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Timestamp: 2019-07-22 21:25:54+00:00

Document:
STS 524/2018, 23 de Marzo de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 707638013
Número de Recurso: 734/2014
Número de Resolución: 524/2018
VOTOS PARTICULAR
Número del procedimiento: 734/2014
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 734/2014
Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo núm. 1/734/2014 interpuesto D. Leovigildo , Dª. Irene , Dª. Mónica , D. Porfirio , D. Teodoro , Dª. Tamara , D. Luis Andrés , D. Abelardo , D. Baltasar , Dª. Ana , D. Darío , D. Federico , Dª. Custodia , D. Indalecio y Dª. Gracia , en su propio nombre y en nombre y representación de la sociedad civil Jiménez y López, S.C., D. Pablo , y de las sociedades; Inmobiliaria Osteicoetxea, S.L., y Excavaciones Sescor, S.L.,representados por el procurador de los tribunales D. Isidro Orquín Cedenilla, con la asistencia letrada de Dª. Covadonga del Pozo, contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de energías renovables, cogeneración y residuos, y la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica y se establecen los parámetros retributivos de las instalaciones, a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos; ha sido parte recurrida el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado.
La representación de D. Leovigildo y otros, interpuso mediante escrito de fecha 10 de septiembre de 2014 recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos y contra la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, La Sala tuvo por interpuesto el recurso y por personado a la recurrente, procediéndose a reclamar el expediente administrativo correspondiente.
Oídas las partes, y a la vista de la solicitud conforme de ambas partes, la Sala acordó por providencia de 27 de enero de 2015 continuar la tramitación del procedimiento hasta la demanda, momento en que se dará cuenta al magistrado ponente.
Mediante providencia de 11 de junio de 2015 se procedió a requerir a la Administración del Estado la aportación de copia de la comunicación estatal a la Comisión Europea sobre inicio del procedimiento de examen preliminar y régimen de retribución de las energías renovables.
Aportada la documentación requerida a la Administración del Estado, y oída la recurrente que se opone a la suspensión, por providencia de 17 de julio de 2015, la Sala acordó no haber lugar a la petición de la Administración demandada de que se suspenda la tramitación del presente recurso.
Recibido el expediente administrativo, y concedido plazo para formalizar la demanda, la parte recurrente solicitó nueva ampliación del mismo mediante escrito de 10 de julio de 2015 que fue denegada por providencia de fecha 10 de julio siguiente, sin perjuicio de que en su demanda pueda deducir los motivos impugnatorios derivados de la falta en dicho expediente de los documentos que a su juicio debieran constar en el mismo y sin perjuicio también de que los pueda solicitar en el período de prueba.
La parte recurrente formuló su demanda mediante escrito presentado en fecha 1 de septiembre de 2015, en el que, alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y los concluyó con el siguiente suplico:
1. Inaplique el artículo primero, apartados Dos y Tres, en la medida en que considere que tales preceptos continúan en vigor, así como la Disposición Adicional Primera , Disposición Transitoria Tercera, Disposición Derogatoria única apartado 2 y la Disposición Final Segunda , todos ellos del RDL 9/2013 , así como 86 el artículo 14 apartados 4 y 7, en los aspectos detallados en los Fundamentos de Derecho, la Disposición Adicional Décima, la Disposición Adicional Undécima, la Disposición Transitoria Quinta, la Disposición Transitoria Sexta, la Disposición Derogatoria Única.1 y las Disposiciones Finales Tercera y Quinta, todas ellas de la Ley 24/2013 , en todos los casos por vulneración del Derecho comunitario conforme a lo expuesto y con el alcance señalado en los fundamentos jurídicos.
2. Subsidiariamente, de albergar dudas sobre la vulneración del derecho comunitario invocado, plantee cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en los términos establecidos en el Otrosí Primero de la presente demanda, o en los términos que ese Tribunal considere más adecuados en Derecho, antes de decidir sobre la invalidez de las disposiciones generales recurridas.
3. Subsidiariamente al petitum 1, y de forma simultánea al petitum 2, plantee cuestión de inconstitucionalidad de los artículos legales señalados en el referido apartado por contravenir el artículo 9.3 de la Constitución al ser arbitrarios, retroactivos y provocadores de inseguridad jurídica en su doble vertiente de falta de claridad y certeza y falta de previsibilidad quebrando la confianza legítima generada en los titulares de instalaciones acogidas al antiguo régimen especial al tiempo de la entrada en vigor del RD-Ley 9/2013.
4. Una vez obtenida, en su caso, decisión sobre la incompatibilidad de las normas legales con el derecho comunitario y/o con el texto constitucional, anulen Real Decreto 413/2014 como de la Orden Ministerial IET 1045/2014. Subsidiariamente, se solicita que se anulen los concretos preceptos y Anexos referidos en los Fundamentos Jurídicos de la presente demanda tanto del Real Decreto 413/2014 como de la Orden 1045/2014.
5. Y en todo caso, que se le reconozca a mis representados la situación jurídica individualizada del derecho a percibir el régimen retributivo preexistente al tiempo de la aprobación del Real Decreto-Ley 9/2013, con efectos desde la entrada en vigor de la citada norma legal y se les reintegre las cantidades que por tal concepto han dejado de percibir desde entonces, junto con los intereses que resulten de aplicación
Solicita se fije la cuantía en indeterminada, el recibimiento del pleito a prueba (documental -pública y privada-) y el trámite de conclusiones escritas.
Solicitada por la parte recurrente la suspensión de la tramitación de este recurso contencioso-administrativo, hasta que sea resuelto por el Tribunal Constitucional el conflicto positivo de competencia núm. 5928/2014 planteado por la Generalitat de Cataluña en relación con determinados preceptos del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, a la que no se opone el Abogado del Estado, se dictó providencia de 11 de septiembre de 2015, por el que se acordaba la suspensión de la tramitación del presente procedimiento de conformidad a lo solicitado, posteriormente alzada por providencia de 5 de abril.
La parte recurrente interpuso recurso de reposición contra la providencia de 5 de abril de 2015 que fue resuelto por auto de 19 de mayo de 2015 en sentido estimatorio en parte acordándose la continuación de suspensión del procedimiento hasta que el Tribunal Constitucional resolviese el el conflicto positivo de competencia núm. 5928/2014 .
Dictada por el Tribunal Constitucional sentencia de fecha 2 de mayo de 2017 en el anterior conflicto positivo de competencia, y tras oír a las partes sobre dicha sentencia, por providencia de 14 de mayo de 2016 se acordó continuar el trámite del presente recurso.
