Source: https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/fr/item/16743/index.do?iframe=true
Timestamp: 2017-11-24 18:49:05+00:00

Document:
Décisions > Jugements de la Cour suprême > Clyde River (Hameau) c. Petroleum Geo‑Services Inc.
Référence : Clyde River (Hameau) c. Petroleum Geo‑Services Inc., 2017 CSC 40
2016 : 30 novembre; 2017 : 26 juillet*.
L’ONÉ dispose de vastes pouvoirs l’autorisant à entendre et à trancher toute question pertinente de droit et de fait, et ses décisions doivent respecter le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 . Par conséquent, l’ONÉ peut décider s’il a été satisfait à l’obligation de consulter de la Couronne. L’intérêt public et l’obligation de consulter ne sont pas incompatibles en l’espèce. En tant qu’impératif constitutionnel, l’obligation de consulter fait naître un intérêt public spécial, qui l’emporte sur les autres préoccupations dont tiennent habituellement compte les tribunaux administratifs appelés à évaluer l’intérêt public. Lorsque l’autorisation accordée à l’égard d’un projet viole les droits constitutionnels des peuples autochtones, cette autorisation ne saurait servir l’intérêt public. Lorsque les groupes autochtones touchés soulèvent directement auprès de l’ONÉ des préoccupations concernant la consultation qui a été menée par la Couronne, l’ONÉ doit habituellement traiter de ces préoccupations dans des motifs. L’étendue de l’analyse qui conviendra variera selon les circonstances propres à chaque cas. Par‑dessus tout, toute décision touchant des droits ancestraux ou issus de traités prise sur la base d’une consultation inadéquate ne respectera pas l’obligation de consulter. Lorsque la Couronne n’a pas satisfait à son obligation de consulter, l’ONÉ doit refuser d’approuver le projet. S’il l’approuve, sa décision devrait être annulée à l’issue d’un contrôle judiciaire.
Arrêt appliqué : Rio Tinto Alcan Inc. c. Conseil tribal Carrier Sekani, 2010 CSC 43, [2010] 2 R.C.S. 650; distinction d’avec l’arrêt : Première nation Tlingit de Taku River c. Colombie‑Britannique (Directeur d’évaluation de projet), 2004 CSC 74, [2004] 3 R.C.S. 550; arrêts mentionnés : Chippewas of the Thames First Nation c. Pipelines Enbridge inc., 2017 CSC 41; Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511; R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483; Ross River Dena Council c. Yukon, 2012 YKCA 14, 358 D.L.R. (4th) 100; Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, [2010] 3 R.C.S. 103; Première Nation des Chippewas de la Thames c. Pipelines Enbridge Inc., 2015 CAF 222, [2016] 3 R.C.F. 96; McAteer c. Canada (Attorney General), 2014 ONCA 578, 121 O.R. (3d) 1; Town Investments Ltd. c. Department of the Environment, [1978] A.C. 359; R. c. Conway, 2010 CSC 22, [2010] 1 R.C.S. 765; Québec (Procureur général) c. Canada (Office national de l’énergie), [1994] 1 R.C.S. 159; Première nation dakota de Standing Buffalo c. Enbridge Pipelines Inc., 2009 CAF 308, [2010] 4 R.C.F. 500; Nation Tsilhqot’in c. Colombie‑Britannique, 2014 CSC 44, [2014] 2 R.C.S. 257; Kainaiwa/Blood Tribe c. Alberta (Energy), 2017 ABQB 107; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Qikiqtani Inuit Assn. c. Canada (Minister of Natural Resources), 2010 NUCJ 12, 54 C.E.L.R. (3d) 263.
Loi sur les opérations pétrolières au Canada, L.R.C. 1985, c. O‑7, art. 2.1 , 3 , 5(1) (a), 5(1) (b), 5(4) , 5(5) , 5.002 [aj. 2015, c. 4, art. 7], 5.2(2), 5.31, 5.32, 5.331 [aj. 2015, c. 4, art. 13], 5.36.
Nunavut Land Claims Agreement (1993).
