Source: https://prawnikonline24.pl/kupiles-nieruchomosc-z-pozwoleniem-budowlanym-i-co-dalej/
Timestamp: 2020-04-09 18:25:28+00:00

Document:
Nabycie nieruchomości w trakcie budowy a pozwolenie na budowę
Kupiłeś nieruchomość z pozwoleniem budowlanym. I co dalej?
Kupiłam działkę z pozwoleniem na budowę, ale zmieniam projekt domu. Czy muszę przepisać warunki zabudowy na siebie z poprzedniego właściciela? Czy muszę przepisać pozwolenie na budowę?
Art. 40. [Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na rzecz innego podmiotu; strony postępowania]
1.Organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2.
2.Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.
4.127 Prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu, mogą być przeniesione na rzecz innej osoby w drodze decyzji. Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio.
Komentowany przepis określa przesłanki przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz krąg stron postępowania w tych sprawach.
Nie ma możliwości przeniesienia na nowego inwestora uprawnień do dokonywania robót budowlanych, które wymagają jedynie zgłoszenia. W przypadku takich robót nabywca tytułu prawnego do nieruchomości powinien dokonać ponownego zgłoszenia robót. W przypadku gdy roboty zostały rozpoczęte, należy ponownie zgłosić roboty i nowy podmiot uprawniony do ich wykonywania. Uprawnienie wynikające ze zgłoszenia dotyczy wyłącznie podmiotu zgłaszającego i nabywca nieruchomości nie może kontynuować robót w oparciu o dokonane przez zbywcę zgłoszenie.
Problem przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych wiąże się ze zbyciem nieruchomości w drodze umowy, zbyciem przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części, w skład którego wchodzi nieruchomość, oraz przekształceniami podmiotowymi spółek prawa handlowego. Możliwość przenoszenia praw i obowiązków z niektórych decyzji administracyjnych umożliwia także zastępczą realizację inwestycji przez wyspecjalizowane podmioty, które nie tylko zajmują się generalnym wykonawstwem w zakresie czynności faktycznych inwestycji budowlanej, ale również przygotowaniem dokumentacji i pozyskaniem koniecznych decyzji administracyjnych. Możliwość przenoszenia decyzji administracyjnych dotyczących gruntu otwiera także możliwość rozwoju działalności deweloperskiej (tzw. land – development) polegającej na uzyskiwaniu decyzji koniecznych dla przeprowadzenia procesu inwestycyjnego i sprzedaży nieruchomości, dla których zostały wydane te decyzje, podmiotom zajmującym się realizacją inwestycji (J. Wszołek, Sukcesja administracyjnoprawna w procesie inwestycyjnym – wybrane zagadnienia praktyczne, MoP 2013, nr 22, s. 1249).
Instytucja przeniesienia pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) stosowana jest wówczas, gdy poza osobą inwestora elementy stanu faktycznego sprawy, w której pozwolenie zostało wydane, nie ulegają zmianie. Przeniesienie pozwolenia na budowę jest dopuszczalne zarówno wówczas, gdy objęte nim roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte, jak i w czasie trwania tych robót. Art. 40 nie ma zastosowania w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Istotą decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę jest umożliwienie innemu podmiotowi rozpoczęcia albo kontynuowania robót budowlanych, jeżeli zatem roboty te zostały już wykonane, wydawanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę byłoby bezcelowe.
Dyspozycja art. 40 dotyczy wszystkich robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 6 i 7, objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, nie zaś wyłącznie budowy obiektu budowlanego rozumianej jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Celem tej decyzji jest umożliwienie dokończenia robót budowlanych przez podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której nie rozpoczęto wykonywania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo rozpoczęto je i jeszcze nie dokończono.
Art. 40 stosuje się również do decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydawanej na podstawie art. 36a ust. 1, która należy do kategorii pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12.
Do podmiotowej zmiany pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) nie stosuje się art. 155 k.p.a. (szerzej na ten temat zob. komentarz do art. 36a).
