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STATO E PROSPETTIVE DEL MECCANISMO DEI TITOLI DI EFFICIENZA - PDF
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Lucio Borghi
1 RAPPORTO 337/2014/I/EFR STATO E PROSPETTIVE DEL MECCANISMO DEI TITOLI DI EFFICIENZA ENERGETICA Rapporto sullo stato dei servizi 10 luglio2 Premessa Nell ambito delle competenze assegnate all Autorità per l energia elettrica il gas e il sistema idrico (di seguito: Autorità) in materia di titoli di efficienza energetica, con il presente Rapporto sullo stato dei servizi, a circa un anno e mezzo dal compimento del passaggio della gestione operativa del meccanismo al Gestore dei Servizi Energetici, si ritiene opportuno analizzare alcuni degli aspetti afferenti al mercato dei predetti titoli. Esso non è in continuità con i Rapporti annuali e semestrali pubblicati dall Autorità sino al 2012, ai sensi della normativa allora vigente e relativi agli otto anni in cui la gestione e la regolazione del meccanismo erano completamente affidati all Autorità medesima. In relazione a più dettagliate considerazioni in merito alla quantità e alla qualità dei risparmi energetici certificati si rimanda alle pubblicazioni del Gestore dei Servizi Energetici per effetto del subentrato trasferimento delle competenze. Il presente Rapporto contiene analisi e commenti in merito all evoluzione del meccanismo dei titoli di efficienza energetica dal 2005, a partire dalle quali vengono esposte considerazioni relative al mercato e alle strategie degli operatori, nonché all impatto del meccanismo stesso sulle bollette elettriche e del gas. Le analisi potrebbero fornire elementi utili per future scelte regolatorie da parte dell Autorità, a cominciare dai criteri per la definizione del contributo tariffario da riconoscere ai soggetti obbligati e adempienti ai propri obblighi. 23 1. QUADRO GENERALE Rispetto ad altri sistemi di incentivazione per la promozione dell efficienza energetica, il meccanismo dei titoli di efficienza energetica (di seguito: titoli o TEE), entrato in vigore nel gennaio 2005, si basa su uno schema piuttosto complesso e fondato sulla definizione di obblighi di risparmio di energia primaria posti in capo ai distributori di energia elettrica e di gas naturale di maggiori dimensioni e sull esistenza di un mercato per lo scambio dei titoli correlati ai risparmi energetici effettivamente conseguiti. Il meccanismo di mercato fa sì infatti che il valore economico dell incentivo riconosciuto non sia predeterminato, ma dipenda dall incontro tra la domanda e l offerta dei titoli. Pertanto, i TEE rappresentano uno strumento economico di quantità, in cui cioè viene definita la quantità di energia che si prevede debba essere risparmiata mentre il valore economico unitario dell incentivo ad essa riconosciuto viene definito dal mercato. L offerta di TEE deriva dai risparmi ottenuti tramite progetti realizzati sia dai distributori obbligati che da soggetti volontari. I soggetti volontari inizialmente erano rappresentati solo dai distributori di energia elettrica e di gas naturale non soggetti agli obblighi, dalle società da questi controllate e (specialmente) dalle società di servizi energetici (SSE); successivamente la normativa ha ampliato l insieme dei partecipanti sino a comprendere anche i soggetti che hanno nominato (volontariamente o per cogenza ex L. 10/91) un energy manager (rispettivamente EMV o SEM) ovvero si sono dotati di un sistema di gestione dell energia certificato in conformità alla norma ISO La domanda finale di TEE è rappresentata dai distributori soggetti agli obblighi. In particolare, a partire dal 2007 sono soggetti agli obblighi per ciascun anno i distributori di energia elettrica e di gas che abbiano avuto, al 31 dicembre dell anno precedente, almeno clienti finali allacciati alle proprie reti; a essi viene assegnata una quota degli obiettivi di risparmio nazionali in funzione della quantità di energia elettrica o di gas naturale distribuita nell anno solare. L insieme dei distributori soggetti agli obblighi può pertanto cambiare di anno in anno a seguito di operazioni societarie o di perdite e acquisizioni di tratti di rete. La frammentazione del mercato della distribuzione di energia elettrica o di gas in Italia è strutturalmente differente: pertanto i distributori di energia elettrica soggetti agli obblighi in ciascun anno sono circa (sulle 133 imprese complessivamente censite nel 2012) con un operatore dominante, mentre quelli di gas naturale sono circa (vs. i 227 operatori che esercitavano l attività del 2012). Va da sé che distributori di energia elettrica o di gas naturale che abbiano allacciati, ad esempio, tra e utenti (ovvero i più piccoli soggetti agli obblighi), pur detenendo quote di mercato confrontabili tra loro (mediamente corrispondenti a circa lo 0,1%), possono costituire imprese di differente rilevanza. Per quanto sopra illustrato, all onere del meccanismo per i distributori soggetti agli obblighi in termini di conoscenza e di organizzazione interna è corrisposto, specialmente nei primi anni di applicazione, un impegno differentemente gravoso a secondo della rilevanza degli operatori; ciò ha 34 comprensibilmente comportato scelte e strategie diverse per l acquisizione dei titoli e il soddisfacimento dei propri obblighi. La compravendita di TEE (che non corrisponde solo all acquisto di TEE da parte dei soggetti obbligati nei confronti di soggetti volontari, come si vedrà più avanti) avviene presso uno specifico mercato organizzato dal Gestore del Mercati Energetici (GME) (borsa dei TEE) oppure a seguito di contratti bilaterali per la rimanente quota. Nel paragrafo 3. vengono riportate alcune considerazioni sull andamento degli scambi e sui loro possibili impatti sul meccanismo. Gli elementi essenziali del