Freedman, Robert, and Sarah Hansen. « Aboriginal Rights vs. The Public Interest » prepared for Pacific Business & Law Institute Conference, Vancouver, B.C. (February 26-27, 2009) (en ligne : http://www.millerthomson.com/assets/files/article_attachments/Aboriginal_Rights_vs_The_Public_Interest.pdf; version archivée : http://www.scc-csc.ca/cso-dce/2017SCC-CSC40_1_eng.pdf ).
[1] À plusieurs reprises, la Cour a confirmé la place que tient l’obligation de consultation de la Couronne lorsqu’il s’agit de favoriser la réconciliation entre les peuples autochtones du Canada et la Couronne. Dans le présent pourvoi, ainsi que dans le pourvoi connexe Chippewas of the Thames First Nation c. Enbridge Pipelines inc., 2017 SCC 41, nous examinons l’obligation de la Couronne de consulter les peuples autochtones avant qu’un organisme de réglementation indépendant n’autorise un projet susceptible d’avoir des incidences sur leurs droits. Selon la jurisprudence de notre Cour, la substance de cette obligation ne change pas lorsqu’un organisme de réglementation détient le pouvoir de prendre la décision définitive à l’égard d’un projet. Bien que la Couronne soit toujours tenue de consulter, elle peut satisfaire partiellement ou totalement à cette obligation dans le cadre du processus de réglementation.
[5] La Loi sur les opérations pétrolières au Canada, L.R.C. (1985), c. O‑7 (LOPC ), vise en partie à promouvoir la recherche et l’exploitation responsables des ressources pétrolières et gazières (art. 2.1 ). Elle s’applique à la recherche, notamment par forage, à la production, à la rationalisation de l’exploitation, à la transformation et au transport du pétrole et du gaz dans certains endroits désignés, notamment au Nunavut (art. 3). Il est interdit de se livrer à de telles activités sans avoir obtenu le permis de travaux prévu à l’al. 5(1) a) ou l’autorisation prévue à l’al. 5(1) b).
[6] L’ONÉ est un tribunal administratif fédéral et un organisme de réglementation établi par la Loi sur l’Office national de l’énergie, L.R.C. (1985), c. N‑7 (Loi sur l’ONÉ). En l’espèce, c’est lui qui prend en dernier ressort la décision d’accorder ou non l’autorisation prévue à l’al. 5(1) b) de la LOPC . L’ONÉ est investi d’un large pouvoir discrétionnaire qui l’habilite à assortir de conditions, en vertu du par. 5(4) , les autorisations qu’il délivre, et il peut demander aux parties tout renseignement qu’il juge nécessaire pour s’acquitter du mandat que lui confère la loi (art. 5.31 ).
[8] L’ONÉ a procédé à une évaluation environnementale du projet[1].
[traduction] . . . il y a eu beaucoup de travaux en matière d’essais sismiques à d’autres endroits, et une grande partie de cette information est utilisée dans la réalisation de l’évaluation environnementale, le document qui a été soumis à l’Office national de l’énergie par les entreprises pour les les besoins du processus d’approbation. Il comporte une section sur, vous savez, les mammifères marins et les effets sur ceux‑ci.
[13] En avril 2014, des organisations représentant les appelants et des Inuits d’autres communautés ont écrit au ministre des Affaires autochtones et du Nord et à l’ONÉ, affirmant qu’à leur avis il n’avait pas été satisfait à l’obligation de consultation en ce qui a trait aux essais. Selon ces organisations, il était possible de remédier à cette situation en réalisant une évaluation environnementale stratégique[2] avant que des essais sismiques ne soient autorisés. En mai, le Conseil du milieu marin du Nunavut a lui aussi écrit à l’ONÉ, avec copie au ministre, et demandé que toute décision réglementaire touchant le milieu marin de la région du Nunavut soit reportée jusqu’à ce que l’évaluation environnementale stratégique soit terminée. De l’avis du Conseil, cette évaluation était nécessaire pour que l’on comprenne les conditions de référence du milieu marin et pour veiller à ce que les essais sismiques soient adéquatement réglementés.
