Source: http://kraken.slv.cz/1As19/2009
Timestamp: 2018-07-16 14:35:25+00:00

Document:
1As19/2009
1 As 19/2009-101
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Lenky Kaniové a soudcù JUDr. Marie ®i¹kové a JUDr. Josefa Baxy v právní vìci ¾alobkynì spoleènosti: HTP Budìjovická s. r. o., se sídlem Mánesova 917/28, Praha 2, zastoupené Mgr. Martinem ©védou, advokátem se sídlem Platnéøská 2, Praha 1, proti ¾alovanému: Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem Staromìstské nám. 6, Praha 1, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 4. 7. 2006, è. j. 43233/2005-63/O-3204/05, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2008, è. j. 6 Ca 266/2006-75,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2008, è. j. 6 Ca 266/2006-75, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Kasaèní stí¾ností podanou v zákonné lhùtì se ¾alobkynì domáhá zru¹ení v záhlaví oznaèeného rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2008. Tím soud zamítl ¾alobu, kterou ¾alobkynì napadala vý¹e uvedené rozhodnutí ¾alovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání ¾alobkynì proti rozhodnutí Magistrátu hlavního mìsta Prahy, odboru stavebního (dále jen magistrát ) ze dne 22. 8. 2005, è. j. MHMP/160665/2005/OST/Fr. Tímto rozhodnutím magistrát jednak povolil obnovu øízení ukonèeného rozhodnutím magistrátu ze dne 15. 9. 2004, è. j. MHMP/107897/2004/OST/Fr, jednak zru¹il rozhodnutí odboru stavebního Úøadu mìstské èásti Praha 4 (dále jen stavební úøad ) ze dne 21. 5. 2004, è. j. P4/18206/04/OSD/POSA/3513, a vìc vrátil správnímu orgánu prvního stupnì k novému projednání a rozhodnutí.
[2] Dne 6. 2. 2004 obdr¾el stavební úøad návrh ¾alobkynì na vydání územního rozhodnutí o umístìní stavby Pøelo¾ky in¾enýrských sítí na pozemcích è. parc. 305, 306, 301/126, 310/166, 310/167 a 3275 v k. ú. Michle, pøi ulicích Budìjovická a Vyskoèilova, Praha 4. Dnem doruèení návrhu bylo zahájeno územní øízení. Dne 15. 3. 2004 oznámilo svou úèast v daném územním øízení obèanské sdru¾ení Ateliér pro ¾ivotní prostøedí (dále jen Ateliér ). Stavební úøad opatøením ze dne 22. 3. 2004 sdìlil Ateliéru, ¾e mu v øízení o umístnìní pøedmìtné stavby nenále¾í postavení úèastníka, nebo» realizací této stavby nemohou být dotèeny zájmy ochrany pøírody a krajiny a nedojde ani k naru¹ení krajinného rázu ve smyslu § 12 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny (dále jen zákon o ochranì pøírody a krajiny ). Proti uvedenému sdìlení podal Ateliér odvolání k magistrátu, který napadené sdìlení posoudil jako rozhodnutí o tom, ¾e Ateliér není úèastníkem øízení v dané vìci, ov¹em bez zákonem stanovených obsahových nále¾itostí, tj. výroku, odùvodnìní a pouèení. Proto je magistrát rozhodnutím ze dne 18. 5. 2004 zru¹il. Stavební úøad vydal dne 21. 5. 2004 (tedy pøed nabytím právní moci vý¹e uvedeného rozhodnutí magistrátu) rozhodnutí o umístìní pøedmìtné stavby pøelo¾ek sítí technického vybavení. Proti tomuto rozhodnutí podal odvolání pouze Ateliér, který namítl, ¾e byl nezákonným zpùsobem vylouèen z øízení a v dùsledku toho nemohl uplatnit svá procesní práva vyplývající z postavení úèastníka øízení.
