Source: https://profipravo.cz/index.php?page=article&id_category=28&id_article=20034&csum=a5300c27
Timestamp: 2020-04-02 19:42:30+00:00

Document:
č. 620/2005 Řízení před soudem: kompetenční výluka; Stavební řízení: účastníci řízení o povolení předčasného užívání stavby
I. Rozhodnutí, kterým stavební úřad zastavuje řízení o žádosti o povolení změn stavby před jejím dokončením [§ 88 odst. 2 a § 68 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona], je úkonem správního orgánu, který není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s.ř.s., a je proto ze soudního přezkumu vyloučen [§ 70 písmo a) s.ř.s.].
II. Do okruhu účastníků řízení o povolení předčasného užívání stavby před jejím dokončením podle § 83 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, patří stavebník, vlastník stavby, uživatel (provozovatel), je-li v době zahájení řízení znám, a vlastník pozemku, na kterém je stavba umístěna, pokud jeho vlastnické právo může být rozhodnutím přímo dotčeno (§ 78 téhož zákona).
(podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 3 As 44/2004-123)
k § 65 odst. 1 a § 70 písmo a) soudního řádu správního
k § 83 a § 88 zákona č. 50/1976 Sb., o územním řízení a stavebním řádu (stavební zá­kon), ve znění zákonů č. 83/1998 Sb. a č. 59/2001 Sb. a nálezu Ústavního soudu č. 95/2000 Sb.
věc: Jaroslav K. v P. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o povolení změn stavby před jejím dokončením a o povolení předčasného užívání stavby před jejím do­končením, o kasační stížnosti žalobce.
Dne 9. 8. 2000 vydal Magistrát města Plzně (stavební úřad) stavební povolení na stavbu propojení ulic U. a 1. v Plzni. Dne 13.8. 2002 rozhodl stavební úřad v ří­zení zahájeném na návrh investora (Útvar investic města Plzně) podle § 88 odst. 2 zá­kona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, o zastavení řízení o žádosti o povolení změn stavby před jejím dokončením v rozsahu stavebních objektů 209 a 210, jejichž stavba nebyla pravomocně povolena (výrok A), a podle § 83 stavebního zákona o povolení předčasného užívání stavby ve zbývajícím rozsahu (výrok B).
Odvoláním z 27. 8. 2002 napadl žalob­ce (jako jeden z vlastníků sousedících ne­movitostí) výrok B rozhodnutí, jímž sta­vební úřad povolil předčasné užívání stavby; výrok A rozhodnutí zůstal odvolá­ním nedotčen. Žalovaný zamítl odvolání rozhodnutím ze dne 30. 1. 2003.
Žalobu, jíž žalobce brojil proti roz­hodnutí žalovaného, odmítl Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 22. 4. 2004. V odůvodnění nejprve zkoumal, zda je žalobce aktivně legitimován k po­dání žaloby. Co se týče řízení o povolení předčasného užívání stavby, okruh jeho účastníků není v § 83 stavebního zákona vymezen. Podle soudu není možné ana­logicky aplikovat § 78 stavebního záko­na, který vymezuje okruh účastníků ko­laudačního řízení, a je naopak třeba aplikovat obecné vymezení účastníků správního řízení provedené v § 14 odst. 1 správního řádu. Opačný přístup by vedl k nepřípustné analogii k tíži ža­lobce a k omezení jeho práv. Žalobci tu­díž jako vlastníku dotčené nemovitosti svědčí práva účastníka řízení o povolení předčasného užívání stavby. Ohledně ří­zení o povolení změny stavby před jejím dokončením vyplývá účastenství žalob­ce z § 68 odst. 2 ve spojení s § 59 odst. 1 písmo b) stavebního zákona.
Při dalším zkoumání však soud do­spěl k závěru, že výrok rozhodnutí sta­vebního úřadu, kterým bylo zastaveno ří­zení o povolení změn stavby před dokončením, je vyloučen z přezkumu ve správním soudnictví. Jedná se totiž o rozhodnutí procesní povahy, jímž se nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva a povinnosti účastníků správního řízení. Proto je rozhodnutí žalovaného v tomto rozsahu vyloučeno ze soudního přezkumu podle § 68 písmo e) ve spojení s § 70 písmo a) s. ř. s. a žaloba proti takovému rozhodnutí je nepřípust­ná. Pokud jde o přípustnost soudního přezkumu rozhodnutí, kterým se povo­luje předčasné užívání stavby, dovodil krajský soud, že správní orgán v řízení o předčasném užívání stavby (na rozdíl od kolaudačního řízení, jehož předmě­tem je též otázka užívání stavby) neřeší otázku užívání stavby s konečnou plat­ností. Rozhodnutí vydané v takovém řízení je rozhodnutím dočasným: pozbývá účinnosti vždy uplynutím doby, aniž by muselo dojít k dalšímu zásahu správního orgánu. Jakožto rozhodnutí předběžné povahy je proto vyloučeno ze soudního přezkumu ve smyslu § 70 písmo b) s. ř. s. a žaloba proti němu je rovněž nepřípust­ná podle § 68 písmo e) s. ř. s.
