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Recherchenotizen zu den kantonalen
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1 Kantonsmonitoring 5: Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen Lukas Rühli
2 Inhalt Autor Lukas Rühli, avenir-suisse.ch Herausgeber Avenir Suisse, Gestalterische Leitung Arnold.KircherBurkhardt Gestaltung Daniel Peterhans, kircher-burkhardt.ch Produktion Druckerei Feldegg, Avenir Suisse 2013 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Da Avenir Suisse an der Verbreitung der hier präsentierten Ideen interessiert ist, ist die Verwertung der Erkenntnisse, Daten und Grafiken dieses Werks durch Dritte ausdrücklich erwünscht, sofern die Quelle exakt und gut sichtbar angegeben wird und die gesetzlichen Urheberrechtsbestimmungen eingehalten werden. Bestellen Tel Download Kanton Aargau (2013/ Mittelwert ) _ 6 Kanton Appenzell Ausserrhoden (2013/ 2012) _ 8 Kanton Appenzell Innerrhoden (2013/ 2011) _ 10 Kanton Basel-Landschaft (2013/ 2012) _ 11 Kanton Bern (2013/ 2012) _ 13 Kanton Freiburg (2013/ 2013) _ 15 Kanton Genf (2013/ 2011) _ 16 Kanton Glarus (2013/ 2011) _ 18 Kanton Graubünden (2013/ 2010) _ 19 Kanton Jura (2013/ 2011) _ 21 Kanton Luzern (2013/ 2013) _ 23 Kanton Neuenburg (2013/ 2011) _ 25 Kanton Nidwalden (2013/ 2012) _ 27 Kanton Obwalden (2013/ 2011) _ 28 Kanton Schaffhausen (2013/ 2013) _ 29 Kanton Schwyz (2013/ 2011) _ 30 Kanton Solothurn (2013/ 2011) _ 31 Kanton St. Gallen (2013/ 2011) _ 33 Kanton Tessin (2013/ 2012) _ 35 Kanton Thurgau (2013/ 2012) _ 37 Kanton Uri (2013/ 2012) _ 39 Kanton Waadt (2013/ 2013) _ 41 Kanton Wallis (2013/ 2013) _ 43 Kanton Zug (2013/ 2013) _ 45 Kanton Zürich (2013/ 2012) _ 46 Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 3
3 Kantonsmonitoring 5: Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen In diesem Beiheft ist die Funktionsweise der kantonalen Finanzausgleichsinstrumente Kanton für Kanton stichwortartig beschrieben. Während die Studie die Kantone einander in bestimmten Kriterien gegenüberstellt und damit pro Kriterium gute Kantonsvergleiche ermöglicht, erlaubt das Beiheft einen schnellen Überblick über das Gesamtsystem eines bestimmten Kantons. Die Studie wertet bewusst, das Beiheft verzichtet (so gut wie möglich) auf jegliche Wertung und konzentriert sich auf die blosse Wiedergabe der Fakten zu den Finanzausgleichssystemen. Die vorliegenden Seiten sind ausdrücklich als Recherchenotizen zu verstehen. Selbstverständlich wurden sie gegenüber den ursprünglichen Recherchenotizen, die auf Basis der Interviews (Frühjahr 2011), der Fragebögen (Herbst 2012) und intensiver anschliessender Desk-Research (bis März 2013) erstellt wurden, gestrafft, sprachlich überarbeitet und einheitlicher strukturiert, sie bleiben aber Recherchenotizen. Weder wird also Vollständigkeit der Informationen garantiert noch ein strukturell einheitlicher Aufbau der Beschreibungen. Die Benennung der Finanzausgleichsinstrumente erfolgte möglichst einheitlich, um eine gewisse Wiedererkennbarkeit ähnlicher Instrumente zu gewährleisten. Die Namen weichen dadurch teilweise deutlich von den in den kantonalen Gesetzen verwendeten ab, was beim Abgleich mit diesen zuweilen Verwirrung stiften könnte. Um dieses Problem abzuschwächen, sind sehr oft die Gesetzesartikel, auf die sich eine Information bezieht, angegeben. Stand der Funktionsweise der Finanzausgleichssysteme ist einheitlich das Jahr Der pro Instrument genannte Gesamtumfang der Transfers bezieht sich, je nach Datenverfügbarkeit, auf das Jahr 2010, 2011, 2012 oder Die Bezugsjahre (Stand Gesetzgebung / Stand Transferbeträge) sind jeweils in Klammern unter dem Kantonsnamen angegeben. Abkürzungsverzeichnis FA: Finanzausgleich FAG: kantonales Finanzausgleichsgesetz FAV: kantonale Finanzausgleichsverordnung Gesetzesartikelnummern ohne weitere Bezeichnung beziehen sich immer auf das FAG RI: Ressourcenindex (Steuerkraft in % der mittleren Steuerkraft) EL: Ergänzungsleistungen 4 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 5
4 Kanton Aargau (2013 / Mittelwert ) Mischsystem von Ressourcen- und Lasten ausgleich: 38 Mio. Fr. (7,2 Mio. vertikal; 30,7 Mio. horizontal) Der FA funktioniert nach dem «Capacity Need Gap»- Ausgleichsmodell: Die Differenz zwischen fiskalischer Leistungsfähigkeit (Steuerkraft) und dem Finanzbedarf wird ausgeglichen bzw. teilweise abgeschöpft. Die Ausgaben für den FA werden aus einem Fonds getätigt ( 6). Dieser wird gespiesen durch: die Abgaben der finanzstarken Gemeinden (Grossteil des Betrags) den Kanton (definiert in % der Steuererträge auf natürliche und juristische Personen) Die Beiträge schwanken von Jahr zu Jahr sehr stark. Im 5-Jahres-Schnitt ( ) trugen die finanzstarken Gemeinden jährlich 30,7 Mio. bei und der Kanton 7,2 Mio. Fr. Der Finanzbedarf ergibt sich durch Addition des Normaufwands und des Grundbedarfs: Der Normaufwand pro Gemeinde wird ermittelt aufgrund der Anzahl Einwohner (Gewichtung: 41 %) Anzahl Arbeitsplätze (Gewichtung: 22 %) Fläche (Gewichtung: 7 %) Anzahl Volksschüler (Gewichtung: 30 %) Die Gewichtung ( 3 FA-Dekret) wird vom Parlament per Dekret festgelegt. Der Grundbedarf beträgt pro Gemeinde pauschal Fr. (entspricht gesamthaft 4 % des Finanzbedarfs aller Gemeinden ( 1 FA-Dekret). Das Parlament legt den Prozentsatz per Dekret fest). Der Grundbedarf bevorteilt einwohnerschwache Gemeinden. In Gemeinden, deren harmonisierter Steuerertrag ( 7 Abs. 3) den Finanzbedarf überschreitet und über dem Kantonsmittel liegt, wird ein Prozentsatz der Differenz zwischen harmonisiertem Steuerertrag und Finanzbedarf, multipliziert mit dem RI der Gemeinde, abgeschöpft ( 7). Das Parlament bestimmt den exakten Prozentsatz per Dekret ( 2a FA-Dekret). Er kann gemäss Gesetz ( 7) bis zu 33,3 % betragen. Derzeit liegt er bei 8 %. Für die finanzstärksten Gemeinden im Kanton (RI ca. 200 %) resultiert damit eine Abschöpfung von ca. 16 % des Ressourcenüberschusses. Gemeinden, deren Ertragskraft den Finanzbedarf unterschreitet, erhalten einen Ausgleich in Höhe der Differenz ( 9). Achtung: Die Ertragskraft ( 11) entspricht nicht dem harmonisierten Steuerertrag. Die Ertragskraft ist definiert als der Steuerertrag, den eine Gemeinde mit einem Steuerfuss, der 10 Prozentpunkte (Satz kann vom Parlament per Dekret festgelegt werden) über dem Durchschnitt liegt, erzielen würde ( 2b FA-Dekret). Mittlerer Steuerfuss: 103 Steuerfuss zur Berechnung der Ertragskraft: 113 AG berechnet den mittleren Steuerfuss als einziger Kanton (neben AR und OW) nur über Gewichtung mit der Einwohnerzahl statt über Gewichtung mit den harmonisierten Steuererträgen. Steuerfuss zur Berechnung des harmonisierten Steuerertrags: 100 Dadurch ergibt sich (derzeit) zwischen 100 und 113 eine neutrale Zone, in der weder eine Beitragspflicht noch eine Empfangsberechtigung existiert. Übersteigen die gesamthaft gewährten Ausgleichsbeiträge die Mittel des Fonds, so werden sie anteilsmässig gekürzt. Härtefallausgleich: 2 Mio. Fr. (vertikal) «Zusätzliche Beiträge» gemäss 13 FAG und 4 FA-Dekret: Dienen der Bilanzsanierung bei überschuldeten Gemeinden Beiträge wurden zwischen 1995 (30 Mio.) und 1996 (0,5 Mio.) drastisch reduziert. Seither sind sie wieder etwas gestiegen (Mittelwert : 2 Mio.) Bedingung: Steuerfuss muss mindestens 5 Prozentpunkte über dem kantonalen Mittel liegen. Betrifft nur Einzelfälle Indirekter Finanzausgleich Nach Finanzkraft der Gemeinden (definiert als Steuerkraft geteilt durch den Steuerfuss) abgestuft werden die Beiträge der Gemeinden an die Spitalkosten des Kantons (sehr bedeutende Beträge) Feuerwehrsubventionen des Kantons an die Gemeinden (nur sehr geringe Beträge) Die Wirkungen des FA werden ex ante im Rahmen der Budgetierung und Berichterstattung anhand von wenigen Indikatoren (Streuung der Steuerfüsse, finanzielle Gesundheit der Gemeinden) jährlich prognostiziert und dargestellt. Ein eigentliches existiert aber nicht. Das aktuelle Gesetz stammt in seinen Grundzügen aus dem Jahr Auf erfuhr es einige wichtige Änderungen: Berücksichtigung der Belastungsverhältnisse für beitragsberechtigte und abgabepflichtige Gemeinden Verzicht auf Steuerfussgrenzen für die Ermittlung der Anspruchsberechtigung bzw. Abgabeverpflichtung Erhöhung der Abschöpfung bei finanzstarken Gemeinden 2009 wurde eine Teilrevision des FAG, die unter anderem die Abschaffung des Grundbedarfs vorsah, vom Stimmvolk abgelehnt Derzeit ist eine neuerliche Überprüfung des FAG (und der Aufgabenteilung) im Gang. Im Fokus stehen v. a. grössere Agglomerationsgemeinden, die hohe Belastungen, aber eine unterdurchschnittliche Steuerkraft aufweisen. 6 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 7
5 Kanton Appenzell Ausserrhoden (2013 / 2012) AR ist geopolitisch/geografisch günstig gelegen. Der Kanton windet sich näherungsweise halbkreisförmig um die Stadt St. Gallen. Deshalb ist die Interdependenz der drei Ausserrhodner Regionen eher klein, da sich jede eher nach St. Gallen ausrichtet. Es gibt folglich keine grossen Zentrums-/Peripherieproblematik, keine nennenswerten Spillovers und folglich beispielsweise auch keinen Anlass für einen Zentrumslastenausgleich. 6,7 Mio. Fr. (3,7 Mio. vertikal; 3 Mio. horizontal) Die Mindestausstattung (Art. 8) ist abhängig von der Einwohnerzahl der Gemeinde. Für Gemeinden bis 500 Einwohner liegt sie bei 95 %. Für Gemeinden mit über 2000 Einwohnern liegt sie noch bei 85 %. Dazwischen wird sie kontinuierlich gesenkt. (Art. 9) Es werden nicht volle 100 % der Differenz zur Mindestausstattung ausgeglichen, sondern nur 92,5 %. Damit soll erreicht werden, dass die Empfängergemeinden noch einen Anreiz für eigene Anstrengungen zur Erhöhung ihrer Steuerkraft haben. (Art. 8 Abs.3) Zwischen der Mindestausstattung und der mittleren Steuerkraft gilt eine neutrale Zone. Alle Gemeinden mit Steuerkraft über dem Durchschnitt leisten Beiträge an den FA. Der Abschöpfungssatz (in % des Steuerkraftüberschusses) steigt stufenweise von 15 % (RI ) bis 25 % (RI > 150) an (Art. 11). Die Gelder aus der Steuerkraftabschöpfung (2012: 3,7 Mio.) speisen einen FA-Topf. Die Gelder aus diesem Topf stehen für die Garantie der Mindestausstattung und den Schulkostenausgleich zur Verfügung. Schulkostenausgleich: 2,1 Mio. Fr. (1,4 Mio. vertikal; 0,7 Mio. horizontal) Der Schulkostenausgleich wird von den ressourcenstarken Gemeinden mit 0,7 Mio. und vom Kanton mit 1,4 Mio. Fr. finanziert. Gemeinden mit überproportional vielen Schülern erhalten einen Schulkostenausgleich. Der pro überdurchschnittlichem Schüler ausbezahlte Betrag steigt mit zunehmender Abweichung vom Durchschnitt an (Art. 13): Schüleranteil pro Einwohner im Verhältnis zum Mittel 107,5 % 110,0 % 4500 Fr. 110,0 % 112,5 % 5000 Fr. 112,5 % 115,0 % 5500 Fr. 115,0 % 117,5 % 6000 Fr. 117,5 % 120,0 % 6500 Fr. 120,0 % 122,5 % 7000 Fr. über 122,5 % 7500 Fr. Ausgleichsbetrag pro Schüler über dem Mittel Der oben genannte Grundbetrag wird nur bei einer Steuerkraft von unter 85 % voll ausbezahlt und mit zunehmender Steuerkraft auf bis zu 10 % gekürzt: Ausgleichsanspruch in RI % des Grundbetrags bis % % % über % Soziallastenausgleich (Art. 6a): 0,5 Mio. Fr. (horizontal) Gemeinden mit Nettoaufwendungen über dem Durchschnitt erhalten Beiträge, Gemeinden mit Nettoaufwendungen unter dem Durchschnitt leisten Beiträge (Art. 13a). Die Transfers bemessen sich aufgrund der effektiven Kosten. Auch bei den Soziallasten steigt der Ausgleichsfaktor mit zunehmender Abweichung vom Durchschnitt und ist (gleich wie Schulkosten, siehe Tabelle oben) abhängig von der Finanzkraft der Gemeinde. (Art. 13b) Nettoaufwendungen im Verhältnis zum Mittel 1,01 bis 1,20 50 % 1,21 bis 1,40 55 % 1,41 bis 1,60 60 % 1,61 bis 1,80 65 % 1,81 bis 2,00 70 % über 2,00 75 % Ausgleichsfaktor (in % des Lastenüberschusses) Der Gesamtaufwand wird von den Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Nettoaufwendungen im Verhältnis zu ihrer Einwohnerzahl aufgebracht Franken (also über 2 3 des gesamten Betrags) gehen an Herisau. Härtefallausgleich Wurde von 2008 bis 2011 als Übergangslösung für die Abfederung der Auswirkungen der im Juni 2008 in Kraft getretenen Revision des FA ausbezahlt. Ist nicht mehr in Kraft. Der Regierungsrat verfasst seit der Revision jährlich einen Wirkungsbericht zu Handen des Parlaments (Kenntnisnahme) (Art. 14 Abs.2). Unterdessen wurden vier Wirkungsberichte ( ) verfasst. Der Wirkungsbericht soll Verbesserungsmöglichkeiten im aktuellen FA-System aufzeigen. Auf wurde (zusammen mit der Anpassung der Aufgabenteilung) der FA teilrevidiert. Das aktuelle FA-System existierte aber in seinen Grundzügen (Ressourcenausgleich mit Abschöpfung und Mindestausstattung) schon seit Neu eingeführt wurde der horizontale Soziallastenausgleich. Die Mindestausstattung und die Steuerkraftabschöpfung wurden erhöht. Der Schulausgleich wurde massiv erhöht. Der indirekte FA hingegen abgeschafft. Insgesamt resultierte eine deutliche Erhöhung der gesamten Transferzahlungen. 8 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 9
