Source: https://www.slideshare.net/fanetin/presupuestos-generales-del-estado-2012-3-abril-2012
Timestamp: 2017-11-25 04:51:26+00:00

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1. PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO 2012GOBIERNO MINISTERIODE ESPAÑA DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS www.minhap.gob.es
2. Presentación del Proyecto dePRESUPUESTOSGENERALES DELESTADO2012 GOBIERNO MINISTERIO DE ESPAÑA DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
3. Elaboración y coordinación: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas Secretaría de Estado de Presupuestos y GastosTítulo: Presentación del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2012NIPO: 630-12-093-4
4. ÍNDICEI. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS QUE GARANTIZAN LA CREDIBILIDAD DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA ...................................................... 5 Introducción .................................................................... 7 1. Situación económica ...................................................... 8 2. Evolución de la Política Fiscal........................................ 13 3. Retos de la economía española..................................... 25 4. Reformas estructurales .................................................. 27 5. Principales elementos de los PGE para 2012 ............... 30 6. Principales actuaciones ................................................. 40II. EVOLUCIÓN DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA .................... 45 1. Contexto internacional y mercados financieros ............. 47 2. Economía española ....................................................... 61 3. Escenario macroeconómico 2012 .................................. 83III. PRINCIPALES CIFRAS DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO Y POLÍTICAS DE GASTO PARA EL AÑO 2012 ............................................................. 89 1. Principales cifras de los Presupuestos Generales del Estado ...................................................................... 91 2. Políticas de Gasto .......................................................... 95IV. EL PRESUPUESTO DEL ESTADO ..................................... 125 1. Introducción .................................................................... 127 2. Presupuesto de Ingresos ............................................... 129 3. Presupuesto de Gastos.................................................. 154 4. Financiación del Estado en el año 2012: estrategia e instrumentos ................................................................... 170
5. V. EL PRESUPUESTO DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS Y OTROS ENTES PÚBLICOS..................... 177 1. Introducción................................................................... 179 2. Los Organismos Autónomos......................................... 179 3. Otras entidades del Sector Público administrativo con presupuesto limitativo ................................................... 190 4. El presupuesto de otras entidades del Sector Público Estatal .............................................................. 196VI. EL PRESUPUESTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL ............. 211 1. Introducción .................................................................... 213 2. Ingresos.......................................................................... 214 3. Gastos ............................................................................ 216VII. FINANCIACIÓN DE LOS ENTES TERRITORIALES ........... 221 1. Introducción .................................................................... 223 2. Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía................................................... 224 3. Entes Locales ................................................................. 234VIII. RELACIONES FINANCIERAS ENTRE ESPAÑA Y LA UNIÓN EUROPEA EN EL AÑO 2012 ......................... 247 1. El Presupuesto de la Unión Europea para 2012............ 249 2. Aportación española al Presupuesto General de la Unión Europea y al Fondo Europeo de Desarrollo ........ 254 3. Transferencias del Presupuesto General de la Unión Europea a España ............................................... 258 4. Saldo financiero España-Unión Europea ....................... 262ANEXO: ........................................................................................ 265 1. Marco institucional ......................................................... 267 2. Marco jurídico ................................................................. 269ÍNDICE DE CUADROS, RECUADROS Y GRÁFICO .................. 283
6. Capítulo I UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS QUE GARANTIZAN LA CREDIBILIDAD DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
8. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS QUEGARANTIZAN LA CREDIBILIDAD DE LA ECONOMÍAESPAÑOLAINTRODUCCIÓN El objetivo prioritario de la política económica del Gobierno pasa por devolver la estabilidad a las finanzas públicas, condición imprescindible para lograr un crecimiento sostenible y fomentar la creación de empleo, garantizar el bienestar de los ciudadanos y ofrecer una perspectiva de futuro más próspera, justa y solidaria. No cabe duda de que el principal problema de la economía española es el desempleo y su reducción es prioritaria desde un punto de vista social y económico. Para ello, es necesario alcanzar una senda de crecimiento sólida y sostenible. Esto únicamente puede conseguirse mediante la corrección de los desequilibrios en las cuentas públicas y adoptando medidas que permitan mejorar la competitividad de la economía española y el acceso al crédito. Esta combinación, de austeridad en el gasto público y de reformas, será el soporte sobre el que se asentará la recuperación económica. Si bien la estabilidad presupuestaria resulta un pilar indispensable en la gestión de las finanzas públicas, es necesario complementarlo con el principio de sostenibilidad financiera de manera que el funcionamiento conjunto de ambos permita, por un lado, garantizar la financiación adecuada de unos servicios públicos de calidad, sobre los que descanse el sistema de bienestar, y por otro, ofrecer seguridad a los inversores respecto a la capacidad de la economía española para crecer y atender nuestros compromisos. Nadie pone en duda que fue el proceso de consolidación fiscal y de reducción de la deuda pública uno de los factores determinantes que permitió la entrada de España en la Unión Económica y Monetaria y uno de los principales activos sobre los que se cimentó el largo período de crecimiento de la economía española hasta 2008. El otro pilar sobre el que debe descansar la acción política del Estado son las reformas estructurales, mediante las que se mejorará la competitividad y el acceso al crédito, lo que coadyuvará al crecimiento de nuestra economía y a la reducción del desempleo. Estas reformas constituyen la base sobre la que se sostendrá el crecimiento futuro y si bien por su propia naturaleza sus resultados no serán inmediatos, sí cabe esperarlos en un plazo relativamente breve.
9. 8 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE Con este objetivo, en las primeras semanas de esta legislatura, el Gobierno no sólo ha adoptado una profunda reforma del mercado de trabajo y del sector financiero, sino que también ha remitido al Parlamento un Proyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas. Si la actuación del Gobierno ha sido intensa en el ámbito estructural, no lo ha sido menos en la adopción de medidas de efecto inmediato. Así, ha adoptado medidas urgentes para corregir la importante desviación del déficit del conjunto de las Administraciones Públicas en 2011 respecto al objetivo de estabilidad comprometido, ha puesto en marcha un mecanismo de financiación de las deudas que mantienen las administraciones territoriales con sus proveedores y ha aprobado un plan de reestructuración y racionalización de su sector público empresarial y fundacional. Los Presupuestos Generales del Estado para 2012, basados en previsiones realistas sobre la evolución de la economía española, concretan las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de los compromisos de España con la sostenibilidad de las finanzas públicas, que conjuntamente con las reformas puestas en marcha serán el soporte sobre el que se asentará la recuperación económica. No obstante, antes de hacer una primera aproximación a los Presupuestos, resulta adecuado plantear las claves que subyacen en el contexto en el que éstos se presentan: la situación económica, las modificaciones en el marco normativo, tanto nacional como internacional así como la anómala situación de partida que constituye la prórroga del presupuesto de 2011 y la elaboración por tanto tardía de los presentes presupuestos para 2012.1. SITUACIÓN ECONÓMICA El contexto económico en el que deben corregirse los desequilibrios en las cuentas públicas y acometerse las reformas estructurales necesarias, con el objetivo último de retornar a una senda de crecimiento sostenible, se caracteriza por la interrupción en el proceso de recuperación de la economía española. Si bien es cierto que en el conjunto del año 2011 el PIB español registró un incremento del 0,7 por ciento respecto a 2010, también experimentó una ralentización paulatina a lo largo del año con un estancamiento en el tercer trimestre y un retroceso del 0,3 por ciento en el último trimestre (tasas intertrimestrales no anualizadas).