[14] En juin 2014, le ministre a répondu à ces deux lettres, exprimant son [traduction] « désaccord avec l’idée de suspendre l’exploration sismique de la région jusqu’à ce que l’évaluation environnementale stratégique soit terminée » (d.a., vol IV, p. 967). Peu de temps après, une lettre émanant de l’ONÉ qui accordait l’autorisation de mener des travaux géophysiques a suivi, indiquant que le rapport d’évaluation environnementale était terminé et que l’autorisation avait été accordée.
[16] Clyde River a demandé à la Cour d’appel fédérale le contrôle judiciaire de la décision de l’ONÉ accordant l’autorisation. La juge Dawson (avec l’appui des juges Nadon et Boivin) a conclu que l’obligation de consulter avait pris naissance, parce que l’ONÉ ne pouvait pas accorder l’autorisation tant que le ministre n’aurait pas approuvé (ou renoncer à l’obligation d’approuver) un plan de retombées économiques relativement au projet, conformément au par. 5.2(2) de la LOPC (2015 CAF 179, [2016] 3 R.C.F. 167). La Cour d’appel fédérale a considéré que les circonstances requéraient une consultation approfondie, suivant le sens donné à cette notion dans l’arrêt Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511, au par. 44, et elle a jugé que la Couronne pouvait s’en remettre à l’ONÉ pour que celui‑ci procède à la consultation.
[20] Une fois que l’obligation a pris naissance, son contenu se situe sur un continuum qui va de la consultation limitée à la consultation approfondie, selon la solidité de la revendication autochtone et la gravité de l’impact potentiel sur le droit concerné. Il faut procéder au cas par cas et faire preuve de souplesse, car le caractère approfondi de la consultation nécessaire peut varier au fur et à mesure que se déroule le processus et que sont mis au jour de nouveaux renseignements (Haïda, par. 39, 43‑45).
[22] À notre avis, bien que la Couronne puisse s’en remettre aux mesures prises par un organisme de réglementation pour satisfaire, en tout ou en partie, à son obligation de consulter et, lorsque cela se justifie, à son obligation d’accommoder, c’est toujours à elle qu’incombe la responsabilité ultime de veiller au caractère adéquat de la consultation. Sur le plan pratique, cela ne signifie pas qu’un ministre doive dans chaque cas se demander explicitement s’il a été satisfait à l’obligation de consulter, ou qu’il doive participer directement au processus de consultation. Lorsque le processus réglementaire auquel s’en remet la Couronne ne lui permet pas de satisfaire adéquatement à son obligation de consulter ou d’accommoder, elle doit prendre des mesures supplémentaires pour ce faire. Elle pourrait devoir combler les lacunes soit au cas par cas, soit de manière plus systématique au moyen de modifications législatives ou réglementaires (voir, par ex., Ross River Dena Council c. Yukon, 2012 YKCA 14, 358 D.L.R. (4th) 100). Elle pourrait également exiger la présentation d’observations à l’organisme de réglementation, demander le réexamen de la décision ou son report afin de mener d’autres consultations dans le cadre d’un processus distinct avant que la décision ne soit rendue. Par ailleurs, si un groupe autochtone touché est (comme les Inuits du Nunavut) partie à un traité moderne et juge que le processus est déficient, il devrait, comme ce fut le cas en l’espèce, demander une intervention directe de la Couronne en temps opportun (puisque les parties aux traités sont tenues d’agir de façon diligente pour faire valoir leurs intérêts respectifs) (Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, [2010] 3 R.C.S. 103, par. 12).
[24] Par‑dessus tout, et peu importe le processus de consultation entrepris, toute décision touchant des droits ancestraux ou issus de traités prise sur la base d’une consultation inadéquate ne respectera pas l’obligation de consulter, laquelle est un impératif constitutionnel. En cas de contestation, la décision devrait être annulée à l’issue d’un contrôle judiciaire. Cela dit, le contrôle judiciaire ne saurait remplacer une consultation adéquate. On ne parvient que rarement, voire jamais, à une véritable réconciliation dans une salle d’audience. Un recours judiciaire peut tendre à corriger des atteintes passées à des droits ancestraux ou issus de traités, mais une consultation adéquate par la Couronne avant que le projet ne soit approuvé est toujours préférable à des remontrances judiciaires formulées après le fait, au terme d’une procédure contradictoire. Après tout, la consultation [traduction] « s’attache au maintien de relations constantes » (Carrier Sekani, par. 38, citant D. G. Newman, The Duty to Consult: New Relationships with Aboriginal Peoples (2009), p. 21). Comme notre Cour l’a souligné dans Haïda, « [m]ême si les revendications autochtones sont et peuvent être réglées dans le cadre de litiges, il est préférable de recourir à la négociation pour concilier les intérêts de la Couronne et ceux des Autochtones » (par. 14). Il n’est à l’avantage de personne — promoteurs du projet, peuples autochtones ou membres non autochtones des communautés touchées — qu’un projet soit approuvé prématurément mais fasse ensuite l’objet d’un litige.
