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Timestamp: 2019-08-19 20:36:20+00:00

Document:
﻿ Sentencia 00314 de 2016 Consejo de Estado - Gestor Normativo Función Pública
Sentencia 00314 de 2016 Consejo de Estado
Fecha de Expedición: 15 de septiembre de 2016
Tema: ALCALDE - Subtema: Delegación
Los alcaldes pueden delegar funciones administrativas en empleados públicos de los niveles directivo y/o asesor, en este caso, sí es posible la delegación de funciones administrativas, siempre y cuando no exista prohibición expresa de la Ley y recaiga en empleados públicos de los niveles directivo y/o asesor. Como no hay prohibición normativa para delegar y el cargo de Profesional Especializado C.A.L.I es la de servidor público con funciones directivas y de asesoría, el acto demandado no incurrió en la nulidad.
RECURSO DE APELACIÓN - Nuevos argumentos no pueden ser materia de aceptación en la alzada
El argumento relativo a la nulidad del DECRETO por la delegación con falsa motivación solo fue presentado con el recurso de apelación sin que hubiera sido propuesto en la demanda, ni analizado en la sentencia. En aras de la lealtad procesal y la congruencia que debe existir entre la demanda, la sentencia censurada y el recurso, la Sala se abstendrá de estudiarlo
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Quinta, de 16 de febrero de 2012, Radicación 11001-03-28-000-2010-00035-00, C.P. Susana Buitrago Valencia; de 5 de septiembre de 2013, Radicación 11001-03-28-000-2012-00043-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; de 10 de abril de 2014, Radicación 08001-23-31-000-2011-01474-01, C.P. Susana Buitrago Valencia; y de 25 de agosto de 2011, Radicación 11001-03-28-000-2010-00045-00, C.P. Susana Buitrago Valencia
DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA – Requisitos / FACULTAD DEL ALCALDE – Para delegar funciones administrativas / DELEGACIÓN POR ALCALDE – A profesionales especializados de Centros De Administración Local Integrada C.A.L.I. C.A.L.I, ante el comité de participación comunitaria “COPACO / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
En la legislación colombiana los alcaldes pueden delegar funciones administrativas en empleados públicos de los niveles directivo y/o asesor. […] en este caso, sí es posible la delegación de funciones administrativas, siempre y cuando no exista prohibición expresa de la Ley y recaiga en empleados públicos de los niveles directivo y/o asesor. Como no hay prohibición normativa para delegar y el cargo de Profesional Especializado C.A.L.I es la de servidor público con funciones directivas y de asesoría, el acto demandado no incurrió en la nulidad incoada y por ende no se accederá a las pretensiones de la demanda.
NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 30 de agosto de 2012, Radicación 05001-23-15-000-2009-00571-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno
PROFESIONAL ESPECIALIZADO DE CENTROS DE ADMINISTRACIÓN LOCAL INTEGRADA C.A.L.I. – Naturaleza del cargo / PROFESIONAL ESPECIALIZADO DE CENTRO DE ADMINISTRACIÓN LOCAL INTEGRADA - Naturaleza / EMPLEO O CARGO - No es su denominación sino las funciones las que determinan su naturaleza / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
La jurisprudencia del Consejo de Estado se ha ocupado de analizar la naturaleza jurídica del cargo de Profesional Especializado C.A.L.I, especialmente en la sentencia del 27 de abril de 2015, en la cual también Sintepumcali demandó la nulidad del Decreto 411.0.20.0165 de 2009, “por medio del cual se ajusta el manual de funciones establecido en el Decreto 411.20.0062 de 23 de febrero de 2007, con relación al empleo Profesional especializado”. En esa oportunidad esta Corporación resolvió pretensiones similares de los demandantes. En la providencia, luego de hacer un análisis sobre el origen y desarrollo de los C.A.L.I, el Consejo de Estado concluyó que no es la denominación del empleo sino sus funciones las que determinan su naturaleza. En ese sentido, estableció que el cargo de Profesional Especializado C.A.L.I es uno de nivel directivo.
NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia, Consejo de Estado, Sección Segunda, de 27 de abril de 2015, Radicación 76001-23-31-000-2011-01565-01 (3966-13), C.P. Alfonso Vargas Rincón.
SÍNTESIS DEL CASO: El Sindicato de Trabajadores y Empleados Públicos del municipio de Santiago de Cali - Sintepumcali, en ejercicio de la acción de simple nulidad demandó el Decreto 411.0.20.0656 de 2011 expedido por el Alcalde Municipal de Santiago de Cali, “Por medio del cual se efectúa una delegación a los profesionales especializados C.A.L.I., ante el Comité de Participación Comunitaria “COPACO””, aduciendo vulneración de los artículos 4, 6, 29, 121, 209, 211 y 315.1 de la Constitución; así como los artículos 92 de la Ley 136 de 1994, 9 de la Ley 489 de 1998 y 84 del CCA; adicionalmente, los artículos 3.1 del Decreto 411.0.20.0146 del 24 de marzo de 2011 proferido por el Alcalde de Cali, 18 del Decreto 785 de 2005 y 4, 5 y 8 de la Ley 153 de 1887. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por la Sala.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 211 / LEY 489 DE 1998 / DECRETO 785 DE 2005
NORMA DEMANDADA: DECRETO 411.0.20.0656 DE 2011 (7 de julio) MUNICIPIO DE CALI (No anulado)
Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre del dos mil dieciséis (2016)
Rad. No.: 76001-23-31-000-2012-00314-01
Actor: SINDICATO DE TRABAJADORES Y EMPLEADOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI “SINTEPUMCALI”
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que denegó sus pretensiones.
