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Timestamp: 2017-06-26 06:57:48+00:00

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Escrito por: Carmen Martínez García	Marzo - Abril 2013
El pasado 23 de enero de 2013 el Parlamento de Cataluña aprobó una declaración política que se enmarca en un proceso de relaciones entre dicha Comunidad Autónoma y el Estado que en los últimos meses ha adquirido una dimensión política notable y que gira en torno al derecho de autodeterminación del pueblo catalán, como realidad nacional diferenciada. Esta declaración no es, sin embargo, la primera declaración, moción o resolución que aprueba el Parlamento Catalán sobre este asunto, pues ya en 1989 se aprobó la primera de las siete que después se han sucedido.
La que nos ocupa comienza afirmando, en la misma línea que las anteriores, que "el pueblo de Cataluña, a lo largo de su historia, ha manifestado democráticamente la voluntad de autogobernarse (...)". Continúa señalando que "el autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana" y, tras enunciar el recorrido histórico que desemboca en el actual sistema jurídico dentro del marco constitucional y estatutario creado a partir de 2006 con la aprobación del Estatut, señala que "las dificultades y negativas por parte del Estado español, entre las cuales hay que destacar la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, comportan una negativa radical a la evolución democrática de las voluntades colectivas del pueblo catalán dentro del Estado español y crea las bases para una involución en el autogobierno (...)". En consecuencia, se aprueba una "declaración de soberanía y el derecho a decidir del pueblo de Cataluña", de modo que "de acuerdo con la voluntad mayoritaria expresada democráticamente por parte del pueblo de Cataluña, el Parlament de Catalunya acuerda iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir para que los ciudadanos y las ciudadanas de Cataluña puedan decidir su futuro político colectivo", de acuerdo con varios principios que enuncia, el primero de los cuales es el de soberanía: "el pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad sujeto político y jurídico soberano". En el marco del Estatut
Esta declaración se aprueba en un marco jurídico delimitado por la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña aprobado en 2006 (en adelante, EAC), algunos de cuyos preceptos fueron declarados inconstitucionales por la citada STC 31/2010. Las consideraciones jurídicas que cabe hacer sobre la misma pueden referirse a diversos aspectos, que son los que se abordan seguidamente. En primer lugar, sobre el contenido de la propia declaración y su compatibilidad con el vigente marco normativo constitucional y estatutario. En segundo lugar, sobre la eficacia jurídica de dicha declaración. Y, en tercer lugar, respecto de la proyección de la misma sobre el llamado derecho a decidir del pueblo catalán a través de la celebración de un referéndum, en el marco de un proceso que se quiere poner en marcha precisamente con la aprobación de esta declaración.
Sobre el contenido de la "declaración de soberanía"
La afirmación de que el pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano va, sin duda, más allá de lo contemplado en el actual marco constitucional del Estado autonómico, si bien se puede encontrar cierto arraigo en alguna previsión del estatuto de Cataluña. Así, el artículo 1 EAC dispone que "Cataluña, como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica" y antes, en el Preámbulo, "el autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución, así como en los derechos del pueblo catalán que, en el marco de aquélla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición singular de la Generalitat" (...). "El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación". Esta definición fue objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional, si bien éste amparándose en la carencia de valor normativo del preámbulo, señaló que no era susceptible de impugnación ante el TC. No obstante, carecer de valor normativo no significa carecer de valor jurídico, en este caso como condición de interpretación cualificada, si bien nunca podrá imponerse a la autoridad interpretativa del Tribunal Constitucional. Y en ejercicio de dicha autoridad, el Tribunal Constitucional ha afirmado que los términos "nación" y "realidad nacional" referidos a Cataluña utilizados en el Preámbulo, carecen de eficacia jurídica interpretativa, sin entrar en la constitucionalidad material de dichos conceptos.
También la declaración de 23 de enero contiene una mención al "pueblo de Cataluña", al que igualmente se ha referido el TC en la sentencia 31/2010 (F.J. 9) para salvar la previsión estatutaria entendiendo que aquél no es sujeto jurídico que entre en competencia con el titular de la soberanía nacional sino que comprende el conjunto de los ciudadanos españoles que han de ser destinatarios del ejercicio del poder político constituido en Generalitat de Cataluña. No equivale, pues, al pueblo español como expresión prevista en nuestra Constitución en referencia al único titular de la soberanía nacional. Sin embargo, no parece ser éste el sentido que el texto de la declaración pretende dar a dicha expresión, pues se vincula a la idea de soberanía y no a la de autonomía en el marco de la Constitución, puesto que se afirma que dicho pueblo tiene por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y democrático, expresión que no había aparecido anteriormente.
La declaración en sí (como instrumento formal)
Pese a las fuertes dudas de constitucionalidad que cabe referir de la citada declaración de soberanía y del derecho a decidir (que han sido puestas de manifiesto en los votos particulares de la STC 31/2010, en los que se sostiene el exceso en el uso del principio de interpretación conforme con la Constitución de los preceptos estatutarios recurridos), creo que ni por su naturaleza ni por su contenido dicha declaración produce una infracción constitucional alguna, siguiendo la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional. Cosa distinta es que lo en ella recogido se formalice después por la vía jurídicamente adecuada. "Entender otra cosa, sería desconocer la lógica del sistema democrático parlamentario, uno de cuyos fundamentos consiste en que el parlamento es la sede natural del debate político y el Gobierno uno de los sujetos habilitados para propiciarlo. (Auto del TC de 20 de abril de 2004, F.J. 4.b) sobre el llamado Plan Ibarretxe). El debate sobre este asunto debe ser absolutamente libre en su contenido y también en sus conclusiones, prosigue el TC, si estas se formalizan en textos sin valor normativo, como es, en este momento, esta declaración.
