Source: https://www.oiguskantsler.ee/et/oiguskantsler/suhted-avalikkusega/koned/indrek-tederi-ettekanne-oigusteadlaste-paevadel-tartus
Timestamp: 2018-12-14 14:58:41+00:00

Document:
Indrek Teder, ettekanne õigusteadlaste päevadel | Õiguskantsler /g,""),i=t[r]||t._default;e=i[1]+e+i[2],n.innerHTML=e;for(var a=i[0]+1;a--;)n=n.lastChild}else n.innerHTML=e,n=n.lastChild;return n};!function(){function e(){if(!o.isReady){try{document.documentElement.doScroll("left")}catch(t){return void setTimeout(e,1)}o.ready()}}var t,n,o=function(e,t){},r=(window.jQuery,window.$,!1),i=[];o.fn={ready:function(e){return o.bindReady(),o.isReady?e.call(document,o):i&&i.push(e),this}},o.isReady=!1,o.ready=function(){if(!o.isReady){if(!document.body)return setTimeout(o.ready,13);if(o.isReady=!0,i){for(var e,t=0;e=i[t++];)e.call(document,o);i=null}o.fn.triggerHandler&&o(document).triggerHandler("ready")}},o.bindReady=function(){if(!r){if(r=!0,"complete"===document.readyState)return o.ready();if(document.addEventListener)document.addEventListener("DOMContentLoaded",n,!1),window.addEventListener("load",o.ready,!1);else if(document.attachEvent){document.attachEvent("onreadystatechange",n),window.attachEvent("onload",o.ready);var t=!1;try{t=null==window.frameElement}catch(i){}document.documentElement.doScroll&&t&&e()}}},t=o(document),document.addEventListener?n=function(){document.removeEventListener("DOMContentLoaded",n,!1),o.ready()}:document.attachEvent&&(n=function(){"complete"===document.readyState&&(document.detachEvent("onreadystatechange",n),o.ready())}),window.jQuery=window.$=o}();var n=function(){var e=document.getElementById("block-delta-blocks-logo"),t=highContrast.logoPath;if(document.querySelectorAll&&"undefined"!=typeof t&νll!==e){var n=e.querySelectorAll("img");"undefined"==typeof n[0].logoPathOriginal&&(n[0].logoPathOriginal=n[0].src),n[0].src=t}},o=function(){var e=document.getElementById("block-delta-blocks-logo"),t=highContrast.logoPath;if(document.querySelectorAll&&"undefined"!=typeof t&νll!==e){var n=e.querySelectorAll("img");"undefined"!=typeof n[0].logoPathOriginal&&(n[0].src=n[0].logoPathOriginal)}},r=function(){var o=highContrast.cssFilePath;if("undefined"!=typeof o){var r=document.getElementById("high-contrast-css");null===r&&(r=t('')),e.parentNode.insertBefore(r,e.nextSibling)}n(),Cookies.set("highContrastActivated","true","/")},i=function(){var e=document.getElementById("high-contrast-css");null!==e&&e.parentNode.removeChild(e),o(),Cookies.set("highContrastActivated","false","/")},a=function(){var e=Cookies.get("highContrastActivated");return"undefined"==typeof e?!1:"false"===e?!1:!0},d=function(){a()?(i(),Cookies.set("highContrastActivated","false","/")):(r(),Cookies.set("highContrastActivated","true","/"))},c=function(){var e=highContrast.link;e=t(e),e.onclick=function(){return d(),this.blur(),!1},document.getElementById("skip-link").appendChild(e)};drupalHighContrast.enableStyles=r,drupalHighContrast.disableStyles=i,drupalHighContrast.toggleHighContrast=d,a()&&r(),$.fn.ready(function(){a()&&n(),c()})}();
Indrek Teder, ettekanne õigusteadlaste päevadel
Indrek Tederi ettekanne "Majandushaldusõiguse reguleerimise vajadusest põhiseaduse valguses" Eesti õigusteadlaste päevadel 30.09.2010 Tartus
I – I Üldiselt ettevõtluskeskkonnast, põhiseadusest, juristide rollist
Inimeste majanduslik aktiivsus eksisteeris enne kehtivat põhiseadust ning õiguskorda ja eksisteerib edasi. Inimesed ostavad, müüvad ja vahetavad igasuguses õigusruumis. Usutavasti ka Põhja-Koreas. Vaieldamatult mõjutab õiguslik regulatsioon ettevõtluskeskkonda. Sellel peatungi allpool. Siinkohal märgin, et lisaks õiguslikule regulatsioonile mõjutavad ettevõtluskeskkonda väga palju ka sellised asjaolud nagu riigi geograafiline asend, maailmamajanduse mõjud, poliitiline olukord riigis ja regioonis, samuti üldine suhtumine ettevõtlusesse ja ärikultuur.
