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Timestamp: 2018-05-27 01:20:53+00:00

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1 EDITO Cet Outre-mer, lointain et méconnu... Pourquoi ce numéro spécial de la revue l ESSOR consacré à l Outre-mer? Michèle BOUTONNET Secrétaire Générale Plusieurs raisons ont motivé ce choix : D abord le cadre général. Si l exercice du métier de douanier dans l Océan Indien, le Pacifique et dans les Caraïbes (1) s'effectue dans un contexte bien particulier, lié au fait que ces collectivités, parties intégrantes de la République, sont réglementairement considérées, par rapport à la Métropole comme territoires d exportation ou d importation, il n en demeure pas moins vrai qu une part de plus en plus conséquente des échanges de ces DOM-COM, qui ne sont plus captifs de la Métropole, sont réalisés avec d autres pays de l UE ainsi qu avec des pays tiers. Ensuite, l importance du dispositif douanier déployé dans les départements et autres collectivités d outre-mer justifie ce coup de projecteur sur ces services ultra-marins qui contribuent à la richesse humaine de notre administration. Ainsi, le nombre des agents affectés outre-mer est-il loin d être négligeable : il représente, en effet, près de 9% de l effectif national. Troisièmement, l activité douanière se décline de plus en plus fréquemment au rythme d affaires qui prennent naissance outre-mer, notamment dans les Caraïbes, zone qui est devenue une véritable plaque tournante et de transit entre les lieux de production (Amérique du sud) et de consommation de produits stupéfiants (Europe et Amérique du Nord). Dès lors, la présence douanière outre-mer constitue un véritable enjeu de la lutte contre les grandes fraudes. Enfin, il me tenait à cœur de présenter à nos lecteurs une information aussi complète que possible sur la réalité des dispositifs spécifiques dont peuvent bénéficier les personnels qui y sont en poste. L'idée m'en est venue à l'occasion d'un recours juridictionnel pris en charge par le syndicat pour le compte d'une agente, originaire de La Réunion, à qui l'administration avait refusé le bénéfice des congés bonifiés au motif, qui nous est apparu mal fondé en l'espèce, que sa "résidence habituelle" n'était plus localisée dans ce département d'outre-mer, du fait du transfert en Métropole du centre de ses intérêts matériels et moraux C'est au fil de mes recherches jurisprudentielles tendant à étayer son recours qu'il m'a été fortuitement donné d'élargir mes investigations à des éléments de contexte mettant en cause, plus ou moins directement, plus ou moins violemment, les avantages consentis aux fonctionnaires en poste en outre-mer. «Trop de fonctionnaires dans les DOM?» (2), «être fonctionnaire dans les DOM-COM un eldorado?» (3), tels sont deux des titres d'articles de presse ou de revues qui piquèrent ma curiosité au vif. J'ai alors pris le chemin de la lecture plus sérieuse de rapports officiels plus équilibrés, moins critiques mais néanmoins accusatoires. Mais il ne m'en est pas moins apparu que, sous une approche plus modérée, docte et policée, le fil conducteur était le même : la (1) Nous limiterons l analyse aux principaux DOM et COM. (2) IFRAP.org (3) Carrières publiques n 1408 (Aout 2011) 1
2 sous-estimation du poids de l'histoire dont la situation actuelle n'est que le fruit. Par ailleurs, il convient de replacer toute cette littérature "bien pensante" dans le contexte actuel si prégnant du "haro-à-qui-mieux-mieux" sur le service public et sur les fonctionnaires "de tout poil". Ajoutons à cela, cette réaction si humaine qui conduit à jalouser le voisin parce que l'herbe est supposée être plus verte dans son pré le tout sous couvert de la sacro-sainte défense du principe d'égalité. Si l'on excepte le cas du complément retraite, qui conduisait, jusqu'à sa récente réforme, des cohortes de fonctionnaires sans lien avec l'outre-mer à prendre leur retraite "sous les cocotiers" dans la seule optique d'y percevoir ce complément de pension, nous n'estimons pas que les régimes dérogatoires relatifs à l'outre-mer sont dépourvus de toute justification. Deux ou trois idées éclairent les intentions du législateur lorsqu'il crée, dans les années cinquante, des compléments de rémunération dans la fonction publique de l'etat pour services outre-mer. En premier lieu, ces compléments visaient à compenser une certaine dureté de vie outre-mer. Les infrastructures scolaires, sanitaires, routières y étaient, en effet, à l'époque, très insuffisantes. Ces compléments de rémunération se justifiaient ensuite par un différentiel de prix important entre la métropole et l'outre-mer trouvant sa source dans le coût du transport, la concurrence limitée et l'étroitesse des marchés solvables de ces ex-territoires coloniaux. De plus, l'affectation d'un fonctionnaire sur un poste éloigné de plusieurs milliers de kilomètres d'une résidence où se trouvaient ses racines et où étaient ancrés famille, intérêts et habitudes de vie, impliquait une motivation "compensatoire". Enfin, ces avantages financiers, qui remontent au moins au début du XX ème Siècle puisque le premier texte en la matière remonte à 1910 (4), étaient destinés à attirer des personnels d'encadrement qui faisaient à l'époque défaut au sein de la fonction publique d'outre-mer. Bien entendu, certaines de ces justifications sont aujourd'hui obsolètes. Ainsi en va-t-il de la qualité de la vie outre-mer qui n'a plus rien à envier à celle de la métropole et de la rapidité des moyens de transport modernes qui a réduit les distances : là où jadis une semaine de bateau était nécessaire, quelques heures d'avion suffisent actuellement. Mais, pour l'essentiel, ces motifs demeurent d'autant plus fondés que d'aucuns estiment qu'ils sont aujourd'hui confortés par des considérations d'ordre macro-économique dès lors que l'on estime que la masse salariale des fonctionnaires soutient la demande globale et participe ainsi à la création d'activités au sein d'économies locales minées par le sous-emploi. Un point de vue qui est cependant controversé par d'autres économistes qui font en effet valoir, au contraire, que les sur-rémunérations des fonctionnaires alimentent la hausse des prix et favorisent le développement d'une économie de pure consommation entièrement dépendante des importations et subventionnée par les transferts métropolitains. (4) Décret sur la solde de
3 Le débat n'est pas nouveau et les tenants de l'une ou l'autre thèse ne manquent pas d'arguments. Mais au nom de quoi les fonctionnaires en seraient-ils les seules victimes expiatoires? Les monopoles et oligopoles économiques locaux, les ententes qui plombent la concurrence locale constituent autant de réalités incontournables que les pourfendeurs des fonctionnaires se devraient de dénoncer avec la même vigueur dès lors qu'il s'agit là de facteurs qui sont indubitablement à l'origine de la cherté de la vie outre-mer. Dans le contexte actuel de rigueur budgétaire que, nous autres fonctionnaires connaissons plus que quiconque, il ne serait guère étonnant, comme cela a déjà pu se produire par le passé, que le gouvernement lorgne d'un œil concupiscent sur les quelques milliards que représentent ces dispositifs correcteurs. C'est pourquoi, la plus grande vigilance s'impose à cet égard car, déjà impactés, comme leurs collègues de métropole, par la réduction des effectifs et la baisse de leur pouvoir d'achat, nos collègues d'outre-mer n'ont pas à faire les frais d'une éventuelle "deuxième couche" de sacrifices qui consisterait en la perte d'acquis qui leur sont spécifiques. FO saura y veiller 3
4 L'Outre-mer français aux "quatre coins" du monde Guyane Ainsi que nous le savons tous, le territoire de la France ne se limite pas à l'hexagone. Il s'étend, du fait notamment du passé colonial de notre pays, sur des territoires situés sur les cinq continents, que d'aucuns ont pu qualifier de "confettis" de l'empire, mais qui, en réalité, sont demeurés rattachés à la France par la volonté de leurs populations. Ces morceaux de France sont régis par des statuts aussi divers qu'évolutifs. Ne seront ici examinés que ceux dans lesquels l'etat a estimé utile d'y assurer une présence douanière permanente Réunion Depuis la réforme constitutionnelle de 2003, le régime juridique des collectivités territoriales d'outre-mer a été modifié. Les DOM sont devenus des DROM (1). Les TOM ont disparu - sauf pour les TAAF (2) - pour être remplacés par les COM (3). A noter cependant que les appellations DOM et ROM sont acceptées comme équivalentes pour les quatre premiers départements ultramarins (Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion) Parmi ces COM, la Polynésie Française et la Nouvelle Calédonie forment, maintenant, des POM (4) au sein de la République. Il convient de préciser que cette dernière a un statut provisoire de «collectivité spécifique» en attendant le prochain référendum local d'auto-détermination de sa population, appelée à choisir entre indépendance ou maintien dans la République Peuvent être aussi appelés COM : St Pierre et Miquelon, St Barthélémy et St Martin. Ces collectivités bénéficient d'un statut particulier et se sont vu reconnaître un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences administratives. Depuis le 1 er janvier 2012, St Barthélémy est devenu un PTOM (5). Les Iles Wallis et Futuna, situées en Océanie, ont également le statut de collectivité d'outre-mer. Pour l'union Européenne, les collectivités d'outremer ne sont pas considérées comme faisant partie du territoire de l'union, à l'inverse des DOM, qualifiés dans le jargon communautaire de Régions Ultra- Périphériques (RUP). (1) DROM : Département et Région d'outre-mer (2) TAAF : Terres Australes et Antarctiques Françaises (3) COM : Collectivités d'outre-mer (4) POM : Pays d'outre-mer (5) PTOM : Pays et Territoire d'outre-mer LEGENDE : Superficie en km² Population en milliers d'habitants Effectif douanier 4
5 Les particularismes des Douanes d'outre-mer Il est souvent de bon ton, au sein de notre administration de plaisanter sur le pluriel dont on affuble le terme "douanes". Outre-mer, cette plaisanterie est, en revanche, une réalité tant il est vrai que les particularismes y sont nombreux par rapport aux règles applicables sur le territoire métropolitain de la République. Un régime douanier et fiscal dérogatoire Les DOM ne font pas partie du territoire fiscal de France mais font en revanche partie de l'union Européenne et du Territoire douanier communautaire. Toutefois, en raison de l'éloignement et de leurs spécificités, des formalités douanières sont maintenues pour les envois à destination de ces départements qui sont ainsi considérés comme territoires d'exportation par rapport à la France Métropolitaine et aux autres Etats Membres de l'ue. En conséquence, l'expédition de marchandises à destination des DOM : doit faire l'objet d'un DAU ; est admise au bénéfice de l'exonération de la TVA (les clients dans les DOM sont facturés HT) ; exonération de l'obligation de produire une DEB puisqu'il s'agit d'exportation ; l'importateur domien devra donc acquitter la TVA (1) sur la marchandise importée ainsi que l'octroi de mer et l'octroi de mer régional, le cas échéant (voir ci-contre). Les expéditions de biens des DOM à destination de la Métropole ou d'un autre DOM (2) - hors marché unique antillais (3) - sont exonérées de TVA, celle-ci étant acquittée par l'importateur qui doit établir une déclaration d'importation. Le régime de la TVA dans les DOM y est singulièrement dérogatoire. Les taux y sont nettement inférieurs à ceux de la Métropole. Mais le consommateur n'y gagne pas car ce régime spécial de TVA est souvent complété par des taxes locales dont les taux sont équivalents ou supérieurs à ceux de la TVA métropolitaine (octroi de mer notamment). L'Octroi de Mer Taxe très ancienne (introduite en Martinique en 1670) qui frappait les produits importés par voie maritime dans les DOM, l'octroi de mer a été maintenu en 1946 au moment de la départementalisation. Appliqué uniquement sur les produits importés, protégeant de ce fait les productions locales, l'octroi de mer a été estimé comme étant contraire au principe de non discrimination contenu dans l'acte Unique de La France a cependant été autorisée par le Conseil Européen à maintenir cette taxe jusqu'au 1 er juillet 2014 (*), sous réserve d'aménagements consistant, notamment, à en étendre le champ d'application aux marchandises produites localement. L'octroi de mer est ainsi devenu une taxe sur la consommation frappant aussi bien le produit importé que le produit fabriqué localement. Toutefois, le taux appliqué au produit local peut être, sous certaines conditions, inférieur à celui appliqué au produit importé. L'octroi de mer (OM) constitue une ressource budgétaire importante perçue par la douane pour les communes. Les Conseils Régionaux peuvent décider de la création d'un droit additionnel à l'om, appelé octroi de mer régional (OMR). Les taux de l'om et de l'omr sont fixés par délibération du Conseil Régional qui peut, en outre, décider de l'exonération de certaines opérations. L'OM et l'omr n'entrent pas dans la base d'imposition à la TVA. (*) Décision du Conseil Européen n du 10 février 2004 ayant donné lieu à la définition du nouveau régime de l'octroi de mer adopté par la moi n du 2 juillet (1) TVA applicable à des taux réduits dans les DOM - taux zéro en Guyane et à Mayotte. (2) Les DROM de la Réunion et de la Guyane constituent un territoire d'exportation entr'eux et par rapport aux DROM de la Martinique et de la Guadeloupe. (3) Les DROM de Martinique et Guadeloupe constituent un territoire fiscal unique au regard de la TVA, des 5 accises, de l'octroi de mer et de l'octroi de mer régional.
