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Timestamp: 2020-07-11 04:30:08+00:00

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BVerwG, 05.07.2012 - 8 C 22.11 - dejure.org
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BVerwG, 05.07.2012 - 8 C 22.11 (https://dejure.org/2012,17042)
BVerwG, Entscheidung vom 05.07.2012 - 8 C 22.11 (https://dejure.org/2012,17042)
BVerwG, Entscheidung vom 05. Juli 2012 - 8 C 22.11 (https://dejure.org/2012,17042)
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GG Art. 3 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 38 Abs. 1; VwGO § 113 Abs. 5; SächsGemO § 35a Abs. 3
Fraktionen; Fraktionsstärke; Zuwendungen; Personalkosten; Zweck; Bedarf; Sockelbetrag; Pro-Kopf-Anteil; Gewährung; Aufgaben; Verteilung; Maßstab; Alimentation; Finanzierung; Geschäftsführung; Information; Koordination; Bündelung; Gleichheitssatz; formalisiert; ...
Art 3 Abs 1 GG, Art 28 Abs 1 S 2 GG, Art 38 Abs 1 GG, § 113 Abs 5 VwGO, § 35a Abs 3 GemO SN
Zur Benachteiligung kleinerer Fraktionen bei Verteilung durch Zuwendungen an Stadtratsfraktionen nur nach Fraktionsstärke
GG Art. 28 Abs. 1 S. 2
Verteilungsmaßstab für Mittelgewährung an Ratsfraktionen
Zu Verteilung von Zuwendungen an Stadtratsfraktionen - Kleinere Fraktionen benachteiligt
VG Chemnitz, 29.08.2007 - 1 K 269/05
BVerwG, 17.10.2011 - 8 B 43.11
BVerwGE 143, 240
NVwZ 2013, 442
Darin liegt aber kein von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorausgesetzter normativer Eingriff in diese Rechte, sondern nur eine faktische nachteilige Auswirkung eines solchen Eingriffs in Rechte anderer (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. November 1982 - 2 BvH 3/80 - BVerfGE 62, 194 ; BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 - BVerwGE 143, 240 Rn. 20).
Die möglichen Nachteile erschöpfen sich vielmehr in mittelbaren faktischen Beeinträchtigungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 - BVerwG 143, 240 Rn. 20) und können daher keine Antragsbefugnis vermitteln.
Diese Auslegung der irrevisiblen Regelung (§ 137 Abs. 1 VwGO) ist mit Bundesrecht vereinbar (zum vergleichbaren § 35a Abs. 3 der Sächsischen Gemeindeordnung vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 - BVerwGE 143, 240 Rn. 14).
Aus der Mandatsgleichheit der Gewählten folgt keine streng formale Gleichheit der Fraktionen, weil diese ihre Rechtsstellung nicht ebenso wie Mandatsträger unmittelbar aus der Wahl herleiten (BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 - BVerwGE 143, 240 Rn. 18 f.).
Daraus folgt, dass Fraktionszuwendungen nach einem Maßstab verteilt werden müssen, der sich am tatsächlichen oder erwartbaren Bedarf der jeweiligen Fraktionen für ihre Geschäftsführung orientiert (BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 - BVerwGE 143, 240 Rn. 17).
Wie bereits dargelegt, sind Fraktionszuwendungen nicht zur Finanzierung etwa "hinter" den Fraktionen stehender Parteien bestimmt und dürfen dazu auch nicht zweckentfremdet werden (BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 - BVerwGE 143, 240 Rn. 19).
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 -, juris Rn. 16 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Januar 2010 - 15 B 1797/09 -, juris Rn. 17, und vom 19. Januar 2010 - 15 B 1810/09 -, juris Rn. 15, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, juris Rn. 36 (zu Kreistagsfraktionen); im Ergebnis zustimmend auch Meyer, Recht der Ratsfraktionen, 8. Aufl. 2015, S. 254 f.
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 -, juris Rn. 20.
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 -, juris Rn. 29; OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2010 - 15 B 1797/09 -, juris Rn. 21.
vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 -, juris Rn. 21; siehe dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Januar 2010 - 15 B 1810/09 -, juris Rn. 15 und 21, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, juris Rn. 44; Meyer, Recht der Ratsfraktionen, 8. Aufl. 2015, S. 255.
