Source: https://svjt.se/svjt/1928/129
Timestamp: 2020-05-30 05:24:20+00:00

Document:
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25:22. | SvJT
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25:22.
DoCENTEN HALVAR G. F. SUNDBERG.
Enligt 25 kap. 22 § första stycket strafflagen skall vad om statens ämbetsmän i samma kapitel är stadgat ock gälla »om dem, som äro satte att förvalta städers, menigheters eller allmänna av Konungen stadfästade kassors, verks eller andra inrättningars eller stiftelsers angelägenheter, om de tjänstemän, som under ämbets- eller förvaltningsmyndigheterna lyda, och om andre som förordnade äro att ämbete eller tjänsteärende förrätta». Detta stadgande utgör en av de punkter, där straffrätten och förvaltningsrätten, närmast dess kommunalrättsliga del, mötas och där följaktligen den straffrättsliga tolkningen torde böra grundas jämväl på förvaltningsrättsliga synpunkter. Att inom en uppsats trånga ram verkställa någon fullständigare utredning av vilka kategorier av personer som enligt 25:22 äro underkastade ämbetsansvar, kan emellertid uppenbarligen ej ifrågakomma. Undersökningen måste därför begränsas till ett försök att angiva de huvudlinjer, som i fråga om brott av kommunala förtroende- eller tjänstemän böra iakttagas vid tolkningen av ifrågavarande stadganden till vinnande av ett ändamålsenligt resultat. I anslutning härtill torde ock böra beröras frågan, vilken betydelse ämbetsansvaret, där det finnes, kan anses hava för det kommunala tjänsteförhållandets bedömande, en fråga som på sistone varit aktuell.
Stadgandet i 25:22, vartill motsvarighet saknades såväl i 1734 års lag som i L. G. Rabenius' 1813 framlagda förslag till missgärningsbalk1, återfinnes redan i lagkommitténs 1832 framlagda förslag till allmän kriminallag2, där det i 28 kap. 24 §— motsvarande nuvarande 25:22 — föreskrives: »Vad om statens ämbetsmän stadgat är, gälle ock om dem, som äro satte att förvalta städers, menigheters eller allmänna av Konungen
1 I 1811 års lagkommittés handlingar, Riksarkivet; jfr NAUMANN, Kriminallagstiftningen efter 1809, Naumanns tidskrift, 1, s. 310.
2 Förslag till Allmän Criminallag. Sthm 1832.
9 — Svensk Juristtidning 1928.
130 HALVAR G. F. SUNDBERG.stadfästade verks, bolags eller andra inrättningars eller stiftelsers angelägenheter, om de tjänstemän, som under ämbets- eller förvaltningsmyndigheterna lyda, eller annan som förordnad är att ämbete eller tjänsteärende förrätta; så ock om dem, som till allmänna fullmäktige förordnade äro». Lagkommitténs motivering för stadgandet är den kortast tänkbara. Kommittén säger nämligen allenast, att kapitlets stadganden om förbrytelser av statens ämbetsmän »har kommittén ansett även vara tillämpliga» å ifrågavarande kategorier1. Den nuvarande bestämmelsen avviker från lagkommitténs i huvudsak i tre hänseenden. Dels har den sista satsen, vilken åsyftade rättegångsfullmäktige, strukits, något som redan skedde i lagberedningens 1844 framlagda förslag till straffbalk2. Dels har ordet »kassors» införts och ordet »bolags» borttagits, något som skedde under lagförslagets överarbetning i departementet; anledningen har måhända varit den, som angavs i häradshövdingen greve Spens' reservation till 1844 års förslag: att bolag, om ock av Konungen stadfästade, icke kunna anses hava allmän egenskap, därest de icke blivit ingångna för grundande av någon allmän inrättning, i vilket senare fall de ej behövde särskilt nämnas3.
