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Timestamp: 2020-03-29 09:26:07+00:00

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BVerfG, Urteil vom 18.04.1989 - 2 BvF 1/82 - openJur
Urteil vom 18.04.1989 - 2 BvF 1/82
BVerfG, Urteil vom 18.04.1989 - 2 BvF 1/82
openJur 2011, 118389
Damit überschritt die Kreditermächtigung die Summe der in der Gruppierungsübersicht gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 1 a der Bundeshaushaltsordnung (BHO) dargestellten Ausgaben für Investitionen um 1,869 Mrd. DM. Der dieser Gruppierungsübersicht zugrundeliegende, als Verwaltungsvorschrift erlassene Gruppierungsplan (§ 13 Abs. 2 und 3 BHO) sieht unter Nr. 7 "Baumaßnahmen" und unter Nr. 8 "Sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen" vor (vgl. MinBlWF 1973, S. 618 [620]), die in der Staatspraxis als Investitionsausgaben behandelt werden. In der Gruppierungsübersicht zum Bundeshaushalt 1981 waren unter der Nr. 7 als Ausgaben für Baumaßnahmen 6,134 Mrd. DM und unter der Nr. 8 als sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen 25,772 Mrd. DM, insgesamt also 31,906 Mrd. DM als Ausgaben für Investitionen dargestellt.
aa) Die Vorschrift des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG stelle ein materielles Junktim zwischen zukunftsbelastender Staatseinnahme und zukunftsbegünstigender Staatsausgabe her, indem sie bestimme, daß die Krediteinnahmen grundsätzlich die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten dürften. Dadurch werde die Möglichkeit des gegenwärtigen Gesetzgebers eingeschränkt, durch Kredite bloßen Konsum zu finanzieren und so finanzwirtschaftlich auf Kosten der Zukunft zu leben. Die zeitgleiche Wirksamkeit von Kreditlasten und Investitionserfolgen sichere die zukünftige Gestaltungsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers, die zukünftige Überprüfbarkeit und Verminderbarkeit der Steuerlasten, die Identität von Begünstigten und Belasteten finanzstaatlicher Handlungen, die Gleichheit aller vor dem Haushaltsgesetz in der Aufeinanderfolge von gegenwärtig und zukünftig Betroffenen und wahre - gemäß dem Demokratieprinzip - die periodische Verantwortlichkeit des Parlaments gegenüber dem jeweiligen Wähler.
bb) Diese Obergrenze werde vielmehr durch die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen gezogen. Zwar habe der Gesetzgeber entgegen dem ausdrücklichen Verfassungsauftrag in Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG den Begriff der Investitionen bislang nicht näher konkretisiert; dies hindere jedoch die verfassungsgerichtliche Nachprüfung nicht. Hierfür seien schon wegen des Wortlauts von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG, aber auch im Hinblick auf die unverzichtbare Einschätzungsprärogative des Haushaltsgesetzgebers, die von diesem selbst als Investitionen "veranschlagten" Ausgaben maßgebend. Nur wenn dessen Veranschlagung eine unvertretbare Ausfüllung des verfassungsrechtlichen Investitionsbegriffs darstelle, sei eine verfassungsgerichtliche Korrektur angezeigt, die freilich die veranschlagte Investitionssumme nur kürzen, nicht aber über den Willen des Gesetzgebers hinaus weitere Ausgaben als Investitionen ansehen dürfe. Den Gesetzgeber so an seine eigene Veranschlagung zu binden, mache eine Überschreitung der Kreditobergrenze sinnfällig und erfülle damit eine Warn- und Publizitätsfunktion.
cc) Diese Überschreitung werde nicht durch Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG gedeckt, der Ausnahmen von der Regel des ersten Halbsatzes nur zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts erlaube. Zwar habe 1981 eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorgelegen. Es sei jedoch zu beachten, daß eine zur Erhaltung oder Wiederherstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gebotene Vermehrung der Staatsausgaben in aller Regel ihren stabilitätswirksamen Effekt am verläßlichsten gerade duch investive Ausgaben erreiche, während die konjunkturelle Wirksamkeit konsumtiver Ausgaben von den Spar- oder Konsumentscheidungen der Empfänger abhänge. Die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 Abs. 2 GG) geböten daher grundsätzlich eine Beachtung der Junktim-Klausel des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG auch bei der Abwehr einer Störung dieses Gleichgewichts. Die Ausnahmevorschrift des zweiten Halbsatzes dieser Vorschrift könne daher hier nur dann in Anspruch genommen werden, wenn die Störungsabwehr gerade eine nicht-investive Ausgabe erfordere.
