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Timestamp: 2017-06-28 15:45:36+00:00

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[Sentencia C-818/10]- Constitucionalidad contra el inciso segundo, numeral 6, artículo 1 de la ley 397 de 1997- patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura | laboralparatodos.com
[Sentencia C-818/10]- Constitucionalidad contra el inciso segundo, numeral 6, artículo 1 de la ley 397 de 1997- patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura
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Referencia: expediente D-8067
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo, numeral 6, artículo 1 de la ley 397 de 1997. Demandante: Fernando Charria García Magistrado Ponente:
Bogotá, D. C. trece (13) de Octubre de dos mil diez (2010) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Fernando Charria García impetró acción pública de inconstitucionalidad en contra el inciso segundo, numeral 6 del artículo 1º de la Ley 397 de 1997.
Mediante auto de dieciséis (16) de abril de dos mil diez (2010) el Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación y decidió: (i) comunicar la iniciación de este proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministerio de Cultura, para que dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, se pronunciaran indicando las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada; (ii) invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las Facultades de Derecho de las Universidades Andes, de Antioquia, de Cartagena, del Norte, de la Amazonía, del Cauca, Nacional de Arauca, Pedagógica Tecnológica de Colombia, Nacional de Manizales, Surcolombiana, del Valle, Externado, de Nariño, del Quindío, Nacional de San Andrés, del Magdalena, Javeriana, Libre, Nacional y Rosario para que, de estimarlo conveniente, intervinieran en el proceso; (iii) por último, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para que emitiera el concepto correspondiente.
Dentro del término de fijación en lista fueron allegados al expediente los escritos de intervención presentados por (i) el ciudadano Javier Calderón Barón, (ii) la ciudadana Janeth Bustos Salgar en representación del Ministerio de Cultura, (iii) la ciudadana Sandra Marcela Muñoz Cerón en representación de la Universidad Nacional de Colombia sede Manizales. Vencido dicho término presentaron intervenciones el ciudadano Luder Enrique Jerez Cortés y el ciudadano Bernardo Carreño Varela. El tres (3) de junio de dos mil diez (2010) fue radicado en la Secretaria General de esta Corporación el concepto emitido por el Procurador General de la Nación. Cumplidos los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
1. Disposición demandada A continuación se trascribe la disposición acusada y se subraya el enunciado normativo demandado:
Diario Oficial No. 43102, de 7 de agosto de 1997 Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias. EL CONGRESO DE COLOMBIA,
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES Y DEFINICIONES ARTICULO 1o. DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES Y DEFINICIONES DE ESTA LEY. La presente ley está basada en los siguientes principios fundamentales y definiciones: (…)
6. El Estado garantiza a los grupos étnicos y lingüísticos, a las comunidades negras y raizales y a los pueblos indígenas el derecho a conservar, enriquecer y difundir su identidad y patrimonio cultural, a generar el conocimiento de las mismas según sus propias tradiciones y a beneficiarse de una educación que asegure estos derechos. El Estado colombiano reconoce la especificidad de la cultura caribe y brindará especial protección a sus diversas expresiones. 2. La demanda El actor considera que la disposición demandada, al reconocer la especificidad de la cultura caribe y señalar la obligación estatal de brindar especial protección a sus diversas expresiones, vulnera el artículo 7 de la Constitución, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación Colombiana, el artículo 13 ídem, que reconoce el derecho a la igualdad, y el artículo 70 de la Carta, de conformidad con el cual el Estado Colombiano reconoce la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país. En lo relativo a la trasgresión del artículo 7 de la Carta Política sostiene que “se presenta una violación a la consagración constitucional de la diversidad cultural (…) por cuanto al reconocer y brindar una protección especial a una de las culturas existentes en Colombia (…) se consolida el desmedro o la falta de atención de las demás existentes y por ende se pierde de óptica el principio que encierra la diversidad cultural” . Añade que las prescripciones contenidas en la norma demandada “van en claro detrimento de la diversidad en tanto se protege una con riesgo de que por tal protección se descuiden o no se puedan proteger debidamente las demás (…)” . Es más, en opinión del demandante, los apartes acusados “de plano niegan la posibilidad de brindar especial protección a las diversas expresiones de las demás culturas existentes en Colombia, y con ello, se viola de manera evidente el presupuesto del artículo 7 de nuestra Carta Fundamental cuando [prescribe] ‘El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación Colombiana’, pues anula esa diversidad y privilegia una solamente, o en otros términos, no favorece a las demás” .