6 Kanton Appenzell Innerrhoden (2013 / 2011) Kanton Basel-Landschaft (2013 / 2012) AI hat eine spezielle gebietskörperschaftliche Struktur. Politische Gemeinden gibt es nicht, als kommunale Körperschaften gelten die 6 Bezirke. Parallel dazu gibt es 10 Schulgemeinden, für die ein separater FA existiert, und die Feuerschaugemeinde, die im und um das Dorf Appenzell (das sich über drei Bezirke erstreckt) Aufgaben in den Bereichen Raumplanung, Wasserversorgung, Energieversorgung und Feuerwehr übernimmt. Auf wurden die innerkantonalen Finanzströme entflochten. Die in verschiedenen Bereichen herrschenden MisFr.inanzierungen zwischen Kanton und weiteren Körperschaften wurden reduziert. Bereinigungen fanden in den Bereichen Wanderwege, Strasse, Wald, Vermessung, Schule und Umwelt statt. Die Krankenkassenprämienverbilligungen, den Natur- und Heimatschutz sowie zwei Jahre zuvor schon die Familienzulagen finanziert neu nur noch der Kanton. Auch die Tierkörpersammelstelle ging an den Kanton über. Insgesamt wurden die Bezirke dadurch um 3,3 Mio. Fr. entlastet und die Schulgemeinden um Fr. Um die Finanzierungsverschiebung aufzufangen, erhöhte der Kanton seinen Steuerfuss um 11 Punkte und empfahl den Bezirken eine Senkung um 11 Punkte. Eine Revision des FA war nicht nötig. 2,7 Mio. Fr. (vertikal) Bezirke (Art. 5 FAV): Die Steuerkraft der ressourcenschwachen Bezirke wird vom Kanton auf den Mittelwert aller Bezirke angehoben. Maximaler Betrag hierfür: 0,4 Mio. Fr mussten nur 0,3 Mio. ausgeschüttet werden. Würden durch den kompletten Ausgleich bis auf die mittlere Steuerkraft 0,4 Mio. überschritten, würden die Beiträge prozentual gekürzt. Schulgemeinden (Art. 6 FAV): Die Steuerkraft der finanzschwachen Schulgemeinden wird durch den Kanton maximal auf den Mittelwert der 5 finanzstärksten Schulgemeinden (von insgesamt 10) angehoben. Der Kanton wendet hierfür maximal 2,4 Mio. Fr. auf. Wenn das maximale Ausgleichsziel mit diesem Betrag nicht erreicht wird, wird es entsprechend gesenkt. (Im Gegensatz zum Steuerkraftausgleich bei den Bezirken wird hier also die Mindestausstattung gesenkt, bis zur Mindestausstattung wird aber immer noch zu 100 % ausgeglichen.) Schulkostenausgleich (Art. 6 Abs.4 FAV): 0,3 Mio. Fr. (vertikal) Schulgemeinden erhalten pro anzahlmässig überdurchschnittlichem Schüler (im Vergleich zum gesamtkantonalen Schüleranteil/Einwohner) 3000 Franken pro Jahr. Maximale Ausgaben des Kantons hierfür: 0,3 Mio. Sollte dieser Betrag überschritten werden, werden die Beiträge prozentual gekürzt. Härtefallausgleich: 0,1 Mio. Fr. (vertikal) Für Schulgemeinden werden maximal jährlich 0,1 Mio. ausbezahlt. Derzeit (2011) wird dieses Limit erreicht. (Art. 8 FAV) Auch an Bezirke können in Härtefällen durch Beschluss des Grossen Rates zusätzliche Beiträge ausbezahlt werden. Maximaler Gesamtbetrag: Franken. Derzeit (2011) werden keine Beiträge bezahlt (Art. 7 FAV) Indirekter Finanzausgleich (Art. 11 FAV): 0 Mio. Fr. Der Kanton unterstützt bauliche Investitionen in die Schulinfrasruktur mit bis zu 50 %, wobei der Subventionssatz von der Finanzkraft abhängt wurde aber keiner Schulgemeinde etwas ausbezahlt. Nein Zuletzt umfassend auf Erst seit damals existiert überhaupt ein expliziter interkommunaler FA. Seit ist ein neuer FA in Kraft. Das neue System orientiert sich stark am FA des Bundes. Übersicht zum basellandschaftlichen FA: gab es eine umfassende Neuordnung der Aufgabenteilung. Schon damals war die Aufgabenentflechtung das Ziel. Das neue Bildungsgesetz (in Kraft ) hatte weitere Aufgabenverschiebungen und eine Anpassung des FA zur Folge. So wechselte z.b. die Trägerschaft der Realschule von den Gemeinden zum Kanton. Die dadurch entstandene Mehrbelastung des Kantons wurde kompensiert durch die Aufhebung der Steueranteile der Gemeinden an den Grundstückgewinn-, Handänderungs- und den verbleibenden Erbschafts- und Schenkungssteuern. Die von den Gemeinden nicht beeinflussbaren Beiträge an die AHV und IV wurden aufgehoben. Als Saldierungsmassnahme zur Herstellung der Kostenneutralität der vorgenommenen Änderungen wurde der Verteilschlüssel der EL zwischen Kanton und Gemeinden neu festgelegt. Auf wurden die Aufgabenteilung und die Finanzierung den quantitativen Umschichtungen der NFA des Bundes angepasst. Auf trat (zusammen mit der Revision des FA) eine weitere Aufgabenteilungsreform in Kraft. Auch diese hatte das Hauptziel Entflechtung. Neu entfallen folgende bisherige Zahlungsströme zwischen dem Kanton und den Gemeinden: Beiträge der Gemeinden an den Kanton für den öffentlichen Regionalverkehr Beiträge der Gemeinden an den Kanton für die Jugendhilfe Subventionierung der Löhne der Primarschulen/ Kindergärten durch den Kanton Damit der Wechsel zu keinen Kostenverschiebungen zwischen dem Kanton und den Gemeinden führt, bezahlen die Gemeinden ab dem Jahr 2010 nur noch 32 % statt 56,6 % der EL. Die EL sind damit das einzige Objekt mit geteilter Finanzierung. 65,3 Mio. Fr. (horizontal) Die Mindestausstattung ist auf 93,5 % der mittleren Steuerkraft festgelegt. ( 4) Alle Gemeinden, deren Steuerkraft die Mindestausstattung übersteigt, sind beitragspflichtig ( 6). Die Gebergemeinden zahlen einen bestimmten, konstanten Prozentsatz ihrer Steuerkraft (nicht des Steuerkraftüberschusses gegenüber dem Durchschnitt oder der Mindestausstattung) in den Ressourcenausgleich ein. Falls diese Beiträge zur Entrichtung der Mindestausstattung nicht ausreichen, werden die Zahlungen an die Empfängergemeinden entsprechend gekürzt. Damit trotz dieser Abschöpfungsregelung keine Gebergemeinde nach dem FA schlechter dasteht als eine Empfängergemeinde, gilt folgende Einschränkung: Von der über der Mindestausstattung liegenden Steuerkraft einer Gemeinde dürfen maximal 80 % abgeschöpft werden. Bis zu einem RI von 93,5 werden folglich 100 % zusätzlicher Steuerkraft abgeschöpft, bis RI von %, ab dann 17 %. Der FA einer Empfängergemeinde wird gekürzt, wenn deren Steuerfuss unter dem Durchschnittssteuerfuss der Gebergemeinden liegt ( 5 Abs.3). Die Verminderung entspricht der Differenz zwischen dem effektiven Steuerertrag und demjenigen, der mit dem Durchschnittssteuerfuss erzielt würde. Derzeit sind 2 Gemeinden von dieser Regelung betroffen. Zusatzbeiträge ( 7): 5,0 Mio. Fr. (horizontal) Die Zusatzbeiträge wurden mit der FA-Revision 2010 eingeführt und stellen neben dem Ressourcenausgleich eine zweite Verteilung dar. Sie sollen die Einbussen, die die 36 steuerkraftschwächsten Gemeinden mit der Systemumstellung erleiden würden, kompensieren. Eine einzelne Gemeinde erhält maximal einen Zusatzbeitrag von Fr. Um für den Erhalt von Zusatzbeiträgen berechtigt zu sein, darf der Steuerfuss der Nehmergemeinde nicht unter dem Durchschnittssteuerfuss der Gebergemeinden liegen. Einzelbeiträge ( 8): 0,7 Mio. Fr. (2012), durchschn. (mehrere Jahre) eher 2,0 Mio. jährlich (horizontal) Für konkrete Aufgaben/Projekte, die sonst nicht ausgeführt werden könnten. Werden nur auf Gesuch von Gemeinde hin ausgerichtet Neben bisherigen Beiträgen für Investitionsprojekte wurde mit dem Einzelbeitrag neu die Beitragsmöglichkeit an die Gesamtheit der Aufgaben einer Gemeinde oder an eine einzelne Aufgabe geschaffen. Damit soll erreicht werden, dass eine Gemeinde nicht einen unangemessen hohen Steuerfuss beschliessen muss, um sich finanzieren zu können. Die Gewährung eines solchen Beitrags setzt eine umfassende Analyse des gesamten Finanzhaushalts der betroffenen Gemeinde voraus. Alimentiert werden die Zusatzbeiträge wie auch die Einzelbeiträge aus einem Ausgleichsfonds ( 9), der von allen Gemeinden gemäss ihrer Einwohnerzahl geäufnet wird. Der Gesamtbeitrag wird jährlich vom 10 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 11
7 Regierungsrat festgelegt. Die Höhe des Beitrags darf 30 Franken pro Einwohner und Jahr nicht überschreiten. Lastenausgleich ( 10 15): 23,6 Mio. Fr. (vertikal) Geografisch-topografischer und soziodemografischer Sonderlastenausgleich. Bildung 7,4 Mio.: Ausgleichsberechtigt, falls überdurchschnittlicher Schüleranteil (Kindergarten, Primarschule). Fremdsprachige Schüler gehen mit 1,5-fachem Gewicht in die Rechnung ein, Sonderschüler mit 2-fachem Gewicht. Sozialhilfe 8,9 Mio.: Ausgleichsberechtigt sind Gemeinden mit überdurchschnittlichem Sozialindex. Dessen Zusammensetzung ist vom Regierungsrat zu definierten. Er setzt sich aus den Merkmalen Arbeitslosigkeit, Wohneigentumsquote, Alleinerziehende und Ausländer ex-eu27 zusammen. Lasten der Weite 2,6 Mio.: Ausgleichsberechtigt, falls der Anteil Nicht-Siedlungsfläche an der Gesamtfläche überdurchschnittlich ist. Damit sollen überdurchschnittliche Lasten für den Strassenunterhalt ausserhalb der Siedlungen abgegolten werden. Kumulierte Sonderlasten 4,7 Mio.: Gemeinden, deren Summe der oben genannten Sonderlasten 90 % des kantonalen Durchschnitts übersteigen, erhalten einen Beitrag als Abgeltung für kumulierte Sonderlasten. Dieses Instrument ist fix auf 20 % der Zahlungen der drei oben genannten Instrumente festgelegt. Ein wurde mit der Revision des FAG am eingeführt. «Das Finanzausgleichsgesetz ist laufend auf seine Wirksamkeit hin zu prüfen» ( 1 Abs. 2). Vorgesehen ist dabei die Begleitung durch die Konsultativkommission «Finanzausgleich und Aufgabenteilung», die aus Vertretern der Gemeinden und des Kantons zusammengesetzt ist. Der erste Wirkungsbericht steht noch aus. Er wird Ende 2013 oder Anfang 2014 erfolgen : Totalrevision Davor operierte BL mit einem Mischsystem ohne Trennung von Ressourcen- und Lastenausgleich. Beispielsweise flossen ein Sozialindex und ein Hochbetagtenindex steuerkraftsenkend in die Berechnung ein. Eine wichtige Komponente war zudem der indirekte FA (Bildung und EL). Das neue System beinhaltet: Einführung Ressourcenausgleich Einführung Ausgleich geografisch-topografisch bzw. soziodemografischer Sonderlasten Abschaffung indirekter FA Ablösung der kantonalen Lehrkraftsubventionen durch kantonale Sonderlastabgeltungen und Aufhebung der Gemeindebeiträge an die Jugendhilfe und an den öffentlichen Verkehr Um Kostenverschiebungen zwischen dem Kanton und den Gemeinden zu vermeiden (neutrale Globalbilanz), wurde der Gemeindeanteil an der Finanzierung der EL gesenkt. Er bemisst sich zudem nicht mehr an der finanziellen Stärke, sondern neu nach der Einwohnerzahl : Kleine Anpassung Der Abgabesatz der Gebergemeinden wurde von 19 % auf 17 % reduziert und eine Aufwandbremse beschlossen. Kanton Bern (2013 / 2012) Übersicht zum Berner Finanz- und Lastenausgleich: und_lastenausgleich/ueberblick.html 131,7 Mio. Fr. (36 Mio. vertikal, 96 Mio. horizontal) Disparitätenabbau (Art. 10): 96 Mio. Fr. (horizontal) Gemeinden mit überdurchschnittlicher Steuerkraft zahlen eine Ausgleichsleistung, Gemeinden mit unterdurchschnittlicher Steuerkraft erhalten einen Zuschuss. Der Disparitätenabbau reduziert die Differenz einer Gemeinde zur mittleren Steuerkraft um konstant 37 %. Per Gesetz darf der Satz zwischen 37 und 42 % liegen. Der genaue Satz wird vom Regierungsrat festgelegt. Das System ist linear und symmetrisch. Mit der FA-Revision 2012 wurde der Disparitätenabbau deutlich ausgebaut. Zuvor lag die Differenzreduktion bei %. Mindestausstattung (Art. 11): 36 Mio. Fr. (vertikal) Die Mindestausstattung liegt bei 86 %. Gemeinden, deren RI nach dem Disparitätenabbau noch immer unter 86 % liegt, erhalten die Differenz vom Kanton ausbezahlt. Per Gesetz ist eine Mindestausstattung zwischen 75 % und 90 % vorgesehen. Der Regierungsrat legt den exakten Wert fest. Der Kanton kann Gemeinden, die sich (gemäss harmonisierten Finanzkennzahlen) in sehr guter finanzieller Situation befinden, die Mindestausstattung ganz oder teilweise verweigern (Art. 35) waren davon acht Gemeinden mit einer Kürzung von total 0,12 Mio. Fr. betroffen. Lastenausgleich: 52 Mio. Fr. (vertikal) Geografisch-topografische Sonderlasten (Art ): 40 Mio. Fr. Bandbreite gemäss Gesetz: Mio., exakte Dotierung wird jährlich vom Regierungsrat festgelegt. Massgebende Kriterien für Berechnung (vom Regierungsrat in Verordnung genauer festgelegt) sind disperse Siedlungsstrukturen und eine geringe Bevölkerungsdichte (gemessen an Fläche/Einwohner und Strassenlänge/Kopf). Der Kanton kann Gemeinden, die sich (gemäss harmonisierten Finanzkennzahlen) in sehr guter finanzieller Situation befinden, die geografischtopografischen Zuschüsse ganz oder teilweise verweigern (Art. 35) waren davon zwei Gemeinden mit einer Kürzung von total 1,28 Mio. Fr. betroffen. Soziodemografische Sonderlasten (Art. 21a b): 12 Mio. Fr. Werden erst seit 2012 ausgeglichen. Denn erst seit 2012 tragen die Gemeinden Selbstbehalte bei gewissen Angeboten der institutionellen Sozialhilfe (insbesondere familienergänzende Angebote). Kriterien können hohe Anteile an Ausländern und an EL-Bezügern sein. Die Kriterien werden vom Regierungsrat im Detail festgelegt. Die restlichen Soziallasten werden über Kostenteiler zwischen Kanton und Gemeinden gemäss deren Bevölkerung aufgeteilt (siehe unten). Zentrumslastenausgleich (Art ): explizit: 90,8 Mio. Fr. (vertikal); implizit: unbekannt Art. 13: «Der Regierungsrat erfasst periodisch die Zentrumslasten der Gemeinden mit Zentrums funktionen. Dabei berücksichtigt er den Zentrumsnutzen, die Standortvorteile und die Eigenfinanzierungsmöglichkeiten.» Bern, Biel, Thun (Art ): Aufgrund ihrer Zentrumslasten in den Bereichen privater Verkehr, öffentliche Sicherheit, Gästeinfrastruktur sowie Sport und soziale Sicherheit erhalten diese drei Städte eine jährliche Pauschale. Die Pauschale wird vom Regierungsrat aufgrund der durch ihn ermittelten Zentrumslasten bestimmt betrug sie 90,8 Mio. Fr. Sie teilt sich folgendermassen auf: Bern: 63,2 Mio. Biel: 18,6 Mio. Thun: 9,0 Mio. Mit der FA-Revision 2012 wurde sie deutlich von 45 Mio. auf 91 Mio. Fr. erhöht. Bis 2011 wurde ein Viertel der 45 Mio. von den Agglomerationsgemeinden finanziert, seit 2012 die vollen 91 Mio. vom Kanton. Für «Gemeinden mit Zentrumsfunktion» das sind gemäss FAG Bern, Biel, Thun, Burgdorf, Langenthal gilt zusätzlich eine indirekte Abgeltung durch Abzug der (vom Regierungsrat ermittelten) Zentrumslasten vom Steuerertrag (Art. 14). Für Bern, Biel und Thun werden die oben genannten Pauschalen zuerst von den Zentrumslasten abgezogen. Lastenausgleich über Kostenteiler Für die Ausgabenposten Sozialhilfe, EL und öffentlicher Verkehr existieren Kostenteiler zwischen Kanton und Gemeinden, die nicht einen FA im engeren Sinne darstellen, sondern eine Kollektivierung der 12 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 13
