Source: http://docplayer.cz/170036-Regionalni-politika-eu-a-v-cr.html
Timestamp: 2018-01-20 11:58:05+00:00

Document:
Regionální politika EU a v ČR - PDF
Download "Regionální politika EU a v ČR"
1 Regionální politika EU a v ČR Ing. Martin Pělucha, Ph.D. RNDr. Jana Kouřilová, Ph.D. Prof. RNDr. René Wokoun, CSc. 1
2 Obsah Úvod/předmluva Geneze a vývoj politiky soudržnosti Evropský integrační proces v kontextu vývoje regionální politiky Aspekty ekonomického růstu a konvergence nových členských států EU Princip subsidiarity jako specifikum vývoje integračního procesu EU Definiční vymezení principu subsidarity v kontextu ostatních principů fungování EU Institucionální a právní vývoj v EU se specifickým zaměřením na filozofii principu subsidiarity Uplatňování principu subsidiarity a jeho dopady na reálné fungování EU Postavení politiky soudržnosti v rámci ostatních politik EU Politika hospodářské a sociální soudržnosti Vznik strukturální politiky Principy politiky HSS Reformy strukturální politiky EU Financování z EU v programovém období Fondy EU v období Strukturální fondy EU v programovacím období Nové nástroje regionální politiky EU a finanční inženýrství v období Nástroje finančního inženýrství Nástroje SZP EU (II. pilíř) v období Shrnutí Regionální rozvoj a politika soudržnosti v ČR Geneze a fungování regionální struktury ČR Implementační souvislosti politiky soudržnosti v ČR Hlavní znaky politiky soudržnosti Průběh čerpání strukturálních fondů a realizace projektů Pravidlo N+2 / N Souhrn klíčových aspektů programů financovaných z ERDF a KF Hlavní zásady institucionální zabezpečení Přehled o operačních programech realizovaných v období v ČR v rámci ERDF a Fondu soudržnosti Realizace politiky soudržnosti v ČR v současném programovacím období
3 2.6 Negativní aspekty strukturálních fondů EU Řešení územní soudržnosti v rámci Územní agendy EU Strategický rámec řešení problematiky územní soudržnosti na úrovni EU Strategické dokumenty koordinace problematiky územní soudržnosti v ČR Budoucnost politiky soudržnosti a dopady na ČR Zpráva profesora Sapira a kontext dalšího rozšiřování Barcova zpráva Pátá kohezní zpráva Evropa Shrnutí Použitá literatura Slovníček pojmů
4 Úvod/předmluva Hlavním cílem této učebnice je poskytnout studentům odborný vysvětlující podklad k problematice regionální politiky EU a v ČR a také představit hlavní souvislosti vzniku a současného nastavení politiky hospodářské a sociální soudržnosti. Pro pochopení současných diskusí o budoucnosti této politiky a jejím nastavení je velmi důležité rozumět jejímu dosavadnímu vývoji v celkovém kontextu evropského integračního procesu. Proto se první část zaměřuje zejména na vysvětlení kontextu politiky soudržnosti v rámci vývoje postupně se utvářející integrace EU. Z jednotlivých kapitol tohoto studijního materiálu vyplývá, že provádění nejen strukturální politiky EU, ale také i nejvíce diskutované SZP EU, bylo vždy závislé na vnitřních faktorech vývoje postupující integrace EU na straně jedné, a na straně druhé pak vnějšími vlivy souvisejícími např. s vlivem sílících globalizačních tlaků a zejména s pomalu se liberalizujícím světovým trhem (EU je tak pod silným tlakem WTO). Evropská komise velmi pečlivě průběžně analyzuje a hodnotí pokrok v jednotlivých politikách a zároveň zkoumá i podmínky jejich nastavení, přičemž v souvislosti s postupně se rozšiřující EU vystupuje řada faktorů, které jsou spojeny se značným stupněm nejistoty v možnostech provedení kvalitních analýz dopadů. Mezi takové faktory patří: ekonomická výkonnost existující Unie, úspěšnost realizace Evropské hospodářské a měnové unie, výsledky transformace kandidátských a nových členských zemí EU, vývoj mezinárodního ekonomického prostředí, vývoj světových cen na trzích zemědělských výrobků a paliv, včasné provedení institucionálních úprav systému EU, 4
5 budoucí průběh reforem komunitárních politik, zejména SZP EU a politiky HSS, rodící se společná zahraniční a bezpečnostní politika a politika v oblasti justice a vnitra, povaha a délka přechodných období, atd. I přes výše uvedené faktory ovlivňující širší souvislosti ekonomického hodnocení postupného rozšiřování EU (zejména pak posledních dvou kol rozšíření) jsou v tomto studijním materiálu naznačeny hlavní aspekty tohoto procesu a zároveň i vysvětlení k uvedeným problémům. Proto se v poslední kapitole studijního materiálu rovněž dozvíte hlavní souvislosti týkající se diskusí o podobě politiky hospodářské a sociální soudržnosti v období Nové členské státy EU, které přistoupily v letech 2004 a 2007, musely více reflektovat větší komplexnost a heterogenitu EU-27 a zároveň více akcentovat vliv globalizace na formulování nástrojů politiky soudržnosti. Pokud srovnáme ekonomickou úroveň měřenou HDP na jednoho obyvatele v PPS mezi novými členskými státy a EU-15, tak jednoznačně bude propast mezi oběma geografickými bloky mnohem výraznější, než tomu bylo např. při jižním rozšíření EU v 80. letech 20. století. Proto se i nově definovaná politika soudržnosti na programové období více zaměřuje na vyvážený ekonomicko-sociální rozvoj v jednotlivých regionech s důrazem na posílení endogenních faktorů dalšího rozvoje. Klíčovým výstupem politiky soudržnosti by pak měla být ekonomická konvergence mezi novými a starými členskými státy alespoň na národní úrovni. Hodnocení regionální úrovně je stále považováno jako velmi komplikované, protože meziregionální disparity jsou a stále budou velmi vysoké nejen v rozšířené EU-27, ale i ve staré EU-15. Tyto souvislosti do značné míry souvisí s postupující polarizací ekonomického růstu, vytváření tzv. inovačních a inovujících regionů, které mají určitou komparativní výhodu a intenzivněji ji využívají ve srovnání s jinými regiony. Navíc 5
6 schopnost flexibility nejen soukromé, ale také i veřejné správy na regionální úrovni do značné míry ovlivňuje konkurenceschopnost daných regionů. Pokud jde o další možný vývoj politiky hospodářské a sociální soudržnosti, je zcela zřejmé, že každé další rozšíření EU bude pro tuto politiku představovat obrovskou výzvu, a to nejen v důsledku výrazných regionálních rozdílů, ke kterým bude v důsledku dalšího postupného rozšiřování Unie o státy Západního Balkánu (příp. také Turecko) zcela jistě docházet, ale i v důsledku již dnes napjaté situaci veřejných financí členských států EU-27. Cílem výuky je představení vývoje a současného stavu koncepce hospodářské, sociální a územní soudržnosti EU. Cílem je seznámit posluchače s teoretickými otázkami a rovněž aktuálním děním v oblasti politiky hospodářské, sociální a územní soudržnosti EU. Poznatky získané v kurzu kvalifikují posluchače ve sféře regionální politiky a regionálního rozvoje v ČR, a rovněž v dílčích oblastech implementace kohezní politiky EU na národní i evropské úrovni. 6
7 1. Geneze a vývoj politiky soudržnosti 1.1 Evropský integrační proces v kontextu vývoje regionální politiky Z historického hlediska byla poslední dvě kola rozšíření EU (tj. v letech 2004 a 2007) určitým završením vývoje po tzv. pádu Berlínské zdi. Z ekonomického hlediska ovšem toto rozšíření významně přispělo k vyšší heterogenitě nejen na úrovni členských států, ale zejména na úrovni regionální. Z tohoto důvodu se zároveň zvýšila i váha politiky hospodářské a sociální soudržnosti, jejímž účelem je zmírňování meziregionálních rozdílů tak, aby nedocházelo k významným sociálněekonomickým nerovnováhám. Rozšířená EU o 10, resp. 12, nových členských států musí v současné době reagovat na řadu výzev týkající se jejího vnitřního i vnějšího vývoje. Vnitřní podmínky vývoje se týkají zejména systému jejího fungování a schopností řešit vnitřní problémy EU (např. rozhodovací mechanismy, financování nadnárodních politik, otázky politické integrace). Vnější ekonomický vývoj je spojen zpravidla s globalizací ekonomických procesů. Zde je důležitá schopnost EU účinně reagovat na tyto tlaky (např. WTO, ekonomická expanze východoasijských ekonomik) v příslušných negociačních procesech, které se promítají do vnitřního systému fungování. Jestliže bychom se měli zabývat ekonomickým rámcem posledních dvou kol rozšíření, tak je nezbytné si položit otázku, zda-li bylo toto rozšíření srovnatelné s předchozími koly. Je možné konstatovat, že rozšíření v roce 2004 a 2007 muselo proběhnout za zcela jiných podmínek, nežli tomu bylo např. v 70. nebo 90. letech. Irah Kučerová (2006) uvádí, že východní rozšíření v roce 2004 změnilo EU kvantitativně i kvalitativně. Z terminologického hlediska se tedy nejedná o pouhé rozšíření ve smyslu zvýšení členské základny bez významnější změny ve fungování komunitárních programů a rozhodovacích mechanismech EU (v angličtině se zpravidla jedná o termín accessing), ale také o posun ve formulaci integračních cílů a zvýšení celého integračního fenoménu (v angličtině se zpravidla jedná o termín enlargement). 7
8 Z výše uvedeného vyplývá, že EU je výstupem/produktem určitého evolučního procesu, který musí reagovat na různé podněty ekonomicko-sociálněpolitického charakteru. Proto se EU začala postupem času zabývat také otázkami jejího vnitřního fungování a tzv. prohlubování integrace (v angličtině tzv. deepening). Tento pojem je spojován s hlubšími kvalitativními změnami vnitřního fungování EU v souvislosti se zintenzivněním vzájemné spolupráce a přenesení části svých kompetencí na orgány EU. Můžeme si položit otázku, jestli existuje vazba mezi jednotlivými koly rozšiřování EU a změnami v systému fungování EU, a jak vůbec probíhal evropský integrační proces. V obr. č. 1 je znázorněn vývoj obou procesů, tj. rozšiřování a prohlubování evropské ekonomické integrace, ze kterého vyplývá, že zmíněné procesy probíhaly a stále probíhají paralelně, i když ne vždy se stejnou intenzitou. Rozšíření v 70. a 90. letech mělo politický vliv na vznik a výrazné prohloubení evropské regionální (později strukturální) politiky, zatímco rozšíření v 80. letech mělo pouze dílčí vliv na systém fungování Společné zemědělské politiky EU. Mnohem výraznější reformy a změny se vytvářely zejména během 90. let právě z důvodu změněné politické mapy Evropy a připravovaného východního rozšíření. Jednalo se zejména o Maastrichtskou smlouvu, přípravu fungování EHMU, Agendu 2000 a Smlouvu z Nice. Významnost těchto změn spočívala zejména v odlišnosti ekonomické úrovni staré EU-15 a tehdejších kandidátských zemí střední a východní Evropy. 8
9 Obr. č. 1: Vývoj evropského integračního procesu a regionální politiky Chorvatsko Zdroj: vlastní úprava a doplnění dle Wokoun et al. (2009): prezentace pro výukové účely k tématu evropského integračního procesu a implementace SF EU, VŠE Praha Pokud bychom srovnali východní rozšíření v poslední dekádě s tzv. jižním rozšířením v 80. letech, tak je možné pozorovat jak jejich vzájemné podobnosti, tak i rozdíly. Ve smyslu velikosti např. celkového HDP nebo počtu obyvatel ve srovnání s celou EU v daném období jsou obě kola rozšíření relativně podobná. Ovšem srovnáme-li ekonomickou úroveň mezi novými členskými státy a EU-15, tak jednoznačně bude vzájemná mezera mnohem větší, než tomu bylo u států jižní Evropy. Navíc přístup 12 nových členských států přidává určitou dimenzi vyšší komplexity a heterogenity, která v předchozích kolech rozšíření nebyla tak výrazná. S ohledem na tuto výraznou propast v ekonomické úrovni bude existovat pro toto 9
10 rozšíření klíč k úspěchu tzv. ekonomická konvergence mezi novými a starými členskými státy. Proces rozšíření ovšem v minulosti vždy nepotvrzoval skutečnost, že by automaticky došlo ke konvergenci na úrovni států nebo regionů. I přes zvýšenou pozornost evropské regionální politiky na nejchudší regiony nebo státy nelze pozorovat u těch nejvíce strukturálně postižených významnější posun v jejich ekonomické úrovni jedná se zejména o území bývalé NDR, Řecko a stále velmi chudé regiony jižní Itálie nebo jižního Španělska. Ekonomická struktura těchto regionů stále není schopná výraznějšího ekonomického růstu a konkurenceschopnosti nejen v rámci evropské, ale zejména v globální ekonomice. Tato zkušenost je o to více důležitá v případě posledních dvou kol rozšíření EU, která jsou zásadní strukturální výzvou pro fungování EU a sbližování členských států. Jestliže se původní EU-15 rozšířila o dalších 12 členů, tak statistické údaje jsou v této souvislosti nekompromisní, protože počet obyvatel se zvýšil z původních 380 mil. na zhruba 490 mil., což je nárůst o cca 29 %, zatímco HDP vzrostlo o necelých 9 %. Cihelková a Jakš (2004) dále upozorňují na různorodost nových členských států jako samotného celku. Vnitřní vzájemná odlišnost spočívá zejména ve specifickém regionálním profilu s rozdílnou kvalitou pracovní síly, zděděná ekonomická struktura a růstové rezervy některých regionů. Z toho všeho vyplývá rozdílný růstový potenciál. Komparativní data Eurostat (2007) dokládají významné rozdíly na regionální úrovni v případě celé EU-27. HDP připadající na 1 obyvatele se pohybovalo od 24 % průměru EU27 v regionech severovýchodního Rumunska do 303 % regionu Inner London ve Velké Británii. Obecně můžeme u nových členských států stále hovořit o následujících stále přetrvávajících problémech: nízké HDP na jednoho obyvatele, 10
11 problémy spojené s velkou vahou zemědělství a tzv. citlivých sektorů v ekonomikách (i úrovni zaměstnanosti) nových členských států, neadekvátní úroveň dopravní, spojové a energetické infrastruktury, málo rozvinuté struktury administrativy a státní správy, nevhodná struktura míry nezaměstnanosti (gender, dlouhodobá míra nezaměstnanosti, uplatňování antidiskriminační politiky na trhu práce). Proto se politika hospodářské a sociální soudržnosti v programovacím období mj. zaměřuje i na podporu řešení výše uvedených problematických okruhů. 1.2 Aspekty ekonomického růstu a konvergence nových členských států EU Před tím, než se začneme detailněji zabývat dopady rozšíření EU na provádění strukturální pomoci novým členským státům, je nezbytné se zaměřit na předchozí vývoj hlavního makroekonomického ukazatele sloužícího pro geografické určení tzv. strukturálně postižených regionů. Jedná se o ukazatel ekonomické úrovně, tj. HDP připadající na 1 obyvatele. Jak už z předchozí kapitoly částečně vyplynulo, tak i v současné době významně pokračuje reálná konvergence nových členských států k průměru EU-27, resp. bývalé EU-15. Tento vývoj je značně podpořen strukturální politikou EU, ale nutno podotknout, že se nejedná o hlavní faktor podpory vyššího ekonomického růstu u nových než u starých členských států EU. Dílčí analýza k této problematice byla provedena ve studii Evropské komise Enlargement, two years after: an economic evaluation, jejíž dílčí část, věnovaná právě makroekonomickým aspektům reálné konvergence, je v této kapitole představena. 1 Dopad rozšíření v roce 2004 na klíčové makroekonomické ukazatele pro celou EU byly relativně velmi skromné. Hlavním důvodem byla váha HDP nových členských států, které 1 Evropská komise (2006), str
12 přidaly zhruba 5 % k unijnímu HDP měřeného v běžných cenách a zhruba 9 % HDP měřeného paritou kupní síly. Na druhou stranu počet obyvatel vzrostl celkově o více než 25 %. HDP připadající na jednoho obyvatele je v EU-10 stále významně nižší nežli je tomu u starých členských států EU. Přesto je možné sledovat dlouhodobý trend jejich reálné konvergence k vyspělým státům EU už od poloviny 90. let. Tento fakt do značné míry souvisí s tím, že proces východního rozšíření nebyl rychlou jednorázovou akcí, ale naopak velmi důsledně připraveným historickým propojením. Nové členské státy prošly během 90. let minulého století procesem hluboké demokratické a hospodářské transformace z centrálně plánovaných hospodářství na plně funkční tržní ekonomiky. Následující graf ukazuje, že reálná konvergence a tzv. catching up proces probíhal u všech nových členských států od konce 90. let relativně bez problémů vyjma České republiky, u které doznívaly dopady hospodářského poklesu v letech Ukazatel HDP připadající na 1 obyvatele je tak u nových členských států mnohem blíže k průměru EU než tomu bylo před 10 lety v roce Ekonomiky nových členských států měly sice většinou vyšší tempo ekonomického růstu než měly státy EU-15 během 90. let, ale tento ukazatel byl v řadě z nich velmi nestabilní a existovaly poměrně vysoké výkyvy během jednotlivých let. Výsledkem tohoto vývoje byl růst HDP na 1 obyvatele v EU-10 z 44 % průměru EU-15 v roce 1997 na úroveň 50 % v roce Následující graf ukazuje prognózu vývoje catching-up procesu za předpokladu, že míra ekonomického růstu bude v nových členských zemích 2 krát vyšší než v zemích EU-15, tak celkově budou na stejné ekonomické úrovni zhruba za 35 let. Tento předpoklad však byl do značné míry deformován v souvislosti s probíhajícími negativními dopady finanční a ekonomické krize v letech Obecně však v dlouhodobé perspektivě můžeme konstatovat, že se potvrzuje hypotéza reálné podmíněné konvergence ve smyslu, že členské státy s nižší počáteční ekonomickou úrovní mají tendenci růst rychleji v dlouhém období zejména 12
13 za předpokladu, že ekonomiky mají podobné veřejné instituce a politiky. Tento předpoklad byl postupně naplňován prostřednictvím vyjednávání každé kandidátské země o tzv. kapitolách dílčích politik nebo problematických okruhů. Navíc bylo možné během 90. let pozorovat i proces postupného otevírání jednotlivých ekonomik a zvýšeného pohybu kapitálu jak ve formě přímých zahraničních investic, tak i přesunem know-how, obchodem s high-tech skupinami zboží apod. Tento fakt odpovídá závěrům neoklasické teorie, tj. že země investující více rostou rychleji, ovšem vliv zvýšených investic na růst je přechodný. Země investující více se stejně nakonec dostanou na úroveň stálého stavu s vyšším důchodem na hlavu, ale již ne s vyšším tempem růstu. Proto bylo možné prokázat teorii podmíněné konvergence na úrovni jednotlivých států (nikoliv regionů) v EU. Teorii podmíněné konvergence nelze použít na heterogenní skupiny zemí světa. Institucionální dimenze ekonomického fungování EU je proto velmi důležitá a úzce propojená s ekonomickým vývojem nejen nových členských států, ale celé EU. Obr. č. 2: Dlouhodobá prognóza reálné konvergence NČZ Zdroj: Evropská komise (2006a) 13