6 En outre, dans les DOM où elle est applicable, la TVA fait l'objet de TVA nombreuses exonérations. Il en va ainsi à DOM Taux réduit Taux normal la Réunion, pour les importations de riz Guadeloupe 2,1 8,5 et, dans tous les DOM, en ce qui concerne Martinique 2,1 8,5 les importations d'équipements destinés à Guyane 0 0 l'industrie hôtelière et touristique, de La Réunion 2,1 2,1 matériaux de construction, engrais et outillages industriels ainsi que des Mayotte 0 0 produits pétroliers soumis à un régime spécifique. En ce qui concerne les autres Collectivités territoriales d'outre-mer, les obligations douanières sont identiques à celles appliquées dans les relations avec les pays tiers : une déclaration d'importation ou d'exportation est obligatoirement déposée lors de chaque transfert de marchandises. Non incluses dans le territoire douanier de l'ue, ni dans le territoire fiscal de la Métropole, ces COM ont leur propre réglementation douanière et fiscale qui n'est pas forcément identique à la réglementation nationale et communautaire. Ainsi, en matière de fiscalité, seule la Polynésie a opté pour l'adoption de la TVA selon un barème spécifique de trois taux (3% pour l'alimentation, les transports et l'industrie hôtelière, 10% pour les prestations de services non exonérées ou assujetties au taux réduit et 16% dans les autres cas). Bien que faisant partie géographiquement de l'archipel Guadeloupéen, les îles de St Martin et St Barthélémy sont devenues des COM ayant le statut communautaire de RUP. Le Code Général des Impôts et le Livre des Procédures Fiscales ne s'y appliquent pas, de même que la TVA et les CI. Au 1 er janvier 2012, St Barthélémy est entré dans la catégorie des PTOM. Direction Régionale de Nouvelle Calédonie Mayotte, un DOM spécifique En ce qui concerne Mayotte, devenue le 101 ème département français depuis le 31 mars 2011, son statut douanier est différent de celui des DOM "historiques" puisque l'ile est située en dehors du territoire douanier de l'union Européenne. Celle-ci est donc considérée, au double plan fiscal et douanier comme un territoire d'exportation par rapport à la Métropole et aux autres DOM. L'île dispose, actuellement d'une fiscalité propre. Il n'y a, en effet, ni octroi de mer, ni TVA, ni CI à Mayotte. Elle est liée à l'ue par l'accord d'association UE - PTOMA (*) qui permet une exemption réciproque des droits de douanes. Mayotte intègrera la communauté des RUP le 1 er janvier L'on observera enfin que Mayotte possède son propre Code des Douanes institué par une ordonnance n du 12 octobre Les droits et taxes exigibles sur les produits importés sont votés par le Conseil Général (droits de douane, taxe de consommation, taxe spéciale sur les produits pétroliers). Ce statut fiscal spécifique est cependant en cours d'évolution pour une intégration complète du droit commun au 1 er janvier (*) PTOMA : Pays et Territoires d'outre-mer Associés. 6
7 Une organisation des services adaptée : Les services douaniers Outre-mer sont organisés dans le cadre de huit directions régionales dont quatre sont rattachées à la Direction Interrégionale Antilles-Guyane, seule Interrégion ultramarine qui couvre la zone Caraïbes ainsi que la Guyane, située sur le continent américain et qui constitue le plus grand département français par la superficie. Globalement, jusqu'à la mise en œuvre de la réforme de 2006 des services d'administration générale, les structures des directions des douanes ultramarines étaient très proches de celles de la Métropole, les schémas organisationnels faisant simplement l'objet d'adaptations mineures nécessitées par les contraintes de l'environnement géographique et de certaines missions spécifiques qui en découlent. Ainsi, l'organigramme des directions régionales d'outre-mer est-il très proche du schéma métropolitain type antérieur à la réforme, comme en atteste, à titre d'exemple, celui de la DR de Guyane ci-dessous. Rappelons en effet que la réforme de 2006 a consisté à faire des DI, les seuls "patrons" au sein de leurs interrégions. Bénéficiant du transfert de la responsabilité de la gestion RH et des fonctions support des DR, la réforme leur confère un pouvoir hiérarchique sur les directeurs régionaux ainsi que la qualité de R-BOP. 7
8 Cette évolution s'est avérée impraticable Outre-mer où chacun des directeurs régionaux a pu garder intactes, en sus de ses missions opérationnelles, ses attributions stratégiques en matière budgétaire et de gestion RH en devenant responsable de BOP. Tel est bien le cas au sein de la seule Direction Interrégionale ultra-marine existante dans notre administration. Les directeurs régionaux de la Guadeloupe et de la Guyane ont bien conservé des prérogatives qui, en Métropole, relèvent maintenant de la DI. Cette spécificité semblait toutefois avoir vécu, le temps d'une semaine, dès lors que, dans un renvoi de bas de page d'une note A/3 n du 2 octobre 2012 relative au fonctionnement des Comités Techniques (CT) dans les directions et SCN, la direction générale avait prévu de transformer les directions régionales de Guadeloupe et de Guyane en UO du BOP Antilles- Guyane (4). Sept jours plus tard, la Direction Générale, pour des raisons techniques mais aussi tenant probablement compte de la levée de boucliers qu'elle avait provoquée dans ces deux DOM, abrogeait cette note par une autre note ayant le même objet mais dont le contenu était simplement expurgé dudit renvoi de bas de page (5)! Bien qu'il n'y ait pas de direction interrégionale dans l'océan Indien, La Réunion et Mayotte disposent d'une organisation à peu près similaire à celle des Antilles Guyane. Le directeur de La Réunion fait office de R-BOP pour Mayotte, mais chacun des deux DR a en charge sa gestion RH, FP, Paie, etc au même titre que dans une DI métropolitaine et ce, avec peu de moyens. L'on observera, également, qu'il n'y a pas encore de pôle comptable à Mayotte mais que sa création est prévue au 1 er janvier 2014, date de la mise en œuvre de DELTA. Direction Régionale de La Réunion Concernant les missions, la lutte contre l'immigration clandestine représente une forte activité de la douane française dans l'océan indien et, tout particulièrement, s'agissant de la brigade navale mahoraise. En Polynésie et Nouvelle Calédonie, une convention Etat-territoire fixe les modalités de mise à disposition du service des douanes en ce qui concerne notamment les missions qui sont dévolues audit service, les effectifs affectés à ces missions ainsi que la répartition des dépenses entre l'etat et la COM considérée (5bis). Direction Régionale de Mayotte (4) Note du 2 octobre 2012 A/3 n relative au fonctionnement des Comités Techniques (CT) dans les directions et SCN «les DR de Guadeloupe et de Guyane, actuellement R-BOP, deviendront, à compter du 1 er janvier 2013 des unités opérationnelles du BOP Antilles Guyane». (5) Note du 9 octobre 2012 A/3 n relative au fonctionnement des Comités Techniques (CT ) dans les directions et SCN. (5bis) En ce qui concerne la Polynésie, cette convention du 10 janvier 1985 a fait l'objet d'une modification n du 6 octobre 1994 (JO de la Polynésie Française du 27 octobre 1994 p 2011). 8
9 Dans le même ordre d'idée relatif aux particularismes organisationnels, l'on notera le rattachement : du service des douanes de St Pierre et Miquelon à la DI d'ile de France ; de Wallis et Futuna au R-BOP de Nouvelle Calédonie. Le particularisme des douanes d'outre-mer tient aussi au maintien de certaines structures qui ont disparu en Métropole, ou encore l'adaptation des missions au contexte local, comme la lutte contre l'orpaillage clandestin en Guyane ainsi qu'une activité de lutte contre a fraude très orientée contre les trafics de stupéfiants. Direction Régionale des Douanes de Polynésie * Mais ces particularismes ne signifient pas pour autant que les services douaniers des DOM/COM n'ont pas été impactés par les réformes de structures qui ont sévi ces dernières années en Métropole. Nos collègues d'outre-mer ont également "fait les frais" des suppressions d'effectifs (6), avec toutes les conséquences qui en résultent en termes de dégradation des conditions de travail. A cela, il convient d'ajouter que, tout comme en Métropole, nombre de services situés dans des locaux vétustes et à la limite de l'insalubrité, tel le service de la Garantie en Guadeloupe, constituent un cadre de travail peu propice à l'épanouissement des agents. Enfin, le manque de moyens s'avère tout aussi critique qu'en Métropole, notamment en ce qui concerne le parc de véhicules souvent vieillissant. La diversité statutaire En 2012, près de 1500 collègues exerçaient leurs fonctions dans les 9 DOM-COM au sein desquels est implantée une présence douanière permanente, représentent ainsi 8,73% de l'effectif douanier national (soit agents) (6bis). Sur ce total, l'interrégion Antilles-Guyane concentre, à elle seule, près de 60% de l'effectif douanier déployé Outre-mer. Si les douaniers en poste dans les DOM relèvent, pour les trois catégories A, B et C, des corps nationaux, il n'en va pas de même pour tous ceux qui exercent leurs fonctions dans les COM et notamment en Polynésie Française où ces derniers coexistent avec des personnels recrutés sous statuts particuliers, comme cela a pu, jadis, être aussi le cas en Nouvelle Calédonie. Ainsi, en Polynésie, aux fonctionnaires des trois catégories sous statuts nationaux, mis à la disposition du gouvernement local, s'ajoutent des agents CEAFP (7), recrutés localement (6) Le PLF 2013, à l'heure où sont écrites ces lignes, prévoit, pour l'outre-mer, un taux "d'effort "globalement nul en matière de suppressions d'effectifs, le taux global aux Finances étant de 1,6%. (6 bis) Il s'agit en réalité d'etpt. (7) Les corps des fonctionnaires de l'etat pour l'administration de la Polynésie Française (CEAFP) ont été créés par la loi n du 11 juillet 1966 et leur statut est fixé par le décret n du 20 janvier Le PAE 2013 prévoit, pour le DR de Polynésie, un effectif total de 147 agents soit : - catégorie A : 22 agents du corps métropolitain ; - catégorie B : 45 agents CEAPF et 9 agents du corps métropolitain ; - catégorie C : 54 agents CEAPF et 10 agents du corps métropolitain. 9