meccanismo sono schematizzabili nella successiva Tabella 1.1. IL SISTEMA DEI TITOLI DI EFFICIENZA ENERGETICA DOMANDA MERCATO OFFERTA FORZANTI ESTERNE - Obiettivi nazionali - Registro - Titolari dei progetti - Prezzi dell energia - Soggetti obbligati - Borsa - Progetti di efficienza energetica - Contributo tariffario - Metodi di valutazione dei risparmi Tabella 1.1 schematizzazione degli elementi costitutivi il sistema dei titoli di efficienza energetica L Autorità ha completamente definito, sin dall inizio e fino al 2013, la regolazione attuativa del meccanismo e ne ha gestito l attuazione, effettuando il monitoraggio dei risultati conseguiti. Il decreto interministeriale 28 dicembre 2012, oltre a fissare, tra l altro, nuovi obiettivi nazionali di risparmio energetico per gli anni , ha modificato il quadro normativo di riferimento, precedentemente costituito dai decreti ministeriale 20 luglio 2004 e dal decreto interministeriale 21 dicembre In particolare, la gestione del meccanismo è stata trasferita al Gestore dei Servizi Energetici (GSE), operativamente a partire dal mese di febbraio 2013, ed è stato altresì previsto che sia compito dei Ministri competenti l adeguamento delle linee guida, ovvero delle regole operative per l esecuzione e la valutazione dei progetti, che l Autorità aveva introdotto nel 2003 e successivamente riformulato nel Tale adeguamento, inizialmente previsto entro sei mesi dall entrata in vigore del decreto 28 dicembre 2012, dovrebbe essere reso disponibile nel corso del I TEE vengono emessi dal GME su autorizzazione del GSE (ovvero, come detto precedentemente, dell Autorità sino a gennaio 2013), che valuta e certifica i risparmi energetici conseguiti da progetti di diffusione di tecnologie ad alta efficienza energetica realizzati presso i consumatori finali. Tali risparmi e i TEE che da essi derivano possono essere determinati tramite tre diverse metodologie: standardizzata, analitica e a consuntivo. Le prime due metodologie consentono la valutazione dei risparmi energetici sulla base di schede tecniche specifiche per alcune tipologie di interventi 1, rispettivamente mediante formule standardizzate e formule basate su dati di misura; la terza metodologia, da utilizzarsi per gli interventi non già coperti dalle schede tecniche, prevede la 1 Approvate dall Autorità prima e dal Ministero dello Sviluppo Economico ora. 45 quantificazione dei risparmi energetici sulla base di una metodologia di calcolo e di monitoraggio proposta dal richiedente e preventivamente valutata. Entro il termine di ciascun anno d obbligo (che è compreso tra il 1 giugno e il 31 maggio dell anno solare successivo) i distributori devono dimostrare il conseguimento degli obiettivi attraverso la consegna (a partire dall anno d obbligo 2014 al GSE, in precedenza all Autorità) di un numero di TEE pari al proprio obiettivo annuale. I TEE consegnati possono provenire da progetti realizzati in proprio o essere stati acquistati da terzi. Per ogni TEE consegnato fino all occorrenza dell obiettivo annuale, i distributori obbligati ricevono un contributo che viene finanziato dalle tariffe elettriche e del gas naturale e che è fissato e aggiornato annualmente dall Autorità in base a criteri generali definiti dalla normativa (si veda al riguardo il paragrafo 3.). I distributori inadempienti sono soggetti a sanzione se l inadempienza è superiore alla soglia fissata dalla normativa (tipicamente pari al 60%; per gli anni d obbligo 2013 e 2014 tale soglia è stata fissata pari al 50%), fermo restando l obbligo di compensare la quota residua dell obiettivo l anno successivo. Le sanzioni per inadempienza vengono determinate e comminate dall Autorità. 2. RISULTATI E PROSPETTIVE Da dati GSE risulta che, nel periodo compreso tra gennaio 2005 (corrispondente all inizio del meccanismo) e maggio 2014 sono stati emessi circa 27,3 milioni di titoli, prima dall Autorità e successivamente dal GSE. Il numero dei titoli è maggiore del risparmio energetico conseguito nel periodo a cui tali titoli sono riferiti, poiché dal 2012 è stato introdotto il coefficiente di durabilità (tau) 2 che ha conteggiato, ai fini della quantificazione dei titoli da corrispondere, anche i risparmi energetici che vengono maturati tra la fine del c.d. periodo di vita utile 3 (tipicamente cinque anni) e la fine della vita tecnica prevista per ciascun intervento, consentendo così di valorizzare anticipatamente i risparmi futuri. Tuttavia il predetto numero di titoli è inferiore rispetto ai risparmi energetici complessivamente generati dai progetti oggetto delle certificazioni nell ambito della loro intera vita tecnica (e quindi ai benefici per i clienti finali e il Paese) in quanto nell ambito del meccanismo sono certificati e incentivati i soli risparmi cosiddetti addizionali, ovvero corrispondenti ai soli interventi di diffusione delle tecnologie che comportino efficienze superiori a quelle derivanti dagli standard obbligatori per legge o da quelle già diffuse nel mercato. La porzione di titoli afferente a progetti presentati all Autorità precedentemente all entrata in vigore delle nuove Linee guida e corrispondente ai risparmi maturati dopo tale data (e quindi, come tali, oggetto dell applicazione del coefficiente di durabilità) è stata emessa in un unica soluzione per quanto riguarda i soli progetti standardizzati, ai sensi della 2 definito all articolo 7 delle Linee guida. 3 cioè il numero di anni per i quali la normativa prevede l emissione di titoli. 