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Timestamp: 2020-04-01 08:28:17+00:00

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El régimen de concejo abierto – El blog del abogado blog
El régimen de concejo abierto
17/09/2019 Alberto Infante Caballero
1.- Introducción. 3
2.- Definición de concejo abierto y características. 4
3.- Normativa que regula el concejo abierto. 9
4.- Ventajas e inconvenientes del concejo abierto. 17
5.- Conclusión. 18
6.-Bibliografía. 18
El presente artículo tiene como fin primordial dar a conocer el régimen de determinados municipios de la geografía española de concejo abierto. Se realizará un estudio sistemático del mismo a través de su normativa específica.
Se ha de tener en cuenta en el presente artículo que es una forma especial dentro de la participación democrática de los ciudadanos en los asuntos públicos, por lo que reviste especiales características.
En primer lugar, se definirá qué es el concejo abierto, así como la determinación de sus características más singulares que establece la regulación sobre régimen local y administración pública.
En segundo lugar, se hará un estudio de la normativa que regula el concejo abierto, su evolución histórica y cómo se articula hoy en día en el sistema democrático español.
En tercer lugar, se estudiarán las ventajas e inconvenientes de este sistema de representación democrática, así como de las posibles formas de inserción en otras poblaciones que no cuenten con este sistema representativo.
En cuarto lugar, se sacarán las conclusiones pertinentes en relación con el conjunto del presente estudio respecto del sistema de concejo abierto y cómo poder aplicarlo a las democracias actuales.
2.- Definición de concejo abierto y características.
En primer lugar, en cuanto a la definición del sistema de concejo abierto, hay que decir que se trata de un régimen especial por el que aquellos municipios que lo poseen toman decisiones en asamblea vecinal mediante el levantamiento de mano.
En otras palabras, “el Concejo Abierto es una peculiaridad de algunos pequeños municipios españoles, de aquellos otros que tradicionalmente cuenten con este régimen singular de gobierno y también de aquellos que, por su localización geográfica, la mejor gestión de sus intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable.
Se caracteriza por una organización municipal que está integrada por todos los electores de la entidad Local, reunidos en Asamblea Vecinal, donde deliberan y toman las decisiones que, en el régimen ordinario, corresponden al pleno del Ayuntamiento. En estos municipios, la elección del Alcalde se realiza por el sistema mayoritario de mayoría simple y mediante candidaturas uninominales; es proclamado Alcalde el candidato con mayor número de votos”[1].
Para concretar más e introducirnos más a fondo en este régimen de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, se ha de decir que “el artículo 140 de la Constitución Española garantiza la autonomía de los Municipios que gozan de personalidad jurídica. Atribuye su gobierno y administración a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos.
O incluso podemos decir que “se prevé el Régimen de Concejo Abierto en los denominados Concejos (art. 38) con población entre 16 y 50 habitantes. También, los Municipios de menos de 100 habitantes (art. 32). El funcionamiento de los Concejos en régimen de Concejo Abierto, se regula en los arts. 89 y 90.
Según estos artículos, el concejo abierto es un “sistema de gobierno en municipios pequeños, que enlaza con figuras de democracia directa, de rancio abolengo histórico. Habiendo sido régimen obligado en los municipios con menos de quinientos habitantes, en el primer tercio de siglo, dejó de ser obligatorio pocas décadas después, manteniéndose donde funcionó tradicionalmente. En el último cuarto de siglo se ha impuesto de nuevo como obligatorio para los municipios con menos de veinticinco vecinos. Actualmente, lo es para los que tienen menos de cien vecinos, siendo potestativo para los demás municipios, debiendo pedirlo la mayoría de los vecinos, con la decisión favorable de los dos tercios del Ayuntamiento y la aprobación de la Comunidad Autónoma. El gobierno corresponde a un alcalde elegido directamente por sistema mayoritario, y a una asamblea vecinal, formada por los electores. Su funcionamiento se ajustará a los usos y costumbres, y, en su defecto, a las disposiciones legales”[2].
Y, a continuación, añade “La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto”. Dicha remisión se efectúa a la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, modificada por Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que bajo la rúbrica “Regímenes Especiales” dedica los artículos 29 y 30, modificados por la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, a esta singular forma de organización local.
En el artículo 29.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, se dice que “En el régimen de Concejo Abierto, el gobierno y la administración municipales corresponden a un Alcalde y una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores. Ajustan su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido en esta Ley y las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local”.
Llegados a este punto, hay que destacar que, en consonancia con la regulación que encontramos del concejo abierto en la normativa, tanto estatal como autonómica, sobre régimen local.