10 exclusivement en catégories B et C, et pris en charge par le Budget de l'etat. La possibilité de recruter des agents contractuels ANFA, rémunérés par le gouvernement territorial (8), n'est pas utilisée en douane, contrairement aux pratiques suivies par d'autres administrations implantées en Polynésie. Une situation statutaire différente prévaut en revanche en Nouvelle Calédonie où, depuis l'intégration, effectuée en 1993, des personnels sous statut local, les 121 emplois douaniers sont occupés par des agents relevant exclusivement des corps nationaux. L'on soulignera enfin le cas particulier de Mayotte où, à la suite de la départementalisation de l'ile, un alignement statutaire progressif a été mis en œuvre. Il ressort donc de ce rapide tour d'horizon que, mis à part le cas de la Polynésie, la diversité statutaire cède peu à peu le pas à une uniformisation statutaire par alignement sur les statuts nationaux de droit commun. Adhérents et sympathisants FO à Mayotte Quel avenir pour les Douanes d'outre-mer? Nul doute que cet avenir sera bien évidemment lié à celui du devenir des douanes métropolitaines tant en ce qui concerne les missions qui leur seront dévolues que leur format, notamment en termes d'effectifs. Les conséquences désastreuses de la RGPP au regard de la destruction de l'emploi douanier sont désormais aggravées par la mise en œuvre de la nouvelle politique dite de «Modernisation de l'action Publique» (MAP) qui assigne aux administrations non prioritaires (au nombre desquelles figure la douane) un objectif annuel de 2,5% de suppressions d'emplois, ce qui représente, au plan national, 417 ETPT douaniers en moins par an. La mise en œuvre douanière de la MAP sera déclinée par le biais d'un «plan stratégique douanes » (PSD 2018) dont l'élaboration est prévue durant le courant du 1 er semestre Evolution sur 5 ans du PAE METROPOLE / OUTRE-MER - Pertes ETPT % PAE en ETPT - Douanes de Métropole (92,13%) (91,79%) (91,70%) (91,64%) (91,68%) ,96 PAE en ETPT - ensemble directions Ultra-marines 1435 (7,87%) 1461 (8,21%) 1447 (8,30%) 1426 (8,36%) 1403 (8,32%) ,23 TOTAL METROPOLE + OUTRE MER (100%) (100%) (100%) (100%) (100%) ,51 Bien qu'impactées depuis la mise en œuvre de la RGPP dans une moindre mesure que les services métropolitains(voir tableau ci-contre), les douanes d'outremer seront également astreintes à payer leur écot à la rigueur jusqu'en Reste à savoir dans quelles proportions... (8) ANFA : Agents Non Fonctionnaires des Administrations d'etat 10
11 Probablement au même rythme qu'aujourd'hui comparativement aux services de la Métropole dont les emplois sont presque 2,5 fois plus "taxés" que ceux d'outre-mer (9). Ces derniers ne pourraient, en aucun cas, supporter un ratio identique à celui affectant la métropole eu égard à la taille des secteurs géographiques à couvrir avec des moyens déjà très limités. - PAE en ETPT 2012 / 2013 Directions Ultra-marines - Années Pertes ETPT % Directions Guadeloupe ,18 Guyane ,98 Martinique (DI-DR-DRGC) ,83 Total interrégion Antilles-Guyane ,67 Réunion ,79 Mayotte Nouvelle Calédonie ,48 Polynésie ,68 TOTAL ,61 Quoi qu'il en soit, l'objectif affiché du «PSD 2018» devrait aboutir à une forte concentration des structures douanières, rendue inéluctable par l'amplification de la politique de réduction des effectifs. C'est pourquoi, la seule question qui vaille désormais est la suivante : veut-on maintenir une administration des douanes réellement efficace dans ce pays? On peut sincèrement en douter dès lors que les perspectives les plus sombres se dessinent dans le cadre du plan stratégique dont de nombreuses rumeurs laissent entendre, qu'à son terme, l'effectif de notre administration pourrait passer sous la barre des emplois. (9) Le ratio de suppressions d'emplois était inférieur Outre-mer à ce qu'il est en Métropole, le poids relatif des effectifs ultra-marins au sein de l'effectif global s'en trouve ainsi majoré mécaniquement d'autant. Passant de 7,87% en 2009, il atteindra, en 2013, 8,32%. 11
12 VIVRE OUTRE-MER Poser la question des conditions de vie Outre-mer implique forcément une démarche comparative fondée sur les référentiels du cadre de vie habituel de chacun. C est dire à quel point la réponse à ce type d'interrogation peut être affectée d'un fort coefficient de subjectivité. C'est en ce sens que l'on peut affirmer qu'il s'agit bien là d'un questionnement de "z'oreille". Et, après tout, une telle question est parfaitement réversible, pourquoi ne pas la poser dans l'autre sens, c est-à-dire, quel jugement portent nos compatriotes d'outre-mer sur la vie en Métropole? Bien entendu, loin de nous l'idée d'une telle approche, par essence condescendante et aux relents quelque peu néo-colonialistes. Notre propos est tout autre. Nous entendons l'adosser à des éléments quantifiables et épurés, autant que faire se peut, de toute considération de nature subjective. L'Outre-mer a longtemps été en quête d'égalité avec la Métropole. Egalité de droit, d'abord, avec les droits civiques et civils des métropolitains. Egalité économique et sociale, ensuite, bien plus difficile à réaliser, au moins en partie en raison du poids de l'histoire et des contraintes géographiques. Ce qui est aujourd'hui incontestable, c'est qu'en termes de données purement quantitatives, nos compatriotes d'outre-mer sont globalement défavorisés par rapport aux "ressortissants" de la Métropole. L'économie locale des DOM-COM présente à cet égard quelques caractéristiques communes : un secteur primaire en perte de vitesse, avec une agriculture fortement concurrencée par les pays du tiers monde dont les coûts de main d'œuvre sont largement inférieurs, entrainant ainsi l'effondrement des productions phares telles que la canne à sucre et autres cultures tropicales. De même l'extraction minière de Nickel en Nouvelle Calédonie, n'est plus aussi florissante que dans les années soixante dix ; une absence quasi-totale d'industrie ; un secteur tertiaire qui constitue la seule "locomotive" en termes de créations d'emplois, et donc de revenus, et dont les deux piliers sont les services touristiques et la fonction publique ; un taux de couverture des importations par les exportations très faible, caractéristique d'une économie de consommation ; enfin, l'économie des DOM-COM repose, dans une large mesure, sur les subventions et les revenus de transfert en provenance de la métropole. Taux de couverture exportations / importations en % DOM Martinique 15,9 16,4 19,5 13,3 13,3 Guadeloupe 8,3 8,6 7,6 7,6 7,1 Guyane 13,3 12,6 14,8 12,7 9,0 Réunion Le taux de couverture en 2009 était de 6% Source DNSCE Il s'ensuit que la vie quotidienne de nos compatriotes ultra-marins n'a, à l'évidence, qu'un très lointain rapport avec la vision de "carte postale" qui imprègne, la plupart du temps, l'imaginaire du métropolitain "de base". Tous les indicateurs en attestent : le revenu moyen par habitant y est largement inférieur à celui de la métropole, le taux de chômage, en particulier celui des jeunes, y est dramatiquement plus élevé ainsi que, corrélativement celui 12
13 de la pauvreté. Le taux d'épargne des ménages y est également beaucoup plus faible. Autant de données qui expliquent la forte émigration des forces vives à destination de la Métropole. Ainsi donc, s'il y a un paradis sur terre, il n'est sans doute pas situé dans les DOM-COM. Deux problèmes majeurs affectent négativement les conditions de vie Outre-mer : le coût de la vie, c est-à-dire les prix des biens de consommation courante et, en second lieu, les difficultés liées au logement. Taux de chômage dans les DOM Guyane 21,0% Martinique 21,0% Guadeloupe 23,8% Réunion 28,9% Source : EUROSTAT. Année : 2012 En ce qui concerne les prix des produits de consommation courante : Plusieurs facteurs contribuent à expliquer la cherté de la vie Outre-mer. Parmi les plus importants on citera les coûts d'acheminement des marchandises, l'étroitesse des marchés, les situations de monopole ou d'oligopole dans les circuits de distribution, l'absence quasi-totale de production locale Autant d'éléments qui contribuent à rendre, dans les DOM-COM, "le panier de la ménagère" de 15 à 35% plus cher qu'en Métropole. Mais les prix des denrées alimentaires ne sont pas les seuls concernés. C'est aussi le cas, en dépit d'une fiscalité moins lourde, des carburants, des services marchands, loisirs, etc Des prix à la consommation globalement nettement plus élevés, un revenu moyen par habitant plus faible qu'en Métropole, cela signifie donc clairement un niveau de vie plus bas Outremer. Une situation qu'il est difficile de quantifier avec précision eu égard aux insuffisances de l'outil statistique dans les DOM-COM. Ces facteurs se superposent en outre, à des données historiques qui permettent aussi de comprendre la situation actuelle : la société de consommation a, dans bien des cas, été greffée, sans transition, sur une économie plus traditionnelle, entrainant ainsi des changements dans les modes de vie et les habitudes alimentaires. L'exemple le plus frappant est à cet égard celui de la Polynésie Française dont la mutation s'est effectuée à un rythme accéléré du fait de l'implantation en 1963 du CEP (Centre d'expérimentation du Pacifique) à Mururoa. L'arrivée de militaires et fonctionnaires de la défense, s'est traduite par des conséquences économiques et même sociologiques quasiment immédiates dans l'archipel Polynésien, avec notamment une dérive des prix sans précédent affectant même le foncier et l'immobilier. Frappés de plein fouet par les mouvements économique et sociaux, la plupart des polynésiens n'ont cependant pas bénéficié de la manne financière résultant de "l'économie de la bombe ". La problématique de l'immobilier et du logement est encore plus délicate : Sous la poussée conjuguée d'une démographie dynamique et du développement rapide du tourisme d'une art, et, 'autre part, de la limite physique de l'offre foncière, les départements et collectivités d'outre-mer connaissent, à des degrés certes divers, une pénurie de logements alimentée par la spéculation et la flambée des actifs immobiliers. Cette circonstance explique que nombre de nos collègues métropolitains, mais aussi originaires, éprouvent les plus grandes difficultés à se loger dans des conditions abordables, compte tenu notamment, des pertes abyssales de pouvoir d'achat accumulées, ces dernières années, du fait de l'insuffisante revalorisation du point d'indice, désormais bloqué depuis juillet Comme pour les prix à la consommation, l'effet de "ciseau" est on ne peut plus patent avec, d'un côté, une inflation rapide des actifs immobiliers, et, de l'autre, des revenus d'activité qui stagnent. 13
