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Timestamp: 2017-05-29 21:44:28+00:00

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Mobilitätsagenda der Deutschen Industrie - PDF
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1 3 Handlungsempfehlungen für die europäische und nationale Politik2 Mobilität hat für Deutschland und Europa höchste wirtschafts-, umwelt- und gesellschaftspolitische Relevanz. Wachstum stärken, Ressourcen schonen das ist das Ziel. Deshalb muss Mobilität bis 2020 noch effektiver, klimafreundlicher und leiser werden. Zugleich muss sie erschwinglich bleiben. All dies erfordert exzellente Innovationen, Infrastruktur und Intermodalität. Was jetzt zu tun ist für die Mobilität von morgen? Mit der BDI-Mobilitätsagenda entwirft die deutsche Industrie technische und politische Lösungen für alle wichtigen Dossiers. In vorliegender Publikation für einen starken Schienenverkehr. Alle bislang erschienenen Publikationen der BDI-Mobillitätsagenda finden Sie auch im Internet:3 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 3 Handlungsempfehlungen für die europäische und nationale Politik4 4 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V.5 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 5 Inhaltsverzeichnis Executive Summary...6 A. Mehr Wettbewerb für einen starken Schienenverkehr in der EU und in Deutschland...8 B. Wege zu mehr Wettbewerb...14 I. Exzellente Infrastruktur stärken 1. Europäisches Netz Mehr Investitionen in die Bundesverkehrswege Richtige Prioritäten Optimale Vernetzung Beschleunigte Planung und bessere Bürgerbeteiligung Mehr Lärmschutz...18 II. Liberalisierung in der EU konsequent vorantreiben 1. Marktöffnung Interoperabilität und Zulassungsverfahren European Rail Traffic Management System Forschung und Innovation...25 III. Optimierte Anreizregulierung einführen 1. Bessere Regulierung für mehr Wettbewerb Anreizregulierung: Ziele Anreizregulierung: Eckpunkte...29 a) Werksbahnen...29 b) Marktevaluierung Wartungseinrichtungen...30 c) Bundesnetzagentur...30 d) Ausnahmen von Effizienzvorgaben...30 e) Mischkalkulationen...30 f) Einzelwagenverkehr...31 g) Prüfung asymmetrischer Anreizregulierung h) Abgleichung mit EU-Recht Gute Rahmenbedingungen...31 IV. Konditionierte Modelloffenheit in der EU sichern 1. Konsequente Umsetzung geltenden Europarechts Viertes Eisenbahnpaket der EU...36 a) Der Vorschlag der EU-Kommission...36 b) Bewertung: Für eine konditionierte Modelloffenheit...37 V. Strukturreformen in Deutschland forcieren 1. Szenario vollständige Entflechtung Szenario grundlegende Reform...43 a) Wettbewerb forcieren, Anreizregulierung einführen...44 a) Infrastruktur stärken, Finanzierungskreislauf Schiene schaffen...44 C. Handlungsempfehlungen...48 Impressum6 6 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. Executive Summary Wege zu mehr Wettbewerb und besseren Rahmenbedingungen. Das ist jetzt zu tun: I. Exzellente Infrastruktur stärken Die Basis eines leistungsfähigen Schienenverkehrs ist eine leistungsfähige Infrastruktur. In der EU müssen die wichtigsten Schienenkorridore zügig ertüchtigt werden. Es ist richtig, sich auf das transeuropäische Kernnetz zu fokussieren. Deutschland braucht höhere Investitionen in die Verkehrswege. Denn schon lange fährt die Infrastruktur auf Verschleiß die Basis des Wohlstands bröckelt dramatisch. Deutschland muss mindestens 14 Mrd. Euro jährlich in die Bundesverkehrswege investieren. Allein für den Erhalt der Verkehrswege fehlen laut Daehre- Kommission jährlich 7,2 Mrd. Euro in den nächsten 15 Jahren. Für die LuFV Schiene II sind höhere Bundesmittel und ein besseres Berichtswesen erforderlich. Auch muss der Bund die Infrastrukturen der NE-Bahn fördern. Mehr Investitionen, richtige Prioritäten im BVWP 2015, optimale intermodale Vernetzung, bessere Bürgerbeteiligung, mehr Lärmschutz zuvörderst durch eine rasche Umrüstung der Waggons darum geht es. II. Liberalisierung in der EU konsequent vorantreiben Der Wettbewerb im europäischen Eisenbahnsektor kommt zu schleppend voran. Wer den Erfolg der Schiene will, muss die Fragmentierung des Schienensystems und nationalen Protektionismus beenden. Die Liberalisierung der Eisenbahnmärkte vorantreiben, die Zulassung entbürokratisieren, die grenzüberschreitende Interoperabilität erhöhen, den einheitlichen europäischen Eisenbahnraum realisieren die EU-Kommission hat dafür mit dem Recast und dem Liberalisierungs- und Technik-Dossier des Vierten Eisenbahnpakets viele gute Ansätze vorgelegt. Der BDI unterstützt die Kommission darin. Jetzt kommt es auf die Umsetzung an. Die Marktöffnung muss vollständig und zügig gelingen, öffentliche Dienstleistungsaufträge sind zwingend auszuschreiben. Die ERA muss europaweit gültige Zulassungen erteilen können, darf sich dabei aber nicht zur Mammutbehörde entwickeln. ERTMS muss vor allem auf sämtlichen transeuropäischen Korridoren installiert werden. III. Optimierte Anreizregulierung einführen Der BDI hält es für notwendig, das deutsche Regulierungsrecht für den Eisenbahnsektor zu novellieren. Ziel ist, den diskriminierungsfreien Zugang zur Infrastruktur, angemessene Preise für deren Nutzung und die Effizienz weiter zu fördern. Wettbewerbsdruck und Effizienzanreize müssen zunehmen. Bund und Länder müssen rasch einen gemeinsamen Weg finden. Es geht um Anreize für zusätzliche Anstrengungen, Kosten zu senken und zu investieren. Der BDI fordert, eine Anreizregulierung einzuführen, die Entgelte für Trassen und Bahnhöfe ex ante zu regulieren und die Befugnisse der Bundesnetzagentur mit Augenmaß auszuweiten. Effizienz, Transparenz und Unabhängigkeit der Schieneninfrastruktur können so weiter gestärkt werden. Finanzierung und Regulierung müssen eng aufeinander abgestimmt sein. Eine gesetzliche Neuregelung muss auch die Bedeutung der Werksbahnen spiegeln. Die nationale muss mit der europäischen Regulierung verzahnt sein. Der Schienenverkehr darf nicht übermäßig mit Abgaben belastet werden.7 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 7 IV. Konditionierte Modelloffenheit in der EU sichern Die EU muss auf Liberalisierung und Transparenz setzen, um den Wettbewerb zu fördern. Diskriminierungspotenziale sind zu neutralisieren. Die Kommission steht in hoher Verantwortung, über die Umsetzung des Europarechts neutral zu wachen. Aus einem Benchmarking lässt sich keine europäische Zuständigkeit für eine verbindliche Modellvorgabe ableiten. Denn ein empirischer Nexus zwischen Leistungsfähigkeit und Strukturmodell des Eisenbahnsektors in der gesamten EU ist nicht erkennbar. Wenn EU-Recht strikt umgesetzt wird, sollten die Mitgliedstaaten im Sinne der Subsidiarität über das Strukturmodell selbst entscheiden dürfen. Eine Weiterentwicklung europarechtlicher Bedingungen mittels des Vierten Eisenbahnpakets ist sachlich und vorbehaltlos zu prüfen, das gilt insbesondere für Artikel 7a ff. des Richtlinienvorschlags. Denn Finanzströme müssen transparent sein, zugleich darf die Subsidiarität nicht untergraben werden. Für 2024 ist eine Evaluierung der Marktentwicklung vorzusehen. V. Strukturreformen in Deutschland forcieren Deutschland braucht mehr Wettbewerb auf der Schiene. Eine politische Konservierung des Status quo lehnt der BDI ab. Aus Sicht des BDI spricht ordnungspolitisch viel für die Option einer vollständigen Entflechtung von Schienennetz und Betrieb, denn Transport ist keine Staatsaufgabe. Zugleich gibt es mit Blick auf die neueren Entwicklungen auch gute Argumente für die Option einer grundlegenden Reform des politischen Ordnungsrahmens, wobei der integrierte Konzern erhalten bleibt. Letzteres steht unter der zwingenden Maßgabe, dass erstens eine optimierte Anreizregulierung eingeführt, zweitens ein Finanzierungskreislauf Schiene etabliert und drittens eine Revisionsklausel vorgesehen wird. Der Bund muss dann die Gewinne aus den DB- Infrastrukturunternehmen in voller Höhe, zweckgebunden und zusätzlich in das Schienennetz reinvestieren. Die Politik sollte beide Optionen vorbehaltlos prüfen und Veränderungen kraftvoll angehen. Für 2021 ist eine Evaluierung vorzusehen, die Strukturfragen einbezieht.8 8 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. A. Mehr Wettbewerb für einen starken Schienenverkehr in der EU und in Deutschland Moderne Mobilität und Logistik haben höchste volkswirtschaftliche Bedeutung: Sie bilden die Basis des Wohlstands in Europa. Dafür ist ein starker Schienenverkehr essentiell von Hochgeschwindigkeitsverbindungen über regionale Verbindungen bis zum Schienengüterverkehr. Wettbewerb stärkt einen Schienenverkehr, der sich an Kundenwünschen orientiert: zuverlässig, flexibel, innovativ, ressourcenschonend, preislich attraktiv. Doch die Wettbewerbsintensität im europäischen Eisenbahnsektor ist bei allen nationalen Unterschieden insgesamt deutlich zu gering. Das schwächt diesen makroökonomisch wichtigen Verkehrsträger. Deshalb verfolgt der BDI ein klares Ziel: mehr Wettbewerb auf der Schiene, gute Rahmenbedingungen für die Schiene in der Europäischen Union und in Deutschland. Je effizienter ein Verkehrssystem ist, desto größer ist dessen Beitrag zu Wachstum, Wohlstand, Beschäftigung und Ressourcenschutz. Jedes Industrieland braucht einen funktionierenden Güterverkehr. Für die exportstarke deutsche Industrie ist der Schienengüterverkehr unverzichtbar. Dieser hat in Deutschland einen Anteil von fast einem Fünftel an der gesamten Transportleistung. In einigen Branchen liegt dieser Anteil wesentlich höher. Beispiel Stahlindustrie: Hier wurden im Jahr 2012 rund 56 Prozent des ausgehenden und 48 Prozent des eingehenden Transportvolumens auf der Schiene bewegt. Dieser hohe Bahnanteil an der Logistik der Stahlindustrie wird seit Jahrzehnten stabil gehalten. Beispiel Chemieindustrie: Bei innerdeutschen Transporten genauso wie im Außenhandel mit Rohstoffen und Zwischenprodukten beträgt der Schienenanteil etwa 30 Prozent. Beispiel Automobilindustrie: Jeder zweite Neuwagen wird bei der Auslieferung auf der Schiene befördert. Und: Rund 70 Prozent aller langlaufenden Containerverkehre sowohl im Export als auch im Import via Hamburger Hafen werden auf der Schiene transportiert. Leistungsfähiger Schienengüterverkehr ist mithin Voraussetzung für den wirtschaftlichen Erfolg Deutschlands. Darüber hinaus spielt der Eisenbahnverkehr für Geschäftsreisen und Tourismus eine wichtige Rolle. Und: Die Bahnen, die Schienenfahrzeugproduzenten, Zulieferer und Bahnbaufirmen stehen in unserem Land für Arbeitsplätze und 50 Mrd. Euro Umsatz. Die deutsche Bahnindustrie liefert weltweit führende Technologien. Weil die globale Arbeitsteilung weiter zunimmt und eine führende Exportnation sich dieser Entwicklung weder entziehen kann noch darf, wird der Güterverkehr weiterhin wachsen. In Deutschland bis zum Jahr 2020 (ausgehend von 2004) voraussichtlich um bis zu 70 Prozent. Diese Herausforderung lässt sich nur bewältigen, wenn es gelingt, den Güterverkehr künftig noch nachhaltiger zu gestalten: umweltgerechter, leiser, zuverlässiger und bezahlbar. Dafür kommt es auf eine intelligente Stärkung aller Verkehrsträger Straße, Schiene, Wasserstraße und Luftverkehr ebenso an wie auf deren optimale Vernetzung. Weil moderne Mobilität eine exzellente Verkehrsinfrastruktur voraussetzt, muss die Politik mehr in transeuropäische Trassen und nationale Netze investieren. Der Schienenverkehr kann sein hohes Potenzial, zu einer nachhaltigen Mobilität beizutragen, in Europa bisher nur unzureichend ausschöpfen. Die Politik hat die Aufgabe, faire marktwirtschaftliche Rahmenbedingungen für alle Verkehrsträger zu schaffen. Das fördert Wettbewerb, Innovationen und nachhaltige Mobilität. Es ist zugleich nicht Aufgabe des Staates, künstliche Belastungen zu erfinden und mit Quoten zu jonglieren, welche Fracht wann auf welchem Verkehrsträger transportiert werden müsse. Politisch dekretierte Quoten, wie sie das EU- Weißbuch Verkehr vorsieht, passen weder zur Realität der Logistik, die Verkehrsträger bedarfsspezifisch nutzt und auf deren Kombination setzt, noch zu einer komplexen, freiheitlichen Gesellschaft. Denn über beste Lösungen entscheiden die Kunden die Bürgerinnen und Bürger, die Unternehmen. Mehr Wettbewerb in der EU Die Realität in der EU ist vom einheitlichen europäischen Eisenbahnraum noch immer weit entfernt. Der Wettbewerb ist unzureichend. Der BDI fordert, Barrieren endlich abzubauen. Etwa die Hälfte des Schienengüterverkehrs ist schon heute grenzüberschreitend. Gerade für größere Ladeeinheiten auf längeren Distanzen ist der Transport auf den Gleisen nämlich eine sehr wichtige Option. Deshalb hat die EU den europäischen Schienengüterverkehr ab dem Jahr 2007 rechtlich liberalisiert (RL 2004/51/EG als Teil des sog. Zweiten Eisenbahnpakets). Seither können Unternehmen aus Mitgliedstaaten der EU Güterverkehrsleistungen theoretisch in sämtlichen nationalen Eisenbahnmärkten anbieten und die dortigen Netze nutzen. Doch die reale Liberalisierung in der EU kommt viel zu schleppend voran. Das liegt vor allem an mangelhaften wettbewerblichen Impulsen aus der Politik, an der technischen Fragmentierung z. B. an unterschiedlichen Spurweiten, Stromsystemen, Lichtraumprofilen, Zugsicherungen, an unzureichender Infrastruktur und an9 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 9 teils ineffizienten Strukturen vormaliger Behördenbahnen in einigen Ländern. Auch im grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr entwickelt sich der Wettbewerb in der EU seit der Marktöffnung 2010 allenfalls gemächlich (RL 2007/58/ EG als Teil des sog. Dritten Eisenbahnpakets). Und für den inländischen Schienenpersonenverkehr gilt: Dieses Segment ist in vielen europäischen Ländern noch immer nicht geöffnet. In 16 von 25 Mitgliedstaaten haben die etablierten Betreiber ( incumbents ) über 90 Prozent der Marktanteile inne. Während Deutschland auf die freie Trassenvergabe ( Open Access ) an beantragende Eisenbahnverkehrsunternehmen setzt, sperren sich einige Länder, wie etwa Spanien oder die Niederlande, den Schienenpersonenfernverkehr für Dritte zu öffnen. Das darf so nicht bleiben. Es muss in der EU um beste Lösungen in einem offenen Markt gehen. Das Potenzial lässt sich konkret beziffern: Für den Eurotunnel wird ein Zuwachs von rund 3 bis 4 Mio. Passagieren jedes Jahr erwartet allein weil künftig ein Wettbewerber den Tunnel zwischen Frankreich und Großbritannien mit Passagierzügen befahren darf. Die Genehmigung für die DB, mit ICE-Zügen von Siemens den Tunnel zu durchfahren, beendet das Monopol des französischen Staatskonzerns SNCF unter dem Ärmelkanal. Dank neuer Verbindungen wird das Reisen zwischen London, Deutschland und den Niederlanden attraktiver. Auch im gemeinwirtschaftlichen Schienenpersonennahverkehr gibt es große Unterschiede. So werden etwa in Großbritannien alle Verkehre