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Lavboratorio, nº 16, 2004-2005 | Derecho laboral | Politica social
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Trabajo y Legislacion Laboral (1)
PROGRAMA POLÍTICO SINDICATO ESTUDIANTIL.
Verificacion de Despido Arbitrario
Ley 4-1995, de 23 de marzo, de regulación del permiso parental y por maternidad.
Presta SituLegal
Ensayo Periodo de Prueba
Poder 010
segmentacion de la clase obrera en arg.pdf
OR3.pdf
ppt PUNTRIANO.ppt
jvillegas035_2010
La vb oratori o
Año 6 • Número 16 • Verano 2004/2005
Problemas de la teoría, problemas de la política, necesidades sociales y estrategias de política social.
Políticas sociales y los dilemas de la participación
Las tensiones de la participación. Apuntes sobre la implementación del Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires.
Juegos de reconocimiento del derecho al espacio urbano en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de la política de radicación de villas.
Del estigma a la búsqueda de identidad. Las agrupaciones argentinas de trabajadores desocupados en la última década.
Esteban Bogani
Informe de Avance Proyecto “La cuestión social en el conurbano jujeño en los albores del siglo XXI. El caso de Alto Comedero y Palpalá”.
Dossier I: “Los sistemas de intercambio local: algunos elementos de historia y sociología”
Dossier II: “Sobre la base territorial la movilización popular y sobre sus huellas en la acción”
Director: Pedro Krotch
El Informe de Coyuntura Laboral Lavboratorio es una publicación del Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social, Instituto de Investigaciones Gino Germani / Carrera de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Su producción es posible gracias al trabajo de profesores, becarios, docentes, graduados y estudiantes, En el marco de los proyectos vigentes FONCyT BID 1201/OC-AR PICT CONICET 09640 y
Eduardo Chávez Molina Eduardo Donza Juliana Persia Laura Saavedra Silvana Tissera
Esta publicación está disponible en la Red Internet en URL: http://www.catedras.fsoc.uba.ar/salvia/ lavbo.htm
La vb oratori o • Año 6 Nº 16 • Verano 2004/2005
La introducción del adjetivo "social" al sustantivo "política" ha producido grandes debates teóricos, políticos e ideológicos en las Ciencias Sociales. Las "políticas sociales" fueron a menudo pensadas (y realmente han funcionado) en términos de un "secreto de oficio", como si la existencia de un grupo de funcionarios expertos en cuestiones jurídicas, fiscales y económicas fueran condición suficiente para la obtención de impactos positivos. Sin embargo, con el transcurso del tiempo, la problemática de las políticas sociales se convirtió en otro de los objetos probables para la participación ciudadana. Esta circunstancia se ha convertido en la gran pregunta que recorre el n° 16 de Lavboratorio: "¿Cómo articular saberes expertos con participación ciudadana en el diseño e implementación de políticas sociales? ¿Qué se ha hecho en nuestro país en particular?" Estela Grassi (Profesora de la Carrera de Trabajo Social y de la Maestría de Política Social de la UBA) explicita la estrecha relación entre los campos de las Ciencias Sociales y de la política social y cómo ambos, al imbricarse en procesos culturales más amplios, deben ser entendidos como constructores significativos de relaciones sociales; Sandra Guimenez (de la Carrera de Sociología e Investigadora del Instituto Gino Germani de la UBA) presenta los dilemas de la participación planteados por las políticas sociales en el contexto del nuevo régimen de acumulación, entre ellos, los que se le plantean (o deberían plantearse) a los expertos del mundo académico; Matías Landau (de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA) reflexiona sobre las tensiones entre política-gestión y participación- representación a propósito de la implementación del Presupuesto Participativo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tensiones tal vez transferibles a muchas otras políticas sociales; Clarisa Martínez (Magíster en Políticas Sociales de la UBA) evalúa los resultados ambiguos de la política de radicación de villas, resultados derivados de la a su vez ambigua noción de "radicación"; Esteban Bogani (CLACSO) ofrece una descripción impresionista de las organiza- ciones de desocupados de Argentina, las cuales en su vinculación con el Estado reclaman participación en la implementación de algunas políticas sociales. El número se completa con el Informe de Avance correspondiente al Proyecto "La situación social en el Conurbano Jujeño en los albores del siglo XXI. El caso de Alto Comedero y Palpalá", con sede en la Universidad Nacional de Jujuy y la Universidad Católica de Santiago del Estero. Por último, en el dossier Smaïn Laacher (del Centre d' Etudes des Mouvements Sociaux de l'Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales y profesor de l'institut d' Administration des Enterprises) presenta el funcionamiento de un sistema europeo de intercambio monetario local, el cual obliga a repensar de continuo lo estatalmente tolerable; y Denise Merklen (de Universidad de Paris VII y el Centre d'Etude des Mouvements Sociaux de l'Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales) reflexiona sobre el movimiento piquete- ro como actor que pugna por su participación en la administración de las políticas de asistencia social. Es intención explítita de Lavboratorio convertirse en medio de difusión de trabajos académicos de profesores, graduados, tesistas y becarios. También, la de ser arena para el disenso académico e ideológico sobre los temas tratados, lo cual, en rigor, no es más que fomentar el diálogo y el intercambio intelectual. Lavboratorio no coincide necesariamente con las expresiones vertidas por los autores (que son de su exclusiva responsabilidad) e invita a sus lectores a participar, haciendo llegar colaboraciones o Informes de Avance de investigaciones oficialmente acredita- das en instituciones de Educación Superior. La fecha estimativa de aparición del próximo número es en Abril/Mayo de 2005. Esperamos sus colaboraciones, críticas y sugerencias. Hasta entonces.
La vb oratorio • Año 6 Nº 16 • Verano 2004/2005
El artículo comprende la presentación y el desarrollo crítico de tres aspectos que merecen ser debatidos en el campo de estudio de las políticas sociales y que se engarzan entre sí: 1) el papel de las ciencias sociales en la producción de la teoría y las categorías de análisis de la política social; 2) los modos de construcción y abordaje del objeto del campo de estudio de las políticas sociales (los problemas y las respectivas políticas); y 3) proposiciones de política social. El objetivo es destacar algunos problemas pendientes o no suficientemente resueltos desde el punto de vista teórico y propositivo, agregando elementos al debate abierto sobre estos temas.
En el artículo nos proponemos traer a discusión algunos de los sentidos con que ha sido planteada e implementada la necesaria participa- ción de la sociedad civil, de la ciudadanía y de los destinatarios de las políticas sociales. Consideramos que éste es un debate necesario y que para avanzar en propuestas concretas es imperioso discutir aquellos sentidos a los que hacíamos referencia más arriba. Fundamental- mente, trabajamos: 1) la participación de los beneficiarios en el proceso de la gestión de política pública, 2) la controversia participación versus clientelismo, 3) la participación y la distribución de la riqueza y 4) El mundo académico y la participación de los destinatarios.
El artículo reflexiona sobre la implementación del Presupuesto Participativo en la Cdad. de Buenos Aires. Se estudian comparativamente las experiencias llevadas a cabo durante el año 2004 en tres CGP de la Ciudad. Primero, se analizan las racionalidades políticas implicadas en el proceso, analizando los discursos de los agentes estatales y los participantes. Luego, las nuevas problemáticas locales que se crean a partir de la puesta en práctica del programa. Por último, la construcción de nuevos sujetos de gobierno híbridos, entre la ciudadanía y el vecinazgo, a través de las tensiones que se expresan en el programa: la política-gestión y la participación-representación.
En este artículo se analiza la política de radicación de villas implementada en la Ciudad de Buenos Aires en el período comprendido entre 1984 y 2002. Presenta algunos elementos que permitan comprender la ejecución limitada que ésta tuvo. El principal supuesto es que la ambigüedad de sentido atribuido a la noción de “radicación” expresa y a la vez sostiene aquella contradicción entre ilegalidad y legitimidad de la ocupación que el Estado, preso en su propia contradicción, formula y sostiene, un contexto de expropiación material y simbólico.
El artículo se prpone indagar en aspectos concernientes a la constitución de la identidad de las agrupaciones de desocupados y en las modalidades de participación y organización social promovidas por éstas. En la literatura sociológica han concitado gran atención los motivos alrededor de los que se moviliza la acción colectiva y los factores a los que ésta obedece. Este interés en la actualidad se ha renovado puesto que se da un retraimiento de la participación de los sectores populares en las instancias democráticas tradicionales pero esta apatía convive con un nuevo interés por “la cosa pública” situado en espacios territoriales más acotados como el barrio, donde las organizaciones suelen atender las necesidades y problemas locales. En este espacio se sitúan de alguna manera las agrupaciones de desocupados las que requieren enriquecer y renovar la mirada sobre las nuevas identidades y formas de organización social.
Informe de Avance: Proyecto “La cuestión social en el conurbano jujeño en los albores del siglo XXI. El caso de Alto Comedero y Palpalá”
Liliana Bergesio, Alejo Cornell, Laura Golovanevsky, María E. Marcoleri (Directora), Alfredo Ramírez y Gabriela Salau
El artículo intenta caracterizar el funcionamiento de un sistema de moneda local alternativo. Los sistemas de intercambio local (SEL) tienen una doble filiación: por un lado con las utopías socialistas, por el otro relacionados con las experiencias nacionales de moneda franca que tuvieron lugar en Europa en la primera mitad del siglo XX. Su principio de funcionamiento consiste en crear una moneda local, ofrecer a los adherentes créditos en esa moneda, para que ellos accedan a bienes y servicios presentes en el catálogo de recursos del SEL. No se accede bajo el condicionamiento de los recursos, sino bajo la condición de participar activamente en la estructura
Las transformaciones operadas en el mundo del trabajo y las reformas introducidas en el dominio del Estado son el origen de un cambio en las relaciones con lo político de los sectores populares, que ven modificados los repertorios de acción colectiva a los que tienen acceso. La nueva relación con lo político y las nuevas modalidades de acción se descentran hacia lo local (o el barrio), donde los más desprotegi- dos encuentran una fuente de “reafiliación”, medios de subsistencia e, incluso, base de recomposición identitaria. Este movimiento com- plejo se torna más visible en las sociedades donde la crisis social es particularmente aguda. Así, el primer objetivo de este articulo es apor- tar elementos para la comprensión de la crisis general que atraviesa la argentina. Estos elementos deberán permitirnos abordar el segundo, una descripción de las lógicas de movilización colectiva en un contexto de descomposición acelerada de una sociedad salarial.
El presente artículo recupera y amplía la presentación realizada en el Seminario sobre “Los nuevos rostros de la margi-nalidad”, que se llevó a cabo en el Instituto Gino Germani, en noviembre de 2003, con la dirección de los profesores F. Mallimaci y A. Salvia. Comprende tres aspectos que merecen ser debatidos en el campo de estudio de las políticas sociales y que se engarzan entre sí: 1) el papel de las ciencias sociales en la producción de la teoría y las categorías de análisis de la política social; 2) los modos de construcción y abordaje del objeto del campo de estudio de las políticas sociales (los problemas y las res- pectivas políticas); y 3) proposiciones de política social. El objetivo es destacar algunos problemas pendientes o no suficientemente resueltos desde el punto de vista teórico y propositivo, agregando elementos al debate abierto sobre estos temas.
Enfoques teórico–metodológicos y teoría de la política social
1– Es casi una costumbre afirmar que la universidad y las ciencias sociales permanecen ajenas a los “problemas de la
realidad”. Este es el primer punto que debe discutirse, si se quiere comprender la complejidad de los procesos políticos
y la producción de los fundamentos de las políticas mismas.
En aras de esa necesaria revisión, este punto está dedicado a cuestiones que son de orden teórico-metodológico, sin ninguna pretensión de avanzar más allá de lo que es estricta- mente necesario al problema principal tratado en este artículo. La hipótesis que aquí se sostiene es contraria a esas suposi- ciones: se entiende que las ciencias sociales (incluyendo en este campo amplio a la economía), han tenido un papel relevante en la producción de argumentos y fundamentos que aportaron a la orientación de los procesos de cambio estructural del último período, produciendo y reproduciendo el economicismo que caracterizó a la política. En esta apreciación se da por hecho que, como en cualquier campo social, también en el de las ciencias se realiza alguna hege- monía, a partir de la cual alguna producción es reconocida y legítima y otra no. Precisamente esta delimitación entre lo legítimo y lo no legítimo, determinó el modo de formular las preguntas y de problematizar lo que venía dado como reflejo de una realidad transparente. Asimismo, se entiende acá que la formación en ciencias sociales (el oficio, en los términos ya clásicos de Bourdieu et.
al. 1975) proporciona (o debería proporcionar) fundamental- mente un “método de pensar” (o una actitud siempre vigilante) que asuma que las preguntas, la información y los conocimientos producidos no son reflejos de objetos externos o de una realidad pre–existente, sino parte de la
realidad, estructurados por y estructurantes de las relaciones
y el espacio social reales. Los hechos sociales no son asibles
Estela Grassi*
ni significativos sino en tanto le damos existencia al definir- los y constituirlos como hechos relevantes, en cuyo caso el discurso político como el teórico son, por excelencia, “productores de problemas” (políticos, sociales, económi- cos). Debe hacerse constar, sin embargo, que no se trata de definiciones, representaciones y sentidos ficcionales, sino de construcciones sociales disputadas en procesos de hegemonización, reales en tanto productoras de la realidad que pretenden representar. Aquella activa participación se dio, precisamente, por la desconsideración general de esta actitud vigilante y la parcialización del objeto, tras la pretensión de probar que “así es la realidad” con datos de esa realidad ya predefinida,
y tras la función práctica de solucionadores de problemas ya
dados a la intervención. Generar información y proponer soluciones (cual es la función de los especialistas, planificadores y gestores de políticas sociales formados, por lo tanto, en alguna ciencia social de alguna universidad) es un objetivo que se formula siempre desde el trasfondo de un modo de comprender la
cuestión social (de una hipótesis sustantiva) que determina, a su vez, el modo de focalizar una problemática social, definir los problemas (sociales) y de proponer las probables vías de superación de los problemas inmediatos, tanto como de las condiciones en las que se generan tales problemas. En lo que tiene que ver con esta segunda proposición (la superación de
instancia, no se verifica o desestima por los datos, si no que, al estar referida al proceso histórico, la “buena” información permite fundamentar y dar contenido a la crítica (de lo que hay) y a la proposición (aquello que se quiere). Es decir que se trata de la producción de los recursos de conocimiento necesarios en la disputa por la orientación de ese proceso. En este último sentido, en lo inmediato, la legitimación de los saberes producidos depende del punto de vista hegemó- nico, pero la validez de la información y de las interpretacio-
nes depende de la capacidad de aportar a soluciones realistas según los objetivos y metas que la misma hipótesis propone
y que tienen que ver con la sociedad que queremos vivir.
