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Timestamp: 2018-08-20 07:49:15+00:00

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﻿ SENTENCIA C-462 DE MAYO 14 DE 2008
SENTENCIA C-462 DE 14 DE MAYO DE 2008
CONTENIDO:LA FUNCIÓN DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES Y SU NIVEL DE AUTONOMÍA. SE DECLARAN INEXEQUIBLES ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL NUMERAL 36 DEL ARTÍCULO 5 Y EN EL LITERAL E) DEL INCISO FINAL DEL ARTÍCULO 25 DE LA LEY 99 DE 1993.
Sentencia C-462 de mayo 14 de 2008
Sentencia C-462 de 2008
Ref.: Expediente D-6957
36) Aprobar los estatutos de las corporaciones autónomas regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia;”.
3. El manejo de la política ambiental en el estado unitario compete a la Nación, en coordinación con las autoridades locales y territoriales.
—Marco general
“La Asamblea Nacional Constituyente no puede ser inferior en este aspecto a su tarea histórica. El problema ambiental no es una moda pasajera. Ha acompañado al hombre a lo largo de su historia y muchos de los fracasos de las antiguas culturas se deben a formas sociales inadecuadas de adaptación al medio. La diferencia entre las crisis ambientales del pasado y la del presente consiste en que tanto el desarrollo, como a amenaza del orden de la vida, se han vuelto planetarias. La unificación tecnológica y cultural del mundo han engendrado la conciencia de la unidad de los procesos vivos. El problema ambiental es uno de los mayores movilizadores de la conciencia pública en este final de siglo.
“Ya no es posible ver el problema ambiental como un recurso romántico o de escape a las condiciones del presente” (1) .
El Congreso de la República tiene una amplia libertad de configuración en materia ambiental. La Constitución le confiere la potestad de fijar límites a la libertad económica, cuandoquiera que se vislumbre afectación del medio ambiente (C.P., art. 333). Ello sin contar con que, en casos de grave perturbación o amenaza del orden ecológico, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, pueda decretar el estado de emergencia económica, social y ecológica con el fin de adoptar medidas de urgencia destinadas a controlar la perturbación atentatoria del orden ambiental (C.P., art. 215).
Debe agregarse —además— que el ejercicio de la función ambiental es, por definición, una manifestación de la función administrativa del Estado, sujeta como tal a los principios que la inspiran, es decir, a la eficacia, la economía, la celeridad y la coordinación (C.P., art. 209). Ello supone que, en ejercicio de la función administrativa, las autoridades que ejercen competencias ambientales deben actuar de manera coordinada para lograr la protección eficiente, económica y célere de los recursos naturales, tal como expresamente lo indica el inciso segundo del artículo constitucional citado (2) . Ninguno de estos principios constitucionales podría realizarse sin la formulación de planes dirigidos por autoridades centrales, pues el encargo que el constituyente hizo al Estado es el de la preservación de los recursos naturales de la Nación.
Ahora bien, la articulación de la política ambiental es, además, una exigencia derivada del carácter unitario del Estado colombiano. De conformidad con el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia está organizada en forma de estado unitario con descentralización. Ello significa que las decisiones administrativas de efecto nacional son del resorte de las autoridades nacionales, independientemente de que para su adopción regional intervengan las autoridades descentralizadas. Por esta razón la Corte ha dicho que “en un Estado unitario de derecho corresponde al poder central velar de manera concurrente por la protección del ambiente” (3) , a lo cual agregó:
“El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce en unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en la administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional. La centralización política no es otra cosa que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del Estado” (Sent. C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Esta última consideración introduce otra de las razones que justifican la inserción de un modelo articulado con unidad de gestión: el patrimonio ecológico no es un privilegio local, sino un recurso global. El medio ambiente constituye un sistema complejo —altamente dependiente— que opera más allá de los límites políticos y geográficos. La transformación de factores ambientales locales puede tener efectos imprevisibles en el panorama global. Esta estrecha y sensible subordinación significa que pequeñas perturbaciones en las condiciones iniciales del sistema pueden genera consecuencias de magnitud y complejidad incalculables en los estadios finales del proceso (4) . La Corte abordó el tema a propósito de la revisión de las leyes 162 y 165 de 1994 “Por medio de la cual se aprueba el Convenio sobre diversidad biológica”. Sobre este particular se dijo:
“Al hombre, pues, le asiste el deber de cuidado, de promoción y de desarrollo del ambiente, los cuales debe ejercer bajo la virtud de la prudencia y la búsqueda constante de la dignidad personal y colectiva. Con este propósito, se deben procurar todos los medios necesarios para el amparo del entorno ecológico, de forma tal que la conservación del propio ser redunde en la conservación de los demás asociados. Atentar o destruir el ambiente significa, por ende, la autodestrucción de la persona humana o, lo que es lo mismo, la renuncia a conservarse a sí mismo en condiciones de dignidad. Para el cumplimiento de los anteriores objetivos, es requisito sine qua non que la persona comprenda a cabalidad la importancia de conservar su entorno vital. Se requiere para ello entendimiento y voluntad; es decir, una conciencia ecológica y una disposición constante de vivir bajo los deberes de solidaridad, uno de los cuales es actuar en pro del ambiente sin consideraciones exclusivamente de índole particular o individual (art. 95 nums. 2º y 8º). Lo anterior porque, además, el sistema ecológico en definitiva es uno, como una es la humanidad” (Sent. C-519/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Estas reflexiones han llevado a la Corte a considerar que el desarrollo y la protección ambientales son asuntos de importancia nacional —independientemente de sus manifestaciones locales— y que por ello deben estar subordinadas a una autoridad central. En ese sentido se dijo:
“En principio, su carácter global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un asunto de interés nacional, y por lo tanto la responsabilidad en esta materia está radicada prima facie en el Estado central (C.P., arts 79, inc. 2º y 80)” (Sent. C-535/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
“5. Este primer lugar o competencia prevalente que corresponde al Estado central en el manejo y protección de la ecología, obedece a consideraciones que tocan con el carácter global e integrado que hoy en día se le reconoce a lo ambiental. Ello impone que lo concerniente tal manejo y conservación de los recursos naturales, se lleve a cabo desde la perspectiva de una política estatal de alcance nacional, y no fragmentada en políticas de tipo regional o local que puedan resultar contradictorias o desarticuladas, con el riesgo que ello implica en asunto tan delicado y trascendente.
