Source: http://www.senat.fr/rap/l97-085-2-1/l97-085-2-13.html
Timestamp: 2019-04-23 13:11:02+00:00

Document:
20 novembre 1997 : Budget 1998 - Les conditions générales de l'équilibre financier (première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )
Rétablissement de la réduction d'impôt
Commentaire : profondément remanié à l'Assemblée nationale, le présent article ne comporte plus que l'un de ses deux volets initiaux, qui est le rétablissement de la réduction d'impôt au titre des frais de scolarité. La première partie de l'article, relative aux déductions supplémentaires de frais professionnels pour certaines professions, a en effet été supprimée par l'Assemblée nationale.
I. LE PROBLÈME DES DÉDUCTIONS SUPPLÉMENTAIRES DE FRAIS PROFESSIONNELS
A. LE PROJET DE LOI INITIAL DU GOUVERNEMENT
L'article 9 comportait initialement la suppression des articles 87 et 88 de la loi de finances pour 1997, visant ainsi à rétablir les déductions supplémentaires de frais professionnels accordées à certaines professions (supprimées par l'article 87), et à supprimer par voie de conséquence la compensation instituée pour les journalistes par la suppression de ces déductions de frais professionnels (instituée par l'article 88).
1. La question des déductions supplémentaires de frais professionnels
Dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu, opérée par l'article 81 de la loi de finances pour 1997, le législateur avait décidé de supprimer progressivement les déductions de frais professionnels, au-delà des 10 % dont bénéficient les salariés et les adhérents à des centres de gestion.
a) La base juridique des déductions supplémentaires
Les déductions visées à l'article 83-3° du code général des impôts s'adressent à "des catégories de professions qui comportent des frais dont le montant est notoirement supérieur" à 10 % ; leur taux est fixé par arrêté ministériel, et leur plafond est fixé à 50.000 francs.
Ces taux vont de 5 % à 40 %, et concernent 110 professions, dont la liste figure à l'article 5 de l'annexe IV du code général des impôts et est reproduite ci-dessous.
Artistes musiciens. Choristes. Chefs d'orchestre. Régisseurs de théâtre
Aviation marchande. Personnel navigant comprenant : pilotes, radios, mécaniciens navigants des compagnies de transports aériens : pilotes et mécaniciens employés par les maisons de construction d'avions et de moteurs pour l'essai de prototypes : pilotes moniteurs d'aéro-clubs et des écoles d'aviation civile
Chauffeurs et receveurs convoyeurs de cars à services réguliers ou occasionnels, conducteurs démonstrateurs et conducteurs convoyeurs des entreprises de construction d'automobiles. Chauffeurs et convoyeurs de transports rapides routiers ou d'entreprises de déménagements par automobiles
Commis de société de bourse et commis du marché en banque (place de Paris). Sur les émoluments variables de toute nature
(En ce qui concerne les émoluments fixes, la seule déduction applicable est la déduction normale de 10 %)
Culture (personnel des grandes maisons parisiennes de) :
Fonctionnaires ou agents des assemblées parlementaires
Inspecteurs d'assurances des branches vie, capitalisation et épargne
Journalistes, rédacteurs photographes, directeurs de journaux. Critiques dramatiques et musicaux
Armurerie et limeurs de cadres de bicyclettes du département de la Loire
- de la région de Ganges (Hérault)
Travaux de fabrication effectués à l'aide d'un outillage mécanique
Travaux de finition effectués à l'aide d'un outillage mécanique
- des départements de l'Aube et de la Loire:
Travaux de fabrication sur métiers
- des départements du Rhône, de l'Ain et de l'Isère (ouvriers bonnetiers)
- du département de Saône-et-Loire
Brodeurs de la région lyonnaise utilisant des métiers pantographes
Brodeurs du département de l'Aisne
Cartonnage de la région de Nantua
Confection et couture en gros pour dames, fillettes et enfants
Départements de l'Ain, de l'Ardèche, de la Drôme, du Gard, de la Haute-Loire, de la Haute-Savoie, de l'Isère, de la Loire, du Puy-de-Dôme, du Rhône, de la Savoie, de Saône-et-Loire et du Vaucluse : Tisseurs sur métiers mécaniques fournissant le matériel nécessaire au tissage
Départements du Var : Tricoteurs
Emouleurs, polisseurs et trempeurs
Diamant de la région de Saint-Claude (Jura)
Éponges métalliques du département de l'Ain
Piqueurs non propriétaires de leurs machines, monteurs
Piqueurs propriétaires de leurs machines
Lunetterie de la région de Morez (Jura)
Monteurs en charnières et monteurs en verre
Polisseurs ponceurs
Matériels médico-chirurgical et dentaire et coutellerie de la région de Nogent-en-Bassigny (Haute-Marne) :
Forgerons, mouleurs, monteurs et polisseurs employant un outillage mécanique
Monteurs, ébarbeurs, petites mains
Polisseurs, éclaircisseurs
Tourneurs, fraiseurs, guillocheurs
Forgerons à domicile
Tourneurs, fraiseurs, presseurs, limeurs ébarbeurs à la meule, outilleurs
