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Relaciones entre el personal y la administración en el sistema de las Naciones Unidas
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Lourdes Contreras Segura
1 Relaciones entre el personal y la administración en el sistema de las Naciones Unidas Preparado por Gérard Biraud Dependencia Común de Inspección Ginebra 2011 Naciones Unidas
3 Español Original: inglés Relaciones entre el personal y la administración en el sistema de las Naciones Unidas Informe preparado por Gérard Biraud Dependencia Común de Inspección Naciones Unidas, Ginebra 2011
5 Resumen Relaciones entre el personal y la administración en el sistema de las Naciones Unidas JIU/REP/2011/10 El informe sobre las relaciones entre el personal y la administración en el sistema de las Naciones Unidas se ha preparado teniendo en cuenta las sugerencias formuladas a este respecto por el Secretario General Adjunto (SGA) de Gestión, la Red de Recursos Humanos de la Junta de los jefes ejecutivos del sistema de las Naciones Unidas para la coordinación y varios representantes del personal. El establecimiento de una interacción positiva y eficaz entre la administración de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas y su personal tiene una importancia decisiva para la prestación de servicios de alta calidad. El objetivo del presente informe es determinar y promover condiciones que faciliten las relaciones entre el personal y la administración a todos los niveles: la Secretaría de las Naciones Unidas, los lugares de destino situados fuera de la Sede y los órganos, programas, tribunales, operaciones de paz y misiones políticas administrados por separado, de conformidad con los principios y los textos convenidos por los Estados Miembros. El ámbito del informe se centra en los procesos y mecanismos de dichas relaciones, más que en las cuestiones sustantivas relacionados con los recursos humanos, salvo con fines ilustrativos. Se espera que la aplicación de las recomendaciones del informe por los jefes ejecutivos, junto con la consideración de algunas sugerencias por parte de los dirigentes elegidos de los órganos representativos del personal, contribuyan a mejorar la labor de diversos órganos mixtos y a unas relaciones entre la administración y el personal más eficaces, en beneficio de todas las entidades interesadas, y satisfaga el deseo claramente expresado por la Asamblea General, cuando examinó las cuestiones de gestión de los recursos humanos (resolución 63/250 de la Asamblea General), de recibir propuestas para el examen de los mecanismos de las relaciones entre el personal y la administración. Principales resultados y conclusiones El examen puso de manifiesto que, si bien la determinación de los principios por los que se rigen las relaciones entre el personal y la administración en el sistema de las Naciones Unidas se basa en criterios jurídicos y políticos derivados de diversos textos, especialmente un gran número de resoluciones de la Asamblea General de carácter vinculante o que suponen un compromiso para todas las partes interesadas en la práctica, la aplicación de esos principios dista mucho de ser uniformemente satisfactoria en las distintas entidades y a todos los niveles de interacción entre el personal y la administración. El Inspector hubo de reorganizar la estructura inicial del presente informe para empezar ocupándose de la "crisis" surgida en dichas relaciones cuando varios órganos representativos de miles de funcionarios de todo el mundo se negaron a participar o amenazaron con boicotear el período de sesiones de junio de 2011 del órgano mixto del personal y la administración más importante de las Naciones Unidas, a saber, el Comité de Coordinación entre el Personal y la Administración (CCPA). El 32º período de sesiones del CCPA (junio de 2011) acabó celebrándose después de que el Secretario General se comprometiera claramente a promulgar antes del final de septiembre de 2011 el nuevo mandato del Comité (elaborado tres años antes). Finalmente se publicó el 8 de septiembre de 2011 (ST/SGB/2011/6), y en virtud de él se sustituía el CCPA por el Comité del Personal y la Administración (CPA). Sin embargo, a pesar de que se lograron algunos resultados positivos, en el mencionado período de sesiones no se resolvieron otras importantes cuestiones pendientes que eran fuente de desconfianza y frustración para los representantes del personal, en particular algunas decisiones de política en relación con las cuales presuntamente no se habían celebrado consultas o GE iii
6 negociaciones adecuadas previas con dichos representantes. Esas prácticas habrían estado claramente en contradicción con la cláusula 8.1 del Estatuto del Personal, que dice lo siguiente: El Secretario General establecerá y mantendrá un contacto y una comunicación constantes con el personal a fin de asegurar su participación efectiva en la determinación, el examen y la solución de las cuestiones relativas al bienestar del personal, incluidas las condiciones de trabajo, las condiciones generales de vida y otros aspectos de las políticas de recursos humanos. Las decisiones impugnadas se referían a "cuestiones que entran dentro del ámbito de competencia del Secretario General", en particular arreglos contractuales, movilidad, protección y seguridad, reducción de las habilitaciones, e incluso una nueva versión del Reglamento del Personal. Las relaciones entre el personal y la administración requieren, para ser eficaces, una definición clara del ámbito de competencia de la administración. También requieren que ambas partes estén dispuestas a participar de buena fe en las conversaciones, así como una comprensión adecuada de los asuntos de que se trate, aspecto este último que está estrechamente relacionado con la necesaria formación en materia de relaciones entre el personal y la administración y en cuestiones de recursos humanos. En el presente informe, el Inspector propone llevar a cabo una importante reforma del Comité del Personal y la Administración (CPA) basándose en el nuevo mandato de este y yendo más allá de lo en él previsto para transformarlo de un evento de cinco días de duración en un proceso de cinco meses, según se expone detalladamente en el capítulo 