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Timestamp: 2018-12-16 01:42:26+00:00

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﻿ Sentencia C-652 de octubre 14 de 2015
SENTENCIA C-652 DE 14 DE OCTUBRE DE 2015
CONTENIDO:RECURSOS PARA DESCONGESTIÓN DE LA RAMA JUDICIAL. SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “LOS RECURSOS APROPIADOS A LA RAMA JUDICIAL PARA DESCONGESTIÓN SON PARA CUBRIR DICHO GASTO DEL 1 DE ENERO HASTA EL 31 DE DICIEMBRE Y SERÁN EJECUTADOS POR DOCEAVAS INCLUYENDO LOS GASTOS GENERALES”, DEL ARTÍCULO 102 DE LA LEY 1737 DE 2014, POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA 2015. PARA LA CORTE, NO SE DESCONOCE LA RESERVA DE LEY ORGÁNICA, NI EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA PRESUPUESTAL DE DICHA RAMA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN PÚBLICA DE CONSTITUCIONALIDAD, RAMA JUDICIAL, PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD, PRESUPUESTO DE LA NACIÓN, LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO, LEY DE APROPIACIONES, PRESUPUESTO DE RENTAS, AUTONOMÍA DE LA RAMA JUDICIAL, PRESUPUESTO DE LA RAMA JUDICIAL, FINANCIACIÓN DE LA RAMA JUDICIAL, RESERVA DE LA LEY ORGÁNICA
Sentencia C-652 de octubre 14 de 2015
Ref.: Expediente D-10698
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 102 (parcial) de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2015”.
Demandante: Jesús Marino Ospina Mena
Bogotá D.C., catorce de octubre de dos mil quince.
A continuación se transcribe el texto del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, conforme a su publicación en el Diario Oficial 49.353 de 2 de diciembre de 2014, destacando en negrilla y con subraya los apartes del mismo que se acusan en la demanda:
ART. 102.—LosrecursosapropiadosalaRamaJudicialparaDescongestiónsonparacubrirdichogastodel1ºdeenerohastael31dediciembreyseránejecutadospordoceavasincluyendolosgastosgenerales. Así mismo, los recursos apropiados a la Unidad Nacional de Protección son para cubrir la totalidad del gasto de protección del 1º de enero hasta el 31 de diciembre de 2015, en consecuencia, el Consejo de Estudio de Riesgos y Recomendaciones de Medidas (Cerrem) no podrá ordenar la implementación de medidas de protección a cargo de la Unidad Nacional de Protección sino hasta el monto de las apropiaciones contenidas en la Ley anual de presupuesto para dicha entidad”.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra algunos apartes del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014.
2.1. En el asunto sometido a la consideración de la Corte, el actor solicita que se declare inexequible la expresión “Los recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son para cubrir dicho gasto del 1o de enero hasta el 31 de diciembre y serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales”, contenida en artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2015”.
Sostiene que el aparte acusado, al disponer que los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, sean ejecutados por “doceavas”, desconoce la reserva de ley orgánica, consagrada en los artículos 151 y 352 de la Constitución Política y 1º y 2º del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), así como también la autonomía presupuestal de la Rama Judicial, prevista en el artículo 256-5 del mismo Estatuto Superior.
Aduce el actor que la forma de ejecución del presupuesto por “doceavas”, prevista en la preceptiva impugnada, afecta:
(i) La reserva de ley orgánica, en la medida en que, según su entender, los aspectos relacionados con las condiciones de ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial no pueden ser regulados a través de una ley ordinaria, como lo es la ley anual de presupuesto, sino mediante ley orgánica, en razón a que son este tipo de leyes las que deben fijar los límites o restricciones a la ejecución del presupuesto.
(ii) Y, la autonomía que en materia presupuestal le reconoce la Constitución a la Rama Judicial, pues se restringe la ejecución de los recursos de descongestión para la vigencia fiscal 2015, limitándose la forma como dicha rama debe ejecutar tales recursos.
2.2. Frente a las acusaciones formuladas contra el aparte impugnado del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, la mayoría de intervinientes, entre los que se cuenta el Ministerio Público, coinciden en solicitarle a la Corte que declare la exequibilidad, pues, a su juicio, disponer que la ejecución del presupuesto de descongestión de la Rama Judicial se lleve a cabo por “doceavas”, no tiene que ver con las materias reservadas a la ley orgánica, ni con la autonomía presupuestal reconocida a dicha rama. Al respecto, precisan que, en realidad, se trata de una medida instrumental, que se integra a las disposiciones generales del presupuesto y cuyo propósito es, exclusivamente, lograr la correcta ejecución de los recursos de descongestión, sin afectar su disponibilidad por parte de la Rama Judicial, lo que a su vez coincide con los fines y funciones constitucionales asignados a la ley anual de presupuesto.
En contra de la posición mayoritaria, solo la ciudadana Nerly Rocío Pinzón Flórez apoya la demanda de inconstitucionalidad, en el aspecto relacionado con la presunta violación de la autonomía presupuestal, tras considerar que la Rama Judicial es autónoma para el manejo y la ejecución del presupuesto, el cual solo puede limitarse por el monto aprobado como presupuesto de rentas y apropiaciones.
2.3. Conforme con el anterior recuento, el problema constitucional que plantea la demanda, y que debe abordar la Corte, es el de establecer si la previsión contenida en la disposición acusada, que dispone ejecutar por “doceavas” los recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión en el periodo fiscal 2015, viola la reserva de ley orgánica en materia presupuestal y la autonomía reconocida a la Rama Judicial en ese campo. Ello, sobre la base de considerar, como lo sugiere la acusación, que la medida cuestionada regula materias propias de ese tipo de leyes y, al mismo tiempo, que reduce el campo de acción de los órganos de administración de la Rama Judicial en el ámbito de ejecución de los recursos apropiados para descongestión durante la vigencia fiscal 2015.
2.5. Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Corte considera necesario referirse a ciertos temas que guardan relación directa con la materia a definir y que ya han sido tratados y desarrollados por la jurisprudencia constitucional. Sobre esa base, iniciará por hacer un breve recuento de (i) la función de planeación en el ordenamiento jurídico colombiano, procediendo a continuación, al estudio de los aspectos más importantes de los instrumentos jurídicos que sirven a dicha función, como son, (ii) el Plan Nacional de Desarrollo y (iii) el Presupuesto General de la Nación; (iv) para finalmente, dentro del contexto descrito, llevar a cabo el estudio de constitucionalidad de los diferentes cargos.
3. La función de planeación en el ordenamiento jurídico colombiano.
3.1. Esta Corporación, a través de distintos pronunciamientos(1), se ha referido a la función de planeación, entendida como el proceso de racionalización política, técnica y participativa para el manejo económico público y el logro de los objetivos colectivos básicos del sistema constitucional.
3.2. En reciente pronunciamiento, recogiendo lo dicho en decisiones anteriores, la Corte destacó la relevancia constitucional de la planeación en el ordenamiento jurídico colombiano, como instrumento determinante de la política económica y social del Estado. Puso de presente que la planeación “implica un proceso de estudio y programación de las directrices macroeconómicas necesarias que permiten al Estado cumplir en forma oportuna y adecuada con las políticas básicas de todo Gobierno, como son entre otros, el empleo, la vivienda, el desarrollo agrícola, la industria, el servicio de la deuda y cambios internacionales, la conducción del sector financiero, y, en general, todos los aspectos que permiten el desarrollo de un país dentro de parámetros ciertos”(2).
3.3. Sobre esa base, se destacó en el mismo fallo(3) que el propósito de la planeación es, entre otros, permitir que los ciudadanos conozcan de antemano los objetivos sociales del Estado y el rumbo que lleva la economía, así como también, que los servidores públicos, encargados de ejecutar las políticas gubernamentales, puedan contar con directrices claras que faciliten y orienten el cumplimiento de sus funciones en la dirección de satisfacer los fines del Estado Social de Derecho.
3.4. En punto al concepto de planeación acogido por la Constitución de 1991, esta Corporación, en la Sentencia C-015 de 1996, señaló que el mismo “constituye un ineludible esfuerzo del Estado por estructurar una política económica razonada y armónica durante un cierto período”, siendo a su vez “un presupuesto indispensable para el logro de los objetivos básicos del sistema constitucional”. En esa dirección, se explicó en la mencionada sentencia que:
El crecimiento de la economía y el aumento de los ingresos públicos , así como las variables que pueden incidir en su decaimiento progresivo o en crisis coyunturales, no son fenómenos que puedan tener lugar en un contexto carente de la debida orientación por parte del Estado, que como director general de la economía debe conocer con antelación las metas básicas de su gestión en los distintos renglones que la integran y hallarse adecuada y oportunamente informado, previo un preciso diagnóstico, acerca de los sectores que requieren de modo más apremiante la atención de necesidades impostergables y el impulso de las inversiones necesarias para su incorporación al desarrollo global, no menos que sobre las mejores posibilidades de financiación y sostenimiento de los proyectos que se emprendan”(4).
3.5. En relación con esto último, este Tribunal ha destacado que el concepto de planeación que acoge la Constitución Política de 1991, y que encuentra su antecedente inmediato en la reforma constitucional de 1968, es compatible con un modelo económico de libertad de empresa que armoniza con la facultad estatal de intervención económica, a través de la cual se busca hacer posible el cumplimiento de las mayores responsabilidades asignadas al Estado, como son las de garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Dicho concepto de planeación, a su vez, pretende ser global, en el sentido de buscar comprender todos los ámbitos del actuar institucional del Estado, tanto a nivel nacional como a nivel territorial. En ese contexto, ha explicado la Corte que el modelo “hace énfasis en la autonomía de las regiones en la gestión de su propio desarrollo, en la prioridad del gasto social concebido como un mecanismo óptimo de redistribución del ingreso, en el principio de participación ciudadana y de concertación en la formulación de las políticas de planeación, que refuerza la vigencia del principio democrático, y en la necesidad de garantizar el equilibrio y la preservación ambiental y ecológica”(5).
3.6. Atendiendo a la filosofía que lo inspira, el fundamento constitucional general para el ejercicio de la función de planeación aparece contenido en los artículos 151, 300-2 y 313-2 de la Carta Política. La primera de dichas disposiciones le asigna al Congreso de la República la facultad para expedir las leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo. Las normas restantes, en su orden, disponen que, a nivel departamental, la corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas, expedir las disposiciones relacionadas con la planeación y el desarrollo económico y social, y que, a nivel municipal, le compete a los concejos, a través de acuerdos, la función de adoptar los planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.
3.7. En lo que respecta a los aspectos específicos relacionados con los instrumentos de planificación, estos se encuentran consagrados en los artículos 339 a 344 y 345 a 355 del mismo Estatuto Superior. Dichas normas se ocupan de regular todo lo relacionado con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto anual de rentas y Ley de Apropiaciones, instrumentos que deben estar contenidos en leyes ordinarias expedidas por el Congreso de acuerdo con las reglas previstas en las respectivas leyes orgánicas que los reglamentan (C.P. arts. 342 y 352). Dentro de dicho contexto, las citadas disposiciones constitucionales regulan: (i) el procedimiento a seguir para la expedición de la Ley del Plan de Desarrollo y la Ley Anual de Presupuesto (C.P., arts. 341, 346, 347 y 348); (ii) el Sistema Nacional de Planeación conformado por un órgano consultivo a nivel nacional —el Consejo Nacional de Planeación— y por los consejos de planeación a nivel territorial determinados por el legislador; (iii) la existencia de un Contador General a quien le corresponde llevar la contabilidad general de la Nación; (iv) y, además, prevén el mecanismo de la concertación entre el Gobierno y las entidades territoriales para la elaboración de los planes de desarrollo regionales (C.P., art. 339-2º).
