Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/5068
Timestamp: 2019-06-16 20:58:52+00:00

Document:
Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées : Réunion du 11 juin 2008 : 1ère réunion
Réunion du 11 juin 2008 : 1ère réunion
Modernisation des institutions de la ve république - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Espace aérien commun européen - examen du rapport (voir le dossier)
Accord france-madagascar de transport aérien - examen du rapport (voir le dossier)
Modernisation des institutions de la ve république - examen du rapport pour avis
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Josselin de Rohan, président, sur le projet de loi constitutionnelle n° 365 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la Ve République.
Josselin de Rohan, rapporteur pour avis
En préambule, M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis, a rappelé que le projet de loi constitutionnelle, issu des travaux du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, présidé par M. Edouard Balladur, comportait plusieurs dispositions relatives au rôle du Parlement en matière de politique étrangère et de défense, ce qui avait conduit la commission à se saisir pour avis.
Il a examiné successivement :
- les dispositions du projet de loi constitutionnelle concernant la défense, et, en particulier, le nouveau dispositif prévu en matière de contrôle parlementaire sur les opérations extérieures ;
- le rôle du Parlement en matière de politique étrangère et européenne ;
- enfin, la procédure de ratification des projets de loi autorisant l'adhésion de nouveaux Etats à l'Union européenne.
Abordant, en premier lieu, les dispositions du projet de loi constitutionnelle relatives à la défense, M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis, a rappelé que le projet de loi visait notamment l'élargissement du champ des lois de programmation au-delà des seuls domaines économique et social, ce qui permettra de conforter les futures lois de programmation militaire, ou encore l'encadrement de l'article 16 de la Constitution.
Par ailleurs, l'article 8 du texte initial du projet de loi prévoyait de supprimer, dans le premier alinéa de l'article 21 de la Constitution, la disposition selon laquelle le Premier ministre est « responsable de la défense nationale » et de la remplacer par la phrase : « Il met en oeuvre les décisions prises au titre de l'article 15 en matière de défense nationale ».
Cette réforme avait pour objet de consacrer en droit le rôle prééminent du Président de la République, tel qu'il résulte de la pratique de la Ve République, mais elle soulevait cependant plusieurs questions.
a estimé que l'équilibre actuel des pouvoirs a fait la preuve de son efficacité, notamment en période de cohabitation, et que la défense nationale n'a pas seulement une composante militaire, mais aussi des dimensions civiles et économiques, dont la responsabilité incombe au Gouvernement. Au moment où le futur Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale met l'accent sur le renforcement du lien entre sécurité extérieure et sécurité intérieure, une telle réforme ne semble pas opportune.
Enfin, elle pose le problème de la responsabilité de l'exécutif devant le Parlement, dans la mesure où le Premier ministre ne ferait que mettre en oeuvre les décisions du chef de l'Etat.
Pour ces raisons, M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis, a approuvé la suppression de cette disposition par l'Assemblée nationale.
L'une des principales nouveautés du projet de loi constitutionnelle tient à la création d'une procédure de contrôle parlementaire sur les interventions des forces armées à l'étranger, a indiqué M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis.
L'article 13 du projet de loi vise à compléter l'article 35 de la Constitution, relatif à la déclaration de guerre, par une nouvelle procédure de contrôle parlementaire sur les opérations extérieures.
Il s'agit d'un mécanisme « à double détente » :
- dans le cas d'une intervention des forces armées à l'étranger, le Parlement devra être informé par le Gouvernement dans un délai de trois jours et il pourra éventuellement débattre de cette intervention, sans toutefois pouvoir se prononcer par un vote ;
- au-delà de quatre mois, la prolongation d'une intervention sera soumise à un vote d'autorisation du Parlement.
Tel qu'il a été modifié par l'Assemblée nationale, le dispositif proposé paraît globalement satisfaisant, puisqu'il préserve un équilibre entre la nécessité d'associer le Parlement et celle de ne pas empiéter sur les prérogatives de l'exécutif afin de ne pas nuire à l'efficacité des interventions militaires, en préservant notamment la confidentialité de certaines informations entourant les opérations dont la révélation pourrait mettre en danger la sécurité des personnels engagés.
a néanmoins indiqué que la notion d'« interventions des forces armées à l'étranger » restait à préciser.
On ne peut ainsi qualifier d'OPEX l'affectation d'officiers français dans les états-majors internationaux ou la participation de l'armée française à des exercices, par exemple dans le cadre de l'OTAN. Par ailleurs, certaines opérations ne concernent que quelques militaires (comme l'opération d'observation de l'ONU au Sinaï qui ne comporte qu'un seul militaire français), alors que d'autres font appel à plusieurs centaines, voire à plusieurs milliers d'hommes, comme l'opération de l'OTAN au Kosovo ou en Afghanistan.
Il faudra donc combiner un critère quantitatif -le nombre d'hommes envoyés- et un critère politique.
