Source: https://lagen.nu/sou/2016:14
Timestamp: 2019-05-20 01:08:04+00:00

Document:
En översyn av tobakslagen - Nya steg mot ett minskat tobaksbruk | lagen.nu
SOU 2016:14
Regeringen beslutade den 10 juli 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ge förslag kring det nationella genomförandet av EU:s tobaksproduktdirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG). I uppdraget ingår även att analysera och vid behov lämna förslag på en ändamålsenlig nationell reglering av snus och tuggtobak samt förslag till reglering av innehållet i snus. Vidare ingår i uppdraget att utreda och vid behov lämna förslag för att begränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, i likhet med vad som gäller för tobaksrök. Utredaren ska också analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för försäljning av tobak och vid behov lämna förslag på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna utformas. Slutligen ska utredaren även lämna förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror.
Vid sammanträde den 19 februari 2015 beslutade regeringen om utvidgning av och förlängd tid för uppdraget. Enligt uppdraget i tilläggsdirektiven ska utredaren lämna förslag på reglering för att begränsa tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser. Utredaren ska också utreda möjligheten att införa exponeringsförbud för tobaksprodukter och krav på neutrala tobaksförpackningar.
Lagmannen Göran Lundahl utsågs den 10 juli 2014 till särskild utredare. På sidan efter nästa sida framgår vilka experter och sakkunniga som har medverkat i utredningens arbete. Hovrättsassessorn Fredrik Lövkvist, den rättsliga specialisten Anna-Maria Persson
(t.o.m. den 31 januari 2015) och hovrättsassessorn Linus Videgren (fr.o.m. den 13 juli 2015) har varit utredningens sekreterare.
Utredningen är formellt ett uppdrag för Göran Lundahl som särskild utredare. Arbetet har emellertid bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna. Betänkandet har därför avfattats med användning av vi-form.
Utredningen har antagit namnet Tobaksdirektivsutredningen. Utredningen överlämnade den 4 februari 2015 delbetänkandet
Mer gemensamma tobaksregler – ett genomförande av tobaksproduktdirektivet (SOU 2015:6).
Utredningen överlämnar här sitt slutbetänkande En översyn av
tobakslagen – nya steg mot ett minskat tobaksbruk (SOU 2016:14).
Utredningens arbete är härmed slutfört.
/Fredrik Lövkvist Linus Videgren
Sakkunniga och experter som har deltagit i utredningens arbete
(fr.o.m. den 15 september 2014 om inte annat anges)
• Utredaren Emanuel Badehi Kullander, Kommerskollegium
(fr.o.m. den 2 mars 2015)
• Juristen Hannes Eintrei, Livsmedelsverket
(fr.o.m. den 7 januari 2015)
• Biträdande chefsjuristen Bo Granath, Folkhälsomyndigheten
• Juristen Tomas Isenstam, Livsmedelsverket
(t.o.m. den 7 januari 2015)
• Tullspecialisten Sune Rydén, Tullverket
• Rättssakkunniga Sara Asp, Socialdepartementet
(fr.o.m. den 7 april 2015)
• Kanslirådet Katarina Berglund Siegbahn, Justitiedepartementet
• Kanslirådet Liv Bernitz, Justitiedepartementet
• Kanslirådet Kerstin Jansson, Näringsdepartementet
• Kanslirådet Andreas Johansson, Socialdepartementet
• Departementssekreteraren Gabriela Kalm, Finansdepartementet
• Departementssekreteraren Anna Lindtorp, Socialdepartementet
(t.o.m. den 6 april 2015)
• Departementssekreteraren Kristin Olsson, Utrikesdepartementet
Förkortningar ..................................................................... 19
Sammanfattning ................................................................ 21
1 Författningsförslag ..................................................... 37
1.1 Förslag till tobakslag (2017:000)............................................ 37 1.2 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) ...... 59 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. .......................................... 60 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................... 62 1.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter ................... 64 1.6 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) ..... 66 1.7 Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)................................................................................ 67 1.8 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 69 1.9 Förslag till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen (2010:696)................................................................................ 70
Innehåll SOU 2016:14
1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter ..................... 71
2 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 73
2.1 Uppdraget ............................................................................... 73 2.2 Utredningsarbetet .................................................................. 74 2.3 Dispositionen av betänkandet ............................................... 75
3 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang ....... 77
3.1 Bakgrund ................................................................................. 77 3.2 Grundlagsrättsliga aspekter m.m. .......................................... 78 3.2.1 Inledning .................................................................. 78 3.2.2 Regeringsformen ..................................................... 78 3.2.3 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ................................................................. 80 3.2.4 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna .............................. 82 3.2.5 Tryckfrihetsförordningen ....................................... 83 3.2.6 Yttrandefrihetsgrundlagen ..................................... 90 3.3 Relevanta EU-rättsliga regleringar ........................................ 91 3.3.1 Inledning .................................................................. 91 3.3.2 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ........................................................... 92 3.3.3 Tjänstedirektivet ................................................... 102 3.3.4 Anmälningsdirektivet ........................................... 107 3.3.5 Tobaksproduktdirektivet ...................................... 108 3.3.6 Tobaksreklamdirektivet ........................................ 109 3.3.7 Förordningen om gemenskapsvarumärken ......... 110 3.3.8 Varumärkesdirektivet ............................................ 111 3.4 Internationella avtal och riktlinjer på tobaksområdet ........ 112 3.5 Internationella handelsavtal ................................................. 113 3.5.1 Inledning ................................................................ 113 3.5.2 Avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (TRIPS) ................................. 114
3.5.3 Pariskonventionen för industriellt rättsskydd ..... 116 3.5.4 Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) ......... 117 3.5.5 Avtalet om tekniska handelshinder (TBT-avtalet) ......................................................... 119
4 Allmänna utgångspunkter och överväganden .............. 121
4.1 Inledning................................................................................ 121 4.2 Tobakspolitiska målsättningar ............................................. 122 4.3 Överväganden kring proportionalitet, förenlighet med annan lagstiftning m.m. ........................................................ 124 4.4 Behovet av en författningsteknisk översyn samt vissa andra frågor ........................................................................... 127
5 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning ........................... 131
5.1 Inledning................................................................................ 131 5.1.1 Bakgrund ................................................................ 131 5.1.2 Uppdraget .............................................................. 132 5.2 Det nuvarande anmälningssystemet för detaljhandel med tobaksvaror .................................................................... 133 5.3 Tidigare överväganden i fråga om tillståndsplikt för tobaksförsäljning ................................................................... 134 5.3.1 Folkhälsoinstitutets underlag till nationell handlingsplan mot tobak ....................................... 134 5.3.2 Nationella folkhälsokommittén ........................... 135 5.3.3 Utredningen om tobaksförsäljning till unga ........ 138 5.4 Regleringen av försäljningen av vissa andra varor ............... 140 5.4.1 Detaljhandel med folköl ........................................ 140 5.4.2 Servering av alkoholdrycker .................................. 141 5.4.3 Detaljhandel med läkemedel ................................. 143 5.4.4 Handel med vissa receptfria läkemedel ................ 144 5.5 Analys av 2010 års ändringar i tobakslagen ......................... 146 5.5.1 Analysens inriktning och genomförande ............. 146 5.5.2 Huvuddragen i 2010 års lagändringar ................... 147
5.5.3 Utvecklingen av ungdomars tobaksbruk och anskaffning av tobaksvaror ............................ 148 5.5.4 Tillsynen över detaljhandeln med tobaksvaror ... 151 5.5.5 Enkätundersökning till tillsynsmyndigheterna ... 153 5.5.6 Slutsatser ................................................................ 154
5.6 Överväganden och förslag.................................................... 155 5.6.1 Bör en tillståndsplikt för detaljhandel med tobaksvaror införas? .............................................. 155 5.6.2 Bör tillståndsplikten omfatta även partihandel? ........................................................... 159 5.6.3 Tillståndets räckvidd ............................................. 160 5.6.4 Vem ska pröva en tillståndsansökan?................... 162 5.6.5 Vilka krav ska uppställas för försäljningstillstånd? ............................................. 163 5.6.6 Undantag från tillståndskravet i vissa fall ............ 167 5.6.7 Vilka regler ska gälla för den tillståndspliktiga partihandeln? ......................................................... 170 5.6.8 Hur ska tillståndsförfarandet utformas? ............. 173 5.6.9 Administrativa sanktioner .................................... 177 5.6.10 Straffansvar och förverkande ................................ 178 5.6.11 EU-rättsliga överväganden ................................... 181
6 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning .......................................... 183
6.1 Inledning ............................................................................... 183 6.2 Bestämmelserna om spårbarhet och märkning ................... 183 6.2.1 Bakgrund och syfte ............................................... 183 6.2.2 Identitetsmärkning ............................................... 184 6.2.3 Spårbarhet .............................................................. 185 6.2.4 Säkerhetsmärkning ................................................ 186 6.2.5 Genomförandeakter .............................................. 186 6.3 Vilka anpassningar behöver göras av den nationella rätten? .................................................................................... 186 6.3.1 Identitetsmärkning och säkerhetsmärkning ........ 186 6.3.2 Registrering av styckförpackningar och registerföring av relevanta transaktioner ............. 189 6.3.3 Datalagring ............................................................ 191
6.3.4 Spårning av tobaksvaror ........................................ 193 6.3.5 Tillsyn ..................................................................... 194
7 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror ...................................................... 195
7.1 Inledning................................................................................ 195 7.2 Protokollets struktur och huvudsakliga innehåll ................ 197 7.3 Genomförandet av smugglingsprotokollet i nationell rätt ........................................................................ 201 7.3.1 Inledande överväganden ........................................ 201 7.3.2 Allmänna skyldigheter .......................................... 201 7.3.3 Kontroll av leveranskedjan .................................... 203 7.3.4 Överträdelser ......................................................... 210 7.3.5 Internationellt samarbete ...................................... 212 7.3.6 Rapportering .......................................................... 215
8 Ett utvidgat rökförbud .............................................. 217
8.1 Inledning................................................................................ 217 8.2 Rökförbudet i ett historiskt sammanhang .......................... 218 8.3 Regleringen av rökfria miljöer .............................................. 221 8.3.1 Omfattningen av tobakslagens rökförbud ........... 221 8.3.2 Tillsynen över nuvarande rökförbud .................... 229 8.3.3 Möjligheterna att ingripa mot och sanktionera överträdelser av rökförbud .................................... 229 8.3.4 Rökförbudet i ordningslagen ................................ 230 8.3.5 Något om efterlevnaden av det nuvarande rökförbudet i utomhusmiljöer .............................. 231 8.4 Frivilliga initiativ till rökfria miljöer .................................... 232 8.5 Rökning och annat bruk av vissa tobaksfria produkter ...... 233 8.6 Internationell utblick ............................................................ 235 8.6.1 Danmark................................................................. 235 8.6.2 Finland ................................................................... 236 8.6.3 Norge ..................................................................... 239 8.6.4 Island ...................................................................... 240
8.6.5 USA ....................................................................... 240 8.6.6 Kanada.................................................................... 241
8.7 Folkhälsomyndighetens utredning om framtida rökfria miljöer på allmänna platser – i synnerhet där barn vistas ... 242 8.8 Internationella riktlinjer och rekommendationer om skydd mot tobaksrök ........................................................... 244 8.9 Överväganden och förslag.................................................... 246 8.9.1 Inledande överväganden ....................................... 246 8.9.2 Vilka utomhusmiljöer ska göras rökfria? ............. 250 8.9.3 Vem ska ansvara för att rökförbudet upprättshålls?......................................................... 257 8.9.4 Vilka krav kan och bör ställas på den ansvarige? ........................................................ 258 8.9.5 Tillsyn, ingripandemöjligheter och sanktioner ... 259 8.9.6 Bör rökförbudet utvidgas till att omfatta användningen av andra produkter än tobaksvaror? ..................................................... 262 8.9.7 EU-rättsliga överväganden ................................... 265
9 Exponeringsförbud ................................................... 269
9.1 Uppdraget ............................................................................. 269 9.2 Tobakslagens nuvarande reglering av marknadsföring av tobaksvaror ....................................................................... 270 9.3 WHO:s rekommendationer om marknadsföring på försäljningsställen ............................................................ 273 9.4 Ett urval av studier om effekterna av exponeringsförbud ............................................................... 274 9.5 Internationell utblick ........................................................... 279 9.5.1 Norge ..................................................................... 279 9.5.2 Finland ................................................................... 280 9.5.3 Danmark ................................................................ 281 9.5.4 Island ...................................................................... 282 9.5.5 England, Wales och Nordirland ........................... 283 9.5.6 Irland ...................................................................... 283 9.5.7 Nya Zeeland .......................................................... 284
9.6 Överväganden och förslag .................................................... 284 9.6.1 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är en lämplig och ändamålsenlig tobakspolitisk åtgärd för att minska tobaksbruket ...................... 285 9.6.2 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med tryck- och yttrandefriheten ...... 292 9.6.3 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med varumärkesrätten ....................... 297 9.6.4 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med rätten till egendom .................... 302 9.6.5 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor ............... 304 9.6.6 Hur bör ett exponeringsförbud närmare utformas? ............................................................... 309 9.6.7 Anmälningsförfarande enligt anmälningsdirektivet ............................................. 318
10 Neutrala tobaksförpackningar ................................... 319
10.1 Uppdraget .............................................................................. 319 10.2 Allmänt om neutrala tobaksförpackningar ......................... 319 10.3 Ramkonventionens rekommendationer med anknytning till neutrala tobaksförpackningar ..................... 320 10.4 Internationell utblick ............................................................ 323 10.4.1 Australien ............................................................... 323 10.4.2 Förenade kungariket.............................................. 326 10.4.3 Irland ...................................................................... 329 10.4.4 Frankrike ................................................................ 331 10.4.5 Norge ..................................................................... 332 10.4.6 Finland ................................................................... 335 10.5 På vilket underlag har andra länder grundat regleringar om krav på neutrala tobaksförpackningar? ......................... 335 10.6 Forskning på effekterna av den australiensiska lagstiftningen ......................................................................... 343
10.7 Överväganden ....................................................................... 346 10.7.1 Bör neutrala tobaksförpackningar införas
i Sverige? ................................................................ 346
10.7.2 Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten ...... 350 10.7.3 Förhållandet till tobaksproduktdirektivet ........... 353 10.7.4 Fri rörlighet för varor inom EU ........................... 355 10.7.5 Anmälningsförfarande enligt anmälningsdirektivet ............................................. 356 10.7.6 Förhållandet till varumärkesrätten ....................... 356 10.7.7 Förhållandet till mönsterskyddet ......................... 366 10.7.8 Förhållandet till vissa bestämmelser i TRIPS och Pariskonventionen ......................................... 367 10.7.9 Förhållandet till GATT ........................................ 375 10.7.10 Förhållandet till TBT-avtalet ................................ 376 10.7.11 Förhållandet till skyddet för egendom enligt RF, Europakonventionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna .......................................................... 379
11 En ändamålsenlig reglering av snus ........................... 381
11.1 Uppdraget ............................................................................. 381 11.2 Innehållet i snus .................................................................... 382 11.3 Snusmarknaden ..................................................................... 383 11.3.1 Andelen snusare i olika befolkningsgrupper ....... 383 11.3.2 Konsumtion av smaksatt snus .............................. 384 11.4 Regleringen av snus och tuggtobak ..................................... 385 11.4.1 Inledning ................................................................ 385 11.4.2 Tobakslagstiftningen............................................. 385 11.4.3 Livsmedelslagstiftningen ...................................... 386 11.5 Innehållsregleringen för tobaksprodukter inom EU och internationellt ................................................................ 391 11.5.1 Riktlinjer för genomförande av artikel 9
i ramkonventionen ................................................ 391
11.5.2 WHO:s rekommendationer om reglering av tobaksvaror med godissmaker .............................. 393
11.5.3 Tobaksproduktdirektivets reglering av tobaksvarors innehåll ............................................. 394
11.6 Överväganden och förslag .................................................... 396 11.6.1 Regleringen av snus i livsmedelslagen .................. 397 11.6.2 Reglering av innehållet i snus ................................ 399 11.6.3 Hänvisning till smak, doft och andra tillsatser
på förpackningar till snus ...................................... 408
11.6.4 Reglering av minsta innehåll i snusförpackningar ............................................... 410 11.6.5 EU-rättsliga överväganden .................................... 412
12 Några tillsynsfrågor m.m. ......................................... 415
12.1 Inledning................................................................................ 415 12.2 Ett tydliggörande av tillsynsansvaret enligt tobakslagen.... 415 12.3 Införandet av ett likvärdigt tillsynsansvar för kommunen och Polismyndigheten ...................................... 418 12.4 Sekretess hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt tobakslagen ............................................................................ 420 12.5 Införande av en underrättelseskyldighet för kommunerna ......................................................................... 421 12.6 Register .................................................................................. 423 12.7 Ingripandemöjligheter .......................................................... 424
13 Konsekvensanalys .................................................... 427
13.1 Utgångspunkter och inledande överväganden .................... 427 13.2 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning ................................... 429 13.2.1 Tillsynsmyndigheterna .......................................... 429 13.2.2 Rättsväsendet ......................................................... 431 13.2.3 Företagen ............................................................... 434 13.3 Spårbarhet och märkning...................................................... 435 13.3.1 Inledning ................................................................ 435 13.3.2 Tillsynsmyndigheterna .......................................... 435 13.3.3 Rättsväsendet ......................................................... 436
13.3.4 Företagen ............................................................... 437
13.4 Utvidgat rökförbud .............................................................. 437 13.5 Exponeringsförbud ............................................................... 439 13.5.1 Tillsynsmyndigheterna ......................................... 439 13.5.2 Rättsväsendet ......................................................... 440 13.5.3 Företagen ............................................................... 441 13.6 Regleringen av snus .............................................................. 442 13.7 Förändringar i tillsynen m.m. .............................................. 444
14 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... 447
14.1 Inledning ............................................................................... 447 14.2 Den nya tobakslagen ............................................................ 447 14.2.1 Ikraftträdandebestämmelser ................................. 448 14.2.2 Övergångsbestämmelser ....................................... 450 14.3 Övriga lagändringar .............................................................. 452
15 Författningskommentar ............................................ 453
15.1 Inledning ............................................................................... 453 15.2 Förslaget till tobakslag ......................................................... 454 15.3 Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) ........................................................................... 510 15.4 Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) ............................................................................. 511 15.5 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. 511
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:108 ......................................... 513
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2015:16 ........................................... 525
Bilaga 3 Enkätundersökning ...................................................... 533
Bilaga 4 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel
med tobaksvaror ........................................................... 547
Bilaga 5 Jämförelsetabell ............................................................. 613
AFS Arbetsmiljöverkets föreskrifter CAN Centralförbudet för alkohol- och narkotikaupplysning dir. kommittédirektiv Ds Departementsserien DSB WTO:s tvistlösningsorgan EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFTA Europeiska frihandelssammanslutningen EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning ERD Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna EU Europeiska unionen FoHMFS Folkhälsomyndighetens föreskrifter EUT Europeiska unionens officiella tidning GATS Allmänna tjänstehandelsavtalet GATT Allmänna tull- och handelsavtalet HCA High Court of Australia HFD Högsta förvaltningsdomstolen KO Konsumentombudsmannen KOVFS Konsumentverkets författningssamling LIVSFS Livsmedelsverkets föreskrifter MD Marknadsdomstolen NJA Nytt juridiskt arkiv
Förkortningar SOU 2016:14
OHIM Kontoret för harmonisering inom den inre marknaden (varumärken och mönster) Ot.prp. Odelstingsproposisjon (norska regeringens proposition till Odelstinget) OSF Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) prop. regeringens proposition REG Rättsfallssamling från Europeiska gemenskapernas domstol och förstainstansrätt RF Regeringsformen (1974:152) RH rättsfall från hovrätterna RP Finska regeringens proposition till riksdagen RÅ Regeringsrättens årsbok SCB Statistiska centralbyrån skr. regeringens skrivelse SOU Statens offentliga utredningar TBT-avtalet Avtalet om tekniska handelshinder TF tryckfrihetsförordningen (1949:105) TRIPS Avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter VML varumärkeslagen (2010:1877) WHO Världshälsoorganisationen WIPO Världsorganisationen för den intellektuella äganderätten WTO Världshandelsorganisationen YGL yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469)
I betänkandet lämnar utredningen ett antal förslag som syftar till att minska bruket av tobak och till att motverka illegal handel med tobak. Förslagen innefattar i huvudsak en tillståndsplikt för försäljning av tobak, en utvidgning av rökförbudet till att omfatta fler miljöer och fler produkter, ett förbud mot exponering av tobaksvaror i butiker och vissa förändringar i regleringen av snus samt i tillsynsorganisationen. Utredningen lämnar vidare förslag till genomförande av tobaksproduktdirektivets (2014/40/EU) regler om spårbarhet och märkning. Därutöver har utredningen gjort en systematisk, språklig och redaktionell översyn av tobakslagen (1993:581). Som ett resultat av den översynen föreslår utredningen en ny, strukturellt omarbetad tobakslag.