- de Saint-Martin-la-Plaine (Loire)
Ouvriers chaîniers et ouvriers ferronniers
Ouvriers bottiers de la région parisienne
Peignes et objets en matière plastique d'Oyonnax (Ain):
Ponceurs, mouleurs, entrecoupeurs et rogneurs
Eclaircisseuses
Polisseurs, monteurs
Rubanerie des départements de la Loire et de la Haute-Loire
- de la région de Lavelanet (Ariège)
- de la région de Vienne (Isère)
- de Sainte-Marie-aux-Mines (Haut-Rhin)
Ourdisseurs, bobineurs et caneteurs
Non propriétaires de leur métier
Propriétaires de leur métier
Tisseurs à bras de gaze de soie à bluter de la région de Panissières (Loire)
Tisseurs à bras de la soierie lyonnaise
Tisseurs à domicile utilisant des métiers mus par la force électrique lorsque les frais de force motrice restent à leur charge
Tissages sur métiers à bras dans les départements de l'Aisne, du Nord et de la Somme
Ouvriers d'imprimerie de journaux travaillant la nuit
Ouvriers du bâtiment visés aux paragraphes 1er et 2 de l'article 1er du décret du 17 novembre 1936, à l'exclusion de ceux qui travaillent en usine ou en atelier
Ouvriers horlogers, lorsqu'ils sont personnellement propriétaires des outils et petites machines nécessaires à l'exercice de leur métier
Speakers de la radiodiffusion télévision française
Voyageurs, représentants et placiers de commerce ou d'industrie
b) La suppression programmée par la loi de finances pour 1997
Près de 700.000 contribuables, dont 524.000 imposables, étaient concernés en 1996 par les déductions supplémentaires, pour un coût budgétaire estimé à 2.600 millions de francs.
Dans le cadre de l'allégement général de l'impôt sur le revenu prévu sur cinq années, le législateur avait décidé très logiquement, l'an dernier, de diminuer progressivement l'avantage représenté par ces déductions supplémentaires. Ainsi le plafond de cet avantage était diminué :
- de 50.000 francs à 30.000 francs pour les revenus de 1997 ;
- de 30.000 francs à 20.000 francs pour les revenus de 1998 ;
- de 20.000 francs à 10.000 francs pour les revenus de 1999.
La déduction supplémentaire était supprimée pour l'imposition des revenus de l'an 2000.
La situation des journalistes, auxquels s'applique une déduction de 30 %, ayant été considérée comme devant faire l'objet d'un traitement particulier, l'article 88 de la loi de finances avait institué "un fonds spécifique pour les journalistes", doté de 50 millions de francs, destiné à apporter une compensation aux journalistes pour lesquels l'allégement du barème ne compenserait pas la diminution progressive du plafond de la déduction.
2. La proposition initiale de l'article 9
Dans sa version initiale, le gouvernement proposait d'abroger purement et simplement les articles 87 et 88 de la loi de finances pour 1997, c'est-à-dire de rétablir les déductions supplémentaires, et de supprimer le Fonds pour les journalistes.
La mesure était motivée comme suit dans le dossier de presse accompagnant le projet de loi de finances pour 1998 : "la limitation de cet avantage fiscal (la déduction supplémentaire) avait été décidée sans concertation avec les professions concernées. Il est donc proposé de suspendre la suppression progressive de ces déductions, dans l'attente des conclusions de la concertation qui va être engagée avec les représentants de chacune des professions".
B. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Dans son rapport général, la commission des finances de l'Assemblée nationale appuyait l'argument avancé par le gouvernement en l'étayant par l'abandon de la réforme de l'impôt sur le revenu, tout en évoquant toutefois les doutes émis par le Conseil d'Etat sur la constitutionnalité du rétablissement des déductions, au regard de l'article 34 de la Constitution, celles-ci ayant pour base de simples arrêtés ministériels.
Finalement, en séance publique, le rapporteur général du budget a présenté un amendement de suppression de cette disposition, cosigné par plusieurs membres de la commission, en faisant part d'une décision prise par la commission à l'issue d'un examen plus attentif du texte : "La commission des finances n'a pas suivi le gouvernement dans sa proposition de rétablir les abattements supplémentaires pour frais professionnels dont bénéficiaient certaines professions, estimant que ce serait en contradiction avec la volonté de justice fiscale affichée par le gouvernement".
Le gouvernement s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée nationale sur ce point, celle-ci a finalement supprimé le rétablissement des déductions forfaitaires supplémentaires.
Votre commission des finances se félicite de la suppression opérée par l'Assemblée nationale. En effet, elle souhaite, dans le cadre de l'allégement général de l'impôt sur le revenu qu'elle préconise, que soient maintenues les suppressions d'avantages fiscaux divers telles que votées dans la deuxième partie de la loi de finances pour 1997.
