Source: http://kraken.slv.cz/3Ads53/2011
Timestamp: 2018-06-17 22:47:51+00:00

Document:
3Ads53/2011
3 Ads 53/2011-68
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jaroslava Vla¹ína a soudcù JUDr. Petra Prùchy a JUDr. Jana Rutsche v právní vìci ¾alobce: ©vamberk Invest, s.r.o., se sídlem Pálavské námìstí 4286/3c, Brno, zast. Mgr. Tomá¹em Pelí¹kem, advokátem se sídlem Ba¹ty 416/8, Brno, proti ¾alovanému: Státní úøad inspekce práce, se sídlem Horní námìstí 103/2, Opava, o pøezkoumání rozhodnutí ¾alovaného ze dne 2. 10. 2009, è.j. 1678/1.30/ 09/14.3, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravì ze dne 6. 1. 2011, è. j. 22 Ca 305/2009-39,
®alobce (dále také stì¾ovatel ) se vèas podanou kasaèní stí¾ností domáhal zru¹ení shora oznaèeného rozsudku Krajského soudu v Ostravì. Jím krajský soud zamítl ¾alobu proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 2. 10. 2009, è.j. 1678/1.30/09/14.3. Tímto rozhodnutím ¾alovaný zamítl ¾alobcovo odvolání a potvrdil rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Královéhradecký kraj a Pardubický kraj (dále jen inspektorát ) ze dne 8. 7. 2009, è.j. 3070/1/8.51/09/14.3-25, kterým inspektorát ulo¾il ¾alobci pokutu ve vý¹i 20 000 Kè a souèasnì povinnost náhrady nákladù správního øízení ve vý¹i 1000 Kè.
Krajský soud úvodem odùvodnìní svého rozhodnutí upozornil na skuteènost, ¾e pøedmìtem sporu není skutkový stav vìci zji¹tìný správními orgány. ®alobce v ¾alobì nikterak nezpochybnil, ¾e u zamìstnancù uvedených ve výroku rozhodnutí a v období tam uvedeném nezajistil rozvr¾ení pracovní doby tak, aby zamìstnanci mìli nepøetr¾itý odpoèinek v týdnu bìhem ka¾dého období sedmi po sobì jdoucích kalendáøních dnù v trvání alespoò 35 hodin. Brojil dle krajského soudu zejména proti vý¹i pokuty. Krajský soud uvedl, ¾e dle jeho názoru se jak inspektorát, tak ¾alovaný k vý¹i pokuty obsáhle vyjadøovali. Správní orgány pøihlédly jak k pomìrùm ¾alobce, tak k záva¾nosti deliktu, k jeho okolnostem a následkùm. Zohlednily rovnì¾ øadu polehèujících okolností a pokutu ulo¾ily pøi spodní hranici zákonného rozmezí. Dospìl dále k závìru, ¾e pøi zachování zákonných pøedpokladù bylo povinností správních orgánù ¾alobci pokutu udìlit. Pøi úvahách o druhu a vý¹i trestu pak aplikace jiného pøedpisu, ne¾ zákona è. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o inspekci práce ), jako napøíklad zákona o pøestupcích, nepøicházela v úvahu, proto¾ uvedený zákon obsahuje ucelenou úpravu správních deliktù na úseku ochrany pracovních vztahù a pracovních podmínek.
V kasaèní stí¾nosti ¾alobce nejprve popsal prùbìh správního øízení i øízení pøed krajským soudem. Uplatnil dùvod dle § 103 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), nebo» dle jeho názoru krajský soud právní otázky rozhodné pro posouzení dané vìci vyhodnotil nesprávnì. Vlastní stí¾ní body se pak v zásadì shodovaly s body ¾alobními.
