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Timestamp: 2016-10-26 11:15:09+00:00

Document:
1C_310/2012 � � Arr�t du 11 juin 2013
D.________ et�
tous repr�sent�s par Me Marc-Etienne Favre, avocat,
tous repr�sent�s par Me Daniel Guignard, avocat,
Conseil g�n�ral de Bursinel, 1195 Bursinel, repr�sent� par Me Jean-Michel Henny, avocat,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 15 mai 2012.
Le lieu-dit "Grands Champs", sur le territoire de la commune de Bursinel, forme un vaste secteur de terres cultiv�es. Il comprend plusieurs parcelles priv�es de grandes dimensions, en particulier les parcelles 119 et 117. Il est bord� au sud-est par le quartier "Les Tattes", zone d'habitat individuel qui s'�tend jusqu'au lac et comporte une vingtaine de maisons d'habitation, parmi lesquelles celles de F.________, G.________ et H.________.
Selon le plan g�n�ral d'affectation de la commune (ci-apr�s: le PGA), la partie inf�rieure du secteur "Grands Champs" est qualifi�e de "zone � traiter par plan de quartier". L'art. 78 du r�glement du plan g�n�ral d'affectation (ci-apr�s: le RPGA) pr�cise que cette zone a pour but la cr�ation d'un ensemble d'habitat individuel non group�.
Sur mandat de la Municipalit� de Bursinel, le bureau I.________ a �labor� sur cette zone le plan de quartier "Grands Champs" qui permet la construction de quatorze b�timents d'habitation collective. Afin d'�viter toute contradiction entre le plan de quartier et l'art. 78 RPGA, la Municipalit� a d�cid� de modifier la premi�re phrase de cet article et de la libeller ainsi: "La zone � traiter par plan de quartier a pour but la cr�ation d'un ensemble d'habitat individuel, collectif ou group�".
Soumis � l'enqu�te publique du 3 juin au 3 juillet 2008, le plan de quartier "Grands Champs" et la modification de l'art. 78 RPGA ont suscit� de nombreuses oppositions, dont celles de F.________, G.________ et H.________.
Par arr�t du 28 janvier 2010, le Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-apr�s: le Tribunal cantonal) a admis le recours de F.________, G.________ et I.________ et annul� les d�cisions pr�cit�es du D�partement de l'�conomie et du Conseil g�n�ral de Bursinel.
J.________, C.________, D.________ et E.________, propri�taires des parcelles concern�es par le plan d'affectation litigieux, ainsi que A.________, promettant-acqu�reur et b�n�ficiaire d'un droit d'emption sur ces parcelles, ont port� leur cause devant le Tribunal f�d�ral. Le 28 septembre 2010, le Tribunal f�d�ral a annul� l'arr�t du 28 janvier 2010 et renvoy� l'affaire au Tribunal cantonal pour nouvelle d�cision prise � l'issue d'une proc�dure respectant les garanties de l'art. 29 al. 2 Cst. (arr�t 1C_134/2010).
Par arr�t du 15 mai 2012, le Tribunal cantonal a admis le recours de F.________, G.________ et H.________ et annul� les d�cisions du D�partement de l'�conomie du 21 janvier 2009 et du Conseil g�n�ral de Bursinel du 10 d�cembre 2008. Il a consid�r� en substance que le secteur "Grands Champs", situ� dans une "zone � traiter par plan de quartier" selon le PGA, �tait assimilable � une zone interm�diaire et non � une zone � b�tir. Le plan de quartier devait par cons�quent respecter les principes applicables � l'extension des zones � b�tir, ce qui n'�tait toutefois pas le cas en l'esp�ce.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A.________, B.________, C.________ ainsi que D.________ et E.________ demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal cantonal du 15 mai 2012 et de confirmer les d�cisions du Conseil g�n�ral de Bursinel du 10 d�cembre 2008 et du D�partement de l'�conomie du 21 janvier 2009. Subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour compl�ment d'instruction et nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants. Ils se plaignent pour l'essentiel d'une violation de leur droit d'�tre entendus, d'une constatation arbitraire des faits ainsi que d'une mauvaise application du droit f�d�ral de l'am�nagement du territoire.