Vid en tolkning av SL 25 : 22 har man alltså att ihågkomma, att stadgandet skrevs vid en tidpunkt, då den moderna kommunalförvaltningen icke existerade. I huvudsak uppfattades stadens eller ortsmenighetens förvaltning ännu såsom principiellt offentlig förvaltning. Detta framgår av åtskilliga omständigheter, av vilka här blott må erinras om tvenne: Det var regeringen, som fastställde städernas utgifts- och inkomststater, om ock under en allt mer betydelsefull medverkan från städernas organ. Och sockenstämmornas beslut kunde bliva föremål för fullständig prövning av KB och K. M:t ur såväl formella som materiella synpunkter, med möjlighet för dessa myndigheter att sätta annat beslut i stället för det, som sockenmännen fattat. Vill man i tillspetsad form uttrycka förhållandet, kan det ske så: K. M:t och KB voro högsta »kommunala» instanser, eller, om saken ses från en annan sida: städers och menigheters förvaltning var offentlig förvaltning. Det är talande, att L. G. Rabenius' ovannämnda förslag nämner »ämbets-
1 Förslag till Allmän Criminallag, 1832, motiven, s. 86.
2 Förslag till Straff-Balk, Sthm 1844, motiven, s. 47.
3 Förslag till Straff-Balk, 1844, prot. o. reserv., s. 43.
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25:22. 131
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25 : 22. 131man, hög eller låg» och förutsätter, att en sådan kan draga under sig menigheters ingäld eller förskingra en stads medel. Ännu när en om ock ringa början till en nutida kommunalförvaltning organiserades i Stockholm 1813, utfärdade K. M:t instruktioner för hela den drätselförvaltande personalen1, vilken alltså innehade offentlig tjänstemannaställning. Det synes vara den begynnande kommunala emancipationen med därav följande starkare motsatsställning mellan statlig och kommunal, som kommer till uttryck i lagkommitténs motiv till kapitlet om brott mot offentlig myndighet, där det talas om personer, vilka utöva befattningar eller vårda angelägenheter, som, »ehuru ej till statens tjänst egentligen hörande, likväl äro av mycken vikt och kunna äga stor inflytelse på allmänt och enskilt väl»2, en synpunkt, som ock senare framträder under förarbetena till såväl strafflagen som 1862 års kommunallagar3. I belysning härav synes uttrycket städers och menigheters angelägenheter i 25:22 böra antagas närmast syfta på den genom borgerskapet eller andra vad man nu kallar kommunala organ handhavda förvaltningen av nämnda subjekts enskilda angelägenheter, eller, för att använda nuvarande kommunallagars uttryck, deras hushållningsangelägenheter, d. v. s. ekonomiska förvaltning. Ett ytterligare stöd härför lämnar lagtextens uttryck »förvalta», varmed man i de kommunala författningarna under denna tid regelmässigt åsyftade just medelförvaltningen4.
1862 års kommunalreform och den därpå byggande utvecklingen medförde i juridiskt hänseende en genomgripande förändring » av »städers och menigheters» ställning. Om förändringen ock ingalunda stod klar, när reformen genomfördes, och följaktligen heller icke kunde väntas medföra någon omredigering av strafflagstexten, framstår den emellertid desto tydligare vid en jämförelse mellan våra dagars kommunalförvalt-
1 Åtskilliga författningar 7/12 1813, Årstrycket.
2 Förslag till Allmän Criminallag, 1832, motiven, s. 38.
3 I Spens' reservation vid 1844 års förslag till straffbalk talas det sålunda med likartat uttryckssätt »om dem, vilkas uppdrag eller befattning icke härleda sig ifrån, eller tillhöra, den egentliga (!) regeringsmakten», Förslag till Straff-Balk, 1844, prot. o. reserv. s. 18. Och i Bet. rör. Kommunalstyrelse,avg. 31/10 1859, s. II och XXX sägas kommunerna vara »att betrakta såsom integrerande delar av statsförvaltningens organism, och de gemensamma ändamål, för vilka de inom sig arbeta, måste tillika anses vara statsändamål».