®alobce zdùraznil, ¾e rozvr¾ení pracovní doby, které mu bylo správními orgány vytknuto, realizoval na základì po¾adavku, se kterým pøi¹li sami zamìstnanci. Tìm, kterým takové rozvr¾ení pracovní doby nevyhovovalo, byla pracovní doba rozvr¾ena rovnomìrnì. ®alobce nepopíral, ¾e v prùbìhu kontrolovaného období nepøetr¾itý odpoèinek jeho zamìstnancù opravdu dosáhl bìhem sedmi po sobì jdoucích dnù jen 22,5 hodin. Tìmto sedmi dnùm v¹ak bezprostøednì pøedcházelo 66 hodin nepøetr¾itého odpoèinku a bezprostøednì na nì navazovalo 35 hodin nepøetr¾itého odpoèinku. Nesouhlasil s názorem ¾alovaného, ¾e se zamìstnanci svých práv uvedených v zákoníku práce (konkrétnì v jeho § 92 odst. 1) vzdali, a ¾e z tohoto dùvodu tento úkon nemù¾e být platný ve smyslu § 19 odst. 1 tého¾ zákona. Tato práva toti¾ dle ¾alobce nadále existovala a zamìstnanci je mohli kdykoliv vyu¾ít. Jiná situace by podle nìj nastala, kdyby svým zamìstnancùm pracovní dobu sám rozvrhl tak, aby nepøetr¾itý odpoèinek v období sedmi po sobì jdoucích dnù netrval minimálnì 35 hodin, a èinil by tak proti vùli zamìstnancù nebo si jejich souhlas získal a¾ dodateènì. Oni v¹ak své pøání a návrh na úpravu pracovní doby projevili sami, bez jakéhokoliv podnìtu èi nátlaku z ¾alobcovy strany.
®alobce tak dospìl k závìru, ¾e sice mohlo dojít k naplnìní skutkové podstaty správního deliktu, av¹ak pouze po formální stránce, nikoliv po stránce materiální, proto¾e skutek nebyl pro spoleènost, respektive pro jeho zamìstnance, nijak ¹kodlivý. V souvislosti s tímto svým názorem je¹tì doplnil, ¾e ohlednì naplnìní materiální stránky správního deliktu je nutné posuzovat ka¾dý pøípad individuálnì a zohlednit pøedev¹ím druh vykonávané práce. V daném pøípadì vykonávali jeho zamìstnankynì práci prodavaèek v prodejnì potravin. Tento druh práce nevy¾aduje od zamìstnancù, aby operovali s tì¾kými stroji èi jinak manipulovali s nebezpeènými nástroji, kterými by v dùsledku únavy sobì èi tøetím osobám mohli zpùsobit úraz èi jinak ohrozit svoje zdraví nebo zdraví tøetích osob.
Po zji¹tìní poru¹ení zákona ze strany inspektorátu byla zamìstnancùm upravena pracovní doba tak, aby odpovídala po¾adavkùm zákoníku práce, a to i pøes velkou nevoli zamìstnancù.
V dal¹ích stí¾ních bodech brojil ¾alobce proti vý¹i ulo¾ené pokuty. Tu pova¾oval za znaènì nepøimìøenou vzhledem ke zpùsobu spáchání správního deliktu, jeho následkùm a také vzhledem ke shora popsaným okolnostem, nebo» jednal v zájmu svých zamìstnancù. Upozornil, ¾e ustanovení § 28 odst. 2 písm. c) zákona o inspekci stanoví maximální vý¹i pokuty, kterou lze za spáchání tohoto správního deliktu ulo¾it, nikoliv v¹ak èástku minimální. Navíc doslova uvádí, ¾e pokutu lze ulo¾it a¾ do vý¹e 1 000 000 Kè , co¾ dává správnímu orgánu pouze mo¾nost pokutu ulo¾it, nikoliv povinnost. Dle ¾alobce mìly být za pomoci analogie aplikovány §§ 11 a¾ 13 zákona è. 200/1990 Sb., o pøestupcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pøestupcích ), zejména pro mo¾nost ulo¾ení napomenutí a pro mo¾nost upu¹tìní od potrestání. Zákon o inspekci práce dle jeho mínìní neobsahuje kompletní úpravu sankcí, nebo» neupravuje právì mo¾nost napomenutí èi upu¹tìní od ulo¾ení sankce. Pøitom to by v jeho pøípadì byly adekvátní zpùsoby ukonèení správního øízení. Pokud jde o pøípadný finanèní postih, za pøimìøenou by pova¾oval pokutu ve vý¹i 1000 Kè. Sankce má toti¾ plnit nejen represivní, ale té¾ preventivní funkci.