El Sindicato de Trabajadores y Empleados Públicos del Municipio de Santiago de Cali “Sintepumcali” interpuso demanda en ejercicio de la acción de simple nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), en contra del Decreto 411.0.20.0656 de 7 de julio de 20111 (en adelante, el DECRETO), expedido por el Alcalde Municipal de Santiago de Cali.
En el petitum de la demanda se solicita2:
a. Anular el Decreto 411.0.20.0656 de 7 de julio de 2011(el DECRETO) “Por medio del cual se efectúa una delegación a los profesionales especializados C.A.L.I., ante el Comité de Participación Comunitaria “COPACO””, expedido por el Alcalde Municipal de Santiago de Cali
b. Una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin al proceso, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales subsiguientes.
1.3. Antecedentes de la demanda.
La actora relata, en síntesis, los siguientes hechos u omisiones que sirven de fundamento a su demanda:
a. Que mediante Decreto 411.0.20.0146 del 24 de marzo de 20113 “Por medio del cual se establece el procedimiento y los requisitos para la convocatoria de la confirmación de los Comités de Participación Ciudadana (COPACO)” expedido por el Alcalde Municipal de Santiago de Cali, se estableció que el COPACO estará integrado por el Alcalde o su Delegado, “pudiendo delegar en el Jefe Local del Centro de Atención Local Integrada de cada Comuna o Corregimiento o en la persona que él elija.”
b. Que el acto demandado, el DECRETO “Por medio del cual se efectúa una delegación a los profesionales especializados C.A.L.I., ante el Comité de Participación Comunitaria “COPACO””, delega en los Profesionales Especializados C.A.L.I del Municipio de Santiago de Cali, la representación del Alcalde en temas de salud en cada comuna o corregimiento.
c. Que el artículo 18 del Decreto 785 de 2005 determina que el cargo de Profesional Especializado pertenece al nivel profesional, y la ley establece que solo se puede delegar en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente.
d. Que dado el contenido de estas disposiciones al expedir el DECRETO se incurrió en causal de anulación.
1.4. Normas violadas y concepto de violación.
La parte demandante alega como única causal de nulidad del acto demandado, la violación de las normas superiores4. En concreto, de los artículos 4, 6, 29, 121, 209, 211 y 315.1 de la Constitución; así como los artículos 92 de la Ley 136 de 1994, 9 de la Ley 489 de 1998 y 84 del CCA; adicionalmente, los artículos 3.1 del Decreto 411.0.20.0146 del 24 de marzo de 2011 proferido por el Alcalde de Cali, 18 del Decreto 785 de 2005 y 4, 5 y 8 de la Ley 153 de 18875.
En síntesis, la demanda considera violada las siguientes normas:
- De la Constitución Política de 1991:
o Artículo 4 porque la Carta sólo le asigna facultad al Alcalde Municipal para delegar funciones en servidores públicos que la Ley le autorice.
o Artículo 6 porque, si bien el Alcalde es el representante del Municipio, “la ley le ha asignado la delegación en servidores públicos específicos (en nivel directivo o asesor), y por lo tanto, debe acatar la norma que así lo dispone”6.
o Artículos 209 y 211 porque establecen la facultad de delegación limitada de la función pública. Esto está relacionado con el artículo 98 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 9 de la Ley 489 de 1998 que contienen los parámetros generales de la delegación, en los cuales se advierte que solo se puede delegar en empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente. De lo anterior se concluye que los Alcaldes no están autorizados por norma de carácter legal habilitante para delegar en los profesionales especializados su representación en comités, ya que ese cargo pertenece al nivel profesional conforme con lo establecido en el artículo 18 del Decreto 785 de 2005.
o Artículo 121 porque establece que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de que le atributen la Constitución y la ley.
o Artículo 315.1 porque el Alcalde está desatendiendo su función de cumplir y hacer cumplir la Constitución, leyes, decretos, etc.
- El artículo 3.1 del Decreto 411.0.20.0146 del 24 de marzo de 2011 proferido por el Alcalde de Cali porque establece que para la integración de los COPACOS, el Alcalde podrá delegar en “el Jefe Local del Centro de Atención Local Integrada de cada comuna o corregimiento o en la persona que él elija”7 y según el actor, “dicho cargo de jefe no es el de Profesional Especializado C.A.L.I”8.
1.5. Solicitud de suspensión provisional.
La parte demandante solicitó suspender provisionalmente el DECRETO con fundamento en los artículos 152 y siguientes del CCA y el artículo 238 de la Constitución Política, ya que chocaba “manifiesta, patente, clara y flagrantemente” con la normatividad legal. Esta petición fue negada en el auto admisorio de la demanda, el No. 352 del Tribunal Contencioso-Administrativo del Valle de Cauca9, porque no se evidenciaba “de manera evidente la trasgresión de las normas superiores invocadas”10.
