Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-652-de-agosto-5-de-2003?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041e41cf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-21 14:02:33+00:00

Document:
﻿ Sentencia C-652 de agosto 5 de 2003
SENTENCIA C-652 DE 05 DE AGOSTO DE 2003
CONTENIDO:INHABILIDAD PARA EL DESEMPEÑO DE FUNCIONES PÚBLICAS - ARTÍCULO 122 DE LA CONSTITUCIÓN. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE ALGUNAS EXPRESIONES DE LOS ARTÍCULOS 397, 398, 399, 402, 403, 408 Y 410 Y EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 400 DEL CÓDIGO PENAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:INHABILIDADES DEL SERVIDOR PÚBLICO, INHABILITACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, RÉGIMEN DE INHABILIDADES DEL SERVIDOR PÚBLICO, VIOLACIÓN AL RÉGIMEN DE INHABILIDADES DEL SERVIDOR PÚBLICO, EXEQUIBILIDAD DEL CÓDIGO PENAL MILITAR
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:383 DE NOVIEMBRE DE 2003, PÁG.2237
Sentencia C-652 de agosto 5 de 2003
Ref.: Exp. D-4330
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 397, 398, 399, 400, 402, 403, 408, 409, 410 (parciales) de la Ley 599 de 2000 (Código Penal) y el artículo 38 parágrafo 2º (parcial) de la Ley 734 de 2002 (Código Único Disciplinario).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados doctores Eduardo Montealegre Lynett —quien la preside—, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Augusto Castañeda Díaz y Carolina Rodríguez Gutiérrez, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40-6, y 95-7, de la Constitución Política, demandaron la inexequibilidad de los artículos 397, 398, 399, 400, 402, 403, 408, 409, 410 de la Ley 599 de 2000, por la cual se expide el Código Penal y el artículo 38 parágrafo 2º parcial de la Ley 734 de 2002, por el cual se expide el Código Disciplinario Único.
Los demandantes estiman que las disposiciones acusadas son contrarias al Inciso final del artículo 122 de la Constitución Política Colombiana.
ART. 403.—Destino de recursos del tesoro para el estímulo o beneficio indebido de explotadores y comerciantes de metales preciosos. El servidor público que destine recursos del tesoro para estimular o beneficiar directamente o por interpuesta persona, a los explotadores y comerciantes de metales preciosos, con el objeto de que declaren sobre el origen o procedencia del mineral precioso, incurrirá en prisión de dos (2) a cinco (5) años, en multa de cien (100) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por cinco (5) años.
ART. 122.—(…) Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas.
Por ello, cuando se constituye una afectación al patrimonio del Estado, lo pertinente es aplicar directamente la disposición constitucional transcrita, que establece la inhabilidad a perpetuidad, para el ejercicio de las funciones públicas y no la prevista en las normas demandadas, en las que se consagran límites temporales para la imposición de la pena. Como consecuencia de lo anterior, en los casos en que se lesionen directamente intereses del Estado Colombiano se aplica preferentemente la inhabilidad consagrada en el artículo 122 de la Constitución.
Esta proposición constitucional “quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas”, es una consecuencia a perpetuidad. Y ello tiene que ser así, puesto que resulta jurídicamente normal y apenas entendible que el Estado se proteja de quienes ya atentaron contra su patrimonio, por lo que también es lógico que se reserve el derecho de admitirlos en la nómina pública. Lo anterior, se refiere a una reserva, que no es propia del legislador, sino del constituyente, por lo que es adecuado el inciso final del artículo 92 del Código Penal, que establece la prohibición de la rehabilitación en el evento que se consagra en el inciso final del artículo 122 de la Constitución.
Expresan los actores que al afectarse el patrimonio del Estado, aunque sea por medio del interés mediato (patrimonio público), la inhabilidad debe ser intemporal porque el artículo 122 no consagra límites temporales, de suerte que si el legislador los establece, desconoce con ello el postulado constitucional y por ello deben ser inexequibles. Además, se estima que las personas cuya conducta sentenciada y ejecutoriada atentó contra el patrimonio del Estado, no son rehabilitables, por lo que además solicitan a la Corte que en virtud de la demanda se indique en qué condiciones quedan los fallos judiciales ejecutoriados en los que se impuso una sanción de inhabilitación temporal. Por ello, también solicitan a la Corte que se indiquen en qué condiciones quedan los fallos judiciales no ejecutoriados.
En relación con el delito de peculado culposo, el cual se describe en el artículo 400 del Código Penal, indica que la persona que incurra en dicha conducta queda inhabilitado, sin que la Constitución haya hecho cualificaciones referentes a la forma o elementos de la culpabilidad, por tanto la atenuación de la pena, debe traducirse en disminución de la pena privativa de la libertad y de la multa, mas no en la inhabilitación, por lo anterior se desconoció la Carta Fundamental en este tipo penal.
