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Timestamp: 2020-02-29 04:39:40+00:00

Document:
PDL 2369
N. 2369
DEL BUE, NUCARA, BARANI, LA MALFA
Nuove disposizioni per il controllo della finanza pubblica e per la redazione dei documenti di bilancio dello Stato
Presentata il 14 marzo 2007
Onorevoli Colleghi! - Il dibattito che si è sviluppato all'indomani dell'approvazione della legge finanziaria 2007, legge n. 296 del 2006, dimostra che è venuto il tempo di pensare a una riforma profonda di tutta la sua impostazione.
Sull'argomento si sono pronunciati, innanzitutto, i vertici istituzionali del Paese. Dal Presidente della Repubblica, che ha auspicato una profonda rimeditazione, che ponesse fine agli inconvenienti che si sono registrati nell'ultima sessione di bilancio, ai Presidenti dei due rami del Parlamento, che si sono uniti nelle critiche, dando il loro autorevole avallo. Anche studiosi di varia estrazione da tempo sottolineano l'esigenza di adeguare regole e procedure al mutato contesto economico e sociale del Paese. Non si dimentichi, infatti, che la legge n. 468 del 1978 è nata in un quadro teorico che appartiene ormai all'esperienza storica del novecento. Il suo impianto, di tipo keynesiano, non regge più di fronte alle novità introdotte dal processo di globalizzazione e al mutato contesto europeo, segnato dalla nascita dell'euro e dal trasferimento, in capo alla Banca centrale europea, di competenze che un tempo appartenevano alla Banca d'Italia. Le modifiche che sono state introdotte in questi anni, a partire dalla legge n. 362 del 1988, non hanno scalfito l'impianto originario. Si sono mosse all'interno di uno schema che è rimasto immutato nei suoi tratti costitutivi, ma che oggi appare inadeguato di fronte alle sfide del presente e alle trasformazioni nel frattempo intervenute nello stesso sistema
politico italiano. Il passaggio dal sistema proporzionale alla democrazia dell'alternanza è stato senza conseguenze ai fini della gestione della politica di bilancio e del riequilibrio dei poteri tra Governo e Parlamento in tema di decisione e di controllo sugli equilibri di finanza pubblica.
Queste contraddizioni di fondo spiegano perché la discussione parlamentare, in questi anni, sia andata progressivamente peggiorando. Non è questione di maggioranza o di opposizione. Le critiche sono state sempre speculari, a prescindere dai ruoli pro tempore esercitati. Anzi, il fenomeno degenerativo è, inevitabilmente, progredito. Nessuna meraviglia. L'espediente adottato, di volta in volta, per risolvere problemi che la disciplina vigente non era in grado di affrontare, ha creato un precedente che è stato successivamente seguito nelle ulteriori sessioni di bilancio. Valga per tutti il caso della legge n. 662 del 1996, recante misure di razionalizzazione della finanza pubblica, di fatto la legge finanziaria per l'anno 1997. Allora si sperimentò per la prima volta l'ipotesi dell'accorpamento. Furono posti in votazione, con la fiducia, solo tre articoli, ciascuno dei quali recava centinaia di commi. Una procedura al limite dei parametri costituzionali di cui al prima comma dell'articolo 72. Quel precedente si trasformò rapidamente in una prassi, quasi sempre seguita dai successivi Governi, qualunque fosse la loro composizione politica. Con la conseguenza di espropriare il Parlamento dal suo diritto-dovere di analisi puntuale delle singole disposizioni normative. La concentrazione delle norme in un unico contenitore giuridico avveniva, infatti, a seguito della presentazione, all'ultimo minuto, di un maxi emendamento, che nessuno era in grado di esaminare e di valutare con la dovuta consapevolezza.
A questi e altri inconvenienti si è cercato di fare fronte, nel corso degli anni, con interventi di semplice manutenzione. Le procedure sono state cambiate più volte. Così come il complesso dei documenti presentati. All'inizio era prevista la sola legge finanziaria: destinata a trasformarsi immediatamente in un veicolo omnibus dove scrivere le cose più diverse e variegate, che nulla avevano a che vedere con le manovre di finanza pubblica. Per fare fronte a questo inconveniente la legge finanziaria fu scissa in due distinti disegni di legge. La legge finanziaria, in cui indicare i soli saldi di finanza pubblica, e il collegato di sessione, dove inserire la legislazione sostanziale. La battaglia, inutile dirlo, si trasferì su quest'ultimo documento, che assunse di nuovo le caratteristiche della legge omnibus. Si tornò, quindi, come in un perverso gioco dell'oca, alla soluzione precedente. Un unico disegno di legge, accompagnato da collegati di sessione che il Parlamento approvò, quando lo ritenne opportuno, come qualsivoglia disegno di legge.
Sforzi immani furono effettuati per individuare il contenuto proprio della legge finanziaria, escludendo, di volta in volta, deleghe legislative, norme di carattere localistico, disposizioni a effetto differito. Alla Presidenza dei due rami del Parlamento furono affidati compiti penetranti in tema di valutazione delle singole norme, di cui potevano decretare l'inammissibilità. Tentativi costosi, del tutto sproporzionati rispetto alla relativa resa. Il sistema non poteva funzionare per ragioni che andavano oltre l'ingegneria istituzionale. Quelle procedure presupponevano un habitat politico che nel frattempo era profondamente mutato. In passato la struttura dei grandi partiti di massa era in grado di selezionare le spinte dell'elettorato: le recepiva all'interno di una propria visione, le rendeva compatibili con la propria strategia o, quando il fossato diveniva incolmabile, le respingeva. Con la frammentazione del quadro politico, il legame con i segmenti in cui si articola la società italiana è divenuto più stretto e cogente. Una visione dell'interesse generale ha ceduto il passo al prevalere di interessi minuti che costituiscono, tuttavia, il bacino elettorale delle singole formazioni, seppure nel quadro degli accordi di coalizione. Gestire il tutto è divenuto sempre più difficile, fino a tradursi nell'impossibilità di una sintesi.
Sono questi gli elementi di fondo che hanno definitivamente messo in crisi le procedure che sorreggono la sessione di bilancio. Crisi esplosa nella discussione dell'ultima legge finanziaria. Essa si è mossa all'interno di un quadro analitico che risentiva degli echi della battaglia elettorale appena conclusa. Il breve lasso di tempo intercorso tra la conclusione di quella vicenda e l'impostazione della legge finanziaria non ha consentito la necessaria sedimentazione. E quindi la riflessione più approfondita sullo stato effettivo dell'economia italiana. Tanto più che la tempistica fiscale delle riscossioni male si concilia con la scansione prevista nella predisposizione dei documenti di bilancio. Ne sono derivati errori di valutazione che solo con il trascorrere del tempo sono risultati evidenti e incontrovertibili. Alcuni avevano colto per tempo queste contraddizioni. Ma non hanno avuto la possibilità di incidere sul senso comune che, nel frattempo, si era consolidato. Il continuum previsione-decisione ha completato l'opera in negativo.
La terapia individuata, sulla base di presupposti errati, sta incidendo negativamente sull'evoluzione del quadro macroeconomico. Grande è lo stupore dell'opinione pubblica, che non capisce il repentino mutamento di umore. Si è passati, senza soluzione di continuità, da una visione eccessivamente pessimistica a una marcatamente ottimistica. Rischiando un doppio errore di valutazione che, se non corretto tempestivamente, rischia di sommare danno a danno. E di far regredire ulteriormente il Paese, in un contesto internazionale caratterizzato dall'aspra competizione tra Stati e dalla repentina modifica dei reciproci rapporti di forza. In questo clima, l'efficienza della gestione della politica economica rappresenta l'elemento essenziale per evitare regressioni che vanno oltre il terreno dell'economia, per assumere un significato più generale di carattere politico e statuale.
La defatigante gestione dell'ultima legge finanziaria è stata figlia di queste contraddizioni. Il Parlamento non è riuscito a individuare un baricentro in grado di definire un ordine di priorità, nell'interesse del Paese. Ne è derivato un affastellamento di proposte, ciascuna delle quali, in assenza di una prospettiva di carattere più generale, manteneva una sua intrinseca dignità. Si è deciso, alla fine, sulla base di rapporti di forza assolutamente contingenti. In uno scambio tra Governo, maggioranza e opposizione che, secondo le parole di un autorevole esponente di governo, rispondeva più alle caratteristiche di un suk che non a un disegno indispensabile per rimettere in moto l'Italia. Ne è risultato un esproprio delle prerogative ultime del Parlamento, che non solo non ha deciso, ma non ha nemmeno potuto vedere ciò che stava votando. E non vedendo ha commesso errori, non tecnici ma politici, come la sanatoria per i reati contabili, che sono stati corretti con un successivo decreto-legge. Nel frattempo, tuttavia, il danno era stato in parte già prodotto con il discredito nei confronti delle istituzioni, che avrà effetti non secondari su un'opinione pubblica attonita e preoccupata per lo stato complessivo della democrazia italiana.
