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Timestamp: 2019-10-14 08:34:58+00:00

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Gaceta: LXIV/1SPO-97/90596
De las senadoras y los senadores, con aval del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con proyecto de decreto que adiciona un inciso k al artículo 72, y la fracción II bis al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Propone que los proyectos de ley o decretos aprobados por una de las cámaras del Congreso de la Unión que pasen para su revisión a la otra, puedan ser objeto de acción de control preventivo de constitucionalidad del que conocerá la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
El objetivo es aumentar las opciones de control constitucional dentro de nuestro sistema jurídico a efecto de contar con uno que, a diferencia de los que actualmente se cuenta, pueda implementarse antes de la entrada en vigor de leyes o tratados que pudieran reñir con los principios constitucionales.
SEN. MARTÍ BATRES GUADARRAMA
CÁMARA DE SENADORES DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN
EN LA LXIV LEGISLATURA.
Quienes suscribimos, Senadoras y Senadores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en esta LXIV Legislatura del H. Congreso de la Unión y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, 72 Y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 8, numeral 1, fracción I; y 164, párrafo 3, del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración del Pleno la Iniciativa con Aval de Grupo siguiente: INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL CUAL SE ADICIONAN EL INCISO K AL ARTÍCULO 72, Y LA FRACCIÓN II BIS AL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE CONTROL PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDAD, de acuerdo a lo siguiente:
El Congreso de la Unión tiene atribuciones claras otorgadas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para iniciar procedimientos de reformas o adiciones a la propia carta magna, en los términos de lo señalado por su artículo 135 que establece:
Art. 135.- La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México.
El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
Así mismo, como es ampliamente sabido, el artículo 71 dota de la atribución de iniciar el procedimiento legislativo tanto a senadoras y senadores del Congreso de la Unión como a otros actores, en tanto que el artículo 72 establece que las iniciativas de reformas o adiciones pueden ser presentadas en cualquiera de las cámaras del Congreso. A este propósito, tales dispositivos de la ley fundamental establecen:
Art. 71.- El derecho de iniciar leyes o decretos compete:
I.- …
II.- A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión;
III.- a IV.- …
Art 72.- …
A.- a G.- …
H.- La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.
A lo largo de su excelsa obra jurídica, el maestro Héctor Fix-Zamudio sostuvo que el concepto genérico de la defensa de la Constitución contempla dos sectores: el de la protección de la Constitución propiamente dicha, y el de las garantías individuales, y que, es en el primero de estos sectores o categorías en el que se encuentran insitos los controles constitucionales a que aluden las fracciones I y II del artículo 105 de nuestra ley fundamental, es decir, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad respectivamente, que, junto con el juicio de amparo, se constituyen en los pilares mediante los cuales la Suprema Corte ha defendido la vigencia de los dispositivos constitucionales. [*]
La idea de esta propuesta, es aumentar las opciones de control constitucional dentro de nuestro sistema jurídico a efecto de contar con uno que, a diferencia de los aquí mencionados, pueda implementarse antes de la entrada en vigor de leyes o tratados que pudieran reñir con los principios constitucionales, ya que todos los controles actuales son “de los denominados a posteriori o sancionadores, y que se caracterizan porque están dirigidos a verificar la compatibilidad constitucional de los instrumentos normativos definitivos”. [*]
La puesta en marcha de una figura como esta, implicaría la participación del Poder Judicial e el procedimiento legislativo. Así como ya el Ejecutivo participa del mismo mediante la posibilidad de devolver con sus observaciones al Congreso de la Unión los proyectos de ley o decreto que éste le remita para su sanción, promulgación y publicación, así también, estaríamos abriendo la puerta para que el otro de los poderes de la Unión, también pudiera participar el la confección de las leyes.