14 La Masse des douanes a statutairement pour vocation de loger les douaniers «dans les localités où les nécessités de service l'exigent et où les logements font défaut ou sont d'un prix trop élevé» (1). Mais elle n'est, hélas, en mesure, aujourd'hui, de proposer à la location, que 162 logements, uniquement dans les DOM de la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane, soit pour la seule DI Antilles-Guyane, un ratio d'environ un logement pour cinq agents. Partout ailleurs l'epa Masse se défausse de sa mission sur l'alpaf (2) dont les conditions tarifaires sont, généralement, plus élevées. C'est la raison pour laquelle l'usd-fo revendique, à cor et à cri, une politique de construction - ou à défaut de réservation - immobilière à la hauteur des besoins dans tous les départements et collectivités d'outre-mer. Ceci constitue pour nous une priorité. Nos collègues d'outre-mer ne doivent pas être les "parents pauvres" de cet établissement public dont la programmation immobilière doit intégrer l'ensemble de l'outre-mer en privilégiant d'abord les directions jusqu'à présent désertées par la Masse et dans lesquelles les besoins sont les plus pressants : la Réunion, Mayotte, la Nouvelle Calédonie et la Polynésie Française. En tout état de cause, et dans l'attente d'une offre immobilière adaptée aux besoins, l'usd-fo demande que soit créée, simultanément au rétablissement du secours de Masse et conformément au statut qui en prévoit la possibilité, une nouvelle prestation d'aide au logement, allouée sous conditions de ressources aux douaniers en poste Outre-mer dès lors qu'ils sont locataires et qu'ils ne peuvent être logés par la Masse, faute de logements L' disponibles. En votant le 30 mai 2013, pour les candidats présentés par l'usd-fo au titre du renouvellement des représentants du personnel au sein des instances de l'epa Masse, vous apporterez ainsi votre soutien aux revendications que nous défendons pour de meilleures conditions de logement en faveur de nos collègues d'outre-mer. * * * Un coût de la vie souvent prohibitif, des conditions de logement de plus en plus difficiles, tels sont les bémols "du vivre" Outremer que la magnificence généralement observée du cadre de vie et l'exubérance d'un environnement naturel fréquemment intact, ne suffisent pas, à eux seuls, à compenser. D'où la nécessité de recourir à des mesures financières comme nous allons le voir ci-après. revendique : L'EPA MASSE doit étendre son parc de logements à tout l'outre-mer afin de répondre partout aux demandes des douaniers ; verser une prestation d'aide au logement aux douaniers qu'elle ne peut loger. (1) Article du décret n du 24 décembre 1997 (2) Association pour le Logement des Personnels des Administrations Financières (ALPAF) 14
15 DISPOSITIONS SPECIALES EN FAVEUR DE LA FONCTION PUBLIQUE OUTRE-MER Lorsque l'on aborde l'examen de ces mesures, ce qu'il convient prioritairement d'éviter c'est la caricature à laquelle se laisse fréquemment aller une certaine presse, cédant à la facilité de l'image suggestive des "avantages cocotiers" expurgée toute prise en compte des réalités sociales, souvent complexes et du poids de l'histoire, toujours très prégnant. Lorsqu'on accepte de faire cet effort de réflexion sur le contexte local et sur l'héritage historique, le jugement devient alors moins péremptoire et plus relatif à tel point qu'on en vient à juger le terme même d'avantages comme étant inapproprié. Il convient par ailleurs de prendre en compte l'extrême diversité des situations qui caractérise "les" outre-mers tant il est vrai que rien ne peut être uniforme selon que l'on se situe sous le soleil des tropiques ou dans les brumes de l'atlantique Nord, selon que l'on se situe sur un territoire ancré dans la République bien avant certaines "provinces" métropolitaines ou dans une collectivité dont les perspectives d'évolution statutaire apparaissent incertaines. Direction Régionale des Douanes de Guyane Ainsi en va-t-il des dispositifs exposés ci-après. Aucun n'est en effet dépourvu de justification. La chasse aux économies budgétaires induites par la politique d'austérité sans précédent qui a été initiée depuis quelques années pourrait menacer ces acquis et parachever ainsi la politique de grignotage déjà engagée par le gouvernement BARRE (réduction de certains taux de l'indemnité de vie chère), poursuivie par le gouvernement JOSPIN (réduction du champ d'application de l'indemnité d'éloignement pour les originaires des DOM) et le gouvernement FILLON (extinction progressive de l'itr). Mais surtout, qui peut reprocher à ceux qui en sont les bénéficiaires de défendre leurs acquis. I. Le complément de rémunération Institué dans les années cinquante (1), dans la Fonction Publique d'etat, puis généralisé à la Fonction Publique territoriale et hospitalière, le complément de rémunération, encore appelé "indemnité de vie chère", vise à compenser le différentiel de prix important entre la Métropole et l'outre-mer, occasionné par le coût du transport des marchandises, la faible concurrence dans le commerce local et par l'étroitesse des marchés des DOM/COM. Bureau de douane de St Georges de l'oyapock (1) Loi du 3 avril
16 Ces circonstances expliquent, qu'eu égard aux différences locales, les taux de ce complément de rémunération varient en fonction de la collectivité considérée. L'on observera que les fonctionnaires de Mayotte en sont injustement privés, probablement du fait du récent accès de cette collectivité au statut de département, dans le contexte de crise budgétaire que nous connaissons. DOM / COM Traitement Supplément familial de Traitement Allocations familiales Guadeloupe TIB x 1,40 TM (3) Abattement 13% sur TM (3) Guyane TIB x 1,40 TM Abattement 13% sur TM Martinique TIB x 1,40 TM Abattement 13% sur TM Réunion TIB x 1,53 (4) TM Abattement 13% sur TM Mayotte TIB TM TM Polynésie Zone 1 (1) TIB x 1,84 TM x 1,84 TM x 1,84 Zone 2 (2) TIB x 2,08 TM x 2,08 TM x 2,08 Nouvelle Calédonie Zone 1 (1) TIB x 1,73 TM x 1,73 TM x 1,73 Zone 2 (2) TIB x 1,94 TM x 1,94 TM x 1,94 St Pierre et Miquelon TIB x 1,40 (5) TM Régime local Wallis et Futuna TIB x 2,05 TM x 2,05 TM x 2,05 (1) Zone 1 : Communes des Iles sous le vent en Polynésie Française et communes de Nouméa, Mont Dore, Dumbéa et Païta en Nouvelle Calédonie. (2) Zone 2 : autres communes. Ces coefficients ont été abaissés dans des proportions importantes entre 1977 et 1981 par le gouvernement de Raymond Barre. (3) TIB : Traitement Indiciaire Brut - TM : Taux Métropolitain. (4) Le décret n du 15 mars 1957 fixe le taux à 35% à La Réunion mais en réalité, le taux de majoration réel est de 53% car un coefficient de 1,138 est appliqué au traitement majoré, pour tenir compte du niveau du Franc CFA, à l'époque en circulation dans ce DOM. Malgré l'introduction du Franc dans l'île, en 1975, ce coefficient est toujours appliqué. (5) Règlementairement, le taux de 30,57% du traitement net. La prime de vie chère est aujourd'hui controversée, certains l'estimant trop élevée par rapport à la réalité des prix et des modes de vie outre-mer. Il ne fait cependant de doute pour personne que la vie outre-mer est plus chère qu'en Métropole. Mais dans quelles proportions exactes? Les statistiques officielles sont souvent très incomplètes, ce qui permet aux "pro" comme aux "anti" d'argumenter sur des bases contestables. Quoi qu'il en soit, ne perdons pas de vue que les récents mouvements protestataires qui ont embrasé, notamment, la Martinique et la Guadeloupe avaient pour origine les difficiles conditions de vie Outre-Mer, sur le plan économique et social. Même le Rapport BRARD (2), pourtant favorable à la remise ne cause des autres avantages consentis aux fonctionnaires affectés outre-mer, ne prône pas la suppression - mais une simple adaptation - du complément de rémunération, confirmant ainsi la légitimité de ce dispositif, tout en préconisant, en parallèle, la réorganisation des réseaux de distribution dans les DOM et COM où les situations oligopolistiques, voire monopolistiques, sont très fréquentes. Ainsi, les rentes de situation commerciales, doivent être, à notre sens, prioritairement dénoncées et combattues en tant que facteur causal déterminant dans le processus de formation des prix Outre-mer, dont l'indemnité de vie chère se borne à tirer les conséquences. (2) Rapport du 13 mars 2007 du député Jean-Pierre BRARD 16
