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Timestamp: 2016-10-25 22:45:35+00:00

Document:
2A.295/2001 (06.11.2001)
2A.295/2001/mks
M�ller, Yersin, Merkli und Gerichtsschreiber H�berli.
1. A.________ AG, 2. B.________ AG, 3. C.________ AG, 4. D.________ AG, 5. E.________ AG, 6. F.________ AG, 7. G.________ AG, 8. H.________ Co., 9. I.________ SA,
Beschwerdef�hrer, alle vertreten durch F�rsprecher Beat Hodler, Elfenstrasse 19, Bern
Bundesamt f�r Landwirtschaft, Rekurskommission des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartements,
Art. 19 Abs. 1 lit. a Schlachtviehverordnung (Zuteilung von
Zollkontingenten f�r die Einfuhr von Rindfleisch), hat sich ergeben:
A.- Am 1. Januar 1999 sind das Bundesgesetz vom 29. April 1998 �ber die Landwirtschaft (LwG; SR 910. 1) und verschiedene dazugeh�rige Ausf�hrungserlasse in Kraft getreten, darunter die Verordnung vom 7. Dezember 1998 �ber den Schlachtvieh- und Fleischmarkt (Schlachtviehverordnung, SV; SR 916. 341). Mit den neuen Erlassen wurde unter anderem die Zuteilung der Zollkontingente f�r Schlachtvieh und Fleisch neu geregelt (vgl. Art. 48 LwG und Art. 16 ff. SV).
Das Teilzollkontingent Nr. 5.7, unter welches die Einfuhr von Rindfleisch f�llt, wurde erstmals f�r die Kontingentsperiode 2001 nach neuem Recht vergeben (Art. 39 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 lit. g und Abs. 2 lit. a SV): Am 28. November 2000 er�ffnete das Bundesamt f�r Landwirtschaft den im Lebensmittelhandel t�tigen Betrieben A.________ AG, B.________ AG, C.________ AG, D.________ AG, E.________ AG, F.________ AG, G.________ AG, H.________ Co., I.________ SA und J.________ AG je den individuellen Zollkontingentsanteil in der Kategorie "Fleisch und Schlachtnebenprodukte von Tieren der Rindviehgattung ohne zugeschnittene Rindsbinden". Weil die Genannten allesamt massiv kleinere Anteile erhielten als in den vorangegangenen Jahren, beschwerten sie sich gemeinsam erfolglos bei der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartements.
B.- Am 20. Juni 2001 haben die A.________ AG, die B.________ AG, die C.________ AG, die D.________ AG, die E.________ AG, die F.________ AG, die G.________ AG, die H.________ Co., die I.________ SA und die J.________ AG gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht mit dem Antrag, den Entscheid der Eidgen�ssischen Rekurskommission aufzuheben (Ziff. 1) und festzustellen, dass Art. 19 Abs. 1 lit. a SV gegen Art. 48 LwG verstosse und mithin gesetzwidrig sei (Ziff. 2). Weiter sei das Bundesamt f�r Landwirtschaft anzuweisen, den Beschwerdef�hrern f�r die Periode 2001 Zollkontingente f�r Rindsnierst�cke in einer H�he zuzuteilen, welche den Kriterien von Art. 48 LwG entspreche (Ziff. 3).
Das Bundesamt f�r Landwirtschaft beantragt Abweisung der Beschwerde, w�hrend die Rekurskommission des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartements auf Stellungnahme verzichtet.
1.- a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen eine auf �ffentliches Recht des Bundes gest�tzte Verf�gung im Sinne von Art. 5 VwVG (SR 172. 021), die von einer eidgen�ssischen Rekurskommission als Vorinstanz nach Art. 98 lit. e OG erlassen wurde. Ein Ausschlussgrund gem�ss Art. 99 - 102 OG liegt nicht vor. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist damit zul�ssig.
b) Gem�ss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verf�gung ber�hrt wird und ein schutzw�rdiges Interesse an deren Aufhebung oder �nderung hat. Im allgemeinen ist ein Interesse im Sinne dieser Bestimmung nur schutzw�rdig, wenn der Beschwerdef�hrer nicht bloss beim Einreichen der Beschwerde, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsf�llung ein aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung oder �nderung der angefochtenen Verf�gung hat (BGE 111 Ib 56 E. 2a S. 58 f. mit Hinweisen). Nachdem vorliegend die Kontingente f�r die Periode 2001 streitig sind, erscheint fraglich, ob die Beschwerdef�hrer im jetzigen Zeitpunkt noch �ber ein aktuelles Interesse an einer h�heren Zuteilung verf�gen.