Finalmente, a juicio de los demandantes, la Expresión “Dolosa” contenida en el parágrafo 2º artículo 38 de la Ley 734 de 2002, debe ser declarada inexequible, por cuanto las conductas culposas, que fueron excluidas, también lesionan el patrimonio público y el constituyente no hizo discriminación alguna sobre ese la inhabilidad con que pueden ser sancionadas.
Dentro del término correspondiente, intervino la Doctora Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando en representación del Ministerio de la referencia, para solicitar a la Corte que profiera una sentencia condicionada en la cual se declare que las personas condenadas por delitos contra el patrimonio económico (artículos 397, 398, 399, 400, 401, 402, 403, 408, 409 y 410) queden inhabilitadas para desempeñar funciones públicas de conformidad con lo establecido en el artículo 5º del artículo 122 de la Constitución y que los demás derechos e inhabilidades podrán se rehabilitados de acuerdo con los procedimientos que la Ley establece para ello.
Declarar inexequible la expresión “dolosa” del parágrafo 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002.
Agrega que haciendo referencia al artículo 44 de la Ley 599 de 2000(1), la inhabilitación que se establece es más amplia que la consagrada en el inciso final del artículo 122 de la Carta Política, ya que en esta última se consagra que el funcionario que sea condenado por delitos en contra del patrimonio económico “queda inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas”, mientras que la disposición penal contempla además de la inhabilitación para el ejercicio de derechos como la facultad de elegir y ser elegido, el ejercicio de cualquier otro derecho político.
Por su parte y de acuerdo con la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, la fijación de las inhabilidades e incompatibilidades como condiciones positivas o negativas que rigen el acceso a un determinado cargo, responde a la garantía que debe tener la sociedad respecto del comportamiento del futuro funcionario público, será adecuado y conforme a la ley, tal y como lo señalan la sentencias C-209 de 2000(2) y la C-111 de 1998(3).
Lo que se hace finalmente con establecer inhabilidades es garantizar los principios de moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad en el ejercicio de la función pública y con ello poder realizar los fines del Estado. Por este motivo no se trata de penas atribuidas como consecuencia de la realización de una conducta punible, pues con ello se supondría la posibilidad de la imprescritibilidad de la sanción penal, claramente prohibida por el artículo 28 superior.
Las sanciones penales no pueden desligarse de los principios básicos del Derecho Penal Moderno, por lo que no resulta válido demandar los máximos y mínimos impuestos por el legislador para cada caso en concreto, ya que cada operador judicial debe individualizar la pena, conforme a la mayor o menor gravedad de la conducta investigada, el daño real o potencial creado, la intensidad del mismo, la necesidad de la pena y la función que esta ha de cumplir.
Indica, que cuando el artículo 51 del Código Penal limita en el tiempo la sanción de inhabilitación del ejercicio de derechos y funciones públicas, pero exceptúa de esta regla a las penas impuestas a los servidores públicos condenados por delitos en contra del Estado, se debe entender que el sentido de tal previsión descansa en el querer del legislador penal, que consiste en armonizar el diseño moral mínimo establecido para el ordenamiento superior con las sanciones de las normas penales, pero sin que con ello se pretenda desnaturalizar las características propias de esta inhabilitación como pena y la inhabilitación, como mera garantía de transparencia del ejercicio de la función pública e independiente de la responsabilidad penal del procesado.
Se establece en el artículo 122 Inciso 5º de la Constitución que: “Sin perjuicio de las demás sanciones que estén en la ley”, el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas. Esto significa, que además de la sanción impuesta en el correspondiente proceso penal - sujeta a todas las garantías del proceso mismo - , cuando un servidor se condena por un delito en contra del Patrimonio del Estado también queda sujeto a la inhabilidad prevista por el constituyente para acceder al ejercicio de cualquier cargo público, aquí sí de forma intemporal. Por lo anterior, no pueden tener fundamento alguno, las interpretaciones erradas que hacen los demandantes, por cuanto la norma constitucional no contiene en sí una sanción penal, como sí lo hace el Código Penal atendiendo a la tipicidad y legalidad propios del proceso penal.
Finalmente, respecto de la expresión “dolosa” del parágrafo 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, considera la Fiscalía General de la Nación que los argumentos expuestos por los actores no son acertados por cuanto corresponde al legislador, dentro de la órbita de su competencia, regular las inhabilidades, con lo que debe establecer las características de esta. Por ello, dentro del grado de culpabilidad que debe existir para exigir la inhabilidad por detrimento al erario público solo debe ser aquel reprochado a título de dolo, pues de aceptarse la tesis de los accionantes, según la cual la conducta contraria a derecho del agente estatal bien puede ser cometida con cualquier elemento de la culpabilidad penal, se produciría una contradicción en el sistema jurídico constitucional. Por tal razón lo más indicado es que se haga una interpretación sistemática constitucional para determinar que la inhabilidad surgida por la conducta punible contra los bienes de la administración pública debe tener el contenido culpabilístico del dolo para ocasionar los efectos negativos del acceso a la función pública.