“Debido entonces a que el ambiente es un concepto que supera cualquier límite político-territorial, el Constituyente ha impuesto al Estado la obligación de llevar a cabo la planificación y fijación de políticas para su protección, que tengan un carácter general o nacional; incluso, le ha asignado el deber de cooperar con la política ambiental de las naciones vecinas, que comparten con la nuestra diversos ecosistemas” (C-596/98, Vladimiro Naranjo Mesa) (resaltado por fuera del original).
“La planificación ambiental debe responder a los dictados de una política nacional, la cual se adoptará con la participación activa de la comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Nación y las entidades territoriales correspondientes. La Carta Política le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del entorno ecológico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas, de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional —e incluso el internacional—, va más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o departamental” (Sent. C-423/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Este carácter nacional de la política del medio ambiente es fundamento adicional para considera que la misma debe coordinarse desde los niveles centrales de la administración: en efecto, las consecuencias de las decisiones ambientales trascienden las fronteras políticas y superan las barreras geográficas. “Contemporáneamente se reconoce cómo el factor ecológico forma parte de un todo; por tanto, puede afirmarse que los recursos naturales son de interés primordial no solo para los habitantes de Colombia sino para toda la humanidad”, dice la Corte en la Sentencia C-423 de 1994 (5) . Por ello, la comunidad internacional ha elaborado un complejo sistema de compromisos que vinculan a los Estados con la preservación del medio ambiente, pues en la lógica de dicha normativa, las decisiones locales afectan indefectiblemente el ecosistema de países vecinos (6) .
El hecho de que la definición de la política ambiental no solo tenga consecuencias locales, sino internacionales, implica que la misma debe estar a cargo del poder central de la administración, pues el Presidente de la República, por disposición del artículo 189-2 de la Carta, es el directo encargado de dirigir las relaciones internacionales. Así entonces, si el compromiso con los fines ambientales es también un asunto internacional, es previsible que sea el Gobierno Nacional, en ejercicio de sus competencias internacionales, el que diseñe políticas públicas que tanto satisfagan las necesidades locales de tipo ambiental como que cumplan con los compromisos asumidos por Colombia en el marco de sus relaciones de integración con otros países.
A la misma conclusión se llega si se repara en el contenido del inciso final del artículo 80 de la Carta. La disposición sostiene que el “Estado cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”. Para la Corte, la consagración del principio de cooperación ecológica entre el Estado y otras naciones no asigna ese deber exclusivamente a las autoridades locales, sino que lo entrega a la Nación entera, de donde se tiene que es el Gobierno Nacional el encargado de coordinar los mecanismos de ayuda ecológica en las fronteras.
El “Convenio sobre la diversidad biológica”, por ejemplo, suscrito en Río de Janeiro en 1992, incorporado a la legislación interna por Ley 165 de 1994, compromete a Colombia con la protección de la diversidad e integridad del ambiente y la conservación de las áreas de especial importancia ecológica. La normativa impone al Estado la obligación concreta de implementar los mecanismos de control que sean necesarios para la aprobación de proyectos de infraestructura que potencialmente puedan afectar el medio ambiente sano (7) .
Este régimen de compromisos internacionales hace responsable a los Estados por el incumplimiento de las normas de preservación y conservación ecológica. Por ello, el hecho de que los Estados sean los sujetos internacionalmente responsables por el cumplimiento de los compromisos ambientales exige la adopción de políticas domésticas coherentes, cuya unidad se refleje fuera de las fronteras nacionales. Esta coherencia solo se garantiza mediante la dirección y coordinación de la política ambiental por parte de la autoridad central, pues, tal como lo indica el artículo 226. de la Constitución Política, la función de promover las relaciones internacionales ecológicas está en cabeza del Estado, sobre las bases de la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha entendido el modelo centralizado de administración ambiental por referencia al sistema de unidad de gestión que impera en los Estados Unidos, para lo cual no se opone la configuración federal de su estructura político administrativa. La Corte ha dicho que la “unidad de gestión en la organización administrativa ambiental implica la adaptación de la estructura al carácter global e integrado del medio ambiente. Por eso, una de las consecuencias de este principio es la tendencia a la concentración de ciertas competencias ambientales de cada nivel administrativo que por su naturaleza desbordan lo puramente local” (8) . Sobre el particular se dijo:
“Conviene indicar como en los Estados Unidos, con un sistema federal acentuado, cobra de tal manera importancia el tema del medio ambiente que en el año de 1969 a través de la Promulgación de la National Environmental Policy Act se crea “La Environmental Protection Agency (EPA) determinada por dos objetivos fundamentales: de un lado el buscar un modelo organizativo que fuese acorde con una comprensión global del medio ambiente, en cuanto debía ser considerado como un sistema unitario, y de otra parte, “la consecución de la coordinación en sus actuaciones de las diferentes agencias gubernamentales, a fin de evitar la reduplicación de esfuerzos. La distintas políticas sectoriales de lucha contra la contaminación (atmosférica y de las aguas continentales y marinas) ... y de defensa de la naturaleza, que hasta la fecha se habían considerado como actuaciones de posible ejercicio compartimentalizado, se iban a colocar en manos de una agencia”.
“Toda vez que el tema resulta de vital importancia para los Estados Unidos, se convierte esta entidad “EPA” en el ministerio denominado del medio ambiente con el objeto de fortalecer las políticas allí trazadas y consolidar el “principio unidad de gestión”.
“Este principio de unidad de gestión, ha sido ampliamente recogido en el derecho comparado, y en el caso de España así lo demuestra la promulgación de algunas normas dirigidas a la creación de agencias dirigidas a la protección del medio ambiente con la determinación de los siguientes criterios:
“Al respecto y de entre las distintas alternativas, la experiencia acumulada aconseja optar por un modelo de organización que responda al principio de unidad de gestión. Como tal debe de entenderse la unificación de la acción ambiental de una administración pública mediante la concentración de competencias relativas a esta materia en un solo organismo administrativo” (1) .