10. I. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS… 9 CRECIMIENTO DEL PIB En porcentaje6420-2 España Alemania-4 Francia Italia Zona Euro-6 2007 2008 2009 2010 2011 2012 previsión Fuente: Eurostat y Ministerio de Economía y Competitividad El deterioro económico en el último tramo del año 2011 ha sido común al conjunto de la economía mundial, si bien existen diferencias sustanciales entre países. Alemania y Reino Unido, que crecieron un 0,6 y 0,5 por ciento respectivamente en el tercer trimestre, registraron una contracción del 0,2 por ciento en el cuarto. La economía italiana experimentó un agravamiento de su contracción, que fue del 0,2 por ciento y del 0,7 por ciento en los dos últimos trimestres del año. Fuera de Europa, el PIB de Estados Unidos registró un incremento del 3 por ciento en el último trimestre de 2011, mientras que en Japón el PIB pasó de crecer un 1,7 por ciento en el tercer trimestre a contraerse un 0,2 por ciento en el cuarto. La recuperación de la actividad económica, iniciada a finales de 2010 y mantenida en el primer semestre de 2011, se vio afectada por el deterioro de nuestro entorno internacional. Por un lado, tal como se ha descrito anteriormente, las principales economías desarrolladas experimentaron también una desaceleración e incluso contracción de su crecimiento. Por otro lado, las tensiones en los mercados financieros derivadas del agravamiento de la crisis de deuda soberana en el área del euro minaron la confianza de los agentes económicos y generaron una gran incertidumbre, lo que a su vez provocó un endurecimiento de las condiciones de financiación. Esta evolución de la economía española en 2011 ha venido determinada por la fuerte contracción registrada por la demanda interna, que detrajo 1,8 puntos al crecimiento del PIB en el conjunto del año, afectada por el empeoramiento de todos sus componentes.
11. 10 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE APORTACIÓN AL CRECIMIENTO En porcentaje del PIB 6 Demanda nacionall Demanda externa PIB 4 2 0 -2 -4 -6 -8 2007 2008 2009 2010 2011 2012 previsión Fuente: INE El gasto en consumo final de los hogares se contrajo un 1 por ciento en el último trimestre (-0,1 por ciento en media anual), como consecuencia de la caída de la renta bruta real, asociada a la reducción del empleo, y de la disminución de la riqueza financiera. El gasto en consumo de las Administraciones Públicas también se contrajo sustancialmente, un 2,2 por ciento en media anual, lo que se explica por el proceso de consolidación fiscal. La formación bruta de capital fijo, por su parte, registró una reducción del 5,1 por ciento en el conjunto del año, siendo la inversión en equipo el único de sus componentes que registró un crecimiento positivo, si bien se ha ralentizado (en 2011 creció un 1,4 por ciento frente al 5,1 por ciento en 2010). Por el contrario, la demanda externa continúa contribuyendo de manera positiva al crecimiento, siendo su contribución en el último trimestre de 2011 de 2,5 puntos de PIB. Su evolución en 2011 se explica por una reducción de las exportaciones, consecuencia de la debilidad de los mercados internacionales, menor que la contracción de las importaciones, arrastradas por la debilidad de la demanda interna. En este contexto de ralentización y posterior contracción económica, se han reducido las necesidades de financiación frente al resto del mundo, que se situaron en el 3,4 por ciento del PIB, manteniéndose así la tendencia iniciada a mediados de 2008. Esta mejora ha venido impulsada por todas las rúbricas de la balanza de pagos, a excepción de las rentas primarias, y en particular por las balanzas comercial y de servicios.
12. I. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS… 11 BALANZA DE PAGOS En porcentaje del PIB 4 2 0 -2 -4 -6 -8-10 Saldo cuenta Bienes Servicios Rentas Transferencias corrientes Cuenta capital corriente y capital-12 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: Banco de España e INE El nuevo deterioro de la actividad económica que comenzó en el verano de 2011 ha tenido un gran impacto negativo en el mercado de trabajo. Así, en el año 2011 se han perdido 600.000 empleos, se alcanzó la cifra aproximada de 5,3 millones de parados y la tasa de paro sobre población activa se situó en el 22,8 por ciento. Una de las peculiaridades del mercado de trabajo español es el fuerte aumento del paro de larga EVOLUCIÓN DE LA TASA DE DESEMPLEO En porcentaje25201510 5 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 T1 T1 T1 T1 T1 T1 T1 T1 T1 T1 T1 T1 T1 T1 T1 T1 Fuente: INE
13. 12 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE duración, que alcanzó el 50 por ciento, lo que supone un incremento de 4,1 puntos porcentuales respecto a 2010. En lo que concierne a la población activa, se mantuvo prácticamente estable a lo largo del año. El debilitamiento de la demanda interna en 2011, junto con la moderación de los costes laborales unitarios, contribuyeron a la moderación de la inflación en 2011, que cerró el año en un 2,4 por ciento, frente al 2,7 por ciento en el área del euro. Así, el diferencial de inflación con nuestros principales socios comerciales es favorable a España, lo que se traduce en ganancias de competitividad, que favorecerán a nuestras exportaciones. La tendencia contractiva de la economía española, iniciada a finales de 2011, se mantendrá a lo largo de 2012, previéndose una contracción del PIB del 1,7 por ciento, en términos anuales. Esta evolución vendrá marcada fundamentalmente por la fuerte disminución del gasto en consumo de las Administraciones Públicas, un 8 por ciento, en consonancia con el importante esfuerzo de consolidación fiscal que se debe realizar en 2012. También contribuirán a esta evolución el consumo privado, arrastrado por la reducción del empleo y de las rentas salariales brutas, y la inversión. Esta atonía de la demanda interna propiciará una moderación del crecimiento de los precios. La demanda externa, por su parte, contribuirá de manera positiva al crecimiento, por quinto año consecutivo. Las importaciones acentuarán su retroceso consecuencia del debilitamiento de la demanda interna, mientras que se ralentizará el ritmo de crecimiento de las exportaciones. ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMO ARMONIZADO (IPCA) Tasa de variación anual (datos mensuales) 6 5 4 3 2 1 0 -1 Diferencial IPCA Zona Euro España Zona Euro -2 2006M1 2007M1 2008M1 2009M1 2010M1 2011M1 Fuente: INE y Eurostat
14. I. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS… 13 En este contexto, podría anticiparse un deterioro de la tasa de paro, hasta situarse en el 24,3 por ciento, que será no obstante suavizado por la reforma laboral recientemente aprobada, que atenuará el impacto de la contracción económica sobre el empleo, de forma que la caída del empleo asociada a una determinada reducción del PIB sea inferior que en los años previos. Las medidas de consolidación fiscal recogidas en los Presupuestos Generales del Estado para 2012, a través fundamentalmente de un menor consumo e inversión públicas, van a permitir reducir la necesidad de financiación de las Administraciones Públicas en 3,2 puntos de PIB, situándose el déficit público en el 5,3 por ciento en 2012. Por otro lado, el comportamiento descrito de importaciones y exportaciones va a contribuir a la reducción de la necesidad de financiación exterior de nuestra economía.2. EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL En el año 2008 se inició una crisis económica de alcance mundial, especialmente severa en el ámbito europeo, cuyos efectos se vieron agravados en nuestro país debido a los desequilibrios propios de nuestra economía. El fuerte deterioro de las finanzas públicas registrado desde ese año, consecuencia tanto de la propia situación económica como de las decisiones adoptadas en ese momento, agotó rápidamente los márgenes de maniobra de la política fiscal, obligando a practicar ahora un fuerte ajuste que permita recuperar la senda hacia el equilibrio presupuestario y cumplir los compromisos de España con la Unión Europea. Paralelamente, las tensiones financieras desencadenadas en los mercados europeos pusieron en evidencia la fragilidad del entramado institucional de la Unión Europea y la necesidad de avanzar en el proceso de integración económica y fiscal, con la premisa de lograr una mayor coordinación y responsabilidad fiscal y presupuestaria de los Estados miembros. Para dar respuesta a esta situación, tanto a nivel europeo como nacional se ha llevado a cabo una profunda modificación del marco normativo que regula el proceso presupuestario, modificación que está todavía pendiente de culminar.
