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Timestamp: 2019-08-24 15:28:30+00:00

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STC 184/2016, 3 de Noviembre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 663058265
STC 184/2016, 3 de Noviembre de 2016
Número de Recurso: 7330-2015
Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de seguridad nacional, por los que se regulan: a) la elaboración de la estrategia de seguridad nacional a iniciativa del Presidente del Gobierno; b) la declaración de la situación de interés para la seguridad nacional y c) la obligación de las autoridades competentes de aportar los medios humanos y materiales requeridos en dicha declaración. La Sentencia precisa que el concepto de seguridad nacional no es ni un concepto expansivo ni un título competencial nuevo, sino que se integra en las competencias estatales de defensa y seguridad pública. Por otro lado establece una interpretación conforme a la Constitución del precepto que regula la obligación autonómica de aportar los medios humanos y materiales necesarios para hacer efectivos los mecanismos de actuación previstos en la declaración de situación de interés para la seguridad nacional. Dicha declaración no supone una alteración del esquema competencial sino que se trata de un mecanismo de coordinación reforzada en el desempeño por cada Administración de sus atribuciones ordinarias. Por tanto, la obligación de aportación de medios humanos y materiales debe entenderse referida a los que sean precisos, durante la situación de crisis, para el ejercicio de las competencias de la Administración que ha de aportarlos. Además, la contribución de recursos se circunscribe a los determinados en el real decreto de declaración de la situación de interés para la Seguridad nacional, lo que supone su previa planificación por el Consejo de Seguridad Nacional en coordinación con las Comunidades Autónomas. Se desestima el recurso en todo lo demás. La Sentencia declara que, aunque los preceptos impugnados no prevean expresamente la participación autonómica en la elaboración de la estrategia de seguridad nacional ni en la declaración de la situación de interés para la seguridad nacional, una interpretación sistemática de los mismos permite concluir que no se ha vulnerado el esquema competencial, pues dicha participación está contemplada en otras disposiciones de la propia Ley.
Sentencia citada en: 6 sentencias, un artículo doctrinal, una noticia
Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 23 de diciembre 2015, se ha promovido recurso de inconstitucionalidad por el Gobierno de Cataluña contra los arts. 4.3, 15 c) y 24 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de seguridad nacional. Los motivos del recurso son los que, sucintamente, se recogen a continuación.
Los artículos impugnados vulneran el orden constitucional de distribución competencial por la absoluta falta de previsión de la participación de la Generalitat en los supuestos que regulan, en ámbitos que pueden condicionar el ejercicio de sus competencias.
La Constitución no menciona la seguridad nacional como título competencial. Tampoco la menciona la legislación sobre seguridad exterior e interior del Estado: Ley Orgánica 5/2005, de defensa nacional; Ley Orgánica 2/1986, de fuerzas y cuerpos de seguridad (LOFCS) y Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana. Sin embargo, como expresión, ha sido utilizada puntualmente en algunas normas estatales.
En su título III (arts. 22 a 26) la Ley crea y regula lo que denomina “situación de interés para la Seguridad Nacional” que se declara por el Presidente del Gobierno, bajo su exclusiva responsabilidad. La Ley concreta el contenido de la declaración y fija, como único límite, la suspensión de los derechos fundamentales y libertades públicas.
El régimen competencial en materia de seguridad pública deriva del art. 149.1.29 CE y de la Ley Orgánica a que éste se refiere, integrante del bloque de constitucionalidad junto con los Estatutos de Autonomía. La seguridad pública, según la doctrina constitucional (SSTC 33/1982 y 154/2005 ) incluye la actividad policial y funciones de otra naturaleza.
La competencia autonómica de creación de policías propias se entiende en sentido orgánico y funcional. Incluye todas las facultades propias de los servicios policiales (SSTC 104/1989 y 86/2014 ). En cambio, la competencia estatal sobre seguridad pública, exige una conexión directa con la actividad de protección de personas y bienes y, negativamente, la inexistencia de vínculos específicos con las funciones de la policía autonómica. La distinción entre ambas no es fácil (SSTC 175/1999 , 148/2000 , 235/2001 y 154/2005 ) por lo que requiere la utilización de técnicas de cooperación y coordinación. La Ley Orgánica de las fuerzas y cuerpos de seguridad se refiere a la colaboración entre los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado y los cuerpos de policía de las Comunidades Autónomas y regula, como órganos de coordinación, el Consejo de Política de Seguridad y las juntas de seguridad de las Comunidades Autónomas.
