Source: http://indigenas.bioetica.org/mono/inves14.htm
Timestamp: 2017-09-22 22:29:15+00:00

Document:
Alumna: Valeria Poey Sowerby
Planteo del tema y Objetivos
Alcance del término “tierras”
Art. 13 inc. 2 Convenio 169 OIT: Tierras = territorio = totalidad del hábitat.
Los pueblos indígenas como sujetos de derecho
El objetivo de este trabajo es observar el crecimiento del fenómeno turístico en el ámbito mundial y nacional, y más particularmente, de los denominados ecoturismo, turismo rural y turismo cultural, practicados en territorios indígenas, para detectar algunos de los efectos -deseables e indeseables- que producen, e intentar proponer una nueva modalidad de utilización de los recursos turísticos, que dé cumplimiento a las normas vigentes que otorgan derechos a los Pueblos Indígenas.
Teniendo en cuenta que el turismo puede afectar diversos aspectos de la vida de los Pueblos Indígenas, creo necesario realizar algunas precisiones en la utilización de los términos y manifestar mi posición en cuanto a determinados presupuestos, como la propiedad de la tierra y la participación de los Pueblos Indígenas en la gestión sobre sus recursos naturales.
En primer lugar, conviene dejar en claro que la propiedad de la tierra corresponde a los Pueblos Indígenas, como punto de partida para la defensa de los derechos derivados de esa propiedad. El artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional, surgido de la reforma constitucional de 1994, al enunciar como atribución del Congreso Nacional, en concurrencia con las provincias, la de “reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos, garantizar el respeto a su identidad (...) reconocer (...) la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan”, y “asegurar (la) participación (de los Pueblos Indígenas) en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afectan”, está reconociendo una propiedad preexistente, y la falta de reglamentación de esta norma no puede impedir su operatividad, ya que no puede quedar librado a la voluntad legislativa el disfrute de un derecho constitucional, que se vería reducido a una mera expresión de deseo.
“Garantizar el respeto a su identidad” y “reconocer la personería jurídica de sus comunidades” implican necesariamente mantener la unidad social y cultural del pueblo, derivada principalmente de su existencia como pueblos originarios del territorio que hoy conforma el Estado Nacional Argentino.
Esto significa que un mismo pueblo puede “traspasar” los límites interprovinciales. No encuentro ningún conflicto en ello, pero entiendo que el Estado Nacional, y principalmente las provincias involucradas, deberían coordinar sus políticas especiales para armonizar todas las leyes, reglamentaciones, y acuerdos que se les apliquen.
A su vez, el alcance del término “tierras” debe ser entendido a la luz del artículo 13 inciso 2° del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, Convenio N°169 de la OIT, ratificado por nuestro país el 3 de julio de 2000 mediante ley nacional 24.071, como “lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna u otra manera, es decir, el territorio”.
También el Convenio sobre Diversidad Biológica, firmado en Rio de Janeiro el 5 de junio de 1992 y ratificado por ley nacional 24.375 define “hábitat” como el lugar o tipo de ambiente en el que existen naturalmente un organismo o una población” (artículo 2°).
El Foro Permanente de la Asociación Indígena de la República Argentina (AIRA), que publicó un documento previo al debate constituyente de la reforma de 1994, remarcó la importancia del significado que para los Pueblos Indígenas tiene la tierra y la interacción con ella: “El despojo de tierras, ha significado en muchísimos casos la desaparición misma de pueblos indígenas y sus comunidades. Ello porque los pueblos indígenas se han identificado históricamente con una región, un hábitat que ocupan desde siglos antes de la conquista y colonización”.
“Las tierras ocupadas tradicionalmente no implican sólo una demarcación de tipo administrativo, sino que representan un vínculo histórico, religioso, espiritual, que rebasa sin duda lo meramente jurídico formal. Se trata de una cosmovisión que considera a la tierra como fuente, la madre de la vida misma”.
