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Timestamp: 2019-10-20 16:13:34+00:00

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STS, 16 de Febrero de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 258012834
Número de Recurso: 2569/2009
Fecha de Resolución: 16 de Febrero de 2011
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Febrero de dos mil once.
La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación número 2569 de 2009, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación y defensa que legalmente ostenta, contra la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha diecinueve de febrero de dos mil nueve, en el recurso contencioso administrativo número 277/07 .
PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Tercera, dictó Sentencia, el diecinueve de febrero de dos mil nueve, en el Recurso número 277 de 2007 , en cuya parte dispositiva se establecía: "Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Les Illes Balears, contra la resolución a que las presentes actuaciones se contraen, y anular la resolución del Ministerio de Educación y Ciencia impugnada por su disconformidad a Derecho reconociendo el derecho de la demandante a percibir todas las prestaciones económicas que se establecían a cargo a la OCYT del Ministerio de la Presidencia en el convenio de colaboración suscrito entre el Ministerio de la Presidencia y la CCAA de las Islas Baleares con fecha 28-12-1998. Sin imposición de costas".
SEGUNDO.- En escrito de tres de marzo de dos mil nueve, el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha diecinueve de febrero de dos mil nueve .
La Sala de Instancia, por Providencia de veintiséis de marzo de dos mil nueve, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.
TERCERO.- En escrito de diez de junio de dos mil nueve, el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de diez de septiembre de dos mil nueve.
CUARTO .- En escrito de dieciocho de enero de dos mil diez, el Abogado de la Comunidad Autónoma de Las Islas Baleares, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día nueve de febrero de dos mil once, en cuya fecha tuvo lugar.
PRIMERO.- La defensa del Estado recurre en casación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Tercera, de diecinueve de febrero de dos mil nueve, pronunciada en el recurso 277/2007 , interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica de dieciséis de septiembre de dos mil tres que requirió el reintegro de 480.809,60  y la Resolución de la misma autoridad de uno de diciembre siguiente que desarrolló el alcance revocatorio de la anterior y la obligación de reintegro en el importe de la cantidad transferida al inicio de la vigencia del Convenio así como la anulación de las anualidades subsiguientes pactadas. La Sentencia recurrida estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la resolución recurrida que estimó no conforme a Derecho y reconoció el derecho de la recurrente a percibir todas las prestaciones económicas establecidas a cargo de la OCYT del Ministerio de la Presidencia en el Convenio suscrito entre el Ministerio de la Presidencia y la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en veintiocho de diciembre de mil novecientos noventa y ocho .
SEGUNDO.- La Sentencia objeto de recurso en el fundamento 1 identificó las resoluciones recurridas, en el 2 resolvió rechazar la inadmisión por extemporaneidad que se había suscitado, y en el 3 se refirió a la pretensión de fondo ejercitada en el recurso manifestando que: "versa sobre la vigencia y efectividad, o no, de un Convenio de Colaboración entre administraciones, y en consecuencia sobre la procedencia o improcedencia del reintegro de una cantidad abonada por el Estado a la CCAA de las Islas Baleares (480.809,68  - 80 millones de pesetas) y la procedencia del pago de los subsiguientes plazos comprometidos.
El Convenio de Colaboración suscrito entre el Ministerio de la Presidencia y la CCAA de las Islas Baleares perseguía la creación de un Centro de Investigación y Tecnologías Turísticas en el ámbito territorial de dicha Comunidad cuyo objeto directo era la construcción y dotación de tal centro y su posterior funcionamiento, mantenimiento y desarrollo.
La demandante entiende que dicho convenio sigue vigente ya que ninguna de las dos Administraciones lo ha denunciado y el objeto ha sido debidamente cumplido en cuanto el centro es una realidad como institución, está funcionando y cumpliendo los objetivos que tiene encomendados en materia turística. Consecuentemente, según la demandante, puede hablarse de pleno cumplimiento del objeto del Convenio suscrito y de la obligación del Estado de cumplir con todas las aportaciones comprometidas y previstas siendo improcedente el reintegro de las aportaciones estatales ya realizadas".
El fundamento 4 da respuesta a la cuestión que planteaba el proceso en la instancia y afirma que: "El artículo 6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , determina que este tipo de convenios sólo pueden ser suscritos entre administraciones públicas y por su marcado carácter administrativo, escapan de las disposiciones contenidas en la Ley de Contratación del Estado (art. 4-1 c) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público ), rigiéndose por sus peculiares normas y supletoriamente, aplicándose los principios de esta Ley de contratos para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse.
