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Timestamp: 2018-01-18 18:05:11+00:00

Document:
3-CC-1168-2013
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil trece (2013)
250002326000200100051 01
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA –CARCONTRACTUAL APELACION SENTENCIA
Conoce la Sala del recurso de apelación presentado por Liberty Seguros S.A., obrando
como litisconsorte de la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el diecisiete
(17) de marzo de dos mil cuatro (2004), mediante la cual se dispuso:
SEGUNDO: Sin condena en costas.”
Mediante demanda presentada el 25 de octubre de 1999, la sociedad Solel Boneh
International Ltd., en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del
Código Contencioso Administrativo1, solicitó las declaraciones que se relacionan a
continuación, contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR2:
El Consejo de Estado mediante auto de fecha de 12 de enero de 2000 ordenó dar el trámite de la acción de
controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo y enviar el expediente al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decisión que fue reiterada por la Corporación al desatar el recurso de
súplica interpuesto por la parte demandada, mediante auto de 28 de septiembre de 2000.
Creada por Ley 3 de 1961, modificada por las Leyes 62 de 1983 y 99 de 1993.
“La NULIDAD simple y total de las Resoluciones números 462 de marzo
26 de 1999 y 1255 de agosto 6 de 1999, proferidas por el Señor Director
General de la CORPORACION AUTÓNOMA REGIONAL DE
CUNDINAMARCA –CAR- (…) resoluciones que declaran, la primera, la
ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra ejecutada en desarrollo
del contrato de obra pública No. 374/94 celebrado entre la CAR y mi
poderdante, la efectividad de la garantía de estabilidad de la obra que
SOLEL BONEH INTERNATIONAL LTD, constituyó con “Latinoamericana
de Seguros S.A.” y la obligación de la firma aseguradora de pagar a
buena cuenta de dicha garantía la suma de trescientos treinta y seis
millones seiscientos dos mil quinientos setenta y seis pesos
($336’602.576), determinación confirmada por el segundo de los actos
administrativos demandados al resolver negativamente el recurso de
reposición interpuesto por la aseguradora, actuación con la cual quedó
agotada la vía gubernativa, como consta en el artículo segundo del
Por su parte, Latinoamericana de Seguros S.A., hoy Liberty Seguros S.A., citada a
integrar el contradictorio, contestó la demanda en calidad de litisconsorte, manifestó su
adhesión a todas las pretensiones y hechos de la demanda y presentó sus propias
pretensiones, así:
“PRIMERA: Que es nula la Resolución No. 462 del 26 de marzo de
1999, proferida por la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca –C.A.R.-, por medio de la cual se declaró ocurrido el
siniestro de estabilidad de obra amparado por las pólizas No. 377080 y
002000595 modificada ésta última por el certificado 00002000083,
expedidas por la Compañía Latinoamericana de Seguros S.A., a favor
de Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, para
garantizar los riesgos derivados de estabilidad de la obra, relacionados
con la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales y
obras complementarias del municipio de Funza Cundinamarca, y
ordenó hacer efectiva la mencionada garantía por el monto de
TRESCIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS DOS
MIL QUINIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS MONEDA CORRIENTE
($336’602.576) y se toman otras determinaciones.
SEGUNDA: Que es nula la Resolución No. 1255 del 6 de agosto de
1999, proferida por el Director General de la CAR, por medio de la cual
se confirma en todas sus partes la Resolución No. 462 de 1999.
TERCERA: Que es nula la Resolución No. 0902 del 1 de junio de 2000,
por medio de la cual se modifica la resolución No. 462 del 22 de marzo
CUARTA: Que como consecuencia de la nulidad de los actos
enunciados anteriormente, se declare que Liberty Seguros S.A. no está
obligada a cumplir con lo ordenado en los artículos Segundo y Tercero
de la Resolución No. 462 del 26 de marzo de 1999, por los cuales se
“ARTICULO SEGUNDO: Hacer efectiva la Garantía de Estabilidad de
Obra del contrato 374 de 1994 que SOLEL NONEH
Latinoamericana de Seguros S.A. mediante las pólizas ya citadas
Nos. 377080 y 002000595, modificada ésta última por el certificado
No. 00002000083, por un valor total de TRESCIENTOS TREINTA Y
SEIS MILLONES SEISCIENTOS DOS MIL QUINIENTOS SETENTA
Y SEIS PESOS MONEDA CORRIENTE ($336’602.576) M/CTE a
favor de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE
CUNDINAMARCA –C.A.R.- con una vigencias (sic) del 15 de abril de
1997 al 15 de abril de 2002 y del 5 de enero de 1998 al 5 de enero
de2003, respectivamente.”
“ARTICULO TERCERO: La ASEGURADORA LATINOAMERICANA
DE SEGUROS S.A. pagará a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA
REGIONAL DE CUNDINAMARCA –C.A.R.- la suma de
MIL QUINIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS MONEDA
CORRIENTE ($336’602.576) M/CTE, dentro de los 30 días
siguientes contados a partir de la ejecutoria de la presente
QUINTA: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los
actos demandados y las demás declaraciones, se ordenen restituir,
actualizados, los dineros que haya pagado o llegue a pagar Liberty
Seguros S.A., como consecuencia de lo dispuesto en los artículos
segundo y tercero de la resolución 462 del 26 de marzo de 1999,
modificados por el artículo primero de la resolución No. 902 del 1 de
junio de 2000, confirmada por la Resolución 1255 del 6 de agosto de
SEXTA: Que como consecuencia de la declaratoria de los actos
administrativos reseñados en antecedencia y las demás declaraciones,
se condene a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
CAR, a pagar en favor de Liberty Seguros S.A., el valor de los
perjuicios sufridos por ésta, equivalentes a los valores que la Compañía
de Seguros, perdió por la constitución de las reservas para el pago del
siniestro declarado por la administración; los gastos y valores pagados
para atender la vía gubernativa.
SEPTIMA: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los
actos administrativos reseñados en antecedencia y las demás
declaraciones se condene a la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca CAR, a pagar en favor de Liberty Seguros S.A., el valor
de los perjuicios actualizados como lo dispone el contenido del artículo
178 del Código Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta el
índice de precios al Consumidor que certifique el DANE desde el mes
de septiembre de 1999 (Índice Inicial) y el mes anterior a la ejecutoria
del fallo que ponga fin a la controversia (Índice Final).
OCTAVA: Que se condene a la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca CAR, a pagar ACTUALIZADOS a Liberty Seguros S.A.,
los intereses legales, del valor histórico de las condenas, desde el mes
de septiembre de 1999 o desde la fecha en que quedaron en firme los
actos administrativos demandados hasta la fecha de ejecutoria de la
sentencia; y hasta que el pago se verifique, intereses moratorios a la
tasa máxima legal, certificado por la Superintendencia Bancaria.
NOVENA: Que se ordene dar cumplimiento a lo normado en los
artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
DECIMA: Que se condene a la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca CAR, a pagar a favor de Liberty Seguros S.A., las
expensas y costas del proceso que comprendan los gastos y valores
pagados para atender la acción contenciosa que mediante este libelo
incoa y los valores pagados como honorarios al abogado, y los demás
que se prueben en el proceso.
En SUBSIDIO a las pretensiones principales primera a décima, solicito
al honorable Tribunal Contencioso:
PRIMERA: Que se declare la nulidad relativa del contrato de seguro
instrumentado en la póliza No. 377080C, y la póliza No. 002000595 y
sus certificados modificatorios, en los términos del artículo 1058 del
Código de Comercio, cuyo objeto era garantizar la estabilidad de la
obra según contrato No. 374/94 relacionado con la construcción de las
obras correspondientes a la planta de tratamiento de aguas residuales
y obras complementarias, del municipio de Funza Cundinamarca, en
tanto y en cuanto el tomador del seguro, SOLEL BONEH
INTERNATIONAL LTD., NO declaró sinceramente los hechos o
circunstancias que determinaban el estado del riesgo.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración anterior, se
condene a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR,
a pagar a favor de Liberty Seguros S.A. el valor de los perjuicios
sufridos por ésta, equivalentes a los valores que la Compañía de
Seguros perdió por la constitución de las reservas para el pago del
TERCERA: Que como consecuencia de la declaratoria solicitada en
antecedencia y las demás declaraciones, se condene a la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, a pagar a favor de Liberty
Seguros S.A., el valor de los perjuicios actualizados como lo dispone el
contenido del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo,
teniendo en cuenta el índice de precios al Consumidor que certifique el
DANE desde el mes de septiembre de 1999 (Índice Inicial) y el mes
anterior a la ejecutoria del fallo que ponga fin a la controversia (Índice
CUARTA: Que se condene a la Corporación Autónoma Regional de
QUINTA: Que se ordene dar cumplimiento a lo normado en los
SEXTA: Que se condene a la Corporación Autónoma Regional de
que se prueben en el proceso.”
Entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- y la sociedad
Solel Boneh International Ltd., se celebró el Contrato de Obra No. 374, suscrito el 19 de
diciembre de 1994, con el objeto de construir una planta de tratamiento de aguas
residuales del Municipio de Funza, Cundinamarca, por valor inicial de $5.473’639.539 y
un plazo de ejecución de 20 meses, contados a partir del acta de iniciación de obras,
acto cumplido el 6 de enero de 1995.
El 5 de septiembre de 1996, las partes formalizaron una primera adición y
prórroga del contrato, con el objeto de ejecutar obras adicionales y complementarias por
valor de $1.305’564.845, para lo cual se estableció un plazo de 8 meses a partir de la
legalización de la prórroga.
La sociedad contratista hizo entrega de la planta de tratamiento de aguas a
satisfacción de la entidad contratante, el 15 de abril de 1997, tal y como consta en el
acta de recibo de obra de esa fecha.
El 2 de mayo de 1997 las partes formalizaron una segunda prórroga del contrato
por un término de 8 meses contado a partir del 5 de mayo de 1997, con el fin de
construir una estación de bombeo adicional a las previstas en el contrato como obras
Al suscribirse el acta de liquidación parcial de obras de 15 de abril de 1997 , las
partes acordaron constituir las siguientes pólizas: i) para amparar la calidad y buen
funcionamiento de los repuestos de la estación de bombeo de la planta de tratamiento
de aguas residuales del Municipio de Funza por el 10% del valor total de los mismos 3 y
ii) póliza de estabilidad de obra por una vigencia de 5 años, contados a partir del acta de
recibo final de obra y por un valor equivalente al 5% del valor de la liquidación del
contrato4.
El 26 de mayo de 1997 las partes suscribieron el acta de acuerdo No. 1, y
manifestaron que según concepto técnico del interventor del contrato la planta se
encontraba operando desde la fecha de entrega, en un nivel de utilización que permitió
establecer las condiciones de operación y correcto funcionamiento de la misma.
El 27 de abril de 1998 las partes suscribieron un acta de liquidación final de obra
con paz y salvo por todo concepto sin lugar a reclamación posterior.
En el acta final de liquidación de fecha 27 de abril de 1998 se estipularon las
póliza para la liquidación del contrato y se relacionó la modificación al seguro de
estabilidad No. 002000595 y su certificado No. 00002000083 extendido el 10 de marzo
de1998, por valor asegurado de $38’623.224, con vigencia desde el 5 de enero de 1998
El 26 de marzo de 1999 se expidió la Resolución No. 462 por la cual se declaró
ocurrido el siniestro de estabilidad de obra amparado por las pólizas No. 377080 y
002000595,
00002000083,
Latinoamericana de Seguros S.A., hoy Liberty Seguros S.A., y se ordenó hacer efectiva
la garantía por la suma de $336’602.576.
2.10. Liberty Seguros S.A., interpuso recurso de reposición contra la Resolución No.
462 de 1999.
2.11. La resolución No. 462 fue confirmada mediante Resolución No. 1255 del 6 de
2.12. El 1º de junio de 2000 la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –
CAR- profirió la Resolución No. 902, por medio de la cual modificó el valor de la
garantía exigida a Liberty Seguros S.A., y se redujo a la suma de $235’621.803,205.
como consecuencia de lo cual la sociedad contratista tomó la póliza de seguro No. 377080 expedida el 16 de junio de 1997, por
un valor asegurado de $297’979.352 y vigencia desde el 15 de abril de 1997 hasta el 15 de abril de 2002.
Según se lee en la Resolución No. 902, la decisión se basó en la existencia del coaseguro establecido en la
La sociedad demandante indicó la violación de los artículos 25, numeral 19 inciso
primero de la Ley 80 de 1993 y los artículos 16, 17 y 18 del Decreto 679 de 1994, por
los siguientes conceptos: error de calificación y generación consecuencial praeter
legem; falta de apreciación razonable y proporcional de los hechos, antecedentes y
Igualmente invocó la violación del artículo 60, inciso cuarto, de la Ley 80 de 1993 y de
los artículos 16, 17 y 18 del Decreto 679 de 1994 por insuficiencia e incongruencia de la
motivación y generación consecuencial de efectos praeter legem.
La compañía aseguradora, Liberty Seguros S.A., expuso su concepto de violación para
soportar la pretensión de nulidad de las resoluciones atacadas, en tres puntos, así:
i) Nulidad por falsa motivación.
De acuerdo con el Decreto 679 de 1994, el amparo de estabilidad de la obra que se
debe otorgar dentro de la garantía única de cumplimiento se refiere a la estructura de
los procesos constructivos que impidan el fin previsto de la obra y se advierte que en
este caso no se censuraron los defectos de construcción o estructura de las obras, sino
desperfectos mecánicos ocurridos en los equipos, los cuales, a su juicio, no estaban
amparados en la póliza de estabilidad de la obra.
En este punto destacó que las partes acordaron que el contratista otorgaría garantía de
correcto funcionamiento de los equipos por un año, a lo cual procedió y no se puede
pretender que su garante, la compañía aseguradora, lo hiciera por 5 años.
En conclusión, Liberty Seguros S.A., observó que la CAR valoró erradamente unos
hechos asignando una consecuencia falsa, tras considerar que los daños estaban
cubiertos en el amparo de estabilidad de obra, el cual no cubre desperfectos de las
maquinarias suministradas, por lo cual sostuvo que incurrió en falsa motivación y por
ello resultó nulo el acto administrativo así expedido.
ii) Nulidad por inexistencia o ineficacia del contrato de seguro.
En resumen, la aseguradora afirmó lo siguiente:
“En nuestro caso bajo estudio el seguro instrumentado en la póliza No.
377080 y la póliza No. 002000595 no existe riesgo, pues la maquinaria
presentaba defectos de funcionamiento con anterioridad a la expedición
de las pólizas expedidas tal como se constata en las consideraciones de la
Resolución No. 462 de 26 de marzo de 1999.”
iii) Nulidad relativa por cuanto el tomador del seguro no declaró sinceramente
el estado del riesgo.
La compañía aseguradora citó el artículo 1058 del Código de Comercio en cuanto
sanciona la reticencia del tomador en la debida revelación del riesgo con la nulidad
relativa del contrato de seguro, asunto que invocó con fundamento en que en la
solicitud del seguro para amparar la estabilidad de la obra no se le informaron los
desperfectos que ya habían sido advertidos por la CAR, según se relacionan en las
comunicaciones citadas en la Resolución 462 y, por otra parte, observó que en el acta
de liquidación parcial de 15 de abril de 1997 que se le remitió a la aseguradora, ambas
partes se declararon a paz y salvo por todo concepto.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó
integrar el contradictorio con la vinculación de la compañía Liberty Seguros S.A.,
mediante auto de 15 de febrero de 2001 (folio 113 cuaderno principal).
Igualmente en el referido auto el Tribunal a quo ordenó oficiar a la CAR para
allegar los antecedentes administrativos de las resoluciones acusadas, a lo cual se
El 16 de abril de 2001 la CAR contestó la demanda por intermedio de apoderado quien
no adjuntó en su oportunidad el poder para representar a la entidad demandada, ante lo
cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 26 de abril de 2001,
decidió no tener en cuenta el escrito de contestación que se presentó en nombre de la
Integración del litisconsorcio.
Mediante escrito también presentado el 16 de abril de 2001, Liberty Seguros S.A., antes
Latinoamericana de Seguros S.A., procedió a dar “contestación a la demanda en
calidad de litisconsorte”; manifestó que la citada compañía: i) se “adhiere en un todo a
las pretensiones y hechos, siempre que ellos no afecten los intereses de la compañía” y
ii) “Con todo, manifiesta que presenta sus propias pretensiones, hechos y pruebas
dirigidas a obtener de igual manera la nulidad de los actos administrativos
demandados.”
Recibidos los escritos antedichos, mediante auto del 26 de abril de 2001, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca procedió a decretar las pruebas solicitadas por la parte
actora y la compañía de seguros, así como decidió no tener en cuenta el escrito
presentado en nombre de la CAR, toda vez que el abogado no acreditó la calidad de
En la primera instancia, la parte demandante presentó sus alegatos de conclusión,
mientras que la entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esa
En sus alegatos, la sociedad demandante reiteró que las obras objeto del contrato No.
374/94 fueron entregadas y recibidas a satisfacción y anotó que el equipo
electromecánico fue fabricado e instalado en un todo de acuerdo con las
especificaciones de la CAR y aprobado por esa entidad y su interventor al autorizar la
adquisición de los equipos sin observación alguna.
Agregó que la entidad demandada al efectuar la liquidación del contrato no consideró
necesario exigir la extensión de la vigencia del amparo de calidad y correcto
Finalmente alegó que las disfunciones invocadas por la CAR para declarar el siniestro
no obedecen a causas imputables al contratista, por lo siguiente:
 La CAR pretendió erróneamente subsumir el amparo de correcto funcionamiento
de los equipos bajo el de estabilidad de la obra, con lo cual desvirtuó la razón de
ser de los riesgos diferentes y autónomos y se desnaturalizó la figura de la
Garantía Única, que por expreso mandato del legislador no es sinónimo de
“amparo único.”
 Las resoluciones cuestionadas a través del proceso se hallan afectadas de
nulidad por “error en el amparo invocado”, “falta de apreciación de los hechos” al
calificar erróneamente dentro del siniestro amparado fallas no cubiertas por el
mismo y al pretender la ocurrencia del siniestro por hechos del contratista que
implicarían incumplimiento del contrato, cuando se ha demostrado que el
demandante cumplió el contrato en debida forma.
 Finalmente alegó la “insuficiencia o incongruencia de la motivación” al no
contemplar en ella la facultad de hacer efectivo el amparo de cumplimiento el
cual se encontró vigente hasta el 27 de mayo de 1997, época para la cual ya se
habían advertido las “disfunciones” en la planta de tratamiento, de tal forma que
en este caso los actos acusados generan efectos “praeter legem”, con lo cual
vulneran el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y los artículos 16, 17 y 18 del
Decreto 679 de 1994.
Liberty Seguros S.A., alegó la falsa motivación de la resolución No. 462 teniendo en
cuenta que la CAR aprobó la adquisición de los equipos que se consideraron
necesarios para el cabal funcionamiento de la planta y que el contrato de obra se refiere
por definición de la Ley 80 al trabajo material en relación con bienes inmuebles, al paso
que la provisión de cosas muebles constituye contrato de suministro, de donde concluyó
que el contrato No. 374 tenía dos prestaciones fácilmente identificables: la construcción
o edificación de la planta y el suministro de las maquinarias electromecánicas, lo cual, a
su juicio, se tradujo en la distinción de los riesgos que cobijó la garantía única de
cumplimiento, frente a lo cual se tiene que la garantía expedida para el buen
funcionamiento de los equipos electromecánicos es la que debió ser afectada en su
oportunidad mientras estuvo vigente y que no cabe aplicar el concepto del Código Civil
acerca de los inmuebles por accesión para amparar en la póliza de estabilidad de la