“Todas estas experiencias internacionales, muestran el vital interés que comporta el tema del medio ambiente, y los mecanismos que corresponden a cada Estado para preservarlo. Esto encuentra fundamento constitucional en el hecho de que la responsabilidad en esta materia, la Constitución la establece en cabeza del Estado (art. 79, inc. 2º y art. 80)” (Sent. C-305/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
—La ejecución coordinada de la política ambiental en la Ley 99 de 1993
Ciertamente, en primer lugar, el artículo 208 de la Constitución Política establece que los ministros son los jefes de la administración en su respectiva dependencia y que bajo “la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”.
Adicionalmente, el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 dispone que la “Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la administración”, al tiempo que el artículo 51 de la misma ley señala: “...los ministerios y los departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector administrativo que dirigen”.
La Ley 99 de 1993 refleja con fidelidad ese modelo de gestión centralizada de la política ambiental ideado por el constituyente y desarrollado por la Ley 489 de 1998. Sus artículos recogen innumerables ejemplos que demuestran que la definición de los lineamientos generales de la política estatal ambiental está a cargo de las autoridades centrales, de la Nación, pero debe ejecutarse en coordinación con las autoridades locales.
El artículo 1º de la Ley 99 de 1993 señala en su numeral 10 que la acción “para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones”. Al igual que la disposición constitucional, esta norma asigna al Estado —entendido como el conjunto de autoridades públicas con competencia ambiental— la función de coordinar la protección y la recuperación de los recursos naturales de la Nación.
No obstante, el artículo 2º de la misma ley indica que esta actividad, encargada en conjunto a las autoridades públicas, es coordinada por las autoridades centrales del gobierno, por el ejecutivo central, que para efectos de cada ramo es el ministro del sector ministerial correspondiente, en este caso, el de medio ambiente, bajo las órdenes del Presidente. Así, el artículo señala que el Ministerio del Medio Ambiente —hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial— “formulará, junto con el Presidente de la República y garantizando la participación de la comunidad, la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que se garantice el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y se proteja el patrimonio natural y la soberanía de la Nación”.
En concordancia, con estas disposiciones, el artículo 5º de la misma ley prescribe que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial tendrá, entre sus funciones, la de formular “la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente”.
Con el fin de garantizar la coordinación efectiva de los esfuerzos por mantener y recuperar los recursos naturales, el legislador creó el SINA, o sistema nacional ambiental, destinado a “asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación” (L. 99/93, art. 1º, num. 17). El SINA, de acuerdo con el artículo 4º de la Ley 99 de 1993, “es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta ley”.
El numeral 4º del artículo 5º establece en consecuencia que es función del Ministerio del Ambiente dirigir y “coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental, de las entidades integrantes del sistema nacional ambiental (SINA)”.
“PAR.—Para todos los efectos la jerarquía en el sistema nacional ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, corporaciones autónomas regionales, departamentos y distritos o municipios”.
Adicionalmente, el consejo nacional ambiental, que tiene a su cargo la coordinación intersectorial a nivel público de las políticas, planes y programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables, está encabezado por el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, lo que demuestra que la política pública en materia ambiental pasa por las definiciones del dicho sector ministerial (L. 99/93, art. 13).
“ART. 31.—Funciones. Las corporaciones autónomas regionales ejercerán las siguientes funciones:
24) Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte del sistema nacional ambiental, SINA, y prestar asistencia técnica a entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo de los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio del Medio Ambiente;”.
En suma, el desarrollo legislativo de esta línea constitucional demuestra lo siguiente: i) que en Colombia la responsabilidad por el manejo de los recursos naturales recae en todas las autoridades del Estado, pero también en la comunidad; ii) que la gestión integrada y coordinada de la política ambiental involucra tanto a las autoridades nacionales como a las autoridades locales y a los particulares, iii) que la definición de esa política está a cargo del gobierno, representado en el sector del medio ambiente por el Ministro del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quien junto con el Presidente de la República tiene a su cargo la definición de los lineamientos generales de esa política, el señalamiento de las estrategias principales y la verificación de los resultados de dicha gestión, y iv) que las autoridades locales, regionales y territoriales, deben ejercer sus funciones de conformidad con los criterios y directrices generales establecidos y diseñados por la autoridad central, aunque al hacerlo cuenten con autonomía en el manejo concreto de los asuntos asignados.
“... el sistema constitucional de protección del medio ambiente tiene dos características orgánicas principales. En primer lugar, tiene un diseño abierto funcionalmente, lo cual permite la concurrencia de competencias entre la Nación, las corporaciones autónomas regionales, las entidades territoriales, y las autoridades indígenas. En segundo lugar, teniendo en cuenta el carácter unitario del Estado colombiano, y una característica importante del bien jurídico objeto de protección (interdependencia de los ecosistemas), califican la protección del medio ambiente como un asunto de interés nacional. En esa medida, la responsabilidad por su protección está en cabeza de las autoridades nacionales. Sin embargo, también a las entidades regionales y territoriales les corresponde un papel importante en el sistema de protección del ambiente. Por lo tanto, es necesario indagar cuáles son los criterios constitucionales de distribución de competencias en materia ambiental” (Sent. C-894/2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
4. La función de las corporaciones autónomas regionales y su nivel de autonomía.
La Ley 99 de 1993 las define como entes corporativos de carácter público, integrados por las “entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” (art. 23).
En consonancia con esta disposición, el artículo 31 de la misma normativa dispuso que entre las funciones de las corporaciones autónomas regionales está la de ejecutar “las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y del plan nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción” (L. 99/93, art. 31-2); y la de ejercer “la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente”. La corporación ha dicho que el régimen de autonomía de las CAR se explica porque “la Carta, en desarrollo del principio constitucional de autonomía (C.P., art. 1º), quiso conferir a las regiones un papel más dinámico en la gestión de sus intereses, incluso de los ambientales” (9) .
Ahora bien, cuando se dice que su competencia es regional es porque se reconoce que los programas de protección ambiental deben acomodarse a los contornos naturales de los subsistemas ecológicos (10) y porque se considera también que la realidad ecológica supera los linderos territoriales, es decir, los límites políticos de las entidades territoriales. En otras palabras, la jurisdicción de una CAR puede comprender varios municipios y varios departamentos.
