Source: https://www.crcc-ccetp.gc.ca/fr/annexes-enquete-dinteret-public-sur-la-conduite-de-membres-de-la-grc-lors-des-sommets-du-g8-et-du
Timestamp: 2017-09-21 10:35:10+00:00

Document:
Annexes : Enquête d'intérêt public sur la conduite de membres de la GRC lors des sommets du G8 et du G20 de 2010 | Commission civile d'examen et de traitement des plaintes relatives à la GRC
la conduite de membres de la GRC lors des sommets du G8 et du G20 de 2010
Annexes : Enquête d'intérêt public sur la conduite de membres de la GRC lors des sommets du G8 et du G20 de 2010
Annexe A : Plainte de l'Association canadienne des libertés civiles
Version PDF, 488 Ko
M. Ian McPhail, président de la Commission
7337 137th Street, bureau 102
Surrey (C.-B.) V3W 1A4
Au nom de l'Association canadienne des libertés civiles (ACLC), je dépose une plainte officielle en application de l'article 45.35 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, concernant la conduite de la GRC pendant les sommets du G8 et G20, qui ont eu lieu respectivement à Toronto et à Huntsville, en Ontario. Comme vous le savez certainement déjà, les actes de la police pendant ces sommets ont entraîné d'importantes violations des libertés constitutionnelles du Canada. La GRC était le service de police de première responsabilité pour les sommets du G8 et du G20 et a joué un rôle important dans la planification et la mise en œuvre des mesures de sécurité. Tant que la GRC ne sera pas tenue responsable de ses actions pendant les sommets du G8 et du G20, des questions en suspens menaceront toujours d'effriter encore davantage le peu de confiance qu'a le public envers le service de police. Pendant le Sommet du G20, l'ACLC comptait 50 observateurs indépendants, ayant pour fonction de veiller au respect des droits de la personne. En nous fondant sur leurs observations, nous avons publié un rapport préliminaire sur le maintien de l'ordre pendant le G20, le 29 juin, dont nous vous avons joint un exemplaire pour que vous puissiez l'examiner. Nos observateurs ont été témoins de plusieurs incidents troublants pendant le Sommet du G20. Nous en décrivons quelques-uns ci-dessous.
Même si l'ACLC estime qu'une enquête publique du gouvernement fédéral serait le meilleur mécanisme à utiliser dans la présente situation, nous croyons également que la Commission des plaintes du public contre la GRC (CPP) joue un rôle essentiel pour assurer que la GRC assume la responsabilité des actions commises pendant les sommets du G8 et du G20. Par conséquent, l'ACLC demande à la Commission de mener une enquête pour déterminer la portée de la participation de la GRC dans les questions qui suivent et la mesure dans laquelle la conduite de ses membres a enfreint les normes constitutionnelles, internationales et professionnelles :
Le rôle de la GRC dans la planification de la sécurité du G8 ET du G20
À titre de membre principal du Groupe intégré de la sécurité, la GRC était en grande partie responsable de la protection du site des sommets et des secteurs environnants et devait assurer la sécurité des personnes jouissant d'une protection internationale. Ces responsabilités comprenaient un important rôle de prise de décisions quant à l'endroit où serait placée l'énorme clôture entourant le site du Sommet du G20 et les mesures qui seraient prises pour protéger cette clôture et la zone qu'elle entourait. Entourer d'une clôture de grands secteurs de la ville porte atteinte à des droits et à des libertés démocratiques fondamentaux. L'article 7 de la Charte garantit la liberté individuelle, notamment la liberté de circulation. Les alinéas 2b), c) et d) de la Charte garantissent la liberté d'expression, la liberté de réunions pacifiques et la liberté d'association. La Charte exige que toute transgression des droits et libertés individuels – y compris les restrictions causées par la mise en place de périmètres de sécurité – porte atteinte le moins possible aux droits. La question de la mise en place de périmètres de sécurité a été traitée pendant l'enquête sur l'APEC. Dans le rapport intérimaire de la Commission, M. Hughes soulignait qu'une clôture conçue pour vraiment tenir les manifestants à l'écart et créer une atmosphère « analogue à celle d'une retraite fermée » pourrait très bien enfreindre la Charte. Le service et ses membres doivent être tenus responsables dans la mesure où la conduite de la GRC a contribué à ces conditions pendant le G20.
Infiltration et surveillance par la GRC avant et pendant les sommets
Selon le directeur parlementaire du budget, la GRC a reçu 507 millions de dollars pour assurer la sécurité des sommets et a déployé près de 5 000 agents. De nombreux agents du SCRS ont également été déployés. Les deux organismes ont participé aux opérations d'infiltration et de surveillance pendant les mois précédant les sommets afin de recueillir des renseignements sur les groupes de manifestants.
L'utilisation de telles tactiques, surtout en lien avec des groupes politiques non violents, soulève des préoccupations importantes en ce qui concerne les libertés civiles. Par conséquent, il est primordial que la CPP examine les activités de surveillance de la GRC avant et pendant les sommets pour déterminer si elles étaient conformes aux droits canadiens en matière de liberté d'expression et d'association. Dans le cadre de cet examen, on devrait enquêter sur le nombre de groupes visés par l'infiltration et la surveillance et déterminer si la conduite de ces groupes était effectivement liée à un comportement criminel ou préjudiciable. Il faut accorder une attention particulière au rôle qu'a joué la GRC dans la surveillance de groupes d'étudiants du Québec et la mesure dans laquelle ces groupes pourraient avoir été indûment ciblés par une surveillance accrue.
De nombreux manifestants se sont plaints auprès de l'ACLC du fait que des agents de police les avaient abordés avant le Sommet, s'inquiétant que la police ait outrepassé les limites appropriées en cherchant à obtenir des renseignements sur le domicile et le lieu de travail des personnes, avant le Sommet. Ainsi, l'enquête de la CPP devrait chercher à déterminer s'il y avait une limite à l'ampleur des activités auxquelles les informateurs de la GRC pouvaient se livrer pendant qu'ils travaillaient à l'infiltration des groupes de manifestants. En particulier, la CPP devrait chercher à découvrir si des limites avaient été imposées quant à l'étendue des stratégies de collecte de renseignements, à l'encouragement de tactiques précises de manifestation ou à l'organisation de certaines manifestations en vue des sommets.
Force excessive, détention de masse et arrestation de masse
À la fin du Sommet du G20, 1 105 personnes avaient été arrêtées dans les rues de Toronto, et un nombre plus grand encore de personnes avaient été détenues. Des manifestations pacifiques ont été violemment dispersées et les droits constitutionnels ont été bafoués. Dans plusieurs cas, la réaction de la police était complètement disproportionnée par rapport à toute menace possible à la sécurité. Effectivement, une force excessive a été employée contre des foules de manifestants pacifiques et de simples passants. À notre connaissance, la GRC n'était pas le service de police de première responsabilité participant à ces actions à l'extérieur du périmètre délimité par la clôture. Toutefois, la GRC était effectivement responsable de l'aménagement de la plus grande partie de la stratégie de maintien de l'ordre pendant le G20 ,et doit être tenue responsable de sa participation à ces actions. Ci-dessous, nous attirons votre attention sur certains des nombreux exemples d'usage excessif de la force pendant le Sommet du G20. Nous vous demandons respectueusement d'enquêter afin de déterminer si la GRC a participé à ces activités, a été consultée à leur sujet ou a communiqué des renseignements ou de l'information justifiant ces actions :
1. La dispersion de manifestants pacifiques à Queen's Park le 26 juin 2010
Avant le Sommet du G20, le Groupe intégré de la sécurité avait annoncé que Queen's Park était une « zone de manifestation désignée ». Les manifestants ont été fortement encouragés à se réunir à Queen's Park et à utiliser ce site pour les rassemblements et les manifestations pacifiques. Cependant, vers 18 h le 26 juin, plus d'une centaine de policiers en tenue anti-émeute ont marché vers les manifestants pacifiques réunis à Queen's Park et leur ont ordonné de quitter les lieux. Les policiers frappaient sur leur bouclier avec leur matraque, utilisant la méthode « avancer et attendre », forçant les manifestants à quitter la zone de manifestation désignée de Queen's Park. Les policiers, à pied ou à cheval, avançaient de façon à empêcher la foule de se diriger vers le sud de la rue University, la repoussant ainsi vers le nord. Un grand nombre de voitures et de fourgonnettes de police banalisées étaient alignées au sud du périmètre.
Les manifestants ont demandé aux policiers, « Pourquoi faites-vous cela? », et leur ont fait la remarque « Il s'agit d'une manifestation pacifique ». Des témoins ont vu une personne être projetée au sol au bord du trottoir et un agent lui maintenir la tête avec son genou. D'autres personnes ont été tirées de la foule par la police, entraînées derrière les lignes formées par les policiers. Là, on les poussait au sol et on leur retenait les mains derrière le dos avant de procéder à leur arrestation. L'un des observateurs de l'ACLC a vu un cheval renverser un manifestant. Des observateurs ont également vu la police tirer avec ce qui semblait être de fausses balles ou des balles de caoutchouc.
Vers environ 19 h 50, la police repoussait toujours la foule vers le nord en répétant, « Reculez ou vous serez arrêtés. La police avance »; « Reculez, reculez » ou « Bougez, bougez. Maintenant. Dégagez » et « Veuillez évacuer le parc ». On a entendu des manifestants demander, « C'est la zone de manifestation désignée, pourquoi devons-nous quitter le parc? ». La police a continué à marcher sur la foule, à s'arrêter, puis à avancer de nouveau. Un des agents en ligne avait dégainé son pistolet et le pointait sur la foule. La foule a fini par être évacuée du parc de cette façon, trois rangées d'agents la forçant à se disperser. On a vu des agents de police brandir leur bouclier, manier leurs matraques et repousser les manifestants.
2. Détentions et arrestations de masse à l'Esplanade
Une foule importante de manifestants s'était réunie devant l'hôtel Novotel à l'Esplanade, le soir du 26 juin 2010. La plupart des gens étaient assis, suivant les conseils de certains manifestants leur disant de s'asseoir et de manifester pacifiquement. La police a commencé à poser des questions à certaines personnes dans la foule, et des observateurs ont constaté que les conversations se déroulaient pacifiquement et sans incident. Soudainement, des policiers, deux par deux, se sont approchés de la foule, ont empoigné des manifestants qui étaient assis et les ont chassés, en leur maintenant les bras derrière le dos. Il est devenu évident que les manifestants n'étaient pas autorisés à quitter les lieux, qui étaient bloqués par des immeubles ou par la police en tenue anti-émeute. Une personne dans la foule a dit à la police, « Nous ne sommes pas en état d'arrestation; vous n'avez pas le droit de nous empêcher de partir d'ici ».
Pendant environ 20 minutes, la police a avancé progressivement, confinant la foule dans un espace de plus en plus restreint. Aucune annonce n'a été faite, jusqu'à ce que la police demande à la foule de se taire et annonce que tout le monde était en état d'arrestation. Pendant les trois heures qui ont suivi, les personnes coincées à l'Esplanade par les lignes de policiers ont été arrêtées – les mains retenues par des menottes de métal, puis après des procédures qui, dans de nombreux cas, ont duré des heures, par des attaches de plastique – et évacuées de l'Esplanade en autobus ou en fourgonnette vers le Centre de détention de l'avenue Eastern. Deux observateurs de l'ACLC ont été arrêtés même s'ils avaient leurs pièces d'identité.
3. Détention prolongée et arrestations de masse au coin de la rue Queen et de l'avenue Spadina
Le soir du 27 juin 2010, des manifestants pacifiques, des journalistes et des passants au coin de la rue Queen Ouest et de l'avenue Spadina ont été encerclés par la police et n'ont pas été autorisés à quitter les lieux. Pendant ce temps, l'ACLC recevait des appels de citoyens déclarant qu'ils n'avaient pas manifesté, qu'ils voulaient rentrer chez eux, mais qu'ils étaient encerclés par la police, qui leur interdisait de quitter les lieux. Ces personnes exprimaient de la peur et de la frustration et n'avaient aucune idée de la façon de se sortir de cette situation.
La police a chargé sur les manifestants pacifiques, empêchant ainsi une manifestation pacifique. Des arrestations de masse ont eu lieu, et des personnes ont été transportées au Centre de détention de l'avenue Eastern. D'autres ont été détenues sur place, sous la pluie, ou enfermées pendant des heures dans des fourgonnettes, et se sont vu refuser l'accès aux installations sanitaires. Certaines personnes ont déclaré avoir été emmenées à un poste de police à Scarborough, avant d'être libérées plusieurs heures plus tard, en pleine nuit. D'autres encore ont signalé que leurs biens ont été endommagés en raison d'une exposition prolongée à la pluie. Trois observateurs de l'ACLC ont été arrêtés.
4. Arrestations et conduite des policiers à l'extérieur du Centre de détention de l'avenue Eastern
Une centaine de manifestants se sont réunis le matin du 27 juin 2010 au Centre de détention de l'avenue Eastern dans une atmosphère « festive ». Des acclamations fusaient quand les personnes étaient libérées du Centre de détention; un manifestant jouait de la guitare. Les manifestants scandaient pacifiquement divers slogans, notamment « manifestation pacifique ». Au début, il y avait une présence policière minimale – environ cinq à dix agents – entre la foule et le Centre de détention.
D'autres policiers sont ensuite arrivés dans des fourgonnettes banalisées. Plusieurs (environ cinq) agents de police en tenue civile sont descendus de l'une des fourgonnettes et ont couru vers la foule, où ils ont empoigné au moins trois personnes et les ont brutalement éloignées de la foule. Une des personnes a été jetée à l'arrière de la fourgonnette, qui a démarré à toute vitesse. Deux autres personnes ont été arrachées à la foule, un homme et une femme. Ils ont été traités sans ménagement et forcés à s'étendre par terre; un agent de police a placé son genou sur le dos de la femme et un autre, sa botte sur la tête de l'homme. Ces personnes étaient immobilisées sur le sol, contre le pavé.
Des policiers anti-émeutes sont ensuite apparus par dizaines. Ils se sont alignés devant le Centre de détention. Une sorte d'arme qui émettait de la fumée blanche a été tirée sur la foule.
On a ordonné aux manifestants de quitter les lieux. Les manifestants et les observateurs ne comprenaient pas pourquoi la police avait recours à une force excessive en tirant sans distinction sur la foule et en dispersant une manifestation légale et pacifique.
5. Arrestations de masse à la résidence Graduate.
La police a fait une rafle à l'immeuble de la Graduate Students' Union de l'Université de Toronto au petit matin du dimanche 27 juin, arrêtant de nombreuses personnes qui campaient dans le gymnase de l'immeuble pour la fin de semaine. La descente aurait été faite en raison de « renseignements obtenus » plutôt qu'en raison des perturbations dans l'immeuble. Un observateur de l'ACLC présent sur les lieux a compté 97 arrestations; de nombreuses personnes étaient encore en pyjama. Un agent de la GRC a été aperçu sur le site des arrestations, qui ont entraîné la détention de nombreuses personnes venues du Québec.
Du point de vue de l'ACLC, ces incidents montrent qu'il a été impossible de protéger et de faciliter la réunion pacifique et l'exercice de la liberté d'expression par la manifestation. Il s'agit également de confinement, de détention et d'arrestations de masse illégaux. L'ACLC demande à la CPP de faire enquête et d'examiner le rôle que les agents et les employés de la GRC ont joué dans les décisions en matière d'utilisation de la force, d'arrestations et de détentions pendant le G8 et le G20, dans le contexte des incidents susmentionnés et par la suite.
Conditions de détention contraires à la loi
De nombreuses personnes arrêtées pendant le Sommet du G20 ont ensuite été envoyées à un centre de détention temporaire que la police avait établi dans l'avenue Eastern, dans l'est de Toronto. Les comptes rendus sur les conditions dans ce centre de détention sont très dérangeants et indiquent un manque de respect généralisé tant pour les détenus que pour leurs droits en vertu de la Charte. De nombreuses personnes détenues au Centre de détention de l'avenue Eastern ont eu les mains liées pendant toute la durée de leur détention. Même si certains détenus se sont plaints que leurs liens étaient trop serrés, les attaches n'ont pas été rajustées rapidement. Des commentaires inappropriés, y compris des commentaires inappropriés de nature sexuelle, auraient été formulés par des policiers à l'endroit des détenus, et de nombreuses personnes se sont plaintes d'avoir été tournées en dérision. Certains détenus n'ont pas reçu suffisamment d'eau – un détenu nous a dit que, pendant une période de plus de 18 heures, seulement 2 petits gobelets d'eau ont été distribués et l'un de ces gobelets contenait de l'eau brune et imbuvable. Au moins un des détenus était diabétique et a demandé à obtenir de l'insuline pendant plusieurs heures avant que l'on s'occupe de lui. On lui aurait ensuite administré un type d'insuline ne convenant pas à son état.