3. Auditoría General de la República.
En primer lugar, la interpretación que se realiza sobre el inciso 5º del artículo 122 de la Constitución, por parte de los demandantes es aislada y contraria a la estructura general de la carta fundamental. En primer lugar, porque tal norma no establece de ninguna forma una perpetuidad que se le atribuye, ni la imposibilidad que el legislador regule el punto a su propia discreción. Esta atribución, es gratuita y no consulta en ningún momento la línea general que trae la Constitución en relación con el carácter y finalidad de las penas.
1. Concepto del Procurador General de la Nación.
Dice entonces el Procurador que las expresiones acusadas de los artículos del Código Penal son exequibles por cuanto que la inhabilidad intemporal consagrada en el artículo 122 de la Carta solo involucra la prohibición de desempeñar cargos públicos mas no el ejercicio de todos los derechos políticos, cual es el tipo de sanción que contiene el Código Penal. Dice que los requisitos para establecer la sanción intemporal del artículo 122 de la Constitución restringidos y específicos, mientras que los consagrados en el Código Penal tienen una mayor cobertura. Por ello no puede sostenerse que a las sanciones establecidas en este último les sean aplicables los criterios de perpetuidad incluidos en el artículo constitucional.
2. Concepto de la Procuraduría Delegada en Asuntos Penales.
4. La inhabilidad del artículo 122.
Al respecto la Corte ha dicho que “…con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad”(4).
Un primer grupo tiene origen sancionatorio. Cometida la conducta que la ley considera reprochable, el Estado impone la sanción correspondiente y adiciona una más —la inhabilidad— que le impide al individuo sancionado ejercer una determinada actividad.
“En uno de los grupos están las inhabilidades relacionadas directamente con la potestad sancionadora del Estado, la cual se desenvuelve en los ámbitos penal, disciplinario, contravencional, correccional y de punición por indignidad política. Según lo ha señalado esta Corporación, a través de la potestad sancionadora el Estado cumple diferentes finalidades de interés general. ‘Así, por medio del derecho penal, que no es más que una de las especies del derecho sancionador, el Estado protege bienes jurídicos fundamentales para la convivencia ciudadana y la garantía de los derechos de la persona. Pero igualmente el Estado ejerce una potestad disciplinaria sobre sus propios servidores con el fin de asegurar la moralidad y eficiencia de la función pública. También puede el Estado imponer sanciones en ejercicio del poder de policía o de la intervención y control de las profesiones, con el fin de prevenir riesgos sociales’(5).
“Los delitos y las faltas administrativas se tipifican, en cada caso, para evitar la vulneración de bienes jurídicos fundamentales o para propiciar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios públicos a cargo del Estado, y las penas y sanciones son los castigos impuestos por autoridad legítima a quien ha cometido un delito o una falta(6). En relación con la tipicidad, la Corte ha señalado que esta figura ‘exige la concreción de la correspondiente prescripción, en el sentido de que exista una definición clara, precisa y suficiente acerca de la conducta o del comportamiento ilícito, así como de los efectos que se derivan de estos, o sean las sanciones. De esta manera la tipicidad cumple con la función de garantizar, por un lado, la libertad y seguridad individuales al establecer en forma anticipada, clara e inequívoca qué comportamientos son sancionados, y de otro, proteger la seguridad jurídica’(7).
“Desde este punto de vista la inhabilidad no constituye una pena ni una sanción; de lo contrario, carecerían de legitimidad límites consagrados en la propia Constitución Política. Por ejemplo, cuando el artículo 126 de la Carta Política señala que los servidores públicos no podrán nombrar empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad, primero civil o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente, no consagra falta ni impone sanción alguna; por lo tanto no vulnera los derechos de defensa, debido proceso, igualdad y trabajo ni el principio de proporcionalidad de la pena que le asiste a los parientes de las autoridades administrativas. Lo que busca la norma en este caso es evitar, entre otros efectos, el uso de la potestad nominadora a favor de los allegados, y la preservación de principios como la igualdad, la transparencia o la moralidad, lo cual está muy distante de entender la señalada prohibición como una sanción impuesta por la Constitución a los familiares del servidor público. En el mismo sentido las inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado no constituyen sanción penal ni administrativa para los participantes o interesados en un proceso licitatorio(8).
“11. Por consiguiente, resultan diferenciables las sanciones administrativas de las prohibiciones e inhabilidades, en tanto no toda inhabilidad tiene carácter sancionatorio, al existir prohibiciones e inhabilidades que tutelan de diferente manera bienes, principios o valores constitucionales, sin que representen en sí mismas la concreción de una sanción ni de una pena”. (Sentencia C-708 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño).
5. La inhabilidad del artículo 122 es intemporal.
“10. La naturaleza constitucional de la inhabilidad, solo permite que la ley entre a determinar su duración, si la misma Constitución ofrece sustento a esta posibilidad. Por esta razón, la diferencia entre las nociones de inhabilidad y rehabilitación legal, en modo alguno contribuye a esclarecer el asunto debatido. En realidad, la rehabilitación se define por una determinada ley que, al establecer un término preciso a la inhabilidad constitucional, habrá de requerir justificación autónoma en la Constitución.