“Con todo, la geografía humana no se desarrolla exclusivamente a partir de las divisiones políticas trazadas por el Estado. Por el contrario, los asentamientos humanos, y las actividades que en estos se desarrollan, suelen organizarse regionalmente en torno a unidades geográficas y ecológicas, que les permiten a las personas aprovechar los recursos disponibles para garantizar su supervivencia y desarrollo, adquiriendo con ello también un sentido de comunidad. En esa medida, para que la protección del medio ambiente sea efectiva, el sistema mediante el que se lleva a cabo debe tener en consideración, además de un criterio territorial de naturaleza política, uno de carácter técnico, que corresponda a la naturaleza específica de cada ecosistema en el cual los asentamientos humanos llevan a cabo sus actividades.
“Al incorporar un criterio de protección medioambiental especializada regionalmente, a partir de la homogeneidad de los ecosistemas en el orden regional, el Estado puede garantizar que la relación de los asentamientos humanos con su entorno específico sea equilibrada v perdurable. Este criterio a la vez le permite al Estado preservar la diversidad de relaciones de las comunidades con su entorno físico, como elemento definitorio de su identidad cultural. Consciente de ello, el constituyente de 1991 preservó las corporaciones autónomas, como estructura fundamental de protección de los ecosistemas regionales dentro del territorio nacional” (Sent. C-894/2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
El hecho de que el ejercicio de competencias de las corporaciones autónomas regionales trascienda los límites de las entidades territoriales y no coincida necesariamente con sus límites políticos hace que dichas entidades no constituyan un típico ejemplo de descentralización territorial, sino, mejor, de descentralización por servicios (11) . Ello quiere decir, tal como se ha venido diciendo, que la gestión que les encomiendan la Constitución y la ley está sujeta a la coordinación de una autoridad central. La Corte ha dicho a este respecto que las CAR son organismos de ejecución de políticas públicas nacionales en el orden regional, lo cual implica que las competencias que ejercen emanan del Estado central (12) . Para la Corte, se trata de organismos intermedios entre “la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables” (13) .
“Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7º de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley” (Sent. C-593/95, M.P. Fabio Morón Díaz).
Ahora bien, pese a que las corporaciones autónomas regionales constituyen un eslabón regional en la ejecución de la política de preservación ambiental nacional, la Constitución Política ha decidido dotarlas de un régimen de autonomía. El artículo 150-7 de la Carta le concede al Congreso la facultad de determinar la estructura de la administración nacional y “reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía”. La pregunta lógica que resulta de esta reflexión es, entonces, cómo se ejerce dicha autonomía en el marco de una gestión unificada de la política ambiental.
Para empezar hay que admitir que la tensión entre la unidad de gestión y autonomía de las CAR no es asunto fácil de resolver: la Corte ha dicho que de la “labor determinación de competencias en materia ambiental no es una tarea sencilla, precisamente debido a la imbricación de intereses nacionales, regionales y locales en relación con un mismo asunto. Sin embargo, al interior de la misma Constitución existen una serie de principios de coordinación administrativa. Algunos de ellos son de carácter general, como el carácter unitario del Estado de derecho, y otros se predican específicamente de órganos o categorías de entidades, como lo es la autonomía de las entidades territoriales, y de las corporaciones autónomas regionales. De tal modo, a pesar de la confluencia de aspectos de interés nacional, regional y territorial, dentro de las funciones que competen a las corporaciones regionales, su creación y funcionamiento deben regularse dentro de un régimen de autonomía, en virtud de un expreso mandato constitucional” (14) .
La dificultad de demarcar ese alinderamiento es consecuencia de la falta de definición del término, que de cualquier manera depende de la naturaleza del órgano de que se predica. Ello ha llevado a que la Corte diga que el concepto de autonomía de las corporaciones autónomas regionales corresponde definirlo al legislador en ejercicio de su facultad configurativa.
“Con lo dicho se da a entender que el quehacer funcional de los referidos entes se desarrolla con la autonomía que proviene de la voluntad expresa del Constituyente y no de la ordinaria y más limitada que comporta la tradicional descentralización por servicios.
“La autonomía de las corporaciones se revela parecida a la de un órgano autónomo e independiente, en los términos del artículo 113 de la Constitución, pero condicionada mucho más a la configuración normativa que al efecto diseñe el legislador dentro de su discrecionalidad política, dado que la Constitución, a diferencia de lo que se prevé en relación con los órganos autónomos en general y con las entidades territoriales, no establece reglas puntuales que la esencia o el núcleo delimiten esencial de la autonomía propia de dichas corporaciones” (Sent. C-789/99, M.P. Antonio Barrera Carbonell) (resaltado por fuera del original).
Con todo, dado que la autonomía es un rasgo definitorio de rango constitucional, la Corte ha señalado que la facultad de configuración del legislador debe respetarlo, siempre con la advertencia de que la misma no significa autarquía en el manejo de asuntos ambientales (15) . En otras palabras, la autonomía consiste en cierto grado de independencia de ejecución respecto de disposiciones de superior jerarquía, pero siempre sujeta a límites, determinados por las competencias de los órganos superiores y por la naturaleza misma del objeto ejecutado.
“La autonomía es una calidad que se predica de quien decide por sí mismo, sin que por ello se confunda con el concepto de soberanía o grado máximo de libertad. La autonomía, por el contrario, se ejerce dentro jurídico determinado, que va variando a través del tiempo y que puede ser más o de un marco menos amplio. Así, por ejemplo, en el ámbito personal la manifestación jurídica de la autonomía se encuentra en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (C.N., art. 16), pero dentro de los parámetros establecidos por la propia Constitución y respetando siempre el conjunto de derechos y libertades que forman el catálogo constitucional. De la misma manera en el ámbito institucional, la Constitución establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, con ciertas limitaciones constitucionales y legales (C.N., arts. 1º y 187)” (Sent. C-517/92, M.P. Ciro Angarita Barón).