La situation chaotique a empêché les gens d'avoir accès aux avocats et aux membres de leur famille dans un délai raisonnable. Effectivement, de nombreuses personnes détenues au Centre de détention de l'avenue Eastern n'ont pas été autorisées à faire un appel pendant leur détention, pas même à un avocat. On a omis de fournir de façon adéquate de la nourriture, de l'eau, des soins médicaux appropriés et des installations sanitaires. Les conditions n'étaient pas conformes aux normes minimales de détention. Par exemple, une personne ayant des besoins spéciaux a été privée de son fauteuil roulant et a été libérée, après plus de 10 heures de détention, sans son fauteuil roulant.
L'ACLC estime que les conditions de détention au Centre de détention de l'avenue Eastern étaient contraires à l'application régulière des droits garantis par la Charte et les normes canadiennes et internationales en matière de détention en raison du manque d'accès aux services d'un avocat, au manque de nourriture et à l'accès inadéquat à de l'eau et à des soins médicaux. La mesure dans laquelle la GRC a participé aux opérations du Centre de détention de l'avenue Eastern n'est pas claire; toutefois, selon l'ACLC, le rôle important qu'a joué la GRC dans l'organisation et la planification de la sécurité pour le Sommet du G20 l'obligeait à garantir la présence d'établissements de détention adéquats.
L'ACLC estime que les mesures susmentionnées prises par la police enfreignent les droits constitutionnels prévus par la Charte canadienne des droits et libertés, notamment les suivants :
le droit à la réunion pacifique et à l'association;
le droit à la protection contre les fouilles ou les saisies abusives;
le droit à la protection contre l'arrestation ou la détention arbitraires;
le droit à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale;
le droit à l'application régulière de la loi, y compris le droit à des services juridiques dès l'arrestation;
le droit d'être exempté de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur l'âge, le sexe et l'origine nationale.
L'ACLC s'inquiète également du fait que les actions de la police pendant les sommets du G8 et du G20 ont enfreint les normes internationales en matière de maintien de l'ordre, notamment les suivantes :
le devoir de la police de protéger et de faciliter les manifestations pacifiques;
le devoir de la police de garantir que toute arrestation faite pendant un rassemblement se fonde sur un doute raisonnable qu'une personne est sur le point de commettre un crime ou une infraction; les arrestations faites pendant un rassemblement doivent se limiter aux personnes dont la conduite crée une « menace claire et immédiate de violence imminente »;
le devoir de la police de garantir que de la nourriture, de l'eau et des installations sanitaires adéquates – y compris des installations sanitaires adaptées à chaque sexe – sont à la disposition des détenus et que des installations adéquates sont en place pour assurer l'accès aux avocats et aux familles.
Ainsi, une enquête approfondie de la conduite de la GRC pendant les sommets du G8 et du G20 s'impose pour mettre les choses au point et s'assurer que la confiance du public envers la GRC n'est pas davantage ébranlée. Cette enquête doit examiner la politique de la GRC et la conduite de ses agents avant et pendant les sommets du G8 et du G20 et porter tout particulièrement sur les enjeux et les incidents susmentionnés. Par conséquent, l'ACLC prie le commissaire de considérer la présente comme une plainte officielle et d'ouvrir une enquête dès que possible.
Annexe C : Résumé des conclusions et des recommandations
Conclusion no 1 : De la part de la GRC, la Commission constate des démarches de planification robustes et rigoureuses n'ayant été influencées que par des préoccupations de sécurité légitimes.
Conclusion no 2 : Rien ne porte la Commission à croire que la création ou la taille d'aucune zone de sécurité n'ait jamais eu pour objectif d'éloigner les manifestants des personnes jouissant d'une protection internationale plus que nécessaire ni qu'à cet égard les décisions de la GRC fussent fondées sur des considérations déplacées.
Conclusion no 3 : L'équipe des affaires publiques et des communications a employé des stratégies novatrices pour informer le public avant et pendant les sommets.
Conclusion no 4 : Le site Web officiel du Sommet du G20 aurait dû parler de la Loi sur la protection des ouvrages publics dans la mesure où elle risquait de toucher le public.
Conclusion no 5 : Rien ne porte la Commission à croire que le Groupe des relations avec la communauté ait eu l'intention de se renseigner sur des regroupements pour les empêcher de faire entendre leurs revendications, ou qu'il ait pris des mesures en ce sens.
Conclusion no 6 : Les rapports du Groupe des relations avec la communauté n'ont pas été saisis systématiquement dans le Système de gestion des événements.
Conclusion no 7 : Le Groupe mixte du renseignement (GMR) s'est acquitté de son mandat en menant des enquêtes de renseignement et en préparant des rapports analytiques ou en participant à leur rédaction.
Conclusion no 8 : Le GMR a cerné et évalué adéquatement les menaces criminelles envers les sommets.
Conclusion no 9 : Les gestionnaires du GMR ont accordé aux droits de la personne toute l'attention nécessaire.
Conclusion no 10 : Rien ne porte la Commission à croire que des agents d'infiltration de la GRC ou des observateurs aient mal agi, ou se soient faits agents provocateurs.
Conclusion no 11 : La GRC n'a ni procédé ni aidé à aucune arrestation sur le terrain de Queen's Park.
Conclusion no 12 : Le 26 juin 2010, la GRC n'a procédé à aucune arrestation et n'a aucunement participé à contenir la foule à l'Esplanade.
Conclusion no 13 : Le chef du GMOP de la GRC qui a pris part à l'encerclement des manifestants à l'angle de la rue Queen et de l'avenue Spadina le 27 juin 2010 a pris des mesures raisonnables dans les circonstances pour confirmer la légitimité des ordres reçus.
Conclusion no 14 : Les membres du GMOP de la GRC qui ont pris part à l'encerclement des manifestants à l'angle de la rue Queen et de l'avenue Spadina le 27 juin 2010 ont agi raisonnablement en exécutant les ordres du centre de commandement pour les incidents graves du service de police de Toronto.
Conclusion no 15 : La Commission estime que la GRC a agi raisonnablement en arrêtant les deux policiers en civil, puisqu'elle jugeait avoir de bons motifs de le faire.
Conclusion no 16 : La politique et la formation des groupes du GMOP de la GRC prescrivent de laisser aux foules une voie de retraite. Le fait que l'un de ces groupes ait contribué à encercler les manifestants à l'angle de la rue Queen et de l'avenue Spadina le 27 juin 2010 ne cadre pas avec cette politique, mais était toutefois raisonnable dans les circonstances.
Conclusion no 17 : La GRC n'était pas présente à l'extérieur de centre de traitement des prisonniers sur l'avenue Eastern le 27 juin 2010.
Conclusion no 18 : Les membres de la GRC n'ont pas participé aux arrestations à l'Université de Toronto le 27 juin 2010.
Conclusion no 19 : Rien ne porte la Commission à croire que des membres de la GRC aient fait un usage déraisonnable de la force.
Conclusion no 20 : La GRC n'a joué aucun rôle pour ce qui est de la planification ou de la gestion à l'égard des incidents survenus aux alentours du centre de traitement des prisonniers sur l'avenue Eastern.
Recommandation no 1 : Que la GRC planifie dorénavant les événements majeurs d'une manière plus propice à un examen ex post facto éventuel, adoptant les pratiques nécessaires en matière d'organisation des documents tout comme des lignes directrices pour la divulgation.
Recommandation no 2 : Que dans ses ententes avec les autres services de police, la GRC tienne compte autant que possible du fait que ses lignes directrices sur la prise de notes exigent que les membres conservent les notes, entre autres aux fins d'un examen subséquent de leur conduite.
Recommandation no 3 : Que la GRC envisage d'avoir recours à un tiers indépendant comme intermédiaire dans les premiers dialogues avec les groupes de manifestants, afin d'améliorer la confiance entre ces groupes et la police.
Recommandation no 4 : Que, pour un enregistrement adéquat des mesures prises, tous les contacts soient déclarés exhaustivement et uniformément.
Recommandation no 5 : Que la GRC instaure un processus officiel et intégré pour dégager les lacunes et les pratiques exemplaires après tout événement majeur.
Recommandation no 6 : Que, lors des prochains événements importants où elle envisagera des enquêtes de renseignements criminels dans des secteurs névralgiques, la GRC considère comme une pratique exemplaire d'adopter une exigence d'approbation et une structure hiérarchique accrue.
Recommandation no 7 : Que la GRC élabore et mette en œuvre une politique exigeant que tous les efforts raisonnables soient déployés pour conclure des ententes complètes avec d'autres services de police avant d'entreprendre des opérations intégrées, et pour aborder des questions comme la structure de commandement, les niveaux stratégiques, tactiques et opérationnels et le fonctionnement et l'application des politiques et des lignes directrices opérationnelles.
Recommandation no 8 : Que la GRC déploie les meilleurs efforts possible pour élaborer avec ses partenaires des lignes directrices opérationnelles limpides avant la survenue d'un événement où l'on devra faire appel aux services de police intégrés, et ce, pour en assurer l'homogénéité de l'application.
Annexe D : Avis juridique – Autorités compétentes lors des sommets du G8 et du G20
Pendant le Sommet de juin 2010 à Toronto, la sécurité était principalement assurée par la GRC et le SPT (service de police de Toronto), avec l'aide d'autres services de police.
Les PPI (personnes jouissant d'une protection internationale) étaient protégées grâce à un ensemble de cercles concentriques :
La ZAC (« zone d'accès contrôlé ») au milieu
La ZAR (« zone d'accès restreint ») en périphérie
La ZI (« zone d'interdiction ») en périphérie
La ZE (« zone extérieure ») en périphérie
La Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales (fédérale) :
confère à la GRC la « responsabilité première » au chapitre de la sécurité dans le cadre de conférences intergouvernementales;
la GRC « peut prendre les mesures qui s'imposent, notamment en contrôlant, en limitant ou en interdisant l'accès à une zone dans la mesure et selon les modalités raisonnables dans les circonstances », mais il est entendu que « les pouvoirs que les agents de la paix possèdent en vertu de la common law ou de toute autre loi ou tout autre règlement fédéral ou provincial » ne sont pas touchés.
La Loi sur la protection des ouvrages publics (provinciale) confère des pouvoirs accrus à la police provinciale en ce qui a trait à un « ouvrage public », ce qui comprend la fouille et l'arrestation sans mandat d'une personne qui a pénétré dans un ouvrage public ou qui s'apprête à le faire; le gouvernement de l'Ontario a pris un règlement définissant certaines zones du G20 comme ouvrages publics.
Il y a trois catégories dans le continuum d'habilitation d'un service de police :
pouvoir d'intervenir
obligation d'intervenir
Les agents de la GRC :
ont qualité d'agent de la paix partout au Canada;
ont « les pouvoirs et l'immunité conférés de droit aux agents de la paix »;
peuvent faire appliquer la loi de la province où ils sont employés.
Ce pouvoir n'est pas exclusif, il complète la compétence de tout autre service de police local.
Les agents de la Police provinciale de l'Ontario ont le pouvoir d'intervenir partout en Ontario.
Un service de police municipal en Ontario (p. ex., SPT) a l'obligation d'intervenir dans la municipalité.
En raison de l'assermentation d'agents de la GRC en tant qu'agents spéciaux :
ils sont habilités à appliquer les lois de l'Ontario;
ils peuvent faire appliquer les lois de la province (ou du territoire) s'ils sont « employés » à cet endroit, ce qui s'entend non pas de la relation classique employeur-employé, mais d'un gouvernement avec qui la GRC a conclu un arrangement (contractuel);
il n'y a pas d'arrangement entre la GRC et l'Ontario, alors les agents de la GRC ne sont pas « employés » en Ontario et n'ont donc pas le type de pouvoir leur permettant de faire appliquer la loi en Ontario;
toutefois, l'assermentation d'agents de la GRC en tant qu'agents spéciaux (en vertu de la Loi sur les services policiers de l'Ontario) leur confère ce pouvoir.
Les conditions du déploiement d'agents de la GRC sont habituellement décrites dans un PE (protocole d'entente), dans lequel on indique de qui relèveront les employés déployés ainsi que les lois, les politiques et les lignes directrices opérationnelles qu'ils devront respecter.
L'assermentation en tant qu'agent spécial en vertu de la Loi sur les services policiers interprovinciaux (Ontario) est une situation différente, car les agents de la GRC sont exclus de ses dispositions.
Les mesures disciplinaires provinciales auxquelles s'expose un agent spécial diffèrent de celles prévues pour un policier régulier.
Pour des raisons de droit constitutionnel et aux termes des autorisations législatives, la définition des secteurs suivants demeure floue :
la compétence exclusive et concurrente;
secteurs qui pourraient être clarifiés dans un PE explicite entre la GRC et le corps de police ayant compétence.
Il y avait un document sur le commandement et le contrôle (document C2) et un document sur le concept stratégique des opérations, mais aucun PE entre la GRC et le SPT n'a été conclu pour définir les éléments manquants, dont les suivants :
aucun des corps de police n'abandonnait sa responsabilité ou ses pouvoirs respectifs;
la GRC avait la responsabilité première, mais pas la responsabilité exclusive;
le SPT est demeuré le corps de police responsable et a reçu de l'aide des agents de la GRC et de ceux d'autres services de policeNote de bas de page 1.
En outre, aucun « accord » officiel au sens de la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales n'a été conclu entre le Canada et l'Ontario, parce que le soutien et les efforts mutuels fournis par les partenaires de la sécurité étaient déjà « extraordinaires ».
Selon la doctrine constitutionnelle de la prépondérance, lorsque la division des pouvoirs fédéraux et provinciaux imprécise entraîne un chevauchement des lois de ressort fédéral ou provincial, la loi fédérale l'emporte sur les dispositions incompatibles de la loi provinciale. Une autre doctrine, nommée « exclusivité des compétences », est maintenant perçue comme ayant une application très limitée. En effet, dans l'affaire PHS Community Services Society tranchée le 30 septembre 2011, la Cour suprême du Canada a fait valoir que les notions plus souples du double aspect et du fédéralisme coopératif admettent un important chevauchement des compétences fédérales et provinciales, ce qui rend moins probable le recours à l'une ou l'autre des deux doctrinesNote de bas de page 2.
Le document sur le commandement et le contrôle (C2), qui a été signé par tous les partenaires de la sécurité, prévoit que la GRC :
est responsable de la supervision de la planification et des opérations relatives à la sécurité;
coordonne les exigences de sécurité opérationnelles;
est l'organisme principal de sécurité;
est responsable de la résolution opérationnelle de tout « incident »;
conserve la responsabilité globale.
Le document sur le concept stratégique des opérations a été préparé (par la GRC) en tant que guide de planification stratégique interne et ne semble pas avoir fait l'objet d'une entente précise avec les partenaires de la sécurité, mais il décrit tout de même la GRC comme étant l'organisme principal de sécurité.
Même si les agents de la GRC ont pu être autorisés à appliquer les lois provinciales dans une partie ou l'ensemble des zones (en vertu de leur assermentation en tant qu'agents spéciaux sous le régime de la Loi sur les services policiers de l'Ontario), nous croyons comprendre qu'ils ont seulement été déployés en tant qu'agents spéciaux :
durant la période précédant le Sommet, soit du 20 au 23 juin 2010;
avant la mise en place du périmètre de sécurité, le 25 juin 2010.
Il n'y a aucun examen judiciaire du concept de « responsabilité première » pour aider à l'interpréter dans le contexte d'opérations policières conjointes, mais il est possible que la « responsabilité première » suppose que les autres partenaires de la sécurité ont une « responsabilité secondaire ».
La GRC était tenue de contrôler la ZAC et la ZAR et d'y intervenir. Si une menace à la sécurité du Sommet ou des PPI s'était manifestée dans la ZI ou la ZE, la GRC aurait également été tenue d'intervenir.
Un corps de police n'a pas le pouvoir d'en diriger un autre. La collaboration entre les services de police est une question de coopération et d'entente – le document C2 reconnaît à la fois la principale responsabilité de la GRC, ce qui comprend le pouvoir de diriger (dans la ZAC et la ZAR et non dans la ZI et la ZE), et les responsabilités connexes. Le SPT, ayant compétence, a accepté le pouvoir de commandement établi par la GRC.
Comme les dispositions législatives ne confèrent pas à la GRC le pouvoir de diriger d'autres corps de police et ne lui imposent pas non plus clairement l'obligation de le faire, le document C2 demeure la seule source d'autorité et d'exigence. On peut se demander si un signataire particulier pourrait donner force exécutoire au document C2. Le document C2 prévoit aussi expressément que chaque corps de police (provincial, régional ou municipal) conserve ses responsabilités sur son territoire de compétence.
La protection des PPI et la sécurité des sommets internationaux sont de compétence fédérale.
Le principe selon lequel les corps de police ont l'obligation professionnelle et contraignante de coopérer est établi dans quelques textes habilitants.
Le SPT est, et il a été entendu que le SPT :
était le corps de police responsable à Toronto;
allait aider la GRC à s'acquitter de son mandat fédéral.
