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Timestamp: 2018-01-18 21:59:45+00:00

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Beitragspflicht zur Industrie- und Handelskammer | Rechtslupe
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7. September 2017 | Wirtschaftsrecht
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Das Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von “unnötigen” Körperschaften in Anspruch genommen zu werden, ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 GG, nicht aus Art. 9 Abs. 1 GG. Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt auch davor, zu einem Kammerbeitrag herangezogen zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist. In der Organisation einer Körperschaft der funktionalen Selbstverwaltung muss sich die Binnenpluralität der Interessen niederschlagen, denen diese dient.
Mit dieser Begründung sind aktuell vor dem Bundesverfassungsgericht zwei Verfassungsbeschwerden gegen die Beitragspflicht für Pflichtmitglieder der Industrie- und Handelskammern erfolglos geblieben.
Beitragspflicht zu den Industrie- und Handelskammern
Die Auffassung der Bundesregierung
Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts
Die Auffassung der Bundesländer
Die Auffassung der Industrie- und Handelskammern
Die Auffassung berufsständischer Kammern
Die Auffassung verschiedener Wirschaftsvereinigungen
IHK-Pflichtmitgliedschaft und Vereinigungsfreiheit
IHK-Pflichtmitgliedschaft und die allgemeine Handlungsfreiheit
Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Handlungsfreiheit der Gewerbetreibenden
Beitragspflicht und Demokratieprinzip
Beitragspflicht zu den Industrie- und Handelskammern[↑]
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen Bescheide zur Heranziehung von Beiträgen, mittelbar gegen § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG. Die Regelungen wurden in dem für die Beitragserhebung maßgeblichen Zeitraum geändert. § 2 Abs. 1 IHKG lautete ursprünglich:
Ihre auch heute geltende Fassung erhielt die Norm durch das Zweite Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft vom 07.09.20071 mit Wirkung vom 14.09.2007. Sie lautet jetzt:
§ 3 Abs. 2 und Abs. 3 IHKG lautete in seiner ab 1.01.2004 geltenden Fassung (Drittes Gesetz zur Änderung der Handwerksordnung und anderer handwerksrechtlicher Vorschriften vom 24.12 20032):
(2)1 Die Kosten der Errichtung und Tätigkeit der Industrie- und Handelskammer werden, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind, nach Maßgabe des Haushaltsplans durch Beiträge der Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung aufgebracht.2 Der Haushaltsplan ist jährlich nach den Grundsätzen einer sparsamen und wirtschaftlichen Finanzgebarung unter pfleglicher Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen aufzustellen und auszuführen.
(3)1 Als Beiträge erhebt die Industrie- und Handelskammer Grundbeiträge und Umlagen.2 Der Grundbeitrag kann gestaffelt werden; dabei sollen insbesondere Art, Umfang und Leistungskraft des Gewerbebetriebes berücksichtigt werden.3 Kammerzugehörige, die nicht im Handelsregister oder im Genossenschaftsregister eingetragen sind und deren Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz oder, soweit für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermessbetrag nicht festgesetzt wird, deren nach dem Einkommensteuergesetz ermittelter Gewinn aus Gewerbebetrieb 5.200 Euro nicht übersteigt, sind vom Beitrag freigestellt.4 Die in Satz 3 genannten Kammerzugehörigen sind, soweit sie natürliche Personen sind und in den letzten fünf Wirtschaftsjahren vor ihrer Betriebseröffnung weder Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft, Gewerbebetrieb oder selbstständiger Arbeit erzielt haben, noch an einer Kapitalgesellschaft mittelbar oder unmittelbar zu mehr als einem Zehntel beteiligt waren, für das Haushaltsjahr der Betriebseröffnung und für das darauf folgende Jahr von der Umlage; und vom Grundbeitrag sowie für das dritte und vierte Jahr von der Umlage befreit, wenn ihr Gewerbeertrag oder Gewinn aus Gewerbebetrieb 25.000 Euro nicht übersteigt.5 Wenn nach dem Stand der zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Haushaltssatzung vorliegenden Bemessungsgrundlagen zu besorgen ist, dass bei einer Industrie- und Handelskammer die Zahl der Beitragspflichtigen, die einen Beitrag entrichten, durch die in den Sätzen 3 und 4 genannten Freistellungsregelungen auf weniger als 55 vom Hundert aller ihr zugehörigen Gewerbetreibenden sinkt, kann die Vollversammlung für das betreffende Haushaltsjahr eine entsprechende Herabsetzung der dort genannten Grenzen für den Gewerbeertrag oder den Gewinn aus Gewerbebetrieb beschließen.6 Wird für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermeßbetrag festgesetzt, ist Bemessungsgrundlage für die Umlage der Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz, andernfalls der nach dem Einkommensteuer- oder Körperschaftsteuergesetz ermittelte Gewinn aus Gewerbebetrieb.7 Bei natürlichen Personen und bei Personengesellschaften ist die Bemessungsgrundlage um einen Freibetrag in Höhe von 15 340 Euro zu kürzen.8 Die Kammerzugehörigen sind verpflichtet, der Kammer Auskunft über die zur Festsetzung der Beiträge erforderlichen Grundlagen zu geben, soweit diese nicht bereits nach § 9 erhoben worden sind; die Kammer ist berechtigt, die sich hierauf beziehenden Geschäftsunterlagen einzusehen.9 Gewerbetreibenden, die einer Industrie- und Handelskammer mehrfach angehören (zum Beispiel mit Tochtergesellschaften), kann von dieser ein ermäßigter Grundbeitrag eingeräumt werden.
§ 3 Abs. 2 und Abs. 3 IHKG wurde durch das Zweite Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft vom 07.09.20071 mit Wirkung vom 14.09.2007 und 1.01.2008 wie folgt geändert und blieb in dieser Fassung bis 31.07.2013 in Kraft:
(2)1 Die Kosten der Errichtung und Tätigkeit der Industrie- und Handelskammer werden, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind, nach Maßgabe des Wirtschaftsplans durch Beiträge der Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung aufgebracht.2 Der Wirtschaftsplan ist jährlich nach den Grundsätzen einer sparsamen und wirtschaftlichen Finanzgebarung unter pfleglicher Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen aufzustellen und auszuführen.
(3)1 Als Beiträge erhebt die Industrie- und Handelskammer Grundbeiträge und Umlagen.2 Der Grundbeitrag kann gestaffelt werden; dabei sollen insbesondere Art, Umfang und Leistungskraft des Gewerbebetriebes berücksichtigt werden.3 Natürliche Personen und Personengesellschaften, die nicht in das Handelsregister eingetragen sind, und eingetragene Vereine, wenn nach Art oder Umfang ein in kaufmännischer Weise eingerichteter Geschäftsbetrieb nicht erforderlich ist, sind vom Beitrag freigestellt, soweit ihr Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz oder soweit für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermessbetrag nicht festgesetzt wird, ihr nach dem Einkommensteuergesetz ermittelter Gewinn aus Gewerbebetrieb 5 200 Euro nicht übersteigt.4 Die in Satz 3 genannten natürlichen Personen sind, soweit sie in den letzten fünf Wirtschaftsjahren vor ihrer Betriebseröffnung weder Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft, Gewerbebetrieb oder selbständiger Arbeit erzielt haben, noch an einer Kapitalgesellschaft mittelbar oder unmittelbar zu mehr als einem Zehntel beteiligt waren, für das Geschäftsjahr einer Industrie- und Handelskammer, in dem die Betriebseröffnung erfolgt, und für das darauf folgende Jahr von der Umlage; und vom Grundbeitrag sowie für das dritte und vierte Jahr von der Umlage befreit, wenn ihr Gewerbeertrag oder Gewinn aus Gewerbebetrieb 25 000 Euro nicht übersteigt.5 Wenn nach dem Stand der zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Wirtschaftssatzung vorliegenden Bemessungsgrundlagen zu besorgen ist, dass bei einer Industrie- und Handelskammer die Zahl der Beitragspflichtigen, die einen Beitrag entrichten, durch die in den Sätzen 3 und 4 genannten Freistellungsregelungen auf weniger als 55 vom Hundert aller ihr zugehörigen Gewerbetreibenden sinkt, kann die Vollversammlung für das betreffende Geschäftsjahr eine entsprechende Herabsetzung der dort genannten Grenzen für den Gewerbeertrag oder den Gewinn aus Gewerbebetrieb beschließen.6 Wird für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermeßbetrag festgesetzt, ist Bemessungsgrundlage für die Umlage der Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz, andernfalls der nach dem Einkommensteuer- oder Körperschaftsteuergesetz ermittelte Gewinn aus Gewerbebetrieb.7 Bei natürlichen Personen und bei Personengesellschaften ist die Bemessungsgrundlage um einen Freibetrag in Höhe von 15 340 Euro zu kürzen.8 Die Kammerzugehörigen sind verpflichtet, der Kammer Auskunft über die zur Festsetzung der Beiträge erforderlichen Grundlagen zu geben, soweit diese nicht bereits nach § 9 erhoben worden sind; die Kammer ist berechtigt, die sich hierauf beziehenden Geschäftsunterlagen einzusehen.9 Kapitalgesellschaften, deren gewerbliche Tätigkeit sich in der Funktion eines persönlich haftenden Gesellschafters in nicht mehr als einer Personenhandelsgesellschaft erschöpft, kann ein ermäßigter Grundbeitrag eingeräumt werden, sofern beide Gesellschaften derselben Kammer zugehören.10 Gleiches gilt für Gesellschaften mit Sitz im Bezirk einer Kammer, deren sämtliche Anteile von einem im Handelsregister eingetragenen Unternehmen mit Sitz in derselben Kammer gehalten werden.
Die Industrie- und Handelskammern (IHK) sind nach § 3 Abs. 1 IHKG als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisiert, an die Kammermitglieder Beiträge zahlen müssen. Die Bestimmungen über die Beitragsbemessung sind im Laufe der Jahre mehrfach modifiziert und die Beiträge in den letzten Jahren auch abgesenkt worden. Der Kammerbeitrag dient der Finanzierung der gesamten Kammertätigkeit; er ist verwendungsneutral, also nicht auf bestimmte Einzelaufgaben bezogen3.
“das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen; dabei obliegt es ihnen insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken.”