56 deliberazione 27 ottobre 2011, EEN 9/11 ( in considerazione della estrema complessità e onerosità di soluzioni alternative basate sulla modifica dell entità di ciascuna emissione automatica futura già programmata nell ambito del sistema informatico che presiede alla gestione del meccanismo ); l effetto del tau sui titoli emessi ha invece valore sulle sole richieste analitiche e a consuntivo che afferiscono a misurazioni di periodi successivi al mese di ottobre Per questo motivo, l emissione dei titoli quantificati mediante l applicazione del coefficiente di durabilità avviene, con riferimento alle richieste analitiche e a consuntivo, nell arco della porzione di vita utile successiva all ottobre 2011; di conseguenza, non tutti i titoli emessi a partire dall anno 2012 risentono della presenza di tale coefficiente, proprio perché alcuni titoli emessi sono riferiti a risparmi conseguiti prima dell ottobre I titoli derivano da interventi ammessi a beneficiare del meccanismo dei certificati bianchi per i quali i distributori di energia elettrica o gas e gli altri soggetti ammessi dalla normativa al meccanismo (come anticipato nel Capitolo 1, tipicamente società di servizi energetici SSE e soggetti energy manager - SEM) hanno presentato richiesta. L andamento delle richieste è sensibilmente cambiato nel corso degli anni. Alcune delle modifiche al quadro normativo introdotte dal Governo alla fine del 2012 hanno portato infatti, nel corso del 2013, a un picco di presentazioni di Richieste di verifica e certificazione dei risparmi (di seguito: RVC) di tipo standardizzato. Da dati GSE infatti si evince infatti, come riportato nella figura 2.1, che nel corso dell anno 2013 l incidenza delle RVC di tipo standardizzato rispetto al totale delle RVC approvate nel periodo abbia raggiunto circa l 80%. A titolo di confronto, l analogo valore nel periodo , ovvero comprendendo anche il periodo nel quale le valutazioni erano affidate in toto all Autorità, con il supporto dell Enea e della società Ricerca sul Sistema Energetico RSE S.p.a. (i medesimi soggetti che il legislatore ha individuato nel 2012 affidando loro il compito di supportare il GSE per le attività di valutazione e certificazione dei risparmi), è corrispondente al 66%. RVC standardizzate RVC a consuntivo RVC analitiche Figura 2.1 andamento numero di RVC approvate, distinte per tipologia 67 Tale fenomeno appare contingente poiché è dovuto in modo particolare alla scelta da parte degli operatori di presentare RVC afferenti a interventi che hanno goduto di ulteriori incentivazioni (tipicamente interventi afferenti il settore edilizio e oggetto di detrazioni fiscali), prima che entrasse in vigore il disposto dell articolo 10 del decreto interministeriale 28 dicembre e in accordo con le specifiche indicazioni operative fornite dal GSE. All aumento delle RVC di tipo standardizzato presentate (e approvate) non corrisponde però un aumento dei risparmi certificati nei settori ad esse afferenti, dal momento che la dimensione media di queste RVC è piuttosto piccola e in particolare, confrontabile con la c.d. dimensione minima prevista dalla regolazione. Ciò è peraltro ben visibile dalla Figura e dalla Tabella seguenti (che riportano dati pubblicati dal GSE nel mese di aprile 2014 nel Rapporto Annuale sul meccanismo dei Certificati Bianchi ) in merito all andamento dei titoli complessivamente emessi annualmente a partire dal 2005 per ciascun metodo di valutazione. Da essi si evince che le quantità di titoli emessi per progetti di tipo standardizzato nel 2011 e nel 2012 siano state tra loro confrontabili e superiori rispetto al valore riscontrato nel [tee] RVC analitiche RVC a consuntivo RVC standardizzate Figura 2.2 TEE emessi nell anno solare dati GSE aprile RVC analitiche RVC a consuntivo RVC standardizzate Tabella 2.1 TEE emessi nell anno solare dati GSE aprile che ha previsto l incumulabilità tra TEE e altre incentivazioni statali. 78 Tali dati evidenziano quindi come la quantità di RVC standardizzate oggetto di valutazione (e quindi di procedimenti amministrativi) abbia una scarsa incidenza in termini di risparmi certificati (e quindi di titoli emessi). Va da sé che il picco di RVC di tipo standardizzato abbia costituito un problema dal punto di vista gestionale (nonostante l indubbia maggiore facilità di valutazione rispetto a RVC di tipo analitico o a consuntivo, che richiedono analisi e opportune verifiche dei dati di monitoraggio e misurazione forniti dagli operatori) e che possa rappresentare una fonte di possibili errori di compilazione o di interpretazione non corretta delle schede tecniche da parte dei proponenti, soprattutto nei casi frequenti relativi a società che hanno presentato una molteplicità di RVC di tipo standardizzato. A tale proposito, si ritiene molto opportuna l introduzione - avvenuta da parte della società Ricerca sul Sistema Energetico S.p.a. (RSE) nel periodo in cui le sono state affidate da parte dell Autorità le attività di valutazione delle RVC pervenute sino a metà gennaio di specifici elenchi dei dati che gli operatori hanno dovuto fornire, al fine di rendere misurabile e verificabile quanto previsto dalla regolazione, dalla normativa e dalle singole schede tecniche. Gli stessi dati evidenziano invece il costante aumento dei titoli emessi per interventi a consuntivo che, ogni anno a partire dal 2005, sono aumentati ogni anno in modo rilevante rispetto all anno precedente, con una punta superiore al 200% nel In considerazione di quanto previsto dalla Linee guida in merito alle modalità di rendicontazione dei progetti (e in particolare sino all entrata in vigore di quanto previsto dal Governo in termini di rendicontabilità dei soli progetti da realizzarsi o in corso di realizzazione 5 ), l anno solare di presentazione di una richiesta a consuntivo non è di per sé indicativa del periodo di monitoraggio oggetto di essa ovvero del periodo nel quale vengono registrati i risparmi rendicontati e quindi dell effettiva applicabilità del tau. Pertanto il deciso aumento dei titoli emessi a seguito di progetti a consuntivo, in particolare riscontrato a partire dal 2012, è da ascriversi alla maturità raggiunta dal meccanismo e da molti operatori. Questa tendenza è strettamente correlata alla crescita dei risparmi ottenuti nel settore industriale per il quale è più tipica la metodologia a consuntivo, mentre il settore tipico di riferimento delle schede tecniche è il civile. Analizzando infatti l andamento nel tempo della ripartizione per settore dei titoli emessi a partire dall inizio del meccanismo, indifferenziati per tipologia di valutazione, si può vedere (Figura 2.3) come il peso del settore industriale, nei primissimi anni del meccanismo pressoché trascurabile, abbia raggiunto, a partire dal , percentuali attorno al 90% 7, secondo dati forniti dal GSE al netto delle emissioni automatiche trimestrali 8. 