“5. La autonomía de las CARs (sic) no significa obviamente que esas entidades puedan funcionar como ruedas sueltas en el Estado, ya que la gestión ecológica exige una coordinación estrecha entre las autoridades de los distintos niveles territoriales, por cuanto el medio ambiente, debido a las complejas interrelaciones que existen entre los distintos ecosistemas, es un asunto que suele desbordar el ámbito local, tal y como esta Corte lo ha destacado en múltiples oportunidades (16) . Por consiguiente, es natural que deba existir una coordinación permanente entre las autoridades nacionales, las entidades territoriales y las CARs (sic) en la protección del medio ambiente” (Sent. C-994/2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
De otro lado, en Sentencia C-894 de 2003, la Corte señaló que la autonomía de una entidad debe permitirle ejercer las competencias que le han sido asignadas. “En primer lugar, las atribuciones deben ser suficientes para permitirle a las entidades ejercer sus funciones de conformidad con los principios constitucionales relevantes, y permitirles realizar los objetivos que la Carta Política les encomienda. De tal forma, debe haber una correspondencia entre las atribuciones otorgadas legalmente, los principios constitucionales aplicables a la función administrativa en general, y los principios constitucionales específicos que rigen en concreto sus actividades” (17) . En este sentido, la Corte precisa que las limitantes naturales de la autonomía no pueden impedir que la entidad descentralizada ejecute el fin constitucional o legal que le ha sido encomendado.
“Así mismo, la regulación de una materia por parte del legislador será inconstitucional si desborda su naturaleza básica nacional e invade el campo propio de las corporaciones autónomas regionales y de las entidades territoriales, de modo que elimina o reduce sustancialmente el contenido de la autonomía de estas últimas” (Sent. C-554/2007, M.P. Jaime Araújo Rentería).
En segundo lugar, la Corte precisó que el impacto del bien jurídico sobre el que se ejerce la función administrativa determina el nivel de autonomía de la entidad. “La autonomía de una entidad está limitada por la incidencia que tengan sus funciones sobre otros bienes jurídico-constitucionales, más allá de los cometidos encargados a ellas. En esa medida, el legislador puede limitar su autonomía, en la medida en que alguna de sus funciones repercutan significativamente sobre intereses o bienes jurídicos cuya protección supere el ámbito de su competencia” (18) .
En el caso de las CAR, la Corte determinó que “el legislador puede limitar la autonomía de una entidad regional o municipal, en relación con una de sus funciones, si dicha función compromete de manera directa asuntos del orden nacional. Por el contrario, si la función no compromete directamente intereses del orden nacional, el margen de potestad configurativa del legislador para limitar la autonomía se ve bastante reducido”. Dicha reducción no determina, por supuesto, la imposibilidad de intervenir en las competencias regionales, sino en la prohibición de “sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro”.
“17. Esta diversidad de disposiciones y de competencias territoriales en materia ecológica busca entonces una protección integral y coherente del medio ambiente, que armonice además con los principios unitario y autonómico que definen al Estado colombiano (C.P., art. 1º). En ese orden ideas, en la discusión constitucional de un tema ecológico, es indispensable establecer si se trata de un asunto ambiental que puede encuadrarse dentro de un límite municipal, o si trasciende ese límite pero se agota en un ámbito preciso, o si se trata de una materia propia de una regulación de alcance nacional o incluso internacional”.
En ese orden de ideas, la Corte precisó que “la autonomía de las entidades territoriales y regionales en materia ambiental, deben estar justificadas en la existencia de un interés superior. La sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de un asunto ambiental que no trasciende el contexto local o regional, según sea el caso” (19) .
“... el mandato de coordinación entre las distintas autoridades ambientales no puede traducirse en una subordinación orgánica de las CARs a las autoridades nacionales, que anule el contenido de autonomía de las CARs.
“Vulneran entonces la Carta todas aquellas regulaciones legales que desconozcan el manejo autónomo de sus asuntos por parte de esas entidades, ya que ese manejo hace parte del contenido constitucionalmente protegido de la autonomía.
6. Una entidad que goza de autonomía debe tener la posibilidad de autodirigirse y, por ende, le corresponde a ella, dentro de ciertos marcos, determinar su propia estructura organizacional y su propia planta de personal” (Sent. C-994/2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
De todo lo dicho se tiene entonces que las corporaciones autónomas regionales, tal como lo ordena la Carta, deben contar con un régimen de autonomía.
Por último debe aclararse que los temas de orden interno, que tienen que ver con el funcionamiento institucional de las corporaciones autónomas regionales, hacen parte del espectro autonómico de estas, por lo que resulta ilegítimo que autoridades ajenas tengan injerencia en la definición de dichos asuntos.
5. Estudio concreto de las disposiciones acusadas.
—El numeral 16 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993
“16) Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las corporaciones autónomas regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar”.
Como se desprende del contenido de la norma, la disposición confiere al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial una competencia de evaluación y control —así como una potestad de suspensión— de los efectos ambientales nocivos que pudieran derivarse de los proyectos de desarrollo, exploración y explotación de los recursos naturales, lo que quiere indicar que las decisiones del ministerio tienen que ver con el ámbito funcional de las corporaciones autónomas regionales.
El hecho de que la norma incida en el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones autónomas regionales se evidencia a partir de la siguiente reflexión: al disponer la ley que el ministerio podrá evaluar y controlar el impacto ambiental de proyectos de desarrollo, exploración y explotación de los recursos naturales, se entiende que se refiere a aquellos proyectos que han sido programados, autorizados o promovidos por las corporaciones autónomas regionales, en ejercicio de las competencias asignadas a estas por los artículos 31, 49 y 50 de la Ley 99 de 1993. En palabras de la propia norma, dichas funciones se refieren a la autorización de concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas para el desarrollo y ejecución de cualquier actividad —industrial, forestal, portuaria, de explotación y exploración, de obra, etc.— que de acuerdo con la ley o los reglamentos pueda afectar el medio ambiente, alterar el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o, en su defecto, introducir modificaciones notorias al paisaje.
“9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva;”
“10) Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental. Estos límites restricciones y regulaciones en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente;”
“11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta ley”.
“12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos”.
Ciertamente, el ámbito de injerencia de las decisiones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es el propio en que le corresponde participar como “organismo rector de la gestión del medio ambiente” (L. 99/93, art. 2º) y como coordinador del sistema nacional ambiental, SINA (ídem).
“Esta corporación ha construido una sólida doctrina constitucional en torno a la posibilidad de que el legislador otorgue a la administración facultades discrecionales para la adopción de ciertas decisiones o el desarrollo de determinadas actuaciones, con el fin de facilitar la consecución de los fines estatales y el cumplimiento de las funciones a ella asignadas (20) .
“Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, las decisiones que adopte la administración en ejercicio de dichas facultades, necesariamente deben tener fundamento en motivos suficientes que permitan distinguir lo discrecional de lo puramente arbitrario o caprichoso, tal como lo exige el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo (21) , según el cual “en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”, de tal manera que las facultades discrecionales de la administración no lo son de manera absoluta, sino limitada por los objetivos que se persiguen con su otorgamiento y por la proporcionalidad en su aplicación” (Sent. T-064/2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
En esa medida, cuando la ley permite la intervención discrecional del ministerio, impone el ejercicio legítimo de la potestad y supone que la autoridad no incurrirá en abusos. Lo anterior exige, sin más, que el ejercicio de la competencia asignada al ministerio deba estar precedida de propósito y finalidad razonables, debe ser motivado y debe tener sustento en hechos objetivos y verificables, justificativos de la intervención del poder central. El sistema legal cuenta con los instrumentos jurídicos necesarios para evitar que la discrecionalidad se convierta en subjetividad y arbitrariedad. La función administrativa está al servicio de los intereses generales (C.P., art. 209) y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Por otro lado, el ministerio, al diseñar las políticas ambientales, debe tener en cuenta las competencias otorgadas por la Constitución a las diversas autoridades públicas y coordinar su desarrollo para evitar conflictos entre ellas, lo cual conduce a ampliar el fin esencial de protección del medio ambiente.
De otro lado, debe recordarse que el deber de “proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica” (C.P., art. 79) corresponde al Estado y que el artículo 80 del estatuto constitucional asigna al mismo la función de “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”. La interpretación de estas disposiciones, a la luz de la jurisprudencia constitucional que reconoce en las autoridades centrales el manejo y dirección de la política ambiental, autoriza a que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como organismo rector de la Política Ambiental, intervenga “discrecionalmente” y “selectivamente” y “cuando las circunstancias lo ameriten” en el manejo de proyectos concretos que, a pesar de estar a cargo de las CAR en cuanto a su desarrollo y vigilancia, podrían conllevar grave deterioro del medio ambiente.
Ahora bien, podría pensarse, como lo hace el Ministerio Público, que la competencia asignada por el artículo demandado al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial debe limitarse a los asuntos de impacto nacional, por lo que la norma debería condicionarse en el sentido de excluir de ella la competencia respecto de temas que solo incumben el espectro local.
En ese sentido, podría pensarse en que la norma solamente habilita al ministerio para intervenir en los temas ecológicos que, por su comprobada inter-territorialidad, podrían afectar a más de una región. No obstante, del hecho de que estos linderos deban respetarse no se sigue que haya que condicionar la norma, pues ello exigiría invertir la carga de la prueba en contra de la administración nacional a fin de determinar, en cada caso concreto, la pertenencia de un asunto específico al ámbito nacional o al exclusivamente local. En otras palabras, el condicionamiento de la norma obligaría al Estado central a demostrar, en todas las instancias, que el asunto respecto del cual pretende ejercer la competencia de intervención excede el ámbito meramente local y se expande territorialmente, poniendo en peligro ecosistemas de mayor extensión. Esta inversión de la carga de la prueba invierte, simultáneamente, el foco prioritario de protección, que es la preservación del medio ambiente como patrimonio de la Nación. Implicaría, sin más, la aceptación de que todo asunto ambiental es de interés local y que, solo por excepción, se convierte en un tema de interés nacional. Dicha subversión de prioridades no puede ser amparada.
Por ello, en principio, la Corte considera legítimo conservar la norma en su sentido original, haciendo la salvedad —que no es un condicionamiento— de que en cada caso las corporaciones autónomas regionales pueden reclamar competencia exclusiva para el manejo de asuntos cuyas probadas repercusiones no exceden perímetros exclusivamente locales de la realidad ecológica.
“El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce en unidad de mando supremo en cabeza del gobierno nacional, unidad en todos los ramos de la legislación, en cabeza de un Congreso y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional; la centralización también implica la unidad en la jurisdicción. La centralización política no es otra cosa, pues, que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del Estado.
“Pero la centralización política no es incompatible con la descentralización administrativa, ni con la autonomía de las entidades regionales. Por el contrario, la tendencia en los Estados unitarios en el mundo contemporáneo ha sido la de vigorizar estos principios. La palabra “descentralización” se emplea en sentido genérico y en sentido técnico. De acuerdo con el primero, se le da ese nombre a todo proceso que traslada a asuntos de la capital del Estado a las entidades seccionales o locales, cualquiera que sea su índole; así se habla de descentralización fiscal, económica o industrial. En sentido técnico jurídico, la descentralización significa traslado de competencias de carácter administrativo a manos de autoridades regionales o locales”. (Sent. C-497A /94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Por último, el demandante sostiene que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 63 de la Ley 99 de 1993 (22) , que confería al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la función de resolver los recursos de apelación contra los actos administrativos que otorguen o nieguen licencias ambientales, pues considera que tal como se dijo en dicha oportunidad, esta competencia intervenía en la autonomía de las corporaciones autónomas regionales en tanto que irrespetaba el principio de rigor subsidiario, es decir, la orden de que los reglamentos que expidan las CAR no pueden ser más flexibles que las normas generales sobre conservación del medio ambiente.
En relación con este punto la Corte considera, no obstante, que las hipótesis analizadas son diversas, pues mientras el artículo 63 autorizaba al ministerio para resolver el recurso de apelación sobre el acto de reconocimiento o negación de licencias ambientales, terreno en el cual se discute la autorización para ejecutar una obra o actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o modificar de manera notoria o considerable el paisaje (L. 99/93, art. 50), la norma que ahora se acusa hace referencia a una potestad de mayor amplitud, vinculada con las perspectivas de ejecución de los proyectos puestos a consideración de las CAR o con el desarrollo actual y en marcha de proyectos que ya se encuentran en ejecución. Así, antes que verificar las condiciones del permiso para la explotación de los recursos naturales, la norma acusada hace referencia a los efectos reales y verificables de los proyectos que inciden en el sistema ecológico.
—El numeral 36 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993
“36) Aprobar los estatutos de las corporaciones autónomas regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia;”.