Le SPT :
était autorisé à intervenir et obligé de le faire dans la ZAC et la ZAR, mais n'avait pas la responsabilité première et était tenu (aux termes du document C2) de suivre les directives de la GRC;
était autorisé à intervenir dans la ZI et la ZE et était tenu de le faire.
n'était pas autorisé à diriger la GRC dans la ZAC et la ZAR;
était autorisé à diriger la GRC dans la ZI et la ZE, en vertu d'un accord.
Quant au code de déontologie réglementaire, celui de chaque corps de police continuait d'avoir force exécutoire pour ses membres respectifs, sans égard à la zone où ils interviennent – par exemple, le code de la GRC s'appliquait même si des agents de la GRC suivaient les directives du SPT dans la ZI ou la ZE.
Comme la zone du G20 a été désignée « ouvrage public » :
les agents de la paix (provinciaux, municipaux et, possiblement, fédéraux) jouissaient à juste titre des pouvoirs additionnels (arrestation, fouille et interdiction de pénétrer) conférés par la Loi sur la protection des ouvrages publics (Ontario) (LPOP);
la LPOP n'a pas d'incidence sur les lois fédérales existantes qui confèrent à la GRC des pouvoirs et des responsabilités (et n'entre pas en conflit avec elles), comme des pouvoirs additionnels et non contradictoires (dans la mesure où ils s'appliquent) sont accordés.
Pendant le Sommet du G20 à Toronto, tenu en juin 2010, la sécurité était principalement assurée par la GRC et le service de police de Toronto (SPT) avec l'aide d'autres services de police auxquels le SPT a fait appel (y compris la Police provinciale de l'Ontario, le service de police de Calgary et le service de police de London). Environ 300 membres de la GRC ont été assermentés comme agents spéciaux aux termes de la Loi sur les services policiers (LSP)de l'Ontario pour soutenir le SPT en ce qui a trait aux services de police nécessaires avant le Sommet, mais la plupart d'entre eux, y compris les membres des unités de l'ordre public (communément appelées « brigades antiémeutes » ou « unités tactiques ») ne l'étaient pas. La plupart des membres de la GRC ont œuvré dans les zones à accès contrôlé intérieures, mais les 300 membres mentionnés ci‑dessus ainsi que plusieurs unités de l'ordre public ont été déployés dans la zone d'interdiction (décrite ci‑dessous).
Les personnes jouissant d'une protection internationale (PPI) étaient protégées grâce à un ensemble de cercles concentriques :
La « zone d'accès contrôlé» (ZAC) a trait aux secteurs du centre‑ville de Toronto où le Sommet du G20 s'est tenu et où la plupart des PPI étaient hébergées. La ZAC était délimitée par une clôture.
Une deuxième clôture délimitait une « zone d'accès restreint » (ZAR); elle encerclait la ZAC, des hôtels dans lesquels des délégués logeaient, certains autres endroits et certaines voies de circulation entre ces endroits.
Une troisième clôture encerclait la ZAC et la ZAR et délimitait la « zone d'interdiction » (ZI). Dans le cadre de la planification du Sommet du G20, la GRC et ses organisations partenaires ont établi que la ZI était le secteur de sécurité extérieur.
L'expression « secteur extérieur » sera utilisée pour décrire le secteur à l'extérieur de la zone d'interdiction, soit la « zone extérieure » (ZE).
En plus du Code criminel, d'autres lois et de la common law, certaines dispositions législatives confèrent des pouvoirs particuliers aux membres de la GRC qui doivent assurer la sécurité de PPI. Au nombre de ces dernières, on compte l'article 18 de la Loi sur la GRC, l'article 17 du Règlement de la GRC de 1988, l'article 6 de la Loi sur les infractions en matière de sécurité et la Convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, de l'ONU.
La Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales (LMEOI) établit ce qui suit :
10.1 (1) La Gendarmerie royale du Canada a la responsabilité première d'assurer la sécurité pour le déroulement sans heurt de toute conférence intergouvernementale à laquelle plusieurs États participent et à laquelle assistent des personnes qui bénéficient de privilèges et d'immunités en vertu de la présente loi, et visée par un décret pris ou prorogé au titre de la présente loi.
(2) Dans l'exercice de ses responsabilités en vertu du paragraphe (1), la Gendarmerie royale du Canada peut prendre les mesures qui s'imposent, notamment en contrôlant, en limitant ou en interdisant l'accès à une zone dans la mesure et selon les modalités raisonnables dans les circonstances.
En Ontario, la Loi sur la protection des ouvrages publics (LPOP)confère un certain nombre de pouvoirs supplémentaires (pour les services de police ayant une compétence provinciale) qui peuvent être exercés dans tout secteur désigné comme « ouvrage public » ou à proximité. En effet, un garde nommé aux termes de la Loi ou un agent de la paix peut fouiller et arrêter sans mandat une personne qui se trouve dans un secteur désigné comme ouvrage public ou à proximité de celui-ci. Le 2 juin 2010, le gouvernement de l'Ontario a adopté le règlement 233/10Note de bas de page 3 en conformité avec la LPOP établissant que la zone se trouvant dans un certain périmètre était un ouvrage public aux fins de la LPOP. Le règlement a été déposé le 14 juin 2010. Il n'a toutefois pas été annoncé, mais il a été affiché sur le site Web Lois-en-ligne du gouvernement de l'Ontario le 16 juin. Il n'a pas paru dans la Gazette avant le 3 juillet 2010, soit après la fin de l'événementNote de bas de page 4. Le règlement a été abrogé le 28 juin 2010.
La Commission demande un avis juridique par rapport aux questions suivantes :
1) Dans quelle mesure les membres de la GRC, y compris ceux assermentés comme agents spéciaux de l'Ontario, ont-ils l'autorisation ou l'obligation d'exercer les pouvoirs conférés à la police dans la zone d'accès contrôlé, la zone d'accès restreint, la zone d'interdiction et le secteur extérieur? Dans quelle mesure les membres de la GRC ont-ils l'autorisation et l'obligation de diriger les services de police locaux dans ces zones?
2) Dans quelle mesure les services de police locaux ont-ils l'autorisation ou l'obligation d'exercer les pouvoirs conférés à la police dans la zone d'accès contrôlé, la zone d'accès restreint, la zone d'interdiction et le secteur extérieur? Dans quelle mesure les services de police locaux ont-ils l'autorisation ou l'obligation de diriger les membres de la GRC (y compris ceux assermentés comme agents de la paix de l'Ontario) dans ces zones?
3) Dans la zone d'accès contrôlé, la zone d'accès restreint, la zone d'interdiction et le secteur extérieur, et pour les membres de la GRC (y compris ceux assermentés comme agents de la paix de l'Ontario) et les agents de la police municipale, la politique (relative aux normes de conduite acceptables) d'un service de police donné prime-t-elle sur les autres? Les agents de police restent-ils assujettis aux politiques de leur service respectif?
4) Quelles répercussions, le cas échéant, la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales (LMEOI) ou d'autres lois fédérales pertinentes ont-elles sur un secteur désigné comme ouvrage public aux termes de la Loi sur la protection des ouvrages publics (LPOP)?
Portée de l'avis
Le présent avis est limité à la réponse aux quatre questions précises énoncées ci-dessus, dans le contexte du Sommet du G20 tenu à Toronto en juin 2010.
Le présent avis ne constitue pas une réponse directe à la plainte déposée par l'Association canadienne des libertés civiles auprès de la Commission, datée du 18 octobre 2010; il s'agit plutôt d'un avis juridique contextuel portant sur des questions préoccupantes pour la Commission. Au moment de la préparation du présent avis, il n'y a eu aucune intention ni consigne visant à évaluer la conduite réelle de membres de la GRC ou d'autres corps de police lorsqu'ils se sont acquittés de leurs tâches dans le cadre du Sommet du G20.
Voici les faits présumés :
a) Pour parvenir à la conclusion, nous nous sommes appuyés sur l'information tirée des documents examinés, présumée être exacte.
b) Nous présumons que le contrôle de la ZAC et de la ZAR était requis pour assurer la sécurité nécessaire au fonctionnement adéquat du Sommet du G20 et que le contrôle de la ZI et de la ZE n'était pas nécessaire.
c) Nous présumons que les agents de la GRC sont des « employés » au sens de « la prévention [...] des infractions aux lois [...] en vigueur dans la province où ils peuvent être employés » (alinéa 18a) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada), lorsqu'ils travaillent dans une province faisant l'objet d'un arrangement avec la GRC au sens de l'article 20 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada.Il s'agit de ce qu'on appelle parfois des services de police contractuels. Un tel arrangement n'a pas été conclu en Ontario, qui dispose de son propre corps de police provincial et, dans le cas présent, municipal.
Les réserves suivantes s'appliquent à l'avis :
a) L'avis n'a trait qu'aux lois de l'Ontario et aux lois fédérales applicables.
b) Les renseignements, estimations et avis figurant dans le présent document ont été obtenus de sources présumées fiables; cependant, aucune assertion n'est faite quant à leur fiabilité.
c) L'avis porte sur les conditions et les faits tels qu'ils existaient en juillet 2011. Les conditions et les événements survenus après cette date n'ont pas été considérés.
Notre analyse est fondée sur les principes suivants :
1) Il existe une gamme d'habilitations pour les services de police : aucun pouvoir, le pouvoir d'intervenir et l'obligation d'intervenir.
La gamme d'habilitations pour les services de police comporte trois catégories : « aucun pouvoir », « pouvoir d'intervenir » et « obligation d'intervenir », et la distinction entre ces catégories n'est pas toujours clairement définie.
Nous devons comprendre les différentes catégories de la gamme.
Aucun pouvoir : À titre d'exemple, un agent de police de Calgary n'est pas autorisé à intervenir en Ontario (à moins que des mesures spéciales ne soient prises, notamment son assermentation en tant qu'agent spécial).
Pouvoir d'intervenir (ou « avoir compétence »)
La GRC est autorisée à intervenir partout au Canada
« 9 Les officiers ont qualité d'agent de la paix partout au Canada, avec les pouvoirs et l'immunité conférés de droit aux agents de la paix, au même titre que les personnes désignées comme telles en vertu du paragraphe 7(1) [...] » [c'est nous qui soulignons] (Loi sur la GRC)
« 10 À la suite de l'examen de l'esprit et de l'objet de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, il est clair que les articles 3 et 9 visent à ce que les agents de la Gendarmerie royale du Canada forment “un service de police pour le Canada” et que les agents de la paix œuvrent “partout au Canada” avec “les pouvoirs et l'immunité conférés de droit aux agents de la paix”. Le langage utilisé par le Parlement est clair, général et sans ambiguïté; en effet, il est clair qu'il avait l'intention de créer une force de police œuvrant partout au Canada sans être assujettie aux limites des administrations. Rien dans l'esprit ou l'objet de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada ne déroge à cette présomption fondamentale. La Cour constate que, quand les fonctions des agents sont limitées, cela est clairement indiqué. Par exemple, l'article 18 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada établit que les agents de ce service de police ne peuvent appliquer que les lois de la province où ils sont employés.
19 À la suite de l'examen de l'article 21 de la Police Act de 1990 [de la Saskatchewan], on constate que rien n'indique clairement la dérogation aux droits des agents de la paix de la GRC. La Loi établit simplement que la GRC est responsable d'assurer les services de police quand une entente a été conclue entre la province et le gouvernement fédéral. Il y est également indiqué qu'elle n'est pas responsable de fournir des services de police à une municipalité, à moins qu'il n'y ait une entente. Il n'est certainement pas indiqué dans la Loi que les agents de la GRC ne peuvent ou ne doivent pas fournir de services de police dans les municipalités. Par ailleurs, compte tenu de la doctrine d'élaboration des lois ultra vires, il ne serait pas adéquat qu'une loi provinciale annule des pouvoirs conférés par les lois fédérales. La Cour considère donc que la loi provinciale n'a pas été appliquée à l'extérieur de son territoire. Par conséquent, il est clair qu'il faut considérer que la Police Act a pour objet non pas d'annuler des pouvoirs accordés aux agents de la GRC par la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, mais plutôt de financer les services de police.
20 En tirant cette conclusion, la Cour est d'avis qu'il n'y a pas de bonnes raisons sur le plan des politiques publiques pour que la GRC ne puisse œuvrer dans certaines régions géographiques. Il ne serait pas logique que la loi limite les services de police dans une collectivité en veillant à ce que moins d'agents de police soient en mesure d'intervenir dans un contexte donné dans la province. » [C'est nous qui soulignons] (R c. Abrametz, (2000) 7 MVR (4e) 133 (Cour provinciale de la Saskatchewan), paragraphes 10 et 18‑20, confirmé dans 2001 SKQB 129)
« 34 Par conséquent, le caporal Popoff était, en tant que membre de la GRC, autorisé par la loi à mener une enquête sur la conduite de l'accusé et à demander à ce dernier de fournir un échantillon d'haleine, même si tout s'est déroulé dans les limites de la ville de Saskatoon et qu'il n'était pas en service. Ni les lois pertinentes ni l'entente fédérale‑provinciale n'interdisent la nature de l'intervention, même s'il n'y a pas de marché de services de police conclu entre la GRC et la Ville de Saskatoon. » (R c. Figley-McBeth, 2004 SKPC119)
« 19 Un membre de la GRC peut faire une telle demande partout au Canada, car son territoire de compétence est tout le Canada aux termes de la Loi sur la GRC, L.R.C. 1970, chapitre R‑9. » (R c. Soucy, (1975) 23 C.C.C. (2e) 561 (C.A.N.-B.))
Il importe de mentionner que ce pouvoir n'est pas exclusif, il complète plutôt la compétence de tout autre service de police localNote de bas de page 5.
« 42(2) Les agents de police ont compétence pour agir à ce titre partout en Ontario » (Loi sur les services policiers de l'Ontario)
« L'article 56 de la Loi sur les services policiers, L.R.O. 1980, chapitre 381 établit ce qui suit :
Tout chef de police, agent de police et gendarme, sauf un agent spécial ou un agent d'application de règlements, peut agir en tant que gendarme partout en Ontario.
« [C'est la Cour qui souligne] À lui seul, cet article donne aux agents de la PPO compétence partout dans la province » (R c. Giancarlo, (1992) 36 M.V.R. (2e) 141 (C.A. Ont.), paragraphe 4)
Obligation d'intervenir (ou avoir la responsabilité d'agir)
Un service de police municipal (p. ex., SPT) a l'obligation d'intervenir dans sa municipalité (p. ex., Toronto)
« 4.(1) Chaque municipalité à laquelle s'applique le présent paragraphe offre des services policiers convenables et efficaces qui sont adaptés à ses besoins. » (Loi sur les services policiers de l'Ontario)
« [6] Le paragraphe 19(1) de la Loi sur les services policiers (L.R.O. 1990, chapitre P.15) établit que la Police provinciale de l'Ontario a la responsabilité de fournir des services policiers aux municipalités qui n'ont pas leur propre service de police. Plus précisément, le paragraphe 19(1) établit ce qui suit :
19.(1) Les responsabilités qui suivent incombent à la Police provinciale de l'Ontario : 1. Offrir des services policiers à l'égard des parties de l'Ontario qui n'ont pas de corps de police municipale, sauf des agents municipaux d'exécution de la loi.
« [7] La Ville de Toronto a son propre corps de police; par conséquent, la Police provinciale de l'Ontario n'a pas la responsabilité de fournir des services policiers à Toronto. » [C'est nous qui soulignons] (Foster c. ADT Security Services Canada Inc., 2006 Carswell Ont 5157 (C.S.J.), confirmé dans 2007 CA Ont. 653)
Il importe de mentionner que l'obligation d'intervenir n'est pas non plus une compétence exclusive. Différents corps de police pourraient, en théorie, avoir l'obligation d'intervenir dans une situation donnée.
Le terme « fonction » peut être ambigu, car il a une signification différente selon le contexte. Il faut distinguer l'obligation d'intervenir :
« 17. (1) En plus des fonctions prévues par la Loi, les membres qui sont agents de la paix doivent : [...] b) faire respecter la loi et régner l'ordre dans le territoire du Yukon et dans les Territoires du Nord‑Ouest, ainsi que dans les parcs nationaux et autres régions désignées par le ministre » (Règlement de la GRC) de l'obligation générale en ce qui concerne le maintien de la paix et la prévention du crime :
« 18. Sous réserve des ordres du commissaire, les membres qui ont qualité d'agent de la paix sont tenus :
a) de remplir toutes les fonctions des agents de la paix en ce qui concerne le maintien de la paix, la prévention du crime et des infractions aux lois fédérales [...] » (Loi sur la Gendarmerie royale du Canada)
On dit que les agents qui travaillent sont « en fonction ». En raison de la confusion possible avec la signification de l'expression « fonction », on évitera de l'utiliser. Dans le présent document, l'utilisation des expressions plus précises suivantes sera plutôt privilégiée : « aucun pouvoir d'intervenir », « pouvoir d'intervenir » (ou « avoir compétence ») et « obligation d'intervenir » (ou « avoir la responsabilité d'agir »).