3.8. A partir del marco constitucional que desarrolla la función de planeación, la Corte ha considerado que el mismo “involucra distintos niveles de decisión de la Administración Pública y al Congreso Nacional, y que está regido por principios que emanan de la propia Carta, entre los cuales cabe destacar los de prevalencia del interés por el gasto público social (orientador de todo el proceso de planeación y claramente consagrado por el artículo 366 de la Constitución(6)), el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que conforman el Sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la planeación en todos los niveles de la Administración”(7). Ha comentado igualmente, que es, además, “un proceso reglado, que debe llevarse a cabo fundamentalmente de conformidad con las prescripciones de la Constitución y de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, y busca definir, de una parte, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental del Estado en el largo plazo, pero que, de otro lado, conduce a la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período plurianual”(8).
3.9. Ahora bien, de acuerdo con la regulación constitucional, los instrumentos relevantes que sirven a la función de planeación y al cumplimiento de los objetivos que con ella se persiguen, son, en su orden, el Plan Nacional de Desarrollo, que constituye su expresión suprema, y el Presupuesto General de la Nación, el cual debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo al que también se encuentra sujeto (C.P., arts. 341 y 346). Por expreso mandato Superior, en la concreción de los citados instrumentos hay participación concurrente de las ramas ejecutiva y legislativa del poder público. Ello, teniendo en cuenta que, mientras al Congreso de la República se le atribuye la competencia para aprobar mediante ley ordinaria el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de la Nación (C.P., arts. 341 y 346), su iniciativa está reservada exclusivamente al Gobierno Nacional, que, con la colaboración de las autoridades de planeación del nivel nacional y territorial, es a quien le corresponde llevar a cabo el proceso de elaboración y presentación ante el Congreso de tales instrumentos (C.P., arts. 341 y 346).
4. El Plan Nacional de Desarrollo.
4.1. En lo que hace referencia al Plan Nacional de Desarrollo, la jurisprudencia ha destacado que el mismo constituye el mecanismo “más importantes para la realización de los fines propios del Estado Social de Derecho, en tanto en ella se contemplan los objetivos de mediano y largo plazo que se ha trazado el Estado y se propone adelantar con el concurso y para el beneficio de la sociedad, siempre teniendo presente que ‘[e]l bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado’”(9).
4.2. Sobre esa base, ha resaltado igualmente que el plan desarrollo, que se incorpora al ordenamiento jurídico mediante ley, contiene normas a cuya ejecución se compromete el Estado durante el período respectivo, al igual que disposiciones que trazan pautas e indicativos a los particulares, propiciando el cumplimiento de los deberes sociales, con arreglo a la ley y dirigidos a la vigencia y aplicación de la Constitución Política(10).
4.3. La jurisprudencia(11) ha destacado que la Ley del Plan de Desarrollo debe expedirse en cada período presidencial, y que, como expresión suprema de la función de planeación, determina el contenido de las leyes anuales de presupuesto, de otras leyes que tocan el tema económico, social o ambiental, y, en general, de todas las demás normas, ya que estas, en su conjunto, deben corresponder a una planificación global. Tal prelación legislativa, lo ha dicho la Corte(12), “no se deriva, como han pretendido entenderlo algunos, de la supuesta naturaleza de ley orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria(13)”, sino que emana de la naturaleza misma de la ley del plan, en el sentido que no se presenta como mandatos sino como descripciones y recomendaciones, y, particularmente, de la voluntad del Constituyente del 91, expresada directamente en el inciso tercero del artículo 341 Superior, al señalar dicha norma que: “El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores (...)”. Sobre el particular, esta Corporación, en una de sus primeras decisiones manifestó:
“La Constitución de 1991 quiso hacer explícita la importancia de los planes de desarrollo al establecer la prelación que tendrán las leyes de planes sobre las demás leyes (C.P., art. 341). Estas leyes superiores tendrán además una cualidad muy especial: ‘constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin la necesidad de expedición de leyes posteriores’. Lo anterior se explica en razón de la naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como mandatos sino más bien como descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad de darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente, aunque su articulado no esté compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra”(14).
4.4. Como ya fue señalado, en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo participan, de manera concurrente, la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa del poder público. Así, de acuerdo con la Constitución Política (arts. 339 a 344), mientras al Congreso le corresponde aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse “con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (C.P., art. 150-3 C.P.), su iniciativa está reservada al Gobierno Nacional (C.P., art. 200-3), “por cuanto este dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos”(15).
4.5. En relación con este último aspecto, es de interés destacar que el Plan Nacional de Desarrollo es elaborado por el Gobierno con la participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, y debe ser sometido al concepto previo del Consejo Nacional de Planeación y presentado al Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del respectivo período presidencial, para su aprobación (C.P., art. 341).
4.6. Cabe también precisar que, para su aprobación, la ley del plan deberá igualmente cumplir con los requisitos consagrados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, Ley 152 de 1994, a la que le corresponde: “(i) reglamentar todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y establecer los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales; (ii) determinar la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales; (iii) determinar los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y (iv) determinar los procedimientos para introducir las modificaciones correspondientes a los planes de desarrollo”(16).
4.7. Con respecto a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, este Tribunal ha sostenido que la misma, al margen de constituir un referente obligado para la expedición de la ley del plan, también “adquiere importancia en la medida en que sus postulados deben ser acatados en la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo”(17).
4.8. Finalmente, debe señalarse que, conforme con su configuración constitucional (C.P., art. 339), el Plan Nacional de Desarrollo comprende dos partes: una general y un plan de inversiones. En la primera, en la parte general, “se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”(18), mientras que en el plan de inversiones se incluirán “los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”(19).
4.9. A la luz del contenido del Plan Nacional de Desarrollo, la Corporación ha indicado que el Plan debe ser interpretado de conformidad con los principios constitucionales relativos a la planeación económica y social y, también, de acuerdo con los principios legales contenidos en la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo.
5. El Presupuesto General de la Nación.
5.1. En lo que atañe al Presupuesto, la Corte ha reconocido su importancia como parte del proceso de planeación, destacándolo no solo como instrumento contable, sino por las importantes finalidades económicas y políticas que persigue(20). Al respecto, ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, mediante el cual se cumplen funciones redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las políticas económicas, de planificación y desarrollo, y se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de ejecutarse dentro del respectivo período fiscal(21).
5.2. El presupuesto es también “un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público”, lo que a su vez “explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad del gasto gubernamental”(22).
5.3. Visto, entonces, como una herramienta de política estatal, mediante la cual se asigna recursos y se autorizan los gastos de acuerdo con los objetivos trazados en los planes de desarrollo a los que se encuentra sometido, el presupuesto contribuye a la realización de la política macroeconómica pública, en orden a alcanzar las finalidades sociales del Estado. Precisamente, por su transcendencia jurídico-económica y política, el presupuesto cumple, según se ha mencionado, funciones redistributivas en la sociedad y hace efectiva la planificación y el desarrollo sostenible.
5.4. En razón al papel que está llamado a cumplir, la elaboración y ejecución del presupuesto se supedita al cumplimiento de una serie de principios, cuya aplicación garantiza una adecuada y legítima política presupuestal(23). Entre los más importantes se destaca el principio de legalidad del gasto, considerado por la jurisprudencia constitucional como “uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales”(24). Según dicho principio, es al Congreso y no al Gobierno, como órgano de representación popular, a quien corresponde mediante ley ordinaria decretar y autorizar los gastos del Estado, “mecanismo este con el cual, a su vez, se realiza un control al ejercicio de la función administrativa por parte del ejecutivo”(25).
5.5. Ciertamente, tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, la legalidad del gasto “impone que las erogaciones han de decretarse previamente por el legislador, de un lado; y, de otro, que ellas se deben apropiar por la ley de presupuesto, para que efectivamente puedan llevarse a cabo. Es decir, en relación con las erogaciones que de los dineros públicos haga el Estado, el presupuesto tiene la fuerza restrictiva, pues solamente pueden llevarse a efecto aquellos gastos que se apropien anualmente por el legislador (...)”(26).
5.6. Esta Corporación ha admitido la fuerza restrictiva del presupuesto, derivada del principio de legalidad, esto es, la característica en virtud de la cual solo pueden ejecutarse los gastos previamente definidos en aquel, y el alcance de autorizaciones de gastos hasta por un tope máximo que se le reconoce a las normas que decretan apropiaciones, y que implica prohibiciones de superar los límites de gastos en ellas definidos(27).
5.7. Sobre el particular, lo ha dicho la Corte(28), la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto diferencian los distintos momentos que identifican el proceso presupuestal, y definen las funciones que le corresponde cumplir al Gobierno y al Congreso en dicho proceso. Inicialmente, es al Gobierno a quien compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones, y presentar el proyecto al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, incluyendo en este las partidas que considera deben ser ejecutadas dentro del período fiscal respectivo, partidas que deben corresponder a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (C.P., arts. 346 y 347). Posteriormente, le corresponde al Congreso, dentro de los tres primeros meses de cada legislatura, aprobar o no las partidas de acuerdo con su destinación, esto es, autorizar o no los gastos propuestos por el Gobierno (C.P., arts. 345, 348 y 349), momento en el cual la propia Constitución le reconoce la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no considere convenientes, salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en el Plan de Desarrollo (C.P., art. 351). Finalmente, en la etapa de ejecución del presupuesto, es función del Gobierno y de las otras autoridades ordenadoras del gasto, ejecutar los recursos, es decir, comprometer efectivamente las correspondientes partidas hasta los montos máximos aprobados por el Congreso de acuerdo con su finalidad (C.P., arts. 189-20 y 345).
5.8. De acuerdo con el proceso presupuestal, la fuerza restrictiva del presupuesto implica, entonces, no solo que el Congreso debe definir el monto máximo de gasto estatal, sino también, que le corresponde apropiar las partidas para un fin específico, de manera que estas sean a su vez ejecutadas conforme a lo prescrito por la ley de presupuesto, la cual, por este aspecto, no se limita a autorizar las sumas que pueden ser gastadas sino que, además, le otorga y reconoce una destinación particular a las distintas partidas aprobadas(29).
5.9. Desde ese punto de vista, la ley anual de presupuesto tiene, en sentido material, y así lo ha reconocido también la Corte, un contenido normativo específico y propio, pues la misma no se agota en un ejercicio contable que se limite a la descripción de rubros de ingresos y gastos públicos. Por el contrario, dichas leyes se erigen en auténticas autorizaciones para efectos de decretar gastos, además de constituirse, en virtud de su fuerza restrictiva, en verdaderas prohibiciones al Gobierno, en el sentido de que este no puede superar los límites de gastos aprobados por el legislador, todo ello como consecuencia del principio de legalidad del gasto. En palabras de esta Corporación, “si es propio de las leyes en sentido material el ordenar, prohibir, o autorizar, y la normas del presupuesto anual que decretan gastos son de un lado autorizaciones de gasto y de otro, en virtud de su fuerza restrictiva, prohibiciones de superar los límites de gastos en ellas señaladas, es obvio que de un lado autorizan y de otro prohíben, por lo cual su contenido normativo es indiscutible”(30).
5.10. En razón a su vinculación directa con el principio de legalidad, conviene mencionar, entre los principios que gobiernan el proceso presupuestal, los de unidad presupuestal, universalidad y especialización. El primero, el de unidad presupuestal, hace referencia a la obligación que le asiste a todas las instituciones del sector público, de que sus presupuestos sean elaborados y ejecutados, en cuanto a su contenido, métodos y expresión, con estricto acatamiento de la política presupuestaria única, definida y adoptada por la autoridad competente de conformidad con la ley (C.P., arts. 346 y 347). En punto a este principio de unidad presupuestal, ha sostenido la jurisprudencia constitucional que el mismo “nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente”(31). El segundo, el de universalidad, impone que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones que presente el Gobierno al Congreso, estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a realizar durante la respectiva vigencia fiscal, resultando inadmisible la presentación por separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado(32) (C.P., art. 347). El tercero, el de especialización(33), por su parte, le prohíbe al Gobierno, y a los demás ordenadores del gasto, “utilizar partidas del gasto aprobadas por el Congreso para una finalidad diferente a aquella para la cual esta fue apropiada”(34), lo cual significa que la partida aprobada por la ley para un gasto, no puede invertirse en un propósito distinto a aquel que fue determinado directamente por el legislador (C.P., art. 345).