8. Los cambios previstos pueden exigir la difícil tarea de abandonar ideas preconcebidas y procedimientos habituales con miras a salvaguardar y mejorar las relaciones entre el personal y la administración. En el informe se destacan las siguientes cuestiones al respecto: a) El alcance de las cuestiones que el Secretario General y los directivos han de tratar con los representantes del personal está claramente definido y limitado por las cláusulas 8.1 a) y 8.2 del Estatuto del Personal. Además, tal participación no equivaldría a la cogestión de la organización. b) Incumbe en último término al Secretario General, en su calidad de Oficial Administrativo Jefe de las Naciones Unidas, aceptar o rechazar cualquier acuerdo que se haya propuesto sobre cuestiones en relación con las cuales es la autoridad suprema. Con respecto a otras cuestiones que entren dentro del ámbito de competencia de los Estados Miembros (incluida las cuestiones a nivel de todo el sistema y que tengan consecuencias presupuestarias), el Comité puede esforzarse en adoptar una posición común que el Secretario General estaría obligado a defender ante la Asamblea General. Si, como se sugiere, el Secretario General está al tanto de las negociaciones que se celebren en el CPA, no carecerá de tiempo para examinar detalladamente en todos sus aspectos cualquier acuerdo que se proponga antes de aceptarlo y firmarlo. c) No se pueden ni deben examinar ni concluir de un día para otro acuerdos que abarquen todos los aspectos posibles de una cuestión si se desea que sean creíbles y coherentes; tales acuerdos pueden requerir distintos plazos, desde días hasta meses. A fin de asegurarse de que no habrá contratiempos ni sorpresas innecesarios para una u otra parte, deben cumplirse las tres condiciones necesarias para llegar a acuerdos de buena fe, a saber, información mutua, consultas recíprocas y, sobre todo, negociación. d) El marco apropiado para las negociaciones variará de acuerdo con la naturaleza y el alcance de la cuestión que se examine, desde conversaciones informales entre los directores de operaciones y el personal de sus dependencias sobre cuestiones concretas que afecten a un departamento o dependencia (con arreglo al principio de subsidiariedad), hasta la celebración de conversaciones en comités consultivos mixtos y iv GE
7 comités mixtos de negociación cuando se trate de cuestiones que afecten concretamente a un lugar de destino determinado, o en el marco del CPA cuando se trate de cuestiones que afecten a toda la Secretaría. A este respecto, en los capítulos III y VI se señala que, si se considera que las Naciones Unidas son el empleador y están representadas por una administración establecida cuando se examinen y formalicen acuerdos, cabe llegar a la conclusión de que se dan todas las características de la negociación colectiva en la mayoría de los procesos oficiales de negociación de las relaciones entre el personal y la administración, en particular dentro del marco del CPA y de los comités mixtos de negociación. e) Las decisiones que se adopten en los foros mencionados más arriba, en los que estén debidamente representados tanto el personal como la administración, deberán ir acompañadas de la necesaria actividad conjunta de seguimiento y ejecución, con un cronograma claramente establecido. Teniendo en cuenta los medios de que dispone, incumben especialmente a la administración esta tarea, empezando por el Oficial Administrativo Jefe de las Naciones Unidas y el jefe ejecutivo de la entidad de las Naciones Unidas de que se trate. Recomendaciones, directrices y propuestas El Inspector formula 6 recomendaciones en el presente informe: 1 a la Asamblea General, 1 al Secretario General exclusivamente y 4 al Secretario General y los jefes ejecutivos de los órganos y programas administrados por separado. También propone, a título meramente consultivo, 5 directrices para su examen y posible aplicación por los órganos representativos del personal apropiados. A diferencia de las "recomendaciones", las directrices no serán objeto de ninguna actividad por parte de la DCI de seguimiento de su aceptación y aplicación. Además, se invita a los representantes del personal y de la administración, en su condición de miembros del CPA, a examinar, debatir y mejorar en el primer período de sesiones del Comité los cambios institucionales que se proponen en el capítulo VIII para aumentar la eficacia del Comité y, por tanto, de las relaciones entre el personal y la administración. Recomendación que se somete a la consideración de los órganos legislativos Recomendación 5 La Asamblea General debe solicitar al Secretario General que someta a su aprobación la inclusión de una cláusula apropiada en el Estatuto del Personal que confirme el reconocimiento del derecho del personal de Naciones Unidas a la negociación colectiva, según se establece en el anexo de su resolución 128 (II). El Secretario General y los jefes ejecutivos de los órganos y programas administrados por separado deben aplicar al personal de sus entidades respectivas las normas y principios enunciados en los instrumentos pertinentes de la OIT, especialmente la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (1998). GE v
8 Índice Párrafos Página Resumen... iii Siglas... ix I. Introducción A. Objetivos y alcance B. Metodología II. Relaciones entre el personal y la administración en una situación de crisis crónica A. Relaciones entre el personal y la administración en el pasado y el presente B. Insuficiencias crónicas del Comité de Coordinación entre el Personal y la Administración (CCPA) B.1 Retraso en la presentación de la documentación B.2 Desigual aplicación de los acuerdos del CCPA B.3 Percepciones contrapuestas respecto de importantes decisiones presuntamente adoptadas sin la participación del personal C. Crisis declarada en D. Durante el 32º período de sesiones del CCPA aparentemente se resuelve la crisis III. Comité (de Coordinación) entre el personal y la Administración de la Secretaría de las Naciones Unidas (CCPA/CPA) A. Mandato y atribuciones B. Composición de los comités mixtos locales y relaciones con ellos C. Elementos positivos del CCPA C.1 Las mejores prácticas de los grupos de trabajo C.2 Iniciativas encaminadas a propiciar el seguimiento de la aplicación de los acuerdos C.3 Esfuerzos generales para llegar a soluciones convenidas D. Retos que es preciso afrontar para lograr un mejor funcionamiento del Comité D.1 Examen de la estructura de la composición del Comité D.2 Resolución de incertidumbres con respecto a la delegación de autoridad D.3 Fomento del interés y el conocimiento de los Estados Miembros con respecto a la labor del Comité D.4 Promover la profesionalidad en el C(C)PA E. Consulta o negociación? IV. Órganos representativos del personal y relaciones entre el personal y la administración a nivel local vi GE