8 entsprechenden Lasten (und damit implizit einen 100-prozentigen Ausgleich). Art. 25: In der Sozialhilfe ist der Kostenteiler zwischen Kanton und der Gesamtheit der Gemeinden 50 : 50. Kanton und Gemeinden zahlen gesamthaft 874,8 Mio. Fr. Massgebend für die Bestimmung der Gemeindeanteile ist die Wohnbevölkerung. Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Lasten finanzieren somit Gemeinden mit überdurchschnittlichen Lasten. Art. 28: Dasselbe gilt für die EL. Kanton und Gemeinden zahlen gesamthaft 448 Mio. Fr. Art. 29: Im öffentlichen Verkehr tragen die Gemeinden einen Drittel der Gesamtkosten (Kanton und Gemeinden) von 443 Mio. Fr. Massgebend für Bestimmung der Gemeindeanteile: 2 3 Verkehrsangebot, 1 3 Wohnbevölkerung. Auch für die Lehrergehälter existiert eine Art Kostenteiler zwischen Kanton und Gemeinden, der allerdings keine Kollektivierung dieser Lasten darstellt: Art. 24: Die Lehrergehälter werden 70 : 30 zwischen Kanton und dem Total der Gemeinden aufgeteilt. Jede Gemeinde zahlt grundsätzlich ihre eigenen Lehrergehälter, der Kanton subventioniert aber gesamthaft mit 70 %. Gesamtkosten (Kanton + Gemeinden): 1112 Mio. Fr. Die Bestimmung der kantonalen Beiträge an eine einzelne Gemeinde setzt sich wie folgt zusammen: 50 Prozentpunkte: gemäss dem Anteil Vollzeitstellen der jeweiligen Gemeinde an den Vollzeitstellen aller Gemeinden 20 Prozentpunkte: gemäss der Schülerzahl, den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Belastungen der Gemeinden Für besonders belastete Gemeinden kann der Kantonsanteil über das gemäss diesen Punkten definierte Niveau erhöht werden. Wie hoch bei diesen vier Instrumenten der effektive Ausgleichsumfang ist, lässt sich nicht ermitteln. Art. 29b: Lastenverschiebungen zwischen Kanton und Gemeinden aufgrund von Änderungen der Aufgabenteilung werden 1:1 durch Zahlungen Gemeinden Kanton oder Kanton Gemeinden kompensiert. Die Aufteilung der Beiträge erfolgt gemäss Einwohnerzahl der Gemeinde. Art. 4: «Der Regierungsrat überprüft mindestens alle vier Jahre die Auswirkungen dieses Gesetzes und legt dem Grossen Rat anschliessend einen Bericht oder eine Vorlage zur Änderung dieses Gesetzes vor.» Die entscheidende FA-Reform trat 2002 in Kraft (Abschaffung indirekter FA etc.). Die Revision 2012 war eine Optimierung des bestehenden Systems: Erhöhung Disparitätenabbau Ausbau geografisch-topografischer Sonderlastenausgleich: Mit der Abgeltung geografisch-topografischer Sonderlasten wurde ein diffuseres, steuerfussabhängiges Instrument abgelöst: Bis 2012 erhielten Gemeinden, deren Steuerfuss aufgrund «strukturell bedingter Aufwendungen» eine bestimmte Mindesthöhe ( % des Durchschnitts, vom Regierungsrat exakt zu bestimmen) übersteigt, einen jährlichen Zuschuss. Diese «Zuschüsse an Gemeinden mit einer hohen Gesamtsteueranlage» betrugen 12 Mio. Fr. (2011) beliefen sich die geografisch-topografischen Zuschüsse auf 38,7 Mio. (40 Mio. abzügl. der erwähnten Verminderungen). Verdoppelung Zentrumslastenausgleich, neu zu 100 % vertikal Einführung soziodemografischer Sonderlastenausgleich Erfolgte Lastenverschiebungen von Gemeinden zu Kanton werden durch Transfers von Gemeinden zu Kanton kompensiert Kriterien Lastenaufteilung Lehrergehälter wurden leicht verändert Abschaffung der Bedingung eines überdurchschnittlichen Steuerfusses für den Anspruch auf Mindestausstattung gestrichen Kanton Freiburg (2013 / 2013) Seit ist ein komplett neues FA-System in Kraft. Siehe Es orientiert sich mit seinen Instrumenten am FA des Bundes. Ressourcen- und Bedarfsausgleich. Das alte System basierte auf dem indirekten FA mit einer Einteilung der Gemeinden in Finanzkraftklassen. Auf wurden die Spitäler kantonalisiert. Als Folge davon sind die Gemeindesteuerfüsse von 2006 auf 2007 deutlich gesunken. Bisher wurde aber nie eine systematische, umfassende angepackt. Eine solche (in Form einer Aufgabenentflechtung) ist jedoch geplant für die Zeit nach der dritten Fusionswelle, also für Ressourcenausgleich (Art. 3 8): 25,2 Mio. Fr. (horizontal) Das Volumen des Ressourcenausgleichs ist auf 2,5 % des Steuerpotenzials der Gesamtheit der Gemeinden festgelegt (ergibt für ,2 Mio. Fr. bei einem Gesamtsteuerpotenzial von 1 Mrd. Fr.). Der Ressourcenausgleich funktioniert symmetrisch und linear: Gemeinden mit überdurchschnittlicher Steuerkraft leisten Beiträge an den FA. Gemeinden mit unterdurchschnittlicher Steuerkraft erhalten Beiträge aus dem FA. Derzeit resultiert ein Disparitätenabbau von konstant 23,5 % gegenüber der mittleren Steuerkraft. Eine Mindestausstattung existiert nicht. Lastenausgleich (Art. 9 16): 12,6 Mio. Fr. (vertikal) Die im Rahmen des Lastenausgleichs gesamthaft ausbezahlte Summe beträgt fix 50 % des Volumens des Ressourcenausgleichs. Als Basis für den Ausgleich wird ein «synthetischer Bedarfsindex» berechnet. Er setzt sich aus 5 Teilindizes (Art. 11) zusammen. Die Indizes werden gemäss den Ausgabenanteilen der Gemeinden für die Aufgabengebiete, die von den Indizes betroffen sind, gewichtet (Art. 13). Teilindizes (betroffene Aufgabengebiete): Bevölkerungsdichte (öffentliche Sicherheit, Verkehr und Übermittlungswesen, Sozialhilfe) Beschäftigungsgrad (öffentliche Sicherheit, Verkehr und Übermittlungswesen) Bevölkerungswachstum (öffentliche Sicherheit, Verkehr und Übermittlungswesen) Verhältnis über 80-Jährige/Gesamtbevölkerung (Pflegeheime, ambulante Krankenpflege, Altersheime) Verhältnis Schulpflichtige/Gesamtbevölkerung (Kindergarten, obligatorische Schule, Schülertransporte der Gemeinden, Sonderschulen) Der Teilindex misst das Verhältnis zum Mittelwert und setzt dieses in die vierte Potenz (Anhang II FAG). Dieser Lastenausgleich bedeutet eine radikale Abkehr von den meisten Lastenausgleichsinstrumenten der anderen Kantone, die Kosten der Weite oder andere strukturelle Schwächen kompensieren. Der Lastenausgleich von FR beinhaltet eine stark zentrumsbegünstigende Komponente. Für die FA-Überarbeitung wurde 2007 von Prof. Bernard Dafflon ein ausführlicher Bericht zur Reform des FA (inkl. Auswertung des alten FA) erstellt. Für das neue FA-System ist ein systematisches geplant (Art. 20). Das neue FAG (separater Ressourcen- und Lastenausgleich, komplette Abschaffung des indirekten FA) wurde in der Volksabstimmung vom 7. März 2010 angenommen. Es trat am 1. Januar 2011 in Kraft. Beschreibung des alten und neues Systems: _de.pdf Das alte System (von 1991) funktionierte ausschliesslich über einen indirekten FA. Bei der Berechnung des Finanzkraftindexes (zur Einteilung der Gemeinden in Finanzkraftgruppen) wurden Ressourcenund Lastenindikatoren vermischt. Mit dem Übergang zum neuen System konnten diverse Finanzierungs- und Subventionierungsartikel in sachspezifischen Gesetzen gestrichen bzw. angepasst werden. Siehe Art FAG. 106 Gemeinden stehen mit dem neuen FA besser da, 62 schlechter. 14 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 15
9 Kanton Genf (2013 / 2011) Das FA-System im Kanton GE ist deutlich anders aufgebaut als diejenigen aller anderen Kantone. Die Gemeinden legen zwar wie in den anderen Kantonen ihre Steuerfüsse fest, erhoben werden die Steuern allerdings durch den Kanton, der diese den Gemeinden, aufgeteilt nach Wohn- und Arbeitsort des Steuerzahlers, zurückerstattet. Die Vergütungen des Kantons an die Gemeinden beinhalten schon verschiedene FA-relevante Komponenten. Das Genfer System basiert auf drei Hauptsäulen. Bei allen drei ist der «Finanzkraftindex» (teilweise) ein wichtiges Kriterium. Finanzkraftindex Der Finanzkraftindex vermischt Steuerkraft, Steuerfuss und Lasten. Er setzt sich aus folgenden vier Teilindizes zusammen, die jeweils auf einen Mittelwert von 100 normiert werden: Steuerkraftindex (Art. 4 von RSG D ) Gewichtung: 3 : 5 Index für harmonisierten Steuerertrag geteilt durch Anzahl Schüler (Art. 5 von dito) Gewichtung: 1 : 5 Index für harmonisierten Steuerertrag geteilt durch die Gesamtfläche öffentlicher Einrichtungen, die zu Lasten der Gemeinde gehen (Art. 6 von dito). Gewichtung: 1 : 5 Als öffentliche Einrichtungen werden gezählt: Strassen und weitere öffentliche Einrichtungen gemäss dem «loi sur le domaine public» (RSG L 1 05) Friedhöfe, Parks, Promenaden, Gärten, öffentliche Parkplätze Unbebaute Grundstücke im Verwaltungsvermögen der Gemeinde NICHT dazu zählen: Wälder Eishallen, Schwimmbäder, Sportzentren, Stadien Grundstücke im Finanzvermögen der Gemeinde Index für Steuerfuss (Art. 7 von dito): Durch diesen Index wird der (gemäss obigen Gewichten gewichtete) Mittelwert der drei zuvor genannten Teilindizes dividiert, um den Finanzkraftindex zu erhalten. (Art. 8 von dito). FA die natürlichen Personen betreffend (Art. 295A von RSG D 3 05): ca. 200 Mio. Fr. Die Steuern von natürlichen Personen werden (schon seit über 90 Jahren) zwischen dem Wohn- und dem Arbeitsort aufgeteilt. Begründet wurde dies einerseits mit dem Umstand, dass die Stadt Genf diverse Aufgaben (besonders im Kulturbereich) erfüllt, die der Gesamtheit der kantonalen Bevölkerung dienen. Andererseits sollen damit die Anstrengungen der Gebietskörperschaften, die viele Arbeitsplätze schaffen, belohnt werden: Die Steuereinnahmen (generiert durch natürliche Personen) werden vom Kanton zwischen der Wohnsitzgemeinde und der/n Gemeinde/n, in denen eine Person arbeitet, Immobilien besitzt oder ein Unternehmen führt (Art. 295A Abs.1), genannt «commune d activité», aufgeteilt. Selbst verständlich kann die «commune d activité» identisch mit der Wohnsitzgemeinde sein. Verbunden mit diesem Steuersplitting zwischen Wohn- und Arbeitsort ist der Ausgleich finanzieller Leistungsfähigkeit: Der Anteil, den die Wohnsitzgemeinde behalten darf, variiert in Abhängigkeit ihrer Finanzkraft (kombinierter Index aus Ressorcenstärke, Steuerfuss und Lasten, siehe oben). Die ärmsten Gemeinden dürfen 80 % der Steuererträge der dort wohnhaften Personen behalten, während 20 % an die Arbeitsgemeinde/n gehen. Die reichsten Gemeinden dürfen nur 20 % behalten, während 80 % an die Arbeitsgemeinde/n gehen. Insgesamt werden dadurch 200 Mio. Fr. von Wohngemeinden zu den Arbeitsgemeinden umverteilt. In Bezug auf den Ausgleich von Steuerkraftunterschieden ist die Umverteilungswirkung nicht zu ermitteln. Bei sehr reichen Gemeinden kann dies zu einem Abfluss von bis zu 40 % der Steuererträge (aus natürlichen Personen) führen. FA die juristischen Personen betreffend (Art. 295 von RSG D 3 05): ca. 55 Mio. Fr. Seit 1974 ist als zweite Säule ein Ausgleich in Kraft, der in die Gegenrichtung wirkt, an sich aber nach einem ähnlichen Prinzip funktioniert: 20 % der kommunalen Einnahmen aus der Unternehmensbesteuerung (Gewinn- und Kapitalbesteuerung) (basierend auf einem Durchschnittssteuersatz) werden abgeschöpft und unter allen Gemeinden in Abhängigkeit ihrer Finanzkraft (wie oben definiert) verteilt. Genau gesagt: Gemeinde kriegt: 80 % des Ertrags gemäss Gemeindesteuerfuss In den Topf gehen: 20 % des Ertrags gemäss Durchschnittssteuerfuss Der Topf wird verteilt: 5 % an Gemeinden mit Steuerfuss über 50 und Steuerkraftindex unter 30. Unter diesen wird der Betrag (invers) gemäss Finanzkraft aufgeteilt. 5 % an Gemeinden mit Steuerfuss über 49 und Steuerkraftindex unter 35. Unter diesen wird der Betrag (invers) gemäss Finanzkraft aufgeteilt. 90 % an Gemeinden mit Finanzkraftindex von unter 140 (was bis auf einige sehr reiche Gemeinden alle umfasst). Unter diesen wird der Betrag (invers) gemäss Finanzkraft aufgeteilt. Dieses Instrument soll gewährleisten, dass auch Gemeinden mit nur wenig juristischen Personen einen Teil vom gesamten Steuerkuchen erhalten. Aktuell werden so 55 Mio. Fr. umverteilt, von denen ein grosser Teil aus der Stadt Genf stammt. Wie gross die Umverteilungswirkung im Bezug auf den Ausgleich von Steuerkraftunterschieden ist, kann auch für dieses Instrument nicht ermittelt werden. Neuer Finanzausgleich (FAG) Auf trat (auf Initiative der Gemeinden) zusätzlich zu den bisherigen zwei Instrumenten ein neues FA-System in Kraft. 16,8 Mio. Fr. (horizontal) Gemeinden mit überdurchschnittlichem Ressourcenpotenzial zahlen den ressourcenschwachen Gemeinden Transfers im Umfang von 1 % des gesamten Ressourcenpotenzials aller Gemeinden (Art. 5 und 10). Der Beitrag einer ressourcenstarken Gemeinde steigt exponentiell mit der Differenz zum durchschnittlichem Ressourcenpotenzial. Der Exponent (>1) wird jeweils gemäss Berechnung (FAG Annexe 1) festgelegt. Für den Zuschuss an eine ressourcenschwache Gemeinde gilt sinngemäss dasselbe (Art. 6 und 11). Exakte Berechnung siehe Annex 2 FAG Zentrumslastenausgleich: 6,8 Mio. Fr. (horizontal) Zu Gunsten der Stadt Genf zahlt jede Gemeinde fix 0,4 Steuerprozent. Dotation eines «fonds intercommunal» (Art ): 23 Mio. Fr. (horizontal) Ein Teil (2011: 14 Mio. Fr.) wird gemäss Wahl der «association des communes genevoises» auf die Gemeinden verteilt. Ziel ist die Subventionierung von laufenden Ausgaben oder Investitionen von Gemeinden oder interkommunalen Strukturen, um Leistungen mit interkommunalem Charakter zu fördern. Art : Der andere Teil (2011: 8,8 Mio. Fr.) wird für die Übernahme von Zinszahlungen finanzschwacher Gemeinden verwendet, die aus der Verschuldung durch Investitionen in Verwaltungsvermögen resultieren. Bedingung: Finanzkraftindex (siehe oben definiert) unter 80, Steuerfuss über 38 Punkten. Damit sind immerhin 22 Gemeinden, also beinahe die Hälfte, berechtigt. (Art. 4 FAV) Unter einem Finanzkraftindex von 45 werden (falls Steuerfuss > 38 Punkte) die Schuldzinsen zu 100 % vom Fonds übernommen. (Art. 5 FAV) Finanzierung: Proportional zur harmonisierten Steuerkraft der Gemeinde (Art. 30a) Beitrag an Kinderkrippen (Art ): 40 Mio. Fr. (horizontal) Ist nicht als FA im engeren Sinne zu sehen, sondern als Subvention (die allerdings durch die Gemeinden selbst finanziert wird) Fr. pro Vollzeitplatz 24 Gemeinden erhalten 2011 insgesamt 40 Mio. Fr. Finanzierung proportional zur harmonisierten Steuerkraft (Art. 19a) Indirekter Finanzausgleich In einigen Gebieten (hauptsächlich Schule und Abwasserreinigung) subventioniert der Kanton gewisse Gemeindeinvestitionen. Dabei berücksichtigt er die Ressourcenstärke der Gemeinden. Nein Im September 2012 hat der Regierungsrat den Gemeinden ein Vorprojekt zur Änderung des FA vorgelegt. Dieses sieht die vollständige Aufgabe des Steuersplittings (in beide Richtungen, also die natürlichen wie juristischen Personen betreffend) vor. Im Gegenzug soll das neue FA-System verstärkt werden. Es soll eine Mindestausstattung von 80 % garantiert werden. Die Beiträge für die Zinszahlungen verschuldeter, finanzschwacher Gemeinden sollen gestrichen werden. Ebenso soll der Zentrumslastenausgleich an die Stadt Genf gestrichen werden. Der besonderen Situation der Stadt Genf soll über einen neuen Mechanismus Rechnung getragen werden. Siehe asp und Dokumente im entsprechenden Ordner. Zeitplan: Gespräche zwischen Kanton und Gemeinden sind im Gang. Vor 2014 kann nicht mit einer Vernehmlassung gerechnet werden. 16 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 17