per wettbewerblichen Vergabeverfahren ausgeschrieben, während der französische Markt für Schienenpersonennahverkehr noch komplett geschlossen ist. Die geltenden Vorschriften bieten den zuständigen Behörden weitreichende Möglichkeiten, öffentliche Dienstleistungsaufträge im Eisenbahnsektor direkt zu vergeben, also vollständige Ausschreibungsverfahren zu vermeiden. Durch Direktvergabe sind 42 Prozent aller Personenkilometer in der EU abgedeckt. Dabei hat der Wettbewerb in Deutschland, Schweden und den Niederlanden gezeigt: Ausschreibungen ermöglichen Einsparungen um bis zu 30 Prozent. Liberalisierte Märkte bewirken eine bessere Qualität und Verfügbarkeit der Dienste. So nimmt zum Beispiel in Schweden und in Großbritannien die Kundenzufriedenheit zu, die Zahl der Fahrgäste stieg dort binnen zehn Jahren um 50 Prozent. In den meisten EU-Mitgliedstaaten sind die staatlichen Ausgaben für den Schienenverkehr in den vergangenen Jahren zum Teil beträchtlich gestiegen. Gleichwohl ging der Marktanteil des Schienengüterverkehrs in der EU seit dem Jahr 2000 von 11,5 Prozent auf 10,2 Prozent zurück. Auch verharrt der Anteil des Schienenpersonenverkehrs am Verkehrsaufkommen im gleichen Zeitraum bei rund 6 Prozent. Laut einer Eurobarometer-Umfrage von 2012 sind nur 46 Prozent der Bürgerinnen und Bürger mit ihrem nationalen und regionalen Eisenbahnsystem zufrieden. Europa muss handeln. Wer nationale Schienenverkehrsmärkte abschottet und monopolistische Strukturen konserviert, schwächt den Wettbewerb, dämpft die Innovationskraft und bremst letztlich den Schienenverkehr in Europa. Deshalb kommt es darauf an, die Marktöffnung in der EU kraftvoller voranzutreiben. Es ist Aufgabe der EU, zum einen die Implementierung der geltenden Rechtslage in sämtlichen Mitgliedsländern zu monitoren sowie durchzusetzen. Und zum zweiten den europarechtlichen Rahmen zu verbessern. Marktöffnung muss bedeuten: diskriminierungsfreier Zugang zum europäischen Schienennetz, Anreize zu mehr Effizienz und Transparenz, bessere Interoperabilität, weniger bürokratische Zulassungsprozeduren. Überdies sollte die Liberalisierung des europäischen Schienenverkehrs nicht nur zu mehr Konkurrenz zwischen den Staatsbahnen, sondern auch zu einer breiten Öffnung des Marktes für neue private Anbieter führen. Der Wettbewerb kann nur dann Früchte tragen, wenn die politischen Rahmenbedingungen für den Schienenverkehr in der EU insgesamt angemessen sind. Wie zufrieden sind Sie im Großen und Ganzen mit dem nationalen und regionalen Schienenverkehr in Ihrem Land? 11% 18% 25% Gesamtzahl der Befragten: % 40% Sehr zufrieden Ziemlich zufrieden Nicht sehr zufrieden Überhaupt nicht zufrieden Weiß nicht Quelle: Europäische Kommission, Special Eurobarometer 388, Rail Competition, 201210 10 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. Mehr Wettbewerb in Deutschland Marktöffnung, Regulierung, Qualität Deutschland hat in den vergangenen Jahren große Fortschritte erreicht. Im Ergebnis ist der Schienenverkehr in Deutschland heute wesentlich effizienter als in vielen anderen europäischen Ländern. Das gilt besonders für den Schienengüterverkehr. Gerade eine gute Partnerschaft von Verladern und Dienstleistern legt dafür die Basis. Doch auch in Deutschland gibt es insgesamt deutlich zu wenig intramodalen Wettbewerb auf der Schiene. So darf es nicht bleiben. Die Politik muss den Reformkurs forcieren. Deutschland hat mit der Bahnstrukturreform 1994 den richtigen Weg eingeschlagen. Die Liberalisierung hat zu einer grundsätzlich positiven Entwicklung des Wettbewerbs geführt. Die Eisenbahnen in Deutschland sind in Bezug auf Leistung und Preis deutlich wettbewerbsfähiger geworden. Das belegen auch die insgesamt erfreulichen Verkehrsentwicklungen: Seit 1994 ist die Verkehrsleistung im Schienengüterverkehr um über 55 Prozent gewachsen und im Schienenpersonenverkehr um über 35 Prozent. In den vergangenen Jahren ist die Verkehrsleistung des Güterverkehrs besonders deutlich gestiegen. Lag sie im Jahr 2008 noch bei 81 Mrd. Tonnenkilometern, betrug sie 2012 schon 110 Mrd. Tonnenkilometer. Auch die intramodale Wettbewerbsintensität hat sichtbar zugenommen. So lag der Marktanteil von Bahnen, die nicht zur DB oder ihren Tochtergesellschaften gehören, am Schienengüterverkehr 2012 bei 28,6 Prozent. Leistung der Wettbewerbsbahnen (in Mrd. Tkm) 24,5 91,2 21, Wettbewerber DB 23,6 72,3 24,6 1) Schätzung Stand Quellen: Statistisches Bundesamt, DB 26,9 80,4 25,1 29,5 83,8 26,1 31,5 78,5 28, ) Markanteil Wettbewerber (in Prozent) Damit ist der Marktanteil dritter Eisenbahnverkehrsunternehmen im Güterverkehr binnen der vergangenen fünf Jahre um fast zehn Prozentpunkte gestiegen. Mit rund 23 Mrd. Tonnenkilometer entfallen drei Viertel des Wettbewerberanteils auf 10 Wettbewerber. Die konkurrierenden Güterbahnen haben wesentlich zur Marktdynamik beigetragen. All dies sind erfreuliche Entwicklungen. Doch der Schienenverkehr in Deutschland muss noch leistungsfähiger werden, um noch erfolgreicher sein zu können. Gerade der Schienengüterverkehr könnte sein Potenzial besser nutzen. Er steht vor erheblichen Herausforderungen. Der Anteil am Modal Split (der Marktanteil eines Verkehrsträgers am Gesamtverkehr) ist, anders als die Verkehrsleistung, in Deutschland seit vielen Jahren nicht merklich gestiegen. Er verharrt bei rund 17 Prozent. Nur in einer engen Kooperation von verladender Industrie und Bahnen kann es gelingen, den Schienentransport weiter zu optimieren. Die verladende Industrie stellt hohe Anforderungen an die Logistikperformanz auf der Schiene: Zuvörderst entscheiden die Flexibilität, die Zuverlässigkeit und die Endkundenpreise über die Position im Markt. Das gilt für verschiedene Lösungen, vom Ganzzug- bis zum Einzelwagenverkehr. Doch höhere Steuern und Abgaben, beispielsweise durch den Emissionshandel und hohe energiepolitische Belastungen der Schiene, bedeuten politisch induzierte steigende Preise. Schienengüterverkehr braucht faire Rahmenbedingungen. Zugleich muss die Qualität im Transport weiterhin deutlich erhöht werden der Treiber dafür ist Wettbewerb. Der setzt eine leistungsfähige Infrastruktur, konsequente Gleichbehandlung aller Bahnen beim Netzzugang, transparente und stabile Strukturen sowie tragfähige steuerpolitische Rahmenbedingungen voraus. Wettbewerber müssen in einen Markt vertrauen können, damit sie dort investieren. Überdies sind weitere Effizienzpotenziale zu heben, um die Bereitstellungskosten für eine hochwertige Infrastruktur zu senken. Deshalb kommt es darauf an, den Regulierungsrahmen grundlegend zu verbessern. Während der Wettbewerberanteil im Schienenpersonennahverkehr bei rund 25 Prozent liegt, ist der Marktanteil der Konkurrenz zur DB im Schienenpersonenfernverkehr außerordentlich gering (ca. 1 Prozent). Markteintrittsbarrieren wie etwa hohe Investitionen bei der Fahrzeugbeschaffung und ein wenig entfalteter Gebrauchtfahrzeugmarkt schwächen den Wettbewerb. Umso wichtiger sind Entwicklungen, die den Markt voranbringen können.11 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 11 Marktanteile der Güterbahnen (Angaben in Prozent; Basis: Verkehrsleistung; Werte gerundet) 2,4 2,7 2,6 2,4 2,5 Seit 2012 rollt zum Beispiel der Hamburg-Köln-Express (HKX). Das Unternehmen Thalys agiert nun ebenfalls als Wettbewerber auf den Strecken Köln Brüssel und Aachen Essen. 9,8 70,2 9,5 71,3 9,9 70,4 8,5 71,7 9,2 71,1 Es ist außerdem richtig, die intermodale Konkurrenz zwischen den Verkehrsträgern zu beleben. Dazu trägt zum Beispiel die jüngst gelungene Liberalisierung des Fernbus-Marktes bei, die seit 1935 existierende Marktzutrittsbarrieren beseitigt. 17, ,4 17,1 17,4 17, ) ) Der BDI fordert die europäische und nationale Politik auf, kraftvoller zu handeln. Rohrfernleitungen Binnenschifffahrt Straße 3) Schiene 1) Vorläufiges Ist; 2) Schätzung; 3) deutsche und ausländische Lkw (inkl. Kabotageverkehre in Deutschland); Stand: Quellen: Statistisches Bundesamt, DB Mehr Wettbewerbsfähigkeit entsteht durch mehr Wettbewerb. Im Folgenden schlägt der BDI fünf Strategien vor. Für fairen Wettbewerb, moderne Infrastruktur und gute Rahmenbedingungen. Für das gemeinsame Ziel: einen starken Schienenverkehr in Deutschland und Europa. 12 12 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 13 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 1314 14 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. B. Wege zu mehr Wettbewerb I. Exzellente Infrastruktur stärken Ein modernes nationales Schienennetz und gut ausgebaute transeuropäische Schienenkorridore bilden die Voraussetzung für erfolgreichen Schienenverkehr. Europäische Vernetzung statt nationaler Kirchturmpolitik darum muss es gehen. Denn ineffiziente Verkehrsinfrastruktur bremst das Wachstum. Die EU braucht ein einheitliches Verkehrsnetz, das Straßen, Schienenwege, Flughäfen und Schifffahrtskanäle verbindet und nahtlose Mobilität ermöglicht. Deutschland braucht höhere Investitionen in die Verkehrswege. Nur dann kann unser Land wirtschaftlich stark bleiben. Denn schon lange fährt die Infrastruktur auf Verschleiß die Basis des Wohlstands bröckelt dramatisch. 1. Europäisches Netz Der Auf- und Ausbau der transeuropäischen Netze ist grundlegend für einen starken Binnenmarkt und den wirtschaftlichen sowie sozialen Zusammenhalt in der EU. Ein starkes Verkehrsnetz ist Voraussetzung für einen umweltverträglichen, bezahlbaren Personen- und Güterverkehr, der die Menschen und Wirtschaftsräume in der EU verbindet. Es gilt, die einzelnen Verkehrsträger optimal zu vernetzen, ihre Vorteile zu nutzen und ihre Potenziale auszubauen. Der geschätzte Investitionsbedarf für das TEN-Gesamtnetz in der EU liegt bei 500 Mrd. Euro. Transeuropäische Netze Baltic Adriatic North Sea Baltic Mediterranean Orient / East Med Skandinavian Mediterranean Rhine Alpine Atlantic North Sea Mediterranean Rhine Danube Quelle: Europäische Kommission15 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 15 Für das einheitliche europäische Verkehrsnetz (TEN-V) schlägt die Europäische Kommission ein dreistufiges Prioritätssystem vor: ein europäisches Gesamtnetz, ein Kernnetz und Verkehrskorridore. Das Gesamtnetz basiert auf bestehender Infrastruktur, die bis 2050 vervollständigt werden soll. Die Verwaltung und Finanzierung übernehmen weiterhin die Mitgliedstaaten. Ihnen stehen dafür Mittel aus den europäischen Struktur- und Kohäsionsfonds zur Verfügung. Das Kernnetz bilden die wichtigsten Verkehrsadern. Es soll bis 2030 vollendet sein. Neun prioritäre Korridore innerhalb des Kernnetzes (2 Nord-Süd Korridore, 3 Ost-West Korridore und 4 diagonale Korridore) umfassen jeweils mindestens drei Verkehrsträger, drei Mitgliedstaaten und zwei Grenzübergänge. Für den Ausbau des Kernnetzes können die Mitgliedstaaten eine EU-Förderung aus der Finanzierungsfazilität Connecting Europe (CEF) beantragen. Der BDI unterstützt das Konzept eines Kernnetzes innerhalb des transeuropäischen Verkehrsnetzes und den Fokus auf neun Korridore. bedauert, dass die von der Europäischen Kommission im Rahmen der CEF für den Ausbau des Kernnetzes ursprünglich vorgesehenen 31,7 Mrd. Euro auf 23,17 Mrd. Euro gekürzt werden sollen, und erwartet fiskalische Prioritäten der EU für wachstumsrelevante Investitionen. fordert die EU-Mitgliedstaaten auf, ihrer nationalen Verantwortung gerecht zu werden und fiskalische Prioritäten richtig zu setzen. Entscheidend sind Verkehrsprojekte, die Engpässe beseitigen und zum einheitlichen europäischen Wirtschafts- und Verkehrsraum beitragen. 2. Mehr Investitionen in die Bundesverkehrswege Trotz ihrer herausragenden volkswirtschaftlichen, ökologischen und gesellschaftlichen Relevanz bleiben Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur seit Jahren unter dem Bedarf. Dieser liegt für die Bundesverkehrswege bei mindestens 14 Mrd. Euro pro Jahr. Doch der Bund investiert schon seit langem weniger als 11 Mrd. Euro jährlich in seine Verkehrswege. Wahrscheinlich ist der Bedarf sogar deutlich höher. Allein für den Erhalt der deutschen Verkehrswege fehlen laut Daehre-Kommission jährlich 7,2 Mrd. Euro in den nächsten 15 Jahren. Zugleich sind die qualitativen Anforderungen an die Infrastruktur deutlich gestiegen. Von der chronischen Unterfinanzierung unserer Verkehrsinfrastruktur sind alle Verkehrsträger betroffen. Diese Unterfinanzierung kann Deutschland sich nicht länger leisten. Denn sie hat schwerwiegende Auswirkungen auf alle Verkehrsträger und damit für die gesamte Volkswirtschaft. Unzureichende Investitionen in den Erhalt unserer Infrastruktur reduzieren das volkswirtschaftliche Anlagevermögen. Dadurch wird der Handlungsspielraum künftiger Generationen grundsätzlich in gleicher Weise begrenzt wie durch übermäßige Verschuldung. Infrastrukturinvestitionen und Schuldenbremse ergänzen sich daher als Instrumente einer zukunftsorientierten Politik. Investitionen, die Beschäftigung, neues Wachstum und damit auch künftige Haushaltseinnahmen generieren, müssen Vorrang haben. Und: Je länger man diese Investitionen aufschiebt, desto teurer wird es. Es hat mit Nachhaltigkeit nichts zu tun, wenn wir unseren Kindern und Enkelkindern eine marode Verkehrsinfrastruktur hinterlassen. Die nationale Politik steht in Verantwortung, in eine leistungsfähige Verkehrsinfrastruktur zu investieren. Dazu gehören sowohl Investitionen in Neu- und Ausbau als auch Investitionen in die Erhaltung des bestehenden Netzes. Allein um die wichtigsten Aus- und Neubauvorhaben des aktuellen Bedarfsplans bis 2025 für die Schienenwege zu finanzieren, müssen mindestens 600 bis 800 Mio. Euro pro Jahr zusätzlich aus dem Bundeshaushalt investiert werden. Gleichzeitig ist für den Erhalt der bestehenden Schieneninfrastruktur Sorge zu tragen. Über ein Drittel der knapp Eisenbahnbrücken sind mehr als 100 Jahre alt. Sie können nur noch eingeschränkt instand gehalten werden. Die Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV), ein zwischen der Bundesrepublik, der DB AG und den drei Eisenbahninfrastrukturunternehmen der DB abgeschlossener mehrjähriger Vertrag ( ) für den Erhalt, hat sich grundsätzlich bewährt. Denn die LuFV sichert eine überjährige, zugriffsfeste Verstetigung der Bundesmittel für den Erhalt des Bestandsnetzes (Ersatzinvestitionen). Das schafft eine höhere Planungssicherheit, ermöglicht eine flexiblere, eigenverantwortliche Mittelverwendung und trägt so wesentlich zu einem effizienteren Mitteleinsatz bei. Die Bundesmittel sind auf jährlich 2,5 Mrd. Euro konstant festgelegt (ungeachtet der Inflation), davon 2,2 Mrd. Euro für das Schienennetz. Im Gegenzug muss die DB AG einen vertraglich definierten, sanktionsbewehrten Qualitätsstandard des Schienennetzes sowie der Bahnhöfe einhalten. Zusätzlich zu den Bundesmitteln setzen die Eisenbahninfrastrukturunternehmen jährlich einen Eigenbeitrag in16 