Minnes konkreetseks saab öelda, et Eesti ettevõtluskeskkonda mõjutab väga palju meie naabrus Venemaaga, Euroopa Liidu liikmeksolek, ajalooline pärand, poliitilise olukorra stabiilsus, aga samuti see, kui tunnustatud ja populaarne on rahva hulgas ettevõtlusega tegelemine ja inimeste majanduslik aktiivsus.
Põhiseadus väärtustab kõrgelt isikute õigust vabale eneseteostusele (PS § 19) ja ettevõtlusvabadusele (PS § 31), samuti on kaitstud omandipõhiõigus (PS § 32). Hea ettevõtluskeskkond aitab tagada, et isikutel on võimalik majanduslikke põhiõigusi realiseerida ja tõttöelda, ma usun et innustab inimesi ettevõtlikuks. Isikute ettevõtlikus omakorda aitab kindlustada ühiskonna üldist majanduslikku heaolu. Ettevõtlik elanikkond aitab kaasa meie riigi igikestvusele ning on pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus.
Milline ettevõtluskeskkond võiks siis olla meie edu pandiks, mis tagab meie riigi igikestvuse? Mulle tundub, et selleks pole ühes meile sõbralikus riigis õilmitsev ettevõtluskeskkond, kus üks äripartneritest arvutab usinalt enne teisele äripartnerile kokkulepitud hinna maksmist välja, kas odavam on talle ära maksta või teda maha lasta lüüa. Samuti ei näe ma erilist perspektiivi ettevõtluskeskkonnal, kus ettevõtlikkus seisneb peamiselt rahvalt riigile korjatud raha arutus ümberjagamises „kuninga“ soosingus olevatele seltsimeestele ning tavapärasteks ettevõtluskuludeks on tehtud kingitused „kõige suuremale, kuid tundmatuks jääda soovivale sõbrale“.
Meie, juristid, saame palju kaasa aidata sellele, et sellist ettevõtluskeskkonda Eestis ei tekiks, et õiguslik regulatsioon ja praktika soodustaks ettevõtlusega tegelemist.
Eestis on viimase kümne aasta jooksul vastu võetud ja jõustatud mitmeid õigusregulatsioone, mis aitavad kaasa ettevõtluskeskkonna parandamisele. Hea on tõdeda, et Eestis on hästi tööle läinud tsiviilõiguse, äriõiguse, asjaõiguse ja võlaõiguse normistikud. Need võimaldavad ettevõtjatel korraldada lihtsalt ja tulemuslikult omavahelist suhtlust, samuti suhteid tarbijatega. Hea meel on märkida, et vastu on võetud ka uus ning tänase majandusliku tegelikkusega paremini kokku sobiv töölepingu seadus. Kui välja jätta eelmise suve käibemaksu määra tõstmise vääratus ning lubatud tulumaksu alandamise peatamine seadusandja poolt, siis saab öelda, et ka Eesti maksusüsteem on üldjuhul stabiilne ja lihtne ning sellega ettevõtlust ja investeeringuid soodustav.
Küsigem eelneva valguses, kuidas me, juristid, veel saame kaasa aidata ettevõtlike inimeste tegutsemisele? Minu hinnangul on meie roll ka juhtida tähelepanu sellele, kui kehtiv õigus hakkab ülemääraselt piirama ettevõtlusega tegelemise võimalusi, sealjuures kui see ei vasta muutnud majandusvajadustele.
Võtame näiteks kohtumenetlusõiguse, mis samuti mõjutab ettevõtluskeskkonda ning millel peatusin ka oma aastaülevaate kõnes. Täpsemalt käsitlesin riigilõivude suuruse ning kohtumenetluse, sh tsiviilkohtumenetluse pikkuse küsimusi.