15. 14 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE Gobernanza económica europea En este contexto, se han aprobado en los últimos meses una serie de iniciativas legislativas en el ámbito europeo orientadas a reforzar las reglas fiscales comunes y los mecanismos de supervisión económica y fiscal. El denominado Six-pack, compuesto por cinco Reglamentos y una Directiva, constituye el pilar básico de la reforma de la gobernanza económica acometida en la UE. Por un lado, se fortalece tanto la vertiente preventiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), estableciendo una regla que limita el crecimiento del gasto público y la posibilidad de aplicar sanciones; como la vertiente correctiva, incorporando por primera vez el concepto de desequilibrios macroeconómicos como una variable a seguir, conjuntamente con los parámetros fiscales habituales. En consonancia con lo anterior, se crea un nuevo procedimiento para identificar y corregir desequilibrios macroeconómicos excesivos, permitiendo el establecimiento de sanciones. Finalmente, se establecen unos requisitos mínimos que deben cumplir los marcos fiscales nacionales. Este paquete normativo se complementa con dos Reglamentos adicionales, que en este momento todavía se están debatiendo en las instituciones europeas, dirigidos al seguimiento y evaluación de los planes presupuestarios y al refuerzo de la supervisión de los países con dificultades financieras. Este proceso de reforma se completa con la aprobación, por todos los países de la UE a excepción de Reino Unido y la República Checa, del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, el pasado 2 de marzo. Con él, los países firmantes se comprometen de forma inequívoca con la estabilidad de las cuentas públicas, al acordar mantener una situación de equilibrio o con superávit, lo que se considera acatado si el déficit estructural alcanza el objetivo a medio plazo establecido para cada país, según sus características; no superando este, en cualquier caso, el 0,5 por ciento del PIB. En el caso de España, actualmente, este objetivo es de equilibrio estructural. Además, se refuerza el compromiso de disciplina presupuestaria mediante la consideración del volumen de la deuda pública, se establecen mecanismos correctores de los desequilibrios y una mayor coordinación a fin de garantizar una corrección efectiva y duradera de los desequilibrios.
16. I. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS… 15REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Y GOBERNANZA ECONÓMICA La estabilidad presupuestaria es un principio esencial que debe regir la política económicapara generar confianza y recuperar la senda de crecimiento económico y la creación deempleo en España. El acuerdo mayoritario sobre la necesidad de avanzar en este sentido,impulsó a reformar el artículo 135 de la Constitución Española en septiembre de 2011,introduciendo al máximo nivel normativo de nuestro ordenamiento jurídico una regla fiscalque limita el déficit público de carácter estructural en nuestro país y limita la deuda pública alvalor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (60 por ciento delProducto Interior Bruto para el conjunto de las Administraciones Públicas). El artículo 135 de la Constitución Española establece que todas las AdministracionesPúblicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. El Estado y lasComunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenesestablecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. La Constituciónremite a una Ley orgánica que fijará el déficit estructural máximo para el Estado y lasComunidades Autónomas, ya que las Corporaciones Locales deberán mantener una situaciónde equilibrio presupuestario. Se podrá superar los límites de déficit y deuda en caso decatástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria queescapen del control del Estado cuando así lo observe la mayoría absoluta de los miembros delCongreso. Con ello, la reforma de la Constitución refleja además el claro compromiso de Españacon las nuevas exigencias de coordinación y definición del marco de estabilidad común de laUnión Europea que se han aprobado en los últimos años. A partir de mediados de 2010 seinició un intenso proceso de reformas y de adopción de nuevos mecanismos en aras dereforzar y lograr una mayor cohesión en las políticas impulsadas por los distintos Estadosque, en el ámbito presupuestario, se concretan en la reforma del Pacto de Estabilidad yCrecimiento y la Directiva de Marcos Presupuestarios Nacionales. El Consejo Europeo estableció en junio 2010 una serie de objetivos prioritarios para losEstados miembros en la Estrategia Europea 2020. En marzo de 2011 se adoptó el Pacto por elEuro Plus, un acuerdo de carácter intergubernamental, con la finalidad de reforzar elcompromiso para establecer políticas orientadas al crecimiento y a la competitividad. Seintroduce el Semestre Europeo estableciendo un calendario común, que permite unasupervisión previa a la elaboración de los presupuestos, con objeto de poder formularrecomendaciones y orientaciones que deberán ser tenidas en cuenta en la elaboración de losPresupuestos nacionales. Persigue en definitiva, garantizar una coordinación más estrecha delas políticas económicas y una convergencia sostenida de los resultados económicos de losEstados miembros. En concreto, los Programas de Estabilidad y los Programas Nacionales deReforma de los Estados miembros deben elaborarse antes de finales de abril, de forma quepuedan ser evaluados por la Comisión, que emitirá las recomendaciones específicas queconsidere necesarias antes de finales de junio para que los estados miembros puedanincorporarlas a los proyectos de presupuestos. Estas Reformas se integran en el denominado Six Pack, un paquete que incorpora cincoReglamentos y la Directiva 2011/85, que persiguen fortalecer los mecanismos decoordinación, supervisión y vigilancia de las políticas presupuestarias y macroeconómicas. La reforma introducida en el ámbito del PEC incide en la parte preventiva, fortaleciéndolapara disponer de un margen de maniobra adecuado ante posibles crisis, a través deinstrumentos que controlan la expansión del gasto en épocas de bonanza económica y limitanlos valores de deuda pública. En la vertiente correctiva, se acortan los plazos para corregirdéficits excesivos y se adopta un sistema de sanciones graduado para incentivar sucumplimiento, que incluyen sanciones de tipo reputacional, depósitos y multas.
17. 16 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE El Six pack incluye dos reglamentos sobre la corrección de desequilibrios macroeconómicos, con una fase preventiva y otra correctiva similar al PEC. Incorpora un mecanismo de alerta, que consiste en un conjunto de indicadores que deben registrar unos valores considerados razonables que permitan evaluar los eventuales desequilibrios. A través de la Directiva 2011/85 sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros que incorpora el Six Pack, se busca mejorar los procesos presupuestarios y la información y transparencia sobre las cuentas públicas. Así, se desarrollan normas sobre la planificación presupuestaria, reglas presupuestarias numéricas, marcos presupuestarios a medio plazo y disposiciones sobre la trasparencia de las finanzas públicas. El 23 de noviembre de 2011 la Comisión presentó dos nuevas propuestas que refuerzan el paquete legislativo. La primera propuesta exige la inclusión en las leyes presupuestarias nacionales de criterios cuantitativos coherentes con los objetivos a medio plazo del PEC. Contempla, por ejemplo, la publicación de las previsiones presupuestarias a medio plazo junto con los programas de estabilidad en abril, así como la publicación en octubre de un borrador de los planes presupuestarios de todas las administraciones públicas que será objeto de análisis por la Comisión. La segunda propuesta se destina a fortalecer el seguimiento de los países del euro que reciben asistencia financiera. En este sentido es destacable el Mecanismo Europeo de Estabilidad (Tratado MEDE), que entrará en vigor previsiblemente en julio de este año, el cual asumirá las tareas actualmente desempeñadas por Fondo Europeo de Estabilidad Financiera y el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera, proporcionando, en caso necesario, asistencia financiera a los Estados miembros que lo precisaran. El pasado 2 de marzo se firmó el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria que, conocido como Pacto Fiscal Europeo, pretende institucionalizar al más alto nivel legislativo los principios de estabilidad presupuestaria recogidos en la reforma de PEC. El Pacto Fiscal establece el equilibrio o superávit presupuestario como objetivo para los Estados, considerando que se cumple tal condición cuando el déficit estructural alcance el objetivo a medio plazo (MTO) fijado para cada uno de ellos, de acuerdo con la metodología establecida en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Este MTO tendrá un valor mínimo de un déficit 0,5% del PIB. En el caso de España, el MTO está fijado en equilibrio estructural. El Tratado permite desviaciones temporales de este objetivo solo en circunstancias excepcionales definidas como un acontecimiento inusitado fuera del control del Gobierno y que tenga una gran incidencia en las finanzas públicas, o un período de grave contracción económica, conforme a la definición del Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado, y siempre que la desviación temporal no comprometa la sostenibilidad fiscal a medio plazo. En el caso de que se observen desviaciones significativas del objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo, un mecanismo corrector se activará automáticamente. Se establece asimismo una senda para la reducción del endeudamiento excesivo. En caso de que la ratio de deuda pública exceda del valor de referencia del 60 por ciento, el exceso sobre el mismo se reducirá a un ritmo medio de una veinteava parte al año. Finalmente, y sin perjuicio del régimen sancionador contemplado en el Six pack, en caso de incumplimiento el Tratado prevé la posibilidad de acudir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea y la imposición de una sanción que consista en el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva adecuada a las circunstancias, que no excederá del 0,1% de su producto interior bruto, y que irá destinado, en los países cuya moneda es el euro, al Mecanismo Europeo de Estabilidad. En los demás casos, los pagos se harán al Presupuesto General de la Unión Europea.