Tener conciencia de esto exige doble vigilancia para asegurar la calidad de la producción y para no anteponer las respues- tas a las preguntas. Sin embargo, en materia de política y problemas sociales, las preocupaciones y preguntas planteadas no siempre demues- tran esta actitud vigilante, en tanto dejan de lado a las relaciones sociales en las que se entretejen las acciones de los sujetos del problema y de las políticas, constituidos en el mismo proceso histórico–político de su estructuración o de su metamorfosis. Pensar en términos relacionales, como enseña Bourdieu, no es olvidarse del sujeto, sino compren- der al sujeto en su historicidad. De modo que las ciencias sociales participan
se trata de una hipótesis que, en última
* Doctora en Antropología Social, profesora titular regular de las materias de Antropología Social I y II de la Carrera de Trabajo Social; profesora en la Maestría en Política Social. Política y cultura en la sociedad neoliberal. La otra década infame (II), es su último libro publicado recientemente por Espacio Editorial
ineludiblemente “de la realidad” y por lo tanto, en su versión hegemónica, participaron también de los procesos de transformación negativa de la sociedad argentina. Más aún, en tanto quedaron atrapadas en la trampa tendida por un profesionalismo practicista que interpeló a sus agentes (investigadores y profesionales del campo) como meros
“solucionadores de problemas concretos, que sin lugar a dudas afectan a la gente”. Y por el olvido, precisamente, de las relaciones por las cuales los problemas devienen problemas y se distribuyen desigualmente entre los agentes que ocupan lugares diferen- tes en el espacio social. Así contribuyeron a confirmar el pensamiento único que realizó su propia profecía al constituirse
la sociedad dual que quedó al final del experimento
neoliberal. aún más allá de la pretensión de crítica a los resultados de la política y a la ineficacia de los programas sociales (o por esa limitación). Debe advertirse, no obstante, que la crítica al objetivismo de tales definiciones conlleva un riesgo como contrapartida: el supuesto de un sujeto ya dado, portador de representaciones que hablan por sí solas de la realidad de la vida de las personas. Es obvio que ellas son quienes pueden brindar información
sobre el problema que los involucra (a través de sus prácticas
o en sus interpretaciones de los problemas o de las propias
preguntas que le plantea el investigador). Pero esa informa- ción se interpreta, a su vez, en el contexto del discurso en el que se emite, de la interacción, de los juegos de poder, y del
sentido común socialmente constituido en las disputas por la hegemonía política y cultural. La “perspectiva” del sujeto, reducida a “lo que ellos cuentan” como “prueba” y entendida como manifestación verdadera de “como son las cosas”, tiene la misma connotación naturalista que el objetivismo 6 empirista. Se trata, como se ve, de una cuestión teórico–metodológica
y, por eso, menos evidente que el simple compromiso
explícito de algunos o de muchos investigadores y profesio- nales de las respectivas disciplinas 1 . Es que la participación en la estructuración del espacio social es ineludible para estas ciencias, porque sus categorías descriptivas y explicati- vas son constitutivas del propio objeto. Todo esto se puede decir en una síntesis: las ciencias sociales participan de la producción de hegemonía y la hegemonía se juega también en el campo de las ciencias sociales. Conocer la vida social exige, desde mi punto de vista, comprender los hechos en una trama de relaciones que no se dan a simple vista, pero que dan sentido y contenido los procesos en los que se inscriben. Reconocer las siempre múltiples relaciones que los determinan y los intereses 2 que se realizan, permite adelantarse a las posibles consecuencias de las acciones, decisiones o estrategias de los agentes políticos involucrados en un proyecto de poder, sabiendo –al mismo tiempo– que éstas no están predeterminadas y que esas previsiones (las del investigador) se inscriben también en la disputa por la orientación de los procesos históricos (es decir, por conducir hacia determinados resultados). 2– Respecto de la teoría de la política social, siguiendo la lógica del razonamiento anterior, entiendo que deben considerarse dos niveles de análisis: uno corresponde al de la política social en sentido general, en tanto política (valga la aparente redundancia), y además, en tanto política que compromete la reproducción social. El otro nivel es concre- to y corresponde al estudio de las políticas sectoriales, en cuyo caso remite necesariamente a aquél, si se entiende que ellas son el modo como la política social se realiza concreta-
mente. En sentido general, la política social no es otra cosa que la forma política (es decir, “estatalizada”) de la cuestión social. Dicho de otra manera, es el modo como la sociedad capita- lista “resuelve” aquella tensión que la estructura, entre el principio moderno de la libertad de los individuos, y la reconstitución de la dependencia operada por la relación salarial. En esa tensión, precisamente, está siempre en juego la reproducción de aquellos sectores y clases sociales cuyo acceso al mercado de los correspondientes bienes y servicios de consumo depende del empleo. Se trata, también, de la reproducción de la fuerza de trabajo necesaria para la producción, y, en última instancia, de la sociedad misma (de sus principios estructurantes). Incluye tanto a quienes participan del mercado de trabajo (la PEA, en términos estadísticos) en condición de ocupados o de desocupados, como a los que son legítimamente dependientes (niños, ancianos, enfermos, estudiantes, amas de casa, etc.). Las teorizaciones tanto como los estudios empíricos del campo de estudio de la política social, incorporaron profusamente la referencia a la “cuestión social”, pero de una manera que puede calificarse de trivial, al ser asimilada a los “problemas sociales” (la pobreza, el desempleo, la inempleabilidad, etc.) desanclados de aquello que sintetiza la categoría de cuestión social; es decir, la referencia a la particular problemática social de las sociedades capitalistas modernas, en las cuales el trabajo se realiza en una relación de subordinación directa o de articulación subordinada al dominio del capital y en las que, en consecuencia, las expectativas de libertad existen en tensión (y, aún, en franca oposición) con las de igualdad. Esa simplificación teórica oscureció también el hecho de que las políticas sociales son la forma política de esta cuestión (su asunción por el Estado). Al oscurecerse esta referencia, se estudiaron las políticas sociales (se diagnosticaron, evaluaron, propusieron, etc.) sin referencias a la profunda transformación de las relaciones capital–trabajo y, consecuentemente, de las condiciones de empleo que esas mismas evaluaciones, reformas y políticas contribuían a producir, en el marco del régimen de acumulación que suplantó al ideal del bienestar keynesiano, al régimen de la sustitución de importaciones y a la política social del desarrollismo. En este caso, las políticas sociales focalizadas en un sujeto definido en términos de población objeto de políticas delimitada según las carencias, concebía –y contribuyó a fundar– un tipo específico de relación política, por la que se producía activamente la dependencia de los planes sociales. En el mismo sentido, las condiciones prácticas del empleo y de uso de la fuerza de trabajo, y la política laboral que se adaptó a esas condiciones, produjeron activamente una población de trabajadores inempleables. La clasificación descarnada de “grupos de inempleables” esconde el objetivo compromiso de la política y de la teoría hegemónicas con su formación. Más preocupadas por producir los fundamentos y los recursos argumentales que sostuvieron tal liberalización del capital (de regulaciones, de normas y de fronteras nacionales) y en nombre de una forma de conocimiento que encuentra la verdad sólo en lo que registra, la hegemonía del campo de las ciencias sociales fue incapaz (y, por lo tanto inconsistente) para advertir las consecuencias de aquella reconversión y de proponer los recaudos que evitaran el sacrificio de amplios sectores sociales, particularmente de sus generaciones más jóvenes.
Pero también, para evitar el deterioro de la vida social al terminar con la relativa homogeneidad social característica de nuestro país 3 , que se manifestaba en la casi inexistente violencia social y en la amplia (nunca total) interacción en espacios compartidos 4 . Numerosos informes técnicos, monografías y tesis se dedicaron a categorizar, registrar y procesar información acerca de los grupos de pobres y del tipo de pobreza, de los desempleados y tipo de desempleo, etc., según las carencias y/o grados de inclusión y vulnerabilidad. “Clases en el papel”, (Bourdieu, 1990) estadísticamente reconocibles, aunque la clasificación resulte insuficiente para comprender la dispersión y la fragmentación de intereses, cuando se aplican al simple registro y “procesamiento” de la informa- ción. Aún más, cuando dicho registro y la enumeración de carencias se procesaba al margen del proceso socio–político de producción de las diferencias, o como efecto de fenóme- nos ajenos a los alcances de la voluntad (y, por lo tanto, del trabajo intelectual, político y cultural de estructuración del espacio social), se obviaba también –por lo dicho antes– la contribución al mismo proceso. En síntesis, la definición que adoptamos en nuestras investigaciones, añadida a la consideración de la política como proceso político se diferencia de los diagnósticos y evaluaciones que predominaron en el campo, dedicados fundamentalmente a medir la eficacia de los planes y programas según “el impacto” en una población objetivo delimitada según carencias específicas. La diferencia no es técnica, sino sustantiva, en primer lugar, por lo ya dicho: engarza el problema a una relación social, y no solamente como un epifenómeno. Y remite el problema a la construcción del problema y del sujeto de la política que, como fue dicho, depende de los presupuestos metateóricos operantes en su campo de estudio. En cuanto a la consideración de una política específica como proceso y no como determinación puramente técnica desde las estructuras sectoriales del Estado, la puesta en contexto del análisis de este nivel de las políticas sociales, lleva a considerar cada punto de su desarrollo o si se quiere cada nivel institucional –incluyendo el momento en el que los destinatarios toman contacto con el servicio, o los bienes, o las prestaciones– como momentos en los que se hace la política (se reformula el plan, se redefinen y disputan los criterios de implementación y acceso, se producen significa- dos de aquellas prestaciones, criterios de asignación, objeti- vos a lograr, etc.) 5 . De ahí que una misma política “culmina” (o tiene distintos sentidos y efectos) en contextos sociales y políticos diferentes. Y puede adquirir un signo inverso o ser apropiada por los sujetos con distintos fines 6 . Si los problemas teóricos–metodológicos de la teoría hegemónica en el campo de estudio de la política social reseñados antes, ponen de manifiesto una referencia a– histórica a la cuestión social, el otro indicador de la misma deficiencia teórica (al mismo tiempo eficiencia política) es, primero, la desconsideración de las condiciones y, luego, la naturalización y despolitización de la cuestión del trabajo. Esto, a su vez, se expresa en la centralidad dada al problema del desempleo como eje de la problemática del trabajo y como hecho ineluctable (consecuencia ineludible del mercado de trabajo que se autoajusta según nuevas condicio- nes que le impone la producción globalizada, por fuera de las normas), y en la afirmación anticipada de que se habría terminado el trabajo (o los puestos) por la
sobredeterminación unilateral del desarrollo tecnológico (que habría ocurrido también en un vacío normativo). Y, dadas esas condiciones, en la priorización del trabajo como recurso de la asistencia, sin consideración de la dependencia recreada por la desprotección, sea del salario, sea de la asistencia o de ambas. Es decir, desgajado de las condiciones de vida que son determinadas por el trabajo desprotegido y
la pérdida de la seguridad de los trabajadores. En síntesis, se
trató de atender al trabajo relegando el problema de las relaciones en las que se realiza y de las condiciones del empleo (menos protecciones y más inseguridad para los trabajadores), en cuyo marco se entiende mejor las conse- cuencias del desempleo. La política laboral fue excluida del campo de estudio de la política social, en la medida que aquella se subordinó a la política económica y a las condiciones del mercado; y ésta
tendió a reducirse a los planes asistenciales. Sin embargo, el asistencialismo, así como la activa filantropización, han sido la contracara necesaria de la desprotección, de la inseguridad
y de la discrecionalidad en el uso de la fuerza de trabajo. Y
las condiciones de precariedad características del empleo no registrado, fueron el “ideal” a lograr por la política, aunque
se pusieran en riesgo los propios recursos del capital 7 . En consecuencia, el trabajo se hizo más intenso por la mayor disponibilidad a la quedó librado el sujeto, más que por la incorporación de tecnología que mejorara la productividad y limitara el esfuerzo. De manera que la política laboral (expresada en las normas regulatorias, pero también en la voluntad política para exigir su cumplimiento) es una referencia tanto si se trata del problema de la pobreza, como del desempleo y sus conse- cuencias, porque trata de las regulaciones del salario, la estabilidad, las protecciones, hasta la racionalización del tiempo de vida dedicado al trabajo.
Por lo menos hasta mediados de los 90, la discusión acerca del empleo, del costo del trabajo en la producción y del nivel de los salarios, de las condiciones de contratación, etc., formaban parte, con otros términos y sentido político, de un campo de problemas totalmente ajeno al sujeto de esas cuestiones, cuyas condiciones de vida se problematizaban en los términos abstractos de las carencias estructurales o por efecto del ajuste. El trabajo y el empleo se problematizaban en términos puramente económicos y como parte de los cálculos de costo y competitividad de la producción, y rentabilidad de las inversiones. La pobreza, a su vez, era tratada con independencia del empleo (y de las formas que adquiría la transformación en las relaciones capital / trabajo). Cuando se estableció esta relación, el problema pasó a ser el desempleo, y el trabajo, a su vez, se trató únicamente como necesidad del sujeto. En ese clima, las condiciones de trabajo –en particular, el nivel de los salarios atendido solamente como costo laboral– al ser consideradas uno de los factores que empujaba el desempleo, no solamente dejaron de ser reivindicables, sino que se negociaban por permanencia en el empleo. No obstante, el desempleo se elevó y también la pobreza, situación en la que se hallaron (se hallan) parte de los empleados y no únicamente los desocupados. Mientras que la competencia por los puestos aumentaba en proporción a la fragmentación de las condiciones e intereses de las clases trabajadoras, se profundizaba el proceso de redistribución de
la riqueza, al que contribuía una política laboral orientada a levantar las barreras normativas que limitaban la libertad en el mercado de trabajo. Aún así, cuando la preocupación por la pobreza fue mayor y más explícita, los diagnósticos y recomendaciones estuvieron dirigidos, solamente, a llamar la atención acerca de la “gestión ineficiente” de las políticas compensatorias, paralelamente a la exigencia de profundizar las reformas en la legislación laboral en dirección de una mayor flexibilidad para el uso de la fuerza de trabajo, a más bajo costo y con menos compromisos respecto de su reproducción. Si el empleo se hacía menos protegido y se perdían beneficios, el desempleo y el empleo precario (favorecido por la ideología y la política del “dejar hacer” aún más allá de las normas), significaban, además, la pérdida de los servicios y previsiones que dependían de la relación salarial formal. Pero además, neutralizaban la capacidad política de disputar por las condiciones del empleo 8 . Las restricciones o las facilidades para el despido, la ocupación más flexible, intensa y prolongada, etc., lejos de estimular la ocupación mostraron que permiten aumentar la productivi- dad con menor trabajo (Grassi, 2003). Éste se hizo más intenso exigiendo mayor disponibilidad por parte del trabajador. La sobreocupación llegó a ser superior a la suma de los desocupados y los subocupados, en la mayoría de los casos en una relación asalariada y en un único puesto (Grassi, 2001). Si una parte de esa sobreocupación expresa- da en la duración de la jornada, corresponde a puestos de muy baja rentabilidad y productividad (más disponibles que produciendo), no puede desconsiderarse la intensificación del esfuerzo y la disponibilidad en el sector formal. Simultá- neamente, siguen existiendo ocupaciones formales que 8 exigen sólo esfuerzo físico y para cuya ejecución no se ha incorporado tecnología de reemplazo, manteniendo formas que la más elemental racionalidad indica que ya no deberían existir; esa misma racionalidad hace prever que un modo de limitar el esfuerzo es acortando la jornada, incorporando trabajadores y distribuyendo el trabajo 9 . De manera, una vez más, que es la política laboral, antes que el nivel de desem- pleo, la referencia para comprender las condiciones de vida que se generaron. Junto con el desempleo, aumentaron las restricciones para disponer de sí mismo y los condicionamientos a las decisiones privadas, a la vez que las personas quedaron más libradas a su suerte y en una mayor incertidumbre. Empobrecimiento y desempleo darían lugar a la constitución de quienes hoy son los “nuevos sujetos” heterogéneos que, aún obligados a trabajar para reproducir- se, ya no se reproducen como fuerza de trabajo. En este contexto debe revisarse y especificarse la definición de la política social en sentido general que planteamos al inicio, en la que nos remitimos a “la reproducción de los sectores y
clases sociales cuyo acceso al mercado de los correspondientes bienes y servicios depende del empleo, así como de la fuerza de trabajo necesaria para la producción, es decir, de quienes participan del mercado de
trabajo (PEA) en condición de ocupados o de desocupados
definición debe revisarse en lo que tiene que ver con la determinación de los “activos” como población disponible para la producción (como fuerza de trabajo) y de los alcances de esta categoría. Considerada como toda la población autoválida (es decir, en condiciones de proveerse los recursos para su reproducción empleando su fuerza de trabajo) resulta equívoca porque el mercado de trabajo como tal no comprende a esa totalidad, desde el momento que una
parte más o menos indefinida de ella no se reproduce como
”. Ésta
fuerza de trabajo, inmediata o potencialmente necesaria para la producción. Se trata de la población que perdió, devino obsoleta o ya no adquirió las disposiciones, saberes y disciplina para el trabajo, según las características y condicio- nes impuestas por el nuevo régimen global de acumulación, por lo que está cada vez menos disponible para dicho mercado. En ese caso, tampoco se recrea la dependencia del salario. En tanto que el pleno empleo dejó de ser una meta política y económicamente deseable, la reproducción de estos sectores pasa a depender de las políticas de asistencia estatales y, en menor medida, de las organizaciones filantrópicas del tercer sector, en el mejor de los casos. Cuando no, la reproducción puede depender de la participación en redes de organizacio- nes sustraídas y en competencia con el Estado legítimo 10 , que operan con leyes y principios ético–morales propios, cuya aplicación depende de la arbitrariedad de la organiza- ción, sin pretensión de objetividad y consenso ni espacio para la demanda de justicia. Me referí antes a la profecía autocumplida de la teoría y de la política que, al dar fundamentos a la liberalización del capital contribuyeron a que el proceso económico de reconversión capitalista se llevara adelante sin consideración de las consecuencias sociales, tanto del sujeto del trabajo, como de la vida social en conjunto: no solamente la vida del sujeto devino más insegura, menos previsible y, por lo tanto, menos proyectable, sino que la vida colectiva es hoy más insegura, al perderse el sentido de pertenencia y los valores comunes, que permiten ver en el otro a un semejante. Esta es una de las consecuencias más trágicas del populismo neoliberal de la década pasada.