10 Kanton Glarus (2013 / 2011) Kanton Graubünden (2013 / 2010) Die Glarner Gemeindereform 2011 war auch mit einer und des FA verbunden. Das ganze Schulwesen wurde komplett den Gemeinden übertragen (auch die Bezahlung der Lehrergehälter). Die Umstellung erfolgte im August 2011 auf das neue Schuljahr. Die Fürsorgegemeinden wurden (schon auf ) aufgehoben und deren Aufgaben an den Kanton übertragen. Das Sozial- und Vormundschaftswesen wurde somit kantonalisiert. Ebenfalls bereits vor der Gemeindestrukturreform kantonalisiert wurden: Betreibungsamt Steuereinzug (Kantons- und Gemeindesteuern) Zivilstandsamt Des Weiteren wurden Aufgaben in den Bereichen Verwaltung, Forst, ÖV, Landwirtschaft und Alpen nach dem Prinzip «Wer zahlt, befiehlt» entflochten. Heute ist dieses Prinzip einzig im Schulwesen, wo das Bildungsgesetz Ausgaben verursacht, die die Gemeinden bezahlen müssen, nicht erfüllt. Insgesamt (netto) resultierte eine Aufgabenverschiebung hin zu den Gemeinden. Die Gemeinden hätten ursprünglich gerne noch mehr Aufgaben übernehmen wollen, unterdessen sind sie aber froh, dass dies nicht eingetroffen ist, denn der Arbeitslastenanstieg ist für die Mitarbeiter (zumindest in der Übergangsphase) sehr hoch erfolgte eine einmalige Ausgleichszahlung über insgesamt 11,7 Mio. Fr., um die fusionierenden Gemeinden zu entschulden. Dafür bewilligt wurden ursprünglich sogar 20 Mio. Vor der Totalrevision 2011 war der FA in das Steuergesetz eingebunden. 0 Mio. Fr. (horizontal) Eine Mindestausstattung von 85 % wird garantiert. Liegt die Steuerkraft einer Gemeinde unterhalb der Mindestausstattung, erhält sie von den anderen zwei Gemeinden Beiträge. Möglich wäre es theoretisch auch, dass zwei Gemeinden unter 85 % liegen und eine sehr reich ist. Dann würde diese für die Finanzierung der Mindestausstattung der anderen beiden aufkommen. Vorderhand fliessen hier aber keine Gelder, da alle drei Gemeinden die Mindestausstattung aus eigener Kraft erreichen. Lastenausgleich: 1 Mio. Fr. (vertikal) Bestimmung der Lasten erfolgt gemäss: Bevölkerungsdichte (Kosten der Weite): 0,6 Mio. Alpen (Anzahl Stösse [Viehherden]): 0,2 Mio. Waldfläche: 0,2 Mio. Die exakte Berechnung der massgebenden Faktoren erfolgt durch den Regierungsrat. Art. 1 Abs.2: «Der Regierungsrat legt dem Landrat Rechenschaft über die Wirkungen und die Zweckerreichung des Finanzausgleichs ab.» 2012 wurde erstmals ein Wirksamkeitsbericht im Parlament diskutiert. Der neue FA (und die Änderungen des Steuergesetzes bezüglich Aufteilung des Staatssteuerertrags) wurde am von der Landsgemeinde genehmigt. Die Revision lehnt sich eng an den FA des Bundes an. Das neue System orientiert sich nicht mehr an Steuerfüssen. Um die Steuerbelastung während der Übergangszeit nicht ansteigen zu lassen (Effizienzgewinne brauchen ihre Zeit und müssen teilweise «erarbeitet» werden), wurde die Gesamtsteuerbelastung als Übergangslösung für 3 Jahre (also bis und mit 2013) auf 114 % (Kanton 52 %, Gemeinden 62 %) festgelegt. Vorheriges System: Hauptsächlich Lastenausgleich Diverse verschlungene Zahlungsströme. Teilweise Defizitgarantien Bedeutende Ausgleichswirkung wurde über den indirekten FA erzielt. Subventionen waren an Steuerkraft und an die Bedingung eines genügend hohen Steuersatzes gebunden. Steuersätze wurden vom Kanton deshalb nach oben beschränkt. Die Zahlungen erfolgten nicht selten auf Basis von Verhandlungen. Eine gute Beschreibung des Bündner FA ist auf S der «Botschaft der Regierung zur Neugestaltung des FA und der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden (Bündner NFA)» (2008/09) zu finden. Auf traten gegenüber der dortigen Beschreibung einige Änderungen (unten beschrieben) in Kraft. Eine umfangreiche Neugestaltung des FA und der Aufgabenteilung wurde im März 2010 vom Volk abgelehnt. Gescheitert ist die Vorlage v.a. an Fragen zur Aufgabenentflechtung: Die Finanzierungsverantwortung für die Volksschulen hätte in Richtung Gemeinden verschoben werden sollen, die Berufsbildung in Richtung Kanton. Ausserdem hätte die persönliche Sozialhilfe (regionale Sozialdienste) in die Verantwortung der Gemeinden verschoben werden sollen. Die Gemeinden befürchteten, der Kanton ziehe sich aus der Bildungsverantwortung zurück, und machten mangelnde Strukturen für die Übernahme der Sozialdienste geltend. Zur Notwendigkeit einer Aufgabenentflechtung und einer FA-Reform bestand und besteht aber grundsätzlich ein Konsens im Kanton. Direkter FA: 25,7 Mio. Fr. (18 Mio. horizontal; 7,7 Mio. vertikal) Unter diesem Titel sind in GR drei Instrumente (unten beschrieben) in Kraft. Sie werden gemeinsam durch die Gemeinden und den Kanton finanziert, wobei der Kanton die Residuallast trägt (Art. 3). Der horizontale Anteil wird allerdings nicht über die Abschöpfung von Ressourcenvorteilen bei ressourcenstarken Gemeinden generiert, sondern über eine flächendeckende Abgabe gewisser Steuerprozente. Alle Gemeinden zahlen 6 % der ihnen zustehenden Wasserzinsen und Konzessionsgebühren für Pumpwerke. Gemeinden und Kanton zahlen 5 12 % (Prozentsatz vom Parlament jährlich exakt festzulegen) der sog. Zuschlagssteuer (Art. 4). Den Rest trägt der Kanton. Das Finanzierungsverhältnis (Kanton vs. Gemeinden) schwankt deutlich von Jahr zu Jahr. Der Gemeindeanteil von 70 %, der 2010 resultierte, liegt eher an der oberen Grenze. Ressourcenausgleich (Art. 16): 19,3 Mio. Fr. Der Ausgleich der Steuerkraft erfolgt in zwei Stufen mit einem «Sockelbeitrag» und einem Beitrag unter dem Titel Mindestausstattung. Der Sockelbeitrag garantiert allen Gemeinden eine Ressourcenausstattung von (derzeit) 60 % der mittleren Steuerkraft. Der Wert wird jährlich vom Regierungsrat festgelegt (erlaubte Bandbreite: %). Für Gemeinden mit einem Steuerfuss von mindestens 120 % der einfachen Kantonssteuer gilt eine deutlich erhöhte «Mindestausstattung» von (derzeit) 82 % der mittleren Steuerkraft. Der Wert wird jährlich vom Regierungsrat festgelegt (erlaubte Bandbreite: %) wiesen 62 der 158 Gemeinden einen entsprechenden Steuerfuss auf. Die Differenz zur Mindestausstattung wird für maximal 1000 Einwohner einer Gemeinde ausbezahlt. Der Zuschuss wird für kleinere Gemeinden nicht proportional zur Einwohnerzahl, sondern um maximal die Hälfte (für Gemeinden mit weniger als 100 Einwohnern) gekürzt (Art. 4a FAV). Beispiel: Eine Gemeinde mit 50 Einwohnern erhält die Differenz zur Mindestausstattung sozusagen für 500 Einwohner ausbezahlt. Die Grenzabschöpfungsquote eines Steuerkraftzuwachses beträgt für eine solche Gemeinde (solange sie die Mindestausstattung nicht aus eigener Kraft erreicht) folglich 1000 %! Für die Berechnung der Steuerkraft werden neben den harmonisierten Steuererträgen auch die Wasserzinsen berücksichtigt (Art. 17). Beiträge an die öffentlichen Werke (Art. 18): 3,7 Mio. Fr. Als «öffentliche Werke» werden Investitionen zur Bildung von unbeweglichem Verwaltungsvermögen, also z.b. Schulanlagen, Wasserversorgungen etc., bezeichnet. Gemeinden mit einem Steuerfuss von mindestens 120 % können Beiträge an ihre öffentlichen Werke beantragen, sofern sie die notwendigen Investitionsausgaben trotz zumutbarer Eigenleistungen und allfälligen Steuerkraftausgleichs nicht decken können. Die Regierung prüft das Gesuch und kann weitere Bedingungen und Auflagen festlegen. Die Beiträge werden nach Höhe des Gemeindesteuerfusses abgestuft: Nach Abzug eines Selbstbehaltes von Franken gilt eine Subventionsquote von 40 % (Steuerfuss von 130) bzw. von 30 % (Steuerfuss von ). Sonderbedarfsausgleich (Art. 19): 2,7 Mio. Fr. Einen Sonderbedarfsausgleich erhalten Gemeinden, die trotz der sonstigen Beiträge ihre Aufgaben nicht erfüllen können. Dieses Mittel wird für die Über brückung besonderer Engpässe und zur gezielten Sanierung überschuldeter Gemeindehaushalte eingesetzt. 18 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 19
11 Um anspruchsberechtigt zu sein, muss eine Gemeinde einen hohen Steuerfuss haben, die maximalen Gebühren erheben und zudem eine sichtbare Eigenanstrengung unternehmen. Derzeit (2011) sind 13 Gemeinden anspruchsberechtigt. Indirekter Finanzausgleich Das gesamte Volumen der nach der Finanzkraft der Gemeinden abgestuften Beiträge beträgt ca. 90 Mio. Fr. Die Ausgleichswirkung beträgt dabei ca. 30 Mio. Fr. Wichtigstes betroffenes Gebiet ist die Bildung. Doch auch in den Bereichen Abwasseranlagen, Abfallanlagen, Fussgängeranlagen, Gesamtmeliorationen und Wohnsanierungen finden finanzkraftabhängige Transfers statt. Die Gemeinden werden in Finanzkraftgruppen eingeteilt. Die Finanzkraft errechnet sich als Mittel dreier Indizes: harmonisierter Steuerertrag + 25 % der Wasserzinsen Steuerbelastung (Gemeindesteuerfuss) Finanzbedarf Grundbedarf: Sockelbeitrag von Franken pro Gemeinde, zuzüglich 100 Franken je Einwohner (Gewichtung: 30 %). Damit werden bevölkerungsarme Gemeinden auch im Rahmen des indirekten FAs bevorzugt. Schülerzahl (Gewichtung: 60 %) Fläche (Gewichtung: 10 %) Lastenausgleich Soziales: 12,1 Mio. Dieser Lastenausgleich ist nicht im FAG, sondern im sachspezifischen Gesetz festgelegt: Jede Gemeinde trägt einen Selbstbehalt von 33,3 % ihrer Aufwendungen. 40 % der Gesamtkosten werden gemäss Einwohnerzahl auf die Gemeinden verteilt (äquivalent zu horizontalen Transfers im Umfang von 4,1 Mio. Fr.). Der Kanton trägt 26,7 % der gesamten Aufwendungen. Der Kanton übernimmt zusätzlich von jeder Gemeinde jenen Betrag, der 5 % ihrer Steuereinnahmen übersteigt (sogenannte Spitzenbrecherbeträge). Der gesamte Kantonsbeitrag beläuft sich auf 8,1 Mio. Fr. Die Zahl der Gemeinden, die Spitzenbrecherbeiträge erhalten, hat sich seit 1995 deutlich von 35 auf erhöht. Chur wird derzeit durch solche Spitzenbrecherbeiträge stark subventioniert. Der Gesamtanteil des Kantons an den Kosten stieg durch die wachsenden Spitzenbrecherbeiträge zwischen 1995 und 2005 von 29 % auf 36 % (unterdessen ist er wieder leicht gesunken). Ein reguläres existiert nicht. Ein solches war in der 2010 abgelehnten Vorlage zur Bündner NFA vorgesehen. Verschiedene Botschaften zu Gesetzesänderungen (1997, 2006, 2009) beschäftigten sich in der Vergangenheit allerdings intensiv mit dem Bündner FA. Nach dem Scheitern der grossen Bündner NFA- Vorlage (2010) wird der FA ohne jene Nebenschauplätze, die die Vorlage gefährden könnten (also ohne Verknüpfung mit einer ), wieder zur Abstimmung gebracht. Es ist ein System mit separatem Ressourcen- und Lastenausgleich vorgesehen, das sich konzeptionell gesehen stark am FA des Bundes orientiert wurde eine erste Vernehmlassung durchgeführt. Inkrafttreten des neuen Gesetzes ist auf 2015 geplant. Schon auf wurden auf Basis der Botschaft 2009 einige Anpassungen am bestehenden FA-System in Kraft gesetzt, die die Fusionsfeindlichkeit des FA reduzieren: Die Mindestausstattung wird seither für die ersten 1000 Einwohner (statt wie zuvor nur 300 Einwohner) ausbezahlt. Eine Änderung im Strassengesetz verhindert neu, dass eine Gemeindefusion zur Abklassierung von Kantons- zu Gemeindestrassen und damit zu einem erhöhten kommunalen Aufwand führen kann. Kanton Jura (2013 / 2011) 2005 wurde ein grosses Reformprojekt vollzogen, das die drei Themen FA, Aufgabenteilung (Aufgabenentflechtung) und Fusionsförderung umfasste. 210 Aufgaben, die Ausgaben von 250 Millionen Franken entsprechen, wurden analysiert. Netto resultierte eine Aufgaben- bzw. Lastenverschiebung zum Kanton. Hauptanteil davon war die Gesundheit (Spitäler, Psychiatrie), die komplett kantonalisiert wurde (vorher ca. 50 : 50 durch Gemeinden und Kanton finanziert). Finanzierung des FA: 6,08 Mio. Fr. vertikal; 3,87 Mio. Fr. horizontal Die ressourcenstarken Gemeinden zahlen in einen FA-Fonds ein und tragen damit zur Finanzierung des gesamten FA (nicht nur des Ressourcenausgleichs) bei. Der Kanton ist der Residualträger der Fondsäufnung. Er garantiert also, dass der Fonds die Bedürfnisse des FA und der Fusionsförderung erfüllen kann (Art. 21) belief sich der Gesamtbeitrag der 15 Gebergemeinden auf 3,87 Mio. Franken und der Kantonsbeitrag auf 6,08 Mio. Fr. Mathematisch und anreiztechnisch ist dieses Vorgehen äquivalent zur ausschliesslichen Verwendung der Beiträge der ressourcenstarken Gemeinden für den Ressourcenausgleich bei vollständig vertikaler Finanzierung der übrigen Instrumente. 7,84 Mio. Fr. Die Mindestausstattung liegt bei 80 %. Der Regierungsrat kann diese und weitere Parameter des FA-Systems jedes Jahr anpassen. Gesetzlich ist keine Ober- und Untergrenze für die Mindestausstattung vorgegeben. Bis zu einem RI von 64 % gilt eine Grenzabschöpfung zusätzlicher Steuerkraft von 100 %. Von RI 64 bis RI 90 wird die Unterstützung linear reduziert. Gemeinden mit RI von 64 (und darunter) werden auf 80 gehoben, Gemeinden ab RI von 90 erhalten keine Unterstützung mehr. Daraus folgt eine Grenzabschöpfung in diesem Bereich von 61,5 %. Für den Bereich von % der mittleren Steuerkraft gilt eine neutrale Zone. (Art. 9) Liegt der Steuerfuss einer Empfängergemeinde unterhalb des Durchschnittssteuerfusses, reduziert sich der Zuschuss aus dem Ressourcenausgleich schrittweise. (Art. 12) Auf der Geberseite erfolgt eine progressive Abschöpfung des Ressourcenvorteils gegenüber dem Durchschnitt. Bei RI von 120 resultiert eine Abschöpfung von ca. 10 % des Ressourcenvorteils (also 2 Indexpunkte), bei RI von %, bei RI von 260 (=RI der derzeit ressourcenstärksten Gemeinde) 30 % und eine Grenzabschöpfung von deutlich über 50 %. Ab RI von 300 würde die Grenzabschöpfung 100 % übersteigen. Dieser Wert kommt in JU aber derzeit nicht vor. Lastenausgleich: 0,35 Mio. Fr. Lasten der Weite (Art. 16): Gemeinden, deren Fläche / Einwohner mindestens doppelt so gross wie im Durchschnitt ist, sind empfangsberechtigt. Lasten für die Schneeräumung (Art. 17): Allen Gemeinden, die über 800 m ü.m. liegen, wird ein Pro-Kopf-Betrag für die Schneeräumung bezahlt. Über 800 m ü.m. erfolgen keine weiteren Abstufungen. Die Schulkosten und die Soziallasten sind vergemeinschaftet (Art. 42c). Die Gemeinden zahlen gesamthaft 28 % der Kosten für die Sozialhilfe, 32,5 % der Kosten für die Sozialversicherungen und 63,5 % der Kosten für die Volksschule. Die Aufteilung auf die Gemeinden erfolgt gemäss Bevölkerungszahl. Alle Gemeinden zahlen also gleich hohe Pro-Kopf-Beiträge. Zentrumslastenausgleich (Art. 19): 1,05 Mio. Fr. Wird an Delémont und Porrentruy ausgerichtet. Der Zentrumslastenausgleich wird von den umliegenden Gemeinden in Abhängigkeit ihrer Entfernung zum Zentrum ausgerichtet. Der Regierungsrat regelt die Details. Fonds für strategische Hilfe: 0,2 Mio. Fr. Dieser Fonds dient dazu: bedingte Unterstützung von Gemeinden in finanziellen Schwierigkeiten (sofern die betroffenen Gemeinden entsprechende Massnahmen ergreifen) Übergangsausgleich zwischen altem und neuem FA-System Besitzstandwahrung während 2 Jahren nach einer Gemeindefusion Fonds für Unterstützung von Gemeindefusionen: 0,5 Mio. Fr. Dient zur Auszahlung von Fusionsprämien im Falle eines Gemeindezusammenschlusses und zur finanziellen Unterstützung von Fusionsabklärungen. Indirekter Finanzausgleich Die Finanzierungsanteile verschiedener gemeinsamer Aufgaben von Kanton und Gemeinden werden seit 2005 nicht mehr nach der finanziellen Kapazität der Gemeinden abgestuft. Es existiert also (gemäss üblicher Definition) kein indirekter FA mehr. 20 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 21
