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Timestamp: 2020-02-28 02:21:16+00:00

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Kritische Würdigung der Anreizregulierung nach dem Energiewirtschaftsgesetz
T Z Tobias Zacholowsky (Autor)
2 Regulierung der Elektrizitätswirtschaft
2.1 Generelle Rechtfertigung für Regulierung und bei Vorhandensein eines Essential Facilities
2.2 Eingrenzung der Analyse auf die deutsche Elektrizitätswirtschaft und die Regulierungswürdigkeit derer
2.3 Regulierung und Liberalisierung der Elektrizitätswirtschaft
2.4 Die kostenorientierte Regulierung und Gründe für den Wechsel zur Anreizregulierung
3 Die Anreizregulierung
3.1 Rechtliche Grundlagen der Anreizregulierung
3.1.1 Die Vorgaben des §21a EnWG
3.1.2 Systematik der Anreizregulierungsverordnung
3.1.3 Regulierungsalternativen gemäß EnWG – Price Cap und Revenue Cap
3.2 Erlösobergrenzenermittlung in der ARegV
3.2.1 Die Erlösobergrenzenformel als zentrales Instrument der ARegV
3.2.2 Anpassungen aufgrund eines veränderten Leistungsangebots oder einer Veränderung der Unternehmensumwelt
3.2.3 Der Effizienzvergleich und die Aufteilung der Kosten gemäß ihrer Beeinflussbarkeit
3.3 Anpassungsprozess der Anreizregulierung im Zeitablauf
3.3.1 Abbau von Ineffizienzen in den ersten beiden Perioden
3.3.2 Ausblick auf die dritte Periode – Wechsel zur Yardstick-Competition
4 Mehrperspektivische Analyse der Anreizregulierung
4.1 Kritische Stellungnahmen der Anspruchsgruppen zur Anreizregulierung
4.2 Rechtliche Analyse der Anreizregulierungsverordnung
4.2.1 Vereinbarkeit der Anreizregulierung mit höherrangigem Recht
4.2.2 Der Grundsatz der Erreich- und Übertreffbarkeit im Effizienzvergleich
4.2.3 Rechtliche Untersuchung ausgewählter Punkte der ARegV
4.3 Dynamischen Effizienz der Anreizregulierung
4.3.1 Zur Relevanz von Investitionen in das deutsche Stromnetz
4.3.2 Gründe für fehlende Investitionsanreize der Anreizregulierung
4.3.3 Maßnahmen des Gesetzgebers zur Investitionsförderung
4.3.4 Generelle Problematik der Anwendung statischer Methoden in einer dynamischen Umwelt
4.4 Zur Umsetzung der Anreizregulierung in den Unternehmen
4.4.1 Die Anreizregulierung als branchenweites Anreizsystem
4.4.2 Kriterien zur Bewertung von Anreizsystemen und mögliche Anwendung dieser bei der Anreizregulierung
4.4.3 Auswirkungen von Wechseln des Regulierungsregimes auf die Corporate-Governance-Struktur der Netzbetreiber
4.4.4 Lösungsansatz der Netzbetreiber zur erfolgreichen Umsetzung der Anreizregulierung – Initiative Benchmarking-Transparenz
4.5 Abschließende Würdigung der Anreizregulierung
5 Thesenförmige Zusammenfassung
Entwicklung der Stromkosten für einen Drei-Personen-Musterhaushalt; Daten satzquelle: BDEW (vgl. Theobald u.a (2008a) S.8-9)
Die Erlösobergrenzenformel gemäß Anlage 1 ARegV(vereinfacht)
Bestimmung des effizienten Kostenniveaus (abgeändert; vgl. PwC-Präsentation „Netzbetrieb und Anreizregulierung“; F.9)
Funktionsweise der Anreizregulierung (abgeändert; vgl. PwC-Präsentation „Netz betrieb und Anreizregulierung“; F.10)
Die Anreizregulierung ist das in Deutschland seit 01.01.2009 praktizierte Verfah-ren zur Kontrolle und Beaufsichtigung der Netzentgelte im Gas- und Stromsektor. Sie soll dazu beitragen, „einen möglichst wirksamen und unverfälschten Wettbe-werb“ (§1 II EnWG) im Gas- und Elektrizitätssektor herzustellen. Als Vorausset-zung dazu wird eine Regulierung des Netzzugangs als unvermeidbar beurteilt. Reguliert werden sollen neben dem Netzzugang (§20 EnWG) an sich auch die Bedingungen der Nutzung. Die Anreizregulierung löst dazu das bis Ende 2008 gültige Verfahren der kostenorientierten Netzentgeltregulierung ab. Das System der Anreizregulierung soll die Netzentgelte dabei so setzen, dass „Anreize für eine effiziente Leistungserbringung“ (§21a I EnWG) gegeben sind.
Die Einführung der Anreizregulierung ist durch eine intensive Diskussion zwi-schen den Energieverbänden, den Vertretern der staatlichen Behörden und ver-schiedenen Fachkundigen aus Lehre und Wirtschaft begleitet worden. Inwieweit eine kritische Würdigung des Systems Anreizregulierung von unterschiedlichsten Ansatzpunkten aus möglich ist, wird bei aufmerksamer Lektüre der zahlreichen Arbeiten und Diskussionsbeiträge zum Thema schnell ersichtlich. Ziel dieser Ar-beit soll sein, das System Anreizregulierung im Spannungsfeld zwischen den ge-setzlichen Vorgaben und den Ansprüchen der verschiedenen Anspruchsgruppen der Energiewirtschaft kritisch zu würdigen.
Hierzu soll die bisherige regulatorische Entwicklung bis zum Wechsel zum Sys­tem der Anreizregulierung dargelegt werden, um die Einführung eines neuen Re-gulierungsregimes im Hinblick auf den Zielkatalog des EnWG einordnen zu kön-nen. Nach dieser einführenden Einordnung soll die konkrete Wirkungsweise die-ser daran anknüpfend näher untersucht werden. Die Ergebnisse dieser Analyse sollen dann darauf überprüft werden, ob die Anreizregulierung die richtigen An-reize setzt, um zur Zielerreichung des §1 II EnWG beizutragen. Dazu soll die An-reizregulierung aus verschiedenen Perspektiven kritisch durchleuchtet werden. Zuerst soll aber hierzu der deutsche Elektrizitätsmarkt, auf den sich diese Arbeit konzentrieren wird, wettbewerbsökonomisch eingeordnet werden, um die Not-wendigkeit einer Regulierung zu analysieren.
2.1 Generelle Rechtfertigung für Regulierung und bei Vorhanden-sein eines Essential Facilities
Die deutsche Ökonomie ist seit Gründung der Bundesrepublik 1949 eine soziale Marktwirtschaft. Dem Markt soll durch den Staat ein wirksamer Rahmen gesetzt werden, innerhalb dessen er sich aber möglichst frei entfalten soll. Den Wirt-schaftssubjekten wird solange freies Handeln zugesagt, als dass sie die Hand-lungsmöglichkeiten anderer nicht negativ beeinflussen. Das Prinzip wird durch den Grundsatz „So wenig Staat wie möglich, aber soviel Staat wie nötig“ präzise verdeutlicht.1 Sinnvoll ist solch ein Engreifen demnach nur, wenn der Markt selbst nicht in dem Maße funktioniert, dass Wettbewerb entsteht. Dann kann der Staat mit dem Instrument Regulierung versuchen, Wettbewerbsdefizite oder gar Wettbewerbsversagen zu korrigieren, indem er möglichst marktnahe Bedingungen schafft.2 Falls der Staat durch einen Markteingriff Wettbewerbsverbesserungen herbeiführen kann, ist es möglich Wohlfahrtsgewinne zu generieren. 3 Jede wirt-schaftliche Macht des Staates allerdings, die nicht notwendig ist, um die Wirt-schaftsordnung zu stützen, wird zu Wohlfahrtsverlusten führen.4
Ein direkter Eingriff in den Markt, der über das Rahmensetzen hinausgeht, sollte demnach für jeden Einzelfall spezifisch begründet werden. Ein Lehrbuchspiel für einen notwendigen Markteingriff ist bei Vorhandensein von Essential Facilities gegeben. Ein Essential Facility ist ein notwendiger Inputfaktor zur Herstellung eines Leistungsangebotes. Die Infrastruktureinheit Netz ist in der Energiewirt-schaft ein, um das Endprodukt herstellen zu können, nicht substituierbarer Input-faktor und kann deshalb als Essential Facility klassifiziert werden. Infrastruktur-abhängige Märkte haben den Charakter natürlicher Monopole, es wäre also tech-nisch unmöglich oder aus volkswirtschaftlicher Sicht unvorteilhaft eine parallele Leistungsstruktur zu errichten. Ein Anbieter kann den Markt aufgrund seiner sub-additiven Kostenfunktion günstiger bedienen als mehrere. Die Subadditivität der Kostenfunktionen ergibt sich dadurch, dass der große Fixkostenblock zur Errich-tung der Infrastruktureinheit bereits irreversibel erbracht ist. Diese Kosten sind für diesen Anbieter, im Gegensatz zu potenziellen Mitbewerbern, nicht mehr ent-scheidungsrelevant. Er hat somit niedrigere entscheidungsrelevante Kosten.5 Die Kombination aus der subadditiven Kostenfunktion und der Irreversibilität führt somit zu potenziell stabilen Oligopol- oder gar Monopolstellungen. In infrastruk-turabhängigen Märkten ist es aus volkswirtschaftlicher Sicht also unbedingt not-wendig zu regulieren,6 falls der Besitz solcher Essential Facilities konzentriert ist. Der Markteingriff wird dabei mit den Ergebnissen der klassischen ökonomischen Spieltheorie gerechtfertigt. Gemäß derer muss in Fällen marktmächtiger Unter-nehmen von über den Grenzkosten liegenden Preisen für das Endprodukt ausge-gangen werden. Die höheren Preise ergeben sich durch das Ausnutzen der Marktmacht und deren Sicherung gegenüber reellen oder potentiellen Konkurren-ten. Ein Infrastruktureigentümer wird versuchen potenziellen Konkurrenten den Zugang zur Essential Facility zu verweigern, oder die Nutzungsentgelte so hoch anzusetzen, dass sich ein Markteintritt wirtschaftlich nicht lohnen kann.7 Als Fol-ge dieser Marktmachtverteidigung wird die Leistung auf volkswirtschaftlich inef-fizient hohem Niveau angeboten.
2.2 Eingrenzung der Analyse auf die deutsche Elektrizitätswirt-schaft und die Regulierungswürdigkeit derer
In Deutschland gibt es für die meisten verwandten, auf Netzinfrastruktur angewie-senen Wirtschaftszweige jeweils eigenständige Gesetzes-, bzw. Rechtsverord-nungskonstrukte.8 Das EnWG besitzt allerdings sowohl für die Gas- als auch für die Elektrizitätswirtschaft Gültigkeit. Die Wirtschaftsgüter Strom und Gas haben ähnliche Eigenschaften und gelangen über Netzkapazitäten zu den Endverbrau-chern. Zur kritischen Würdigung der Anreizregulierung wird sich diese Arbeit trotz dieser Analogien auf die deutsche Elektrizitätswirtschaft beschränken. Die Ergebnisse der folgenden Marktanalyse und der konkreten Analyse der aktuell praktizierten Anreizregulierung besitzen modifiziert aber auch für andere netzin-frastrukturabhängigen Wirtschaftszweige Gültigkeit.
Beim deutschen Elektrizitätsmarkt „kann nicht von einem funktionsfähigen Wett-bewerb gesprochen werden.“9 Zu diesem, die Regulierung rechtfertigenden Er-gebnis, kommt die Monopolkommission in ihren Gutachten von 2004 10, 2007 und 2009 11.
Der Markt zur Erzeugung von Elektrizität darf allerdings nicht als monolithischer Block gesehen werden, da bei Teilbereichen der Lieferkette potentiell Wettbewerb möglich wäre. Auf Aufteilung ist dabei in drei Teilbereiche sinnvoll: Erzeugung, Netz und Vertrieb. Die drei Teilbereiche sind grundsätzlich verschieden struktu-riert und betreffen unterschiedliche Märkt. Dies sollte bei der Auswahl der jeweils passenden ordnungspolitischen Instrumente bedacht werden. 12
Auf dem Erzeugermarkt wäre Wettbewerb durch die Substituierbarkeit der Ener-gieträger und den technologischen Fortschritt grundsätzlich möglich. Durch die Eigenschaft der Nichtspeicherbarkeit von Strom in Verbindungen mit ständigen Nachfrageschwankungen ergibt sich eine vielfältige Nachfrage nach Kraftwerken, die verschieden Lastzeiten bedienen können. Diese Nachfrage kann durch den technischen Fortschritt auch zunehmend von kleinen Anbietern erbracht werden, wobei sich diese meist auf spezielle Auslastungsgrade spezialisieren.