Por auto de 26 de mayo de 2017 se acordó desestimar el recurso de reposición interpuesto por la parte recurrente contra la providencia de 25 de junio de 2015 que resolvía sobre el carácter confidencial de los DVDs 4 y 5 y del CD-2, que formaban parte del expediente administrativo, y poner a disposición de la parte recurrente una versión no confidencial de la documentación interesada.
La parte recurrente presentó escrito en fecha 17 de julio de 2017 en el que formula ampliación de la demanda, en el que, suplica que tenga por ampliada la demanda con los nuevos hechos y fundamentos de derecho que esgrime en su escrito y, junto con aquellos en su escrito anterior, estime las pretensiones planteadas en el suplico del escrito original presentado en fecha 1 de septiembre de 2015 en el marco del presente procedimiento.
Dado traslado de la demanda y ampliación de la demanda, con entrega del expediente administrativo a la Administración demandada para que formulase su contestación, el Abogado del estado la ha formalizado mediante escrito presentado el 20 de septiembre de 2017, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó suplicando se dice sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso y condene a la parte actora al pago de las costas incurridas. Solicita se fije la cuantía en indeterminada y se opone al recibimiento del pleito a prueba solicitado por la parte recurrente en su demanda.
Se fijó la cuantía como indeterminada, y por auto de 29 de septiembre de 2017, se acordó el recibimiento del pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.
Declarado terminado y concluso el período de proposición y práctica de prueba concedido, se concedió por la Sala a la parte actora el plazo de diez días a fin de presentar su escrito de conclusiones sucintas, trámite que fue evacuado mediante su escrito de fecha 30 de noviembre de 2017.
Dado traslado del anterior escrito a la parte demandada para que presentase sus conclusiones, evacuó dicho trámite mediante escrito de 11 de diciembre de 2017, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda
Por providencia de 13 de diciembre de 2017, se concedió a las partes plazo de alegaciones sobre la incidencia en el presente procedimiento de la STC 270/2015, de 17 de diciembre de 2015, dictada en el recurso 5347/2013 . El demandante y el Abogado del Estado presentaron sus correspondientes alegaciones.
Se señaló para votación y fallo el día 20 de marzo de 2018, en que se llevó a efecto con observancia de las disposiciones legales.
Se interpone recurso contencioso administrativo por la representación procesal de D. Leovigildo y otros, propietarios de instalaciones de naturaleza fotovoltaica, contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos y contra la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
La parte actora fundamenta sus pretensiones de anulación de las disposiciones generales impugnadas, que se han expuesto en los antecedentes de hecho de esta sentencia, en las siguientes alegaciones:
Previo.- Una gran parte de los vicios de invalidez que afectan al RD 413/2014 y a la Orden IET/1045/2014 derivan de la inconstitucionalidad en la que incurren el Real Decreto- ley 9/2013 y la Ley 24/2013.
Primero.- El RD 413/2014 y la orden IET/1045/2014, junto con las leyes que desarrollan -Real Decreto-ley 9/2013 y Ley 24/2013- son inconstitucionales por vulneración del principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 ce su doble vertiente de falta de claridad y certeza y falta de suficiente previsibilidad sobre el alcance de sus efectos, en tanto que el legislador ha aprobado un régimen jurídico completamente nuevo para todos los productores de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, de cogeneración y de residuos que resulta de aplicación inmediata, antes incluso de su total configuración, y sin prever un imprescindible régimen transitorio que permita a los sujetos afectados adaptarse a la nueva regulación de la forma menos traumática posible, quebrando de manera absoluta de la confianza legítima de los promotores acogidos al régimen anterior que han visto sustancialmente alteradas las bases sobre las cuales efectuaron sus importantísimas inversiones.
Segundo.- Vulneración del principio comunitario de seguridad jurídica y su plasmación en la directiva 2009/28/CE de fomento de las energías renovables. Infracción de derecho comunitario.
Tercero.- El RD 413/2014 y la Orden IET/1045/2014, junto con las leyes que desarrollan -Real Decreto-ley 9/2013 y Ley 24/2013- son inconstitucionales por vulneración del principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales. El nuevo régimen retributivo es retroactivo desde una doble perspectiva: 1) implica la compensación de ingresos pasados con los futuros que es perfectamente equiparable a una devolución de lo percibido en el pasado; 2) retrotrae sus efectos casi un año.
Cuarto.- Vulneración del artículo 9.3 de la Constitución por manifiesta arbitrariedad, al existir preceptos en el nuevo régimen retributivo ilógicos, carentes por completo de justificación y racionalidad.
Quinto.- El Gobierno ha infringido el mandato legal de desarrollar el nuevo régimen jurídico y económico de las instalaciones existentes mediante real decreto. La subhabilitación del Real Decreto 413/2014 al Ministro de Industria, Energía y Turismo para verdaderamente establecer los parámetros retributivos aplicables a estas instalaciones es ilegal ausencia de suficiente rango normativo y vulneración del principio de jerarquía normativa.
Sexto.- Nulidad del nuevo régimen retributivo en tanto que contraviene varios tratados internacionales ratificados por el Reino de España.
Séptimo.- Sobre los efectos de la eventual inaplicación de las normas legales contrarias a derecho comunitario, o la declaración de su inconstitucionalidad y subsiguiente anulación total o parcial del RD 413/2014 y de la Orden IET/1045/2014. Reviviscencia del RD 661/2007. Del derecho de los recurrentes al reconocimiento de una situación jurídica individualizada derivada de la citada anulación consistente en la aplicación del régimen jurídico vigente al tiempo de aprobarse el Real Decreto-ley 9/2013 (el RD 661/2007) y al reintegro de las cantidades dejadas de percibir desde entonces en su virtud.
Por todas, citaremos las sentencias de esta Sala de fechas 1 de junio de 2016 -recursos núms. 564/2014 , 630/2014 , 650/2014 , 651/2014 , 654/2014 , 787/2014 -, 8 de junio de 2016 -recurso núm. 745/2014 -, 10 de junio de 2016 -recurso núm. 694/2014 -, 20 de junio de 2016 -recurso núm. 428/2014 -, 29 de junio de 2016 -recurso núm. 711/2014 -, 8 de julio de 2016 -recurso núm. 531/2014 -, 11 de julio de 2016 -recurso núm. 510/2014 -, 14 de julio de 2016 -recurso núm. 555/2014 -, 20 de julio de 2016 -recurso núm. 695/2014 -, 21 de julio de 2016 -recurso núm. 648/2014 -, 22 de julio de 2016 -recurso núm. 704/2014 -, 26 de julio de 2016 -recurso núm. 782/2014 -, 22 de septiembre de 2016 -recurso núm. 534/2014 -, 29 de septiembre de 2016 -recurso núm. 523/2014 -, 30 de septiembre de 2016 -recurso núm. 563/2014 -, 6 de octubre de 2016 -recurso núm. 735/2014 -, 14 de noviembre de 2016 -recursos núms. 531/2014 , 545/2014 y 779/2014 -, 16 de noviembre de 2016 -recurso núm. 558/2014 -, 1 de diciembre de 2016 -recursos núms. 575/2014 y 579/2014 -, 5 de diciembre de 2016 -recurso núm. 759/2014 -, 12 de diciembre de 2016 -recurso núm. 777/2014 -, 14 de diciembre de 2016 -recurso núm. 557/2014 -, 19 de diciembre de 2016 -recursos núms. 573/2014 y 577/2014 , 22 de diciembre de 2016 -recurso núm. 581/2014 -, 13 de enero de 2017 -recurso núm. 610/2014 -, 6 de abril de 2017-recurso núm. 644/2014 - y 13 de noviembre de 2017-recurso núm. 797/2014 -, y a lo que en ellas se ha dicho nos ajustamos, en particular a estas dos últimas ante la práctica identidad de alegaciones y pretensiones de las recurrentes.
