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Timestamp: 2016-05-25 16:49:39+00:00

Document:
Urteil vom 11. November 1999 - 2 BvF 1/99
L e i t s ä t z e zum Urteil des Zweiten Senats vom 11. November
1999 - 2 BvF 2/98 - - 2 BvF 3/98 - - 2 BvF 1/99 - - 2 BvF 2/99 - Die
Finanzverfassung verpflichtet den Gesetzgeber, das
verfassungsrechtlich nur in unbestimmten Begriffen
festgelegte Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem durch
anwendbare, allgemeine, ihn selbst bindende Maßstäbe
gesetzlich zu konkretisieren und zu ergänzen. Mit auf
langfristige Geltung angelegten, fortschreibungsfähigen
Maßstäben stellt der Gesetzgeber sicher, daß der Bund und
alle Länder die verfassungsrechtlich vorgegebenen
Ausgangstatbestände in gleicher Weise interpretieren, ihnen
dieselben Indikatoren zugrunde legen, die
haushaltswirtschaftliche Planbarkeit und Voraussehbarkeit
der finanzwirtschaftlichen Grundlagen gewährleisten und die
Mittelverteilung transparent machen. Die
Finanzverfassung verlangt eine gesetzliche Maßstabgebung,
die den rechtsstaatlichen Auftrag eines gesetzlichen
Vorgriffs in die Zukunft in der Weise erfüllt, daß die
Maßstäbe der Steuerzuteilung und des Finanzausgleichs
bereits gebildet sind, bevor deren spätere Wirkungen
konkret bekannt werden. BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvF 2/98 - - 2 BvF 3/98 - - 2 BvF 1/99 - - 2 BvF 2/99 - Verkündet am 11. November 1999 Blödt Regierungsobersekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
Im Namen des Volkes In den Verfahren über die Anträge festzustellen, 1. daß § 1 Abs. 2 und 3, § 2 Abs.
1 und 2, §§ 4 bis 10, § 11 Abs. 1, 2, 3, 5, 7
und 8, §§ 12 bis 15 des Gesetzes über den
(Finanzausgleichsgesetz - FAG -) vom 23. Juni 1993 (
I S. 944, 977), zuletzt geändert
durch Gesetz vom 16. Juni 1998 (
I S. 1290) mit Art. 107 Abs. 1
und 2 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 des Grundgesetzes
unvereinbar sind - Antragsteller: Regierung des Landes
Baden-Württemberg, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Richard-Wagner-Straße 15, Stuttgart - - Bevollmächtigte:
- 2 BvF 2/98 -, 2. daß § 1 Abs. 2 und 3, § 2 Abs.
2, § 7 Abs. 1 letzter Satz und Abs. 3, § 9 Abs.
2 und 3, § 10, § 11 Abs. 2, 3 und 5 des
Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und
Ländern (Finanzausgleichsgesetz - FAG -) vom 23. Juni
I S. 944), zuletzt geändert
durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die
Errichtung eines Fonds "Deutsche Einheit" und des
Ländern vom 16. Juni 1998 (
I S. 1290) mit dem Grundgesetz,
insbesondere dessen Art. 107, unvereinbar sind - Antragsteller: Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Franz-Josef-Strauß-Ring 1, München - - Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Klaus Vogel, Ottostraße 36, Starnberg -
- 2 BvF 3/98 -, 3. daß § 1 Abs. 3, § 7 Abs. 1
Satz 3 und Abs. 3, § 9 Abs. 2 und 3, § 10,
§ 11 Abs. 2, 3 und 5 des Gesetzes über den
insbesondere Art. 107 und Art. 20 Abs. 1 GG, unvereinbar
sind - Antragsteller: Hessische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Bierstadter Straße 2, Wiesbaden - - Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Werner Heun, Bürgerstraße 5, Göttingen -
- 2 BvF 1/99 -, 4. daß § 1 Abs. 2 und 3, § 2 Abs.
und 8 und §§ 12 bis 15 des Gesetzes über den
I S. 1290) mit dem Grundgesetz
vereinbar sind - Antragsteller: 1. Senat der Freien Hansestadt
Bremen, vertreten durch den Präsidenten, Rathausplatz, Bremen, 2. Niedersächsische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Planckstraße 2, Hannover, 3. Landesregierung
Schleswig-Holstein, vertreten durch die Ministerpräsidentin, Düsternbrooker Weg 70 (Landeshaus), Kiel - - Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Joachim Wieland, Johann-Strauß-Straße 17, Bielefeld -
- 2 BvF 2/99 - hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Präsidentin Limbach, Kirchhof, Jentsch, Hassemer, Broß, Osterloh aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. und
23. September 1999 am 11. November 1999 durch Urteil für Recht erkannt: Das Gesetz über den Finanzausgleich zwischen
Bund und Ländern vom 23. Juni 1993 (
I Seite 944 <977>), zuletzt
geändert durch Artikel 1 Drittes Gesetz zur Änderung des
Finanzausgleichsgesetzes und Gesetz zur Änderung des
Gemeindefinanzreformgesetzes vom 17. Juni 1999 (
I Seite 1382), gilt in seiner
gegenwärtigen Fassung als Übergangsrecht fort, längstens bis
zum 31. Dezember 2004, und bis zu diesem Zeitpunkt nur dann,
wenn der Gesetzgeber rechtzeitig - spätestens bis zum 31.
Dezember 2002 - die nach Maßgabe der Gründe notwendigen
einschließlich der Bundesergänzungszuweisungen (Artikel 106,
107 des Grundgesetzes) bestimmt. Gründe: A. 1 Die Antragsteller zu 1. bis 3. wenden sich mit
ihren Normenkontrollanträgen gegen das Finanzausgleichsgesetz
i.d.F. vom 23. Juni 1993 - FAG - (BGBl I S. 944), zuletzt -
nach Eingang der Anträge - geändert durch Art. 1 Drittes
Gesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und Gesetz
zur Änderung des Gemeindefinanzreformgesetzes vom 17. Juni
I S. 1382). 2 Die Landesregierung Baden-Württemberg hält die
Vorschriften der § 1 Abs. 2 und Abs. 3, § 2 Abs. 1
und Abs. 2, §§ 4 bis 10, § 11 Abs. 1, Abs. 2, Abs.
3, Abs. 5, Abs. 7 und Abs. 8, §§ 12 bis 15 dieses
Gesetzes für mit Art. 107 Abs. 1 und Abs. 2 i.V.m. Art. 20
Abs. 1 und Abs. 2 des Grundgesetzes unvereinbar. Die
Bayerische Staatsregierung wendet sich gegen § 1 Abs. 2
und Abs. 3, § 2 Abs. 2, § 7 Abs. 1 letzter Satz und
Abs. 3, § 9 Abs. 2 und Abs. 3, § 10 sowie § 11
Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 5 FAG. Die Regierung des Landes
Hessen beanstandet § 7 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 3,
§ 9 Abs. 2 und Abs. 3, § 11 Abs. 2, Abs. 3 und Abs.
5 FAG. Diese Regelungen seien für sich genommen wie auch in
ihrer Kombination mit § 1 Abs. 3 und § 10 FAG als
Gesamtheit mit dem Grundgesetz, insbesondere mit Art. 107
Abs. 2 und Art. 20 GG, nicht vereinbar. 3 Die Antragsteller zu 4., der Senat der Freien
Hansestadt Bremen, die Niedersächsische Landesregierung und
die Landesregierung Schleswig-Holstein, begehren dagegen die
Feststellung, daß die Vorschriften der § 1 Abs. 2 und
Abs. 3, § 2 Abs. 1 und Abs. 2, §§ 4 bis 10,
§ 11 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3, Abs. 5, Abs. 7 und Abs. 8,
§§ 12 bis 15 FAG mit dem Grundgesetz vereinbar sind. 4 Die vier Normenkontrollanträge sind zur
gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden
worden. I. 5 Das Grundgesetz beauftragt den
Bundesgesetzgeber, die verfassungsrechtlich konstante
Zuweisung von Finanzmitteln durch flexible, den jeweiligen
Bedürfnissen der Gegenwart genügende Maßstäbe zu
konkretisieren und zu ergänzen. 6 Das Finanzausgleichsgesetz bestimmt zunächst
die Anteile von Bund und Ländergesamtheit an der Umsatzsteuer
(§ 1 FAG), verteilt sodann den Länderanteil an der
Umsatzsteuer und an der Gewerbesteuerumlage auf die Länder
(§§ 2 und 3 FAG), regelt auf dieser Grundlage den
horizontalen Finanzausgleich unter den Ländern (§§ 4 bis
10 FAG) und entscheidet über die Gewährung von
Bundesergänzungszuweisungen (§ 11 FAG). Außerdem enthält
es technische Vorschriften über Vollzug und Abrechnung der
Umsatzsteuerverteilung und des Finanzausgleichs (§§ 12
bis 16 FAG). 7 1. § 1 Abs. 1 Satz 1 FAG weist dem Bund
vorab einen bestimmten Anteil an der Umsatzsteuer (1998: 3,64
v.H. und ab 1999 5,63 v.H.) zur Finanzierung eines
Bundeszuschusses an die Rentenversicherung der Arbeiter und
Angestellten zu und berücksichtigt damit einen konkreten
Bedarf für einen bestimmten Zweck. 8 § 1 Abs. 1 Satz 2 FAG setzt die
Neuregelung des Art. 106 Abs. 5a GG um, die eine Beteiligung
der Gemeinden an der Umsatzsteuer vorsieht. 9 § 1 Abs. 1 Sätze 3 bis 6 FAG regelt die
vertikale Verteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund und
Ländergesamtheit. Zuletzt sah das Finanzausgleichsgesetz eine
Verteilung von 56:44 v.H. zwischen Bund und Ländern vor. Die
steuerliche Lösung des Familienleistungsausgleichs
(§§ 31 und 32 EStG) verminderte dann das Aufkommen der
Lohn- und Einkommensteuer auch für Länder und Gemeinden. Aus
diesem Grund wurden in Art. 106 Abs. 3 GG die Sätze 5 und 6
ergänzt, die ausdrücklich erlauben, bei der Festsetzung der
Steuermindereinnahmen der Länder einzubeziehen, die aus der
Berücksichtigung von Kindern im Einkommensteuerrecht
entstehen. Als Ausgleich für die Länder wurde der
Länderanteil an der Umsatzsteuer um 5,5 v.H. erhöht, so daß
die Verteilungsquote nunmehr 50,5 v.H. für den Bund und 49,5
v.H. für die Länder beträgt (§ 1 Abs. 1 Satz 3 FAG).
§ 1 Abs. 1 Sätze 5 und 6 FAG enthält eine Gleitklausel,
welche das Verhältnis von 74:26 Prozentpunkten zwischen Bund
und Ländern bei der Finanzierung der Belastungen aus dem
Familienleistungsausgleich erhalten soll. Diese spezielle
Revisionsklausel läßt darüber hinaus die Möglichkeit einer
allgemeinen Revision der Quote gemäß Art. 106 Abs. 4 Satz 1
GG unberührt. 10 2. § 1 Abs. 2 FAG regelt die Finanzierung
des Schuldendienstes für den Fonds "Deutsche Einheit", der
durch Art. 31 des Zustimmungsgesetzes zum Vertrag vom 18. Mai
1990 über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und
Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der
Deutschen Demokratischen Republik eingerichtet worden ist (-
StaatsVG -, BGBl
II 1990 S. 518 <533>; vgl.
BTDrucks 11/7350, S. 51). Nach § 6 Abs. 5 des Gesetzes
über den Fonds "Deutsche Einheit" erstatten die alten Länder
dem Bund 50 v.H. seiner Zuschüsse. Abrechnungstechnisch
werden die Länder zu diesen Zahlungspflichten durch Abtretung
von Beträgen aus den nach der jeweiligen gesetzlichen
Regelung den Ländern zustehenden Umsatzsteueranteilen an den
Bund herangezogen. Der von der Gesamtheit der alten Länder zu
erbringende Beitrag wird jeweils zur Hälfte nach ihrer
Einwohnerzahl und zur Hälfte nach dem Verhältnis ihrer
Finanzkraft nach dem Länderfinanzausgleich erbracht. Das Land
Berlin wird nur im ehemaligen westlichen Teil der Stadt -
nach der Einwohnerzahl - belastet (§ 1 Abs. 2 Satz 2, 2.
Hs. FAG), die neuen Länder sind von der Mitfinanzierung des
Fonds "Deutsche Einheit" ausgenommen (§ 1 Abs. 2 Satz 4
FAG). Da mithin 50 v.H. der Länderbeiträge (ohne Westberlin)
zum Fonds "Deutsche Einheit" von der Finanzkraft nach dem
Länderfinanzausgleich abhängig sind, hat die Berechnung der
Finanzkraft über ihre unmittelbaren Folgen im
Länderfinanzausgleich hinaus auch Auswirkungen auf den
Umfang, mit dem ein Land am Schuldendienst für den Fonds
"Deutsche Einheit" beteiligt wird. 11 § 1 Abs. 2a FAG senkt die Annuitäten für
den Fonds "Deutsche Einheit" in den Jahren 1998 bis 2000
(vgl. BTDrucks 13/10023, S. 4). Die Regelung wurde eingefügt
Errichtung eines Fonds "Deutsche Einheit" und des Gesetzes
über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern vom 16.
Juni 1998 (
I S. 1290). 12 § 1 Abs. 3 FAG bemißt die nach Abs. 2
Satz 2 festgestellten Länderbeiträge zum Schuldendienst für
den Fonds "Deutsche Einheit" zugunsten der finanzschwachen
und zu Lasten der finanzstarken alten Länder neu. Hierdurch
sollen übergangsweise die überproportionalen Belastungen der
finanzschwachen alten Länder im Länderfinanzausgleich für das
wiedervereinigte Deutschland gemildert werden. Die in
§ 1 Abs. 3 Satz 2 FAG genannten Beträge für die
einzelnen Länder werden gemäß § 1 Abs. 3 Satz 4 FAG
stufenweise bis zum Jahr 2005 abgeschmolzen. Zudem erhalten
die hier begünstigten Länder gemäß § 11 Abs. 5 FAG
weitere finanzielle Unterstützung in Form der sog.
Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen. 13 3. Nach § 2 Abs. 1 FAG werden 75 v.H. des
Länderanteils an der Umsatzsteuer unter den Ländern im
Verhältnis ihrer Einwohnerzahl und 25 v.H. nach einem in Abs.
2 enthaltenen Schlüssel verteilt. Damit macht der Gesetzgeber
von der Möglichkeit des Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG Gebrauch,
demzufolge die Umsatzsteuer grundsätzlich nach Maßgabe der
Einwohnerzahl zu verteilen ist, für einen Teil - höchstens
ein Viertel des gesamten Länderanteils - jedoch
Ergänzungsanteile für diejenigen Länder erlaubt sind, deren
Einnahmen aus den Landessteuern und aus der Einkommen- und
der Körperschaftsteuer je Einwohner unter dem Durchschnitt
der Länder liegen. 14 § 2 Abs. 2 FAG regelt die Verteilung
dieses Viertels. Ziel ist es, diejenigen Länder, die nach
Verteilung der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer, der
Gewerbesteuerumlage und den aus § 7 Abs. 1 FAG
ermittelten Landessteuern noch unter 92 v.H. des
Länderdurchschnitts liegen, durch Ergänzungsanteile an der
Umsatzsteuer auf 92 v.H. heranzuführen. Soweit dies erreicht
wird, wird nach § 2 Abs. 2 Satz 2 FAG der noch
verbleibende Länderanteil an der Umsatzsteuer nach dem
Verhältnis der Einwohnerzahlen auf alle Länder verteilt.
Soweit die zur Erreichung einer Quote von 92 v.H.
erforderlichen Ergänzungsanteile insgesamt das zur Verfügung
stehende Viertel des Gesamtanteils an der Umsatzsteuer
übersteigen würden, werden sie gemäß § 2 Abs. 2 Satz 3
FAG entsprechend gekürzt. 15 4. Die Gewerbesteuer steht nach Art. 106 Abs.
6 Satz 1 GG grundsätzlich den Gemeinden zu. An diesem
Aufkommen können Bund und Länder durch eine Umlage beteiligt
werden (Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG). Die Gewerbesteuerumlage
wird durch § 6 Abs. 1 Satz 1 Gemeindefinanzreformgesetz
(GFRG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 6. Februar 1995 (
I S. 189) auf Bund und Länder
verteilt. § 3 FAG regelt in Übereinstimmung hiermit die
horizontale Verteilung der Gewerbesteuerumlage unter den
Ländern nach dem Prinzip des örtlichen Aufkommens (Art. 107
Abs. 1 Satz 1 GG). 16 5. § 4 FAG macht deutlich, daß es sich
beim horizontalen Finanzausgleich um Zuweisungen der Länder
untereinander, also der ausgleichspflichtigen (finanzstarken)
an die ausgleichsberechtigten (finanzschwachen) Länder
handelt. Der Ausgleich der Finanzkraftunterschiede der Länder
setzt den Vergleich ihrer Finanzkraft und die Feststellung
ihrer Unterschiede voraus. Die Ausgleichsberechnung stützt
sich auf eine Finanzkraftmeßzahl und eine Ausgleichsmeßzahl.
Ausgleichspflichtig sind nach diesem Maßstab diejenigen
Länder, deren Finanzkraftmeßzahl im Rechnungsjahr, für das
der Ausgleich durchgeführt wird, ihre Ausgleichsmeßzahl
übersteigt. Umgekehrt sind ausgleichsberechtigt diejenigen
Länder, deren Finanzkraftmeßzahl im Ausgleichsjahr ihre
Ausgleichsmeßzahl nicht erreicht. 17 Nach § 6 Abs. 1 FAG ergibt sich die
Finanzkraftmeßzahl eines Landes aus der Summe der
Steuereinnahmen und der Einnahmen aus der bergrechtlichen
Förderabgabe nach § 7 FAG sowie der Steuereinnahmen der
Gemeinden nach § 8 FAG. Damit bezeichnet die
Finanzkraftmeßzahl die tatsächliche Einnahmekraft eines
Landes als Ist-Größe und absoluten Summenwert in D-Mark. 18 Demgegenüber stellt die Ausgleichsmeßzahl eine
Sollgröße dar. Sie wird dadurch ermittelt, daß die
auszugleichenden Einnahmen je Einwohner im Bundesdurchschnitt
mit der Einwohnerzahl des Landes vervielfacht werden. Dabei
sind in zwei Rechenschritten getrennte Zahlen für das Land -
als gliedstaatliche Ausgleichsmeßzahl - und für die Kommunen
des Landes - als kommunale Ausgleichsmeßzahl - zu bestimmen.
Dazu sind die Einwohnerzahlen nach § 9 FAG zu gewichten
und für Land und Gemeinden jeweils getrennt zugrunde zu
legen. 19 § 7 FAG bestimmt die gliedstaatliche
Finanzkraft des einzelnen Landes. Die von der Vorschrift
erfaßten - vereinnahmten - und um bestimmte Lasten
korrigierten Steuereinnahmen und nichtsteuerlichen Einnahmen
nach Abs. 2 bilden sowohl die erste Komponente der
Finanzkraftmeßzahl eines Landes als auch die gliedstaatliche
Teilkomponente der Ausgleichsmeßzahl. § 7 Abs. 1 FAG
erfaßt abschließend alle ausgleichserheblichen Steueranteile
und Landessteuern, die den Ländern zustehen. Hierzu rechnen
im einzelnen: der Landesanteil am Länderanteil an der
Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer, der Landesanteil
am Länderanteil an der Gewerbesteuerumlage nach § 6 des
Gemeindefinanzreformgesetzes, die in § 7 Abs. 1 Nr. 3
FAG im einzelnen aufgeführten Landessteuern und der
Landesanteil am Länderanteil am Aufkommen der
Umsatzsteuer. 20 Derzeit beträgt der Länderanteil am Aufkommen
der Einkommensteuer 42,5 v.H. Dies ergibt sich daraus, daß
nach Art. 106 Abs. 3 Satz 1 GG das Aufkommen der
Einkommensteuer nach Abzug des den Gemeinden gemäß Abs. 5
zugewiesenen Anteils hälftig auf Bund und Länder zu verteilen
ist. Gemäß § 1 GFRG stehen den Gemeinden 15 v.H. des
Aufkommens aus der Lohnsteuer und der veranlagten
Einkommensteuer zu. Zieht man diese 15 v.H. zunächst vom
Gesamtaufkommen ab, so verbleiben 85 v.H., für Bund und
Länder also jeweils 42,5 v.H. 21 Das gliedstaatliche Aufkommen an der von den
Gemeinden abzuführenden Gewerbesteuerumlage stärkt die
Finanzkraft des jeweiligen Landes. Deshalb wird es in dessen
Finanzkraft einbezogen. Die Umsatzsteueranteile,
einschließlich der Ergänzungsanteile gemäß § 2 Abs. 2
FAG, gehören zu den originären Steuereinnahmen der Länder und
sind deshalb zu berücksichtigen. Die Umsatzsteueranteile der
Länder bedürfen allerdings wegen der Festsetzung der
Ergänzungsanteile einer gesonderten Feststellung durch das
Bundesministerium der Finanzen gemäß § 12 FAG. 22 § 7 Abs. 1 Satz 3 FAG nimmt die
Sonderregelungen zur Finanzierung des Schuldendienstes am
Fonds "Deutsche Einheit" aus der Berechnung der
Steuereinnahmen aus. Dies bedeutet, daß bei der Ermittlung
der Finanzkraft der Länder so gerechnet wird, als ob diese
aus ihren Umsatzsteueranteilen keine Zahlungen an den Fonds
"Deutsche Einheit" leisten müßten. Auf diese Weise wird
sichergestellt, daß der den alten Ländern bei der
Finanzierung der Wiedervereinigung jeweils zugedachte Anteil
von diesen in voller Höhe erbracht wird. 23 § 7 Abs. 2 FAG sieht vor, daß die
Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe (vgl.
§ 31 Bundesberggesetz) in die Berechnung einzustellen
sind (vgl. BVerfGE
72, 330 <410 f.>). 24 6. Nach § 7 Abs. 3 FAG werden die
gliedstaatlichen Ist-Einnahmen um bestimmte gesetzlich
festgelegte Pauschbeträge gekürzt, mit denen Belastungen
einiger betroffener Länder für die Unterhaltung und
Erneuerung ihrer Seehäfen ausgeglichen werden sollen. 25 7.a) Gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1, 2. Hs. GG
sind beim Länderfinanzausgleich die Finanzkraft und der
Finanzbedarf der Gemeinden und Gemeindeverbände zu
berücksichtigen. Grund für diese Regelung war, daß im
Bundesstaat des Grundgesetzes und insbesondere in der
Finanzverfassung die Gemeinden den Ländern zugerechnet werden
86, 148 <215>). 26 b) § 8 FAG bringt die Steuereinnahmen der
Gemeinden in die Finanzkraftmeßzahl der Länder und in die
kommunale Ausgleichsmeßzahl ein. § 8 Abs. 1 FAG bestimmt
dazu zunächst das Volumen: ausgleichserheblich sind die
Gemeindeanteile an der Umsatzsteuer und an der
Einkommensteuer sowie die Realsteuern (Grundsteuer und
Gewerbesteuer). Für die Einkommensteuer ist das tatsächliche
Aufkommen auf der Basis des Art. 106 Abs. 5 Satz 2 GG i.V.m.
§ 1 GFRG maßgeblich. Das von den kommunalen Hebesätzen
abhängige Aufkommen aus der Grundsteuer und der Gewerbesteuer
wird in Durchschnittswerten (Soll-Erträgen) ermittelt, die
sich nach § 8 Abs. 2 und Abs. 5 FAG näher bestimmen.
Bezugspunkt ist dabei nach § 8 Abs. 2 Satz 2 FAG jeweils
das Aufkommen des dem Ausgleichsjahr vorausgehenden
Kalenderjahres. 27 c) Beim Gewerbesteueraufkommen ist zu
berücksichtigen, daß die an die Länder geleistete und dort
anzusetzende Gewerbesteuerumlage bei den Gemeinden abgezogen
werden muß, da sie bei diesen nicht finanzkraftverstärkend
anfällt. Hieraus erklärt sich die Regelung in § 8 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 FAG, nach der die geleistete Umlage bei der
Ermittlung des finanzausgleichserheblichen kommunalen
Finanzaufkommens nicht einberechnet wird. 28 d) Da die Kommunen unterschiedliche Hebesätze
bei den Realsteuern festlegen können, bedarf es eines
vereinheitlichenden Maßstabs. Hierzu bestimmt § 8 Abs. 2
Satz 2 FAG, daß das Realsteueraufkommen durch die in dem
entsprechenden Kalenderjahr in Geltung gewesenen Hebesätze
geteilt wird. Von diesem Grundbetrag werden gemäß § 8
Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 FAG die Steuerkraftzahlen ermittelt,
indem die Grundbeträge nur zu einem im Gesetz näher
bestimmten Bruchteil gewertet werden. Durch diese
Bruchteilsbeträge wird ein fiktiver bundeseinheitlicher
Hebesatz geschaffen, der die unterschiedlichen Hebesätze
vergleichbar macht. 29 e) § 8 Abs. 5 Satz 1 FAG führt dazu, daß
als Realsteuereinnahmen der Gemeinden ein fiktives
Sollaufkommen gilt, welches sich daraus ergibt, daß die Summe
der Grundbeträge der Gemeinden eines Landes mit der Hälfte
des bundesdurchschnittlichen Hebesatzes vervielfältigt wird
(vgl. dazu Zabel, Die Gemeindesteuern im
Länderfinanzausgleich, ZKF 1989, Teil II, S. 173
<174 ff.>; Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich,
1999, S. 425 ff.; BVerfGE
86, 148 <229 f.>). 30 f) § 8 Abs. 5 Satz 2 FAG sieht eine
hälftige Kürzung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer und
der Einkommensteuer sowie eine hälftige Kürzung der
Gewerbesteuerumlage vor. 31 8. Die Ermittlung der Finanzkraftunterschiede
der einzelnen Länder setzt eine Vergleichsgröße voraus. Diese
hält § 9 Abs. 1 FAG im Tatbestand des Einwohners bereit.
Hierdurch wird das disparate gliedstaatliche Finanzaufkommen
vergleichbar gemacht und für den Vergleich ein abstraktes
Bedarfskriterium gewonnen, dem die Vermutung zugrunde liegt,
daß der Einwohner einen lastenverursachenden Grundtatbestand
bildet und bei typisierender Betrachtung der Bedarf pro
Einwohner gleich ist. Dieses Bedarfskriterium wird allerdings
durch § 9 Abs. 2 und Abs. 3 FAG wesentlich
modifiziert. 32 a) Nach § 9 Abs. 2 FAG werden bei der
Ermittlung der Ausgleichsmeßzahl die Einwohner der drei
Stadtstaaten im Unterschied zu den Flächenstaaten mit 135
v.H. gewertet. 33 b) § 9 Abs. 3 FAG regelt eine besondere
kommunale Einwohnerwertung. Den kommunalen Finanzbedarf hat
der Gesetzgeber außerdem bereits durch die nur hälftige
Berücksichtigung der Finanzkraft der Kommunen in das
Regelungskonzept aufgenommen. 34 c) Durch § 9 Abs. 4 FAG werden mit den
Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz und den Samtgemeinden in
Niedersachsen auch gemeindeähnliche Finanzsubjekte in die
gemeindliche Einwohnerwertung einbezogen. Durch diese
Berücksichtigung ausgewählter Finanzsubjekte in einzelnen
Ländern erhöht sich deren Veredelungsfaktor gemäß § 9
Abs. 3 FAG. 35 9. § 10 FAG regelt das