14 Hlavními faktory ekonomického růstu v EU-10 byl hlavně růst kapitálu a technologický pokrok (resp. růstem souhrnné produktivity faktorů), který výrazně zvýšil efektivnost používaných výrobních faktorů. Naopak příspěvek práce byl spíše negativní. V současné době je míra produktivity práce v EU-12 stále na nižší úrovni než v EU-15. Co se ovšem týká ukazatelů na národní úrovni, tak to úplně neplatí na úrovni regionální. Jak je uvedeno ve Čtvrté zprávě o ekonomické a sociální soudržnosti (European Commission, 2007), tak na regionální úrovni působily jak divergenční, tak i konvergenční trendy. Zatímco v Rakousku se meziregionální rozdíly během období snižovaly, v Německu, Francii, Řecku, Španělsku a Itálii se změnily pouze mírně, tak ve Velké Británii, Švédsku, Nizozemí a Portugalsku se meziregionální rozdíly zvýšily výrazně. U nových členských států EU se meziregionální rozdíly významně prohlubovaly zejména v období 2. poloviny 90. let, zatímco v letech do r (tj. rok přistoupení k EU) se víceméně postupně stabilizovaly a nezvyšovaly se. Pokud ovšem zmiňujeme meziregionální rozdíly, je nezbytné zdůraznit, že v posledních 5 10 letech se velmi posilovala ekonomická role center a hlavních měst. Tento vývoj spíše zvýraznil rozdíly mezi městskými a periferními venkovskými regiony. V letech všechna hlavní města v EU (s výjimkou Berlína) zvýšila svou váhu na příslušném celostátním HDP nebo si svou roli úroveň alespoň udržely. Nejvýznamnější růst byl v tomto smyslu zaznamenán v případě Varšavy, Prahy, Budapešti, Sofii a Bukurešti. Proto se nejen v ČR často hovoří o dvoudimenzionální regionální politice, která při abstrahování od hlavního města daného státu se zaměřuje na ostatní regiony, jejichž HDP připadající na 1 obyvatele se spíše sbližuje. Vyšší tempo ekonomického růstu v hlavních městech je spojováno zpravidla s jejich atraktivitou jak pro podnikatelské subjekty, tak i pro jednotlivce. Tento jev zvýrazňuje meziregionální rozdíly v rámci jednotlivých států s výjimkou jiných center významných ekonomických aktivit, zejména další velká města nebo konurbace, příp. také i sítě malých měst. Na druhé straně se v 14
15 těchto vysoce výkonných regionech koncentrují jiné problémy spojené s udržením zdravého životního prostředí, zvýšenou dopravní zatížeností nebo vyššími náklady na bydlení. Předchozí zkušenosti s catching-up procesem nám ukazují i pro nejbližší budoucnost konvergenci na úrovni jednotlivých států. Na druhé straně se ovšem v řadě zemí i po rozšíření v roce 2004, resp. 2007, vnitřní meziregionální rozdíly naopak zvýšily. V programovacím období navíc významně vzrostly alokované finanční prostředky pro nové členské státy, a zároveň pokročila institucionální i finanční integrace. Proces konvergence na úrovni jednotlivých států bude dále podpořen prohlubováním fungování systému institucionálního rámce. S ohledem na revidovanou Lisabonskou strategii je ovšem nutné podporovat i vyvážený rozvoj silných ekonomických center pro plnění cílů spojených s ekonomickým růstem a zaměstnaností. Přesto je třeba stále upozorňovat na nutnost provedení hlubších strukturálních reforem ve státech EU-10 tak, aby proces reálné konvergence byl opravdu stabilní i v následujících desetiletích. Největšími výzvami jsou v současné době: negativní dopady hospodářské krize v letech , hrozící návrat druhé vlny hospodářské krize ve smyslu W,! nestabilní vývoj v eurozóně ve smyslu zadlužených ekonomik některých států (zejména Řecko, Portugalsko, Španělsko, Irsko), nestabilní vývoj ve smyslu výše zadlužení ostatních států světa (např. USA). 15
16 1.3 Princip subsidiarity jako specifikum vývoje integračního procesu EU Definiční vymezení principu subsidarity v kontextu ostatních principů fungování EU Tak jak se realizuje politika soudržnosti v současné době, tj. že jednotlivé členské státy mají vlastní implementační instituce i kontrolní orgány, tak tímto způsobem se politika soudržnosti nerealizovala ve svých počátcích. Naopak, velmi silné slovo měla Evropská komise, která rozhodovala téměř o všech projektech. Postupem času se však ukázalo, že tento mechanismus není zcela efektivní a funkční a začalo se hovořit o přenesení kompetencí na hierarchicky nižší úroveň, která bude více adekvátní. Začalo se hovořit o tzv. principu subsidiarity. Pokud chceme vymezit definici principu subsidiarity, tak je nezbytné se nejdříve zabývat problematikou důvodu jeho vzniku v kontextu fungování celé EU, která není klasickou mezinárodní organizací. Princip nadstátnosti (supranacionality) jako následný důvod pro vytvoření a aplikaci principu subsidiarity Zvláštnost EU ve srovnání s jinými mezinárodními organizacemi je její základ v principu nadstátnosti, který je naprosto nový a dosud nikde nerealizovaný. Rozdílnost spočívá zejména v tom, že u mezinárodních organizací jsou jejich jednotlivé členské státy svrchované a navzájem mají stejné/rovné postavení. V mezinárodním právu je suverenita jednoho státu omezena maximálně do té míry, kde začíná suverenita státu jiného. Jinými slovy, stát v mezinárodním právu není nikomu podřízen a spolu s ostatními státy tvoří mezinárodní právo, které je pak pro něj recipročně závazné. Mezinárodní (vládní) organizace jinak nemají v praxi žádné pravomoci vůči svým členským státům a nemohou je proti jejich vůli zavazovat. Po 2. světové válce bylo zřejmé, že její příčiny tkvěly z neúspěšně řešených ekonomických i politických problémů po 1. světové válce. Postupem času se tak intenzivněji řešily požadavky na vytvoření silného a kompaktního integračního celku, který si zároveň zajistí prostřednictvím 16
17 vnitřní homogennosti vysoký stupeň integrace v ekonomické, a zejména i politické oblasti. Tento cíl by samozřejmě nemohl být nikdy dosažen formou běžné mezinárodní organizace, ale prostřednictvím organizace s větší koordinační rolí a pravomocemi. Proto bylo nezbytné, aby se jednotlivé členské státy vzdaly částečně své svrchovanosti ve prospěch ES/EU. V případě Společenství nelze hovořit o nadstátnosti absolutní, ale omezené a získané cestou částečného a dobrovolného přenosu vlastní svrchovanosti členských států. Mezi hlavní rysy principu nadstátnosti patří: vlastní vůle ES projevuje se v procesu rozhodování orgánů ES nezávisle na členských státech nebo na principu většiny, přičemž všechny členské státy jsou příslušnými akty vázány, vlastní právní řád ES samostatný právní systém je jeden z hlavních faktorů supranacionality, vlastní finanční rámec ES prostřednictvím vlastních příjmů je zajištěna nezávislost ES na členských státech (členské příspěvky tvoří relativně menší část rozpočtových příjmů) Praktická aplikace principu nadstátnosti orgány ES/EU bez ohledu na zájmy členských států, by ve svém důsledku mohla nakonec znamenat zánik ES zevnitř. Proto existuje v současném institucionálním uspořádání EU souhra v rámci tzv. qaudripartisme communautaire, tedy společenstevní čtyřúhelník. Evropská exekutiva (Rada a Komise) je zdvojená a zároveň dvojitě kontrolovaná (Parlamentem a Soudem). Lze si jen těžko představit, že by závažné rozhodnutí nemuselo projít paralelně jak mezivládním zájmovým polem v Radě, tak i integračním zájmovým polem v Komisi, zvláště sílí-li kontrolní pravomoci parlamentního i soudního typu [Pomahač, R., Widemanová, M, 2002]. Zároveň je i v této souvislosti vhodné uvést, že každý z uvedených orgánů zastupuje jiné zájmy: Komise zastupuje EU, Rada hájí zájmy členských států a Evropský parlament reprezentuje zájmy občanů EU. 17
18 I když se z výše uvedeného může zdát, že EU je určitým způsobem superstátem, tak k této pravdě má zatím daleko, byť k volnějšímu státoprávnímu uspořádání pomalu směřuje. Nicméně právě v tomto kontextu se pohybuje analyzovaný princip subsidiarity, který je upraven čl. 5/2 Smlouvy o ES a preambule Smlouvy o EU, kde je stručně vymezen jako rozumný výkon nevýlučných pravomocí tak, aby rozhodnutí byla přijímána co nejblíže občanovi. Zásada subsidiarity se tedy uplatňuje při vymezování pravomocí ES a týká se aplikace práva. Jaká je konkrétní vazba mezi ES a EU a dalšími společenstvími naznačuje následující schéma. 18
19 Obr. č. 3: Vazby mezi EU a ostatními společenstvími faktor právní subjektivity EU přes ES byl v roce 2009 nahrazen Lisabonskou smlouvou, která EU přiřkla právní subjektivitu Evropská unie (Maastrichtská smlouva 1992) ES (do r EHS, kdy působnost byla rozšířena i na neekonomické oblasti) EURATOM (r. 1957, ovšem faktický význam je minimální, protože nenastal nedostatek jaderných surovin a podstata společná zásobovací politika nebyla nikdy naplněna) ESUO (r , omezená časová platnost smlouvy, nicméně i role ESUO byla stále nižší z důvodu ústupu uhlí jako zdroje energie a krize ocelářského průmyslu v 80. letech) Zdroj: vlastní úprava a zpracování Zásada subsidiarity je úzce spojena s vymezením pravomocí ES ve vztahu k členským státům. Konkrétně se tedy uplatňuje u nevýlučných pravomocí, tj. pravomocí sdílených mezi členskými státy a Společenstvími. V těchto pravomocech vyvíjí ES vlastní činnosti pouze tehdy a potud, pokud cílů navrhované činnosti nemůže být uspokojivě dosaženo členskými státy, avšak může jich být, co do rozsahu a účinků, lépe dosaženo ES (kumulativní kritéria). Ostatní případy se realizují pokud možno na nejnižším stupni veřejné správy, který umožňuje jejich realizaci a výkon týká se národní, regionální nebo lokální úrovně. 19
20 1.3.2 Institucionální a právní vývoj v EU se specifickým zaměřením na filozofii principu subsidiarity Princip subsidiarity není novým výtvorem práva EU, ale byl převzat z kanonického práva 2, které již od středověku rozsáhle ovlivnilo právo států, zejména pak v křesťanské Evropě. Tento princip byl schválen Maastrichtskou smlouvou v roce 1992 na zasedání Evropské rady v Edinburghu v prosinci Závěry tohoto zasedání byly shrnuty v deklaraci, která je dosud základním kamenem principu subsidiarity. Důvody zakomponování tohoto principu do této Smlouvy lze spatřovat v nespokojenosti členských států, kterým začal postupně vadit přílišný rozsah pravomocí a právních aktů ES přijímaných kvalifikovanou většinou a nikoliv již jednomyslně. Princip subsidiarity je tedy dvojsečnou zbraní, kterou Komise (zastupující zájmy ES) používá pro komunitarizaci určitých oblastí, zatímco členské státy se mohou na jeho základě snažit o vrácení určitých oblastí do své pravomoci 3. Následující schéma stručně shrnuje princip subsidiarity v kontextu jednotlivých etap vývoje týkajících se svrchovanosti členských států. 2 Kanonické právo katolická sociální nauka, jedná se o souhrn předpisů, většinou považovaných za právnické, jimiž se řídí římskokatolická církev. Kanonické právo tak upravuje její vnitřní organizaci a činnost. 3 Komise v první polovině 90. let demonstrativně stáhla několik svých návrhů opatření, které šly zjevně nad rámec uplatnění tohoto principu. 20
21 Obr. č. 4: Vývoj procesu postupného převodu svrchovanosti EU princip nadstátnosti princip subsidiarity Amsterodamská smlouva 1997 současnost princip subsidiarity LISABONSKÁ SMLOUVA Svrchovanost členských států Vysvětlivky: směr postupného převodu svrchovanosti členských států Zdroj: Pělucha, M. (2006a, str. 325), vlastní úprava 2011 Přerušovaná čára ve výše uvedeném schématu znamená období, kdy zásada subsidiarity byla sice součástí právního řádu EU, ale její obsah nebyl zcela zřejmý. Proto došlo ke konkretizaci prostřednictvím Protokolu o použití zásad subsidiarity a proporcionality 4, který byl Amsterodamskou smlouvou připojen ke Smlouvě o ES. Podle tohoto protokolu zásada subsidiarity nezpochybňuje pravomoci svěřené ES a poskytuje určitý návod, jak tyto pravomoci vykonávat na úrovni Společenství. Tento protokol také dále zavedl systematickou analýzu dopadu legislativních návrhů na princip subsidiarity a tam, kde je to možné, doporučuje používat méně závažná opatření. V rámci tohoto protokolu jsou zároveň jednotlivě vyjmenovány všechny takové procesně právní i obsahové požadavky přijímání právních aktů ES, které lze odvodit od principu subsidiarity. V současné době tedy existují přesná pravidla použití tohoto principu. 4 Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality 21
22 V roce 2000 požádal Výbor regionů mezivládní konferenci, aby princip subsidiarity byl doplněn o formální uznání role orgánů na místní a regionální úrovni. Evropská komise pro Evropskou radu a Evropský parlament každoročně připravuje zprávu, která hodnotí postup a dosažené výsledky při aplikaci principu subsidiarity. Jde totiž o to, že v úvodu všech legislativních návrhů Společenství 5 má být uvedeno odůvodnění, že jsou v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality. Směrnice by měly být upřednostňovány před nařízeními. Konvent připravil v pracovní skupině pro subsidiaritu určité návrhy, které ve větší míře přihlížejí k tomuto principu, aniž by tím oslabily snahu o zjednodušení legislativy. Hlavním záměrem je ustavit systém politického monitorování, kdy národní parlamenty členských států budou mít možnost předložit zdůvodněné stanovisko k návrhům Komise jedná se o systém s předběžným upozorňováním. Tyto záležitosti posílení úrovně národních států jsou však kompenzovány dalšími záležitostmi v Lisabonské smlouvě, které spíše vedou k dalšímu omezení svrchovanosti členských států. Obecně se Lisabonská smlouva (označována často jako reformní smlouva) ve stručnosti vyznačuje následujícími aspekty: nahradila zkrachovalou euroústavu, ale neobsahuje ústavní symboly; nahrazuje komplikovanou soustavu tří pilířů (Evropské společenství; společná zahraniční a obranná politika; policejní a soudní spolupráce v trestní oblasti) - přispívá tak ke zjednodušení fungování unie; členským státům předsedá prezident EU, unie také získala diplomatický sbor; ministra zahraničí a změnil se systém rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě EU. Polsko prosadilo odklad zavedení až na léta 2014 a 2017 i možnost blokování schvalovaných zákonů menšinou států; členové EU přišli o právo veta v některých otázkách justice a vnitra; 5 sekundárního práva ES 22
23 právní subjektivita EU posiluje vyjednávací pozici unie a zvyšuje efektivitu její činnosti na mezinárodní scéně a její viditelnost pro partnerské země a mezinárodní organizace; smlouva poprvé výslovně uznává možnost vystoupení z EU. zvýšily se pravomoci národních parlamentů. Lisabonská smlouva reformující fungování rozšířené Evropské unie vstoupila v platnost 1. prosince Uplatňování principu subsidiarity a jeho dopady na reálné fungování EU Princip subsidiarity ve své podstatě neznamená omezení rozsahu pravomocí ES nebo EU, ale jde o praktickou kontrolu aplikace a způsobu používání pravomocí členskými státy. Tento princip je možné vydefinovat pozitivně či negativně. Pozitivní vymezení stanovuje, že ES má jednat, pokud lze daných cílů lépe dosáhnout na úrovni Společenství. Negativní vymezení principu subsidiarity znamená, že ES mají zůstat nečinné v případě, že k uskutečnění postačí jednání členských států. V praxi to tedy znamená, že všechny instituce ES (zejména Evropská komise) musí dokazovat, že je třeba úpravy na úrovni ES a jednání Společenství. Jinými slovy jde o to, že pokud není nezbytné přijmout určitou úpravu na úrovni ES, tak je nutné danou úpravu vůbec nepřijímat. Není ovšem nutné, aby se v každém sekundárním předpise objevil odkaz na splnění podmínek subsidiarity, pokud zákonodárce dostatečně prokázal, že intervence ES je nutná. Zároveň je vhodné i uvést, že i když nebyla zavedena žádná formální politická kontrola, tak dopad fungování principu subsidiarity je možné vysledovat v mnohem nižším počtu přijatých legislativních aktů na úrovni ES, a také počtu legislativních návrhů EK. Nevýhody dosavadního fungování principu subsidiarity se mohou projevit v tom, že skutečné respektování tohoto principu automaticky nezaručuje koherenci výkonu všech komunitárních a národních pravomocí [P. Svoboda, 2004, str. 42 ]. Princip subsidiarity je úzce svázán 23
24 s principem proporcionality, který vyžaduje, aby aktivity EU nepřekročily rámec opatření nutných k realizaci cílů Smlouvy. Proto určitou reakcí na tento problém může být právě otázka souběžného respektování principu proporcionality, tedy záležitosti intenzity a typu opatření, které ES v dané souvislosti přijmou. Princip proporcionality se díky judikatuře ESD stal součástí právního řádu Společenství. Proporcionalita se objevuje v právu ES ve dvojím základním smyslu: platí pro vymezení pravomocí ES vůči členským státům, má vlastnost opatření, prostřednictvím kterého je možné omezit pohyb zboží mezi členskými státy tam, kde jsou ohroženy důležité zájmy jednoho z nich. Jak již bylo uvedeno, tak od období vzniku ESUO až po současnost byly instituce EU charakteristické dvěma odlišnými principy politické autority mezivládní a supranacionální otázky. Během tohoto vývoje se EU rozšířila ze 6 členů na 25 (resp. 27), přičemž se jasně projevovala tendence důrazu vazeb od mezivládních směrem k supranacionálním, což se stalo i jádrem evropské integrace. Jinými slovy, postupné rozšiřování bylo prováděno ruku v ruce s prohlubováním integračního procesu (zvýšená zodpovědnost EU za členské státy prostřednictvím mezinárodních smluv). V současné době i nadále probíhá proces rozšiřování, ovšem problematika prohlubování integrace zůstává trochu v pozadí. Je tedy otázkou, zda-li je současná EU po odmítnutí Evropské ústavní smlouvy ve Francii a Nizozemí připravena na další rozšíření horizontálním posunem bez adekvátního prohloubení politické integrace vertikálním směrem. Princip subsidiarity se tak svou povahou a významem stává zcela zásadním v dalším procesu evropské integrace. Prostřednictvím jeho naplňování by bylo možné lépe chápat EU nikoliv pouze jako neomezený superstát, ale jako společenství států fungujících na základě solidarity a loajality. V této souvislosti je vhodné ještě uvést, že schopnost EU udržet dynamiku evropské integrace bude do značné míry záviset právě na otázkách aplikace principu subsidiarity. 24