Para fundamentar la vulneración del artículo 13 de la Carta Política indica que “se afecta el principio jurídico de la igualdad, en la medida en que la norma acusada privilegia especialmente a una cultura frente a las demás existentes, sin que la norma acusada indique que tal atención especial se efectúa por razones que permitan ponerla en igualdad frente a las demás culturas” . Agrega que el texto normativo demandado “al reconocer la especificidad de la cultura Caribe y la especial protección que habrá de brindar a sus expresiones, está de manera expresa indicando por oposición, que existen otras culturas, comunidades indígenas, lingüísticas, etc., sobre las cuales no hace un expreso reconocimiento y lo más grave, el estado no les brindará especial protección a sus expresiones” . Apoya su posición en la jurisprudencia constitucional –específicamente en la sentencia T-352 de 1997- al expresar que ella ha considerado que “Para que una medida que establece un trato diferenciado en virtud de uno de los criterios constitucionales ‘sospechosos’ supere el juicio de igualdad y la presunción de inconstitucionalidad que la cobija, se requiere que se verifiquen los siguientes requisitos: (1) que persiga un objetivo constitucionalmente imperioso; (2) que obren datos suficientes para afirmar que resulta idónea para garantizar la finalidad perseguida; (3) que es indispensable para alcanzar tal propósito; (4) que el beneficio que se busca obtener es mayor que el daño que la causa; y (5) que el trato diferenciado se ajusta al grado de diferencia que existe entre las personas o grupos de personas involucradas. Si una medida de la naturaleza de la que se estudia, no cumple alguna de estas condiciones, compromete el derecho a la igualdad” . En su opinión, la diferenciación hecha por la norma acusada no satisface los criterios reseñados por lo que deviene discriminatoria. Así, expresa que (1) “los beneficios que se pretenden de manera especial a la cultura Caribe, lejos están de ser objetivo constitucionalmente imperioso, pues no existe artículo alguno en nuestra Constitución que así lo señale”; (2) la ley 397 de 1997 no señala datos suficientes para afirmar que la medida resulte idónea para alcanzar la finalidad perseguida; (3) el propósito de la ley 397 de 1997, cual es el de desarrollar los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución se cumple igualmente sin el inciso demandado, (4) no es posible sostener que el beneficio que se busca obtener es mayor que el daño que causa ya que “existiendo comunidades indígenas, negras y raizales y grupos étnicos y lingüísticos que en Colombia están en peligro de extinción o en situación de deterioro mayor que el de la cultura Caribe” y (5) “no existe claridad del grado de diferencia estructurado entre los demás grupos involucrados (…) por cuanto la Ley no los señala, ni se apoya en estudios efectuados al respecto” . Finalmente, en lo atinente al cargo por violación del artículo 70 de la Constitución, afirma que en éste se reconoce la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país, lo que “de plano acepta que hay diversidad de culturas en el territorio de Colombia, y así mismo, también de plano se indica que todas las culturas asentadas en Colombia tienen igual dignidad (…) ¿porqué (sic) entonces, la Ley General de Cultura o ley 397 de 1997, en su artículo 1, numeral 6, inciso segundo, reconoce la especificidad de la cultura Caribe? (…) Pero lo peor es que de manera expresa se favorece a la cultura Caribe frente a las otras, pues acto seguido de hablar sobre la cultura Caribe, contempla el texto demandado lo siguiente ‘y brindará especial protección a sus diversas expresiones’. Es decir, que efectivamente la Ley establece especial protección a las expresiones diversas de la cultura Caribe frente a las demás, o dicho de otra manera, en detrimento de las demás (…) reconocer una cultura en omisión de las demás contradice flagrantemente este enunciado constitucional” . 3. Intervenciones
3.1. Intervención del ciudadano Javier Calderón Barón.
Considera el interviniente que la disposición acusada se ajusta a la Constitución. Inicialmente hace referencia al contenido normativo de la Ley 397 de 1997 e indica que este ordenamiento desarrolla el mandato contenido en el artículo 7 constitucional, de conformidad con el cual el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana. Sostiene que el enunciado demandado “no se encuentra en desmedro de las demás culturas colombianas, solamente indica que la cultura Caribe recibe un tratamiento de protección especial, sin discriminar los derechos y dignidad de las otras”. Hace referencia a ciertas manifestaciones culturales propias del Caribe colombiano que a su juicio justifican ese especial reconocimiento, como el Carnaval de Barranquilla y la cumbia. Finalmente, menciona otros cuerpos normativos, tales como la Ley 706 de 2001, que en su artículo primero declara patrimonio cultural de la Nación el Carnaval de Barranquilla y el Carnaval de Pasto, lo que a su juicio demuestra que el legislador también ha reconocido y ha otorgado un tratamiento especial y ha fijado medidas de fomento respecto de manifestaciones culturales de otras regiones del país. 3.2. Intervención de la ciudadana Janeth Bustos Salgar en representación del Ministerio de Cultura.
