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Timestamp: 2020-07-13 18:00:59+00:00

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Sentencia de Tutela nº 1022/02 de Corte Constitucional, 22 de Noviembre de 2002 - Jurisprudencia - VLEX 43619280
Sentencia citada en: 112 sentencias, 3 artículos doctrinales
Sentencia T-1022/02
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reliquidación de pensiones/ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
ACCION DE TUTELA-Requisitos para procedencia excepcional de reliquidación de pensiones
DERECHOS FUNDAMENTALES-Inexistencia de vulneración
ACCION DE TUTELA-Improcedencia respecto a liquidación pensional de exfuncionarios diplomáticos
PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Identidad entre los hechos de la decisión anterior y la del caso concreto
Esta Corporación ha señalado en varias oportunidades que la aplicación del precedente jurisprudencial por parte del juez de tutela está condicionada a la verificación de una plena identidad entre los hechos contenidos en la decisión anterior y los del caso en concreto. En caso de no existir esta correspondencia del supuesto de hecho en uno y otro evento, el fallador estaría facultado para apartarse de la decisión anterior y proferir sentencia en sentido distinto.
Referencia: expedientes acumulados T-572.837 y T-583.256
Acciones de tutela interpuestas por M.G.C. y J. de J.B.R. contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Instituto de Seguros Sociales.
en el proceso de revisión de los fallos proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, D.C. y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y, de otro lado, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá D.C. y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia dentro de las acciones de tutela interpuestas por M.G.C. y J. de J.B.R..
El 18 de octubre de 1994 el doctor M.G.C. fue nombrado en el cargo de Embajador Extraordinario y P., Grado Ocupacional 7 EX de Colombia ante el gobierno de la República Federativa del Brasil, dignidad que desempeñó hasta el 3 de julio de 2000, fecha en que se aceptó su renuncia al cargo.
El 18 de agosto de 2000, el doctor G.C. solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez ante el Instituto de Seguros Sociales. Esta entidad, a través de la Resolución No. 020572 del 24 de octubre de 2000, le reconoció dicha pensión por un valor de $1.543.595 mensuales.
El doctor G.C. interpuso el 30 de enero de 2001 recurso de reposición contra el anterior acto administrativo. Manifestó que para el cálculo de la mesada pensional sólo se habían tenido en cuenta 732 semanas cotizadas y no las más de 1.000 que había cotizado de conformidad con las planillas entregadas por el propio ISS, donde constaban los aportes hechos con base en su relación laboral con A.G. y Cía. Ltda., el colegio G.M. y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Por ello solicitó que se corrigiera el cálculo realizado y se determinara el monto real de la pensión, con el pago de retroactividad si a ello hubiere lugar.
El recurso interpuesto fue resuelto por medio de la Resolución 006777 del 11 de abril de 2001, proferida por el Jefe del Departamento de Atención al Pensionado del Seguro Social - Seccional Cundinamarca y D.C., acto en el que se encontró fundado el recurso y se reliquidó el monto de la mesada teniendo en cuenta las 968 semanas cotizadas. Por ello se fijó como nuevo valor de la pensión de vejez, a partir del 1º de enero de 2001, la suma de $3.074.588. Este acto fue notificado personalmente al recurrente el 20 de junio de 2001, según la constancia que se encuentra al reverso del documento contentivo del acto.Cfr. Folio 24 del cuaderno de primera instancia.
El 30 de agosto de 2001, el actor interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 006777 de 2001, argumentando que el ingreso base de cotización para el cálculo de la pensión no correspondía al salario que efectivamente había desempeñado como Embajador Extraordinario y P. de Colombia ante el Gobierno del Brasil. Señaló que esa conducta contravenía lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias T-1016 de 2000 y T-534 de 2001, en las que, respecto a funcionarios del servicio exterior en condiciones similares a las del actor, se había determinado la imposibilidad de equiparar el salario devengado por los Embajadores al de otro cargo para efectos del reconocimiento y pago de pensión de vejez. Por ello, el actor solicitó nuevamente la reliquidación de la mesada pensional y el reconocimiento de la retroactividad a que hubiere lugar.
El 30 de agosto de 2001 el doctor G.C. envió una comunicación al Ministro de Relaciones Exteriores, informando las inconsistencias presentadas en la resolución del Instituto de Seguros Sociales pues se liquidaba su pensión de jubilación sin tener en cuenta el salario que había devengado cuando se desempeñó como embajador, situación que, a su juicio, se debía a errores cometidos por el Ministerio al cancelar los aportes correspondientes con base en un salario distinto al percibido. Por ello, el actor solicitó a esa cartera corregir los certificados base de cotización que había enviado al ISS, teniendo en cuenta los emolumentos realmente devengados, cancelar los faltantes de los aportes correspondientes para que el ISS pudiera reconocer y pagar la pensión en debida forma y realizar un acuerdo con el mismo Instituto para que se descontara de las sumas a favor del actor la diferencia en las cotizaciones que dejó de cancelar por el error en el salario utilizado para calcular los aportes respectivos.