25 1.4 Postavení politiky soudržnosti v rámci ostatních politik EU Dříve než se začneme zabývat politikou soudržnosti, tak je nezbytné vymezit její pozici v rámci ostatních politik EU. Jak uvádí Kučerová (2006, str. 143), tak evropská integrace se vyznačuje mimořádně vysokou mírou koordinovaností v celé řadě různých aspektů. K tomuto jí slouží samozřejmě přijímaná legislativa v podobě nařízení a směrnic, nicméně tato legislativa představuje již konkrétní přikazovací mechanismus vůči členským zemím. V obecné rovině je třeba mít jasno o koncepci / vizi / strategii dalšího vývoje, k čemuž slouží hospodářské politiky. V průběhu času se ukázalo, že některé politiky by měly být řízeny pouze z centra, tj. přímo EU, ostatní politiky pak s vyšší mírou koordinace se zástupci členských států. Rozlišujeme tedy tzv. společné a koordinované politiky. Společné politiky členské země přenášejí v dané oblasti pravomoce na orgány EU obchodní z logiky věci se jedná o společnou politiku, protože koordinuje jednotný vnitřní trh EU; zemědělská je společnou politikou z historických důvodů. Již při vzniku EHS v 50. letech minulého století bylo zřejmé, že zemědělství by mělo být podporováno a koordinováno z veřejných zdrojů. V současné době sílí tlaky na její významnější liberalizaci, nicméně zemědělská lobby je velmi silná; dopravní je společnou politikou s ohledem na vytvoření společného trhu, pro který je nezbytný rozvoj dopravy nejen z hlediska technické stránky, ale i zajištění kompatibility dopravních sítí. Spadají zde však jen klíčové dopravní tahy transevropských dopravních sítí (tzv. TEN-T); měnová je společnou politikou pouze pro členy eurozóny, tj. státy, které přijaly měnu euro za svou. Tyto státy přenáší své kompetence v oblasti monetární politiky na Evropskou centrální banku. Druhá kategorie politik představuje tzv. koordinované politiky, u kterých funguje podle Kučerové (2006) spolupráce na jiném principu než je tomu u společných politik. Mezi 25
26 členskými státy a orgány EU fungují tzv. sdílené kompetence, tzn., že národní vlády přenáší na společnou úroveň pouze část svých pravomocí, přičemž za konkrétní vývoj v dané oblasti je zodpovědná vláda příslušného státu, ovšem za určité spoluzodpovědnosti vůči ostatním členským státům a komunitárním institucím. Kučerová [2006, str. 221] Mezi koordinované (komunitární) politiky patří: sociální, regionální, na podporu výzkumu a vývoje, na ochranu životního prostředí, na ochranu spotřebitele, v oblasti energetiky. Tzv. politika soudržnosti (rovněž nazývaná jako politika hospodářské a sociální soudržnosti, resp. strukturální politika) je určitým zastřešujícím prvkem pro politiku sociální, regionální, na podporu VaV a ochrany životního prostředí. Více o této politice je pojednáno v následujících kapitolách Politika hospodářské a sociální soudržnosti Hospodářské a sociální soudržnosti je věnována hlava XVII Amsterdamské smlouvy. V článku 158 se uvádí: Na podporu svého celkového harmonického rozvoje Společenství rozvíjí a sleduje činnosti vedoucí k posilování své hospodářské a sociální soudržnosti. Společenství usiluje zejména o snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů a zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů nebo ostrovů, včetně venkovských oblastí. Postavení strukturální politiky v rámci hospodářské politiky EU je velmi významné, což dokazuje výše výdajů určených na realizaci strukturální politiky EU představující hned druhou nejvyšší položku výdajů rozpočtu EU. Od 70., resp. 80. let 20. století se však podíl výdajů 26
27 rozpočtu EU určených na společnou zemědělskou politiku představující vůbec nejvyšší výdajovou položku evropského rozpočtu postupně snižuje, zatímco podíl jeho výdajů určených na realizaci strukturální politiky EU naopak roste 6. I tato skutečnost proto svědčí o významu, který je dosud této politice v rámci hospodářské politiky EU přičítán. V průběhu existence této politiky se však tato politika velmi výrazně měnila. Neměnilo se pouze její zaměření, ale také způsoby, jimiž byla v členských státech i na úrovni EU jako takové realizována. V současné době 7 je tato politika realizována zejména prostřednictvím národních a regionálních operačních programů zpracovaných, řízených a administrovaných ze strany jednotlivých členských států, resp. jednotlivých regionů členských států. Označení strukturální politika EU je velmi často zaměňováno s termíny regionální politika EU či politika hospodářské a sociální soudržnosti. Často se také setkáváme s používáním těchto termínů jako synonym. Ve skutečnosti však o synonyma nejde, ačkoli jejich významy jsou si velmi blízké. Regionální politiku lze chápat jako soubor cílů, opatření a nástrojů vedoucích ke snižování příliš velkých rozdílů v socioekonomické úrovni jednotlivých regionů 8. 6 Viz Wokoun (2003). 7 V programovém období Viz Wokoun (2002, s. 887). 27
28 Vznik strukturální politiky Regionální politika EU se zaměřuje na odstraňování rozdílů v socioekonomické úrovni nejen v rámci jednotlivých členských států, ale také v rámci EU jako takové. Její podoba se měnila spolu se změnami povahy hlavních ekonomických problémů členských států. Nejprve proto byla zaměřena hlavně na kompenzaci některých negativních dopadů souvisejících se zřízením Evropského hospodářského společenství. První nejvýznamnější úpravou regionální politiky EU byla její reforma z roku Tehdy došlo k integraci regionální politiky s politikou sociální a s částí zemědělské politiky, čímž došlo k vytvoření tzv. politiky strukturální. Strukturální politika tedy na území států EU vznikla na rozdíl od politiky regionální až ve druhé polovině 80. let a kromě regionální politiky zahrnuje i politiku sociální a část politiky zemědělské. Mezi hlavní finanční nástroje této politiky patří strukturální fondy a Fond soudržnosti. O jednotlivých současných strukturálních fondech je pojednáno dále v textu. Politika hospodářské a sociální soudržnosti (neboli tzv. kohezní politika) je v současnosti snad vůbec termínem užívaným v této oblasti ze strany evropských institucí a politiků nejčastěji. Velmi často je tímto označením myšlena právě politika strukturální, ačkoli v určitých kontextech použití tohoto termínu znamená nejen snahu odstranit rozdíly v ekonomické a sociální úrovni jednotlivých evropských států a regionů, ale zejména podporu a prohloubení soudržnosti těchto zemí spojenou s postupným dosahováním vyšší míry jejich ekonomické i sociální konvergence. Hlavním rozdílem termínu strukturální politika od termínu politika hospodářské a sociální soudržnosti je tedy v tom, že na strukturální politiku lze v kontextu evropské legislativy nahlížet jako na soubor nástrojů využívaných právě za účelem realizace cílů politiky hospodářské a sociální soudržnosti. 28
29 1.4.2 Principy politiky HSS Základní principy politiky HSS velmi dobře popisují Wokoun a Kouřilová (2011) a jejich stručný přehled je níže uveden. Princip koncentrace má následující základní charakteristické prvky: Koncentrace úsilí Prostředky fondů mají být využívány k realizaci předem stanovených cílů, co nejúčelněji Nejvíce prostředků do regionů s nejzávažnějšími problémy Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) dále doplňují, že aby prostředky byly využívány co nejúčelněji a nebyly rozmělňovány na řadu drobných a méně významných akcí, tedy že se jedná o snahu věnovat největší prostředky do regionů s největšími problémy, na projekty slibující největší efekt. Princip partnerství má následující základní charakteristické prvky: Úzká spolupráce EU orgány, národními orgány na všech úrovních, a dále rozšířeno i na osoby a orgány, které stojí mimo implementační strukturu Vertikální a horizontální rovina Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) dále doplňují, že tento princip vyžaduje, aby se na konkrétním rozdělení a využití prostředků poskytovaných EU v rámci jednotlivých programů v co nejširší míře podíleli samotní příjemci, tj. příslušné národní, regionální a lokální orgány jakožto i orgány EU, event. soukromo-právní subjekty. 29
30 Princip programování má následující základní charakteristické prvky: Proces organizování, rozhodování a financování uskutečňovaný v řadě fází Víceleté a víceoborové programy, prostředky ze strukturálních jsou alokovány na základě programů ne na základě jednotlivých projektů Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) dále doplňují, že v tomto principu se klade důraz na komplexní přístup k řešení problémových regionů v co nejširších časových a prostorových souvislostech. Prostředky jsou proto alokovány na základě víceletých a víceoborových programů, nikoliv tedy na základě jednoho izolovaného projektu. Lze tedy shrnout, že tento princip vyžaduje dlouhodobý záměr, strategii řešení konkrétních problémů regionálního rozvoje. Standardně byly totiž řešeny tyto problémy pouze v rámci jednoročních státních rozpočtů bez jistoty financování v dalších letech. Strukturální politika je v tomto ohledu významně jiná. Princip doplňkovosti má následující základní charakteristické prvky: neboli princip adicionality Spolufinancování, pouze posilování prostředků příjemce Prostředky vynakládané ze společného rozpočtu EU mají pouze doplňovat ostatní veřejné výdaje nikoli je nahrazovat Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) dále doplňují, že tento princip v podstatě stanovuje, že prostředky vynakládané ze společného rozpočtu EU mají pouze doplňovat ostatní veřejné výdaje a nikoliv je nahrazovat. Členské státy nemohou v žádném případě využívat prostředky EU poskytované v rámci regionální či celé strukturální politiky jako náhražku vlastních rozpočtových výdajů. 30
31 Princip monitorování a vyhodnocování má následující základní charakteristické prvky: Průběžné sledování a vyhodnocování prováděných opatření Kontrola věcného a finančního plnění projektu Ex-ante, mid-term, ex-post hodnocení Pomoc poskytovaná členským státům EU z fondů ES podléhá povinnosti evaluace, a to jak na úrovni Národního strategického referenčního rámce (NSRR) a ve vztahu k Národnímu programu reforem (čl. 27 obecného nařízení Rady ES k hodnocení přínosu fondů EU), tak i operačních programů (čl. 45 až 47 obecného nařízení). Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) k projektové úrovni principu monitorování dále doplňují, že v tomto principu nejde pouze o velmi důslednou kontrolu věcného, ale i finančního plnění projektu. Před schválením projektu ej vyžadováno podrobné hodnocení jeho dopadů, pak následuje průběžné monitorování realizace projektu a nakonec dojde na zhodnocení jeho skutečných přínosů. Cílem evaluace je podle čl. 45 odst. 1 obecného nařízení zvýšení kvality a efektivnosti pomoci poskytované z fondů EU a její konzistence s cíli EU, a dále také zdokonalení strategie a zefektivnění implementace operačních programů. Princip solidarity má podle Wokouna (2003, str. 31) následující základní charakteristické prvky: Základní myšlenka fondů, celé integrace Hospodářsky vyspělejší státy přes evropský rozpočet financují rozvoj států ekonomicky méně rozvinutých Princip subsidiarity má následující základní charakteristické prvky: Zakotveno v Maastrichtské smlouvě 31
32 Cíle jsou plněny na co nejnižší možné úrovni Decentralizace Detailněji je tento princip popsán v kapitole 1.3 tohoto dokumentu Reformy strukturální politiky EU V souladu s výše uvedeným prošla již strukturální politika EU postupně několika významnými reformami, jejichž podstatou a hlavním cílem bylo vždy její zefektivnění a zvýšení transparentnosti při její realizaci. Za vůbec první reformu v této oblasti bývá často považována již reforma regionální politiky z roku 1988, která vedla k samotnému vytvoření strukturální politiky EU. Ke druhé reformě došlo v souvislosti s přijetím Maastrichtské smlouvy z roku V této době dochází ke zřízení Kohezního fondu zaměřeného na podporu členských států s nejnižší úrovní ekonomické výkonnosti a k výraznému zvýšení výše finančních prostředků využívaných právě v rámci této evropské politiky. Před zahájením programového období došlo k reformám strukturální politiky prostřednictvím jejího zjednodušení, kdy dochází zejména k redukci některých cílů, kterých je prostřednictvím strukturální politiky dosahováno. Hlavním cílem této reformy tedy bylo zefektivnění vynakládaných finančních prostředků, a to prostřednictvím zjednodušení administrativního zajištění této politiky. Zatím poslední reformou, k níž v rámci strukturální politiky EU došlo, je reforma provedená před zahájením programového období I tato reforma byla zaměřena na další zefektivnění využívání strukturální pomoci, ale také na zajištění větší transparentnosti při její realizaci a na celkové zjednodušení celého systému plánování, řízení a administrace jednotlivých operačních programů. 32
33 Podrobněji však o posledních třech výše uvedených reformách strukturální politiky EU budeme hovořit dále v této kapitole, a to v souvislosti s posledními dvěma koly rozšíření EU a jejich dopadem na provádění této evropské politiky. Dopady posledních dvou kol rozšíření EU na provádění strukturální politiky EU Jak tzv. východní rozšíření Unie o 10, resp. 12 nových členských států, tak i rozšíření o Rakousko, Finsko a Švédsko z roku 1995 přineslo do provádění strukturální politiky EU mnoho změn. Před oběma těmito vlnami rozšíření totiž došlo k významným reformám této politiky na evropské úrovni, na jejichž podobě se výrazně odrazila již právě i v té době připravovaná kola rozšíření EU. Tato skutečnost pouze ilustruje fakt vyplývající z výše uvedené ekonomickohistorické analýzy mapující souvislosti mezi vnitřním vývojem evropského Společenství (EU) a jednotlivými koly rozšíření tohoto ekonomického svazku zemí. V dalších částech této kapitoly se proto budeme podrobně zabývat konkrétními dopady posledních kol rozšíření EU, tj. rozšíření EU o Rakousko, Finsko a Švédsko z roku 1995 a tzv. východní rozšíření na provádění strukturální politiky EU. Při dále prováděných analýzách však budeme brát v úvahu skutečnost, že na konečné podobě jednotlivých reforem, jimiž strukturální politika EU prošla, se projevily ekonomické a politické zájmy i dalších členských zemí EU. Z tohoto důvodu budeme v následujícím textu explicitně rozlišovat změny, ke kterým došlo přímo v souvislosti s rozšířením EU, a změny, ke kterým došlo pod vlivem jiných okolností. Dopady rozšíření EU o Rakousko, Finsko a Švédsko na provádění strukturální politiky EU v programovém období Rakousko, Finsko a Švédsko začaly čerpat prostředky ze strukturálních fondů EU již v rámci programového období , ačkoli samy mohly prostředky skutečně využívat až po svém vstupu do Unie v roce
34 V rámci provádění strukturální politiky EU v programovém období došlo v porovnání s programovým obdobím předchozím k několika klíčovým změnám, z nichž na některých z nich mělo přímý podíl právě i rozšíření Unie z roku Velkou změnou v provádění strukturální politiky v tomto programovém období bylo vytvoření dvou nových finančních nástrojů této politiky, a to Finančního nástroje pro podporu rybolovu (viz výše) a Fondu soudržnosti (neboli Kohezního fondu). Prostřednictvím ustavení těchto dvou nových finančních nástrojů strukturální politiky EU došlo ke zvýšení počtu těchto nástrojů ze tří (ESF, ERDF, EAGGF) na pět. V případě založení FIFG je možno spatřit přímou souvislost mezi přípravami na rozšíření EU o Finsko a Švédsko, neboť právě tyto státy patřily v průběhu programového období i v průběhu programového období následujícího, v němž také ještě bylo možno využívat podporu z tohoto fondu, mezi jedny z hlavních příjemců této pomoci. Otázkou ovšem zůstává, zda bylo pro zajištění finanční podpory rybářských oblastí nutné skutečně vytvořit zcela nový strukturální fond, či zda by již v programovém období nestačilo i tyto oblasti zahrnout do některého z již existujících cílů a financovat z některého z již existujících fondů. Kohezní fond zřízený Maastrichtskou smlouvou byl již od počátku své existence zaměřen na podporu velkých projektů v oblasti infrastruktury a životního prostředí realizovaných v členských státech EU s nejnižší úrovní HDP. Tento nový finanční nástroj strukturální politiky EU byl zřízen za účelem rychlejšího dosažení cílů hospodářské a sociální soudržnosti Unie zejména v kontextu přípravy členských států EU na vstup do eurozóny. Od zřízení tohoto fondu byla proto jeho pomoc zaměřena na realizaci projektů v nejchudších státech Unie, tj. nejprve v Irsku, Řecku, Portugalsku a Španělsku a od východního rozšíření z roku 2004 také na realizaci projektů v deseti, resp. od roku 2007 dvanácti nových členských státech Unie. Jelikož HDP na obyvatele Finska, Švédska, ani Rakouska nepatří mezi nejnižší v Unii, nepatří dnes a ani nikdy dříve nepatřily tyto státy mezi příjemce pomoci z tohoto fondu. Cíle, kterých bylo strukturální politikou v programovém období dosahováno, zůstaly velmi podobné cílům stanoveným pro programové období předchozí. Prostřednictvím 34
35 jejich zavedení došlo k výraznému zlepšení účinnosti této politiky na evropské úrovni, a proto zůstaly i v tomto období v platnosti. Jejich prostřednictvím totiž došlo k větší koncentraci pomoci poskytované prostřednictvím strukturálních fondů jednotlivým regionům Unie, což mělo nemalý vliv na dopady této politiky na ekonomický rozvoj Unie. V programovém období bylo proto pro EU-12 vymezeno opět celkem pět cílů, na něž se veškeré intervence této politiky zaměřovaly. Pro Finsko a Švédsko však po jejich vstupu do Unie přibyl k těmto cílům ještě cíl šestý. Tabulka 1: Přehled cílů strukturální politiky EU v programovém období Cíle Zaměření podpory poskytované Oblasti spadající pod podporu v rámci daného cíle v rámci daného cíle Cíl 1 Pomoc určená hospodářsky zaostalým regionům. Kritériem ekonomické zaostalosti byla úroveň HDP na obyvatele pod 75 % průměru EU za poslední tři roky. Celé Řecko, Portugalsko, Irsko, Severní Irsko, velká část Španělska a Itálie, Korsika, francouzská zámořská území, část Rakouska (Burgenland), bývalá NDR. Cíl 2 Cíl 3 Cíl 4 Cíl 5 Cíl 6 Pomoc určená vyspělým regionům trpícím úpadkem průmyslových odvětví vyžadujících pomoc při přeorientaci na nové druhy hospodářské činnosti. Pomoc určená všem regionům Unie trpícím dlouhodobou nezaměstnanosti. Pomoc v rámci tohoto cíle byla zaměřena na osoby starší 25 let. Pomoc určená všem regionům Unie zaměřená na podporu integrace mladých osob do 25 let na trh práce. Pomoc určená na rozvoj venkovských oblastí. Cíl 5 a: Pomoc pro regiony vyžadující modernizaci a diverzifikaci zemědělské výroby. Cíl 5 b: Pomoc pro regiony vytvářející nová pracovní místa v zemědělském sektoru. Pomoc určená oblastem s arktickým podnebím a nízkou hustotou osídlení. Zdroj: Wokoun (2003), vlastní úprava dat do podoby tabulky 35 Část Velké Británie, Francie, Španělska, belgie a Nizozemí. Všechny státy EU řešící daný problém. Všechny státy EU řešící daný problém. Část Velké Británie, Francie, Španělska a Itálie. Oblasti Finska a Švédska.