Die Binnenverfassung der Industrie- und Handelskammern richtet sich nach den §§ 4 bis 8 IHKG. Höchstes Entscheidungsgremium ist danach jeweils die Vollversammlung; sie beschließt nach § 4 Abs. 1 Satz 2 IHKG insbesondere die Ordnungen für die Wahlen sowie für Beiträge und Gebühren. Die Mitglieder der Vollversammlung werden nach § 5 Abs. 1 IHKG von den Kammerzugehörigen gewählt. Wahlberechtigt für die unmittelbare Wahl ist nach § 2 Abs. 1 IHKG das Mitglied, wobei jedes Mitgliedsunternehmen, das eine juristische Person ist, eine Stimme hat. Die Wahl ist nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG eine Gruppenwahl. Dazu werden die Kammerzugehörigen nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG entsprechend der wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks sowie der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Gewerbegruppen in Wahlgruppen eingeteilt und die Zahl der diesen zugeordneten Sitze in der Vollversammlung bestimmt. Das Nähere über die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts, über die Durchführung der Wahl sowie über Dauer und vorzeitige Beendigung der Mitgliedschaft zur Vollversammlung wird nach § 5 Abs. 3 Satz 1 IHKG jeweils in einer Satzung bestimmt. Der Dachverband des Deutschen Industrie- und Handelskammertages (DIHK) stellt dazu eine Musterwahlordnung zur Verfügung. In den Wahlordnungen wird häufig auch eine Zuwahl von Mitgliedern der Vollversammlung durch die Vollversammlung selbst ermöglicht (Kooptation). Diese muss sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an den Anforderungen an die Gruppenwahl aus § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG orientieren4. Die Zuwahl wird in einigen Satzungen der Kammern zahlenmäßig begrenzt, so in der Wahlordnung der IHK Schwaben vom 14.06.2007 auf bis zu zehn von insgesamt bis zu 107 durch die Regionalversammlung gewählten Mitgliedern und in der Wahlordnung der IHK Kassel-Marburg vom 04.06.2013 auf bis zu zehn Mitglieder bei 77 direkt gewählten Mitgliedern der Vollversammlung.
Die Industrie- und Handelskammern unterliegen einer nur teilweise bundesrechtlich geregelten Staatsaufsicht. Nach § 11 Abs. 1 IHKG sind die Kammern einer Rechtsaufsicht unterworfen, die in der Verbandskompetenz des Landes liegt. Insbesondere Beschlüsse der Vollversammlung über Beiträge und die Wahlordnung müssen gemäß § 11 Abs. 2 IHKG von der Aufsichtsbehörde genehmigt werden; nach § 12 Abs. 1 Nr. 7 IHKG können die Länder ergänzende Vorschriften über die Prüfung des Jahresabschlusses und nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 IHKG ergänzende Vorschriften über Aufsichtsmittel verabschieden. Die Sitzländer der Kammern, deren Mitglieder hier Verfassungsbeschwerde führen, haben nicht einzelne Aufsichtsmittel normiert. Sie räumen der Aufsichtsbehörde allerdings die Möglichkeit ein, die Vollversammlung aufzulösen (§ 1 Abs. 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ergänzung und Ausführung des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 25.03.1958, GVBl 1958, S. 40; § 2 Abs. 2 des Hessischen Ausführungsgesetzes zum Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 06.11.1957, GVBl 1957, S.147). Schließlich können die Kammern nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts5 nach Landesrecht der Kontrolle der Landesrechnungshöfe unterstellt werden, was in Bayern der Fall ist.
Derzeit gibt es in der Bundesrepublik Deutschland 79 unterschiedlich große Industrie- und Handelskammern. Die Zahl der Mitglieder bewegt sich zwischen vier und fünf Millionen. Der durchschnittliche jährliche Beitragssatz aller registrierten Mitglieder liegt bei 190 €; allerdings zahlen bundesweit über 40 % der Mitgliedsbetriebe keinen IHK-Beitrag6. Deutschlandweit und in den hier betroffenen Bezirken sanken zudem die Durchschnittsbeiträge der im Handelsregister eingetragenen Unternehmen ausweislich der öffentlich verfügbaren Informationen in den letzten Jahren, bei der IHK Schwaben von 504 € im Jahr 2007 auf 410 €, bei der IHK Kassel-Marburg von 647 € im Jahr 2007 auf 520 €. Die Wahlbeteiligung zu den Vollversammlungen der IHK lag zuletzt zwischen 5 % (IHK Hannover) und 21 % (IHK Bremerhaven), bei der IHK Schwaben bei 11 % und bei der IHK Kassel-Marburg bei 10 %, bei der Wahl zur Handelskammer Hamburg 2017 lag die Wahlbeteiligung bei 17, 6 %7.
Die Verfassungsbeschwerden[↑]
Die Beschwerdeführerin im ersten Verfahren8 ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung und betreibt in Memmingen und damit im Bezirk der Industrie- und Handelskammer Schwaben (IHK Schwaben) einen Vertrieb von Sonderaufbauten für Nutzfahrzeuge. Sie wird zur Gewerbesteuer veranlagt. Mit Bescheid vom 27.02.2009 veranlagte die IHK Schwaben die Beschwerdeführerin für das Jahr 2006 zu einem Kammerbeitrag von 0 €, für das Jahr 2007 von 178, 50 € abzüglich bereits gezahlter 153 € und für das Jahr 2009 von 163, 80 €, insgesamt 189, 30 €. Ihre gegen den Beitragsbescheid erhobene Klage war ebenso wie der Antrag auf Zulassung der Berufung und die Anhörungsrüge erfolglos.
Zwangsverbände wie die Industrie- und Handelskammern seien am Maßstab von Art. 2 Abs. 1 GG nur zu rechtfertigen, wenn sie legitimen öffentlichen Aufgaben dienten und ihre Errichtung insoweit verhältnismäßig sei. Mittlerweile fehle es schon an der legitimen öffentlichen Aufgabe. Davon sei das Bundesverfassungsgericht zwar noch in der Entscheidung einer Kammer im Jahr 2001 ausgegangen9. Es habe dem Gesetzgeber jedoch gleichzeitig die Pflicht auferlegt, ständig zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine öffentlich-rechtliche Zwangskooperation auch bei einer Änderung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen noch bestünden. Weder der Bericht der Bundesregierung im Jahr 200210 noch die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von 200411 belegten, dass der Gesetzgeber seine Prüfpflicht erfüllt habe. In diesen Äußerungen liege keine substantielle Befassung des Bundestages, sondern nur der Bundesregierung. Auch der vom Verwaltungsgerichtshof angeführte Antrag von 200712 beschäftige sich nur mit gesetzgeberischem Handlungsbedarf nach dem Zweiten Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse vom 01.09.20071. Den Änderungen des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern seit 1998 liege keine Neubewertung der Notwendigkeit einer Zwangsmitgliedschaft in den Kammern zugrunde. Um die vom Bundesverfassungsgericht auferlegte Prüfpflicht zu erfüllen, müsse der Gesetzgeber jedoch die Veränderung der gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Strukturen in Europa und in der innerdeutschen Verbandslandschaft eruieren und dann prüfen und beschließen, ob die Voraussetzungen für den Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit durch eine Zwangsmitgliedschaft in einer Industrie- und Handelskammer noch vorlägen.
Die Errichtung der Kammern sei für das gesetzgeberische Ziel nach den Grundsätzen zu funktionalen Selbstverwaltungskörperschaften nicht erforderlich. Zwar sei das Demokratiegebot grundsätzlich für andere; vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichende Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt offen. Doch müsse fehlende personell-demokratische Legitimation durch eine besonders ausgestaltete sachlich-inhaltliche Legitimation und durch fachaufsichtsrechtliche Kontrolle kompensiert werden. Das ergebe sich aus dem Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern nicht. Die Industrie- und Handelskammern seien personell nicht demokratisch legitimiert und sie unterlägen auch inhaltlich keinen ministeriellen Weisungen. Das könne nicht kompensiert werden und sei auch nicht allein durch den Gründungsakt zu bewirken. Das Parlament könne nicht über seine Kontrollkompetenz disponieren. Die von den Kammerzugehörigen zu finanzierenden Aufgaben müsse ein Parlamentsgesetz ausreichend bestimmen. Anders als bei den Wasserverbänden fehle es daran, denn § 1 Abs. 1 IHKG sei eine weite Aufgabenklausel mit unbestimmten Rechtsbegriffen. Das “Gesamtinteresse der Gewerbetreibenden” oder “die Förderung der gewerblichen Wirtschaft” seien nicht geeignet, ein sachlich-inhaltliches Legitimationsniveau zu sichern. Die Weite der Aufgabenklausel berge die Gefahr, dass die Mitglieder zur Finanzierung kammerfremder Aufgaben herangezogen würden. Auch aus § 1 Abs. 4 IHKG ergebe sich nicht mehr, denn die weitere Aufgabenübertragung durch Gesetz oder Rechtsverordnung betreffe Einzelaufgaben hoheitlicher Natur, bei deren Erledigung die Kammern nicht in Selbstverwaltung, sondern als eine Art Sonderverwaltungsbehörde tätig würden. Das könne eine Zwangsmitgliedschaft mit akzessorischer Beitragspflicht nicht rechtfertigen. Anders als das Gesetz für die Wasserverbände habe der Gesetzgeber für die Kammern keine Fachaufsicht geregelt. Die bloße Rechtsaufsicht sei nicht geeignet, das Fehlen lückenloser personeller Legitimation der Organe zu kompensieren.
Die Ausgliederung der IHK-Selbstverwaltung aus dem gesamtstaatlichen Legitimationszusammenhang sei auch mit dem Demokratieprinzip der Europäischen Union nicht vereinbar. Soweit die funktionale Selbstverwaltung als Ausprägung des Demokratieprinzips des Art.20 Abs. 2 GG zu verstehen sei, dürfe der Gesetzgeber öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten die Rechtsetzungsbefugnis nicht zur völlig freien Verfügung lassen. Das Bundesverfassungsgericht habe 2001 hervorgehoben, dass es für die wirtschaftliche Selbstverwaltung der “Mitwirkung aller Unternehmen” bedürfe; dagegen stehe die geringe Wahlbeteiligung bei den Wahlen zur Vollversammlung.