5.11. Dado que el presupuesto debe formularse anualmente (C.P., art. 346), el mismo se encuentra también sometido al principio de anualidad. Ello significa que el presupuesto tiene un alcance temporal y, en consecuencia, su vida jurídica se encuentra limitada a la vigencia fiscal respectiva que comienza a contarse el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año(35), fecha esta última a partir de la cual, no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra. En este caso, los saldos de apropiación no comprometidos caducarán sin excepción, pasando a conformar los recursos del balance, siendo susceptibles de comprometerse para la vigencia fiscal siguiente.
5.12. En consonancia con lo anterior, y considerando que a través de la ley anual de presupuesto el Congreso define el monto máximo del gasto público para un determinado periodo y apropia las partidas para una específica finalidad, la jurisprudencia ha destacado que dicha ley es entonces una ley de autorización de gastos, que limita jurídicamente su ejecución en tres aspectos específicos: “de un lado, en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo; de otro lado, a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que se pueden erogar; y, finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley no solo señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos públicos”(36).
5.13. De otra parte, cabe destacar que, aun cuando al Congreso le compete expedir la ley anual de presupuesto, conforme lo dispone el artículo 349 Superior, dicha ley debe ser discutida y aprobada por dicho órgano con estricta sujeción a las reglas de la Ley Orgánica de Presupuesto.
5.14. En efecto, como ya ha sido señalado, el artículo 151 de la Carta le atribuye al Congreso de la República la facultad de expedir leyes orgánicas a las cuales se sujetará el ejercicio de la actividad legislativa, autorización que incluye la expedición de normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. La citada disposición, se encuentra en plena correspondencia con el artículo 352 del mismo ordenamiento Superior, que le ordena al Congreso la regulación en la ley orgánica del presupuesto, de lo relacionado a la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, no solo de la Nación, sino también de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo.
5.15. En cumplimiento de los mencionados mandatos constitucionales, el Congreso expidió las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Dichas leyes, a su vez, fueron compiladas por el Presidente de la República, con base en las facultades conferidas por el artículo 24 de la Ley 225 de 1995, en un solo cuerpo normativo, el Decreto 111 de 1996. Dicho decreto es hoy en día el Estatuto Orgánico del Presupuesto, según lo prevé el artículo 24 de la Ley 225 de 1995, con arreglo al cual se desarrolla lo relacionado con la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales y los entes descentralizados.
5.16. De esta manera, si bien corresponde al Congreso mediante ley ordinaria la discusión y aprobación anual del Presupuesto, no es menos cierto que para el efecto debe ceñirse, con rigor, a las normas orgánicas respectivas, cuya transgresión lleva consigo, de manera ineluctable, a la violación de los artículos 151 y 352 de la Constitución Nacional.
5.17. Como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación, “las normas orgánicas, entre las cuales se incluyen las de presupuesto, tienen una categoría superior que condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, al punto de que el control de constitucionalidad que lleva a cabo esta Corporación deba implicar que se confronte la disposición acusada no solamente con el texto constitucional, sino también con la respectiva norma orgánica [la cual] viene a constituirse en límite, directriz y referencia obligada de la ley ordinaria”(37).
5.18. En la misma dirección, este Tribunal ha sostenido que, dado su especial rango y jerarquía, “las leyes orgánicas son parámetros del análisis de constitucionalidad en sentido lato, en tanto y en cuanto se trata de normas de naturaleza supralegal que implican un límite a la actuación de las autoridades y al margen de configuración del Congreso”(38).
5.19. A este respecto, en la Sentencia C-600A de 1995, recientemente reiterada en la Sentencia C-052 de 2015, la Corte se refirió a las circunstancias que dan lugar a la violación de la reserva de ley orgánica, señalando que la misma se estructura cuando “el Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias diversas”. En el mismo fallo, se precisó que dicha violación conlleva un vicio de competencia del Congreso, en el sentido que este órgano no se encuentra facultado para tramitar y aprobar “por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica”.
5.20. Cabe señalar que, en efecto, la Corte Constitucional ha distinguido entre la ley orgánica de presupuesto y la ley anual de presupuesto o ley de apropiaciones, al señalar que “(...) mientras que la ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (C.P., art. 352), el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a estas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo (C.P., art 346 y ss.)”(39).
5.21. En plena correspondencia con lo anterior, ha precisado la Corporación que, en tanto las normas orgánicas de Presupuesto son de carácter permanente, al haber sido previstas por la Constitución para controlar de manera general todo el trámite de preparación, discusión, aprobación y ejecución de los presupuestos anuales, las leyes ordinaras que contienen dichos presupuestos y que se expiden cada año en desarrollo de lo previsto por los artículos 150-11, 346, 347 y 349 de la Constitución, tienen una duración limitada —el año fiscal correspondiente— y un alcance restrictivo, “lo cual significa que sus normas no están llamadas a regir de modo indefinido, menos todavía a trazar normas generales de conducta de las ramas y órganos del poder público”(40).
5.22. En consecuencia, el Decreto 111 de 1996, el cual integra el Estatuto Orgánico del Presupuesto, viene a constituirse, entonces, en límite, directriz y referencia obligada de las leyes ordinarias de presupuesto, que anualmente debe expedir el Congreso, en el sentido de que estas últimas tienen el deber jurídico de ajustarse a la regulación orgánica, en lo relacionado con la programación, aprobación, modificación y ejecución del mismo, so pena de quebrantar la Constitución Política. En ese sentido, cabe entender que la ley anual de presupuesto no puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de cada una de las partes que la integran.
5.23. Ahora bien, siguiendo lo establecido en el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), Decreto 111 de 1996, la ley anual de presupuesto se compone de tres partes:
(i) La primera parte corresponde al presupuesto de rentas, que contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, conformados por los ingresos tributarios y no tributarios, y por las contribuciones parafiscales cuando su administración corresponda a órganos que hacen parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
(ii) La segunda parte contiene el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que incluye los gastos o apropiaciones de los órganos del Estado durante el correspondiente periodo fiscal, y distingue entre los gastos de funcionamiento, de inversión y el servicio de la deuda pública. Dicha parte incluye, entonces, las apropiaciones para las entidades públicas, clasificadas en diferentes secciones que corresponden a: la Rama judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional (EOP, art. 36). Tal y como lo prevé el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, [l]os órganos que son una sección en el presupuesto general de la nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección”, aclarando la misma norma que tal proceder “constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley”.
En cumplimiento de los previsto en el artículo 350 de la Constitución Política, la ley de apropiaciones debe contener un componente denominado “gasto público social”, el cual tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación, salvo en los casos de guerra exterior o razones de seguridad nacional. De igual manera, siguiendo lo preceptuado en el artículo 346 del mismo ordenamiento Superior, en la ley de apropiaciones no puede incluirse partida que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinarlo a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
— Finalmente, a la tercera y última parte de la ley de presupuesto se integran las disposiciones generales, que contiene las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales solamente están llamadas a regir durante el período fiscal para el cual hayan sido expedidas. Se trata, entonces, de medidas que contienen indicaciones que deben seguir, tanto el Gobierno Nacional como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, como las otras autoridades ordenadoras de gasto, dentro de la vigencia fiscal en la que rige el respectivo presupuesto.
5.24. De acuerdo al contenido de las leyes anuales de presupuesto, la Corporación ha precisado que en ellas “es posible distinguir dos tipos de disposiciones; por un lado, las que adicionan o disminuyen rentas y gastos, esto es, aquellas disposiciones por medio de las cuales se hace una estimación de los ingresos y se autorizan los gastos para la respectiva vigencia fiscal, y, por otro, las que se conocen como disposiciones generales y que tienen un carácter meramente instrumental con miras a la debida ejecución del presupuesto aprobado”(41). En ese sentido, lo ha dicho la Corte, la materia propia de una ley anual de presupuesto es la inclusión o modificación de las partidas de ingresos y de gastos del Estado para el respectivo periodo fiscal (primera y segunda parte del presupuesto), quedando comprendida en dicha materia las normas que son necesarias para que los presupuestos aprobados puedan ejecutarse y hacerse efectivos (tercera parte del presupuesto)(42).
5.25. Con respecto a esta última categoría de normas, es decir, las disposiciones generales, este Tribunal ha sostenido que, en cuanto su finalidad se limita a permitir la debida ejecución del presupuesto aprobado durante la respectiva vigencia fiscal, no obstante su carácter normativo, las mismas tienen un contenido meramente instrumental(43), lo que significa que deben circunscribirse al cumplimiento de su objetivo y “no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”(44).
5.26. Sobre esa base, la Corte ha puesto de presente que las disposiciones generales no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, pues ello desbordaría el ámbito propio de la ley anual como es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal. Su vigencia temporal es, entonces, consecuencia necesaria de la temporalidad de las normas cuya correcta ejecución pretende asegurar, razón por la cual no pueden extender sus efectos más allá del respectivo periodo fiscal(45). Tampoco tales disposiciones generales pueden derogar o modificar normas sustantivas, en especial las de superior jerarquía como las del Estatuto Orgánico de Presupuesto, toda vez que, en tal caso, perderían su condición de constituirse en herramientas destinadas a asegurar la ejecución del presupuesto aprobado, convirtiéndose, en contraposición a su objetivo y finalidad, en medidas portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico(46).
5.27. Según lo ha señalado este Tribunal(47), si la pretensión del legislador es reconocerle a las disposiciones generales un contenido extrapresupuestario, esto es, otorgarles un carácter permanente o derogar o modificar a través de ellas normas sustantivas o de superior jerarquía, “sería necesaria la aprobación de una ley distinta, cuyo trámite se hubiese centrado en esas modificaciones de la ley sustantiva o en la regulación, con carácter permanente, de determinadas materias”(48).
5.28. De ese modo, en el acápite de las disposiciones generales no se puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de las mismas, cual es el de permitir la debida ejecución del presupuesto aprobado durante la respectiva vigencia fiscal, pues toda medida que desborde dicho marco resulta contraria a la Constitución y a la ley orgánica de presupuesto.
5.29. De acuerdo con lo expuesto, la naturaleza, características y finalidades de las leyes contentivas del presupuesto anual y apropiaciones, se resumen de la siguiente manera:
(i) el presupuesto es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, a través del cual se efectúa una estimación anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de ejecutarse dentro del período fiscal respectivo;
(ii) el presupuesto es también un instrumento de gobierno y de control, en cuanto expresión de los principios de separación de poderes y legalidad.
(iii) En virtud del principio de legalidad del gasto,es al Congreso y no al Gobierno, a través de la ley anual de presupuesto, a quien corresponde decretar y autorizar los gastos del Estado, de acuerdo con los objetivos trazados en el respectivo plan de desarrollo al cual se encuentra sometido el presupuesto.
(iv) El presupuesto goza de fuerza restrictiva, lo que significa no solo que el Congreso debe definir el monto máximo del gasto estatal, sino también, apropiar las partidas para un fin específico, de manera que estas sean ejecutadas por el Gobierno de acuerdo con lo prescrito en la ley de presupuesto.
(v) La ley anual de presupuesto tiene, en sentido material, un contenido normativo específico y propio, en cuanto sus disposiciones se erigen en auténticas autorizaciones para efectos de decretar gastos y en verdaderas prohibiciones al Gobierno, pues este no puede superar los límites de gastos aprobados por el legislador ni otorgarles una destinación distinta a las partidas aprobadas;
(viii) la ley anual de presupuesto se compone de tres partes: el presupuesto de rentas, que contiene la estimación de los ingresos, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las disposiciones generales.
(x) Dado su carácter instrumental, las disposiciones generales no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, pues ello desbordaría el ámbito propio de la ley anual como es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal. Tampoco pueden derogar o modificar normas orgánicas o sustantivas, pues perderían su condición de herramientas destinadas a asegurar la ejecución del presupuesto aprobado, convirtiéndose en medidas portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico.
5.30. Con base en las consideraciones que han sido expuestas, entra la Corte a pronunciarse sobre los cargos propuestos en la presente demanda.