La protección civil no está incluida específicamente en el art. 149.1 CE pero la jurisprudencia constitucional la ha integrado en el art. 149.1.29 CE. El Estatuto de Autonomía de Cataluña le dedica el art. 132 que recoge la distinción, que ya había hecho la jurisprudencia, entre situaciones de “interés nacional” (de competencia estatal) y otras situaciones de emergencia. Así, solo concurre el interés nacional cuando se aplica la Ley Orgánica 4/1981, sobre estados de alarma, excepción y sitio; en casos de emergencias supraterritoriales que sobrepasen los medios autonómicos y en catástrofes que exijan una dirección nacional (STC 133/1990 ). Aún en estos casos de gravedad excepcional, únicos que justifican la competencia estatal, la Comunidad Autónoma afectada, conserva sus competencias en la medida que no impidan el ejercicio de las estatales. La coordinación es esencial en este aspecto.
El art. 4.3 de la Ley 36/2015 define la “estrategia de seguridad nacional”, que se elabora a iniciativa del Presidente del Gobierno y se aprueba por el Consejo de Ministros.
El art. 15 c) de la Ley 36/2015, que atribuye al Presidente del Gobierno la declaración de la situación de interés para la seguridad nacional, no contempla la posibilidad de que esta declaración, en los casos en que resulte singularmente afectada la Comunidad Autónoma, pueda tener lugar a petición del Presidente autonómico. Por ello, vulnera los arts. 132 y 164 EAC en relación con el art. 149.1.29 CE, en la medida en que no prevé ningún tipo de participación de las Comunidades Autónomas en la declaración de la situación de interés para la seguridad nacional, aunque ésta puede afectar a las competencias autonómicas.
El art. 24.1 de la Ley 36/2015 regula la declaración de la situación de interés para la seguridad nacional. Dice que se realiza por real decreto que incluirá la definición de la crisis, su ámbito geográfico, duración, autoridad de coordinación y recursos humanos y materiales necesarios para afrontarla, previstos en los correspondientes planes, u otros recursos adicionales que se requieran según lo dispuesto en el título IV de la Ley. El art. 24.2 establece la obligación de las autoridades competentes de aportar los medios humanos y materiales necesarios que estén bajo su dependencia.
El suplico de la demanda, en consonancia con todo lo expuesto, pide que se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 4.3, 15 c) y 24 de la Ley 36/2015.
Mediante providencia de 2 de febrero de 2016, el Pleno, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Cataluña y, en su representación y defensa, por la Abogada de la Generalitat de Cataluña, contra los arts. 4.3; 15 c) y 24 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de seguridad nacional; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme señala el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
Con fecha de 12 de febrero de 2016, el Abogado del Estado comparece en el proceso en la representación que legalmente ostenta para que el Tribunal le tenga por personado en el recurso de inconstitucionalidad en nombre del Gobierno, al tiempo que solicita una prórroga del plazo concedido para formular sus alegaciones.
El Pleno, mediante diligencia de ordenación de 15 de febrero de 2016, acordó tener por personado al Abogado del Estado y prorrogar en ocho días el plazo en su día concedido para presentar sus alegaciones.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 11 de febrero de 2016, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Senado, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 17 de febrero del mismo año.
El escrito de alegaciones del Abogado del Estado, interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno de Cataluña, tuvo entrada en este Tribunal el día 9 de marzo de 2016. Tras resumir los motivos del recurso, expone lo siguiente:
El recurso es notoriamente infundado y prematuro pues presupone, en general, una interpretación excluyente de la Ley. Invoca la STC 215/2014 , FJ 4, sobre la improcedencia de utilizar el recurso de inconstitucionalidad para obtener declaraciones preventivas.
Especialmente, en relación con el art. 24 de la Ley 36/2015, alega la inadmisibilidad del recurso, en términos que expondrá más adelante, por no haber satisfecho la recurrente la carga alegatoria. Cita la doctrina al respecto contenida en la STC 199/2015 .
Expone el concepto de “seguridad nacional” y su encaje en la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Afirma que, del contenido de la Ley 36/2015 (aunque su disposición final primera invoque los apartados 4 y 29 del art. 149.1 CE) se deduce que, la materia de seguridad nacional, se configura como una nueva competencia no prevista en el art. 149 CE, ni en los Estatutos de Autonomía. Esta nueva competencia tiene su base jurídica en la “cláusula residual” del art. 149.3 CE. Esta afirmación se basa en los ámbitos que se identifican como de especial interés para la seguridad nacional y en el diseño de la respuesta a situaciones que exigen.