Sobre el marco normativo en que se insertan el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos;y la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio , por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, de Sector Eléctrico, regula en su artículo 14 la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica, y, singularmente, en su apartado 7 , regula el que denomina régimen retributivo específico. Al mismo nos remitimos.
El motivo de impugnación formulado contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, y contra la Orden IET/104572014, de 16 de junio, fundamentado en el argumento de que la aplicación del nuevo sistema retributivo a las instalaciones existentes incurre en retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución , no puede ser estimado.
En efecto, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la parte recurrente, respecto de que el Real Decreto 413/2014 debe declararse nulo porque proyecta sus efectos hacia el pasado, pues para calcular la rentabilidad razonable aplicable se retrotrae a los costes de la inversión y a la vida útil de la instalación, lo que supone regular hacia atrás, ya que tiene en cuenta las primas ya recibidas, por lo que se trata de un supuesto de retroactividad prohibida, en el que la retribución cobrada en el pasado mermaría la del futuro.
Esta Sala considera, según sostuvimos en las sentencias de 1 de junio de 2016, resolviendo los recursos contencioso-administrativos 650/2014 , 651/2014 y 654/2014 , que el Real Decreto 413/2014 y la Orden IET/104572014 impugnadas se limitan a desarrollar lo dispuesto en la disposición final tercera del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio , y en la disposición final tercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre , que establecen criterios para la aplicación del nuevo régimen financiero y económico de la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos de régimen económico primado, disponen que «la rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida regulatoria de la instalación girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de los diez años anteriores a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, de las Obligaciones del Estado a diez años incrementada en 300 puntos básicos, todo ello, sin perjuicio de su ulterior revisión en los términos legalmente previstos» y que «en ningún caso podrá resultar de dicho nuevo modelo retributivo la reclamación de las retribuciones percibidas por la energía producida con anterioridad al 14 de julio de 2013, incluso si se constatase que en dicha fecha pudiera haberse superado dicha rentabilidad».
En este sentido nos remitimos a la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2012 y a lo que allí se dice sobre el concepto de "retroactividad prohibida", mucho más limitado que el de la mera "retroactividad" a secas.
Nos remitimos a la sentencia del Tribunal Constitucional 270/2015 (FD 7º) y las precisiones que allí se hacen sobre el concepto de retroactividad prohibida por el artículo 9.3 CE .
Y, como hemos dicho, entre otras, en la citada sentencia de 13 de noviembre de 2017 -recurso núm. 797/2014 -:
Por ello, tampoco apreciamos que el Real Decreto 413/2014 y la Orden de parámetros incumplen el mandato legal de aplicar el nuevo régimen retributivo desde la aprobación del Real Decreto-ley 9/2013 (14 de julio de 2013), conforme a lo dispuesto en la disposición final segunda de la citada norma y la disposición final tercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico , por retrotraerse la aplicación del nuevo sistema retributivo -según se aduce- al 1 de enero del año posterior a la fecha de explotación de las instalaciones preexistentes.
Tampoco consideramos que procede declarar la nulidad del artículo 24 del Real Decreto 413/2014 , que establece que las ayudas públicas percibidas por un proyecto fotovoltaico pueden minorar hasta un 90 % la retribución a percibir por esta clase de instalaciones.
Esta Sala ha descartado que la regulación relativa a los efectos jurídicos derivados de la percepción de ayudas públicas, contenida en el artículo 24 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio , en relación con lo dispuesto en la disposición adicional segunda de la citada norma reglamentaria, pueda entenderse contraria al principio de retroactividad in peius que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución , al no concurrir el presupuesto para apreciar dicha infracción constitucional, en cuanto el cómputo de las ayudas públicas percibidas, que puede suponer una minoración de las retribuciones futuras, es coherente con el nuevo sistema retributivo de las energía renovables introducido por el Real Decreto- ley 9/20134, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, y la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
En efecto, hemos manifestado que «la inclusión de las ayudas públicas para determinar esta retribución específica no puede considerarse ajena a la habilitación legal establecida. El art. 30.4, antes transcrito, establece entre los parámetros que han de computarse para determinar dicha retribución específica el valor estándar de la inversión inicial. Los costes de inversión de las instalaciones tipo, en cuanto que son valores estándar, se determinan por el coste estimado de la inversión necesaria para las instalaciones de unas determinadas características homogéneas -por tecnología, potencia etc..-, costes que el titular de la instalación de producción de energía eléctrica estaría obligado a realizar para la puesta en funcionamiento de la misma. Y lo mismo ocurre en relación con los costes estándar de explotación.
Ahora bien, si el importe estimado como coste de inversión o explotación no fue asumido, total o parcialmente, con capital privado sino financiado con ayudas públicas destinadas a estas instalaciones, resulta evidente que el importe de tales ayudas aminoraron los costes de inversión y/o de explotación y han de ser computados o por mejor decirlo descontados al tiempo de determinar los mismos, y, consecuentemente, ponderados para reducir la retribución específica, pues de otra forma se estaría primando con fondos públicos una diferencia que en parte ya había sido asumida con tales fondos, incumpliendo el mandato legal que dispone que " este retributivo no sobrepasara el nivel mínimo necesario para cubrir los costes que le permitan competir a las instalaciones en nivel de igualdad con el reto de las tecnologías en el mercado y que posibilita en obtener una rentabilidad razonable por referencia a la instalación tipo en cada caso aplicable "
Por ello, no compartimos las tesis de que la aplicación conjunta del artículo 24 y de la disposición adicional segunda, apartado 3, del Real Decreto 41372014, suponga una desnaturalización del régimen subvencional, en la medida que deben tomarse en consideración las ayudas públicas percibidas con la finalidad de incentivar las inversiones en instalaciones de generación de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables y no las obtenidas con otro objetivo».