“El derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, aparece en consecuencia como un derecho fundamental, tanto como factor de producción y medio de subsistencia, como por la especialísima importancia para la identidad cultural y étnica y los valores espirituales que reviste para los pueblos indígenas”.
Todo ello sin perjuicio del respeto por el Estado Nacional y la Constitución Nacional, que despeja todo posible error de interpretación sobre el alcance de los derechos que reclaman, que a mi modo de ver resulta obvio desde el momento en que es al Estado Nacional (más allá de los reclamos en instancias internacionales) al que peticionan, con lo cual se subordinan a su organización y autoridad. Dicho por ellos mismos: “Los indígenas argentinos como primigenios habitantes, hemos explicitado reiteradamente que somos y nos sentimos pueblos integrantes de la Nación Argentina, aceptando sus límites políticos y jurídicos, su unidad territorial y la organización constitucional de la República”.
Con respecto a la propiedad de los recursos naturales, el propio artículo habla de “sus” recursos naturales, al referirse a los Pueblos Indígenas, por lo que queda clara la voluntad de los constituyentes.
Del artículo 124 de la Constitución Nacional podría surgir una contradicción, ya que este artículo dispone en su último párrafo que “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”.
Interpreto que la finalidad de éste artículo es la de reforzar el sistema federal de gobierno, claramente manifestado en el artículo 1° de la Constitución Nacional, y en el 121 que establece: “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal...”, pero a mi juicio este principio no se ve vulnerado, ya que mientras constituye un principio rector para la conformación del sistema de gobierno y su posterior funcionamiento, la inclusión del inciso 17 del artículo 75 en la reforma de 1994 intenta reconocer retroactivamente los derechos de los Pueblos Indígenas, a modo de reparación por el anterior desconocimiento y postergación de los derechos indígenas.
Y la particularidad del caso reside en la preexistencia de los pueblos indígenas a la conformación política actual del Estado, ya que es en virtud de esa preexistencia que el Estado les reconoce la propiedad de la tierra que tradicionalmente ocupan y de sus recursos naturales. Por otra parte la propia redacción del artículo, al limitarse a atribuir al Congreso la facultad de reconocer y no la de otorgar la propiedad, da la pauta de que es un derecho que ya les pertenecía a los Pueblos Indígenas.
Continuando ahora con la aplicación concreta de la administración de los recursos naturales, vuelvo a analizar el inciso 17 del artículo 75 de la Constitución Nacional: (corresponde al Congreso) “Asegurar (la) participación (de los Pueblos Indígenas) en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afectan”.
El Convenio 169 OIT, por su parte establece (artículo 15):
“Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos”.
El Convenio contempla dos supuestos:
Por un lado, los casos en que los recursos naturales pertenecen al propio Pueblo Indígena.
Por otro lado, los casos en que los recursos naturales son de dominio estatal, como sucede en el ámbito nacional, por ejemplo en lo referente al Derecho Minero. Nuestro Código Minero contempla tres categorías de minas, siendo las primeras y parte de las segundas de dominio originario del Estado, provincial o nacional, según el territorio en que se hallaren (artículo 2, incisos 1 y 2). Otro ejemplo podría ser el régimen de Parques Nacionales (Ley 22.351, artículo 2: “Las tierras fiscales existentes en los Parques Nacionales y Monumentos Nacionales, son del dominio público estatal. También tienen este carácter las comprendidas en las Reservas Nacionales, hasta tanto no sean desafectadas por la autoridad de aplicación”).
Aunque las situaciones son diferentes, y no sea el mismo sujeto el titular del dominio, para ambos supuestos se expresa la necesidad de una protección especial de los recursos naturales.
Nuestra Constitución, como vimos, no hace esta diferenciación; sin embargo arriba a igual solución.