Utredningen föreslår att detaljhandel och partihandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd för sådan handel. Tillstånd ska endast meddelas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med tobakslagens krav. Den som ansöker om tillstånd ska visa att det för verksamheten finns ett lämpligt egenkontrollprogram. Tillståndsansökningar ska prövas av kommunerna. Innan beslut i tillståndsfrågan
Sammanfattning SOU 2016:14
fattas ska Polismyndigheten – och om ansökan avser partihandel också Tullverket – yttra sig över sökandens lämplighet.
Tillstånd till detaljhandel med tobak ska avse ett särskilt försäljningsställe medan tillstånd för partihandel ska gälla verksamheten.
Utredningen föreslår att den som bedriver partihandel med tobaksvaror får leverera sådana varor endast till den som har tillstånd att bedriva partihandel eller detaljhandel med sådana varor och att säljaren ska förvissa sig om att köparen har sådant tillstånd. Tobaksvaror som till följd av felaktig märkning inte får tillhandahållas konsumenter ska inte heller få tillhandahållas detaljhandlare.
Utredningen föreslår att den nuvarande möjligheten för kommunen att meddela en näringsidkare försäljningsförbud ska tas bort. I stället ska kommunen ha möjlighet att meddela en tillståndshavare en varning om denne inte längre uppfyller kraven för tillståndet, eller följer de bestämmelser som gäller för tobaksförsäljning. Om en varning inte är en tillräckligt ingripande åtgärd ska kommunen kunna återkalla tillståndet.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror utan att ha tillstånd till parti- eller detaljhandel med tobaksvaror ska dömas för olovlig tobaksförsäljning. De övriga gärningar som i dag är straffbelagda som olovlig tobaksförsäljning enligt tobakslagen ska i stället rubriceras som olovlig tobakshantering. Utredningen föreslår att straffskalan för olovlig tobaksförsäljning ska höjas till fängelse i högst två år eller, om brottet är att bedöma som grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Utredningen föreslår vidare en ny förverkandebestämmelse som innebär att tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.
Ett utvidgat rökförbud
Utredningen föreslår att det nuvarande rökförbudet i tobakslagen ska utvidgas och omfatta även vissa allmänna platser utomhus, nämligen uteserveringar, entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till, områden utomhus som är avsedda att användas av den som reser med färdmedel i inrikes kollektivtrafik,
SOU 2016:14 Sammanfattning
inhägnade platser huvudsakligen avsedda för idrottsutövning, och lekplatser som allmänheten har tillträde till.
Utredningen föreslår vidare att rökförbudet, utöver tobaksrökning, ska omfatta användningen av bl.a. örtprodukter för rökning, elektroniska cigaretter – både med och utan nikotininnehåll – och vissa andra njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.
Den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över ett område utomhus som omfattas av rökförbud ska ansvara för att rökförbudet upprätthålls. När det gäller entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till ska dock den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över lokalen eller utrymmet ansvara för att rökförbudet vid sådana entréer upprätthålls.
Den som ansvarar för att rökförbudet upprätthålls ska genom skyltning tydligt informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser. Möjligheten att enligt tobakslagen avvisa någon som trots tillsägelse röker där rökning inte är tillåten ska gälla även för de föreslagna rökfria utomhusmiljöerna.
Utredningen föreslår att bestämmelserna om rökförbud ska samlas i den nya tobakslagen och att det i dag straffsanktionerade rökförbudet i ordningslagen (1993:1617) ska upphävas.
Utredningen föreslår att det ska vara förbjudet att förvara tobaksvaror och deras förpackningar synliga för kunder på försäljningsställen. Även övriga kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror på försäljningsställen ska vara förbjudna (exponeringsförbud). Tobaksvaror som säljs till konsumenter ska inte heller få tillhandahållas på så sätt att kunden får tillgång till varorna innan betalning skett (självbetjäning).
Varu- och prislistor inne på försäljningsställen ska vara tillåtna under förutsättning att sådana listor är neutralt utformade och finns på det ställe i butiken där tobaksvaror saluförs. Listorna ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.
Specialbutiker för tobaksvaror, dvs. butiker som endast säljer tobaksvaror och tillbehör till sådana varor, ska vara undantagna från
exponeringsförbudet och förbudet mot självbetjäning. Det ska framgå av försäljningstillståndet att ett försäljningsställe är en sådan specialbutik. Kommersiella meddelanden inne i specialbutiker ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.
Spårbarhet och märkning
För att genomföra tobaksproduktdirektivets regler om spårbarhet och märkning, föreslår utredningen att styckförpackningar med tobaksvaror ska förses med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning. Tillverkare och importörer ska ansvara för att förpackningar förses med sådana märkningar. Tobaksvaror som saknar sådana märkningar ska inte i näringsverksamhet få tillhandahållas konsumenter eller detaljhandlare.
Vidare föreslår utredningen att näringsidkare som deltar i handel med tobaksvaror, med undantag för de som bedriver detaljhandel, ska registrera alla styckförpackningar när de kommer i respektive lämnar deras besittning samt alla mellanliggande led. Den nödvändiga utrustningen för att registrera tobaksvarorna ska tillhandahållas av tobakstillverkarna.
Näringsidkare som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska upprätthålla register över samtliga relevanta transaktioner.
Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska lagra relevanta uppgifter hos en oberoende tredje part, vars verksamhet ska övervakas av en extern revisor. Såväl den tredje parten som revisorn ska godkännas av Europeiska kommissionen och tobakstillverkarna ska stå för kostnaderna för datalagringen.
Den närmare utformningen av systemen och av märkningarna ska anpassas till de tekniska standarder för inrättande och driften av systemet för spårning och identitetsmärkning samt för säkerhetsmärkningen som Europeiska kommissionen fastställer genom genomförandeakter. Utredningen föreslår att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, ska få meddela närmare föreskrifter om identitets- och säkerhetsmärkningarnas utformning, liksom om tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spårning, registerföringen och registreringsskyldigheten, innefattande datalagringen av relevanta uppgifter.
En ändamålsenlig reglering av snus
Utredningen föreslår att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen (2006:804). Det innebär bl.a. att snus inte längre kommer att omfattas av livsmedelslagens produktkrav. Utredningen bedömer att Folkhälsomyndigheten kan och bör meddela föreskrifter om vilka tillsatser i snus som ska förbjudas och om gränsvärden för skadliga ämnen som snus får innehålla eller ge upphov till. Sådana föreskrifter bör innehålla förbud mot tillsatser i snus som ger intryck av att snus innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker, är förknippat med energi och vitalitet, samt är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska och har tillförts varan i en sådan mängd att den toxiska eller beroendeframkallande effekten eller de cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaperna i betydande eller mätbar omfattning ökar vid konsumtion.
Snus omfattas inte av tobaksproduktdirektivets förbud mot karakteristisk smak för vissa tobaksvaror. Enligt utredningens uppfattning finns det sakliga skäl för att reglera smaksättningen av snus. Med hänsyn till framför allt de praktiska svårigheterna med en sådan reglering har utredningen emellertid bedömt att smakreglering av snus för närvarande inte bör införas. Däremot föreslår utredningen en åtgärd som kan förväntas få en motsvarande effekt, nämligen ett förbud mot att på förpackningar till snus och på själva varan hänvisa till smak, doft eller tillsatser.
Utredningen föreslår också att det på motsvarande sätt som för cigaretter ska finnas en minimireglering för hur lite snus en förpackning ska få innehålla. En styckförpackning med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner. Snus ska inte få tillhandahållas konsumenter i mindre mängd.
Några tillsynsfrågor m.m.
Utredningen föreslår att Polismyndigheten och kommunerna ska ha ett likvärdigt tillsynsansvar enligt tobakslagen, liksom att Folkhälsomyndighetens och Konsumentombudsmannens omedelbara tillsynsansvar ska tydliggöras i lagen. Vidare föreslås att Arbetsmiljöverkets centrala tillsynsansvar enligt tobakslagen, som i dag bara fyller en formell funktion, ska upphävas. Utredningen lämnar också
förslag till sekretessreglering i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för sådana uppgifter som förekommer hos en tillstånds- eller tillsynsmyndighet.
Utredningen föreslår att tillsynsmyndigheternas nuvarande möjlighet att i vissa fall besluta om omhändertagande av tobaksvaror ska upphävas. Därutöver föreslår utredningen bl.a. nya regler om underrättelseskyldighet för kommunerna samt en skyldighet för Folkhälsomyndigheten att föra ett centralt register för tillsyn, uppföljning och utvärdering av tobakslagens tillämpning samt framställning av statistik.
Neutrala tobaksförpackningar
Utredningen bedömer att tobakskonsumtionen i Sverige kan förväntas minska om det införs ett krav på att tobak måste säljas i neutrala förpackningar. En sådan reglering är därför tobakspolitiskt motiverad. Utredningen bedömer att ett krav på neutrala tobaksförpackningar bör kunna anses förenligt med Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna, varumärkesrätten, mönsterrätten, WTOrätten, EU-rätten och regeringsformen. Utredningen bedömer dock att ett sådant krav inte skulle vara förenligt med tryckfrihetsförordningens nuvarande bestämmelser. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar kan följaktligen införas endast om det i denna grundlag införs ett undantag som möjliggör ett sådant krav. För närvarande bör ett krav på neutrala tobaksförpackningar därför inte införas.
WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror
Utredningen bedömer att genomförandet i svensk rätt av WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror inte kräver några andra författningsändringar än de som följer av förslagen om spårbarhet och märkning av tobaksvaror.
Utredningen föreslår att den nya tobakslagen ska träda i kraft den 1 januari 2018, då den nuvarande tobakslagen (1993:581) ska upphöra att gälla. Reglerna om spårbarhet och märkning föreslås emellertid gälla tidigast fr.o.m. den 20 maj 2019. Utredningen föreslår vissa övergångsbestämmelser som bl.a. innebär att försäljning av tobaksvaror, som anmäls till kommunen enligt i dag gällande regler, under vissa förutsättningar får fortgå till dess att tillståndsmyndigheten fattas beslut i tillståndsfrågan. Vidare föreslås att partihandel under en övergångsperiod ska få bedrivas utan tillstånd. Snus som i fråga om märkning eller mängd inte uppfyller de föreslagna reglerna – men som har tillverkats före lagens ikraftträdande – ska under en övergångsperiod få säljas även efter ikraftträdandet.
Det föreslagna tillståndsförfarandet för tobaksförsäljning kommer att medföra ökade hanteringskostnader för kommunerna. Dessa kostnader bedöms kunna finansieras fullt ut genom ansökningsavgifter. Tillämpningen av reglerna om spårbarhet och märkning förutsätter att vissa kompletterande rättsakter antas av Europeiska kommissionen. Utredningen bedömer att det i dagsläget inte är möjligt att med någon grad av säkerhet redovisa vilka konsekvenser dessa regler kan komma att få för tillsynsmyndigheterna, primärt Folkhälsomyndigheten, men det finns anledning att följa upp frågan. Övriga förslag bedöms endast få marginella konsekvenser för tillsynsmyndigheterna. Något behov av resurstillskott bedöms därför inte föreligga.
Utredningen bedömer att det nya tillståndskravet för detalj- och partihandlare, i vart fall initialt, kan komma att generera en något ökad mängd överklaganden. Även den föreslagna möjligheten för tillsynsmyndigheterna att återkalla meddelade försäljningstillstånd kan förväntas leda till en viss ökning av antalet överklaganden. Det saknas dock anledning att anta annat än att antalet överklaganden på längre sikt kommer att ligga på en förhållandevis låg nivå. Det föreslagna tillståndsförfarandet bör sålunda inte leda till annat än en mindre ökning av arbetsbelastningen i förvaltningsdomstolarna.
Den ökningen bedöms kunna hanteras inom ramen för förvaltningsdomstolarnas nuvarande verksamhet utan särskilda resurstillskott.
Utredningen bedömer att förslagen om tillståndsplikt och exponeringsförbud kommer att medföra omställningskostnader för handeln. Kostnaderna kan dock inte förväntas bli så stora att de i praktiken innebär en begränsning av möjligheterna att bedriva tobaksförsäljning. Utredningen bedömer vidare att det är ofrånkomligt att de nya kraven i fråga om snus kommer att medföra omställningskostnader för tillverkarna då en anpassning av en del av produktutbudet på marknaden måste ske.
In this report, the Inquiry presents a number of proposals that aim to reduce the use of tobacco and to combat illicit trade in tobacco. The proposals consist mainly of a permit requirement for selling tobacco, an expansion of the ban on smoking to include more environments and products, a tobacco display ban in shops and certain amendments to regulations on snus and the supervisory organisation. The Inquiry also presents proposals for implementtation of regulations on traceability and labelling contained in the Tobacco Products Directive (2014/40/EU). In addition, the Inquiry has made a systematic, linguistic and editorial overview of the Tobacco Act (1993:581). The Inquiry proposes a new, structurally revised Tobacco Act, as a result of the overview.
In its report, the Inquiry also proposes an analysis and assessment of whether there is reason to introduce requirements for plain tobacco packaging in Sweden and whether national measures are needed for implementing the WHO Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products.
The Inquiry proposes that retail and wholesale trade in tobacco products should be permitted only by those who have permits for such trade. Permits should only be granted to a person who can show that he or she, with regard to personal and economic conditions and other circumstances, is suited to conducting the activities and that the activities will be carried out in accordance with the requirements of the Tobacco Act. Persons applying for a permit must be able to show that there is an appropriate selfinspection programme for the activities. Permit applications must
Summary SOU 2016:14
be subject to consideration by the municipalities. Before a decision is made regarding a permit, the Swedish Police Authority, and also Swedish Customs if the application concerns wholesale trade, is to express its opinion regarding the suitability of the applicant.
A permit for retail trade in tobacco is to refer to a particular sales outlet, while a permit for wholesale trade is to apply to the business.