obra el riesgo de funcionamiento de los equipos.
La compañía aseguradora alegó la inexistencia o ineficacia del contrato de seguro,
teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 1045 del Código de Comercio
uno de los elementos esenciales del contrato de seguro lo constituye el riesgo
asegurable, el cual ya afirmó que ya se había evidenciado para la fecha en que se
expidió la póliza de estabilidad de la obra.
Por último solicitó la nulidad relativa del respectivo contrato de seguro con apoyo en el
artículo 1058 del Código del Comercio por la reticencia del tomador y recordó que el
deber de información pesa sobre la contratista por no haber informado las fallas que se
venían presentando, como afirmó que el mismo atañe igualmente a la CAR en relación
con el contenido del acta de entrega parcial de obra de 15 de abril de 1997, en la cual
manifestó que se encontraba a paz y salvo.
Afirmó que el hecho de no haber sido informada la compañía aseguradora acerca del
estado del riesgo, se encontró ratificado en el proceso por el testimonio de la persona
que prestó los servicios de intermediación en el otorgamiento de la póliza.
El Tribunal a quo profirió sentencia el 17 de marzo de 2004 en la cual denegó las
pretensiones de la demanda, según se lee en la parte resolutiva de su decisión, tal
como se citó al inicio de esta providencia.
“La Sala considera que la Administración fundamentó su decisión de
acuerdo a los hechos y antecedentes que ocurrieron dentro de la
relación contractual, que se verifican a través de diferentes oficios y
comunicaciones allegadas al proceso, de los cuales se deduce la
ocurrencia del siniestro objeto de la garantía dentro del contrato de
obra No. 374 de 1994, por lo cual se encuentra debidamente motivado”
Como consecuencia de lo anterior no es de recibo la afirmación de la
aseguradora en cuanto que el amparo de estabilidad (…) sólo cubría
los daños que se presentaren en las obras de construcción (…) al
desconocer el numeral 19 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 que
consagra la denominada garantía única, concebida como aquella que
debe prestar el contratista para avalar el cumplimiento de las
obligaciones surgidas del contrato (…)”
En relación con la pretensión de nulidad del contrato de seguro, formulada por la
compañía aseguradora, el Tribunal a quo consideró que el tomador del seguro no mintió
sobre las circunstancias de riesgo y en forma clara expresó que el objeto de la póliza
era garantizar el cumplimiento del contrato consistente en la construcción de las obras
correspondientes al contrato No. 374 de 1994, por lo cual al no encontrar desvirtuada la
legalidad de la póliza, el Tribunal a quo negó también los cargos de nulidad
presentados por Liberty Seguros S.A.
4.8.1. La compañía aseguradora, vinculada para integrar el contradictorio por decisión
del Tribunal a quo, presentó y sustentó el recurso de apelación contra la sentencia de
primera instancia, el cual le fue admitido en su oportunidad y radicó las alegaciones
finales ante el Consejo de Estado dentro del término procesal previsto para el efecto,
con los siguientes fundamentos presentados en los alegatos:
“Muy respetuosamente nos apartamos del fallo recurrido y especialmente
de la conclusión anteriormente transcrita6, por cuanto con ella se está
confundiendo, tal como en su oportunidad lo hizo la entidad contratante, la
cobertura que otorga el amparo de estabilidad de la obra con el de
correcto funcionamiento de los equipos.”
“El seguro instrumentado en la Póliza No. 377080 fue celebrado el día 16
de junio de 1997 y la póliza No. 00200595 fue expedida el 24 de febrero
de 1998, tal como consta en sus carátulas, en estas condiciones se
estructura la ineficacia del contrato de seguro, pues el riesgo asegurable
se realizó antes de la celebración del contrato7…”
“El fallo recurrido por el Tribunal de instancia consideró que no se
presentó el fenómeno de la reticencia alegado por la aseguradora,
apoyándose para tal afirmación en una jurisprudencia que nada tiene que
ver con este tema; así mismo consideró que no se daban los requisitos del
artículo 1058 del Código de Comercio, por cuanto estimó que el tomador
de la póliza no mintió sobre las circunstancias del riesgo, apreciación ésta
que no está acorde con lo demostrado en el proceso.”
4.8.2. La CAR, obrando como entidad demandada, presentó alegatos de conclusión
De acuerdo con la sentencia “quedó demostrado en el caso sub lite que la garantía de estabilidad de la obra según el contrato
No. 374/94 relacionado con la construcción de las obras correspondientes a la planta de tratamiento de aguas residuales y sus
obras complementarias, establecía que la obra debía entregarse en condiciones de uso lo cual no sucedió en el caso concreto.”
Se refiere a que el Tribunal a quo no tuvo en cuenta que el riesgo se habría configurado con las comunicaciones de
la CAR dirigidas al contratista con fechas de 19 de mayo y 11 de junio de 1997, en las que se refiere a los
inconvenientes y problemas advertidos en el funcionamiento de los cepillos.
Sostuvo que no hay duda de que la CAR fundamentó su decisión con hechos y
antecedentes ocurridos dentro de la relación contractual, lo cual se verifica a través de
los distintos oficios y comunicaciones allegados al proceso.
La resolución demandada se encuentra debidamente motivada en los requerimientos
por el mal funcionamiento de los equipos y en la diligencia de inspección técnica que se
realizó el 21 de octubre de 1998 para buscar una solución directa del conflicto y también
observó que se hizo constar en la respectiva resolución que la CAR estaba
imposibilitada para utilizar la planta por sus deficiencias y que por ese mal
funcionamiento de la planta se hizo necesario declarar la efectividad de la garantía que
amparó la póliza de seguro.
Alegó que la garantía única de cumplimiento comprende el objeto pactado en el
contrato No. 374 y que por lo tanto el amparo de estabilidad de la obra incluye
igualmente toda la obra contratada que debía encontrarse en condiciones normales de
uso, lo cual no sucedió y por ello resultó pertinente la exigibilidad de la póliza de
estabilidad de obra en el caso sub lite, de manera que no se dio ninguna violación
alguna legal ni falsa motivación en los actos acusados.
Finalmente la CAR concluyó que la parte actora no demostró la falsa motivación por
defectuosa apreciación del conjunto de hechos antecedentes y circunstancias del acto
administrativo y que por el contrario los actos acusados reúnen todos los requisitos para
su validez además de que tampoco probó que la decisión tomada no estuviera
4.8.3. La sociedad demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en su
Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarán los siguientes
temas: 1) la competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto; 2) la
caducidad de la acción; 3) las pruebas aportadas al proceso; 4) marco legal aplicable al
contrato de seguro que garantiza el contrato estatal; 5) el amparo de estabilidad de la
obra contenido en la garantía única de cumplimiento prevista en la Ley 80 de 1993; 6) la
intervención de la aseguradora en el litigio contractual en torno al incumplimiento del
contrato asegurado; 7) La compañía aseguradora tiene la carga de conocer y evaluar el
contrato cuyo cumplimiento garantiza; 8) el caso concreto y 9) costas.
La controversia que se ventila en el sub lite es de competencia de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo y de naturaleza contractual, tal como se definió por esta
Corporación al inicio del presente proceso, mediante auto de 28 de septiembre de 2000,
desde el momento mismo de la admisión de la demanda por las razones que se
corroboran a continuación:
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para
conocer del litigio entablado en relación con los actos mediante los cuales
se declaró exigible la garantía de estabilidad de obra en el contrato estatal.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, siendo un ente corporativo
de carácter público de acuerdo con lo definido en la Ley 99 de 1993 8, hizo exigible la
póliza de seguro de cumplimiento otorgada para amparar la estabilidad de obra pactada
en el Contrato de Obra No. 374 suscrito el 19 de diciembre de 1994 entre la citada
Corporación y la Sociedad Solel Boneh International Ltd., asunto en el que aplica el
artículo 75 de la Ley 80 de 19939 el cual prescribe expresamente que la competente
para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las
entidades estatales es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En el mismo sentido, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado
por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, vigente para el momento en que se presentó la
Artículo 23º.- Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter
público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen
geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados
de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de
administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por
su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio
Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las
controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción
contencioso administrativa.”
demanda, estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, está
instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las
entidades públicas, con independencia del régimen legal de contratación de la
La acción ejercida para demandar el acto administrativo que declara el
siniestro en relación con un contrato estatal, es de naturaleza contractual.
Tal como fue definido por el Consejo de Estado al inicio de éste proceso, la acción
impetrada reviste la naturaleza de una acción contractual, lo cual se ha establecido con
apoyo en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo10 y de acuerdo con lo
previsto en el artículo 77 de la Ley 80 de 199311, acerca de lo cual la Jurisprudencia del
Consejo de Estado ha observado reiteradamente que los actos administrativos
mediante los cuales se declara un siniestro y se hacen exigibles las garantías otorgadas
dentro de un contrato estatal, son de carácter contractual en tanto se producen “con
motivo u ocasión de la actividad contractual” y, por lo tanto, la acción pertinente para
demandar tales actos es la acción contractual.
Sobre el particular el Consejo de Estado ha considerado lo siguiente:
“Y es que la decisión administrativa que declara el siniestro bien puede
ser contractual o postcontractual, dependiendo del momento en que
ocurra y se declare el mismo. En esta medida, el acto termina siendo
contractual, porque pertenece a la esfera de ejecución del negocio
jurídico, y concretamente de una o algunas de sus cláusulas, que se
mantienen y siguen produciendo efectos aún después de la liquidación
del negocio jurídico, como es la de las garantías.12”
“ARTICULO 87. DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato estatal
podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones
consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a
indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.”
"ARTÍCULO 77. DE LA NORMATIVIDAD APLICABLE EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. En cuanto sean compatibles con la
finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa serán
aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de éstas, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.
Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso
de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo.”
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero Ponente: Enrique Gil
Botero, marzo 30 de 2011, radicado No: 20.917, actor La Nacional Compañía de Seguros Generales S.A., demandado Industria
Militar. En el mismo sentido se encuentran como antecedentes las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Tercera,
sentencia del 22 de abril de 2009, exp. 14.667 y Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 10 de mayo de 2001, Exp.
13347 M. P. Ricardo Hoyos Duque, reiterada por la sentencia de 20 de septiembre de 2001, Exp. 14582.
Finalmente se verifica en esta instancia que la cuantía de la pretensión principal
fue de $235’621.803, suma que resulta superior a la
exigida para que un
proceso iniciado en el año 1999 tuviera vocación de doble instancia, esto es
$18’850.000, de conformidad con las reglas de competencia establecidas en el
Decreto 597 de 1988.
La caducidad de la acción contractual en el contrato de seguro que
garantiza el contrato estatal se rige por la normativa del Código Contencioso
La Sala observa que la demanda se presentó el 25 de octubre de 1999, dentro de los
dos (2) años siguientes a la expedición de la Resolución 1255 de 6 de agosto de 1999,
por medio de la cual se confirmó la declaratoria de la ocurrencia del siniestro y se
dispuso hacer efectiva la garantía de estabilidad del Contrato de Obra No. 374 de 1994,
por lo tanto se concluye que no operó la caducidad de la acción, toda vez que la
demanda se entabló dentro de la oportunidad que establece el artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo, en relación con la caducidad de la acción contractual.
En este punto se observa que la Sección Tercera del Consejo de Estado evaluó las
características especiales que informan el contrato de seguro que se celebra para
garantizar un contrato estatal y la finalidad de interés general que informa este tipo de
contratos y concluyó -además de que la Jurisdicción competente para conocer las
controversias del contrato de seguro que garantiza el contrato estatal es la de lo
Contencioso Administrativo- que el término de caducidad de la acción en este tipo de
contratos de seguro se rige por las normas especiales del Código Contencioso
Administrativo13 y no por las normas del Código de Comercio que regulan la
prescripción de las acciones en el contrato de seguro entre particulares.
3.1. Documentos aportados por la parte demandante, en original o copia
Las siguientes pruebas fueron debidamente aportadas al proceso en términos de los
artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil:
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 19 de Febrero de 2009,
radicación número: 05001-23-31-000-2000-01720-01(24609), actor: Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales
de Colombia, demandado: Compañía de Seguros Cóndor S.A., referencia: ejecutivo contractual - apelación
3.1.1. Resolución No. 462 del 26 de marzo de 1999 expedida por el Director General de
la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- (folios 19 a 30, cuaderno
principal), mediante la cual se declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de obra
del contrato No. 374/94, se hizo efectiva la garantía contenida en las pólizas de seguro
No. 377080 y No. 002000595, modificada por certificado No. 00002000083, expedidas
por Latinoamericana de Seguros S.A., así como se dispuso que la citada aseguradora
debía pagar a la CAR la suma de $336’602.576.
comunicaciones cursadas entre las partes del contrato, la primera de ellas de marzo 19
de 1997 y la última de enero 15 de 1999, a continuación de lo cual se consignan los
siguientes argumentos como apoyo de la decisión:
“Que como se desprende de la relación de las disfunciones antes
expuestas, la Planta presenta problemas de estabilidad y por lo tanto el
servicio público al cual estaba destinada no se ha prestado,
circunstancia esta que oportunamente se advirtió a la sociedad
contratista. La CAR en oficio SDO-757 del día de noviembre de 1998
dice: “2… actualmente la planta está operando no solamente con 4 de
los 6 zanjones sino a 36 revoluciones por minuto.”
Que en reiteradas ocasiones la CAR informó a la sociedad contratista
de la situación anómala en el funcionamiento y estabilidad de la planta
y sus equipos, en efecto, en oficio SDO-782 de 19 de noviembre de
1998, suscrito por el Subdirector de Operaciones señaló que
trascurridos cuarenta (40) días de la última suspensión de la operación
de prueba de la planta, el 8 de octubre de 1998 “… se reinició la prueba
de los equipos, sin embargo nuevamente presentaron fallas,
especialmente en el cojinete del variador No. 10, ante este hecho
nuevamente se suspendió la operación de la planta.”
Que la CAR obrando sobre la base de los principios de solución directa
de conflictos, el 21 de octubre de 1998 llevó a cabo una inspección
técnica en compañía de la entidad contratista y funcionarios de la CAR
para que en el sitio se verificara que sus afirmaciones tenían total
veracidad y cómo las fallas anotadas existían y no sólo ello sino que
adicionalmente existían daños de los equipos situación que se resume
en lo dicho por el Subdirector de Operaciones cuando manifiesta: “…A
la fecha y evaluados los hechos, circunstancias, características de los
daños, conceptos técnicos y en general distintos elementos de juicio, a
todas luces los problemas que presenta la planta de tratamiento en sus
equipos son por la naturaleza de los mismos problemas netamente
técnicos cuya magnitud hace prácticamente imposible la operación
para la cual se adquirió.”
Que como quiera que la contratación de la planta de tratamiento de
Aguas Residuales y Obras Complementarias del Municipio de Funza,
incluidos los equipos a suministrar e instalar constituye una unidad
encaminada a prestar la función para la cual fue construida, es obvio
que el mal funcionamiento de una de las partes o componentes, afecta
la estabilidad de la misma en su conjunto, razón por la cual es
indudable que dicha circunstancia se constituye en el siniestro
amparado por la póliza de seguros otorgada por el contratista y
aprobada por la CAR en el riesgo de Estabilidad de la Obra, lo cual
obrando en consecuencia y de conformidad con lo previsto en la misma
póliza implica la declaración del respectivo siniestro, mediante acto
administrativo motivado.”
3.1.2. Resolución No. 1225 de 6 de agosto de 1999, mediante la cual el Director
General de la CAR confirmó la Resolución No. 462 de 1999.
En las consideraciones de la referida resolución se lee:
1)Falsa Motivación,
“Desde la anterior óptica, como no se observa por ningún lado que el
recurrente haya explicado, a satisfacción, lo que él denomina como
falsa motivación del acto y, además, por otra parte, es posible concluir
que en el presente caso la Administración no incurrió en violación
directa e indirecta de una regla jurídica superior, ni infringió los
principios de legalidad, lealtad, imparcialidad y finalidad y por último
como tampoco se observa que haya incurrido en una defectuosa
calificación de la situación fáctica previamente existente, es forzoso
concluir que el vicio anotado por el recurrente no existió nunca…”
2) La Estabilidad de la obra y la inaplicabilidad del artículo 658 del CC.
“Es claro que el mal desempeño de los aireadores instalados por la
firma contratista en la PTAR FUNZA, es un riesgo que debe ser
cubierto por el amparo de estabilidad de la obra, por no provenir de
causa imputable a la acción u omisión de la entidad estatal, sino que
obedece a los defectos de funcionamiento por deficiencias en la
fabricación de los equipos, especialmente de los variadores de
velocidad, afirmación que fuera aceptada por la firma PIANIMPIANTI
(…) ratificada por (…) consultor contratado por la CAR para
inspeccionar y revisar los montajes electromecánicos….”
3)La Administración no dio cumplimiento al art. 1077 del C.Co.
En este punto se citó la sentencia del Consejo de Estado proferida en
julio 10 de 1997, expediente 9286, en la cual se advierte que en el
campo de los seguros que garantizan obligaciones de los contratistas
para con la Administración existen diferencias respecto de las normas
del contrato de seguro entre particulares y en “cambio, en el campo de
la contratación estatal la administración antes de formular su reclamo a
la aseguradora deberá expedir un acto administrativo unilateral, en el
cual declarará ocurrido el siniestro…”
3.1.3. Documento contentivo de las cláusulas de la “PÓLIZA ÚNICA DE SEGUROS DE
CUMPLIMIENTO EN FAVOR DE ENTIDADES ESTATALES (Ley 80 de 1993)” de
LATINOAMERICANA DE SEGUROS S.A., cuyo texto contiene las CONDICIONES
GENERALES de la citada póliza (folio 65 y 66, cuaderno principal), el cual se aportó
debidamente autenticado ante notario, como anexo de la póliza No. 194705 C otorgada
para garantizar el cumplimiento y buen manejo del Contrato de Obra No. 374.
En relación con el amparo de estabilidad de la obra regulado en el documento de
condiciones generales de la respectiva póliza única, se lee:
“1.5. AMPARO DE ESTABILIDAD DE LA OBRA.
CUBRE A LA ENTIDAD ESTATAL CONTRATANTE CONTRA EL
RIESGO DE QUE, DURANTE EL TÉRMINO ESTIPULADO Y EN
CONDICIONES NORMALES DE USO, LO OBRA SUFRA
DETERIOROS IMPUTABLES AL CONTRATISTA, QUE IMPIDAN EL
SERVICIO PARA EL CUAL SE EJECUTO.
