secondo cui «chi inquina paga»; fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento; approvazione delle tariffe proposte dall'ente di governo d'ambito per il servizio integrato e dai singoli gestori degli impianti di trattamento; formulazione di proposte relative alle attività che, nell'ambito del sistema integrato, devono essere assoggettate a concessione o autorizzazione in base alle condizioni di concorrenzialità dei mercati; verifica della corretta redazione dei piani di ambito; predisposizione di una relazione annuale al Parlamento. Il comma 3 prevede, con disposizione analoga all'articolo 24-bis del decreto-legge n. 1 del 2012, che, agli oneri derivanti dallo svolgimento delle nuove attribuzioni di regolazione e controllo in materia di gestione dei rifiuti, si provveda mediante assegnazione all'Arera di un contributo di importo non superiore all'1 per mille dei ricavi dell'ultimo esercizio, a carico dei soggetti esercenti il servizio di gestione dei rifiuti.
L'articolo 17 apporta modifiche alle competenze dell'Autorità di regolazione dei trasporti (ART), novellando l'articolo 37 del decreto-legge n. 201 del 2011, e demanda all'Autorità stessa il compito di definire regole generali riferite alle procedure di scelta del contraente per l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale. Al comma 1 viene modificato il comma 2, lettera f), del richiamato articolo 37 al fine di attribuire all'ART i seguenti compiti: «definire i criteri per la determinazione delle eccezioni al principio della minore estensione territoriale dei lotti di gara rispetto ai bacini di pianificazione», tenendo conto a tal fine: della domanda effettiva e di quella potenziale, nonché delle economie di scala e di integrazione tra servizi; definire gli schemi dei contratti di servizio per quelli esercitati in house da società pubbliche o a partecipazione maggioritaria pubblica; determinare, sia per i bandi di gara che per i contratti di servizio esercitati in house, la «tipologia di obiettivi di efficacia e di efficienza che il gestore deve rispettare», nonché gli obiettivi di equilibrio finanziario. Il comma 2 attribuisce all'ART, in tema di procedure per l'affidamento di servizi di trasporto pubblico locale e regionale, il potere di intervenire, con attività di regolazione generale: imponendo che le procedure di selezione del contraente prevedano che la riscossione diretta dei proventi da traffico sia a cura dell'affidatario, secondo logiche di assunzione del rischio di impresa; richiedendo, Pag. 146per la partecipazione a dette procedure, il possesso di un patrimonio netto pari almeno al 20 per cento del corrispettivo annuo posto a base di gara, nonché i requisiti di cui all'articolo 1890 del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, al fine di assicurare la sussistenza, in capo all'affidatario, della necessaria capacità economica e finanziaria; richiedendo l'adozione di misure in grado di garantire all'affidatario l'accesso a condizioni eque ai beni immobili e strumentali necessari all'effettuazione del servizio; introducendo, in alternativa, la facoltà per l'ente affidante e per il gestore uscente di cedere la proprietà dei beni immobili essenziali e dei beni strumentali a soggetti societari, a capitale privato ovvero a capitale misto pubblico-privato, specializzati nell'acquisto di beni strumentali da locare ai gestori di servizi di trasporto pubblico; richiedendo che nei bandi di gara sia previsto il trasferimento del personale dipendente non dirigenziale dal gestore uscente al subentrante e la conservazione, fino alla stipula di un nuovo contratto integrativo aziendale, del trattamento economico e normativo derivante esclusivamente dal contratto collettivo nazionale di settore. L'ART è chiamata dal comma 3 ad assolvere alle illustrate funzioni facendo ricorso alle risorse umane, strumentali e finanziarie previste a legislazione vigente.
L'articolo 18 pone il principio di distinzione e di esercizio separato tra funzioni di regolazione, di indirizzo e di controllo e funzioni di gestione dei servizi pubblici di interesse economico generale.
L'articolo 19 reca disposizioni in tema di inconferibilità degli incarichi inerenti alla gestione del servizio, che vanno ad aggiungersi a quelle già previste dalla normativa vigente (decreto legislativo n. 39 del 2013), e che troveranno applicazione, ai sensi del comma 6, con riferimento alle nomine e agli incarichi conferiti successivamente alla data di entrata in vigore del decreto legislativo in esame. Ai sensi del comma 1, non possono essere conferiti incarichi professionali, di amministrazione o di controllo, né incarichi inerenti alla gestione del servizio: ai componenti di organi di indirizzo politico dell'ente competente all'organizzazione del servizio o alla sua regolazione, vigilanza o controllo, nonché ai dirigenti e ai responsabili degli uffici o dei servizi direttamente preposti all'esercizio di tali funzioni; ai componenti di organi di indirizzo politico di ogni altro organismo che espleti funzioni di stazione appaltante, di regolazione, di indirizzo o di controllo del servizio, nonché ai dirigenti e ai responsabili degli uffici o dei servizi direttamente preposti all'esercizio di tali funzioni; ai consulenti per l'organizzazione o regolazione del servizio. Le stesse inconferibilità sono previste dal comma 2 anche per coloro che abbiano svolto le predette funzioni nel biennio precedente l'affidamento del servizio. Ai sensi del comma 3, l'inconferibilità investe anche il coniuge, i parenti e gli affini entro il quarto grado dei soggetti richiamati ai commi 1 e 2. L'efficacia dell'atto del conferimento dell'incarico è subordinata alla presentazione, da parte dell'interessato, di una dichiarazione attestante l'insussistenza di cause di inconferibilità (che deve essere riprodotta con cadenza annuale). Qualora la dichiarazione, pubblicata nel sito dell'ente che ha conferito l'incarico, dovesse rivelarsi mendace, si determina per l'interessato, in aggiunta alle ulteriori sanzioni stabilite dall'ordinamento, una condizione di inconferibilità ad incarichi presso gli enti pubblici o in controllo pubblico per un periodo di cinque anni (ai sensi dell'articolo 20 del decreto legislativo n. 39 del 2013, specificamente richiamato dal comma 4). Gli atti con cui sono attribuiti gli incarichi alle persone che versano in uno stato di inconferibilità sono nulli e i componenti degli organi che li abbiano conferiti sono responsabili per le conseguenze economiche e non possono conferire gli incarichi di loro competenza per un periodo di tre mesi (ai sensi degli articoli 17 e 18 del decreto legislativo n. 39 del 2013, specificamente richiamati dal comma 5).
L'articolo 20 reca le ipotesi di divieto e inconferibilità rispetto all'incarico di componente delle Commissioni di gara per Pag. 147l'affidamento della gestione del servizio, prevedendo che: fermo quanto previsto dal decreto legislativo n. 39 del 2013 e dalla disciplina in materia di appalti pubblici, ai sensi del comma 1, i componenti di tali Commissioni non possano svolgere altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente alla gestione del servizio interessato; detto incarico non possa essere conferito: ai sensi del comma 2, a coloro che abbiano rivestito, nei due anni precedenti, la carica di componente dell'organo politico dell'ente competente all'organizzazione o, comunque, alla regolazione, al controllo o alla vigilanza del servizio; ai sensi del comma 3, a coloro che siano stati condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per uno dei reati previsti dal capo I del titolo II del libro II del codice penale, in materia di delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione; ai sensi del comma 4, a coloro che, in qualità di componenti di Commissioni di gara, abbiano concorso, con dolo o colpa grave accertati in sede giurisdizionale con sentenza non sospesa, all'approvazione di atti dichiarati illegittimi. Il comma 5 prevede che ai componenti delle Commissioni di gara si applichino le cause di astensione previste dall'articolo 51 del codice di procedura civile, che enumera gli obblighi di astensione da parte del giudice. Il comma 6 dispone che nell'ipotesi in cui alla gara concorra una società partecipata dall'amministrazione che lo indice, i componenti della Commissione di gara non possono essere né dipendenti né amministratori né consulenti dell'amministrazione stessa.
Il Titolo V (articoli da 21 a 32) reca disposizioni in materia di contratto di servizio, tariffe, trasparenza e tutela dei consumatori.
L'articolo 21 reca disciplina del contratto di servizio, che, stipulato contestualmente all'atto di affidamento, regola i rapporti tra gli enti affidanti e i soggetti affidatari dei servizi, nonché tra i primi e le società di gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali. Nei casi in cui l'affidatario sia individuato mediante procedure ad evidenza pubblica (articolo 7, comma 1, lettere a) e b)) ai sensi del comma 1 il contratto di servizio è redatto sulla base dello schema allegato alla documentazione di gara. Il comma 3 dispone che – fatte salve le discipline di settore – il contratto di servizio contenga alcune previsioni obbligatorie: il regime giuridico prescelto per la gestione del servizio; il periodo di validità del contratto; gli obiettivi di sviluppo dei servizi, il programma degli investimenti e il piano economico-finanziario; l'obbligo del raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario della gestione; le modalità di remunerazione del capitale investito, ivi inclusi gli oneri finanziari a carico delle parti; le compensazioni economiche alle aziende esercenti i servizi stessi per gli eventuali obblighi di servizio pubblico, che tengono conto dei proventi derivanti dalle tariffe e di quelli derivanti dall'eventuale gestione di servizi complementari; gli strumenti di rilevazione della qualità erogata e dell'adempimento di altre obbligazioni contrattuali; le sanzioni e le penalità in caso di mancata osservanza del contratto e le ipotesi di risoluzione in caso di grave e ripetuta violazione degli obblighi contrattuali; idonee garanzie finanziarie e assicurative nonché misure a garanzia della continuità del servizio; le modalità di risoluzione delle controversie con gli utenti; gli obblighi di informazione e di rendicontazione nei confronti dell'amministrazione competente, o dell'autorità di regolazione settoriale, ove costituita, e di altri enti preposti al controllo e al monitoraggio delle prestazioni; la disciplina delle conseguenze derivanti dall'eventuale cessazione anticipata dell'affidamento e i criteri per la determinazione dell'indennizzo spettante al gestore. Il comma 4 prevede che il contratto di servizio indichi gli elementi necessari per la garanzia di qualità del servizio affidato e la tutela dell'utente finale: il programma d'esercizio e la dimensione di offerta dei servizi; la struttura, i livelli e le modalità di aggiornamento delle tariffe e dei prezzi a carico dell'utenza, per i servizi a domanda individuale; gli standard qualitativi, ambientali e quantitativi dei servizi erogati; Pag. 148la previsione di procedure relative alla proposizione di reclami nei confronti dei gestori del servizio pubblico e conclusione dell'esame con comunicazione agli utenti degli esiti; le modalità di ristoro dell'utenza, mediante meccanismi di rimborso automatico ovvero in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo, in caso di violazione degli standard qualitativi di servizio e delle condizioni generali del contratto; l'obbligo di provvedere periodicamente alla verifica, mediante indagini presso l'utenza, eseguite con la partecipazione delle associazioni dei consumatori e degli utenti maggiormente rappresentative sul territorio di competenza, della qualità e della quantità dei servizi offerti, con previsione di eventuali sanzioni o penalità; l'obbligo di rendere pubblica e aggiornare la carta dei servizi (si veda l'articolo 24) relativa agli standard di qualità e di quantità dei servizi erogati; la previsione della verifica periodica dell'adeguatezza dei parametri qualitativi e quantitativi del servizio erogato, fissati nel contratto di servizio, alle esigenze dell'utenza; la previsione di un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri contrattuali e di quanto stabilito nelle carte dei servizi.
