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INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA REAL FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FÚTBOL Y CONTROL DEL DESTINO DE DICHOS FONDOS POR PARTE DEL - PDF
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Juan Manuel Montero Pereyra
1 INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA REAL FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FÚTBOL Y CONTROL DEL DESTINO DE DICHOS FONDOS POR PARTE DEL CONSEJO SUPERIOR DE DEPORTES (EJERCICIOS 2002 Y 2003)
2 EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a), de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su sesión de 20 de julio de 2006 el Informe de Fiscalización de la Financiación Pública de la Real Federación Española de Fútbol y control del destino de dichos fondos por parte del Consejo Superior de Deportes (ejercicios 2002 y 2003) y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento. RELACIÓN DE SIGLAS UTILIZADAS EN ESTE INFORME RFEF CSD LNFP / LFP TRLGP LRJAPyPAC Real Federación Española de Fútbol Consejo Superior de Deportes Liga Nacional de Fútbol Profesional Ley General Presupuestaria, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 10/1988 de 23 de septiembre. Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común RPCSP Reglamento del procedimiento para la concesión de subvenciones públicas, aprobado por Real Decreto 2225/1993 de 17 de diciembre. TVE RTVE FIFA AEAT ONLAE Televisión Española Radio Televisión Española Fédération Internationale de Football Association Agencia Estatal de Administración Tributaria Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado
3 ÍNDICE PAG INA PUNTOS I. INTRODUCCIÓN A. Antecedentes de la fiscalización... B. Descripción del ámbito de gestión fiscalizado C. Objetivos, alcance y limitaciones... D. Trámite de alegaciones a a a a a 1.17 II. SUBVENCIONES DEL CSD, EXCEPTO 1% QUINIELAS Aspectos generales... Convocatoria y concesión, ejercicio Convocatoria y concesión, ejercicio Justificación, ejercicios 2002 y Otras subvenciones... III. SUBVENCIONES DEL CSD 1% RECAUDACIÓN QUINIELAS... A) Aspectos generales... B) Subvenciones para la financiación de actividades deportivas... C) Subvenciones para la financiación de instalaciones a a a a a a a a a a 2.33 IV. SUBVENCIONES DEL CSD CON CARGO AL 1% QUINIELAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA CIUDAD DEPORTIVA DE LA RFEF DE LAS ROZAS A) Contratación y ejecución de las obras... Redacción del Proyecto de construcción... Contratación de las obras... Cesión del contrato... Modificaciones del proyecto... Finalización de la obra... B) Justificación de la subvención abonada por el CSD... Ejercicio Importe de la subvención: ,89 euros... Ejercicio Importe de la subvención: ,48 euros... Ejercicio Importe de la subvención: a a a a a a a 4.21
4 ,55 euros... Ejercicio Importe de la subvención: euros (última anualidad)... Seguimiento de la obra por el CSD a 4.24 V. FINANCIACIÓN DE LA RFEF PROCEDENTE DEL 10% DE RECAUDACIÓN DE LAS QUINIELAS GESTIONADO POR LA LIGA NACIONAL DE FÚTBOL PROFESIONAL a a a a 4.28 VI. CONCLUSIONES... Subvenciones del CSD (excepto 1% quinielas)... Subvenciones con cargo a la participación (1%) del CSD en las quinielas... Subvenciones del CSD para la construcción de la Ciudad Deportiva... Financiación de la RFEF procedente de la participación... Control por el CSD de la financiación pública de la RFEF... VII. RECOMENDACIONES a a a a 6.17 ANEXOS ALEGACIONES (2 tomos) 6.18 a
5 INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA REAL FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FÚTBOL Y CONTROL DEL DESTINO DE DICHOS FONDOS POR PARTE DEL CONSEJO SUPERIOR DE DEPORTES (EJERCICIOS 2002 Y 2003). I. INTRODUCCIÓN A. Antecedentes de la fiscalización 1.1. El Pleno del Tribunal de Cuentas, por acuerdo de 17 de diciembre de 2003, aprobó incluir la presente fiscalización en el Programa de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2004, dentro del apartado V.2 Informes especiales. Otras fiscalizaciones", relativo a fiscalizaciones programadas a iniciativa del Pleno del Tribunal Las Directrices Técnicas a que debía sujetarse la fiscalización fueron establecidas mediante acuerdo del Pleno de 28 de octubre de B. Descripción del ámbito de gestión fiscalizado 1.3. La Real Federación Española de Fútbol (RFEF), como el resto de federaciones deportivas españolas, es una entidad asociativa privada, sin ánimo de lucro y con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del de sus asociados. Además de sus propias atribuciones, ejercen por delegación, bajo la coordinación y tutela del Consejo Superior de Deportes (CSD), funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración Pública. Tanto la RFEF como el resto de federaciones deportivas españolas son entidades de utilidad pública, lo que conlleva el reconocimiento de los beneficios que el ordenamiento jurídico otorga con carácter general a tales entidades, y específicamente a los reconocidos a las mismas en la Ley del Deporte La RFEF se rige, esencialmente, por las siguientes normas: Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte. Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones Deportivas Españolas y Registro de Asociaciones Deportivas.