Existe una obligación negativa del Estado que consiste en abstenerse de toda ingerencia en el goce del derecho que pertenece a los pueblos indígenas, derivado en este caso, de su derecho de propiedad, pero también una obligación positiva de adoptar las medidas eficaces para proteger esos derechos, que según surge explícitamente del propio texto constitucional, consisten en asegurar su participación en toda gestión concerniente a sus recursos naturales y demás intereses que puedan afectarles, causándoles un daño o alterando su modo de vida. Y según el Convenio 169 OIT, incluyen también la participación en los beneficios o las eventuales indemnizaciones a las que se hagan acreedores los pueblos indígenas ante los daños derivados de dichas actividades.
El Convenio 169/89 de la OIT una vez más brinda herramientas para una mejor interpretación, al expresar en el artículo 1, como uno de los objetivos de los Estados Contratantes: “el establecer un mecanismo destinado a apoyar los procesos de autodesarrollo de los pueblos, comunidades y organizaciones indígenas de la América Latina y del Caribe en adelante denominados Pueblos Indígenas”.
Sobre esta protección especial volveré a referirme al analizar concretamente las actividades turísticas en las comunidades indígenas.
Según la Organización Mundial del Turismo, el turismo ha sido una gran fuente de recursos para los países. En 1998 se constató el movimiento de 635 millones de turistas en el mundo, cifra que aumentó enormemente en los últimos años, si consideramos que en la década del ’50 este número rondaba los 25 millones. Las estimaciones prevén que esa cifra aumentará a 1000 millones para el año 2010 y a 1600 millones para el 2020. Hoy en día para el 83% de los países el turismo consiste en una de sus primeras cinco categorías de exportación, y representa aproximadamente un 35% de las exportaciones mundiales de servicios y más de un 8% del total mundial de las exportaciones de productos. La mayoría de los turistas procede de los países industrializados: un 57% de Europa y un 16% de América del Norte. El 80% de todos los viajeros internacionales son ciudadanos de tan sólo 20 países. De este modo, la industria turística de los países ricos es en gran medida la que determina la naturaleza y densidad del turismo. Por estas razones, constituye una atractiva actividad para los países tercermundistas, necesitados de divisas para hacer frente a sus obligaciones internacionales, aunque no siempre con los resultados esperados ni con la proyección a largo plazo que requiere todo desarrollo sustentable. El fenómeno globalizador ha dificultado la obtención de los beneficios que el turismo dice ofrecer a los países receptores, (generación de puestos de trabajo, ingreso de divisas) ya que las leyes del libre comercio mundial se imponen y reprueban todo intento proteccionista de la industria nacional. El Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GAT) y el Acuerdo sobre Medidas de Inversión relacionadas con el Comercio (TRIMS), celebrados en el marco de la Organización Mundial de Comercio (WTO) son ejemplos de ello: mientras que el primero facilita la inversión de empresas multinacionales en la industria turística de países en desarrollo y considera una práctica desleal la protección de las industrias nacionales, otorgando a las empresas multinacionales los mismos beneficios que a las pequeñas agencias locales, el segundo elimina la exigencia a las empresas extranjeras de utilizar insumos locales.
El ecoturismo, tal como lo define la UICN (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza), es "aquella modalidad turística ambientalmente responsable consistente en viajar o visitar áreas naturales relativamente sin disturbar con el fin de disfrutar, apreciar y estudiar los atractivos naturales (paisaje, flora y fauna silvestres) de dichas áreas, así como cualquier manifestación cultural del presente o del pasado que pueda encontrarse allí a través de un proceso que promueve la conservación; tiene bajo impacto ambiental y cultural, y propicia un involucramiento activo y socioeconómicamente benéfico de las poblaciones locales".
A pesar de su definición, se ha observado que el impacto del ecoturismo no es tan bajo como pretende, ya que justamente explota regiones donde el turismo masivo no accedía, regiones vírgenes a las que el impacto de los visitantes, (por pocos que sean, o por informados, responsables y respetuosos que puedan ser), puede afectar negativamente no sólo los recursos naturales, sino también todas las manifestaciones culturales y el modo de vida tradicional de las poblaciones indígenas, especialmente de aquellas que, por no haber mantenido gran contacto con la sociedad “mayoritaria”, resultan más vulnerables al influjo de una cultura dominante.