16 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. Höhe von mindestens 500 Mio. Euro für die Erhaltung und Modernisierung des Bestandsnetzes ein. Auch verpflichten sie sich, zweckgebunden für die Instandhaltung der Schienenwege eigene Finanzmittel in der erforderlichen Höhe für die Erreichung der vereinbarten Qualität bereitzustellen und einzusetzen. Die LuFV setzt mithin Anreize für den Betreiber der Infrastruktur, Kosten zu senken und die Effizienz zu erhöhen, kurzum: den Output eingesetzter Mittel zu verbessern. Das ist aus Sicht des BDI der richtige Ansatz. Der BDI spricht sich für eine verbesserte Folgevereinbarung LuFV II aus, die abermals fünf Jahre gelten sollte. Der BDI empfiehlt für die LuFV II: die Bundesmittel für die Ersatzinvestitionen auf etwa 4 Mrd. Euro pro Jahr zu erhöhen, um den steigenden Ansprüchen und Vorleistungspreisen gerecht zu werden sowie die bisherigen Versäumnisse zu kompensieren. Der für 2013 und 2014 anvisierte Betrag von 2,75 Mrd. Euro Ersatzinvestitionen des Bundes reicht nicht aus. Die Mittelausstattung sollte im Blick darauf überprüft werden, mit welchem Betrag der Erhalt der Schieneninfrastruktur in hinreichender Qualität künftig gewährleistet werden kann. zu prüfen, wie die Qualitätskennzahlen angepasst bzw. welche neuen Kennzahlen aufgenommen werden sollten. das Berichtswesen zu verbessern. zu prüfen, wie die Kontrolle des Infrastrukturzustandes wirksamer gestaltet werden kann und ob in die LuFV II eine Verpflichtung des Bundes als Eigentümer aufgenommen werden sollte, stichprobenhafte eigene Kontrollmessungen zu gewährleisten. Der BDI betont, dass alle Mittel in transparenten Vergabeverfahren ohne Wettbewerbsverzerrungen zu investieren sind. Neben der bundeseigenen Schieneninfrastruktur sollte auch die Infrastruktur der Nichtbundeseigenen Bahnen (NE-Bahnen) etwa 10 Prozent des deutschen Schienennetzes kontinuierlich gefördert werden, ohne dass dies zu Lasten der für die Eisenbahninfrastruktur des Bundes zur Verfügung stehenden Mittel geht. Die Förderung der NE-Infrastruktur ist wichtig, weil sie zusätzliche Kapazitäten für den Schienengüterverkehr schafft und zudem den Nutzen der Schieneninfrastruktur der Eisenbahnen des Bundes verstärkt. sie eine wichtige Rolle bei der Bewältigung der wachsenden Nachfrage nach Güterfernverkehrsleistungen übernimmt. sie die Verfügbarkeit und Zuverlässigkeit des Schienenverkehrs erhöht. Die im Jahr 2013 erstmals eingeführte Förderung der NE- Infrastruktur in Höhe von 25 Mio. Euro pro Jahr sollte fest im Bundeshaushalt verankert werden. Allerdings liegt der Bedarf für den Erhalt und den Ausbau der NE-Infrastruktur deutlich höher. Der Bedarf wird auf jährlich etwa 150 Mio. Euro geschätzt. Das muss der Maßstab sein. Der BDI empfiehlt überdies zu prüfen, inwiefern weitere Öffentlich-Private Partnerschaften auch bei Schienenprojekten genutzt werden können, um die Modernisierung des Schienennetzes schneller voranzutreiben. 3. Richtige Prioritäten Eine exzellente Infrastruktur bildet das Rückgrat des Schienenverkehrs. Die steigende Verkehrsnachfrage konzentriert sich vor allem auf die Hauptkorridore und in den Knoten. Deshalb müssen Engpässe auf den Verkehrsachsen und in Knotenpunkten mit hohen Wachstumsprognosen rasch beseitigt und das nationale Kernnetz mit den internationalen Verkehrsachsen optimal verknüpft werden. In diesem Sinne greift auch der Entwurf der Grundkonzeption zum Bundesverkehrswegeplan 2015 (BVWP 2015) zentrale Vorschläge der deutschen Industrie auf: Erhalt muss vor Aus- und Neubau stehen. Die Auswahl der Projekte für den BVWP 2015 soll einer pragmatischen Priorisierungsstrategie folgen. Volkswirtschaftlicher Nutzen, nicht politischer Proporz soll über Projekte entscheiden. Auch die neue Kategorie Vordringlicher Bedarf Plus (VB+) dient diesen Zielen. Die Projektauswahl muss aus Sicht des BDI allerdings den richtigen Kriterien folgen. Umweltbetroffenheit darf nicht zum K.o.-Kriterium werden, sondern sollte dazu motivieren, geeignete Ausgleichsmaßnahmen zu finden. Der stringente Priorisierungsansatz aus der Grundkonzeption muss nun in praxi umgesetzt werden. Hohe Priorität für die Schieneninfrastruktur hat die Anbindung des Hinterlandes an die deutschen Seehäfen ( Ahrensburger17 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 17 Liste ). Höhere Kapazitäten müssen insbesondere für die großen Containermengen, die zwischen der verladenden Wirtschaft und den Häfen Hamburg und Bremerhaven transportiert werden, geschaffen werden. Zum Hinterland gehören Industriestandorte in ganz Deutschland. Doch seit Jahren wird zu wenig investiert. Die Folge: überlastete Bundesfernstraßen und Schienenwege, Verkehrsstörungen im Raum Hamburg und Bremen, Magistralen im Hinterland stoßen deutlich an Kapazitätsgrenzen. Wichtig ist z. B. die Y-Trasse Hamburg-Bremen-Hannover (NBS/ABS Hamburg/Bremen-Hannover). Diese würde mit ihren drei Teilabschnitten in Y-Form, die an vorhandene Strecken im Raum Hamburg, Bremen und Hannover anschließen, höhere Kapazitäten für den Güterverkehr mittels einer stärkeren Trennung vom Personenverkehr ermöglichen. Der Ausbau des transeuropäischen Schienennetzes hat für Deutschland hohe Bedeutung: Das betrifft insbesondere die Nord-Südachse von Rotterdam bis Genua, den dreigleisigen Ausbau der Betuwe-Linie zwischen der niederländischen Grenze und Oberhausen ebenso wie den viergleisigen Aus- und Neubau der Rheintalstrecke zwischen Karlsruhe und Basel als Zulauf zur Neuen Eisenbahn Alpentransversalen (NEAT) der Schweiz. Die Betuwe-Linie als reine Güterstrecke ist die wichtigste Bahnverbindung zwischen dem westlichen Deutschland und dem Hafen Rotterdam. Der dreigleisige Ausbau der Anschlussstrecke auf deutscher Seite (Emmerich- Oberhausen) in Fortführung der niederländischen Schienenverbindung muss schnellstmöglich gelingen. Auch der Eiserne Rhein ist von hoher Relevanz. Die kürzeste Bahnverbindung zwischen dem Ruhrgebiet und Antwerpen ist seit 1991 im grenzüberschreitenden Abschnitt Deutschland-Niederlande de facto stillgelegt. Eine Reaktivierung als gemeinsames deutsch-belgischniederländisches Projekt ist dringend notwendig. Unsere Nachbarstaaten, namentlich die Niederlande (Betuwe) und die Schweiz (NEAT), zeigen, wie auch anspruchsvolle Schieneninfrastruktur rasch ins Werk gesetzt werden kann. Deutschland kann es sich nicht länger leisten, Projekte nur stockend umzusetzen. Erst recht nicht, wenn es um zentrale Bausteine der europäischen Schieneninfrastruktur geht. 4. Optimale Vernetzung Die Potenziale jedes Verkehrsträgers stärker nutzen, die Inter- und Multimodalität durch eine verbesserte Vernetzung der Verkehrssysteme optimieren, ein möglichst nahtloses, müheloses und zuverlässiges Reisen fördern dazu können intelligente Verkehrssysteme (bspw. ERTMS) wesentlich beitragen. Unverzichtbar sind hochmoderne Breitbandnetze, Interoperabilität und hohe Datensicherheit. Ein Open Data Ansatz ist gerade für RTTI wichtig. Das Schienennetz ist auch mit Flughäfen besser zu verknüpfen. Insbesondere ist der Flughafen München sobald als möglich an das Fernbahnnetz anzuschließen. Ein künftig verbindliches Luftverkehrskonzept für Deutschland könnte Grundlage für einen Bedarfsplan Luftverkehr sein und dazu beitragen, nationale Prioritäten zu setzen. Eine solche Bedarfsplanung Luftverkehr sollte die strategische Bedeutung von Flughafenstandorten benennen und hieraus die notwendige intermodale Integration in das Schienen- und Bundesfernstraßennetz ableiten. 5. Beschleunigte Planung und bessere Bürgerbeteiligung Planungsverfahren für Verkehrsprojekte dauern in Deutschland zu lange. Das schwächt die Akzeptanz und Legitimität von Projekten und mindert auch deren Nutzen, weil sie zu spät fertiggestellt werden. Bund und Länder sind aufgefordert, gemeinsam weitere Maßnahmen zu ergreifen, um Planungsverfahren effizienter und zügiger durchführen zu können. Entbürokratisieren, Redundanzen vermeiden, zügiger und bürgernäher arbeiten das muss das Ziel sein. Bürgerbeteiligung und schnellere Planungs- und Genehmigungsverfahren müssen dabei kein Widerspruch sein. Im Gegenteil: Eins bedingt das andere. Auch die Schieneninfrastruktur braucht gesellschaftliche Akzeptanz. Dafür sind eine frühzeitige Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger bei Infrastrukturvorhaben, kürzere Planungs- und Genehmigungsverfahren, eine rasche Umsetzung auch mittels hinreichender Finanzierung und erhebliche Anstrengungen für verbesserten Lärmschutz an Gleisen und an Waggons entscheidend. Viele Bürgerinnen und Bürger haben den Eindruck, dass bei Verkehrsprojekten zu vieles über ihre Köpfe hinweg entschieden wird. Sie fühlen sich häufig nicht hinreichend und zu spät informiert. Zu oft entsteht auch die Wahrnehmung, mit Anliegen oder Ideen wenig Gehör zu finden. Dabei können oft gemeinsam Lösungen entwickelt werden dies gilt bei Schienenprojekten ebenso wie für die Festlegung von Flugrouten oder den18 18 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. Neu- oder Ausbau von Straßen und Flughäfen. Bürgerinnen und Bürger können mit ihrem Wissen die Planung vor Ort in vielen Fällen verbessern. Das begründet mehr Akzeptanz. Der BDI setzt sich deswegen für eine frühzeitigere Bürgerbeteiligung ein. Argumente von Anfang an offen auszutauschen erlaubt es, Weichen gemeinsam richtig zu stellen. Die Voraussetzung dafür bilden nachvollziehbare, transparente Informationen, zum Beispiel im Internet. Aktive Kommunikation und bessere Partizipation, rechtzeitig und während jeder Planungsphase, können zum Erfolg insbesondere von Großprojekten entscheidend beitragen. Intensive Kommunikation gehört zu jedem Großprojekt und muss auch förderfähig sein. Wichtig sind optionale Lösungen, um vor Ort passende Formate der Beteiligung und des Dialogs gemeinsam zu finden. Mit dem im Frühjahr 2013 verabschiedeten Planungsvereinheitlichungsgesetz kann die Öffentlichkeitsbeteiligung verbessert werden frühzeitig, optional und maßgeschneidert. 6. Mehr Lärmschutz Gerade Schienengüterverkehr bedeutet Lärm. Besonders an siedlungsnahen hochfrequentierten Strecken und nachts sind die Lärmbelastungen für die Anwohner erheblich. Um das Potenzial des Verkehrsträgers Schiene für den wachsenden Güterverkehr ausschöpfen zu können, ist die Akzeptanz seitens der Anwohner Voraussetzung. Mit Recht erwarten die betroffenen Bürgerinnen und Bürger Lösungen für leiseren Schienengüterverkehr. Den Schienenverkehrslärm bis 2020 halbieren zu diesem Ziel bekennen sich die Bundesregierung, der BDI und die DB AG. Der Weg dorthin erfordert gemeinsame Lösungen, sowohl national als auch europäisch. Die Ursache für Schienenverkehrslärm sind in erster Linie Rollgeräusche, die durch den Kontakt zwischen Rad- und Schienenlaufflächen entstehen. Die Umrüstung der Güterwagenflotte auf emissionsmindernde Bremssysteme, die v. a. Rollgeräusche reduzieren, bildet den mit Abstand wirksamsten Hebel für den Lärmschutz. Die Einführung des lärmabhängigen Trassenpreissystems (LaTPS) in Deutschland ist deshalb richtig. Dabei sollte Ursachen von Schienenlärm: Das Rollgeräusch ist ausschlaggebend Schalldruckpegel db (A) Schalldruckpegel in Abhängigkeit von der Zuggeschwindigkeit Zuggeschwindigkeit (km/h) Antriebsgeräusche Aerodynamische Geräusche Rollgeräusch Gesamt Quelle: Deutsche Bahn AG19 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 19 jedoch auch den höheren Betriebskosten für umgerüstete Waggons Rechnung getragen werden. Nach ersten Praxiserfahrungen sollte der Anreizmechanismus des LaTPS geprüft und ggf. angepasst werden. Beides muss gelingen: lärmarmen Schienengüterverkehr voranbringen und die Wettbewerbsfähigkeit des Schienengüterverkehrs nicht beschädigen. Der BDI lehnt ordnungsrechtliche Eingriffe wie etwa Geschwindigkeitsbeschränkungen und Fahrverbote ab, weil diese verkehrs-, klima- und energiepolitisch kontraproduktiv wären. Auch einer Internalisierung externer Kosten bedarf es nicht, denn es geht nicht darum, Lärmfolgen zu monetarisieren, sondern Lärm wirksam zu minimieren. Weil Schienengüterverkehr europäisch organisiert ist, darf der Lärmschutz nicht an Landesgrenzen enden. Mittelfristig sollte die Bundesregierung auf eine gemeinsame europäische Strategie für die Förderung von Lärmvermeidung an der Quelle hinarbeiten. Eine Harmonisierung der Rahmenbedingungen ist europaweit anzustreben. Der BDI hält grundsätzlich eine aufkommensneutrale lärmabhängige Trassenpreisdifferenzierung für eine wichtige Option, die qua Bonus-Malus- Mechanismus wirksam, unbürokratisch und pragmatisch Anreize setzt, Güterwaggons auf geräuscharme Bremstechnologie umzurüsten. Die EU-Mitgliedstaaten sollten die Option solcher lärmabhängiger Komponenten im Trassenpreissystem prüfen. Unverzichtbar ist in jedem Fall eine angemessene Förderung der Umrüstung von Bremssystemen an Güterwagen aus CEF-Mitteln in Europa. In der Publikation Ziel: Leise Mobilität. Gemeinsame Lösungen für lärmarme Mobilität hat der BDI detaillierte Lösungsansätze für alle Verkehrsträger skizziert: 20 20 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 21 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 2122 22 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. II. Liberalisierung in der EU konsequent vorantreiben Seit 2007 verfügt die EU über einen rechtlich liberalisierten Schienengüterverkehrsmarkt. Seit 2010 ist auch der Markt für grenzüberschreitende Schienenpersonenverkehre grundsätzlich geöffnet. Aber die Marktöffnung kommt in der Realität viel zu langsam voran. Schon die technische Fragmentierung unterschiedliche Stromsysteme, Spurbreiten, Zugsteuerungs- und Zugsicherungstechniken blockiert den einheitlichen europäischen Eisenbahnraum. Hinzu kommen allzu oft nationale administrative Barrieren. Wer heimische Schienenverkehrsmärkte abzuschotten und monopolistische Strukturen zu konservieren versucht, schadet dem Schienenverkehr in Europa. Die Fragmentierung wirkt dem erklärten EU- Ziel entgegen, die Bedeutung des Schienenverkehrs zu erhöhen. Deshalb muss die EU Marktöffnung, Interoperabilität und gemeinsame technische Standards wesentlich kraftvoller voranbringen. Am 15. Dezember 2012 ist die Richtlinie 2012/34/EU zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (Neufassung des Ersten Eisenbahnpaketes, sog. Recast) in Kraft getreten. Der BDI unterstützt den Recast. Denn er ist ein wichtiger Schritt zu einem einheitlichen europäischen Eisenbahnmarkt mit einem wettbewerbsorientierten Regulierungsrahmen. Am 30. Januar 2013 hat die Europäische Kommission den Entwurf des Vierten Eisenbahnpakets vorgestellt. Zwei der Schlüsselbereiche sind: Erstens ist für den nationalen Schienenpersonenverkehr eine vollständige Marktöffnung ab 2019 vorgesehen. Zweitens sollen in Zukunft EU-weit geltende Zulassungen für Schienenfahrzeuge und Sicherheitsbescheinigungen für Eisenbahnunternehmen durch die Europäische Eisenbahnagentur (ERA) ausgestellt werden. Der BDI unterstützt diese Vorschläge und sieht hinsichtlich des Zeitplans sowie in einigen Punkten Optimierungsbedarf. 