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Timestamp: 2019-04-21 18:02:41+00:00

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Si la institución de garantía salarial desea revisar sus actos de derechos, debe formular demanda ante el Juzgado contra el beneficiario
M. Remedios Roqueta Buj
Tribuna 23-02-2018
El art.146 L 36/2011, de 10 octubre, reguladora de la jurisdicción social (LJS) -EDL 2011/222121-, relativo a la «revisión de actos declarativos de derechos», regula un proceso específico en materia de prestaciones de Seguridad Social. Este proceso tiene por objeto la pretensión de revisión de un acto declarativo de derechos firme y vigente, en virtud de demanda planteada por la Entidad gestora, órgano u organismo gestor, frente a los beneficiarios. Pues bien, dicho precepto amplía las entidades que deben acudir al procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos, incluyendo al FOGASA, lo que constituye una inclusión asistemática, ya que este fondo no gestiona prestaciones de la Seguridad Social.
En virtud del art.146 LJS -EDL 2011/222121-, el FOGASA dispone de las siguientes posibilidades: a) Instar el proceso judicial de revisión de actos declarativos de derechos; b) Revisar o rectificar directamente los errores materiales o de hecho o aritméticos, así como los que deriven de la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario.
II. Revisión judicial
El art.146.1 LJS -EDL 2011/222121- establece la imposibilidad de que el FOGASA revise por sí mismo en perjuicio del beneficiario sus actos declarativos de derechos. No se prohíbe la revisión, sino la revisión unilateral; por ello, si la institución de garantía salarial desea revisar sus actos declarativos de derechos, debe formular demanda ante el Juzgado de lo Social competente contra el beneficiario, siendo el órgano judicial el que, en su caso, resuelva lo que proceda al respecto.
Al respecto, cabe subrayar lo siguiente:
1º) Los actos declarativos de derechos de que habla el art.146.1 LJS -EDL 2011/222121- son tanto los actos expresos como los actos presuntos. En efecto, a tenor del art.24.3.a) L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) -EDL 2015/166690-, en los casos de estimación por silencio administrativo, «la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo». De este modo, el FOGASA, cuya inactividad ha provocado la respuesta estimatoria presunta, carece ya de la posibilidad de ignorarlo (ni de contradecirlo por un acto ulterior desestimatorio de la solicitud estimada) si no es a través del procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos regulado en el art.146 LJS.
No obstante lo anterior, la petición articulada por la parte instante del procedimiento administrativo establece y delimita, en principio, el contenido y extensión del acto administrativo, cuya exteriorización se manifiesta de forma expresa o presunta mediante el instituto del silencio (1). Pues bien, si examinamos el modelo oficial de solicitud de las prestaciones de garantía salarial, podemos comprobar que no existe un apartado relativo al importe de las prestaciones de garantía salarial solicitadas. Antes al contrario, el beneficiario se limita a solicitar el derecho a dichas prestaciones y a adjuntar el título ejecutivo en el que consta la deuda empresarial, a fin de que el Organismo público cuantifique el importe de las prestaciones dentro de los límites legales. A mayor abundamiento, al tratarse de una responsabilidad «ex lege» el silencio positivo no puede amparar prestaciones exorbitantes o ilegales. Ciertamente, el FOGASA no puede otorgar implícitamente más de lo que puede otorgar de forma explícita, con los límites legales de aplicación. Por consiguiente, a mi juicio, los efectos del silencio positivo operan sobre el reconocimiento del derecho a las prestaciones, que es lo que piden los beneficiarios en su solicitud inicial, pero no sobre su cuantificación, toda vez que el contenido del acto administrativo presunto debe coincidir, por definición, con el contenido de la solicitud no resuelta, produciéndose así una suerte de «silencio administrativo parcial»(2).
