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Atria - Que Educacion Es Publica -CPU Estudios Sociales 25.08.09
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Fernando Atria*
La educación pública es la educación. provista por Public education is education provided by State-
órganos del Estado. Esta definición de lo público en owned organizations. This definition of what is public
educación, hasta hace un tiempo evidente,·Qa sido in ed ucatio n , evident until recently, has been con-
impugnada por quienes alegan que ella es tested by those who accuse it of being "formalistic",
ista" , porque mira a la forma jurídica del que pr(xc, in that it considers the judicial form of the education
vee educación y no a la educación que provee. Lo ') provider and not the education it provides. What will
que substantivamente debe considerarse educación : essentially be considered as public education, the ar-
pública, sigue el argumento, incluiría a los estableci- " gument continues, would include state-owned and
mientos estatales tanto como a los subvencionados. subsidized establishments. Thus, for the State to treat
Por consiguiente no habría justificación para que el both kinds of establishments differently is unjustified.
Estado hiciera diferencias de trato estos dos This paper discusses this argument and claims: ( I ) that
tipos de establecimientos. Este artículo discute este it is incoherent in itself. becausp. the criteria utilized to
argumento y alega: (1) que es incoherente en sí define what is "public" in education, if applied consis-
mismo, porque usa un criterio de definición de lo tently, would lead to the same conclusion it rejects;
"público" en educación que si fuera aplicado con- and (2) that education is "public" in an essential sense,
sistentemente llevaría a la misma conclusión que whenever who wishes to be admitted has a right to
rechaza; y (2) que la educación es "pública" en sen- do so. In the current conditions of Chilean Law, no
tido substantivo cuando el que desea ser admitido one can say that they have a right to be admitted into
en un establecimiento tiene derecho a ello. En a subsidized establishment. Here, the relationship be-
las condiciones actuales del derecho chileno, nadie tween the applicant and the provider possesses the
puede decir que tiene, ante un establecimiento symmetry of individuals within the market and lacks
subvencionado, un derecho a ser admitido. La rel- the characteristic asymmetry between the citizen
ación aquí entre el postulante y el sostenedor tiene (bearer of rights) and State (which bears none, be-
la simetría propia de los individuos en el mercado, cause it is "atthe human person's service"). Then, the
y no la asimetría característica de la relación entre paper shows (3) that in a mixed system such as the
el ciudadano (titular de derechos) yel Estado (que Chilean's, comprised by establishments that are not
no los tiene, porque esta "al servicio de la persona legally authorized to select their students (because
humana"). Luego, el artículo muestra (3) que en un they have the right to be admitted: public education)
sistema mixto como el chileno, compuesto por es- and those that are (private education), there is an
tablecimientos que no están legalmente habilitados inherent tendency towards the deterioration of the
para seleccionar a sus estudiantes (porque estos first, which causes these establishments to become
tienen derecho a ser admitidos: educación pública) ghettos of social and economical marginalization.
y otros que si lo están (educación privada), hay una This tendency justifies that the State express a greater
tendencia inmanente al deterioro de los primeros, concem for public educatiori' than what it does for
que los llevan a transformarse en ghettos de rnar- private establishments (subsidized or paid).
ginación social y económica.
* Profesor de derecho, Universidad de Chile, Universidad Adolfo Ibáñez.
(Fernando.atria@uai.cI).
No hay "Mito" totalmente ilusorio
¿Qué Educación es "Pública"?
estudios sociales N° 117 - 2009
ISBN 0716 - 0321
En la discusión sobre el proyecto de ley general de educación que
actualmente avanza en su tramitación en el Congreso Nacional se ha
suscitado cierto debate respecto de la necesidad (O conveniencia) de
que el Estado tenga una política especial de promoción de la educación
pública, es decir, la pl-ovista por establecimientos de propiedad del Es-
tado. Esta idea había aparecido antes, en el protocolo firmado por el
gobierno y los partidos que lo apoyan en noviembre de 2007 (que en lo
sucesivo será denominado "primer protocolo"), y adquirió, con la firma
del ("segundo") protocolo de junio de 2008, la forma de un compromiso
del ejecutivo de enviar al Congreso Nacional un proyecto de ley sobre
fortalecimiento de la educación pública.
Esta promesa de la Presidente de la República y los partidos de la
Concertación ha dado actualidad al problema de la educación pública.
Pero lo que ha estado en cuestión ha sido no sólo si es conveniente (o
necesario) mostrar por esa educación lo que el primer protocolo llama
una "especial preocupación". En adición a eso, se ha objetado que los
protocolos entiendan por educación pública sólo la provista por esta-
blecimientos estatales, ignorando que otros establecimientos (los que
conforman la llamada "educación particular subvencionada") son tam-
bién parte de lo que debe denominarse" educación pública". Estas líneas
tienen por finalidad contribuir a este debate, en estos dos aspectos. Aun-
que ellos son diferenciables (es en principio posible discutir qué cuenta,
en el sentido relevante, como educación pública sin preguntarse si eso
que cuenta como educación pública debe ser objeto de una "especial
preocupación" por el Estado, y viceversa), en lo que sigue se pretenderá
mostrar que están conectados: se justifica una preocupación especial del
Estado por la educación estatal precisamente por aquello que (en el sen-
tido relevante) la caracteriza como pública.
Pero si ésta ha de ser la conclusión, es evidentemente insuficiente
en este punto caracterizar a la educación pública sólo como aquélla que
es provista por órganos del Estado (es importante recordar que las mu-
nicipalidades lo son 1). Dicho de otro modo, lo que hace importante a la
Especialmente a la vista de decisiones injustificables como las del tribunal constitucional
en sus sentencias roles 410 Y 423. En la primera sostuvo que la titularidad de la
libertad de enseñanza correspondía a "todos los establecimientos de enseñanza,
educación pública no puede ser sólo la propiedad de tos establecimien-
tos que la imparten (lo que a veces se denomina, de modo ltgeramente
impropio, la "naturaleza jurídica" del proveedor). Esto podría parecer
extraño, porque después de todo "público", en derecho, suele significar
"del Estado". Pero quizás esto no es sino un anacronismo, la herencia de
una época en que sólo el Estado cumplía funciones públicas. Hoy, por
el contrario, es cada vez más común que funciones características d.el
Estado (desde el transporte a la construcción y gestión de obras "públi-
cas", cárceles, etc) estén siendo desempeñadas por individuos privados.
Cuando éste es el caso, podría decirse que en el sentido políticamente
relevante (a diferencia del sentido técnico-jurídico) lo que hace que algo
sea público es la función que cumple (= una función pública) y no la "na-
turaleza jurídica" del que la realiza.
Ésta es una de las principales objeciones que los protocolos aludidos
han enfrentado: que hoy no puede entenderse que la educación pública
es sólo la provista por establecimientos del Estado. La objeción, en su
forma habitual, no llega a negar la relevancia de la idea de educación pú-
blica, sino rechaza el criterio utilizado para identificarla. UsandQ cualquier
criterio que mire por sobre la forma a la función de la educación, se dice,
debe concluirse que es pública no sólo la educación estatal, sino también
la provista por establecimientos privados subvencionados.