18. I. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS… 17Reforma constitucional Tal y como se ha anticipado, el legislador nacional no ha resultadoajeno a la intensa actividad normativa desarrollada a nivel europeo. Lagarantía de la estabilidad presupuestaria es, por tanto, una de las clavesde la política económica que contribuirá a reforzar la confianza en laeconomía española, facilitará la captación de financiación, tanto a lasadministraciones públicas como a las empresas y familias, en mejorescondiciones y, con ello, permitirá recuperar la senda del crecimientoeconómico y la creación de empleo. Este convencimiento, junto a laconstatación de la insuficiencia de los mecanismos de disciplina de laanterior Ley de Estabilidad Presupuestaria, llevó en septiembre de2011, con un amplio consenso, a reformar el artículo 135 de laConstitución española, introduciendo al máximo nivel normativo denuestro ordenamiento jurídico una regla fiscal que limita el déficitpúblico de carácter estructural y limita la deuda pública al valor dereferencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.Proyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria ySostenibilidad Financiera El nuevo artículo 135 establece el mandato de desarrollar elcontenido de este artículo en una ley orgánica antes del 30 de junio de2012. Con la presentación del Proyecto de Ley Orgánica de EstabilidadPresupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las AdministracionesPúblicas se ha iniciado el camino para dar pleno cumplimiento almandato constitucional. Pero, además, la reforma de la Constitución pretende tambiénmanifestar el claro compromiso de España con las exigencias decoordinación y definición del marco de estabilidad común de la UniónEuropea. Por ello, España es uno de los primeros países en incorporarel paquete de Gobernanza económica europea a su ordenamientojurídico interno. Además, esta Ley da cumplimiento al Tratado deEstabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica yMonetaria de 2 de marzo de 2012, garantizando una adaptacióncontinua y automática a la normativa europea. Este Proyecto persigue: garantizar la sostenibilidad financiera detodas las administraciones públicas, fortalecer la confianza en laeconomía española y reforzar el compromiso de España con la UniónEuropea en materia de estabilidad presupuestaria. El logro de estosobjetivos contribuirá a consolidar el marco de la política económicaorientada al crecimiento económico y la creación del empleo.
19. 18 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE Si bien el Proyecto se encuentra en tramitación parlamentaria, en este momento, de su contenido cabe destacar las siguientes cuestiones: - Todas las administraciones públicas tienen la obligación de presentar equilibrio estructural. Excepcionalmente, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, se podrá alcanzar un déficit estructural del 0,4 por ciento del PIB. Asimismo, se podrá presentar déficit estructural en situaciones excepcionales (catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria). - El establecimiento de un límite de deuda pública en el 60 por ciento del PIB como garantía de sostenibilidad presupuestaria. - La fijación de una regla de gasto en función de la cual la variación del gasto de las administraciones públicas no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo de la economía española, en consonancia con la normativa europea. - La formulación de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcará la elaboración del presupuesto, a través del cual se garantizará una programación presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad y de deuda pública. Para ello, todas las administraciones públicas deberán aprobar un techo de gasto coherente con el objetivo de estabilidad y la regla de gasto. - La incorporación de actuaciones preventivas de alerta temprana y de corrección automática. - El refuerzo de los mecanismos coercitivos en los que se tendrán en cuenta, en línea con la normativa europea, la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos. Con la entrada en vigor de la Ley ahora en tramitación, tal como establece la Constitución, se iniciará un periodo transitorio hasta 2020 para la consecución del equilibrio estructural y el valor de referencia de la deuda pública. Durante ese periodo se determina una senda de reducción de los desequilibrios presupuestarios hasta alcanzar dichos valores de referencia. Con ella, por tanto, se pretende reforzar la idea de estabilidad para todas las administraciones públicas, no solo en un momento coyuntural, sino con carácter permanente, lo que contribuirá a preparar el camino para los retos a los que nuestra sociedad se enfrenta a medio y largo plazo. Todo ello fundamentado en la igualdad en las exigencias presupuestarias, en la responsabilidad y en la lealtad institucional entre todas las administraciones públicas.
20. I. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS… 19Prórroga de los Presupuestos Generales del Estado La convocatoria de elecciones generales y la disolución de lasCortes Generales impidieron la aprobación de los PresupuestosGenerales del Estado para 2012, por lo que de conformidad con lodispuesto en el artículo 134.4 de la Constitución Española seprorrogaron automáticamente los del año 2011. En consecuencia, la situación vigente desde el 1 de enero de 2012,y hasta la aprobación del presente Proyecto, será la prórroga de la Ley39/2010, de 22 de diciembre. No obstante, la pura y simple prórroga de la Ley de Presupuestoshubiese ocasionado ciertas disfunciones que era preciso corregir. Enprimer lugar, porque en algunas materias, como pensiones públicas, laLey de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 se remite ala congelación operada por el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo,siendo voluntad del nuevo Gobierno terminar con la referidacongelación. En segundo lugar, por razones de seguridad jurídica. Difícilmentedeterminados preceptos, especialmente en materia tributaria, podíanentenderse prorrogados. Finalmente, porque la situación económica y financiera aconsejabano prorrogar algunas actuaciones que podrían tener repercusiones en eldéficit público y en la estabilidad presupuestaria, con las consecuenciasque ello podría tener en los compromisos asumidos por España ante laUnión Europea en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo. La constitución de las Cortes Generales el pasado 13 de diciembre,hizo inviable la aprobación de una Ley de Presupuestos Generales delEstado antes del 31 de diciembre. Por estos motivos, y de conformidadcon el artículo 86 de la Constitución, el Gobierno aprobó el RealDecreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes enmateria presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección deldéficit público.Incumplimiento del objetivo de déficit para 2011 La senda de consolidación fiscal de España acordada por elGobierno anterior con la Unión Europea fijaba, para 2011, en el 6 porciento del PIB el objetivo de déficit para el conjunto de lasAdministraciones Públicas. No obstante, las estimaciones actualessitúan el cierre del citado ejercicio en el 8,5 por ciento del PIB, por loque se ha producido una desviación de 2,5 puntos de PIB, equivalente aunos 27.000 millones de euros. Una parte importante de estadesviación se ha producido en las administraciones territoriales que
21. 20 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE deberán, al igual que la Administración Central, adoptar de forma inaplazable las medidas necesarias para reconducir esta situación. La importante desviación del déficit del conjunto de las Administraciones Públicas respecto al objetivo de estabilidad comprometido, ha obligado al nuevo Gobierno a adoptar medidas de carácter urgente para su corrección. Esas primeras decisiones, adoptadas al comienzo de la nueva legislatura, comportaron acciones tanto por el lado de los ingresos públicos como por el lado de los gastos y supondrán una reducción de carácter inmediato del desequilibrio presupuestario en más de 15.000 millones de euros (1,4 puntos del PIB). Con ellas se pretende garantizar que el sector público español inicie una senda de reequilibrio que aporte credibilidad a la evolución futura de la deuda y déficit públicos. Las medidas están configuradas de tal manera que, aunque suponen un esfuerzo para todos, no recaen en los menos favorecidos. Por ello, el Gobierno ha revalorizado el poder adquisitivo de las pensiones y ha llevado a cabo una reducción del gasto público que no recorta derechos sociales. Al mismo tiempo se establece un incremento del esfuerzo fiscal, temporal y extraordinario, dirigido especialmente a los ciudadanos de mayor capacidad económica. Sin esa corrección, que inicia un camino firme de consolidación fiscal que ahora se concreta en el Proyecto de Ley de los Presupuestos Generales del Estado para 2012, no se podrían superar las actuales condiciones de escasez de liquidez que impiden un desarrollo adecuado de la actividad económica. Como ya se ha señalado, esta necesidad de control del déficit público y de cumplimiento del objetivo de estabilidad hizo necesario realizar un primer ajuste en el gasto público, limitando la disponibilidad de créditos de los Presupuestos prorrogados, por 8.914,95 millones de euros. Además, se han adoptado medidas, tales como: el mantenimiento del sueldo de los empleados públicos, la limitación de la oferta de empleo público al 10 por ciento de la tasa de reposición y exclusivamente a ciertos colectivos, el incremento de la jornada laboral de los funcionarios en 2,5 horas semanales, el mantenimiento del Salario Mínimo Interprofesional o la remisión a las Cortes Generales de un Proyecto de ley de reforma de la Ley Orgánica de Financiación de los Partidos Políticos para la reducción de la subvención que reciben en un 20 por ciento, reducción que se aplicará igualmente a las subvenciones a los agentes sociales.