6 Estatutos de la RFEF, publicados mediante Resolución del Consejo Superior de Deportes de 27 de diciembre de 1999 (BOE de 1 de febrero de 2000), parcialmente modificados en 2002 y Reglamento General de la RFEF y demás normas de orden interno Entre las características y reglas del régimen económico y patrimonial de la RFEF cabe destacar, a efectos de la presente fiscalización, las siguientes (arts. 180 a 183 de sus Estatutos): a) La RFEF tiene su propio régimen de administración y gestión de patrimonio y presupuesto. b) La RFEF no podrá aprobar presupuestos deficitarios, si bien, excepcionalmente, podrá el CSD autorizar tal carácter. La administración del presupuesto responderá al principio de caja única. c) La contabilidad se ajustará a las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las federaciones deportivas españolas que desarrolle el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas del Ministerio de Economía y Hacienda. En el primer mes de cada año, deberá formalizarse el balance de situación y la cuenta de ingresos y gastos, que se elevará al CSD para su conocimiento. d) Constituyen ingresos de la RFEF, entre otros, las subvenciones que las entidades públicas puedan concederles. e) Cuando se trate de bienes inmuebles que hayan sido financiados, en todo o en parte, con fondos públicos del Estado, su gravamen o enajenación precisará la autorización del CSD. f) No podrá comprometer gastos de carácter plurianual sin autorización del CSD cuando el gasto anual comprometido supere el diez por ciento de su presupuesto y rebase el periodo de mandato del presidente. Este porcentaje será revisado anualmente por el CSD. g) Deberá someterse anualmente a auditorías financieras y, en su caso, de gestión, así como a informes de revisión limitada, sobre la totalidad de los gastos. Estas actuaciones podrán ser encargadas y sufragadas por el CSD. h) Integran, en todo caso, el régimen documental y contable de la RFEF, entre otros, los libros de contabilidad, en los que figurarán tanto los bienes como los derechos
7 y obligaciones y los ingresos y gastos de la RFEF, debiendo precisarse la procedencia de aquéllos y la inversión o destino de éstos En cuanto al régimen de competencias de la RFEF en materia económica, es de señalar: a) Corresponde a la Asamblea General la aprobación del presupuesto anual y su liquidación, así como autorizar el gravamen o enajenación de bienes inmuebles cuando el importe de la operación supere determinados límites, revisados anualmente por el CSD. Le compete también la elección de su Comisión Delegada y del Presidente, y determinar su remuneración. b) La Comisión Delegada tiene competencias para la modificación de los presupuestos, dentro de los límites y criterios establecidos por la Asamblea General. Debe elaborar un informe previo a la aprobación de los presupuestos. Tiene asignado también el seguimiento de la gestión económica de la RFEF mediante la elaboración de un informe anual a la Asamblea General, sobre la memoria de actividades y la liquidación del presupuesto. Puede asimismo autorizar el gravamen o enajenación de bienes inmuebles cuando no corresponda a la Asamblea General. c) El Presidente de la RFEF es el órgano ejecutivo de la misma, teniendo asignada la competencia residual genérica. Está asistido por la Junta Directiva, cuyos miembros son designados y cesados por el Presidente, entre los cuales habrá, al menos, un Vicepresidente, adjunto a la presidencia, para Asuntos Económicos. El Presidente designará, además, un Tesorero que colaborará con el Vicepresidente adjunto a la Presidencia en la gestión económica de la RFEF En los ejercicios 2002 y 2003, la financiación de la RFEF procedente de fondos públicos, según la información facilitada al Tribunal, tuvo por origen las siguientes fuentes: a) Subvenciones del CSD con cargo a los Presupuestos Generales del Estado (sin tener en cuenta las subvenciones financiadas con la participación del 1% en la recaudación de las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas quinielas ), en las cuantías y según los programas y conceptos que se resumen en el cuadro 1 siguiente, parte a). b) Convenio marco suscrito por el CSD y la RFEF el 28 de julio de 1998, por el que se atribuye a esta Entidad la gestión de los fondos procedentes de la participación del