36 Z výše uvedené tabulky vyplývá, že zcela konkrétním projevem vlivu rozšíření EU o Rakousko, Finsko a Švédsko na provádění strukturální politiky EU tedy bylo vytvoření zvláštního cíle určeného právě nejodlehlejším oblastem Finska a Švédska. Cíl 6 se totiž v tomto programovém období zaměřoval výhradně na rozvoj oblastí Finska a Švédska s arktickým podnebím a nízkou hustotou osídlení. Jeho prostřednictvím tak Finsko a Švédsko získaly možnost podporovat tato svá území způsobem umožňujícím udržet osídlení těchto oblastí. Dopad rozšíření Unie o Rakousko, Finsko a Švédsko na provádění strukturální politiky je tedy zřejmý ihned v programovém období, do jeho realizace se tyto státy po svém vstupu do Unie roku 1995 zapojily. S ohledem na specifické potřeby zejména Finska a Švédska totiž došlo k vytvoření samostatného cíle strukturální politiky a dále i vytvoření jednoho ze dvou strukturálních nástrojů (FIFG) vytvořených před tímto kolem rozšíření EU bylo zcela jistě ovlivněno právě i potřebami těchto dvou přistupujících zemí. Dopady východního rozšíření na provádění strukturální politiky EU v programovém období Deset nových členských států EU, které do Unie vstoupily v roce 2004, začalo využívat strukturálních nástrojů EU v rámci tzv. zkráceného programového období Zatím poslední kolo rozšíření EU však nemělo dopad pouze na podobu realizace politiky hospodářské a sociální soudržnosti právě v průběhu programového období (resp. v průběhu zkráceného programového období ), ale také na její podobu v novém programovém období , v němž došlo k výraznému zjednodušení realizace této politiky na úrovni EU i jednotlivých členských států. V následující části této kapitoly se proto zaměříme, jak na dosavadní zkušenosti a dopady tohoto kola rozšíření EU na provádění této politiky v průběhu programového období , tak i na její podobu v průběhu nového programového období
37 Součástí příprav na zatím poslední kolo rozšíření EU byla i Agenda 2000, která vymezovala základní principy pro podporu politiky hospodářské a sociální soudržnosti v nových členských zemích. Věcné zaměření strukturální politiky a její další možný vývoj byl však diskutován v dokumentu Evropské komise Evropa Evropa se věnuje velmi podrobně otázkám dalšího vývoje této politiky EU v období po dalších rozšířeních po roce Na tento dokument však navazují ještě Principy rozvojové politiky evropského prostoru přijaté Radou ministrů v roce Oba tyto dokumenty se zabývají způsoby dosažení dvou hlavních cílů Unie, a to posílení hospodářské a sociální soudržnosti a dobudováním jednotného vnitřního trhu. Základním předpokladem harmonického rozvoje Unie je v těchto dokumentech právě regionální rozvoj a jeho plánování. Na základě těchto dokumentů dochází v programovém období k posílení role opatření zaměřených na podporu měkkých investic, tj. investic zaměřených na podporu a rozvoj lidských zdrojů, a to jak prostřednictvím podpory nejrůznějších rekvalifikačních programů či programů podporujících realizaci konceptu celoživotního vzdělávání, tak i podpory zaměřené na rozvoj poradenství v oblasti regionálního rozvoje určeného obcím, městům, či podnikatelským subjektům. V rámci reformy strukturální politiky EU došlo k největším změnám v programovém období opět v oblasti cílů podporovaných jednotlivými strukturálními fondy. Stejně jako v období předchozím byly v této době ještě čtyři ESF, ERDF, EAGGF a FIFG. Velkou změnou oproti předchozímu období však bylo výrazné snížení počtu cílů těmito fondy podporovaných. Z původního počtu sedmi cílů 9 byly totiž v tomto období vyhlášeny již jen cíle tři. 9 Cíl 5 byl v programovém období rozdělen na dva samostatné podcíle, tj. při jejich započítání do celkového počtu cílů bylo v programovém období skutečně podporováno cílů sedm a nikoli pouze šest. 37
38 Tabulka 2: Srovnání cílů strukturální politiky EU v programovém období a v programovém období Programové období Programové období Cíl 1: Pomoc regionům, jejichž rozvoj zaostává Cíl 6: Pomoc rozvoji řídce obydlených regionů Cíl 2: Restrukturalizace regionů, které jsou vážně zasaženy poklesem průmyslu Cíl 5b: Další rozvoj zemědělských oblastí Cíl 3: Boj s dlouhodobou nezaměstnaností, usnadnění integrace do pracovního života pro mladé lidi a ty, kteří jsou vyloučeni z pracovního trhu, podpora rovných příležitostí pro muže a ženy Cíl 4: Adaptace pracovní síly na změny v průmyslu a proměny výrobních systémů Cíl 1: Pomoc regionům, jejichž rozvoj zaostává Cíl 2: Hospodářská a společenská konverze oblastí, které čelí strukturálním obtížím (průmyslové, venkovské, městské, rybářské) Cíl 3: Adaptace a modernizace politiky a systémů vzdělávání, školení a zaměstnanosti Zdroj: Stručný průvodce Evropským sociálním fondem pro budoucí členské státy. Evropská komise, Brusel, 2000 Ačkoli z některých odborných studií a analýz (např. Wokoun, 2003) vyplývá, že tato konsolidace cílů znamenala spíše jen přeskupení původních sedmi cílů do nově formulovaných cílů tří, je zřejmé, že tato změna měla na praktické provádění politiky hospodářské a sociální 38
39 soudržnosti na úrovni jednotlivých členských států EU obrovský dopad. Umožnila totiž výrazně zjednodušit strukturu podporovaných programů v jednotlivých členských státech, neboť jednotlivá podporovaná opatření, tj. nejnižší článek podpory v rámci strategií financovaných prostřednictvím strukturálních intervencí, musela být vždy zaměřena na podporu aktivit spadajících do jediného cíle. Snížení počtu cílů proto jednoznačně vede k výraznému zjednodušení struktury podporovaných programů i jejich konkrétních strategií. Na druhou stranu vždy samozřejmě záleží na konkrétním členském státu, jak možností na zjednodušení struktury a obsahu svých programů využije a zda se nové možnosti vyplývající z přijatých legislativních změn na evropské úrovni promítnou také na skutečné podobě provádění strukturální politiky v dané zemi. 39
40 Obr. č. 5: Zvolené zóny EU25 pro Cíle 1 a 2 v letech 2000 a 2006 Zdroj: Evropská komise Pro nové členské státy bylo v tomto období navíc zavedeno i určité změkčení pravidel týkajících se čerpání prostředků ze strukturálních fondů EU. Konkrétně šlo o zvýšení zálohové platby vyplácené z těchto fondů na každý program schválený ze strany Evropské komise. Nové členské státy tak získaly bezprecedentní možnost čerpat zálohové platby až do výše 10 % místo 40
41 běžných 7 %, přičemž tato výhoda měla velmi zásadní dopad na čerpání prostředků ze strukturálních fondů v těchto státech zejména z toho důvodu, že do tzv. pravidla n + 2 platného pro celé programové období , se při výpočtu vyčerpaných prostředků z alokace stanovené na daný rok započítávala právě i výše poskytnuté zálohové platby. V konečném důsledku tato úprava pravidel, toto jejich změkčení určené 10 nově vstupujícím členským státům pomohla výrazným způsobem minimalizovat riziko automatického rušení závazku v případě pomalého zahájení realizace a tedy i pomalého čerpání prostředků z těchto zdrojů na území těchto zemí. Další změnou bylo zavedení institutu tzv. přechodné podpory pro státy a jejich regiony, které v novém systému cílů strukturálních fondů EU již nepatřily mezi státy či regiony nejvíce podporované (nejvíce podporované z hlediska maximální přípustné výše spolufinancování jednotlivých forem pomoci z prostředků některého ze strukturálních fondů EU). Ve velké většině případů se totiž jednalo o ztrátu možnosti čerpat prostředky z cíle 1 z důvodu statistického dopadu rozšíření o 10 nových členských států, jejichž nižší ekonomická výkonnost se projevila i na průměrné výši HDP na obyvatele Unie, díky čemuž některé státy a jejich regiony přestaly patřit mezi země podporované právě z cíle 1. Pro tyto státy a regiony byl proto vytvořen výše uvedený institut umožňující jim alespoň částečně kompenzovat ztráty způsobené nově vymezeným systémem cílů strukturálních fondů EU a zejména statistickým efektem rozšíření Unie o nových 10 zemí ze Střední a Východní Evropy. Tento institut totiž umožnil, aby ty regiony členských států, které by se v rámci staršího systému cílů kvalifikovaly mezi nejvíce postižené a v rámci nového systému cílů již jen mezi některý z cílů 2 a 3, čerpaly po přechodnou dobu ještě zvýšenou podporu ze strukturálních fondů, a to tak, že výše této podpory byla nejvyšší na počátku tohoto programového období a v jeho průběhu se postupně snižovala tak, aby nakonec odpovídala výši podpory přidělované v rámci cílů 2 a 3. Z časového odstupu je možno zavedení institutu přechodné podpory chápat jako zajištění politické podpory pro nový balík nařízení upravujících základní rámec a pravidla realizace politiky HSS v EU ze strany těch států, které by byly novým rámcem této politiky nejvíce postiženy. Z hlediska cílů hospodářské a sociální soudržnosti, ke kterým má strukturální 41
42 politika EU primárně sloužit, se tedy v každém případě jednalo spíše o řešení určitých politických tlaků uvnitř Unie, než o řešení základních ekonomických problémů, jimž je politika HSS primárně určena. Posledním velmi důležitým aspektem reformy strukturální politiky EU provedené v roce 1999 před zahájením programového období , který budeme v této studii podrobněji diskutovat, však bylo stanovení finančního rámce pro celkový objem strukturální pomoci určeného právě novým členským států EU. Tento rámec stanovoval maximální objem prostředků určený z jednotlivých strukturálních fondů a poskytovaný z jednotlivých cílů strukturální politiky pro jednotlivé nově vstupující členské státy. Základní finanční rámec strukturálních operací byl vymezen ve vazbě na berlínský rámec z roku 1999, který jako první indikoval celkový objem finanční prostředků uvolněných z rozpočtu EU pro jednotlivé kandidátské země EU. Jelikož však berlínský rámec vycházel z předpokladu, že v nejbližší vlně rozšíření přistoupí k EU pouze 6 kandidátských zemí a to v roce 2002, musel být upraven v návaznosti na výsledky vyjednávání o vstupu všech 10 kandidátských zemí, které vstoupily do EU k 1. květnu Jak původní berlínský rámec, tak i upravený finanční rámec určoval maximální výši prostředků, které byla EU ochotna v průběhu zkráceného programového období jednotlivým novým členským státům poskytnout. Pro ČR tak bylo z celkové alokace na strukturální operace nových členských států ve zkráceném programovém období vyčleněno celkem 2 630,1 mil. EUR. Jejich rozdělení mezi jednotlivé roky uvedeného programového období a mezi jednotlivé oblasti podpory uvádíme níže formou přehledové tabulky. Z hlediska podoby berlínského rámce i jeho upravené verze je však významná skutečnost, že EU v době jejich příprav dostatečně nezohlednila skutečný rozsah území spadající v nově vstupujících členských státech pod Cíl 1, resp. že nebyla do rámce dostatečně promítnuta skutečnost, že podporu v rámci Cílů 2 a 3 čerpaly ve zkráceném programovém období pouze Praha a Bratislava. 10 Viz. Sdělení Komise SEC(2002)102 42
43 Tabulka 3: Rozdělení prostředků poskytnutých EU České republice na zkrácené programové období Výše prostředků strukturálních fondů a Fondu Oblast podpory soudržnosti určených ČR na zkrácené programovací období (v mil. EUR) Celkem Fond soudržnosti 945,2 316,8 266,1 362,3 Operační 1454,0 338,9 485,4 629,7 programy Jednotný programový dokument 71,3 23,3 23,8 24,2 zaměřený na tvrdé investice Jednotný programový dokument 58,8 19,2 19,6 20,0 zaměřený na rozvoj lidských zdrojů INTERREG 68,7 21,0 21,4 26,3 EQUAL 32,1 7,6 10,7 13,8 Strukturální operace celkem 2 630,1 726,8 827, ,3 Zdroj: Vytvořeno na základě podkladů MMR Problém, který z výše uvedeného finančního rámce vyplynul, byl, že EK při konstrukci berlínského rámce, i dále při jeho úpravách, dostatečně nezohlednila pravidla pro určení míry spolufinancování programů realizovaných v jednotlivých oblastech nově vstupujících zemích. Neboť ačkoli EU podporuje v souladu s cíli hospodářské a sociální soudržnosti prostřednictvím intervencí strukturálních fondů EU nejvíce oblasti nedosahující 75 % průměru HDP EU, v ČR došlo z důvodu předem určené výše prostředků zvlášť pro oblasti, jejichž HDP na obyvatele překračuje a naopak nepřekračuje úroveň 75 % průměru HDP EU, k paradoxnímu jevu, kdy po připočtení odpovídající míry spolufinancování bylo průměrně na hlavu podporováno z prostředků strukturálních fondů více území hl. m. Prahy než území ostatních regionů ČR. 43
44 Dopady východního rozšíření EU na realizaci strukturální politiky EU v programovém období V rámci této dosud poslední reformy strukturální politiky EU došlo ke snížení počtu strukturálních fondů 11 představujících hlavní nástroj dosahování cílů této politiky, ke snížení samotných cílů této politiky, k zjednodušení procesu příprav programové dokumentace nezbytné pro čerpání finanční podpory z fondů na území členských států a dále k některým změnám v oblasti řízení, certifikace a kontroly jednotlivých operačních programů. Snížení počtu strukturálních fondů a cílů, na něž je strukturální pomoc v tomto novém programovém období zaměřena, dalo členským státům obrovskou možnost zjednodušit strukturu a obsah svých operačních programů. Prakticky tyto dvě změny v evropské legislativě totiž znamenají, že je možné zpracovat pro region pokrytý daným cílem vždy jen dva programy jeden financovaný z ESF a druhý z ERDF, resp. částečně z ERDF a částečně z Fondu soudržnosti pokrývající celé území daného státu či regionu. Výrazné snížení počtu operačních programů realizovaných na území jednotlivých členských států by si dále nutně vyžádalo zjednodušení implementační struktury těchto programů i celkové náročnosti jejich řízení a administrace. Připomeňme jen, že každý program má povinně stanovený řídící orgán, ustavený monitorovací výbor, jsou za každý rok jeho realizace zpracovávány roční prováděcí zprávy zasílané k informaci Evropské komisi atd. S ohledem na počet skutečně zpracovaných operačních programů v jednotlivých členských státech je však zřejmé, že ne všechny členské státy dokázaly příležitosti spočívající v možnosti výrazně snížit počet svých operačních programů a tedy i snížit náročnost celkové implementace těchto programů vyplývající ze snížení počtu cílů a strukturálních nástrojů skutečně využít. Snížením počtu cílů strukturální politiky EU v programovém období je míněna zejména skutečnost, že v novém programovém období dochází k eliminaci dřívějších iniciativ Společenství EQUAL, LEADER a URBAN realizovaných formou samostatných programů, tj. programů s vlastní implementační strukturou a vlastními specifickými pravidly realizace. 11 Vedle Fondu soudržnosti jsou v programovém období využívány jako strukturální fondy pouze ESF a ERDF. 44
45 Obdobné aktivity je proto možné v novém programovém období realizovat formou projektů předložených v rámci některého z ostatních operačních programů. Dalším zjednodušením realizace strukturální politiky EU bylo zjednodušení celého procesu příprav programové dokumentace nezbytné pro čerpání finanční podpory na území daného členského státu či regionu. Odpadla totiž povinnost zpracovávat národní rozvojové plány jako zastřešující dokumenty vedoucí k přípravě národních strategických referenčních rámců a dále také programové dodatky naopak podrobněji rozpracovávající informace schválené ze strany EK v operačních programech. Výše uvedené změny v evropské legislativě tak umožnily zkrátit přípravu programové dokumentace tím, že dva její články byly zcela zrušeny. Jako povinné zůstalo tedy již jen zpracování národního strategického referenčního rámce a operačních programů, což v porovnání se značně složitým systémem programových dokumentů využívaných ještě např. v programovém období opět výrazně usnadnilo přípravu jednotlivých programů ze strany členských států EU. I v tomto případě však záleželo na přístupu zvoleném ze strany jednotlivých členských států při jejich vlastní přípravě této dokumentace. Česká republika se např. dobrovolně rozhodla i pro nové programové období zpracovat jak Národní rozvojový plán, tak i dokumenty nahrazující dřívější programové dodatky, a to prostřednictvím tzv. implementačních (prováděcích) dokumentů. Potenciálu pro zjednodušení a zrychlení příprav čerpání prostředků strukturální pomoci EU v současném programovém období tedy z vlastního rozhodnutí nevyužila. Z dalších změn v této oblasti jmenujme alespoň povinnost orgánů odpovědných za řízení jednotlivých programů spolupracovat s neziskovým sektorem, vzdělávacími institucemi či např. sociálními partnery při plánování a provádění informačních a propagačních aktivit zaměřených na zvýšení povědomí o existujících programech mezi odbornou i laickou veřejností za účelem zvýšení absorpční kapacity daného území z hlediska možného využití podpory poskytované právě z daných programů. Všechny výše uvedené změny i ostatní změny drobnějšího charakteru lze ale v každém případě hodnotit jako snahu o větší transparentnost a efektivitu realizované pomoci. Obou těchto cílů 45
46 zatím poslední reformy strukturální politiky EU mělo být dosaženo výrazným zjednodušením celého systému provádění této evropské politiky. Velkým podnětem k zjednodušení systému provádění strukturální politiky EU na úrovni Evropské komise i na úrovni jednotlivých členských států a jejich regionů však byly i dosavadní zkušenosti s využíváním strukturální pomoci na území nových 10 členských států Unie. Ukázalo se totiž, že implementační struktura a realizace jednotlivých programů nebyla dostatečně připravena, díky čemuž vznikaly v jednotlivých nových členských státech nejrůznější typy problémů vedoucí v konečném důsledku k velmi pomalému tempu čerpání těchto prostředků. Ve vazbě na identifikované problémy s čerpáním v jednotlivých nových členských státech EU proto došlo také ke změně tzv. pravidla n + 2 na pravidlo n + 3 v průběhu prvních let tohoto nového programového období 12. Díky tomuto pravidlu získávají členské státy o rok navíc při čerpání prostředků strukturální pomoci určených na roky , tj. zpočátku programového období, kdy bývají zpoždění největší (v souvislosti s potřebou nastavit zcela nový systém implementace pro nové operační programy) a zároveň i nejproblematičtější z hlediska celé realizace těchto programů. Analogickou změnou zjednodušujících finanční řízení jednotlivých operačních programů je změna tzv. původního pravidla n + 18 na pravidla n V souladu s tímto novým pravidlem tak není třeba zaslat první žádost o platbu z každého operačního programu nejpozději do 18 měsíců od vyplacení zálohové platby ze strany EK, ale až do 24 měsíců od tohoto okamžiku. Zatím poslední reformu strukturální politiky EU lze tedy stručně shrnout slovy zjednodušení, změkčení pravidel pro čerpání prostředků a větší transparentnost jejich využívání, přičemž všechny výše uvedené změny byly zcela jistě zavedeny i vzhledem ke zkušenostem s čerpáním prostředků strukturální politiky EU právě na území 10 nových členských států Unie. 12 Více viz článek 93 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/
47 Obr. č. 6: Geografická způsobilost EU-27 pro SF v období Zdroj: Evropská komise 47