22. I. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS… 21 Por el lado de los ingresos públicos, se han acordado: elmantenimiento del incremento del pago fraccionado del Impuestosobre Sociedades para grandes empresas, que fue adoptado el pasadomes de agosto y la creación en el Impuesto sobre la Renta de lasPersonas Físicas (IRPF) de un gravamen complementario, temporal yprogresivo, para la reducción del déficit público. Por otro lado, con el propósito de que las Entidades Locales nopongan en peligro el objetivo de estabilidad presupuestaria, seestablece la aplicación transitoria y excepcional para los inmueblesurbanos de un incremento del tipo impositivo del Impuesto sobreBienes Inmuebles durante los ejercicios 2012 y 2013. Este incrementose ha establecido de una manera progresiva atendiendo a la antigüedadde la revisión catastral y, por tanto, a su adecuación al valor delmercado. Además, para evitar penalizar a las rentas más bajas, se haexcluido del incremento, además de otras exenciones, al 50 por cientode las viviendas de menor valor de cada municipio, siempre que susvalores catastrales hayan sido actualizados después de 2001. Alcanzar los objetivos de reducción del déficit público quegaranticen la sostenibilidad de las cuentas públicas, es responsabilidadde todas y cada una de las administraciones, especialmente en unEstado, como el nuestro, en el que una gran parte del gasto público sedesarrolla de forma descentralizada. Para ello es imprescindible elfirme compromiso de todas ellas con la estabilidad presupuestaria. Asu cumplimiento, así como al apoyo a las líneas maestras de lo que serála nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y SostenibilidadFinanciera de las Administraciones Públicas, se han comprometidotanto las Comunidades Autónomas como las Entidades Locales, en lasreuniones, celebradas el pasado mes de enero, del Consejo de PolíticaFiscal y Financiera y de la Comisión Nacional de AdministraciónLocal, respectivamente. Se comprometen asimismo a emprender las actuaciones que seannecesarias para conseguir una mejora en la eficiencia de los serviciospúblicos, de manera que se eviten duplicidades en la actuación de lasadministraciones públicas y llevarán a cabo los compromisos que seadopten en materia de reordenación y racionalización de su sectorpúblico. A su vez, se refuerzan los requisitos de información que debenrespetar al objeto de garantizar el principio de transparencia. El Gobierno de España es consciente de la situación por la queestán atravesando muchas de estas administraciones y del incrementode los costes financieros que la inestabilidad de los mercados hasupuesto para ellas. Ante las actuales dificultades de liquidez que estasituación está generando, se ha comprometido, para aquellas
23. 22 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE Comunidades Autónomas que lo soliciten, tanto a adelantar en 2012 el 50 por ciento del importe estimado de las liquidaciones de los recursos del sistema de financiación como a aplazar hasta un máximo de 120 mensualidades el reintegro pendiente de las liquidaciones negativas del sistema de financiación correspondientes a los ejercicios 2008 y 2009, siempre que acuerden con el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas un programa de ajuste. Similares compromisos se han adoptado con las entidades locales. Asimismo, el Gobierno, en el marco de la nueva normativa de estabilidad presupuestaria, ha establecido una línea ICO cuyo objetivo es prestar apoyo financiero a las Comunidades Autónomas, condicionado a que se cumplan los objetivos de disciplina fiscal. Se pretende apoyar a las Comunidades Autónomas en un contexto financiero como el actual, especialmente delicado, garantizando, en todo caso, que esta actuación no suponga un retraso en el proceso de ajuste estructural del gasto ni afecte al proceso de estabilidad presupuestaria. La línea ICO está dotada con 10.000 millones de euros (ampliables a 15.000) y permitirá, por una parte, dotar de financiación a las Comunidades Autónomas para el pago de los vencimientos de deuda financiera autonómica y, por otra, les proporcionará liquidez para el pago de las obligaciones que tienen pendientes con sus proveedores. En consonancia con las actuaciones señaladas, y con la finalidad de avanzar en la recuperación de la actividad económica, se ha creado el Fondo para la Financiación del Pago a Proveedores de las Entidades Locales y las Comunidades Autónomas que cuenta con un máximo de 35.000 millones de euros, de carácter voluntario y extraordinario. Este mecanismo permitirá a las empresas proveedoras de las Entidades Locales y de las Comunidades Autónomas cobrar de forma ágil sus obligaciones pendientes de pago. Supondrá una inyección de liquidez directa que impulsará la actividad empresarial y evitará la destrucción de empleo. Las administraciones territoriales que accedan a los mecanismos extraordinarios de financiación deberán presentar un plan de ajuste que garantice el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, que será objeto de valoración, aprobación, seguimiento y control por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
24. I. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS… 23 Senda de consolidación fiscal En un contexto de incertidumbre económica internacional y de tensión en los mercados financieros, la economía española, como ya se ha señalado, empezó a registrar en el último trimestre de 2011 una desaceleración de la actividad económica que anticipa una nueva etapa de recesión económica en la primera parte de 2012. Este entorno económico junto a la desviación en 2,5 puntos del PIB de los objetivos de déficit en 2011 ha hecho necesario revisar el objetivo de déficit público para 2012, manteniéndose el compromiso de reducción del déficit del conjunto de las Administraciones Públicas al 3 por ciento del PIB para 2013. Las Cortes Generales, a propuesta del Consejo de Ministros, aprobaron un límite máximo de déficit público para el conjunto de administraciones públicas del 5,8 por ciento del PIB. La Comisión Europea reconoce el esfuerzo de consolidación fiscal y las reformas económicas que España está realizando a la vez que comparte la imposibilidad de mantener en el 4,4 por ciento el objetivo de estabilidad para 2012, en un ejercicio que estará marcado por la desviación del objetivo de déficit del ejercicio anterior, así como por la contracción de la economía. Por ello, recomienda un déficit público del 5,3 por ciento del PIB para dicho ejercicio. CAPACIDAD (+) O NECESIDAD (-) DE FINANCIACIÓN TOTAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS En porcentaje del PIB 4 2,4 1,9 2 1,3 0 -0,3 -2 -4 -3,0 -4,5 -6 -5,3 -8 -8,5-10 -9,3 -11,2-12 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Fuente: IGAE previsión previsión