Razonamientos reiteradamente expuestos por esta Sala.
Sobre la vulneración de los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima.
El motivo de impugnación fundamentado en la alegación de que la Orden de parámetros, en relación con lo dispuesto en la disposición adicional segunda del Real Decreto 413/2014 , vulnera los principios constitucionales de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima, no puede ser estimado. Como hemos dicho reiteradamente, por todas sentencia de 13 de noviembre de 2017 -recurso núm. 797/2014 -:
La Asociación recurrente argumenta al respecto que los productores de energía solar fotovoltaica, que realizaron sus inversiones en base a los cálculos de la tarifa que les reconocían las citadas normas, han visto modificado el régimen tarifario y sus planes financieros. La tarifa que venían percibiendo era la consecuencia de una política estatal y europea de promoción de las energías renovables, que hizo creer a los inversores que estaban aprobando un régimen de promoción estable y duradero. Y aducen que esta derogación no puede considerarse razonablemente previsible, cuando el sistema ahora derogado se aprobó por la necesidad de fomentar la producción de energías renovables a medio y largo plazo, y así la Directiva 2009/28/CE plasmó como objetivos el fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables obligatorio para todos sus Estados miembros.
La citada sentencia del Tribunal Constitucional 270/2015 (FD 7) inicia el examen de la vulneración de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima por el RD-ley 9/2013, señalando que esta norma legal no es «una norma incierta o falta de la indispensable claridad, pues cuenta con un contenido preciso y unos efectos perfectamente determinados».
Seguidamente, la indicada STC razona que el principio de seguridad y su corolario, el principio de confianza legítima, no resultan vulnerados por las modificaciones en el régimen retributivo llevadas a cabo por el Real Decreto-ley 9/2013, (...).
Aceptada la conformidad con los principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima del nuevo régimen retributivo de la producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, instaurado por el RD-ley 9/2013, debe resaltarse, en lo que se refiere a este recurso, que el escrito de demanda, a pesar de que se dirige contra las normas de desarrollo, el RD 413/2014 y la Orden IET/1045/2014, sin embargo guarda silencio sobre la forma en que estas normas reglamentarias impugnadas vulneran los antedichos principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima, limitándose a referir las vulneraciones a la "revocación" del régimen retributivo anterior y su sustitución por uno nuevo, con olvido de que, como hemos repetido, esa "revocación" no es obra de las normas reglamentarias impugnadas en este recurso, sino de las disposiciones con rango legal que desarrollan.
Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con las sentencias de esta Sala de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998 ) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ), «en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento» , y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de la Sala de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ) y nuevamente la ya referenciada de 20 de septiembre de 2012, «si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado».
Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de esta Sala de 30 de octubre de 2012 (recurso 1657/2010 ) y 16 de junio de 2014 (recurso 4588/2011 ), se refiere a «la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión» , y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011 ) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014 ), tan solo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, «que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes».
En este sentido, la jurisprudencia de esta Sala ha sido constante a lo largo de los años al señalar, en la interpretación y aplicación de las normas ordenadoras del régimen jurídico y económico de la producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, que las mismas garantizan a los titulares de estas instalaciones el derecho a una rentabilidad razonable de sus inversiones, pero no les reconocen un derecho inmodificable a que se mantenga inalterado el marco retributivo aprobado por el titular de la potestad reglamentaria
En las sentencias antes citadas, en particular las de 6 de abril y 13 de noviembre de 2017 - recurso núms. 644/2014 y 797/2014 - hemos desarrollado extensamente su evolución jurisprudencial.
Por otra parte, sigue aquella sentencia:
A los criterios jurisprudenciales de esta Sala ha de añadirse, a fin de decidir si podía considerarse o no previsible el cambio normativo en el régimen retributivo de las energías renovables, la ponderación de las circunstancias económicas y financieras por las que atravesaba el sector eléctrico, examinadas por la sentencia del TC 270/2015 , que estimó que no podía calificarse de inesperada la modificación de que tratamos, «pues la evolución de las circunstancias que afectaban a dicho sector de la economía, hacían necesario acometer ajustes de este marco normativo, como efecto de las difíciles circunstancias del sector en su conjunto y la necesidad de asegurar el necesario equilibrio económico y la adecuada gestión del sistema. No cabe, por tanto, argumentar que la modificación del régimen retributiva que se examina fuera imprevisible para un "operador económico prudente y diligente", atendiendo las circunstancias económicas y a la insuficiencia de las medidas adoptadas para reducir el déficit persistente y continuamente al alza del sistema eléctrico no suficientemente atajado con disposiciones anteriores».
Asimismo, entre las circunstancias concurrentes que justifican la reforma del régimen retributivo de las tecnologías de producción a partir de fuentes de energía renovable, cita el Preámbulo de la Ley 24/2013 su "elevada penetración" , que ha contribuido de forma notable en el camino de cumplimiento de los compromisos derivados del paquete Energía y Cambio Climático de la Unión Europea, que establece como objetivos para 2020 en nuestro país alcanzar un 20% de participación de las energías renovables en la energía primaria.
En el caso de las instalaciones que, como la de los recurrentes, a la fecha de entrada en vigor del nuevo régimen retributivo tuvieran derecho a un régimen primado, ese diferencial fue fijado por la disposición adicional primera del RD-ley 9/2013 en 300 puntos básicos, sin perjuicio de su posible revisión cada dos años.
Por las razones expresadas, no estimamos que las modificaciones introducidas en el régimen retributivo de las instalaciones a que se refiere este recurso por el RD-ley 9/2013, la Ley 24/2013 y, en su desarrollo, el RD y la Orden IET impugnadas, hayan vulnerado los principios de seguridad jurídica y confianza legítima
Sobre la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad y en la falta de justificación de los parámetros retributivos fijados en la Orden IET/1045/2014.
El motivo de impugnación formulado contra el Real Decreto 413/2014 y la Orden IET/1045/2014, fundamentado en que incurren en arbitrariedad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución , no puede ser estimado.
En efecto, no compartimos la tesis que desarrolla la defensa letrada de la parte recurrente, respecto de que tanto el Real Decreto 413/2014 como la Orden ministerial incurren en una manifiesta arbitrariedad, por cuanto el régimen de retribución y los parámetros aprobados no están justificados y no responden a la rentabilidad razonable que se suponen garantizan.