Kui vaadata hagihinnast lähtuvalt paika pandud riigilõivude tabelit, siis on selge, et nii mõnigi kohtuvaidlus jääb ilmselt pidamata liigsuure riigilõivu tõttu (vahemärkus: loodan siiski, et see ei ole olnud seadusandja teadlik eesmärk asendada riiklik õigusemõistmine omakohtuga). Riigilõivude suuruse tõttu on levima hakanud tavalistes ettevõtlusega seotud vaidlustes hagiga kohtusse pöördumise asemel teadlikult põhjendamatu pankrotiavalduse esitamine. Lihtsal põhjusel – see on odavam (6000 kr), kui näiteks 5 milj kroonise hinnaga hagilt (mis ettevõtluses on küllaltki n-ö tavapärane vaidlusi tekitada võiv summa) 200 000-kroonise riigilõivuga riskida. Ettevõtja ei esita teise ettevõtja suhtes pankrotiavaldust eesmärgiga saavutada tema pankrotti, vaid lihtsalt eesmärgiga teda kui võlgnikku survestada, koormates seeläbi aga mõttetult niigi liigsuure hulga töö all vaevlevat kohtusüsteemi.
Vaadates Justiitsministeeriumi arvutatud keskmisi menetlusaegu (nii haldusasjades kui tsiviilasjades), siis statistiline näitaja nii probleemne (eriti Euroopa teiste riikide praktikat vaadates) ei olegi. "Konks" on aga selles, et see näitaja ei kajasta seda, millal tegelikult keskmiselt ühes vaidluses lõplik jõustunud otsustus võib saabuda, s.t pärast võimalikke edasikaebamisi, alamaastme kohtusse tagasisaatmisi, uuesti edasikaebamisi jne.[1]
Siin jääb üle vaid tõdeda, et lihtne juurdepääs kohtule ning kiire kohtumenetlus on, mille poole püüelda.
Arusaadavalt mõjutab ettevõtluskeskkonda ka riigi otsesem sekkumine majandustegevusse, näiteks ettevõtjatele erinevate tegevuspiirangute, kvalifikatsiooni- ja tegevusnõuete kehtestamise läbi, aga samuti mitmete subsiidiumide, garantiide jms eraldamise kaudu. Teiseks tooksingi näitena välja ettevõtjatele riigi antavad toetused ja garantiid.
Enamik riike toetab enda riigi ettevõtjaid ühel või teisel moel. Ettevõtlustoetuste abil võib saavutada väga palju, eriti kui need on õigesti sihitud. Euroopa Liidu riigid peavad ettevõtjaid toetades arvestama riigiabi reeglitega, kuid need reeglid ei muuda täiesti võimatuks ettevõtjate toetamist. On valdkondi, kus Euroopa Liit näeb suisa ettevõtjate toetamise ette (nt põllumajandussektori toetused, toetused ettevõtluse uuendus- ja kasvuvõime arendamiseks).
Meie riigis jagavad ettevõtlustoetusi ja -garantiisid peamiselt riigi asutatud sihtasutused: Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (EAS) ning Krediidi ja Ekspordi Garanteerimise Sihtasutus Kredex. Ütlen kohe ära, et selles, et riik jagab ettevõtlustoetusi ja garantiisid enda asutatud eraõiguslike asutuste kaudu, ma iseenesest probleemi ei näe. Seda juhul kui vastava asutuse tegevust reguleeriv õiguslik raamistik on selge ja korrektne, ettevõtjad ning ühiskond saavad aru, mis põhimõtete alusel ning millistesse valdkondadesse eelkõige toetusi ja garantiisid antakse ning tagatud on piisav järelevalve.
Tunnistan aga, et mind teeb murelikuks asjaolu, et Riigikontrolli avaldatud põhjalikust auditist selgub, et Eesti riigil puudub terviklik, läbimõeldud ja selgete mõjueesmärkidega ettevõtluspoliitika ning EAS ja Kredex annavad toetusi ja garantiisid ettevõtjatele suhteliselt läbimõtlematult. Toetuste mõjusus ega ettevõtjate konkurentsivõime kasv nende läbi ei ole tagatud.