Das gilt für Belastungen und Begünstigungen gleichermaßen (so BVerwG, Urt .v. 05.07.2012 - 8 C 22/11 - BVerwGE 143, 240;… ebenso: OVG Rhl.-Pf., Urt. v. 22.01.1986, a.a.O.;… OVG NRW, Beschl. v. 02.04.2008 - 15 B 499/08 - juris Rn. 5; BayVGH, Beschl. v. 12.10.2010 - 4 ZB 10.1246 - BayVBl. 2011, 269; OVG NRW, Beschl. v. 18.03.2011 - 15 A 307/11 - NWVBl. 2011, 344).
Aus der formalen Gleichheit der Mandatsträger folgt keine ebenso formale Gleichheit der von ihnen gebildeten Fraktionen (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.07.2012, a.a.O.).
Fraktionen haben danach zwar keinen originären Leistungsanspruch auf Gewährung finanzieller Zuwendungen zur Fraktionsgeschäftsführung, aber für den Fall, dass - wie hier - Zuwendungen von der Gemeinde gewährt werden, einen abgeleiteten (derivativen) Leistungsanspruch auf eine dem allgemeinen Gleichheitssatz genügende Teilhabe (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 - BVerwG 8 C 22.11 - BVerwGE 143, 240 [241 ff.]).
In der Satzung seien auch keine kompensatorischen Leistungen für Gruppen vorgesehen, die nach den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 - und des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - erforderlich seien.
Durch die Finanzierung der Fraktionen finanziert der Kreistag sich daher selbst (BVerwG, Urt. v. 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 -, juris Rn. 19).
Auch hier dürfen Zuwendungen an die Fraktionen die grundsätzliche Gleichheit der Mandatswahrnehmung, die aus dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl fließt, nicht beeinträchtigen und müssen andernfalls kompensiert werden (BVerwG, Urt. v. 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 -, a. a. O. Rn. 20).
Denn es besteht grundsätzlich ein abgeleiteter (derivativer) Anspruch auf eine dem allgemeinen Gleichheitssatz genügende Teilhabe (…Senatsurt. v. 23. November 2010 - 4 A 442/09 -, juris Rn. 39; BVerwG, Urt. v. 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 -, juris), wobei sich der Landkreis hinsichtlich der Höhe der Finanzierung an den Aufgaben und der Zweckrichtung der Zusammenschlüsse und der der Regelung des § 31a Abs. 3 Satz 1 SächsLKrO zugrundeliegenden Intention für die finanzielle Unterstützung für Fraktionen auszurichten hat.
30 Sachliche Gründe, die eine Ungleichbehandlung bei der Gewährung von Zuwendungen aus Haushaltsmitteln zwischen Fraktionen und Gruppen rechtfertigen könnten, sind durch deren gesetzlich bestimmten Zweck vorgegeben (…BVerwG, Urt. v. 27. Juni 2018 - 10 CN 1.17 -, juris Rn. 38; Urt. v. 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 - a. a. O. Rn. 17).
Sie dienen dazu, die sächlichen und personellen Aufwendungen der Fraktionen für ihre Geschäftsführung ganz oder teilweise zu decken und sind hierauf begrenzt (…BVerfG, Urt. v. 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, a. a. O.; BVerwG, Urt. v. 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 - a. a. O. Rn 17).
Zuwendungen müssen nach einem Maßstab verteilt werden, der sich am tatsächlichen oder erwartbaren Bedarf für die Geschäftsführung orientiert (BVerwG, Urt. v. 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 -, juris Rn. 15).
Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 5. Juli 2012 (BVerwGE 143, 240) auf das wegen des Demokratieprinzips jedenfalls bei der Finanzierung von Ratsfraktionen geltende Gebot strenger formaler Gleichbehandlung hingewiesen.
aa) Es werde auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Juli 2012 (BVerwGE 143, 240) verwiesen, wonach der Gleichheitssatz auch für die Rechtsbeziehungen zwischen dem Rat einer Gemeinde und den Fraktionen als seinen Teilen gelte; der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit sei wegen des Demokratieprinzips als Gebot streng formaler Gleichbehandlung aufzufassen und setze sich nach der Wahl im Grundsatz der strengen Gleichheit der Abgeordneten und Mandatsträger fort.
dd) Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zur vollen Dienstleistungspflicht des Beamten im Urteil vom 11. Dezember 1985 (BVerwGE 72, 289) seien mit Blick auf die Einführung von Teilzeitarbeit unzutreffend bzw. veraltet und stünden im Widerspruch zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Juli 2012 (BVerwGE 143, 240).
c) Das Grundrecht der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör (Art. 91 Abs. 1 BV) sei dadurch verletzt, dass der Verwaltungsgerichtshof ihre Ausführungen zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Juli 2012 (BVerwGE 143, 240), zum Gesetz zur Stärkung des kommunalen Mandats in Nordrhein-Westfalen, zur Möglichkeit einer pauschalen Freistellung für Personalratsmitglieder sowie zu den Ausführungen des Staatsministeriums der Justiz im Schreiben vom 7. August 2007 komplett ignoriert habe.
Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Juli 2012 (BVerwGE 143, 240) kann die Beschwerdeführerin schon deshalb nichts herleiten, weil es nicht die Freistellung eines Beamten von seiner Dienstleistungspflicht im Hinblick auf sein kommunales Mandat, sondern die Verteilung von Haushaltsmitteln für die Geschäftsführungstätigkeit von Stadtratsfraktionen zum Gegenstand hatte.
Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Juli 2012 (8 C 22.11 - BVerwGE 143, 240 Rn. 20) enthält für diesen Fall jedoch keinen abstrakten Rechtssatz des Inhalts, dass die unmittelbare Gewährung von Fraktionszuschüssen generell an den strengeren Anforderungen des formalisierten Grundsatzes der Wahlgleichheit aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen sei.
Im Gegenteil hat auch das Bundesverwaltungsgericht bei der Prüfung der Höhe der Fraktionszuschüsse in dem entschiedenen Fall mit ausführlicher Begründung nur den allgemeinen Gleichheitssatz und das Gebot der Chancengleichheit der Fraktionen als Maßstab anerkannt (Urteil vom 5. Juli 2012 a.a.O Rn. 15 - 19).
Wo dies unvermeidliche Folge der Fraktionsbildung sei, bedürfe es kompensatorischer - nicht notwendig geldwerter - Maßnahmen zugunsten der Fraktionslosen, um die Gleichheit der Mandatswahrnehmung wiederherzustellen (Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 - BVerwGE 143, 240 Rn. 20).
Mit dieser Frage wird schon kein grundsätzlicher Klärungsbedarf aufgezeigt, weil das Bundesverwaltungsgericht - wie ausgeführt - bereits im Hinblick auf den Grundsatz der Wahlgleichheit eine Überprüfung der mittelbaren Auswirkungen der Fraktionsfinanzierung auf die Stellung der Mandatsträger fordert und für den Fall der ungleichen Bevorzugung fraktionsgebundener Mitglieder Kompensationsmaßnahmen zugunsten fraktionsloser Mitglieder für erforderlich hält (Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 - BVerwGE 143, 240 Rn. 20).
Für Differenzierungen bzw. Nichtdifferenzierungen muss ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie einleuchtender Grund bestehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 - 8 C 22/11 -, BVerwGE 143, 240 und juris Rn. 16).
Sie haben die Aufgabe, parteipolitische Vorstellungen durch Vorabstimmung unter ihren Mitgliedern zu kanalisieren, in die Arbeit des Gremiums einzubringen und umzusetzen (vgl. SaarlOVG…, Urteil vom 17.9.2015 - 2 C 29/15 -, juris Rn. 41 ff.; BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 - 8 C 22/11 -, BVerwGE 143, 240 und juris Rn. 19; BVerfG…, Urteil vom 13.6.1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 und juris Rn. 134 f. zu Bundestags-Abgeordneten; OVG RP, Urteil vom 22.1.1986 - 10 C 35/85 -, UA S. 9; VG Dresden…, Beschluss vom 17.11.2003 - 12 K 3571/03 -, juris Rn. 28 f.).
Dass die Fraktionszuschüsse auch tatsächlich zweckgebunden für die Erfüllung der Aufgaben der Fraktionen eingesetzt werden und nicht als verdeckte unzulässige Parteienfinanzierung oder als zusätzliche Aufwandsentschädigung der einzelnen Ratsmitglieder dienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 - 8 C 22/11 -, BVerwGE 143, 240 und juris Rn. 19; SaarlOVG…, Urteil vom 17.9.2015 - 2 C 29/15 -, juris Rn. 61), wird vorliegend durch die Dienstanweisung über die Gewährung und Verwendung von Fraktionszuschüssen (DA Zuschussanweisung - Zuschuss an Fraktionen) vom 20. Dezember 2005 in der in den Jahren 2014 und 2015 gültigen Fassung vom 26. März 2008 gewährleistet.