La objeción no niega la importancia de distinguir entre educación
pública y educación privada. Tampoco exige extender el concepto de
educación pública hasta incluir la educación provista por establecimientos
privados pagados. Luego, y de acuerdo a sus propios términos, ella su-
pone una concepción de lo público en educación que satisfaga dos con-
diciones: la primera es que, cuando sea aplicada al sistema educacional
chileno, debe justificar la distinción que el crítico cree que debe hacerse:
debe clasificar como "pública" la educación provista por establecimientos
estatales y particulares subvencionados y como "privada" la provista por
establecimientos particulares pagados; fa segunda es que debe estar libre
públicos o privados"; en la segunda invocó esta (evidentemente errónea) doctrina
para declarar la inconstitucionalidad de un sistema de acreditación de directores
de establecimientos educacionales municipales (1). Veremos más adelante que
decir que los órganos del Estado tienen derechos fundamentales es radicalmente
inaceptable en el contexto de un sistema político y constitucional no totalitario. Sobre
la insostenible jurisprudencia del tribunal constitucional sobre libertad de enseñanza
durante el año 2004, véase Correa, R: "Tribunal Constitucional", en 2 Revista de
Derecho de la Universidad Adolfo Ibáñez (2005), pp. 757-764.
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del defecto que el crítico imputa a los protocolos: no debe ser puramen-
te "formalista". Aquí que la concepción del crítico no sea "formalista"
significa que no se limite a apuntar a una determinada forma jurídica, sino
que explique por qué esa forma jurídica es la que debe ser tomada en
cuenta por la ley y la administración.
Se trata, entonces, de sujetar la posición del crítico a sus propios
estándares de racionalidad. Notar esto es importante porque en general
la discusión sobre educación ha estado sobrepoblada de participantes
que reclaman no tener intereses ideológicos en la cuestión y representar
un punto de vista puramente técnico, especializado. El deporte preferido
de estos participantes (el modo en que.justifican la autoridad epistémica
que reclaman para sus observaciones) es identificar "mitos". Lo que suele
denominarse "mitos" en esta materia son creencias que (a) son entera-
mente falsas, lo que podría apreciarse con sólo mirar la "evidencia em-
pírica" disponible en Chile y en el extranjero, y (b) identifican a quienes
no tienen un interés genuino por la educación (están "ideologizados"),
que son los que están dispuestos a mantener creencias falsas cuando les
resulta políticamente oportuno.
Aquí se esconde un punto metodológico que debe ser explicitado
preliminarmente. Es desde luego trivialmente verdadero que una o
muchas personas pueden estar equivocadas, es decir, pueden· creer
en la verdad de proposiciones falsas. Pero la interpretación del inter-
locutor en una conversación orientada al entendimiento (y; no al uso
estratégico del otro) sólo es posible en la medida en que el supuesto
inicial es que es en general implausible que detrás de una posición tan
importante para quienes la sostienen sobre un tema que es a su vez
tan importante (una posición, adicionalmente, tan extendida) no haya
nada sino irracionalidad y mitología. El principio metodológico razona-
ble debe ser el contrario (lo que a veces se denomina el "principio de
caridad" en la interpretación): que no hay "mito" (==creencia falsa pero
extendida) que sea sólo un mito, es decir, enteramente ilusori.o: que
detrás de todo mito se esconde siempre al' meno? una aspiración o
reclamo que debe ser rescatado y analizado en sus términos antes de,
en su caso, desechar el resto.
Esto es lo que habrá de ocuparnos en este artículo. Se trata de con-
siderar cándidamente el problema de la educación pública, asumiendo
que la preocupación que reclaman la Presidente y la Concertación no
es enteramente falsa (lo que no necesariamente garantiza, desde· luego,
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que sea correcta), y asumiendo al mismo tiempo que el solo hecho de
que un establecimiento sea de propiedad del Estado no es en sí mismo
inmediatamente relevante, que tiene razón el crítico que a1eg2.:que es a la
función, y no al órgano que la provee, donde en definitiva hay que mirar
para identificar lo que en el sentido políticamente relevante es "público".
Sobre Forma y Substancia
Antes. de comenzar, es importante explicitar la lógica del argu-
mento a seguir. Las instituciones persiguen ciertas finalidades, para lo
cual introducen conceptos y categorías definidos por ellas. Piénsese
en el concepto institucional (es decir, definido por reglas, de modo
que no puede existir sin esas reglas) de 'testamento". Simplificando
las cosas, podemos decir: la finalidad de la institución "testamento" es
garantizar que, dentro de ciertos límites, los bienes de una persona
al momento de su muerte habrán de ser distribuidos conforme a su
voluntad. Precisamente para garantizar la finalidad de la institu.ción la ley
exige ciertas condiciones para reconocer a algo como un testamento:
debe sujetarse a ciertas formalidades, como darse por esc¡.ito o ante
un cierto número de testigos, o ante un ministro de fe, etc. Como
consecuencia de estas exigencias (que - nótese cuidadosamente - son
exigidas por la finalidad de respetar la voluntad del testador, no por una
consideración externa a esa finalidad) pueden producirse problemas:
puede darse el caso de que en algunos casos la voluntad del testador se
frustre, porque omitió algunos de esos requisitos (yen consecuencia el
testamento resulta ser nulo); o puede cumplirse con algo qué satisface
esos requisitos pero que en realidad no era la voluntad del testador
(porque cambió posteriormente su voluntad, pero no alcanzó a dar un
nuevo testamento, etc). En otras palabras, para reconocer y honrar la
voluntad del testador es necesario introducir un concepto "técnico",
"formal", que haga esa voluntad fácil y seguramente reconocible; que
la haga, en otras palabras, operativa. Pero la introducción de ese con-
cepto formal puede en ciertos casos traicionar su propia finalidad.
Una vez introducido un concepto institucional (como testamento)
para dar cuenta de una finalidad (respetar la última voluntad deJ causante)
la referencia a la finalidad de la institución desaparece y es reemplazada,
en el discurso jurídico, por el concepto formal (para el abogado respetar
la última voluntad del causante es respetar el testamento). El derecho se
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hace, así, (relativamente) ciego a la sustancia (finalidad), y ve sólo la for-
ma (institución). Esto no es (necesariamente) una necedad específica del
abogado, sino un mecanismo necesario para que esas finalidades puedan
ser alcanzadas: no se trata de que el abogado ignore que las anomalías
indicadas en el párrafo anterior son posibles, sino que desde el punto
de vista del derecho lo importante son las instituciones (o reglas) que
permiten cumplir ciertas finalidades, no la reacción ante un caso particu-
lar. Esto hace que al no-abogado la preocupación del abogado p ~ r e z c a
"formalista" (se preocupa por el testamento, no por la "verdadera"··última
voluntad del causante). Por supuesto, es posible que en muchos casos
la práctica jurídica haya devenido patoiogicamente "formalista", lo que
ocurre cuando la forma institucional pierde toda conexión con la finalidad
de la institución y es seguida por ella misma (es lo que a veces se deno-
mina "ritualismo"). Pero lo importante es no perder nunca de vista que
toda categoría jurídica será, necesariamente, formal hasta cierto punto.
Esa formalidad puede degenerar en "formalismo" (en sentido peyorati-
vo), pero para determinar que ése es el caso no basta mostrar que el
derecho usa una categoría formal: es necesario además mostrar que esa
categoría formal ha perdido la conexión que alguna vez tuvo (si la tuvo)
con una finalidad sustantivamente importante.
La distinción entre forma institucional y finalidad será de crucial im-
portancia para entender cuál es la pretensión políticamente significativa
que se esconde detrás del "mito" de que la propiedad de un estableci-
miento educacional justifica preocuparse especialmente de él, porque
muestra cómo esa cuestión se desdobla en dos: primero habrá que
preguntarse sobre la finalidad de la educación pública; luego veremos
que la conexión entre esa finalidad y la'propiedad ("naturaleza jurídica")
de los establecimientos no es enteramente contingente, como no es
contingente la relación entre la validez del testamento y el hecho de que
él represente efectivamente la última voluntad del causante. La cuestión
importante será cuán estrecha es esta vinculación no contingente.