Sin embargo, la participación de la Suprema Corte en el procedimiento legislativo, sería de manera ocasional, solo cuando de revisar la constitucionalidad de las normas se trate, y solo cuando se lo solicite al menos el treinta y tres porciento de los legisladores integrantes de alguna de las cámaras del Congreso de la Unión o bien del Senado de la República para el caso de ratificación de tratados internacionales. Es decir, no se trata de hacer participar siempre o de manera permanente a la Suprema Corte en el procedimiento legislativo, sino de que tenga la oportunidad de hacerlo, cuando a juicio de un grupo relevante de legisladores haya elementos para valorar que el proyecto ya aprobado por alguna de las cámaras pudiere revestir vicios de inconstitucionalidad.
En este tenor, la propuesta que aquí presentamos persigue dos grandes objetivos, primero, contar con un mecanismo de control constitucional de carácter previo o preventivo, es decir, que a diferencia de los otros instrumentos de control constitucional con los que ya cuenta nuestro marco jurídico, no sea utilizable solo a posteriori y con efectos sancionadores, sino de manera ex ante y como medio para asegurar que las normas que se expida el Congreso de la Unión, sean conformes con la Constitución y por lo tanto con los tratados internacionales de los que México sea parte.
Un segundo gran objetivo de este proyecto, tiene que ver justamente con los tratados internacionales, ya que a partir de que la reforma de derechos humanos de 2011 dotó a dichos tratados en materia de derechos humanos de una jerarquía jurídica superior, es menester, contar con mecanismos que nos permitan asegurar que los que México celebre, cuenten con esa conformidad para con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El control constitucional previo, siendo un tema hasta cierto punto distante en México, no lo es entre los estudiosos del derecho constitucional y en el mundo.
En relación al control previo de constitucionalidad, Carla Huerta ha sostenido que este control “es de tipo preventivo, ya que se verifica antes de la realización del acto” [*] ; por su parte, Néstor Pedro Sagüés ha dicho que “el control preventivo de constitucionalidad de la norma tiende a eliminarla antes de que ella sea promulgada” [*] , en tanto que Humberto Nogueira Alcalá ha señalado, con mayor amplitud, que “el control preventivo de constitucionalidad es un sistema a través del cual, el tribunal o corte constitucional concreta la revisión del contenido de un proyecto de precepto legal o de reforma constitucional, como de un tratado, para determinar su conformidad con los valores, principios y reglas establecidas por la Constitución antes de integrarse al ordenamiento jurídico”. [*]
Por otra parte, tenemos también una definición interesante en Miguel Ángel Alegre Martínez, que sostiene que el control a priori es “aquella modalidad de control jurisdiccional concentrado de constitucionalidad, que tiene carácter declarativo y abstracto, y que se ejerce por parte de los tribunales constitucionales cuando les es sometido (por vía de acción, o por estar previsto en el ordenamiento con carácter preceptivo) un texto normativo, con anterioridad a su entrada en vigor”. [*]
Respecto de esta última definición, vale la pena desglosar sus elementos. En primer lugar, Alegre nos dice que el control previo es de carácter jurisdiccional, con lo que refiere al hecho de que recae en sede judicial en oposición al control político. Al someter este tipo de control a la Suprema Corte, nuestra propuesta es coincidente con el planteamiento de Alegre.
Por otra parte, señala que es de índole concentrado, es decir, contrario a difuso, lo cual implica que este tipo de determinaciones se encarguen a un único órgano que suele ser, el de mas alta jerarquía dentro de la estructura judicial, de tal suerte que también en este aspecto nuestra propuesta se ajusta al juicio de este autor.
Señala también, que la resolución es de naturaleza declarativa, y aquí sí nos separamos del autor; siguiendo a los autores anteriores, consideramos pertinente que las resoluciones a este respecto revistan el carácter de vinculantes, para que hasta por economía procesal (si así quiere verse) el texto legal se corrija antes de que sea objeto de una acción de inconstitucionalidad, que, al final del día, queda también disponible para el caso de cualesquier norma ya aprobada y publicada.