1. Marktöffnung Mit den EU-Richtlinien 2004/51/EG (Bestandteil des Zweiten Eisenbahnpakets) und 2007/58/EG (Bestandteil des Dritten Eisenbahnpakets) wurden der Schienengüterverkehr und der grenzüberschreitende Schienenpersonenverkehr EU-weit liberalisiert. In einigen Ländern ist der eigenwirtschaftlich betriebene nationale Schienenpersonenverkehr dem Monopolisten nach wie vor entweder durch Gesetz oder durch Konzessionen vorbehalten und damit für Wettbewerber verschlossen. Dies ist Liberalisierungsindex im Schienenpersonenverkehr 2011 SE GB Fortgeschr. Marktöffnung DE DK NL AT IT CZ SK EE PL CH Marktöffnung im Zeitplan PT BG BE FI NO RO HU SI GR LT FR Verzögerte Marktöffnung LU LV ES IE Quelle: IBM, Liberalisierungsindex Bahn, 201123 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 23 der Fall in Belgien, der Schweiz, Finnland, Frankreich, den Niederlanden, Norwegen, Irland, Portugal und Spanien. Deutschland gehört bei der Öffnung der Schienenmärkte zu den Vorreitern in der EU. Das muss so bleiben. Es darf aber nicht sein, dass einige andere Länder ihre Märkte de facto weiterhin abschotten. Im Zuge des Vierten Eisenbahnpaketes soll der Markt des nationalen Schienenpersonenverkehrs ab 2019 vollständig geöffnet sein. Der freie Marktzugang im eigenwirtschaftlichen Schienenpersonenverkehr darf allerdings eingeschränkt werden, wenn Verkehre, die sich ausschließlich mit eigenen Mitteln, also eigenwirtschaftlich finanzieren, gemeinwirtschaftliche Verkehre gefährden, die im Rahmen der staatlichen Daseinsvorsorge mit öffentlichen Geldern subventioniert werden. Zugleich soll ab 2019 eine Ausschreibungspflicht öffentlicher Dienstleistungsaufträge für gemeinschaftliche Verkehre den Wettbewerb fördern. Bis 2019 sieht die EU-Verordnung über öffentliche Personenverkehrsdienste (1370/2007/EG) die Möglichkeit der direkten Vergabe von ÖPV-Dienstleistungen vor. Der BDI ist davon überzeugt, dass: die derzeit in Europa bestehenden starken Asymmetrien bei der Öffnung der nationalen Schienenmärkte abgebaut werden müssen. es notwendig ist, die Ausschreibung öffentlicher Dienstleistungsaufträge vorzuschreiben für mehr Wettbewerb, höhere Qualität, attraktivere Preise und bessere Transparenz. Studien zu deutschen Vergaben belegen erhebliche Effizienzsteigerungen durch Ausschreibungswettbewerb. eine Kombination von freiem Marktzugang und gemeinwirtschaftlichen Verkehren grundsätzlich sinnvoll ist. Dieses Marktmodell hat sich in Deutschland bewährt. Erforderlich sind der Wettbewerb auf dem Markt mehrere Betreiber konkurrieren auf einer Strecke mit offenem Zugang und der Wettbewerb um den Markt mehrere Betreiber konkurrieren um ein per Ausschreibung vergebenes exklusives Recht auf einer Strecke (öffentlicher Dienstleistungsauftrag). Der BDI hat aber Sorge, dass: das späte Zieldatum für die Marktöffnung 2019 und die bis 2023 eingeräumte Übergangsphase kurzfristig kaum neue Impulse für den Wettbewerb im Schienenpersonenverkehr in Europa erwarten lassen. die Möglichkeit, den Marktzugang für eigenwirtschaftliche Verkehre zum Schutz von gemeinwirtschaftlichen Verkehren zu beschränken, zum Vorwand für Marktabschottungen deformiert werden könnte. Eigenwirtschaftlicher Schienenpersonenverkehr in Europa Markt für eigenwirtschaftlichen nationalen SPV* geschlossen Open Access, aber derzeit keine dritten EVU im eigenwirtschaftlichen nationalen SPV aktiv Open Access und aktive dritte EVU im eigenwirtschaftlichen nationalen SPV AT und CZ: Ab Ende 2011 aktive dritte EVU im eigenwirtschaftlichen nationalen SPV *SPV: Schienenpersonenverkehr Quelle: IBM, Liberalisierungsindex Bahn, 201124 24 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. Deshalb fordert der BDI: eine vollständige und zügige Marktöffnung im Schienenpersonenverkehr. ein ambitionierteres Vorgehen: kürzere Übergangsfristen, weniger Einschränkungsoptionen. 2. Interoperabilität und Zulassungsverfahren Europa muss Zulassungsverfahren für Bahntechnik entbürokratisieren. Effiziente technisch-administrative Zulassungsprozesse sind ein entscheidender Faktor, um den Bahnverkehr in Europa weiterzuentwickeln. Derzeit gibt es in Europa mehr als verschiedene technische Regeln und Standards. Auch deshalb sind Zulassungsverfahren für Schienenfahrzeuge sehr aufwendig. Der BDI ist überzeugt: Die Verfahren im Eisenbahnsektor müssen schneller, berechenbarer und kostengünstiger werden. Um die technische Interoperabilität zu verbessern, schlägt die Europäische Kommission eine Stärkung der Europäischen Eisenbahnagentur (ERA) vor. Bislang erarbeitet die ERA primär zulassungs- und sicherheitsrelevantes Regelwerk (Technische Spezifikationen für Interoperabilität, Common safety methods usw.), Empfehlungen und Stellungnahmen. Zukünftig soll sie verbindliche Entscheidungen bei der Erteilung von Sicherheitszertifikaten, bei der Zulassung neuer Fahrzeugtypen und bei der Überprüfung neuer und bestehender einzelstaatlicher Regelungen treffen können. Ziel der Gesetzesinitiative ist es überdies, eine Vereinheitlichung der Vorgaben für Sicherheit und Interoperabilität in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Der BDI unterstützt den Vorschlag der Europäischen Kommission zur Stärkung der ERA und fordert, dass diese auf die Abschaffung nicht gerechtfertigter nationaler Sonderregelungen hinwirkt und die einheitliche Auslegung der EU-Vorgaben im technischen Bereich sicherstellt. die Notifizierung von nationalen technischen Regeln von jedem Mitgliedstaat einfordert. das Zentrum einer europäischen Zulassungsorganisation für Bahnfahrzeuge mit dem Ziel einer Flexibilisierung der Verfahrenswege bildet. Für die Umsetzung empfiehlt der BDI: Der ERA sollten originäre exekutive Kompetenzen übertragen werden, eine europaweit gültige Zulassung zu erteilen. Gleichzeitig darf sich die ERA nicht zu einer Mammutbehörde entwickeln. Die Zuständigkeiten von ERA und nationalen Behörden sollen mit dem erklärten Ziel einer Flexibilisierung der Verfahrenswege eindeutig geregelt werden. Die Abläufe des Zulassungsverfahrens müssen deshalb vereinheitlicht und unter Einbindung von Prüforganisationen aus der privaten Wirtschaft einschließlich der Bahnindustrie unter Gewährleistung der erforderlichen Unabhängigkeit selbst gesteuert werden. Die ERA soll diese Prozesse überwachen. Im Konfliktfall sollen von der ERA unabhängige Beschwerdekammern vermitteln. Alle zukünftigen Maßnahmen der technischen Harmonisierung in Europa sollte die ERA einer umfassenden Kosten-Nutzen-Analyse unterziehen, um die Wettbewerbsfähigkeit des Schienenverkehrs gegenüber anderen Verkehrsträgern zu stärken. Die Umsetzungsfrist sollte wie von der EU-Kommission vorgeschlagen nicht länger als zwei Jahre betragen. Die ERA muss über angemessene Ressourcen und Kompetenzen verfügen, um die ihr neu übertragenen Aufgaben erfüllen zu können. Das in den vorangegangenen Eisenbahnpaketen (RL 2008/57/EG) verankerte Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von Zulassungen (Mutual Recognition) spielt eine wichtige Rolle. Der ERA kommt dabei eine hohe Verantwortung in der Durchsetzung zu. Parallel dazu sind auf nationaler Ebene Verbesserungen erforderlich: Die Kompetenzbewertung für die in der EU-Gesetzgebung definierten unabhängigen Bewertungsstellen (Benannte Stelle - NoBo, Benannte Bestimmte Stelle - DeBo, CSM Bewertungsstelle - AsBo) für Eisenbahnkomponenten und -systeme muss entsprechend des Neuen Konzepts der Europäischen Union den nationalen Akkreditierungsstellen (z. B. DAkkS) unabhängig von den benennenden Stellen obliegen. Es ist außerordentlich wichtig, die nationalen Sicherheitsbehörden und Prüforganisationen möglichst frühzeitig in die Entwicklung und Herstellung neuer Produkte einzubinden. Die Sicherheitsbehörden sollten ihre Prüfung auf Vollständigkeit und Eindeutigkeit der Unterlagen reduzieren. Die Bewertung der Konformität mit europäischen und nationalen Regeln sowie die sichere Integration neuer Technik in bestehende Eisenbahnsysteme sollten den privaten und akkreditierten Prüforganisationen gemäß EU Gesetzgebung vorbehalten sein. Der Grundsatz der Vermeidung von Doppelprüfungen muss gemäß EU-Gesetzgebung eingehalten werden. Die Mitarbeiter der Behörden sollten sich auf die25 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 25 technischen Begutachtungen akkreditierter Prüforganisationen oder herstellereigener Stellen verlassen können, ohne persönliche Haftungsrisiken einzugehen. Auch bei dieser Organisationsweise ist es möglich, wie andere Wirtschaftsbereiche erfolgreich zeigen, das hohe Sicherheitsniveau ohne Einschränkungen zu wahren. 3. European Rail Traffic Management System Entscheidend für eine reibungslose Fahrt über die Ländergrenzen hinweg sind auch vereinheitlichte technische Standards. Rund 20 verschiedene Zugsicherungssysteme in der EU ein solcher Flickenteppich passt nicht ins 21. Jahrhundert. Diese technische Fragmentierung stellt ein massives Hindernis für das weitere Wachstum des Schienenverkehrs in Europa dar. Denn so müssen Lokomotiven und Züge entweder alle notwendigen Sicherungssysteme an Bord haben oder die Schienenfahrzeuge müssen an Ländergrenzen komplett ausgetauscht werden ein kostspieliges, zeitintensives und völlig antiquiertes Verfahren. Wären solche Prozeduren an europäischen Landesgrenzen für Lkw erforderlich, wäre deren Marktposition eine andere. Das einheitliche Zugsicherungs- und -steuerungssystem European Rail Traffic Management System (ERTMS) ermöglicht einen ungehinderten Verkehrsfluss. Auch höhere Geschwindigkeiten sowie dichtere Blockabstände sind mit dem System erreichbar und ermöglichen mehr Schienenverkehr auf bestehenden Netzen. Die Einführung des ERTMS macht den transeuropäischen Schienenverkehr attraktiver, kostengünstiger und wettbewerbsfähiger. Das European Train Control System (ETCS) ist die wichtigste Komponente des ERTMS und soll als einheitlicher Standard die bisherigen Zugleitsysteme ersetzen. Der BDI fordert: zügig einen Mindestbestand an ERTMS-fähigen Strecken und Zügen zu erreichen, um die Vorteile des neuen Systems insbesondere auf den transeuropäischen Korridoren nutzen zu können (bspw. Rhine-Alpine Corridor Rotterdam-Genua). die mit der Europäischen Kommission vereinbarten Ausrüstungsziele fristgemäß zu erfüllen. Deutschland kommt dabei eine Schlüsselrolle zu, denn vier der Korridore verlaufen durch die Bundesrepublik. dafür Sorge zu tragen, dass ein tatsächlich interoperables System entsteht. Hierfür muss die EU den Ausbau mit ERTMS in höherem Maße als bisher fördern, um den Anreiz zur Umrüstung zu erhöhen. 4. Forschung und Innovation Innovative Produkte und Prozesse sind eine wesentliche Voraussetzung für Wirtschaftlichkeit und Nachhaltigkeit im Schienenverkehr. Innovationskraft und Exportkraft der Bahnindustrie in Europa sind zwei Seiten derselben Medaille. Deswegen ist es wichtig, die Bahnindustrie bei der Erforschung innovativer Technologien zu unterstützen. Eine bedeutende Initiative ist z. B. das europäische Projekt Shift2Rail. Das Projekt kann einen Beitrag zur Entwicklung eines noch leistungsfähigeren Schienenverkehrs leisten: durch die Förderung von Innovationen im Blick auf Schienenfahrzeuge im Personenverkehr und im Güterverkehr, im Blick auf Verkehrsmanagementsysteme und auf die Schieneninfrastruktur. 15 führende Unternehmen der Bahnindustrie haben sich schon zu dem Projekt bekannt und ihre Unterstützung zugesagt. Nun ist es an der Europäischen Kommission, die Förderung dieses vielversprechenden Vorhabens im Rahmen des Programms Horizon 2020 zu bewilligen. Das Projekt folgt drei Zielen: Die Kapazität des Schienenverkehrs sowie dessen Nachfrage um bis zu 100 Prozent zu steigern. Die Zuverlässigkeit des Schienenverkehrs um bis zu 50 Prozent zu verbessern und somit die Zufriedenheit der Nutzer zu erhöhen. Die Lebenszykluskosten um bis zu 50 Prozent zu reduzieren und die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Bahnindustrie zu stärken. Neben der Erforschung neuer Technologien können auch andere innovative Entwicklungen dazu beitragen, den prognostizierten Verkehrszuwachs im Güterverkehr zu bewältigen. Zum Beispiel ermöglichen längere Züge einen effizienteren Ressourceneinsatz. So ist in Dänemark schon seit längerem eine Zuglänge von bis zu 835 m möglich. Im Jahr 2012 hat das Eisenbahn-Bundesamt (EBA) den Regelbetrieb auf der Strecke zwischen dem dänischen Padborg und Maschen bei Hamburg für Güterzüge mit einer Länge von bis zu 835 Metern freigegeben. Der BDI unterstützt diese Entwicklung für Strecken, auf denen die längeren Güterzüge mit der gleichen Sicherheit unterwegs sind wie Güterzüge mit der bisher maximal zugelassenen Gesamtlänge von 740 Metern. Darüber hinaus empfiehlt der BDI zu prüfen, ob die Wirtschaftlichkeit des Schienengüterverkehrs in der EU auch dadurch verbessert werden kann, dass alle Neubauwagen nur noch mit der automatischen (und mit der Schraubenkupplung abwärtskompatiblen ) C-AKv-Kupplung ausgerüstet werden, ggf. mit gezielter finanzieller Unterstützung. Das könnte zur Wirtschaftlichkeit und auch zur Arbeitssicherheit beitragen. Denn mit der Schraubenkupplung müssen die Kupplungsvorgänge an jedem einzelnen Wagen per Hand durchgeführt werden. 26 26 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 27 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 2728 28 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. III. Optimierte Anreizregulierung einführen Für fairen Wettbewerb auf der Schiene sind der diskriminierungsfreie Zugang zur Infrastruktur und hohe Anreize für Effizienz entscheidende Voraussetzungen. Weil die Eisenbahninfrastruktur ein natürliches Monopol darstellt, muss eine intelligente Regulierung in den EU- Mitgliedstaaten Anreize für höhere Effizienz setzen und Risiken von Diskriminierungsspielraum neutralisieren. 