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Étienne Nolet
1 Mastère en administration publique (MPA) Mémoire LES CONTRIBUTIONS FEDERALES AU BENEFICE DES BATIMENTS RURAUX RENCHERISSENT-ELLES LES PROJETS? Etude comparative entre les zones de plaine et des collines dans le canton de Vaud Auteur : Johnny Fleury Rapporteur : Knoepfel Peter - idheap Co-rapporteur : Nils Soguel - idheap Expert extérieur : Jean-Pierre Meier SDT 19 décembre 2008 I
2 TABLE DES MATIERES Résumé... IV 1 Introduction Contexte Questions et enjeux Objectifs Champ d étude Démarche retenue Structure du mémoire Historique des améliorations structurelles fédérales (bâtiments ruraux) Principes des aides structurelles suisses et européennes, compatibilité OMC Aides structurelles de la Confédération Aides structurelles européennes Compatibilité OMC des aides structurelles Bases juridiques et compétences fédérales et cantonales Niveau fédéral Niveau cantonal (Vaud) Cadre théorique Identification du problème public Intervention budgétaire de l Etat en matière de politique agricole Hypothèses Démarche empirique Méthodologie Sources d information utilisées Présentation des résultats Hypothèse 1 : Potentiel de financement en plaine plus élevé Hypothèse 2 : Les contributions influencent le rapport des prix des biens Hypothèse 3 : Système forfaitaire plus efficace Analyse et discussion Hypothèse 1 : Potentiel de financement en plaine plus élevé Hypothèse 2 : Les contributions influencent le rapport des prix Hypothèse 3 : Système forfaitaire plus efficace II
3 9 Recommandations Conclusions Bibliographie Liste des abréviations Liste des graphiques Liste des tableaux Liste des figures Liste des annexes Engagement de l auteur du mémoire III
4 Résumé Les mandats confiés à l agriculture sont, tout en devant être réalisés de manière durable, la sécurité de l approvisionnement de la population, la conservation des ressources naturelles, l entretien du paysage rural et l occupation décentralisée du territoire. La durabilité joue un rôle prépondérant pour remplir à long terme les mandats confiés à l agriculture. Les problèmes économiques, écologiques et sociaux mis à la charge de l agriculture en raison de l évolution des marchés, des contraintes environnementales et de la pression foncière sur les surfaces agricoles sont un problème public en raison des risques qu encoure la population en matière de sécurité d approvisionnement (quantitatif et qualitatif), des risques sur l équilibre des écosystèmes et l abandon progressif de l exploitation des zones périphériques rurales. Face à ce problème public, la Confédération mène depuis le début des années nonante une politique agricole découplée de plus en plus des marchés, s affranchissant ainsi de la politique menée jusqu alors qui visait le maintien des revenus agricoles par la garantie des prix des produits agricoles et leur écoulement. Trois axes principaux qui sont la «Promotion et la vente», les «Paiements directs» et l «Amélioration des bases de production» orientent ladite politique. L agriculture de par son activité et son existence, produit des externalités positives non rétribuées par le marché. En réponse à ce problème, l Etat mène une politique allocative qui vise à soutenir l agriculture en octroyant des paiements directs à caractères généraux. Toutefois pour en bénéficier, les allocataires doivent fournir des prestations écologiques requises. De par cette exigence, les agriculteurs sont appelés à changer de comportement dans les modes de production des produits agricoles. Les paiements directs à caractères écologiques visent à promouvoir l application et l extension de modes de production particulièrement respectueux de la nature et de l environnement, augmentant ainsi le bienêtre des consommateurs. Les aides aux améliorations structurelles ne sont pas octroyées pour rétribuer une externalité positive. D une part, afin d assurer une durabilité de l agriculture en matière structurelle, dans le sens que les investissements nécessaires à l améliorations des base de production, à la diminution des frais de production, à l amélioration des conditions de vie et la protection des terres cultivées soient concrétisés, il est nécessaire de cofinancer les investissements des agriculteurs, des collectivités publiques et des petites entreprises artisanales en zone de montagne. D autre part, les agriculteurs sont invités à changer de comportement lors d investissements, pour qu ils s orientent vers des variantes plus favorables à l environnement et à la protection des animaux. Les aides à l investissement (contributions à fonds perdu et crédits d investissements) de la Confédération au bénéfice des bâtiments ruraux sont deux politiques budgétaires différentes : d une manière générale, elles ont une fonction stabilisatrice, et en particulier IV
5 elles ont une fonction distributive dans le cas de l allocation de contributions. Cette dernière fonction vise à compenser les inégalités (revenus, conditions du lieu, etc.) entre les diverses régions du cadastre de la production. Le groupe cible de la politique publique, en l occurrence les lobbys agricoles représentant les agriculteurs situés en zone de plaine, conteste le bien-fondé de l exclusion de leur groupe du cercle des ayants droits à l allocation de contributions fédérales (zone des collines et région de montagne). Ils remettent en question l hypothèse d une meilleure situation de leur groupe en matière de potentiel de financement. Ils argumentent également que la résolution du problème public est menacée. Sur la période 2004 à 2007 et dans le canton de Vaud, une étude a été menée sur des projets de construction de nouveaux bâtiments d exploitation destinés à la garde d animaux consommant des fourrages grossiers. Sur la base de la comparaison des moyennes du potentiel de financement illustré par la valeur de rendement des exploitations agricoles avant investissement, la zone de plaine bénéfice significativement d un meilleur potentiel de financement comparativement aux autres zones du cadastre de la production. Ce résultat est en adéquation avec les revenus agricoles établis par la Station fédérale de recherche Agroscope Reckenholz-Tänikon ART. Toutefois, ledit résultat ne permet pas d affirmer que l allocation de contributions en zone de plaine est à exclure. En effet, le revenu agricole a fluctué fortement depuis la mise en route de la réforme de la politique agricole au début des années nonante, sans pour autant atteindre le niveau de 1991, alors que l indice des prix de la construction à fortement évolué à la hausse depuis lors (+25.9 %). Il pourrait en résulter des difficultés pour financer les investissements. L allocation de contributions modifie en principe le rapport des prix des biens par le bénéficiaire, dans le sens qu il a tendance à «consommer» plus du bien subventionné. Dans le cas des constructions rurales, si l on applique ce principe, l allocataire aurait tendance à choisir des solutions plus onéreuses. En comparant les coûts de construction de ruraux sur la période 2004 à 2007 et situés dans la zone de plaine et des collines du canton de Vaud, tout en postulant que la situation du lieu n influence pas significativement les coûts de construction, il n a pu être mis en évidence une différence significative, bien que les exploitations situées en zone des collines bénéficient de contributions fédérales et cantonales. Le fait que les exploitations situées dans les zones des collines et montagne 1 disposent d un revenu moindre (-15 %) pourrait contribuer à ce résultat. Toutefois il ne peut être exclu qu une meilleure capacité financière conjuguée à l allocation de contributions pourraient contribuer au choix de solution moins avantageuses en zone de plaine. Depuis 1999, le mode d allocation des contributions fédérales au bénéfice des bâtiments ruraux a changé, remplaçant le système d allocation selon les coûts résiduels au profit d une allocation forfaitaire. Le nouveau modèle devant favoriser le choix de solutions plus avantageuses. Sur l échantillon observé, il n a pu être démontré une différence significative de la moyenne des coûts, tout en tenant compte de l indice des prix de la construction. Les V
6 périodes observées s étendent sur 4 années, soit de 1995 à 1998 et de 2004 à Ce résultat est paradoxal étant donné que le montant maximum des contributions pouvant être octroyé a fortement diminué avec le nouveau système (-46 %). L évolution des prix de la construction à hausse depuis 1999 a joué un rôle certain dans le résultat observé. Il est a remarquer que selon un sondage mené en 2008, c est la diminution de la charge de travail qui est le facteur prépondérant dans le choix de la variante de projet. Le bien-être des animaux arrive en deuxième place tandis que les coûts arrivent en troisième position. VI