En cuanto a que el control preventivo es abstracto ni duda cabe, ya que lo que el mas alto tribunal hará, será comparar el proyecto de norma con respecto al texto fundamental de suerte tal que verifique si existe o no contravención; en este sentido, el análisis jurisdiccional se aparta de casos concretos o de disputas específicas, es decir, es opuesto al llamado control concreto, como sucede con la controversia constitucional o con el juicio de amparo mediante los cuales el juzgador resuelve sobre la conformidad de una norma respecto de la Constitución pero con motivo de un litigio concreto en el que la resolución por tanto, traerá efectos para determinados particulares o entidades; así, la acción de control preventivo constitucional que proponemos, comparte su característica de abstracción con la acción de inconstitucionalidad que ya contempla nuestro orden legal.
El autor que analizamos menciona también, que este tipo de control puede iniciarse por vía de acción o por así estar determinado en un ordenamiento; a nuestro juicio, es mejor considerar la primera fórmula, es decir, detonar el control a partir de una acción con la que cuente una minoría legislativa, una minoría pero relevante, equivalente a al menos el treinta y tres por ciento de alguna de las cámaras, o del Senado en tratándose de ratificación de tratados internacionales; la otra posibilidad, la de someter cada proyecto de ley o decreto a la revisión de la Corte haría, a nuestro juicio, mucho más largos los procedimientos legislativos que en la mayoría de los casos, no presentan duda respecto de la constitucionalidad de sus productos legislativos, de tal suerte que solo estaríamos ralentizando procedimientos parlamentarios que a simple vista no requieren control previo, máxime cuando sabemos que el control constitucional a posteriori estará siempre disponible.
Por último, nuestro autor señala que el control previo se realiza con anterioridad a la entrada en vigor del texto normativo controlado; esto efectivamente es así en nuestra propuesta toda vez que el planteamiento que hacemos considera que la acción de control preventivo pueda desplegarse a partir de que el proyecto de norma sea aprobado por la cámara de su origen, pero antes de que lo haga la revisora. La razón para proponer que este sea el momento para accionar, estriba en el hecho de que no pretendemos el despropósito que supondría el que la Corte esté revisando meros borradores, iniciativas e incluso dictámenes de comisiones legislativas cuya posibilidad de transitar todo el procedimiento legislativo sea todavía demasiado incierta, y también, por el hecho de que documentos de esta índole suelen presentar múltiples modificaciones antes de llegar a convertirse en una minuta con proyecto de decreto. Una minuta en cambio, aunque desde luego puede ser modificada por la colegisladora, presenta ya mucha mayor solidez, y no sería infrecuente que llegare a aprobarse en sus términos, lo cual la convierte en una pieza que muy probablemente se convierta tal cual en norma de aplicación general. De cualquier manera, de ser el caso, desde luego que la modificaciones que la revisora hiciera y devolviese a la de origen, también podrían ser motivo de acción de control previo.
Así las cosas, estamos proponiendo crear la figura de la acción de control preventivo de constitucionalidad, a efecto de que, cuando una de las cámaras de Congreso de la Unión apruebe un proyecto de ley o decreto que para al menos un treinta y tres porciento de las y los legisladores de cualquiera de las cámaras, ya sea la que lo emite o la que lo recibe, pudiera contener vicios de inconstitucionalidad, antes de ponerlo a discusión en el Pleno de la revisora, puedan suspender el procedimiento legislativo interponiendo este recurso ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a efecto de que esta se pronuncie sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la misma.
Considerando que la interposición de este recurso suspende el procedimiento legislativo, es importante contemplar, como lo hacemos en la propuesta, que la Suprema Corte deba resolver el asunto en breve término, para en su caso, continuar con el procedimiento legislativo.
