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Timestamp: 2014-11-28 15:36:18+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 094/98 de Corte Constitucional, 18 de Marzo de 1998 - Jurisprudencia - VLEX 43561551
Sentencia de Constitucionalidad nº 094/98 de Corte Constitucional, 18 de Marzo de 1998
Fecha de Resolución:18 de Marzo de 1998
Expediente:D-1803
Ley 223/95. Arts 52, 53 y 56 parciales. Contribucion especial por explotacion de petroleo. Base gravable. Sujetos pasivos. Exequibles. Ver. C-430/95.
Sentencia C-094/98
CONTRIBUCION ESPECIAL POR EXPLOTACION DE PETROLEO-Contribuyente único/LEY INDIVIDUAL
De todo lo dicho en relación con la forma como el legislador fijó por etapas el desmonte de la contribución especial objeto de examen no se desprende objetivamente que la norma se hubiera concebido de manera exclusiva para un determinado e individualizado contribuyente, así en el caso del petróleo se haya probado -como se probó en efecto- que tan sólo los explotadores del pozo Cupiagua I quedan cobijados por el inciso 3 de la disposición impugnada. Que así haya sido no convierte a la norma en una de aquellas denominadas "de caso único" o "de sujeto pasivo individualizado", pues no debe olvidarse que la disposición legal correspondiente debe ser mirada en su conjunto, entendida y aplicada sistemáticamente. Y es claro que, si bien la demanda se circunscribe al caso del petróleo, los artículos materia de estudio, considerados como unidad de legislación tributaria, aluden, además del petróleo, a la explotación y exportación de gas libre o asociado, carbón y ferroníquel, es decir, que vinculan a otros contribuyentes, indeterminados. La normatividad enjuiciada es entonces general y abstracta, aun cuando, para el caso del petróleo, en el curso de su vigencia, haya resultado solamente un contribuyente afectado.
Referencia: Expediente D-1803
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los dieciocho (18) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La ciudadana LUCY CRUZ DE QUIÑONES, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política , ha presentado ante la Corte una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 52, 53 y 56 (parciales) de la Ley 223 de 1995.
Artículo 52. Contribución Especial. La contribución especial por explotación de petróleo crudo, gas libre o asociado y la exportación de carbón y ferroníquel, establecida en el artículo 12 de la Ley 6ª de 1992 tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de 1997.
Los descubrimientos realizados con posterioridad al 1 de enero de 1995, así como los yacimientos que tengan declaratoria de comercialidad después de esta fecha, no estarán sujetos al pago de la contribución señalada en este capítulo.
Parágrafo 1. Lo pagado por concepto de contribución especial durante el año 1997 y siguientes no será deducible en el impuesto sobre la renta.
Parágrafo 2. Interprétase con autoridad el artículo 15 de la Ley 6ª de 1992 en el sentido de que se entiende por nuevos exploradores aquellos que a 30 de junio de 1992 hayan iniciado la exploración o la inicien con posterioridad a dicha fecha y en todo caso que empiecen la producción con posterioridad a la vigencia de la Ley 6ª de 1992.
Por el valor total de los barriles producidos durante el respectivo mes, conforme al previo FOB de exportación que para el efecto certifique el Ministerio de Minas y Energía para el petróleo liviano y para el petróleo pesado que tenga un grado inferior a 15 grados API.
Gas libre y/o asociado
Por el valor total producido durante el respectivo mes, excluido el destinado para el uso de generación de energía térmica y para consumo doméstico residencial, de conformidad con el precio de ventas en boca de pozo de cada 1.000 pies cúbicos, que para el efecto establezca el Ministerio de Minas y Energía.
Artículo 56. Sujetos Pasivos. Son sujetos pasivos de la contribución especial por la explotación de petróleo crudo, gas libre o asociado y la exportación de carbón y ferroníquel los explotadores y exportadores de los mencionados productos".
Según la actora, los artículos transcritos, en sus apartes acusados, son violatorios de los preceptos constitucionales 13, 95, 360 y 363.
Manifiesta que, de acuerdo con el artículo 332 de la Carta Política , el Estado es dueño del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, y que, según el artículo 360 ibídem, por la explotación de dichos recursos se causa una contraprestación económica, es decir un recurso fiscal denominado regalía, de la cual tienen derecho a participar los departamentos, los municipios productores, y los puertos por donde aquéllos se transporten. Agrega que deben excluirse otros ingresos fiscales de naturaleza tributaria que se causen por razón del mismo hecho generador, y que la disposición acusada desvirtúa el querer del Constituyente al consagrar un impuesto adicional, pues está disfrazando las regalías en detrimento de las entidades territoriales mencionadas, así como los puertos, toda vez que no tendrían derecho a recibir participación alguna por ese concepto.
Considera que las regalías se pagan como una contraprestación a un beneficio recibido por parte del Estado, mientras que en el impuesto se valora la capacidad contributiva del ejecutante del hecho generador, motivo por el cual se presenta una incompatibilidad entre los dos. "En resumen -afirma- el artículo 360 constitucional indica al legislador una dirección que debe seguir en su actividad de imposición de obligaciones pecuniarias a quienes explotan recursos naturales no renovables".
Recuerda que la Corte Constitucional en Sentencia C-221 de 1997 consideró que la ley puede gravar las actividades relacionadas con los recursos no renovables, pero no puede establecer como hecho gravable la explotación que por mandato de la Carta está sujeta al pago de regalías.