Ce point devrait faire l'objet d'une discussion approfondie entre les commissions compétentes des deux assemblées et le ministère de la défense, a estimé M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis.
De même, le texte ne précise pas le point de départ du délai de trois jours pour l'information du Parlement. Est-ce la date de la décision prise par le pouvoir politique ou bien le jour à partir duquel les troupes sont déployées sur le terrain ?
Compte tenu de l'important décalage temporel souvent constaté entre la date de la décision politique et l'engagement effectif des forces sur le terrain, par exemple pour l'opération EUFOR au Tchad et en République centrafricaine, cette question n'est pas sans importance.
a indiqué qu'il présenterait un amendement visant à préciser le point de départ du délai de trois jours.
Si le dispositif adopté par l'Assemblée nationale paraît équilibré, M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis, a considéré que la formulation de la phrase selon laquelle « en cas de refus du Sénat, le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l'intervention » n'était pas très heureuse. Il a proposé de remplacer cette disposition par la phrase suivante : « la prolongation de l'intervention au-delà de quatre mois est autorisée en vertu d'une loi ».
Toutefois, à la différence de la procédure législative ordinaire, le droit d'amendement n'aurait pas vocation à s'appliquer, puisque l'acte d'autorisation « ne saurait s'accompagner d'aucune condition concernant les modalités opérationnelles d'engagement des troupes ». Le Parlement autorisera ou non la prolongation, mais il ne pourra pas la soumettre à des conditions tenant, par exemple, aux objectifs assignés, à l'ampleur des effectifs engagés ou encore à la durée de l'intervention.
Evoquant ensuite le rôle du Parlement en matière de politique étrangère et européenne, M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis, a d'abord évoqué le renforcement du contrôle parlementaire sur les affaires européennes.
Depuis 1992, les assemblées peuvent voter des résolutions sur les projets d'actes européens ayant été transmis par le Gouvernement au titre de l'article 88-4 de la Constitution. Le projet de loi constitutionnelle prévoit, à l'article 32, d'étendre ce droit de résolution à « tout document émanant de l'Union européenne », réalisant ainsi un élargissement considérable du champ des résolutions européennes. Seront ainsi concernés les documents non législatifs, comme par exemple les communications de la Commission européenne, mais aussi les documents émanant des autres institutions européennes, tels que les résolutions du Parlement européen, les documents de la Banque centrale européenne ou du Comité des régions. Cette extension du champ des résolutions européennes offrira donc aux assemblées la possibilité de s'exprimer sur un grand nombre de sujets liés aux activités de l'Union européenne.
Le projet de loi prévoyait également d'inscrire dans la Constitution l'existence, au sein de chaque assemblée, d'un « comité chargé des affaires européennes ». Toutefois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à modifier la dénomination de ces organes pour les appeler « commissions chargées des affaires européennes ». Cette appellation est source de confusion, puisqu'elle semble mettre sur le même plan l'organe chargé des affaires européennes et les commissions permanentes des assemblées, a estimé M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis. Leur rôle est fondamentalement différent. D'une part, l'organe chargé des affaires européennes ne doit pas avoir de compétences législatives, mais il a pour vocation de suivre les activités de l'Union européenne. D'autre part, il est essentiel que les membres de cet organe soient simultanément membres de l'une des commissions permanentes des assemblées, afin de conserver un lien étroit avec les commissions. Le terme de « comité chargé des affaires européennes » paraît ainsi nettement préférable afin d'éviter toute confusion avec les commissions permanentes des assemblées.
a indiqué qu'il proposerait un amendement rédactionnel visant à appeler « résolutions européennes » les résolutions adoptées en vertu de l'article 88-4 de la Constitution et à revenir à la qualification qui figurait dans le projet de loi initial pour la dénomination de l'organe chargé des affaires européennes. Le rapporteur pour avis a également indiqué que le projet de loi constitutionnelle prévoyait, dans son article 12, de reconnaître aux assemblées le droit de voter des résolutions dans les conditions fixées par leur règlement. L'Assemblée nationale a toutefois supprimé cette faculté, au motif que cet instrument ne serait pas de nature à revaloriser le Parlement et qu'il pourrait même s'avérer dangereux pour l'équilibre des institutions.
Il a estimé que le vote de résolutions pourrait être utile, sous réserve d'encadrer strictement ses conditions de mise en oeuvre. Tout d'abord, il offrirait un nouveau mode d'expression aux assemblées, distinct de la loi, en leur permettant d'exprimer un souhait, une préoccupation ou un avis sur un sujet particulier, sans passer par la loi, étant entendu que ces résolutions n'auraient pas de valeur contraignante. Cet instrument pourrait notamment jouer un rôle utile sur les questions de politique étrangère.
Ainsi, lors de la ratification du traité d'Amsterdam, le Parlement avait adopté un amendement au projet de loi autorisant sa ratification, afin d'insister sur le préalable de la réforme des institutions avant tout nouvel élargissement de l'Union européenne. Cette prise de position aurait mieux trouvé sa place dans une résolution, plutôt que dans un acte normatif.