4 Jfr YNGVE LARSSON i Statsv. Tidskr. 1911, s. 249 ff.
132 HALVAR G. F. SUNDBERG.ning och städers och menigheters förvaltning på 1830-talet. Att göra en sådan jämförelse kan ej här komma i fråga1. De för varje framgångsrik undersökning av nuvarande kommunalrätt grundläggande principerna måste dock framhållas2: Magistraterna hava upphört att vara kommunala organ och blivit statliga myndigheter, ehuru i fråga om deras tillsättning och avlöning särskilda bestämmelser gälla. Förvaltningen har övertagits av kommunala förtroendemän, vilka i stor utsträckning av kommunerna erhållit privaträttsligt anställd tjänstepersonal till biträde. Kommunerna hava karaktären av principiellt privata rättssubjekt, härutinnan likställda med andra sammanslutningar för gemensamma ändamål. Medlemskapet i kommunerna är emellertid obligatoriskt, vartill kommer, att kommunerna av staten tillagts vissa maktmedel, som skilja dem från de rent privata juridiska personerna, nämligen beskattnings- och förordningsmakt. I den mån kommunerna utöva statlig makt, äro de uppenbarligen offentliga rättssubjekt. Vidare hava kommunerna i ständigt stigande omfattning av staten tagits i anspråk för handhavandet av förvaltningsuppgifter, vilka statsmakterna ansett böra i det moderna samhället besörjas, såsom fattigvård, barnavård, nykterhetsvård, pensionsförsäkring m. fl. Dessa förvaltningsuppgifter äro uppenbarligen offentliga och den, som handhaver dem, fungerar alltså såsom ett statligt lokalorgan. Kommunernas medverkan påkallas i två olika huvudformer. Antingen uppdrager staten åtkommunerna att handhava uppgiften, varav då följer skyldighet att med eller utan statsbidrag bekosta förvaltningsverksamheten, eller inskränkes kommunernas åliggande till att helt eller delvis tillsätta ledamöterna i det organ, som handhaver förvaltningsuppgiften, varemot verksamheten bekostas i annan väg, såsom exempelvis inom överförmynderiet, taxeringsväsendet och pensionsförvaltningen. Om den ena eller andra formen föreligger, kan bedömas med ledning därav, om det förvaltande organet har medelförvaltning, vilken då är underkastad kommunal revision. Med ett gemensamt namn ha dessa båda
1 Städernas förvaltning på 1830-talet har varit föremål för en särskild förvaltningshistorisk undersökning av N. HERLITZ i hans däråt ägnade arbete Svensk stadsförvaltning på 1830-talet.
2 Min uppfattning om kommunalrättens huvudprinciper har jag närmare utvecklat i Den svenska stapelstadsrätten, s. 421 ff.
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25:22. 133
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25 : 22. 133typer av förvaltningsuppgifter, vilka till sin rättsliga natur äro statliga, ehuru besörjda under kommunal medverkan, brukat benämnas självförvaltningsuppgifter, medan den förvaltning, som kan bedrivas lika väl av en privat person som av en kommun — d. v. s. hela drätselförvaltningen och vad därmed sammanhänger: gas- och elektricitetsverk, spårvägar, markexploatering o. s. v. — kallas kommunernas privata eller egenförvaltning. En sådan egenförvaltning föreligger givetvis också i den mån ett självförvaltningsorgan förvaltar till verksamhetenhörande medel, fastigheter och annan egendom1.
Återgår man nu till SL 25 : 22, synes man med tillämpning av anförda kommunalrättsliga principer böra tolka städers eller menigheters angelägenheter såsom kommunernas ekonomiska eller egenförvaltningsuppgifter2. Uttrycket »de som äro satte att förvalta» dylika angelägenheter har vanligen ansetts hänföra sig till kommunernas förvaltande organ3. En dylik tolkning synes emellertid alltför snäv. Den tager »förvalta» alltför hårdraget. Det är nämligen icke så, att den kommunala förvaltningen uteslutande handhaves av kommunernas nämnder och styrelser. Även de kommunala representationerna utöva i betydande omfattning en förvaltande verksamhet, och detta just inom den ekonomiska förvaltningens område i följd av representationernas anslagsbeviljande makt. En vidsträcktare tolkning av »förvalta» måste också sägas vara ändamålsenlig i sådana extrema fall, där ämbetsansvar kan tänkas bliva av praktisk betydelse, t. ex. om ledamöter av en kommunal representation låta muta sig. Dess berättigande stödes också därav, att en pregnantare skillnad mellan förvaltande och beslutandeorgan var en ur den Montesquieuska tredelningsdoktrinen här-
1 Jfr lag 14/6 1918 om fattigvården 10 §, lag 6/6 1924 om samhällets barnavård, 2 § 1 mom., lag 6/6 1925 om polisväsendet i riket 13 §. — I den ovanutvecklade, naturliga och praktiska skillnaden mellan kommunernas egen förvaltnings- och självförvaltningsuppgifter synes man ock böra söka grunden till HD:s båda bekanta utslag rörande kommunala handlingars offentlighet,vilka utslag ofta bruka anses såsom varandra motsägande: fattigvårdsstyrelses— alltså ett självförvaltningsorgans — protokoll ha 1905 förklarats vara offentliga handlingar, varemot drätselkammares — alltså ett egenförvaltningsorgans— 1914 ansetts såsom icke offentliga, N. J. A., I, ref. 150/1905, 195/1914.