Para apreciar cómo esta cuestión es relevante para nuestro proble-
ma, puede ser útil mirar una afirmación como la contenida en el punto I
del primer protocolo:
[Es importante que exista] una educación pública de calidad y fuer-
te, ya que la educación pública es la única que garantiza absolutar:nente
el ingreso sin discriminación a los establecimientos educacionales de
los educandos. -
Esta afirmación atribuye a la educación provista por órganos del Es-
tado una propiedad, y la cuestión que tendremos que considerar será
si esa atribución es correcta o no. Uno podría hacer aquí la misma dis-
tinción que antes hacíamos entre voluntad del testador y testamento: el
modo institucional ("formal") de perseguir la finalidad que deseamos
(antes, cumplir la voluntad del causante; ahora, asegurar el ingreso "sin
discriminación") es mediante la educación provista por órganos del Es-
tado. Como antes, no es obstáculo para sostener esta idea el que en
ciertos casos particulares la forma traicione a la sustancia (como tampoco
es obstáculo para entender el testamento como la forma institucional de
la última voluntad del causante el hecho de que a veces 19 que cuenta
como "testamento" no sea tal voluntad o que otras veces tal voluntad
no califique, jurídicamente hablando, como "testamento"). Lo que bus-
camos no es identidad entre ambas nociones, sino una corre1ación no
contingente y suficientemente estrecha.
Dicho en los términos introducidos anteriormente, necesitamos
determinar si la finalidad que la educación pública persigue tiene alguna
relación con la forma institucional de educación provista por órganos del
Estado, o si la equiparación entre educación pública y educación provista
por establecimientos del Estado es en la actualidad un caso de- "formalis-
mo" (en sentido peyorativo). Para eso, tenemos que preguntarnos pri-
mero por el sentido de una educación que es upública".
Dos (notres)/Sentidos de "Educación Pública"
Hay un sentido en que toda educación provista en@1 contexto de un
sistema educacional como el chileno es pública. Éste es el sentido en que
la expresión es utilizada en la denominación que reciben ciertas escuelas
inglesas: "escuelas públicas" (public schools). Esas escuelas, paradójica-
mente, son las más exclusivas y selectivas del sistema educacional inglés
(están probablemente entre las escuelas más selectivas y exclusivas del
mundo), abiertas sólo a los ultra-ricos. La razón por la que se denominan
upublic schools" es que ellas originalmente surgieron como una alternativa
a la educación que recibía el hijo del aristócrata a manos de un instructor
o institutriz, en privado, en el palacio familiar (como Aristóteles educaba a
Alejandro Magno). En contraposición a esa forma de el hecho
de tener que salir del palacio y encontrarse con otros estudiantes era lo
que caracterizaba a la educación recibida en una escuela como "pública".
.-...................... -.-.................. -........ .
Si éste es el criterio de lo público, lo que la ley llama "educación" es,
toda ella, pública por definición
• Pero desde luego, este sentido hace
que la idea misma de prestar una especial atención a la educación pública
carezca de sentido (salvo como una manera particularmente inepta de
exigir una atención especial a la educación sobre, por ejemplo, la defensa
nacional o la seguridad social etc.).
Los críticos de los protocolos utilizan un criterio algo más restringido
de educación pública, porque sostienen que ella incluye a la educación
provista por instituciones estatales y a la particular subvencionada, pero
excluye a la financiada privadamente .. Como la educación pública incluiría
tanto a la estatal como a la particular subvencionada no se justificada que
el Estado mostrara una preocupación especial por la primera. Dicho de
otro modo, lo que los críticos reclaman no es que excluya de la "edu-
cación pública" a los establecimientos particulares pagados, sino que,
correctamente entendida, esa categoría debe incluir a los particulares
Ahora bien, la pregunta obvia es qué es lo que es común a l.os es-
tablecimientos estatales y los particulares subvencionados y los distingue
a ambos de los particulares pagados; qué es, en otras palabras, lo que
definiría la novedosa categoría propuesta por el crítico. Aunque la res-
puesta es bastante obvia, es importante detenerse en el hecho de que
los críticos de los protocolos no son aquí particularmente prolijos. J. J.
Brunner, por ejemplo, ha dicho que
En Chile se llama educación pública a aquella ofrecida por los colegios
municipales, sin reparar en que también la provista por establecimientos
privados subvencionados es pública en todos los aspectos fundamentales
(currículo, profesores, jornada escolar, textos, exámenes, medición de
resultados, certificados otorgados, financiamiento), con excepción de la
propiedad de las escuelas
Lo que es claro aquí es que, con la excepción de ¡¡financiamiento",
los "aspectos fundamentales" a los que se refiere Brunner caracterizan
por igual a toda la educación reconocida por el Estado. Si ellos fueran tos
que definen a la educación pública, deberíamos concluir que su objeción
2 La ley 18962 define incluso a la educación que denomina "informal" como "pública"
en este sentido: ella es "todo proceso vinculado con el desarrollo del hombre y la
sociedad. facilitado por la interacción de unos con otros" (art. 4° inc. final).
3 J.J. Brunner, en El Mercurio, 13 de julio de 2008.
no es a la idea de que· el Estado debe mostrar una especial preocupa-
ción parla educación estatal, sino una mucho más radical: el Estado no
tiene responsabilidad especial por ningún sector del sistema educacional,
porque son todos parte de la ueducación pública". Aquí Brunner estaría
usando el primer concepto que hemos distinguido de educación pública.
Para evitar esta conclusión hay que separar, de la lista que ofrece Brunner,
el financiamiento, que es el único criterio que permite agrupa!'" a estable,..
cimientos estatales junto a particulares subvencionados, excluyendo los
particulares pagados. La mención a los otros uaspectos fundamentales"
es aquí irrelevante
4 Puede ser útil considerar uno a uno esos "aspectos fundamentales": "currículo, .
profesores, jornada escolar, textos, exámenes, medición de resultados, certificados
otorgados, financiamiento". En cuanto. al currículo, las reglas relevantes son
aplicables tanto a la educación particular pagada como a la subvencionada. En
efecto, la obligación de "ceñirse a planes y programas de estudio, sean propios del
establecimiento o los generales aprobados por el ministerio de educación" (art. 23b
L 18962) es una exigencia para el reconocimiento oficial. aplicable por lo tanto a toda
la educación privada, subvencionada o no. Para ambos dichos planes y programas
deben ser "adecuados para el cumplimiento" de los "objetivos y contenidos mínimos
obligatorios" fijados por el Presidente de la República (art. 20 inc. 2° L 18962). En
cuanto al régimen de los profesores, la L 19079 distingue entre profesores del
"sector municipal", que se rigen por lo dispuesto en su título 111, y los del "sector
particular", a los que se aplica el título IV, con algunas excepciones establecidas en el
artículo 3 (estas excepciones son reglas del título IV, en principio aplicables al "sector
particular", que no son aplicables a los establecimientos particulares pagados; no son
casos en los que las reglas del título 111 se aplican a los profesores del sector particular
subvencionado). En cuanto a exámenes, ésta parece ser una cuesti6n a ser fijada
por cada establecimiento. En cuanto a medición de resultados, los resultados
de todos los establecimientos son medidos por el SIMCE. En efecto, de acuerdo
a la información contenida en www.simce.cI. en 2007 el 97% de los alumnos de
4° básico y el 99% de 105 de 8° básico rindieron fueron evaluados. En cuanto a
certificados, el arto 29 de la L 18962 es genérico para todos los establecimientos
educacionales "oficialmente reconocidos". Los únicos dos casos en los cuales la
aplicación de los criterios sugeridos por Brunner agrupa los establecimientos como
él quiere (municipales y subvencionados por un lado, particulares pagados por el
otro) son jornada escolar y textos. En cuanto a los textos, el Estado efectivamente
los entrega gratuitamente sólo a los establecimientos subvencionados (municipales
o particulares). Sin embargo, como aquí lo especial es que es el Estado el que carga
con los costos de estos textos, lo razonable parece ser entender que "textos" y
"financiamiento" no son dos criterios distintos sino uno, por lo que "textos", como
criterio, es absorbido por "financiamiento". Sólo queda el criterio "jornada escolar".
