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Timestamp: 2019-08-25 23:28:52+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 616/01 de Corte Constitucional, 13 de Junio de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 43614848
Sentencia citada en: 178 sentencias, 18 artículos doctrinales, una disposición normativa
Actor: H.M.C.
El ciudadano H.M.C., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de algunos apartes contenidos en los artículos 156, 177, 179, 181 y 183 de la Ley 100 de 1.993.
La Corte mediante auto del 22 de noviembre de 2000, proferido por el despacho del magistrado sustanciador admitió la demanda y dio traslado al señor P. General de la Nación para lo de su competencia.
Artículo 156. Características básicas del Sistema General de Seguridad Social en Salud.- El sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características:
El Gobierno Nacional dirigirá, orientará, regulará, controlará y vigilará el servicio público esencial de salud que constituye el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales.
Todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud recibirán un Plan Integral de Protección de la Salud, con atención preventiva, médico-quirúrgica y medicamentos esenciales, que será denominado el Plan Obligatorio de Salud.
El recaudo de las cotizaciones será responsabilidad del Sistema General de Seguridad Social-Fondo de Solidaridad y Garantía, quien delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud.
Las Entidades Promotoras de Salud tendrán a cargo la afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de los servicios de las Instituciones Prestadoras. Ellas están en la obligación de suministrar dentro de los límites establecidos en el numeral 5 del artículo 180, a cualquier persona que desee afiliarse y pague la cotización o tenga el subsidio correspondiente, el Plan Obligatorio de Salud, en los términos que reglamente el gobierno.
f ) Por cada persona afiliada y beneficiaria, la Entidad Promotora de Salud recibirá una Unidad de Pago por C., -UPC-, que será establecida periódicamente por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
Los afiliados al sistema eligirán libremente la Entidad Promotora de Salud, dentro de las condiciones de la presente ley. Así mismo, escogerán las instituciones prestadoras de los servicios y/o los profesionales adscritos o con vinculación laboral a la Entidad Promotora de Salud, dentro de las opciones por ella ofrecidas.
Los afiliados podrán conformar alianzas o asociaciones de usuarios que los representarán ante las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
Las Instituciones Prestadoras de Salud son entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud dentro de las Entidades Promotoras de Salud o fuera de ellas. El Estado podrá establecer mecanismos para el fomento de estas organizaciones y abrir líneas de crédito para la organización del grupo de práctica profesional y para las Instituciones Prestadoras de servicios de tipo comunitario y solidario.
Con el objeto de asegurar el ingreso de toda la población al Sistema en condiciones equitativas, existirá un régimen subsidiado para los más pobres y vulnerables que se financiará con aportes fiscales de la Nación, de los departamentos, los distritos y los municipios, el Fondo de Solidaridad y Garantía y los recursos de los afiliados en la medida de su capacidad.
Las Entidades Promotoras de Salud podrán prestar servicios directos a sus afiliados por medio de sus propias Instituciones Prestadoras de Salud, o contratar con Instituciones Prestadoras y profesionales independientes o con grupos de práctica profesional, debidamente constituidos;
Existirá un Fondo de Solidaridad y Garantía que tendrá por objeto, de acuerdo con las disposiciones de esta ley, garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás funciones complementarias señaladas en esta ley.
El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, a que hacen referencia los artículos 171 y 172 de esta ley, es el organismo de concertación entre los diferentes integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Sus decisiones serán obligatorias, podrán ser revisadas periódicamente por el mismo Consejo y deberán ser adoptadas por el Gobierno Nacional.
Las entidades territoriales, con cargo a los fondos seccionales y locales de salud cumplirán, de conformidad con la Ley 60 de 1.993 y las disposiciones de la presente ley la financiación al subsidio a la demanda allí dispuesta y en los términos previstos en la presente ley.
ARTICULO 177.- Definición.- Las Entidades Promotoras de Salud son las entidades responsables de la afiliación, y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. Su función básica será organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la presente ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por C. al Fondo de Solidaridad y Garantía, de que trata el título III de la presente ley.