En este punto quiero aclarar que no estoy postulando una posición conservacionista que pretenda el mínimo contacto entre las diferentes culturas para “preservar las tradiciones” inamovibles en el tiempo. Toda sociedad inevitablemente evoluciona (o involuciona) con el correr del tiempo y los pueblos indígenas son, como todas las sociedades, dinámicas. Pero lo cierto es que mientras la implementación de las actividades turísticas continúe realizándose sin la participación en la toma de decisiones de las poblaciones locales más afectadas, como el caso de las comunidades indígenas, se seguirán produciendo daños a la naturaleza y violaciones a los derechos humanos.
La organización Survival enumera algunos ejemplos de los efectos nocivos del turismo en el medio ambiente y en las comunidades indígenas de Asia y África:
* degradación ambiental: la zona que rodea el Monte Everest en Nepal está cubierta de basura que dejan los montañeros; la erosión costera alrededor de los complejos turísticos es un grave problema en Kenia, Goa y las Filipinas;
* la corrupción de las culturas anfitrionas: industria sexual en Thailandia;
* la destrucción de las economías locales y el desplazamiento de los habitantes de sus tierras: la creación de parques de caza en Kenia y Tanzania ha excluído a los masai de áreas de pastos que les son vitales; las comunidades pesqueras que vivían en la costa de Penang, Malasia, han sido desplazadas por los hoteles costeros;
* el surgimiento de conflictos y resentimiento: el consumo excesivo de agua que hacen los hoteles ha generado conflictos por la distribución del agua en Goa, India.
También puede verse afectado el patrimonio cultural que poseen los pueblos indígenas, el conjunto de conocimientos ancestrales transmitidos de generación en generación y sus recursos biológicos: prácticas de curación, técnicas de construcción, utilización y preservación de los recursos naturales, calendario, técnicas de cultivo, símbolos, ritos, etc. La reglamentación que se dicte tendrá que contemplar lo dispuesto en la ley 24.375, que ratifica en el orden nacional el Convenio sobre la Diversidad Biológica. El artículo 8 inciso j de dicho tratado internacional dispone: “Cada parte contratante (...) con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente”. Asimismo, la Declaración de Buenos Aires sobre el Conocimiento Tradicional, los Derechos Indígenas y los Sistemas de Propiedad Intelectual, suscripta en la Facultad de Derecho, UBA, el 20 de febrero de 2003, sienta las bases para una eficaz protección legal disponiendo, básicamente, la necesaria autorización para cualquier modo de utilización de los conocimientos, prácticas y recursos tradicionales y previendo reparaciones en caso de incumplimiento.
Otra forma de corrupción de la cultura ocurre cuando una determinada comunidad, termina convirtiendo algunos de sus ritos o ceremonias en algo así como un “show” destinado a satisfacer al turista. Entonces los habitantes usan sus trajes especiales para todos los días, exagerando aquellos aspectos que el turista considera atractivos o novedosos. Algunas veces pude observar que ciertos guías –indígenas y no indígenas- relatan sacrificios humanos en sitios donde los estudios antropológicos indican que nunca se realizaron, cuentan leyendas de todo tipo, y supersticiones varias que terminan incitando generalmente a la compra de algún souvenir. O casos en que los niños indígenas invitan a los visitantes a sacarse fotos con ellos cambio de una remuneración dineraria.