L'articolo 22 reca disposizioni per l'innovazione del trasporto pubblico locale, ridefinendo alcuni obblighi contrattuali in capo alle imprese che gestiscono tale servizio. Al comma 1 si stabilisce che i contratti di servizio stipulati successivamente al 31 dicembre 2017 dovranno escludere che l'affidatario del servizio di trasporto regionale o locale possa avvalersi di veicoli a motore appartenenti alle categorie M2 ed M3, alimentati a benzina o gasolio con caratteristiche antinquinamento EURO 0 e 1. Resta comunque fermo quanto previsto dai decreti del Ministro delle infrastrutture e trasporti, adottati ai sensi dell'articolo 1, comma 232, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità per il 2015) di disciplina dei casi di esclusione dal divieto, ivi recato, di circolazione dei veicoli a motore EURO 0, per particolari caratteristiche di veicoli di carattere storico o destinati a usi particolari. Con una previsione analoga a quella recata nel citato articolo 1, comma 232, della legge di stabilità per il 2015, al secondo periodo del comma 1 dell'articolo in esame, si demanda a uno o più decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti l'individuazione dei casi di esclusione, dal predetto divieto di veicoli di carattere storico o destinati a usi specifici. Il comma 2 stabilisce che i contratti di servizio stipulati successivamente al 31 dicembre 2017 debbano prevedere, altresì, le seguenti obbligazioni a carico dell'affidatario del servizio stesso: i veicoli utilizzati per il trasporto pubblico locale (mentre non è previsto un corrispondente obbligo per i veicoli adibiti al trasporto pubblico regionale) devono essere dotati di sistemi elettronici per il conteggio dei passeggeri, ai fini della determinazione delle matrici origine/destinazione; i medesimi veicoli e quelli adibiti al trasporto pubblico regionale dovranno essere dotati di sistemi satellitari per il monitoraggio elettronico del servizio. I contratti di servizio, nella definizione del corrispettivo, dovranno tener conto degli oneri, in termini di investimenti, sostenuti per adempiere ai predetti obblighi di servizio, determinati secondo i criteri utilizzati per la definizione dei costi standard di cui all'articolo 1, comma 84, della legge 27 dicembre 2013, n. 147. La relativa copertura sarà assicurata con quote annuali corrispondenti agli ammortamenti degli investimenti. Le previsioni dei contratti di servizio dovranno essere formulate nel rispetto dei principi di cui al regolamento (CE) 1370/2007, in materia di servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia. Il comma 3, al fine di favorire il rinnovo del materiale rotabile, consente alle imprese affidatarie del servizio di trasporto pubblico locale di ricorrere alla locazione di materiale rotabile per il trasporto ferroviario e alla locazione senza conducente di veicoli per il trasporto su gomma. In tale ultimo caso, occorre che i veicoli abbiano un'anzianità non superiore ai 12 anni e che la locazione abbia una durata pari o superiore ad un anno. Il comma 4 demanda ai comuni la previsione, Pag. 149nell'ambito dei Piani urbani del traffico (Put), di iniziative per la diffusione di nuove tecnologie previste dal Piano nazionale di azione sui sistemi di trasporto intelligenti (ITS), fra cui l'allocazione di specifiche quote delle risorse messe a disposizione dall'Unione europea in investimenti in nuove tecnologie per il trasporto. Il comma 5 dispone che i contratti di servizio che saranno stipulati dal 31 dicembre 2016 per il trasporto regionale e locale debbano disporre che gli oneri per il mantenimento e rinnovo del materiale rotabile e degli impianti, con esclusione delle manutenzioni straordinarie degli impianti e delle infrastrutture di proprietà pubblica, siano posti a carico delle imprese affidatarie. La disposizione stabilisce, altresì, che il mantenimento e il rinnovo siano effettuati sulla base di standard qualitativi e di innovazione tecnologica definiti dagli stessi enti affidanti, ove non ricorrano alla locazione senza conducente. Le imprese affidatarie sono inoltre vincolate, ai sensi dei citati contratti di servizio: a predisporre un Piano economico finanziario (PEF) in cui si preveda di destinare al rinnovo del materiale rotabile, mediante nuovi acquisti, locazioni a lungo termine e leasing, nonché ad investimenti in nuove tecnologie, una quota non inferiore al dieci per cento del corrispettivo contrattuale; ad attivare sistemi di bigliettazione elettronica sui mezzi immatricolati, sostenendone i relativi oneri. Ai sensi del comma 6, gli enti che affidano i servizi di trasporto pubblico locale e regionale, in sede di stipula dei contratti di servizio successivi al 31 dicembre 2017, dovranno determinare le compensazioni economiche e i corrispettivi da porre a base d'asta sulla base dei costi standard (in applicazione del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di cui all'articolo 1, comma 84, della legge 27 dicembre 2013, n. 147) e degli indicatori programmatori ivi definiti con criteri di efficienza ed economicità. La norma specifica che compensazioni e corrispettivi sono definiti ai sensi dell'articolo 17 del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, e delle normative comunitarie sugli obblighi di servizio pubblico, in modo da tener conto della specificità del servizio e degli obiettivi degli enti locali sia in termini di programmazione dei servizi che di promozione dell'efficienza del settore. Il comma 7 modifica l'articolo 19 del decreto legislativo n. 422 del 1997 nel modo seguente: al comma 5, primo periodo, viene consentito di derogare all'obbligo di assicurare che i ricavi da traffico siano almeno pari al 35 per cento dei costi operativi (al netto dei costi di infrastruttura), demandando a tal fine ad un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Unificata, una eventuale ridefinizione della percentuale stessa al fine di tener conto del livello della domanda di trasporto e delle condizioni economiche e sociali; viene abrogato il comma 6, che imponeva un adeguamento dei contratti di servizio in vigore alla data di entrata in vigore del decreto legislativo in occasione della prima revisione annuale. Il comma 8 dispone che le disposizioni di cui al comma 7 si applichino a partire dal 1o gennaio dell'anno successivo a quello di entrata in vigore del decreto in esame. In altri termini, le disposizioni sulla deroga al rapporto pari al 35 per cento fra ricavi da traffico e costi operativi (così come sull'obbligo di conformarsi a tale rapporto nei casi in cui non si sia già provveduto) si applicheranno a partire dal 1o gennaio del prossimo anno. Il comma 9 stabilisce che – nell'ottica di favorire la finalità di accrescere la quota dei costi coperta con i ricavi da traffico – le regioni e gli enti locali sono tenuti a modificare i sistemi tariffari e le tariffe tenendo anche conto «dei principi della semplificazione, dell'applicazione dell'ISEE, dei livelli di servizio e della media dei livelli tariffari europei, del corretto rapporto tra tariffa e abbonamenti ordinari, dell'integrazione tariffaria tra diverse modalità e gestori». Tali modifiche riguardano sia i contratti di servizio stipulati successivamente all'adozione delle misure tariffarie, sia i contratti «in essere alla predetta data» (che si presume debba essere la data di adozione Pag. 150delle stesse misure tariffarie). In quest'ultimo caso, si dispone la riduzione del corrispettivo del medesimo contratto in misura pari al settanta per cento dell'incremento previsto dei ricavi da traffico conseguente alla variazione tariffaria, sempre che nel contratto di servizio non sia disposto altrimenti. L'aggiornamento dei livelli tariffari, così modificati, è effettuato sulla base delle misure emanate dall'Autorità di regolazione dei trasporti ai sensi dell'articolo 37, comma 2, lettera b), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Ai sensi del comma 10, nei casi in cui i proventi tariffari non coprano i costi di gestione del servizio a domanda individuale, il gestore è tenuto ad esplicitare, nella carta dei servizi e nel sito istituzionale, in modo sintetico e chiaro, la percentuale del costo di erogazione del servizio posta a carico del bilancio dell'ente locale e finanziata dalla fiscalità locale. Il comma 11 reca una norma di interpretazione autentica dell'articolo 18, comma 2, lettera a), quarto periodo, del decreto legislativo n. 422 del 1997. Quest'ultima disposizione prevede che l'esclusione dal divieto di partecipare alle gare per l'affidamento di servizi di trasporto recato al precedente periodo (riguardante le società destinatarie di affidamenti non conformi al combinato disposto degli articoli 5 e 8, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1370/2007 e la cui durata ecceda il termine del 3 dicembre 2019) non si applichi alle imprese affidatarie del servizio oggetto di procedura concorsuale. Ai sensi del medesimo comma 11, l'esclusione deve intendersi circoscritta ai soli casi nei quali dette imprese concorrano all'affidamento del servizio già gestito, ovvero di un servizio avente caratteristiche qualitative, quantitative simili o che sia ricompreso nello stesso ambito territoriale dove già operano, fermo restando il divieto a partecipare a procedure «che affidano servizi con dimensioni economiche e geografiche su scala più ampia». Ai sensi del comma 12, sono fatte salve le modalità di affidamento diretto dei servizi di trasporto previste dal regolamento (CE) n. 1370/2007.