5 si veda l articolo 6, comma 2, del decreto interministeriale 28 dicembre negli anni precedenti, a molti dei titoli emessi a seguito di interventi a consuntivo non è associata una categoria di intervento confrontabile con quelle introdotte con le attuali Linee guida nel Pertanto la loro rappresentazione grafica e il confronto con i dati più recenti comporterebbero la necessità di introdurre ulteriori stime. 89 gen-mag settore civile settore industriale illuminazione trasporti e reti % 20% 40% 60% 80% 100% Figura 2.3 ripartizione TEE emessi per settore di intervento, al netto delle emissioni automatiche trimestrali dati GSE giugno 2014 La precedente Figura 2.3 mostra, per quanto riguarda solo le RVC di tipo standardizzato, i soli effetti degli interventi di nuova presentazione (al netto quindi di quelli già presentati per i quali prosegue l emissione dei titoli fino al termine del periodo incentivante); poiché il peso delle emissioni automatiche trimestrali è invece rilevante, soprattutto per quanto riguarda gli interventi valutati con il metodo standardizzato e con inizio della vita utile negli anni precedenti al 2011, si ritiene opportuno mostrare la medesima ripartizione di cui alla Figura 2.3 comprendente anche le emissioni automatiche trimestrali (Figura 2.4). gen mag % 20% 40% 60% 80% 100% settore civile settore industriale illuminazione trasporti Figura 2.4 ripartizione TEE emessi per settore di intervento dati AEEGSI sino al 2012, GSE a partire dal 2013 Si noti la conferma della progressiva maggiore incidenza del settore industriale (che arriva a un incidenza pari a circa il 77% nel periodo compreso tra gennaio 2013 e maggio 2014) e 7 a titolo di paragone, l incidenza dei TEE emessi per interventi nel settore civile nel periodo compreso tra gennaio 2013 e maggio 2014, al netto delle emissioni automatiche trimestrali, corrisponde a circa l 80%. 8 generate a partire dal terzo trimestre di vita utile sino al compimento della vita utile senza necessità di interventi da parte del proponente o del GSE. 910 l altrettanto progressivo calo dell incidenza dei risparmi ottenuti con interventi sull illuminazione pubblica o privata, per effetto del progressivo adeguamento dell addizionalità dei risparmi legati alla sostituzione delle lampade a incandescenza in diverse applicazioni (e delle conseguenti scelte regolatorie compiute dall Autorità negli anni scorsi). ***** Rimandando ai documenti pubblicati dal GSE per maggiori dettagli e aggiornamenti in merito alla ripartizione tra settori industriali e tipologie di interventi 9, si intende notare come negli anni sia profondamente cambiata la tipologia di interventi effettuati. I pochi TEE emessi nel settore industriale nei primi anni del meccanismo, infatti, erano tipicamente legati a riduzione del consumo di energia elettrica (e in particolare legati ad azionamenti più efficienti), mentre a partire dal 2009 il peso delle riduzioni dei consumi termici è diventato sempre più rilevante, sino ad essere predominante % 20% 40% 60% 80% 100% industria: sistemi di azionamento efficienti / rifasamento industria: ottimizzazione energetica industria: generazione di e.e. / cogenerazione industria: generazione o recupero di calore Figura 2.5 evoluzione nel tempo dei tee emessi nel settore industriale [TEE] dati AEEGSI sino al 2012, GSE a partire dal 2013 Le quantità leggibili in figura (titoli emessi) indicano i risparmi contestuali riconosciuti per i soli interventi di generazione o recupero di calore nei processi (barra di colore arancione) e permettono quindi di valutare la progressione eccezionale sia in percentuale che in valore assoluto, anche tenendo conto del sempre maggiore peso del coefficiente di durabilità. È peraltro interessante, a titolo indicativo, confrontare i dati di cui alla precedente Figura 2.5 e quelli relativi all analisi del GSE sul numero delle Proposte di progetto e programma di misura presentate dagli operatori nel 2013, riportato nella Tabella si veda, ad esempio, il già citato Rapporto Annuale sul meccanismo dei Certificati Bianchi pubblicato dal GSE nel mese di aprile11 industria: generazione o recupero di calore 525 industria: ottimizzazione energetica 500 industria: sistemi di azionamento efficienti / rifasamento 190 industria: generazione di e.e. da recupero, FER o cogenerazione 13 Tabella 2.2 Numero di PPPM presentate nell anno 2013 e afferenti il settore industriale dati GSE aprile 2014 Anche se i dati della Figura 2.5 e della Tabella 2.2 non sono direttamente confrontabili tra loro perché riferiti a interventi e periodi solo parzialmente coincidenti, il loro rapporto sembra indicare qualitativamente che la quantità di risparmi ottenibili mediante interventi termici sia mediamente superiore a quella ottenibile con interventi di ottimizzazione o elettrici. Appare invece più alto il rapporto tra TEE ottenuti e numero di progetti per gli interventi legati alla cogenerazione o alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, anche se si tratta di una categoria che progressivamente è