El convenio de colaboración que nos ocupa aparece suscrito el 28-12-1998 y en su cláusula cuarta se preveía que las obras de creación del Centro deberían realizarse en un plazo máximo de 36 meses desde la fecha de inicio de las mismas. La encargada de llevar a cabo la realización del expediente de contratación destinado a la construcción y equipamiento del Centro era la Administración Balear (cláusula quinta ) y se preveía que el convenio tendría una duración de tres años a contar desde la fecha de su firma (cláusula sexta ), duración que por tanto se hacía extensiva a los años 1999, 2000 y 2001. No había cláusula de prórroga alguna y por ello se producía la extinción por transcurso del plazo de vigencia establecido.
El tenor literal del clausulado - "in claris non fit interpretatio" - permite avalar que siempre que las obras se iniciaran antes del 28- 12-2001 - fecha de expiración del convenio" y su realización tuviera lugar en el plazo máximo de 36 meses desde el inicio de las mismas, no habría incumplimiento imputable a la Comunidad Balear, de tal manera que, en el supuesto del agotamiento del máximo del plazo, se permitía que iniciadas las obras el 28-12-2001 la conclusión de las mismas podía llevarse al 28-12-2004 (juego conjunto de las cláusulas cuarta y sexta).
Ha de tenerse presente que sin haberse modificado dicho convenio (lo cual conforme el art. 6-2 f ) de la LRJPAC 30/1992 exigía el mutuo acuerdo expreso entre las partes ya que los convenios de colaboración participan de naturaleza contractual y por ello el acuerdo de modificación no puede entenderse implícito en el silencio de la Administración del Estado ante el hecho de que la Consejería de Turismo de las Islas Baleares mandara oficios poniendo de manifiesto la existencia de dificultades de índole temporal proponiendo un nuevo calendario), la Administración del Estado inició el expediente de revocación de la ayuda concedida el 15-1-2001, aun antes de la fecha de expiración del convenio.
Por otro lado las obras se iniciaron el 26-4-2002 (como reconoce la Administración Balear en el documento 30 del expediente) y por ello superado el plazo de expiración del convenio. Se desconoce la fecha exacta de su conclusión aunque a marzo de 2003 no se habían concluido (documento nº 31 del expediente) pero nada avala que la ejecución tuviera lugar fuera del plazo máximo de 36 meses desde el inicio de las mismas, ya que la Administración estatal no ha hecho cuestión de ello, ni de la fecha de iniciación de las obras alegada por la demandante, ni de que el centro, a fecha de hoy, se encuentre plenamente operativo y cumpliendo las funciones para las que fue creado.
Es por ello que ha de concluirse, que aun siendo cierto que ha existido un incumplimiento, por cumplimiento tardío, por parte de la Administración Balear de las obligaciones asumidas en el convenio, ya que inició las obras cuatro meses después de expirado su plazo de vigencia y sin que resulte causa de fuerza mayor justificativa (la Administración Balear se comprometía a aportar el solar sobre el que se llevaría a cabo la edificación del centro y procedió a cambiar el que inicialmente tenía previsto al efecto (documento 11 del expediente), ni modificación del calendario mutuamente aceptada, ello no puede avalar sin más el reintegro de las cantidades adelantadas por el Estado y que no se abonen las pendientes por su parte, ya que tal conclusión aparecería como una consecuencia claramente rompedora del equilibrio de prestaciones comprometidas y totalmente desproporcionada dentro del tenor literal del propio convenio de colaboración y de la finalidad por él pretendida y, no en vano, el convenio posibilitaba que las obras pudieran concluirse hasta el 28-12-2004, fecha que no se ha superado en el presente caso, debiéndose tener presente que a salvo del hecho de que la CAIB se retrasara cuatro meses respecto del plazo máximo para el inicio de las obras no se ha alegado ni acreditado ningún otro incumplimiento por la Administración autonómica ya que el centro está funcionando para la finalidad que determinó su creación.
Ha de tenerse presente que la propia Administración del Estado estaba plenamente informada del devenir temporal de la ejecución del convenio (en el documento 32 del expediente se hace constar que ya el 24-11-1999 se solicitó por la Administración Balear un "deslizamiento" de las anualidades previstas dado que las obras se iban a iniciar con retraso e incluso por parte del Director de la Oficina de Ciencia y Tecnología se solicitó de la Subsecretaría de la Presidencia que se dieran los tramites oportunos para atender tal petición). Por otro lado la Administración del Estado tampoco ha sido especialmente rigurosa en el cumplimiento temporal de las obligaciones que le incumbían y no en vano hasta el 19-10-1999, casi un año después de firmado el convenio, no nombró su representante de la OCYT para participar en la reuniones del Consejo Científico del Consorcio creado al efecto como órgano para el control y seguimiento del cumplimiento de los objetivos (cláusula tercera ).