Votre commission appelle toutefois l'attention du gouvernement sur l'incohérence consistant à arrêter la réforme de l'impôt sur le revenu, et à ne pas s'opposer à la suppression des déductions supplémentaires : l'équilibre existant dans la deuxième partie de la loi de finances pour 1997 est ainsi rompu, et les professions concernées sont en droit de manifester leur inquiétude sur le sort qui leur est réservé.
Le gouvernement a doté, en cours de discussion budgétaire, le fonds pour les journalistes de 100 millions de francs. Qu'en sera-t-il pour les autres professions dont les déductions supplémentaires vont être progressivement supprimées, au cas où le législateur déciderait en dernier ressort de revenir à la proposition du gouvernement de renoncer à la réforme de l'impôt sur le revenu ?
II - LE RÉTABLISSEMENT DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT AU TITRE DES FRAIS DE SCOLARITÉ
A. LA PROPOSITION DE L'ARTICLE 9
L'Assemblée nationale a voté conforme l'autre volet contenu dans l'article 9, soit le rétablissement de la réduction d'impôt au titre des frais de scolarité, en supprimant l'article 91 de la loi de finances pour 1997 qui prévoyait l'extinction sur deux ans de cette réduction.
1. Le principe de la réduction d'impôt accordée au titre des dépenses de scolarité des enfants à charge
Cette réduction d'impôt a été créée par la loi de finances pour 1993, pour les contribuables dont les enfants à charge poursuivent des études secondaires ou supérieures. Le montant de cette réduction est forfaitaire :
- 400 francs par enfant au collège ;
- 1.000 francs par enfant au lycée ;
- 1.200 francs par enfant dans l'enseignement supérieur.
Elle s'applique aux enfants à charge, même majeurs et mariés, s'ils sont rattachés au foyer fiscal.
Son coût, en 1997, est estimé à 2,7 milliards de francs pour un nombre de bénéficiaires de 2.500.000
2. La suppression opérée par l'article 91 de la loi de finances pour 1997
L'article 91 de la loi de finances pour 1997 prévoyait la suppression, en deux ans, et seulement à compter de 1998, de cette réduction d'impôt.
Pour l'imposition des revenus de 1997, la réduction d'impôt était diminuée de 50 %, soit :
- 200 francs par enfant au collège ;
- 500 francs par enfant au lycée ;
- 600 francs par enfant dans l'enseignement supérieur.
Pour l'imposition des revenus de 1998, la réduction d'impôt était supprimée. En effet, le législateur avait considéré, à juste titre, que la réforme de l'impôt sur le revenu serait particulièrement favorable aux familles ; il avait donc prévu cette suppression progressive un an après le début de cette réforme, afin que les familles aient pu percevoir les premiers effets de l'allégement de l'impôt.
Décision de la commission : votre commission considère que la poursuite de l'allégement de l'impôt sur le revenu qu'elle préconise compensera pour les familles la suppression de la réduction d'impôt pour frais de scolarité. Elle vous propose donc de supprimer cet article.
Réduction de 50 % du plafond de la réduction d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile
Commentaire : le présent article propose de réduire de 90.000 francs à 45.000 francs le plafond des dépenses retenues pour la réduction d'impôt accordée au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile.
A. L'ORIGINE DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT
La réduction d'impôt pour emploi d'un salarié à domicile a été instituée par l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1991, dans le cadre d'un plan pour l'emploi qui se proposait notamment de développer les services aux personnes, afin de créer de 100.000 à 150.000 emplois sur une période de deux ans.
La réduction d'impôt a ainsi été instituée à compter de l'imposition des revenus de 1992 : elle était alors de 50 % des dépenses effectivement supportées, les dépenses déductibles étant plafonnées à 25.000 francs par an. En face d'une dépense fiscale évaluée à 3,3 millions de francs pour 1992, le gouvernement faisait alors valoir la perspective de recettes nouvelles de 1,2 milliard de francs au profit des régimes de sécurité sociale, par création d'emplois à temps partiel, y compris par "blanchiment" du travail au noir.
Dès sa première année d'application, la mesure a en effet touché près d'un million de contribuables et a permis de créer 130.000 emplois représentant 30.000 emplois à temps plein.
B. LE DISPOSITIF EN 1997
1. La nature des dépenses prises en compte
a) Les sommes ouvrant droit à la réduction d'impôt
Il s'agit des salaires et cotisations sociales versées pour l'emploi d'un salarié travaillant à la résidence du contribuable -principale ou secondaire-, mais située en France. Il s'agit également des sommes versées à une association agréée par l'Etat ou ayant pour objet ou pour activité exclusive la fourniture de services rendus aux personnes à leur domicile. Il peut s'agir enfin des sommes versées à un organisme à but non lucratif ayant pour objet l'aide à domicile et habilité au titre de l'aide sociale ou conventionné par un organisme de sécurité sociale.
b) Les services entrant dans le champ de la réduction d'impôt
Il s'agit des services à caractère familial ou ménager rendus par un salarié employé au domicile du contribuable, notamment les services rendus par les employés de maison. Sont donc concernées les dépenses liées aux gardes d'enfants, aux femmes de ménage, aux garde-malades (à l'exclusion des soins), aux assistantes de vie qui permettent le maintien à domicile des personnes âgées ou handicapées, ou encore aux personnes assurant à domicile un soutien scolaire.