7 1 Introduction 1.1 Contexte Depuis les premières mesures d intervention publiques à la fin des années trente au bénéfice des bâtiments ruraux, les améliorations structurelles incluses dans la politique agricole actuelle ont fortement évoluées. La politique agricole suisse a changé son orientation durant ces quinze dernières années. Depuis le début des années nonante, la Confédération s est désengagée petit à petit d un soutien direct au marché pour orienter sa politique en privilégiant les aides directes aux agriculteurs, indépendamment des types de production. Cette réorientation fait suite aux conclusions du Septième rapport sur l agriculture (Conseil fédéral 1992). Il a été reconnu par exemple, «que les prix fortement soutenus ont des effets non souhaités sur la production, tels que l'intensification et l'utilisation de matières, auxiliaires et conduisent à des excédents, notamment dans les secteurs non soumis à des limitations de l'offre» (Conseil fédéral 1992 : 10). Dans le cadre des négociations agricoles de l'uruguay- Round du GATT 1 à la même époque, la principale option était déjà déterminée et avait pour objectif le transfert, pour le moins partiel, du soutien de l'agriculture par les prix, lié aux produits, à un soutien indépendant des quantités produites. Aujourd hui, les mesures de politique agricole sont réparties dans trois domaines : - Production et vente : se sont les mesures qui visent à créer des conditions-cadres appropriées pour la production et l écoulement des denrées alimentaires. En 2006, le montant alloué à cette rubrique s est monté à 605 millions de francs, soit plus d un milliard de moins qu avant le début de la réforme agricole des années 1990/92. - Paiements directs : ils sont considérés comme une rétribution des prestations en faveur de la collectivité, notamment l entretien du paysage, la sauvegarde des bases naturelles de l existence, la contribution à une occupation décentralisée du territoire ainsi que des prestations écologiques particulières. - Amélioration des bases de production : y sont regroupés les mesures d amélioration des structures, les domaines de la recherche et de la vulgarisation, ainsi que ceux des matières auxiliaires et de la protection des végétaux et des variétés. En 2006, les dépenses de la Confédération se sont montées à 605 millions de francs dans le domaine de la «Promotion et des ventes», à 2.55 milliards dans le domaine des «Paiements directs» et à 225 millions dans le domaine «Amélioration des bases de production» (OFAG 2007). 1 General Agreement on Tariffs and Trade. 7
8 Le domaine «Amélioration des bases de production» a représenté en 2006 seulement 6.7 % des dépenses de la Confédération en politique agricole, soit la plus petite part desdites dépenses. Comparativement, le domaine de la «Promotion et des ventes» représente encore 17.9 %, respectivement le domaine des «Paiements directs» représente 75.4 % des dépenses (voir Graphique 1). Paiements directs 75.4% Graphique 1 : Dépenses 2006 dans les domaines de la politique agricole Production et vente 17.9% Crédits d'investissements 2.0% Amélioration des bases de production Améliorations 6.7% structurelles 3.2% Vulgarisation et contribution à la recherche 0.7% Sélection végétale et élevage 0.7% Aide aux exploitations paysannes 0.1% Lutte contre les maladies et parasites des plantes 0.05% Répartition des dépenses en 2006 dans les domaines de la politique agricole Plus particulièrement dans le domaine «Amélioration des bases de production», le montant des contributions 2 fédérales au bénéfice des «Améliorations structurelles» s est monté à 107 millions de francs. De cette somme, seulement 25.7 millions de francs ont été affectés aux investissements effectués dans des bâtiments ruraux. Elle représente une part de 0.79 % des dépenses des trois domaines de la politique agricole (voir Graphique 2). Par bâtiments ruraux, nous entendons toutes les constructions (étable, fenil, silo, fosse à lisier et remise) liées à la garde d animaux de rente consommant des fourrages grossiers. Le domaine des améliorations foncières concerne toutes les mesures de génie-civil au bénéfice de l espace rural, y compris les remaniements parcellaires. 2 Les contributions fédérales sont des montants octroyés à fonds perdu. 8
9 Dépenses 2006 dans la mesure Améliorations structurelles Améliorations foncières 75.8% Bâtiments ruraux 23.1% Autre 1.1% Bâtiments communautaires pour la commercialisation 0.4% Bâtiments alpestres 0.7% Graphique 2 : Répartition des dépenses dans la mesure Améliorations structurelles en 2006 Depuis 1990, le montant alloué à la mesure «Améliorations structurelles» a fluctué sous l influence des possibilités budgétaires de la Confédération. En 2006 par rapport à l année précédente, l augmentation des dépenses est relative aux dégâts des intempéries survenues en 2005 (OFAG 2007). Le graphique ci-dessous représente les dépenses sous forme de contributions fédérales de 1990 à mio. de frs Contributions fédérales dans la mesure Améliorations structurelles de 1992 à Graphique 3 : Evolution des contributions fédérales dans la mesure Améliorations structurelles de 1990 à 2006 Les montants dévolus à la mesure «Améliorations structurelles» ont été octroyés au bénéfice de diverses mesures dans les domaines des améliorations foncières et des constructions rurales. Le domaine des constructions rurales englobe les bâtiments ruraux, les bâtiments alpestres et les bâtiments communautaires destinés à la commercialisation de produits agricoles. 9
10 Les contributions fédérales sont octroyées en fonction des zones du cadastre de la production agricole (cadastre de la production) 3. La majorité des contributions allouées concerne la région de montagne (voir Graphique 4) frs. 40'000 35'000 30'000 25'000 20'000 15'000 10'000 Contributions fédérales approuvées en 2006 dans la mesure Améliorations structurelles Région de montagne Région des collines Région de plaine Améliorations foncières 1 Remaniements parcellaires 2 Construction de chemins 3 Mesures concernant le régime hydrique du sol 4 Adduction d'eau 5 Raccordements au réseau électrique 6 Réfection et préservation 7 Documentation 8 Remise en état périodique 5' Constructions rurales 9 Bâtiments ruraux 10 Bâtiments alpestres 11 Bâtiments communautaires pour la transformation, le stockage et la vente Graphique 4 : Allocations fédérales dans la mesure Améliorations structurelles selon les diverses mesures pour l année 2006 Nous remarquons que dans le domaine «Constructions rurales», les bâtiments ruraux de la zone de plaine ne sont pas concernés par l allocation de contributions fédérales. Cette particularité découle des dispositions édictées dans l'ordonnance fédérale du 22 décembre 1993 sur les mesures d'économies Depuis la fin de l année 1995, la Confédération ne verse plus de contributions pour les bâtiments ruraux en zone de plaine. La Confédération pourrait à nouveau accorder de telles contributions en zone de plaine en modifiant l'ordonnance fédérale sur les améliorations structurelles 5. 3 Conformément à l art. 4 de la loi sur l agriculture, il incombe à l Office fédéral de l agriculture de gérer un cadastre fédéral de la production agricole. Celui-ci subdivise la surface agricole utile en trois régions estivage, montagne et plaine, afin que les conditions de vie et de production difficiles puissent être prises en compte (voir définition à l annexe II). 4 FF 1993 IV RS