Ausgleichsverfahren. Ausgleichszuweisungen i.S. von § 10
Abs. 1 FAG sind Zuschüsse an die ausgleichsberechtigten
Länder aus Beiträgen der ausgleichspflichtigen Länder (vgl.
§ 4 FAG). Ausgleichspflichtig sind nach § 5 Abs. 1
FAG diejenigen Länder, deren Finanzkraftmeßzahl im
Ausgleichsjahr ihre Ausgleichsmeßzahl übersteigt.
Ausgleichsberechtigt sind nach § 5 Abs. 2 FAG die
Ausgleichsmeßzahl nicht erreicht. § 10 FAG entspricht
dieser Struktur: In § 10 Abs. 1 FAG werden die
Ausgleichszuweisungen der ausgleichsberechtigten Länder und
in § 10 Abs. 2 FAG die Ausgleichsbeiträge der
ausgleichspflichtigen Länder ermittelt. 36 Die Regelung in § 10 Abs. 1 FAG führt
dazu, daß die Finanzkraft eines ausgleichsberechtigten Landes
in zwei Stufen auf mindestens 95 v.H. seiner
Ausgleichsmeßzahl aufgestockt wird: Fehlbeträge, die unter 92
v.H. des Durchschnitts liegen, werden in voller Höhe ergänzt
(§ 10 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 FAG), Fehlbeträge, die
zwischen 92 v.H. und 100 v.H. des Durchschnitts liegen, zu
37,5 v.H. (§ 10 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FAG). 37 § 10 Abs. 2 FAG regelt die Finanzierung
der nach Abs. 1 aufzubringenden Summe der
Ausgleichszuweisungen. Zum Verständnis der Regelung und der
Terminologie sind zwei Rechenschritte zu unterscheiden.
Zunächst werden in einem ersten Schritt sog.
ausgleichspflichtige Beträge errechnet, also die Beträge, um
welche die Finanzkraftmeßzahl der ausgleichspflichtigen
Länder ihre Ausgleichsmeßzahl überschreitet. 38 Die Beträge werden allerdings nicht in voller
Höhe angesetzt, sondern nach einem Tarifschlüssel, der
progressiv mit der Höhe des übersteigenden Betrages steigt.
Von der Finanzkraft, die zwischen 100 v.H. und 101 v.H. der
Ausgleichsmeßzahl liegt, stehen nur 15 v.H., von der
Finanzkraft, die zwischen 101 v.H. und 110 v.H. der
Ausgleichsmeßzahl liegt, stehen 66 v.H. und von der
Finanzkraft, die über 110 v.H. der Ausgleichsmeßzahl liegt,
stehen 80 v.H. für den Ausgleich zur Verfügung. 39 Die so ermittelten Beträge, die im folgenden
als quotenbestimmende Beträge bezeichnet werden, können
allerdings die Höhe der Ausgleichszuweisungen über- oder
unterschreiten, weil sich ihre Berechnung ausschließlich an
der Leistungsfähigkeit der ausgleichspflichtigen Länder
orientiert. Die quotenbestimmenden Beträge müssen deshalb der
auf der Basis von § 10 Abs. 1 FAG errechneten Summe der
Ausgleichszuweisungen angepaßt werden: In welchem Umfang die
ausgleichspflichtigen Beträge tatsächlich abgeschöpft werden,
hängt davon ab, in welcher Höhe Ausgleichszuweisungen nach
§ 10 Abs. 1 FAG finanziert werden müssen. 40 Auf der Basis der Regelung in § 10 Abs. 1
und Abs. 2 FAG werden die Ausgleichszuweisungen immer voll
erbracht, Korrekturen zum Schutz der Zahlerländer vor einer
übermäßigen Inanspruchnahme folgen erst auf der Stufe der
Garantieklauseln (§ 10 Abs. 3 bis Abs. 5 FAG).
Übersteigt die Summe der Ausgleichszuweisungen die der
quotenbestimmenden Beträge, so können höhere
Ausgleichsbeiträge als die zunächst ermittelten
quotenbestimmenden Beträge erforderlich werden, um die
Zuweisungen bedienen zu können. In diesem Fall kann die nach
§ 10 Abs. 2 Satz 3 FAG zu bestimmende Abschöpfungsquote
über 100 v.H. liegen (1998: 108,5 v.H., Tabelle, S. 48, Zeile
284). 41 § 10 Abs. 2 FAG teilt außerdem den
Gesamtbetrag der Ausgleichszuweisungen nach dem Verhältnis
der die Ausgleichsmeßzahl übersteigenden Finanzkraftmeßzahl
auf die ausgleichspflichtigen Länder auf. Die Vorschrift
gleicht damit die Volumina von Ausgleichszuweisungen und
Ausgleichsbeiträgen über die "Abschöpfungsquote" einander an
und verteilt zugleich die Ausgleichszuweisungen auf die
Zahlerländer. 42 10. Die sog. "Garantieklauseln" aus § 10
Abs. 3 bis Abs. 5 FAG suchen sodann zum Abschluß dieses
Beitragssystems in Detailkorrekturen Grundstrukturen der
Finanzausstattung zu wahren. § 10 Abs. 3 FAG
gewährleistet ein bestimmtes gliedstaatliches
Finanzkraftniveau, § 10 Abs. 4 und Abs. 5 FAG verhindert
eine Nivellierung der Geberländer. 43 a) § 10 Abs. 3 Satz 1 FAG garantiert den
ausgleichsberechtigten Ländern als Mindestausgleich eine
bestimmte Finanzkraft; diese Finanzkraftgarantie blendet die
gemeindliche Finanzkraft aus. Mit der Anordnung, daß die
Hälfte des bis auf 95 v.H. der durchschnittlichen Einnahmen
nach Maßgabe von § 7 FAG noch erforderlichen
Fehlbetrages durch Ausgleichszuweisungen zu erhöhen ist,
führt die Vorschrift im Ergebnis zu einer sog.
"Ländersteuergarantie". 44 § 10 Abs. 3 Sätze 2 und 3 FAG sieht eine
vergleichbare Ländersteuergarantie zugunsten der
finanzstarken Länder vor. 45 b) § 10 Abs. 4 FAG ergänzt die
allgemeinen Garantieklauseln durch zwei spezielle
Entlastungsgarantien, mit denen eine übermäßige Abschöpfung
der ausgleichspflichtigen Länder verhindert werden soll, die
durch die bisherige Vorgehensweise nicht auszuschließen ist.
Die Regelung in § 10 Abs. 4 Satz 1 FAG bewirkt, daß ein
ausgleichspflichtiges Land grundsätzlich nur bis zu einer
Quote von 15 v.H. der Finanzkraft, die zwischen 100 v.H. und
101 v.H. der Ausgleichsmeßzahl liegt, und von 80 v.H. der 101
v.H. der Ausgleichsmeßzahl übersteigenden Finanzkraft
herangezogen werden kann. Hierdurch wird die
Abschöpfungsobergrenze festgelegt. Der darüber
hinausreichende Betrag ist auszugleichen. Dies geschieht zu
50 v.H. durch die übrigen ausgleichspflichtigen Länder im
Verhältnis und höchstens im Umfang ihrer
ausgleichspflichtigen Beträge (§ 10 Abs. 4 Satz 2
Buchstabe a FAG) und zu 50 v.H. durch alle
ausgleichspflichtigen Länder - einschließlich des
begünstigten Landes - im Verhältnis und im Umfang ihrer
verbleibenden Überschüsse nach Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 4 Satz
1 (§ 10 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe b FAG). 46 § 10 Abs. 4 Satz 3 FAG regelt außerdem
eine Ausgleichsdeckelung. Übersteigt die Summe der
Ausgleichszuweisungen nach Abs. 1 und Abs. 3 die Grenzen von
15 v.H. der Finanzkraft, die zwischen 100 v.H. und 101 v.H.
der Ausgleichsmeßzahl liegt, sowie 80 v.H. der diese
Ausgleichsmeßzahl übersteigenden Finanzkraft der
ausgleichspflichtigen Länder, so ist dieser Fehlbetrag in
voller Höhe von der Ländergesamtheit im Verhältnis ihrer
endgültig festgestellten Finanzkraft unter Berücksichtigung
der Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträge nach Abs. 1
bis Abs. 3 und Abs. 4 Sätze 1 und 2 FAG aufzubringen. 47 c) § 10 Abs. 5 FAG soll die ursprüngliche
Finanzkraftreihenfolge unter den ausgleichspflichtigen
Ländern bei von ihnen zu leistenden Ausgleichsbeiträgen i.S.
von § 10 Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 4 FAG sichern. Dazu
bestimmt die Vorschrift, daß die Finanzkraftrelation eines
Landes, dessen Rang in der Finanzkraftreihenfolge sich
verbessert hat, und die des nächststärkeren Landes
festzustellen ist. Die Finanzkraft des begünstigten Landes
ist dann soweit abzuschöpfen, daß es die Finanzkraftrelation
des nächststärkeren Landes erreicht. Der abgeschöpfte Betrag
wird anteilig auf alle übrigen Länder verteilt, so daß auch
das als Maßstab dienende nächststärkere Land wieder vor dem
begünstigten Land liegt, nachdem es einen Anteil aus dem
abgeschöpften Betrag erhalten hat. 48 11. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ermächtigt den
Finanzausgleichsgesetzgeber, leistungsschwachen Ländern
Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen
Finanzbedarfs aus Bundesmitteln zu gewähren. Von dieser
Ermächtigung macht § 11 FAG Gebrauch. § 11 Abs. 2
FAG sieht Fehlbetragszuweisungen zur ergänzenden Deckung
eines allgemeinen Finanzbedarfs vor, § 11 Abs. 3 FAG
Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich überdurchschnittlich
hoher Kosten politischer Führung und der zentralen
Verwaltung, § 11 Abs. 4 FAG zum Abbau teilungsbedingter
Sonderbelastungen und zum Ausgleich unterproportionaler
kommunaler Finanzkraft, § 11 Abs. 5 FAG zum Ausgleich
überproportionaler Belastungen durch die mit der
Wiedervereinigung verbundenen Finanzkraftverschiebungen und
§ 11 Abs. 6 FAG zum Zwecke der Haushaltssanierung. 49 a) Der Bund gewährt auf der Grundlage von
§ 11 Abs. 2 FAG leistungsschwachen Ländern unbefristete
Fehlbetragszuweisungen. Der rechtfertigende Grund für diese
Zuweisungen wird in § 11 Abs. 2 FAG durch wörtliche
Wiederholung der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 107 Abs.
2 Satz 3 GG benannt ("Zur ergänzenden Deckung ihres
allgemeinen Finanzbedarfs" erhalten "leistungsschwache
Länder" Zuweisungen). Ein Fehlbetrag im Sinne der Vorschrift
liegt vor, wenn die Summe aus der individuellen
Finanzkraftmeßzahl eines Landes und seiner im
Länderfinanzausgleich empfangenen Ausgleichsleistungen hinter
der Ausgleichsmeßzahl als Sollgröße zurückbleibt. Der
jeweilige Fehlbetrag wird zu 90 v.H. ausgeglichen, so daß
nach Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen jedes
ausgleichsberechtigte Land über mindestens 99,5 v.H. des
Bundesdurchschnitts der Finanzkraft aller Länder verfügt. 50 b) Auf der Grundlage von § 11 Abs. 3 FAG
erhalten neun Länder Sonderbedarfszuweisungen für die Kosten
ihrer politischen Führung. Die Regelung geht zurück auf eine
Bemerkung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1986, in
der die Kosten politischer Führung, die für Länder mit
geringer Einwohnerzahl überdurchschnittlich hoch sein können,
als berücksichtigungsfähig bezeichnet werden (vgl. BVerfGE
72, 330 <405>). 51 c) Der Bund gewährt den neuen Ländern nach
§ 11 Abs. 4 FAG Sonderbedarfszuweisungen zum Abbau
teilungsbedingter Sonderbelastungen sowie zum Ausgleich
unterproportionaler kommunaler Finanzkraft in einer Höhe
zwischen 3,6 Milliarden DM (Sachsen) und 1,4 Milliarden DM
(Mecklenburg-Vorpommern). Diese Sonderbedarfszuweisungen sind
- mit einem Überprüfungsauftrag für das Jahr 1999 - bis zum
Jahr 2004 festgeschrieben. 52 d) Nach § 11 Abs. 5 FAG gewährt der Bund
finanzschwachen alten Ländern zum Ausgleich ihrer
überproportionalen Belastungen durch die Wiedervereinigung
sog. Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen. Das Volumen ist
für 1995 im Gesetz festgelegt. Es vermindert sich nach
§ 11 Abs. 5 Satz 2 FAG linear um jährlich 10 v.H., so
daß die Zuweisungen im Jahr 2004 auslaufen. Diese
Bundesergänzungszuweisungen sollen dazu dienen,
wiedervereinigungsbedingte Ausgleichsverluste der bisher im
Länderfinanzausgleich relativ stärker begünstigten (alten
finanzschwachen) Länder abzumildern. 53 e) Auf der Grundlage von § 11 Abs. 6 FAG
gewährt der Bund den Ländern Bremen und Saarland
Sonderbedarfszuweisungen wegen einer Haushaltsnotlage, die
nach der letzten Änderung des Finanzausgleichsgesetzes bis
zum Jahr 2004 abgeschmolzen werden (vgl. BGBl
I 1999 S. 1382). 54 12. Während des laufenden Ausgleichsjahres
wird der Finanzausgleich auf der Grundlage vorläufiger
Berechnungen vollzogen (§ 13 FAG). Nach Ablauf des
Ausgleichsjahres stellt das Bundesministerium der Finanzen
die endgültige Höhe der Länderanteile an der Umsatzsteuer
nach § 2 FAG sowie die endgültige Höhe der
Ausgleichszuweisungen und der Ausgleichsbeiträge nach
§ 10 FAG durch eine Rechtsverordnung fest, die der
Zustimmung des Bundesrates bedarf (§ 12 FAG). 55 13. Für die Verfahren sind folgende
Vorschriften des Finanzausgleichsgesetzes maßgeblich: 56 Erster Abschnitt 57 Steuerverteilung zwischen Bund
und Ländern sowie unter den Ländern 58 § 1 59 Anteile von Bund und Ländern an
der Umsatzsteuer 60 (1) Vom Aufkommen der Umsatzsteuer stehen dem
Bund 1998 vorab 3,64 vom Hundert und ab 1999 5,63 vom Hundert
des Umsatzsteueraufkommens als Ausgleich für die Belastungen
aufgrund eines zusätzlichen Bundeszuschusses an die
ihres Wirksamwerdens der ab 1999 geltende Vomhundertsatz in
Diese Aufteilung der Umsatzsteuer gilt jeweils für alle
Beträge, die während der Geltungsdauer des
werden. 61 (2) Aus dem Anteil der Länder an der
Umsatzsteuer erhält der Bund zusätzlich einen Betrag in Höhe
von 50 vom Hundert der Bundeszuschüsse nach § 6 Abs. 2
Satz 1 des Gesetzes über den Fonds "Deutsche Einheit"
zuzüglich eines Betrages von 2,1 Milliarden DM jährlich. Der
Beitrag der Länder wird auf die einzelnen Länder zu 50 vom
Hundert nach der Einwohnerzahl am 30. Juni des jeweiligen
Jahres und zu 50 vom Hundert im Verhältnis ihrer Finanzkraft
nach Länderfinanzausgleich verteilt; der Anteil des Landes
Berlin am Beitrag der Länder wird vorab nach der
Einwohnerzahl ohne Berücksichtigung der Einwohnerzahl des
Teils des Landes Berlin, in dem das Grundgesetz bisher nicht
galt, berechnet. Er wird in Monatsbeträgen mit den
Einfuhrumsatzsteuerzahlungen des Bundes nach § 14 Abs. 2
vorläufig berechnet. Die Sätze 1 bis 3 gelten nicht für die
Sachsen-Anhalt und Thüringen. 62 (2a) Die Beiträge der Länder nach Absatz 2 Satz
1 vermindern sich gemäß § 6 Abs. 6 des Gesetzes über die
Errichtung eines Fonds "Deutsche Einheit" in den Jahren 1998
um 1 824 Mio. DM, 1999 um 1 672 Mio. DM und 2000 um 1 520
Mio. DM. Für die Aufteilung des Länderanteiles an den
jeweiligen Fehlbeträgen nach § 6 Abs. 2a Satz 2 des
Gesetzes über die Errichtung eines Fonds "Deutsche Einheit"
gilt Absatz 2 Satz 2 entsprechend. 63 (3) Übergangsweise werden überproportionale
Belastungen finanzschwacher Länder in dem bisherigen
Bundesgebiet auf Grund der Einbeziehung der Länder Berlin,
und Thüringen in den Länderfinanzausgleich teilweise
ausgeglichen. Die Anteile am Beitrag der Länder nach Absatz 2
werden daher für 1995 um folgende Beträge erhöht oder
ermäßigt: 64 Baden-Württemberg + 183 000
000 DM, Bayern + 210 000 000 DM, Bremen - 55 000 000 DM, Hamburg + 30 000 000 DM, Hessen + 108 000 000 DM, Niedersachsen - 532 000 000 DM, Nordrhein-Westfalen + 317 000 000 DM, Rheinland-Pfalz - 53 000 000 DM, Saarland - 77 000 000 DM, Schleswig-Holstein - 131 000 000 DM. 65 In den Jahren 1996 bis 2000 vermindern sich die
in Satz 2 genannten Beträge stufenweise um jeweils 5 vom
Hundert und in den Jahren 2001 bis 2005 um jeweils 15 vom
Hundert der Ausgangsbeträge für 1995. 66 § 2 67 Verteilung der Umsatzsteuer unter
den Ländern 68 (1) Der Länderanteil an der Umsatzsteuer nach
§ 1 Abs. 1 Satz 3 wird zu 75 vom Hundert im Verhältnis
der Einwohnerzahl der Länder und zu 25 vom Hundert nach den
Vorschriften des Absatzes 2 verteilt. 69 (2) Die Länder, deren Einnahmen aus der
Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer, der
Gewerbesteuerumlage und aus den nach § 7 Abs. 1
ermittelten Landessteuern je Einwohner unter 92 vom Hundert
des Länderdurchschnitts liegen, erhalten aus dem Länderanteil
an der Umsatzsteuer Ergänzungsanteile in Höhe der Beträge,
die an 92 vom Hundert des Länderdurchschnitts fehlen. Der
restliche Länderanteil an der Umsatzsteuer wird nach dem
Verhältnis der Einwohnerzahlen der Länder verteilt. Betragen
die Ergänzungsanteile nach Satz 1 insgesamt mehr als ein
Viertel des Gesamtanteils an der Umsatzsteuer, so sind die
Ergänzungsanteile entsprechend herabzusetzen. 70 (3) Für die Berechnung der Anteile der
einzelnen Länder an der Umsatzsteuer ist die Einwohnerzahl
maßgebend, die das Statistische Bundesamt zum 30. Juni des
Rechnungsjahres festgestellt hat. 71 § 3 72 Verteilung der
Gewerbesteuerumlage 73 unter den Ländern 74 Die Gewerbesteuerumlage steht den Ländern
insoweit zu, als die Gewerbesteuer in dem Gebiet des
einzelnen Landes vereinnahmt wird. 75 2. Abschnitt 76 Finanzausgleich unter den
Ländern 77 § 4 78 Ausgleichsleistungen 79 Zur Durchführung des Finanzausgleichs unter den
Ländern werden aus Beiträgen der ausgleichspflichtigen Länder
Länder (Ausgleichszuweisungen) geleistet. 80 § 5 81 Ausgleichspflichtige und
ausgleichsberechtigte Länder 82 (1) Ausgleichspflichtig sind die Länder, deren
Finanzkraftmeßzahl in dem Rechnungsjahr, für das der
Ausgleich durchgeführt wird (Ausgleichsjahr), ihre
Ausgleichsmeßzahl übersteigt. 83 (2) Ausgleichsberechtigt sind die Länder, deren
Finanzkraftmeßzahl im Ausgleichsjahr ihre Ausgleichsmeßzahl
nicht erreicht. 84 § 6 85 Finanzkraftmeßzahl,
Ausgleichsmeßzahl 86 (1) Die Finanzkraftmeßzahl eines Landes ist die
Summe der Steuereinnahmen und der Einnahmen aus der
bergrechtlichen Förderabgabe des Landes nach § 7 und der
Steuereinnahmen seiner Gemeinden nach § 8. 87 (2) Die Ausgleichsmeßzahl eines Landes ist die
Summe der beiden Meßzahlen, die zum Ausgleich der
Förderabgabe der Länder (§ 7) und zum Ausgleich der
Steuereinnahmen der Gemeinden (§ 8) getrennt
festgestellt werden. Die Meßzahlen ergeben sich aus den
auszugleichenden Einnahmen je Einwohner im
Bundesdurchschnitt, vervielfacht mit der Einwohnerzahl des
Landes; hierbei sind die nach § 9 gewerteten
Einwohnerzahlen zugrunde zu legen. 88 § 7 89 Einnahmen der Länder aus Steuern
und Förderabgabe 90 (1) Als Steuereinnahmen eines Landes gelten die
ihm im Ausgleichsjahr zugeflossenen Einnahmen 91 1. aus seinem Anteil an der Einkommensteuer und
der Körperschaftsteuer; 92 2. aus seinem Anteil an der Gewerbesteuerumlage
nach § 6 des Gemeindefinanzreformgesetzes; 93 3. aus der Vermögensteuer, der Erbschaftsteuer,
der Kraftfahrzeugsteuer, der Biersteuer, der Rennwett- und
Lotteriesteuer mit Ausnahme der Totalisatorsteuer, der
Grunderwerbsteuer, der Feuerschutzsteuer und der
Spielbankabgabe mit Ausnahme der Sonderabgabe und der
Troncabgabe. 94 Als Steuereinnahmen eines Landes gelten ferner
die nach § 2 für das Ausgleichsjahr festgestellten
Anteile an der Umsatzsteuer. Die aus § 1 Abs. 3
resultierenden Mehr- und Mindereinnahmen bleiben dabei ebenso
wie der gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 nach der Einwohnerzahl
zu verteilende Beitrag der Länder unberücksichtigt. 95 (2) Den Einnahmen der Länder nach Absatz 1 wird
das Aufkommen aus der Förderabgabe nach § 31 des
Bundesberggesetzes hinzugesetzt. 96 (3) Zur Abgeltung der Sonderbelastungen, die
den Ländern Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und
Niedersachsen aus der Unterhaltung und Erneuerung der
Seehäfen Bremen, Bremerhaven, Hamburg, Rostock und Emden
erwachsen, werden von den Einnahmen nach den Absätzen 1 und
2 97 des Landes Bremen 90 000 000
DM, des Landes Hamburg 142 000 000 DM, des Landes Mecklenburg-Vorpommern 50 000 000
DM, des Landes Niedersachsen 18 000 000 DM abgesetzt. 98 § 8 99 Steuereinnahmen der
Gemeinden 100 (1) Als Steuereinnahmen der Gemeinden eines
Landes gelten unter Kürzung nach den Vorschriften des
Absatzes 5 101 1. die Gemeindeanteile an der Umsatzsteuer und
an der Einkommensteuer im Ausgleichsjahr, 102 2. die Steuerkraftzahlen der Grundsteuer und
der Gewerbesteuer, die für das Kalenderjahr ermittelt sind,
das dem Ausgleichsjahr vorausgeht, vermindert um die im
Ausgleichsjahr geleistete Gewerbesteuerumlage. 103 Für die Anteile der Gemeinden an der
Einkommensteuer und für die von den Gemeinden geleistete
Gewerbesteuerumlage sind die Feststellungen der Länder
maßgebend. 104 (2) Als Steuerkraftzahlen werden angesetzt 105 1. die Grundbeträge der Grundsteuer von den
land- und forstwirtschaftlichen Betrieben mit 180 vom
Hundert; 106 2. von den Grundbeträgen der Grundsteuer von
den Grundstücken 107 die ersten 100 000 Deutsche Mark einer Gemeinde
mit 180 vom Hundert, 108 die weiteren 200 000 Deutsche Mark einer
Gemeinde mit 200 vom Hundert, 109 die weiteren 500 000 Deutsche Mark einer
Gemeinde mit 225 vom Hundert, 110 die 800 000 Deutsche Mark übersteigenden
Beträge einer Gemeinde mit 250 vom Hundert; 111 3. die Grundbeträge der Gewerbesteuer mit 250
vom Hundert. 112 Als Grundbetrag gilt das Aufkommen in dem
Kalenderjahr, das dem Ausgleichsjahr vorausgeht, geteilt
durch die in diesem Kalenderjahr in Geltung gewesenen
Hebesätze. 113 (3) Für die Errechnung der Realsteuerkraft
eines Landes ist die Summe der Grundbeträge maßgebend, die
das Statistische Bundesamt nach dem Ergebnis der
Gemeindefinanzstatistik festgestellt hat. Bei der Grundsteuer
von den Grundstücken gilt für alle Gemeinden einer
Gemeindegruppe einheitlich der im Durchschnitt auf eine
Gemeinde entfallende Grundbetrag. Maßgebend sind die
folgenden Gemeindegruppen: 114 Gemeinden bis 10.000 Einwohner, Gemeinden über 10.000 bis 20.000 Einwohner, Gemeinden über 20.000 bis 50.000 Einwohner, Gemeinden über 50.000 bis 100.000 Einwohner, Gemeinden über 100.000 bis 200.000 Einwohner, Gemeinden über 200.000 bis 500.000 Einwohner, Gemeinden über 500.000 Einwohner. 115 (4) Durch Rechtsverordnung des
Bundesministeriums der Finanzen, die der Zustimmung des
Bundesrats bedarf, können 116 1. bei der Errechnung der Steuerkraftzahlen
Ungleichheiten ausgeglichen werden, die sich aus einer
verschiedenen Einheitsbewertung des Grundbesitzes im
Bundesgebiet ergeben; 117 2. die in Absatz 2 genannten Hundertsätze
geändert werden, soweit die Entwicklung der
durchschnittlichen Realsteuerhebesätze eine Anpassung der
Hundertsätze erforderlich macht. 118 (5) Die nach den Absätzen 2 bis 4 errechneten
Steuerkraftzahlen der Grundsteuer von den land- und
forstwirtschaftlichen Betrieben, der Grundsteuer von den
Grundstücken und der Gewerbesteuer werden je für sich nach
einem für alle Länder einheitlichen Hundertsatz auf die
Hälfte des Betrages herabgesetzt, den die Gemeinden aus der
Grundsteuer von den land- und forstwirtschaftlichen
Betrieben, aus der Grundsteuer von den Grundstücken sowie aus
der Gewerbesteuer im Ausgleichsjahr eingenommen haben. Der
Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer und an der Einkommensteuer
und die Gewerbesteuerumlage werden auf die Hälfte der Beträge
herabgesetzt, die für das Ausgleichsjahr festgestellt
sind. 119 § 9 120 Einwohnerzahl 121 (1) Der Ausgleichsmeßzahl eines Landes wird die
Einwohnerzahl (Wohnbevölkerung) zugrunde gelegt, die das
Statistische Bundesamt zum 30. Juni des Ausgleichsjahres
festgestellt hat. 122 (2) Bei der Ermittlung der Meßzahlen zum
Ausgleich der Steuereinnahmen der Länder werden die
Einwohnerzahlen der Länder Berlin, Bremen und Hamburg mit 135
vom Hundert und die Einwohnerzahlen der übrigen Länder mit
100 vom Hundert gewertet. 123 (3) Bei der Ermittlung der Meßzahlen zum
Ausgleich der Steuereinnahmen der Gemeinden werden die
Einwohnerzahlen der Gemeinden eines Landes mit folgenden
Ansätzen je Einwohner gewertet: 124 die ersten 5 000 Einwohner einer Gemeinde mit
100 vom Hundert, 125 die weiteren 15 000 Einwohner einer Gemeinde
mit 110 vom Hundert, 126 die weiteren 80 000 Einwohner einer Gemeinde
mit 115 vom Hundert, 127 die weiteren 400 000 Einwohner einer Gemeinde
mit 120 vom Hundert, 128 die weiteren 500 000 Einwohner einer Gemeinde
mit 125 vom Hundert, 129 die weiteren Einwohner einer Gemeinde mit 130
vom Hundert. 130 Für Gemeinden mit mehr als 500 000 Einwohner
werden dem Land darüber hinaus 131 bei einer Dichte von 1 500 bis 2 000 Einwohnern