8 1% en la recaudación de las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas (quinielas), con destino al fútbol no profesional. En el cuadro 1, parte b) se resume estos importes 1. c) Convenio de Coordinación suscrito por la Liga Nacional de Fútbol Profesional (LNFP) y la RFEF el 20 de diciembre de 2000, financiado en parte con los fondos procedentes de la participación (el 10%) de la LNFP en la recaudación de las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas (quinielas). Un resumen de los fondos percibidos de esta fuente de financiación por la RFEF en los ejercicios de referencia se presenta en el cuadro 2. Cuadro 1. Financiación del CSD a la RFEF a) Con cargo a los PGE, excepto 1% quinielas Importe en euros Progra Concep ma to CSD CSD Actividades RFEF Ejercicio 2002 Ejercicio 2003 Obligacio Obligacio nes nes Pagos reconocid reconocid Pagos as as 134B Alta Competición , , ,1 0,00 Cooperación internacional 9.350, , , ,72 422P Campeonatos Internac. Universitarios 5.341, ,78 0,00 0,00 457A Alta Competición , , , 0,00 Subvenciones a clubes , , , , , ,0 Gastos fuera de programa 0,00 0, Hay que destacar que en la aplicación 784 Transferencias de capital a la Federación Española de Fútbol para obras y equipamiento del fútbol no profesional, ejercicio 2002, se incluye un importe de ,20 euros, último pago de una subvención del CSD a la RFEF para la construcción de la Ciudad Deportiva de Las Rozas. Dada la importancia de esta operación, que ha supuesto un total financiado por el CSD de ,12 euros desde 1999, el Tribunal ha fiscalizado el expediente completo, cuyos resultados figuran en el apartado correspondiente de este informe.
9 Progra Concep Actividades RFEF Ejercicio 2002 Ejercicio A 781 Funcionamiento federativo 0,00 0, ,00 0,00 TOTAL , , , ,72 b) Con cargo a la participación del 1% quinielas Importe en euros Ejercicio 2002 Ejercicio 2003 Progra ma CSD Concep to CSD Actividades RFEF Obligacio nes reconocid Pagos Obligacio nes reconocid Pagos as as 457ª 489 Actividades , , , , ª 784 Instalaciones , , , , ª 784 Ciudad Deportiva , ,2 0 0,00 0,00 TOTAL Cuadro 2. Financiación pública de la RFEF procedente de la LNFP (10% quinielas) Importe en euros Concepto Ayuda al fútbol base , ,7 Gastos clubes en actividad federativa , ,94
10 Concepto TOTAL , , Con objeto de apreciar la importancia de la financiación pública en los presupuestos de la RFEF, así como los conceptos a los que la RFEF manifiesta haber aplicado las subvenciones, se presenta en el Anexo 1 un resumen de los datos procedentes de los presupuestos de dicha Entidad de 2002 y 2003, aprobados por el CSD. C. Objetivos, alcance y limitaciones 1.9. En el desarrollo de las presentes actuaciones se ha pretendido conseguir los siguientes objetivos, conforme a las Directrices Técnicas aprobadas: a) Comprobar que las transferencias y subvenciones recibidas por la RFEF de cualquier entidad pública están contabilizadas de acuerdo con los principios y criterios contables que son respectivamente de aplicación, tanto en la contabilidad de la entidad pública otorgante como en la de la RFEF, como actuación previa y necesaria para la consecución de los restantes objetivos. b) Verificar el cumplimiento de la legalidad en la concesión, pago, aplicación y justificación de las subvenciones y transferencias otorgadas a la RFEF por cualquier entidad pública. c) Verificar y valorar el ejercicio de las atribuciones de control y tutela por parte del CSD respecto de la gestión económica de la RFEF El período objeto de fiscalización ha sido el de los ejercicios 2002 y 2003, si bien algunas de las comprobaciones han sido ampliadas a ejercicios anteriores y al posterior, en aquellos aspectos necesarios para la adecuada comprensión de las operaciones y el correcto cumplimiento de los objetivos previstos. Así se ha hecho, por ejemplo, con la subvención del CSD a la RFEF para la construcción de la Ciudad Deportiva. El ámbito objetivo de la fiscalización alcanza únicamente a los ingresos de la RFEF que tienen naturaleza de fondos públicos (considerándose como tales los que figuran en las cuentas rendidas por la RFEF al CSD y los que se deducen de la contabilidad y de las manifestaciones de la RFEF), no habiéndose realizado ningún tipo de actuación
11 fiscalizadora sobre el resto. En ocasiones, sin embargo, la falta de identificación contable por parte de la RFEF de la aplicación de los fondos públicos recibidos, y la conveniencia de despejar en lo posible el riesgo de la existencia de alguna otra financiación pública concurrente no explicitada, ha hecho necesaria la comprobación de algunas actuaciones en su conjunto, por importe superior al de la subvención declarada por la RFEF Se han presentado algunas limitaciones al alcance de los trabajos de fiscalización, por no haberse podido desarrollar adecuadamente algunos de los procedimientos programados o bien por la persistencia de incertidumbres sobre algunas circunstancias presentes en varias operaciones analizadas. En particular, cabe destacar: a) La insuficiente aportación de justificación documental por el CSD y la RFEF respecto de muchos de los expedientes de subvención examinados. b) La falta de información suficiente por la RFEF a numerosas solicitudes del Tribunal respecto de explicaciones o justificaciones imprescindibles para caracterizar debidamente un número significativo de las operaciones examinadas. Comentarios a las alegaciones: El detalle de cada una de las limitaciones al alcance se encuentra en la descripción de los resultados correspondientes a las distintas comprobaciones realizadas por el Tribunal. Carece de utilidad reproducir en este párrafo general cada detalle concreto de las mismas (véanse, a título de ejemplo, los puntos 2.11, 2.12, 2.16, 2.25, 2.28, 2.32, 3.7, 3.11, 3.16, 3.18, 3.19, 3.21, 3.22, 4.1, 4.10, 5.6 y 5.9, entre otros). Por otro lado, la constatación por el Tribunal de insuficiencia en la aportación de documentación o en las aclaraciones y justificaciones requeridas no prejuzga en absoluto voluntariedad o responsabilidad del CSD o de la RFEF, como parecen interpretar algunas alegaciones, que confunden el concepto técnico de auditoría limitación con el concepto técnico jurídico falta de colaboración. Las limitaciones pueden proceder de falta de colaboración, pero también simplemente de que no existan o no se hayan encontrado los documentos, o bien de que los mismos o las explicaciones dadas no resulten suficientes para alcanzar total o parcialmente los objetivos de auditoría programados en un área concreta. La falta de colaboración es una circunstancia excepcional que, naturalmente, cuando se aprecia por el Tribunal es destacada expresamente en su Informe, sin perjuicio de promover las actuaciones legales oportunas.
12 1.12. Los resultados obtenidos se presentan seguidamente, atendiendo a la siguiente estructura: en el apartado II se exponen los resultados relativos a las subvenciones del CSD con cargo a los Presupuestos Generales del Estado (excepto las correspondientes a la participación del 1% en las quinielas), en el III los correspondientes a las subvenciones del CSD con cargo al 1% de la recaudación de quinielas, en el IV se analiza la subvención del CSD para la construcción de la Ciudad Deportiva y en el V los resultados relativos a la colaboración LNFP RFEF con cargo al 10% de la recaudación de quinielas. Por último, en el apartado VI se expresan las conclusiones que se deducen de los resultados obtenidos en la fiscalización y en el VII las recomendaciones que el Tribunal de Cuentas considera convenientes para la mejora de los procedimientos y la superación de las deficiencias encontradas. D. Trámite de alegaciones De conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 7/1988 de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de la presente fiscalización se remitió para alegaciones al actual responsable del Consejo Superior de Deportes y a quien lo fue a lo largo de los ejercicios fiscalizados, así como al actual responsable de la Real Federación Española de Fútbol, que también lo fue en todos los periodos a que se refiere el Informe. Por otro lado, al actual responsable de la Liga Nacional de Fútbol Profesional, y a quien lo fue en los ejercicios fiscalizados, se les remitió la parte del Anteproyecto que afecta a los fondos gestionados por dicha entidad. Por último, a quienes ocuparon la Presidencia del Consejo Superior de Deportes en el periodo a que se amplían las actuaciones relativas a la Ciudad del Fútbol, se les remitió esta parte del Anteproyecto. Todos ellos, salvo el anterior responsable de la LNFP, han presentado alegaciones dentro del plazo de 30 días hábiles establecido (prorrogado por otro periodo igual a solicitud de la RFEF), que se adjuntan íntegramente al presente Informe con sus anexos, excepto, por su volumen, los 155 documentos aportados por la RFEF junto con sus alegaciones, que ocupan 13 cajas, y que quedan archivados en el Tribunal. Dos meses y medio después del término del anterior plazo prorrogado se ha presentado otro escrito por el responsable de la RFEF, adjuntando 3 nuevas cajas de documentos y exponiendo algunas explicaciones y corrección de erratas. Dicho escrito y cajas de documentación no pueden ser aceptadas como alegaciones por el Tribunal al