CUANDO SE TRATE DE EDIFICACIONES, LA ESTABILIDAD SE
DETERMINARA DE ACUERDO CON LOS PLANOS, PROYECTOS,
SEGURIDAD Y FIRMEZA DE LA ESTRUCTURA.”
Documentos aportados por la entidad demandada en copia autorizada por
La CAR aportó los siguientes documentos con oficio del 24 de mayo de 2001 suscrito
por el Subdirector Jurídico de esa entidad, los cuales serán valorados como pruebas
teniendo en cuenta que se aportaron de acuerdo con las condiciones fijadas en el
artículo 254 del Código de Procedimiento Civil:
3.2.1. Resolución No. 5261 de 1993 por la cual se ordenó la apertura de la Licitación
Pública Internacional No.17 de 1993 (folio 3, cuaderno 2).
3.2.2. Resolución No. 3244 de 1994 por medio de la cual se adjudicó parcialmente la
Licitación Pública Internacional No. 17 de 1993 (folio 5, cuaderno 2).
3.2.3. Acta de iniciación de obras del Contrato No. 374/94 de fecha 6 de enero de 1995
(folio 9, cuaderno 2).
3.2.4. Acta de verificación y recibo parcial de obras del Contrato No. 374 de 1994, de
fecha 28 de agosto de 1996, suscrita por las partes del contrato y el interventor (folio 10
3.2.5. Acta de fecha 15 de abril de 1997, otorgada con el objeto de suscribir el “Acta de
Liquidación Parcial de Obra de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales del
Municipio de Funza contenida en el contrato 374/94” (folio 12 a 17, cuaderno 2), suscrita
por las partes del contrato y el interventor, en la cual se hace constar el resumen
financiero del contrato ejecutado por valor total de $5.959’587.032 y las partes se
declaran a “paz y salvo por todo concepto”.
Según se lee en la misma acta:
“PÓLIZAS A CONSTITUIR:
 Póliza que ampare la calidad y buen funcionamiento de los repuestos
para la estación de bombeo de la Planta de Tratamiento de Aguas
Residuales del Municipio de Funza por el 10% del valor total de los
 Póliza que ampare la estabilidad de la obra por una vigencia de 5 años y
un valor equivalente al 5% del valor del contrato liquidado.
La garantía de cumplimiento será devuelta al contratista en razón a la
El contratista se compromete a suministrar los repuestos para la planta
de tratamiento de Funza que fueron aprobados en el Acta Técnica No.
La CAR se compromete a pagar el valor correspondiente al acta
técnica No. 21 una vez recibidos los repuestos, para lo cual garantizará
su pago con las disponibilidades vigentes.”
3.2.6. Documento suscrito por el interventor de la CAR de justificación de la prórroga
del Contrato No. 374/94, en relación con “una estación de bombeo adicional con dos
líneas de impulsión” (folio 18, cuaderno 2).
3.2.7. Documento contentivo de la “Segunda Prórroga” al Contrato de Obra No. 374 de
1994, suscrita el 2 de mayo de 1997, en la cual se hace constar la prórroga del plazo
del contrato por ocho (8) meses a partir del 5 de mayo de 1997 y la obligación de
“prorrogar la garantía única pactada en la cláusula décima (10ª) del contrato principal”
(folio 19, cuaderno 2).
3.2.8. Acta de Acuerdo No. 1 del Contrato 374 de 1994 de fecha 26 de mayo de 1997,
suscrita por las partes del mismo, en la cual se lee:
“Con fundamento en las consideraciones precedentes, las partes
convienen que la garantía de estabilidad, pactada en la cláusula 10ª del
contrato puede ser constituida por el contratista a partir de la entregarecibo y puesta en operación de la Planta de Tratamiento, de acuerdo
con el acta de recibo de fecha 15 de abril de 1997, así como el pago de
extracontractual.”
3.2.9. Carátula de la póliza única de seguro de cumplimiento en favor de entidades
estatales No. 377080 expedida el 16 de junio de 1997, en cuya objeto se lee:
“GARANTIZAR LA ESTABILIDAD DE LA OBRA SEGÚN CONTRATO No. 374/94
RELACIONADO CON LA CONSTRUCCIÓN DE LAS OBRAS CORRESPONDIENTES
COMPLEMENTARIAS, DEL MUNICIPIO DE FUNZA CUNDINAMARCA”, por valor
asegurado de $297’979.302, con vigencia desde el “15/04/1997” hasta el “15/04/2002”
(folio 21, cuaderno 2).
Carátula de la póliza de seguro de cumplimiento oficial No. 002000595
expedida el 24 de febrero de 1998 con el amparo de estabilidad de la obra, en cuyo
cuadro titulado “INTERES ASEGURADO Y/O RIESGO ASEGURADO” se lee:
“CONTRATO No. 374/94, RELACIONADO CON LA ESTACIÓN DE BOMBEO CON
DOS LÍNEAS DE IMPULSIÓN DE 12’’ DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS
RESIDUALES DEL MUNICIPIO DE FUNZA”, por valor asegurado de $39’827.771, con
vigencia de “5/01/1998” a “5/01/ 2003” (folio 22, cuaderno 2).
Carátula del Certificado o Nota de Cobertura No. 0002000083 en relación
con la Póliza No. 002000595, en la cual se lee: “ACLARAMOS QUE EL VALOR
ASEGURADO DE LA PRESENTE PÓLIZA ES $38’623.224 Y NO COMO SE HIZO
FIGURAR INICIALMENTE” (folio 24, cuaderno 2).
Comunicación SBI-C/0294/97 de 3 de septiembre de 1997, suscrita por el
Director de Obras de la sociedad Solel Boneh International Ltd., dirigida al Subdirector
de Operaciones de la CAR, en la cual se refirió a los problemas presentados en las
correas de los cepillos y manifestó que ha consultado el concepto de la compañía
Pianimpianti (diseñadora) y la compañía Rossi Motoriductori (constructora) “en el cual
se evidencia el uso incorrecto de los equipos y a la vez da claridad sobre la manera de
operarlo” y concluyó que se estaba en trámite de cotización para aprobación de la CAR
con el fin de “proceder importar 12 unidades de repuestos”.
Mensaje SDO-1006-97 de 26 de noviembre de 1997 del Subdirector de
Operaciones de la CAR a la sociedad Solel Boneh, en el cual se refirió a que los
motorreductores se pusieron en funcionamiento el día 10 de noviembre de 1997 pero se
han roto 19 correas de transmisión, por lo cual precisó:
“Continuar con la reparación de correas sin haber hecho las
reparaciones o ajustes necesarios no nos parece adecuado. En
consecuencia reiteramos con carácter urgente realizar el ajuste y
arreglo de estos equipos, con el objeto de garantizar su funcionamiento
Oficio SDO-1069 de 12 de diciembre de 1997 enviado por el Subdirector
de Operaciones de la CAR al Gerente de la sociedad Solel Boneh International Ltd., en
el cual dio respuesta a la comunicación SBI-C/0421/97 de 1 de diciembre de 1997
mediante la cual la sociedad contratista manifestó que “la solución única es la
eliminación de los variadores de velocidad de los cepillos” e indicó que la CAR quedaba
pendiente de las cotizaciones respectivas que debían ser a costa de la sociedad
Oficio SDO-1095 de 29 de diciembre de 1997 del Subdirector de
Operaciones de la CAR al Gerente de la sociedad Solel Boneh International Ltd, en la
cual sostuvo lo siguiente:
“… quedamos atentos al recibo de los planos especificaciones y
detalles de los motores para los cepillos de la Planta de Tratamiento de
Funza.”
“Asimismo, continuaremos operando el cepillo No. 12 único conjunto en
condiciones de servicio para poder mantener la planta de tratamiento
en funcionamiento”
Oficio SDO-112 de 6 de febrero de 1998 suscrito por el Subdirector de
Operaciones de la CAR con destino al Gerente de la sociedad Solel Boneh International
Ltd., en la cual manifestó lo siguiente:
“Concomitantemente con lo anterior, nuestra aceptación de los cambios
y retiros de componentes importantes de los conjuntos, no los han
exonerado a ustedes de presentar las pruebas que racionalmente les
exijamos ni tampoco le resta alcance a las pólizas y garantías que nos
amparan.”
Comunicación SBI-C/112/98 de 16 de marzo de 1998 enviada por el
Gerente de la sociedad Solel Boneh International Ltd., al Subdirector de Operaciones
de la CAR, con copia, entre otros, al señor Orlando Espinel de COLAMSEG, en relación
con las pólizas de liquidación del contrato, en la cual relacionó las pólizas de estabilidad
otorgadas, adjuntó los certificados de modificación y recibos de pago y solicitó la
devolución de la póliza de cumplimiento.
Oficio SDO-757 de 9 de noviembre de 1998 dirigido por el Subdirector de
Operaciones de la CAR al ingeniero de la sociedad Solel Boneh International Ltd., en la
cual indicó:
“Como es de su conocimiento los cepillos No. 8 y 10 están fuera de
servicio por agarrotamiento de los cojinetes superiores de los
variadores debido a (sic) calentamiento, lo cual ocasionó además, el
desgaste de la horquilla.”
“Actualmente la planta está operando no sólamente con 4 de los 6
zanjones sino a 36 revoluciones por minuto en lugar de la mínima de
diseño de 75 revoluciones por minuto.”
Oficio SDO-782 de 19 de noviembre de 1998 (folio 39, cuaderno 2), enviado
por el Subdirector de Operaciones de la CAR al ingeniero de la sociedad Solel Boneh
International Ltd., en la cual se refirió a las pruebas de los equipos de aireación,
“compuestos por motor – variador de velocidad - motorreductor – cepillo”, realizadas
después de que la sociedad contratista efectuó modificaciones a “las nervaduras
interiores de las carcasas”; en esa comunicación hizo constar lo siguiente:
“El 8 de octubre de 1998, transcurridos cuarenta (40) días de
suspensión de la operación de prueba de la planta, se reinició la
prueba de los equipos, sin embargo nuevamente presentaron fallas,
especialmente en el cojinete del variador No. 10, ante este hecho,
“A la fecha y evaluados los hechos, circunstancias, características de
los daños, conceptos técnicos, y en general distintos elementos de
juicio, a todas luces los problemas que presenta la planta de
tratamiento en sus equipos son por la naturaleza de los mismos
problemas netamente técnicos cuya magnitud hace prácticamente
imposible la operación para la cual se adquirieron.”
Oficio SDO-785 de 19 de noviembre de 1998 (folio 35, cuaderno 2), remitido
por el Subdirector de Operaciones de la CAR a la compañía Latinoamericana de
Seguros S.A., en la cual se lee:
“Consideramos que deben ser de su conocimiento las disfunciones que
ha presentado la planta de tratamiento de aguas residuales del
Municipio de Funza construida por su afianzado Solel Boneh
International, según póliza de la referencia.”
Para tratar estos asuntos lo invitamos a la reunión citada para el
próximo viernes 27 a las 9.00 a.m.
Les anexamos copia de nuestro SDO 782 que contiene antecedentes
de las pruebas técnicas efectuadas (…)”
Oficio SDO-808 de 30 de noviembre de 1998 suscrito por el Subdirector
de Operaciones de la CAR con destino al representante legal de la sociedad Solel
Boneh International Ltd., en el cual se refirió a la reunión realizada y le manifestó:
“quedamos a la espera de que ustedes nos remitan dentro del más breve plazo posible
una propuesta sobre el particular”.
Oficio SDO-034 de 15 de enero de 1999 del Subdirector de Operaciones
de la CAR a la Directora Nacional de Indemnizaciones de Latinoamericana de Seguros
S.A., en la cual señaló lo siguiente:
“… la obra ha sido utilizada hasta donde la circunstancia de
funcionamiento lo ha permitido y su mantenimiento se ha realizado
dentro de las técnicas acostumbradas y las recomendaciones dadas
por el contratista. Igualmente el personal que la opera fue nombrado
por recomendación expresa de los señores (…) responsables de la
construcción y supervisión de la obra por parte de la firma Solel
Boneh”
Lamentamos su inasistencia a nuestra reunión a la cual los invitamos
y donde seguramente se hubieran podido informar más al detalle
sobre ésta problemática”
Documentos aportados por la compañía aseguradora.
Mediante oficio 857 de 1 de agosto de 2002, la compañía aseguradora atendió el
requerimiento del Tribunal a quo y remitió los soportes de los gastos en que incurrió la
aseguradora en el presente proceso, así: comprobantes de pago No. 31126 por la suma
de $2’945.000; No. 040362 por la suma de $2’945.500 y No. 035134 por la suma de
$5’891.000, todos ellos por concepto de honorarios (folios 48 a 56 cuaderno 2).
Documentos aportados en copia simple.
Las siguientes pruebas fueron aportadas en copia simple y no se encontraron remitidas
por la CAR en su respuesta a los requerimientos del Tribunal a quo mediante los cuales
le solicitó los documentos de la actuación administrativa adelantada por la CAR en este
caso, por lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, se tendrán como prueba en tanto se trata de documentos cuyos
originales deben reposar en poder de la entidad contratante, los cuales no fueron
allegados por la Administración Pública pese a haber sido requerida para ello 14.
3.4.1. La sociedad demandante aportó copia del Contrato de Obra No. 374 suscrito el
19 de diciembre de 1994 (folio 36 a 42 cuaderno principal), en cuyo texto se lee:
“PRIMERA: OBJETO: El contratista se obliga para con la
CORPORACIÓN a construir la Planta de Tratamiento de Aguas
Residuales y Obras Complementarias del Municipio de Funza
Cundinamarca.”
“… cuando una de las partes no cumple con el deber de aportar la copia auténtica de un documento cuyo original
se encuentra en su poder o legalmente bajo su guarda y archivo, corre con el riesgo y los efectos que con su
conducta omisiva pretendió evitar, que, en el presente caso, se concreta en tener como susceptible de valoración la
copia remitida por la parte que desplegó todas las gestiones que estuvieron dentro de su esfera material y jurídica
para que la misma fuera remitida al proceso en las condiciones formales requeridas, y dado que el estudio de la
misma interesa al proceso en su conjunto.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Subsección C, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, 1º de febrero de 2012, radicación número: 0500123-25-000-1994-02119-01(20106), actor: Joaquín Emilio Correa y otros, Demandado: Nación-Ministerio De DefensaEjercito Nacional, referencia: acción de reparación directa
SEGUNDA: ALCANCE DEL OBJETO: La construcción de las obras a
que se refiere la Cláusula anterior, se realizará de conformidad con la
descripción, especificaciones, cantidades y precios que aparecen en el
formulario de Cantidades y Precios de la propuesta que hacen parte
integrante de este contrato.
“DECIMA.- GARANTIA UNICA: Para asegurar el cumplimiento de las
obligaciones adquiridas en el presente contrato, el CONTRATISTA se
obliga a constituir en un Banco o Compañía de Seguros legalmente
autorizada para funcionar en Colombia, a favor de la CORPORACIÓN
y dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de firma del
presente contrato, una Garantía Única que ampare: a) El
cumplimiento del contrato por un valor de QUINIENTOS CUARENTA
Y SIETE MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y TRES MIL
NOVECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS ($547´363.954)
M/CTE equivalente al 10% del valor del mismo, con una vigencia igual
a la del plazo del contrato y TRES (3) MESES más, contados a partir
de la vigencia de la póliza respectiva; b) El buen manejo y correcta
Inversión del anticipo por un valor equivalente al diez por ciento
(10%) del valor del mismo, que deberá tener una vigencia igual al plazo
del contrato y DIEZ (10) DÍAS HÁBILES más contados a partir de la
fecha de vigencia de la póliza respectiva y hasta la amortización total
del anticipo; c) El pago de salarios, prestaciones sociales,
indemnizaciones y demás inherentes al pago de la Previsión
Social, por un valor equivalente al CINCO POR CIENTO (5%) del valor
total del contrato y con una vigencia igual al plazo del contrato y DIEZ
(10) DÍAS HÁBILES más contados a partir de la fecha de vigencia de la
póliza respectiva; d) La Responsabilidad Civil Extracontractual: Por
el DIEZ POR CIENTO (10%) del valor del contrato y con un plazo igual
al del contrato y UN (1) MES más contados a partir de la fecha de
vigencia de la respectiva póliza. Para la liquidación del contrato esta
póliza deberá prorrogarse por UN (1) año más y constituirse por el diez
por ciento del valor final del contrato; e) Para la liquidación del contrato,
el CONTRATISTA deberá extender la garantía a la Estabilidad de la
obra, por un valor equivalente al cinco por ciento (5%) del valor del
Contrato liquidado, con una vigencia de cinco (5) años contados a partir
de la fecha del Acta de Recibo Final de la obra a satisfacción por parte
de la CORPORACIÓN.”
3.4.2. Igualmente se aportó en copia simple el documento contentivo de la “PRIMERA
MODIFICACIÓN, PRIMERA PRÓRROGA Y PRIMERA ADICIÓN AL CONTRATO DE
OBRA No. 374 DE 1994”, suscrito el 5 de septiembre de 1996, mediante la cual se
adicionó el valor del contrato, se prorrogó el plazo por ocho (8) meses y se estableció la
obligación de “prorrogar la garantía única pactada en la cláusula décima (10ª) del
contrato principal.”
3.4.3. Acta de recibo parcial de obra de 15 de abril de 1997, suscrita por las partes del
contrato y el interventor del mismo15.
3.4.4. La sociedad demandante aportó copia simple del acta técnica No. 2 de 2 de
agosto de 1995, en la cual se aprobó un listado de equipos para el contrato No. 374 de
1994, con la firma de los representantes de la sociedad contratista y el interventor del
3.4.5. Póliza de seguro (carátula) No. 23104 expedida el 11 de octubre de 1996 para
garantizar cumplimiento y prestaciones sociales de la primera adición del contrato de
obra No. 374, por valor asegurado de $1.193’321.089 (folio 67, cuaderno principal).
3.4.6. Acta técnica No. 21 de 16 de octubre de 1996, suscrita por las partes del
Contrato No. 374 y el interventor, mediante la cual “se relacionan las cantidades de
repuestos detallados a continuación” e incluye un cuadro con la relación detallada de
los mismos, por valor total en dólares de US 80.180.
3.4.7. Póliza de seguro (carátula) No. 283146 expedida el 16 de junio de 1997 para
prorrogar la vigencia y aclarar el valor asegurado de la garantía de prestaciones
sociales, del contrato de obra No. 374 (folio 68, cuaderno principal).
3.4.8. Póliza de seguro (carátula) No. 377080, por valor amparado de $297´979.352,
expedida el 16 de junio de 1997 para garantizar la “estabilidad de la obra según
contrato No. 374” (folio 69 cuaderno principal).16
3.4.9. Póliza de seguro (carátula) No. 377047, por valor de $8’663.128, con el objeto de
asegurar “la buena calidad y el correcto funcionamiento de los repuestos instalados en
la planta de tratamiento de aguas”, expedida el 16 de junio de 1997 (folio 70, cuaderno
Acta de liquidación final de obra del Contrato No. 374/94 de fecha 27 de
abril de 1998 (folio 56 a 63, cuaderno principal), suscrita por el representante legal de la
sociedad Solel Boneh International Ltd., y el interventor del contrato, en la cual se
incorporó el balance final de liquidación del contrato y se estableció:
Documento igualmente aportado por la sociedad demandante. Véase punto 3.2.5.
Aportada igualmente por la entidad demandada.
“OBLIGACIONES A CARGO DE CADA UNO DE LOS
CONTRATISTAS (“LA CAR” Y/O SOLEL BONEH INTERNATIONAL
El contratista Solel Boneh International Ltd., se compromete a
poner a funcionar óptimamente el sistema de aireación.
Una vez leída la presente Acta las partes declaran encontrarse a Paz y
salvo por todo concepto, no habiendo lugar a reclamación posterior.”
Por su parte, la compañía aseguradora aportó copia simple de la
Resolución No. 902 de 1 de junio de 2000 emitida por el Director General de la CAR,
mediante la cual se redujo el valor de la obligación de pago impuesta en la Resolución
No. 462 de 1999, con ocasión del coaseguro, así:
“La modificación de la resolución No. 462 tantas veces citada se hará
con fundamento en el principio de derecho según el cual La
administración podrá corregir sus propios errores y teniendo en
cuenta que pretender cobrarle a LIBERTY SEGUROS S.A. la totalidad
del monto asegurado, constituye agravio injustificado que afecta su
patrimonio económico.” (La negrilla es del texto)
“Entonces, como la compañía LIBERTY SEGUROS S.A. ha
manifestado su conformidad para que sea aceptada por la
CORPORACIÓN la rebaja en el pago del monto asegurado en
proporción al coaseguro cedido, así se declarará en el presente acto
ARTICULO PRIMERO: Modificar el artículo segundo de la resolución
No. 462 de 26 de marzo de 1999, proferida por la Corporación, por
medio de la cual se declara la ocurrencia del siniestro y se hace
efectiva una garantía, en el contrato de obra No. 374 de diciembre 19
de 1994, celebrado por la CAR y la compañía SOLEL BONEH
INTERNATIONAL LTDA, en el sentido de imponer a la compañía
LIBERTY SEGUROS S.A. la obligación de pagar a la CORPORACIÓN
AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA –CAR- LA SUMA DE
DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS
VEINTIÚN MIL OCHOCIENTOS TRES PESOS CON VEINTE
CENTAVOS ($235´621.803,20) con base en lo expuesto en la parte
motiva de esta providencia.”
Copia de la comunicación SBI-C/0164/97 de 4 de junio de 1997 dirigida
por el Gerente de Solel Boneh al Gerente Técnico de Colamseg Corredores de
Seguros, mediante la cual la citada sociedad remitió al corredor de seguros el acta de
liquidación de fecha 15 de abril de 1997 y solicitó “leerla e informarnos sobre las pólizas
que necesitan constituir.”
Se reitera que las anteriores pruebas serán valoradas de acuerdo con la jurisprudencia
del Consejo de Estado acerca de las copias aportadas por las partes. 17