A la vista de lo anterior, entiendo que la consecuencia inmediata es que esta declaración no es recurrible. Así lo ha señalado también el Tribunal Constitucional de manera inequívoca: "el simple enunciado de una proposición contraria a la Constitución –en el supuesto de que ésta lo fuera– no constituye objeto de enjuiciamiento por este Tribunal", pues sólo las proposiciones jurídicas que revistan la forma de resolución de un órgano de una Comunidad Autónoma en el sentido de los artículos 76 y 77 de la LOTC podrían ser examinadas en sede constitucional. En este momento, pues, el Gobierno de la Nación no podría actuar jurídicamente frente a la declaración de 23 de enero.
El derecho a decidir y la convocatoria de una consulta
Nuestro modelo de descentralización territorial concretado en el llamado Estado autonómico no reconoce un derecho de autodeterminación como tal, puesto que los artículos 1 y 2 CE se fundamentan en la unidad del Estado y en la atribución de la soberanía al pueblo español. Se ha querido fundamentar la existencia de tal derecho en el Derecho internacional, pero según las resoluciones de las Naciones Unidas, el principio de autodeterminación va referido a supuestos de "subyugación, dominación y explotación extranjera", no siendo posible recurrir al mismo para quebrantar la integridad territorial de un Estado soberano que, como el nuestro, se define como Estado social y democrático de Derecho.
La titularidad de ese derecho a decidir (del que el derecho de autodeterminación sería una especie, aunque en el debate público se entremezclan y utilizan como si fueran lo mismo) se predica del pueblo catalán, según la declaración de 23 de enero. Sin embargo, también el TC ha señalado que "la identificación de un sujeto institucional dotado de tales cualidades y competencias resulta, sin embargo, imposible, sin una reforma previa de la Constitución vigente" tal como prevé su artículo 168, puesto que se trata de alterar el orden constituido y pretende desembocar en la aparición de un Estado distinto que alteraría esencialmente, además, la indisoluble unidad de la nación española (art. 1 y 2 CE). Por lo tanto, no es una cuestión que afecte únicamente al cuerpo electoral de Cataluña, quedando su tratamiento institucional reservado al procedimiento del artículo 168 CE.
Ese derecho a decidir se ejercería por medio de una consulta popular. La consulta que se quiere convocar por parte del Gobierno de Cataluña no encaja en el actual marco constitucional y legal que regula la celebración de referendos (básicamente, artículo 92 CE y Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum). Según el art. 122 EAC, que también fue objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional y declarado conforme a la Constitución, la Generalitat tiene competencia exclusiva para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución, que atribuye al Estado como competencia exclusiva la autorización para la convocatoriade consultas populares por vía de referéndum, que es justamente la consulta con el que quiere concluir el proceso puesto en marcha por la declaración de soberanía aprobada por el Parlamento y que, en el estado actual de las cosas y como recoge expresamente el precepto citado del EAC, corresponde en exclusiva al Estado. En la discusión pública sobre el tipo y alcance de dicha consulta, cabe traer a colación la STC 103/2008, de 11 de septiembre, que define el referéndum como "una especie del género consulta popular", "una forma de democracia directa y no una mera manifestación del fenómeno participativo", pues forma parte del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la Constitución, sin perjuicio de que la nuestra sea una democracia representativa, como regla general.
Los mecanismos de participación directa, menos usuales pero con los que se refuerza la democracia representativa, deben también ejercerse en la forma jurídicamente prevista en cada caso. Ese ejercicio viene regulado en el artículo 92.2 CE y en la Ley Orgánica 2/1980 (por la reserva material de ley orgánica recogida en el artículo 81 CE), antes citada, de modo que es necesaria previa autorización del Congreso de los Diputados. El Tribunal Constitucional es taxativo: "en un sistema como el español, cuya regla general es la democracia representativa, sólo pueden convocarse y celebrarse los referendos que expresamente esténprevistos en las normas del Estado, incluidos los Estatutos de Autonomía, de conformidad con la Constitución" (STC 103/2008).
Creo, por tanto, que el proceso que se quiere poner en marcha con la declaración aprobada en el Parlamento de Cataluña, en los términos que se conocen, no parece encajar en el marco jurídico constitucional vigente. Cosa distinta es la dimensión política que ésta tenga o pueda tener, puesto que en la situación actual se da una tensión entre legalidad (analizada) y legitimidad política de una opción que no encaja en aquella. Si se quiere, en una tensión entre Estado Democrático y Estado de Derecho.©
Facultad de Derecho - Universidad Pontífica Comillas
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References: resolución 
 artículo 1
 resolución 
 artículo 168
 artículo 168
 artículo 92
 artículo 149
 artículo 23
 artículo 92
 artículo 81