Organem właściwym w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę jest organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, decyzji zaś o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Wprawdzie w art. 40 ust. 1 mowa jest o „organie, który wydał decyzję […]”, jednak sformułowanie to należy rozumieć szerzej, jako „organ właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji”. Ma to w szczególności znaczenie w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało wydane przez wojewodę w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność wydania pozwolenia na budowę przez wojewodę bądź Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestora nie daje podstaw do przyjęcia, że w takim przypadku następuje przeniesienie do właściwości instancyjnej wojewody albo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszystkich spraw związanych z tym pozwoleniem, w tym także przeniesienia pozwolenia na inny podmiot. W wyniku wniesienia odwołania wojewoda bądź Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ drugiej instancji, uzyskuje bowiem jedynie kompetencje do weryfikacji zaskarżonej decyzji w celu jej reformacji lub kasacji (postanowienie NSA z 17 listopada 2008 r., II OW 71/2008, Lexis.pl nr 2336151). Analogiczne rozwiązanie należy przyjąć w przypadku pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Skutki prawne decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie rozciągają się na każdoczesnego właściciela gruntu, którego ta decyzja dotyczy. Uprawnienia i obowiązki wynikające z tych decyzji nie przechodzą zatem na następcę prawnego z mocy prawa, ale dopiero wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione przesłanki wymienione w art. 40 ust. 1: zgoda strony, na rzecz której decyzja została wydana, a także przyjęcie przez następcę wszystkich warunków zawartych w tej decyzji oraz złożenie przez niego oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Zatem w przypadku zbycia nieruchomości przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest uprawnieniem dotychczasowego inwestora („zgoda strony, na rzecz której decyzja została wydana”) i jednocześnie obowiązkiem nabywcy tej nieruchomości, jeżeli oczywiście ma zamiar kontynuować roboty budowlane. Nabywca nieruchomości nie ma żadnych administracyjnoprawnych instrumentów prowadzących do „zmuszenia” zbywcy do wyrażenia zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji może po prostu zrezygnować z nabycia nieruchomości.
Przedstawiona reguła nie dotyczy jednak następstwa prawnego w przypadku śmierci inwestora. Komentowany przepis nie wyłącza możliwości nabycia praw i obowiązków z decyzji o pozwoleniu na budowę (pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) w drodze dziedziczenia. Wobec braku stosownej regulacji w tym zakresie w Prawie budowlanym należy odwołać się do treści art. 30 § 4 k.p.a., który dopuszcza wyjątek od zasady, że w prawie publicznym uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego, które należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego (wyrok NSA z 10 lutego 2009 r., II OSK 329/2008, Lexis.pl nr 2061913).
Prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) wydanego spadkodawcy przechodzą na spadkobiercę z mocy prawa w chwili otwarcia spadku. Wstąpienie w ogół tych praw i obowiązków następuje w dacie przyjęcia spadku. Spadkobierca, jako nowy inwestor, może przystąpić do wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem i dokonywać wszystkich czynności związanych z administracyjną stroną procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym dokonać zgłoszenia zakończenia budowy bądź wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Na wezwanie organu prowadzącego postępowanie ma on obowiązek przedstawić prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2005 r., I SA/Wa 1991/04, CBOSA).
Art. 40 pr.bud. nie ma zastosowania w przypadku łączenia się spółek prawa handlowego. Nie wyłącza zatem zastosowania art. 494 § 1 i 2 k.s.h., zgodnie z którym spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Do kategorii wyżej wskazanych aktów administracyjnych należy zaliczyć pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na wznowienie robót budowlanych.
W przypadku podziału spółek, w myśl art. 531 k.s.h., na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną powstałą w związku z podziałem przechodzą z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, a które zostały przyznane spółce dzielonej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Jak słusznie zauważył J. Wszołek, „w przypadku podziału spółek na spółki dzielone przejdą decyzje dotyczące procesu inwestycyjno-budowlanego dotyczące składników mienia przydzielanych konkretnym spółkom. Może to w praktyce powodować trudności w ≫ â przypisaniu≪ á decyzji administracyjnych do poszczególnych podmiotów. Może wystąpić sytuacja, w której prawa i obowiązki z jednej decyzji będą przysługiwać kilku podmiotom powstałym wskutek podziału” (J. Wszołek, Sukcesja administracyjnoprawna w procesie inwestycyjnym – wybrane zagadnienia praktyczne, MoP 2013, nr 22, s. 1252).