Proto závìrem kasaèní stí¾nosti stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud shora oznaèený rozsudek krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
Z obsahu soudního spisu zjistil, ¾e u ¾alobce provedl inspektorát na jeho provozovnì (prodejnì potravin) kontrolu dodr¾ování povinností vyplývajících z pøedpisù na úseku pracovnìprávních vztahù, pracovních podmínek, bezpeènosti práce a bezpeènosti technických zaøízení. Výsledkem uvedené kontroly bylo mimo jiné zji¹tìní, ¾e ¾alobce coby zamìstnavatel nesplnil povinnost rozvrhnout pracovní dobu tak, aby zamìstnanci, kteøí pracovali v tzv. dlouhém týdnu, mìli nepøetr¾itý odpoèinek v týdnu bìhem ka¾dého období sedmi po sobì jdoucích kalendáøních dnù v trvání alespoò 35 hodin. Jednalo se o 15 zamìstnankyò ¾alobce pracujících jako prodavaèky v prodejnì potravin v obdobích, která inspektorát pøesnì vymezil ve výroku svého rozhodnutí.
Dle správních orgánù se tak mìl ¾alobce dopustit správního deliktu podle § 28 odst. 1 písm. l) zákona o inspekci práce. Toho se dopustí právnická osoba na úseku pracovní doby tím, ¾e nezajistí rozvr¾ení pracovní doby tak, aby zamìstnanec mìl stanovený nepøetr¾itý odpoèinek v týdnu, aèkoli k tomu má povinnost podle zvlá¹tního pøedpisu. Oním zvlá¹tním pøedpisem byl v daném pøípadì zákon è. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, konkrétnì jeho ustanovení § 92 odst. 1, podle nìho¾ je zamìstnavatel povinen rozvrhnout pracovní dobu tak, aby zamìstnanec mìl nepøetr¾itý odpoèinek v týdnu bìhem ka¾dého období sedmi po sobì jdoucích kalendáøních dnù v trvání alespoò 35 hodin.
Tato skutková zji¹tìní ¾alobce nepopíral a uznal, ¾e se svým jednáním shora uvedeného správního deliktu skuteènì dopustil. Dodal v¹ak, ¾e pouze po formální stránce, materiální znak správního deliktu (spoleèenská nebezpeènost) údajnì naplnìn být nemìl. A toto tvrzení odùvodòoval zpùsobem shora uvedeným, tedy zejména argumentoval tím, ¾e pracovní dobu stanovil v rozporu se zákonem k pøání a v zájmu svých zamìstnancù a ¾e povaha jimi vykonávané práce vyluèuje mo¾nost vzniku ¹kodlivých následkù v dùsledku nedodr¾ení zákonného rozvr¾ení pracovní doby.
Uvedená tvrzení ¾alobce nejsou dùvodná. Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e problematikou tzv. materiální stránky správního deliktu se zabývaly jak správní orgány obou stupòù, tak krajský soud. A to zpùsobem, který Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za správný a dostateèný. Snad nejvýsti¾nìji tak uèinil ¾alovaný, kdy¾ konstatoval, ¾e poru¹ením povinnosti stanovené v § 92 odst. 1 zákoníku práce byl poru¹en veøejný zájem na pøedcházení ohro¾ení ¾ivota a zdraví zamìstnancù pøi práci. Jedná se o kogentní úpravu, nebo» ke zkrácení nepøetr¾itého odpoèinku v týdnu mù¾e dojít pouze z dùvodù a zpùsobem výslovnì vymezeným zákoníkem práce. Pøiléhavì také odkázal na § 19 zákoníku práce, podle jeho¾ odst. 1 je neplatný právní úkon, kterým se zamìstnanec pøedem vzdává svých práv. Shora ¾alobcem uvádìné argumenty pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud pro posouzení dané otázky za zcela irelevantní.