L'articolo 23 stabilisce i criteri per la ripartizione del Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale. Detti criteri sono, tra l'altro volti, a far sì che i servizi di trasporto pubblico locale e regionale siano affidati con procedure ad evidenza pubblica, penalizzando le regioni e gli enti locali che non procedano al loro tempestivo espletamento, nonché a incentivare il perseguimento degli obiettivi di efficienza e di centralità dell'utenza nell'erogazione del servizio. Il comma 1 stabilisce che, a decorrere dal 2017, il riparto del Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale (di cui all'articolo 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135) è effettuato, entro il 30 giugno di ogni anno, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza unificata. Qualora detta intesa non sia raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta in cui l'oggetto è posto all'ordine del giorno, ai sensi dell'articolo 3, comma 3, del decreto legislativo n. 281 del 1997, il Consiglio dei Ministri può provvedere con deliberazione motivata. Il medesimo comma 1 esplicita, inoltre, i seguenti criteri per il riparto del Fondo: a) il dieci per cento dell'importo del Fondo viene assegnato sulla base dei proventi complessivi da traffico e dell'incremento dei medesimi registrato, tra il 2015, preso come anno base, e l'anno di riferimento, con rilevazione effettuata dall'Osservatorio per il trasporto pubblico locale (di cui all'articolo 1, comma 300, della legge 24 dicembre 2007, n. 244). La percentuale è incrementata, negli anni successivi al primo, di un ulteriore cinque per cento annuo fino a raggiungere il trenta per cento dell'importo del predetto Fondo. La disposizione nel richiamare l'articolo 22, comma 7, lettera a), del provvedimento fa sì che in sede di distribuzione Pag. 151delle risorse sulla base dei criteri in esame si debba tener conto della domanda di trasporto e delle condizioni economiche e sociali secondo quanto sarà stabilito dal decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di cui al medesimo comma 7, lettera a); b) per il primo anno, il dieci per cento dell'importo del Fondo è assegnato in base al criterio dei costi standard 122, secondo quanto stabilito dal decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di cui all'articolo 1, comma 84, della legge 27 dicembre 2013, n. 147. La percentuale è incrementata, negli anni successivi al primo, di un ulteriore cinque per cento annuo fino a raggiungere il venti per cento dell'importo del predetto Fondo; c) la quota residuale del Fondo, dopo aver dedotto le quote calcolate sulla base dei proventi da traffico e dei costi standard, è distribuita, il primo anno, sulla base della tabella 1 allegata al richiamato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri dell'11 marzo 2013 («Definizione dei criteri e delle modalità con cui ripartire il Fondo nazionale per il concorso dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario»): a partire dal secondo anno, la ripartizione sarà svolta sulla base dei livelli adeguati di servizio di cui al comma 4; d) è prevista una penalizzazione in termini di riduzione delle risorse – in sede di ripartizione delle risorse fra le regioni – nei casi in cui, entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello di riparto, i servizi di trasporto pubblico locale e regionale non siano affidati con procedure di evidenza pubblica ovvero non risulti pubblicato alla medesima data il bando di gara. La medesima decurtazione è contemplata qualora siano bandite gare non conformi alle misure adottate dall'Autorità di regolazione dei trasporti, qualora bandite successivamente all'adozione delle predette misure, ai sensi dell'articolo 37, comma 2, lettera f), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214; e) è introdotta una clausola volta a far sì che, a seguito del riparto delle risorse del Fondo, nessuna regione possa essere penalizzata per una quota complessiva che ecceda il 5 per cento delle risorse ricevute nell'anno precedente. È, altresì, stabilito che l'importo derivante da tali riduzioni «è versato all'entrata del bilancio dello Stato, per essere assegnato al Fondo di cui all'articolo 1, comma 866, della legge 28 dicembre 2015 n. 208»; f) si prevede infine che le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano assumano gli atti necessari a conformarsi entro il 31 dicembre dell'anno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto ai criteri di razionalizzazione contemplati nello schema di decreto in esame, in attuazione del principio di leale cooperazione e nel rispetto dei relativi statuti. Il comma 2 stabilisce che, in attesa dell'adozione del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di riparto del Fondo di cui al comma 1, una quota pari all'80 per cento delle risorse del Fondo è ripartita (con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia) tra le regioni, a titolo di anticipazione, ed erogata con una cadenza mensile. La ripartizione dell'anticipazione è formulata sulla base delle quote attribuite a ciascuna regione l'anno precedente. Ai sensi del comma 3, allo scopo di poter disporre di dati istruttori uniformi, le amministrazioni competenti si avvalgono dell'Osservatorio per il trasporto pubblico locale (di cui all'articolo 1, comma 300, della legge 24 dicembre 2007, n. 244) per l'acquisizione dei dati economici, finanziari e tecnici, relativi ai servizi di trasporto pubblico espletati, indispensabili per lo svolgimento di indagini e approfondimenti, i cui esiti sono funzionali all'attività di pianificazione e monitoraggio. Le amministrazioni sono a tal fine tenute a trasmettere, con cadenza semestrale, all'Osservatorio indicazioni sulla tipologia dei dati da acquisire dalle aziende che gestiscono il servizio di trasporto pubblico. Il comma 4 demanda alle regioni a statuto ordinario la definizione dei livelli adeguati dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale automobilistico e ferroviario, che, ai sensi del comma 1, Pag. 152lettera c), rappresentano un parametro per il riparto del Fondo a partire dal secondo anno dall'entrata in vigore dello schema di decreto. Le regioni sono chiamate ad operare sulla base dei criteri che saranno introdotti con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e previa intesa in Conferenza sede di unificata, da adottare entro novanta giorni dall'entrata in vigore dello schema di decreto in esame. La determinazione dei livelli adeguati dei servizi di trasporto pubblico dovrà avvenire tenendo presente il perseguimento di obiettivi di soddisfazione della domanda di mobilità, nonché l'esigenza di evitare duplicazioni di servizi sulle stesse direttrici e di assicurare l'applicazione delle disposizioni relative al riordino dei servizi automobilistici sostitutivi o integrativi dei servizi ferroviari di interesse regionale e locale (articolo 34-octies del decreto-legge n.179 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n.221 del 2012), privilegiando soluzioni innovative e più economiche per la fornitura di servizi di mobilità nelle aree a domanda debole, «quali scelte di sostituzione modale». Le regioni sono tenute a provvedere entro e non oltre centoventi giorni dall'adozione del decreto ministeriale, avendo al contempo cura di procedere ad una riprogrammazione dei servizi anche attraverso una revisione del piano di cui all'articolo 16-bis del decreto-legge n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012. Il comma 5 abroga, con decorrenza dal 1o gennaio dell'anno successivo alla data di entrata in vigore dello schema in esame, le disposizioni di cui ai commi 3 (relative all'adozione del DPCM recante criteri e modalità di riparto del Fondo), 5 (recante modalità di riparto annuale) e 6 (riguardante l'anticipazione di una quota del Fondo alle regioni in attesa del riparto) dell'articolo 16-bis del citato decreto-legge n.95 del 2012, in funzione di coordinamento con le disposizioni dettate dall'articolo in esame proprio nei medesimi ambiti, che, peraltro, almeno in parte, ne recepiscono il contenuto. Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 marzo 2013 perde efficacia a decorrere dallo stesso 1o gennaio, conservandola esclusivamente «ai fini di cui alla lettera d) del comma 1 e ai fini del comma 9 del predetto articolo 16-bis». Sempre al fine di assicurare il coordinamento con la normativa vigente, si dispone – a decorrere dal 1o gennaio dell'anno successivo alla data di entrata in vigore dello schema in esame – al comma 4, primo periodo, dell'articolo 16-bis del decreto-legge n.95 del 2012, la soppressione di ogni riferimento al decreto di cui al comma 3 dello stesso articolo 16-bis, comma di cui – come si è detto – si dispone l'abrogazione.
L'articolo 24 prevede l'obbligo, per il gestore, di rendere pubblica, anche a mezzo del proprio sito internet e di altri strumenti telematici disponibili, la versione aggiornata della carta dei servizi, nella quale, oltre a quanto stabilito nel contratto di servizio in ordine alla disciplina dei rapporti con l'utenza, sono indicati al comma 1: le informazioni che consentono all'utente di conoscere le principali voci di costo coperte dalla tariffa, con distinta indicazione delle componenti di costo dipendenti dalle capacità gestionali dell'erogatore e di quelle influenzate da fattori esogeni; i diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori del servizio. Al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali di interesse economico generale e di garantire la qualità, l'universalità e l'economicità delle relative prestazioni, il comma 2 dispone che le Autorità di regolazione e ogni altra amministrazione pubblica dotata di competenze di regolazione sui servizi pubblici locali definiscano i diritti di cui al comma 1, con particolare riguardo alle seguenti previsioni: a) previsione dell'obbligo, per il soggetto gestore, di emanare una «Carta della qualità dei servizi», da redigere e pubblicizzare in conformità a intese con le associazioni di tutela dei consumatori e con le associazioni imprenditoriali interessate, che rechi i seguenti contenuti: gli standard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate così come determinati nel contratto di Pag. 153servizio; le modalità di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre reclamo e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie; le modalità di ristoro dell'utenza, in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato, in caso di inottemperanza; b) previsione di strumenti di risoluzione delle controversie insorte fra gestori e utenti del servizio, alternativi a quella della giustizia ordinaria; c) consultazione obbligatoria delle associazioni dei consumatori; d) previsione che si proceda a verifica periodica – con la partecipazione delle associazioni dei consumatori – dell'adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio fissati nel contratto di servizio alle esigenze dell'utenza, ferma restando la possibilità per il singolo cittadino di presentare osservazioni e proposte in merito; e) previsione di un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissati nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle carte della qualità dei servizi, svolto sotto la diretta responsabilità dell'ente locale o dell'ambito territoriale ottimale, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, aperto alla ricezione di osservazioni e proposte da parte dei singoli cittadini, che possono rivolgersi, a tal fine, all'ente locale, ai gestori dei servizi ovvero alle associazioni dei consumatori; f) istituzione di una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi, alla quale partecipino l'ente locale, i gestori dei servizi e le associazioni dei consumatori e nella quale vengano presi in considerazione i reclami e le proposte e osservazioni pervenute a ciascuno dei soggetti partecipanti da parte dei cittadini; g) previsione che le attività di cui alle lettere b), c) e d) siano finanziate con un prelievo a carico dei soggetti gestori del servizio, predeterminato nel contratto di servizio per l'intera durata del contratto stesso. Viene fatto salvo quanto previsto dal codice del consumo, di cui dal decreto legislativo n. 206 del 2005, e dalla legge n. 287 del 1990 («Norme per la tutela della concorrenza e del mercato»).
L'articolo 25, in materia di tariffe, prevede al comma 1 che – fatte salve le competenze delle autorità di regolazione e le speciali norme di settore – gli enti affidanti definiscano le tariffe dei servizi in misura tale da assicurare l'equilibrio economico-finanziario dell'investimento e della gestione, nonché il perseguimento di recuperi di efficienza che consentano la riduzione dei costi a carico della collettività, in armonia con gli obiettivi di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse, e tenendo conto della legislazione nazionale ed europea in materia. Il calcolo della tariffa, sempre ai sensi del comma 1, è improntato a specifici criteri: a) correlazione tra costi standard e ricavi, in modo da assicurare l'equilibrio economico-finanziario della gestione; b) equilibrato rapporto tra finanziamenti raccolti e capitale investito; c) entità dei costi di gestione delle opere, tenendo conto anche degli investimenti e della qualità del servizio; d) adeguatezza della remunerazione del capitale investito, sulla base delle prevalenti condizioni di mercato. Ai sensi del comma 2, gli enti affidanti possono prevedere tariffe agevolate per specifiche categorie di utenti in condizione di disagio economico o sociale o diversamente abili, provvedendo alla relativa compensazione in favore dei gestori. Il comma 3 dispone che – allo scopo di conseguire il graduale miglioramento della qualità e della efficienza dei servizi – le modalità di aggiornamento siano conformi al metodo denominato «price-cap». Il comma 4 dispone che, in alternativa alla metodologia del price-cap, l'aggiornamento delle tariffe possa essere effettuato attraverso l'individuazione di un prezzo massimo, che tenga conto dei costi standard del servizio, compresi quelli derivanti da eventi eccezionali, di una congrua remunerazione del capitale investito e degli obiettivi di qualità del servizio.
L'articolo 26 reca disposizioni volte a potenziare gli strumenti di contrasto all'evasione tariffaria nel settore del trasporto pubblico locale, quantificabile, in base al dato riportato nella relazione governativa, a livello medio nazionale, in circa 450 milioni di euro di mancati ricavi per le aziende operanti nel settore del Pag. 154trasporto. In particolare, ai commi 2 e 3 si introduce una sanzione pecuniaria per l'assenza di valido titolo di viaggio che, nelle more della quantificazione demandata alle leggi regionali, è pari a 60 volte il costo del biglietto (e comunque non superiore a 200 euro). Il comma 4 novella l'articolo 71 del decreto del Presidente della Repubblica n. 753 del 1980, disponendo – in funzione di contrasto al fenomeno dell'evasione tariffaria – che i gestori del trasporto pubblico possano avvalersi di agenti accertatori, anche non appartenenti ai propri organici, ai quali sono riconosciuti, tra l'altro, i poteri di identificazione dei trasgressori e gli atti di accertamento delle violazioni previsti dalla normativa vigente (articolo 13 della legge n. 689 del 1981). Inoltre, si prevede che il Ministero dell'interno possa mettere a disposizione unità di polizia giudiziaria a supporto degli agenti accertatori con copertura dei costi a carico dell'ente richiedente. È infine previsto al comma 5 che, ai fini dell'individuazione di trasgressori che si rifiutino di fornire le proprie generalità, si possa ricorrere – come mezzo di prova – ai filmati ottenuti dai sistemi di videosorveglianza presenti sui mezzi di trasporto e sulle banchine di fermata.