Ühtepidi võib spekuleerida, kas see, et riigil puudub ettevõtluspoliitika ja eraldatud ettevõtlustoetused ei ole mõjusad, on suur õiguslik probleem. Teisalt olen kindel, et saalisolijad nõustuvad minuga, et sellel teemal on seos võrdse kohtlemise, konkurentsiõigusega ning loomulikult ka põhimõttega, et avalikku raha tuleb kasutada tulemuslikult ja mitte huupi ning ühiskonnal on õigus teada, milleks raha kasutatakse ja kui efektiivselt. Peale selle on võimalik ettevõtlustoetuste läbi tõsta ettevõtluskeskkonna atraktiivsust ning kaasata hilisemalt uusi investeeringuid. Seepärast loodan, et riigi asjakohased poliitikakujundajad võtavad tehtud kriitikat tõsiselt ning teevad tööd, et edasiselt oleks Euroopa Liidu vahenditest ja riigieelarvest ettevõtjatele eraldatud toetused paremini sihitud.
I-II Ettevõtjate ja teiste huvide tasakaalustamine, majandushalduse teema mahukus, normiloojate pädevus ja normiloome spetsiifika
Eelnevast võis nüüd jääda mulje, et juristide ainumaks pühaks ülesandeks on tagada, et vaid ettevõtjatel oleks hea Eestis tegutseda. See mulje on petlik, sest minu arusaamist mööda ei piirdu meie roll ainult sellega. Meie ülesandeks on PS §-des 19, 31 ja 32 sisalduvate põhiõiguste ja -vabaduste kaitsmise kõrval seista hea selle eest, et teiste põhiseaduse pügalate sisu (nt inimväärikus, tervise kaitse, keskkonnakaitse) ei taanduks ettevõtluse võidukäigu ees. See tähendab, et meil tuleb tagada harmoonia erinevate põhiseaduslike väärtuste vahel. See viibki mind järgneva teema ehk majandushaldusõiguse temaatika juurde. Siinjuures ei hakka ma ettekandes arutlema selle üle, kas täpseim mõiste on majandushaldusõigus või majandustegevuse õigus või midagi kolmandat. Erinevatest mõistetest on lugeda Justiitsministeeriumi eestvedamisel valminud majandustegevuse seadustiku eelnõu seletuskirjas.
Aga nüüd siis täpsemalt majandushaldusõiguse temaatika juurde. Ma ei hakka enda ettekandes arutlema selle üle, kas täpseim mõiste on majandushaldusõigus või majandustegevuse õigus või midagi kolmandat. Erinevatest mõistetest on lugeda Justiitsministeeriumi eestvedamisel valminud majandustegevuse seadustiku eelnõu seletuskirjas.
Selguse mõttes olgu aga öeldud, et pean edasiselt „majandushaldusõigusliku regulatsiooni“ all silmas ettevõtjatele kehtestatud erinevaid materiaalseid nõudeid (nt kvalifikatsiooninõuded teatud valdkonnas tegutseva ettevõtja töötajale),[2] samuti avaliku võimu kehtestatud loa ja teatamisreservatsioone. Enne, kui teemaga edasi lähen toon mõned näited, et ilmestada, mis selle õigusvaldkonna alla kuulub.
Nimetatud õigusvaldkond otsib vastust näiteks järgmistele küsimustele:
- kuidas defineerida avalikku huvi, mis õigustab ettevõtja majandustegevusele nõuete seadmist (nt ettevõtja tegevuskohale, finantsseisundile, töötajatele nõuete seadmist);
- kas alkoholi impordi ja ekspordiga tegelemine on selline tegevusala, mis nõuab loakohustuse või teavitamiskohustuse sisseseadmist ettevõtjale või pole neist kumbagi tarvis kehtestada;
- millised nõuded tuleb kehtestada apteegiteenuse osutajale;
- milliste majandustegevuse nõuete rikkumine ettevõtja poolt õigustab ettevõtja majandustegevuse keelamist;
- kas soojuse tootmise valdkonnas tegutseda sooviv isik, kelle prognoositav tootmisvõimsus hakkab olema aastas 30 000 MWh, peab enne nimetatud tegevusele asumist taotlema haldusorganilt tegevusloa või piisab üksnes sellest, kui ettevõtja teavitab haldusorganit tegevuse alustamisest;
- millised materiaalsed nõuded tuleb seada lasteluttide tootjale;
- kas kõigile elektrit tootvatele ettevõtjatele tuleks kehtestada aktsia- või osakapitali miinimumsuuruseks 500 000 krooni;
- millised materiaalsed nõuded tuleks kehtestada ravimite tootjale? kas muu hulgas peaks ravimite tootja enne, kui ta saab tegevusloa esitama ka personali ja materjali liikumise skeemi tootmishoones.