Die Zwangsmitgliedschaft mit akzessorischer Beitragspflicht verletze auch Art. 9 Abs. 1 GG. Dessen Schutzbereich sei entgegen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch bei einem öffentlich-rechtlichen Zwangszusammenschluss eröffnet. Auch wenn dem demokratischen Gesetzgeber zugestanden werde, bestimmte “öffentliche Aufgaben” als solche in eigene “öffentlich-rechtliche” Organisationsgewalt zu nehmen, dürfe er damit nicht den Anforderungen an den Schutz der Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG ausweichen. Der Gesetzgeber könne durch die Wahl der Organisationsform nicht darüber disponieren, ob Art. 9 Abs. 1 GG Anwendung finde oder nicht. Das Grundrecht enthalte ein wesentliches Prinzip “freiheitlicher Staatsgestaltung”, womit das Ermessen des Staates, öffentliche Aufgaben durch öffentlich-rechtliche Körperschaften mit Zwangsmitgliedschaft wahrnehmen zu lassen, eingeschränkt werde. Die Industrie- und Handelskammern stünden in etlichen Bereichen in echter Konkurrenz zu frei gegründeten Verbänden und sogar zu ihren eigenen Zwangsmitgliedern.
Die Zwangsmitgliedschaft mit Beitragspflicht verletze die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Es sei kein sachlicher Grund ersichtlich, warum ausgerechnet die Beschwerdeführerin zur Finanzierung der Förderung der Wirtschaft herangezogen werde. Die Konstruktion einer Beitragspflicht über die Zwangsmitgliedschaft dürfe nicht dazu führen, dass die strengen Voraussetzungen für die Rechtfertigung nichtsteuerlicher Abgaben umgangen würden. Die Unternehmerschaft sei keine homogene Gruppe, die eine Abgabenpflicht rechtfertige; die Herstellung eines Gesamtinteresses im Sinne des § 1 Abs. 1 IHKG als von den Pflichtmitgliedern zu finanzierende Aufgabe sei in der Praxis – wenn überhaupt – nur sehr eingeschränkt möglich. Dann bliebe nur noch die Förderung der gewerblichen Wirtschaft, doch profitierten davon alle, nicht nur die Beschwerdeführerin.
Es liege eine Verletzung der negativen Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG vor. Da der Willensbildungsprozess innerhalb der Kammer nicht dem Demokratieprinzip entspreche, sei es unzumutbar, die Stellungnahmen der Kammer mitzutragen.
Die Beschwerdeführerin im zweiten Verfahren13 ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung mit Sitz in Kassel. Sie ist als Reiseveranstalterin tätig und betreibt ein Reisebüro. Mit Bescheid vom 12.03.2010 zog die damalige Industrie- und Handelskammer Kassel (IHK Kassel) die Beschwerdeführerin zu einem Beitrag von vorläufig 200 € heran. Widerspruch, Klage und Antrag auf Zulassung der Berufung waren erfolglos. Die Verfassungsbeschwerde wendet sich gegen den Beitragsbescheid und die dazu ergangenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen sowie mittelbar gegen dessen Rechtsgrundlagen in § 2 Abs. 1 IHKG und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG.
Die Rüge einer Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 GG entspricht in weiten Teilen dem Vortrag aus der ersten Verfassungsbeschwerde8. Ergänzend rügt die Beschwerdeführerin, Art. 2 Abs. 1 GG sei darüber hinaus auch verletzt, weil sie zu überhöhten Beiträgen herangezogen werde. Die Kammer habe zu hohe Rücklagen nicht nur geschont, sondern weiter erhöht. Die Zwangsmitgliedschaft verletze sie auch in ihrer Gewissensfreiheit aus Art. 4 Abs. 1 GG, denn als Teil der demokratischen Gesellschaft müsse sie ihren Überzeugungen widersprechend eine “absolut undemokratische” Zwangskorporation mit ihren Beiträgen unterstützen. Aufgrund der “durchaus totalitären Züge des IHK-Systems” fühle sie sich auch in ihrer Menschenwürde aus Art. 1 Abs. 1 GG verletzt.
Dazu komme eine Verletzung in ihren Rechten aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Gerichte wären verpflichtet gewesen, dem Gerichtshof der Europäischen Union den Rechtsstreit nach Art. 267 AEUV vorzulegen. Es hätte geklärt werden müssen, ob die unionsrechtliche Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 AEUV einer Pflichtmitgliedschaft entgegenstehe, ob es mit dem Beihilfeverbot aus Art. 107 AEUV vereinbar sei, wenn zwangsweise erhobene Mitgliedsbeiträge einzelne Gewerbezweige förderten, die mit anderen Mitgliedsunternehmen in Wettbewerb stünden, und ob die Pflichtmitgliedschaft mit dem Ziel der Verwirklichung des Binnenmarktes aus Art. 26, 27 AEUV in Einklang stehe, denn es gebe diese nur in wenigen Mitgliedstaaten. Jedenfalls verstoße die Pflichtmitgliedschaft gegen die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV, namentlich auch wegen Art. 16 Abs. 2 Buchst. b Dienstleistungsrichtlinie RL 2006/123/EG. Verletzt sei auch das unionsrechtliche Demokratieprinzip, namentlich durch die gesetzlich vorgesehene Gruppenwahl und die Möglichkeit der Kooptation weiterer Mitglieder in die Vollversammlung, auch schon wegen der niedrigen Beteiligung an den Wahlen. Die Binnenstruktur der Kammer sei undemokratisch, weil die Vollversammlung keinen direkten Einfluss auf den Hauptgeschäftsführer und den Präsidenten habe. Eine “Betroffenendemokratie” sei unvereinbar mit dem Demokratieprinzip.
Die Auffassung der Bundesregierung[↑]
Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts[↑]
Das Bundesverwaltungsgericht hat mitgeteilt, er sei mehrfach mit § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG befasst gewesen. Er habe sich an die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1962 gebunden gesehen und dessen Auffassung geteilt. Die Annahme, es sei eine legitime öffentliche Aufgabe der Industrie- und Handelskammern, die staatlichen Organe und Behörden in wirtschaftlichen Fragen zu unterstützen und ihnen verlässliche Grundlagen für Entscheidungen auf diesem Gebiet zu liefern, treffe nach wie vor zu. Sollten die Kammern über ihnen zugewiesene Aufgaben hinaus tätig werden, könnten Mitglieder auf Unterlassung klagen. Die Pflichtmitgliedschaft sei zumutbar. Sie eröffne für die Mitglieder eine Chance zur Mitwirkung, ohne sie zu erzwingen. Die grundsätzliche Bedeutung der Frage der Vereinbarkeit mit Unionsrecht sei dem Bundesverwaltungsgericht in mehreren Verfahren nicht prozessordnungsgemäß dargelegt worden.
Die Auffassung der Bundesländer[↑]
Die Bayerische Staatskanzlei hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Die Errichtung öffentlich-rechtlicher Verbände mit Pflichtmitgliedschaft sei zulässig, sofern sie legitimen öffentlichen Aufgaben diene und ihre Errichtung für die Aufgaben verhältnismäßig sei. Aufgabe der Industrie- und Handelskammern sei nicht die reine Interessenvertretung, wie sie auch durch Wirtschaftsverbände wahrgenommen werden könne; nach § 1 Abs. 1 IHKG müssten sie das Gesamtinteresse ausdrücklich unter Abwägung und Ausgleich von Einzelinteressen ihrer Mitglieder wahrnehmen. Die Kammern übernähmen rund 60 öffentlich-rechtliche Aufgaben im Bereich der Wirtschaftsverwaltung, die ansonsten der Staat wahrnehmen müsste. Bayern habe ihnen in den letzten Jahren zusätzlich weitere Aufgaben durch Landesgesetz übertragen. Der Gesetzgeber habe keine Prüfpflicht verletzt. Der Bundestag habe sich von der Bundesregierung über die Pflichtmitgliedschaft und die Entwicklung der Kammern umfassend berichten lassen, und das Gesetz sei seit 2001 mehrfach geändert worden.
Das Demokratiegebot sei gewahrt. Die Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts zum Lippeverbands- und Emschergenossenschaftsgesetz14 könnten nicht ohne Weiteres übertragen werden. Die Industrie- und Handelskammern seien nicht in vergleichbarer Form zu Entscheidungen gegenüber Nichtmitgliedern ermächtigt und ihre Tätigkeit nicht mit Auswirkungen auf die Allgemeinheit oder ihre Mitglieder verbunden, die den Wasserverbänden vergleichbar wären. Daher genüge hier eine Rechtsaufsicht. Die Wahl zur Vollversammlung sei verfassungsgemäß, denn außerhalb politisch-parlamentarischer Wahlen könne der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit eingeschränkt werden.
Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Sonderabgaben und Beiträge seien nicht vergleichbar. Erstere dienten der Verwirklichung besonderer Sachaufgaben und seien nicht Gegenleistung für besondere Leistungen; Beiträge seien demgegenüber Abgaben zur Finanzierung der Tätigkeit der öffentlich-rechtlichen Körperschaft durch ihre Mitglieder, die damit den besonderen Vorteil des sich aus der Mitgliedschaft ergebenden Nutzens abgelten sollten.
Die Hessische Staatskanzlei hält die Verfassungsbeschwerden für teilweise unzulässig, jedenfalls für unbegründet. Sie zeigten nicht auf, was eine Änderung der verfassungsgerichtlichen und der ganz einheitlichen fachgerichtlichen Rechtsprechung gebieten könnte. Das Land habe den Industrie- und Handelskammern zusätzliche Aufgaben übertragen. Die Kammern seien hinreichend demokratisch legitimiert, denn das Gesetz verleihe über die Beitragspflicht hinaus keine Befugnisse zu verbindlichen Entscheidungen. Andere Rechtsgrundlagen im Zusammenhang mit besonderen Aufgabenzuweisungen seien nicht angegriffen.
Das Ministerium für Finanzen und Wirtschaft des Landes Baden-Württemberg hält die Kammern für verfassungsrechtlich legitimiert und beschreibt die ihnen landesrechtlich zugewiesenen Aufgaben.
Das Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern hält die Pflichtmitgliedschaft sowohl in den Industrie- und Handelskammern als auch in den Handwerkskammern für wirtschaftspolitisch unverzichtbar. Gerade die kleinen und mittleren Unternehmen bedürften dieser Unterstützung und Hilfestellung.