2 Jfr SL 10:15, där det talas om »menigheten särskilt rörande ärende»; självförvaltningsuppgifterna äro däremot att anse såsom »allmänna ärenden».
3 BERGENDAL i Lärobok i rättskunskap, III, s. 296.
134 HALVAR G. F. SUNDBERG.ledd konstruktion, som på kommunalförvaltningens område ej framträdde förrän i 1862 års kommunalförordningar1.
Å andra sidan synes det i 25 : 22 stadgade ämbetsansvaret icke kunna inskränkas till de kommunala förtroendemännen. Det bör jämväl omfatta den kommunala tjänstepersonalen, då ju också denna kan vara satt att förvalta kommunernas angelägenheter d. v. s. biträda vid den kommunala medelförvaltningen, såsom t. ex. en tjänsteman hos en drätselkammare, en kommunalkamrer el. dyl. För en sådan tolkning talar delsden omständigheten, att strafflagen i 10:3, varest den icke åsyftar tjänstemän, använder ett annat uttryck än det vidsträckta »satte att förvalta», dels en lagkommitténs förklaring, att den vid åläggandet av ämbetsansvar ej velat göra någon skillnad mellan högre och lägre tjänstegrad2.
Att ämbetsansvar bör åligga kommunernas förtroendemän och tjänstepersonal vid handhavandet av den kommunala egenförvaltningen synes rimligt av den grund, att kommunen icke är en frivillig utan en tvungen sammanslutning. I en vanlig förening kan den enskilde inträda och utträda efter behag, men en kommun skall han på i författningarna angivna förutsättningar tillhöra. Mot denna skyldighet för den enskilde bör svara ett större skydd för hans ekonomiska intressen: det stadgande, som ålägger de gemensamma angelägenheternas handhavare ett större ansvar än vanliga uppdragshavare. Dylika synpunkter torde ock kunna anläggas vid tolkningen av fortsättningen i 25 : 22, där det talas om dem, vilka äro satta att förvalta »allmänna av Konungen stadfästade kassors, verks eller andra inrättningars eller stiftelsers angelägenheter». Här kan det visserligen icke vara fråga om de rent kommunala verken, då dessa utan vidare måste anses såsom städers eller menigheters angelägenheter, utan om andra inrättningar, vilka kunna betraktas såsom »allmänna». En tolkning av detta uttryck bereder utomordentliga svårigheter, enär det icke användes konsekvent i strafflagen och än mindre i olika författningar3.
1 Jfr YNGVE LARSSON, a. a., s. 251 ff.
2 Utlåtande, i anledning av Anmärkningar över Förslaget till Allmän Criminallag av Lagcommittén, 2 uppl., Sthm 1840, s. 154.
3 Det må blott påpekas, att »allmän befattning» i 10:5 första stycket uppenbarligen icke inbegriper i samma paragrafs andra stycke nämnd anställning, vilken anställning dock i 25 : 22 andra stycket karakteriseras såsom »allmän befattning».
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25:22. 135
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25 : 22. 135Förnuftigtvis torde emellertid här därmed böra förstås i första rummet alla juridiska personer, som vila på av K. M:t föreskriven. tvångsanslutning och sålunda däri äro likställda med kommunerna. Å andra sidan lärer även en sammanslutning, vilken av K. M:t fastställts, böra anses såsom allmän, därest enligt K. M:ts bestämmelse medlemskap i densamma skall kunna av allmänheten erhållas, såsom t. ex. ett hushållningssällskap1. Vidare torde till »allmänna» böra hänföras juridiska personer, vilka av staten erhållit monopolställning och därigenom äro av samhällelig betydelse, såsom apotekens, tobaks- och spritmonopolens personal, även som sådana sammanslutningar, vilkas verksamhet enligt av K. M:t för dem utfärdade föreskrifter uteslutande tjänar allmänhetens, icke blott medlemmarnas gemensamma intressen, eller om verksamheten helt eller delvis drives med statliga eller kommunala anslag. Den omständigheten, att staten eller kommunen såsom aktieägare helt eller delvis äger en inrättning, synes däremot ej i och för sig kunna förläna den karaktär av allmän; ty när skulle i så fall egenskapen allmän inträda? När en kommun förvärvat en aktie, eller då den erhållit aktiemajoriteten? Hur man än besvarar detta, blir följden, att en inrättning ena dagen är allmän, andra dagen icke, beroende på vem som för ögonblicket är aktieägare. Skulle ett statligt eller kommunalt verk organiseras i bolagsform, får väl därför staten eller kommunen anses hava avstått från det skydd för sina intressen, som strafflagens 10 och 25 kapitel erbjuda.