Es cierto que el Tribunal ha aplicado muy restrictivamente la cláusula residual del art. 149.3 CE y, como resulta de lo dicho en la STC 65/1998 , FJ 6, no hace uso de ella cuando las materias son susceptibles de ser subsumidas en algún apartado de los arts. 148.1 o 149.1 CE.
En cualquier caso, por lo que respecta al ámbito específico de este recurso, las competencias de seguridad pública y defensa, proporcionan base jurídica suficiente a la función de coordinación que el sistema de seguridad nacional atribuye al Estado. La competencia en materia de defensa es indiscutible como exclusiva del Estado. Las competencias de los arts. 164 y 132 EAC deben ejercerse con respeto a las competencias del Estado sobre seguridad pública.
La Ley 36/2015 contempla mecanismos de cooperación, de acuerdo con la doctrina constitucional sobre la materia (SSTC 18/1982 y 152/1988 ) recogida en el art. 140.1 de la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público. La misma doctrina ha proclamado que, en caso de concurrencia de competencias, el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia autonómica, aunque también sea exclusiva (STC 20/2016 ).
Aunque el apartado 3 del art. 4 de la Ley 36/2015 recurrido, no mencione expresamente la intervención de las Comunidades Autónomas en la elaboración de la “estrategia de seguridad nacional”, del contexto normativo expuesto, se deduce claramente que la formulación de la política de seguridad nacional implica a todas las Administraciones públicas.
El artículo 15 c) se recurre, sin cuestionar la competencia del Presidente del Gobierno para declarar la situación de interés para la seguridad nacional, por no contemplar expresamente que esa declaración pueda ser propuesta por el Presidente de la Generalitat.
Respecto del art. 24 de la Ley 36/2015, se reprocha a la demanda que no concrete, ni especifique cual de sus apartados se considera inconstitucional. No razona que el Presidente del Gobierno sea incompetente para declarar la situación de interés para la seguridad nacional; tampoco se cuestiona el contenido de los incisos a) al e) del apartado 1, ni se argumenta nada sobre el apartado 3.
La STC 155/2013 , afirma la legitimidad constitucional de la competencia coordinadora del Estado en el ámbito de la protección civil por exigencia del interés nacional. Reitera la conveniencia de este medio para afrontar crisis graves sin tener que acudir a medios más drásticos e incisivos sobre las competencias autonómicas (Auto 7/2012, FJ 4).
El suplico del escrito del Abogado del Estado, tras todo lo anterior, pide que se dicte sentencia inadmitiendo o, subsidiariamente, desestimando el recurso de inconstitucionalidad.
Por providencia de 2 de noviembre se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 3 del mismo mes y año.
La presente resolución tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Cataluña contra los arts. 4.3; 15 c) y 24 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de seguridad nacional.
Antes de abordar el fondo del recurso, debemos resolver la solicitud de inadmisión formulada por el Abogado del Estado, que se basa en dos argumentos. Por una parte, en general, considera que el recurso es notoriamente infundado por prematuro, pues presupone una interpretación excluyente de la Ley. Por otra parte, en particular respecto al art. 24 de la Ley 36/2015, alega incumplimiento por la recurrente de su carga alegatoria.
En cuanto al carácter supuestamente prematuro del recurso, el Tribunal tiene declarado que “es constante la doctrina que insiste en que no será legítima la utilización del recurso de inconstitucionalidad con la finalidad de obtener declaraciones preventivas o previsoras ante eventuales agravios competenciales o interpretativas que pongan a cubierto de aplicaciones contrarias al orden de competencias establecidas en la [Constitución] y, dentro del marco constitucional, en los Estatutos de Autonomía (STC 49/1984 , de 5 de abril, FJ 2)” (SSTC 110/2011 , FJ 3, y 31/2010 , FJ 2). Sin embargo, en las mismas Sentencias se declara también que estos defectos, “solo podrán ‘verificarse’ caso por caso, con ocasión del examen de cada una de las impugnaciones” por lo que en ellas se rechaza el motivo de oposición al recurso cuando se plantea con carácter general en estos términos.
Respecto al incumplimiento por la Comunidad Autónoma de Cataluña de su carga alegatoria, que esgrime el Abogado del Estado en relación con el art. 24 de la Ley 36/2015, el Tribunal tiene declarado que la obligación de levantar la carga alegatoria en todos los procesos seguidos ante él supone una exigencia de colaboración con la justicia, además de una condición inexcusable inherente a la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley, la cual no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación. En un proceso constitucional no puede por tanto darse respuesta a impugnaciones globales carentes de una razón suficientemente desarrollada [SSTC 31/2016 , de 18 de febrero, FJ 2; 204/2011 , de 15 de diciembre, FJ 2 b); 100/2013 , de 23 de abril, FJ 2 c), y 101/2013 , de 23 de abril, FJ 11, entre otras muchas].