6. Análisis del primer cargo. La disposición acusada no viola la reserva de ley orgánica.
6.1. De acuerdo con lo sostenido en la demanda, el artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, al prever que los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, sean ejecutados por “doceavas”, desconoce la reserva de ley orgánica, pues se trata de una medida relacionada con las condiciones de ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial, siendo esta una materia exclusiva de la ley orgánica de presupuesto y, por tanto, no pueden ser regulados a través de una ley ordinaria, como lo es la ley anual de presupuesto.
6.2. Conforme quedo explicado, la ley anual de presupuesto debe ser expedida de acuerdo con el denominado Estatuto Orgánico del Presupuesto, actualmente recogido en el Decreto 111 de 1996.
6.3. El artículo 11 de dicho estatuto, dispone expresamente que la ley anual de presupuesto se compone de tres partes: el presupuesto de rentas, que contiene la estimación de los ingresos; el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que autoriza los gastos; y las disposiciones generales, cuyo propósito es “asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación”.
6.4. Atendiendo al objetivo que persiguen las disposiciones generales, cual es, como se ha dicho, facilitar y agilizar la adecuada ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, la jurisprudencia constitucional, de conformidad con la Constitución y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, ha fijado unos criterios a partir de los cuales es posible determinar cuándo las disposiciones generales violan la Constitución y la Ley Orgánica de Presupuesto. Ello, sobre la base de reconocerle a dichas disposiciones un contenido instrumental, en el sentido de tener que circunscribir sus contenidos al cumplimiento de su objetivo y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasen temporal, temática o finalísticamente su materia propia. Se trata, entonces, de medidas que contienen indicaciones que debe seguir el Gobierno Nacional y los demás ejecutores del gasto público, para una correcta ejecución del presupuesto.
6.5. En concordancia con ello, ha puesto de presente la jurisprudencia que las disposiciones generales: (i) no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, pues ello desbordaría el ámbito propio de la ley anual como es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal; (ii) tampoco pueden derogar o modificar normas sustantivas, en especial las de superior jerarquía como lo es el Estatuto Orgánico de Presupuesto, al cual deben ajustarse; y, finalmente, (iii) no pueden adoptar medidas que vayan más allá de su objetivo, cual es el de asegurar la correcta ejecución del presupuesto.
6.6. Según quedó señalado en los antecedentes de esta providencia, la Ley 1737 de 2014 contiene el presupuesto para la vigencia fiscal de 2015 y, en concordancia con lo establecido en la correspondiente ley orgánica, su articulado se ocupa: en la primera parte, (i) del presupuesto de rentas y recursos de capital (Capítulos I y II, arts. 1º y 2º); en la segunda parte, (ii) del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones (art. 3º); y, en la tercera parte, (iii) de las disposiciones generales (arts. 4º a 125). Las disposiciones generales, a su vez, se agrupan en cinco capítulos que regulan las siguientes materias: el Capítulo I, las Rentas y Recursos (arts.5º a 13); el Capítulo II, los Gastos (arts. 14 a 32); el Capítulo III, las Reservas Presupuestales y Cuentas por Pagar (arts. 33 y 34); el Capítulo IV, las Vigencias Futuras (arts. 35 a 38); y, finalmente, el Capítulo V, trata sobre Disposiciones Varias (arts. 39 a 125).
6.7. En ese contexto, el artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, acusado en este causa, se integra, según la organización adoptada por el legislador, a la parte correspondiente a las disposiciones generales de la citada ley, en el acápite de las disposiciones varias, que, al tenor de lo dispuesto en el literal c) del artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), tienen la finalidad de “asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación”. Conforme con dicha finalidad, la citada norma contiene dos mandatos específicos:
(i) Que “[l]os recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son para cubrir dicho gasto del 1º de enero hasta el 31 de diciembre”, y
(ii) Que tales recursos “serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales”.
6.8. Pues bien, acorde con los mandatos contenidos en la norma acusada, y con los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional, coincide la Corte con la mayoría de intervinientes, en el sentido de considerar que la misma no desconoce las disposiciones constitucionales y orgánicas citadas como violadas en la demanda. Ello, sobre la base de sostener que la preceptiva citada se limita a prever una forma específica de ejecución presupuestal de los recursos destinados a la Rama Judicial para descongestión, cuyo propósito exclusivo y específico es el de lograr una correcta y ordenada ejecución de los mismos.
6.9. Es en ese contexto, en el de contribuir a la buena y normal ejecución de los recursos apropiados para descongestión, que la norma acusada dispone que ellos deben gastarse mes a mes, es decir, por “doceavas”, de manera que se asegure que los mismos alcancen para financiar el gasto apropiado durante la respectiva vigencia fiscal —del 1º de enero hasta el 31 de diciembre de 2015—, sin que exista riesgo de que tales recursos puedan ser invertidos en su totalidad antes del vencimiento de la vigencia fiscal respectiva.
6.10. De ese modo, la ejecución por “doceavas” se constituye en una medida instrumental, a través de la cual se busca un mayor nivel de racionalidad, de eficacia y de eficiencia sobre la destinación de las partidas globales para descongestión, impidiendo que se puedan generar situaciones de inestabilidad presupuestal en ese rublo, que terminen por afectar la buena marcha del servicio público de administración de justicia, en perjuicio de quienes demandan el acceso al mismo en procura de resolver sus controversias por la vía institucional.
6.11. En relación con este último aspecto, en los distintos debates al proyecto de ley de presupuesto para la vigencia fiscal 2015, que concluyó con la expedición de la Ley 1737 de 2014, demandada en esta causa, se hizo mención a los recursos adicionales para descongestión de la Rama Judicial, destacándose la necesidad de apropiarlos, dentro del interés nacional de contribuir con ellos a la creciente demanda del servicio de administración de justicia. Al respecto, se cita el siguiente comentario, incluido en el informe de ponencia para primer debate en Comisiones Económicas Conjuntas de Senado y Cámara:
“Rama Judicial. Garantizar a toda la población colombiana el derecho de acceder a la justicia contribuye a aumentar la credibilidad y confianza de los ciudadanos en las instituciones jurídicas y en el estado en general, además le permite al país avanzar en mayor equidad y en la construcción de una convivencia pacífica. Por ello se están incluyendo $ 100 mm adicionales para apoyar el programa de descongestión de la Rama Judicial que permita atender la creciente demanda de estos servicios”(49).
6.12. Acorde con lo anterior, en el mismo informe de ponencia se menciona el compromiso que le asiste al Congreso de la República, de adoptar las medidas que correspondan para lograr que el monto, contenido y ejecución de las apropiaciones incorporadas al presupuesto se inviertan con eficiencia y eficacia. En esa dirección, se dijo lo siguiente:
“Consciente de sus responsabilidades, el Congreso de la República, en ejercicio del control político, velará para que el monto, contenido y ejecución de las apropiaciones incorporadas en el presupuesto de 2015 y los recursos que las financian respondan a los propósitos para los cuales fueron programados, de forma que los dineros públicos se inviertan con eficiencia y eficacia.
Muchos ejemplos, a lo largo de los años, demuestran que el legislativo colombiano, a diferencia de otros países, incluso desarrollados, ha dejado de lado sus diferencias ideológicas y partidistas siempre que se ha requerido actuar en procura del bienestar colectivo y el fortalecimiento de las finanzas públicas. En la legislatura que corre mantendremos esta misma orientación y estaremos atentos a analizar y mejorar con juicio crítico y ánimo constructivos las propuestas que se pongan a nuestra consideración, más, si se trata de temas tan importantes ligados al diario vivir de nuestros compatriotas”(50).
6.13. Sobre esa base, la norma acusada contiene, entonces, claras indicaciones que deben seguir los órganos de administración de la Rama Judicial, como ordenador de los gastos para descongestión, dirigida a que la inversión de tales recursos se haga mensualmente, en procura de imprimirle un mayor nivel de orden a su ejecución, con lo cual se da estricto cumplimiento al mandato contenido en el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), que le atribuye a las previsiones adoptadas en la parte tercera de la ley anual de presupuesto, correspondiente a las disposiciones generales, precisamente, la finalidad de “asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación”. La citada disposición orgánica, a su vez, encuentra pleno respaldo en los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, el primero de los cuales faculta al legislador para expedir las normas orgánicas “sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones”, mientras el segundo dispone que, “la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados (...)”. De esa manera, la norma acusada se ajusta también a tales lineamientos superiores, en cuanto desarrolla aspectos relacionados con la forma de ejecución presupuestal de los recursos apropiados para descongestión, en plena correspondencia con las directrices que para esos efectos fija el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
6.14. Esa forma de ejecución de los recursos para descongestión por “doceavas”, además, no tiene una vocación de permanencia, dado que la norma impugnada es clara en determinar que aplica solo respecto de la vigencia fiscal comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2015, lo que resulta compatible con la exigencia de anualidad que gobierna la ley de presupuesto.
6.15. Como quiera que el propósito de la medida es la correcta ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión, ese modo de ejecución concreto del presupuesto, por “doceavas”, no tiene que ver con las materias reservadas a la ley orgánica, pues, como se reseñó previamente, es una medida de la esencia de la buena y normal disposición de un presupuesto, y, por tanto, responde al objetivo de las disposiciones generales a la que pertenece la medida.
6.16. A este respecto, cabe destacar que el Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, se ocupa de lo relacionado con la ejecución presupuestal en el Capítulo XI, artículos 76 a 89. A través de tales normas, el Estatuto Orgánico fija directrices, criterios y mandatos en materia de ejecución, que deben ser atendidas y observadas en el proceso presupuestal y, particularmente, por las leyes anuales de presupuesto, en los temas relacionados con: (i) el registro presupuestal y la cofinanciación de proyectos (arts. 68, 69 y 70); (ii) el certificado de disponibilidad presupuestal (arts. 71 y 72); (iii) el programa anual mensualizado de caja —PAC— (arts. 73 y 74); (ii) el recaudo de las rentas y del giro de los gastos (art. 75); (iii) las modificaciones al presupuesto (arts. 76 a 88); y (iv) el régimen de las apropiaciones y reservas (art. 89).
6.17. Revisado el contenido de tales disposiciones, ninguna de ellas regula aspectos vinculados a una forma específica de ejecución de los recursos del presupuesto, así como tampoco establecen prohibiciones en la materia, ni limitan las facultades del legislador ordinario para incluir medidas de ese tipo en las leyes anuales de presupuesto. En ese sentido, la forma de ejecución por “doceavas”, prevista en la norma impugnada, no guarda relación con las materias reservadas a la ley orgánica, ni se encuentra contenida de manera diferente en dicha ley, y, por tanto, no invade su órbita de regulación. Tampoco modifica ni deroga normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto, ni ninguna otra norma sustantiva relacionada con la materia, pues, se trata, en realidad, insiste la Corte, de una medida de tipo instrumental, dirigida a buscar la correcta ejecución del presupuesto apropiado para descongestión, de manera que, en contraposición a lo sostenido en la demanda, la misma resulta compatible con lo previsto en los artículos 151 y 352 de la Carta Política y con las normas orgánicas del presupuesto, en particular, con lo previsto en el literal c) del artículo 11 del Decreto 111 de 1996.
6.18. De conformidad con lo expuesto, por el cargo de violación de la reserva de ley orgánica, la disposición acusada se entiende ajustada a la Constitución.
7. Análisis del segundo cargo. La norma acusada no desconoce la autonomía presupuestal de la Rama Judicial.
7.1. Como complemento del cargo anterior, el demandante sostiene igualmente que el artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, al prever que los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, sean ejecutados por “doceavas”, desconoce también la autonomía presupuestal de la Rama Judicial prevista en el artículo 256-5 de la Constitución Política, que, precisamente, habilita al Consejo Superior de la Judicatura para elaborar el proyecto de presupuesto y para ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso. Cabe destacar que el actor sustenta este segundo cargo, a partir de considerar que, de acuerdo con el mandato contenido en el artículo 256-5 de la Carta, el Consejo Superior de la Judicatura cuenta con un privilegio de postulación del presupuesto de la rama judicial, que es la nota característica de su autonomía para el manejo y ejecución de su presupuesto, y sin el cual “en la práctica, el poder judicial dependería de las ‘buenas voluntades’ de los otros poderes”.