Ahora bien, el arto 1°L 19532 impuso efectivamente a todos los establecimientos
financiados con fondos del Estado (municipales y particulares subvencionados, salvo
en los casos excepcionales especificados por el inc. 4°) la obligación de funcionar,
desde el año escolar 2007, conforme al régimen de jornada escolar completa. Pero
es obvio que aquí la pregunta tiene que ser por el título en virtud del cual la ley puede
justificadamente imponer esa obligación a esos establecimientos, y entendido así,
habría también que decir que este criterio es absorbido, en lo relevante, por el que
mira al financiamiento.
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estudios sociales N°117 - 2009
ISBN 0716-0321
Ahora, al que sostiene que el criterio debe ser la fuente de finan-
ciamiento puede dirigirse la misma objeción que éste dirigía al que alega
que el criterio debe ser la propiedad del establecimiento: ¿por qué es re-
levante la fuente de financiamiento? ¿No es el dinero fungible, de modo
que una vez percibido su fuente deviene irrelevante?
¿Por qué es formalista apelar a la naturaleza jurídica del proveedor
y no es formalista apelar a la naturaleza jurídica del que paga por la pro-
visión? La respuesta natural parece ser que cuando el que paga por la
educación es el Estado, y no el individuo, ella deja de quedar condicio-
nada a la capacidad del individuo de pagar por su educación, Éste sería
el criterio relevante para definir lo que cuenta como educación pública;
no tiene sentido entender que lo decisivo es el origen mism? del dinero,
como si éste cuando proviene del Estado fuera en algún sentido diferente
al que proviene de un individuo. Es una cuestión de acceso: educación
pública==educación abierta a todos,'"
Aquí puede ser útil recodar la frase citada del primer protocolo, que·
sostenía que lo que caracteriza a la educación pública es que ella "garan-
tiza absolutamente el ingreso sin discriminación". Si la idea de discrimi-
nación se entiende en el sentido en que la discriminación está prohibida
por el artículo 19 N° 2 de la constitución, (es deCir, como discriminación
arbitraria), el protocolo contiene un error de derecho: la prohibición de
discriminación arbitraria alcanza no sólo a la educación pública, sino a
todo establecimiento educacional, Dado el régimen legal aplicable a todo
establecimiento educacional, no puede decirse que sólo algunos de ellos
tengan la obligación de no discriminar
Pero si entendemos la idea de discriminación, como dice el diccio-
nario, en el sentido (neutro jurídicamente, es decir, no necesariamente
ilícito) de "seleccionar excluyendo", 'Ia afirmación contenida en el primer
protocolo es enteramente correcta: la educación pública es la que está
abierta a todos. Y el argumento aquí. tendría que ser que la educación,
cuando es financiada por el Estado (es decir, tanto la estatal como la par-
ticular subvencionada), está abierta a todos. y por eso sería púbtica,
6 El sentido de! arto II de la ley 18962 es precisamente excluir la discriminación
arbitraria en los procedimientos de selección, exigiendo a los establecimientos que
esos procesos respeten "las garantías establecidas en la Constitución y en los tratados
suscritos y ratificados por Chile" y reconociendo a quienes no han sido exitosos en
la postulación el derecho a obtener "un informe con los resultados de sus pruebas".
Esto implica evidentemente que el establecimiento tiene el deber de no seleccionar
Es claramente incorrecto, sin embargo, decir que la educación pro-
vista por los establecimientos particulares subvencionados está en prin-
cipio abierta a todos. Ello por dos razones. La primera es que desde
1993 esos establecimientos están habilitados legalmente para cobrar a
sus estudiantes (a sus padres)" una cantidad mensual de dinero que la
ley denomina "financiamiento compartido". Conforme al propio criterio
utilizado por los críticos, entonces, estos establecimientos no deberían
ser entendidos dentro de la categoría "educación pública"
Pero la razón principal no es el financiamiento compartido. En Chile
se ha entendido (incorrectamente, a mi juicio, aunque eso es ahora irre-
) que es parte fundamental de la libertad de enseñanza de la que
gozan los sostenedores de estos establecimientos el que ellos puedan no
sólo definir su propio proyecto educativo, sino adicionalmente invocarlo
como una razón que guía sus criterios de selección o permanencia
consiguiente los establecimientos particulares subvencionados no están
en principio abiertos a todos, sino abiertos sólo a quienes tienen for-
mas de vida o concepciones de la educación o del mundo (etc.) , que de
acuerdo a la decisión unilateral del sostenedor son compatibles con su
Por estas dos razones no puede decirse que los establecimientos par-
ticulares subvencionados estén abiertos a todos. Que un establecimiento
El DFL 2/1998/Educación impone a los sostenedores de los establecimientos
particulares subvencionados que cobren financiamiento compartido la obligación de
establecer un sistema de exenciones (art. 24 inc. 3°), aunque no establece obligaciones
al sostenedor acerca de la magnitud de este programa de exenciones, más allá de la
exigencia de que a lo menos dos terceras partes de ellas se distribuyan conforme a
criterios exclusivamente socioeconómicas (art. 24 inc. 5°). La iey también establece
como condición para acceder a la subvención estatal que un I 5% de la matrícula
esté compuesta por estudiantes en situación "vulnerable" (art. 6 a bis). Estas dos
obligaciones de los establecimientos particulares subvencionados disminuyen la fuerza
del argumento del texto principal (aunque no demasiado, como es evidente al comparar
la situación de los establecimientos privados subvencionados y los municipales que
cobran financiamiento compartido, como se muestra más adelante).
Véase el exhaustivo análisis interpretativo de los números 10 Y I I del artículo 19 de
la constitución (derecho a'la educación y libertad de enseñanZa) en Atria, Mercado
y Ciudadanía en la Educación (Santiago: Flandes Indiano, 2007), pp. 41-64.
De otra manera, dicen los partidarios de esta comprensión de la libertad de
enseñanza, no habría manera de asegurar la "comunidad de valores" que un
proyecto educativo puede requerir. Quienes sostienen esta excéntrica idea ignoran
sistemáticamente que, como en Chile nadie tiene la obligación legal de asistir a un
establecimiento en particular, esa comunidad de valores se puede garantizar sin que
el establecimiento pueda seleccionar. En efecto, el hecho de que el establecimiento
deba ser elegido por los padres en primer lugar es suficiente para garantizar esa
comunidad de valores. Al respecto, véase ibid, pp. 14-19.
56 ¿Qué Educación es "Pública"?
educacional esté abierto a todos quiere decir que en principio todos tie-
nen el derecho de ser admitido5 por ese establecimiento, derecho que
sólo cede, como todo derecho, cuando su cumplimiento es físicamente
imposible (no implica que un establecimiento no esté abierto a todos el
hecho de que ese establecimiento no pueda, por razones fácticas de li-
mitación de recursos, recibir a todo el que postula cuando la demanda
excede las plazas disponibles). Por consiguiente, es importante que
el hecho de que los establecimientos de la educación particular subven-
cionada no estén en principio abiertos a todos no es una generalización
a partil- de las políticas efectivamente adoptadas por todos, muchos o la
mayoría de los establecimientos educacionales. No es un punto, en otras
palabras, que dependa de la evidencia empírica disponible, por lo que no
es refutable por referencia a dicha evidencia. Es una observación sobre el
régimen legal aplicable a esos establecimientos, que entiende la liber-
tad de enseñanza del sostenedor de un modo que es incompatible con
entender que quienes postulan a su establecimiento tienen un derecho,
fundado en su condición de ciudadanos, a ser admitidos.