2) Les répercussions de l'assermentation d'agents spéciaux
L'assermentation d'agents de la GRC en tant qu'agents spéciaux peut entraîner les deux répercussions notables suivantes :
La première répercussion de l'assermentation d'un agent de la GRC en tant qu'agent spécial est qu'il sera habilité à appliquer les lois de l'Ontario.
Même si les agents de la GRC sont des agents de la paix partout au Canada aux termes de l'article 9 de la Loi sur la GRC, en application de l'alinéa 18a) de la Loi sur la GRC, les agents de la GRC ne peuvent appliquer que les lois fédérales, à moins qu'ils ne soient « employés » dans une province, auquel cas ils peuvent faire appliquer les lois provinciales de cette province.
a) de remplir toutes les fonctions des agents de la paix en ce qui concerne le maintien de la paix, la prévention du crime et des infractions aux lois fédérales et à celles en vigueur dans la province où ils peuvent être employés, ainsi que l'arrestation des criminels, des contrevenants et des autres personnes pouvant être légalement mises sous garde; » (alinéa 18a) de la Loi sur la GRC)
« [19 ...] Il est intéressant de constater que, aux termes de l'article 18 de la Loi [la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada], les gendarmes de la GRC ne peuvent appliquer que les lois en vigueur dans toute province où ils ont compétence, seulement en ce qui a trait aux lois de la province où ils sont employés. » (R c. Soucy, (1975) 23 C.C.C. (2e) 561 (C.A.N.-B.)
« [10 ...] La Cour constate que, quand les fonctions des agents sont limitées, cela est clairement indiqué. Par exemple, l'article 18 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada établit que les agents de ce service de police ne peuvent appliquer que les lois de la province où ils sont employés. » R c. Abrametz, (2000) 7 MVR (4e) 133 (Cour provinciale de la Saskatchewan)
Nous comprenons que « employés », dans ce contexte, ne désigne pas une relation employeur-employé, et que l'expression « où ils sont employés » signifie seulement une province avec laquelle la GRC a conclu un « arrangement » aux termes de l'article 20 de la Loi sur la GRCNote de bas de page 6.
« Arrangements avec les provinces
20. (1) Avec l'agrément du gouverneur en conseil, le ministre peut conclure, avec le gouvernement d'une province, des arrangements pour l'utilisation de la Gendarmerie, ou d'un élément de celle-ci, en vue de l'administration de la justice dans la province et de la mise en oeuvre des lois qui y sont en vigueur.
Arrangements avec les municipalités
(2) Avec l'agrément du gouverneur en conseil et du lieutenant-gouverneur en conseil d'une province, le ministre peut conclure, avec toute municipalité de cette province, des arrangements pour l'utilisation de la Gendarmerie, ou d'un élément de celle-ci, en vue de l'administration de la justice dans la municipalité et de la mise en œuvre des lois qui y sont en vigueur. » (Loi sur la GRC)
Aux termes de l'article 20, la GRC n'a pas d'arrangement avec l'Ontario (contrairement à l'arrangement que la GRC a avec l'Alberta ou la Saskatchewan, par exemple). Par conséquent, les agents de la GRC ne sont pas « employés » en Ontario et n'ont pas le pouvoir d'appliquer les lois provinciales de l'Ontario.
L'assermentation d'agents de la GRC en tant qu'agents spéciaux aux termes de l'article 53 de la Loi sur les services policiers de l'Ontario confère aux agents de la GRC le pouvoir supplémentaire d'appliquer les lois provinciales de l'Ontario.
« Nomination d'agents spéciaux
Nomination par la commission de police
53. (1) Une commission de police peut, avec l'approbation du solliciteur général, nommer des agents spéciaux pour la période, le secteur et les fins qu'elle juge opportuns. L.R.O. 1990, chapitre P15, paragraphe 53(1); 1997, chapitre 8, paragraphe 33(1).
Nomination par le commissaire
(2) Le commissaire peut, avec l'approbation du solliciteur général, nommer des agents spéciaux pour la période, le secteur et les fins qu'il juge opportuns. L.R.O. 1990, chapitre P.15, paragraphe 53(2); 1997, chapitre 8, paragraphe 33(2).
Pouvoirs des agents de police
(3) La nomination d'un agent spécial peut conférer à ce dernier les pouvoirs d'un agent de police dans la mesure et pour les fins précises énoncées dans la nomination. » (Loi sur les services policiers)
Selon les détails de la nomination, le paragraphe 53(3) de la Loi sur les services policiers peut conférer à l'agent spécial le pouvoir d'appliquer des lois provinciales.
« 48 Aux termes de la Loi sur les services policiers (L.R.O. 1990, chapitre P.15), une commission de police peut nommer des agents spéciaux. Le pouvoir de nomination est établi au paragraphe 53(1) de la Loi. Le paragraphe 53(3) de la Loi sur les services policiers prévoit que « la nomination d'un agent spécial peut conférer à ce dernier le pouvoir d'un agent de police dans la mesure et pour les fins précises énoncées dans la nomination ». La section 30 de l'entente conclue entre la commission de police et la Toronto Transit Commission (TCC) et datée du 9 mai 1997 confère aux agents spéciaux les pouvoirs d'un agent de police pour appliquer un certain nombre de lois énumérées dans cette section de l'entente. Ces pouvoirs s'appliquent, entre autres, à la Loi sur l'entrée sans autorisation et aux articles 146 et 149 de la Loi sur les infractions provinciales. Par conséquent, à la lecture de la Loi sur l'entrée sans autorisation et de dispositions de la Loi sur les infractions provinciales qui permettent à un agent de police de procéder à une arrestation aux termes de la Loi sur les infractions provinciales, les agents spéciaux de la TTC ont le pouvoir d'un agent de police. » (Ye c. Toronto Transit Commission, 2009 Carswell Ont 8512 (C.S.J.))
En plus des limites énoncées dans la nomination d'agents de la GRC aux termes du paragraphe 53(1) de la Loi sur les services policiers, les conditions du déploiement d'agents de la GRC dans un autre service de police (et vice versa) sont habituellement décrites dans un protocole d'entente ou un accord, dans lequel on indique de qui relèveront les employés déployés ainsi que les lois, les politiques et les lignes directrices opérationnelles qu'ils devront respecter.
Il importe de mentionner que l'assermentation en tant qu'agent spécial diffère de la nomination aux termes de la Loi sur les services policiers interprovinciaux. Elles découlent de deux textes législatifs différents qui confèrent les pouvoirs à un agent de police de l'Ontario. Cependant, il est clairement établi que les agents de la GRC ne peuvent être nommés aux termes de la Loi sur les services policiers interprovinciaux.
1. [Dans la présente loi,] “agent de police extraprovincial” [désigne un] agent de police nommé ou employé sous le régime des lois d'une autre province ou d'un territoire, à l'exclusion des membres de la Gendarmerie royale du Canada;
8. (1) L'agent de nomination peut effectuer la nomination demandée s'il juge opportun dans les circonstances de nommer l'agent de police extraprovincial à titre d'agent de police en Ontario. » (Loi sur les services policiers interprovinciaux)
La deuxième répercussion de l'assermentation d'un agent de la GRC en tant qu'agent spécial est que ce dernier deviendra assujetti aux règles disciplinaires limitées établies pour les agents spéciaux de l'Ontario. Un agent spécial n'est pas assujetti aux règles disciplinaires complètes visant les agents de police aux termes de la Loi sur les services policiers de l'Ontario. Cela s'explique par la définition d'« agent de police » dans la LSP et la portée d'application des dispositions sur l'inconduite de cette loi aux termes de l'article 80.
Dans la LSP, la définition d'« agent de police » exclut les agents spéciaux.
2(1) [Dans la présente loi]
“agent de police” [désigne un] chef de police ou tout autre agent de police, y compris une personne qui est nommée à titre d'agent de police en vertu de la Loi de 2009 sur les services policiers interprovinciaux, à l'exclusion toutefois d'un agent spécial, d'un agent des Premières nations, d'un agent municipal d'exécution de la loi ou d'un membre auxiliaire d'un corps de police. » [C'est nous qui soulignons] (Loi sur les services policiers de l'Ontario, article 2)
La LSP indique que seulement un « agent de police » peut être coupable d'inconduite.
« Inconduite »
80. (1) Est coupable d'inconduite l'agent de police qui [...] »
Les seules règles disciplinaires auxquelles les agents spéciaux sont assujettis sont beaucoup plus générales. Elles figurent à l'article 25 de la LSP.
« Mesures prises à l'endroit d'un membre auxiliaire, d'un agent spécial ou d'un agent municipal d'exécution de la loi.
(4.1) Si la Commission conclut, après avoir tenu une audience, qu'un membre auxiliaire d'un corps de police, un agent spécial ou un agent municipal d'exécution de la loi n'exerce pas ou est incapable d'exercer les fonctions rattachées à son poste de façon satisfaisante, elle peut ordonner, selon le cas :
(a) la rétrogradation de la personne, de façon permanente ou pour la période qu'elle fixe, selon ce qu'elle précise;
(b) le congédiement de la personne;
(c) la mise à la retraite de la personne, si elle a droit de prendre sa retraite;
(d) la suspension ou la révocation de la nomination de la personne. » [C'est nous qui soulignons] (paragraphe 25(4.1) de la Loi sur les services policiers de l'Ontario)
Par conséquent, les agents de la GRC assermentés comme agents spéciaux pourraient faire l'objet d'une audience et même voir leur nomination révoquée, forçant ainsi leur renvoi à la GRC pour que l'employeur détermine d'autres mesures disciplinaires.
3) Coopération entre les services de police
Le modèle canadien des services de police dans le cadre duquel les corps de police fédéral, provinciaux et municipaux (à l'exception du Québec) ont les mêmes pouvoirs et fonctions en vertu de la common law, comme il a été codifié ou établi par les autorisations législatives, laisse sans surprise un flou entre les secteurs de compétence et de responsabilité exclusives et concurrentes. Cela est peut‑être inévitable, puisque la constitution du Canada est fondée sur le pouvoir policier centré sur le fédéral comme c'est le cas en Grande‑Bretagne et le pouvoir policier centré sur les États comme c'est le cas aux États‑Unis (en vertu de la loi constitutionnelle des États‑Unis).
En résumé, la compétence provinciale en ce qui concerne l'administration de la justice aux termes du paragraphe 92(4) de la Loi constitutionnelle de 1982comprend la fourniture des services de police. En Ontario, on a mis sur pied un corps de police provincial et certains corps de police municipaux, comme le SPT, qui peuvent appliquer le Code criminel fédéral, les lois provinciales et les règlements municipaux. À l'échelle fédérale, le Canada a créé un service de police fédéral, la GRC, qui peut appliquer l'ensemble des lois fédérales en vertu de multiples rubriques de compétence liées à l'article 91, y compris les infractions au Code criminel. C'est seulement dans les provinces où la GRC doit, dans le cadre d'un marché, fournir des services de police provinciaux ou municipaux (ce qui n'est pas le cas en Ontario ni au Québec) qu'elle est autorisée à appliquer les lois provinciales et les règlements municipaux.
D'un point de vue pratique, cela signifie que, dans le cas d'événements internationaux d'envergure, particulièrement dans le cas du Sommet du G20 auquel participent des PPI, il faut absolument qu'il y ait consultation et coopération entre les différents niveaux de corps de police. Cela signifie également qu'il faut planifier conjointement à l'avance la sécurité de ces événements et collaborer, en plus d'avoir des structures de commandement et une compréhension communes afin d'assurer la sécurité générale et de gérer des incidents donnés pendant l'événement.
Selon les sources respectives de compétence et de responsabilité, un service de police peut être responsable et un autre peut jouer un rôle de soutien, mais, habituellement, ils se considèrent comme des « services partenaires » ou des « partenaires de la sécurité ». Cela reflète un respect mutuel et un objectif commun d'assurer la paix et de protéger la vie et les biens pendant un sommet international très tendu, en tenant toujours compte de la liberté d'expression et d'autres droits et libertés établis dans la Charte.
Le document sur le concept stratégique des opérations et celui sur le commandement et le contrôle (C2) indiquent clairement que l'on a effectué une vaste planification et déployé bon nombre d'efforts pour assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet du G20, même si l'annonce de sa tenue a été faite relativement à la dernière minute. Ultimement, les structures de commandement de la sécurité au Sommet du G20 et les rôles de la GRC et du SPT étaient fondés sur les notions de base suivantes :
aucun des corps de police n'abandonnait sa responsabilité ou son pouvoir respectif;
même si la GRC était principalement responsable d'assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet du G20, il ne s'agissait pas d'une responsabilité exclusive;
même si le SPT constituait le corps de police responsable de la Ville de Toronto avant, pendant et après le Sommet du G20, le déploiement d'agents de la GRC et d'autres services de police l'a aidé à répondre aux besoins accrus du Sommet;
aucun protocole d'entente n'a été signé entre la GRC et le SPT relativement à la période du Sommet du G20;
aux termes du paragraphe 10.1(4) de la LMEOI, aucun « accord » officiel n'a été conclu entre le ministère fédéral de la Sécurité publique et de la Protection civile, avec l'approbation du Cabinet, et le gouvernement de l'Ontario pour faciliter la consultation et la coopération entre la GRC et le SPT à l'égard de l'exercice des fonctions affectées aux agents de la paix relativement aux infractions commises aux termes de l'article 2 de la LMEOI.
En effet, à une date aussi rapprochée de la tenue du Sommet (26 et 27 juin) que le 11 juin, le sous‑ministre de Sécurité publique Canada a écrit au sous‑ministre de la Sécurité communautaire (Ontario) pour prendre acte de la consultation et de la coopération entre l'ensemble des partenaires de la sécurité provinciaux et municipaux et la GRC.
« Merci de votre lettre datée du 7 mai 2010 portant sur la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales (LMEOI).
La consultation et la coopération entre tous les partenaires de la sécurité sont, évidemment, essentielles à la réussite des sommets du G8 et du G20 à venir. La planification complète de la sécurité a été effectuée au cours de la dernière année et demie. Par conséquent, les efforts de préparation en matière de sécurité sont bien avancés et ont été mis à l'essai dans le cadre de plusieurs exercices officiels menés par les partenaires de la sécurité. La mise en œuvre du plan de sécurité intégré par les services de police respectifs sera effectuée bientôt tandis que la tenue des sommets approche.
Je crois comprendre que, après une évaluation approfondie et la tenue de vastes discussions entre les responsables et les partenaires de la sécurité, on a convenu qu'un accord distinct aux termes de la LMEOI n'est pas nécessaire pour les sommets, car cela ne conférerait aucun pouvoir supplémentaire au corps de police local ayant compétence. Par ailleurs, on a également conclu que l'ensemble actuel des pouvoirs que les agents de la paix possèdent en vertu de la common law ou d'autres lois ou règlements fédéraux ou provinciaux est insuffisant pour les sommets du G8 et du G20. Par ailleurs, l'objet de la disposition de la LMEOI, sur laquelle un accord distinct pourrait être fondé, vise à favoriser la consultation et la coopération entre la Gendarmerie royale du Canada et les corps de police provinciaux et municipaux, et la consultation et la coopération ont bien progressé.
Jusqu'à maintenant, le soutien et les efforts fournis par les partenaires de la sécurité provinciaux et municipaux ont été extraordinaires. Le gouvernement du Canada souhaite poursuivre une excellente coopération avec l'Ontario afin d'assurer la sécurité et la réussite du Sommet à venir. »
4) Doctrines de la prépondérance et de l'exclusivité des compétences
a) Doctrine de la prépondérance
La Loi constitutionnelle de 1867 répartit les pouvoirs législatifs entre les gouvernements fédéral (article 91) et provinciaux (article 92). Cette répartition des pouvoirs peut être imprécise, entraînant des chevauchements entre les lois fédérales et provinciales.
Présumant que les lois qui se chevauchent relèvent de la compétence de leurs législateurs respectifs, quand ces dernières n'indiquent pas clairement quelle loi s'applique, on résout souvent le problème en faisant appel à la doctrine de la « prépondérance fédérale ». Cette doctrine établit que la loi fédérale prévautNote de bas de page 7.
Tout récemment, dans l'arrêt Canada (Procureur général) c. PHS Community Services SocietyNote de bas de page 8, la Cour suprême du Canada a déclaré ce qui suit :
[70] Bref, la doctrine de l'exclusivité des compétences a une portée limitée. Le principe des compartiments étanches fixes sur lequel elle repose va à contre‑courant de l'évolution de l'interprétation constitutionnelle canadienne, qui tend vers les notions plus souples du double aspect et du fédéralisme coopératif. L'appliquer en l'espèce perturberait les compétences bien établies et créerait de l'incertitude quant aux nouvelles...
[71] Lorsqu'une loi provinciale entre en conflit avec une loi fédérale, la doctrine de la prépondérance veut que la loi fédérale l'emporte dans la mesure de l'incompatibilité : Banque canadienne de l'Ouest, par. 69. [...] La doctrine de la prépondérance des lois fédérales s'applique lorsque l'application d'une loi provinciale entre en conflit avec celle d'une loi fédérale, ou lorsqu'une loi provinciale contrecarrerait la réalisation de l'objet d'une loi fédérale.