En revanche, ne sont pas concernés les services rendus par des gardiens ou personnels, qui ne sont pas directement employés par les contribuables, par les jeunes étrangers placés au pair et par les salariés embauchés dans le cadre de l'activité professionnelle de l'employeur.
c) L'assiette de la réduction d'impôt
Il s'agit des dépenses effectivement supportées par le contribuable-employeur : salaires et cotisations sociales correspondantes, ou bien des sommes acquittées par le contribuable au titre d'un service et facturées par un organisme habilité ou une association agréée.
Viennent toutefois en déduction de cette assiette les diverses allocations et aides versées par des organismes publics pour aider à l'emploi de travailleurs familiaux, et notamment l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) ou l'allocation représentative de services ménagers.
2. Le relèvement du plafond des dépenses prises en compte
Le plafond des dépenses prises en compte, qui avait été porté à 26.000 francs en 1994, a été relevé à 90.000 francs par la loi de finances pour 1995.
Ce relèvement était justifié par le succès rencontré par la mesure, démontrant son effet incitatif en termes d'emplois. Le but recherché était triple :
- inciter un plus grand nombre de ménages à revenu moyen à entrer dans le dispositif ;
- inciter les ménages qui bénéficiaient déjà du dispositif à employer une aide familiale pendant un plus grand nombre d'heures ;
- faire reculer le travail au noir, en assurant aux emplois familiaux une nouvelle reconnaissance sociale.
3. Le bilan du relèvement du plafond des dépenses
a) Le bilan global
Selon les chiffres fournis par le ministère de l'économie et des finances, on estime à 1.269.000 le nombre de foyers fiscaux bénéficiaires de la mesure en 1996, pour une dépense fiscale évaluée à 6,2 milliards de francs.
b) L'effet sur l'emploi
Comme le souligne une toute récente étude du ministère de l'emploi et de la solidarité16(*), l'évolution des employeurs et des employés familiaux s'est modifiée depuis 1995 sous la pression conjuguée de deux facteurs : "l'augmentation du plafond de réduction d'impôt de 13.000 à 45.000 francs d'une part, qui a favorisé des emplois déclarés de plus longue durée (garde d'enfants, assistance aux personnes âgées), le succès du chèque emploi service d'autre part".
Alors que la population des employeurs familiaux "classiques" avait décru provisoirement en 1995 au bénéfice des utilisateurs du chèque emploi service, la hausse des effectifs employeurs a repris en 1996, avec la progression du nombre de ménages bénéficiaires de l'allocation de garde d'enfants à domicile, et celle du nombre d'employeurs âgés bénéficiaires de la réduction d'impôt.
Les effectifs salariés (hors chèque emploi service) ont suivi une évolution comparable puisqu'après être passés de 383.000 à 463.000 entre 1991 et 1994, ils ont diminué en 1995, puis retrouvé en 1996 un niveau supérieur à celui de 1994.
Evolution des emplois familiaux
Graphiques à coller
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité - Novembre 1997
L'écart entre le nombre d'employeurs "classiques" (771.000) et le nombre de bénéficiaires de la réduction (1.562.000) d'impôt s'explique principalement par le nombre d'employeurs ayant recours au chèque service : 589.794 à la fin 1996.
L'effet incitatif en termes d'emplois de la réduction d'impôt pour emplois à domicile apparaît donc indéniable.
II. LA DISPOSITION PROPOSÉE
L'article 10 propose de ramener à 45.000 francs le montant des dépenses prises en compte pour la réduction d'impôt : l'argument invoqué par le gouvernement est que le relèvement du plafond de ces dépenses à 90.000 francs a abouti à favoriser les contribuables aisés. La commission des finances de l'Assemblée nationale, dans son rapport général, soutient même que ce relèvement n'aurait eu pour seul but que de réduire indirectement le taux marginal supérieur.
L'abaissement du plafond des dépenses à 45.000 francs aurait pour effet, d'après les informations fournies, de toucher 69.000 contribuables et d'alléger la dépense fiscale pour l'Etat de 700 millions de francs.
Votre commission des finances juge indispensable de rétablir la véritable motivation du relèvement du plafond, opéré en 1996.
Cette mesure avait pour objet de traiter les ménages comme des employeurs potentiels, avec les avantages nouveaux liés à cette fonction. En effet, on n'imagine pas une entreprise être imposée sur les salaires versés à ses employés. Par ailleurs, au vu des résultats obtenus, il apparaît que le relèvement du plafond a permis, notamment, à des personnes âgées de recourir à une aide à domicile dans de bonnes conditions.