Letztlich kann dies jedoch offen bleiben, verzichtet das Bundesgericht doch ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen grunds�tzlichen Fragen jeweils unter gleichen oder �hnlichen Umst�nden wieder stellen k�nnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine h�chstrichterliche Pr�fung stattfinden k�nnte (BGE 126 I 250 E. 1b S. 252; 111 Ib 56 E. 2b S. 59, je mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erf�llt:
Es erscheint unwahrscheinlich, dass das Bundesgericht je in der Lage w�re, vor Ablauf der streitbetroffenen Kontingentsperiode zu entscheiden (vgl. auch Art. 21 Abs. 2 SV). Die Frage der Gesetzm�ssigkeit von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV ist zudem von grunds�tzlicher Bedeutung, weshalb nach dem Gesagten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten ist.
Unzul�ssig ist jedoch das Rechtsbegehren, es sei die Gesetzwidrigkeit von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV festzustellen (Ziff. 2): Das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist auf den individuellen Rechtsschutz ausgerichtet (vgl.
Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG) und kennt keine abstrakte Normenkontrolle (vgl. BGE 112 Ia 180 E. 2c S. 185 f. mit Hinweisen; 121 II 473 E. 2b S. 478), weshalb die Gesetzm�ssigkeit der den angefochtenen Zuteilungen zugrunde liegenden Verordnungsbestimmung nur vorfrageweise zu pr�fen ist.
c) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts ger�gt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Hat jedoch - wie hier - eine richterliche Beh�rde als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften festgestellt, ist das Bundesgericht an die Sachverhaltsfeststellung gebunden (Art. 105 Abs. 2 OG). Es wendet im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an, ist an die von den Parteien vorgebrachten Begr�ndungen nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1 OG) und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gr�nden gutheissen oder abweisen (BGE 117 Ib 114 E. 4a S. 117 mit Hinweisen).
2.- a) Infolge des Beitritts der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Welthandelsorganisation (WTO) per 1. Juli 1995 und der Ratifizierung der entsprechenden GATT/WTO-�bereinkommen (Abkommen vom 15. April 1994 zur Errichtung der Welthandelsorganisation; SR 0.632. 20) bedurfte das nationale Recht in verschiedenen Bereichen der Anpassung (vgl. die Botschaft des Bundesrats vom 19. September 1994 zu den f�r die Ratifizierung der GATT/WTO-�bereinkommen [Uruguay-Runde] notwendigen Rechtsanpassungen [GATT-Botschaft 2], BBl 1994 IV 950 ff.). So verpflichtete das �bereinkommen �ber die Landwirtschaft (Anhang 1A.3 zum Abkommen; AS 1995 S. 2150) im Bereich des Marktzutritts namentlich zur Tarifizierung aller nicht tarif�ren Massnahmen (vgl. Art. 4) und verlangte damit, dass die bisherigen Methoden der Einfuhrbeschr�nkung - insbesondere die mengenm�ssige Einfuhrbeschr�nkung f�r gewisse Produkte sowie das "Dreiphasensystem" - durch Z�lle ersetzt werden (Botschaft des Bundesrats vom 19. September 1994 zur Genehmigung der GATT/WTO-�bereinkommen [Uruguay-Runde; GATT-Botschaft 1], BBl 1994 IV 149). Die Menge der eingef�hrten Agrarprodukte kann deshalb nicht mehr direkt, sondern nur noch indirekt �ber die Festsetzung von Zollans�tzen gelenkt werden (vgl. Ren� Rhinow/Gerhard Schmid/ Giovanni Biaggini, �ffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, S. 590 f.). Dabei m�ssen die gegenw�rtigen Marktzutrittsm�glichkeiten zu den Bedingungen und f�r die durchschnittlichen Importmengen der Jahre 1986/88 gewahrt bleiben (GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 150; vgl. zum Ganzen:
Richard Senti, WTO - System und Funktionsweise der Welthandelsordnung, Z�rich 2000, Rz. 1016 ff.).