The Inquiry proposes that a person operating wholesale trade in tobacco products may deliver such products only to persons who have a permit to conduct wholesale or retail trade in such products and the salesperson must make sure that the purchaser has such a permit. Tobacco products that may not be offered to consumers due to incorrect labelling must not be offered to retail traders either.
The Inquiry proposes the removal of the current possibility for municipalities to impose a sales prohibition on a business operator. Instead, municipalities should have the opportunity to issue a permit holder with a warning, if the permit holder no longer meets the permit requirements, or does not follow the regulations that apply for selling tobacco. If a warning is not a sufficiently intrusive measure, municipalities should be able to revoke the permit.
A person who intentionally or through negligence sells tobacco products without having a permit for wholesale or retail trade in tobacco products is to be convicted of unlawful tobacco sales. Other acts that are currently punishable as unlawful tobacco sales under the Tobacco Act are to be classified instead as unlawful tobacco handling. The Inquiry proposes that the prescribed scale of penalties for unlawful tobacco sales be raised to imprisonment for at most two years or, if the offence is to be considered gross, imprisonment for at least six months and at most six years. The Inquiry further proposes a new provision on confiscation which means that tobacco products that have been the subject of an offence under the Tobacco Act, or their equivalent value and proceeds from such an offence are to be declared forfeit, unless this is manifestly unreasonable.
A broader ban on smoking
The Inquiry proposes that the current ban on smoking in the Tobacco Act be broadened and also include certain public places outdoors, such as café and restaurant terraces, entrances to establishments and other spaces to which the public has access, areas outdoors that are intended to be used by those travelling by domestic public transport, enclosed areas mainly intended for sports training, and playgrounds to which the public has access.
The Inquiry further proposes that the smoking ban, in addition to tobacco smoking, should include the use of herbal products for smoking, electronic cigarettes – both with and without nicotine – and certain other stimulants corresponding to smoking in their use but that do not contain tobacco.
A person who, in their capacity as owner or on other grounds, manages an outdoor area subject to a smoking ban, must be responsible for maintaining the smoking ban. However, with regard to entrances to establishments and other spaces to which the public has access, a person who, in their capacity as owner or on other grounds, manages an establishment or space, must be responsible for maintaining the smoking ban in such entrances.
A person who is responsible for maintaining the smoking ban must clearly communicate the smoking ban using signs and intervene with information and reminders as needed. The possibility to dismiss a person who, despite being reminded, is smoking where smoking is not permitted, is to apply also in the proposed smokefree outdoor environments.
The Inquiry proposes that the smoking ban provisions be gathered in the new Tobacco Act and that the current smoking ban that is subject to penalty in the Public Order Act (1993:1617) be cancelled.
The Inquiry proposes that it should be prohibited to store tobacco products and their packaging in full view of customers at sales outlets. Also other commercial messages that market tobacco products at sales outlets should be prohibited (display ban). In addition, tobacco products sold to consumers should not be offered in a way
that will give the customer access to the product before payment is made (self-service).
Product and price lists inside sales outlets may be permitted, provided that such lists have a neutral design and are located at the point in the shop where tobacco products are being sold. The lists are to be positioned so as not to be visible from outside the sales outlet.
Specialist shops for tobacco products, i.e. shops that only sell tobacco products and accessories for such products, must be exempt from the display ban and the ban on self-service. The sales permit must state when a sales outlet constitutes such a specialist shop. Commercial messages inside specialist shops must be positioned so as not to be visible from outside the sales outlet.
In order to implement the regulations on traceability and labelling under the Tobacco Products Directive, the Inquiry proposes that unit packets of tobacco products be marked with unique identification and security labels. Manufacturers and importers must be responsible for ensuring that packaging is marked with such labels. Tobacco products that lack such labels may not be offered to consumers or retailers in business activities.
Further, the Inquiry proposes that business operators engaging in trade in tobacco products, with the exception of those operating retail trade, must register all unit packets when they assume possession of them or when the packets leave their possession, and at all intermediary levels. The equipment necessary for registering the tobacco products must be provided by the tobacco manufacturers.
Business operators who take part in the delivery chain for tobacco products must maintain registers of all relevant transactions.
Manufacturers and importers of tobacco products must store relevant data with an independent third party, whose activities are to be monitored by an external auditor. Both the third party and the auditor are to be approved by the European Commission and the tobacco manufacturers must bear the costs of data storage.
A more detailed design of the systems and labelling is to be adapted to the technical standards for the establishment and operations of the system for tracking and identification and for the security labelling laid down by the European Commission through implementing acts. The Inquiry proposes that the Government, or the authority designated by the Government, should be allowed to issue more detailed regulations on the design of identity and security labelling, such as technical standards for the establishment and operations of a system for tracking, registration and responsibility for registration, including data storage of relevant data.
Effective regulation of snus
The Inquiry proposes that snus and chewing tobacco no longer be equated with foodstuffs under the Food Act (2006:804). This means that snus will no longer be subject to the product requirements of the Food Act. The Inquiry considers that the Public Health Agency of Sweden can and should issue regulations on additives in snus that should be banned and thresholds for harmful substances that snus may contain or give rise to. Such regulations should include bans on additives in snus that give an impression of snus having a health benefit or a reduced health risk, or being associated with energy and vitality, and that are carcinogenic, mutagenic or reprotoxic and have been added to the product in such quantities that the toxic or addictive effect or the carcinogenic, mutagenic or reprotoxic properties increase on consumption to a considerable or measurable extent.
Snus is not covered by the prohibition in the Tobacco Products Directive of a characterising flavour in certain tobacco products. In the Inquiry’s view, objective reasons exist for regulating snus containing flavouring. However, considering mainly the practical difficulties of such regulation, the Inquiry has taken the view that no regulations on snus containing flavouring should currently be introduced. On the other hand, the Inquiry proposes a measure that may be expected to have a corresponding effect, namely a prohibition on references to taste, smell or additives on snus packaging and on the product itself.
The Inquiry also proposes setting a minimum amount of snus that a package may contain, in the same way as cigarettes. A unit packet of pouch snus is to contain at least 20 pouches. Snus should not be offered to consumers in smaller amounts.
Some supervisory matters etc.
The Inquiry proposes that the Swedish Police Authority and municipalities should have equivalent supervisory responsibility under the Tobacco Act, and that the immediate supervisory responsibility of the Public Health Agency of Sweden and the Consumer Ombudsman should be clarified in the Act. Furthermore, the Inquiry proposes that the central supervisory responsibility under the Tobacco Act of the Swedish Work Environment Authority, which currently only fulfils a formal function, be cancelled. In addition, the Inquiry presents proposals for confidentiality provisions in the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400) concerning information that is found at a permit or supervisory authority.
The Inquiry proposes that the current possibility for supervisory authorities to in certain cases decide to take charge of tobacco products be cancelled. The Inquiry also proposes new rules concerning duty of notification for municipalities and an obligation on the part of the Public Health Agency of Sweden to keep a central register for supervision, follow-up and evaluation of the application of the Tobacco Act and for the production of statistics.
The Inquiry considers that tobacco consumption in Sweden may be expected to decrease if a requirement for tobacco to be sold in plain packaging is introduced. Such regulation is therefore justified in terms of tobacco policy. The assessment of the Inquiry is that a requirement for plain tobacco packaging should be regarded as compatible with the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, trademark rights, design rights, WTO law, EU law and the Instrument of Government. However, the Inquiry considers that such a requirement would not be compatible with the current provisions of the Freedom of the Press
Act. Consequently, a requirement for plain tobacco packaging can only be introduced if an exception making such a requirement is introduced in the Constitution. At present, no requirement for plain tobacco packaging should therefore be introduced.
The WHO Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
The Inquiry considers that incorporation of the WHO Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products into Swedish law will not require any legislative amendments other than those that follow from the proposals on traceability and labelling of tobacco products.
The Inquiry proposes that the new Tobacco Act come into force on 1 January 2018, when the current Tobacco Act (1993:581) will cease to apply. However, the Inquiry proposes that the regulations on traceability and labelling apply from 20 May 2019. The Inquiry proposes certain transitional provisions whereby sales of tobacco products, which under currently applicable rules are reported to the municipality, under certain conditions may continue until the permit authority takes a decision regarding the permit. In addition, the Inquiry proposes that wholesale trade is to be permitted without a permit during a transitional period. Snus that does not meet the proposed requirements regarding labelling or amounts, but that was manufactured before the act enters into force, may be sold during a transitional period even after the new act has entered into force.
The proposed permit process for tobacco sales will result in increased handling costs for municipalities. It is anticipated that these costs can be fully financed through application fees. Applying the regulations on traceability and labelling requires the adoption by the European Commission of certain supplementary legal acts. The
Inquiry considers that it is not currently possible to specify with any degree of certainty which consequences these regulations may have for the supervisory authorities – primarily the Public Health Agency of Sweden – but there is reason to follow up the matter. It is considered that other proposals will only have marginal consequences for the supervisory authorities. Consequently, no need for additional resources is foreseen.
The Inquiry considers that the new permit requirement for retail traders and wholesalers, at least initially, may generate a slightly increased number of appeals. The proposed possibility for supervisory authorities to cancel sales permits may also lead to a slightly increased number of appeals. However, there is no reason to assume anything other than that the number of appeals will remain at a relatively low level in the long term. The proposed permit process should therefore not lead to anything other than a slightly increased workload in the administrative courts. The Inquiry considers that it should be possible for the increase to be handled within the framework of the current activities of the administrative courts with no particular additional resources.
It is the Inquiry’s assessment that the proposals on a permit requirement and an display ban will lead to adaptation costs for retailers and wholesalers. However, the costs cannot be expected to be so great as to constitute a limitation in practice of the possibilities of selling tobacco. Furthermore, the Inquiry considers it to be inevitable that the new requirements regarding snus will lead to adaptation costs for manufacturers, as there will have to be an alignment of part of the product range on the market.
1.1 Förslag till tobakslag ( 2017:000 )
1 § Denna lag syftar till att begränsa de hälsorisker och olägenheter som är förbundna med bruk av tobak och exponering för tobaksrök.
2 § Denna lag gäller tobak. Lagen innehåller även bestämmelser om
1. produkter som är baserade på växter, örter eller frukter som inte innehåller tobak och kan förbrukas via förbränning (örtprodukter för rökning) samt
2. användningen av elektroniska cigaretter och njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.
3 § I denna lag finns bestämmelser om
– ingredienser och utsläpp (2 kap.), – märkning och förpackning (3 kap.), – marknadsföring (4 kap.), – handel m.m. (5 kap.), – rökfria miljöer (6 kap.), – tillsyn (7 kap.), – överklagande (8 kap.), – straffbestämmelser och förverkande (9 kap.), – register (10 kap.), och – bemyndiganden (11 kap.).
Författningsförslag SOU 2016:14
4 § Lagen ska inte tillämpas på rökbara produkter som är klassificerade som narkotika enligt narkotikastrafflagen (1968:64) eller som hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
2 kap. Ingredienser och utsläpp
1 § Tillverkare och importörer av tobaksvaror eller örtprodukter för rökning ska till Folkhälsomyndigheten lämna uppgifter om ingredienser och kvantiteter av dessa ingredienser i tobaksvaror och örtprodukter för rökning.
Tobaksvaror och örtprodukter för rökning får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som följer av första och andra stycket eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 11 kap. 2 § inte har uppfyllts.
2 § Cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak och tobaksvaror som innehåller tillsatser som har förbjudits med stöd av 11 kap. 3 § får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden.
Tobaksvaror som inte uppfyller de föreskrifter om tillåtna gränsvärden eller mätning och övervakning av sådana gränsvärden som har meddelats med stöd av 11 kap. 3 § får inte tillverkas eller tillhandahållas konsumenter på marknaden. Sådana varor får inte heller föras ut till ett land utanför Europeiska unionen.
1 § Förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden ska förses med texter och illustrationer som upplyser om de hälsorisker
SOU 2016:14 Författningsförslag
som är förenade med bruk av tobak och örtprodukter för rökning samt om rökavvänjning (hälsovarningar).
Om en förpackning till en tobaksvara eller en örtprodukt för rökning saknar hälsovarningar eller dessa är uppenbart oriktiga, får varan eller produkten inte tillhandahållas konsumenter och, när det gäller tobaksvaror, detaljhandlare på marknaden.
2 § Märkningen på förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning och på själva tobaksvaran får inte
3. likna ett livsmedel eller kosmetisk produkt. Märkningen på förpackningar till tobaksvaror eller på själva tobaksvaran får inte heller
3 § Styckförpackningar till tobaksvaror ska förses med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning.
Tillverkare och importörer ansvarar för att förpackningar till tobaksvaror förses med sådan märkning.
Tobaksvaror får inte i näringsverksamhet tillhandahållas konsumenter och detaljhandlare på marknaden, om sådan märkning saknas.
4 § Näringsidkare som deltar i handeln med tobaksvaror, med undantag för de som bedriver detaljhandel, ska registrera alla styckförpackningar när de kommer i respektive lämnar deras besittning samt alla mellanliggande led. Registrerade uppgifter får inte ändras eller raderas.
5 § Näringsidkare som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska upprätthålla register över samtliga relevanta transaktioner.
6 § Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska sluta avtal om datalagring med en oberoende tredje part, som ska vara värd för datalagringsanläggningen för alla relevanta uppgifter. Datalagringsanläggningen ska vara fysiskt belägen på Europeiska unionens territorium. Avtalet och den tredje partens lämplighet ska godkännas av
Den tredje partens verksamhet ska övervakas av en extern revisor, som ska föreslås och betalas av tobakstillverkaren och godkännas av Europeiska kommissionen. Den externa revisorn ska varje år lämna in en rapport till Folkhälsomyndigheten och Europeiska kommissionen.
7 § Europeiska kommissionen, Folkhälsomyndigheten, behöriga myndigheter i andra medlemsstater och den externa revisorn ska ha full tillgång till datalagringsanläggningarna. Europeiska kommissionen och Folkhälsomyndigheten får, när det är motiverat, bevilja tillverkare och importörer tillgång till de lagrade uppgifterna.
3. neutrala varu- och prislistor inne på försäljningsställen som finns där tobakvaror saluförs, eller
4. kommersiella meddelanden inne i specialbutiker för tobaksvaror som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak.
Varu- och prislistor samt kommersiella meddelanden ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.
3 § En näringsidkare som marknadsför antingen en annan vara än en tobaksvara eller en tjänst till konsumenter får inte använda ett varukännetecken som helt eller delvis används för en tobaksvara eller enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerat eller inarbetat för en sådan vara, om marknadsföringen sker i kommersiella annonser i
4 § Om en näringsidkare använder ett sådant varukännetecken som avses i 3 § vid marknadsföring till konsumenter på något annat sätt än som där sägs, ska näringsidkaren iaktta den måttfullhet som är betingad av att kännetecknet också kan förknippas med tobaksvaran.
5 § Bestämmelserna i 3 och 4 §§ tillämpas inte
6 § Tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror får inte sponsra ett evenemang eller en verksamhet dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt, om sponsringen kan antas medföra att avsättningen av tobaksvaror främjas.
7 § En marknadsföringsåtgärd som strider mot 1–6 §§ eller 3 kap. 2 § ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen (2008:486) anses vara otillbörlig mot konsumenter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 1 § 2 eller 3 eller 3 § 2 eller 3 kan medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 29–36 §§marknadsföringslagen.
Rapportering av marknadsföringskostnader m.m.
8 § Tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror ska till
9 § Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska varje år till Folkhälsomyndigheten lämna in marknadsundersökningar, studier, rapporter om försäljningsvolymer och i förekommande fall sådana
sammanfattningar av marknadsundersökningar som utförs i samband med lanseringen av nya tobaksprodukter.
Tobaksvaror får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som följer av första stycket eller som har meddelats med stöd av 11 kap. 7 § andra stycket inte har uppfyllts.
5 kap. Handel m.m.
Försäljningstillstånd och egenkontroll
1 § Endast den som har tillstånd för försäljning av tobaksvaror till konsumenter (detaljhandel) eller annan försäljning av tobakvaror (partihandel) får bedriva sådan försäljning.
Tillstånd till detaljhandel ska avse en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme (försäljningsställe) och kan gälla för viss tid eller tills vidare.
Tillstånd meddelas för detaljhandel av den kommun där försäljningsstället är beläget. För partihandel meddelas tillstånd av den kommun där det företag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe för näringsverksamhet. Om ansökan avser en person, meddelas tillstånd till partihandel av den kommun där personen har sitt hemvist.
2 § Ett försäljningstillstånd får beviljas endast den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i denna lag.
3 § Den som bedriver tillståndspliktig försäljning med tobaksvaror ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram.
4 § Den som bedriver partihandel med tobaksvaror får leverera sådana varor endast till den som har försäljningstillstånd. Säljaren ska förvissa sig om att köparen har sådant tillstånd.
5 § En ansökan om försäljningstillstånd ska vara skriftlig.
Till ansökan enligt första stycket ska näringsidkaren foga egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Om uppgifterna ändras ska det anmälas till kommunen utan dröjsmål.
Kommunen får ta ut en ansökningsavgift enligt de grunder som beslutas av kommunfullmäktige.
6 § En ansökan om försäljningstillstånd får inte bifallas utan att Polismyndighetens yttrande har inhämtats. Om ansökan avser partihandel får den inte heller bifallas utan att Tullverkets yttrande har inhämtats.
Myndigheterna ska i sina yttranden redovisa de omständigheter som ligger till grund för bedömningen i det enskilda fallet och särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten.