[3] Dne 10. 6. 2004 podal stavební úøad k Ministerstvu pro místní rozvoj (dále jen ministerstvo ) podnìt k pøezkoumání vý¹e uvedeného rozhodnutí magistrátu ze dne 18. 5. 2004 mimo odvolací øízení. Ministerstvo posoudilo napadené rozhodnutí magistrátu jako nezákonné opatøení a dne 3. 8. 2004 vydalo opatøení oznaèené jako náprava nesprávného opatøení , kterým podle § 110 odst. 2 zákona è. 131/2000 Sb., o hlavním mìstì Praze, zru¹ilo napadené rozhodnutí magistrátu.
[4] Magistrát dne 21. 9. 2004 zamítl jako nepøípustné odvolání Ateliéru podané proti rozhodnutí stavebního úøadu o umístìní pøedmìtné stavby. V odùvodnìní rozhodnutí odkázal na právní názor vyjádøený ve vý¹e uvedeném opatøení ministerstva ze dne 3. 8. 2004. Rozhodnutí magistrátu nabylo právní moci dne 19. 10. 2004.
[5] Ateliér podal následnì rozklad proti vý¹e uvedenému opatøení ministerstva. Ministr pro místní rozvoj (dále jen ministr ) rozhodl o rozkladu tak, ¾e dne 21. 2. 2005 napadené opatøení ministerstva zru¹il, pøièem¾ v odùvodnìní svého rozhodnutí mimo jiné konstatoval, ¾e Ateliér byl z daného územního øízení vylouèen nicotným aktem, a proto mu v tomto øízení nále¾elo postavení úèastníka.
[6] Dne 10. 1. 2005, tedy je¹tì pøed vydáním vý¹e uvedeného rozhodnutí o rozkladu, obdr¾el magistrát podání Ateliéru ve vìci pøedmìtné stavby. V tomto podání Ateliér zejména namítl, ¾e nezákonný postup stavebního úøadu a ministerstva mìl za následek vydání nezákonného rozhodnutí magistrátu ze dne 21. 9. 2004, kterým bylo jeho odvolání zamítnuto jako nepøípustné, a ¾e jsou dány dùvody pro povolení obnovy øízení podle § 62 odst. 1 písm. b) a c) správního øádu. Navrhl tedy zru¹ení citovaného rozhodnutí magistrátu a vrácení vìci do odvolacího øízení. Magistrát na základì rozhodnutí ministra o rozkladu posoudil toto podání jako návrh na obnovu øízení z dùvodu stanoveného v § 62 odst. 1 písm. c) zákona è. 71/1967 Sb., o správním øízení (dále jen správní øád ). Podle citovaného ustanovení se øízení pøed správním orgánem ukonèené rozhodnutím, které je v právní moci, na návrh úèastníka øízení obnoví, pokud byla nesprávným postupem správního orgánu úèastníkovi øízení odòata mo¾nost úèastnit se øízení, mohlo-li to mít podstatný vliv na rozhodnutí a náprava nemohla být zjednána v odvolacím øízení. Magistrát vydal dne 22. 8. 2005 rozhodnutí, kterým povolil obnovu øízení ukonèeného rozhodnutím magistrátu ze dne 21. 9. 2004. Zároveò spojil podle § 64 odst. 2 správního øádu rozhodnutí o obnovì øízení s novým rozhodnutím ve vìci, tedy o podaném odvolání Ateliéru. O nìm rozhodl tak, ¾e rozhodnutí stavebního úøadu ze dne 21. 5. 2004 o umístìní pøedmìtné stavby zru¹il a vìc mu vrátil k novému projednání a rozhodnutí.
[7] ®alovaný poté zamítl odvolání ¾alobkynì proti rozhodnutí magistrátu ze dne 22. 8. 2005.