En esta línea, la mayoría de las Salas de lo Social de los Tribunales Superiores de Justicia vienen considerando que los efectos del silencio administrativo positivo operan sobre el reconocimiento del derecho a las prestaciones de garantía salarial, pero no sobre su cuantificación, ya que ésta viene determinada por los límites previstos en la Ley. En este sentido, se aduce que habida cuenta el principio de solidaridad que impera en la caracterización del FOGASA, que interviene en los supuestos de insolvencia empresarial que impiden hacer frente a los salarios y/o a las indemnizaciones a que pudieran tener derecho los trabajadores asalariados, no se puede reconocer la posibilidad de abono de cuantas cantidades pudieran reclamarse a aquél, sin aplicarse límite alguno, ya que ello supondría alterar las reglas de concesión de las prestaciones(3). Por ello, se señala que el citado organismo no puede desestimar el derecho del trabajador a ser reintegrado por él, pero sí puede precisar y concretar el contenido del derecho a la cantidad que habría reconocido si hubiera dictado resolución expresa estimando la solicitud sin tener que acudir a los procedimientos de revisión de sus resoluciones(4) y que, en su defecto, lo debe hacer el juez de lo social(5), aunque se admite también la posibilidad de que la sentencia fije las bases para su cálculo correcto en ejecución de sentencia[6]. Lo que, a mi juicio, resulta acertado en la medida en que, como se ha visto, el contenido del acto administrativo presunto debe coincidir, por definición, con el contenido de la solicitud de prestaciones de garantía salarial no resuelta y en esta no se especifica el importe de las prestaciones reclamadas.
No obstante, las SSTS 20-4-17 (rcud 669/16-EDJ 2017/88861- y 701/16 -EDJ 2017/88862-), 6-7-17 (rcud 1517/16) -EDJ 2017/151646-, 27-9-17 (rcud 1876/16) -EDJ 2017/215983-, 11-10-17 (rcud 863/16) -EDJ 2017/243670- y 17-10-17 (rcud 2235/16) -EDJ 2017/232949-, si bien con un voto particular, consideran que el único mecanismo para dejar sin efecto el acto administrativo tácito es el procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos ex art.146 LJS -EDL 2011/222121- y que, si lo solicitado y reconocido por silencio excede de lo previsto legalmente, el FOGASA tiene que proceder a la revisión del acto presunto de conformidad con el indicado procedimiento judicial. Lo que en la práctica comportará un incremento nada desdeñable de la actividad jurisdiccional de los Juzgados de lo Social, ya de por sí saturados y al borde del colapso.
Por lo demás, la existencia de pronunciamientos judiciales previos condenando al FOGASA al pago de determinadas cantidades aplicando el silencio positivo no enerva la posibilidad de acción revisoría posterior. Aunque la cosa juzgada de las sentencias firmes excluye un ulterior proceso cuyo objeto sea idéntico al del proceso en que aquella se produjo [art.222.1 L 1/2000, de 7 enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC) -EDL 2000/77463-], en este caso no existe tal identidad(7). En efecto, no cabe apreciar la existencia de cosa juzgada material derivada de la sentencia recaída en el proceso iniciado a instancia del beneficiario contra la resolución expresa extemporánea del FOGASA, ya que el objeto de dicho proceso se ciñe a determinar si existe un acto presunto estimatorio producido por silencio administrativo sin entrar a examinar la cuestión de fondo relativa al reconocimiento del derecho a las prestaciones. En cambio, sí debería respetarse el efecto de la cosa juzgada respecto de la cuantificación de las prestaciones, de forma que no sería viable instar una revisión de su importe si este hubiera sido decidido por sentencia firme.
2º) El procedimiento judicial tiene por objeto la pretensión de revisión de un acto declarativo de derechos, en virtud de demanda planteada por el FOGASA frente al beneficiario. Se trata de una demanda directa, sin trámite preprocesal ninguno, ni conciliación previa porque se exceptúan los procesos que versan sobre Seguridad Social (art.64.1 LJS -EDL 2011/222121-), entre los que se incluye el procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos, ni reclamación previa, porque la posición de demandante no la ocupa el beneficiario.