P.. Las Entidades Promotoras de Salud buscarán mecanismos de agrupación de riesgo entre sus afiliados, entre empresas, agremiaciones o asociaciones o por asentamientos geográficos de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Las Cajas, Fondos, Entidades y Empresas de Previsión y Seguridad Social del sector público dispuesto en el artículo 236 de la presente ley.
Las Entidades Promotoras de Salud que puedan crear los departamentos, distritos y municipios y sus asociaciones. Para ello podrán también asociarse con entidades hospitalarias públicas y privadas.
Los organismos que hayan sido organizados por empresas públicas o privadas para prestar servicios de salud a sus trabajadores con anterioridad a la vigencia de la presente ley, siempre que se constituyan como personas jurídicas independientes.
Las organizaciones no gubernamentales y del sector social solidario que se organicen para tal fin, especialmente las empresas solidarias de salud, y las de las comunidades indígenas.
Las entidades privadas, solidarias o públicas que se creen con el propósito específico de funcionar como Entidad Promotora de Salud.
P. 1.- cuando una Institución Prestadora de Servicios de Salud sea de propiedad de una Entidad Promotora de Salud, la primera tendrá autonomía técnica, financiera y administrativa dentro de un régimen de delegación o vinculación que garantice un servicio más eficiente. Tal autonomía se establecerá de una manera gradual y progresiva, en los términos en que lo establezca el reglamento.
P. 2.- Corresponde al Ministerio de Salud y a las Direcciones Seccionales y Locales de Salud la promoción de Entidades Promotoras de Salud donde los usuarios tengan mayor participación y control, tales como empresas solidarias de salud, las cooperativas y las microempresas médicas.
P. 3.- Las empresas que presten los servicios de salud, en la forma prevista por el literal f) podrán reemplazarlo, contratando dichos servicios con las Entidades Promotoras de Salud adscritas al Sistema General de Seguridad Social en salud.
P. 1.- El Gobierno Nacional podrá reglamentar parámetros de eficiencia y fijar el régimen de inversión y organización de las Empresas Promotoras de Salud que no sean prestadoras de servicios. Cuando presten simultáneamente servicios, podrá establecer límites por concepto de gastos administrativos y operativos de la actividad de promoción.
P. 2.- Están prohibidos todos los acuerdos o convenios, así como las prácticas y decisiones concertadas que, directa o indirectamente, tengan por objeto impedir, restringir o falsear el juego de la libre escogencia dentro del Sistema General de Seguridad Social en salud."
Intervención de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral.
La ciudadana L.A.G., actuando en representación de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral, y dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó los siguientes documentos que, en su concepto, permiten establecer la falta de fundamento de la demanda.
El ciudadano B.A.O.C., actuando en representación del Ministerio de Salud, y dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención en defensa de la disposición demandada, solicitando la declaratoria de exequibilidad de la misma.
Igualmente señaló, que en todo Estado Social de Derecho, el trabajo es un derecho, pero a la vez una obligación del ciudadano, correspondiéndole al Estado su protección; argumenta el ciudadano que el artículo 1o de la Constitución Política de Colombia al establecer que Colombia " es un Estado Social de Derecho", le impone a éste, la conformación de una estructura orgánica institucional que administre y adelante intervenciones en el campo económico y social, asegurando así la inviolabilidad de las libertades y derechos humanos, debiendo realizar todas las acciones pertinentes, para cumplir con las exigencias de la justicia social. Concluye que con la creación y reglamentación de las Entidades promotoras de Salud -EPS- no se vulneran tales principios.
La ciudadana N.A.R., actuando en representación de la Superintendencia de Industria y Comercio, y dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención en defensa de la disposición demandada, solicitando, la declaratoria de exequibilidad de la misma.
Por otra parte, establece que las Empresas Promotoras de Salud -EPS- tienen el derecho a intervenir en las Instituciones Prestadoras de Salud, como acertadamente lo consideró la Ley 100 de 1993, cumpliendo de tal forma con el espíritu de la Constitución Política de Colombia.