El Gerente del Centro de Atención al Pensionado, oficina P.S., del Instituto de Seguros Sociales, en oficio del 18 de septiembre de 2001, le respondió al doctor G.C. que dentro del término legal ya había hecho uso del recurso de reposición, que fue a su vez resuelto, por lo que no era procedente hablar de un nuevo recurso de reposición. Agregó el funcionario que el ISS había efectuado la liquidación de la pensión de acuerdo con las cotizaciones efectivas y reales que se encontraban registradas en la Historia Laboral oficial que sirvió de base para la reliquidación, razón por la cual el cálculo de la mesada pensional se ajustaba a la ley.
Por medio de comunicación del 24 de septiembre de 2001, el doctor G.C. expuso al ISS que la denominación que le dio al recurso interpuesto se debía a que era el primero que interponía contra la resolución citada, la que, además no se le había notificado "como es de Ley y costumbre hacerlo en el cuerpo de la misma", como tampoco se le había indicado dentro del acto administrativo los recursos que podrían interponerse. En este sentido, a juicio del actor, el Instituto debió resolver de fondo el asunto, en vez de fijarse únicamente en la denominación del recurso. En la misma misiva se señaló que, en todo caso, la situación se había informado al Ministerio de Relaciones Exteriores para que realizara los ajustes necesarios a la certificación del ingreso base de cotización y enviara nuevamente la información al ISS.
En oficio de fecha 24 de septiembre de 2001, la Directora General de Talento Humano (E) del Ministerio de Relaciones Exteriores informó al doctor G.C. que la liquidación de las cotizaciones para pensión de los funcionarios que prestan sus servicios en las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares, se realizaba "tomando como base el sueldo del cargo equivalente en la planta interna, de conformidad con lo establecido en el artículo 57 del Decreto 10 de 1992". Agregó que esa Dirección General estaba estudiando las normas vigentes sobre seguridad social y la jurisprudencia al respecto, a fin de resolver de fondo la solicitud presentada.
La respuesta de fondo fue proferida por la misma Dirección General, a través de oficio del 22 de octubre de 2001, donde se indicó que de acuerdo con el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Pensiones empezó a regir para los servidores públicos del orden nacional el 1º de abril de 1994. Igualmente, que el artículo 36 de la misma Ley había estipulado un régimen de transición para, entre otros, los funcionarios varones que a 1º de abril de 1994 tuvieran 40 o más años de edad o 15 o más años de servicio, casos en los que sería de aplicación el régimen anterior al que se encontraban afiliados en materia de edad, tiempo de servicio y monto o porcentaje aplicable sobre el ingreso, razón por la cual aspectos tales como el ingreso base de cotización quedaban regulados por la Ley 100, aún para los beneficiarios del régimen de transición.
La legislación aplicable para el cálculo del ingreso base de cotización para pensión, según lo informado por el Ministerio, era el Decreto Ley 10 de 1992, vigente desde el 3 de enero de 1992 al 21 de febrero de 2000, donde se indicaba que "las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior se debían liquidar y pagar con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores". Esta norma fue modificada, en el caso de los embajadores, por el artículo 65 del Decreto Ley 274 de 2000, donde se señaló que estos funcionarios, cuando eran de libre nombramiento y remoción debían liquidárseles las cotizaciones al Sistema de Pensiones tomando como base la asignación básica mensual correspondiente en la planta interna, que para los embajadores era la de S. General del Ministerio. La disposición estuvo vigente hasta el 16 de abril de 2001, cuando fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-292/01. Por lo tanto, dicho artículo 65 del Decreto Ley 274 de 2000 estaba vigente al momento en que el doctor G.C. se retiró del servicio.
El doctor M.G.C., a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Instituto de Seguros Sociales por la vulneración de sus derechos a la igualdad, el debido proceso, de petición, la seguridad social y la subsistencia digna. Sustentó el amparo solicitado en la identidad fáctica que se encuentra entre su situación y la de los accionantes P.F.V.L. y E.G.L., también ex embajadores, a los que la Corte Constitucional les concedió la protección de sus derechos en las sentencias T-1016/00 (M.P.A.M.C. y T-534/01 (M.P.J.C.T..
En su sentir, la situación en que se encontraban los ex embajadores V.L., G.L. y G.C. era la misma, ya que en los tres casos (i) los ciudadanos cumplían los requisitos para acceder a su pensión de vejez dentro del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, (ii) se realizaron aportes para pensión basados en su salario distinto al realmente percibido como embajadores extraordinarios y plenipotenciarios, (iii) se solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores que corrigiera dicho error y en los tres casos esa cartera se negó a acceder a sus pretensiones y (iv) los tres se vieron obligados a hacer uso de la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales.