Le Tribunal cantonal renonce � r�pondre au recours. Le service cantonal du d�veloppement territorial pr�cise qu'il a consid�r� le secteur concern�, situ� en zone � traiter par plan de quartier, comme �quivalent � la zone interm�diaire et donc comme une nouvelle zone � b�tir. Le Conseil g�n�ral de Bursinel conclut � l'admission du recours. Les intim�s F.________, G.________ et H.________ concluent au rejet du recours.�Invit� � se d�terminer, l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial a renonc� � prendre position. Les parties ont fait parvenir des �critures compl�mentaires.
1.1.�Dirig� contre une d�cision rendue en derni�re instance cantonale dans le domaine du droit public de l'am�nagement du territoire et des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en mati�re de droit public conform�ment aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e.
Les recourants ont particip� � la proc�dure devant le Tribunal cantonal, en tant que tiers int�ress�s. Ils sont au demeurant particuli�rement atteints par l'arr�t attaqu�, qui a un effet direct sur l'utilisation de leurs biens-fonds, et ont un int�r�t digne de protection � son annulation ou � sa modification, comme il a �t� d�j� constat� au consid. 2 de l'arr�t 1C_134/2010. Ils ont par cons�quent la qualit� pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
1.2.�Les recourants ont joint � leur m�moire de recours une brochure du Conseil r�gional du district de Nyon dat�e de mai 2012, intitul�e "Transports publics: la nouvelle g�n�ration". Il s'agit d'une pi�ce nouvelle qui n'a pas � �tre prise en consid�ration, en vertu de l'art. 99 al. 1 LTF. D'ailleurs, celle-ci n'�tait de toute mani�re pas de nature � influer sur le sort de la pr�sente proc�dure.
2.1.�Le Tribunal f�d�ral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en �carter que si les constatations de ladite autorit� ont �t� �tablies de fa�on manifestement inexacte - notion qui correspond � celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 136 II 304 consid. 2.4 p. 314) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). S'il entend s'�carter des constatations de fait de l'autorit� pr�c�dente, le recourant doit expliquer de mani�re circonstanci�e en quoi les conditions d'une exception pr�vue par l'art. 105 al. 2 LTF sont r�alis�es.
2.2.�En l'esp�ce, les int�ress�s se plaignent d'une constatation arbitraire et inexacte des faits. Le Tribunal cantonal aurait affirm� de mani�re erron�e que l'offre des transports publics envisag�e n'�tait pas concr�te ou programm�e avec certitude.
Il ressort de l'arr�t attaqu� que la desserte en transports publics du quartier "Grands Champs" est quasiment inexistante � l'heure actuelle. Selon le plan directeur r�gional du district de Nyon, une liaison en bus est pr�vue entre Bursinel et Gland ou Rolle, � la fr�quence d'une demi-heure aux heures de pointe. Se r�f�rant � un projet de r�seau visible sur le site du Conseil r�gional du district de Nyon, les juges cantonaux ont constat� que la liaison avec Rolle empruntera la route cantonale et passera � proximit� du d�bouch� du chemin de la Chariette, et que la liaison en direction de Gland passera par le village et ne rejoindra la route cantonale qu'� Dully. L'emplacement des futurs arr�ts n'�tait pas pr�cis� et le calendrier de r�alisation �tait encore tr�s vague. Dans ces conditions, la cour cantonale a estim� qu'on ne pouvait consid�rer que le secteur litigieux b�n�ficiera d'une offre de qualit� r�elle en transports publics.
Les recourants font valoir qu'ils avaient apport� des informations s�rieuses et document�es quant � l'am�lioration programm�e de l'offre en transports publics; ils avaient en particulier �tabli que le d�veloppement du plan de quartier permettra la cr�ation d'un nouvel arr�t de bus � proximit�, ce qui portera l'arr�t le plus proche � quelques minutes � pied du secteur de Grands Champs. A l'appui de leurs arguments, ils se basent principalement sur la brochure "Transports publics: la nouvelle g�n�ration", qui ne peut toutefois �tre prise en consid�ration (cf. consid. 1.2 ci-dessus). Ils n'indiquent au demeurant pas de fa�on pr�cise quelles affirmations retenues par les juges cantonaux seraient inexactes. Le simple fait qu'un nouvel arr�t de bus est pr�vu � proximit� du secteur ne signifie pas encore que la fr�quence de passage des bus sera am�lior�e, ni que le quartier b�n�ficiera d'une offre en transports publics de qualit�. Quoi qu'il en soit, l'�tablissement des faits par le Tribunal cantonal, qui se fonde sur un document alors librement accessible sur internet, n'est pas insoutenable. Il n'y a d�s lors pas lieu de corriger les faits retenus dans l'arr�t attaqu� et le Tribunal f�d�ral est li� par ceux-ci conform�ment � l'art. 105 al. 1 LTF.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants d�noncent une violation de leur droit d'�tre entendus. Ils reprochent au Tribunal cantonal d'avoir renonc� � organiser une audience publique.