7.2. Con respecto a dicha acusación, advierte la Corte que la misma tampoco está llamado a prosperar, tal y como se pasa a explicar.
7.3. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 256 de la Constitución Política, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y “de acuerdo con la ley”, “[e]laborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso”.
7.4. El citado mandato constitucional, fue a su vez recogido y desarrollado por el numeral 1º del artículo 85 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, en el que se prevé que, corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura “[e]laborar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá remitirse al Gobierno Nacional, el cual deberá incorporar el proyecto que proponga la Fiscalía General de la Nación”.
7.5. Es importante destacar que mediante el Acto Legislativo 2 del 1º de julio de 2015, “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, se modificaron las normas contenidas en el Capítulo 7 del Título VIII de la Constitución Política y se introdujo una reforma sustancial al sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial. Así, a través de los artículos 15, 16 y 17 del citado acto legislativo, se suprimió el Consejo Superior de la Judicatura y se dispuso que el gobierno y la administración de la Rama Judicial “estarán a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial”, órganos que “ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial”.
En ese contexto, el artículo 15 del Acto Legislativo 2 de 2015, que modificó el artículo 254 de la Constitución Política, le asigna al Consejo de Gobierno Judicial, entre otras competencias, la de “aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser remitido al Gobierno”. En plena correspondencia con dicho mandato, el artículo 16 del citado Acto Legislativo, mediante el cual se modificó el artículo 255 de la Carta, le atribuye a la Gerencia de la Rama Judicial, como órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial, la administración de dicha rama y la función de “elaborar para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso”.
Dentro del propósito de garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a cargo del Consejo Superior de la Judicatura, y de permitir que las mismas puedan ser asumidas de forma adecuada por los nuevos órganos, el propio Acto Legislativo 2 de 2015, en los artículos 18 y 19, adoptó las correspondientes medidas de transición. Al respecto, el artículo 18 transitorio le impone al Gobierno Nacional el deber de presentar al Congreso, antes del 1º de octubre de 2015, un proyecto de ley estatutaria que regule el funcionamiento de los órganos de gobierno y de administración judicial creados por la aludida reforma. Acorde con ello, la citada disposición dispuso las medidas de gobierno y administración de la Rama Judicial que regirán hasta que entre en vigencia dicha ley estatutaria, precisando en el literal e) del numeral 1º, que: “[lla (sic) Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones hasta que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de la Rama Judicial (...)”.
En consecuencia, la Constitución Política, antes y después de la reforma introducida por el Acto Legislativo 2 de 2015, en concurrencia con la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, le atribuye a la Rama Judicial, a través de sus órganos de gobierno y administración, facultad, no solo para elaborar el proyecto de presupuesto que deberá remitir al Gobierno, sino también para ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso.
7.6. Por su parte, el artículo 36 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, dispone que el Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión, y que cada uno de esos gastos se presentará clasificado “en diferentes secciones” que corresponderán, entre otros órganos y ramas del poder público, “a la rama judicial”. En plena correspondencia con dicho mandato, el artículo 110 del mismo estatuto establece que: “[l]os órganos que son una sección en el presupuesto general de la nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, loqueconstituyelaautonomíapresupuestalaqueserefierenlaConstituciónPolíticaylaley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano, quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces (...)” (negrillas y subrayas fuera de texto).
7.7. Atendiendo al contenido de las disposiciones citadas, es posible advertir que la Rama Judicial, a través de sus órganos de gobierno y administración, goza, en principio, de autonomía presupuestal para elaborar su propio proyecto de presupuesto y para ejecutarlo de conformidad con la aprobación que del mismo haga el Congreso. No obstante, de acuerdo con la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la autonomía presupuestal de la Rama Judicial se concreta, en la instancia de elaboración, en la preparación del anteproyecto de presupuesto y en la remisión del mismo al Gobierno Nacional para su incorporación al proyecto de presupuesto general que este debe presentar anualmente al Congreso para su aprobación; conservando el Gobierno, como titular de la iniciativa presupuestal y responsable de la política económica del Estado, la potestad para disponer racionalmente en el respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del presupuesto(51). En materia de ejecución, por su parte, la autonomía presupuestal de la Rama Judicial comprende la potestad para el manejo, administración y disposición de las partidas que hayan sido incluidas por el Congreso en la ley anual de presupuesto, lo que significa que tiene capacidad para contratar y comprometer a nombre de la Rama Judicial, así como también, de ordenar el gasto en plena correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto.
7.8. A la luz de tal razonamiento, una lectura sistemática de las disposiciones constitucionales y orgánicas que regulan la materia presupuestal, permite concluir que la elaboración y ejecución del presupuesto por parte de los órganos de administración de la Rama Judicial, debe llevarse a cabo con plena observancia, no solo de los parámetros fijados en la propia Carta Política, sino también, conforme con las regulaciones legales en la materia, es decir, de acuerdo con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto y la ley anual de presupuesto.
7.9. Acorde con lo anterior, esta Corporación ha puesto de presente que(52), aun cuando la Constitución le reconoce a los órganos de gobierno y administración de la Rama Judicial, en ejercicio de su autonomía presupuestal, la facultad para elaborar el proyecto de presupuesto y para ejecutarlo, de ello no se deriva la atribución de dicho organismo para llevar a cabo tales acciones sin observancia de los principios que informan el proceso presupuestal, en particular, los principios de unidad presupuestal y universalidad.
7.10. Como ya fue explicado, el principio de unidad le impone a todas las instituciones del sector público, la obligación de llevar a cabo el proceso de elaboración y ejecución de sus presupuestos, en cuanto a su contenido, métodos y expresión, con estricta sujeción a la política presupuestaria única, definida y adoptada por la autoridad competente de conformidad con la ley. Sobre el principio de unidad, ha sostenido la jurisprudencia constitucional que el mismo “nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente”(53). Por su parte, el principio de universalidad exige que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a realizar durante la respectiva vigencia fiscal, por lo que no es admisible la presentación, por separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado, en particular, de aquellos que gozan de autonomía presupuestaria.
7.11. Bajo los anteriores supuestos, advierte la Corte que lo que se plantea en la presente causa es una tensión entre los principios de autonomía presupuestal y de unidad y universalidad presupuestal, la cual, a juicio de la demanda, debe resolverse a favor del primero, sobre la base de considerar que la autonomía presupuestal reconocida a la Rama Judicial comporta la elaboración y ejecución de su presupuesto sin ningún tipo de limitación.
7.12. En punto a la autonomía presupuestal reconocida a ciertas entidades públicas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, de manera general, su contenido esencial “reside en la posibilidad que estas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad”(54). Sobre esa base, también la Corporación ha puesto de presente que “la ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto”(55).
7.13. En ese sentido, la autonomía presupuestal se traduce en la facultad reconocida a ciertos órganos, entre ellos la Rama Judicial, para auto determinarse en lo relacionado con la gestión, el manejo y la distribución de los recursos que requieren para cumplir eficientemente con sus funciones constitucionales y legales, conforme a la valoración que hagan de sus propias necesidades y prioridades, y sin que medie intervención por parte de poderes externos. Desde ese punto de vista, la autonomía presupuestal se constituye en una garantía para los órganos investidos de la misma, con la que se busca que el Gobierno Nacional y el propio Congreso de la República, como responsables del manejo de la política Fiscal del Estado, no hagan uso desmesurado y arbitrario de sus atribuciones, sino que, por el contrario, actúen en forma responsable y racional, respetando el ámbito de libertad presupuestal reconocido a ciertos órganos, en particular a la Rama Judicial.
7.14. No obstante lo anterior, también la Corte ha destacado que la autonomía presupuestal “no implica una independencia del gasto de los órganos autónomos respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento estatal”(56). Ello, sobre la base de considerar que la autonomía presupuestal debe ser ejercida de conformidad con la Constitución y la ley, y, concretamente, en plena correspondencia con los principios que gobiernan el sistema presupuestal(57).
7.15. Ya la Corte, en anteriores pronunciamientos(58), había tenido oportunidad de precisar que, dentro del propósito de hacer realidad las importantes finalidades económicas y políticas que persigue el presupuesto, las cuales se concretan en la realización de los objetivos sociales del Estado, el principio de autonomía presupuestal debe armonizarse con los demás principios que informan el presupuesto, en particular, con los principios de unidad presupuestal y universalidad. Sin embargo, en caso de que tal armonización no sea posible, la jurisprudencia ha reconocido que, dada la característica de “República unitaria” adoptada por el Estado colombiano y las responsabilidades fiscales y macroeconómicas impuestas al Gobierno, el principio de autonomía presupuestal debe ceder ante los principios de unidad presupuestal y universalidad, de manera que se entienda que la autonomía reconocida a ciertos órganos en la materia es objeto de algunas limitaciones en su ejercicio que no comportan, por sí mismas, un desconocimiento de dicha autonomía ni de su independencia(59). Ello, “no solo en relación con las entidades territoriales, las cuales aportan ingresos propios al presupuesto general de la Nación, sino también, y tal vez con mayor razón, respecto de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni los aportan al presupuesto general(60)”(61), como es el caso de la Rama Judicial.
7.16. Sobre el particular, este Tribunal ha sostenido que la autonomía presupuestal de que gozan algunos organismos del Estado no puede entenderse en términos absolutos ni omnímodos, pues, en realidad, la misma se supedita “al manejo de la política fiscal que corresponde al Gobierno en lo concerniente a la fijación de las directrices formuladas por este, como responsable de la política económica y de desarrollo del país, de la cual desde luego no se puede hacer uso desmesurado y arbitrario, sino que por el contrario, debe actuar razonablemente y ceñirse a los principios que caracterizan el sistema presupuestal consagrado en la ley orgánica del presupuesto”(62). Al respecto, el artículo 346 de la Carta señala que el presupuesto debe elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, en cuya parte general, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 del mismo ordenamiento Superior, “se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno”.
7.17. En ese sentido, las limitaciones impuestas al principio de autonomía presupuestal frente a los principios de unidad y universalidad, se fundan en la necesidad de garantizar el logro de las metas macroeconómicas del Estado y el equilibrio del sistema presupuestal, buscando impedir que los órganos que son una sección en el presupuesto, puedan adquirir compromisos y obligaciones sin contar con los respectivos recursos, o en el caso de que lo hagan, se lleve a cabo teniendo en cuenta las condiciones especiales que señale el Gobierno para el efecto, en relación con los gastos que no tengan el carácter de obligatorios(63). Desde ese punto de vista, la autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal, con lo cual, dicha autonomía debe cumplirse dentro de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y financiero (C.P., art. 341 C.P.) y el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (C.P., art. 373)(64).
7.18. De acuerdo con tales explicaciones, es importante destacar que el tema relacionado con las limitaciones al principio de autonomía presupuestal frente a los principios de unidad presupuestal y universalidad, fue abordado por la Corte de manera concreta en la Sentencia C-592 de 1995, al llevar a cabo el juicio de constitucionalidad del aparte del artículo 52 de la Ley 43 de 1993, en el que se preveía que la Contraloría, en ejercicio de su autonomía e independencia, estaba facultada para elaborar anualmente su proyecto de presupuesto, el cual debía ser presentado a la Dirección General de Presupuesto para que el mismo fuera incorporado al respectivo proyecto de ley anual de presupuesto que el Gobierno debe llevar al Congreso para su aprobación. En esa oportunidad, la citada norma fue demandada, tras considerar el actor que la misma violaba el principio de autonomía presupuestal de la Contraloría, al permitir la intervención del Gobierno en el proceso de presentación del proyecto de presupuesto de dicho organismo de control al Congreso. Adelantado el respectivo estudio de constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 43 de 1993, la Corte desestimó el cargo y declaró la exequibilidad de la citada norma, tras considerar que la autonomía presupuestal reconocida a ciertos órganos constitucionales se encuentra sujeta a los principios de unidad presupuestal y universalidad, sin que sea posible equiparar dicha autonomía al concepto de soberanía presupuestal. La posición de la Corte fue explicada en dicho fallo, de la siguiente manera:
3.3. La programación, aprobación modificación y ejecución de los presupuestos nacionales y seccionales, entre ellos el presupuesto de la Contraloría, se regula por la Constitución y por la Ley Orgánica del Presupuesto. Esta última incluye a la Contraloría General de la República como una de las secciones del presupuesto de la Nación (Ley 38 de 1989, art. 23, modificado por la Ley 179 de 1994, art. 16). Además, consagra los principios de unidad presupuestal, de universalidad, de unidad de caja, de coordinación con los planes de desarrollo, destinados a darle coherencia y eficiencia al manejo y distribución de los recursos públicos, a los cuales debe sujetarse la presentación del presupuesto de la Contraloría.