En definitiva, el accionante considera que al no haber accedido el Ministerio a la reliquidación de sus cotizaciones con base en el salario efectivamente devengado se vulneraron sus derechos: a) a la igualdad, al otorgársele un tratamiento distinto al que obtuvieron los ex embajadores a los que la Corte Constitucional les amparó sus derechos fundamentales; b) al debido proceso, porque la Administración hizo uso de normas inaplicables, de acuerdo a la doctrina constitucional, para calcular el ingreso base de cotización destinado a la pensión de jubilación; c) de petición, en razón de que la respuesta dada por la entidades accionadas no fue coherente e íntegra, al evadir el estudio de la sentencias citadas; y d) a la seguridad social y la subsistencia digna, porque se reconoció la pensión con base en salario distinto al devengado, correspondiente a un cargo que el actor nunca ejerció.
Por lo anterior, solicitó el amparo de los derechos invocados, ordenándose al Ministerio realizar el cálculo de las cotizaciones para pensión de acuerdo al salario realmente percibido, para que después el ISS proceda a revocar la Resolución No. 006777 de 2001 y en su lugar reconozca la pensión de vejez de conformidad con las cotizaciones corregidas en los términos expuestos.
La Directora General de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de escrito dirigido al juez del conocimiento, expuso de manera extensa las razones que llevaron a esa dependencia a disponer el ingreso base de cotización para el actor con base en la equivalencia con los cargos de planta interna del Ministerio. En primer lugar, se indicó que de acuerdo a lo consagrado en el Decreto Ley 10 de 1992 y posteriormente en el Decreto Ley 274 de 2000, normas que regulan el Servicio Exterior de la República y la Carrera Diplomática y Consular, dicho servicio estaba gobernado por el principio de especialidad, según el cual las labores relacionadas con la ejecución de la política internacional y la representación de los intereses del Estado colombiano y de sus nacionales, eran acreedoras de disposiciones especiales sobre su funcionamiento, distintas a las de la generalidad de los servidores públicos.
Dentro de estas normas específicas estaban aquellas relacionadas con el cálculo del ingreso base de cotización para pensión de vejez de los funcionarios de planta externa, disposiciones especiales que no fueron derogadas por la Ley 100 de 1993, y en vista que fue declarado inexequible el artículo 65 del Decreto Ley 274 de 2000, son enteramente aplicables para el actor las disposiciones del Decreto Ley 10 de 1992, que en su artículo 57 establece que las prestaciones sociales del Servicio Exterior se deben liquidar y pagar "con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores".
En relación con las sentencias de la Corte Constitucional que inaplicaron las normas citadas y ordenaron el cálculo del ingreso base de cotización de acuerdo al salario efectivamente percibido, la funcionaria expresó que esas disposiciones no habían sido retiradas del ordenamiento jurídico, por lo que su aplicación se torna obligatoria, ya que, de acuerdo al artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 "las sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo surtirán efectos en el caso concreto", por lo que no podían extenderse los efectos de los fallos de la Corte Constitucional que sustentaron la pretensión del accionante a su caso en particular.
Por último, respecto a la vulneración de los derechos invocados, señaló la Dirección que las disposiciones que regulan las prestaciones sociales de Servicio Exterior para los funcionarios de planta externa en ningún momento atentaban contra el derecho a la seguridad social, sino que precisamente pretendían alentar la "igualdad constitucional", teniendo en cuenta que las asignaciones de dichos funcionarios eran sustancialmente superiores a las de los demás funcionarios públicos "diferencia [que] sólo es justificable por virtud de la situación transitoria en la que se encuentran al prestar dicho servicio en el extranjero, pero no puede afectar situaciones ordinarias y permanentes en materia pensional y prestacional, en relación con las cuales el derecho al pago de tales beneficios, debe ser reconocido y liquidado, con referencia a las iguales circunstancias de funcionarios públicos del mismo nivel que laboran dentro del territorio de la República de Colombia" (Negrillas dentro del texto).
Tampoco encontró la accionada que fuera cierta la violación del debido proceso, pues se aplicó el trámite previsto en las normas relativas a la seguridad social y las especiales del Servicio Exterior, sin que, por el carácter inter pares de la sentencia de tutela, pudiera colegirse que la ausencia de extensión de los efectos de las decisiones T-1106/00 y T-534/01 configurara la vulneración de ese derecho. Similares consideraciones eran aplicables para el derecho de petición, advirtiéndose cómo el accionante había recibido por parte del Ministerio respuesta oportuna a sus requerimientos y fundada en la ley vigente.
En relación con la presunta vulneración del derecho a la subsistencia digna, esta no se encontraba acreditada, en consideración a que la entidad demandada había expedido las certificaciones necesarias para el reconocimiento y pago de la pensión por parte del ISS.
La sentencia del 7 de diciembre de 2001, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá D.C., con ponencia del doctor R.V.M., negó por improcedente el amparo solicitado al verificar que en el caso planteado existían otros medios de defensa judicial ante el contencioso administrativo para la satisfacción de las pretensiones del actor. Por lo tanto, encontrándose además que la resolución del conflicto jurídico bajo estudio involucraba un análisis de fondo de la titularidad de derechos de rango legal y la evaluación de las pruebas que la sustentaban, se estaba ante un asunto ajeno a la labor del juez de tutela.