3.2.�En l'esp�ce, le Tribunal cantonal a jug� que la tenue d'une audience d'instruction au cours de laquelle seraient entendus les repr�sentants de la municipalit� et du service du d�veloppement territorial, ainsi que l'urbaniste auteur du projet de plan de quartier, n'apparaissait pas n�cessaire au jugement de la cause. Les parties avaient eu l'occasion de d�poser tout document utile, notamment en relation avec les projets d'am�lioration des transports publics. Entendre un repr�sentant de la municipalit� sur l'�tat d'avancement des �tudes en cours n'�tait pas de nature � apporter un nouvel �l�ment d�terminant. Quant au service du d�veloppement territorial, il avait renonc� � formuler de nouvelles observations apr�s l'arr�t du 28 janvier 2010 annul� par le Tribunal f�d�ral. Dans ces conditions, il n'y avait aucune raison de penser que l'audition d'un de ces repr�sentants soit n�cessaire. Enfin, l'urbaniste X.________ avait d�j� �t� entendu lors de l'inspection locale du 31 ao�t 2009, si bien qu'une nouvelle audition apparaissait superflue.
Les recourants se contentent d'affirmer qu'une audience �tait indispensable afin que toutes les parties disposent des m�mes informations et documents et puissent s'exprimer � leur sujet, voire les compl�ter ou les corriger dans toute la mesure du n�cessaire. Ce faisant, ils n'expliquent toutefois pas en quoi le refus de la cour cantonale de tenir une audience d'instruction serait constitutif d'arbitraire. En tout �tat de cause, le raisonnement pr�cit� des juges cantonaux �chappe � la critique. De plus, il appara�t que les parties ont pu amplement faire valoir leurs moyens par �crit au cours de la proc�dure cantonale. Le Tribunal cantonal pouvait donc s'estimer suffisamment renseign� par les �critures et les pi�ces au dossier et ainsi renoncer, sans violer le droit d'�tre entendu des recourants, � ordonner une audience pour qu'ils puissent s'exprimer oralement sur les diff�rents aspects du dossier. Mal fond�, le grief doit �tre rejet�.
Au fond, les recourants estiment que la zone � traiter par plan de quartier du secteur "Grands Champs" est en r�alit� une zone � b�tir, contrairement � ce qu'a retenu le Tribunal cantonal. Ce dernier a en effet consid�r� que la zone en question �tait une zone interm�diaire non constructible.
4.1.�La notion de zone � occuper par plan de quartier n'existe pas en droit vaudois. Les p�rim�tres qui sont ainsi d�sign�s par les plans g�n�raux d'affectation doivent �tre assimil�s � un type de zone existant. Cette op�ration peut conduire � traiter a posteriori une telle zone comme zone interm�diaire ou comme zone � b�tir (Marc-Olivier Besse, Le r�gime des plans d'affectation, th�se Lausanne 2010, p. 104 s.).
Selon l'art. 18 de la loi f�d�rale du 22 juin 1979 sur l'am�nagement du territoire (LAT; RS 700), le droit cantonal peut pr�voir d'autres zones d'affectation (que les zones � b�tir, agricoles et � prot�ger) et r�gler les cas des territoires non affect�s et de ceux dont l'affectation est diff�r�e. Le l�gislateur vaudois a fait usage de cette possibilit� en �dictant l'art. 51 de la loi cantonale du 4 d�cembre 1985 sur les constructions (ci-apr�s : LATC). L'art. 51 LATC d�finit la zone interm�diaire, laquelle comprend les terrains dont la destination sera d�finie ult�rieurement par des plans d'affectation ou de quartier (al. 1). Il ne s'agit pas d'une zone � b�tir, mais d'une zone "dont l'affectation est diff�r�e" (cf. ATF 123 I 175 consid. 3b/cc, 112 Ia 155 consid. 2f). Si le d�veloppement urbain n'est pas encore clairement perceptible et que les modalit�s pratiques du classement de certains terrains contigus � une zone constructible sont encore incertaines, ceux-ci peuvent �tre rang�s dans un territoire sans affectation sp�ciale, avec une fonction de r�serve pour les 20 � 25 ans � venir (ATF 121 I 245 consid. 8c/aa p. 251). En revanche, lorsqu'un terrain remplit toutes les conditions d'un classement en zone � b�tir, il convient de l'affecter directement � la zone � b�tir (�ERIC BRANDT�/ PIERRE MOOR, Commentaire LAT, n. 58 s. ad art. 18).