3.4. La Corte Constitucional ya se ha referido con anterioridad a la prevalencia del principio de unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, en relación con las entidades territoriales. Si la autonomía presupuestal de las entidades territoriales —las cuales aportan ingresos propios al presupuesto general de la Nación— se subordina al principio de unidad presupuestal, con mayor razón este principio precede al principio de autonomía de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni los aportan al presupuesto general.
3.5 Por último, del deber genérico de colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado, en concordancia con las normas constitucionales en materia de presupuesto (Título XII, Capítulo 3 de la Carta Política), se deduce el deber específico de la Contraloría de contribuir a la presentación unificada del proyecto de presupuesto nacional dentro del término constitucional respectivo, para su estudio y aprobación global por el Congreso de la República. De la obligación legal de presentar el proyecto —más precisamente anteproyecto— de gastos o apropiaciones de la Contraloría a la Dirección General de Presupuesto para su incorporación al proyecto de presupuesto general, por sí sola no conduce al recorte o afectación de la autonomía e independencia de este órgano de control.
‘La formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la potestad del Gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la política económica y de desarrollo. No se entendería la exclusividad gubernamental de la iniciativa presupuestal (C.P., art. 154), de admitirse que hace parte de la autonomía de ciertos órganos del Estado la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de presupuesto parciales, bien en forma separada o conjunta con el presupuesto general de la Nación. Es consustancial a la facultad de formulación del presupuesto, la potestad del Gobierno para disponer libremente en el respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del presupuesto (...)’”
7.19. La posición adoptada por la Corte en la providencia citada, fue posteriormente reiterada en la Sentencia C-101 de 1996, al llevar a cabo el estudio de constitucionalidad del actual artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, en el que, precisamente, se le reconoce a los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, entre ellos la Rama Judicial, la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hacen parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, y en el que se define tal capacidad como constitutiva de la autonomía presupuestal que la Constitución Política y la ley otorgan a ciertos órganos. Dicha norma fue cuestionada en esa oportunidad, sobre la base de considerar el actor que la misma definía de manera impropia e incompleta el concepto de autonomía presupuestal, particularmente frente a la Contraloría General, al ignorar el legislador que la autonomía reconocida a ciertos órganos del Estado, para que sea efectiva, ha de contemplar el manejo o gestión presupuestal. En dicho fallo, la Corte declaró exequible la mencionada disposición, señalando que los límites impuestos al principio de autonomía presupuestal con respecto al principio de unidad presupuestal opera en todos los ámbitos del proceso presupuestal, con lo cual cobija no solo los aspectos relacionados con la formulación, presentación y aprobación del presupuesto, sino que se extiende también al ámbito de la ejecución. Sobre ese particular, explicó la Corte:
“6. Las anteriores razones también son aplicables en el ámbito de la ejecución presupuestal. Principios medulares del ordenamiento constitucional en materia de régimen presupuestal —unidad del presupuesto, universalidad, unidad de caja, coordinación y eficiencia— gobiernan igualmente la distribución de los propios recursos de conformidad con los planes y programas de financiación y de inversión previamente acordados entre el Gobierno, como responsable de la política fiscal, y los respectivos órganos que son sección del Presupuesto.
La ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto. La independencia en la disposición de los recursos no significa que no se requiera del trámite presupuestal previsto en la ley orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia de recursos y la racionalización de la programación presupuestal. En el mismo orden de ideas, la autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal. La autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y financiero (C.P., art. 341), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (C.P., art. 373) y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (C.P., arts. 352)”.
7.20. Dentro del contexto anterior, en la misma Sentencia C-101 de 1996, la Corte abordó el estudio sobre el alcance de la autonomía presupuestal reconocido por la Constitución a ciertos órganos, entre ellos a la Rama Judicial, de acuerdo con la delimitación que en materia de ejecución del presupuesto está prevista en el ya mencionado artículo 110 del Estatuto Orgánico. Al respecto, precisó que el “Legislador puede determinar el contenido y los alcances de la autonomía presupuestal de rango constitucional, siempre y cuando no vulnere el núcleo esencial de la misma en materia de programación, ejecución y control del presupuesto”. De esa manera, solo en “el evento de que la norma legal afectara el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reconocida constitucionalmente a determinados órganos del Estado —v. gr. la Contraloría General de la República—, el pronunciamiento de la Corte tendría que condicionar el concepto de la autonomía presupuestal a su conformidad con los valores constitucionales y a las reglas orgánicas que rigen la materia (C.P., art. 352)”.
7.21. Sobre esa base, se afirmó en dicho fallo que el concepto de ordenador del gasto que tienen ciertos órganos en virtud de la autonomía presupuestal, se refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto. Al respecto, señaló que “Ejecutar el gasto, significa que, a partir del programa de gastos aprobado —limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto—, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al ordenador del gasto”(65). Conforme con ello, concluyó la Corte que “la definición legal que restringe la autonomía presupuestal a las capacidades de contratación, disposición de los recursos propios previamente apropiados y ordenación del gasto, no desconoce el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reconocida por la Constitución a ciertos órganos del Estado (...)”(66). En consecuencia, a la luz de la citada jurisprudencia, en materia de ejecución, el ámbito de autonomía reconocido a los órganos que son una sección en el presupuesto se circunscribe, de conformidad con lo previsto en el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, a la capacidad para contratar y comprometer a nombre del respectivo órgano, así como también, de ordenar el gasto en plena correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto y con la finalidad dispuesta para ellas.
7.22. Ahora bien, en la Sentencia C-192 de 1997, esta Corporación tuvo oportunidad de referirse nuevamente a las limitaciones impuestas al principio de autonomía presupuestal frente al principio de unidad presupuestal, en esta oportunidad, de manera concreta, frente a la autonomía reconocida por el artículo 256-5 de la Constitución Política a la Rama Judicial. Ello, a propósito de una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 76 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, por medio del cual se permite al Gobierno en ciertos eventos reducir o aplazar, total o parcialmente, la ejecución de las apropiaciones presupuestales aprobadas en la ley de presupuesto. La acusación contra dicha disposición, partía de considerar que tal autorización vulneraba la autonomía presupuestal de la Rama Judicial, por considerar que esta goza de una garantía institucional según la cual el Consejo Superior de la Judicatura ejecuta el presupuesto “de conformidad con la aprobación que haga el Congreso”, de manera que el Gobierno no puede afectar las apropiaciones para el sector justicia, una vez estas fueron fijadas en la ley anual de presupuesto. En el referido pronunciamiento, la Corte declaro la exequibilidad del artículo 76 del Decreto 111 de 1996, “en el entendido de que la reducción o aplazamiento, total o parcial, de las apropiaciones presupuestales no implica una modificación del presupuesto, y que el Gobierno debe ejercer esa facultad en forma razonable y proporcionada, y respetando la autonomía presupuestal de las otras ramas del poder y entidades autónomas (...)”. Para llegar a dicha conclusión, la Corte recogió la tesis expuesta en la Sentencia C-101 de 1996, sobre las limitaciones impuestas al principio de autonomía presupuestal sobre el principio de unidad en todos los ámbitos del proceso presupuestal, incluyendo también la etapa de ejecución, a partir de lo cual reiteró que la autonomía en la ejecución presupuestal no conlleva una independencia del gasto de los órganos autónomos frente a las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento estatal. Al respecto, sostuvo este Tribunal:
“12. En ese orden de ideas, la Corte reitera lo señalado en la Sentencia C-101/96, esto es, que la autonomía en la ejecución presupuestal no implica una independencia del gasto de los órganos autónomos respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento estatal. Dijo entonces esta Corporación:
(...) la autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal. La autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y financiero (C.P., art. 341), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (C.P., art. 373) y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (C.P. arts. 352)(67).
13. Por todo lo anterior, y como bien lo destaca la Vista Fiscal, la Corte concluye que el artículo 256 ordinal 5º de la Carta, según el cual el Consejo Superior de la Judicatura ejecutará el presupuesto ‘de conformidad con la aprobación que haga el Congreso’ no puede ser asumido literalmente, pues tal hermenéutica contradice principios constitucionales esenciales, ya que conduce a una fragmentación de la ejecución del presupuesto, cuando el conjunto de disposiciones constitucionales reafirman la unidad presupuestal también en este campo”.
7.23. Resulta de interés destacar que, en la citada Sentencia C-192 de 1997, dentro del contexto del problema jurídico que le correspondía resolver, la Corte se refirió al alcance de la autonomía presupuestal reconocida por el artículo 256-5 de la Carta a la Rama Judicial, al tenor del mandato que le reconoce al Consejo Superior de la Judicatura competencia para ejecutar el presupuesto “de conformidad con la aprobación que haga el Congreso”. Sobre el particular, señaló este Tribunal que “tal expresión tiene un significado profundo, ya que esta disposición establece la autonomía fiscal de la rama judicial, esto es, que la ejecución y ordenación del gasto corresponde a una autoridad del propio poder judicial, y no a una entidad externa del mismo, como sucedía en el pasado, que el presupuesto de la rama judicial era ejecutado por el Ministerio de Justicia”. Sobre esa base, destacó que “esta autonomía debe interpretarse tomando en cuenta el principio de legalidad del gasto y entonces la disposición adquiere un sentido perfectamente razonable, pues significa simplemente la sujeción que a la ley de presupuesto deben los ejecutores del gasto en la rama judicial, por lo cual el Consejo Superior de la Judicatura no puede desbordar los parámetros establecidos por el Congreso al apropiar las distintas partidas para la rama judicial”.
7.24. El alcance fijado en la citada Sentencia C-192 de 1997 al artículo 256-5 de la Constitución Política, fue recientemente reiterado por la Corte en la Sentencia C-334 de 2012, al adelantar el juicio de constitucionalidad del artículo 304 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, norma que radica en cabeza del Consejo de Estado la facultad de intervenir en la confección y aprobación de un Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa con implicaciones en las apropiaciones y los gastos judiciales. La mencionada disposición fue acusada de violar, precisamente, el numeral 5º del artículo 256 de la Carta, que, como ya se ha mencionado, le asigna al Consejo Superior de la Judicatura la elaboración del proyecto de presupuesto de la rama judicial y su ejecución. La acusación contra dicho mandato Superior se basó en una supuesta “usurpación de competencias constitucionales” y en el desconocimiento de la ley del plan nacional de desarrollo y el plan general de descongestión judicial. En la menciona providencia, la Corporación declaró la exequibilidad del artículo 304 de la Ley 1437 de 2011, tras sostener que la autonomía presupuestal de los órganos autónomos, en particular de la Rama Judicial, debe enmarcarse en los límites que imponen los fines constitucionales superiores y los parámetros establecidos por el Congreso, entendiendo que el artículo 256 constitucional no contiene, en realidad, un listado taxativo de atribuciones propias del Consejo Superior de la Judicatura ni está excluyendo al legislador de la regulación de tales competencias. El punto fue tratado por la sentencia de la siguiente manera:
“4.1.1. El artículo 256 de la Carta regula las atribuciones que corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, ‘según el caso y de acuerdo a la ley’. El numeral 5º dispone como competencia específica de dicho órgano, la de ‘elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso’.