H. impugnado la decisión del a quo por parte del apoderado judicial del accionante, sin expresar los motivos de fondo de su disenso, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 27 de febrero de 2002, con ponencia de la doctora I.V.D., confirmó la decisión de primera instancia. Señaló que el conflicto planteado respecto a las diferencias con el Ministerio de Relaciones Exteriores era privativo de la competencia del juez contencioso administrativo y de la jurisdicción laboral en lo concerniente a las resoluciones expedidas por el Instituto de Seguros Sociales, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo.
B. Expediente T-583.256
El doctor J. de J.B.R. laboró para el Ministerio de Relaciones Exteriores desde el año de 1974 hasta el 30 de julio de 2001, fecha en la cual, a través del Decreto 1593 del mismo año, se le aceptó su renuncia. El último cargo desempeñado fue el de Ministro Consejero de Relaciones Exteriores, Código 209, Grado 17.
Mediante Decreto 23 de enero 4 de 1985, el accionante fue nombrado como Cónsul de Primera Clase, Grado Ocupacional 3EX, en el Consulado de Colombia en Barquisimeto, Venezuela, dignidad que desempeñó hasta el 10 de enero de 1991. El actor volvió a ser parte de la planta externa del Ministerio de acuerdo del Decreto 2275 del 6 de octubre de 1994, cuando se le nombró Consejero Grado Ocupacional 4EX de la Embajada de Colombia ante el gobierno de Brasil, Encargado de Funciones Consulares en Brasilia, función que desempeñó del 2 de enero de 1995 al 12 de junio de 2001. Se debe aclarar que a través del Decreto 424 de febrero 27 de 1998 y en ejercicio del cargo, se le ascendió al grado de Ministro Consejero dentro del escalafón de la Carrera Diplomática y Consular de la República.
A solicitud del doctor B.R., el 30 de agosto de 2001 la Jefe (E) de la División de Capacitación, Bienestar Social y Prestaciones Sociales del Ministerio de Relaciones Exteriores expidió una certificación con destino al trámite de pensión de jubilación ante la Caja Nacional de Previsión, donde se consignaban los ingresos base de cotización desde el 1º de enero de 1994 hasta el 22 de agosto de 2001.
En comunicación del 5 de septiembre de 2001, el accionante elevó una solicitud a la citada División, con el fin de que se corrigiera la certificación del ingreso base de cotización, en la que no se había incluido el salario efectivamente devengado cuando se había desempeñado como Cónsul en Brasilia sino el de un cargo similar de la planta interna del Ministerio.
En oficio RH.9885 la Dirección de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores dio respuesta a la petición del accionante, en similares términos a los que realizó para la misma solicitud que hizo el doctor M.G.C.C.. Numeral 10º de los hechos del Expediente 572837., agregando que dentro del periodo comprendido entre el 16 de abril de 2001 al 12 de junio del mismo año (lapso ejercido en la planta externa), la cotización se había realizado conforme a lo efectivamente devengado "por cuanto durante este período ya no existía la referencia a la asignación del cargo equivalente en planta interna que expresamente contenían tanto el Decreto-Ley 10 de 1992, artículo 57, como el Decreto-Ley 274 de 2000, artículo 65". Agregó también el oficio que respecto a los aportes para el lapso señalado, se había solicitado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público "los recursos presupuestales necesarios para hacer los ajustes en los aportes al Sistema General de Pensiones con base en lo devengado en planta externa".
Al igual que en el caso de M.G.C., la Dirección aportó una nueva certificación del ingreso base de cotización, introduciendo los valores efectivamente devengados en el periodo trascrito.
El doctor B.R., por medio de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Relaciones Exteriores por la vulneración de sus derechos a la seguridad social, en conexidad con la vida, la dignidad humana, la integridad física y el libre desarrollo de la personalidad.
Apoyó la solicitud de amparo constitucional en la similitud que se encontraba entre su caso y los que había revisado la Corte Constitucional a través de las sentencias T-1016/00 y T-534/01, que ordenaron al Ministerio de Relaciones Exteriores la modificación del ingreso base de cotización teniendo en cuenta el salario realmente percibido, sin que fuera posible efectuar la equivalencia con los cargos de la planta interna a fin de, según lo consignado en el escrito de tutela, "no incurrir en prácticas discriminatorias, ya que los trabajadores con asignación mayor les reconocían prestaciones económicas en montos correspondientes a trabajadores de asignaciones menores".
En oficio RH. 10404 del 19 de noviembre de 2001, la Directora General de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores expuso idénticos criterios a los señalados en la respuesta enviada al juez de tutela en el expediente precedente.
Para el caso concreto del doctor B.R., la Dirección adicionó que al haberse desempeñado el accionante en la planta del Ministerio hasta el 13 de junio de 2001, lo cobijaba la declaratoria de inexequibilidad que del artículo 65 del Decreto Ley 274 de 2000 hizo la sentencia C-292/01 (M.P.J.C.T., notificada al Ministerio el 16 de abril del mismo año, decisión judicial que hacía aplicable el régimen general del sistema de pensiones de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. Por lo tanto, para el periodo comprendido entre el 16 de abril y el 13 de junio de 2001, el ingreso base de cotización era equivalente a la asignación básica mensual efectivamente devengada por el funcionario en planta externa.
