Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv022180.html
Timestamp: 2018-01-17 11:16:37+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 22, 180 - Jugendhilfe
Rang: 86 (640)
BVerfGE 30, 47 - § 26 BSHG
1. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, das bereits 1953 novelliert ...
2. Die Fürsorgepflichtverordnung und die Reichsgrundsät ...
1. Das Jugendwohlfahrtsgesetz und das Bundessozialhilfegesetz geh ...
2. Der Bundesgesetzgeber war für den Erlaß der angef ...
3. Die Antragsteller behaupteten weiterhin, daß die getroff ...
4. Auch das Sozialstaatsprinzip ist nicht verletzt. Wenn Art. 20 ...
5. Die getroffene Regelung ist auch mit der Selbstverwaltungsgara ...
6. Die sogenannte Vorrangregelung verletzt schließlich auch ...
1. § 12 Abs. 1 JWG bestimmt, daß die öffentliche ...
2. a) Die §§ 12 Abs. 2 und 3, 13 bis 16 und 18 JWG enth ...
1. Nach § 2 Abs. 2 JWG umfaßt die öffentliche Jug ...
2. a) Die Ermächtigungsvorschrift des § 9 Abs. 2 JWG is ...
3. Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 JWG ermächtigt die Bu ...
Bearbeitung, zuletzt am 30. Nov. 2016, durch: Rainer M. Christmann; A. Tschentscher
-- 2 BvF 3, 4, 5, 6, 7, 8/62; 2 BvR 139, 140, 334, 335/62 --
a) Das Gesetz regle neben der Jugendfürsorge, die sich der gefährdeten oder schon gestrauchelten Jugend annehme, auch die Jugendpflege, deren Aufgabe es sei, allgemein das körperliche, geistige und sittliche Wohl der Jugend zu fördern, ohne daß eine akute Gefährdung vorliegen müsse. Für die Jugendpflege aber fehle dem Bund die Gesetzgebungskompetenz. Der Begriff "öffentliche Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG umfasse nicht die Ju gendpflege. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bundes- und Landesgesetzgebung sei insoweit anders als zur Zeit des Erlasses des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes. Das Grundgesetz habe entsprechend seiner allgemeinen Tendenz auch hier die Kompetenz des Bundesgesetzgebers gegenüber der sich aus der Weimarer Verfassung ergebenden Kompetenz des Reichsgesetzgebers eingeschränkt.
Schließlich habe der Bund, indem er einerseits die Gemeinden und Gemeindeverbände zu Trägern der öffentlichen Jugendhilfe erkläre, ihnen aber andererseits zugunsten der freien Jugendhilfe Beschränkungen und Finanzierungspflichten auferlege, kommunales Verfassungsrecht gesetzt, wozu ihm ebenfalls die Kom petenz fehle. Die Gemeinden seien durch das Grundgesetz den Ländern zugeordnet, womit zugleich garantiert werde, daß landesrechtliche Eigenheiten erhalten blieben. Die Vorschriften über den Vorrang der freien Jugendhilfe enthielten Richtlinien für die Gemeindepolitik und bestimmten den Spielraum kommunaler Betätigung entscheidend; sie gehörten damit zum Kommunalverfassungsrecht. Auf diesem allein dem Landesgesetzgeber vorbehaltenen Gebiet dürfe der Bundesgesetzgeber auch nicht nach Art. 84 Abs. 1 GG im Zusammenhang mit einer in seine Zuständigkeit fallenden Sachregelung tätig werden.
dd) Schließlich enthalte das Vorrangprinzip einen unzulässigen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 GG). Das Jugendwohlfahrtsgesetz greife sowohl in den Aufgabenbereich der Gemeinden (§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2) als auch in die eigenverantwortliche Führung der Gemeindegeschäfte (§§ 7 und 8 Abs. 3) ein und taste in beiden Fällen den Wesensgehalt der Selbstverwaltung an. Mindestens liege ein Verstoß gegen das Übermaßverbot vor. Bei der Jugendhilfe handle es sich um eine althergebrachte Aufgabe der Gemeinden, von deren Erfüllung sie durch das Vorrangprinzip abgedrängt würden. Die Gemeinden sollten nicht mehr kraft ihrer Gemeindefreiheit zuständig sein, sondern nur noch eine ihnen durch Bundesgesetz zugemessene, von der jeweiligen Aktivität der freien Träger abhängige Ersatzzuständigkeit behalten. Bei einem Tätigwerden der freien Träger seien die Gemeinden praktisch von der Jugendarbeit ausgeschlossen. Neben dieser Aufgabenbeschränkung werde auch in die eigenverantwortliche Führung der Geschäfte der Gemeinden eingegriffen; durch die Subventionierungspflicht würden sie bei der Entscheidung über die Verwen dung ihrer Mittel, die ein Teil der gemeindlichen Finanzhoheit sei, so stark beschränkt, daß von finanzieller Eigenverantwortung nicht mehr viel übrigbleibe.