Relata que la disposición acusada modificó la contribución especial creada por la Ley 6 de 1992, la cual en su artículo 15 disponía que los nuevos explotadores estarían obligados a pagar la misma contribución durante los seis primeros años de producción, y que esta medida, general y profuturo, podría justificarse "bajo la premisa de equiparar las condiciones de los nuevos explotadores con la de los antiguos, quienes habían sufragado el tributo desde 1991 hasta 1997 y con ello habían satisfecho su carga tributaria o su cuota de sacrificio contributivo". Pero alega que esa filosofía se desconoce con la disposición atacada porque "no sólo se elimina el gravamen para los antiguos que hubiesen satisfecho en el pasado la exacción durante todo el plazo de vigencia de la ley, sino para los que hubieran iniciado producción antes del 31 de diciembre de 1994, sin importar si sólo pagaron durante tres años o cuatro años; de igual modo se elimina para los nuevos que descubran u obtengan declaratoria de comercialidad de yacimientos después del 1 de enero de 1995 y, en cambio, se prorroga exclusivamente para los de un período intermedio, es decir, para los que antes de la vigencia de la ley acusada hubieran descubierto un yacimiento y hubieran recibido declaratoria de comercialidad, pero en todo caso iniciaren producción después del 1 de enero de 1995".
Estima que los apartes normativos impugnados son arbitrarios, irrazonables, desproporcionados y atentan contra el principio de igualdad, ya que consagran una disminución del impuesto sólo para quienes iniciaron la producción desde el 1 de enero de 1995, sin que exista una justificación razonable para ello.
Afirma que la irrazonabilidad de los preceptos atacados se puede apreciar en la exposición de motivos de la ley, en la cual se anuncia una supuesta disminución gradual del gravamen para no comprometer las finanzas públicas, "pero no dispone esa disminución gradual para todos, o por lo menos para todos los que a partir de 1992 entraron a producir, sino sólo para los que lo hicieron a partir de 1995", y agrega que "si el objetivo era establecer un régimen transitorio para los que ya se encontraban en producción, tendría que haber cobijado a todas las explotaciones comerciales nuevas y no sólo a unas muy limitadas".
Asegura que la hipótesis de la norma es discriminatoria, ya que circunscribe el tributo "para un campo petrolero en el país que cumple la hipótesis muy particular del nuevo artículo, puesto que se trata del único descubrimiento petrolero acaecido en el país en el período señalado, que inició producción después del 1 de enero de 1995. Se trata de un caso único sometido a gravamen, puesto que para los demás campos explorados y explotados con antelación, o con posterioridad al campo en cuestión, se elimina el gravamen, en tanto que se prorroga en el tiempo sólo para un sujeto pasivo: la asociación del campo de Cupiagua".
Por último, estima que en el presente caso no existe cosa juzgada material, toda vez que en la Sentencia C-430 de 1995 se juzgaron normas diferentes -varios artículos de la Ley 6 de 1992- y por motivos diversos a los que ahora se exponen.
La ciudadana LISSY CIFUENTES SANCHEZ, obrando en su calidad de apoderada del Ministerio de Minas y Energía, argumenta que existe cosa juzgada constitucional, ya que por Sentencia C-430 de 1995 la Corte Constitucional declaró exequibles los artículos 12 al 15 de la Ley 6 de 1992, reproducidos por la Ley 223 de 1995 en los artículos 52 a 56.
Asegura que no existe violación del derecho a la igualdad, pues las distinciones establecidas obedecen "a los tiempos que transcurren entre cada una de las etapas existentes en la explotación de los hidrocarburos".
Justifica la constitucionalidad de los incisos segundo y cuarto del artículo 52, que no fueron impugnados por la actora.
Por último afirma que el legislador goza de autonomía para crear y limitar las cargas impositivas a los asociados.
La ciudadana ELIZABETH WHITTINGHAM GARCIA, apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, manifiesta que a su juicio existe cosa juzgada constitucional, toda vez que mediante Sentencia C-430 de 1995, se analizaron los artículos 12 a 15 de la Ley 6 de 1992 y los argumentos de la demandante para ese entonces, se referían a la contribución que mediante dicha ley se creaba.
Afirma: "Si se compara el texto de los artículos de la Ley 6 de 1992 frente al de los artículos de la Ley 223 de 1995, en cuanto hace a la definición del hecho generador, es evidente que no existe la imprecisión que sugiere la accionante con el fin de justificar la nueva acción de inconstitucionalidad que ella misma pretende repetir en el presente proceso". Y continúa: "En una y otra ley se señala de manera expresa la "explotación" de petróleo crudo y gas libre como hecho generador del impuesto y adicionalmente es la misma definición del tributo la que no admite una desagregación del texto que la contiene".
En cuanto a la vigencia de la contribución especial, señalada en el inciso 3 del artículo 52 demandado, solicita a la Corte que declare su constitucionalidad, pues dicha disposición solamente delimitó la exigibilidad de la contribución especial establecida en el artículo 15 de la Ley 6 de 1992, para los nuevos explotadores. No existe, entonces, tampoco trato discriminatorio, pues tanto los antiguos explotadores como los nuevos soportan la carga tributaria por 6 años.
El ciudadano JUAN FERNANDO ROMERO TOBON, quien actúa como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presenta escrito donde expone que a su parecer existe cosa juzgada absoluta respecto de la actividad gravada y en torno a los sujetos pasivos de la contribución, pues la Corte ya se pronunció sobre el tema cuando analizó la contribución especial creada por la Ley 6 de 1992, motivo por el cual solicita se esté a lo allí resuelto, en lo relacionado con las expresiones "La contribución especial por explotación de petróleo crudo, gas libre", pertenecientes al inciso 1 del artículo 52; "La base gravable de la contribución especial por explotación de petróleo crudo, gas libre o asociado", pertenecientes al artículo 53; y "Son sujetos pasivos de la contribución especial por la explotación de petróleo crudo, gas libre o asociado y la exportación de carbón y ferroníquel los explotadores", términos integrantes del artículo 56 de la Ley 223 de 1995.
