Source: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000036526101&dateTexte=&categorieLien=id
Timestamp: 2019-07-21 16:27:13+00:00

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Observations du Gouvernement sur la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 | Legifrance
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NOR: CSCL1801301X
I/ 1°/ Au titre de la procédure, les députés et les sénateurs requérants font grief aux dispositions litigieuses d'être issues d'un amendement n° 31 présenté par le Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, après que la commission mixte paritaire eut constaté qu'elle ne parvenait pas à l'adoption d'un texte commun, et soutiennent qu'elles sont sans relation directe avec aucune de celles restant alors en discussion ; auraient ainsi été méconnus les articles 44 et 45 de la Constitution.
D'une part en effet, le régime de contractualisation financière entre l'Etat et les collectivités territoriales est issu de la modification de dispositions figurant aux paragraphes IV et V de l'article 10, devenu article 13, tel qu'adopté en première lecture par le Sénat. Enrichies par rapport au projet de loi initial, ces dispositions comportaient déjà le recours à l'instrument contractuel pour la détermination d'objectifs d'évolution des dépenses de fonctionnement, la modulation de ces objectifs en fonction de la catégorie d'appartenance de ces collectivités et de leurs caractéristiques propres, tant démographiques que sociales et financières, et la définition de mécanismes de mise en œuvre tant correctifs qu'incitatifs, avec des mesures de correction portant sur les ressources fiscales affectées aux collectivités territoriales ou, à l'inverse, de bonification, selon que les objectifs seraient ou non remplis.
En outre, l'article 24 devenu 29 du texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, supprimé par le Sénat mais restant donc en discussion pour la réunion de la commission mixte paritaire et les lectures ultérieures, comportait des règles prudentielles contraignantes imposant aux collectivités territoriales de respecter un plafond national de référence en matière de ratio d'endettement, défini comme le rapport entre l'encours de la dette et la capacité d'autofinancement brute ; la fixation de l'objectif était assortie d'un mécanisme d'ajustement permettant ultimement au représentant de l'Etat de régler le budget et de le rendre exécutoire dans l'hypothèse où la chambre régionale des comptes aurait constaté que la collectivité ne prenait pas de mesures suffisantes pour assurer le respect du plafond de référence. Ce dispositif a évolué après l'échec de la commission mixte paritaire pour devenir, au I du même article, l'un des éléments du régime de contractualisation.
Il apparaît ainsi que les dispositions de l'article 29 de la loi déférée sont en relation directe avec celles des articles 10 et 24 adoptés en première lecture par le Sénat et l'Assemblée nationale respectivement, et que par rapport à ces états du texte l'amendement adopté en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale a apporté des enrichissements ayant notamment pour objet d'assurer la conformité à la Constitution du dispositif. Concernant en particulier l'encadrement des dépenses réelles de fonctionnement, il s'est notamment agi d'éviter un renvoi trop large au pouvoir réglementaire pour en définir les modalités d'application, en précisant par exemple davantage, au niveau de la loi, les critères de modulation des objectifs et le montant de la reprise financière susceptible d'être décidée ; l'amendement a aussi eu pour objet de replacer ces dispositions, qui ont un caractère normatif, dans la seconde partie de la loi, conformément aux exigences de l'article 4 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, selon lequel les règles relatives à la gestion des finances publiques que peut comporter la loi de programmation, pour peu qu'elles ne relèvent pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale (décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, cons. 15 à 17), doivent être présentées de manière distincte des orientations pluriannuelles.
2°/ Il est également soutenu par les auteurs des deux saisines que les conditions d'examen de cet amendement, et plus spécialement la brièveté des délais, traduisent une méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire qui découlent de l'article 6 de la Déclaration de 1789 et de l'article 3 de la Constitution (décisions n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, cons. 4, et n° 2005-526 DC du 13 octobre 2005, cons. 5). Il sera cependant observé que l'amendement a été déposé la veille de son examen en séance publique, que plus de trente sous-amendements ont été examinés par la commission des finances au titre de la procédure de l'article 88 du règlement de l'Assemblée nationale et que la procédure n'a d'ailleurs donné lieu à aucune protestation.