“11. La Constitución señala que “en ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles” (C.P. art. 28). De la interpretación sistemática de este precepto y de las disposiciones de los artículos 122 y 179-1 y 9 de la Carta, puede concluirse que la prohibición de la imprescriptibilidad de las penas, no cobija a las inhabilidades que el mismo Constituyente ha instituido, así estas tengan carácter sancionatorio.
“12. El Constituyente puede erigir en causal de ineligibilidad permanente para ocupar ciertos cargos públicos, hechos y circunstancias muy diversas, inclusive ajenos a la voluntad de las personas, como acontece con la doble nacionalidad y el parentesco en algunos casos. No se ve por qué no pueda el Constituyente asociar el presupuesto constitutivo de una causal de inhabilidad, a la expedición de una sentencia condenatoria por la comisión de un delito contra el patrimonio público. La defraudación previa al erario público, es un precedente que puede legítimamente ser tomado en consideración por la Constitución, para impedir que en lo sucesivo la persona que por ese motivo fue condenada penalmente asuma de nuevo el manejo de la cosa pública. El propósito moralizador que alienta la Constitución no se ha detenido ante las causales de ineligibilidad que por causas idénticas se aplican a los condenados que aspiran a ser Congresistas. Si en este evento, en atención a un criterio de proporcionalidad de la pena, se autorizara a la ley para imponer un término máximo de duración de la inhabilidad contemplada en el artículo 122 de la C.P., no sería posible dejar de hacerlo respecto de las restantes inhabilidades plasmadas directamente en la Constitución. En esta hipótesis, que la Corte no comparte, la ley estaría modificando el diseño moral mínimo dispuesto por el Constituyente”. (Sentencia C-038 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) (Subrayas por fuera del original).
El fin genérico de las inhabilidades es garantizar la moralidad, la transparencia, la eficiencia y el buen funcionamiento de la administración pública. Para la Corte, la defensa de la administración pública requiere que quienes se vinculen con el Estado en calidad de agentes suyos cumplan con requisitos especiales de idoneidad que garanticen la adecuada atención y satisfacción de los intereses generales(9).
De acuerdo con esta concepción, también los particulares podrían estar incursos en causales de inhabilidad, lo cual, de hecho sucede. No obstante, la inhabilidad a que hace referencia el artículo 122 de la Constitución Política gravita únicamente sobre quien ha ostentado el cargo de servidor público. De allí que se entienda que el fin específico de esta inhabilidad es impedir que el Estado vuelva a vincular a su aparato administrativo individuos que defraudaron la confianza puesta en ellos durante el ejercicio de sus funciones(10). Es claro, como lo ha dicho la Corte, que “los servidores públicos son los principales encargados de que impere en la vida social. Los funcionarios deben, entonces, velar por la aplicación y el cumplimiento de las normas constitucionales y legales. Si ello es así, sufre gran mengua la imagen y legitimidad del Estado, cuando algún servidor público se convierte en un violador impenitente del orden jurídico. Esa conducta atenta contra el buen nombre de la actividad estatal y contra el interés de todo Estado democrático participativo de generar con los ciudadanos una relación de cercanía y confianza”(11).
La inhabilidad prevista en el artículo 122 es una sanción accesoria que se impone como consecuencia de la responsabilidad deducida del proceso penal. Por ello, la misma norma señala que la inhabilidad se aplica “sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley”.
Como la demanda en aquella ocasión argüía que solo podía imponerse la inhabilidad intemporal del 122 en los casos en que el afectado hubiese sido el patrimonio público y no la administración pública, la Corte se vio obligada a precisar el alcance de la expresión constitucional.
“...estudia la Corte el cargo del actor relativo a si la expresión “haya afectado la administración pública” respeta el principio de tipicidad (CP art. 29) y la Corte concluye que es una expresión ciertamente ambigua, por cuanto esa afectación puede ser de múltiples formas. Incluso podría decirse que todo delito, en tanto violación de un bien jurídico protegido por el Estado, afecta de alguna manera la administración pública. Sin embargo, la Corte coincide con la Vista Fiscal en que esa ambigüedad no comporta la inexequibilidad de la expresión, por cuanto ella puede ser interpretada a la luz del artículo 122 de la Carta, que habla, de manera más precisa, de delitos contra el patrimonio del Estado. En ese orden de ideas, como todo delito contra el patrimonio del Estado afecta la administración pública, es natural entender que el Legislador incluyó este tipo de delitos en la expresión acusada, pero también generó una indeterminación inadmisible debido a la vaguedad de la misma. Por consiguiente, y teniendo en cuenta que esta Corporación ya ha señalado que uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado “principio de la conservación del derecho(12)”, según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, la Corte declarará exequible esa expresión en el entendido de que ella hace referencia a los delitos contra el patrimonio del Estado. (C-280 de 1996 M.. Alejandro Martínez Caballero).