De lo anterior se desprenden dos órdenes de problemas a considerar: aquel que atañe a las condiciones del empleo y la reproducción de los trabajadores; y el que se deriva de las condiciones de vida, de reproducción y también, de sociali- zación, de quienes dejan de ser, o no llegan a ser, fuerza de trabajo disponible para el mercado (principalmente sus generaciones más jóvenes), que claramente plantean el problema en el plano de la sociedad deseable en el futuro inmediato. Desagregados, se trata de la problemática de los derechos del trabajo; de la seguridad social; de los servicios de consumo colectivos para la reproducción; y de la proble- mática del trabajo en un sentido que trascienda a su forma capitalista (como capacidad creadora del sujeto humano) y de los medios y recursos para el desarrollo de tal creatividad. 1– En cuanto a las condiciones del empleo, se subordinó (y, aún, se esgrimió como su causa) al problema del desempleo, cuya superación –se supone– devolvería un lugar de inclu- sión a quienes no encuentran un puesto donde ocuparse y sustentar, así, sus necesidades. El empleo sería, desde este punto de vista, un factor de integración y un modo de restituir, también, el orden perdido. Sin embargo, es necesa- rio plantear el problema desde el punto de mira de esas condiciones, tanto porque el desempleo no es ajeno a ellas en un sentido negativo como porque las condiciones de vida
y la participación activa y creativa en la vida social, son
inviables en un estado de inseguridad, de precariedad, de ingresos insuficientes y de preocupación permanente por la sola sobrevivencia. Contrariamente, la integración por el trabajo se dio asociada
a la expansión de los derechos sociales 11 , de la organización
socio–política de los trabajadores y de condiciones de vida de mayor semejanza entre los diferentes sectores de la población 12 . De ahí que, sin atención a las regulaciones (desde las condiciones del contrato de trabajo, el salario mínimo, la duración de la jornada) y las protecciones específicas (por despidos, accidentes laborales, invalidez) y la seguridad (de los ingreso, prevención y atención de la salud, condiciones del retiro y derecho jubilatorio), la calidad de la vida y la participación de los trabajadores y, por lo tanto, la calidad de la vida social, parecen poco probables y es previsible su deterioro, tal como ocurrió tras su constreñi- miento al impulso de las expectativas que creaba la ideología libremercadista. La desprotección y la sobre–explotación son excluyentes y pueden arrojar a una vida de subsistencia (hoy insostenible e indefendible), a los grupos menos provistos para la competencia en el mercado de trabajo. Al respecto, no han habido, hasta el momento, cambios significativos. Sin embargo, hay que tomar nota del resurgi- miento de las reivindicaciones por aumentos salariales y la discusión en torno a algunos aspectos del derecho laboral. 2– Respecto de la problemática de la seguridad social (lo que incluye tanto los derechos previsionales como la asistencia en situaciones de vulnerabilidad), corresponde retomar el debate acerca de sus contenidos y alcances, después que se privatizaran y se reorientaran las instituciones que, aunque defectuosas, cubrían de eventualidades a más gente que ahora. Si las crítica a esos sistemas pasaba por sus alcances restringidos a los empleados formales (expresada como “inequidades”, o “privilegios” de los protegidos para con aquellos no alcanzados por sus beneficios), las reformas (en el contexto de las ya indicadas condiciones de trabajo: mayor desempleo y generalización del trabajo en negro) empeora- ron la situación porque no universalizaron los sistemas, sino que hicieron depender los beneficios de la capacidad de aporte individual: ahorro previsional o seguro de salud como prepago anticipado . En realidad, la verdadera política social fue la desestructuración y la mercantilización de la seguridad social y de los servicios colectivos para la repro- ducción, que habían alcanzado cierto grado de socialización . Más aún, se trató de la liquidación de la seguridad social como concepción y no solamente de las reformas de los sistemas, aunque lo que ocurría con éstos era indicativo del Estado hacia el que la sociedad era direccionada. En consecuencia, un aspecto ineludible de la política social es la recuperación de la seguridad perdida y su ampliación, remitiendo la misma a la condición de ciudadanía, y no únicamente a la del empleo formal. Pero debe tenerse presente que la definición de esta categoría política de pertenencia no tiene un contenido inequívoco, sino que, por el contrario, éste es disputable. Así, “la ciudadanía” puede ser derivada de la solvencia económica. Más precisamente, la pertenencia política puede ser reducida al plano económico, con lo cual los servicios están “disponibles en el mercado, para ser tomados y elegidos de acuerdo a las decisiones de cualquier individuo racional y previsor”, siempre y cuando su capacidad de pago se lo permita. Los pobres (es decir, quienes carecen de esa capacidad) son asistidos por el Estado con prestaciones mínimas y básicas. De modo que la ciudadanía como referencia es más una potencialidad, que un seguro de universalidad de las prestaciones. Si el asistencialismo sustituyó el derecho a la seguridad (aunque fuera limitado), corresponde recrear un sistema solidario y universal que comprenda, además de los conteni-
dos típicos de ésta, la seguridad de los ingresos, la protec- ción frente a imprevistos y la asistencia ante contingencias de la vida. Ingresos suficientes, seguridad en la vejez, protecciones adecuadas, asistencia eventual, no deberían ser restringidos a quienes tienen empleo, sino constituir un nuevo sistema político–institucional de reemplazo de una política social limitada a las prestaciones contingentes a grupos vulnerables y cuando un problema hace eclosión. Instituciones de esta naturaleza no pueden depender de la filantropía, de la comunidad o de arreglos más o menos privados cuando sus destinatarios no tienen patrimonio. Se trata de considerar la disponibilidad permanente de medios que impidan la total dependencia del salario, de la pura asistencia o, incluso del solo trabajo, aun cuando éste se organice en relaciones no capitalistas, tal como proponen quienes abogan por una economía social y/o solidaria. Un sistema de seguridad social no descarta la asistencia, sino que ésta es parte del mismo y se dirige a la atención de situaciones específicas o transitorias (abandono, discapacidades, enfermedades prolongadas, etc.) que pueden atravesar las personas y por las que no pueden quedar
libradas a su suerte. A su vez, la seguridad del ingreso, como la de asistencia, deben ser pensadas sin prejuicios, libres de la camisa de fuerza de la contraposición universalismo/ focalización, pero integradas a dicho sistema y, por lo tanto, disponibles como derechos cuando las circunstancias lo impongan. El derecho y la universalidad no son definidos por la cantidad de personas (todos o unos pocos) que reciben simultáneamente un beneficio cualquiera, sino la posibilidad equivalente de todos y cada uno de disponer del recurso 13 . El acceso a recursos disponibles en la sociedad que hacen al mejoramiento de la vida para el conjunto de los ciudadanos
y grupos sociales, como la previsión, la protección y la
asistencia ante situaciones de necesidad o vulnerabilidad de cualquier naturaleza, la educación, el acceso a bienes y servicios culturales, a servicios de salud y públicos en general, a ambientes preservados, además del consumo básico que depende del ingreso, deben corresponder a derechos pre-establecidos al margen de la condición laboral
y socio-económica del sujeto. Es decir, salvaguardados
normativamente con alcance universal. Si es razonable tender a una política social que podemos calificar como “garantista” 14 , también es razonable advertir contra el romanticismo individualista que desestima la cuestión de las obligaciones, tanto porque un sistema de estas características no se sostiene sino con el compromiso tributario equitativo (pero también universal), como porque un mundo social más vivible no es, apenas, una función del consumo, del acceso a los recursos o de la capacidad redistributiva de las políticas sociales. Cualquier sociedad se constituye como un entramado de obligaciones y derechos entre sus miembros y entre éstos y su comunidad, de manera que del garantismo no puede derivarse la des- responsabilización de los sujetos de toda obligación por el destino propio o de su sociedad, porque ello equivaldría a reproducir la dependencia asistencialista o el individualismo egoísta y no a sostener la autonomía del sujeto en una comunidad solidaria. Así, la crítica a la “ética capitalista del trabajo” no puede llevar a sustituirla por una ética egoísta del “dejar hacer al deseo de cada individuo” y no puede desconocer el riesgo de este problema. Se trata de hacer la sociedad misma y no
parece deseable el individualismo de cualquier signo que sea. En consecuencia, el problema es también cultural (o principalmente cultural) y no únicamente de recursos. 3– Otro aspecto de una política social que tienda a asegurar la satisfacción del conjunto de las necesidades de la repro- ducción de toda la población, en tanto ciudadanos, tiene que ver con la provisión de los servicios colectivos (infraestruc- tura y el saneamiento urbano, las redes de luz, agua potable y cloacas, el transporte urbano, las comunicaciones, la disponi- bilidad de servicios de salud y educación, etc.), en condicio- nes de igualdad de acceso y calidad. En el contexto de la catástrofe social ocurrida en estos años, estas necesidades quedaron ocultas y subordinadas a las llamadas “necesidades básicas” que, sin embargo, deberían darse por descontadas, en tanto en su no satisfacción se pone en juego la subsisten- cia elemental de la vida. Hace ya tiempo Topalov (1979) conceptualizaba a estos servicios como los consumos colectivos para la reproduc- ción. Se trata de aquellos que dan satisfacción a necesidades no contempladas en el salario, cuya escasez y la baja calidad da lugar a condiciones de vida en la ciudad que Kowarik (1983) definió como expoliación urbana, porque insumen tiempo y energías que son improductivas y que se adicionan
a la explotación capitalista, contraponiéndose, además, a una
vida de calidad según estándares aceptables 15 . Esas condicio- nes incluyen el desperdicio, y el desaprovechamiento de las potencias humanas. En el mismo sentido, una política social amplia debe comprender los servicios de atención y cuidado de personas (guarderías para niños pequeños, servicios de atención de enfermos o adultos mayores con incapacidades), cuya 10 provisión pública es escasa, en tanto cada vez más son servicios mercantilizados cuya localización y oferta responde
a la demanda solvente y no la necesidad. Si cada uno de los
aspectos de la política social que estamos desarrollando tienen consecuencias diferenciales por sexo, en particular estas condiciones redundan negativamente de manera directa en la vida de las mujeres, que siguen siendo las principales responsables (o en mayor medida), del trabajo doméstico. Este conjunto de necesidades insatisfechas no cuentan en la definición de la pobreza por ingresos, y encierra un proble- ma teórico–ideológico, pero también moral, cuál es la definición y los alcances de las “necesidades sociales” (Grassi, 1997). Pero además, las obras que no se ejecutan y los servicios que no se prestan cuando no hay para ellos demanda solvente, son también, trabajo que no se realiza. En el primer caso, suele apelarse a la auto–organización o a la mutua ayuda; en el segundo, algunas prestaciones son transferidas de hecho al voluntariado (cuya intención solidaria no se pone en duda) dejando en descubierto una práctica que diferencia negativamente a los sectores sin capacidad de demanda. En tanto se trata de servicios que requieren capacitación, conocimientos y habilidades específi- cas, esas mismas funciones, prestadas en el mercado o aún por el Estado en las zonas bien equipadas y servidas de la ciudad, están a cargo de profesionales rentados o que venden sus servicios de manera autónoma 16 . 4– Hice alusión antes a los sectores (principalmente de las jóvenes generaciones) que no se reproducen como fuerza de trabajo y que permanecen como “inempleables”. Habiéndo- se producido una situación tal que los deja en un limbo social que exige alguna reflexión respecto del trabajo en su
forma histórica, del trabajo como creación y de la imposi- ción del empleo mercantil como única alternativa de valoración social. Al mismo tiempo, plantea la urgencia de transformar las condiciones productoras de una clase social que parece definirse por su inutilidad (Castel, 1996). La invención del trabajo como factor de la producción y su mercantilización, no es sino una forma histórica de realiza- ción de las capacidades y potencias humanas para producir la vida en sociedad. Al mismo tiempo que esta forma histórica dio lugar a la mayor expansión de las fuerzas productivas, restringe esas potencias a la producción de mercancías (o de recursos técnicos–científicos que, a su vez, expanden la capacidad de producir mercancías). Sin que este sea el lugar para extenderse, al menos debe llamarse la atención respecto de esta restricción, que deja fuera un amplio espectro de la producción humana, social- mente valiosa desde el punto de vista de una “vida decente” (Souza Santos, 2000). Si esto es así, una política social cuyos objetivos disputen con la imposición de los intereses y la racionalidad productivista, puede proponerse activamente el rescate de capacidades creativas hasta ahora subordinadas o sólo desarrolladas por individualidades talentosas socialmen- te ubicadas en condiciones de desplegar sus talentos. Estos objetivos son deseables por sí mismos, además de responder a la urgencia de desmontar las condiciones y el supuesto de la inutilidad que, como dije antes, crea las condiciones de aceptación de las ofertas de pertenencia por parte de las organizaciones delincuenciales. Es necesario para disputar ese espacio y constituir una contraoferta a esas redes, que están disponibles como un lugar donde esos jóvenes que no estudian ni trabajan pueden ser reconocidos como “alguien”. En lo inmediato, pero seguramente con efectos a largo plazo, la expansión de servicios educativos que vayan más allá de la escolaridad formal, pueden contribuir a una formación multidisciplinar de los niños, adolescentes y jóvenes, como, por ejemplo, las escuelas de artes, los talleres de pintura, música, actuación, idiomas, ciencias, expresión literaria, escuelas de deportes y de todas aquellas disciplinas enriquecedoras del desarrollo de las personas, que abren espacios de expresión, de socialización y de experiencias compartidas valiosas, y contribuyen a crear expectativas de vida más fecundas . Se trata de políticas dirigidas a abrir (y cubrir) la participa- ción en áreas de formación que no son curriculares ni están escolarizadas, pero que hacen a la integralidad del sujeto, a la ampliación del horizonte de intereses y a las expectativas de vida de las nuevas generaciones. Esto tiene dos condiciones:
disputar con el productivismo y el exitismo y con la valora- ción de la persona y la distinción social por el consumo, y romper con el supuesto de que el sistema educativo está únicamente al servicio de la producción. En esta disputa está comprometido el futuro de las generaciones más jóvenes.
De lo dicho se desprende la estrecha relación entre los campos de las ciencias sociales y de la política (social en este caso) y de su imbricación en los procesos culturales, entendi- dos como manifestación/ constitución significativa de las relaciones sociales. Se entiende que esta relación no implica confusión ni la dilución de estas ciencias en la política (en sentido restringido) sino que lo que quiere destacarse es la naturaleza eminentemente política (ahora en su sentido amplio de constitución del poder) de aquella producción que
tiene por objeto estos procesos y las prácticas y programas políticos propiamente dichos. Se entiende también que las ciencias sociales y la política misma son hechos de cultura y, simultáneamente, se empalman a ella, en tanto productoras de significados. Atento a esto, la capacidad crítica de los estudios de política social no pasa por “criticar” los planes y sus resultados ni, como contrapartida, la subordinación de los estudios al compromiso con una ideología y/o fin ya revelado, sino por su capacidad de proporcionar una hipótesis que no se limite al presente sino que proponga y proporcione una imagen de vida deseable y posible de construir, mas no ya dada ni ineludible. A esa proposición quedan referidas, a su vez, las alternativas de política social. Se desprende también que la política social superadora del asistencialismo, no será el resultado unilateral de una decisión o plan técnicamente formulado y gestionado, aunque ambas –voluntad política y experticia profesional– sean condiciones necesarias, más aún, indispensables para
cualquier proceso de transformación socio–política. Dicha política deberá ser parte (porque lo requiere y lo impulsa al mismo tiempo) de una disputa cultural por la conquista de un nuevo sentido común, para el que el mayor éxito sea la pertenencia a una sociedad igualitaria, democrática y creativa, que favorezca el desarrollo de los talentos de todas la personas, antes que la mera distinción por el consumo. Así ocurrió, pero en sentido inverso, con la entronización del individualismo egoísta, que fue el sustrato en el que se legitimó una política social desprotectora y sólo confiada en el comportamiento racional de las personas. Precisamente, a aquel objetivo puede contribuir una corrien- te crítica de estudio de la política social, autonomizada de la realidad que le viene dada por la ideología (de cualquier signo) que cancela las preguntas, para confirmar lo ya sabido. La participación en la gestión de las políticas sociales por parte de los especialistas del campo, no es incompatible ni los exime de estas exigencias.
1 Philip Mirowsky, economista e historiador que participó de las Jornadas de Epistemología realizadas en la FCE-UBA, en noviembre de 2003, se refería a la capacidad del pensamiento neoclásico de absorber la crítica y volverla inofensiva, al mismo tiempo que se instaló una forma de hacer ciencia según la cual los agentes son meros procesadores de información.
2 Aunque no es un tema para explayarse en esta ocasión, no me estoy refiriendo solamente a intereses económicos y de clases sociales, sino también, políticos, y de prestigio del campo intelectual de producción de la ideas, entre otros.
3 Esto no desconoce el conflicto social inherente a una sociedad de clases, que se canalizaba políticamente por el sistema institucional correspondiente, principalmente la organización sindical. Tampoco debe confundirse lo que indicamos como violencia social, con la violencia política que, con diversos signos, caracterizó a nuestro país. De hecho, las últimas y más sangrientos expresiones de esta práctica fueron el principio del fin de aquellas características de la sociedad argentina.
4 La escuela pública es un buen ejemplo, y hoy pone de relieve la segmentación. Igualmente, merece una aclaración referida a los prejuicios y formas soterradas de discriminación, en las que se montaron los discursos y prácticas autoritarias y culpabilizadoras que hoy refuerzan la segregación social.
5 Un ejemplo de este tipo de análisis hace Minteguiaga (2003) en su tesis sobre la implementación del Tercer Ciclo de le Educación General Básica en el Conurbano Bonaerense. Ver también Martínez (2004), sobre una política de radicación de villas de la Ciudad de Buenos Aires.
6 No toda reforma de los 90 ni en todos los casos, realizaba la voluntad del BM ni de cualquier otro organismo. Cuando ese supuesto se impuso, dejó de investigarse para solamente justificar una respuesta decidida de antemano. Desde el punto de vista político, una estrategia que desconozca este proceso lleva al inmovilismo y a la incapacidad para conducir los cambios.
7 En palabras del George Soros, de no mediar impedimentos normativos, el capital (sus agentes) “pueden ensuciar el propio nido” (citado en Grassi, 2003).
8 Sin embargo, no son estas condiciones “materiales” las únicas determinantes de la neutralización de la capacidad de reivindicación y presión por mejoras laborales. La particular relación política de los sindicatos con el gobierno peronista que llevó adelante las reformas neoliberales y las características con que se hacían, fueron la condición necesaria para asegurar dicha neutralización. Se desarrolla esta cuestión en Grassi, 2004.
9 Un ejemplo visible en Buenos Aires es el de los recolectores de basura de las empresas prestatarias de estos servicios: basta verlos correr como maratonistas siguiendo el ritmo de los camiones, para arrojar las bolsas en la caja compactadora.
10 Cada vez más el problema merece atención, dada la experiencia de países como Colombia y Brasil, por citar los casos más resonantes. Llamamos la atención sobre el tema en otras ocasiones (Grassi, 2003).
11 En nuestro país, los derechos sociales se desarrollaron dependientes del empleo formal, por lo cual la desocupación y la informalización, hacen más vulnerables a los grupos en esa situación.
12 No obstante, no puede ignorarse que, por sobre la amplitud de estas condiciones, subsistieron grupos de asalariados desprotegidos y poblaciones al margen de los beneficios, desde los grupos y pueblos indígenas, hasta trabajadores rurales, principalmente los identificados como “golondrinas”.
13 Como concepción, un buen ejemplo es el derecho a la defensa en juicio. Idealmente, todas las personas tienen derecho a un juicio justo y a la debida defensa, cuando su caso lo requiera. La tergiversación del derecho en la práctica no cambia el concepto.
14 Se toma el término de las corrientes que en el derecho abogan por el estricto cumplimiento de las garantía constitucionales en todas intervenciones del sistema judicial.
15 Algunos ejemplos: el agua distante de los domicilios, que obliga a transportarla en baldes, con gran esfuerzo; las enfermedades por contaminación y falta de saneamiento; el transporte público deficiente, que aumenta tiempo de viaje y la jornada, el stress y el cansancio; los centros de salud que obligan a largas colas desde la madrugada para ser atendidos, por no contar con un sistema eficiente y racional de turnos, etc., son condiciones que insumen mayor esfuerzo, requieren más tiempo, implican mayor desgaste físico y mental, etc.
16 Ejemplo con más de una arista son las actividades extraescolares de los niños. Además de las ofertas que hacen las escuelas, hay en el mercado talleres de pintura, música, actuación, idiomas, expresión literaria, deportes, etc. En contraposición, las actividades extraescolares “creativas” en las zonas pobres de la ciudad, suelen ser aquellas que contribuyen al consumo (familiar o del grupo), como la preparación de huertas o granjas. Por comparación, los niños de familias económicamente solventes, “consumen” las granjas educativas como entretenimiento. Una digresión más: probablemente Bourdieu coincidiría (y seguramente afinaría la comparación) en que la distinción entre necesidades básicas –que delimita pobres– y consumos suntuarios –que delimita sectores medios altos o altos– produce, reproduce y fija (naturaliza) los lugares fijados en el espacio social.