La ciudadana representante del Ministerio de Cultura defiende la constitucionalidad de la disposición demandada con el argumento que corresponde a un desarrollo armónico de los artículos 7, 8, 17, 70, 71 y 72 de la Constitución, en esa medida afirma que esta disposición tiene cabida dentro del deber de protección y garantía de la diversidad cultural a cargo del Estado, establecido en la Constitución y en los instrumentos internacionales ratificados por Colombia. Sostiene que “el reconocimiento especial a una o una de las tanta culturas en una ley, no genera una violación al principio de igualdad, sino que constituye una acción afirmativa a esta cultura que el legislador resalta, no sin antes sobreponer, valorar, garantizar y reconocer el aporte de las otras culturas. Cualquier interpretación que se haga debe partir de lo general a lo particular y no al revés”. Señala que la política pública adelantada por el Ministerio de Cultura específicamente desde la Dirección de Patrimonio “ha tenido presente el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, establecida en la Constitución Política de Política, y las acciones desarrolladas están encaminadas a este reconocimiento y protección general a todos los grupos étnicos, sin ningún tipo de discriminación, partiendo del principio de igualdad y de la responsabilidad que le corresponde al Estado en la materia”. Describe a continuación las distintas actuaciones que actualmente lleva a cabo el organismo que representa, por medio de la Dirección de Poblaciones, dirigidas a proteger diversas manifestaciones del patrimonio cultural inmaterial de los grupos étnicos que habitan en el país. 3.3. Intervención del ciudadano Luder Enrique Jerez Cortés.
Mediante escrito presentado de manera extemporánea, intervino el ciudadano Jerez Cortés en representación de la Universidad Libre, luego de consignar distintas reflexiones sobre los artículos 70, 71 y 72 constitucionales y sobre la Ley 397 de 1997 concluye que el enunciado normativo acusado debe ser declarado inexequible por ser contrario al principio de igualdad. 3.4. Intervención del ciudadano Bernardo Carreño Varela en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Vencido el término de fijación en lista, intervino el ciudadano Carreño Varela en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia en defensa de la disposición acusada. Sostiene el interviniente que los cargos formulados por el demandante nacen de una lectura aislada de la disposición acusada, la cual sólo reconoce la cultura caribe y su derecho a ser protegida sin desmedro de las demás, razón por la cual estima que el texto demandado no vulnera el principio de igualdad. 4. Concepto del Procurador General de la Nación.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4967, radicado el tres (03) de junio de dos mil diez (2010), solicita a la Corte Constitucional declarar exequible el enunciado demandado siempre y cuando se entienda que todas las demás culturas existentes en el territorio nacional obtendrán los mismos beneficios consagrados en la Ley 397 de 1997. Inicia su exposición el representante del Ministerio Público con la definición de cultura tanto en el Diccionario de la Lengua Española como en la Ley 397 de 1997, concluye que de conformidad con el artículo 70 el Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país.
Luego pasa a examinar la constitucionalidad del enunciado normativo demandado y afirma que prevé un trato diferenciado a favor de la cultura caribe, pues reconoce su especificidad y contempla su especial protección en sus diversas expresiones. Se pregunta el Procurador si las restantes culturas existentes en el territorio nacional deben merecer igual tratamiento y concluye con una respuesta afirmativa, pues encuentra que no hay razones que justifiquen el trato diferenciado. Sostiene que “la norma demandada parcialmente, genera una desigualdad de trato, al no extender los beneficios previstos en la disposición acusada a todas las culturas del territorio nacional, las cuales se encuentran en una situación de hecho similar a la de la cultura caribe, lo cual transgrede el principio de diversidad cultural (artículo 7 superior), vulnera el principio de igualdad (artículo 13 constitucional) y desconoce lo dispuesto en el artículo 70 de la Constitución, que reconoce la existencia de diversas culturas en el territorio colombiano, indica que todas ellas tiene igual dignidad y señala que la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad”.
Para subsanar la inconstitucionalidad de la disposición acusada propone se profiera una sentencia mediante la cual se extienda el trato favorable a la cultura caribe, previsto en el enunciado demandado, a todas las culturas existentes en el territorio nacional.
El demandante considera que los aparte acusados, contenidos en el numeral 6 del artículo 1 de la Ley 397 de 1997, al reconocer la especificidad de la cultura caribe y brindar especial protección sus diversas expresiones, vulnera el artículo 7 de la Constitución, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación Colombiana, el artículo 13 ídem, que reconoce el derecho a la igualdad, y el artículo 70 de la misma que prescribe que el Estado Colombiano reconoce la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país. Ahora bien, de un estudio detenido de los cargos formulados por el actor esta Sala concluye que realmente el problema de constitucionalidad que plantea es una vulneración del principio de igualdad, tanto el contenido en el artículo 13 constitucional como el mandato específico en materia cultural previsto en el artículo 70 constitucional, pues los restantes cargos no tienen sustento en la disposición acusada.