L'articolo 27 introduce norme a tutela dell'utenza nel settore del trasporto pubblico locale. In particolare, il comma 1 prevede un procedimento di verifica della qualità dei servizi di trasporto mediante facoltà delle associazioni dei consumatori riconosciute a livello nazionale o regionale di trasmettere, con cadenza semestrale, le segnalazioni di disservizio, pervenute dall'utenza, all'Osservatorio nazionale sulle politiche del trasporto pubblico locale, istituito ai sensi dell'articolo 1, comma 300, della legge n. 244 del 2007; quest'ultimo, a sua volta, provvede a informarne le amministrazioni competenti, le quali sono tenute a dar conto delle iniziative per risolvere le criticità segnalate (ed entro i successivi novanta giorni dell'efficacia delle stesse), e l'Autorità di regolazione dei trasporti, per le iniziative di competenza. Il comma 2 prevede il rimborso del prezzo del biglietto in caso gravi disservizi, che conducono alla cancellazione del servizio di trasporto, ovvero un ritardo superiore ai sessanta minuti o, nel caso di servizi in ambito urbano, ai trenta minuti). In caso di abbonamenti il rimborso è pari alla percentuale giornaliera del costo completo dell'abbonamento. Il rimborso è corrisposto in denaro, a meno che il passeggero non accetti altra forma di pagamento.
L'articolo 28 dispone che l'utente di un servizio pubblico locale di interesse economico generale, che lamenti la violazione di un diritto o di un interesse giuridico rilevante, possa promuovere la risoluzione extragiudiziale delle controversie, accedendo agli organismi e alle procedure di cui alla Parte V, Titolo II-bis, del codice del consumo, di cui al decreto legislativo n. 206 del 2005.
L'articolo 29 reca norme relative alla vigilanza sulla gestione dei servizi pubblici affidati, disponendo che, nel rispetto delle competenze attribuite alle autorità di regolazione e di quanto previsto dalle disposizioni di settore, l'ente competente all'organizzazione del servizio eserciti la vigilanza sul rispetto del contratto di servizio attraverso il programma di controlli (di cui al successivo articolo 30) deliberato dal medesimo ente. Al concessionario è imposto l'obbligo di fornire le informazioni e la documentazione richiesta, nonché di esercitare a sua volta la vigilanza sui soggetti ad esso collegati.
L'articolo 30 al comma 1 prevede che l'ente competente all'organizzazione del servizio predisponga e dia attuazione a un programma di controlli, finalizzato a realizzare l'accurata ricognizione dei servizi affidati e la verifica del corretto svolgimento degli stessi, nonché a prevedere che ciascun affidatario dei servizi fornisca all'ente competente all'organizzazione del servizio, con cadenza periodica, i dati, i documenti e le informazioni utili ai fini del pieno ed effettivo esercizio della vigilanza e del controllo sulla corretta esecuzione del servizio, secondo quanto stabilito nel contratto di servizio. Il comma 2 dispone che l'ente competente all'organizzazione del servizio determina i criteri e le modalità attraverso cui procedere alla verifica Pag. 155del rispetto del contratto di servizio, tenendo conto della tipologia di attività, dell'estensione territoriale di riferimento e dell'utenza cui è destinato, e vigila sul relativo adempimento.
L'articolo 31 prevede l'irrogazione, da parte dell'amministrazione affidataria, di sanzioni amministrative in caso di mancata osservanza delle disposizioni che pongono, in capo all'ente competente all'organizzazione del servizio, doveri informativi, di vigilanza e di controllo (articolo 29, comma 3, e articolo 30, comma 1, lettera b)), ferme restando le eventuali sanzioni previste ai sensi dell'articolo 9, comma 8, e da disposizioni contrattuali. La sanzione amministrativa è compresa tra un minimo di 5.000 euro e un massimo di 500.000. È infine richiamata la legge n. 689 del 1981, che reca la disciplina generale sulle sanzioni amministrative.
L'articolo 32 dispone che, nei casi di affidamento diretto della gestione del servizio e in tutti i casi in cui il capitale sociale del soggetto gestore è partecipato dall'ente affidante, la vigilanza sulla verifica del rispetto del contratto di servizio, nonché su eventuali aggiornamenti e modifiche dello stesso, sia affidata all'Organo di revisione economico-finanziario di cui all'articolo 234 e seguenti, del Testo unico degli enti locali. Resta fermo quanto previsto nelle discipline di settore vigenti alla data di entrata in vigore dello schema di decreto legislativo in esame.
Il Titolo VI (articoli 33 e 34) reca disposizioni in materia di incentivi e premialità.
In particolare l'articolo 33, al comma 1, stabilisce che nell'ipotesi in cui un nuovo operatore economico succeda al concessionario iniziale del servizio pubblico, a seguito di operazioni societarie effettuate con procedure trasparenti, comprese fusioni o acquisizioni, il soggetto competente, anche su iniziativa dell'operatore, verifica la persistenza dei criteri qualitativi e dell'equilibrio economico finanziario. Se ritenuto necessario, procede alla loro rideterminazione – previa verifica di competenza effettuata dall'Autorità di regolazione del settore – anche mediante l'aggiornamento. Il comma 2 prevede che i finanziamenti concessi a valere su risorse statali per i servizi pubblici locali di interesse economico generale a rete possano essere attribuiti agli enti di governo degli ambiti o dei bacini territoriali ottimali ovvero direttamente ai relativi gestori del servizio solo nei casi in cui dette risorse siano aggiuntive ovvero costituiscano una garanzia per la realizzazione dei piani di investimento deliberati dai medesimi enti di governo. Inoltre, si prevede che dette risorse a valere su finanziamenti pubblici siano prioritariamente attribuite a gestori selezionati tramite procedura di gara ad evidenza pubblica o di cui comunque l'Autorità di regolazione competente (o, nei settori in cui non è prevista un'Autorità di regolazione, l'ente di governo dell'ambito territoriale) attesti l'efficienza gestionale e la qualità del servizio reso, ovvero che abbiano deliberato operazioni di aggregazione societaria.
L'articolo 34 – che riproduce le disposizioni dell'articolo 26-bis del decreto-legge n. 1 del 2012, oggetto di abrogazione ai sensi dell'articolo 38 dello schema di decreto legislativo in esame – al comma 1 esclude l'applicabilità del limite massimo dei crediti d'imposta compensabili ai sensi dell'articolo 17 del decreto legislativo n. 241 del 1997 (e quantificato dall'articolo 34 della legge n. 388 del 2000 in 700.000 euro per ciascuna annualità) agli enti locali che abbiano maturato detto credito in relazione ai dividendi distribuiti dalle ex aziende municipalizzate trasformate in società per azione. Il comma 2 disciplina l'utilizzo dei rimborsi dovuti ai sensi dell'articolo 1, comma 52, della legge n. 311 del 2004 e le compensazioni di cui al comma 1 per la realizzazione di infrastrutture indispensabili per il miglioramento dei servizi pubblici locali a rilevanza economica.
L'articolo 35 reca disposizioni in materia di trasporto pubblico locale per la pianificazione e finanziamento della mobilità urbana sostenibile. Il comma 1 stabilisce che i Piani urbani di mobilità sostenibile (di cui all'articolo 22 della legge 24 novembre 2000, n. 340) redatti dalle Pag. 156città metropolitane, altri enti di area vasta e comuni, ovvero associazioni di comuni, con popolazione superiore a 100.000 abitanti, devono contemplare una sezione ad hoc riguardante: le iniziative per la riduzione del traffico veicolare privato; il coordinamento dei tempi delle città di cui alla legge 8 marzo 2000, n. 53; l'aumento della velocità commerciale media del trasporto pubblico; il progressivo incremento della percentuale di cittadini trasportati con mezzi di trasporto collettivo e che utilizza la mobilità ciclo-pedonale. In tale sezione sono definiti obiettivi quantitativi, con la relativa tempistica; gli aspetti economico-finanziari e gestionali; le misure adottate per il raggiungimento degli obiettivi (in termini di efficientamento e razionalizzazione della programmazione e gestione dei servizi di trasporto pubblico locale) di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 marzo 2013, di cui all'articolo 16-bis del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135. Il comma 2 dispone che le nuove linee guida per la redazione dei Piani urbani di mobilità sostenibile, con specifico riferimento, per le città metropolitane, le province e i comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti, siano adottate – entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore dello schema di decreto legislativo – con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previa intesa in sede di Conferenza unificata. Dette linee guida sono intese a favorire: a) lo sviluppo di sistemi di trasporto integrati che, laddove economicamente e finanziariamente sostenibili, comprendano sistemi di trasporto rapido di massa, ivi inclusi sistemi ferroviari, metropolitane pesanti e leggere, sistemi tramviari, busvie, con i relativi sistemi di controllo del traffico e di interscambio; b) lo sviluppo della mobilità collettiva e l'innalzamento della velocità commerciale dei mezzi di trasporto collettivo, che includano la limitazione dell'uso dell'auto privata (attraverso ZTL, road pricing, tariffazione della sosta, regolazione dei bus turistici); c) la diffusione di sistemi di mobilità pedonale e ciclistica, anche attraverso interventi di separazione, di assegnazione di priorità a tali modalità e di messa in sicurezza; d) l'introduzione di sistemi innovativi di mobilità condivisa, con contestuale adozione di interventi di integrazione e complementarità dei sistemi di trasporto pubblico locale; e) la diffusione di mezzi a basso impatto inquinante; f) iniziative per una mobilità sostenibile delle merci, anche ricorrendo a conseguenti piani di logistica urbana; g) la sostenibilità economica, finanziaria e gestionale degli interventi. Il comma 3 dispone che le città metropolitane, gli enti di area vasta e i comuni, ovvero le associazioni di comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti, sono tenute ad adottare i nuovi Piani urbani di mobilità sostenibile secondo le linee guida, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore delle medesime linee guida. Quanto all'aggiornamento del Piano, è prevista una cadenza almeno quinquennale, fermo restando che esso è obbligatorio nei dodici mesi antecedenti l'espletamento di procedure di gara per l'affidamento di servizi di trasporto. È poi previsto l'obbligo di porre in essere un sistema di monitoraggio, che offra indicazioni, con cadenza annuale, in ordine all'individuazione di eventuali scostamenti rispetto agli obbiettivi quantitativi previsti e che sia funzionale all'individuazione delle eventuali misure correttive. Sono considerati validi i Piani urbani di mobilità sostenibile già adottati alla data di entrata in vigore delle linee guida, fermo restando che per essi si prevede la necessità di un aggiornamento entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo. Al fine di incentivare l'adozione e l'implementazione dei Piani urbani di mobilità sostenibile, il comma 4 dispone che, a decorrere dall'anno successivo al termine ultimo entro cui devono essere predisposti da parte degli enti locali competenti i Piani stessi, i finanziamenti statali in conto capitale destinati ai richiamati enti, riguardanti infrastrutture per la mobilità, «ivi incluse opere destinate alla velocizzazione e riqualificazione delle sedi di superficie, impianti e materiale rotabile tecnologicamente Pag. 157innovativi rispetto alle flotte in esercizio», potranno essere destinati esclusivamente ad interventi contenuti nei Piani e a condizione che per essi sia garantita la copertura della spesa corrente di gestione (inclusa la manutenzione dei rotabili, della stessa infrastruttura di mobilità, con esclusione dell'infrastruttura ferroviaria nazionale). Altra condizione necessaria per l'accesso a tali finanziamenti è costituito dall'effettuazione della richiamata attività di monitoraggio.