La verdad es que existe poca regulación al respecto. La principal normativa a nivel estatal es la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, y en el Real Decreto 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local. Concretamente, la Ley 7/1985, en su artículo 29, destaca lo siguiente:
Los municipios que con anterioridad venían obligados por Ley en función del número de residentes a funcionar en Concejo Abierto, podrán continuar con ese régimen especial de gobierno y administración si tras la sesión constitutiva de la Corporación, convocada la Asamblea Vecinal, así lo acordaran por unanimidad los tres miembros electos y la mayoría de los vecinos”.
Por tanto, vemos dos tipos de concejo abierto. En primer lugar, el de aquellos municipios que ya tenían reconocido históricamente el régimen de concejo abierto y a los que se reconoce el derecho de poder continuar actuando con ese régimen de participación democrática, y aquellos otros que, reuniendo las características para poder actuar en régimen de concejo abierto, decidan constituirse en ese régimen de participación.
Es un régimen peculiar de participación democrática, porque la característica principal de esta forma de participación consiste en la toma de decisiones mediante el sistema de alzamiento de dedo.
Podemos afirmar sin ningún tipo de problemas que el concejo abierto “es un sistema de organización municipal de España en el que pequeños municipios y las entidades de ámbito territorial inferior al municipio que no alcanzan un número significativo de habitantes se rigen por un sistema asambleario (la asamblea de vecinos) que hace las veces de pleno del ayuntamiento.
Esta forma de autogobierno popular y local es propia de villas, pueblos, aldeas y ciudades, surge en el siglo IX -tras el derrumbe del poder visigodo-, y funcionará plenamente en las áreas cristianas del norte hasta el siglo XIII, cuando las distintas Coronas, fortalecidas con las conquistas en el sur, comiencen a imponer su propia legislación al pueblo. El concejo estaba íntimamente relacionado con el comunal o batzarre, los campos y bosques de propiedad comunal. Irá gradualmente perdiendo funciones y autonomía y será eliminado de las ciudades y villas, hasta su mínima y residual existencia actual, salvo en el caso de los concejos alaveses, en las juntas vecinales de Cantabria por Ley autonómica y en algunas decisiones de las de León, la provincia que más entidades de este tipo conserva de toda España, por tradición consuetudinaria”[3].
En relación con este concepto que acabamos de hacer, debemos destacar que “el régimen de Concejo Abierto supone la sustitución del Pleno y de los Concejales por una Asamblea de la que forman parte todos los electores. Distinto es el caso de los concejos, que no tiene la consideración de entes local sino de órgano desconcertado de un municipio tras la derogación del artículo 3.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, hecha por Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Así el artículo 24 bis se refiere a que las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local regularán los entes de ámbito territorial inferior al Municipio, que carecerán de personalidad jurídica, como forma de organización desconcentrada del mismo para la administración de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las leyes”[4].
Por tanto, podemos decir que el sistema de Concejo Abierto, como forma de participación democrática directa de los ciudadanos en la toma de decisiones, conlleva una gran responsabilidad, ya que implica una forma de realización, la cual implica la toma mediante alzamiento de dedo, y, por tanto, mediante la contabilidad de las manos alzadas. Decisión que implica una gran responsabilidad.
3.- Normativa que regula el concejo abierto.
En primer lugar, hay que hacer referencia al Título VIII de la Constitución Española, el cual hace referencia a la organización territorial del Estado, estableciendo el primer artículo de este Título que “el Estado se constituye en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas que se determinen”.
En segundo lugar, este Título VIII reconoce un poco más adelante la autonomía financiera y funcional de los municipios para el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas por la propia Constitución española y por la normativa sobre régimen local.
En tercer lugar, hay que destacar que este Título VIII de la Constitución española está desarrollado por la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local. Aparte de esta ley, también hay que destacar el Real Decreto 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen local.
Esta normativa es muy completa. La naturaleza de esta normativa es de naturaleza legal, dictada en desarrollo del Título VIII de la Constitución, y otorga un amplio abanico de competencias a las entidades locales.
Por otro lado, también encontramos cierta regulación sobre esta forma de t0ma de decisiones en la Ley Orgánica 5/1995, de Régimen Electoral General. Esta referencia ha de entenderse en cuanto a las formas de votación y elección de los miembros de la entidad local que funciona en régimen de concejo abierto
En toda la normativa constitucional sobre régimen local, en la regulación de la Constitución Española hemos de destacar que la misma establece que “resulta especialmente importante la identificación y valoración de la financiación necesaria para la prestación de los servicios que prestan a sus vecinos las Entidades Locales. Esta financiación debería proceder, fundamentalmente, de las Comunidades Autónomas ya que éstas, a través de los procesos de traspaso, han recibido de la Administración General del Estado los recursos necesarios para la prestación de los servicios públicos, incluidos los que pudieran ser descentralizados a favor de dichas Entidades Locales.