Sono questi i motivi che hanno spinto i presentatori a elaborare una proposta di legge che chiuda con il passato e apra una fase nuova nella gestione delle pubbliche finanze e nel rapporto tra Governo e Parlamento. Lo fanno con uno spirito aperto e costruttivo, rivolto a tutte le forze del Parlamento affinché sul terreno delle regole nasca uno schieramento più ampio che vada oltre i confini esistenti tra maggioranza e opposizione. Consapevoli del fatto che i fondamenti costituzionali non appartengono a una singola forza politica, ma sono patrimonio comune dell'intera Nazione. La proposta di legge che presentiamo non vuole chiudere bensì aprire un dibattito. Per farlo è necessario marcare una discontinuità profonda con il passato e con i tentativi, finora effettuati, di riformare singoli aspetti della procedura, senza interrogarsi sulle cause di fondo che hanno finora impedito di realizzare gli obiettivi che ne erano presupposto.
C'è bisogno di sperimentare una procedura in grado di coniugare risanamento
finanziario e sviluppo economico. Sono entrambi necessari. L'uno è complemento dell'altro. Senza il risanamento lo sviluppo diventa insostenibile, nel breve e medio periodo. Senza sviluppo il risanamento risulta effimero ed esposto ai venti freddi della prima congiuntura. L'esperienza di altri Paesi, come il Belgio, che negli anni passati avevano un debito pubblico superiore a quello italiano, seppure di poco, dimostra qual'è la strada da seguire. Bilancio tendente a pareggio e crescita del potenziale produttivo dell'economia. Quindi riforme: a partire da quella del mercato del lavoro e delle relazioni industriali per accrescere sia la produttività specifica, sia quella generale dei fattori. La sessione di bilancio, con i suoi strumenti analitici e programmatici, resta la «plancia di comando» da cui dirigere questo processo. Guai se, di fronte alle difficoltà del momento, si tornasse al susseguirsi di provvedimenti estemporanei, svincolati da qualsiasi logica unitaria. Si tornerebbe indietro e si porrebbe l'Italia fuori dal contesto europeo. Non si dimentichi la moral suasion costantemente esercitata dalla Commissione europea; essa è talmente penetrante da integrare i parametri di costituzionalità previsti dall'articolo 81. La mancanza di un momento unitario, in cui concentrare la decisione parlamentare, ne impedirebbe l'esercizio, alimentando la risposta negativa dei mercati, che sono giudici, in ultima istanza, della reale situazione del Paese.
Il perno del nostro ragionamento è fondato sui grandi cambiamenti epocali che hanno accompagnato l'evoluzione dei sistemi economici. Come la legge n. 468 del 1978 fu figlia della cultura keynesiana, oggi i punti di riferimento internazionali sono diversi. È la globalizzazione il termine di paragone, con tutti i fenomeni che questo nuovo paradigma ha comportato. A partire dalla rivitalizzazione del mercato, della sua logica e della sua tempistica, nonché dai vincoli, sempre più stringenti, di una competizione internazionale che non ammette scappatoie. La sua cogenza è tale che chi non ne rispetta le regole è progressivamente emarginato. E con l'emarginazione viene meno il più potente fattore di sviluppo. Vale a dire un commercio internazionale che cresce a un ritmo più che doppio del prodotto mondiale e che, a sua volta, è profondamente intrecciato ai movimenti del mercato finanziario, dal cui dinamismo - multiplo del semplice volume degli scambi - è dipesa la crescita delle nuove potenze industriali del mondo: il centro di produzione (Cina, India, Asia in generale) del terzo millennio.
Dal diverso modo di funzionare del sistema economico discendono regole precise che vincolano l'azione delle autorità di governo. Occorre, innanzitutto, riconquistare la stabilità finanziaria. Quindi procedere alla graduale riduzione del carico fiscale per dare maggiore spazio alle scelte individuali e consentire alle imprese di ridurre i costi di produzione. Su questa esigenza concordano ormai tutti gli economisti e una larghissima maggioranza delle forze politiche italiane. Si può discutere su come ridurle e da dove cominciare, ma non si può mettere in dubbio la portata di questo principio. Ad esso si sono del resto ispirati gli ultimi Governi che si sono succeduti, con modalità diverse, certamente, ma con politiche orientate nella stessa direzione. Ovvero con politiche rivolte alla generalità dei contribuenti, in un caso; con scelte mirate, quali la riduzione del cuneo fiscale, nell'altro.
Porre un vincolo alla crescita della pressione fiscale è necessario anche per un altro motivo. Si sta discutendo da tempo sulla necessità di un'azione che qualifichi le strutture pubbliche e aumenti la produttività di coloro che in esse danno la loro prestazione. Il problema è annoso e in questi ultimi anni non solo non è stato risolto, ma è peggiorato. Almeno a giudicare dall'andamento dei differenziali retributivi a favore del pubblico rispetto al privato. Numerosi progetti di legge ipotizzano nuovi strumenti di controllo e tecniche di valutazione diverse dal passato. Vedremo i risultati. Un certo scetticismo è tuttavia indispensabile, visti gli scarsi risultati ottenuti dai precedenti tentativi,
rispetto ai quali le nuove proposte innovano solo parzialmente.
Per affrontare un problema così complesso occorrono almeno due condizioni. Fissare ex ante le risorse da mettere a disposizione della pubblica amministrazione; impostare una strumentazione di controllo più sofisticata, che non isoli il problema della produttività specifica di settore da un contesto più generale. Per quanto riguarda la prima condizione, valgono le analogie con il normale funzionamento del mercato. L'esperienza storica insegna che il processo di riconversione produttiva prende avvio solo quando vengono meno le risorse finanziarie. Finché il credito continua a finanziare l'azienda in difficoltà ogni intervento viene procrastinato. Trasponendo questa logica al settore pubblico si può dire che finché l'erario mantiene un rapporto ancillare con i settori della spesa, ogni processo di razionalizzazione delle strutture viene ritardato e posticipato. L'affluenza di risorse deresponsabilizza la dirigenza e le impedisce di assumere decisioni dolorose e defatiganti. Come si vede, la fissazione ex ante di un limite al finanziamento della spesa non è solo utile per liberare risorse, che possono essere meglio impiegate negli altri settori dell'economia, ma diventa un deterrente in grado di attivare processi virtuosi protesi al recupero di efficienza.
Non meno importante è la seconda condizione della questione. Una valutazione puntuale del grado di efficienza della pubblica amministrazione non può essere effettuata in astratto. Il giudizio di merito deve porre in costante relazione l'obiettivo che si intende perseguire con l'entità di risorse - umane e finanziarie - che è necessario mobilitare per il suo conseguimento. La risultante di questo processo cognitivo porta a conclusioni aperte nel giudizio finale. Si può, ad esempio, convenire che l'obiettivo, in termini di costi-benefìci, non valga la pena di essere perseguito, o che una diversa modalità nel suo perseguimento - si pensi al principio della sussidiarietà orizzontale e verticale - sia preferibile, oppure, infine, che sia sufficiente una diversa organizzazione per ottenere risultati pubblici soddisfacenti. Il giudizio, come si vede, è estremamente complesso e difficilmente può essere lasciato alle determinazioni di un organo tecnico, per quanto autorevole esso possa essere. La responsabilità di queste scelte non può che fare capo a un organo che sia rappresentativo della sovranità popolare, perché spetta al popolo la decisione ultima circa le forme della propria convivenza. Al Parlamento devono essere quindi offerti gli strumenti per esercitare, in modo razionale, questo diritto-dovere. Esso deve conoscere e saper valutare i programmi e le missioni in cui si articola l'intervento pubblico e in che modo questo interagisce con gli altri istituti del diritto privato. Solo cosi si avrà una visione unitaria di quel reticolo di rapporti che innerva la società civile.
Ma le sfide della globalizzazione non si esauriscono nella maggiore conoscenza. Occorre rapidità decisionale. Essa è indispensabile per fare fronte ai continui cambiamenti imposti dagli agenti esterni. Le spinte esogene, provenienti dal mercato internazionale o dal continuo mutamento nei rapporti tra i diversi Stati, impongono da un lato il loro continuo monitoraggio, dall'altro una reazione rivolta ad approfittare delle occasioni che, di volta in volta, si presentano. Occorre contenere gli eventuali effetti negativi. Occorre, pertanto, restringere i tempi della sessione di bilancio e nello stesso tempo rendere più flessibile e tempestivo il rapporto tra Governo e Parlamento al fine di non appesantire il processo decisionale, che deve rispondere con tempestività alle sollecitazioni esterni.
Tutto ciò postula una specializzazione degli organi preposti. Le Commissioni parlamentari sono il motore che può dare continuità all'azione di governo. Esse possono seguire, con rapidità, i mutamenti che intervengono nei diversi settori produttivi e valutare le proposte che il Governo è chiamato a formulare. Il problema non è limitare l'iniziativa parlamentare dei singoli deputati, ma prendere atto del fatto che essa, fin da oggi, ha una portata diversa rispetto al passato. Questa perdita di peso può essere compensata dall'esercizio