Uprawniony jest pogląd, że art. 40 pr.bud. nie stanowi unormowania szczególnego wobec art. 494 § 2 oraz art. 531 k.s.h., stąd przejście praw i obowiązków z decyzji o pozwoleniu na budowę na spółkę powstałą w wyniku łączenia bądź podziału spółek ocenia się w świetle tych regulacji, nie zaś w świetle przepisu art. 40 pr.bud.
Podsumowując powyższe rozważania, należy wskazać, że art. 40 dotyczy wyłącznie sukcesji syngularnej, stąd nie modyfikuje przepisów normujących sukcesję uniwersalną.
Art. 40 ust. 1 „został sformułowany w języku cywilistycznym, sprawia bowiem wrażenie, jakoby przeniesienie pozwolenia na budowę mogło nastąpić wskutek czynności dokonanej między stronami, uwarunkowane ≫ â zgodą≪ á organu administracji państwowej. Jest jednak oczywiste, że wprowadzenie do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nowego podmiotu na miejsce podmiotu dotychczas uprawnionego z tej decyzji może być dokonane tylko w drodze wydania nowej decyzji” (W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 338). Powyższą tezę potwierdza ust. 3 wprowadzony do art. 40 ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), w którym jest mowa o „stronach” oraz „postępowaniu”. Z powyższych sformułowań wynika, że w sprawie przeniesienia decyzji wymienionych w ust. 1 i 2 jest wszczynane i prowadzone postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.
Decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) ma charakter związany, co wynika wprost z art. 40 ust. 1. Spełnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie obliguje organ do przeniesienia wymienionych pozwoleń na rzecz innego podmiotu.
Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez nowego inwestora należy traktować jako warunek wstępny dokonania przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi nastąpić wcześniej niż złożenie wniosku o wydanie decyzji przenoszącej (A. Brzezińska-Rawa, Zmiana inwestora po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle przepisów prawa budowlanego, ST 2012, nr 7-8, s. 161-167). Niedopuszczalne jest wydanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę pod warunkiem, że nabywca uzyska tytuł prawny do nieruchomości w określonym terminie.
Rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji przenoszącej musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jakie uprawnienia zostają przeniesione i jakie obowiązki w wyniku tego przeniesienia przyjmuje osoba przejmująca. Rozstrzygnięcie to powinno więc być zredagowane w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Istotnym elementem takiego rozstrzygnięcia jest zatem przede wszystkim wskazanie, jaka decyzja, przez kogo, kiedy wydana i jakiego przedmiotu dotycząca jest przenoszona (wyrok NSA z 13 stycznia 2006 r., II OSK 404/2005, Lexis.pl nr 2133864).
Przenieść w trybie komentowanego przepisu można jedynie decyzję o pozwoleniu na budowę lub decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, które są ostateczne. W przypadku pozwolenia na budowę wynika to wprost z treści art. 40 ust. 1, w którym jest mowa o decyzji określonej w art. 28, czyli ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast wymóg ostateczności decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie wynika bezpośrednio z treści art. 51 ust. 4, jednak art. 40 ust. 2 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisu ust. 1, który, jak wskazano, dotyczy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto uprawnienia i obowiązki z decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, które mają zostać przeniesione na inny podmiot, powstają dopiero w dniu, w którym decyzja ta staje się ostateczna (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2003 r., II SA/Ka 2901/2001, Lexis.pl nr 366925).
W wyroku z 11 lipca 2007 r., II OSK 1042/2006 (Lexis.pl nr 2573793), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest typowym oświadczeniem woli i powinno się do niej stosować przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli (art. 82-88 k.c.), w szczególności w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia. Możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia zależy wyłącznie od decyzji składającego to oświadczenie, druga strona – adresat oświadczenia – nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia ani też zapobiec unieważnieniu czynności prawnej.
Jako wyrażenie zgody wszystkich adresatów decyzji o pozwoleniu na budowę na przeniesienie praw z tej decyzji na inny podmiot nie może być traktowane posiadanie przez innego adresata tej decyzji pełnomocnictwa od pozostałych adresatów do reprezentowania ich w postępowaniu administracyjnym. Takie pełnomocnictwo jest aktem procesowym upoważniającym do reprezentowania interesów mocodawcy w postępowaniu administracyjnym, zgoda zaś na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę – jak wyżej wskazano – jest aktem materialnoprawnym (por. wyrok NSA z 27 lipca 2006 r., II OSK 1012/2005, Lexis.pl nr 3930560).