Afirma que los restantes apartes demandados no se oponen a los preceptos constitucionales, teniendo en cuenta la exposición de motivos que llevó al Gobierno a presentar el proyecto.
La ciudadana JANETH BUSTOS SALGAR, obrando en calidad de apoderada del Ministerio de Minas y Energía, presentó, fuera del término legal, un escrito tendiente a justificar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
El Procurador General de la Nación, ha solicitado a la Corte declarar la constitucionalidad de los apartes normativos acusados.
Considera que no existe cosa juzgada material por cuanto si bien es cierto los artículos 52 a 56 de la Ley 223 de 1995 reproducen el contenido de los artículos 12 al 15 de la Ley 6 de 1992, analizados por la Corte en Sentencia C-430 de 1995, sí modifican sustancialmente el régimen impositivo de la contribución, además de que dicho pronunciamiento no se hizo a la luz del artículo 360 de la Carta.
Manifiesta que no se vislumbra inconstitucionalidad alguna, pues en la Ley 141 de 1994 se fijaron los porcentajes mínimos de regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos, carbón y níquel, entre otros, para lo cual el legislador consideró la explotación como el producto final obtenido en boca o borde de mina, o pozo, pero en ningún momento como aquellas actividades dirigidas a la extracción técnica de recursos no renovables. De tal forma que no se lesiona el régimen de regalías cuando el tributo recae sobre el margen restante de explotación, es decir aquél que no está sujeto al pago de ellas.
Igualmente -añade-, el artículo 13 de la Ley 4 de 1992 estableció que la contribución especial de que trata la Ley 6 de 1992 no gravaría el porcentaje de producción sujeto a regalías, mandato que fue reproducido en el parágrafo del artículo 53 acusado.
Por último afirma que tampoco se desconoce el principio de igualdad, pues lo buscado por el artículo 52 demandado es el desmonte gradual de la contribución equilibrando la carga tributaria y "salvaguardar el equilibrio económico, sin sacrificar la inversión extranjera".
Esta Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política .
Cosa juzgada material sobre la contribución. Inexistencia de la cosa juzgada respecto de las reglas específicas que prorrogaron el gravamen
Mediante el indicado fallo, la Corte declaró exequibles los artículos 12, 13, 14 y 15 de la Ley 06 de 1992, normas que establecieron y regularon la denominada contribución especial por explotación o exportación de petróleo crudo, gas libre, carbón y ferroníquel. Tal tributo, según lo allí dispuesto, se consagró con carácter mensual sobre la producción o exportación de los indicados elementos y eran sujetos pasivos de él los explotadores y exportadores. Las normas examinadas por la Corte contemplaban la base gravable y la tarifa, así como la forma y plazos de pago del gravamen, y establecían también una modalidad especial de contribución para nuevos exploradores, quienes según el artículo 15 de la Ley 06 de 1992 quedaron obligados a pagarla durante los primeros seis años de producción. En lo referente a la base gravable, tarifa, periodicidad, forma y plazos para pagar, actualización de los valores para cada año y control, respecto de dicha modalidad, el legislador dispuso que eran aplicables, en lo pertinente, las normas de los artículos 13, 14 y 18 Ibídem.
El artículo 52, inciso último, de la Ley 223 de 1995, no impugnado, señala, complementando las disposiciones objeto de proceso, que los descubrimientos realizados con posterioridad al 1 de enero de 1995, así como los yacimientos que obtengan declaración de comercialidad después de esta fecha, no estarán sujetos al pago del tributo mencionado.
La Corte considera que, por tratarse de la misma contribución, con todas sus características específicas aunque los sujetos pasivos de ella se sustituyan unos a otros, lo relativo a su exequibilidad -en cuanto podía el legislador establecerla- ya fue definido desde el punto de vista material, en la Sentencia C-430 de 1995, por lo cual, a ese respecto, se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En consecuencia, en este fallo no se confronta lo relativo a la validez constitucional de la contribución -que ya fue objeto de fallo en el fondo mismo de las normas que la establecieron- sino lo referente a su prórroga en la normatividad acusada y los demás elementos específicos de ésta.
La singularidad del sujeto pasivo de la contribución
Dilucidada la constitucionalidad de la contribución en sí misma, que en realidad es un impuesto, según lo ya resuelto, es innecesario e improcedente que la Corte se refiera al argumento de la actora relativo a la coexistencia de dicho gravamen y las regalías por explotación de recursos naturales no renovables. No puede olvidarse, en cuanto a esto último, que la providencia citada declaró exequible el parágrafo primero del artículo 13 de la Ley 06 de 1992, a cuyo tenor "de la contribución de que trata el presente artículo quedan exceptuados los porcentajes de producción correspondientes a regalías", lo cual está en consonancia con lo expresado por la Corte en Sentencia C-221 del 29 de abril de 1997.
Queda pendiente, en consecuencia, el cargo según el cual las normas demandadas son inconstitucionales por haber encasillado la obligación tributaria en un solo y único contribuyente -el explotador del pozo "Cupiagua I-," en detrimento, según la demandante, del principio fundamental de la igualdad y de la equidad tributaria.