Ensuite, cela permettrait de revaloriser le rôle de la loi. Plusieurs lois dites « mémorielles », comme, par exemple, la loi sur la reconnaissance du génocide arménien ou la récente loi sur la mémoire de l'esclavage et de la colonisation auraient pu faire l'objet d'une résolution plutôt que d'un acte législatif.
Enfin, alors que la Constitution reconnaît déjà le droit du Parlement d'adopter des résolutions en matière européenne, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, et que le projet de loi envisage même d'étendre ce dispositif, il peut sembler paradoxal de limiter le champ de cet instrument au seul domaine des affaires européennes, en excluant les questions d'ordre interne ou les affaires internationales.
Si le mécanisme des résolutions peut s'avérer utile, il convient cependant de l'encadrer strictement, afin de ne pas risquer de le dévoyer. Plusieurs conditions pourraient encadrer sa mise en oeuvre :
- en premier lieu, on pourrait envisager des critères tenant à un nombre minimal de signataires, à l'instauration d'un délai minimum entre le dépôt d'un projet de résolution et son inscription à l'ordre du jour ou encore sur le nombre de votes nécessaires pour l'adopter ;
- en deuxième lieu, il paraît indispensable de conserver le « filtre » des commissions. Toute proposition de résolution devrait être renvoyée à l'une des commissions permanentes en fonction de son objet.
Enfin, la résolution doit rester l'acte par lequel une assemblée émet un avis sur une question déterminée. Elle ne peut tendre à mettre en cause, directement ou indirectement, la responsabilité du Gouvernement ou de l'un de ses membres.
Telle est la raison pour laquelle M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis, a considéré que les conditions et limites du droit de résolution ne devraient pas seulement être fixées par le règlement des assemblées, comme le prévoyait le texte initial du projet de loi, mais par une loi organique. De plus, il a estimé préférable d'inscrire dans la Constitution la proposition selon laquelle toute proposition de résolution mettant en cause, directement ou indirectement, la responsabilité du Gouvernement ou de l'un de ses membres est irrecevable.
Abordant enfin la procédure d'autorisation de ratification des traités d'adhésion à l'Union européenne, M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis, a rappelé que, depuis la révision constitutionnelle du 1er mars 2005, toute nouvelle adhésion à l'Union européenne, à l'exception de celle de la Croatie, doit obligatoirement faire l'objet d'un référendum en application de l'article 88-5 de la Constitution.
Cette disposition visait, conjoncturellement, à éviter que le débat sur la Turquie n'interfère avec le référendum sur la Constitution européenne. Ce mécanisme paraît tout à fait inadapté à l'adhésion de pays tels que la Norvège ou les pays des Balkans. Le comité « Balladur » a donc proposé un autre mécanisme, repris dans le texte initial du projet de loi, à l'article 33, qui prévoyait que tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion à l'Union européenne devrait être adopté en termes identiques par les deux assemblées avant d'être soumis, sur décision du Président de la République, soit au référendum, soit au Congrès du Parlement. Dans ce dernier cas, il devrait être adopté à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, comme une révision constitutionnelle.
Le recours au référendum resterait donc la procédure de droit commun, mais, comme tel était le cas avant la révision constitutionnelle de 2005, le Président de la République aurait la faculté d'en décider autrement.
Ce mécanisme a suscité toutefois de vives critiques à l'Assemblée nationale, qui a adopté un amendement prévoyant que les futures adhésions à l'Union relèveraient de la procédure de droit commun applicable à la ratification des traités et accords internationaux, à l'exception de celle des Etats dont la population représente au moins 5 % de celle de l'Union européenne, dont l'adhésion resterait soumise à la procédure du référendum.
Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale ne paraît pas satisfaisant pour quatre raisons, a estimé M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis.
Tout d'abord, la rédaction retenue, qui réserve un traitement particulier à la Turquie, sans toutefois la nommer, est susceptible de porter un grave préjudice aux relations diplomatiques entre la France et ce pays ami et allié.
L'essence même des dispositions de nature constitutionnelle est de poser des principes de caractère général. Les autorités et l'opinion publique turques ne manqueraient pas d'être extrêmement sensibles à l'adoption d'une disposition qui serait perçue comme discriminatoire à leur endroit.
Au moment où la France va assurer la présidence de l'Union européenne et où elle a fait du projet d'une « Union pour la Méditerranée » l'une de ses priorités, ce serait un mauvais signal adressé à la fois la Turquie, mais aussi à nos partenaires européens et, plus largement, à l'ensemble des pays du pourtour méditerranéen.
