Source: http://kraken.slv.cz/2Ans1/2008
Timestamp: 2018-07-23 12:08:34+00:00

Document:
2Ans1/2008
2 Ans 1/2008-84
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtìcha ©imíèka v právní vìci ¾alobkynì E. S., právnì zastoupená JUDr. Ondøejem To¹nerem, advokátem se sídlem Praha 2, Slavíkova 1568/23, proti ¾alovanému Mìstskému úøadu Mnichovice, se sídlem Mnichovice, Masarykovo nám. 83, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 26. 7. 2007, è. j. 44 Ca 122/2006-56,
®alovaný dne 9. 3. 2006 pøípisem è. j. 268/06 sdìlil ¾alobkyni, ¾e na základì jejího podnìtu k zahájení øízení o odstranìní stavby rekreaèního objektu na pozemku parc. è. 606 v k. ú. V¹estary u Øíèan nebude zahájeno správní øízení podle § 88 odst. 1 písm. b) zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (dále jen stavební zákon ), nebo» tato stavba byla øádnì povolena a zkolaudována. Následnì Krajský úøad støedoèeského kraje vydal dne 2. 5. 2006 usnesení è. j. ÚSØ/1581/06/Sv, kterým podle § 80 odst. 6 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ) nevyhovìl ¾ádosti ¾alobkynì, aby uèinil opatøení proti neèinnosti prvostupòového orgánu v této vìci.
®alobkynì se proto obrátila se ¾alobou podle § 79 soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ) na Krajský soud v Praze, kterou se domáhala ochrany proti neèinnosti ¾alovaného. Krajský soud shora uvedeným rozsudkem ¾alobu pro nedùvodnost zamítl. V odùvodnìní svého rozsudku krajský soud uvedl, ¾e dne 25. 6. 1988 byla povolena na pozemku parc. è. 606 v k. ú. V¹estary u Øíèan výstavba zemìdìlského víceúèelového objektu. Dne 28. 3. 2000 podali stavebníci ¾ádost o zmìnu stavby pøed jejím dokonèením, ve smyslu zmìny povolené stavby na chatu s pøístavbou gará¾e a jímky. ®alobkynì byla spolu s dal¹ími úèastníky vyrozumìna o zahájení øízení o povolení zmìny stavby pøed jejím dokonèením, jeho¾ výsledkem bylo rozhodnutí ze dne 19. 6. 2000, jím¾ ¾alovaný stavebníkùm povolil zmìnu stavby spoèívající v dostavbì gará¾e u rekreaèní chaty a jímky podle ovìøené projektové dokumentace. Dne 25. 10. 2002 pak vydal ¾alovaný kolaudaèní rozhodnutí, jím¾ povolil u¾ívání rekreaèní stavby vèetnì rozvodù a pøípojek a doplòkových staveb gará¾e a jímky.
Krajský soud dále v odùvodnìní rozsudku uvedl, ¾e správní orgány jsou povinny pøijímat podnìty k zahájení správního øízení z moci úøední (§ 42 správního øádu). Pokud o to ten, kdo podnìt podal, po¾ádá, je správní orgán povinen mu ve 30 denní lhùtì sdìlit, ¾e øízení zahájil nebo ¾e dùvody pro zahájení øízení z moci úøední neshledal. Ze správního spisu není pochyb o tom, ¾e ¾alovaný ve vìci shora zmiòovaného podnìtu ¾alobkynì nebyl neèinný, nebo» podnìt v zákonné lhùtì vyøídil a výsledek ¹etøení ¾alobkyni písemnì sdìlil. Proto¾e v¹ak nevedl ¾ádné øízení, jeho¾ výsledkem by mìlo být vydání rozhodnutí ve vìci samé, nemù¾e obstát ani námitka poukazující na neèinnost pøi vydání rozhodnutí. ®alobkynì byla úèastníkem pøedchozího øízení o zmìnì pøedmìtné stavby pøed dokonèením, a mìla tak mo¾nost úèinnì hájit svá práva a oprávnìné zájmy.