Ambas partes plantean el recurso en términos que exceden de su objeto, pues se explayan en consideraciones sobre preceptos que no se impugnan. En particular, tanto la Generalitat como el Abogado del Estado, se refieren con cierta extensión al concepto mismo de “seguridad nacional” que, a juicio de la Comunidad Autónoma recurrente, es demasiado expansivo, mientras que el representante del Gobierno considera que es un título competencial nuevo. Sin embargo, el recurso no insta la declaración de inconstitucionalidad, ni del art. 3 de la Ley que define este concepto, ni de ningún precepto legal que lo aplique de forma directa. La misma extralimitación del objeto del recurso se aprecia en relación con otras consideraciones de la demanda que valoran críticamente numerosos preceptos de la Ley (arts. 10; 25; 26; 27 a 29), los cuales, sin embargo, no se recurren. Especialmente, se cuestiona la que la Ley denomina “situación de interés para la seguridad nacional”, definida en el artículo 23, que tampoco se impugna, aunque se dice que configura una situación de “anormalidad” distinta de los estados excepcionales regulados en el art. 116 CE. En consecuencia, referiremos nuestro análisis solo a los artículos citados, cuya anulación concretamente solicita la demandante, puesto que el Tribunal tiene declarado (entre otras, SSTC 48/2013 , FJ 2, y 207/2012 , FJ 2), que “el enjuiciamiento que se solicita de este Tribunal debe contraerse exclusivamente a los preceptos que se contienen en el suplico de la demanda”, el cual “es la parte decisiva para reconocer y concretar el objeto de todo recurso” (SSTC 195/1998 , FJ 1 y 201/2013 , FJ 2).
Planteado el recurso en términos estrictamente competenciales, a fin de encuadrar las dudas de constitucionalidad planteadas, procede partir de la disposición final primera de la Ley 36/2015, que dice que la Ley “se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.4 y 29 de la Constitución que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de defensa y Fuerzas Armadas y en materia de seguridad pública”.
A lo anterior se suma que, como el Abogado del Estado reconoce, el Tribunal ha realizado tradicionalmente una interpretación restrictiva de la cláusula residual del art. 149.3 CE. El Tribunal, en efecto, ha declarado que no resulta preciso acudir a dicho precepto “cuando, con independencia de las rúbricas o denominaciones empleadas por la Constitución o por los Estatutos de Autonomía, cabe entender que una materia competencial ha sido incluida en una u otros, mediante la utilización de los ‘criterios interpretativos ordinarios’”, “tales ‘criterios interpretativos ordinarios’ no son otros que aquellos que atienden, de un lado, al sentido y finalidad propia con que los varios títulos de competencia se han recogido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, y, de otro, al carácter y objetivo predominante de las disposiciones impugnadas” (SSTC 123/1984 , de 18 de diciembre, FJ 2, y 65/1998 , de 18 de marzo, FJ 6, entre otras).
A partir de la STC 123/1984 , como recuerda la STC 87/2016 , de 28 de abril, FJ 5, el Tribunal viene considerado incardinada la materia de “protección civil”, no mencionada en la Constitución entre los criterios de delimitación de competencias, en el concepto de seguridad pública del art. 149.1.29 CE.
Según la jurisprudencia constitucional la “seguridad pública se refiere a la “actividad dirigida a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadanos”; aunque no se limita a regular “las actuaciones específicas de la llamada Policía de seguridad”, pues “la actividad policial es una parte de la materia más amplia de la seguridad pública” que “abarca un amplio espectro de actuaciones administrativas” (STC 86/2014 , de 29 de mayo, FFJJ 2 y 4, entre otras) e incluye “un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurídico así definido” (STC 235/2001 , de 13 de diciembre, FJ 6, y las allí citadas).