En conclusión, en este caso entendemos que el retraso de la Administración autonómica, en la escasa entidad del mismo, no supuso un incumplimiento de tal entidad que impidiera la consecución del fin normal del convenio.
Por todo ello la demanda ha de estimarse".
TERCERO.- Frente a la Sentencia mencionada interpone recurso de casación la Administración del Estado, debidamente representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado. En el recurso se plantea un motivo único al amparo del apartado d) del número 1 del Art. 88 de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".
Considera el motivo que la Sentencia infringió el Art. 6 de la Ley 30/1992 , en relación con los artículos 7.1 y 1091 del Código Civil y el Art. 11.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .
Con carácter previo al desarrollo del motivo el escrito de interposición utilizando el Art. 88.3 de la Ley de la Jurisdicción solicita de la Sala que integre junto con los hechos establecidos por la de instancia en la Sentencia los tres que considera esenciales, y que fija del siguiente modo: "1º.- Que de conformidad con lo dispuesto en la cláusula sexta del convenio, el mismo tendrá una duración de tres años a contar desde la fecha de su firma.
Siendo ésta la de 28 de diciembre de 1998, el Convenio expiraba, necesariamente, el 28 de diciembre de 2001 .
- Que, como resalta la propia sentencia recurrida (Fundamento Jurídico 4, párrafo segundo, página 4), «no había cláusula de prórroga alguna y por ello se producía la extinción por transcurso del plazo de vigencia establecido»; y,
- Que, las obras de construcción del Centro de Investigación y Tecnologías Turísticas se iniciaron el 26 de abril de 2002 (documento 30 del expediente; fundamento jurídico 4, página 5, de la sentencia recurrida)".
Y partiendo de esos hechos manifiesta que habiendo expirado el Convenio el 28 de diciembre de 2001 y no conteniéndose en él previsión alguna de prórroga (de suerte que "se producía la extinción por transcurso del plazo de vigencia establecido", según resalta la propia sentencia de instancia), malamente podía llegarse a la conclusión de que las obras de construcción, iniciadas el 26 de abril de 2002, se hicieron en su ejecución, es decir, en ejecución de un Convenio "inexistente".
Es, precisamente, esa inexistencia la que, a todas luces, hace obligado considerar que la decisión de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de iniciar, ex post-Convenio, la construcción del Centro de Investigación y Tecnologías Turísticas fue una decisión exclusivamente suya que, por ello, en ningún caso, podría vincular a tercero, en el concreto caso de autos, a la Administración General del Estado.
Si, como tiene dicho el Tribunal Constitucional, desde su Sentencia 27/1981, de 20 de julio , «lo esencial que hay que proteger es la confianza ya que el no hacerlo es atacar a la buena fe, ciertamente, se basa en la coherencia de comportamiento en las relaciones humanas y negociales», por imperio del principio general de la buena fe, positivizado en los arts. 7.1 del Código Civil y 11.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, debió abstenerse de accionar contra la reclamación de reintegro de los 480.809,68 euros y anulación de las anualidades subsiguientes quien, libérrimamente, decidió incumplir el Convenio suscrito durante los tres años de su vigencia.
En consecuencia, nada que objetar a la reclamación del reintegro de las cantidades percibidas por virtud de un Convenio extinguido y a la anulación de las anualidades subsiguientes. Pero, por el contrario, todo que oponer a la creación por sentencia de un derecho ex novo, falto de la más ínfima apoyatura fáctica y jurídica por mor de la inexistencia del reiterado Convenio".
Por su parte la defensa de la Comunidad Autónoma Balear se opone al recurso invocando cuál fue la razón de decidir de la Sentencia de instancia y manifiesta que "En el ámbito de ejecución de un determinado convenio de colaboración interadministrativa, existió -respecto de un determinado elemento del convenio- un retraso imputable a la Administración Autonómica, pero, examinado el alcance del mismo, lo considera -expresamente- un retraso imputable a la Administración Autonómica, de "escasa entidad" y concluye, por tanto, que no supuso un incumplimiento que pudiera impedir la consecución normal del objeto indiscutido e indiscutible del propio convenio de colaboración: que consistía en la creación, dotación, puesta en funcionamiento, mantenimiento y desarrollo integral, de modo indefinido, de un Centro de Investigación y Tecnología Turística en les Illes Balears.