je Quadratkilometer 2 vom Hundert der Einwohnerzahl, 132 bei einer Dichte von 2 000 bis 3 000 Einwohnern
je Quadratkilometer 4 vom Hundert der Einwohnerzahl, 133 bei einer Dichte von mehr als 3 000 Einwohnern
je Quadratkilometer 6 vom Hundert der Einwohnerzahl 134 hinzugerechnet. 135 (4) Als Gemeinden im Sinne des Absatzes 3
gelten auch die Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz und die
Samtgemeinden in Niedersachsen. 136 § 10 137 Bemessung der
Ausgleichszuweisungen und der Ausgleichsbeiträge 138 (1) Die Ausgleichszuweisungen der
ausgleichsberechtigten Länder werden mit gestaffelten
Hundertsätzen von den Beträgen errechnet, um die ihre
Finanzkraftmeßzahl hinter ihrer Ausgleichsmeßzahl
zurückbleibt. Hierbei werden als Ausgleichszuweisungen
festgesetzt: 139 1. 100 vom Hundert des Betrages, der an 92 vom
Hundert der Ausgleichsmeßzahl fehlt; 140 2. 37,5 vom Hundert des Betrages, der von 92
bis 100 vom Hundert der Ausgleichsmeßzahl fehlt. 141 (2) Die Ausgleichsbeiträge der
ausgleichspflichtigen Länder werden nach Maßgabe der Sätze 2
und 3 von den Beträgen errechnet, um die ihre
Finanzkraftmeßzahl ihre Ausgleichsmeßzahl übersteigt
(ausgleichspflichtige Beträge). Hierbei wird die
Finanzkraft, 142 1. die zwischen 100 und 101 vom Hundert der
Ausgleichsmeßzahl liegt, mit 15 vom Hundert, 143 2. die zwischen 101 und 110 vom Hundert der
Ausgleichsmeßzahl liegt, mit 66 vom Hundert, 144 3. die über 110 vom Hundert der
Ausgleichsmeßzahl liegt, mit 80 vom Hundert 145 angesetzt. Die nach Satz 2 ermittelten Beträge
werden mit dem Vomhundertsatz zur Aufbringung der
Ausgleichszuweisungen herangezogen, der erforderlich ist,
damit die Summe der Ausgleichsbeiträge mit der Summe der
Ausgleichszuweisungen übereinstimmt. 146 (3) Wenn die nach Maßgabe von § 7
ermittelten Einnahmen eines ausgleichsberechtigten Landes
einschließlich der nach Absatz 1 ermittelten
Ausgleichszuweisungen je Einwohner gemäß § 9 Abs. 2
unter 95 vom Hundert der durchschnittlichen Einnahmen nach
Maßgabe von § 7 liegen, so sind die
Ausgleichszuweisungen an dieses Land um den hälftigen
Fehlbetrag zu erhöhen und die Ausgleichsbeiträge der
ausgleichspflichtigen Länder im Sinne des § 5 Abs. 1 im
ausgleichspflichtigen Beträge unter Berücksichtigung des
Ausgleichs nach Absatz 2 zu berichtigen. Wenn die nach
Maßgabe von § 7 ermittelten Einnahmen eines
ausgleichspflichtigen Landes nach Abzug der von ihm zu
leistenden Ausgleichsbeiträge nach Absatz 2 und Absatz 3 Satz
1 je Einwohner gemäß § 9 Abs. 2 unter den nach Maßgabe
von § 7 ermittelten durchschnittlichen Einnahmen der
Länder liegen, so ist der Fehlbetrag dieses Landes zu einem
Viertel, höchstens bis zur Höhe seiner Ausgleichsleistungen
nach Absatz 2 und Absatz 3 Satz 1 auszugleichen. Die nach
Satz 2 erforderlichen Ausgleichsbeiträge sind von allen
ausgleichspflichtigen Ländern im Verhältnis und höchstens im
Umfang ihrer ausgleichspflichtigen Beträge unter
Berücksichtigung des Ausgleichs nach Absatz 2 und Absatz 3
Satz 1 und 2 zu übernehmen. 147 (4) Übersteigt der Ausgleichsbeitrag eines
ausgleichspflichtigen Landes nach den Absätzen 2 und 3 15 vom
Hundert der Finanzkraft, die zwischen 100 und 101 vom Hundert
der Ausgleichsmeßzahl liegt, sowie vier Fünftel der 101 vom
Hundert der Ausgleichsmeßzahl übersteigenden Finanzkraft, so
ist der übersteigende Betrag auszugleichen. Der nach Satz 1
erforderliche Ausgleich ist vorbehaltlich Satz 3 je zur
Hälfte zu übernehmen 148 a) von den übrigen ausgleichspflichtigen
Ländern im Verhältnis und höchstens im Umfang ihrer
Ausgleichs nach den Absätzen 2 und 3, 149 b) von allen ausgleichspflichtigen Ländern im
Ausgleichs nach den Absätzen 2 und 3 und des Hebungsbetrages
nach Absatz 4 Satz 1. 150 Übersteigt die Summe der Ausgleichszuweisungen
nach Absatz 1 und Absatz 3 Satz 1 15 vom Hundert der
Finanzkraft, die zwischen 100 und 101 vom Hundert der
Ausgleichsmeßzahl liegt, sowie vier Fünftel der 101 vom
Hundert der Ausgleichsmeßzahl übersteigenden Finanzkraft der
ausgleichspflichtigen Länder, so ist der Fehlbetrag von allen
Ländern im Verhältnis ihrer Finanzkraft unter
Berücksichtigung der Ausgleichsbeiträge und
Ausgleichszuweisungen nach den Absätzen 1 bis 3 und Absatz 4
Satz 1 und 2 aufzubringen. 151 (5) Wenn nach Anwendung der Absätze 2 bis 4 die
davor bestehende Finanzkraftreihenfolge der
ausgleichspflichtigen Länder nicht gewahrt ist, ist die nach
den Absätzen 2 bis 4 ermittelte Ausgleichsverpflichtung des
jeweils begünstigten Landes zu erhöhen. Maßstab dafür ist die
nach Anwendung der Absätze 2 bis 4 erreichte
Finanzkraftrelation des Landes, das vor Anwendung der Absätze
2 bis 4 gegenüber dem jeweils begünstigten Land den
nächsthöheren Rang innehatte. Im Falle der Anwendung der
Sätze 1 und 2 werden die Ausgleichsbeiträge der übrigen
ausgleichspflichtigen Länder im Verhältnis ihrer
Ausgleichs nach den Absätzen 2 bis 4 herabgesetzt. 152 § 11 153 Bundesergänzungszuweisungen 154 (1) Der Bund gewährt ab 1995 aus seinen Mitteln
leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden
Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs sowie zum Ausgleich
von Sonderlasten (Bundesergänzungszuweisungen) nach Maßgabe
der Absätze 2 bis 6. 155 (2) Zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen
Finanzbedarfs erhalten leistungsschwache Länder
Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen in Höhe von 90 vom
Hundert ihrer nach Durchführung des Länderfinanzausgleichs
verbleibenden Fehlbeträge der Finanzkraftmeßzahlen gegenüber
den Ausgleichsmeßzahlen des Ausgleichsjahres. 156 (3) Wegen überdurchschnittlich hoher Kosten
politischer Führung und der zentralen Verwaltung erhalten
nachstehende Länder jährlich folgende
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen: 157 Berlin 219 000 000 DM, Brandenburg 164 000 000 DM, Bremen 126 000 000 DM, Mecklenburg-Vorpommern 164 000 000 DM, Rheinland-Pfalz 219 000 000 DM, Saarland 153 000 000 DM, Sachsen-Anhalt 164 000 000 DM, Schleswig-Holstein 164 000 000 DM, Thüringen 164 000 000 DM. 158 (4) Zum Abbau teilungsbedingter
Sonderbelastungen sowie zum Ausgleich unterproportionaler
kommunaler Finanzkraft erhalten nachstehende Länder in den
Jahren 1995 bis 2004 zusätzlich folgende
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen: 159 Berlin 2 662 000 000 DM, Brandenburg 1 985 000 000 DM, Mecklenburg-Vorpommern 1 479 000 000
DM, Sachsen 3 658 000 000 DM, Sachsen-Anhalt 2 208 000 000 DM, Thüringen 2 008 000 000 DM. 160 Die Zuweisungen nach Satz 1 werden im Jahre
1999 im Falle einer wesentlichen Abweichung von den zugrunde
gelegten Erwartungen von Bund und Ländern gemeinsam
überprüft. 161 (5) Zum Ausgleich überproportionaler
Belastungen erhalten nachstehende Länder im Jahre 1995
zusätzlich folgende
Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen: 162 Bremen 80 000 000 DM, Niedersachsen 507 000 000 DM, Rheinland-Pfalz 451 000 000 DM, Saarland 80 000 000 DM, Schleswig-Holstein 227 000 000 DM. 163 Die Zuweisungen nach Satz 1 vermindern sich ab
dem Jahre 1996 linear um jährlich 10 vom Hundert der
Ausgangsbeträge. 164 (6) Zum Zwecke der Haushaltssanierung erhalten
in den Jahren 1999 bis 2004 nachfolgende Länder zusätzlich
folgende Sonder-Bundesergänzungszuweisungen: 165 Bremen im Jahr 1999 1 800 000 000
DM, im Jahr 2000 1 600 000 000
DM, im Jahr 2001 1 400 000 000
DM, im Jahr 2002 1 200 000 000
DM, im Jahr 2003 1 000 000 000
DM, und im Jahr 2004 700 000
000 DM. 166 Saarland im Jahr 1999 1 200 000 000
DM, im Jahr 2000 1 050 000 000
DM, im Jahr 2001 900 000 000
DM, im Jahr 2002 750 000 000
DM, im Jahr 2003 600 000 000
DM, und im Jahr 2004 500 000
000 DM. 167 Diese Zuweisungen werden mit folgenden Maßgaben
gewährt: 168 1. Sie sind unmittelbar zur Schuldentilgung zu
verwenden. Bremen und das Saarland werden eine restriktive
Haushaltspolitik einhalten. Diese kommt darin zum Ausdruck,
daß das Wachstum der bereinigten Ausgaben unterhalb der
allgemeinen Ausgabenzuwachsempfehlung des Finanzplanungsrates
gehalten wird. Dies gilt in verstärktem Maße für die
konsumtiven Ausgaben. 169 2. Die durch die Schuldentilgung nach Nummer 1
entstehenden Finanzierungsspielräume aus Zinsersparnissen auf
Grund der Gewährung der Sonder-Bundesergänzungszuweisungen
werden zur Verminderung der Verschuldung der Länder genutzt.
Das Saarland kann seinen entstehenden Finanzierungsspielraum
auch für wirtschaftskraftfördernde Investitionen
verwenden. 170 3. Dem Bundesministerium der Finanzen sowie den
obersten Finanzbehörden der anderen Länder ist über die
Verwendung der Sonder-Bundesergänzungszuweisungen, über die
Nutzung der durch sie entstehenden Finanzierungsspielräume
sowie über die bei der haushaltswirtschaftlichen Sanierung
erzielten Fortschritte jährlich bis Mai des folgenden Jahres
zu berichten. 171 (7) Die Zuweisungen nach den Absätzen 3 bis 6
sind mit je einem Viertel ihres Betrages am 15. März, 15.
Juni, 15. September und 15. Dezember fällig. Auf die
Zuweisungen nach Abs. 2 werden zu diesen Stichtagen
Abschlagszahlungen nach Maßgabe der Finanzkraftverhältnisse
des jeweils vorhergehenden Kalendervierteljahres entrichtet.
Gleichzeitig werden die mit der Abschlagszahlung des
vorausgegangenen Zahlungstermins zuviel oder zuwenig
gezahlten Beträge verrechnet. Das Bundesministerium der
Finanzen stellt zu Beginn des jeweiligen
Kalendervierteljahres durch Übersendung der
Berechnungsgrundlagen an die Länder die Beteiligung der
einzelnen Länder an den zu gewährenden Zuweisungen fest. 172 (8) Die Bundesergänzungszuweisungen nach
§ 11 sind abweichend von § 10 Abs. 3, § 12
Abs. 1 und 4 des Haushaltsgrundsätzegesetzes sowie von
§ 13 Abs. 3, § 15 Abs. 1 und § 17 Abs. 1 der
Bundes-Haushaltsordnung bei den Einnahmen darzustellen. 173 3. Abschnitt 174 Vollzug und Abrechnung der
Umsatzsteuerverteilung und des Finanzausgleichs 175 § 12 176 Feststellung der
Ausgleichszahlungen 177 Das Bundesministerium der Finanzen stellt nach
Ablauf des Ausgleichsjahres die endgültige Höhe der
Länderanteile an der Umsatzsteuer nach § 2 und die
endgültige Höhe der Ausgleichszuweisungen und der
Ausgleichsbeiträge nach § 10 durch Rechtsverordnung
fest, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Dabei sind
die Regelungen dieses Gesetzes in der am 31. Dezember des
jeweiligen Ausgleichsjahres geltenden Fassung zugrunde zu
legen. 178 § 13 179 Vollzug des Finanzausgleichs
während des Ausgleichsjahres 180 Der Finanzausgleich wird während des
Ausgleichsjahres aufgrund vorläufiger Bemessungsgrundlagen
vollzogen. Die vorläufigen Ergänzungsanteile werden nach
§ 2, die vorläufigen Ausgleichszuweisungen und
Ausgleichsbeiträge werden nach den §§ 4 bis 10
ermittelt; jedoch werden zugrunde gelegt 181 1. die Steuereinnahmen und die Einnahmen aus
der bergrechtlichen Förderabgabe der Länder (§ 7) sowie
Einkommensteuer und die Gewerbesteuerumlage (§ 3) in dem
Jahreszeitraum, der am 30. September des vorausgegangenen
Jahres endet; 182 2. die Realsteuerkraft der Gemeinden (§ 8
Abs. 1 Satz 1) nach den Grundbeträgen, die das Statistische
Bundesamt zuletzt festgestellt hat; 183 3. die Einwohnerzahlen (§ 9 Abs. 1), die
das Statistische Bundesamt zum 30. Juni des Jahres
festgestellt hat, das dem Ausgleichsjahr vorausgeht; sind
diese nicht rechtzeitig verfügbar, die vom Statistischen
Bundesamt zuletzt festgestellten Einwohnerzahlen. 184 § 14 185 Zahlungsverkehr zum Vollzug des
Finanzausgleichs während des Ausgleichsjahres 186 (1) Der Zahlungsverkehr wird während des
Ausgleichsjahres in der Weise abgewickelt, daß die
Ablieferung des Bundesanteils an der durch
Landesfinanzbehörden verwalteten Umsatzsteuer um die Beträge
erhöht oder ermäßigt wird, die nach der vorläufigen Bemessung
der Länderanteile an der Umsatzsteuer (§ 2) und nach der
Ausgleichszuweisungen im Finanzausgleich (§ 10) unter
den Ländern zu verrechnen sind. Soweit der Anspruch eines
Landes aus diesen Verrechnungen durch den Bundesanteil an der
Umsatzsteuer nicht voll gedeckt wird, überweist das
Bundesministerium der Finanzen diesem Land den nicht
gedeckten Teil des vorläufigen Ausgleichsanspruchs in
monatlichen Teilbeträgen. Soweit die Verpflichtung eines
Landes aus diesen Verrechnungen über dem Aufkommen der von
Landesfinanzbehörden verwalteten Umsatzsteuer liegt, ist der
darüber liegende Teil von dem Land dem Bundesministerium der
Finanzen in monatlichen Teilbeträgen zu überweisen. 187 (2) Der Länderanteil an der durch
Bundesfinanzbehörden verwalteten Einfuhrumsatzsteuer wird auf
die Länder nach der Einwohnerzahl verteilt und in monatlichen
Teilbeträgen überwiesen. 188 (3) Das Nähere bestimmt das Bundesministerium
der Finanzen durch Rechtsverordnung, die der Zustimmung des
Bundesrats bedarf. 189 § 15 190 Endgültige Abrechnung 191 Unterschiede zwischen den vorläufigen und den
endgültigen Ausgleichszahlungen werden durch Überweisung
ausgeglichen, die mit dem Inkrafttreten der in § 12
vorgesehenen Rechtsverordnung fällig werden. Das
Bundesministerium der Finanzen trifft die für den
Überweisungsverkehr erforderlichen Anordnungen. 192 § 15a 193 Vollzug der Verteilung des
Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer 194 (1) Die Höhe des Gemeindeanteils am Aufkommen
der durch Bundesfinanzbehörden und Landesfinanzbehörden
nach den §§ 5a und 5b des Gemeindefinanzreformgesetzes
werden beim Bundesministerium der Finanzen jeweils nach
Ablauf eines Monats berechnet. Der Gemeindeanteil an der
durch Bundesfinanzbehörden verwalteten Einfuhrumsatzsteuer
wird den Ländern zusammen mit dem Länderanteil an der
Einfuhrumsatzsteuer nach § 14 Abs. 2 in monatlichen
Teilbeträgen überwiesen. Dabei wird er dergestalt länderweise
verteilt, daß bei dem einzelnen Land zusammen mit dem
Gemeindeanteil an der durch Landesfinanzbehörden verwalteten
Umsatzsteuer der insgesamt seinen Gemeinden zustehende Anteil
erreicht wird. Ist der Gemeindeanteil an der durch
Landesfinanzbehörden verwalteten Umsatzsteuer bei dem
einzelnen Land höher als der seinen Gemeinden insgesamt
Einfuhrumsatzsteuer verrechnet. 195 (2) Näheres kann das Bundesministerium der
Finanzen durch Rechtsverordnung bestimmen, die der Zustimmung
des Bundesrates bedarf. 196 14. Zur sachverständigen Darstellung der die
Durchführung des Finanzausgleichsgesetzes bestimmenden
Rechenwerke hat sich der Senat der Hilfe des Instituts für
Angewandte Mathematik der Universität Karlsruhe (Prof. Dr. W.
Krämer und Dipl. Math. oec W. Hofschuster) bedient. Das
Institut hat die Daten der vorläufigen Abrechnung des
Bundesministeriums der Finanzen für die Verteilung der
Umsatzsteuer, den Länderfinanzausgleich und die
Bundesergänzungszuweisungen für das Jahr 1998 zugrunde
gelegt. Die Ergebnisse sind mit dem Bundesministerium der
Finanzen abgestimmt. II. 197 1. Die antragstellenden Länder
Baden-Württemberg, Bayern und Hessen tragen zur Zulässigkeit
ihrer Anträge vor, daß zwar einige der angegriffenen
Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes 1993 inhaltlich
identisch mit Vorschriften des früheren
Finanzausgleichsgesetzes 1988 seien, die vom
Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 27. Mai 1992
überprüft worden sind. Dennoch handele es sich bei dem
Finanzausgleichsgesetz 1993 um eine Neukonzeption und damit
um ein neues Gesetz. Darüber hinaus habe sich die Sachlage
grundlegend verändert, vor allem weil die neuen Länder in den
Länderfinanzausgleich einbezogen worden seien. 198 Die übrigen antragstellenden sowie die
äußerungsberechtigten Länder halten die Anträge zu 1. bis 3.
dagegen überwiegend für unzulässig. Ihnen stehe die
Rechtskraft und Bindungswirkung der früheren Entscheidung
entgegen. 199 2. Die Länder Baden-Württemberg, Bayern und
Hessen halten den Antrag zu 4. für unzulässig, weil die
Voraussetzungen des § 76 BVerfGG nicht vorlägen. Die
Antragsteller dieses Antrags hingegen leiten die Zulässigkeit
aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ab, wonach das
Bundesverfassungsgericht bei Meinungsverschiedenheiten über
die Vereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz
entscheidet. Meinungsverschiedenheiten setzten
unterschiedliche Auffassungen der Antragsberechtigten voraus,
die unabhängig vom jeweiligen Standpunkt die gleichen
prozessualen Gestaltungsmöglichkeiten als Antragsberechtigte
haben müßten. III. 200 Die Antragsteller Baden-Württemberg, Bayern
und Hessen halten einen wesentlichen Teil des
Finanzausgleichsgesetzes für mit dem Grundgesetz
unvereinbar. 201 1. Bei der Verpflichtung zu Zahlungen an den
Fonds "Deutsche Einheit" handele es sich materiell um eine
Bestimmung, die den Umsatzsteuerausgleich nach Art. 107 Abs.
1 Satz 4 GG und den Länderfinanzausgleich des Art. 107 Abs. 2
GG regele. Die Zahlungen unterlägen damit den Grundsätzen für
das Länderfinanzausgleichssystem und insbesondere dem Gebot
der Angemessenheit. 202 § 1 Abs. 3 FAG verwirkliche
"übergangsweise" bis zum Jahre 2005 zwischen den Ländern
einen zusätzlichen Finanzausgleich mit abnehmender
Intensität, der die Regelung des § 1 Abs. 2 FAG in
erheblichem Maße überlagere. Dieser Finanzausgleich diene vor
allem dem Zweck, den alten finanzschwachen Ländern den
bisherigen Besitzstand vor der Wiedervereinigung jedenfalls
für eine Übergangszeit und unter zunehmender Abschwächung zu
wahren. Selbst wenn man anerkenne, daß es Gründe für die
Mäßigung eines allzu abrupten Übergangs in der
Finanzausstattung einzelner Länder gegeben habe, so
befriedige die Regelung des § 1 Abs. 3 FAG in
Kombination mit den Übergangszuweisungen gemäß § 11 Abs.
5 FAG ein im Ansatz gegebenes Ausgleichsbedürfnis jedenfalls
in weit überzogenem Maße. In ihrem Zusammenwirken mit anderen
Regelungen des Finanzausgleichs werde die unterschiedliche
Finanzkraft der alten Länder hierdurch nochmals zusätzlich
eingeebnet und in einer teilweisen Umkehrung der
Finanzkraftreihenfolge sogar übernivelliert. 203 2. Die Berücksichtigung der Hafenlasten
bedürfe einer erneuten Überprüfung durch das
Bundesverfassungsgericht, da sie den Aussagen dieses Gerichts
zur Berücksichtigung von Sonderbedarfen im allgemeinen
widerspreche. Im Hinblick auf das föderale
Gleichbehandlungsgebot werfe die Berücksichtigung eines
Sonderbedarfs die Frage nach der Berücksichtigung anderer
Sonderbedarfe auf, die im wesentlichen gleiche externe
Effekte aufwiesen. Es sei nicht erkennbar, wodurch sich
Seehäfen von anderen Infrastruktureinrichtungen
unterschieden. So könne man aus der Sicht des Landes Hessen
insbesondere fragen, ob die besonderen Finanzlasten zum
Erhalt, Ausbau und Betrieb des Flughafens Frankfurt am Main
ebenfalls ausgleichsbedürftig und berücksichtigungsfähig sein
müßten. 204 Darüber hinaus sei der gesamtstaatliche Nutzen
der deutschen Seehäfen wegen des Binnenmarkts in der
Europäischen Union zweifelhaft geworden. Der Verkehr über die
niederländischen Häfen sowie über Genua und Marseille erlange
zunehmend wirtschaftliche Bedeutung. Des weiteren stünden den
Finanzierungslasten erhebliche Vorteile gegenüber.
Schließlich fehle auch eine nachvollziehbare Begründung für
die Höhe der Hafenlasten. 205 3.a) Die Verfassungswidrigkeit der
Einwohnerveredelung für die Stadtstaaten Bremen und Hamburg
habe das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen
vom 24. Juni 1986 und vom 27. Mai 1992 zwar noch verneint.
Die diesen Entscheidungen zugrundeliegenden Erwägungen
könnten aber für eine heute grundlegend veränderte
Ausgangslage nicht mehr gelten. 206 Ein wesentlicher Unterschied sei schon darin
zu sehen, daß inzwischen neben Bremen und Hamburg mit Berlin
ein weiterer Stadtstaat hinzugekommen sei, dessen historische
wie ökonomische Situation völlig andersartig sei als die der
Hansestädte Bremen und Hamburg. Die Zahl der "veredelten"
Einwohner werde hierdurch mehr als verdoppelt. Die Anwendung
des Veredelungsfaktors auf das Land Berlin beruhe zudem nicht
auf verläßlichen und objektivierbaren Indikatoren. Sie sei
finanzwirtschaftlich nie geprüft worden. 207 Die Einwohnerveredelung der Stadtstaaten gemäß
§ 6 Abs. 2 i.V.m. § 9 Abs. 2 FAG sei insgesamt
verfassungswidrig, weil sie einen Bedarf berücksichtige und
damit dem aufkommensorientierten verfassungsrechtlichen
Begriff der Finanzkraft widerspreche. Im übrigen lasse sich
ein entsprechender Mehrbedarf auch sachlich nicht begründen.
Die Einwohnerveredelung werde mit der Vermutung des
Brecht/Popitzschen Gesetzes von der "progressiven
Parallelität zwischen Ausgaben und Bevölkerungsmassierung"
begründet. Danach hätten einwohnerreiche Städte und Gemeinden
in der Regel höhere Pro-Kopf-Ausgaben als solche mit einer
kleineren Einwohnerzahl. Diese Vermutung sei jedoch weder
theoretisch noch empirisch abgesichert und werde von
Sachverständigen nachhaltig in Zweifel gezogen. Damit sei
eine Ausnahme von der Regel, daß jeder Einwohner eines jeden
Landes gleich zu bewerten sei und daß die Finanzkraft sich
auf den realen Einwohner beziehe, nicht zu begründen und zu
rechtfertigen. 208 Die strukturelle Andersartigkeit der
Stadtstaaten betreffe zudem nur die Nachbarländer, nicht alle
Glieder des Bundes. Die kompensationsbedürftigen
Spill-over-Effekte träten ausschließlich im unmittelbaren
Umland der Stadtstaaten auf, jedoch nicht in den anderen
Ländern ohne gemeinsame Grenzen mit den Stadtstaaten. Das
Gebot der föderalen Gleichbehandlung erlaube
Ausgleichsleistungen allenfalls zu Lasten der Länder, die aus
den Einrichtungen und Leistungen der Stadtstaaten Vorteile
ziehen könnten. Außerdem stehe den sog. externen Effekten
zugunsten des Umlandes regelmäßig ein externer Nutzen für die
Stadtstaaten durch die Leistungen der Anrainerregionen für
die Bewohner der Stadtstaaten gegenüber, der diese externen
Effekte zumindest zum Teil ausgleiche. 209 Im übrigen sei die Einwohnerwertung von 135
v.H. nach der Wiedervereinigung auch deshalb zweifelhaft
geworden, weil die Höhe dieser Wertung der schon damals
geltenden Begünstigung der Stadtstaaten Hamburg und Bremen
entspreche, aber wegen anderer Verhältnisse nicht ohne
weiteres auf das nunmehr miteinbezogene Berlin übertragen
werden könne. 210 b) Die Einwohnerwertung des § 9 Abs. 3
FAG gehe auf eine im Jahr 1932 entwickelte Hypothese zurück,
derzufolge mit steigender Größe einer Gemeinde der
Finanzbedarf zunehme. Diese Annahme sei schon seinerzeit
empirisch nicht konkret belegbar gewesen und bis heute
empirisch-statistisch nicht hinreichend nachgewiesen
worden. 211 Das Bundesverfassungsgericht habe bereits in
seiner Entscheidung von 1992 nachhaltige Bedenken gegen die
Einwohnerveredelung nach § 9 Abs. 3 FAG geäußert und die
Regelung nur als "derzeit mit dem Grundgesetz vereinbar"
bezeichnet. Eine Gesetzesvorschrift, an deren
verfassungsrechtlicher Zulässigkeit das