II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La apoderada del Municipio de Santiago de Cali contestó la demanda11, oponiéndose a la prosperidad de la reclamación formulada al explicar que el Decreto 0203 de 2001 y el “Manual de Funciones” facultan al Alcalde para decretar el acto demandado. Las razones para la oposición de las pretensiones son las siguientes:
- Que en cada comuna del Municipio de Santiago de Cali hay un Centro de Administración Local Integrado (C.A.L.I) dependiente de la Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social, en los que existía el cargo de Director Operativo, de libre nombramiento y remoción de conformidad con la Ley.
- Que por medio del Acuerdo 0135 de 2004, se cambió la denominación de Director Operativo por la de Jefe Local, con el mismo procedimiento de designación que para los Directores Operativos, de acuerdo a lo consagrado por el numeral 9 del artículo 131 de la Ley 136 de 1994, el Decreto 252 de 2004 (modificado por el Decreto 0474 de 2004) y el Acuerdo 095 de 200212.
- Que la naturaleza del empleo se determina por sus funciones, en este caso Jefe Local, que fueron compiladas en el Decreto Extraordinario 203 de 2001 en los artículos 238 y 239 y que al realizar funciones desconcentradas en la respectiva comuna o corregimiento, es manifiesto que se trata de un empleo de libre nombramiento y remoción.
- Que el Consejo de Estado en sentencia del 9 de febrero de 2012, Rad. 893-2008, estableció en su análisis las funciones que se han ido transfiriendo de Director Operativo a Jefe Local y ahora, a Profesional Especializado de los C.A.L.I, concluyendo que, por su nivel de responsabilidad, muchas de las funciones son aquellas que ejecutan los empleados de libre nombramiento y remoción y en ese sentido, con tareas de carácter directivo. Así mismo, añade la apoderada, el Consejo de Estado reconoce la naturaleza ambigua del cargo que tiene tareas de varios niveles: profesional, directivo y asesor13.
Solicitó las siguientes excepciones: 1) “improcedencia de la acción incoada” por no encontrar razón legal o constitucional para solicitar la nulidad del acto y 2) “excepción innominada” que cobija todos los hechos exceptivos demostrados en el proceso que sean favorables al demandado. Estas excepciones fueron declaradas no probadas por el Tribunal Contencioso-Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia del 13 de diciembre de 2013.
III.- LA SENTENCIA APELADA
Mediante providencia del 13 de diciembre de 2013, el Tribunal-Administrativo del Valle del Cauca resolvió el asunto denegando las pretensiones de la demanda al considerar, tras un análisis normativo y jurisprudencial14, (1) que el Alcalde del Municipio de Santiago de Cali estaba facultado para realizar la delegación efectuada en el DECRETO y (2) que el Profesional Especializado C.A.L.I es de nivel profesional, directivo y de asesor.
La sentencia del Tribunal realizó un análisis de las premisas normativas (artículos 209, 315.1 de la Constitución, artículo 9 de la Ley 489 de 1998 y artículo 92 de la Ley 136 de 1994) y jurisprudenciales (Consejo de Estado, Sala Plena, del 27 de marzo de 2012. Rad. 11001-03-26-000-2010-00029-00) sobre la delegación. A través de las disposiciones constitucionales, el Tribunal explicó la importancia de la delegación y de la descentralización en la función pública. Así mismo, hizo énfasis en la obligación de los Alcaldes de cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley y los decretos de Gobierno, según la Carta. Partiendo de esa base, el Tribunal expuso las consideraciones legales sobre la delegación que, según la Ley 489 de 1998, puede hacerse en empleados públicos de niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente.
3.2. El Profesional Especializado C.A.L.I
La providencia estableció que “la pertenencia de un cargo al sistema de carrera administrativa o al de libre nombramiento y remoción no la determina su denominación, sino la naturaleza jurídica de las funciones que se le asignan”15. En el análisis sobre el caso concreto, el Tribunal se concentró en la reflexión sobre las funciones que ejerce el Profesional Especializado C.A.L.I, para determinar si pertenecen al nivel profesional, asesor o directivo. En el Decreto 411.0.20.165 del 12 de mayo de 2009 “Por medio del cual se ajusta el manual de funciones del Decreto 411.20.0062 del 23 de febrero de 2007, con relación al empleo de Profesional Especializado – C.A.L.I”, se establecieron dichas funciones. En síntesis, el Decreto asigna las funciones de promover la formulación de políticas, dirigir la administración municipal en el territorio sublocal, presentar el Plan de desarrollo de la comuna o del corregimiento, celebrar contratos y convenios y ser el ordenador del gasto en los términos de la delegación que haga el Alcalde, entre otras funciones16. De allí que quedara claro para el Tribunal que:
i) el cargo tiene funciones directivas, de manejo, conducción u orientación política o institucional; ii) exige un cierto grado de confianza mayor, toda vez que deben gestionar, promover, dirigir la formulación de políticas, planes, estrategias, programas, proyectos del presupuesto, deben presentar el plan de desarrollo y de inversiones de la comuna o corregimiento; y iii) son ordenadores del gasto y se encuentran facultados para celebrar contrato y convenios en los términos de la delegación que haga el Alcalde; siendo así, las funciones son entre otras, las de nivel directivo y asesor17
La sentencia impugnada explicó que el Decreto 411.0.20.165 del 12 de mayo de 2009 “por medio de cual se ajusta el manual de funciones Decreto 411.20.0062 de febrero 23 de 2007 con relación al empleo de Profesional Especializado C.A.L.I” fue demandado en nulidad por Sintepumcali, por razones similares al asunto que se trata en la presente providencia18. El Tribunal Contencioso-Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia el 29 de abril de 2013 en la cual negó las pretensiones de la demanda al considerar que el cargo de Profesional Especializado C.A.L.I tiene asignadas funciones directivas de manejo, conducción u orientación política o institucional que exige un cierto grado de confianza mayor, toda vez que debe gestionar, promover o dirigir la formulación de políticas19. Siendo así, explicó el Tribunal, se trata de un cargo en el cual puede recaer la delegación. Además de lo anterior, dichas funciones obedecen a la desconcentración y delegación administrativa.