Das Gutachten geht davon aus, daß 1980/81 das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht in allen vier Teilzielen nach § 1 Satz 2 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582) - Stabilitätsgesetz (StWG) - erheblich gestört gewesen sei. Eine hohe Preissteigerungsrate sei mit einer Wachstumsschwäche einhergegangen ("Stagflation"), während die ansteigende Arbeitslosigkeit weniger konjunkturelle als demographische Gründe gehabt habe. Neben strukturellen Fehlentwicklungen, insbesondere dem Festhalten an veralteten Produktionen und Produktionsweisen, habe die eigentliche Ursache der "Stagflation" in der hohen Verschuldung der öffentlichen Haushalte und der hierdurch genährten Vertrauenskrise gelegen. Die Wiedergewinnung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sei nur durch eine nachhaltige Konsolidierung der öffentlichen Haushalte zu erreichen gewesen. So wie freilich die hohe öffentliche Verschuldung das Ergebnis einer jahrelangen überhöhten staatlichen Kreditaufnahme gewesen sei, habe auch die Haushaltskonsolidierung eine mittelfristige Aufgabe dargestellt, welche die Bundesregierung als solche erkannt und seit dem Haushaltsjahr 1982 in Angriff genommen habe. Gerade 1980/81 habe aber die Vertrauenskrise kulminiert und ihre Auswirkungen gezeigt; spätestens 1981 habe daher die Haushaltskonsolidierung einsetzen müssen.
Für Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG ergebe sich hieraus, daß dem Haushaltsgesetzgeber die Kreditfinanzierung von konsumtiven Staatsausgaben offenstehe, wenn und soweit eine Ausweitung der Neuverschuldung aus konjunkturellen Gründen überhaupt angezeigt erscheine. Die Kreditaufnahme zum Ausgleich für konjunkturbedingte Mindereinnahmen bilde stets ein Instrument zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Dabei sei gleichgültig, ob sie zur Wiederherstellung des Gleichgewichts führe; es reiche hin, daß sie jedenfalls zur Stabilisierung des Wirtschaftsablaufs beitrage.
Diese Kreditaufnahme habe nicht ihrerseits das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht gefährdet. Zwar hätten der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und die Bundesbank seit 1980/81 vor den Auswirkungen der hohen strukturellen Verschuldung der öffentlichen Haushalte gewarnt und deren Rückführung empfohlen. Diese hohe Verschuldung habe ihre Ursache in einer Überschätzung des Wirtschaftswachstums und des Steueraufkommens und möglicherweise in einer zu geringen Schuldentilgung während der Wachstumsjahre 1976 bis 1979, vor allem jedoch in externen Ereignissen, insbesondere den beiden Ölpreisschüben der siebziger Jahre gehabt. Die Bundesregierung habe die Haushaltskonsolidierung sich zur mittelfristigen Aufgabe gesetzt und vor allem mit dem Begleitgesetz zum Haushaltsgesetz 1982 in die Wege geleitet. Der unerwartete Konjunkturrückgang 1981 habe jedoch erfordert, diese mittelfristige Politik im Wege einer Doppelstrategie kurzfristig zu suspendieren, um eine Verschärfung des Abschwungs zu verhindern. Hernach habe die Bundesbank bescheinigt, daß hierdurch die strukturelle Verschuldung des Bundes nicht zugenommen habe, die mittelfristige Konsolidierung mithin lediglich aufgeschoben, nicht aber erschwert worden sei.