På begäran av kommunen ska Skatteverket och Kronofogdemyndigheten lämna de uppgifter som kommunen behöver för sin tillståndsprövning.
7 § Kommunen ska tillhandahålla information om vad som gäller enligt tobakslagen och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämpningen av föreskrifterna i kommunen.
8 § En näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning ska ge personalen den information och det stöd som behövs för att personalen ska kunna följa denna lag och anslutande föreskrifter.
9 § Tobaksvaror får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut tobaksvaror ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder.
På de försäljningsställen där det bedrivs detaljhandel med tobaksvaror ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt med informa-
tion om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt 18 år.
10 § Tobaksvaror som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande.
11 § Tobaksvaror får föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år.
12 § Tobaksvaror som säljs till konsumenter får inte tillhandahållas så att kunden får tillgång till varorna innan betalning erlagts.
Förbudet i första stycket omfattar inte specialbutiker för tobaksvaror.
13 § En styckförpackning med cigaretter ska innehålla minst 20 cigaretter.
En styckförpackning med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner.
Cigaretter, rulltobak och snus får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden i mindre mängd än vad som framgår av första–tredje styckena.
14 § Tillverkare och importörer ska till Folkhälsomyndigheten anmäla nya tobaksvaror som de avser att tillhandahålla konsumenter på den svenska marknaden.
En ny tobaksvara som inte har anmälts enligt första stycket får inte tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden.
15 § Tillverkare och importörer av sådana nya tobaksvaror som har anmälts enligt 14 § ska varje år till Folkhälsomyndigheten lämna in alla nya eller uppdaterade uppgifter om de studier, undersökningar och annan information som ska redovisas i eller i samband med anmälan.
Tobaksvaror får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som följer av paragrafen eller föreskrifter meddelade med stöd av 11 kap. 10 § inte har uppfyllts.
16 § En näringsidkare som via distansförsäljning tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter i ett annat land än det land där näringsidkaren har sitt säte eller sin affärsverksamhet får inte lämna ut personuppgifter om konsumenten till tillverkaren av tobaksvaror eller till företag som ingår i samma koncern eller till andra tredje parter. Personuppgifter får inte heller användas eller överföras för andra ändamål än det aktuella köpet.
Undantag från tillståndskravet i vissa fall
17 § Om den som har fått försäljningstillstånd enligt denna lag har avlidit, eller fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken med uppdrag som omfattar rörelsen och vill dödsboet eller förvaltaren fortsätta rörelsen, ska anmälan göras hos kommunen. Anmälan ska ha kommit in senast två månader efter dödsfallet eller beslutet om förvaltare. Har anmälan inte kommit in inom denna tid, upphör tillståndet att gälla.
Försätts den som fått försäljningstillstånd i konkurs upphör tillståndet att gälla omedelbart. Vill konkursboet fortsätta rörelsen ska ny ansökan göras hos kommunen. Kommunen ska behandla en sådan ansökan med förtur.
18 § Överlåts rörelse där det ingår verksamhet som kräver tillstånd till detaljhandel enligt 1 § får överlåtaren sälja sitt lager av tobaksvaror till efterträdaren, om denne har tillstånd till detaljhandel med sådana varor.
Konkurs- eller dödsbo eller, i fråga om utmätt egendom, Kronofogdemyndigheten får trots bestämmelserna i denna lag sälja tobaksvaror till den som har försäljningstillstånd till handel med sådana varor. Motsvarande gäller då en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet har återkallats.
6 kap. Rökfria miljöer
1 § Rökning är förbjuden
6. i andra lokaler än sådana som avses i 1–5 när en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning som avses i 2 kap.1–3 §§ordningslagen (1993:1617) anordnas och i lokaler som är avsedda att användas av den som deltar i sammankomsten eller tillställningen,
9. på lekplatser som allmänheten har tillträde till, samt 10. vid entréer till sådana lokaler och andra utrymmen som avses i 1–7 som allmänheten har tillträde till.
2 § I hotell och andra inrättningar där tillfällig bostad yrkesmässigt upplåts, ska i ett visst antal av de rum eller liknande som upplåts rökning vara förbjuden. I fråga om sovkupéer och andra utrymmen som upplåts för tillfällig bostad på färdmedel i inrikes kollektivtrafik gäller i stället 1 § 4.
3 § Bestämmelserna i 1 § gäller inte i fråga om bostäder och andra lokaler för boende som inte är tillfälligt.
4 § Rökning är trots bestämmelserna i 1 § 2–4, 6 och 7 tillåten i delar av de lokaler eller andra utrymmen som avses där, om dessa delar särskilt avsatts för rökning. Detsamma gäller lokaler som avses i 1 § 1 och som är upplåtna enbart för personal.
Trots bestämmelsen i 1 § 5 får rökning tillåtas i restauranger och på andra serveringsställen i separata rum som särskilt avsatts för rökning. Rum där rökning tillåts får endast utgöra en mindre del av serveringsställets yta. Rummen ska vara belägna så att besökare inte måste passera genom dessa. Arbetstagare ska endast tillfälligtvis behöva vistas i rummen, när rökning pågår. Servering eller annan liknande verksamhet får inte bedrivas i rummen när rökning pågår. Detta gäller dock inte sådan verksamhet som har direkt samband med rummens funktion. Mat eller dryck får inte föras med in i dessa rum.
Avvikelse från 1 § 1–3, 6 och 7 samt 2 § får göras om det finns särskilda skäl till det på grund av utrymmets eller områdets beskaffenhet eller användningssätt eller av omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller för sådana färdmedel, lokaler och andra utrymmen som avses i 1 § 4.
5 § Den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över en lokal, ett annat utrymme eller ett område utomhus som omfattas av någon av bestämmelserna i 1 § 1–9 och 2 § ansvarar för att bestämmelserna följs.
För områden som omfattas av bestämmelsen i 1 § 10 ansvarar i stället den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över lokalen eller utrymmet innanför entrén.
Den ansvarige ska genom skyltning tydligt informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser.
Om någon trots tillsägelse röker där rökning inte är tillåten, får denne avvisas.
6 § I andra fall än som avses i 1 och 2 §§ ansvarar arbetsgivaren för att en arbetstagare inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök eller utsläpp från produkter som anges i 7 § i den arbetslokal eller det liknande utrymme där arbetstagaren är verksam. Som arbetstagare
räknas här personer som avses i 1 kap. 2 § första stycket och 3 §arbetsmiljölagen (1977:1160).
7 § Med rökning ska, vid tillämpningen av 1–5 §§, jämställas rökning av örtprodukter för rökning samt inhalering efter förångning eller annan upphettning av tobak, elektroniska cigaretter och njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.
1 § Den centrala tillsynen över att denna lag och anslutande föreskrifter följs utövas av
1. Folkhälsomyndigheten när det gäller kommunens och Polismyndighetens omedelbara tillsyn enligt 2 § första stycket 2 a, c och d,
2. Konsumentombudsmannen när det gäller kommunens och Polismyndighetens omedelbara tillsyn enligt 2 § första stycket 2 b.
2 § Den omedelbara tillsynen över att denna lag och anslutande föreskrifter följs utövas av
1. Arbetsmiljöverket när det gäller lokaler och andra utrymmen som avses i 6 kap. 1 § och som är upplåtna enbart för personal samt lokaler och andra utrymmen på vilka 6 kap. 6 § ska tillämpas,
a) bestämmelserna om hälsovarningar, produktpresentation samt spårbarhet och säkerhetsmärkning i 3 kap. 1–3 §§ på försäljningsställen,
b) bestämmelserna om marknadsföring m.m. i 4 kap. 1–5 §§ när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen, och
c) bestämmelserna om handel m.m. enligt 5 kap. 1–10, 12–15, 17 och 18 §§,
d) rökfria miljöer som avses i 6 kap. 1 § och som inte är upplåtna enbart för personal samt lokaler som avses i 6 kap. 2 §,
a) ingredienser och utsläpp m.m. enligt 2 kap. 1 och 2 §§ och föreskrifter meddelande med stöd av 11 kap. 2 §,
b) hälsovarningar och produktpresentation enligt 3 kap. 1 och 2 §§ i andra fall än som avses i 2 a,
c) spårbarhet och säkerhetsmärkning enligt 3 kap. 3 i andra fall än som avses i 2 a samt 3 kap. 4–7 §§,
d) uppgifter om kostnader för marknadsföring enligt 4 kap. 8 §, och
e) uppgifter som ska lämnas in enligt 4 kap. 9 § samt 5 kap. 14 och 15 §,
4. Konsumentombudsmannen när det gäller marknadsföring enligt 4 kap. 1–5 §§ i andra fall än som avses i 2 b samt 4 kap. 6 §. Länsstyrelsen utövar inom länet tillsyn enligt första stycket 2. Länsstyrelsen ska
3 § En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt denna lag ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att avgöra ärenden enligt 4–6 §§.
4 § En tillsynsmyndighet som anges i 2 § får i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelserna i denna lag eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas.
Vid Konsumentombudsmannens tillsyn tillämpas i stället bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486).
5 § En kommun ska återkalla ett försäljningstillstånd om
3. det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på försäljningsstället, eller i anslutning till detta, eller annars inom den tillståndspliktiga affärsverksamheten utan att tillståndshavaren har ingripit, eller
4. tillståndshavaren har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till.
6 § I stället för återkallelse enligt 5 § kan tillståndshavaren meddelas varning, om varning kan anses vara en tillräckligt ingripande åtgärd. Varning kan också meddelas vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen.
7 § En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för myndighetens tillsyn enligt denna lag.
8 § I syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut tobaksvaror om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i 5 kap. 9 §, får kommunen genomföra kontrollköp. Vid ett sådant köp får kommunen endast anlita en person som har fyllt 18 år.
9 § Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för kommunen att meddela förelägganden, förbud, återkallelse eller varning enligt 4–6 §§.
10 § För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har en tillsynsmyndighet rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av denna lag eller anslutande föreskrifter och får där göra undersökningar och ta prover. För uttagna prov betalas inte ersättning.
11 § Polismyndigheten ska på begäran av en annan tillsynsmyndighet lämna den hjälp som behövs vid tillämpningen av 10 §.
12 § Den som har tagit befattning med något ärende enligt denna lag får inte obehörigen röja eller på annat sätt utnyttja vad han eller hon därvid har fått veta om yrkeshemligheter eller affärsförhållanden.
13 § Kommunen och Polismyndigheten ska underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen.
Kommunerna ska underrätta Folkhälsomyndigheten om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn.
14 § En kommun får ta ut avgift för sin tillsyn av den som bedriver tillståndspliktig försäljning av tobaksvaror.
15 § Folkhälsomyndigheten får ta ut avgifter för sin tillsyn över 2 kap. och 4 kap. 9 § av tillverkare och importörer av tobaksvaror.
1 § Beslut som en kommun har fattat enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Beslut som Folkhälsomyndigheten har meddelat med stöd av 7 kap. 4 § eller som Arbetsmiljöverket meddelat får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
2 § Beslut om föreskrifter enligt 11 kap. 4 och 5 § som en myndighet har meddelat med stöd av ett bemyndigande får överklagas hos regeringen av tillverkare av tobaksvaror och importörer av tobaksvaror som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden.
9 kap. Straffbestämmelser och förverkande
1 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror utan tillstånd döms, om försäljningen inte är tillåten enligt 5 kap. 18 §, för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst två år.
Är brottet grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning eller har varit inriktad mot ungdomar.
2 § Den som uppsåtligen i strid med förbudet i 3 kap. 1 § tredje stycket tillhandahåller tobaksvaror som saknar föreskriven hälsovarning, döms för olovlig tobakshantering till böter eller fängelse i högst sex månader.
Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 5 kap. 9 § första eller andra stycket.
3 § Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
4 § Bestämmelser om ansvar för olovlig införsel och olovlig utförsel av tobaksvaror finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
5 § Tobaksvaror som varit föremål för brott enligt denna lag eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.
10 kap. Register
1 § Folkhälsomyndigheten ska för de ändamål som anges i 2 § föra ett centralt register med hjälp av automatiserad behandling.
2 § Registret får användas för tillsyn, uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning samt framställning av statistik.
3 § Registret får innehålla uppgifter om dem som har tillstånd eller bedriver verksamhet enligt denna lag.
2. den verksamhet som tillståndet avser, och I registret får även behandlas sådana uppgifter som tillverkare och importörer enligt denna lag är skyldiga att rapportera till Folkhälsomyndigheten.
1 § Regeringen får, om det finns särskilda hälsoskäl, föreskriva att vissa slag av tobaksvaror inte får tillverkas i eller föras in till Sverige för försäljning till konsumenter.
Krav i fråga om ingredienser och utsläpp
2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om de skyldigheter som anges i 2 kap. 1 §.
4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur hälsovarningar enligt 3 kap. 1 § ska utformas.
5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om
1. utformningen av den unika identitetsmärkningen och säkerhetsmärkningen enligt 3 kap. 3 §,
2. registreringsskyldigheten och skyldigheten att föra register enligt 3 kap. 4 och 5 §§,
3. det datalagringsavtal som avses i 3 kap. 6 §, och
4. tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spårning.
Varu- och prislistor
6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur varu- och prislistor enligt 4 kap. 2 § ska utformas och vilka uppgifter sådana listor ska få innehålla.
7 § Regeringen får meddela föreskrifter om rapporteringsskyldigheten enligt 4 kap. 8 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om rapporteringsskyldigheten enligt 4 kap. 9 §.
8 § Regeringen får, utöver de krav som följer av 3 kap. och 5 kap. 13 §, meddela ytterligare föreskrifter om styckförpackningar för cigaretter och rulltobak.
9 § Regeringen får meddela föreskrifter om den tid inom vilken kommunen ska fatta beslut om tillstånd för försäljning enligt 5 kap. 1 §.
Krav på anmälan av nya tobaksvaror, m.m.
10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om
1. när och hur anmälan av nya tobaksvaror enligt 5 kap. 14 § första stycket ska göras, och vad den ska innehålla, och
2. när och hur sådan information som avses i 5 kap. 15 § första stycket ska rapporteras.
11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om utformning och ventilation av sådana rum som enligt 6 kap. 4 § andra stycket särskilt avsatts för rökning.
12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om genomförandet av kontrollköp enligt 7 kap. 8 §.
13 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en tillsynsmyndighets kostnader för provtagning enligt 7 kap. 10 § och undersökning av prov.
14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om avgifter enligt 7 kap. 15 §.
Inhämtande av registeruppgifter
15 § Regeringen får föreskriva att uppgifter till det register som avses i 10 kap. 1 § får hämtas från register som förs av statlig eller kommunal myndighet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018, utom 3 kap. 3–7 §§ och 11 kap. 5 § som träder i kraft den 20 maj 2019.
2. Genom lagen upphävs tobakslagen (1993:581).
3. Om det i lag eller annan författning hänvisas till bestämmelser i tobakslagen (1993:581) som har ersatts genom bestämmelser i denna lag, ska i stället de nya bestämmelserna tillämpas.
4. Föreskrifter som har meddelats med stöd av tobakslagen (1993:581) och som gäller när denna lag träder i kraft ska anses meddelade enligt denna lag.
5. En näringsidkare som före lagens ikraftträdande har anmält försäljning av tobaksvaror enligt 12 c § tobakslagen (1993:581) får fortsätta att bedriva sådan försäljning, om näringsidkaren senast den 1 april 2018 ansöker om tillstånd till försäljning enligt den nya lagen. Försäljning får efter en sådan ansökan fortsätta i avvaktan på tillståndsmyndighetens beslut. För försäljning som sker innan tillståndsmyndigheten har meddelat beslut i tillståndsfrågan ska bestämmelserna i tobakslagen (1993:581) tillämpas.
6. Partihandel med tobaksvaror får bedrivas utan tillstånd fram till den 1 april 2018. Har en ansökan om tillstånd till partihandel inkommit till tillståndsmyndigheten före det datumet, får verksamheten fortsätta till dess att beslut i tillståndsfrågan meddelats.
7. Snus som har tillverkats före den 1 januari 2018 och där märkningen på förpackningen hänvisar till smak, doft eller tillsatser ska få fortsätta tillhandahållas konsumenter på marknaden efter ikraftträdandet, dock längst till och med den 30 juni 2018. Detsamma gäller styckförpackningar med portionsförpackat snus som inte innehåller minst 20 portionspåsar.
8. Cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak som vid ikraftträdandet har en marknadsandel om minst tre procent i Europeiska unionen för en viss produktkategori ska inte förbjudas före den 20 maj 2020.
9. Bestämmelserna i 3 kap. 3–7 §§ och 11 kap. 5 § ska inte tillämpas på andra tobaksvaror än cigaretter och rulltobak före den 20 maj 2024.
1.2 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)
Härigenom föreskrivs i fråga om ordningslagen (1993:1617) att 4 kap. 6 § ska ha följande lydelse.
1. utan tillstånd av trafikföretaget inom dess område eller på dess färdmedel medföra egendom som är av farlig beskaffenhet eller som kan orsaka avsevärd olägenhet 6 §
2. förorena eller skräpa ned
på färdmedel eller inom trafikföretagets område, eller
3. skaffa sig tillträde till om-
råde innanför ingångsspärren till tunnelbana utan att kunna uppvisa giltigt färdbevis.
1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:1551 ) om frihet från skatt vid import, m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. att 3 kap. 4 och 7 §§ ska ha följande lydelse.
