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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 004 del 02/02/2015
Opinión Jurídica : 004 - J del 02/02/2015
Cargo: Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo
OJ-004-2015
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio CG-176-2011, del 30 de mayo de 2011, recibido en la Procuraduría General de la República el mismo día, reasignado al suscrito el 29 de setiembre del 2014, mediante el cual solicitó criterio de este órgano asesor, en relación con el Proyecto de Ley tramitado en el expediente 16.583 denominado: “Ley que autoriza al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para traspasar los terrenos de su propiedad al Asentamiento Los Guido”.
I.- LA DONACIÓN DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY
Toda actividad Estatal debe estar autorizada previamente por la legislación, para que pueda determinarse, su actuar lícito. En el caso de los contratos de donación de bienes debe existir dentro del ordenamiento jurídico una norma que habilite a la Administración para realizar dicho acto.
Ello conforme al principio de legalidad -derivado de los artículos 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política- según el cual, toda autoridad o institución pública solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y a texto expreso.
En relación con este aspecto, la Procuraduría se pronunció en el dictamen 208-96 del 23 de diciembre del 1996, indicando:
“(…) A-. LA DONACION DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY.
Ahora bien, al INCOFER, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedada, en principio, la posibilidad de donar sus bienes. De conformidad con el principio de legalidad, que informa toda la actuación administrativa, la donación de los bienes de las entidades públicas debe ser autorizada por la ley. Y es que no puede olvidarse que se está en presencia de bienes públicos, cuya salida del patrimonio público es excepcional, particularmente si son bienes de "dominio público". Revisada la Ley Orgánica del INCOFER no se encuentra norma alguna que le permita donar los bienes que integran su patrimonio, sean éstos demaniales o patrimoniales. De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica. (…)”.
Aunado a lo anterior, también indicó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa correspondiente:
“B-. LA DECISION DE DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE
En consecuencia, para que el Estado pueda ejercer actos de liberalidad mediante la donación de bienes debe cumplirse con los siguientes cuatro requisitos:
1.- Debe existir una norma dentro del ordenamiento jurídico que autorice a la Administración la donación de bienes.
2.- El órgano o la institución respectiva debe adoptar los actos administrativos correspondientes y autorizar a sus representantes a comparecer en la respectiva escritura de traspaso según lo establece el artículo 1408 del Código Civil.
3.- La donación es un acto jurídico solemne que se constituye en escritura pública (artículo 1397 del Código Civil), requisito sine qua non para su validez y eficacia. Asimismo, es un contrato unilateral e inter vivos en donde el donante de forma gratuita transmite la propiedad de la cosa donada (artículo 1404 del Código Civil).
4.- Para su perfeccionamiento, la donación requiere la aceptación del donatario en la misma escritura de donación o en otra separada, pero debe de realizarse en vida del donador y dentro de año contado desde la fecha de la escritura, la cual debe ser previamente notificada dicha aceptación (artículo 1399 del Código Civil).
II.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY
EL Proyecto de ley pretende resolver una necesidad social debido a la ausencia de titulación de las propiedades donde se asienta Los Guido, cuyo titular registral es el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, sector donde muchos ciudadanos ejercen posesión sobre inmuebles sin que puedan llegar a ejercer los derechos de propietarios: enajenación, donación, cesión de derechos hereditarios, situación que según el proyecto impide su desarrollo integral, acceso al crédito y beneficios del sistema social de vivienda popular.
Sin embargo, siendo que lo pretendido es la solución de un problema de titulación de familias de escasos recursos, y a efecto de que se cumpla con el fin pretendido, procederemos a hacer algunos señalamientos de interés:
En el artículo primero del proyecto se pretende autorizar al Instituto de Vivienda y Urbanismo, para que traspase a título gratuito los lotes habitaciones en los asentamientos “Los Guido” a los actuales poseedores de las fincas de la provincia de San José, matrícula trescientos cincuenta y cuatro mil ciento siete derecho cero cero cero y matrícula ciento noventa y ocho mil quinientos noventa y tres-cero cero cero.
Sobre la finca de la provincia de San José, matrícula trescientos cincuenta y cuatro mil ciento siete derecho cero cero cero.