b) Das Landwirtschaftsgesetz bestimmt in Art. 17, dass bei der Festsetzung der Einfuhrz�lle die Versorgungslage im Inland und die Absatzm�glichkeiten f�r gleichartige inl�ndische Erzeugnisse zu ber�cksichtigen sind. Dabei sind die welthandelsrechtlichen Rahmenbedingungen zu respektieren (insbesondere die Verpflichtung zu Konsolidierung und schrittweiser Senkung der Agrarz�lle; GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 149). Als Instrumente zur Lenkung der Importe stehen dem Bund insbesondere der Schwellenpreis (Art. 20 LwG; vgl. GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1072 ff.) und die Zollkontingente (Art. 21 LwG) zur Verf�gung. Bei Letzteren wird die Warenmenge bestimmt, welche zu einem vorteilhaften Zollansatz in die Schweiz eingef�hrt werden kann; f�r den Import einer zus�tzlichen Menge muss regelm�ssig ein bedeutend h�herer Zoll bezahlt werden, der gew�hnlich prohibitive Wirkung hat. Bei der Bestimmung der Zollkontingente ist der Bund nicht frei, dienen diese doch den ausl�ndischen Produzenten zum staatsvertraglich vereinbarten Marktzutritt (GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 150): Sowohl die minimale Menge, welche zum privilegierten Satz importiert werden kann, als auch das Maximalniveau der erlaubten Grenzbelastung f�r Einfuhren innerhalb und ausserhalb der Zollkontingente sind im Rahmen der GATT-Verhandlungen bestimmt worden (GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1005 f., 1074); im Anhang des Protokolls von Marrakesch zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen vom 15. April 1994 (AS 1995 S. 2148) sind die massgebenden Konzessions- und Verpflichtungslisten f�r Agrar- und Industrieprodukte enthalten (f�r die Schweiz sog.
"Liste-LIX Schweiz-Liechtenstein"; vgl. GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1011 f.; Botschaft des Bundesrats vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002], BBl 1996 IV 116; Anhang 2 zum Zolltarifgesetz vom 9. Oktober 1986 [ZTG; SR. 632. 10] und Anhang 4 zur Allgemeinen Verordnung vom 7. Dezember 1998 �ber die Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen [Agrareinfuhrverordnung, AEV; SR 916. 01]).
c) Die Verteilung der Zollkontingente ist im internationalen Recht nicht geregelt; dies ist Sache der innerstaatlichen Gesetzgebung. Das Schweizer Recht kennt verschiedene Kriterien, nach welchen die Zollkontingente auf die einzelnen Bewerber verteilt werden k�nnen, so unter anderen jenes der "Inlandleistung" (Art. 22 Abs. 2 lit. b LwG). Diese Letztere bildet den massgebenden Ankn�pfungspunkt f�r die Zuteilung der Zollkontingentsanteile beim "Schlachtvieh und Fleisch", indem grunds�tzlich auf die "Zahl der geschlachteten inl�ndischen Tiere" abzustellen ist (Art. 48 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat "kann" indessen Ausnahmen vorsehen und die Zahl der freien K�ufe ab �ffentlichen M�rkten (Art. 48 Abs. 2 lit. a LwG), die Menge zugeschnittener, eingesalzener Binden von inl�ndischen Tieren (Art. 48 Abs. 2 lit. b LwG) oder die Menge bestimmter kontrollierter Zuk�ufe ab inl�ndischen Schlachth�fen ber�cksichtigen (Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG). Die Inlandleistung der einzelnen Bewerber ist dabei so zu erfassen und zu kontrollieren, dass dasselbe (inl�ndische) Tier