Jeśli organ administracji architektoniczno-budowlanej dysponuje zarówno zgodą dotychczasowego inwestora na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i późniejszym oświadczeniem jego woli cofającym zgodę z powodu błędu, to powinien ocenić wycofanie zgody właściciela w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2007 r., II OSK 577/2006, Lexis.pl nr 2561539). Szerzej na ten temat zob. komentarz do art. 32, uwaga 14.
Możliwa do zastosowania jest konstrukcja umowy sprzedaży nieruchomości zobowiązującej jednocześnie sprzedającego do złożenia określonych oświadczeń o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji i niewycofywania zgody w toku postępowania administracyjnego. Tego rodzaju klauzule mieszczą się w granicach przewidzianych przez art. 3531 k.c. Umowa zobowiązująca do przeniesienia decyzji (bądź klauzula dotycząca tej kwestii) stanowi umowę zlecenia – zawiera bowiem zobowiązanie do podjęcia przez strony pewnych czynności prawnych w sferze prawa administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że stosunek cywilnoprawny jest w tym wypadku oderwany od skutków w sferze prawa administracyjnego, niewydanie przez organ pozytywnej decyzji o przeniesieniu może zatem skutkować wyłącznie odpowiedzialnością odszkodowawczą podmiotu zobowiązanego do wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji. W praktyce obrotu nieruchomościami znacznie częściej spotyka się zastrzeżenie w umowie sprzedaży nieruchomości warunków w postaci przeniesienia na nabywcę określonych decyzji administracyjnych. Warunki takie są warunkami częściowo potestatywnymi (tzw. warunki mieszane). Element potestatywny warunku polega na konieczności zainicjowania postępowania w sprawie przeniesienia decyzji przez stronę. Element zewnętrzny, niezależny od woli stron, polega natomiast na wydaniu decyzji przez organ niebędący stroną stosunku prawnego, po zbadaniu przesłanek wydania decyzji. Pomimo zatem częściowo potestatywnego charakteru należy opowiedzieć się za dopuszczalnością stosowania tego typu warunków. Warunki mogą być zastrzegane jako warunki zawieszające, od spełnienia których uzależnione jest zawarcie umowy przenoszącej własność (bądź umowy przyrzeczonej), albo warunki zapłaty (całości lub części) ceny. W opisanej konstrukcji wydanie decyzji odmownej w przedmiocie przeniesienia decyzji oznacza nieziszczenie się warunku. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w niektórych sytuacjach znaczenie może mieć przepis art. 93 k.c., zgodnie z którym jeżeli strona, której zależy na nieziszczeniu się warunku, przeszkodzi w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego ziszczeniu się warunku, następują skutki takie, jakby warunek się ziścił. W wypadku zatem gdyby strona odmówiła po zawarciu umowy wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji, zastrzeżony warunek zostałby uznany za ziszczony. Ponieważ nie dojdzie jednak do rzeczywistego zrealizowania się warunku (decyzja nie zostanie wydana), nabywca nieruchomości powinien zastrzec w umowie prawo do odstąpienia w wypadku zaistnienia tego typu okoliczności. Kontrowersyjne wydaje się natomiast zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości o skutku rozporządzającym z zobowiązaniem do przeniesienia decyzji z jednoczesnym zastrzeżeniem umownego prawa do odstąpienia od umowy, na wypadek gdyby nie doszło w przewidzianym w umowie terminie do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę (J. Wszołek, Sukcesja administracyjnoprawna w procesie inwestycyjnym – wybrane zagadnienia praktyczne, MoP 2013, nr 22, s. 1259-1260).
Od podmiotu, na który ma być przeniesione pozwolenie na budowę, nie można wymagać, by legitymował się wydaną na swoją rzecz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., II OSK 281/2006, Lexis.pl nr 2509033).