13 haberse presentado extemporáneamente. No obstante, se ha dado a la citada documentación el mismo tratamiento señalado en el punto 1.16 de este Informe Tras el examen por el Tribunal de las indicadas alegaciones, se han introducido en el Informe los cambios que se han estimado procedentes. Las alegaciones no aceptadas obedecen sustancialmente a tres causas: a) manifestaciones sobre medidas puestas en práctica con posterioridad al periodo fiscalizado; b) discrepancias no fundamentadas sobre los hechos comprobados por el Tribunal o sobre los criterios técnicos e interpretaciones profesionales y jurídicas sostenidas en el Informe; y c) explicaciones no relevantes sobre las causas de determinados hechos o sobre cuestiones colaterales al contenido del Informe. En varios casos se ha estimado conveniente insertar un comentario con la opinión del Tribunal de Cuentas para precisar el contenido de algún punto concreto. No obstante, la falta de comentario expreso sobre el resto de las alegaciones no significa que el Tribunal comparta su contenido Se estima conveniente, por otro lado, un comentario general que afecta a una parte sustancial de las alegaciones del responsable de la RFEF. Según se aprecia de su lectura, la mayor parte de las mismas tienen por objeto la defensa de los responsables de la RFEF respecto de cualquier posible responsabilidad derivada de la fiscalización practicada, con un marcado enfoque jurisdiccional. Tal enfoque, en el ámbito de la función fiscalizadora del Tribunal al que se contrae el presente Informe, no resulta apropiado, ni fructífero, ni proporcionado, puesto que no es posible deducir del mismo elementos significativos para la mejor concreción de los hechos observados por el Tribunal y para su rigurosa interpretación técnica, conforme a la única finalidad que pretende la función fiscalizadora señalada, esto es, detectar las malas prácticas en la gestión de los fondos públicos y ofrecer recomendaciones para su mejora. Así pues, a pesar de la extraordinaria extensión de las alegaciones, son escasas las modificaciones que las mismas han propiciado en el Informe de fiscalización, por cuanto la mayor parte de ellas se encuentran en alguna de las causas citadas en el anterior punto Otra cosa es que, como consecuencia de los hechos reseñados en el Informe, se pudieran iniciar, en un momento posterior, actuaciones de responsabilidad contable, en cuyo caso se tramitaría por el Tribunal otro procedimiento completamente distinto de naturaleza jurisdiccional, cuya sustanciación y conocimiento corresponde a la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas. En este ámbito jurisdiccional es en el que propiamente correspondería presentar, en su caso, las argumentaciones de la RFEF
14 sobre responsabilidad contenidos en estas alegaciones. Por otro lado, en los escritos de algunos otros alegantes se encuentran también, aunque en mucha menor medida e intensidad, consideraciones de esta misma naturaleza, a las que resulta aplicable igualmente el presente comentario general En cuanto a los 155 documentos que acompañan a las alegaciones de la RFEF, remitidos en 13 cajas, constituyen parte esencial del enfoque jurisdiccional comentado en el punto anterior. Las cajas 1 y 2 incluyen 150 documentos (constituidos muchos de ellos por varias páginas, y algunos con varios justificantes), de los cuales al menos 73 habían sido ya revisados en su momento en sede de la RFEF, 13 son reproducciones de normas o jurisprudencia y muchos otros son documentos que no tienen una relevancia apreciable con la fiscalización practicada, al menos en este trámite. No obstante, la documentación contenida en estas dos cajas ha sido examinada por el Tribunal y modificados los puntos del Informe procedentes. Los 5 documentos incluidos en las cajas 3 a 13 son cientos de justificantes (en muchos casos, fotocopias) requeridos por la RFEF a las federaciones territoriales y a los clubes tras recibir el Anteproyecto, en relación con las críticas contenidas en el mismo acerca de la no constancia de tales justificantes en la RFEF. Las 3 cajas recibidas extemporáneamente tienen la misma naturaleza en cuanto a su contenido. Es de notar que tales documentos fueron solicitados, sin éxito, por el Tribunal a la RFEF en el transcurso de los trabajos de campo. Tras la remisión de los mismos en este trámite y su examen por el Tribunal, no se considera desvirtuada la situación observada por el Tribunal en los trabajos en sede de la Federación, puesto que únicamente alcanzan a reparar una parte escasamente relevante de las omisiones detectadas, ni sirven tampoco para mejorar la opinión sobre las deficiencias de control existentes en los periodos fiscalizados sobre la gestión de estos fondos. Sin embargo, han sido considerados en cuanto pudieran resultar relevantes en el caso de que el Tribunal procediese a la apertura de un procedimiento de responsabilidad contable, o bien para el ejercicio de las actuaciones de control del CSD recomendadas en este Informe. En consecuencia, quedan archivados tales documentos en el Tribunal hasta la finalización de sus actuaciones fiscalizadoras y, en su caso, jurisdiccionales, procediéndose posteriormente a su devolución a la RFEF o a la remisión al CSD, si resultase procedente Por otro lado, muchas alegaciones, tanto del CSD como de la RFEF, se fundamentan en una interpretación confusa y divergente del concepto beneficiario de