En efecto, que alguien tenga un derecho quiere decir que hay otro
que tiene un deber
. Que el acreedor tenga derecho a que el deudor
pague quiere decir que el deudor tiene el deber de pagar. Esta obligación
del deudor, una vez surgida, es independiente de su voluntad, en el
sentido de que ya no puede decirse que el deudor tiene la libertad de
decidir si paga o no paga. No puede entenderse que A tiene un
en contra de' B para que B haga X, si el deber de B de hacer X depende
de que B quiera hacer X. Como el régimen legal de la educación parti-
cular subvencionada permite al sostenedor exigir una cierta cantidad de
dinero a cambio de la prestación de servicios educacionales, y le permite
además definir un proyecto educativo conforme al cual ciertos ciudada-
nos no son elegibles o son menos elegibles que otros, no puede decirse
que todo ciudadano esté, ante un establecimiento particular subvencio-
nado, en la posición de quien tiene derecho a ser admitido.
Nótese que en esto hay una diferencia considerable con la educación
estatal: si bien ésta está también autorizada para cobrar como financia-
miento compartido un pago en dinero por el servicio provisto, esa ·autori-
zación tiene una limitación que mantiene esa forma educacional abierta a
todos, contenida en el inciso final del artículo 23 del DFL 2 de 1998:
... __ ._-..... ,_ ...-.............................. -.•.-..•..
9 Véase al respecto Atria, op. cit. en h. 7, pp. 41-45.
En todo caso, los establecimientos de educación básica y media ad-
ministrados por I ~ municipalidades o por corporaciones que los admi-
nistren por cuenta de ellas deberán otorgar cupos a todos los alumnos
residentes en la comuna que lo requieran, previa declaración escrita del
apoderado en que solicite elbeneficio de la gratuidad 10.
La razón por la cual la autorización dirigida a establecimientos muni-
cipales para exigir el pago del financiamiento compartido necesita estar
sujeta a esta limitación está contenida en el artículo 19 N° I O de la cons-
titución: todas las personas tienen un derecho a la educación. Por la mis-
ma razón, no puede decirse que ellos tengan libertad de enseñanza en
el· sentido en el que se entiende dicha libertad en Chile, es decir, como
justificación de políticas de selección y exclusión. Si los establecimientos
municipales tuvieran esa libertad de enseñanza, entonces nadie tendría
derecho a ser educado 11.
La referencia al derecho a la educación suele utilizarse, por los "ex-
pertos en políticas públicas", de modo impropio, como si su relevancia
se agotara en el hecho de que debe haber un sistema educacional con
cobertura completa. Pero la lógica de los derechos es individualizada,
I O Si el argumento de este artículo es correcto, esta regla permite entender que a
pesar de la posibilidad legal de los establecimientos públicos de cobrar financiamiento
compartido todavía existe en Chile educación pública. Pero el hecho de que ellos
en principio estén autorizados para hacerlo es incoherente con su condición de
I I Esto sólo muestra que esta concepción de la libertad de enseñanza es defectuosa, en
tanto hace contradictoria a la constitución, que asegura la libertad de enseñanza y el
-derecho a la educación. En Chile esta contradicción, en gelJeral, se ha solucionado
en desmedro del derecho a la educación, es decir, de la educación como un derecho
(por la vía de negar la existencia de un derecho a la educación y reemplazarlo por
un derecho a no ser arbitrariamente discriminado, al modo del ya visto arto I I
L 18962: véase supra, n. 5). Desde luego, esto nunca es reconocido, y nuestros
autores de derecho constitucional y el tribunal constitucional declaran una y otra
vez que entre ambas no hay conflicto sino armonía (véase el c. 7 de la ya citada
sentencia rol 410), pero eso sólo refleja confusión de conceptos: si un sostenedor
tiene la libertad de aceptar o no a un postulante, no puede decirse que el postulante
tenga un derecho a ser educado. Podrá tener derecho a otras cosas (conforme a
los otros números del arto 19: a la vida, a la no discriminación arbitraria, etc), pero
no tiene derecho a la educación. Pero esto es mala interpretación constitucional
(demasiado partisana, y con falsa conciencia, en tanto reclama estentóreamente no
serlo). Como nuestro principio metodológico inicial, el supuesto inicial debe ser que
·si la constitución reconoce el "derecho a la educación" ella reconoce el derecho a la
educación, y que no hay contradicción entre sus reglas. La contradicción que la teoría
constitucional dominante impone a la constitución, es, por 10 dem2: totalmente
innecesario. Para un intento de interpretación de los NN° 10 y I I del artículo 19,
véase Atria, op. cit. en n. 7, cap. 2.
.................................................................. . ....... -..................................................................
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no agregativa. No se trata (sólo) de que sea bueno que se alcance la
cobertura completa en educación básica y media, se trata de garantizar
que cada uno podrá recibir la educación que crea que es mejor. Ésta
es la obligación del Estado: garantizar a cada ciudadano, individualmente,
la educación que requiere. La existencia de establecimientos particula-
res subvencionados no es suficiente garantía del derecho a la educación,
precisamente porque descansa en la idea de que el sostenedor puede
poner condiciones al ingreso. Esta idea, aunque por referencia sólo a la
exclusión por capacidad de pago, está explícitamente ordenada. en el
artículo 19 N° 10 inciso 5°de la constitución:
La educación básica y la educación media son obligatorias, debiendo
el Estado financiar un sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar
el acceso a ellas de toda la población.
Sólo un sistema educacional cuyo régimen legal obliga a los pro-
veedores a admitir a cualquier individuo que postula garantiza la educa-
ción a todos como un derecho. El legal aplicable a la educación
particular subvencionada no garantiza la educación como un derecho,
porque el sostenedor tiene libertad, conforme a la ley, para establecer
condiciones de ingreso, y la idea misma de que una exigencia es formu-
lada como un derecho es incompatible con la libertad de aquél a quien
se dirige la exigencia para condicionar su cumplimiento.
De modo que, examinada atentamente, la idea de que la catego-
ría (funcional) de educación pública incluye tanto a los establecimientos
estatales como a los particulares subvencionados es incoherente. Los
sentidos relevantes, en el estado actual del derecho chileno, son dos:
en uno, toda educación es pública (es el sentido de las public schools
inglesas); en el otro, es pública la educación que es ofrecida por esta-
blecimientos que tienen el deber (correlativo al derecho a la educación
de los individuos) de admitir a todo el que postule a ellos (salvo el caso
obvio de imposibilidad material). La tesis de que la educación "p.ública"
incluye a los establecimientos estatales y a los subvencionados usa como
criterio de distinción de lo público el hecho de que en ambos casos no
es el individuo el que paga sino el Estado. Pero esta característica o es un
formalismo sin justificación (tal como los críticos de los protocolos decían
que era un formalismo atender a la "naturaleza jurídica" del estableci-
miento), o es importante porque abre el acceso a esos establecimientos
a todos, no sólo a los que pueden pagar. Des.de luego esta segunda
opción es la que se toma en serio el criterio que los propios críticos han
...................................................................................................... ............................................................................................................................................. .. ........................................................................ _ ............................. .
utilizado para distinguir la educación subvencionada de la pagada. Pero
habiendo aceptado este criterio (==es pública la educación que está le-
galmente abierta a todos), sólo el desconocimiento del régimen legal de
la educación particular subvencionada podrfa llevar a concluir que estos
establecimientos están legalmente abiertos a todos y son parte, por lo
tanto, de la educación pública ..