Valoración del coste efectivo del servicio prestado por la Comunidad Autónoma que atribuye la competencia.
Previsión de la evolución futura del gasto, para mantener en el tiempo una prestación adecuada del servicio público que se descentralizase.
“Este Tribunal ha precisado, en situaciones anteriores, el significado de la autonomía local en el ámbito tributario y su integración con otros principios constitucionales, en especial el de reserva de ley en materia tributaria. Aunque en lo relativo a las Haciendas Locales es el principio de suficiencia el formulado expresamente por el artículo 142 CE (STC 179/1985), sin embargo, ha reconocido que la autonomía territorial, en lo que a las Corporaciones locales se refiere, posee también una proyección en el terreno tributario, pues estos entes habrán de contar con tributos propios y sobre los mismos deberá la Ley reconocerles una intervención en su establecimiento o en su exigencia, según previenen los arts. 140 y 133.2 de la Norma fundamental, ello sin perjuicio de que no aparezca la misma, desde luego, carente de límites (STC 19/1987)… La autonomía local en su proyección en el terreno tributario, no exige que esa intervención, que debe reconocerse a las entidades locales, se extienda a todos y a cada uno de los elementos integrantes del tributo.”
El artículo 2.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales enumera los recursos que integran las Haciendas locales. Son los que siguen:
Las participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades
“1. De conformidad con la legislación prevista en el artículo quinto, se dotará a las Haciendas Locales de recursos suficientes para el cumplimiento de los fines de las Entidades locales.
Las Haciendas Locales se nutrirán además de tributos y de las participaciones reconocidas en los del Estado y en los de las Comunidades Autónomas, de aquellos otros recursos que provea la Ley.”
Como se desprende de los dos preceptos citados, la Constitución y la Ley de Bases de Régimen Local no distinguen según se trate de los recursos de esta o aquella Entidad local, haciendo, por el contrario, referencia genérica a los recursos de las “Haciendas Locales”, incluso en el momento de hacer referencia a su exigua enumeración: “tributos propios”. Y participación en los del Estado y “de las Comunidades Autónomas”.
Son, también, razones fundadas en un correcto empleo de las técnicas legislativas, las que han aconsejado la instrumentación de un único catálogo de recursos, aplicable con carácter general a la totalidad de Entidades locales existentes, con una posterior especificación de dichos recursos en función de cada tipo de Entidad Local”[5].
También es de destacar que en las distintas Comunidades Autónomas se han aprobados leyes sobre las entidades locales. Hay que destacar que esta normativa es la siguiente:
ANDALUCÍA: Ley 7/1993, de 27 de julio, reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía (B.O.E. 14 de septiembre de 1993). Las Entidades Locales Autónomas podrán regirse por el sistema de Concejo Abierto (art. 57).
ASTURIAS: Ley 11/1986, de 20 de noviembre, por la que se reconoce la personalidad jurídica de la Parroquia Rural (B.O.E. de 14 de enero de 1987). En las Parroquias Rurales de menos de 100 habitantes podrá establecerse el Régimen de Concejo Abierto (art. 14.2).
CANTABRIA: Ley 6/1994, de 19 de mayo, reguladora de las entidades locales menores (B.O.E. de 8 de julio de 1994). Se prevé el Concejo Abierto, que se regula específicamente en los arts. 30 a 34.
CASTILLA-LA MANCHA: Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha (B.O.E. de 25 de abril de 1991). Los Municipios y las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio pueden organizarse en Concejo Abierto (arts. 31 y 51 a 64).
CATALUÑA: Ley 8/1987, de 15 de abril. Municipal y de Régimen Local de Cataluña (B.O.E. de 22 de mayo de 1987). Se prevé el Concejo Abierto como Régimen Especial Municipal (art. 69.a) y 70). También podrán organizarse así las denominadas Entidades Municipales Descentralizadas (art. 78.6).
LA RIOJA: Ley 3/1993 de 22 de septiembre, de Régimen Local de La Rioja (B.O.E. de 19 de octubre de 1993). Las ELM pueden organizarse en Concejo Abierto (art. 46).
