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El Federalismo y la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisuales « Jorge Horacio Gentile
El Federalismo y la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisuales
Oct23 de Jorge Horacio Gentile
La Ley, de facto, 22.285 de Radiodifusión de 1980, desconocía el federalismo -como habían hecho también la legislación anterior – al disponer que estaban regidos por esta ley “los servicios de radiodifusión, en el territorio de la República Argentina y en los lugares sometidos a su jurisdicción” (art.1) y declaraba que los mismos “estarán sujetos a la jurisdicción federal”(art.2).
Esta norma fue varias veces modificada por el Congreso, y merecía, desde hace tiempo, ser sustituida por una legislación democrática y federal que respetara los principios de la Constitución Nacional y los tratados internacionales, especialmente el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Durante la década del 90 se produjeron privatizaciones y se favoreció a capitales extranjeros. Tras la crisis del 2001 el gobierno ayudó a las empresas periodísticas aplicando la ley 25.750 (3/7/03), denominada de “bienes culturales”, con lo que se hizo un salvataje para evitar que los capitales externos se quedaran con los activos de los medios.
En las presidencias de Eduardo Duhalde y de Néstor Kirchner se inició la segunda fase del proceso de concentración extendiendo la explotación de licencias de operadores privados y facilitando la transferencia de emisoras sin que mediara concurso.
El 7 de diciembre de 2007 Kirchner autorizó la fusión de Cablevisión y Multicanal del grupo Clarín. Durante la presidencia de los esposos Kirchner se crearon nuevas señales, como Encuentro y Paka Paka, y se impulsó una mayor emisión desde el Estado, como el programa Futbol para Todos (2009), los que a su contenido principal se le agrega, en forma no siempre sutil, propaganda política del oficialismo.
La Coalición para la Radiodifusión Democrática, que integraban todos los gremios de trabajadores de la Comunicación, de la CGT y CTA, los organismos de defensa de Derechos Humanos, Madres y Abuelas de Plaza de Mayo, las Universidades Nacionales y sus Carreras de Comunicación o Ciencias de la Información o Periodismo, el movimiento Cooperativo, radios comunitarias y de pequeños y medianas empresas, numerosos movimientos sociales lanzó en agosto de 2004 la “Iniciativa ciudadana para una nueva Ley de Radiodifusión”, que consta de 21 principios para la adopción de una legislación sobre radiodifusión en la Argentina y que se presentó al gobierno por la Multisectorial por la Radiodifusión Democrática.
En el punto 19 esa “Iniciativa” expresaba: “La autoridad de aplicación deberá respetar en su constitución el sistema federal y estará integrada además por organizaciones de la sociedad civil no licenciatarias y por representantes de los trabajadores de los medios social y de las artes audiovisuales.”
La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisuales
El Poder Ejecutivo Nacional, luego de ser derrotado en las elecciones del 28 de junio del 2009, envió al Congreso un proyecto de ley, que hizo aprobar a tambor batiente -antes de que asumieran los electos-, con el propósito de poder ejercer un mayor control sobre los medios de comunicación audiovisuales teniendo en vista las elecciones presidenciales del año 2011. En su debate, como ocurrió con el conflicto del campo, el gobierno trató de dividir la sociedad en dos bandos, señalando como el enemigo a derrotar a los monopolios, para lo cual usó como señuelo al Grupo Clarín que, junto con Telefónica, son los grupos privados más poderosos en materia comunicacional.
La ley prometía inclusión, al abarcar a sectores no lucrativos como las cooperativas y medios comunitarios; límites a la concentración de la propiedad; pluralismo, diversidad y participación de las minorías sociales y políticas; y proponía incorporar cuotas de contenidos locales.
A cuatro años de su sanción estos propósitos no se han concretado, no se hacen los concursos; no hay información respecto de quienes son los licenciatarios; el gobierno permite que la desconcentración se haga mediante accionistas, allegados o testaferros; con el grupo Clarín se litiga en un pleito donde discuten cuatro artículo de la ley de medios -con medidas cautelares que impiden aplicar la ley-; y el gobierno subsidia a través de la publicidad oficial a los medios afines a su política. El descarado uso de los medios oficiales para hacer propaganda gubernamental, como ocurre en Canal 7 con el programa 6 7 8, y el uso permanente de la Cadena Oficial son un mentís a la cacareada multiplicidad de voces que se pretendía hacer escuchar.