Los estatutos de las corporaciones autónomas regionales contienen las normas de funcionamiento de dichas entidades. Se trata de regulaciones internas destinadas a coordinar las diferentes dependencias con el fin de realizar los objetivos institucionales fijados por el acto de creación. Entre los asuntos que deben definir los estatutos están la metodología de elección de los miembros del consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales (L. 99/93, art. 26), la forma de elección del director general de la corporación (art. 27 ibíd.), sus funciones (art. 29 ibíd.), la presentación de los informes financieros al consejo directivo (ídem) y la regulación de las sanciones que pueden imponer las CAR (art. 85, par. 3º Ibíd.), entre otros.
“ART. 25.—De la asamblea corporativa. Es el principal órgano de dirección de la corporación y estará integrada por todos los representantes legales de las entidades territoriales de su jurisdicción.
“Son funciones de la asamblea corporativa: a) Elegir el consejo directivo de que tratan los literales d, y e, del artículo 26 de la presente ley; b) Designar el revisor fiscal o auditor interno de la corporación; c) Conocer y aprobar el informe de gestión de la administración; d) Conocer y aprobar las cuentas de resultados de cada periodo anual; e) Adoptar los estatutos de la corporación y las reformas que se le introduzcan y someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente; f) Las demás que le fijen los reglamentos”.
Adicionalmente debe tenerse en cuenta que la Ley 489 de 1998 dispuso en su artículo 104 que el control administrativo que ejerce la administración central respecto de las entidades descentralizadas se encamina a “constatar y asegurar que las actividades y funciones de los organismos y entidades que integran el respectivo sector administrativo se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales, dentro de los principios de la presente ley y de conformidad con los planes y programas adoptados”, pero no autoriza a la autoridad central para autorizar o aprobar “los actos específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos de esos organismos y entidades” (L. 489/98, art. 105).
Las previsiones de la Ley 489 de 1998, que constituyen parámetro jurídico para evaluar la legitimidad de las relaciones entre las autoridades centrales y las entidades descentralizadas, permite entender que el control que ejerce el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial respecto de las corporaciones autónomas regionales no se extiende hasta la aprobación de sus estatutos, pues estos constituyen actos específicos que conforme a la ley le compete expedir a dichas entidades, en aras de garantizar los mínimos de operatividad necesarios para su funcionamiento.
Es este el criterio adoptado por la Corte en la ya mencionada Sentencia C-554 de 2007, cuando declaró la inexequibilidad del artículo 63 de la Ley 99 de 1993. Ciertamente, tal como se dijo en esa ocasión, la expedición de las licencias ambientales le corresponde a las CAR en ejercicio de sus competencias legales y constituyen actos específicos de funcionamiento que caen en el marco de su autonomía. Por ello la Corte reconoció, en atención al principio reflejado por la Ley 489, que la decisión de la autoridad central no podía suplantar la voluntad del órgano autonómico mediante la potestad revocatoria de actos administrativos sobre licencias ambientales.
“ART. 149—Modificado. L. 446/98, art. 49. Representación de las personas de derecho público. Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este código sí las circunstancias lo ameritan”.
En tales condiciones, es claro —como lo reconoció la citada Sentencia C-554 de 2007— que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial podría incoar las demandas requeridas —incluidas las acciones populares procedentes— para asegurar que los estatutos de las CAR que se consideren contrarios a la ley, ajusten sus disposiciones a las reglas generales sobre política ambiental. Así lo reconoció el fallo a que ha venido haciéndose referencia:
“Por otra parte, es oportuno recordar que los actos administrativos que profieran las corporaciones autónomas regionales y las entidades territoriales están sometidos al control de legalidad por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad con la Constitución Política y el código respectivo, en cuyo ejercicio aquella puede suspender provisionalmente sus efectos (C.P., art. 238) mientras profiere la sentencia respectiva, así como también que la acción correspondiente podrá ser instaurada, entre otros sujetos, por las otras entidades que conforman el sistema nacional ambiental - SINA.
“Adicionalmente, cabe señalar que el ordenamiento colombiano consagra las acciones populares para la protección del medio ambiente, entre otros derechos e intereses colectivos, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 88 de la Constitución Política y la regulación contenida en la Ley 472 de 1998” (23) (Sent. C-554/2007, M.P. Jaime Araújo Rentería).
En conclusión, en el caso concreto de esta demanda, el núcleo de autonomía de la entidad no habilita al ministerio para aprobar los estatutos de la corporación —ni sus modificaciones o adiciones— concretamente porque los estatutos son manifestación de esa competencia autonómica constitucional, dado que regulan el funcionamiento interno de la entidad, y porque son expedidos por el máximo órgano corporativo de la misma en ejercicio de las competencias directamente asignadas por la ley.
Ello obliga a la Corte a declarar la inconstitucionalidad de la expresión “Aprobar los estatutos de las corporaciones autónomas regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y”, contenida en el numeral 36 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993. No obstante, como la eliminación de esta expresión deja sin sentido completo la expresión restante del artículo “ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia”, pero no existe manera de eliminar el texto inconstitucional sin producir tal deficiencia gramatical, la Corte advierte que a las entidades a que se refiere esa potestad de inspección y vigilancia es, precisamente, a las corporaciones autónomas regionales.
—Unidad normativa. Inconstitucionalidad del literal e) del inciso final del artículo 25 de la Ley 99 de 1993
El inciso final del artículo 25 de la Ley 99 de 1993 dispone que la asamblea corporativa de las corporaciones autónomas regionales tiene la función de adoptar los estatutos de la corporación y las reformas que se le introduzcan y “someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente”.
La norma entrega a la asamblea corporativa la función de someter a aprobación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial los estatutos —con sus modificaciones— de las corporaciones autónomas regionales, función que el ministerio no puede constitucionalmente ejercer.
“ART. 6º—(...) El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que esta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales”.
“Por último, la integración normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad. En consecuencia, para que proceda la integración normativa por esta última causal, se requiere la verificación de dos requisitos distintos y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una estrecha relación con las disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad normativa; (2) que las disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente inconstitucionales. A este respecto, la corporación ha señalado que “es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad” (24) (Sent. C-539/99, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; Salvamento parcial de Voto de Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa).