3º) Aunque la LJS hable de que la revisión deberá hacerse mediante demanda, nada impide que el FOGASA la solicite por vía de reconvención cuando sea demandado por el beneficiario perjudicado por su resolución expresa extemporánea. De hecho, reiterada doctrina del Tribunal Supremo tiene reconocida la licitud de la reconvención como vía procesal hábil para solicitar al Juzgado de lo Social la revisión de los actos declarativos de derechos y el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas(8). En este sentido, hay que señalar que tanto la acción contra la resolución denegatoria como la acción revocatoria se someten a idénticas reglas de competencia por razón de la materia y de competencia territorial. Además, las pretensiones objeto de la demanda principal y de la demanda reconvencional se deducen en relación al mismo acto administrativo o a varios actos administrativos entre los que existe una conexión directa (art.25.6 LJS -EDL 2011/222121- y 406.1 LEC -EDL 2000/77463-)(9). Y, en fin, aunque es cierto que la acción original del trabajador se formulará a través de la modalidad procesal de impugnación de actos administrativos en materia laboral prevista en los art.151 y 152 LJS (o del proceso ordinario como demanda de cantidad) y la demanda reconvencional por la vía del art.146 LRJS, no parece existir óbice alguno para la acumulación de ambos procesos, de conformidad con la regla del art.30.1 LJS -EDL 2011/222121-.
No obstante, el art.85.3 de la LJS -EDL 2011/222121- condiciona la reconvención a que se «hubiese anunciado en la conciliación previa al proceso o en la contestación a la reclamación previa en materia de prestaciones o resolución que agote la vía administrativa, y hubiese expresado en esencia los hechos en que se funda y la petición en que se concreta». De este modo, la reconvención deberá anunciarse en la resolución dictada en alzada o, en su defecto, en la resolución expresa extemporánea. De no ser así, se tratará de una reconvención sorpresiva cuya admisión originaría indefensión en el beneficiario proscrita por los art.24.1 Const -EDL 1978/3879- y 238 de la LO 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial -EDL 1985/8754-, por lo que el juez tendría que inadmitirla, sin que por ello se apreciase ninguna indefensión para el FOGASA, ya que la reclamación que por vía reconvencional pretendía efectuar podría examinarse con mayores garantías en el proceso independiente.
Y, en fin, aunque no se hubiese anunciado la demanda reconvencional en la vía administrativa previa, no parece existir óbice alguno para la posible acumulación del proceso instado por el trabajador y del proceso de revisión ex art.146.1 LJS -EDL 2011/222121-, de conformidad con la regla del art.30.1 LJS. De este modo, ante la demanda interpuesta por el trabajador contra la resolución denegatoria extemporánea, el FOGASA podrá presentar demanda de revisión del acto presunto declarativo de derechos e instar la acumulación de ambos procesos en aras a evitar que puedan dictarse sentencias con pronunciamientos o fundamentos contradictorios, incompatibles o mutuamente excluyentes.
En estos casos, el juez de lo social, de considerar que el trabajador no tiene derecho a la prestación de garantía salarial, deberá estimar su demanda únicamente a los efectos de declarar la nulidad de la resolución expresa extemporánea, y, a su vez, estimar la demanda reconvencional por nulidad del acto presunto producido por silencio administrativo, con absolución, total o parcial, del FOGASA respecto a las obligaciones de pago correspondientes.
4º) De la presentación de la demanda de revisión del acto declarativo de derechos, al amparo del art.146 LJS -EDL 2011/222121-, no se deriva ningún efecto suspensivo, si bien el FOGASA podrá solicitar la adopción de medidas cautelares que aseguren la efectividad de la sentencia en virtud del art.79.1 y de la DF 4ª de la LJS y de los art.129 s L 29/1998, de 13 julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) -EDL 1998/44323-.
5º) Mediante la acción de revisión del acto declarativo de derechos se pretende la declaración de nulidad del mismo, así como el reintegro de las cantidades que resultaran indebidamente percibidas en caso de que judicialmente se declare tal nulidad.