Finalmente, y con base en el análisis señalado, el Tribunal decidió:
“PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada.
SEGUNDO: DENEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de ésta providencia.
TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia.”
IV- IMPUGNACIÓN
Inconforme con la decisión adoptada, la parte demandada interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia solicitando que se revoque de manera integral lo resuelto y que se acceda a sus pretensiones. El escrito presentado por la parte apelante se apoya en tres argumentos principales para justificar la nulidad del acto: (1) que fue expedido en contra de las normas de la delegación, (2) que se efectuó la delegación con falsa motivación y (3) que la naturaleza del cargo de Profesional Especializado C.A.L.I. no permite ser recipiendario de la delegación.
4.1. Frente a la delegación normativa argumenta la nulidad del DECRETO porque la figura contemplada en el artículo 211 de la Carta Superior y reglamentada por la Ley 489 de 1998, requiere que exista previa autorización legal para que las autoridades administrativas puedan delegar funciones en empleados públicos de los niveles directivo y asesor.
4.2. Frente a la delegación con falsa motivación argumenta la nulidad porque:
o El cargo de Profesional Especializado C.A.L.I se encuentra adscrito a la Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social del Municipio de Santiago de Cali sin “potestad de mando y autonomía para la toma de decisiones ya que sus funciones la realiza bajo la supervisión y vigilancia de esta Secretaría”
o De las anteriores razones se concluye que:
“Al expedirse el acto acusado en donde se asigna funciones del nivel directivo al cargo de Profesional Especializado C.A.L.I, que pertenece al nivel profesional adscrito a la Secretaria de Desarrollo Territorial y Bienestar Social, existe por parte del Alcalde una falsa motivación o falsedad en la causa del Acto administrativo. Se configura así la falsa motivación ya que en el acto demandado se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad y vulneran la Ley 489 de 1998, puesto que asigna funciones del nivel directivo que no le corresponden al nivel profesional”20
4.3. Frente la naturaleza del cargo de Profesional Especializado C.A.L.I, argumenta:
o Que la sentencia del Consejo de Estado, citada por el Tribunal121, si bien admite que el cargo de Jefe Local de los C.A.L.I es de libre nombramiento y remoción, y que por ende tiene funciones de dirección y asesoría, también establece lo siguiente:
“La Sala comparte el criterio expuesto por la Comisión Nacional del Servicio Civil consistente en que por el nivel de responsabilidad y por la diversidad de funciones que tiene asignado el cargo de profesional Especializado C.A.L.I, este debe ser catalogado, en principio, como de libre nombramiento y remoción, mientras que la entidad demandada corrige su naturaleza (tarea de varios niveles: profesional, directivo y asesor)” (Subrayado de la parte apelante)
o Que la jurisprudencia citada hace referencia a la nulidad del Acuerdo 0135 del 10 de agosto de 2004, que suprimió el cargo de “Director Operativo” de los C.A.L.I y creó el cargo de “Jefe Local”. Este cargo fue establecido en el Decreto 1569 de 1998 como de nivel “Ejecutivo”, siendo un cargo de carrera administrativa “pero que equivocadamente la Administración lo denominó como de libre nombramiento y remoción, vulnerando la Ley”22.
o Que el Decreto 785 de 2005, en su artículo 33 establece un periodo transitorio de 12 meses para que las autoridades territoriales modifiquen las plantas de personal para adecuarla a la nueva nomenclatura y clasificación. Sin embargo, el municipio de Cali no cumplió con la norma y se limitó a “homologar el cargo de Jefe Local de los C.A.L.I a Profesional Especializado C.A.L.I”23.
o Que la naturaleza general de las funciones en el nivel directivo y en nivel profesional es diferente conforme al artículo 4º del Decreto 785 de 2005. Por lo que no se puede pretender que el Profesional Especializado de los C.A.L.I sea entendido de nivel directivo, sino profesional.
V.- ALEGATOS DE CONCLUSION
En la oportunidad procesal concedida, las partes del proceso no se pronunciaron.
VI.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
En esta instancia procesal la agencia del Ministerio Público delegada ante esta Corporación guardó silencio.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y con lo previsto en 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo ordenado por el artículo 129 del Código de lo Contencioso Administrativo (CCA) y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
2.-El acto demandado.