11 1.2 Questions et enjeux La réintroduction de contributions fédérales au bénéfice de la zone de plaine dans le cas des bâtiments ruraux est un thème récurant ces dernières années, bien qu il n ait été fait aucune mention en ce sens lors de la consultation des premiers trains d ordonnances en relation avec «Politique agricole 2011» 6. Toutefois déjà lors de l année 2000, une motion parlementaire 7 avait été déposée mandatant le Conseil fédéral de réintroduire le subventionnement des bâtiments ruraux en plaine afin de rétablir une égalité de traitement entre les agriculteurs des diverses régions d'exploitation. Ladite motion exposait que «la baisse du revenu agricole enregistrée ces dernières années et l'endettement élevé des exploitations agricoles empêchent les agriculteurs de procéder aux investissements destinés à améliorer les structures agricoles. Résultat: un retard très important en matière de bâtiments ruraux en zone de plaine a été généré par rapport aux régions de plus haute altitude. Dans certains cantons vallonnés, on assiste à un traitement différent de paysans habitant la même commune». La réponse du Conseil fédéral à la motion met en exergue «qu un exploitant de la région de plaine peut davantage mettre à profit les possibilités de mécanisation, ce qui lui permet d'exploiter de plus grandes surfaces. En raison des conditions topographiques, il est en outre plus facile de trouver des solutions interentreprises pour la construction de bâtiments d'exploitation et, partant, de rationaliser le travail. La construction de plus grandes étables conduit à une dégression considérable des coûts par unité. Par ailleurs, il est possible de construire des bâtiments moins coûteux en plaine, grâce à une topographie plus simple (peu de terrains en pente, pas de murs de soutènement, etc.) et aux conditions climatiques (pas de renforcement contre la neige et le vent, période de végétation plus longue et donc locaux plus petits pour le stockage des fourrages et des engrais de ferme, etc.). La loi fédérale sur l'agriculture du 29 avril 1998 (RS 910.1) n'exclut pas l'octroi de contributions pour des bâtiments d'exploitation en plaine. Dans son message concernant la réforme de la politique agricole, deuxième étape ("PA 2002"; ), le Conseil fédéral a toutefois précisé que l'on n'envisageait pas de réintroduire, pour le moment, les contributions aux bâtiments d'exploitation en plaine, qui avaient été supprimées au 1 er janvier Cette solution était incontestée lors des délibérations parlementaires, et elle a fait ses preuves. Cependant, le Conseil fédéral suit l'évolution de l'agriculture tant dans la région de plaine que dans celle de montagne et évalue en conséquence les instruments disponibles». A ce jour, seuls les cantons de Zürich 8, Fribourg 9, Valais 10 et Tessin 11 octroient des contributions en faveur des bâtiments ruraux en zone de plaine. En 2003, le canton de 6 Procédure de consultation des ordonnances du au Rapport disponible sous 7 Motion n déposée par Madame Meyer-Kaelin Thérèse. 8 Kantonale Bodenverbesserungs-Verordnung vom 28. November 1979 (SR ). 9 Arrêté du 19 décembre 1995 concernant les subventions cantonales en faveur d améliorations foncières (RS ). 10 Voir l annexe 3 de la Directive du 1 er juillet 2007 sur la politique cantonale en matière de structures agricoles. 11
12 Vaud a mené une enquête pour cerner les besoins futurs en matière d investissement dans les bâtiments ruraux, notamment en zone de plaine. Par cette étude, il a été permis d estimer les conséquences budgétaires d une extension des interventions par le biais de contributions cantonales en zone de plaine (Kissling et al. 2003). Les milieux agricoles 12, notamment faces à la perspective d un éventuel accord de libreéchange agricole avec l Union européenne (UE) 13, mènent un débat public contre une telle perspective qui aurait des conséquences importantes en matière de pertes de revenus 14. En coulisse, ils contestent la suppression de l allocation de contributions fédérales en zone de plaine 15, voire de mettre sur le même pied d égalité les mesures structurelles suisse et européenne. Ils contestent en particulier que le potentiel de financement en plaine n est pas plus élevé que dans la zone du cadastre de la production adjacente (zone des collines). L augmentation importante ces dernières années des coûts de construction péjore le financement des investissements en plaine par rapport aux années nonante. En effet, l indice des prix de la construction pour la Suisse se monte à en avril 2008 par rapport à la base 100 d octobre Toutefois, l augmentation des coûts de construction touche l ensemble des réalisations agricoles, indépendamment de la zone du cadastre de la production. Les enjeux de l introduction à nouveau de contributions fédérales en zone de plaine au bénéfice des bâtiments ruraux sont multiples. D une part, cette perspective implique la reconnaissance par les autorités politiques et administratives que la situation économique des exploitations en plaine par rapport aux exploitations situées dans d autres zones du cadastre agricole n est pas plus favorable, plus particulièrement par rapport à la zone du cadastre de la production agricole limitrophe (zone des collines). Cette reconnaissance pourrait mener à remettre également en cause l octroi de contributions fédérales en zone des collines, situation politique encore plus délicate par rapport à l introduction de contributions fédérales en zone de plaine. D autre part, en augmentant le cercle des ayants droits, le budget fédéral en la matière devrait être revu à la hausse, ou dans le cas de 11 Regolamento sull agricoltura del 23 dicembre 2003 (SR ). 12 A l exemple de la conférence du presse du de l Union suisse des paysans, voir sous 13 Le 28 juin 2006, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de l économie et le Département fédéral des affaires étrangères d'engager des pourparlers exploratoires avec l'ue sur les paramètres concernant le fond et la forme d un éventuel accord de libre-échange agroalimentaire Suisse-UE (ALEA), ainsi que de clarifier en profondeur les conséquences économiques globales et sectorielles d un tel accord. 14 Dans l hypothèse d une ouverture des marchés par étapes sur une période de 5 ans, le revenu sectoriel de l agriculture à savoir le revenu des ménages agricoles provenant d une activité agricole diminue de 2,4 milliards CHF dans le scénario «PA 2011» à environ 1,6 milliard CHF dans le scénario «ALEA», ce qui correspond à une réduction d un tiers (DFI, DFE, DFAE 2008). 15 Selon les discussions menées avec Samuel Brunner, responsable du secteur Bâtiments ruraux et aides aux exploitations. 16 Source : Office fédéral de la statistique, avril
13 restriction budgétaire, une nouvelle redistribution selon les mesures ou les zones du cadastre de la production pourrait avoir lieu. L opportunité d octroyer à nouveau des contributions fédérales en zone de plaine doit être motivée. En effet, il convient de mentionner l art. 1 de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités 17. Il subordonne l octroi d aides financières ou d indemnités par la Confédération pour l ensemble de son domaine de compétence aux conditions suivantes : a. les aides ou indemnités sont suffisamment motivées ; b. le but auquel elles tendent sera atteint de manière économique et efficace ; c. elles sont allouées selon des principes uniformes et équitables ; d. elles sont fixées conformément aux impératifs de la politique financière. L opportunité, comme déjà mentionné auparavant, pourrait découler d une volonté de s apparenter à la politique agricole européenne en la matière. Une telle approche devrait se faire en portant une réflexion complète sur le système suisse par rapport à son homologue européen. Une telle réflexion est à mener dans le cas d une éventualité d un accord de libreéchange dans le domaine agricole avec l UE. Actuellement, le système suisse des aides aux améliorations structurelles n est pas remis en cause. Pour motiver la réintroduction de contributions en zone de plaine à la faveur des bâtiments ruraux, il convient d apprécier si la différence de potentiel de financement de la zone de plaine qui est contesté par les milieux agricoles est effective. D autre part, l octroi de contributions ne doit en aucun cas favoriser le choix de solutions plus onéreuses. En effet, selon l art. 87 de la loi fédérale sur l agriculture (LAgr), les aides à l investissement doivent favoriser une diminution des frais de production et les conditions économiques du monde rural. En comparant les coûts de construction des zones de plaine et des collines qui ont des conditions du lieu similaires, dans le sens qu elles n influencent pas significativement les coûts de construction, les effets de l allocation de contributions fédérales en zone des collines sur les coûts de construction devraient être mis en perspective. Les travaux engagés au début des années nonante par la Confédération et les cantons dans le cadre de la nouvelle répartition des tâches et la nouvelle péréquation financière ont influencé la Confédération à orienter l allocation de contributions fédérales à forfait dès 1998 au bénéfice des bâtiments ruraux. L allocation forfaitaire n est toutefois pas ancrée dans la loi sur l agriculture en ce qui concerne les contributions fédérales 18, mais est spécifiée dans l ordonnance sur les améliorations structurelles 19. Les mesures 17 RS Toutefois, le principe des aides forfaitaires est ancré à l art. 106, al. 3 LAgr en ce qui concerne les crédits d investissement au bénéfice des mesures individuelles (bâtiments ruraux). 19 Voir art. 19, al. 1 OAS. 13