Bundesverfassungsgericht so entschiedene Zweifel geäußert und
zu deren Überprüfung es den Gesetzgeber ausdrücklich
verpflichtet habe, könne nicht durch reine Untätigkeit des
Gesetzgebers zeitlich unbegrenzt aufrecht erhalten werden. Es
sei an der Zeit, ihre Verfassungswidrigkeit
auszusprechen. 212 4. § 10 Abs. 2 und Abs. 4 FAG
widerspreche dem angemessenen Ausgleich, weil er eine
Abschöpfung der überdurchschnittlichen Finanzkraft in Höhe
von mehr als der Hälfte des die durchschnittliche Finanzkraft
übersteigenden Betrages zulasse. 213 a) Mit einer gewissen historischen
Berechtigung könne die Bewahrung der historischen
Individualität der verschiedenen Länder und der regionalen
Pluralität Deutschlands als wichtiges Ziel der
bundesstaatlichen Ordnung gelten. Voraussetzung sei
allerdings ein Maß an Finanzautonomie, das auch durch die
Ausgestaltung des Finanzausgleichs erhalten bleiben müsse.
Die vom Bundesstaatsprinzip intendierte bessere
Aufgabenerfüllung durch dezentrales und sachnäheres
Entscheiden sowie das vom Bundesstaatsprinzip gesicherte Maß
an Wettbewerb zwischen den einzelnen Ländern setzten den
Erhalt der finanziellen Grundlagen eines solchen begrenzten
Wettbewerbs voraus. Eine völlige Einebnung der
Finanzkraftunterschiede, wie sie vom geltenden
Finanzausgleichsgesetz bewirkt werde, widerspreche diesem
Grundgedanken. 214 Eine wesentliche Legitimationsgrundlage des
Föderalismus liege in der innovationsfördernden Funktion des
politischen Wettbewerbs der Länder untereinander und
gegenüber dem Bund. Dieses dem Bundesstaatsprinzip zu
entnehmende Gebot des föderalen Wettbewerbs bestimme auch die
finanzverfassungsrechtlich vorgegebene Verteilung der
Finanzmittel auf die Länder. Besonderen Ausdruck finde dies
in der grundsätzlich vorrangigen Verteilung nach örtlichem
Aufkommen. Die einzelnen Länder würden hierdurch an den
Steuereinnahmen beteiligt, die in ihrem Gebiet erwirtschaftet
worden seien. Auch das Zerlegungsgesetz habe die Aufgabe, das
Steueraufkommen den Ländern zuzuweisen, in denen es
erwirtschaftet worden sei. 215 b) Ein Widerspruch zu dem im Prinzip des
örtlichen Aufkommens vorgegebenen und in Art. 20 Abs. 1 und
Abs. 2 GG abgesicherten Prinzip des föderalen Wettbewerbs
ergebe sich daraus, daß das Ausgleichsniveau insgesamt zu
hoch sei. Unter Einbeziehung der Bundesergänzungszuweisungen
liege das Ausgleichsergebnis für alle Länder in der Nähe von
100 v.H. der Ausgleichsmeßzahl. Damit verlören sowohl die
ausgleichsberechtigten als auch die ausgleichsverpflichteten
Länder das finanzielle Interesse an der Pflege und
Ausschöpfung der eigenen Steuerkraft sowie an der
gleichmäßigen Durchsetzung der Besteuerung. 216 c) Die Solidaritätspflicht des Bundes und der
übrigen Länder sei nicht unbegrenzt. Das Grundgesetz sehe in
Art. 29 die Möglichkeit einer Neugliederung des
Bundesgebietes vor, um zu gewährleisten, daß die Länder nach
Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben
wirksam erfüllen könnten. Geringe Einwohnerzahl und dadurch
verursachte überdurchschnittliche Kosten politischer Führung
seien das typische Resultat einer unterbliebenen
Länderneugliederung. 217 d) Die Grenze des angemessenen Ausgleichs sei
nach dem Grundsatz der "hälftigen Teilung" zu bestimmen. Wie
dem Staatsbürger die Hälfte seines nach Art. 14 Abs. 1 GG
geschützten Ertrages zu verbleiben habe, so müsse auch die
Abgabepflicht aus dem Eigenen eines Geberlandes auf die
Hälfte seiner überdurchschnittlichen Finanzkraft beschränkt
bleiben. 218 Auch wenn eine unmittelbare Übertragung der
Rechtsprechung zum Steuerrecht auf den Länderfinanzausgleich
nicht in Betracht komme, könne sich immerhin im
Finanzausgleich für die finanzstarken Länder eine dem
Steuerzahler vergleichbare "Gefahrenlage" ergeben. Da die
finanzschwachen Länder in den von ihnen beherrschten
Gesetzgebungsverfahren "übermächtig" seien, könnten deren
Vertreter in Bundesrat und Bundestag der Versuchung
unterliegen, Eigeninteressen den Vorzug vor einer
angemessenen Abwägung zu geben. Insofern seien die
finanzstarken Länder in vergleichbarer Weise
"schutzbedürftig" wie der Steuerzahler. 219 Bei der Auslegung von Art. 107 Abs. 2 Satz 1
GG stünden sich zwei gegenläufige Verfassungsprinzipien
gegenüber: die Autonomie der Länder auch auf finanziellem
Gebiet und ihre Verpflichtung, bundesstaatlich füreinander
einzustehen. Allerdings seien diese beiden Prinzipien in
ihrer Formulierung unbestimmt. Das Bundesverfassungsgericht
müsse dies in Zahlenwerten konkretisieren, also
quantifizieren. Diese Quantifizierung des durch Auslegung
ermittelten Bereiches müsse plausibel sein; dabei sei in der
Regel der einfachere Zahlenwert der plausiblere. Für jede
andere vorzuschlagende Quantifizierung müsse dargetan werden,
daß sie für sich eine größere Plausibilität beanspruchen
könne. Dies sei kein deduktives, aber ein rationales
Verfahren, das den Länderfinanzausgleich auf eine hälftige
Teilung der Finanzkraftüberschüsse begrenze. 220 5. Die Fehlbetragszuweisungen nach § 11
Abs. 2 FAG nähmen den Ländern den Anreiz, eigene Einnahmen zu
erzielen, weil sie in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes des
Unterschiedes gegenüber dem Länderdurchschnitt gewährt
würden. Das verfassungsrechtliche Nivellierungsverbot
verbiete nicht nur eine Regelung, die allen Ländern exakt 100
v.H. der durchschnittlichen Finanzkraft gewähre. Das
Nivellierungsverbot mache vielmehr nur Sinn, wenn darüber
hinaus ein Abstand von deutlich mehr als 1 v.H. eingehalten
werde. Die Regelung des § 11 Abs. 2 FAG mißachte dies
und sei daher mit dem Grundgesetz unvereinbar. 221 Da die Fehlbetragszuweisungen materiell eine
Umverteilung vornähmen, seien sie am Verbot der Veränderung
der Finanzkraftreihenfolge zu messen. Dies sei jedoch nicht
beachtet, denn Baden-Württemberg sei im Jahr 1997 nach dem
horizontalen Finanzausgleich unter den Durchschnitt der
Finanzkraft je realem Einwohner gefallen, obwohl seine
Finanzkraft vor dem Ausgleich überdurchschnittlich gewesen
sei. 222 6. Die Bundesergänzungszuweisungen für Kosten
politischer Führung erfüllten weder dem Grunde noch der Höhe
nach die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die
Zulässigkeit von Sonderbedarfszuweisungen. Schon die
Tatsache, daß neun von sechzehn Ländern entsprechende
Zuweisungen erhielten, spreche dagegen, daß es sich um einen
echten Sonderbedarf handele. Der Sache nach gehe es vielmehr
um Fehlbetragszuweisungen, die dem Gebot des angemessenen
Ausgleichs genügen müßten. 223 Das föderative Gleichbehandlungsgebot sei
nicht beachtet, weil entgegen der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts die Begründung für die
Sonderbelastung fehle. Bislang sei weder belegt, daß kleinere
Länder durch die Kosten der politischen Führung überhaupt
stärker belastet seien, noch sei der Umfang der geltend
gemachten Kosten in irgendeiner Weise nachgewiesen. Auch sei
die gewählte Grenze der Kleinheit nicht nachvollziehbar. Die
Bundesregierung habe daher im Gesetzgebungsverfahren
verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Verteilungskriterien
erhoben, die zu Unrecht nicht beachtet worden seien. Die
Sonderbedarfszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher
Kosten politischer Führung hätten durch die Neuregelung des
Finanzausgleichsgesetzes zudem eine geradezu exponentielle
Steigerung erfahren. Von 1987 bis 1991 hätten sie jährlich
220 Mio. DM, von 1992 bis 1994 im Zuge einer leichten
Erhöhung jährlich 270 Mio. DM, seit 1995 aber 1.537 Mio. DM
betragen. Diese Steigerung sei durch nichts zu
rechtfertigen. 224 Setze man die Kosten für die politische
Führung in den einzelnen Ländern in Relation zu ihrer
Einwohnerzahl, so ergäben sich erstaunliche Unterschiede. Es
sei kaum vorstellbar, daß diese Differenzen ausschließlich
durch die "Kleinheit" verursacht würden und nicht auf
autonomen politischen Entscheidungen der Länder beruhten, die
nicht über Sonderbedarfszuweisungen ausgeglichen werden
dürften. 225 Schließlich fehle es an einer gesetzlichen
Pflicht zur Überprüfung der Angemessenheit der Zuweisungen
und an einer Befristung oder Revisionsklausel. 226 7. Die Übergangszuweisungen verstießen gegen
Art. 107 Abs. 2 GG. Der Sache nach handele es sich um
Fehlbetragszuweisungen, die mit dem auf sie anwendbaren Gebot
des angemessenen Ausgleichs nicht vereinbar seien. Durch eine
veränderte finanzielle Gesamtsituation im Bundesstaat
insgesamt könne kein Sonderbedarf einzelner Länder begründet
werden. Die veränderte Stellung der betroffenen westdeutschen
Länder im Finanzausgleich sei vielmehr eine Ausprägung der
bundesstaatlichen Solidarpflicht. Da mithin kein Sonderbedarf
ausgeglichen werde, verstießen die Übergangszuweisungen gegen
das Gleichbehandlungsgebot. 227 Die Bundesergänzungszuweisungen nach § 11
Abs. 5 FAG verletzten auch das Nivellierungsverbot, weil sie
im Ergebnis nichts anderes seien als verdeckte
Fehlbedarfsergänzungszuweisungen, die den Empfängerländern
auf der Grundlage des schon vorher erreichten hohen
Ausgleichsniveaus eine überdurchschnittliche Finanzkraft
vermittelten. 228 Die Übergangszuweisungen seien im übrigen
selbst dann verfassungswidrig, wenn sie als
Sonderbedarfszuweisungen eingestuft werden könnten. Sie
genügten nicht der Benennungs- und Begründungspflicht. Weder
der Gesetzestext noch die Materialien gäben über Gegenstand,
Grund oder Höhe des berücksichtigten Bedarfs Aufschluß. Ein
konkreter Mehrbedarf, der beziffert werden könne, werde nicht
angegeben. Die Übergangszuweisungen dienten in Wahrheit dazu,
den Wegfall von bisherigen Fehlbetragszuweisungen
auszugleichen. 229 8. Das antragstellende Land Hessen äußert
Bedenken gegen die Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der
Haushaltssanierung. Obwohl Bundesergänzungszuweisungen nicht
dazu bestimmt seien, finanziellen Schwächen abzuhelfen, die
eine unmittelbare oder voraussehbare Folge eigener
politischer Entscheidungen des Landes bildeten, habe das
Bundesverfassungsgericht es 1992 für richtig erachtet,
Ausnahmen von dieser allgemeinen Regel zuzulassen, wenn bei
einer Haushaltsnotsituation eines Landes eine Abhilfe auf
andere Weise nicht möglich sei. Diese Durchbrechung des
allgemeinen Grundsatzes sei im Ansatz zweifelhaft und werde
in der Literatur zu Recht kritisiert. In Beachtung der
Entscheidung aus dem Jahr 1992 würden die Zuweisungen zum
Zwecke der Haushaltssanierung aber nicht angefochten. 230 9. Ungeachtet der Tatsache, daß das
Grundgesetz den angemessenen Ausgleich nur in Art. 107 Abs. 2
Satz 1 GG erwähne, unterliege das gesamte System des
Finanzausgleichs - ohne Berücksichtigung von echten
Sonderleistungen - dem Gebot des "angemessenen"
Ausgleichs. 231 Das Ergebnis des Gesamtsystems des
Länderfinanzausgleichs verstoße gegen das
Nivellierungsverbot, da sich nach Durchführung sämtlicher
Stufen des Ausgleichssystems die Finanzkraft des Landes
Baden-Württemberg je realem Einwohner in der Relation zum
Länderdurchschnitt von 110,7 v.H. vor dem Finanzausgleich auf
97,3 v.H. nach der letzten Stufe des Finanzausgleichssystems
verringert habe und die Finanzkraft des Landes damit im Jahr
1997 unter den Bundesdurchschnitt gesenkt worden sei.
Insgesamt habe das Ausgleichssystem 1997 zur Folge gehabt,
daß die durchschnittliche Finanzkraft der finanzstarken
Flächenländer (Nordrhein-Westfalen, Bayern,
Baden-Württemberg, Hessen und Schleswig-Holstein) nach dem
Ausgleich niedriger gewesen sei als die durchschnittliche
Finanzkraft der finanzschwachen Flächenländer (Niedersachsen,
Sachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Thüringen,
Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Saarland). 232 10. Aus Gründen der Rechtssicherheit und der
Planungssicherheit im Haushaltswesen werde nur die
Feststellung der Verfassungswidrigkeit der angegriffenen
Bestimmungen und die Festsetzung eines Zeitpunkts für ihr
Außerkrafttreten beantragt, nicht aber eine
Nichtigerklärung. IV. 233 Die Antragsteller Bremen, Niedersachsen und
Schleswig-Holstein, die Bundesregierung sowie ein Teil der
äußerungsberechtigten Länder halten die Vorschriften des
Finanzausgleichsgesetzes überwiegend für verfassungsmäßig.
Die äußerungsberechtigten Länder Sachsen und Thüringen gehen
dagegen von der Verfassungswidrigkeit einzelner Regelungen
aus und halten das Gesetz insgesamt für unverständlich und
undurchschaubar. 234 Die Bundesregierung hebt zunächst hervor, daß
der Bund bei der Neuregelung des Finanzausgleichs zur
Einbeziehung der neuen Länder versucht habe, ein modernes,
auf Finanzkraftänderung der Länder flexibler reagierendes
Finanzausgleichssystem zu schaffen. Demgegenüber habe sich
der Gesetzentwurf der Länder durchgesetzt, der die
Grundstrukturen des Finanzausgleichsgesetzes 1988 übernommen
und bewahrt habe. Der Anteil der Länder am
Umsatzsteueraufkommen sei im Rahmen des
Solidarpakt-Kompromisses um 7 v.H. zu Lasten des Bundes
aufgestockt worden, um dadurch die Auswirkungen des
Vorwegausgleichs für die alten Länder zu kompensieren. 235 Eine mehrjährige Finanzplanung sei bisher noch
nie Grundlage der vertikalen Umsatzsteuerverteilung gewesen.
Insoweit vertreten die Antragsteller zu 4. ebenso wie ein
Teil der äußerungsberechtigten Länder die Ansicht, daß dieses
Erfordernis in Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG großzügig ausgelegt
werden müsse. 236 1. Die Erstattungen der alten Länder zur
Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" ordnet die
Bundesregierung ebenso wie ein Teil der äußerungsberechtigten
Länder nicht dem Länderfinanzausgleich zu. Obwohl sie im
Finanzausgleichsgesetz geregelt seien, unterlägen sie nicht
dem aus Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG resultierenden Gebot eines
angemessenen Ausgleichs unterschiedlicher Finanzkraft. Die
alten Länder seien vielmehr im Rahmen des Schuldendienstes
des Bundes nach § 6 des Gesetzes über die Errichtung
eines Fonds "Deutsche Einheit" zu Erstattungen an den Bund
für die vom Fonds getätigte Kreditaufnahme verpflichtet. Die
Bundesregierung weist in diesem Zusammenhang darauf hin, daß
die Regelung über die Beiträge der Länder zum Fonds "Deutsche
Einheit" nach Einbeziehung der neuen Länder in den
Finanzausgleich neu geregelt worden sei, um zu gewährleisten,
daß ausschließlich die alten Länder mit der Finanzierung des
Fonds belastet werden. 237 2. Die Antragsteller zu 4. machen geltend, daß
die Berücksichtigung der Hafenlasten nicht lediglich
historisch gerechtfertigt werde, sondern auch dadurch, daß
die aus der Unterhaltung und Erneuerung von Seehäfen
folgenden Ausgabelasten dem Grunde nach auf geographischen
Gegebenheiten beruhten, die nur bei den Küstenländern gegeben
seien. Es handele sich um einen konkreten Sonderbedarf, der
auf Faktoren beruhe, welche den politischen Entscheidungen
der Länder entzogen seien, aber zu einer positiven
Gesamtleistung für die Bundesrepublik Deutschland insgesamt
führe. Auch die äußerungsberechtigten Länder Hamburg,
vertreten die Ansicht, daß es sich bei den Hafenlasten um
einen Sonderbedarf handele, der durch frühere Entscheidungen
des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich anerkannt worden
sei. Heute sei der Ausgleich insbesondere aus Gründen der
allokativen Effizienz geboten. Damit sei zwar noch nicht
gesagt, ob und an welcher Stelle in den Rechenschritten des
Länderfinanzausgleichs dieser Ausgleich stattfinden solle.
Insoweit gebe es gute Gründe, den Pauschalabzug von den
Finanzkraftmeßzahlen nicht als optimale Problemlösung zu
verstehen. Seine Auswirkungen auf das Gesamtergebnis des
Finanzausgleichs seien unsicher. Kaum zu bemessen seien die
tatsächlichen Belastungen der Küstenländer durch die
Seehäfen. Ein hälftiger Abschlag von den Nettokosten sei -
als grobe Schätzung der tatsächlich den Küstenländern
entstehenden Aufwendungen - ein grundsätzlich geeigneter
Anhaltspunkt für die Bedarfsberücksichtigung. Mit der
Absetzung von der Finanzkraftzahl verliere die Rechnung aber
an Plausibilität. 238 Die Bundesregierung hält die Regelung des
§ 7 Abs. 3 FAG zwar für verzichtbar, aber nach Maßgabe
der früheren Urteile des Bundesverfassungsgerichts für
verfassungsgemäß. 239 Demgegenüber gehen die äußerungsberechtigten
Länder Sachsen und Thüringen davon aus, daß die zu den
Urteilen des Senats dargestellten Gegenargumente ein solches
Gewicht hätten, daß in einer auf Systemstimmigkeit zielenden
Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs die Hafenlasten
nicht länger eine besondere Berücksichtigung erfahren
dürften. Selbst wenn insoweit eine "60jährige Tradition"
bestanden habe, könne diese heute keinen Bestandsschutz mehr
beanspruchen. Zudem seien die Seehäfen keineswegs die
einzigen Einrichtungen, denen - wenn überhaupt -
ausgleichswürdige Spill-over-Effekte zukämen. 240 3.a) Die Einwohnerwertung zugunsten der
Stadtstaaten berücksichtigt nach Ansicht der Antragsteller zu
4. und eines Teils der äußerungsberechtigten Länder die
Andersartigkeit der Stadtstaaten gegenüber den
Flächenstaaten. Erstere seien isolierte Wirtschaftszentren
mit überdurchschnittlich hoher Produktivität und
Wirtschaftskraft, bei denen die im Vergleich mit den
Flächenländern strukturell höhere Wirtschaftskraft je
Einwohner mit der zu ihrem Erhalt und Ausbau erforderlichen
Finanzkraft gekoppelt sei. Das Rheinisch-Westfälische
Institut für Wirtschaftsforschung e.V. (RWI) habe in einem
Gutachten für die Freie und Hansestadt Hamburg darauf
hingewiesen, daß es sich bei der Stadtstaatenproblematik im
Kern nicht um eine Frage partieller Bedarfsunterschiede oder
von Sonderbedarfen oder Sonderlasten handele, sondern um ein
Problem mangelnder Eignung der Einwohnerzahl als abstraktem
Bedarfsmaßstab infolge der strukturellen Besonderheiten der
Stadtstaaten. Die ökonomisch begründete und belegbare
strukturelle Andersartigkeit sei normativ im Grundgesetz
vorausgesetzt und anerkannt. Sie bestehe gegenüber allen
Flächenländern, so daß sie im Finanzausgleich insgesamt und
nicht nur im Hinblick auf die Nachbarländer berücksichtigt
werden müsse. Das Kernproblem der Stadtstaaten liege in der
Überzeichnung ihrer Finanzkraft im Länderfinanzausgleich.
Außerdem rechtfertige sich die höhere Einwohnerwertung durch
die höhere Einnahmen- und Ausgabenstruktur im Vergleich zu
den Flächenländern, für Berlin zudem aus seiner Funktion als
Bundeshauptstadt. 241 Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und
Sachsen-Anhalt stellen das Kriterium der tatsächlichen
Einwohnerzahl dort in Frage, wo aus unverfügbar vorgegebener
struktureller Eigenart einzelner Länder von vornherein die
Angemessenheit fehle. Das vom Ifo-Institut für
Wirtschaftsforschung erstellte Gutachten zur Frage der
angemessenen Höhe der Einwohnerwertung habe ergeben, daß die
in § 9 Abs. 2 FAG vorgesehene Wertung von 135 v.H. im
Rahmen dessen liege, was sich aus strukturellen
Besonderheiten der Stadtstaaten ableiten lasse. Insgesamt sei
die Stadtstaatenregelung wegen der Bedarfsorientierung des
Länderfinanzausgleichs zulässig, sie sei sogar
verfassungsrechtlich geboten, solange der Bundesgesetzgeber
nicht eine andere angemessene Ausgleichsregelung schaffe. 242 Zur Einbeziehung Berlins in die
Stadtstaatenregelung weist das äußerungsberechtigte Land
Hamburg darauf hin, daß Berlin in historischer Perspektive
nicht zu den gewachsenen Stadtstaaten gehöre. Berlin sei
allerdings die größte und wichtigste Stadt Preußens gewesen
und habe eine lange zurückreichende Hauptstadttradition.
Diese Hauptstadtfunktion Berlins werde bei der Ausgestaltung
des Finanzausgleichs zu beachten sein. Es handele sich um
eine gesamtstaatliche Aufgabe, die entsprechend finanziert
werden müsse. Auch die äußerungsberechtigten Länder
Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt heben
die Funktion Berlins als Bundeshauptstadt hervor, die weit
über das benachbarte Land Brandenburg hinausreiche. Das
föderative Gleichbehandlungsgebot fordere die Einbeziehung
Berlins in die Regelung des § 9 Abs. 2 FAG, da es sich
bei Berlin ebenso um einen Stadtstaat handele wie bei Bremen
und Hamburg. 243 Berlin führt aus, daß eine Vergleichbarkeit
mit den Hansestädten gegeben sei. Alle vom
Bundesverfassungsgericht genannten Sonderfaktoren träfen auch
auf Berlin zu, das zudem sogar zeitweise Hansestadt gewesen
sei. Die Umland-Problematik lasse sich nicht auf das Land
Brandenburg beschränken. Entscheidend sei außerdem, daß diese
zu einem höheren Grundbedarf Berlins führe; wem dieser zugute
komme, sei unerheblich. Ohne die Einwohnerveredelung wären
die Stadtstaaten und insbesondere Berlin nicht in der Lage,
ihre verfassungsgemäßen Aufgaben zu erfüllen. 244 Auch nach Meinung der Bundesregierung ist
§ 9 Abs. 2 FAG verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Das Bundesverfassungsgericht habe ausdrücklich
festgestellt, daß sich die Einwohnerveredelung mit 135 v.H.
für Hamburg und Bremen im Rahmen des dem Gesetzgeber
eingeräumten Entscheidungsraumes bewege. Die Stadtstaaten
seien ohne Umland, hätten also nicht die Möglichkeit, ihre
Metropole aus der Fläche zu finanzieren. Die strukturelle
Besonderheit der Stadt Berlin habe innerhalb des
Bundesstaates dieselbe Qualität wie die Stadtstaaten Hamburg
und Bremen. Diesen Ausführungen hat sich Berlin
angeschlossen. 245 Demgegenüber unterstützen die
äußerungsberechtigten Länder Sachsen und Thüringen die Kritik
der Antragsteller zu 1. bis 3. an der Stadtstaatenregelung.
Das Bundesverfassungsgericht habe zwar die Einwohnerwertung
zugunsten der Stadtstaaten dem Grunde nach für zulässig
angesehen, weil die Stadtstaaten Staaten ohne Umland seien.
Von dieser den "begrenzten" Stadtstaaten zukommenden
"Umlandversorgungsfunktion" profitierten jedoch nicht alle,
sondern nur angrenzende Länder. 246 b) Nach Auffassung der Antragsteller zu 4.
kann aus der Nichtbeachtung des Auftrags zur Überprüfung der
Einwohnerwertung des § 9 Abs. 3 FAG nicht geschlossen
werden, daß die zu prüfende Norm mit dem Grundgesetz nun
nicht mehr vereinbar sei. Mit dem ausdrücklichen Gebot des
Art. 107 Abs. 2 Satz 1, 2. Hs. GG, den gemeindlichen
Finanzbedarf zu berücksichtigen, anerkenne das Grundgesetz,
daß im gemeindlichen Bereich ein gleicher Finanzbedarf je
Einwohner nicht zwingend unterstellt werden dürfe. Die
Möglichkeit strukturell vorgegebener Unterschiede lasse den
Maßstab des realen Einwohners unangemessen erscheinen.
Mangels anderer verläßlicher Indikatoren für den abstrakten
Bedarf überschreite der Finanzausgleichsgesetzgeber nicht den
von der Verfassung zugestandenen Entscheidungsraum. 247 Auch die Bundesregierung vertritt die Ansicht,
es sei nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber den