Antes de cerrar esta sección, es importante hacer una s?Jvedad. Lo
que ·hemos considerado ha sido el sentido de distinguir educación pública
de educación privada, y nuestra conclusión ha sido que no hay un con-
cepto coherente de educación pública que incluya a los establecimientos
particulares subvencionados y excluya a los particulares' pagados. De esto
se sigue que la educación públicá en el sentido que nos interesa incluye
sólo a los establecimientos estatales. Pero lo que no se sigue de esto es
que 'el hecho de que Jos establecimientos particulares subvencionados
reciban financiamiento público es enteramente irrelevante. Hay un ob-
vio interés público en especificar las condiciones bajo las cuales puede
accederse a la subvención estatal y el modo en que puede ésta ser uti-
lizada. El Estado tiene innegablemente el deber de velar por la correcta
utilización de los fondos públicos, lo que se traduce en su deber de crear
mecanismos de fiscalización adecuados al modo en que. esos recursos se
invierten. Esto desde luego justifica que exista un régimen que permita el
control del uso de los fondos estatales en establecimientos privados (del
mismo modo en que sería, por ejemplo, enteramente inaceptable que
el Estado creara un fondo de financiamiento de la investigación científica y
tecnológica pero no creara mecanismos de control del buen uso de esos
recursos). El argumento puede incluso llegar más lejos: como los esta-
blecimientos privados subvencionados pueden cobrar a los padres una
cantidad que complementa la subvención estatal, y que de ese modo
se transforma (en esos establecimientos) en condición para gozar de
la subvención, el régimen al cual están sujetos los recursos estatales
utilizados por los establecimientos privados puede también ser legisla-
tivamente extendido a los recursos captados por los establecimientos
en tanto financiamiento compartido. Es evidente que para justificar esta
conclusión no es. necesario afirmar que los establecimientos privados
subvencionados son parte de la educación pública; basta afirmar que re-
ciben recursos del Estado, y aplicar a esos recursos entonces el régimen
general de los recursos estatales. En efecto, parece ser bastante claro, en
principio, que una cuestión es la de definir qué cuenta como educación
pública, y otra es especificar las obligaciones que, en general, el que reci-
be financiamiento público para algo adquiere por ese solo hecho.
En la sección anterior hemos distinguido un concepto ("amplio")
de educación pública como el utilizado cuando· se habla de las "public
schools" inglesas y uno ("estricto") como e1 que usan los dos protocolos
firmados entre el gobierno y la Concertación aludidos al principio. He-
mos visto también que el concepto· ("intermedio") de educación pública
propuesto por los críticos de los protocolos, uno que incluye a. todos
los establecimientos educacionales que reciben algún financiamiento del
. Estado, fracasa en sus propios términos y por consiguiente no alcanza
a constituir una tercera posibilidad, porque o supone una concepcíón
fetichista del dinero (conforme a la cual el dinero es distinto c u a ~ d o su
fuente es el Estado que cuando es un ciudadano, lo que es excluiClo por
la fungibilidad perfecta del dinero) o se disuelve en el concepto estric-
to de educación pública, en tanto atiende a la fuente de financiamiento
como una manera (inadecuada por "formalista") de identificar la educa-
ción en principio abierta a todos. En sentido estricto, la educación pública
es la que está sometida a un régimen legal conforme al cual ella está en
principio abierta a todos como ciudadanos.
El sentido o finalidad, entonces, de un sistema de educación pública
es garantizar a cada ciudadano la educación como derecho, es decir
como una prestación que no requiere para ser obtenida el consenti-
miento voluntario de quien la ofrece. De los tres regímenes educaciona-
les que conforman el sistema educacional chileno, sólo el compuesto por
establecimientos que pertenecen al Estado satisface esta condición, por
lo que sólo la educación provista por establecimientos estatales puede
ser denominada, en este sentido, "pública".
Hay entonces una conexión entre educación (funcionalmente) pú-
blica (abierta a todos) y educación (formalmente) pública (provista por
establecimientos estatales). Ahora bien, esta conexión no es puramente
contingente, como si no fuera más qUE-el resultado de una historia que
en cualquier punto particular podría haber evolucionado de otro modo.
Al contrario, se explica por la diversa posición que el individuo asume
frente al Estado y frente a otros individuos. Ante el establecimiento de
propiedad del Estado el individuo concurre en términos asimétricos: basta
su voluntad para que el establecimiento tenga la obligación de admitirlo.
Esta asimetría entre el indviduo y el establecimiento es reflejo de la po-
sición general de asimetría que el ciudadano (como titular de derechos,
los más importantes de los cuales son espe'cificados en el artículo /9 de
la constitución), tiene frente al Estado (que no tiene derechos frente al
ciudadano porque está, como lo dispone el artículo 10 de la constitución,
"al servicio de la persona humana"). Pero ante el establecimiento privado
(subvencionado o no) el individuo no concurre como ciudadano, sino
como parte contratante. Y entre las partes contratantes existe-Ia simetría
propia del contrato y del mercado: ninguna de las partes está, como el
Estado frente a la persona humana, al servicio del otro. Como la rela-
ción entre el individuo y el establecimiento es en este caso simétrica, no
basta la voluntad del primero para que el segundo tenga una obligación:
la concurrencia de su voluntad, como en todo contrato, es condición
necesaria, pero no suficiente, para que haya contrato.
Por consiguiente, la explicación que hemos encontrado del sentido
de la educación (estrictamente) pública satisface la condición que fijába-
mos al principio: hay una conexión entre la forma institucional de ciertos
establecimientos (= son propiedad del Estado) y el sentido de la educa-
ción pública (=educación abierta a todos, ante la cual el individuo con-
curre como ciudadano ejerciendo un derecho) que es no contingente.
Luego, la categoría de ueducación pública" se identifica ~ o n la de "educa-
ción provista por establecimientos de propiedad del Estado" reteniendo
su sentido. Es sencillamente falso decir que la única diferencia entre los
establecimientos estatales y los particulares subvencionados E:5 la natura-
leza del titular de la propiedad sobre los mismos. Como consecuencia
de esa diferencia en titularidad, el régimen legal de ambos es diferente en
un punto críticamente importante si de lo que se trata es de garantizar un
derecho: sólo ante los establecimientos del Estado el individuo concurre
como ciudadano que ejerce su derecho.
Ahora, en el sentido que estoy utilizando la expresión, que la re-
lación entre forma institucional y sentido funcional sea no contingente
no implica que sea necesaria
, El Estado podría (aunque esto exigiría
modificar el régimen constitucional vigente) reclamar para sí libertad de
12 Esto puede parece extraño, porque habitualmente se entiende que el par
"contingente/necesario" constituye lo que en sentido técnico se llama una división,
tal que tertium non datur. Pero la tercera categoría de "no contingente pero no
necesario" es completamente crucial para analizar problemas de relación entre
formas institucionales y funciones políticas. Así, por ejemplo, que un juez sea imparcial
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enseñanza (como absurdamente lo declaró al pasar el tribunal constitu-
cional) o ser dueño de establecimientos que discriminaran, casos en los
cuales no podría decirse que sus establecimientos fueran "públicos" en
sentido substantivo. En Chile ése no es el caso
La posibilidad contraria tampoco existe en el sistema jurídico chileno,
y quizás podría ser deseable que existiera. Como ya ha sido recordado
anteriormente, en Chile hemos aceptado que es a través de iniciativas
privadas que pueden perseguirse finalidades públicas. Pero la manera
en que lo hemos hecho ha desnaturalizado esas finalidades, porque la
finalidad, por ejemplo, de un sistema de salud no es sólo proveer de
prestaciones de salud, sino garantizar el derecho de los individuos a
esas prestaciones de salud. Para que las iniciativas privadas reemplacen
al Estado en la provisión de prestaciones públicas es necesario que
asuman la posición de asimetría que el Estado tiene frente al ciudadano.