25. 24 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE El Gobierno de España, dentro del máximo aprobado por el Parlamento y con el fin de reafirmar su compromiso con las instituciones europeas, ha hecho suya la recomendación de la Comisión Europea, que recibe como un estímulo más para salir cuanto antes de nuestra crisis y acercarnos al objetivo final del 3 por ciento del PIB previsto para 2013. Es la Administración Central la que asume, como así se plasma en los Presupuestos Generales del Estado que ahora se presentan, este esfuerzo adicional en 2012 para alcanzar el objetivo de déficit del 5,3 por ciento del PIB que la Comisión Europea recomienda. No se modifica, por tanto, el objetivo del resto de administraciones territoriales. Este objetivo supone una mejora de 3,2 puntos respecto de los datos de ejecución de 2011. Este ajuste es el más exigente de todo el periodo de consolidación fiscal, lo que exige de todos un gran esfuerzo, pero a la vez permite contemplar la caída de la actividad económica en las cuentas públicas y mantener el esfuerzo de reducción del déficit estructural que se inició con las medidas de ajuste de diciembre de 2011. La nueva senda de consolidación fiscal que han de seguir todas las administraciones públicas supone un reparto equilibrado del esfuerzo de austeridad. En concreto, la Administración Central del Estado deberá reducir su déficit en 1,6 puntos de PIB entre 2011 y 2012, las Comunidades Autónomas en 1,4 puntos de PIB y, por último, las Entidades Locales en 0,1 puntos de PIB en el citado periodo. Por su parte, para la Seguridad Social se establece un objetivo de equilibrio presupuestario. Cuadro I.2.1 EVOLUCIÓN DEL DÉFICIT / SUPERÁVIT 2009-2013 Capacidad (+) / Necesidad (-) de financiación (en % del PIB) Ámbito 2009 2010 2011 2012 2013 Administración central -9,3 -5,7 -5,1 -3,5 -2,1 Incluyendo el efecto de las liquidaciones de las AATT -5,0 -3,0 Comunidades Autónomas -2,0 -2,9 -2,9 -1,5 -1,1 Incluyendo el efecto de las liquidaciones de las AATT -3,5 -4,7 Corporaciones Locales -0,6 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 Incluyendo el efecto de las liquidaciones de las AATT -0,6 -0,8 Seguridad Social 0,8 -0,2 -0,1 0,0 0,4 TOTAL ADMINISTRACIONES PÚBLICAS -11,2 -9,3 -8,5 -5,3 -3,0Fuente: Ministerio de Hacienda y Administarciones Públicas
26. I. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS… 25 DEUDA PÚBLICA EN 2011 En porcentaje del PIB 130 120,3 110 90 87,7 84,2 84,7 82,4 70 68,5 50 30 ITALIA ALEMANIA FRANCIA REINO UNIDO ZONA EURO ESPAÑA Fuente: Comisión Europea y Banco de España Los Presupuestos Generales del Estado para 2012, basados en previsiones realistas de la evolución de la economía, garantizan el cumplimiento del objetivo de estabilidad para el Estado, en concreto, finalizar el citado ejercicio con un déficit no superior al 3,5 por ciento del PIB. Para ello, la política fiscal tiene como prioridad absoluta e inmediata la reducción del déficit y la contención de la deuda pública en niveles sostenibles. Como consecuencia del déficit señalado, de los mecanismos de apoyo financiero a las Administraciones Territoriales, la aportación al MEDE y del resto de variaciones en los activos financieros, la deuda pública continuará aumentando desde el 68,5 por ciento sobre el PIB a finales de 2011 al 79,8 por ciento en 2012. Estos niveles sitúan a España muy por debajo de la media de la Zona Euro, donde se registrará una deuda pública del 90,4 por ciento del PIB en 2012.3. RETOS DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA Como ya se ha señalado, no hay duda que el principal problema de la economía española es el desempleo y su reducción es prioritaria desde un punto de vista social y económico. Para ello, es necesario alcanzar una senda de crecimiento sólida y sostenible. Esto únicamente puede conseguirse adoptando medidas que permitan mejorar la competitividad de la economía española y el acceso al crédito. Con este objetivo, ya en las primeras semanas de esta legislatura, el Gobierno ha adoptado una profunda reforma del mercado de trabajo y del sector
27. 26 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE financiero. Estas reformas, junto a la corrección de los desequilibrios en las cuentas públicas, serán el soporte sobre el que se asentará la recuperación económica. Nuestro déficit público debe reducirse hasta el 3 por ciento del PIB en 2013 para cumplir con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Resulta, por tanto, inaplazable la adopción de profundas medidas de consolidación fiscal tanto para asegurar el acceso a financiación en condiciones asequibles a las administraciones públicas y al sector privado como para garantizar la seriedad en el cumplimiento de sus compromisos por parte de España. Como han puesto de manifiesto las tensiones en los mercados de deuda pública, la economía española, debido a su elevada necesidad de financiación exterior es vulnerable a movimientos extremos de los mercados. En este contexto, el Gobierno debe afrontar el reto de la reducción del déficit público hasta niveles sostenibles En este sentido, los Presupuestos Generales del Estado para 2012 son una pieza fundamental para la corrección de uno de los desequilibrios de la economía española, el déficit público excesivo. La política económica debe atender, por lo tanto, a dos objetivos complementarios, la reducción del déficit y el incremento de nuestra competitividad, que garanticen el crecimiento y la creación de empleo. Consciente de que no es un camino fácil y de que resulta necesario acometerlo sin demora, este Gobierno comenzó a avanzar por él con las primeras medidas adoptadas desde su constitución, estableciendo de esta forma una de sus líneas fundamentales de actuación. Corresponde ahora, por tanto, continuar avanzando en esta línea con la misma decisión y firme voluntad que ha orientado la acción del Gobierno desde su primer día, con el fin de alcanzar la necesaria adecuación del gasto público a los niveles de ingresos actuales. Junto con el saneamiento de las finanzas públicas, resulta igualmente necesario avanzar en la mejora de la competitividad de nuestra economía y el acceso al crédito que permitirán sentar las bases de un nuevo ciclo de crecimiento económico, dando paso a la creación de empleo y a la consolidación de un modelo de crecimiento más equilibrado. Este objetivo sólo puede alcanzarse a través de reformas que transformen la estructura productiva del país y de la moderación en los precios y salarios.
28. I. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS… 274. REFORMAS ESTRUCTURALES Además de la reforma del marco presupuestario, a la que se ha hecho referencia anteriormente, se ha emprendido una profunda reforma del mercado de trabajo, del sistema financiero e iniciado una reestructuración y racionalización de las administraciones públicas. Reforma laboral La crisis económica que atraviesa España desde 2008 ha puesto de relieve las debilidades del modelo laboral español y ha convertido a España en el país con más desempleo de la Unión Europea. La rapidez e intensidad de la destrucción de empleo en España se debe fundamentalmente a la rigidez del mercado laboral español, como ha sido puesto de manifiesto en multitud de ocasiones por los principales organismos internacionales. Como ya se ha señalado, los datos de la Encuesta de Población Activa a finales de 2011 describen bien esta situación. La destrucción de empleo ha sido muy intensa e intolerable en ciertos colectivos, especialmente los jóvenes, cuya tasa de paro entre los menores de 25 años alcanza casi el 50 por ciento, lo que está provocando que muchos jóvenes bien formados abandonen el mercado de trabajo español y busquen oportunidades en el extranjero. Se ha puesto así en evidencia la insostenibilidad del modelo laboral español. Los problemas estructurales del mercado de trabajo afectan a los fundamentos mismos de nuestro modelo socio-laboral y requerían la adopción urgente de medidas que generasen la confianza necesaria para que los empresarios realicen nuevas contrataciones y opten por aplicar medidas de flexibilidad interna antes que por destruir empleo. En definitiva, una reforma de envergadura. Con el Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, se pretende crear las condiciones necesarias para que la economía española pueda volver a crear empleo y así generar la seguridad necesaria tanto para trabajadores y empresarios como para mercados e inversores. La reforma trata de garantizar la flexibilidad de los empresarios en la gestión de los recursos humanos de la empresa así como la seguridad de los trabajadores en el empleo y adecuados niveles de protección social. Es una reforma completa y equilibrada que pretende satisfacer más y mejor los legítimos intereses de todos con especial atención al empleo estable y de calidad, la formación de los trabajadores como derecho y el apoyo a los autónomos y las PYME.