W przypadku przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest konieczne przeniesienie na nabywcę decyzji poprzedzających wydanie pozwolenia na budowę, które stanowiły przesłankę jej wydania. Artykuł 40 nie wymaga w szczególności, aby na nabywcę przeniesiona została decyzja o warunkach zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że przy przenoszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie bada, czy nowy inwestor dysponuje decyzją o warunkach zabudowy. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy może być niekiedy konieczne, jeżeli nowy inwestor po przeniesieniu decyzji będzie chciał wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 3 w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie mają przepisy ustawy o decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza m.in., że organ bada zgodność zamierzenia budowlanego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Jeżeli zatem nowy inwestor będzie chciał uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, będzie musiał uzyskać przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy albo uzyskać nową decyzję o warunkach zabudowy (J. Wszołek, Sukcesja administracyjnoprawna w procesie inwestycyjnym – wybrane zagadnienia praktyczne, MoP 2013, nr 22, s. 1255).
Dopuszczalne jest przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu również w części dotyczącej objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego, pod warunkiem że da się ono wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, art. 40 nie wprowadza bowiem żadnych ograniczeń w tym zakresie. Jest to korzystne rozwiązanie zwłaszcza w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt budowlany, gdy następca jest zainteresowany przejęciem części uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę, dotyczących np. jednego z kilku objętych tą decyzją obiektów. W przypadku zamierzenia inwestycyjnego obejmującego więcej niż jeden obiekt możliwe jest wydawanie pozwoleń dotyczących poszczególnych obiektów, które mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (art. 33 ust. 1). Nie ma zatem przeszkód, aby w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę dotyczy kilku inwestycji dających się wyodrębnić i mogących niezależnie funkcjonować, dokonać zmiany podmiotowej w zakresie tych „samodzielnych” części (wyrok NSA z 25 kwietnia 2007 r., II OSK 679/06, niepubl.; wyrok NSA z 13 stycznia 2006 r., II OSK 404/2005, Lexis.pl nr 2133864; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2009 r., II SA/Wr 454/2009, Lexis.pl nr 2509721).
Trafną argumentację tej tezy podał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który w wyroku z 29 czerwca 2009 r., II SA/Ol 453/09 (CBOSA) wskazał, że pozwolenie na budowę zamierzenia inwestycyjnego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany jest w istocie sumą pozwoleń na realizację poszczególnych obiektów budowlanych. Jeżeli zamierzenie inwestycyjne obejmujące więcej niż jeden obiekt budowlany może być realizowane na podstawie wielu pozwoleń na budowę – obejmujących obiekty lub zespoły obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem – wydanych nawet na rzecz różnych podmiotów, to nie powinno stać na przeszkodzie, aby efekt „rozdrobnienia” inwestorów osiągnąć przez wejście nowego inwestora w miejsce dotychczasowego inwestora w zakresie części inwestycji, jeżeli może ona samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.
W związku z powyższym nasuwa się jednak wątpliwość związana z zakresem przedmiotowym postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę. Co do zasady należy bowiem zgodzić się z poglądem, że zmiana inwestora w trybie art. 40 nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2005 r., VII SA/Wa 112/05, CBOSA). Jednocześnie, akceptując wskazane stanowiska sądów administracyjnych w przedmiocie dopuszczalności częściowego przeniesienia pozwolenia na budowę, należy przyjąć, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest ocenić, czy objęta wnioskiem część zamierzenia budowlanego może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, czy też nie, a zatem jest zobligowany dokonać ponownej oceny części dokumentacji projektowej (tak również E. Skorczyńska, W kwestii dopuszczalności częściowego przeniesienia pozwolenia na budowę na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, w: Przestrzeń i nieruchomości jako podmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 524-526).
Literalna wykładnia art. 40 ust. 1 prowadzi do wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać przeniesiona tylko raz. W przepisie tym użyto bowiem sformułowania „za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana”. A zatem następca, na którego została przeniesiona ta decyzja, nie mógłby przenieść jej na rzecz innej osoby, gdyż nie jest stroną, na rzecz której została wydana. Tym samym nie mogłaby być spełniona przesłanka wyrażenia zgody przez „pierwotnego” adresata pozwolenia na budowę. Należy jednak przyjąć, kierując się celem wprowadzenia instytucji przeniesienia pozwolenia na budowę, że przenieść tę decyzję na następcę może każdy kolejny podmiot, na który ta decyzja została przeniesiona. Ograniczenie możliwości przeniesienia pozwolenia na budowę nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Do wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę uprawniona jest zatem zarówno strona, na rzecz której decyzja ta została wydana, jak i strona, na rzecz której decyzja została przeniesiona.