[8] Následnou ¾alobu ¾alobkynì zamítl mìstský soud s tím, ¾e magistrát svým postupem zbavil Ateliér mo¾nosti úèastnit se odvolacího øízení a domoci se tak vìcného pøezkoumání územního rozhodnutí. Uvedené pochybení pak mìlo podstatný vliv na rozhodnutí o odvolání, proto¾e v pøípadì jeho správného posouzení by odvolací orgán nezamítl odvolání dle § 60 správního øádu, ale rozhodl by o nìm meritornì dle § 59 uvedeného zákona, tedy rozhodnutím naprosto odli¹ného charakteru. Náprava daného pochybení pøitom nemohla být zjednána v odvolacím øízení. Z uvedených dùvodù mìstský soud konstatoval, ¾e podmínky pro povolení obnovy øízení podle § 62 odst. 1 písm. c) správního øádu byly v daném pøípadì splnìny a za této situace bylo povinností správního orgánu obnovu povolit, s jedinou výjimkou pøípadù stanovených v odstavci 3 tého¾ ustanovení, k nim¾ v¹ak projednávaný pøípad nenále¾í. V daném pøípadì nebylo nutné naplnit ani podmínku obecného zájmu na pøezkoumání rozhodnutí uvedenou v § 62 odst. 2 citovaného zákona, nebo» se nejednalo o naøízení obnovy z vlastního podnìtu správního orgánu. Na uvedených závìrech nemù¾e nic zmìnit ani ¾alobkyní namítaná zmìna faktického stavu v dobì rozhodování o povolení obnovy øízení (tedy skuteènost, ¾e stavba, o jejím¾ umístìní bylo v napadeném rozhodnutí rozhodováno, ji¾ byla povolena pravomocným stavebním povolením, následnì byla realizována a zkolaudována pravomocným kolaudaèním rozhodnutím). Mìstský soud neshledal dùvodnou ani námitku nesprávného postupu magistrátu v otázce zru¹ení rozhodnutí o umístìní stavby, proto¾e dùvod obnovy se týkal pouze øízení pøed magistrátem coby odvolacím orgánem. Magistrát tedy postupoval plnì v souladu s § 64 odst. 2 správního øádu. Soud nakonec konstatoval, ¾e neshledal dùvodnými ani dal¹í námitky ¾alobkynì, dle kterých do¹lo vydáním uvedených rozhodnutí k poru¹ení zásad hospodárnosti správního øízení, principu ochrany práv stavebníka nabytých v dobré víøe a k poru¹ení principu právního státu. Soud zdùraznil, ¾e mu v tomto øízení nepøíslu¹elo zkoumat, jakým zpùsobem a s jakým výsledkem lze o návrhu na umístìní stavby v souèasné dobì rozhodnout.
[9] ®alobkynì (dále té¾ stì¾ovatelka ) v záhlaví uvedený rozsudek mìstského soudu napadla kasaèní stí¾ností, která obsahovala dva okruhy námitek. Nejprve namítla pochybení dotèených orgánù spoèívající v tom, ¾e rozhodnutím magistrátu bylo vedle povolení obnovy øízení souèasnì zru¹eno i rozhodnutí stavebního úøadu o umístìní stavby Pøelo¾ky in¾enýrských sítí . Stì¾ovatelka vyjádøila nesouhlas se závìrem, ¾e do¹lo k naplnìní podmínky stanovené v § 64 odst. 2 správního øádu. Dle uvedeného ustanovení se rozhodnutí o obnovì øízení spojí s novým rozhodnutím ve vìci v pøípadech, kdy se dùvod obnovy øízení týká pouze øízení pøed odvolacím orgánem. V nyní posuzovaném pøípadì se v¹ak dùvod obnovy netýkal pouze vadného rozhodnutí magistrátu, nýbr¾ byl dán ji¾ od poèátku správního øízení, a to tím, ¾e správní orgán prvního stupnì protiprávnì odpíral Ateliéru úèastenství v øízení. Stì¾ovatelka v souvislosti s touto námitkou upozornila rovnì¾ na judikaturu správních soudù, podle ní¾ se vlastní rozhodnutí ve vìci ru¹í a¾ vydáním nového rozhodnutí, které je vydáváno a¾ po provedení obnoveného øízení. Takový postup je zcela logický a plnì v souladu s principem ochrany oprávnìných zájmù a práv nabytých v dobré víøe na základì pravomocného rozhodnutí ve vìci. Pokud by rozhodnutí o povolení obnovy øízení zároveò zru¹ilo vlastní rozhodnutí ve vìci, pøièem¾ by nové rozhodnutí ve vìci, vydané posléze, nebylo nijak podstatnì zmìnìné oproti pùvodnì vydanému rozhodnutí, je velmi pravdìpodobné, ¾e osoby, které na základì zru¹eného pravomocného rozhodnutí nabyly práv a posléze jim tato práva byla doèasnì upírána a následnì opìt pøiznána, by uplatòovaly ¹kody, které jim byly zpùsobeny takovým nesprávným postupem správních orgánù.