Dále se krajský soud zabýval i dùvody pro které øízení o odstranìní stavby nebylo zahájeno. Vycházel z institutu odstraòování staveb podle § 88 stavebního zákona, s ní¾ koresponduje i novì pøijatá právní úprava v § 128 a¾ 131 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Pro naøízení odstranìní stavby jsou v obou úpravách dány taxativnì dùvody; jedním z nich je i provedení stavby bez pøíslu¹ného rozhodnutí stavebního úøadu. Po pøezkoumání v¹ech vý¹e uvedených rozhodnutí naznal, ¾e zmìna stavby pøed jejím dokonèením byla øádnì povolena a souèasnì není té¾ pochyb o tom, ¾e stavebníci po¾adovali povolení stavby rekreaèní chaty s gará¾í. S ohledem na vý¹e uvedené bylo povolení zmìny stavby i kolaudaèní øízení ukonèeno pravomocnými rozhodnutími, na jejich¾ základì byli stavebníci oprávnìni stavbu provést a u¾ívat. Nebyly tudí¾ dány dùvody pro zahájení øízení o naøízení odstranìní stavby ex officio, a postup ¾alovaného tak byl v souladu se zákonem.
Proti tomuto rozsudku brojila ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) kasaèní stí¾ností, ve které se odvolává na dùvody uvedené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ø. s.
Stì¾ovatelka po struèné rekapitulaci správního a soudního øízení uvádí, ¾e napadený rozsudek byl vydán na základì formalistického výkladu § 42 správního øádu. Smyslem a úèelem tohoto ustanovení toti¾ není obdr¾et pouhou odpovìï na podnìt, ale domoci se zahájení správního øízení z moci úøední. Stì¾ovatelka nemìla mo¾nost hájit svá vlastnická práva, nebo» øízení, v nìm¾ byla stavba povolena, nebylo vùbec vedeno. Z § 42 správního øádu vyplývá, ¾e buï je podnìt nedùvodný-pak je na místì o tom uvìdomit toho, kdo jej podal (to v¹ak nebyl stì¾ovatelèin pøípad, a tedy vyøízení pouhým vyrozumìním nepostaèovalo), anebo je podnìt dùvodný-potom je správní orgán povinen správní øízení zahájit pøed uplynutím 30 denní lhùty a o tomto zahájení podavatele podnìtu vyrozumìt. Tato skuteènost je podtrhnuta i ustanovením § 80 odst. 2 správního øádu, podle nìho¾ se nezahájení øízení pova¾uje za neèinnost správního orgánu, tj. za stav zasahující do práva úèastníka na projednání jeho vìci bez zbyteèných prùtahù (èl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) a práva poskytnout dotèené osobì ochranu jejich práv (èl. 36 odst. 1 Listiny). Stì¾ovatelka tak byla zkrácena na svém právu se vyjádøit k povolení stavby pøedmìtné chaty (mohla tak uèinit pouze ve vztahu k povolení stavby gará¾e a jímky), tudí¾ se nemohla seznámit s pøíslu¹nými podklady a vznést námitky.
V poøadí druhá stí¾ní námitka spoèívá v tvrzení, ¾e skutková zji¹tìní, z nich¾ správní orgán vycházel, nemají oporu ve spisu, nebo» povolením zmìny stavby zemìdìlského objektu, resp. dostavby gará¾e a jímky, nebyla povolena stavba rekreaèního objektu. Pøesto¾e krajský soud konstatoval, ¾e zmìna stavby byla povolena rozhodnutím o zmìnì stavby pøed jejím dokonèením (dne 19. 6. 2000), neuvádí ¾ádný argument, proè by tak tomu mìlo být. Uvádí-li krajský soud, ¾e ze ¾ádosti stavebníkù o povolení zmìny stavby pøed jejím dokonèením není pochyb o tom, ¾e stavebníci po¾ádali o povolení stavby rekreaèní chaty s gará¾í, pak stì¾ovatelka namítá, ¾e ze ¾ádosti nelze dovozovat, co je pøedmìtem rozhodnutí, by» by rozhodnutí samozøejmì mìlo odpovídat tomu, o co bylo po¾ádáno. Neodpovídalo-li rozhodnutí tomu, co chtìli mít stavebníci povoleno, mìli proti tomu brojit odvoláním, nikoli pøedjímat, ¾e jsou povoleny i dal¹í stavby. Fakticky byla povolena pouze dostavba gará¾e a jímky, nikoli jiné stavby, co¾ vyplývá i z opravy pøedmìtného rozhodnutí (ze dne 23. 6. 