9 A. Con qué objetivos actúan los órganos representativos del personal? B. Cómo está representado y organizado el personal de las Naciones Unidas? B.1 Intereses respectivos de las distintas categorías del personal B.2 Diversas fórmulas de organización B.3 Estructura y procedimientos internos de los órganos representativos del personal B.4 Participación democrática en las elecciones de los miembros del consejo de un órgano representativo del personal C. Percepciones de la función de representación del personal en las relaciones entre el personal y la administración C.1 Relación entre el personal y sus representantes D. Percepciones de la función de la administración en las relaciones entre el personal y la administración E. Protección de los representantes del personal F. Comunicación dentro de los órganos representativos del personal y entre ellos G. Comunicación de la administración V. Relaciones entre el personal y la administración a nivel local: prácticas y medios A. Calidad de las relaciones entre el personal y la administración a nivel local B. Distintos tipos de órganos mixtos C. Relaciones entre la administración y los órganos mixtos D. Servicios e instalaciones y tiempo disponibles oficialmente para el desempeño de la función de representación del personal E. Capacitación del personal y la administración en materia de relaciones mutuas VI. Principios y textos básicos sobre las relaciones entre el personal y la administración A. Independencia de los funcionarios internacionales B. Estado de derecho C. Libertad de asociación y representación del personal D. Derechos humanos E. Convenios y declaraciones de la Organización Internacional del Trabajo: negociación colectiva VII. La obligación de todos de rendir cuentas A. Responsabilidad y obligación de todas las partes interesadas de rendir cuentas B. Responsabilidad y rendición de cuentas de los representantes del personal C. Responsabilidad y rendición de cuentas de los directivos GE vii
10 D. Relaciones entre el personal y la administración y delegación de autoridad E. Responsabilidad y rendición de cuentas de los Estados Miembros en las relaciones entre el personal y la administración E.1 Comunicación E.2 Perspectivas de los Estados Miembros con respecto a las relaciones entre el personal y la administración e interés en ellas E.3 Posiciones de los Estados Miembros con respecto a las medidas que deben adoptarse para mejorar las relaciones entre el personal y la administración VIII. Hacia un nuevo Comité del Personal y la Administración A. Un nuevo C(C)PA? B. Dotación de mayor eficacia e independencia a la secretaría del Comité C. Clarificación de a quién será aplicable cada texto y quién debe examinarlo D. Conceder tiempo y espacio para el análisis y las consultas IX. Conclusiones Anexos I. Cláusulas y reglas sobre las relaciones con el personal ST/SGB/2011/ II. Cuadro de la calidad percibida de las relaciones entre el personal y la administración basado en los informes del CCPA III. Cuestiones referentes a las relaciones entre el personal y la administración planteadas en los períodos de sesiones del CCPA IV. Panorama general de las medidas que van a adoptar las organizaciones participantes en relación con las recomendaciones de la Dependencia Común de Inspección viii GE
11 Siglas ACNUDH ACNUR CAC CAPI CCAAP CCISUA CCP CCPA CEPA CEPAL CEPE CESPAO CESPAP CPA DCI DPKO FAPNU FICSA FNUOS FPNUL OAJ OCAH OGRH OIT ONUG ONU-Hábitat ONUN ONUV ONUVT Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Comité Administrativo de Coordinación Comisión de Administración Pública Internacional Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto Comité Coordinador de Sindicatos y Asociaciones Internacionales del Personal del Sistema de las Naciones Unidas Consejo de Coordinación del Personal Comité de Coordinación entre el Personal y la Administración Comisión Económica de las Naciones Unidas para África Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia Occidental Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico Comité del Personal y la Administración Dependencia Común de Inspección Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz Federación de Asociaciones del Personal de las Naciones Unidas Federación de Asociaciones de Funcionarios Públicos Internacionales Fuerza de las Naciones Unidas de Observación de la Separación Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en el Líbano Oficina de Asuntos Jurídicos Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios Oficina de Gestión de Recursos Humanos Organización Internacional del Trabajo Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos Oficina de las Naciones Unidas en Nairobi Oficina de las Naciones Unidas en Viena Organismo de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua GE ix
12 OOPS OSSI PNUD PNUMA SGA SsG TANU TAOIT UE UN LB UNCTAD UNFPA UNICEF UNISERV UNODC UNOPS UNU Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente Oficina de Servicios de Supervisión Interna Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Secretario General Adjunto Subsecretario General Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo Unión Europea Base Logística de las Naciones Unidas Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo Fondo de Población de las Naciones Unidas Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Federación de Funcionarios Internacionales de las Naciones Unidas Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos Universidad de las Naciones Unidas x GE
