Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/16586
Timestamp: 2019-01-18 10:39:12+00:00

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Commission mixte paritaire : Réunion du 9 octobre 2017 à 16h00
Réunion du 9 octobre 2017 à 16h00
Commission mixte paritaire sur le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (voir le dossier)
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme s'est réunie au Sénat le lundi 9 octobre 2017.
La commission mixte paritaire procède d'abord à la désignation de son bureau, qui est ainsi constitué : M. François-Noël Buffet, sénateur, président ; Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente ; M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat ; M. Raphaël Gauvain, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
Permettez-moi de dire d'emblée que nous avons bien travaillé, puisque nous sommes en mesure de vous proposer un accord qui concilie les exigences de la protection de nos concitoyens contre le terrorisme et les impératifs liés au respect des libertés - celles-ci ne peuvent être restreintes que dans la stricte mesure indispensable à la garantie de la sécurité publique.
Raphaël Gauvain, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale
Sur un texte d'une telle portée, il était important que l'Assemblée nationale et le Sénat parviennent à un accord.
Au nom du groupe Les Républicains de l'Assemblée nationale, je veux prendre acte de l'évolution de la réflexion de M. Philippe Bas. Nous avons un point commun : nous pensons qu'il n'est guère raisonnable de lever l'état d'urgence. La question n'est pas de savoir si l'état d'urgence est permanent in abstracto, mais s'il doit être prolongé aujourd'hui en France pour faire face à la menace actuelle. Ce désaccord fondamental avec le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale nous a conduits à voter contre le projet de loi, et nous sommes aujourd'hui très insatisfaits du compromis qui semble se dessiner entre les deux rapporteurs.
Laurence Vichnievsky, députée
Parvenir à un bon compromis n'est pas une compromission. Il fallait sortir de l'état d'urgence, par nature exceptionnel et temporaire, et se doter d'outils adaptés à l'état de la menace terroriste. C'est pourquoi le groupe Modem de l'Assemblée nationale a depuis le début soutenu le texte et les mesures proposées, même si nous souhaitions quelques modifications à la marge.
Lors de l'examen du texte en première lecture au Sénat, le groupe socialiste et républicain s'était très fortement inspiré des positions du Président de la République, qui, dans son livre Révolution, écrivait en novembre 2016 : « Nous pouvons sortir de l'état d'urgence, le droit commun nous suffit ».
François-Noël Buffet, sénateur, président
Les rapporteurs proposent d'adopter l'article 1er dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de plusieurs modifications rédactionnelles, la plus substantielle consistant à préciser que les visites de véhicules susceptibles de pénétrer au sein d'un périmètre de protection seront effectuées avec l'accord de leur conducteur et non de leur propriétaire.
Les rapporteurs proposent d'adopter l'article 2 dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une modification rédactionnelle et à l'exception des dispositions concernant les sanctions pénales, qui seraient adoptées dans la rédaction du Sénat.
La rédaction proposée par les rapporteurs concernant les sanctions pénales est hélas inopérante, compte tenu de ce qu'est le régime de l'application des peines dans notre pays. Prévoir une peine de six mois d'emprisonnement en cas de violation d'une mesure de fermeture d'un lieu de culte revient à ne prévoir aucune peine ! L'Assemblée nationale avait adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement du groupe Modem sur ce point, et j'avais présenté un amendement identique au nom du groupe LR. Je regrette que notre disposition n'ait pas la faveur de nos rapporteurs.
L'Assemblée nationale est revenue au texte du Gouvernement : elle a préféré parler des « idées ou théories qui sont diffusées » dans les lieux de culte, quand nous avions suggéré « les propos qui sont tenus et les écrits qui sont diffusés ». Le Sénat avait en effet considéré que la rédaction du Gouvernement était imprécise et qu'elle risquait de rendre l'ensemble de la disposition inopérante.
Pour faire suite aux propos de M. Guillaume Larrivé, j'ajoute que le quantum des peines qui avait été retenu à l'origine ne permettait pas l'incarcération provisoire dans le cas où une information serait ouverte et où un juge d'instruction serait saisi. Se priver de cette possibilité dans un tel texte est très regrettable.
Nous avons voulu que les sanctions pénales soient conformes à l'échelle des peines. Modifier les sanctions pour une seule catégorie de délits est toujours préjudiciable à la répression.
Nous avons souhaité que les peines prévues soient proportionnelles aux faits reprochés.
J'indique à ceux qui craignent que la sanction ne soit trop faible qu'une personne qui rouvrirait plusieurs fois un lieu de culte fermé commettrait à chaque fois une infraction ; chacune justifierait une sanction. Ce n'est pas du laxisme.
Les rapporteurs proposent d'adopter l'article 3 dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de deux modifications : une précision quant à l'extension du champ d'application de la mesure aux personnes qui « diffusent » des thèses incitant au terrorisme, consistant à exiger une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée afin d'assurer la conformité de cette disposition à la Constitution ; la suppression de l'obligation de déclarer les numéros d'abonnement et les identifiants techniques de l'ensemble de ses moyens de communication électronique, qui apparaît contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Les rapporteurs proposent d'adopter l'article 4 dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles et d'une précision quant à l'extension du champ d'application des dispositions prévues par cet article aux personnes qui « diffusent » des thèses incitant au terrorisme, consistant, comme à l'article 3, à exiger une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée afin d'assurer la conformité de ces dispositions à la Constitution.