Los partidos opositores lamentablemente, muchas veces, imitan al gobierno federal en el mal uso de los recursos públicos para publicitar sus gestiones en las provincias y en los municipios a donde gobiernan.
La Ley 26.522 , y en su artículo 3º dispone: “Se establecen para los servicios de comunicación audiovisual y los contenidos de sus emisiones, los siguientes objetivos: (…) Inc. b) “La promoción del federalismo y la Integración Regional Latinoamericana;(…)”.
Pero este propósito, se contradice con la absorción de todos los medios por una política y una administración centralizada, que comienza en el artículo 7º cuando establece que: “La administración del espectro radioeléctrico, atento su carácter de bien público se efectuará en las condiciones fijadas por la presente ley y las normas y recomendaciones internacionales de la Unión Internacional de Telecomunicaciones y otros organismos pertinentes. Corresponde al Poder Ejecutivo nacional, a través de la autoridad de aplicación de la presente ley, la administración, asignación, control y cuanto concierna a la gestión de los segmentos del espectro radioeléctricos destinados al servicio de radiodifusión. Los servicios de radiodifusión están sujetos a la jurisdicción federal. (…)”
“Se confunden en esto –como bien señala Rodolfo Antonio Punte- los servicios que entran a la regulación internacional por las franjas de mejor uso de las ondas de radio y televisión, con los usos locales, propios de las frecuencias moduladas, que no entran dentro de este concepto, desde un ángulo técnico. Y que debieran estar controladas por los municipios y las provincias, de un modo análogo a cómo la Constitución de 1994 trató el tema de los derechos del consumidor (art. 42) o, más claro todavía, el ambiental, en su artículo 41, donde se determina que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”.
“El carácter unitario de la regla se ve claramente en la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA) -Título II- donde no existe representación de las provincias; y sí prevé “delegaciones” en las mismas. Para sorpresa, esta autoridad federal no reside en la Capital Federal, sino en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 11)”.
El artículo 10º reza: “Autoridad de aplicación. Créase como organismos descentralizado y autárquico en el ámbito del Poder Ejecutivo nacional, la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, como autoridad de aplicación de la presente ley.”
El 12º establece entre otras: “Misiones y funciones. La Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual tendrá las siguientes misiones y funciones: (…) inciso 8) “Sustanciar los procedimientos para los concursos, adjudicación directa y autorización, cuando corresponda, para la explotación de los servicios de comunicación audiovisual.(…)” 11) “Adjudicar y prorrogar, en los casos que corresponde, y declarar la caducidad de las licencias, permisos y autorizaciones, sujetos al control pleno y oportuno, incluso cautelar.(…)” 14) “Aplicar las sanciones correspondientes por incumplimiento de la presente ley, sus reglamentaciones, y sus actos administrativos, bajo control judicial pleno y oportuno, incluso cautelar.” 15) “Declarar la ilegalidad de las estaciones y/o emisiones y promover la consecuente actuación judicial, incluso cautelar; adoptando las medidas necesarias para lograr el cese de las emisiones declaradas ilegales;(…)”
El Directorio de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, según el artículo 14, tiene siete miembros y será nombrado por el Poder Ejecutivo Nacional, y estará integrado por un presidente y un director designados por el Poder Ejecutivo, tres propuestos por la Comisión Bicameral de promoción y seguimiento de la Comunicación Audiovisual, uno por la primer mayoría, uno por la segunda y uno por la tercera mayoría parlamentaria, y dos propuestos por el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual. Duran cuatro años en su mandato. Con esta composición está claro que el Poder Ejecutivo tendrá mayoría y podrá disponer de los medios de comunicación en la forma como maneja el Consejo de la Magistratura.
El Consejo Federal de Comunicación Audiovisual, que es un órgano meramente asesor, está integrado por un representante cada una de las máxima autoridad de las provincias y de la ciudad autónoma de Buenos Aires (¿legislaturas o gobernadores?), y quince representantes de distintas instituciones y prestadores de servicios audiovisuales, designados por el Poder Ejecutivo nacional, a propuesta de sus representados, que duran dos años en sus cargos. Aquí se puede ver la equiparación de la representación provincial con las de otras instituciones y prestadores, lo que distorsiona el equilibrio federal.