Eelnevatest näidetest on selge, et majandushaldusõigus on lai ja mitmetahuline õigusvaldkond. Majandushaldusõiguslik regulatsioon mõjutab väga suures osas ettevõtluskeskkonda (sarnaselt nt võlaõiguse ja maksuõiguse regulatsiooniga). Eelkirjeldatud normistik riivab, ja sageli intensiivselt, ettevõtlusvabadusõigust, sest seab ulatuslikke piiranguid ettevõtlusega tegelejatele. Näiteks kui väikestele elektritootjatele on pandud kõrge aktsiakapitali nõue, mis on ühtlasi tegevusloa eelduseks, siis võib muutuda isikul võimatuks elektritootmisega tegelemine. Apteegipidajatele võib tuua ulatuslikke kulusid kaasa regulatsioon, mis seab nõuded apteegi ruumidele ning nende sisustusele. Ettevõtjatele võib väga koormavaks osutada ka erinevate tegevuslubade taotlemise menetlus, eriti kui ettevõtja tegutseb korraga mitmes tegevusluba nõudvas valdkonnas ning eri lubade andmiseks on pädevad eri haldusorganid ning lubade saamise menetlus ei ole ühtsete põhimõtete järgi toimiv.
Ometi tuleb aga möönda, et vähemalt osaliselt on ettevõtjate majandustegevusele nõuete seadmine vajalik. Seda selleks, et kaitsta põhiseaduses ja Euroopa Liidu õiguses tunnustatud väärtusi, nt keskkonnakaitse, ja teiste isikute, nt tarbijate õigusi.
Nii tundub avaliku huviga põhjendatud, et kaugkütteseaduses on võrguettevõtjale pandud kohustus vastutada tema valduses oleva võrgu toimimise, korrasoleku ja arendamise eest ning tagada kõigi tema võrku sisenevate ja väljuvate soojuskoguste kindlaksmääramine, mõõteandemete kogumine ja töötlemine. Kui soojust võrgu kaudu jaotaval ettevõtjal sellist kohustust poleks, võiks tekkida olukord, kus tiheasutuses kortermajades elavad isikud jääks keset talve külma kätte või esitataks meile suvalisi soojaarveid.
Avaliku huviga tundub põhjendatud ka see, et enne kui isik saab alustada ravimite tootmisega, kontrollib Ravimiamet, kas ettevõtjal on piisavalt pädevat personali, kas tootmisruumid ja -seadmed vastavad kehtestatud nõuetele, kas ettevõtja suudab tagada ravimite kvaliteedi kontrollimise jne jne. Kui sellist regulatsiooni ei oleks, ei saaks me olla kindlad toodetud ravimite ohutuses.
Aga kas avaliku huvi – inimväärikuse kaitsmise vajadus võiks õigustada ka n.ö. laserdromide keelustamist? Ehk kas võiks ettevõtjal keelata teenuse osutamise, kus inimesed saavad ettevõtja poolt kättesaadavaks tehtud automaatrelvadele sarnaste laserrelvadega üksteist tulistada ja tapmist imiteerida? Saksamaal oli selline küsimus arutlusel. Euroopa Kohus leidis 2004. a asjas, et Saksamaa võib sellise keelu inimväärikuse kaitse tagamiseks kehtestada.