En aras de la precisión conceptual que la jurisprudencia echó de menos, el legislador vino a delimitar el alcance del término “patrimonio del Estado” mediante la expedición de la Ley 734 de 2002 —nuevo Código Disciplinario Único—. Éste, en su artículo 38, señala lo que debe entenderse ‘por patrimonio del Estado’ para efectos de la aplicación de la inhabilidad constitucional del inciso final del artículo 122 superior.
“Ahora bien, el actor no impugnó la primera parte del ordinal, la cual consagra la primera inhabilidad, por lo cual la Corte no se pronuncia frente a ella, por cuanto a ella no compete revisar oficiosamente leyes que no hayan sido demandadas. Y, la Corte considera que siempre y cuando se haga la precisión del numeral anterior, la segunda inhabilidad se ajusta a la Carta pues es un desarrollo del artículo 122 superior que, como bien dice la Vista Fiscal, no distingue entre delitos dolosos o culposos”. (Sentencia C-280 de 1996).
“La Corte deja claramente establecido que los delitos culposos no están exentos de inhabilidad, ni el legislador puede eximirlos de inhabilidad, pues se estaría violando el artículo 122 de la Constitución; pues ellos deben conllevar un mínimo de inhabilidad; lo que no puede el legislador es atribuirles una inhabilidad intemporal. Existen, entonces dos limites uno hacia abajo, que consiste en que debe existir inhabilidad (o sea que no pueden quedar sin inhabilidad) y otro hacia arriba consistente en que la inhabilidad no puede ser intemporal; dentro de esos límites el legislador tiene una amplia capacidad de configuración tratándose de delitos culposos. De este modo se conjuga aquel principio con la protección del patrimonio del Estado perseguida por el Constituyente”. (Sentencia C-064 de 2003 M.P. Jaime Araujo Rentería).
Como se desprende de la norma, el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos es apenas uno de los derechos políticos que tiene el ciudadano en ejercicio, por lo que no puede inferirse que la inhabilidad consagrada en el artículo 122 de la Carta le impida al ex servidor público condenado por un delito contra el patrimonio del Estado interponer —por ejemplo— acciones públicas de inconstitucionalidad, participar en elecciones, plebiscitos o referendos o constituir partidos políticos, según se lo autoriza la Constitución.
“El derecho político en mención ha sido reconocido como fundamental y de aplicación inmediata en el texto constitucional (CP, arts. 40 y 85), dado el desarrollo que permite alcanzar, no solo en el patrimonio jurídico —político de los ciudadanos, sino también en la estructura filosófico— política del Estado, al hacer efectivo el principio constitucional de la participación ciudadana (C.P., art. 1º). No obstante, es posible someterlo a limitaciones(13) en aras de la defensa y garantía del interés general, como sucede para efectos del señalamiento de las condiciones de ingreso al ejercicio de un cargo o función públicos.
“En efecto, el ejercicio de la función pública hace referencia al “conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines”(14). Dicha función debe realizarse según los principios orientadores de la función administrativa puesta al servicio de los intereses generales y que se refieren a la moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (CP, art. 209). En ese orden de ideas, el ingreso al ejercicio de la función pública debe sujetarse a las condiciones que hagan efectivos dichas reglas”. (C-952 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis).
7. Aplicación de la inhabilidad del artículo 122 constitucional.
El constituyente estableció la inhabilidad intemporal para los servidores públicos condenados por delitos contra el patrimonio estatal. Ello quiere decir que ante la presencia de un caso que involucre tales variables, el legislador no puede disponer una inhabilidad de menor duración. La Ley no puede crear inhabilidades menos severas que las que han sido creadas directamente por el constituyente. La Corte sentó esta regla al advertir que de permitirse por vía legislativa la reducción de los tiempos de expiación de la inhabilidad, se correría el riesgo de afectar el “diseño moral mínimo dispuesto por el Constituyente”,(15) pues nada impediría aplicar el mismo criterio en otras de las inhabilidades intemporales consignadas en la Constitución.
“Este cargo plantea entonces una primera pregunta y es la siguiente: ¿realmente la expresión acusada del artículo 49 establece una inhabilidad menos severa que la prevista por el artículo 126 de la Constitución? Este punto es trascendental pues si la respuesta a ese interrogante es afirmativa, el actor tendría razón en que la disposición impugnada es inexequible, pues la ley no puede flexibilizar un régimen de inhabilidades señalado directamente por el Constituyente. Una inhabilidad legal no puede ser menos rigurosa que una inhabilidad constitucional sobre la misma materia. Comienza pues la Corte por estudiar el alcance de la inhabilidad señalada por el aparte demandado y su relación con el artículo 126 de la Carta”. (Sentencia C-1105 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett) (Subrayas fuera del original).