Auch im Bereich Vertrieb ist Wettbewerb potentiell möglich, allerdings ist die Wechselquote unter Stromkunden derart niedrig, dass hier nicht von einem effi-zienten Wettbewerb gesprochen werden kann. Die niedrige Wechselquote, bspw. in 2007 durchschnittlich 10%, ist auf Informationsdefizite bezüglich Alternativ-angeboten in Bezug auf die Preisspreizung zwischen den verschiedenen Anbietern und dem anonymen Charakter des Wirtschaftsgutes Strom zurückzuführen.13 Der Teilbereich Netz in der Elektrizitätswirtschaft erfüllt allerdings als Essential Faci­lity die Voraussetzung eines natürlichen Monopols.14 Der Besitz dieser Netze ist zudem durch die starke Fusionstätigkeit nach der Liberalisierung der Märkte hochkonzentriert.
Durch die vertikale Integration der Unternehmen wird es möglich die Marktmacht auf andere Ebenen zu übertragen. Vor allem die zwei größten Verbundunterneh-men, RWE und E.ON, haben sich an vielen Unternehmen beteiligt, um ihre Markmacht zu sichern.15 Auch der Gesetzgeber sieht in der Struktur der Netzbe-reitstellung das größte Wettbewerbshemmnis der deutschen Energiewirtschaft. Die Regulierungsansätze samt Anreizregulierung setzen deshalb hier an.16
Als Indiz dafür, dass sich die Wettbewerbsstruktur negativ auf die Wohlfahrt auswirkt wir die Preisentwicklung gesehen.17 Die Stromkosten, inklusive aller Steuern und Abgaben, sind für einen typischen Haushalt mit drei Personen bis 2007 um ca. 50% im Vergleich zum Basisjahr 2000 gestiegen (siehe Abb. 1).
Abbildung 1: Entwicklung der Stromkos-ten für einen Drei-Personen-Musterhaushalt; Datensatzquel-le: BDEW18
Seit der Richtlinie 2003/54/EG verfolgt die EU das Ziel eines gemeinsamen euro-päischen Elektrizitätsmarktes, der zu höherer Effizienz und infolgedessen zu nied-rigeren Preisen führen soll19. Konkret wurde dieses Vorhaben durch die EU-Binnenmarktrichtlinie für Elektrizität (EltRL 96), die mit dem EnWG 1998 in das deutsche Recht umgesetzt worden ist. Im Zuge der Liberalisierung wurde in Deutschland als erste Form der Regulierung für diesen Sektor überhaupt, der ver-handelte Netzzugang eingeführt. In den Folgejahren konnte in den betreffenden Märkten ein hohes Maß an Fusionstätigkeit beobachtet werden und dementspre-chend schnell hohe Marktkonzentrationen. Allgemein kann davon ausgegangen werden, dass Märkte, die übergangslos geöffnet werden, rasanten Anpassungspro- zessen ausgesetzt sind, da einige wenige potente Unternehmen schnell versuchen marktbeherrschende Stellungen einzunehmen. Bei einer erfolgreichen Marktlibe-ralisierung ist eine Regulierung zu Beginn oft unumgänglich.