Põhiseadus nõuab, nagu eelpool viitasin, et ettevõtja ning avalikkuse ja kolmandate isikute huvid tuleb tasakaalustada. Ja majandushaldusõiguse regulatsiooni loojal on see roll. Tasakaal on saavutatud siis, kui kellegi õigusi ja huve ei ole ebaproportsionaalselt piiratud või kaitseta jäetud. Esiteks peavad olema proportsionaalsed ettevõtjale kehtestatud materiaalsed majandustegevuse nõuded (nt kvalifikatsiooninõuded, tootmisseadmete nõuded jne); teiseks tuleb hinnata, kas proportsionaalne on allutada ettevõtja tegevusloareservatsioonile ehk kas on õigustatud, et haldusorgan kontrollib eelnevalt sisuliselt ettevõtja vastavust kehtestatud nõuetele ja väljastab seejärel tegevusloa või oleks mõistlik ettevõtjat usaldada ja vajadusel teostada vaid järelkontrolli.
Kuidas eelnev saavutada?Seaduse koostaja peaks eelnõu ette valmistades looma abstraktse, hüpoteetilise tasakaalu erinevate õiguste ja väärtuste vahel, olles suuteline ennast reaalselt kujutama majandustegevuse piirangu adressaadina aga ka isikuna, kelle huvides vastav piirang kehtib. Selline tegevus eeldab loomulikult peale õigusteadmiste ka veel erialaseid teadmisi majandusest ja piiratavast valdkonnast, kuid annaks väga hea lõpptulemuse.
Mida kõik eelnev, sh näited ütlevad? Ütlevad seda, et majandushaldusõigus on valdkond, kus õiguse loomisel ja rakendamisel jääb juristidest üksi väheks. Meie, juristid, suudame küll formaliseerida tegevuslubade taotlemise menetluse ja öelda, et majandustegevuse nõudeid võib kehtestada, kui selleks on avalik huvi, kuid kas me suudame öelda ka seda, kas nt ravimitootja seadmetele kehtestatud nõuded on avaliku huviga põhjendatud? Julgen öelda, et mitte just sageli.
Majandushaldusõigus on üks nendest õigusvaldkondadest, kus põhiõiguste ja –vabaduste tasakaalustamisel peaks õigusharidusega isik ning reguleeritava valdkonna spetsialist töötama käsikäes, üksteist usaldades. Teema, mis mind viimasel ajal on huvitama hakanud on see, et kas õigusloomega tegelevatel juristidel ei peaks olema laiemad teadmised kui vaid üldine elukool ja õigusteadmised. Et jurist tunneb lisaks mingit spetsiifilist valdkonda, näiteks elektriturgu või meditsiinivaldkonda. Kui meil oleks selliseid isikuid, siis võiks see õiguslike regulatsioonide kvaliteedile anda palju kaasa ning kõrvaldada seadustest mõttetud või küsitavad ettevõtlusvabaduse piirangud.
Majandushaldusõiguse valdkonna lähem tundmaõppimine ja selle dimensioonide tajumine on viinud mind ka mõttele, kas üldse on võimalik kõik majandustegevuse nõudeid seaduse (või muu õigusakti, nt määruse) tasemel ammendavalt defineerida või tuleks osaliselt nõuete kehtestamine (täpsustamine) jätta spetsialiseerunud haldusorganitele, nt Tehnilise Järelevalve Ametile. Mul on tunne, et sellisel juhul oleks sageli võimalik üksikjuhul saavutada suurem õiglus ning seeläbi põhiõiguste ja –vabaduste kaitstus. Sisuliselt jääks sellisel juhul juhtumipõhiselt suhteliselt suur otsustusulatus seaduse rakendajale, tegevusloa väljastajale, eriti kui seaduses oleks avatud vaid eesmärk, mida on vaja majandustegevuse nõuetega saavutada. Täna on olukord tihti vastupidi: seadustes on kirjeldatud majandustegevuse nõudeid, aga vahel jääb hoopis segaseks, mis eesmärgil need on kehtestatud. Valdkonda mittetundva inimesena on aga väga raske kontrollida ühe või teise nõude põhjendatust ja proportsionaalsust, kui segaseks jääb selle kehtestamise eesmärk.