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A propósito de la consigna planteada por la revista para su
último número acerca de cómo articular saberes expertos con participación ciudadana, nos proponemos traer a discusión algunos de los sentidos con que ha sido planteada e implementada la necesaria participación de la sociedad civil, de la ciudadanía y de los destinatarios de las políticas sociales. Consideramos que éste es un debate necesario y que para avanzar en propuestas concretas es imperioso discutir aquellos sentidos a los que hacíamos referencia más arriba. Debatirlos sin caer en visiones románticas o catastróficas, constituye un primer paso para hacer de la participación un verdadero instrumento de acción política. El trabajo lo planteamos de la siguiente manera: en primer lugar, contextualizamos el escenario socio-político en que resurgen las propuestas sobre la participación, haciendo hincapié en el cambio del modo de acumulación en su conjunto, la necesaria linealidad de la “nueva” política social en ese contexto, el “costo social” que trajo aparejado el cambio de rumbo en términos de sus efectos sobre el mundo del trabajo y la distribución del ingreso, y las solucio- nes que desde el Estado se plantearon e implementaron para dar respuesta a los “efectos no deseados” del modelo. Posteriormente, planteamos cuatro dilemas principales respecto de la participación que consideramos deben ser discutidos. Finalmente, arriesgamos algunas ideas en torno de la temática de convocatoria.
Las políticas sociales en el nuevo modo de acumulación
El cambio de modelo en su conjunto y particularmente las medidas llevadas a cabo respecto de la desestructuración del mundo del trabajo, implicaron un cambio en el perfil de la política social entendida como aquella “orientación normativa expresada en las decisiones prácticas del conjunto de las políticas socio- laborales del Estado, en las cuales se pone de manifiesto (y queda especificado) el lugar y peso relativo que ocupan las necesidades de reproducción de los sujetos en el conjunto institucional estatal” (Grassi,
El cambio de rumbo mercantilizó definitivamente la política social ya que los niveles crecientes -aunque no totalmente abarcativos- de universalidad que se habían logrado alcanzar en campos tales como educación, salud y seguridad social fueron librados a la lógica del mercado 1 . La perspectiva político-cultural del sector hegemónico que lideró este proceso de reforma, se caracteriza por una concepción que divide conceptual y prácticamente las políticas económica, laboral y social, y en la que cobra fuerza
la convicción de que ésta última debe quedar reducida a
“contener” los efectos sociales “no deseados” de las reformas estructurales, y los posibles desbordes sociales que progresivamente comenzarían a visualizarse.
Sandra Guimennez *
El objetivo de la política social pasó a ser el de “administrar” la situación de pobreza focalizando en los bolsones más pobres entre los pobres. La pobreza es concebida como un problema de distribución de recursos, no como de distribu- ción del ingreso; por lo tanto, la única salida posible es el crecimiento económico que generará - a su debido tiempo - empleo. Este esquema conceptual no concibe la existencia de pobres ocupados, quienes no pueden resolver el proble- ma de la ocupación atraviesan o están afectados por alguna incapacidad personal y es sólo a esos “incapaces” a quienes hay que asistir (Lo Vuolo, 1999). En la misma línea, Vilas (1997) sostiene que la política social pasa a ser concebida como un conjunto de medidas tendien- tes a compensar los efectos iniciales negativos de la implementación del ajuste macroeconómico, por lo que asume un carácter de “transitoriedad”; una vez superada la etapa inicial de implementación del modelo, éste generaría los “equilibrios básicos” necesarios para articular demanda y oferta de trabajo, quedando sólo una pequeña proporción de la población necesitada de asistencia. A partir de entonces, la política social es construida como una dimensión del gasto y no de la inversión del Estado. En base a esta construcción neoliberal, el perfil de la política social quedó así expresado:
Las políticas de asistencia social a la pobreza se canalizaron a través de instancias constituidas para tal fin, separadas de aquellas correspondientes a las llamadas “políticas de promoción del empleo”. A partir de ello, la política social se cristaliza en una multiplicidad de programas, que consideran recortadamente distintas poblaciones a asistir y que a fin de cuentas se reducen a dirigenciar la sobrevivencia 2 . Durante la década, los organismos internacionales “aparecen
con el doble rol de posibilitar el financiamiento [
monitorear las formas de esa intervención. La combinación entre la
creciente importancia de los organismos multilaterales y el pensamiento
hegemónico ha impreso una triple tendencia [
descentralización y privatización” (Andrenacci et alli, 2000). La focalización implica una creciente selectividad de la pobla- ción a asistir y se encuentra justificada por criterios asocia- dos a la eficacia y eficiencia. La descentralización transfiere responsabilidades asociadas a la gestión y ejecución de la política social a los distintos niveles gubernamentales (provinciales y municipales) y se la asocia a favorecer la participación de la sociedad civil agrupada y de los destinata-
rios de las políticas. En tanto la privatización, introduce a secciones completas de la política social en la lógica compe- titiva del mercado (Andrenacci, et alli, 2000). Cabe remarcar aquí que sustentada en alcanzar objetivos de “transparencia” y “eficacia” en la implementación de los planes sociales, adquirió una significación considerable el impulso dado desde el Estado al desarrollo de la filantropía y la tercerización, vía promoción de la sociedad civil como
] y de condicionar y
]: focalización,
* Lic. en Sociología (UBA), Docente de la Carrera de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales-UBA, Investigadora del Instituto Gino Germani.
una parte de la asistencia. En ese contexto y por impulso de los organismos internacionales, surge la propuesta de introducir en el proceso de implementación de los progra- mas mecanismos de participación dando un espacio a los destinatarios. Esto se proclamaba en aras de tender a desconcentrar la intervención estatal para eficientizarla y más aún, para eliminar las intervenciones político-partidarias que contaminaban el proceso de implementación de las políticas sociales. Estas propuestas tenían que ver obviamente, con el diagnós- tico que se elaboraba sobre las políticas que implementa el Estado: como se consideraba que éste era ineficiente, se asociaba el aumento de la pobreza y la desocupación a una defectuosa implementación de las políticas. Lo único que diremos al respecto es que no comulgamos con este tipo de diagnósticos ya que creemos que los “efectos no deseados” formaban parte de la “inevitable” reestructuración del modo de acumulación.
La desestructuración del mundo del trbaajo y el inevitable “costo social”
En la construcción del Estado de Bienestar (EB) en Argenti- na, el acceso a un puesto de trabajo formal por parte del jefe de hogar, se presentaba como la posibilidad para el resto del grupo familiar de acceder a la satisfacción de las necesidades, a una red de seguridad social y un horizonte posible de ascenso social. En este sentido, la consagración como ciudadano provenía de la integración al mercado de trabajo.
La desestabilización de la relación salarial cristalizada a partir de la modificación legislativa del marco jurídico que regía el mercado de trabajo, impacta necesariamente sobre las condiciones de reproducción de los trabajadores.
14 El mercado de trabajo 3 desde entrados los ‘90 hasta a principios de siglo presentaba las siguientes peculiaridades (Lindenboim y Salvia, 2002):
a) Altos niveles de desocupación que en mayo 2002 llegó a alcanzar al 21,5% de la PEA y que actualmente es de 14,4% según los registros de Indec para la onda mayo de este año.
b) Aumento de trabajadores precarios 4 y deterioro de la
calidad del preexistente;
c) Correspondencia asimétrica entre el crecimiento del
empleo y el aumento del PBI;
d) Caída del empleo a lo largo de toda la década, tanto
durante la etapa de crecimiento del plan como de declive; El aumento sistemático de la desocupación abierta y la subocupación horaria observado en casi todos los mercados de trabajo de Argentina, se explica por la presencia combi- nada de dos factores: I) destrucción de empleos y/o insufi- ciente generación con respecto al crecimiento demográfico y II) mayor oferta laboral frente al déficit de ingreso que sufren los hogares, los que envían a aquel miembros secundarios (Lindenboim y Salvia, 2002).
La situación descripta fue acompañada por una distribución del ingreso crecientemente regresiva que fue afianzándose ininterrumpidamente a lo largo de la década, dando como resultado un ensanchamiento de la brecha entre sectores ricos y pobres “entre 1995 y 2003, la Argentina pasó de una
brecha de inequidad de 19,3 veces a 31,7 veces, con un crecimiento de
la inequidad distributiva del 64,2% en los últimos 8 años
” (Lopez
en Clarín, 04/07/04). Inevitablemente, estos factores incidieron sobre la situación económica de los hogares ubicados en los quintiles más bajos de la estructura social, ya que las “bondades distributivas”
del modelo alcanzaron únicamente a los hogares de medios
y altos ingresos. Al respecto, Salvia (2001: 52) agrega que
fueron los hogares más pobres los que realizaron mayor esfuerzo para complementar ingresos, transfiriendo al mercado de trabajo recursos humanos que realizan tareas productivas más intensas o que se encuentran en período de formación 5 . Las transformaciones operadas en el mercado de trabajo y el patrón distributivo a ellas asociadas, tuvieron una incidencia fuertemente negativa sobre la población considerada pobre e indigente. Como sostiene Lo Vuolo (1999), el aumento de la población pobre e indigente constituye una resultante directa de la distribución del ingreso ya que “de haber
mantenido el patrón distributivo de 1991, en 1997 la proporción de personas en situación de pobreza habría disminuido en 2 puntos
porcentuales, en lugar de aumentar en 5 puntos [
del ingreso de los pobres, aumentó de 32,8% a 39,4% y el coeficiente de Gini de los hogares pobres paso de 0,19 en 1991 a 0,26 en 1997”. Es importante señalar sintéticamente cómo se construyó durante los ‘90 la “cuestión social”: Discursivamente se expresó en “pobreza” y “desempleo” pero de manera desarticulada. La pobreza fue tratada como estado de carencia pasible de ser atendida mediante la asistencia estatal
o por la beneficencia privada. En tanto, el desempleo se
construyó y abordó en un primer momento, como una inadecuación entre oferta y demanda y por lo tanto, como problema inherente al mercado, es decir “al margen de las necesidades del sujeto desempleado” (Grassi 2000). Con el salto de la desocupación a dos dígitos en 1995, el problema de la desocupación desplaza a un segundo plano el tema de la pobreza, ya que la amenaza de la desocupación se vivía como potencialmente desestabilizadora. En este
proceso, la cuestión de la pobreza quedó atada a la falta de trabajo y no problematizada como cuestión relativa a la distribución del ingreso. Los problemas de la desocupación
se pretendían resolubles con el avance en las reformas en el mercado de trabajo, el que –según el discurso dominante-
expulsaba o no incluía a más trabajadores por las rigideces típico ideales del Estado de Bienestar.
A la par del aumento sistemático de los índices de desocupa-
ción, su construcción como problema de agenda pública devino en “factor de humanización, y por derivación, en necesidad del sujeto, y más aún en necesidad primordial”, Grassi, 2000. Por esto
se lo construyó como factor ineludible para la
autorrealización como sujeto y en ese marco primó el trabajo a cualquier precio.
La “solución” estatal a la falta de traba- jo: Los programas de empleo transito- rios
De acuerdo a cómo se “construyó” e instaló exitosamente el problema del desempleo, entendido como problema de adecuación entre demanda y oferta de trabajo, no hubo durante la década de los `90 una política de empleo. Una política de este tipo, no sólo supone acciones normativas sino también intervenciones puramente económicas dirigi- das a incidir ex profeso en el mercado de trabajo. Las
políticas de asistencia se dirigen a los sujetos desempleados
con objetivos compensatorios, pero ajenos al funcionamien-
to del mercado de trabajo (Grassi, 2000).
Las acciones llevadas a cabo durante la década en tratamien- to, tendieron a adecuar la fuerza de trabajo a las necesidades del mercado y de la producción 6 . Por ello, la política social
] la brecha media
experimentó un pasaje desde la seguridad y protección de los trabajadores, a la implementación de políticas focalizadas para atender a sujetos carentes de trabajo. Dado que cualquier interferencia estatal en el mercado era analizado como un efecto distorsivo, los tibios intentos encarados apuntaron a tratar de manera asistencialista a los trabajadores asistidos (Grassi, 2003) devenidos en beneficia- rios de planes sociales. Estos programas 7 se fueron difundiendo en forma sistemáti- ca -la mayoría de ellos no logró una vigencia superior a los dos años-, y pasaron a ocupar un lugar clave en la imagen con la que el gobierno pretendía legitimarse socialmente frente a los crecientes problemas del empleo. Como parte del proceso de implementación de estos programas se decidió una modalidad descentralizada hacia municipios y/u ONG con argumentos expuestos más arriba.
Algunos dilemas de la participación
1- Participación de los beneficiarios en el proceso de la gestión de política pública
Las propuestas de incluir la participación de los destinatarios de las políticas en el proceso de diseño, implementación y evaluación de las políticas sociales ha estado presente desde hace unas cuantas décadas. Esa propuesta surgía del discurso y condicionalidades de los agentes de los organismos internacionales (BID, BANCO MUNDIAL, PNUD); hizo sus primeras apariciones en la década del 60 y reapareció con mucha fuerza en el contexto de las reformas estructura- les implementadas durante la década pasada. Dentro de los programas focalizados que se implementaron durante los 90 (programas de transferencia directa de bienes y/o servicios destinados a población en condiciones críticas de pobreza, programas de capacitación, asesoramiento y asistencia técnica que comprenden la formación de recursos humanos y programas de empleo ,Barreto et alli, 2002) merece una mención especial la incorporación en todos estos programas y proyectos de la recomendada “participa- ción” de los beneficiarios, como un escenario idílico a alcanzar. La propuesta en sí puede resultar interesante cuanto polémi- ca. Por un lado, ha sido considerada positivamente por parte de agentes estatales y el mundo académico por el aporte incuestionable que significaría incluir en cada etapa de la política pública la palabra en tanto participación de los propios destinatarios. Pero al mismo tiempo, la propuesta resulta objeto de críticas (sobre todo desde el mundo académico) cuando se piensa que la inclusión de los destina- tarios en el proceso puede resultar en utilización de un esfuerzo no remunerado para el estado, es decir, en ahorro de fuerza de trabajo asalariada remunerada. Asimismo, cabe pensar si: I) su formulación por parte de los organismos internacionales implica una valorización sincera de lo que pueden aportar los destinatarios; II) si pretenden construir ciudadanos más maduros a través del proceso de participa- ción, hasta qué medida y hasta dónde están dispuestos a llegar los agentes estatales en la promoción de la participa- ción y consideración efectiva de la palabra en términos de resultados; III) o si expresa intencionalidad de control político en el sentido de que las demandas no se extiendan más allá del límite deseable y esperable de la administración de la pobreza. En el caso particular de Argentina, creemos que tal objetivo
se implementó más como requisito a cumplir con los
organismos multilaterales de crédito para no arriesgar los préstamos a venir, que como un proceso guiado por la convicción de promover transferencia de capacidades a los beneficiarios y consideración efectiva de su palabra (Epstein,
1998). De hecho, no conocemos experiencias muy exitosas en este sentido. Es decir, si la participación de organizacio- nes y destinatarios en algún proceso de implementación hubiera resultado exitoso, desde nuestra perspectiva esto debiera medirse en la ruptura de situaciones desfavorables (por ejemplo, la pobreza) para los destinatarios y esto no se ha verificado en ninguna parte.
2- Participación versus clientelismo
Lo segundo que queremos traer a nota de reflexión es la vieja discusión sobre la oposición participación versus relaciones clientelares. Al respecto consideramos lo que afirman Scaglia y Woods (2000), sobre que el supuesto de descentralización de recursos / delegación de poder / mecanismos de participación / control de gestión y por ende mayor democratización, puede fallar si se deshistorizan las relaciones sociales y por ello, se supone que con la voluntad de construir participación se evita la proliferación de relaciones clientelares. Las mismas autoras sotienen que modalidades participativas pueden convivir y amalgamarse con prácticas clientelísticas y que por ello no hay que analizar las relaciones sociales de manera unívoca. ¿Qué intentamos traer como debate? Que la descentraliza- ción a ONG por sí solo no alcanza para cambiar prácticas de cultura política porque las distintas organizaciones de la sociedad civil no están exentas de reproducir viejas prácticas políticas contaminadas de una cultura de intercambio que caracterizan a la toda la sociedad en general.
A modo de ejemplo, podemos citar el caso de las organiza-
ciones de trabajadores desocupados. Lejos de desmerecer la práctica de protesta que han llevado adelante estas organiza- ciones, la realzamos en el sentido en que comenzaron a surgir, persistir, fortalecerse y plantarse como un actor público, en un momento difícil de argentina, donde las voces que se levantaban eran por lo menos dispersas y fragmenta- das y contaban con muy poca legitimidad. Sin embargo, su proceso de crecimiento se fue dando al calor de la pelea por obtener mayor cupo de administración de planes sociales, lo que las condujo por un doble sendero:
mayor cantidad de gente comenzó a acercarse a sus filas evaluando positivamente la eficacia que demostraban en obtener planes del gobierno y, al mismo tiempo, este crecimiento en seguidores los fortalecía frente al actor
gubernamental que necesitaba considerarlos en mayor escala por temor a la práctica que pudieran llevar adelante. Por lo mismo, podríamos decir que su práctica está caracteri- zada por una metodología participativa ya que además de administrar planes, la mayoría de estas organizaciones desarrollan trabajos al interior de sus organizaciones, con y para la gente que los sigue y hacia barrio en el que están insertos (trabajo comunitario de salud, educación popular, microemprendimientos productivos). Pero, sabemos por numerosos testimonios que una modali- dad práctica de algunas de estas organizaciones es efectuar una especie de intercambio con la gente que lo percibe en términos de sujetar la continuidad en el cobro del plan a la presencia en los cortes de ruta o solicitando algún porcenta-
je del monto que cobran los beneficiarios con fines poco
claros 8 . Este tipo de cuestiones sumado al impedimento de manifestar oposiciones en las asambleas, dio lugar a algunos desprendimientos sobre todo individuales de personas que discrepaban con algunas de las metodologías imperantes. Sin realizar análisis valorativo de esta práctica, nos pregunta- mos entonces por la autonomía de los destinatarios de los planes devenidos en luchadores sociales ¿a la fuerza?. Habría que tener en cuenta que una parte de estos beneficiarios se corrieron de las relaciones prácticas que sostenían con punteros del PJ (Svampa y Pereyra, 2003, Delamata, 2004) porque vislumbraron mayores posibilidades de obtener un plan, no porque estuvieran cuestionando prácticas clientelares sino porque las necesidades cotidianas los apremiaban. Y como creemos que la relación de intercam- biar favor por favor es una práctica extendida, aprendida, practica, repracticada, reproducida por los distintos sectores de la sociedad (independientemente de su posición social en la distribución del ingreso), la modalidad descentralizada de los planes – en aras de promover la participación - no cambió esa pauta, sino que la trasladó. En algunos casos lo que sucedió fue un corrimiento de los actores y el contexto en que se practican. Porque no tiene que ver con el deseo de cambiar la modalidad de la implementación, sino con la historia de conformación de un sistema de relaciones sociales. De nuevo, no estamos calificando la práctica de las organiza- ciones, estamos pensando que toda práctica puede albergar contradicciones y aún cuando hubiera mecanismos de intermediación clientelar esto no invalida el componente participativo, porque forma parte de la historia de confor- mación de ese sistema de relaciones. Pero también alertamos 16 sobre desenamorarse con respecto a que con voluntad de promover participación alcanza para modificar las relaciones sociales (hace falta mucho más que eso).