1) Los gobernados tienen derecho a que el orden jurídico y la actividad del Estado en sus distintas expresiones se funden en los valores constitucionales, en especial los de justicia, seguridad jurídica y equidad, y también a que las decisiones -generales o particulares- que adopte la autoridad pública estén sometidas, desde su concepción misma hasta su ejecución, a reglas objetivas y anteriores, fijadas por la normatividad integrante de la propia Carta Política o de la ley, con miras a la realización de los fines estatales, que pueden resumirse en el logro del bien común.
2) El legislador tiene a su cargo, con arreglo a la Constitución, y como una de sus responsabilidades básicas, la creación de las reglas generales y abstractas de superior categoría que orientan y sujetan la vida del conglomerado y de los individuos y la actividad misma del Estado, para realizar las finalidades que el orden jurídico persigue, en últimas la pacífica y civilizada convivencia entre los asociados, atendiendo de una parte a la dignidad de la persona humana y de otra al interés general.
3) También a cargo del legislador está la función de desarrollar, mediante tales normas generales, los derechos de los gobernados frente a las autoridades y sus deberes. Entre estos últimos se encuentra el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, el cual debe ser exigido mediante las reglas de la ley y a través de la determinación, ejecución, cobro y fiscalización de las obligaciones consiguientes por parte de la autoridad administrativa, dentro de conceptos de justicia y equidad (art. 95, numeral 9, de la Constitución). Este criterio es confirmado por el artículo 363 de la Carta, según el cual el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
5) La ley, que por regla general se aplica a situaciones futuras contempladas en abstracto por el legislador, no se expide con la finalidad de someter bajo sus preceptos a personas concretas, predeterminadas e individualizadas. Sus reglas son en principio impersonales y los supuestos fácticos a los que por vía abstracta ella se refiere para señalarles consecuencias jurídicas se definen objetivamente, de tal modo que su enunciación, salvo por motivos excepcionales y justificados de interés general, no puede estar dirigida a regular exclusivamente el comportamiento de un solo individuo o grupo, ni para preferirlo, mejorando su condición respecto de los demás o concediéndole ventajas que a otros en sus mismas circunstancias no se conceden, ni para perjudicarlo, haciendo más difícil o gravosa su situación, comparada con la de la mayoría. En otras palabras, no son admisibles por regla general las leyes con nombre propio, cuyos efectos recaigan únicamente en alguno o algunos miembros de la comunidad, individualizándolos.
6) En ese orden de ideas, una ley no fundada con claridad en el bien común ni en la prevalencia del interés colectivo, por medio de la cual se imponga una obligación exclusiva a una persona, midiendo sólo para ella la previsión de los hechos sobre los cuales recaen sus disposiciones, no es compatible con la igualdad, ni realiza la equidad, y, por tanto, vulnera la Constitución, especialmente el Preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 13, 123 -inciso 2-, 133 y 136 -numeral 5-.
Así, por haberse preconcebido bajo un designio odioso, no realiza el orden justo e igualitario que preconiza la Constitución Política ; no desarrolla los postulados del Estado Social de Derecho; no respeta la dignidad humana; desvirtúa el concepto de interés general y desconoce los fines esenciales del Estado, particularmente el de garantizar a todos el ejercicio de los derechos que el orden constitucional consagra.
No debe ignorarse que, al tenor del artículo 123 de la Constitución, los servidores públicos -y lo son los miembros del Congreso- están al servicio del Estado y de la comunidad, por lo cual los de imparcialidad y objetividad son principios esenciales que inspiran el cumplimiento de sus funciones.
Por su parte, el artículo 133 Ibídem destaca que los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. Y el numeral 5 del artículo 136 de la Constitución prohibe al Congreso y a cada una de sus cámaras "decretar actos de proscripción o persecución contra personas naturales o jurídicas".
7) A no dudarlo, una ley de las características enunciadas, si carece de soporte que la justifique, sería inconstitucional. Pero, a la inversa, resulta ajustada a la Carta, aun con su carácter singular, la norma legal que, basada en razones inherentes al bien común, objetivamente establecidas con miras a lograr el equilibrio y la igualdad real y efectiva, adopte medidas aplicables a personas individualizadas, siempre que -considerado el alcance del acto y sus consecuencias- no implique persecución contra ellas. No en vano el artículo 58 de la Constitución vigente -como lo hacía el 30 de la anterior- afirma sin titubeos que "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social".
8) Si alguien llegara a afirmar que en la actividad del legislador, al promulgar una ley de caso único o de efectos individualizados, hubo intención de perseguir a la persona afectada, con el objeto de causarle daño, o por el contrario el propósito de beneficiarlo de manera exclusiva y sin justificación, debe probarlo. En tal caso, para que el juez constitucional pudiera llegar a deducir la inconstitucionalidad de la norma acusada, sería indispensable que ante él se demostrara sin género de dudas que la disposición fue preconcebida, de mala fe, con ese objeto, es decir como regla ad hoc, intencionalmente ordenada a legislar para el caso específico o delimitado. Y ello por cuanto el principio constitucional de la buena fe también favorece a los servidores públicos, entre ellos los miembros de las corporaciones de elección popular; se presume su recta intención, y por tanto la carga de la prueba en contrario se traslada a quien afirme que ha existido un designio deshonesto en la expedición del acto.
9) Ahora bien, en cuanto se refiere a la norma objetivamente considerada, lo normal es que haya sido dispuesta por el legislador bajo un criterio de generalidad y ésta no se desvirtúa solamente por el hecho de que, ya en el curso de su vigencia, sólo en una persona se concreten y realicen los supuestos de hecho a los cuales la ley ha asignado unas determinadas consecuencias jurídicas. En esa hipótesis, de la singularidad del sujeto pasivo no se sigue necesariamente la ruptura del equilibrio entre los asociados, ni la vulneración de la Carta Política por desconocimiento del principio general de la igualdad, ni -en el caso de las disposiciones tributarias- la vulneración de los postulados de justicia, equidad y proporcionalidad que deben presidir el sistema.