15 la subvención, lo que, para evitar reiteraciones y extensos comentarios en el cuerpo del Informe, aconseja su tratamiento con carácter general en este punto, en el ámbito de la normativa que se encontraba vigente en el periodo fiscalizado, como resulta lógico. a) A tenor de lo dispuesto en el artículo 81.4 del TRLGP: Tendrá la consideración de beneficiario de la subvención el destinatario de los fondos públicos que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento..., añadiendo en sus apartados b) y c) como obligaciones del beneficiario Realizar la actividad y Acreditar la realización de la actividad. De acuerdo con dicha norma, es claro que la RFEF debe ser considerada como beneficiaria de las subvenciones en todos los casos contemplados en este Informe en el que se cumplan los dos requisitos mencionados: realizar las actividades subvencionadas y ser destinataria de los fondos públicos. Ahora bien, en muchas ocasiones, la RFEF no realiza la actividad subvencionada, sino que dicha actividad es llevada a cabo por otros agentes con personalidad jurídica propia: federaciones territoriales o clubes, siendo aquéllas y éstos los destinatarios de los fondos públicos y la RFEF mera intermedia en su gestión, esto es, los recibe del CSD y los transmite a sus destinatarios. Hay que forzar notoriamente la Ley para considerar que en estos casos, como alega el CSD, es la RFEF la única beneficiaria de la subvención. b) Conforme al apartado 5 del mismo precepto legal, la situación anterior podría haberse resuelto satisfactoriamente si el CSD hubiera instituido en su momento a la RFEF en entidad colaboradora a tales efectos, como se preveía además en la Base Quinta.3 de la Orden del Ministerio de Educación y Cultura de 23 de enero de 1998, reguladora de tales subvenciones. Sin embargo, tal actuación no se llevó a cabo, propiciando la confusión sobre el carácter con el que actúa la RFEF en los casos antes señalados. c) En consecuencia, para conciliar debidamente con el ordenamiento jurídico el sistema de gestión de las subvenciones aquí tratadas, resulta necesario acudir a una interpretación teleológica y racional del TRLGP, cuyo resultado no puede ser otro que el de reconocer la naturaleza de beneficiarios tanto a la RFEF como a las federaciones territoriales y a los clubes, si bien resulta imprescindible diferenciar la distinta participación de unos y otros en la gestión de los fondos públicos y, por ende, las distintas obligaciones que debe atribuirse a cada uno. Para ello no es necesario acudir a construcciones teóricas complejas, sino simplemente trasladar el sistema caracterizado desde hace bastante tiempo en la gestión de las subvenciones financiadas con fondos
16 europeos, es decir, la distinción entre beneficiarios intermedios y beneficiarios finales, correspondiendo a estos últimos todos los deberes atribuidos por el TRLGP a los beneficiarios (recibir los fondos públicos, realizar la actividad y justificar la aplicación de la subvención conforme a los requisitos establecidos), mientras que a los beneficiarios intermedios corresponde una acción de doble sentido: transmitir los fondos recibidos de la entidad concedente a los beneficiarios finales y recibir de éstos y transmitir a aquélla las justificaciones oportunas, además del establecimiento de un sistema de control interno adecuado para garantizar la correcta gestión de estos fondos públicos, incluyendo las medidas de compulsión necesarias sobre los beneficiarios finales. Tanto la RFEF como las federaciones territoriales, por tanto, participan de esta doble naturaleza: beneficiarios finales respecto de actividades realizadas directamente por ellas y beneficiarios intermedios en las actividades realizadas por los clubes. A efectos informativos, hay que señalar que esta distinción ha sido incorporada expresamente a la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones. d) La anterior distinción, que tiene gran relevancia a ciertos efectos (principalmente, acreditación del requisito de estar al corriente de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social), no puede, sin embargo, tener consecuencia eximente alguna a efectos de justificación de la aplicación de las subvenciones, contrariamente a los argumentos defendidos en las alegaciones tanto del CSD como de la RFEF. En