3- Participación riqueza
Un dilema que puede resultar escabroso, desubicado y hasta incómodo es plantearse de qué hablamos cuando hablamos de participación. Obviamente, refiere a comprometerse con prácticas organizativas donde se ponderan objetivos comu- nes y colectivos, donde se participa a través de la palabra, donde se cuestiona y propone, donde se lleva a la práctica la palabra empeñada y discutida. Llevado hasta el extremo de considerar todo lo que implica el concepto, y en un contexto democrático, hacer un llamamiento a la participación como eje práctico real y no formal o sólo discursivo, debe necesa- riamente reconocerse que “la participación es intervenir en las decisiones del poder y éste deviene directa o indirectamente del control de la propiedad, de la riqueza” (Argumedo, 1993). Por lo cual, cualquier propuesta de intervención pública que incluya el apotegma de la participación, debiera apuntar a la estructura de aquellas condiciones que –valga la redundancia – cuestio- nan la autonomía para participar. Participación implica la posibilidad práctica y simbólica de intervenir en la discusión y/o en la decisión desde una posición social libre de ataduras (económicas, políticas, sociales, culturales), autónoma en el sentido de una práctica que pueda elevar su palabra sin miramientos, sin temores a sufrir sanción de algún tipo. Sin caer en reduccionismos economicistas creemos que es preciso contar con los prerrequisitos necesarios para ello. En palabras de Przeworski (1998) “La ciudadanía se puede ejercer de manera plena
sólo cuando el sistema normativo está regido por criterios universales, cuando impera el estado de derecho, cuando los poderes públicos están dispuestos a proteger los derechos y son capaces de hacerlo y cuando todas las personas gozan de ciertos prerrequisitos sociales y económi- cos”.
4- El mundo académico y la “participación de los destinatarios”
El mundo académico también se hizo eco de alguna manera de la necesidad de escuchar las voz de quienes son sujetos de las políticas, aunque este abordaje reconoció distintas aplicaciones. Por un lado, pueden hallarse estudios que se dedicaron al conocimiento y reconocimiento de cómo vivían los sujetos que fueron objeto de las políticas de los 90 y que vieron reducir sus posibilidades de condiciones de reproduc- ción. En este sentido, se dedicaron a conocer sus representa- ciones, sus estrategias, las heterogeneidades que los diferen- ciaban de otros grupos en igual situación, sus aspiraciones sobre el futuro, etc. En este tipo de abordajes, aunque bien intencionados, faltó una mirada más abarcativa y totalizadora de las relaciones sociales que daban lugar a un proceso en el cual grandes contingentes de la población se veían lanzados a una situación socio económica desfavorable 9 . Por otro lado e intentado superar las falencias de los análisis recientemente detallados, otro conjunto de investigadores se lanzaron a partir de un abordaje teórico metodológico “relacional”, a “capturar lo que Nun (1987 y 1991) denomina dialéctica de estructuras y estrategias, poniendo en relación “condicio- nes” (objetivas y exteriores a la voluntad de los sujetos) y “experien- cia”, socialmente constituida” (Danani, 1996). En este esfuerzo, la idea de realizar análisis relacionales tiene que ver con captar el proceso social, las relaciones sociales que lo sostienen para entender las trayectorias, situaciones particu- lares y percepciones de los sujetos de las políticas, pero sin culpabilizar a la víctima. El cuidado del enfoque relacional proviene de no atribuir a las características de los pobres (carentes de educación, cobertura de salud, adecuada alimentación y vestido) la explicación de por qué cayeron en tal situación. El riesgo de los estudios que señalábamos en primer lugar, deviene de atribuir a esas características la explicación a la existencia de pobres, vulnerables y desocu- pados. No estamos diciendo que los estudios deliberada- mente (esto es, ideológicamente) estuvieran intentando demostrar esa relación, pero el abordaje teórico metodológico podía inducir análisis de ese tipo. En el análisis relacional se pondera positivamente realizar trabajo de campo para llegar a la meta de investigación, ya
que en aquel “es
donde modelos teóricos, políticos, culturales y
sociales se confrontan inmediatamente –se advierta o no- con los de los actores. La legitimidad de ‘estar allí’ no proviene de una autoridad del experto ante legos ignorantes, como suele creerse, sino de que sólo ‘estando ahí’ es posible realizar el tránsito de la reflexividad 10 del investigador-miembro de la sociedad, a la reflexividad de los poblado- res” (Guber, 2001). Ahora bien, considerando la voz de los destinatarios en tanto participación en los estudios académicos, cabe llamar la atención sobre el manejo que de tales registros puede y debe hacerse posteriormente en el campo del diseño, implementación y evaluación de las políticas. Sobre todo teniendo en cuenta el papel principal que suele darse desde el campo político a los análisis de los “expertos” de la academia. Es importante considerar el mundo de percepciones y
condiciones en que reproducen sus vidas los miles de sujetos destinatarios de los planes sociales y en este sentido es totalmente lícito recoger testimonios, opiniones y evalua- ciones para considerarlas. Pero hay que tener cuidado de la utilización que de esta palabra puede hacerse. Esto lo decimos a propósito de un trabajo que realizáramos durante los primeros meses de este año entre beneficiarios del PJJH a los cuales interpelamos acerca de sus condiciones de vida, de sus percepciones sobre el trabajo y el trabajar. Debemos decir que no comprobamos nada nuevo ni original: la instalación de la precariedad como un estado natural asociado a condiciones flexibles de trabajo, polivalencia, trabajo en negro y bajos salarios, ha calado profundo. Y esta percepción es producida y reproducida sin cuestionamientos, ni interrogantes acerca del proceso social que condujo a tal estado de cosas. La pregunta de cuál sería un trabajo ideal, o qué condiciones de trabajo no se acepta- rían, encontró uniformidad de respuestas en todos los entrevistados sin distinción de edad. Ninguno de los hombres y mujeres con que hablamos, opondría resistencia, ni ningún tipo de condiciones, referidas a cantidad de horas, salario, seguridad social y medioambiente de trabajo. Esto quiere decir que las personas a quienes entrevistamos, están dispuestos a establecer relaciones de trabajo totalmente desventajosas para ellos. Frente a las voces maltratadas de los destinatarios, la evaluación no podría ser en ningún caso seguir fomentando prácticas laborales precarias, inestables, con bajos salarios, sólo porque la constatación del trabajo de campo da cuenta que los destinatarios ya se acostumbraron a ello. Ese es el desafío de los expertos en el mundo académico y de quienes diseñan e implementan las políticas: recoger las voces para diseñar políticas que incluyan en algunos casos y para construir nuevos sentidos en pos de mejores condiciones de vida, en otros. Ese es el mejor aporte que desde el mundo académico puede hacerse y seguirse desde el campo técnico- político.
Hemos intentado presentar algunos tópicos importantes y necesarios para reflexionar acerca de la participación. En primer lugar, nos interesa que quede claro que la propuesta de incluir la participación ciudadana surge en un contexto tremendamente desfavorable para la sociedad argentina, en el cual se llevaba adelante un proceso de transformación estructural sin precedentes. A expensas de los organismos internacionales comienza a aparecer la propuesta de participación, como un toque progresista formal pero con intenciones de hacer participar a los
destinatarios de las políticas más para hacerlos responsables de su propia situación y de los resultados final de las políticas, que como una apuesta firme hacia la reconstitución de la ciudadanía en tanto estatus social. En el sistema de relaciones que caracterizaba al anterior modo de acumula- ción, por el tipo de perfil que asumían las políticas sociales, no era necesario abogar por la “participación” porque de hecho se participaba en todos los ámbitos de la vida social (aunque con distintos niveles según los sectores sociales) a través de un reparto más equitativo de la riqueza 11 . Asimismo, introdujimos la controversia acerca de que la participación de las organizaciones de la sociedad civil no necesariamente eliminan prácticas nonc santas, ya que éstas (no todas) reproducen pautas culturales que cruzan a toda la sociedad, no obstante lo cual, pueden adoptar mecanismos participativos igualmente válidos aunque controvertibles. Lo que intentamos decir aquí es que el sentido y resultados que toman las políticas tienen que ver con relaciones sociales, no con problemas de implementación deficiente, por lo que abogar por la participación sin modificar el nudo de repro- ducción de las relaciones sociales puede resultar fútil. También llamamos la atención sobre el aporte que debiera realizar el campo académico en el sentido de realizar análisis relacionales que consideren la voz de los destinatarios en todos los sentidos posibles: incluyendo allí donde se reclama y espera, y construyendo nuevos sentidos allí donde las prácticas sociales han sido pulverizadas por el dogmatismo neoliberal. Para terminar, nos interesa remarcar que, no obstante el contexto en el que surgen las propuestas de participación, es necesario e importante que se produzca una auténtica movilización de la participación de la ciudadanía articulada con saberes expertos. Pero al respecto, dos observaciones:
en primer lugar, siempre debe estar claro que la responsabili- dad de ejecutar las políticas es del estado (por lo menos en el sistema capitalista) y por lo tanto, éste debe asumir los efectos de tal implementación o las limitaciones de la misma hasta las últimas consecuencias. Y por otro, si se convoca a la ciudadanía, si tal convocatoria es sincera debe estar cargada de un sentido de transferir poder de hacer y habili- tar, es decir, considerar lo que la ciudadanía propone, hacerlos realmente posible y cuando se evalúe que lo que propone esa sociedad civil no alcanza, los saberes expertos tienen la obligación de ir más allá, de construir otros sentidos posibles, ya que no hay que olvidar que nuestra sociedad se está reconstituyendo muy de a poco desde un nivel subterráneo de condiciones y aspiraciones.
1 En el anterior modelo de acumulación el lugar que le cabía a la salud, la educación y al conjunto de prestaciones sociales se correspondía con las necesidades de dicho modelo y por lo mismo, el arreglo denominado Estado de Bienestar se sostuvo en la contradicción acumulación-legitimidad (Grassi et alli, 1994).
2 Con la llegada de la gestión del Presidente Kirchner se iniciaron acciones en el área social que pretenden salir de dicha lógica neoliberal. Básicamente, se pretende salir de la lógica de programas que atiende recortadamente a las distintas poblaciones vulnerables, para pasar a la lógica territorial que además de canalizar y mancomunar las acciones de los distintos actores, políticas y esfuerzos locales, apunta a integrar las líneas de intervención bajo objetivos comunes.
3 A pesar del carácter integrador del anterior modelo de acumulación, es pertinente mencionar que el mercado de trabajo presentaba algunos inconvenien- tes para ocupar a toda la oferta de trabajo disponible: tendencias como informalidad, subutilización y terciarización ya estaban presentes (Monza, 1993; Beccaria, L. y López, N., 1996).
4 El concepto de precariedad se utiliza para calificar las relaciones salariales que se establecen entre empleador y empleado. Antes de las reformas de los ‘90 esta situación identificaba a aquellos trabajadores que no estaban registrados, que trabajaban en negro y que por lo tanto no accedían a los beneficios de la seguridad social. En los ‘90, a este universo de trabajadores considerados precarios, se suman aquellos que a pesar de estar registrados se encuentran sujetos a una modalidad de contrato por tiempo determinado, que lleva impresa en sí misma el estigma de la incertidumbre e inestabilidad (Lopez, 1993).
5 En un trabajo de campo realizado en los años 1996 y 1997 en un municipio del Conurbano Bonaerense, pudimos reconstruir cómo la transferencia de ingresos operada durante la década fue absorbida mayormente por los hogares ubicados en la parte más baja de la estructura social, desplegando todas las estrategias a su alcance para sostener condiciones mínimas de existencia. Al respecto consultar el Documento de Trabajo Nº 19 del Instituto Gino Germani coordinado por Salvia, A. (2000) “La nueva caída en la modernidad. Heterogeneidad y estrategias familiares de vida en sectores populares del Gran Buenos Aires”. Publicado en la World Wide Web: <http://iigg.fsoc.uba.ar/docs/dt/dt19.pdf.
6 Entre las acciones más representativas destinadas a flexibilizar el mercado de trabajo, pueden mencionarse: el fomento de la negociación salarial por empresa, promoción de modalidades de contratación por tiempo determinado, reducción de indemnizaciones por accidentes de trabajo, negociación salarial por productividad, eliminación del derecho a indemnización para las nuevas formas de contratación laboral. Para consultar un mayor detalle de estas modificaciones consultar Grassi en Lindenboim y Danani (2003).
7 Estos programas tienen una serie de elementos en común: a) su estructura organizativa, b) su forma de implementación y gestión, c) las tipologías y actividades de proyectos que estipulan -que pueden enmarcarse en tres líneas o componentes de acción: las referidas a actividades de producción y/o servicios, las dirigidas a la capacitación y/o formación profesional de los/as beneficiarios/as, y, por último, las que enmarcan tareas comunitarias-. (Raggio,
8 Una nota de campo: el año pasado se presentó una persona en la Oficina de Empleo de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires que reclamaba el pago del piquete. Dado que el empleado municipal que lo atendió no entendía a qué se refería, le recordó que estaba en una oficina estatal y si éste era beneficiario, si se refería a cobrar un plan social. El señor que reclamaba, desconcertado, sólo atinó a decir que un tercero del cual no daremos nombre aunque diremos que no era empleado del gobierno de la ciudad sino un puntero piquetero, le había dicho que tenía que cobrar el piquete en esa oficina. Después de conversar un largo rato con el señor, llegaron a la conclusión que lo que reclamaba era su programa jefes y jefas de hogar para el cual había confeccionado una planilla a instancias de aquel tercero que lo había enviado a la oficina de empleo.
9 En este sentido, recuperamos las apreciaciones de Auyero (1997) acerca de los estudios sobre la pobreza en Argentina, que según su visión han quedado atrapados en “metáforas geométricas (la caída, la rodada, la cuesta abajo). La doxa académica queda así atrapada en una suerte de aritmética de la miseria en el sentido de que la
discusión siempre gira alrededor de los mismos temas: cuánta gente está “por debajo o por arriba” de la línea de pobreza, cuántos hogares tienen “necesidades básicas insatisfechas”.
Evitar el “fraccionamiento analítico” que el análisis social centrado en las variables estimula, combinar diversos niveles de análisis [
10 El concepto de reflexividad alude a que las descripciones y afirmaciones sobre la realidad que efectúan los actores no sólo informan sobre esa realidad,
18 sino que la constituyen al mismo tiempo. Dice Guber (2001) que el conocimiento del sentido común no sólo pinta a una sociedad real para sus miembros, sino que a la vez opera como profecía autocumplida. “La reflexividad señala la íntima relación entre la comprensión y la expresión de dicha comprensión.
centrarse en procesos y relaciones [
El relato es el soporte y vehículo de esa intimidad (
puede aparecer y tener sentido”. 11 No obstante, volvemos a aclarar que no estamos idealizando el anterior modo de acumulación ya que sabemos que éste presentaba fuertes contradiccio- nes y que los niveles de universalidad no sólo no fueron totales sino que alcanzaba a los sectores de forma diferente. Pero en términos de comparar con el modo de acumulación neoliberal, generalizamos las condiciones de reproducción durante el EB.