oder dieselben Teile eines (inl�ndischen) Tieres nur einmal angerechnet werden (Art. 48 Abs. 3 LwG). Die Zuteilung der Zollkontingentsanteile f�r Fleisch ist in der Schlachtviehverordnung n�her geregelt. Deren Art. 19 Abs. 1 lit. a sieht f�r Fleisch und Schlachtnebenprodukte von "Tieren der Rindviehgattung" (ohne zugeschnittene Rindsbinden) drei verschiedene Arten von Inlandleistungen vor, die je w�hrend der Bemessungsperiode (vgl. Art. 17 SV) und bez�glich inl�ndischer Tiere erbracht worden sein m�ssen, um einen Anspruch zu begr�nden: Zu 90 Prozent erfolgt die Zuteilung nach der Zahl der beschauten Schlachtungen (Ziff. 1), zu f�nf Prozent nach der Zahl der freien K�ufe ab �berwachten �ffentlichen M�rkten (Ziff. 2) und zu f�nf Prozent nach der Menge der Zuk�ufe von Nierst�cken (mit oder ohne Knochen) ab Schlachtbetrieben (Ziff. 3). Damit �berhaupt Anspruch auf einen Anteil am fraglichen Zollkontingent besteht, muss die Inlandleistung des Betriebs das in Art. 18 SV bestimmte Minimum erreichen:
Schlachtgewicht von acht Tonnen (lit. a), 100 gekaufte Tiere (lit. f) bzw. Zukauf von Nierst�cken im Gesamtgewicht von einer Tonne (lit. g). Erf�llt ein Ansprecher (eine) diese(r) Voraussetzungen, so bemisst sich sein Anteil am Zollkontingent nach dem Verh�ltnis zwischen der gesamten rechtm�ssig geltend gemachten Inlandleistung einerseits und seiner eigenen Leistung andererseits (Art. 16 SV).
d) Die geltende Ordnung unterscheidet sich wesentlich von der fr�heren Regelung: Die alte Schlachtviehverordnung vom 22. M�rz 1989 (aSV; AS 1989 S. 588) teilte die verschiedenen Zollkontingente nach einem f�r jede Warengattung fest bestimmten Schl�ssel in Gruppenkontingente auf; das Kontingent f�r Nierst�cke und "High-Quality-Beef" kam zu 84 Prozent den Metzgereibetrieben, zu sechs Prozent den Schlachtviehhandelsfirmen und zu zehn Prozent den Lebensmittelhandelsfirmen zugute (Art. 13 Abs. 3 aSV in der Fassung vom 17. Mai 1995; AS 1995 S. 2054). Die Verteilung der Kontingente innerhalb der Wirtschaftsgruppen auf die einzelnen Berechtigten richtete sich alsdann nach deren Anteil am Total der gesetzlichen "Kontingentsgrundlagen" (Art. 14 Abs. 1 aSV). Diese Anspruchsvoraussetzungen waren f�r jede der Wirtschaftsgruppen (vgl. Art. 8 aSV) unterschiedlich umschrieben und teilweise �usserst kompliziert zu handhaben (vgl. insb. Art. 31 aSV). Anders als das geltende Recht kn�pften sie nicht ausschliesslich bei der Inlandleistung an, sondern ber�cksichtigten f�r die Verteilung der Kontingentsanteile auch die Importe. Im Bereich der Nierst�cke liegt der Hauptunterschied zum heutigen System jedoch darin, dass den Zuk�ufen wesentlich mehr Bedeutung zukam: Es wurde das ganze Gruppenkontingent der Lebensmittelhandelsfirmen nach Massgabe der zugekauften und importierten Menge verteilt (Art. 43 aSV) und immerhin noch 40 Prozent jenes der Metzgereibetriebe (Art. 31 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 aSV).
3.- a) Die Beschwerdef�hrer fechten die zahlenm�ssige Berechnung der ihr aufgrund des geltenden Rechts zugeteilten Zollkontingente nicht an. Dagegen r�gen sie, die Gewichtung der Kriterien, nach welchen gem�ss Art. 19 Abs. 1 lit. a SV die Zuteilung der Zollkontingentsanteile beim Rindfleisch erfolgt, sei ungesetzlich; sie verstosse gegen Art. 48 LwG.