Les rapporteurs proposent de déplacer les dispositions de l'article 4 bis A après l'article 4 ter A, par souci de cohérence dans l'organisation du texte, et de supprimer en conséquence l'article 4 bis A.
Les rapporteurs proposent de déplacer les dispositions de l'article 4 bis au sein de l'article 4 ter A et de supprimer en conséquence l'article 4 bis.
Les rapporteurs proposent d'adopter l'article 4 ter A dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de deux modifications : l'une de fond, consistant à prévoir l'extension de l'expérimentation et du contrôle parlementaire renforcé aux mesures prévues par les articles 1er et 2 ; l'autre de forme, consistant à prévoir l'insertion au sein de cet article des dispositions de l'article 4 bis, relatives à la remise d'un rapport annuel du Gouvernement au Parlement sur l'application de ces mesures.
Le texte prévoit que l'Assemblée nationale et le Sénat seront informés sans délai des mesures prises par les autorités administratives. Ces mesures incluent-elles les visites domiciliaires ? Je rappelle en effet que ces visites seront décidées par un juge judiciaire. Tel qu'il est actuellement rédigé, cet article ne permettra pas de contrôle parlementaire des visites domiciliaires.
C'est la saisie par le préfet de l'autorité judiciaire qui sera transmise. Il nous semblait délicat, au regard de la séparation des pouvoirs, de procéder à un contrôle de la décision du juge judiciaire en matière de visite domiciliaire...
Tel qu'il est rédigé, l'article ne permettra rien du tout ! La demande d'autorisation d'effectuer une visite domiciliaire n'est pas une « mesure prise ». Il n'y aura donc pas de contrôle. Il est dommage de se priver de cette information, que nous recevons dans le cadre de l'état d'urgence.
L'article prévoit que : « L'Assemblée nationale et le Sénat peuvent recueillir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures ». C'est dans le cadre de cette disposition qu'interviendra notre contrôle, notamment sur les demandes adressées au juge des libertés et de la détention et ayant donné lieu à autorisation.
Pour répondre à M. Bigot, il faut que nous disions clairement, afin que l'interprétation des termes de la loi soit donnée par le Parlement, que les « actes pris par les autorités administratives » comprennent les saisines du juge des libertés et de la détention aux fins d'autorisation de visites domiciliaires. Il suffit de le dire pour éviter tout problème d'interprétation de la loi.
Je crains de ne pas être en accord avec ce que vient de dire M. Bas. Le point que vient de soulever M. Bigot montre la difficulté intrinsèque des visites domiciliaires. Elles ne sont en réalité ni des perquisitions administratives décidées par l'autorité administrative ni des mesures réellement judiciaires. Ce sont des êtres hybrides : elles relèvent de l'initiative de l'autorité administrative, mais sont décidées par l'autorité judiciaire.
Pour éviter d'autres difficultés, on pourrait rédiger ainsi l'article : « L'Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises ou mises en oeuvre par les autorités administratives ». Ainsi, l'esprit de la loi serait respecté.
Selon moi, une telle précision est inutile. Quoi qu'il en soit, je suis d'accord pour mettre les points sur les i. Donc, soit ! Je rappelle à cet égard que la notion de « mesures » est plus large que celle d'« actes administratifs ».
Les rapporteurs, je l'ai dit, ont souhaité déplacer au sein d'un nouvel article 4 ter B les dispositions relatives au financement public des associations et structures de prévention et de lutte contre la radicalisation, pour la cohérence du texte.
Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, n'a fait l'objet d'aucune discussion au Sénat.
Un point mérite attention : les voies de recours. Les enquêtes administratives déclenchées par un employeur public ou chargé d'un service public peuvent déboucher sur une radiation ou un licenciement, ce qui a un effet grave : priver l'intéressé de son emploi. Si celui-ci forme un recours, il appartiendra à l'autorité de police qui a conduit l'enquête administrative d'apporter au juge tous les éléments permettant de justifier du bien-fondé de la conclusion de cette enquête. Dans la mesure où il s'agit d'une enquête de police dont le contenu n'a pas à être rendu public, l'autorité administrative s'inspirera de ce qu'elle fait en matière d'expulsion d'étrangers pour des motifs de sécurité publique et apportera tous les éléments permettant de justifier la mesure prise.
Les rapporteurs proposent d'adopter l'article 7 dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de l'ajout d'une précision : l'accès aux données du nouveau fichier par les services de renseignement, de police et de gendarmerie ne pourra, de même que pour le PNR aérien, être qu'indirect.
Nous sommes saisis d'une proposition de rédaction du rapporteur pour l'Assemblée nationale. La commission des lois du Sénat avait exprimé des doutes sur la proportionnalité des mesures de contrôle d'identité dans les zones frontalières.