Les objectifs sont en outre individualisés. Il ressort du IV et du VI de l'article 29 que, tant pour les collectivités faisant le choix de s'engager dans la démarche contractuelle que pour les autres, le taux national de référence sera modulé à la baisse ou à la hausse en fonction de trois critères, dans la limite de 0,15 point chacun, tirés respectivement de l'évolution de la population, du niveau relatif du revenu moyen par habitant et de l'évolution des dépenses réelles de fonctionnement observée entre 2014 et 2016, pour le calcul desquels les données de référence pourront être précisées, en tant que de besoin, par décret en Conseil d'Etat. Il est en outre spécifiquement prévu au I que, pour les départements et la métropole de Lyon, l'évolution de ces dépenses est appréciée en limitant l'effet du dynamisme de celles liées aux allocations individuelles de solidarité (revenu de solidarité active, allocation personnalisée d'autonomie et prestation de compensation du handicap). S'agissant enfin de la trajectoire d'amélioration de la capacité de désendettement, dont en tout état de cause la méconnaissance ne donne pas lieu à reprise financière, le même I précise que le plafond national de référence est différencié en fonction de la catégorie d'appartenance de la collectivité.
En troisième lieu et en vertu du V et du VI, respectivement, de l'article 29 de la loi déférée, le montant de la reprise financière susceptible de sanctionner la méconnaissance des objectifs fixés par voie contractuelle ou non contractuelle aux collectivités territoriales ne peut, dans aucun cas, excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de l'année considérée, et est par ailleurs limité, pour celles qui ont signé le contrat triennal prévu aux I et II, à 75 % du dépassement constaté. Il est expressément prévu en outre que le niveau des dépenses réelles de fonctionnement considéré pour l'application de ces dispositions prend en compte les éléments susceptibles d'affecter leur comparaison sur plusieurs exercices, notamment les changements de périmètre. Enfin il sera observé que si la reprise financière s'impute sur les avances reçues par douzièmes au titre des recettes de fiscalité directe locale, la mise en œuvre de ce mécanisme est, en toute hypothèse, insusceptible, eu égard à ce plafonnement, de porter la part des ressources propres en dessous des ratios d'autonomie financière fixés, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, par l'article LO 1114-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) en application de l'article 72-2 de la Constitution.
En quatrième lieu et selon les mêmes dispositions, la décision du représentant de l'Etat de soumettre une collectivité territoriale à une reprise financière est, dans tous les cas, entourée de garanties de procédure, la collectivité disposant d'un mois pour lui adresser ses observations sur la mesure envisagée et la décision prise en réponse à d'éventuelles observations devant alors faire l'objet d'une motivation explicite.
En cinquième lieu, le mécanisme institué comporte des garanties d'adaptabilité permettant la prise en compte des événements imprévus à la date de fixation des objectifs d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement. Le II de l'article 29 de la loi déférée prévoit ainsi que le contrat triennal peut donner lieu à un avenant modificatif sur demande de l'une des parties et les V et VI disposent que la survenance d'événements exceptionnels affectant significativement le résultat est prise en considération, tant pour les collectivités ayant signé un contrat que pour les autres.
En sixième lieu enfin, l'ensemble des décisions susceptibles d'être prises par le représentant de l'Etat au titre de l'article 29 le seront sous le contrôle du juge administratif, auquel, en cas de recours, il appartiendra, selon les procédures de droit commun et le cas échéant en référé, de s'assurer notamment que les objectifs d'évolution des dépenses ont été fixés en prenant suffisamment en compte les caractéristiques propres à chaque collectivité ou que les événements survenus depuis la fixation des objectifs ont été pris en considération.
A la lumière de ces éléments, les griefs tirés des atteintes que porteraient les dispositions contestées à la libre administration des collectivités territoriales et à leur autonomie financière ne sauraient prospérer.

References: l'article 10
 l'article 24
 l'article 29
 l'article 4
 l'article 6
 l'article 3
 l'article 88
 l'article 29
 l'article 29
 l'article 72
 l'article 29
 l'article 29