4. sexton liter starköl. Bestämmelser om hinder för den som inte fyllt 20 år att föra in spritdrycker, vin och starköl i landet finns i 4 kap. 4 § alkohollagen (2010:1622). En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i 13 § tobakslagen (1993:581).
Bestämmelser om hinder för den som inte fyllt 20 år att föra in spritdrycker, vin och starköl i landet finns i 4 kap. 4 § alkohollagen (2010:1622). En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i 5 kap. 11 §
tobakslagen (2017:000).
I denna lag förstås med spritdryck: alkoholdryck med en alkoholhalt som överstiger 22 volymprocent,
1 Senaste lydelse 2010:1627.
Frihet från skatt enligt detta kapitel ska medges en besättningsman på ett fartyg eller ett luftfartyg som kommer från tredje land endast för besättningsmannens personliga bagage, när detta tillfälligt förs in eller återinförs efter en tillfällig utförsel, samt för 100 cigaretter eller 20 cigarrer eller 20 cigariller eller 100 gram röktobak eller en proportionell blandning av dessa tobaksvaror, om bagaget och varorna förs in när besättningsmannen reser i samband med sitt arbete.
En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i
5 kap. 11 § tobakslagen (2017:000).
3. är bosatt i Sverige och har vistats utomlands minst 15 dagar. Begränsningen av rätten till frihet från skatt enligt första stycket gäller endast personal som utför arbete som sammanhänger med transportmedlets gång eller med servicen ombord. Till service ombord på transportmedlet hänförs förutom sedvanliga tjänster som servering, uppassning och städning även sådana tjänster som lämnas av frisörer, butikspersonal, underhållningsartister och andra jämförbara personalgrupper.
2 Senaste lydelse 2008:1413.
1.4 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1996:701 ) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen att 3 § ska ha följande lydelse.
1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,
9. spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt alkohollagen (2010:1622), samt tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581),
9. spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt alkohollagen (2010:1622), samt tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i
5 kap. 11 § tobakslagen (2017:000),
10. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler, 11. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom
3 Senaste lydelse 2014:1497.
förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,
12. barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi,
13. varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,
14. varor som ska beskattas enligt lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter,
15. sprängämnesprekursorer enligt artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 98/2013 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer och 3 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer.
1.5 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:506 ) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter att 2 kap. 13 a och 16 a §§ ska ha följande lydelse.
13 a §4
Skatten på varan ska efterges om Tullverket har beslutat om skatt på 1. en sådan beskattad alkoholvara som avses i 7 a § lagen (1994:1564) om alkoholskatt och den som kan antas göra anspråk på varan om omhändertagandet skulle upphävas enligt 15 § saknar rätt enligt 4 kap. 4 § eller 6 kap. 1 §alkohollagen (2010:1622) att föra in varan,
3. en sådan beskattad tobaksvara som avses i 8 a § lagen om tobaksskatt och det är sannolikt att varan är avsedd att bjudas ut till försäljning i Sverige och en sådan försäljning uppenbart skulle strida mot 3 kap. 1 § tredje stycket
tobakslagen (2017:000) eller 4 §
lagen om tobaksskatt.
4 Senaste lydelse 2013:1076.
16 a §5
Om omhändertagandet av en tobaksvara upphävs men det är sannolikt att varan är avsedd att bjudas ut till försäljning i Sverige och en sådan försäljning uppenbart skulle strida mot 11 § tobakslagen (1993:581) eller 4 § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, ska beslut fattas om att varan inte ska lämnas ut.
Om omhändertagandet av en tobaksvara upphävs men det är sannolikt att varan är avsedd att bjudas ut till försäljning i Sverige och en sådan försäljning uppenbart skulle strida mot 3 kap. 1 §
tredje stycket tobakslagen (2017:000) eller 4 § lagen
(1994:1563) om tobaksskatt, ska beslut fattas om att varan inte ska lämnas ut.
5 Senaste lydelse 2013:1076.
1.6 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)
Härigenom föreskrivs i fråga om livsmedelslagen (2006:804) att 3 § ska ha följande lydelse.
Lagen gäller alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel.
1. vatten, från och med den
punkt där det tas in i vattenverken till den punkt där värdena skall iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003, och
Med livsmedel jämställs i lagen vatten, från och med den punkt där det tas in i vattenverken till den punkt där värdena ska iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003.
1.7 Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)
Härigenom föreskrivs i fråga om marknadsföringslagen (2008:486) att 1 och 29 §§ ska ha följande lydelse.
Denna lag har till syfte att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörligmot konsumenter och näringsidkare.
Bestämmelser om marknadsföring finns bl.a. i – lagen (1992:1672) om paketresor, – tobakslagen (1993:581),
– tobakslagen (2017:000) ,
– sjölagen (1994:1009), – lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, – lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet,
– lagen (1996:1118) om marknadsföring av kristallglas, – lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,
– lagen (1999:158) om investerarskydd, – lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster,
– lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, – prisinformationslagen (2004:347), – lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler, – försäkringsavtalslagen (2005:104), – lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, – lagen (2006:484) om franchisegivares informationsskyldighet, – lagen (2010:510) om lufttransporter, – radio-_och_tv-lagen (2010:696), – alkohollagen (2010:1622), – konsumentkreditlagen (2010:1846),
6 Senaste lydelse 2015:672.
– lagen (2014:1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar, och
– lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden.
En näringsidkare får åläggas att betala en särskild avgift (marknadsstörningsavgift) om näringsidkaren, eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar, uppsåtligen eller av oaktsamhethar brutit mot
– 7 §, – 8 § och någon av bestämmelserna i 9, 10, 12–17 §§, – 18 §, – 20 §, eller – någon av bestämmelserna i bilaga I till direktiv 2005/29/EG. Detsamma gäller om en näringsidkare uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon av bestämmelserna i
– 4 kap. 1 § 2 eller 3 eller 3 § 2
eller 3 tobakslagen (2017:000) ,
– 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622), – 8 kap. 7 § första stycket, 8, 9 eller 14 § första eller andra stycket samt 15 kap. 4 § radio-_och_tv-lagen (2010:696),
– 11 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller 8 § lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet när det gäller ett erbjudande som inte är riktat bara till andra än konsumenter.
7 Senaste lydelse 2010:1632.
1.8 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att 30 kap. 20 § samt rubriken närmast före paragrafen ska ha följande lydelse.
Alkohol Alkohol och tobak
Sekretess gäller hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt alkohollagen (2010:1622) för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.
Sekretess gäller hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt alkohollagen (2010:1622)eller
tobakslagen (2017:000) för upp-
gift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.
Sekretessen gäller inte beslut i ärende om tillstånd. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.
8 Senaste lydelse 2010:1633.
1.9 Förslag till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen ( 2010:696 )
Härigenom föreskrivs i fråga om radio-_och_tv-lagen (2010:696) att 8 kap. 13 § och 15 kap. 5 § ska ha följande lydelse.
Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) och i
4 kap.1 och 2 §§tobakslagen (2017:000).
9 Senaste lydelse 2010:1635. 10 Senaste lydelse 2010:1635.
1.10 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2014:1470 ) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter att 1 § ska ha följande lydelse.
5 kap. 11 § tobakslagen (2017:000) .
2 Utredningens uppdrag och arbete
Ursprungsdirektiven
Regeringen tillsatte den 10 juli 2014 Tobaksdirektivsutredningen (dir. 2014:108) med uppdrag att göra en översyn av ett antal områden med anknytning till konsumtion av tobak. Utredaren ska enligt kommittédirektiven:
1. lämna förslag till nationellt genomförande av Europaparlamentets
och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (nedan tobaksproduktdirektivet),
2. analysera och vid behov lämna förslag på en ändamålsenlig natio-
nell reglering av snus och tuggtobak samt förslag till reglering av innehållet i snus,
3. utreda och vid behov lämna förslag för att begränsa rökning av
tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, i likhet med vad som gäller för tobaksrök,
4. analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för
försäljning av tobak och vid behov lämna förslag på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna utformas, och
5. lämna förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll
om eliminering av illegal handel med tobaksvaror.
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2016:14
I enlighet med direktiven så lade vi i februari år 2015 fram resultatet av våra överväganden om nödvändiga anpassningar för genomförandet av de delar av tobaksproduktdirektivet (punkten 1 ovan) som ska vara genomförda senast den 20 maj 2016. Uppdraget i denna del redovisades i delbetänkandet Mer gemensamma tobaksregler (SOU 2015:6). Enligt ursprungsdirektiven skulle uppdraget i övriga delar redovisas senast den 1 september 2015.
Vi har därefter fått tilläggsdirektiv (dir. 2015:16) och har i enlighet med dessa även fått i uppdrag att lämna förslag på reglering för att begränsa tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser. Vi ska också utreda möjligheten att införa exponeringsförbud för tobaksprodukter och krav på neutrala tobaksförpackningar. Genom tilläggsdirektiven har utredningstiden förlängts. De återstående delarna från ursprungsdirektiven ska, tillsammans med den utvidgning av uppdraget som skett genom tilläggsdirektiven, i stället redovisas senast den 1 mars 2016.
Regeringens direktiv bifogas som bilaga 1 och 2 till detta slutbetänkande.
2.2 Utredningsarbetet
Enligt direktiven ska utredaren samråda med berörda departement, myndigheter och organisationer. Vidare ska utredaren beakta pågående utredningsarbete inom kommittéväsendet samt pågående arbete inom Regeringskansliet som kan ha anknytning till uppdraget.
Vi har i delbetänkandet redovisat hur utredningsarbetet bedrevs fram till dess att det betänkandet redovisades (s. 47). Vårt arbete har därefter bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med förordnade experter och sakkunniga. Sedan februari år 2015 har vi hållit sammanlagt sju protokollförda sammanträden, varav ett i internatform. Utöver dessa protokollförda möten har täta underhandskontakter skett mellan den särskilde utredaren, sekretariatet samt utredningens experter och sakkunniga.
Den särskilde utredaren och utredningens sekretariat har hållit ett antal externa möten med myndigheter och intresseorganisa-
SOU 2016:14 Utredningens uppdrag och arbete
tioner avseende enskilda sakfrågor. Vi har träffat den tidigare generaldirektören för Livsmedelsverket samt företrädare för Livsmedelshandlarna, Svensk dagligvaruhandel, Svensk Servicehandel & Fast Food. Sekretariatet har på inbjudan sammanträffat med Yrkesföreningar mot tobak. Vi har vidare träffat företrädare för tobaksindustrin. På vårt initiativ har ett möte hållits med företrädare för Gotlandssnus AB. På förfrågan från enskilda företag och organisationer har vi sammanträffat med:
• representanter för JTI Sweden AB,
• representanter och juridiska ombud för British American Tobacco
Sweden AB och Philip Morris AB,
• juridiska ombud för Svenska Tobaksleverantörföreningen, och
• representanter och juridiskt ombud för Swedish Match AB.
Vi har vidare sammanträffat med företrädare för Norges Helse- og omsorgsdepartment, Norges Helsedirektorat och Norges Folkehelseinstitutt. Utredaren och en av sekreterarna har deltagit i en workshop om neutrala förpackningar som arrangerades av Norges Helse- og omsorgsdepartement och den norska Kreftforeningen.
Som en del av underlaget för bl.a. analysen av frågan om tillståndsplikt för försäljning av tobak har vi genom en enkätundersökning inhämtat synpunkter och förslag från de kommunala tillsynsmyndigheterna på tobaksområdet, länsstyrelserna och Folkhälsomyndigheten (se vidare bilaga 3). Vi har också sammanträffat med en företrädare för ett lokalpolisområde som redovisat sina erfarenheter av Polismyndighetens brottsbekämpande verksamhet med inriktning mot den illegala handeln med tobaksvaror.
Vi redovisar nu i detta slutbetänkande resultatet av våra överväganden i de frågor som återstår att behandla enligt ursprungsdirektiven samt de frågor vi har att analysera enligt tilläggsdirektiven.
2.3 Dispositionen av betänkandet
Betänkandet innehåller 15 numrerade kapitel. I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag. Därefter behandlas i detta kapitel vårt uppdrag och arbete. I kapitel 3 redovisas några övergripande rättsliga
regleringar av betydelse för uppdraget i stort. I kapitel 4 redovisar vi några allmänna utgångspunkter och överväganden av relevans för de sakfrågor som vi enligt direktiven har att analysera. I kapitel 5 behandlas frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning. Därefter redovisas i kapitel 6 våra överväganden gällande nödvändiga anpassningar för att genomföra den återstående delen av tobaksproduktdirektivet – de materiella bestämmelserna om spårbarhet och märkning. Kapitel 7 innehåller en analys av förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror. Därefter följer i kapitel 8 en redogörelse för våra överväganden och förslag när det gäller frågan om ett utvidgat rökförbud. Kapitel 9 och 10 och behandlar frågorna om exponeringsförbud respektive neutrala tobaksförpackningar. I kapitel 11 redovisar vi ett antal överväganden och förslag hänförliga till den särskilda regleringen av snus. Kapitel 12 innehåller ett antal förslag som har beröringspunkter med de tidigare behandlade frågorna, varav merparten av förslagen på ett eller annat sätt rör tillsynen på tobaksområdet. I betänkandets tre sista kapitel behandlas frågor om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (kapitel 13), konsekvenserna av våra förslag (kapitel 14) och författningskommentarer (kapitel 15).
3 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
Eftersom uppdraget i flera delar innefattar en analys av behovet av författningsändringar är en genomgång av relevanta nationella bestämmelser nödvändig. Som framgår av uppdragsbeskrivningen i inledningskapitlet är vårt uppdrag både komplext och mångfasetterat. Det innebär att en samlad genomgång av de nationella bestämmelser som har bäring på de olika frågor vi har att behandla skulle riskera att bli fragmentarisk och oöverskådlig. Någon sådan samlad genomgång görs därför inte här, utan den svenska tobakslagstiftningen – och andra relevanta nationella författningsbestämmelser – behandlas i stället i sitt relevanta sammanhang i de följande kapitlen.
Med detta sagt kan konstateras att flera av de frågor som vi har att behandla har rättsliga beröringspunkter, t.ex. vissa åtgärders förenlighet med de svenska grundlagarna och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan Europakonventionen). Därtill kommer att EU-rätten på flera områden sätter de rättsliga ramarna för möjligheterna till – och utformningen av – eventuella ändringar i den nationella rätten. För de delar av uppdraget som innefattar handelsrättsliga aspekter, t.ex. varumärkesrättsliga frågor, måste dessutom hänsyn tas till de bindande internationella avtal och andra överenskommelser som Sverige har ingått. Slutligen kan också redan här framhållas att WHO, efter ikraftträdandet av Tobakskonventionen, har utfärdat ett flertal riktlinjer och rekommendationer som berör flera av de frågor som vi enligt direktiven har att utreda.
I det följande redovisas de grundlagsbestämmelser, EU-rättsliga regleringar och andra internationella rättsliga instrument som utgör
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
den övergripande rättsliga kontexten för vår analys. Genomgången utgör en bakgrund till – och avstamp inför – våra närmare rättsliga överväganden och förslag.
3.2 Grundlagsrättsliga aspekter m.m.
Redan av ursprungsdirektiven framgår att det i uppdraget ingår att analysera hur tobaksproduktdirektivet1förhåller sig till TF och YGL. Vi har i delbetänkandet redovisat våra överväganden i detta avseende vad gäller tobaksproduktdirektivets krav på hälsovarningar på tobaksförpackningar (se SOU 2015:6 s. 72–79).
Enligt tilläggsdirektiven ska vi särskilt analysera och bedöma hur ett exponeringsförbud för tobaksprodukter och ett krav på neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till bl.a. grundlagarna och egendomsskyddet för immateriell egendom i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och Europakonventionen.
3.2.2 Regeringsformen
Egendomsskyddet och näringsfriheten
2 kap. 15 § första stycket RF innehåller en bestämmelse om skyddet för egendom. Enligt bestämmelsen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas att avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den nuvarande lydelsen av bestämmelsen infördes år 1994, och tanken med den ändring som då genomfördes var att bestämmelsen skulle utgöra en precisering av det skydd som Europakonventionen ställer upp för medborgarnas rätt till egen-
1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG.
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
dom.2 Egendomsskyddet enligt Europakonventionen kommer att redovisas i avsnitt 3.2.3.
Det får avgöras från fall till fall vad som avses med ”angelägna allmänna intressen” i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Proportionalitetsprincipen ska användas vid en intresseavvägning mellan sådana angelägna allmänna intressen och egendomsskyddet. I begreppet egendom i den aktuella bestämmelsen innefattas inte endast fast egendom, utan även lös egendom vari inbegrips bl.a. sådana immateriella tillgångar som innehavet av ensamrätten till ett varukännetecken representerar. Rådighetsinskränkningar avseende annan egendom än mark och byggnader faller dock utanför tillämpningsområdet för bestämmelsen.
I 2 kap. 17 § RF finns en bestämmelse om näringsfrihet. I bestämmelsen anges att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Bestämmelsen tar sin utgångspunkt i en ekonomisk likabehandlingsprincip och innebär att en begränsning av bl.a. näringsfriheten inte enbart får syfta till att gynna vissa näringsidkare framför andra. För att en begränsning ska få införas krävs även att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt angeläget intresse.
Enligt 2 kap. 19 § RF får lagar eller andra föreskrifter inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.
Skyddet för yttrandefriheten
Av 2 kap. 1 § RF framgår bl.a. att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.