Así, el actor sostiene que del hecho de reconocer la especificidad de la cultura caribe y de brindar especial protección a sus diversas expresiones se desprende (i) “el desmedro o la falta de atención de las demás existentes” , (ii) que “ se descuiden o no se puedan proteger debidamente las demás (…)” , (iii) que “de plano [se] niega la posibilidad de brindar especial protección a las diversas expresiones de las demás culturas existentes en Colombia (…)” , y (iv) que “existen otras culturas, comunidades indígenas, lingüísticas, etc., sobre las cuales no hace un expreso reconocimiento y lo más grave, el estado no les brindará especial protección a sus expresiones” . Sin embargo, una lectura sistemática del artículo 1 de la ley 397 de 1997, el cual contiene los principios fundamentales de este cuerpo normativo, lleva a una conclusión distinta. Por ejemplo en su numeral tercero se prescribe que “El Estado impulsará y estimulará los procesos, proyectos y actividades culturales en un marco de reconocimiento y respeto por la diversidad y variedad cultural de la Nación colombiana”. Es más, obsérvese que en el mismo numeral demandado –el sexto- se indica que “El Estado garantiza a los grupos étnicos y lingüísticos, a las comunidades negras y raizales y a los pueblos indígenas el derecho a conservar, enriquecer y difundir su identidad y patrimonio cultural, a generar el conocimiento de las mismas según sus propias tradiciones y a beneficiarse de una educación que asegure estos derechos”. No se advierte, por tanto, que los apartes acusados releven al Estado Colombiano de su deber de protección y promoción de las culturas diferentes a la caribe o que le prohíban hacerlo, como sugiere la demanda.
Como ha reconocido esta Corporación en disposiciones constitucionales y en instrumentos internacionales suscritos por la República de Colombia se hace referencia a la cultura como un bien merecedor de especial protección estatal. Las distintas alusiones contenidas en el texto constitucional y en los instrumentos internacionales se refieren a la cultura bien como un principio, como un valor o como un derecho constitucional. Así, el artículo 2 constitucional contempla como uno de los fines esenciales del Estado facilitar la participación de todos en la vida cultural de la Nación. En el mismo sentido el artículo 7 consigna la obligación del Estado de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación. Por su parte el artículo 44 de la Carta menciona entre los derechos de los niños el derecho a la cultura. A su vez el artículo 70 prescribe la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país y el deber del Estado de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades. Finalmente, el artículo 71 contempla el deber estatal de incluir en los planes de desarrollo económico y social medidas para el fomento de la cultura, así como crear incentivos a favor de personas e instituciones que desarrollen y fomenten distintas manifestaciones culturales. Entre los instrumentos internacionales que hacen referencia a la cultura cabe mencionar, en primer lugar, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales cuyo artículo 15 garantiza el derecho de todas las personas a participar en la vida cultural y correlativamente establece la obligación del Estado de adoptar medidas para asegurar el pleno ejercicio de este derecho, entre ellas, medidas dirigidas a la conservación, desarrollo y difusión de la cultura. A su turno el artículo 14 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador” reconoce el derecho a los beneficios de la cultura cuyo contenido comprende, entre otros, el derecho a participar en la vida cultural y artística de la comunidad, y reitera la obligación del Estado de adoptar medidas para el desarrollo y difusión de la cultura. Cabe mencionar también el artículo 5-e-vi de la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial –incorporada en nuestro ordenamiento por la Ley 22 de 1981- establece el derecho de todos a participar, en condiciones de igualdad, en las actividades culturales. También son relevantes para precisar el alcance de la cultura la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial de la UNESCO, incorporada al ordenamiento colombiano mediante la Ley 1037 de 2006 el cual prevé la obligación del Estado de salvaguardar y respetar el patrimonio cultural inmaterial de las comunidades e individuos del país, entendido como “los usos, representaciones, expresiones, conocimientos y técnicas -junto con los instrumentos, objetos, artefactos y espacios culturales que les son inherentes- que las comunidades, los grupos y en algunos casos los individuos reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural.” La convención reconoce que el patrimonio cultural inmaterial es dinámico; pues es recreado constantemente por las comunidades en función de su entorno, interacción con la naturaleza e historia. Otros instrumentos internacionales fijan criterios relevantes para establecer el contenido del derecho a la cultura. Por ejemplo, la Declaración Universal sobre Diversidad Cultural, adoptada en la Conferencia General de la UNESCO el 2 de noviembre de 2001, reconoce que la cultura cobra formas variadas a través del tiempo y del espacio, y que esa variedad cultural es patrimonio común de la humanidad. Esta declaración también recuerda que los derechos culturales hacen parte de los derechos humanos, que son universales, indisociables e interdependientes. En fecha más reciente la Observación General No. 21 del Comité DESC sobre el derecho de todas las personas a tomar parte en la vida cultural, señala que la plena promoción y respeto de los derechos culturales es esencial para el mantenimiento de la dignidad humana y para la interacción social entre individuos