El artículo 32 establece que las licencias para servicios de comunicación audiovisual abierta cuya área primaria de servicios que supere los cincuenta (50) kilómetros y que se encuentren localizadas en poblaciones que superen los quinientos mil habitantes, serán adjudicadas, previo concurso, por el Poder Ejecutivo nacional. Los restantes servicios de comunicación audiovisual abiertos, por suscripción y que utilicen vínculos radioeléctricos no por satélites y que se encuentren planificadas, serán adjudicadas por la autoridad de aplicación.
El artículo 119 crea, bajo la supervisión del Poder Ejecutivo nacional, Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado, que tiene a su cargo la administración y explotación de los servicios de radiodifusión sonora y televisiva del Estado Nacional (Canal 7, demás estaciones de Radio Nacional, y algún canal y estaciones de radio comerciales), bajo la dirección de un directorio de siete miembros; integrado, designado y propuesto de la misma forma que la Autoridad de Aplicación; y que duran, también, cuatro años en sus cargos, según dispone el artículo 132.
Francisco Godinez Galay afirmó , que AFSCA otorgó 895 licencias de FM desde octubre de 2009 hasta la fecha. La ley establece la necesidad de elaborar un nuevo plan técnico, base inevitable para organizar el espectro, elaborar concursos acordes al escenario, y hacer los consiguientes llamados que aseguren un reparto equitativo de las frecuencias entre los tres grandes sectores (privado comercial, privado sin fines de lucro y público-estatal). El plan técnico no se ha elaborado. Por lo tanto, no hubo concursos para licencias de radio y se adjudicaron 895 frecuencias, de las cuales sólo 28 son a entidades sin fines de lucro, es decir, un 3,1%.
La Constitución y la libertad de expresión
Es necesario concordar y armonizar el artículo 32 incorporado a la Constitución en la reforma de 1860 –cuando dispone que “El Congreso federal no dicta leyes que restrinjan la libertad de imprenta (…)”, con los artículos 14 –que autoriza al Congreso a reglamentar el ejercicio del derecho “a publicar sus ideas por la prensa sin censura previa”-, con el 28 –que dispone que dichos derechos “no podrán ser alterados por las leyes que lo reglamenten”-, con el 75 inc. 12 –que atribuye al Congreso el dictado de la legislación de fondo-, con el 121-que declara que “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal”- y con el 125 que declara que “Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden (…) promover (…) el conocimiento y la cultura”, que hacen el reparto de competencias entre Nación y las provincias, en lo referido al derecho a la libertad de expresión.
De ello se colige que el artículo 32, como otras disposiciones que se modificaron o introdujeron en esa reforma, tenía un propósito definido, evitar la ingerencia del gobierno federal en materias sensibles a los poderes de la provincia de Buenos Aires, que aceptaba la Ley Fundamental aprobada en Santa Fe luego de ser derrotada en Cepeda, como era en este caso el de la prensa porteña.
Dalmacio Vélez Sársfield, expresó al proponer la incorporación en la Constitución del artículo 32 que: “La reforma importa decir que la imprenta debe estar sujetas a las leyes del pueblo en que se use de ella. (…) La reforma dice aún más; que el Congreso no puede restringir la libertad. La Libertad de imprenta, Señores, puede considerarse como una ampliación del sistema representativo o como su explicación de los derechos que quedan al pueblo, después que ha elegido sus representantes al Cuerpo Legislativo. Cuando un pueblo elige sus representantes no se esclaviza a ellos, no pierde el derecho a pensar o hablar sobre sus actos; esto sería hacerlos irresponsables (…) Dejemos pues pensar y hablar al pueblo y no se le esclavice en sus medios de hacerlo.”
María Angélica Gelli ha dicho que “(…) cabe preguntarse si el Poder Legislativo Federal puede reglamentar otros aspectos de la libertad expresiva, manifestada por otros medios de comunicación, dados los términos del art. 32 de la Constitución Nacional. En mi opinión, los poderes implícitos del Congreso Federal establecidos en el art. 75 inc. 12, dan cabida a esa reglamentación cuando los intereses de toda la Nación están en juego.” . A contrario sensum podemos afirmar que cuando los intereses de toda la Nación no están en juego la competencia reglamentaria es de las provincias.
La atribución congresional dispuesta en el último párrafo del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución, de “Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales” no modifican en nada este acertado criterio.