4.2.�En l'esp�ce, les terrains compris dans le p�rim�tre du PQ "Grands Champs" sont actuellement des champs cultiv�s, bord�s sur le c�t� est par une all�e de grands arbres. Ils jouxtent le quartier des Tattes, soit une zone b�tie de tr�s faible densit� (moins d'une vingtaine de maisons familiales sur environ quatre hectares), s�par�e du reste du village par 450 m de terres viticoles et agricoles. Les juges cantonaux ont ainsi consid�r� que le p�rim�tre du PQ "Grands Champs" ne pouvait d�s lors �tre consid�r� comme un territoire largement b�ti, ce qui n'est pas contest�.
La cour cantonale se demande ensuite si, lors de l'adoption du PGA, ces terrains pouvaient �tre consid�r�s comme probablement n�cessaires � la construction dans les quinze ans � venir; les maigres �l�ments fournis par les travaux pr�paratoires ne lui permettent toutefois gu�re d'y donner une r�ponse affirmative. Les recourants ne remettent pas en question cette appr�ciation, qui peut d�s lors �tre confirm�e. Il appara�t ainsi que, le d�veloppement urbain n'�tant alors pas clairement perceptible, les terrains concern�s ne remplissaient pas, lors de l'adoption du PGA, les conditions d'un classement en zone � b�tir. Ils doivent donc, pour cette raison d�j�, �tre trait�s comme une zone interm�diaire.
4.3.�A cela s'ajoute que, selon la jurisprudence, la zone � b�tir doit pouvoir �tre mise � disposition des constructeurs sans qu'une nouvelle proc�dure compl�te de planification - comprenant en g�n�ral l'adoption du plan par le l�gislatif communal et soumise au r�f�rendum facultatif - soit encore n�cessaire (en raison notamment du caract�re al�atoire de l'issue d'une telle proc�dure). La zone � planification obligatoire (ou zone � traiter par plan de quartier) doit donc comporter les r�gles fondamentales � respecter par le plan d'am�nagement d�taill�, comme la destination des constructions, les coefficients d'utilisation ou d'occupation des sols et les objectifs d'am�nagement recherch�s. Lorsque le plan d'am�nagement d�taill� s'inscrit dans cette r�glementation, il peut alors suivre une proc�dure d'adoption simplifi�e par l'ex�cutif communal (cf. ATF 131 II 151 consid. 2.3 p. 156 et les arr�ts cit�s; Brandt/Moor, op. cit., n. 125 ad art. 18; Besse, op. cit., p. 107 ss). Au contraire, lorsque la possibilit� de construire est soumise � l'�laboration d'une planification compl�te, la zone � occuper par plan de quartier ne peut pas �tre assimil�e � une zone � b�tir au sens de l'art. 15 LAT, quelle qu'ait �t� l'intention des autorit�s lors de l'adoption de la planification g�n�rale.
En l'occurrence, l'art. 78 RPGA pr�voit que l'am�nagement et l'organisation de la zone en question doit faire l'objet d'un plan de quartier (al. 2). Aucun permis de construire ne peut �tre d�livr� sans l'approbation pr�alable d'un plan de quartier (al. 3). Le RPGA ne contient pas d'autres d�tails, en particulier concernant l'utilisation du sol, si bien qu'on ne peut pas consid�rer que le secteur "Grands Champs" soit directement constructible. La remarque du conseil g�n�ral de Bursinel, dans sa r�ponse du 28 avril 2009 au Tribunal cantonal, va �galement dans ce sens, lorsque celui-ci expose que "c'est parce qu'on ignorait � l'�poque quand et comment il faudra affecter plus pr�cis�ment ces terrains que la question a �t� remise � plus tard." Il s'agit ainsi typiquement d'une zone dont l'affectation est diff�r�e, soit une zone interm�diaire au sens de l'art. 51 LATC.
4.4.�Il s'ensuit que le Tribunal cantonal n'a pas viol� les art. 15 et 22 LAT en jugeant que, dans le cas particulier, la zone � traiter par plan de quartier pr�vue par le PGA d�ployait les m�mes effets juridiques que la zone interm�diaire. C'est d�s lors en vain que les recourants font valoir que "requalifier aujourd'hui cette planification et rendre ces parcelles inconstructibles reviendrait � les priver de la garantie de la propri�t� et � les exproprier (mat�riellement), en violation du principe de la confiance". Mal fond�, ce premier grief doit �tre rejet�.