17 II. L'indemnité d'éloignement et autres indemnités d'installation a) Instituée dans son principe par une loi du 30 juin 1950, l'indemnité d'éloignement, dont les modalité étaient fixées par le décret n du 22 décembre 1953 (3), bénéficiait : aux fonctionnaires métropolitains exerçant Outre-mer ; et aux fonctionnaires originaires d'outre-mer affectés en Métropole ou dans un DOM situé à plus de 3000 km de leur territoire d'origine. Le montant de cette indemnité était égal à 12 mois du traitement indiciaire brut (TIB) de l'agent pour 4 ans de services effectués, sauf en Guyane où il était de 16 mois pour 4 ans et de 23 mois de traitement net pour seulement 2 ans de service à Mayotte. b) Sur proposition d'elie HOARAU, député de la Réunion, l'article 26 de la loi n du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer a prévu la suppression de l'indemnité d'éloignement régie par le décret n du 22 décembre Afin de maintenir un certain volume de mobilité des agents de l'etat à destination ou en provenance de l'outre-mer, cette indemnité a été remplacée, à partir du 1 er janvier 2002, par le double dispositif suivant : Aéroport de St Denis-Gillot (La Réunion) une Prime Spécifique d'installation (PSI) (4), d'un montant égal à 12 mois du TIB de l'agent, pour une durée de services de 4 ans versée : aux fonctionnaires qui, affectés dans un DOM, reçoivent une première affectation en Métropole à la suite d'une mutation, d'une promotion ; ou à ceux dont la résidence familiale se situe dans un DOM et qui sont affectés en Métropole pour la première fois, à la suite de leur entrée dans l'administration. La prime est versée en trois fractions égales de 4 mois de TIB : la première, lors de l'installation du fonctionnaire dans son nouveau poste; la seconde, au début de la 3 ème année de service ; la troisième, au terme de 4 ans de services. Chacune des trois fractions est majorée de 10% pour le conjoint, concubin ou partenaire d'un PACS et de 5% par enfant à charge. Ces dispositions ont été étendues à St Pierre et Miquelon par le décret n du 20 décembre Une Indemnité Particulière de Sujétion et d'installation (IPSI) (5), d'un montant égal à 16 mois de TIB de l'agent, pour une durée de service de 4 ans, versée aux fonctionnaires affectés à St Martin, St Barthélémy, en Guyane et à St Pierre et Miquelon (6). Instituée à titre provisoire, l'ipsi a été plusieurs fois reconduite, en dernier lieu, jusqu'au 30 septembre A l'heure où nous écrivons ces lignes, nous ignorons son devenir. (3) Décret n du 22 décembre 1953 portant aménagement de la rémunération des fonctionnaires d'etat en service dans les départements d'outre-mer. (4) La PSI a été instituée par le décret n du 20 décembre (5) L'IPSI a été instituée par le décret n du 20 décembre (6) L'IPSI a été étendue à St Pierre et Miquelon par un décret n du 31 décembre
18 Elle est versée en trois fractions : 6 mois de TIB à l'installation ; 5 mois de TIB au début de la 3 ème année ; 5 mois de TIB au terme de la 4 ème année. Les mêmes majorations de 10% et 5% sont appliquées qu'en matière de PSI. La création de l'ipsi était motivée par la nécessité d'attirer des fonctionnaires de l'etat dans ces collectivités eu égard aux difficultés concrètes et spécifiques que ces derniers doivent y affronter quotidiennement (7). Il résulte de ce qui précède qu'il n'y a plus d'équivalence dans la façon dont sont traités les fonctionnaires selon que leur nomination s'effectue depuis un DOM ou vers un DOM. Régime des Primes d'installation dans les DOM et à St Pierre et Miquelon Lieu d'affectation Indemnité Montant Guyane, St Barthélémy, St 16 mois de TIB pour 4 IPSI Martin, St Pierre et Miquelon ans de service Métropole (depuis les DOM et 12 mois de TIB pour 4 PSI St Pierre et Miquelon) ans de service 12 mois de TIB pour 4 DOM (depuis la Métropole) PSI ans de service La PSI et l'ipsi ne sont pas cumulables au cours de la carrière d'un agent. c) Le versement d'une indemnité d'éloignement ne subsiste donc plus désormais que pour les affectations dans les autres COM (Polynésie Française, Nouvelle Calédonie, Wallis et Futuna) ainsi qu'à Mayotte. L'indemnité d'éloignement prévue par la loi du 30 juin 1950, et mise en œuvre par le décret du 22 décembre 1953, a été actualisée par un décret n du 27 novembre 1996 modifié par le décret n du 27 mai Le droit à indemnité est ouvert pour un séjour de deux ans. Son montant varie selon la collectivité concernée (voir tableau ci-dessous). Indemnité d'eloignement (IE) dans les COM et à Mayotte Collectivité d'affectation Montant IE en nombre de mois de TIB Polynésie Française 10 mois Nouvelle Calédonie 10 mois Wallis et Futuna 18 mois Mayotte 23 mois Métropole (depuis les COM) - L'indemnité est versée en deux fractions égales, la première, avant le départ de l'agent, la seconde au terme de son séjour. (7) Dans son rapport de 2007 relatif à «l'amélioration de la transparence des règles applicables aux pensions de retraite et aux rémunérations Outre-mer», le député JP BRARD fait état de témoignages relatant «un climat de défiance vis-à-vis de l'autorité publique qui génère une pression diffuse sur les fonctionnaires [affectés à St Martin] qui se concrétise parfois par des menaces précises. Certains d'entr'eux ont même décidé de demander une mutation anticipée et ont donc choisi de rembourser l'ipsi trop perçue» 18
19 On notera que : cette indemnité n'est pas soumise à l'impôt sur le revenu, sauf à Mayotte où le Conseil Général a décidé de sa fiscalisation depuis cette année ; Comme les autres indemnités, elle est également majorée de 5 et 10% au titre de chaque enfant à charge et du conjoint ; l'indemnité d'éloignement ne bénéficie désormais qu'aux fonctionnaires métropolitains ou des DOM affectés dans une COM mais ne concerne pas ceux qui font le trajet en sens inverse. Cette situation explique le faible nombre de mutations de fonctionnaires des COM vers la Métropole par rapport au flux Métropole ou DOM vers les COM. Force Ouvrière exige la suppression d'une telle injustice! III. Régime des congés Les fonctionnaires métropolitains affectés Outre-mer, ou d'outre-mer affectés en Métropole, peuvent bénéficier d'un système de congés prolongé selon le lieu de leur affectation. Les congés bonifiés : Aéroport de Pointe à Pitre (Guadeloupe) Depuis le décret n du 20 mars 1978, les congés bonifiés consistent en la prise en charge, tous les trois ans, pour les personnels des trois fonctions publiques et leurs familles, des frais d'un voyage de congés d'une durée de 65 jours. Les agents intéressés doivent exercer leurs fonctions : sur le territoire européen de la France si leur lieu de résidence habituelle est situé dans un département d'outre-mer ou à St Pierre et Miquelon ; ou bien, symétriquement, dans un département d'outre-mer ou à St Pierre et Miquelon si leur lieu de résidence habituelle est situé sur le territoire européen de la France. Le congé d'ensemble n'est pas fractionnable ni cumulable et doit être passé au lieu de la résidence habituelle déclarée. Les frais de transport sont payés par l'administration, pour l'agent, son conjoint (avec un plafonnement de ressources) et ses enfants à charge. Durant le séjour Outre-mer, l'agent perçoit également le complément de rémunération de "vie chère" (8) applicable au DOM considéré. La durée de ces congés bonifiés a été établie à une époque où les temps de trajet pour se rendre en outre-mer étaient parfois de plusieurs semaines. Aujourd'hui, si les difficultés matérielles demeurent pour effectuer les trajets entre la Métropole et les différents territoires ultra-marins (notamment le coût du transport), en revanche, le temps de transport a été considérablement réduit. D'où les menaces qui pèsent sur cet acquis. Les congés administratifs S'agissant des fonctionnaires de l'etat résidents dans une COM ou à Mayotte, ils bénéficient, d'un régime voisin, dénommé "congés administratifs" (8bis) (d'une durée de deux mois), attribués dès lors qu'ils ont accompli une durée minimale de 2 ans de service ininterrompu. En cas de renouvellement du séjour, les frais de voyage "inter-séjour" sont financés par l'administration pour permettre à l'agent, accompagné de sa famille, de rejoindre sa résidence habituelle. A noter que ce régime n'est pas accordé aux agents en séjour limité. (8) Voir ci-dessus "le complément de rémunération". (8bis) Décret du 2 mars 1910 (article 35) et décret n (article 41). 19
20 Le mouvement social des douaniers de Mayotte du mois de novembre dernier, appuyé par la pression revendicative de la Fédération des Finances FO, leur a permis d'être admis, dans un premier temps, au bénéfice du régime des congés administratifs. Dans un second temps, les personnels en poste dans ce département bénéficieront, à compter de 2014, à l'instar de leurs collègues d'autres administrations de l'etat implantées à Mayotte ou de ceux qui sont en fonction dans les autres DOM, du droit aux congés bonifiés. IV. Mutations : majoration de points aux agents originaires des DOM et des COM Compte tenu du déséquilibre entre d'une part, le nombre d'emplois administratifs implantés Outre-mer et, d'autre part, le nombre de demandes de changement de résidence d'agents ultramarins affectés en Métropole et qui souhaitent revenir sur le territoire dont ils sont originaires, demandes auxquelles s'ajoutent celles des fonctionnaires métropolitains, la plupart des administrations instituent un système de bonification de points dans leur dispositif de gestion des mutations. Le but de ce régime est de permettre, de manière équilibrée, aux originaires de retrouver leur terre natale sans "verrouiller" l'accès à l'outre-mer aux métropolitains. Le Règlement Particulier (RP), qui précise le régime des mutations au sein de l'administration des douanes, accorde une majoration de 45 points aux agents : originaires d'un département ou d'une collectivité d'outre-mer et en fonctions hors de ce département ou de cette collectivité, qui sollicitent leur inscription au tableau des mutations pour leur département ou collectivité d'origine (Réunion, Guadeloupe, Martinique, Guyane, Nouvelle Calédonie, Polynésie, Wallis et Futuna, Mayotte et St Pierre et Miquelon) ; non originaires dont le conjoint, originaire d'un Dom ou d'une Com, exerce son activité professionnelle dans son département ou sa collectivité d'origine, cette bonification ne prenant effet qu'au moment où la séparation de couple est effective (application dans ce cas des dispositions relatives au rapprochement de conjoints). V. L'Indemnité Temporaire de Retraite (ITR) Initialement créée par le décret n du 10 septembre 1952 pour faire "le pendant" de l'indemnité de vie chère accordée aux fonctionnaires "actifs" en poste dans certains territoires éloignés de la République, «l'indemnité Temporaire accordée aux personnels retraités tributaires du code des pensions civiles et militaires et de la caisse de retraite de la France d'outre-mer en résidence dans les territoires relevant du Ministère de la France d'outre-mer ou dans le département de la Réunion» (9), a fait l'objet, ces dernières années, d'un débat passionné. A l'origine, le décret de 1952 concernait : Madagascar et la Réunion (avec un taux de 35%) ; L'AOF, l'aef (10) le Togo, le Cameroun, Djibouti et St Pierre et Miquelon (avec un taux de 40%) ; La nouvelle Calédonie, les Nouvelles Hébrides, les établissements français de l'inde et de l'océanie (taux de 75%). L'on notera que l'itr ne concerne ni les Antilles, ni la Guyane. Situation injuste s'il en est, (9) Intitulé du décret n du 10 septembre (10) AOF : Afrique Occidentale Française - AEF : Afrique Equatoriale Française. 20