12 Vereinzelt wird die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden möglicherweise noch bei der Subvention gewisser Investitionen (Schule, Wasserentsorgung, Zivilschutz) berücksichtigt, die Beträge lassen sich aber kaum ermitteln und sind nicht signifikant. Ein eigentliches (mit Berichten an das Parlament) existiert nicht, jedoch berücksichtigt der Regierungsrat die Ergebnisse des FA jährlich, um allfällige Anpassungen in den Parametern vorzunehmen. Das aktuelle FA-System ist seit in Kraft. Mit ihm wurde der Ressourcenausgleich (abgestützt auf Ressourcenpotenzial) eingeführt ein moderner Sonderlastenausgleich eingeführt der indirekte FA grösstenteils abgeschafft Auf wurde die Lastenaufteilung der Zentrumsgemeinden angepasst. Kanton Luzern (2013 / 2013) Auf trat die «Finanzreform 08» in Kraft. Sie beinhaltete die gleichzeitige Überarbeitung des FA und der Aufgabenteilung. 350 Aufgaben wurden analysiert und teilweise neu aufgeteilt. Unterm Strich hielten sich Aufgabenverschiebung von Kanton zu Gemeinden und von den Gemeinden zum Kanton die Waage. 80 Mio. Fr. (60 Mio. vertikal, 20 Mio. horizontal) Mindestausstattung ( 5 Abs.1): 86,4 % Der Kanton finanziert 75 %, die ressourcenstarken Gemeinden 25 % der Mindestausstattung. ( 6) Von der Mindestausstattung bis zur der mittleren Steuerkraft gilt eine neutrale Zone. Der Zuschuss an eine Gemeinde unterhalb der Mindestausstattung wird gekürzt, falls ihr Steuerfuss mehr als 20 % unter dem kantonalen Mittel liegt. ( 5 Abs.3) Die das kantonale Mittel übersteigende Steuerkraft wird in normalen Gemeinden zu 17 %, in Regionalzentren zu 14 % und im Hauptzentrum zu 9 % abgeschöpft. ( 7) Multipliziert werden diese Quoten mit einem einheitlichen Korrekturfaktor, der garantiert, dass die Beiträge der Gemeinden 25 % der Gesamtfinanzierung ausmachen. ( 7 Abs.3). Der Korrekturfaktor liegt 2013 bei 1,018. Die Abschöpfung liegt folglich nur minim über den angegebenen Prozentzahlen. Das Maximum der Abschöpfung ist auf 40 % des Ertrags auf einer «Einheit» der Gemeindesteuern begrenzt. Beim mittleren Gemeindesteuerfuss von derzeit 1,84 Einheiten und dem regulären Abgabesatz von 17 % werden diese 40 % nie auch nur annähernd erreicht, insofern ist diese Beschränkung de facto obsolet. Lastenausgleich: 69,4 Mio. Fr. (vertikal) Topografischer Lastenausgleich ( 9; 5 FAV): 20,8 Mio. Fr. Fläche der landwirtschaftlichen Erschwerniszonen (pro Einwohner). Gemeinden mit überdurchschn. Wert erhalten Ausgleich. 50 % des Gesamtbetrags: 10,4 Mio. Länge der Gemeindestrassen: Gemeinden mit überdurchschn. Wert erhalten Ausgleich. 40 % des Gesamtbetrags: 8,32 Mio. Länge der Fliessgewässer (pro Einwohner): Gemeinden mit Wert von über 150 % des Durchschnitts erhalten Ausgleich. 10 % des Gesamtbetrags: 2,08 Mio. Soziodemografischer Lastenausgleich ( 10): 48,6 Mio. Fr. Bildungslastenausgleich ( 6 FAV): 24 Mio. Fr. Schüleranteil: Gemeinden mit überdurchschn. Wert erhalten Ausgleich Voll anspruchsberechtigt sind nur Gemeinden mit RI von unter 90 %. Zwischen 90 % und 100 % wird linear gekürzt. Ab 100 % sind die Gemeinden gar nicht mehr anspruchsberechtigt. ( 6 Abs.5 FAV) «Lasten der Bevölkerungszusammensetzung» (Soziallastenausgleich) ( 6 FAV): 18,4 Mio. Fr. Indikatoren: Anteil über 80-Jähriger an Wohnbevölkerung: Gemeinden mit überdurchschn. Wert erhalten Ausgleich. 66,6 % des Gesamtbetrags: 12,3 Mio. Anteil (unter 65-Jähriger) Sozialhilfebezüger Wohnbevölkerung: Gemeinden mit überdurchschn. Wert erhalten Ausgleich. 33,3 % des Gesamtbetrags: 6,1 Mio. Infrastrukturlasten ( 8 FAV): 6,2 Mio. Fr. Indikatoren: Arbeitsplatzdichte (Anteil Beschäftigte im 2. und 3. Sektor an Wohnbevölkerung): Gemeinden mit überdurchschn. Wert erhalten Ausgleich. 75 % des Gesamtbetrags: 4,65 Mio. Bebauungsdichte (Anteil Wohngebäude mit mehr als drei Geschossen): Gemeinden mit überdurchschn. Wert erhalten Ausgleich. 25 % des Gesamtbetrags: 1,55 Mio. Die Dotierung der Lastenausgleichstöpfe kann durch den Regierungsrat per Verordnung angepasst werden. ( 11) Zentrumslastenausgleich Über die Reduktion der Abschöpfungsquote in Haupt- und Regionalzentren findet indirekt ein Zentrumslastenausgleich statt. ( 7 Abs.3) Eine spezielle Berücksichtigung agglomerationsspezifischer Lasten findet zudem in Form des Soziallastenausgleichs und des Infrastrukturlastenausgleichs statt. Alle vier Jahre wird in einem Planungsbericht die Wirkung des FA überprüft ( 1). Die Wirksamkeitsberichte werden in enger Zusammenarbeit mit dem Verein Luzernischer Gemeinden (VLG) erstellt und deren Ergebnisse fliessen systematisch in Anpassungen des FA ein. Mit der Revision des FA 2003 wurden die heute verwendeten Instrumente (Ressourcen-, Sonderlastenausgleich) eingeführt. 22 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 23
13 Mit der Teilrevision von 2008 wurden der Ressourcenausgleich sowie der soziodemografische Lastenausgleich optimiert. Bei Letzterem wurden die Indikatoren überprüft. Aufgrund der Neuordnung der Pflegefinanzierung resultierte insgesamt ein Anstieg der totalen Transferzahlungen. Mit der jüngsten Teilrevision (in Kraft seit ) erfolgten einige weitere wichtige Anpassungen: Die Mindestausstattung wurde vereinheitlicht. Zuvor lag diese für bevölkerungsarme Gemeinden höher als für grosse. Der Soziallastenausgleich wurde um 50 % von 12 auf 18,4 Mio. Fr. ausgebaut, denn man war der Ansicht, dass die geografischen Indikatoren zu stark gewichtet sind. Verschiedene Indikatoren im Lastenausgleich wurden angepasst. Die Dauer der Besitzstandwahrung bei Gemeindefusionen wurde von 15 auf 7 Jahre verkürzt. Kanton Neuenburg (2013 / 2011) Beschreibung des FA-Systems inkl. Datenmaterial: Type=marron&CatId= wurde die 2. Etappe der Aufgabenentflechtung realisiert. Sie resultierte in einer mehrheitlichen Verschiebung von Kompetenzen/Lasten in Richtung des Kantons. Die Spitäler sowie die Sekundarstufe 2 (Gymi), für die vorher die Städte verantwortlich waren, gingen vollständig in die Kompetenz des Kantons über. Die verschobenen Lasten bedingten eine Neuaufteilung der Steuereinnahmen (kantonal vs. kommunal): Der Kantonssteuerfuss wurde um 30 Punkte erhöht, die Gemeindesteuerfüsse um durchschnittlich 30 Punkte gesenkt. Heute liegen die Steuerfüsse bei 130 (Kanton) und 65 (Mittelwert Gemeinden). Unterdessen ist die 3. Etappe in Gang. Der Fokus liegt vor allem in den Bereichen Sozialwesen, Baubewilligung und Kultur (Bibliotheken). 21,7 Mio. Fr. (1,2 Mio. vertikal; 20,5 Mio. horizontal) Der Ressourcenausgleich funktioniert grösstenteils horizontal. Gemeinden mit unterdurchschnittlicher Steuerkraft erhalten Beiträge, Gemeinden mit überdurchschnittlicher bezahlen Beiträge. (Art. 5) Der umzuverteilende Beitrag wird in Relation zur Summe der Ressourcendifferenzen jährlich festgelegt. (Art. 9) Die Abschöpfung bei ressourcenstarken Gemeinden weist eine leichte Progression auf: Sie ist proportional zum Steuerkraftüberschuss^1,1. (Anhang 1 FAG) Die Auszahlung an ressourcenschwache Gemeinden weist eine etwas stärkere Progression auf: Sie ist proportional zum Steuerkraftdefizit^1,3. (Anhang 1 FAG) Liegt der RI einer Gemeinde nach dem horizontalen Ausgleich noch unterhalb der Mindestausstattung, so wird die Differenz zur Mindestausstattung durch den Kanton beglichen (Art. 9) war dies nur in 3 Gemeinden der Fall. Die Mindestausstattung ist nicht gesetzlich festgelegt. Sie wird jährlich vom Regierungsrat bestimmt. Sie wird nur Gemeinden mit einem Steuerfuss, der mindestens 5 Punkte über dem Durchschnitt liegt, garantiert. Die Berechnung der Steuerkraft beinhaltet zwei «Fehler»: Gemeinden mit hohen Unternehmenssteuererträgen werden vom FA bevorteilt. Schuld daran ist die fehlende Anpassung des FA auf die neue Aufgabenteilung von 2005: Die Unternehmenssteuer wird fix 100 : 100 zwischen Kanton und Gemeinden aufgeteilt. Für die natürlichen Personen liegt das Verhältnis (seit der von 2005) zwischen Kanton / Gemeinden nicht mehr bei 100 : 100, sondern bei ca. 130 : 70. Die Berechnung der Steuerkraft erfolgt aufgrund der Kantonseinnahmen pro Gemeinde. Die Erträge aus der Besteuerung natürlicher Personen werden deshalb zu stark gewichtet (Gewicht von 130 statt 70) bzw. die Unternehmenssteuererträge zu schwach. Die Erträge aus der Grenzgängerbesteuerung werden nicht berücksichtigt. Dadurch werden Gemeinden mit vielen Grenzgängern bevorteilt. Lastenausgleich: 17 Mio. Fr. (horizontal) Der Lastenausgleich des Kantons NE ist insofern einzigartig, als er vollständig horizontal und symmetrisch funktioniert. Für die Festlegung der Ausgleichstransfers wird pro Gemeinde ein Gesamtindex «indice de charges structurelles» errechnet. Dieser setzt sich aus 5 separaten Teilindizes zusammen. Ein Teilindex sagt aus, wie viele Standardabweichungen eine Gemeinde im entsprechenden Kriterium vom Durchschnitt abweicht. Die Werte werden gewichtet zum Gesamtindex aufaddiert. 3 Indikatoren gelten dabei Sonderlasten ab, 2 Indikatoren sollen die Spillovers zwischen Zentren und Umland abgelten. Gemeinden mit Gesamtindex unter dem Durchschnitt zahlen ein (proportional zur Abweichung vom Durchschnitt), jene mit Gesamtindex über dem Durchschnitt empfangen (Art. 12) Kriterien für die Teilindizes (Art. 13): Steuerbelastung (kommunaler vs. kantonaler Steuerertrag) (Art. 15): Gewichtung: 0,75 Einwohnerzahl: Gewichtung: 0,125 Hohe Einwohnerzahl wird als Last gewichtet Höhenlage (Art. 14): Gewichtung: 0,125 Berechnung: Annexe FAG Zentrumskoeffizient (Art. 16, Annexe 3): Gewichtung: 0,75. Als Zentren sind Neuchâtel, La Chaux-de- Fonds und Le Locle definiert. Dieser Teilindex ist deshalb für diese drei Gemeinden stark positiv, für die übrigen negativ. Erreichbarkeitskoeffizient (Art. 17, Annexe 4): Gewichtung (negativ): 0,25. Die Vorteile der nahe an Zentren gelegenen bzw. die Nachteile von peripher gelegenen Gemeinden sollen damit ausgeglichen werden. 24 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 25
14 Der Zentrumslastenausgleich bevorteilt die drei Städte massiv. Grund: Vor 2005 trugen die Zentrumsgemeinden deutliche Zusatzlasten in den Bereichen Spitäler und Sekundarstufe 2 (Gymnasium) wurde die Aufgabenverantwortung in diesen Bereichen komplett dem Kanton übertragen, eine Anpassung des Lastenausgleichs blieb aber aus werden die drei Städte auch keine eigene Stadtpolizei mehr haben, da der Kanton eine vollständige Kantonalisierung der Polizei anstrebt. Auf Verlangen der Städte wird die Kantonspolizei in den Städten zusätzliche zentrenspezifische Leistungen anbieten, für die die Stadt bezahlen muss, aber auch hier ist das Resultat unter dem Strich eine Entlastung der Städte, die im FA noch nicht nachvollzogen ist. Nein. Zum derzeit noch aktuellen System wurden in Hinblick auf die laufende FA-Revision allerdings zwei umfassende Studien erstellt. Das aktuelle System stammt aus 2001 und wird derzeit revidiert. Die Revision tritt bestenfalls schon auf in Kraft. Korrekturen gegenüber bisherigem FA: Die beiden Fehler bei der Berechnung der Ressourcenstärke werden korrigiert. Die Intensität des Ressourcenausgleichs bleibt ungefähr gleich. Der neue Ressourcenausgleich ist aber linear. Es sollen konstant 33,3 % der Differenz zur mittleren Steuerkraft ausgeglichen werden. Die Steuerbelastung wird nicht mehr als Komponente im Lastenausgleich verwendet. Die Gesamtdotierung des Lastenausgleichs wird, als Reaktion auf die Kantonalisierung verschiedener Aufgaben (2005), gesenkt; der bisherige Zentrumslastenausgleich fällt komplett weg. Kanton Nidwalden (2013 / 2012) Die FA-Instrumente werden in NW als Ganzes durch den Kanton (7,5 Mio. Fr.) und die Gemeinden (10,9 Mio.) finanziert. Mindestens 55 % der gesamten Mittel werden für den Finanzkraftausgleich verwendet, höchstens 10 % für den «Belastungsausgleich Wildbachverbauungen und Naturkatas trophen», die verbleibenden Mittel werden für den «Normausgleich für Schulgemeinden» eingesetzt. (Art. 11) Der Kanton stellt 15 % des Nettoertrages auf eine Steuereinheit (kantonaler Steuerfuss 2013: 2,66 Einheiten) zur Verfügung. (Art. 7) Gemeinden, deren Steuerkraft mindestens 90 % des kantonalen Mittels beträgt (RI 90), leisten Beiträge an den FA. (Art. 10) Art. 10 nennt den Verlauf des Abgabesatzes in % des Ertrages auf eine Steuereinheit. Der mittlere kommunale Steuerfuss liegt derzeit bei 2,02 Einheiten. Der Beitrag der Gebergemeinden wird also nicht relativ zu ihrem Steuerkraftüberschuss gegenüber dem Durchschnitt festgelegt, sondern relativ zu ihrem gesamten harmonisierten Steuerertrag. Der Abgabesatz wird stufenweise und progressiv mit steigender