14 d améliorations structurelles ne bénéficient pas toutes d allocations forfaitaires et peuvent être octroyées sur la base de coûts subventionnables. La pertinence d un tel changement (subventionnement forfaitaire versus subventionnement selon les frais résiduels 20 ) dans le cadre des bâtiments ruraux doit être analysée, permettant ainsi de conforter ce mode d allocation dans la perspective de l octroi éventuel de contributions fédérales en zone de plaine. Il est à relever que sur la période 2004 à 2007 en relation avec l évaluation de la politique agricole et des prestations de l agriculture sous l angle de la durabilité, l Office fédéral de l agriculture (OFAG) a mené deux études en ce qui concerne les aides à l investissement au bénéfice des bâtiments ruraux. L influence de l unité de main d œuvre standard (UMOS) sur la rentabilité des exploitations agricoles et son adéquation comme critère d entrée en matière pour l octroi des aides à l investissements 21 ont été évalués, de même que l impact des aides à l investissement au bénéfice des bâtiments ruraux 22. Concernant la première étude, il a été mis en évidence que les valeurs UMOS ont un influence positive sur le revenu agricole ainsi que sur le Cash-flow 23 des exploitations agricoles étudiées et situées dans le canton d Argovie. Toutefois, en confrontant les valeurs UMOS avec le revenu par unité de travail annuel établi par le dépouillement centralisé des données comptables de la station de recherche fédérale Agroscope Reckenholz-Tänikon ART au niveau des exploitations agricoles, la concordance est faible. Concernant la deuxième évaluation, il a été mis en évidence que les objectifs des améliorations structurelles mentionnés à l art. 87, al. 1 LAgr sont partiellement atteints en ce qui concerne la diminution des frais de production (art. 87, al. 1, let. a LAgr), sont majoritairement atteints en ce qui concerne l amélioration des conditions de vie et les conditions économiques (art. 87, al. 1, let. b LAgr), sont hautement atteints en ce qui concerne la protection de l environnement et des animaux (art. 87, al. 1, let. c LAgr), et sont atteints pour les cinq sixièmes des exploitations en ce qui concerne leur viabilité à long terme. 1.3 Objectifs Les objectifs de l étude sont : - Evaluer le potentiel de financement moyen des exploitations suivant les différentes zones du cadastre de la production, en francs par hectare, indépendamment de la situation d endettement des exploitations agricoles ; 20 Voir la définition du subventionnement selon les frais résiduel à l annexe IV. 21 Lips Markus (2005), Der Einfluss des Standardarbeitskraft (SAK) auf die Wirtschaftlichkeit und ihre Eignung als Eintretenskriterium für einzelbetriebliche Investitionshilfemassnahmen, Agroscope FAT, Tänikon. 22 Pfefferli Stephan (2006), Evaluation von Investitionshilfen in der Landwirtschaft Wirkungsanalyse für landwirtschaftliche Hochbauten, Masterarbeit, Universität Bern. 23 Le Cash-flow représente la différence des encaissements (recettes) et des décaissements (dépenses) générés par l'activité d'une organisation 14
15 - comparer les frais de construction des nouveaux ruraux présentant un programme de construction complet entre les zones de plaine et des collines. Cette comparaison devrait mettre à jour l influence des contributions sur les coûts de construction, étant donné que ces deux zones sont relativement proches et l influence de la topographie et de l environnement sont non significatives ; - démontrer la pertinence de l allocation forfaitaire par rapport à la variante d un subventionnement selon les coûts résiduels. 1.4 Champ d étude Une étude menée au niveau national ne peut être envisagée dans le cadre de ce travail de mémoire. il est nécessaire de restreindre le champ d investigation à un canton disposant de différentes régions du cadastre fédéral de la production agricole. De plus, le montant des contributions cantonales peut différer entre les cantons (bases légales cantonales différentes) et influencer les résultats. Le canton de Vaud semble être indiqué pour diverses raisons, notamment des investigations déjà menées par ce dernier pour évaluer les besoins d investissement en matière de constructions rurales également en zone de plaine. Le Service du développement territorial étudie actuellement la possibilité d un subventionnement des bâtiments ruraux en zone de plaine. 1.5 Démarche retenue Les exploitations qui ont bénéficié d aides à l investissement fédérales sur une période déterminées et situées dans le champ d investigation servent de base statistique. Par ce choix, la mise à disposition de données statistiques est assurée, ainsi qu en principe la qualité des données. Si nécessaire, des compléments seront demandés auprès des instances cantonales responsables. Le potentiel de financement est basé sur la valeur de rendement (VR) 24 des exploitations agricoles avant investissement. Par cette méthode, il n est pas pris en compte l endettement des exploitations, la productivité ou d autres facteurs pouvant influencer le potentiel de financement des exploitations. Chaque exploitation est évaluée sur la base d une valeur standardisée. Les coûts des bâtiments agricoles sont établis sur la base des décomptes disponibles à l OFAG ou auprès des services cantonaux compétents. Si nécessaire, l indice des prix de la construction publié par l Office fédéral des statistiques sera pris en compte. 24 La valeur de rendement est définie dans la loi fédérale sur le droit foncier rural (RS ). Voir la définition à l annexe III. 15
16 1.6 Structure du mémoire Les différents chapitres du mémoire apportent les réponses aux questions posées de la manière suivante : 1 Introduction Le contexte, les questions et les enjeux, les objectifs, le champ d étude et la démarche retenue sont présentés. 2 Historique Un historique succinct permet de retracer les chemins qui ont conduit à la situation actuelle de politique publique en matière d aides à l investissement en faveur de l agriculture. 3 Principes des aides structurelles suisses et européennes, compatibilité OMC 4 Bases juridiques et compétences fédérales et cantonales Tableau 1 : Structure du mémoire Le principe des aides structurelles suisses et européenne est présenté, sans ayant la prétention de mener une étude comparative. Le fondement de la compatibilité des aides structurelles suisses dans les règles de l Organisation Mondiale du Commerce est présenté. Les bases juridiques fédérales et cantonales ainsi que les compétences respectives permettent d identifier les acteurs politico-administratifs de la politique publique et leurs rôles. 5 Cadre théorique La description du problème publique, de la constellation des acteurs, des hypothèses causale et d intervention permet de bien cerner la politique publique analysée. 6 Démarche empirique La méthodologie et les sources d information sont présentées. 7 Présentation des résultats Mise en valeur graphique des données récoltées. 8 Analyses et discussions Discussion des résultats en fonction des hypothèses posées. 9 Recommandations Proposition d une nouvelle échelle de subventionnement le cas échéant, ainsi que des recommandations en matière d études complémentaires. 10 Conclusions Résumé des principaux résultats, retour critique sur la démarche et le cadre théorique. 16