Ensuite, cette disposition paraît anachronique. Depuis le 3 octobre 2005, des négociations d'adhésion ont été engagées entre l'Union européenne et la Turquie, cette décision ayant été prise par le Conseil des ministres, à l'unanimité, avec l'accord de la France. Depuis cette date, les négociations avancent lentement. Sur 35 chapitres, seuls, 6 ont été ouverts et un seul provisoirement clos. En outre, ces discussions sont conduites sur la base d'un « cadre de négociations », qui précise que « ces négociations sont un processus ouvert dont l'issue ne peut être garantie à l'avance ». Ainsi, l'éventuelle adhésion de la Turquie à l'Union européenne est une question qui se posera, au mieux, dans une dizaine d'années, et nul ne peut prétendre aujourd'hui connaître l'issue des négociations. Il est clair que la Turquie ne remplit pas, aujourd'hui, les conditions pour devenir membre de l'Union européenne, a souligné M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis.
Mais la question soulevée par le projet de loi constitutionnelle n'est pas de se prononcer aujourd'hui pour ou contre l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne, mais de savoir si est maintenue dans la Constitution l'obligation de procéder à un référendum pour toute nouvelle adhésion à l'Union européenne ou bien si l'on restaure la liberté laissée au Président de la République de choisir entre la voie référendaire et la voie du Congrès.
Par ailleurs, la disposition introduite par les députés est également inutile. Non seulement le dispositif initial du projet de loi conserve au Président de la République la faculté de consulter les Français par référendum sur toute nouvelle adhésion à l'Union européenne, mais encore, avec le référendum d'initiative populaire, introduit par l'Assemblée nationale, les citoyens disposeront d'un moyen pour demander l'organisation d'un référendum sur une nouvelle adhésion.
Enfin, le dispositif proposé par l'Assemblée nationale porte atteinte aux prérogatives du Parlement, puisqu'il revient à reconnaître une sorte de supériorité de la voie référendaire sur la voie parlementaire, et il aboutirait à diminuer les prérogatives du Président de la République, élu au suffrage universel direct, en restreignant sa liberté de choix entre la voie référendaire et la voie parlementaire.
Pour ces raisons, M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il proposerait un amendement visant à rétablir le texte initial du projet de loi constitutionnelle, tel qu'il avait été proposé par le comité constitutionnel.
A l'issue de cette présentation, un débat s'est engagé au sein de la commission.
a souligné la différence de nature et de portée entre les résolutions adoptées sur le fondement de l'article 12, qui n'emportent aucune conséquence juridique, et les résolutions adoptées sur le fondement des articles 88-4 et 88-5, qui prennent position sur des projets d'actes des institutions européennes.
Il a déclaré partager l'analyse du rapporteur pour avis sur la procédure de ratification des traités d'adhésion, qualifiant le dispositif adopté à l'Assemblée nationale de « bricolage » de la loi fondamentale.
Il a souligné les effets désastreux de la position française, notamment au niveau économique. Il a considéré qu'il ne fallait pas faire du débat constitutionnel un débat sur l'adhésion de la Turquie.
Evoquant l'évolution de l'appellation de la délégation pour l'Union européenne, il s'est félicité de la reconnaissance, dans le titre XV de la Constitution, d'une instance chargée des affaires européennes et jouant un rôle d'alerte pour les assemblées et leurs commissions permanentes. Il a indiqué qu'il avait été satisfait par les propositions formulées au Gouvernement par le comité Balladur. Il a souligné que le changement d'appellation de commission en « comité » ne devait pas se traduire par un retour en arrière et un amoindrissement de la place et du rôle de l'organe chargé des affaires européennes. Il est convenu que l'appellation de « comité » permettrait d'éviter les confusions, en souhaitant que ce soit le seul objet de l'amendement, les questions européennes devant avoir leur juste place au sein des assemblées.
s'est félicité du repli opéré, à l'article 8, sur la répartition des compétences entre le Premier ministre et le Président de la République, faisant part de son inquiétude de voir renforcé encore le rôle du chef de l'Etat, alors même que les dispositions prévues par la commission du Livre blanc contribueraient à cette hypertrophie. Il a considéré que l'article 13 ne représentait qu'une avancée très limitée par rapport à l'existant, souhaitant que l'information nécessaire du Parlement sur les opérations extérieures intervienne le plus tôt possible et soit soumise à un vote dès l'engagement des troupes. Il a noté que le projet de loi constitutionnelle ne comportait aucune disposition sur les accords de défense alors que le Président de la République avait pris l'engagement de les publier. Il a annoncé des amendements en ce sens.
a souligné la différence entre la décision politique d'intervention et l'engagement effectif des troupes, notant qu'après quatre mois, les opérations pourraient être terminées. Il s'est étonné que le texte se borne à une simple information du Parlement, alors que l'annonce du retour de la France au sein du commandement militaire intégré de l'OTAN laisse présager une primeur des informations aux militaires américains avant même le Parlement français. Il a regretté l'absence d'un Livre blanc européen de la défense, seul à même de traiter réellement des rapports entre la PESD et l'OTAN. A cet égard, il a estimé que le Livre blanc était trop franco-français et anticipait, par bien des côtés, la réforme constitutionnelle. Evoquant la procédure de ratification des traités d'adhésion retenue par l'Assemblée nationale, il a souligné que, pour la première fois, la Constitution viserait un peuple et un pays en particulier.