Prüfungsauftrag anhand der Vorgaben des
Bundesverfassungsgerichts bislang nicht erfüllt habe. Da die
Auswirkungen der Gemeindegebietsreform in den neuen Ländern
noch nicht absehbar seien, sei der Gesetzgeber bislang
gehindert gewesen, dem vom Bundesverfassungsgericht
ausgesprochenen Prüfauftrag nachzukommen. 248 c) Die äußerungsberechtigten Länder
Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt führen
die Nichterfüllung des Prüfauftrags zumindest zum Teil auch
darauf zurück, daß die Finanzwissenschaft bislang keine
gesicherten Erkenntnisse über verläßliche abstrakte
Bedarfskriterien gewonnen habe. Der gesamtdeutsche
Finanzausgleich mache eine neue problematische Seite der
Einwohnerveredelung bewußt, die in der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1992 noch keine Rolle
gespielt habe. Die östlichen Länder seien generell dünner
besiedelt als die westlichen. Unter den Flächenländern habe
Mecklenburg-Vorpommern die geringste Bevölkerungsdichte. Die
Agglomerationsprämie des § 9 Abs. 3 FAG begünstige
deshalb die westlichen Länder, obwohl es gerade die Kommunen
im Osten seien, die erhebliche infrastrukturelle
Nachholbedarfe hätten. 249 Auch die äußerungsberechtigten Länder Sachsen
und Thüringen gehen davon aus, daß der aus der "alten"
Bundesrepublik übernommene Maßstab des bundesstaatlichen
Finanzausgleichs im wiedervereinigten Deutschland nicht
weiter angewendet werden könne, weil er eine generelle und
ungerechtfertigte Privilegierung der alten Länder gegenüber
den neuen Ländern zur Folge habe. Im Länderfinanzausgleich,
in dem es auf die Gesamtheit des Finanzbedarfs der Kommunen
ankomme, dürften die unterschiedlichen kommunalen
Siedlungsstrukturen keine Rolle spielen. 250 Demgegenüber macht Berlin geltend, es treffe
nicht zu, daß es keine Unterschiede im Bedarf zwischen Stadt
und Land gebe und alle Bürger gleichermaßen Anspruch auf
staatliche Leistungen hätten. Ansonsten müßten Museen und
Opernhäuser, die lediglich in großen Städten vorhanden seien,
geschlossen werden. 251 4. Die Antragsteller zu 4. halten die Regelung
des § 10 FAG für verfassungsgemäß. Die
ausgleichspflichtigen Länder würden bei der Bestimmung des
Ausgleichsumfangs nur insoweit belastet, als ihre
Leistungsfähigkeit nicht entscheidend geschwächt und auch
keine Nivellierung der Länderfinanzen herbeigeführt
werde. 252 Die Antragsteller zu 4. und die
äußerungsberechtigten Länder machen geltend, daß sich der aus
Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 GG abgeleitete Grundsatz der
hälftigen Teilung zwischen privater und öffentlicher Hand
nicht auf den Länderfinanzausgleich übertragen lasse. Eine
solche Grenze könne auch nicht aus der "richtigen Mitte" im
Spannungsverhältnis zwischen Autonomie und bündischem
Einstehen füreinander abgeleitet werden, weil sich hieraus
keine quantifizierbaren Folgerungen ergäben. Die "richtige
Mitte" sei keine "rechnerische Mitte". Vielmehr bestimme der
Finanzausgleichsgesetzgeber, welche Mitte die "richtige"
sei. 253 Die Bundesregierung geht ebenfalls davon aus,
daß § 10 FAG verfassungsgemäß ist. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei
verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab der Angemessenheit im
Sinne von Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG das Nivellierungsverbot
und das Verbot der Veränderung der Finanzkraftreihenfolge der
ausgleichspflichtigen Länder. Hiermit sei die gesetzliche
Regelung vereinbar. Eine Vertauschung der
Ländern werde durch die in § 10 FAG angelegte
Abschöpfung der Finanzkraft bei den Geberländern
ausgeschlossen. Einer möglicherweise aus der
Ländersteuergarantie nach § 10 Abs. 3 FAG resultierenden
Veränderung der Finanzkraftreihenfolge der Nehmerländer komme
keine verfassungsrechtliche Bedeutung zu. Solange der
horizontale Finanzausgleich nicht die gesamte, 100 v.H. der
Ausgleichsmeßzahl übersteigende, Finanzkraft für die
Ausgleichszuweisungen heranziehe, sei die Abschöpfung
zulässig. Es liege in der Tradition des bündischen Einstehens
der Länder untereinander, daß die Leistungspflichten der
Zahlerländer im Finanzausgleich durch die Ausgleichsansprüche
der Nehmerländer bestimmt würden. 254 5. Die Antragsteller zu 4. sowie die
äußerungsberechtigten Länder halten die
Fehlbetragszuweisungen des § 11 Abs. 2 FAG für
verfassungskonform. Eine Angleichung auf 99,5 v.H. des
Länderdurchschnitts schließe einen Verstoß gegen das
Nivellierungsverbot aus. Die äußerungsberechtigten Länder
Sachsen und Thüringen weisen darauf hin, daß das Absinken der
Geberländer Nordrhein-Westfalen, Bayern und Baden-Württemberg
nach den Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen unter die
Durchschnittsmarke seine Ursache ersichtlich in der
Einwohnerwertung habe, welche die Finanzkraft der
Stadtstaaten überproportional erhöhe und dadurch auch das
Durchschnittsniveau der Finanzkraft bestimme. 255 6. Die Antragsteller zu 4. sowie der
überwiegende Teil der äußerungsberechtigten Länder und die
Bundesregierung halten auch die Regelung des § 11 Abs. 3
FAG für verfassungskonform, da sie der Besonderheit Rechnung
trage, daß der Umfang der für die politische Führung zu
erbringenden Leistungen weitgehend unabhängig von der Zahl
der Leistungsempfänger sei. Hierdurch ergäben sich höhere
Pro-Kopf-Ausgaben für diese Aufgaben in den kleineren
Ländern. 256 Nach Auffassung der Bundesregierung führt die
konkrete Regelung jedoch dazu, daß nicht die kleinen Länder
mit geringer Einwohnerzahl und dementsprechend
überdurchschnittlich hohen Kosten politischer Führung die
größten Beträge erhielten, sondern die proportional weniger
belasteten großen Länder. Zudem gehe die Höhe der Zahlung auf
Berechnungen der Länder zurück, so daß fraglich sei, ob es
dem Gesetzgeber gelungen sei, sich - wie es das
Bundesverfassungsgericht verlangt habe - ein eigenes Urteil
zu bilden. Weiterhin erscheine fraglich, ob eine Einbeziehung
der Verwaltungskosten der Länder in die Bemessung der
verfassungsrechtlich zulässig sei. 257 7. Die äußerungsberechtigten Länder Sachsen
und Thüringen setzen sich mit Stimmen in der Literatur
auseinander, die eine Finanzierung des "Nachholbedarfs" der
neuen Länder durch Bundesergänzungszuweisungen (§ 11
Abs. 4 FAG) gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG für unzulässig
halten. Die teilungsbedingten Bundesergänzungszuweisungen
seien und blieben jedoch ein temporärer Ausnahmefall und kein
normales Element des bundesstaatlichen Finanzausgleichs. Daß
die Berücksichtigung dieser Ausnahmesituation auch im Kontext
des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ihren legitimen Platz
finden könne, habe das Bundesverfassungsgericht in
ausführlichen Erwägungen für den Fall einer Haushaltsnotlage
dargelegt. 258 8. Die Antragsteller zu 4. und der
überwiegende Teil der äußerungsberechtigten Länder sehen eine
Rechtfertigung für die Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen
(§ 11 Abs. 5 FAG) darin, daß die Einbeziehung der neuen
Länder in den Länderfinanzausgleich zu einer erhöhten
Belastung der finanzschwächeren alten Länder geführt habe.
Notwendigkeit und Rechtfertigung eines solchen schonenden
Übergangs ergäben sich aus dem Prinzip der Rechtssicherheit.
Übergangsregelungen seien insoweit ein adäquates Mittel, um
Veränderungen des Rechtszustands für die Betroffenen
erträglich auszugestalten. 259 Auch die Bundesregierung macht geltend, daß
diese Übergangsregelung den finanzschwachen alten Ländern die
Umstellung auf den gesamtdeutschen Finanzausgleich
erleichtern solle. Aufgrund ihrer Funktion als Übergangshilfe
könnten die Zahlungen somit in Art, Umfang und Höhe als
berücksichtigungsfähiger Sonderbedarf hinreichend abgegrenzt
und begründet werden. Es handele sich nicht um
Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen. Aus diesem Grund
unterlägen die genannten Zahlungen weder dem
Nivellierungsverbot noch dem Verbot der Veränderung der
Finanzkraftreihenfolge. 260 9. Im übrigen hält der überwiegende Teil der
äußerungsberechtigten Länder die nur hälftige
Berücksichtigung der kommunalen Finanzkraft für
verfassungswidrig. Eine erneute Prüfung der Regelung in
§ 8 Abs. 5 FAG sei auch deshalb angezeigt, weil sich das
System der Gemeindefinanzen gegenüber dem Jahr 1992
entscheidend geändert habe. Das "Gesetz zur Fortsetzung der
Unternehmensteuerreform" vom 29. Oktober 1997 habe die
Gewerbekapitalsteuer abgeschafft, die Gewerbesteuerumlage
erhöht und die Gemeinden zum Ausgleich für ihre
Mindereinnahmen aus dem Wegfall der Gewerbekapitalsteuer mit
einem Anteil von 2,2 v.H. am Aufkommen der Umsatzsteuer
beteiligt (§ 1 Abs. 1 FAG). Diese veränderten
finanziellen Grundlagen der Gemeinden ließen es zweifelhaft
erscheinen, ob sich in ihren Steuereinnahmen gemeindeautonome
Entscheidungen spiegelten. Die neue Umsatzsteuerbeteiligung
der Gemeinden verstetige einerseits zwar die gemeindlichen
Steuereinnahmen, andererseits löse sie aber die Verbindung
von Äquivalenzprinzip und gemeindlichen Steuern. 261 Ein Wegfall des § 8 Abs. 5 FAG würde die
Transparenz und Berechenbarkeit des Länderfinanzausgleichs
erhöhen. Wenn der Gesetzgeber ungeachtet dieser Bedenken aus
politischen Gründen an der Regelung festhalten wolle, so
könne dies verfassungsrechtlich nur hingenommen werden, wenn
zugleich der hohe Ausgleichsgrad im Länderfinanzausgleich
insgesamt erhalten bleibe. 262 Die äußerungsberechtigten Länder Sachsen und
Thüringen weisen darauf hin, daß auch der abstrakte kommunale
Finanzbedarf aufgrund der Einwohnerzahl ermittelt werde. Der
zweite Halbsatz des Art. 107 Abs. 2 Nr. 1 GG gewinne eine
darüber hinausgehende Bedeutung nur dann, wenn es Kriterien
für einen generellen Mehrbedarf bei der Aufgabenerfüllung der
Kommunen gebe. Solche seien jedoch nicht ersichtlich.
Insbesondere sei die Siedlungsdichte bereits Gegenstand des
§ 9 Abs. 3 FAG, der wiederum in seiner Tragfähigkeit und
Sachangemessenheit vom Bundesverfassungsgericht als
fragwürdig eingestuft worden sei. Eine Reform des
bundesstaatlichen Finanzausgleichs, die sich der
größtmöglichen Rationalität, Transparenz und
Widerspruchsfreiheit verpflichtet wisse, müsse deshalb
§ 8 Abs. 5 FAG streichen. 263 Demgegenüber vertritt Berlin die Ansicht, daß
die Regelung des § 8 Abs. 5 FAG weiterhin auf der
Grundlage der Verfassungsrechtsprechung gerechtfertigt sei,
zumal hinreichende und verläßliche Faktoren für den
kommunalen Bedarf immer noch fehlten. 264 Die äußerungsberechtigten Länder Brandenburg,
Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt halten es für
verfassungsrechtlich geboten, die Konzessionsabgaben als Teil
der Finanzkraft der Kommunen in den Länderfinanzausgleich
einzubeziehen. Die Ausgleichserheblichkeit der
Konzessionsabgaben habe deutlich zugenommen. Ihre
Nichtberücksichtigung begünstige die Länder, deren Kommunen
überdurchschnittlich hohe Einnahmen aus den
Konzessionsabgaben erzielten. B.-I. 265 Die Normenkontrollanträge zu 1. bis 3. sind
zulässig. 266 Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG entscheidet das
Bundesverfassungsgericht bei Meinungsverschiedenheiten oder
Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von
Bundesrecht mit dem Grundgesetz auf Antrag einer
Landesregierung. Gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG sind
die Anträge der Landesregierungen von Baden-Württemberg,
Bayern und Hessen zulässig, weil die Antragsteller das
Finanzausgleichsgesetz für mit dem Grundgesetz unvereinbar
halten. 267 1. Der Zulässigkeit der Anträge steht nicht
entgegen, daß die Antragsteller dem gegenwärtigen
Finanzausgleichsgesetz im Bundesrat zugestimmt haben
(Bundesrat, StenBer, 657. Sitzung vom 28. Mai 1993, S. 221).
Der objektive Charakter des abstrakten
Normenkontrollverfahrens (
83, 37 <49>) macht die
Antragsteller zu Garanten der verfassungsgemäßen
Rechtsordnung, die sich nicht schon vor ihrem
Abstimmungsverhalten im Bundesrat schlüssig werden müssen, ob
sie später - insbesondere aufgrund ihrer Erfahrungen mit dem
Vollzug des Bundesrechts - einen Antrag auf abstrakte
Normenkontrolle stellen werden. Das Normenkontrollverfahren
des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG dient der
gerichtlichen Überprüfung einer in Kraft getretenen Norm,
nicht einer schon während des Normentstehensverfahrens
eingeleiteten Kontrollentschließung. 268 Im übrigen kann sich die tatsächliche
Bedeutung des Finanzausgleichsgesetzes in den vergangenen
Jahren verändert haben. Zudem wird die Nichterfüllung
ausdrücklicher Regelungs- und Prüfungsaufträge des
Bundesverfassungsgerichts gerügt. 269 2. Die Normenkontrollanträge zielen
ausdrücklich oder mittelbar aufgrund des Umfangs der
beanstandeten Vorschriften auf eine Prüfung des Gesamtsystems
des Finanzausgleichsgesetzes unter den veränderten
Bedingungen einer Ausgleichsteilhabe auch der neuen Länder.
Auch der Gesetzgeber war zunächst von der Notwendigkeit einer
grundlegenden Neugestaltung des Finanzausgleichsgesetzes ab
dem 1. Januar 1995 ausgegangen (vgl. Art. 31 <§ 2
Abs. 2 FondsG> StaatsVG). II. 270 Die Länder Bremen, Niedersachsen und
Schleswig-Holstein beantragen, das Finanzausgleichsgesetz für
verfassungsgemäß zu erklären. Ob dieser Normenkontrollantrag
gegenüber einem Gesetz, dessen Beachtung und Vollzug nicht in
Frage gestellt wird, zulässig ist (vgl. BVerfGE
96, 133 <137 f.>), kann
offen bleiben, weil seine Zulässigkeit keine Auswirkung auf
den Ablauf und den Prüfungsumfang des vorliegenden Verfahrens
hat. C. 271 Das Finanzausgleichsgesetz bestimmt die in
Art. 106 und Art. 107 GG für die gesetzliche Ausgestaltung
der Finanzverfassung vorgegebenen Maßstäbe nicht mit
hinreichender Deutlichkeit und ist deshalb nur noch als
Übergangsrecht anwendbar. I. 272 1. Die Verteilung des Finanzaufkommens im
Bundesstaat wird durch die Finanzverfassung des Grundgesetzes
in ihren Grundlinien festgelegt. Daraus ergibt sich ein
verfassungsrechtlich normiertes Gefüge, das in sich durchaus
beweglich und anpassungsfähig ist, dessen einzelne Stufen
aber nicht beliebig ausgewechselt oder übersprungen werden
können (
72, 330 <383>). Das
Grundgesetz beauftragt den Gesetzgeber, die
verfassungsrechtlichen Maßstäbe zu konkretisieren und zu
ergänzen. Dies gilt insbesondere für die Maßstäbe bei der
vertikalen Umsatzsteuerverteilung zwischen Bund und
Ländergesamtheit (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG), die Kriterien
für die Gewährung von Umsatzsteuerergänzungsanteilen (Art.
107 Abs. 1 Satz 4, 2. Hs. GG), die Voraussetzungen für
Ausgleichsansprüche und Ausgleichsverbindlichkeiten sowie die
Maßstäbe für deren Höhe (Art. 107 Abs. 2 Satz 2 GG) und
schließlich für die Benennung und Begründung der
Bundesergänzungszuweisungen (Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG). 273 Die Finanzverfassung enthält somit keine
unmittelbar vollziehbaren Maßstäbe, sondern verpflichtet den
Gesetzgeber, das verfassungsrechtlich nur in unbestimmten
Begriffen festgelegte Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem
entsprechend den vorgefundenen finanzwirtschaftlichen
Verhältnissen und finanzwissenschaftlichen Erkenntnissen
durch anwendbare, allgemeine, ihn selbst bindende Maßstäbe
gesetzlich zu konkretisieren und zu ergänzen. Der Gesetzgeber
muß - unabhängig von wechselnden Ausgleichsbedürfnissen und
von konkreten Zuteilungs- und Ausgleichssummen - langfristig
anwendbare Maßstäbe bestimmen, aus denen dann die konkreten,
in Zahlen gefaßten Zuteilungs- und Ausgleichsfolgen
abgeleitet werden können. 274 Dieser Regelungsauftrag an den Gesetzgeber
wird auch in der Revisionsklausel des Art. 106 Abs. 4 Satz 1
GG deutlich. Diese Verfassungsnorm setzt einen gesetzlich
festgelegten Maßstab für die Bestimmung der Einnahmen und
Ausgaben des Bundes und der Länder voraus, nach denen die
Umsatzsteueranteile von Bund und Ländergesamtheit zu
berechnen sind. Ohne einen solchen langfristig angelegten
gesetzlichen Maßstab läßt sich nicht feststellen, ob sich das
Verhältnis zwischen den Einnahmen und Ausgaben des Bundes und
der Länder wesentlich anders entwickelt hat. 275 a) Der Auftrag zur Umsatzsteuerverteilung ist
erst vollziehbar, nachdem der Gesetzgeber die
verfassungsrechtlich vorgegebenen "Grundsätze" des Art. 106
Abs. 3 Satz 4 Nrn. 1 und 2 GG inhaltlich verdeutlicht und
insbesondere den Tatbestand der "laufenden Einnahmen" und der
"notwendigen Ausgaben" so bestimmt und berechenbar geformt
hat, daß daraus Verteilungsschlüssel abgeleitet werden
können. Auf der zweiten Stufe ist der Gesetzgeber ermächtigt,
die Unterdurchschnittlichkeit der Einnahmen gemäß Art. 107
Abs. 1 Satz 4, 2. Hs. GG berechenbar zu definieren und das
Gesamtvolumen der Ergänzungsanteile näher zu bestimmen. Die
dritte Stufe, der horizontale Finanzausgleich, verlangt vom
Gesetzgeber ebenfalls zunächst eine Maßstabgebung, aus der
dann die konkreten Ansprüche und Verbindlichkeiten abgeleitet
werden können. Nach Art. 107 Abs. 2 Satz 2 GG genügt es
nicht, daß das Finanzausgleichsgesetz die Ausgleichsansprüche
und die Ausgleichsverbindlichkeiten regelt, vielmehr sind die
"Voraussetzungen" für Ausgleichsansprüche und
Ausgleichsverbindlichkeiten sowie die "Maßstäbe" für die Höhe
der Ausgleichsleistungen im Gesetz zu bestimmen. Auf der
vierten Stufe schließlich wird der Gesetzgeber ermächtigt,
für benannte und begründete Sonderlasten (vgl. BVerfGE
72, 330 <404 ff.>)
Ergänzungszuweisungen vorzusehen. 276 Das Gesetz ermöglicht eine Unterscheidung
zwischen laufenden und sonstigen Einnahmen sowie zwischen
notwendigen und sonstigen Ausgaben, macht eine wesentlich
veränderte Entwicklung des Verhältnisses zwischen Einnahmen
und Ausgaben (Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG) anhand eines diese
Entwicklung begleitenden Maßstabs feststellbar und entfaltet
die zentrale Größe der durchschnittlichen Finanzkraft (Art.
107 Abs. 1 Satz 4, 2. Hs., Art. 107 Abs. 2 Sätze 1 und 2,
Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG) als einen entwicklungsbestimmenden
Tatbestand und nicht nur als Jahresereignis. Außerdem hat der
Gesetzgeber die nur allgemein vorgezeichneten Ziele der
Umsatzsteuerverteilung ("billiger Ausgleich", Art. 106 Abs. 3
Satz 4 Nr. 2 GG) und des horizontalen Finanzausgleichs
("angemessener Ausgleich", Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG) durch
die Verpflichtung zur Maßstabbildung und zur Begründung
finanzwirtschaftlich handhabbar, nachvollziehbar und
überprüfbar zu machen. 277 b) Der Gesetzgeber hat somit bei der Regelung
des Finanzausgleichs einen doppelten Auftrag: Zunächst hat er
die verfassungsrechtlichen Grundsätze inhaltlich zu
verdeutlichen und seine verfassungskonkretisierenden Maßstäbe
der Zuteilung und des Ausgleichs tatbestandlich zu benennen.
Sodann hat er aus diesen Maßstäben die konkreten
finanzrechtlichen Folgerungen für die jeweilige
Ertragshoheit, Zuweisungsbefugnis und Empfangsberechtigung,
Ausgleichsberechtigung und Ausgleichsverpflichtung zu
ziehen. 278 Das variable Steuerzuweisungs- und
Ausgleichssystem stützt sich also in seiner Konkretheit wie
in seiner Zeitwirkung auf drei aufeinander aufbauende
Rechtserkenntnisquellen: Das Grundgesetz gibt in der
Stetigkeit des Verfassungsrechts die allgemeinen Prinzipien
für die gesetzliche Steuerzuteilung und den gesetzlichen
Finanzausgleich vor; der Gesetzgeber leitet daraus
langfristige, im Rahmen kontinuierlicher Planung
fortzuschreibende Zuteilungs- und Ausgleichsmaßstäbe ab; in
Anwendung dieses den Gesetzgeber selbst bindenden
maßstabgebenden Gesetzes (Maßstäbegesetz) entwickelt das
Finanzausgleichsgesetz sodann kurzfristige, auf periodische
Überprüfung angelegte Zuteilungs- und Ausgleichsfolgen. 279 Mit der auf langfristige Geltung angelegten,
fortschreibungsfähigen Maßstabbildung stellt der Gesetzgeber
zunächst sicher, daß Bund und Länder die verfassungsrechtlich
vorgegebenen Ausgangstatbestände in gleicher Weise
interpretieren, ihnen gemeinsam dieselben Indikatoren
zugrunde legen und damit einen Vergleich der
Deckungsbedürfnisse ermöglichen. 280 c) Dem Verfassungsauftrag zur langfristigen
gesetzlichen Maßstabbildung und deren gegenwartsnaher
Anwendung in den konkreten Finanzfolgen liegt eine
Zeitenfolge zugrunde, die eine rein interessenbestimmte
Verständigung über Geldsummen ausschließt oder zumindest
erschwert. Die Finanzverfassung verlangt in Art. 106 Abs. 3
und 4 sowie Art. 107 Abs. 2 GG eine gesetzliche
Maßstabgebung, die den rechtsstaatlichen Auftrag eines
gesetzlichen Vorgriffs in die Zukunft (vgl. G. Husserl, Recht
und Zeit. Fünf rechtsphilosophische Essays, 1955, S.
27 ff.) in der Weise erfüllt, daß die Maßstäbe der
Steuerzuteilung und des Finanzausgleichs bereits gebildet
sind, bevor deren spätere Wirkungen konkret bekannt
werden. 281 In dem Erfordernis eines auf Planung
aufbauenden Gesetzes (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG) ist
die Bildung langfristiger Maßstäbe angelegt, die dem Gesetz
wieder seine herkömmliche rechtsstaatliche Funktion zuweisen:
Das Gesetz gestaltet in seiner formellen Allgemeinheit
rational-planmäßig die Zukunft, setzt eine gewisse
Dauerhaftigkeit der Regel voraus, erstreckt ihre Anwendung
auf eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle, verwirklicht
damit Distanz zu den Betroffenen, wendet die Aufmerksamkeit
des regelnden Organs dem auch für die Zukunft verpflichtenden
Maß zu und wahrt die Erstzuständigkeit des Gesetzgebers bei
der Verfassungsinterpretation. 282 Diese Offenheit für die allgemeine, in die
Zukunft vorausgreifende Regel bleibt erhalten, wenn der
Gesetzgeber das Maßstäbegesetz beschließt, bevor ihm die
Finanzierungsinteressen des Bundes und der einzelnen Länder
in den jährlich sich verändernden Aufkommen und
Finanzbedürfnissen bekannt sind. Deshalb muß dieses
maßstabgebende Gesetz in zeitlichem Abstand vor seiner
konkreten Anwendung im Finanzausgleichsgesetz beschlossen und
sodann in Kontinuitätsverpflichtungen gebunden werden, die
seine Maßstäbe und Indikatoren gegen aktuelle
Finanzierungsinteressen, Besitzstände und Privilegien
abschirmen. Auch wenn sich nicht ein allgemeiner "Schleier
des Nichtwissens" (J. Rawls, Eine Theorie der Gerechtigkeit,
1. Aufl., 1975, S. 29 ff., 159 ff.) über die
Entscheidungen der Abgeordneten breiten läßt, kann die
Vorherigkeit des Maßstäbegesetzes eine institutionelle
Verfassungsorientierung gewährleisten, die einen Maßstab
entwickelt, ohne dabei den konkreten Anwendungsfall schon
voraussehen zu können. Die klassische Zeitwirkung von
Vor-Rang und Vor-Behalt des Gesetzes ist auch in den
bundesstaatlichen Gesetzesvorbehalten erneut zur Wirkung zu
bringen. 283 d) Handlungsmittel für die Verdeutlichung und