Das Gesetz wolle mit dieser Bestimmung verhindern, dass Metzgereien und Lebensmittelhandelsbetriebe von den Grossverteilern abh�ngig w�rden. Genau dies sei aber die Folge, wenn die Zuk�ufe von Nierst�cken gem�ss der neuen Schlachtviehverordnung nur noch mit 5 Prozent ber�cksichtigt w�rden.
Nach dem alten Recht seien �ber 40 Prozent des ganzen Zollkontingents f�r Nierst�cke und "High-Quality-Beef" gem�ss den Zuk�ufen verteilt worden. Dieses System habe die Parlamentsmehrheit bewahren wollen, welche am in den Beratungen umstrittenen Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG festgehalten habe.
b) Auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin kann das Bundesgericht Verordnungen des Bundesrats vorfrageweise auf ihre Gesetzes- und Verfassungsm�ssigkeit pr�fen. Bei unselbst�ndigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation st�tzen, pr�ft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz einger�umten Befugnisse gehalten hat.
Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht erm�chtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch �ber die Verfassungsm�ssigkeit der unselbst�ndigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum f�r die Regelung auf Verordnungsebene einger�umt, so ist dieser Spielraum nach Art. 191 BV f�r das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der �berpr�fung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen, sondern es beschr�nkt sich auf die Pr�fung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gr�nden gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 122 II 411 E. 3b S. 416 f.; 120 Ib 97 E. 3a S. 102, je mit Hinweisen). Es kann dabei namentlich pr�fen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gr�nde st�tzen l�sst oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, f�r die sich ein vern�nftiger Grund in den tats�chlichen Verh�ltnissen nicht finden l�sst, oder Unterscheidungen unterl�sst, die richtigerweise h�tten getroffen werden m�ssen (vgl. BGE 104 Ib 205 E. 3b S. 210 mit Hinweisen). F�r die Zweckm�ssigkeit der angeordneten Massnahmen tr�gt demgegen�ber der Bundesrat die Verantwortung; es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, zu untersuchen, ob die in der Verordnung getroffenen Massnahmen wirtschaftlich und agrarpolitisch zweckm�ssig sind (BGE 99 Ib 159 E. 3b S. 169).
4.-a) Der Wortlaut von Art. 48 LwG ist klar: Die Zuteilung der Zollkontingentsanteile f�r Schlachtvieh und Fleisch erfolgt grunds�tzlich nach der Zahl der geschlachteten inl�ndischen Tiere (Abs. 1), wobei der Bundesrat "Ausnahmen" nach drei zus�tzlichen Kriterien vorsehen kann (Abs. 2). Dies bedeutet, dass der Bundesrat, dort wo er es f�r angebracht h�lt, auch eines oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen weiteren Kriterien ber�cksichtigen darf; nach dem Gesetzestext ist er dazu, wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid richtig erkannt hat, nicht verpflichtet.
Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 48 LwG ergibt sich allerdings, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, der Bundesrat werde - zumindest punktuell - vom Regelfall (Verteilung gem�ss Zahl der Schlachtungen) abweichen und bestimmte Ausnahmen vorsehen; dies hat die Vorinstanz �bersehen.