“DECRETO 411.0.20.0656 de 2011
POR MEDIO DEL CUAL SE EFECTÚA UNA DELEGACIÓN A LOS PROFESIONALES ESPECIALIZADOS C.A.L.I, ANTE EL COMITÉ DE PARTICIPACIÓN COMUNITARIA “COPACO”
El Alcalde de Santiago de Cali, de conformidad con los artículos 103, 209, 211, 315 de la Constitución Política; la Ley 489 de 1998; el Decreto No. 411.0.20.0146 de marzo 24 de 2011 y su Decreto modificatorio 411.0.20.0395 de junio 8 de 2011, y
Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución Política Colombiana, el Municipio de Santiago de Cali, debe contribuir a la organización, promoción y capacitación de las Asociaciones Comunitarias que funcionarán en todas las comunas de la ciudad, con el objeto de constituir mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de control y vigilancia de la gestión pública en salud, por lo que debe estimular la promoción de los métodos de participación, promover la práctica de la democracia y la cultura de la participación social, otorgando a los usuarios a través de las asociaciones alianzas o ligas de usuarios, el derecho a participar en la planeación, gestión, evaluación y control en los servicios de salud.
Que el artículo 315 de la Constitución Política Colombiana, establece las atribuciones del alcalde, entre las que contempla:
Que la Ley 715 de 2001 en su artículo 44, establece las competencias de los Municipios en relación al Aseguramiento de la Población General de Seguridad Social en Salud, incluyendo la de dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual estipula que se debe cumplir entre otras la función de impulsar mecanismos para la adecuada participación social y el ejercicio pleno de los deberes y derechos de los ciudadanos en salud y de seguridad social en salud.
Que el Decreto 1757 de 1994, Capítulo III, de la Participación Comunitaria, artículos 7º y 8º, estipula que en todos los Municipios se conformarán los Comités de Participación Comunitaria en Salud “COPACOS”, establecidos por las disposiciones legales como un espacio de concertación entre los diferentes actores sociales y el Estado, determinando entre otras condiciones, su conformación, el periodo para el cual serán nombrados sus integrantes, su acreditación, la potestad de obtener personería jurídica, sus funciones y la posibilidad de asistencia de quienes laboren en el sistema de seguridad social en salud en el ámbito de la respectiva jurisdicción.
Que la Circular Externa No. 54 de junio 5 de 2009 dirigida por la Superintendencia Nacional de Salud, a los Gobernadores, Alcaldes Municipales y Distritales y Secretarios de Salud Departamentales, Municipales y Distritales referente a las “Competencias de inspección, vigilancia y control de los entes territoriales Departamentales, Municipales y Distritales en las áreas de prestación de servicios de salud, aseguramiento de la población al sistema general de seguridad social en salud, salud pública y financiamiento del SGSSS” acogió lo estipulado en el artículo 7 del Decreto 1757 de 1994.
Que el artículo 12 de la Ley 489 de 1998 que faculta al Alcalde para delegar, establece, - Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.
Que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la delegación exime de responsabilidad al Delegante, la cual corresponderá exclusivamente al Delegatario, sin perjuicio de que, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contenciosos Administrativo.
Que el artículo 209 de la Constitución Política, dispone que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad imparcialidad y publicidad mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.
Que por medio del Decreto No. 411.0.20.146 de marzo 4 de 2011, y el Decreto modificatorio No. 411.0.20.395 de junio 8 de 2011, se estableció el procedimiento y los requisitos para la convocatoria a la conformación de los Comités de Participación Comunitaria “COPACO”.
ARTÍCULO PRIMERO: Delegar en los Profesionales Especializados C.A.L.I del Municipio de Santiago de Cali, la representación del Alcalde, ante el COMITÉ DE PARTICIPACION COMUNITARIA “COPACO” en cada Comuna o Corregimiento, presidiendo el mismo, en nombre del Alcalde, en el tema salud.
ARTÍCULO SEGUNDO: De igual manera, los funcionarios mencionados suministrarán información sobre las actividades desarrolladas o en proceso de ejecución por la Dependencia que representan, en la respectiva Comuna o Corregimiento. De no contar con la información en el momento en que se desarrolla la reunión del COMITÉ DE PARTICIPACION COMUNITARIA “COPACO”, podrán adelantar consultas, para dar respuesta sobre las inquietudes planteadas por la comunidad y que son directamente de competencia de la Dependencia a la que pertenecen, dentro de los cinco (5) días subsiguientes.
ARTÍCULO TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 2111 de la Constitución Política, la delegación exime de responsabilidad al alcalde, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario.
ARTÍCULO CUARTO: El presente Decreto rige a partir de su expedición y se publicará en el Boletín Oficial del Municipio de Santiago de Cali.
Dado en Santiago de Cali, a los 7 días del mes de julio de dos mil once (2011).
JORGE IVÁN OSPINA GÓMEZ”
Alcalde de Santiago de Cali.
En el expediente reposa una comunicación enviada por la parte demandante con fecha de 21 de octubre de 201524, entregada por fuera de la oportunidad procesal25, por lo que no será considerada por la Sala.
4.- Problema jurídico.
El problema jurídico a resolver por la Sala consiste en determinar si el DECRETO “Por medio del cual se efectúa una delegación a los profesionales especializados C.A.L.I, ante el comité de participación comunitaria “COPACO” es nulo por (1) violar el artículo 211 de la Constitución, reglamentado por la Ley 489 de 1998, que regula la delegación administrativa y ordena que esta se haga en cargos directivos o de asesoría, (2) violar la normatividad que clasifica el cargo de Profesional Especializado como un cargo de nivel profesional, especialmente el Decreto 785 de 2005.