Vervollständigung des finanzverfassungsrechtlichen
Zuteilungs- und Ausgleichssystems ist das Gesetz. Die
Regelung des Finanzausgleichs darf nicht dem freien Spiel der
politischen Kräfte überlassen bleiben. Das Grundgesetz stellt
seine behutsam aufeinander abgestimmten Regeln über
Steueraufkommen und Finanzausgleich nicht am Ende eines
abgestuften und aufeinander bezogenen Regelungssystems zur
Disposition der betroffenen Körperschaften. Es beauftragt
vielmehr den Gesetzgeber, die finanzverfassungsrechtlichen
Vorgaben in Fortbildung der bundesstaatlichen
Verfassungsprinzipien so auszuformen, daß die
Finanzverfassung in zeitgerechten Maßstäben verdeutlicht wird
und die Zuteilungs- und Ausgleichsfolgen jeweils
gegenwartsgerecht bemessen und periodisch überprüft werden
können. 284 Eine nur vertragliche Verständigung über
Tatbestände und Rechtsfolgen des Finanzausgleichsgesetzes ist
auch deshalb ausgeschlossen, weil damit jedes Land, das zum
Vertragsschluß nicht bereit wäre, sich seinen
Ausgleichspflichten entziehen könnte. Andererseits
rechtfertigt auch die bloße parlamentarische Mehrheit noch
nicht den beschlossenen Finanzausgleich. Der Gesetzgeber hat
gegenläufige Interessen festzustellen, zu bewerten und
auszugleichen. Er darf aber nicht allein in der
Rechtfertigung eines Mehrheitswillens zu Lasten einer
Minderheit auf fremde Haushalte zugreifen oder
Ausgleichsansprüche vereiteln. Damit begegnet eine
Gesetzgebungspraxis, die das Finanzausgleichsgesetz faktisch
in die Verantwortlichkeit des Bundesrates verschiebt,
verfassungsrechtlichen Einwänden. 285 e) Mit dem Maßstäbegesetz erfüllt der
parlamentarische Gesetzgeber den Auftrag, die
verfassungsrechtlichen Zuteilungs- und Ausgleichsprinzipien
zu konkretisieren und zu ergänzen. Der Bundestag nimmt - mit
Zustimmung des Bundesrates - mit der Maßstabgebung die ihm
vom Grundgesetz übertragene Verantwortung für diese
Verfassungskonkretisierung wahr und bindet sich selbst in
diesen Zuteilungs- und Ausgleichsmaßstäben (vgl. auch BVerfGE
79, 311 <356 f.>). Eine
Maßstäbegesetzgebung schafft abstrakte Kriterien für konkrete
Finanzfolgen, in denen der Gesetzgeber sich selbst und der
Öffentlichkeit Rechenschaft gibt, die rechtsstaatliche
Transparenz der Mittelverteilung sichert und die
haushaltswirtschaftliche Planbarkeit und Voraussehbarkeit der
finanzwirtschaftlichen Autonomiegrundlagen für den Bund und
jedes Land gewährleistet. 286 2. Die Finanzverfassung bindet das
Maßstäbegesetz und das darauf aufbauende
Finanzausgleichsgesetz auf den vier Stufen der
Finanzverteilung insbesondere an folgende Maximen: 287 a) Auf der ersten Stufe, der Verteilung der
Ertragshoheit über das Steueraufkommen zwischen Bund und
Ländern, ist die variable vertikale Verteilung des
Umsatzsteueraufkommens zwischen Bund und Ländergesamtheit
nach Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG an verfassungsrechtlich
vorgegebene Grundsätze gebunden. Im Rahmen der laufenden
Einnahmen haben Bund und Länder gleichmäßigen Anspruch auf
Deckung ihrer notwendigen Ausgaben. Der Umfang der
notwendigen Ausgaben ist unter Berücksichtigung einer
mehrjährigen Finanzplanung, also in finanzwirtschaftlicher
Rationalität und geplanter Kontinuität zu ermitteln. Die
Deckungsbedürfnisse sind im Sinne eines "billigen" Ausgleichs
aufeinander abzustimmen, der eine Überbelastung der
Steuerpflichtigen vermeidet und die Einheitlichkeit der
Lebensverhältnisse wahrt. Der Gesetzgeber ist verpflichtet,
die "notwendigen" von den im Haushalt veranschlagten Ausgaben
zu unterscheiden, also in einer Erforderlichkeits- und
Dringlichkeitsbewertung von Ausgabestrukturen der
Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern eine Grenze des
Finanzierbaren vorzugeben. Bund und Länder sind in ihrer
Haushaltswirtschaft, nicht in ihrer Finanzwirtschaft
selbständig und voneinander unabhängig. Dementsprechend ist
die Garantie der Haushaltsautonomie in Art. 109 Abs. 1 GG den
Bestimmungen der Art. 105 bis 107 GG über die Steuerzuteilung
und den Finanzausgleich nachgeordnet. Bund und Länder müssen
die in diesen Vorschriften ausgesprochenen Einschränkungen
ihrer Finanzhoheit hinnehmen (vgl. BVerfGE
1, 117 <131>). Ein
Deckungsquotenverfahren, das allein nach den in den
jeweiligen Haushalten veranschlagten Einnahmen und Ausgaben
bemessen ist, genügt diesen Erfordernissen nicht. 288 Der Umfang der notwendigen Ausgaben stützt
sich nach Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 Satz 2 GG auf eine
Planungsgrundlage, die sicherstellt, daß Bund und Länder bei
der Ermittlung der notwendigen Ausgaben und der laufenden
Einnahmen jeweils dieselben Indikatoren zugrunde legen, deren
Entwicklung in finanzwirtschaftlicher Rationalität über Jahre
hin beobachten, aufeinander abstimmen und fortschreiben, auf
dieser Grundlage dem Haushaltsgesetzgeber jeweils in Bund und
Ländern dauerhafte Grundlagen für seine Planungen geben und
in dem kontinuierlich fortgeschriebenen Kriterium der
Notwendigkeit zugleich gewährleisten, daß nicht eine
großzügige Ausgabenpolitik sich bei der Umsatzsteuerzuteilung
refinanzieren könnte, eine sparsame Ausgabenpolitik hingegen
verminderte Umsatzsteueranteile zur Folge hätte. 289 Nach Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG
befriedigt der Anspruch auf Deckung der notwendigen Ausgaben
nicht den tatsächlichen Bedarf, sondern fordert eine
Abstimmung der Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder.
Dieser Auftrag zum Wägen und Gewichten der jeweiligen
Deckungsbedürfnisse zielt auf einen billigen Ausgleich, der
eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermeidet und die
Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet
wahrt. 290 b) Auf der Grundlage der Ertragsaufteilung
zwischen Bund und Ländergesamtheit gemäß Art. 106 GG bestimmt
Art. 107 Abs. 1 GG auf einer zweiten Stufe, der horizontalen
Ertragsaufteilung unter den Ländern, was den einzelnen
Ländern als eigene Finanzausstattung zusteht. Maßstab für
diese horizontale Steuerertragsaufteilung ist das - im
Zerlegungsgesetz verdeutlichte - "örtliche Aufkommen", also
das Entstehen von Steuerkraft im Zuständigkeitsbereich des
jeweiligen Landes. Im Rahmen dieser Ausstattung der Länder
mit Eigenmitteln ermächtigt Art. 107 Abs. 1 Satz 4, 2. Hs. GG
den Gesetzgeber, in diese primäre Finanzausstattung einen
ausgleichenden Verteilungsmaßstab zugunsten einzelner Länder
einzufügen. Grundsätzlich wird die Umsatzsteuer nach Maßgabe
der Einwohnerzahl zugeteilt, die das örtliche Aufkommen aus
dieser Endverbrauchersteuer besser ausdrückt als die formale
Anknüpfung einer Steuererhebung beim Unternehmer und damit
zugleich einen abstrakten Bedarfsmaßstab - die gleichmäßige
Pro-Kopf-Versorgung - benennt. Davon abweichend kann der
Länderanteil am Umsatzsteueraufkommen bis zu einem Viertel
unterdurchschnittlich mit Steuererträgen ausgestatteten
Ländern zugewiesen werden. Nach Zuteilung dieser
Ergänzungsanteile steht die eigene Finanzausstattung der
einzelnen Länder fest (vgl. BVerfGE
72, 330 <384 ff.>). 291 c) Diese Ergebnisse der primären
Steuerzuteilung unter den Ländern werden dann auf einer
dritten Stufe, dem horizontalen Finanzausgleich des Art. 107
Abs. 2 GG, nochmals korrigiert. Während Art. 106 und Art. 107
Abs. 1 GG - einschließlich der variablen
Umsatzsteuerverteilung nach Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG - die
eigene, Bund und Ländern originär zustehende
Finanzausstattung bestimmen (vgl. BVerfGE
72, 330 <385>), fordert Art.
107 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GG eine subsidiäre Korrektur dieser
von der Verfassung grundsätzlich gewollten Ertragsaufteilung,
soweit sie auch unter Berücksichtigung der Eigenstaatlichkeit
der Länder aus dem bundesstaatlichen Gedanken der
Solidargemeinschaft unangemessen ist. Dieser Finanzausgleich
soll die Finanzkraftunterschiede unter den Ländern
verringern, aber nicht beseitigen (vgl. BVerfGE
1, 117 <132>; 72,
330 <386>; 86,
148 <215>). Er hat die
richtige Mitte zu finden zwischen der Selbständigkeit,
Eigenverantwortlichkeit und Bewahrung der Individualität der
Länder auf der einen und der solidargemeinschaftlichen
Mitverantwortung für die Existenz und Eigenständigkeit der
Bundesgenossen auf der anderen Seite (vgl. BVerfGE
72, 330 <398>). Er ist kein
Mittel, um das Ergebnis der in Art. 107 Abs. 1 GG geregelten
primären Steuerverteilung durch ein neues System zu ersetzen,
das etwa allein vom Gedanken der finanziellen Gleichheit der
Länder geprägt wird, ihre Eigenstaatlichkeit und
Eigenverantwortung jedoch nicht mehr berücksichtigt. Die
Ausgleichspflicht des Art. 107 Abs. 2 GG fordert deshalb
nicht eine finanzielle Gleichstellung der Länder, sondern
eine ihren Aufgaben entsprechende hinreichende Annäherung
ihrer Finanzkraft (vgl. BVerfGE
86, 148 <215>). 292 Die Balance zwischen Eigenstaatlichkeit der
Länder und bundesstaatlicher Solidargemeinschaft wäre
insbesondere verfehlt, wenn die Maßstäbe des horizontalen
Finanzausgleichs oder ihre Befolgung die Leistungsfähigkeit
der gebenden Länder entscheidend schwächen oder zu einer
Nivellierung der Länderfinanzen führen würden (vgl. BVerfGE
1, 117 <131>; 72,
330 <398>). Das Gebot, die
unterschiedliche Finanzkraft der Länder nur angemessen und
ohne Nivellierung auszugleichen, verbietet außerdem eine
Verkehrung der Finanzkraftreihenfolge unter den Ländern im
Rahmen des horizontalen Finanzausgleichs (vgl. BVerfGE
72, 330 <418 f.>; 86,
148 <250>). Der annähernde,
nicht gleichstellende Finanzausgleich hat zur Folge, daß der
horizontale Finanzausgleich die Abstände zwischen allen 16 -
ausgleichspflichtigen wie ausgleichsberechtigten - Ländern
verringern, nicht aber aufheben oder gar ins Gegenteil
verkehren darf. Eine Solidarität unter Bundesstaaten mindert
Unterschiede, ebnet sie nicht ein. 293 aa) Vergleichsgegenstand des angemessenen
Ausgleichs ist gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG die
Finanzkraft der Länder. Diese umfaßt grundsätzlich alle
Finanzmittel, die ein Land zu haushaltspolitischen
Gestaltungen befähigen, beschränkt sich also nicht auf das
Steueraufkommen, sondern bezieht auch sonstige Finanzmittel
ein. 294 Allerdings kann die Steuerkraft als Indikator
für die Finanzkraft herangezogen werden, soweit die sonstigen
Abgaben und Einnahmen den haushaltswirtschaftlichen
Gestaltungsraum eines Landes kaum erweitern. Bei der
Ermittlung der Finanzkraft können demgemäß Einnahmen
unberücksichtigt bleiben, wenn ihr Volumen nicht
ausgleichserheblich ist, wenn sie in allen Ländern
verhältnismäßig pro Kopf gleich anfallen, wenn sie als
Entgelte oder entgeltähnliche Abgaben lediglich Leistungen
des Landes ausgleichen oder wenn der Aufwand für die
Ermittlung der auszugleichenden Einnahmen zur möglichen
Ausgleichswirkung außer Verhältnis steht. Diese Vorgaben hat
der maßstabgebende Gesetzgeber näher auszugestalten und
abzugrenzen (vgl. schon BVerfGE
72, 330 <400>; 86,
148 <216>). Dabei muß er
verläßliche, das Volumen der Finanzkraft zuverlässig
erfassende Tatbestände bilden, die für alle mit der
Gestaltung und der Kontrolle des Finanzausgleichs
beauftragten Organe in Bund und Ländern verständlich und
nachvollziehbar sind (vgl. BVerfG, a.a.O.). 295 bb) Der Vergleichsgegenstand der Finanzkraft
bezeichnet primär das Finanzaufkommen, nicht eine Relation
von Aufkommen und besonderen Aufgabenlasten. Allerdings muß
dieses Finanzaufkommen für die jeweiligen Länder in
unterschiedlicher Größe und mit dementsprechend
unterschiedlichen Haushaltsvolumina vergleichbar gemacht
werden. Deshalb ist die Bemessungsgrundlage der Finanzkraft
auf objektive, von politischen Bedarfs- und
Dringlichkeitsentscheidungen unabhängige Finanzaufgaben zu
beziehen; geboten ist ein abstraktes Bedarfskriterium. Als
solches bietet sich die jeweilige Einwohnerzahl der Länder
an, in der die Finanzierungsaufgaben des demokratischen
Rechtsstaates sachgerecht zum Ausdruck kommen. Die
Einwohnerzahl bietet die Grundlage eines
Finanzkraftvergleichs, die von ländereigenen Prioritäts- oder
Dringlichkeitsentscheidungen unabhängig ist und eine allen
Ländern gleichermaßen vorgegebene Bezugsgröße für die ihnen
zugewiesenen Aufgaben enthält (vgl. BVerfGE
72, 330 <400 ff.>). 296 d) Auf einer vierten Stufe schließlich
ermächtigt das Grundgesetz den Bund, aus seinen Mitteln
Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs zu gewähren. Der
Begriff der Leistungsschwäche in Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG
fordert - anders als der Begriff der Finanzkraft in Art. 107
Abs. 2 Satz 1 GG - nicht einen bloßen Aufkommensvergleich,
sondern die Bewertung des Verhältnisses von Finanzaufkommen
und Ausgabenlasten der Länder. Deshalb dürfen die
Bundesergänzungszuweisungen nicht lediglich den horizontalen
Finanzausgleich mit Bundesmitteln fortsetzen. Sie erlauben
vielmehr eine finanzwirtschaftliche Bundesintervention, die
Sonderlasten einzelner Länder berücksichtigt und
grundsätzlich darin ihre Rechtfertigung, aber auch nach Höhe
und Dauer ihre Grenze findet. 297 aa) Entschließt sich der Gesetzgeber, mit
Hilfe der Bundesergänzungszuweisungen die Finanzkraft der -
für die Ergänzungszuweisungen in ihren Voraussetzungen
gesondert bestimmten - leistungsschwachen Länder allgemein
anzuheben, ist er an die Maßstäbe des horizontalen
Finanzausgleichs gebunden. Deshalb können nur solche Länder
Empfänger dieser Bundesergänzungszuweisungen sein, die nach
den Ergebnissen des horizontalen Länderfinanzausgleichs in
einem Maße unter dem Länderdurchschnitt geblieben sind, das
unangemessen erscheint, aber aus Landesmitteln nicht
ausgeglichen werden kann. Diese Ergänzungszuweisungen haben
das Nivellierungsverbot zu beachten, dürfen die
Finanzkraftreihenfolge unter den 16 Ländern nicht verändern
und sind darüber hinaus zur Gleichbehandlung aller Länder
verpflichtet. Der Bund darf die Ergänzungszuweisungen
insbesondere nicht dazu benutzen, leistungsschwachen Ländern
eine überdurchschnittliche Finanzkraft zu verschaffen (vgl. BVerfGE
72, 330 <404>). 298 Eine derartige allgemeine Anhebung der
Finanzkraft leistungsschwacher Länder kommt gegenwärtig
insbesondere in Betracht, wenn die Finanzkraft der neuen
Länder im wiedervereinigten Deutschland so weit vom
Finanzkraftdurchschnitt entfernt ist, daß eine angemessene
Annäherung aus den Finanzmitteln der alten Länder nicht
erreicht werden kann, ohne daß deren Leistungsfähigkeit
entscheidend geschwächt würde. 299 bb) Entschließt sich der Gesetzgeber,
Sonderlasten einzelner Länder durch
Bundesergänzungszuweisungen mitzufinanzieren, so dürfen diese
Zuweisungen den leistungsschwachen Ländern eine
überdurchschnittliche Finanzkraft verschaffen, wenn und
solange außergewöhnliche Gegebenheiten vorliegen. Diese
unterliegen einer besonderen, den Ausnahmecharakter
ausweisenden Begründungspflicht. In Ausnahmefällen kann eine
derartige Bundesintervention deshalb auch dazu führen, daß
die Finanzkraft des begünstigten Landes die durchschnittliche
Finanzkraft nach dem horizontalen Finanzausgleich übersteigt
72, 330 <404 f.>). 300 Bundesergänzungszuweisungen dienen nicht dazu,
augenblicksbedingte finanzielle Notstände zu beheben,
aktuelle Projekte zu finanzieren oder finanziellen Schwächen
abzuhelfen, die eine unmittelbare und voraussehbare Folge von
politischen Entscheidungen eines Landes bilden.
Eigenständigkeit und politische Autonomie bringen es mit
sich, daß die Länder grundsätzlich für die
haushaltspolitischen Folgen autonomer Entscheidungen selbst
einzustehen und eine kurzfristige Finanzschwäche selbst zu
überbrücken haben (BVerfG, a.a.O.). 301 Berücksichtigt der Gesetzgeber Sonderlasten,
so verpflichtet ihn das föderative Gleichbehandlungsgebot
wiederum, diese Sonderlasten zu benennen und zu begründen.
Durch den tatbestandlichen Ausweis der Sonderlasten im
Maßstäbegesetz wird sichergestellt, daß die ausgewiesenen und
benannten Sonderlasten bei allen lastenbetroffenen Ländern
berücksichtigt werden, daß die berücksichtigten Sonderlasten
in angemessenen Abständen auf ihren Fortbestand überprüft
werden und daß die Kontrolle durch Gerichtsbarkeit und
Öffentlichkeit einen deutlich greifbaren Anknüpfungspunkt
gewinnt (vgl. bereits BVerfG, a.a.O., S. 405 f.). 302 e) Außerhalb dieses Steuerzuweisungs- und
Finanzausgleichssystems der Art. 106 und Art. 107 GG
entfaltet auch die Bundesfinanzierung von bundesmitbestimmten
Länderaufgaben Ausgleichswirkungen. Die Mitfinanzierung von
Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a und Art. 91b GG, die
Bundesfinanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der
Länder und Gemeinden nach Art. 104a Abs. 4 GG, die anteilige
Übernahme von Ausgaben für den Vollzug von
Bundesgeldleistungsgesetzen nach Art. 104a Abs. 3 GG und der
Bundesausgleich für bundesveranlaßte besondere Einrichtungen
von Ländern und Gemeinden (Art. 106 Abs. 8 GG) bieten
ebenfalls Bundesfinanzierungsinstrumente, die Ausgabenlasten
der Länder mindern und ihnen die Wahrnehmung ihrer Aufgaben
erleichtern. 303 Die Verteilungswirkungen dieser
Bundesfinanzleistungen betreffen jedoch besondere Lasten und
Bedarfe, die im Länderfinanzausgleich und bei den
Bundesergänzungszuweisungen unberücksichtigt bleiben. Sie
stehen daher im Maßstab wie in der Rechtsfolge außerhalb
dieses Verteilungssystems. II. 304 Nach diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben
ist der Gesetzgeber verpflichtet, die Maßstäbe der
Finanzverteilung nach Art. 106 und Art. 107 GG in einem
Gesetz zu konkretisieren und zu ergänzen. Diese Pflicht folgt
aus den Regelungen des Grundgesetzes zur Finanzverfassung,
deren allgemeine Maßstäbe gesetzlich festgelegt und auf die
Änderungen der finanzwirtschaftlichen Verhältnisse und der
finanzwissenschaftlichen Erkenntnisse abgestimmt werden
müssen (C.I.1.). Auch die Erfahrungen mit der praktischen
Handhabung des Länderfinanzausgleichs belegen, daß die
Regelungen der Verfassung einer gesetzlichen Konkretisierung
und Ergänzung bedürfen, die die Maßstäbe für ein
Finanzausgleichsgesetz vorgängig und verbindlich bestimmen.
Überdies sind einige Prüfaufträge des
Bundesverfassungsgerichts vom Gesetzgeber noch nicht erfüllt
worden. 305 Nach Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG wird der
Gesetzgeber zunächst die Maßstäbe für die
Umsatzsteuerverteilung zu verdeutlichen und sodann seinen
daraus abgeleiteten Verteilungsregeln zugrunde zu legen haben
(zu 1.). Auch für den horizontalen Finanzausgleich wird der
Gesetzgeber eine Maßstabsgewißheit herstellen müssen, so daß
die jeweiligen Ausgleichsansprüche und Ausgleichspflichten
konkret, planbar und kontrollierbar aus
Maßstäben entwickelt werden können (zu 2.). Ebenso haben
Bestimmungen über Bundesergänzungszuweisungen auf Dauer nur
Bestand, wenn sie einsichtig und kontrollierbar
konkretisierenden Gesetzesregeln genügen (zu 3.). Die
Abwicklung des Sonderfonds "Deutsche Einheit" kann
gegenwärtig fortgeführt werden (zu 5.). 306 1. Der verfassungsrechtliche Auftrag des Art.
106 Abs. 3 Satz 4 GG ist bisher nicht erfüllt. 307 a) Bund und Länder haben in der mündlichen
Verhandlung vorgetragen, daß die Umsatzsteuer bisher nicht -
wie verfassungsrechtlich vorgesehen - auf der Grundlage einer
mehrjährigen Finanzplanung verteilt worden ist. Außerdem sind
keine Gesetzestatbestände entwickelt worden, die "laufende"
von sonstigen Einnahmen abgrenzen und innerhalb der
veranschlagten die "notwendigen" Ausgaben tatbestandlich
bestimmen. Damit fehlt dem Verfassungsauftrag zur Abstimmung
der Deckungsbedürfnisse von Bund und Ländern im Dienst eines
billigen Ausgleichs (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG) die
gesetzliche Konkretisierung und Ergänzung. 308 b) Entsprechend dem verfassungsrechtlichen
Auftrag sind in einem maßstabgebenden Gesetz Kriterien
herauszuarbeiten und festzulegen, die unter dem Gesichtspunkt
bundesstaatlicher Gleichheit für Bund und Länder
gleichermaßen gelten (vgl. Korioth, Der Finanzausgleich
zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 488). Der Gesetzgeber
wird sich, dem Gebot der Durchschaubarkeit und Ausgewogenheit
folgend, der Aufgabe stellen müssen, Konkretisierungen
vorzunehmen, die dazu beitragen, daß politische Kompromisse
in den Grenzen festgelegter Kriterien und Verfahrensregeln
gefunden werden. So wird er insbesondere zu entscheiden
haben, welche Ausgaben - über die durch die Verfassung dem
Bund und den Ländern zur Pflicht gemachten hinaus - künftig
als "notwendige" in das Deckungsquotenverfahren einzustellen
sind. 309 c) Ohne eine gesetzliche Konkretisierung und
Vervollständigung der durch Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG
vorgegebenen Grundsätze, die der Umsatzsteuerverteilung
erkennbar zugrunde gelegt werden, kann die Erfüllung des in
Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG normierten
Verfassungsauftrages weder gewährleistet noch kontrolliert
werden. Die Beurteilung, ob durch ein bestimmtes Ergebnis der
Umsatzsteuerverteilung ein "billiger Ausgleich" erzielt, eine
Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die
gewahrt wird, ist nur auf der Grundlage offen ausgewiesener,
von Bund und Ländern einheitlich angewandter und den
Anforderungen des Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG genügender
gesetzlicher Vorgaben für die Berechnung der Deckungsquoten
möglich. 310 aa) Die bisher nicht geleistete
Konkretisierung des Maßstabs wird an § 1 Abs. 1 Satz 1
FAG erkennbar, der dem Bund 1998 vorab 3,64 v.H. und ab 1999
5,63 v.H. des Umsatzsteueraufkommens als Ausgleich für die
Belastungen aufgrund eines zusätzlichen Bundeszuschusses an
die Rentenversicherung der Arbeiter und Angestellten zuweist.
So wirft der Vorabausgleich des § 1 Abs. 1 Satz 1 FAG
wegen eines speziellen Bedarfs insbesondere die Frage auf, ob
die nach Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG maßgeblichen
Deckungsbedürfnisse überhaupt eine Berücksichtigung konkreter
Bedarfe gestatten. 311 bb) Die Notwendigkeit, die
verfassungsrechtlichen Grundsätze des Art. 106 Abs. 3 Satz 4
GG zu konkretisieren, wird auch durch das 43. Gesetz zur
Änderung des Grundgesetzes vom 3. November 1995 (
I S. 1492) bestätigt, das durch
Einfügung des Art. 106 Abs. 3 Sätze 5 und 6 GG die derzeitige
kinderbezogene Minderung des Einkommensteueraufkommens der
Länder in die Festsetzung der Umsatzsteueranteile einbezieht.
Auch derartige Mindereinnahmen sind grundsätzlich im
Tatbestand der Deckungsbedürfnisse aufzunehmen, zu bewerten
und zu gewichten, bedürften deshalb keiner besonderen
Regelung im Grundgesetz. 312 2. Auch die verfassungsrechtlichen Grundsätze
des horizontalen Finanzausgleichs bedürfen der Bildung