Pokud by toti¾ mìly platit, mohl by se zamìstnavatel zprostit svých povinností napøíklad na úseku bezpeènosti práce tím, ¾e svým zamìstnancùm k jejich ¾ádosti (motivované tøeba zvý¹ením pohodlí pøi práci) dovolí pracovat bez obecnì závaznými právními pøedpisy stanovených ochranných pomùcek. Absurdita takového závìru je nabíledni. Stejnì tak neobstojí argument, ¾e pøi práci prodavaèky potravin se v dùsledku nezákonnì zkrácené doby odpoèinku vlastnì nemù¾e nic stát. ®alobce tak zcela nevhodnì zlehèil význam nepøetr¾itého odpoèinku pro zdraví zamìstnance (a to i z dlouhodobého pohledu) a hygienu práce jako takovou. Bez významu je také jeho poznámka o délce odpoèinku zamìstnancù pøed a po zákonem vymezené dobì. Nejvy¹¹í správní soud proto uzavøel, ¾e v daném pøípadì má materiální stránku pøedmìtného správního deliktu za prokázanou.
Dále se zabýval námitkami smìøujícím do oblasti zákonnosti a pøimìøenosti druhu a vý¹e ¾alobci ulo¾eného trestu. Za správní delikt dle § 28 odst. 1 písm. l) zákona o inspekci práce lze v souladu s § 28 odst. 2 písm. c) tého¾ zákona ulo¾it pokutu a¾ do vý¹e 1 000 000 Kè. Pokud jde o vý¹i ulo¾ené pokuty, pak dle § 36 odst. 1 zákona o inspekci práce správní orgán pøi jejím urèení pøihlédne k pomìrùm právnické osoby, k záva¾nosti správního deliktu, zejména ke zpùsobu jeho spáchání a jeho následkùm a k okolnostem, za nich¾ byl spáchán. Také touto otázkou se správní orgány, stejnì jako krajský soud zabývaly peèlivì. Nejvy¹¹í správní soud odkazuje jak na rozhodnutí inspektorátu (str. 7 a¾ 9), tak na rozhodnutí ¾alovaného (str. 5) i na napadený rozsudek krajského soudu (str. 3). Na závìry zde obsa¾ené Nejvy¹¹í správní plnì odkazuje, proto¾e by pouze jinými slovy øíkal toté¾. Z uvedených pasá¾í je toti¾ zøejmé, ¾e v ¾alobcovì pøípadì byla pøi stanovení vý¹e trestu zohlednìna v¹echna shora citovaná zákonná kritéria pro urèení vý¹e pokuty.
Pokud ¾alobce v kasaèní stí¾nosti namítal, ¾e mu byla ulo¾ena pokuta ve vý¹i nepøimìøené zpùsobu spáchání deliktu, jeho následkùm a okolnostem, èinil tak ostatnì v rovinì znaènì obecné. Kromì tvrzení, ¾e jednal v zájmu svých zamìstnancù (k èemu¾ se Nejvy¹¹í správní soud vyjádøí podrobnìji ní¾e), uvedl v podstatì pouze následující konkrétní námitky.
Za prvé tvrdil, ¾e zákonodárcem pou¾itý obrat lze ulo¾it pokutu a¾ do vý¹e umo¾òuje správnímu orgánu od ulo¾ení pokuty upustit. Není tomu tak. Nejvy¹¹í správní soud se plnì ztoto¾òuje s právním názorem vysloveným krajským soudem, ¾e uvedený výraz znamená jednak kompetenci správního orgánu k urèitému jednání a pøi naplnìní zákonných pøedpokladù daného chování souèasnì také povinnost správního orgánu, ¾e tak uèinit musí. Výraz lze se tedy vztahuje nikoli k mo¾nosti ulo¾it èi neulo¾it pokutu za spáchaný správní delikt, ale toliko k mo¾nosti ulo¾it pokutu do urèité vý¹e.