13 I. Introducción A. Objetivos y alcance 1. Como parte de su programa de trabajo para 2009, la Dependencia Común de Inspección (DCI) realizó en noviembre de ese año un examen de las relaciones entre el personal y la administración en el sistema de las Naciones Unidas. El examen tenía como objetivo según se anunciaba inicialmente en el documento A/63/34 (párrs. 141 a 145) evaluar esas relaciones en todo el sistema de las Naciones Unidas, y se incluyó en el programa de la DCI, teniendo en cuenta las sugerencias hechas por el Secretario General Adjunto (SGA) de Gestión, la red de recursos humanos de la Junta de los jefes ejecutivos del sistema de las Naciones Unidas para la coordinación y varios representantes del personal. Debido a la imprevista diversidad y fragmentación de las relaciones entre la administración y el personal dentro del sistema de las Naciones Unidas, hubo que dividir el examen en dos informes, de los cuales el presente se concentra en el Grupo de las Naciones Unidas 1, y otro informe (incluido en el programa de trabajo de la DCI para 2011), que se presentará próximamente y que abarcará los organismos especializados de las Naciones Unidas y las distintas modalidades en que los representantes del personal y de la administración se relacionan e interactúan a nivel de todo el sistema. 2. Se parte de la premisa de que para poder prestar servicios de alto rendimiento es indispensable que exista una interacción buena y eficaz entre la administración de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas y su personal, el cual se considera su recurso más valioso. Desde esta perspectiva, cerca de 100 horas de entrevistas (realizadas paralelamente con representantes tanto del personal como de la administración) convencieron al Inspector de que la calidad de esas relaciones distaba mucho de ser satisfactoria (con algunas excepciones de relaciones excelentes, como en el caso del UNICEF) una opinión confirmada por otros Inspectores de la DCI que se ocupan de otros temas en contacto con los representantes del personal y de la administración. 3. El objetivo de ambos proyectos es determinar y promover las condiciones que propicien relaciones entre el personal y la administración a todos los niveles local, de la Secretaría de las Naciones Unidas, del Grupo y de todo el sistema basadas en los principios y textos convenidos por los Estados Miembros. Se confía en que las recomendaciones que haga la DCI a sus destinatarios tradicionales (órganos rectores o jefes ejecutivos), con el complemento de las directrices que se formulen a los dirigentes elegidos de los órganos representativos del personal, permitan mejorar la labor de los órganos mixtos existentes y superar los factores que obstaculizan el logro de unas relaciones entre el personal y la administración más eficaces, en beneficio de todas las entidades interesadas. 1 El "Grupo de las Naciones Unidas" comprende todas las entidades cuya administración y personal actualmente están representados en calidad de miembros o miembros asociados del Comité (de Coordinación) entre el Personal y la Administración (C(C)PA). Forman parte de él la Secretaría de la Sede de Naciones Unidas, tres oficinas de las Naciones Unidas situadas fuera de la Sede en Ginebra (ONUG, OCAH en Ginebra, ACNUDH, UNCTAD, CEPE, ACNUR), en Nairobi (ONUN, incluidos el PNUMA y ONU-Hábitat) y en Viena (UNODC, ONUV), cuatro comisiones económicas regionales (CEPA Addis Abeba, CESPAP Bangkok, CESPAO Beirut, CEPAL Santiago), el Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno, el DPKO y el Departamento de Asuntos Políticos (que representa a más de 40 operaciones de mantenimiento de la paz y misiones políticas especiales), fondos y programas de las Naciones Unidas (PNUD, UNFPA, UNICEF, UNOPS, OOPS), la Universidad de las Naciones Unidas (UNU) y dos tribunales penales de las Naciones Unidas (Tribunal Penal Internacional para Rwanda Arusha y Kigali, y Tribunal Internacional para la ex-yugoslavia La Haya). El OOPS no está representado en el Comité. GE
14 Al abordar esa cuestión, el presente informe se centra en el proceso y los mecanismos de las relaciones, más que en las cuestiones sustantivas relacionadas con los recursos humanos, que solo se mencionan con fines ilustrativos. 4. Los Estados Miembros y el personal en general, si bien pueden no participar de manera tan directa como los representantes del personal o de la administración de recursos humanos en las cuestiones referentes a las relaciones entre la administración y el personal, han expresado, en su calidad de partes interesadas, el deseo común de mayor transparencia y una difusión más eficaz de la información relacionada con este tema, debido a la percepción común de que existen muchos marcos para el ejercicio de esas relaciones y que la rendición de cuentas está mal delimitada. Para no colocarse en la delicada posición de actuar tanto de juez como de parte, la Secretaría de las Naciones Unidas propuso que este tema fuera abordado por la DCI, que está en mejores condiciones para ello dado que "es el único órgano independiente de supervisión externa del sistema de las Naciones Unidas". Se espera que el análisis y las recomendaciones contenidas en los dos volúmenes sucesivos satisfagan el deseo expresado claramente por la Asamblea General de que se le presenten propuestas para examinar el mecanismo de relaciones entre el personal y la administración a fin de abordar las cuestiones de gestión de los recursos humanos (resolución 63/250 de la Asamblea General). B. Metodología 5. Teniendo en cuenta que en el presente informe se examinan situaciones en las que los representantes del personal y de la administración defienden intereses diferentes, se hace una exposición tanto de las cuestiones en las que hay acuerdo como de las divergencias, y se reconoce la influencia que tienen las distintas personalidades en las relaciones entre el personal y la administración. Se basa fundamentalmente en las perspectivas de cada parte a fin de captar la naturaleza de sus relaciones de la manera más neutral y objetiva posible. En consecuencia, se adoptó un enfoque simétrico y se tomaron en consideración las opiniones de los representantes tanto del personal como de la administración en todos los lugares de destino examinados por medio de cuestionarios y entrevistas, en los que prevaleció una total imparcialidad y se garantizó la confidencialidad. 