Déduction de frais professionnels pour les
Commentaire : introduit à l'Assemblée nationale sur l'initiative de M. Jean-Pierre Brard, l'article 10 bis nouveau institue un seuil minimum spécifique de déduction de frais professionnels pour les chômeurs de longue durée à la recherche d'un emploi
I. LE CONTENU DE LA MESURE
Sur initiative de M. Jean-Pierre Brard, un article 10 bis a été adopté par l'Assemblée nationale, qui fixe un minimum de 5.000 francs à la déduction de frais professionnels applicable aux chômeurs de longue durée. L'assemblée a par ailleurs repoussé un amendement d'inspiration identique présenté par M. Laurent Dominati, qui visait à rendre déductibles les dépenses de recherche d'emploi par les contribuables inscrits à l'ANPE, dans la limite de 10 % des revenus qu'ils perçoivent au titre de l'assurance chômage durant une année.
B. SON INSERTION DANS LE DROIT EXISTANT
Actuellement, le plancher applicable aux déductions forfaitaires pour frais professionnels est de 2.000 francs (article 83-3° du code général des impôts). Ce plancher s'applique aux déductions forfaitaires de 10 % sur les traitements et salaires, comme aux déductions supplémentaires réservées à certaines professions (cf. article 9).
L'article 10 bis crée un plancher spécifique de 5.000 francs pour la déduction forfaitaire de frais professionnels, lorsque celle-ci s'applique aux chômeurs de longue durée.
Ce montant, plus élevé, est destiné à aider les chômeurs inscrits depuis plus d'un an à l'ANPE, dans leur recherche d'emploi. S'il ne s'agit pas de frais "professionnels" à proprement parler, il s'agit bien de frais exposés en vue de la recherche d'un revenu, qui sont assimilés à des frais professionnels.
Votre commission des finances ne peut que saluer l'esprit de cet article 10 bis nouveau, inspiré par une évidente générosité, tout en faisant remarquer que la déduction des frais réels devrait permettre de prendre en compte la situation des demandeurs d'emploi de longue durée, lorsque leur niveau de revenu reste suffisant pour qu'ils soient imposables. Votre commission vous recommande donc l'adoption de cet article, au bénéfice d'une précision rédactionnelle permettant de définir la notion de "chômeurs de longue durée".
Réduction à 5,5 % du taux de la TVA applicable aux travaux d'amélioration réalisés dans les logements sociaux
Commentaire : le présent article assujettit à la TVA à taux réduit (5,5 %) la livraison à soi-même des travaux d'amélioration, de transformation ou d'aménagement des logements locatifs sociaux.
Il s'agit de poursuivre le processus d'assujettissement des investissements des bailleurs sociaux à la TVA à taux réduit sous forme de livraison à soi-même. La loi de finances pour 1997 avait ainsi soumis les travaux de construction à la TVA à taux réduit.
Le champ d'application du présent article a une double délimitation, dont la clarté a été améliorée par les amendements de l'Assemblée nationale. Il combine des types de logements et des natures de travaux.
A. LES LOGEMENTS CONCERNÉS
les logements doivent obéir à trois conditions : ils doivent être locatifs ; ils doivent être conventionnés de façon à donner droit à l'aide personnalisée au logement pour le locataire ; ils doivent être sociaux, c'est à dire loués à des ménages sous plafond de ressources, et à des niveaux de loyers également plafonnés.
Ces conditions sont communes à tous les logements visés par le présent article.
Quatre type de logements, correspondant au 2° et 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation sont ainsi visés :
- les logements construits avant 1977 et qui n'ont pas depuis subi de travaux subventionnés (article L. 351-2-2° du CCH), qui appartiennent aux HLM, à des sociétés d'économie mixte, ou à d'autres bailleurs qui ont été aidés par l'Etat ;
- les logements qui ont bénéficié d'une prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) depuis 1977 ;
- les logements construits ou acquis et améliorés à l'aide d'un prêt locatif aidé (le cas échéant d'un PLA-très social) ;
- les logements construits depuis le 1er octobre 1996 sous le régime de la livraison à soi-même assortie de la TVA à taux réduit (5,5 %).
Le statut du bailleur n'a en principe pas d'importance. Les logements financés par PLA du Crédit Foncier devraient donc bénéficier du nouveau système.
Très majoritairement, il s'agit du parc locatif public, et notamment les logements des organismes HLM. (Pour le seul parc HLM, 3,3 millions de logements sont concernés). Cependant, tous les logements détenus par les HLM n'entrent pas dans le champ d'application : les 400.000 logements non conventionnés en sont exclus. Il en est de même du parc locatif intermédiaire, qui ne donne pas droit à l'APL.
On peut s'étonner que les logements conventionnés visés par le 4. de l'article L.351-2 du code de la construction et de l'habitation, construits sans aide de l'Etat depuis 1977, mais qui n'appartiennent pas aux HLM ou aux SEM soient exclus du dispositif, dès lors qu'ils remplissent les trois conditions fondamentales.