48 1.5 Financování z EU v programovém období V rámci reformy strukturální politiky z roku 2006 (viz dále) však byly dva z těchto fondů zrušeny a dnes tak v programovém období působí v rámci strukturální politiky EU vedle Fondu soudržnosti již jen Evropský sociální fond a Evropský fond regionálního rozvoje. Celá oblast rozvoje venkova tak byla v novém programovém období přesunuta do druhého pilíře Společné zemědělské politiky EU. Fondy EU v období Strukturální fondy: Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) Evropský sociální fond (ESF) Fond soudržnosti (specifické postavení a režim v rámci SF) Společná zemědělská politika EU: Evropský zemědělský garanční fond (EAGF) Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD) specifické postavení Strukturální Evropský rybářský fondy EU fond v programovacím (EFF) období Evropský fond regionálního rozvoje (European Regional Development Fund -ERDF) Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) 13 byl zřízen v roce 1975 jako hlavní finanční nástroj podpory tvrdých investic strukturální politiky EU. Mezi oblasti nejčastěji podporované tímto fondem patří investice vedoucí k vytváření nových pracovních míst, investice do infrastruktury (veřejné i soukromé), podpora konkurenceschopnosti malých a středních podniků, zavádění nových technologií a inovací, ochrana a zlepšení životního prostředí. 13 ERDF je zkratka převzatá z anglického jazyka z European Regional Development Fund. V čestině se někdy objevuje i zkratka odvozená z českého názvu tohoto fondu, tj. EFRR. 48
49 ERDF byl založen v r na popud Velké Británie, která iniciovala jeho vznik ve vazbě na její problémy se strukturálně postiženými regiony. Účel spočíval v: odstranění regionálních nerovností ve Společenství; podpoře stabilního a trvale udržitelného rozvoje a trvalých pracovních míst; podpoře produktivních investic k vytvoření nebo zachování stálých pracovních míst; podpoře infrastruktury transevropské sítě (TEN) regionální infrastruktura podpoře endogenního potenciálu regionů místní rozvoj malé a střední podnikání ERDF financuje zejména investiční (infrastrukturní) projekty, jako např. výstavba silnic a železnic, investice do dopravní a technické infrastruktury průmyslových zón, odstraňování ekologických zátěží, budování stokových systémů, výstavby poldrů a úpravy koryt řek, výsadba regenerační zeleně, využívání obnovitelných zdrojů energie, ekologické a energeticky efektivní sanace bytových domů, podpora inovačního potenciálu podnikatelů, podpora začínajícím podnikatelům, posilování spolupráce podnikatelů v příhraničních regionech, rozvoj a obnova sportovních areálů využitelných pro cestovní ruch, rekonstrukce kulturních památek, 49
50 výstavba či oprava infrastruktury pro poskytování zdravotní péče, zavádění služeb elektronické veřejné správy, modernizace systému krizového managementu apod. Evropský sociální fond Za předchůdce Evropského sociálního fondu lze považovat Fond na rekvalifikace a podporu přesídlení pracovníků, který vznikl v rámci Evropského společenství uhlí a oceli. Zřízení Evropského sociálního fondu pak je stanoveno v čl. 3 Smlouvy (EHS). Jeho původním posláním bylo (čl. 123): usnadnit pracovníků hledání zaměstnání a zvýšit jejich geografickou a profesní mobilitu na území Společenství 14. Správcem fondu byla Komise, formou zapojení do poradního výboru vstupovali do činnosti fondu představitelé vlád, odborových organizací a zaměstnavatelů. 15 Ve svých počátcích byl fond zdrojem kompenzace ztráty pracovních míst. Napomáhal lidem, kteří ztratili práci v důsledku restrukturalizace rekvalifikovat se, případně odejít za prací do jiných regionů, resp. států. 16 Původní poslání spočívalo v podpoře mobility pracovních sil a podpoře zaměstnanosti a rozvoje lidských zdrojů. Oblasti činnosti: podpora víceletých Národních akčních plánů aktivní politika na trhu práce na podporu integrace soc. zařazení a rovné příležitosti systém celoživotního vzdělávání školení pro inovaci a adaptabilitu 14 Šrein, Z.(2000): Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie, VŠE. Praha 2000, ISBN , str Fiala, P., Pitrová, M. (2003): Evropská unie, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno, 2003, ISBN 80, , str Evropská komise (2007): European Social Fund - 50 years investing in people, Brusel, ISBN
51 vyšší účast žen na trhu práce místní rozvoj / pakty teritoriální zaměstnanosti informační společnost ESF financuje zejména neinvestiční (neinfrastrukturní) projekty jako např. rekvalifikace nezaměstnaných, podpora začínajícím OSVČ, rozvoj institucí služeb zaměstnanosti, speciální programy pro osoby se zdravotním postižením, děti, mládež etnické menšiny a další znevýhodněné skupiny obyvatel, tvorba inovativních vzdělávacích programů pro zaměstnance, rozvoj vzdělávacích programů včetně distančních forem vzdělávání, zavádění a modernizace kombinované a distanční formy studia, zlepšování podmínek pro využívání ICT pro žáky i učitele, zvyšování kompetencí řídících pracovníků škol a školských zařízení v oblasti řízení a personální politiky, stáže studentů, pedagogů a vědeckých pracovníků v soukromém a veřejném sektoru apod. Fond soudržnosti (někdy též nazývaný jako Kohezní fond ) 17 Fond soudržnosti poskytuje podporu členským státům, jejichž hrubý národní důchod (HND) na obyvatele je nižší než 90 % průměru Společenství. Hlavním cílem je zvýšit jejich hospodářskou a sociální vyspělost a stabilizovat jejich hospodářství. Podporuje činnosti v rámci cíle konvergence a nyní podléhá stejným pravidlům v oblasti plánování, řízení a kontroly jako ESF a ERDF. 17 Zdroj: 51
52 V období působí Fond soudržnosti v Bulharsku, v České republice, v Estonsku, na Kypru, v Litvě, v Lotyšsku, v Maďarsku, na Maltě, v Polsku, v Portugalsku, v Rumunsku, v Řecku, na Slovensku a ve Slovinsku. Španělsko je způsobilé v rámci přechodného režimu, neboť jeho HND na obyvatele je nižší než 90 % průměru EU-15. Fond soudržnosti financuje činnosti v těchto oblastech: o o transevropské dopravní sítě, zejména prioritní projekty evropského zájmu určené Evropskou unií; životní prostředí. Na tomto základě může Fond soudržnosti podporovat též projekty v oblasti energetiky a dopravy, jestliže představují zjevný přínos pro životní prostředí: energetická účinnost, využívání energie z obnovitelných zdrojů, rozvoj železniční dopravy, podpora intermodální dopravy, veřejné dopravy atd. Podle Nařízení Rady (ES) č. 1084/2006, odst. 2) 18 mají projekty v oblasti transevropských dopravních sítí financované Fondem soudržnosti respektovat hlavní směry pro transevropské dopravní sítě, jež přijaly Rada EU a Evropský parlament. Za účelem soustředění úsilí by měla být dána přednost projektům společného zájmu, které jsou vymezeny v rozhodnutí Rady a Evropského parlamentu č. 1692/96/ES ze dne 23. července 1996 o hlavních směrech Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě. 18 Nařízení Rady (ES) č. 1084/2006, odst. 2), ze dne 11. července 2006 o Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1164/94 52
53 Obr. č. 7: Vymezení klíčových dopravních tahů v rámci TEN-T Zdroj: EK, dostupné on-line Nové nástroje regionální politiky EU a finanční inženýrství v období Jak uvádí Pělucha et al. (2011) 19, tak nástroje finančního inženýrství ve strukturálních fondech EU (JESSICA, JEREMIE, JASPERS) představují specifický způsob financování regionálního rozvoje. Tyto nástroje začaly být používány v programovém období a mají zatím dobrovolný charakter, tj. závisí na vůli daného členského státu (resp. řídícího orgánu daného operačního programu), zda-li je zavede či nikoliv. Nástroje finančního inženýrství však nepředstavují nové zdroje finančních prostředků, ale jedná se o nový způsob použití stávajících prostředků ze strukturálních fondů. Na rozdíl od současných dotací ze strukturálních fondů, 19 Pělucha et al. (2011): Podmínky a kontext realizace iniciativy JESSICA v regionálním rozvoji ČR v období , časopis Regionální studia, Vysoká škola ekonomická v Praze 53
54 které jsou nevratnými veřejnými prostředky, představují výše uvedené iniciativy úvěrové nástroje financování vymezených oblastí podpory souvisejících s urbánními problémy, podporou podnikání a velkých infrastrukturních projektů. Současné veřejné finance nejsou v jednotlivých členských státech EU v dobrém stavu 20, z čehož vyplývá dlouhodobě menší ochota států přispívat vysoké částky do rozpočtu EU. Tento stav se potvrdil již dříve při vyjednávání evropského rozpočtu na současné programové období S ohledem na dopady hospodářské krize lze předpokládat, že obdobná situace bude také v případě vyjednávání dalšího rozpočtu na programovací období V tomto smyslu budou více zdůrazňovány právě iniciativy úvěrového a nikoliv dotačního financování z veřejných prostředků, které mohou v dlouhodobém horizontu částečně odlehčit tíživou situaci veřejných financí. Lze tudíž identifikovat částečnou probíhající změnu v paradigmatu pojetí dosavadního systému realizace regionální politiky. Pojem finanční inženýrství se začal používat v politice soudržnosti až v současném programovacím období V podstatě se jedná o kombinaci nástrojů regionální politiky s prvky komerčních úvěrových produktů. Podle OECD znamená úspěšný místní a regionální rozvoj vysokou návratnost nebo efektivnost investic, stejně tak, jako to platí u většiny úspěšných firem. Tak jako podnikatelé musí inovovat a úspěšně investovat, tak regiony a vlády se musí přizpůsobovat novým trendům a objevovat nové možnosti financování svých potřeb [OECD, 2007, str. 3]. Území se musejí často přizpůsobovat novým nárokům společnosti, což vyžaduje výnosné investice. Municipality, a často ani stát nemají potřebné prostředky, aby mohly dané statky vytvářet. Proto jsou dnes podporovány nové formy partnerství mezi soukromým sektorem a veřejným sektorem. Nástroje finančního inženýrství v podstatě spojují zkušenosti s využíváním rizikového a venture kapitálu a snaží se je využívat v podmínkách regionálního rozvoje. Tím se jednotlivé regiony a jejich zástupci učí pracovat s novou formou financování veřejných výdajů. Zároveň 20 Přetrvávající chronické deficity státních rozpočtů i s ohledem na negativní projevy hospodářské krize budou pravděpodobně přetrvávat i v následujícím střednědobém horizontu. 54
55 se soukromému sektoru nabízí šance podílet se na zajímavých projektech s jistým výnosem, ke kterým by za jiných okolností neměl přístup. Toto propojení je v podstatě základní myšlenkou veškerých druhů veřejno-soukromých partnerství, jež v sobě odráží kombinaci zkušeností a nových způsobů financování. Takovéto investice znamenají na místní úrovni hnací sílu pro podnikání a inovace, lidský kapitál a dovednosti, obchod a zaměstnanost. Evropská komise společně s Evropskou investiční bankou vyvinula pro současné programové období novou technickou pomoc v podobě iniciativ zaměřených na zlepšení přípravy projektů navrhovaných pro financování z prostředků EU. Hlavní snahou bylo přiblížení nového způsobu financování, které čerpá zkušenosti z oblasti rizikového kapitálu a jeho využívání v kombinaci s dotacemi za účelem vyšší efektivnosti (OECD, 2007, str. 156). Tři nové iniciativy (JASPERS, JEREMIE a JESSICA) byly oficiálně zahájeny v květnu 2006 (Official Journal of the European Union, 2006). Nástroje finančního inženýrství JASPERS (Společná pomoc při podpoře projektů v evropských regionech) se snaží rozvíjet spolupráci mezi Evropskou komisí, EIB a Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj za účelem shromáždění odborných zkušeností a pomoci členským státům a regionům při přípravě významných projektů; JEREMIE (Společné evropské zdroje pro mikropodniky až střední podniky) je společná iniciativa Evropské komise, EIB a Evropského investičního fondu v zájmu zlepšení přístupu k financování rozvoje mikropodniků, malých a středních podniků v regionech EU; JESSICA (Společná evropská podpora udržitelných investic do městských oblastí) je iniciativa Evropské komise ve spolupráci s EIB a Rozvojovou bankou Rady Evropy na podporu udržitelných investic do městských oblastí. 55
56 1.5.3 Nástroje SZP EU (II. pilíř) v období Hlavní změnou v programování problematiky rozvoje venkova je v tom, že EAFRD není ani částí nebo součástí strukturálních fondů. EAFRD, EAGF a EFF je možné koncipovat a realizovat jako jeden velký celek. Navíc se v EU jedná o navýšení prostředků na rozvoj venkova ze zdrojů hospodářské a sociální soudržnosti, ovšem vývoj z hlediska faktického rozvoje venkova nemusí být zcela pozitivní. Každopádně je EAFRD nejdůležitějším finančním nástrojem podpory komplexního rozvoje venkova pro všechny členské země EU v období Strategický přístup EU k uskutečňování politiky rozvoje venkova je zřejmý z připravovaného procesu jednotného programování. EAFRD věcně zahrnuje obsah operačního programu Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství, Horizontálního plánu rozvoje venkova a iniciativy LEADER, a působí ve venkovských oblastech. Změny oproti předchozímu nařízení Rady 1257/1999 jsou zejména v zahrnutí oblastí NATURA 2000, v pozměněném vymezení méně příznivých oblastí (LFA), v zahrnutí životního prostředí v lesích, ve zpřísnění plnění norem Společenství, v omezení příjemců podpory v některých opatřeních na mikropodniky nebo malé podniky a v zavedení proporcí rovnováhy prioritních os. Pomoc z tohoto fondu bude poskytována nejen zemědělcům, ale i dalším klíčovým aktérům rozvoje venkovského prostoru, jako jsou podnikatelé, spolky, sdružení, neziskové organizace, obce atd. Jak již z předchozího schématu vyplývá, tak nové nařízení Rady zavádí dvoustupňové programování a vykazování, na úrovni strategie rozvoje venkova a programu rozvoje venkova, a také náročné průběžné hodnocení dopadů programu. Národní strategie rozvoje venkova ČR pro období obsahuje následující intervenční osy: Osa I: Zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví Osa II: Zlepšování životního prostředí a krajiny Osa III: Kvalita života ve venkovských oblastech a diverzifikace hospodářství venkova Osa IV: Leader 56
57 Základem koordinace politiky rozvoje venkova a kohezní politiky EU v ČR je rozsah opatření Programu rozvoje venkova ČR, zejména v ose III a v oblasti vodního hospodářství v ose I, a na druhé straně rozsah opatření programů politiky soudržnosti. Strategie a program rozvoje venkova podle nového nařízení Rady budou kombinací sektorového přístupu (I. osa) s prvkem inovací, přímých plateb a územního přístupu (II. osa - LFA) a čistě územního přístupu (III. osa). V územním přístupu (územní strategie nebo programy rozvoje venkovských oblastí apod. metoda LEADER, partnerství) sektorová omezení neplatí. Metoda LEADER je možná k realizaci ve všech prioritních osách podle nového nařízení Rady má určitým způsobem horizontální a zastřešující úlohu. Nařízení Rady umožňuje i regionální přístup: jednu celostátní strategii a soubor několika regionálních programů na úrovni NUTS 2, nicméně české ministerstvo zemědělství zvolilo jednoduchý přístup návaznosti jednoho programu rozvoje venkova na celkovou strategii rozvoje venkova. 21 Shrnutí V rámci této kapitoly byla provedena diskuse a rozbor nad evropským integračním procesem v kontextu vývoje strukturální politiky EU. Obecně vyplývá, že EU je výstupem/produktem určitého evolučního procesu, který musí reagovat na různé podněty ekonomicko-sociálně-politického charakteru. Proto se EU začala postupem času zabývat také otázkami jejího vnitřního fungování a tzv. prohlubování integrace (v angličtině tzv. deepening). Integrační procesy, tj. rozšiřování a prohlubování evropské ekonomické integrace, probíhaly a stále probíhají paralelně, i když ne vždy se stejnou intenzitou. Ve vazbě na strukturální politiku je potřeba zdůraznit, že členské státy EU stále mají výrazné rozdíly v jejich ekonomické úrovni a celkového rozvoje. Vnitřní vzájemná odlišnost spočívá zejména ve specifickém regionálním profilu s rozdílnou kvalitou 21 Česká republika předložila jeden Program rozvoje venkova (PRV), který je vymezen a určen pro celé území ČR, s výjimkou hlavního města Prahy. Pouze agroenvironmentální opatření mohou být prováděna na celém území státu, dle čl. 39 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova. 57
58 pracovní síly, zděděná ekonomická struktura a růstové rezervy některých regionů. Z toho všeho vyplývá rozdílný růstový potenciál. Komparativní data Eurostat (2007) dokládají významné rozdíly na regionální úrovni v případě celé EU-27. HDP připadající na 1 obyvatele se pohybovalo od 24 % průměru EU27 v regionech severovýchodního Rumunska do 303 % regionu Inner London ve Velké Británii. V obecné rovině je třeba mít jasno o koncepci / vizi / strategii dalšího vývoje, k čemuž slouží hospodářské politiky. V průběhu času se ukázalo, že některé politiky by měly být řízeny pouze z centra, tj. přímo EU, ostatní politiky pak s vyšší mírou koordinace se zástupci členských států. Rozlišujeme tedy tzv. společné a koordinované politiky. Mezi společné politiky členské země přenášejí v dané oblasti pravomoce na orgány EU patří obchodní, zemědělská, dopravní a měnová. Mezi tzv. koordinované politiky patří sociální, regionální, na podporu výzkumu a vývoje, na ochranu životního prostředí, na ochranu spotřebitele a politika v oblasti energetiky. Tzv. politika soudržnosti (rovněž nazývaná jako politika hospodářské a sociální soudržnosti, resp. strukturální politika) je určitým zastřešujícím prvkem pro politiku sociální, regionální, na podporu VaV a ochrany životního prostředí. Tato politika je realizována následujícími principy: Princip koncentrace Princip partnerství Princip programování Princip doplňkovosti Princip monitorování a vyhodnocování Princip solidarity Princip subsidiarity 58
59 V programovém období působí v rámci strukturální politiky EU vedle Fondu soudržnosti také Evropský sociální fond a Evropský fond regionálního rozvoje. Celá oblast rozvoje venkova byla v novém programovém období přesunuta do druhého pilíře Společné zemědělské politiky EU. Strukturální fondy: Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) Evropský sociální fond (ESF) Fond soudržnosti (specifické postavení a režim v rámci SF) Společná zemědělská politika EU: Evropský zemědělský garanční fond (EAGF) Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD) specifické postavení Evropský rybářský fond (EFF) 59
60 2. Regionální rozvoj a politika soudržnosti v ČR 2.1 Geneze a fungování regionální struktury ČR Tato kapitola je zaměřena na analýzu průběhu reformy veřejné správy v České republice. Klíčové reformy ve veřejné správě probíhaly během 90. let v podstatě ve všech státech EU, ovšem s různou intenzitou, formou a výsledky. Příklad České republiky, který je charakteristický poměrně náročnou ekonomicko-politickou transformací z centrálně plánované ekonomicky směrem k demokraticky fungující tržní ekonomice, stejně jako tomu bylo u ostatních států bývalého východního bloku, je specifický, zejména udržením významné úlohy centrální vlády v podstatě po celé období 90. let. Po faktickém ustavení regionální úrovně v roce 2000 se začaly mnohem významněji realizovat moderní postupy ve veřejné správě a reformní kroky běžné v zemích západní Evropy. Tato tématika byla až do současnosti analyzovaná spíše jen z určitých úhlů pohledu, např. hodnocení obecných východisek reforem veřejné správy v zemích střední a východní Evropy (Wright, G., Nemec, J., 2003), aplikace principů moderní veřejné správy (OECD, 2005; Vries, M., S., 2000; World Bank, 2006), regionální dimenze transformačního procesu ovšem bez vazeb na fungování a leadership veřejné správy na jejích jednotlivých úrovních (Sokol, 2001). Je třeba zdůraznit, že během 90. let probíhaly paralelně aktivity zaměřené na přípravu ČR na vstup do EU, které se staly nedílnou součástí jedním z podmiňujících faktorů reforem české veřejné správy. V tomto smyslu je také kapitola zaměřena na vzájemné vazby mezi jednotlivými úrovněmi veřejné správy (centrální, regionální, místní) v rámci managementu a leadership. Specifická pozornost je také zaměřena na územně správní kontext reformy veřejné správy v ČR na regionální a místní úrovni. 60