Un ejemplo que pude observar es la tarea de los porteadores en Cuzco, Perú, que acompañan a los turistas en su visita a Machu Picchu durante el Camino del Inca, caminata que tiene una duración de 4 días durante los cuales los hombres, indígenas incaicos de mediana edad, con una muy buena preparación física, acarrean en sus espaldas las carpas y la comida para todo el contingente, incluso en época de lluvias, calzados con unas rudimentarias, aunque resistentes, sandalias artesanales. Mientras, los extranjeros de todas partes del mundo, equipados con buzos polares y botas especiales para trekking, cargan dos o tres mudas de ropa, sus bolsas de dormir y por supuesto, sus cámaras fotográficas y filmadoras. Por si tal esfuerzo les resulta aún muy pesado, surgen niños del medio del monte dispuestos a aliviarles la carga a cambio de un dólar. La guía de turismo –indígena o no- acompaña al grupo, pero lamentablemente no se ocupa eficazmente de que los visitantes no arrojen sus residuos en el suelo. Y la agencia de viajes que organiza la excursión, es europeo.
La participación en la toma de decisiones implica que los pueblos, o las comunidades indígenas, sean quienes decidan si desean hacer uso de ese potencial, y de ser así, la manera en que quieren o les conviene desarrollarlo. Por otra parte la participación en los beneficios económicos que esas actividades producen también es fundamental, pero tal participación debe ser real, equitativa, proporcionada.
Si nuestro punto de partida es que los pueblos indígenas son los propietarios de las tierras que tradicionalmente ocupan, de sus recursos naturales, y del acervo cultural que los identifica, la mera consulta resulta insuficiente. La participación debe ser en realidad una verdadera autorización. Cualquier ingerencia de un agente externo requiere contar con la aprobación y contemplar todas las reservas que ellos mismos hagan. Por ejemplo, si admiten la entrada de visitantes a sus comunidades, podrían preservar ciertas ceremonias, fijar un horario para que se realicen las visitas, prohibir las fotografías o las filmaciones, limitar el número de visitantes por día, excluir de la visita determinados espacios o sectores sagrados, imponer la necesaria actuación de un miembro de la comunidad como guía, o establecer un sistema de depósito de residuos adecuado para la preservación del medio ambiente, etc. De esta manera, cualquier violación a lo expresamente pactado generaría responsabilidad del visitante y/o de la empresa de viajes. Otra posibilidad es que ellos mismos administren sin intermediarios los servicios turísticos que desean prestar.
Asimismo, es fundamental también que previamente a la toma de decisiones, los pueblos cuenten con la información necesaria para poder evaluar las ventajas y desventajas de la innovación. Los pueblos indígenas deben tener acceso a:
- apoyo técnico referente al impacto ambiental de la actividad concreta que se quiera llevar a cabo;
- asesoramiento legal útil para celebrar un tratado justo, que contemple sus necesidades, despeje todos sus temores, y los ampare de cualquier eventual incumplimiento;
- asistencia médica para prevenir las enfermedades que puedan introducir involuntariamente los turistas en las poblaciones indígenas, especialmente aquellas con escaso nivel de intercambio, que no cuentan con defensas inmunológicas para hacerles frente;
- estudios de proyecciones económicas, estudios de mercado, etc., que les permitan apreciar las ventajas económicas que la actividad podría reportarles.
Y por supuesto, cualquier otro tipo de asistencia que les sea de utilidad, para ponderar todos los elementos en juego, y poder así, tomar una decisión fundada.
La ley que reglamente al artículo 75 inciso 17 en este punto debe prever un mecanismo de acceso irrestricto a la información, que a mi modo de ver no debería surgir del propio Estado, ya que los gobiernos suelen tener intereses involucrados en la explotación comercial de un área, sin considerar las consecuencias a largo plazo que la misma explotación puede acarrear no sólo al medio ambiente sino también a los habitantes de la zona.
Una propuesta es que tal asistencia técnica surja de organismos no gubernamentales idóneos que se ofrecieran en cada caso concreto, y que fueran elegidos por los propios pueblos indígenas, con un sistema similar al de una licitación pública, para lo cual podría estipularse en el presupuesto nacional una partida fija anual destinada a estos fines.
Otra posibilidad sería la realización de audiencias públicas, donde necesariamente participaran representantes de los pueblos involucrados, más consultores independientes, además de quienes deseen realizar la explotación comercial del área.