Les travaux pouvant bénéficier du taux réduit sont de trois sortes :
- les travaux donnant droit à la PALULOS. Ce sont des travaux de mise aux normes d'habitation ou d'amélioration ;
- les travaux d'amélioration, d'aménagement ou de transformation en logement financés par un PLA acquisition-amélioration. Ce sont les travaux les plus lourds : transformation de bureaux en logements, reconstruction, agrandissement. Pour ces travaux, la frontière entre construction neuve et acquisition-amélioration sera quelquefois difficile à établir;
- les travaux d'amélioration, de transformation ou d'aménagement financés sur fonds propres. En ce cas, les travaux de grosses réparations (qui ont lieu tous les 3 ou 4 ans) et de gros entretien (travaux infra-annuels) sont concernés également.
Le champ d'application concernant les travaux est donc très large. Seuls sont exclus le petit entretien et la maintenance, en général financés par répercussion sur les loyers. La définition précise de ces travaux fera l'objet d'une instruction fiscale. Celle-ci devrait prévoir une conception souple et pragmatique des travaux éligibles. En particulier, tous les travaux d'une grosse opération seront pris en compte : le bailleur ne sera pas tenu de distinguer ce qui, dans une transformation de local en logement aurait dû relever du petit entretien.
Le bénéfice de la TVA à 5,5 % est subordonné à l'autorisation du préfet.
Par conséquent, contrairement à la réduction du taux de TVA pour la construction, qui simplifie globalement la procédure en supprimant dans de nombreux cas la nécessité d'obtenir une subvention, la TVA à taux réduit sur la réhabilitation va la compliquer quelque peu. En effet, les travaux effectués sur fonds propres ne donnaient jusqu'à maintenant jamais lieu à autorisation administrative : il faudra désormais y recourir.
Une fois l'autorisation obtenue, l'opération fiscale se déroule en deux temps :
- dans un premier temps, le bailleur acquitte la TVA à 20,6 % sur les travaux qu'il fait effectuer. Rien ne change pour les entreprises et artisans qui facturent ces travaux et la TVA y afférente ;
- dans un second temps, le bailleur demande le remboursement sur un ensemble de travaux de la différence entre la TVA acquittée en amont et la somme résultant de l'application du taux réduit sur ces travaux.
L'assiette de la TVA sera constituée du prix de revient total des travaux, à savoir les éléments de coût qui auront subi la TVA en amont. Dans les opérations d'acquisition-amélioration, seuls les coûts d'amélioration seront pris en compte. Ceux d'acquisition, qui concernent des immeubles anciens, n'ont pas subi la TVA mais les droits de mutation à titre onéreux.
Les rémanences de TVA affectant les constructeurs sociaux dans leurs travaux de réhabilitation sont supprimées. La dépense fiscale correspondante est évaluée à 2,2 milliards de francs pour 1998.Elle se décompose en deux éléments :
une augmentation de la TVA perçue en 1998 de 0,3 milliard de francs, liée à l'accélération anticipée des travaux des bailleurs acquittant la TVA à 20,6 % ;
une augmentation des remboursements de TVA (correspondant à la différence entre 20,6 % et la LASM à 5,5 %) de 2,5 milliards de francs.
Votre rapporteur général observe que l'évaluation de la dépense fiscale tient compte en l'occurence des effets économiques du nouveau système. Les propositions des parlementaires ne sont en général pas estimées selon la même méthode. Il ne leur est appliqué qu'une estimation des conséquences directes sur les recettes, à effet économique nul.
En régime de croisière, le service de la législation fiscale évalue l'avantage total à 1,3 milliard de francs en année pleine. Compte tenu notamment de la réduction du taux de la prime PALULOS de 20 % à 10 %, et de la réduction de 7 points du taux de subvention aux prêts locatifs aidés finançant des opérations d'acquisition-amélioration, l'avantage fiscal se concentre sur les travaux financés sur fonds propres. Sur une dépense fiscale totale de 2,8 milliards de francs en régime de croisière; 1,5 milliard de francs seraient neutralisés par la réduction des subventions.
En complétant l'article 269 du code général des impôts, le présent article précise que le fait générateur de la TVA sur la livraison à soi-même sera soit :
la date d'achèvement de l'ensemble des travaux ;
la date située deux ans après la date de l'autorisation accordée par le préfet.
Dans ce second cas, les travaux n'étant pas achevés par hypothèse, les opérations postérieures ne bénéficieraient plus de la livraison à soi-même. Il conviendra donc de s'assurer à l'avenir du juste calibrage de ce délai.
Si, après avoir bénéficié de ce dispositif, le bailleur ne respectait plus les règles relatives à la location sociale, l'avantage fiscal serait rappelé. Une disposition similaire avait été adoptée lors de la mise en place du taux réduit sur la construction sociale.
III. RÉCAPITULATION DES NOUVELLES MODALITÉS DE FINANCEMENT DU PARC SOCIAL
Le tableau suivant récapitule les modalités de financement de l'investissement des bailleurs sociaux en tenant compte des modifications des taux des subventions.