Sinn und Zweck des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG könne in einer Bremsfunktion gesehen werden. Die Höhe der Verschuldung solle sich nicht allein nach den Ansichten und Zielen der Regierungspolitik zu Art. 109 Abs. 2 GG richten, sondern im Regelfall noch eine zusätzliche Grenze finden. Daraus könne das Verbot gefolgert werden, alle wachstumsfördernden Ausgaben ungeachtet wirtschaftswissenschaftlicher Kontroversen als Investitionen anzusehen. Gleichwohl sei der Investitionsbegriff noch von einer Weite, die seine Tauglichkeit zur Schuldenbegrenzung in Frage stelle. So erschienen etwa Ausgaben zur Beschaffung von Anlagen und langlebigen Gütern im militärischen Bereich oder Investitionen in das sogenannte Humankapital durchaus als zukunftswirksam, würden jedoch herkömmlich nicht zu den Investitionen gerechnet.
2. Wegen der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung einer Kreditaufnahme des Bundes steht Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG in einem engen Sachzusammenhang mit Art. 109 Abs. 2 GG.
Infolge dieser Verfassungsergänzung haben die öffentlichen Haushalte von Verfassungs wegen nicht mehr nur eine Bedarfsdeckungsfunktion. Dem Haushaltsgesetzgeber ist zugleich eine Verantwortung für die Auswirkungen des Haushalts auf die Gesamtwirtschaft auferlegt worden; er hat in und bei seinen Bedarfsdeckungsentscheidungen den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen.
Zur Begründung führte die Bundesregierung aus, eine Berücksichtigung gesamtwirtschaftlicher Erfordernisse bei der öffentlichen Haushaltswirtschaft habe eine Umorientierung der staatlichen Kreditwirtschaft zur Konsequenz. Der bislang geltende objektbezogene Deckungsgrundsatz führe zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Verwirklichung einer Art. 109 Abs. 2 GG entsprechenden antizyklischen Finanzpolitik. In der Neufassung bezeichneten die Worte "in der Regel" eine gesamtwirtschaftliche "Normallage", bei deren Vorliegen der Umfang der Kreditaufnahme auf den Höchstbetrag der veranschlagten Ausgaben für Investitionen beschränkt sei. Demgegenüber dürfe diese Grenze etwa im Falle einer das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht gefährdenden Abschwächung der allgemeinen Wirtschaftstätigkeit überschritten werden.
bb) Bei einer Störungslage des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts läßt der zweite Halbsatz des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG eine Ausnahme von dieser Begrenzung der Kreditaufnahme zu. Dieser Vorschrift bedarf es, damit - auf der Grundlage des Ausgleichsgebots des Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG - den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auch und gerade in einer Störungslage, insbesondere bei einem Konjunkturabschwung, genügt werden kann und Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG nicht mit Art. 109 Abs. 2 GG in Widerspruch gerät. Es trifft daher nicht zu, daß diese Regelung den extremen Fall eines sogenannten Haushaltsnotstandes, vergleichbar mit dem staatsrechtlichen Ausnahmezustand, zum Gegenstand hat; sie steht innerhalb der systematischen Verbindung von Art. 109 Abs. 2 und Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG und betrifft die - allerdings von einschränkenden Voraussetzungen abhängige - Ausnahme vom Regelfall.
Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat diese Kritik bislang nicht zum Anlaß für eine erneute Änderung des Grundgesetzes genommen; zudem ist der Auftrag an den Gesetzgeber in Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG, ein die weithin unbestimmten verfassungsrechtlichen Vorgaben konkretisierendes Gesetz zu erlassen, insbesondere hinsichtlich der wichtigen näheren Festlegung des Investitionsbegriffs unausgeführt geblieben. Angesichts dessen hat die verfassungsrechtliche Überprüfung eines Haushaltsgesetzes von dem vorfindlichen Regelungsgehalt der Art. 109 Abs. 2, 115 Abs. 1 Satz 2 GG auszugehen. Darin liegende Unbestimmtheiten aufzulösen und die Instrumentarien der Haushalts- und Finanzpolitik im Hinblick auf etwaige neue wissenschaftliche Erkenntnisse zu verändern, ist Aufgabe des Gesetzgebers; das Bundesverfassungsgericht ist hierzu nicht berufen. Das schließt allerdings nicht aus, daß bei einer Anwendung der Art. 109 Abs. 2, 115 Abs. 1 Satz 2 GG auf konkrete Sachverhalte Veränderungen der wirtschaftlichen Gegebenheiten, die diese Sachverhalte prägen, und die wirtschaftswissenschaftlichen Erkenntnisse hierzu nicht unerheblich sind; dies ist vom Bundesverfassungsgericht zu beachten.