Según la información registral, tiene las siguientes características:
PROVINCIA: SAN JOSÉ FINCA: 354107 DUPLICADO: HORIZONTAL: DERECHO: 000
SITUADA EN EL DISTRITO 7-PATARRA CANTON 3-DESAMPARADOS DE LA PROVINCIA DE SAN JOSÉ
NORTE : INVU, MANUEL ORTUÑO Y LIDIA GONZALEZ
SUR : INVU, GUILLERMO CORDERO MONGE, ELIECER MONGE GAMBOA, COMPAÑIA CHINA DE DESARROLLO S.A Y MARIA ELENA BONILLA
ESTE : CALLE PUBLICA, COMPAÑIA CHINA DE DESARROLLO S.A. Y MARIA ELENA BONILLA
OESTE : CALLE PUBLICA, ELIECER MONGE. ARTURO MADRIGAL, ISABEL MORA Y MANUEL SEGURA
MIDE: TRESCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS SESENTA Y UN METROS CON OCHENTA DECIMETROS CUADRADOS
PLANO:SJ-0400570-1980
DATOS ADICIONALES: SE CORRIGE DE OFICIO POR ERROR AL INSCRIBIR
LOS ANTECEDENTES DE ESTA FINCA DEBEN CONSULTARSE EN EL FOLIO MICROFILMADO DE LA PROVINCIA DE SAN JOSÉ NUMERO 354107 Y ADEMAS PROVIENE DE 081395-000
VALOR FISCAL: 100.00 COLONES
CEDULA JURIDICA 4-000-042134
PRESENTACIÓN: 0367-00011681-01
FECHA DE INSCRIPCIÓN: 22 DE SEPTIEMBRE DE 1988
( la información antes indicada se descargó de la página rnpdigital.com Base de Datos Replicada, los datos están actualizados al 9-Diciembre-2014 a las 18.02.01 horas Emitido el 09-12-2014 a las 18:02 horas)
El INVU es dueño del dominio. La propiedad está libre de anotaciones y gravámenes, no tiene limitaciones o restricciones que impidan su segregación y traspaso. Su naturaleza es para construir, lo que conlleva a que el terreno se puede clasificar como un bien patrimonial del Estado y sea susceptible de traspaso.
No es razonable que la Administración tenga bienes a su nombre que son utilizados y poseídos por particulares. En el caso concreto no son bienes que por su naturaleza específica sean susceptibles de incorporarlos al régimen del dominio público, o que formen parte de los bienes patrimoniales del Estado.
Si estos bienes no forman parte del dominio público, y no pueden ser explotados por la administración, deben ser enajenados para que cumplan con su destino específico o cualquier otro que el legislador les otorgue, por las necesidades sociales que defina.
Sobre el particular el autor Juan Alfonso Santamaría Pastor en su Manual de Principio de Derecho Administrativo General parte II Segunda edición pag 545, 546, ha indicado que el elemento más característico de la teoría general de los bienes públicos es de carácter finalista. Si toda la actividad administrativa debe estar orientada al servicio de los intereses generales, parece claro que la Administración no se halla habilitada para ser titular de bienes que, de una u otra forma, no se pongan al concreto servicio de dichos intereses; (…) todos los bienes públicos deben hallarse destinados, por necesidad, a un fin igualmente público; las administraciones no está habilitadas para ostentar propiedades inactiva. Estos fines son, como se deduce de todo lo expuesto con anterioridad, diferentes para cada una de las dos categorías en que los bienes públicos se dividen. Los bienes demaniales son por imperativo legal, los que se encuentran concretamente destinados al uso general o al servicio público con independencia de las indeterminación de estos conceptos. Los bienes patrimoniales, por el contrario se encuentra naturalmente destinados a la obtención de ingresos derivados de su explotación, salvo aquellos que no seas susceptibles de tal explotación en cuyo caso debe procederse a su enajenación.
Con fundamento en lo anterior, si el INVU no explota económicamente el bien inmueble dicho, y no puede ser destinado al cumplimiento de los fines para el que fue creado e incorporado a los bienes demaniales, debe ser enajenado para solucionar una necesidad social como la que plantea el proyecto de ley.
Aunado a lo anterior, se debe indicar que existe una incongruencia entre la medida entre la establecida en el proyecto de ley con la publicitada por el Registro. Según el Registro Nacional mide trescientos treinta y nueve mil setecientos sesenta y un metros con ochenta decímetros cuadrados y en el proyecto se indica una medida cuatrocientos cincuenta y nueve mil ochocientos sesenta y siete metros con sesenta y seis decímetros cuadrados.