La misma posición fue refrendada en la Sentencia C-1212 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería) en donde la Corte revisó la exequibilidad de algunas disposiciones del Decreto 960 de 1970 en virtud de las cuales se prohibía la designación como notarios a los servidores de la rama judicial y del ministerio público que hubieren sido sancionados, no ya penalmente por la comisión de un ilícito, sino disciplinariamente, por faltas graves(16).
“La consagración de inhabilidades con una vigencia indefinida no viola la Constitución, siempre y cuando la medida adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes aspiran a acceder a la función pública. Como se vio anteriormente, la disposición parcialmente acusada es respetuosa de estos límites impuestos al legislador”. (Sentencia C-1212 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería)
De la línea jurisprudencial trazada y de la primera conclusión de este numeral es posible extraer otra premisa en relación con la interpretación del artículo 122 constitucional: si el legislador está autorizado para crear inhabilidades intemporales para delitos con características diferentes a las establecidas en el artículo 122 de la Constitución Política, incluso para faltas disciplinarias, aquél también lo está para señalar, respecto de estas, otros términos de inhabilidad.
En otras palabras, en el caso de delitos distintos a los señalados en el artículo 122 de la Constitución y de faltas disciplinarias en las que se justifique la imposición de inhabilidades, el legislador está facultado para establecer una inhabilidad intemporal, caso en el cual la falta deberá ser de tal entidad que justifique dicha medida; pero también puede señalar un término de duración para las mismas —según lo evalúe de conformidad con la naturaleza de la falta—.
Es dable afirmar, previo a dicho análisis, que si la Corte encuentra que el legislador debió establecer una inhabilidad intemporal por virtud del tipo de delito descrito, la inhabilidad que debe prevalecer es la del artículo 122 y no la que señala la norma. No habría lugar a determinar la imposición de ambas debido a que dicho tratamiento vulneraría el principio de non bis in ídem y porque tal procedimiento sería irrelevante en tanto que la intemporalidad de la inhabilidad constitucional absorbería cualquier inhabilidad temporal posible.
8. Análisis particular de las normas acusadas.
a) Delitos respecto de los cuales la inhabilidad debe imponerse como sanción intemporal.
*) Peculado por uso: el sujeto activo es el servidor público y uno de sus verbos rectores es usar o permitir que otro use bienes del Estado o de empresas o instituciones que este tenga parte.
*) Peculado por aplicación oficial diferente: el sujeto activo es, como en los casos anteriores, el servidor público y uno de sus verbos rectores consiste en dar a los bienes del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte, y cuya administración tenencia o custodia se le haya confiado por razones o con ocasión de sus funciones, aplicación oficial diferente a aquella a que están destinados, o comprometa sumas superiores a las fijadas en el presupuesto, o las invierta o utilice en forma no prevista en este.
*) El destino de recursos del tesoro para el estímulo o beneficio indebido de explotadores y comerciantes de metales preciosos es un delito que solo puede cometer el servidor público y cuyo verbo rector es destinar recursos del tesoro para estimular o beneficiar directamente o por interpuesta persona a los explotadores y comerciantes de metales preciosos, con el objeto de que declaren sobre el origen o procedencia del mineral precioso.
Ha quedado establecido que por este delito, la inhabilidad para ejercer funciones públicas no puede ser inferior a la establecida en el artículo 122 constitucional. De acuerdo con esta reflexión, la norma debería ser declarada inexequible, pues limita tal intemporalidad. No obstante, es necesario advertir que la expresión “por el mismo término” no solo se refiere a la imposibilidad de ejercer funciones públicas sino otros derechos políticos. Como quedó esbozado en la parte general de esta providencia, el ejercicio de funciones públicas es apenas una de las modalidades de derechos políticos con que cuenta el ciudadano. Por otro lado, la limitación en el tiempo del ejercicio de derechos políticos sí es constitucional por cuanto el constituyente no estableció la exigencia de la perpetuidad. Así que la expresión acusada sería, respecto del ejercicio de derechos políticos, exequible, e inexequible respecto del ejercicio de funciones públicas.
“Para los fines previstos en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política a que se refiere el numeral 1 de este artículo, se entenderá por delitos que afecten el patrimonio del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, producida por una conducta dolosa, cometida por un servidor público”.
*) Los criterios anteriores no son aplicables al tipo penal de peculado culposo. En este, la conducta es desplegada por un servidor público contra el patrimonio estatal, pero el verbo rector de extraviar, perder o dañar se realiza con culpa, no con dolo.
“Sobre el particular resulta importante precisar así mismo, que el bien jurídico que se pretende proteger con el tipo penal analizado no es el patrimonio de la administración, como tampoco la adecuada prestación del servicio contratado, o cualquier otro diferente de la transparencia de la actividad contractual de manera que la confianza de los ciudadanos en la administración pública no se vea afectada por el comportamiento indebido de los servidores públicos que intervienen en ella” (17) (Sentencia C-128 de 2003 M.P. Alvaro Tafur Gálvis) (Subrayas fuera del original).