y comunidades en un mundo diverso y multicultural. Este documento también aclara que del derecho a participar en la vida cultural –artículo 15 del PIDESC- se derivan las siguientes obligaciones del Estado: (i) no obstruir la participación, (ii) asegurar las condiciones para la participación, (iii) facilitar tal participación, y (iv) promover la vida cultural, el acceso y la protección de los bienes culturales. A esto agrega que el derecho a participar en la vida cultural comprende (a) el derecho a participar en la vida cultural , (b) el derecho a acceder a ella , y (c) el derecho a contribuir a su desarrollo . Para terminar, el Comité indica varias condiciones necesarias para la realización del derecho de manera equitativa y sin discriminación: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, adaptabilidad e idoneidad (cultural). De los preceptos constitucionales y de los instrumentos internacionales de derechos humanos antes mencionados se aprecian las múltiples dimensiones de la cultura, se trata entonces de un bien constitucionalmente protegido que es un principio y un valor orientador de la actuación de las autoridades estatales, pero de manera simultánea configura un “derecho a la cultura” , “el cual impone al Estado, entre otras, las obligaciones de respetar, proteger, promover y garantizar el acceso, la participación y la contribución de todos a la cultura en un plano de igualdad, en el marco del reconocimiento y respeto de la diversidad étnica y cultural. Estas obligaciones también han sido denominadas derechos culturales.” Las múltiples facetas de la cultura fueron desarrolladas mediante la Ley 397 de 1997 –modificada por las leyes 1185 de 2008 y 1379 de 2010-, cuerpo normativo que en su artículo 1° define la cultura como “el conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y que comprende, más allá de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores, tradiciones y creencias”. El numeral segundo del mismo precepto señala que “[l]la cultura, en sus diversas manifestaciones, es fundamento de la nacionalidad y actividad propia de la sociedad colombiana en su conjunto, como proceso generado individual y colectivamente por los colombianos. Dichas manifestaciones constituyen parte integral de la identidad y la cultura colombianas”. El artículo 2 de la ley hace referencia al papel del Estado con relación a la cultura y manifiesta que “el objetivo primordial de la política estatal sobre la materia son la preservación del Patrimonio Cultural de la Nación y el apoyo y el estímulo a las personas, comunidades e instituciones que desarrollen o promuevan las expresiones artísticas y culturales en los ámbitos locales, regionales y nacional.”
Por un lado la ley señala límites a la intervención estatal y prohíbe al Estado censurar la forma y el contenido ideológico y artístico de las realizaciones y proyectos culturales; pero también contiene previsiones que señalan deberes estatales de fomento y promoción de la cultura tales como impulsar y estimular los procesos, proyectos y actividades culturales en un marco de reconocimiento y respeto por la diversidad cultural de la Nación; valorar, proteger y difundir el patrimonio cultural de la Nación; garantizar a los grupos étnicos y lingüísticos, a las comunidades negras y raizales y a los pueblos indígenas, el derecho a conservar, enriquecer y difundir su identidad y patrimonio cultural, a generar el conocimiento de las mismas según sus propias tradiciones y a beneficiarse de una educación que asegure estos derechos; proteger las lenguas de los pueblos indígenas y comunidades negras y raizales en sus territorios; articular el desarrollo económico y social con el desarrollo cultural, científico y tecnológico del país; fomentar la creación, ampliación y adecuación de infraestructura artística y cultural, y garantizar el acceso de todos los colombianos a la cultura .
Entre las diversas normas contenidas en el artículo 1 de la Ley 397 de 1997 está el enunciado normativo demandado en la presente oportunidad, el cual textualmente señala que “[e]l Estado colombiano reconoce la especificidad de la cultura caribe y brindará especial protección a sus diversas expresiones”, puesto que se acusa a este precepto de vulnerar el principio de igualdad y la obligación estatal de reconocer la igualdad y dignidad de las culturas que conviven en el país, prevista en el artículo 70 constitucional, a continuación se consignarán algunas reflexiones sobre estos tópicos. 4. El reconocimiento constitucional de la diversidad cultural y la especificidad de la cultura caribe.
Entre las diversas normas constitucionales relacionadas con la cultura resultan especialmente relevantes para resolver los cargos planteados por el demandante el artículo 7 el cual expresa que el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana, al igual que el artículo 70 de conformidad con el cual el Estado reconoce la igualdad y dignidad de las culturas que conviven en el país.
De estas disposiciones se desprende que la Carta de 1991 hace referencia a la coexistencia de distintas culturas en el territorio colombiano, en esa medida el texto constitucional no contiene una específica referencia a una cultura nacional , sino a la idea de que las manifestaciones culturales o la diversidad cultural contribuyen a conformar la nacionalidad colombiana. Las distintas culturas coexistentes en el territorio nacional pueden tener origen en la diversidad étnica, religiosa y regional presentes en la geografía nacional .
Al respecto ha señalado esta Corporación: “La diversidad cultural hace relación a las formas de vida y concepciones de mundo no totalmente coincidentes con las de la mayoría de la población en aspectos de raza, religión, lengua, economía y organización política.