[10] Druhý okruh kasaèních námitek míøil k potøebì zohlednit zásadu hospodárnosti správního øízení a zásadu ochrany práv stavebníka nabytých v dobré víøe pøi rozhodování o obnovì øízení. Jestli¾e v dobì, kdy je rozhodováno o obnovì øízení, jsou okolnosti natolik zmìnìny, ¾e objektivnì nejsou dány ¾ádné zákonem chránìné zájmy, kvùli kterým by bylo úèelné obnovu zahajovat, je v rozporu se zásadou hospodárnosti správního øízení takové øízení vést, namítla stì¾ovatelka. Stavba, o jejím¾ umístìní bylo rozhodováno, nejen¾e byla povolena pravomocným stavebním povolením, ale byla rovnì¾ realizována a zkolaudována. V takovém pøípadì je pøi rozhodování o obnovì øízení (stejnì tak pøi rozhodování o následné ¾alobì) tøeba vá¾it zájmy úèastníkù øízení. Na jedné stranì stojí vlastnické právo investora k dotèeným pozemkùm a jeho víra v bezvadnost a zákonnost správních rozhodnutí. Stì¾ovatelka v pozici investora v rámci svého projektu podnikla mnohamilionové investice, které jsou nyní ohro¾eny formálním pochybením správních úøedníkù. Pokud skuteènì dojde k ohro¾ení právních zájmù nejen stì¾ovatelky, ale i ¹irokého okruhu dal¹ích úèastníkù øízení (tj. zejména správcù in¾enýrských sítí, kteøí pøelo¾ky nyní ve veøejném zájmu u¾ívají), pak je velmi pravdìpodobné, ¾e tyto subjekty budou právní cestou vymáhat jim vzniklé ¹kody zpùsobené nesprávným úøedním postupem. Vý¹e takto uplatnìných nárokù na náhradu ¹kody by pravdìpodobnì dosahovala mnohamilionových èástek, znaènì zatì¾ujících státní rozpoèet. Na druhé stranì stojí zájmy reprezentované Ateliérem, které nezávisle na tomto obèanském sdru¾ení hájí z úøední povinnosti orgány státní správy. Pøièem¾ Ateliér, domáhající se obnovy øízení, nepoukázal na ¾ádný materiální následek napadeného rozhodnutí o umístìní stavby. Jediným dùvodem pro obnovu øízení tak bylo procesní pochybení a formální újma na právech opomenutého úèastníka správního øízení. Proti sobì tak stojí vlastnické právo stavebníka, jeho investièní zájmy, zájem veøejnosti na neru¹ené distribuci médií vedených v rámci dotèených in¾enýrských sítí a s tím spjatý ekonomický zájem provozovatelù tìchto sítí a zájem obèanské iniciativy spoèívající ve formalistickém po¾adavku obnoveného øízení, kdy ji¾ nyní je zcela evidentní, ¾e nejsou a nemohou být dotèeny ¾ádné konkrétní zájmy chránìné dle zákona o ochranì pøírody a krajiny. Stì¾ovatelka na závìr vyjádøila pøesvìdèení, ¾e zájmy, kterých se dovolává, jsou spojeny s tí¾ivìj¹í újmou na zákonem a ústavou garantovaných právech.
[11] Stì¾ovatelka koneènì také upozornila na skuteènost, ¾e dle nyní úèinné legislativy, konkrétnì dle § 94 odst. 5 zákona è. 183/2006 Sb., stavební zákon, se v pøípadì, ¾e dojde ke zru¹ení územního rozhodnutí po právní moci stavebního povolení nebo udìlení souhlasu stavebního úøadu, nové územní rozhodnutí ji¾ nevydává. Jeliko¾ obdobnou úpravu pùvodní stavební zákon, jeho¾ ustanoveními se pøedmìtné øízení øídí, neobsahoval, dochází k této slo¾ité situaci.