Mõistan siinjuures, et minu eelnevalt väljapakutu ei lähe otseselt kokku väljakujunenud ja ka minu enda väljendatud seisukohtadega, et põhiõiguste piiranguid võib reeglina kehtestada vaid seadusandja. Samas tundub mulle majandushaldusõiguse valdkonnas sellise laiema otsustusulatuse andmine rakendajale vähemalt osaliselt põhjendatud: sellisel juhul saaks arvestada paremini nii ettevõtjate kui ka avalikkuse huvidega, sest need joonistuvad konkreetses menetluses selgemalt välja kui abstraktseid üldnorme ettevalmistaja eelnõukoostaja ees. Samal ajal oleks sellisel juhul tarvis tagada ka rakendajate ülimalt kõrge pädevus ja sõltumatus.
Kõige eelneva kokkuvõtteks ütlen, et minu austus nendele, kes loovad majandushaldusõiguse regulatsioone: tegemist on väga raske ja laiapõhjalisi teadmisi vajava temaatikaga.
II Majandustegevuse seadustiku üldosa seadus
Minu austus ka Justiitsministeeriumile, kelle eestvedamisel alustati 2008. a majandushaldusõiguse kodifitseerimisega. Tänaseks on valminud majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse eelnõu koos asjakohaste rakendussätetega (viimased on ülekaalus).
Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse eelnõu tuleb kiita osas, et see süstematiseerib üldisel tasemel ära majandustegevusele kehtestatavad võimalikud piirangud ja loob üldise raamistiku kõikidele regulatsioonidele, mis kohustavad ettevõtjat ennast või enda tegevust registreerima või hankima kõikvõimalikke tegevuslubasid, litsentse, kooskõlastusi jms. Ilma pikema jututa tuleb ka öelda, et igasuguse bürokraatia vähendamine, sealhulgas erinevate tegevuslubade menetluste ühtlustamine ja lihtsustamine, sealjuures nn ühtse kontaktpunkti ja elektroonilise menetluse sisseviimise kaudu, on tervitatav ning aitab ettevõtluskeskkonna parandamisele kaasa.
Seoses üldosaga märgin seda, et seal on, vähemalt osaliselt näha tendents suunas, et haldusorganile antakse suurem otsustusvabadus majandustegevuse reguleerimisel. Räägin näiteks eelnõu § 38 regulatsioonist ehk siis haldusorgani õigusest keelata ettevõtjal või ettevõtjaga seotud isikul majandustegevuse nõuete rikkumise tõttu majandustegevus. Haldusorgan võib selle keelata aastaks ja ettevõtja, kui ta soovib keelust vabaneda, peab näitama, kuidas ta on edaspidi võimeline täitma neid nõudeid, mille rikkumise tõttu talt majandustegevuse õigus ära võeti.
Ma loodan, et haldusorganid on piisavalt pädevad, et nimetatud normi õigelt ja õiglaselt rakendada, sest tõdegem, nimetatud norm annab palju võimalusi ka kiuslikule ametnikule. Seda vaatamata sellele, et MTSÜSis on ka täpsustatud, et haldusorgan võib majandustegevuse keelata vaid siis, kui eksisteerib oluline rikkumine ettevõtja poolt (st kui võib eeldada, et rikub ka edaspidi ja on oht avalikkusele või kolmandatele isikutele) ning ettevõtjal on antud eelnevalt võimalus jagada selgitusi ja viia oma tegevus kooskõlla majandustegevuse nõuetega. Eelnev toob jälle välja, kui oluline on tagada normi rakendaja pädevus ja sõltumatus.Lisaks teeb MTSÜS § 38 selgeks ka selle, kui suur roll hakkab tulevikus olema materiaalsetel majandustegevuse nõuetel ja kui oluline on, et need oleksid proportsionaalsed.
Kui vaadata MTSÜS eelnõu, siis selle 82st leheküljest 56 sisaldavad rakendussätteid, mis sisuliselt kujutavad endast majandushaldusõiguse eriosa regulatsiooni ehk siis eelkõige erinevaid sisulisi nõudeid ettevõtjate majandustegevusele. Seletuskirja järgi on eelnõu eesmärgiks ka nende eriregulatsioonide ülevaatamine ja nende põhiseaduspärasuse tagamine, samuti majandustegevuse nõuete liberaliseerimine.