3.5. Testimonio del señor Orlando Espinel Sánchez, de profesión técnico en seguros, el
cual narró lo siguiente:
“Por solicitud de los señores Solel Boneh y con base en el contrato
celebrado por la CAR se requirió a la compañía aseguradora
Latinoamericana de Seguros S.A. la expedición de cada una de las
garantías exigidas en dicho contrato. Posteriormente se requirieron
modificaciones a cada una de estas garantías mediante convenios
entre las partes, luego mediante actas firmadas entre las partes en
donde constaba que se entregaban las obras a satisfacción se
solicitaron a la Aseguradora la expedición de las garantías de
estabilidad de la obra esa fue toda mi labor como intermediario de
seguros con dicho contrato.” (Folio 46 cuaderno 2).
Marco legal aplicable al contrato de seguro que garantiza el contrato
Sea lo primero advertir la naturaleza y regulación especial que aplica al contrato de
seguro que tiene por objeto garantizar el cumplimiento del contrato estatal, la cual ha
sido expuesta, de acuerdo con la normativa incorporada en la Ley 80 de 1993, en la
sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado que se cita a continuación en
“Sobre el particular, resulta necesario señalar que los contratos de
seguro que se originan para garantizar el cumplimiento de un contrato
estatal, si bien están regidos por las normas de derecho privado y
“La anterior decisión de otorgarles valor probatorio a las copias simples aportadas por la parte actora, obedece a la necesidad
de dar prelación a los principios de buena fe y lealtad procesal que deben informar las actuaciones de las partes en los procesos,
los cuales son desconocidos por la entidad estatal que pretende, mediante el expediente de negarse a aportar los documentos
que necesariamente deben reposar en sus archivos, que las pretensiones de la parte actora fracasen por insuficiencia probatoria,
por contar tan sólo con copias simples de los mismos a las cuales, en principio, no se les podría otorgar, a la luz de lo establecido
por el artículo 254 del C.P.C., valor probatorio alguno. Esta es una actitud que el juez no puede avalar y conduce a que el mismo
tome las medidas requeridas para restablecer el necesario equilibrio que debe existir entre las partes del proceso, en virtud del
principio de igualdad que también lo informa, toda vez que resulta inadmisible que una omisión como la descrita, pueda
finalmente redundar a favor de quien así obra.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth, 10 de Marzo De 2011, radicación Número: 52001-23-31-000-1996-0774201(15666), actor: Segundo Fabian Eraso Burbano, demandado: Municipio de Chachagüí - Nariño-.
particularmente por las disposiciones del Código de Comercio, también
están sujetos, en determinados aspectos, a normas de derecho
En efecto, el estatuto de contratación estatal se ocupó de regular los
aspectos generales y fundamentales de los contratos de seguro que se
celebren para garantizar el cumplimiento de los contratos estatales, lo
cual evidencia que los mismos también se encuentran sometidos a sus
disposiciones, normatividad especial que, al menos, da lugar a la
configuración de un régimen legal de carácter mixto que en modo
alguno puede tildarse como integrado exclusivamente por normas de
derecho privado, tal como lo reflejan el contenido del numeral 4 18 del
artículo 5º, el inciso final el artículo 1819, el numeral 1920 del artículo 25,
el inciso 2 del artículo 4121 y el inciso final del artículo 6022, todas esas
disposiciones de la Ley 80, normas de orden público y, por ende, de
obligatorio cumplimiento tanto para las entidades estatales contratantes
como para los contratistas particulares, quienes no podrán negociar
sobre su contenido ni eludir su observancia.
Así, por ejemplo, los efectos que se derivan de las cláusulas
excepcionales de terminación, modificación e interpretación
unilaterales, caducidad y reversión, previstas, consagradas y reguladas
en los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 de la Ley 80, tan propias y
Según el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 80:
“Artículo 5.- DE LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS CONTRATISTAS. Para la realización de los fines de que
trata el artículo 3º de esta ley, los contratistas: (…)
El tenor literal del inciso final del artículo 18 de la Ley 80 es el siguiente:
“Artículo 18.- DE LA CADUCIDAD Y SUS EFECTOS. (…)
El siguiente es el texto del numeral 19 del artículo 25 de la Ley 80:
“Artículo 25.- DEL PRINCIPIO DE ECONOMÍA. En virtud de este principio: (…)
“19. El contratista prestará garantía única que avalará el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, la
cual se mantendrá vigente durante su vida y liquidación y se ajustará a los límites, existencia y extensión del riesgo
amparado. Igualmente, los proponentes prestarán garantía de seriedad de los ofrecimientos hechos.
“Las garantías consistirán en pólizas expedidas por compañías de seguros legalmente autorizadas para funcionar en
Colombia o en garantías bancarias.
“La garantía se entenderá vigente hasta la liquidación del contrato garantizado y la prolongación de sus efectos y,
tratándose de pólizas, no expirará por falta de pago de la prima o por revocatoria unilateral.
“Las entidades estatales podrán exonerar a las organizaciones cooperativas nacionales de trabajo asociado
legalmente constituidas del otorgamiento de garantías en los contratos que celebren con ellas, siempre y cuando el
objeto, cuantía y modalidad de los mismos, así como las características específicas de la organización de que se
trate, lo justifiquen. La decisión en este sentido se adoptará mediante resolución motivada”.
Según el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80: “Para la ejecución [de los contratos del Estado] se requerirá
de la aprobación de la garantía …”.
A continuación se transcribe el texto del inciso final del artículo 60 de la Ley 80:
“Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la
estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago
de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que
deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato”.
permanentemente sobre los contratos de seguros que se celebren para
garantizar el cumplimiento de los vínculos obligacionales que los
contienen y generan, al punto que por expresa disposición legal, la
declaratoria de caducidad administrativa de un contrato estatal “… será
constitutiva del siniestro de incumplimiento” (artículo 18 Ley 80), efecto
éste que naturalmente se proyecta sólo en relación con el
correspondiente contrato de seguro de cumplimiento.
Lo anterior impone concluir que dichos contratos de seguro son
especiales y diferentes de los demás contratos de seguro que de
ordinario se rigen sólo por las disposiciones del Código de Comercio.
Sobre el particular, deben tenerse en cuenta las siguientes
- En estos contratos especiales de seguros no aplica la regulación
consagrada en el estatuto mercantil (artículo 1053-3, C. de Co.), según
la cual la aseguradora tiene la facultad de objetar la reclamación que le
presente el asegurado, ni aquella que prevé que en cuanto tal objeción
sea oportuna, seria y fundada tendrá la virtualidad de eliminar o destruir
el mérito ejecutivo de la póliza; de ello se infiere, necesariamente, que
en estos contratos especiales de seguro tampoco aplican las
previsiones encaminadas a imponerle al asegurado, o al beneficiario, la
obligación de dar aviso de la ocurrencia del siniestro a la aseguradora,
dentro de los tres días siguientes a la fecha en que lo hayan conocido o
debido conocer (artículo 1075 C. de Co.), ni aquellos tendrán el deber
de presentar la correspondiente reclamación formal 23.
- En el caso de los contratos de seguro que tienen por objeto garantizar
el cumplimiento de contratos estatales, la que tiene aplicación es la
normatividad que regula la vía gubernativa, en relación con el acto
administrativo que declare la caducidad del correspondiente contrato
estatal; por manera que una vez en firme la decisión administrativa
correspondiente, la aseguradora no podrá apoyarse en la
inconformidad u oposición que, a través de su respectivo recurso de
reposición, hubiere formulado frente a la entidad estatal contratante,
para efectos de considerar que tales manifestaciones –como ocurre en
el derecho privado con la objeción fundada con que se responda la
reclamación del asegurado-, pudieren resultar suficientes para destruir
el mérito ejecutivo del título de recaudo que se constituye en favor de la
entidad estatal contratante, el cual, por lo demás, estará integrado,
entre otras piezas, por el aludido acto administrativo constitutivo del
siniestro (artículo 77 Ley 80; artículos 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 62, 63,
64, 66, 68 y demás concordantes C.C.A.).
- Como ya se indicó, en esta clase especial de contratos de seguro, el
siniestro se constituye mediante la declaratoria de caducidad
administrativa del respectivo contrato estatal cuyo cumplimiento se
garantiza (artículo 18, Ley 80). Por el contrario, en los demás contratos
de seguro de cumplimiento, es decir, en aquellos que tienen por objeto
respaldar las obligaciones derivadas de contratos celebrados
únicamente entre particulares, la aplicable será la disposición contenida
Al respecto se pueden consultar las precisiones efectuadas en la sentencia de mayo 3 de 2001, dictada por la
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Expediente No. 12724. Actor
Compañía Aseguradora de Fianzas y Pinski.
en el artículo 1072 del Código de Comercio, según la cual el sólo
aspecto fáctico acerca de la realización del riesgo asegurado,
consistente en el incumplimiento de las obligaciones contractuales,
resultará suficiente para la configuración del siniestro; ello sin perjuicio
de añadir para estos casos, como lo ha precisado la Jurisprudencia,
que en cuanto esta clase de seguros de cumplimiento tienen un
propósito eminentemente indemnizatorio (artículo 1089 C. de Co.), para
que resulten viables las pretensiones del asegurado y se concrete la
obligación a cargo de la compañía aseguradora, será necesario, en los
términos del artículo 1077 del estatuto mercantil, que el asegurado,
además del incumplimiento del contratista afianzado (siniestro),
demuestre también los perjuicios que tal incumplimiento le hubiere
ocasionado (cuantía de la pérdida)24.
Así pues, en cuanto el objetivo de esta clase especial de contratos de
seguro es el de garantizar el cumplimiento de las obligaciones que
asume el contratista particular por razón de la celebración de un
determinado contrato estatal, el cual, a su turno, debe apuntar, entre
otros propósitos, al cumplimiento de los fines estatales y al
aseguramiento de la continua y eficiente prestación de los servicios
públicos a cargo de la entidad estatal contratante (artículo 3, Ley 80),
resulta indiscutible entonces que también el contrato de seguro
participa de una misma y común finalidad con el contrato estatal, la
cual se encuentra directa e inmediatamente relacionada con la
satisfacción del interés general y de los cometidos estatales, de
manera que sus regulaciones son especiales.
Así lo precisó la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de julio 22 de 1999,
expediente No. 5065, con ponencia del Magistrado Nicolás Bechara Simancas:
“El contrato de seguro de daños, es meramente indemnizatorio de todo o parte del perjuicio sufrido por el asegurado. Tal la
razón para que el tomador, en caso de presentarse el riesgo, no pueda reclamar del asegurador suma mayor que la asegurada,
así el daño haya sido superior, ni cifra que exceda del monto del daño, aunque el valor asegurado fuese mayor. El asegurado
logra así, a través del contrato de seguro, la posibilidad de obtener la reparación del detrimento que sufre en su patrimonio a
causa del acaecimiento del siniestro; su aspiración no puede ir más allá de alcanzar una compensación del empobrecimiento que
le cause la ocurrencia del insuceso asegurado; el contrato le sirve para obtener una reparación, mas no para conseguir un lucro.
“El artículo 1088 del Código de Comercio estatuye que "Respecto del asegurado, los seguros de daños serán contratos de mera
indemnización y jamás podrán constituir para él fuente de enriquecimiento. La indemnización podrá comprender a la vez el daño
emergente y el lucro cesante, pero éste deberá ser objeto de un acuerdo expreso". Por tanto, en los seguros de daños el pago de
la prestación asegurada consiste en resarcir, dentro de los límites pactados, las consecuencias económicas desfavorables o los
perjuicios patrimoniales provocados por el siniestro.
“Los seguros como el de cumplimiento -que por su naturaleza corresponden a los seguros de daños-, implican la protección
frente a un perjuicio patrimonial que pueda sufrir la asegurada al ocurrir el riesgo asegurado. Empero, el solo incumplimiento
por parte del obligado no constituye por sí mismo siniestro, a menos que se genere un perjuicio para el asegurado, por ser de la
esencia de éste la causación y padecimiento efectivos de un daño, pues de lo contrario el seguro se convertiría en fuente de
enriquecimiento para el asegurado, lo cual está prohibido para los seguros de daños en el artículo en cita.
“Es que el siniestro en los seguros de daños, tanto más cuando ellos sean de carácter patrimonial (Art. 1.082 del C. de Co.),
invariablemente supone la materialización de un perjuicio de estirpe económico radicado en cabeza del asegurado, sin el cual no
puede pretenderse que el riesgo materia del acuerdo de voluntades haya tenido lugar y, por ende, que se genere responsabilidad
contractual del asegurador. No en vano, en ellos campea con vigor el principio indemnizatorio, de tanta relevancia en la relación
asegurativa.
“De consiguiente, mal podría entonces en el presente caso afirmarse que se configuró el siniestro en el seguro de cumplimiento
contratado en su oportunidad, por la simple y escueta ausencia de la constitución de hipoteca, como quiera que dicha inacción,
per se, es inane para atribuirle responsabilidad al asegurador, pues como ya se acotó en los seguros de daños se requiere para
que prospere la reclamación formulada por el asegurado, la presencia de un daño o perjuicio de naturaleza patrimonial, que
debe acreditar éste en la forma debida”.
Si una de las principales razones que a lo largo del tiempo ha
justificado la existencia misma de la clasificación de los contratos
estatales y su sometimiento a un régimen legal especial –por lo general
mixto o de derecho público-, radica en el hecho de que los contratos
del Estado conllevan la satisfacción del interés general y constituyen
una herramienta eficiente e idónea para asegurar el cumplimiento de
los cometidos estatales –a diferencia de lo que ocurre con los contratos
celebrados entre particulares, los cuales, en principio y sin perjuicio de
la función social que le corresponde a la propiedad privada25,
encuentran como móvil fundamental la consecución de fines puramente
individuales y por ello están sometidos en su totalidad a las normas del
derecho privado–, al momento de definir el objeto y las características
de los contratos de seguro que se celebran para garantizar el
cumplimiento de los contratos estatales no puede pasar inadvertido el
hecho de que esos contratos también participan del mismo fin, en la
medida en que los mismos constituyen el medio para asegurar la
satisfacción del interés general y el cumplimiento de los cometidos
estatales, razones por las cuales las disposiciones legales que rigen en
estos contratos, como se observó, no son en su integridad las de
derecho privado.26
Por cuanto resultan ser asuntos específicos de la presente apelación, a continuación se
precisarán algunos aspectos de la regulación y las atribuciones especiales de la
Administración Pública en torno a la exigibilidad del amparo de estabilidad de la obra
que se presenta después de la liquidación del contrato estatal y se tocará el punto de
las normas del contrato de seguro del Código de Comercio que no son aplicables a los
seguros de cumplimiento, por la especial condición del riesgo asegurable.
El amparo de estabilidad de la obra contenido en la garantía única de
cumplimiento prevista en la Ley 80 de 1993.
5.1. Normas especiales de la póliza de seguro de cumplimiento del contrato
estatal, reglas de interpretación y diferencia con la responsabilidad del
constructor establecida en el artículo 2060 del Código Civil.
El Decreto 679 de 1994, por medio del cual se reglamentó parcialmente la Ley 80 de
1993, vigente para la época en que se celebró el Contrato de Obra No. 374/94,
estableció el amparo de estabilidad de obra como uno de los riesgos que debe amparar
o cobijar la denominada garantía única de cumplimiento y exigió para el mismo una
vigencia mínima de cinco (5) años, así:
Según los dictados del inciso 2 del artículo 58 de la Carta Política: “La propiedad es una función social que implica
obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 19 de febrero de 2009, radicación
número: 05001-23-31-000-2000-01720-01(24609), actor: Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia,
demandado: Compañía de Seguros Cóndor S.A., referencia: ejecutivo contractual - apelación sentencia
Artículo 17°.- De los riesgos que debe cobijar la garantía única.
La garantía debe ser suficiente de acuerdo con las distintas clases de
obligaciones amparadas.
Se incluirán únicamente como riesgos amparados aquéllos que
correspondan a las obligaciones y prestaciones del respectivo contrato,
tales como, los de buen manejo y correcta inversión del anticipo o pago
anticipado, cumplimiento del contrato, estabilidad de la obra, calidad
del bien o servicio, correcto funcionamiento de los equipos, pago de
salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones. En los contratos de
obra y en los demás que considere necesario la entidad se cubrirá
igualmente la responsabilidad civil frente a terceros derivados de la
ejecución del contrato a través de un amparo autónomo contenido en
póliza anexa.
Para evaluar la suficiencia de las garantías se aplicarán las siguientes
d) El valor de los amparos de estabilidad de la obra, calidad del
bien o servicio y correcto funcionamiento de los equipos, ha de
determinarse en cada caso con sujeción a los términos del
contrato con referencia en lo pertinente al valor final de las obras,
buen servicio contratado u objeto del contrato.
La vigencia de los amparos de estabilidad de la obra, calidad de la
obra o servicio suministrado, provisión de repuestos y accesorios
deberá cubrir cuando menos por el lapso en que de acuerdo con
el contrato y la legislación civil o comercial, el contratista debe
responder por la garantía mínima presunta, por vicios ocultos,
garantizar el buen funcionamiento de los bienes suministrados,
responder por la estabilidad de la obra o asegurar el suministro de
El término del amparo de estabilidad de la obra lo determinará la
entidad según la naturaleza del contrato y no será inferior a cinco
Parágrafo.- No obstante lo dispuesto en este artículo, el Gobierno
podrá autorizar en casos excepcionales que la garantía única tenga
una cobertura inferior a los mínimos previstos en este artículo.” (La
negrilla no es del texto).
Es útil recordar que los seguros de cumplimiento surgieron en Colombia a raíz de la Ley
225 de 1938 mediante la cual se contempló la posibilidad de garantizar el cumplimiento
de las obligaciones que emanen de leyes o de contratos27, normativa que no se
consideró derogada por la expedición del Código de Comercio, por tratarse de una
especie sui géneris de contrato de seguro, en cuanto en esta clase de seguros el riesgo
asegurado depende del cumplimiento o incumplimiento del propio tomador del seguro 28
la cual fue posteriormente incorporada en el artículo 203 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero29 en cuyo contenido se fijaron las operaciones autorizadas para las
compañías de seguros en Colombia y en el capítulo VI, bajo el título de “Seguros
Especiales”, se reguló el objeto del seguro de manejo y cumplimiento.
Reiteradamente se ha reconocido por la jurisprudencia del Consejo de Estado que el
contrato de seguro de cumplimiento se rige primordialmente por las normas especiales
que lo regulan y no le son aplicables todas las normas previstas para el contrato de
seguro del Código de Comercio30, si bien se lo reconoce como una clase de seguro de
daños, bajo la normativa del citado Código Mercantil31.
“Artículo 2. El seguro de que trata el artículo anterior tendrá por objeto garantizar el correcto manejo de fondos o valores de
cualquier clase que se confíen a los empleados públicos o a los particulares, a favor de las entidades o personas antes las cuales
sean responsables, y podrá extenderse también al pago de impuestos, tasas y derechos y al cumplimiento de obligaciones que