Steuerkraft von 4,4 % auf 55,22 % (bei einem RI von 180 %, ab dem er konstant ist) erhöht. Beim mittleren Steuerfuss von 2,02 Einheiten entspricht dies 2,2 % bis 27,3 % des Steuerertrags. Die Grenzabschöpfungsquote steigt im Bereich RI 90 bis RI 180 von 18 % bis auf 89,7 %. Die Schwelle beim RI von 90 führt beim Steuerkraftanstieg von 89 auf 90 zu einer Grenzabschöpfung von 196 %. Ab einem RI von 180 liegt die Grenzabschöpfung bei 27,3 %. Reichen diese Mittel nicht aus, werden die Mindestausstattung im Finanzkraftausgleich und der Normausgleich für Schulgemeinden gesenkt. Ressourcenausgleich (Art. 12): 9,03 Mio. Fr. (horizontal) Die Mindestausstattung liegt bei 82 %. Die Differenz zur Mindestausstattung wird nur bis zur durchschnittlichen Einwohnerzahl der Nidwaldner Gemeinden (derzeit 3749 Einwohner) ausbezahlt. Für den Bereich von % der mittleren Steuerkraft gilt eine neutrale Zone. Lasten der Kleinheit (Art. 13): 0,85 Mio. Fr. (horizontal) Gemeinden, deren Einwohnerzahl unterhalb eines vom Kanton festgelegten Mindestwertes (derzeit 1680 Einwohner) liegt, erhalten pro fehlendem Einwohner einen Ausgleichsbetrag in Höhe der Mindestausstattung pro Kopf. Diese Unterstützung betrifft derzeit (2012) eine Gemeinde (Emmetten). Belastungsausgleich Wildbachverbauungen und Naturkatastrophen (Art ): 0,78 Mio. Fr. (vertikal) Der Belastungsausgleich wird Gemeinden entrichtet, deren Aufwand pro Kopf den durchschnittlichen Aufwand aller Gemeinden übersteigt. Es werden 100 % der Differenz ausgeglichen. Der anrechenbare Aufwand wird allerdings vom Kanton ziemlich genau reglementiert. Normaufwandausgleich für Schulgemeinden (Art ): 7,78 Mio. Fr. (6,7 Mio. vertikal; 1,1 Mio. horizontal) Den Gemeinden wird ein Teil (2012: 65,8 %) der Differenz zwischen Normaufwand (kantonale Durchschnittswerte pro Schüler) und Normertrag (harmonisierte Steuererträge und Abgeltungen der Schulgemeinden plus Anteil der Schulgemeinde am Finanzkraftausgleich) ausbezahlt. Das Gesetz sieht eigentlich den vollen Ausgleich der Differenz vor. Sofern die Mittel nicht ausreichen, kann der Normausgleich aber gekürzt werden (Art. 16 Abs.2) beträgt die Summe der Differenzen zwischen Normaufwand und Normertrag 11,8 Mio. Fr., für den Ausgleich stehen 7,78 Mio. zur Verfügung. Daraus resultiert die Ausgleichs quote von 65,8 %. Nein Das jetzige System ist seit in Kraft. Seither wurden lediglich einige Präzisierungen vorgenommen, die keine Auswirkungen auf die Instrumente haben. 26 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 27
15 Kanton Obwalden (2013 / 2011) Kanton Schaffhausen (2013 / 2013) Ressourcenausgleich (Art. 2 3): 4,25 Mio. Fr. (3,8 Mio. vertikal; 0,45 Mio. horizontal) Finanzierung: Der Kanton verwendet 5,4 % des Nettoertrags der Staatssteuern. Gemeinden mit einer Steuerkraft, die 120 % des Mittelwerts übersteigt (RI > 120), zahlen Beiträge. Der Beitragssatz ist in % des Steuerkraftüberschusses gegenüber dem Durchschnitt definiert und steigt stufenweise an. (Art. 4 FAV) 5 % bei RI von > 120 % 10 % bei RI von > 130 % 15 % bei RI von > 140 % 20 % bei RI von > 150 % Derzeit (2011) weist nur eine einzige der sieben Obwaldner Gemeinden, nämlich Engelberg (RI: 160), einen RI von über 120 auf. Engelberg zahlte ,45 Mio. Fr. in den FA. Reichen diese Beiträge nicht aus, um alle ressourcenschwachen Gemeinden auf die Mindestausstattung (siehe unten) anzuheben, sind die Beiträge von Kanton und Gemeinden entsprechend prozentual zu erhöhen. Unterstützung (Art. 5 FAV): Die Mindestausstattung beträgt 85 %. Die Auszahlung der Beiträge zur Garantie der Mindestausstattung hat Priorität. Der Rest wird unter den Gemeinden mit RI < 95 verteilt. Bedingung für diese Auszahlungen ist ein Steuerfuss, der nicht unter dem kantonalen Mittel liegt. Die eine Hälfte des Betrags wird gemäss unterdurchschnittlicher Steuerkraft auf die empfangsberechtigten Gemeinden verteilt (wobei die Zahlungen erster Runde, die allen Gemeinden die Mindestausstattungen garantieren, berücksichtigt werden), die andere gemäss überdurchschnittlichem Steuerfuss. Gemeinden werden maximal auf RI von 100 angehoben. Gemäss Berechnung werden darüber hinausgehende Beiträge auf die übrigen Einwohnergemeinden verteilt. Für den Bereich von % der mittleren Steuerkraft gilt eine neutrale Zone. Normaufwandausgleich Schulkosten (Art. 3a): 1,5 Mio. Fr. (vertikal) Der Kanton führt einen Normaufwandausgleich für die Schulkosten durch. Ausgleichsberechtigt sind jene Gemeinden, deren Normaufwand für die Volksschule den Normsteuerertrag übersteigt (Art. 3a FAV). Der Kanton zahlt 1,8 % des Nettoertrags der Staatssteuern, mindestens aber 1,5 Mio. Fr. Nein. Der Regierungsrat erstellt aber seit 2006 zuhanden des Parlaments jährlich einen Wirkungsbericht zu den steuerlichen Massnahmen, zum Kantonsmarketing, zur Raumentwicklung und in erweiterter Fassung von 2011 auch zur Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden (kantonale Steuerstrategie). Der FA wird in diesen Berichten teilweise zumindest am Rand behandelt. Das heutige System existiert in seinen wesentlichen Zügen seit Auf wurde der Schulkostenausgleich eingeführt. Im Herbst 2009 wurde rückwirkend auf der Passus eingeführt, wonach die Beiträge von Kanton und Gemeinden prozentual erhöht werden, sollten sie nicht ausreichen, um alle ressourcen armen Gemeinden auf die Mindestausstattung anzuheben. Gestützt auf eine Analyse von 2004 wurde Aufgabe für Aufgabe entflochten. Auf fand (auch als Reaktion auf die NFA des Bundes) der letzte Schritt der Aufgabenneuordnung statt. Verschiedene Aufgabenbereiche wurden schon vorher entflochten (nafr. olgend auf die Revision der Kantonsverfassung vom ). (Art. 3 5): 1,56 Mio. Fr. (0,78 Mio. vertikal; 0,78 Mio. horizontal) Die Mindestausstattung liegt derzeit (wie bisher jedes Jahr seit Einführung des neuen FAG im Jahr 2008) bei 73 %. Per Gesetz darf sie zwischen 65 % und 85 % liegen. Das Parlament setzt in einem Dekret jeweils das exakte Niveau fest. Anspruch auf Kompensation des Ressourcendefizits gegenüber der Mindestausstattung haben nur Gemeinden mit einem überdurchschnittlichen Steuerfuss. Die Finanzierung der Mindestausstattung erfolgt zu 50 % durch die Gemeinden, deren Steuerkraft die Mindestausstattung übertrifft, und zu 50 % durch den Kanton. Der Beitrag einer Gebergemeinde steigt linear mit ihrem Ressourcenüberschuss gegenüber der Mindestausstattung, ist aber zusätzlich umgekehrt proportional zu ihrem Steuerfuss. Der Abschöpfungssatz ist nicht festgelegt, sondern abhängig vom Ausgleichsbedarf. Er dürfte derzeit im niedrigen einstelligen Prozentbereich liegen. Lastenausgleich (Art. 6 8): 2,32 Mio. Fr. (1,16 Mio. vertikal; 1,16 Mio. horizontal) Der Lastenausgleich wird, wie der Ressourcenausgleich, zu 50 % von den Gemeinden finanziert, zu 50 % vom Kanton. Gemeinden mit unterdurchschnittlicher «Lastenbilanz» leisten also einen Beitrag zur Finanzierung des Lastenausgleichs. Gemeinden mit überdurchschnittlicher Lasten bilanz erhalten eine Kompensation von 2 3 der Differenz zum Mittelwert. Gemeinden mit unterdurchschnittlicher Lastenbilanz leisten einen Beitrag im Umfang von 1 3 der Differenz zum Mittelwert. Der Zuschuss an Gemeinden mit überdurchschnittlichen Lasten wird pro Prozent, um den der Steuerfuss der Gemeinde unter dem mittleren Steuerfuss aller Gemeinden liegt, um einen Fünftel gekürzt. Ab einer Unterschreitung von 5 % entfällt der Ausgleichsbetrag demnach vollständig. Derzeit ist 1 Gemeinde von dieser Massnahme betroffen. Die Lastenbilanz ergibt sich aus der Addition der Pro-Kopf-Lasten in verschiedenen Gebieten: Bildungslast: Anzahl Schüler (multipliziert mit Normbetrag «Kosten/Schüler») Sozialhilfelast: Gesamtbelastung der Gemeinde pro Einwohner für die Sozialhilfe gemäss Sozialhilfegesetz Polizeilast: Entspricht dem Pro-Kopf-Beitrag der Gemeinde an die Schaffhauser Polizei gemäss Polizeiorganisationsgesetz Zentrumslast: Schaffhausen pauschal 3,5 Mio. (entspricht 101 Fr. pro Kopf), Neuhausen pauschal 0,25 Mio. (entspricht Fr. pro Kopf) Weite: Für Gemeinden mit unterdurchschnittlicher Bevölkerungsdichte werden hier insgesamt 1,75 Mio. Fr. an Lasten angerechnet. Indirekter Finanzausgleich Es ist nicht auszuschliessen, dass noch vereinzelt Beiträge an die Gemeinden nach Finanzkraft abgestuft werden. Im Umfang sind diese Zahlungen aber vernachlässigbar. Nein. Im Rahmen der jährlichen Gemeindefinanzberichterstattung werden jedoch jeweils auch die Ergebnisse des FA aufgeführt. Der jetzige FA basiert in seinen Grundzügen auf einem FA-Dekret, das seit in Kraft ist und auf in ein Gesetz umgewandelt wurde. Auf erfolgten einige Änderungen im System: Der Ressourcenausgleich wurde ausgebaut. Der Sonderlastenausgleich wurde ausgebaut. Zuvor wurden nur Bildungs- und Zentrumslasten ausgeglichen. Der indirekte FA wurde weiter abgebaut, war allerdings im Umfang schon vorher nicht relevant. 28 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 29
16 Kanton Schwyz (2013 / 2011) Kanton Solothurn (2013 / 2011) Im Kanton SZ haben neben den Gemeinden auch die Bezirke Steuerhoheit. Für sie gilt ein separater FA. Die drei Gemeinden Einsiedeln, Gersau und Küssnacht stellen jeweils einen eigenen Bezirk dar, die übrigen 27 Gemeinden verteilen sich auf die Bezirke Höfe, March und Schwyz wurde eine grundlegende Aufgabenentflechtung vollzogen. Dabei wurden 45 Gemeinschaftsaufgaben untersucht. Letztlich wurden 5 davon gänzlich den Gemeinden zugeteilt, 2 gänzlich dem Kanton. Die war mit einer Totalrevision des FA verbunden, der zuvor vorwiegend indirekt über die abgestufte Subventionierung kommunaler Aufgaben funktionierte. Unterdessen laufen Planungen für eine weitere Anpassung der Aufgabenteilung. Als Grund wird der ungleiche Lastenanstieg bei kantonalen und kommunalen Aufgaben genannt: Bei gegebener Aufgabenteilung sind die Ausgaben der Gemeinde und Bezirke zwischen 2001 und 2010 von 600 auf 700 Mio. Fr. gestiegen, jene des Kantons hingegen von 600 auf 1100 Mio. Fr. Die Gemeinden konnten ihre Steuerfüsse im entsprechenden Zeitraum enorm senken, der Kanton hingegen nicht. Ressourcenausgleich ( 7 13): 21,2 Mio. Fr. (horizontal) Unter den Bezirken und Gemeinden wird getrennt voneinander ein Steuerkraftausgleich vorgenommen. Von Gemeinden mit überdurchschnittlicher Steuerkraft werden bis zu 50 % des Steuerkraftüberschusses gegenüber dem Mittelwert abgeschöpft. Der Abschöpfungssatz steigt linear von 10 % auf 50 % an, der exakte Verlauf und die Abschöpfungsgrenzen werden jährlich vom Regierungsrat festgelegt ( 11 Abs.3). Von den 21 Mio. Fr., die 2011 auf Gemeinde ebene umverteilt wurden, stammten 99 % von den drei Gemeinden des Bezirks Höfe. Von Bezirken, deren Steuerkraft den Durchschnitt um einen «bestimmten» (vom Regierungsrat festzulegenden) Prozentsatz übersteigt, werden konstant 20 % des Steuerkraftüberschusses gegenüber diesem Referenzwert abgeschöpft ( 10). Derzeit (2012) ist der einzige Geberbezirk Höfe und der einzige Empfängerbezirk Schwyz. Mindestausstattung ( 10 und 11): Ressourcenschwache Bezirke und Gemeinden werden auf einen einheitlichen Prozentsatz der durchschnittlichen Steuerkraft gehoben. Die Höhe der Mindestausstattung resultiert aus den Einnahmen durch die Abschöpfung. Derzeit hat der Regierungsrat festgelegt, auf Gemeindeebene nicht mehr als 21 Mio. Fr. abzuschöpfen. Daraus resultiert derzeit eine Mindestausstattung auf 69 %. In früheren Jahren lag sie mit bis zu 75 % auch schon deutlich höher. Die Mindestausstattung ist also nicht fix, sondern kann von Jahr zu Jahr schwanken. Das Gesetz definiert kaum Eckpunkte der Umverteilung. Der Regierungsrat hat grosse Freiheiten bei der exakten Ausgestaltung des Ressourcenausgleichs. Normaufwandausgleich ( 14 19): 25 Mio. Fr. (vertikal) Als Normaufwand gilt der gewichtete Durchschnittswert des Pro-Kopf-Aufwands aller Gemeinden. Normaufwände werden berechnet für Schule (pro Schüler) für Strassenwesen (pro Laufmeter Strasse) für Alters- und Pflegeheime (pro Einwohner) für Kapitaldienst (Zinsen) (pro Einwohner) Gemeindespezifischer Sonderaufwand (pro Einwohner) Jenen Gemeinden, deren Normaufwand ihren Normertrag (definiert als die Summe der eigenen Steuereinnahmen bei einem durch den Regierungsrat festgelegten Normsteuerfuss und der Transfers im Rahmen des Ressourcenausgleichs) übersteigt, richtet der Kanton einen Beitrag in Höhe der Differenz aus ( 14). Gemeinden mit unterdurchschnittlicher Einwohnerzahl erhalten einen sogenannten Strukturzuschlag ( 16). Die Höhe dieser Strukturzuschläge wird vom Regierungsrat festgelegt. Die Strukturzuschläge führen zu einer sehr starken Unterstützung einwohnerschwacher Gemeinden. Indirekter Finanzausgleich Das FAG sieht keine Abstützung von Kantonsbei trägen nach der Finanzkraft der Gemeinden mehr vor. Es ist jedoch nicht auszuschliessen, dass der Kanton vereinzelt Investitionen (z.b. für neue Bauten im Schulbereich) bei finanzschwachen Gemeinden eher mitfinanziert als bei finanzschwachen. Nein Das jetzige System ist seit 2001 in Kraft. Seither gab es keine nennenswerten Änderungen am FA. Das Grundkonzept des FA steht auch derzeit nicht zur Diskussion. Informationen zum FA im Kanton Solothurn: gemeinden/allgemein.html Direkter FA: 30 Mio. Fr. (22,5 Mio. vertikal; 7,5 Mio. horizontal) Im direkten FA werden den Gemeinden insgesamt 30 Mio. Fr. ausbezahlt. 