En la sentencia de 13 de noviembre de 2017 hemos analizado los motivos para rechazar este motivo de impugnación y que resultan aquí aplicables:
a) En primer lugar cuestiona la parte recurrente la Orden Ministerial, por la que se aprueban los parámetros de retribución de las instalaciones, al entender que carece de toda justificación técnica, no respondiendo a la realidad de los datos y rentabilidad que debería reflejar. Entiende que falta la justificación y respaldo técnico necesario, como lo demuestra la falta en el expediente de estudios e informes que deberían justificar los parámetros aprobados, ya que el Gobierno encargó, tras un concurso, a dos empresas (The Boston Consultin Gropup SL y Roland Berger Strategy Consultants SA), sin que la Orden los tuviera en consideración, al no emitirse uno de ellos y al haberse emitido el otro cuatro meses después de aprobarse la Orden. Sin que, a su juicio, figuren en el expediente los datos económicos y los métodos de cálculo que deberían haberse tomado en consideración para la determinación de los parámetros retributivos de las instalaciones tipo.
Sentada esta premisa, debe destacarse que la impugnación referida a la falta de motivación o justificación de la Orden se plantea en términos muy generales, alegando en esencia que la misma carece de los criterios en los que fundar los diferentes parámetros utilizados, lo que induciría a pensar que se fijaron de forma arbitraria, pero sin cuestionar de forma concreta qué variables o qué datos aplicados a las diferentes instalaciones tipo, y muy especialmente los que afectan a la recurrente, no son acertados o adecuados. Planteada la impugnación en estos términos no nos corresponde examinar cada uno de los datos utilizados para cada tecnología o instalación tipo. Ello no solo desbordaría el recurso tal y como ha sido formulado sino la propia capacidad de este Tribunal, ya que se establecieron casi 1500 instalaciones tipo. Bastará, en consecuencia, con determinar, también con carácter general, si al tiempo de elaboración de la Orden se utilizaron criterios objetivos y contrastables en los que fundar los elementos que se tomaron en consideración para fijar la retribución específica en sus variables fundamentales.
A tal efecto, no debe dejar de señalarse que el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (en lo sucesivo IDAE), organismo dependiente del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, encargó la realización de sendos informes a las entidades privadas Roland Berger Stragegy Consultas SA (en lo sucesivo RBSC) y The Boston Consultin Group SL (en adelante BCG), para que valoraran y establecieran los estándares de costes de inversión y operación de las tecnologías de generación de electricidad que operaban en régimen especial en España, con la finalidad de que proporcionara los datos que servirían para fijar los parámetros retributivos de las instalaciones tipo que se adoptarían por la Orden impugnada. El informe de la empresa BCG no llegó a elaborarse y el informe de la empresa RBSC es de fecha posterior (31 de octubre de 2014) a la aprobación de la Orden, por lo que los datos e información aportados por dicho informe no pudieron ser tomados en consideración para elaborar la Orden impugnada, lo que podría interpretarse como la ausencia de justificación técnica de los parámetros utilizados por la Orden impugnada al fijar las variables principales (coste estándar de la inversión y coste estándar de los costes de explotación entre otro) de las diferentes instalaciones tipo.
Pero esta conclusión no puede ser asumida, pues la ausencia de un informe elaborado por una empresa privada externa con el fin de servir de apoyo técnico al órgano administrativo encargado de dictar la norma reglamentaria no es una exigencia procedimental, ni su ausencia condiciona la validez de dicha norma. A diferencia de otros informes preceptivos previstos para la elaboración de este tipo de normas reglamentarias, tales informes externos pueden ser solicitados para coadyuvar a la labor técnica de la Administración, ( art. 82 de la Ley 30/1992 y art. 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno ), pero son facultativos y no vinculantes ( art. 83.1 de la ley 30/1992 ). El hecho de que la Administración inicialmente considerase conveniente elaborar un informe de estas características y que posteriormente prescindiese del mismo, tal vez por la conveniencia de aprobar lo antes posible los criterios técnicos que desarrollaban el nuevo régimen retributivo de este sector o por disponer de la información suficiente al respecto, no vicia de nulidad dicha norma, pues su existencia no era preceptiva para su tramitación, siempre que se alcance la conclusión de que la justificación de tales criterios puede obtenerse por otras vías.
El problema no se centra, por tanto, en determinar si se prescindió en la elaboración de la Orden de unos informes técnicos inicialmente encomendados a una empresa externa, sino si la Administración justificó los criterios y los parámetros utilizados basándose en datos objetivos.
b) Se considera que las tipologías definidas en la Orden son arbitrarias en cuanto no se corresponden con valores homogéneos entre sí que deban ser diferenciados del resto. Argumenta la parte recurrente que no existen dos plantas iguales, por lo que cualquier agrupación que realice será deficiente, pero, en todo caso, aceptando la necesidad de agrupar proyectos en estándares medios, los estándares elegidos no son relevantes (la tecnología de la instalación, la potencia de la instalación, el año de autorización de explotación definitiva y la zona climática). Y ello porque si bien la tecnología de la instalación es un criterio relevante, necesitaría especificar el fabricante de los módulos, el material de los mismos o sus específicas técnicas; en la potencia de las instalaciones no se debe tomar en consideración la potencia conjunta de las agrupaciones a efectos de la tarifa retributiva, pues intenta reducir la retribución de las instalaciones de mayor tamaño en base a unas económicas de escala inexistentes; y respecto del año de autorización de explotación definitiva, no justifica diferencias en los costes de inversión y explotación, pues pueden existir plantas que han entrado en funcionamiento el mismo año pero cuya tramitación empezó varios años antes.
A tal efecto, resulta relevante el contenido del informe sobre la propuesta de la Orden, emitido el 3 de abril de 2014 por la Comisión Nacional del Mercado de la Competencia. En dicho informe, por lo que respecta a los criterios de clasificación de las diferentes instalaciones tipo, se afirma «que el criterio elegido para realizar la clasificación por instalaciones tipo ha sido, con carácter general, el distinguir tantas categorías como circunstancias normativas históricas hayan existido y años hayan transcurrido, pues en la nueva metodología retributiva es relevante la contabilización y descuento de flujos y costes habidos y previsto» . Añadiendo que existe un « argumento de peso para haber seguido este criterio" consistente en "ofrecer un tratamiento que se ciña tanto como sea posible a la realidad económica, también dispar, que han vivido las instalaciones» . Es más « los parámetros identificados para los ejercicios pasados en la fichas que para cada IT proporciona el anexo VII de la propuesta...responde al promedio calculado de datos históricos, correspondiente a las instalaciones reales que integran cada IT. Es decir, no se trata de estándares teóricos, cuyas características pudieran haberse inferido únicamente de documentación técnica o parámetros constructivos, sino de valores medios reales correspondientes a las instalaciones que integran cada IT». Y si bien entiende que se producen situaciones puntuales anómalas concluye que «En definitiva, sin perjuicio de las consideraciones efectuadas, la clasificación empleada es, pese a su complejidad, posiblemente la más objetiva y probablemente también la más robusta; arroja valores esperables cuando una IT engloba un volumen de instalaciones tal que permite alcanzar un grado de representatividad suficiente o bien, cuando aun agrupando un número reducido de instalaciones [...] estas son muy parecidas entre sí». No cabe duda, por tanto, que los criterios clasificatorios tomados en consideración por la orden para establecer las diferentes instalaciones tipo están justificados en razones objetivas que son conocidas y, por lo tanto, contrastables permitiendo a la parte discutir la sujeción o no a tales criterios al tiempo de definir la instalación tipo en que se ubica su concreta instalación.