L'articolo 36, costituito da un unico comma, reca disposizioni transitorie. Vi si prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri eserciti i poteri sostitutivi di cui all'articolo 8 della legge n. 131 del 2013, recante modalità di esercizio del potere sostitutivo in attuazione dell'articolo 120 della Costituzione, qualora – a seguito della effettuazione di apposita ricognizione – le regioni e le province autonome risultino inadempienti rispetto agli obblighi posti a loro carico dalle seguenti disposizioni legislative in materia di ambiti territoriali ottimali: l'obbligo di definizione del perimetro degli ambiti territoriali ottimali funzionali allo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, nonché di designazione dei relativi enti di governo entro il termine del 30 giugno 2012, previsto dall'articolo 3-bis del decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, inserito dal decreto-legge n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dal decreto-legge n. 27 del 2012; l'obbligo di istituzione o designazione degli enti di governo dell'ambito territoriale ottimale di cui al citato articolo 3-bis, richiamato dall'articolo 13 del decreto-legge n. 150 del 2013, nonché l'obbligo di procedere alla deliberazione dell'affidamento entro il termine del 30 giugno 2014, previsto dallo stesso articolo 13.
L'articolo 37 reca disposizioni di coordinamento con la legislazione vigente. Il comma 1 novella gli articoli 173 e 202 del decreto legislativo n. 152 del 2006, recante «Norme in materia ambientale», disponendo – negli ambiti di gestione del servizio idrico integrato e del servizio integrato dei rifiuti urbani – l'applicazione dell'articolo 2112 del codice civile (Mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimento d'azienda) all'ipotesi di passaggio di dipendenti di enti pubblici e di ex aziende municipalizzate o consortili e di imprese private, anche cooperative, ai nuovi gestori dei servizi, e omettendo, rispetto al testo precedente, il riferimento all'articolo 31 del decreto legislativo n. 165 del 2001, il quale – fatte salve le disposizioni speciali – prevede che lo stesso articolo 2112 si applichi al personale che, nel caso di trasferimento o conferimento di attività, svolte da pubbliche amministrazioni, enti pubblici o loro aziende o strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, passi alle dipendenze di tali soggetti. Il comma 2 reca modifica all'articolo 18, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n. 422 del 1997. La modifica è volta a prevedere che, nell'ambito dell'affidamento dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale, l'indicazione delle modalità di trasferimento, in caso di cessazione dell'esercizio, dal precedente gestore all'impresa subentrante dei beni essenziali per l'effettuazione del servizio e del personale dipendente sia con riferimento a quanto disposto dall'articolo 2112, sopprimendo il riferimento, presente nella disposizione novellata, al regio decreto n. 148 del 1931, oggetto di abrogazione da parte dell'articolo 38 del testo unico in esame. Il comma 3 reca modifica all'articolo 84 del nuovo codice della strada, di cui al decreto legislativo n. 285 del 1992, disponendo che possano essere destinati alla locazione senza conducente anche i veicoli di cui all'articolo 87, comma 2, del codice della strada, adibiti ai servizi di linea di trasporto di persone. Il comma 4 novella l'articolo 118 del Testo unico degli enti locali al fine di adeguarne la formulazione alle disposizioni introdotte dal provvedimento in esame (con particolare riguardo alle disposizioni di razionalizzazione delle partecipazioni locali).
L'articolo 38 reca abrogazione delle disposizioni vigenti in materia di servizi pubblici locali di interesse economico generale, Pag. 158confluite nel decreto legislativo o comunque ritenute non più necessarie rispetto al disegno complessivo della riforma.
Martedì 21 giugno 2016. — Presidenza del presidente Andrea MAZZIOTTI DI CELSO. — Interviene il viceministro dell'interno, Filippo Bubbico.
(Seguito dell'esame e rinvio – Abbinamento della proposta di inchiesta parlamentare Doc. XXII, n. 69).
Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presidente, comunica che è stata assegnata alla I Commissione la proposta di inchiesta parlamentare Doc. XXII, n. 69, d'iniziativa dei deputati Costantino ed altri, recante «Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sulle condizioni di disagio sociale e sullo stato di degrado delle città e delle loro periferie».
Poiché il suddetto documento verte sulla stessa materia del documento già all'ordine del giorno, avverte che ne è stato disposto l'abbinamento, ai sensi dell'articolo 77, comma 1, del regolamento.
Emanuele FIANO (PD) fa notare che i provvedimenti in esame potrebbero presentare elementi di connessione con la proposta di legge C. 3558, a prima firma Dambruoso, il cui esame è stato già avviato dalla I Commissione in sede referente. Si chiede, pertanto, se non sia il caso di valutare con attenzione tale questione, al fine di scongiurare l'introduzione di normative sovrapposte.
Celeste COSTANTINO (SI-SEL) ritiene che la questione testé posta dal deputato Fiano possa essere superata alla luce dell'abbinamento della proposta di inchiesta parlamentare Doc. XXII, n. 69, a sua prima firma, che, a suo avviso, mira ad affrontare la questione del degrado delle città e delle loro periferie da un punto di vista radicalmente diverso da quello della proposta del deputato Lupi, che si limita a formulare una errata correlazione tra sicurezza e immigrazione. L'ampliamento dell'ambito di discussione, a suo avviso, consentirebbe, quindi, di scongiurare eventuali sovrapposizioni con altri provvedimenti all'esame della Commissione. Nel giudicare utile l'istituzione di una Commissione di inchiesta sul tema, fa notare che la proposta a sua prima firma, testé abbinata, è volta ad una disamina complessiva del fenomeno, comprendendo diversi aspetti connessi ai servizi pubblici coinvolti, senza compiere alcuna valutazione discriminante nei confronti degli stranieri. Giudica utile, da ultimo, riflettere sulla definizione di periferia nel tessuto urbanistico attuale, che rischia di apparire un concetto labile e dai confini incerti, nonché incline a mutamenti.
Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presidente, fa notare che la proposta di legge C. 3558, a prima firma del deputato Dambruoso, prevede l'introduzione di meccanismi di monitoraggio stabili e permanenti, Pag. 159peraltro in materia specifica di prevenzione e contrasto al terrorismo, mentre i provvedimenti in esame propongono l'istituzione di una Commissione di inchiesta per far luce sullo stato della sicurezza e del degrado delle città italiane e delle loro periferie. Nel far presente che le modalità di prosecuzione dell’iter saranno definite nell'ambito dell'Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, fa notare che il provvedimento è già iscritto nel calendario dei lavori dell'Assemblea, con inizio della discussione a partire dal 27 giugno, con la formula «ove concluso dalla Commissione» e di questo non si può che prendere atto in vista della organizzazione dei prossimi lavori.
Roberta LOMBARDI (M5S) auspica che sul tema possa essere avviato un ciclo di audizioni informali, al fine di acquisire utili elementi di conoscenza.
Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presidente, fa presente che la questione testé posta dalla deputata Lombardi potrà essere valutata in una prossima riunione dell'Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti di gruppi.
Martedì 21 giugno 2016. — Presidenza del presidente Andrea MAZZIOTTI DI CELSO.
Nuovo testo C. 3828.
Alessandro NACCARATO (PD), relatore, rileva che la proposta di legge in esame, modificata nel corso dell'esame presso la Commissione bilancio si innesta nel processo di costruzione delle nuove regole di bilancio avviato con la legge costituzionale n. 1 del 2012, che nell'introdurre nella Carta costituzionale il principio del pareggio di bilancio ne ha demandato ad una successiva legge di natura rinforzata (in quanto da approvarsi a maggioranza assoluta di ciascuna Camera) la disciplina delle necessarie modalità di attuazione; tra queste «il contenuto della legge di bilancio», come previsto espressamente dall'articolo 5, comma 6, della legge medesima.
È stata quindi approvata la legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante, per l'appunto, le disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio, il cui articolo 15 definisce gli elementi essenziali Pag. 160che dovranno caratterizzare il contenuto della nuova legge di bilancio. Questa dovrà ora assumere un contenuto profondamente diverso dalla disciplina che ne detta ora la vigente legge di contabilità n. 196 del 2009, che fa tuttora riferimento alla natura formale del bilancio conseguente al previgente terzo comma dell'articolo 81 della Costituzione, a norma del quale, si rammenta, con la legge di bilancio «non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese».
Con la mancata riproposizione di tale norma del nuovo testo dell'articolo 81 introdotto dalla legge costituzionale n. 1 del 2012 si è ora determinato il passaggio da una concezione formale ad una concezione sostanziale della legge di bilancio. L'innovazione comporta significative conseguenze sul piano dei contenuti di tale legge, consentendo il passaggio dal consolidato schema normativo della manovra annuale di finanza pubblica fondato sulla predisposizione di due distinti provvedimenti – la legge di bilancio e la legge di stabilità – ad uno schema radicalmente diverso che vedrà la presentazione di un unico provvedimento, costituito dalla legge di bilancio: questa, oltre alle poste contabili, potrà ora anche contenere disposizioni che integrano o modificano la legislazione di entrata o di spesa, incorporando in tal modo gli attuali contenuti della legge di stabilità.
Tale integrazione costituisce il principale obiettivo della proposta di legge, che, contestualmente, opera anche numerosi ulteriori interventi volti all'aggiornamento delle regole contabili previste dall'attuale legge di contabilità n. 196 del 2009 in esame.
Quanto al contenuto dei singoli articoli, l'articolo 1 interviene sugli articoli da 6 a 10-bis della legge di contabilità, recanti disposizioni sul controllo parlamentare della spesa e sul ciclo e sugli strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio.
In particolare, il comma 1 modifica l'articolo 6 della legge n. 196 del 2009 in materia di accesso alle banche dati delle pubbliche amministrazioni, nel quale si dispone che ai fini del controllo parlamentare sulla finanza pubblica le Camere hanno accesso, sulla base di apposite intese, alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra fonte informativa gestita da soggetti pubblici rilevante ai fini del controllo della finanza pubblica. L'intervento recato dal comma consiste nel disporre che tale accesso, oltre a concernere tutte le informazioni risultanti da tali banche, ha altresì la finalità di consentirne la consultazione da parte dei membri del Parlamento.
Il comma 2, nonché molti dei successivi commi dell'articolo, recano salvo alcune eccezioni, due distinte tipologie di interventi. Con la prima si apportano modifiche di natura prevalentemente testuale, di coordinamento, che sono finalizzate a tener conto del superamento della legge di stabilità e dell'incorporazione dei suoi contenuti all'interno della legge di bilancio. Con la seconda tipologia di interventi recati dai commi in questione si operano modifiche ed integrazioni di carattere invece sostanziale, giacché mutano parzialmente i contenuti di alcuni documenti che compongono il ciclo di bilancio e la programmazione dei documenti di bilancio.