destinata ad assottigliarsi per l effetto dello specifico strumento incentivante previsto dal decreto ministeriale 5 settembre Le successive Figure 2.6 e 2.7 mostrano i medesimi dati già riportati nella Figura 2.3 (ovvero la ripartizione settoriale dei TEE emessi a partire dal 2011), rispettivamente per emissioni afferenti le sole RVC di tipo standardizzato e analitico, da dati del GSE. gen-mag settore civile settore industriale illuminazione trasporti e reti % 20% 40% 60% 80% 100% Figura 2.6 ripartizione TEE emessi per RVC di tipo standardizzato per settore di intervento, al netto delle emissioni automatiche trimestrali dati GSE giugno12 gen-mag settore civile settore industriale illuminazione trasporti e reti % 92% 94% 96% 98% 100% Figura 2.7 ripartizione TEE emessi per RVC di tipo analitico per settore di intervento dati GSE giugno 2014 Come anticipato, si nota la diminuzione del peso dei risparmi legati a interventi nell illuminazione e afferenti RVC di tipo standardizzato (Figura 2.6) per effetto della contemporanea emersione di molti interventi di ristrutturazione edilizia, anche grazie alla disponibilità di incentivazioni economiche sotto-forma di detrazione fiscale, sino all apice raggiunto nel 2013 per i motivi sopra ricordati. Contemporaneamente, a partire dal 2014, è divenuta rilevante la quantità di TEE emessa e afferente RVC di tipo standardizzato nel settore industriale, in particolare riguardanti l installazione di gruppi di continuità statici ad alta efficienza. Anche per quanto riguarda le RVC afferenti schede di tipo analitico (Figura 2.7), si nota nei primi mesi del 2014 una diminuzione dell incidenza del settore civile a favore del settore industriale. Ciò è correlato sia al progressivo esaurirsi della vita utile di interventi afferenti impianti di cogenerazione (ex scheda 21-T), che vengono progressivamente incentivati ai sensi del decreto interministeriale 5 settembre 2011 (si veda al riguardo il Capitolo 3) sia all utilizzo delle nuove schede specifiche, in particolare riguardanti l installazione di inverter su sistemi di ventilazione o di produzione di aria compressa e di refrigeratori condensati ad aria e ad acqua. In generale, appare però che, fino al mese di maggio 2014 ovvero a valere sulla disponibilità utilizzabile dagli operatori per l adempimento degli obiettivi 2013, la quantità di TEE emessi in relazione a interventi afferenti le schede tecniche approvate con il decreto interministeriale 28 dicembre , e progressivamente rese operativamente disponibili dal GSE nel corso del 2013, è risultato essere complessivamente marginale: esse infatti hanno permesso l emissione del 2,3% dei TEE emessi con metodologia 10 trattasi delle schede tecniche numerate dal n. 30E al n. 46E compresi. 1213 standardizzata o analitica nel periodo gennaio 2013 maggio In particolare, le due schede relative all installazione di gruppi di continuità ad alta efficienza e di impianti di riscaldamento a biomassa unifamiliari di piccola taglia hanno contribuito da sole all 1,6% del totale del periodo, mentre l utilizzo di altre è stato finora trascurabile (con particolare riferimento alle schede relative a interventi presso le serre o nel settore dei trasporti). Prospettive Il già citato Rapporto Annuale sul meccanismo dei Certificati Bianchi, pubblicato ad aprile 2014, riporta alcune considerazioni quantitative sulla disponibilità di TEE alla fine dell anno solare Dal punto di vista più concettuale, si sottolinea che, in generale, il progressivo modificarsi della tipologia di interventi rendicontati e delle metodologie di valutazione (riportata all inizio del presente Capitolo) rende sempre più difficoltoso stimare la quantità di TEE che sarà complessivamente generata nell arco della vita utile dei progetti approvati. Ciò perché il crescente peso dei consuntivi (in ideale sostituzione dei progetti valutati con il metodo standardizzato) porta a una maggiore aderenza dei TEE emessi ai risparmi effettivamente conseguiti, che sono dipendenti da fattori endogeni, propri della specifica situazione del cliente finale. In particolare, la crisi economica nel settore terziario e, soprattutto, industriale porta drammaticamente a contrazioni della domanda di energia e quindi dei risparmi attesi. Inoltre, le condizioni al contorno recentemente introdotte dalla normativa, per esempio in termini di adeguamento degli obiettivi cumulati nazionali in funzione dei grandi progetti che saranno approvati 12 oppure di trattamento degli interventi di efficientamento delle reti elettriche e del gas naturale rendendo più difficoltosa la previsione dell evoluzione del meccanismo, con evidenti ricadute soprattutto nei confronti degli operatori volontari che, invece, hanno dimostrato in questi anni capacità di adeguamento e di sviluppo non banali, fino ad integrare nella propria offerta capacità finanziarie e tecniche. Al fine di non rendere difficoltosa la crescita del mercato dei servizi energetici, si ritiene opportuno prevedere che eventuali variazioni o nuove definizioni delle regole operative siano precedute da adeguate consultazioni con gli operatori, evitando diverse modalità di comunicazione non sempre facilmente intercettabili (faq, interventi pubblici, chiarimenti, etc.). Si rileva altresì che l eventuale introduzione di elementi correttivi, tali da correlare il costo di ciascun investimento sostenuto all incentivo percepito, avrebbe effetti limitativi sul meccanismo dei TEE basato sul corretto funzionamento del mercato. In particolare, si ritiene che tali elementi correttivi possano costituire turbativa poiché lo strumento incentivante trae il proprio fondamento dal fatto che il valore dei TEE non è predefinito a 11 dati GSE, al netto delle emissioni automatiche trimestrali. 