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Timestamp: 2016-10-26 09:39:18+00:00

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96 I 705107. Auszug aus dem Urteil vom 23. Dezember 1970 i.S. Vischer und Schmid gegen Kantonsrat und Regierungsrat des Kantons Z�rich.
Loi cantonale qui pr�voit, pour prot�ger les habitants voisins d'un a�roport contre le bruit des avions, des restrictions de propri�t� entra�nant le paiement d'indemnit�s et qui r�gle le financement de ces indemnit�s par le moyen d'un fonds. 1. Referendum financier: a) Notion de la d�pense dite "li�e" (confirmation de la jurisprudence); constituent une telle d�pense les indemnit�s � payer en vertu de la loi relative au bruit des avions (consid. 3). b) Les versements � un fonds doivent �tre trait�s comme des d�penses et �tre soumises au vote du peuple dans la mesure o� ils atteignent les montants pr�vus pour le referendum financier (consid. 4). 2. D�l�gation de comp�tence de l'autorit� l�gislative cantonale � l'autorit� ex�cutive; conditions d'admissibilit� (consid. 5). 3. Force d�rogatoire du droit f�d�ral (consid. 6). Faits � partir de page 706
In der Volksabstimmung vom 27. September 1970 nahmen die Z�rcher Stimmb�rger das "Gesetz �ber Massnahmen gegen die Auswirkungen von Flugl�rm und Abgasen in den Randgebieten des Flughafens Z�rich (Flugl�rmgesetz)" an. Nach diesem Gesetz (FLG) unterliegen die Erstellung von Neubauten und die Ben�tzung bestehender Geb�ude den Beschr�nkungen, die erforderlich sind, um bestehende und voraussehbare Auswirkungen des L�rms und der Abgase von Flugzeugen, die bei BGE 96 I 705 S. 707dauernder Einwirkung unzumutbar oder gesundheitssch�dlich sind, zu verhindern oder auf ein ertr�gliches Mass herabzusetzen. Im �brigen trifft der Regierungsrat im Rahmen der Bundesgesetzgebung alle jene Massnahmen, die geeignet sind, den vom Betrieb des Flughafens ausgehenden L�rm, namentlich in der Nacht, niedrig zu halten. Der Regierungsrat erl�sst die erforderlichen Vorschriften (insbesondere ein Verbot f�r Starts und Landungen in der Nacht w�hrend einer bestimmten Zeitspanne) durch Verordnung, die durch den Kantonsrat zu genehmigen ist. Nach Anh�ren der betroffenen Gemeinden legt er L�rmschutzzonen fest mit den gebotenen Beschr�nkungen der Erstellung und Ben�tzung von Geb�uden sowie mit den Verpflichtungen der Grundeigent�mer zu Schallschutzmassnahmen an Geb�uden, wobei die so belasteten Gebiete in einem Zonenplan darzustellen sind (�� 1-3). Die Belastungen des Grundeigentums durch die gest�tzt auf dieses Gesetz erlassenen Beschr�nkungen geben nach Massgabe der �� 183 ff. EG/ZGB Anspruch auf Entsch�digung, wenn sie in ihrer Wirkung einer Enteignung �hnlich sind. Unter bestimmten Voraussetzungen sind auch Aufwendungen f�r Schallschutzmassnahmen zu ersetzen, und Mieter, deren Auszug verf�gt wurde, haben Anspruch auf eine Entsch�digung. Sodann kann der Regierungsrat ein Geb�ude enteignen, wenn die Entsch�digungen 30% des Verkehrswertes �bersteigen. Ferner steht dem Grundeigent�mer gegebenenfalls ein Heimschlagsrecht zu (�� 4 und 5). � 6 bestimmt, dass f�r die Finanzierung von Massnahmen im Sinne dieses Gesetzes und von Entsch�digungen f�r den Entzug von Nachbarrechten ein Fonds geschaffen wird. Die �� 8 und 9 regeln die �ufnung des Fonds. Sie lauten wie folgt:
"� 8. Der Fonds wird aus den �bersch�ssen der Spezialrechnung f�r den Flughafen Z�rich ge�ufnet. F�r die ersten drei Jahre nach Inkrafttreten dieses Gesetzes werden diese Einlagen auf je zehn Millionen Franken festgesetzt. In den folgenden Jahren kann der Kantonsrat j�hrlich bis zu f�nf Millionen Franken zuweisen.