emanen de leyes o contratos.”
Sala de Casación Civil, sentencia de mayo 2 de 2002. Expediente 6785. M. P. Manuel Ardila Velásquez.
Decreto-ley 663 de 1993 (E.O.S.F.) Artículo 203. SEGURO DE MANEJO O DE CUMPLIMIENTO.
1. Objeto del seguro. Dentro de los seguros de manejo o de cumplimiento habrá uno que tendrá por objeto garantizar el
correcto manejo de fondos o valores de cualquier clase que se confíen a los empleados públicos o a los particulares, en favor de
las entidades o personas ante las cuales sean responsables; y podrá extenderse también al pago de impuestos, tasas y derechos
y al cumplimiento de obligaciones que emanen de leyes o de contratos.
“De todo lo precedente se infiere que, en el campo de los seguros, se observan ciertas diferencias que muestran cómo uno es el
trato en las relaciones interparticulares y otro, el que se da cuando ese seguro garantiza obligaciones contraídas por los
contratistas de la administración.” Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejero
Ponente: Carlos Betancur Jaramillo, Julio 10 de 1997, expediente No. 9286, Contratos. Actor: Gonzalo Moreno Lemos,
Demandada: Fondo Nacional de Ahorro.”
“La situación se torna diferente en tratándose de garantías de cumplimiento constituidas en favor de entidades públicas para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por el contratista, así que el citado artículo 1077 no es de aplicación
estricta, puesto que no es ante la compañía aseguradora que el asegurado o beneficiario de la póliza -entidad estatal- discute la
existencia del siniestro y el monto del perjuicio o daño causado, tal como quedó ampliamente expuesto en el acápite anterior,
sino que la entidad pública asegurada a términos del artículo 68, numerales 4º) y 5º) del C.C.A., tiene la potestad de declarar
unilateralmente la existencia de la obligación derivada del contrato de seguro, declaratoria que necesariamente involucra o
versa sobre la ocurrencia del siniestro y la cuantía del daño, ya que de lo contrario no surge la obligación a cargo de la
aseguradora, pues como ya se anotó, para que ello ocurra, según lo dispone el artículo 1077 del C. de Co, deberá establecerse la
ocurrencia del siniestro y la cuantía del daño, en tratándose de seguros de daños. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, 22 de abril de 2009, Consejera Ponente: Myriam Guerrero de Escobar, radicación número:
19001-23-31-000-1994-09004-01(14667), actor: Seguros Generales Aurora S.A., demandado: Departamento del Cauca,
“En este orden de ideas, si la garantía de cumplimiento del contrato estatal está orientada a indemnizar al Estado para que el
patrimonio público no se vea afectado por razón del incumplimiento de las obligaciones contraídas por el contratista en virtud de
la celebración de un contrato y los seguros de daños también tienen una finalidad indemnizatoria para el asegurado o
beneficiario cuando quiera que su patrimonio resulte afectado por la ocurrencia del riesgo asegurado, debe arribarse a la
conclusión de que la garantía de cumplimiento de los contratos estatales se ubica dentro de los seguros de daños de que trata la
ley comercial.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 22 de abril de 2009, Consejera
La normativa de la contratación estatal anterior a la Ley 80 de 1993, contenida en el
Decreto-ley 222 de 1983, determinó como obligación del contratista la de garantizar la
estabilidad de la obra y exigió la aprobación de Superintendencia Bancaria para las
pólizas matrices de garantía32, a la vez que defirió a la Contraloría General de la
República la reglamentación de la cuantía y término de dichas garantías, de acuerdo
con los artículos 67, 69 y 70 del referido Decreto-ley.
Precisamente con base en las disposiciones legales en cita, anteriores a la expedición
de la Ley 80 de 1993, la Contraloría General de la República expidió la Resolución No.
10500 de 1984 en la cual se ocupó de la garantía de estabilidad de la obra -que se
menciona aquí como antecedente de la evolución normativa pero sin que resulte una
definición aplicable al contrato sub-lite, por cuanto no se encontraba vigente en el
momento de su firma-33 a propósito de lo cual indicó que dicha póliza tenía por objeto
asegurar a la entidad contratante que la obra contratada se mantendría “en condiciones
normales de uso" para la utilización y el servicio para el cual se ejecutó y no perdería
"las características de armonía, seguridad y firmeza de su estructura"(artículo 15
Resolución 10500 de 1984). En lo de su competencia señaló también esta resolución,
que la garantía debía constituirse por un término no inferior a dos años ni superior a
cinco y que debía otorgarse "simultáneamente con el recibo de la obra" (artículo 16)34.
Con la expedición del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, contenido en el
Decreto-ley 663 de 1993 se dispuso, en lugar de la aprobación previa de la póliza de
seguro por parte de la Superintendencia Bancaria, la obligación de depositar las
respectivas proformas de las pólizas de seguros por ramo de aseguramiento 35 por parte
Ponente: Myriam Guerrero de Escobar, radicación número: 19001-23-31-000-1994-09004-01(14667), actor: Seguros Generales
Aurora S.A., demandado: Departamento del Cauca, referencia: acción contractual.
“Artículo 70. De los contratos de garantía. Las garantías podrán consistir en fianzas de bancos o de compañías
de seguros cuyas pólizas matrices deberán ser aprobadas por la Superintendencia Bancaria.
En las pólizas matrices deberá preverse que el monto de la garantía se repondrá cada vez que, en razón de las multas impuestas,
el mismo se disminuyere o agotare.”
No obstante, en el texto de la póliza de cumplimiento de Latinoamericana de Seguros S.A. que ha sido relacionada
en las pruebas de este proceso se observa una redacción muy similar a la que contenía la antigua Resolución de la
Contraloría General de la República, en cuanto a la garantía de condiciones normales de uso, dentro del amparo de
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Ricardo Hoyos Duque, Sentencia del 3 de
mayo de 2001. Expediente 12.724.
35Artículo
184 “Modelos de pólizas y tarifas, Los modelos de pólizas y tarifas no requerirán autorización previa de la
Superintendencia Bancaria, En todo caso deberán ponerse a disposición de dicho organismo antes de su utilización,
en la forma y con la antelación que determine con carácter general.”
de las entidades aseguradoras en la citada Superintendencia, de manera que las
cláusulas de las pólizas matrices para operar en cada ramo de aseguramiento debieron
ser definidas por cada entidad aseguradora, antes de su utilización y no se requirió de
una aprobación previa para la respectiva póliza de seguro, disposición vigente para la
época en que se expidieron las pólizas del contrato del contrato de obra examinado en
el sub-lite.
Por su parte, la Ley 389 de 1997 modificó el parágrafo final del artículo 1047 del Código
de Comercio en relación con la prueba de las condiciones del contrato de seguro, en el
“En los casos en que no aparezca expresamente acordadas, se
tendrán como condiciones del contrato aquellas de la póliza o anexo
que el asegurador haya depositado a la Superintendencia Bancaria
para el mismo ramo, amparo, modalidad de contrato y tipo de riesgo.”
Por lo anterior, a partir del Decreto-ley 663 de 1993 que reguló las operaciones
autorizadas a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, entre ellas las
compañías aseguradoras y del nuevo régimen de contratación estatal contenido en la
Ley 80 de 1993, las coberturas de los diversos riesgos amparados en la denominada
garantía única de cumplimiento exigida en la citada Ley 80, se defirieron al contenido de
la póliza establecida por la entidad aseguradora para el respectivo ramo de
aseguramiento –en este caso el seguro especial denominado de cumplimiento- de tal
manera que la póliza define y prueba el contenido del respectivo contrato de seguro y,
por tanto, su clausulado de condiciones generales se debe tener como la “ley del
contrato”, a la cual se refiere el artículo 1602 del Código Civil y como fuente de
interpretación sistemática del contrato de seguro de cumplimiento36.
De la misma manera cabe señalar que a partir de esta regulación del contrato de
seguro hay lugar a concluir que las cláusulas ambiguas dictadas o elaboradas por la
propia compañía aseguradora se deberán interpretar en su contra, siguiendo la regla
del artículo 1624 del Código Civil, en tanto que –bueno es repetirlo- la propia
aseguradora definió el contenido de las cláusulas del contrato desde el momento en
que estableció el texto de la póliza matriz o de condiciones generales de los distintos
amparos o riesgos en el respectivo ramo de aseguramiento.
Artículo 1622 del Código Civil.
Finalmente, vale la pena observar que en relación con los contratos celebrados en
vigencia del Decreto-ley 222 de 1983 la jurisprudencia del Consejo de Estado37,
describió el amparo de estabilidad de la obra en referencia con la regulación de la
responsabilidad del contratista por vicios en la construcción que se encuentra
establecida en el artículo 2060 del Código Civil 38, no obstante, se advierte que el artículo
2060 del Código Civil tiene un alcance independiente y no necesariamente coincidente
con el amparo de la póliza de seguro de estabilidad de la obra pública, toda vez la norma
legal aludida regula una responsabilidad del constructor, independiente y diferente al
riesgo cubierto en cada caso por el seguro de cumplimiento, cuyo objeto se define de
acuerdo con lo que la se establezca en el respectivo contrato estatal y en la póliza de
seguro de cumplimiento que ha de ser expedida en concordancia con el mismo.
Vigencia post contractual del amparo de estabilidad de obra.
En la sentencia No. C-154/96, la Corte Constitucional se refirió a la garantía única de
cumplimiento establecida en la Ley 80 de 1993 e indicó que la citada garantía tiene por
objeto amparar un riesgo que trasciende más allá del simple incumplimiento, de
acuerdo con la interpretación que hizo del numeral 19 del artículo 25 de la ley 80 de
1993, así:
“La realización de un contrato, aun de aquéllos de ejecución inmediata
o instantánea, supone ordinariamente un riesgo que trasciende más
allá de la ocurrencia del simple incumplimiento y que puede
comprometer, eventualmente, la estabilidad de la obra, la calidad de los
equipos o de los suministros, el pago inoportuno o parcial o el
desconocimiento de los derechos y prestaciones de los trabajadores
que intervinieron en la realización de la obra, y tantos otros riesgos,
que se buscan prevenir y subsanar con las aludidas garantías.”
Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 16 de marzo de 200, Consejero
Ponente Ricardo Hoyos Duque, expediente No. 10.876.
“ARTICULO 2060. CONSTRUCCION DE EDIFICIOS POR PRECIO UNICO. Los contratos para construcción de edificios, celebrados
con un empresario que se encarga de toda la obra por un precio único prefijado, se sujetan además a las reglas siguientes:
3. Si el edificio perece o amenaza ruina, en todo o parte, en los diez años subsiguientes a su entrega, por vicio de la construcción,
o por vicio del suelo que el empresario o las personas empleadas por él hayan debido conocer en razón de su oficio, o por vicio
de los materiales, será responsable el empresario; si los materiales han sido suministrados por el dueño, no habrá lugar a la
responsabilidad del empresario sino en conformidad al artículo 2041, inciso final.
4. El recibo otorgado por el dueño, después de concluida la obra, sólo significa que el dueño la aprueba, como
exteriormente ajustada al plan y a las reglas del arte, y no exime al empresario de la responsabilidad que por el inciso
precedente se le impone.”
De tiempo atrás la Sección Tercera del Consejo de Estado ha observado el carácter
post contractual del amparo otorgado en la póliza de estabilidad de la obra, así:
“Si bien es cierto en el acto de liquidación final del contrato, ya sea por mutuo
acuerdo de las partes o por decisión unilateral de la administración,
regularmente se extinguen las relaciones jurídicas entre las partes, también lo
es que subsisten algunas obligaciones a cargo del contratista, el cual pese a
haber entregado la obra, los trabajos, o los bienes objeto del contrato,
responderá no obstante haberse liquidado, de los vicios o defectos que
puedan aparecer en el período de garantía o de los vicios ocultos en el
término que fije la ley (art. 2060 C.C.).
De acuerdo con la legislación contractual, debe éste salir al saneamiento de
la obra, de los bienes suministrados y de los servicios prestados; amparar a la
administración de las posibles acciones derivadas del incumplimiento de
obligaciones laborales o de los daños causados a terceros, obligaciones
posibles de garantizar con el otorgamiento de pólizas de seguros, cuya
vigencia se extiende por el tiempo que determine la administración de
acuerdo con la reglamentación legal. De tal manera, que si se presentan
vicios inherentes a la construcción de la obra, a la fabricación e instalación de
los equipos y a la calidad de los materiales, surge una responsabilidad
postcontractual que estará cubierta con las garantías correspondientes.” 39
Por otra parte, se observa que la Ley 80 de 1993 y su Decreto Reglamentario 679 de
1994, enumeraron los distintos riesgos que debían ser amparados por la garantía única
de cumplimiento, sin delimitar las condiciones de cada riesgo, como sí se especifica
separadamente en la regulación recientemente expedida en la cual se observa que de
acuerdo con el Decreto 1510 de 201340, reglamentario del sistema de compras y
contratación pública, se establece el contenido del amparo correspondiente precisando
que cubre los perjuicios en relación con “cualquier tipo de daño o deterioro, imputable
al contratista, sufrido por la obra entregada a satisfacción.”
En relación con el inicio de la vigencia del amparo de estabilidad de obra se reconoce
en la actual normativa la práctica que ya existía de exigir el aludido amparo a partir de
la entrega de la obra, lo cual permite observar con claridad que el amparo respectivo se
extiende para la etapa post contractual, más allá de la etapa de ejecución del contrato y
se inicia a partir de la entrega y recibo de la obra contratada.
La potestad unilateral de hacer exigible la garantía de estabilidad de la
obra en el contrato estatal deriva de una atribución legal.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia del 3 de
Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública. Artículo 116. No. 5: “Estabilidad y calidad
de la obra. Este amparo cubre a la Entidad Estatal de los perjuicios ocasionados por cualquier tipo de daño o
deterioro, imputable al contratista, sufrido por la obra entregada a satisfacción.”
En relación con la potestad de la Administración Pública para declarar el siniestro y
hacer exigible la garantía única de cumplimiento del contrato estatal establecida en la
Ley 80 de 1993, se ha pronunciado en diversas formas el Consejo de Estado y no
siempre de manera pacífica, toda vez que han existido matices objeto de diversos
salvamentos y aclaraciones de voto.
La Sala observa que en caso de la declaración de caducidad del contrato estatal, según
los dictados del artículo 16 de la Ley 80 de 1993, frente al incumplimiento que afecta de
manera grave y directa la ejecución del contrato y bajo los supuestos espaciotemporales que la ley fija para la declaratoria de caducidad, la potestad para configurar
el siniestro está expresamente asignada a la entidad contratante teniendo en cuenta
que la norma citada dispone:
“La declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de
incumplimiento.”
Ahora bien, en relación con la exigibilidad de la garantía de cumplimiento que no se
encuentra en el escenario de la declaración de caducidad del contrato –como sucede
con la garantía de estabilidad de la obra cuyo riesgo se materializa después de que el
contratista ha cumplido con la entrega de la obra y se la ha recibido a satisfacción- la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha encontrado que dicha competencia de la
entidad estatal contratante encuentra consagración o apoyo legal en el artículo 68 del
Código Contencioso Administrativo, toda vez que la norma en cita atribuye a la entidad
pública la facultad de declarar la exigibilidad de las obligaciones amparadas con las
pólizas de seguro y demás garantías que otorguen los contratistas41, con el fin de
integrar el título ejecutivo para el cobro, sin perjuicio de advertir que en todo caso la
expedición del respectivo acto administrativo debe respetar los derechos y acciones de
los contratistas y de las compañías aseguradoras, tanto en la actuación que precede a
la declaratoria del siniestro, como en la expedición de los actos administrativos que se
emitan en ejercicio de la mencionada atribución.
Artículo 68. Definición de obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo:
“Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se
integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare tal obligación”.
En cuanto a la facultad especial de decisión y ejecución unilateral de la Administración,
la Sala reafirma la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el
“Este postulado de la decisión unilateral y ejecutoria se encuentra
contemplado de manera general en el artículo 64 del Código
Contencioso Administrativo y constituye una prerrogativa de poder
público de la cual goza la Administración Pública en aquellas relaciones
jurídicas en las cuales es parte, bien sean contractual o
extracontractual. Esta norma establece que los actos que queden en
firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por
sí mismos, para que la Administración pueda ejecutar de inmediato los
actos necesarios para su cumplimiento; materialmente la firmeza de
tales actos se erige en requisito indispensable para la ejecución de los
mismos en contra de la voluntad de los interesados.
Así pues, las decisiones unilaterales y ejecutorias de la Administración
Pública se expresan a través de actos administrativos que tienen
presunción de legalidad y son de obligatorio cumplimiento para el
contratista, sin perjuicio de que éste pueda impugnarlos ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Los actos jurídicos que contienen decisiones ejecutorias deben cumplir
con unos elementos tanto formales como materiales. Los primeros
dicen relación con la competencia con la cual deben contar tanto las
entidades como los funcionarios que expidan tales actos, así como la
observancia de los procedimientos; los segundos se refieren a los
motivos o causas, el objeto y la finalidad de tales actos. Al respecto el
tratadista Vedel42 explicó:
“Como acto jurídico, la decisión ejecutoria se caracteriza por elementos
formales y por elementos materiales.
“Los elementos de naturaleza formal son la competencia (poder del
autor o autores de la decisión) y las formas (procedimiento según el
cual se adopta la decisión).
“Los elementos de naturaleza material son los motivos o causa de la
decisión (elementos de hecho o de derecho a los cuales debe
responder la decisión; p. ej., un reglamento de policía tiene como
motivos—o causa—cierta amenaza al orden público); el objeto
(contenido de la decisión); el fin (el interés público).”
En relación con la competencia es importante precisar que la
Administración Pública, amparada en el privilegio de lo previo, no
puede decidir de manera unilateral sobre sus potestades (las cuales sin
duda constituyen atribución de competencia legal) porque desbordaría
el principio que, de modo negativo, está consagrado en el artículo 84
VEDEL, Georges. Derecho Administrativo. Madrid: Aguilar. 1980. Pág. 154.
del C.C.A., el cual dispone que los actos administrativos serán nulos
“cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos
incompetentes”.
En este punto resulta importante recordar que la competencia de los
funcionarios -al contrario de lo que ocurre con la capacidad de los
particulares-, es de carácter excepcional y por ello requiere de
consagración expresa, tal como preceptúan los artículos 6º, 121 y 122
de la Constitución Política, según los cuales no existe competencia sin
consagración legal, pues, en principio, en nuestro ordenamiento
jurídico están proscritas las competencias implícitas.
Es al interior de la competencia establecida por la ley para la
expedición de los actos administrativos que opera el principio del
privilegio de lo previo; se trata, pues, de una característica propia del
acto administrativo unilateral que se deriva de la competencia legal y
no de un principio que sirva de fuente de competencia administrativa en
ausencia de la ley.43”44
6. La intervención de la aseguradora en el litigio contractual en torno al
incumplimiento del contrato asegurado.
Acerca de la intervención de la compañía aseguradora en el litigio iniciado en torno al
