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Timestamp: 2020-02-20 18:02:50+00:00

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Actor: JOSE LUIS BERRIO CUITIVA - Partido político artículo 108 constitucional: alcance. Vigencia del Acto Legislativo...
Actor: JOSE LUIS BERRIO CUITIVA
Procede la Sala a dictar la sentencia correspondiente al proceso promovido por el Señor José Luis Berrio Cuitiva, mediante demanda presentada en ejercicio de la acción pública de nulidad.
El Señor José Luis Berrio Cuitiva, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad, pretende que esta Sala declare la nulidad del artículo 5º de la Resolución número 4150 del 7 de julio de 2003 del Consejo Nacional Electoral, "Por la cual se reglamenta el régimen de transición en materia de reconocimiento y pérdida de personería jurídica de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, y se deroga la Resolución número 0369 de 2000".
1º. Mediante Acto Legislativo número 1 de 2003, el Congreso Nacional estableció requisitos mínimos para que los partidos y movimientos políticos conservaran su personería jurídica. Entre ellos, señaló la representación en el Congreso.
2º. El parágrafo 2º del artículo 2º del Acto Legislativo número 1 de 2003 dispuso que los partidos y movimientos políticos con representación en el Congreso a la vigencia de ese acto, mantendrán sus personerías jurídicas conforme a las exigencias actuales, hasta las siguientes elecciones para escoger miembros del Congreso.
3º. La reforma constitucional entró en vigencia inmediata a partir de su promulgación.
4º. Mediante Resolución número 4156 del 14 de julio de 2003, el Consejo Nacional Electoral resolvió conservar la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos que no tuvieran representación en el Congreso, con lo cual violó la Constitución.
C. EL ACTO ACUSADO
"RESOLUCIÓN NÚMERO 4150 DE 2003
Por la cual se reglamenta el régimen de transición en materia de reconocimiento y pérdida de personería jurídica de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, y se deroga la Resolución número 0369 de 2000
El Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas por los artículos 108 y 265, numerales 5 y 8, de la Constitución Política, y 3º, 4º y 39-c de la Ley 130 de 1994, y
Artículo 5º. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones del Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del Acto Legislativo número 01 de 2003"
D. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
El demandante invoca la violación de los artículos 380 de la Constitución y 84 del Código Contencioso Administrativo y del Acto Legislativo número 1 de 2003. El concepto de violación de esas disposiciones lo desarrolla con fundamento en los argumentos que se resumen así:
1º. En virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo número 1 de 2003, los partidos y movimientos que actualmente no tengan representación en el Congreso pierden su personería jurídica. Luego, el Consejo Nacional Electoral no podía señalar que los partidos y movimientos políticos sin representación en el Congreso conserven su personería hasta las nuevas elecciones.
2º. Por mandato del artículo 380 de la Carta, las normas constitucionales entran en vigencia una vez se promulguen. De manera especial, el artículo 2º del Acto Legislativo número 1 de 1993 estableció que solamente conservan su personería los partidos políticos con representación en el Congreso actual.
3º. La facultad reglamentaria del Consejo Nacional Electoral no lo autoriza a determinar la fecha en que entra en vigencia un acto legislativo ni los términos de este.
1º. No es correcto interpretar en forma aislada el artículo 5º de la Resolución número 4150 de 2003, pues si se analiza en forma integral se concluye que ésta "se encuentra totalmente en armonía con lo establecido en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003".
2º. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 265 de la Constitución, 12, numeral 12, del Decreto 2241 de 1986, 1º, 3º y 4º de la Ley 130 de 1994, el Consejo Nacional Electoral tiene la facultad de expedir reglamentaciones generales para el desarrollo de las funciones que se le atribuyeron y, en especial, la facultad de regular el reconocimiento y la pérdida de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos. De hecho, esa atribución ha sido reconocida expresamente por la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado -sentencia del 30 de noviembre de 2001, expediente 2592- y de la Corte Constitucional -sentencia C-145 de 1994-. En uso de esa atribución se expidió la resolución parcialmente impugnada.
3º. En la parte motiva de la Resolución número 4150 de 2003 se encuentran las razones por las cuales el Consejo Nacional Electoral adoptó las decisiones de modificar el procedimiento para el reconocimiento de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos y señalar el régimen de transición para los que la tuvieran reconocida al momento de la expedición.
4º. El acto administrativo parcialmente impugnado se expidió con estricta sujeción a lo previsto en el artículo 108 de la Constitución y en la Ley 130 de 1994.
En aplicación de lo dispuesto en el artículo 210 del Código Contencioso Administrativo, con la modificación introducida por el artículo 59 de la Ley 446 de 1998, el agente del Ministerio Público solicitó traslado especial. Así, el Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se declare la nulidad del artículo 5º de la Resolución número 4150 de 2003, en consideración con los planteamientos que se pueden resumir así:
1º. El Acto Legislativo número 1 de 2003 introdujo una importante transformación en el régimen electoral, pues dejó de lado el sistema del cuociente electoral para dar paso al sistema de la cifra repartidora, se estableció el umbral para reconocerle personería jurídica a los partidos políticos, institucionalizó el sistema de listas y candidatos únicos, dispuso que el voto en blanco es relevante para el resultado electoral, consagró el voto preferente, proscribió la militancia política múltiple y consagró nuevas exigencias para el reconocimiento de la personería jurídica de los partidos políticos.
2º. Los cambios a que se hizo referencia generaron como consecuencia directa e inmediata la modificación de la Ley 130 de 1994 que consagraba las exigencias para el reconocimiento de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos. De hecho, la exigencia contemplada en el literal c) del artículo 3º de esa ley correspondía a lo preceptuado en el inciso 1º del artículo 108 de la Constitución vigente en esa época. Pero, a partir de la vigencia del Acto Legislativo número 1 de 2003, que, de acuerdo con su artículo 18, rige a partir de su promulgación -3 de julio de 2003-, el Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos y movimientos políticos que obtengan una votación no inferior al 2% de los votos emitidos válidamente para elecciones de Cámara de Representantes o de Senado.
3º. Sin embargo, el Constituyente estableció un régimen de transición, pues su vigencia se comprendería desde la promulgación del Acto Legislativo hasta las siguientes elecciones del Congreso. En ese caso, el parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del Acto Legislativo número 1 de 2003 dejó en claro que para preservar la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos era necesaria la concurrencia de dos requisitos, a saber: i) que tuvieren personería jurídica reconocida al momento de entrar en vigencia la norma constitucional y, ii) que aquellos contaran con representación en el Congreso en ese mismo momento.
4º. El cotejo entre la norma impugnada y el artículo superior cuya vulneración se alega muestra con claridad que el Consejo Nacional Electoral excedió el marco de la norma constitucional. De hecho, el ejercicio de la facultad reglamentaria es subordinado, por lo que al ampliar el marco de acción de la norma constitucional, la modificó sustancialmente.
5º. El parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del Acto Legislativo número 1 de 2003 resulta acorde con el espíritu del Constituyente al formular la reforma política, pues se trataba de impedir las inequidades generadas por el sistema del cuociente electoral. En tal virtud, todas aquellas normas que resultan contrarias a la nueva disposición constitucional deben entenderse derogadas, pues resulta clara y manifiesta la contradicción entre la norma subordinada y la superior, por lo que debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 153 de 1887, según el cual "la Constitución es norma reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente".
5.2. Durante el trámite del incidente de nulidad, los señores Venus Albeiro Silva Gómez, Marcelo Torres Benavides y Ciro Queipo Jiménez, presentaron escritos esbozando sus "consideraciones" en relación con la norma acusada. No obstante, en razón de su extemporaneidad no pueden ser tenidos en cuenta por esta Sala.
Aunque en el acápite de "normas violadas, aplicables y concepto de la violación", la demanda sostiene que el artículo 5º de la Resolución número 4150 de 2003 es contrario a todo el Acto Legislativo número 01 de 2003, lo cierto es que la lectura integral de la misma muestra que, en realidad, el análisis de inconstitucionalidad se dirige al artículo 2º, parágrafo transitorio 1º, del acto legislativo, el cual modificó el artículo 108 de la Constitución.