La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, en sentencia del 28 de noviembre de 2001, con ponencia de la doctora M. delR.G. de Lemos, concedió la tutela invocada y ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores enviar nuevamente a la Caja Nacional de Previsión la información veraz sobre la base legal para la pensión de jubilación. El Tribunal argumentó que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el legislador no podía desconocer el salario percibido por el trabajador como factor para calcular la base para la cotización destinada a pensión de jubilación, aún cuando dicho ingreso permitiera el reconocimiento de una mesada igual al máximo permitido de veinte salarios mínimos mensuales, doctrina que había sido reproducida en casos similares, como el revisado en la sentencia T-1016/00.
En el mismo sentido, al declararse la inexequibilidad del artículo 63 del Decreto 274 de 2000, la legislación aplicable era la del Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993 y no un presunto régimen especial como el que pretende establecer dicha disposición y el Decreto 10 de 1992, norma frente a la cual la misma Corte Constitucional hizo uso de la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar la equivalencia con los cargos de planta interna en las citadas decisiones T-1016/00 y T-574/01.
La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en decisión del 19 de marzo de 2002 y con ponencia del doctor J.A.G.G., confirmó el fallo del Tribunal de primera instancia al advertir que dicha sentencia contenía medidas urgentes y necesarias para garantizar la protección de los derechos a la vida, la salud y la dignidad humana del tutelante, derechos que se ponían en riesgo si se advertía cómo la pensión constituía su única fuente de ingresos. Igualmente, la Sala de Casación estimó que el cálculo de la pensión del actor debía hacerse con base en factores salariales reales, razón por la cual la orden proferida resultaba razonable y adecuada.
C.T. en sede de Revisión
La Sala Sexta de Selección de la Corte Constitucional, en providencia del 1 de junio de 2002 resolvió acumular el expediente T-583.256 de J. de J.B.R. y el expediente T-572.837 de M.G.C. para que fueran decididos en una sola sentencia.
La Jefe de Atención al Pensionado de la seccional Cundinamarca y Distrito Capital del Instituto de Seguros Sociales envió copia del expediente administrativo de la solicitud de pensión de vejez realizada por el doctor M.G.C., verificándose la existencia y autenticidad de la información descrita por el accionante en el escrito de tutela por medio de las copias de los registros sobre semanas cotizadas. Igualmente, se anexó copia de los actos administrativos que reconocieron la mesada pensional y corrigieron su monto.
La Corte Constitucional ha señalado una doctrina consistente sobre la improcedencia de la acción de tutela para la obtención de la reliquidación de mesadas pensionales Entre muchas otras sentencias Cfr. T-325/99 M.P.F.M.D., T-1116/00 M.P.A.M.C., T-886/00 M.P.A.M.C., T-618/99 M.P.Á.T.G. y T-637/97 M.P.H.H.V., regla jurisprudencial que se sustenta en la naturaleza de esta acción la que, de acuerdo al artículo 86 de la Carta, posee como característica esencial la subsidiaridad, esto es, que sólo resulta procedente cuando el ordenamiento jurídico no ofrece otro medio de defensa judicial para la resolución del conflicto que suscita la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, o cuando el existente no resulte idóneo en el caso específico. Esta característica pretende mantener incólume las competencias que de acuerdo a la naturaleza de cada asunto la Constitución y a ley consagran para las distintas jurisdicciones. Sostener lo contrario, esto es, la cobertura absoluta e indiscriminada de la acción de tutela para la protección de derechos de cualquier índole, ocasionaría la deslegitimación del amparo constitucional y rompería la estructura funcional del ordenamiento jurídico, presupuesto del Estado Social y Democrático de Derecho.
Frente a las acreencias pensionales, es claro que la decisión sobre su reliquidación contiene elementos de valoración probatoria (verificación de los requisitos para acceder a la revisión) e interpretación normativa (determinación del régimen legal aplicable) que son ajenos a la labor del juez constitucional, por lo que es a través de los procedimientos específicos ante la jurisdicción laboral o contenciosa administrativa, según el caso, donde se deben resolver las controversias que sobre este tema pudieran surgir.
La acción de tutela es, por definición, un instrumento residual de protección de derechos, que por su condición preferente y sumaria impide el necesario y amplio debate sobre la procedencia de la reliquidación de la mesada pensional. Ella carece de un alcance tal que desvirtúe la aplicación prevalente de los trámites judiciales ante las instancias que la ley ha instituido para conocer de dichos conflictos jurídicos con el lleno de las garantías constitucionales En la sentencia T-690/01 la Corte señaló: "La acción de tutela sólo puede orientarse al reconocimiento de pensiones como las de invalidez, vejez o muerte a condición de que con ello se salvaguarden derechos fundamentales efectiva o potencialmente vulnerados. De lo contrario, la jurisdicción constitucional desborda su competencia y desplaza a la justicia ordinaria de ámbitos de decisión que le son privativos.