Déterminer les incohérences entre les lois
L'exemple le plus évident d'incohérence entre les lois tient au fait que les deux ne peuvent être respectéesNote de bas de page 9. Par exemple, si une loi provinciale accorde à une autorité une responsabilité exclusive par rapport à un sujet donné et que la loi fédérale accorde une responsabilité exclusive par rapport au même sujet, mais à une différente autorité, il y a incohérence. Par contre, si un ordre de gouvernement adopte une norme et que l'autre gouvernement en adopte une plus élevée, en respectant la norme plus élevée, on respecte également la norme inférieure, et les lois ne sont pas incohérentes.
Voici un exemple plus subtil d'incohérence : deux lois qui se chevauchent peuvent techniquement être respectées, mais cela irait à l'encontre de l'objet de la loi fédéraleNote de bas de page 10. Dans un casNote de bas de page 11, le gouvernement fédéral a légiféré pour indiquer qu'une personne pouvait être représentée par un avocat ou un non-avocat devant un tribunal donné. La loi provinciale interdisait qu'un non-avocat représente quelqu'un devant tout tribunal. On peut respecter les deux lois en s'assurant qu'un avocat représente la partie. La Cour a déterminé que, même si le respect des deux lois est possible, certains des objets de la loi fédérale étaient de veiller à ce que le tribunal soit plus officieux, accessible et rapide. Si on ne fait appel qu'à des avocats pendant les audiences de tribunal, cela irait à l'encontre des objets de la loi fédérale. La loi provinciale était donc incohérente par rapport à la loi fédérale.
La loi provinciale ne peut s'appliquer en raison des incohérences
Pour résoudre l'incohérence, la prépondérance fédérale fait que la loi provinciale est inopérante. Cela signifie que la loi provinciale ne régit pas l'objet des lois qui se chevauchent. La non‑conformité avec la loi provinciale n'a aucun effet, tandis que la non‑conformité avec la loi fédérale entraîne toutes les conséquences habituelles.
Il importe de mentionner que la loi provinciale est touchée tant et aussi longtemps qu'il y a incohérence avec la loi fédéraleNote de bas de page 12. Cela peut vouloir dire que l'effet est relativement restreint; par exemple, un article donné de la loi provinciale est inopérant tant que la loi fédérale n'est pas abrogée.
b) Solution de rechange : exclusivité des compétences
La doctrine de l'exclusivité des compétences signifie qu'un ordre de gouvernement ne peut légiférer d'une façon qui mine le contenu de base, minimal et inattaquableNote de bas de page 13 du sujet que l'article 91 alloue au gouvernement fédéralNote de bas de page 14, même si la loi est, en général, constitutionnelle.
Même si les gouvernements provinciaux ont le pouvoir constitutionnel de légiférer en règle générale en ce qui concerne les sujets visés au paragraphe 92(13), ce pouvoir constitutionnel ne peut miner les pouvoirs constitutionnels fédéraux. Par le passé, cette doctrine a fait en sorte que les lois provinciales obligeant le retrait préventif des travailleuses enceintes ne s'appliquaient pas à une entreprise de téléphonie interprovincialeNote de bas de page 15 et que les lois du travail provinciales ne s'appliquaient pas aux travailleurs des postesNote de bas de page 16.
Cette doctrine fait actuellement l'objet d'un examen par la Cour suprême du Canada dans le cadre du jugement en délibéré dans l'affaire Procureur général du Canada et ministre de la Santé du Canada c. PHS Community Services Society, entendue le 12 mai 2011, dans le cadre de laquelle les intimés ont allégué que cette doctrine pouvait également servir à soutenir la loi provinciale contre l'empiétement du gouvernement fédéral dans certaines situations.
La Cour suprême du Canada traite de cette doctrine dans PHS Community Services Society (arrêt rendu public le 30 septembre 2011)Note de bas de page 17 et précise que son champ d'application a été limité, sans être éliminé, par la jurisprudence récente, en faveur de la « tendance actuelle au fédéralisme coopératif, caractérisé de plus en plus par la coordination des régimes législatifs fédéral et provincial ». Dansle cadre d'une décision unanime, le juge en chef a écrit ce qui suit :
[58] La doctrine de l'exclusivité des compétences repose sur la prémisse que les chefs de compétence prévus aux art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 ont un « contenu minimum élémentaire et irréductible », qui doit être protégé contre l'ingérence de l'autre ordre de gouvernement : Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749, p. 839. S'il est établi que la doctrine de l'exclusivité des compétences trouve application, la mesure législative adoptée par l'autre ordre de gouvernement demeure valide, mais ne s'applique pas à l'égard de ce « contenu essentiel ».
[59] Point n'est besoin de démontrer l'existence d'un conflit entre les mesures législatives adoptées par l'un et l'autre gouvernement pour que la doctrine de l'exclusivité des compétences trouve application : Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536, par. 52 (« COPA »). En fait, il n'est même pas nécessaire que l'ordre de gouvernement en faveur duquel joue cette doctrine exerce sa compétence exclusive : Banque canadienne de l'Ouest, au par. 34.
[61] La jurisprudence récente tend à limiter la portée de la doctrine de l'exclusivité des compétences. Dans Banque canadienne de l'Ouest, les juges majoritaires précisent que « bien que la doctrine de l'exclusivité des compétences joue un rôle légitime dans les cas indiqués, nous tenons à préciser maintenant que notre Cour ne préconise pas une utilisation intensive de cette doctrine, et nous déclinons l'invitation des appelantes d'en faire la première doctrine examinée dans le cadre d'un différend sur le partage des compétences » (par. 47). Dans COPA, un arrêt plus récent, les juges majoritaires déclarent que la doctrine « n'a pas été écartée de l'analyse du fédéralisme canadien », mais « est encadrée par des considérations de principe et des précédents » (par. 58).
[62] Cette précision met en lumière trois problèmes connexes. Premièrement, la doctrine de l'exclusivité des compétences va à l'encontre de l'approche dominante, qui permet l'application parallèle de lois fédérale et provinciale dans un même champ, à condition qu'elles visent un aspect légitimement fédéral ou provincial, selon le cas. Ce modèle de fédéralisme admet un important chevauchement des compétences fédérales et provinciales dans les faits et permet aux deux ordres de gouvernement de légiférer relativement à des objectifs légitimes dans les matières où il y a chevauchement.
[63] Deuxièmement, cette doctrine cadre mal avec la tendance actuelle au fédéralisme coopératif, caractérisé de plus en plus par la coordination des régimes législatifs fédéral et provincial. Dans un esprit de fédéralisme coopératif, les tribunaux « devrai[ent] éviter d'empêcher l'application de mesures considérées comme ayant été adoptées en vue de favoriser l'intérêt public » : (Banque canadienne de l'Ouest, au par. 37). Dans la mesure du possible, ils devraient permettre aux deux ordres de gouvernement de légiférer de concert dans les matières qui relèvent de leur compétence : Banque canadienne de l'Ouest, au par. 37.
[64] Troisièmement, la doctrine de l'exclusivité des compétences risque d'attribuer une portée excessive au pouvoir fédéral ou provincial auquel elle se rattache et de créer des zones intouchables que les législateurs fédéral et provincial n'occuperont ni l'un ni l'autre. Puisque l'ordre de gouvernement en faveur duquel joue l'exclusivité n'est pas tenu d'exercer sa compétence en la matière, l'application extensive de cette doctrine risque de créer des « vides juridiques » : Banque canadienne de l'Ouest, au par. 44.
[65] On a certes resserré les limites de la doctrine de l'exclusivité des compétences, mais on ne l'a pas abolie. La prévisibilité, qui joue un rôle important dans le bon fonctionnement du partage des compétences, exige la reconnaissance du contenu essentiel des pouvoirs exclusifs déjà circonscrits : Banque canadienne de l'Ouest, aux par. 23‑24. Et cette doctrine, en principe, ne protège pas uniquement les pouvoirs fédéraux : Banque canadienne de l'Ouest. Toutefois, en cas de chevauchement, la tendance moderne consiste à trouver le juste équilibre entre les deux ordres de gouvernement, par l'analyse du caractère véritable des mesures prises et par l'application restreinte de la doctrine de la prépondérance fédérale. Par conséquent, avant d'appliquer la doctrine de l'exclusivité des compétences dans un nouveau domaine, les tribunaux doivent se demander s'il est possible de trancher la question constitutionnelle sur un autre fondement.
1) Dans quelle mesure les membres de la GRC, y compris ceux assermentés comme agents spéciaux de l'Ontario, ont‑ils l'autorisation ou l'obligation d'exercer les pouvoirs conférés à la police dans la zone d'accès contrôlé, la zone d'accès restreint, la zone d'interdiction et le secteur extérieur? Dans quelle mesure les membres de la GRC ont-ils l'autorisation et l'obligation de diriger les services de police locaux dans ces zones?
a) Autorisation ou obligation de la GRC d'intervenir dans les différentes zones
Autorisation et obligation de la GRC d'intervenir au Sommet du G20 de Toronto
Le diagramme du G20 à Toronto est une représentation imagée de l'autorisation et de l'obligation de la GRC d'intervenir. Le diagramme est composé de cercles concentriques représentant la responsabilité de la GRC d'intervenir à l'intérieur de chacune des zones suivantes : zone d'accès contrôlé, zone d'accès restreint, zone d'interdiction et zone extérieure, identifiées en lien avec le Sommet du G20 (2010) à Toronto. Le cercle du milieu représente la zone d'accès contrôlé tandis que le cercle voisin représente la zone d'accès restreint. Selon le diagramme, les actions de la GRC étaient autorisées et exigées dans les deux zones en vertu du paragraphe 10.1(1) de la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales et du paragraphe 6(1) de la Loi sur les infractions en matière de sécurité.
Les cercles concentriques périphériques représentent respectivement la zone d'interdiction et la zone extérieure. Selon le diagramme, la GRC avait l'autorisation d'agir dans les deux zones en vertu de l'article 9 de la Loi sur la GRC, mais conformément au paragraphe 4(1) de la Loi des services policiers de l'Ontario, elle n'avait pas l'obligation d'intervenir.
Le SPT a conservé ses responsabilités d'assurer les services policiers municipaux en tant que corps de police ayant compétence sur ce territoire.
La GRC a conservé son pouvoir et sa responsabilité première relativement au fait d'assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet du G20 et de protéger les PPI. Par conséquent, si une certaine menace à la sécurité du Sommet ou des PPI s'était manifestée dans la ZI ou la ZE, la GRC aurait également été tenue d'intervenir dans ces zones pour s'attaquer à cette menace, même si cela avait eu lieu à l'extérieur de la ZAR et de la ZAC.
(i) Énoncés de documents clés
Document sur le commandement et le contrôle – Responsabilité fédérale et GRC
Le document sur le commandement et le contrôle (C2) des sommets de 2010 de l'ISU‑GIS est le « document cadre » pour le commandement et le contrôle du Sommet du G20 daté du 25 mars 2010, mais finalement signé dans sa version modifiée par l'ensemble des organismes partenaires du Groupe intégré de la sécurité (GIS) le 3 juin 2010.
Le rôle de la GRC dans le cadre du Sommet du G20 est décrit de la façon suivante dans le document C2 :
« ...the RCMP is responsible for overseeing security planning and operations as well as the coordination of operational security requirements with federal, provincial and municipal law enforcement agencies.
The RCMP, as the lead security agency, is mandated to provide protection to the visiting IPPs and security of the Sites. The CMP will also provide support assistance to its policing partners. These services will be provided under the direction of the UCC Incident Commander. If a critical incident or terrorist activity occurs during the G8 or G20 Summit that would constitute a threat to the security of Canada or to an IPP, the UCC will ensure that immediate actions are taken to safeguard life and property.
In accordance with the Security Offences Act, the RCMP will be responsible for the operational resolution of the incident subject to the policy direction of the Government of Canada. The RCMP will also ensure, through the appropriate Government agencies/departments/services, that the National Counter Terrorism Plan is implemented.
The RCMP will ensure the democratic right of individuals to demonstrate peacefully while maintaining proper security. »
« As the Commanding Officer of the leading agency, the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) Commission retains overall responsibility for the 2010 G8 and G20 Summits and is responsible to the Government of Canada for the security and operations of the Summits. »
Document sur le concept stratégique des opérations – Pouvoir de la GRC
Le document sur le concept stratégique des opérations du Sommet du G20 tenu les 26 et 27 juin 2010, préparé par la GRC en tant que guide de planification stratégique interne pour favoriser la planification plus détaillée des fonctions de sécurité clés, ne semble pas avoir fait l'objet d'une entente précise avec les organismes partenaires et n'a donc pas force exécutoire quant à la question de l'autorisation ou de l'obligation de la GRC et du SPT d'intervenir dans les différentes zones.
Cependant, à titre de dossier interne préalable au Sommet, il établit ce qui suit :
« The RCMP is Canada's national police service, and the sole agency with federal policing jurisdiction. The RCMP derives its authority from the RCMP Act, and takes direction from the Minister of Public Safety. The RCMP is mandated to provide security and to ensure the safety of Canadian dignitaries, Internationally Protected Persons (IPPs), designated sites, and Major Events.
The RCMP has been tasked as the lead agency responsible for the security of the G8 Summit. The knowledge and practices relevant to safeguarding visiting heads of state and foreign diplomats resides with the RCMP's Protective Policing Branch. 'O' Division has the responsibility of delivering the operational requirements for the G8 Security. »
Il prévoit également ce qui suit :
« The RCMP is the lead and supported agency for Security of the Summit. RCMP will work in close partnership with federal partners and police services of jurisdiction within the province.
The RCMP is responsible for the security and movement of Internationally Protected Personnel (IPP).
The RCMP will establish Controlled Access Zones (ZAC) in relation to venues and as required. The RCMP will establish Controlled Access Zones (ZAC) in relation to venues and as required. The RCMP will direct the establishment of additional security zones to be policed by supporting security partners as required. »
(ii) Où les membres de la GRC étaient autorisés à intervenir
Les officiers (de la GRC) ont qualité d'agent de la paix partout au Canada (article 9 de la Loi sur la GRC).
Les officiers de la GRC sont autorisés à exercer tous les pouvoirs des agents de la paix découlant de la common law et des lois afin d'appliquer les lois fédérales partout au CanadaNote de bas de page 18, y compris dans toutes les zones à Toronto pendant le Sommet du G20.
c. Cependant, à moins d'avoir été nommés en tant qu'agents spéciaux en Ontario, les officiers de la GRC ne sont pas autorisés à appliquer les lois provinciales dans les zones, car ils ne sont pas employés en OntarioNote de bas de page 19.
En fonction des détails liés à la nomination en tant qu'agent spécial, les officiers de la GRC ont pu être autorisés à appliquer les lois provinciales dans une partie ou l'ensemble des zones en vertu de leur nomination en tant qu'agents spéciaux et des pouvoirs ainsi conférés aux termes du paragraphe 53(3) de la Loi sur les services policiers. Nous croyons cependant comprendre que les membres de la GRC n'ont été déployés qu'en tant qu'agents spéciaux pendant la période préalable au Sommet du 20 au 23 juin 2011 et avant la mise en place du périmètre de sécurité, le 25 juin.
(iii) Où les membres de la GRC étaient obligés d'intervenir
La GRC n'est pas responsable de l'application de toutes les lois dans l'ensemble du pays, car les provinces ont le pouvoir de mettre sur pied des corps de police provinciaux et municipaux responsables de l'application des lois provinciales et des règlements municipaux (paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867)
Voir également l'argument a contrario tiré des alinéas a) et b) du paragraphe 17(1) du Règlement de la Gendarmerie royale du Canada :
17. (1) En plus des fonctions prévues par la Loi, les membres qui sont agents de la paix doivent :
b) faire respecter la loi et régner l'ordre dans le territoire du Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest, ainsi que dans les parcs nationaux et autres régions désignées par le ministre;
c) faire respecter la loi et régner l'ordre dans les provinces et les municipalités avec lesquelles le ministre a conclu des arrangements en vertu de l'article 20 de la Loi et exercer les autres fonctions qui y sont prévues;
La GRC avait la responsabilité première d'assurer la sécurité pour le déroulement sans heurt du Sommet, conformément au paragraphe 10.1(1) de la LMEOI.
« 10.1(1) La Gendarmerie royale du Canada a la responsabilité première d'assurer la sécurité pour le déroulement sans heurt de toute conférence intergouvernementale à laquelle plusieurs États participent et à laquelle assistent des personnes qui bénéficient de privilèges et d'immunités en vertu de la présente loi, et visée par un décret pris ou prorogé au titre de la présente loi. »
La GRC était également tenue (responsabilité première) de protéger les PPI aux termes du paragraphe 6(1) de la Loi sur les infractions en matière de sécurité.