Los grupos humanos que por sus características culturales no encuadran dentro del orden económico, político y social establecido para la mayoría, tienen derecho al reconocimiento de sus diferencias, con fundamento en los principios de dignidad humana, pluralismo y protección de las minorías” . En fecha más reciente sostuvo:
La diversidad cultural de la Nación hace referencia a formas de vida y concepciones del mundo no totalmente coincidentes con las costumbres de la mayoría en aspectos, tales como, la raza, religión, lengua, arte, folclor y tradiciones artísticas. Los grupos humanos que por sus características culturales no se ajustan a las creencias, costumbres y parámetros sociales propios de la mayoría o difieren de los gustos y anhelos de ésta, tienen derecho constitucional al reconocimiento de sus diferencias con fundamento en los principios de dignidad humana (Preámbulo y C.P. art. 1°), pluralismo (C.P art. 1°) y protección de las minorías (C.P. arts. 1° y 7), así como en los derechos fundamentales a la identidad personal y al libre desarrollo de la personalidad (C.P. art. 16) .
Dentro de las diversas culturas que coexisten en el territorio nacional, la disposición demandada hace referencia a la cultura caribe, lo que obliga a explorar este concepto. En primer lugar, cabe señalar que el marco referencial para el término es sobre todo geográfico, pues se trata de una cultura ligada a un espacio territorial concreto: el caribe colombiano . Ahora bien en dicho espacio geográfico coexisten diversos grupos indígenas entre los cuales se cuentan los emberas, los cuna, los chimila, los ika, los kággaba, los sanká, los yukkos y los wayú. Estos grupos a su vez presentan rasgos culturales claramente diferenciados y no están integrados en la cultura mayoritaria regional. Incluso resulta discutible la misma percepción de una cultura regional homogénea pues como ilustra el Mapa Cultural del Caribe colombiano, hay al menos 8 tipos de áreas culturales: costeños, sabaneros, montañeros, anfibios o del río, cachacos, guajiros, indígenas e isleños . No obstante, estos grupos, más allá de sus rasgos diferenciadores “son básicamente gentes del Caribe, no por sus afinidades culturales entre sí, sino por su capacidad de asimilación a los demás que es el rasgo caribe más importante” , pues “hay una serie de elementos de la cultura caribe que comparten como el fácil mestizaje, la tolerancia, la convivencia y el gregarismo” . Ello se manifiesta claramente en las formas del poblamiento nucleado, en la ausencia del trabajo agrícola de la mujer, en la urbanización poco densa y por asociación con los originarios del mismo lugar de emigración, y en el regionalismo o sentimiento de una comunidad de destino más local que nacional. 5. Algunas consideraciones sobre el principio general de igualdad y el derecho a la igualdad.
Como ha reconocido la jurisprudencia constitucional, la igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de un derecho fundamental . Este múltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la igualdad, mientras que por otra parte el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad dispersos en el texto constitucional, que en su caso actúan como normas especiales que concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por el Constituyente .
Otro aspecto de la igualdad que debe ser señalado en esta breve introducción es que carece de contenido material específico, es decir, a diferencia de otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado injustificado. De la ausencia de un contenido material específico se desprende la característica más importante de la igualdad: su carácter relacional. En efecto, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional colombiana la igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos que actúan como términos de comparación; por regla general un régimen jurídico no es discriminatorio considerado de manera aislada, sino en relación con otro régimen jurídico. Adicionalmente la comparación generalmente no tiene lugar respecto de todos los elementos que hacen parte de la regulación jurídica de una determinada situación sino únicamente respecto de aquellos aspectos que son relevantes teniendo en cuenta la finalidad de la diferenciación . Ello supone, por lo tanto, que la igualdad también constituye un concepto relativo, dos regímenes jurídicos no son iguales o diferentes entre si en todos sus aspectos, sino respecto del o de los criterios empleados para la equiparación. Dicho carácter relacional es uno de los factores que explica la omnipresencia del principio de igualdad en la jurisprudencia de esta Corporación, pues hace posible que sea invocado frente a cualquier actuación de los poderes públicos con independencia del ámbito material sobre el cual se proyecte. También influye en la interpretación del principio de igualdad porque, como ha señalado la doctrina, desde el punto de vista estructural éste necesariamente involucra no sólo el examen del precepto jurídico impugnado, sino que además la revisión de aquel respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado amén del propio principio de igualdad. Se trata por lo tanto de un juicio trimembre. El control de constitucionalidad en estos casos no se reduce, entonces, a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que actúa como término de comparación. En consecuencia se entabla una relación internormativa que debe ser abordada utilizando herramientas metodológicas especiales tales como el test de igualdad, empleado por la jurisprudencia de esta Corporación . Ello a su vez determina que en numerosas oportunidades el resultado de control no sea la declaratoria de inexequibilidad de la disposición examinada, razón por las cuales los tribunales constitucionales han debido recurrir a distintas modalidades de sentencias con la finalidad de reparar la discriminación normativa .