" Reichen die Ertr�gnisse der Spezialrechnung f�r den Flughafen Z�rich w�hrend der ersten drei Jahre nicht aus, so ist der zus�tzlich erforderliche Betrag der Ordentlichen Betriebsrechnung zu belasten. In den folgenden Jahren kann der Kantonsrat die Erg�nzung der Zuweisung bis zum H�chstbetrag der j�hrlichen Quote zu Lasten der Ordentlichen Betriebsrechnung beschliessen.
" Solange der Fonds nach Abzug der Einlagen der ersten drei Jahre einen Bestand von zehn Millionen Franken aufweist, ist die weitere �ufnung einzustellen.
" � 9. Der Regierungsrat verf�gt im Rahmen der gesetzlichen Zweckbestimmung �ber die Mittel des Fonds."
Bernhard Vischer und Hans H. Schmid haben staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 2 �bbest. BV, Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV und des Prinzips der Gewaltentrennung erhoben. Es wird beantragt, das Flugl�rmgesetz sei teilweise (� 2 Abs. 3 und 4, � 5 Abs. 3 und �� 6-10), ev. ganz aufzuheben. Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen.
3. Nach Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV sind Beschl�sse des Kantonsrates �ber neue einmalige Ausgaben f�r einen bestimmten Zweck von mehr als Fr. 3'000,000 oder �ber neue, j�hrlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als Fr. 300'000 der Volksabstimmung zu unterstellen. Diese Bestimmung ist nach Ansicht der Beschwerdef�hrer verletzt. Sie sehen in den Entsch�digungen und Aufwendungen, die der Staat f�r die gest�tzt auf das Flugl�rmgesetz erlassenen Beschr�nkungen des Grundeigentums und angeordneten Schallschutzmassnahmen zu leisten haben wird, eine neue Ausgabe, welche dem Volk in einem Kreditbeschluss h�tte unterbreitet werden m�ssen.
Wie das Bundesgericht in den letzten Jahren verschiedentlich ausgef�hrt hat, ist der Sinn des Begriffs der Neuheit einer Ausgabe aus dem verfassungspolitischen Zweck des Ausgabenreferendums zu gewinnen. Dieser besteht einmal darin, dass dem B�rger ein Mitspracherecht gew�hrleistet sein soll bei Ausgaben, deren Gr�sse seine Belastung als Steuerzahler betrifft. Ausserdem soll der Stimmberechtigte �ber die Art und Weise der Erf�llung von Verwaltungsaufgaben von grosser finanzieller Tragweite mitbefinden d�rfen. Das Finanzreferendum will somit dem Volk ein Mitspracherecht bei der Bewilligung von erheblichen Ausgaben sichern, wenn der Verwaltung nach der Rechtslage und den Umst�nden eine verh�ltnism�ssig grosse Handlungsfreiheit zusteht, und nicht nur dann, wenn sie eine Ausgabe beschliesst, die ausserhalb der gesetzlichen Aufgaben liegt. Darf aber angenommen werden, das Volk habe mit einem Erlass auch die aus ihm folgenden Ausgaben bereits bewilligt, so gelten sie als gebunden und unterstehen nicht dem Finanzreferendum. Es w�re nicht sinnvoll, das Volk �ber die gleiche Ausgabe, �ber die BGE 96 I 705 S. 709es bereits mit dem Grunderlass befunden hat, noch einmal zu befragen. Gebunden ist also jede Ausgabe f�r ein Mittel, das beim Entscheid �ber den Grunderlass voraussehbar war. Im Hinblick auf den umschriebenen staatspolitischen Zweck des Finanzreferendums ist indessen der Begriff der "gebundenen" Ausgabe eher eng und der Begriff der "neuen" Ausgabe eher weit zu fassen (BGE 95 I 537, 218, BGE 93 I 625, mit Hinweisen auf