« 6.(1) Les membres de la Gendarmerie royale du Canada qui sont des agents de la paix ont la responsabilité première d'exercer les fonctions attribuées aux agents de la paix à l'égard des infractions visées à l'article 2 ou de la crainte de leur perpétration. »
La GRC était également tenue de protéger les PPI aux termes de l'alinéa 17(1)f)(i) du Règlement de la Gendarmerie royale du Canada :
« 17 (1) En plus des fonctions prévues par la Loi, les membres qui sont agents de la paix doivent :
f) protéger les personnes ci-après, à l'intérieur du Canada, que la menace à leur sécurité soit imminente ou non :
i) toute personne qui remplit les conditions prévues à la définition de “personne jouissant d'une protection internationale” à l'article 2 du Code criminel. »
La planification stratégique tenait compte du fait que le contrôle de la ZAR et de la ZAC était nécessaire pour assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet et pour protéger les PPI.
Après avoir déterminé les zones géographiques clés ayant trait à la responsabilité première de la GRC aux termes de la Loi sur les infractions en matière de sécurité et de la LMEOI, la GRC était tenue de contrôler la ZAC et la ZAR et d'y intervenirNote de bas de page 20.
Il importe de mentionner que l'obligation d'intervenir imposée par l'article 10.1 de la LMEOI, l'article 6 de la Loi sur les infractions en matière de sécurité et l'alinéa 17(1)f)(i) du Règlement de la GRC a trait non pas à une limite géographique arbitraire, mais plutôt au sujet. Si une menace à la sécurité du Sommet ou des PPI s'était manifestée dans la ZI ou la ZE, la GRC aurait également été tenue d'intervenir dans ces zones pour lutter contre la menace, même si cette dernière était à l'extérieur de la ZAR et de la ZAC.
Théoriquement, la responsabilité première de la GRC aurait pu l'amener à intervenir loin du site du Sommet. Par exemple, si la GRC avait su que quelqu'un dans une autre province prévoyait un attentat au Sommet, elle aurait été tenue d'intervenir auprès de cette personne dans l'autre province.
Ainsi, la portée de la responsabilité première de la GRC d'intervenir est souple sur le plan géographique – elle est fonction des évaluations des risques et du jugement stratégique de la GRC consistant à déterminer quelles mesures adéquates, y compris la mise en place de zones clôturées, sont raisonnablement nécessaires dans les circonstances.
b) Autorisation ou obligation de la GRC de diriger les services de police locaux
Autorisation et obligation de la GRC de diriger les services de police locaux au Sommet du G20 de Toronto
Le diagramme du G20 à Toronto est une représentation imagée de l'autorisation et de l'obligation de la GRC de diriger les services de police locaux. Le diagramme est composé de cercles concentriques représentant l'autorisation de la GRC d'intervenir à l'intérieur de chacune des zones suivantes : zone d'accès contrôlé, zone d'accès restreint, zone d'interdiction et zone extérieure, identifiées en lien avec le Sommet du G20 (2010) à Toronto. Le cercle du milieu représente la zone d'accès contrôlé tandis que le cercle voisin représente la zone d'accès restreint. Selon le diagramme, la GRC avait l'autorisation et l'obligation de diriger les services de police locaux dans les deux zones, selon l'entente conclue entre les deux services de police aux termes du paragraphe 10(1) de la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, du paragraphe 6(1) de la Loi sur les infractions en matière de sécurité et le Document sur le commandement et le contrôle.
Les deux cercles concentriques périphériques représentent respectivement la zone d'interdiction et la zone extérieure. Selon le diagramme, la GRC n'avait pas l'autorisation de diriger le service de police local dans les deux zones, aux termes du paragraphe 4(1) de la Loi des services policiers de l'Ontario et du Document sur le commandement et le contrôle.
Voici une proposition générale : même si les corps de police fédéral et provinciaux du Canada ont des sources d'autorisation et d'obligation d'intervenir distinctes qui peuvent se chevaucher sur le plan géographique ou du sujet (p. ex., application du Code criminel), un corps de police n'a pas le pouvoir d'en diriger un autre. Par conséquent, la collaboration entre les services de police est une question de coopération et d'entente.
Les corps de police en cause ont reconnu l'importance de la coopération; par conséquent, ils ont mis sur pied le GIS et approuvé le document C2, lequel établit les responsabilités.
Les corps de police ont reconnu que la GRC était la principale responsable de la ZAR et de la ZACNote de bas de page 21, surtout dans le cadre du document C2.
À la lumière du document C2, il appert que la GRC se percevait comme étant non seulement autorisée à diriger d'autres corps de police affectés à la ZAR et à la ZAC aux fins de la sécurité du G20 ou de la protection des PPI, mais tenue de le faire. De fait, le SPT, à titre de corps policier local partenaire, a convenu du pouvoir de commandement établi dans les zones de la GRC (ZAC et ZAR) et les zones du SPT (ZI et ZE) et a donc accepté de suivre les directives de la GRC dans la ZAR et la ZAC (sous réserve des dispositions législatives, y compris le code de déontologie réglementaire).
On ignore si les dispositions de la LMEOI ou de la Loi sur les infractions en matière de sécurité conférant la « responsabilité première » à la GRC confèrent le moindre pouvoir de diriger d'autres corps de police susceptibles d'avoir des responsabilités secondaires dans l'emplacement du Sommet ou imposent une telle obligation. On ne crois pas que c'était le cas en l'absence d'un libellé exprès et d'une compétence législative constitutionnelle. Ainsi, il ne reste que l'obligation générale de coopérer imposée aux corps de police et le document C2 conçu pour intégrer le travail de tous les principaux partenaires de la sécurité comme fondement du pouvoir et de l'exigence de la GRC de diriger la police locale.
Lorsqu'il s'agit de déterminer si un signataire particulier peut donner force exécutoire au document C2, on constate que le pouvoir et l'obligation de la GRC de diriger la police locale dans la ZAC et la ZAR sont seulement fondés sur un accord de coopération.
Fait important, la section 1.3 du document C2 établit expressément que chaque corps de police (provincial, régional, municipal) conserve ses responsabilités en tant que corps de police ayant compétence.
(ii) Responsabilité première et rôle de leadership requis de la GRC
La protection des PPI et la sécurité des sommets internationaux, en raison de leur nature internationale, sont de compétence fédérale selon la constitution (article 6 de la Loi sur les infractions en matière de sécurité, alinéa 17(1)f)(i) du Règlement de la Gendarmerie royale du Canada et article 10.1 de la LMEOI).
Aux termes de la LMEOI et de la Loi sur les infractions en matière de sécurité, la GRC a la « responsabilité première » de protéger les PPI et d'assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt des sommets internationaux.
L'ajout du mot « première » est important et oblige la GRC à assumer un rôle de leadership par rapport à ses secteurs de « responsabilité première », ce que la GRC a faitNote de bas de page 22.
Ni l'article 10.1 de la LMEOI (introduit dans le cadre des modifications de la Loi de 2001) ni l'article 6 de la Loi sur les infractions en matière de sécurité (introduit en 1984) n'ont fait l'objet d'un examen judiciaire. Cela signifie qu'il n'y a aucune indication du côté judiciaire de l'interprétation de la « responsabilité première » et de sa signification dans le cadre d'opérations policières conjointes.
Une étude des transcriptions des débats à la Chambre des communes ainsi que des procès-verbaux du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international d'octobre-novembre 2001 et de février 2002 révèle le point de vue législatif selon lequel la codification du rôle de la GRC qui consiste à assumer la responsabilité première clarifiait tout simplement la principale (mais pas l'exclusive) responsabilité de la GRC en matière de sécurité dans le cadre de rencontres internationales semblables, mais la consultation, la coopération et la collaboration avec la police locale pourraient avoir lieu comme par le passé.
... Le fait que la GRC soit la principale responsable de cette protection ne signifie pas qu'elle assurera seule la sécurité au cours des rencontres internationales.
Les modifications législatives tiennent également compte des accords pratiques entre la GRC et les forces policières locales, qu'elles soient provinciales, locales ou régionales, en ce qui concerne le partage des responsabilités relatives aux mesures de sécurité.
Comme dans le passé, la GRC continuera de partager les responsabilités avec les forces policières locales, de consulter tous les servies de police et de coopérer avec eux afin de déterminer qui sera responsable d'activités précisesNote de bas de page 23.
Comme toujours, la GRC continuera de travailler en étroite collaboration avec les forces policières provinciales et municipales pour assurer la sécurité des événements internationauxNote de bas de page 24.
Pour revenir au point que vous avez soulevé, la responsabilité première ne veut pas dire que la GRC s'occupe seule du problème. Nous sommes conscients du fait qu'il faut établir un partenariat, la police locale ayant elle aussi des responsabilités.
À l'intérieur même du cercle se trouverait la protection des personnes jouissant d'une protection internationale, un rôle qui revient à la GRC. Cette rencontre s'accompagne toutefois d'une autre série d'événements qui peuvent donner lieu, par exemple, à des accusations de méfait public, de voies de fait—des actes qui sont commis dans les rues avoisinantes. C'est la police locale qui interviendrait dans ces cas-là, puisque c'est à elle qu'incomberait tout d'abord cette responsabilité.
J'ai dit que cela n'aurait aucun impact sur la façon dont ce rôle est actuellement assumé en collaboration avec nos partenaires.
Toutefois, dans d'autres régions, nous travaillons en partenariat avec d'autres groupes parce que les différents corps policiers ont différents rôles à assumer. Ils sont responsables de tout ce qui se passe à l'extérieur du périmètre entourant un événementNote de bas de page 25.
La GRC est chargée d'assurer la sécurité en collaboration étroite avec les autorités policières locales et provinciales à tous les niveauxNote de bas de page 26.
La GRC a toujours eu le dernier mot en ce qui concerne la protection des personnes jouissant de la protection internationale. Dans ces sites, on définit des zones. Les personnes jouissant de la protection internationale sont dans la zone interne; c'est pour remplir cette responsabilité première que la GRC est chef de file. Les autres zones du site sont gérées par un dialogue avec les autres services de policeNote de bas de page 27.
En somme, le Parlement semble avoir utilisé le mot « premièreNote de bas de page 28 » pour attribuer la principale responsabilité à la GRC, mais le terme « responsabilité première » suppose qu'il y a d'autres entités qui assument une « responsabilité secondaire » au chapitre de la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet et de la protection des PPI. Ces entités, qui assument un degré de responsabilité inférieur, sont d'autres services de police, dont celui ayant compétence dans la localité.
Il est possible qu'un sommet international ait lieu sur un territoire de compétence fédérale, à un aéroport où les PPI et les délégués restent dans les hôtels de l'aéroport et se réunissent dans un centre des congrès de l'aéroport, dans quel cas la GRC a l'entière responsabilité d'assumer la sécurité. Il en va de même dans une province ayant conclu un contrat avec la GRC pour qu'elle assure les services de police provinciaux et municipaux; la GRC assumerait alors entièrement les services de police sur le site d'un événement. Toutefois, cela n'était pas le cas au Sommet du G20, et une telle situation exigera toujours la coopération avec le service de police local et d'autres.
(iii) Les services de police ont l'obligation de coopérer
Le principe selon lequel les services de police ont une obligation professionnelle de coopérer est établi dans certains textes habilitants.
La police a l'obligation de prendre des mesures adéquates et raisonnables pour prévenir les préjudices à l'endroit de PPI en visite internationale, selon Knowlton c. R., [1974] R.C.S. 443, p. 447-448.
Suivant les principes qui, pour le maintien de la paix et la prévention du crime, sont sous‑jacents aux dispositions de l'article 30, entre autres, du Code criminel, les autorités policières n'avaient pas seulement le droit, mais étaient tenues, en tant qu'agents de la paix, d'empêcher que pareille attaque criminelle sur la personne du Premier ministre Kosygin ne se répète au cours de sa visite officielle au Canada. À cet égard, ils [les services de police] avaient l'obligation précise de prendre des mesures convenables et raisonnables. La restriction au droit de libre accès du public aux voies publiques, au point stratégique susmentionné, constituait une mesure – non inusitée – que les autorités policières ont considérée et adoptée comme nécessaire pour atteindre ce but. À mon avis, pareille conduite de la police entrait clairement dans le cadre général des devoirs qui leur étaient imposés.
La coopération entre les différents corps de police dans le secteur est sans doute une mesure adéquate et raisonnable.
Par ailleurs, les corps de police municipaux de l'Ontario, comme le SPT, sont tenus d'être « convenables et efficaces », notamment en maintenant l'ordre public (article 4 de la Loi sur les services policiers de l'Ontario).
Les corps de police, pour être efficaces, doivent coopérer plutôt que de se nuire ou de travailler à contresens.
Le concept d'obligation de coopérer n'est pas défini de façon expresse en droit législatif ni en common law, donc toute évaluation de la nature et de la portée d'une telle obligation chez un service de police local dans le cas où le service de police fédéral assume la responsabilité première dépend de ce qui était raisonnable dans les circonstances. Dans le cas où la GRC demanderait au SPT de coopérer pour concevoir et mettre en œuvre un plan de sécurité dans le cadre du Sommet du G20, les facteurs suivants devraient être pris en considération : les besoins globaux en matière de services de police pour le Sommet, la capacité relative en matière de ressources de la GRC et du SPT, les lacunes détectées sur le plan du pouvoir ou de la responsabilité de la GRC de répondre aux besoins généraux du plan de sécurité et les demandes conflictuelles concernant les services de base du SPT. L'obligation de coopérer du SPT ne signifie pas, selon nous, qu'il doive négliger ses autres responsabilités de base en sa qualité de service de police local au profit du Sommet et pourrait dépendre de l'injection de fonds supplémentaires par le gouvernement fédéral ou provincial pour le dédommager d'avoir mobilisé des services de police supplémentaires aux fins du Sommet.
Nous insistons sur le fait que, à notre avis, une telle obligation de coopérer ne correspond pas à une « obligation de suivre » les directives d'un service de police distinct – nous croyons que, en l'absence de dispositions législatives valides et expresses, une obligation de diriger ou de suivre les directives existant entre des services de police distincts au Canada doit reposer sur un accord ou un engagement volontaire. Nous remarquons au passage qu'il y a eu un débat au Parlement, en 1984, à l'origine de l'édiction de la Loi sur les infractions en matière de sécurité et de la création du SCRS, dans le cadre duquel on a présenté une motion visant à amender le projet de loi C‑9 pour y inclure une obligation de consulter positive. La motion, qui a été rejetée, aurait expressément obligé la GRC à consulter les services de police provinciaux et municipaux avant d'exercer sa responsabilité première qui consiste à enquêter dans des cas d'infraction en matière de sécurité nationaleNote de bas de page 29.
Rien dans la loi n'empêche les services de police de conclure des ententes, notamment un protocole d'entente, ou d'utiliser le document C2 dans cette situation pour mieux définir et coordonner les mandats, les rôles et les responsabilités de tous les services de police participants.
a) Services de police locaux ayant l'autorisation ou l'obligation d'intervenir dans ces zones
Autorisation et obligation du SPT d'intervenir au Sommet du G20 de Toronto
Le diagramme du G20 à Toronto est une représentation imagée de l'autorisation et de l'obligation du SPT d'intervenir. Le diagramme est composé de cercles concentriques représentant l'autorisation du service de police d'intervenir dans chacune des zones suivantes : zone d'accès contrôlé, zone d'accès restreint, zone d'interdiction et zone extérieure, identifiées en lien avec le Sommet du G20 (2010) à Toronto. Le cercle du milieu représente la zone d'accès contrôlé tandis que le cercle voisin représente la zone d'accès restreint. Selon le diagramme, le SPT avait l'autorisation et l'obligation d'intervenir dans les deux zones, aux termes du paragraphe 4(1) de la Loi sur les services de police de l'Ontario et du Document sur le commandement et le contrôle. Le diagramme précise toutefois que le SPT n'avait pas la responsabilité première de ces zones.
Les deux cercles concentriques périphériques représentent respectivement la zone d'interdiction et la zone extérieure. Selon le diagramme, le SPT avait l'autorisation et l'obligation d'intervenir dans les deux zones, en vertu du paragraphe 4(1) de la Loi sur les services de police de l'Ontario.
Le SPT est un partenaire provincial du centre de commandement de la région de Toronto dirigé par la GRC, qui s'occupe des responsabilités de niveau fédéral. Le SPT a dirigé le centre principal de commandement des interventions, qui s'occupe des responsabilités de niveau municipal. Le SPT a conservé la responsabilité des services de police non liés au G20 dans la ZAR et la ZAC parce qu'il est demeuré responsable des services de police locaux.
Assujetti à la responsabilité première de la GRC d'assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet du G20 et de protéger les PPI.