2000, è. j. 982/554/00). Jestli¾e chtìli stavebníci po¾ádat o zmìnu stavby na rekreaèní chatu, musela by ji¾ tato chata existovat a nemohla by být pøedmìtem stavebního povolení, stejnì jako povolil-li stavební úøad dostavbu gará¾e, nemohlo být povolení chaty pøedmìtem uvedeného rozhodnutí (nelze povolovat zmìnu èi dostavbu nìèeho, co by mìlo být teprve povoleno). Stì¾ovatelka navíc podotýká, ¾e závìry soudu jsou v rozporu i s tím, co tvrdil ¾alovaný, nebo» z jeho vyjádøení nevyplývá, ¾e stavba mìla být povolena rozhodnutím ze dne 23. 6. 2000, ale uvedl, ¾e stavba je konstrukènì obdobná pùvodnímu objektu povolenému rozhodnutím z roku 1988. I toto tvrzení je v¹ak v rozporu se skuteèným stavem vìci, v èem¾ stì¾ovatelka odkazuje na èást své repliky k vyjádøení ¾alovaného k podané ¾alobì. Je zøejmé, ¾e stavba o stávajících parametrech není povolena ani jedním ze zmiòovaných rozhodnutí ¾alovaného. Po zahájení pøedmìtného øízení se stì¾ovatelka informovala na jeho pøedmìt a bylo jí sdìleno, ¾e se jedná o pøístavbu gará¾e, proto také s touto pøístavbou souhlasila; rozhodnì by v¹ak nesouhlasila, bylo-li by projednáváno nìco jiného. Následnì stì¾ovatelka obdr¾ela rozhodnutí ze dne 19. 6. 2000, v nìm¾ byla povolena spolu se stavbou jímky pouze stavba gará¾e, a proto také nemìla dùvod toto rozhodnutí napadat. Není povinností úèastníka øízení provádìt dozor nad výkonem pravomoci stavebního úøadu (nahlí¾ení do spisu je jeho právo a nikoli povinnost), a tedy ani stì¾ovatelka nebyla povinna zji¹»ovat, zda rozhodnutí odpovídá tomu, jaké o nìm mají pøedstavy ¾alovaný èi stavebník. Pochybení ¾alovaného tak nelze pøená¹et na stì¾ovatelku. Stì¾ovatelka tak uzavírá, ¾e stavba zdìné chaty na pozemku parc. è. 606 v k. ú. V¹estary u Øíèan nebyla provedena v souladu se stavebním povolením.
Stì¾ovatelka kasaèní stí¾ností koneènì výslovnì napadá i výrok o náhradì nákladù øízení. Uvádí, ¾e ¾alovanému sice v principu nic nebrání, aby vìc konzultoval s advokátem èi se jím nechal zastupovat, ale mìl by disponovat dostateènì odborným aparátem, aby toho byl schopen sám. Navíc soud ulo¾il stì¾ovatelce náhradu i tìch nákladù, které nevznikly, konkrétnì náklady právního zastoupení za úkon dle § 11 odst. 1 písm. d) vyhlá¹ky è. 177/1996 Sb., o odmìnách advokátù a náhradách advokátù za poskytování právních slu¾eb (advokátní tarif), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, aèkoli jí není známo, ¾e by zástupce ¾alovaného vyhotovoval nìjaké písemné podání, proto¾e vyjádøení k ¾alobì uèinil pracovník ¾alovaného a nikoli jeho advokát.
Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval tím, ve které fázi øízení má krajský soud posoudit, zda na stranì ¾alovaného existuje povinnost vydat rozhodnutí tak, jak pøedpokládá § 79 odst. 2 s. ø. s., tedy zda má toto posouzení provést ji¾ pøi zkoumání podmínek øízení, nebo teprve a¾ pøi meritorním pøezkumu. V této souvislosti zjistil, ¾e jde o otázku, která byla pøedmìtem posuzování roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu; ten v usnesení ze dne 16. 12. 2008, è. j. 8 Aps 6/2007-247 (dostupném na www.nssoud.cz) dospìl k závìru, ¾e hodnocení, zda úkon správního orgánu mù¾e vùbec pojmovì být nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu § 82 s. ø. s., je otázkou dùvodnosti ¾aloby (tj. souèástí rozhodnutí ve vìci samé), nikoli otázkou existence podmínek øízení. Jinými slovy: domáhá-li se ¾alobce ochrany proti nezákonnému zásahu, jen¾ podle jeho tvrzení spoèívá v úkonu, který v¹ak vùbec nemù¾e být zásahem ve smyslu § 82 s. ø. s., nelze ¾alobu odmítnout, ale je nutno rozhodnout o ni meritornì. Jeliko¾ tímto zpùsobem postupoval i krajský soud, Nejvy¹¹í správní soud vylouèil mo¾nost procesní zmateènosti v pøedcházejícím soudním øízení [ke které by musel pøihlédnout ex officio (viz § 109 odst. 3, vìta za støedníkem s. ø. s.)] a pøistoupil k meritornímu projednání jednotlivých kasaèních dùvodù.