Deshalb können dort, wo eine ungleiche Bevorzugung unvermeidliche Folge der Fraktionsbildung ist, kompensatorische Maßnahmen zugunsten der fraktionslosen Mitglieder erforderlich sein, um die Gleichheit der Mandatswahrnehmung wiederherzustellen (vgl. BVerfG…, Urteil vom 13.6.1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 und juris Rn. 135; BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 - 8 C 22/11 -, BVerwGE 143, 240 und juris Rn. 20).
Ohnehin scheitert ein Anspruch des Klägers hier aber bereits daran, dass selbst eine nach vorgenannten Maßstäben gebotene Kompensation für mittelbare Begünstigungen der fraktionsangehörigen Ratsmitglieder nicht notwendig in Geld erfolgen muss (vgl. BVerfG…, Urteil vom 13.6.1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 und juris Rn. 135; BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 - 8 C 22/11 -, BVerwGE 143, 240 und juris Rn. 20).
22 Der bundes- und landesverfassungsrechtlich inhaltsgleich geregelte allgemeine Gleichheitssatz gilt nicht nur für das rechtliche Verhältnis zwischen Bürger und Staat, sondern als Bestandteil des Rechtsstaatsgebots auch für die Rechtsbeziehungen innerhalb kommunaler Gremien (zum Bundesrecht: BVerwG, Urt. v. 5. Juli 2012, BVerwGE 143, 240, 242 Rn. 16 für Fraktionen eines Stadtrats).
Der Normgeber muss damit für seine Unterscheidungen und Nichtunterscheidungen einen vernünftigen, sich aus der Natur der Sache ergebenden oder sonst wie einleuchtenden Grund angeben können; das gilt für Belastungen und Begünstigungen gleichermaßen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8. Juni 2004, BVerfGE 110, 412, 431;… Urt. v. 30. Juli 2008, BVerfGE 121, 317, 369; BVerwG, Urt. v. 5. Juli 2012 a. a. O., jeweils m. w. N.).
24 Auch bei Anwendung des vom Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 5. Juli 2012 a. a. O.) für die Rechtsverhältnisse in kommunalen Gremien aus dem allgemeinen Gleichheitssatz abgeleiteten Prüfungsmaßstabs verstößt die Unvereinbarkeitsregelung des § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsGAVO gegen Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 18 Abs. 1 SächsVerf, weil kein vernünftiger Grund dafür ersichtlich ist, dass der Vorsitzende des Gutachterausschusses gem. § 2 Abs. 3 SächsGAVO Bediensteter der Gebietskörperschaft sein muss, bei der der Gutachterausschuss gebildet ist, während Gutachter nicht einmal der Vertretung der Gebietskörperschaft (oder einem Ausschuss dieser Gebietskörperschaft mit Ausnahme des Umlegungsausschusses) angehören dürfen, bei der der Gutachterausschuss gebildet ist.
31 Ob für die zur Überprüfung gestellte Unvereinbarkeitsregelung des § 2 Abs. 4 Satz 1 SächsGAVO ein "vernünftiger Grund" im Sinne des aus dem allgemeinen Gleichheitssatz abgeleiteten Prüfungsmaßstabs des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 5. Juli 2012 (a. a. O.) angenommen werden könnte, wenn sie zur Beseitigung konkreter Missstände bei den Gutachterausschüssen erlassen worden wäre, bedarf keiner abschließenden Entscheidung, weil derartige Missstände nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten bislang nicht festgestellt werden konnten und auch bei der Beantwortung der Kleinen Anfrage eines Landtagsmitglieds zu den Gründen für den Erlass der Unvereinbarkeitsregelung durch den Staatsminister des Innern vom 19. Januar 2012 nicht erwähnt wurden.
Es muss mithin für die Unterscheidungen und Nichtunterscheidungen ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie einleuchtender Grund angegeben werden können (BVerwG, Urt. v. 5.7.2012 - 8 C 22.11 -, BVerwGE 143, 240).
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Klage der Linken auf Erstattung von Anwaltskosten abgewiesen
VG Lüneburg, 11.02.2015 - 5 A 75/13

References: Art. 3
 Art. 28
 Art. 38
 § 113
 § 35
 § 113
 § 35
 Art. 28
 § 47
 § 35
 § 31
 Art. 28
 § 2
 Art. 3
 Art. 18
 § 2
 § 2