Literatur und Rechtsprechung). Jedenfalls nach der z�rcherischen Praxis wird eine Ausgabe als neu betrachtet, wenn sie nach ihrem Rechtsgrund, nach ihrem Umfang und nach dem Zeitpunkt, zu dem sie gemacht wird, dem die Ausgabe bewilligenden Organ ein Ermessen einr�umt, das f�r die effektive Belastung des Staates von massgeblicher Bedeutung ist. Das trifft zum Beispiel zu bei den Aufwendungen f�r Bauten, die in Erf�llung gesetzlicher Aufgaben zu erstellen sind, wobei insbesondere hinsichtlich der H�he der Ausgabe ein solches Ermessen besteht. Bei den Ausgaben, die das Flugl�rmgesetz nach sich zieht, verh�lt es sich indessen anders. Trifft der Regierungsrat die im Gesetz vorgesehenen Massnahmen zum Schutz der Anwohner vor dem Flugl�rm, so erw�chst dem Kanton eine Leistungspflicht im Umfange der den betroffenen Grundeigent�mern bzw. Mietern von Gesetzes wegen zustehenden Anspr�che auf Entsch�digung. In den F�llen, da der Kanton etwa das Vorliegen eines enteignungs�hnlichen Tatbestandes oder die H�he einer Entsch�digung bestreitet, entscheiden richterliche Instanzen dar�ber. F�r eine Ermessensbet�tigung des Regierungsrates bei der Erf�llung der ihm mit dem FLG �bertragenen Aufgaben, die etwa die H�he der damit verbundenen Auslagen beeinflussen k�nnte, bleibt kein Raum. Es kann sich somit nicht um eine Aufgabe handeln, bei der das Volk sinnvollerweise noch mitsprechen k�nnte. Zudem w�rde damit den Stimmb�rgern nochmals unterbreitet, was sie bereits entschieden haben. Ist doch dem Flugl�rmgesetz selbst zu entnehmen, dass mit seinem Vollzug der Kanton Z�rich entsch�digungspflichtig wird, und auch die Tragweite der finanziellen Verpflichtungen ist erkennbar, besonders deutlich an der Fondsregelung, welche Millionenbetr�ge vorsieht (� 8). Diese Ausgaben waren schon beim Entscheid �ber das Flugl�rmgesetz vorauszusehen, auch wenn ihr Umfang noch nicht bekannt ist. Die Stimmb�rger haben mit der Annahme des Gesetzes auch die zu dessen Ausf�hrung notwendigen Ausgaben gebilligt bzw. die zust�ndigen BGE 96 I 705 S. 710Beh�rden erm�chtigt, diese zu t�tigen. Das Flugl�rmgesetz selbst ist der Grunderlass, auf welchen sich die Finanzierung der darin vorgesehenen L�rmschutzmassnahmen und Enteignungsentsch�digungen st�tzt. Es handelt sich somit um eine gebundene Ausgabe, die das Volk mit der Annahme des Flugl�rmgesetzes bewilligt hat und die ihm nicht nochmals in einer Kreditvorlage zu unterbreiten ist (vgl. das heutige Urteil i.S. Zimmermann und Konsorten gegen Kanton Z�rich betr. Volksabstimmung �ber Kreditbewilligung f�r den Flughafen Z�rich, E. 4). Es ist deshalb auch nicht von Bedeutung, ob sich die Entsch�digungssummen �berhaupt absch�tzen lassen. Etwas anderes k�nnen die Beschwerdef�hrer auch nicht aus dem Urteil des Bundesgerichts vom 13. Mai 1958 i.S. Keller und Konsorten betreffend die Verordnung zum Schutze des Katzensees (ZBl 60/1959 S. 100 f.) ableiten. In jenem Falle wurden die Entsch�digungsanspr�che der Grundeigent�mer durch eine Verordnung begr�ndet, welche der Regierungsrat gest�tzt auf � 182 EG/ZGB erliess. � 182 EG/ZGB erm�chtigt den Kanton im Unterschied zum Flugl�rmgesetz jedoch nicht zu solchen Ausgaben. Ein Gesetz, das derartige gebundene Ausgaben vorsieht, verletzt die KV nicht.