Kasační stížnost, jíž žalobce (stěžova­tel) napadl toto usnesení, Nejvyšší správ­ní soud zamítl jako nedůvodnou.
Výrokem A rozhodnutí stavebního úřadu bylo s odkazem na § 88 odst. 2 sta­vebního zákona zastaveno řízení o žá­dosti o povolení změn stavby před jejím dokončením. V tomto řízení byl stěžovatel, jak správně dovodil krajský soud, účastníkem [§ 59 odst. 1 písmo b) staveb­ního zákona]. Jak však Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, stěžovatel nepodal proti výroku A rozhodnutí sta­vebního úřadu odvolání, ačkoliv mu správní řád, který se na úpravu stavební­ho řízení podpůrně použije, takovou možnost dává. Stěžovatel totiž svým od­voláním ze dne 27. 8. 2002 napadl pouze výrok B uvedeného rozhodnutí, tedy vý­rok o povolení předčasného užívání stavby. Za takových okolností však měl krajský soud dovodit, že stěžovatelova žaloba je v části, v níž se domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného v rozsahu, jímž byl potvrzen výrok A rozhodnutí staveb­ního úřadu, nepřípustná podle § 68 písmo a) S. ř. s., neboť stěžovatel nevyčer­pal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, které zvláštní zákon, tj. stavební zákon ve spojení se správním řádem, připouští. Krajský soud měl tedy odmítnout žalobu proti rozhodnutí v té části, v níž žalovaný za­mítl odvolání napadající rozhodnutí o zastavení řízení o změně stavby před jejím dokončením, jako nepřípustnou s odkazem na § 68 písmo a) ve spojení s § 46 odst. 1 písmo d) s. ř. s.
Krajský soud odmítl žalobu v této čás­ti s tím, že rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti o změnu stavby před jejím do­končením není rozhodnutím, jež může být předmětem přezkumu v řízení o žalobách, neboť jde o akt správního orgá­nu, jímž nedochází k založení, změně, zrušení nebo závaznému určení práv a povinností [§ 70 písmo a) S. ř. s.]. Úvahy krajského soudu ohledně této otázky ne­shledal Nejvyšší správní soud nespráv­nými a považuje je jen za další důvod pro odmítnutí žaloby. Zastavení řízení podle § 88 odst. 2 stavebního zákona totiž sku­tečně nemá povahu meritorního roz­hodnutí, neboť jím nedochází k dotčení hmotného práva. Nelze sice přehlížet, že stavebník jako žadatel má právní zájem na vydání rozhodnutí, kterým se povolu­je změna stavby před dokončením, avšak v případě, že stavební úřad řízení o po­volení změn stavby před dokončením podle § 88 odst. 2 stavebního zákona za­staví, pak se takové rozhodnutí nedotýká právního osudu stavby: i nadále existuje původní stavební povolení a o jeho změ­ně nebylo v řízení rozhodnuto. O dalším osudu stavby, jež byla realizována bez stavebního povolení, bude meritorně rozhodnuto až v navazujícím správním rozhodnutí vydaném podle § 88 odst. 1 písmo b) stavebního zákona, jímž bude bud' nařízeno odstranění takové stavby nebo jímž bude taková stavba za podmí­nek tam uvedených dodatečně povole­na. Krajský soud tedy aplikací § 70 písmo a) s. ř. s. dospěl fakticky ke stejnému výro­ku, jako kdyby aplikoval předcházející ustanovení o nepřípustnosti žaloby pro nevyčerpání řádných opravných pro­středků. Zákonnost výroku napadeného usnesení nebyla odlišným právním postupem krajského soudu ovlivněna.
Dále krajský soud ve svém usnesení dovodil, že rozhodnutí v té části, v níž ža­lovaný zamítl odvolání proti výroku B rozhodnutí stavebního úřadu (kterým bylo ve smyslu § 83 stavebního zákona rozhodnuto o povolení předčasného užívání stavby), je rozhodnutím před­běžné povahy, které je ze soudního pře­zkumu vyloučeno podle § 68 písmo e) ve spojení s § 70 písmo b) s. ř. s. Tomu předcházelo posouzení existence žalobní le­gitimace stěžovatele ve vztahu k takové­mu rozhodnutí. V posléze uvedené otázce se však krajský soud dopustil chybného právního úsudku. Řízení o po­volení předčasného užívání stavby je upraveno v § 83 stavebního zákona; ten je součástí oddílu, jenž upravuje kolau­dační řízení jako celek. Okruh účastníků kolaudačního řízení je stanoven v § 78 odst. 1 stavebního zákona. Toto ustano­vení obsahuje speciální úpravu okruhu účastníků, jež vylučuje aplikaci obecné úpravy obsažené v § 14 odst. 1 správní­ho řádu. Vztah speciality § 78 odst. 1 sta­vebního zákona k § 14 odst. 1 správního řádu potvrdil i Ústavní soud ve svém ná­lezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/99, zveřejně­ném pod č. 95/2000 Sb. a jako nález č. 42 ve svazku 17 Sb. ÚS.