a déclaré partager l'appréciation du rapporteur pour avis sur la Turquie. Elle a considéré que le recours au référendum n'était pas toujours souhaitable dans ce type de situation et que la légitimité du Parlement, singulièrement à la majorité des trois cinquièmes, était équivalente, voire supérieure, à celle d'un référendum détourné de son objet. Evoquant l'élection de députés des Français de l'étranger, au sujet de laquelle elle a rappelé avoir déposé une proposition de loi, elle a souligné deux difficultés tenant à la limitation du nombre de députés, qui conduira mécaniquement à des suppressions en France, et à l'organisation à l'étranger d'un scrutin uninominal à deux tours.
a exprimé sa réticence à l'égard du délai de trois jours suivant le début de l'intervention d'une opération extérieure, qui ferait souvent passer l'information du Parlement après celle des médias. Il a fait part de sa préférence pour la mention « dans les meilleurs délais ».
a souligné qu'il fallait certainement distinguer le cas d'une opération comme l'EUFOR de celles qui nécessitent une discrétion particulière. Il a considéré qu'un délai de trois jours ménageait la discrétion nécessaire en laissant à une opération le temps de se mettre en place.
s'est interrogé sur l'opportunité de distinguer les résolutions « nationales » des résolutions européennes. S'agissant de la procédure de ratification des traités d'adhésion, il a approuvé la suppression du dispositif prévu par l'Assemblée nationale.
a souligné, à propos de la procédure de ratification des traités d'adhésion, que le débat portait sur le respect de l'esprit des institutions de la Ve République, conduisant à laisser au Président de la République la possibilité de choisir entre le référendum ou le Congrès. Il a considéré que la majorité des trois cinquièmes apportait une sécurité réelle en constituant une dérogation aux règles habituelles d'approbation des traités. Evoquant la dénomination de la délégation pour l'Union européenne, il a souligné la portée du terme de « commission », considérant qu'il ne serait pas source d'ambiguïté par rapport aux commissions permanentes. Evoquant enfin le plafonnement du nombre de députés, pour tenir compte de l'introduction de députés représentant les Français de l'étranger à l'Assemblée nationale, il a souhaité que la règle des deux députés par département ne soit pas remise en cause.
a exprimé sa satisfaction sur la solution retenue à l'article 8, qui préserve le statu quo institutionnel entre le Premier ministre et le Président de la République. Il a rappelé que la France est l'une des rares démocraties parlementaires où la décision de faire intervenir des forces armées à l'étranger est prise par le seul Président de la République. Il a toutefois considéré que le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale restait insuffisant. Il a souligné que le type d'information fournie n'était pas précisé et a annoncé le dépôt d'un amendement prévoyant un vote du Parlement sur les moyens accordés. A l'article 33, il a considéré que la position adoptée par l'Assemblée nationale était inacceptable, singulièrement dans le contexte de la présidence français de l'Union européenne et le projet d'Union pour la Méditerranée.
a rappelé l'attachement des gaullistes au référendum, tout en considérant comme une priorité de ne pas introduire dans la Constitution des éléments qui y sont étrangers. Soulignant qu'à titre personnel il n'était pas favorable à l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne, il a estimé que la règle de 5 % était inacceptable. Il s'est déclaré favorable à l'amendement proposé par le rapporteur pour avis sur les conditions dans lesquelles le Parlement est informé sur les opérations militaires, rappelant que le Président de la République de l'époque n'avait sollicité l'avis de personne pour déployer les troupes françaises lors de la première guerre du Golfe, le vote du Parlement étant intervenu postérieurement.
a déclaré partager les analyses du rapporteur pour avis sur la question de l'élargissement. Il a souligné combien la France est un pays difficile à gouverner. Le Parlement doit être capable de se renforcer et de se moderniser pour exercer les pouvoirs qui lui sont confiés. Il a toutefois indiqué que l'efficacité du Gouvernement lui semblait menacée par certaines dispositions du texte. Il a fait le pari d'un meilleur équilibre des pouvoirs tout en appelant à une grande vigilance. Il a souligné qu'un vote préalable du Parlement sur les opérations conduirait à la paralysie, dans la mesure où les nouvelles formes de la guerre, marquées par la technologie, imposent une rapidité d'action et de décision.
a souligné l'importance de la rapidité et de la discrétion dans les situations d'urgence qui conduisent à décider d'engager une opération extérieure, en particulier lorsqu'il s'agit de protéger et d'évacuer des ressortissants français dans des situations de crise. Il a indiqué, s'agissant de la ratification des traités d'adhésion, que le peuple turc se sentait insulté par la position de la France. Il a rappelé les délais de la négociation d'adhésion de ce pays, qui ne permettaient pas de dire si, dans 10 ou 15 ans, les autorités turques souhaiteront une adhésion pleine et entière. Il s'est déclaré favorable, pour la ratification des traités d'adhésion, à un retour à la procédure ordinaire de ratification des textes internationaux. Il a exprimé son soutien à la création de députés représentant les Français de l'étranger, dont les modalités d'élection devront être définies ultérieurement.