61 Obecná východiska pro posuzování teoretických přístupů k reformě veřejné správy Vývoj a aplikace konkrétních kroků reforem veřejné správy probíhaly ve všech zemích odlišně. OECD (2005, str. 21) navíc poukazuje, že v posledních dvou dekádách existovaly významné změny v přístupech vlád při řešení a řízení fungování veřejné správy v daném státě. Pokud se chceme zabývat teoretickým a praktickým kontextem reformy české veřejné správy, tak je nezbytné uvést, že z celosvětového hlediska existují 3 velké skupiny zemí s výrazně odlišným pojetím reforem veřejné správy (Pomahač, R, Vidláková, O., 2002, str. 196): země EU-15, ale i některé země stojící mimo EU, tj. Norsko, Švýcarsko a zámořské (zejména USA, Kanada, Japonsko a další členské země OECD jako např. Austrálie, Nový Zéland, Mexiko atd.); země střední a východní Evropy, které až do počátku 90. let minulého století byly součástí socialistického bloku vedeném tehdejším Sovětským svazem (tj. Česká republika, Maďarsko, Polsko, Slovensko, Estonsko, Litva, Lotyšsko, Slovinsko Bulharsko, Rumunsko, nástupnické státy po bývalé Federativní republice Jugoslávie atd.); rozvojové země afrického, asijského a jihoamerického kontinentu. Výše uvedené rozdělení by ještě bylo možné dále rozdělit např. podle Wrighta (2002, str. 22) na země kontinentální Evropy 22 a země konceptu New Public Management 23. Pomahač a Vidláková (2002) konstatují, že reformy veřejné správy v postkomunistických zemích byly převážně strukturální přestavbou dřívější centralizované státní správy v decentralizovanou veřejnou správu, včetně rozsáhlé reformy právních řádů. Sokol (2001, str. 641) naznačil dva základní procesy, které probíhaly v postsocialistických zemích, tj. politická transformace 22 Dominance centrálního státu a práva, str. 22 (předpoklady VS jako součást práva a právního rámce státu; prostor, kde státní zaměstnanci pracují a vytvářejí stát; státní zaměstnanci slouží státní moci, expanzi a pořádku; jejich úkolem je uskutečňovat politiku státu v jasném rámci zákonů a pravidel, která směřují shora dolů. 23 Tento koncept se uplatňuje zejména ve VB a USA a má několik základních prvků: zaměření na efektivní využití zdrojů pro dosažení vysoké kvality poskytovaných služeb; konkurenční prostředí mezi veřejným a soukromým sektorem při poskytování služeb; tržně orientovaný přístup, v němž jsou občané vnímáni jako spotřebitelé, které je třeba uspokojit a kteří rozhodují o nákupu služeb; vysokou úroveň zodpovědnosti za výsledky manažera. 61
62 (political transition) a ekonomická transformace (economic transition). Tyto procesy vedly ve vytvoření plně fungujících tržních ekonomik, založených na principech svobodné společnosti a uplatňování demokratických principů. V rámci těchto procesů byl významně měněn i systém fungování veřejné správy. Po realizaci prvních transformačních kroků v ekonomice a systému fungování veřejné správy bylo možné přikročit k prvním reformám veřejné správy, které naznačily prohloubení demokratických procesů v zemích střední a východní Evropy. Principy decentralizace a modernizace v rámci reformy veřejné správy v ČR Problémem vymezení teoretických přístupů v reformě veřejné správy v ČR je to, že v současné době se tyto reformy zaměřují zejména na aspekty dílčích obecných (mezinárodně uznávaných) principů, ovšem bez širších a komplexních cílů. Vymezují se pravomoci a k nim se uzpůsobují příslušné finanční prostředky, ale v těchto aktivitách již nejsou zřejmé komplexní cíle reformy. V tomto smyslu lze v České republice vymezit pouze jeden klíčový cíl reforem, což měla být v druhé polovině 90. let reakce na absenci regionální úrovně a převod, resp. dekoncentraci přenesené působnosti (tj. aktivit státu) na nově vytvořenou regionální a již fungující místní úroveň. Následně již byly realizovány pouze dílčí změny a úpravy v systému, nikoliv zásadní reformní kroky. V tomto smyslu bylo nezbytné provádět reformu veřejné správy mnohem více cíleněji s jasnou vizí a sjednocením přesahů různých úrovní. Mezi klíčové problémy reformy veřejné správy v České republice patřila: modernizace centrální státní správy, reforma územní veřejné správy, zvýšení kvality a fungování veřejné správy jako celku. Zatímco modernizace je postupný a dlouhodobý proces evolučního charakteru a na rozdíl od reformy nezasahuje do samotné podstaty systému, ale mění způsob jeho fungování, tak reforma územní veřejné správy přináší komplexní systémovou změnu v provázanosti stávajících úrovní. 62
63 Lane (2000, str. 145) uvádí tři typy reforem veřejného sektoru, které jsou spojeny s procesy decentralizace, privatizace a deregulace. Zatímco decentralizace zavádí systémové změny v politických institucích, tak privatizace a deregulace podle Lane se dotýká ekonomických institucí, přičemž všechny se týkají změn ve veřejném sektoru. Strategie všech těchto principů může vést jak k expanzi veřejného sektoru, tak i k jeho snížení. Lane (2000) předpokládá, že přesun záležitostí z centrální úrovně na regionální a místní samosprávu vede zpravidla k zamýšleným nebo nezamýšleným výsledkům expandujících veřejných služeb. V případě České republiky je zřejmé, že proces decentralizace v prvních letech po své aplikaci opravdu spíše zvětšil rozměr veřejného sektoru, minimálně co se týká zaměstnanosti ve veřejném sektoru viz následující graf. Nicméně v roce 2003, kdy postup převodu kompetencí ze státu na územní samosprávu vyvrcholil, tak se systém veřejné správy začal postupně stabilizovat a zaměstnanost poté začala ve veřejném sektoru dle aktuálních údajů postupně klesat. Tímto se nepřímo potvrzuje základní koncept principu decentralizace, který by měl vést ke zvýšení efektivity výkonu veřejné správy na regionální a místní úrovni. Snižování počtu zaměstnanců je z části výsledkem přirozeného procesu a z části je regulována z centrální úrovně (státem). K těmto souvislostem upozorňuje Wright (2003, str. 78), že decentralizace sama o sobě negarantuje vyšší kvalitu veřejné správy, kdy místní orgány se musí naučit fungovat v zásadně nových politických, sociálních a ekonomických podmínkách. Případ České republiky je v tomto smyslu velmi specifický, protože má historicky silně roztříštěnou sídelní strukturu a s tím i související vysoký počet malých obcí, který do značné míry komplikuje efektivní proces decentralizace. Souvislosti principu dekoncentrace a financování veřejné správy v ČR V případě České republiky se v rámci reformy fungování veřejné správy ovšem neuplatnil pouze princip decentralizace, ale také princip dekoncentrace státní správy na nižší úrovně, tj. část státní správy nyní vykonávají regiony i municipality. V tomto smyslu bylo možné 63
64 sledovat určitý nekoncepční přístup k tomuto zásadnímu kroku reformy, protože nebyla provedena žádná kompetentní analýza dopadu těchto reformních kroků na financování územní samosprávy. Během posledních let až do současné doby se tak regiony a obce potýkají s tzv. problémem fiskálního stresu, tj. situací, kdy proces decentralizace pravomocí je mnohem rychlejší než proces převodu adekvátních finančních prostředků nutných na zabezpečení nově přidělených pravomocí (Pělucha, 2006). Klíčový zákon o rozpočtovém určení daní, který rozděluje finanční prostředky státního rozpočtu na územní samosprávu, prošel v předchozích letech zhruba 8 x novelizací. Tímto se vytvořilo nestabilní prostředí ve fungování místní i regionální samosprávy, která nemohla cíleně plánovat ani ovlivňovat výši svých vlastních příjmů. Za takových podmínek neměla územní samospráva dostatek stimulů k realizaci pro-aktivní, výsledkově orientované politiky. Tento fakt navíc potvrzují i výsledky výzkumu k financování obcí, jehož se autor tohoto studijního materiálu účastnil, tj. že průměrně velká obec v ČR (velikost cca 1600 obyv.) si v současné době zpravidla stanovuje své investiční výhledy maximálně dle zákona stanoveného limitu, tj. na 2 až 3 roky. Přitom právě aspekty strategického managementu ve veřejném sektoru na regionální a místní úrovni jsou podle Wrighta (2003) velmi důležité, zejména pak v zemích střední a východní Evropy. 64
65 Tabulka 4: Vývoj vzniku regionální struktury v ČR od r Úroveň NUTS I NUTS II NUTS III LAU I Regionální politika je integrální součástí hospodářské politiky Absence této úrovně Krajské zřízení bylo zrušeno v roce 1990 bez náhrady a pravomoce byly přesunuty na okresní úřady (příp. na centrální orgány) Okresy (okresní úřady) vznik MMR Absence této úrovně Absence této úrovně 77 Okresů (okresníc h úřadů) Zákon o podpoře regionálního rozvoje (248/2000) 8 regionů soudržnosti zřízených pro tzv. předvstupní období do EU MMR koordinuje tzv. Rámec podpory Společenství 8 regionů soudržnosti bez právní subjektivity 14 krajů 14 krajů 14 krajů Okresy (okresní úřady) byly zrušeny v roce 2002 a pravomoci přesunuty na úroveň NUTS III a LAU I. 77 okresů (jako statistické jednotky) MMR koordinuje tzv. Národní strategický referenční rámec LAU II Obce Obce Obce 6250 obcí 6250 obcí Zdroj: vlastní zpracování 8 regionů soudržnosti s právní subjektivitou, řídících regionální operační programy 77 okresů (jako statistické jednotky) V České republice lze rozlišit několik odlišných etap, ve kterých byla intenzita koordinace jednotlivých politik různorodá. Na počátku transformačního období byla typická nízká horizontální i vertikální koordinace jednotlivých politik. Přirozeným důsledkem byla existence velkého množství sektorových strategií a programů. V důsledku slabé koordinace nebyla zřejmá nadřazenost a provázanost takových koncepcí a vazby na územní soudržnost byly velmi nízké. V následujících letech došlo ke dvěma důležitým institucionálním změnám, které ovlivnily koordinaci politik (především s ohledem na předvstupní období do EU). Jedna bylo v roce 1996 zřízeno Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR), které mělo oficiálně převzít koordinační úlohu nad přípravou a následnou implementací programů EU. V roce 2000 pak byl schválen zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, který částečně přispěl k vyšší 65
66 koordinaci a vymezením kompetencí MMR. Druhým podstatným krokem bylo zřízení 14 nových krajských samospráv, na které byly přeneseny mnohé kompetence z centrální vlády. Kraje se tím staly důležitým partnerem jednotlivých sektorových ministerstev v území ČR. V České republice v současné době existuje Národní orgán pro koordinaci (NOK), který vznikl na Ministerstvu pro místní rozvoj. NOK je centrální metodický a koordinační orgán politiky soudržnosti v programovacím období Současně je partnerem pro Evropskou komisi za ČR a mj. spravuje monitorovací systém. Ministerstvo pro místní rozvoj však nemá jednoduchou úlohu zkoordinovat všechny aktivity a zbylá ministerstva z hlediska politiky hospodářské a sociální soudržnosti. Bylo to patrné však i v minulosti, kdy např. při zpracování Národního rozvojového plánu pro období (výchozí dokument pro NSRF) se projevily nedostatky plynoucí z nedostatečné komunikace. Pro všechny nové členské země, které přistoupily do EU po roce 2004, je v současném programovacím období charakteristická silná dominance politik EU při ovlivňování územní soudržnosti. Zatímco předchozí zkrácené období je možné označit z hlediska výše alokací finančních prostředků jako období vstupní do systému implementace SF EU, tak současné období již představuje plné a maximální možnosti v čerpání prostředků EU. Vnitrostátní politiky ČR na národní a regionální úrovni se tak zpravidla zaměřují na doplňkový charakter (spolufinancování) k politikám EU anebo zaplňují tzv. bílá místa programů EU. Situace ve starých členských zemích je většinou opačná a SF pak tvoří jeden prvek v rámci celého spektra veřejných zdrojů (tzv. match funding). Územní aspekty v hospodářských politikách tak lze vysledovat v jejich dopadech na urbánní a venkovské regiony. Ze současného nastavení politiky HSS a II. pilíře SZP EU by mohlo vyplývat, že urbánní problematika a rozvoj venkova by měly být řešeny odděleně, nicméně jak správně uvádí Caffyn, tak reálně existují přesahy a překryvy mezi oběma částmi s mnoha vzájemnými vazbami, které jsou mnohem důležitější než samotné diference [Caffyn et al., 2005, str. 286]. Z toho vyplývá, že územní soudržnost v prostoru je velmi komplexním a širokým pojmem. 66
67 2.2 Implementační souvislosti politiky soudržnosti v ČR Hlavní znaky politiky soudržnosti politika HSS se realizuje prostřednictvím programování; je založeno na povinnosti zpracovávat víceleté rozvojové programy; strukturální fondy nefinancují jednotlivé akce, ale podporují rozvojové programy, které mají svůj vlastní rozpočet. Změna v programování ve srovnání s obdobím (resp ) se projevila zejména ve snaze o zjednodušení celého systému a změny struktury programových dokumentů. Posunulo se rovněž zaměření priorit, které jsou v současném období podporovány ze strukturálních fondů. Evropská komise klade důraz na omezený počet priorit, které by však měly mít jasnou vazbu na Lisabonskou agendu (resp. nově pak na dokument Evropa 2020) a silně podporovat oblasti související s inovacemi, znalostní ekonomikou a bojem s nezaměstnaností. Původní struktura, která byla platná pro tvorbu programových dokumentů v programovacím období a je zestručněna (viz níže). Nová nařízení EK sice nevyžadují Národní rozvojový plán (NRP), ale na základě usnesení vlády (usnesení č. 245/2005 z ) bylo rozhodnuto o jeho aktualizaci. NRP pro programovací období obsahuje podrobné rozpracování priorit do dílčích cílů a popsání strategie jejich realizace, včetně promítnutí do struktury operačních programů. Negociačnímu procesu s EK však podléhal nový typ dokumentu Národní strategický referenční rámec (NSRR). Tyto dokumenty jsou spolu logicky provázány a NSRR na NRP časově i věcně navazuje. NRP popisuje nastavení systému koordinace politiky hospodářské a sociální soudržnosti a klíčové body tohoto systému byly promítnuty do NSRR. 67
68 Tato struktura je patrná z níže uvedeného schématu. Programový dodatek není EK vyžadován. Operační programy však zahrnují všechny podstatné operační informace, tj. zaměření aktivit i realizační podmínky do úrovně priorit v dostatečně podrobné formě. Obr. č. 8: Hierarchická posloupnost politiky soudržnosti v období Zdroj: MMR, 2.3 Průběh čerpání strukturálních fondů a realizace projektů 24 Tato kapitola plně vychází z popisu průběhu čerpání strukturálních fondů, které je uvedeno v dokumentu MMR (str. 10), Měsíční monitorovací zpráva o průběhu čerpání strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a národních zdrojů v programovém období ; červen 24 Kapitola je pro tento studijní material volně převzata z MMR (str. 10), Měsíční monitorovací zpráva o průběhu čerpání strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a národních zdrojů v programovém období ; červen 2011; vydal MMR-NOK 26. července
69 2011; vydal MMR-NOK 26. července Pro úplné porozumění vývoje implementace SF / FS a národních zdrojů je nezbytná znalost jejího průběhu (viz další schéma). Postup realizace projektů ve strukturální politice průběh čerpání Vyhlášení výzvy ŘO / ZS vyhlašují pravidelně časově vymezené výzvy k předkládání žádostí o podporu v rámci jednotlivých prioritních os a oblastí podpory. Hodnocení a výběr projektu V termínech vyhlášených výzev jsou na ŘO / ZS podávány žádosti o podporu, které musí být v souladu s cíli daného OP, z něhož chce žadatel prostředky čerpat. Podrobné podmínky finanční podpory jsou přesně nadefinovány ve vyhlášené výzvě. V rámci schvalovacího procesu ŘO / ZS hodnotí podané žádosti a na základě předem definovaných výběrových kritérií vybírá projekty, jimž bude dotace udělena. S žadateli, jejichž žádosti splní stanovená kritéria, je podepsán právní akt o poskytnutí dotace. Realizace a proplácení Platby příjemcům podpory probíhají na základě žádostí o platbu, které příjemce předkládá na ŘO / ZS. Platby příjemcům probíhají formou ex-post plateb (následné proplacení výdajů již vynaložených příjemcem) či formou ex-ante plateb (formou poskytnutí prostředků příjemci před realizací jeho výdajů na projekt). Rozhodnutí o formě plateb příjemci je plně v kompetenci ŘO po dohodě se správcem kapitoly státního rozpočtu. Při předkládání žádostí o platby příjemci odůvodní předkládané výdaje a prokážou, že odpovídají podmínkám realizace projektů obsažených v Rozhodnutí / Smlouvě o poskytnutí dotace. Veškeré platební nároky musí být podloženy doklady, které prokážou, že se jedná o prostředky vynaložené efektivně, 69
70 hospodárně, účelně a transparentně. Doklady o projektech musí být kdykoliv k dispozici pro kontroly a auditní šetření. Certifikace Systém finančních toků (prostředků z rozpočtu EU) je založen na principu předfinancování ze státního rozpočtu (dále SR). To znamená, že podíl EU (až 85 %), který je určen na spolufinancování OP, je nejprve předfinancován z rozpočtu jednotlivých kapitol SR (ŘO) a až poté je podíl EU refundován zpět do dané kapitoly SR ze zdrojového účtu Platebního a certifikačního orgánu (dále PCO; odbor Národní fond MF). Aby bylo možné podíl EU předfinancovat ze SR, je nutné, aby jednotlivé kapitoly SR (ŘO) měly ve svém rozpočtu na daný rok dostatečné množství finančních prostředků. Prostředky podílu národního financování ze zdrojů SR (15 %) jsou příjemcům uvolňovány stejným způsobem jako prostředky SR na předfinancování podílu EU (85 %). 70
71 Pravidlo N+2 / N+3 Pravidlo n+3 / n+2 může být považováno za administrativní nástroj k zajištění plynulosti čerpání finančních prostředků ze SF / FS. Podle tohoto pravidla musí být totiž alokace podpory pro n-tý rok vyčerpána v následujících třech / dvou kalendářních letech. Pro alokace roku 2008, 2009 a 2010 platí pravidlo n+3. Na alokace roku 2011 a 2012 se vztahuje pravidlo n+2. Část rozpočtových závazků dosud otevřená k 31. prosinci 2015, tj. alokace roku 2013, se automaticky zruší, pokud k ní Evropská komise neobdrží přijatelnou žádost o platbu do 31. března 2017 (odst. 3 čl. 93 Obecného nařízení). Prostředky, které nejsou z příslušné alokace vyčerpány do daného roku, podléhají tzv. automatickému zrušení závazku. Znamená to, že alokace podpory na daný rok je snížena o nevyčerpané finanční prostředky a tyto jsou navráceny zpět do rozpočtu EU. Na konci roku 2011 budou řídicí orgány OP prvně konfrontovány s plněním pravidla n+3, a to pro alokaci roku Způsob implementace každého OP je plně v gesci a odpovědnosti řídicího orgánu OP. Ve snaze předejít automatickému zrušení závazku nejen v roce 2011, ale zejména v příštích letech implementace, je nezbytné zaměřit se na hodnocení stavu čerpání jednotlivých OP v delším časovém horizontu. 71
72 Obr. č. 9: Schéma průběhu čerpání finančních prostředků Zdroj: převzato z MMR (str. 11), Měsíční monitorovací zpráva o průběhu čerpání strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a národních zdrojů v programovém období ; červen 2011; vydal MMR-NOK 26. července
73 2.4 Souhrn klíčových aspektů programů financovaných z ERDF a KF V této kapitole je ve stručnosti popsáno institucionální zabezpečení jednotlivých operačních programů financovaných v programovém období ze strukturálních fondů EU. Obr. č. 10: Celkový systém operačních programů v ČR v období Zdroj: MMR, Tabulka 5: Alokace ze strukturálních fondů pro ČR v období Strukturální operace , alokace pro ČR běžné ceny, mil. EUR Strukturální fondy Fond soudržnosti Celkem strukturální operace Zdroj: MF - odbor 55 - Národní fond, on-line 73