Le nouveau financement du logement social
12 % de l'opération
(base : surface utile)
TVA à 5,5 % sur LASM
(livraison à soi-même)
20 à 25 % de l'opération
+ subvention 13 % à 18 %
Réhabilitation (1998)
PLA acquisition
+ subvention 5 %
20 % de l'opération
+ subvention 10 % plafonnée
+ subvention 8 % à 13 %
Le Gouvernement a par ailleurs annoncé un programme de 10.000 PLA-TS bénéficiant de la TVA à 5,5 % mais avec une subvention maintenue à 20 %, afin de rendre plus attractifs ces logements boudés par les collectivités locales. Il a également annoncé un programme de 5.000 PLA reconstruction-démolition qui, tout en bénéficiant du système de TVA à taux réduit entré en vigueur depuis octobre 1996, pourront être également subventionnés.
Votre rapporteur général ne dispose pas encore des informations nécessaires à l'établissement d'un jugement sur l'équilibre financier des opérations de construction sous le régime de la livraison à soi-même. La réforme entreprise en 1996 avait vocation à être équilibrée, à peu près opération par opération, comme on le voit sur le tableau précédent.
Il n'en va pas de même pour l'extension de ce dispositif à la réhabilitation, dont l'équilibre doit s'apprécier globalement. En effet, les travaux financés sur fonds propres seront très fortement avantagés. A l'inverse, selon l'union des HLM, la moitié des opérations en PLA et PLA-TS acquisition-amélioration sera perdante ; surtout compte tenu des coûts d'acquisition, qui ne seront plus subventionnés et ne bénéficieront pas pour autant de la réduction du taux de TVA (ils n'y sont pas assujettis).
Globalement, l'ensemble est très favorable aux bailleurs sociaux, puisqu'un effort de 1,3 milliard de francs est réalisé en leur faveur. Mais, il faudra examiner attentivement les effets que pourraient avoir les importantes disparités entre opérations sur certains organismes, sur certains types d'opération et sur certaines localisations, notamment à forte charge foncière.
Votre rapporteur général sera également vigilant quant à la réalisation des programmes physiques annoncés : 80.000 PLA et 20.000 PALULOS. L'effort financier produit rendrait difficilement admissible la non réalisation de ces programmes. Il ne serait notamment pas très logique que les organismes HLM consacrent une trop grande partie de cet effort au soulagement de leur trésorerie ou à d'autres fonctions que l'investissement.
Au-delà du présent article, il conviendra d'approfondir à terme la réflexion sur le taux de TVA qui devrait s'appliquer au logement.
La notion de logement social retenue par le présent article peut être discutée sur deux aspects. Le logement social n'est pas nécessairement locatif : les logements financés par un prêt d'accession à la propriété, un prêt d'accession sociale ou un prêt à taux zéro le sont aussi. Le logement locatif social n'est pas nécessairement public : il existe un parc privé à vocation sociale, un parc social de fait, qu'il serait nécessaire de développer au lieu de le laisser disparaitre, et qui a un besoin de rénovation plus grand encore que le parc public.
Au sein de l'Union européenne, il existe une grande disparité de taux sur la réhabilitation sociale : de 3% au Luxembourg, à 15% en Allemagne, et jusqu'à 25% au Danemark et en Suède.
Actuellement, l'Union européenne n'admet le taux réduit que sur le logement social. Mais ne faudra-t-il pas l'étendre à terme à toute la filière logement, chaque Etat ayant une définition différente de la notion de logement social ? Le logement est-il un bien de première nécessité ? Est-il logique, lorsqu'on achète une résidence principale neuve, d'emprunter sur 15 ans pour acquitter une taxe de 20,6% dont l'Etat utilisera la recette dans l'année ?
Votre rapporteur général ne proposera pas d'extension de la mesure à ce stade. D'une part, le droit communautaire ne laisse que des possibilités limitées. D'autre part, il faut procéder progressivement : l'extension du taux réduit à tous les travaux sur le logement occasionnerait une perte de TVA de 21 milliards de francs. Mais il est nécessaire d'engager un débat avec nos partenaires.
Décision de la commission : sous les réserves ci-dessus mentionnées, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 11 bis
Définition du champ d'application du taux réduit de la TVA applicable
Commentaire : cet article additionnel tend à obtenir du gouvernement des précisions sur la manière dont l'administration fiscale entend appliquer le taux réduit de la TVA au bois de chauffage.
Le Sénat est à l'origine d'une mesure votée en loi de finances l'an dernier, qui abaisse de 20,6 % à 5,5 % le taux de la TVA sur le bois de chauffage. Il s'agit de l'article 20 de la loi de finances pour 1997.
Cette mesure est surtout une mesure de simplification, qui vise à mettre un terme à la distinction arbitraire qui était faite entre le bois en tant que "produit non transformé de la sylviculture", taxé à 5,5 %, et le bois en tant que "bois de chauffage", taxé à 20,6 %. Ainsi, les rondins de plus d'un mètre de long relevaient de la première catégorie, mais les rondins de moins d'un mètre de la seconde.