21 au vu du coût de la vie dans ces DOM! Par la suite, l'accession à l'indépendance des ex-colonies a réduit le champ d'application du décret aux collectivités mentionnées dans le tableau ci-contre. La presse nationale s'est fait l'écho des multiples tentatives parlementaires tendant à limiter l'accès à ce dispositif, souvent dépeint et caricaturé. Ainsi ont-été Patrouilleur Polynésien Taux de majoration des pensions La Réunion 35% St Pierre et Miquelon 40% Mayotte 35% Nouvelle Calédonie 75% Polynésie Française 75% Wallis et Futuna 75% dénoncées les retraites "jackpot" ou les retraites "cocotiers" dont bénéficieraient les retraités de la fonction publique d'etat d'outre-mer. A cet égard, s'il pouvait en effet paraître choquant d'accorder l'itr aux métropolitains qui, n'ayant jamais servi Outre-mer, viennent s'y installer au moment de leur retraite, tel n'est pas forcément le cas pour l'agent qui a effectivement exercé ses fonctions Outre-mer. En effet, sans ce complément, les retraités ultra-marins, dont les montants de pensions sont souvent modestes, ne seraient pas en mesure de mener une vie décente au regard de la cherté de la vie Outre-mer, surtout si l'on ajoute que la solidarité familiale, conduit les retraités à soutenir financièrement un parent privé d'emploi (n'oublions pas que le chômage frappe plus fort l'outre-mer que la Métropole). Un rapport d'audit de modernisation, dont la tonalité était assez cinglante, a été remis au gouvernement en novembre A la suite d'une campagne médiatique relativement véhémente conduite dans le contexte du début de la crise des subprimes, le Parlement s'est alors décidé à légiférer en engageant une profonde réforme de l'itr dont les conditions d'octroi furent modifiées par l'article 137 de la loi de finances rectificative n du 30 décembre C'est ainsi que les très libérales conditions d'octroi de l'itr qui ont prévalu jusqu'au 31 décembre 2008, et qui consistaient, tout simplement, à justifier d'une résidence effective dans l'une des six collectivités d'outre-mer concernées, furent durcies afin de stopper l'afflux de retraités métropolitains. Il s'ensuit qu'à compter du 1 er janvier 2009, afin de stopper l'afflux de retraités métropolitains, l'attribution de nouvelles ITR est réservée aux pensionnés ou à leurs ayants-droits remplissant à la date d'effet de leur pension, en sus de l'effectivité de la résidence (plus de 183 jours en continu à compter de l'arrivée sur le territoire), les conditions suivantes : 1) justifier de quinze ans de services effectifs dans une ou plusieurs collectivités où l'itr est applicable ; 2) ou remplir, au regard de la collectivité dans laquelle l'intéressé justifie de sa résidence effective, les critères d'éligibilité retenus pour l'octroi des congés bonifiés à leur bénéficiaire principal (11). Rappelons que la loi prévoit l'extinction de ce régime au 1 er janvier 2028, date à laquelle l'itr ne sera plus allouée à de nouveaux bénéficiaires. Son coût budgétaire a été en effet dénoncé par les médias et la classe politique comme en atteste le rapport parlementaire de 2007 du député Jean-Pierre BRARD (12). (11) Ces nouveaux bénéficiaires doivent en outre avoir été radiés des cadres depuis moins de 5 ans. Les pensionnés dont la date d'effectivité de la résidence est postérieure au 13 octobre 2008 sont éligibles au versement de l'itr au titre du 2). (12) Rapport n 3780 de Jean-Pierre BRARD enregistré à la présidence de l'assemblée Nationale le 13 mars
22 L'on citera enfin l'action de nos camarades des sections polynésiennes et calédoniennes de la FGF-FO qui œuvrait auprès de la Ministre de la Fonction Publique, Mme LEBRANCHU, en vue de rouvrir des discussions sur le sujet de l'itr. En vue d'obtenir une différentiation ou une indemnité compensatrices entre? sans lien avec l'outre-mer autre que celui de la retraite, et ceux qui ont fait toute leur carrière sur place. L'on citera enfin l'action de nos camarades des sections Polynésienne et Calédonienne de la Fédération Générale des Fonctionnaires-FO qui œuvrent auprès de la Ministre de la Fonction Publique, Madame Marylise LEBRANCHU, en vue d'obtenir la réouverture du dossier de l'itr pour introduire dans ce dispositif un mécanisme de différenciation ou une indemnité compensatrice entre fonctionnaires sans lien avec l'outre-mer -autre que celui de la retraite- et ceux qui ont fait toute leur carrière sur place. * * * Compte tenu du coût des mesures spécifiques concernant l'outre-mer, et pour éviter que le administrations ne soient tentées de remettre en cause tous ces dispositifs, d'aucuns sont favorables à une mise à plat de ces acquis (13), au moins en vue d'en stabiliser l'impact budgétaire. Globalement, nous constatons en effet que, là comme ailleurs, la tendance est à la réduction des acquis depuis le vote de la LOOM (14) du 13 décembre 2000 qui a supprimé l'indemnité d'éloignement dans les DOM et la loi de finances rectificative du 30 décembre 2008 qui, allant bien au-delà des abus justement dénoncés, a programmé la fin de l'itr en 2028 y compris pour les retraités ayant réellement exercé leurs fonctions Outre-mer. Mais ce n'est pas tout. Nous estimons également que le risque consiste, pour les bénéficiaires des dispositifs qui subsistent de voir l'administration utiliser des "biais" pour fermer petit à petit le "robinet" de ces avantages historiques dont les conditions d'octroi feraient ainsi l'objet d'une interprétation de plus en plus restrictive. Or, parmi ces conditions il en est une qui conditionne l'éligibilité à la plupart de ces avantages et qui tient à la localisation par le pétitionnaire du Centre de ses Intérêts Matériels et Moraux (CIMM). Cette notion, dont l'opacité et la malléabilité peuvent s'accommoder des interprétations les plus restrictives qui soient, pourrait aussi permettre à l'administration de tirer parti de la compétence discrétionnaire qu'elle lui confère pour donner un "coup de frein budgétaire" aux dépenses liées à la mise en œuvre de ces acquis. Bureau de douanes de Tontouta (Nouvelle Calédonie) Formation FO en Nouvelle Calédonie (13) Seraient concernés d'après le rapport BRARD (op-cit) environ agents publics ultramarins au seul titre des congés bonifiés, principalement implantés en Ile de France, pour un coût évalué à plus de 500 millions d'euros par an. (14) LOOM : Loi d'orientation de l'outre-mer. 22
23 LE CENTRE DES INTERETS MATERIELS ET MORAUX (CIMM) Dans la plupart des régimes spéciaux concernant la fonction publique Outre-mer, l'attribution de l'avantage prévu va dépendre d'une "clef" à laquelle les textes et/ou la jurisprudence font référence : le centre des intérêts matériels et moraux. Cette notion conditionne, en effet, d'une manière générale, l'éligibilité au bénéfice d'un droit ou l'ouverture d'un avantage dans quelques domaines bien précis. C'est ainsi qu'en plusieurs hypothèses, avoir le centre de ses intérêts matériels et moraux (CIMM) du "bon côté" peut constituer une opportunité intéressante à saisir en terme de contrepartie financière. Toutefois, pour aussi importante qu'elle soit, cette notion n'est pas toujours très aisée à cerner. Son caractère essentiellement jurisprudentiel en fait un concept éminemment volatil et instable, même si l'administration et la jurisprudence semblent en avoir précisé les contours et défini le contenu et la portée. I. Le CIMM en droit positif Mentionné dans plusieurs segments de la réglementation, le CIMM constitue un critère majeur d'attribution des avantages particuliers tels que nous les avons décrits dans le chapitre précédent. Empruntée à la législation relative aux droits d'auteurs, la notion d'intérêts matériels et moraux, pour beaucoup d'origine jurisprudentielle, est introduite pour la première fois dans le droit positif par le décret n du 20 mars 1978 relatif aux congés bonifiés. Elle vient progressivement se substituer à une conception objective du domicile et à la notion d'originaire résultant purement et simplement du lieu de naissance et de la filiation. a) En matière de congés bonifiés, le décret précise dans son article 3 que «le lieu de résidence habituelle est le territoire européen de la France ou le département d'outre-mer où se trouve le centre des intérêts moraux et matériels de l'intéressé». Il ressort de la jurisprudence que la localisation dudit CIMM doit être appréciée à la date de la décision prise sur chaque demande de congés bonifiés (Conseil d'etat 30 juin 2010), même si, en pratique, la production de la fiche de renseignements fournie à l'appui de la première demande s'avère, à cet égard, décisive en engageant peu ou prou les décisions qui seront ultérieurement prises à la suite des demandes successivement formulées par les intéressés. Le congé d'ensemble n'est pas fractionnable ni cumulable et doit être passé au lieu de la résidence habituelle déclarée, c est-à-dire à l'endroit où l'agent a le centre de ses intérêts moraux et matériels. b) Pour ce qui concerne le complément de rémunération pour cherté de vie, il a été jugé qu'un administrateur civil d'origine guadeloupéenne et dont le centre des intérêts matériels et moraux était resté en Guadeloupe puisque ce dernier avait obtenu, à quatre reprises, durant son affectation en métropole, le bénéfice d'un congé bonifié en Guadeloupe, était en droit d'en réclamer le versement à l'etat, lors d'une mise à disposition dans le cadre d'une mobilité à la Préfecture de Basse Terre. En revanche, il ne pouvait exiger, durant ce laps de temps, l'attribution de l'indemnité d'éloignement dès lors que durant ladite mise à disposition il retrouvait ainsi la résidence habituelle où se trouvait le centre de ses intérêts matériels et moraux (CE - 31 mai requête n Inédit au Rec Lebon). 23