Należy również podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 czerwca 2010 r., II SA/Gl 73/2010 (Lexis.pl nr 7422904), że podział nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi samodzielnej podstawy weryfikacji będącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W wyniku podziału nie ma potrzeby zmieniać decyzji o pozwoleniu na budowę. W obrocie prawnym pozostają wówczas dwie decyzje, których rozstrzygnięcia w odpowiednim zakresie się uzupełniają i modyfikują. Nie ma też wątpliwości, że pozwolenie udzielone dla terenu o dotychczasowych oznaczeniach geodezyjnych pozostaje w mocy. Podział nieruchomości nie zmienia warunków udzielonego pozwolenia, zmianie ulegają natomiast oznaczenia objętych nim działek.
Zmiana inwestora w trybie art. 40 pr.bud. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2005 r., VII SA/Wa 112/05, CBOSA). Jeżeli jednak w toku postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę wyjdzie na jaw, że pozwolenie to wygasło na skutek nierozpoczęcia budowy przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, lub przerwania budowy na czas dłuższy niż trzy lata (art. 37 ust. 1 pr.bud.), organ umorzy postępowanie w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Utrata mocy prawnej decyzji sprawia, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być przeniesiona (na temat bezprzedmiotowości jako przesłanki umorzenia postępowania w sprawach budowlanych zob. komentarz do art. 32 ust. 4a). Merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie art. 40 ust. 1 pr.bud. ma zatem miejsce tylko wówczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę obowiązuje w dacie wydania decyzji o jej przeniesieniu.
Warte odnotowania jest również stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2001 r., II SA/Kr 76/98, LexisNexis nr 358291 (MoP 2002, nr 19, s. 867), zgodnie z którym zarządca nieruchomości wyznaczony na podstawie art. 203 k.c. nie jest uprawniony do prowadzenia w imieniu własnym robót budowlanych w budynku na tej nieruchomości, a objętych pozwoleniem na budowę udzielonym wcześniej jednemu z jej współwłaścicieli. Roboty takie mogą być prowadzone przez zarządcę po uzyskaniu decyzji przewidzianej art. 40, orzekającej o przeniesieniu na zarządcę wcześniej wydanego współwłaścicielowi pozwolenia na budowę.
Z kolei w wyroku z 5 października 2011 r., II SA/Gd 218/2011, LexisNexis nr 4306249 (CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraził pogląd, że zarządca nieruchomości ustanowiony na podstawie art. 931 § 2 k.p.c. nie jest uprawniony do wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz podmiotu, któremu w trybie powyższego przepisu odjęto zarząd nad tą nieruchomością. W ocenie sądu osobisty (nie tylko rzeczowy) charakter decyzji o pozwoleniu na budowę sprzeciwia się przyjęciu, że zarządca nieruchomości mógłby w miejsce inwestora będącego jednocześnie właścicielem nieruchomości, któremu odjęto zarząd, dysponować decyzją o pozwoleniu na budowę i wyrażać zgodę na jej przeniesienie. Z tych samych względów nie można uznać, że zarządca nieruchomości jest w ramach swoich uprawnień określonych w art. 935 § 1 k.p.c. uprawniony do wykonywania robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną na rzecz dłużnika jako inwestora. Zdaniem sądu zarządca mógłby prowadzić roboty budowlane na zajętej nieruchomości, ale po uzyskaniu zgody sądu (art. 935 § 3 k.p.c.) i po uzyskaniu decyzji przewidzianej w art. 40 pr.bud.