un enunciado transmite cierta información, creando además el contexto en el cual esa información
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Este artículo es fruto de una investigación desarrollada como parte del trabajo de tesis de la Maestría en Investiga- ción en Ciencias Sociales (FCS/UBA. Cohorte 2002-2003) bajo una beca de doctorado de CONICET (ICO/UNGS). La misma se encuentra actualmente en curso, por lo que la intención no será expresar conclusiones cerradas sino simplemente brindar algunas ideas provisorias que sirvan para enriquecer y profundizar la discusión sobre el tema. En paralelo a la crisis de representación y a la pérdida de legitimidad de las instituciones que se viene operando en nuestro país en los últimos años, han surgido iniciativas desde el Estado tendientes a involucrar a los individuos en distintas instancias de “participación”. Partiendo de esta constatación, hemos de intentar demostrar como estas dos cuestiones pueden ser entendidas y analizadas como parte de un mismo proceso que las engloba. Las líneas que se exponen a continuación se centran en la sistematiza- ción del trabajo de campo realizado durante el corriente año a partir del estudio de la implementación del Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires (PP) 1 . El abordaje elegido se basa en una comparación de las distintas modalidades bajo las cuales el PP es puesto en práctica en tres Centros de Gestión y Participación 2 (CGP) ubicados en los sectores norte, centro y sur de la ciudad 3 . Se privilegia un acercamiento que pone especial énfasis en el entramado relacional que se constituye en el momento de la implementación del programa. Se han utilizado distintas fuentes documentales (reglamento, lista de prioridades, actas de reuniones, etc.), observaciones de las reuniones llevadas a cabo y quince (15) entrevistas semi-estructuradas tomadas a funcionarios de la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana que coordinan el PP a nivel de la Ciudad, a los responsa- bles dentro de cada CGP seleccionado y a los participantes involucrados (respetando las diferencias en cuanto a la modalidad de participación 4 ). El trabajo se divide en cinco apartados. En el primero, se presentan las características generales del programa analiza- do y se desarrollan las principales líneas teórico- metodológicas que guían la investigación. En el segundo, se describen las particularidades propias del programa, hacien- do hincapié en las racionalidades políticas que guían su diseño a la vez que las se hace foco sobre las principales problemáticas que intenta afrontar. En el tercero, se analizan los discursos y las prácticas que se constituyen a partir de la puesta en práctica concreta del programa. En el cuarto, se avanza en un desarrollo acerca de que implicancias tiene este programa en la construcción de los sujetos de gobierno. Por último, en el quinto, se esbozan algunas conclusiones provisorias a la vez que se plantean algunas hipótesis para pensar en el futuro. El enfoque para analizar el PP La Reforma de la Constitución Nacional de 1994 modificó el rango institucional de Buenos Aires, otorgándole la característica de Ciudad Autónoma. Posteriormente, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires sancionada en 1996 proclamó la necesidad de “descentralizar” la acción
estatal y “fomentar la participación ciudadana” 5 . A partir de entonces se ha abierto una problemática nueva que introdu- ce las preguntas acerca de la modalidad que implicaría llevar a la práctica esos procesos, el papel que debería cumplir el Estado, las leyes y programas específicos mediante los que se implementaría, y el rol que ocuparían los vecinos y las asociaciones de la sociedad civil. Este nuevo marco legal introducía la concepción participativa del presupuesto. Sin embargo, el programa nunca fue reglamentado. Y su puesta en funcionamiento (aún sin una normativa legal por parte de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires), comenzó en el año 2002 como respuesta desde el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a la crisis desatada en diciembre de 2001. Como plantea un ex funcionario del Gobierno de la Ciudad, a cargo de la Coordinación del PP hasta principios de este año: “A diferencia de la experiencia de Brasil, acá se pone en marcha por necesidad. La ruptura de la relación de representación de finales del 2001, el estallido de la crisis, la proliferación de las asambleas barriales en la ciudad, y una crisis institucional enorme obliga al gobierno de la ciudad a tomar dos decisiones. Una decisión que es de emergencia social, alimentaria etc., y otra decisión que es, bueno, aceptar la participación popular en las políticas públicas. Por lo tanto el PP en la ciudad de Buenos Aires se pone por necesidad”. El PP surge, de esta forma, como una respuesta coyuntural frente a un problema específico. Sin embargo, justamente esta realidad lo convierte en un campo fértil para analizar su implementación desde una óptica que no busque racionalidades o intensiones asignadas a priori al Estado, sino más bien como un programa de gobierno específico mediante el cual introducirnos en el análisis de los modos de imbricación de ciertas racionalidades políticas y tecnologías de gobierno. En este sentido, el análisis que realizaremos en este trabajo encuentra su punto de partida teórico en la perspectiva de análisis de lo que Michel Foucault denominó el “arte del gobierno” (1981). Foucault toma la noción de gobierno, tal como fue pensada en el Siglo XVI. En ese entonces, lejos de vincular el gobierno únicamente con lo estatal, éste era definido como el “modo de dirigir la conducta de individuos o grupos. El gobierno de los niños, de las almas, de las comunidades, de las familias, de los enfermos” (1988: 232). En este sentido, el ejercicio del poder es una cuestión de gobierno en tanto que actúa sobre el campo de posibilidades del otro. Para que exista tal relación, la misma debe operarse entre sujetos “libres”, no en el sentido jurídico sino en el que posean la capacidad de movimiento y de modificación de las cosas. La violencia no es poder. El gobierno actúa delimitando el campo posible de acción del otro: “incita, induce, facilita o dificulta; amplia o limita, vuelve más o menos probable” (1988: 238) Para pensar el modo específico en que se expresa el ejercicio del gobierno, Foucault acuño el concepto de
* Sociólogo, docente e investigador UBA. Estudiante de Doctorado en Ciencias Sociales, UBA.
“gubernamentalidad” (1992, 1990, 1981), un neologismo compuesto que parte de la conjunción de “gobierno” y “mentalidad”. Las racionalidades políticas, aluden a la “mentalidad” que guía la práctica de gobierno. Son campos discursivos de configura- ción cambiante en cuyo marco se produce una conceptuali- zación del ejercicio del poder. Como plantean Rose y Miller (1991) las racionalidades políticas, en primer lugar, tienen una forma moral en tanto que se fundan en ideas o princi- pios que guían la acción de gobierno (sentido común, eficiencia económica, libertad, justicia, etc.). En segundo lugar, tienen un carácter epistemológico, puesto que se articulan en relación a cierta concepción sobre los objetos de gobierno (sociedad, nación, niñez, etc.). En tercer lugar, están articuladas en un idioma distintivo. En esta perspecti- va, el discurso político es más que una simple retórica ya que se parte de una noción “performativa” del lenguaje en tanto que permite hacer las cosas “pensables”. Como expresan Rose y Miller: “Political rationalities, that is to say, are morally coloured, grounded upon knowledge, and made thinkable through language” (1991: p. 8) Las racionalidades políticas se hacen presentes, generalmen- te, a través de determinados programas de gobierno. La relación entre unas y otros no es de simple derivación o determina- ción sino de traducción (transalation). Hay una transacción entre las moralidades, epistemologías e idiomas implicados en la racionalidad política, que expresan lo que es “deseable” y su aplicación en una problemática concreta, que determina lo que es “posible”. De este modo, las racionalidades políticas se expresan en mecanismos concretos que buscan regular las relaciones y conducirlas según la lógica prefijada. 20 La actualización de estos programas de gobierno se hace a través de tecnologías de gobierno específicas (técnicas de cálculos, procesos de examinación, inauguración de determi- nados profesionales especialistas, etc.) que no son más que “mecanismos mundanos” (1991: 13) a través de los cuales las autoridades llevan adelante la prácticas de gobierno. Esta perspectiva se asienta sobre una concepción que prescinde de ver en la racionalidad un proceso de creciente racionalización o el de una racionalidad a priori que es activada en el momento de su ejercicio. Por el contrario, el concepto de racionalidad política, en este marco, alude a una racionalidad específica 6 . No hay una racionalidad política uniforme, sino que cada instancia de gobierno moviliza sus racionalidades. Por lo tanto, éstas pueden ser, a veces, contradictorias entre sí incluso dentro de una misma institucionalidad. Los problemas coyunturales movilizan una reflexión continua que crea y recrea las racionalidades políticas. Esta reflexión conduce a la creación de un programa de gobierno, que se aplica a partir de determinadas tecnologías de poder. Sin embargo, no implica una necesaria correspondencia. Puede haber programas que incluyan tecnologías de poder que estén desfasadas, o incluso sean opuestas, a las racionalidades políticas. Esto, conduce a analizar la problemática del gobierno sin caer en una mirada excesivamente institucionalista o estatal. El Estado no va a ser pensado más que como un conjunto de prácticas de gobierno ensambladas entre sí. Como plantea Foucault, el Estado como tal no tiene esencia. “El Estado no tiene entrañas en el sentido de que no tiene interior. El Estado no es otra cosa que el efecto móvil de un régimen de gubernamentalidad múltiple” (1992: 208-209)
Por último, permite un estudio respecto a los sujetos que escapa a los análisis racionalistas o universalistas. El sujeto no es un ser pre-dado. Por el contrario, se construye como
tal a partir de la puesta en práctica de una multiplicidad de instancias de gobierno (no necesariamente estatales) que lo van modelando. La construcción del sujeto de gobierno depen- derá, en cada caso, de las articulaciones de las racionalidades políticas, los programas y las tecnologías de gobierno. Si adoptamos estos conceptos y los utilizamos para el análisis de la puesta en práctica del PP nos preguntamos:
¿Cuál/es son las racionalidad/es políticas sobre las cuales se construye el PP? ¿Cuáles son los aspectos morales, epistemológicos y lingüísticos que se ponen en juego? ¿Qué relación se establece entre la formulación de las racionalidades políticas en general y su traducción al progra- ma concreto? ¿Que tecnologías de gobierno se utilizan? ¿Qué consecuencias se pueden vislumbrar en relación a la construcción de sujetos de gobierno? Al hacernos estas preguntas evitamos caer en un análisis que sólo se pregunte por la distancia que existe entre el ideal de
la “participación ciudadana” y su puesta en práctica, que son
los que predominan, en general, en este tipo de estudios. Y esto es posible porque no creemos que exista un modelo “ideal” a priori al que seguir. En todo caso, este ideal es
parte constitutiva de la racionalidad política implicada 7 . En otras palabras, no nos interesa caer en un análisis normativo
o prescriptivo de la acción, en el que lo principal radica en evaluar las conductas de los sujetos a partir de ciertos
valores externos que sólo existen en la cabeza del investiga- dor. Por el contrario, lo que buscamos es una comprensión de los modos específicos de relación que surgen a partir de
la puesta en práctica del PP. No preguntarnos: ¿Por qué los
sujetos participan poco, o no participan o están más cerca o más lejos del ideal? Sino: ¿Cómo es que la puesta en práctica del programa implica nuevas formas construcción de sujetos de gobierno? Puesto que el PP alude a la “participación ciudadana”, encontramos en la ciudadanía un campo fértil para analizar dicha relación. La ciudadanía se constituye en un concepto útil para ingresar al estudio de los discursos y las prácticas de gubernamentalidad. Como plantea Procacci, la ciudadanía “debe ser estudiada como parte de lo que Foucault denomi- nó el arte de gobierno” (1999: 16), y que desarrollamos en las líneas precedentes. Para esta autora “la ciudadanía puede describirse como una estrategia para gobernar procesos de cambio social que afectan a las relaciones políticas Una estrategia, en realidad, para la creación social de ciudadanos” (1999: 16). La pregunta es, entonces, que lugar jugó y juega, en cada momento histórico, la ciudadanía en el proceso de construcción de sujetos de gobierno a partir de la implementación de programas y tecnologías de gobierno que se vinculan con determinadas racionalidades políticas.
Las particularidades del PP. El sueño de la “desmistificación” del gobierno
“Lo que estos procesos de democracia participativa reclaman es otro tipo de ciudadano. Con el compromiso activo, continuo, no sólo el
reclamo (
resolución a muchos problemas (
buena administración o la administración óptima de esos recursos. Sumar a los ciudadanos de pie a pensar en la construcción de esos “óptimos” es desmitificar al gobierno”, dijo en una entrevista un funcionario de la Secretaría de Descentralización y Participa-
El juego consiste en que con recursos escasos tenés que dar
El buen gobierno consiste en la
ción Ciudadana a cargo de la Coordinación del PP. ¿Desde dónde piensan el PP aquellos que tienen la misión de construirlo, reglamentarlo y, fundamentalmente, condu- cirlo? Foucault plantea que los gobernantes siguen en distintos momentos históricos diversos “sueños políticos” (1989: 202). Estos no son realidades tangibles sino que constituyen modelos de pensamiento acerca de cual es la forma óptima de vincular a los sujetos entre sí, y, por lo tanto, ejercer la acción de gobierno. Estos sueños políticos constituyen objetivos de máxima, blancos móviles que si bien nunca llegan a alcanzarse, construyen y reconstruyen permanentemente los discursos, valoraciones, intereses, etc. que orientan al gobierno en cada momento histórico. Como plantean Rose y Miller (1991), el gobierno es una operación que tiene una falla congénita: la imagen sublime de una regulación perfecta existe sólo en el interior de la mente de los gobernantes. ¿Cuál es el “sueño político” que subyace a la implementación del PP? La respuesta más rápida es que el ideal que se persigue es el de la “participación ciudadana”. Seguramente que esto es así. Sin embargo, esto es demasiado amplio y nos dice poco de la realidad específica del PP. Quizá la respuesta más precisa esté en el fragmento de entrevista citado anteriormente. El sueño es el de una desmitificación del gobierno. Por detrás de la lógica de la construcción del ciudadano responsable y participativo se recorta nítidamente una intencionalidad quizá menos pretenciosa en términos morales pero mucho más eficaz en términos prácticos. Al valor supremo de la participación le corresponde la idea de la desmitificación del gobierno. En este punto, se entiende la relación que existe entre el problema concreto y la racionalidad política que se constru- ye a partir de él. El problema es el creciente desprestigio institucional, la crisis de representación de los partidos políticos, la generalización de la idea de ineficiencia, discrecionalidad y corrupción estatal que fue creciendo durante la década menemista y que estalló en diciembre de 2001. La crítica apuntaba a una modalidad específica de gobierno y a las racionalidades políticas implicadas en él. La construcción “mítica” del gobierno imperante entonces se nutría de todas estas impresiones. Por lo tanto, la respuesta es “desmitificar” al gobierno, es decir, mostrar que gobernar no es “eso” que “se dice” sino una tarea simple pero compleja a la vez, que nos concierne a todos en tanto miembros de un colectivo y en la que por lo tanto tenemos las puertas abiertas para involucrarnos. En esta tarea de “desmitificar” al gobierno, trabajar sobre una nueva modalidad de construcción del presupuesto aparece como una técnica esencial. Y esto es así porque, en alguna medida, la política presupuestaria aparece en el imaginario como la acción de gobierno por excelencia, en tanto que es la herramienta para administrar los recursos escasos. El PP es la herramienta que puede “desmitificar” la acción de gobierno de manera más clara: al introducir un mecanismo de participación se pluraliza y visibilizan los mecanismos decisorios de la política gubernamental. Esta desmitificación de la acción de gobierno es pensada como un mecanismo que recomponga el vínculo de los sujetos mediados por la política de gobierno. Como plantea un ex Coordinador del PP: “Hay que imbrincar la legitimidad de origen de los gobiernos representativos con la legitimidad de ejercicio que hace falta para la permanencia en el poder. Y la legitimidad de ejercicio solamente se basa en la participación popular. Nadie es tan esclarecido
como para saber que quiere la gente. Y la gente no tiene porque delegar su representación cada cuatro años. Porque como yo te decía la concreción de la política son los presupuestos. Y la gente anualmente tiene que decidir adonde van los presupuestos.” Hasta aquí nos conducimos por los caminos de los ideales que guían a la formulación del PP. Ahora bien, esto nos conduce a las problemáticas que surgen naturalmente al introducir estas nuevas concepciones e ideas. Aparecen una serie de problemas teóricos que se deben resolver. En primer lugar, el problema de los actores, que trae aparejado una serie de preguntas: ¿A qué actores convocar, bajo qué modalidad, y qué lugar se les debe asignar? ¿Deben partici- par ciudadanos organizados o vecinos “sueltos”? ¿Qué lugar deben ocupar los partidos políticos, los sindicatos, los clubes barriales, etc.? En segundo lugar, el problema de la escala. Se superponen la escala de la ciudad con la escala barrial o territorial. Y, en este sentido, surgirán las preguntas que se hagan los responsables de llevar a cabo el programa: ¿Qué problemáticas son específicas de lo local y cuáles responden a una lógica de la ciudad? ¿Cómo relacionar la estrategia general que disponen los funcionarios centrales con los proyectos puntuales que plantean los vecinos? En tercer lugar, el de la modalidad de resolución: ¿Quiénes y cómo deben decidir las prioridades presupuestarias? ¿Es una acción que le corresponde, en última instancia, al Gobierno de la Ciudad? ¿O debe quedar en manos de los participan- tes? ¿Es una gestión pública no estatal o una cogestión? Toda esta serie de preguntas van siendo respondidas con elementos que refieren a las características propias de las racionalidades políticas. En primer lugar, el problema de los actores se responde desde un paradigma moral: la inclusión vendrá dada por la construcción de la figura del participante. Hay que actuar a partir de un compromiso de “participa- ción”. Ésta se constituye en la forma moral por excelencia para esta racionalidad política. No importará tanto las características de los actores (si son individuales o colectivos, partidos u ONG, etc) como la modalidad específica que se busca de la relación entre ellos. Lo que se busca es la cooperación, o “el bien común”, como plantea en la entrevista el Coordinador del PP. En segundo lugar, la resolución del problema de la escala expresa el carácter epistemológico de la racionalidad política. El objeto de gobierno no es la ciudad sino el barrio, o en todo caso el barrio como origen de las relaciones de comunidad que luego se extenderán al ámbito de la ciudad. La lógica que impera es que contribuyendo al barrio se construye ciudad. Por último, las respuestas a las modalidades de resolución van construyendo el lenguaje que delimita al PP. Y allí aparecen términos como “comisiones temáticas”, “priorida- des”, “consejeros”, “áreas barriales”, “foros regionales”, y tantos más.
El progrma del PP. La localización del gobierno en los CGP
Las racionalidades políticas guían la práctica de gobierno. Pero, como mencionamos anteriormente, para hacerse efectivas como acciones deben ser codificadas dentro de un programa específico. En este plano aparecen una multiplici- dad de problemas anexos, que no están vinculados ya con las conceptualizaciones en el orden teórico de lo deseable sino más bien con las formas específicas y concretas mediante estas racionalidades políticas se ponen en práctica. Este es el lugar que ocupan los programas de gobierno.