4.1.2. En la Sentencia C-265 de 1993, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 4º del Decreto Ley 2652 de 1991 frente a lo dispuesto en los artículos 265 y 257 superiores. Allí concluyó que la Constitución asignó una serie de competencias al Consejo Superior de la Judicatura, cuyo desarrollo corresponde al Legislador, cuestión que se desprende del propio artículo 256, en la expresión ‘de acuerdo a la ley’. En ese sentido, se consideró lo siguiente:
‘Ahora bien, de manera más específica, los artículos 256 y 257 de la Carta Política que relacionan las funciones que le son propias al Consejo Superior, tienen a este como titular de las mismas ‘de acuerdo a la ley’ o ‘con sujeción a la ley’. De manera que el constituyente delegó en la ley la ordenación de las competencias, que le son propias’ (negrilla fuera del original).
A su vez, los artículos 85 y 88[2] de la Ley estatutaria de Justicia, en materia presupuestaria, merecieron declaración de exequibles en la Sentencia C-037 de 1996. Y en Sentencia C-192 de 1997, la Corte decretó la constitucionalidad de los artículos 34 de la Ley 179 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996[3], considerando que la norma acusada era exequible y no atentaba contra el artículo 256 constitucional, ya que la autonomía presupuestal de los órganos autónomos ha de enmarcarse en los límites que imponen los fines constitucionales superiores y los parámetros establecidos por el Congreso. Esta interpretación concuerda con la fijada en la Sentencia C-265 de 1993, que concibe las funciones constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura como competencias que se ejercen en los términos fijados por el Legislador. De este modo, el Congreso de la República tiene un ámbito propio de configuración normativa en esta materia, pudiendo precisar las atribuciones constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura, para lo cual fue autorizado expresamente por el Constituyente. En este caso, y para usar los términos de la demanda, la Constitución no ha reducido el campo de regulación del Legislador hasta el punto de anularlo, sino por el contrario, ha admitido la participación del mismo en el desarrollo de las competencias de este órgano de la rama judicial.
4.1.3. Así, el artículo 256 constitucional, que según la demandante ha sido vulnerado, en realidad no contiene un listado taxativo de atribuciones propias del Consejo Superior de la Judicatura —como lo manifiesta la demanda— ni excluye al Legislador de la regulación de tales competencias. En cuanto a lo primero, cabe destacar que el numeral 7º del mismo artículo, tras enunciar funciones precisas del Consejo Superior, agrega ‘las demás que señale la ley’. En relación con lo segundo, la Corte concuerda con la Procuraduría y la intervención del Ministerio de Justicia en que las funciones de dicha Corporación se ejercen y desarrollan de conformidad con parámetros normativos establecidos en la Ley, siendo ese el sentido del artículo 256 al establecer, respecto de las competencias en cuestión, que ‘corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley’ (negrillas fuera de original)”.
7.25. De este modo, la jurisprudencia constitucional ha coincidido en sostener que la autonomía presupuestal que el ordenamiento jurídico reconoce a ciertas entidades y órganos de naturaleza pública, tal y como ocurre con la Rama Judicial, no consiste en que el proceso de ejecución presupuestal quede desvinculado del presupuesto anual de gastos y apropiaciones, o que el mismo se lleve a cabo sin observancia de los principios que rigen el presupuesto, en particular, los de legalidad, unidad y universalidad presupuestal. Lo que persigue dicha autonomía, es que se respete el derecho del órgano autónomo para preparar el anteproyecto de presupuesto, y que, en la ejecución de los presupuestos, se respeten las facultades de los ordenadores del gasto, las cuales se manifiestan en la posibilidad de manejo, administración y disposición directa de las partidas incluías en la ley anual de presupuesto, esto es, en la capacidad para contratar y comprometer a nombre del respectivo órgano, así como también, de ordenar el gasto en plena correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto y la finalidad dispuesta para ellas.
7.26. Así las cosas, las limitaciones impuestas al principio de autonomía presupuestal en favor de los principios de unidad y universalidad presupuestal, deja entonces sin soporte la afirmación del demandante, con la que intenta fundamentar el segundo cargo de inconstitucionalidad que promueve contra la norma acusada, consistente en sostener que el Consejo Superior de la Judicatura cuenta con un privilegio de postulación del presupuesto de la rama judicial, que es la nota característica de su autonomía para el manejo y ejecución de su presupuesto, y sin el cual “en la práctica, el poder judicial dependería de las ‘buenas voluntades’ de los otros poderes”. Tal hipótesis, sin duda, entra en abierta contradicción con la filosofía y el diseño del sistema presupuestal previsto por la propia Constitución Política, y cuya estructura y fundamento están soportados en la participación concurrente de las ramas ejecutiva y legislativa del poder público, en el sentido de reconocerle al Gobierno la iniciativa presupuestal, es decir, la facultad de formular autónomamente el presupuesto, el cual debe ser unitario y universal (C.P., art. 346), y al Congreso de la República la competencia para discutirlo y aprobarlo; todo ello, con estricta sujeción a las reglas de la ley orgánica del presupuesto (C.P., art. 349) y atendiendo al contenido de la ley anual de presupuesto.
7.27. Como ya se ha señalado, por expresa disposición del artículo 36 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, los gastos de la Rama Judicial son una sección en el presupuesto general de la Nación, con lo cual resulta equivocado sostener, como lo hace el demandante, que una clara manifestación de la autonomía presupuestal de dicha rama es la posibilidad que le reconoce la Constitución para presentar el presupuesto (C.P., art. 256-5), y por esa vía, concluir que el legislador ordinario no se encuentra habilitado para regular aspectos relacionados con las formas de ejecución del presupuesto.
7.28. La autonomía presupuestal reconocida a la Rama Judicial no conlleva, como parece haberlo entendido el actor, la habilitación para que sus órganos de representación y administración presenten en forma separada el presupuesto correspondiente a dicha rama y, una vez aprobado este, lo puedan ejecutar sin ningún tipo de condición o limitación legal más allá de las previstas en la ley orgánica del presupuesto. Cabe insistir al respecto, que es la propia Constitución Política, a través de los artículos 345, 346, 348 y 349, la que le asigna al Gobierno la iniciativa presupuestal privativa y al Congreso, como titular de la soberanía presupuestal, la facultad de aprobar el presupuesto propuesto por el Gobierno dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales.
7.29. Desde ese punto de vista, el segundo cargo propuesto, relacionado con el presunto desconocimiento de la autonomía presupuestal de la Rama Judicial, carece de fundamento, pues el mismo parte de considerar que solo el legislador orgánico puede regular formas de ejecución, desconociendo las competencias reconocidas al legislador, orgánico y ordinario, en la materia, adoptadas a través del Estatuto Orgánico del Presupuesto y de la expedición de la ley anual de presupuesto.
7.30. En relación con esto último, cabe insistir en el hecho de que la Constitución Política no le reconoce a los órganos de gobierno y administración de la Rama Judicial, competencia en materia de ejecución presupuestal sin contar con la injerencia previa del legislador orgánico y ordinario. Por el contrario, según lo señaló la Corte en la Sentencia C-192 de 1997, dicha autonomía debe interpretarse tomando en cuenta los principios que gobiernan el proceso presupuestal, en particular el principio de legalidad del gasto, lo que significa la sujeción de los ejecutores del gasto en la Rama Judicial a la ley de presupuesto, es decir, la limitación impuesta a sus órganos de gobierno y administración para no desbordar los parámetros establecidos por el Congreso al apropiar las distintas partidas para la Rama Judicial.
7.31. De ese modo, la norma impugnada, al fijar las condiciones de ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, disponiendo que lo sea por “doceavas”, no desconoce la autonomía presupuestal de dicha rama, pues, en materia presupuestal, la ejecución del gasto debe realizarse respetando el principio de unidad presupuestal y de acuerdo con las reglas que expida el legislador, es decir, conforme con lo dispuesto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto y lo aprobado por el Congreso en la ley anual de presupuesto.
7.32. Sobre el particular, no sobra reiterar lo dicho en el acápite anterior, en el sentido de señalar que el modo de ejecución por “doceavas”, contenido en la norma acusada, constituye una medida instrumental con la que se prevé una forma específica de ejecución de los recursos destinados a la Rama Judicial para descongestión, y cuyo objetivo es lograr una correcta y ordenada destinación de los mismos. Atendiendo a dicho propósito, la norma desarrolla el mandato contenido en el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, que le atribuye a las previsiones contenidas en el acápite de las disposiciones generales, del que hace parte la norma acusada, la finalidad de “asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación”.
7.33. En ese contexto, el artículo 102 de la Ley 1737 de 2014 no regula materias que la Constitución haya reservado a la ley orgánica en el ámbito propio de la ejecución presupuestal, sino aspectos relacionados con la ejecución en un determinado periodo fiscal que pueden estar contenidos en la ley anual de presupuesto, y que no afectan la autonomía de la Rama Judicial, en cuanto respeta las facultades reconocidas a los ordenadores del gasto, relacionadas con el manejo, administración y disposición directa de las partidas incluías en la ley anual de presupuesto, su capacidad para contratar y comprometer a nombre del respectivo órgano y ordenar el gasto en plena correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto y la finalidad dispuesta para ellas.
7.34. Así las cosas, frente al cargo por la presunta violación de la autonomía presupuestal de la Rama Judicial, la disposición acusada también se entiende ajustada a la Constitución.
8.1. En los acápites anteriores, la Corte expuso los argumentos por los cuales será declarada exequible la expresión “Los recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son para cubrir dicho gasto del 1o de enero hasta el 31 de diciembre y serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales”, contenida en artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2015”.
8.2. De acuerdo con la acusación formulada en la demanda, el estudio de constitucionalidad de la expresión acusada se circunscribió a los cargos relacionados con (i) la presunta violación de la reserva de ley orgánica y (ii) el aparente desconocimiento del principio de autonomía presupuestal de la Rama Judicial.
8.2.1. Para resolver el primer cargo, la Corte tuvo en cuenta, entre otras, las siguientes reglas: (i) la ley anual de presupuesto debe ceñirse a los principios y normas orgánicas del presupuesto, cuya transgresión lleva consigo la violación de los artículos 151 y 352 de la Constitución Política; (ii) la ley de presupuesto tiene un alcance temporal y, en consecuencia, su vida jurídica se encuentra limitada a la vigencia fiscal respectiva; (iii) la ley anual de presupuesto se compone de tres partes: el presupuesto de rentas, que contiene la estimación de los ingresos, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las disposiciones generales, cuya finalidad es facilitar y agilizar la correcta ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal; (iv) las disposiciones generales, tiene un contenido instrumental, lo que significa que deben circunscribirse al cumplimiento de su objetivo y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasen temporal, temática o finalísticamente su materia propia.
8.2.1.1. A partir de lo anterior, la Corte concluyó que la acusación por violación de la reserva de ley orgánica no estaba llamada a prosperar, en razón a que la forma de ejecución por “doceavas” no invade la órbita de regulación del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), así como tampoco lo modifica ni lo deroga. Ello, teniendo en cuenta que se trata de una medida de tipo instrumental, de alcance temporal, dirigida a buscar la correcta ejecución del presupuesto apropiado para descongestión, garantizando que los recursos alcancen para financiar dicho gasto durante la respectiva vigencia fiscal —del 1º de enero hasta el 31 de diciembre de 2015—, sin que exista riesgo de que puedan ser invertidos en su totalidad antes del vencimiento del aludido periodo, con lo que se evitan situaciones de inestabilidad presupuestal en ese rublo que puedan afectar la buena marcha de la administración de justicia.