Nejvyšší správní soud se zabýval vzta­hem řízení o povolení prozatímního užívání stavby ke zkušebnímu provozu podle § 84 stavebního zákona a kolau­dačního řízení ve svém rozhodnutí čj. 7 As 29/2003-78 ze dne 9. 12. 2004 (nepublikováno). Závěry tam přijaté pak lze aplikovat i na vztah řízení o povolení předčasného užívání stavby podle § 83 stavebního zákona a kolaudačního říze­ní. Stejně jako prozatímní užívání stavby ke zkušebnímu provozu podle § 84 sta­vebního zákona, nelze ani povolení předčasného užívání stavby před jejím dokončením podle § 83 stavebního zá­kona vyčleňovat z režimu kolaudačního řízení. Okruh účastníků řízení o povole­ní předběžného užívání stavby před je­jím dokončením je tak rovněž definován v § 78 odst. 1 stavebního zákona. V tako­vém případě se pro potřeby řízení o po­volení předčasného užívání stavby ne­aplikuje obecná definice účastníků správního řízení obsažená v § 14 odst. 1 správního řádu. Jestliže použití definice okruhu účastníků řízení podle § 78 odst. 1 stavebního zákona i pro řízení o žádosti o povolení předčasného užívá­ní stavby vyplývá z logické vazby takové­ho řízení na kolaudační řízení, jakož i ze systematiky stavebního zákona (obě ustanovení jsou obsažena v části druhé oddílu sedmém stavebního zákona), pak aplikaci § 78 odst. 1 stavebního zákona nelze považovat za nepřípustnou analo­gii, ale naopak za jedině možné řešení otázky účastenství v řízení. Citované usta­novení přitom vymezuje okruh účastníků kolaudačního řízení taxativně, a to užším způsobem, než je podáváno v § 59 odst. 1 a 2 stavebního zákona pro účely stavební­ho řízení. Důvodem je tu skutečnost, že samotný vznik stavby, která byla ve sta­vebním řízení řádně projednána a v sou­ladu s podmínkami stavebního povolení provedena, se již zpravidla nemůže dotknout práva právem chráněných zájmů dalších osob, typicky vlastníků soused­ních pozemků. To platí i ve vztahu k roz­hodování o povolení předčasného užívá­ní pravomocně povolené stavby.
V daném případě je stěžovatel vlast­níkem nemovitosti, jež sousedí s pozem­kem, na kterém byla předmětná stavba realizována. Vlastníci "sousedních ne­movitostí" jsou sice pravidelnými účast­níky správního řízení, v němž stavební úřad vydává stavební povolení [§ 59 odst. 1 písmo b) stavebního zákona], ne­jsou však též účastníky kolaudačního ří­zení, neboť nejsou ve výčtu uvedeném v § 78 odst. 1 stavebního zákona. Za ta­kových okolností však stěžovatel nemohl být účastníkem správního řízení o žá­dosti o povolení předčasného užívání stavby; vzhledem k tomu nebyl ani aktiv­ně legitimován k podání žaloby proti ta­kovému rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Krajský soud tedy podle Nej­vyššího správního soudu pochybil, jestli­že dospěl k závěru, že stěžovatel je aktiv­ně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného v té části, v níž žalovaný zamítl odvolání proti rozhod­nutí o povolení předčasného užívání stavby. S ohledem na skutečnost, že kraj­ský soud dospěl fakticky ke stejnému vý­roku, k němuž by dospěl v případě, že by otázku účastenství stěžovatele v řízení podle § 83 stavebního zákona posoudil správně, nebyla zákonnost výroku usne­sení krajského soudu tímto nesprávným právním úsudkem soudu ovlivněna.
Krajský soud tedy nesprávně posou­dil otázku žalobní legitimace stěžovatele ve vztahu k části rozhodnutí žalovaného a jeho žalobu v odpovídajícím rozsahu odmítl podle § 68 písmo e) ve spojení s § 70 písmo b) s. ř. s., i když tak měl uči­nit s odkazem na § 46 odst. 1 písmo c) s. ř. s., neboť v této části byla žaloba po­dána osobou k tomu zjevně neoprávně­nou; jeho chybný právní úsudek však neměl vliv na správnost výroku ve věci, a není proto důvodem pro zrušení jeho rozhodnutí.

References: § 68
 zákona č. 50
 § 65
 § 83
 zákona č. 50
 § 65
 § 70
 § 83
 § 88
 zákona č. 50
 § 88
 § 83
 soud 
 § 83
 § 78
 § 14
 § 68
 § 59
 soud 
 § 68
 § 70
 § 70
 § 68
 soud 
 § 88
 soud 
 soud 
 § 68
 soud 
 § 68
 § 46
 soud 
 soud 
 § 88
 § 88
 § 88
 soud 
 § 70
 soud 
 § 83
 § 68
 § 70
 soud 
 § 83
 § 78
 § 14
 § 78
 § 14
 soud 
 soud 
 § 84
 § 83
 § 84
 § 83
 § 78
 § 14
 § 78
 § 78
 § 59
 § 78
 § 65
 soud 
 soud 
 § 83
 soud 
 § 68
 § 70
 § 46