Ellos suponen, como plantean Rose y Miller, que “lo real es programable” (1991: 12). La puesta en funcionamiento de un programa de gobierno supone la delimitación de los agentes que lo van a llevar adelante, las modalidades específi- cas de acción, etc. Y, para determinar estas cuestiones hay que pasar del universo de lo deseable a la realidad concreta de lo posible, con todas las limitaciones y condiciones que ello supone. En el caso del PP, hay una Coordinación General al nivel de la ciudad, que depende del Gobierno de la Ciudad Autóno- ma de Buenos Aires y responsables del programa al nivel de los CGPs, a los que se suman los Consejeros elegidos por el voto de los participantes en el PP anterior, y que tienen un mandato por un año. La primera característica del programa es la falta de una definición general para la ciudad en su totalidad. Como plantea la coordinadora del PP en el CGP-Centro: “Si vos me decís qué es lo necesario. Primero que exista un equipo que coordine el PP desde el Área Central, que conduzca. Cuando vos lanzás un
programa a escala ciudad, lo tenés que conducir, así como lo conducís a
Cuál es la lectura política, cómo vamos a interpretar el
escala local. (
reglamento. Todavía el PP no es autogestivo. Es una política pública con una fuerte responsabilidad por parte del gobierno”. Tal como se desprende de las observaciones realizadas en los distintos CGPs, efectivamente el programa carece de un lineamiento que se desarrolle hacia la totalidad de la ciudad en su conjunto 8 . Esta situación puede ser pensada desde una óptica que privilegie un análisis en términos de la creciente “debilidad” estatal, en el sentido de una pérdida de capacidad para articular sus acciones de gobierno a una escala relativamente 22 amplia. En este sentido, hay que recordar que el PP se está implementado sin una normativa legal que indique cual es la forma que debe adoptar y que grado de vinculación tienen las elecciones de las prioridades votadas por los participantes con su materialización por parte de las áreas de gobierno implicadas en su resolución. Sin embargo, si entendemos que el proceso de gobierno se vincula con las pequeñas decisiones cotidianas que se van adoptando en la resolución de los problemas que aparecen, llegamos a la conclusión que no hay una necesaria corres- pondencia entre elementos los jurídicos y las prácticas de gobierno. En este sentido, más que preguntarse: ¿por qué no hay una reglamentación del PP? ¿por qué no hay una coordinación central? Quizá sea más útil preguntarse: ¿Qué implican estas situaciones en términos de la puesta en práctica del PP como programa de gobierno? La inexistencia de una puesta en práctica uniforme del PP conduce a que el nivel práctico de las decisiones recaiga en los agentes estatales a nivel de CGP. En este sentido, se construye una situación de “libertad” por parte de los directores para conducir el proceso según los criterios que crean convenientes 9 . Sin embargo, esta “libertad” se ve condicionada por la falta de recursos humanos (personal disponible en el CGP), materiales (desde insumos para hacer la difusión hasta elementos de librería), o simbólicos (la casi nula capacitación en los supuestos “ideales” participativos que persigue el PP). En este marco, la problemática de gobierno, concentrada al nivel del CGP, recodifica las preguntas implicadas en la elaboración del programa a nivel ciudad. Las preguntas ya no serán: ¿Cómo hacemos para que la gente se interese y participe? ¿O cómo construimos a partir de ello ciudadanos
“participativos”? Sino más bien: ¿Cuál es el modo más efectivo de llevar adelante el proceso teniendo en cuenta que los recursos son escasos? Es en este nivel, entonces, donde se asienta primordialmente el proceso de reflexión sobre la práctica de gobierno, introduciendo una serie de problemas concretos que hay que afrontar: decidir de qué forma se va a realizar la convocato- ria, a que actores involucrar y a cuales mejor dejar afuera, cómo organizar el calendario de reuniones, cómo armar el equipo de trabajo, cómo hacer las votaciones, etc. Estas cuestiones no obtienen las mismas respuestas en cada zona. En primer lugar, por la gran heterogeneidad de los agentes que llevan adelante el proceso. Hay CGP con directores con experiencia y otros que comenzaron su gestión este año. Hay CGP en los que predominan trabaja- dores de planta y otros en los que son mayoría los trabajado- res contratados. Hay CGP con personal técnico y otros con mayoría de militantes políticos barriales. En segundo lugar, por la gran diferenciación que existen entre las realidades de las zonas estudiadas. La ciudad de Buenos Aires delimita, en sus tres cordones norte, centro y sur de la ciudad espacios urbanos que nada tienen que ver con los otros. En los extremos, mientras que el norte se caracteriza por una alta concentración de zonas residenciales de alto poder adquisiti- vo, el sur es una muestra del creciente nivel de pobreza que sufren algunos sectores urbanos postergados. Allí se encuentran la gran mayoría de villas miserias y barrios precarios de la ciudad. En este punto, las mismas preguntas tienen respuestas
específicas concretas. Sin embargo, lo que prima en todos los casos, al elegir un camino u otro no es ya el fin planteado a nivel general en términos de la “desmitificación” del gobierno y la construcción de la “ciudadanía participativa” sino más bien el de conducir el proceso de forma tal que se desarrolle “normalmente”. En este sentido, lo que interesa es la administración del conflicto latente. Esto no quiere decir que los agentes estatales de los CGP se convierten en pequeños “maquiavelos”. Sino más bien que los ideales que guían al proceso quedan subsumidos a las problemáticas concretas que hay que afrontar. Gobernar es administrar tensiones. No es otra cosa lo que se plantean los agentes estatales involucrados en ello. Sin embargo, frente a esta situación se dan distintas estrate- gias. El Director del CGP-Sur, al comenzar el proceso y a poco de asumir su cargo comentaba: “Yo voy a llamara a todos,
todas las organizaciones del barrio, los partidos políticos, todos, y que
quieren venir a putearme, que vengan
Esta situación, tiene su
opuesto en los dichos del Director del CGP-Norte, que ya vivió una experiencia similar y no quiere volver a pasar por ella otra vez: “Nosotros el año pasado tuvimos masividad en algunas
reuniones por internas que tienen a veces que ver con lo territorial o con
lo barrial de distintos grupos (
Teníamos un poco más de gente, pero
donde se hacía la reunión un terreno de disputas muy focalizado (
Teníamos más gente, pero el proceso era menos productivo. Este año, en cambio, la apuesta fue distinta. Menos gente pero mejor calidad de las prioridades votadas”
El programa del PP y la construcción de los sujetos de gobierno
Para administrar el programa de gobierno, en primer lugar hay que saber cuales son sus particularidades. Como se desprenden de las palabras citadas de los directores de los CGP el elemento más llamativo que surge al analizarlo es
que tiende a superponer los campos de la política y la gestión. En términos generales ambos campos poseen sus reglas específicas, sus apuestas, sus estrategias y sus habitus (1997, 1995, 1993, 1991). Mientras que en el campo político se juega un capital específico basado en el reconocimiento y la representación de intereses, en el campo de la gestión se lucha por un capital específico acumulado en base a criterios técnicos de eficacia y eficiencia en la resolución de proble- mas. En nuestras sociedades, aún cuando el campo político se ha ido paulatinamente “profesionalizando”, mantiene su autonomía en relación al campo de la gestión. Las disputas políticas se dirimen en las elecciones, a partir de la moviliza- ción de los recursos que posee cada grupo o actor. Esto no quiere decir que el político no pueda actuar en el campo de la gestión. Frecuentemente el paso de uno a otro se da a partir de asumir algún cargo público. Es decir, de pasar de ser tan sólo un político para convertirse en un funcionario. Sin embargo, esto no implica que el campo se unifique sino que la misma persona actúa paralelamente en los dos. Algunas de sus acciones estarán destinadas a asegurarse una posición en el campo político y otras a obtener cierto reconocimiento en el campo de la gestión 10 . La implementación del PP tiende a borrar estas demarcacio- nes entre el campo de la política y el campo de la gestión. Se constituye una arena de conflicto cuyas luchas atraviesan simultáneamente tanto la lógica del reconocimiento y la representación política como la de la eficiencia técnica. El proceso incluye una lógica política, en tanto que abre el juego a los actores territoriales para disputarse el poder simbólico que otorga, por ejemplo, el de ganar la votación para elegir el consejero barrial. Pero, a la vez, incluye una lógica de gestión, en tanto que se busca dar solución a los problemas barriales bajo la modalidad de las comisiones temáticas (que este año fueron Desarrollo Urbano Local, Desarrollo Socioeconómico, Salud, Educación y Cultura y Deporte). Como todo proceso de gobierno, el gran objetivo es poder conducirlo hacia los fines buscados. Pero estos fines no están dados de antemano sino que se constituyen en la reflexión continua que atraviesa a la misma práctica. En el caso del PP, son los funcionarios a nivel de los CGP los que están continuamente interpelados por las problemáticas que trae aparejadas la implementación en su territorio de un programa con las características descriptas. Frente a esta situación, los coordinadores de los CGP deben actuar en ambos campos a la vez. Y responder ciertos interrogantes: ¿qué privilegiar, la apertura a todos los actores territoriales con el riesgo de que el proceso se desarrolle de manera conflictiva, sin alcanzar eficiencia en la gestión y corriendo el riesgo de ahogarse por las pujas políticas? ¿O tomarlo como una herramienta de gestión más del CGP y por lo tanto tratar de que se desarrolle con menos participa- ción pero con un mayor nivel de “calidad” en las iniciativas votadas como prioridades presupuestarias? Estos son los dilemas que se plantean los directores de los CGP. Como vimos al cierre del apartado anterior, en el CGP-Sur se privilegió la lógica política y en el CGP-Norte la de la gestión. Por supuesto que las respuestas también están condicionadas por las características de los barrios en los que están ubicados, las experiencias de los años anteriores, etc. En algunos casos, en los que la presencia de organiza-
ciones políticas es más débil, fundamentalmente en el norte de la ciudad, es más fácil conducir el proceso hacia la gestión que en los barrios del sur en los cuales existen una amplia gama de organizaciones territoriales (partidos políticos, organizaciones vecinales, presidentes de villas, etc.). En el CGP-Norte no es que los actores políticos desaparez- can, sino más bien que se adaptan más fácilmente a la lógica de la gestión. Juan, un joven con varios años de militancia activa en el Partido Socialista nos dice: “Esos pequeños espacios que la ciudadanía tiene en los órganos gubernamentales tiene que aprovecharlos y utilizarlos de la mejor manera tratando de llenarlos de
contenido, llenarlos de gente, sino se logra el efecto contrario al que se desea: esos espacios de participación que uno tenía se empiezan a viciar, se empiezan a cerrar. Y uno en lugar de conquistar mas lugar a través de los cuales poder crecer en capacidad de gestión, en capacidad de mejorar problemas para lo barrios termina decayendo”. En el sur parece más difícil esta relación. Es así que, por ejemplo, Roberto, un Consejero elegido dos años consecuti- vos nos comenta en relación a la elección ocurrida en un Área Barrial 11 . “La gente de Riquelme (del peronismo tradicional) terminó llevando la elección a un enfrentamiento con el CGP. Porque llamaban a la gente diciendo hay que ir a votar a un Consejero en contra del CGP. Y el CGP decía: yo no tengo nada que ver. Pero era una cuestión, para la gente de Riquelme, de posicionamiento territorial
en algo, que tampoco
digamos, era como viste, una
de estar golpeados en 2001, era una forma de sacar
salió mal porque salieron terceros”
Vale como aclaración que, aunque en algunos CGP se de con más fuerza que en otros, la realidad impone la necesaria participación del CGP en el campo político. Esto era más marcado en los años precedentes, donde desde la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana se desarro- llaba con mayor grado que en la actualidad una estrategia general para la Ciudad en su conjunto. Asegurarse la elección de un Consejero afín no sólo garantiza un trabajo más productivo a nivel de CGP sino que también permite la conducción del proceso desde el Consejo de PP, que se
constituye con los Consejeros de toda la ciudad y que tiene como principal misión la de establecer el reglamento. Quizá el caso más interesante, en relación a la tensión
política-gestión se encuentra en el CGP-Centro. En este caso el proceso se desarrolla en un equilibrio constante entre ambas lógicas. Por un lado, desde el CGP se apunta clara- mente a la gestión. “Tratamos de armar ese tejido. Que el PP sea parte del proceso de gestión. Que no sea una cuestión aislada, que tenga que ver con los proyectos y las cuestiones de la gestión que nosotros vamos empujando”, dice la Coordinadora del programa. Pero para eso tiene que participar del juego, con actores que no se presentan como actores políticos sino como simples participantes: “Sabes que hay gente que va a venir a aniquilarte, y camuflada. Y vos tenés que conducir esa participación, que todos participen, no podes salir a pegarle a nadie, por más que vos sabes quien es y cual es la intencionalidad que tiene” Ahora bien, más allá de como se resuelva la cuestión, el dilema atraviesa a los agentes que deben conducir el proceso
y les impone estrategias para posicionarse. Aquí es donde la
reflexión del gobierno se aparta definitivamente de las racionalidades implicadas en la formulación teórica del programa. Aún sabiendo que el resultado difiere del espera-
do, la misma lógica del proceso hace que los ideales queden
a un segundo plano. El universo de lo deseable se encuentra
con la realidad de lo posible. Como nos comentó la Coordi- nadora del PP del CGP-Centro, se constituye “una delgada
línea que tiene que ver con la estrategia política y la estrategia técnica.
No, es muy duro
tiempo hace conflicto dentro tuyo. Porque uno además de ser un
Ese es el punto más duro, porque todo el
profesional sabe como técnicamente debería ser un proceso participativo,
también es duro tener que bancarte
que sea como a vos no te gustaría que fuera”. Esta superposición de lógicas de acción se expresa en la continua tensión entre la participación y la representación. Ésta última sigue los parámetros de la lógica política, mientras que la primera es la forma principal mediante la cual se incorpora a los individuos bajo la modalidad de la gestión “colectiva” o la “co-gestión”. Esta tensión se expresa en los participantes del proceso en dos cuestiones vinculadas entre sí: las formas de presentación colectiva para participar en el proceso y en los modos de acción que llevan a cabo por los involucrados. Respecto al primer punto, se construye un universo poco claro. Los participantes, en general, tienen una vocación política, y muchos de ellos han participado o participan activamente en algún partido. Sin embargo, son pocos los que se presentan directamente como representantes partida-
donde se vicia, donde es positivo
rios. Por un lado, la crisis de 2001 ha impactado fuerte y muchos de los actores territoriales prefieren no mostrarse claramente. Por otro lado, el universo de interacción incluye ahora a colectivos que no se rigen por la lógica política tradicional. Por el contrario, el universo de la participación- gestión privilegia más la pertenencia de una asociación vecinal que de un partido político. Probablemente esto se deba, justamente a que éstos últimos están asociados únicamente con la política-representación. Como nos cuenta Marta, una vecina de zona norte que forma parte grupo de “Amigos de la Plaza Félix López”, nos
dice: “Hay una cosa
repente, a los organismos públicos el
“sellito”, Asociación o Grupo
como que le llama más la atención.
Es muy diferente a “soy una vecina
Asociación vecinos de la (plaza) Félix López. Yo se que es ridículo, pero te terminan dando más bola”. La relación representación-
participación se expresa también en la forma que adquiere la participación de los individuos. Lo que predomina es que el que está presente activamente es el “representante” de una asociación u organización. Y el resto aparece sólo en el momento de la votación final. Respecto al segundo punto, para poder participar no alcanza sólo con los habitus y las prácticas políticas habituales. Los actores deben seguir además una conducta que incorpore los elementos de la gestión. En este sentido, la representación tiende a estar subordinada a la participación. Para poder ser elegido como delegado hay que participar activamente en el 75% de las reuniones de las comisiones temáticas. Y en ellas muchas veces lo que prima es la capacidad de impulso de propuestas. Al respecto Carlos, un vecino del CGP-Sur, comenta: “lo primero que hicimos fue meternos en las comisiones
temáticas (con los proyectos que ya venía trabajando la Asociación). Entonces nos metimos en la comisión de Desarrollo Urbano Local. Y fui con los proyectos. Y después me encontré con la realidad de que había 10 vecinos y ninguno había llevado proyectos, porque están
soy la representante de la
trabajando en organizaciones con otro tipo de trabajo, no tienen
Entonces claro, como yo llegué con las carpetas me eligieron delegado temático. Y cuando me eligieron delegado temático, para nosotros es una responsabilidad. Entonces dijimos, la única forma de que los proyectos vayan es que vayamos y nos postulemos para Consejero. Por eso vinieron los vecinos a apoyarme con el tema de Consejero”. Si los momentos de la participación en Comisiones Temáti-
cas expresan la lógica de la participación-gestión, donde se percibe más claramente la lógica del campo político es justamente en el momento de la elección a Consejero que es donde se pone en práctica un mecanismo de representación. Allí los actores movilizan todos sus recursos disponibles. Aparecen de este modo personas que sólo van a votar el último día, sin tener idea de cómo es el proceso ni de que se trata el programa. Con diferentes matices, esto ocurre en todos los barrios. “La directora dijo que era una obligación”, dice Laura, una chica de 20 años que votó en el Terciario donde estudia para maestra jardinera, impulsada por la directora que se postulaba para Consejera. “A mi me invitaron de estos
Amigos de las Paz (un comedor comunitario), que está en la calle Paso.
Vení, que hay que apoyar a dos personas
Pensé que iba a ver algún
intercambio de ideas pero no, era una votación, me sigue llamado la atención que así no se soluciona nada”, comenta Rodolfo, un vecino de la zona centro. “En el comedor nos dijeron que teníamos que ir a votar”, agrega Amalia, una anciana que ya pasó los ochenta y que vive en una vivienda precaria en el sur de la ciudad. Las tensiones política- gestión y representación- participa-
ción atraviesan, de una u otra forma a todos los participan- tes del programa. Se van dibujando nuevos sujetos de gobierno, diferentes al modelo de la representación política tradicional pero alejados también de un mero perfil técnico. Los nuevos sujetos de gobierno que construye el PP van a constituirse a partir de un nuevo saber técnico- político: no sólo poder decir qué es lo que le falta a la zona y cómo resolverlo sino también contar con la información necesaria para poder “leer” los movimientos (muchas veces ocultos) de los actores políticos barriales. Este nuevo saber va delineando nuevas moralidades: la participación, en este universo es pensada como una actitud deseable en tanto que trasciende la mera lucha política y construye a los sujetos como vehiculizadores de las deman- das de los vecinos. Surge una nueva concepción de lo que es la participación política, que la emparenta con la gestión. Esto es lo que nos dijo Patricio, un joven participante de 28 años, militante del PJ y con varios años en la gestión pública en el ámbito legislativo y ejecutivo del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires: “(como ciudadano) sos el que genera las
demandas. (
política es decir frente a esta demanda yo tengo que generar una oferta, una solución.”