Como ya lo ha dicho la Corte, una norma de la ley no puede ser declarada contraria a la Constitución si a ella en sí misma -objetivamente considerada- no le es imputable la violación de principios o preceptos de la Carta Política . Así, no cabe la declaración de inconstitucionalidad por los efectos concretos que ya ha producido, o por la interpretación que los operadores jurídicos le hayan dado en la práctica, ni tampoco por razón de las desviaciones que se hayan generado en su aplicación efectiva.
Será el juez de constitucionalidad quien evalúe, frente a la norma en particular, sobre la base de su contenido intrínseco y no a partir del desarrollo de hechos ya cumplidos bajo su vigencia (examen objetivo del precepto), si quebranta los indicados principios por haber seleccionado o predeterminado, discriminando sin justificación, el sujeto pasivo único o singular de aquélla, o si, por el contrario, aun siendo probado que la norma carece del atributo de la generalidad y que resulta aplicable únicamente a cierto individuo o grupo limitado de individuos, ello encuentra justificación y fundamento en el interés colectivo y por lo tanto es conforme con la Carta Política .
Por otra parte, en un Estado Social de Derecho en el que, como ya se ha recordado, el interés particular, si está en conflicto con el bien público, debe ceder ante éste, no aparece en modo alguno exótica la posibilidad de un impuesto, gravamen o carga que, por la necesidad de alcanzar el equilibrio económico, social o financiero, se plasme para determinado sector o grupo de personas habida cuenta de la actividad específica que desempeñan o de la actitud que han asumido ante la sociedad, o cuya capacidad les permita contribuir en mayor medida a los fines generales que el Estado pretende. Este, por mandato de la ley, debe intervenir en el proceso económico, para "racionalizar la economía, con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y la preservación de un ambiente sano"; para "asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos"; para "promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones" (art. 334 C.P. ); y, desde luego, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares (art. 2 C.P. ), del principio de solidaridad (art. 1 C.P. ) y la función social de la empresa, que implica obligaciones (art. 333 C.P. ).
Repárese en que, por definición, las medidas del Congreso que, con la mayoría calificada exigida constitucionalmente, llegaren a determinar los casos de expropiación por vía administrativa o por razones de equidad (art. 58 C.P. ), implicarían decisiones con sujetos pasivos seleccionados y predeterminados.
10) La norma principal entre las demandadas -artículo 52 de la Ley 223 de 1995- fija en su primer inciso un término máximo de vigencia -hasta el 31 de diciembre de 1997- a la contribución especial por la explotación de petróleo crudo, gas libre o asociado y por exportación de carbón y ferroníquel, establecida en el artículo 12 de la Ley 6 de 1992.
En su segundo inciso -no demandado-, el artículo deja en claro que los campos que hayan iniciado producción entre el 30 de junio de 1992 -fecha a partir de la cual había principiado a regir la contribución especial, según el artículo 12 de la Ley 6 de 1992- y el 31 de diciembre de 1994 -último día del período fiscal anterior a la vigencia de la nueva ley- estarán sujetos al pago de la contribución especial hasta el 31 de diciembre de 1997, es decir, hasta el día en que habría de desaparecer para la generalidad de quienes la venían pagando.
Por su parte, el tercer inciso -acusado en este proceso- indica que los yacimientos o campos descubiertos después del 30 de junio de 1992 y antes del 1 de enero de 1995 y cuya producción o explotación se haya iniciado o se inicie con posterioridad al 31 de diciembre de 1994 -último período fiscal anterior a la nueva ley- estarán sujetos al pago de la contribución especial hasta el 31 de diciembre del año 2000.
Como puede verse, quiso la ley dar el mismo trato en cuanto al período efectivo de aplicación de la contribución, a aquellos contribuyentes que desde el 30 de junio de 1992 -fecha de expedición de la Ley 06 de 1992- la venían pagando, en cuanto ya explotaban o exportaban los productos mencionados, y a todos aquellos que hacían y continuaban haciendo lo propio sobre productos extraídos de campos o yacimientos que fueron descubiertos después de la fecha de creación de dicho gravamen y antes del último día del año fiscal inmediatamente anterior a aquél en que se expidió la reforma. Los primeros pagaron la contribución mensual, al tenor del artículo 12 de la Ley 6 de 1992, durante los años 1992 (a partir del 1 de julio), 1993, 1994, 1995, 1996 y 1997 (hasta el 31 de diciembre, como lo preveía el artículo 12 de la Ley 6 de 1992 y lo reiteró el precepto ahora demandado). Los segundos quedaron, entonces, obligados al pago de la contribución, en cuanto hubieren explotado o exportado los productos en mención, por los años 1995 -pues el supuesto de la norma es el de producción o explotación (hechos gravables) iniciados con posterioridad al 31 de diciembre de 1994-, 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000.
11) Se afirma en la demanda que "la prórroga del impuesto denominado contribución especial de hidrocarburos, contenida en las normas acusadas, rompe el principio de igualdad y discrimina contra los explotadores de un campo petrolero, al someterlos a un gravamen del que dispensa a los demás explotadores".
Más adelante asegura la actora que "se trata de un caso único sometido a gravamen, puesto que para los demás campos explorados y explotados con antelación, o con posterioridad al campo en cuestión, se elimina el gravamen, en tanto que se prorroga en el tiempo sólo para un sujeto pasivo: la asociación del campo de Cupiagua".