A los argumentos constitucionales hay que agregarle los de la Doctrina Social de la Iglesia cuando declara que “El principio de subsidiariedad protege a las personas de los abusos de las instancias sociales superiores e insta a estas últimas a ayudar a los particulares y a los cuerpos intermedios a desarrollar sus tareas. (…) Con el principio de subsidiariedad contrastan las formas de centralización, de burocratización, de asistencialismo, de presencia injustificada y excesiva del Estado y del aparato público (…)”
El Estado Federal, entonces, no deben legislar, regular, controlar ni tener ingerencia alguna sobre la gran cantidad de medios de comunicación que no tienen alcances más allá de los límites provinciales, como bien lo han reconocido las constituciones locales. Y, como bien ha escrito Ricardo Alberto Muñoz (hijo) “La reglamentación centralizada que contiene la ley de medios no resguarda y ni haría plenamente operativa la libertad de expresión de los niveles de gobierno descentralizados frente al poder central.”
Por ello, en la ciudad Autónoma de Buenos Aires se dictó el DNU 2/11 y, luego, la provincia de Córdoba el Decreto 545/13 –de similar tenor-, que fuera ratificado por la ley 10.149, que establece: “Prohíbese en todo el territorio de la Provincia de Córdoba el despacho y/o ejecución de actos administrativos cualquiera sea la autoridad de la que emane, que dispongan la intervención, desapoderamiento, designación de administradores y/o veedores, restricción y/o control en forma directa o indirecta, sea de medios de comunicación en la Provincia de Córdoba, sea de las participaciones sociales que los integran cualquiera sea su naturaleza”. (Art. 7). Y “No podrán ser declarados de utilidad pública y sujetos a expropiación medios de comunicación en la Provincia de Córdoba, ni las participaciones sociales que los integran, cualquiera sea su naturaleza. Las Leyes que declaren de utilidad pública y sujetos a expropiación inmuebles pertenecientes a los medios de comunicación no podrán ejecutarse sin el cumplimiento de los siguientes requisitos. a) Que exista aprobación voluntaria y expresa de sus propietarios y b) Que el desapoderamiento no importe la interrupción del servicio que presta el medio de comunicación. No podrán ser declarados de utilidad pública bienes muebles, derechos y acciones de medios de comunicación o de periodistas.” (Art. 8)
Como bien señala Punte, en el trabajo antes citado,“(…) de las 45957 palabras de la ley, a lo largo de sus 165 artículos de fondo (el último que lleva el número166 es de forma) , desparramados en los 12 títulos, teniendo en cuenta además las notas de los artículos, y las 109 citas de referencia, la palabra provincia aparece una sola vez en el art. 16 y en forma pasiva en el art.11, y jurisdicciones municipales y provinciales (art. 88), Estado provincial y Estado municipal (sic) en los arts. 89, 98 y 163 de modo indirecto. La palabra federalismo aparece una sola vez como un propósito genérico en el art. 3b. Por contraste, los pueblos originarios aparecen en 15 menciones diferentes a lo largo de la ley, y tienen un capítulo especial para ellos”
Lo hasta aquí expresado es más que demostrativo que las autonomías provinciales han sido avasalladas.
Córdoba, octubre de 2013.
1 Decretos del 27 de marzo de 1924, 28 de noviembre de 1928, 10 de abril de 1929, ley 14.241 (1953), el Decreto – Ley 15.460/57 y la Ley 19.798.
2 Sancionada, promulgada y publicada el 10 de octubre de 2009.
3 “Una ley unitaria” ElDial.com.
4 Artículo publicado en Internet por el Centro de Producciones Radiofónicas el 8 de agosto de 2013.
5 Sesión del 1º de mayo de 1860 de la Convención Constituyente de Buenos Aires.
6 Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada, página 299, La Ley, segunda edición, 2003.
7 Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia, Pontificio Consejo Justicia y Paz, página 128, Conferencia Episcopal Argentina 2005
8 Constituciones de Catamarca (art. 265), de Formosa (art. 93 inc. 7 y 100), de Jujuy (art. 66, inc. 8), de San Luis (art. 73), de Entre Ríos (art. 26), de Chaco (art. 13, inc. 7), de Río Negro (art. 83), de Tierra del Fuego (art. 88), de San Juan (art. 28), de Córdoba (art. 51) y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 47).
9 “Libertad de expresión y regulaciones locales”,: La ley 28/06/2013
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References: artículo 13
 artículo 3
 artículo 7
 artículo 41
 artículo 10
 artículo 14
 artículo 32
 artículo 119
 artículo 132
in fine
in fine
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 75