En ese mismo contexto se enmarca la reiterada jurisprudencia de esta Corte en cuanto a la improcedencia de la acción de tutela para ordenar reliquidaciones pensionales. R. en esto: Si el reconocimiento de una pensión por parte del juez de tutela es excepcionalísimo en cuanto está condicionado a la puesta en peligro de derechos fundamentales, situación que necesariamente habrá de ser demostrada, con mayor razón la acción de tutela se muestra improcedente para disponer reliquidaciones de pensiones ya reconocidas pues en este caso no sólo se está ante espacios de decisión inherentes a la justicia ordinaria sino que además existe ya una prestación económica que ha sido reconocida y que sustrae a su beneficiario del peligro implícito en la negación de un mínimo vital.
De ese modo, la improcedencia de la acción de tutela para ordenar reliquidaciones pensionales ha sido una postura uniforme de esta Corporación. Y a los fundados motivos que se han expuesto para circunscribir la naturaleza del amparo constitucional a la protección de derechos fundamentales y sólo excepcionalmente a otros que no estén provistos de esa naturaleza, se puede agregar una consideración más: Es la legitimidad del juez constitucional la que se afecta si el amparo de los derechos se extiende más allá del ámbito dispuesto por el constituyente."..
En igual sentido, es pertinente hacer énfasis en que la acción de tutela protege únicamente derechos que sean ciertos e indiscutibles, más no aquellos que estén sujetos a discusión jurídica o que no se hayan reconocido, situaciones en las cuales el juez constitucional estaría ante la resolución de asuntos litigiosos, tarea que escapa por completo de su competencia. Sobre la imposibilidad de resolver asuntos litigiosos relativos a seguridad social en sede de tutela, entre otras sentencias Cfr. T-315/01 M.P.E.M.L., T-612/00 M.P.A.M.C. y T-528/98 M.P.A.B.C..
Con todo, la misma jurisprudencia de esta Corporación estima que la acción de tutela resulta procedente para resolver sobre la reliquidación de pensiones únicamente cuando se advierta la inminencia de un perjuicio irremediable, siendo aplicable la excepción consagrada en el inciso 3º del artículo 86 Superior. En este evento, es posible que el juez de tutela emita órdenes que tiendan a la protección transitoria de los derechos que se vean conculcados, medidas que estarán vigentes sólo hasta que la diferencia sea resuelta de fondo por la jurisdicción competente para ello. Esto es así porque aún bajo la evidencia de un daño irreparable es deber del juez constitucional salvaguardar la jurisdicción competente, por lo que su orden es eminentemente temporal y opera sólo hasta que el asunto se resuelva de fondo.
En sentencia recienteCfr. T-634/02 M.P.E.M.L.. Fundamento jurídico No. 7. , la Corte fijó los requisitos para la procedencia de la acción de tutela en el caso de la reliquidación pensional, estimando que el amparo constitucional transitorio es posible cuando se acredite que:
En conclusión, la acción de tutela es un mecanismo que, de forma general, resulta inidóneo para obtener la reliquidación de mesadas pensionales al ser éste un asunto al que es connatural la discusión sobre derechos de carácter legal y donde median mecanismos de defensa, tanto en sede administrativa como judicial, diseñados para tal fin. Sin embargo, de manera excepcional será procedente el amparo constitucional cuando concurran, como condición necesaria, los requisitos antes expuestos, los que ligan la reliquidación con el ejercicio efectivo de derechos fundamentales. Por ello resulta adecuada la emisión de órdenes del juez de tutela, siempre de forma transitoria, a fin de evitar el desplazamiento de la jurisdicción competente para resolver de manera definitiva.
De acuerdo a lo señalado al momento de plantear el problema jurídico del caso bajo estudio, debe determinarse, en primer lugar, si las reglas jurisprudenciales antes anotadas que establecen requisitos para la procedencia excepcional de la acción de tutela respecto a la obtención de la reliquidación pensional concurren en el caso de los accionantes.
Respecto al primer requisito, el agotamiento de los recursos en sede administrativa, se observa que, para el caso de M.G.C., en principio podría decirse que la exigencia se cumplió al presentarse recurso de reposición contra el acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación. No obstante, de acuerdo a lo expuesto en el escrito de tutela y ratificado con el análisis del expediente enviado por el ISS, se advierte que los hechos que motivaron este recurso eran distintos a los que sustentan la solicitud de amparo constitucional, tanto así que con posterioridad al momento en que se profirió la resolución que resolvió el recurso, el actor, de forma extemporánea y claramente improcedente, interpuso un nuevo recurso donde sí se exponía la censura que sirvió de base para la posterior petición ante el juez de tutela.