Las tensiones política-gestión y participación-representación van delineando nuevos sujetos de gobierno. Los funciona- rios no son meros técnicos sino que tienen que implicarse, en mayor o menor medida, en las prácticas políticas territo- riales. Los participantes, a la vez, tienen que desarrollar habilidades técnicas para sumar a las capacidades políticas con las que cuentan previamente. Se construyen sujetos de gobierno híbridos y se desdibujan las demarcaciones previas. El universo de las interacciones se torna un espectáculo borroso, donde se mezclan las lógicas de acción, se entrecruzan las valoraciones y se reconstruyen las moralida- des implicadas. La “participación”, en el caso del PP, actúa tácticamente:
relocaliza a los sujetos en el espacio y en el tiempo. Su objetivo de máxima es el de reconstruir a los sujetos y a las organizaciones sin eliminarlos. Para ello apela al mote de “ciudadana”, la mejor forma de diferenciarla de una “partici-
Eso es participación ciudadana. Y la participación
pación política”. Sin embargo, el concepto de ciudadanía queda demasiado grande para esta “micropolítica” de la participación que introduce el PP. Si la referencia es el
barrio, será difícil pensar en la “ciudadanía”. Como plantea
Carlos, del CGP-Sur: “Ciudadano, viste? No me va
tener el mote de vecino”. La vecindad supone un acercamiento. En el mote de “vecino” se eliminan las diferencias. La cercanía espacial tiende a eliminar las distancias políticas y sociales. Como
plantea Carlos, “Hay diferencias respecto a algunas cosas, pero somos
todos vecinos (
discute ideologías, por eso se puede llegar a armar un arco tan grande Como no se discute ideologías, podemos ponernos de acuerdo”. Se percibe así una última tensión que expresa las anterior- mente mencionadas: la de ciudadano-vecino. Ambos tienen un punto en común: expresan la pertenencia a un espacio social, y persiguen el ideal de un bien a la vez individual y colectivo. Sin embargo, entre ambos hay varias diferencias. En el primer caso, el objetivo es buscado es universal y se expresa en la asignación de derechos y deberes igualitarios, con la concomitante identificación del Estado como un ente
externo que debe garantizarlos. La ciudadanía es un vis a vis frente al Estado y se expresa en un espacio territorial que
excede el de la interacción cotidiana. En este sentido, la ciudadanía se acerca más a la representación que a la participación y a la política más que a la gestión. Por el contrario, en el segundo caso, el fin perseguido es el de una solución particular que se expresa en la resolución de una problemática barrial. En este esquema el Estado no aparece como un “otro” sino como un actor más, represen- tado en el CGP. El vecino no está vis a vis frente al Estado sino que lo complementa, actúan conjuntamente dentro de un espacio territorial de escala barrial. Es por ello que el vecinazgo, tal como juega en el PP, se vincula más con la participación que con la representación y con la gestión más que con la política. El sujeto de gobierno se construye en base a esta tensión irresoluble. El vecino participa en tanto ciudadano. Si sólo fueran vecinos, desaparecería la idea de la ciudadanía y con ella se desdibujaría el Estado en tanto institución diferencia- da de la sociedad. Pero si sólo fueran ciudadanos, se haría difícil pensar en una participación de los sujetos en las prácticas de gestión. Ambos términos juegan como contra- peso y son fundamentales para la construcción de los sujetos de gobierno que se van dibujando a partir de la implementación del PP.
Lo bueno de los encuentros de vecinos es que no se
1 El diseño de la investigación prevé un análisis comparativo del PP con otros dos programas que apelan a la participación abierta de los vecinos. Esto, sin embargo, no será desarrollado en el presente trabajo.
2 En la ciudad hay dieciséis CGP. Según la definición que da el propio GCBA : “Los Centros de Gestión y Participación son la base de la descentralización administrativa del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. En ellos, los vecinos pueden efectuar trámites de Rentas, Registro Civil, Infracciones de tránsito, entre otros. Asimismo, pueden acceder a servicios sociales, culturales y de capacitación, realizar denuncias frente a la vulneración de sus derechos como ciudadanos o reclamar ante deficiencias en la prestación de servicios públicos. Los CGP constituyen un canal para la participación barrial, a través de diferentes instancias que promueven el protagonismo colectivo y la búsqueda consensuada de soluciones.” (www.buenosaires.gov.ar)
3 Para resguardar el anonimato de los funcionarios entrevistados, evitamos referir el número de CGP analizado. Para poder distinguirlos los nombraremos como CGP-Norte, CGP-Centro y CGP-Sur respectivamente.
4 Se entrevistaron a vecinos que participaron activamente en las comisiones temáticas, a quienes además fueron elegidos Delegados Temáticos o Conseje- ros, y a quienes sólo concurrieron el día de cierre para votar en la elección a Consejero.
5 Si bien no se ha llevado a la práctica todo lo que se plantea, puede comentarse, a modo de ejemplo, que el artículo 31 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires (1996) establece la creación de Comunas y, dentro de ellas órganos consultivos con funciones de “deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, elaboración de propuestas, definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de la gestión”. Y el artículo 52 proclama “el carácter participativo del presupuesto”.
6 Como plantea Foucault: “Pienso que la palabra racionalización es peligrosa. Lo que tenemos que hacer es analizar las racionalidades específicas, en lugar de invocar siempre el proceso de la racionalización en general” (1988: 229)
7 Esto será desarrollado en el siguiente apartado.
8 Según lo que hemos podido relevar, esto no era tan marcado en los años precedentes.
9 Los únicos límites a la acción lo pone el reglamento básico que rige al proceso, pero el mismo lejos está de precisar, como hemos visto, una modalidad de ejercicio de gobierno. 10 En general es alta la tasa de conversión entre estos dos tipos de capital, pero no siempre esto es así. Un ejemplo que demuestra la diferenciación de los campos está dada por la gran cantidad de políticos que al pasar por un muy mal desempeño como funcionarios pierden gran parte de su capital en relación a la gestión. Sin embargo, siguen participando y ganando elecciones dentro del campo político. 11 Para desarrollar el PP, el territorio del CGP es dividido en unidades mas pequeñas que son llamadas Áreas Barriales. En general, dentro del mismo CGP hay tres o cuatro Áreas Barriales.
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Clarisa Martínez */**
A la vez, en los últimos veinte años la población residente en
villas aumentó considerablemente y conflictos de diverso orden vinculados a la ocupación de tierras públicas y privadas permanecen irresueltos. Por ello nos preguntamos:
¿por qué la política de radicación se implementó en forma limitada? Los argumentos posibles para comprender el avance limitado en la radicación de las villas de emergencia son variados, aunque todos ellos parecieran confluir en otro, menos tenido en cuenta. En efecto, la ocupación de tierras privadas o públicas enfrenta al Estado a un doble dilema: el de preservar el principio constitucional y legítimo reclamo
de sus residentes a vivir en la ciudad y a apropiarse de ella y, simultáneamente, a reconocer el acto ilegal de la ocupación de dichas tierras. Plantear el dilema en estos términos sitúa
el problema desde una perspectiva que comprende al Estado
Moderno “en tanto formación histórica, y el problema es el de la
Muchos estudios elaborados en los últimos años en nuestro país reflejaron el proceso de expropiación material y simbólico en el que éste fue sumergido. Al poner en primer plano su ciudad principal, la Ciudad de Buenos Aires, los rastros que encontramos de esta “segunda década infame”, son a la vez singulares y trágicos (Grassi: 2003ª). Los noventa dejaron sus huellas en las fábricas, las calles, las casas, en los espacios públicos y privados: las escuelas, hospitales; los parques. Sin embargo, para comprender esas huellas, no basta con mirarlas; no hay ilusión empirista que permita explicar su existencia (Bourdieu: 1991). Del mismo modo, una estadística nos muestra –como fotografía panorámica, y siempre estática y parcial – el deterioro y heterogeneización de las condiciones habitacionales, el cierre de más de mil fábricas en el mismo lapso y la proliferación de negocios privados en y con la ciudad. La noción de “hábitat deficitario” acuñada en los 90’refleja la multiplicidad de carencias y condiciones críticas de acceso a los bienes y servicios urbanos (Catenazzi: 1992), a raíz de la implementación de políticas urbanas y de 26 vivienda tendientes a agudizar las condiciones desiguales de apropiación de la ciudad. Entre aquellas políticas nos interesa analizar el desarrollo de una política social dirigida a la población residente en las villas de emergencia en la Ciudad de Buenos Aires: la política de radicación de villas, iniciada, aunque incipientemente, en 1984. Durante dos décadas se sostuvo y fortaleció el principio – hoy constitucional – de “radicar definitivamente las villas de emergencia” en la Ciudad de Buenos Aires, en oposición a la principal política sostenida violenta y represivamente durante el último período autorita- rio (1976-1983) su erradicación definitiva. En términos generales, la radicación pretende garantizar la permanencia de la población de villas en los terrenos ocupados, reconociendo la producción del hábitat preexis- tente. Retomando a N. Clichevsky, la radicación se asocia al objetivo de regular dos “transgresiones” de diferente orden:
consolidar la urbanización del hábitat, regulando el proceso de urbanización; y asegurar la regularización del dominio, garantizando el acceso a la propiedad de la tierra. (Clichevsky: 1997: 229). Siguiendo a esta autora, la primera trasgresión “se basa en la falta de títulos de propiedad (o contratos de alquiler); la segunda en el incumplimiento de las normas de construc- ción de la ciudad” (Clichevsky: 2000: 8). En ambos casos, la propuesta se centra en regular o legalizar las formas infor- males de producción del hábitat. Sin embargo, hasta la actualidad se observan exiguos resultados en ambas acepciones del término regulación:
reproducción, en sociedades tensionadas por la libertad e igualdad formal de los individuos, y la mercantilización de la fuerza de trabajo” 1 . Nuestro principal supuesto es que la ambigüedad de sentido atribuido a la noción de “radicación” expresa y a la vez sostiene aquella contradicción entre ilegalidad y legitimidad de la ocupación que el Estado, preso en su propia contradic- ción, formula y sostiene. A la vez, su incipiente desarrollo no
se dio en el vacío sino en un contexto de “privatización de la
ciudad” como expresión del proyecto neoliberal. En este trabajo proponemos abordar tres cuestiones que permitan responder a nuestro interrogante inicial. En primer lugar, desarrollamos brevemente el enfoque teórico – metodológico adoptado para el análisis de una política de Estado, que no atribuya las limitaciones en la implementación a dificultades estrictamente “técnicas”
(presupuestarias, arquitectónicas) sino a un plano multidimensional que permita, por un lado aprehender la complejidad del proceso y por otro dar cuenta de los
múltiples condicionamientos y ámbitos en los que discurre
el debate en torno del “derecho al hábitat”. En segundo
lugar caracterizamos las particularidades que asumieron las políticas urbanas en el período comprendido entre 1984 y 2000, de imposición y hegemonización del proyecto neoliberal como contexto particular en el que se inscribe la
política analizada. Por último, caracterizamos la política de radicación de villas, en el período comprendido entre 1984 y
El Estado y el reconocimiento de dere- chos
Varios autores analizaron las particularidades que asume el Estado Capitalista Moderno, entendiendo a éste como una relación social, cuya lógica dominante es la lógica del capital (Sousa Santos: 1998; Grassi: 1999). Por su propia naturaleza,
prácticamente no se transfirió el dominio de las tierras ni se ha regulado el proceso de urbanización en las villas de la ciudad.
* Lic. Trabajo Social, Magíster en Políticas Sociales, Ftad. Cs. Sociales, UBA. Docente de Antropología Social. Invest. del proy. “Política social, condiciones de trabajo y formas de organización socio-política” (E. Grassi).
esta lógica remite a una relación de explotación, por lo cual resulta en una relación conflictiva. Pero también se constitu- ye en un principio contradictorio, porque las relaciones de explotación se sostienen en una arena jurídico - política de igualdad y libertad. Por un lado, el Estado Capitalista origina la desposesión de productores “libres” de la dependencia servil y de toda posesión, como condiciones para la confor- mación de un mercado de trabajo y de la compra y venta de la fuerza de trabajo. Por otro lado, el Estado Moderno se conforma en el referente de la ciudadanía y de la constitu- ción de los sujetos como libres e iguales (Grassi: 1999). Ambos principios - el de la desigualdad estructural y el de la igualdad formal - son amparados por el Estado, y viabilizados por medio del derecho formal (Sousa Santos:
1998: 142). En oposición a aquellos enfoques que analizan al Estado como exterioridad o como “aparato de dominación” (y por lo tanto como lógica que se impone a los sujetos) partimos del supuesto de que la política estatal, a la vez que expresa un proyecto político particular, es en sí misma un objeto disputado por agentes con desigual capacidad de hacer ver y valer otros puntos de vista posibles, es decir de instituir sus necesidades en derechos. En este sentido, el abordaje de una política (y su implementación) como un proceso, alude al contexto particular en el que ésta fue producida y de la que es producto, pero también obliga a analizar las múltiples luchas surgidas en su implementación, resignificando, en distintos momentos, sus contenidos y su expresión particu- lar en una política de Estado. De acuerdo con lo anterior, “el Estado es inmediatamente el ámbito de referencia privilegiado de la reproducción social, entendida ésta en el sentido amplio de la recreación del reconocimiento de las
pautas básicas que orientan la vida social y de la consecuente continui-
dad elemental de las prácticas sociales [
imponen en el proceso de hegemonización”. (Grassi: 1998:65). Giddens se refiere al carácter “reflexivo” de la acción para describir las características que asume este referenciamiento de las prácticas en aquellos ámbitos más amplios (Giddens:
1995). En tal contexto, los agentes recrean las condiciones en las cuales realizan sus prácticas, así como los sentidos asignados a sí mismos y a los otros (vecinos, instituciones, etc.). Lejos de suponer que la recreación es la reproducción de lo idéntico, la entendemos como la capacidad de los agentes de reformular (impugnar, aceptar o disputar) de
continuo las condiciones y sentidos asignados a sus prácticas
De acuerdo con lo expuesto en el apartado anterior, consi- deramos que las políticas sociales expresan “la dirección que se impone activamente en la acción estatal como expresión o en nombre de intereses generales. En este sentido, puede entendérselas como condensa- ción de los procesos de hegemonización político - cultural” (Grassi:
1999: 89). Debido a que la lógica del capital es la lógica de la
lucha de clases (y ello remite directamente al carácter conflictivo y doblemente contradictorio que constituye al Estado Moderno Capitalista), las políticas sociales, al igual
que toda política pública, resultan estructuralmente limitadas
e históricamente variables.
Así, comprender el proceso seguido por la política de radicación requiere atender al contexto en el que ésta fue formulada, los intereses que se vieron compelidos, en síntesis el carácter a la vez histórico y multidimensional de su formulación e implementación.
es decir, de aquellas que se
El proceso de privatización de la ciu- dad
En la Ciudad de Buenos Aires, la propuesta de radicar las villas tomó la forma de un programa por primera vez en 1984, con el inicio del período democrático. Como recuerda B. Cuenya, la lógica de la erradicación de villas de emergencia primó desde los años 50 hasta la década de los 80. “La erradicación ha sido durante 30 años la única vía para solucionar el problema de las villas, visto no sólo como un problema de déficit en el stock edilicio sino como una patología social generadora, a su vez, de distorsiones en el entorno urbano.” (Cuenya:
1993: 16). La autora distingue dos argumentaciones para el desarrollo de las políticas de erradicación: la orientación desarrollista, por un lado, proponía erradicar a la población residente en villas de emergencia, otorgando nuevas viviendas. Desde esta perspectiva se identificaba un déficit habitacional, pero también un “desajuste social”, que requería una progresiva adaptación a las nuevas condiciones de la vivienda por parte de la población erradicada. El caso más difundido lo constituyó el PEVE (Plan de Erradicación de Villas de Emergencia), implementado en los años 60. Este plan originó la erradicación masiva de villas, trasladando a sus pobladores a Núcleos Habitacionales Transitorios (N.H.T.) como etapa intermedia del programa. Luego, la población sería relocalizada en viviendas definitivas, una vez cumplida la fase de adaptación. Hasta la actualidad la población erradicada por medio de este programa permanece en los NHT. Luego, durante el período autoritario (1976-1983), la Municipalidad ejecutó un plan de erradicación de villas, que expulsó mediante la represión prácticamente a la totalidad de sus residentes. Estas acciones pretendían reservar la Capital para una población “selecta”. Retomando una entrevista al titular de la Comisión Municipal de la Vivienda del Gobierno Militar, Dr. Del Cioppo: “Vivir en Buenos Aires no es para cualquiera sino para el que lo merezca, para el que acepte las pautas de una vida comunitaria agradable y eficiente. Debemos tener una ciudad mejor para la mejor gente” (Competencia, 1980. Citado en Oszlak: 1991: 78). La erradicación de las villas de la ciudad formó parte de una estrategia más amplia que redefinió globalmente las condiciones de residencia en ella y la apropiación desigual de la misma. Tomando como referencia lo ocurrido en la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Pirez señala que durante el gobierno de facto el Estado se limitó a facilitar las acciones privadas: “La Ciudad tiende a ser definida no solamente como ámbito de realización de negocios, sino como su objeto mismo”. (Pirez: 1994:
80). La Municipalidad promovió diversas obras, realizadas por medio de la privatización de construcciones públicas y el sistema de concesiones. Los espacios públicos fueron concebidos como espacios de inversión privada. En este mismo sentido, se entiende que la planificación y definición de lo urbano en el período de referencia se asoció no sólo al predominio de la “planificación racional”, sino que implicó su subordinación a los requerimientos del capital, en forma violenta durante la última dictadura, y bajo la hegemonía del neoliberalismo, en las décadas siguientes. El período de hegemonía del Estado Neoliberal implicó importantes transformaciones en la política urbana y habitacional. Por un lado, la política urbana implementada en el período bajo estudio, marcó una acción desigual del Estado sobre la ciudad. Siguiendo a Mignaqui y Elguezabal,
si en la década del 60 el Estado aún asumía un rol
protagónico en el ordenamiento territorial, manteniendo coherencia entre los objetivos de gobierno y de desarrollo socio-económico de la ciudad, una década más tarde, “la
modalidad “iniciativa pública” - “desarrollo privado” marcó un corte cualitativo en relación con los roles del Estado referentes a las concepciones y prácticas urbanísticas precedentes”.(Mignaqui: 1997:
El resultado de las intervenciones iniciadas en la década del
70 sobre el territorio y la ciudad, fortalecidas en las décadas posteriores, favorecieron la consolidación de áreas rentables
y no rentables en la ciudad, y pusieron de manifiesto una
acción desigual del Estado en la producción del espacio urbano. A los fines del presente estudio, pueden mencionar-
se tres intervenciones dispuestas en el ámbito nacional, con importantes consecuencias para la ciudad, a partir de su particular implementación:
a) La sanción del Código de Planeamiento Urbano por
Ordenanza nro. 33.387 de 1977. Como sostiene P. Pirez, esta normativa se propuso reducir el precio especulativo de la tierra, regular la densidad en función del tipo de distrito, establecer distritos de acuerdo a tipos de uso del suelo, promover una adecuada distribución de la población preservando tierra para equipamientos sociales. Sin embar- go, la aplicación de esta norma tuvo efectos negativos:
aumentaron las diferencias entre zonas, la determinación de usos no conformes de pequeños servicios incrementó el precio de la vivienda al disminuir el número de unidades por edificio. Este autor argumenta que estas medidas, junto a
otras, contribuyeron a modificar el perfil de la población de la Capital Federal (Pirez: 1994).
b) La privatización de los servicios públicos de electricidad,
agua, teléfono, gas, transformados de esta manera en monopolios privados. Coraggio señala que tal privatización
recurso destinado a la construcción de viviendas “de interés
social” en el país desde 1972. Fue creado por la ley 19.929 y en los años posteriores a su creación el caudal de recursos

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 31
 artículo 52