6º) La acción de revisión prescribe a los cuatro años (art.146.3 LJS -EDL 2011/222121-). El plazo para el ejercicio de la acción de revisión se hace así coincidir con el plazo de prescripción de la obligación de reintegro de prestaciones indebidamente percibidas [art.15 L 47/2003, de 26 noviembre, General Presupuestaria (LGP) -EDL 2003/127843- (10). Por lo demás, el plazo de prescripción para reclamar lo indebidamente pagado no es apreciable de oficio (11).
7º) La sentencia que declare la revisión del acto impugnado condenará al demandado a reintegrar al FOGASA las cantidades indebidamente percibidas que no estén prescritas, sin haber lugar al pago de intereses; sólo procede la condena al abono de los intereses legales por mora procesal previstos en el art.576 LEC -EDL 2000/77463- y desde la fecha de la sentencia dictada en la instancia (12).
8º) La sentencia que declare la revisión del acto impugnado será inmediatamente ejecutiva (art.146.4 LJS –EDL 2011/222121-).
III. Revisión de oficio
El art.146.2 LJS -EDL 2011/222121-, en su nueva redacción dada por la DF 13ª de la L 26/2015, de 28 julio -EDL 2015/130118-, exceptúa dos bloques de materias de la limitación a la autotutela administrativa, de forma que el FOGASA puede revisar directamente los actos declarativos de derechos:
a) La «rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos». La doctrina jurisprudencial del orden social de la jurisdicción, tomando como referente la regulación del art.105.2 L 30/1992, de 26 noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP) -EDL 1992/17271-, ha establecido «un concepto estricto y riguroso de estos errores para garantizar que las facultades de rectificación no se conviertan en facultades revocatorias ilimitadas». En este sentido, se afirma que «el error que justifica la rectificación no es el error en la representación de la realidad que, al igual que el error en la aplicación del Derecho, transciende a la decisión y debe dar lugar a los mecanismos anulatorios normales, sino el error en la expresión material del juicio y así la doctrina jurisprudencial del orden contencioso-administrativo ha establecido que el error: 1.º) debe ser independiente de cualquier opinión, valoración o interpretación [Sentencias de 25 enero 1984 y 30 mayo 1985]; 2.º) tiene que ceñirse a los supuestos en que el propio acto administrativo o excepcionalmente el expediente revele una equivocación manifiesta y evidente por sí misma [Sentencias de 20 julio 1984]; 3.º) debe afectar a elementos accidentales del acto sin proyectarse sobre su contenido fundamental [Sentencias de 3 octubre 1986, 1 febrero 1991 y 3 marzo 1992], y 4.º) ha de conservar los efectos del acto, sin implicar una revocación del mismo, de forma que el acto subsista después de corregido el error [Sentencias de 31 octubre 1984 y 6 octubre 1986]».
Y así, algunas resoluciones judiciales consideran que cuando el FOGASA guarda silencio, si lo que se puede conceder legalmente queda limitado de forma clara, precisa y sin necesidad de acudir a interpretaciones de normas jurídicas aplicables, también se puede aplicar el art.146.2.a) LJS -EDL 2011/222121- pues se está en presencia de un error material o de cálculo o situación asimilable, reservándose el procedimiento judicial de revisión para aquellas otras situaciones en las que la cuantificación de las prestaciones requiera de la interpretación de las normas jurídicas aplicables(14).
De este modo, cuando la aplicación de los límites legales no requiera más que la realización de una operación aritmética, la superación de la cantidad máxima se podría calificar como un error material cuya corrección podría efectuar el FOGASA en cualquier momento sin necesidad de presentar demanda para modificar un acto declarativo de derechos.
b) Las revisiones motivadas «por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, así como la reclamación de las cantidades que, en su caso, se hubieran percibido indebidamente por tal motivo». Por «inexactitud» ha de entenderse la mención equivocada de algún dato, sea fruto del engaño o del simple error, y por «omisión» la falta de respuesta a un dato que se requiere por el Organismo público o que está obligado a comunicar por expreso mandato legal. No lo constituye, por tanto, la simple ausencia de mención de una circunstancia que pueda ser relevante para determinar si se tiene derecho a la prestación o la cuantía de la misma, pero cuya puesta en conocimiento no se le ha exigido al beneficiario de forma expresa, ni por una norma que así lo disponga, ni por el propio organismo al tramitar el oportuno expediente. Por consiguiente, si el trabajador consigna los datos que figuran en el modelo oficial de solicitud y aporta la documentación requerida, formula su petición cumpliendo con el deber de colaboración del ciudadano con las Administraciones Públicas. Por ello, y habida cuenta los datos que debe consignar el beneficiario en el modelo oficial de solicitud -ciertamente limitados- y el carácter de la documentación que debe adjuntar, es evidente que el ámbito de esta excepción a la prohibición de autotutela del FOGASA es muy limitado.
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1.- Cfr. TS (CA) 17-2-79.
2.-En el mismo sentido, TSJ Islas Canarias 16-2-15 (rec 233/14) -EDJ 2015/188708-, de Asturias 6-11-15 (rec 2105/15) -EDJ 2015/218648- y de Madrid 22-6-16 (rec 479/16) -EDJ 2016/144829- y 14-12-16 (rec 910/16) -EDJ 2016/241991-.
3.- TSJ Comunidad Valenciana 24-4-13 (rec 2840/12) -EDJ 2013/138725-, de Asturias 28-3-14 (rec 601/14) -EDJ 2014/50856- y 27-7-14 (rec 1308/14), de Madrid 2-2-15 (rec 873/14) -EDJ 2015/16604-, de las Islas Canarias 16-2-15 (rec 233/14) -EDJ 2015/188708-, de Castilla y León 19-2-15 (rec 992/14) -EDJ 2015/22887- y 25-2-15 (rec 58/15) -EDJ 2015/22891-, de Asturias 20-3-15 (rec 93/15) -EDJ 2015/35365-, de Cataluña 22-9-15 (rec 3029/15) –EDJ 2015/213561-, de Cantabria de 7-12-15 (rec 805/15) -EDJ 2015/268279-, de Cataluña 18-12-15 (rec 4746/15) -EDJ 2015/276295-, de Murcia 1-2-16 (rec 356/15) -EDJ 2016/5062-, de Madrid 12-2-16 (rec 705/15) -EDJ 2016/19513- y de Murcia 10-3-16 (rec 620/15) -EDJ 2016/29004-.
Sin embargo, las SSTSJ Asturias 13-11-15 (rec 1556/15) -EDJ 2015/224796-, 29-1-16 (rec 2604/15) -EDJ 2016/5616- y 15-3-16 (rec 150/16) -EDJ 2016/29081-, variando en parte el anterior criterio, declaran que no cabe entrar a valorar lo resuelto de forma tardía, pues la resolución dictada fuera de plazo es nula de pleno derecho y no puede desconocer lo reconocido por silencio administrativo positivo, ya se trate del reconocimiento del derecho o de las cuantías adeudadas, pues en ambos casos es necesario acreditar unos requisitos y acomodarse a unos límites que no es posible analizar judicialmente, ya que la inactividad de la Administración no puede ser suplida por los Jueces y Tribunales. En el mismo sentido TSJ Madrid 22-2-16 (rec 520/15) -EDJ 2016/39428- y de Galicia 29-2-16 (rec 2598/15) -EDJ 2016/18976-.
4.- TSJ Comunidad Valenciana de 24-4-13 (rec 2840/12) -EDJ 2013/138725- y de Madrid 22-7-16 (rec 479/16) y 4-5-16 (rec 244/16) -EDJ 2016/108164-. En sentido contrario, las TSJ Madrid 14-5-15 (rec 185/15) -EDJ 2015/90917-, Galicia 29-6-15 (rec 3087/14) -EDJ 2015/119628-, Cataluña 7-7-15 (rec 2949/15) -EDJ 2015/168443- y 18-12-15 (rec 4746/15) -EDJ 2015/276295- y Madrid 14-12-16 (rec 910/16) -EDJ 2016/241991-.