incumplimiento del contrato estatal asegurado, se tiene que de acuerdo con los
términos y condiciones en que el litigio sea planteado y las relaciones contractuales
existentes entre las partes, la compañía aseguradora bien podría obrar en condición de
parte, como litisconsorte o bien como tercero interesado, materia cerca de la cual la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha distinguido las distintas calidades establecidas
en el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo 45 en concordancia con los
artículos 50 a 57 del Código de Procedimiento Civil, según lo reflejan los siguientes
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 23 de abril de 2009, Radicación:
25000233100011771-01 (16.372), actor: Aseguradora Colseguros S.A. demandada: Empresa Colombiana de Recursos para la
Salud S.A., referencia: contractual – apelación sentencia
En igual forma la Sala encuentra pertinente citar el auto de la Sección Tercera del Consejo de Estado, , Sala de lo Contencioso
Administrativo, Consejera Ponente (E): Gladys Agudelo Ordóñez, 9 de septiembre de 2011, radicación: 85001-23-31-000-201000101-01 (40.933), actor: Municipio de Aguazul, demandado: Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A.., referencia: auto
proceso ejecutivo, en torno a las atribuciones de la Administración para declarar el siniestro, el cual se refirió al debate
probatorio dentro de un proceso ejecutivo de cobro de una póliza de cumplimiento, así:
“Así las cosas, resulta claro que la Administración está investida de facultad para declarar
directamente el siniestro ocurrido en relación con la ejecución del contrato estatal celebrado y hacer
efectiva la garantía constituida a su favor, mediante la expedición de un acto administrativo, el cual
deberá contener los fundamentos fácticos y probatorios del siniestro y el monto o cuantía de la
indemnización; acto que una vez ejecutoriado permitirá exigir a la compañía aseguradora el pago de
dicha indemnización, así lo ha dispuesto la ley, decisión que está sujeta al control de legalidad 44.
“ARTICULO 146. INTERVENCION DE TERCEROS (…) En los procesos contractuales y de reparación directa, la intervención de
litisconsortes y de terceros se regirá por los artículos 50 a 57 del Código de Procedimiento Civil. El Ministerio Público está
facultado para solicitar la intervención de terceros eventualmente responsables. (…)”
i) Titular de la acción de controversias contractuales como parte demandante.
“Es por lo anterior que la Sala, fija su posición, por primera vez, en el
sentido de afirmar que la aseguradora, dentro del caso en estudio, es
titular de la acción de controversias contractuales, aun cuando no sea
parte del contrato estatal, como quiera que tiene un interés directo en el
acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual o
postcontractual, el cual como ya se dijo, sólo es susceptible de ser
enjuiciado a través de dicha acción toda vez que el artículo 77 de la ley
80 de 1993 establece la vía procedente para controvertirlo sin cualificar
el sujeto activo de la misma.
“Sostener lo contrario, esto es, que la acción procedente es la de
nulidad y restablecimiento del derecho, en atención a que la
aseguradora no es parte del contrato estatal, supone desconocer de
manera directa el postulado del artículo 77 de la ley 80 de 1993, antes
citado, y genera una contradicción lógica en tanto aplica frente a una
misma situación jurídica dos consecuencias diferentes que se excluyen
Esta posición, ha sido asumida recientemente por la Sala mediante
auto de 3 de agosto de 2006, en el cual se desestimó definitivamente la
posibilidad de que coexistan acciones diferentes, con sus respectivas
caducidades, para controvertir los mismos actos administrativos, en el
correspondiente evento, los precontractuales; entonces, dicha
argumentación en relación con estos últimos, se hace igualmente
extensiva para los actos de naturaleza contractual y postcontractual, en
la medida que se garantiza el acceso a la administración de justicia
bajo parámetros claros y definidos, sin que existan dicotomías al
momento de interponer las acciones contencioso administrativas,
dependiendo de la persona que ejercite las mismas.
Adicionalmente, dada la estructura, contenido, y alcance de la acción
contractual, ésta permite que se formulen de manera conjunta o
autónoma pretensiones anulatorias, declarativas, indemnizatorias,
entre otras, situación que permite excluir la acción de nulidad y
restablecimiento para el ejercicio de una esas mismas pretensiones.”46
ii) Llamamiento en garantía o denuncia del pleito.
“El llamamiento en garantía, como se ha manifestado en múltiples
ocasiones, tiene ocurrencia cuando entre la parte o persona citada y la
que hace el llamamiento, existe una relación de orden legal o
contractual, con el fin de que aquella pueda ser vinculada a las resultas
del proceso y, en particular, para que sea obligada a resarcir un
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 18 de Julio de 2007, Exp. 33476, C.P.
Enrique Gil Botero, criterio reiterado en sentencia del 15 de abril de 2010, Expediente 18292 y más recientemente en sentencia
del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera- Subsección A, 27 de enero de 2012, radicación:
52001233100019970848201, expediente: 18445, actor: Sociedad Mapfre Seguros de Colombia S.A., demandado: Red de
Solidaridad Social referencia: Contractual – Apelación Sentencia.
perjuicio o a efectuar un pago que sea impuesto en la sentencia que
decida el respectivo proceso. En cuanto tiene que ver con los requisitos
y el trámite aplicables a esta figura de vinculación procesal, dado que
éstos no cuentan con una regulación especial en el Código
Contencioso Administrativo, en aplicación de la remisión legal
contenida en el artículo 267 de ésta misma codificación, debe sujetarse
a las reglas que sobre la materia prevé el Código de Procedimiento
Civil. La remisión a la cual alude la parte final del citado artículo 57, se
refiere a las exigencias contenidas en los artículos 55 y 56 ibídem, que
deben cumplirse para la procedencia de esta forma de vinculación de
terceros.47
A la luz de la Ley 1437 de 2011 contentiva del Código de
Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo la figura del
llamamiento en garantía fue específicamente contemplado en el
iii) Litisconsorte de la parte demandante o tercero interviniente en condición
de coadyuvante de la demanda.
“En esa línea de pensamiento, una cosa es la participación de la
aseguradora como litisconsorte facultativo del demandante y otra su
vinculación como tercero interesado en el proceso, en calidad de
coadyuvante de la demanda. En el primer supuesto se requerirá
acreditar el cumplimiento de las cargas mínimas establecidas en el
C.P.C., para los mencionados efectos, esto es, a solicitud de la parte
actora mediante la reforma de su demanda dentro del plazo fijado en la
ley, o a instancia del interesado en virtud de la acumulación de
procesos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 145 del C.C.A.
que remite a lo regulado en el artículo 157 del C.P.C. Por el contrario,
en el segundo escenario, es decir, cuando se pretende establecer la
procedencia de la intervención de la aseguradora como interviniente
adhesivo, en los términos establecidos en el artículo 52 del C.P.C., se
deberá verificar el interés de ese tercero en las resultas del proceso, y
que no se haya proferido sentencia de única o segunda instancia48.
En este punto ha de observarse que las diversas opciones de intervención en el
proceso contencioso administrativo, tienen que concretarse en cada caso por la
compañía aseguradora de acuerdo con el objeto del litigio y las relaciones
contractuales existentes entre las partes, siendo claro que bien sea que la compañía
aseguradora inicie la acción o que sea citada al proceso, debe evaluar el alcance de la
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 3 de marzo de 2010, Radicación
Número: 88001-23-31-000-2007-00024-01(37860), actor: Archipielago´s Power And Light Co. S.A. E.S.P. en
liquidación, demandado: La Nación - Rama Judicial; en el mismo sentido Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, julio 28 de 2010, radicación 2007 – 00546, Magistrada Ponente. Ruth Stella Correa
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Enrique Gil
Botero, 3 de Marzo de 2010, radicación número: 13001-23-31-000-2003-01797-02(37591), actor: Consorcio de
Ingenieros y Otro, demandado: Distrito de Cartagena de Indias, referencia: Acción Contractual.
calidad en que comparecerá y ejercer los derechos que le correspondan para plantear
las pretensiones que decida hacer valer.
Así pues, la participación de la compañía aseguradora dentro del proceso en condición
de demandante, de demandada, de llamada en garantía, de litisconsorte necesario, de
litisconsorte facultativo o coadyuvante49, dependerá, según las circunstancias concretas
del referido proceso judicial, de las relaciones jurídicas que se aleguen y acrediten,
cuestión que deberá armonizarse con la específica forma de vinculación procesal que
en cada caso se invoque, la cual delimitará el alcance de la sentencia en relación con
sus intereses y/o pretensiones, teniendo en cuenta el principio de la congruencia y los
límites de las facultades del Juez.50
Descendiendo al caso concreto, tal como se detalló en la actuación procesal en este
litigio, Liberty Seguros S.A., fue llamada a integrar el contradictorio mediante el auto
admisorio de la demanda y habiendo sido notificada presentó su escrito de contestación
a la demanda en el cual adhirió a todas las pretensiones y hechos de la demanda
siempre que no afectaran sus intereses de la compañía, así como agregó sus
pretensiones propias o autónomas en relación con las de la demanda, no obstante lo
cual no presentó una demanda separada en relación con las citadas pretensiones
propias, sobre lo cual volverá la Sala en el análisis del caso concreto.
La compañía aseguradora tiene la carga de conocer y evaluar el contrato
cuyo cumplimiento garantiza.
En la sentencia C - 154 de 1996 la Corte Constitucional se pronunció sobre la condición
calificada de los bancos y compañías de seguros como entidades autorizadas para
otorgar la garantía única de cumplimiento del contrato estatal, así:
“Cuando el legislador escogió a los bancos y a las compañías de
seguro como posibles garantes de los riesgos contractuales, medió un
juicio de valoración que se juzga razonable y proporcionado, donde
aquél tuvo en cuenta la solidez de tales entidades, que resulta de las
exigencias y condicionamientos para su constitución, funcionamiento y
operación (aporte mínimo de capital y de respaldo patrimonial,
condiciones o márgenes especiales de solvencia, restricciones
cuidadosas para la realización de sus inversiones, etc.) y, además, la
circunstancia de que el propio Estado ejerce sobre ellas un sistema de
Se puede mencionar también la posibilidad la intervención “ad excludendum” prevista en el artículo 53 del Código
de Procedimiento Civil, la cual se debe presentar mediante demanda del interviniente, en el supuesto de que la
compañía aseguradora se encuentre en posición de pretender en todo o en parte la cosa o el derecho controvertido,
en los términos de la norma citada.
Principio de la congruencia consagrado en el aartículo 170 del Código Contencioso Administrativo vigente para el
presente proceso y regulado actualmente en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
inspección, control y vigilancia por intermedio de la Superintendencia
Adicionalmente debe tenerse en cuenta que el legislador escogió como
garantes de las obligaciones contractuales del contratista con las
entidades estatales, a los bancos y compañías de seguros, porque
dentro del nuevo diseño de la contratación surge la posibilidad de que
dichas entidades puedan exigir "la ejecución idónea y oportuna del
objeto contratado" no sólo a aquél sino al garante, lo cual demanda que
éste sea igualmente una persona calificada desde el punto de vista
técnico y profesional y, además, de una reconocida solvencia
económica para poder asumir el cumplimiento del contrato en
sustitución del contratista garantizado (arts. 4, ordinal 1o., 17 y 18 de la
Ley 80 de 1993).”
Ahora bien, las compañías de seguros autorizadas para operar en Colombia tienen
como regla general la facultad que les asiste de seleccionar los riesgos que deseen
asumir de acuerdo con su experiencia y su capacidad técnica y económica51 si se tiene
en cuenta que el artículo 1056 del Código de Comercio dispone que el “asegurador
podrá a su arbitrio asumir todos o algunos de los riesgos a que estén expuestos el
interés o la cosa asegurados”52.
La contrapartida de esa autonomía para delimitar el riesgo en el contrato de seguro y
decidir si se emite o no lo póliza de seguro, no puede ser otra que la carga de la
compañía de seguros de evaluar y definir en forma completa y clara las condiciones del
riesgo para minimizar su exposición al mismo53 y prestar un adecuado servicio de
Por lo anterior, delimitado el riesgo por la propia compañía de seguros y expedida la
póliza correspondiente, la aseguradora tendrá la consecuente obligación de responder
“La única excepción a este principio la constituyen los seguros obligatorios creados solamente por ley, de
conformidad con lo estipulado en el artículo 191 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en los cuales las
entidades aseguradoras que tengan autorizado el ramo correspondiente están en la obligación de otorgar la
cobertura en los términos que la ley lo prevea, sin posibilidad de negar la asunción del riesgo.” Superintendencia
Bancaria, (hoy Superintendencia Financiera de Colombia) Concepto No. 1999001812-2. Marzo 2 de 1999.
En el mismo sentido se pronunció la Superintendencia Financiera de Colombia en concepto 2008025265-001 del 9
Superintendencia Bancaria, (hoy Superintendencia Financiera de Colombia) Concepto No. 1999001812-2. Marzo 2 de 1999.
Intendente de Seguros y Reaseguros. “En este sentido, si la aseguradora decide asumir la cobertura relativa al cambio de
milenio, es necesario obtener y comprobar toda la información pertinente del riesgo, con el propósito de determinar el estado de
compatibilidad de los sistemas de información de tomadores y/o asegurados con el cambio de milenio, a más de contar con el
respaldo de reaseguradores inscritos en el registro de esta Superintendencia, máxime si tenemos en cuenta que la expedición de
pólizas de seguro respecto de las cuales la sociedad no haya logrado obtener, mediante el empleo de contratos de reaseguro,
colocación en firme del respectivo riesgo, constituye práctica insegura y no autorizada, conforme lo establece el literal d,
subnumeral 3.2, numeral 3, Capítulo Segundo del Título Sexto de la Circular Básica Jurídica No. 007 de 1996.”
por el siniestro en los términos de la póliza de seguro otorgada, es decir que como
consecuencia de su decisión voluntaria y libre de asumir un riesgo y de la expedición de
la póliza respectiva, se le impone la obligación primordial de indemnizar al asegurado,
mediante el pago de las sumas estipuladas -o la reposición o reconstrucción de la cosa
asegurada en su caso- sien que le sea permitido en el momento de la reclamación
entrar a redefinir el riesgo amparado o recortar el alcance de su cobertura, en forma
unilateral y con fundamento en interpretaciones acerca de la naturaleza o alcance del
amparo o invocar términos y condiciones que no fueron expresados en la póliza.
Tratándose de seguros de manejo o de cumplimiento, la compañía aseguradora por el
hecho de pagar el siniestro se subroga en los derechos de la entidad asegurada contra
el contratista cuyo cumplimiento estaba garantizado, con todos sus privilegios y
accesorios, según lo dispone artículo 203, numeral 3 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, por lo cual se deduce también la carga de la compañía aseguradora en el
conocimiento y evaluación del sujeto asegurado y del objeto del seguro, práctica que
debe desplegar cuidadosamente antes de expedir la póliza, con el fin de establecer
además del alcance del riesgo asegurado, los mecanismos de contragarantía o
recuperación en caso de que la compañía aseguradora se vea en la obligación de
Por otra parte, se ha indicado que de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero corresponde a la compañía aseguradora la decisión de elegir los ramos de
aseguramiento en los cuales presta el servicio y la definición de los formatos de las
pólizas que diligencia ella misma en el momento en que las expide, con la identificación
del objeto y riesgo asegurado en el caso de la póliza de cumplimiento y por lo tanto se
concluye –también por esta vía- que la aseguradora tiene la carga obvia de conocer el
objeto y las obligaciones del contrato y evaluar el alcance y el riesgo de cumplimiento
del mismo antes de expedir la póliza, lo cual resulta especialmente importante en
cuanto el contrato asegurado haya sido celebrado con una entidad estatal, toda vez que
además de ser la actividad aseguradora de interés público por disposición del artículo
355 de la Constitución Política, en el caso del seguro de cumplimiento de los contratos
estatales debe tener presente que con su ejecución se persigue la satisfacción del
interés general que se encuentra inmerso en cada uno de tales contratos.
En conclusión, se considera que la compañía aseguradora falta a su deber legal cuando
expide una póliza de cumplimiento sin conocer y evaluar con detalle el objeto del
contrato asegurado y el estado del riesgo que asume, circunstancia suficiente para que
no pueda alegar a su favor la ambigüedad del objeto del contrato asegurado y menos
pueda ampararse en la falta de claridad o precisión de las cláusulas del contrato de
seguro que han sido dictadas o elaboradas por ella misma.
8.1. La definición de la obra contratada comprendió los equipos para el
funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas.
De acuerdo con la Resolución 3244 de 1994, mediante la cual se adjudicó la licitación
pública que antecedió a la firma del Contrato No. 374 de 1994, la obra objeto de la
licitación y del contrato aludido se definió con arreglo a los siguientes términos:
“Grupo 1
Comprende la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas
Residuales y Obras Complementarias del Municipio de FUNZA,
consistente en seis zanjones de oxidación, seis sedimentadores, seis
estructuras para lechos de secado, colectores, estación de bombeo,
línea de conducción, sede administrativa, estructuras, instalaciones
eléctricas y obras complementarias.” (La subraya no es del texto).
En el mismo sentido, la cláusula primera del Contrato de Obra No. 374, suscrito el 19 de
diciembre de 1994, dispuso el objeto contractual así:
Así las cosas se tiene que la definición de la “obra” contratada mediante el contrato No.
374 comprendió la “Planta de Tratamiento de Aguas Residuales”, con todos los
componentes y obras complementarias, según lo descrito en el alcance del respectivo
proceso de licitación y congruentemente en el objeto contractual, de manera que en el
presente caso la Sala arriba a la primera consideración de que no puede aceptar la
escisión conceptual planteada por la parte demandante entre “la estructura” construida
y “los equipos” instalados que conformaron la referida planta de tratamiento de aguas y
en este sentido desde ahora observa que no acompañará la interpretación de la
compañía aseguradora realizada con el fin último de sostener que el amparo de
estabilidad de “la obra” sólo habría comprendido el riesgo originado en la falta de
firmeza de las estructuras –en este caso de los zanjones y lechos - que hacían parte de
la respectiva construcción.
Por otra parte, se advierte que el amparo de estabilidad de la obra, en el caso concreto
que ocupa la atención de la Sala, tenía la siguiente cobertura asignada de acuerdo con
el clausulado general de la póliza única de seguro de cumplimiento en favor de
entidades estatales - Ley 80 de 1993, definida y expedida por Latinoamericana de
Seguros S.A., según se lee en el texto de la póliza que se encuentra en el folio 65 del
CONDICIONES NORMALES DE USO, LA OBRA SUFRA
SERVICIO PARA EL CUAL SE EJECUTÓ.
En consecuencia, la Sala itera que la estabilidad de obra que se amparó en la póliza
No. 377080 no se refirió únicamente a la seguridad y firmeza de las edificaciones o a
sus cimientos – este caso de los zanjones y lechos en los que reposan las aguas
tratadas-, toda vez que una conclusión de tal naturaleza no se compadece con la
definición de la “Obra” que se adoptó para el caso concreto del Contrato No. 374/94, ni
encuentra respaldo en la póliza de seguro referida, en la cual el amparo otorgado
claramente no se restringió a las edificaciones, como pretendió la aseguradora en el
proceso, sino que se refirió a los deterioros de la obra imputables al contratista, que