[26] Dans le présent pourvoi, toutes les parties ont reconnu que l’obligation de consulter de la Couronne avait pris naissance, mais elles ont été incapables de s’accorder sur la nature exacte de la mesure de la Couronne qui a donné naissance à cette obligation. La Cour d’appel fédérale a considéré que l’élément ayant fait naître l’obligation est l’exigence prévue par la LOPC qui requiert que le ministre approuve (ou renonce à l’obligation d’approuver) un plan de retombées économiques pour les essais. Dans l’affaire connexe Chippewas of the Thames, les juges majoritaires de la Cour d’appel fédérale ont conclu qu’il n’était pas nécessaire de décider si l’obligation de consulter s’appliquait, puisque la Couronne n’était pas partie à l’instance devant l’ONÉ, mais ils ont évoqué l’idée que la seule mesure de la Couronne en cause pourrait être l’adoption en 1959 de la Loi sur l’ONÉ[3] (Première Nation des Chippewas de la Thames c. Enbridge Pipelines Inc., 2015 CAF 222, [2016] 3 R.C.F. 96). Bref, dans les deux affaires la Cour d’appel fédérale était d’avis que seule une mesure prise par un ministre ou un ministère du gouvernement, ou une société d’État, peut constituer une mesure de la Couronne donnant naissance à l’obligation de consulter. Et devant notre Cour, dans le pourvoi Chippewas of the Thames, la procureure générale du Canada a plaidé que c’est l’approbation du projet de pipeline par l’ONÉ qui a donné naissance à l’obligation, puisqu’il s’agissait d’une mesure de l’État susceptible d’avoir une incidence sur des droits ancestraux ou issus de traités.
[28] Il importe de répéter que l’obligation de consulter incombe à la Couronne. En un sens, la « Couronne » s’entend de la personnification de Sa Majesté de l’État canadien dans l’exercice des prérogatives et des privilèges qui lui sont réservés. Cependant, la Couronne désigne aussi la souveraine dans l’exercice de son rôle législatif officiel (lorsqu’elle sanctionne les projets de loi, qu’elle refuse de les sanctionner ou qu’elle réserve sa décision), et en tant que chef du pouvoir exécutif (McAteer c. Canada (Attorney General), 2014 ONCA 578, 121 OR (3d) 1, par. 51; P. W. Hogg, P. J. Monahan et W. K. Wright, Liability of the Crown (4e éd., 2011), p. 11‑12; mais voir Carrier Sekani, par. 44). Pour cette raison, le mot « Couronne » est couramment employé comme symbole du pouvoir exécutif et pour désigner ce pouvoir. C’est ce que lord Simon of Glaisdale a décrit dans Town Investments Ltd. c. Department of the Environment, [1978] A.C. 359 (H.L.), à la p. 397 :
[29] Selon cette interprétation, l’ONÉ n’est pas, à proprement parler, « la Couronne ». Il n’est pas non plus, à proprement parler, un mandataire de la Couronne, étant donné que — comme l’ONÉ exerce ses activités de manière indépendante des ministres de la Couronne — il n’existe entre eux aucun lien de dépendance (Hogg, Monahan et Wright, p. 465). Cependant, en tant qu’organisme créé par la loi à qui incombe la responsabilité visée à l’al. 5(1) b) de la LOPC , l’ONÉ agit pour le compte de la Couronne lorsqu’il prend une décision définitive à l’égard d’une demande de projet. En termes simples, dès lors que l’on accepte qu’un organisme de réglementation existe pour exercer le pouvoir de nature exécutive que le législateur concerné l’autorise à exercer, toute distinction entre les mesures de cet organisme et celles de la Couronne disparaît rapidement. Dans ce contexte, l’ONÉ est le moyen par lequel la Couronne agit, d’où l’emploi interchangeable dans