Ahora bien, la ausencia de un contenido material específico del principio de igualdad no significa que se trate de un precepto constitucional vacío, por el contrario, precisamente su carácter relacional acarrea una plurinomatividad que debe ser objeto de precisión conceptual. De ahí que a partir de la famosa formulación aristotélica de “tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales”, la doctrina y la jurisprudencia se han esforzado en precisar el alcance del principio general de igualdad –al menos en su acepción de igualdad de trato- del cual se desprenden dos normas que vinculan a los poderes públicos: por una parte un mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles un trato diferente, del mismo modo el principio de igualdad también comprende un mandato de tratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a diferenciar entre situaciones diferentes. Sin embargo, este segundo contenido no tiene un carácter tan estricto como el primero, sobre todo cuado va dirigido al Legislador, pues en virtud de su reconocida libertad de configuración normativa, éste no se encuentra obligado a la creación de una multiplicidad de regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias, por el contrario se admite que con el objeto de simplificar las relaciones sociales ordene de manera similar situaciones de hecho diferentes siempre que no exista una razón suficiente que imponga la diferenciación.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional colombiana ha diseñado una metodología específica para abordar los casos relacionados con la supuesta infracción del principio y del derecho fundamental a la igualdad, se trata del juicio integrado de igualdad, cuyas fases constitutivas fueron descritas en las sentencias C-093 y C-673 de 2001. Este juicio parte de un examen del régimen jurídico de los sujetos en comparación, precisamente con el objeto de determinar si hay lugar a plantear un problema de trato diferenciado por tratarse de sujetos que presentan rasgos comunes que en principio obligarían a un trato igualitario por parte del legislador. Posteriormente se determina la intensidad del test de igualdad de conformidad con los derechos constitucionales afectados por el trato diferenciado, para finalmente realizar un juicio de proporcionalidad con sus distintas etapas –adecuación, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto- sobre el trato diferenciado. Hechas las anteriores consideraciones generales sobre el principio y el derecho fundamental de igualdad, se estudiará la constitucionalidad de la disposición demandada. 6. El examen de constitucionalidad de la disposición acusada.
En el caso concreto se acusa el inciso segundo del numeral sexto del artículo 1 de la Ley 397 de 1997, cuyo tenor es el siguiente: “El Estado colombiano reconoce la especificidad de la cultura caribe y brindará especial protección a sus diversas expresiones”, de vulnerar el artículo 13 constitucional que reconoce el principio de igualdad y el artículo 70 de la misma que prescribe que el Estado Colombiano reconoce la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país. Por eso en el caso concreto es necesario comparar el enunciado demandado con las previsiones legales relacionadas con el reconocimiento de la especificidad de otras culturas y con el deber estatal de protección de otras manifestaciones culturales distintas a la caribe.
Respecto del primer enunciado normativo es menester precisar que los cargos formulados por el demandante no tienen vocación de prosperar pues el mero reconocimiento de la especificidad de la cultura caribe no riñe con el principio de igualdad ni con el reconocimiento de la igualdad y dignidad de las culturas que conviven en el país. En efecto, la ley se limita a destacar el carácter diferenciado y particular de una cultura regional respecto de las otras culturas regionales colombianas, lo cual en principio es una concretización del mandato establecido en el artículo 7 constitucional, según el cual el estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana. Se tiene entonces, que el reconocimiento de la particularidad de la cultura caribe no implica un trato diferenciado respecto de aquellas que coexisten en Colombia, pues es un mero enunciado declarativo que se limita a poner de manifiesto la diversidad cultural. Se trata por lo tanto de una norma jurídica que corresponde a un uso expresivo del lenguaje, de acuerdo a las categorías establecidas por la doctrina, en esa medida tiene un carácter declarativo de la diferencia, el cual no configura una distinción prohibida por la Constitución pues no supone menoscabo alguno de las otras culturas distintas a la caribe. Adicionalmente la Ley 397 de 1997 contiene numerosas manifestaciones de carácter diferenciado que no por eso pueden considerarse una vulneración del principio de igualdad, sino como antes se dijo un reconocimiento de la diversidad cultural presente en Colombia. Así, a manera de ejemplo es posible citar el primer inciso del numeral sexto del artículo demandado, el cual consigna que “[e]l Estado garantiza a los grupos étnicos y lingüísticos, a las comunidades negras y raizales y a los pueblos indígenas el derecho a conservar, enriquecer y difundir su identidad y patrimonio cultural, a generar el conocimiento de las mismas según sus propias tradiciones y a beneficiarse de una educación que asegure estos derechos.” Esta garantía legal no puede ser considerada como un trato diferenciado no justificado, es decir discriminatorio, infligido a los grupos étnicos y lingüísticos que no aparecen enunciados en el precepto trascrito, sino simplemente como una ratificación de la diversidad étnica y cultural colombiana.