Sin embargo, al quebrantar el régimen contractual de inhabilidades, al satisfacer sus propias conveniencias o al modificar las reglas del proceso contractual, el servidor público no produce, necesaria e indefectiblemente, un daño al patrimonio del Estado: la violación del régimen de inhabilidades —por ejemplo— no necesariamente deriva en deterioro de la hacienda pública. Es posible imaginar escenarios distintos en los que vulneración de dichas normas genere, por el contrario, incremento en las arcas públicas.
De allí que esta Corte entienda que la inhabilidad intemporal del 122 solo puede operar, en el caso de los delitos contemplados en los artículos 408 a 410, si del quebrantamiento de las normas sobre contratación se produce un perjuicio real y concreto, o como dice el artículo 38 de la Ley 734 de 2002, se produce “de manera directa lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos”.
“4.3.2 Se requiere lesión del patrimonio estatal.
“El aparte de la disposición demandada exige que el patrimonio estatal sea efectivamente lesionado para que pueda generarse la inhabilidad que él mismo consagra. A juicio de la Corte tal exigencia no implica una mengua del mandato de protección del patrimonio público y por ende del artículo 122 Superior”. (Sentencia C-064 de 2003).
Para señalar algunos ejemplos, el artículo 368 del Estatuto Tributario advierte que son agentes de retención del impuesto a la renta “las entidades de derecho público, los fondos de inversión, los fondos de valores, los fondos de pensiones de jubilación e invalidez, los consorcios, las comunidades organizadas y las demás personas naturales o jurídicas, sucesiones ilíquidas y sociedades de hecho, que por sus funciones intervengan en actos u operaciones en los cuales deben, por expresa disposición legal, efectuar la retención o percepción del tributo correspondiente”.
Por su parte, el artículo 518 del mismo Estatuto (modificado. L. 6ª/92, art. 35) advierte que los agentes de retención del impuesto de timbre son, “a más de los que señale el reglamento: 1. Las personas naturales y asimiladas, cuando reúnan las condiciones previstas en el artículo 519 de este estatuto, y las personas jurídicas y asimiladas, que teniendo el carácter de contribuyentes del impuesto, intervengan como contratantes, aceptantes, emisores o suscriptores en los documentos. 2. Los notarios por las escrituras públicas. 3. Las entidades públicas del orden nacional, departamental o municipal, cualquiera sea su naturaleza jurídica. 4. Los agentes diplomáticos del gobierno colombiano, por los documentos otorgados en el exterior”.
PAR. 1º—Modificado. L. 633/2000, art. 25. La venta de bienes o prestación de servicios que se realicen entre agentes de retención del impuesto sobre las ventas de que tratan los numerales 1º, 2º y 5º de este artículo no se regirá por lo previsto en este artículo.
PAR. 2º—Adicionado. L. 633/2000, art. 25. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá mediante resolución retirar la calidad de agente de retención del impuesto sobre las ventas a los grandes contribuyentes que se encuentren en concordato, liquidación obligatoria, toma de posesión o en negociación de acuerdo de reestructuración, sin afectar por ello su calidad de gran contribuyente.
En cuanto a los autorretenedores, estos pueden ser particulares autorizados por la ley o por la administración tributaria para practicar la retención sobre los ingresos que reciben o van a recibir. Así, a manera de ejemplo, puede citarse el Decreto Reglamentario 2509 de 1985, que en los siguientes términos establece las condiciones necesarias para convertirse en autorretenedor del impuesto de retención en la fuente:
ART. 3º—En el caso de la retención en la fuente prevista en el artículo 5º del Decreto 1512 de 1985, cuando el volumen de operaciones de venta realizadas por la persona jurídica beneficiaria del pago o abono en cuenta, implique la existencia de un gran número de retenedores, y para los fines del recaudo sea más conveniente que la retención se efectúe por parte de quien recibe el pago o abono en cuenta, la retención en la fuente podrá efectuarse por este último. Para tal efecto, la Dirección General de Impuestos Nacionales, indicará mediante resolución la razón social y NIT de las personas jurídicas, que de conformidad con el presente artículo, están autorizadas para efectuar retención en la fuente sobre sus ingresos.
“Autorretención en la fuente para servicios públicos. Los pagos o abonos en cuenta por concepto de servicios públicos domiciliarios y las actividades complementarias a que se refiere la Ley 142 de 1994 y demás normas concordantes, prestados a los usuarios de los sectores industrial, comercial y oficial, están sometidos a la tarifa del dos y medio por ciento (2.5%), sobre el valor del respectivo pago o abono en cuenta, la cual deberá ser practicada a través del mecanismo de la autorretención por parte de las empresas prestadoras del servicio, que sean calificadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante resolución de carácter general”.