a) Der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, der auch in Art. 104a Abs. 4 und Art. 109 Abs. 4 GG verwendet wird, ist in der Verfassung nicht näher definiert. Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 109 Abs. 2 GG geht hervor, daß der verfassungsändernde Gesetzgeber in der gleichzeitig entstandenen Vorschrift des § 1 Satz 2 StWG eine zutreffende Umschreibung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sah, daß er aber die dortigen vier wirtschaftspolitischen Teilziele (Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum) nicht im Grundgesetz festschreiben wollte, um dieses für künftige Fortentwicklungen der wirtschaftswissenschaftlichen Erkenntnis offenzuhalten (5. Deutscher Bundestag, Beratungen des Rechtsausschusses, 17. Sitzung am 22. September 1966, StenProt., S. 13 ff., 38 ff.; 49 ff.; vgl. auch zu BTDrucks. V/1686, S. 3). Demnach stellt der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts einen unbestimmten Verfassungsbegriff dar, der einen in die Zeit hinein offenen Vorbehalt für die Aufnahme neuer, gesicherter Erkenntnisse der Wirtschaftswissenschaften als zuständiger Fachdisziplin enthält. Da indessen nach deren gegenwärtigem Kenntnisstand gesicherte abweichende Erkenntnisse nicht vorliegen, kann zur Konkretisierung dieses Begriffs weiterhin auf die Teilziele des § 1 Abs. 2 StWG zurückgegriffen werden (vgl. auch Fischer-Menshausen, a.a.O., Rdnr. 10 zu Art. 109 GG m.w.N.).
Diese Abwägung vorzunehmen, ist eine politische Aufgabe des Haushaltsgesetzgebers, die er auch politisch zu verantworten hat. Bei der Änderung des Art. 115 GG im Zuge der Haushalts- und Finanzreform wurde es als entscheidend angesehen, "daß es dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben muß, über die Höhe der Kreditaufnahme zu befinden und damit die Kreditaufnahme des Bundes zu steuern" (Schriftlicher Bericht des Rechtsausschusses, zu BTDrucks. V/3605, S. 13). Auch die Befugnis zur ausnahmsweisen Überschreitung der Kreditobergrenze des ersten Halbsatzes von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht der Exekutive übertragen worden. Die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hierauf würde die Befugnis des Haushaltsgesetzgebers insoweit auf die Ermessensausübung einer Verwaltungsbehörde reduzieren. Die Verfassung räumt jedoch dem Gesetzgeber, soweit es sich nicht um Eingriffe in Rechts- oder Freiheitsbereiche handelt, einen Gestaltungsfreiraum für politisches Handeln ein, dem sie nur, aber auch einen Rahmen setzt (vgl. auch BVerfGE 72, 330 [388 ff.]). Innerhalb dieses Rahmens ist der Gesetzgeber befugt, politische Entscheidungen zu treffen. Die Eigenart des Haushaltsplans als zeitlich begrenztes Regierungsprogramm in Gesetzesform steht dem nicht entgegen, bestätigt dies vielmehr. Das bedeutet im vorliegenden Zusammenhang, daß die Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers, eine bevorstehende oder eingetretene Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch eine Kreditfinanzierung konsumtiver Ausgaben zu bekämpfen, zwar hierzu geeignet sein muß, daß unter mehreren geeigneten Mitteln jedoch keine Abstufung im Sinne einer Erforderlichkeit oder einer Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne zu treffen ist.
Am deutlichsten hat die Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute, der fünf führende Institute der Bundesrepublik Deutschland angehören, in ihrem Frühjahrsgutachten 1981 davor gewarnt, bei der Abkehr von antizyklischer Nachfragesteuerung in eine prozyklische Politik zu verfallen. Haushaltskonsolidierung habe zu viele schädliche Nebenwirkungen, wenn sie nicht mit einer Umstrukturierung von staatlichen Ausgaben und Einnahmen verbunden sei, die die Leistungsbereitschaft von Arbeitnehmern und Unternehmern anrege und das Wachstum fördere (a.a.O., S. A 14). Auch der Sachverständigenrat hat von kurzatmigen Gewaltakten bei der Haushaltskonsolidierung abgeraten (Sondergutachten vom 4. Juli 1981, Tz. 18, in: Jahresgutachten 1981/82, S. 206 [211]). Angesichts dessen lag es zum einen nicht fern, die konjunkturell schädlichen Wirkungen einer abrupten Verringerung der Nachfrage zu vermeiden. Zum anderen hätte es einer strukturpolitisch sinnvollen Kürzung und Umschichtung der Staatsausgaben widersprochen, unter dem bloßen Zwang zum Haushaltsausgleich Eingriffe in das Haushaltsgerüst gerade und nur dort vorzunehmen, wo es Gesetzesänderungen, für die die Zeit nicht mehr reichte, nicht bedurfte.