Tra questi, viene in primo luogo in rilievo la lettera a) del comma 2, nella quale si prevede che la Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza debba essere presentata alle Camere entro il 30 settembre di ogni anno, anziché entro il 20 settembre. Sempre con riferimento alla Nota in questione, inoltre, il successivo comma 6, lettera b), arricchisce il contenuto della stessa, prevedendo che essa rechi l'indicazione dei principali ambiti di intervento della manovra di finanza pubblica per il triennio successivo, con una sintetica illustrazione degli effetti finanziari attesi dalla manovra stessa in termini di entrata e di spesa, ai fini del raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica. Allo stesso tempo – ed in relazione al posponimento della presentazione della Nota ora detto, la lettera c) del comma 2 modifica il termine di presentazione del disegno di legge di bilancio, attualmente previsto per il 15 di ottobre prevedendo in suo luogo: – il termine del 12 ottobre per la deliberazione da parte del Consiglio dei Pag. 161ministri del (nuovo) disegno di legge di bilancio; – un termine di massimo dodici giorni che decorre dal 12 ottobre, per la presentazione del disegno di legge medesimo alle Camere.
Peraltro la successiva lettera d) del comma 2 prevede la possibilità di derogare alla procedura risultante dalla lettera c) qualora la Nota di aggiornamento confermi gli obiettivi di finanza pubblica a suo tempo indicati nel DEF: in tal caso il disegno di legge di bilancio può essere presentato contestualmente alla Nota entro il 30 settembre.
Il comma 3, interviene sull'articolo 8 della legge di contabilità, in materia di coordinamento della finanza pubblica degli enti territoriali, al fine di renderlo coerente con le innovazioni apportate alla legge 24 dicembre 2012, n. 243 in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali. In particolare, vengono sostituiti i riferimenti al Patto di stabilità interno con il concorso agli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti territoriali e si abrogano gli attuali commi 3 e 4 del richiamato articolo 8, non più attuali a seguito dell'approvazione della legge n. 243 del 2012.
Il successivo comma 4 novella l'articolo 9 della legge n. 196 del 2009, in materia di rapporti con l'Unione europea in tema di finanza pubblica, disponendo che il termine del 15 ottobre ora previsto per la presentazione in sede europea del Documento programmatico di bilancio valga anche per la trasmissione alle Camere di tale Documento colmando in tal modo una lacuna dell'ordinamento contabile vigente, che non prevede tale trasmissione.
Il comma 5 adegua le disposizioni recate dalla legge di contabilità a talune norma della legge «rinforzata» n. 243 del 2012 in precedenza citata, ed a tal fine le lettere a) e b) del comma medesimo collegano gli obiettivi di finanza pubblica e le misure per realizzarli contenute nel DEF al conseguimento dell'obiettivo di medio termine, previsto dall'articolo 3 della legge n. 243 del 2012, e collegano altresì l'eventuale aggiornamento di tali obiettivi, disposto dalla Nota di aggiornamento, al medesimo obiettivo di medio termine. La lettera c) del medesimo comma 5, sopprime la lettera e) del comma 3 dell'articolo 10 della citata legge n.196, la quale dispone che, nell'ambito dei contenuti della seconda sezione del DEF, vi sia anche, in coerenza con gli obiettivi programmatici del Documento, «l'individuazione di regole generali sull'evoluzione della spesa delle amministrazioni pubbliche». La lettera c-bis) del comma 5 interviene sul contenuto della seconda sezione dello stesso laddove l'articolo 10, comma 3, lettera f) della legge n. 196 del 2009 dispone che questa debba anche recare, almeno per il triennio successivo, le informazioni di dettaglio sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali settori di spesa: a tale contenuto viene ora aggiunto che le informazioni in questione debbano concernere anche l'ammontare della spesa per interessi nel bilancio dello Stato correlata a strumenti finanziari derivati.
Inoltre, per quanto riguarda i contenuti del Documento di economia e finanza e della Nota di aggiornamento, con il comma 5, lettera d) nonché con il successivo comma 6, lettera d) si sistematizza la disciplina (recata dall'articolo 6 della legge n. 243/2012) che concerne l'ipotesi in cui il Governo, in caso di eventi eccezionali, intenda discostarsi dall'obiettivo programmatico (o aggiornare il piano di rientro in corso verso tale obiettivo ovvero ricorrere all'indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie) debba presentare alla Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, una apposita relazione. In tal caso si prevede che qualora nell'imminenza della presentazione del DEF si verifichino gli eventi eccezionali di cui all'articolo 6 suddetto, la relazione di cui al comma 3 dell'articolo medesimo possa essere presentata alle Camere come annesso al DEF. Qualora, invece, i suddetti eventi eccezionali si presentino nell'imminenza della presentazione della Nota di aggiornamento, si prevede, al comma 6, lettera d), che la relazione medesima possa essere presentata alle Camere come annesso alla Nota. Pag. 162
Sui contenuti del DEF interviene poi la lettera f) del comma 5, in cui, mediante l'inserimento di due nuovi commi (10-bis e 10-ter) nell'articolo 10 della legge di contabilità, già previsti nel testo iniziale e modificati durante l'esame in Commissione, si ricomprendono tra i contenuti informativi del Documento quelli riferiti al BES (benessere equo e sostenibile). Si dispone che in apposito allegato al DEF andranno riportati l'andamento, nell'ultimo triennio, degli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES) selezionati e definiti dal Comitato per gli indicatori di benessere equo e sostenibile, istituito presso l'ISTAT medesimo (dall'articolo 5-bis della proposta di legge in esame), nonché le previsioni sull'evoluzione degli stessi nel periodo di riferimento. Si prevede inoltre, che con apposita relazione, predisposta dal Ministro dell'economia da presentare alle Camere entro il 15 febbraio di ciascun anno, è evidenziata l'evoluzione dell'andamento degli indicatori di BES medesimi, sulla base degli effetti determinati dalla legge di bilancio per il triennio in corso.
Con riguardo al comma 6, lo stesso, oltre agli interventi di cui si è già detto in precedenza (lettere c-bis e d)) reca alcune modifiche testuali e di coordinamento, come ad esempio alla successiva lettera c), in cui si sopprime la lettera d) del comma 1 dell'articolo 10-bis, in merito ai contenuti della Nota, atteso che ivi la stessa richiama, tra l'altro, il contenuto del Patto di stabilità interno, da considerarsi ormai superato alla luce della disciplina sul pareggio di bilancio negli enti territoriali introdotta dalla legge n. 243 del 2012. Nella medesima direzione il comma 6-bis abroga l'articolo 12 della legge di contabilità, sopprimendo la Relazione generale sulla situazione economica del Paese, strumento informativo che nel corso del tempo ha perso significatività in presenza dei nuovi corredi informativi recati dai documenti di finanza pubblica.
Da ultimo il comma 6-ter interviene sui commi 4 ed 8 dell'articolo 14 della legge di contabilità in materia di monitoraggio dei conti pubblici. In particolare esso: modifica, semplificandone i contenuti informativi, la vigente disciplina della Relazione sul conto consolidato di cassa eliminandone alcuni contenuti quali l'aggiornamento delle stime secondo l'articolazione per sotto settori, le indicazioni sulla consistenza del debito pubblico e quelle sulla consistenza e sullo smaltimento dei residui; integra le previsioni contenute nel successivo comma 8, in tema di codificazione dei dati concernenti tutti gli incassi e i pagamenti effettuati su tutto il territorio nazionale, coordinando tale disciplina in relazione al piano dei conti previsto dalla nuova disciplina sull'armonizzazione contabile per le amministrazioni pubbliche, di cui ai decreti legislativi n. 91 e 118 del 2011.
L'articolo 2 interviene sul disegno di legge di bilancio, disponendo la confluenza in esso del contenuto dell'attuale disegno di legge di stabilità, ai fini della definizione di un documento unico di bilancio, sulla base delle disposizioni recate dall'articolo 15 della legge n. 243 del 2012. In particolare, l'articolo modifica ed integra in più punti l'articolo 21 della legge n. 196 del 2009, relativo appunto alla disciplina del bilancio di previsione, per adattarlo alla nuova articolazione in due sezioni della nuova legge di bilancio, ciascuna delle quali ricomprende in sé, rispettivamente, gli attuali contenuti della legge di stabilità e della legge di bilancio, come recati dalla vigente legge di contabilità nazionale all'articolo 11 e agli articoli da 21 a 23.
In ragione di quanto detto, il comma 1 provvede pertanto ad abrogare l'articolo 11 della legge di contabilità, concernente, appunto, la disciplina della attuale legge di stabilità, i cui contenuti sono ripresi, con alcune modifiche, nell'articolo 21 della legge n. 196 del 2009, nell'ambito della prima sezione del nuovo disegno di legge di bilancio. Il comma 3 definisce la struttura della nuova legge di bilancio, prevedendo che il disegno di legge di bilancio sia triennale e articolato in due sezioni. La prima sezione contiene esclusivamente le misure volte a realizzare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica indicati dal DEF ed i loro eventuali aggiornamenti Pag. 163risultanti dalla relativa Nota di aggiornamento, con effetti finanziari aventi decorrenza nel triennio considerato dal bilancio; tale sezione assorbe, in gran parte, con alcune modifiche e adattamenti, l'attuale contenuto della legge di stabilità.
La seconda sezione è dedicata, invece, alle previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e di cassa, formate sulla base della legislazione vigente, che, pur ricalcando l'attuale contenuto del bilancio di previsione, viene ad assumere un contenuto sostanziale, potendo incidere direttamente, attraverso rimodulazioni ovvero rifinanziamenti, definanziamenti o riprogrammazioni, sugli stanziamenti previsti a legislazione vigente.
Prescindendo, in questa sede, dagli interventi di tipo formale e di coordinamento, le modifiche più rilevanti sono quelle disposte con la lettera b) del comma 3 – che aggiunge i commi da 1-bis a 1-sexies dell'articolo 21 della legge n. 196 del 2009 – con le quali si provvede a ridefinire il contenuto tipico della prima sezione della legge di bilancio, riprendendo gran parte di quello della attuale legge di stabilità, con alcune importanti innovazioni. In particolare, si ribadisce che la prima sezione della legge di bilancio deve contenere esclusivamente (nuovo comma 1-ter): il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare; le norme volte a rafforzare il contrasto e la prevenzione dell'evasione fiscale e contributiva; i fondi speciali; l'importo massimo da destinare, in ciascun anno del triennio, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego e alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico; le eventuali norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi la cui attuazione possa recare pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nonché di quelli derivanti dalle sentenze definitive; le norme eventualmente necessarie a garantire il concorso degli enti territoriali agli obiettivi di finanza pubblica.
In conseguenza dell'unificazione in un unico documento degli attuali disegni di legge di stabilità e di bilancio, tra i contenuti esclusivi della prima sezione figurano altresì: le norme in materia di entrata e di spesa tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato dal bilancio. Tali norme, specifica la disposizione, devono determinare variazioni delle previsioni di bilancio indicate nella seconda sezione attraverso la modifica dei parametri previsti dalla normativa vigente che determinano l'evoluzione delle entrate e della spesa, ovvero attraverso nuovi interventi.
Con riferimento specifico alle spese, il successivo comma 1-quater – anch'esso introdotto dal comma 3, lettera b) – specifica che le nuove o maggiori spese disposte dalla prima sezione del disegno di legge di bilancio non possono concorrere a determinare tassi di evoluzione delle spese complessive incompatibili con gli obiettivi di finanza pubblica determinati nel DEF, come risultante dalle conseguenti deliberazioni parlamentari. Sempre sul piano del contenuto, è confermata – dal nuovo comma 1-quinquies dell'articolo 21 della legge n. 196 del 2009 – l'esclusione dalla prima sezione: delle norme di delega e di quelle a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, nonché degli interventi di natura localistica o microsettoriale, conformemente a quanto già previsto dalla vigente legge di contabilità con riferimento alla legge di stabilità; delle norme che dispongono la variazione diretta delle previsioni di entrata o di spesa contenute nella seconda sezione del disegno di legge di bilancio.