6. De conformidad con las normas y directrices internas de la DCI y sus procedimientos de trabajo internos, la metodología empleada en la preparación del presente informe comprendió la realización de 1 estudio técnico preliminar de documentos, 66 entrevistas, incluidas 18 en videoconferencia, y 1 análisis pormenorizado de los datos recopilados. Se enviaron 33 cuestionarios detallados a los representantes de la administración y a los órganos representativos del personal del Grupo de las Naciones Unidas, y se registró una tasa de respuesta del 100% por parte de aquella y del 77% por parte de estos últimos. El Inspector entrevistó a representantes tanto del personal como de la administración y al ex-presidente y el Vicepresidente del Comité de Coordinación entre el Personal y la Administración (CCPA) en Viena, e intercambió puntos de vista con el actual Presidente del Comité. También se celebraron entrevistas con los representantes de 16 Estados Miembros en Nueva York y con algunos especialistas en relaciones laborales, a título individual o institucional. 7. En el marco del examen, el Inspector, además de sus contactos en Ginebra, visitó Nueva York (Secretaría de las Naciones Unidas 2, PNUD, UNFPA, UNICEF, CAPI y representantes de 16 Estados Miembros), Beirut (CESPAO) y Naqoura (FPNUL), Viena (UNODC/ONUV), La Haya (Tribunal Internacional para la ex-yugoslavia) y Bruselas 2 Incluida la Oficina de Asuntos Jurídicos (OAJ), el Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno y el Departamento de Gestión, en particular la Oficina de Gestión de Recursos Humanos (OGRH). 2 GE
15 (Comisión Europea). Se recibieron respuestas positivas de todas las solicitudes de videoconferencia. De conformidad con el artículo 11.2 del Estatuto de la DCI, el presente informe ha recibido forma definitiva tras la celebración de consultas entre los Inspectores a fin de comprobar si sus conclusiones y recomendaciones se ajustaban al juicio colectivo de la Dependencia. 8. El Inspector había de solicitar información, sin excluir a ninguna parte interesada, y reflexionar sobre los principales aspectos que en cada parte pudieran influir en la calidad de las relaciones, teniendo en cuenta todas las percepciones registradas. Es bien sabido que los Inspectores de la DCI, de acuerdo con el Estatuto 3 de esta, desempeñan una función meramente consultiva y no tienen facultades de decisión ni pueden "intervenir en las operaciones de los servicios que inspeccionan", pero pueden "proponer [ ] reformas o formular [ ] recomendaciones". En el presente informe se recomienda que la Asamblea General solicite al Secretario General que someta a su aprobación un estatuto del personal en el que se reconozca expresamente el derecho de negociación colectiva en el sistema de las Naciones Unidas. Con respecto a los órganos representativos del personal, el Inspector, a fin de respetar escrupulosamente su libertad de asociación, se limita a formular "directrices" o incluso a presentar en el propio texto sugerencias generales, que cada órgano puede examinar y decidir si aplicar o no. No se realizará un seguimiento de ninguna directriz en el sistema de vigilancia de la DCI. Es evidente que, en virtud de su libertad de asociación, los miembros del personal de cada organización, y solo ellos, siempre han tenido libertad para organizar y establecer sus órganos representativos, y siguen teniendo libertad para criticarlos, reformarlos y mejorarlos democráticamente. Ningún directivo ni tercera parte, sea esta un Estado Miembro o la Asamblea General, puede decidir por ellos en esta esfera. Con miras a facilitar la utilización del informe, la aplicación de sus recomendaciones y el seguimiento de estas, el anexo IV contiene un cuadro en el que se indica si el informe se presenta a los jefes ejecutivos de la organización y las entidades de que se trate para la adopción de medidas o con fines de información. 9. El Inspector desea expresar su profundo reconocimiento a todos los que le prestaron asistencia en la preparación del presente informe, en particular a los representantes de los Estados Miembros, de la administración y del personal que participaron en las entrevistas, enviaron comentarios y no dudaron en compartir sus conocimientos y su experiencia en un ambiente de confianza. 3 Artículo 5.5 del Estatuto de la DCI (resolución 31/192 de la Asamblea General, anexo), que es posible descargar en la dirección GE
16 II. Relaciones entre el personal y la administración en una situación de crisis crónica A. Relaciones entre el personal y la administración en el pasado y el presente 10. El texto más antiguo sobre las relaciones entre el personal y la administración (1920), el artículo 9 1) del capítulo IV del Estatuto del Personal de la OIT 4, era muy positivo: se otorgaban facultades al Comité del Personal y al Comité Mixto para "asegurar relaciones más fáciles y más constantes entre el Director y el personal en su conjunto". Ese mismo espíritu inspiraba los objetivos enunciados en el proyecto de estatuto del Comité del Personal de las Naciones Unidas 5. En su informe correspondiente a , ese Comité definía su función como "una fórmula que funcionará: un Comité del Personal que reflejaría las opiniones y puntos de vista de sus miembros, un Comité que no estaría ni sometido a la administración ni en oposición a ella por principio, un Comité que no trata de provocar crisis ni intenta mediante vagas palabras acallar un legítimo descontento, un Comité que coopera con los miembros de la Asociación, cuyo papel consiste en orientar en las cuestiones administrativas a sus colegas". Dicha fórmula sigue siendo pertinente. 11. Después de un inicio positivo e intenso en el decenio de 1940, que se caracterizó por la confianza mutua 7, las relaciones entre el personal y la administración en el sistema de las Naciones Unidas han registrado altibajos (como se indica en el anexo II) durante los últimos 30 años. La crisis en esas relaciones no es un fenómeno nuevo. Además de varias resoluciones de la Asamblea General en las que se hacía referencia a una serie de cuestiones que eran motivo de grave preocupación para los Estados Miembros 8, en varios informes de la DCI se deja constancia del "deterioro" y la "crisis" de esas relaciones en el pasado. Ello se debió a diversas razones, en su mayor parte nuevas políticas en materia de recursos humanos menos por su contenido que por la manera repentina en que se introdujeron. Es una esfera en la que los Estados Miembros también tienen algunas competencias, además del Secretario General. 