1. Bessere Regulierung für mehr Wettbewerb Schon heute unterliegt die Eisenbahninfrastruktur in Deutschland einer strengen Regulierung durch die Bundesnetzagentur und das Eisenbahn-Bundesamt. Insbesondere findet eine konsequente ex ante- und ex post-kontrolle des diskriminierungsfreien Zugangs und der Infrastrukturentgelte statt. Ein weiterentwickeltes Regulierungsdesign kann wichtige materielle Fortschritte bewirken und darüber hinaus das Vertrauen potenzieller Neueinsteiger in gleiche Wettbewerbsbedingungen kräftigen also deren Bereitschaft erhöhen, in neue Dienstleistungsangebote zu investieren. Deshalb fordert der BDI eine ehrgeizige Weiterentwicklung des Regulierungsrahmens: Die Vorgaben des Recast des europäischen Eisenbahnrechts sollten zügig und konsequent umgesetzt werden. Dies gilt insbesondere für die vorgesehene Stärkung der Regulierungsbehörden. Die Bundesnetzagentur muss noch unabhängiger werden. Ihre Befugnisse müssen im Sinne des Recast weiterentwickelt werden. Es sollte zeitnah eine optimierte Anreizregulierung eingeführt werden, um Effizienz, Transparenz und Unabhängigkeit der Schieneninfrastruktur weiter zu stärken (vgl. III 2,3). Trassen- und Stationsentgelte sollten einer ex ante - Genehmigung durch die Bundesnetzagentur unterliegen. Dies schafft Rechtssicherheit und Transparenz. Durch die Bundesnetzagentur genehmigte Entgelte sollten für alle Marktteilnehmer bindend sein. Die Bahnstromversorgung sollte so geregelt werden, dass jegliche Form der Diskriminierung ausgeschlossen ist. Nur so können faire Marktbedingungen gewährleistet werden. 2. Anreizregulierung: Ziele Nur eine hohe Leistungsfähigkeit des Schienenverkehrs mit fairen Rahmenbedingungen ermöglicht hohe Anteile am Modal Split. Eine Anreizregulierung kann zusätzlichen Effizienzdruck für das Schienennetz erzeugen, den es sonst nicht gäbe. Denn sie setzt Anreize für zusätzliche Anstrengungen, die Produktivität weiter zu optimieren sowie Störungen zu verringern. Im Rahmen der Anreizregulierung wird ein verbindlicher Preispfad festgelegt, der angemessene Effizienzanreize für die Infrastrukturbetreiber setzen muss. Eine sachgerechte Anreizregulierung gewährleistet auch Verlässlichkeit für unternehmerisches Engagement im Eisenbahnsektor. Die verladende deutsche Industrie erwartet angemessen niedrige Trassenpreise durch hohe Effizienz mittels einer angemessen stringenten regulatorischen Entgeltdeckelung. Gleichzeitig darf die Qualität der Infrastruktur nicht unter der neuen Regulierung leiden. Es geht also um Anreize für zusätzliche Anstrengungen, Kosten zu senken und zu investieren. Effizienzanreize, Investitionsanreize und Vorhersehbarkeit für alle Marktteilnehmer das muss eine durchdachte Anreizregulierung gewährleisten. Durch bisherige Anreize konnten die Infrastrukturunternehmen der DB schon deutliche Effizienzgewinne erreichen. So konnte die DB Netz AG als größtes DB-Infrastrukturunternehmen im Jahr 2007 erstmals Gewinne erwirtschaften. Mit der Einführung einer stringenten Anreizregulierung muss der erfolgreiche Weg fortgesetzt werden. Grundsätzlich funktioniert Anreizregulierung so: Es wird ein Anreizpfad mit Preisobergrenzen für die Trassen und Stationen anhand des zu ermittelnden Produktivitätsfortschritts unter Berücksichtigung der Inflation bestimmt. Die festgelegten Preisobergrenzen sind von den Eisenbahninfrastrukturunternehmen einzuhalten. Dadurch wird der Effizienzdruck verstärkt. Auf Grundlage des Anreizpfades werden die Entgelte für die Pflichtleistungen der Betreiber der Schienenwege sowie die Leistungen der Betreiber von Personenbahnhöfen von der Regulierungsbehörde genehmigt.29 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 29 Die Einführung dieser ex ante-genehmigung der Entgelte kann dafür sorgen, dass mit der Effizienzsteigerung verbundene Kostensenkungen an die Endnutzer weitergereicht werden. Diese profitieren auch von einer Stabilität in der Entgeltentwicklung sowie einer grundsätzlich langfristigen Planungs- und Kalkulationssicherheit. Um überraschende Preissteigerungen innerhalb einer Regulierungsperiode grundsätzlich zu vermeiden, muss die Anreizregulierung den Prinzipien der Vorhersehbarkeit und Angemessenheit Rechnung tragen. Überdies ist das Regulierungsdesign möglichst bürokratiearm zu gestalten. Für die Erhaltung des Bestandsnetzes konnten mit der Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV) zum einen die Investitionsmittel überjährig verstetigt und zum zweiten die Anreize für eine hohe Qualität des Netzes und der Bahnhöfe verbessert werden. Seit 2009 investiert der Bund konstant 2,5 Mrd. Euro jährlich in die Erhaltung des Schienennetzes und 2014 wird er diese Summe um 250 Mio. Euro erhöhen. Die DB AG verpflichtet sich, mit vertraglich vereinbarten Kriterien ein hohes Qualitätsniveau zu sichern, und sagt einen investiven Eigenmittelbeitrag in Höhe von jährlich mindestens 500 Mio. Euro für die Erhaltung und Modernisierung des Bestandsnetzes zu. Das nützt allen Eisenbahnverkehrsunternehmen. Sinnvoll sind Anreize, die durch die LuFV bewirkten Effizienzverbesserungen beim Infrastrukturerhalt auch in die Trassenpreise übersetzen. Die Anreizregulierung und die LuFV müssen dafür zusammenspielen. Der BDI drängt auf die rasche Einführung einer optimierten, stringenten Anreizregulierung im Eisenbahnsektor in Deutschland, verbunden mit einer ex ante-genehmigung der Entgelte. hat den Entwurf des Eisenbahnregulierungsgesetzes (ERegG) über das im Frühjahr 2013 zwischen Bundesrat und Bundestag keine Einigung erzielt werden konnte grundsätzlich unterstützt und hält den Gesetzentwurf für eine gute Basis. fordert die Bundesregierung auf, die Anreizregulierung rasch wieder anzugehen. Bund und Länder sollten den Regulierungsansatz gemeinsam in den noch offenen Fragen optimieren und in der 18. Legislaturperiode zügig ins Werk setzen. empfiehlt, die Anreizregulierung und die LuFV aufeinander abzustimmen. Anreize sind wichtig, um mit den Kosten auch die Trassenpreise zu dämpfen. Doppelprüfungen sind zu vermeiden. Es sollte auch geprüft werden, inwieweit Anreizregulierung und LuFV im Sinne der europäischen Konzeption für Mehrjahresverträge ( multi-annual contracts ) integriert werden können. empfiehlt der Europäischen Kommission zu prüfen, ob das System einer Anreizregulierung für alle EU-Mitgliedstaaten sinnvoll sein kann. Denn der Schienenverkehr braucht in der gesamten EU diskriminierungsfreien Wettbewerb. Insgesamt wird der Schienenverkehr von einer Anreizregulierung profitieren, indem der Wettbewerbsdruck gefördert und Effizienzgewinne an die Infrastrukturnutzer weitergegeben werden. 3. Anreizregulierung: Eckpunkte Deutschland kann sich keine ergebnislose politische Dauerdiskussionen leisten, sondern braucht eine baldige gesetzliche Neuregelung. Dazu möchte der BDI beitragen, indem er nachstehend für einige wichtige Eckpunkte einer Regulierung pragmatische Vorschläge liefert. a) Werksbahnen Für logistische Prozesse zur An- und Auslieferung von Produkten, darunter auch Gefahrgüter, auf betrieblichem Gelände der Industrie spielen Werksbahnen eine sehr wichtige Rolle. Sie können als rein innerbetriebliche Verkehre, auch in sicherheitsrelevanten Bereichen, und als Anschlussverkehr an das öffentliche Schienennetz ablaufen. Terminals für den kombinierten Verkehr können durch Werksbahnen angebunden werden. Betreiber der Bahnanlagen sind entweder die Betreiber der Produktionsanlagen selbst oder gesonderte Standortbetreiber. Werksbahnen stärken den Schienengüterverkehr. Da sich die Werksbahnen und die zugehörige Eisenbahninfrastruktur auf privatem, nicht frei zugänglichem Gelände befinden, können diese nicht als öffentliche Eisenbahninfrastruktur gelten. Überdies gilt auf abgeschlossenem Gelände das Gefahrgutrecht nicht. Auch Sicherheitsaspekte sind zu berücksichtigen. Der Betreiber einer Werksbahn sollte sich vorbehalten können, Transporte selbst durchzuführen oder durch ein von ihm beauftragtes Eisenbahnverkehrsunternehmen durchführen zu lassen auch für einen Teil der von ihm betriebenen Infrastruktur. Dies kann dann sinnvoll sein, wenn der Übergabebahnhof Werksbahn/öffentliches EVU (bzw. die Wagenübergabestelle) sich innerhalb der Werksbahnanlagen befindet und nur eine Öffnung für das Stück bis30 30 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. zur Grenze Werksbahnnetz/öffentliches Netz gewünscht ist. Ein anderes Beispiel ist eine Werksbahn mit mehreren Hinterliegern, von denen nur ein Teil problemlos durch öffentliche EVU zu erreichen ist. Wichtig ist aus Sicht des BDI darüber hinaus, dass unter Werksbahnen auch Eisenbahninfrastrukturen fallen, über die Transporte für den eigenen Güterverkehr angeschlossener Eisenbahnen oder an der Infrastruktur ansässiger Unternehmen durchgeführt werden. b) Marktevaluierung Wartungseinrichtungen Es gilt, mittels einer Marktanalyse zu überprüfen, ob sich im Blick auf Wartungseinrichtungen ein funktionierender und tragfähiger Wettbewerb gebildet hat. Regulierungseingriffe im Sinne der Anreizregulierung sind notwendig, aber auch nur dann zu rechtfertigen, wenn es sich bei dem Gegenstand der Regulierung um netzinfrastrukturbedingte Engpässe ( essential facilities ) handelt. Wo hingegen kein - für die Infrastruktur typisches - natürliches Monopol vorliegt und vertretbare Marktalternativen tatsächlich oder potenziell bestehen, ist kein Platz für behördliche Interventionen. Deshalb ist von einer Regulierung für Wartungseinrichtungen abzusehen, bis Ergebnisse einer Marktanalyse vorliegen. Das Europarecht sieht den regulierten Zugangsanspruch zu Wartungseinrichtungen richtigerweise nur vor, wenn keine vertretbaren Alternativen unter Marktbedingungen gegeben sind (vgl. Art. 5 Abs. 1 S. 2 RL 2001/14/EG). Es wird also auf eine Monopolstellung Bezug genommen. Die europäische Richtlinie zielt darauf ab, einen fairen Wettbewerb auf dem Eisenbahnmarkt zu ermöglichen und gleichzeitig übermäßige Eingriffe in die grundrechtlich geschützten Rechtspositionen des Eigentums und der Berufsfreiheit der Betreiber von Serviceeinrichtungen zu vermeiden. Überdies sollen durch das europäische Eisenbahnrecht vergleichbare Bedingungen auf allen europäischen Eisenbahnmärkten hergestellt werden. Aus Sicht des BDI besteht bei Wartungseinrichtungen in Deutschland keine monopolartige Struktur. Zahlreiche Unternehmen bieten Instandhaltungsleistungen am Markt an. Werkstattleistungen werden von verschiedenen Unternehmen erbracht, die im Wettbewerb stehen und daran interessiert sind, möglichst viele Kunden zu gewinnen. Es ist hier pauschal keine Diskriminierung erkennbar. Wartungseinrichtungen können zudem leicht errichtet werden. c) Bundesnetzagentur Für eine optimierte Anreizregulierung muss die Bundesnetzagentur (BNetzA) als zuständige Regulierungsbehörde gestärkt werden. Nur so kann sie die Kosten für die Infrastruktur transparenter machen und auf Grundlage aller relevanten Daten Preisobergrenzen festlegen, die sich an den effizienten Kosten orientieren. Eine gesetzliche Neuregelung sollte allerdings das Prinzip der Verhältnismäßigkeit achten und darf nicht zu einer Überregulierung führen, die zusätzliche Bürokratie schafft, ohne den Wettbewerb zu fördern. Unverhältnismäßige bürokratische Berichtspflichten und unnötig schwere Eingriffe in die Unternehmensautonomie sind zu vermeiden. Der Rechtsschutz gegen behördliche Entscheidungen der BNetzA muss angemessen ausgestaltet sein. d) Ausnahmen von Effizienzvorgaben Ausnahmen von den regulierungsrelevanten Effizienzvorgaben wie zum Beispiel die Kosten im Zusammenhang mit Sicherheitsanforderungen sollten begrenzt und klar definiert werden. Es ist wichtig, die Effizienzkontrolle so zu gestalten, dass relevante Effizienzpotenziale erkannt und gehoben werden. e) Mischkalkulationen Zur Ermittlung der Entgelte werden nach dem derzeit vorliegenden Konzept der Anreizregulierung die angefallenen Infrastrukturkosten in Körbe aufgeteilt. Auf diese Weise kann differenziert werden, für welche Leistung die Kosten angefallen sind. Beispielsweise können Körbe für Schienengüterverkehr, Schienenpersonennahverkehr und Schienenpersonenfernverkehr gebildet werden. Auf Basis der Infrastrukturkosten ermittelt die Bundesnetzagentur für jeden Korb einen Preispfad mit Preisobergrenzen für die einzelnen Leistungen, insbesondere anhand des Produktivitätsfortschritts unter Berücksichtigung der Inflation. Auf die Kosten, die unmittelbar auf Grund des Zugbetriebs anfallen, können Aufschläge unter Berücksichtigung der Markttragfähigkeit erhoben werden. Der Aspekt der Markttragfähigkeit erfasst, dass manche Verkehrsleistungen eine geringere Leistungsfähigkeit haben als andere. Dies soll bei der Verteilung der Gemeinkosten auf die einzelnen Verkehrsleistungen berücksichtigt werden, um möglichst alle sinnvollen Verkehre auf der Schiene zu ermöglichen. Innerhalb der Verkehrsleistungen können die Entgelte unter Berücksichtigung der jeweiligen Tragfähigkeiten der Marktsegmente weiter differenziert werden.31 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 31 Eine Korbbildung und eine mehrjährige Regulierungsperiode dürfen aber nicht zu einer starren Schablone werden, die mit der Marktentwicklung nicht korrespondiert. Deshalb muss es auch während einer zum Beispiel 5-jährigen Regulierungsperiode möglich sein, auf Marktentwicklungen und veränderte Markttragfähigkeitsanalysen schnell und flexibel zu reagieren. Der BDI tritt dafür ein, dass auch innerhalb einer Regulierungsperiode Verschiebungen zwischen den Körben möglich bleiben. Das ist insbesondere für den Schienengüterverkehr von höchster Bedeutung. f) Einzelwagenverkehr Oft wird diskutiert, dass Rangierleistungen auch für Dritte diskriminierungsfrei erbracht werden müssen. Bei Rangierdiensten handelt es sich indessen nicht um natürliche Monopole, sondern um wesentliche Teile der Leistung eines Eisenbahnverkehrsunternehmens. Unternehmen sind grundsätzlich in der Lage, diese Leistungen entweder selbst zu erbringen oder am Markt einzukaufen. Ein Zwang zur Erbringung von Rangierleistungen für Dritte könnte Unternehmen von einem stärkeren Engagement im margenschwachen, aber für die verladende deutsche Industrie unverzichtbaren Einzelwagenverkehr abhalten. Ein wichtiges Ziel muss die Stärkung des Einzelwagenverkehrs sein. Regulierung muss die Wettbewerbsfähigkeit der Schiene steigern, indem sie mehr Wettbewerb ermöglicht und zugleich Investitionen fördert. g) Prüfung asymmetrischer Anreizregulierung Es sollte evaluiert werden, inwiefern kleine NE- oder Hafenbahnen mit geringem Verkehrsaufkommen über die personellen Ressourcen und das Know-how verfügen können, um die mit einer Anreizregulierung einhergehenden Auflagen zu erfüllen. Eine Stilllegung von Bahnen würde die Wirtschaft schwächen. Deshalb sollte das Modell einer asymmetrischen Anreizregulierung geprüft werden. h) Abgleichung mit EU-Recht Bei dem nationalen Regulierungsansatz ist die Harmonisierung mit dem geltenden EU-Recht sicherzustellen. Der BDI empfiehlt, künftig in einigen Punkten eine Angleichung an im Rahmen des Recast diskutierte europäische Standards vorzusehen. Dies gilt zum Beispiel für die Vorschläge zum Vertrieb. So sollte der europäische Ansatz aufgegriffen werden, Bahnhofsbetreiber zu verpflichten, Flächen für den Fahrscheinverkauf zur Verfügung zu stellen. Die Betreiber von Personenbahnhöfen sollten den Zugangsberechtigten die Aufstellung von Fahrscheinautomaten im Bahnhof oder auf dem Bahnsteig und soweit möglich und zumutbar den Zugang zu Örtlichkeiten für den Fahrscheinverkauf gegen ein angemessenes Entgelt gestatten. Es ist wichtig, diesen Ansatz konsequent umzusetzen, um Diskriminierungspotenziale auszuschließen. 