29. 28 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE Con ella se establece un marco claro que contribuirá a la gestión eficaz de las relaciones laborales y que facilitará la creación de puestos de trabajo, así como la estabilidad en el empleo que necesita nuestro país. Reforma financiera Los problemas de confianza en el sector financiero y de restricción de crédito persisten cuatro años después del inicio de la crisis financiera internacional, a pesar de las distintas medidas que se han llevado a cabo. La duración, intensidad y extensión de la crisis han puesto de manifiesto los problemas fundamentales que acusa el sector bancario español y que le impiden cumplir hoy su papel esencial de canalización del crédito hacia la economía real, en apoyo de la actividad empresarial, el empleo y el consumo. El principal lastre del sector bancario español es su exposición a los activos relacionados con el sector inmobiliario, que han sufrido un fuerte deterioro. Las dudas respecto a la valoración de estos activos y el aumento de los préstamos calificados como dudosos generan unos efectos perversos tanto sobre el propio sector financiero, dificultando el acceso de las entidades españolas a la financiación mayorista, como sobre el sector real al agravar la restricción del crédito. La actual crisis también ha evidenciado el exceso de capacidad instalada del sector bancario español, que determina una estructura de costes que dificulta la eficiencia y capacidad de competir de nuestras entidades. Todas las medidas adoptadas desde el comienzo de la crisis en 2008 se encaminaron a eliminar las debilidades coyunturales de las entidades de crédito españolas en el contexto de escasez de liquidez que ha existido desde el inicio de la crisis. Sin embargo, no se habían adoptado medidas dirigidas a lograr el saneamiento de los balances de las entidades de crédito, afectados negativamente por el deterioro de sus activos vinculados al sector inmobiliario. Disponer de unos balances saneados es un requisito básico para que las entidades financieras puedan cumplir con su función esencial de canalizar el ahorro hacia proyectos de inversión eficientes que fomenten la actividad, el crecimiento y el empleo. Era necesario y urgente diseñar una estrategia integral de reforma que incidiese sobre la valoración de estos activos y conllevase el saneamiento de los balances de las entidades de crédito españolas. Todo ello, en un proceso transparente y en un grado tal que se recupere la credibilidad y la confianza en el sistema español. A tal fin, el Gobierno mediante el Real Decreto-ley 2/2012, de 3 de febrero, de saneamiento del sector financiero, convalidado por el Congreso de los Diputados el 16 de febrero, adoptó las medidas que permitirán a las
30. I. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS… 29entidades financieras empezar el ejercicio 2013 con sus cuentassaneadas. Esto es un requisito indispensable para mejorar la confianza,credibilidad y fortaleza del sistema, que facilitará un mejor acceso delas entidades a los mercados de capitales y contribuirá a la fluidez delcrédito a la economía real. Esta reforma financiera se completa con otros dos aspectosfundamentales. Por un lado, la creación de incentivos que propicien unajuste adecuado y eficiente del exceso de capacidad. Por otro, elfortalecimiento de la gobernanza de las entidades resultantes de losprocesos de integración. Finalmente, una última característicafundamental de esta reforma es que su coste deberá ser asumido en sutotalidad por el sector financiero.Reestructuración y racionalización de la AdministraciónPública Las administraciones públicas deben garantizar el funcionamientode los servicios públicos con la mayor economía, eficacia e eficienciaen la utilización de los recursos públicos. Deben ser el epicentro delcambio para conseguir que España supere esta crisis económica. Paraello, es necesario realizar una reforma competencial que contribuya aevitar duplicidades, basada en el principio de "una administración, unacompetencia". En definitiva, evitar burocracia e ineficiencia,garantizando un servicio público de calidad. Con el fin de avanzar en esta reforma, el pasado 16 de marzo, seaprobó un Plan de Reestructuración y Racionalización del SectorPúblico Empresarial y Fundacional Estatal. Este plan, que afecta al 32por ciento de las sociedades mercantiles estatales, debe ser un estímulopara que tanto las Comunidades Autónomas como las CorporacionesLocales emprendan actuaciones similares. En esta línea, el Pleno del Consejo de Política Fiscal y Financierade 17 de enero de 2012, a propuesta del Ministerio de Hacienda yAdministraciones Públicas, adoptó el Acuerdo 1/2012 por el que seimpulsa el proceso de racionalización de las estructuras de losrespectivos sectores públicos administrativos y empresarial y se avanzaen el control, la eficiencia y la reducción del gasto público gestionadopor el sector público instrumental de las Comunidades Autónomas. En el ámbito local, en la Comisión Nacional de AdministraciónLocal, celebrada el 25 de enero se adoptaron también, a propuesta delMinisterio de Hacienda y Administraciones Públicas, medidas ycompromisos en esta materia. En el ámbito de la Administración Central, la actualreestructuración persigue racionalizar el sector público empresarial yfundacional estatal, con el fin principal de configurar un sector más
31. 30 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE reducido, más racional y más eficiente inmerso en el actual contexto de austeridad y necesidad de control del gasto público. A través de este proceso, se da un primer paso para evitar la huida del Derecho Administrativo con el propósito de escapar de los controles presupuestarios, del gasto, del régimen patrimonial y de contratación y, especialmente, del régimen retributivo funcionarial. Es una medida de austeridad que se suma a las ya iniciadas en materia de retribuciones salariales en el sector público y que supone la reducción del número de consejeros y de directivos. Asimismo, los consejos de administración de las sociedades afectadas tendrán que aprobar un plan de redimensionamiento en el que deberá analizarse la adecuación de las estructuras organizativas, laborales o inmobiliarias, a la nueva situación, sin que en ningún caso pueda haber incremento alguno en la masa salarial.5. PRINCIPALES ELEMENTOS DE LOS PGE PARA 2012 Los Presupuestos Generales del Estado, como principal instrumento de la política fiscal, tienen como objetivo prioritario la corrección de los desequilibrios en las cuentas públicas. Esta corrección conjuntamente con las reformas puestas en marcha serán el soporte sobre el que se asiente la recuperación económica. Los Presupuestos permitirán reducir el déficit del Estado en más de 17.000 millones de euros, 1,6 puntos de PIB, pero el esfuerzo de austeridad que en los mismos se contempla es muy superior. Dada la existencia de aumentos ineludibles de gastos, como es el caso de, entre otros: los intereses, la financiación de las Administraciones Territoriales y las pensiones de clases pasivas, el ajuste real que debe realizar el Estado se eleva a 2,5 puntos de PIB. Cuadro I.5.1 AJUSTE FISCAL DEL ESTADO (en términos de Contabilidad Nacional) Conceptos % del PIB Reducción del déficit 1,6 Partidas comprometidas de gasto (intereses, financiación AATT, pensiones de clases pasivas...) 0,9 TOTAL REDUCCIÓN DEL DÉFICIT + PARTIDAS COMPROMETIDAS DE GASTO 2,5 Incremento de ingresos del Estado 0,8 Ajuste de gastos (excluidas partidas comprometidas) 1,7 TOTAL AJUSTE ESTADO 2,5Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
32. I. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS… 31 La reducción del déficit público se llevará a cabo mediante una combinación de incremento de los ingresos y austeridad en el gasto, de forma similar a la adoptada mediante el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público. Con ellos, el Estado afrontará el ajuste más intenso de todo el proceso de consolidación fiscal, buscando repartir la carga derivada del mismo equitativamente. Este ajuste se realizará de manera proporcional a las posibilidades de cada uno de los agentes económicos, evitando de esta forma que la carga se centre en un sector específico y, en particular, en los sectores más desfavorecidos. Por el lado de los ingresos públicos, las medidas de consolidación fiscal supondrán un aumento de unos 12.300 millones de euros, sin los cuales, en un entorno económico contractivo, la recaudación sufriría un descenso. La primera medida, contemplada ya en el citado Real Decreto-ley 20/2011, supone la aplicación de un gravamen complementario, temporal y progresivo, a la cuota íntegra del IRPF. Este gravamen se aplicará durante los ejercicios 2012 y 2013 con unos porcentajes que oscilan entre el 0,75 por 100 para las rentas más bajas, hasta el 7 por Cuadro I.5.2 EFECTO DE LAS MEDIDAS TRIBUTARIAS EN 2012 millones de euros Conceptos Importe A. IRPF 4.100 1. Gravamen complementario (inc. IS e IRNR) 4.100 B. IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES 5.350 1. Diferimiento de beneficios fiscales 210 2. Libertad de amortización 840 3. Gastos financieros 1.050 4. Pago fraccionado sobre el resultado contable 2.500 5. Gravamen sobre los dividendos de fuente extranjera 750 C. OTROS IMPUESTOS DIRECTOS 2.500 1. Gravamen especial 2.500 D. IMPUESTOS ESPECIALES 150 1. Tabaco 150 E. TASAS 214 1. Tasas jurisdiccionales 214 TOTAL IMPACTO MEDIDAS TRIBUTARIAS 12.314Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