di un controllo più penetrante, capace di tradursi nelle forme dell'indirizzo politico, e, quindi, di far pesare, lungo questo nuovo sentiero, le antiche prerogative dell'organo. Naturalmente si è consapevoli delle difficoltà, anche di natura culturale, che questo cambiamento comporta: ne verrà probabilmente un contenimento del potere emendativo, che è tipico della funzione parlamentare, un vulnus che potrà essere compensato da un più penetrante potere di controllo. Ma il processo della globalizzazione ha una portata tale da giustificare una diversa articolazione della funzione parlamentare, considerando l'importanza delle nuove sfide e la loro ineludibilità.
Adattarsi al cambiamento è divenuto, del resto, una regola di vita. Al di fuori di questi parametri non c'è futuro. Ma solo un declino destinato a trasformarsi rapidamente nell'inevitabile decadenza. A questo stress sono sottoposti aziende e lavoratori; è necessario che i membri del Parlamento comprendano la necessità di «bere un amaro calice», se vogliono ancora svolgere quella funzione di indirizzo e di controllo che è prerogativa delle moderne democrazie. Si è cercato di declinare questi nuovi princìpi nella proposta di legge allegata. Princìpi fondamentali che possono così riassumesi:
a) abolizione del Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF): al suo posto il Parlamento discuterà del Programma di stabilità, previsto dal Trattato di Maastricht, che sarà successivamente trasmesso agli organismi comunitari;
b) nuova struttura della legge finanziaria: non più norme minuziose e localistiche, ma una legge quadro che contenga princìpi di delega in relazione ai programmi da realizzare e alle missioni cui adempiere, appostando le necessarie risorse. Non più di trenta articoli, da approvare nel rigoroso rispetto del primo comma dell'articolo 72 della Costituzione e dei tempi programmati. Contestualmente saranno presentati presso le Commissioni parlamentari di merito i decreti legislativi che daranno attuazione alle linee programmatiche. Queste ultime potranno, così, procedere a una contestuale analisi, rinviando il prescritto parere all'indomani dell'approvazione della legge delega. I Regolamenti parlamentari dovranno garantire il necessario coordinamento dei lavori;
c) realizzazione di un continuum tra budget e bilancio preventivo: per deliberare nuovi programmi e nuove spese è necessario, innanzitutto, conoscere - Ministero per Ministero - lo stato dell'arte, ovvero quello che è stato fatto, i risultati conseguiti, le innovazioni da introdurre;
d) maggiore leggibilità e trasparenza dei documenti contabili: le cifre del bilancio andranno aggregate per programmi e missioni, individuando le risorse necessarie (umane e finanziare) per realizzare i relativi obiettivi, nei tempi indicati. Si avrà così una base più solida per valutare i servizi resi ai cittadini ed esercitare l'azione di responsabilità nei confronti dei Ministri e della sottostante struttura amministrativa;
e) maggiore rigore nel controllo dei risultati: la contabilità finanziaria dovrà essere integrata da quella analitica, per definire il costo unitario della singola prestazione e confrontare i risultati con gli andamenti del mercato. I budget andranno certificati da autorità indipendenti;
f) valorizzazione del ruolo del Parlamento: a un diverso modo di legiferare - minore attenzione ai microinteressi, maggiore riguardo per la dimensione di carattere nazionale dei problemi - dovranno corrispondere poteri più penetranti nell'esercizio della funzione ispettiva e di controllo. Nell'esame del budget le Commissioni parlamentari potranno chiamare a riferire Ministri e dirigenti dell'amministrazione, essere aiutate da esperti di settore, richiedere pareri e consulenze per essere posti in grado di scandagliare le singole poste del bilancio e accertare la loro congruenza con i programmi sottostanti;
g) specializzazione funzionale: occorre specializzare le diverse sedi in cui
opera il Parlamento e valorizzare al massimo le Commissioni parlamentari come organi il cui controllo e indirizzo diventano permanenti e penetranti, lasciando all'Aula compiti più generali: di indirizzo complessivo, di coordinamento e di verifica dei risultati conseguiti nei luoghi decentrati, nonché il giudizio, in ultima istanza, sull'operato del Governo;
h) semplificazioni delle procedure parlamentari: sarà questo il risultato automatico delle modifiche ipotizzate. Per rendere meno convulso il confronto tra le forze politiche non è necessario indicare tempi, che non saranno rispettati, o, se lo saranno, solo in conseguenza di un esame monco e parziale. Occorre, invece, cambiare l'architettura complessiva della sessione di bilancio a partire dalla struttura dei documenti contabili, quindi dalla ripartizione dei compiti tra i vari organi in cui si articola la complessa organizzazione parlamentare: evitando i doppioni, il prevalere del semplice formalismo, l'inutile ritualità dell'eccesso di procedure e semplificando al massimo, per ritrovare un'efficacia e un'efficienza da troppo tempo perdute.
La presente proposta di legge si compone di diciannove articoli, il cui contenuto è di seguito riassunto.
L'articolo 1 stabilisce la tipologia dei documenti in cui si sostanzia la gestione finanziaria dello Stato: il bilancio annuale di previsione e il budget. L'anno finanziario inizia il 1o gennaio e termina il 31 dicembre.
L'articolo 2 stabilisce che le previsioni di entrata e di spesa si fondano sulla programmazione finanziaria e fissa il calendario in base al quale il Governo presenta alle Camere i relativi documenti.
L'articolo 3 reca le norme per la predisposizione del bilancio annuale di previsione. Tale documento, per ciascun Ministero, si compone di programmi e missioni, che comprendono l'insieme delle risorse finanziario e strumentali necessarie per il raggiungimento dello scopo. I commi da 3 a 5 indicano i criteri per la redazione del bilancio e il contenuto delle singole poste. Il comma 6 stabilisce il limite all'autorizzazione di impegni e pagamenti. Il comma 7 indica le parti di cui si compone il bilancio di previsione: lo stato di previsione dell'entrata, gli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri e il quadro generale riassuntivo. Il comma 8 specifica forma e contenuto di ciascuno stato di previsione. Il comma 9 dispone la ripartizione delle poste di bilancio secondo un piano dei conti correlato alle esigenze della contabilità analitica e le modalità con le quali tali poste sono ripartite ovvero i casi in cui si possono effettuare variazioni compensative. Ai commi 10 e 11 si prevede una particolare destinazione di spese di investimento ad aree depresse e disagiate e alle zone montane. Al comma 12 si dispone l'esposizione, in apposito allegato, delle risorse destinate a ciascuna regione. I commi 13 e 14 prevedono le norme per l'approvazione delle componenti del bilancio di previsione. Il comma 15 rinvia ad apposita norma la fissazione dell'importo massimo di emissione di titoli pubblici.
L'articolo 4 tratta del Programma di stabilità. Il comma 1 precisa che esso definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale. Il comma 2 ne stabilisce i contenuti: il quadro tendenziale e quello programmatico degli andamenti della finanza pubblica; gli obiettivi di fabbisogno del settore statale; gli obiettivi di fabbisogno complessivo; le regole di variazione delle entrate e delle spese dello Stato e delle pubbliche amministrazioni; l'articolazione degli interventi necessari per il conseguimento di tali obiettivi. I commi 3 e 4 stabiliscono che il Programma di stabilità è il documento che fissa i criteri e i parametri per la formazione del bilancio annuale e pluriennale e che esso ha la funzione di indicare la ripartizione delle risorse tra i Ministeri.
L'articolo 5 regola forme e contenuti del bilancio pluriennale di previsione. Il comma 1 ne fissa il periodo di competenza, comunque, non inferiore a tre anni, e ne stabilisce i contenuti. I commi 2 e 3
stabiliscono le forme secondo la quale è redatto il bilancio pluriennale. Il comma 4 tratta dell'approvazione del bilancio pluriennale.
L'articolo 6 dispone che, ai fini della formazione del bilancio, ciascun Ministro indica obiettivi e programmi del proprio dicastero. Spettano al Ministro dell'economia e delle finanze la valutazione di tali indicazioni e la successiva predisposizione del progetto di bilancio di previsione.
L'articolo 7, in attuazione dell'articolo 81 della Costituzione, stabilisce che il bilancio dello Stato deve essere redatto secondo i criteri dell'integrità, dell'universalità e dell'unità.
L'articolo 8 dispone la ripartizione delle entrate e delle spese dello Stato. Il comma 1 ripartisce le entrate in titoli, poste programmatiche, categorie e voci. Il comma 2 ripartisce le spese in funzioni-obiettivo, poste programmatiche e voci. Lo stato di previsione della spesa, secondo il comma 3, deve essere corredato con un quadro contabile da cui risultino, per le spese, le categorie, le funzioni-obiettivo e la ripartizione per Ministero. Nei commi da 4 a 7 si enunciano forme e modalità per la ripartizione delle entrate e delle spese.
L'articolo 9 istituisce il «Fondo di riserva per le spese obbligatorie e di ordine». L'articolo 10 istituisce il «Fondo speciale per la riassegnazione dei residui passivi delle spese in conto capitale, eliminati negli esercizi precedenti per perenzione amministrativa». L'articolo 11 istituisce il «Fondo di riserva per le spese impreviste». L'articolo 12 istituisce il «Fondo di riserva per l'integrazione delle autorizzazioni di cassa». L'articolo 13 istituisce il «Fondo di riserva per l'integrazione delle autorizzazioni di spesa delle leggi permanenti di natura corrente». L'articolo 14 istituisce il «Fondo di riserva per la riduzione della pressione fiscale». La tipicità di questi Fondi consente una maggiore elasticità nella gestione del bilancio e la possibilità di fare fronte a quegli imprevisti che richiedono la disponibilità di maggiori risorse, senza incidere sulla struttura più complessiva del documento contabile. Di particolare importanza è l'articolo 14, che prevede esplicitamente un Fondo per la riduzione della pressione fiscale. Esso può essere alimentato sia dalle maggiori entrate che si accertano rispetto alle previsioni iniziali, sia dalla riduzione delle poste programmatiche di spesa.
L'articolo 15 disciplina il budget relativo all'anno precedente, che è presentato dal Ministro dell'economia e delle finanze al Parlamento entro il mese di maggio e si compone dei bilanci di ciascun Ministero, redatti secondo le disposizioni dei commi da 2 a 6.
L'articolo 16 dispone i termini e le modalità per la presentazione della legge di delega della legge finanziaria. Ai commi 2, 3 e 4 se ne stabiliscono i contenuti. Ai commi 5 e 6 si stabilisce che la legge finanziaria può disporre nuove o maggiori spese e se ne determinano limiti e modalità.
L'articolo 17 prevede che la legge finanziaria stabilisca gli importi dei fondi speciali destinati alla copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi che verranno approvati nel corso degli esercizi finanziari riferibili al bilancio pluriennale, in particolare di quelli finalizzati al perseguimento degli obiettivi del Programma di stabilità. Nei commi da 2 a 5 si specificano le modalità con cui tali fondi devono essere conteggiati e i limiti, ovvero le deroghe, al loro utilizzo. In particolare, il comma 5 prevede l'utilizzo di tali fondi per spese corrispondenti a obblighi internazionali e ne fissa le modalità.
L'articolo 18 fissa le modalità per la copertura finanziaria delle leggi che importino nuove o maggiori spese, ovvero minori entrate. Il comma 2 stabilisce che ogni iniziativa legislativa presentata dal Governo deve essere corredata da una specifica relazione tecnica sulla copertura finanziaria. Allo stesso modo, ai sensi del comma 4, per le iniziative legislative regionali e del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro. Il comma 5 stabilisce i contenuti delle relazioni tecniche quando le iniziative legislative riguardino la materia pensionistica o il pubblico impiego. Il comma 6 sancisce obblighi e compiti di
monitoraggio per la Corte dei conti circa le coperture di spesa e le quantificazioni degli oneri delle leggi approvate. Il comma 7 reca disposizioni in materia di autorizzazione dei limiti di spesa. Il comma 8 stabilisce la competenza in materia di vigilanza sul rispetto dei limiti autorizzati. Il comma 9 indica la procedura da rispettare nel caso di scostamenti dalle previsioni di spesa o di entrata.
L'articolo 19 tratta la fattispecie di leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente. Il comma 1 determina, per le leggi di spesa pluriennale, le modalità di redazione con riferimento specifico alla quantificazione della spesa totale e alla suddivisione della stessa negli anni di competenza. Il comma 2 regola la fattispecie di utilizzo di tali leggi da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici. Il comma 3 detta le norme per le leggi a carattere permanente.
L'articolo 20, infine, abroga le norme della legge n. 468 del 1978 che sono oggetto della nuova disciplina dettata dalla presente proposta di legge.
Art. 1. (Anno finanziario).
1. La gestione finanziaria dello Stato si svolge in base al bilancio annuale di previsione e al budget. Tali bilanci sono redatti in termini di competenza e in termini di cassa e, in allegato, presentano una riclassificazione dei conti secondo il criterio della contabilità analitica.
2. L'unità temporale della gestione di cui al comma 1 è l'anno finanziario, che comincia il 1o gennaio e termina il 31 dicembre di ciascun anno.
Art. 2. (Strumenti di programmazione finanziaria e di bilancio).
1. L'impostazione delle previsioni di entrata e di spesa del bilancio dello Stato è ispirata al metodo della programmazione finanziaria. A tale fine il Governo presenta alle Camere:
a) entro il 30 maggio, il budget relativo all'anno precedente;
b) entro il 15 luglio, il Programma di stabilità, da trasmettere, dopo la sua approvazione, ai competenti organismi dell'Unione europea;
c) entro il 30 settembre, il disegno di legge di approvazione del bilancio annuale e del bilancio pluriennale a legislazione vigente, il disegno di legge di delega della legge finanziaria e gli schemi dei relativi decreti legislativi, distinti per ciascun Ministero, la relazione previsionale e programmatica di cui all'articolo 15 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, e il bilancio pluriennale programmatico.
Art. 3. (Bilancio annuale di previsione).
1. Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione a legislazione vigente è formato nel rispetto del Programma di stabilità, deliberato dal Parlamento ai sensi dell'articolo 4.
2. Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione è articolato, per l'entrata e per la spesa, per ciascun Ministero, secondo le rispettive competenze istituzionali, in programmi e in missioni, stabiliti in modo tale che a ciascuna voce corrisponda un unico centro di responsabilità amministrativa, cui è affidata la relativa gestione. I programmi sono sviluppati all'interno di ciascuno stato di previsione. Le missioni sono costituite da più programmi sviluppati all'interno di ciascuno stato di previsione, con il concorso di più centri di responsabilità amministrativa o di più Ministeri. Ciascun programma e ciascuna missione sono determinati in riferimento ad oggetti specifici e comprendono l'insieme delle risorse finanziarie e strumentali, comprese le dotazioni di personale, necessarie per il raggiungimento dello scopo.
3. Per ogni posta di bilancio sono indicati:
b) l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare nell'anno cui il bilancio si riferisce;
c) l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell'anno cui il bilancio si riferisce, senza distinzione tra operazioni in conto competenza e in conto residui. Si intendono per incassate le somme versate alla Tesoreria centrale dello Stato e per pagate le somme erogate dalla medesima Tesoreria;
d) l'insieme delle risorse umane che si intende impiegare, con l'indicazione del numero dei soggetti, delle relative qualifiche e del costo conseguente.
4. Nella formulazione delle previsioni di spesa si tiene conto dei pareri espressi dalle Commissioni parlamentari nell'esame e nell'approvazione del budget relativo all'esercizio precedente, nonché degli esiti del controllo eseguito dalla Corte dei conti ai sensi dell'articolo 3, commi 4 e seguenti, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni. Nelle note preliminari della spesa sono indicate le misure adottate a seguito delle valutazioni della Corte dei conti.
5. Le somme comprese in ciascuna posta di bilancio sono suddivise, relativamente alla spesa, in spese correnti, con enucleazione delle spese di personale, e in spese di investimento, con enucleazione delle spese di investimento destinate alle regioni in ritardo di sviluppo ai sensi dei regolamenti dell'Unione europea vigenti in materia.
6. Formano oggetto di approvazione parlamentare solo le previsioni di cui alle lettere b), c) e d) del comma 3. Le previsioni di spesa di cui alle medesime lettere costituiscono il limite per le autorizzazioni, rispettivamente, di impegno e di pagamento. Con appositi riassunti annessi a ciascuno stato di previsione della spesa, le autorizzazioni relative ad ogni posta di bilancio sono riepilogate secondo l'analisi economica e funzionale. Entro dieci giorni dalla data di entrata in vigore della legge di bilancio i Ministri assegnano le risorse ai rispettivi dirigenti generali responsabili della gestione.
7. Il bilancio annuale di previsione, oggetto di un unico disegno di legge, è costituito dallo stato di previsione dell'entrata, dagli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri, con le allegate appendici dei bilanci delle aziende e amministrazioni autonome, e dal quadro generale riassuntivo.
8. Ciascuno stato di previsione è illustrato da una nota preliminare e integrato da un allegato tecnico. Nelle note preliminari
della spesa sono indicati i criteri adottati per la formulazione delle previsioni di ciascun programma e di ciascuna missione. Nelle note preliminari della spesa sono altresì indicati gli obiettivi che le amministrazioni intendono conseguire in termini di livello dei servizi e di interventi, con l'indicazione delle eventuali assunzioni di personale programmate nel corso dell'esercizio e degli indicatori di efficacia ed efficienza che si intendono utilizzare per valutare i risultati. Nell'allegato tecnico sono indicati, disaggregati per ciascuna voce, il carattere giuridicamente obbligatorio o discrezionale della spesa, con il rinvio alle relative disposizioni legislative, nonché i tempi di esecuzione dei programmi e dei progetti finanziati nell'ambito dello stato di previsione. Nella nota preliminare dello stato di previsione dell'entrata sono specificamente illustrati i criteri per la previsione delle entrate relative alle principali imposte e tasse e, per ciascun titolo, la quota non avente carattere ricorrente, nonché, per il periodo compreso nel bilancio pluriennale, gli effetti connessi alle disposizioni normative introdotte nell'esercizio recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con l'indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti. La nota preliminare di ciascuno stato di previsione espone, inoltre, in apposito allegato, le previsioni sull'andamento delle entrate e delle spese per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio pluriennale.