24 c) On retrouve encore cette notion à l'article 2 du décret relatif à l'indemnité d'éloignement : «le droit à indemnité est ouvert lors de l'affectation à la condition que cette affectation entraîne pour l'agent concerné un déplacement effectif pour aller servir en dehors du territoire dans lequel est situé le centre de ses intérêts matériels et moraux». En revanche, la PSI et l'ipsi n'y font pas référence. d) S'agissant de la majoration de points en matière de mutations, le champ d'application de cette majoration a, dans sa formulation actuelle, fait longtemps débat dans la mesure où il est fondé sur une distinction entre originaires (ou natifs) et non originaires des Dom et Com considérés. Or, pareille distinction est constitutive d'une discrimination prohibée par l'article 1 er de la Constitution de 1958 (1), le 5 ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 (2) auquel renvoie le Préambule de la Constitution de 1958 ainsi que par l'article 6 de la loi n du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et l'article 2 de la loi n du 27 mai 2008 portant diverses mesures d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations. Dans une délibération n du 3 janvier 2011, la HALDE a recommandé au Ministre de l'education Nationale de remplacer, dans tous les textes relatifs aux mouvements des personnels, les expressions fondées sur l'origine des agents par celles «d'agents dont le centre des intérêts matériels et moraux se situe dans le Dom ou la Com sollicité». Le Conseil d'etat s'est déjà prononcé sur la discrimination résultant des bonifications accordées en fonction de l'origine géographique dans le cadre des mutations. Il a par exemple estimé que les dispositions d'une circulaire ministérielle donnant priorité, pour occuper les emplois devenus vacants dans chaque département d'outre-mer, aux agents exerçant à l'extérieur s'ils en étaient originaires ou si leur conjoint en était originaire, instituaient des discriminations illégales non justifiées, dans l'intérêt du service, par des circonstances exceptionnelles ou par une différence dans les conditions d'exercice de leurs fonctions par les agents concernés (CE 21 octobre 1988 Secrétaire d'etat auprès du Ministre des PTT c/ Mme CAPRO-PLACIDE, n ). Cette atteinte au principe d'égalité de traitement a également été confirmée par un arrêt de la Cour Administrative d'appel de Paris en date du 19 novembre 1998, Garde des Sceaux n 97PA03634, 98PA Ce risque d'invalidation des mutations opérées outre-mer a conduit la DGDDI à faire preuve de prudence et à pondérer la qualité d'originaire par la référence au Centre des intérêts moraux et matériels, celui-ci étant utilisé pour déterminer celle-là : «la référence au centre des intérêts intervient pour déterminer la qualité d'originaire» (3). e) Enfin, au regard de l'itr, pour la détermination de la résidence effective du retraité, doivent être retenus, en sus de la condition de quinze ans de services effectifs (3 bis), les critères d'éligibilité pour l'octroi des congés bonifiés à leur bénéficiaire principal, au nombre desquels figure la détermination du centre des intérêts matériels et moraux (article 137 de la LFR du 31 décembre 2008). (1) «La France ( ) assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinction d'origine, de race ( )» (2) «Nul ne peut être lésé dans son travail ou son emploi à raison de ses origines ( )» (3) RP Mutations, p.22 paragraphe (3 bis) Voir ci-dessus. 24
25 C'est ainsi que, par jugement n en date du 22 mars 2011, le Tribunal Administratif de Polynésie a estimé que le fonctionnaire retraité qui a rejoint son épouse, affectée pour deux ans en Polynésie Française, ne pouvait prétendre au bénéfice de l'itr compte tenu de la durée limitée de l'affectation de son épouse, à l'origine de son changement de résidence. De plus, l'acceptation par celle-ci de l'indemnité d'éloignement attestait du maintien du CIMM du couple en Métropole. Dès lors, les conditions d'octroi de l'itr posées par l'article 137 de la loi précitée n'étaient, dans ce cas, pas remplies. f) L'on mentionnera, pour mémoire, que d'autres réglementations, faisant référence à la notion de résidence habituelle, impliquent, pour leur mise en œuvre, une recherche du CIMM. Il en est ainsi, par exemple, du régime des frais de changement de résidence des personnels civils à l'intérieur des DOM, entre la Métropole et ces départements et pour se rendre d'un DOM à un autre (décret du 12 avril 1989). Ce texte régit également la situation des agents appelés à se déplacer pour les besoins du service à l'occasion d'une mission, d'une tournée ou d'un intérim. Les agents bénéficient, dans ce cadre, de la prise en charge de leurs frais de transport et du paiement d'indemnités journalières destinées au remboursement forfaitaire de leurs frais supplémentaires de nourriture, de logement et autres frais divers dès lors que la mission ou tournée se situe hors de leur résidence habituelle. II. Détermination du CIMM Bureau de Papeete Port (Polynésie) Fondée sur une méthode d'appréciation des faits - dite du faisceau d'indices - qui laisse une grande latitude à l'autorité décisionnaire, la notion de centre des intérêts matériels et moraux, caractérisée par sa "plasticité" n'est donc pas exempte de tout reproche, ce qui explique - peutêtre - sa relative désaffection dans les textes les plus récents. a) La méthode du faisceau d'indices Le centre des intérêts matériels et moraux (CIMM) d'un agent est situé sur le territoire où est fixé le lieu de sa résidence habituelle, qu'il s'agisse de la partie européenne de la France ou d'une collectivité d'outre-mer. La détermination de ce CIMM est effectuée par référence à une grille de critères, encore appelée méthode du "faisceau d'indices", dont il incombe à l'agent pétitionnaire d'apporter la preuve que sa situation personnelle est en conformité avec les exigences qui résultent desdits critères et dont les principaux d'entre eux ont été listés dans plusieurs circulaires fonction publique (4), la plus récente étant celle de la DGAFP n 2129 du 3 janvier (4) La première date du 5 novembre
26 Ainsi, les principaux critères permettant aux agents d'apporter la preuve de la détermination de leur centre des intérêts moraux et matériels sont, selon les circonstances propres à chaque espèce: - le domicile des père et mère ou, à défaut, des parents les plus proches ; - les biens fonciers situés sur le lieu de la résidence habituelle déclarée dont l'agent est propriétaire ou locataire ; - le domicile avant l'entrée dans l'administration ; - le lieu de naissance de l'agent ; - le bénéfice antérieur d'un congé bonifié. Cette énumération n'est d'ailleurs pas exclusive, aux termes de la circulaire précitée, de tous autres éléments d'appréciation. Dans un avis en date du 7 avril 1981, le Conseil d'etat a apporté un complément de précisions, sur les critères de détermination du CIMM, à savoir : - le lieu de résidence des membres de la famille de l'agent, de leur degré de parenté avec lui, de leur âge, de leurs activités et le cas échéant de leur état de santé ; - le lieu où le fonctionnaire est titulaire de comptes bancaires, d'épargne ou postaux ; - la commune où le fonctionnaire paie certains impôts, en particulier l'impôt sur le revenu ; - les affectations professionnelles ou administratives qui ont précédé son affectation actuelle ; - le lieu d'inscription de l'agent sur les listes électorales. Par ailleurs, la jurisprudence administrative a dégagé d'autres critères pouvant servir d'indices à la détermination du CIMM, à savoir : - le lieu de naissance des enfants ; - les études effectuées sur le territoire considéré par l'agent et ses enfants ; - la fréquence des demandes de mutation vers le territoire considéré ; - la fréquence des voyages que l'agent a pu effectuer vers le territoire considéré ; - la durée des séjours dans le territoire considéré. Il ressort tant de la pratique administrative que de la jurisprudence que "ces critères n'ont aucun caractère exhaustif ni nécessairement cumulatif et que plusieurs d'entr'eux qui ne seraient pas à eux seuls déterminants, peuvent se combiner, sous le contrôle de la juridiction compétente, selon les circonstances propres à chaque espèce" (circulaire précitée du 3 janvier 2007). A l'examen de la jurisprudence, il apparaît clairement que le DF 93 Achinnao (Guadeloupe) facteur temps joue un rôle important dans la localisation du CIMM. Ainsi, un fonctionnaire qui, bien qu'originaire de la Réunion, mais ayant séjourné plusieurs années en métropole, a été considéré, au vu de l'importance de la durée de son séjour, comme ayant déplacé son CIMM en métropole et de nature à lui ouvrir droit, en conséquence, au bénéfice de l'indemnité d'éloignement, lors d'une mutation ultérieure dans ce DOM (CE 4 juin Monsieur X, Légifrance, base documentaire du Centre National du Trésor Public). Mais le délai nécessaire au transfert du CIMM est parfois beaucoup plus bref. C'est ainsi qu'une agente du Trésor qui avait obtenu une mise en disponibilité pour suivre son époux douanier muté à Mayotte et qui, moins d'un an après son arrivée, a réussi à obtenir sa réintégration sur place, ne peut prétendre au 26