Como declara la STC 87/2016 , el Tribunal ha delimitado de manera restrictiva el concepto de “seguridad pública”, al afirmar (SSTC 25/2004 , de 26 de febrero, FJ 6, entre otras) “que no toda seguridad de personas y bienes, ni toda normativa encaminada a conseguirla o a preservar su mantenimiento, puede englobarse en aquella, pues, si así fuera, la práctica totalidad de las normas del Ordenamiento serían normas de seguridad pública”. Esta interpretación restrictiva viene referida a la necesaria preservación de las competencias autonómicas, pero comporta situar “de modo predominante” dentro del concepto , como también declara la STC 25/2004 , en el mismo FJ 6: “las organizaciones y los medios instrumentales, en especial los cuerpos de seguridad a que se refiere el art. 104 CE”, así como: “las situaciones o productos que son susceptibles de ocasionar graves riesgos para personas y bienes, lo que exige la adopción de medidas de especial intensidad”. Por ello, en la STC 25/2004 se considera acorde con la idea restrictiva de seguridad pública, la que presidía la regulación de la Ley Orgánica 1/1992, sobre protección de seguridad ciudadana (actualmente sustituida por la Ley Orgánica 4/2015), orientada a “la regulación de materias concretas susceptibles de originar riesgos ciertos que pueden afectar de modo directo y grave a la seguridad de personas y bienes, tomando en consideración, especialmente, ‘fenómenos colectivos que implican la aparición de amenazas, coacciones o acciones violentas, con graves repercusiones en el funcionamiento de los servicios públicos y en la vida ciudadana’ (exposición de motivos)”.
Tras todo lo dicho, puede afirmarse que existe una coincidencia sustancial entre el sentido y finalidad de los títulos competenciales de las materias 4 y 29 del art. 149.1. CE y el concepto de seguridad nacional, definido en el art. 3 de la Ley 36/2015, como: “la acción del Estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos asumidos”. En la STC 133/1990 , de 19 de julio, FJ 6, en la que se resuelve el recurso interpuesto contra la ya derogada Ley estatal 2/1985, de protección civil, el Tribunal se refiere a la política de seguridad pública que la Constitución reserva al Estado en su art. 149.1.29 “en cuanto tal seguridad pública presenta una dimensión nacional”. Lo propio se reitera en la STC 40/1998 , de 19 de febrero, FJ 52.
En consonancia con lo razonado hasta aquí, los títulos competenciales que hemos de analizar son los de las materias 4 y 29 del art. 149.1 CE, en que la Ley 36/2015 se ampara de forma expresa, en relación con los arts. 132 y 164 EAC, que la recurrente considera vulnerados.
En cuanto a la competencia autonómica sobre protección civil, como afirma la STC 87/2016 , en la STC 31/2010 , de 28 de junio, FJ 78, se declara la conformidad con el orden constitucional de su art. 132 EAC, destacando que, en todo caso, este deja a salvo la competencia estatal en materia de seguridad pública. Sobre este título competencial el Tribunal se ha pronunciado en la citada STC 87/2016 y en la STC 155/2013 , FJ 3, a cuyo tenor “tanto de las previsiones constitucionales y estatutarias como de la doctrina constitucional … se deriva el hecho de que en la materia protección civil, por su propia naturaleza, y dado que su finalidad estriba en la preservación de personas y bienes en situaciones de emergencia, se produce una situación de encuentro o concurrencia de las competencias de las diferentes instancias territoriales … lo que obliga a cohonestar, en los términos que derivan de la doctrina constitucional, las competencias estatales en materia de seguridad pública con las autonómicas relacionadas con la protección civil”. La relación entre competencias estatales y autonómicas en este ámbito quedó delimitada en la citada STC 133/1990 , FJ 6, en la que se declara que “la competencia en materia de protección civil dependerá de la naturaleza de la situación de emergencia, y de los recursos y servicios a movilizar”, de modo que “esta competencia autonómica se encuentra con determinados límites, que derivan de la existencia de un posible interés nacional o supraautonómico que pueda verse afectado por la situación de catástrofe o emergencia: Bien por la necesidad de prever la coordinación de Administraciones diversas, bien por el alcance del evento (afectando a varias Comunidades Autónomas) o bien por sus dimensiones, que pueden requerir una dirección nacional de todas las Administraciones públicas afectadas, y una aportación de recursos de nivel supraautonómico”, por lo que, en definitiva, “[l]as competencias asumidas por las Comunidades Autónomas encuentran pues, su límite, en la política de seguridad pública que la Constitución reserva a la competencia estatal en su art. 149.1.29, en cuanto tal seguridad pública presenta una dimensión nacional”.