gesetzlicher Maßstäbe. 313 a) Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG beauftragt den
Gesetzgeber, die unterschiedliche "Finanzkraft" angemessen
auszugleichen. Der Begriff der "Finanzkraft" in Art. 107 Abs.
2 Satz 1 GG ist näher auszuformen. Dies ist Aufgabe des
Gesetzgebers. Er hat praktikable und ökonomisch rationale
Indikatoren zu finden, die die Einnahmen der Länder
vergleichbar machen. Die Bestimmung des Begriffes muß - im
Hinblick auf dessen Sinn und den Gehalt - vertretbar sein
72, 330 <399>). 314 Die Finanzkraft wird durch das Finanzaufkommen
bestimmt, nicht durch eine Relation von Aufkommen und
besonderen Aufgabenlasten (vgl. BVerfGE
72, 330 <400>). Um das
Finanzaufkommen der Länder im Hinblick auf die Erfüllung der
diesen verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben angemessen
vergleichbar zu machen, hat das Grundgesetz als Bezugspunkt
das abstrakte Kriterium der Einwohnerzahl vorgegeben, das
zugleich einen abstrakten Bedarfsmaßstab bildet (vgl. BVerfGE
72, 330 <400 f.>).
Deshalb bleiben bei der Ermittlung der Finanzkraft
Sonderbedarfe einzelner Länder unberücksichtigt (vgl. BVerfGE
72, 330 <400>; 86, 148 <238>
). 315 Soweit in § 7 Abs. 3 FAG
Sonderbelastungen berücksichtigt werden, die aus der
Unterhaltung und Erneuerung von Seehäfen erwachsen, bedarf
dieses einer Rechtfertigung. Eine solche läßt das
Finanzausgleichsgesetz nicht erkennen. Sollte durch diese
Regelung einem abstrakten Mehrbedarf Rechnung getragen werden
können, der wegen der geographischen Lage nur Küstenländer
belastet, so hat der Gesetzgeber zu prüfen, ob ähnliche
Mehrbedarfe existieren, die dann ebenfalls berücksichtigt
werden müßten. 316 b) Auch bei der Ermittlung der Finanzkraft der
Gemeinden ist es Aufgabe des Gesetzgebers, allgemeine
Maßstäbe auszuformen und festzulegen, um dann entscheiden zu
können, welche der kommunalen Einnahmen bei der Ermittlung
der kommunalen Finanzkraft außer Betracht bleiben dürfen. Der
bereits im Urteil vom 27. Mai 1992 (vgl. BVerfGE
86, 148 <227 ff.>)
enthaltene Prüfungsauftrag und die dort dargelegten Bedenken
gegen die Nichtberücksichtigung des Aufkommens aus den
Konzessionsabgaben veranschaulichen exemplarisch die
Bedeutung allgemeiner Maßstäbe für die Bestimmung der
Finanzkraft. Für diese Abgaben macht es keinen Unterschied,
ob die jeweiligen Einnahmen aufgrund von
öffentlich-rechtlichen Zahlungsverpflichtungen erhoben oder
vertraglich vereinbart werden (vgl. BVerfGE
72, 330 <412 f.>; 86,
148 <216>). 317 aa) Die kommunale Finanzkraft bemißt sich nach
der Ausgleichserheblichkeit der Einnahmen. Der Gesetzgeber
kann eine Einnahme bei der Ermittlung der Finanzkraft dann
unberücksichtigt lassen, wenn sie ihrem Volumen nach
unerheblich ist, wenn sie in allen Ländern verhältnismäßig
gleich anfällt oder wenn der Aufwand für die Ermittlung der
auszugleichenden Einnahmen zu dem möglichen Ausgleichseffekt
außer Verhältnis steht (vgl. BVerfGE
72, 330 <399 f.>; 86,
148 <216>). Für die
Ausgleichserheblichkeit von Einnahmen, die autonomen
Entscheidungen unterliegen, ist nach Maßgabe des Urteils vom
27. Mai 1992 (
86, 148 <230 f.>) eine
sachgerechte Regelung zu treffen. 318 bb) Bei der Ausformung der Begriffe
Finanzkraft und Finanzbedarf der Gemeinden wird der
Gesetzgeber auch zu entscheiden haben, in welcher Höhe die zu
berücksichtigenden gemeindlichen Steuereinnahmen in die
Berechnung der Finanzkraft einzustellen sind. Eine hälftige
Kürzung der Steuereinnahmen (§ 8 Abs. 5 FAG) wurde im
Urteil vom 27. Mai 1992 (vgl. BVerfGE
86, 148 <231 ff.>) als
mit dem Grundgesetz vereinbar angesehen, allerdings mit einem
Prüfauftrag an den Gesetzgeber verbunden. Dieser Auftrag ist
noch nicht erfüllt. Bei der Regelung der
verfassungskonkretisierenden Maßstäbe wird zusätzlich zu
berücksichtigen sein, daß das Grundgesetz die finanzielle
Eigenverantwortung der Kommunen nunmehr ausdrücklich
anerkennt (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) und den Gemeinden einen
eigenen Anteil an dem Aufkommen der Einkommensteuer (Art. 106
Abs. 5 GG) und an der Umsatzsteuer (Art. 106 Abs. 5a GG)
garantiert. Diese gestärkte finanzwirtschaftliche
Unabhängigkeit und Verselbständigung der Kommunen modifiziert
die bisherige Zweistufigkeit der Finanzverfassung. 319 c) Überprüfungsbedürftig ist auch die
Einwohnergewichtung. Dabei hat das Maßstäbegesetz eine
Gleichbehandlung aller Länder sicherzustellen. Umfang und
Höhe eines Mehrbedarfs sowie die Art seiner Berücksichtigung
dürfen vom Gesetzgeber nicht frei gegriffen werden. Sie
müssen sich nach Maßgabe verläßlicher, objektivierbarer
Indikatoren als angemessen erweisen (vgl. BVerfGE
72, 330 <415 f.>; 86,
148 <239>). 320 aa) Die Einbeziehung der neuen Länder in den
Länderfinanzausgleich macht es erforderlich, die Finanzkraft
der Stadtstaaten der Finanzkraft dünn besiedelter
Flächenstaaten gegenüberzustellen und zu prüfen, ob eine
Ballung der Bevölkerung in einem Land oder eine
unterdurchschnittliche Bevölkerungszahl einen abstrakten
Mehrbedarf pro Einwohner rechtfertigen kann. 321 bb) Bereits das Urteil des Senats vom 27. Mai
86, 148 <236>) hat den
Gesetzgeber mit der umfassenden Prüfung der Kriterien
beauftragt, die einen abstrakten Mehrbedarf größerer
Gemeinden bei der Erledigung kommunaler Aufgaben stützen
sollen (§ 9 Abs. 3 FAG). Soweit der Einwohnermaßstab
auch in Zukunft modifiziert werden soll, wird dieser
Prüfungsauftrag umso dringlicher, als der Bedarf der neuen
Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen
durch die gegenwärtige Einwohnerwertung weniger Gewicht
erhält (vgl. Tabelle, S. 45, Zeile 116), die Kosten vieler
öffentlicher Leistungen in dünn besiedelten Gebieten deutlich
höher liegen können als in den Städten, zudem die
Gemeinkosten auf eine geringere Kopfzahl umgelegt werden
müssen (vgl. Carl, Bund-Länder-Finanzausgleich im
Verfassungsstaat, 1994, S. 87). 322 Die Dichteklausel des § 9 Abs. 3 Satz 2
FAG läßt nicht erkennen, ob sie ein empirisch nachweisbares
Bedarfsindiz erfaßt oder erfassen könnte. Die allein von der
Anzahl der Einwohner pro Quadratkilometer eines
Gemeindegebietes abhängige Einwohnerwertung modifiziert den
Einwohnermaßstab durch frei gegriffene Größen und ist auch
deshalb überprüfungsbedürftig (vgl. BVerfGE
72, 330 <415>). 323 Bei einer Neuregelung wird der Gesetzgeber
wiederum entschieden auf eine Vereinfachung und verbesserte
Verständlichkeit der Einzelregelungen hinzuwirken haben. 324 d) Bei der Bestimmung der Voraussetzungen für
Ausgleichsansprüche und Ausgleichsverbindlichkeiten (Art. 107
Abs. 2 Satz 2 GG) in einem verfassungskonkretisierenden
Maßstäbegesetz ist der Gesetzgeber aufgefordert, eine
Ausgleichskonzeption zu entwickeln, die anhand einheitlicher
Maßstäbe die Angemessenheit des Ausgleichs grundsätzlich
systemimmanent sichert. Wechsel der Maßstäbe bedürfen eines
besonderen Grundes und dürfen nicht Ergebnisse hervorrufen,
die zu den selbstgesetzten Maßstäben und Ausgleichsschritten
in Widerspruch stehen (vgl. BVerfGE
86, 148 <251 f.>). 325 Diese Grundsätze sind auch im Hinblick auf den
gebotenen Erhalt der Finanzkraftreihenfolge unter allen 16
Ländern sowie in bezug auf eine eventuell vom Gesetzgeber für
angemessen erachtete Ländersteuergarantie zu beachten. 326 aa) Wenn der Ausgleichsmechanismus des
§ 10 Abs. 1 und Abs. 2 FAG in zwei Stufen die
Finanzkraft der finanzschwachen Länder auf 95 v.H. der
durchschnittlichen Länderfinanzkraft auffüllt, so stellt er
damit für den horizontalen Finanzausgleich eine vertretbare
Balance zwischen Landesautonomie und bundesstaatlicher
Solidargemeinschaft her. Er nähert die Finanzkraft an, ohne
zu nivellieren, erhält die Finanzkraftreihenfolge und
vermeidet grundsätzlich übermäßige Abschöpfungen. 327 bb) Die Regelung des § 10 Abs. 3 FAG
steht demgegenüber in Widerspruch zu selbstgesetzten
Maßstäben. § 10 Abs. 3 Satz 1 FAG berücksichtigt bei der
Ermittlung der Ist-Größe die nach § 10 Abs. 1 FAG
ermittelten Zuweisungen, erfaßt also die Ländereinnahmen
einschließlich der kommunalen Finanzkraft. Bei der Soll-Größe
wird dagegen in Übereinstimmung mit dem Gesamtansatz einer
Ländersteuergarantie nur die Finanzkraft des Landes in Ansatz
gebracht. Der mehrfache Maßstabswechsel - grundsätzliche
Berücksichtigung der kommunalen Finanzkraft nach § 10
Abs. 1 FAG, ausnahmsweise Garantie allein der
Landesfinanzkraft ohne Berücksichtigung des kommunalen
Aufkommens nach § 10 Abs. 3 FAG, diese aber unter
teilweiser Berücksichtigung der kommunalen Finanzkraft bei
der Ermittlung der Ist-Größe - genügt nicht den Anforderungen
des Art. 107 Abs. 2 Satz 2 GG, die "Voraussetzungen" für
Ausgleichsansprüche und Ausgleichsverbindlichkeiten im Gesetz
zu bestimmen und sie damit voraussehbar und überprüfbar zu
machen. 328 cc) Dem Erfordernis einer systemprägenden
Maßstabbildung ist nicht genügt, wenn - wie in § 10 Abs.
3 bis Abs. 5 FAG - dieser Maßstab lediglich zu einer
Randkorrektur herabgestuft wird, die zudem in ihren
finanzwirtschaftlichen Auswirkungen im Bereich des
Unerheblichen verbleibt (vgl. Tabelle, S. 48 ff., Zeilen
308, 328, 364 und 404). Gleiches gilt für das Prinzip der
Finanzkraftreihenfolge (vgl. BVerfGE
86, 148 <255>). 329 3.a) Die Ermächtigung zu
Bundesergänzungszuweisungen (Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG)
erlaubt einen abschließenden ergänzenden Ausgleich aus
Bundesmitteln, der weder den horizontalen Finanzausgleich
noch die vertikale Steuerertragsverteilung zwischen Bund und
Ländergesamtheit ersetzen oder überlagern darf. Die
Bundesergänzungszuweisungen sollen ergänzende Korrekturen
ermöglichen, wenn die Steuerverteilung innerhalb der
Ländergesamtheit und auch der angemessene Ausgleich unter den
Ländern zu einer Finanzausstattung führen, die nach dem
bundesstaatlichen Prinzip solidarischen Einstehens
füreinander noch als änderungsbedürftig erscheint. Dieser
Zweck begrenzt auch den Umfang im Verhältnis zum Volumen des
horizontalen Finanzausgleichs (vgl. BVerfGE
86, 148 <261>). 330 Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG kann es jedoch
erfordern, nicht zuletzt wegen der hier möglichen
Berücksichtigung von Sonderlasten einzelner Länder,
Bundesergänzungszuweisungen in einer Höhe bereitzustellen,
die im Verhältnis zum horizontalen Finanzausgleich nicht nur
geringfügig ist. Falls sich der Gesetzgeber zur
Berücksichtigung von Sonderlasten der Länder entschließt,
kann die Folge sein, daß die Bundesergänzungszuweisungen
insgesamt im Verhältnis zum horizontalen Finanzausgleich ein
beträchtliches Volumen erreichen (vgl. BVerfGE
72, 330 <403, 419 f.>
). 331 Im Jahr 1998 betrug das Volumen des
Finanzausgleichs etwa 13,52 Milliarden DM (Tabelle, S. 50,
Zeile 410), das der Bundesergänzungszuweisungen 25,65
Milliarden DM (Tabelle, S. 51, Zeile 465). Dieses Verhältnis
ist mit Rücksicht auf den Sonderbedarf der neuen Länder - das
Volumen der Sonderergänzungszuweisungen nach § 11 Abs. 4
FAG macht allein 14 Milliarden DM aus - als
wiedervereinigungsbedingte Ausgleichsregelung vorübergehend
zu rechtfertigen. Angesichts der Ergänzungsfunktion von
Bundeszuweisungen bedarf diese Entwicklung jedoch auf längere
Sicht auch im Hinblick auf die neuen Länder der
Korrektur. 332 Zukünftig hat der maßstabgebende Gesetzgeber
nachvollziehbare und widerspruchsfreie Regelungen vorzusehen
72, 330 <388 f., 395 ff.>;
148 <211 f., 250 ff.>
). Insbesondere wird er zu prüfen
haben, wie das Tatbestandsmerkmal der Leistungsschwäche in
Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG näher bestimmt und wie der Funktion
der Bundesergänzungszuweisungen als abschließendem
vertikalem, dem horizontalen Finanzausgleich nachgeschalteten
Ausgleichselement Rechnung getragen werden kann (vgl. BVerfGE
86, 148 <261>). 333 b) Die Bundesergänzungszuweisungen dürfen im
Tatbestand der "leistungsschwachen Länder" nicht lediglich an
das Ergebnis des horizontalen Finanzausgleichs anknüpfen und
diesen aus Bundesmitteln ergänzen, sondern setzen eine
eigenständige, vom horizontalen Finanzausgleich abgehobene
Bestimmung der Leistungsschwäche voraus (vgl. oben zu
C.I.2.d). Wenn § 11 Abs. 2 FAG für die
Fehlbetragsergänzungszuweisungen nur den Text des Art. 107
Abs. 2 Satz 3 GG wiederholt, werden die Maßstäbe für den
horizontalen Finanzausgleich einerseits und die
Bundesergänzungszuweisungen andererseits tatbestandlich weder
hinreichend voneinander abgehoben, noch benannt und
begründet. Im übrigen wird das Maßstäbegesetz sicherstellen,
daß das nachrangige Instrument der
Bundesergänzungszuweisungen nur als Ergänzung, nicht als
Ersatz des horizontalen Finanzausgleichs angelegt ist (vgl. BVerfGE
72, 330 <402>; 86,
148 <261>). 334 Entschließt sich der Gesetzgeber, mit Hilfe
der Bundesergänzungszuweisungen die Finanzkraft der
leistungsschwachen Länder allgemein anzuheben, darf er die
Zuweisungen nur so bemessen, daß die Finanzkraft jedes
einzelnen Empfängerlandes die durchschnittliche Finanzkraft
nicht übersteigt. Aufgrund des Nivellierungsverbotes können
deswegen nur solche Länder Empfänger von allgemeinen
Bundesergänzungszuweisungen sein, die nach den Ergebnissen
des horizontalen Finanzausgleichs unter diesem
Länderdurchschnitt geblieben sind (
72, 330 <404>). 335 c) Berücksichtigt der Gesetzgeber bei der
Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen dagegen
Sonderlasten einzelner Länder, ist nicht ausgeschlossen,
situationsabhängig und insoweit zeitlich begrenzt Zuweisungen
auch solchen Ländern zu gewähren, deren Finanzkraft nach
Durchführung des Länderfinanzausgleichs den
Länderdurchschnitt erreicht oder überschritten hat (
72, 330 <404 f.>).
Demzufolge können Bundesergänzungszuweisungen, die gerade der
Berücksichtigung von Sonderbedarfen dienen, zeitweise zu
Veränderungen der Finanzkraftreihenfolge führen; das
Nivellierungsverbot greift insoweit nicht. Allerdings müssen
für die Berücksichtigung von Sonderlasten außergewöhnliche
Gegebenheiten vorliegen, die einer besonderen, den
Ausnahmecharakter ausweisenden Begründungspflicht
unterliegen. Im Regelfall darf die Gewährung von
Bundesergänzungszuweisungen auch bei der Berücksichtigung von
Sonderlasten nicht dazu führen, daß die Finanzkraft des
begünstigten Landes die durchschnittliche Finanzkraft der
Länder nach dem horizontalen Finanzausgleich übersteigt.
Darüber hinaus ist der Gesetzgeber aus dem föderativen
Gleichbehandlungsgebot auch verpflichtet, die Sonderlasten zu
benennen und zu begründen (
72, 330 <405 f.>). 336 aa) Soweit der Gesetzgeber
Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich hoher Kosten der
politischen Führung gewähren will, muß er dem Begründungs-
und Benennungsgebot genügen. In jedem Fall müßte das
Maßstäbegesetz gewährleisten, daß eine Bundesmitfinanzierung
nur ergänzende Korrekturen anbringt und den
Rechtfertigungsgrund bundesstaatsgerecht definiert. Auch ist
die gegenwärtige Bemessung der Zuweisungen nicht
nachvollziehbar. Dem Gesetz läßt sich ein hinreichend
einsichtiger Maßstab nicht entnehmen. 337 bb) § 11 Abs. 6 FAG gewährt den Ländern
Bremen und Saarland zum Zwecke der Haushaltssanierung
Sonder-Bundesergänzungszuweisungen, die nach dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 27. Mai 1992 (
86, 148 <258 ff.>) als
vorübergehende Hilfe zur Selbsthilfe zulässig sind. Diese
Sonderzuweisungen werden nunmehr - durch Änderung des
§ 11 Abs. 6 FAG gemäß Art. 1 des Dritten Gesetzes zur
Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und Gesetz zur Änderung
des Gemeindefinanzreformgesetzes vom 17. Juni 1999 (
I S. 1382) - in den Jahren 1999 bis
2004 kontinuierlich abgeschmolzen. Die degressive Bemessung
stellt sicher, daß diese Zuweisungen spätestens im Jahr 2004
auslaufen. Die beiden begünstigten Länder sind damit auf den
Wegfall dieser Zuweisungen vorbereitet, andere können auf das
Auslaufen dieser Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen bauen.
Unter diesen Voraussetzungen ist § 11 Abs. 6 FAG nicht
zu beanstanden. 338 4. Im Ergebnis genügt dem Gesetzgebungsauftrag
der Art. 106 Abs. 3 und Art. 107 Abs. 2 GG nur ein Gesetz,
das sich nicht auf die Regelung von Verteilungs- und
Ausgleichsfolgen beschränkt, vielmehr Zuteilungs- und
Ausgleichsmaßstäbe benennt, die den rechtfertigenden Grund
für diese Verfassungskonkretisierung und Verfassungsergänzung
erkennen lassen. Vom Gesetzgeber als dem Erstinterpreten des
Grundgesetzes wird also erwartet, daß er die bestehenden
Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes zunächst auf den
Prüfstand stellt und dann entscheidet, welche Maßstäbe dem
neuen Finanzausgleichsgesetz zugrunde zu legen sind. Diese
abstrakten, auf Dauer wirksamen Maßstäbe haben die
Verteilungsprinzipien verständlich zu machen, die jeweiligen
Verteilungsfolgen zu rechtfertigen, damit auch Maßstäbe der
Selbstbindung und der Kontrolle zur Verfügung zu stellen. 339 5. Die Regelungen zur Abwicklung des Fonds
"Deutsche Einheit" unterlagen zur Zeit ihrer Entstehung nicht
den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 107 Abs. 2
GG. 340 a) Der Fonds "Deutsche Einheit" ist im Jahr
1990 auf der Grundlage des Staatsvertrages über die Schaffung
einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der
Republik vom 18. Mai 1990 (
II S. 537) gebildet worden, um aus
diesem Sondervermögen des Bundes Finanzzuweisungen an die
Deutsche Demokratische Republik "zum Haushaltsausgleich" zu
finanzieren (Art. 31 StaatsVG). Dabei wurde der deutsche
Einigungsprozeß als eine gesamtstaatliche Aufgabe verstanden,
deren Lasten von Bund, Ländern und Gemeinden gemeinsam
getragen werden müssen (vgl. Begründung zu Art. 31 des
Entwurfs des StaatsVG, BTDrucks 11/7171, S. 49). Der Fonds,
der überwiegend aus Krediten finanziert werden sollte, war
als vorläufige Finanzierungsgrundlage gedacht. Er erhielt
Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt; die alten Länder wurden
verpflichtet (Art. 31 <§ 6 Abs. 5 FondsG>
StaatsVG), dem Bund 50 v.H. dieser Zuschüsse nach Maßgabe von
§ 1 Abs. 2 FAG zu erstatten. 341 Auch nach der Wiedervereinigung wurde der
Fonds "Deutsche Einheit" beibehalten. Art. 7 Abs. 5 des
Vertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der
Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der
Einheit Deutschlands vom 31. August 1990 - EV - (
II S. 889) gab ihm jedoch eine
völlig neue Aufgabe: Der Fonds sollte jährliche Leistungen
anfangs zu 85 v.H., später zu 100 v.H. zur Deckung des
allgemeinen Finanzbedarfs der neuen Länder erbringen (Art. 7
Abs. 5 EV; Art. 5 Haushaltsbegleitgesetz 1991 vom 24. Juni
1991 <
I S. 1314 <1316>). Auf dieser
Grundlage und im Rahmen des Art. 7 Abs. 3 EV sowie der
Ausnahmeregel des Art. 143 Abs. 2 GG wurde bis zum 31.
Dezember 1994 auf einen gesamtdeutschen Länderfinanzausgleich
verzichtet. 342 b) Mit der Einbeziehung der neuen Länder in
den Länderfinanzausgleich sind die Leistungen des Fonds an
diese Länder entfallen. Der Fonds hat vor Ablauf der Frist
des Art. 143 Abs. 2 GG seine Zahlungen eingestellt und dient
seitdem nur noch der Abwicklung früher entstandener Kredite.
Die Verteilung der Abwicklungslasten auf Bund und Länder
behält jedoch die früheren Maßstäbe bei: Die in Art. 31
(§ 6 Abs. 5 FondsG) StaatsVG i.V.m. § 1 Abs. 2 FAG
vorgesehenen Beiträge der alten Länder an den Bund wirken als
Übergangsverpflichtungen fort und bleiben Bestandteil eines
vor Einschlägigkeit der Finanzverfassung errichteten Fonds,
der mit der Wiedervereinigung auf der Grundlage des Art. 143
Abs. 2 GG die Funktion eines - für diese Sonderlage
zulässigen - Nebenfinanzausgleichs erhalten hat. Für die Zeit
nach dem 31. Dezember 2004 wird der Gesetzgeber bei der
zukünftigen Ausgestaltung des Grundsatzes föderativer
Gleichbehandlung auch die bestehenden Belastungen aus dem
Fonds "Deutsche Einheit" berücksichtigen müssen - sei es
durch Integration in den allgemeinen Finanzausgleich, sei es
durch Abstimmung dieses Finanzausgleichs mit den bestehenden
Belastungen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung verpflichtet
den Bundesgesetzgeber, bei der Lastenverteilung alle Länder
nach sachgerechten Kriterien heranzuziehen. Die Einwohnerzahl
oder die absolute Höhe des Finanzaufkommens bilden keine
sachgerechten Verteilungsmaßstäbe, da sie weder auf die
Finanzkraft noch auf die Leistungsstärke eines Landes bezogen
sind. 343 Gleiches gilt für die
Bundesergänzungszuweisungen des § 11 Abs. 5 FAG, die
alte - jedoch nur die finanzschwachen - Länder gegen
wiedervereinigungsbedingte Finanzkraftverschiebungen
vorübergehend (§ 11 Abs. 5 Satz 2 FAG) schützen
soll. D. 344 Die verfassungsrechtliche Würdigung des
Finanzausgleichsgesetzes hat ergeben, daß die unverzichtbare
Ordnungsfunktion der Finanzverfassung (vgl. BVerfGE
72, 330 <388 ff.>) nur
durch eine maßstabgebende Konkretisierung und Ergänzung der
offenen Tatbestände des Grundgesetzes gewahrt werden
kann. 345 Eine abschließende Würdigung einzelner
Regelungen oder des Gesamtsystems des
Finanzausgleichsgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht
kommt derzeit nicht in Betracht. Die verfassungsgerechte
Ausformung finanzausgleichsrechtlicher Maßstäbe ist dem
Gesetzgeber zugewiesen. Dies gebieten die Offenheit der
verfassungsgesetzlichen Verteilungsregeln, deren komplexe
gegenseitige Zuordnung innerhalb des gestuften
finanzausgleichsrechtlichen Normengefüges sowie die
erheblichen Unsicherheiten bei der notwendigen Einschätzung
gegenwärtiger und zukünftiger wirtschaftlicher und
politischer Entwicklungen. 346 Die Mängel der Maßstabbildung lassen eine
zeitlich unbeschränkte Fortgeltung des
Finanzausgleichsgesetzes nicht zu. Dessen schon vom
Gesetzgeber selbst beabsichtigte Teilrevision für den
Geltungszeitraum ab dem Jahr 2005 (vgl. § 11 Abs. 4 und
Abs. 6 FAG) markiert einen auch verfassungsrechtlich
erheblichen Zeitpunkt: Bis zum 31. Dezember 2004 gilt das
Finanzausgleichsgesetz unter den im Tenor näher genannten
Voraussetzungen fort. Soweit das Maßstäbegesetz nicht bis zum
1. Januar 2003 in Kraft getreten ist, wird das
Finanzausgleichsgesetz mit diesem Tag verfassungswidrig und
nichtig. Nach Erlaß des Maßstäbegesetzes muß der Gesetzgeber
auf dessen Grundlage das Finanzausgleichsgesetz bis zum 31.
Dezember 2004 neu regeln. Sofern eine solche Neuregelung
nicht am 1. Januar 2005 in Kraft getreten ist, wird das
nichtig. E. 347 Diese Entscheidung ist einstimmig
ergangen. Limbach Kirchhof Jentsch Hassemer Broß Osterloh Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:1999:fs19991111.2bvf000298Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 11. November 1999 - 2 BvF 1/99 - Rn. (1-347),http://www.bverfg.de/e/fs19991111_2bvf000298.htmlFundstelle(n)BVerfGE 101, 158 - 238