El Magistrado Sustanciador, con miras a verificar si lo expuesto por la demandante ocurría en realidad, con independencia de si ello -en el caso de ser acreditado- era o no constitucional, decretó varias pruebas, entre ellas el suministro de datos específicos respecto del tema objeto de análisis, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, el Ministerio de Minas y Energía y la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL.
En lo que respecta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se informó por escrito que ellos únicamente estaban en capacidad de suministrar la información relativa a los valores recaudados por concepto de la contribución, ya que ni el Ministerio de Hacienda ni la DIAN son fuente primaria de la información antes mencionada.
Por su parte, el Ministerio de Minas y Energía, mediante Oficio del 18 de febrero del año en curso, certificó que, además del pozo "Cupiagua I", también hay otros que se encuentran bajo la misma condición, como son los campos "Opón" y "Guepajé", a la luz de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 52 de la Ley 223 de 1995.
Posteriormente Ecopetrol, mediante Oficio del pasado 3 de marzo, certificó:
"No existe en el territorio nacional otro pozo que se encuentre en un área diferente a la del contrato de asociación Santiago de las Atalayas, que haya sido descubierto con posterioridad al 30 de junio de 1992 y antes del 1 de enero de 1995, cuya declaración de comercialidad haya sido dada dentro del mismo lapso y cuya producción o explotación se haya iniciado con posterioridad al 31 de diciembre de 1994.
En cuanto a los campos Opón y Guepajé, le informo que estos no se encuentran cobijados por la norma (incisos 3 y 4 del artículo 52 de la Ley 223 de 1995), por razón de los datos que se indican enseguida..."
Con fecha 4 de marzo, el Ministerio de Minas y Energía envió una rectificación a su información inicial, en la cual manifestó que, realizados nuevos análisis, se encontró que el pozo "Cupiagua I", perteneciente al campo "Cupiagua", del contrato de asociación "Santiago de las Atalayas", es el único campo descubierto bajo los parámetros del inciso 3 del artículo 52 de la Ley 223 de 1995. Lo anterior lo fundamentó en el hecho de que el inciso 4 de la citada norma, que no fue demandado, trae una excepción a lo estipulado en el inciso 3, lo cual excluye de la contribución a dos de los pozos que inicialmente se habían considerado como sujetos pasivos de ella.
Debe concluir la Corte, entonces, que se ajusta a la verdad la afirmación hecha por la demandante en el sentido de que el pozo "Cupiagua I" es el único que cumple con las previsiones del inciso 3, en armonía con el 4, del artículo 52 de la Ley 223 de 1995 y por lo mismo sería el único obligado a pagar la contribución especial sobre la producción hasta el 31 de diciembre del año 2000.
El material probatorio examinado muestra, pues, a las claras, que dentro de la hipótesis normativa en cita, en cuanto al petróleo se refiere -que es lo demandado-, solamente cabe un núcleo singular y específicamente determinado de contribuyentes: aquellos que explotan el pozo petrolero denominado "Cupiagua I".
12) Lo que sigue, dentro del análisis constitucional, es verificar si por la sola razón de haberse probado ese hecho ha de inferirse la inconstitucionalidad de las disposiciones parcialmente acusadas.
En primer término, conviene precisar que el artículo básico en cuanto a la demanda se refiere -el 52 de la Ley 223 de 1995- no modificó la situación de quienes desde el principio eran sujetos pasivos de la contribución especial según el artículo 12 de la Ley 6 de 1992: a la luz de esta norma, estaban obligados a pagar el gravamen mensual "hasta el mes de diciembre de 1997, inclusive", mientras que la nueva regla legal dispuso que "tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de 1997".
En cambio, el inciso 3 sí plasmó una norma nueva que extendió la vigencia de la contribución hasta completar un tiempo equivalente al inicialmente previsto. La hizo exigible, hasta el 31 de diciembre de 2000, para todos los yacimientos o campos descubiertos y cuya explotación se inició bajo la vigencia de la Ley 6 de 1992 pero antes del 1 de enero de 1995, fecha ésta límite, según el inciso 4, en cuanto a los puntos de referencia tomados en cuenta por el legislador para la determinación de los sujetos pasivos de la contribución: descubrimiento del campo o yacimiento y autorización de comercialidad del producto. Si tales hechos fueron posteriores al 1 de enero de 1995, no hay obligación tributaria para quienes respecto de tales campos o yacimientos actúen como explotadores o exportadores.
Ahora bien, a la pregunta de si el legislador puede suprimir un tributo aunque en virtud de la determinación correspondiente unas personas hayan sido obligadas a pagarlo y otras -las que en adelante se encuentren en su misma situación- queden liberadas de hacerlo, debe responder la Corte afirmativamente. Ello es propio de la función legislativa e inherente a la específica función -atribuida al Congreso- de dar y quitar vigencia a impuestos, tasas y contribuciones.
Como lo expresó esta Corporación, al evacuar la anterior demanda contra el mismo tributo del que ahora se trata, "es el Congreso el llamado a evaluar la oportunidad de crear los impuestos (en sentido amplio), el impacto económico y político de su establecimiento, la magnitud de su cobertura, el beneficio financiero que pueden reportar para las arcas estatales, el ámbito temporal, territorial y personal de su aplicación, los hechos sobre los cuales habrán de recaer, las bases para su cálculo y liquidación, las formas de recaudo y pago, y los demás aspectos indispensables para que, con apoyo en la aludida potestad, los gobernados contribuyan proporcionalmente a los fines de beneficio común" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-430 del 28 de septiembre de 1995).