Sobre la finca de la provincia de San José, matrícula ciento noventa y ocho mil quinientos noventa y tres-cero cero cero.
Según la información registral, se desprende lo siguiente:
PROVINCIA: SAN JOSÉ FINCA: 198593 DUPLICADO: HORIZONTAL: DERECHO: 000
SEGREGACIONES: SI HAY
NATURALEZA: NO ESPECIFICADA
SITUADA EN EL DISTRITO 3-SAN JUAN DE DIOS CANTON 3-DESAMPARADOS DE LA PROVINCIA DE SAN JOSÉ
MIDE: TRESCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS TRES METROS CON CINCUENTA Y CINCO DECIMETROS CUADRADOS
PLANO:NO SE INDICA
LOS ANTECEDENTES DE ESTA FINCA DEBEN CONSULTARSE EN EL FOLIO MICROFILMADO DE LA PROVINCIA DE SAN JOSÉ NUMERO 198593 Y ADEMAS PROVIENE DE 2025 125 001
CERRADA POR ARTICULOS 472 Y 474 DEL CODIGO CIVIL
VALOR FISCAL: NO CONSTA
Usted se está conectando a una Base de Datos Replicada, los datos están actualizados al 9-Diciembre-2014 a las 18.22.34 horas
Emitido el 09-12-2014 a las 18:23 horas
Conforme a lo anterior, la finca fue cerrada por los artículos 472 y 474 del Código Civil. Por lo tanto no existe en la realidad registral y no puede disponerse del inmueble.
Al respecto cabe indicar, que cualquier error u omisión de los datos registrales en la ley, imposibilitaría a la Notaría del Estado a efectuar los traspasos requeridos, haciendo inútil el esfuerzo para poner a derecho la situación de los pobladores de dichas fincas.
La Notaría del Estado está sometida al principio de legalidad. Por lo que se recomienda, bajo el principio de especialidad, corregir, aclarar y determinar de forma certera las fincas objeto de segregación y donación en el presente proyecto.
Por su parte, el artículo 2 establece que por tratarse de operaciones de bienestar social, todos los gastos de formalización, planos catastrados y honorarios notariales corre por cuenta del Estado, a cargo de la Notaría del Estado de la Procuraduría General de la República.
De la redacción del artículo se desprende, que la Procuraduría General de la República a través de la Notaría del Estado, tiene la obligación de asumir los costos, gastos de honorarios y confección de planos catastrados, lo que resulta contrario a la naturaleza y a las competencias otorgadas por ley a este órgano asesor.
Al respecto, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 en su artículo 3 incisos c), dispone lo siguiente:
“Artículo 3… Son atribuciones de la Procuraduría General de la República: ….c) Representar al Estado en los actos y contratos que deban formalizarse mediante escritura pública. Cuando los entes descentralizados y las empresas estatales requieren la intervención de notario, el acto o contrato deberá ser formalizado por la Notaría del Estado, salvo en cuanto a escrituras referentes a créditos que constituyan la actividad ordinaria de la institución descentralizada”.
Por lo anterior, no es competencia de la Notaría del Estado la confección de los planos de agrimensura, ya que estos son un requisito previo, que deberá asumir la administración activa para poder cumplir con los objetivos de la Ley, tal y como lo establece el 30 de la Ley de Catastro, que indica lo siguiente:
ARTÍCULO 30.- En todo movimiento, se debe citar un plano de agrimensura, levantado de acuerdo con las normas establecidas por el reglamento de esta ley. (…) Ningún plano de agrimensura surtirá efectos legales si no hubiere sido inscrito en el Catastro Nacional. (…) El Registro suspenderá la inscripción de los documentos que carezcan del plano catastrado, requisito fijado en el párrafo primero de este artículo.
Siendo el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo un ente descentralizado y por ser la donación un acto que no constituye actividad ordinaria de la institución, correspondería a la Notaría del Estado, a solicitud del INVU únicamente la elaboración de las escrituras de traspaso de los terrenos a los particulares.