Sea cual sea el mecanismo que elijan nuestros legisladores para reglamentar la nombrada participación, deberá tratarse de un mecanismo transparente, público y eficaz.
Consecuencia de la toma de decisiones informada y fundada, los pueblos indígenas estarán en condiciones de fijar sus pretensiones económicas de los beneficios obtenidos con motivo de la utilización turística de sus tierras o comunidades. En la práctica, a menudo se observa que los pueblos indígenas aceptan con resignación la explotación de sus atractivos naturales y culturales con el acicate de que la afluencia de visitantes extranjeros con alto poder adquisitivo aumentará la venta de artesanías, las remuneraciones por servicios personales, las propinas, etc. Pero entiendo que se trata de algo más que estos beneficios indirectos, como por ejemplo, la fijación de un porcentaje determinado de las ganancias de la empresa comercializadora.
Han comenzado a realizarse algunas actividades (encuentros, seminarios, foros, reuniones, talleres) con el fin de reunir las aspiraciones de los Pueblos Indígenas en respuesta al avance de la industria turística sobre sus comunidades y culturas. Algunas de ellas son las siguientes:
§ Primer Foro de Turismo Indígena en Argentina, 18 al 20 de octubre de 2002, Esquel / Trevelin, Pcia. de Chubut, Argentina.
§ Foro Internacional Indígena de Turismo, 18 al 20 de marzo de 2002, Jardín Etnobotánico de Santo Domingo, Oaxaca, México.
§ Programa para la Promoción del Turismo Indígena, de la Fundación para la Promoción del Conocimiento Indígena.
Por todo lo expuesto, entiendo que se ha producido en el orden constitucional un gran avance en materia de derechos indígenas; sin embargo resta aún mucho por hacer. La aludida participación de los pueblos indígenas, se extiende incluso hasta el propio dictado de las leyes reglamentarias de la Constitución Nacional, ya que es la mejor manera de que sus derechos sean contemplados. Dicha reglamentación debe, por tanto, ser responsable, asegurar mecanismos eficaces de control y publicidad de todos los actos y, por supuesto, respetar los avances ya realizados por organismos internacionales. Sólo así quedaría satisfecha la directiva constitucional y la reparación a los indígenas que habitan el territorio argentino por tantos años de aislamiento e indiferencia.
- CELS, Una perspectiva de los pueblos indígenas.
- Foro Permanente de la Asociación Indígena de la República Argentina (AIRA): Los indígenas en la Reforma de la Constitución Nacional, Buenos Aires, 1994.
- Convenio 169/89 OIT, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes, ratificado por ley nacional 24.071.
- Convenio sobre Diversidad Biológica, Río de Janeiro, 5 de junio de 1992, ratificado por ley 24.375.
- Declaración de Buenos Aires sobre el Conocimiento Tradicional, los Derechos Indígenas, y los Sistemas de Propiedad Intelectual. Facultad de Derecho, UBA, 20 de febrero de 2003.
- Valls, Mario F.: Recursos Naturales.
- Pigretti, Eduardo A.: Manual de Derecho Minero, Depalma, Buenos Aires, 1996.
- Lee Pera y Deborah Mc Laren: Globalización, Turismo y Pueblos Indígenas: Lo que debemos saber acerca de la industria más grande del mundo.
- Globalización y Turismo. Mezcla mortal para los pueblos indígenas. Revista del Sur. <http://www.revistadelsur.org.uy/>
- Lucero Morales Cano, antropóloga. Entrevista de Mauricio Ávila. Análisis antropológico del Turismo: Celebraciones tradicionales y sitios arqueológicos. 9 de noviembre de 2001 <http://www.cnca.gob.mx/>
- Cámara de Turismo de El Bolsón: Qué es el ecoturismo. <http://www.bolsonturistico.com.ar/ecotur.htm>
- Survival, organización mundial de apoyo a los pueblos indígenas: <http://www.eurosur.org/survival>

References: artículo 75
 artículo 13
 artículo 124
 artículo 1
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 75