Carrier Sekani des expressions « mesure gouvernementale » et « mesure de la Couronne » (par. 42‑44). Par conséquent, il importe peu que le décideur ultime dans un projet soit le Cabinet ou l’ONÉ. Dans les deux cas, la décision constitue une mesure de la Couronne qui peut donner naissance à l’obligation de consulter. Comme l’a affirmé en dissidence le juge Rennie de la Cour d’appel fédérale dans Chippewas of the Thames, « [l]’obligation, comme l’honneur de la Couronne, ne s’envole pas en fumée simplement parce qu’une décision sans appel a été rendue par un tribunal établi par le Parlement, plutôt que par le Cabinet » (par. 105). La mesure qu’a prise l’ONÉ dans l’exercice du pouvoir qu’il possède, en vertu de l’al. 5(1) b) de la LOPC , de prendre la décision ultime concernant des essais tels ceux proposés en l’espèce, constitue manifestement une mesure de la Couronne.
[30] Comme nous l’avons déjà dit, bien que la Couronne demeure ultimement responsable de veiller au caractère adéquat de la consultation, celle‑ci peut s’en remettre aux mesures prises par un organisme de réglementation pour satisfaire à l’obligation de consulter. Cependant, la question de savoir si la Couronne est en mesure de le faire, pour tout ou partie, dépend de la réponse à la question de savoir si les attributions que la loi confère à l’organisme habilitent ce dernier à faire ce que l’obligation exige dans les circonstances particulières (Carrier Sekani, par. 55 et 60). En conséquence, dans le cas de l’ONÉ, la question consiste à décider si celui‑ci peut, dans la mesure où la Couronne s’en remet à lui, assurer un niveau de consultation adéquat et, au besoin, accorder aux Inuits de Clyde River des mesures d’accommodement à l’égard des essais proposés.
[31] Nous constatons que tant l’ONÉ que la LOPC sont antérieurs à la reconnaissance judiciaire de l’obligation de consulter. Toutefois, compte tenu du caractère souple de cette obligation, la Couronne peut s’en remettre à un processus qui a été initialement conçu pour une autre fin, tant que ce processus rend possible un niveau approprié de consultation du groupe autochtone touché (Beckman, par. 39; Taku River, par. 22). En vertu de la LOPC , l’ONÉ dispose d’un large éventail de pouvoirs qui permettent une consultation étendue. Il peut tenir des audiences, en plus de posséder un vaste pouvoir discrétionnaire l’habilitant à rendre des ordonnances ou obtenir des renseignements pour l’application de la LOPC et dans l’intérêt public (art. 5 .331, par. 5.31(1), art. 5.32). Il peut également exiger que des études soient entreprises et imposer des conditions préalables à l’approbation (par. 5(4) ). Dans le cas de projets désignés, il peut aussi (comme c’est le cas en l’espèce) réaliser des évaluations environnementales et créer un programme d’aide financière pour faciliter la participation du public (art. 5.002 )[4].
[32] La LOPC confère aussi à l’ONÉ de vastes pouvoirs d’accommodement afin de répondre, au besoin, aux préoccupations des groupes autochtones. L’ONÉ peut assortir l’autorisation qu’il accorde en vertu du par. 5(1)b) de toute condition qu’il juge appropriée, et peut faire dépendre la prise d’effet de cette autorisation de l’exécution de ces conditions (par. 5(4) et 5.36(1) ). Plus important encore, l’ONÉ peut exiger que des accommodements soient apportés soit en exerçant son pouvoir discrétionnaire de refuser une autorisation, soit en réservant sa décision pendant le règlement d’autres questions (al. 5(1) b), et par. 5(5) et 5.36(2) ).