Die Auffassung der Industrie- und Handelskammern[↑]
Die in den Ausgangsverfahren beklagten Industrie- und Handelskammern halten die Verfassungsbeschwerden teilweise für unzulässig, jedenfalls für unbegründet. An die Erfüllung der Prüfpflicht des Gesetzgebers dürften weder zeitlich noch qualitativ überzogene Anforderungen gestellt werden. Der Deutsche Bundestag habe die Bundesregierung berichten lassen und Abgeordnete hätten Anfragen gestellt; der Gesetzgeber habe das Gesetz fortlaufend reformiert und damit konkludent die Erforderlichkeit der Kammern als Selbstverwaltungskörperschaften mit gesetzlicher Mitgliedschaft der Gewerbetreibenden bestätigt. Die Industrie- und Handelskammern erfüllten die Anforderungen an die hinreichende demokratische Legitimation. Ihre Aufgaben seien gesetzlich hinreichend vorgegeben. Die Vollversammlung werde von den Mitgliedern gewählt und die Gruppenwahl sei verfassungsrechtlich unbedenklich, denn in der funktionellen Selbstverwaltung gebe es kein Gebot der formal gleichen Wahl. Die satzungsrechtliche Möglichkeit der Kooptation diene der möglichst repräsentativen Abbildung der Wirtschaftsstruktur der Kammerbezirke in der Vollversammlung. Mit der Rechtsaufsicht der Aufsichtsbehörde des Landes wirke ein organisatorisch-personell demokratisch legitimierter Amtswalter. Es gebe neben der Genehmigung wesentlicher Beschlüsse der Vollversammlung nach § 11 Abs. 2 IHKG wirksame Aufsichtsmittel bis hin zur Auflösung der Vollversammlung. Eine Fachaufsicht sei verfassungsrechtlich nicht geboten und mit dem Ziel der Selbstverwaltung auch nicht vereinbar.
Der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) als Dachverband der Kammern und Teil der 1958 gegründeten “Association of European Chambers of Commerce and Industry” (Eurochambres) hält die Verfassungsbeschwerden für teilweise unzulässig, im Übrigen jedenfalls für offensichtlich unbegründet.
Die Auffassung berufsständischer Kammern[↑]
Die Bundesrechtsanwaltskammer (BRAK) hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Die Verhältnisse hätten sich nicht grundlegend geändert. Die Vertretung und Beratung durch die Kammern sei heute eher von größerer Bedeutung als früher. Die Pflichtmitgliedschaft sei nach wie vor verhältnismäßig. Rein private Verbände könnten die Aufgaben der Kammern mangels Gemeinwohlbindung nicht wahrnehmen. Das Demokratieprinzip sei nicht verletzt, denn die Kammern unterlägen mit ihren allgemeinen Aufgaben geringeren Legitimationsanforderungen als Verbände mit Eingriffsbefugnissen. Die allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze seien hier nicht anwendbar.
Das Institut für Kammerrecht e.V. (ifk) betont die demokratische Legitimation von funktionalen Selbstverwaltungskörperschaften. Private Verbände und Kammern mit Pflichtmitgliedschaft seien grundverschieden. Unionsrecht sei nicht Prüfungsgegenstand.
Die Auffassung verschiedener Wirschaftsvereinigungen[↑]
Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig und unbegründet. Die effektive Aufgabenwahrnehmung durch die Kammern setze voraus, dass die Mitgliedschaft gesetzlich geregelt sei; das ergänze die Interessenverbände. Das Gesetz gewährleiste, dass die Koalitionsfreiheit und die Tarifautonomie geachtet würden.
Der Verfassungsrechtsausschuss des Deutschen Anwaltvereins (DAV) hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Die Aufgaben der Kammern seien hinreichend bestimmt geregelt. An der Einschätzung des Bundesverfassungsgerichts von 2001 sei festzuhalten. Allerdings müssten sich die Kammern auf diese Aufgaben konzentrieren und ihre Tätigkeit nicht auf Bereiche ausweiten, die keinen sachlichen Bezug zum Kammerauftrag hätten. Die Geeignetheit könne aber nicht für einzelne Aufgaben isoliert geprüft werden.
Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) weist auf unterschiedliche Einschätzungen seiner Mitglieder hin.
Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) sieht Defizite der demokratischen Legitimation. Die weite Klausel des § 1 Abs. 1 IHKG wecke Zweifel; die Aufgabenbeschreibung in § 91 Abs. 1 HwO sei sehr viel spezifischer. Zudem sei die Arbeitnehmerbeteiligung zu verankern. Die Ungleichbehandlung zwischen dem Handwerk, wo die Drittelbeteiligung der Arbeitnehmer vorgegeben sei, und Industrie und Handel, wo eine solche Vorgabe fehle, sei sachgrundlos. Die fehlende Vertretung von Arbeitnehmerinteressen verletze auch die Anforderungen an eine hinreichende demokratische Legitimation.
Der Bundesverband mittelständische Wirtschaft e.V. (BMWV) hält die Verfassungsbeschwerden für begründet, soweit die Zwangsmitgliedschaft der Vertretung eines Gesamtinteresses dienen solle, nicht aber für die Verwaltungsaufgaben. Die Herstellung eines bundesweiten Gesamtinteresses gehe an der deutschen und europäischen wirtschaftspolitischen Realität vorbei. Die Kammern seien regionale und lokale Einrichtungen; das Gesamtinteresse der Wirtschaft sei aber, wenn es denn bestehe, durch die gesamtstaatliche Sicht bestimmt. Das Beitragssystem müsse reformiert werden; es sei nicht transparent.
Der Bundesverband für freie Kammern e.V. (bffk) unterstützt die Verfassungsbeschwerden.Sie verstießen gegen Unionsrecht und gegen Verfassungsrecht.
Die Annahme eines Gesamtinteresses der Kammermitglieder sei eine lebensfremde Fiktion. Dieses sei in einer heute heterogenen Wirtschaft nicht feststellbar. So fühlten sich große Teile der Branche erneuerbarer Energien von den Kammern nicht vertreten, da die Kammern die Positionen branchenspezifischer Verbände konterkarierten. Noch grundsätzlicher werde der Dissens, wenn Betriebe wie die Weltläden zur Mitgliedschaft verpflichtet würden, die sich zum fairen Handel und gegen Gewinnmaximierung auf Kosten anderer verpflichteten; dagegen stellten sich die Kammern, nach deren Auffassung die Außenwirtschaftspolitik nicht durch Politikziele wie Verbraucher- und Umweltschutz überfrachtet werden dürften. Auch die Stellungnahme des Dachverbandes in diesem Verfahren erfolge ohne Mandat der Kammern. Die Vorstellung eines Gesamtinteresses sei insofern absurd, als die “braune Wirtschaft” mit der erschreckenden Fülle rechtsradikaler gewerblicher Tätigkeiten in Form von Verlagen, Konzertveranstaltern, Gaststätten, Plattenlabeln oder Versandhandel vertreten werde, was aber beispielsweise Menschen jüdischen Glaubens oder auch demokratisch gesinnten Unternehmerinnen und Unternehmern kaum zugemutet werden könne.
Unaufgefordert eingegangene Stellungnahmen schildern über den Einzelfall hinausgehende Probleme bestimmter Wirtschaftszweige wie der Alternativwirtschaft und bestimmter Organisationsformen wie dem Genossenschaftswesen. Die Aufgabe der Wahrnehmung eines Gesamtinteresses sei reine Fiktion und tatsächlich unmöglich. Die Kammern würden durch die konventionellen Wirtschaftsinteressen majorisiert. Weiter heißt es, die Gruppenwahlen seien undemokratisch, da sie Holdings und Großkonzerne bevorzugten. Andere tragen vor, dass sie durch Doppelmitgliedschaften in den Kammern sowie in eigenen Einrichtungen belastet würden. Das gelte für die Pflegekammern und für Genossenschaften, die in ihren Prüfungsverbänden nach § 54 und § 54a des Genossenschaftsgesetzes Mitglied sein müssen. Auch wird beanstandet, dass der Gleichstellungsauftragaus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG in den Kammern nicht beachtet werde. So habe es im Jahr 2011 bei 80 Industrie- und Handelskammern nur eine einzige Präsidentin gegeben; dagegen sei der Frauenanteil in den Führungsgremien der Innungen als Körperschaften des öffentlichen Rechts mit überwiegend freiwilliger Mitgliedschaft höher.
Soweit die Verfassungsbeschwerden eine eigenständige Verletzung des Rechts auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG durch die Erhebung eines Kammerbeitrags geltend machen, sind sie nicht hinreichend im Sinne der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG substantiiert. Es ist nicht erkennbar, zwischen welchen konkreten Vergleichsgruppen eine konkret nachteilig wirkende Ungleichbehandlung bestehen soll; dabei wäre auch auf nahe liegende Gründe für und gegen die angegriffene Differenzierung einzugehen15. Desgleichen fehlen Ausführungen zur Rechtfertigung des Beitrages als nichtsteuerliche Abgabe16.
Zwar bedarf die Erhebung von Pflichtbeiträgen als Sonderlast vor Art. 3 GG einer Rechtfertigung, weil die Kammermitglieder gegenüber der Gesamtheit der Steuerpflichtigen mit besonderen Abgaben belegt werden. Ungeachtet der Frage, wie der Kammerbeitrag abgabenrechtlich zu qualifizieren ist, wird die Kammerumlage jedenfalls für einen individuellen Vorteil erhoben. Dieser besteht allerdings nicht aus den eventuellen Vorteilen, die das jeweilige Kammermitglied aus den einzelnen Maßnahmen, Prüfungen oder Bescheinigungen seiner Kammer erhält – ansonsten wäre die Umlage nur dann und nur insoweit gerechtfertigt, wie dem einzelnen Kammermitglied im laufenden Haushaltsjahr tatsächlich ein von ihm individuell nutzbarer Vorteil angeboten worden wäre. Vielmehr liegt der stets gegebene Vorteil für ein Pflichtmitglied in den Mitgliedschaftsrechten mit der stets gebotenen rechtlichen Möglichkeit, die eigenen Interessen in das Kammergeschehen einzubringen, etwa an Abstimmungen mitzuwirken oder Anträge zu stellen. Dieser Vorteil aus dem bloßen Mitgliedschaftsrecht berechtigt bereits zur Erhebung einer Kammerumlage, die der Finanzierung der gesamten Kammertätigkeit im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs dient. Des Nachweises eines zusätzlichen besonderen Vorteils in jedem Umlagejahr für jedes einzelne Kammermitglied bedarf es nicht. Zudem lässt sich der “Beitrag” nach § 3 IHKG mit dem Grundbeitrag (§ 3 Abs. 3 Satz 2 IHKG) und der grundsätzlich nach dem Gewerbeertrag bemessenen Umlage (§ 3 Abs. 3 Satz 6 IHKG) nach der Leistungsfähigkeit oder einer abgestuften Finanzierungsverantwortlichkeit differenzieren17.