Esa "ratio decidendi" de la sentencia tuvo en consideración "véase el Fundamento Jurídico 4º de la misma, parcialmente reproducido en la alegación "PRIMERA" del presente escrito las circunstancias de hecho concurrentes en el caso y, en especial, dio trascendental relevancia a la determinación de cuál era el objeto de interés público que el convenio de colaboración perseguía (creación y puesta en funcionamiento, de manera indefinida, de un centro de investigación y tecnología en las Illes Balears) y en consecuencia interpretó el clausulado del convenio en función de la efectiva consecución del fin de interés público que se perseguía".
Además añade que cumplido el Convenio, hecho que las partes no cuestionan, el mismo no contenía limitación temporal alguna, y las obligaciones asumidas por el Estado "se limitaban a la simple aportación de una suma de dinero en tres anualidades o pagos y que, por el contrario, el resto de las obligaciones integrantes del mismo (otras aportaciones dinerarias, solar, construcción, mantenimiento y funcionamiento) fueron asumidas por la Administración de la Comunidad Autónoma resulta pues, que la única interpretación del clausulado que conduce a la efectividad del interés público es la que se hace en la sentencia de instancia (la cláusula SEXTA, pese a su literalidad, no se refiere a la duración o vigencia de un convenio que, por esencia de su objeto, resulta indefinida, sino que refiere a la periodicidad temporal de la aportación dineraria a que se obligaba el Estado que, por cierto, incumplió en lo que se refiere a la "segunda y tercera " aportación) en su Fundamento Jurídico 4º, de constante referencia, y, por tanto, el Convenio no sólo "existía" cuando se inició la construcción del Centro de Investigación sino que seguía, dicho Convenio, en plena vigencia y ejecución.
Siendo un hecho indiscutible que el Centro de Investigación y Tecnología es una realidad física innegable y que, además, sigue funcionando y manteniéndose conforme a lo convenido (unido al hecho de que el convenio no fue denunciado por el Estado, que se limitó, unilateralmente, a no aportar los pagos "segundo y tercero" que le incumbían y a solicitar el reintegro del único pago hecho efectivo) resulta de palmaria evidencia que "en palabras de la propia sentencia de instancia- el cumplimiento imputado a la Comunidad Autónoma "era de escasa entidad" y que "no impidió la consecución del fin normal del convenio".
Y establecido que la Sentencia era conforme a derecho en cuanto a su razón de decidir se extiende en la naturaleza de los Convenios administrativos de colaboración y afirma que "no permite, sin más la aplicación preferente e indiscriminada de principios de derecho civil privado en orden a interpretar y aplicar el contenido de esos convenios.
En este sentido, el enjuiciamiento de los convenios de colaboración de naturaleza interadministrativa debe partir de la consideración de su especial naturaleza pública, que les distingue y separa de los contratos privados (habida cuenta de los sujetos que los suscriben) e incluso de los contratos administrativos (habida cuenta de que, más allá de la concurrencia formal de voluntades, se trata de la asunción de objetivos orientados a un específico y relevante interés público que es el que justifica su suscripción y excede del sentido tradicional de la materia contractual: por todas, STS de 15 de julio de 2003 ,) y que, además, constituye, más allá del ámbito contractual, una técnica de cooperación entre Administraciones Públicas para la satisfacción del interés público y lleva -sin remisión- a que dichos convenios deban aplicarse e interpretarse desde la perspectiva predominante del interés público en juego y a que la normativa de derecho privado sólo tenga encaje de manera supletoria: cuando exista verdadera laguna o falta de regulación normativa y/o convencional que pudieran dar paso, por exigirlo la efectividad de lo convenido, a la técnica supletoria de la "integración" normativa.
En cualquier caso y aún admitiendo, a efectos meramente dialécticos y expositivos, la aplicabilidad de los artículos 7 y 1091 del Código Civil al caso, resultaría inviable la pretensión casacional de la adversa parte por cuanto -una vez examinado el caso de Autos- resulta lo siguiente:
La parte recurrente en casación no ha acreditado (ni aún en el supuesto de que se admitiera la integración de los hechos que postula la recurrente) que concurrieran las circunstancias que pudieran ser constitutivas -en la ejecución del convenio- de infracción del principio de la buena fe por parte de la Comunidad Autónoma o que conllevasen un supuesto abuso de derecho:
No ha acreditado, el Estado, que existiera intención subjetiva de perjudicar que fuese imputable a la Comunidad Autónoma ni la falta de un interés serio y legítimo de la misma en la ejecución del convenio.