Respecto a la competencia de la Generalitat sobre seguridad pública, esta encuentra su base en la previsión estatutaria que, de acuerdo con el art. 149.1.29 CE y la Ley Orgánica de las fuerzas y cuerpos de seguridad, contempla los mossos d’esquadra como policía autonómica. Así, en la STC 86/2014 , FJ 4, en la que se resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra varios preceptos de la Ley vasca de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi, en la que se citan las SSTC 175/1999 , de 30 de septiembre, y 148/2000 , de 1 de junio, se declara “que la competencia autonómica sobre su propia policía ‘es de suficiente amplitud para entender que en la propia Ley Orgánica a la que remite el art. 149.1.29 CE se está regulando un ámbito competencial material, que incluye la ejecución del servicio policial en sí, dentro de los límites definidos para ella, y por tanto con exclusión de los servicios de carácter extracomunitario y supracomunitario, y no sólo la organización de la Policía autónoma, cuyo ámbito no se concreta sólo en una atribución orgánica ... sino que afecta también al propio contenido funcional de la policía’”. Citando la STC 154/2005 , de 9 de junio, FJ 5, se añade: “en definitiva, han de incardinarse en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas que dispongan de policía de seguridad propia todas aquellas facultades que, bien por su especificidad o bien por inherencia o complementariedad, sean propias de las funciones o servicios policiales que hayan asumido con arreglo a lo dispuesto en los respectivos Estatutos y en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”.
En la misma STC 86/2014 , FJ 4, se analiza el deslinde entre las competencias estatal y autonómica en materia de seguridad pública. En síntesis, en esta STC se declara que “es … doctrina consolidada de este Tribunal que la seguridad pública es una competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.29 CE y solamente se encuentra limitada por las competencias que las Comunidades Autónomas hayan asumido respecto a la creación de su propia policía (por todas, STC 148/2000 , FJ 5)” de forma que “corresponderán al Estado, además de los servicios policiales que en todo caso han quedado reservados a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, las restantes potestades o facultades administrativas que, siendo relevantes para la seguridad pública, no sean sin embargo propias ni inherentes de las funciones o servicios policiales, según han sido definidos por la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y por la Ley Orgánica a que se remite el art. 104.2 CE”; y que “[e]n suma, nuestro canon de enjuiciamiento se concreta en que en materia de ‘seguridad pública’ al Estado le corresponden todas las potestades normativas y ejecutivas, salvo las que se deriven de la creación de policías autonómicas en el marco de la Ley Orgánica a la que se refiere el art. 149.1.29 CE”. Finalmente, en el fundamento jurídico 5 de esta STC, se considera incluida en la competencia autonómica la creación del Consejo de Seguridad Pública de Euskadi, como expresión del principio de cooperación, el cual es distinguido de la facultad de coordinación. Esta “guarda estrecha conexión con las competencias normativas, de modo que el titular de estas últimas ostenta aquella facultad como complemento inherente”.
Iniciamos el enjuiciamiento de los preceptos impugnados comenzando por el art. 4.3 de la Ley 36/2015 según el cual “la Estrategia de Seguridad Nacional es el marco político estratégico de referencia de la Política de Seguridad Nacional. Contiene el análisis del entorno estratégico, concreta los riesgos y amenazas que afectan a la seguridad de España, define las líneas de acción estratégicas en cada ámbito de actuación y promueve la optimización de los recursos existentes. Se elabora a iniciativa del Presidente del Gobierno, quien la somete a la aprobación del Consejo de Ministros, y se revisará cada cinco años o cuando lo aconsejen las circunstancias cambiantes del entorno estratégico. Una vez aprobada, será presentada en las Cortes Generales en los términos previstos en esta ley”.
Al analizar el art. 4.3 de la Ley 36/2015 recurrido en los términos indicados, puesto que la recurrente no considera inconstitucional la estrategia de seguridad nacional tal y como se define en la Ley ni la competencia del Estado para aprobarla, no existe controversia competencial que debamos analizar a este respecto. De la misma forma, puesto que el Estado no niega que, en el actual marco de distribución competencial, las Comunidades Autónomas con competencias en materia de seguridad pública hayan de participar en la elaboración de la estrategia de seguridad nacional tampoco es necesario que profundicemos en esta cuestión. Únicamente, hemos de examinar si la Ley 36/2015 contempla, como sostiene el representante del Gobierno, una participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración del instrumento de planificación que nos ocupa, que les permita una intervención suficiente en el marco de sus competencias; en particular, en el caso de la Generalitat de Cataluña ahora recurrente, en el marco de sus competencias sobre protección civil y en relación con la policía autonómica. Como se declara en la STC 133/1990 , FJ 8, “la concurrencia de un interés supracomunitario justificará la previsión de unas potestades estatales en un marco legislativo común: sin que ello excluya, claro está, la participación de las Administraciones Autonómicas que sean competentes, incluso en tales situaciones, pero en el marco de la normativa estatal”.