8.2.1.2. Desde ese punto de vista, como quiera que la medida de ejecución por “doceavas” se ubica en el acápite de las disposiciones generales de la ley de presupuesto para la vigencia fiscal 2015, la Ley 1737 de 2014, la misma, antes que desconocer la reserva de ley orgánica, se ajusta a los designios del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), en particular, a lo previsto en el literal c) del artículo 11 de dicho Estatuto, que le atribuye a ese tipo de disposiciones la finalidad de “asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación”, propósito que, como se dijo, persigue la norma impugnada. Sobre esa base, la Corte encontró que, a su vez, la aludida medida encuentra pleno respaldo en los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, en cuanto desarrolla aspectos relacionados con la forma de ejecución presupuestal de los recursos apropiados para descongestión, en plena correspondencia con las directrices que para esos efectos fija el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
8.2.2. En cuanto al cargo por violación del principio de autonomía presupuestal, el mismo fue abordado de acuerdo con los siguientes presupuestos: (i) la autonomía presupuestal de que gozan algunos organismos del Estado, entre ellos la Rama Judicial, no puede entenderse en términos absolutos ni omnímodos, pues dicha autonomía se supedita al manejo de la política fiscal del Estado; (ii) el principio de autonomía presupuestal debe armonizarse con los demás principios que informan el presupuesto, en particular, con los principios de unida y universalidad; (iii) de no ser posible dicha armonización, el principio de autonomía presupuestal debe ceder ante los principios de unidad y universalidad, de manera que se entienda que tal autonomía es objeto de algunas limitaciones en su ejercicio que no comportan desconocimiento de la misma; (iv) la autonomía que la Constitución le reconoce a la Rama Judicial en materia de ejecución presupuestal, debe ejercerse de conformidad con lo dispuesto por el legislador orgánico y ordinario, esto es, de conformidad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto y lo aprobado en la ley anual de presupuesto; (v) bajo ese entendido, en materia de ejecución presupuestal, el ámbito de autonomía se circunscribe, según lo previsto en el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, a la capacidad para contratar y comprometer a nombre del respectivo órgano, así como también, de ordenar el gasto en plena correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto y con la finalidad dispuesta para ellas.
8.2.2.1. A partir de tales premisas, esta Corporación concluyó que la forma de ejecución por “doceavas” tampoco desconoce la autonomía presupuestal de la Rama Judicial, pues se trata de una medida instrumental cuyo objetivo es contribuir a la correcta ejecución del presupuesto apropiado para descongestión; aspecto que desarrolla el propio Estatuto Orgánico de Presupuesto (art. 11), y que no interfiere en las facultades de ejecución de la Rama Judicial, propias del ejercicio de su autonomía, relacionadas con el manejo, administración y disposición directa de las partidas incluías en la ley anual de presupuesto, en plena correspondencia con la finalidad dispuesta para ellas.
8.3. No obstante que, como ha quedado explicado, el modo de ejecución por “doceavas” de los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, no viola la reserva de ley orgánica ni contradice el principio de autonomía presupuestal, en razón a que la medida se inscribe en el ámbito de manejo de la política fiscal en cabeza del Gobierno y el Congreso, considera la Corte importante hacer la siguiente advertencia:
8.3.1. Si bien el manejo de la política fiscal corresponde al Gobierno en concurrencia con el Congreso, el ejercicio de dicha atribución no puede traducirse en una anulación de la autonomía presupuestal que la propia Constitución Política le reconoce a la Rama Judicial para el adecuado ejercicio de sus funciones.
8.3.2. En ese sentido, es importante destacar que la autonomía presupuestal que la Constitución reconoce a ciertos órganos del Estado, en particular a la Rama Judicial, solo puede materializarse si de manera permanente se incorporan en el presupuesto todos los recursos que son necesarios para llevar a cabo en forma eficiente y eficaz el cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en procura de contribuir a garantizar una pronta y cumplida administración de justicia.
8.3.3. Por eso, aun cuando es posible que mediante disposiciones generales, en la ley de presupuesto se impongan algunas limitaciones operativas a las competencias de ejecución de los órganos que cuentan con autonomía presupuestal, ello debe hacerse sin desconocimiento del deber constitucional de desarrollar dicha atribución en forma responsable y racional, y sin desatender las necesidades presupuestales de la Rama Judicial —en principio recogidas en el pre-proyecto de presupuesto que esta debe entregar al Ejecutivo—, de manera que se termine por afectar su autonomía y, por esa vía, el cumplimiento de sus funciones constitucionales en perjuicio de la colectividad que demanda el servicio de justicia.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “Los recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son para cubrir dicho gasto del 1º de enero hasta el 31 de diciembre y serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales”, contenida en artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, por los cargos analizados en la presente providencia.
1 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-478 de 1992 y C-557 de 2000.
2 Sentencia C-292 de 2015, recogiendo lo expresado en las sentencias C-015 de 1996, C-577 de 2000, C-1065 de 2001 y C-077 de 2012.
3 Sentencia C-292 de 2015.
4 Sentencia C-015 de 1.996, reiterada en la Sentencia C-1065 de 2001.
5 Sentencia C-557 de 2000.
6 De conformidad con esta norma en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
7 Sentencia C-557 de 2000.
8 Sentencia C-557 de 2000.
9 Sentencia C-2912 de 2015, reiterando las sentencias, C-015 de 1996, C-191 de 1996, C-557 de 2000, C-524 de 2003 y C-077 de 2012.
10 Sobre el tema de pueden consultar, entre otras, las sentencias C-015 de 1996 y C-191 de 1996. En esta última sentencia la Corte precisó: “Una primera lectura de esta norma constitucional podría hacer pensar que el Plan de desarrollo es un instrumento puramente técnico, por medio del cual el Estado establece los objetivos económicos de largo y mediano plazo, así como los instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar tales metas. Sin embargo, una tal interpretación reduce el alcance del Plan de desarrollo, pues se basa en una lectura unilateral del artículo 339 de la Carta. Por ello, la Corte considera que el contenido del Plan de desarrollo no puede ser establecido interpretando de manera aislada y con una óptica puramente económica esa disposición (...) sino que su alcance debe ser determinado a la luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia con todas las otras normas constitucionales relativas a la planeación”.
11 Cft. Sentencias C-478 de 1992, C-557 de 2000 y C- 292 de 2015.
12 Cft. Sentencias C-478 de 1992 y C-557 de 2000.
13 Sentencia C-557 de 2000.
14 Sentencia C-478 de 1992.
15 Sentencia C-557 de 2000.
16 Sentencia C-524 de 2003. En el mismo sentido se pueden confrontar, entre otras, las sentencias C-015 de 1996, C-191 de 1996 y C-077 de 2012.
17 Sentencia C-524 de 2003.
18 El artículo 5º de la Ley 152 de 1994, desarrolla el artículo 339 de la Constitución Política, en lo relacionado con el contenido de la parte general del Plan, disponiendo que: “La parte general del plan contendrá lo siguiente: (a) Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales; (b) Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismo generales para lograrlos; (c) Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; (d) El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes”.
19 El artículo 6º de la Ley 152 de 1994 , desarrolla el artículo 339 de la Constitución Política, en lo relacionado con el contenido del plan de inversiones, disponiendo que: “El plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente: (a) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; (b) La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; (c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general; (d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
PAR.—(adicionado por la Ley 1473 de 2011). El Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
20 Sentencia C-685 de 1996.
21 Sentencias C-685 de 1996, C-177 de 2002, C-077 de 2012 y C-292 de 2015.
22 Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
23 De acuerdo con la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en Colombia el sistema presupuestal se encuentra gobernado por los siguientes principios: legalidad, planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización, inembargabilidad, coherencia macro económica, homeóstasis y autonomía.
24 Sentencia C-685 de 1996, reiterada, entre otras, en la Sentencia C-192 de 1997.
25 Sentencia C-562 de 1998.
26 Sentencia C-562 de 1998.
27 Sentencia C-177 de 2002. Recogiendo lo señalado en las sentencias C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001.
28 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-592 de 1995, C-192 de 1997, C-315 de 1997 y C-292 de 2015.
29 Consultar la Sentencia C-685 de 1996, reiterada, entre otras, en las sentencias C-201 de 1998 y C-177 de 2002.
30 Sentencia C-177 de 2002.
31 Sentencia C-592 de 1995.
32 Consultar la Sentencia C-315 de 1997.
33 El principio de especialización se encuentra contenido en el artículo 345 de la Carta Política y desarrollado en el artículo 18 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual establece que “las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”.
34 Sentencia C-201 de 1998.
35 Sobre el tema de pueden consultar, entre otras, las sentencias T-185 de 1993, C-039 de 1994, C-201 de 1998 y C-292 de 2015.
36 Sentencia C-685 de 1996.
37 Sentencia C-1379 de 2000.
38 Sentencia C-142 de 2015.
39 Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
40 Sentencia C-1379 de 2000.
41 Sentencia C-803 de 2003.
42 Sentencia ibídem.
43 Sobre el punto se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-685 de 1996, C-201 de 1998, C-562 de 1998, C-177 de 2002, C-803 de 2002, C-142 de 2015 y C-292 de 2015.
44 Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002.
45 Sentencias C-177 de 2002 y C-803 de 2003.
46 Consultar las sentencias C-803 de 2003, C-1124 de 2008 y C-142 de 2015.
47 Sentencia C-177 de 2002.
48 Sentencia C-803 de 2003.
49 Gacetas del Congreso 526 y 527 de 2014. Ponencia para primer debate en Comisiones Económicas conjuntas al Proyecto de Ley 37 de 2014 Senado, 52 de 2014 Cámara, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2015”. Numeral 4º, correspondiente al acápite de las consideraciones finales.
50 Gacetas del Congreso 526 y 527 de 2014. Ponencia para primer debate en Comisiones Económicas conjuntas al Proyecto de Ley 37 de 2014 Senado, 52 de 2014 Cámara, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2015”. Numeral 4º, correspondiente al acápite de las consideraciones finales. Gacetas del Congreso 526 y 527 de 2014. Ponencia para primer debate en Comisiones Económicas conjuntas al Proyecto de Ley 37 de 2014 Senado, 52 de 2014 Cámara, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2015”. Numeral 4º, correspondiente al acápite de las consideraciones finales.
51 Cfr. Sentencias C-592 de 1995, C-101 de 1996, C-192 de 1997 y C-334 de 2012.
52 Cfr. Sentencia C-192 de 1997.
53 Sentencia C-592 de 1995.
54 Sentencia C-192 de 1997.
55 Sentencia C-101/96. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico Nº 6.
56 Sentencia C-101 de 1996, reiterada, entre otras, en las sentencias C-192 de 1997 y C-768 de 2010.
57 Sentencias C-101 de 1996, C-192 de 1997, C-592 de 1999 y C-768 de 2010.
58 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-478 de 1992, C-592 de 1995, C-192 de 1997 y C-315 de 1997.
59 Sentencias C-478 de 1992, C-592 de 1995, C-192 de 1997, C-315 de 1997 y C-334 de 2012.
60 Ver Sentencia C-592/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico Nº 3. Ver igualmente la sentencia C-478/92.
61 Sentencia C- 192 de 1997.
62 Sentencia C-315 de 1997.
63 Cfr. Sentencia C-315 de 1997.
64 Cfr. Sentencia C-101 de 1996.
65 Sentencia C-101 de 1996.
66 Sentencia C-101 de 1996.
67 Sentencia C-101/96. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico Nº 6.

References: ARTÍCULO 102
 artículo 102
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 artículo 102
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 artículo 366
 artículo 341
 artículo 349
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 artículo 352
 artículo 24
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 artículo 11
 artículo 110
 artículo 350
 artículo 346
 artículo 102
 artículo 11
 artículo 102
 artículo 11
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 artículo 102
 artículo 256
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 artículo 85
 artículo 15
 artículo 254
 artículo 16
 artículo 255
 artículo 18
 artículo 36
 artículo 110
 artículo 346
 artículo 339
 artículo 52
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 artículo 110
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 artículo 110
 artículo 256
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 256
 artículo 256
 artículo 256
 artículo 304
 artículo 256
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 artículo 4
 artículo 256
 artículo 256
 artículo 256
 artículo 256
 artículo 36
 artículo 11
 artículo 102
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 artículo 11
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 artículo 102
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 artículo 339
 artículo 6
 artículo 339
 artículo 345
 artículo 18