Igualmente el artículo 1º de la Ley 706 de 2001 al declarar el Carnaval de Pasto patrimonio cultural de la Nación, hace referencia a la especificidad de la cultura nariñense y el artículo 1º de la Ley 1026 de 2006 reconoce la especificidad de la cultura de la Región Andina Colombiana. Reconocimientos legislativos que no pueden entenderse como un trato discriminatorio, sino como declaraciones normativas de la especificidad de las distintas culturas regionales colombianas.
Es menester concluir, por lo tanto, que el Estado colombiano en cumplimiento del mandato contenido en el artículo séptimo constitucional tiene el deber de reconocer la diversidad cultural existente en el país y la especificidad de las distintas culturas que conviven en el territorio colombiano, uno de los ámbitos en que se desenvuelve este deber es el normativo y por lo tanto el Congreso, en cumplimiento de los deberes señalados en el artículo séptimo constitucional, puede destacar el carácter especial de cualquiera de las culturas que conviven en el territorio colombiano sin que se materialice un trato desigual no justificado respecto de las restantes culturas existentes en el territorio nacional. El segundo contenido normativo del precepto demandado señala el deber estatal de brindar especial protección a las diversas manifestaciones de la cultura caribe. Nótese que no se contempla una especial protección a la cultura caribe sino a las distintas manifestaciones de la misma. Nuevamente encuentra esta Corporación que este enunciado dista de tener el carácter discriminatorio que le atribuye el demandante.
En efecto, nuevamente se trata de una concretización del reconocimiento de la diversidad cultural existente en el territorio nacional, que por otra parte no supone un menoscabo de otras manifestaciones culturales pues el numeral 3 del artículo 1º de la Ley 397 precisamente señala que “[e]l Estado impulsará y estimulará los procesos, proyectos y actividades culturales en un marco de reconocimiento y respeto por la diversidad y variedad cultural de la Nación colombiana”. Como puede apreciarse la misma ley demandada contiene un mandato genérico de estímulo e impulsión de todas las manifestaciones culturales, el cual cobija las distintas culturas regionales existentes en Colombia, mandato que a su vez se ve replicado en el artículo 4 de la Ley (modificado por el artículo 1º de la Ley 1185 de 2008) cuando precisa el contenido del patrimonio cultural de la Nación, en el cual se incluyen todas las manifestaciones culturales, y el literal a de la misma disposición señala que “la política estatal en lo referente al patrimonio cultural de la Nación tendrá como objetivos principales la salvaguardia, protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del mismo, con el propósito de que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro.” Como puede observarse, la misma ley contiene un mandato genérico de protección de todas las manifestaciones culturales presentes en el territorio colombiano, razón por la cual no le asiste razón al demandante cuando se queja de un presunto trato discriminatorio favorable respecto de las manifestaciones culturales correspondientes a la cultura caribe.
En efecto, el enunciado acusado simplemente atribuye un cariz diferenciado a las manifestaciones de la cultura caribe sin que dicho reconocimiento implique un privilegio frente a otras manifestaciones culturales, las cuales a su vez se encuentran cobijadas por el deber de protección estatal señalado en el literal a del artículo 4 de la misma ley. Trato diferente no es sinónimo de trato privilegiado y la expresión demandada no supone una discriminación positiva que se materialice en acciones afirmativas, privilegios o en una prevalencia cultural. El precepto acusado encaja en mayor medida con el modelo de organización territorial plasmado en la Constitución de 1991, el cual contempla la posibilidad que las regiones conformen entidades territoriales y por lo tanto el legislador puede reconocer la diversidad cultural regional.
Por otra parte, cabe señalar que la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido la potestad normativa del Congreso en la materia objeto de estudio, así en la sentencia C-434 de 2010 se sostuvo que “es preciso recordar que el legislador goza de una amplia libertad de configuración en materia de promoción de la cultura y protección del patrimonio cultural de la Nación, particularmente cuando tales medidas implican la destinación de recursos fiscales”. Razón por la cual se han encontrado ajustadas a la Constitución leyes que privilegian ciertas manifestaciones culturales, tales como el Carnaval de Barranquilla, el Carnaval de Pasto o el festival folclórico del bambuco.
En el caso concreto, el precepto acusado no prevé la destinación de recursos fiscales dirigidos a promover las manifestaciones propias de la cultura caribe, por lo tanto con mayor razón es admisible un reconocimiento legal de las particularidades de esta cultura, el cual no excluye la protección de otras manifestaciones culturales, ordenada por otros preceptos de la misma ley. III. DECISION
Declarar exequible, por los cargos estudiados en la presente decisión, la expresión El Estado colombiano reconoce la especificidad de la cultura caribe y brindará especial protección a sus diversas expresiones, contenida en el numeral sexto del artículo 1 de la Ley 397 de 1997. Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente

References: artículo 1
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 artículo 241
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 artículo 7
 artículo 13
 artículo 70
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