Document sur le commandement et le contrôle – Responsabilité provinciale et SPT
Dans le document C2, le rôle du SPT dans le cadre du Sommet du G20 est décrit de la façon suivante :
« The Toronto Police Service (TPS) is the police force of jurisdiction in Toronto. TPS has the responsibility to fulfill its mandated obligations under the 'Police Services Act' of Ontario. Through the ISU, TPS will support the RCMP in its federally legislated mandate. During the G20, TPS will assist in protecting the Internationally Protected Persons (IPP's) and VIP's, as well as ensuring the integrity of the Interdiction Zones (IZ) or outside erimeters of all identified G20 Toronto sites and hotels. TPS will ensure the democratic right of individuals to demonstrate peacefully while maintaining proper security. Additional TPS responsibilities include: crime management, traffic management, public order maintenance, business continuity, prisoner processing and community relations. »
« The MICC is the central point of command, control, communication and information for the Toronto Police Service (TPS). The MICC Incident Commander, will have a full perspective of all resources under the Command of the TPS, and tactical control of those resources, in its function of ensuring the integrity of the Interdiction Zones beyond the Restricted Access Zones under the protection of the RCMP. Additionally the MICC will be responsible for the continuity of policing services throughout the City of Toronto and liaising with the City's Emergency Operations Centre (EOC). »
Document sur le concept stratégique des opérations – Responsabilité du SPT
En tant que dossier interne de la GRC, le document sur le concept stratégique des opérations reconnaît que :
« TPS is the police service of jurisdiction within the City of Toronto. Through an Integrated Security Unit, TPS will support the RCMP in its federally legislated mandate. TPS has the responsibility to fulfill its mandated obligations under the Police Services Act of Ontario, which include :
Crime Prevention. »
(ii) Le SPT était obligé d'intervenir dans toutes les zones pour assurer des services de police non liés au G20 et, aux termes d'une entente, avait l'obligation d'intervenir dans la ZE et la ZI concernant tous les services de police liés au G20.
Le STP a l'autorisation et l'obligation d'intervenir dans la ville, car il est responsable des services de police à Toronto (article 4 de la Loi sur les services policiers de l'Ontario).
Toutes les zones (ZAR, ZAC, ZI, ZE) sont comprises dans la Ville de Toronto. Le SPT demeurait l'unique responsable des services de police n'ayant pas trait au G20 dans toutes les zones.
Aux termes du document C2, le SPT était aussi obligé d'intervenir dans la ZI et la ZE pour des questions liées au G20. « TPS site commanders will be in tactical control of foot, bicycle, and mobile assets in the IZ, the Path (which runs under both the IZ and OZ) and the OZ, being supported by Public Order Sections, and under the operational direction of the MICCNote de bas de page 30. »
Le SPT demeurait responsable d'assurer les services de police n'ayant pas trait au G20 dans la ZAR et la ZAC, mais, aux termes du document C2, il était tenu de suivre les directives de la GRC dans ces zones lorsque les services de police avaient trait au G20.
b) Dans quelle mesure la police locale a-t-elle l'autorisation ou l'obligation de diriger les membres de la GRC dans ces zones?
Autorisation et obligation du SPT de diriger les membres de la GRC au Sommet du G20 de Toronto
Le diagramme du G20 à Toronto est une représentation imagée de l'autorisation et de l'obligation du SPT de diriger la GRC. Le diagramme est composé de cercles concentriques représentant l'autorisation du SPT dans chacune des zones suivantes : zone d'accès contrôlé, zone d'accès restreint, zone d'interdiction et zone extérieure, identifiées en lien avec le Sommet du G20 (2010) à Toronto. Le cercle du milieu représente la zone d'accès contrôlé tandis que le cercle voisin représente la zone d'accès restreint. Selon le diagramme, le SPT n'avait pas l'autorisation de diriger la GRC dans les deux zones parce que la responsabilité première de ces zones relevait de la GRC, et ce, aux termes de la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, de la Loi sur les infractions en matière de sécurité et du Document sur le commandement et le contrôle.
Les deux cercles concentriques périphériques représentent respectivement la zone d'interdiction et la zone extérieure. Selon le diagramme, le SPT avait l'autorisation et l'obligation de diriger la GRC dans les deux zones, seulement dans le cadre de l'entente conclue entre les deux services de police aux termes du Document sur le commandement et le contrôle.
(i) Énonces de documents clés
Selon le paragraphe 4(1) de la Loi sur les services policiers, le SPT a la responsabilité de tous les services de police à Toronto. Le contrôle de la ZI et de la ZE n'était pas nécessaire pour assurer la sécurité du Sommet; la LMEOI n'impose donc pas à la GRC une exigence générale d'intervenir dans la ZI et la ZE. Le SPT est demeuré responsable des services de police dans ces deux zones.
Le document C2 confirme que le SPT contrôlerait la ZI et la ZE, car elles avaient été désignées comme des sites du SPT, et le centre principal de commandement des interventions dirigé par le SPT a obtenu le commandement du territoire et le contrôle tactique des ressources dans le cadre de ses fonctions qui consistaient à assurer l'intégrité de la ZI et de la ZENote de bas de page 31. Aux termes de cet accord, tous les services de police dans la ZI et la ZE étaient tenus de suivre les directives du SPT (sous réserve des dispositions de la loi, dont les codes de déontologie réglementaires).
Nous notons que, selon le document C2, il est question que l'aide que fournirait la GRC à ses partenaires policiers serait offerte sous la direction du commandant des interventions du CCU, mais, une fois dans le ZI et la ZE, le commandement et le contrôle semblent revenir au centre principal de commandement des interventions et au SPT.
L'obligation d'intervenir de la GRC, aux termes de la LMEOI et de la Loi sur les infractions en matière de sécurité, est relative à l'objet de l'intervention. Par conséquent, il pourrait y avoir une situation où la GRC aurait été tenue d'intervenir dans la ZI, la ZE ou au-delà de ces zones, afin de protéger les PPI ou d'assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet (p. ex., menaces à l'égard d'un aéronef ou cyberattaque). Dans une telle situation, la GRC aurait eu la responsabilité première d'intervenir à l'endroit où la menace est survenue et les responsabilités attribuées auraient changé.
(ii) Selon l'accord, le SPT avait l'obligation de diriger les membres de la GRC, qui étaient tenus de suivre les instructions dans la ZE et la ZI
Selon l'obligationde prendre des mesures raisonnables pour assumer leurs fonctions, mentionnée précédemment et tirée de R c. Knowlton, les corps de police qui interviennent dans un même théâtre d'opérations doivent coopérer. Le document C2 confirmait cette obligation, les buts exprès de cet accord consistant à coordonner les efforts des services de police et des ressources dont la structure organisationnelle est commune, à normaliser la terminologie, à rendre l'intervention mesurable, à intégrer des communications en temps opportun et à créer un plan d'action, et le commandement et le contrôle provenant des échelons stratégique, opérationnel et tactique. L'utilisation d'accords semblables est un bon moyen d'intégrer les capacités des forces de police et de synchroniser les opérations de sécurité.
Dans la zone d'accès contrôlé, la zone d'accès restreint, la zone d'interdiction et le secteur extérieur, et pour les membres de la GRC (y compris ceux assermentés comme agents de la paix de l'Ontario) et les agents de la police municipale, la politique (relative aux normes de conduite acceptables) d'un service de police donné prime-t-elle sur les autres? Les agents de police restent-ils assujettis aux politiques de leur service respectif?
(a) Les membres demeurent assujettis aux codes de déontologie et aux politiques de leur propre service
Le code de déontologie réglementaire de chaque corps de police continue d'avoir force exécutoire pour ses membres respectifs (y compris les membres de la GRC assermentés comme agents spéciaux de l'Ontario) (GRC : Règlement de la Gendarmerie royale du Canada de 1988, DORS/88-361, articles 37-58.7; police provinciale/municipale : Règlement de l'Ontario 268/10, à l'annexe).
Cela s'explique par le fait qu'il n'y a aucune autorisation pour un élément comme l'accord dans le document C2 ni aucune obligation de coopérer ayant préséance sur les dispositions législatives ayant force de loiNote de bas de page 32.
La GRC et le SPT ont signé un PE daté du 14 juin 2010 pour documenter les dispositions prises concernant le déploiement d'agents de police de la GRC en tant qu'agents spéciaux de l'Ontario au sein du SPT. Ils ont été mis à la disposition du SPT pour le soutenir dans l'exécution des tâches centrales concernant la circulation et intervenir en cas d'incidents nuisant à l'ordre public avant le Sommet du G20. Ce PE ne couvrait que la période du 20 au 23 juin 2010. Fait à noter : à la section 5.1 portant sur les conditions du déploiement, il est établi ce qui suit :
[Traduction] « Le personnel déployé sera assujetti à la Loi sur les services policiers de l'Ontario et à la politique et aux lignes directrices opérationnelles du SPT, si ces dernières n'entrent pas en conflit avec la loi et les procédures régissant le personnel déployé [...] Les plaintes du public et les questions disciplinaires concernant le personnel déployé seront traitées de façon habituelle en vertu de la loi applicableNote de bas de page 33. »
Les membres de la GRC n'ont pas été utilisés en tant qu'agents spéciaux les 26 et 27 juin, soit pendant le Sommet. Si le PE utilisé pour la période du 20 au 23 juin avait la capacité d'assujettir les agents de la GRC aux politiques et aux lignes directrices opérationnelles du SPT dans le cadre de cette nomination temporaire, l'assujettissement des membres de la GRC aux politiques et aux lignes directrices opérationnelles du SPT n'a pas été convenu par rapport au Sommet du G20 lui-même.
De façon pratique, il peut être complexe de distinguer clairement le code de déontologie et les conditions d'emploi régissant les membres de la GRC et les politiques et procédures opérationnelles applicables devant être mises en œuvre sur le terrain. On ne peut raisonnablement s'attendre à ce que les agents de police de la GRC déployés dans les unités de l'ordre public suivent les mêmes instructions que les agents de police du SPT et mènent les mêmes opérations policières côte à côte sur le terrain pour soutenir les responsabilités du SPT tout en déterminant les procédures divergentes et en se conduisant différemment. Il s'agit d'une question qui mérite davantage de consultations et de précisions pour s'assurer que ces attentes sont réalistes.
Les documents internes de la police, notamment les documents de politique ou les manuels opérationnels, doivent être distingués des instruments juridiques, comme les lois et les règlementsNote de bas de page 34. Ces documents internes ont peu d'importance sur le plan juridique. Les tribunaux ont accordé peu d'importance à ces documents pour déterminer si un agent avait agi adéquatementNote de bas de page 35. Par ailleurs, ces documents ne peuvent influer sur le pouvoir juridique conféré à un agent de la paix ni interpréter ou décrire ce dernierNote de bas de page 36.
Nous n'avons pas trouvé de fondement juridique, ni dans le document C2 ni dans d'autres documents, permettant de conclure que les politiques et les lignes directrices opérationnelles d'un corps de police donné auraient préséance sur les politiques ou les procédures d'un autre corps de police dans les différentes zones. Par conséquent, selon nous, chaque corps de police était assujetti à ses propres politiques et lignes directrices opérationnelles, peu importe dans quelle zone il fournissait des services de police. Cela signifie que même les agents de la GRC au sein des unités de l'ordre public dans la ZI ou la ZE, sous le commandement et le contrôle du SPT, étaient assujettis aux politiques et aux lignes directrices opérationnelles de la GRC en l'absence d'une entente à ce sujet attestant le contraire.
a) Le secteur du G20 avait été déterminé comme ouvrage public selon la loi
Au moment du Sommet du G20, le secteur du G20 avait été convenablement désigné comme un ouvrage public. Le Règlement 233/10, pris en application de la Loi sur la protection des ouvrages publics (LPOP), désignant le secteur comme un ouvrage public, était en vigueur au moment du Sommet du G20. Aux termes du paragraphe 23(2) de la Loi sur la législationNote de bas de page 37 de l'Ontario, la date d'entrée en vigueur d'un règlement est déterminée de la façon suivante :
(2) Sauf disposition contraire, la loi qui entre en vigueur sur sanction royale est sans effet à l'encontre d'une personne avant le premier en date des moments suivants :
Le moment où la personne en a une connaissance de fait.
Le dernier instant du jour où il est publié sur le site Web Lois-en-ligne.
Le dernier instant du jour où il est publié dans la version imprimée de la Gazette de l'Ontario.
Même si le Règlement n'a été publié dans la Gazette que le 3 juillet 2010Note de bas de page 38, il était en vigueur pendant le Sommet du G20, les 26 et 27 juin, car il avait été préalablement affiché sur le site Web Lois-en-ligne le 16 juin 2010Note de bas de page 39. Cela signifie que les agents de la paix jouissaient des pouvoirs supplémentaires conférés par la LPOP par rapport au secteur abordé dans le Règlement 233/10.
b) La LPOP n'influe pas sur la LMEOI ou d'autres lois fédérales pertinentes
Même si le secteur du G20 avait validement été déterminé comme un ouvrage public au moment du Sommet du G20, cela n'a pas eu d'incidence sur l'application de la LMEOI ou d'autres lois fédérales conférant des pouvoirs et des responsabilités à la GRC par rapport à ses services de police pendant le Sommet du G20.
La LPOP a été promulguée en 1939. Il s'agissait d'une mesure de guerre prise en réaction aux craintes de sabotage des centrales hydroélectriques et d'autres installations du gouvernement de l'OntarioNote de bas de page 40. De nos jours, on a rarement recours à la LPOP. L'application principale de la LPOP a trait à la sécurité des tribunaux au moyen de fouillesNote de bas de page 41. La constitutionnalité de cet usage de la LPOP a été confirmée dans le cadre de la contestation, fondée sur l'article 8 de la Charte, d'une fouille sans mandat de personnes pénétrant dans un tribunal de l'OntarioNote de bas de page 42.
La promulgation du Règlement de l'Ontario 233/10, qui désignait le secteur du G20 comme un ouvrage public, a initialement soulevé des préoccupations de la part du bureau de l'avocat de la Ville de Toronto selon lesquelles la police pourrait ne pas avoir le pouvoir juridique de prendre les mesures requises pour assurer l'intégrité de la zone d'interdictionNote de bas de page 43. Le gouvernement du Canada et la GRC étaient d'avis qu'ils avaient suffisamment de pouvoirs en vertu de la common law et du Code criminelNote de bas de page 44. Néanmoins, le chef du SPT a demandé au lieutenant-gouverneur en conseil d'adopter un règlement en application de la LPOP pour désigner le secteur du G20 comme un ouvrage publicNote de bas de page 45. Cette requête a été accordée sous la forme du Règlement de l'Ontario 233/10.
L'article 3 de la LPOP, disposition la plus importante, est ainsi libellé :
« Le gardien ou l'agent de la paix peut :
a) exiger que quiconque pénètre ou tente de pénétrer dans un ouvrage public ou ses abords donne ses nom et adresse, établisse son identité et indique la raison pour laquelle il veut pénétrer dans cet ouvrage public, le tout par écrit ou non;
b) fouiller, sans mandat, la personne qui pénètre ou tente de pénétrer dans un ouvrage public, ou le véhicule dont cette personne a, a eu récemment ou est soupçonnée d'avoir eu la garde ou le contrôle, ou à bord duquel elle est un passager;
c) interdire à toute personne de pénétrer dans un ouvrage public, et user de la force nécessaire à cet effet. » [C'est nous qui soulignons]
Le principal effet de la LPOP est de conférer aux agents de la paix des pouvoirs supplémentaires pour empêcher ou refuser qu'une personne pénètre dans un ouvrage public ou fouiller cette dernière.
Le terme « gardien » est défini dans la Loi, mais pas « agent de la paix ». Aux termes de l'article 9 de la Loi sur la GRC, les agents de la GRC ont qualité d'agent de la paix partout au Canada. La LPOP ne prévoit pas de limite expresse à ces pouvoirs supplémentaires à l'intention des agents de la paix provinciaux, mais il pourrait très bien s'agir de la limite constitutionnelle. S'il est vrai que cette loi provinciale peut viser les agents de la paix fédéraux – et dans la mesure où elle le fait –, la LPOP ne fait rien de plus que conférer des pouvoirs supplémentaires à la GRC lui permettant d'arrêter et de fouiller une personne et de lui refuser l'entrée dans un ouvrage public.
La LMEOI accorde à la GRC la responsabilité première de la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet. Il n'y a pas de conflit ni d'interaction entre la LPOP et les lois fédérales pertinentes; par conséquent, il n'est pas nécessaire d'avoir recours à la doctrine de la prépondérance (ou à celle de l'exclusivité des compétences) pour régler toute incohérence. Rien dans la LPOP n'affaiblit ou n'empêche l'application de lois fédérales par la GRC, et encore moins quelque chose qui cause un véritable conflit.
Question 1 – Pendant le Sommet du G20, les membres de la GRC avaient l'autorité d'exercer les pouvoirs de la police par rapport aux responsabilités de niveau fédéral et aux infractions fédérales dans la ZAC, la ZAR, la ZI et la ZE. Cependant, les membres de la GRC n'étaient tenus d'exercer les pouvoirs de la police que dans la ZAC et la ZAR (comme il est indiqué dans le document C2) et, dans le cas de menaces à la sécurité des sommets du G20 ou des PPI survenant à l'extérieur de ces deux zones, que dans la mesure jugée raisonnable dans la ZI ou la ZE. Sur le plan opérationnel, comme la GRC avait la responsabilité première d'assurer la sécurité en vue du déroulement sans heurt du Sommet du G20 et de protéger les PPI, elle était chargée du commandement du G20 en ce qui a trait aux services policiers dans la ZAC et la ZAR. Comme il est indiqué dans le document C2, les agents du SPT dans ces zones offrant des services de police pendant le G20 devaient suivre les directives du centre de commandement de la région de Toronto, dirigé par la GRC.