La ciudadana M.B.S., en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención en defensa de la disposición demandada, solicitando, la declaratoria de exequibilidad de la misma.
El P. General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de las normas demandadas.
La prestación del servicio de la Seguridad Social en Salud, puede estar a cargo del Estado a través de entidades públicas que asumen diferentes formas jurídicas de gestión o de los particulares de conformidad con la ley. En consecuencia, el legislador tiene una variedad de opciones, señala el señor P. General de la Nación, para desarrollar los mandatos de los arts. 48 y 49 de la Constitución Política, y naturalmente una amplia competencia para organizar el sistema o los sistemas de seguridad social que más se adecuen a las finalidades del Estado Social de Derecho.
Por otro lado, afirma el Ministerio Público, en alusión a los artículos 183, P. 2 y 185 inciso 2° de la Ley 100 de 1.993, que están prohibidos todos los acuerdos o convenios entre las EPS y las IPS, así como las prácticas y decisiones concertadas que, directa o indirectamente, tengan como finalidad impedir, restringir o falsear el juego de la libre escogencia dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Para ello el Gobierno Nacional expidió los Decretos 1485 y 1663 de 1994, donde faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para sancionar a las entidades que celebren acuerdos o convenios o realicen prácticas y decisiones concertadas, que en una forma directa o indirecta, tengan como finalidad impedir, restringir o falsear el juego de la libre escogencia dentro del sistema de seguridad social (Art. 5° numeral 24 literal f del Decreto 1259 de 1994 y art. 12 del Decreto 1485 de 1994).
Corresponde al Estado, con fundamento en las normas constitucionales y en los principios de eficacia, universalidad y solidaridad, la organización del sistema integral de salud que debe prestarse en los términos y condiciones que defina la ley. Sobre este particular ha expresado la Corte que "...la seguridad social y el servicio de salud son servicios públicos inherentes a la finalidad social del estado, cuya prestación eficiente debe asegurarla el mismo Estado para todos los habitantes del territorio nacional (C.P., art. 365). La Carta Fundamental defiere a la ley el señalamiento de su régimen jurídico, a fin de fijar los presupuestos básicos dentro de los cuales deberán desarrollarse las actividades atinentes a su prestación..." Sentencia C-542/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell
A través de la Ley 100 de 1993, el Congreso de la República instituyó un Sistema de Seguridad en Salud que tiene como objetivo primordial lograr la universalidad, es decir, la cobertura total de los habitantes, al señalar la obligatoriedad Artículo 153 numeral 2 de la ley 100 de 1993. de la afiliación. El sistema ofrece a todos sus afiliados, ya sean del régimen contributivo o del subsidiado, los beneficios de un plan obligatorio (Plan Obligatorio de Salud) I.. Artículo 162 ., que otorga protección integral a la salud con atención preventiva, médico- quirúrgica y medicamentos esenciales. Así mismo, contempla el deber del Estado de ofrecer la asistencia pública a todas las personas que no se encuentren afiliadas al régimen contributivo o subsidiado, durante un período de transición, mientras gradualmente se llega a la universalidad del sistema.
Para la administración del sistema la ley contempla un diseño institucional dentro del cual es posible diferenciar, por un lado las Entidades Promotoras de Salud (EPS), cuya responsabilidad fundamental es la afiliación de los usuarios y la prestación a sus afiliados del Plan Obligatorio de Salud (POS), y por otro lado la Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), que son entidades privadas, oficiales, mixtas, comunitarias o solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados al Sistema, dentro de las EPS o fuera de ellas. I.. Artículo 185.
La definición del concepto de libertad económica presenta serias dificultades, por tratarse de una cláusula abierta e indeterminada por la Constitución, la cual es susceptible de distintas interpretaciones según la concepción que se tenga del hombre y de la sociedad. La Corte Constitucional ha señalado que la libertad económica es: "...[u]na facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio" Corte Constitucional, Sentencia T-425 del 24 de junio de 1992. M.P.C.A.B...