MURCIA: Ley 6/1988 de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia (B.O.E. de 8 de mayo de 1989). En esta Ley se prevé la existencia de unas denominadas Asambleas o reuniones de vecinos, que -realmente- no son institucionalizadas más que como instrumentos de participación ciudadana (arts. 37 y 41). Las ELM, sin embargo, no se prevé que se organicen en Régimen de Concejo Abierto.
NAVARRA: Ley Foral 6/1990, de 2 julio de la Administración Local de Navarra (B.O.E. 11 de agosto de 1990)”[6].
4.- Ventajas e inconvenientes del concejo abierto.
En primer lugar, hemos de destacar que “como principal ventaja, encontramos la participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones políticas. De esta forma los ciudadanos tienen plena conciencia sobre los asuntos que se llevan a cabo y no permite la deformación de las propuestas por posibles pactos entre partidos o motivos electorales, sino que se vota en asamblea abierta y todos saben qué se aprueba y los motivos de que se haya aprobado de esa forma. No da lugar, en principio, a engaños o corrupción, sino que es transparente.
Como desventaja vemos que es un sistema que depende para su funcionamiento de una participación ciudadana activa. La esencia del sistema es que no hay representantes y, por tanto, los ciudadanos llevan el peso de las decisiones, lo que requiere involucrarse en la política del municipio. De no ser así, el sistema se acabaría deformando y, finamente, fallando. Además, requiere un gran consenso para sacar adelante las decisiones. Si no fuese así, el sistema se estancará y no se llevarán a cabo políticas que pueden resultar importantes para la vida del municipio. En cualquier caso, es más lento a priori que el sistema representativo, pues deben ponerse de acuerdo todos los vecinos, mientras que en un Pleno hay menos personas y las decisiones suelen salir adelante con más facilidad, más aun si el partido en el poder tiene mayoría absoluta”[7].
En primer lugar, se ha de destacar que el concejo abierto se trata de un sistema de toma de decisiones de carácter público a través de la junta vecinal mediante levantamiento de mano de los habitantes del municipio que trabaja a través del sistema de concejo abierto.
En segundo lugar, se trata de un sistema de toma de decisión en franca decadencia, ya que cada vez hay menos municipios que funcionan con este sistema de toma de decisiones.
En tercer lugar, cada día es más difícil realizar la toma de decisiones por medio del concejo abierto debido a que no es un sistema directamente eficaz.
En cuarto y último lugar, el sistema de concejo abierto constituye un sistema utilizado cada vez menos en los municipios que tradicionalmente utilizaban este sistema, por desaparición de estos municipios por la despoblación.
Congreso de los Diputados. (s.f.). Sinopsis de los artículos de la Constitución Española. Obtenido de http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=142&tipo=2
Enciclopedia jurídica. (s.f.). enciclopedia jurídica. Obtenido de http://www.enciclopedia-juridica.com/d/concejo-abierto/concejo-abierto.htm
Juez, M. (26 de Noviembre de 2014). Esto también es política. Obtenido de el concejo abierto: https://estotambienespolitica.wordpress.com/2014/11/26/el-concejo-abierto/
La provincia. (2015). ¿Qué significa que un municipio funcione en régimen de Concejo Abierto? Obtenido de La provincia: https://www.laprovincia.es/elecciones/preguntas-frecuentes/2015/04/29/significa-municipio-funcione-regimen-concejo/700658.html
Wikipedia. (s.f.). Concejo abierto. Obtenido de https://es.wikipedia.org/wiki/Concejo_abierto
Wolters Kluwer. (s.f.). Concejo Abierto. Wolters Kluwer.
[1] La provincia. https://www.laprovincia.es/elecciones/preguntas-frecuentes/2015/04/29/significa-municipio-funcione-regimen-concejo/700658.html
[2] Enciclopedia jurídica.
[3] Determinación del concepto y características del Concejo abierto: https://es.wikipedia.org/wiki/Concejo_abierto
[4] Guías jurídicas Wolters Kluwer: https://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1jTAAAUNDS1NztbLUouLM_DzbsMz01LySVADTOjoqIAAAAA==WKE
[5] Comentarios a la Constitución española del Congreso de los diputados: http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=142&tipo=2
[6] Enciclopedia jurídica: http://www.enciclopedia-juridica.com/d/concejo-abierto/concejo-abierto.htm
[7] Esto también es política: https://estotambienespolitica.wordpress.com/2014/11/26/el-concejo-abierto/
El régimen jurídico de concejo abierto
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References: artículo 140
 artículo 29
 Real Decreto 
 artículo 29
 artículo 3
 artículo 24
 Real Decreto 
 artículo 142
 artículo 2
 Real Decreto