Es fácil concluir que el remedio constitucional del amparo no se edifica sobre la anulación del esquema constitucional de las funciones y poderes del Estado. Existen fallas de las personas que la Corte no puede enmendar sin subvertir el orden constitucional y aminorar hasta un grado extremo la propia responsabilidad personalCfr. SU-111/97 M.P.E.C.M.. Esta posición es reproducida en otras sentencias que hacen referencia a casos de reconocimiento de pensiones. Al respecto Cfr. T-364/97 M.P.J.G.H.G. y T-1650/00 M.P.F.M.D...
La doctrina constitucional citada permite concluir que en el caso específico del doctor G.C., la acción de tutela no podía utilizarse para incluir hechos distintos a los alegados en vía gubernativa, sin que se contravenga la característica de subsidiaridad de dicho instrumento de protección de derechos fundamentales.
El requisito señalado tampoco se cumple para el caso del doctor B.R., si se tiene en cuenta que aquí ni siquiera se solicitó el reconocimiento y pago de pensión ante la entidad de seguridad social responsable de la prestación, por lo que no había oportunidad de interponer recurso alguno al no haberse proferido los actos administrativos correspondientes En un caso similar la Corte también denegó el amparo constitucional por la inactividad de los interesados en el reconocimiento de la pensión ante la entidad responsable de la misma. Cfr. T-620/02 M.P.A.T.G...
El segundo requisito, el uso de los medios de defensa judicial ordinarios, no concurre en ninguno de los dos casos. Los ex embajadores G.C. y B.R. no hicieron uso de las acciones contenciosas de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones que reconocieron la pensión de jubilación y el acto contentivo de la certificación del ingreso base de cotización expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Frente a este último aspecto, la Sala estima conveniente resaltar que los cuestionamientos que los tutelantes hacen a esa cartera se centran en un acto de certificación, el que de, acuerdo a los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo, es susceptible de ser censurado por la vía contenciosa.
Del mismo modo, no se encuentran acreditadas situaciones de las que se pudiera concluirse que los accionantes estuvieran imposibilitados para ejercer estas acciones judiciales, sino que, antes bien, los ex funcionarios G.C. y B.R. han presentado múltiples solicitudes tanto al Ministerio de Relaciones Exteriores como al Instituto de los Seguros Sociales, de lo que se infiere que poseen la aptitud plena para hacer uso de los mecanismos ordinarios.
La comprobación fáctica de las circunstancias que sustenten la vulneración de los derechos a la vida, la dignidad humana, la subsistencia digna y el mínimo vital también resulta fallida en ambos trámites. En el caso del doctor G.C., la vulneración de los derechos en cita resulta desvirtuada, al ser explícito dentro del proceso que el Instituto de Seguros Sociales ya reconoció la mesada pensional para el actor.
Aunque en el escrito de tutela y en las diversas peticiones que el ex cónsul B.R. ha realizado ante el Ministerio de Relaciones Exteriores se indicó que con la ausencia de la liquidación se pone en peligro su mínimo vital, la Sala estima que esta afirmación resulta infundada si se tiene en cuenta que el accionante no se basa en hechos ciertos y actuales sobre la afectación de su subsistencia digna, sino que se limita a manifestar que la conducta del Ministerio afecta el monto de la prestación que se constituiría a futuro como el único ingreso del actor, es decir, que la comprobación de la inminencia del perjuicio irremediable anejo a la vulneración del mínimo vital es fallida.
Es aceptable la tesis expuesta por el actor sobre la relación intrínseca que existe entre la protección del mínimo vital y el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. Sin embargo, dicho nexo no tiene un alcance tal que permita adscribir la vulneración de derechos fundamentales a una entidad distinta a la responsable de la prestación (en este caso la Caja Nacional de Previsión), aún más cuando el empleador ha demostrado su interés en expedir los documentos necesarios para que se reconozca la mesada pensional. Reitera la Sala que el hecho que, a juicio del accionante, la liquidación del ingreso base de cotización sea equivocada, plantea una controversia de rango legal que resulta ajena al campo de acción del juez de tutela.
El cuarto y último requisito, la demostración que el uso del medio judicial ordinario es una carga excesiva para los accionantes en atención de sus circunstancias particulares, tampoco se verifica en los casos bajo estudio. Esta condición se relaciona con la doctrina constitucional sobre el perjuicio irremediable que hace que el medio ordinario de defensa no sea idóneo y permita el amparo constitucional como mecanismo transitorio.
Respecto al doctor G.C., el Instituto de Seguros Sociales ha reconocido el pago de su pensión de jubilación, razón por la cual la condición de ausencia de la prestación no se cumple. Frente a la situación del ex cónsul B.R., tampoco podría aducirse la ausencia de prestación por la simple razón que la mesada pensional aún no ha sido solicitada, por lo que no es posible la configuración de una conducta omisiva por parte de la entidad encargada del reconocimiento y cancelación de dicha acreencia.