12 ai sensi dell articolo 8 del decreto interministeriale 28 dicembre14 priori. Ciò farebbe avvicinare il meccanismo ad altri strumenti di prezzo che si basano sulla definizione ex ante del valore unitario dell incentivo. L eventuale valutazione del rischio di sovra-remunerazione (da cui deriverebbe l esigenza di introdurre elementi correttivi) appare peraltro difficoltosa dal momento che, nell arco della vita utile del singolo progetto, non sono definibili a priori né l effettiva quantità di risparmi che sarà misurata e certificata (ad eccezione della quota di progetti valutati con metodo standardizzato che sta progressivamente scemando, come riscontrato all inizio di questo Capitolo) né il valore economico dei TEE (anche in considerazione del fatto che essi sono bancabili e non hanno data di scadenza se non quella prevista in caso di mancata fissazione di obiettivi nazionali per gli anni successivi al ). In quest ottica, la stessa raccolta massiva dei dati relativi al costo degli investimenti, recentemente introdotta per tutti i progetti da valutare tramite la metodologia a consuntivo, comporta il rischio che tali dati siano sottostimati, senza peraltro disporre di elementi che consentano una adeguata verifica. Il rischio di sovra-remunerazione è, del resto, già stato limitato dal Governo con gli interventi sulla cumulabilità tra incentivi e sull ammissibilità dei soli progetti in corso di realizzazione o da realizzarsi e, pertanto, si ritiene più coerente con lo spirito dei decreti originari l aggiornamento continuo dell addizionalità dei progetti. 3. MERCATO E CONTRIBUTO TARIFFARIO Risultato dell anno d obbligo 2013 Ai fini della determinazione dell obiettivo cumulato aggiornato per l anno 2013 è necessario sommare all obiettivo indicato dalla normativa per l anno (pari a 5,51 milioni di titoli) la porzione di obiettivo del precedente anno 2012 non ancora ottemperata; l obiettivo aggiornato, pertanto, ammonta a quasi 7,6 milioni di titoli. I primi dati GSE in merito ai risultati delle operazioni di verifica delle dichiarazioni inviate dai distributori soggetti agli obblighi per l anno 2013 indicano che i titoli utilizzati allo scopo ammontano a circa 6,4 milioni. Di essi, quasi 2 milioni di TEE sono afferenti al completamento dell obiettivo 2012 (permane solo un distributore inadempiente che sarà oggetto di provvedimento sanzionatorio) mentre i restanti 4,4 milioni sono afferenti all obiettivo 2013 che, quindi, è già stato soddisfatto per l 80%. Tale risultato è stato ottenuto pur in presenza delle modifiche introdotte dal decreto interministeriale 28 dicembre 2012, a valere per la prima volta sull anno d obbligo 2013, consistenti nel poter ottemperare l obiettivo 2013 nei due anni successivi (e non solo nell anno successivo come finora accaduto) e nel poter raggiungere la percentuale minima durante il primo anno del 50% al fine di non incorrere in sanzioni (anziché del 60% come in precedenza). 13 in particolare dall articolo 4, comma 11, del medesimo decreto interministeriale 28 dicembre15 Complessivamente la percentuale di soddisfacimento dell obiettivo aggiornato per l anno 2013 è pari a circa l 84%, in aumento rispetto agli ultimi anni, nei quali essa si è attestata a circa 2/3. Il contributo tariffario Fino all anno d obbligo 2012 (terminato il 31 maggio 2013), il contributo tariffario a copertura dei costi sostenuti dal distributori soggetti all obbligo veniva calcolato sulla base di una formula ormai obsoleta e non correlata all andamento del mercato: in particolare, esso veniva annualmente ridefinito sulla base del contributo dell anno precedente e della media delle riduzioni percentuali dei prezzi dell energia (energia elettrica, gas naturale e gasolio da riscaldamento) per i clienti domestici, secondo la logica amministrata per cui è necessario un minore incentivo nel caso in cui i prezzi dell energia tendano a salire e ci sia pertanto un incentivo intrinseco al risparmio energetico. Tale approccio ha portato a definire valori del contributo tariffario in continua diminuzione, a partire dall anno d obbligo 2008 (a parte un leggero aumento nel 2010 e nel 2011), sino ad arrivare a un contributo pari a 86,98 /TEE a valere sull anno d obbligo 2012, corrispondente a una riduzione di circa il 13% rispetto al valore di quattro anni prima. Tali valori si sono rivelati non rappresentativi dell effettivo andamento del mercato. Infatti, la combinazione tra la diminuzione del contributo tariffario, i contemporanei aumenti degli obiettivi annui e la talvolta scarsa liquidità del mercato ha fatto sì che il medesimo contributo fosse costantemente inferiore, a partire dal 2009, dei prezzi dei titoli scambiati in borsa e, partire dal 2011, anche della media dei prezzi dei titoli scambiati in borsa e a seguito di accordi bilaterali. In questo scenario, il decreto interministeriale 28 dicembre 2012 ha previsto che i costi sostenuti dai distributori obbligati trovassero copertura, limitatamente alla parte non coperta da altre risorse, sulle componenti delle tariffe per il trasporto e la distribuzione dell energia elettrica e del gas naturale e che tale copertura fosse effettuata secondo criteri e modalità definiti dall Autorità in misura tale da riflettere l andamento del prezzo dei certificati bianchi riscontrato sul mercato e con la definizione di un valore massimo di riconoscimento. A seguito di consultazione con gli operatori, l Autorità con deliberazione 13/2014/R/efr ha quindi definito nuove regole per la determinazione del contributo tariffario unitario. In particolare, rimandando per semplicità allo specifico documento per informazioni maggiormente dettagliate: a differenza della precedente metodologia che prevedeva la fissazione del contributo circa 18 mesi prima del suo effettivo utilizzo, per ogni anno d obbligo viene determinato un contributo