También resulta relevante a estos efectos analizar la información proporcionada por la memoria de impacto normativo de la Orden, en la que especifican los datos e informes tomados en consideración por tipos de tecnologías y el impacto económico por grupos de tecnologías. En concreto, para el subgrupo solar fotovoltaica se establecieron 578 estándares y se especifican los criterios utilizados para las instalaciones dependiendo de que se tratara de instalaciones acogidas al Real Decreto 661/2007 o al Real Decreto 1578/2008 y los datos e informes específicos que se tomaron en consideración al respecto (folio 73 de dicha memoria), los ratios de inversión adoptados, los gastos de explotación dependiendo del rango de potencia y de la tecnología de las instalaciones y los datos tomados en consideración para la fijación de las horas de horas equivalentes de funcionamiento. Es más, la memoria aclara, en respuesta a las cuestiones planteadas en el informe del CNMC y a las alegaciones (más de 600) presentadas por empresas y asociaciones del sector y por las Comunidades Autónomas, las razones que le llevan a aceptar o rechazar las mismas, lo que, en definitiva, implica exteriorizar los criterios o razones tomadas en consideración para aceptar determinados elementos de cuantificación. Sirva como ejemplo el hecho de que dicha memoria afirme que « ha revisado, con carácter general los valores de inversión y el resto de los parámetros retributivos de las instalaciones tipo incluida en los anexos de la orden, especialmente aquellos posibles errores puestos de manifiesto por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y por los interesados en el trámite de audiencia. Además, se ha mejorado la justificación de determinadas hipótesis que se han considerado en el nuevo modelo retributivo (como la fijación del precio del mercado previsto a futuro)» .
No resulta razonable, sin embargo, tal y como pretende la parte recurrente, que se individualicen instalaciones tipo no solo por la tecnología empleada y la antigüedad de la misma sino también por el fabricante o el material empleado, pues este criterio no es un criterio representativo de la inversión para fijar unos estandares homologables. Por otra parte también resulta razonable tomar en consideración la fecha de puesta en funcionamiento de la instalación, al tratarse de un criterio objetivo y relevante para determinar la antigüedad de la misma, y aunque pudiera haberse optado por otra distinta, por ejemplo la fecha en que se inició el procedimiento administrativo sugerida por la parte recurrente, la opción elegida por la norma es objetiva y no puede considerarse irrazonable o arbitraria, siendo representativa del tiempo de funcionamiento efectivo de la instalación y, por lo tanto, de la antigüedad y características de sus equipos, desechando las incidencias y vicisitudes que hubiesen podido tener su tramitación.
c) En tercer lugar, argumenta la demanda que los valores de los parámetros aprobados no se corresponden con los datos medios de las instalaciones en funcionamiento ni garantizan la rentabilidad razonable, pues se excluyen los gastos financieros y los impuestos.
Tampoco puede acogerse esta alegación. Así, por lo que respecta a los datos medios ponderados, debemos empezar por afirmar que la retribución a la operación y retribución a la operación extendida, el criterio de asignación ha sido atribuírselo a aquellas instalaciones que necesitan de dicha retribución adicional en relación con los ingresos obtenidos por la venta de energía en el mercado para poder igualar los costes estimados de explotación por unidad de energía exportada, por lo que resulta razonable no asignarlo a instalaciones eólicas ni hidráulicas, dado que sus costes variables son relativamente reducidos y concedérselo, en mayor o menor medida, a las restantes tecnologías. Es más, el informe de la CNMC referido se dirige en este punto alguna crítica respecto a los criterios empleados para elegir a alguna instalación tipo como receptora de esta retribución, suscitando dudas sobre la percepción de una retribución no justificada por alguna instalación pero sin cuestionar que se haya dejado de establecer la misma cuando resultaba procedente.
Y por lo que respecta a los ratios de inversión estándar, en dicho informe se afirma que los reflejados en la propuesta se corresponden con los recopilados de instalaciones reales con motivo de la Circular 3/2005, de 13 de octubre, de la CNE, basada en la petición de información de inversiones, costes, ingresos y otros parámetros de las instalaciones de producción de electricidad en régimen especial y que se reflejan en los diversos informes públicos que menciona. Es más, el propio informe, tras efectuar un estudio comparado con los costes medios de inversión referidos a años concretos disponibles, concluye que «los resultados obtenidos de este análisis muestran que los valores de inversión que reconoce la Propuesta son, con carácter general, próximos o superiores en las ITs consideradas a los datos disponibles en esta CNM» , destacando algunas excepciones. Más específicamente, con relación a la tecnología solar fotovoltaica, afirma que los costes de inversión tomados en consideración por la Orden se compararon con los datos históricos disponibles por dicho organismo, que se materializan en diversos gráficos aportados a dicho informe, de los que se concluye que los costes de inversión estándar son, con carácter general, superiores o iguales a aquellos. Para concluir que « la reducción de la retribución no es atribuible con carácter general a la aplicación de ratios de inversión bajos. El ajuste retributivo se debe, pues, fundamentalmente al establecimiento de una tasa de rentabilidad aplicable a toda la vida útil regulatoria de cada instalación menor a la implícita en las primas y tarifas vigentes en el marco retributivo anterior al Real Decreto-ley 9/2013 [...]» .
La no percepción de la retribución específica por costes de operación tiene también un límite, en la medida en que el nuevo régimen no se configura, a diferencia del anterior sobre la energía producida, sino sobre la potencia instalada sin olvidar, como ya hemos dicho en nuestra sentencia de 6 de junio de 2016 (rec. 553/2014 ) que «[...] la previsión legal de dicho modelo y el concepto de rentabilidad razonable tienen por objeto promover mediante una retribución específica y añadida a la obtenida en el mercado la actividad de producción de energía eléctrica mediante energías renovables, cogeneración y residuos, esto es, en definitiva, una actividad de fomento en la que, lógicamente, es mayor el ámbito discrecional en el que se mueva la acción pública» , pudiendo limitar esta percepción a un determinado límite, sin perjuicio del precio del mercado que puedan obtener por la venta de energía en el mercado.