Les membres de la GRC dans les unités de l'ordre public déployés pour soutenir le SPT dans la prestation des services de police (principalement dans la ZI), même s'ils étaient sous le commandement et le contrôle du SPT, demeuraient des agents de la GRC et n'avaient l'obligation d'intervenir que pour appliquer les lois fédérales, même s'ils avaient été assermentés comme agents spéciaux de l'Ontario.
Question 2 – Pendant le Sommet du G20, le SPT a conservé l'autorité et la responsabilité entières d'exercer les pouvoirs de la police pour les services de police locaux. Cependant, en ce qui a trait aux services de police dans la ZAC et la ZAR, le centre de commandement de la région de Toronto, dirigé par la GRC, a dirigé le SPT en ce qui a trait à la sécurité du G20 et à la protection des PPI, enjeux dont la GRC était principalement responsable en vertu de la loi fédérale. Cette structure de commandement a été établie dans le document C2. À l'extérieur de ces deux zones, le centre principal de commandement des interventions, dirigé par le SPT, et le SPT étaient responsables, à moins que la GRC n'ait déterminé des menaces à la sécurité du G20 ou aux PPI ayant trait à son mandat fédéral.
La GRC a déployé des unités de l'ordre public dans la ZI pour aider le SPT à assumer ses responsabilités dans cette zone en conformité avec le document C2. Ces unités de l'ordre public étaient assujetties au commandement et au contrôle du SPT.
Question 3 – La GRC et le SPT sont demeurés assujettis à leur code de déontologie et leurs politiques et lignes directrices opérationnelles respectifs. Le fait que certains membres de la GRC aidaient le SPT dans la ZI au sein d'unités de l'ordre public n'a pas subordonné les codes ou les politiques et les lignes directrices opérationnelles de la GRC à ceux du SPT, et vice versa lorsque le SPT était responsable des services de police dans la ZAC et la ZAR.
Question 4 – L'adoption du règlement spécial en application de la LPOP visant à accroître les pouvoirs de la police pendant le Sommet du G20 n'entrait pas en conflit avec les dispositions législatives fédérales régissant le mandat de la GRC et ne constituait pas une dérogation de ces dispositions.
ACLC Association canadienne des libertés civiles
APEC Coopération économique de la zone Asie‑Pacifique
CPP Commission des plaintes du public contre la Gendarmerie royale du Canada
Document C2 Document sur le commandement et le contrôle
EOC Centre des opérations d'urgence de Toronto
GIS Groupe intégré de la sécurité
Hon. Honorable
LMEOI Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales
LPOP Loi sur la protection des ouvrages publics
LSP Loi sur les services de police de l'Ontario
MICC Centre principal de commandement des interventions
OPP Police provinciale de l'Ontario
PPI Personnes jouissant d'une protection internationale
sdt pal Surintendant principal
SPT Service de police de Toronto
TACC centre de commandement de la région de Toronto
VIP Dignitaire (very important person)
ZAC Zone d'accès contrôlé
ZAR Zone d'accès restreint
ZE Zone extérieure
ZI Zone d'interdiction
Un PE à durée limitée a été conclu entre la GRC et le SPT au sujet de la circulation et de l'ordre public avant le Sommet.
Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44.
P. 123 du rapport de l'ombudsman de l'Ontario daté du mois de décembre 2010.
Paragraphes 160 et 161 du rapport de l'ombudsman de l'Ontario daté du mois de décembre 2010.
R. c. Abrametz, (2000) 7 MVR (4e édition) 133 (Cour provinciale de la Saskatchewan), paragraphe 20
Voir le fait présumé no 3.
Peter Hogg, Constitutional Law of Canada, 5e édition. (feuilles mobiles) (Scarborough, Carswell, 2007) [Hogg], p. 16‑2.
Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44 (rendu public le 30 septembre 2011).
Hogg, p. 16‑4.
Hogg, p. 16‑7.
Law Society of B.C. c Mangat, [2001] 3 R.C.S. 113.
Hogg, p. 16‑19.
Canadian Western Bank c. Alberta, [2007] 2 R.C.S. 3, paragraphe 33.
Ou que l'article 92 alloue au gouvernement provincial; voir Hogg, pages 15‑38.2 à 15‑35.4.
Bell Canada c. Québec, [1988] 1 R.C.S. 749.
Union des facteurs du Canada c. Syndicat des travailleurs et des travailleuses des postes, [1975] 1R.C.S. 178.
Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, alinéa 18a); R c. Abrametz, (2000) 7 MVR (4e) 133 (Cour provinciale de la Saskatchewan) paragraphe 10; R c. Soucy, (1975) 23 CCC (2e) 561 (C.A.N.-B.), paragraphe 19.
Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, alinéa 18a); R v. Abrametz, (2000) 7 MVR (4e) 133 (Cour provinciale de la Saskatchewan) paragraphe 10; R c. Soucy, (1975) 23 CCC (2e) 561 (C.A.N.-B.), paragraphe 19.
Document sur le commandement et le contrôle; transcription du témoignage du surintendant principal Alponse MacNeil à la réunion du Comité permanent de la sécurité publique le 25 octobre 2010.
Transcription du témoignage du surintendant principal Alponse MacNeil à la réunion du Comité permanent de la sécurité publique le 25 octobre 2010; rapport sur l'examen après l'intervention par le service de police de Toronto, p. 8.
Document sur le commandement et le contrôle; transcription des témoignages de l'honorable Vic Toews et du surintendant principal Alponse MacNeil à la réunion du Comité permanent de la sécurité publique le 25 octobre 2010; rapport sur l'examen après l'intervention par le service de police de Toronto, p. 33 et 41.
37e législature, 1re session, Hansard révisé no 116, M. Lynn Myers [Waterloo-Wellington, lib.].
Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international, témoignages, le mardi 30 octobre 2011, Mme Colleen Swords (jurisconsulte adjointe et directrice générale, Direction générale des affaires juridiques, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international).
Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international, témoignages, le mardi 30 octobre 2011, M. Paul Kennedy (sous-solliciteur général adjoint principal, Secteur de la police et de la sécurité).
Délibérations du comité sénatorial permanent des affaires étrangères, fascicule 22 – témoignages, Ottawa, le mercredi 20 février 2002, l'honorable Bill Graham (ministre des Affaires étrangères).
Délibérations du Comité sénatorial permanent des affaires étrangères, fascicule 22 – témoignages, Ottawa, le mercerdi 20 février 2002, M. Paul Kennedy (sous-solliciteur général adjoint principal, Secteur de la police et de la sécurité).
Premier : Au rang supérieur ou d'importance supérieure; principal, Oxford English Dictionary (3e édition) juin 2007; consulté en ligne le 13 septembre 2011. Oxford English Dictionary. Rapport sur l'examen de la Loi sur la protection des ouvrages publics, page 30.
Compte rendu officiel du débat parlementaire lié à la Loi sur les infractions en matière de sécurité – 32e législature, 2e session, extraits des déclarations à la Chambre des communes, février et juin 1984.
Document sur le commandement et le contrôle; transcription du témoignage de Ward Elcock à la réunion du Comité permanent de la sécurité publique et nationale le 25 octobre 2010; transcription du témoignage du chef William Blair à la réunion du Comité permanent de la sécurité publique et nationale le 3 novembre 2010; rapport sur l'examen après l'intervention du service de police de Toronto, page 8.
Document sur le commandement et le contrôle; transcription du témoignage de Ward Elcock au Comité permanent de la sécurité publique et nationale le 25 octobre 2010; transcription du témoignage du chef William Blair au Comité permanent de la sécurité publique et nationale le 3 novembre 2010; rapport sur l'examen après l'intervention du service de police de Toronto, p. 8.
Martineau c. l'Institution de Matsqui, [1978] 1 SCR 118, par. 21 et 22 :
... ces décrets sont des “ lois ”. Je ne pense pas que l'on puisse dire la même chose des directives. Il est significatif qu'il n'est prévu aucune sanction pour elles et, bien qu'elles soient autorisées par la Loi, elles sont nettement de nature administrative et non législative...
Protocole d'entente pour le déploiement d'agents de police dans la ville de Toronto aux fins du Sommet du G20.
Uni-Jet Industrial Pipe c. Canada (Procureur général) 2001 CA Man. 40, paragraphe 37.
R. c. Yazlovasky, [1995] 5 WWR 334 (Alta. Q.B.), paragraphe 77.
Uni-Jet Industrial Pipe c. Canada (Procureur général), paragraphe 38.
Loi de 2006 sur la législation, LO 2006, chap. 21, annexe F.
Demande d'avis juridique, p. 2.
Rapport sur l'examen de la Loi sur la protection des ouvrages publics, p. 3.
Rapport sur l'examen de la Loi sur la protection des ouvrages publics, p. 4.
R. c. Campanella, (2005) 75 OR (3e) 342 (C.A. Ont.); rapport sur l'examen de la Loi sur la protection des ouvrages publics, p. 4.
Courriel de la SPT à la GRC daté du 19 août 2011.
Lettre du sous‑ministre de la Sécurité publique au sous‑ministre de la Sécurité communautaire datée du 11 juin 2010; rapport sur l'examen de la Loi sur la protection des ouvrages publics, p. 10.
Rapport sur l'examen de la Loi sur la protection des ouvrages publics, p. 11; courriel de la SPT à la GRC daté du 19 août 2011.
Annexe E : Groupe intégré de la sécurité des sommets du G8 et du G20
Les renseignements qui suivent sont tirés du site Web du Groupe intégré de la sécurité des sommets du G8 et du G20.
La GRC a mis sur pied le Groupe intégré de la sécurité (GIS), qui est composé de membres de la GRC, de l'OPP [la Police provinciale de l'Ontario] (pour ce qui est du G8), des Forces canadiennes, du service de police de Toronto, du service de police régional de Peel, ainsi que d'autres experts en sécurité et en application de la loi qui auront pour mandat d'assurer la sécurité des personnes jouissant d'une protection internationale (PJPI), des personnes de marque (PDM) et des communautés. Dans la mesure du possible, le GIS veillera à réduire au minimum les répercussions possibles des opérations policières sur la ville de Toronto et les environs.
Comme le service de police de Toronto est le service de police compétent dans cette ville, ses membres aideront à protéger les PJPI et les PDM ainsi qu'à assurer la sécurité de la population et des invités du gouvernement du Canada à l'extérieur des zones à accès contrôlé du G20. D'autres partenaires de l'application de la loi seront également chargés de la sécurité au Sommet. Par ailleurs, il incombera au service de police de Toronto de surveiller les manifestations qui pourraient avoir lieu à l'extérieur du périmètre de sécurité établi par la GRC ou tout autre élément de perturbation, comme les fermetures de rue.
Le Groupe intégré de la sécurité pour les sommets du G8 et du G20 est chargé de tous les aspects entourant la planification de la sécurité, entre autres :
collaboration avec les services de la GRC chargés de la sécurité des personnes jouissant d'une protection internationale (PJPI) et des personnes de marque (PDM)
gestion de l'espace aérien au-dessus du lieu G20
sécurité de lieux
Pour ceux qui ne connaissent pas les fonctions de sécurité pour le G20, soulignons qu'1998 les GRC et ses partenaires ont assuré avec succès la sécurité du G7 au même endroit, et ce la même année où nous avons été chargés de la sécurité aux Jeux olympiques d'hiver de Calgary. Comme ces événements ont beaucoup de similarités, ils servent d'exemples pour 2010.
Mandat et responsabilités de la Gendarmerie royale du Canada :
Coordination générale de la sécurité
Protection rapprochée des chefs d'État et des PDM
Cortèges motorisés et gardes du corps pour les PJPI
Sécurité des lieux (périmètre et espace aérien au-dessus du Palais des congrès du Toronto métropolitain)
Contrôle de l'accès au périmètre et aux lieux du Sommet
Liaison avec le gouvernement fédéral
Intégrité des frontières
Liaison avec les ministères fédéraux
Coordination des renseignements
Coordination de la communication
Commandement unifié avec le service de police de Toronto, les Forces canadiennes, etc.
Mandat et responsabilités prévus du service de police de Toronto :
Fonctions de service de police compétent à Toronto, dont prendre part aux cortèges motorisés
Sécurité routière sur les réseaux touchés
Gestion des crimes
Sécurité des invités du gouvernement du Canada à l'extérieur de la zones à accès contrôlé du Palais des congrès du Toronto métropolitain et des autres zones à accès contrôlé
Aide à la demande de la GRC
Services spécialisés, notamment :
Groupe de l'enlèvement des explosifs
Fouille et sauvetage sous-marins
Équipe d'enlèvement des obstacles
Équipe d'intervention en cas d'incident chimique, biologique, radiologique et nucléaire
Application de la loi par l'entremise du Groupe du maintien de l'ordre public
Coordination mixte de renseignements
Commandement unifié avec la GRC
Liaison avec les autorités municipales
Mandat et responsabilités prévus du service de police régional de Peel :
Fonctions de service de police compétent dans la région de Peel, dont coordination de la sécurité sur le tarmac et les zones à accès contrôlées à l'Aéroport Pearson
Mandat et responsabilités prévus de la Police provinciale de l'Ontario :
Services policiers conformément à la Loi sur les services policiers de l'Ontario
Sécurité routière sur les autoroutes touchées
Services policiers à l'appui d'autres services de police de l'Ontario à la demande du chef des Opérations du Groupe intégré de la sécurité
Système de commandement en cas d'incident
Le Système de commandement en cas d'incident (SCI) est un processus élaboré aux États-Unis. Selon le site WebNote de bas de page 1 de l'équipe d'intervention nationale américaine, le SCI est :
[...] un concept normalisé lié à la gestion des incidents sur les lieux conçu précisément pour permettre aux intervenants d'adopter une structure organisationnelle intégrée équivalant à la complexité et aux exigences de tout incident individuel ou d'incidents multiples sans être restreint par des limites de compétence.
Au début des années 1970, le SCI a été élaboré pour gérer les feux irréprimés qui se propagent rapidement et régler les problèmes suivants :
le trop grand nombre de personnes qui relèvent d'un seul superviseur;
les différentes structures organisationnelles d'intervention en cas d'urgence;
le manque de renseignements fiables relatifs aux incidents;
des communications inadéquates et incompatibles;
l'absence d'une structure de planification coordonnée parmi les organismes;
des voies hiérarchiques nébuleuses;
les différences terminologiques parmi les organismes;
des objectifs nébuleux ou imprécis en ce qui concerne la gestion des incidents.
La GRC ainsi que de nombreux autres services de police considèrent que le SCI constitue un ensemble de protocoles utile pour la gestion d'événements ou d'incidents majeurs; c'est donc en adoptant le modèle du SCI que la GRC et ses partenaires des services de police ont effectué leur planification des mesures de sécurité en vue des sommets du G8 et du G20.
La GRC a lancé un Système de gestion des incidents (SGI) constitué de trois niveaux de gestion des incidents, qui ont été intégrés de façon horizontale et verticale.
Au niveau tactique, le système fournit un soutien au service de police local responsable, ainsi que les premières interventions au moment de certaines situations d'urgence.
Au niveau opérationnel, le système fournit un soutien au niveau tactique en ce qui concerne les installations, le personnel, le matériel et le processus et permet l'intégration avec les partenaires et les centres provinciaux des opérations d'urgence. Le système permet également au niveau opérationnel d'envisager la coordination des interventions, ainsi que des premières interventions sur le plan opérationnel, selon l'étendue des responsabilités des divisions.
Enfin, au niveau stratégique, le système fournit un soutien au niveau opérationnel et à la gestion des événements d'envergure, à l'échelle nationale et internationale, en ce qui concerne les installations, le personnel, le matériel et le processus. Le système envisageait également la coordination des interventions entre les régions et les divisions et des premières interventions au moment de situations d'urgence qui sont du ressort de la Direction générale de la GRC.
Voir Incident Command System/Unified Command (ICS/UC) - Technical Assistance Document, p. 9. [PDF Format: 470.35 Kb]

References: l'article 45
 L'article 7
 l'article 18
 l'article 17
 l'article 6
 l'article 20
 l'article 18
 l'article 21
 L'article 56
 l'article 9
 l'article 18
 l'article 18
 l'article 20
 l'article 20
 l'article 53
 l'article 80
 l'article 25
 l'article 91
 l'article 2
 l'article 91
 art. 91
 CSC 
 l'article 9
 l'article 20
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 10
 l'article 6
 l'article 10
 l'article 6
 l'article 30
 l'article 8

L'article 3
 l'article 9
 CSC 
 CSC 
 l'article 92