El argumento relativo a la nulidad del DECRETO por la delegación con falsa motivación solo fue presentado con el recurso de apelación sin que hubiera sido propuesto en la demanda, ni analizado en la sentencia. En aras de la lealtad procesal y la congruencia que debe existir entre la demanda, la sentencia censurada y el recurso26, la Sala se abstendrá de estudiarlo
5.- Análisis del caso.
En orden a resolver el cuestionamiento planteado la Sala estima pertinente (5.1) precisar los requisitos de la figura de la delegación en el ordenamiento colombiano y (5.2) analizar la jurisprudencia existente del Consejo de Estado sobre la naturaleza del cargo de Profesional Especializado C.A.L.I. Visto lo anterior deberá procederse a (6) resolver el caso concreto.
5.1.- La Delegación en el ordenamiento colombiano.
Esta sección27 ya ha reflexionado sobre el sentido de la Delegación en los siguientes términos:
“Es necesario recordar que la delegación es una medida en virtud de la cual, el titular de una competencia o función administrativa, previamente autorizado por el legislador, decide radicarla temporal y discrecionalmente en cabeza de otra autoridad usualmente subordinada, debiendo quedar en claro que las competencias o funciones susceptibles de delegación, son solo aquellas de las cuales es titular la autoridad delegante.
El artículo 211 de la Constitución Política, por su parte, al referirse en concreto a la figura de la delegación, establece que “La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.”
Como bien se puede apreciar, el precepto trascrito se refiere, por una parte, a la posibilidad de que el Presidente de la República delegue en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado las funciones que la misma ley determine, y, por la otra, a la delegación de funciones dispuesta por otras autoridades.
La Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” se refirió a la delegación de funciones de los alcaldes municipales en su artículo 92, señalando las funciones precisas que el alcalde podrá delegar en los secretarios de despacho y en los jefes de los departamentos administrativos, entre las cuales no se encuentra la relativa a expedir actos normativos reglamentarios que fijen normas de conducta en el orden local, de tal suerte que dicha competencia, bajo este régimen jurídico, no sería objeto de delegación.
Ahora bien, con posterioridad, en desarrollo de la precitada normatividad constitucional (artículos 209 y 211), la Ley 489 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, reguló el instituto jurídico de la delegación, previendo, en su artículo 9º que “[l]as autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias”; que la delegación recaerá “… en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley”; y que “[l]os representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley …”.
A la luz de este ordenamiento jurídico, los alcaldes, como representantes legales de los municipios [entidades descentralizadas territorialmente] se encuentran habilitados para delegar sus funciones, de conformidad con los criterios establecidos en la ley. (…)” (negritas de la Sala)
En conclusión, en la legislación colombiana los alcaldes pueden delegar funciones administrativas en empleados públicos de los niveles directivo y/o asesor.
En consecuencia, se debe analizar si el cargo de Profesional Especializado C.A.L.I. es directivo o asesor, para determinar si le permite ser recipiendario de la delegación de las funciones establecidas en el DECRETO.
5.2.- La naturaleza del cargo de Profesional Especializado C.A.L.I
La jurisprudencia del Consejo de Estado se ha ocupado de analizar la naturaleza jurídica del cargo de Profesional Especializado C.A.L.I, especialmente en la sentencia del 27 de abril de 201528, en la cual también Sintepumcali demandó la nulidad del Decreto 411.0.20.0165 de 2009, “por medio del cual se ajusta el manual de funciones establecido en el Decreto 411.20.0062 de 23 de febrero de 2007, con relación al empleo Profesional especializado”. En esa oportunidad esta Corporación resolvió pretensiones similares de los demandantes. En la providencia, luego de hacer un análisis sobre el origen y desarrollo de los C.A.L.I, el Consejo de Estado concluyó que no es la denominación del empleo sino sus funciones las que determinan su naturaleza. En ese sentido, estableció que el cargo de Profesional Especializado C.A.L.I es uno de nivel directivo.
A continuación, la Sala transcribe y prohíja los apartes más importantes de dicha providencia:
Los Centros de Administración Local Integrada -C.A.L.I- se crearon como un sistema de desconcentración administrativa, de distribución de funciones y el ejercicio de delegaciones buscando acercar la administración municipal a la comunidad local (comunas y corregimientos), para el manejo eficiente y eficaz de los recursos públicos y el mejor rendimiento del talento humano.
Fueron creados por el Concejo Municipal de Santiago de Cali a través del Acuerdo 01 del 29 de mayo de 1996 su dirección y manejo estuvo a cargo de la Gerencia de Desarrollo Territorial, dependencia ésta que fue suprimida a raíz de la expedición del Acuerdo 070 del 19 de diciembre de 2000 asumiendo sus funciones la Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social.
Es de advertir que desde la fecha de creación de los C.A.L.I en el año 1996, se consagró que los mismos estarían a cargo de un Director quien contaría con un equipo de trabajo integrado por tres Unidades (Administrativa, Planeación y Jurídica).