No ha probado, el Estado, la existencia de un supuesto exceso o anormalidad relevante en el ejercicio de sus derechos u obligaciones (en el seno del convenio) por parte de la Comunidad Autónoma.
No ha acreditado, el Estado, que se le haya ocasionado algún perjuicio injustificado derivado de la ejecución del convenio.
Por otro lado, cabe añadir que la infracción del artículo 1091 del Código Civil (por su carácter genérico) no debería ser aceptado como directo "motivo" de recurso en esta vía casacional. Sin embargo, resulta doctrina jurisprudencial civil consolidada ( STS 31 de mayo y 6 de julio de 2000, Sala Primera ) la que interpreta dicho artículo como invocable en casación si se justifica su aplicabilidad a un caso como concreción del principio "pacta sunt Servanda" aunque, como tal concreción, debería ser aplicada - en el presente caso- como causa eficiente de efectiva desestimación del recurso de casación (en contra de lo pretendido de adverso) por cuanto su efecto directo es, precisamente, el de la prohibición de resolución unilateral de los convenios que, en el fondo, es lo que ha venido persiguiendo el Estado desde la inicial vía administrativa".
CUARTO.- Conviene antes de abordar el estudio del motivo único que contiene el recurso hacer unas breves consideraciones acerca de lo que constituye el objeto de la controversia que surge del pretendido incumplimiento que denuncia la Administración del Estado del Convenio de Colaboración concertado entre uno de sus departamentos ministeriales y la Administración de una Comunidad Autónoma, en este caso, la de las Islas Baleares.
Dentro de las relaciones de colaboración entre las distintas Administraciones territoriales uno de los medios que el ordenamiento jurídico diseña para ello lo constituyen los denominados Convenios de Colaboración a los que se refiere el Art. 6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Estos Convenios son negocios jurídicos, en este supuesto bilateral, que celebran entre sí en posiciones de igualdad las Administraciones que los suscriben, según el Art. 6 antes mencionado de la Ley 30/1992 el Estado y las Comunidades Autónomas, y que pueden cumplir distintos fines, y entre ellos, como sucede en nuestro caso, la realización en común de una obra para una finalidad concreta. Como afirma el número 2 del Art. 6 ya citado el instrumento de formalización del convenio deberá especificar, cuando proceda qué órganos celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúan las partes, la competencia que ejerce cada Administración que conviene, la financiación, las actuaciones que se acuerden para desarrollar su cumplimiento, la necesidad o no de establecer una organización para su gestión, su plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes que suscriban el convenio, así como la extinción por causa distinta a la del agotamiento de su vigencia y el modo de concluir las actuaciones acordadas en el supuesto de extinción. Y concluye el Art. 8 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común manifestando que esos Convenios obligan a las Administraciones que los acuerdan desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa, que deberán publicarse en los Diarios Oficiales correspondientes, y que las cuestiones litigiosas que puedan surgir en su interpretación y cumplimiento, sin perjuicio de lo previsto en el art. 6.3 , serán de conocimiento y competencia del Orden jurisdiccional de lo contencioso-administrativo y, en su caso, de la competencia del Tribunal Constitucional.
QUINTO.- Partiendo de esa realidad se hace ahora preciso dar respuesta al motivo que plantea el Sr. Abogado del Estado en defensa de las resoluciones recurridas que solicitaron en un primer momento la devolución de la cantidad inicialmente desembolsada por la Administración del Estado y que se amplió posteriormente a la anulación del abono de las dos entregas subsiguientes pactadas.
La Sala acepta integrar los hechos a los que se refiere el motivo, y que recoge el escrito de interposición y que se referían a la duración del Convenio que se fijó en tres años a contar desde la fecha de su firma que tuvo lugar el 28 de diciembre de 1998, de modo que el Convenio expiraba, necesariamente, el 28 de diciembre de 2001 , que su texto no preveía cláusula de prórroga alguna y por ello se producía la extinción por transcurso del plazo de vigencia establecido y, que, las obras de construcción del Centro de Investigación y Tecnologías Turísticas se iniciaron el 26 de abril de 2002.