Mul on küsimus, kas eelnõu töögrupp ja selle eelnõu „põhimõtted, kontseptsioonilised lahendused ja rakendussätted“ heaks kiitnud kodifitseerimiskomisjon ning kooskõlastajad tõesti suutsid sisuliselt ja objektiivselt läbi analüüsida kõikvõimalikud Eesti seadustes ettevõtjatele kehtivad majandustegevuse nõuded ja tagada, et enamik norme on nüüd proportsionaalsed? Kahtlen selles. Eelkõige seetõttu, mida käsitlesin ka ülal: kas normiloojad ning neid norme ülevaatavad isikud on selliste spetsiifiliste teadmistega nt elektriturust, mänguasjade tootmisest, maaparandusest jne, et hinnata ettevõtjatele kehtestatud nõuete põhjendatust? Siinjuures osutan, et minu hinnangul ei pruugi alati aidata ka see, kui normid kooskõlastatakse ettevõtjatega.
Näiteks vedelkütuse seaduse § 3 nii uue kui tulevase regulatsiooni kohaselt võib kütust, välja arvatud vedelgaasi, importida äriühing, kelle osa- või aktsiakapital on vähemalt 10 miljonit krooni. Tekib küsimus, miks on see 10 miljoni krooni nõue kehtestatud ja miks just 10, aga mitte 15 või 5 miljonit? Kas eelnõu tegijad analüüsisid seda? Siinjuures tekib kiuslik mõte oletada, et juba turultegutsevad ettevõtjad, kes selle nõude täidavad, ei soovi ka selle nõude kadumist, sest nendel selle täitmisega probleeme ei ole, kuid samas on see efektiivne takistus teistele turule tulijatele. Ma ei väida siin praegu, et see nõue on ebaproportsionaalne, kuid ma ütlen, et see võib olla ja alati ei aita ka väide, et ettevõtjatega on konsulteeritud. Ettevõtjatel on omad huvid ja seetõttu on vajalik, et keegi sõltumatu ja pädev hindab selle nõude põhjendatust.
Minu eelneva arutluse mõte oli kutsuda teid koos asjakohaste valdkonnaspetsialistidega mõtlema sellele, kas majandustegevusele täna kehtestatud nõuded on kõik vajalikud. Kas riik ei reguleeri täna liiga palju ja liiga detailselt? Erinevate lubade ja teavitamiste menetlus on tänu majandustegevuse üldosa seadustiku eelnõule nüüd lihtsam, kuid majandushaldusõiguse eriosa, mis on selle õigusvaldkonna tuum, sisaldab edasi väga palju ja väga detailsed reegleid ja nõudeid ettevõtjatele.
[1] Teadmiseks keskmine menetlusaeg, s.o aritmeetiline aeg päevades, mis keskmiselt on kulunud asja kohtusse saabumisest lõpplahendi tegemiseni, kusjuures ei arvestata lahendi jõustumisele kulunud aega:
2010 I p.a
Maakohus tsiviilasjades
189 päeva
Ringkonnakohus tsiviilasjades (apellatsioonkaebus, s.o ei hõlma määruskaebust)
Ei peetud arvestust
192 päeva
122 päeva
115 päeva
Ringkonnakohus haldusasjades (apellatsioonkaebus, s.o ei hõlma määruskaebust)
185 päeva
[2] Nt ehitamiseks ja projekteerimiseks peab ettevõtjal olema tegevusluba. Tegevusluba antakse vaid siis, kui ettevõtjal on tööl vastutav spetsialist, kes: 1) on pädev kas ehitamise ja projekteerimise juhtimiseks ja kontrollimiseks ning 2) nõustab ettevõtjat, et oleks tagatud käesolevas seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides sätestatud nõuete järgimine. Vastutaval spetsialistil peab olema ehitamiseks, projekteerimiseks: 1) omistatud kutsekvalifikatsioon kutseseaduse tähenduses, mille kohaselt isik korraldab ressursside jagamist ja teiste tööd ning vastutab selle töö eest, või 2) erialane kõrgharidus ja erialane kolmeaastane töökogemus, mida arvestatakse alates erialast kõrgharidust tõendava dokumendi väljaandmise kuupäevast.

References: § 19
 § 31
 § 32
 Kohus 
 § 38
 § 38
 § 3