33. 32 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE 100 para las rentas superiores a 300.000 euros. Asimismo, se establece el gravamen complementario para las rentas del ahorro en porcentajes que oscilan entre el 2 por 100 para los rendimientos de hasta 6.000 euros y el 6 por 100 para rendimientos superiores a 24.000 euros. Por este gravamen complementario, vigente desde principios de año, se estima un incremento de los ingresos de 4.100 millones de euros. Un segundo grupo de medidas, contempladas en el Real Decreto- ley 12/2012, de 30 de marzo, van dirigidas a aumentar la tributación efectiva de las personas jurídicas y el afloramiento de rentas que permitan obtener de manera transitoria recursos adicionales. Con las modificaciones en el Impuesto sobre Sociedades se recaba fundamentalmente un mayor esfuerzo recaudatorio de las grandes empresas y, en especial, de los grandes grupos poseedores de mayor capacidad contributiva. Las medidas suponen limitaciones en los ajustes a practicar en la base imponible y en la aplicación de deducciones, así como cambios en la configuración del sistema de cálculo de los pagos fraccionados. Se estima que estas medidas supondrán una inyección adicional de ingresos de 5.350 millones de euros. Con ellas, se limita la deducción del fondo de comercio mediante el establecimiento de un límite anual máximo de la centésima parte de su importe, se reduce el límite de deducciones aplicables en el periodo impositivo, se establece un importe mínimo a satisfacer en concepto de pago fraccionado para aquellas entidades con un importe neto de cifra de negocios superior a 20 millones de euros, se limita la deducibilidad de los gastos financieros, se establece, con carácter exclusivo para 2012, un gravamen especial del 8 por ciento sobre las rentas de fuente extranjera que permita la repatriación de dividendos o la transmisión de la participación en entidades que, pese a realizar actividades empresariales en el extranjero, se localizan en territorios que impiden la aplicación del régimen de exención previsto y se limita la libertad de amortización para empresas que no sean de reducida dimensión. Los ingresos generados por estas medidas compensarán el impacto negativo en la recaudación de las adoptadas en años anteriores y el derivado de la evolución de los resultados empresariales. Por otro lado, se aprueba un programa extraordinario para incentivar que los contribuyentes del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, del Impuesto sobre Sociedades y del Impuesto sobre la Renta de No Residentes regularicen su situación tributaria, declarando aquellos bienes o derechos ocultos a la Hacienda Pública, en línea con las recomendaciones de la OCDE y en paralelo a un impulso de la lucha contra el fraude.
34. I. UNOS PRESUPUESTOS AUSTEROS Y REALISTAS… 33 Se estima que esta medida supondrá unos ingresos de unos 2.500 millones de euros. Asimismo, están previstos cambios que producirán un aumento de los ingresos en el Impuesto Especial sobre Labores del Tabaco y en la Tasa sobre el Ejercicio de la Potestad Jurisdiccional. Los ingresos no financieros crecerán gracias a las medidas de consolidación fiscal adoptadas y al efecto de la liquidación de los sistemas de financiación. Serán los ingresos de naturaleza no tributaria los que experimentarán una evolución más favorable, debida, principalmente, a la repercusión que tiene, sobre estos ingresos, la liquidación del sistema de financiación autonómico del ejercicio 2010. Corregido el efecto de esta liquidación que no supone mayores ingresos efectivos, los ingresos de naturaleza no tributaria ascienden a 16.548 millones de euros, un 7,3 por ciento más que en 2011. En 2012 se realizará la liquidación de los recursos correspondientes al sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común del ejercicio 2010. Esta liquidación tiene la particularidad de que las entregas a cuenta, de los recursos del sistema satisfechas en 2010, se hicieron con los parámetros del antiguo sistema de financiación, regulado en la Ley 21/2001, pero su liquidación se realiza ya de conformidad con el nuevo sistema de financiación, regulado en la Ley 22/2009. Además, ha de tenerse en cuenta, junto con esta circunstancia, que durante 2010 se concedieron anticipos a cuenta de los fondos de convergencia contemplados en el nuevo sistema y que habrán de liquidarse igualmente en 2012. Esta liquidación introduce este año una importante distorsión en la distribución entre ingresos tributarios y el resto de ingresos del Estado en relación a 2011. Por lo que cualquier comparación a realizar entre ambos ejercicios debe tener en cuenta esta consideración. Cuadro I.5.3 PREVISIÓN DE INGRESOS PARA 2012 millones de euros Presupuesto Recaudación Presupuesto Variación Variación Capítulos 2011 2011 2012 (3-1) (3-2) (1) (2) (3) (%) (%) 1. Ingresos tributarios antes de cesión a AATT 164.932 161.760 168.726 2,3 4,3 2. Cesión de ingresos tributarios a las AATT 72.897 72.855 91.856 26,0 26,1 3. Ingresos tributarios después de cesión (1-2) 92.035 88.905 76.870 -16,5 -13,5 4. Ingresos no tributarios 13.985 15.426 42.363 202,9 174,6 4. Total ingresos no financieros del Estado (3+4) 106.020 104.331 119.233 12,5 14,3Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
35. 34 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PGE La liquidación del sistema de financiación de 2010 supondrá en términos netos una liquidación favorable a las Comunidades Autónomas. Por ello, el Estado, desde principios de año, les ha anticipado transferencias a cuenta de esa liquidación, de conformidad con lo acordado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera del pasado mes de enero. Estas transferencias, aunque han deteriorado temporalmente y a efectos comparativos el déficit del Estado en estos primeros meses del año, han permitido aumentar la liquidez de las Comunidades Autónomas. Por su parte, los ingresos de naturaleza tributaria, antes de descontar la participación de las administraciones territoriales en los impuestos, crecerán un 4,3 por ciento, respecto a los realizados en 2011. Sin embargo, se producirán diferencias considerables en la evolución de sus principales figuras. Así, mientras la recaudación por impuestos directos crecerá, gracias a los cambios normativos adoptados; la correspondiente a la imposición indirecta, de acuerdo con la evolución de la demanda interna, disminuirá.  La recaudación en el IRPF aumentará un 4,7 por ciento respecto a 2011, gracias al gravamen complementario vigente desde enero. No obstante, el incremento de ingresos previsto es inferior al impacto de esta medida debido a la negativa evolución que se espera que mantenga el empleo y, por tanto, las rentas del trabajo.  En el Impuesto sobre Sociedades se prevé un crecimiento de la recaudación del 17,8 por ciento, gracias a las limitaciones en los ajustes a practicar en la base imponible de las personas jurídicas, así como a los cambios en la configuración del sistema de cálculo de los pagos fraccionados.  La recaudación por IVA descenderá un 3,3 por ciento, debido al empeoramiento de todos los componentes que forman la base del impuesto y, especialmente, el gasto de las Administraciones Públicas.  Los ingresos por Impuestos Especiales disminuirán un 2,9 por ciento, en un contexto de reducción del consumo de los bienes sujetos a estos gravámenes. Los ingresos no financieros del Estado, una vez descontada la participación de las Administraciones Territoriales en los impuestos, alcanzarán, en 2012, los 119.233 millones de euros, un 14,3 por ciento más que los ingresados en 2011. Como se ha señalado, tanto el volumen como especialmente la distribución de los ingresos del Estado, entre ingresos impositivos y resto de ingresos, está afectada por la liquidación del sistema de financiación correspondiente al ejercicio 2010.

References: artículo 135
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 134
 artículo 86