b) In seinem Entwurf f�r ein neues Landwirtschaftsgesetz (Art. 46) hatte der Bundesrat vorgeschlagen, die Zollkontingentsanteile f�r grosses Schlachtvieh, K�lber, Schweine, Pferde, Schafe, Ziegen und das Fleisch dieser Gattungen ausschliesslich nach Massgabe der Schlachtung inl�ndischer Tiere zuzuteilen (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 169, 323). Er strebte damit eine Vereinfachung des Systems zur Verteilung der Zollkontingente an (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 11, 170; vgl. auch GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1079); es sollten einfache und transparente Regeln gelten, was seines Erachtens am ehesten durch das Ankn�pfen bei den Schlachtungen gew�hrleistet war, weil deren Zahl zuverl�ssig erhoben werden k�nne. Ein entsprechendes Vorgehen schliesse aus, dass es via Kettengesch�fte zu Doppelz�hlungen und Missbr�uchen komme, den Hauptproblemen der alten Regelung (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 169 f.; AB 1998 S 142 [Delamuraz]). Weiter w�rden sich die Einfuhrrechte auf die Schlachtbetriebe konzentrieren, womit importiertes und einheimisches Fleisch durch die gleichen Absatzkan�le fliesse, weil die mit der Weiterverarbeitung befassten Betriebe ihren Fleischbedarf bei den Schlachth�fen deckten. So k�nne auf der untersten Verarbeitungsstufe eine Mischrechnung erfolgen und es seien Transparenz, Wettbewerb und Einfachheit des Systems sichergestellt (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 170). Diese �berlegungen des Bundesrats stiessen im Parlament grunds�tzlich auf breite Zustimmung.
In den Beratungen konnten sich dennoch die drei genannten Ausnahmen durchsetzen: Die R�te beschlossen, dass neben der Zahl der geschlachteten Tiere ausnahmsweise auch die (freien) K�ufe ab �ffentlichen M�rkten, die Menge zugeschnittener, eingesalzener Binden von inl�ndischen Tieren und die Menge bestimmter kontrollierter Zuk�ufe ab inl�ndischen Schlachth�fen ber�cksichtigt werden k�nnen (AB 1997 N 2050 f.; 1998 S 138 ff., 341 ff.; N 298 ff., 637; vgl. oben E. 2c). Die ersten beiden Ausnahmen von der Regel waren weitgehend unbestritten. Zum einen wurde in der Abr�umung der �ffentlichen Viehm�rkte eine valable Inlandleistung gesehen, welche die Zuteilung eines Anteils am wirtschaftlich interessanten Zollkontingent rechtfertige. Zum anderen sollte den besonderen Bed�rfnissen im Bereich der Trocken- und Bindefleischherstellung Rechnung getragen werden. Bis zuletzt umstritten war demgegen�ber die vorliegend interessierende dritte Ausnahmebestimmung betreffend die Zuk�ufe ab inl�ndischen Schlachth�fen. Die kritischen Stimmen im Parlament sahen im blossen Zukauf von Fleisch keine eigentliche Inlandleistung, weil der K�ufer - im Unterschied zum Besitzer des geschlachteten Tieres, der dieses ganz verwerten m�sse - nur gerade bestimmte, von ihm ben�tigte St�cke einkaufe; es sei verfehlt, dem K�ufer hierf�r Anteile am Zollkontingent zuzuteilen (vgl. AB 1998 S 140 [Plattner], 343 [Sch�le]; N 300 [F�ssler]). Zudem bestanden - aufgrund der Erfahrungen mit der bisher geltenden Regelung - Bedenken im Hinblick auf die Kontrollierbarkeit dieses Kriteriums und die drohende Missbrauchsgefahr. Die Bef�rworter, welche sich letztlich durchsetzten, wollten vor allem die kleinen und mittleren (Metzgerei-)Betriebe sch�tzen; diese w�rden nach der vom Bundesrat vorgeschlagenen L�sung s�mtlicher lukrativen Kontingente verlustig gehen, falls sie nicht selbst ganze Tiere zum Schlachten bringen (vgl. AB 1998 N 299 [Widrig], 300 [Bonny]; S 341 [B�ttiker]). Zudem strebten sie an, eine weitere Konzentration der Kontingentsanteile auf die Grossverteiler zu verhindern (vgl. insb. AB 1998 S 141 [Onken]). Ferner sorgten sie sich um die Versorgung der Rand- und Tourismusregionen mit Edelst�cken, weil sich in diesen Teilen der Schweiz keine Schlachth�fe bef�nden (vgl. AB 1997 N 2051 [Frey]; 1998 S 141 [Maissen]; N 300 [Gusset]). Zwar kam in den Beratungen deutlich zum Ausdruck, dass es Sache des Bundesrats sein w�rde, die Einzelheiten der Kontingentsverteilung zu regeln, und dass ihm dabei bewusst eine grosse Freiheit einger�umt wurde (vgl. AB 1998 S 142 [B�ttiker], 342 [Onken]; N 300 [Wyss]; 1997 N 2051 [Frey]). Das Parlament ging jedoch nicht davon aus, dass der Bundesrat v�llig frei werde entscheiden k�nnen, ob er die gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen �berhaupt umsetzen will; aus den einschl�gigen Voten ergibt sich zumindest implizit, dass in jenen Bereichen der Fleischproduktion, welche Anlass f�r die Ausnahmebestimmungen gegeben haben, auf Verordnungsstufe eine den urs�chlichen Anliegen entsprechende Regelung erwartet wurde.