efecto, de ningún modo resulta aceptable que la posible confusión en la caracterización de quienes perciben fondos públicos pueda desembocar en la minoración de las garantías y obligaciones establecidas en el artículo 81 y concordantes del TRLGP. Dichos perceptores, tanto si son beneficiarios finales como beneficiarios intermedios (o, incluso, entidades colaboradoras), participan de las obligaciones de acreditar la realización de la actividad subvencionada y justificar la correcta aplicación de los fondos públicos percibidos, cada uno en la medida de sus funciones en el proceso de gestión, según se ha señalado. e) Por otro lado, tampoco se puede admitir que la acreditación del simple traslado de fondos de un beneficiario intermedio o final a un tercero (sea éste una federación, un club o una empresa) pueda constituir justificación suficiente del destino y aplicación de las subvenciones recibidas. Resulta indispensable, por el contrario, justificar al menos, a estos efectos, los siguientes extremos: a) que ese traslado de fondos se ha destinado a la actividad objeto de la subvención y no a otra; b) que obedece realmente al pago de las
17 adquisiciones o servicios que constituyen la razón de ser de la actividad subvencionada (salarios, suministros, obras, etc.); c) que la actividad se ha realizado total y efectivamente; d) que se han respetado los porcentajes de financiación pública y privada acordados; y e) que se ha cumplido cualquier otro requisito establecido en la subvención en cuanto a importes, plazos, modo de ejecución, informes, etc. Naturalmente, tales justificaciones deben efectuarse con recibos, nóminas, facturas, contratos y demás documentación válida y suficiente a dichos efectos, sin que resulte aceptable, como se sostiene repetidamente en las alegaciones tanto del CSD como de la RFEF, una simple certificación del Presidente de la RFEF, que resulta insuficiente a todas luces tanto si actúa como beneficiario intermedio, como beneficiario final o como entidad colaboradora, si fuese éste el caso. Tampoco resulta posible aceptar como justificación de las subvenciones, evidentemente, la invocación de las alegaciones, tanto de la RFEF como del CSD, a hechos notorios como la celebración de partidos, campeonatos o similares, que ni son tan notorios fuera del estricto ámbito deportivo ni, aunque lo fuesen, pueden sustituir en ningún caso la justificación formal rigurosa exigida por la normativa reguladora de las subvenciones públicas y de la gestión de los fondos públicos en general..
18 II. SUBVENCIONES DEL CSD, EXCEPTO 1% QUINIELAS Aspectos generales 2.1. Entre las competencias que el artículo 8 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, atribuye al CSD, son de destacar, a los efectos de la presente fiscalización, las siguientes: c) Acordar con las Federaciones deportivas españolas sus objetivos, programas deportivos, en especial los del deporte de alto nivel, presupuestos, y estructuras orgánica y funcional de aquéllas, suscribiendo al efecto los correspondientes convenios. Tales convenios tendrán naturaleza jurídicoadministrativa 2. d) Conceder las subvenciones económicas que procedan, a las Federaciones Deportivas y demás Entidades y Asociaciones Deportivas, inspeccionando y comprobando la adecuación de las mismas al cumplimiento de los fines previstos en la presente Ley De acuerdo con el artículo anterior, el CSD dispone en su presupuesto anual de créditos para la financiación de subvenciones dirigidas a las federaciones deportivas españolas, cuya finalidad son prioritariamente las actividades deportivas de alta competición y el desarrollo de programas deportivos. El total de las subvenciones concedidas por el CSD a las federaciones deportivas en el ejercicio 2002 por esta línea de subvenciones (sin contar las tres de escasa cuantía mencionadas en los puntos 2.31 a 2.33) ascendió a ,46 euros y en el ejercicio 2003 a ,01 euros. El detalle por federaciones deportivas figura en el Anexo La gestión administrativa de estas subvenciones corresponde a la Subdirección General de Alta Competición, dependiente de la Dirección General de Deportes del CSD, en virtud de las funciones atribuidas por el Real Decreto 286/1999, de 22 de febrero, sobre estructura y funciones del Consejo (vigente en los ejercicios fiscalizados). De acuerdo con lo establecido en el articulo 5 del citado Real Decreto, compete a la Subdirección General de Control Financiero de Federaciones y Entidades Deportivas, 2 - Según la información facilitada por el CSD, no se ha llegado a firmar ninguno de estos convenios con las federaciones deportivas, aunque si se han aprobado los correspondientes presupuestos.