Otra cosa es que la Generalitat entienda que su participación debe plasmarse en fórmulas específicas, distintas de las contempladas en la Ley 36/2015. Así podría deducirse del recurso, puesto que alude a fórmulas de “consulta, audiencia o informe” y, seguidamente, al mecanismo de “informe previo de las conferencias sectoriales”. Sin embargo, el Tribunal tiene declarado que “cuál haya de ser el grado de participación autonómica en la adopción de decisiones que, en todo caso, no se ha cuestionado que correspondan al Estado es algo que, conforme a nuestra doctrina (por todas STC 31/2010 , FJ 111 in fine ), solamente al propio Estado corresponde decidir, en cuanto al concreto alcance y específico modo de articulación de esa participación. De esta suerte el que las normas estatales no incluyan el grado de participación en las decisiones estatales que la Comunidad Autónoma considera deseable no convierte a los preceptos en inconstitucionales por dicha razón, pues es claro que, en tanto que se trata de competencias ajenas cuya plenitud de ejercicio no puede verse condicionada, lo relevante para llegar a tal conclusión será su adecuación al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias, extremo que no es cuestionado en la demanda, antes al contrario, ya que es el punto de partida de esta concreta alegación” (STC 184/2012 , de 17 de octubre, FJ 8, citada en la STC 115/2013 , de 9 de mayo, FJ 4).
Estaríamos ante una cuestión no resuelta si, en el futuro, bien mediante el desarrollo reglamentario de la estrategia de seguridad nacional, bien en el desenvolvimiento de la actividad llevada a cabo por la Administración del Estado, la Generalitat se viera privada de la posibilidad efectiva de participar en la elaboración o revisión de la estrategia de seguridad nacional. Sin embargo, la redacción del precepto impugnado no permite asumir este hipotético escenario que, según lo razonado, se ve desmentido por la lectura del conjunto de la Ley. Por tanto, el Tribunal comparte la alegación del Abogado del Estado cuando apela al carácter preventivo del recurso en este aspecto. En ello abunda el hecho de que numerosos preceptos legales (arts. 6.4; 20.4; 21.8 de la Ley 36/2015) se remiten, al referirse a la articulación de los mecanismos de coordinación en este ámbito, a un futuro desarrollo reglamentario que aún no se ha producido
Se recurre el art. 15 c) de la Ley 36/2015 el cual dispone que: “corresponde al Presidente del Gobierno: c) Declarar la Situación de Interés para la Seguridad Nacional”.
La conclusión que debe deducirse del análisis conjunto de la regulación expuesta es que las Comunidades Autónomas pueden instar la declaración de la situación de interés para la seguridad nacional, ya que la Ley 36/2015 contempla de forma expresa su participación en la gestión de la crisis desde las tempranas fases de prevención y detección, así como su intervención en el Consejo de Seguridad Nacional, incluso antes de que dicha declaración tenga lugar. Por tanto, se ha de rechazar la vulneración competencial alegada, ya que el recurso puede calificarse, de acuerdo con el lenguaje propio del Tribunal, como meramente, en la medida en que pretenda combatir el desconocimiento efectivo de las facultades reconocidas a la Comunidad Autónoma en la materia.
Finalmente, es objeto de recurso el art. 24 de la Ley 36/2015 si bien, de conformidad con lo razonado en el fundamento jurídico 2 de esta Sentencia, la impugnación se entiende limitada a su apartado 2, cuyo tenor es el siguiente:
La Declaración de situación de interés para la Seguridad Nacional supondrá la obligación de las autoridades competentes de aportar los medios humanos y materiales necesarios que se encuentren bajo su dependencia, para la efectiva aplicación de los mecanismos de actuación.