Die im Verfahren 1 BvR 1106/13 vorgelegte Vollmacht für die Verfassungsbeschwerde genügt den Anforderungen des § 22 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG. Nach dessen Wortlaut bedarf es einer Vollmachtsurkunde, die sich auf die Verfassungsbeschwerde bezieht18. Der Gegenstand des Verfahrens muss eindeutig bestimmbar sein. Nach Wortlaut und Zweck des § 22 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG genügt es nicht, eine Vollmacht allgemein für eine nicht näher bezeichnete Verfassungsbeschwerde zu erteilen. Dies ist hier auch nicht der Fall.
IHK-Pflichtmitgliedschaft und Vereinigungsfreiheit[↑]
Im Hinblick auf die der Beitragspflicht zugrunde liegende, durch § 2 Abs. 1 IHKG angeordnete Pflichtmitgliedschaft ist der Schutzbereich des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit in Art. 9 Abs. 1 GG nicht eröffnet19. Das spezielle Grundrecht des Art. 9 Abs. 1 GG garantiert die Freiheit, sich aus privater Initiative unabhängig vom Staat mit anderen zu Vereinigungen zusammenzuschließen, sie zu gründen oder ihnen fernzubleiben20. Die Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG zielt auf freiwillige Zusammenschlüsse zu frei gewählten Zwecken. Eine gesetzlich angeordnete Eingliederung in eine öffentlich-rechtliche Körperschaft beruht hingegen auf einer Entscheidung des Gesetzgebers, bestimmte öffentliche Aufgaben auch unter kollektiver Mitwirkung privater Akteure zu erledigen21. In Art. 9 GG findet dagegen das Prinzip freier sozialer Gruppenbildung zu selbst definierten Zwecken seinen grundrechtlichen Niederschlag22. Das beide Zusammenschlüsse verbindende Element ist zwar das Kollektiv, doch unterliegen Zweck und Gehalt nach Art. 9 GG der Selbstbestimmung, was die Vereinigung erheblich von einer gesetzlich geschaffenen Körperschaft unterscheidet. Art. 9 Abs. 1 GG enthält insbesondere das Recht, in einer Distanz zum Staat und zu politischen Parteien eigene Vereinigungen zu gründen oder ihnen fernzubleiben. Das weitere Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von “unnötigen” Körperschaften in Anspruch genommen zu werden, ergibt sich demgegenüber aus Art. 2 Abs. 1 GG23.
Dieses Verständnis von Art. 9 Abs. 1 GG wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Schon im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee wurde der Vorschlag abgelehnt, die grundrechtliche Garantie der Vereinigungsfreiheit um eine Regelung zu ergänzen, dass niemand gezwungen werden dürfe, sich einer Vereinigung anzuschließen. Es sollte insbesondere auch künftig möglich sein, Angehörige bestimmter Berufe in öffentlich-rechtlichen Organisationen verpflichtend zusammenzufassen24. Der Parlamentarische Rat befasste sich mit der Reichweite von Art. 9 Abs. 1 GG in Kenntnis der damals schon lange bestehenden Kammern und ähnlicher Körperschaften. Er wollte diese mit dem Grundrecht der Vereinigungsfreiheit nicht abschaffen. Maßgeblich war der Unterschied zwischen der freiwilligen Bildung einer Vereinigung im Unterschied zur Bindung an öffentlich-rechtliche Körperschaften: So betonte das Mitglied des Parlamentarischen Rates Zinn, dass sich der Staat in Bildung und Organisation freiwilliger Zusammenschlüsse nicht einmischen dürfe, während er durch Gesetz mit öffentlich-rechtlichen Vereinigungen auch Institutionen schaffen könne, für die der zwangsweise Zusammenschluss wesentlich sei25. Das Mitglied des Rates Seebohm führte ausdrücklich aus, der Grundsatz der Freiwilligkeit gelte “nach altem Brauch” bei Industrie- und Handelskammern nicht, weshalb speziellere Regeln zum Vereinigungszwang in Art. 9 GG nicht gefordert seien; die Frage der Notwendigkeit öffentlich-rechtlicher Körperschaften mit Pflichtmitgliedschaft bleibe ohne spezielle Regelung der freien Entwicklung überlassen25. Insofern unterscheidet sich Art. 9 Abs. 1 GG von der Vereinigungsfreiheit in anderen Verfassungen26.
IHK-Pflichtmitgliedschaft und die allgemeine Handlungsfreiheit[↑]
Aus Art. 2 Abs. 1 GG erwächst das Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von “unnötigen” Körperschaften in Anspruch genommen zu werden27. Die mit einer Pflichtmitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband einhergehende Beitragspflicht schränkt die wirtschaftlichen Voraussetzungen individuell selbstbestimmter Betätigungsfreiheit ein28. Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt insofern auch davor, durch die Staatsgewalt mit einem finanziellen Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist29.
Gesetzgebungskompetenz des Bundes[↑]
Soweit die Beschwerdeführerinnen vorbringen, der Gesetzgeber habe die “ständige Prüfung” unterlassen, ob die Voraussetzungen für eine öffentlich-rechtliche Zwangskorporation noch bestehen, verkennen sie Inhalt und Reichweite dieser Aussage im Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98, Rn. 38. Eine Beobachtungspflicht, die selbständig gerügt werden könnte, ergibt sich daraus nicht.
Hier liegt auch kein Fall vor, in dem in der Vergangenheit mit den Anforderungen des Grundgesetzes vereinbare Normen verfassungswidrig geworden wären, weil sich die tatsächlichen Gegebenheiten geändert hätten. Dann trifft zwar den Gesetzgeber die Verantwortung, einen verfassungsgemäßen Zustand herzustellen, was auch rügefähig sein kann30. Auch kann es geboten sein, die weitere Entwicklung zu beobachten, die Norm zu überprüfen und sie erforderlichenfalls zu revidieren, falls die tatsächlichen Voraussetzungen oder die Auswirkungen einer Regelung bei ihrem Erlass noch nicht ausreichend zuverlässig beurteilt werden können und die ihr zugrunde liegenden Annahmen nicht mehr zutreffen und sich der nun erreichte Zustand als verfassungswidrig darstellt31. Das gilt unter anderem, wenn komplexe Gefährdungslagen zu beurteilen sind, über die verlässliche wissenschaftliche Erkenntnisse noch nicht vorliegen32, oder wenn eine Regelung erst im Zusammenwirken mit anderen, für sich genommen geringfügigen Eingriffen in Grundrechte in ihrer Gesamtwirkung zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung führt, die verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbar ist33. Verfassungswidrig ist das Ausbleiben einer Neuregelung dann nur, wenn die Unterlassung eine Schutzpflicht verletzen würde34. Hier sind weder eine derartige Gefährdung noch eine solche Schutzverantwortung erkennbar.
Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Handlungsfreiheit der Gewerbetreibenden[↑]
Die Beitragspflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG ist gerechtfertigt, weil die zugrunde liegende Pflichtmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern nach § 2 Abs. 1 IHKG auf einer legitimen Zwecksetzung beruht. Die Kammern erfüllen “legitime öffentliche Aufgaben”35.
Zu den legitimen öffentlichen Aufgaben gehören Aufgaben, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss36. Dabei kommt dem Gesetzgeber ein weites Ermessen zu37; er verfügt bei der Auswahl der Aufgaben, die der Selbstverwaltung übertragen werden sollen, über einen weiten Entscheidungsspielraum.
Der Zweck, den der Gesetzgeber mit einer Selbstverwaltungskörperschaft verfolgt, ist aus den gesetzlichen Aufgabenzuweisungen zu ermitteln. Soweit gesetzlich mehrere Aufgaben zugewiesen werden, müssen diese nicht nur pauschal insgesamt, sondern auch je für sich einem legitimen Zweck dienen. Insofern sind die Aufgaben der Vertretung der gewerblichen Wirtschaft gegenüber dem Staat und der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet zu unterscheiden38. Die Verbindung zwischen unterschiedlichen Aufgaben kann allerdings dazu beitragen, die jeweils andere zu legitimieren, wenn gerade der Koppelung eine eigene Funktion zukommt. Diese kann darin liegen, Wissen ebenso wie wechselseitige Unterstützung zur Verfügung zu stellen und damit auch zu entlasten, also eine kostengünstigere Erfüllung von Aufgaben zu ermöglichen.
Die wesentliche Zwecksetzung der Industrie- und Handelskammern ergibt sich aus § 1 Abs. 1 IHKG. Danach hat die Kammer “das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen”. Es obliegt ihr “insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken.” Nach § 1 Abs. 5 IHKG sollen keine sozialpolitischen und arbeitsrechtlichen Interessen wahrgenommen werden, um einen Konflikt mit den Koalitionen von vornherein zu vermeiden39.
Das in § 1 Abs. 1 IHKG vorgegebene “Gesamtinteresse” der gewerblichen Wirtschaft im Bezirk ist das unternehmerische Interesse. Zwar kritisierte die Opposition im Gesetzgebungsverfahren die hier im Unterschied zur Handwerksordnung fehlende Arbeitnehmerbeteiligung; es sei “unmöglich”, Unternehmern oder Unternehmenszusammenschlüssen öffentlich-rechtlichen Charakter zu geben und die ansonsten auch an der Wirtschaft Beteiligten davon auszuschließen, weshalb eine Interessenvertretung der Unternehmen privatrechtlich erfolgen solle40. Eine Mehrheit entschied sich damals aber für das öffentlich-rechtliche Modell ohne Beteiligung der Beschäftigten.