19 actualmente Subdirección General de Inspección, las funciones de control y fiscalización de las subvenciones que concede el CSD a federaciones y entidades deportivas Con carácter general, el CSD ha venido pagando anticipos con anterioridad a la concesión de las citadas subvenciones, al amparo de lo previsto en la Base Sexta.1 de la Orden del Ministerio de Educación y Cultura de 23 de enero de 1998, reguladora de las subvenciones a conceder por el CSD, que indica que se podrá establecer por el CSD anticipos a cuenta mensuales de las subvenciones que se otorguen. Ahora bien, esta previsión de la Orden citada debe ser interpretada obligatoriamente de modo concurrente y conforme con el artículo 81.6.a.Cuatro de la Ley General Presupuestaria, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988 de 23 de septiembre, según redacción dada por la Ley 13/1996 de 30 de diciembre (TRLGP), vigente en el periodo fiscalizado, que se refiere a subvención concedida, de modo que se refiere claramente a anticipos a librar en un momento posterior a la concesión de las subvenciones. Por tal motivo, los actos del CSD consistentes en el pago de anticipos con anterioridad a la concesión de las subvenciones constituyen un incumplimiento legal, careciendo además los mismos de una causa lógica, puesto que no se puede anticipar lo que aún no se sabe si se habrá de pagar o no En cuanto a la justificación de estas subvenciones, la disposición séptima de la Resolución del CSD de 26 de septiembre de 2002, de convocatoria de las subvenciones del ejercicio 2003, así como las Resoluciones individuales de concesión de los anticipos, establecen que estas subvenciones se deben justificar a los tres meses de su percepción. Existe un "Manual de presupuestación, seguimiento, liquidación y justificación" (en lo sucesivo "Manual del CSD") elaborado por el CSD y dirigido a las federaciones deportivas (actualizado en cada ejercicio), en el que se fija el modo de justificar los gastos subvencionados y los requisitos formales que deben reunir los documentos justificativos. Comentarios a las alegaciones: Las alegaciones del CSD minimizan la importancia del Manual citado en este punto, considerándolo como un simple instrumento de información a una Subdirección General y sin que forme parte del operador jurídico aplicable a la justificación de la subvención. Hay que señalar que el citado Manual fue remitido a las federaciones deportivas con la naturaleza de instrucciones a cumplir obligatoriamente en la gestión de las subvenciones del CSD. Como es evidente, la normativa general en materia de subvenciones no
20 puede descender al detalle en todos los casos, debiendo integrarse por tanto con los requisitos especificados y las instrucciones dictadas por las entidades concedentes de las subvenciones, bien en las Resoluciones de concesión o bien mediante actos separados, como puede ser este Manual. Sin perjuicio del significado que las alegaciones atribuyan al término operador jurídico aplicable, el Tribunal considera que este Manual forma parte ineludible y relevante del sistema de gestión de las subvenciones del CSD, constituyendo las alegaciones una desautorización incomprensible de las normas de procedimiento exigidas por el propio CSD a las federaciones deportivas. Por último hay que remarcar que, contrariamente a lo asegurado en alegaciones, este Manual sí se refiere al modo de justificación de las subvenciones, lo que incluso se deduce de su propio título Salvo los aspectos generales antes mencionados, y los que se deducen de la fiscalización de las subvenciones concedidas a la RFEF, el Tribunal no ha extendido sus comprobaciones a las demás circunstancias y supuestos concurrentes en la gestión de estas subvenciones, por exceder del ámbito previsto en las Directrices Técnicas de la fiscalización Las subvenciones concedidas a la RFEF en los años 2002 y 2003, relativas a esta línea de subvenciones, se expresan en el cuadro 1, parte a), con indicación de los programas presupuestarios del CSD que las financian y las actividades de destino Para la fiscalización de estas subvenciones, se han analizado por el Tribunal los procedimientos de gestión seguidos en la convocatoria, en la concesión y en la justificación de las mismas. El trabajo se ha realizado primeramente mediante el examen de los antecedentes y de la información obtenida in situ en el CSD, continuando posteriormente los trabajos en la sede de la RFEF. Los resultados más relevantes se exponen a continuación (las tres subvenciones de escasa importancia relativa, gestionadas por la Subdirección General de Cooperación Deportiva y Deporte Paralímpico del CSD, se analizan separadamente al final del subapartado). Convocatoria y concesión, ejercicio En el ejercicio 2002, por el CSD no se aprobó la pertinente Resolución de convocatoria de las subvenciones. El procedimiento seguido fue el de remitir el Director

References: artículo 28
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Resolución 
 artículo 44
 artículo 81
 artículo 81
 artículo 8
 Real Decreto 
 artículo 81
 Real Decreto 
 Resolución 
 Resolución