17 2 Historique des améliorations structurelles fédérales (bâtiments ruraux) L origine des aides à l investissement fédérales au bénéfice des bâtiments ruraux, en particulier des étables, découle d une nécessité de créer des places de travail à la fin des années trente, devant palier l augmentation du chômage lié à la crise économique. Le soutien à l assainissement des étables devait favoriser des travaux donnant un regain d activité aux artisans de la campagne 25. Par la circulaire du 27 octobre 1944 émanant du Conseil fédéral aux autorités cantonales concernant les aides fédérales pour les bâtiments ruraux et la colonisation agricole 26, la Confédération change la base administrative pour l assainissement des étables sous le titre «Améliorations foncières» 27. Dès lors, l assainissement des étables ne devait plus dépendre des autorités administratives désignées pour l administration des mesures en faveur de l emploi, mais de celles responsables des mesures d améliorations foncières (Strebel 1980). La circulaire mentionnait des objectifs pour l'amélioration de l'aération, de l'éclairage naturel, du sol et des installations. La contribution fédérale pouvait s élever au maximum à 20% des coûts subventionnables. En règle générale, la contribution fédérale n'était accordée que si les cantons allouaient des subsides d'un montant au moins équivalent. Déjà à l époque, le souci des coûts de construction était une préoccupation pour la Confédération. La circulaire mentionnait en ces termes que «les bâtiments sont une charge pour les exploitations agricoles. Ils entraînent un emploi constant de capitaux. C'est pourquoi il convient de ne construire que les bâtiments et logements absolument nécessaires, d'engager le moins possible d'argent dans ces constructions et de choisir toujours le genre de construction qui est le plus avantageux et coûte le moins cher» 28. La nouvelle loi fédérale du 3 octobre 1951 sur l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la population paysanne découlait de la nécessité de disposer dans un nouvel acte législatif, complet, par voie de la législation ordinaire et devant assurer la protection de l agriculture jugée nécessaire 29. L'ancienne législation agricole prévoyait uniquement la distribution de contributions, pour des mesures dont la plupart étaient d'ordre technique. Il fallut cependant attendre l'entrée en vigueur des nouveaux articles constitutionnels de caractère économique, approuvés par le peuple le 6 juillet 1947, pour pouvoir élaborer la 25 Message du Conseil fédéral à l Assemblée fédérale concernant le renforcement de la défense nationale et la lutte contre le chômage (du 7 juin 1938) (FF 1938 I 861). 26 On peut définir la colonisation agricole comme le déplacement du centre d exploitation hors du village dans un lieu où est réuni la majorité du parcellaire foncier de l exploitant (en général suite à un projet de remaniement parcellaire). 27 FF 1944 I FF 1944 I Message du Conseil fédéral à l'assemblée fédérale à l'appui d'un projet de loi sur l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la paysannerie (du 19 janvier 1951) (FF 1951 I 141). 17
18 nouvelle loi fédérale. L art. 92 notifiait les principes du subventionnement au bénéfice des fermes de colonisation, et l art. 94 au bénéfice des bâtiments alpestres et des étables. Le versement de la contribution fédérale était subordonné à une prestation cantonale au moins égale à celle de la Confédération. Toutefois, s'agissant de cantons dont les charges financières étaient lourdes, notamment de ceux qui comprennent des régions de montagne étendues, cette règle pouvait souffrir d exceptions. Les dispositions d exécution en matière d améliorations foncières furent édictées dans l ordonnance du 29 décembre 1954 sur les améliorations foncières. Ces mesures s inscrivaient dans le but d améliorer les bases de la production et par voie de conséquence, la capacité de concurrence de l'agriculture 30. En 1962 est introduite la loi fédérale sur les crédits d'investissement dans l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes et également son ordonnance d application. Ces nouvelles mesures en faveur de l agriculture découlaient du constat que les exploitations continuaient à s endetter et malgré les réformes, avaient des difficultés à former du capital propre, rendant ainsi difficile les investissements dans les structures 31. Ainsi, les exploitations avaient besoin d une nouvelle source de financement en complément des possibilités de crédit. L'efficacité des contributions était manifestement limitée. Leurs taux étant par la nature des choses plus ou moins fixes et pouvaient, dans une faible mesure seulement, s'adapter à la situation financière des bénéficiaires. Les nouveaux crédits d'investissements 32 n'intervenaient généralement que lorsque l'endettement déjà existant rendait vite insupportable la charge résultant du service des intérêts. La Confédération mis au bénéfice des cantons un premier fonds de roulement se montant à 112 millions de francs. A la fin 1967, ledit fonds se montait déjà à 606 millions de francs. La révision du 14 juin 1971 de l'ordonnance sur les améliorations foncières a principalement institué un échelonnement des contributions selon l'urgence que revêt l'amélioration du point de vue de la politique agricole, prévoyant la possibilité d'un subventionnement à forfait dans les cas qui s'y prêtaient. Ce type de subventionnement s'est bien implanté dans la pratique et a donné de bons résultats, pour les bâtiments en particulier. Un taux de contribution plus élevé a en outre été fixé pour les ruraux collectifs (étables communautaires). En matière de crédits d investissement, la mise à disposition de nouveaux fonds par la Confédération était à l'origine limitée à une période de 12 ans et devait donc prendre fin en octobre Selon la modification du 8 octobre 1971 de la loi fédérale en la matière, la Confédération a pu néanmoins continuer, selon les besoins et 30 Second rapport du Conseil fédéral à l'assemblée fédérale sur la situation de l'agriculture suisse et la politique agricole de la Confédération (du 29 décembre 1959) (FF 1960 I 205). 31 Message du Conseil fédéral à l'assemblée fédérale à l'appui d'un projet de loi sur les crédits d'investissements dans l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes (du 23 juin 1961) (FF 1961 II 37). 32 Se sont des crédits remboursables ne portant pas intérêt. 18
19 compte tenu de sa situation financière, à accorder de nouveaux fonds. A la fin de 1976, la Confédération avait mis à la disposition des cantons environ millions de francs 33. En raison de la situation précaire des finances fédérales, et donc des crédits disponibles, l ordonnance sur les améliorations foncières fut modifiée en Elle a conduit à la suppression des contributions pour les logements d'employés agricoles et pour les routes de raccordement, à la diminution de divers taux de contributions et subsidiairement, à la réduction du nombre des bénéficiaires. La situation économique du requérant déterminait, d'une façon bien plus tranchée qu'auparavant, l'octroi des contributions. Désormais, les petites et moyennes exploitations, et surtout les paysans de montagne, en sont les premiers bénéficiaires. La nouvelle réglementation prévoit, par contre, une diminution sensible, voire la suppression des contributions versées aux exploitations de plaine, avant tout aux grandes entreprises. Dans la mesure du possible, des crédits d'investissements devraient remplacer les contributions. Afin d'encourager la construction de bâtiments à des prix avantageux, les dépenses donnant droit à une contribution sont dorénavant calculées sur la base de taux forfaitaires 34. Au premier janvier 1986, l ordonnance sur les améliorations foncières a été modifiée dans l optique d un déplacement des moyens financiers fournis par la Confédération vers les régions les moins favorisées. Il a été également aménagé un échelonnement progressif des taux en trois paliers selon que les objets subventionnés se situent en plaine, en zone des collines ou en zone de montagne I et en zones de montagne II à IV. De plus, il a été apporté une unification des taux pour les différentes catégories de bâtiments et une meilleure adaptation à la capacité financière des cantons permettant d'égaliser le montant total des contributions fédérales et cantonales pour des projets comparables. Par souci de protection des eaux, la révision de l ordonnance sur les améliorations foncières au 1 er juillet 1987 a été nécessaire. Le soutien à la construction de fosses à purin a été étendu à la zone des collines, alors limité auparavant à la région de montagne. Suite à une directive de l'office fédéral de l'agriculture (OFAG) de 1987, les augmentations de l'effectif de bétail ne pouvaient plus être prises en considération lors de l'évaluation des projets de construction relatifs à des bâtiments d'exploitation, à moins que la surface exploitée soit accrue. D'autre part, l'effectif de bétail devait être réduit si avant l'investissement, l'agriculteur détenait sensiblement plus d'animaux qu'une intensité d'exploitation moyenne ne le permettait 35. La loi fédérale de 1962 sur les crédits d'investissements dans l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes avait une durée de validité s étendant jusqu en Après cette 33 Cinquième rapport sur la situation de l'agriculture suisse et la politique agricole de la Confédération (du 22 décembre 1976) (FF 1977 I 252). 34 Sixième rapport sur la situation de l'agriculture suisse et la politique agricole de la Confédération (du 1er octobre 1984) (FF 1984 III 469). 35 Septième rapport sur la situation de l'agriculture suisse et la politique agricole de la Confédération (du 27 janvier 1992) (FF 1992 II 140). 19