Die praktische Handhabung der Regelungen, nicht zuletzt des Art. 87 WRV und des Art. 115 a.F. GG, ließ jedoch dieses normative Konzept der Begrenzung der Staatsverschuldung in den Hintergrund treten, indem die Begriffe "außerordentlicher Bedarf" und "werbende Zwecke" weit ausgelegt wurden, so daß in der Praxis zunehmend auch laufende Investitionsausgaben und solche Investitionen, die keinen eigenen finanziellen Ertrag erwarten ließen, kreditfinanziert werden konnten. Die Haushaltsreform des Jahres 1969 ließ dann im Übergang zur konjunkturorientierten staatlichen Finanzpolitik diese ältere, durch die Praxis weithin ausgehöhlte Begrenzung der Kreditaufnahme fallen; die Kreditaufnahme wurde zu einem nicht mehr von einem außerordentlichen Bedarf abhängigen Finanzierungsinstrument gemacht, und sie wurde dabei bis zur Höhe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für jegliche, nicht nur für besonders geartete Investitionen zugelassen. Die Begrenzung dieser Verschuldung sollte darin liegen, daß im Rahmen der zulässigen Höchstgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GG die Kreditaufnahme nicht ohne weiteres freigegeben, sondern an den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nach Art. 109 Abs. 2 GG auszurichten ist. Diese normative Vorgabe hat sich allerdings in der Praxis als zu unbestimmt erwiesen, um aus sich heraus vollziehbar zu sein.
Solche Bandbreite des Investitionsbegriffs ist aber von der Verfassung keineswegs festgeschrieben. Vielmehr soll der Gesetzgeber - dies ist der Sinn und normative Gehalt des ihm erteilten Regelungsauftrags - anhand und unter Berücksichtigung der bislang gewonnenen Erfahrungen den Investitionsbegriff so präzisieren, daß er seiner Funktion möglichst gerecht werden kann, einer Staatsverschuldung vorzubeugen, die den Bundeshaushalt für die Zukunft zu stark belastet und den notwendigen Entscheidungsspielraum künftiger Haushaltsgesetzgeber, dessen diese zur Lösung der dann vordringlichen Probleme bedürfen, über Gebühr beschneidet. Dieser Aufgabe kann der Gesetzgeber sich nicht entziehen, indem er - ohne eine eigene Regelung zu treffen - auf eine Staatspraxis zurückgreift, die auf einer im Verwaltungswege getroffenen Abrede zwischen den Regierungen von Bund und Ländern beruht und einen weiten Investitionsbegriff zugrunde legt, wie er in den Nummern 7 und 8 des Gruppierungsplans Ausdruck findet. Eine damit bewirkte - durch die Verfassung nicht vorgesehene - interne Bund- Länder-Bindung mag es dem Bundesgesetzgeber zwar erschwert haben, dem Regelungsauftrag der Verfassung nachzukommen (vgl. Vorwort des Gutachtens zum Begriff der öffentlichen Investitionen des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen, 1980), es befreit ihn aber nicht von seiner Verantwortung gemäß Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG. Er wird bei der ihm aufgetragenen eigenen Regelung vor allem zu prüfen und zu entscheiden haben, wie weit der derzeit in der Staatspraxis verwendete Investitionsbegriff - auch und gerade im Hinblick auf die bislang gewonnenen Erfahrungen - der normativen Intention der Art. 109 Abs. 2 und Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG (noch) angemessen ist. Das schließt nicht aus, daß der Bundesgesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren die nach dem Haushaltsgrundsätzegesetz naheliegende Abstimmung mit den Ländern über einen einheitlich zu verwendenden Begriff der Investition sucht.
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