4.1. La libertad de empresa
La Corte Constitucional en Sentencia C-524 de 1995 (M.P.C.G.D., precisó la definición de libertad de empresa de la siguiente manera: "Por libertad de empresa hay que entender aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o ganancia. El término empresa en este contexto parece por lo tanto cubrir dos aspectos, el inicial - la iniciativa o empresa como manifestación de la capacidad de emprender y acometer- y el instrumental -a través de una organización económica típica-, con abstracción de la forma jurídica (individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral".
La libre competencia en Colombia se desarrolla dentro de una economía social de mercado, en la que existe la libre iniciativa privada pero en la que a su vez el Estado se presenta como instrumento de justicia social ejerciendo cierta intervención redistributiva de la riqueza y de los recursos para corregir las desigualdades sociales originadas por los excesos individuales o colectivistas. T-533 de 1992 de la Corte Constitucional. M.P.E.C.M..
Elemento característico de la libre competencia es la tensión que se presenta entre los intereses opuestos de los agentes participantes en el mercado, cuyo mantenimiento exige la garantía de ciertas libertades básicas, que algunos doctrinantes J.J.A.S. y N.G.G. Lozada, Derecho de la Competencia, legis, Bogotá, 1998, pág 40. han condensado en: a) la necesidad que los agentes del mercado puedan ejercer una actividad económica libre, con las excepciones y restricciones que por ley mantiene el Estado sobre determinadas actividades. b) la libertad de los agentes competidores para ofrecer, en el marco de la ley, las condiciones y ventajas comerciales que estimen oportunas, y c) la libertad de los consumidores o usuarios para contratar con cualquiera de los agentes oferentes, los bienes o servicios que requieren.
4.3. Regulación de la libre competencia
4.4. El abuso de posición dominante
Este antecedente legislativo, inspiró al constituyente de 1991, para elevar a rango constitucional el deber del Estado de impedir las prácticas restrictivas de la competencia como una garantía constitucional de la libertad de empresa e iniciativa privada, un instrumento para el impulso del desarrollo económico y esencialmente un mecanismo de protección del interés público. En relación a esta última finalidad, es pertinente resaltar que las consecuencias de las conductas incorrectas en el mercado, tales como la elevación de precios, disminución de la oferta, baja de la calidad, etc. afectan especialmente a los consumidores y usuarios de los bienes y servicios, razón por la cual, es incuestionable la finalidad de interés público que persigue el régimen de la competencia. G.L., D.. De las restricciones, del abuso, y de la deslealtad en la competencia económica. Bogotá. 1998. Cámara de comercio de Bogotá. Página 104
Esta Corporación en la Sentencia T-375 de 1997 (M.P.E.C.M.) definió la posición dominante como "...Un poder de mercado que le permite a un agente económico actuar con independencia de sus competidores, por lo menos dentro de un grado relativamente amplio y apreciable." Agregó la Corte que "[e]l poder de mercado implica menos participación colectiva en la fijación de los precios y cantidades y, correlativamente, mayor unilateralidad y relevancia de las decisiones que sobre estos extremos adopten las fuerzas dominantes que, de llegar a ser avasallantes, sustituyen los mecanismos de mercado."
"El concepto de posición dominante, equivalente aquí al de dominio del mercado, aparece claramente consagrado tanto en el tratado constitutivo de la Comunidad Económica del Carbón y Acero (art. 66) como en el Tratado de Roma (art. 86). Con su consagración se ha querido evitar que un ente económico, válido de su poder, pueda sustraerse a una competencia efectiva en una parte importante del mercado, afectando no sólo la libertad económica sino también los intereses de los consumidores." Gaceta Constitucional Número 46 de abril 15 de 1991.
En los debates previos a la aprobación del Artículo 333 de la Constitución Política, que otorgó al Estado el mandato de evitar y controlar cualquier abuso que persona o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional, se dijo que con dicha norma "...No se prohiben las posiciones dominantes en el mercado nacional sino solo su abuso". D. de ello que en el ordenamiento Constitucional se impone la obligación de evitar y controlar los abusos, pero no la adquisición de la posición de dominio a la que puede llegarse mediante actos de competición transparentes e irreprochables. No se impide la adquisición de poder de dominio del mercado, sino que adquirida la posición dominante se utilicen medios irregulares y reprochables que impiden el desarrollo pleno de la competencia.