4. Zur Begr�ndung ihres weiteren Vorbringens, die in den �� 6 ff. FLG getroffene Fondsl�sung zur Finanzierung der Entsch�digungsleistungen stelle eine Umgehung des Finanzreferendums dar, gehen die Beschwerdef�hrer gleichfalls davon aus, dass es sich dabei um eine neue Ausgabe handle. Da sich diese Auffassung als unrichtig erweist, ist ihrer R�ge schon der Boden entzogen. Ob eine Ausgabe neu oder gebunden ist, kann indessen gar nicht ausschlaggebend sein f�r die Frage, ob ein Fonds, der zum Zwecke der Finanzierung dieser Ausgabe geschaffen wird, dem Referendum unterliege oder nicht. Die Ausgabe, die in der �ufnung eines Fonds gesehen wird, ist etwas grunds�tzlich anderes als die - gebundene oder neue - Ausgabe im zuvor umschriebenen Sinne, die in Erf�llung einer staatlichen Aufgabe get�tigt wird. Mit der Zuwendung von Mitteln an einen Fonds und damit deren Bindung f�r einen bestimmten Zweck, sei es, dass sie aus dem allgemeinen Staatsgut ausgeschieden werden, sei es, dass eine Einnahmequelle nicht ins Finanzverm�gen fliesst, werden n�mlich dem Staat Mittel entzogen, die sonst in das allgemeine Staatsgut fl�ssen. Die Einlagen in den Fonds sind deshalb wie Ausgaben zu behandeln, die der Volksabstimmung BGE 96 I 705 S. 711zu unterstellen sind, sofern die daf�r massgebenden Betr�ge erreicht sind (HANS ESCHER, Das Finanzreferendum in den schweizerischen Kantonen, Diss. Z�rich 1943, S. 67 f.; ERNST LAUR, Das Finanzreferendum im Kanton Z�rich, Diss. Z�rich 1966, S. 212). In diesem Sinne bedeutet die in � 8 FLG bestimmte �ufnung des Fonds mit j�hrlichen Millionenbetr�gen aus den �bersch�ssen der Spezialrechnung f�r den Flughafen Kloten und, sofern diese nicht ausreichen, aus der Ordentlichen Betriebsrechnung, eine referendumspflichtige Ausgabe. Da die Zweckanweisung der Mittel grunds�tzlich durch Gesetz zu erfolgen hat (ESCHER a.a.O. S. 78 ff.; LAUR, a.a.O. S. 212), sind die Bestimmungen �ber Schaffung und �ufnung des Fonds mit Recht ins Flugl�rmgesetz aufgenommen worden. Mit der Abstimmung �ber das Gesetz hat das Volk sein Mitspracherecht ausge�bt.
Allerdings konnten hier die Stimmberechtigten nicht �ber einen oder mehrere zahlenm�ssig festgelegte Betr�ge befinden, weil die j�hrliche Zuweisung der Millionenbetr�ge an den Fonds f�r eine nicht begrenzte Zahl von Jahren vorgesehen ist. Der Fonds ist aber dennoch nicht verfassungswidrig. In F�llen wie dem vorliegenden, wo die Aufwendungen aus dem Vollzug des Flugl�rmgesetzes, insbesondere H�he sowie Zeitpunkt der einzelnen Auszahlungen an die von Eigentumsbeschr�nkungen Betroffenen, ungewiss sind, liegt in einer derartigen Fondsregelung gerade die sachgerechte L�sung. In Anbetracht des Umstandes, dass die aus dem FLG zu erwartenden Entsch�digungsanspr�che nicht feststehen, erschiene es wenig sinnvoll, die zu deren Deckung abzuzweigenden Mittelbereits aufeine bestimmte H�he festzulegen. Die vorliegend getroffene Regelung erm�glicht vielmehr, die ungleich hohen Aufwendungen �ber Jahre hinaus auszugleichen. Entscheidend ist, dass eine solche Reservestellung durch Fonds wie eine Ausgabe der Volksabstimmung unterstellt wird. Damit ist dem Referendumsrecht der Stimmb�rger Gen�ge getan, und eine Mitsprache bei der Verwendung der Mittel durch die erm�chtigte Beh�rde, die selbstverst�ndlich im Rahmen des Zweckes zu erfolgen hat, ist - auch abgesehen davon, dass es sich hier um eine bereits gebundene Ausgabe handelt - nicht mehr erforderlich. Das Flugl�rmgesetz verst�sst somit auch unter diesem Gesichtspunkt in keiner Weise gegen Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV.