Il nuovo comma 1-sexies dell'articolo 21 della legge n. 196 del 2009 – sempre introdotto dalla lettera b) del comma 3 in esame – riguarda la seconda sezione del disegno di legge di bilancio, che riprende sostanzialmente i contenuti dell'attuale bilancio di previsione, con alcune integrazioni rilevanti. La seconda sezione contiene le previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e di cassa, formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto tuttavia dell'aggiornamento Pag. 164delle previsioni relative alle spese per oneri inderogabili e fabbisogno nonché delle rimodulazioni proposte per i fattori legislativi. Le novelle apportate all'articolo 21 della legge di contabilità dalle successive lettere c), d), e), g) ed h) del comma 3 sono per la gran parte funzionali al coordinamento del testo a seguito dell'introduzione della nuova struttura del disegno di legge di bilancio. Nel corso dell'esame in Commissione, è stata peraltro aggiunta una ulteriore lettera d-bis) nel comma 3 – con la quale si sopprime la lettera b) del comma 11 dell'articolo 21 della legge n. 196 del 2009 – volta ad eliminare, dai vari documenti che devono essere riportati in ciascuno stato di previsione della spesa del bilancio dello Stato, la scheda illustrativa dei singoli programmi di spesa.
La lettera f) del comma 3 riformula la disposizione (di cui al comma 12 dell'articolo 21 della legge n. 196 del 2009) relativa alla Nota di variazioni e introduce 4 nuovi commi, relativi alla disciplina della Relazione tecnica (commi 12-bis e 12-ter) e della Nota tecnico-illustrativa (commi 12-quater e 12-quinquies) della legge di bilancio.
In particolare, la nuova formulazione del comma 12 ribadisce la disposizione che prescrive che le modifiche apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare formano oggetto di apposita nota di variazioni, stabilendo che gli effetti finanziari derivanti dalle modifiche apportate alla prima sezione nel corso dell'esame parlamentare sono integrati nella seconda sezione, relativa al bilancio a legislazione vigente, attraverso una apposita nota di variazioni.
Il nuovo comma 12-bis dell'articolo 21 della legge n. 196 del 2009 prevede che il nuovo disegno di legge di bilancio unificato sia corredato da una relazione tecnica – che attualmente è contemplata con riferimento al solo disegno di legge di stabilità – che deve contenere: la quantificazione degli effetti finanziari derivanti da ciascuna disposizione normativa introdotta nell'ambito della prima sezione; i criteri utilizzati per la formulazione, sulla base della legislazione vigente, delle previsioni di entrata e di spesa contenute nella seconda sezione; elementi di informazione che diano conto della coerenza tra il saldo netto da finanziare programmatico e l'indebitamento programmatico, contenuto nella Nota di Aggiornamento del DEF.
Alla relazione tecnica sono allegati, a fini conoscitivi (comma 12-ter) il prospetto riepilogativo degli effetti finanziari derivanti da ciascuna disposizione normativa introdotta nell'ambito della prima sezione un prospetto riassuntivo degli effetti finanziari derivanti dalle riprogrammazioni, rifinanziamenti e definanziamenti apportati alla legislazione vigente nell'ambito della seconda sezione (ai sensi dell'articolo 23, comma 3, come modificato dalla proposta di legge in esame), variazioni attualmente attuabili con le Tabelle C, D ed E allegate alla legge di stabilità. I medesimi prospetti saranno aggiornati, ed allegati alla Relazione tecnica, sulla base delle modifiche apportate dal Parlamento al disegno di legge.
Il nuovo comma 12-quater, introdotto anch'esso dalla lettera f) del comma 3, disciplina il contenuto della Nota tecnico-illustrativa quale documento conoscitivo di raccordo tra il disegno di legge di bilancio e il conto economico delle pubbliche amministrazioni. Il nuovo comma 12-quinquies prevede, inoltre, che la Nota sia aggiornata in relazione alle modifiche apportate dal Parlamento al disegno di legge di bilancio nel corso dell'esame parlamentare. Il comma 4 dell'articolo 2 abroga l'articolo 22 della legge n. 196 del 2009, recante il bilancio pluriennale, giacché il nuovo disegno di legge di bilancio, in quanto articolato in due sezioni e riferito ad un periodo triennale, ne assorbe sostanzialmente i contenuti. Il comma 5 integra in più punti l'articolo 23 della legge n. 196 del 2009, concernente il processo di formazione del bilancio di previsione, ampliando la flessibilità in sede di predisposizione della seconda sezione del disegno di legge di bilancio.
In particolare, la lettera a) del comma 5, confermando la possibilità per i Ministri di effettuare proposte di rimodulazione Pag. 165delle risorse finalizzate alla realizzazione di obiettivi del proprio dicastero, elimina il vincolo della compensatività all'interno di una stessa missione, laddove il vigente testo dell'articolo 23, comma 1, riconosce tale facoltà solo fra programmi della stessa missione di spesa. La lettera b) che sostituisce il comma 3 dell'articolo 23 della legge di contabilità relativo alle rimodulazioni di spesa di fattore legislativo, consente che con il disegno di legge di bilancio, nell'ambito della seconda sezione, per motivate esigenze e nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, all'interno di ciascuno stato di previsione possano essere effettuate: la rimodulazione in via compensativa delle dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, la rimodulazione in via compensativa delle dotazioni finanziarie relative alle autorizzazioni di spesa per l'adeguamento delle dotazioni di competenza e di cassa a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti ed, infine, il rifinanziamento, definanziamento e la riprogrammazione, per un periodo temporale anche pluriennale, degli stanziamenti di parte corrente e in conto capitale previsti a legislazione vigente, ma limitatamente alle sole spese di fattore legislativo. È prevista esplicita evidenza contabile delle variazioni relative alle autorizzazioni legislative di spesa effettuate ai sensi del suesposto articolo 23 della legge di contabilità, in appositi allegati conoscitivi al disegno di legge di bilancio (come previsto dal successivo comma 3-ter dell'articolo 23). Tali allegati sono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.
Nel corso dell'esame in Commissione è stato introdotto il comma 5-bis che reca modifiche all'articolo 38-septies della legge n. 196 del 2009 che prevede l'avvio di una sperimentazione dell'adozione di un bilancio di genere, ai fini della valutazione del diverso impatto delle politiche di bilancio sulle donne e sugli uomini, in termini di denaro, servizi, tempo e lavoro non retribuito.
Le modifiche introdotte dal comma 5-bis in esame sono volte: a precisare taluni aspetti della metodologia per la redazione del bilancio in questione. L'articolo 3, interviene sull'articolo 17 della legge n. 196 del 2009, modificando in più parti la disciplina recata dall'articolo medesimo in ordine alla copertura finanziaria delle leggi di spesa.
In particolare, la norma in esame: reca alcune modifiche alle modalità di copertura previste dal comma 1 dell'articolo 17, nonché alle clausole di neutralità finanziaria; interviene sulle disposizioni relative alle clausole di salvaguardia; vieta l'utilizzo delle risorse dell'otto per mille e del cinque per mille quale fonte di copertura; detta alcune disposizioni di coordinamento normativo rese necessarie dal nuovo articolo 81 della Costituzione Le modifiche suddette sono tutte operate dal comma 1 dell'articolo. La lettera a) sostituisce la vigente lettera a) del comma 1 dell'articolo 17, precisando che in attuazione dell'articolo 81 della Costituzione, ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri indica espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa, provvedendo alla contestuale copertura finanziaria dei medesimi oneri ai sensi del periodo successivo. Nel caso si verifichino nuove o maggiori spese rispetto alle previsioni, la nuova formulazione elimina il riferimento alle clausole di salvaguardia, stabilendo che per la compensazione dei relativi effetti finanziari si provvede ai sensi dei commi 12-bis e 12-ter.
La nuova lettera a) fa inoltre salvo rispetto alla disciplina della copertura finanziaria dettata dall'articolo 17 sia quanto previsto in tema di scostamenti dovuti ad eventi eccezionali come previsti dall'articolo 6 della legge n. 243 del 2012 – per cui ricorrono ovviamente le procedure specifiche ivi dettate – sia la nuova legge di bilancio di cui all'articolo 21 della legge di contabilità: ciò in quanto quest'ultima non richiede più (a differenza della legge di stabilità, ora inglobata nell'unica legge di bilancio) un prospetto di copertura, in quanto soggiace ora, ai sensi dell'articolo 14 della legge n. 243 medesima, ad una regola di equilibrio che Pag. 166corrisponde al valore del saldo netto da finanziare o da impiegare coerente con gli obiettivi programmatici di finanza pubblica.
Con la successiva lettera a-bis) dell'articolo 3 in esame, si introducono due modifiche alla tipologia delle coperture finanziarie previste dal comma 1 dell'articolo 17 della legge di contabilità. La prima modifica aggiunge a quelle già previste una nuova modalità di copertura, disponendo che alla stessa possa procedersi anche mediante modifica o soppressione dei parametri che regolano l'evoluzione della spesa previsti dalla normativa vigente dalle quali derivino risparmi di spesa. Con la seconda modifica si interviene su una delle modalità di copertura già previste, quella della lettera b) a valere sulla riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa. La lettera b) dell'articolo 3 in esame introduce un nuovo comma 1. 1 all'articolo 17, volto ad escludere l'utilizzo, a finalità di copertura finanziaria di leggi di spesa, di risorse autorizzate da determinate disposizioni legislative, quali quelle derivanti dalla quota dell'otto per mille dell'IRPEF di competenza statale e quelle relative all'istituto del cinque per mille dell'IRPEF, la cui destinazione è vincolata alla scelta effettuata dai contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi. In particolare, il nuovo comma dispone che non possono essere utilizzate per la copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, le risorse: derivanti dalla quota dell'otto per mille del gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche attribuita alla diretta gestione statale; le risorse derivanti dall'autorizzazione di spesa concernente la quota del cinque per mille del gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, che risultino effettivamente utilizzate sulla base delle scelte dei contribuenti. Come precisato testualmente nel comma 1.1 introdotto dalla lettera b) in esame, il divieto di utilizzo delle risorse del 5 per mille risulta limitato alle sole somme effettivamente utilizzate sulla base delle scelte dei contribuenti.
Con la lettera b-bis) si interviene sulle clausole di neutralità finanziaria, come ora previste nel comma 7 dell'articolo 17, aggiungendovi ora un comma 7-bis, in cui si prevede che, sempre per le disposizioni corredate delle clausole medesime, la relazione tecnica riporti la valutazione degli effetti derivanti dalle disposizioni medesime, i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti in bilancio e delle relative unità gestionali, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime anche attraverso la loro riprogrammazione. In ogni caso, viene precisato, la clausola di neutralità finanziaria non può essere prevista nel caso di spese di natura obbligatoria.