[36] En général, un tribunal administratif habilité à examiner des questions de droit doit décider si une consultation de ce genre était suffisante sur le plan constitutionnel dans le cas où cette question est régulièrement soulevée devant lui. Le pouvoir d’un tribunal administratif « de statuer en droit emporte celui de trancher une question constitutionnelle dont il est régulièrement saisi, sauf lorsqu’il est clairement établi que le législateur a voulu le priver d’un tel pouvoir » (Carrier Sekani, par. 69). Les organismes de réglementation investis du pouvoir de trancher des questions de droit ont le devoir et le pouvoir d’appliquer la Constitution, sauf si le pouvoir de statuer sur la question constitutionnelle a clairement été écartée (R. c. Conway, 2010 CSC 22, [2010] 1 R.C.S. 765, par. 77). Il s’ensuit qu’ils doivent s’assurer que leurs décisions sont conformes à l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 (Carrier Sekani, par. 72).
[39] Toutefois, la difficulté que soulève cette opinion est que — comme nous l’avons expliqué — les mesures prises par l’ONÉ en application de son pouvoir de rendre des décisions définitives en vertu de l’al. 5(1) b) de la LOPC sont elles‑mêmes des mesures prises par la Couronne qui donnent naissance à l’obligation de consulter. Nous ne pouvons pas non plus, soit dit en tout respect, souscrire à l’opinion des juges majoritaires de la Cour d’appel fédérale dans l’affaire connexe Chippewas of the Thames selon laquelle une décision de l’ONÉ respecte le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 dans la mesure où l’ONÉ s’assure que les promoteurs participent à des « discussions » avec les groupes autochtones susceptibles d’être touchés (par. 62). Si l’obligation de la Couronne de consulter a pris naissance, un décideur ne peut approuver un projet que si la consultation incombant à la Couronne est adéquate. Même si dans bien des cas la Couronne peut s’en remettre aux processus de l’ONÉ pour satisfaire à son obligation de consulter, étant donné que c’est l’ONÉ qui prend la décision définitive, la question fondamentale consiste à décider s’il a été satisfait à l’obligation avant l’approbation du projet (Haida, par. 67). En conséquence, lorsque la Couronne n’a pas satisfait à son obligation de consulter les groupes autochtones touchés par un projet visé par la LOPC , l’ONÉ doit refuser d’approuver le projet. S’il l’approuve, sa décision devrait (comme nous l’avons dit précédemment) être annulée à l’issue d’un contrôle judiciaire, puisque l’obligation de consulter doit être respectée avant la prise de mesures susceptibles d’avoir des effets préjudiciables sur le droit en question (Nation Tsilhqot’in c. Colombie‑Britannique, 2014 CSC 44, [2014] 2 R.C.S. 257, par. 78).
[40] Certains auteurs affirment que, comme l’ONÉ a pour mission de trancher des questions dans l’intérêt public, il ne peut, de manière effective, tenir compte des droits ancestraux et issus de traités et apprécier l’obligation de consulter de la Couronne (voir R. Freedman et S. Hansen, « Aboriginal Rights vs. The Public Interest », préparé pour une conférence organisée par le Pacific Business & Law Institute, Vancouver, C.‑B. (26‑27 février 2009) (en ligne), p. 4 et 14). À notre avis, cependant, l’intérêt public et l’obligation de consulter ne sont pas incompatibles. Comme l’a expliqué la Cour dans Carrier Sekani, en tant qu’impératif constitutionnel, l’obligation de consulter fait naître un intérêt public spécial, qui l’emporte sur les autres préoccupations dont tiennent habituellement compte les tribunaux administratifs appelés à évaluer l’intérêt public (par. 70). Lorsque l’autorisation accordée à l’égard d’un projet viole les droits constitutionnels des peuples autochtones, cette autorisation ne saurait servir l’intérêt public (ibid.).
[41] Il reste à déterminer ce qu’un organisme de réglementation doit faire dans les cas où se soulève devant lui la question du caractère adéquat de la consultation incombant à la Couronne. Lorsque les groupes autochtones touchés soulèvent directement auprès de l’ONÉ des préoccupations concernant la consultation qui a été menée par la Couronne, l’ONÉ doit habituellement traiter de ces préoccupations dans des motifs, plus particulièrement s’il s’agit d’une demande d’approbation de projet requérant une consultation approfondie. Le fait que l’honneur de la Couronne soit en jeu ne permet pas de préjuger d’un résultat donné, mais favorise la réconciliation en imposant des obligations quant à l’approche et à la façon de faire du gouvernement (Haïda, par. 49 et 63). L’existence de motifs écrits favorise la réconciliation, parce que ces motifs montrent aux peuples autochtones touchés que leurs droits ont été considérés et comment on en a tenu compte (Haïda, par. 44). Des motifs constituent [traduction] « une marque de respect [. . .] [qui] démontre la courtoisie dont doit faire preuve la Couronne en tant que souverain envers une nation qui occupait le territoire avant elle » (Kainaiwa/Blood Tribe c. Alberta (Energy), 2017 ABQB 107, par. 117 (CanLII)). Les motifs écrits favorisent également une meilleure prise de décision (Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, par. 39).
[43] La Couronne reconnaît qu’une consultation approfondie était requise dans le cas qui nous occupe, et nous en convenons. Comme notre Cour l’a expliqué dans l’arrêt Haïda, une consultation approfondie est requise dans « les cas où la revendication repose sur une preuve à première vue solide, où le droit et l’atteinte potentielle sont d’une haute importance pour les Autochtones et où le risque de préjudice non indemnisable est élevé » (par. 44). En l’espèce, les appelants possèdent des droits issus de traités établis leur permettant de chasser et de récolter des mammifères marins. La Cour d’appel fédérale a reconnu que ces droits étaient extrêmement importants pour le bien‑être économique, culturel et spirituel des appelants (par. 2). Jerry Natanine, l’ancien maire de Clyde River, a fourni les explications qui suivent à ce sujet : [traduction] « [la chasse aux mammifères marins] nous fournit des aliments nutritifs, en plus de nous permettre d’exercer des pratiques observées depuis des générations et d’entretenir d’étroites relations les uns avec les autres grâce au partage de ce que nous appelons les ‘aliments traditionnels’ » (d.a. vol. II, p. 197). Récemment, la Cour de justice du Nunavut a également reconnu l’importance de ces droits :
[47] Enfin, élément le plus important, le processus de l’ONÉ n’a pas permis de satisfaire à l’obligation de la Couronne de mener une consultation approfondie. Une telle consultation « pourrait comporter la possibilité de présenter des observations, la participation officielle à la prise de décisions et la présentation de motifs montrant que les préoccupations des Autochtones ont été prises en compte et précisant quelle a été l’incidence de ces préoccupations sur la décision » (Haïda, par. 44). Malgré les vastes pouvoirs que la LOPC confère à l’ONÉ pour offrir de telles mesures avantageuses, les appelants n’ont bénéficié que de très peu de possibilités de participation et de consultation. Contrairement à de nombreuses autres instances de l’ONÉ, y compris celle dans l’affaire Chippewas of the Thames, il n’y a pas eu d’audiences en l’espèce. Bien que les appelants aient soumis des éléments de preuve scientifique à l’ONÉ, ils l’ont fait sans recevoir d’aide financière à l’intention des participants. Une autre situation qui contraste avec l’affaire Chippewas of the Thames, où le processus de consultation a été beaucoup plus robuste. Dans cette affaire, l’ONÉ a tenu des audiences, les appelants ont reçu des fonds pour y participer et ils ont eu l’occasion de présenter des éléments de preuve et des observations finales[5]. Quoique ces garanties procédurales constituent des caractéristiques d’un processus contradictoire, elles peuvent être nécessaires pour qu’une véritable consultation ait lieu (Haïda, par. 41) et elles ne transforment pas l’objectif sous‑jacent de cette consultation, soit encourager la réconciliation tout en favorisant le maintien de relations constantes (Carrier Sekani, par. 38).