12. En el decenio de 1980, se produjo cierta crisis de confianza, por lo que en 1985 el Subsecretario General (SsG) de Recursos Humanos hizo una visita a la mayoría de los lugares de destino de la Secretaría y publicó un penetrante informe 9, que tuvo mala acogida por parte del personal en la siguiente reunión del CCPA. En 1991, funcionarios de la Sede se manifestaron durante varias horas delante del edificio de la Secretaría en Nueva York. En 1997, Inspectores de la DCI hicieron un análisis de la situación durante , un período de crisis de las relaciones entre la administración y el personal, en un documento no publicado donde se señalaba que ambas partes debían contribuir a su solución. De 2003 a mayo de 2011 se registró otra crisis en la Sede de las Naciones Unidas entre el 4 Véase Djokitch, Alexandre, The Staff Union of International Labour Office Its origins and the commencement of its activity, Ginebra: OIT, Véase la circular del Consejo Permanente del Personal Nº 15, 13 de enero de 1947, pág Véase Annual Report of the Staff Committee, 27 de abril de 1949, SCC/54, pág Véase Report of the Permanent Staff Commitee to the Staff of the United Nations Secretariat, PSC/13, 13 de diciembre de Véase, por ejemplo, la resolución 47/226, en la que se reafirma la necesidad de que el Secretario General utilice al máximo los mecanismos de consulta entre la administración y el personal que se indican en la regla del Reglamento del Personal. 9 SMCC/X/6, 12 de abril de 1985: Status of Staff Management Relations, Report of a mission to duty stations and offices away from Headquarters, Pascal Negre. 4 GE
17 Departamento de Gestión y el Sindicato del Personal de las Naciones Unidas (Sede), el cual se negó durante ocho años a participar en el Comité, una decisión que también adoptaron el Consejo de Coordinación del Personal de la ONUG y el Sindicato del Personal del cuadro del Servicio Móvil de las Naciones Unidas hasta En ambos lugares de destino, así como en la CESPAO (cuando el Inspector la visitó en 2010), el intenso antagonismo en las relaciones entre los representantes del personal y de la administración se agudizó por diferencias culturales y de personalidad. Otro indicador significativo de un ambiente tenso de trabajo es el considerable número de funcionarios en Ginebra que participa voluntariamente en un curso sobre gestión del estrés (en francés) organizado por la Sección de Servicios Médicos de la ONUG. 13. Algunas de las dificultades mencionadas más arriba están relacionadas con políticas o situaciones generales, en particular la crisis financiera y las medidas de reducción de plantilla y redistribución de puestos. Otras están relacionadas por lo general con políticas de recursos humanos tales como las referentes a la movilidad, la armonización de prestaciones, deficiencias en la aplicación de las políticas de contratación, clasificación y promoción de la Organización, así como el empleo de instrumentos de gestión mal concebidos y laboriosos que no han sido ensayados suficientemente (por ejemplo, el primer sistema de evaluación de la actuación profesional y las herramientas de contratación Galaxy e Inspira) ni han sido sometidos a controles internos. La mayoría de esas políticas se justificó como parte de la "reforma de la Organización" en curso. 14. Las quejas por el contenido de las medidas adoptadas se intensificaron debido a la falta crónica de comunicación, de consultas previas y, algunas veces, de buena fe en las negociaciones entre el personal y la administración. Si bien los órganos mixtos permitían disponer de principios y marcos de información mutua, consulta y negociación, el hecho de no aplicarlos de manera efectiva crea un ambiente de enfrentamiento. 15. Con una excepción 10, se disponía de pocas encuestas amplias del personal para poder evaluar el estado de las relaciones entre el personal y la administración. Es encomiable la iniciativa conjunta del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DPKO) y el Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno de realizar un estudio del período , que abarcaba la Sede de las Naciones Unidas y ocho misiones de paz, en el que se encuestó a personas sobre la cuestión de la "promoción de un entorno de trabajo positivo". En una nota firmada por los dos SGA interesados se indicaba que la mayoría del personal estaba insatisfecho con respeto a (en orden descendiente): "1) la equidad de los procesos de promoción, 2) la posibilidad de recibir capacitación en el trabajo para propiciar la promoción/movilidad, 3) la equidad en los procesos de contratación, 4) la planificación/orientación respecto de las perspectivas de carrera, 5) la equidad de los procesos de evaluación de la actuación profesional, y 6) la rendición de cuentas por parte de la administración para hacer frente al abuso de autoridad". 16. El estudio también puso de manifiesto que "la satisfacción en el trabajo del personal tanto de la Sede como de las misiones depende del trato que reciba del personal directivo y la calidad de sus relaciones con los colegas". También se señalaba que "el personal que tiende a sentirse mejor en el desempeño de sus funciones también es el que se siente reconocido por el personal directivo de categoría superior, considera que este es accesible, observa por parte del mismo un trato respetuoso y preocupación por las perspectivas de carrera del personal, mantiene relaciones de cooperación con los colegas y observa que se respeta la diversidad cultural". El análisis que realiza el Inspector en los 10 En 1999 se publicó en la School of Management de la Universidad de Cranfield un informe útil al respecto titulado "Human Resources Management: Policies and practices in the United Nations Family of Organizations and Related agencies. A comparative analysis with European Government Institutions". GE