La disposición adicional primera del Real Decreto-ley 9/2013 establece la forma de calcular la rentabilidad razonable afirmando que «A los efectos de lo previsto en el penúltimo párrafo del artículo 30.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre , para las instalaciones que a la fecha de la entrada en vigor del presente real decreto ley tuvieran derecho a un régimen económico primado, la rentabilidad razonable girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de los diez años anteriores a la entrada en vigor del presente real decreto-ley de las Obligaciones del Estado a diez años incrementada en 300 puntos básicos, todo ello, sin perjuicio de la revisión prevista en el último párrafo del citado artículo» . Previsión legal que se reitera en la Disposición Final Tercera , apartado tercero, de la Ley 24/2013 de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico .
Los gastos financieros ocasionados por la utilización de financiación ajena que hayan podido tener cada una de las empresas no tienen cabida en este modelo, sin que pueda estimarse que al no incluir en los gastos de la inversión inicial los costes de financiación, infrinja o contradiga los principios y criterios del nuevo régimen retributivo establecidos por normas con rango legal, sino al contrario, tanto el artículo 30.4 de la Ley 54/1997 , en la redacción dada por el RD-ley 9/2013, como el artículo 14.7 de la Ley 24/2013 , establecen que "solo" se tendrán en cuenta aquellos costes e inversiones «que respondan exclusivamente a la actividad de producción de energía eléctrica» , y los intereses y gastos financieros no tienen esa condición de cantidades invertidas directamente -o exclusivamente- en la producción de energía eléctrica.
d) Finalmente cuestiona la parte recurrente que la justificación para aprobar esta normativa fuese la necesidad de reducir el déficit tarifario, pues la evolución del déficit de tarifa no se puede imputar a las retribuciones percibidas por las energías renovables, sino que comenzó antes de la aprobación del régimen primado sino por otras causas.
La ponderación de las circunstancias económicas y financieras por las que atravesaba el sector eléctrico, ya fueron examinadas por la sentencia del TC 270/2015 , que estimó que no podía calificarse de inesperada la modificación de que tratamos, «pues la evolución de las circunstancias que afectaban a dicho sector de la economía, hacían necesario acometer ajustes de este marco normativo, como efecto de las difíciles circunstancias del sector en su conjunto y la necesidad de asegurar el necesario equilibrio económico y la adecuada gestión del sistema. No cabe, por tanto, argumentar que la modificación del régimen retributiva que se examina fuera imprevisible para un "operador económico prudente y diligente", atendiendo las circunstancias económicas y a la insuficiencia de las medidas adoptadas para reducir el déficit persistente y continuamente al alza del sistema eléctrico no suficientemente atajado con disposiciones anteriores» . Sin olvidar que el Tribunal Constitucional en las sentencias 270/2015, de 17 de diciembre , 19/2016, de 4 de febrero , 29/2016, de 16 de febrero , 30/2016, de 16 de febrero , 42/2016, de 3 de marzo y 61/2016, de 17 de marzo , enjuiciando la constitucionalidad del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, y examinando, singularmente, la concurrencia del presupuesto habilitante de «extraordinaria y urgente necesidad» , exigido por el artículo 86.1 de la Constitución Española , considera explícitamente que está plenamente justificada la adopción de un nuevo marco regulatorio de la generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, debido a la necesidad de dar una respuesta global que permitiese corregir los desajustes producidos en el sistema eléctrico, que soporta un déficit de tarifa estructural que pone en grave riesgo la sostenibilidad del sector energético.
Por ello, no puede considerase que el régimen primado que percibían estas instalaciones, que fue objeto de numerosas reformas legales precisamente motivadas con la finalidad de reducir la sobre-retribución y el excesivo coste que ello suponía para el sistema eléctrico, no justificaba un cambio normativo destinado a permitir la sostenibilidad del sistema.
En los términos en que está planteada la controversia jurídica sobre la ilegalidad del Real Decreto 413/2014 y la Orden de parámetros, no apreciamos que el dictamen pericial elaborado por Energía Solar, S.A., aportado a las actuaciones, que demuestra el impacto que en la rentabilidad de los proyectos ha supuesto la aplicación del nuevo régimen retributivo, y, específicamente, el impacto sobre los ingresos percibidos en 2014, resulte convincente para desvirtuar la convicción de esta Sala sobre el carácter no arbitrario de la reforma plasmada en el Real Decreto-ley 9/2013, con el fin de garantizar la sostenibilidad del sector eléctrico, tal como sostiene el Tribunal Constitucional en la sentencia 270/2015, de 17 de diciembre
Sobre la infracción de la normativa comunitaria.
El motivo de impugnación fundamentado en la infracción de la normativa comunitaria, en cuanto la aplicación del nuevo sistema retributivo a las instalaciones fotovoltaicas supone incumplir los objetivos de fórmula de sistemas de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables establecidos para el año 2020, no puede ser estimado.
Cabe referir, al respecto, que se reprocha a la reforma operada la infracción de la normativa comunitaria desde una doble perspectiva: por un lado, al entender que las normas recurridas no suponen un fomento de las energías renovables porque su efecto está siendo el de destruir toda la inversión realizada hasta ahora, pese al compromiso asumido por España en el seno de la Unión Europea para fomentar las energías renovables; y, por otro, al entender que la normativa recurrida vulnera flagrantemente los principios comunitarios de seguridad jurídica y protección de confianza legítima, pues la jurisprudencia del TJUE establece la necesidad de proteger a los administrados de cambios normativos imprevisibles que limiten sus derechos adquiridos. Por ello considera necesario plantear una cuestión prejudicial de interpretación al TJUE.
El hecho de que las últimas modificaciones legales, y muy especialmente por lo que ahora nos interesa la contenida en el Real Decreto-ley 2/2013, persiga introducir medidas para corregir los desajustes entre los costes del sector eléctrico y los ingresos obtenidos a partir de los precios regulados, no es incompatible sino que coadyuva a garantizar un sistema que permita el fomento de estas tecnológicas con un régimen primado y a la sostenibilidad económica del sistema eléctrico. Y así se puso de manifiesto en el Real Decreto 1578/2008 en el que se contenía una clara referencia a la necesidad de conciliar el propósito de fomento de la generación renovable con la contención de los gastos, afirmando que «así como una retribución insuficiente haría inviables las inversiones, una retribución excesiva podrá repercutir de manera significativa en los costes del sistema eléctrico y desincentivaría la apuesta por la investigación y el desarrollo, disminuyendo las excelentes perspectivas a medio y largo plazo para esta tecnología» .
Un Estado miembro puede introducir cambios en la regulación del sistema de ayudas siempre que la modificación estuviera justificada por razones de interés general y no se desnaturalice sustancialmente el régimen jurídico y económico aplicable a las instalaciones fotovoltaicas existentes asignadas al régimen especial, reconociéndoles el derecho a complementar los ingresos obtenidos por la venta de energía eléctrica en el mercado con la percepción de una retribución específica que les garantice tasas de rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida útil regulatoria de la instalación.