Partiendo de ello mantiene el motivo que mal podía llegarse a la conclusión de que las obras de construcción, iniciadas el 26 de abril de 2002, se hicieron en su ejecución, es decir, en ejecución de un Convenio inexistente. De modo que es esa inexistencia la que hace obligado considerar que la decisión de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de iniciar, ex post-Convenio, la construcción del Centro de Investigación y Tecnologías Turísticas fue una decisión exclusivamente suya que en ningún caso, podría vincular a tercero, en el concreto caso de autos, a la Administración General del Estado. Y sustenta lo anterior en el principio de buena fe y concluye que no es posible la creación por sentencia de un derecho ex novo, falto de la más ínfima apoyatura fáctica y jurídica por mor de la inexistencia del reiterado Convenio.
El motivo no puede prosperar. Según resulta del texto del Convenio en 1994 la Comunidad Balear creó el Instituto de Innovación Telemática de las Islas entre cuyos fines figuraba el denominado plan Q de calidad y cualificación del Turismo en el archipiélago. El Convenio además de referirse en su introducción a esa cuestión mencionaba el IV Programa Marco de Investigación y Desarrollo de la Unión Europea y el III Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico del Estado Español, a lo que se añadía el reconocimiento de la Unión Europea y el Gobierno de España de la necesidad de investigación y estudio de nuevas tecnologías y nuevos productos, y la aplicación de la tecnología existente a las pequeñas y medianas empresas turísticas. Ello justificaba la creación y desarrollo del centro de investigación y tecnologías turísticas en la Comunidad Autónoma. Cerrándose la introducción al Convenio haciendo referencia a la capacidad legal y técnica que para ese fin poseía la Consejería de Turismo que se comprometía a colaborar con la Oficina de Ciencia y Tecnología creada en la Presidencia del Gobierno para la realización del objeto del Convenio.
La cláusula primera se refería al objeto del mismo que era "la creación, dotación, funcionamiento, mantenimiento y desarrollo intergral de un centro de investigación y tecnologías turísticas en la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares". La segunda se refería al lugar donde se ubicaría el Centro, mientras que la tercera se ocupaba del "control y seguimiento del cumplimiento de los objetivos del presente convenio que será llevado a cabo por la Consejería de Turismo del Gobierno Balear y la OCYT, como órgano designado al efecto por el Ministerio de la Presidencia, para lo cual un representante de la OCYT participará en las reuniones del Consejo Científico del Consorcio denominado Centro de Investigación y Tecnologías Turísticas de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, creado por Decreto 156/1997, de 5 de diciembre", mientras que en la cuarta se expresaba que las obras de creación del centro deberían "realizarse en un plazo máximo de 36 meses desde la fecha de inicio de las mismas" y la quinta fijaba el coste total de la obra y el modo en que la misma se sufragaría de forma que "el coste total del proyecto que engloba todos los objetos del presente documento asciende a CUATROCIENTOS MILLONES DE PESETAS, (400.000.000 ptas), siendo la aportación de las distintas Administraciones las siguientes:
La Oficina de Ciencia y Tecnología (OCYT) abonará a la Consejería de Turismo la suma de DOSCIENTOS SESENTA MILLONES DE PESETAS (260.000.000.-ptas), con cargo a la aplicación presupuestaria 25.01.542A.780 "Fondo Nacional para la Investigación Científica y Técnica", que se repartirán en las siguientes anualidades:
Primer anualidad 80.000.000.- ptas.
Segunda anualidad 120.000.000.- ptas.
Tercera anualidad 60.000.000- ptas.
Dichas cantidades serán ingresadas en la partida de ingresos 12101 451101 7000 de la Consejería de Turismo de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.
La Consejería de Turismo del Gobierno Balear será la encargada de llevar a cabo la realización del expediente de contratación destinado a la construcción y equipamiento del Centro", para concluir la sexta y última cláusula manifestando que el "convenio tendrá una duración de tres años a contar desde la fecha de su firma".
Por otra parte es también adecuado reflejar como hizo la Sentencia de instancia, el cómo se produjo la Administración del Estado cuando el Convenio aún no había vencido y sin atender a las peticiones que le efectuaba la otra parte que convino. Así existe en el expediente un documento que suscribe la Directora General de Investigación del Ministerio de Ciencia y Tecnología fechado el 4 de abril de 2003 y que dirige al Ilmo. Sr. Abogado del Estado del Departamento en el que puede leerse que firmado el Convenio de Colaboración y librada la primera aportación financiera "el 24 de noviembre de 1999 , la Secretaría General Técnica de la Consejería de Turismo de Baleares solicita formalmente un "deslizamiento" de las anualidades previstas, dado que las obras se van a iniciar con retraso (Anexo 2). El Director de la Oficina de ciencia y Tecnología solicita a la Subsecretaría de la Presidencia, con fecha 2 de diciembre de 1999 que se proceda a la realización de los trámites procedentes para atender la citada petición (Anexo 3).