RF innehåller också regler som under vissa förutsättningar medger att det sker begränsningar av yttrandefriheten. Enligt 2 kap. 21 § RF får en begränsning av yttrandefriheten göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle, och begränsningen får inte gå utöver vad som är nödvändigt med
2Prop. 1993/94:117.
hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF anges särskilt att friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begränsas, vilket bl.a. innebär att det är möjligt att ingripa mot yttranden i kommersiell reklam. Grundlagstexten innehåller inte några som helst restriktioner i detta avseende, vilket innebär att friheten att yttra sig i näringsverksamhet kan begränsas utan att några särskilda hänsyn behöver tas alls.3
3.2.3 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
Skyddet för egendom
Skyddet för egendom finns i artikel 1 tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 till Europakonventionen (jfr 2 kap. 15 § RF). I artikelns första stycke föreskrivs att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får vidare berövas sin egendom, annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Enligt artikelns andra stycke inskränker bestämmelsen inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse.
Inskränkningar i möjligheterna att fritt använda den immateriella rättighet som ensamrätten till ett varukännetecken representerar omfattas av egendomsskyddet i Europakonventionen. Med egendom avses nämligen också immateriella rättigheter.4Även ekonomiska intressen som följer av utövandet av en näringsverksamhet eller annan ekonomisk verksamhet skyddas av bestämmelsen. Enligt praxis från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) ska den s.k. proportionalitetsprincipen användas vid den
3 Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Starrsjö, Regeringsformen med kommentarer, Stockholm, 2012 s. 158–160. 4 Se t.ex. Europadomstolens mål Anheuser-Busch Inc. mot Portugal (dom den 11 januari 2007), mål nr 73049/01, punkten 72.
avvägning som måste företas mellan olika skyddsvärda intressen.5 Om en rimlig balans inte uppnås så strider inskränkningen i rätten att utnyttja egendomen. När det gäller inskränkningar i rätten att använda egendomen har emellertid Europadomstolen anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och funnit även ganska tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kunna accepteras i det allmänna intresset. Staten har med andra ord tillerkänts ett ganska stort utrymme för att bedöma vilka inskränkningar som ter sig som rimliga med hänsyn till övergripande intressen.6
Europakonventionen innehåller i artikel 10 ett skydd för yttrandefriheten i skriftliga och muntliga framställningar. Enligt punkten 1 i denna artikel har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Skyddet omfattar även yttranden som utgör kommersiell reklam. Bestämmelsen är tillämplig oavsett i vilka medier ett yttrande förekommer. Det innebär att yttranden av kommersiellt slag i tryck, radio, television samt på biograffilmer omfattas av skyddet.
Yttrandefriheten är dock inte undantagslös. I artikel 10 punkten 2 föreskrivs att eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får de underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till en rad i punkten angivna intressen. Bland dessa intressen anges skyddet för hälsan. Bestämmelsen möjliggör alltså inskränkningar som är angivna i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose bl.a. skyddet för hälsa.
Kravet på nödvändighet är uppfyllt om inskränkningen i yttrandefriheten föranleds av ett samhälleligt intresse som är angeläget och om den står i rimlig proportion till det ändamål som ska tillgodoses. Detta krav tolkas inte lika strängt när det gäller yttranden av
5 Se t.ex. ERD 52 1982, Sporrong och Lönnroth, expropriation m.m. 6 Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, fjärde upplagan, 2012, s. 562.
kommersiell art som när det gäller andra yttranden. På motsvarande sätt som beträffande förenligheten av nationell lagstiftning med andra bestämmelser i Europakonventionen är det även i fråga om förenligheten med artikel 10 i första hand de nationella organen som har att göra den bedömningen. I artikel 10 uppställs också ett krav på att en i och för sig tillåten inskränkning av yttrandefriheten måste framgå av en förutsebar och för den enskilde lätt tillgänglig nationell lag.7
3.2.4 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blev rättsligt bindande genom att Lissabonfördraget8 trädde i kraft den 1 december 2009. Stadgan återger i stort rättigheterna i Europakonventionen men baserar sig även på EU-medlemsstaternas författningstraditioner, Europarådets sociala stadga, Europeiska gemenskapens stadga om grundläggande sociala rättigheter för arbetstagare samt andra internationella konventioner som EU eller medlemsstaterna har anslutit sig till. Stadgan riktar sig till EU:s institutioner och organ samt till medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätt.
I artikel 11 i stadgan finns bestämmelser om yttrandefrihet och informationsfrihet. Enligt bestämmelsens första stycke har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Enligt andra stycket ska mediernas frihet och mångfald respekteras.
Artikel 17 innehåller bestämmelser om rätten till egendom. Enligt artikelns första stycke har var och en rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Vidare får ingen berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nöd-
7Prop. 2001/02:64 s. 35. 8 Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, undertecknat i Lissabon den 13 december 2007.
vändigt för allmänna samhällsintressen. Enligt andra stycket i artikel 17 ska immateriell egendom vara skyddad.
Bestämmelser om rättigheternas och principernas räckvidd och tolkning finns i artikel 52 i stadgan. Enligt bestämmelsens första stycke ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Vidare anges i tredje stycket att i den mån som stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.
3.2.5 Tryckfrihetsförordningen
Tillämpningsområde och förbudet mot censur och hindrande åtgärder
Tryckfriheten utgör en del av den yttrandefrihet som slås fast i 2 kap. 1 § 1 RF. Begreppet tryckfrihet definieras i 1 kap. 1 § första stycket TF. Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att ge ut skrifter utan att myndighet eller annat allmänt organ lägger hinder härför i förväg och att sedermera endast inför en laglig domstol kunna tilltalas för skrifternas innehåll och att inte kunna straffas annat än om innehållet strider mot tydlig lag, given för att bevara ett allmänt lugn, utan att hålla tillbaka allmän upplysning. Det ska stå varje svensk medborgare fritt att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst.
Förbudet mot censur och hindrande åtgärder hör till de viktigaste principerna i TF. I 1 kap. 2 § första stycket TF anges att någon granskning som föregår tryckningen av skrift eller något förbud mot tryckning därav inte får förekomma. En lag eller annan författning om censur eller tryckningsförbud blir alltså ogiltig. Inte heller är det tillåtet enligt 1 kap. 2 § andra stycket TF för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll, genom åtgärd
som inte har stöd i TF, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten.
Räckvidden av förbudet mot hindrande åtgärder begränsas alltså dels av att förbudet endast avser åtgärder som grundar sig på skriftens innehåll, dels av att åtgärden måste vara hindrande. Förbudet hindrar inte att spridningen av tryckta skrifter kan vara underkastad föreskrifter, t.ex. tillståndskrav för att uppföra byggnad för försäljningen eller inrätta ett försäljningsställe. Det väsentliga är att sådana rättsregler inte tar hänsyn till skrifternas innehåll. Förbudet hindrar inte heller att sådana begränsande regler som gäller spridning av annat än skrifter, t.ex. försäljning av varor eller affischering, kommer att riktas även mot ”tryckta skrifter”, men ingripandet får alltså inte grundas på skriftens innehåll. Som exempel kan nämnas att ett kommunalt beslutat generellt affischeringsförbud godtogs i RH 1984:18, medan ett affischeringsförbud som endast omfattade valpropaganda inte ansågs godtagbart i RÅ 1991 ref. 21.9
I 1 kap. 5 § TF anges att förordningen äger tillämpning på skrift som framställts i tryckpress. Den ska också tillämpas på skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande, om antingen utgivningsbevis gäller för skriften, eller skriften är försedd med beteckning som visar att den är mångfaldigad samt i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för mångfaldigandet. Till skrift hänförs också bild, även om den inte åtföljs av text.
Även kartor, ritningar fotografier, teckningar m.m. anses vara skrifter i den bemärkelse som avses i TF. Till begreppet tryckt skrift räknas även tryck på annat material än papper, exempelvis kan det vara fråga om tryckt text eller bild på en tröja. Fotografier i sig är dock inte framställda med tryckteknik och omfattas inte av begreppet.
Härtill kommer att enligt 1 kap. 6 § TF ska en tryckt skrift, för att anses som sådan, vara utgiven. En skrift anses utgiven då den blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt i Sverige. En skrift anses kunna ges ut genom att delas ut inom en förening eller distribueras inom ett företag. En tryckt affisch som anslås offentligt är också utgiven.
9 Se t.ex. Wiweka Warnling-Nerep & Hedvig Bernitz, En orientering i tryckfrihet & yttrande-
frihet, femte upplagan, s. 14; och H. Strömberg, Tryckfrihetsrätt, fjortonde uppl., s. 39.
Med periodisk skrift förstås enligt 1 kap. 7 § första stycket TF tidning, tidskrift eller annan sådan tryckt skrift, som enligt utgivningsplanen är avsedd att under en bestämd titel utges med minst fyra vid särskilda tider utkommande nummer eller häften årligen, samt löpsedlar och bilagor som hör till skriften. Sedan utgivningsbevis för skriften har meddelats, ska denna anses som periodisk till dess att beviset återkallas eller förklaras förfallet.
En varuförpackning som är försedd med tryckt text är att betrakta som en tryckt skrift enligt TF.10Förpackningar är närmare att hänföra till så kallade tillfällighetstryck (se 4 kap. 3 § TF).
Inskränkningar i tryckfriheten i fråga om marknadsföring
Tryckfriheten är inte utan inskränkningar. Exempelvis har frågan om förhållandet mellan tryckfriheten och möjligheten att ingripa mot otillbörlig marknadsföring uppmärksammats i lagstiftningssammanhang. Det har i det sammanhanget konstaterats att tryckfriheten, såsom den garanteras av TF, har till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, se 1 kap. 1 § TF. Om meddelande som lämnas i tryckt skrift är lagstridigt i annat hänseende än som ett överskridande av gränserna för yttrandefriheten, finns inte något hinder mot att ingripa mot det med stöd av bestämmelser i allmän lag. Bestämmelserna i TF anses därför inte hindra ingripanden mot reklam i tryckt skrift så länge ingripandena är begränsade till sådana framställningar som har rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avser en näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållna varor.11 Det är därmed möjligt att t.ex. ingripa mot otillbörlig marknadsföring enligt marknadsföringslagens (2008:486) bestämmelser.
I grundlagen finns också vissa uttryckliga inskränkningar i tryckfriheten vad gäller reklam för tobaksvaror. Enligt 1 kap. 9 § 1 TF gäller utan hinder av förordningen vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror. Bestämmelsen infördes år 1974. I förarbetena konstaterades att de möjligheter
10 Se Lagrådets yttrande i prop. 2001/02:162, s. 53. 11Prop. 1970:57 s. 65 ff.
till ingripanden mot reklam i tryckt skrift i allmänhet som marknadsföringslagen erbjuder står öppna också när det gäller reklam för varor som är skadliga eller olämpliga, men att det fanns en oklarhet om det var möjligt att utan direkt stöd i TF ingripa med generella åtgärder mot reklam enbart av det skälet att den avser vissa slag av varor vars bruk av sociala eller liknande skäl inte bör främjas.12
Utöver inskränkningen i tryckfriheten vad gäller kommersiella annonser för marknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror i 1 kap. 9 § 1 TF, möjliggör TF även förbud mot viss s.k. indirekt reklam. Enligt 1 kap. 9 § 2 gäller således vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons som används vid marknadsföring av andra varor än tobaksvaror samt tjänster om det i annonsen förekommer varukännetecken som är i bruk för en tobaksvara eller enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerat eller inarbetat för en sådan vara.
Nu angivna undantagsmöjligheter i TF beträffande förbud mot vissa kommersiella annonser har utnyttjats genom bestämmelser i 14 och 14 a §§tobakslagen (1993:581). Kommersiell annons används i 14 § första stycket tobakslagen för att beteckna sådana meddelanden för marknadsföring av tobaksvaror som inte får användas i periodiska skrifter m.m. på vilka TF är tillämplig eller i ljudradio- eller tv-program. Begreppet återkommer 14 a § som avser förbuden mot s.k. indirekt tobaksreklam. Förbudet enligt 14 a § första stycket 1 gäller om marknadsföring sker i kommersiella annonser i periodiska skrifter eller i andra jämförbara skrifter på vilka TF är tillämplig. Det andra förbudet avser enligt 14 a § första stycket 2 kommersiella annonser i ljudradio- eller tv-program eller i tv-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_tv-lagen (2010:696).
Det är naturligt att begreppet kommersiell annons i tobakslagen har samma räckvidd som i grundlagarna. I förarbetena till 1 kap. 9 § 1 TF angavs hur begreppet kommersiell annons ska förstås.13Bestämmelserna och begreppet har senare kommenterats av Lagrådet14. För det första ska det vara fråga om en framställning som kan sägas ingå i en annons, t.ex. tidningsannonser och reklammeddel-
12Prop. 1973:123 s. 42 ff. 13Prop. 1973:123 s. 46 f. 14Prop. 1999/2000:111 bilaga 4 s. 67 f.
anden på bl.a. på affischer och i broschyrer. Redaktionell text omfattas inte av undantaget. För det andra ska gälla att annonsen är kommersiell. Häri ligger dels att den utgör ett medel för marknadsföring av en vara, dvs. att meddelandet i annonsen ska vara sådant att det av innehållet framgår att meddelandet är avsett att främja avsättningen av en vara. Dels ligger i begreppet kommersiell att annonsmeddelandet ska ha rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avse näringsidkarens näringsverksamhet eller en vara som tillhandahålls i verksamheten.
Med kommersiell annons menas alltså huvudsakligen ett av annonsören betalt meddelande. Undantaget omfattar inte redaktionell text. Annonsen ska syfta till saluförande av bl.a. tobaksvaror. Att den är kommersiell i något annat hänseende är därför inte tillräckligt.
Regleringen av tobaksförpackningar i ett tryckfrihetsrättsligt perspektiv
Tobaksförpackningar är som nämnts ovan att bedöma som tryckta skrifter. Lagstiftning som reglerar förpackningar torde därför i princip komma i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder. Frågan om tobaksförpackningar, eller snarare trycket på tobaksförpackningar, är att bedöma som kommersiella annonser, och därmed faller under undantaget i 1 kap. 9 § 1 TF, har varit föremål för bedömning i tidigare lagstiftningssammanhang. När det genom 1975 års lag om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror för första gången infördes en bestämmelse om skyldighet att förse tobaksvaror med varningstext, ansågs bestämmelsen inte strida mot TF. I förarbetena angavs bl.a. följande (prop. 1975/76:49 s. 12 f):
De föreslagna reglerna har till syfte att få fram uppgifter som är av betydelse för människors liv och hälsa. Föreskrifterna innebär i sak att statsmakterna ställer upp villkor för hur förpackningstryck i vissa avseende ska vara utformat när det gäller tobak. I denna bemärkelse synes reglerna vara väl förenliga med grunderna för den bestämmelse i 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen som avser förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av bl.a. tobaksvaror. Regler av nu föreslagen art förekommer även som förut nämnts i annan lagstiftning, t.ex. livsmedelslagen.
När nya bestämmelser om varningstexter infördes år 2002 uttalade Lagrådet bl.a. följande (prop. 2001/02:162 s. 53 f):
En bestämmelse som påbjuder att en skrift skall ha ett visst innehåll torde i princip komma i konflikt med TF, närmare bestämt med förbudet i 1 kap. 2 § andra stycket mot hindrande åtgärder. Ett visst utrymme lär dock finnas för ålägganden i vanlig lag att förse en skrift med texter av det slag som det nu är fråga om. TF:s tillämpningsområde bestäms nämligen ytterst av dess syfte att värna det fria ordet, och det finns regleringar som träffar tryckt skrift som därför kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga om framställningar på det kommersiella området. Var gränsen går är i detta fall osäkert. För att ett påbud om text med visst innehåll skall kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt bör […] krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. […] Det är också tveksamt om inte kraven på texter blir så omfattande att de alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text. Vad som nu har sagts måste beaktas under det fortsatta normgivningsarbetet.
I samma yttrande kommenterade Lagrådet en ny bestämmelse som förbjöd vissa inslag i texten på förpackningarna på tobaksvaror, vilka i visst hänseende kunde anses vilseledande (prop. 2001/02:162 s. 54):
Regleringen kan inte stödjas på undantaget för förbud mot tobaksreklam i 1 kap. 9 § 1 TF, eftersom detta avgränsas av innehållet i ”kommersiell annons”, en beteckning som knappast passar på en förpackning. Den ansluter emellertid ganska väl till de begränsningar av den kommersiella marknadsföringen i tryckt skrift som enligt en vid det här laget tämligen väl utbildad praxis har ansetts kunna göras i vanlig lag, utanför TF:s tillämpningsområde. Lagrådet anser alltså inte att bestämmelsen står i konflikt med TF.
Av de återgivna förarbetsuttalandena framgår att beteckningen ”kommersiell annons” inte passar på en förpackning, vilket innebär att en reglering av tobaksförpackningar inte kan grundas på undantaget i 1 kap. 9 § 1 TF. Det nuvarande kravet på att tobaksförpackningar ska förses med varningstexter är, enligt förarbetsuttalandena, förenligt med TF eftersom regleringen är väl förenlig med grunderna för 1 kap. 9 § 1 TF och kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Gränserna för detta undantag är enligt förarbetsuttalandena emellertid oklara. Det nuvarande förbudet mot vilseledande inslag på tobaksförpackningarna är, enligt Lagrådet, förenliga med TF eftersom regleringen ansluter ganska väl till de begränsningar av den kommersiella marknadsföringen i tryckt skrift som enligt en vid det här
laget tämligen väl utbildad praxis har ansetts kunna göras i vanlig lag, utanför TF:s tillämpningsområde.