Subsidiairement, les recourants soutiennent que, m�me � consid�rer le secteur comme n'�tant pas d�j� en zone � b�tir, les conditions �taient r�unies pour un changement d'affectation. Ils auraient en effet apport� des �l�ments de preuve d�montrant qu'une offre en transports publics suffisante permettait de d�roger au taux de croissance maximal arr�t� par le plan directeur cantonal.
5.1.�En vertu de l'art. 66 LATC, le plan de quartier peut s'�carter des normes du plan d'affectation, � condition de respecter les objectifs d'am�nagement de la commune et les principes applicables � l'extension des zones � b�tir. Comme les autres plans d'affectation, il doit en outre �tre �labor� sur la base des plans directeurs (art. 43 al. 1 LATC et 26 al. 2 LAT). L'art. 48 al. 2 LATC confirme que les zones � b�tir doivent �tre d�limit�es dans le cadre fix� par les plans directeurs et ne comprendre que des terrains d�j� largement b�tis ou probablement n�cessaires � la construction dans les quinze ans � venir et qui seront �quip�s dans ce d�lai. Cette disposition du droit cantonal n'a toutefois pas de port�e propre par rapport aux r�gles �nonc�es � l'art. 15 LAT.
5.2.�En l'esp�ce, le Tribunal cantonal a relev� que le p�rim�tre du plan de quartier "Grands Champs" ne pouvait �tre consid�r� comme un territoire largement b�ti. L'extension de la zone � b�tir sur ce dernier n'y �tait donc admissible que si les terrains apparaissaient n�cessaires � la construction dans les 15 ans � venir et seront �quip�s dans ce laps de temps (art. 15 let. b LAT).
A cet �gard, les juges cantonaux se sont r�f�r�s � la mesure A11 du plan directeur cantonal (ci-apr�s : le PDcn, dans sa version en vigueur�du 1er�ao�t 2008 au 1er�d�cembre 2011). Celui-ci pr�voit que les�communes justifient le dimensionnement de leur zone � b�tir par des crit�res quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport r�dig� en vertu de l'art. 47 OAT. Le canton v�rifie qu'en dehors des centres, le taux de croissance estim� par la commune pour les 15 ann�es suivant l'entr�e en vigueur du PDcn ne d�passe pas le taux cantonal des 15 ann�es pr�c�dant son entr�e en vigueur. Une marge d'appr�ciation est d�finie au regard de plusieurs crit�res, dont celui d'une offre de qualit� r�elle ou programm�e en transports publics et/ou en mobilit� douce.
Les recourants ne contestent pas que le taux de croissance cantonal des 15 ann�es pr�c�dant l'entr�e en vigueur du PDcn est d�pass� pour la commune de Bursinel. Ils font toutefois valoir que la commune peut faire usage de la marge d'appr�ciation pr�vue par le PDcn et d�roger au taux limite de croissance de 15 %, dans la mesure o� le secteur "Grands Champs" sera dot� d'un r�seau de transport suffisant. Or, comme l'a constat� la cour cantonale de mani�re � lier le Tribunal f�d�ral, la zone litigieuse ne b�n�ficiera pas d'une offre de qualit� r�elle en transports publics (cf. consid. 2.2 ci-dessus), contrairement � l'un des objectifs du PDcn, qui est de rem�dier au probl�me de l'�talement urbain.
Le Tribunal cantonal pouvait d�s lors, sans violer le droit f�d�ral, consid�rer que le plan de quartier "Grands Champs ne respectait pas les principes applicables � l'extension de la zone � b�tir.
Enti�rement mal fond�, le recours doit �tre rejet� aux frais des recourants qui succombent (art. 65 et 66 al. 1 et 5 LTF). Ceux-ci verseront en outre une indemnit� de d�pens aux intim�s qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 2 LTF).
Une indemnit� de 4'000 fr. est allou�e aux intim�s � titre de d�pens, � la charge des recourants, solidairement entre eux.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties, au Conseil g�n�ral de Bursinel, au D�partement de l'int�rieur, Service du d�veloppement territorial, et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, ainsi qu'� l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.

References: art. 82
 ATF 
 art. 18
 ATF 
 art. 18
 art. 15