Que unos de los asociados hayan estado obligados por los mismos motivos -hechos gravables- que hacia el futuro no generan obligación tributaria, y que por lo tanto otros no corran la misma suerte, es algo que no viola el principio constitucional de la igualdad, pues la diferencia de trato surgida de la supresión del tributo no proviene de una discriminación entre sujetos que se encuentran en iguales circunstancias sino de la potestad que tiene el Congreso de derogar la legislación precedente y de la aplicación de las leyes en el tiempo. Si se entendiera que por la sucesión de normas tributarias en diferentes épocas, con políticas impositivas diferentes y aun contrarias se viola la igualdad entre los contribuyentes, todo impuesto, por gravoso o inconveniente que fuera, tendría que sostenerse, con independencia de los múltiples cambios que sufriera la economía, de las necesidades fiscales, de las prioridades financieras y de las políticas sociales del Estado. Los tributos, en suma, serían inderogables, lo cual no se avendría a la Constitución (arts. 150-12 y 338).
En cuanto a la extensión de la contribución para unos de sus sujetos pasivos hasta igualar el tiempo de otros que la habían soportado, tratándose de los mismos hechos gravables, para luego proceder a su supresión definitiva, es una medida que encaja dentro de las atribuciones del legislador, con mayor razón si busca cristalizar una política tributaria de interés general como la consagrada en la Ley 223 de 1995, y no rompe la igualdad sino que, por el contrario, la realiza, al propiciarse un reparto equitativo de las cargas tributarias entre quienes, bajo la vigencia del tributo, cumplen con los requisitos señalados en la ley para encuadrar como sujetos pasivos del mismo.
Para la Corte es claro que la igualdad, en este aspecto lograda por el legislador, resultaría quebrantada, en beneficio de los sujetos que caen bajo los supuestos del inciso 3 del artículo acusado, si éste se declarara inexequible, pues se tendría, respecto de unas personas determinadas -las que explotan o exportan petróleo en el pozo Cupiagua I- un tiempo de tributación notoriamente inferior al de los demás explotadores y exportadores del mismo producto.
13) Pues bien, de todo lo dicho en relación con la forma como el legislador fijó por etapas el desmonte de la contribución especial objeto de examen no se desprende objetivamente que la norma se hubiera concebido de manera exclusiva para un determinado e individualizado contribuyente, así en el caso del petróleo se haya probado -como se probó en efecto- que tan sólo los explotadores del pozo Cupiagua I quedan cobijados por el inciso 3 de la disposición impugnada. Que así haya sido no convierte a la norma en una de aquellas denominadas "de caso único" o "de sujeto pasivo individualizado", pues no debe olvidarse que la disposición legal correspondiente debe ser mirada en su conjunto, entendida y aplicada sistemáticamente. Y es claro que, si bien la demanda se circunscribe al caso del petróleo, los artículos materia de estudio, considerados como unidad de legislación tributaria, aluden, además del petróleo, a la explotación y exportación de gas libre o asociado, carbón y ferroníquel, es decir, que vinculan a otros contribuyentes, indeterminados. La normatividad enjuiciada es entonces general y abstracta, aun cuando, para el caso del petróleo, en el curso de su vigencia, haya resultado solamente un contribuyente afectado.
"Se ha creado un "impuesto", cuyo carácter general resulta de los mismos términos utilizados por la norma que lo consagra: obliga a los explotadores y exportadores de petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón o ferroníquel en el período comprendido entre el 30 de junio de 1992 y el 31 de diciembre de 1997.
A este respecto, la Corte insiste en que la generalidad del impuesto no consiste en que todas las personas residentes en el territorio o la totalidad de los ciudadanos deban estar obligados a su pago. Su sentido cabal radica en que el tributo se establezca respecto de todos aquellos que se encuentran bajo supuestos iguales, de manera tal que los sujetos pasivos no resultan señalados de manera individual, exclusiva o singular, de acuerdo con la decisión arbitraria de un funcionario administrativo o de la propia ley, sino que adquieren ese carácter al encajar en las hipótesis genéricamente previstas en la norma.
Si el carácter general de un impuesto implicara que debiera cobrarse a todas las personas y no solamente a aquellas que, según la ley, reúnen ciertas condiciones o ejecutan determinados actos, resultaría que el legislador carecería de atribuciones para seleccionar, según criterios de su libre apreciación, quiénes deben estar obligados a tributar y, en consecuencia, bastaría ser persona para verse precisado a pagar toda clase de gravámenes, sin consideración a factores de diversidad, lo cual sería regresivo e injusto. Ningún sentido tendrían entonces la proporcionalidad, la razonabilidad y la equidad en el reparto de las cargas públicas. Además, carecería de fundamento y de utilidad la obligación prevista en el artículo 338 de la Constitución, a cuyo tenor la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente, entre otros aspectos, los sujetos pasivos de los impuestos.
-En el caso de las disposiciones enjuiciadas, debe afirmarse, a la luz de su tenor literal, que son objetivas e impersonales, y que no recaen sobre individuos o empresas previamente escogidos, como parece entenderlo la demandante, sino -se repite- sobre aquellos que se ubiquen en hipótesis generales contempladas en abstracto: explotar y exportar algunos productos del subsuelo".
Ya la Corporación, en Sentencia del 2 de septiembre de 1993 (M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz), advirtió acerca de las leyes-medida lo siguiente:
"Para esta Corte la generalidad de la ley es deseable pero en sí misma no es requisito de su constitucionalidad. La ley singular o ley-medida, esto es, la destinada a una persona o grupo de personas identificadas o identificables, sólo es admisible si persigue un propósito público plausible y no genera discriminación o desigualdad frente a otros miembros no incluidos en el círculo de las personas cobijadas por sus mandatos". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-364 de 1993).