74 2.4.1 Hlavní zásady institucionální zabezpečení Jak uvádí Ministerstvo financí (2011) 25, tak hlavní zásadou při využívání prostředků z rozpočtu EU je přísné oddělení linie řídící, platební, certifikační a auditní. Jinými slovy by nemělo nastat to, že kdo řídí a realizuje jednotlivé operační programy, tak by mohl zároveň i certifikovat příslušné finančních prostředky a kontrolovat/auditovat celkový systém. Proto jsou dále uvedeny hlavní úkoly řídícího orgánu operačního programu. Obecně existuje následující hierarchie subjektů důležitých pro projektovou úroveň: Řídící orgán --- Zprostředkující subjekt --- Konečný příjemce (realizátor projektu) Vedle této linie pak působí Ministerstvo financí v roli certifikačního orgánu pro finanční prostředky ze strukturálních fondů EU. Řídící orgány ŘO operačních programů určuje vláda. Usneseními vlády č. 175 ze dne 22. února 2006 a č. 603 ze dne 24. května 2006 byly určeny následující ŘO: Cíl Konvergence Integrovaný OP OP Lidské zdroje a zaměstnanost OP Podnikání a inovace OP Doprava OP Životní prostředí OP Vzdělávání pro konkurenceschopnost OP Výzkum a vývoj pro inovace Ministerstvo pro místní rozvoj Ministerstvo práce a sociálních věcí Ministerstvo průmyslu a obchodu Ministerstvo dopravy Ministerstvo životního prostředí Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy 25 Ministerstvo financí ČR (2011): Metodika finančních toků a kontroly programů spolufinancovaných ze strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu na programové období , s platností od 1. ledna
75 OP Technická pomoc ROP pro NUTS II Jihovýchod ROP pro NUTS II Jihozápad ROP pro NUTS II Moravskoslezsko ROP pro NUTS II Střední Čechy ROP pro NUTS II Střední Morava ROP pro NUTS II Severovýchod ROP pro NUTS II Severozápad Cíl Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost OP Praha - Adaptabilita OP Praha - Konkurenceschopnost Cíl Evropská územní spolupráce OP Přeshraniční spolupráce Česká republika Polská republika EFF OP Rybářství Ministerstvo pro místní rozvoj RR Jihovýchod RR Jihozápad RR Moravskoslezsko RR Střední Čechy RR Střední Morava RR Severovýchod RR Severozápad Hlavní město Praha Hlavní město Praha Ministerstvo pro místní rozvoj Ministerstvo zemědělství Jak uvádí Ministerstvo financí (2011) 26, tak ŘO má právo delegovat některé své úkoly na ZS při respektování právního postavení příslušného ZS. Nelze však delegovat celkovou odpovědnost za řízení, kontrolu a provádění programů. Jestliže ŘO deleguje část svých povinností na jiný orgán nebo organizaci (tzv. zprostředkující subjekt), nese nadále odpovědnost za zajištění správnosti operací a ručí za existenci odpovídajícího systému řízení a kontroly OP. Každý ŘO odpovídá za zavedení a udržování řídícího a kontrolního systému v souladu s požadavky EK, příslušných předpisů EU a předpisů ČR, a zejména: 1. zajišťuje, že projekty určené ke spolufinancování z prostředků z rozpočtu EU jsou vybírány na základě kritérií schválených pro daný program Monitorovacím výborem a po celou dobu provádění zůstanou v souladu s příslušnými právními předpisy EU a předpisy ČR; 2. odpovídá za soulad uskutečňovaných operací s národními pravidly a pravidly EU týkajícími se způsobilosti výdajů, zadávání veřejných zakázek, veřejné podpory, 26 Ministerstvo financí ČR (2011): Metodika finančních toků a kontroly programů spolufinancovaných ze strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu na programové období , s platností od 1. ledna
76 ochrany životního prostředí, rovnosti mužů a žen a zákazu diskriminace; 3. zajišťuje hodnocení programů v souladu se čl. 47 a 48 Obecného nařízení; 4. předává Platebnímu a certifikačnímu orgánu pro účely certifikace všechny podklady pro provedení certifikace vyčerpaných finančních prostředků. 5. řídí práci Monitorovacího výboru a poskytuje mu dokumenty umožňující sledovat kvalitu realizace programu s ohledem na jeho konkrétní cíle; 6. vypracovává výroční a závěrečné zprávy o provádění a po schválení Monitorovacím výborem je předkládá Evropské komisi do šesti měsíců od konce každého kalendářního roku počínaje rokem Závěrečná zpráva o provádění bude předložena EK do 31. března zajišťuje přijímání projektových žádostí od žadatelů a schvaluje projekty; 8. odpovídá za správnost údajů v monitorovacím systému. 2.5 Přehled o operačních programech realizovaných v období v ČR v rámci ERDF a Fondu soudržnosti V této kapitole je ve stručnosti popsány základní detaily jednotlivých operačních programů financovaných z ERDF a Fondu soudržnosti v programovém období , v rámci kterých probíhá financování konkrétních projektů. Dílčí úkol pro studenty: Vyhledejte a obdobně sestavte popis, cíle a hlavní zaměření operačních programů financovaných z ESF v období V současné době je nejlepší hledat příslušné informace o jednotlivých operačních programech na stěžejním portálu ke strukturálním fondům EU v ČR na: 76
77 Obr. č. 11 Zdroj: 77
78 Obr. č. 12 Zdroj: Poznámka: Následující kapitoly jsou volně převzaty z portálu: IOP Integrovaný operační program (IOP) je zaměřený na řešení společných regionálních problémů v oblastech infrastruktury pro veřejnou správu, veřejné služby a územní rozvoj: rozvoj informačních technologií ve veřejné správě, zlepšování infrastruktury pro oblast sociálních služeb, veřejného zdraví, služeb zaměstnanosti a služeb v oblasti bezpečnosti, prevence a řešení rizik, podporu cestovního ruchu, kulturního dědictví, zlepšování prostředí na sídlištích a rozvoj systémů tvorby územních politik. 78
79 V rámci IOP se integruje několik tematických oblastí podpory, které musí být z hlediska vymezených kompetencí, subsidiarity (tj. respektování pravomocí organizačně nižších úrovní) a dělby práce zajišťovány z centrální úrovně orgány státní správy nebo orgány územní veřejné správy: modernizace veřejné správy, zvýšení kvality a dostupnosti veřejných služeb, podpora územního rozvoje. Společným cílem těchto tematických oblastí je posílení veřejné správy, veřejných a navazujících služeb (dále jen veřejné služby) na území ČR s cílem zvýšit kvalitu života obyvatel a atraktivitu ČR pro investory. Vymezení konkrétních aktivit IOP je podloženo koncepčními strategickými materiály v daných oblastech (národní koncepce). OP ŽP Operační program Životní prostředí je zaměřený na zlepšování kvality životního prostředí a tím i zdraví obyvatelstva. Přispívá ke zlepšování stavu ovzduší, vody i půdy, řeší problematiku odpadů a průmyslového znečištění, podporuje péči o krajinu a využívání obnovitelných zdrojů energie a budování infrastruktury pro environmentální osvětu. Kdo může žádat o podporu? Obce, kraje, státní organizace a podniky, příspěvkové organizace a organizační složky obcí, krajů a státu, nestátní neziskové organizace, fyzické osoby, podnikatelé, společenství vlastníku jednotek, veřejné výzkumné instituce a další. Kdo má OP Životní prostředí na starosti? Řídícím orgánem OPŽP je Ministerstvo životního prostředí ČR. Státní fond životního prostředí je zprostředkujícím orgánem. Jak je OPŽP financován? OPŽP je financován ze dvou fondů: 79
80 Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF) a Fondu soudržnosti (FS). OP Doprava Operační program Doprava je zaměřený na zkvalitnění infrastruktury a vzájemné propojenosti železniční, silniční a říční dopravy v rámci tzv. transevropských dopravních sítí (TEN-T). Jedná se tedy o infrastrukturu celostátního významu, v případě silniční infrastruktury jde o dálnice, rychlostní komunikace a silnice I. třídy. Z programu je také podporován rozvoj a modernizace pražského metra. Kdo může žádat o podporu? Vlastníci a správci dotčené infrastruktury, vlastníci drážních vozidel a provozovatelé drážní dopravy, vlastníci překládacích mechanismů u multimodální dopravy a další. Přehled projektů, které byly schváleny pro financování v rámci Operačního programu Doprava naleznete na Kdo má OP Doprava na starosti? Řídícím orgánem OPD je Ministerstvo dopravy ČR - odbor fondů EU. Jak je OPD financován? OPD je financován ze dvou fondů: Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF) a Fondu soudržnosti (FS). Operační program Doprava (OPD) spadá mezi tematické operační programy v cíli Konvergence a z pohledu finančních prostředků je největším českým operačním programem: z fondů EU je pro něj vyčleněno 5,77 mld., což činí přibližně 21,6 % veškerých prostředků určených z fondů EU pro Českou republiku. OP Výzkum a vývoj pro inovace Operační program Výzkum a vývoj pro inovace je zaměřený na posilování výzkumného, vývojového a proinovačního potenciálu ČR, a to především prostřednictvím vysokých škol, 80
81 výzkumných institucí a jejich spolupráce se soukromým sektorem. Podporuje vybavení výzkumných pracovišť moderní technikou, budování nových výzkumných pracovišť a zvyšování kapacity terciárního vzdělávání. Kdo může žádat o podporu? Veřejné vysoké školy, státní vysoké školy, soukromé vysoké školy, veřejné výzkumné instituce, resortní výzkumné ústavy, neziskové instituce, jimi vytvořené právnické osoby, Agentura pro podporu podnikání a investic CzechInvest a další. Kdo má OP Výzkum a vývoj pro inovace na starosti? Řídícím orgánem OP VaVpI je Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy ČR -Odbor programu Evropského fondu pro regionální rozvoj. Jak je OP VaVpI financován? OP VaVpI je financován z Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF). OP Podnikání a inovace Operační program Podnikání a inovace je zaměřený na podporu rozvoje podnikatelského prostředí a podporu přenosu výsledků výzkumu a vývoje do podnikatelské praxe. Podporuje vznik nových a rozvoj stávajících firem, jejich inovační potenciál a využívání moderních technologií a obnovitelných zdrojů energie. Umožňuje zkvalitňování infrastruktury a služeb pro podnikání a navazování spolupráce mezi podniky a vědeckovýzkumnými institucemi. Kdo může žádat o podporu? Podnikatelé, sdružení podnikatelů, výzkumné instituce, vysoké školy a ostatní vzdělávací instituce, neziskové organizace, fyzické osoby, územní samosprávné celky a jimi zřizované a zakládané organizace, CzechInvest, CzechTrade a další. Kdo má OP Podnikání a inovace na starosti? Řídícím orgánem OPPI je Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR. Jak je OPPI financován? 81
82 OPPI je financován z Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF). Regionální operační programy PRŮŘEZOVĚ VELMI PODOBNÉ ZAMĚŘENÍ Rozvoj dopravní infrastruktury Např. modernizace, rekonstrukce a výstavba silnic II. a III. tříd vč. řešení bodových závad a prevence rizik (zúžené profily komunikací, mosty, kruhové objezdy), výstavba obchvatů, protihlukových stěn, výstavba či dostavba tratí pro ekologickou veřejnou dopravu (trolejbusovou, tramvajovou či jinou drážní), výstavba, modernizace či rekonstrukci přestupních terminálů, parkovišť s návazností na veřejnou hromadnou dopravu, zastávek pro drážní i nedrážní osobní dopravu, nákup a modernizace ekologických nízkopodlažních autobusů, drážních vozidel veřejné dopravy, zavádění řídících, telematických a informačních systémů veřejné dopravy, rekonstrukce, modernizace a výstavba letištní infrastruktury, výstavba a rekonstrukce cyklistických cest za účelem zvýšení bezpečnosti s budováním parkovišť, úschoven apod. Rozvoj městských a venkovských oblastí Např. regenerace historických, kulturních a technických památek, revitalizace náměstí, parků a dalších veřejných prostranství včetně veřejné zeleně, regenerace a revitalizace urbánních brownfields, výstavba a modernizace infrastruktury pro sportovní a volnočasové aktivity, podpora technického vybavení základních a středních škol zařízením a pomůckami nutnými pro výuku, podpora investičních aktivit pro rozvoj infrastruktury v oblasti vzdělávání a sociální péče, pořízení nových zdravotních přístrojů a vybavení, zvýšení bezpečnosti ve městech a obcích (kamerové systémy, hasiči) apod. Cestovní ruch Např. rekonstrukce stravovacích a ubytovacích zařízení, budování cyklotras, turistických tras, revitalizace kulturně-historických a technických památek, realizace navigačních systémů k památkám, propagace realizovaných projektů, budování parkovacích kapacit pro návštěvníky, 82
83 projekty hippoturistiky, venkovské turistiky, adrenalinové turistiky, pevnostní turistiky a relaxační turistiky, tvorba analytických a strategických dokumentů v oblasti cestovního ruchu, systém značení turistických cílů, síť informačních center, rezervační systém apod. Rozvoj podnikatelského prostředí Např. regenerace a revitalizace brownfields k rozvoji podnikatelských aktivit (výstavba a rekonstrukce objektů, vnitřních komunikací, páteřní kanalizace a vodovodu, plynovodních a elektro přípojek aj.), napojení stávajících i nových průmyslových zón a ploch na páteřní komunikace a technickou infrastrukturu, investice do zlepšení materiálně-technického vybavení učeben a dalších prostor na školách a učilištích, případně přímo ve firmách, které jsou určeny pro získávání praktických znalostí a dovedností apod. 83
84 2.7 Realizace politiky soudržnosti v ČR v současném programovacím období V současném programovacím období, jak je uvedeno, v předchozích částech, jsou v ČR realizovány operační programy v rámci všech cílů politiky hospodářské a sociální soudržnosti. Přehled těchto programů, jejich řídících orgánů a finanční alokaci jako podíl na celkové alokaci pro ČR je uveden v následující tabulce: Tabulka 6: Přehled operačních programů Zdroj: MMR, MMZ říjen 2011, Postup realizace operačních programů se pravidelně vyhodnocuje, měsíční monitorovací zprávy jsou dostupné na webových stránkách strukturálních fondů v ČR (www.strukturalni- 84
85 fondy.cz). V monitorovacích zprávách jsou zahrnuty všechny programu cíle Konvergence a Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost, z programů cíle Evropská územní spolupráce pak jen OP PS ČR-Polsko, za který český strana zodpovídá. Z monitorovací zprávy za měsíc říjen 2011 vyplývá, že zhruba v polovině programovacího období je čerpání prostředků ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti v České republice velmi rozdílné v rámci jednotlivých operačních programů, jak lze dokumentovat na následujících grafech. Graf 1: Souhrnný stav čerpání ze SF/FS a národních zdrojů Zdroj: MMR, MMZ říjen 2011, Z grafu vyplývá, že celkově tvoří vyčerpané prostředky necelých 15 % celkové alokace pro Českou republiku. Následující grafy zachycují jednotlivé fáze v realizaci projektů a jejich odraz ve vazbě na financování, resp. tok finančních prostředků (viz obrázek 9). Graf 2 zachycuje situaci ohledně podílu prostředků krytých rozhodnutím/smlouvou o poskytnutí dotace. Zatímco v OP Doprava je alokace vyčerpána, na konci pořadí operačních programů stojí OP Životní prostředí, v němž prostředky kryté rozhodnutím/smlouvou dosáhly cca ¼ alokace pro tento OP a OP Vzdělávání 85
86 pro konkurenceschopnost, kde prostředky kryté rozhodnutím/smlouvou se pohybují zhruba na polovině celkové alokace pro tento operační program. Graf 2: Stav prostředků krytých rozhodnutím/smlouvou o poskytnutí dotace podle jednotlivých OP Zdroj: MMR, MMZ říjen 2011, Pokud se zaměříme na stav proplacených prostředků (Graf 3), pořadí operačních programů na konci pomyslného žebříčku se mění, méně než 20 % celkové alokace vykazují operační programy Technická pomoc, Výzkum a vývoj pro inovace, Životní prostředí a Integrovaný operační program. 86
87 Graf 3: Stav proplacených prostředků příjemcům v % podle jednotlivých OP Zdroj: MMR, MMZ říjen 2011, Certifikaci finančních prostředků, která je zásadní krokem pro jejich refundaci z EU, zachycuje Graf 4. Opět se mění pořadí krajů na pomyslném žebříčku, nejlepší je ROP Severovýchod s necelými 49 %, nejhorší OP Výzkum a vývoj pro inovace, kdy certifikované prostředky nedosahují ani 1 %. Z grafu vyplývá relativně dobré postavení regionálních operačních programů z hlediska certifikace finančních prostředků, výjimkou je zde ROP Jihozápad, který naopak patří k nejhorším operačním programům. 87
88 Graf 4: Stav certifikovaných finančních prostředků v % podle jednotlivých OP Zdroj: MMR, MMZ říjen 2011, Realizace politiky hospodářské a sociální soudržnosti prostřednictvím operačních programů přispívá k naplňování cílů Národního strategického referenčního rámce ČR. Pro monitorování a zhodnocení naplnění cílů NSRR byly stanoveny indikátory. Cíl Konkurenceschopná česká ekonomika je plněn zejména prostřednictvím OP Podnikání a inovace, OP Výzkum a vývoj pro inovace, IOP a regionálních operačních programů. Pro zachycení pokroku při plnění tohoto cíle byly vybrány projektové indikátory, jež jsou uvedeny v následující tabulce: 88
89 Tabulka 7: Vybrané projektové indikátory cíle Konkurenceschopná česká ekonomika Zdroj: MMR, MMZ říjen 2011, Podle MMR je stav tohoto cíle uspokojivý z hlediska plnění stanovených indikátorů, i když se v některých programech (OP VaVpI, ROPy) někdy objevuje tzv. přezávazkování. Cíl Otevřená, flexibilní a soudržná společnost je naplňován zejména prostřednictvím operačních programů financovaných z Evropského sociálního fondu, tj. OP Lidské zdroje a zaměstnanost, OP Vzdělávání pro konkurenceschopnost a OP Praha Adaptabilita, a Integrovaného operačního programu (záležitosti veřejné správy). Plnění projektových indikátorů stanovených pro tento cíl uvádí následující tabulka. 89
90 Tabulka 8: Vybrané projektové indikátory cíle Otevřená, flexibilní a soudržná společnost Zdroj: MMR, MMZ říjen 2011, Podobně jako u cíle Konkurenceschopná česká ekonomika je podle MMR je stav plnění tohoto cíle uspokojivý z hlediska stanovených indikátorů. Z tabulky vyplývá překročení cílových hodnot některých indikátorů. Podle MMR jsou zejména projekty v OP VK přezávazkovány, naopak IOP vykazuje nižší hodnoty plnění indikátorů, což je ovlivněno i nižší mírou finančního čerpání v rámci tohoto operačního programu. Cíl Atraktivní prostředí, který je zaměřen na zlepšování životního prostředí, na rozvoj environmentální infrastruktury a dopravní dostupnosti území, je naplňován zejména projekty v rámci OP Doprava a OP Životní prostředí. 90
91 Tabulka 9: Vybrané projektové indikátory cíle Atraktivní prostředí Zdroj: MMR, MMZ říjen 2011, I v případě tohoto cíle hodnotí MMR jeho plnění jako uspokojivé, zejména ve vztahu k projektům OP Doprava. U OP Životní prostředí je plnění indikátorů ovlivněno nízkou měrou čerpání finančních prostředků, jak vyplývá z předcházejících grafů (Graf 2-4). Cíl Vyvážený rozvoj území je naplňován projekty především v rámci regionálních operačních programů, OP Praha Konkurenceschopnost, OP Praha Adaptabilita, částečně IOP a OP Doprava. 91
92 Tabulka 10 : Vybrané projektové indikátory cíle Vyvážený rozvoj území Zdroj: MMR, MMZ říjen 2011, Podle MMR je tento cíl naplňován bez závažných problémů, jen se, zejména u regionálních operačních programů, projevuje v některých aktivitách přezávazkování. Celkově lze tedy konstatovat, že pokud jde o čerpání finančních prostředků, jeví se v tomto období (ke konci října 2011) jako poněkud problémové operační programy Životní prostředí, Výzkum a vývoj pro inovace, IOP a Vzdělávání pro konkurenceschopnost. MMR ve své monitorovací zprávě (ke konci října 2011) hodnotí věcné plnění cílů Národního strategického referenčního rámce jako uspokojivé, konstatuje, že v žádném cíli v podstatě nedochází k zásadním problémům při plnění stanovených projektových indikátorů jednotlivých cílů. 92