impidieran el servicio para el cual se ejecutó –que no era otro que el tratamiento de las
aguas residuales-, con base en lo cual se impone concluir que en este caso se
encontraba amparada la estabilidad de la planta de tratamiento de aguas como un
sistema integral del cual hacían parte los equipos en cuanto a los fines, los propósitos y
el servicio para el cual se contrató y ejecutó la obra, lo cual se apoya en que en el caso
muy particular del Contrato No. 374/94 los equipos fueron indicados como parte de la
obra y obviamente con ellos -y sólo gracias a ellos- se hacía posible el tratamiento de
aguas residuales, para lo cual se contrató y se ejecutó la obra, concluyéndose así que
necesariamente el amparo de estabilidad de obra contenido en la póliza No. 377080
cobijó, en este caso específico, el riesgo de los equipos en cuanto al deterioro –
imputable al contratista- que impidiera el referido tratamiento de las aguas residuales.
Finalmente no encuentra la Sala asidero para dividir el Contrato de Obra No. 374 en
dos objetos: la construcción de una obra y el suministro de equipos, cuando en el
contrato citado no se realizó tal diferenciación y la obra se contrató y se ejecutó bajo un
solo objeto contractual, sobre el cual se expidió en la misma forma la garantía de la
compañía aseguradora sin haber realizado distinción alguna o precisión en la obra
como el objeto del amparo de estabilidad otorgado, toda vez que en la póliza No.
377080, se lee:
“OBJETO: GARANTIZAR LA ESTABILIDAD DE LA OBRA SEGÚN
CONTRATO NO. 374/99 RELACIONADO CON LA CONSTRUCCIÓN
DE LAS OBRAS CORRESPONDIENTES A LA PLANTA DE
CUNDINAMARCA.” (La subraya no es del texto).
Tampoco se puede acoger la interpretación de la parte demandante en cuanto al “error
de amparo invocado” que de aplicarse indicaría que los equipos integrantes de la planta
de tratamiento de aguas carecían del amparo de estabilidad de obra, toda vez que
precisamente la misma cobertura fue extendida mediante la Póliza de estabilidad de
obra No.002000595 a las dos líneas de impulsión que se adicionaron 54 a las estaciones
de bombeo que hacían parte del objeto contratado, dado que estos bienes equipos
parte de la obra de manera que si la aseguradora no estimaba viable el amparo de
estabilidad de obra en relación con los equipos que integraban la planta de tratamiento
de aguas, no podría entenderse cómo pudo otorgar la adición de la cobertura de
estabilidad de la obra a unos elementos de los equipos que hacían parte de la planta y
que no constituían edificaciones o construcciones de la obra.
Aquí necesariamente debe aplicarse una interpretación sistemática de las cláusulas del
seguro de cumplimiento de acuerdo con los dictados del artículo 1622 del Código Civil y
observar de la misma manera los amparos que fueron extendidos por las distintas
pólizas otorgadas secuencialmente en el desarrollo del contrato cuyo cumplimiento se
garantizó en concordancia con el riesgo asegurado definido para esos amparos,
dándole el sentido que mejor convenga para el cumplimiento de la cláusula de la
garantía única pactada en el Contrato de Obra No. 374.
Para alcanzar dicha interpretación sistemática la Sala tiene en cuenta las siguientes
Como consecuencia de la segunda adición al contrato No. 374.
i) En la póliza No 002000595 se estableció claramente el amparo de “estabilidad” y
se lee la referencia expresa al contrato de obra y a la estación de bombeo,
siendo ella parte de los equipos, así: “Contrato No. 374/99, relacionado con
estación de bombeo con dos líneas de impulsión de 12’’ de la planta de
tratamiento de aguas residuales del municipio de Funza” (folio 22 cuaderno 2),
de manera que la Sala advierte que en relación con el riesgo asegurado para
las líneas de impulsión se entendió predicable el amparo de estabilidad de
obra por parte de la propia aseguradora que otorgó la póliza con ese objeto,
de manera que sí aseguró el riesgo de tales equipos bajo el amparo de
estabilidad de obra invocado por la propia aseguradora, por lo cual es claro
que todos los equipos debían ser objeto de similar amparo, como en efecto se
concluye que fueron cubiertos por la póliza No. 377080 para el evento
definido en el amparo de estabilidad según el cual “durante el término
estipulado y en condiciones normales de uso, la obra sufra deterioros
imputables al contratista, que impidan el servicio para el cual se ejecutó”.
ii) En el mismo sentido se encuentra que en el Acta de Acuerdo No. 1 de 26 de
mayo de 1997, citada por la demandante, las partes del contrato se refirieron
a la vigencia de la garantía de estabilidad de la obra a partir de la entrega y
puesta en marcha de la Planta de Tratamiento, de acuerdo con el acta de
recibo de fecha 15 de abril de 1997, otorgada sobre el 5% del “valor total del
contrato”, frente a lo cual resulta claro que la obra entregada era la planta de
tratamiento –incluyendo los equipos- y que por otra parte el monto de
referencia para establecer el amparo de estabilidad de obra incluyó el valor
de toda la planta, cuyo valor total constituyó la base de liquidación de la prima
del seguro de estabilidad de toda la obra contratada y ejecutada –incluyendo
el valor de los equipos- por lo cual resulta evidente que la garantía que se
exigió y otorgó en relación con la estabilidad de la obra cobijó todos los
bienes integrados en dicho valor de obra y no sólo las estructuras o
edificaciones, amén de que no puede aceptarse que una hubiere sido la
interpretación del riesgo cubierto con la póliza de estabilidad de obra en el
momento de establecer el valor para liquidar y cobrar la prima del seguro y
otra diferente en el momento en que se solicitó el pago del siniestro, lo cual
iría contra el principio de la buena fe de la compañía aseguradora, en los
términos del artículo 871 del Código de Comercio y no sería una conducta
exenta de culpa si se tiene en cuenta su especial condición como experta en
la actividad aseguradora y por ello en la determinación del riesgo amparado.
iii) A diferencia de lo que afirma la compañía aseguradora, en el análisis del material
probatorio se observa que en el Contrato No. 374 no se pactó un amparo de
calidad y buen funcionamiento de equipos, ni en la cláusula décima del
contrato ni en las actas de recibo de la obra, de manera no se puede
interpretar la cláusula décima del contrato contentiva de la garantía única de
cumplimiento en el sentido de dejar descubierto el riesgo de funcionamiento
de los equipos, sino por el contrario debe interpretarse en el sentido de incluir
el funcionamiento de los equipos como parte de la planta de tratamiento de
aguas y, por ende, en el amparo de riesgo de estabilidad de la obra, debido a
la definición contractual de la obra y de la garantía de cumplimiento, las
cuales convergen en que se contrató la construcción de una planta para para
el tratamiento de aguas residuales consistente tanto en unos pozos de
sedimentación como en unos equipos con los cuales se lograba el
tratamiento, es decir que el buen funcionamiento de los equipos como parte
de la obra era indispensable para lograr el objeto para el cual se contrató la
planta, de manera que a falta de un amparo especial para los equipos debe
entenderse que el riesgo quedó cobijado en los términos y condiciones en
que se extendió el amparo de estabilidad de obra, en cuanto la planta de
tratamiento entregada tuvo que suspender la operación por cuanto no se
logró que funcionara en cumplimiento del cometido para el cual se contrató.
iv) El amparo estabilidad de obra aparece consistentemente referido a la totalidad
de la “planta de tratamiento de aguas” si se da una lectura consecuente a
todos los documentos contractuales que se refieren a la mencionada “planta
de tratamiento” como la obra contratada, interpretación que debe adoptarse
en cuanto en ese sentido produce el efecto para el cual se pidió y otorgó una
garantía que era legalmente obligatoria y no en el sentido en que no habría
existido tal garantía, pese a lo exigido por la ley y lo pactado en el contrato de
v) Se advierte que en el acta de liquidación parcial de obra de fecha 15 de abril de
1997 las partes acordaron un amparo especial para la calidad y buen
funcionamiento de los repuestos de la estación de bombeo55, por el 10% del
valor de tales repuestos y vigencia de un año, el cual constituyó un amparo
específico originado en el Acta Técnica No. 21, tal como se lee claramente en
la parte correspondiente del acta y en la póliza No. 377047 otorgada, la cual
sólo tuvo un valor de $8’663.128 establecido en relación con el valor de
dichos repuestos, circunstancia que la compañía aseguradora invoca,
confundiendo esta póliza de los repuestos con una póliza de calidad y buen
funcionamiento para todos los equipos como si fueran equivalentes los
repuestos específicamente adquiridos en la etapa final del contrato con la
totalidad de los equipos instalados, lo cual no puede aceptarse como base
para concluir que hubo una póliza que habría tenido la cobertura de calidad y
buen funcionamiento de la totalidad de los equipos, la cual habría expirado
para el momento en que la CAR acudió a exigir la póliza de estabilidad de
obra, cuando se ha visto que sólo existió una póliza especial de calidad y
buen funcionamiento de los repuestos, cuyos específicos términos se
acordaron de conformidad con el Acta No. 21 en cita.
Acerca de los dos amparos separados que se enumeraron en el Acta de liquidación
parcial de obra de 15 de abril de 1997 –garantía de repuestos y estabilidad de obraprecisamente se tienen con ellos la prueba de que no se requirió un tercer amparo de
buen funcionamiento de equipos, de manera que ello también obliga a concluir que el
amparo correspondiente a los equipos que hicieron parte de la planta de tratamiento de
aguas estaba incluido en el amparo de estabilidad de obra solicitado y otorgado.
Igualmente se advierte que el siniestro no se declaró en relación con la calidad o
funcionamiento de los aludidos repuestos, sino que las obligaciones de la aseguradora
se hicieron exigibles en relación con asuntos técnicos que impidieron el funcionamiento
de la planta de tratamiento y que según se lee en los requerimientos de la CAR,
realizados con base en los conceptos técnicos, se originaron por la no idoneidad del
funcionamiento de los motores respecto del sistema de aireado que se instaló lo cual
obligó a suspender el funcionamiento de la planta aún después de los correctivos
intentados por la contratista, más no por la mala la calidad de los repuestos, aspecto
que se evidenció en la Resolución No. 462 de 1999 en la cual se identificaron
debidamente los hechos que materializaron el riesgo de inestabilidad de la obra, el cual
En el folio 4 del cuaderno principal, dentro del acta de liquidación parcial de obras se lee: “PÓLIZAS A
CONSTITUIR: Póliza que ampare la calidad y buen funcionamiento de los repuestos para la estación de bombeo de
la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales del Municipio de Funza por el 10% del valor total de los repuestos.” La
subraya no es del texto.
sucedió con independencia de que la sociedad contratista hubiera cumplido con la
entrega oportuna de los repuestos y de que la vigencia del amparo de calidad y buen
funcionamiento otorgado sobre los mismos ya hubiera expirado.
De acuerdo con todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada, toda vez que
no se encontró probado que la CAR hubiera incurrido en una falsa motivación ni hubiera
atribuido efectos praeter legem a la póliza de seguro que se encontró correctamente
exigida, ni que la compañía aseguradora se hubiere encontrado compelida a honrar una
garantía vigente por más tiempo de aquel al que se obligó el contratista en el Contrato
de Obra No. 374 de 1994.
8.2. Existencia del riesgo asegurable en la póliza de estabilidad de obra otorgada
en el presente caso.
La compañía aseguradora invocó en su recurso de apelación la ineficacia del contrato
de seguro por cuanto afirmó que el riesgo asegurable se materializó con anterioridad a
la fecha de expedición de la póliza de estabilidad de obra.
Preliminarmente, desde el punto de vista procesal, se advierte que en este caso las
pretensiones subsidiarias que formuló en la primera instancia la compañía aseguradora
dentro del escrito mediante el cual coadyuvó la demanda se encaminaron a que “se
declare la nulidad relativa del contrato de seguro instrumentado en la póliza No.
377080C, y la póliza No. 002000595 y sus certificados modificatorios, en los términos
del artículo 1058 del Código de Comercio”, pretensiones que se propusieron frente a la
sociedad demandante, respecto de la cual la compañía aseguradora siempre tuvo la
condición de litisconsorte, de manera que han debido ser incoadas en proceso
separado mediante una demanda de la compañía aseguradora contra la sociedad
particular contratista.
Así pues se observa que en tratándose de la referida nulidad relativa del contrato de
seguro la parte demandada habría sido su coadyuvada la sociedad Solel Boneh
International Ltd., y no la CAR, a lo cual se debe agregar que a la compañía
aseguradora en el proceso contencioso administrativo de carácter contractual le asiste
la carga definir las pretensiones e incoarlas en la forma y términos que corresponda al
derecho que alega.
En el presente caso la compañía aseguradora no acudió a una demanda separada para
presentar su propias pretensiones ni tuvo lugar la figura procesal del llamamiento en
garantía en los términos del artículo 57 del Código de Procedimiento Civil y por el
contrario, no habiendo sido presentada tal demanda acerca de la nulidad del contrato
de seguro ni el llamamiento en garantía por la compañía aseguradora no tenían lugar
en este escenario procesal las pretensiones propias de la compañía aseguradora contra
la sociedad demandante.
Sobre la alegada reticencia del tomador del seguro, el Tribunal a quo observó que no
estaba probada la mentira en que habría incurrido dicho tomador del seguro y desechó
los argumentos de la compañía aseguradora, a lo cual la Sala precisa en este proceso
no hay lugar a pronunciarse sobre las pretensiones subsidiarias orientadas a la nulidad
relativa del contrato de seguro consagrada en el artículo 1058 del Código de Comercio,
en cuanto no fueron impetradas mediante la debida figura procesal según se ha
Por otra parte se observa que en el recurso de apelación la compañía aseguradora
invocó cargos similares a los presentados en primera instancia como litisconsorte, en
relación con el hecho de que las disfunciones de la planta de tratamiento de aguas
mencionadas en la Resolución No.462 de 1999 se evidenciaron en comunicaciones
anteriores a la fecha de expedición de la póliza de seguro de estabilidad de obra, por lo
cual debería revocarse la sentencia de primera instancia.
En relación con los aludidos argumentos del recurso de apelación, la Sala encuentra
que no corresponden a lo probado en el proceso, por lo siguiente:
i) De acuerdo con la Póliza No. 377080 la vigencia del amparo de estabilidad de
obra inició el 15 de abril de 1997, fecha en la que se recibió la planta de
tratamiento de aguas mediante entrega parcial de la obra y se observa que de acuerdo con la relación de las pruebas aportadas al proceso y las referidas
en el citado acto administrativo- todas las comunicaciones que se citan en la
Resolución No. 462 de 1999 como antecedentes para hacer exigible la
garantía respectiva tienen fecha posterior -la primera de ellas es de mayo 19
de 1997- y por lo tanto se concluye que fueron emitidas en vigencia de la
referida póliza de estabilidad de la obra.
ii) Adicionalmente se advierte que la situación anómala en el funcionamiento y
estabilidad de la planta de tratamiento de aguas residuales se concretó con la
suspensión ocurrida el día 8 de octubre 1998, evaluada en la inspección
técnica de 21 de octubre de 1998, cuyas conclusiones fueron informadas con
oficio SDO-782 de 19 de noviembre de 1998 (folio 39 cuaderno 2), todo lo
cual sucedió después de la fecha de expedición de la póliza No. 377080
emitida el 16 de junio de 1997 y además se observa, con base en esta misma
relación de comunicaciones y con las pruebas aportadas al proceso, que el
riesgo se concretó después de haber recibido la planta de tratamiento de
aguas la cual inicialmente funcionó con dificultades, etapa en que la CAR
realizó varias pruebas de funcionamiento con las modificaciones y
recomendaciones que la contratista entregó y para cuyo análisis la compañía
aseguradora fue citada por escrito a la reunión de 19 de noviembre de 1998,
pero finalmente las deficiencias técnicas no pudieron ser superadas ante lo
cual la CAR evidenció que la planta de tratamiento de aguas no logró el
funcionamiento para el cual se contrató.
iii) También en su momento la CAR permitió la participación y acceso a la compañía
aseguradora en la actuación que concluyó con la Resolución No. 462 del 26
de marzo de 1999 mediante la cual se declaró la existencia del siniestro, así
como se encuentra probado que a la compañía de seguros se le concedió el
recurso de reposición contra el acto administrativo mencionado, el cual ejerció
iv) Por otra parte, se observa que la póliza de estabilidad No. 002000595, extendió
la cobertura del amparo de estabilidad de obra ya otorgado con la póliza No.
377080, con ocasión de la adición del Contrato de Obra No. 374 en cuanto tal
extensión se refirió a las nuevas líneas de trasmisión de la última estación de
bombeo contratada, por lo cual esta póliza No. 002000595, no constituyó un
amparo separado para la misma obra, sino una ampliación del amparo
otorgado y se advierte que de todas maneras resultan desacertados los
argumentos de la aseguradora respecto de esta póliza pues los hechos que
dan lugar a la declaratoria del siniestro se concretaron el 8 de octubre de
1998, también con posterioridad a la expedición y vigencia de la aludida
póliza No. 002000595, la cual inició su cobertura el 5 de enero de 1998.
Por todo lo anterior, tampoco son de recibo los argumentos de la compañía
aseguradora acerca de que la entrega de la obra a satisfacción y los paz y salvos
otorgados en el acta de liquidación del contrato constituyeran causa de inexistencia o
exoneración respecto del riesgo de estabilidad de la referida obra, toda vez que el
riesgo amparado no se materializó ni se convirtió en un hecho cierto antes de la
expedición de las pólizas de seguro cuya exigibilidad se declaró en los actos
administrativos acusados, razón por la cual la Sala confirmará la sentencia apelada, en
la cual se denegaron las súplicas de la demandante.
Carga de la prueba para obtener la declaratoria de nulidad.
Bien vale la pena agregar, por último, que la carga de la prueba para obtener la nulidad
del acto administrativo mediante el cual se hizo exigible la garantía de estabilidad de la
obra, correspondía a la parte demandante, de acuerdo con el artículo 177 del Código
de Procedimiento Civil, de manera que le incumbía probar los hechos mediante los
cuales se evidenciaba el supuesto alegado –en este caso la falsa motivación o la
ineficacia del seguro-, para obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones
No obstante en este caso las pruebas no acreditan ni la falsa motivación ni la
materialización del siniestro en forma preexistente al otorgamiento de la póliza para
sustentar la ineficacia del seguro y, por lo tanto, los argumentos expuestos no pasan
del plano teórico acerca de cuál hubiera debido ser la póliza de seguro solicitada y
técnicamente otorgada en un contrato de obra como el contrato No. 374, mas no se
concretó con base en las pruebas violación legal alguna ni la aplicación de la garantía
otorgada a un asunto no amparado por la póliza, de manera que ha de estarse a lo que
la entidad estatal afirmó en los considerandos de la respectiva Resolución No. 462 de
1999, la cual por lo tanto continúa amparada por la presunción de legalidad que la
cobija en cuanto se trata de un típico acto administrativo, tal como concluyó el Tribunal
Habida cuenta que para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley
446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las
partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en
el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la
PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el diecisiete (17) de marzo de
para asegurar contra daños algún bien propiedad de la institución
CLAUSULA DE ENFERMEDADES GRAVES, ADICIONAL A
2007R011 - Defensoría del Asegurado
MODELO DE NOTA A TOMADORES DE PLAN ADULTO MAYOR
av38 - clausula de exclusion de contaminacion radioactiva en
poliza de garantia de ejecucion inmediata para empresa de
2008R105 - Defensoría del Asegurado
SS (Seguridad Social) • Sanidad Pública • Compañías de seguros • Hospitalización quirúrgica • Asistencia sanitaria • Servicios médicos • Enfermedades • Indemnización
clausula de indemnizacion diaria por hospitalizacion a causa de acc