5.1. Es necesario examinar, en primer lugar, si las normas acusadas, en cuanto que permiten a las EPS, no sólo administrar los recursos de la seguridad social, sino también prestar directamente, por medio de sus propias IPS, los servicios de salud, se ajustan a los valores, principios y normas constitucionales.
Existen, tal como lo expresa en su intervención la representante del Ministerio de Hacienda, varias disposiciones orientadas específicamente a regular la situación que se presenta cuando las EPS prestan el servicio a través de sus propias IPS, entre las cuales se cuentan las que otorgan facultades a la Superintendencia Nacional de Salud para introducir los correctivos para las distorsiones que se presenten en esta materia Decretos 46 y 783 de 2000, o la previsión contenida en el artículo 12 del Decreto 1485 de 1994, según la cual las operaciones entre las entidades promotoras de salud de naturaleza comercial y sus subordinadas, en los términos del Código de Comercio, "(...) deberán considerar las condiciones generales del mercado para evitar prácticas que desmejoren a cualquiera de las partes frente a condiciones normales de mercado, debiendo mantenerse el equilibrio financiero y comercial. (...)".
5.2. Corresponde estudiar, en segundo lugar, conforme a los cargos formulados por el actor, si en las normas acusadas se configura una situación de privilegio para las IPS de propiedad de las EPS, de manera tal que se impida la libre competencia, en detrimento de quienes -profesionales, IPS u otras entidades- ofrecen el servicio de manera independiente.
De acuerdo con el artículo 227 de la Ley 100 de 1993, las EPS efectúan sobre las IPS un control de calidad de la prestación de los servicios de salud, como ocurre en cualquier otra actividad económica. Del resultado de ese control depende una decisión económica conforme a la cual la EPS, contrata o mantiene los contratos vigentes, si el resultado es satisfactorio, o, los cancela o condiciona, en el evento contrario. Pero las EPS carecen de autonomía para calificar, con efecto general vinculante, la idoneidad del servicio prestado por las IPS, ya que esa atribución la ejercen solamente las Direcciones de Salud Departamentales, D. y Municipales y la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con la Resolución No. 4445 de 1996 y el Decreto 2753 de 1997. Es a esta última entidad a quien corresponde en definitiva, decidir si las IPS cumplen con los requisitos mínimos necesarios para que puedan prestar sus servicios. Y la ley les prohibe a las EPS contratar con quienes no cumplan con tales requisitos, trátese de IPS propias o contratadas. Así lo establece perentoriamente el Decreto 2174 de 1996 en su artículo 10, el cual señala: " ...las Entidades Promotoras de Salud y entidades que se asimilen solo podrán prestar directamente el servicio o contratar los servicios, con entidades de servicios de salud que cumplan con los requisitos mínimos legales". Dicho de otro modo el control que sobre las IPS ejercen las EPS propietarias de las mismas, es un control de calidad del servicio, pero el verdadero control integrado lo hace la Superintendencia de Salud, y demás entidades públicas competentes.
La disminución de precios o tarifas por debajo de los costos, cuando tenga por objeto eliminar uno o varios competidores o prevenir la entrada o expansión de estos en el mercado.
5. A. de proveer en forma oportuna y suficiente a los usuarios o al Sistema General de Seguridad Social de Salud de información no reservada sobre la prestación de los servicios de salud, así como cualquier intento de ocultar o falsear la información y en general de impedir la debida transparencia en el mercado de los servicios de salud.
Tutela de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº 44215 de 6 de Agosto de 2013
Sentencia nº 50001-23-31-000-1998-00683-01(28417) de Consejo de Estado - Sala Plena Contenciosa Administrativa - Sección Tercera, de 22 de Enero de 2014

References: Artículo 156
 artículo 180
 artículo 236
 artículo 1
 Artículo 153
 Artículo 162
 Artículo 185
 Artículo 333
 artículo 12
 artículo 227
 Resolución 
 artículo 10