[12] Stì¾ovatelka zároveò po¾ádala o to, aby byl její kasaèní stí¾nosti pøiznán odkladný úèinek. O této ¾ádosti Nejvy¹¹í správní soud samostatnì nerozhodoval, proto¾e bezodkladnì po pøedlo¾ení vìci a po vykonání nezbytných procesních úkonù v øízeních rozhodl pøímo ve vìci samé.
[14] Po konstatování pøípustnosti kasaèní stí¾nosti se Nejvy¹¹í správní soud nejprve vìnoval druhému okruhu kasaèních námitek, tedy otázce zohlednìní zásady hospodárnosti správního øízení a zásady ochrany práv stavebníka nabytých v dobré víøe pøi rozhodování o obnovì øízení (blí¾e viz bod [10] shora). Stì¾ovatelka v podstatì namítá, ¾e správní orgán rozhodující o obnovì øízení disponoval diskreèní pravomocí, umo¾òující mu nevyhovìt návrhu úèastníka na obnovu øízení z vý¹e uvedených dùvodù. Nejvy¹¹í správní soud se v¹ak s tímto názorem neztoto¾òuje.
[15] Magistrát rozhodl o obnovì øízení podle § 62 odst. 1 písm. c) správního øádu, který stanoví: Øízení pøed správním orgánem ukonèené rozhodnutím, které je v právní moci, se na návrh úèastníka øízení obnoví, jestli¾e byla nesprávným postupem správního orgánu úèastníkovi øízení odòata mo¾nost úèastnit se øízení, mohlo-li to mít podstatný vliv na rozhodnutí a nemohla-li náprava být zjednána v odvolacím øízení. Z uvedeného ustanovení plyne, ¾e pøi splnìní v nìm definovaných podmínek má úèastník øízení na obnovu právní nárok a správní orgán je povinen ji k návrhu úèastníka povolit (k obdobnému závìru viz té¾ Hendrych, D. 2003. Správní právo. Obecná èást. Praha: C. H. Beck, 5. vydání, str. 350). Správní orgán zde nemá prostor pro správní uvá¾ení na základì nìjakých dal¹ích, v zákonì neuvedených kritérií. Jeho diskreci v dané otázce zøetelnì omezil ji¾ zákonodárce, který zaøazením písmene c) do citovaného ustanovení zákona dal najevo, ¾e pova¾uje zájem úèastníka øízení, kterému byla mo¾nost úèastnit se øízení neprávem odòata, za natolik zásadní, ¾e pøeva¾uje nad odli¹nými zájmy ostatních úèastníkù. Správnímu orgánu tak byla ponechána diskreèní pravomoc toliko v rozsahu pojmu mohlo-li to mít podstatný vliv na rozhodnutí . Pøièem¾ je nepochybné, ¾e odnìtí postavení úèastníka øízení Ateliéru podstatný vliv na rozhodnutí mít skuteènì mohlo. Ateliér se domáhal pøiznání postavení úèastníka s tím, ¾e v øízení mohou být dotèeny zájmy ochrany pøírody a krajiny. Jak plyne ze správního spisu, v zájmu pøedmìtné stavby pøelo¾ky in¾enýrských sítí bylo po vydání rozhodnutí stavebního úøadu o umístìní stavby zahájeno øízení o kácení mimolesních døevin, jejich¾ ochrana i pøípadné odstranìní spadá do re¾imu zákona o ochranì pøírody a krajiny. Konstatování stì¾ovatelky, podle nìj¾ je evidentní, ¾e v øízení nemohly být dotèeny ¾ádné konkrétní zájmy chránìné dle citovaného zákona, je tedy zjevnì úèelové. Nejvy¹¹í správní soud proto souhlasí se závìrem mìstského soudu, ¾e znemo¾nìní meritorního projednání vìci pøed druhoinstanèním správním orgánem potenciálnì mohlo mít podstatný vliv na pøedmìtné rozhodnutí.