25 : 22 talar vidare »om de tjänstemän, som under ämbets eller förvaltningsmyndigheterna lyda». Avfattningen är efter modernt administrativt språkbruk tautologisk, men man torde närmast träffa den åsyftade betydelsen, om man översätter »ämbetsmyndigheter» med vad som kallas centrala ämbetsverk och »förvaltningsmyndigheter» med statliga lokala förvaltningsmyndigheter, sådana som KB, tullkammare, magistrater. Understadgandet torde sålunda vara att hänföra en var, som är vad 10:5 kort benämner »tjänsteman».
Slutligen stadgas i 25 : 22 ämbetsansvar för »andre, som förordnade äro att ämbete eller tjänsteärende förrätta». Att förrätta tjänsteärende synes innebära att vara vad fordom kallades betjänte eller att tillfälligtvis efter behörigt förordnande av
1 KK 8/6 1923, 3 §.
136 HALVAR G. F. SUNDBERG.myndighet lämna handräckningshjälp såsom ordningsmanel. dyl. eller att hava erhållit tillfälligt uppdrag av offentlig natur, exempelvis såsom rättens ombudsman eller såsom barnavårdsman. En jämförelse med 10 : 5 visar, att där till tjänsteärende fogats bestämningen »offentligt», varmed i strafflagen torde böra förstås »statligt», en bestämning, vilken saknas i 25 : 22, vadan stadgandet här bör vara till sitt innehåll vidsträcktare. Även torde böra anmärkas, att uttrycket »ämbete» i 25 : 22 måste hava en annan innebörd än i 10 : 5. I sistnämnda lagrum hänför det sig nämligen till ett ämbete, vilket innehaves av vad enligt 10 : 1 »i denna lag» benämnes ämbetsman, d. v. s. ämbete, vars innehavare tillsatts genom kungl.fullmakt, eller ämbete av lika värdighet eller domarämbete. Dylik ämbetsman eller den, som är förordnad i hans ställe, faller emellertid omedelbart under bestämmelserna i 25 kapitlet. ,utan att vägen över 25 : 22 behöver anlitas. Att »förrätta ämbete» måste alltså innebära att innehava annat ämbete än nämnt, d. v. s. vara tillförordnad innehavare av annan statlig befattning. Emellertid syftade »tjänsteärende» utöver de egentliga statliga tjänsteärendenas krets. Det synes då ej orimligt att låta detsamma gälla i fråga om »ämbete». Det ligger nära till hands att låta stadgandet i 25 : 22 bliva tillämpligt å sådana personer, som äro förordnade att handhava kommunala självförvaltningsuppgifter. En sådan tolkning synes även förnuftig. Därigenom skulle under bestämmelsen falla varje kommunal tjänsteman, vilken handhaver ärenden av självförvaltningsnatur, exempelvis en stadsingenjör, som åsidosätter gällande föreskrifter, en brandchef, som i oträngt mål ingriper i privatbostadens eller privategendomens helgd, hälsovårdsnämnds tillsyningsmän, vilka missbruka sina maktbefogenheter o. s. v.; skulle dessa ej kunna hänföras under ifrågavarande uttryck i 25 : 22, skulle de icke utan särskilt stadgande vara underkastade ämbetsansvar, något som uppenbarligen vore orimligt.1
Stadgandet använder nu uttrycket »förordnad», medan i 10 : 5
1 Det finnes givetvis ofta icke något principiellt hinder att betrakta dylika kommunala tjänstemän såsom »lydande under förvaltningsmyndighet», enär t. ex. en byggnadsnämnd eller en hälsovårdsnämnd är självförvaltningsorgan och alltså i juridisk mening förvaltningsmyndighet. Emellertid är det uppenbart, att »förvaltningsmyndighet» i 25 : 22 åsyftat endast rent statliga förvaltningsmyndigheter, varjämte t. ex. en brandchef icke »lyder» under någon självförvaltningsmyndighet — brandstyrelsen är ett rent ekonomiskt organ. Med hänsyn
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25:22. 137
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25 :22. 137begagnas avfattningen »förordnad eller vald», och 2 : 18 talar om befattning, »evad den av förordnande eller medborgares val beror». Vald sättes alltså i tydlig motsats till förordnad. Följaktligen skulle från ämbetsansvar principiellt vara uteslutna alla av kommunen valda förtroendemän i självförvaltningsmyndigheterna. En sådan slutsats styrkes ock därav, att författningarna i några fall ansett sig böra uttryckligen särskilt stadga ansvar. Så har i förmynderskapslagen 3 : 14 föreskrivits, att vad i 25 kapitlet strafflagen är stadgat om statens ämbetsmän även skall gälla om överförmyndaren. Och i taxeringsförordningen 52 § säges bland annat, att innehavare av tjänstebefattning, som gör sig skyldig till visst förfarande, är underkastad ansvar för tjänstefel, varemot annan, och däribland ledamot av taxeringsnämnd, i dylikt fall erhåller särskilt straff, något som tydligen vore obehövligt, om 25 : 22 vore tillämplig. Emellertid bör anmärkas, att skillnaden mellan förordnad och vald kan vara svår att i det särskilda fallet fastställa, icke så mycket därigenom, att de kommunala tjänstemännen ofta väljas av vederbörande nämnd eller styrelse — då skulle man möjligen än dock kunna anse förordnande föreligga — utan därigenom, att de ofta utses genom val av vederbörande kommunala representation på sätt likartat med det, som tillämpas vid val till kommunala förtroendeämbeten. Det synes ock, som om man i praxis 1 skulle tendera till ett utplånande av skillnaden mellan förordnad och vald, vilket även måste vara ändamålsenligt i sådana fall, dären kommunal förtroendeämbetsman personligen — och ej blott som medlem av ett kollektivorgan — blivit av författning ålagd vissa bestämda uppgifter och utrustats med självständig beslutanderätt och sålunda verklig ämbetsmakt; i dylika fall föreligger uppenbarligen ett verkligt ämbete i detta ords egentliga betydelse av självständig prövnings- och beslutandemakt,2och dess innehavare skulle till nöds, ehuru vald till ämbetet, kunna sägas såsom ämbetsinnehavare vara förordnad att tjänsteärende förrätta; det naturliga är dock att beteckna honom såsom innehavare av ett kommunalt förtroendeämbete och dessa ärenden såsom hans ämbetsåligganden.
härtill synes det riktigare att anse ifrågavarande kommunala befattningshavare såsom »andre som förordnade äro att ämbete eller tjänsteärende förrätta».1 Jfr N. J. A., I, ref. 59/1921.2 Jfr REUTERSKIÖLD, Statsregementet, s. 79.
138 HALVAR G. F. SUNDBERG. En fråga, som nu inställer sig, är denna: Vilken inverkan har ett med tillämpning av 25 : 22 en kommunal tjänsteman ådömt straff å den dömdes ställning till sin arbetsgivare?
Frånsett de vanliga straffarterna kan kommunal tjänsteman genom tillämpning av de tidigare paragraferna i 25 kapitlet komma att drabbas av straff å avsättning eller suspension ävensom förklaras ovärdig att i rikets tjänst vidare nyttjas. Nu förhåller det sig ofta så, att kommunerna utfärdat tjänstereglementen eller likartade bestämmelser, vari nämnder och styrelser tillförsäkrats en viss disciplinär makt över sin personal, och i vilka reglementen såväl avsättning som suspension bruka upptagas såsom disciplinstraff. Kan då en kommunal tjänsteman, som av domstol dömts till suspension, av det kommunala organet med stöd av tjänstereglementet avsättas?
Innan ett svar på denna fråga sökes, torde här böra nämnas, att för åtskilliga statliga verk finnas bestämmelser, vilka tillägga verket till synes likartade befogenheter med avseende å vissanställd personal. Sålunda äger statens järnvägars distriktsstyrelser döma underlydande personal till böter eller till suspension för tjänstefel eller klandervärt uppförande; järnvägsstyrelsen kan ock döma till avsättning för tjänstefel.1 Den befogenhet, som sålunda tillförsäkrats järnvägsstyrelsen och dess distriktsstyrelser, har nu emellertid ansetts icke kunna begagnas i sådana fall, då felet varit föremål för domstolsprövning. När järnvägsstyrelsen beslutat avsätta en för vanlig stöld, utan tillämpning av 25 : 20, dömd stationskarl, blev detta beslut undanröjt.2 Har disciplinstraffet ägt rum, innan tjänstemannen blivit dömd av domstol för samma brott, har regeringsrätten anvisat nådevägen för befrielse från dubbelbestraffning för samma förseelse.3 Den av regeringsrätten sålunda intagna ståndpunkten är uppenbart rimlig. Av verkinstruktionerna framgår i allmänhet tydligt det också naturliga förhållandet, att disciplinstraff utgör en lägre form av bestraffning, vilken, där den ej är tillräcklig, ersättes av den strängare efter åtal vid domstol. Även disciplinstraffet innebär ett användande av offentlig myndighet. Rättsförhållandet mellan staten och dess befattningshavare är av offentligrättslig natur. De båda bestraffningsformerna böra då ej användas samtidigt.
1 Instr. 30/6 1920, §§ 114, 135.
2 R. Å. 33/1918.
3 R. Å. 1925, not K. 63, 272.
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25:22. 139
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25 : 22. 139 Huru ställer det sig nu i likartade fall inom kommunalförvaltningen? Svaret på frågan beror uppenbarligen av huruvidadet kommunala tjänsteförhållandet är av offentligrättslig eller rivaträttslig natur. Det lärer nu icke kunna bestridas, att nställande av tjänstepersonal är en uppgift, vari kommunerna å intet sätt skilja sig från andra juridiska personer, och vilken följaktligen helt ligger inom den kommunala egenförvaltningens ram. Likaväl som en ekonomisk förening eller ett bankföretag kan anställa tjänstepersonal och det därigenom uppkomna rättsförhållandet enligt gällande rätt är att bedöma efter privaträttsliga regler, likaväl måste det rättsförhållande, som uppkommer mellan kommunen och dess befattningshavare, anses vara av privaträttslig natur. Liksom ett bolag kan antaga ett reglemonte, vari den av bolaget anställda personalens förhållanden regleras, och vilket alltså utgör grunden förbedömandet av bolagets och den i dess tjänst anställdes ömsesidiga rättigheter och skyldigheter, på samma sätt måste kommunen kunna antaga ett tjänste- eller dylikt reglemente, vari den kommunala tjänstepersonalens ställning bestämmes, och vilket — på alldeles samma sätt som bolagets reglemente —skall anses ligga till grund för de speciella avtal med enskilda personer, som vid deras anställande ingås.
Kommunernas ställning till sin tjänstepersonal är alltså densamma som den enskilde arbetsgivarens. Detta förhållande kan icke påverkas vare sig därav, att kommunala tjänstemän vid utövandet av offentligrättsliga funktioner åtnjuta särskiltskydd enligt SL 10:5, eller därav att de äro underkastade särskilt ansvar enligt 25:22. Detta kan synas hårt för den kommunala tjänstemannen, då han icke såsom statens ämbets och tjänstemän är oavsättlig. Emellertid utjämnas denna ojämnhet i någon mån därigenom, att RF § 36 allenast gäller de befattningshavare, som erhållit fullmakt på sina tjänster. Och å andra sidan kan det särskilda ansvaret i 25 : 22 icke rimligen få påverka rättsförhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare. Skulle så vara fallet borde detta ock gälla i fråga om i 25 : 22 omförmälda »kassors, verks eller andra inrättningars eller stiftelsers» personal, och dessa juridiska personer sålunda vara förhindrade att efter avtal bestraffa eller entlediga sin personal. Att ej heller särskilt straffskydd och särskilt straffansvar tillhopa kunna häva rättsförhållandets privaträttsliga natur, framgår av
140 HALVAR G. F. SUNDBERG.en jämförelse med andra stycket i 25 : 22, i vilket stadgas, att i visst hänseende personer, anställda vid av enskilda, menigheter eller bolag gjorda kanal- eller slussverk eller andrasådana inrättningar, skola vara underkastade ämbetsansvar och kunna dömas till — förutom vanliga straff — avsättning, eventuellt med påföljden att »ej sedermera kunna i dylik allmän befattning nyttjas»; å andra sidan åtnjuta dessa personer skydd enligt 10 : 5 andra stycket. Det torde väl icke kunna göras gällande, att de rättigheter, som den enskilde arbetsgivaren förbehållit sig mot den vid trafikinrättningen anställda personalen, skulle lida någon inskränkning av nämnda särskilda skydd och ansvar, så att rättsförhållandet skulle vara att bedöma efter andra regler än privaträttens.