Za druhé se ¾alobce dovolával toho, ¾e v jeho vìci mìl být za pomoci analogie aplikován zákon o pøestupcích, který umo¾òuje ulo¾it jako trest napomenutí a umo¾òuje rovnì¾ od potrestání upustit. Ani tento ¾alobcùv názor není správný. Jak správnì konstatoval krajský soud, analogii práva nebo zákona lze v oblasti správního trestání pou¾ít jen v omezeném rozsahu a to pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, urèitou otázku vùbec neøe¹í. Zákon o inspekci práce obsahuje ucelenou úpravu správních deliktù na úseku ochrany pracovních vtahù a pracovních podmínek a na této skuteènosti nemù¾e nic zmìnit ¾alobcova námitka, ¾e na rozdíl od zákona o pøestupcích neumo¾òuje ulo¾ení jiné sankce za spáchání správního deliktu, ne¾ ulo¾ení pokuty. Aplikace ustanovení §§ 11 a¾ 13 zákona o pøestupcích v øízení o správním deliktu dle zákona o inspekci práce tak nepøichází v úvahu.
Nejvy¹¹í správní soud pøipomíná, ¾e hlavním kritériem pøi urèování pøimìøené vý¹e pokuty není primárnì skutková podstata deliktu, nýbr¾ intenzita skutkových okolností, s jakou do¹lo k poru¹ení právem chránìných hodnot a zájmù v konkrétním pøípadì. V souladu s názorem krajského soudu shledal, ¾e správní orgány v projednávané vìci v rámci úvah o vý¹i pokuty pøihlédly rovnì¾ k polehèujícím okolnostem. Pøi správním uvá¾ení tak byly zohlednìny mimo jiné i ¾alobcem shora namítané okolnosti, tedy ¾e jednal na pøání svých zamìstnancù, ¾e nedo¹lo k ¾ádné ¹kodì a ¾e bezodkladnì vadný stav napravil. Dle Nejvy¹¹ího správního soudu tak správní orgány pøi stanovení vý¹e trestu meze správního uvá¾ení nepøekroèily.
®alobce se ¾alobou domáhal v prvé øadì zru¹ení napadených rozhodnutí a vrácení vìci ¾alovanému k dal¹ímu øízení. Formou eventuálního petitu souèasnì navrhl, aby pro pøípad, ¾e soud neshledá nezákonnost tìchto rozhodnutí, od ulo¾ení pokuty upustil. Krajský soud se tímto návrhem rovnì¾ zabýval a dospìl, by» k ponìkud struènì odùvodnìnému, závìru, ¾e ¾alobní námitky, kterými ¾alobce odùvodòoval takový postup, vyhodnotil jako nedùvodné. Nejvy¹¹í správní soud k tomu dodává, ¾e krajský soud shora citovanému návrhu ¾alobce na upu¹tìní od potrestání nemohl vyhovìt zejména z jiného, v dané vìci primárního, právního dùvodu. Soud toti¾ mù¾e od ulo¾ení trestu upustit pouze v mezích zákonem dovolených (§ 78 odst. 2 s. ø. s.). Tak¾e pokud zákon, podle nìho¾ správní øízení o ulo¾ení sankce probíhalo, neumo¾òuje od ulo¾ení potrestání upustit, nemù¾e tak v rámci svého moderaèního práva uèinit ani soud (srovnej rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, è.j. 6 As 48/2007-58; dostupný na www.nssoud.cz). A proto¾e zákon o inspekci práce institut upu¹tìní od potrestání nezná, nemohl být ¾alobce se svým návrhem na moderaci obsa¾eným v ¾alobì úspì¹ný.
V Brnì 1. února 2012

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 § 92
 § 19
 § 28
 soud 
 § 28
 § 92
 soud 
 soud 
 § 92
 § 19
 soud 
 soud 
 § 28
 § 28
 § 36
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud