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Timestamp: 2020-08-13 11:18:36+00:00

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Die Außenvertretung der EU und der Europäische Auswärtige - GRIN
von Anika Leidinger (Autor)
B. Die Außenvertretung nach dem Vertrag von Nizza
I. Der Einfluss der Säulenstruktur
II. Der Vorsitz des Rates
III. Der Hohe Vertreter für die GASP
IV. Der Kommissar für die Außenbeziehungen der Gemeinschaft
C. Das System der Außenvertretung nach dem Vertrag von Lissabon
I. Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik
1. Ernennung und Entlassung
a) Leitung und Vertretung der Union in den Bereichen der GASP
b) Vorsitz im Rat für „Auswärtige Angelegenheiten“
c) Stellung eines Vizepräsidenten der Kommission
d) Doppelhut
f) Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD)
II. Der Präsident des Europäischen Rates
b) Zusammenarbeit mit dem Präsidenten der Kommission
c) Außenvertretung der Union in Angelegenheiten der GASP
III. Der Präsident der Kommission
a) Leitlinien- bzw. Richtlinienkompetenz
b) Ernennung der Vizepräsidenten der Kommission
c) Vertretungsbefugnis der Kommission außerhalb der GASP
IV. Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in IO’s und Konferenzen
V. Zusammenarbeit der diplomatischen u. konsularischen Vertretungen
VI. Zusammenarbeit der Union und der Mitgliedstaaten
D. Zusammenfassung und abschließende Bewertung
Ausgehend von der seinerzeit durch den ehemaligen US-Außenminister Henry Kissinger aufgeworfene Frage „Whom do I call if I want to call Europe?“, behandelt diese Arbeit die Neuerungen zur Außenvertretung der EU nach dem Inkrafttreten des Lissabonner Reformvertrages.
Ebenso wie sich Kissinger die Frage nach einer europäischen Telefonnummer stellte, sahen sich die Verantwortlichen in den Reformgremien veranlasst, über das Auftreten der Union nach außen Gedanken zu machen. Es wird deutlich, dass die Union bislang über keinen Repräsentanten nach außen verfügte. Dadurch fehlte es gegenüber Drittstaaten an einem bestimmten, einheitlichen Ansprechpartner.
In Zeiten in denen die Welt zusammenwächst, weil Konflikte nicht an der Grenze halt machen, ist es sinnvoll und dringend geboten, dass die Europäische Union auf internationaler Ebene handlungsfähig(er) wird. Das setzt allerdings voraus, dass es einen Vertreter gibt, der mit einer Stimme für alle Mitgliedstaaten spricht.
Dies ist zum einen erforderlich, um außen politisch ernst genommen zu werden. Es stellt aber auch einen nach innen nicht zu unterschätzenden Faktor dar. Gerade im Hinblick auf den mühsamen Ratifikationsprozess des Lissabonner Vertrages ist es wünschenswert, das Vertrauen der Bürger in die Union zu stärken. Zudem ist eine effektive Außenpolitik überhaupt erst durch die Bereitschaft der einzelnen Mitgliedstaaten, sich von der Union vertreten zu lassen, möglich. Diese sozusagen identitätsstiftende Außenpolitik der EU[1] ist also nach innen wie nach außen notwendig.
Leider gab es in der Vergangenheit vermehrt uneinheitliches Auftreten der einzelnen Mitgliedstaaten in entscheidenden politischen Fragen. So spalteten sie sich im Jahre 2003 zur Frage der Beteiligung am Irakkrieg in zwei Lager.
Ähnlich verhielt es sich in dem Russland-Georgien-Konflikt im August 2008.
Bereits diese beiden Beispiele veranschaulichen den Handlungs- und Reformbedarf im Rahmen der Außenpolitik.
Vor diesem Hintergrund war das Ziel der Reformen die Kohärenz des außenpolitischen Handelns. Nach Art. 21 III UAbs. 2 S. 2 EUV n. F. stellen nunmehr der Rat und die Kommission, die vom Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik unterstützt werden, die Kohärenz sicher und arbeiten zu diesem Zweck zusammen.
Die nachfolgende Darstellung geht zunächst auf die alte Rechtslage nach dem Vertrag von Nizza ein, die bis zum Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages am 01.12.2009 galt.
Sodann wird das neue System der Außenvertretung nach dem Vertrag von Lissabon erörtert und im Vergleich zur alten Rechtslage bewertet. Dabei bilden die Kompetenzen der beiden institutionellen Neuerungen für den Bereich der Außenvertretung einen Schwerpunkt. Es sind dies die Schaffung eines Hohen Vertreters der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik sowie der neue ständige Präsident des Europäischen Rates. Ergänzt wird die Darstellung durch die Kompetenz des Kommissionspräsidenten zur Außenvertretung. Die dadurch zwangsläufig auftretenden Kompetenzüberschneidungen und die potentiellen Konflikte werden im Anschluss daran ebenfalls erörtert.
Weiterhin wird die Rolle des neu zu schaffenden Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD), der den Hohen Vertreter bei seiner Arbeit unterstützen soll, beurteilt. Abschließend erfolgt eine Zusammenfassung der Darstellung mit Schlussbemerkungen.
B. Die Außenvertretung nach dem Vertrag von Nizza:
Zunächst soll die Frage geklärt werden, worin das alte System der Außenvertretung bestand, um es anschließend mit dem neuen System vergleichen und bewerten zu können.
I. Der Einfluss der Säulenstruktur:
Die Säulenstruktur der EU mit der Unterscheidung zwischen den supranationalen Gemeinschaftspolitiken und der intergouvernementalen GASP bedingte die alte Rechtslage dahingehend, dass auch die Außenvertretung in diesen Säulen unterschiedlich erfolgte.
In der ehemals ersten Säule handelten darum die Gemeinschaften. Dies war Ausdruck der Sonderrolle der GASP als intergouvernementale Kooperation, die dem Kontrollsystem der europäischen Organe entzogen war.[2] Dagegen trat in der zweiten Säule der GASP zunehmend die Union trotz fehlender Rechtspersönlichkeit[3] in Erscheinung. Also behalf man sich damit, dass von der Vertragsschließungskompetenz auf die Sachkompetenz geschlossen wurde.[4]
Bis zum Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages gab es deshalb drei Akteure[5] im Bereich des Europarechts, die sich auf dem Gebiet der Außenpolitik betätigten: die beiden Europäischen Gemeinschaften, die Europäische Union und die einzelnen Mitgliedstaaten.
Weiterhin wurde in Art. 18 EUV a. F. eine sog. Troika[6] geschaffen. Diese bestand aus dem Vorsitz des Rates, dem Generalsekretär des Rates in seiner Aufgabe als Hoher Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und dem für die Außenbeziehungen zuständigen Kommissar.
Als Überbleibsel der alten Troika nach dem Vertrag von Maastricht verblieb die Regelung in Art. 18 IV 2 EUV a. F. bestehen. Diese sah vor, dass der amtierende Vorsitz sich der Unterstützung des nachfolgenden Vorsitzes bedienen konnte. Dies hatte eine wichtige einübende Funktion für die nachfolgende Präsidentschaft zur Folge und brachte Kontinuität in die Außenvertretung.[7]
II. Der Vorsitz des Rates:
Der jeweils amtierende Ratspräsident (Art. 18 I, Art. 4 II 3 EUV a. F.) vertrat die Union als Vorsitz in den Angelegenheiten der GASP. Diese Bezeichnung war jedoch missverständlich. Tatsächlich vertrat der Vorsitz nicht die Union, sondern die Mitgliedstaaten.[8]
Der Vorsitz legte nach Art. 18 II EUV a. F. den Standpunkt der Union in internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen dar. Er verhandelte und empfahl darüber hinaus den Abschluss von Übereinkünften mit Drittstaaten und internationalen Organisationen (Art. 24 EUV).
III. Der Hohe Vertreter für die GASP:
Auf der Grundlage von Art. 18 III, Art. 26 EUV a. F., Art. 207 II EGV wurde ein Generalsekretär vom Rat ernannt, der gleichzeitig die Funktion eines „Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ ausübte. Der erste Hohe Vertreter war Javier Solana, der oft verkürzt „Mr. GASP“[9] genannt wurde.
Der Hohe Vertreter unterstützte den Rat und den Vorsitz in den Angelegenheiten der GASP durch die Vorbereitung und Durchführung politischer Entscheidungen. So verhandelte er mit dritten Staaten im Auftrag des Vorsitzes (Art. 26 EUV a. F.).[10] Der Hohe Vertreter musste in der Praxis mit dem Vorsitz und dem EG-Kommissar für Außenbeziehungen eng zusammenarbeiten.[11]
IV. Der Kommissar für die Außenbeziehungen der Gemeinschaft:
Wie bereits unter B. I. dargelegt, wurde von der Vertragsschließungskompetenz auf die Sachkompetenz geschlossen.[12] Die Außenvertretung innerhalb der Gemeinschafts-kompetenzen oblag auf diese Weise der Kommission.
Ihre Zuständigkeit folgerte man aus der ihr übertragenen Verhandlungskompetenz (Art. 300 EGV), der Vertragskompetenz gegenüber anderen Internationalen Organisationen (Art. 302 ff. EGV) und der generellen Aufgabe der Anwendung des EGV in Art. 211, 1. Spiegelstrich EGV.[13] Anders war dies im Bereich der GASP: dort wurde die Kommission nach Art. 18 IV 1 EUV a. F. – wenn auch in vollem Umfang gem. Art. 27 EUV a. F. – lediglich „beteiligt“.[14] Dennoch besaß sie ein Initiativrecht zu Fragen der GASP (Art. 22 EUV).
Folglich wurde in dem alten System nach dem Vertrag von Nizza die allgemeine Vertretungsbefugnis für die GASP durch den Vorsitz des Rates wahrgenommen. In institutioneller Hinsicht bestand bei der GASP die Besonderheit, dass der Hohe Vertreter für die GASP in Personalunion einerseits als Generalsekretär des Rates und andererseits als Unterstützer des Rates in Angelegenheiten der GASP tätig war.[15] Zusätzlich sollte die Kommission an allen Aufgaben beteiligt werden.
C. Das System der Außenvertretung nach dem Vertrag von Lissabon:
Die Auflösung der Säulenstruktur unter Beibehaltung von Intergouvernementalität[16] und Supranationalität beeinflusst auch die Außenvertretung nach dem Vertrag von Lissabon. Durch die Rechtspersönlichkeit der Union nach Art. 1 III 3 EUV tritt sie im Zuge der Rechtsnachfolge für die EG in die bestehenden Mitgliedschaften in Internationalen Organisationen ein.[17]
Der Vertrag von Lissabon bringt ein neues System der Außenvertretung der Union mit sich. Es besteht aus dem Zusammenspiel des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten der Kommission.
Aus dieser Aufzählung wird bereits deutlich, dass zwangsläufig Kompetenzkonflikte resultieren. Nachfolgend werden deshalb insbesondere die Kompetenzen dieser Institutionen erörtert, gegeneinander abgegrenzt und anschließend eine Bewertung des neuen Kompetenzgeflechts des Lissabonner Vertrages vorgenommen.
I. Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik:
Das durch den Vertrag von Lissabon neu geschaffene Amt eines Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik ist in Art. 18 i. V. m. Art. 27 EUV geregelt. Dabei entspricht der Wortlaut des Art. 18 EUV dem Wortlaut des Art. I-28 EVV bis auf die Tatsache, dass der EVV noch von einem „Außenminister der Union“ ausging. Die Schaffung dieses Amtes war darum einer der Hauptstreitpunkte im Rahmen der Konventsberatungen zum Entwurf des EVV.[18]
Dieser Passus wurde schließlich gestrichen und durch die Bezeichnung des Hohen Vertreters ersetzt. Dies war dem Druck der Mitgliedstaaten und der Ablehnung des EVV geschuldet, so dass staatsähnliche Elemente, wie die Hymne, Flagge und eben auch die Bezeichnung eines Außenministers gestrichen wurden, um den Staaten und ihren Bürgern die Angst vor Souveränitäts- und Identitätsverlusten zu nehmen.[19]
[1] Vgl. Mackow, Europäismus - Warum die Europäische Union demokratisiert werden muss und eine gemeinschaftliche Außenpolitik braucht, in: Decker/Höreth, Die Verfassung Europas - Perspektiven des Integrationsprojekts, S. 295, (312).
[2] Krimphove, Europarecht, Rn. 13.
[3] Herdegen, Völkerecht, § 7, Rn. 1.
[4] Zitiert nach Vedder, in: Hummer/Obwexer, Der Vertrag von Lissabon, S. 267, (288); EuGH – FAO, Rs. C-25/94, Slg. 1986, I-1469, Rn. 43 ff.
[5] Metz, Die Außenbeziehungen der Europäischen Union nach dem Vertrag über eine Verfassung für Europa, S. 25.
[6] Geiger, EUV/EGV, Art. 18 EUV, Rn. 5.
[7] Kaufmann-Bühler/Meyer-Landrut, in Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 18 EUV, Rn. 12.
[8] Geiger, EUV/EGV, Art. 18 EUV, Rn. 2.
[9] Ruffert, Institutionen, Organe und Kompetenzen, in: Schwarze/Hatje, Der Reformvertrag von Lissabon, S. 31, (44).
[10] Bieber/Epiney/Haag, Die Europäische Union, Europarecht und Politik, § 4, Rn. 59.
[11] Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, S. 687 f.
[12] Zitiert nach Vedder, in: Hummer/Obwexer, Der Vertrag von Lissabon, S. 267, (288); EuGH – FAO, Rs. C-25/94, Slg. 1986, I-1469, Rn. 43 ff.
[13] Vedder, in: Hummer/Obwexer, Der Vertrag von Lissabon, S. 267, (288); Hakenberg, Europarecht, Rn. 130.
[14] Martenczuk, in: Hummer/Obwexer, Der Vertrag über eine Verfassung für Europa, S. 177, (190).
[15] Streinz, Europarecht, Rn. 750.
[16] Dazu wird die GASP im EUV geregelt, um klarzustellen, dass keine Supranationalität der GASP bewirkt werden soll.
[17] Bungenberg, Außenbeziehungen und Außenhandelspolitik, in: Schwarze/Hatje, Der Reformvertrag von Lissabon, S. 195, (199).
[18] Metz, Die Außenbeziehungen der Europäischen Union nach dem Vertrag über eine Verfassung für Europa, S. 246.
[19] Vgl. dazu Rabe, Zur Metamorphose des Europäischen Verfassungsvertrags, NJW 2007, 3153 (3153); Terhechte, Verfassung ohne Rhetorik – Zur neuen Gestalt der Europäischen Union, EuZW 2007, 521.
9783640712694
9783640713400
v158388
Außenvertretung Europäische Auswärtige Dienst Punkte
Die Unabhängigkeit des Europäischen Auswärtigen Diensts im Rahmen der Libyenkrise 201
Die EU nach der Erweiterung

References: Art. 21
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 4
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 26
 Art. 207
 Art. 211
 Art. 18
 Art. 27
 Art. 1
 Art. 18
 Art. 27
 Art. 18
 § 7
 EuGH 
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 18
 § 4
 EuGH