Por consiguiente, no hay razón para negar la posibilidad de que s,e cree
legalmente una categoría de establecimientos públicos de enseñanza
que sean de propiedad privada. Para esto sería necesario configurar el
régimen legal aplicable a esos establecimientos educacionales privados
(en cuanto a su propiedad y gestión) de modo que ellos asumieran
la posición de asimetría, ante el ciudadano, característica del Estado.
Si esa categoría legal existiera, entonces la homologación entre
establecimientos de propiedad del Estado y educación pública sería
objetable (esto muestra que dicha homologación no es conceptual,
es decir, necesariamente correcta e independiente del contenido
del régimen legal aplicable). Mientras dicha categoría no exista, la
no hace necesario que su decisión será correcta. Pero sería absurdo decir'que de
eso se sigue que la relación entre corrección de la decisión judicial e imparcialidad
del juez es "contingente", como lo es la relación entre sus gustos musicales y la
corrección de la decisión. Como en el texto principal, la manera de describirlo es
decir que la imparcialidad del juez está relacionada con la corrección de la decisión
de modo no contingente, aunque no necesario. Para decirlo de modo más preciso,
habría que decir que la forma institucional (la imparcialidad del juez, la propiedad de
los establecimientos educacionales) hace probable el desempeño adecuado de la
función (la decisión judicial correcta, la educación abierta a todos).
13 No es el caso en los términos en que discutiendo el problema. aunque si
uno se tomara en serio la declaración constitucional de que los padres tienen derecho
a elegir la educación de sus hijos, tendría que concluir que no es constitucionalmente
aceptable que los establecimientos de la educación pública seleccionen a sus
estudiantes, como (excepcionalmente) algunos lo hacen, por criterios que no sean
estrictamente aleatorios. Pero también debería concluir que toda la educación
reconocida por el Estado debería ser en el sentido substantivo indicado, 'pública.
Pero eso no es lo que está hoy en discusión, y por eso no perseguiré esta vía aquí.
He desarrollado el argumento completo en Atria, op. cit. en n. 7, pp. 67-117.
homologación es correcta, y la subsistencia de la educación estatal es la
ma'rca de que el Estado chileno está comprometido con la educación
como derecho ciudadano.
La ".Especial Preocupación" por la Educación Pública
En este punto hemos cumplido la primera parte del programa fijado
al principio: hemos encontrado un sentido importante, y constitucional-
mente relevante, que permite distinguir razonablemente entre educa-
ción pública (provista por el Estado) y educación privada (financiada por
el Estado o no). Debemos atender ahora a la segunda parte del progra-
ma: dado este concepto de educación pública, y dadas las razones por
las que hemos visto que es i.mportante, ¿se justifica que el Estado tenga
una preocupación especial por la educación pública?
La cuestión tiene hoy urgencia política porque, como lo afirma el
primer protocolo, "se verifica una persistente baja de la matrícula de .Ia
educación pública en los últimos años". ¿Es ésta una razón que justifique
la preocupación especial?
Algunos dicen que parte de lo que explica el progresivo descenso de
la matrícula de la educación pública es que ella provee de una educación
de peor calidad que la privada, y que los individuos han demostrado esto
votando, como suele decirse, "con los pies". Pero esto ignora el hecho
de que, en un sistema mixto de educación, como el chileno, que incluye
educación pública y educación privada, hay una tendencia interna al dete-
rioro de la educación pública
. Esta tendencia se relaciona precisamente
con lo que hace importante a la educación pública.
El punto de partida es que lo que guía principalmente a los padres en
la selección de un establecimiento educacional es obtener la mejor edu-
cación para sus hijos. Dicho de otro modo, para los padres la pregunta
"¿qué es bueno para mi hijo?" tiene una fuerza motivacional considera-
blemente superior a la pregunta "¿qué es bueno para todos?" El punto
aquí no es uno (moralista) sobre el egoísmo de los padres, sino el · r ~ ­
conocimiento de que el rol de padre o madre implica un deber especial
de los padres con sus hijos, deber que ellos no tienen respecto de otras
personas. Esto, por supuesto, constituye el fundamento del "derecho
14 Como hay una tendencia interna al deterioro de la educación pública en un
sistema mixto como el chileno, la hipótesis de que es una diferencia de calidad
la que está en el origen del problema es innecesaria: para disponer de ella basta
¿ Qué Educación es "Pública"?
preferente y el deber" de educar a sus hijos que la constitución reconoce
e impone a los padres (art. 19 N° 19 inc. 3°).
Este punto es importante porque -fija la perspectiva desde la cual
debemos mirar ahora el problema, que no es la dél sistema comple-
to, sino la del individuo que se pregunta cuál es la mejor educación
disponible para su hijo. Y ante este individuo lo que aparece no es un
sistema educacional, sino un conjunto de establecimientos que ofrecen
educar a su hijo. Excepto en un sentido jurídico, lo que llamamos IIsis-
tema educacional" es el resultado de la suma de las decisiones de este
y otros individuos como él, decisiones que están guiadas no por lo que
es necesario o conveniente para configurar un sistema que provea de
educación de suficiente calidad para todos sino por lo que es bueno
para cada individuo (para sus hijos).
Es al legislador, y no al individuo, a quien corresponde la función de
mirar al sistema como un todo y preguntarse si el modo en que éste ha
evolucionado y evolucionará como consecuencia de las decisiones des-
centralizadas de individuos va en el interés de todos. Cuando no lo hace,
debe intervenir no por (o: no necesariamente por) la vía de expropiar
a'los padres el control sobre la educación de sus hijos (lo que es una solu-
ción común en el derecho comparado, aunque en Chile sería contraria a
la regla mencionada del arto 19 N° 10 inc. 3°), sino por la vía de modificar
las circunstancias en las que el individuo debe decidir de modo de alinear
el interés del individuo (=mejor educación para su hijo) con el de;todos
(= un sistema educacional que provea de educación adecuada para to-
dos)ls. Mostrar una "especial preocupación" por la educación pública es
precisamente' una de estas intervenciones necesarias.