No obstante lo anterior, el Informe provisional de control financiero de la Intervención Delegada del Ministerio de la Presidencia del ejercicio de 1999, de fecha 30 de junio de 2000 (Anexo 4) determinó (última página del informe) que procedía el reintegro de la anualidad de 80 millones de ptas. correspondiente al ejercicio 1999, más intereses de demora, en virtud de lo previsto en el art. 81.9.c) del Texto refundido de la Ley General Presupuestaria y 8.2 del R.D. 2225/1993, regulador del procedimiento para la concesión, de subvenciones públicas (Anexo 6 ). No consta que en su momento se formulase por el órgano gestor objeción alguna a dicha recomendación del Informe provisional.
De todo ello se da traslado por el Secretario de Estado de Política científica y Tecnológica, con fecha 31 de julio de 2000 al Consejero de Turismo del gobierno Balear (Anexo 5). A dicho escrito se responde por la Consejería de Turismo de las Islas Baleares con un informe de su Asesoría Jurídica de fecha 5 de septiembre de 2000 (Anexo 6). El 2 de noviembre de ese mismo año, la Abogacía del Estado del Ministerio de Ciencia y Tecnología informó la posibilidad jurídica de modificación del Convenio, con los mismos condicionamientos formales que tuvo el negocio jurídico originario (Anexo 7 ).
El 15 de diciembre de 2000, el Secretario de Estado de Política Científica y Tecnológica comunica al interesado el inicio del expediente de revocación de la ayuda concedida en su día (Anexo 8), al que la Secretaría General Técnica de la Consejería de turismo de la C.A. de Baleares opone, con fecha 18 de enero de 2001 informe de su Asesoría Jurídica ( Anexo 9), en el que se sostiene que no puede argumentarse incumplimiento de los fines para los que se otorgó la subvención "hasta que se haya agotado la vigencia del convenio firmado, puesto que lo que hay hasta ahora es un desfase de anualidades por razones que son ajenas a la voluntad del beneficiario".
Con anterioridad a esa fecha existe un documento que suscribe la Secretaria General Técnica de la Consejería de Turismo de Baleares relativo al estado de ejecución del Convenio y que resumía lo acontecido hasta la fecha de su emisión en seis de marzo de 2003 , y que explica que para la realización de las obras se había convocado un concurso de anteproyectos en junio de 2000, redactando el ganador el proyecto básico y de ejecución de las obras, así como la redacción del proyecto de seguridad y salud, y encomendándosele la posterior Dirección de las Obras de Ejecución, adjudicándose la realización de la obra el 6 de marzo de 2002 a la empresa Melchor Mascaró S.A., previendo la finalización de las obras en abril de 2003.
Y por último haremos referencia también al documento suscrito por la Secretaria General Técnica de la Consejería de Turismo de Baleares y dirigido al Director General de Investigación del Ministerio de Ciencia y Tecnología y que fechado en 2 de diciembre de 2002 expresaba que "En nuestro último contacto, le cursamos invitación para la asistencia a la ceremonia de la puesta de la primera piedra del citado edificio, cuyo acto se realizó el 10 de abril de este año.
El 26 de abril se procedió a la firma del Acta de comprobación de replanteo dándose por lo tanto inicio a las obras, ya partir de ahí se dan las siguientes actuaciones:
. Movimiento de tierras.
. Cerramientos
. Cubiertas
. Cerramientos, tabiquería, distribución.
En estas fechas, se ha recibido la 3ª certificación de las obras, pudiéndose afirmar que se ha certificado un 80,22 % de las obras, aunque ello supone realmente +-50% de ejecución acopiándose material por el resto.
Ello implica que se van cumpliendo nuestras previsiones económicas, ya que se ha certificado una cantidad total de 1.685.912,27 euros, cantidad comprometida para este año 2002, quedando por comprometer para el año 2003 la cantidad de 459.794,21 EURO".
De dichas cantidades la Oficina de Ciencia y Tecnología del Ministerio de la Presidencia ha aportado hasta el momento 480.8098,68 EURO (80.000.000 PTAS), QUEDANDO POR APORTAR LA CANTIDAD DE 1.081.821,79 euro (180.000.000 ptas.