9. In apposito allegato allo stato di previsione, le poste di bilancio sono adeguatamente ripartite, ai fini della gestione e della rendicontazione, tenendo conto degli specifici programmi di intervento, sulla base di un piano dei conti correlato alle esigenze della contabilità analitica. La ripartizione è effettuata con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con le amministrazioni interessate. Le rispettive somme sono imputate tenendo anche conto degli oneri derivanti dall'utilizzo del personale e da qualsiasi altra spesa di natura strumentale necessaria per l'attuazione del programma
stesso. Su proposta del dirigente responsabile, con decreti del Ministro competente, da comunicare, anche con evidenze informatiche, al Ministro dell'economia e delle finanze e alle Commissioni parlamentari competenti, possono essere effettuate variazioni compensative tra le varie poste del bilancio, fatta eccezione per le autorizzazioni di spesa di natura obbligatoria, per le spese in annualità e a pagamento differito e per quelle direttamente regolate con legge. Al fine di favorire una maggiore flessibilità nell'uso delle risorse destinate agli investimenti e di consentire la determinazione delle dotazioni di cassa e di competenza in misura tale da limitare la formazione di residui di stanziamento, possono essere effettuate variazioni compensative, nell'ambito delle poste di bilancio di conto capitale, anche tra stanziamenti disposti da leggi diverse, per ciascun programma e per ciascuna missione. La legge di assestamento del bilancio o eventuali ulteriori provvedimenti legislativi di variazione possono autorizzare compensazioni tra i bilanci dei singoli Ministeri. In tale caso sono disposte modifiche e integrazioni ai decreti legislativi di cui all'articolo 16, tempestivamente sottoposte all'esame delle Commissioni parlamentari competenti per il prescritto parere.
10. Il Ministro dell'economia e delle finanze presenta al Parlamento una relazione, allegata al disegno di legge di approvazione del bilancio di previsione, con motivata indicazione programmatica, sulla destinazione alle aree depresse del territorio nazionale, di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 8 febbraio 1995, n. 32, convertito dalla legge 7 aprile 1995, n. 104, e alle aree destinatarie degli interventi di cui all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, in conformità alla normativa comunitaria vigente, nonché alle aree montane, delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per gli interventi di rispettiva competenza, nell'ammontare totale e suddiviso per regioni.
11. In apposito allegato a ciascuno stato di previsione della spesa sono esposte le risorse destinate alle aree previste dal comma 10, relativamente alle spese correnti per il personale in attività di servizio e per trasferimenti, nonché alle spese in conto capitale, con esclusione delle erogazioni per finalità non produttive.
12. In ulteriore apposito allegato a ciascuno stato di previsione della spesa sono esposte, per programmi e missioni, le risorse destinate alle singole realtà regionali distinte tra spese correnti e spese in conto capitale.
13. L'approvazione dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa, del totale generale della spesa e del quadro generale riassuntivo è disposta, nell'ordine, con distinti articoli del disegno di legge, con riferimento sia alle dotazioni di competenza sia a quelle di cassa.
14. L'approvazione dei fondi previsti dagli articoli 9, 10, 11 e 12 è disposta con apposite norme.
15. Con apposita norma della legge che approva il bilancio di previsione dello Stato è annualmente stabilito, in relazione all'indicazione del fabbisogno del settore statale, effettuata ai sensi dell'articolo 15, terzo comma, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, l'importo massimo di emissione di titoli pubblici, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare.
Art. 4. (Programma di stabilità).
1. Entro il 30 giugno di ogni anno il Governo presenta al Parlamento, ai fini delle conseguenti deliberazioni, il Programma di stabilità da trasmettere, dopo la sua approvazione, ai competenti organismi dell'Unione europea, il quale definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale.
2. Nel Programma di stabilità, premessa la valutazione puntuale e motivata
degli andamenti reali e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi fissati nei precedenti programmi e dell'evoluzione economico-finanziaria internazionale in particolare nell'Unione europea, sono indicati:
a) il quadro tendenziale degli andamenti di finanza pubblica, nel contesto della più generale evoluzione macroeconomica del Paese. Il quadro tendenziale espone, in particolare, i parametri economici essenziali utilizzati e le previsioni tendenziali, per grandi comparti, dei flussi di entrata e di spesa del settore statale e del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni basati sulla legislazione vigente, ivi compreso il flusso di risorse destinate allo sviluppo del Mezzogiorno, con l'indicazione dei fondi nazionali addizionali, e, per la parte discrezionale della spesa, sull'invarianza dei servizi e delle prestazioni offerti;
b) il quadro programmatico degli andamenti della finanza pubblica, nel contesto della più generale evoluzione macroeconomica del Paese, tenendo conto degli effetti della manovra finanziaria prevista. Il quadro programmatico espone, in particolare, gli obiettivi macroeconomici nonché quelli relativi allo sviluppo del reddito e dell'occupazione e all'andamento della pressione fiscale e contributiva nel quadro delle tendenze europee;
c) gli obiettivi, conseguentemente definiti in rapporto al prodotto interno lordo, del fabbisogno del settore statale, dell'indebitamento netto del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, al netto e al lordo degli interessi, del debito del settore statale e del conto delle pubbliche amministrazioni, per ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale;
d) gli obiettivi, coerenti con quelli di cui alle lettere b) e c), di fabbisogno complessivo, di disavanzo corrente del settore statale e del conto delle pubbliche amministrazioni, al lordo e al netto degli interessi, per ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, nonché gli eventuali scostamenti rispetto all'evoluzione
tendenziale dei flussi della finanza pubblica di cui alla lettera a) e le relative cause;
e) le conseguenti regole di variazione delle entrate e delle spese del bilancio di competenza dello Stato, delle aziende autonome e degli enti pubblici ricompresi nel conto delle pubbliche amministrazioni, per il periodo cui si riferisce il bilancio pluriennale;
f) l'articolazione degli interventi, anche di settore, collegati alla manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale, necessari per il conseguimento degli obiettivi di cui alle lettere b), c) e d), nel rispetto delle regole di cui alla lettera e), con la valutazione di massima dell'effetto economico-finanziario attribuito a ciascun tipo di intervento in rapporto all'andamento tendenziale.
3. Il Programma di stabilità, sulla base di quanto definito al comma 2, indica i criteri e i parametri per la formazione del bilancio annuale e pluriennale.
4. Il Programma di stabilità indica il quadro complessivo della ripartizione delle risorse tra i vari Ministeri, distinguendo tra spese obbligatorie, semplici rifinanziamenti delle disposizioni di leggi esistenti e nuovi programmi da sviluppare, precisando altresì le relative scadenze temporali.
Art. 5. (Bilancio pluriennale).
1. Il bilancio pluriennale di previsione è elaborato in termini di competenza dal Ministro dell'economia e delle finanze in coerenza con le regole e con gli obiettivi indicati nel Programma di stabilità e copre un periodo non inferiore a tre anni. Il bilancio pluriennale espone separatamente:
a) l'andamento delle entrate e delle spese in base alla legislazione vigente (bilancio pluriennale a legislazione vigente);
b) le previsioni sull'andamento delle entrate e delle spese tenendo conto degli effetti degli interventi previsti dal Programma di stabilità (bilancio pluriennale programmatico).
2. Il bilancio pluriennale è redatto per grandi aggregati contabili, in grado di evidenziare l'andamento settoriale delle entrate e delle spese; in entrambi i casi sono evidenziati i trasferimenti correnti e in conto capitale verso i principali settori di spesa decentrata, nonché l'articolazione territoriale e i livelli istituzionali coinvolti nella relativa gestione, in modo da fornire il quadro di un bilancio consolidato di tutta la pubblica amministrazione. Il bilancio pluriennale non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate e a eseguire le spese ivi contemplate ed è aggiornato annualmente.