Härav torde framgå, att den i statsförvaltningen upprätthållna principen, att disciplin- och domstolsbestraffning utesluta varandra, icke gäller inom kommunalförvaltningen lika litet som i fråga om övriga i 25 : 22 omförmälda juridiska personers förvaltning. Det är omöjligt att tillämpa denna princip i de fall, då disciplinstraffet ägt rum, innan domstolens utslag faller. Det är också uppenbart, att i förhållandet mellan arbetsgivaren och den anställde någon kunglig nåd ej kan ifrågakomma, såvitt disciplinbestraffningen angår. Men det bör också vara tydligt, att domstolens bedömande ur straffrättslig synpunkt av begånget fel ej kan inverka på den civila rätt till personalens avsättande eller suspenderande, som arbetsgivaren i arbetsavtalet förbehållit sig.
Tjänsteförhållandets privaträttsliga natur har emellertid, såsom nu till sist må framhållas, också en annan följd, nämligen den att avsättnings- eller suspensionsstraffets effekt huvudsakligen ligger i den enskilde arbetsgivarens skön. Ehuru saken är av ringa praktisk betydelse, har den likväl ett visst intresse såsom belysning från en annan sida av vad ovan anförts. Det föreligger icke någon skyldighet för arbetsgivaren att respektera ett dylikt domstolsutslag, därest han icke själv vill detta. Någon möjlighet att tvinga bonom härtill torde icke finnas iandra fall, än då besvär över arbetsgivarens beslut kan föras hos statlig myndighet, vilket endast i ringa utsträckning är fallet.1 Domstolens utslag kan alltså i realiteten upphävas
1 Så må nämnas, att besvär över egenförvaltande kommunala organs beslut, frånsett i Stockholm, där särskilda regler gälla, i allmänhet ej kunna föras, se SUNDBERG, Besluts verkställbarhet, s. 57 ff.
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25:22. 141
NÅGRA ANTECKNINGAR TILL SL 25 : 22. 141genom att arbetsgivaren låter nåd gå före rätt,1 varemot kunglig nåd bliver utan verkan, därest arbetsgivaren ej själv vill återtaga den avsatte.
En annan av åldern hos 25:22 föranledd oformlighet är också ovärdighetsförklaringen, att icke »i rikets tjänst vidare» få nyttjas. Med hänsyn till den äldre uppfattningen av karaktären hos de befattningar, som nämnas i 25 : 22 första stycket, tärer det knappast kunna betvivlas, att denna ovärdighet före 1862års kommunalreform måste hava uppfattats såsom avseende jämväl ifrågavarande sysslor.2 Varken enligt gällande rätt eller nutida språkbruk kunna emellertid de personer sägas vara nyttjade i rikets tjänst, vilka äro satta att förvalta »städers, menigheters eller allmänna av Konungen stadfästade kassors, verks eller andra inrättningars angelägenheter». Ehuru2 : 18 talar om förlust av »allmän befattning», beroende av medborgares val, förklara redan 1862 års kommunalförordningar och därefter så gott som varje författning, som reglerar valbarhet till kommunala organ,3 att kommunalt förtroendeuppdrag ej kan innehavas av den, som förklarats ovärdig att i rikets tjänst vidare nyttjas. Detta synes angiva, att ovärdigheten knappast kan, utan särskilt stadgande, anses avse dekommunala organens medlemmar och då ej heller kommunalatjänster eller ledamotskap eller tjänster hos andra allmänna »kassor, verk, inrättningar eller stiftelser». Det vore också principiellt oriktigt, om så vore förhållandet. »Ovärdigheten» måste nämligen anses vara tämligen ovidkommande för ett privaträttsligt tjänsteförhållande, enär ovärdighetsförklaringens effekt i stor omfattning skulle komma att ligga i arbetsgivarens skön, på samma sätt som ifråga om privaträttsligt anställda nyss angavs vara fallet med de särskilda ämbetsstraffen. Men är så förhållandet, blir även den i 25 : 22 andra stycketnämnda ovärdigheten till sysslor vid kommunikationsinrättningar skäligen innehållslös.
1 HD har också i ett fall konstaterat avsättningsdomens praktiska innehållslöshet i fråga om enskild tjänst, se N. J. A., I, ref. 190/1908.
2 Jfr ovan s. 131.
3 Se t. ex. KFL § 13, KFS § 29 : 1, lag 14/6 1918 om fattigvården 12 § 1 mom., la 6/6 1924 om samhällets barnavård 6 § 1 mom., m. fl.

References: § 1
 § 36
 HD 
 § 13
 § 29
 § 1
 § 1