20 date, les remboursements des prêts devraient être rétrocédés à la Confédération. Toutefois, l'opportunité d'appliquer cette loi au-delà de cette date paraissait s'imposer. Afin de pouvoir étudier à fond les différentes solutions, il a été décidé à fin de l année 1985 de proposer aux Chambres fédérales une simple prorogation de cinq ans, jusqu'au 31 octobre 1992, de la possibilité d'octroyer des crédits d'investissement et de verser des fonds aux cantons. Le Parlement a accepté cette proposition à l'unanimité 36. A la fin de l année 1990, le fonds de roulement destiné aux crédits d'investissements se montait à 1,41 milliard de francs. En 1991, le Parlement a approuvé la révision de la loi fédérale sur les crédits d'investissements dans l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes. Cette loi reconduit l'essentiel des dispositions. Elle favorise les méthodes de production équilibrées plutôt que sur la rationalisation, cette dernière gardant toutefois son importance. Le cercle des ayants droit a été légèrement élargi, comprenant dorénavant aussi des entreprises exploitées à titre accessoire et des fermiers. Les intérêts de l'aménagement du territoire et de la protection de la nature et du paysage sont pris en compte de manière accentuée 37. Le 9 juin 1996, le peuple et les cantons ont accepté le nouvel article agricole 31 octies de la Constitution fédérale (Cst.) 38, qui définit les tâches de l'agriculture et les mesures principales de la politique agricole. Aussitôt après l adoption de cette nouvelle base constitutionnelle, le Conseil fédéral a soumis au Parlement son message concernant la réforme de la politique agricole, dans lequel il exposait, sous forme d une nouvelle loi, sa manière de concrétiser le mandat dévolu par la Constitution. Au centre des propositions se trouve l objectif d un remaniement de tout le secteur agro-alimentaire afin d en améliorer la compétitivité et de l aligner sur l économie de marché 39. La nouvelle loi fédérale du 29 avril 1998 sur l agriculture 40 a apporté les concepts suivants en matière d améliorations des structures : - les aides à l investissement (contributions à fonds perdu et les crédits d investissements) sont allouées selon des critères uniformes ; - pour les bâtiments ruraux, les aides à l investissement sont octroyées à forfait et non plus comme financement résiduel en fonction des frais de construction et de la situation financière du maître d ouvrage (promotion de solutions peu coûteuses). Des suppléments sont accordés pour les systèmes de stabulation particulièrement respectueux des animaux ; 36 Message concernant la modification de la loi fédérale sur les crédits d'investissements dans l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes (du 27 novembre 1989) (FF 1990 I 166). 37 Septième rapport sur la situation de l'agriculture suisse et la politique agricole de la Confédération (du 27 janvier 1992) (FF 1992 II 140). 38 Actuellement art. 104 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse. 39 Message concernant l évolution future de la politique agricole (Politique agricole 2007) (FF ). 40 RS
21 - lors de l octroi de contributions à des améliorations foncières, on distingue entre mesures individuelles et collectives, des suppléments pouvant être octroyés pour des prestations écologiques particulières ; - la nouvelle réglementation simplifie en outre considérablement la procédure, renforce la position des cantons et réduit les tâches de contrôle de l OFAG. La nouvelle ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l agriculture (OAS) 41 regroupe toutes les dispositions d exécution en matière d octroi d aides à l investissement sous la forme de contributions et de crédits d investissement. Cette approche légale a influé la mise sous le même toit respectif les organes fédéraux et cantonaux chargés de l exécution desdites dispositions. En 2006, la Confédération a octroyé pour un montant de 26.5 millions de francs des contributions au bénéfice des bâtiments ruraux détenant des animaux consommant des fourrages grossiers (OFAG 2007). 3 Principes des aides structurelles suisses et européennes, compatibilité OMC 3.1 Aides structurelles de la Confédération L orientation de la nouvelle politique agricole est ancrée à l art. 104 de la Constitution fédérale. Il y est mentionné en particulier que la Confédération veille à ce que l agriculture contribue substantiellement à la sécurité de l approvisionnement de la population, à la conservation des ressources naturelles et à l entretien du paysage rural, et à l occupation décentralisée du territoire. La Confédération conçoit les mesures de sorte que l agriculture réponde à ses multiples fonctions. En particulier elle peut octroyer des aides à l investissement (art. 104, al. 3, let. e Cst.). Selon l art. 2, al. 1, let. d LAgr, la Confédération prend des mesures qui contribuent à l amélioration des structures. Selon l art. 87 LAgr, elle octroie des contributions et des crédits d investissements pour : - Améliorer les bases d exploitation de sorte à diminuer les frais de production ; - améliorer les conditions de vie et les conditions économiques du monde rural, notamment dans la région de montagne. 41 RS
22 Selon le message du Conseil fédéral concernant la réforme de la politique agricole, deuxième étape (PA 2002) 42, les aides aux améliorations des structures sont octroyées selon deux principes : - Les contributions à fonds perdu avec participation des cantons, allouées en premier lieu pour des ouvrages collectifs (par exemple remaniement parcellaire) ; - les crédits d'investissement accordés en majeure partie à des exploitations individuelles. Selon la volonté du Conseil fédéral, «dans la région de montagne et dans la zone des collines, des contributions sont aussi allouées à des exploitations individuelles, car le potentiel de financement y est bien plus faible qu'en plaine» (Conseil fédéral 1996 : 237). Les aides de la Confédération au bénéfice des bâtiments ruraux sont octroyés sous la forme de forfaits par unité (UGB, m 2, m 3 ), et augmentent suivant la zone du cadastre fédéral de la production agricole (plus élevés en région de montagne que dans la zone des collines). Selon l ordonnance de l OFAG du 26 novembre 2003 (état au 1 er janvier 2008) sur les aides à l investissement et les mesures d'accompagnement social dans l agriculture, les montants forfaitaires au bénéfice des bâtiments ruraux se montent à : Tableau 2 : Plaine Subventionnement forfaitaire de la Confédération au bénéfice des bâtiments ruraux selon les dispositions légales en vigueur depuis le 1 er janvier 2008 Depuis le 1 er janvier 2008, la prestation de la Confédération n est plus fonction de la capacité financière du canton 43. La prestation cantonale doit être au moins égale à celle de la Confédération. Toutefois, ce changement n a pas impliqué une diminution, respectivement une augmentation de la contribution totale (Confédération et canton) au bénéfice de l allocataire. 3.2 Aides structurelles européennes Zones des collines et montagne I Zones de montagne II à IV Forfait de base 0 7' '000.- par UGB par UGB par UGB Bâtiments ruraux 0 2' '650.- La politique agricole de l UE est composée de deux piliers. Le premier pilier est une politique publique visant les prix et les marchés. Les paiements directs et les mesures de 42 FF 1996 IV Modification engendrée par la mise en vigueur de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (Conseil fédéral 2006). 22