3. Nelle note preliminari che illustrano le previsioni complessive del bilancio pluriennale devono essere motivate le eventuali variazioni rispetto alle previsioni contenute nel precedente bilancio pluriennale, indicando le variazioni derivanti dagli andamenti tendenziali dell'economia e quelle derivanti dagli interventi programmatici.
4. Il bilancio pluriennale è approvato, con apposito articolo, dal disegno di legge di bilancio annuale di cui all'articolo 4. Il bilancio pluriennale a legislazione vigente, previsto alla lettera a) del comma 1 del presente articolo, è integrato per tenere conto degli effetti della legge di delega e dei relativi decreti legislativi di cui all'articolo 16.
Art. 6. (Formazione del bilancio).
1. In sede di formulazione degli schemi dei rispettivi stati di previsione i Ministri indicano, anche sulla base delle proposte dei dirigenti responsabili della gestione delle singole unità previsionali di base, gli obiettivi e i programmi di ciascun dicastero, corredandoli di tutte le informazioni
necessarie ai fini della determinazione del piano dei conti di cui all'articolo 3, comma 9. Successivamente il Ministro dell'economia e delle finanze valuta gli oneri delle funzioni e dei servizi istituzionali, nonché quelli dei programmi e dei progetti presentati dall'amministrazione interessata, con riferimento alle singole poste di bilancio. Nella stessa sede esamina altresì lo stato di attuazione dei programmi in corso ai fini della proposta di conservazione in bilancio, come residui, delle somme già stanziate per spese in conto capitale e non impegnate. Espletate le procedure previste dal presente articolo, il Ministro dell'economia e delle finanze predispone il disegno di legge del bilancio annuale di previsione.
Art. 7. (Integrità, universalità e unità del bilancio).
2. Sulla base del criterio dell'integrità, tutte le entrate devono essere iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione e di altre eventuali spese ad esse connesse. Parimenti, tutte le spese devono essere iscritte in bilancio integralmente, senza alcuna riduzione delle correlate entrate.
3. Sulla base dei criteri dell'universalità e dell'unità, è vietato gestire fondi al di fuori del bilancio, ad eccezione dei casi consentiti e regolati dalla normativa vigente in materia.
4. È vietata altresì l'assegnazione di qualsiasi provento per spese o per erogazioni speciali, salvo i proventi e le quote di proventi riscossi per conto di enti, le oblazioni e simili, fatti a scopo determinato.
5. Restano valide le disposizioni legislative vigenti che prevedono la riassegnazione di particolari entrate alle voci di spesa.
Art. 8. (Classificazione delle entrate e delle spese).
b) poste programmatiche, ai fini dell'approvazione parlamentare e dell'accertamento dei cespiti;
c) categorie, secondo la natura dei cespiti;
d) voci, secondo il rispettivo oggetto, ai fini della rendicontazione analitica.
2. Le spese dello Stato sono ripartite in:
a) funzioni-obiettivo, individuate con riguardo all'esigenza di definire le politiche pubbliche di settore e di misurare il prodotto delle attività amministrative, ove possibile anche in termini di servizi finali resi ai cittadini;
b) poste programmatiche. Ai fini dell'approvazione parlamentare le poste programmatiche individuano i costi di ciascun programma e di ciascuna missione e le eventuali entrate derivanti dall'attività prodotta. I relativi costi sono individuati sulla base del piano dei conti di cui all'articolo 3, comma 9. Le poste programmatiche sono aggiornate annualmente, ponendo in evidenza le variazioni relative all'anno precedente;
c) voci, secondo l'oggetto e il contenuto economico e funzionale della spesa riferito alle categorie e alle funzioni di cui al comma 3, nonché secondo il carattere giuridicamente obbligatorio o discrezionale della spesa medesima. Le voci costituiscono le unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione analitica
sulla base del piano dei conti di cui all'articolo 3, comma 9.
3. In allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze è presentato un quadro contabile da cui risultano:
a) le categorie in cui è classificata la spesa di bilancio secondo l'analisi economica;
b) le funzioni-obiettivo di primo e di secondo livello in cui è ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale. Le classificazioni, economica e funzionale, si conformano ai criteri adottati nella contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione;
c) la ripartizione della spesa, per ciascun Ministero, in funzione dei programmi realizzati, conteggiando gli oneri diretti e quelli indiretti.
4. In appendice al quadro contabile di cui al comma 3 sono previsti appositi prospetti che illustrano le eventuali sovrapposizioni tra i diversi criteri di ripartizione.
5. La numerazione delle funzioni-obiettivo, delle poste programmatiche, delle categorie e delle voci può essere anche discontinua in relazione alle necessità della codificazione meccanografica.
6. In appositi allegati agli stati di revisione della spesa le voci di bilancio sono analiticamente ripartite in articoli secondo le loro finalità e le variazioni annuali delle somme proposte sono adeguatamente motivate per ciascuna voce.
7. Nel quadro generale riassuntivo, con riferimento alle dotazioni di competenza e a quelle di cassa, sono distintamente indicati:
a) il risultato differenziale tra il totale delle entrate tributarie ed extratributarie e il totale delle spese correnti, denominato «risparmio pubblico»;
b) il risultato differenziale tra tutte le entrate e le spese, escluse le operazioni riguardanti le partecipazioni azionarie e i
conferimenti, nonché la concessione e la riscossione di crediti e l'accensione e il rimborso di prestiti, denominato «indebitamento o accrescimento netto»;
c) il risultato differenziale delle operazioni finali, rappresentate da tutte le entrate e le spese, escluse le operazioni di accensione e di rimborso di prestiti, denominato «saldo netto da finanziare o da impiegare»;
d) il risultato differenziale tra il totale delle entrate finali e il totale delle spese, denominato «ricorso al mercato».
Art. 9. (Fondo di riserva per le spese obbligatorie e di ordine).
1. Nello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze è istituito, nella parte corrente, il «Fondo di riserva per le spese obbligatorie e di ordine», le cui dotazioni sono annualmente determinate, con apposito articolo, dalla legge di approvazione del bilancio.
2. Con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze, da registrare alla Corte dei conti, sono trasferite dal Fondo di cui al comma 1 e iscritte in aumento delle dotazioni di competenza e di cassa delle competenti voci di bilancio le somme necessarie:
a) per il pagamento dei residui passivi di parte corrente, eliminati negli esercizi precedenti per perenzione amministrativa;
b) per aumentare gli stanziamenti delle voci di bilancio aventi carattere obbligatorio o connessi con l'accertamento e con la riscossione delle entrate.
3. Allo stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze è allegato l'elenco delle voci di cui alla lettera b) del comma 2 da approvare con apposito articolo della legge di approvazione del bilancio.
Art. 10. (Fondo speciale per la riassegnazione di residui passivi delle spese in conto capitale, eliminati negli esercizi precedenti per la perenzione amministrativa).
1. Nello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze è istituito, nella parte di conto capitale, il «Fondo speciale per la riassegnazione dei residui passivi delle spese in conto capitale, eliminati negli esercizi precedenti per perenzione amministrativa».
Art. 11. (Fondo di riserva per le spese impreviste).
1. Nello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze è istituito, nella parte corrente, il «Fondo di riserva per le spese impreviste», per provvedere alle eventuali deficienze delle assegnazioni di bilancio che non riguardano le spese di cui all'articolo 9, comma 2, lettera b), della presente legge, e all'articolo 12 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e che, comunque, non impegnano i bilanci futuri con carattere di continuità.
2. Il trasferimento di somme dal Fondo di cui al comma 1 e la loro corrispondente iscrizione alle voci di bilancio sono effettuati mediante decreti del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, da registrare alla Corte dei conti, e riguardano sia le dotazioni di competenza che quelle di cassa delle voci interessate.
3. Allo stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze è allegato un elenco, da approvare con apposito articolo della legge di approvazione del bilancio, delle spese per le quali può essere esercitata la facoltà di cui al comma 2.
4. Alla legge di approvazione del budget è allegato un elenco dei decreti di cui al comma 2, con le indicazioni dei motivi per i quali si è proceduto ai prelevamenti dal Fondo di cui al presente articolo.
Art. 12. (Fondo di riserva per l'integrazione delle autorizzazioni di cassa).
1. Nello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze è istituito il «Fondo di riserva per l'integrazione delle autorizzazioni di cassa», il cui stanziamento è annualmente determinato, con apposito articolo, dalla legge di approvazione del bilancio.
2. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, su proposta del Ministro interessato, che ne dà contestuale comunicazione alle Commissioni parlamentari competenti, sono trasferite dal Fondo di cui al comma 1 e iscritte in aumento delle autorizzazioni di cassa delle voci iscritte negli stati di previsione delle amministrazioni statali le somme necessarie a provvedere a eventuali deficienze delle dotazioni delle voci medesime, ritenute compatibili con gli obiettivi di finanza pubblica. In deroga all'articolo 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni, i decreti sono trasmessi alla Corte dei conti al solo fine della parificazione del budget. I medesimi decreti di variazione sono trasmessi al Parlamento.
Art. 13. (Fondo di riserva per l'integrazione delle autorizzazioni di spesa delle leggi permanenti di natura corrente).
1. Nello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze è istituito il «Fondo di riserva per l'integrazione delle autorizzazioni di spesa delle leggi permanenti di natura corrente la cui quantificazione è rinviata alla legge finanziaria», il cui ammontare è annualmente determinato dalla legge finanziaria.
2. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, su proposta del Ministro interessato, che ne dà contestuale comunicazione alle Commissioni parlamentari competenti, sono trasferite dal
Fondo di cui al comma 1 e iscritte in aumento delle autorizzazioni di spesa delle poste programmatiche degli stati di previsione delle amministrazioni statali le somme necessarie a provvedere a eventuali deficienze delle dotazioni delle poste medesime, ritenute compatibili con gli obiettivi di finanza pubblica.
Art. 14. (Fondo di riserva per la riduzione della pressione fiscale).
1. Nello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze è istituito il «Fondo di riserva per la riduzione della pressione fiscale», il cui ammontare è determinato dal Ministro dell'economia e delle finanze sulla base delle maggiori entrate fiscali accertate in corso d'anno, fermo restando il rispetto del saldo netto da finanziare determinato dal Programma di stabilità.
Art. 15. (Budget).
1. Il Ministro dell'economia e delle finanze presenta al Parlamento, entro il mese di maggio, il budget relativo all'anno precedente.
2. I bilanci di ciascun Ministero sono assegnati, secondo le disposizioni del relativo Regolamento parlamentare, alle Commissioni parlamentari competenti per materia, che provvedono al loro esame e alla loro approvazione.
3. In allegato a ciascun bilancio è contenuta una relazione che illustra i risultati conseguiti e lo stato di attuazione dei decreti legislativi di cui all'articolo 16.
4. Le poste di bilancio sono riclassificate in apposite tabelle secondo gli schemi della contabilità analitica e sulla base del piano dei conti di cui all'articolo 3, comma 9, e sono correlate ai singoli programmi di intervento.
5. I bilanci sono certificati da un'autorità esterna indipendente.
6. Nel corso dell'esame di cui al comma 2, le Commissioni parlamentari, secondo le disposizioni del relativo Regolamento parlamentare, possono chiamare a riferire i Ministri e i dirigenti delle amministrazioni e acquisire gli ulteriori elementi informativi necessari. Possono, altresì, porre in votazione una mozione di censura nei confronti del Ministro responsabile, il cui eventuale accoglimento non comporta, tuttavia, il venire meno del rapporto fiduciario.
7. L'esame del budget termina con una risoluzione finale, sulla base della quale si procede alla valutazione degli schemi dei decreti legislativi di cui all'articolo 16.
Art. 16. (Legge finanziaria).
1. Il Ministro dell'economia e delle finanze presenta al Parlamento, entro il mese di settembre, il disegno di legge di delega della legge finanziaria, nonché gli schemi dei relativi decreti legislativi, concernenti ciascun Ministero.
2. La legge finanziaria, in coerenza con gli obiettivi di cui al comma 2 dell'articolo 4, dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e provvede, per il medesimo periodo, alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente al fine di adeguarne gli effetti finanziari ai citati obiettivi.
3. La legge finanziaria contiene esclusivamente l'elenco dei programmi e delle missioni che sono oggetto dei decreti legislativi di cui al comma 1, i cui schemi sono presentati contestualmente per la valutazione da parte delle competenti Commissioni parlamentari, nonché la quantificazione delle risorse finanziarie necessarie alla loro attuazione. Indica, altresì, gli effetti finanziari conseguenti alla realizzazione del programma di Governo per il primo anno considerato nel bilancio pluriennale, e in particolare:
a) il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, per
ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale, comprese le eventuali regolazioni contabili pregresse specificamente indicate;
b) le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni, le altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione, afferenti a imposte indirette, tasse, canoni, tariffe e contributi in vigore, con effetto, di norma, dal 1o gennaio dell'anno cui essa si riferisce, nonché le correzioni delle imposte conseguenti all'andamento dell'inflazione;
d) la determinazione, in apposita tabella, della quota da iscrivere nel bilancio di ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale per le leggi di spesa permanente, di natura corrente e in conto capitale, la cui quantificazione è rinviata alla legge finanziaria;
f) gli stanziamenti di spesa, in apposita tabella, per il rifinanziamento, per non più di un anno, di norme vigenti classificate tra le spese in conto capitale e per le quali nell'ultimo esercizio sia previsto uno stanziamento di competenza, nonché per il rifinanziamento, qualora la legge lo preveda, per uno o più degli anni considerati dal bilancio pluriennale, di norme vigenti che prevedono interventi di sostegno dell'economia classificati tra le spese in conto capitale;
g) gli importi dei fondi speciali previsti dall'articolo 17 e le corrispondenti tabelle;
i) altre regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge finanziaria dalle leggi vigenti;
l) norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi di cui all'articolo 18, comma 9.
4. La legge finanziaria indica altresì la quota delle nuove o maggiori entrate per ciascun anno compreso nel bilancio pluriennale che affluisce al Fondo di riserva di cui all'articolo 14.
5. In attuazione dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, la legge finanziaria può disporre, per ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, nuove o maggiori spese correnti, riduzioni di entrata e nuove finalizzazioni nette da iscrivere, ai sensi dell'articolo 17, nel fondo speciale di parte corrente, nei limiti delle nuove o maggiori entrate tributarie, extratributarie e contributive e delle riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente.
6. In ogni caso, ferme restando le modalità di copertura di cui al comma 5 del presente articolo, le nuove o maggiori spese disposte con la legge finanziaria non possono concorrere a determinare tassi di evoluzione delle spese medesime, sia correnti sia in conto capitale, incompatibili con le regole determinate, ai sensi dell'articolo 4, comma 2, lettera e), nel Programma di stabilità deliberato dal Parlamento.
7. In allegato alla relazione al disegno di legge finanziaria sono indicati i provvedimenti legislativi adottati nel corso dell'esercizio ai sensi dell'articolo 18, comma 9, con i relativi effetti finanziari, nonché le ulteriori misure correttive da adottare ai sensi del comma 3, lettera l), del presente articolo.
Art. 17. (Fondi speciali).
1. La legge finanziaria, in apposita norma, prevede gli importi dei fondi speciali destinati alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede siano approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale e, in particolare, di quelli correlati al perseguimento degli obiettivi del Programma di stabilità deliberato dal Parlamento. In tabelle allegate alla legge finanziaria
sono indicate, distintamente per la parte corrente e per la parte in conto capitale, le somme destinate alla copertura dei predetti provvedimenti legislativi ripartiti per Ministeri e per programmi. Nella relazione illustrativa del disegno di legge finanziaria, con apposite note, sono indicati i singoli provvedimenti legislativi che motivano lo stanziamento proposto per ciascun Ministero e per i singoli programmi non compresi nei decreti legislativi di cui all'articolo 16. I fondi speciali di cui al presente comma sono iscritti nello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze in apposite voci la cui riduzione, ai fini dell'integrazione per competenza e per cassa delle voci esistenti o di nuove voci, può avvenire solo dopo l'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che li utilizzano.
2. Gli importi previsti nei fondi di cui al comma 1 rappresentano il saldo fra accantonamenti di segno positivo per nuove o maggiori spese o per riduzioni di entrate e accantonamenti di segno negativo per riduzioni di spese o per incremento di entrate. Gli accantonamenti di segno negativo sono collegati, mediante apposizione della medesima lettera alfabetica, a uno o più accantonamenti di segno positivo o a parte di essi, la cui utilizzazione resta subordinata all'entrata in vigore del provvedimento legislativo relativo al corrispondente accantonamento di segno negativo e comunque nei limiti della minore spesa o delle maggiori entrate da essi previsti per ciascuno degli anni considerati. A seguito dell'approvazione dei provvedimenti legislativi relativi ad accantonamenti negativi, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, gli importi derivanti da riduzioni di spesa o da incrementi di entrata sono portati, rispettivamente, in diminuzione ai pertinenti capitoli di spesa ovvero in aumento dell'entrata del bilancio e correlativamente assegnati in aumento alle dotazioni dei fondi di cui al comma 1.