Ahora bien, el efecto que la resolución tenga sobre el procedimiento será, que si se considera total o parcialmente inconstitucional el proyecto, el mismo deba ser sometido de nuevo a la consideración de la cámara de origen a efecto de que modifique el proyecto o las partes del mismo que la Suprema Corte haya valorado como inconstitucional, de suerte tal, que de no hacerse las modificaciones correspondientes, el proyecto no podrá continuar con su trámite legislativo. En este sentido, las resoluciones de la Corte en esta materia serán totalmente obligatorias, es decir, no se trata de meras opiniones, se trata de resoluciones con efectos plenamente vinculantes para el órgano controlado, es decir, para el Congreso de la Unión, que quedará obligado a modificar los preceptos del proyecto que haya sido calificados de inconstitucionales, o bien, desistir en definitiva de continuar con el trámite legislativo.
En tratándose de la ratificación de los tratados internacionales que el Ejecutivo de la Unión ponga a consideración del Senado de la República, y considerando que la Constitución dispone que esta es una facultad exclusiva de la Cámara de Senadores, la interposición de la acción de control preventivo de constitucionalidad recaerá en el equivalente de al menos el treinta y tres porciento de los y las integrantes de dicha cámara; esto es, las y los integrantes de la Cámara de Diputados no estarían facultados para interponer la acción en relación con los tratados internacionales.
Respecto de la necesidad de que los tratados internacionales sean revisados por la Corte antes de su ratificación, coincidimos con lo que señala Eduardo Andrade Sánchez en el sentido de que con “los tratados internacionales se presenta en nuestro país un problema no suficientemente analizado que deriva del hecho de que los tratados se formalizan con la intervención del Poder Ejecutivo y solamente una de las cámaras del Legislativo. Ciertamente el Poder Judicial puede ejercer un control de constitucionalidad pero este es posterior a la entrada en vigor del instrumento internacional y ello da pie a problemas de complejidad jurídica y a serias dificultades políticas. [...] El control previo de constitucionalidad de los tratados evitaría conflictos al establecerse con anterioridad a la firma del acuerdo, la posibilidad de que el mismo significara una violación Constitucional, cuya corrección futura implicaría la posible imposición de sanciones al país”. [*] Así mismo, Aurora Basterra ha señalado que “en el caso del control sucesivo el Estado habrá de hacer frente a su responsabilidad internacional, pudiendo crearse situaciones complejas y delicadas que pueden evitarse merced al control previo”. [*]
“El control previo de constitucionalidad permitiría la intervención del Poder Judicial con la finalidad de garantizar que las obligaciones contraídas por México resulten siempre acordes con nuestro régimen constitucional, evitando de esta manera la posibilidad de incumplir un tratado o convención en virtud de una declaración de inconstitucionalidad efectuada a posteriori cuyos efectos, como hemos indicado, no se han analizado suficientemente por la doctrina. [...] En la actualidad parecería una de ciencia democrática el que los tratados impongan obligaciones a los gobernados sin que en ese proceso intervenga el cuerpo representativo popular que se elige por los electores del conjunto nacional, pero esta de ciencia sería contrarrestada por la participación de la Suprema Corte en la revisión previa de los tratados para verificar su constitucionalidad.” [*]
Por lo que tiene que ver con la definición del porcentaje mínimo de legisladores que se requerirían para interponer la acción de control preventivo, hemos establecido el del treinta y tres porciento simplemente siguiendo la definición constitucional para interponer acciones de inconstitucionalidad. Siguiendo el mismo criterio, ambas figuras, la de control sucesivo ya existente en nuestro marco jurídico, y la de control previo que hoy proponemos, coincidirían en este elemento, según lo establece la fracción II del artículo 105 de nuestra ley fundamental.
Art. 105.- ...
I.- ...
II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
a).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales;
b).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de las leyes federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
c) a i) ...
III.- ...