La segregación del sistema (es decir; el hecho de que cada uno se
. eduque con otros como él) es una de esas características que no. nece-
sita ser deliberadamente querida por nadie, pero emerge como conse-
~ cuencia de la suma de decisiones individuales. Aquí es necesario dar el
segundo paso en el argumento. Los efectos de la segregación del sistema
escolar son asimétricos: hay individuos a quienes la segregación bene-
ficia e individuos a quienes la segregación perjudica (dicho tosca pero
gráficamente, habría que decir: perjudica al pobre y beneficia al rico, en-
tendiendo que "pobre" y "rico" son dús extremos entre los cuales hay
una infinidad de estados intermedios y adicionalmente que son categorías
que se definen por la posesión de recursos sólo uno de los cuales es
15 Para el desarrollo de este argumento, véase Atria, op. cit. en n. 7, cap. 5.
dinero). Ahora, bien, la segregación emerge como la consecuencia no
deliberadamente querida por nadie porque ella no opera directa, sino
mediatamente. Esto quiere decir que no es necesario suponer que un
individuo busca deliberadamente educación segregada para su hijo. Todo
lo que es necesario es asumir que quiere la mejor educación disponible
para su hijo. Se sigue de lo anterior que sólo aquél a quien beneficie la
segregación tendrá una razón para buscar un establecimiento que esta-
blezca condiciones de ingreso. El resultado es perfectamente anticipable:
el sistema de los establecimientos que pueden establecer condiciones de
ingreso se segregará, adaptándose todo lo precisamente que sea necesa-
rio (con la precisión, de hecho, característica del mercado) a cada clase
de individuos para la que la segregación resulta beneficiosa, de modo que
en definitiva sólo aquellos para quienes la segregación no es beneficiosa
(es decir, aquellos a quienes la posibilidad de optar a un establecimiento
que establezca condiciones de ingreso no implica optar a mejor edu-
cación) se mantendrán en establecimientos que no pueden establecer·
condiciones de ingreso. Ahora bien, esta distinción (puede/no puede
establecer condiciones de ingreso) es precisamente la distinción entre ·Ia
educación pública y la privada. El hecho, entonces, de que el chileno sea
un sistema mixto, significa aquí, en lo relevante, que es un sistema que
incentiva a todo el que se beneficia de la selección a abandonarlo. Si el
sistema chileno ha de evolucionar espontáneamente, parece claro hacia
dónde es razonable anticipar que lo hará: hacia concentrar en la educa-
ción pública a todo el que no puede satisfacer las condiciones de ingreso
de los establecimientos de la educación privada, lo que es lo mismo que
decir: a los que no se benefician de la selección, lo que a su vez es lo
mismo que decir: a los pobres.
" El hecho de que estas tres descripciones sean extensionalmente
equivalentes muestra que no se trata aquí de una falla del mE:cado que
pudiera ser corregida con mecanismos artificiales de estímulo al em-
prendimiento privado. En efecto, no se trata de que haya una demanda
no satisfecha, sino de que no hay demanda. La asimetría de la segrega-
ción es lo que explica esto: si uno mira a los que son perjudicados por
la segregación, es forzoso concluir que un establecimiento no ofrece,
para ellos, mejor educación por la vía de establecer condiciones de
ingreso que ellos puedan satisfacer. Como el supuesto no es que los in-
dividuos buscan segregarse per se, sino que lo hacen porque (o: en la
medida en que) la segregación les resulta beneficiosa, aquél a quien no
... -.......... -... -.......................................................................... .
estudios sociales N° "17 - 2009
le beneficia sino perjudica la segregación no tiene una preferencia por
educación segregada. Luego, no es que haya demanda pero fallos
del mercado no haya oferta: no hay demanda. Ésta es la razón ·por la
cual las tres descripciones contenidas final del párrafo anterior son
co-extensionales: el hecho de que se mantengan en la educación públi-
ca quienes no pueden satisfacer las condiciones de ingreso establecidas
por la educadón privada es equivalente al hecho de que se mantengan
en la educación pública quienes no tienen nada que ganar (y sí mucho
que perder) por educarse junto solamente a otros como ellosI
Todo el que asiste a un establecimiento que establece condiciones
de ingreso asegura por ese solo hecho que estudiará junto a otros indi-
viduos que satisfacen esos criterios de ingreso. Un sistema mixto como
el chileno, entonces, tenderá a producir en el fondo del mismo un sub-
sistema de estudiantes socioeconómicamente deprivados y socialmente
marginados. La idea, expresada en los protocolos mencionados al prin-
cipio, de que el Estado debe mostrar una "especial preocupación" por
la educación pública, tiene por finalidad evitar este resultado. Ella está,
entonces, plenamente justificada: el Estado necesita mostrar espe-
cial preocupación para neutralizar la tendencia que en un sistema mixto
como el chileno afecta por definición a la educación pública,· y que tiende
a convertirla en ghettos de deprivaciónsocial y económica. No se trata
de que los establecimientos públicos sean de mejor o menor calidad que
los privados, la tendencia se sostiene en cualquiera de los dos casos (es
más lenta, uno esperaría, en el primer caso
16 Desde luego, la segregación en la práctica no opera por·quintiles, porque los criterios
conforme a los cuales cada uno define quiénes son "como uno" var1an de persona
en persona y pueden fácilmente cruzarse entre ellos. Pero esto no es una objeción
al argumento de esta sección, porque todo el punto de un sistema "mixto" es que
esa segregación no ocurre porque corresponda al diseño de una mente que necesita
entonces manejar todas esas variables e introducirlas en una matriz para tomar las
decisiones que segreguen al sistema; al contrario, la segregación se produce; por las
razones explicadas, espontáneamente, a través del mercado: donde haya demanda
por educación segregada surgirá oferta de educación segregada (para hacer coincidir
de este modo oferta y demanda, lo sabemos, el mercado es inigualablemente apto).
Las matizaciones y cruces de criterios necesarios para dar cuenta de la enorme
complejidad del mundo y de las diferencias en las preferencias de los individuos
no necesitan ser pensadas por nadie: diferenciar la oferta para que calce Jodo lo
exactamente que sea necesario la demanda es lo que en el mercado se produce
17 y esta mayor lentitud en el primer caso expl.ica por qué, por ejemplo, la tendencia
ha sido más lenta en el caso de ciertos establecimientos públicos (que la prensa
denomina "emblemáticos"), o en el caso de la educación superior, al menos
respecto de las universidades "tradicionales" del Estado (no, en general, las llamadas
: ~ " - : - : ' .
.....................•.......•.............. -....................................................... _ .............................................. _ ......... _ ..... _ ....................... _ .................................................................................................... _ ...... _ .... -............. -......... _ ................. .
No es objeto de este artícuto proponer las medidas que el Estado
necesita llevar adelante para compensar la tendencia interna .. de un siste-
ma mixto como et chileno a la segregación en perjuicio de la educación
pública l8. Lo que el argumento aquí desarrollado pretendía mostrar eran
sólo dos cosas: en primer lugac que fa categoría "educación pública" tiene
sentido y debe ser mantenida e incluye (en el estado actual del derecho
chileno) sólo a los establecimientos de propiedad del Estado. Rechazar
esta conclusión implica negar que las personas en Chile tengan derecho a
la educación, lo que parece incompatible con lo dispuesto por el artículo
19 N° 10 de la constitución. En segundo lugar, que precisamente porque
la educación pública tiene las características que la hacen importante ella
debe ser objeto de especial preocupación por el Estado. El argumento
no ha hecho referencia a otras cuestiones que pueden ser importantes,
como la contribución que la educación pública (abierta a todos) puede
hacer a la creación de un ethos republicano que compense el hecho de
que hoy "Chile" es un nombre para al menos dos países: uno (habitado
por lo que la prensa Bama "vecinos") de clínicas, colegios y consultas y
otro (donde viven "pobladores") de hospitales, escuelas y consultorios.
Puede por eso ser entendido como un argumento "mínimo". La educa-
ción pública provista por el Estado es la educación a la que todo ciuda-
dano tiene derecho. El estándar de la educación pública es, entonces, el
estándar del contenido de la ciudadanía.
"derivadas"). En ambos casos la tendencia es también discernible, pese a la mayor
lentitud del proceso. Ambos casos se caracterizan porque, por razones históricas, los
establecimientos públicos involucrados tienen exceso de demanda y por consiguiente
están en condiciones de elegir entre sus postulantes, por lo que neutralizan el efecto
de no imponer condiciones de ingreso (o imponer condiciones menos exigentes que
sus similares privados). Pero como son del Estado esos mecanismos de selección
son menos eficaces, y por eso están también expuestos a la tendencia identificada en
el texto principal.
18 El tema es monográficamente discutido en Atria, op. cit. en n. 7, passim.
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 artículo 23
 artículo 19
 artículo 19

artículo 19
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