Die Industrie- und Handelskammern sind nach § 1 Abs. 1 IHKG gefordert, die “wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen”. Der Gesetzgeber verlangt eine Bündelung unterschiedlicher Positionen in den Kammern, sowohl durch deren Unabhängigkeit als auch durch die Vollständigkeit der Information, da gerade mit der Pflichtmitgliedschaft die Möglichkeit besteht, auf die Auffassung aller zurückzugreifen41. Die Industrie- und Handelskammer ist damit zwar eine unternehmerische, aber keine bloß ausgewählte oder einseitige oder gar andere ausschließende Interessenvertretung. Ihre Aufgabe ist es, die Interessen aller Mitglieder im Bezirk durch eine selbstverwaltete Vertretung zusammenzuführen und dabei alle in einem Bezirk relevanten Vorstellungen zu Gehör zu bringen.
Nach § 1 Abs. 1 IHKG ist es weitere Aufgabe der Kammern, “durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten”. Auch dies stößt verfassungsrechtlich nicht auf Bedenken. Vielmehr schließt diese Aufgabe an die Ermittlung des Gesamtinteresses der Mitglieder an, baut also auf deren Wissen auf und übersetzt dies in die für die Mitglieder relevanten Bereiche. Das setzt die funktionale Selbstverwaltung als organisierte Beteiligung der sachnahen Betroffenen42 in Unterstützung und Beratung insbesondere der Mitglieder um. Die Organisation bestimmter Wirtschaftssubjekte in einer Selbstverwaltungskörperschaft soll und kann verfassungsrechtlich legitim Sachverstand und Interessen bündeln und eröffnet die Möglichkeit, diese insgesamt und nicht als Interessenverband oder Koalition im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG und nicht übergreifend als politische Partei in den wirtschaftspolitischen Willensbildungsprozess einzubringen43. Das bedeutet keine Pflicht zum Bericht an Behörden, sondern eröffnet die Möglichkeit der selbstverwalteten Mitsprache in wirtschaftspolitischen Angelegenheiten.
Die in § 1 Abs. 1 IHKG des Weiteren vorgegebene, historisch überkommene Aufgabe der Wahrung von “Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns” beschränkt sich heute im Wesentlichen auf die Bekämpfung von unlauterem Wettbewerb und Korruption. Dazu gehört das in § 1 Abs. 1 IHKG genannte Aufklärungs- und Informationshandeln. Nach § 8 Abs. 3 Nr. 4 UWG hat die Industrie- und Handelskammer auch einen eigenen Beseitigungs- und Unterlassungsanspruch gegen wettbewerbswidriges Verhalten. Dies entlastet die Mitglieder davon, selbst gegen wettbewerbswidrig handelnde Konkurrenzunternehmen vorgehen zu müssen. Die Aufgabenzuweisung in § 1 Abs. 1 IHKG begegnet damit insgesamt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Darüber hinaus bestehen keine öffentlich-rechtlichen Eingriffsbefugnisse; insbesondere fehlt es anders als in den berufsständischen Kammern an einer Ehrengerichtsbarkeit. Notfalls können sich die Mitglieder gegen Aufgabenüberschreitungen der Kammer vor den Fachgerichten wehren.
Auch gegen die Aufgabenzuweisung in § 1 Abs. 2 IHKG bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Norm beschreibt seit 1969 unverändert Aufgaben der Wirtschaftsförderung und Berufsbildung, die als solche weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss44.
Die Aufgabenstellungen nach § 1 IHKG entsprechen danach der für wirtschaftliche Selbstverwaltung typischen Verbindung von Interessenvertretung, Förderung und Verwaltungsaufgaben, die auch vom Bundesverfassungsgericht in das BVerfG-Entscheidung im Jahr 196245 und in der Entscheidung der Kammer im Jahr 20019 als legitimer Zweck für die Pflichtmitgliedschaft angesehen wurde. Auch gegen die bei Gelegenheit übernommenen Wirtschaftsverwaltungsaufgaben ist verfassungsrechtlich nichts zu erinnern.
Die mittelbar angegriffenen Regelungen zur Pflichtmitgliedschaft sind geeignet, diese Zwecke zu erreichen und damit eine taugliche Grundlage für die Erhebung von Beiträgen. Das ist im verfassungsrechtlichen Sinne schon dann der Fall, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt46. Die hierzu vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken greifen nicht durch.
Die Annahme des Gesetzgebers ist plausibel, dass private Verbände mit freiwilliger Mitgliedschaft nicht im gleichen Maße die Belange und Interessen aller in einer Region tätigen Gewerbetreibenden ermitteln und vertreten können wie eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Pflichtmitgliedschaft und Pflichtbeiträgen, die vielfach gesetzlich, durch ihre innere Organisation und durch Rechtsaufsicht gebunden ist . Zwar könnte der Gesetzgeber die Pflichtmitgliedschaft in der Kammer durch ein Konzept freiwilliger Mitgliedschaft bei Erhalt der Kammern im Übrigen ersetzen. Doch sichert die Pflichtmitgliedschaft aller Gewerbetreibenden eines Bezirks die Voraussetzungen für eine partizipative Ermittlung des Gesamtinteresses nach § 1 Abs. 1 IHKG, bei der tatsächlich alle Betriebe und Unternehmen jedenfalls berücksichtigt werden können. Wäre die Mitgliedschaft freiwillig, bestünde zudem ein Anreiz, als “Trittbrettfahrer” von den Leistungen der Kammer zu profitieren, ohne selbst Beiträge zu zahlen. Die an die Pflichtmitgliedschaft gebundene Beitragspflicht trägt dazu bei, den Kammern die Erfüllung ihrer Aufgaben – vorbehaltlich der Angemessenheit ihrer Höhe und der ordnungsgemäßen Verwendung – zu ermöglichen.
Die Beschwerdeführerinnen schildern auch keine Entwicklung, die durchgreifende Zweifel an der Eignung der Industrie- und Handelskammern zur Erreichung der legitimen Zwecke begründen würde. Was hier vorgetragen wird, war letztlich auch zur Zeit der letzten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 20019 dargelegt und erkennbar. Aus dem pauschalen Hinweis auf den europäischen Integrationsprozess ergeben sich keine Zweifel, denn Europäisierung bedeutet nicht, dass lokale, regionale oder nationale Wirtschaftspolitik ihre Bedeutung verloren hat. Es kann vielmehr gerade im Umgang mit Europäisierung und Globalisierung besonders wichtig sein, die bezirklichen Perspektiven zur Geltung zu bringen. Das zeigen auch Entscheidungen der Industrie- und Handelskammern selbst und des Gesetzgebers. So gründeten die Kammern bereits im Jahr 1958 den europäischen Zusammenschluss der Eurochambres. Der Gesetzgeber ermöglichte im Jahr 2008 die Übernahme der Aufgabe der Einheitlichen Stelle nach der europäischen Dienstleistungsrichtlinie. Mit Blick auf die regionale Aufgabenerfüllung in der Europäischen Union wurde die Aufgabenübertragung und Bildung öffentlich-rechtlicher Zusammenschlüsse durch die Neufassung von § 10 IHKG und die Änderung von §§ 4, 11 und 12 IHKG verändert (vgl. das Vierte Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 11.12 200847; insbesondere Art. 7)). Auch darüber hinaus hat der Gesetzgeber die Aufgabenwahrnehmung in Selbstverwaltung sich verändernden Gegebenheiten angepasst (vgl. das Zweite Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft vom 07.09.20071) und zahlreiche Vorschriften des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern mit dem Ziel geändert, “die Effizienz und Transparenz im Kammerwesen weiter zu erhöhen, die Modernisierung der Selbstverwaltung voranzubringen, die Belastungen der Mitglieder auf einem notwendigen Maß zu halten und den Kammern die Möglichkeit einzuräumen, in bestimmten Bereichen noch zielorientierter zu arbeiten”48. Dazu wurden die Voraussetzungen für die Einführung der kaufmännischen Buchführung geschaffen sowie die Befreiungstatbestände für inländische und ausländische Kapitalgesellschaften und Tatbestände zur Beitragsreduzierung vereinheitlicht. Auch insofern sind keine Anhaltspunkte für eine fehlende Eignung zur Zielerreichung erkennbar.
Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Beschwerdeführerinnen durch die Heranziehung zu Beiträgen an die Industrie- und Handelskammern als Pflichtmitglied nach §§ 2 und 3 IHKG erscheint unter Berücksichtigung des weiten Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers auch erforderlich. Daran fehlt es nur, wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, mit dem das betreffende Grundrecht nicht oder weniger fühlbar eingeschränkt wird, wobei die sachliche Gleichwertigkeit bei Alternativen in jeder Hinsicht eindeutig feststehen muss49. Dafür, dass der Kammer – den Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers überschreitend – Aufgaben zugewiesen wurden, die unnötige Kosten nach sich ziehen, oder dass finanzielle Mittel auf andere Weise mit geringerer Eingriffswirkung gleichermaßen verlässlich von den Betroffenen erhoben werden könnten, ist nichts ersichtlich. Die Frage danach wurde vielmehr in der rechtspolitischen Diskussion ausdrücklich gestellt und verneint. So zeigen der Bericht der Bundesregierung gegenüber dem Deutschen Bundestag über Beiträge, Aufgaben und Effizienz der Industrie- und Handelskammern vom 29.05.200210 oder auch die Beratung der Petition 24793 zur Reform des Gesetzes über die Industrie- und Handelskammern am 3.07.2014 im Deutschen Bundestag, dass die Erforderlichkeit der Aufgabenzuweisung wiederholt diskutiert worden ist. Auch wurden in einer gemeinsamen Studie von Bundesregierung, DIHK, nationalem Normenkontrollrat und Statistischem Bundesamt aus dem Jahr 2011 die Bürokratiekosten der hoheitlichen Aufgaben der Kammern untersucht, um Belastungen für ihre Mitglieder möglichst gering halten zu können. Da die Industrie- und Handelskammer das Interesse der Mitglieder wahrnimmt und ihre wirtschaftliche Tätigkeit fördert, ist nicht ersichtlich, welches mildere Mittel zur Kostentragung als die in § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG geregelte allgemeine, nach der Leistungsfähigkeit gestaffelte Beitragslast eingesetzt werden könnte, unabhängig von der Frage der Zumutbarkeit in der Höhe, der rechtfertigungsbedürftigen Staffelung und der Verwendung.