b) Die Vorschrift des § 73 Abs. 2 und 3 BSHG, die die Möglichkeit eröffne, Personen, die aus Mangel an innerer Festigkeit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft nicht führen können, unter bestimmten Voraussetzungen zwangsweise in einer Anstalt unterzubringen, taste das Grundrecht der persönlichen Freiheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) in seinem Wesensgehalt an. Die überkommenen Normen, die einen Eingriff in die Freiheit der Person zuließen, seien sämtlich dazu bestimmt, dem Interesse des Gemeinwohls (z.B. bei der Verbeugung von Freiheitsstrafen) oder dem Schutz des Betroffenen selbst (z. B. bei der Unterbringung Geisteskranker) zu dienen. Bei der zwangsweisen Unterbringung nach § 73 Abs. 2 BSHG spiele das Gemeinwohl hin gegen nur eine untergeordnete Rolle. Das menschenfreundliche Interesse, daß möglichst alle Mitglieder der Gemeinschaft ein geordnetes Leben führen, könne eine Freiheitsentziehung nicht rechtfertigen. Mindestens verstoße die Regelung des § 73 Abs. 2 und 3 BSHG gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Daraus ergibt sich folgendes: Das Jugendamt muß zunächst prüfen, welche Einrichtungen und Veranstaltungen für die Wohlfahrt der Jugend nach den örtlichen Verhältnissen erforderlich sind und ob sie ausreichend zur Verfügung stehen. Das Jugendamt soll aber nur dann selbst Einrichtungen schaffen und Veranstaltungen vorsehen, wenn seine Anregungen und Förderungsmaß nahmen bei den Trägern der freien Jugendhilfe nicht zum Ziel führen; letzteres ist auch dann der Fall, wenn der freie Träger keine angemessene Eigenleistung aufbringen kann oder wenn die Einrichtung des freien Trägers deshalb für die örtlichen Bedürfnisse nicht als ausreichend angesehen werden kann, weil sie z. B. von einem Bekenntnis geprägt ist, dem in der Gemeinde nur eine Minderheit angehört. Es kann aber nicht angenommen werden, daß ein Gesetz, das öffentliche und private Jugendhilfe zu sinnvoller Zusammenarbeit zusammenführen will, die Gemeinden und Gemeindeverbände als Träger der Jugendämter durch die Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 2 JWG zwingen will, bereits vorhandene öffentliche Einrichtungen zu schließen. Wo geeignete Einrichtungen der Jugendämter ausreichend zur Verfügung stehen, kann von ihnen weder eine Förderung neuer Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe verlangt werden noch eine Schließung bereits vorhandener öffentlicher Einrichtungen zugunsten freier Einrichtungen, die erst noch neu geschaffen werden müßten. Derselbe Grundsatz des sinnvollen Einsatzes finanzieller Mittel und der Zusammenarbeit verbietet es aber auch, von den Gemeinden zu verlangen, daß sie von einem mit bescheidenen Mitteln möglichen Ausbau vorhandener eigener Einrichtungen absehen und statt dessen mit erheblich höherem Aufwand die Schaffung einer neuen Einrichtung eines Trägers der freien Jugendhilfe fördern. Umgekehrt soll das Jugendamt dort, wo geeignete Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe bereits vorhanden sind, die schon allein gewährleisten, daß die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen, keine Mittel für die Schaffung eigener Einrichtungen einsetzen, sondern vielmehr seine Mittel für die Förderung der freien Einrichtungen verwenden (§ 5 Abs. 1, § 7, § 8 JWG). Mit der Verwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe "erforderlich", "ausreichend" und "geeignet" will der Gesetzgeber sicherstellen, daß Einrichtungen und Veranstaltungen für die Wohlfahrt der Jugend in einer den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten angepaßten Weise und unter wirtschaftlich sinnvol lern Einsatz öffentlicher und privater Mittel bereitgestellt werden. Die Gesamtverantwortung dafür, daß dieses Ziel des Gesetzes erreicht wird, trägt nach § 5 Abs. 1 JWG das Jugendamt.