3. Gli accantonamenti di segno negativo possono essere previsti solo nel caso in cui i corrispondenti progetti di legge siano stati presentati alle Camere.
4. Le quote dei fondi di cui al presente articolo non possono essere utilizzate per destinazioni diverse da quelle previste nelle relative tabelle per la copertura finanziaria di provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 77, secondo comma, della Costituzione, salvo che essi riguardino spese di primo intervento per fronteggiare calamità naturali o improrogabili esigenze connesse alla tutela della sicurezza del Paese o a situazioni di emergenza economico-finanziaria.
5. Le quote dei fondi speciali di parte corrente e, se non corrispondono a progetti di legge già approvati da un ramo del Parlamento, di quelli di parte capitale non utilizzate entro l'anno cui si riferiscono costituiscono economie di bilancio. Nel caso di spese corrispondenti a obblighi internazionali la copertura finanziaria prevista per il primo anno resta valida anche dopo il termine di scadenza dell'esercizio a cui si riferisce, purché il provvedimento risulti presentato alle Camere entro l'anno ed entri in vigore entro il termine di scadenza dell'anno successivo. Le economie di spesa da utilizzare a tale fine nell'esercizio successivo formano oggetto di appositi elenchi trasmessi alle Camere a cura del Ministro dell'economia e delle finanze entro il 25 gennaio; detti elenchi sono allegati al conto consuntivo del Ministero dell'economia e delle finanze. In tale caso, le nuove o maggiori spese derivanti dal perfezionamento dei relativi provvedimenti legislativi sono comunque iscritte nel bilancio dell'esercizio nel corso del quale entrano in vigore i provvedimenti stessi e sono portate in aumento dei limiti dei saldi previsti dall'articolo 16, comma 3, lettera b).
Art. 18. (Copertura finanziaria delle leggi).
1. In attuazione dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, ciascuna legge che comporti nuove o maggiori spese indica espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la
spesa autorizzata che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa, definendo una specifica clausola di salvaguardia per la compensazione degli effetti che eccedono le previsioni medesime. La copertura finanziaria delle leggi che importano nuove o maggiori spese, ovvero minori entrate, è determinata esclusivamente attraverso le seguenti modalità:
a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti dall'articolo 17, restando precluso sia l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo per finalità difformi di accantonamenti per regolazioni contabili e per provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali;
b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa; qualora tali autorizzazioni siano affluite in conti correnti o in contabilità speciali presso la Tesoreria centrale dello Stato, si procede alla contestuale iscrizione delle risorse da utilizzare come copertura nello stato di previsione dell'entrata;
c) mediante modificazioni legislative che comportano nuove o maggiori entrate; resta in ogni caso esclusa la copertura di nuove e maggiori spese correnti con entrate in conto capitale.
2. I disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo e gli emendamenti di iniziativa governativa che comportano conseguenze finanziarie devono essere corredati da una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell'economia e delle finanze, sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli
obiettivi fisici previsti. Nella relazione sono altresì indicati i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare secondo le norme dei Regolamenti parlamentari.
3. Le Commissioni parlamentari competenti possono richiedere al Governo la relazione di cui al comma 2 per tutti i progetti di legge e gli emendamenti al loro esame, ai fini della verifica tecnica della quantificazione degli oneri da essi recati.
4. I disegni di legge di iniziativa regionale e del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro devono essere corredati, a cura dei proponenti, da una relazione tecnica predisposta ai sensi del comma 2.
5. Per le disposizioni legislative in materia pensionistica la relazione di cui ai commi 2 e 3 contiene un quadro analitico di proiezioni finanziarie almeno decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari. Per le disposizioni legislative in materia di pubblico impiego la relazione contiene i dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario, sugli automatismi diretti e indiretti che ne conseguono fino alla loro completa attuazione, nonché sulle loro correlazioni con lo stato giuridico ed economico di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili. Per le disposizioni legislative recanti oneri a carico dei bilanci di enti appartenenti al settore pubblico allargato la relazione riporta la valutazione espressa dagli enti interessati.
6. Ogni quattro mesi la Corte dei conti trasmette al Parlamento una relazione sulla tipologia delle coperture adottate nelle leggi approvate nel periodo considerato e sulle tecniche di quantificazione degli oneri. La Corte riferisce, inoltre, su richiesta delle Commissioni parlamentari competenti, nei modi previsti dai Regolamenti parlamentari, sulla congruenza tra le conseguenze finanziarie dei decreti legislativi e le norme di copertura recate dalla legge di delega.
7. Le disposizioni che comportano nuove o maggiori spese hanno effetto entro i limiti della spesa espressamente autorizzata nei relativi provvedimenti legislativi.
Con decreto dirigenziale del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, è accertato l'avvenuto raggiungimento dei predetti limiti di spesa. Le disposizioni recanti espresse autorizzazioni di spesa cessano di avere efficacia a decorrere dalla data di pubblicazione del decreto per l'anno in corso alla medesima data.
8. Per le amministrazioni dello Stato, il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, anche attraverso gli uffici centrali del bilancio e le ragionerie provinciali dello Stato, vigila sulla corretta applicazione delle disposizioni di cui al comma 7. Per gli enti e gli organismi pubblici non territoriali gli organi interni di revisione e di controllo provvedono agli analoghi adempimenti di vigilanza e di segnalazione al Parlamento e al Ministero dell'economia e delle finanze.
9. Qualora nel corso dell'attuazione di leggi si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di entrata indicate dalle medesime leggi al fine della copertura finanziaria, il Ministro competente ne dà notizia tempestivamente al Ministro dell'economia e delle finanze, il quale, anche ove manchi la predetta segnalazione, riferisce al Parlamento con propria relazione e assume le conseguenti iniziative legislative. La relazione individua le cause che hanno determinato gli scostamenti, anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri autorizzati dalle predette leggi. Il Ministro dell'economia e delle finanze può altresì promuovere la procedura di cui al presente comma allorché riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica indicati dal Programma di stabilità e dai suoi eventuali aggiornamenti, approvati dalle relative risoluzioni parlamentari. La stessa procedura è applicata in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri.
Art. 19. (Leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente).
1. Le leggi pluriennali di spesa in conto capitale quantificano la spesa complessiva, l'onere per competenza relativo al primo anno di applicazione, nonché le quote di competenza attribuite a ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale; la legge finanziaria può annualmente rimodulare le quote previste per ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale, nei limiti dell'autorizzazione complessiva ai sensi dell'articolo 16, comma 3, lettera c).
2. Le amministrazioni e gli enti pubblici possono stipulare contratti o comunque assumere impegni nei limiti dell'intera somma indicata dalle leggi di cui al comma 1 ovvero nei limiti indicati nella legge finanziaria. I relativi pagamenti devono, comunque, essere contenuti nei limiti delle autorizzazioni annuali di bilancio.
3. Le leggi di spesa a carattere permanente quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio pluriennale. Esse indicano inoltre l'onere a regime ovvero, nel caso in cui non si tratti di spese obbligatorie, possono rinviare le quantificazioni dell'onere annuo alla legge finanziaria ai sensi dell'articolo 16, comma 3, lettera d).
4. Il disegno di legge finanziaria indica, in apposito allegato, per ciascuna legge di spesa a carattere pluriennale di cui all'articolo 16, comma 3, lettera c), i residui di stanziamento in essere al 30 giugno dell'anno in corso e, ove siano previsti versamenti in conti correnti o in contabilità speciali di tesoreria, le giacenze in essere alla medesima data.
Art. 20. (Abrogazioni).
1. Gli articoli da 1 a 11-quater della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, sono abrogati.

References: Art. 1

Art. 2

Art. 3

Art. 4

Art. 5

Art. 6

Art. 7

Art. 8

Art. 9

Art. 10

Art. 11

Art. 12

Art. 13

Art. 14

Art. 15

Art. 16

Art. 17

Art. 18

Art. 19

Art. 20