Die ebenfalls im Deutschen Bundestag aufgrund entsprechender Gesetzesinitiativen diskutierte Alternative einer freiwilligen Mitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern ist verfassungsrechtlich nicht die eindeutig weniger belastende Alternative zur geltenden Regelung. Nach wie vor lässt sich aus dem aufgrund der Pflichtmitgliedschaft alle Branchen und Betriebsgrößen umfassenden Mitgliederbestand das legitime gesetzgeberische Ziel erkennen, in den Kammern die Teilhabe aller großen, mittleren und kleinen Unternehmen und Betriebe zu sichern. Der Wert der Arbeit der Kammern beruht insofern nicht nur auf der Unabhängigkeit vom Staat, sondern auch auf der Vollständigkeit der Informationen, die den Kammern im Bereich der zu beurteilenden Verhältnisse zugänglich sind41. Eine freiwillige Mitgliedschaft erreicht dies nicht. Die Zielsetzung der Wahrnehmung des Gesamtinteresses ist notwendig mit einer möglichst vollständigen Erfassung der Gewerbetreibenden und ihrer Interessen verbunden, die “abwägend und ausgleichend” zu berücksichtigen sind (§ 1 Abs. 1 IHKG). In der allgemeinen Mitgliedschaft zeigt sich der Unterschied zwischen selektiver Interessenvertretung und Wahrnehmung des Gesamtinteresses. Eine freiwillige Organisation und die von den Beschwerdeführerinnen angeführte Aufgabenwahrnehmung der Interessenverbände verfolgen andere Ziele.
Die Pflichtmitgliedschaft in § 2 Abs. 1 IHKG ist angemessen, um die angestrebten legitimen Zwecke zu erreichen, und kann auch die daraus abgeleitete Beitragspflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG und nach der Beitragsordnung tragen. Die Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits zeigt, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist, da die Regelungen die Betroffenen nicht übermäßig belasten50.
Die Belastung der beschwerdeführenden Betriebe durch die nach dem Gewerbeertrag gestaffelte Beitragspflicht sowie die sie begründende Pflichtmitgliedschaft in der regionalen Industrie- und Handelskammer wiegen nicht sehr schwer. Bundesweit hat sich die Beitragspflicht in den letzten Jahren eher verringert als erhöht. So stellte die Bundesregierung für den Zeitraum von 1998 bis 2001 einen Rückgang der durchschnittlichen Beitragslast um 10, 3 % fest51; der durchschnittliche bundesdeutsche Zahlbetrag liegt bei 190 €. Entsprechend sanken, wie sich aus öffentlich verfügbaren Daten ergibt (jeweils aktualisiert unter www.ihk.de), auch in den Bezirken der Beklagten der hiesigen Ausgangsverfahren die Durchschnittsbeiträge der im Handelsregister eingetragenen Unternehmen, bei der IHK Schwaben von 504 € im Jahr 2007 auf 410 €, bei der IHK Kassel-Marburg von 647 € im Jahr 2007 auf 520 €. Weder allgemein noch individuell tragen die Beschwerdeführerinnen überzeugend vor, dass die Beitragslast absolut oder im Verhältnis von Leistung und Gegenleistung unzumutbar sei.
Das gilt sowohl für die Mitgliedschaft als auch soweit Mitglieder mit dem Handeln “ihrer” Industrie- und Handelskammer als Selbstverwaltungskörperschaft in Verbindung gebracht werden. Der Gesetzgeber zwingt mit § 2 Abs. 1 IHKG zwar auch jene in die Kammer, die sich nicht einbringen wollen. Allerdings eröffnet die Pflichtmitgliedschaft den Kammerzugehörigen auch die Möglichkeit der Beteiligung und Mitwirkung an Entscheidungsprozessen, einschließlich der Möglichkeit, sich nicht aktiv zu betätigen52. Die Pflichtmitgliedschaft zwingt außerdem nicht dazu, es hinnehmen zu müssen, wenn der Pflichtverband und seine Organe die ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben überschreiten. Dagegen kann jedes Mitglied fachgerichtlich vorgehen, wie dies auch tatsächlich praktiziert wird53. Vorliegend stellen sich diesbezügliche Fragen aber nicht. Die Beschwerdeführerinnen zielen vielmehr grundsätzlich darauf, dass die Industrie- und Handelskammern strukturell nicht oder nicht mehr in der Lage seien, auch ihr Interesse in einer Weise abzubilden, in denen sie sich als Gewerbetreibende wiederfinden könnten. Die in der Stellungnahme des Bundesverbandes für freie Kammern e.V. angeführten Beispiele wecken daran jedenfalls in Einzelfällen von Unternehmen der Neuen Energiewirtschaft, der Alternativwirtschaft, Gemeinwirtschaft und der christlichen oder “Eine-Welt”-Wirtschaft Zweifel. Insoweit können sich in einem Kammerbezirk durchaus Fragen stellen, auf die Gewerbetreibende derart unterschiedliche Antworten geben, dass sich diese schwer in eine Gesamtabwägung integrieren lassen. Vermittelt die Industrie- und Handelskammer dann allein das Mehrheitsinteresse als Gesamtinteresse, führt dies zur dauerhaften Beeinträchtigung der Minderheitsinteressen.
Eine Pflichtmitgliedschaft zur Bündelung regionaler wirtschaftlicher Interessen ist vor diesem Hintergrund nur dann nicht zumutbar, wenn die nach § 1 Abs. 1 IHKG gebotene Wahrnehmung des Gesamtinteresses diesen Interessen tatsächlich nicht Rechnung trägt. Die Aufgabennorm des § 1 IHKG stößt insofern nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken. § 1 Abs. 1 IHKG enthält ein Abwägungsgebot und nicht die Aufgabe der reinen Interessenvertretung54. Daraus ergeben sich Anforderungen an die Argumentation und die Darstellung des Gesamtinteresses, die eine Pflichtmitgliedschaft zumutbar machen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verlangt die notwendige Objektivität eine Argumentation mit sachbezogenen Kriterien. Das zwingt dazu, bei der Wahrnehmung des Gesamtinteresses gegebenenfalls auch eine Minderheitenposition darzustellen; eine Äußerung der Kammer zu besonders umstrittenen Themen muss die geforderte Abwägung auch insoweit erkennen lassen55. Dazu kommen die Vorgaben zur Entscheidungsfindung in den Kammern, denn nach § 4 IHKG müssen grundsätzliche Festlegungen auf jeden Fall durch die Vollversammlung erfolgen56.
Beitragspflicht und Demokratieprinzip[↑]
Nach dem Demokratieprinzip des Art.20 Abs. 2 GG bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter, gleich ob unmittelbar außenwirksam oder nicht, der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes als der Gesamtheit der Bürgerinnen und Bürger zurückführen lassen und, sofern nicht das Volk selbst entscheidet, ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt. Für die demokratische Legitimation staatlichen Handelns ist nicht deren Form entscheidend, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau57. Insoweit haben die personelle und die sachlich-inhaltliche, über die gesetzliche Steuerung und die staatliche Aufsicht vermittelte Legitimation nicht je für sich Bedeutung, sondern nur in ihrem Zusammenwirken58. Je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen etwa Grundrechte berühren, desto höher muss das Legitimationsniveau sein59.
Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung und der sachlich-gegenständlich nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot grundsätzlich offen für andere, insbesondere vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichende Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt. Demokratisches Prinzip und Selbstverwaltung stehen unter dem Grundgesetz nicht im Gegensatz zueinander60. Dementsprechend sind für den Bereich der funktionalen Selbstverwaltung von dem Erfordernis lückenloser personeller Legitimation abweichende Formen der Beteiligung von Betroffenen an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gebilligt worden, wenn dies ausgeglichen wurde durch eine stärkere Geltung der gleichfalls im Gedanken der Selbstbestimmung und damit im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der Selbstverwaltung und der Autonomie61. Auch außerhalb der funktionalen Selbstverwaltung können im Interesse sachgerechter, effektiver Aufgabenwahrnehmung begrenzte Abweichungen von der Regelanforderung uneingeschränkter personeller Legitimation zulässig sein. Ob und inwieweit Lockerungen einer personellen Legitimation mit dem Demokratieprinzip vereinbar sind, hängt auch davon ab, ob die institutionellen Vorkehrungen eine nicht Einzelinteressen gleichheitswidrig begünstigende, sondern gemeinwohlorientierte und von Gleichachtung der Betroffenen geprägte Aufgabenwahrnehmung ermöglichen und gewährleisten. Die Regelungen über die Organisationsstruktur der Selbstverwaltungseinheiten müssen insoweit auch ausreichende institutionelle Vorkehrungen dafür enthalten, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht einzelne Interessen bevorzugt werden62. Wo der Gesetzgeber solche Lockerungen vorsieht, müssen zudem die Möglichkeiten parlamentarischer Beobachtung und Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung unbeeinträchtigt bleiben63.
Für die Wahrnehmung der Aufgaben der Industrie- und Handelskammern gibt es ein hinreichendes Legitimationsniveau. Sie haben nach § 1 Abs. 1 IHKG die Aufgabe, “das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen”. Es obliegt ihnen insbesondere, “durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten”, sowie “für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken.” Damit verdeutlicht der Gesetzgeber, dass die Kammern in einem abgegrenzten Bereich eigenverantwortlich öffentliche Aufgaben wahrnehmen sollen, indem sie private Interessen gebündelt zur Geltung bringen42. Diese Aufgaben zielen aber nicht auf Eingriffe in Rechte Dritter und mit Ausnahme der Befugnis zur Erhebung von Beiträgen der Mitglieder nach § 3 IHKG und der jeweiligen Beitragsordnung auch nicht auf Eingriffsbefugnisse zu Lasten der Mitglieder. Vielmehr nehmen die Industrie- und Handelskammern nach § 1 Abs. 1 IHKG Selbstverwaltungsaufgaben wahr.
Die Regelungen genügen insbesondere in der fachrechtlichen Auslegung64 den Anforderungen an eine hinreichende sachlich-inhaltliche Legitimation dieser Form der Selbstverwaltung in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft. Zur Ermittlung und Wahrnehmung des Gesamtinteresses der Gewerbetreibenden im Bezirk ist die Kammer nach dem Selbstverwaltungsgedanken nicht zuletzt durch Kommunikation und durch Diskussion der wesentlichen Entscheidungen in der Vollversammlung gehalten, alle Positionen angemessen zu berücksichtigen und erforderlichenfalls auch zu kommunizieren.