Inaczej rzecz się ma w przypadku kontynuowania inwestycji budowlanej przez syndyka. Zgodnie z art. 144 ustawy z 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1112 ze zm.), jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Postępowania te syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. W przypadku ogłoszenia upadłości inwestora syndyk będzie mógł przenieść na nabywcę nieruchomości decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepisy wprost nie regulują tej kwestii, ale wydaje się, że nie ma konieczności przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na syndyka, aby mógł on kontynuować przedsięwzięcie. Skoro syndyk bierze udział w postępowaniu, to tym bardziej może realizować budowę jako inwestor w oparciu o decyzję, która w nim zapadła (J. Wszołek, Sukcesja administracyjnoprawna w procesie inwestycyjnym – wybrane zagadnienia praktyczne, MoP 2013, nr 22, s. 1254).
Art. 40 ust. 3, obowiązujący w Prawie budowlanym od 11 lipca 2003 r., stanowi wyraz aprobaty ustawodawcy dla wyrażanego wcześniej w orzecznictwie stanowiska, że zmiana osoby inwestora nie narusza prawem chronionych interesów właścicieli sąsiednich działek ani tym interesom nie zagraża. Zmiana inwestora w trybie art. 40 nie jest bowiem środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem.
Aktualność zachowuje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2002 r., II SA/Gd 420/2001, LexisNexis nr 361969 (ONSA 2003, nr 2, poz. 79), że przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) w sytuacji, gdy jej adresatem było kilku inwestorów lub gdy ma być ona przeniesiona na rzecz kilku osób, dopuszczalne jest wyłącznie w jednym postępowaniu administracyjnym z udziałem wszystkich dotychczasowych i wszystkich nowych inwestorów. Wynika to z konieczności jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii, czy osoby, na rzecz których przenoszona jest decyzja o pozwoleniu na budowę, przyjmują wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz mają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
J. Wszołek zarzucił jednak temu stanowisku pewną niekonsekwencję. Według tego autora, skoro dopuszcza się przeniesienie jedynie części uprawnień z decyzji na jeden podmiot, to niekonsekwentne jest wymaganie prowadzenia postępowania łącznie, jeżeli dwa podmioty będą nabywać uprawnienia. Skoro do nabycia części praw z decyzji może dochodzić kolejno w odstępie czasowym (najpierw inwestor A przejmie część dotyczącą obiektu A, a następnie, po roku, inwestor B przejmie część dotyczącą obiektu B), to wydaje się, że nie ma podstaw do łącznego udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy części praw z decyzji są przenoszone na różne podmioty w tym samym czasie (J. Wszołek, Sukcesja administracyjnoprawna w procesie inwestycyjnym – wybrane zagadnienia praktyczne, MoP 2013, nr 22, s. 1256).
Jeżeli przejście praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nastąpiło po zakończeniu postępowania administracyjnego, to oczywiste jest, że podmiot, na który decyzja ta została przeniesiona, powinien brać udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w miejsce dotychczasowej strony. Toczące się postępowanie sądowe w żaden sposób nie będzie dotyczyć interesu prawnego dotychczasowego inwestora, natomiast jego wynik będzie mieć wpływ na prawa i obowiązki podmiotu, na który została przeniesiona decyzja. Doręczenie zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem poprzednikowi prawnemu odnosi skutek prawny również w stosunku do następcy prawnego. Z datą doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem podmiotowi, któremu sąd pierwszej instancji przyznał przymiot strony, otwiera się dla jego następcy prawnego 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 177 § 1 p.p.s.a., to jest termin do złożenia skargi kasacyjnej. Bez znaczenia przy tym pozostaje, w jakiej dacie skarżący kasacyjnie powziął wiadomość o wydaniu wyroku (wyrok NSA z 21 czerwca 2013 r., II OSK 505/2012, Lexis.pl nr 7258732).

References: Art. 40
 art. 28
 art. 32
 art. 51
 Art. 40
 art. 40
 art. 3

Art. 40
 art. 36
 art. 3
 art. 155
 art. 36
 art. 40
 art. 138
 art. 40
 art. 30

Art. 40
 art. 494
 art. 531
 art. 40
 art. 494
 art. 531
 art. 40
 art. 40

Art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 28
 art. 51
 art. 40
 art. 32
 art. 3531
 art. 93
 art. 36
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 40
 art. 105
 art. 32
 art. 40
 art. 203
 art. 40
 art. 931
 art. 935
 art. 40
 art. 144

Art. 40
 art. 40
 art. 177