5.- TSJ Asturias 28-3-14 (rec 601/14) -EDJ 2014/50856- y 27-6-14 (rec 1308/14) -EDJ 2014/116104-, Castilla y León 19-2-15 (rec 992/14) -EDJ 2015/22887- y 25-2-15 (rec 58/15) -EDJ 2015/22891-, Asturias 20-3-15 (rec 93/15) -EDJ 2015/35365- y 15-5-15 (rec 834/15) -EDJ 2015/85976-, Cataluña 22-9-15 (rec 3015/15 -EDJ 2015/191530- y 3029/15 -EDJ 2015/213561-), Madrid 30-9-15 (rec. 240/15) -EDJ 2015/191712-, Cantabria 7-12-15 (rec 805/15) -EDJ 2015/268279- y Murcia 1-2-16 (rec 356/15) -EDJ 2016/5062- y 10-3-16 (rec 620/15) -EDJ 2016/29004-. En sentido contrario, las TSJ Madrid 14-5-15 (rec 185/15) -EDJ 2015/90917-, 24-7-15 (rec 146/15) -EDJ 2015/165790- y 30-9-15 (rec 348/15) -EDJ 2015/179149-.
6.-TSJ Madrid 2-2-15 (rec 873/14) -EDJ 2015/16604-, Islas Canarias 16-2-15 (rec 233/14) -EDJ 2015/188708- y Cataluña 2-10-15 (rec 3556/15) -EDJ 2015/215404-.
7.- TSJ Galicia 31-7-17.
8.- TS 29-3-95 (rcud 2660/94), 7-7-95 (rcud 3329/94) -EDJ 1995/24648-, 24-7-95 (rcud 3319/94) -EDJ 1995/6989- y 31-1-97 (rec 1931/96) -EDJ 1997/892-.
9.- En el mismo sentido, la STSJ Islas Canarias 16-2-15 (rec 233/14) -EDJ 2015/188708-.
10.- TSJ Asturias 31-5-13 (rec 737/13) -EDJ 2013/113766-, 7-6-13 (rec 904/13) -EDJ 2013/113827- y 14-6-13 (rec 735/13) -EDJ 2013/128984-, País Vasco 12-11-13 (rec 1820/13) -EDJ 2013/271489-, y Madrid 26-9-14 (rec 34/14) -EDJ 2014/206338- y 4-11-14 (rec 338/14) -EDJ 2014/233980-.
11.- TSJ País Vasco 26-5-09 (rec 653/09) -EDJ 2009/182734-.
12.- TSJ Asturias 31-5-5-13 (rec 737/13).
13.- TS 13-10-94 (rcud 745/94) -EDJ 1994/24119-. En el mismo sentido, entre otras muchas las SSTSJ Asturias 20-9-96 y 27-9-96, de la Comunidad Valenciana 13-7-99 (rec 592/97) y de Andalucía 12-3-01 (rec 163/00).
14.- TSJ Murcia 1-3-17, Cataluña 27-4-17 y 8-5-17.
15.- Así lo señala la Sala de lo Social del TSJ del País Vasco, por ejemplo, en sus sentencias de 16-6-94 (rec 975/93) -EDJ 1994/5401-, 23-9-96 (rec 2623/95) y 8-4-97 (rec 2050/96).
16.- Según la STSJ Cataluña 16-5-17, no se debe otorgar ningún valor al silencio positivo, en el caso de que la petición se hiciera en fraude de ley, si claro está, el Fondo acredita en el juicio que el solicitante ha actuado en fraude a la ley (la Inspección de Trabajo, dentro del Plan de acciones contra empresa ficticias y altas fraudulentas, declaró inexistente la relación laboral que sirvió de base al actor para obtener la sentencia en materia de reclamación de salarios, que constituía el título para reclamar la responsabilidad subsidiaria del FOGASA).
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 15 de enero de 2018.

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