Zwar begründet die Befugnis zur Erhebung von Beiträgen nach § 3 IHKG und nach der Beitragsordnung Eingriffsbefugnisse zu Lasten der Mitglieder. Die Ausgestaltung der Beitragspflicht genügt jedoch den insoweit höheren Legitimationsanforderungen an eine grundrechtsrelevante Befugnis einer Selbstverwaltungskörperschaft65.
Die wesentlichen Vorentscheidungen über Grund und Höhe der Beitragserhebung ergeben sich aus § 3 Abs. 2 bis 8, § 4 Satz 2 Nr. 2 IHKG, also insoweit sachlich-inhaltlich legitimiert. So enthalten § 3 Abs. 3 und Abs. 4 IHKG Vorgaben zur Aufteilung in Grundbeitrag und Umlage, zum Beitragsmaßstab und zum Personenkreis, der für Befreiungstatbestände und Ermäßigungen in Betracht kommt, sowie zu den unterschiedlichen Bemessungsgrundlagen. Zudem verlangt § 3 Abs. 7 Satz 2 IHKG, dass in der Beitragsordnung der Erlass und die Niederschlagung von Beiträgen zu regeln sind. Die Entscheidung über die Beitragstatbestände ist damit der Beitragsordnung und mithin der Satzungsgewalt der Vollversammlung vorbehalten. Durch die Entscheidung der Vollversammlung ist die Beitragsordnung folglich durch die Betroffenen selbst jedenfalls wesentlich mitbestimmt. Die Satzungsautonomie findet ihren Sinn darin, die Mitglieder zu aktivieren und ihnen gemeinsam die Regelung solcher Angelegenheiten eigenverantwortlich zu überlassen, die sie selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am Sachkundigsten beurteilen können66. Darüber hinaus unterliegt der Erlass der Beitragsordnung ebenso wie die Beitragserhebung nach dem Klammerzusatz in § 11 Abs. 1 Satz 1 IHKG der Rechtsaufsicht. Somit ergibt sich aus den gesetzgeberischen Vorgaben ein hinreichendes Legitimationsniveau für den mit den Beiträgen für Pflichtmitglieder einhergehenden Grundrechtseingriff.
Außerhalb demokratischer Wahlen politisch-parlamentarischer Art kann der Grundsatz, dass aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausgeübt werden können soll, Einschränkungen erfahren67. Das Grundgesetz erzwingt keine formal gleiche Art der Wahlen aller Art68. Entscheidend ist, dass gesetzliche Vorgaben für eine autonome Entscheidungsfindung die angemessene Partizipation aller Betroffenen an der Willensbildung gewährleisten69. Die Ausgestaltung des Wahlrechts wird daher nur dadurch begrenzt, dass diese mit dem Grundgedanken autonomer interessengerechter Selbstverwaltung einerseits und effektiver öffentlicher Aufgabenwahrnehmung andererseits vereinbar sein muss70. Die Organe müssen nach demokratischen Grundsätzen gebildet werden71. Es bedarf ausreichender institutioneller Vorkehrungen dafür, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht einzelne Interessen bevorzugt werden72.
Gegen die Wahl zur Vollversammlung der Industrie- und Handelskammer nach § 5 Abs. 3 IHKG als Gruppenwahl bestehen ebenfalls keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Durch die Zuordnung der Mitglieder zu Wahlgruppen wird zwar die Gleichheit des Zählwerts der Stimme modifiziert; für ein Mandat müssen unterschiedlich viele Stimmen gewonnen werden. Doch ist auch diese Abweichung von der Wahlrechtsgleichheit zu rechtfertigen. Die Gruppenwahl dient dem Ziel, eine Bevorzugung von Partikularinteressen oder eine Behinderung der angemessenen Interessenwahrnehmung beitragszahlender Betroffenengruppen zu verhindern73, indem sie verhindert, dass die gewerbliche Tätigkeit völlig unabhängig von der wirtschaftlichen Bedeutung im Kammerbezirk berücksichtigt wird. Damit beugt sie einer Zusammensetzung vor, mit der ein Konzern, der eine Branche dominiert, zu große Bedeutung erhält, und kann andererseits vermeiden, dass die Vollversammlung von zahlreichen Einzelinteressen ohne Berücksichtigung wirtschaftlich bedeutender Unternehmen geprägt wird. Insoweit kann sie auch dazu beitragen, konstante Mehrheiten zu vermeiden74. Jedenfalls ist es im Lichte der Aufgabenstellung der Kammern vom politischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt, die Gruppenwahl zur Spiegelung der Wirtschaftsstruktur des Kammerbezirks vorzugeben.
Der Gesetzgeber hat sich seiner Rechtsetzungsbefugnis hier auch nicht völlig entäußert, sondern regelt die grundrechtlich wesentlichen Fragen in § 5 IHKG in hinreichendem Maße selbst75. Insbesondere hat er im Jahr 2007 die Zuordnung von Sitzen in der Vollversammlung zu den jeweiligen Wahlgruppen mit § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG genauer gefasst. Danach hat der Satzungsgeber die Möglichkeit, Branchengruppen nach der jeweiligen Wirtschaftsstruktur zu bilden und zu gewichten. Dazu kommt die Rechtsaufsicht nach § 11 IHKG, mit der ein hinreichender staatlicher Einfluss auf den Inhalt der von den Organen der Industrie- und Handelskammern zu erlassenden Normen, zu denen die Wahlordnung gehört, gewährleistet ist.
Es kann dahingestellt bleiben, nach welchen Maßstäben im Einzelnen die Zuwahl von Mitgliedern der Vollversammlung in den Industrie- und Handelskammern den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt § 5 IHKG, der anders als § 93 Abs. 4 HwO keine ausdrückliche Regelung zur Kooptation enthält, diese dennoch zu76, wenn diese den für die Gruppenwahl in § 5 Abs. 3 IHKG vorgegebenen Prinzipien folgt77. Den Verfassungsbeschwerden und den Stellungnahmen ist nicht zu entnehmen, inwieweit unter diesen Umständen damit konkret im vorliegenden Fall relevante Legitimationsdefizite der Kammern verbunden wären.
Im Übrigen gilt für die Industrie- und Handelskammern auch im Lichte des Demokratieprinzips das Gebot, schutzwürdige Interessen der Verbandsmitglieder nicht willkürlich zu vernachlässigen78; es darf keine Gruppe “institutionell majorisiert” werden79. Die Konkretisierung dieser Anforderungen an die Organisationsform der Selbstverwaltung muss sowohl den Grundgedanken autonomer interessengerechter Selbstverwaltung als auch die öffentliche Aufgabenwahrnehmung effektuieren70. Daher muss sich insbesondere die Binnenpluralität der wirtschaftlichen Interessen in einem Bezirk niederschlagen. Dies sichert der Gesetzgeber über § 1 Abs. 1 IHKG mit der Vorgabe der Aufgabe der Wahrnehmung des Gesamtinteresses, denn § 1 Abs. 1 IHKG verpflichtet dazu, auch relevante Minderheitsbelange zu ermitteln und darzustellen, gegebenenfalls in einem Minderheitsvotum54.
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 12. Juli 2017 – 1 BvR 2222/12 und 1 BvR 1106/13
BGBl I S. 2246↩↩↩↩
BGBl I S. 2934↩
BVerfG – 1 BvR 2222/12↩↩
BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98↩↩↩
BT-Drs. 14/9175↩↩
BT-Drs. 15/3265↩
BT-Drs. 16/6357, 16/12883↩
BVerfGE 107, 59↩
BVerfGE 12, 33, 35↩
vgl. BVerfGE 10, 89, 102; 38, 281, 297 f.; vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98, Rn. 29↩
vgl. BVerfGE 38, 281, 303; 50, 290, 353; zur Koalitionsfreiheit BVerfG, Urteil vom 11.07.2017 – 1 BvR 1571/15 u.a., Rn. 132↩
vgl. Deutscher Bundestag/Bundesarchiv, Hrsg., Der Parlamentarische Rat.1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, bearbeitet von Peter Bucher, 1981, Dok. Nr. 14, S. 514 f., sowie bereits BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98, Rn. 31↩
für die Sicherung des Existenzminimums vgl. BVerfGE 125, 175, 224 f.; 132, 134, 164 ff. Rn. 74, 79 m.w.N.; für die Besoldung zwecks Alimentation vgl. BVerfGE 114, 258, 296 f.; 117, 330, 355; 130, 263, 302; zuletzt BVerfG, Beschluss vom 22.11.2016 – 1 BvL 6/14, Rn. 71↩
so auch BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98, Rn. 37↩
vgl. BVerfGE 15, 235, 240 ff.; BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98, Rn. 39↩
vgl. auch die Bewertung in BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98, Rn. 39↩
BGBl I S. 2418↩
so bereits BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98, Rn. 50↩
IHK-Pflichtmitgliedschaft – auch für…
Gewerbsmäßige Eigentumsdelikte führen zur IHK-Mitgliedschaft
Die Rücklage der Industrie- und Handelskammer
Nichtanmeldung von Bargeldmitteln an der Grenze – und…
Altersteilzeit im Blockmodell – und die Sicherung des…

References: Art. 2
 Art. 9
 Art. 2
 § 2
 § 3
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 § 4
 § 5
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 § 11
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 § 12
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 § 1
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 Art.20
 Art. 9
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 Art. 3
 Art. 5
 Art. 9
 Art. 2
 Art. 4
 Art. 1
 Art. 101
 Art. 267
 Art. 49
 Art. 107
 Art. 26
 Art. 56
 Art. 16
 § 2
 § 3
 § 1
 § 11
 § 1
 § 91
 § 54
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 Art. 3
 Art. 3
 § 23
 § 92
 Art. 3
 § 3
 § 22
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 § 2
 Art. 9
 Art. 9
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 Art. 9
 Art. 9
 Art. 2
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 § 3
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 § 1
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 Art. 9
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 § 8
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 § 10
 Art. 7
 § 3
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 § 3
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 § 4
 Art.20
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 § 3
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 § 11
 § 5
 § 5
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 § 93
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