c) Dies erscheint denn auch unter teleologischen Gesichtspunkten das richtige Verst�ndnis von Art. 48 LwG zu sein: Der Gesetzgeber wollte durch die Neuregelung, wie die Vorinstanz zu Recht festh�lt, prim�r den Unzul�nglichkeiten begegnen, mit denen das bisherige System der Verteilung der Zollkontingente behaftet war. Die Ausnahmen, welche der Gesetzgeber f�r die K�ufe ab �ffentlichen Viehm�rkten und f�r die Produktion von Trockenfleisch eingef�gt hat, betreffen jedoch besondere strukturelle Gegebenheiten im Bereich der Fleischproduktion, denen, wie die deutlichen Voten in den R�ten zeigen, einiges Gewicht zukommt. Deshalb ist ohne weiteres davon auszugehen, dass es trotz der "Kann-Formel" in Art. 48 Abs. 2 LwG nicht vollumf�nglich in das Ermessen des Bundesrats gestellt ist, ob er diesen (klar umrissenen) Kriterien in gewissem Umfang Rechnung tragen will. Aus systematischen Gr�nden muss dasselbe f�r die im gleichen Zug geregelten "bestimmten kontrollierten Zuk�ufe" gelten, mit welchen der Gesetzgeber eine Ausnahmebestimmung f�r die Nierst�cke (von Rindern) schaffen wollte.
5.- Alle drei gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen betreffen vornehmlich Aspekte der Kalb- und Rindfleischproduktion.
Demnach hatte der Bundesrat zumindest bei der Zuteilung der Zollkontingentsanteile f�r Fleisch von "Tieren der Rindviehgattung" den Ausnahmekatalog von Art. 48 Abs. 2 LwG zu beachten.
a) Er tat dies, indem er neben der Zahl der Schlachtungen zus�tzlich (im Umfang von je 5 Prozent) auch die K�ufe von Schlachtvieh ab �ffentlichen M�rkten sowie die Zuk�ufe von Nierst�cken ber�cksichtigte (Art. 19 Abs. 1 lit. a) und f�r die Rindsbinden eine eigene, von der Zahl der Schlachtungen g�nzlich unabh�ngige Regelung traf (Art. 19 Abs. 1 lit. b SV). Die Beschwerdef�hrer, die bisher als Lebensmittelh�ndler an einem Gruppenkontingent von 10 Prozent des Gesamtkontingents f�r Nierst�cke und "High-Quality-Beef" beteiligt waren (vgl. oben E. 2d), werden durch die neue Regelung deutlich schlechter gestellt; weil sie offensichtlich keine eigenen Tiere schlachten, macht ihr Anteil am Zollkontingent nach eigenen Angaben nur noch etwa zehn Prozent der fr�heren Menge aus. Diese Tatsache l�sst indessen die Regelung von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV nicht gesetzwidrig erscheinen.
b) Der Systemwechsel bei der Kontingentsverteilung ist vom Gesetzgeber beschlossen worden, um den Schw�chen des alten Rechts zu begegnen; die st�rkere Konzentration der Importe auf die Schlachtbetriebe ist keine unerwartete Folge der Gesetzes�nderung, sondern war gewollt (vgl. oben E. 4b).