4. Gute Rahmenbedingungen Der BDI fordert die Bundesregierung auf, die positiven Effekte, die eine optimierte Anreizregulierung verspricht, nicht durch neue Belastungen zunichte zu machen. Der Schienenverkehr hat Abgaben aus dem Emissionshandel und hohe energiepolitische Belastungen zu tragen. Die Politik darf den Schienenverkehr nicht übermäßig belasten. Denn hohe Abgaben und niedrige Preise sind kommunizierende Röhren. 32 32 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 33 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 3334 34 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. IV. Konditionierte Modelloffenheit in der EU sichern In Deutschland wie in der Europäischen Union wird seit geraumer Zeit über das wettbewerbsfreundlichste Strukturmodell im Eisenbahnsektor diskutiert. Aus Sicht des BDI ist das gesamtwirtschaftlich relevante Ziel klar: mehr Leistungsfähigkeit des Schienenverkehrs in Deutschland und in der EU. Der ordnungspolitisch überzeugende Weg dorthin: mehr intramodaler Wettbewerb. Denn nur ein wirksamer Wettbewerb generiert attraktive Dienstleistungen auf der Schiene für die Bürgerinnen und Bürger und für die verladende deutsche Industrie. Es muss darum gehen, gemeinsam einen flexiblen, zuverlässigen und kostengünstigen Schienenverkehr zu stärken. Mehr Wettbewerb setzt voraus, dass ein starker Regulierungsrahmen potenziellen Spielraum zur Diskriminierung im Schienenverkehr neutralisiert und stringente Anreize für mehr Effizienz, Qualität und Innovationen setzt, dass Finanzströme transparent sind und dass es keine verdeckten Eintrittsbarrieren gegen Konkurrenzunternehmen gibt. Es obliegt der EU-Kommission, über die Umsetzung der europarechtlichen Maßgaben in den Mitgliedstaaten neutral zu wachen. Der BDI bekennt sich zu dieser wichtigen Grundaufgabe der EU-Kommission. 1. Konsequente Umsetzung geltenden Europarechts Die Schieneninfrastruktur stellt in der Regel ein natürliches Monopol dar. Denn es ist jedenfalls in Europa meist nicht sinnvoll, parallele Infrastrukturen zu errichten. Staatliche Verantwortung für die Infrastruktur ist dann erforderlich, wenn sich Investitionen allein privatwirtschaftlich nicht darstellen lassen. Deshalb gehört in Deutschland die Gewährleistungsverantwortung für den Ausbau und Erhalt der Bundesverkehrswege zu den Kernaufgaben des Staates (Art. 87e Abs. 4 des Grundgesetzes). Der Bund investiert auf dieser Basis rund 4 Mrd. Euro Steuergelder jährlich in die Schieneninfrastruktur. Auf dieser Infrastruktur muss ein fairer Wettbewerb der Strukturmodelle für den Eisenbahnsektor Trennungsmodell (vollständig eigentumsrechtlich getrennter Infrastrukturbetreiber): BG, DK, ES, FI, GB, GR, NL, NO, PT, RO, SE, SK Integrationsmodell (rechtlich und funktional getrennter Infrastrukturbetreiber, der sich unter dem Dach einer Holding befindet, die auch mindestens ein EVU besitzt): AT, BE, CH***, DE, EE**, HU***, IE, IT, LT**, LU**, LV**, PL*, SI** Hybridmodell (unabhängiger Infrastrukturbetreiber, der bestimmte Aufgaben im Rahmen eines Geschäftsbesorgungsvertrages zurück an den Incumbent delegiert hat): CZ, FR**** * Die Trennung des Infrastrukturbetreibers vom Incumbent ist geplant. ** Integrierter Infrastrukturbetreiber, bei dem bestimmte Aufgaben (z.b. Trassenzuweisung) an das Eisenbahnamt ausgelagert wurden. *** Integrierter Infrastrukturbetreiber mit separater Trassenzuweisungsstelle. **** Im Zuge der frz. Bahnreform plant die frz. Regierung die Einführung des Integrationsmodells sowie eine Wiederzusammenführung der Netzfunktionen. Quelle: IBM, Liberalisierungsindex Bahn, 201135 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 35 Verkehrsunternehmen stattfinden können. Der Infrastrukturbetreiber muss also alle Verkehrsunternehmen gleich behandeln. Das bedeutet: keine Ungleichbehandlung bei der Trassenvergabe, keine verdeckten Wettbewerbsverzerrungen (z. B. bei Zugang zu Bahnhöfen, zu Serviceeinrichtungen, zu Informationen), transparente Preise. Dafür bedarf es einer stringenten Regulierung. Diese Herausforderung besteht in der EU grundsätzlich unabhängig vom Strukturmodell, stellt sich bei Holding- Modellen indessen in besonderer Weise. In den Mitgliedstaaten der EU gibt es unterschiedliche Strukturmodelle für den Eisenbahnsektor. Neben Modellen einer vollständigen (oder partiellen) eigentumsrechtlichen und institutionellen Trennung von Netz und Betrieb stehen Modelle eines integrierten Konzerns. Das Trennmodell findet man zum Beispiel in Spanien, Großbritannien, den Niederlanden, Dänemark, Schweden, Finnland, Norwegen und der Slowakei, das Integrationsmodell zum Beispiel in Deutschland, Österreich, Italien und Polen. In jedem Fall müssen die bestehenden Unbundling-Vorgaben des EU-Rechts erfüllt werden, d. h. eine organisatorische und rechnerische Trennung der Gesellschaften sowie funktionale Trennung der wettbewerbssensiblen Bereiche. Es gibt dabei viele unterschiedliche Varianten und Facetten. Für Deutschland gilt: Die DB AG befindet sich in 100-prozentigem Staatseigentum. Die Eisenbahnen des Bundes werden gemäß Grundgesetz (Art. 87e Abs. 1) als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Form geführt. Der Bund gewährleistet gemäß Grundgesetz (Art. 87e Abs. 4), dass dem Wohl der Allgemeinheit Rechnung getragen wird. Unter dem Dach der DB Holding befinden sich die DB-Tochtergesellschaften: die Infrastrukturunternehmen (Schienennetz, Personenbahnhöfe, Energie) ebenso wie die Transportunternehmen der Mobility Logistics AG (Güterverkehr, Personenfernverkehr, Personennahverkehr). Es bestehen Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge zwischen der DB Holding und ihren Tochterunternehmen, also auch zwischen Holding und den Infrastrukturtochtergesellschaften DB Netz AG (Schienennetz inkl. Bahnbau Gruppe GmbH), DB Station und Service AG (Personenbahnhöfe) sowie DB Energie GmbH. Diese Vereinbarungen legen fest, dass die Gewinne der Tochtergesellschaften an die Holding übertragen werden. Im Gegenzug verpflichtet sich die Holding, etwaige Verluste der Tochtergesellschaft auszugleichen. Während etwa DB Netz AG viele Jahre in roten Zahlen agierte, liefert sie seit 2007 meist Gewinne. Letztere decken aber bislang nach Angaben der DB AG nicht die unternehmerischen Kapitalkosten. Schon heute müssen Eisenbahninfrastrukturunternehmen in der EU rechtlich und de facto in ihren Entscheidungen unabhängig sein. Das gibt das Europarecht vor. Richtigerweise müssen die Mitgliedstaaten der EU nach geltendem europäischen Recht sicherstellen, dass die wesentlichen Funktionen, die für einen gerechten und nichtdiskriminierenden Zugang zur Infrastruktur ausschlaggebend sind, Stellen oder Unternehmen übertragen werden, die selbst keine Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen. Wesentliche Funktionen sind die Zuweisungen von Zugtrassen sowie Entscheidungen über die Wegeentgelte (Trassenpreise). Wer also selbst Schienenverkehr anbietet, darf nicht darüber entscheiden, wer zu welchem Preis das Netz nutzen darf und wie die Nutzungsbedingungen ausgestaltet werden. Preise und Nutzungsbedingungen unterliegen einer Regulierung durch die Bundesnetzagentur. So soll sichergestellt werden, dass alle Unternehmen, die Verkehrsdienste anbieten, einen diskriminierungsfreien Zugang zum Schienennetz erhalten und sich ein fairer Wettbewerb auf einem level playing field entfalten kann. Für Deutschland folgt daraus diese Rechtslage: Die DB Netz AG ist unter dem Dach der DB-Holding gesellschaftsrechtlich selbständig. Es greift eine organisatorische und buchhalterische Entflechtung. Die Eisenbahnverkehrsunternehmen der DB (zum Beispiel Fernverkehr, Güterverkehr) dürfen nicht über Trassenzuweisungen und -bepreisungen entscheiden. Es gilt gemäß Allgemeinem Eisenbahngesetz ( 9a AEG), dass Weisungen Dritter gegenüber dem Betreiber der Schienenwege oder seinem Personal in Bezug auf Entscheidungen über den Netzfahrplan, die sonstige Zuweisung von Zugtrassen und die Entscheidungen über die Wegeentgelte unzulässig sind. Der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag vom 1. Juni 1999 zwischen der DB AG und der DB Netz legt in der Fassung der Änderungsvereinbarung vom 2. Mai 2005 fest ( 1): Die rechtliche und organisatorische Unabhängigkeit [von DB Netz] in Bezug auf Entscheidungen über den Netzfahrplan, die sonstige Zuweisung von Zugtrassen und die Entscheidungen über die Wegeentgelte bleiben unberührt. Die DB AG wird keine Weisungen erteilen, die dem zuwiderlaufen. Im Jahr 2009 erhob die EU-Kommission Klage vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) unter anderem gegen die Bundesrepublik Deutschland. Die Kommission36 36 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. legte ihrer Klage den Hinweis zugrunde, dass die vom Betreiber der Infrastruktur ausgeübten wesentlichen Funktionen von einer von den Eisenbahnunternehmen sowohl rechtlich als auch organisatorisch und in ihren Entscheidungen unabhängigen Stelle wahrgenommen werden müssten. Die Bundesrepublik Deutschland habe aber, so die Kommission, keine wirkungsvollen Mechanismen vorgesehen, um sicherzustellen, dass der Infrastrukturbetreiber DB Netz organisatorisch und in seinen Entscheidungen unabhängig sei. Am wies der EuGH die Klage der EU-Kommission vollumfänglich ab. Der EuGH stellte fest, dass die Kommission ( ) jedoch keinen konkreten Beweis dafür vorgelegt (hat), dass DB Netz von der DB AG in Bezug auf die Modalitäten der Entscheidungsfindung nicht unabhängig wäre. 2. Viertes Eisenbahnpaket der EU a) Der Vorschlag der EU-Kommission Nach Einschätzung der EU-Kommission reichen die geltenden Rechtsvorschriften nicht aus, um das Risiko von Interessenkonflikten und Wettbewerbsverzerrungen aus dem Weg zu räumen. Deshalb schlägt die Kommission mit dem im Januar 2013 veröffentlichten Vierten Eisenbahnpaket ein zusätzliches Unbundling sowie neue Anforderungen an einen schon bestehenden integrierten Konzern vor. Dafür hat die Kommission weitgehende Änderungen der Richtlinie zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (RL 2012/34/EU) vorgelegt. Grundsätzlich sieht die Kommission mit Art. 7 ihres Richtlinienvorschlags (COM(2013) 29) eine institutionelle Trennung von Netz und Betrieb in der EU vor: Um die Unabhängigkeit des Infrastrukturbetreibers zu garantieren, stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Infrastrukturbetreiber innerhalb einer von jeglichem Eisenbahnunternehmen rechtlich getrennten Einheit eingerichtet sind. Die Kommission spricht sich mithin grundsätzlich gegen eine Modelloffenheit in der EU aus. Dabei könnten nach dem Willen der Kommission die Mitgliedstaaten Eigentümer sowohl des Infrastrukturbetreibers als auch des Eisenbahnverkehrsunternehmens sein, sofern diese durch unterschiedliche, rechtlich voneinander getrennte Einheiten geführt werden. Zugleich sieht die Kommission mit dem Vierten Eisenbahnpaket aber einen Bestandsschutz für vertikal integrierte Unternehmen vor, die in dieser Struktur bei Inkrafttreten der vorgeschlagenen Richtlinie schon existieren. Das bedeutet: Infrastrukturunternehmen können sich auch weiterhin im Besitz einer Holding befinden (Art. 7 Abs. 5). Dies aber nur, wenn strenge Bedingungen erfüllt werden (Art. 7a ff.). Die Überlegungen der EU-Kommission erfordern also nicht zwingend eine vollständige eigentumsrechtliche Trennung von Netz und Betrieb, sondern im Blick auf Deutschland zuvörderst eine wirtschaftliche Desintegration. Die neu vorgeschlagenen Auflagen für einen integrierten Konzern (Art. 7a ff.) zielen auf eine Entkopplung der Finanzkreisläufe des Infrastrukturbetreibers von denen anderer rechtlicher Einheiten des integrierten Unternehmens (Holding, Transportunternehmen). Faktisch könnte dies einem Verbot der Gewinnabführung der DB Netz AG an die DB Holding gleichkommen. Auch gegenseitige Kreditvergabe der Einheiten eines integrierten Unternehmens soll künftig nicht mehr erlaubt sein. Überdies würde die vorgesehene Entherrschung z. B. weitere Wertschöpfungsstufen der DB Netz AG (jenseits von Trassenzuweisung und -preis) erfassen (z. B. Entscheidungen zu Instandhaltung, zu Infrastrukturausbau, Vertragsmanagement) und den Wechsel von Fach- und Führungskräften zwischen EIU und EVU nur nach mehrjährigen Karenzzeiten zulassen. Nach Auffassung der Bahnunternehmen wäre bei Umsetzung der vorliegenden Vorschläge ein Fortbestand des Holdingmodells faktisch unmöglich. Die EU-Kommission verspricht sich von dieser Regulierung zur vertikalen Trennung im Zusammenwirken mit der Marktöffnung ein deutlich höheres Wachstum des Schienenverkehrs. In ihrem Richtlinienvorschlag (COM(2013) 29) hat die Kommission überdies zur Begründung niedergelegt: Die Quersubventionierung und die Übertragung von Mitteln für Infrastrukturen auf wettbewerbsorientierte Tätigkeitsbereiche stellen eine erhebliche Marktzutrittsschranke für neue Betreiber dar, die nicht auf solche Mittel zurückgreifen können. Zudem können Quersubventionierungen auch als staatliche Beihilfe für wettbewerbsorientierte Tätigkeitsbereiche angesehen werden. Eine ähnliche Argumentation verfolgt die EU-Kommission derzeit im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen die Bundesrepublik Deutschland. Darüber hinaus schreibt die Kommission in ihrer Mitteilung zum Vierten Eisenbahnpaket (COM(2013) 25) im Blick auf Trassenentgelte, die durch höhere Zugangsentgelte für das EVU entstehenden zusätzlichen Kosten würden auf der Ebene der Holding durch die höheren Einnahmen aus ebendiesen Entgelten, die vom IB (Infrastrukturbetreiber) erhoben werden, gedeckt. Ein solcher37 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 37 Ausgleich ist nur bei integrierten Eisenbahnunternehmen möglich. Durch die bestehenden Anforderungen in Bezug auf die Trennung lassen sich Interessenkonflikte nicht verhindern, und über Funktionen, die bisher nicht als wesentlich definiert wurden (wie Investitionsplanung, Finanzierung und Instandhaltung), kam es bereits zur Diskriminierung neuer Marktteilnehmer. Die Befürworter eines integrierten Konzerns machen dagegen geltend, dass der Konzern nur als wirtschaftlicher Verbund sinnvoll und erfolgreich operieren könne, dass technische Synergien etwa durch das System Rad und Schiene gehoben werden könnten, dass Produktivitätsgewinne und Verbundvorteile (economies of scope) realisiert werden könnten und dass überdies mögliche Diskriminierungspotenziale durch eine angemessene Regulierung erfolgreich neutralisiert würden. Darüber hinaus stärke eine Holdingstruktur das Netz auch insofern, als eine Holding Verluste aus der Infrastruktur ausgleichen könne. Die Kosten für ein weitergehendes Unbundling als einzig zulässiges Modell werden in