Habiendo quedado establecido que los retenedores y autorretenedores pueden ser personas particulares, forzoso es concluir que la inhabilidad consignada en el artículo 122 de la Constitución solo podría imponerse si estos han sido servidores públicos. Igual situación se predica de los recaudadores de los impuestos que pueden ser particulares o servidores públicos. Por ello, solo si el agente retenedor, autorretenedor o recaudador es un servidor público en ejercicio de sus funciones puede hablarse, en principio, de la aplicación de la inhabilidad del 122.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-064 de 2003 respecto de la exequibilidad de la expresión “dolosa”, contenida en el artículo 38 de la Ley 734 de 2002.
2. Declarar EXEQUIBLE la expresión “por el mismo término señalado”, contenida en el artículo 400 del Código Penal.
3. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “por el mismo término” contenida simultáneamente en los incisos primero y tercero del artículo 397, en el artículo 398 y en el artículo 399 del Código Penal; la expresión “dicha pena se aumentará hasta en la mitad”, contenida en el inciso segundo del artículo 397 y la expresión “por cinco años”, contenida en el artículo 403 del Código Penal, bajo el entendido que no, se refieren a la inhabilidad intemporal para ejercer funciones públicas.
4. Declarar EXEQUIBLE la expresión “de cinco a doce años” contenida simultáneamente en los artículos 408 y 410 del Código Penal, en el entendido que si la celebración indebida de contratos en que se incurre por cada una de las modalidades descritas produce daño patrimonial al Estado, la inhabilidad para ejercer funciones públicas será intemporal; y ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-128 de 2003, en relación con la exequibilidad del artículo 409 del Código Penal.
5. Declarar EXEQUIBLE el artículo 402 del Código Penal exclusivamente por las razones expuestas en esta providencia y bajo el entendido que si la conducta en él descrita es cometida por un servidor público en ejercicio de sus funciones, el juez penal deberá imponer la inhabilidad intemporal consagrada en el artículo 122 de la Constitución Política.
Precedente Constitucional - Carácter consolidado y acatamiento (Aclaración de voto)
Inhabilidades intemporales - Determinación legislativa sujeta a la Constitución (Aclaración de voto)
Inhabilidades intemporales - Vulneración del legislador por proscripción de las penas imprescriptibles (Aclaración de voto)
Aun cuando en reiteradas ocasiones he disentido de la posición mayoritaria de la Corte Constitucional frente a las consideraciones relacionadas con la constitucionalidad de las inhabilidades intemporales fijadas por el legislador, en esta oportunidad manifiesto mi voto a favor de la posición mayoritaria en acatamiento al precedente consolidado sobre la materia.
Por consiguiente, y acatando el precedente fijado por esta Corporación, emito mi voto concurrente con la decisión mayoritaria. No obstante mantengo el criterio que en otras oportunidades he defendido acerca de la inconstitucionalidad de las inhabilidades intemporales determinadas por el legislador, toda vez que a mi juicio, “las hipótesis de sanciones intemporales tienen que provenir directamente de la Constitución” (S.V. Sentencia C-952 de 2001). En efecto, debido a su naturaleza sancionatoria, el legislador no puede determinar una inhabilidad intemporal sin incurrir en una vulneración del inciso final del art. 28 Superior, en el que se proscriben las penas imprescriptibles.
1 Artículo 44 Ley 599 de 2000 Código Penal: “La inhabilitación para el ejercicio de Derechos y funciones públicas. La pena de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas priva al penado de la facultad de elegir y ser elegido, del ejercicio de cualquier otro derecho político, función pública, dignidades y honores que confieren las entidades oficiales”.
2 Sentencia C-209 de 2000: M. P. Vladimiro Naranjo Mesa: “La preexistencia de condenas por delitos, concebida como causa de inelegibilidad para el desempeño de cargos públicos sin límite de tiempo, no desconoce el principio plasmado en el artículo 28 de la Constitución - que prohibe la imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad -, puesto que el objeto de normas como la demandada, más allá de castigar la conducta de la persona, radica en asegurar, para hacer que prevalezca el interés colectivo, la excelencia e idoneidad del servicio, mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de quien haya de prestarlo”.
4 Sentencia C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
7 Sentencia C-769 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
8 Ver sentencia C-489 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
9 Cfr. Sent. C-380/97 M.P. Hernando Herrera Vergara.
10 Gacetas Constitucionales 68, 78, 113 y 122 de 1991.
11 C-728 de 2002 M.P. Hernando Herrera Vergara.
12 Sentencia C-100/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico 10.
15 C-038 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

References: ARTÍCULO 122
 ARTÍCULO 400
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 92
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 400
 artículo 38
 artículo 5
 artículo 122
 artículo 38
 artículo 44
 artículo 122
 artículo 28
 artículo 51
 artículo 122
 artículo 38
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 126
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 38
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 49
 artículo 126
 artículo 126
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 38
 artículo 122
 artículo 368
 artículo 518
 artículo 519
 resolución 
 artículo 5
 resolución 
 resolución 
 artículo 122
 artículo 38
 artículo 400
 artículo 397
 artículo 398
 artículo 399
 artículo 397
 artículo 403
 artículo 409
 artículo 402
 artículo 122
 Artículo 44
 artículo 28