También ha de descartarse que la normativa enjuiciada no respete el estándar de protección de los principios generales del Derecho Comunitario de seguridad jurídica y confianza legítima, que emana de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, no difiere del aplicado por el Tribunal Constitucional español. En efecto, estimamos que el significado constitucional del principio de confianza legítima, como principio integrador de los principios de seguridad jurídica enunciados en el artículo 9.3 de la Constitución , que ha aplicado el Tribunal Constitucional en las sentencias 270/2015, de 17 de diciembre , 19/2016, de 4 de febrero , 29/2016, de 18 de febrero , 30/2016, de 18 de febrero , 42/2016, de 3 de marzo y 61/2016, de 17 de marzo , es plenamente acorde con su configuración como principio general del Derecho Comunitario Europeo, pues integra los elementos de previsibilidad razonable de la modificación de la norma regulatoria, así como el referente a su necesidad, por exigencias claras e inequívocas de interés general, que impide que el legislador o el titular de la potestad reglamentaria adopten medidas que defrauden en las legítimas expectativas de los destinatarios de la norma.
En ese sentido, cabe señalar que en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 10 de diciembre de 2015 (C.427/14), se sostiene que el principio de protección de la confianza legítima puede ser invocado por cualquier operador económico a quien una autoridad nacional haya inducido fundadas expectativas para la aplicación de este principio, pero no resulta pertinente -afirma la sentencia- «cuando un operador económico prudente y diligente pudiera prever la adopción de una medida que afectara a sus intereses, no podría invocar tal principio si se adopta esa medida. Además, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente, que pueda ser modificada en el ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades nacionales (véase en especial la sentencia Plantanol, C-201/08 , EU: C: 2009:539 , apartado 53)»
Por ello, cabe estimar que no procede el planteamiento de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al amparo de lo dispuesto en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , en cuanto, a juicio de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, no consideramos que la derogación del régimen primado y su sustitución por un mecanismo de incentivos de las energías renovables que garantiza una retribución razonable, sea contrario al Derecho de la Unión Europea.
Por todo ello procede rechazar este motivo.
Sobre la improcedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Abordaremos este tema sobre la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas y de la reforma llevada a cabo en el régimen retributivo de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables, con unas consideraciones generales que la Sala ha efectuado en las sentencias recaídas en los recursos 625/2014 , 636/2014 , 650/2014 , 651/2014 , 654/2014 , 660/2014 , 812/2014 y otros, en las que se abordaron las cuestiones que plantea el presente recurso.
1) Ni el Real Decreto 413/2014 ni la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/1045/2014, impugnados en este recurso, crean "ex novo" el régimen jurídico y económico aplicable a las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
2) El nuevo régimen retributivo, que deroga el previsto en el Real Decreto 661/2007, es introducido por el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, régimen que es asumido y completado por la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
El Real Decreto-ley 9/2013, que modificó el artículo 30.4 de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico , fue la norma que introdujo los principios y las bases sobre las que se articula el nuevo régimen económico para las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable, cogeneración y residuos, y así se encargó de destacarlo la STC 270/2015 , afirmando que fue el Real Decreto Ley 9/2013 el que "viene a establecer un nuevo régimen retributivo para determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica" posteriormente asumido por la Ley 24/2013.
3) El nuevo régimen se basa en la retribución por la venta de la energía generada al precio del mercado, complementado con una retribución específica que permita a estas tecnologías competir en nivel de igualdad con el resto de las tecnologías en el mercado. Esta retribución específica complementaria debe permitir al titular de la instalación cubrir los costes de inversión y explotación y obtener una rentabilidad adecuada, si bien con referencia a una "instalación tipo" de una empresa "eficiente y bien gestionada".
La definición de los elementos esenciales de este nuevo sistema retributivo ya se encontraba en el artículo 1 del Real Decreto-ley por el que se modificó el artículo 30.4 de la ley 54//1997 , vinculando la retribución de estas instalaciones a la venta de energía valorada al precio de mercado, estableciendo una retribución específica por unidad de potencia instalada que comprenda los costes de inversión y los costes de explotación de una instalación tipo, aplicando la rentabilidad razonable "a lo largo de su vida útil regulatoria", y especificando que el cálculo de la rentabilidad razonable girara, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de las obligaciones del Estado a diez años aplicando el diferencial adecuado, que se concretó en un incremento de 300 puntos básicos (Disposición Adicional Primera).
5) Estas normas reglamentarias, que constituyen el objeto directo de este recurso, no introducen novedades en los elementos esenciales del nuevo régimen retributivo, ni puede entenderse que con ellas se defina un nuevo régimen jurídico desconocido o al menos imprevisible en su configuración final que no estuviese ya establecido en todos sus elementos básicos por las normas legales antes referidas. El cálculo de la retribución específica sobre parámetros estándar (costes de explotación y valor de la inversión) en función de las "instalaciones tipo" que se establezcan, o la proyección del nuevo modelo retributivo desde el comienzo del funcionamiento de las instalaciones y a lo largo de toda "su vida útil regulatoria" -con el límite de no tener que devolver las retribuciones ya percibidas que superasen la rentabilidad razonable fijada para cada una de las instalaciones tipo-, entre otras cuestiones, ya se contenían en dichas normas legales, por lo que el nuevo régimen retributivo ahora impugnado ni se crea ni se define por vez primera por las normas ahora impugnadas.
De lo expuesto, y de conformidad con los razonamientos anteriormente expuestos en relación con los principios de retroactividad, seguridad y confianza legítima, la Sala no estima necesario el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
En las sentencias más arriba mencionadas hemos rechazado reiteradamente que se haya vulnerado el principio de igualdad, o el derecho de propiedad, así como se ha descartado el planteamiento de una cuestión prejudicial e igualmente, por las razones ya apuntadas, la inconstitucionalidad del RD-ley 9/2013 y la Ley 24/2013. A las mismas nos remitimos.
Desestimar el recurso contencioso-administrativo núm. 734/2014, interpuesto por D. Leovigildo y otros, contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos y contra la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. Eduardo Calvo Rojas A LA SENTENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA DE ESTA SALA (RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 734/2014), AL QUE SE ADHIERE LA MAGISTRADA EXCMA. SRA. Dª ISABEL PERELLÓ DOMENECH.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia y votos particular por el Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
STSJ Cantabria 639/2014, 19 de Septiembre de 2014

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 14
 artículo 9
 Real Decreto 
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 artículo 14
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 Real Decreto 
 artículo 24
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 artículo 9
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 artículo 9
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 artículo 30
 real decreto 
 artículo 30
 artículo 14
 artículo 86
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 artículo 9
 artículo 267
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 artículo 30
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 artículo 1
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