a exprimé son accord avec les solutions retenues aux articles 8 et 12. Il a considéré, en revanche, qu'à l'article 13, la solution proposée n'était pas cohérente dans la mesure où elle ne permet au Parlement de se prononcer qu'après un délai de quatre mois. Il a souligné que, dans des cas aussi graves, le Parlement pouvait faire preuve de responsabilité. Il a appelé à trouver les modalités d'un vote consensuel sur le projet de loi. A l'article 32, il a considéré que le débat n'était pas uniquement sémantique et que le terme de « comité » avait une connotation qui risquait de marginaliser cette instance. A l'article 33, il s'est félicité de la proposition d'abandonner la référence aux 5 %.
a approuvé les analyses du rapporteur pour avis. Il a exprimé sa préférence pour la convocation d'une session extraordinaire pour assurer l'information du Parlement au sujet d'une opération extérieure, dans l'hypothèse où il ne serait pas en session.
a indiqué qu'il lui semblait inimaginable qu'en cas de conflit grave, une session extraordinaire ne soit pas convoquée, tout en soulignant qu'en cas d'urgence, il fallait laisser au Gouvernement le soin d'agir.
a indiqué qu'il ne fallait pas confondre opération extérieure et évacuation de ressortissants.
a considéré que le Gouvernement devrait préciser en séance publique sa définition des interventions extérieures. Il a toutefois estimé qu'au Liban, l'opération BALISTE d'évacuation des ressortissants français était une véritable OPEX.
a considéré que les deux millions de Français à l'étranger pouvaient être exposés à des conflits régionaux et que, devant l'importance prise par les nouvelles technologies, la question du secret devenait primordiale. Il s'est déclaré choqué par l'amendement adopté à l'Assemblée nationale sur l'adhésion de la Turquie qu'il a qualifié « d'incongruité ». Il a souhaité que l'unanimité puisse être obtenue sur l'amendement proposé par le rapporteur pour avis.
a souhaité que la protection des Français de l'étranger ne serve pas d'alibi à des interventions militaires dictées par des considérations politiques. Si l'on ne pouvait qu'approuver, au Tchad, l'opération d'évacuation des ressortissants, le soutien militaire apporté au Président Déby relève d'un autre débat.
a souligné que dans un contexte où les frontières entre guerre et paix n'étaient plus si claires, il convenait de concilier l'information légitime du Parlement avec l'efficacité gouvernementale tenant à la rapidité et à la discrétion.
Il a indiqué que, de l'aveu même des autorités allemandes, le régime d'autorisation préalable qui prévaut dans ce pays affecte considérablement ses capacités d'intervention extérieure. Il a souligné qu'une telle autorisation n'existait pas au Royaume-Uni où des propositions sont actuellement faites par le Premier ministre. Celles-ci excluent les opérations impliquant les forces spéciales, et limitent à une fois l'approbation parlementaire. Elles confient au Premier ministre britannique le soin de déterminer à la fois le degré de précision des informations et le moment où elles sont transmises. Il a noté que le délai de quatre mois prévu par le projet de loi correspondait au délai dans lequel interviennent la plupart des relèves militaires. Il a considéré que, s'agissant de l'organe chargé des questions européennes, le terme de « commission » pouvait prêter à confusion, tout en rendant hommage au souci d'assurer une coordination constante avec les commissions permanentes, exprimé par l'actuel président de la délégation pour l'Union européenne. Il a souligné que cet organe se verrait reconnaître une place éminente et singulière en étant le seul à être consacré en tant que tel dans la Constitution. Il a souligné la différence de nature entre les différents types de résolutions, les résolutions européennes portant sur des textes européens et pouvant être adoptées en dehors des sessions. Il a constaté qu'une unanimité se dessinait sur la procédure de ratification des traités d'adhésion. Il a indiqué qu'en tant que gaulliste, il croyait à la vertu du référendum, mais qu'en tant que gaulliste également, il souhaitait laisser une marge de manoeuvre au Président de la République. Il a jugé urgent de rétablir le contact avec la Turquie, avec laquelle les relations se sont gravement détériorées. Il convient de montrer que la considération des Français n'est pas altérée à l'égard de ce peuple ami avec lequel les liens traditionnels doivent être préservés et développés. Il a annoncé qu'il envisageait de conduire une délégation de la commission auprès de la Grande Assemblée pour marquer la considération du Sénat à ce peuple illustre.
A l'article 2 (vote de résolutions), la commission a adopté, le groupe communiste républicain et citoyen et le groupe socialiste s'abstenant, un amendement visant à rétablir la possibilité pour les assemblées de voter des résolutions, supprimée par l'Assemblée nationale. Toutefois, afin d'encadrer plus strictement cette procédure, la commission a estimé que les conditions devraient être fixées non seulement par le règlement des assemblées, mais aussi par une loi organique, et que toute proposition de résolution mettant en cause, directement ou indirectement, la responsabilité du Gouvernement, devrait être déclarée irrecevable.