Nuestras previsiones, de las cuales le hacemos partícipe, es poder recepcionar las obras en abril de 2003, viendo así culminado nuestro proyecto conjunto".
Pues bien con todo cuanto hasta aquí hemos puesto de relieve es preciso concluir que carece de razón de ser la posición adoptada por la Administración del Estado al revocar la primera entrega económica realizada y, posteriormente, decidir no abonar las dos que había comprometido desembolsar en las sucesivas y posteriores anualidades.
No es posible compartir la postura inflexible adoptada. Cierto es que la cláusula sexta del Convenio le otorgaba una duración de tres años a contar desde el 28 de diciembre de 1998 por lo que el mismo concluía el 28 de diciembre de 2001, e, igualmente, es cierto que en el Convenio no se contemplaba la posibilidad de prórroga alguna. Pero no lo es menos que la cláusula cuarta dispuso que las obras de creación del centro deberían realizarse en un plazo máximo de 36 meses, es decir tres años, el plazo de duración del Convenio, a contar desde la fecha de inicio de las mismas.
Conjugar ese espacio de tiempo tanto para la duración del Convenio como para la realización de las obras desde el inicio de las mismas, situaba a la Comunidad Autónoma que lo aceptó libérrimamente como recuerda el Sr. Abogado del Estado, en una situación límite dadas las dimensiones del edificio a construir y los trámites necesarios para la ejecución de la obra como describen los documentos de la Comunidad Balear dirigidos al Ministerio poniendo de manifiesto la dificultad de ejecutar la obra dentro del plazo de vigencia del Convenio.
Ya en 1999 la Consejería de Turismo solicitó se tuvieran en cuenta esas circunstancias, tales como el cambio de ubicación del centro a construir, (documento 11 del expediente), la convocatoria de un concurso de anteproyectos y los posteriores trámites de adjudicación por concurso de la obra a contratar, y fue dando cuenta de cómo avanzaban esas gestiones y solicitando que esas circunstancias fueran tomadas en consideración. Esas peculiaridades que en el seno del Ministerio fueron inicialmente acogidas en orden a su toma en consideración, sin embargo se desoyeron cuando ya en enero de 2001, cuando aún quedaba prácticamente un año de vigencia del convenio se solicitaba el reintegro de la primera cantidad abonada, y cuando el propio ministerio no había abonado las cantidades que debía ingresar en las dos anualidades siguientes. Y como igualmente recoge la Sentencia el ministerio, y no es un dato fútil sino también relevante, había demorado en un año el cumplimiento de su compromiso de nombrar a un representante de la Oficina de Ciencia y Tecnología para participar junto con la Consejería competente en el control y seguimiento del cumplimiento de los objetivos del Convenio, (Cláusula Tercera del Convenio).
De ahí que compartamos las afirmaciones de la Sentencia de instancia en el fundamento 4 cuando reconociendo el hecho del cumplimiento tardío por la Administración Balear de sus obligaciones en el Convenio, puesto que inició las obras cuatro meses después de la expiración del plazo convenido, sin embargo consideró la actitud de la Administración del Estado como desproporcionada al solicitar el reintegro de lo pagado y desvincularse del abono de las cantidades pendientes, sin tener en cuenta que aún con el retraso constatado, las obras se iniciaron y concluyeron antes del plazo que el propio Convenio fijaba para ello en tres años desde su inicio, siendo una realidad no discutida la construcción del Centro y el hecho de su funcionamiento.
En consecuencia procede rechazar el motivo y confirmar la Sentencia de instancia.
SEXTO.- Al desestimarse el recurso de conformidad con lo prevenido por el Art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del artículo citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000).
Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
No ha lugar al recurso de casación núm. 2569/2009 , interpuesto por la representación procesal de la Administración del Estado, frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Tercera, de diecinueve de febrero de dos mil nueve, pronunciada en el recurso 277/2007 , interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica de dieciséis de septiembre de dos mil tres que requirió el reintegro de 480.809,60  y la Resolución de la misma autoridad de uno de diciembre siguiente que desarrolló el alcance revocatorio de la anterior y la obligación de reintegro en el importe de la cantidad transferida al inicio de la vigencia del Convenio así como la anulación de las anualidades subsiguientes pactadas que confirmamos , y todo ello con expresa condena en costas a la recurrente con el límite fijado en el fundamento de Derecho sexto de esta Sentencia.
PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.
SAP Madrid 238/2016, 22 de Abril de 2016

References: resolución 
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 artículo 6
 artículo 1091
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