No se vulneran las competencias autonómicas sobre protección civil o seguridad pública puesto que, tal y como la situación de interés para la seguridad nacional aparece configurada, estas competencias siguen siendo ejercitadas por las Comunidades Autónomas con sus propios recursos, si bien en el marco de una situación de mayor coordinación, justificada por la envergadura y relevancia de la crisis que debe afrontarse, la cual exige una movilización unitaria de los medios disponibles. Como se declara en la citada STC 155/2013 , FJ 4, “la competencia estatal en materia de protección civil (art. 149.1.29 CE), concurrente con la que ostenta la Generalitat de Cataluña, en los términos que ya hemos examinado y que declaró la STC 31/2010 , permite que el titular de un órgano estatal … asuma las cuestionadas funciones a fin de movilizar recursos en los casos de emergencia previstos que precisan una coordinación o dirección nacional de todas las Administraciones afectadas, por el alcance y dimensión de la emergencia” pues, como se concluye en la misma sentencia, “no pueden negarse al Estado las potestades necesarias para obtener y salvaguardar la coordinación de los distintos servicios y recursos pertenecientes a múltiples sujetos, así como, si fuera necesario, para garantizar una dirección y organización unitaria (SSTC 123/1984 , de 18 de diciembre, FJ 4, y 133/1990 , de 19 de julio, FJ 6)”. De forma similar, en la STC 133/1990 , FJ 6, se declara que la materia de protección civil, por su misma naturaleza, supone “un encuentro o concurrencia de muy diversas Administraciones Públicas (de índole o alcance municipal, supramunicipal o insular, provincial, autonómica, estatal) que deben aportar sus respectivos recursos y servicios” y, en su fundamento jurídico 11, con referencia al art. 13 de la Ley 2/1985, de protección civil, que atribuía a órganos estatales la “movilización de los servicios y medios necesarios” el Tribunal afirma que: “tal decisión deberá producirse ‘en situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública’, como especifica el precepto impugnado, en que no puede excluirse que se vea afectado el interés nacional, y que requieren, por su naturaleza de emergencia grave, una actuación unitaria e inmediata y una movilización de servicios y recursos de titularidad, tanto estatal como autonómica. En consecuencia, no resulta contraria a la competencia autonómica, dados los intereses a salvaguardar, y los recursos a movilizar”.
Tampoco se vulneran las competencias de la Generalitat sobre seguridad pública del art. 164 EAC, en particular en relación con la dirección de su propia policía. Si, como se viene indicando, la situación de interés para la seguridad nacional no excluye, sino que conlleva, la actuación de las distintas administraciones en el ejercicio de sus atribuciones ordinarias, la obligación de aportación de recursos que el artículo 24.2 contempla no impide el ejercicio de las competencias autonómicas en la materia, que permanecen inalteradas. Esto es aplicable tanto a las funciones de los mossos d’esquadra definidas en el art. 164.5 EAC, como a las competencias de la Generalitat sobre organización de sus propios servicios policiales (art. 164.1 EAC), así como, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, a las funciones inherentes o complementarias a la misma (SSTC 104/1989 , de 8 de junio, FJ 6; 175/1999 , FJ 5, y 86/2014 , FJ 4). Puesto que la situación de interés para la seguridad nacional se caracteriza por la coordinación reforzada entre administraciones, cabe recordar que “[l]a competencia estatal de coordinación presupone, lógicamente, la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, competencia que el Estado debe respetar, evitando que la coordinación llegue ‘a tal grado de desarrollo’ que deje vacías de contenido las correspondientes competencias de las Comunidades Autónomas” [STC 45/1991 , de 28 de febrero, FJ 4 b)].
Por otra parte, frente a lo que parece afirmar la recurrente, debe dejarse sentado que de la obligación de aportación de recursos humanos y materiales que establece el art. 24.2 de la Ley 36/2015 no resulta una adscripción de los mossos d’esquadra a las autoridades estatales. La adscripción supondría una asignación orgánica y permanente, incompatible con la competencia autonómica; mientras que la aportación de recursos que el precepto contempla se refiere a la situación de crisis que se trata de gestionar, que, por definición, será temporal. Así, el apartado c) del art. 24.1 de la Ley 36/2015, no recurrido, dispone que el real decreto que declare la situación de interés para la seguridad nacional debe definir su “duración y, en su caso, su posible prórroga”. Igualmente, el apartado d) del artículo 24.1, cuya inconstitucionalidad tampoco se argumenta, al referirse al posible nombramiento de una autoridad durante la situación de interés para la seguridad nacional, la califica expresamente como “autoridad funcional”, con competencias de “dirección y coordinación” de las actuaciones, y estas competencias han de entenderse en su sentido constitucional. Como se declara en la STC 86/2014 , FJ 5: “La coordinación implica la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema … [es la] facultad consistente en el establecimiento de sistemas y procedimientos que propicien la integración de las partes del conjunto, para lo cual se ejerce un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado”.
Declarar que el art. 24.2 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de seguridad nacional, es conforme con la Constitución interpretado en los términos señalados en el fundamento jurídico 7.
ATS, 2 de Febrero de 2017
ATS, 30 de Enero de 2019

References: real decreto 
 real decreto 
 artículo 34
 artículo 15
 resolución 
 artículo 23
 artículo 149
in fine
 artículo 24
 real decreto 
 artículo 24