A l'article 13 (information et vote d'autorisation du Parlement sur les interventions des forces armées à l'étranger) la commission a adopté, le groupe communiste, républicain et citoyen et le groupe socialiste votant contre, deux amendements, le premier visant à préciser le point de départ du délai de trois jours pour l'information du Parlement, le deuxième visant à inscrire dans la Constitution que la prolongation de l'intervention au-delà de quatre mois est autorisée en vertu d'une loi, le droit d'amendement n'ayant toutefois pas vocation à s'appliquer.
A l'article 32 (contrôle du Parlement sur les affaires européennes), la commission a adopté, le groupe socialiste, le groupe communiste, républicain et citoyen, ainsi que MM. Hubert Haenel et Jacques Blanc s'abstenant, un amendement visant, d'une part, à insérer le mot « européennes » pour désigner les résolutions adoptées au titre de l'article 88-4 de la Constitution, afin de les distinguer des résolutions prévues à l'article 12 du projet de loi, et, d'autre part, à revenir à l'appellation de « comité chargé des affaires européennes », qui avait été retenue dans la version initiale du projet de loi.
A l'article 33 (procédure d'autorisation de ratification des traités d'adhésion à l'Union européenne), la commission a adopté à l'unanimité un amendement visant à supprimer le dispositif proposé par l'Assemblée nationale, prévoyant un referendum obligatoire pour l'adhésion d'un pays représentant plus de 5 % de la population de l'Union européenne, et à rétablir la procédure prévue par le texte initial du projet de loi, le Président de la République étant libre de choisir entre la voie référendaire et la voie du Congrès pour les futures adhésions à l'Union européenne.
En conséquence, la commission a adopté un amendement à l'article 35 (dispositions finales) rétablissant l'exception prévue pour le cas de la Croatie.
La commission a ensuite émis un avis favorable, le groupe communiste républicain et citoyen et le groupe socialiste votant contre, sur l'ensemble du projet de loi modifié par ces amendements.
Espace aérien commun européen - examen du rapport
Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Nogrix sur le projet de loi n° 278 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de l'accord multilatéral entre la Communauté européenne et ses Etats membres, la République d'Albanie, l'ancienne République yougoslave de Macédoine, la Bosnie-et-Herzégovine, la République de Bulgarie, la République de Croatie, la République d'Islande, la République du Monténégro, le Royaume de Norvège, la Roumanie, la République de Serbie et la Mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo sur la création d'un espace aérien commun européen.
a rappelé qu'après avoir mis en place un marché unique du transport aérien à l'intérieur de ses frontières, l'Union européenne avait engagé, depuis ces cinq dernières années, une redéfinition totale du cadre de ses relations aériennes avec ses partenaires extérieurs. Celle-ci passe par une révision des accords bilatéraux entre les Etats européens et les Etats tiers, pour les rendre conformes au droit communautaire, par la conclusion d'accords globaux liant l'Europe et ses partenaires les plus importants, en premier lieu les Etats-Unis, et enfin par la création, avec les pays situés dans son voisinage immédiat, d'un espace aérien commun obéissant au mêmes règles que le marché intérieur européen.
C'est dans ce cadre qu'a été signé le 6 juin 2006 l'accord réunissant la Communauté européenne et les 25 Etats qui en étaient membres à cette date, l'Islande et la Norvège, Etats-membres de l'Espace économique européen déjà intégrés dans le marché intérieur européen, et 9 partenaires d'Europe du Sud-Est : l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Bulgarie, la Croatie, le Monténégro, la Macédoine, la Roumanie, la Serbie et le Kosovo, pris en compte dans l'accord sous couvert de la Mission intérimaire des Nations unies (MINUK).
L'accord impose le respect des grands principes régissant le marché intérieur européen : suppression des discriminations fondées sur la nationalité, liberté d'établissement des compagnies de tous les Etats parties à l'accord sur l'ensemble du territoire couvert par l'accord, application des normes internationales en matière de sécurité et de sûreté, intégration dans le système européen de gestion du trafic aérien.
En ce qui concerne la mise en oeuvre de l'accord, un protocole spécifique a été établi avec chacun des 9 partenaires de l'Europe du Sud-Est. Ces protocoles relatifs aux dispositions transitoires permettent une mise en oeuvre différenciée de l'accord pour chaque pays, en fonction de sa situation propre et de son degré d'avancement dans la reprise de l'acquis communautaire. Hormis le cas particulier de la Bulgarie et de la Roumanie, entrées, depuis lors, dans l'Union européenne et qui ont vocation à intégrer rapidement l'espace aérien commun, ces protocoles prévoient deux périodes transitoires. La première période transitoire se concentre sur la mise en oeuvre de la législation sur la sécurité et la sûreté aériennes, ainsi que sur l'accès de toutes les compagnies des Etats parties à l'espace aérien commun. Au vu des résultats obtenus lors de cette première période, il peut alors être décidé d'ouvrir une seconde période transitoire au cours de laquelle devront être intégrés tous les autres éléments de la législation communautaire.