18 capítulos que figuran a continuación confirma que la sombría perspectiva que presenta la administración de las Naciones Unidas pone de relieve tanto los síntomas de la crisis de las relaciones entre el personal y la administración como los principales elementos que es necesario afrontar. 17. Las opiniones sobre las relaciones recogidas por el Inspector en 2010 y 2011 generalmente eran más optimistas respecto de la administración que del personal, ya que este otorgaba más importancia a la calidad de las relaciones, especialmente en cuanto a su grado de participación en la determinación de las políticas de recursos humanos. Las relaciones en algunas entidades pueden calificarse de excelentes (UNICEF 11 ), cordiales (CEPAL, FPNUL) o cooperativas (Tribunal Internacional para la ex-yugoslavia 12 ), pero estos ejemplos positivos son más una excepción que la regla. Esas relaciones, aunque en algunos lugares de destino como Viena y Naqoura (Líbano) a nivel local pueden calificarse de buenas, se han visto negativamente afectadas por las frustraciones causadas, en particular, por algunas políticas de recursos humanos adoptadas a nivel de toda la Secretaría en 2011, que se percibieron como una imposición unilateral. En otras partes, por ejemplo Addis Abeba, Arusha, Kigali, Bangkok y Nairobi, puede considerarse que las relaciones no son ni positivas ni negativas, sino meramente "correctas" 13, mientras que en el ACNUR parecían "difíciles". 18. En el curso de los años, la crisis crónica registrada en los lugares de destino más grandes, a saber, la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York y la ONUG, contribuyó a desalentar la participación activa del personal en las actividades de sus órganos representativos. Como se señaló durante las reuniones celebradas por la administración de las Naciones Unidas y algunos Inspectores de la DCI en el decenio de 1990, solo el 15% del personal de la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York participó en las elecciones del Consejo del Personal, y únicamente el 45% hizo efectivas las cuotas sindicales. Es esclarecedor que, ya en su quincuagésimo período de sesiones, la Asamblea General incluyera el "aumento de la eficiencia de las consultas con los Estados Miembros sobre cuestiones administrativas" entre los objetivos en materia de administración y gestión en el presupuesto por programas para En la actualidad, el hecho de que la representación del personal esté dividida ha supuesto la repetición de situaciones de ese tipo, como lo demuestra el que no se alcanzara el quorum necesario ni en las reuniones oficiales del Sindicato del Personal de las Naciones Unidas ni en las del Consejo de Coordinación del Personal de la ONUG a las que asistió el Inspector en 2010 y Este hecho parece indicar que queda todavía mucho por hacer para que los órganos representativos del personal animen a sus miembros a participar En el UNICEF, el órgano representativo del personal tiene voz en la estructura de gestión al ocupar de oficio un puesto en el Equipo de Líderes Mundiales que se reúne tres veces al año con una participación a nivel por lo menos de la categoría D-2; los representantes del personal también participan en los equipos de gestión de las divisiones. 12 Los representantes del personal y de la administración propiciaron la colaboración para afrontar los retos de la reducción de personal. 13 El limitado presupuesto para el presente informe no permitió al Inspector visitar más que una misión sobre el terreno. 14 Cifras de asistencia: 43ª reunión del Consejo del Sindicato del Personal de las Naciones Unidas celebrada el 11 de noviembre de 2010: 9 participantes; asamblea general anual ordinaria del Consejo de Coordinación del Personal de la ONUG (segunda convocatoria) celebrada el 4 de febrero de 2011: 50 participantes; asamblea general extraordinaria del Consejo de Coordinación del Personal de la ONUG celebrada después del CCPA el 12 de julio: menos de 50 participantes; debe observarse que distó mucho de haber quorum en las reuniones anteriormente mencionadas del Sindicato del Personal de las Naciones Unidas y del Consejo de Coordinación del Personal de la ONUG. En la sección IV.B.4, figura un cuadro de la participación del personal en las elecciones. En 2009, solo 19 de las 37 unidades electorales en la 43ª reunión del Sindicato del Personal de las Naciones Unidas había elegido representantes, mientras que los otros 18 puestos quedaron vacantes. 6 GE
19 B. Insuficiencias crónicas del Comité de Coordinación entre el Personal y la Administración (CCPA) 19. El CCPA, que es el único mecanismo del personal y la administración a nivel de toda la Secretaría, tiene sus propios retos, ya que ha padecido como se indica en sus informes de los tres últimos decenios (véase el capítulo III) dos defectos crónicos: el retraso en la presentación de la documentación por ambas partes y la deficiente aplicación de sus decisiones, en particular en materia de supervisión y seguimiento. En 2011, esos dos factores fueron aún más evidentes. B.1 Retraso en la presentación de la documentación 20. Desde los primeros períodos de sesiones del CCPA, los representantes de ambas partes recibieron siempre con retraso (en su calidad de delegados de los órganos intergubernamentales) la documentación de la otra parte 15, una práctica que está en contradicción con lo dispuesto en el párrafo 8.1 del mandato del Comité, que dispone claramente que "el programa provisional y todos los demás documentos de trabajo se distribuirán a todos los miembros, miembros suplentes y miembros asociados por lo menos tres semanas antes de un período de sesiones". El propio plazo de tres semanas supone una reducción del 50% (seis semanas) decidida en El riesgo de que los participantes puedan poner en tela de juicio la imparcialidad de la secretaría del Comité por el hecho de que actualmente esté bajo el control de una de las partes es una de las razones por las que se recomienda que su funcionamiento sea independiente del Departamento de Gestión y solo dependa del Presidente (véase el capítulo VIII, secc. B). 