Cette extension du champ du taux réduit de la TVA est conçue pour bénéficier au consommateur final. C'est pourquoi le 3° bis de l'article 278 bis du code général des impôts, tel qu'il résulte de l'article 20 de la loi de finances pour 1997, précise que le taux réduit ne s'applique qu'au bois de chauffage et produits assimilés "à usage domestique".
En sont exclues toutes les entreprises utilisant des combustibles. En effet, ces entreprises peuvent déduire la TVA sur leurs charges : il leur est donc indifférent de payer le bois de chauffage qu'elles utilisent à 5,5 % plutôt qu'à 20,6 %.
Cette exclusion vaut également pour les réseaux de chaleur. En effet, même si ces entreprises étaient autorisées à bénéficier du taux de 5,5 % pour leurs achats de bois, elles ne pourraient pas répercuter le bénéfice du taux réduit vers leurs clients car, en vertu de la sixième directive TVA n° 77/388 CEE du 17 mai 1977, toute vente d'énergie relève du taux normal de la TVA.
La précision "à usage domestique" est donc nécessaire. En revanche, elle semble présenter certaines difficultés d'interprétation.
D'après les informations qui sont parvenues à votre rapporteur général depuis l'entrée en vigueur de la mesure, il semblerait que l'administration fiscale en ait une interprétation excessivement restrictive.
Pourtant, la notion d'usage domestique en matière d'énergie avait été définie de manière assez large lorsqu'elle s'appliquait aux abonnements à l'électricité, au gaz et au chauffage urbain. En effet, de 1988 à 1994 inclus, le taux réduit de la TVA a été applicable aux "abonnements relatifs aux livraisons d'électricité, de gaz combustible et d'énergie calorifique, à usage domestique, distribués par réseaux publics" (ex-article 279 b decies du code général des impôts).
La notion d'usage domestique avait alors été définie comme le chauffage, l'éclairage, la production d'eau chaude des "locaux d'habitation", à l'exclusion des locaux professionnels, administratifs ou industriels (instruction 3C2294).
Le taux réduit bénéficiait ainsi aux immeubles collectifs affectés en totalité à l'habitation, ainsi qu'aux immeubles collectifs "à usage principal d'habitation", c'est-à-dire dont les trois quarts au moins de la superficie sont affectés à l'habitation.
Le caractère d'immeuble d'habitation était également reconnu aux foyers de travailleurs, aux résidences universitaires et aux maisons de retraite dès lors que ces locaux ne font pas l'objet d'une exploitation commerciale, et notamment lorsqu'ils sont exploités par des associations sans but lucratif ou par les services sociaux des collectivités locales.
Enfin, dans l'hypothèse, très commune, où la gestion du chauffage d'un immeuble à usage d'habitation est confiée à un prestataire de services, celui-ci pouvait bénéficier du taux réduit à la condition d'en refacturer le montant exact à ses clients.
Votre commission des finances estime que toutes ces solutions qui s'appliquaient aux abonnements d'énergie, doivent être transposées, mutatis mutandis, au bois de chauffage à usage domestique.
Ainsi, une maison de retraite non lucrative devrait bénéficier du taux réduit de TVA pour ses acquisitions de bois de chauffage, de même qu'une commune pour le chauffage de son école, tandis que le bois acheté par un chauffagiste pour le compte d'une copropriété devrait logiquement être taxé à 5,5 %, celui-ci étant fiscalement transparent.
Or, cette acception large du champ du taux réduit de la TVA applicable au bois de chauffage ne semble pas être partagée par l'administration locale.
Par ailleurs, votre commission des finances s'étonne des disparités géographiques qui existeraient dans l'application des dispositions concernées au bois destiné au barbecue, certains services fiscaux départementaux considérant qu'il s'agit de bois de chauffage à usage domestique relevant du taux réduit, mais d'autres continuant de lui appliquer le taux normal.
Ces restrictions et ces divergences d'interprétation amènent votre commission des finances à considérer qu'il est grand temps que l'administration fiscale précise sa position exacte, et publie enfin l'instruction d'application annoncée comme imminente depuis maintenant plusieurs mois.
L'article additionnel qu'elle vous soumet, en proposant de supprimer la notion "d'usage domestique" dans le 3°bis de l'article 278 bis du code général des impôts, a pour but d'obtenir du Ministre des précisions sur l'interprétation que ses services entendent faire du champ d'application du taux réduit de la TVA au bois de chauffage, et des assurances sur le fait que cette interprétation sera la plus large possible.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel, qui devrait contribuer à hâter la réflexion du gouvernement sur la définition exacte du champ d'application du taux réduit de la TVA au bois de chauffage.

References: L'article 9
 l'article 87
 l'article 88
 l'article 81
 l'article 83
 l'article 5
 l'article 1
 l'article 88
 l'article 9
 l'article 34
 L'ARTICLE 9
 l'article 9
 l'article 91
 l'article 91

L'article 91
 l'article 17

L'article 10
 l'article 10

L'article 10
 l'article 269
 L'ARTICLE 11
 l'article 20
 l'article 278
 l'article 20
 l'article 278