a estimé que la croissance rapide du trafic aérien vers l'Europe du Sud-Est était appelée à se poursuivre et imposait une adaptation rapide des modalités de gestion du trafic. Il a rappelé que les pays des Balkans occidentaux avaient, à terme, vocation à rejoindre l'Union européenne et que l'accord permettait une intégration progressive dans l'espace aérien européen commun. Il a considéré que l'accord renforcerait la sécurité du transport aérien vers les Balkans et contribuerait à développer les relations aériennes vers cette région.
Suivant la recommandation du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.
Accord france-madagascar de transport aérien - examen du rapport
La commission a enfin procédé à l'examen du rapport de M. André Vantomme sur le projet de loi n° 276 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord relatif aux services de transport aérien entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Madagascar.
a précisé que l'accord sur les services de transport aérien, signé le 21 juillet 2005 entre la France et Madagascar, était appelé à remplacer l'actuel accord bilatéral conclu en décembre 1962 entre les deux pays.
Le premier changement important introduit par le nouvel accord concerne les routes aériennes qui pourront être exploitées entre les deux pays. Celles-ci étaient jusqu'alors définies de manière extrêmement précise et limitative. Le nouvel accord élargit ces possibilités en distinguant deux types de liaisons aériennes : les routes long courrier, depuis ou vers la France métropolitaine ; les routes régionales, depuis ou vers la Réunion et Mayotte.
En ce qui concerne la route long courrier, les transporteurs établis en France pourront desservir deux destinations à Madagascar, dont la capitale Tananarive, alors que les transporteurs établis à Madagascar pourront desservir Paris et une autre destination en France. Les vols provenant de France pourront desservir une destination dans un pays tiers au-delà de Madagascar, sous réserve de l'accord des autorités malgaches. Une possibilité analogue sera ouverte aux vols en provenance de Madagascar.
S'agissant de la route régionale, les compagnies établies en France pourront desservir quatre points à Madagascar, contre deux seulement aujourd'hui, et, au-delà, un point dans un pays tiers. Les compagnies établies à Madagascar pourront, quant à elles, desservir trois points à La Réunion et Mayotte, et des points au-delà.
Une deuxième série de modifications vise à tenir compte du droit communautaire, par la suppression de la clause de nationalité, de manière à ouvrir les liaisons entre les deux pays à tous les transporteurs communautaires, et l'abrogation du principe de l'entente directe entre les compagnies des deux pays sur les tarifs, qui était explicitement mentionné dans l'accord de 1962.
Enfin, l'accord actualise le cadre juridique bilatéral pour prendre en compte les règles les plus récentes édictées, en matière de sécurité et de sûreté, par l'Organisation de l'aviation civile internationale.
a précisé que trois compagnies exploitaient des liaisons régulières entre Paris et Tananarive : Air France, Corsair et Air Madagascar, qui exploite, en outre, une liaison hebdomadaire avec Marseille. Air Austral et Air Madagascar exploitent également des liaisons régulières vers La Réunion et Mayotte.
Il a estimé que le nouvel accord ouvrait la voie à une diversification des liaisons et à une augmentation des fréquences, sans pour autant permettre une libéralisation totale du trafic. Il a rappelé les ambitions de Madagascar en matière de développement du tourisme, en soulignant que le renforcement de la desserte aérienne en était une condition essentielle. Il a toutefois considéré qu'une libéralisation brutale du ciel malgache risquerait de mettre en difficulté la compagnie nationale, Air Madagascar, dont la situation reste fragile, même si elle est en cours de redressement. Cette compagnie assure des obligations de service public, en exploitant plus d'une vingtaine de lignes intérieures très déficitaires et subventionnées par l'Etat. Ses capacités d'acquisition de nouveaux appareils pour mettre en place des liaisons plus fréquentes ou des destinations nouvelles sont, d'autre part, limitées.
a évoqué l'importance particulière des liaisons aériennes entre Madagascar et la France, qui est, pour Madagascar, un partenaire majeur, et d'où proviennent plus de la moitié des touristes étrangers. Il a estimé que le nouvel accord bilatéral, conforme aux dernières évolutions du droit européen et des normes internationales de sécurité et de sûreté, permettrait une ouverture maîtrisée de ces relations aériennes.

References: l'article 16
 l'article 8
 l'article 21
 l'article 15

L'article 13
 l'article 35
 l'article 88
 l'article 32
 l'article 88
 l'article 88
 l'article 88
 l'article 33
 l'article 12
 l'article 8
 l'article 13
 l'article 8
 l'article 33
 l'article 13
 l'article 32
 l'article 33
 l'article 2
 l'article 13
 l'article 32
 l'article 88
 l'article 12
 l'article 33
 l'article 35