23 soutien des prix de produits y sont inclus. Le deuxième pilier est constitué de mesures de promotion et de développement de l espace rural. Ce deuxième pilier comprend les mesures écologiques et les aides à l investissement. Le financement du premier pilier se fait à 100 % par la Communauté européenne alors que dans le 2 ème pilier un cofinancement national de 50 % est assuré par les pays membres. Les mesures du premier pilier laissent peu de marge de manœuvre aux Etat membres, contrairement aux mesures issues du 2 ème pilier (Ruetschi 2007). Sur la base des art. 87 et 88 du traité instituant la Communauté européenne 44, la Commission des Communautés européennes a institué dans son règlement (CE) N 1857/2006, le principe d aides d'etat accordées aux petites et moyennes entreprises actives dans la production de produits agricoles. Les aides d Etat en faveur des exploitations agricoles sont justifiée en raison «qu au cours des prochaines années, l'agriculture devra s'adapter aux nouvelles réalités et à l'évolution du marché, de la politique de marché et des règles commerciales ainsi qu'à la demande et aux préférences des consommateurs et à l'élargissement de la Communauté. Ces transformations auront une incidence non seulement sur les marchés agricoles, mais également sur les économies locales des zones rurales en général. La politique de développement rural devrait avoir pour but de rétablir et de soutenir la compétitivité des zones rurales et de contribuer ainsi au maintien et à la création d'emplois dans ces zones» (Commission européenne 2006 : 1). Les aides au bénéfice des bâtiments ruraux doivent remplir les objectifs suivants : - La réduction des coûts de production ; - l'amélioration et la reconversion de la production ; - l'amélioration de la qualité ; - la préservation et l'amélioration de l'environnement naturel, ou l'amélioration des conditions d'hygiène ou des normes en matière de bien-être des animaux. Les aides sous la forme de contributions à fonds perdu ne dépendent pas de la zone de production, mais de régions définies par les Etats membres sur la base d un règlement. Ces aides ne peuvent dépasser 45 : a) 50 % des investissements éligibles dans les zones défavorisées ou dans les zones visées à l'art. 36, points a) i), ii) et iii), du règlement (CE) N 1698/2005, délimitées par les États membres conformément aux art. 50 et 94 dudit règlement ; b) 40 % des investissements éligibles dans les autres régions ; 44 Journal officiel de l'union européenne, C115 du Règlement (CE) N 1857/2006 de la Commission européenne, Journal officiel de l'union européenne, L358 du
24 c) 60 % des investissements éligibles dans les zones défavorisées ou dans les zones visées à l'art. 36, points a) i), ii) et iii), du règlement (CE) N 1698/2005, délimitées par les Etats membres conformément aux art. 50 et 94 dudit règlement, et 50 % dans les autres régions si les investissements sont réalisés par de jeunes agriculteurs dans un délai de cinq ans à compter de leur installation ; d) 75 % des investissements éligibles dans les régions ultrapériphériques et dans les îles mineures de la mer Egée au sens du règlement (CEE) N 2019/93 (13) ; e) 75 % des investissements éligibles dans les régions visées au point a) et 60 % dans les autres régions si les investissements entraînent des coûts supplémentaires en liaison avec la protection et l'amélioration de l'environnement, l'amélioration des conditions d'hygiène des exploitations d'élevage ou du bien-être des animaux d'élevage. Ces majorations ne peuvent être accordées qu'aux investissements allant au-delà des conditions minimales actuellement prescrites par la Communauté ou à des investissements réalisés pour se conformer à des normes minimales nouvellement introduites. Ces majorations sont limitées aux coûts éligibles supplémentaires nécessaires et ne s'appliquent pas dans le cas d'investissements ayant pour effet d'augmenter les capacités de production. 3.3 Compatibilité OMC des aides structurelles Le 30 octobre 1947 fut signé l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) entre 23 pays qui régit le commerce international des marchandises. L'un des derniers cycles de négociations (l'uruguay Round, de 1986 à 1994), clos par l'accord de Marrakech, aboutit à la création de l'organisation mondiale du commerce (OMC). Le Cycle d Uruguay a engendré le premier accord multilatéral consacré au secteur agricole 46. Les nouveaux engagements et règles portent sur les questions de l accès aux marchés (différentes restrictions à l importation), du soutien interne (contributions et autres programmes, y compris ceux qui visent à accroître ou à garantir les prix à la production et les revenus des agriculteurs), des contributions à l exportation et autres méthodes appliquées pour assurer artificiellement la compétitivité des exportations. L accord permet aux gouvernements d aider leur secteur rural, mais de préférence par des mesures qui faussent le moins les échanges. Il accorde aussi une certaine souplesse dans la mise en œuvre des engagements. Ce que l on reproche surtout aux mesures visant à soutenir les prix intérieurs, ou à subventionner la production d une autre manière, c est qu elles encouragent la surproduction, laquelle élimine les produits importés du marché ou conduit à subventionner les exportations et à pratiquer le dumping sur les marchés mondiaux. 46 Voir la page internet suivante pour consulter les textes de l Accord de Marrakech : 24
25 L accord sur l agriculture fait la distinction entre les programmes de soutien qui ont pour effet de stimuler directement la production, et ceux qui sont considérés comme n ayant pas d effets directs. Les mesures intérieures ayant une incidence directe sur la production et le commerce doivent être réduites selon la modalité de l accord agricole. A titre d exemple, les pays dits développés ont accepté de réduire de 20 % en six ans à partir de 1995 leurs soutiens internes par rapport à la base de référence Ce type de soutien interne est parfois appelé la «catégorie orange», en référence au feu orange pour la circulation, qui signifie «ralentir». Les mesures ayant une incidence minime sur le commerce peuvent être adoptées librement et sont classées dans la catégorie «verte» (par analogie avec le feu vert pour la circulation). Elles comprennent les services assurés par les pouvoirs publics tels que la recherche, la santé publique, l infrastructure et la sécurité alimentaire. Elles comprennent aussi les paiements versés directement aux agriculteurs qui n ont pas pour effet de stimuler la production, comme certaines formes de soutien direct des revenus, l aide à la restructuration des exploitations agricoles, et les paiements directs dans le cadre de programmes de protection de l environnement et d assistance aux régions 47. Les soutiens suisses au titre d améliorations structurelles sont actuellement reconnues conformes par les membres de l OMC en référence à l Annexe 2 «Soutien interne» de l Accord de Marrakech sur l agriculture. L art. 1 de l Annexe 2 de l Accord de Marrakech stipule 48 : «Les mesures de soutien interne qu'il est demandé d'exempter des engagements de réduction répondront à une prescription fondamentale, à savoir que leurs effets de distorsion sur les échanges ou leurs effets sur la production doivent être nuls ou, au plus, minimes. En conséquence, toutes les mesures qu'il est demandé d'exempter devront être conformes aux critères de base suivants : a) le soutien en question sera fourni dans le cadre d'un programme public financé par des fonds publics (y compris les recettes publiques sacrifiées) n'impliquant pas de transferts de la part des consommateurs ; et b) le soutien en question n'aura pas pour effet d'apporter un soutien des prix aux producteurs ; ainsi qu'aux critères et conditions spécifiques suivant les politiques». Les critères et conditions spécifiques au bénéfice de la politique publique soutenant l amélioration des structures sont mentionnés à l art. 11 de l Annexe 2 de l Accord de Marrakech : 47 Source : 48 Voir la page internet suivante pour consulter l Annexe 2 de l Accord de Marrakech : 25