29,6 Mio. davon werden im Rahmen eines Mischsystems an die Empfängergemeinden ausgerichtet, 0,25 Mio. als Investitionsbeiträge, und 0,15 Mio. werden für die Unterstützung von Gemeindefusionen eingesetzt. Bis 2010 lag der Gesamtbetrag mit 15 Mio. Fr. noch deutlich tiefer und die Finanzierungsaufteilung (Kanton vs. Gemeinden) war 50 : 50. Mischsystem von Ressourcen- und Lastenausgleich: 29,6 Mio. Fr. Ausschlaggebend für Position der Gemeinde im FA ist der sogenannte Finanzausgleichsindex. Er entspricht dem gewichteten Durchschnitt aus einem Steuerbedarfsindex und dem Steuerkraftindex ( 5). Seit 2011 wird die Steuerkraft zu 70 % gewichtet und der Steuerbedarf zu 30 % (zuvor war das Verhältnis 50 : 50). Der Steuerbedarfsindex einer Gemeinde ( 6) ist das in Prozenten ausgedrückte Verhältnis ihres Steuerbedarfs zu ihrem Staatssteueraufkommen. Steuerbedarf ( 7): entspricht ungefähr den laufenden Ausgaben der Gemeinde Staatssteueraufkommen: Steuerertrag bei Steuersatz von 100 % Der Steuerkraftindex ( 9) entspricht (wie überall) der Steuerkraft in % der mittleren Steuerkraft aller Gemeinden des Kantons. Der Grenzindex des Finanzausgleichsindexes unterteilt die Gemeinden in Geber und Nehmer. Er berechnet sich aus Referenzwerten für Steuerkraft- und Steuerbedarfsindex, die jährlich vom Parlament festgelegt werden. Der Steuerbedarf wird für die drei Städte Olten, Grenchen und Solothurn um 5 Prozentpunkte (Parlament legt diesen Wert exakt fest, er darf per Gesetz zwischen 5 und 10 Prozentpunkte betragen) stärker gewichtet als für die normalen Gemeinden. Damit sollen implizit Zentrumslasten ausgeglichen werden. Der Ausgleichsbeitrag an eine Gemeinde bemisst sich nach ihrem Finanzausgleichsindex, ihrem Staatssteueraufkommen, einem (einheitlichen) Faktor zur Verstärkung der Ausgleichswirkung (durch das Parlament festgelegt, meist nahe bei 1) sowie nach einer Vorgabe der maximalen Entlastung. Zum Ausgleichsbeitrag der Gebergemeinden steht nichts im Gesetz. Investitionsbeiträge ( 15 30): 0,25 Mio. Fr. Die Investitionsbeiträge werden nur für Bauvorhaben im Bildungsbereich und nur auf Gesuch einer Gemeinde ausgerichtet. Das Verfahren zur Ausrichtung der Beträge ist umfassend reglementiert. Indirekter Finanzausgleich Betrifft seit 2004 nur noch die Bildung, und zwar über zwei Massnahmen: Der Kanton subventioniert die Lehrerlöhne (Volksschule, Kinderkarten, Musikschule) mit unterschiedlichen Prozentsätzen (Spannbreite: zwischen 15 % und 90 %) Als Bestimmungsgrössen für den Prozentsatz pro Gemeinde dienen: die Summe aller Besoldungskosten ( 6 von und 3 von ) die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinde ( 4 von ) 2011 betrug die Ausgleichswirkung des indirekten FA in diesem Bereich 31,1 Mio. Fr. Die Abgaben der Gemeinden an den Kanton für die Untergymnasien sind abhängig von der Finanzkraft der Gemeinden. Gesamthaft resultiert aus dem indirekten FA eine Ausgleichswirkung von ca Mio. Fr. Damit übertrifft sie die Ausgleichswirkung des direkten FA. Lastenausgleich Sozialhilfe Die Kosten für die Sozialhilfe sind seit vollständig vergemeinschaftet. Die Aufwendungen werden im Verhältnis der Einwohnerzahl auf die Gemeinden verteilt. Vor 2004 galt für die Gemeinden ein Selbstbehalt von 30 %. Der Regierungsrat verfasst jedes Jahr eine Botschaft zur Festlegung der Steuerungsgrössen des FA-Systems (Gewichtung Steuerbedarf vs. Steuerkraft, Verstärkungsfaktor, Grenzindex, Entlastungs- und Belastungswirkung), welche darauf basierend jährlich vom Parlament festgelegt werden. Sie hat durchaus gewissen -Charakter, als eigentliches ist sie jedoch nicht zu sehen, denn sie dient nicht der grundsätzlichen Hinterfragung des FA-Systems, sondern ist die Folge des komplexen, intransparenten Systems, das ohne eine ständige Kontrolle der Ergebnisse und Justierung der Steuerungsgrössen gar nicht auskommt. 30 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 31
17 Das jetzige System basiert in seinen Grundzügen auf dem Jahr scheiterte eine umfassende Reform des FAG. Seither wurden mehrere kleinere Anpassungen vollzogen, insbesondere die Abschaffung des indirekten FA in verschiedenen (aber nicht allen) Gebieten und eine stärkere Gewichtung der Steuerkraft im Finanzausgleichsindex. Im Legislaturplan ist die komplette Neugestaltung des FA nach den Grundsätzen des FA des Bundes vorgesehen. Derzeit hinkt man dem Plan etwas hinterher. Die Vernehmlassung hat im Spätsommer 2013 stattgefunden. Beratung im Parlament ist im Dezember 2013 vorgesehen. Die Vorlage ist verknüpft mit einer und -finanzierung. Inkrafttreten ist auf Januar 2015 geplant. Kanton St. Gallen (2013 / 2011) Eine kurze Beschreibung des St.Galler FA-Systems ist auf zu finden. Eine ist in Bearbeitung. Im Herbst 2012 tagte das Parlament darüber. Der Kanton prüft Aufgabe um Aufgabe hinsichtlich der korrekten Kompetenzenverteilung. Bei den Verbundaufgaben überprüft er, ob diese zu Recht Verbundaufgaben sind und ob diese Aufgaben richtig finanziert werden. Nicht nur der Vollzug, sondern auch die Finanzierung der Aufgaben wird besprochen. Das Resultat dieser Untersuchung wird jedoch kein Mantel erlass sein, sondern man wird aufgrund der Erkenntnisse jeden strategischen Bereich separat überarbeiten und die betroffenen Gesetze einzeln anpassen. Grundstruktur des Finanzausgleichs Das System besteht aus drei Stufen, die allesamt ausschliesslich durch den Kanton finanziert werden: Stufe 1: 201,4 Mio. Fr. Ressourcenausgleich allgemeiner Sonderlastenausgleich Sonderlastenausgleich Weite Sonderlastenausgleich Schule Sonderlastenausgleich Stadt (St. Gallen) Zentrumslastenausgleich Stufe 2: 10,5 Mio. Fr. partieller Steuerfussausgleich oder individueller Sonderlastenausgleich Stufe 3: 0,14 Mio. Fr. Übergangsausgleich Stufe 1: Ressourcenausgleich (Art. 5 10): 101, 8 Mio. Fr. (vertikal) Der Ressourcenausgleich garantiert allen Gemeinden eine Mindestausstattung von 94,5 % des kantonalen Durchschnitts. Das Gesetz schreibt eine Mindestausstattung zwischen 90 und 100 % vor. Der genaue Betrag wird alle vier Jahre vom Parlament auf Antrag der Regierung festgelegt. (Art. 9) Stufe 1: allgemeiner Lastenausgleich: 99,6 Mio. Fr. (vertikal) Lastenausgleich Weite (Art ): 42,1 Mio. Fr. Berechnungsgrundlage: Strassenkilometer pro Einwohner, gewichtet nach Klasse und Höhenlage der Strasse. Je km gewichtete Strassenlänge, die über dem kantonalen Durchschnitt liegt, werden pauschal 1350 Franken bezahlt (Betrag wird der Teuerung angepasst). Lastenausgleich Schule (Art ): 33,6 Mio. Fr. Je Schüler über dem kantonalen Durchschnitt: Pauschaler Ausgleichsbeitrag von 50 % des kantonalen Durchschnitts der Kosten je Schüler Für Gemeinden mit überdurchschnittlicher Steuerkraft werden die Beiträge aus dem Sonderlastenausgleich gekürzt (Art. 17). Die Kürzung erfolgt linear ab RI 100 bis RI 150. Ab RI 150 besteht keine Empfangsberechtigung mehr. Zentrumslastenausgleich (Art ): 23,9 Mio. Fr. Empfangsberichtigt ist die Stadt St. Gallen. Für die Erbringung zentralörtlicher Leistungen zahlt der Kanton eine Pauschale von 12 Mio. Fr., die an die Teuerung angepasst wird. Ausgleich erhöhter Soziallasten im Zentrum: 3 4 der Ausgaben pro Kopf, die 5 4 des kantonalen Durchschnitts übersteigen, werden vom Kanton übernommen. Derzeit (2011) resultiert daraus ein Zuschuss von 11,9 Mio. Fr. Stufe 2: 10,5 Mio. Fr. (vertikal) Gemeinden mit einem Steuerfuss über der sogenannten Ausgleichsgrenze dürfen einen individuellen Sonderlastenausgleich oder einen partiellen Steuerfussausgleich (nicht jedoch beides zusammen) beantragen wurde die Ausgleichsgrenze erstmals fix auf 145 Punkte festgelegt. Damit ist nur noch ca. ein Drittel der Gemeinden beitragsberechtigt. Bisher waren es eher zwei Drittel, denn die Ausgleichsgrenze lag tiefer und war zudem vom Steuerfuss der nicht beitragsberechtigten Gemeinden abhängig. Die Transfers sind deshalb 2013 deutlich gesunken und betragen nur noch ca. 5 % der auf Stufe 1 verteilten Zuschüsse. Partieller Steuerfussausgleich (Art ): 6,0 Mio. Fr. Der Kanton kompensiert die Hälfte der mit den Einkommens- und Vermögenssteuern zu finanzierenden Ausgaben, die die Gemeinde mit einem Steuerfuss in Höhe der Ausgleichsgrenze nicht selber bewältigen kann. Die Empfangsberechtigung ist an verschiedene weitere Auflagen gebunden. (Art. 38) 32 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 33
18 Individueller Lastenausgleich (Art ): 4,5 Mio. Fr. Der individuelle Lastenausgleich kompensiert Sonderlasten, die von der Gemeinde nicht beeinflusst werden können und nicht schon im Rahmen des allgemeinen Lastenausgleichs berücksichtigt wurden. Ausgleich erfolgt nur auf Antrag der Gemeinde, in dem sie die besonderen Lasten im Einzelnen nachweist. Stufe 3: Übergangsausgleich (Art ): 0,14 Mio. Fr. (vertikal) Der Übergangsausgleich wird (theoretisch) bis 2022 an Gemeinden (nur auf Antrag) entrichtet, deren Steuerfuss trotz der ersten zwei FA-Stufen einen sog. «Übergangsausgleichssteuerfuss» (162 Punkte) übertrifft. Er soll ihnen Zeit für notwendige Anpassungen liefern ist erstmals keine Gemeinde für Übergangsausgleich berechtigt wurden 1,67 Mio. Fr. ausbezahlt, 2011 noch 0,14 Mio. Mit Einführung des neuen FA-Systems auf wurde auch die periodische Erstellung eines Wirksamkeitsberichts gesetzlich verankert (Art ). Der erste (ausserordentliche) Bericht erschien Der erste reguläre Bericht ist im Mai 2012 erschienen, danach ist eine Periodizität von 4 Jahren vorgesehen. Der Bericht soll Aufschluss über die Erreichung der Ziele des FA geben und Möglichkeiten für angezeigte Verbesserungen aufzeigen. Auf wurde der FA totalrevidiert. Die wichtigsten Änderungen waren: Wegfall des indirekten FA für die Schulgemeinden. Die Bedeutung des Steuerfusses im FA wurde reduziert. Davor war das System komplett nach dem Steuerfuss ausgerichtet (möglicherweise): Der Wirksamkeitsbericht, der auf Mai 2012 erarbeitet wurde, weist auf deutliche Fehlanreize im aktuellen System hin. Mögliche Anpassungen auf das Jahr 2014 werden im Herbst 2013 durch das Kantonsparlament behandelt. Zur Diskussion stehen: Einführung eines soziodemografischen Lastenausgleichs Beteiligung der Gemeinden am Zentrumslastenausgleich für die Stadt St. Gallen Ausgleichsinstrument, das die verschiedenen Aspekte «Schule» berücksichtigt Aufzeigen möglicher Modelle eines horizontalen FA Kanton Tessin (2013 / 2012) An einer arbeitet man seit Jahren. Bisherige Versuche scheiterten. Die Kantonsregierung hofft, dass die laufende Neustrukturierung der Gemeindelandschaft die Chancen für eine baldige grundlegende erhöht. 60,7 Mio. Fr. (horizontal) Gemeinden mit RI < 90 % werden 20 % der Differenz zum RI von 90 kompensiert. (Art. 4) Die Mindestausstattung liegt bei 70 %. Um sich für den vollen Ausgleichsbetrag zu qualifizieren, muss der Steuerfuss einer Gemeinde 15 Prozentpunkte über dem mittleren Steuerfuss aller Gemeinden (2012: 76 %) liegen (Art. 5). Bei niedrigeren Steuerfüssen wird der Zuschuss progressiv gekürzt. Bei mittlerem Steuerfuss werden noch 25 % des Ausgleichsbeitrags ausgerichtet, bei unterdurchschnittlichen Steuerfüssen erlischt die Empfangsberechtigung vollständig. Sollte eine Gemeinde einen künstlich hohen Steuerfuss wählen, um in den Genuss höherer Zuschüsse zu kommen, kann der Kanton für seine Berechnung einen tieferen politisch festlegen (Art. 5 Abs.4). Dasselbe gilt für die Abschöpfung bei reichen Gemeinden (Art. 6 Abs.2). Sollte eine empfangsberechtigte Gemeinde zu hohe Überschüsse erzielen oder ein zu hohes Eigenkapital haben, kann der Kanton den Beitrag ebenfalls kürzen (Art. 5 Abs.2 und 3). Der Ressourcenausgleich wird vollständig durch die ressourcenstarken Gemeinden finanziert (Art. 6). Es wird ein konstanter Anteil des Ressourcenvorteils gegenüber Kantonsdurchschnitt, dividiert durch den Koeffizient «Steuerfuss 0,4 (durchschn. Steuerfuss + 15 % Steuerfuss)» abgeschöpft. Je tiefer der Steuerfuss, desto höher also die Abschöpfungsquote. Zwei Berechnungsbeispiele: Bei einem Steuerfuss, der dem Durchschnittssteuerfuss entspricht (2012: 76 %), ergibt sich ein Divisionskoeffizient von: 0,76 0,4 0,15 = 0,7 Bei einem Steuerfuss, der 15 Prozentpunkte unter dem Durchschnittssteuerfuss liegt, ergibt sich ein Divisionskoeffizient von: 0,61 0,4 (0,76 + 0,15 0,61) = 0,49 Bezogen auf die harmonisierte Steuerkraft zahlt eine Gemeinde mit Steuerfuss von 61 bei identischer Ressourcenstärke also 43% mehr in den FA ein als eine Gemeinde mit Steuerfuss von 76. Bezogen auf die effektiven Steuererträge beträgt der Zuschlag sogar 78 %. Für den Bereich von % der mittleren Steuerkraft gilt eine neutrale Zone. Geografisch-topografischer Lastenausgleich (Art ): 15 Mio. Fr. (vertikal) Der Kanton unterstützt peripher gelegene Gemeinden jährlich mit gesamthaft 15 Mio. Fr. Er verwendet dafür 30 % seiner Erträge durch die Wasserzinsen. Um beitragsberechtigt zu sein, muss eine Gemeinde einen Steuerfuss von mindestens 90 % und eine unterdurchschnittliche Steuerkraft aufweisen. Derzeit erfüllt knapp die Hälfte aller Gemeinden diese Kriterien. Unter diesen Gemeinden wird der Gesamtbetrag gemäss ihren Flächenanteilen in den Bereichen «bewirtschaftete Fläche» (Gewichtungsfaktor 0,7), «Wald und Ackerland» (Gewichtungsfaktor 0,2) und «unproduktives Gebiet» (Gewichtungsfaktor 0,1) sowie gemäss ihrer Höhe über Meer verteilt. (Art. 29 FAV) Investitionshilfen (Art ): 5 Mio. Fr. (2,5 Mio. vertikal; 2,5 Mio. horizontal) Der Kanton kann Gemeinden mit einem Steuerfuss von mindestens 90 % Investitionshilfen gewähren. «Zusätzliche Beiträge» (Art. 22): 4 Mio. Fr. (2 Mio. vertikal; 2 Mio. horizontal) Entspricht einem Härtefallausgleich bzw. einer Steuerfussbegrenzung: Gemeinden, die trotz der anderen Hilfen einen Steuerfuss von über 100 % erheben müssten, um ihre Aufgaben zu finanzieren, kann der Kanton zusätzliche Unterstützung zusprechen, um den Steuerfuss auf 100 % zu limitieren. In diesen Fällen kann der Regierungsrat aber die Fusion einer betroffenen Gemeinde in die Wege leiten wiesen 32 Gemeinden einen Steuerfuss von 100 % auf, davon empfingen 15 Beiträge zur Steuerfussbegrenzung. Gesamthaft fällt der Umfang dieser Beträge nicht ins Gewicht, für einige sehr kleine, finanzschwache Gemeinden sind diese Beträge (in Relation zu ihren Einnahmen) aber sehr hoch. Die «zusätzlichen Beiträge» können auch für Einbussen im FA, die Gemeinden aufgrund von Fusionen entstehen, eingesetzt werden (Besitzstandwahrung 4 Jahre). Für die Investitionshilfen und die «zusätzlichen Beiträge» existiert ein Fonds, der zu gleichen Teilen vom Kanton und von Gemeinden mit Finanzkraftindex ( RI) über 70 (also allen ausser den sehr finanzschwachen) finanziert wird (Art. 16). Die Gemeinden tragen gemäss dem Indikator «Finanzkraft/Steuerfuss» dazu bei. 34 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 35