En el caso propuesto, la justificación de la norma es plena y, como se advierte, no causa desequilibrio tributario alguno, aunque se entendiera que la ley es de "caso único".
"No es aceptable la interpretación parcial de la Carta, en cuya virtud se consideren algunos apartes de un precepto, sin referencia a la integridad de sus disposiciones y por fuera del sistema al cual se halla incorporado.
El cabal entendimiento de la norma no puede desligarse de su encabezamiento, que de manera contundente subraya: "El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades".
El artículo 1 de la Constitución es diáfano en declarar que Colombia es un Estado Social de Derecho que tiene, entre otros fundamentos, la solidaridad de las personas que lo integran y la prevalencia del interés general, a la vez que el artículo 2º Ibídem señala como fines esenciales del Estado el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad colectiva y la garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la propia Carta. La misma disposición incluye, como función de las autoridades, la de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Por otra parte, no puede olvidarse, en cuanto respecta a los tributos que deben sufragar las unidades de explotación económica en cualquier campo, que, según el artículo 333 de la Constitución, la empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones.
Por ello, cuando el legislador establece las obligaciones tributarias de quienes producen o exportan determinados bienes, prestan ciertos servicios u obtienen señalados niveles de rendimiento, no hace nada distinto de realizar los aludidos mandatos constitucionales, en tanto lo haga con arreglo a criterios de justicia distributiva, proporcionalidad, razonabilidad y equidad. Pero introducir un tributo que se calcula en un período dado sobre el grado de producción, fundándose en la razonable presunción de unas ganancias acordes con él -como sucede en este caso- no representa violación de la equidad ni equivale a injusticia tributaria". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-430 del 28 de septiembre de 1995).
15) Añádase a lo dicho que ninguna norma de la Constitución exige al Congreso motivar expresamente las leyes o fundarlas, en su mismo texto, en determinadas causas o razones susceptibles de ser examinadas, evaluadas y falladas por el juez constitucional, como sí acontece, por ejemplo, con los decretos proferidos por el Presidente de la República al declarar los estados de excepción. En estos últimos casos se trata de una función asumida por la Rama Ejecutiva de manera precaria o extraordinaria, sobre el supuesto general, establecido por el orden jurídico, de que ella no es propia del Gobierno. Cuando se trata de las leyes en sentido formal, no es necesario repetir que se ejerce una atribución propia del Congreso, inherente a su función representativa, lo que implica que, dentro del marco de la Constitución -cuyos postulados y preceptos no puede contrariar- toma libre y autónomamente la determinación política de poner en vigencia las reglas generales que imperen en el seno de la sociedad en los distintos aspectos de la convivencia. El juez de constitucionalidad compara con la Carta Política los contenidos de lo aprobado por el Congreso y el proceso que éste siguió al legislar, pero no exige motivación expresa de cada una de las leyes.
Primero.- ESTESE A LO RESUELTO por la Corte sobre la exequibilidad de la contribución prevista en los artículos 12, 13, 14 y 15 de la Ley 06 de 1992 (Sentencia C-430 del 28 de septiembre de 1995), cosa juzgada que, desde el punto de vista material, se extiende a la recepción normativa que de la misma contribución hacen los artículos demandados.
Segundo.- Decláranse EXEQUIBLES los artículos 52 y 53, en los apartes demandados, y 56, en su totalidad, de la Ley 223 de 1995, pero únicamente por los motivos considerados en esta Sentencia.
HERNANDO HERRERA VERGARA VERGARA
Aclaración de voto a la Sentencia C-094/98
CONTRIBUCION ESPECIAL POR EXPLOTACION DE PETROLEO-Carga de la prueba sobre proporcionalidad corresponde al Congreso (Aclaración de voto)
Demostrado el efecto absolutamente insular de una determinada ley, generadora de una carga pública, lo propio sería trasladar al autor de la norma la carga de la prueba sobre su estricta proporcionalidad.
Respetuosamente me permito expresar la presente aclaración de voto. Considero equivocado trasladar a la presunta persona agraviada con la expedición de una ley singular o de caso único, la carga de la prueba sobre la mala fe del Congreso. Se trata de una prueba de casi imposible producción. No creo procedente alterar el juicio de razonablidad y de estricta proporcionalidad enderezado a establecer la constitucionalidad de la ley, desde el punto de vista de la igualdad, con una exigencia probatoria de carácter subjetivo. Por el contrario, demostrado el efecto absolutamente insular de una determinada ley, generadora de una carga pública, lo propio sería trasladar al autor de la norma la carga de la prueba sobre su estricta proporcionalidad. En este caso, la Corte agrega a la sospechosa situación de insularidad -destinatario único-, otra carga de orden procesal tan onerosa que equivale a convertir definitivamente al perjudicado con un acto que puede ser arbitrario en rehén perpetuo de la iniquidad.

References: artículo 241

Artículo 52
 artículo 12
 artículo 15

Artículo 56
 artículo 332
 artículo 360
 artículo 360
 artículo 15
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 15
 artículo 52
 artículo 53
 artículo 56
 artículo 360
 artículo 13
 artículo 53
 artículo 52
 artículo 241
 artículo 15
 artículo 52
 artículo 13
 artículo 363
 artículo 123
 artículo 133
 artículo 136
 artículo 58
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 12
 artículo 338
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 333