27 bénéfice de l'indemnité d'éloignement dès lors, qu'à la date de sa nouvelle affectation, elle devait être considérée comme ayant déjà transféré son CIMM onze mois plus tôt à Mayotte lorsqu'elle a obtenu sa mise à disponibilité pour suivre son époux (CE Mme A, 30 mai 2008, inédit au Rec Lebon - consultable sur Légifrance). De même, le fait qu'une contractuelle de l'ofpra, dont la résidence administrative était pourtant à Fontenay s/ Bois, ait obtenu un ordre de mission pour la Guadeloupe prenant effet seulement un mois après le détachement de son concubin à la Préfecture de Basse-Terre, a été estimé suffisant pour que lui soit refusé le bénéfice des indemnités afférentes au régime des missionnaires prévu par l'article 6 du décret du 11 avril 1989, au motif que sa résidence habituelle se trouvait déjà en Guadeloupe au moment où elle a reçu son ordre de mission pour effectuer son stage à l'antenne de l'ofpra à Basse Terre (CE - 10 novembre OFPRA c/mme Hulyu A., mentionné dans les tables Rec Lebon). Dans une récente affaire relative à une demande d'octroi de l'itr en Nouvelle Calédonie, le Conseil d'etat a confirmé que la durée du séjour constituait un critère essentiel, pour déterminer si la condition relative à la localisation du CIMM, était ou non satisfaite, une période de 4 ans n'ayant pas été estimée suffisante pour prétendre au bénéfice de l'itr (CE - 18 juin M. Jean-Louis A., Req. n Inédit au Rec Lebon). En outre, si le lieu du domicile au moment du recrutement de l'agent est considéré comme un critère important pour la détermination du CIMM, le Conseil d'etat n'en a pas moins estimé que cette seule circonstance ne pouvait, à elle seule, fonder une décision de refus car, en pareil cas, la présomption de transfert de CIMM d'un DOM en métropole par un originaire de DOM recruté en métropole, n'est pas irréfragable (arrêt cité dans une Rep. Min n JOAN, Q 26 juillet 1982, p. 3127). De même, dans un autre arrêt en date du 11 avril 2008, il a été jugé qu'une fonctionnaire de l'académie de Versailles, originaire de la Réunion et qui séjournait déjà en métropole où elle s'était rendue volontairement, ne pouvait être considérée comme y ayant transféré son CIMM, même si cette dernière a été mutée en métropole à sa demande (CE - 4 e et 5 e sous-sections réunies, 11 avril 2008 requête n inédite au Rec Lebon - consultable sur Légifrance). Saisie en Polynésie Par ailleurs, la Haute Juridiction a reconnu que la localisation du CIMM des agents pouvait varier dans le temps et qu'il était loisible à ces derniers de le transférer sur un territoire autre que celui sur lequel il se trouve (CE 24 avril Req inédit au Rec Lebon). Dans le même ordre d'idée, le RP Mutations douanes prévoit qu'en cas de «double centre des intérêts, les agents doivent opter pour le DOM ou le COM où sera maintenu le centre de leurs intérêts moraux et matériels». Ce texte ajoute encore qu'«une modification du centre des intérêts n'est possible qu'après un nouvel examen de la situation de l'agent concerné par la Direction Générale». La demande de transfert du CIMM présente l'intérêt pour l'agent d'éviter de se voir opposer la limitation de son séjour à 2 ans dans les DOM ou COM où une telle limite existe. b) De la plasticité à l'opacité Se substituant (en matière de congés bonifiés) ou venant en complément (en matière d'indemnité d'éloignement) à des critères d'octroi beaucoup plus objectifs car fondés sur des notions juridiquement établies, telles que le domicile, la distance kilométrique ou encore le 27
28 lieu d'exercice des fonctions (5), le CIMM, loué à l'origine pour sa souplesse, voire sa plasticité, permet à l'administration de conserver un très large pouvoir discrétionnaire. Celleci en effet apprécie la vocation de l'agent demandeur à bénéficier de l'avantage qu'il sollicite sur la base d'une large "palette de critères" (méthode du faisceau d'indices) dont aucun n'est déterminant pour justifier une décision d'octroi ou refus. Dès lors, la légalité de la décision administrative apparaît conditionnée par l'appréciation des faits qui sont soumis à l'autorité investie du pouvoir de décision ainsi que par leur qualification juridique Une situation qui constitue, bien évidemment, un "nid" à contentieux puisque tout agent qui essuie un refus estimera, tout naturellement, que sa situation particulière n'a pas été correctement évaluée. Il en résulte donc une insécurité juridique évidente, source d'incompréhension pour les personnels intéressés puisque l'étude d'une abondante jurisprudence démontre que deux dossiers similaires peuvent donner lieu, à quelques années d'intervalle, à des décisions, tant administratives que juridictionnelles, radicalement opposées. D'où la tendance de certaines administrations, comme la DGDDI le pratique, à objectiver la détermination du CIMM au travers de BSE de Nouméa (Nouvelle Calédonie) l'élaboration d'une fiche de renseignements synthétisant les critères de base sus-énumérés, en regard desquels l'agent pétitionnaire doit cocher (et prouver) les critères auxquels il estime satisfaire, afin que la combinaison des cases cochées permette de déterminer où se trouve son CIMM. Mais la jurisprudence a eu l'occasion de rappeler qu'il ne saurait être question de faire une moyenne arithmétique de ces différents critères dont la pondération est spécifique à chaque affaire. Autrement dit, pareille pratique pourrait, à la limite, s'avérer contradictoire avec le principe de souplesse consubstantiel de la méthode du faisceau d'indices, qui présuppose un strict respect de la règle de l'examen particulier de chaque dossier. En d'autres termes, la méthode du faisceau d'indices est antinomique de l'élaboration d'un barème de points par exemple, en fonction de chaque critère. C'est ainsi que, renforcé par une méthode contestable multicritères qui confine à l'opacité, le concept de CIMM, en raison de son extrême plasticité, ne semble plus être un outil pertinent de gestion des ressources humaines, notamment, en raison de l'insécurité juridique qu'il génère. Faut-il voir dans ce type d'inconvénient, un début de désaffection à l'égard d'une notion qui a conditionné pendant près de trente cinq ans l'octroi de divers avantages à des milliers de fonctionnaires ultra marins et métropolitains? Toujours est-il que les textes les plus récents ne (5) Voir, par exemple, l'article 2 du décret du 22 décembre 1953 relatif à l'indemnité d'éloignement qui précise : «les fonctionnaires de l'etat qui recevront une affectation dans l'un des départements de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane ou de La Réunion, à la suite de leur entrée dans l'administration, d'une promotion ou d'une mutation et dont le précédent domicile était distant de plus de 3000 km du lieu d'exercice de leurs nouvelles fonctions, percevront ( )» 28
29 se réfèrent plus forcément à la notion de CIMM comme c'est le cas des deux décrets n et du 20 décembre 2001 portant respectivement création de la PSI et de l'ipsi (6). Pour notre part, nous avons pu vérifier, dans le cadre de notre activité d'assistance juridique aux adhérents, que l'absence de référence au CIMM avait pour vertu de désamorcer tout contentieux inutile. C'est ainsi qu'à l'occasion d'un double refus opposé à la même agente par notre direction générale, l'un portant sur la PSI, l'autre sur les congés bonifiés, seul ce dernier - où était en jeu la détermination d'un CIMM dont la localisation était discutable sur la base de la méthode du faisceau d'indices - a fait l'objet d'un recours de notre part devant la juridiction administrative. En revanche, un éventuel recours sur le dossier PSI n'aurait eu aucune chance sérieuse d'aboutir dès lors que l'ouverture de ce droit est liée à la notion de résidence familiale, assimilée au domicile tel que le définit l'article 102 du Code Civil. c) Le CIMM, une notion dépassée Rien n'est donc figé. Le CIMM a permis, à l'époque à laquelle il a été institué, d'apporter une souplesse qui, croyait-on alors, faisait défaut dans l'appréciation des situations individuelles. Aujourd'hui, il est avéré que le CIMM est une notion propice à la multiplication de contentieux qui, plus de neuf fois sur dix, entérinent les décisions de refus de l'administration. Cette situation aboutit ainsi à laisser perdurer, durant tout le délai de la procédure (la plupart du temps très longue), de faux espoirs au préjudice d'agents qui, légitimement, ne comprennent pas toujours que leur demande n'ait pas abouti alors que leur situation, au regard de la grille de critères appliquée, leur semble quasiment identique à celle de collègues ou connaissances qui ont obtenu le même avantage sur la base d'appréciations plus libérales opérées au sein d'autres services ou administrations. Force est de constater qu'au fil du temps, le CIMM est devenu un instrument générateur d'inégalités de traitement entre fonctionnaires, en fonction de l'administration dont ils relèvent, même si l'on se doit de constater que l'œuvre unificatrice de la jurisprudence n'en est pas moins réelle. C'est pourquoi, FORCE OUVRIERE estime que le CIMM est, à présent, une notion dépassée et qu'il convient de subordonner l'obtention des avantages institués par le législateur au profit de certaines catégories de fonctionnaires à des critères présentant un minimum d'objectivité. Pour atteindre cet objectif, une seule méthode : lier davantage la compétence des autorités décisionnaires, ce qui aboutira ainsi à restaurer un minimum d'égalité de traitement entre les agents concernés. L'ensemble du Bureau National vous souhaite une bonne année Tous nos vœux de bonheur (6) Op-cit, paragraphe relatif à l'indemnité d'éloignement 29
N 1094 ASSEMBLÉE NATIONALE
N 1094 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'assemblée nationale le 25 septembre 2003. RAPPORT D INFORMATION DÉPOSÉ en application de l

References: l'article 26
 l'article 137
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 6
 l'article 2
 l'article 137
 l'article 6
 l'article 2
 l'article 102