93 2.6 Negativní aspekty strukturálních fondů EU Teoretické souvislosti veřejných výdajových programů (Šumpíková et al., 2005) Při realizaci veřejných výdajů dochází k řadě negativním jevům; Jedná se zejména o nehospodárné, neefektivní a neúčelné nakládání s veřejnými zdroji; Příčiny jsou subjektivního (např. připravenost personálu veřejného sektoru) i objektivního (např. nevhodně nastavený alokační systém veřejných výdajů) charakteru; Nastavení množství finančních prostředků ve veřejných výdajových programech není zárukou dosažení potřebného socioekonomického rozvoje v regionech. JAKÉ EFEKTY MAJÍ ČI BUDOU MÍT PROJEKTY FINANCOVANÉ ZE STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ EU? Abychom na konci programového období neskončili v České republice tak, jak je uvedeno ve výše uvedeném obrázku, tj. zbyly by nám pouze pamětní cedule na projekty 93
94 financované ze SF EU, tak je potřeba se hlouběji zabývat tím, co se za dané prostředky skutečně realizuje. Je potřeba se zabývat detailněji dosavadními zkušenostmi ČR v poskytování veřejných prostředků v rámci evropské i české linky podpory regionálního rozvoje. Lze vymezit následující problematické okruhy dosavadní realizace politiky soudržnosti v ČR: 27 A. Věcné souvislosti implementace SF : B. Formální požadavky a administrativní systém C. Poskytování informací a metodické pomoci Ad A) Poskytování informací a metodické pomoci Informační deficit ze začátku programového období nahradila postupně informační přehlcenost na straně potenciálních žadatelů i příjemců pomoci potřeby příjemců mohou být navíc odlišné; Metodické podklady ŘO a ZS nejsou vždy zcela srozumitelné, strukturované a přehledné; Je nezbytné zajistit zejména neměnnost, jednotnost a kontinuitu v pravidlech pro realizaci projektu; Vhodné využívat více případových studií v oblasti realizovaných projektů a vybraných problémových okruhů realizace, na které je nezbytné potenciální žadatele upozornit; Vysoký počet OP = nesystematické a nejednotné poskytování informací, různorodost pravidel, formulářů. Ad B) Formální požadavky a administrativní systém Formuláře žádostí jsou příliš složité, ačkoli to pro potřeby implementačních orgánů není účelné; Časté problémy s realizací veřejných výběrových řízení zpravidla formálního charakteru; 27 ZDROJ: PĚLUCHA (2009): prezentace na konferenci Evropské příležitosti regionu 2009, VŠB - Ostrava, v sekci Evropská regionální politika, dne
95 Řada zbytečných a duplicitních administrativních kroků při realizaci projektů; Na druhou stranu je přístup ze strany pracovníků ZS (a ŘO) při řešení dílčích problémů zpravidla velmi otevřený a spíše přátelský problémy zdlouhavých procesů mají systémový charakter; Méně problémů mají již zkušení realizátoři projektů financovaných ze SF v předchozím období Ad C) Věcné souvislosti implementace SF : Soulad aktuálních potřeb žadatelů nemusí vždy korespondovat s poměrně zdlouhavými procesy ve SF potřeby X výzva programu X realizace Tlak na kritérium ceny ve výběrových řízeních není zcela vhodný např. pro podnikatelské subjekty, které se snaží uspět na trhu se svými nejlepšími produkty vyrobených na špičkových technologiích; Nedostatečná personální, administrativní a finanční kapacita u malých obcí, neziskových organizací a menších podnikatelských subjektů; Předfinancování projektů je v řadě případů větším problémem než samotné spolufinancování pokud je vyžadováno; Různorodá kvalita soukromých poradenských služeb; Úspěch přeje připraveným subjektům. Hlavní problémy ČR ve vazbě na koncipování další strategie zformuloval Vozáb v roce 2010 na konferenci Ministerstva financí. Hlavní aspekty jsou uvedeny v níže uvedeném schématu. 95
96 Obr. č. 13: Hlavní rozvojové problémy ČR Zdroj: Vozáb, Bermangroup (2010) Regionální preference, relevance a potřebnost intervencí z územního hlediska byly v ČR dosud analyzovány v několika různých dokumentech. Ve vazbě na tuto rešeršní analýzu byla vybrána následující analýza - Zahradník Petr (říjen 2010): Rozvojové priority regionů České republiky a analýza potenciálu jejich absorpční schopnosti v rámci Kohezní politiky EU po roce 2013, dostupné on-line na webových stránkách Úřadu vlády ČR, NERV, tj.: 96
97 Rozvojové priority regionů ČR podle Petra Zahradníka Tento dokument je veřejně dostupný na webových stránkách NERV při Úřadu vlády ČR (viz výše). Analýza Petra Zahradníka vyhodnocuje výchozí parametry odborné diskuse o budoucnosti politiky soudržnosti, aktuální dokumenty EU k říjnu 2010, které do té doby nejvíce ovlivňovaly zmíněné diskuse. Ekonomika České republiky je podle Petra Zahradníka stále podrozvinutá a v tomto smyslu by měla být zastávána pozice tradiční silné kohezní politiky. Na druhou stranu však dále zmiňuje, že je potřeba mnohem více posílit integrovaný přístup k rozvoji regionů a lokalit a v žádném případě nedopustit opětovnou fragmentaci kohezní politiky. Tyto aspekty se týkají zejména zkušeností stávajícího programového období , které je charakteristické právě vysokým počtem sektorových operačních programů. Lze tedy vyvodit dílčí závěr, že právě integrovaný přístup k území by měl být akcentován v prioritě vyváženého územního rozvoje. Tento přístup je také zdůrazněn v obecné rovině rovněž i v dokumentu Evropa 2020, tj. tlak na zaměření se na limitovaný počet jasně a zřetelně definovaných priorit. Na národní úrovni jednotlivých členských států by tento přístup měl být plně reflektován. V souvislosti s přijatou Lisabonskou smlouvou byla problematika hospodářské a sociální soudržnosti legislativně doplněna o problematiku územní soudržnosti, a proto bude tato tématika v příštím programovém období mimořádně sledována z hlediska jejího začlenění do konkrétních aspektů politiky soudržnosti. Klíčové výzvy počátku 21. století jsou spojeny zejména se zesílenou potřebou konkurenceschopnosti a stabilizované zaměstnanosti na regionální úrovni. Tento aspekt bude zajištěn prostřednictvím podpory regionálních inovačních systémů založených na regionálně specifických aktivech a přednostech. Zároveň jsou i v tomto dokumentu zdůrazněny aspekty nutnosti pokrytí integrace napříč hranicemi, tj. zdůraznění zejména funkčních regionů (včetně vazeb město-venkov) na úkor administrativně vymezených regionů. 97
98 Zhodnocení regionálních dopadů vymezených regionálních potřeb na územní rozvoj Z hlediska tematického vymezení předpokládaných faktorů růstu ČR vyplynulo, že dosavadní konstrukce základu hospodářského vývoje musí být určitým způsobem redefinována na kvalitativně náročnější faktory růstové strategie. Petr Zahradník zdůrazňuje celkem 5 těchto faktorů, které mají významnou územní dimenzi a věcně navazují na současné nastavení priority NSRR vyváženého územního rozvoje. Jedná se o: 1. Kvalitu a míru kultivace podnikatelského prostředí, 2. Zesílenou integraci ekonomických subjektů v rámci mezinárodního produkčního procesu, 3. Řešení nahromaděných problémů strukturální povahy, 4. Přizpůsobení výstupů vzdělávacího systému potřebám praxe, 5. Zlepšení kvality a propojenosti infrastruktury v nejširším slova smyslu. Z hlediska celkových vyhlídek realizace strukturální politiky EU v ČR pak více definoval dílčí předpoklady Jan Gregor z Ministerstva financí v roce 2010 následovně: Dle predikce MF by všechny regiony s výjimkou Prahy měly zůstat v budoucím finančním rámci v cíli Konvergence (do 75 % HDP/obyv. průměru EU) ČR zůstane kohezní zemí (do 90 % průměru EU dle HND/obyv.) ČR prosazuje zachování kritérií uznatelnosti založených na HDP/obyv. resp. HND/obyv. pro Kohezní fond Při zachování srovnatelného rozpočtu na kohezní politiku EU a při koncentraci na méně vyspělé členské státy a regiony => ČR by v příštím období měla získat významné finanční prostředky z koheze ČR je zastáncem silné a tradiční kohezní politiky EU 98
99 2.7 Řešení územní soudržnosti v rámci Územní agendy EU Strategický rámec řešení problematiky územní soudržnosti na úrovni EU Územní agenda Evropské unie, která byla schválena při příležitosti neformální ministerské schůzky na téma rozvoj měst a územní soudržnosti v Lipsku ve dnech 24. a 25. května 2007, vychází ve svých základních postulátech z dřívějších dokumentů k dané tématice, zejména pak staví na dokumentu Evropské komise z r zaměřeného na Evropskou perspektivu územního rozvoje. Evropská perspektiva územního rozvoje (ESDP 28 ) se stala určitým politickým rámcem pro sektorové politiky členských států EU, které mají územní dopady a slouží také jako strategický a koncepční podklad EU pro regionální a místní samosprávu s cílem dosahování vyváženého a udržitelného rozvoje evropského území. Přesto Územní agenda EU koncepčně rozšiřuje ESDP o prvky konceptu Lisabonské strategie a další aktuální témata, tj. zejména nové velké územní výzvy, mezi které patří: 29 regionálně se lišící dopady změny klimatu na území EU a sousedních zemí, zejména pokud jde o udržitelný rozvoj, rostoucí ceny energie, energetická neúčinnost a odlišné územní příležitosti pro nové formy dodávek energie, zrychlená integrace našich regionů včetně přeshraničních oblastí do globální hospodářské soutěže a zároveň zvýšení závislosti států a regionů ve světě, dopady rozšíření EU na hospodářskou, sociální a územní soudržnost, zejména pokud jde o dopravní a energetickou infrastrukturu v souvislosti s integrací východní Evropy a nových členských států EU a jejich regionů, nadměrné využívání ekologických a kulturních zdrojů a ztráta biologické rozmanitosti, zejména v důsledku zvyšujícího se nekontrolovaného rozpínání sídel, přičemž odlehlé oblasti čelí vylidňování, 28 ESDP European Spatial Development Perspective 29 Územní agenda Evropské unie, vydaná při příležitosti neformální ministerské schůzky na téma rozvoj měst a územní soudržnosti v Lipsku ve dnech 24. a 25. května 2007; část II., odst. (7), str. 2 99
100 územní dopady demografických změn (zejména stárnutí obyvatelstva), imigrace, emigrace a vnitřní migrace na trh práce, na poskytování veřejných služeb obecného zájmu i na trh s byty, rozvoj sídelní struktury a soužití lidí v našich městech a regionech. Územní agenda EU se tak ve svých kontextuálních východiscích skládá z následujících konceptů a problematik: Územní agenda EU = ESDP + Lisabonská strategie + nové velké územní výzvy Územní agenda stanovuje v kontextu politiky územní soudržnosti následující priority územního rozvoje v EU: 30 posílení polycentrického rozvoje a inovací prostřednictvím vytváření sítí městských regionů a měst; vytvoření nových forem spravování územní (territorial governance) a partnerství venkovských a městských oblastí; podpora regionálních seskupení (klastrů) posilujících hospodářskou soutěž a inovace v Evropě; podpora posílení a rozšíření transevropských sítí; podpora transevropského řízení rizik včetně dopadů změny klimatu; posílení ekologických struktur a kulturních zdrojů jako přidané hodnoty pro rozvoj. Na základě výše vymezených priorit územního rozvoje v EU byl později schválen tzv. První akční plán pro implementaci Územní agendy EU 31, jehož účelem má být iniciování aktivit směřujících k větší koordinaci problematiky územní soudržnosti a politiky urbánního rozvoje 30 Územní agenda Evropské unie, vydaná při příležitosti neformální ministerské schůzky na téma rozvoj měst a územní soudržnosti v Lipsku ve dnech 24. a 25. května 2007; část III., odst. (13-27), str Tento dokument byl schválen v rámci portugalského předsednictví v Radě EU ve dnech 23. a 24. listopadu
101 v rámci Aktivity Tento první akční plán je koncipován pro období Lipská charta o udržitelných evropských městech 33 rozšiřuje Územní agendu EU, vůči které má doplňující charakter, protože se detailněji zaměřuje na otázku integrovaného rozvoje měst jako úkolu evropského rozměru. Ve srovnání s Územní agendou se tento dokument zaměřuje primárně na problematiku měst a urbánních oblastí, přičemž se výrazně doporučuje: Širší využívání integrovaných přístupů v politice rozvoje měst vytváření a zajištění vysoce kvalitního veřejného prostoru modernizace infrastrukturních sítí a zlepšení energetické účinnosti aktivní, inovativní a vzdělávací politika 2. Věnování zvláštní pozornosti deprivovaným/upadajícím čtvrtím v rámci města jako celku zavádění strategií pro dosažení vyššího standardu fyzického prostředí posílení lokální ekonomiky a místní politiky zaměstnanosti aktivní vzdělávací politika pro děti a mládež podpora cenově dostupné/sociálně únosné a efektivní městské dopravy Oba dva dokumenty, tj. Územní agenda EU a Lipská charta, představují první oficiální a společný krok členských států EU směrem k větší koordinaci při podpoře územní soudržnosti a politiky urbánního rozvoje. Tímto způsobem je možné dlouhodobě podporovat a zvyšovat efektivitu implementace územní a urbánní politiky rozvoje, aplikaci principů polycentrického rozvoje a řešení nových velkých územních výzev. Specifickou částí je zároveň i jejich vazba na implementaci Lisabonské strategie, kdy zatímco Územní agenda EU se k ní váže prostřednictvím její role při podpoře udržitelného ekonomického růstu a vytváření nových 32 Act 1.1 Prepare and promote policy options to foster coordination between spatial and urban development in the light of the Territorial Agenda and the Leipzig Charter, at EU and MS level. 33 Lipská charta o udržitelných evropských městech, sjednána při příležitosti neformální schůzky na téma rozvoj měst a územní soudržnost v Lipsku ve dnech 24. a 25. května Lipská charta o udržitelných evropských městech, sjednána při příležitosti neformální schůzky na téma rozvoj měst a územní soudržnost v Lipsku ve dnech 24. a 25. května
102 pracovních příležitostí, tak Lipská charta zdůrazňuje klíčovou roli městských oblastí při dosahování cílů Lisabonské strategie při respektování vyváženosti jednotlivých bodů udržitelného rozvoje, tj. ekonomické, sociální a environmentální dimenze. Lipská charta mj. zdůrazňuje, že urbánní politika musí být realizována na národní úrovni, přičemž z národní úrovně (stejně jako ze všech ostatních úrovní) by také měly vycházet pobídky pro inovativní řešení. S ohledem na velmi různorodou institucionální, legislativní a správní kulturu jednotlivých členských států jsou považována jednotlivá doporučení v příslušných dokumentech jako otevřený soubor a rámec možností pro realizaci primárních postulátů Územní agendy EU a Lipské charty. V České republice je problematika vztahu města a venkova řešena v podstatě na všech úrovních, ale s různou intenzitou. Základní problém, který se zde projevuje a promítá se do řešení této problematiky, spočívá v tom, že přetrvává výrazné napojení venkova na problematiku zemědělské výroby (podobně jako na úrovni EU, kde je problematika venkova propojena se zemědělstvím financováním rozvojových aktivit prostřednictvím EAFRD). V souvislosti s tím je potřeba si uvědomit, že značná část venkovských sídel prošla postupnou přeměnou svých funkcí a málokterá i malá obec definuje zemědělskou funkci jako svou základní (viz šetření provedené Katedrou regionálních studií NF VŠE v rámci řešení projektu pro MF ČR, květen září 2008) Strategické dokumenty koordinace problematiky územní soudržnosti v ČR Dokumenty České republiky, které byly analyzovány z hlediska vztahu město-venkov, lze rozdělit na dokumenty zpracované na národní a na regionální úrovni. Strategie a koncepce celorepublikového charakteru obvykle vazbu město-venkov přímo nezmiňují a v jejich strategických částech je problematika urbanizovaných a venkovských oblastí řešena relativně odděleně, což je ovlivněno do značné míry zakonzervovaným viděním venkova spojeným se zemědělskými aktivitami, jednak přístupem uplatňovaným v EU. Vzhledem k tomu, že zásadní roli v rozvoji regionů České republiky v období
103 sehrávají finanční prostředky ze strukturálních fondů alokované v rámci politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU, věnoval řešitelský tým značnou pozornost také operačním programům, zpracovaným pro čerpání těchto finančních prostředků. Nástroje uplatňované pro podporu nebo posílení vazby město venkov, resp. město a jeho zázemí, pokud jsou uvedeny, jsou v operačních programech velmi podobné, jedná se především o různé koncepce a strategické dokumenty, dále opatření organizační a koordinační povahy, vytváření kooperačních a informačních sítí. Další oblastí je infrastruktura technická i dopravní. Pro pochopení problémů spojených s řešením vztahů město-venkov je potřeba si uvědomit určitá specifika České republiky, které se do této problematiky promítají, jako je zejména velmi stabilní sídelní systém, dále relativně, v porovnání s dalšími státy EU, rovnoměrné osídlení s minimálním množstvím marginálních území venkovského charakteru. Pouze malé procento obyvatel žije v obcích, které nejsou v dosahu více či méně významného ekonomického centra. Marginalizovaná území se nacházejí obvykle při hranicích krajů, což je ovlivněno jejich nodálním charakterem, či při státní hranici. Zásadním problémem pro zajištění optimalizace vztahu město-venkova je vysoký počet obcí v České republice, který omezuje realizaci některých rozvojových projektů (zejména projektů zaměřených na rozvoj technické infrastruktury). Dalším problémem je také značná rigidita územního plánování, které nerozlišuje vysoce urbanizovaná území, jež potřebují silné regulační nástroje, od málo urbanizovaných venkovských území. Nástroje, které se objevují v relevantních programech a strategiích ČR a s jejichž pomocí by měla být problematika vztahu město-venkov řešena, lze shrnout takto: - tvorba koncepčních a rozvojových dokumentů, včetně územně plánovací dokumentace; - koordinační a organizační opatření (oblast dopravy, cestovního ruchu); - dopravní a komunikační sítě; - dopravní obslužnost území (integrované dopravní systémy); - informační a rezervační sítě především v oblasti cestovního ruchu; - marketing a propagace především v oblasti cestovního ruchu; 103
104 - rozvoj partnerství měst a venkova (dopravní obslužnost, cestovní ruch, sociální a kulturní aktivity). V současné době je možné vymezit několik klíčových nedostatků komplikujících efektivnější koordinaci problematiky územní soudržnosti a politiky urbánního rozvoje: o na úrovni ČR není zřejmá vertikální struktura, která by odpovídala skutečné hierarchii strategických dokumentů podporujících implementaci Aktivity 1.1; o zatímco operační/projektová úroveň působí poměrně koordinovaně, tak na národní úrovni je zřejmá absence systémového rámce řešení problematiky vztahů měst a venkova v návaznosti na První akční plán pro implementaci Územní agendy EU; o na národní úrovni je zřejmá z hlediska již běžících programů financovaných z finančních prostředků EU a státního rozpočtu poměrně vysoká fragmentace a zejména preferování sektorového přístupu členění veřejných výdajových programů (EU i národních programů je v současné době velmi vysoký počet, a proto míra jejich provázanosti a koordinace je velmi komplikovaná, což v konečném důsledku směřuje k nižší efektivitě jejich plnění). Dle níže uvedeného schématu, které rámcově znázorňuje současnou situaci a prostředí realizace Prvního akčního plánu pro implementaci Územní agendy EU, vyplývá, že na národní úrovni je nezbytná mnohem větší obezřetnost při koncipování a koordinaci stávajících koncepcí a strategií (průřezových i sektorových). Obr. č. 14: Zjednodušené schéma prostředí realizace Prvního akčního plánu pro implementaci Územní agendy EU v ČR pro období
105 Vysvětlivky: Přímé propojení implementace a koordinace problematiky vztahů měst a venkova Nepřímé propojení implementace a koordinace problematiky vztahů měst a venkova NSPRV ČR: Národní strategický plán rozvoje venkova ČR na období (MZe ČR) NLP: Národní Lisabonský program ( ) Národní program reforem ČR SRR ČR: Strategie regionálního rozvoje ČR PSP: Programy přeshraniční spolupráce SRK: Strategie rozvoje krajů NSRR ČR: Národní strategický referenční rámec ČR na období

References: čl. 5
 čl. 45
 čl. 3
 čl. 39
 čl. 93
 čl. 47