3. Die Antragsteller behaupteten weiterhin, daß die getroffene Regelung in die Verwaltungshoheit der Länder eingreife. Dies ist jedoch nicht der Fall. Denn die verwaltungsmäßige Ausführung der Bestimmungen und die letzte Verantwortung für die Gewährung der Hilfe liegt bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden, gehört also zur Landesverwaltung. Die Träger der freien Jugendhilfe und die freien Wohlfahrtsverbände handeln im Rahmen der Vorschriften nicht als beliehene Träger öffentlicher Ver waltung, sondern als private Organisationen, die freie Jugendhilfe und freie Wohlfahrtspflege leisten. Es wird also nicht eine staatliche Aufgabe im Wege der Gesetzgebung "privatisiert".
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Der Ge setzgeber darf dieses Recht nicht aufheben und die Verwaltung der Gemeindeangelegenheiten nicht den Staatsbehörden übertragen. Er darf die Selbstverwaltung auch nicht derart einschränken, daß sie innerlich ausgehöhlt wird, die Gelegenheit zu kraftvoller Betätigung verliert und nur noch ein Scheindasein führen kann. Nicht aber sind den Gemeinden die Selbstverwaltungsrechte in ihren Einzelheiten verbürgt (so BVerfGE 1, 167 [175] im Anschluß an die Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 10./11. 12. 1929, Lammers-Simons Band II, S. 107).
Die Aufgabenbereiche der Jugendhilfe und der Sozialhilfe haben das Bild der heutigen gemeindlichen Selbstverwaltung entscheidend mitgeprägt. Aber es darf nicht übersehen werden, daß schon das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 in § 1 Abs. 3, § 4 Abs. 1 und § 6 die freiwillige Mitarbeit der privaten Jugendhilfe vorausgesetzt und ihre Unterstützung und Förderung durch das Jugendamt angeordnet hat. Allerdings ist die Verpflichtung zur Durchführung der in § 4 RJWG bezeichneten Aufgaben im Hinblick auf die damalige finanzielle Notlage zu nächst suspendiert worden (Art. 1 Ziff. 4 der Verordnung über das Inkrafttreten des RJWG vom 14. 2. 1924, RGBI. I S. 110). Auf dem Gebiet der Sozialhilfe erklärt die Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 in § 5 Abs. 3 - der fast gleichlautend mit § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG ist -, daß die Fürsorgeverbände eigene Einrichtungen nicht neu schaffen sollen, soweit geeignete Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege ausreichend vorhanden sind. Auch diese Vorschriften haben den Umfang der beiden Bereiche abgesteckt und damit das Bild der heutigen gemeindlichen Selbstverwaltung mit bestimmt. Man kann daher nicht sagen, zum geschützten Kernbereich der Selbstverwaltung gehöre kraft Herkommens, daß die Gemeinde auf dem Gebiet der Jugend- und Sozialhilfe keinerlei gesetzliche Beschränkung ihres Aufgabenbereichs zugunsten der Tätigkeit der freien Jugendhilfe und der Wohlfahrtsverbände hinzunehmen brauche. Außerdem bleibt den Gemeinden die Gesamtverantwortung dafür, daß in beiden Bereichen durch behördliche und freie Tätigkeit das Erforderliche geschieht. Wie schon unter Ziffer 1 ausgeführt, bringt die Regelung nur eine Abgrenzung der Aufgaben zwischen Gemeinde und privaten Trägern, die lediglich eine vernünftige Aufgabenverteilung und eine möglichst wirtschaftliche Verwendung der zur Verfügung stehenden öffentlichen und privaten Mittel sicherstellen soll. Die Gemeinden sollen sich bei allen Planungen vorher vergewissern, ob und inwieweit die freien Verbände die Aufgaben erfüllen können. Die freien Verbände andererseits könnten nicht mit einer Förderung eines Vorhabens durch die Gemeinde rechnen, wenn sie, etwa aus reinem Prestigebedürfnis, eigene Einrichtungen schaffen würden, die ihrer Art nach den örtlichen Bedürfnissen nicht genügen können oder die nicht erforderlich sind, weil geeignete Einrichtungen der Gemeinde in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen.
Auch die Hinweispflicht des § 8 Abs. 2 Satz 2 BSHG ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Sozialhilfeträger muß zwar den Ratsuchenden auf die gleichzeitige Beratungsmöglichkeit durch Verbände der freien Wohlfahrtspflege hin weisen. Er darf aber trotzdem in vollem Umfang beratende Tätigkeit in sozialen Angelegenheiten ausüben; insbesondere ist der Ratsuchende nicht gehindert, sich trotz des Hinweises vom Träger der Sozialhilfe beraten zu lassen.
Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen (Art. 84 Abs. 1 GG). Sowohl das Jugendwohlfahrtsgesetz wie das Bundessozialhilfegesetz sind als Zustimmungsgesetze ergangen. Aber auch bei Vor liegen dieser Voraussetzung erlaubt Art. 84 Abs. 1 GG dem Bundesgesetzgeber nicht den unbeschränkten Durchgriff auf die Gemeinden in der Weise, daß er schlechthin immer bestimmen könnte, in welchem Wirkungskreis die Gemeinde das Gesetz vollziehen soll. Die Ratio des Art. 84 GG ist ganz allgemein die Gewährleistung eines wirksamen Vollzugs der Bundesgesetze.
Das Gesetz zählt in § 5 Abs. 4 JWG die Träger der freien Jugendhilfe auf (freie Vereinigungen der Jugendwohlfahrt, Jugendverbände und sonstige Jugendgemeinschaften; juristische Personen, deren Zweck es ist, die Jugendwohlfahrt zu fördern, die Kirchen und die sonstigen Religionsgesellschaften öffent lichen Rechts). Die im Gesetz vorgesehene Unterstützung durch die Träger der öffentlichen Jugendhilfe erhalten diese freien Träger jedoch nur unter den in § 9 Abs. 1 JWG genannten Voraussetzungen: Sie müssen die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte, zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Mittel bieten sowie öffentlich anerkannt sein. In § 9 Abs. 2 JWG wird die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats Grundsätze festzusetzen, nach denen die Anerkennung der Träger der freien Jugendhilfe erfolgt. Zwar ergibt sich der Inhalt der Ermächtigung nicht mit hinreichender Bestimmtheit aus § 9 Abs. 2; er ist aber ohne weiteres aus dem vorangehenden Absatz 1 zu erschließen, der die materiellen Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung aufzählt. § 9 Abs. 1 JWG muß nämlich so gelesen werden, wie wenn der letzte Satzteil lauten würde: "... sowie deshalb öffentlich anerkannt sind." Da die Aufzählung der Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung und damit für die Unterstützungswürdigkeit der Träger der freien Jugendhilfe umfassend ist, können die nach § 9 Abs. 2 JWG durch Rechtsverordnung aufzustellenden Grundsätze nur noch die Aufgabe der Konkretisierung der schon in Absatz 1 weitgehend fixierten materiellen Voraussetzungen haben. Daraus ergibt sich aber auch, daß § 9 Abs. 2 JWG die Bundesregierung nicht zur Regelung des Anerkennungsverfahrens ermächtigt.
3. Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 JWG ermächtigt die Bundesregierung, die Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe an zuregen und zu fördern, soweit sie über die Verpflichtungen der Jugendämter, Landesjugendämter und obersten Landesbehörden hinaus zur Verwirklichung der Aufgaben der Jugendhilfe von Bedeutung sind.
Die Anweisung an den Gefährdeten, sich in einer geeigneten Anstalt aufzuhalten, ist ein Eingriff in das Grundrecht der Frei heit der Person nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG. Dabei ist es unerheblich, wo die Unterbringung erfolgt. Auch die zwangsweise Unterbringung in einem offenen Heim oder in einer Familie ist ein Eingriff in die Freiheit der Person. Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG sind solche Eingriffe nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes zulässig. Diese Voraussetzung sowie die in Art. 19 Abs. 1 GG geforderte Einschränkung des Grundrechts allgemein und nicht nur für den Einzelfall sowie Nennung des Grundrechts unter Angabe des Artikels ist erfüllt. Auch dem Erfordernis des Art. 104 Abs. 2 GG - Freiheitsentziehung nur durch den Richter - ist genügt. Jedoch wird das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG durch die Vorschrift des § 73 Abs. 2 und Abs. 3 BSHG in seinem Wesensgehalt angetastet.

References: § 26
 Art. 20
 § 12
 § 2
 § 9
 § 25
 Art. 74
 Art. 84
 § 73
 § 73
 § 73
 § 5
 § 7
 § 8
 § 5

Art. 28
 § 1
 § 4
 § 6
 § 4
 § 5
 § 93
 § 8
 Art. 84
 Art. 84
 § 5
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 25
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 19
 Art. 104
 Art. 2
 § 73