Posteriormente el 16 de marzo de 2001 el Alcalde de Cali a través del Decreto Extraordinario 0203 decidió agrupar todas las normas que modificaban, adicionaban o aclaraban la estructura orgánica y funcional del municipio, y en lo que se refiere a las funciones a cargo del Director del C.A.L.I decidió asignarle mayor responsabilidad
Como el artículo 131 en su numeral 9º de la Ley 136 de 1994 disponía que el Concejo Municipal debía expedir la reglamentación correspondiente para que las Juntas Administradoras Locales ejercieran los derechos de postulación y veto respecto de los funcionarios de libre nombramiento y remoción que ejerzan funciones desconcentradas en la respectiva comuna o corregimiento, en el año 2002 el Concejo Municipal de Cali expidió el Acuerdo 095 reglamentando la forma de vinculación de estos funcionarios a la administración municipal.
En lo que se refiere a la nomenclatura y clasificación de los empleos a nivel territorial, para el caso concreto de los C.A.L.I, y teniendo en cuenta que desde el año 1996 se estableció que los C.A.L.I son dependencias que pertenecen a la administración central del municipio, a raíz de la expedición del Decreto 1569 de 1998, el cargo de Director de C.A.L.I se ubicó en el nivel directivo y se denominó “DIRECTOR OPERATIVO, Grado 022”, de conformidad con la nomenclatura y clasificación de empleos que hizo el artículo 18 del mencionado Decreto. (negritas de la Sala)
El 24 de agosto de 2004 el Concejo Municipal de Cali expidió el Acuerdo 135, mediante el cual suprimió el cargo de DIRECTOR OPERATIVO y creó el cargo de “JEFE LOCAL Código 212”, y lo homologó al cargo de PROFESIONAL ESPECIALIZADO -C.A.L.I, Código 222, grado 09.
Esta Corporación29 al analizar la naturaleza del cargo de Jefe Local Código 212 homologado al de Profesional Especializado - C.A.L.I. Código 222 - Grado 09 determinó que corresponden a cargos de libre nombramiento y remoción por el nivel de diversidad de funciones que tiene asignado, para el efecto acogió un concepto emitido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, que señalaba
En el sub-lite se observa que la mayoría de las funciones que tenían asignados los Directores Operativos Código 022 (decreto extraordinario 0203 de 2001), se trasfirieron, inicialmente, a los Jefes Locales Código 212 - Clase salarial 9 (decreto 0431A de 2004) y, posteriormente, por efecto de una homologación, a los Profesionales Especializados - C.A.L.I. Código 222 - Grado 09 (decreto 411.20.0166 de 2006).
Al hacer un análisis de las funciones que se han ido trasfiriendo de la plaza de Director Operativo Código 022 a la de Jefe Local Código 212 - Clase salarial 9 y Profesional Especializado - C.A.L.I. Código 222 - Grado 09, la Comisión Nacional del Servicio Civil concluyó que, por su nivel de responsabilidad y gran diversidad (manejo de personal, control interno, recursos y bienes de un ente desconcentrado), muchas de ellas corresponden a las que se asignan a los empleos catalogados como de libre nombramiento y remoción:
“Luego, si bien es cierto las funciones asignadas por el Decreto 411.20.0166 de 2006 al cargo en cuestión (Profesional Especializado - C.A.L.I. Código 222 - Grado 09), son acordes a un empleo del nivel profesional con naturaleza de carrera administrativa, también lo es que a la luz del artículo 8º ibídem, las mismas sólo fueron complementarias de las funciones asignadas con anterioridad, es decir, de las establecidas en el Decreto Extraordinario 0203 de 2001 trascrito at supra (que hacen referencia a un cargo de libre nombramiento y remoción), pues como se evidencia, dicho artículo establece que este Decreto complementa las disposiciones anteriores ‘en especial, a lo dispuesto en el Decreto Extraordinario No. 0203 de 2001, en cuanto al señalamiento de funciones especiales a los empleos’.
Además, corrobora lo expuesto el hecho de que en la descripción de funciones dispuestas en el Decreto 411.20.0166 de 2006 para el profesional especializado - C.A.L.I, Código 222, grado 09, se dispusiera que ‘(…) el empleo involucra funciones de dirección, coordinación, supervisión y control de las unidades o áreas internas encargadas de ejecutar y desarrollar las políticas, planes, programas y proyectos, en este caso, a cargo de los Centros de Administración Local Integrada C.A.L.I. y la Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social’
Se tiene entonces, al observar la génesis y desarrollo de dicho empleo, a través de los actos administrativos antes citados, que el mismo fue concebido como libre nombramiento y remoción y, pese a que posteriormente la administración mediante diversos ha vertido en él funciones y competencias de naturaleza ambigua, no le ha sustraído del ejercicio de las funciones encomendadas inicialmente, dentro de las cuales se destaca la de realizar las distintas actividades requeridas en el desarrollo de los procesos de administración de personal, suministros, presupuestal y contable, de acuerdo con las normas y procedimientos en estas materias y, la de ejercer el control interno en el C.A.L.I, funciones éstas propias de cargos de libre nombramiento y remoción conforme a la normativa vigente.
Debe tenerse en cuenta además, que los C.A.L.I., son producto del uso de la figura constitucional de la desconcentración administrativa, la cual a la luz del artículo 8º de la Ley 489 de 1998, se define como ‘la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones’.