Generell ist die Tendenz zu beobachten, dass sich Staaten immer mehr aus dem direkten Leistungsangebot zurückziehen und bestimmte Märkte liberalisieren. Sie sind sich ihrer Aufgabe der Gewährleistung für bestimmte Güter allerdings be-wusst und regulieren deshalb das Angebot der Privaten in den betreffenden Wirt-schaftssektoren.20 Ein solcher Markteingriff wird allerdings meist nicht konflikt-frei möglich sein, da die Gesamtwohlfahrt nur auf Kosten der regulierten Unter-nehmen gesteigert werden kann. Zudem ist eine Regulierung nie kostenfrei mög-lich, da Transaktions- und Monitoringkosten nötig werden. In der Fachliteratur wird zudem argumentiert, dass die Notwendigkeit von regulatorischen Engriffen in Netzindustrien mit wachsenden, zeitlichen Abstand zur Netzöffnung sinkt, da die immensen Startinvestitionen bereits getätigt sind. Demnach sollten Netzmärk-te langfristig so behandelt werden wie Märkte ohne Netzeffekte. 21
Beim verhandelten Netzzugang wurden die Netznutzungsgebühren zwischen ver-schieden Interessenvertretungen, ähnlich dem Vorgehen auf dem Arbeitsmarkt mit Gewerkschaften und Arbeitgebern, ausgehandelt.22 Da die Netzentgelte aber zwischen sehr ungleich starken Parteien ausgehandelt wurden, haben sich nicht die gewünschten Ergebnisse eingestellt. Infolgedessen wurden die Netzentgelte 2005 mit Einführung des neuen EnWG einer kostenorientierten Regulierung un-terzogen.
Das kostenorientierte Regulierungssystem war ab Ende 2005 bis zur Ablösung durch die Anreizregulierung Anfang 2009 für die Regulierung des Netzzugangs maßgeblich. Die kostenorientierte Regulierung folgt den Vorgaben des §20 EnWG und soll für freien Netzzugang sorgen. Welche Kosten als Entgelte an die Kunden abgewälzt werden können, wird nach den Vorgaben der StromNEV be stimmt.23 Für Kosten, die per Behördengenehmigung an die Endverbraucher wei-tergegeben werden können, besteht für den Netzbetreiber kein Anreiz zur Ver-meidung dieser Kosten. Mit der Zeit entwickelt sich dadurch ein Anreizproblem bezüglich Effizienzsteigerungen in den Unternehmen. Es kann vielmehr zu erhöh-tem Kapitaleinsatz und dadurch zu Überinvestitionen kommen. Substituieren Un-ternehmen aufgrund äußerlicher Einflüsse innerhalb ihrer Produktionsfunktionen hin zu Kapital, sodass sich ein nicht kostenoptimaler Output ergibt, handelt es sich um den sogenannten Averch-Johnson-Effekt.24 Das nicht kostenoptimale Leis-tungsangebot führt zu überhöhten Netznutzungsentgelten und wachsend ineffi-zienten Netzbetreibern. Ziel einer Netzentgeltregulierung sollte aber ein für opti­mal angesehenes, nicht das maximale, Versorgungsniveau sein, dass trotz fehlen-den Wettbewerbes effizient und zu annehmbaren Bedingungen angeboten wird. Um dies zu erreichen ist der Wechsel zu einer anreizorientierten Regulierungs-form vollzogen worden.
Im Gegensatz zum verhandelten Netzzugang wurden allerdings schon in der ers-ten Regulierungsperiode der Kostenregulierung erhebliche Kostenkürzungen von durchschnittlich 13% erreicht, was auf die nun einheitlichen Kalkulationsverfah-ren der Regulierungsbehörde zurückzuführen war. Anfechtungsklagen der Netz-betreiber bis zum BGH wurden größtenteils abgelehnt, was die Methoden der Be-hörden somit prinzipiell gerechtfertigt hat. 25 Einen Anstieg der Energiekosten für den Endverbraucher konnten aber die deutlich gekürzten Netznutzungsentgelte auch nicht verhindern (vgl. Abb.1).