einer Studie auf etwa 5,8 Mrd. Euro jährlich beziffert. Die Kosten für eine Separierung würden demnach durch die für Deutschland relevanten Einflussgrößen Zugdichte und Mischverkehr steigen. Ein erfolgreich funktionierendes Modell dürfe nicht zur Disposition gestellt werden. Streitig sind in der politischen Debatte vor allem die Schlussfolgerungen aus der Gesetzesfolgenabschätzung, also die Frage, wie die Empirie in der EU im Blick auf einen länderübergreifend messbaren Nexus von Strukturmodell und Wettbewerb zu bewerten ist. b) Bewertung: Für eine konditionierte Modelloffenheit Der BDI ist davon überzeugt, dass das Risiko von Diskriminierungs- und Quersubventionierungsspielräumen sowie von wettbewerbsverzerrenden Interessenkonflikten eines integrierten Modells konsequent neutralisiert werden muss. Denn: Wettbewerb braucht Chancengleichheit. Es bedarf deshalb strikter Vorgaben und starker Anreize für Unabhängigkeit, Transparenz, Qualität und Effizienz. Dies fördert zugleich Innovationen und Service. Der BDI hält die faktische Umsetzung des geltenden europäischen Rechtsrahmens für ordnungspolitisch zwingend. Der BDI unterstützt überdies die ergebnisoffene Prüfung der Weiterentwicklung eines stringenten, wettbewerbsförderlichen europarechtlichen Rahmens. Dies gilt auch im Blick auf transparente Finanzflüsse in einem integrierten Konzern. Der BDI weist darauf hin, dass zusätzliche Entflechtungsmaßnahmen nicht dazu führen dürfen, dass bestimmte Strukturmodelle faktisch unmöglich gemacht werden. Der BDI hält die Diskussion über Vor- und Nachteile von Strukturmodellen seit jeher für außerordentlich bedeutsam. Und der BDI wirbt in der nationalen Debatte in Deutschland für ehrgeizige Veränderungen des Ordnungsrahmens im Eisenbahnsektor (vgl. Teil B V). Doch in der EU müssen die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit gelten. Aus der empirischen Analyse in der EU lassen sich aus Sicht des BDI bisher keine generelle volkswirtschaftliche Vorteilhaftigkeit und keine europäische Zuständigkeit für eine strikte, allgemeinverbindliche Modellvorgabe ableiten. Anteil neuer Marktteilnehmer im Güterverkehrsmarkt, ausgewählte Länder, 2010 Prozent Litauen Belgien Ungarn Österreich Lettland Italien Deutschland Polen Estland Finnland Slowakei Spanien Portugal Großbritannien Frankreich Dänemark Schweden Bulgarien Niederlande Rumänien Integrationsmodell Trennungsmodell Quelle: EVES-Rail Studie (RMMS, 2012)38 38 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. Zwingende Vorgaben der EU nicht nur für einen stringenten europarechtlichen Rahmen, sondern auch für ein bestimmtes Strukturmodell in sämtlichen Mitgliedstaaten wären ein sehr weitgehender Eingriff in nationale Gestaltungskompetenzen. Was die Mitgliedstaaten besser selbst entscheiden können, müssen sie auch selbst entscheiden dürfen. Dies gilt insbesondere, wenn sich aus den Entscheidungen massive haushaltspolitische Risiken für die Mitgliedstaaten ableiten lassen könnten. Eine für alle EU-Mitgliedstaaten gültige, eindeutige Korrelation oder kausale Beziehung zwischen einem Strukturmodell und der Wettbewerbsintensität ist derzeit empirisch nicht zweifelsfrei belegbar. So hat zum Beispiel in Spanien und in Frankreich das dortige Trennmodell eine geringe Wettbewerbsintensität im Schienensektor dieser Länder jedenfalls nicht verhindert. Spanien belegt im Liberalisierungsindex Bahn 2011 den vorletzten Platz. Frankreich erwägt derzeit, zurück zu einem integrierten Bahnkonzern zu gehen, der von einer starken Regulierungsbehörde kontrolliert werden soll. Die Unabhängigkeit der wesentlichen Funktionen des Infrastrukturbetreibers, die Offenlegung der getrennten Finanzströme und die ex-ante Kontrolle durch die Regulierungsbehörde sollen Transparenz und Gleichbehandlung sicherstellen. In Deutschland hat sich der Wettbewerb im Schienengüterverkehr in den vergangenen Jahren im europäischen Vergleich erfolgreich entwickelt. Auch Großbritannien konnte zuletzt eine gute Wettbewerbs- und Marktentwicklung verzeichnen. Dort ist indessen eine vertikale Trennung des Eisenbahnsektors realisiert worden. In den Niederlanden hat die 2002 erfolgte vertikale Trennung nach anfänglichen Problemen zu Verbesserungen im Blick auf die Pünktlichkeit, Zuverlässigkeit und Kapazitäten beigetragen, allerdings auch zu steigenden Preisen für die Endkunden. Es ist schlechthin nicht ersichtlich, dass der Eisenbahnsektor in Ländern mit Trennmodell ipso facto wettbewerbsintensiver, leistungsfähiger und erfolgreicher wäre. Aber auch für einen gegenteiligen Zusammenhang gibt es keine belastbare Evidenz. Gleichviel ist in der Folgenabschätzung der Kommission zum Vierten Eisenbahnpaket keine eindeutige Evidenz ersichtlich, die Liste der in diesem Kontext untersuchten Mitgliedstaaten ist unvollständig. Weder das Modell der vollständigen Trennung noch das Modell einer Integration scheinen also automatisch zu mehr Wettbewerbsdruck durch neue Konkurrenzbahnen zu führen. Effekte der jeweiligen Modelle sind derzeit kaum generalisierbar zu kalkulieren. Die zahlreichen wissenschaftlichen Studien und Folgenabschätzungen zur vertikalen Separierung liefern ebenfalls sehr unterschiedliche Ergebnisse. Generell wird ein Ländervergleich durch viele Faktoren erschwert: das Wirtschaftswachstum, die Siedlungsstruktur, die topographischen Gegebenheiten, die Gütertransportstruktur, die Netzdichte und das Regulierungsdesign. Weil diese Rahmenbedingungen in den Ländern sehr unterschiedlich sind, kann ein Ländervergleich nur bedingt aussagekräftig sein. Derlei Faktoren könnten möglicherweise auch die Effekte des Strukturmodells überlagern. Doch die Frage, ob eine vertikale Trennung ceteris paribus zwingend zu mehr Wettbewerb führen würde, lässt sich in der EU derzeit gleichfalls empirisch nicht unzweifelhaft bewerten. Ebenso kann ein Vergleich mit anderen Regionen der Welt nur bedingt Früchte tragen. So erklärt sich zum Beispiel die große Bedeutung des Schienengüterverkehrs in den USA wesentlich aus den langen Distanzen. Im Ergebnis: Aus einem Benchmarking lässt sich nach derzeitiger Datenlage keine Handlungsgrundlage für die Kommission ableiten, die eine verbindliche Modellvorgabe kompetenziell rechtfertigen würde. Möglicherweise kann der gewünschte stärkere, diskriminierungsfreie Wettbewerb im einheitlichen europäischen Eisenbahnraum zuvörderst mittels anderer Ansätze erreicht werden, vor allem dieser: Liberalisierung ehrgeizig vorantreiben. Weil Wettbewerb Marktöffnung und Interoperabilität in der EU voraussetzt, müssen vor allem die Liberalisierung und ein strenger Regulierungsrahmen vorangebracht werden. Der BDI unterstützt die EU-Kommission darin nachdrücklich. Im einheitlichen europäischen Eisenbahnraum darf es grundsätzliche keine abgeschotteten Märkte geben (vgl. Kapitel B II). Infrastruktur stärken. Die EU muss deutlich mehr in die Schieneninfrastruktur investieren die Basis für einen leistungsfähigen Schienenverkehr (vgl. Kapitel B I). Vor diesem Hintergrund: bedarf es aus Sicht des BDI einer stringenten Umsetzung europarechtlicher Vorgaben für mehr Wettbewerb im Schienensektor. Der BDI unterstützt die Kommission auch in ihrer wichtigen Verantwortung, über diese Umsetzung in den Mitgliedstaaten neutral zu wachen.39 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 39 ist eine Weiterentwicklung der europarechtlichen Vorgaben sorgfältig, sachlich und ergebnisoffen zu prüfen. wäre es aus Sicht des BDI nach derzeitiger Datenlage in der EU unverhältnismäßig und mit der Subsidiarität unvereinbar, wenn die EU sämtlichen Mitgliedstaaten ein bestimmtes Strukturmodell als one size fits all - Lösung verbindlich vorschreiben wollte. wirbt der BDI für eine konditionierte Modelloffenheit in der EU. Das bedeutet: Wenn sämtliche europarechtlichen Vorgaben de facto umgesetzt werden, müssen die Mitgliedstaaten über Fragen des geeigneten Strukturmodells selbst entscheiden dürfen. Die EU- Mitgliedstaaten müssen im klar definierten Rahmen europarechtlicher Vorgaben maßgeschneiderte Lösungen gestalten können, die den nationalen Gegebenheiten optimal gerecht werden und auf differenzierten Gesetzesfolgenabschätzungen beruhen. sollten Fragen der Modelloffenheit im Lichte der tatsächlichen Marktentwicklungen in der EU im Jahr 2024 evaluiert werden. Der BDI empfiehlt deshalb für das Vierte Eisenbahnpaket: Der Grundsatz der konditionierten Modelloffenheit sollte im Vierten Eisenbahnpaket verankert werden (Art. 7). Die von der Kommission vorgeschlagenen zusätzlichen Bedingungen für einen vertikal integrierten Konzern (Art. 7a ff.) sind sorgfältig, sachlich und vorbehaltlos zu prüfen. Denn es darf weder sein, dass die Finanzströme eines integrierten Konzerns unzureichend transparent sind, noch darf die EU infolge europarechtlicher Auflagen ein Strukturmodell durch die Hintertür faktisch determinieren. Gegenstand der Prüfung muss auch die Frage sein, ob und wie weit die Ziele der EU-Kommission Transparenz und Diskriminierungsfreiheit auch durch eine ehrgeizige Weiterentwicklung des Regulierungsrahmens und damit durch andere Maßnahmen erreicht werden könnten. Der BDI hält es für falsch, dass die Kommission einem Mitgliedstaat die Option einräumen möchte, ausländischen Eisenbahnunternehmen, die Teil des vertikal integrierten Unternehmens sind, den Marktzutritt zu verwehren, sofern Wettbewerbsverzerrungen nicht auszuschließen sind (Art. 7c). Die Beschränkung der Zugangsrechte soll nach dem Willen der Kommission künftig möglich sein, wenn die Kommission nicht festgestellt hat, dass gleiche Bedingungen für alle Eisenbahnunternehmen gewährleistet und Wettbewerbsverzerrungen auszuschließen sind. Dieser Mechanismus kommt einer Beweislastumkehr nahe. Überdies möchte die Kommission bewerten, ob hinreichend gewährleistet ist, dass für alle Eisenbahnunternehmen die gleichen Bedingungen gelten und der Wettbewerb in dem betreffenden Markt nicht verzerrt wird. Welche Kriterien sie dafür ansetzen könnte, bleibt im Dunkeln. Eine Beschränkung des Marktzutritts soll nach dem Willen der Kommission darüber hinaus möglich sein, wenn sie feststellt, dass ihre im Rahmen der Prüfung gestellten Auskunftsersuchen an den Mitgliedstaat, in dem das integrierte Unternehmen niedergelassen ist, nicht angemessen beantwortet wurden. Im Resultat könnten diese Regelungen vielmehr Vorwände für protektionistische Maßnahmen bieten als den Wettbewerb in der EU stärken. Deshalb leistete diese Regelung dem einheitlichen europäischen Eisenbahnraum einen Bärendienst. 40 40 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 41 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 4142 42 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. V. Strukturreformen in Deutschland forcieren Konditionierte Modelloffenheit in der EU muss bedeuten, dass die Mitgliedstaaten sofern sämtliche europarechtlichen Vorgaben umgesetzt sind selbst über Fragen des Strukturmodells im Eisenbahnsektor entscheiden können. Der EuGH hat jüngst eine Klage der EU-Kommission, die die Unabhängigkeit des Infrastrukturbetreibers in Deutschland in Frage stellte, zurückgewiesen. Wirtschaftlich hat sich der in Deutschland mit der Bahnreform 1994 begonnene Weg grundsätzlich als erfolgreich erwiesen. Das darf aber kein Ruhekissen sein. Der BDI fordert die Politik auf, die Rahmenbedingungen für den Schienensektor in Deutschland wettbewerbsorientiert zu verbessern. Deutschland braucht stärkeres Wachstum des intramodalen Wettbewerbs auf der Schiene. Kurs: Wettbewerb Im Jahr 2008 hat die damalige Bundesregierung angesichts der globalen Finanzmarktkrise von der geplanten Teilprivatisierung der Transport- und Logistiksparten der DB AG abgesehen. In der damaligen Diskussion hat der BDI sich dafür ausgesprochen, dass im Falle einer Teilprivatisierung der Transport- und Logistiksparte die Schieneninfrastruktur ungeteilt beim Staat bleiben sollte und für die Perspektive einer Trennung von Schienennetz und Betrieb geworben, um so das Risiko möglichen Diskriminierungspotenzials eines integrierten Konzerns zu neutralisieren, die Effizienz zu erhöhen und die Infrastruktur zu stärken. In den vergangenen Jahren ist die Wettbewerbsintensität im Schienengüterverkehr und im Schienenpersonennahverkehr, anders als im Schienenpersonenfernverkehr, deutlich gestiegen (Anteil Wettbewerber im Schienengüterverkehr 2005: 14,4 Prozent, 2012: 28,6 Prozent). Der Schienenverkehr funktioniert in Deutschland heute besser als in vielen anderen europäischen Ländern. In jüngerer Zeit sind in Deutschland innovative, effizienzorientierte Rahmenbedingungen für die Infrastruktur (Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung) erfolgreich implementiert worden. Darüber hinaus sind neue regulierungsrechtliche Konzepte für den Schienensektor (Anreizregulierung) entwickelt, indessen noch nicht beschlossen worden. Ein solches stringenteres Regulierungsdesign kann den Wettbewerb signifikant fördern. All diese Entwicklungen sind grundsätzlich positiv. Aber: Jetzt muss es weitergehen. Ziel des BDI ist es, den Wettbewerb auf der Schiene zu forcieren und die Infrastruktur zu stärken. Eine politische Konservierung des Status quo im Schienensektor also eines unverändert integrierten Konzerns bei unverändertem politischem Ordnungsrahmen lehnt der BDI ab (Szenario Status quo). Aus Sicht des BDI können grundsätzlich sowohl das Modell einer Separierung von Schienennetz und Betrieb (Szenario vollständige Entflechtung) als auch das Modell eines vertikal integrierten Konzerns innerhalb eines grundlegend veränderten politischen Ordnungsrahmens (Szenario grundlegende Reform) erfolgversprechende Optionen für die künftige Organisationsstruktur des Eisenbahnsektors in Deutschland sein. Aus Sicht des BDI spricht ordnungspolitisch viel für die Option einer vollständigen Entflechtung von Schienennetz und Betrieb. Zugleich gibt es mit Blick auf die neueren Entwicklungen auch gute Argumente für das Szenario grundlegende Reform, bei dem der integrierte Konzern erhalten bleibt. Letzteres steht unter der zwingenden Maßgabe, dass erstens eine stringente Anreizregulierung eingeführt, zweitens ein Finanzierungskreislauf Schiene etabliert und drittens eine Revisionsklausel vorgesehen wird. Die Politik sollte beide Optionen zu Beginn der 18. Legislaturperiode vorbehaltlos und sachlich ausgewogen prüfen, Veränderungen dann kraftvoll angehen und deren Ergebnisse in einigen Jahren evaluieren. 