El artículo 108 de la Constitución, tal y como fue modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo número 1 de 2003, señala lo siguiente:
"El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 2º. Un número plural de Senadores o Representantes a la Cámara, cuya sumatoria en las pasadas elecciones de Congreso hayan obtenido más del dos por ciento (2%) de los votos válidos emitidos para Senado de la República en el Territorio Nacional, podrán solicitar el reconocimiento de la Personería Jurídica de partido o movimiento político. Esta norma regirá por tres (3) meses a partir de su promulgación" (El reproche de la demanda está centrado en el análisis de los apartes subrayados).
La norma transcrita señala algunas reglas para otorgar la personería jurídica de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos y, respecto de lo establecido en el artículo 108 de la Carta regulado en 1991, modifica sustancialmente algunas condiciones para ello. Así, especialmente relevante para el estudio que corresponde adelantar a la Sala en esta oportunidad, se tiene que el Acto Legislativo número 1 de 2003 señala como condición sine qua non para que en el futuro se obtenga dicha personería jurídica e, incluso, para conservarla, el haber obtenido el 2% de votos válidos depositados en todo el territorio para elecciones de Cámara de Representantes o Senado, salvo las excepciones expresamente señaladas en la norma.
En efecto, esa regla general que establece un porcentaje mínimo de votos válidos para que los partidos o movimientos políticos tengan el derecho a que se les reconozca la personería jurídica, tiene excepciones por disposición de la propia Constitución, a saber: la especial para la circunscripción de minorías y otra transitoria en virtud del tiempo en que debe aplicarse la nueva norma. En relación con esta última, se tiene que el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución dispuso que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente y con representación en el Congreso conservarán su personería "hasta las siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del presente Acto Legislativo, de cuyos resultados dependerá que la conserven...". Entonces, si bien es cierto el Acto Legislativo número 1 de 2003 produjo efectos inmediatos (artículo 18), no lo es menos que por la propia voluntad del constituyente se consagraron excepciones y condiciones especiales para la aplicación de la modificación constitucional en relación con la conservación de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos que a la fecha de entrada en vigencia de esa norma contaran con representación en el Congreso.
Así las cosas, se tiene que de la interpretación literal del artículo 108 de la Constitución, visto en su contexto, pueden inferirse tres supuestos necesarios para resolver el asunto sub iúdice. El primero, a partir de la vigencia del Acto Legislativo número 1 de 20031[1], para obtener la personería jurídica, un partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, entre otras condiciones, debe haber conseguido una votación no inferior al 2% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado de la República. El segundo, a partir de las elecciones que para el Congreso de la República se realicen con posterioridad a la promulgación de ese Acto Legislativo, esto es, a partir del año 2006, para conservar la personería jurídica en comento, entre otras condiciones, se requiere haber obtenido una votación no inferior al 2% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en dichas elecciones de Cámara de Representantes o Senado. El tercero, los partidos y movimientos políticos que a la entrada en vigencia de ese acto reformatorio de la Constitución tuvieren i) personería jurídica reconocida y ii) representación en el Congreso, pueden conservarla hasta las próximas elecciones, en las cuales deberán someterse a las nuevas reglas previstas en la Constitución.
Así, en este último supuesto, es indispensable reiterar que el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución señala dos condiciones para que, en forma transitoria y, por ende, excepcional, no se apliquen las nuevas disposiciones restrictivas para el reconocimiento de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos, a saber: i) que la tuvieren "reconocida actualmente" y, ii) que aquellos cuenten "con representación en el Congreso". Efectivamente, los dos requisitos son complementarios y no excluyentes, puesto que se encuentran separados por la conjunción "y" que expresa unión de conceptos afirmativos2[2].
Incluso, si se utiliza el método de interpretación literal a contrario sensu se tendrían las mismas conclusiones. En efecto, los partidos y movimientos políticos que, de un lado, no tuvieren personería jurídica reconocida actualmente no podrían beneficiarse de lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 y se encontrarían en el primer supuesto a que se hizo referencia y, de otro lado, los que teniendo personería jurídica no tuvieren representación en el Congreso no pueden conservarla, puesto que ese requisito constituye uno de los elementos indispensables para prolongar la personería jurídica hasta las próximas elecciones. En otras palabras, pierden la personería jurídica, los partidos y movimientos políticos que a la expedición del Acto Legislativo número 1 de 2003 no contaran con representación en el Congreso.
De hecho, el requisito referido a la "representación en el Congreso" para conservar con posterioridad a la vigencia de la reforma constitucional la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos no es casual, sino que se introduce en el contexto general y sistemático de la reforma constitucional que, dentro del conjunto de numerosas medidas normativas adoptadas, pretendió fortalecer los partidos y movimientos políticos como instrumentos necesarios para consolidar el Estado democrático y participativo en la dinámica de la transparencia, moralidad y eficiencia en el ejercicio del poder público. Así, por ejemplo, en la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo, los senadores ponentes expresaron:
"La atomización de los partidos, aplastados por la proliferación de microempresas electorales (comúnmente llamadas avispas) tiene directa relación con el incremento de la corrupción a partir de 1991. El sistema político, huérfano de partidos, no logra representar cabalmente los intereses generales y públicos. Y es reemplazado por la agenda privada de las 'avispas' (puestos, contratos, partidas) que suele identificarse con la agenda de la corrupción. Por eso es clave que el marco jurídico desestimule las aventuras individuales de las avispas e incentive la agrupación partidista con instrumentos tales como:
* Condiciones más exigentes para crear partidos y movimientos.
* Listas y candidaturas únicas avaladas por los partidos y movimientos.
* Cifra repartidora para asignar las curules..."3[3]
Entonces, para fortalecer los partidos y movimientos políticos y combatir la corrupción en el ejercicio del servicio público, el Constituyente aprobó requisitos más estrictos para que esos grupos puedan obtener la personería jurídica (artículo 108 de la Carta), reguló la publicidad y control de las finanzas de los partidos políticos (artículo 109), determinó las listas y candidaturas únicas (artículo 263), la fijación del umbral e implementación del sistema de cifra repartidora (artículo 263A) y modificó algunos asuntos de los entes que conforman la organización electoral (artículos 264 a 266).
Ahora, específicamente en relación con los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida a la entrada en vigencia del Acto Legislativo número 1 de 2003, fue expresa voluntad del Constituyente la de señalar la representación en el Congreso como condición necesaria para la conservación de la misma.
"Se propone la inclusión en la Constitución de requisitos más exigentes para la creación de partidos. Así, por ejemplo, se propone que solo tengan derecho a personería jurídica los partidos que hayan obtenido por lo menos el 2% de los votos en los últimos comicios nacionales para cuerpos colegiados (Senado, Cámara, Asambleas, Concejos). En el mismo orden de ideas, se propone eliminar la opción de obtener el reconocimiento de personería jurídica por el solo hecho de recoger unas firmas, pues este procedimiento ha demostrado ser susceptible de fraudes, y no garantiza que la organización sea verdaderamente representativa. Como es apenas natural, esta regla debe aplicarse a partir de las próximas elecciones, de tal manera que se propone respetar la personería jurídica de los partidos que actualmente tienen representación en el Congreso, hasta el 2006, fecha de la próxima contienda electoral para cuerpos colegiados nacionales4[4].
"Los partidos y movimientos con representación en el Congreso a la vigencia de este acto legislativo, mantendrán sus personerías jurídicas conforme a las exigencias actuales, hasta las siguientes elecciones para escoger miembros del Congreso"5[5].
"Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del presente Acto Legislativo, de cuyos resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las reglas dispuestas en la Constitución"6[6]
Finalmente, el texto definitivo del parágrafo 1º transitorio del artículo 2º fue aprobado, después de conformar la Comisión de Conciliación, en las Plenarias del Senado de la República y en la Cámara de Representantes7[7].