5. Die Beschwerdef�hrer machen ferner geltend, mit � 2 BGE 96 I 705 S. 712Abs. 3 des Flugl�rmgesetzes, der den Regierungsrat mit der Festlegung von L�rmschutzzonen beauftragt, werde das Prinzip der Gewaltentrennung verletzt. Eine solche materielle Gesetzgebungskompetenz k�nne dem Regierungsrat nur durch ein Verfassungsgesetz und nicht durch ein einfaches Gesetz einger�umt werden, weil damit die verfassungsm�ssige Kompetenzordnung im Sinne von Art. 28 KV ge�ndert werde. Diese R�ge ist unbegr�ndet. Zwar kann den Beschwerdef�hrern insoweit beigepflichtet werden, als die L�rmschutzzonen, die der Regierungsrat gest�tzt auf das FLG zu erlassen hat, verm�ge des ihm einger�umten Ermessens und ihrer Breitenwirkung von grossem Gewicht sind. Es l�sst sich die Ansicht vertreten, dass eine Planfestsetzung von solcher Tragweite der gesetzgebenden Gewalt �berantwortet werden solle; doch muss die Rechtsnatur solcher Planungsmassnahmen hier nicht untersucht werden (vgl. BGE 94 I 342 f. mit Verweisungen; IMBODEN, Der Plan als verwaltungsrechtliches Institut S. 128). Auch bei Betonung des Rechtssatz-Charakters solcher Planungsmassnahmen ist in der Erm�chtigung des Regierungsrates zur Planfestsetzung keine unzul�ssige Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen zu sehen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist selbst die Gesetzesdelegation - wo sie nicht ausdr�cklich durch die Verfassung verboten ist - zul�ssig, sofern die Erm�chtigung sich auf eine bestimmte Materie beschr�nkt (BGE 88 I 33 f., BGE 92 I 45 mit Verweisungen; GRISEL, Droit administratif suisse, S. 85). Die z�rcherische Praxis erachtet die Gesetzesdelegation dann als unzul�ssig, wenn hinsichtlich einer bestimmten Materie die grunds�tzlichen und prim�ren Rechtss�tze, der substantielle Gehalt der rechtlichen Regelung von der Exekutive ausgehen sollen (Entscheide des VerwG ZH vom 6. Mai 1965 (ZBl 66/1965 S. 347) und vom 20. Dezember 1968 (ZBl 70/1969 S. 275). Das ist beim Flugl�rmgesetz nicht der Fall. Indem das Gesetz in den Randgebieten des Flughafens Z�rich die Erstellung von Neubauten und die Ben�tzung bestehender Geb�ude den Beschr�nkungen unterstellt, die zum Schutz vor Flugl�rm und Abgasen von Flugzeugen erforderlich sind und dabei die Belastung des Grundeigentums in den betreffenden Gebieten mit Bauverboten, Baubeschr�nkungen und Verpflichtungen zu Schallschutzmassnahmen vorsieht, enth�lt es die grunds�tzliche Regelung der von ihm bezweckten L�rmschutzmassnahmen selbst. Die L�rmschutzzonen, die der Regierungsrat festzulegen BGE 96 I 705 S. 713hat sowie die Darstellung der mit den verschiedenen Beschr�nkungen des Grundeigentums belasteten Gebiete in einem Zonenplan sind Vorschriften, die der Regierungsrat nicht in Erg�nzung des Gesetzes, sondern im Sinne von dessen n�heren Bestimmung zu erlassen hat, auch wenn ihm dabei ein weiter Ermessensspielraum einger�umt wird.
6. Als unbegr�ndet erweist sich sodann die R�ge, Art. 5 Abs. 3 FLG missachte die derogatorische Kraft des Bundesrechts, weil er f�r Enteignungsstreitigkeiten die Anwendung des z�rcherischen Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten und nicht des eidgen�ssischen Enteignungsrechts vorsieht. Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer folgt daraus, dass der Flughafen Z�rich aufgrund einer eidgen�ssischen Konzession betrieben wird (Art. 37 Luftfahrtgesetz) nicht notwendig, dass das Enteignungsrecht nach den bundesrechtlichen Vorschriften auszu�ben sei. Nach Art. 50 Luftfahrtgesetz kann der Bundesrat f�r die Anlage und den Betrieb von Flugpl�tzen sowie f�r Vorkehren zur Flugsicherung das Enteignungsrecht an Dritte �bertragen, und nach Art. 119 EntG kann der Enteigner bestimmen, nach welchem Rechte die Enteignung durchzuf�hren ist, wenn diese sowohl nach eidgen�ssischem als nach kantonalem Rechte m�glich ist. Vor allem aber haben die im Flugl�rmgesetz vorgesehenen Beschr�nkungen des Grundeigentums nicht Anlage und Betrieb des Flughafens oder der Flugsicherung zu dienen, sondern sie bezwecken den Schutz der Anwohner vor L�rmeinwirkungen aus dem Luftverkehr. Dieser Gegenstand ist vom Bund nicht geregelt worden, weshalb die derogatorische Kraft des Bundesrechts entsprechende kantonale Rechtsnormen nicht ausschliesst (BGE 93 I 518 mit Verweisungen).
88 I 33 suite... ,
93 I 518
�� 6 ff. FLG,
� 8 FLG,
Art. 119 EntG

References: BGE 
 Art. 4
 Art. 30
 Art. 30
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 30
 BGE 
 Art. 28
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 5
 Art. 50
 Art. 119

Art. 119