Nosnou argumentací stì¾ovatelky je tvrzení, dle kterého je rozsudek krajského soudu zalo¾en na nesprávném výkladu § 42 správního øádu ve spojení s § 88 odst. 1 stavebního zákona. Nejvy¹¹í správní soud, vycházeje ze své konstantní judikatury (napø. z rozsudku ze dne 26. 7. 2006, è. j. 4 Ans 10/2006-59, dostupného z www.nssoud.cz), k vìci uvádí, ¾e ve správním soudnictví se sice lze domáhat ochrany proti neèinnosti správního orgánu, a to ¾alobou podle dílu druhého hlavy druhé èásti tøetí soudního øádu správního, av¹ak nikoli proti jakékoliv absenci èinnosti správního orgánu. Z ustanovení § 79 odst. 1 s. ø. s. vyplývá, ¾e ten, kdo bezvýslednì vyèerpal prostøedky, které procesní pøedpis platný pro øízení u správního orgánu stanoví k jeho ochranì proti neèinnosti správního orgánu, mù¾e se ¾alobou domáhat, aby soud ulo¾il správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve vìci samé nebo osvìdèení. To neplatí, spojuje-li zvlá¹tní zákon s neèinností správního orgánu fikci, ¾e bylo vydání rozhodnutí o urèitém obsahu, popøípadì jiný právní dùsledek. Dovolání se ochrany u soudu je tak explicitnì omezeno jen na pøípady, kdy ve správním øízení správní orgán má povinnost vydat rozhodnutí nebo má povinnost vydat osvìdèení; návrh lze podat jen v urèité zákonem stanovené lhùtì a ¾alobce musí bezvýslednì vyèerpat procesní prostøedky, které má k ochranì proti neèinnosti k dispozici ve správním øízení. Tyto podmínky pro poskytnutí soudní ochrany musí být splnìny kumulativnì. Poslednì uvedená podmínka vychází z celkové koncepce správního soudnictví v Èeské republice, zalo¾eného na subsidiaritì soudní ochrany veøejných subjektivních práv oproti ochranì, která je tìmto právùm poskytována v rámci veøejné správy (rozsudek ze dne 18. 10. 2007, è. j. 7 Ans 1/2007-100, dostupný z: http://www.nssoud.cz). Takovým prostøedkem ochrany proti neèinnosti je ve správním øízení ¾ádost k nadøízenému správnímu orgánu podle § 80 odst. 3 správního øádu, kterou také stì¾ovatelka, by» neúspì¹nì, vyu¾ila.
Z uvedeného je zøejmé, ¾e i pøes vyèerpání zákonného postupu k ochranì proti neèinnosti podle § 80 an. správního øádu, nemá ¾aloba na ochranu proti neèinnosti správního orgánu místo v jakémkoli pøípadì pasivity správního orgánu, ale pouze tehdy, zakládá-li hmotné právo subjektivní nárok ¾alobce na vydání rozhodnutí ve vìci samé èi osvìdèení. Nelze tedy s úspìchem podat ¾alobu proti neèinnosti zejména v pøípadech, kdy je podání ve správním øízení konstituováno toliko jako podnìt (sdìlení rozhodných skuteèností, by» má iniciovat konkrétní procesní postup správního orgánu) a nikoli návrh, kterým je správní øízení skuteènì zahájeno. ®alobou na ochranu proti neèinnosti se proto nelze domáhat toho, aby bylo správnímu orgánu ulo¾eno zahájit øízení z moci úøední, ale jen toho, aby správní orgán vydal-v øízení ji¾ zahájeném -rozhodnutí ve vìci samé nebo osvìdèení. Opaèný výklad by byl nejen ve zøetelném rozporu se zcela jasnou dikcí zákona (viz vý¹e citované ustanovení § 79 odst. 1 s. ø. s.), ale je zcela neudr¾itelný i proto, ¾e by apodikticky pøedjímal i obsah koneèného rozhodnutí ve vìci, nebo» není-li v tomto typu øízení dùvod vrchnostensky upravit pomìry jeho úèastníkù, øízení není vùbec zahajováno.