References: § 1
 § 2
 § 11
 Art. 107
 Art. 20
 § 1
 § 2
 § 7
 § 9
 § 10
 § 11
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§ 11
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 § 9
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 § 11
 § 7

§ 9
 § 11
 § 1
 § 10
 Art. 107
 Art. 20
 § 1
 § 2

§ 11
 § 1
 § 1
 Art. 106
 § 1
 Art. 106

§ 1
 Art. 106
 § 1
 Art. 31
 § 6
 § 1
 § 1

§ 1
 § 1
 § 11
 § 2
 Art. 107
 § 2
 § 7
 § 2
 § 2
 Art. 106
 § 6
 § 3
 § 4
 § 6
 § 7
 § 8
 § 9
 § 7
 § 7
 § 6
 § 7
 Art. 106
 § 1
 § 2
 § 12
 § 7
 § 7

§ 31
 § 7
 Art. 107
 § 8
 § 8
 Art. 106

§ 1
 § 8
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 § 5
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 § 7
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 Art. 107
 § 11
 § 11
 § 11
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§ 8
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§ 9

§ 8
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 § 76
 Art. 93
 § 76
 Art. 31

Art. 106
 Art. 107
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 Art. 107
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Art. 107
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 Art. 107
 Art. 106
 Art. 107
 Art. 106
 Art. 109
 Art. 105
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106

Art. 107
 Art. 107
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 Art. 106
 Art. 107
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107
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 Art. 107
 Art. 107
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 Art. 107
 Art. 91
 Art. 91
 Art. 104
 Art. 104
 Art. 106
 Art. 107
 Art. 106
 Art.
106
 Art. 106

Art. 106
 Art. 106
 § 1
 § 1
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 107
 Art. 107
 § 7
 § 9

§ 10
 § 10
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 § 10
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 Art. 107
 § 10
 Art. 107
 § 11

Art. 107
 § 11
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§ 11
 Art. 1
 § 11
 Art. 106
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 31

§ 1
 Art. 7
 Art. 5
 Art. 7
 Art. 143
 Art. 143
 Art. 31
 § 1
 Art. 143
 § 11
 § 11