21. Durante los preparativos del 32º período de sesiones del CCPA, el programa y los documentos no se distribuyeron a los participantes con suficiente antelación. Los representantes del personal no los recibieron hasta el 8 de junio de 2011, solo dos semanas antes de que tuvieran que viajar a Belgrado para asistir a la reunión. Por lo tanto, no pudieron celebrarse consultas preliminares con el personal en relación con las cuestiones que, con arreglo al programa, serían objeto de examen. Aunque algunos representantes del personal consideraron que se encontraban ante un proceso de adopción de decisiones unilaterales impuesto por la administración, el Departamento de Gestión argumentó que "el retraso en la distribución no fue responsabilidad ( ) de la administración, sino que se debió a que los representantes del personal no consiguieran ponerse de acuerdo con respecto a su asistencia. Tan pronto como convinieron en participar en la reunión y aportar su contribución al programa, este se distribuyó". Esta explicación habría sido suficiente si la situación hubiera sido excepcional. Ahora bien, los documentos del decisivo período de sesiones oficioso sobre arreglos contractuales (incluido su programa provisional) celebrado en Viena del 26 al 29 de enero de 2010 no se enviaron hasta el 22 de enero de ese año, debido a que la presentación de la OGRH "aún se estaba preparando". B.2 Desigual aplicación de los acuerdos del CCPA 22. La credibilidad y la eficacia del CCPA resultaron gravemente comprometidas porque, desde sus primeros períodos de sesiones, muchos de los acuerdos a los que se había llegado en ese foro no se han respetado ni aplicado por igual en todo o en parte en todos los lugares de destino. Esta deficiencia resultó tan sistemática que la cuestión de la aplicación se convirtió en un tema permanente del programa de los períodos de sesiones del Comité. Sin embargo, la aplicación siguió siendo insuficiente y desigual hasta el punto de 15 Por ejemplo, en el informe sobre el sexto período de sesiones del CCPA (1983) (párr. 7) se señala que el retraso en la recepción de documentos fundamentales impidió a los representantes del personal examinarlos con sus colegas en sus propios lugares de destino. GE
20 que en ulteriores períodos de sesiones se adoptaron una serie de iniciativas para limitar los daños (véase el capítulo III, secc. C.2), pero una vez más con un éxito limitado. Debe recordarse que, dentro de los límites de su autoridad delegada, cada director es responsable de la aplicación de los acuerdos del CCPA. 23. Como origen de las dificultades registradas recientemente en las relaciones entre el personal y la administración, el gradual abandono en los últimos 15 años de contratos permanentes seguros para adoptar un sistema de nombramientos continuos y de plazo fijo ha sido motivo de debate continuo en las Naciones Unidas. Ha aumentado el descontento entre el personal debido a que se le ha ido privando gradualmente de sus tradicionales perspectivas de carrera, lo que ha dado lugar a un sentimiento general de precariedad en el empleo y de resentimiento por la pérdida de derechos adquiridos. 24. Como se observa más abajo, se han adoptado algunas decisiones importantes que afectan al bienestar del personal, bien sea directamente por el Secretario General o indirectamente en el marco de un diálogo insuficientemente documentado con la Asamblea General, sin haber celebrado consultas previas con los representantes del personal y sin haberles puesto al corriente. Es especialmente preocupante que algunas de esas decisiones se adoptaran justo después de la celebración del 32º período de sesiones del CCPA, en el que el Secretario General Adjunto afirmó que el Secretario General había hecho de las consultas con el personal una de sus prioridades A la luz del informe del Secretario General (A/65/305/Add.1), el Inspector convino con la administración en que el Secretario General presentara de buena fe el acuerdo concertado en el 31º período de sesiones del CCPA celebrado en Beirut a los Estados Miembros. Resta por saber con qué vigor se defendieron esos acuerdos ante ellos. La falta de mecanismos que permitan a los representantes del personal asistir a esas conversaciones demuestra que no existe ningún conducto real y directo de comunicación entre el personal y los Estados Miembros. En su calidad de tercera parte, el Inspector solo puede observar con posterioridad la enorme distancia que separa la percepción que tienen el personal y la administración de las conversaciones celebradas entre los representantes de la administración y los Estados Miembros una vez que se han adoptado y conocido las decisiones. Según los representantes del personal, en sus conversaciones con los Estados Miembros, la administración "se retractó de la posición convenida". Según el Departamento de Gestión, la administración "había defendido la posición ante los Estados Miembros, los cuales no la aceptaron y presentaron su propia propuesta". Nadie discute que el texto final contenía términos que habían sido rechazados por los representantes del personal en Viena, ya que se excluía al personal local de las misiones de mantenimiento de la paz no aptas para familias y a todos los miembros del personal de los tribunales de poder optar a nombramientos continuos. 26. En los últimos años, algunos aspectos destacados de importantes decisiones adoptadas por la Asamblea General sobre arreglos contractuales parecen presentar algunas variantes con respecto a lo que se había examinado a fondo previamente y, en particular, convenido entre los representantes del personal y de la administración en la reunión celebrada en Beirut por el CCPA en junio de Las consecuencias de la resolución 63/250 de la Asamblea General, de 24 de diciembre de 2008, en la que se preveían tres tipos de nombramiento (temporario, de plazo fijo y continuo) y la resolución 65/247 sin duda menoscabaron la débil confianza que existía entre el personal y la administración, a pesar de las explicaciones dadas por esta última al respecto. 16 Informe sobre el 32º período de sesiones del CCPA, párr Los resultados positivos de la reunión de Beirut contrastan con los esfuerzos realizados anteriormente en Viena (en el marco de una reunión especial oficiosa del CCPA en enero de 2010), que concluyeron sin que se llegara a un acuerdo. 8 GE

References: resolución 
 Resolución 
 artículo 11
 Artículo 5
 artículo 9
 resolución 
 resolución 
 resolución