En definitiva, la Sala encuentra que no se satisfacen las condiciones de procedencia excepcional de la acción de tutela para la obtención de la reliquidación pensional en los asuntos sometidos a revisión, por lo que el amparo solicitado deberá denegarse en razón a la falta de idoneidad del mecanismo constitucional de protección de derechos fundamentales y la existencia de medios de defensa ordinarios para la resolución del conflicto planteado.
Por último, queda por analizar si los precedentes jurisprudenciales que los tutelantes utilizaron para fundamentar su solicitud de tutela, sentencias T-1016/00 y T-534/01, y que también sustentaron la decisión de uno de los Tribunales de primera instancia, resultan aplicables para el presente trámite.
La Corte Constitucional, en aquellas oportunidades, concedió el amparo de los derechos fundamentales de dos ex embajadores a quienes se les había liquidado el ingreso base de cotización con base en un salario distinto al realmente devengado.
En el primer caso (T-1016/00), el Instituto de Seguros Sociales reconoció la pensión de jubilación al doctor P.F.V.L., quien, con posterioridad a dicha decisión, presentó derecho de petición al Ministerio de Relaciones Exteriores para que se corrigiera la liquidación del ingreso base de cotización de acuerdo al salario percibido durante el ejercicio del cargo en el exterior, manteniendo la entidad su posición.
De otro lado, en la sentencia T-534/01, la Corte revisó el caso del doctor J.E.G.L., donde la Caja Nacional de Previsión había proferido la resolución que reconocía el pago de la pensión, acto administrativo que fue recurrido por el actor en reposición y apelación, entre otras razones, por el presunto error en el cálculo del ingreso base de cotización que no contempló las acreencias laborales realmente devengadas sino otras equivalentes a cargos de planta interna.
Los hechos que motivaron las acciones de tutela interpuestas por los ex funcionarios G.C. y B.R., aunque encuentra cierta similitud, son distintos a los que se tuvieron en cuenta al revisar las decisiones citadas. En el primer caso, es cierto que el doctor G.C. agotó la vía gubernativa frente a la resolución que le reconoció la pensión de vejez, pero, como se tuvo oportunidad de analizar anteriormente, con base en hechos distintos a los expresados en la acción de tutela, diferencia que resulta relevante, ya que el actor, teniendo la oportunidad legal de recurrir en sede administrativa la decisión del ISS de acuerdo a determinados motivos, no lo hizo, pretermitiendo una instancia que el amparo constitucional no puede suplir.
Respecto a la acción promovida por el doctor B.R., los precedentes expuestos tampoco resultan aplicables. N. cómo en ambos casos se había vinculado a la entidad responsable del reconocimiento y pago de la prestación y ésta había decidido sobre la procedencia de la pensión, situación que no sucedió en el presente trámite, donde el accionante no ha enviado solicitud alguna a la Caja Nacional de Previsión a fin de obtener una resolución que le reconozca la mesada pensional a la que tendría derecho.
Esta Corporación ha señalado en varias oportunidades que la aplicación del precedente jurisprudencial por parte del juez de tutela está condicionada a la verificación de una plena identidad entre los hechos contenidos en la decisión anterior y los del caso en concreto. En caso de no existir esta correspondencia del supuesto de hecho en uno y otro evento, el fallador estaría facultado para apartarse de la decisión anterior y proferir sentencia en sentido distinto. Sobre la relación entre la obligatoriedad del precedente y la identidad de hechos, la Corte señaló:
El precedente judicial se construye a partir de los hechos de la demanda. El principio general en el cual se apoya el juez para dictar su sentencia, contenida en la ratio decidendi, está compuesta, al igual que las reglas jurídicas ordinarias, por un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica. El supuesto de hecho define el ámbito normativo al cual es aplicable la subregla identificada por el juez. De ahí que, cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente. Lo anterior se apoya en el principio de igualdad, que obliga aplicar la misma regla a quienes estén en la misma situación de hecho Cfr. T-1317/01 M.P.R.U.Y.. Fundamento Jurídico No. 6. .
Los criterios expuestos son suficientes para que esta Sala de Revisión proceda a confirmar la sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia que a su vez confirmó el fallo de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá que negó por improcedente la protección de los derechos fundamentales invocados por el doctor M.G.C.. En el mismo sentido, la Sala revocará la decisión de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia que confirmó la sentencia de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá que concedió la tutela interpuesta por el doctor J. de J.B.R..
Primero: CONFIRMAR en su integridad el fallo del 27 de febrero de 2002 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez confirmó la sentencia del 7 de diciembre de 2001 de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, la cual denegó el amparo constitucional solicitado por el doctor M.G.C..
Segundo: REVOCAR la sentencia del 19 de marzo de 2002 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que había confirmado el fallo del 28 de noviembre de 2001 de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, decisión que concedió la tutela interpuesta por el doctor J. de J.B.R. y, en su lugar, NEGAR el amparo solicitado.

References: Resolución 
 Resolución 
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 artículo 57
 artículo 151
 artículo 36
 artículo 65
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 artículo 65
 artículo 57
 artículo 36
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 artículo 2
 artículo 57
 artículo 65
 artículo 65
 artículo 63
 artículo 86
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