tariffario preventivo 12 mesi prima della verifica del raggiungimento degli obiettivi. Il contributo preventivo ha la finalità, almeno dal punto di vista teorico, di fornire indicazioni preliminari di prezzo e consente (come meglio 1516 specificato in seguito) di evitare di definire un contributo definitivo che sia sempre e comunque pari al prezzo medio degli scambi dei TEE sui mercati organizzati; il contributo preventivo è calcolato applicando al contributo tariffario definitivo per l anno precedente la metà delle variazioni percentuali riscontrate dai clienti finali domestici per energia elettrica, gas naturale e gasolio da riscaldamento nell anno d obbligo precedente (già concluso); il contributo definitivo viene invece posto pari alla somma tra il corrispondente contributo tariffario preventivo e parte della differenza tra quest ultimo e la media degli scambi in borsa (tralasciando gli scambi avvenuti tramite accordi bilaterali in quanto potenzialmente distorti da scambi infragruppo o accordi commerciali tra le parti) avvenuti negli ultimi dodici mesi. I suddetti criteri rappresentano lo strumento regolatorio tramite cui il contributo tariffario viene calcolato con riferimento ai prezzi medi di mercato come previsto dal decreto interministeriale 28 dicembre 2012, evitando riconoscimenti a piè di lista e comportamenti opportunistici. Tali criteri consentono, al tempo stesso, di riconoscere ai soggetti obbligati parte degli eventuali maggiori costi medi necessari per raggiungere i propri obiettivi nei casi in cui i prezzi medi di mercato risultino più alti del contributo preventivo o parte degli eventuali maggiori ricavi nei casi in cui i prezzi medi di mercato risultino più bassi del contributo preventivo. Inoltre, nella formula di calcolo del contributo definitivo è stato introdotto il parametro k per fare in modo che la differenza tra il contributo tariffario unitario definitivo e i prezzi unitari medi di mercato non superi un valore predefinito, pari a 2 /TEE. Il parametro k potrebbe assumere valori modificabili nel tempo tenendo conto dell andamento del mercato e al fine di evitare gli eventuali comportamenti opportunistici che dovessero essere riscontrati. Le modifiche introdotte dallo strumento regolatorio sono sostanziali e hanno generato conseguenze rilevanti nelle scelte degli operatori, con effetto a partire dall anno d obbligo 2013, il cui termine per la comunicazione del soddisfacimento da parte degli operatori è scaduto il 31 maggio L andamento dei prezzi sul mercato dei TEE L andamento dei prezzi dei titoli scambiati in borsa, e delle relative quantità, che si registrano nei dodici mesi precedenti al mese di maggio di ciascun anno ha dunque una diretta conseguenza sul valore del contributo definitivo che viene determinato dall Autorità: in particolare esso si forma sessione dopo sessione, a partire dal valore preventivo fissato all inizio del periodo di osservazione. Nella figura seguente si vede come, in corrispondenza della fine della consultazione e dell approvazione delle nuove regole del contributo tariffario (avvenuta nel mese di gennaio 2014), sul mercato organizzato si sia assistito a un vero boom nei prezzi di scambio dei titoli, con un massimo assoluto registrato all inizio del mese di marzo. 1617 Figura 3.1 andamento TEE scambiati in borsa e contributo definitivo 2013 periodo giugno 2013, maggio 2014 dati GME Con riferimento all intero periodo di osservazione giugno 2013 maggio 2014, si verifica che il valore medio ponderato dei prezzi degli scambi presso la borsa è risultato essere pari a 112,27 /TEE. Preso atto di tale valore, ai sensi della deliberazione 13/2014/R/efr e con determina del Direttore della Direzione Mercati dell Autorità 9/2014 è stato comunicato il valore del contributo tariffario unitario definitivo a valere per l anno d obbligo 2013, pari a 110,27 /TEE. Nella figura 3.1 si può vedere anche come lo scambio di circa TEE nelle otto sessioni dei mesi di febbraio e marzo (con valori medi per ciascuna sessione in aumento da circa 111 /TEE a 147 /TEE sino alla prima sessione di marzo e successivamente in discesa sino a circa 123 /TEE) abbia comportato un aumento del contributo definitivo (calcolato alla fine di marzo 2014 applicando le nuove regole con i dati riscontrati da giugno 2013) di circa 10 /TEE rispetto al valore (pari a 101,40 /TEE) che invece si sarebbe avuto a fine gennaio Se, invece, nei due mesi di febbraio e marzo gli acquirenti avessero acquistato la medesima quantità di titoli ai prezzi della prima sessione di febbraio (spendendo circa 20 milioni di euro in meno), il contributo tariffario (a marzo 2014) sarebbe aumentato di soli 2,5 /TEE rispetto al valore che si sarebbe avuto a fine gennaio 2014; partendo da codesto valore, ceteris paribus, il costo del raggiungimento dell obiettivo aggiornato 2013 a maggio 2014 sarebbe stato inferiore di circa 37 milioni di euro (poiché il contributo tariffario si applica per tutti i TEE necessari per adempiere agli obblighi). Ciascun distributore soggetto agli obblighi deve naturalmente mettere in relazione quanto sopra a considerazioni specifiche della propria situazione, per esempio in merito al grado 1718 di soddisfacimento dell obiettivo a febbraio e alla reale necessità di acquisto nei mesi successivi per non incorrere in sanzioni, anche in relazione ad altri metodi di ottenimento dei titoli o alla propria struttura dei costi. Si osserva che, nel caso del tutto ipotetico in cui il picco di prezzo fosse stato indotto da un unico operatore 14, tale operatore non avrebbe potuto trarne beneficio per effetto della formula di calcolo del contributo tariffario, poiché, a fronte di un maggiore esborso di 20 milioni di euro, avrebbe ottenuto un maggiore ricavo pari solo alla parte dei 37 milioni di euro corrispondente