19 Indirekter Finanzausgleich (Art. 8 12) Der indirekte FA hat im TI eine grosse Bedeutung. 80 % der zweckgebundenen Transfers vom Kanton zu den Gemeinden (167 Mio. Fr.) und 90 % der zweckgebundenen Transfers von den Gemeinden zum Kanton (195 Mio. Fr.), also Transfers im Umfang von 309 Mio. Fr. sind von der Finanzkraft der Gemeinden abhängig. Die Subventionssätze des Kantons an die Gemeinden (Art. 11) und die Beitragssätze der Gemeinden an die Lasten des Kantons (Art. 12) sind abhängig von der Finanzkraft der jeweiligen Gemeinde. Der Index für die Finanzkraft errechnet sich aufgrund von 5 Teilindizes (Art. 9), die neben der Steuerkraft auch den Steuerfuss und das Bevölkerungswachstum umfassen. Nein Das jetzige System ist seit in Kraft. Auf erfolgte eine Teilrevision: Die Mindestausstattung wurde von 72 % auf 70 % gesenkt. Ressourcenschwäche wird nicht mehr gegenüber der Differenz zur mittleren Steuerkraft, sondern nur noch gegenüber der Differenz zu RI 90 ausgeglichen. Die totalen Transferzahlungen wurden mit dieser Massnahme gesenkt. Die Senkung betraf vor allem die Agglomerationen und grössere Gemeinden ohne allzu ausgeprägte Finanzschwäche. Für die sehr ressourcenschwachen Gemeinden in der Peripherie ergaben sich hingegen kaum Veränderungen. Kanton Thurgau (2013 / 2012) Der Kanton TG ist einer von fünf Kantonen mit separaten Schulgemeinden und neben AI der einzige, der für diese einen separaten FA durfr.ührt. Die Steuerfüsse der politischen Gemeinden liegen zwischen 30 und 85 Punkten (Kanton 117). Die Steuerfüsse der Schulgemeinden variieren deutlich weniger stark und sind zudem mit ihrem Durchschnitt von knapp 100 Punkten deutlich höher als jene der politischen Gemeinden. In den 2000er-Jahren wurde in zwei Stufen eine umfassende umgesetzt. Alle Kantons- und Gemeindeaufgaben wurden untersucht und gegebenenfalls neu zugeteilt. An der Ausarbeitung war insgesamt ein knappes Dutzend Arbeitsgruppen beteiligt. Die erste Stufe wurde 2001 umgesetzt. Gewisse Fragen wurden offengelassen, bis klarere Vorgaben der NFA des Bundes bekannt waren. Die zweite Stufe erfolgte dann ,3 Mio. Fr. (6 Mio. vertikal; 3,3 Mio. horizontal) Die Mindestausstattung liegt bei RI 82. Gemeinden mit überdurchschnittlicher Steuerkraft (RI > 100) um Mittelwert in den Ressourcenausgleich ein. Der Rest wird durch den Kanton finanziert, der dafür (zusammen mit dem Lastenausgleich) 3 4 % des Kantonssteuerertrags aufwendet. Für den Bereich von % der mittleren Steuerkraft gilt eine neutrale Zone. Vom RI der kantonalen Zentren werden vor der Berechnung des Ausgleichsanspruchs bzw. der Beitragspflicht 12 Prozentpunkte abgezogen ( 6). Damit sollen indirekt Zentrumslasten kompensiert werden. Als kantonale Zentren definiert der Richtplan derzeit: Amriswil, Arbon, Frauenfeld, Kreuzlingen, Romanshorn und Weinfelden. Lastenausgleich: 7,5 Mio. Fr. (vertikal) Struktureller Lastenausgleich ( 8): 4,7 Mio. Fr. Der strukturelle Lastenausgleich kompensiert Kosten der Weite. Bezugsberechtigt sind Gemeinden, deren Bevölkerungsdichte weniger als 50 % des kantonalen Durchschnitts beträgt. Der Kanton kann «besondere Belastungsfaktoren» zusätzlich ausgleichen ( 8 Abs.4) wurde dafür 1 Mio. Fr. aufgewendet. Lastenausgleich für Sozialhilfekosten ( 9): 2,8 Mio. Fr. Gemeinden, deren Sozialhilfekosten pro Einwohner 120 % des kantonalen Durchschnitts überschreiten, haben Anrecht auf einen partiellen Ausgleich der Sozialhilfekosten. Bei 120 % zahlt der Kanton der betroffenen Gemeinde 5 Fr. pro Einwohner aus. Mit jedem weiteren Prozentpunkt über dem Durchschnitt steigt der Kantonsbeitrag um 0.50 Fr. pro Einwohner. Bei einem Wert von 150 % des Durchschnitts würde die be troffene Gemeinde demnach einen Zuschuss von 20 Franken pro Einwohner erhalten. Der Kanton kann die FA-Beträge (sowohl Ressourcenals auch Lastenausgleich) kürzen, falls eine Gemeinde die Auflagen, die der Kanton ihr bei ungünstiger Finanzlage machen kann, nicht erfüllt. ( 12) FA Schulgemeinden: 86 Mio. Fr. (70 Mio. vertikal; 16 Mio. horizontal) Der Kanton übernimmt, getrennt für die Gebiete «Besoldungsaufwand» und «übriger Aufwand», jene Anteile der normierten Aufwände, welche die gemäss vom Kanton festgelegten Steuerprozenten ( 8 und 9) harmonisierten Erträge der Schulgemeinden übersteigen. Zusätzliche Steuerkraft wird bei den Empfängergemeinden also zu 100 % durch den Wegfall von FA-Zahlungen kompensiert (Grenzabschöpfungsquote 100 %). Kosteneinsparungen kommen hingegen zu 100 % der Gemeinde zugute, da auf normierte Grössen (kantonale Durchschnittswerte) abgestützt wird. Schulgemeinden, deren Ertrag gemäss den für den Besoldungsaufwand festgesetzten Steuerprozenten ( 8) ihren Besoldungsaufwand übersteigt, leisten 75 % der Differenz als Beitrag zur Finanzierung des FA Schulgemeinden. Gebergemeinden müssen also 75 % zusätzlicher Steuerkraft in den Schul-FA abgeben (Grenzabschöpfungsquote 75 %). Kosteneinsparungen kommen hingegen zu 100 % der Gemeinde zu gute, da auf normierte Grössen (kantonale Durchschnittswerte) abgestützt wird. Eine neutrale Zone existiert nicht. Normaufwandausgleich Besoldung: 70 Mio. Fr. (54 Mio. vertikal, 16 Mio. horizontal) Steuerprozente zur Harmonisierung der Steuererträge auf diesem Gebiet ( 8): Volksschulgemeinden (Primar- und Sekundarschule): 57 % Primarschulgemeinden: 32 % Sekundarschulgemeinden: 25 % 36 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 37
20 Normaufwandausgleich «übriger Aufwand»: 16 Mio. Fr. (vertikal) Steuerpozente zur Harmonisierung der Steuererträge auf diesem Gebiet ( 9): Volkschulgemeinden (Primar- und Sekundarschule): 43 % Primarschulgemeinden: 30 % Sekundarschulgemeinden: 13 % Definitionen Besoldungsaufwand ( 3): Produkt aus der Anzahl Schüler am Schulort sowie der Besoldungspauschale und des Zuschlags. Kurz gesagt: Anzahl Schüler durchschnittliche kantonale Besoldungskosten pro Schüler. Besoldungspauschale ( 5): Kantonsdurchschnitt des Lehrerbesoldungsaufwands pro Schüler der betreffenden Schulstufe Zuschlag auf Besoldungspauschale ( 6): für sonderpädagogische Massnahmen übriger Aufwand ( 4): Produkt aus Anzahl Schüler und der Betriebspauschale Betriebspauschale ( 7): Kantonsdurchschnitt des sonstigen Aufwands (Sachaufwand, Gebäudeaufwand, Verwaltungsaufwand) pro Schüler Besoldungsaufwand und übriger Aufwand sind also normierte Grössen, die von einer einzelnen Gemeinde nicht beeinflusst werden können. Mit diesem Schul-FA wird erreicht, dass sich eine Schulgemeinde, die ihre Schule nicht unterdurchschnittlich effizient bewirtschaftet, einen Steuerfuss von höchstens 100 % (für Gesamtschule) finanzieren kann. Weitere Beitragsleistungen: 73 Mio. Fr. (vertikal) Der Kanton übernimmt die gesamten Kosten für die Sonderschulen (60 Mio.), 50 % der Besoldungskosten der Musikschulen (9 Mio.) und weitere Aufwände im Bildungsbereich (4 Mio.). Diese Transfers sind nicht als FA im engeren Sinne zu sehen. Das neue FAG (2008) schreibt die Erstellung eines Wirkungsberichts alle 4 Jahre vor. Der erste Bericht wurde im Sommer 2012 publiziert. Parallel mit der Aufgabenteilung erfolgte auch die Totalrevision des FA. Der neue FA trat 2003 in Kraft. Auf Ebene der politischen Gemeinden wurde der alte Steuerfussausgleich von einem FA mit Trennung von Ressourcen- und Lastenausgleich, der sich am FA des Bundes orientiert, abgelöst. Auf Ebene der Schulgemeinden löste (schon ein Jahr zuvor) ein Normkostenmodell die vorherige Defizitfinanzierung ab. 2008, nachdem die Vorgaben des NFA des Bundes klarer waren, erfolgten einige kleinere Anpassungen: Mindestausstattung wurde von 75 % auf 82 % erhöht. Der Abschöpfungssatz bei ressourcenstarken Gemeinden wurde von 10 % auf 12 % erhöht. Der Steuerdumpingartikel (Reduktion der Zahlungen aus dem Ressourcenausgleich an Gemeinden, deren Steuerfuss eine bestimmte Schwelle unterschreitet) wurde gelöscht. Die Kostenschwelle im Soziallastenausgleich, ab der eine Gemeinde empfangsberechtigt ist, wurde von 150 % auf 120 % gesenkt. Sowohl die Einführung des neuen FA sowie die Anpassung an die NFA waren mit einem deutlichen Anstieg der totalen FA-Beiträge verbunden. Aktuelle Revision Derzeit ist sowohl für die politischen als auch für die Schulgemeinden wieder eine Revision des FA in Gang. Politische Gemeinden: Anpassung der Parameter Änderung des RI-Abzugs für Zentrumsfunktion progressive Abschöpfung bei ressourcenstarken Gemeinden neue Lastenausgleichskomponente zum Verzicht auf Siedlungsentwicklung Idee dahinter: Strukturschwache Gemeinden neigen dazu (das ist ein generelles, kein kantonsspezifisches Problem), zu grosse Bauzonenreserven anzuhäufen, um wenigstens extrem günstiges Bauland anbieten zu können. Dies fördert die Zersiedlung. Für den Verzicht auf die Einzonung von Bauland sollen diese Gemeinden nun entschädigt werden. Für die betroffenen Gemeinden ist dies eine faire Lösung und für die Steuerung der Siedlungsentwicklung ein gutes Instrument, weil so nur dort Bauland eingezont wird, wo es sich auch wirklich lohnt. Die strukturschwachen Gemeinden stellen im Gegenzug sozusagen das öffentliche Gut «Erholungs-/Grünzone» gegen das FA-Entgelt zur Verfügung. Ob die politischen Hürden genommen werden, ist noch unklar. Inkrafttreten auf möglich. Schulgemeinden: Anpassungen einiger Parameter. Inkrafttreten auf geplant. Kanton Uri (2013 / 2012) Das FA-System von UR orientiert sich stärker als die meisten anderen kantonalen Systeme am FA des Bundes. Zeitgleich mit der NFA auf Bundesebene trat im Kanton Uri eine «NFA Uri» in Kraft, die sowohl eine als auch eine Totalrevision des FA umfasste. Bei allen staatlichen Aufgaben wurde überprüft, wie die Rollen aktuell verteilt sind und wie sie verteilt sein sollten, um NFA-Konformität zu gewährleisten. 4,93 Mio. Fr. (3,33 Mio. vertikal; 1,6 Mio. horizontal) Die Mindestausstattung (im Urner FAG «Ausstattung» genannt) darf per Gesetz zwischen 90 % und 100 % liegen. Das Parlament legt per Dekret den exakten Wert fest (Art. 7). Bei der minimalen Mindestausstattung (90%) wird ressourcenschwachen Gemeinden das Defizit gegenüber der Mindestausstattung ungekürzt ausbezahlt. Bei der maximalen Mindestausstattung (100%) werden nur 85 % des Defizits («Kürzungsfaktor» 15 %) gegenüber der Mindestausstattung ausbezahlt. (Art. 8 Abs.2) Seit das neue FAG in Kraft ist, liegt die Mindestausstattung bei 100 %. Das Parlament hat diesen Wert auch für die Periode bestätigt. Bis zu einem Grenzwert (im Urner FAG «Mindestausstattung» genannt) von RI 85 werden die Zuschüsse nur um einen Fünftel des Kürzungsfaktors (also um 3 %) gekürzt. (Art. 8 Abs.3) Bei der jetzigen Mindestausstattung von 100 % werden also 97 % des Defizits gegenüber RI 85 ausgeglichen und danach 85 % des Defizits gegenüber RI 100. De facto resultiert daraus eine «echte» Mindestausstattung von ca. 97 %, denn die derzeit ressourcenschwächste Gemeinde (mit RI von 50) wird durch die jetzige Parametrisierung des Ressourcenausgleichs auf 96,7 % der mittleren Steuerkraft gehoben. Abschöpfung (Art. 10): Die ressourcenstarken Gemeinden finanzieren zwischen 30 % und 35 % (derzeit exakt 32,5 %) des Gesamtaufwands des Ressourcenausgleichs. Gemeinden mit RI > 100 zahlen konstant 29 % des Ressourcenüberschusses gegenüber der mittleren Steuerkraft in den Ressourcenausgleich ein. Auch hier besteht eine gewisse Flexibilität (Art. 11): Bei einer Mindestausstattung von 90 % begänne die Abschöpfung erst bei 110 % (woraus zwischen RI 90 und RI 110 eine neutrale Zone resultieren würde), der Abschöpfungssatz läge dafür bei 39 % (des Ressourcenvorteils gegenüber RI 110). Lastenausgleich: 4,48 Mio. Fr. (vertikal) Das Parlament legt alle 4 Jahre den Gesamtbetrag für den Lastenausgleich und die Aufteilung zwischen den Töpfen fest (diese darf nicht mehr als 5 Prozentpunkte von 50 : 50 abweichen). Derzeit beträgt sie 50 : 50. Soziodemografischer Lastenausgleich (Art. 14): 2,24 Mio. Fr. Der Ausgleichsbeitrag, der sich beim vollständigen Ausgleich ergeben würde, wird entsprechend den Ausgaben, die das Parlament tatsächlich für den Lastenausgleich festgelegt hat, gekürzt ergab sich ein maximaler Ausgleichsbedarf von 3,09 Mio. Fr. Aus der Dotierung des Topfes von 2,24 Mio. Fr. folgt, dass in allen drei Kriterien nur 72 % der maximalen Lasten ausgeglichen werden. Soziallastenausgleich (Art. 15): 0,61 Mio. Fr. (27% der Gesamtsumme) Gemeinden, deren Soziallasten pro Kopf über dem Median liegen, erhalten einen Ausgleich (maximal 100 % der Differenz zum Median). Bildungslastenausgleich (Art. 16): 1,25 Mio. Fr. (56% der Gesamtsumme) Gemeinden mit überdurchschnittlicher Schülerquote erhalten einen Ausgleich. Der Kanton zahlt pro überdurchschn. Schüler maximal einen Beitrag in Höhe der Standardkosten. Lasten der Kleinheit (Art. 17): 0,38 Mio. Fr. (17% der Gesamtsumme); Maximum: 0,5 Mio. Fr. Gemeinden mit einer Einwohnerzahl unterhalb des Medians erhalten Ausgleich. Per Definition ist also die Hälfte aller Gemeinden ausgleichsberechtigt. Pro «fehlendem» Einwohner zum Median zahlt der Kanton maximal 150 Fr. Geografisch-topografischer Lastenausgleich (Art. 18): 2,24 Mio. Fr. Der Gesamtbetrag wird zu je 1 3 auf die drei Lastenkriterien aufgeteilt. Referenzgrösse für den Ausgleich ist immer der Median. Per Definition ist also auch hier jeweils die Hälfte der Gemeinden ausgleichsberechtigt. Lastenausgleich Höhe (Art. 19): 0,74 Mio. Kriterium: Durchschnittliche Höhenlage der überbauten Bauzonen Lastenausgleich Weite (Art. 20): 0,74 Mio. Kriterium: Produktive Fläche. Ergibt sich aus der Summe der Bauzonen, der überbauten Gebiete und der intensiv genutzten Land- und Forstwirtschaftszone Lastenausgleich Gebirge (Art. 21): 0,74 Mio. Kriterium: «intensiv und extensiv genutzte Fläche» 38 Kantonsmonitoring Recherchenotizen zu den kantonalen Finanzausgleichssystemen 39
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IFF - Institut für Finanzwirtschaft Varnbüelstrasse 19 Telefon +41 (0)71 224 25 20 und Finanzrecht CH-9000 St.Gallen Telefax +41 (0)71 224 26 70 Homepage: www.iff.unisg.ch Vergleich der kantonalen Finanzausgleichssysteme,

References: Art. 13
 Art. 25
 Art. 28
 Art. 29
 Art. 24
 Art. 29
 Art. 4
 Art. 1
 Art. 10