I vårt delbetänkande analyserades bl.a. hur tobaksproduktdirektivets bestämmelser om att ersätta de tidigare varningstexterna på cigarettförpackningar med större så kallade kombinerade hälsovarningar förhåller sig till TF. Förändringen innebär bl.a. att varningstexter, som för närvarande täcker 30 respektive 40 procent av förpackningarnas två mest synliga ytor, ska ersättas av hälsovarningar som täcker 65 procent av fram- och baksidorna på förpackningarna. I delbetänkandet gjorde vi bedömningen att de nya hälsovarningarna inte bör stå i strid med TF:s bestämmelser. Skälen för detta angavs enligt följande (SOU 2015:6 s. 77):
Utredningen anser att det finns ett utrymme för utökningen av ytan för varningstexter, särskilt med beaktande av att det rör sig om förpackningar av cigaretter och rulltobak, dvs. produkter som har en väl dokumenterat skadlig inverkan på människors hälsa. Folkhälsoskälen gör sig därför mycket starkt gällande. De skyddsintressen som skulle komma i konflikt med en ökad storlek på hälsovarningen, såvitt utredningen kan bedöma, är alltså inte det intresse som tryckfrihetsförordningen primärt är satt att värna – möjligheten att uttrycka det fria ordet. Redan en inskränkning enligt nu gällande regler hade varit otänkbart i en annan typ av tryckt skrift. Det intresse som skulle kunna komma att trädas förnär är i stället möjligheten för näringsidkaren till marknadsföring och varukännetecken på förpackningen och denna möjlighet är som framgår ovan redan starkt begränsad. Ökningen av ytan för varningstexter från 40 till 65 procent har inte den effekten att möjligheten att använda varumärken eller andra kännetecken hindras. Tillverkare har således även fortsättningsvis möjligheten att använda sitt kännetecken på förpackningar. Även om ytan för varningen alltså ökar i storlek är det sammanfattningsvis utredningens bedömning att de ändringar för de kombinerade hälsovarningar som tobaksproduktdirektivet kräver inte bör stå i strid med de svenska grundlagarna.
De varningstexter som finns på tobaksförpackningar har alltså ansetts förenliga med TF, och vi har även gjort bedömningen att de större hälsovarningar som tobaksproduktdirektivet föreskriver är förenliga med denna grundlag. Samma bedömning har gjorts av regeringen (prop. 2015/16:82 s. 37–39).
Hänvisningar till sid90
SOU 2017:113: Avsnitt 3.9.1
3.2.6 Yttrandefrihetsgrundlagen
Enligt 1 kap. 1 § första stycket YGL är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt YGL att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Yttrandefriheten enligt YGL har enligt andra stycket i samma paragraf till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av YGL. Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller, enligt fjärde stycket förutom program i ljudradio också i vissa andra överföringar. Med tekniska upptagningar avses, enligt fjärde stycket upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. I paragrafens femte stycke finns en definition av begreppet databas.
YGL bygger på tanken att det skydd som TF ger det tryckta ordet också, så långt möjligt, ska ges andra medier. Yttrandefriheten ska med andra ord i princip vara oberoende av medium, varvid regleringen i TF ska utgöra förebilden. I likhet med vad som följer av TF gäller alltså bl.a. förbud mot censur och hindrande åtgärder (1 kap. 3 § första stycket).
YGL tillämpas på följande överföringar och upptagningar:
1. radioprogram (1 kap. 6 § YGL) – dvs. sändningar av ljud (radio)
eller bilder och ljud (tv) samt även av vissa direktsända eller inspelade program ur en databas (webbsändningar).
2. databasöverföringar (1 kap. 9 § YGL) – andra överföringar ur en
databas än s.k. webbsändningar, som görs av traditionella medier eller någon med utgivningsbevis.
3. tekniska upptagningar (1 kap. 10 § YGL) – upptagningar av text,
bild eller ljud.
När det gäller yttranden på Internet så är YGL alltså tillämplig på webbsändningar (1 kap. 6 § YGL). Innehållet på webbsidor på Internet faller vanligen utanför YGL:s tillämpningsområde. Sådana webbsidor som drivs av någon med utgivningsbevis eller av tradi-
tionella medier kan dock ha skydd enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Marknadsdomstolen har trots detta i sin praxis bedömt att möjligheten att ingripa mot framställningar på internet med stöd av marknadsföringslagen bör omfattas av samma begränsningar som ingripanden mot framställningar i medier som faller in under TF respektive YGL.15
I 1 kap. 12 § första stycket YGL anges att vad som sägs i 1 kap. 8 och 9 §§ TF om att föreskrifter i lag får meddelas i fråga om bl.a. vissa kommersiella annonser utan hinder av grundlagen ska gälla också i fråga om radioprogram och tekniska upptagningar. Som framgår av avsnitt 3.2.5 anges i 1 kap. 9 § TF vissa möjligheter att genom lag göra undantag från grundlagarnas tillämpningsområde. Utan hinder av YGL gäller således i lag stadgade förbud mot bl.a. kommersiella annonser för tobaksvaror.
3.3 Relevanta EU-rättsliga regleringar
Vårt uppdrag innefattar en rad frågor med EU-rättslig anknytning. När det gäller t.ex. frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning framgår redan av ursprungsdirektiven att vi ska beakta EUFfördragets bestämmelser om rätten till fri etablering och den fria rörligheten för tjänster på den inre marknaden, liksom tjänstedirektivets16 bestämmelser. Vidare är frågan om fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor av relevans vid analysen av frågorna om exponeringsförbud och neutrala tobaksförpackningar. I sistnämnda hänseenden finns också relevanta bestämmelser i anmälningsdirektivet17, tobaksproduktdirektivet, tobaksreklamdirektivet18, förordningen om gemenskapsvarumärken19 och varumärkesdirektivet20.
15 MD 2005:11. 16 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden. 17 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. 18 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror. 19 Rådets förordning nr 207/2009 av den 26 februari 2009 om gemenskapsvarumärken.
3.3.2 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Huvudregeln i artikel 34 och 35
Principen om fri rörlighet för varor är en central beståndsdel i skapandet och upprätthållandet av den inre marknaden inom EU. Principen kommer till uttryck i artikel 34 och 35 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan EUF-fördraget). Bestämmelsen i artikel 34 förbjuder kvantitativa importrestriktioner mellan medlemsstaterna samt åtgärder med motsvarande verkan. Artikel 35 förbjuder på motsvarande sätt kvantitativa exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. I praktiken har bestämmelsen i artikel 34 större betydelse, eftersom importrestriktioner skyddar den nationella marknaden från utländsk konkurrens vilket ger andra länder större anledning att invända mot den typen av åtgärder.
Med kvantitativa restriktioner avses åtgärder som avser totala eller partiella förbud mot import, export eller transitering .21 Begreppet ”åtgärder med motsvarande verkan” har mycket större räckvidd än en kvantitativ restriktion. Europeiska unionens domstol (EUdomstolen) har i domen Dassonville22, och senare i domen Cassis de
Dijon23, angett att åtgärder med motsvarande verkan ska anses inne-
fatta ”alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen”. Artikel 34 i EUF-fördraget gäller alltså inte bara för nationella åtgärder som diskriminerar gentemot importerade varor, utan även sådana åtgärder som rent juridiskt i lika grad verkar gälla för inhemska och importerade varor, men som i praktiken utgör en större börda för importerade varor (denna extra börda beror på att de importerade varorna måste uppfylla två uppsättningar regler – dels reglerna i tillverkningslandet, dels reglerna i importlandet).24
20 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/95/EG av den 22 oktober 2008 om tillnärmningen av medlemsstaternas varumärkeslagar. 21 EU-domstolens dom av den 12 juli 1973 i mål 2/73, Geddo (REG 1973, s. 865). 22 Dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville (REG 1974, s. 837). 23 Dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral (Cassis de Dijon) (REG 1979, s. 649). 24 Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, Europeiska kommissionen, 2010, s. 12.
EU-domstolen har emellertid i senare praxis fastslagit att begreppet ”åtgärder med motsvarande verkan” i artikel 34 EUF-fördraget har en begränsad räckvidd. I domen Keck och Mithouard25 uttalade domstolen att tillämpningen på varor från andra medlemsstater av nationella bestämmelser som begränsar eller förbjuder vissa försäljningsformer inte är ägnad att direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt hindra handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i Dassonville-domen. Uttalandet innebär att bestämmelser om vilka villkor varor från andra medlemsstater ska uppfylla fortfarande behandlas enligt domstolens Cassis de Dijon-praxis, vilket medför att de faller inom tillämpningsområdet för artikel 34 EUF-fördraget oberoende av om de även har en diskriminerande verkan på grund av produkternas ursprung. I motsats till detta faller försäljningsformer inom tillämpningsområdet för artikel 34 EUFfördraget endast på villkor att den part som hävdar en kränkning kan bevisa att de innebär diskriminering på grundval av produktens tillverkningsursprung, antingen rättsligt eller i praktiken. Diskriminering i lagen inträffar när åtgärder är uppenbart diskriminerande.26
Försäljningsformer är åtgärder som kan kopplas till saluföringen av varan snarare än varans särdrag. Till försäljningsformer räknas åtgärder som rör villkor och metoder för avsättning, åtgärder som rör tidpunkten för försäljningen av varorna, åtgärder som rör platsen för försäljningen av varorna eller restriktioner för vem som får sälja varorna och åtgärder som rör priskontroller. Åtgärder som rör produktens särdrag, och faller utanför begreppet försäljningsformer, kan exempelvis vara åtgärder som rör benämning, form, storlek, vikt, sammansättning, utformning, märkning och förpackning.
Sedan domen i målet Keck och Mithouard behandlar domstolen reklamrestriktioner som försäljningsvillkor. I vissa fall verkar domstolen koppla reklamrestriktionernas räckvidd till diskriminering. Mer specifikt konstaterar domstolen att ”totala reklamförbud som avser vissa varors särskiljande kännetecken”27skulle kunna hindra tillträdet till marknaden för produkter från andra medlemsstater i
25 Dom den 24 november 1993 i de förenade målen C-267/91 och C-268/91, Keck och Mithouard (REG 1993, s. I-6097). 26 Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, Europeiska kommissionen, 2010, s. 12 f. 27 Dom av den 15 juli 2004 i mål C-239/02, Douwe Egberts (REG 2004, s. I-7007), punkt 53.
högre grad än det hindrar tillträdet för inhemska produkter, som är mer välkända för konsumenterna28.
När det gäller förpackningsregler förefaller domstolen ha tillämpat ett visst mått av pragmatism. I vissa fall har förpackningsregler inkluderats bland produktregler, medan sådana regler efter prövning av de särskilda omständigheterna i det specifika fallet emellertid har kategoriserats som försäljningsform.29
I vissa fall förefaller beviskravet för att åtgärden har en diskriminerande effekt ha ställts lågt. EU-domstolens mål Gourmet30 behandlade Sveriges förbud mot alkoholreklam. Domstolen konstaterade att förbudet var en försäljningsform och ansåg att det var ”tillräckligt att konstatera att när det gäller sådana varor som alkoholdrycker (för vilka gäller att konsumtionen styrs av traditionella sociala sedvänjor samt lokala vanor) kan ett förbud mot all slags reklam, som riktar sig till konsumenter, genom annonser i press, radio och tv, genom icke begärd direktreklam eller genom utomhusreklam medföra att marknadstillträdet för varor från andra medlemsstater försvåras i större utsträckning än vad som är fallet för inhemska varor, vilka konsumenterna av naturliga skäl är mer förtrogna med”. Domstolen ansåg därför att det var fråga om ett sådant hinder för handeln mellan medlemsstater som omfattas av artikel 34.
Undantag från den fria rörligheten för varor
Artikel 36 EUF-fördraget innehåller en bestämmelse om när undantag får göras från bestämmelserna i artikel 34 och 35. Enligt artikel 36 ska bestämmelserna i artiklarna 34 och 35 inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till bl.a. intresset att skydda människors hälsa och liv. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett
28 För diskriminering av inhemska ekonomiska aktörer och andra medlemsstaters ekonomiska aktörer se dom av den 11 december 2003 i mål C-322/01, Deutscher Apothekerverband (REG 2003, s. I-14887), punkt 74 och dom av den 13 januari 2000 i mål C-254/98, TK-Heimdienst (REG 2000, s. I-151), punkt 26. Se även dom av den 27 maj 1986 i de förenade målen 87/85 och 88/85, Legia och Gyselinx (REG 1986, s. 1707), punkt 15, och dom av den 23 oktober 1997 i mål C-189/95, Franzén (REG 1997, s. I-5909), punkt 71. 29 Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, Europeiska kommissionen, 2010, s. 14. 30 Mål C-405/98 KO mot Gourmet International Products, REG 2001, s. I-1795.
medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
EU-domstolen har i en dom slagit fast att ”bland den egendom och de intressen som skyddas av artikel 36 intar människors hälsa och liv förstaplatsen och det tillkommer medlemsstaterna att inom de ramar som föreskrivs i fördraget avgöra i vilken omfattning skyddet härav ska säkerställas och särskilt hur strikt kontrollerna ska genomföras”31. I samma dom konstaterade domstolen att en sådan reglering eller praxis inte omfattas av undantaget i artikel 36 EUF-fördraget, om människors hälsa och liv kan skyddas lika effektivt genom åtgärder som i mindre omfattning begränsar handeln inom EU.
Folkhälsoskyddet kan inte åberopas om åtgärdens verkliga syfte är att skydda den inhemska marknaden, även om det i avsaknad av harmonisering är upp till en medlemsstat att avgöra skyddsgraden. De åtgärder som antas måste vara proportionella, dvs. lämpliga och nödvändiga. I att åtgärden måste vara lämplig ligger att den måste vara välgrundad, dvs. grundas på tillräckliga bevis, data (tekniska, vetenskapliga, statistiska, näringsmässiga) samt övrig relevant information. I kravet på nödvändighet ligger att åtgärden måste vara begränsad till vad som krävs för att uppnå det legitima målet om att skydda folkhälsan.32I nödvändighetsprövningen måste det alltså undersökas om det finns en mindre restriktiv åtgärd som också skulle kunna leda till att det eftersträvade målet uppfylls.
Det är den medlemsstat som vill vidta en handelshindrande åtgärd som har bevisbördan för att åtgärden är proportionell. EU-domstolen har i det sammanhanget uttalat att en medlemsstat inte är förhindrad att visa att handelshindrande åtgärd uppfyller kraven på proportionalitet av den enda anledningen att medlemsstaten inte kan visa upp utredningar som har tjänat som grund för att anta bestämmelserna i fråga.33 Detta talar för att beviskravet inte är så högt ställt att det behöver läggas fram konkreta, entydiga bevis för att åtgärden har de eftersträvade effekterna. I samma riktning talar
31 Dom av den 20 maj 1976 i mål 104/75, De Peijper (REG 1976, s. 613). 32 Dom av den 5 februari 2004 i mål C-270/02, kommissionen mot Italien (REG 2004, s. 1559) och av den 15 november 2007 i mål C-319/05, kommissionen mot Tyskland (REG 2007, s. I-9811). 33 De förenade målen C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 och C‑410/07 Markus Sto
m.fl. mot Wetteraukreis; Kulpa Automatenservice Asperg GmbH m.fl. mot Land Baden-Württemberg (2010), punkten 72.
Europeiska frihandelssammanslutningens domstols (EFTA-domstolen) avgörande Philip Morris34, som kommer att beskrivas närmare nedan.
I sammanhanget kan också den s.k. försiktighetsprincipen nämnas. Försiktighetsprincipen kom till uttryck i målet National Farmers
Union35, där EU-domstolen angav att ”då det råder osäkerhet om
förekomsten eller omfattningen av de risker människors hälsa utsätts för, måste institutionerna tillåtas vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är”. Principen definierar under vilka omständigheter en lagstiftare på nationell nivå, EU-nivå eller internationell nivå kan anta åtgärder för att skydda konsumenter mot hälsorisker som med tanke på det osäkra forskningsläget eventuellt kan kopplas till en produkt eller tjänst.
Domstolen har konsekvent angett att medlemsstaterna måste göra en riskbedömning innan de vidtar försiktighetsåtgärder enligt artikel 34 och 36 EUF-fördraget. Domstolen verkar för det mesta nöja sig med att det råder ett osäkert forskningsläge och när detta har fastställts låter den i stor utsträckning medlemsstaterna eller institutionerna avgöra vilka åtgärder som bör vidtas. Åtgärderna kan emellertid inte baseras på ”rent hypotetiska överväganden”.36
När medlemsstater vill behålla eller införa åtgärder för att skydda hälsan enligt artikel 36 EUF-fördraget ligger bevisbördan hos medlemsstaterna. I flera mål har domstolen nyligen bekräftat att detta även gäller när försiktighetsprincipen berörs. I sina domar har domstolen betonat att verkliga risker måste styrkas på grundval av de senaste internationella forskarrönen. Det är således medlemsstaterna som inledningsvis måste visa att försiktighetsåtgärder kan vidtas enligt artikel 36 EUF-fördraget. Medlemsstaterna behöver emellertid inte visa en tydlig koppling mellan bevisen och risken. I stället räcker det att visa att det råder vetenskaplig osäkerhet på området. Det är sedan upp till EU-institutionerna att bedöma medlemsstatens argument.37
34 EFTA-domstolens dom i mål E-16/10, Philip Morris mot Helse- og omsorgsdepartementet (2011), punkt 83. 35 Dom av den 5 maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers’ Union med flera (REG 1998, s. I-2211). 36 Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, Europeiska kommissionen, 2010, s. 27. 37 Ibid.