En el caso concreto, es evidente que el contenido normativo que se considera inconstitucional —la primera parte del numeral 36 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993— se encuentra reproducido en el literal e) del artículo 25 de la misma ley, pues ambas disposiciones autorizan al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para aprobar los estatutos de las CAR, junto con sus modificaciones.
Con fundamento en lo anterior, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “y someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente”, contenida en el literal e) del inciso final del artículo 25 de la Ley 99 de 1993.
—Facultades de inspección y vigilancia
La Corte tampoco considera que dicha competencia pugne con el funcionamiento autónomo de dichos organismos, pues entiende que la facultad de inspección y vigilancia ha sido directamente asignada por la Constitución a la administración central en su artículo 80 cuando establece que el Estado “deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”.
Se recordará que en las consideraciones generales de esta providencia se dijo que la autonomía de las CAR no es absoluta y que la misma consiste en el ejercicio más o menos independiente de las funciones asignadas, pero sometido a las directivas generales fijadas por la autoridad central. Pues bien, dado que la autonomía de las entidades ambientales locales está circunscrita a las normas de dirección de la administración central, es lógico suponer que también el gobierno central tiene competencia para verificar el cumplimiento de dichas normas. No estaría jurídicamente justificado que la administración central en un estado unitario ostentara la facultad de definir la política ambiental pero estuviera desposeía de la potestad de vigilar el cumplimiento de dicha política. La facultad de inspección y vigilancia es, entonces, connatural a la función directiva que de suyo posee el ministerio.
Adicionalmente, las funciones que ejercen las corporaciones autónomas regionales hacen parte de las competencias asignadas a las autoridades administrativas del Estado y en tanto están encaminadas a la realización de fines constitucionales que involucran el destino de la nación, se encuentran bajo la supervisión de la administración central del Estado. Esta supervisión, que se traduce en las competencias de inspección y vigilancia, es la herramienta de control que hace posible la unidad de la política ambiental. Así lo refrenda el citado artículo 104 de la Ley 489 de 1998 al establecer que el “control administrativo que de acuerdo con la ley corresponde a los ministros y directores de los departamentos administrativos se orientará a constatar y asegurar que las actividades y funciones de los organismos y entidades que integran el respectivo sector administrativo se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales, dentro de los principios de la presente ley y de conformidad con los planes y programas adoptados”.
“La autonomía de las corporaciones se revela parecida a la de un órgano autónomo e independiente, en los términos del artículo 113 de la Constitución, pero condicionada mucho más a la configuración normativa que al efecto diseñe el legislador dentro de su discrecionalidad política, dado que la Constitución, a diferencia de lo que se prevé en relación con los órganos autónomos en general y con las entidades territoriales, no establece reglas puntuales que delimiten la esencia o el núcleo esencial de la autonomía propia de dichas corporaciones” (Sent. C-578/99, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
1. Exclusivamente por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia, declarar EXEQUIBLE el numeral 16 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993.
2. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Aprobar los estatutos de las corporaciones autónomas regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y”, contenida en el numeral 36 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993. La expresión “ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia”, contenida en la misma norma, se declara EXEQUIBLE por las razones expuestas en esta providencia.
3. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente”, contenida en el literal e) del inciso final del artículo 25 de la Ley 99 de 1993.
(1) Asamblea Nacional Constituyente. Informe-ponencia medio ambiente y recursos naturales. Ponentes: Iván Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Benítez, Argelino Garzón, Tulio Cuevas, Guillermo Guerrero. Gaceta Constitucional Nº 46, 15 de abril de 1991.
(2) “ART. 209 C.P.—(...) Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”.
(3) Sentencia C-894 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(4) Edgard Lorenz determinó, hacia 1960, que cambios insignificantes en los cálculos iniciales de modelos atmosféricos pueden producir grandes consecuencias en el sistema. Sus estudios permitieron concluir que las pequeñas perturbaciones en las condiciones iniciales de un sistema tienen influencias impredecibles en las condiciones finales del proceso. El científico propuso un ejemplo hipotético. Sugirió que en el cálculo sobre los efectos de un cambio climático significativo, por ejemplo una gran tormenta, se ignoraran pequeños detalles, a la vista insignificantes, como el aleteo de una mariposa. Según sus predicciones, modificaciones minúsculas en el cálculo de los factores iniciales pueden introducir perturbaciones mayúsculas en los resultados de la predicción.
(6) “Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas (C.P., art. 79), de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional —e incluso el internacional—, va más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o departamental”. (Sent. C-423/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) (subrayado por fuera del original).
(7) Sentencia C-519 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(8) Sentencia C-305 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(9) Sentencia C-994 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(10) “Por lo demás, no sobra agregar que las corporaciones autónomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios, —concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del desarrollo—, y de descentralización territorial, más allá de los límites propios de la división político-administrativa” (Sent. C-495/96, M.P. Fabio Morón Díaz).
(11) “Desde luego, que es necesario puntualizar la noción y precisar formalmente su sentido, para lo cual debe tenerse en cuenta tanto las funciones que se les encomienda como la órbita territorial del radio de acción de tales organismos, de donde resulta imposible reducir la jurisdicción de las corporaciones al ámbito de un departamento, y menos todavía, al de un municipio, cuando su gestión consiste en administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables encuadrados dentro de una realidad biogeográfíca” (Sent. C-578/99, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
(12) “No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central” (Sent. C-596/98, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
(13) Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.
(15) “Aun así, la autonomía no implica un alcance omnímodo de la facultad de autogobierno. Por el contrario, en lo que respecta a los órganos del Estado, el concepto mismo de autonomía lleva implícita la limitación de dicha facultad” (Sent. C-894/2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(16) Ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1996, fundamentos 8 y siguientes, y C-596 de 1998, consideraciones 7 y siguientes.
(17) Sentencia C-894 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(18) Sentencia C-894 de 2003.
(19) Sentencia C-894 de 2003.
(20) Ver, entre otras, sentencias C-108 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-525 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1173 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(21) Decreto 01 de 1984.
(22) Sentencia C-554 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(23) De conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998, podrán ejercitar las acciones populares:
(24) Sentencia C-320/97, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

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 artículo 80
 artículo 226
 artículo 208
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 artículo 5
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 artículo 63
 artículo 88
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 artículo 25
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