Los planos catastrados deben encontrarse vigentes al momento de la solicitud de elaboración de la escritura pública. La Notaría de Estado únicamente elaborará las escrituras que cumplan con los requisitos que exige el ordenamiento jurídico para este tipo de contratos.
Con relación a los costos de formalización, la Ley de Impuesto sobre Traspasos de Bienes Inmuebles número seis mil novecientos noventa y nueve-A, del tres de setiembre de mil novecientos ochenta y cinco y sus reformas, establece un impuesto sobre los traspasos bajo cualquier título, de inmuebles que estén o no inscritos en el Registro Público de la Propiedad, con las excepciones señaladas en el artículo quinto. El artículo sexto establece que son contribuyentes del impuesto, por partes iguales, los transmitentes y los adquirentes en los negocios indicados en los artículos primero y segundo del capítulo primero de la ley, quienes para dicho efecto serán responsables solidarios. El artículo quinto en el inciso d, realiza la excepción para El Estado en la parte que le corresponda. Bajo esta inteligencia, el INVU estaría exonerado al cincuenta por ciento que le corresponde.
Conforme a lo anterior, se recomienda, previo estudio socioeconómico y por estar en presencia de un problema social de vivienda, exonerar del pago de impuestos de traspaso, timbres de registro, municipales y de cualquier naturaleza a los beneficiarios. Así mismo, por ser la Notaria del Estado quien presta servicio a la Administración se deberá indicar que la escritura estará exenta del pago de honorarios.
Con relación al artículo 3, en cuanto a la exención del visado municipal, esta es una dispensa de trámite que eventualmente puede tener una repercusión urbanística, al no intervenir la Municipalidad de la localidad en el proceso de segregación de la propiedad.
Ergo, el fraccionamiento de esta propiedad debe armonizarse con el desarrollo urbanístico de la localidad. Para lo cual se recomienda que los planos cumplan con el requisito del artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana, ya no estamos dentro de las excepciones de este artículo, que otorga dicha exención al Estado (Gobierno Central) y las propias municipalidades.
En cuanto al artículo cuarto, no se tiene objeción alguna. De conformidad con el principio de seguridad jurídica, las municipalidades deben de inscribir los terrenos destinados a parques y facilidades comunales dentro de todo desarrollo urbanístico. Lo anterior, se debe armonizar con lo que establece el artículo 50 de la Constitución Política que garantiza el derecho de todo habitante a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Con relación al artículo quinto, no se tiene objeción alguna.
Aunado a todo lo anterior, se recomienda en cada traspaso establecer las limitaciones establecidas en artículo 292 del Código Civil, por tratarse de viviendas de interés social.
III.- SOBRE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL DE LA NOTARÍA DEL ESTADO PARA ATENDER CON PRONTITUD Y EFICIENCIA LOS TRÁMITES DE TRASPASO.
Según lo dispuesto en el artículo 3 inciso c de nuestra Ley Orgánica 6815 del 27 de setiembre de 1982, le corresponde a la Procuraduría General representar al Estado en los actos y contratos que deban formalizarse en escritura pública.
Aunado a lo anterior, el decreto 14935-J, del 7 de noviembre de 1983, establece en su artículo 3 que las escrituras de todos los entes descentralizados y las empresas públicas y sus subsidiarias relativas a inmuebles, deberán se otorgadas por la Notaría del Estado cuando el monto del contrato supere los cinco millones de colones.
Para dar cumplimiento a la ley y el reglamento antes citado, la Notaría del Estado tiene el siguiente recurso humano: tres procuradores notarios del Estado, tres abogados asistentes y dos asistentes administrativas.
Por lo anterior, se solicita valorar la capacidad de la Notaría en virtud de que podría ser –según el número de escrituras que se requieran- que no se cuenta con los recursos necesarios para asumir los trámites de elaboración de las escrituras del proyecto en un tiempo oportuno. En el supuesto de que se autorice a la Notaría del Estado a la elaboración de las escrituras, se le solicita, de la manera más respetuosa, suministrar los recursos presupuestarios necesarios, con la finalidad de que la Procuraduría pueda asumir de manera ágil y efectiva la ejecución de este proyecto de Ley.
Lic Jonathan Bonilla Córdoba

References: artículo 1408
 artículo 2
 artículo 3

ARTÍCULO 30
 artículo 3
 artículo 34
 artículo 50
 artículo 292
 artículo 3
 artículo 3