La proposition de rédaction vise à davantage circonscrire le périmètre dans lequel les forces de l'ordre et les douanes seraient autorisées à procéder à des contrôles d'identité autour des points de passage frontaliers sensibles, afin de mettre cet article en parfaite conformité avec les exigences constitutionnelles de proportionnalité. Je vous propose donc de réduire ce périmètre à 10 kilomètres, contre 20 dans le texte actuel, et de confier au pouvoir réglementaire le soin de déterminer le rayon précis dans lequel ces contrôles pourront être effectués.
J'en suis d'accord, même si cette proposition illustre la difficulté de l'exercice... Dans l'état d'urgence, on peut faire beaucoup ; on fait moins dans la loi permanente, et le seuil où l'on franchit la ligne de constitutionalité est plus bas. La réduction de 20 à 10 kilomètres nous fera échapper à la censure constitutionnelle, elle représente un bon équilibre.
Du point de vue juridique, sans doute, mais elle affaiblit le dispositif de contrôle alors que la situation est grave. En novembre 2015, l'article 23 du code frontières Schengen avait été mis en oeuvre et les frontières rétablies, en vue de la COP 21. Les contrôles aux frontières avaient ensuite été pérennisés, mais ils disparaîtront le 11 novembre prochain. Je suis élu d'un département frontalier où ont été interpellés 40 000 étrangers en situation irrégulière, autour de Menton. Quatre à cinq unités de forces mobiles sont mobilisées, ainsi que les hommes de Sentinelle. Le ministre de l'intérieur a lui-même souligné comment des dizaines de personnes, inscrites dans les fichiers comme représentant une menace, ont pu être identifiées dans cette zone. Et l'on sait que certains des terroristes impliqués dans les attentats de Bruxelles sont passés par les filières migratoires. Il est donc fort dangereux de mettre un terme au régime de l'article 23.
Sur la nature des mesures qui devraient être prises, je n'ai pas de divergence d'appréciation par rapport à M. Ciotti et je préfèrerais un rayon de 20 kilomètres. Mais le risque d'inconstitutionnalité est élevé. Seul l'état d'urgence répondrait efficacement à une menace qui est à son maximum. Dans une loi courante, il est délicat d'inclure de telles mesures, elles risquent fort d'être annulées par le Conseil constitutionnel.
Le problème, à l'article 10, n'est pas celui de l'état d'urgence. La France se doit de respecter ses engagements internationaux, notamment le code frontières Schengen, et c'est cela qui a rendu nécessaire l'article 10. Le raisonnement de mon collègue rapporteur sur l'état d'urgence ne vaut pas ! Quant aux contrôles d'identité, on ne peut dire qu'ils ne seraient pas possibles dans le droit commun, ils existent et sont inscrits aux articles 78-2 et suivants du code de procédure pénale. L'article traite, lui, d'un point particulier, celui des contrôles d'identité spécifiques aux frontières.
Dans l'avis rendu sur ce point par le Conseil d'État en assemblée générale le 15 juin 2017, il est précisé que ce type de contrôles, dans les 20 kilomètres autour des points de passage transfrontaliers, n'excède pas les limites assignées par le droit de l'Union européenne ; aucun motif supralégislatif n'est invoqué contre le périmètre de 20 kilomètres.
Pas du tout ! Nous pouvons avoir des débats d'experts sur ce que dit le Conseil d'État, ce que pourrait dire le Conseil constitutionnel ou ce que jugerait la Cour de justice de l'Union européenne. Mais il y a aussi une certitude : si nous considérons que le régime dérogatoire de Schengen doit être maintenu ou renforcé, il faut le faire en bonne intelligence avec nos partenaires, et non seuls.
Une zone de 20 kilomètres autour des deux aéroports parisiens couvrirait effectivement toute la capitale. Il existe des conventions internationales, des exigences constitutionnelles, auxquelles nous devons être attentifs, car elles n'ont pas été posées pour nous compliquer la tâche mais dans l'intérêt de la démocratie. Dans le cadre de Schengen, nous avons rétabli les frontières, mais cela n'autorise pas les contrôles d'identité autour des gares, des aéroports ou des ports - que l'état d'urgence, lui, permet. Du reste, des directives préfectorales ont été prises en ce sens. L'état d'urgence permet, par exception, des dispositifs plus restrictifs qu'une loi permanente. Si le Gouvernement estime que la situation est grave, son intérêt est de préserver les moyens d'action les plus forts, c'est-à-dire de maintenir, sous le contrôle du Parlement, l'état d'urgence. Cela ne nous empêche pas d'adopter un texte en prévision du jour où il sera levé. Pour autant, son adoption ne vaut pas approbation de la levée de l'état d'urgence - au contraire !
Les rapporteurs proposent d'adopter l'article d'application outre-mer dans la version de l'Assemblée nationale, assortie de modifications pour tenir compte des compléments et modifications apportées au projet de loi au cours de sa discussion.

References: l'article 45
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 3
 l'article 4
 l'article 3
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 7
 l'article 23
 l'article 23
 l'article 10
 l'article 10