Finalmente, no dejamos de advertir que hemos aprovechado esta iniciativa, para plantear se corrija un “error de dedo” incluido en nuestra carta magna por el cual, los dos últimos incisos del artículo 72 han sido identificados como inciso I, de suerte tal que planteamos hacer la modificación para identificar el último de ellos como el inciso J, para adicionar con el fondo de nuestra propuesta el inciso K.
En virtud de lo antes expuesto, sometemos a la consideración de esta soberanía, la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL CUAL SE ADICIONAN EL INCISO K AL ARTÍCULO 72, Y LA FRACCIÓN II BIS AL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE CONTROL PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDAD,
ARTÍCULO ÚNICO. Se modifica el último inciso I para denominarse J, y se adiciona el inciso K del artículo 72, y se adiciona la fracción II Bis del artículo 105 constitucionales, para quedar como sigue:
Artículo 72.- …
A. a I. …
J.- El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.
Tampoco podrá hacerlas al Decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente.
K. Los proyectos de ley o decreto aprobados por una de las cámaras del Congreso de la Unión que pasen para su revisión a la otra, podrán ser objeto de acción de control preventivo de constitucionalidad del que conocerá la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a petición del equivalente al treinta y tres porciento de los integrantes de cualquiera de las cámaras.
Hasta antes de su ratificación, los tratados internacionales que el Ejecutivo Federal remita a la Cámara de Senadores podrán ser objeto de acción de control preventivo de constitucionalidad, a petición del equivalente al treinta y tres porciento de los integrantes de dicha cámara.
La interposición de la acción de control preventivo de constitucionalidad suspenderá el procedimiento legislativo y deberá ser resuelto por la Suprema Corte de la Nación en breve término.
La resolución de una acción de control preventivo de constitucionalidad que determine que la totalidad o parte de un proyecto de ley o decreto es inconstitucional, tendrá el efecto de que el proyecto se devuelva a la cámara de su origen para que el mismo sea modificado, de lo contrario, el proyecto no podrá continuar su procedimiento legislativo.
Artículo 105.- …
I.- a II.- …
II Bis.- De las acciones de control preventivo de constitucionalidad a que se refiere el inciso K del artículo 72 de esta Constitución.
Dado en el Senado de la República, el día veintiséis de febrero del año dos mil diecinueve.
[*] Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, “Aportaciones de Héctor Fix-Zamudio al derecho procesal constitucional”, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.), Derecho procesal constitucional, 4a. ed., México, Porrúa, 2003, t. I, pp. 211-213.
[*] Aviña Martínez, Rogelio, “El control previo en el derecho constitucional local: un visor a la Ley de Justicia Constitucional Local para el Estado de Coahuila de Zaragoza”, en Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, consultable en www.juridicas.unam.mx
[*] Huerta Ochoa, Carla, “Mecanismos constitucionales para el control del poder político”, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, p. 42.
[*] Sagüés, Néstor Pedro, “Teoría de la Constitución”, Buenos Aires, Astrea, 2001, pp. 474.
[*] Nogueira Alcalá, Humberto, “Las competencias de los tribunales constitucionales en América del Sur”, Ius et Praxis, 2002, vol. 8, núm. 2, p. 6.
[*] Alegre Martínez, Miguel Ángel, “Justicia constitucional y control previo”, España, Universidad de León, 1995, p. 101.
[*] Andrade Sánchez, Eduardo, “La necesidad de control previo de constitucionalidad de los tratados internacionales”, Revista de la Facultad de Derecho de México. Tomo LXVII, Número 269, Septiembre-Diciembre 2017, pp. 572 y 597.
[*] Basterra Díaz, Aurora, “Control previo de instrumentos internacionales como proceso constitucional”. Consultado en: .
[*] Andrade Sánchez, op. cit., pp. 597-599.

References: artículo 72
 artículo 105
 ARTÍCULO 72
 ARTÍCULO 105
 artículo 135
 artículo 71
 artículo 72
 artículo 105
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 105
 artículo 72
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 ARTÍCULO 105
 artículo 72
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Artículo 72
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Artículo 105
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