La lettera c) disciplina una nuova procedura per la compensazione degli oneri che eccedono le previsioni di spesa, provvedendo al superamento delle clausole di salvaguardia. La nuova procedura sostituisce il meccanismo delle clausole di salvaguardia, definendo una nuova disciplina secondo cui: nel caso di leggi i cui oneri siano individuati mediante previsioni di spesa affida al Ministero dell'economia e delle finanze il compito di provvedere al monitoraggio degli oneri, sulla base degli elementi di informazione trasmessi dal Ministero competente al fine di prevenire il verificarsi di eventuali scostamenti dell'andamento degli oneri rispetto alle previsioni di spesa (comma 12); qualora siano in procinto di verificarsi i predetti scostamenti, quanto all'esercizio in corso, ai sensi del nuovo comma 12-bis, il Ministro dell'economia, in attesa delle misure correttive di cui al comma 12-quater, sentito il Ministro competente, con proprio decreto, provvede per l'esercizio in corso alla riduzione degli stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero competente nel rispetto dei vincoli di spesa derivanti dalla lettera a) del comma 5 dell'articolo 21. Qualora i suddetti stanziamenti non siano sufficienti alla copertura finanziaria del maggior onere, allo stesso si dovrà provvedere, su proposta del Pag. 167Ministro dell'economia, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri, mediante riduzione degli stanziamenti iscritti negli stati di previsione della spesa Gli schemi di entrambi di decreti vanno trasmessi, corredati di apposita relazione che espone le cause che hanno determinato gli scostamenti (anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri previsti dalle predette leggi), alle Commissioni bilancio delle Camere, che dovranno esprimersi entro sette giorni dalla data della trasmissione, decorsi i quali i decreti possono comunque essere adottati; qualora gli scostamenti non siano compensabili nel corso dell'esercizio con tali misure, il comma 12-ter dispone che si debba provvedere ai sensi del comma 13 dell'articolo 17 in esame; quanto agli esercizi successivi a quello in corso, ai sensi del nuovo comma 12-quater si provvede con la legge di bilancio, attraverso le misure correttive di cui all'articolo 21, comma 1-ter, lettera f) adottando prioritariamente le correzioni sul lato della spesa. Con la lettera c-bis), si interviene sul comma 13 dell'articolo 17 della legge di contabilità, il quale contiene ancora il riferimento al quarto comma dell'articolo 81, ora non più attuale, e pertanto aggiorna tale riferimento all'intero articolo 81.
Da ultimo l'articolo 3 reca al comma 1-bis una disposizione di coordinamento in ordine alla norma costituzionale che impone l'obbligo di copertura delle leggi di spesa, sostituendo il riferimento all'articolo 81, quarto comma, della Costituzione contenuto nel comma 2 dell'articolo19 della legge n. 196 del 2009, con il riferimento ora al terzo comma del medesimo articolo 81.
L'articolo 4 interviene in ordine alla classificazione economica delle spese, apportando, al comma 1, un'integrazione all'articolo 25 della legge n. 196 del 2009, relativo alla classificazione delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato, disponendo espressamente che, ai fini della classificazione economica, le spese sono ripartite in titoli a seconda che siano di natura corrente, in conto capitale o necessarie per il rimborso di prestiti. Il comma 2 abroga il comma 7 dell'articolo 30 della legge n. 196 del 2009, che prevede un apposito allegato informativo riguardo ai residui di stanziamento relativi alle spese in conto capitale, in considerazione delle modifiche apportate alla disciplina contabile dal decreto legislativo n. 93 del 2016, di riordino della disciplina per la gestione del bilancio dello Stato ed il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, che dovrebbero portare ad un sostanziale superamento di tale categoria di residui.
L'articolo 5 interviene sull'articolo 33 della legge n. 196 del 2009, relativo all'assestamento di bilancio. Le modifiche sono essenzialmente volte ad aumentare la flessibilità di bilancio anche in sede di assestamento, prevedendo la possibilità che con il disegno di legge di assestamento possano essere proposte variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie previste a legislazione vigente, per l'esercizio in corso, anche relative ad unità di voto diverse, restando comunque precluso l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti. Viene inoltre previsto, in analogia con quanto previsto per il disegno di legge di bilancio, che il disegno di legge di assestamento sia corredato da una relazione tecnica, da aggiornare all'atto del passaggio del provvedimento tra i due rami del Parlamento.
L'articolo 5-bis, introdotto nel corso dell'esame in Commissione, prevede l'istituzione del Comitato per gli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES) presso l'Istituto nazionale di statistica (ISTAT). Tale Comitato è istituito con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, presieduto dal Ministro dell'economia e composto dal Presidente dell'ISTAT, dal Governatore della Banca d'Italia e da due esperti della materia provenienti da università ed enti di ricerca; esso incaricato di selezionare e definire, sulla base dell'esperienza maturata a livello nazionale ed internazionale, gli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES).Pag. 168
L'articolo 5-ter, introdotto nel corso dell'esame in Commissione, modifica il Decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 2001, n. 270, in relazione alla procedura per la reiscrizione nel bilancio dello Stato dei residui passivi perenti qualora il capitolo di provenienza sia stato nel frattempo soppresso. La modifica introdotta dall'articolo in esame è volta a consentire l'assegnazione delle relative somme nell'ambito della pertinente unità di voto (il Programma di spesa), ad apposito capitolo di nuova istituzione o nuovo articolo di capitolo già esistente, avente le medesime caratteristiche e finalità del capitolo soppresso, in luogo della procedura attuale, che prevede, invece, l'assegnazione ad un generico capitolo del competente centro di responsabilità.
L'articolo 5-quater, introdotto nel corso dell'esame in Commissione, modifica l'articolo 34 della legge n. 196 del 2009, relativo alle procedure per l'impegno e il pagamento delle somme iscritte in bilancio, al fine di garantire adeguata pubblicità periodica alle informazioni relative agli impegni di spesa assunti per gli esercizi in cui l'obbligazione diviene esigibile, nonché alle informazioni contenute nei piani finanziari di pagamento.
L'articolo 5-quinquies, introdotto nel corso dell'esame in Commissione, interviene sul recente decreto legislativo n. 93 del 2016, che ha potenziato la funzione del bilancio di cassa, al fine di modificare la data di entrata in vigore delle disposizioni introdotte per il piano finanziario dei pagamenti (Cronoprogramma), con esclusivo riferimento agli adempimenti necessari per la predisposizione del disegno di legge di bilancio anticipando dal 1o gennaio 2017 al 16 giugno 2016 (data di entrata in vigore del decreto legislativo) esclusivamente ai fini della definizione del disegno di legge di bilancio.
L'articolo 5-sexies, introdotto nel corso dell'esame in Commissione, abroga il comma 3 dell'articolo 44 della legge n. 196 del 2009, che definisce il saldo di cassa del settore statale (comma 1) e quello delle amministrazioni pubbliche (comma 2). Il comma abrogato richiede l'emanazione di un decreto del Ministero dell'economia e delle finanze per definire, in coerenza con le regole internazionali, gli aggregati sottostanti i menzionati saldi e i criteri metodologici per il calcolo degli stessi. Tale decreto non è stato tuttora emanato.
L'articolo 5-septies, introdotto nel corso dell'esame in Commissione, interviene sull'articolo 44-bis, comma 3, della legge n. 196 del 2009, relativo alla revisione del Conto riassuntivo del Tesoro, e in particolare sui parametri con cui si raccordano i dati delle gestioni di bilancio integrati con quelli di tesoreria. La modifica mira a garantire un raccordo contabile puntuale tra i dati della gestione del bilancio statale integrati con quelli della gestione di tesoreria e i dati che descrivono il finanziamento del saldo di cassa del settore statale elaborati esclusivamente con le informazioni contenute nelle diverse sezioni del Conto riassuntivo del Tesoro. La modifica introdotta dalla proposta di legge prevede invece il raccordo dei dati con le emissioni nette di titoli di Stato ed altri strumenti a breve e lungo termine e con il saldo di cassa del settore statale.
L'articolo 5-octies, introdotto nel corso dell'esame in Commissione, inserisce l'articolo 44-quater della legge n. 196 del 2009, relativo alle gestioni delle amministrazioni statali presso il sistema bancario e postale. La nuova disciplina appare perseguire la finalità del contenimento delle gestioni statali operanti al di fuori del bilancio dello Stato, limitando tale fenomeno ai casi effettivamente motivati. A tal fine il comma 1 dell'articolo 44-quater prevede che l'apertura di conti presso il sistema bancario e postale da parte di amministrazioni dello Stato sia consentita solo se prevista per legge o autorizzata dal Ministero dell'economia e delle finanze su richiesta dell'amministrazione competente debitamente motivata e documentata. Il comma 2 disciplina le modalità di monitoraggio delle gestioni in questione, introducendo, per le amministrazioni dello Stato, l'obbligo di trasmissione annuale al Ministero dell'economia – il 31 gennaio – dell'elenco delle gestioni di risorse di propria titolarità, nonché le relative giacenze Pag. 169al 31 dicembre dell'anno precedente, nonché alcune trasmissioni infrannuali trimestrale (l'ultimo giorno dei mesi di gennaio, aprile, luglio ed ottobre). Per assicurare tali obblighi di trasmissione si dispone che il mancato adempimento nei termini rileva ai fini della responsabilità dirigenziale e disciplinare.
L'articolo 5-novies, introdotto nel corso dell'esame in Commissione, introduce una precisazione di carattere tecnico-informatico all'articolo 48 della legge n. 196 del 2009, relativo al ricorso al mercato delle pubbliche amministrazioni, finalizzata alla semplificazione dell'invio e della ricezione dei dati relativi ai contratti stipulati per operazioni di finanziamento che prevedono quale soggetto debitore un'Amministrazione pubblica. Più in particolare, si richiede che nell'apposita clausola inserita all'interno dei contratti stipulati per finanziamenti che costituiscono quale debitore un'amministrazione pubblica per richiedere l'invio telematico al Ministero dell'economia e delle finanze, all'ISTAT e alla Banca d'Italia del perfezionamento dell'operazione di finanziamento sia specificato che i dati devono essere in formato elaborabile.
L'articolo 5-decies, introdotto nel corso dell'esame in Commissione, posticipa di un anno – al 31 dicembre 2017 – i termini per l'esercizio della delega relativa all'adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di contabilità di Stato e di Tesoreria, di cui all'articolo 50, comma 2 della legge 196 del 2009, già più volte prorogato e fissato, da ultimo, al 31 dicembre 2016 dall'articolo 1, comma 8, della legge n. 23 giugno 2014, n. 89, di conversione in legge del Decreto legge n. 66 del 2014.
Quanto al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente, il contenuto del provvedimento in esame è riconducibile alle materie sistema contabile dello Stato e armonizzazione dei bilanci pubblici, ascritte alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Emendamenti C. 3821 Governo, approvato dal Senato.
Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presidente, in sostituzione del relatore, impossibilitato a partecipare alla seduta, illustra il contenuto degli emendamenti Gianluca Pini 10.1, 10.2, 10.3, 10.4 e 10.5 che incidono sull'articolo 10 recante disposizioni in materia di «Permesso di soggiorno individuale per minori stranieri». Propone quindi di esprimere su di essi parere contrario (vedi allegato 2).
L'ufficio di presidenza si è riunito dalle alle 13.40 alle 13.50.

References: articolo 2
 sentenza 
 articolo 1
 articolo 7
 articolo 37
 sentenza 
 sentenza 
 articolo 1
 articolo 16
 articolo 16
 articolo 30
 articolo 30
 articolo 3
 articolo 13
 articolo 2112
 articolo 15
 articolo 8
 articolo 23
 articolo 81
 articolo 81
 articolo 81
e contrario