Krajský soud tedy zcela správnì uvá¾il, ¾e mezi popsané pøípady patøí i øízení o odstranìní stavby vydané bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, vedené dle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona [nyní øízení podle § 129 odst. 1 písm. b) zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), úèinného od 1. 1. 2007]. Toto øízení, narozdíl napø. od øízení o povolení odstranìní stavby podle § 88 odst. 4 stavebního zákona, nelze zahájit návrhem fyzické nebo právnické osoby, ale jen z moci úøední. To ostatnì vyplývá i z dosavadní rozhodovací èinnosti Nejvy¹¹ího správního soudu (napø. rozsudek ze dne 30. 8. 2007, è. j. 4 Ans 6/2006-162, dostupný z: http://www.nssoud.cz). Jestli¾e tedy stì¾ovatelka ¾ádala ¾alovaného, aby vydal rozhodnutí o odstranìní vý¹e uvedených staveb, je tøeba její podání hodnotit právì jako pouhé podnìty k zahájení øízení ex officio, nikoli jako návrhy, jejich¾ doruèením správnímu orgánu by ji¾ do¹lo k zahájení øízení ve smyslu § 18 odst. 2 správního øádu. Nebylo zde tedy vedeno ¾ádné øízení, v rámci nìho¾ by se stì¾ovatelka mohla úspì¹nì domáhat ochrany pøed neèinností správního orgánu. Nelze jistì zpochybnit oprávnìní stì¾ovatelky podat podnìt k zahájení øízení o odstranìní stavby, aby v¹ak bylo zalo¾eno její veøejné subjektivní právo na vedení øízení a vydání rozhodnutí ve vìci (které by se navíc záva¾ným zpùsobem dotýkalo práv jiných osob), musel by tak stanovit zákon, co¾ v daném pøípadì stavební zákon neèiní. Øízení o odstranìní stavby dle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je toti¾ vedeno ve veøejném zájmu a proto je jeho zahájení výluènì v disposici správního orgánu.
Lze tedy uzavøít, ¾e samotným nezahájením øízení o odstranìní stavby podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona ¾alovaným, stì¾ovatelka nemù¾e být dotèena na svých právech. Koneènì, i kdyby krajský soud shledal ¾alobu opodstatnìnou a ulo¾il ¾alovanému povinnost vydat rozhodnutí, nemohl by ho zavázat k vydání rozhodnutí urèitého obsahu, k èemu¾ stì¾ovatelka ve skuteènosti smìøovala (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 9. 2004, è. j. 7 Afs 33/2003-80, publikovaný pod è. 456/2005 Sb. NSS).
Pokud stì¾ovatelka dále rozporovala výrok krajského soudu, jím¾ bylo rozhodnuto o nákladech soudního øízení, tato námitka je, v souladu s § 104 odst. 2 s. ø. s., nepøípustná, a proto je nutné kasaèní stí¾nost v této èásti odmítnout [§ 46 odst. 1 písm. d), § 120 s. ø. s.]. Tento závìr nemù¾e zpochybnit ani skuteènost, ¾e kasaèní stí¾nost kromì námitky smìøující do výroku o nákladech øízení obsahuje i vìcnì pøezkoumatelnou námitku odpovídající dùvodùm uvedeným v § 103 odst. 1 s. ø. s. Jak uvedl Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 12. 6. 2007, è. j. 2 Afs 190/2006-228, dostupný z: http://www.nssoud.cz): Vyluèuje-li § 104 odst. 2 s. ø. s. podání kasaèní stí¾nosti smìøující proti náhradì nákladù øízení, neznamená to, ¾e ve spojení s vìcnou kasaèní stí¾ností je námitka smìøující proti nákladùm øízení pøípustná.
O náhradì nákladù øízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení § 60 odst. 1, vìty první s. ø. s. (za pou¾ití § 120 s. ø. s.), dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Stì¾ovatelka byla v øízení o kasaèní stí¾nosti procesnì neúspì¹ná a právo na náhradu nákladù øízení jí proto nenále¾í. Pokud jde o procesnì úspì¹ného úèastníka-¾alovaného, v jeho pøípadì nebylo prokázáno, ¾e by mu v souvislosti s tímto øízením nìjaké náklady vznikly. Nejvy¹¹í správní soud proto rozhodl tak, ¾e se mu právo na náhradu nákladù tohoto øízení nepøiznává.

References: soud 
 § 88
 § 80
 § 79
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 88
 § 128
 § 103
 § 42
 § 42
 § 80
 soud 
 soud 
 § 11
 soud 
 soud 
 § 79
 § 82
 § 82
 soud 
 § 109
 § 42
 § 88
 § 79
 soud 
 § 80
 § 80
 § 79
 soud 
 § 88
 § 129
 § 88
 § 18
 § 88
 § 88
 soud 
 § 104
 § 120
 § 103
 soud 
 § 104
 § 60
 § 120
 soud