References: artículo 84
 artículo 87
 Resolución 
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 Resolución 
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 artículo
178
 artículo 1058
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 artículo 60

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 artículo 1058
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 artículo 1045

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 artículo 25

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 artículo 30

Artículo 23

Artículo 75
 artículo 87
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 Resolución 
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 Resolución 
 Resolución 
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 artículo 658

artículo 254
 Resolución 
 Resolución 

Resolución 
 Resolución

 resolución 
 resolución

 artículo 254

artículo 5
 artículo 1819
 artículo 25
 artículo 4121
 artículo 6022
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 18
 artículo 25
 resolución 
 artículo 41
 artículo 60
 artículo 1072
 artículo 1077
 artículo 1088
 artículo 2060
 artículo 58

Artículo 17
 artículo 203
 Artículo 203
 artículo 1077
 artículo 68
 artículo 1077
 Resolución 

Resolución 
 Resolución 
 artículo 1047
 artículo 1602
 artículo 1624

Artículo 1622
 artículo 2060
 artículo
2060
 artículo 25
 artículo 2041
 Artículo 116
 artículo 16
 artículo 68

Artículo 68
 artículo 64
 artículo 84
 artículo 146
 artículo 77
 artículo 77
 artículo 267
 artículo 57
 artículo 145
 artículo 157
 artículo 52
 artículo 53
 artículo 187
 artículo 1056
 artículo 191
 artículo 203
 artículo
355
 Resolución 
 artículo 1622
 artículo 871
 Resolución 
 artículo 1058
 artículo 57
 artículo 1058
 Resolución 

Resolución 
 Resolución 
 artículo 177
 Resolución 
 artículo 55