El anterior análisis muestra que la voluntad del Constituyente fue expresa en señalar como condición sine qua non para la conservación transitoria de la personería jurídica de los movimientos y partidos políticos que, a la entrada en vigencia del Acto Legislativo número 1 de 2003, la tuvieren reconocida, el hecho de que cuenten con representación en el Congreso. En otras palabras, al tenor de lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución, tal y como fue modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo número 1 de 2003, los partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica reconocida a la entrada en vigencia de esa normativa sólo pueden conservarla si tienen representación en el Congreso. Dicho de otro modo, bajo la vigencia del nuevo mandato superior y hasta las próximas elecciones para Senado de la República y Cámara de Representantes, no habrá partidos y movimientos políticos con personería jurídica que no tengan representación en el Congreso. Efectuadas las elecciones para Cámara de Representantes y Senado de la República en el año 2006, sólo tendrán personería jurídica los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que tengan, en esas elecciones, una votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente y para conservar la personería jurídica hacia el futuro deben obtener un porcentaje de votos equivalente en las sucesivas elecciones para esas Corporaciones Públicas.
Visto lo anterior, se procede a efectuar el cotejo de la norma impugnada con el parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Carta Política, según la modificación que le hizo el artículo 2º del Acto Legislativo número 1 de 2003. Recuérdese que el artículo 5º de la Resolución número 4150 de 2003 señala:
"Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones del Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del Acto Legislativo número 01 de 2003"
Ahora, al comparar la norma constitucional con la que es objeto de reproche se tiene que esta última modifica la regla señalada en la Carta para la conservación de la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos, pues deja de lado la segunda condición para conservarla, esto es, como se vio en precedencia: la representación en el Congreso; y adopta como única condición la preexistencia de la personería jurídica al momento de la promulgación del Acto Legislativo Número 1 de 2003.
Incluso, la fórmula adoptada por el Consejo Nacional Electoral como norma transitoria para regular la personería jurídica reconocida a los partidos y movimientos políticos reproduce la propuesta formulada por la Cámara de Representantes cuando aprobó que "los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida actualmente, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del presente Acto Legislativo", la cual fue derrotada cuando se aprobó el texto que hoy corresponde al parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución.
Así las cosas, se concluye que el artículo 5º de la Resolución número 4150 del 14 de julio de 2003 del Consejo Nacional Electoral, es contrario al parágrafo transitorio 1º del artículo 108 de la Constitución, tal y como fue modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo número 1 de 2003.
Con todo, el Consejo Nacional Electoral, en los considerandos de la Resolución número 4150 de 2003 expuso respecto de la norma acusada las siguientes razones de sustento constitucional y legal: La primera, que todas las previsiones del artículo 2º del Acto Legislativo número 1 de 2003 "carecen de eficacia jurídica o aplicabilidad, por cuanto sus efectos están diferidos hasta la próxima realización de las elecciones de Cámara de Representantes o Senado". La segunda, que en los supuestos contenidos en el artículo 2º, parágrafos transitorios 1º y 2º, no se precisa de manera expresa ninguna causal de pérdida de personería jurídica a los partidos y movimientos políticos que actualmente la tienen reconocida, pero carecen de representación en el Congreso. La tercera, que como las nuevas disposiciones constitucionales no son aplicables en la actualidad, "las situaciones no previstas en ellas [normas constitucionales], deben tramitarse y resolverse de conformidad con los artículos 3º y 4º de la Ley estatutaria 130 de 1994, relacionados con los requisitos y causales para el reconocimiento y pérdida de personería jurídica".
Primero. Declárase la nulidad del artículo 5º de la Resolución número 4150 del 7 de julio de 2003 del Consejo Nacional Electoral.
Segundo. En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, archívese el expediente
ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
TARSICIO CÁCERES TORO REINALDO CHAVARRO BURITICA
MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ E.
MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN RICARDO HOYOS DUQUE
FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LÓPEZ DÍAZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M. OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO
ANA MARGARITA OLAYA FORERO MARIA INÉS ORTIZ BARBOSA
NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
DARÍO QUIÑONES PINILLA GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA ELIZABETH WHITTINGHAN GARCIA

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 artículo 59
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 artículo 9
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