Se precisa además, que no es la denominación del empleo, sino el cumplimiento de uno cualquiera de los presupuestos enunciados en el ordenamiento jurídico (Artículo 5º de la Ley 909 de 2004 y lo adicionado por el artículo 1º de la Ley 1093 de 2006), el que determina, en este caso, la naturaleza del pluricitado empleo.”
(…) conforme a la jurisprudencia transcrita y cuya posición se reitera, el cargo de Profesional Especializado de Centros de Administración Local Integrada -C.A.L.I- de conformidad con el manual de funciones su ejercicio implica un alto grado de confianza comoquiera que tienen asignadas funciones de asesoría institucional, así como funciones asistenciales, de apoyo y de dirección.
Estas funciones las desarrolla conforme a las directrices del Alcalde y la Secretaría General, por lo cual, por su especial responsabilidad, requieren de un grado de mayor confianza en relación con su nominador, siendo catalogada por el Decreto 785 de 2005 en el nivel Directivo propio del régimen de libre nombramiento y remoción y no de carrera administrativa, pues materializan las políticas administrativas y las estrategias para el desarrollo de la misión institucional30. (negritas de la Sala)
Según lo anterior es claro que el Profesional Especializado C.A.L.I es un servidor público con funciones directivas y de asesoría en armonía con los preceptos normativos citados en el que pueden ser delegadas dichas funciones.
La Sala confirmará la sentencia del Tribunal al concluir que, en este caso, sí es posible la delegación de funciones administrativas, siempre y cuando no exista prohibición expresa de la Ley y recaiga en empleados públicos de los niveles directivo y/o asesor. Como no hay prohibición normativa para delegar y el cargo de Profesional Especializado C.A.L.I es la de servidor público con funciones directivas y de asesoría, el acto demandado no incurrió en la nulidad incoada y por ende no se accederá a las pretensiones de la demanda.
CONFIRMAR la sentencia del 13 de diciembre de 2013 del Tribunal-Administrativo del Valle del Cauca.
1 “Por medio del cual se efectúa una delegación a los profesionales especializados C.A.L.I., ante el Comité de Participación Comunitaria “COPACO””.
2 Folio 20 y 24.
3 Diferente al DECRETO demandado.
4 En los siguiente términos: “El acto impugnado al vulnerar la norma supralegal, al no haberse subordinado a la Constitución Política, desconoció flagrantemente el artículo 84 del CCA, por infringir la ley, siendo causal de anulabilidad de los actos administrativos y el cual se puede alegar en todas las acciones contenciosas administrativas” Folio 23.
5 Folio 21.
7 Folio 23.
8 Folio 23.
10 Folio 33.
11 Folio 48-56.
12 Folio 50.
13 Folio 54.
14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. CP: Luis Rafael Vergara Quintero, 9 de febrero de 2012. Rad. 0893-08.
15 Folio 105.
16 Folio 111.
17 Folio 111.
18 La parte demandante (también SintepumC.A.L.I) denunciaba en aquella oportunidad que el cargo de Profesional Especializado C.A.L.I era un cargo de carrera y no de libre nombramiento y remoción. Folio 110.
19 Dicha sentencia fue apelada por los demandantes y el 27 de abril de 2015 se dictó sentencia del Consejo de Estado confirmando la postura del Tribunal. La Sala hará referencia a dicha sentencia en la parte considerativa de la providencia.
20 Folio 117.
21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. CP: Luis Rafael Vergara Quintero, 9 de febrero de 2012. Rad. 0893-08.
22 Folio 114.
23 Folio 115.
24 Folio 10, cuaderno 2.
25 7 de septiembre de 2015 fue enviado el escrito y el proceso entró a despacho el 9 de febrero de 2015.
26 Ver sentencias: de 16 de febrero de 2012, M.P. Dra. Susana Buitrago Valencia, Expediente No.: 20120-00035-00; y de 5 de septiembre de 2013, M. P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Expedientes Acumulados Nos.: 2012-00043-01 y otros. Consejo De Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 08001-23-31-000-2011-01474-01. Sentencia del 25 de agosto de 2011, Exp. 2010-00045 (Acumulado), C.P. Susana Buitrago Valencia.
27 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. CP: Marco Antonio Velilla Moreno (E) Bogotá, D.C, treinta (30) de agosto de dos mil doce (2012). Radicación Número: 05001-23-15-000-2009-00571-01
28 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, CP: Alfonso Vargas Rincón. Bogotá, D.C., Veintisiete (27) De Abril De Dos Mil Quince (2015). Radicación Número: 76001-23-31-000-2011-01565-01(3966-13) Actor: Sindicato De Trabajadores Y Empleados Públicos Del Municipio De Santiago De C.A.L.I – Sintepumcali. Demandado: Alcalde Del Municipio De Santiago De Cali.
29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 9 de febrero de 2012, Consejero Ponente doctor Luis Rafael Vergara Quintero, número interno 0893-2008, actor Ricardo Antonio Téllez Bautista
30 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, CP: Alfonso Vargas Rincón. Bogotá, D.C., Veintisiete (27) De Abril De Dos Mil Quince (2015). Radicación Número: 76001-23-31-000-2011-01565-01(3966-13) Actor: Sindicato De Trabajadores Y Empleados Públicos Del Municipio De Santiago De Cali – Sintepumcali. Demandado: Alcalde Del Municipio De Santiago De Cali.

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