26 «a) Le droit à bénéficier de versements à ce titre sera déterminé d'après des critères clairement définis dans des programmes publics destinés à aider à la restructuration financière ou matérielle des activités d'un producteur pour répondre à des désavantages structurels dont l'existence aura été démontrée de manière objective. Le droit à bénéficier de ce genre de programmes pourra aussi être fondé sur un programme public clairement défini pour la reprivatisation de terres agricoles. b) Pour une année donnée, le montant de ces versements ne sera pas fonction ni établi sur la base du type ou du volume de la production (y compris les têtes de bétail) réalisée par le producteur au cours d'une année suivant la période de base, si ce n'est comme il est prévu à l'alinéa e) ci-après. c) Pour une année donnée, le montant de ces versements ne sera pas fonction ni établi sur la base des prix, intérieurs ou internationaux, s'appliquant à une production réalisée au cours d'une année suivant la période de base. d) Les versements ne seront effectués que pendant la période nécessaire à la réalisation de l'investissement pour lequel ils sont accordés. e) Les versements ne comporteront ni obligation ni indication d'aucune sorte quant aux produits agricoles devant être produits par les bénéficiaires, excepté pour prescrire à ceux-ci de ne pas produire un produit particulier. f) Les versements seront limités au montant requis pour compenser le désavantage structurel». L annexe I du mémoire présente à titre d exemple, la notification du 22 février 2007 de la délégation suisse concernant les engagements en matière de soutien interne pour l année civile Bases juridiques et compétences fédérales et cantonales 4.1 Niveau fédéral L article 104 de la Constitution fédérale du 18 avril mentionne que la Confédération doit veiller à ce que l agriculture contribue substantiellement à la sécurité de l approvisionnement de la population, à la conservation des ressources naturelles, à l entretien du paysage rural et à l occupation décentralisée du territoire. Les contributions de l agriculture doivent répondre aux exigences du développement durable et du marché. Pour remplir son mandat constitutionnel, la Confédération dispose d un catalogue de mesures, comme par exemple l octroi de paiements directs (art. 104, al. 3, let. a Cst.) ou d aides à l investissement (art. 104, al. 3, let. e Cst.). 49 Voir la page internet suivante pour consulter la notification citée : 50 RS
27 La politique publique agraire est ancrée dans la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l agriculture. Les diverses mesures en matière de politique agricole sont mentionnées à l art. 2, al. 1 LAgr. En particulier, la Confédération prend des mesures qui contribuent à l amélioration des structures (art. 2, al. 1, let. d LAgr). Pour cela, elle octroie des contributions (art. 93 LAgr) 51 et des crédits d investissements (art. 105 LAgr) 52 pour améliorer les bases d exploitation de sorte à diminuer les frais de production, d améliorer les conditions de vie et les conditions économiques du monde rural, notamment dans la région de montagne (art. 87 LAgr). L exigence de la durabilité des contributions de l agriculture est ancrée à l art. 185, al. 1 LAgr. Les dispositions de l art. 1, al. 1 de l ordonnance du 7 décembre 1998 sur l évaluation de la durabilité de l agriculture 53 prévoient un contrôle périodique de la politique agricole et les prestations de l agriculture soient régulièrement appréciées sous l angle de la durabilité. Toutes les dispositions d exécution de la loi fédérale sur l agriculture en matière d amélioration des structures sont notifiées dans l ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l agriculture 54. Les exploitants désirant bénéficier d un soutien financier de la Confédération doivent remplir des conditions d entrée en matière mentionnées aux art. 3 à 9 OAS. En effet, les requérants doivent : disposer d une exploitation nécessitant une charge en main-d œuvre standard suffisante (art. 3 et 3a OAS), avoir une formation appropriée (art. 4 OAS), avoir repris l exploitation en propriété sous certaines conditions (art. 5 OAS), avoir géré l exploitation de manière performante (art. 6 OAS), pas dépasser des limites de revenu et de fortune (art. 7 OAS), prouver que l investissement est supportable et finançable (art. 8 OAS), et dans le cas de fermier d exploitation, disposer d un bail à ferme agricole de longue durée ainsi que d un droit de superficie (art. 9 OAS). Bien que la politique agricole soit une affaire de la Confédération, les cantons sont chargés en principe de l exécution des dispositions légales de la LAgr (art. 178). La Confédération jour un rôle de haute surveillance (art. 179) et approuve les dossiers soumis à son approbation (art. 97 et 108 LAgr). Dans le cas de projets pouvant bénéficier de contributions fédérales, les cantons doivent verser une contribution équitable (art. 93, al. 3 LAgr). La prestation cantonale peut varier en fonction de la mesure envisagée, mais n est en principe pas inférieur à 80% de la contribution fédérale (art. 20, al. 1 OAS). 51 Les contributions sont de l argent à fonds perdu. 52 Les crédits d investissements sont des prêts remboursables ne portant pas intérêt. 53 RS RS
28 Les crédits d investissements sont un fonds de roulement de la Confédération mis à disposition des cantons (art. 105 LAgr). Ces derniers administrent le fonds et en supporte les pertes éventuelles le cas échéant (art. 111 LAgr). La Confédération accorde des contributions forfaitaires pour la construction, la transformation et la rénovation de bâtiments ruraux (art. 96, al. 1 LAgr). Les crédits d investissements sont octroyés également à forfait (art. 106, al. 3 LAgr). Les montants forfaitaires sont mentionnés dans l ordonnance de l OFAG du 26 novembre 2003 sur les aides à l investissement et les mesures d'accompagnement social dans l agriculture 55. En matière d aides aux améliorations structurelles, c est l Unité de direction Paiements directs et développement rural de l Office fédéral de l agriculture qui est compétente. 4.2 Niveau cantonal (Vaud) L entité «Améliorations foncières» du Service du développement territorial (SDT) est compétente pour instruire les projets pouvant bénéficier de contributions fédérales et en assurer la prestation cantonale. La loi sur les améliorations foncière (LAF) 56 est la base légale pour l octroi de contributions cantonales au bénéfice d entreprises individuelles ou collectives ayant pour but d améliorer les conditions d exploitation ou l utilisation du sol (art. 1 LAF). Le Conseil d Etat fixe par voie de règlement le taux de contribution maximum par catégorie de travaux. Un taux différencié est appliqué en fonction du cadastre fédéral de la production agricole (art. 10, al. 1 LAF). Le taux ne peux toutefois pas dépasser 40 % en plaine et 55 % en montagne (art. 10, al. 2 LAF). Le montant de la contribution est calculé sur la base d un coût subventionnable (art. 10, al. 3 LAF). Les taux respectifs sont mentionnés dans le règlement fixant les mesures financières en faveur des améliorations foncières (RMFAF) 57. Toutefois, l autorité cantonale chargée de l application desdites dispositions octroie à forfait la contribution cantonale au bénéfice des bâtiments ruraux. Elle correspond à 2 fois la valeur de la contribution fédérale dans le cas de projets situés dans les zones des collines et de montagne 1, respectivement à 1.2 dans cas de projets situés dans les zones de montagne 2 à 4. Les taux mentionnés dans la RMFAF ne pouvant toutefois pas être dépassés. En ce qui concerne les crédits d investissements mis à disposition du canton de Vaud, le Conseil d Etat a créé un établissement de droit public prénommé «Fonds d investissement agricoles (FIA)», indépendant de l administration cantonale, chargé de l application de la 55 RS RSV RSV
29 loi fédérale du 23 mars 1962 sur les crédits d investissements dans l agriculture et l aide aux exploitations paysannes Cadre théorique 5.1 Identification du problème public Une politique publique «vise à résoudre un problème public, reconnu comme tel à l agenda gouvernemental. Elle représente donc la réponse du système politico-administratif à un état de la réalité sociale jugé politiquement inacceptable» (Knoepfel et al : 25). Le cycle de vie d une politique publique est caractérisé par un jeu d acteurs privés et publics qui interagissent ensemble en mobilisant leurs ressources afin d en influencer son cours suivant les moyens et les objectifs de chacun. Les différents acteurs peuvent être identifiés dans des groupes qui caractérisent les pôles d un triangle des acteurs d une politique publique. Ci-dessous la figure représentant le principe du triangle des acteurs (Knoepfel et al : 63). Figure 1 : Principe du triangle des acteurs d une politique publique 58 Voir la Loi d application dans le Canton de Vaud de la loi fédérale du 23 mars 1962 sur les crédits d investissements dans l agriculture et l aide aux exploitations paysannes (LVLCIA ; RSV ). 29
1. Aide initiale 2. Crédits d'investissements (CI) 3. Contributions (subventions) 4. Aide aux exploitations paysannes (AEP) 5. Aide à la reconversion professionnelle 6. Prise en charge d'intérêts pour
Ordonnance de l OFAG sur les aides à l investissement et les mesures d accompagnement social dans l agriculture (OIMAS) 913.211 du 26 novembre 2003 (Etat le 1 er janvier 2014) L Office fédéral de l agriculture

References: art. 4
 art. 1
 art. 87
 art. 106
 art. 19
 art. 87
 art. 92
 art. 94
 art. 104
 art. 104
 art. 2
 art. 87
 art. 87
 art. 50
 art. 50
 art. 1
 art. 11
 art. 2
 art. 185
 art. 1
 art. 3