Der §21a des Energiewirtschaftsgesetzes bildet sowohl Ausgangspunkt, als auch Zielkatalog der Anreizregulierung. Hier wird definiert, was der Gesetzgeber unter Anreizregulierung versteht: Eine Methode zur Entgeltbildung, „die Anreize für eine effiziente Leistungserbringung setzt“(§21a I EnWG). Mit Leistungserbrin- gung ist die Dienstleistung des Überlassens von Netzkapazitäten an Unternehmen, die im Bereich Erzeugung und/oder Vertrieb der Elektrizitätswirtschaft tätig sind, aber über kein eigenes Übertragungsnetz verfügen. Die Suche nach einer Metho-de, die eine effiziente Leistungserbringung fordert, macht deutlich, dass der Ge-setzgeber hier Nachholbedarf sieht. Ein effizientes Unternehmen ist dem Gesetz-geber nach ein Unternehmen, das zur Leistungserbringung nur Kosten verursacht, die sich auch im Wettbewerb einstellen würden (§21 II EnWG). Folgerichtig soll bei der Anreizregulierung zwischen Kosten unterschieden werden, die die Netzbe-treiber direkt beeinflussen können und solchen, die durch die strukturellen Gege-benheiten des Unternehmens nicht beeinflussbar sind - und somit auch bei Unter-nehmen anfallen würden, die sich im Wettbewerb behaupten müssen (§21 IV EnWG). Die Netzbetreiber sollen dazu veranlasst werden die Kosten abzubauen, die der Gesetzgeber für beeinflussbar hält. Erreicht werden soll dies nun mit der Anreizregulierung, die als Regulierungsinstrument Obergrenzen für die Netznut-zungsentgelte verwendet. Den Unternehmen werden zu Beginn jeder Regulie-rungsperiode (§21a III EnWG) Effizienzvorgaben gemacht, wie viel der als be-einflussbar definierten Kosten sie abbauen sollten. Gesamtkosten, die über den ermittelten Obergrenzen liegen, führen naturgemäß zu negativen Unternehmens-ergebnissen bei den Netzbetreibern. Die Effizienzvorgaben werden gemäß §21a V EnWG auf Basis eines Effizienzvergleichs ermittelt, um unternehmensindividuel-le und gruppenspezifische Aussagen über Effizienzziele machen zu können. Ziel ist somit den Netzbetreibern Anreize zu geben, ihre Ineffizienzen abzubauen, also beeinflussbare Kosten zu reduzieren.
Aufgrund der Bedeutung der Energiewirtschaft für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung Deutschlands soll aber darauf geachtet werden, dass die Effizienz-ziele erreichbar und für die Unternehmen zumutbar sind, um eine drohende Ver-sorgungslücke präventiv ausschließen zu können. Den Netzbetreibern andererseits werden Qualitätsvorgaben gemacht, um der Rolle als einer der Schlüsselfaktoren für die deutsche Volkswirtschaft gerecht zu werden. Berücksichtigt werden sollen deshalb das unterschiedliche Effizienzniveau der Netzbetreiber vor Start der Re-gulierung, sowie strukturelle Unterschiede der Unternehmensumwelt. Im Gegen-zug wird von den einzelnen Unternehmen zusätzlich zum Ineffizienzabbau der inflationsbereinigte Produktivitätsfortschritt der Branche erwartet.
1 vgl. Breyer/Kolmar (2005) S.12-13
2 vgl. von Hirschhausen / Hess (2007) S.2-3
3 vgl. Wellisch (2000) S.201-203
4 vgl. Eucken (1990) S.291
5 vgl. Knieps (2001) S.59-62
6 vgl. Armstrong (1998) S.545-548
7 vgl. Haucap / Rötzel (2007) S.56
8 vgl. Säcker (2009) S.67
9 vgl. Monopolkommission (2007) S.19
10 vgl. Monopolkommission (2004a) S.76
11 vgl. Monopolkommission (2009) S.27-28
12 vgl. Rhiel (2009) S.37
13 vgl. Monopolkommission (2009) S.31-32
14 vgl. Haucap / Rötzel (2007) S.59
15 vgl. Monopolkommission (2009) S.47
16 vgl. Monopolkommission (2004b) S.451
17 vgl. Monopolkommission (2009) S.47
18 vgl. Theobald u.a (2008a) S.8-9
19 vgl. Diekmann / Leprich/Ziesing (2007) S.49
20 vgl. Theobald u.a. (2008) S.V
21 vgl. Köster (1999) S.170
22 vgl. Haucap / Rötzel (2007) S.53
23 vgl. Bündenbender (2005) S.53-54
24 vgl. Blum (2009) S.40
25 vgl. Monopolkommission (2009) S.105-108
Universität Hohenheim (Betriebswirtschaftslehre)
V137724
9783640456277
9783640456307
Anreizregulierung, EnWG, Energiewirtschaft, Regulierung
Tobias Zacholowsky (Autor), 2009, Kritische Würdigung der Anreizregulierung nach dem Energiewirtschaftsgesetz, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/137724
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