Rättsprocess om Norges exponeringsförbud
Philip Morris ansökte i mars 2010 om stämning i Oslo tingrett mot norska staten med yrkande om att de norska bestämmelserna om exponeringsförbud inte skulle få tillämpas på Philip Morris tobaksvaror som har sitt ursprung inom EES och som blir importerade från ett annat EES-land till Norge. Philip Morris anförde att exponeringsförbudet utgjorde ett handelshinder och därför bröt mot artikel 11 i EES-avtalet (som är identisk med artikel 34 i EUF-fördraget).
Tingretten beslutade att begära ett rådgivande uttalande (advisory
opinion) från EFTA-domstolen om tolkningen av artikel 11 och 13
i EES-avtalet. I sin begäran ställde tingretten följande frågor till EFTA-domstolen:
1. Ska artikel 11 i EES-avtalet förstås som att ett generellt förbud mot att synligt visa tobaksvaror utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion av den fria rörligheten för varor?
2. Förutsatt att det föreligger en restriktion, vilka kriterier ska vara avgörande för att fastslå om ett exponeringsförbud, grundat på målet om reducerat tobaksbruk i befolkningen generellt och särskilt bland unga, är välgrundat och nödvändigt av hänsyn till folkhälsan?
EFTA-domstolen meddelade dom38den 12 september 2011. Domstolen konstaterade att de norska bestämmelserna om exponeringsförbud av tobaksvaror utgjorde en reglering av försäljningsformerna för dessa varor. Det var ostridigt att de norska bestämmelserna inte formellt diskriminerade importerade varor. Även om Norge inte längre hade någon egen tillverkning av tobaksvaror ansåg domstolen det inte kunde uteslutas att vissa importerade tobaksvaror, särskilt sådana som tillverkades i Norge fram till år 2008 (då den lokala tillverkningen upphörde), kunde ha en mer fördelaktig position på den norska marknaden i förhållande till andra importerade varor på grund av lokala vanor och seder när det gäller tobakskonsumtion. Domstolen ansåg därför att bedömningen av om exponeringsförbudet i praktiken verkade diskriminerande mot importerade
38 EFTA-domstolens dom den 12 september 2011 i mål E-16/10 (Philip Morris Norway AS ./. norska staten representerad av Helse- og omsorgsdepartementet).
varor måste innefatta en prövning av om exponeringsförbudet påverkade marknadsföringen av varor som tidigare tillverkades i Norge annorlunda än marknadsföringen av varor från andra EES-länder. Denna prövning ansåg EFTA-domstolen att den nationella domstolen var bättre lämpad att göra. EFTA-domstolens svar på den första frågan var att exponeringsförbudet utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i enlighet med artikel 11 i EES-avtalet om förbudet påverkar marknadsföringen av produkter från andra EES-stater i högre grad än importerade produkter som till nyligen tillverkades i Norge. Domstolen tillämpade alltså de principer för prövningen som anvisats av EU-domstolen i målet Keck och Mithouard.
Beträffande den andra frågan kom EFTA-domstolen fram till att det var upp till den nationella domstolen att identifiera vilka mål som faktiskt eftersträvades med lagstiftningen och avgöra om folkhälsomålet att minska tobaksanvändningen kunde uppnås genom mindre ingripande åtgärder än ett exponeringsförbud. Domstolen uttalade emellertid att i de fall en EES-stat eftersträvar ett mycket högt skydd så måste det vara tillräckligt för myndigheterna att visa att, även om det finns viss vetenskapligt osäkerhet när det gäller lämpligheten och nödvändigheten av en omtvistad åtgärd, kan en sådan åtgärd anses lämplig om det inte finns övertygande bevisning om motsatsen. Domstolen uttalade vidare att ett exponeringsförbud till sin natur förefaller troligt att begränsa, i vart fall i ett längre perspektiv, tobakskonsumtionen i den aktuella EES-staten. Följaktligen kan en åtgärd av detta slag i frånvaro av övertygande bevisning för motsatsen enligt domstolen anses vara välgrundad för att skydda folkhälsan.
Försiktighetsprincipen har tidigare endast tillämpats då det funnits osäkerhet om den bakomliggande hälsorisken. Det har alltså med åberopande av försiktighetsprincipen varit möjligt att vidta åtgärder för att skydda människors hälsa, även om hälsorisken inte varit fullständigt vetenskapligt klarlagd. EFTA-domstolen förefaller i den aktuella domen ha vidgat försiktighetsprincipens tillämpningsområde till de fall då det råder osäkerhet om en åtgärds effektivitet eller lämplighet. Detta gör det möjligt att med stöd av försiktighetsprincipen vidta en åtgärd för att skydda människors hälsa, även om det inte är fullständigt vetenskapligt klarlagt att åtgärden är effektiv.
Tingretten meddelade dom39 den 14 september 2012 och kom då fram till att det norska exponeringsförbudet inte utgjorde en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion enligt artikel 11 i EES-avtalet eftersom förbudet inte faktiskt påverkar marknadsföringen av varor från andra EES-stater i högre grad än marknadsföringen av importerade varor som tills nyligen tillverkades i Norge.
Tingretten ansåg att EFTA-domstolen inte varit helt tydlig med hur bedömningen av om exponeringsförbudet påverkar försäljningen av nationella varor och försäljningen av varor från andra EES-länder i lika grad. Emellertid menade tingretten att det var tydligt att EFTAdomstolen inte hade anvisat en prövning av om förbudet hindrade tillträdet till marknaden, eftersom EFTA-domstolen inte nämnt detta i avgörandet, och att bedömningen därför inte innefattade en sådan prövning. Domstolen lade bevisbördan på Philip Morris för att exponeringsförbudet faktiskt, och inte bara potentiellt, påverkade marknadsföringen av importerade tobaksvaror annorlunda än importerade tobaksvaror som tidigare tillverkades i Norge. Domstolen uttalade i denna fråga bl.a. följande. Det kan inte med klarhet fastställas att exponeringsförbudet påverkar marknadsföringen av tidigare varor som tills nyligen tillverkades i Norge annorlunda än motsvarande produkter från andra EES-länder. En sådan effekt är för osäker för att utgöra ett handelshinder. Internationella varumärken är välkända och har stora andelar av marknaden för snus och fabrikstillverkade cigaretter. Av bevisningen i målet framgår att de stora internationella varumärkena har ökat sina marknadsandelar efter införandet av exponeringsförbudet. Så är inte fallet för de tobaksvaror som till nyligen tillverkades i Norge. Bedömningen borde enligt tingretten göras för tobaksmarknaden i sin helhet, och inte inom respektive tobaksvarukategori.
Tingretten uttalade vidare följande. En effekt av exponeringsförbudet är att det blivit svårare för nya och mindre varumärken att komma in på marknaden och behålla marknadsandelar. Detta gäller emellertid både för importerade produkter och för importerade produkter som till nyligen tillverkades i Norge, och det finns inte något klart stöd för att marknadsföringen påverkats olika som en konsekvens av exponeringsförbudet. Snusförsäljningen, som uteslut-
39 Oslo tingretts dom den 14 september 2012 i mål nr 10-041388TVI-OTIR/02.
ande består av importerade varumärken, har fortsatt att växa efter exponeringsförbudet. Det finns emellertid inte stöd för att marknadsföringen av snus påverkats annorlunda än marknadsföringen av tobaksvaror som tidigare tillverkades i Norge. Det är rimligt att förklara ökningen i snusförsäljning med en generell ökning i snusanvändningen på bekostnad av tobaksvaror för rökning.
Tingretten kom alltså fram till att det norska exponeringsförbudet inte var en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion. Tingretten hade därmed inte behövt pröva om åtgärden omfattades av undantaget i artikel 13 i EES-avtalet. Tingretten gjorde emellertid en sådan prövning som enligt artikel 13 ska ske av åtgärdens proportionalitet – dvs. om exponeringsförbudet var en välgrundad åtgärd som var begränsad till vad som krävs för att uppnå sitt syfte. När det gäller frågan om åtgärden är välgrundad så tolkade tingretten EFTA-domstolens uttalanden som att en åtgärd som ett exponeringsförbud bör anses välgrundad om det inte finns klar bevisning om att så inte är fallet. Tingretten kom fram till att det inte fanns någon klar bevisning som visade att ett exponeringsförbud inte var en välgrundad åtgärd för att begränsa tobakskonsumtionen i Norge i ett längre perspektiv. Åtgärden ansågs därför välgrundad.
Tingretten ansåg också att åtgärden var begränsad till vad som krävdes för att uppnå sitt syfte. Det konstaterades att exponeringsförbudets syfte var att minska tobakskonsumtionen genom att ta bort marknadsföringseffekten av att exponera tobaksförpackningar på försäljningsställen och bidra till avnormalisering av rökning eftersom tobaksvaror inte längre är synliga tillsammans kiosk- och daglivaror. Åtgärden är framför allt riktad mot att förhindra barn och ungdomar från att börja röka, men kan även bidra till att underlätta för de som vill sluta röka och förhindra återfall för rökare som har slutat. Tingretten övervägde andra åtgärder som kunde förväntas få liknande effekter, såsom tillståndsplikt för att få sälja tobak, en skärpt tillsyn av 18-årsgränsen för att få köpa tobak och marknadskampanjer mot tobak i massmedier. Tingretten konstaterade bl.a. att en tillståndsplikt varken skulle ta bort marknadsföringseffekten eller bidra till en avnormalisering av tobaksbruk. Inte heller skulle en skärpt tillsyn påverka marknadsföringseffekten av exponering av tobaksförpackningar på försäljningsställen. Utvidgade marknadsföringskampanjer skulle kunna få en effekt på av-
normalisering, men ett exponeringsförbud skulle förstärka den effekten. Ett begränsat exponeringsförbud skulle inte heller ta bort reklam- och normaliseringseffekten av exponering av tobaksvaror. Tingretten ansåg därför att ett exponeringsförbud var nödvändigt och att det inte fanns någon alternativ, mindre ingripande åtgärd som kunde ge motsvarande resultat.
Tingrettens dom har vunnit laga kraft eftersom Philip Morris valde att inte överklaga den.
Rätten till fri etablering
De grundläggande bestämmelserna om rätten till fri etablering finns i artikel 49–55 i EUF-fördraget. Artikel 49.1 innebär att det inom ramen för de aktuella bestämmelserna inte får finnas inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium. Av artikel 49.2 framgår att etableringsfriheten innefattar rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare. Etableringsfriheten hindrar enligt artikel 52.1 inte tillämpning av bestämmelser i lagar och andra författningar som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.
Fri rörlighet för tjänster på den inre marknaden
De grundläggande bestämmelserna om fri rörlighet för tjänster finns i artikel 56–62 i EUF-fördraget. Enligt artikel 56.1 ska, inom ramen för bestämmelserna, inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten. Som ”tjänster” i fördragens mening ska enligt artikel 57 anses prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer. Med tjänster ska särskilt avses bl.a. verksamhet av kommersiell natur. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om etableringsrätt får den som tillhandahåller en tjänst tillfälligt utöva sin verksamhet i den med-
lemsstat där tjänsten tillhandahålls på samma villkor som denna stat uppställer för sina egna medborgare.
3.3.3 Tjänstedirektivet
Allmänt om direktivet
Tjänstedirektivets regler syftar till att skapa en gemensam marknad för tjänster. I tjänstedirektivet anges att direktivet inte ska påverka vissa områden, t.ex. avskaffandet av monopol för att tillhandahålla tjänster, straffrätten och arbetsrätten. Tjänstedirektivet är tillämpligt på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat i EU (artikel 2.1). Vissa verksamheter undantas uttryckligen från direktivets tillämpningsområde (artikel 2.2–3), t.ex. icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, finansiella tjänster, tjänster på transportområdet som omfattas av avdelning V i EG-fördraget och skatteområdet. I artikel 3.1–3 regleras hur bestämmelserna i tjänstedirektivet förhåller sig till andra bestämmelser i gemenskapsrätten. Tjänstedirektivets bestämmelser rör administrativ förenkling; tillstånd och vissa andra krav på etablering samt fri rörlighet för tjänsteverksamhet; själva tillståndsförfarandet; tjänstemottagarnas rättigheter; tjänsternas kvalitet samt myndighetssamarbete mellan medlemsstaterna.
Särskilda bestämmelser om etableringsfrihet för tjänsteleverantörer finns i artikel 9–15 i tjänstedirektivet. Bestämmelserna är uppdelade i två avsnitt – tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet samt otillåtna krav för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på ett lands territorium.
Särskilda bestämmelser om fri rörlighet för tjänster finns i artikel 16–21 i tjänstedirektivet. Bestämmelserna är uppdelade i två avsnitt – frihet att tillhandahålla tjänster och därtill knutna undantag samt tjänstemottagares rättigheter.
Tjänstedirektivet är genomfört i svensk rätt bl.a. genom lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden och förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden.
Av artikel 9.1 i tjänstedirektivet följer att en medlemsstat i vissa fall får uppställa krav på tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet. Sådana krav får uppställas om
a) tillståndsförfarandet inte diskriminerar tjänsteleverantören i fråga,
b) behovet av ett tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hän-
syn till allmänintresset, och
c) det eftersträvade målet inte kan uppnås med en mindre begrän-
sande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.
Tillståndsförfaranden ska grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning och dessa kriterier ska vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionella i förhållande till detta syfte, tydliga och entydiga, objektiva, offentliggjorda i förväg, öppna för insyn och tillgängliga (artikel 10.1–2).
Villkoret att en medlemsstat inte får diskriminera någon tjänsteleverantör innebär att sökandena ska behandlas lika och ges lika förutsättningar för att erhålla ett tillstånd för etablering i medlemsstaten. Av praxis från EU-domstolen följer att såväl öppen som förtäckt diskriminering omfattas. Vidare har domstolen uttalat att den omständigheten att en tjänsteleverantör från en annan medlemsstat missgynnas till följd av att hemlandet och värdlandet upprätthåller två olika, men likväl nationalitetsneutrala regleringar, inte i sig innebär att värdlandets regler kan anses diskriminerande (se EUdomstolens dom i mål C-76/90 Säger mot Dennemeyer & Co). Även ett icke-diskriminerande handelshinder kan emellertid vara förbjudet. EU-domstolen har i sin rättspraxis i vissa fall framhållit att varje begränsning av tillträdet till marknaden måste kunna motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset för att vara tillåten.
Enligt EU-domstolens praxis utgör bl.a. folkhälsan, konsumentskyddet, djurhälsan, miljöskyddet och skyddet av stadsmiljön tvingande hänsyn till allmänintresset. De skäl som omfattas av doktrinen om tvingande hänsyn till allmänintresset utgör emellertid inte någon på förhand fastställd uttömmande lista, utan medlemsstaterna har möjlighet att utifrån sina respektive politiska överväganden argu-
mentera för sin ståndpunkt. De skäl som medlemsstaten framför ska dock vara genuina och inte kunna misstänkas utgöra ett förtäckt skydd för den egna marknaden eller för statens ekonomiska intressen. Huruvida ett nationellt tillståndsförfarande är tillåtligt eller inte får i slutänden avgöras av EU-domstolen. Kravet på proportionalitet innebär att ett tillståndsförfarande är godtagbart endast om det eftersträvade ändamålet inte kan uppnås med mindre begränsande åtgärder. Enligt artikel 10.4 måste tillståndet ge tjänsteleverantören rätt att få tillträde till eller utöva tjänsteverksamhet på hela landets territorium, t.ex. genom att upprätta agenturer, dotterbolag, filialer eller kontor, utom då det av tvingande hänsyn till allmänintresset är motiverat att utfärda ett särskilt tillstånd för varje etablering eller begränsa tillståndet till en viss del av territoriet. Enligt artikel 11 får ett tillstånd vidare inte vara tidsbegränsat, förutom i vissa undantagsfall.
Villkoren för beviljande av tillstånd för en ny etablering får, enligt artikel 10.3, inte överlappa andra krav och kontroller som är likvärdiga eller i allt väsentligt har jämförbara syften och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan eller samma medlemsstat. Tillståndet ska som huvudregel ge tjänsteleverantören rätt att få tillträde till eller utöva tjänsteverksamhet på hela landets territorium. Detta gäller dock inte om det av tvingande hänsyn till allmänintresset är motiverat att utfärda ett särskilt tillstånd för varje etablering eller begränsa tillståndet till en viss del av territoriet (artikel 10.4).
Av artikel 13.3 i tjänstedirektivet framgår bl.a. att förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen ska garantera de sökande att deras ansökningar behandlas så snart som möjligt och, under alla omständigheter, inom en rimlig tidsfrist som ska fastställas och offentliggöras i förväg. Artikel 13.4 innehåller en mekanism med tyst beviljande som innebär att medlemsstaterna måste se till att en ansökan som inte har fått något svar inom den fastställda tidsfristen ska anses vara beviljad. Det finns dock särskilda fall där medlemsstaterna kan – om detta kan motiveras med tvingande hänsyn till allmänintresset – besluta om rutiner som avviker från mekanismen med tyst beviljande.

References: § 2
 § 2
 § 4
 § 2
 § 1
 § 5
 § 1
 § 4
 § 1
 § 10
 §
2
 §4
 §5
 § 2
 § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 

Domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 domstolen