[49] Bien que ces garanties procédurales ne soient pas toujours nécessaires, leur absence en l’espèce a réduit de façon importante la qualité de la consultation. Même si les appelants ont eu la possibilité d’interroger les promoteurs au sujet du projet lors des rencontres organisées par l’ONÉ au printemps 2013, ces derniers ont été incapables de répondre à de nombreuses questions, y compris des questions de base sur les effets des essais proposés sur les mammifères marins. Les promoteurs ont finalement répondu à ces questions; cependant, ils l’ont fait dans un document de 3 926 pages, qu’ils ont soumis à l’ONÉ. Ce document a été affiché sur le site Web de l’ONÉ et remis aux bureaux des hameaux de Pond Inlet, Clyde River, Qikiqtajuak et Iqualuit. Toutefois, l’Internet est lent au Nunavut, et la bande passante est coûteuse. L’ancien maire de Clyde River a déclaré avoir été incapable de télécharger le document, puisque celui‑ci était trop volumineux. De plus, une fraction seulement de cet énorme document a été traduite en inuktitut. Le moins que l’on puisse dire, c’est que le fait de répondre à des questions qui touchent à l’essence des droits issus de traités en cause au moyen d’un amas documentaire pratiquement inaccessible, et ce, des mois après que les questions aient été posées en personne ne constitue pas une véritable consultation. Selon des auteurs, le mot [TRADUCTION] « ‘consultation’, dans son sens le moins technique, s’entend de l’action de se parler dans le but de se comprendre les uns les autres » (T. Isaac et A. Knox, « The Crown’s Duty to Consult Aboriginal People » (2003), 41 Alta. L. Rev. 49, p. 61). Aucune compréhension mutuelle sur les points fondamentaux — à savoir les effets potentiels sur les droits issus de traités et les possibles accommodements — n’aurait pu vraiment aboutir de ce qui s’est déroulé dans la présente affaire.
* Ce jugement a été modifié le 30 octobre 2017, par adjonction des notes en bas de page qui figurent maintenant aux par. 31 et 47 des versions anglaise et française des motifs.
[1] Cette évaluation était initialement exigée par la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, c. 37 . Depuis l’abrogation de cette loi et son remplacement par la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), L.C. 2012, c. 19, art. 52 , l’ONÉ continue de mener des évaluations environnementales relativement aux projets proposés, considérant qu’il possède toujours le pouvoir de le faire en vertu de la LOPC .
[2] À cette époque, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien préparait une évaluation environnementale stratégique — plus précisément l’[traduction] « Évaluation environnementale stratégique dans l’Arctique de l’Est » — pour la baie de Baffin et le détroit de Davis, qui visait l’examen de « tous les aspects de l’exploitation pétrolière et gazière future ». Une fois terminée, cette évaluation « guiderait les décisions de politique générale concernant l’opportunité d’inviter les sociétés pétrolières et gazières à soumissionner à l’égard de parcelles de terre afin d’y obtenir des droits d’exploration par forage dans la baie de Baffin et le détroit de Davis, ainsi que le moment où cela pourrait se faire et les endroits qui seraient visés » (lettre de l’honorable Bernard Valcourt à Cathy Towtongie et d’autres, d.a., vol. IV, p. 966-967).
[3] Loi sur l’Office national de l’énergie, S.C. 1959, c. 46.
[4] Même si les art. 5.002 (aide financière) et 5.331 (audiences publiques) de la LOPC n’étaient pas en vigueur lorsque l’ONÉ a examiné et autorisé le projet litigieux en l’espèce, ils ont été ajoutés à la loi par la suite (voir L.C. 2015, c. 4, art. 7 et 13 ).
[5] Le processus suivi par l’ONÉ dans l’affaire Chippewas of the Thames s’est déroulé conformément à la Loi sur l’ONÉ, et non à la LOPC . En vertu de la Loi sur l’ONÉ, l’ONÉ possédait au moment pertinent, et possède encore aujourd’hui, le pouvoir explicite de tenir des audiences publiques (art. 24 ) et de verser de l’aide financière en vue de faciliter la participation à de telles audiences (art. 16.3 ). Comme il a été indiqué précédemment, le Parlement a conféré à l’ONÉ des pouvoirs similaires dans la LOPC en 2015.

References: CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 art. 2
 art. 7
 art. 13
 CSC 
 CSC 
 art. 5
 CSC 
 CSC 
 art. 52
 art. 5
 art. 7