Das Parlament war sich bewusst, dass dies finanzielle Nachteile f�r die Wirtschaftszweige mit sich bringt, welche bis anhin dank Gruppenkontingenten �ber g�nstige Importm�glichkeiten verf�gten und diese nun aufgrund der neuen Regelung verlieren. Indem es die Ausnahme betreffend Zuk�ufe ins Gesetz aufnahm, hat es zwar den Anliegen jener Metzger und Fleischh�ndler Rechnung getragen, welche keine ganzen Tiere kaufen und schlachten lassen und deshalb keine Kontingentsanteile erhalten. Es hat jedoch auf eine griffigere Formulierung der Bestimmung verzichtet, trotz Kenntnis der weitreichenden Konsequenzen, welche der Systemwechsel f�r diese Interessengruppe zeitigt; insbesondere hat es auch einen Antrag verworfen, welcher das Kriterium der Zuk�ufe jenem der Schlachtungen gleichstellen wollte (AB 1997 N 2050 f.).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer sind in den R�ten nie konkrete Vorstellungen dar�ber ge�ussert worden, in welchem Masse k�nftig die Menge der Zuk�ufe f�r die Verteilung des Zollkontingents ber�cksichtigt werden sollte.
Ebenso wenig ist erkennbar zum Ausdruck gebracht worden, dies solle ungef�hr im gleichen Umfang geschehen, wie es nach der bisherigen Regelung der Fall gewesen sei. Im Gegenteil:
Selbst die Bef�rworter der Ausnahmebestimmung haben betont, dass mit deren Annahme nicht eine Beibehaltung des Status quo bezweckt werde (AB 1998 S 139 [B�ttiker], 141 [Onken]). Dem Bundesrat wurde mit der Formulierung von Art. 48 LwG bewusst ein weites Ermessen f�r die Regelung der Einzelheiten der Kontingentsverteilung belassen (vgl. insb.
AB 1998 S 142 [B�ttiker]). Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG gew�hrt dem Verordnungsgeber mithin sowohl unter grammatikalischen wie auch unter historischen Gesichtspunkten einen grossen Spielraum. Es ist alsdann Aufgabe des Bundesrats, aufgrund der ihm delegierten Kompetenzen ein System f�r die Verteilung der Kontingentsanteile zu schaffen und die hierzu notwendigen Wertungen vorzunehmen. Dabei ist durchaus denkbar, dass eine andere L�sung, welche die Zuk�ufe verst�rkt oder allenfalls nicht stereotyp, sondern mit einer nach Regionen oder nach Art der Betriebe unterschiedlichen Gewichtung ber�cksichtigen w�rde, den Intentionen des Gesetzgebers besser entspr�che. Es ist jedoch nicht Sache des Bundesgerichts, die Zweckm�ssigkeit der getroffenen Regelung zu beurteilen (vgl. E. 3b).
c) Nach dem Gesagten sprengt die streitige Verordnungsbestimmung den Rahmen der gesetzlichen Delegation nicht, auch wenn sie den Zuk�ufen von Nierst�cken f�r die Zuteilung der Kontingentsanteile nur wenig Gewicht einr�umt; eine Verletzung von Verfassungsrecht ist weder geltend gemacht noch ersichtlich. Demnach ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unbegr�ndet, soweit darauf einzutreten ist.
6.- Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdef�hrern kostenpflichtig; die Gerichtskosten sind ihnen unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und Abs. 7 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Parteientsch�digung ist keine auszurichten (Art. 159 OG).
2.- Die Gerichtsgeb�hr von insgesamt Fr. 8'000.-- wird den Beschwerdef�hrern unter Solidarhaft auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern, dem Bundesamt f�r Landwirtschaft und der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartements schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 19
 Art. 48
 Art. 16
 Art. 14
 Art. 19
 Art. 48
 Art. 48
 Art. 5
 Art. 98
 Art. 99
 Art. 103
 Art. 21
 Art. 19
 Art. 19

Art. 97
 Art. 5
 BGE 
 Art. 4
 Art. 17
 Art. 19
 Art. 17
 Art. 18
 Art. 8
 Art. 31
 Art. 19
 Art. 48
 Art. 48
 Art. 191
 Art. 9
 BGE 
 Art. 48
 Art. 48
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 Art. 48
 Art. 48
 Art. 19
 Art. 48
 Art. 48
 Art. 153
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