al proprio obiettivo (che non supererebbe i predetti 20 milioni di euro). Si nota inoltre che il picco (un vero massimo esplosivo ) nei prezzi di borsa che è stato riscontrato a febbraio sia dovuto anche ad acquisti effettuati da soggetti non obbligati e, in particolare, a soggetti tipicamente trader, per intenzioni meramente speculative che, almeno a breve periodo, possono non essere riuscite, in considerazione dell altrettanto rapida discesa dei prezzi medi. È parimenti interessante notare che nel periodo giugno 2013 maggio 2014 quattro distributori soggetti agli obblighi hanno venduto sul mercato circa titoli (e in particolare ciò è avvenuto nei mesi di febbraio e marzo, in corrispondenza dei picchi dei prezzi), evidenziando, pur in considerazione delle quantità numericamente trascurabili, una propensione al trading in controtendenza rispetto alle aspettative. Anche il ritracciamento dei prezzi di borsa riscontrato nelle ultime tre sessioni dell anno d obbligo (cioè nelle ultime tre sessioni del mese di maggio 2014) ha riservato qualche sorpresa. Il prezzo di scambio per sessione, infatti, è calato dal valore medio di 112,56 /TEE registrato nella sessione del 13 maggio al valore di 105,10 /TEE registrato il 29 maggio, con la movimentazione di complessivi titoli. L effetto sul contributo tariffario unitario di tale abbassamento è stato sensibile e ne ha comportato una diminuzione pari a circa 0,7 /TEE. Il che equivale a dire che il contributo complessivamente erogato per l obiettivo aggiornato 2013, ossia il costo per la collettività è diminuito di quasi 4,5 milioni di euro. Per un operatore con un obiettivo i-esimo pari a titoli, ad esempio, ciò avrebbe comportato una diminuzione del contributo riconosciuto di circa È difficoltoso valutare se il singolo distributore possa avere tratto vantaggio o svantaggio dall andamento del mercato delle ultime settimane. Nella figura 3.2 viene mostrato l andamento storico dei volumi di TEE scambiati presso il mercato e tramite accordi tra le parti, per ciascun anno d obbligo e con riferimento al periodo rilevante ai fini della verifica obiettivi ovvero il periodo compreso tra il mese di giugno e il maggio dell anno solare successivo. 14 A fini del ragionamento esposto non si considerano comportamenti abusivi di manipolazione del mercato che sarebbero comunque da perseguire. 1819 [tee] volume tee - borsa volume tee - accordi bilaterali Figura 3.2 andamento scambi di titoli in borsa e a seguito di accordi bilaterali [tee] dati GME Nel periodo considerato, la percentuale degli scambi presso la borsa è stata mediamente pari al 39% del totale. In particolare si nota come gli andamenti dei due grafici siano stati sostanzialmente paralleli sino al periodo compreso tra giugno 2011 e maggio 2012 (il periodo di riferimento dell anno d obbligo 2011) quando si è riscontrata la tendenza a ricorrere con maggiore frequenza alla borsa per poi accentuare ulteriormente (negli ultimi ventiquattro mesi) il ricorso ad acquisti tramite accordi. Il minore ricorso alla borsa può essere giustificato con la scarsa liquidità del mercato e con la tendenza di alcuni operatori a non mettere sul mercato i titoli posseduti, privilegiando invece accordi plurimi a mediolungo termine. Approfondendo più in dettaglio cosa è successo negli ultimi 12 mesi, ovvero nel periodo rilevante per l anno d obbligo 2013, la Figura 3.3 mostra l andamento degli scambi di titoli nel periodo compreso tra giugno 2013 e maggio 2014 (sia in borsa che tramite accordi bilaterali), per una quantità complessiva superiore a 8,9 milioni di transazioni. 1920 [tee] volume tee - borsa volume tee - accordi bilaterali giu-13 lug-13 ago-13 set-13 ott-13 nov-13 dic-13 gen-14 feb-14 mar-14 apr-14 mag-14 Figura 3.3 andamento scambi di titoli in borsa e a seguito di accordi bilaterali [tee] dati GME Come già osservato in relazione agli anni precedenti, nel mese di maggio 2014 si è verificato un picco di scambi tramite bilaterali, corrispondente a circa l 82% del totale (valore peraltro in aumento rispetto agli analoghi picchi riscontrati nei mesi di maggio degli anni precedenti, compresi tra il 68% e il 78% 15 ). La media del rapporto tra scambi in borsa e tramite accordi bilaterali nell anno è stata più vicina al valore 1:2 rispetto alla media degli ultimi anni prima commentata e, comunque, l andamento di tale rapporto è stato, mese per mese, altalenante; ciò evidenzia che il ricorso ai bilaterali sia strettamente correlato a fattori endogeni e contingenti, come ad esempio l effettiva disponibilità di titoli al momento. In particolare, si ritiene che, nonostante l altissimo numero di richieste di verifica e certificazione dei risparmi presentate nel mese di dicembre 2013 (prevedibile in quanto dovuto all imminente entrata in vigore del disposto dell articolo 6, comma 2, del decreto interministeriale 28 dicembre 2012 in merito all ammissibilità al meccanismo dei soli progetti in corso di realizzazione o da realizzarsi), a causa dell altrettanto elevato numero di proposte di progetto e programma di misura pervenute nello stesso periodo, si sia verificata la necessità di procedere prioritariamente alla valutazione delle PPPM, al fine di evitarne l approvazione per silenzio / assenso e che ciò possa avere causato l emissione di titoli nei mesi di gennaio e febbraio 2014 in quantità inferiore alle aspettative degli operatori. Essi potrebbero avere avuto la necessità di ricorrere all acquisto con il solo scopo di poter far fronte, poco dopo, a precedenti accordi in vendita da perfezionare entro il mese di febbraio, coerentemente con l alto numero di richieste presentate a dicembre; è 15 con la sola eccezione del valore riscontrato nel mese di maggio 2011, pari all 85%. 20 Vedere altro
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