1. Szenario vollständige Entflechtung Der Staat soll die Rahmenbedingungen für eine wettbewerbliche Wirtschaftsordnung schaffen, aber grundsätzlich nicht selbst als Unternehmer auftreten diesem konstitutiven Prinzip der Sozialen Marktwirtschaft ist der BDI verpflichtet. Nach Ludwig Erhard ist der Staat Schiedsrichter und nicht Mitspieler. Es bedarf also einer klaren Aufgabenteilung zwischen dem Staat und privatwirtschaftlichen Unternehmen, die im Rahmen für alle verbindlicher Spielregeln miteinander konkurrieren. Aus Sicht des BDI spricht ordnungspolitisch daher viel für das Modell einer schrittweisen Trennung von Schienennetz und Betrieb. Denn Transport und Logistik sind43 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 43 grundsätzlich keine staatlichen Aufgaben. Auch deshalb nicht, weil der Bund staatseigenen Unternehmen eine hohe Bonität sichert, auf die private Unternehmen bei ihrer Finanzierung nicht zurückgreifen können. Zugleich tragen so Bund und Steuerzahler potenziell letztlich unternehmerische Haftungsrisiken auf dem Transport- und Logistikmarkt. Dagegen gehört der Infrastrukturauftrag aus Art. 87e Abs. 4 des Grundgesetzes sehr wohl zu den staatlichen Kernaufgaben. Deshalb müssen die Bundesschienenwege zu 100 Prozent im Eigentum der Bundesrepublik bleiben. Die Betreiber der Bundesschienenwege sind als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Form zu führen, müssen aber mehrheitlich im Eigentum der Bundesrepublik bleiben. Der Staat muss seiner Infrastrukturverantwortung gerecht werden. Dazu gehört, mehr Haushaltsmittel zu investieren und einen unabhängigen, neutralen Netzbetreiber zu stärken. Klar ist allerdings, dass eine Entflechtungsperspektive nur schrittweise und mit Augenmaß umgesetzt werden könnte sowie mögliche negative Gesetzesfolgen sorgfältig abgeschätzt werden müssen. Die Monopolkommission ist als Vertreter der ordnungspolitischen Perspektive ein exponierter Befürworter einer vollständigen Separierung. Die Kommission schreibt in ihrem kürzlich erschienenen Sondergutachten, dass die Entwicklung des Wettbewerbs auf den deutschen Märkten für Personen- und Güterverkehr unbefriedigend bleibe und dass zahlreiche wesentliche Wettbewerbshindernisse unmittelbar auf die Anreize und Möglichkeiten des integrierten Eisenbahninfrastruktur- und -verkehrsunternehmens Deutsche Bahn AG zurückzuführen sind, Wettbewerber auf den Verkehrsmärkten zu diskriminieren. Die Monopolkommission schlussfolgert daraus, dass sich nur mit einer vollständigen Trennung von Infrastruktur- und Transportsparten schnell ein wirksamer und unverfälschter Wettbewerb auf den Eisenbahnverkehrsmärkten entwickeln könne. Daher dringt die Kommission auf die sofortige Auflösung der bestehenden Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge der Deutschen Bahn AG. Für eine vollständige Trennung von Infrastruktur- und Transportsparten könnten in einem ersten Schritt die weltweit tätigen Transport- und Logistikdienstleister DB Schenker Logistics und DB Schenker Rail GmbH durch konsequente Privatisierung eigentumsrechtlich desintegriert werden. Doch diesen Argumenten stehen andere gegenüber, vor allem Hinweise auf volkswirtschaftlich relevante Qualitäts- und Produktivitätseffekte einer Systemintegration und auf kaum kalkulierbare haushaltspolitische Risiken einer Desintegration der Holding. Diese seien in Infrastrukturen mit hoher Auslastung und einem hohen Anteil von Mischverkehren, wie etwa in Deutschland, besonders ausgeprägt. Auch ließen sich Diskriminierungspotenziale durch eine intensive Wettbewerbsaufsicht effektiv neutralisieren. Das zeige schon die bisherige Regulierungspraxis, wie etwa die BNetzA betont. Der Regulierungsrahmen könne durch die Einführung einer Anreizregulierung mit ex ante -Entgeltgenehmigung noch deutlich verbessert werden. Überdies wird auf die insgesamt gute Leistungs- und Wettbewerbsentwicklung der vergangenen Jahre verwiesen. Die Frage, ob sich der Bund aus den Unternehmensbereichen Transport und Logistik bei der DB AG Schritt für Schritt zurückziehen sollte, muss die Politik in einer realistischen Nutzen-Kosten-Analyse vorbehaltlos und sorgfältig bewerten. Falls sich herausstellen sollte, dass sich für eine solche Entflechtungsperspektive keine politische Mehrheit findet, darf dies nicht zur Stagnation führen. Entscheidend sind reale Fortschritte. Denn das Reformszenario entspricht zwar ordnungspolitisch nicht der ersten Präferenz des BDI, kann aber richtig umgesetzt ebenfalls ein erfolgversprechender politischer Ansatz sein. 2. Szenario grundlegende Reform Sollte die Politik sich in der 18. Legislaturperiode gegen eine schrittweise vollständige Entflechtung von Schienennetz und Betrieb entscheiden, sind grundlegende Reformen des Ordnungsrahmens notwendig. Das Modell eines vertikal integrierten Konzerns kann aus Sicht des BDI künftig zwingend nur dann eine sinnvolle Option sein, wenn es zeitnah gelingt, den politischen Ordnungsrahmen nach folgenden beiden Maßgaben grundlegend zu verbessern: a) Wettbewerb forcieren, Anreizregulierung einführen. Denn so kann es gelingen, die Effizienz zu erhöhen; sowie b) Infrastruktur stärken, Finanzierungskreislauf Schiene schaffen. Denn so kann eine weitere Entflechtung unterhalb der Schwelle der Trennung von Netz und Betrieb erreicht werden. Dieses Szenario sollte überdies mit einer Revisionsklausel verbunden werden. Denn sollte dieser Reformweg nicht zum gewünschten Erfolg führen, muss die Option einer vollständigen Trennung von Netz und Betrieb neu44 44 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. bewertet werden. Für das Jahr 2021 ist eine Evaluierung vorzusehen, die solche Strukturfragen einbezieht. Deutschland darf keine ergebnislosen Generaldebatten über Strukturfragen im Eisenbahnsektor führen, sondern muss konkrete politische Handlungsoptionen prüfen und umsetzen. Der BDI konkretisiert daher nachstehend seine Vorschläge, um den Ordnungsrahmen grundlegend zu verbessern: a) Wettbewerb forcieren, Anreizregulierung einführen Eine optimierte Anreizregulierung kann wesentlich zu mehr Wettbewerb im Schienensektor beitragen und die Unabhängigkeit der Infrastruktur stärken. Fairer Zugang aller Bahnunternehmen zum Schienennetz, diskriminierungsfreie Entgelte, Wettbewerbsdruck trotz eines natürlichen Monopols, mehr Effizienz dafür spielt aus Sicht des BDI die Weiterentwicklung des Regulierungsrahmens eine entscheidende Rolle. Neue Marktchancen können überdies neue Unternehmen motivieren, sich im Schienensektor zu engagieren. Mittels einer stringenten und optimierten Anreizregulierung und Kontrollen kann es gelingen, den Freiraum zu begrenzen, die Höhe der Trassenentgelte festzusetzen, also angemessene Trassenentgelte zu generieren. Zugleich könnten während einer Regulierungsperiode durch mehr Effizienz Gewinne erzielt werden. Mehr Effizienz bedeutet bessere Qualität und weniger Kosten. Das kräftigt gerade die intermodale Wettbewerbsposition des Schienengüterverkehrs. Auch die schon beste hende Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV), die zwischen der Bundesrepublik, der DB AG und den Eisenbahninfrastrukturunternehmen dieser Holding abgeschlossen wurde, setzt schon wirksame Anreize, die Qualität der Infrastruktur zu sichern und die Kosten dafür zu senken. Dies hat der Europäische Gerichtshof in seiner Entscheidung vom 28. Februar 2013 ausdrücklich bestätigt. Zugleich sind Anreize wichtig, mit den Kosten auch die Trassenpreise zu dämpfen. Deshalb greift eins ins andere: Die Anreizregulierung und die Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung. Der BDI fordert Bund und Länder auf, diesen unverzichtbaren Regulierungsansatz gemeinsam zu optimieren und in der 18. Legislaturperiode zügig auf die Agenda sowie ins Werk zu setzen. (Näheres zur Anreizregulierung vgl. Kapitel B III.) b) Infrastruktur stärken, Finanzierungskreislauf Schiene schaffen Die Basis des Wettbewerbs bildet eine funktionierende Infrastruktur: moderne Schienenwege, attraktive Bahnhöfe. Das Schienennetz ist für Deutschland von höchster volkswirtschaftlicher Relevanz. Doch der Bund investiert seit Jahren zu wenig. Das Netz ist chronisch unterfinanziert und lebt von der Substanz. Deshalb muss der Bund deutlich mehr in die Schieneninfrastruktur investieren (vgl. Kap. B I). Aber: Zugleich ist verbindlich und transparent sicherzustellen, dass die Gewinne aus der Schieneninfrastruktur 1:1 zweckgebunden in die Schieneninfrastruktur reinvestiert werden. Ziel der Politik muss es sein, die Schieneninfrastruktur und damit den Schienenverkehr zu stärken. Deutschland braucht einen transparenten Finanzierungskreislauf Schiene, auch damit höhere Investitionen in die Schieneninfrastruktur politisch Akzeptanz finden. Der Bund investiert zwar unzureichende, gleichwohl aber erhebliche Haushaltsmittel in die Bundesschienenwege: im Jahr 2013 insgesamt 4,24 Mrd. Euro. Davon setzte der Bund im Rahmen der LuFV rund 2,5 Mrd. Euro für den Erhalt ein. Und nach dem Bundesschienenwegeausbaugesetz investiert der Bund in den Neu-und Ausbau. Der Bund leistet mithin drei Viertel der Gesamtinvestitionen in die Schienenwege. Investitionen in das Schienennetz werden also zum Großteil vom Steuerzahler finanziert. Zusätzlich investiert die DB erhebliche Eigenmittel, insgesamt rund 1,4 Mrd. Euro jährlich etwa ein Viertel der Gesamtinvestitionen. Davon fließen im Rahmen der LuFV mindestens 500 Mio. Euro jährlich in Ersatzinvestitionen. Aus den Einnahmen aus dem operativen Geschäft finanziert die DB Netz den betrieblichen Aufwand, den Instandhaltungsaufwand sowie die Abschreibungen und Kapitalkosten für aus Eigenmitteln getätigte Investitionen. Letztere gehen vor allem in das Bestandsnetz, z. B. in die Sanierung des Oberbaus und in die Erneuerung der Leitund Sicherungstechnik sowie der Brücken. Letztlich tragen die Nutzer (inkl. Konkurrenzbahnen) und mithin die Kunden, im Güterverkehr die verladende deutsche Industrie, qua Trassenentgelten wesentlich zur Finanzierung des Schienennetzes bei. In den vergangenen Jahren konnten die Gewinne in der Infrastruktursparte der DB AG (Schienenweg, Personenbahnhöfe, Energie) deutlich erhöht werden. Das ist nach vielen Jahren der Verluste eine erfreuliche Entwicklung. Es ist richtig, dass der Infrastrukturbetreiber als45 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 45 Wirtschaftsunternehmen zu führen ist und Grundsätze der Privatwirtschaft zu beachten hat. Die DB Netz AG führt den ganzen Gewinn aus dem Netz an die DB Holding ab. Dies sieht der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag so vor. Umgekehrt steht die Holding für Verluste ein. Der Gewinn der DB Netz im Jahr 2012 betrug 894 Mio. Euro (EBIT, d. h. Ergebnis vor Abzug der Zinsen und Steuern). Und das Geschäftsfeld DB-Personenbahnhöfe generierte 2012 einen Gewinn von 230 Mio. Euro (EBIT). Das EBIT entspricht allerdings nicht dem an den Konzern abgeführten Gewinn (v. a. infolge der Zinsen). Die Holding kann die Gewinne grundsätzlich ohne Zweckbindung frei verwenden. Zugleich investiert die Holding in erheblichem Umfang eigene Mittel in das Netz (seit dem Jahr 2000 durchschnittlich etwa 800 Mio. Euro jährlich), die dort zurückverdient und verzinst werden müssen. Einen wichtigen Ansatz für einen Finanzierungskreislauf Schiene bietet die Bahndividende. Die DB AG hat für die Jahre 2011 bis 2014 eine Dividende an den Eigentümer Bund in Höhe von 500 Mio. Euro jährlich abzuführen. Ab 2015 ist eine Erhöhung der Dividende auf 700 Mio. Euro jährlich vorgesehen. Ab dann soll nach derzeitiger Rechtslage die Dividende hälftig in die Schienenwegeinvestitionen zurückfließen. Der politische Grundsatz muss gelten: Gewinne aus der Schiene werden in die Schiene reinvestiert. Es darf nicht sein, dass die Bahndividende der Schiene entzogen wird und im allgemeinen Bundeshaushalt versickert. Und es darf nicht der Eindruck entstehen, der ohnehin unterfinanzierten Schieneninfrastruktur würden im Saldo Mittel entzogen, indem Gewinne im Konzern für anderweitige Zwecke Verwendung fänden. So hat der Bundesrat kürzlich die These geäußert, auf der Basis der derzeit bestehenden Ergebnisabführungsverträge werden die Gewinne der Infrastrukturgesellschaften automatisch an die Holding weitergegeben und von dieser zur Finanzierung von Zukäufen und anderen Expansionsplänen verwendet. (BR-Drucksache 559/2/12). Infrastruktur finanziert Infrastruktur es ist die Verantwortung der Politik, diesen Grundsatz in einen Finanzierungskreislauf Schiene zu übersetzen: transparent, sicher und politisch vermittelbar. Darum geht es: Politisches Ziel muss es sein, dass die Gewinne aus der Schieneninfrastruktur aus Trassenentgelten und Stationsentgelten vollständig in die Schieneninfrastruktur zurückfließen. Die Transparenz über die Finanzströme in der DB AG, der Eisenbahninfrastrukturunternehmen und ihrer Töchter, insbesondere im Blick auf die Trassenentgelte, muss weiter deutlich erhöht werden, etwa im Rahmen der externen Finanzberichterstattung. Der Bund muss als 100-prozeniger Eigentümer der DB AG, als politischer Repräsentant der Steuerzahler und in seiner wirtschaftspolitischen Verantwortung für einen verbindlich abgesicherten transparenten Finanzierungskreislauf Schiene Sorge tragen. Dieser kann entscheidend zu einer Entflechtung unterhalb der Schwelle einer Trennung von Netz und Betrieb beitragen. In der 18. Legislaturperiode sollte die Politik folgenden Ansatz für einen Finanzierungskreislauf Schiene prüfen: Erstens: Die DB-Infrastrukturunternehmen überführen wie bisher Gewinne gänzlich an die DB Holding. Zweitens: Die DB Holding überführt diese Gewinne aus der Infrastruktur als Teil der Bahn-Dividende vollständig an den Bund. Drittens: Der Bund muss mindestens diesen Teil der Bahn-Dividende vollständig, zweckgebunden und zusätzlich in das Schienennetz reinvestieren. Der Bund darf also weder Mittel für den allgemeinen Bundeshaushalt zweckentfremden noch im Gegenzug Investitionen in die Netze aus Steuermitteln kürzen. Für diesen Kreislauf könnte sich eine haushaltsnahe Fondslösung anbieten. Viertens: Dieser Finanzierungskreislauf Schiene ist durch eine Ergänzung in Art. 87e des Grundgesetzes verfassungsrechtlich abzusichern. Weil Zuschüsse des Bundes für die Schieneninfrastruktur keinem Renditeanspruch unterliegen, der preissteigernd auf von den Nutzern zu zahlende Trassenentgelte anzurechnen ist, kann ein solcher Finanzierungskreislauf den Schienenverkehr besonders nachhaltig fördern. Sollte sich ein solcher Finanzierungskreislauf als nicht umsetzbar erweisen, muss im nächsten Schritt geprüft werden, ob die unbeschränkte Gewinnabführung der Infrastrukturunternehmen an die Holding beendet und die Eigenmittelbasis der Infrastrukturunternehmen gestärkt werden sollte. Die vom BDI geforderten besseren politischen Rahmenbedingungen adressieren den nationalen Gesetzgeber in Deutschland und haben keine europarechtlichen Implikationen. 46 46 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 47 BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. 47 Mehr anzeigen
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 Art. 87
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