[16] Stì¾ovatelka rovnì¾ namítla, ¾e popsaná aplikace ustanovení správního øádu o obnovì øízení zasahuje do jejích ústavnì garantovaných práv. Pokud by Nejvy¹¹í správní soud shledal, ¾e k uvedené situaci v nyní rozhodované vìci dochází, pak by byl nucen buï usilovat o nalezení takové interpretace správního øádu, je¾ by byla ústavnì konformní, anebo, pokud by se mu k ní nepodaøilo dospìt, musel by øízení pøeru¹it a otázku ústavnosti daných ustanovení zákona pøedlo¾it k posouzení Ústavnímu soudu podle èl. 95 odst. 2 zákona è. 1/1993 Sb., Ústava Èeské republiky. Nejvy¹¹í správní soud v¹ak dospìl k závìru, ¾e k zásahu do právem chránìných zájmù stì¾ovatelky, je¾ by mìl uvedený charakter, v posuzovaném pøípadì nedochází. Stì¾ovatelka toti¾, jak ostatnì sama v kasaèní stí¾nosti uvádí, má mo¾nost domáhat se náhrady pøípadné ¹kody cestou øízení o náhradì ¹kody zpùsobené nesprávným úøedním postupem.
[17] Nejvy¹¹í správní soud tedy shledal námitky smìøující proti rozhodnutí magistrátu, kterým byla povolena obnova øízení, nedùvodnými. Magistrát v¹ak zároveò rozhodl o zru¹ení rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì (stavebního úøadu) o umístìní stavby, proti èemu¾ stì¾ovatelka brojila svou první námitkou (blí¾e viz bod [9] shora). Tuto námitku ji¾ Nejvy¹¹í správní soud za dùvodnou pova¾uje.
[18] Podle § 64 správního øádu nové øízení ve vìci provede správní orgán, jeho¾ rozhodnutí se dùvod obnovy øízení týká; týká-li se dùvod obnovy øízení rozhodnutí správních orgánù prvého i druhého stupnì, provede nové øízení správní orgán prvého stupnì. Pokud se dùvod obnovy øízení týká pouze øízení pøed odvolacím orgánem, spojí se rozhodnutí o obnovì øízení s novým rozhodnutím ve vìci. Novým rozhodnutím ve vìci se pùvodní rozhodnutí ru¹í. Klíèovou otázkou tedy je, zda se v nyní posuzovaném pøípadì dùvod obnovy øízení týká pouze rozhodnutí správního orgánu druhého stupnì. Na danou otázkou Nejvy¹¹í správní soud odpovídá negativnì. Ze správního spisu je toti¾ patrné, ¾e dùvod obnovy øízení se dotýká i rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì. Ba dokonce v této fázi správního øízení spoèívají koøeny celého zde nyní øe¹eného problému, který vznikl tím, ¾e stavební úøad nepøiznal Ateliéru postavení úèastníka. Závìr, ¾e dùvod obnovy øízení se nedotýká rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì, je tedy zjevnì chybný. Magistrát zcela správnì rozhodl o povolení obnovy øízení (a v rozsahu tohoto výroku není jeho rozhodnutí co vytknout), av¹ak v rozsahu výroku, kterým uvedený správní orgán druhého stupnì novì rozhodl ve vìci samé, pochybil. Nové rozhodnutí ve vìci je v tomto pøípadì oprávnìn vydat pouze správní orgán prvního stupnì.
[19] S ohledem na závìr uvedený v bodì [18] tohoto rozsudku Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek mìstského soudu v souladu s § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V tomto øízení je mìstský soud vázán zde vysloveným právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu.
[20] V novém øízení mìstský soud rozhodne rovnì¾ o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 2 s. ø. s.).

References: soud 
 soud 
 § 12
 § 110
 § 62
 § 62
 § 64
 soud 
 § 60
 § 59
 soud 
 § 62
 § 62
 soud 
 § 64
 Soud 
 Soud 
 § 64
 § 94
 soud 
 soud 
 soud 
 § 62
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 64
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud