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Timestamp: 2019-09-17 10:20:10+00:00

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STC 197/1988, 24 de Octubre de 1988 - Jurisprudencia - VLEX 15034018
STC 197/1988, 24 de Octubre de 1988
Número de Recurso: Recurso de Amparo nº 750/1987
1. Se reitera doctrina anterior (STC 154/1988) según la cual las Juntas Electorales son órganos administrativos, no jurisdiccionales. 2. El derecho a la tutela judicial tiene su lugar propio de satisfacción en un proceso judicial. Conforme a ello y según STC 26/1983, son los Jueces y Tribunales los que han de otorgar la tutela judicial efectiva y los únicos, en consecuencia, a los que cabe imputar su violación, si bien esta doctrina ha sido matizada por la STC 90/1985, en el sentido de que esa regla general no elimina totalmente la posibilidad de que órganos no judiciales incidan en la lesión del derecho, en aquellos casos que no se permita al interesado, o se le dificulte, el acceso a los Tribunales. 3. El art. 24.1 de la Constitución establece una doble garantía para «todas las personas» en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, pues no sólo proscribe que los Jueces y Tribunales cierren arbitrariamente los cauces judiciales legalmente previstos a quienes, estando legitimados para ello, pretenden defender sus propios derechos e intereses, sino que también prohíbe al legislador que, con normas excluyentes de la vía jurisdiccional, les impida el acceso al proceso, prohibición esta última que se refuerza por lo prevenido en el art. 106.1 de la C.E., cuando se trata de impetrar justicia frente a la actuación de las administraciones públicas, que es el supuesto al cual aquí limitaremos nuestro análisis. Esta doctrina, construida en relación con la tutela judicial de las personas privadas, no cabe, siguiendo la STC 64/1988, trasladarla íntegramente a las personas jurídicas de Derecho público, pues tal doctrina parte de la concepción de los derechos fundamentales como garantías de los particulares frente al poder público y desnaturalizaría esta concepción la tesis simplificadora que sostuviera que los entes públicos gozan, en paridad de posición con los particulares, de un derecho constitucional subjetivo en cuya virtud el legislador venga obligado, en todos los casos, a establecer recursos judiciales para que dichos entes públicos defiendan sus propios actos frente a los que, afectándolos, hayan sido adoptados por otros órganos o personas públicas, pues lo que con carácter general es predicable de las posiciones subjetivas de los particulares, no puede serlo, con igual alcance y sin más matización, de las que tengan los poderes públicos, frente a los que, principalmente, se alza la garantía constitucional. 4. Es incuestionable que, existiendo una vía judicial preestablecida por la Ley, los órganos judiciales deberán respetar el derecho a la tutela judicial que demanden los que estén legitimados para ello, sin que este imperativo pueda ser excepcionado cuando el que reclama la prestación jurisdiccional es un ente público, según ha declarado, entre otras, la STC 19/1983. Distinto es, sin embargo, el supuesto en el que sea la propia ley, y no la autoridad judicial que la aplica, la que impida al ente público acudir a la jurisdicción para pretender la nulidad o revocación de un acto adoptado por otro ente público, pues no siempre, en tal hipótesis, podrá hablarse de indefensión. A tal efecto, es aceptable que la predisposición legislativa de remedios jurisdiccionales pueda resultar inexcusable, por imperativo del art. 24.1 de la Constitución, si el acto adoptado por el poder público resuelve un conflicto de intereses en perjuicio de otro ente público, que se vea, por ello, precisado a demandar la tutela judicial frente a aquél acto. 5. Existen otros supuestos en que los órganos públicos no actúan como decisores de conflictos de intereses, ni ostentan un interés propio que se contraponga al de otro ente público implicado en la decisión, sino que ejercen funciones de control de la legalidad de determinados actos de entes públicos, realizando una tarea estrictamente objetiva y ajena a toda controversia de intereses, como ocurre con las Juntas Electorales que constituyen una específica Administración de garantía instituida por el legislador para asegurar «la transparencia y objetividad del proceso electoral y el principio de igualdad -art. 8.1 de la LOREG». En tales supuestos, la decisión de estos órganos públicos, garantes de la legalidad de los actos de otros órganos igualmente públicos, no compromete, ni incide en el «interés legítimo» de estos últimos, dado que, en modo alguno, puede sostenerse que el ordenamiento jurídico reconozca un interés público para llevar a cabo una actividad pública, que es calificada de contraria a la legalidad por órganos de la Administración especialmente encargados por la ley de su control. Por lo tanto, la falta de recurso jurisdiccional frente a estos actos de control no menoscaba el derecho a la tutela judicial del poder público, cuya actuación es revisada por esa Administración de garantía, pues el ordenamiento jurídico puede disponer que determinada actuación pública se controle, sin ulterior recurso jurisdiccionaL por órganos a los que se les atribuye la única función de velar por el respeto objetivo de la legalidad.
Sentencia citada en: 305 sentencias, 29 artículos doctrinales, 3 resoluciones administrativas
En el recurso de amparo núm. 750/1987, promovido por el Excelentísimo Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador de los Tribunales don Luis P. A., bajo la dirección de Letrado, contra Acuerdo de la Junta Electoral de Zona de Valencia, de 7 de mayo de 1987, que dispuso la suspensión de la exposición organizada por el Ayuntamiento de Valencia en el edificio de la Lonja, titulada «Valencia, la mar de bé», y en el que han sido parte la Federación de Partidos de Alianza Popular, representada por el Procurador de los Tribunales don Argimiro V. G., asistido de Letrado, y el Ministerio Fiscal, ha sido Ponente el Magistrado don Eugenio D. E., quien expresa el parecer de la Sala.
1. El 1 de junio de 1987 tuvo entrada en el Juzgado de Guardia recibido por este Tribunal el día 3 inmediato, un escrito de don Luis P. A., Procurador de los Tribunales, quien, en nombre y representación del Ayuntamiento de Valencia, interpone recurso de amparo contra los Acuerdos de la Junta Electoral de Zona de Valencia, de 7 y 8 de mayo de 1987, por los que suspendió la exposición denominada «Valencia 1983-1987» y bajo el lema «Valencia la mar de bé», que había sido organizada por el Ayuntamiento de Valencia y contra la Resolución de la Junta Electoral Provincial de Valencia, de 12 de mayo de 1987, que ratificó dicha suspensión y la amplió a la campaña complementaria de prensa y radio, emprendida también por el Ayuntamiento de Valencia. 2. La demanda se fundamenta en los siguientes hechos y alegaciones:
a) El Ayuntamiento de Valencia acordó el 16 de abril de 1987, organizar una campaña informativa titulada «Valencia 1983-1987», y bajo el lema «Valencia la mar de bé» que fue inaugurada en el edificio de La Lonja y se desarrolló normalmente hasta el 7 de mayo, fecha en que se notificó al Ayuntamiento la suspensión decretada sobre la misma el propio día 7 por la Junta Electoral de Zona de Valencia, por entender que no se trataba de una actividad institucional de las comprendidas en el art. 50.1 de la Ley Electoral, sino que implicaba una tentativa de orientación del voto prohibida por el art. 53 L.E. La suspensión se acordó tras la reclamación formulada ante la Junta por el señor Q. P., que compareció en tanto que candidato cabeza de lista del Partido de Alianza Popular a las elecciones municipales de la ciudad de Valencia.
Cumplida dicha providencia y efectuados los correspondientes emplazamientos, compareció en el recurso el Procurador don Argimiro V. G. en nombre y representación de la Federación de Partidos de Alianza Popular.
La exposición «de realizaciones municipales» suspendida por la Junta Electoral no era otra cosa que una campaña propagandística, constitutiva de una clara violación de la legalidad vigente por parte del Ayuntamiento de Valencia, el cual despreció olímpicamente cuantas normas contiene la L.O. 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, no sólo en lo que se refiere a la configuración de las Juntas Electorales sino también en lo referente a su Título I, Capítulo Segundo , Sección 4ª, esto es, que los poderes públicos realicen en período electoral una campaña de carácter institucional destinada a informar e incentivar la participación en las elecciones, sin influir en la orientación del voto de los electores.
Frente a ello, es asombroso, a juicio de la Federación demandada, que se alegue indefensión, siendo que el Ayuntamiento recurrió la Resolución inicial de la Junta Electoral de Zona ante la Junta Provincial, que naturalmente la confirmó en todos sus extremos, y que no se puede equiparar en modo alguno «indefensión» a una Resolución adversa, ni pretender una colisión entre una Ley Orgánica (del Régimen Electoral General) con una Ley de Procedimiento Administrativo y una Ley de bases de Régimen Local. 6. El Ministerio Fiscal entiende que no debe estimarse el amparo solicitado con fundamento en las siguientes razones:
La alegación de indefensión, contraída a la actuación de la Junta de Zona, que no oyó al Ayuntamiento recurrente al adoptar su Acuerdo, se presenta, desde la óptica constitucional, como falta de toda consistencia. En rigor, oída con amplitud la corporación municipal en su recurso ante la Junta Provincial, no puede decirse que en el procedimiento administrativo, entendido como un todo en sus distintos trámites y grados, se adoptara una Resolución sin dar audiencia al interesado. Pero es que, conforme a reiterado criterio de este Tribunal, la falta de audiencia en los procedimientos administrativos no provoca indefensión con relevancia constitucional que pueda situarse en el art. 24.1. Se trata de defecto cuya revisión corresponde a los Tribunales ordinarios, ya que el art. 105 a) de la Constitución, donde se recoge la audiencia a los ciudadanos, no configura un derecho susceptible de ser accionado en un procedimiento de amparo (vid., entre otras, STC 65/1985, o los AATC 352, 657 y 887/1987 o, aún más recientemente, ATC 225/1988). De cualquier modo, si la inaudiencia administrativa ha de ser revisada por la jurisdicción, aquí nos hallaríamos ante un supuesto en que no ha sido posible dicha revisión, esto es, ha faltado la posibilidad de una tutela judicial, con lo que la cuestión puede reconducirse a lo que sin duda constituye la razón principal de la presente reclamación: La imposibilidad de recurrir ante los Tribunales por la inexistencia de un recurso judicial según el art. 21.2, LOREG. Queda de esta manera centrado el objeto de análisis en la falta de tutela judicial justamente por la inexistencia legal de un cauce judicial de reclamar ante la actuación de la Administración. Planteamiento que sugiere dos cuestiones preliminares: Una, si puede hablarse de tutela judicial cuando no ha intervenido ningún órgano de esta naturaleza y es prestación a la que están obligados los Jueces y Tribunales y no ningún otro órgano del Estado y, otra, si, recurriéndose un acto de la Administración, al amparo, pues, del art. 45.1, LOTC, resultará incumplida la exigencia establecida en este precepto de que hay que agotar, antes de venir a esta sede, la vía judicial precedente, sin que quepa la posibilidad, sin previo pronunciamiento judicial, de formular un recurso ante este Tribunal Constitucional. Se trata de cuestiones que en realidad constituyen el núcleo del recurso: Es claro que no ha existido una tutela judicial, pues qué duda cabe que la inexistencia de una vía judicial es la máxima falta de esa tutela, de lo que resulta al mismo tiempo la imposibilidad absoluta de agotar una vía judicial precedente que no existe por expresa disposición legal. No es, en rigor, que los órganos judiciales hayan incumplido la prestación judicial a que les obliga el art. 24.1, de la Constitución; es que se ha impedido su intervención, con lo que el resultado viene a ser el mismo de una ausencia de tutela judicial. La STC 90/1985, ha admitido la posibilidad de que órganos no judiciales incidan en la lesión constitucional que consideremos: Justamente en aquellos casos que no se permite al interesado, o se le dificulta, el acceso a los Tribunales. Por tanto, no puede presentar inconveniente alguno en orden a la admisión del presente recurso el que no haya intervenido previamente ningún órgano judicial ni que haya dejado de agotarse la vía judicial en los términos que ordena el art. 43.1, in fine, de la LOTC. El argumento capital de la demanda es que no se ha podido someter a revisión judicial el acuerdo suspensorio de la Junta de Zona, así como su confirmación por la Provincial. La reclamación se dirige frente a estos Acuerdos, aunque lo cieno es que el vicio que denuncia hay que encontrarlo en la propia Ley, en el mencionado art. 21.2, LOREG que dispone que contra las Resoluciones de las Juntas Electorales cuando conozcan en alzada de las de Juntas inferiores «no cabe recurso administrativo o judicial alguno». Por eso habla de elevar el asunto al Pleno, conforme al art 55.2, LOTC, a los efectos de declarar la inconstitucionalidad del referido artículo de la LOREG. Este Tribunal, ha tenido ocasión de considerar asunto próximo al presente. Se trata del R.A. 660/1986, inadmitido por ATC 1.040/1986. Se recurrió entonces contra el Acuerdo de la Comisión de Radio y Televisión, «que nada tiene que ver con esas Juntas Electorales», de las que habla el art. 21.2, LOREG. Se dijo, de todas formas, que el hecho de que esta Ley singularice tres procedimientos de reclamación judicial especiales -rectificación del censo, proclamación de candidatos y candidaturas y proclamación de electos-, «no quiere decir que tal sistema excluya toda clase de recursos jurisdiccionales en materia electoral, distintos a los señalados, sino que los citados son de naturaleza específica y que los actos dictados en materia electoral, distintos a los señalados .... quedan sometidos al régimen general del control contencioso-administrativo, según se deriva de lo establecido en el art. 116.2, de la propia Ley». La vía judicial adecuada -se añade- será la establecida en la Ley 62/1978, si se imputa violación de los derechos fundamentales, pues otra cosa es desnaturalizar la naturaleza subsidiaria del recurso de amparo y «así crear un sector de inmunidad administrativa, que es en todo punto incompatible con el principio de universalidad de la jurisdicción contenciosa y con las normas constitucionales que configuran el sometimiento de la Administración al control de los Tribunales».
Según esto, en el presente caso cabía: Entender que, pese a la dicción de la LOREG, hay que hacer uso de la vía judicial frente a un acto de la Administración y que, por tanto, antes de plantear una petición de amparo constitucional, hay que recurrir judicialmente, o lo que parece más claro, partiendo de que se ha producido una falta de tutela judicial por imposibilitar la Ley el acceso a los Tribunales, declararlo así y plantear al Pleno la inconstitucionalidad del correspondiente precepto legal, conforme al artículo 55.2, LOTC. Lo primero supondría la inadmisión del presente recurso ex art. 43.1, LOTC. Ahora bien, en numerosa jurisprudencia sobre el agotamiento de la vía judicial previa se ha declarando que no es exigible al justiciable que agote todos los recursos imaginables sino aquellos que se presentan como procedentes. En nuestro caso, la inequívoca redacción del art. 21.2, debe conducir a que no es razonable exigir que se interponga un recurso judicial que está expresamente excluido. En cualquier caso, sobreforzar más allá de lo permisible el texto legal, supondría en realidad aceptar la inconstitucionalidad de la norma. Parece entonces que todo lleva a estimar que la ausencia de tutela judicial está determinada por la propia Ley y que, según es doctrina constitucional, al estar la vulneración del derecho fundamental inescindiblemente unida a la Ley, procede cuestionarse su acomodación al texto fundamental. Conforme a este razonar, sería procedente otorgar el amparo por violación del derecho a la tutela judicial y elevar el asunto al Pleno para que se pronuncie sobre la inconstitucionalidad del art. 55.2 LOREG. No requiere de mayor insistencia que al impedir el acceso a la jurisdicción frente a un acto de la Administración, cuya actuación está sin excepción sometida al control de los Tribunales (Auto citado y, entre otros más, los 34/1984 y 731/1985), se ha producido una vulneración del derecho de tutela judicial.
Las Juntas, pues, están rodeadas de una serie de garantías tendentes a asegurar su imparcialidad y objetividad. Consecuencia de ello es el contenido del tan mencionado art. 21 LOREG. «Fuera de los casos (dice su apartado 1), en que esta Ley prevea un procedimiento específico de revisión judicial, los acuerdos de las Juntas Provinciales, de Zona, y, en su caso, de Comunidad Autónoma, son recurribles ante la Junta de categoría superior que debe resolver en el plazo de cinco días, a contar desde la interposición del recurso». Y contra la resolución en alzada, como estamos viendo, no «cabe recurso administrativo o judicial alguno». Esta bien claro que el legislador no acepta, fuera de los casos singularmente previstos, reclamaciones judiciales. La especial composición de las Juntas y la independencia absoluta de su funcionamiento aportan una serie de garantías que las diferencia nítidamente de la actuación de las Administraciones Públicas. Su finalidad -garantizar la objetividad del proceso electoral, como se ha visto- determina su constitución y su actuación, sin interferencias de órganos administrativos. Su objetivo de velar por la corrección de las elecciones no permite hablar de posibles intereses enfrentados con los de los ciudadanos que requieran de poder imparcial para su solución. Esto es, no cabe hablar de una dinámica «Junta versus ciudadanos», como podría ser la de la Administración-administrado que haga precisa una instancia resolutoria de ese enfrentamiento. Las Juntas resuelven precisamente las diferencias que puedan surgir entre los contendientes en las elecciones. En suma, nacen como órganos que no son gestores de ningunos intereses, salvo, claro es, los propios de la pureza de la actuación electoral, por lo que no se requiere, en línea de principio, de otros órganos que revisen los conflictos que ellas resuelvan desde una idéntica perspectiva de imparcialidad y objetividad que le es constitutivamente propia.
Es sin duda posible razonar que el legislador puede, en todo caso, instaurar en materia electoral un procedimiento de revisión judicial perentoriamente breve, como sería el caso del ordenado en el art. 49 LOREG que salvará la objeción que acabamos de ver. Pero lo cieno es que no está establecido y que cualquier otro de los actuales sería ineficaz, salvo el precio de correr el riesgo cieno de interrumpir o, en su caso, repetir el proceso electoral. La LOREG sin duda que ha tenido presente todas estas cuestiones y por ello se esfuerza en que la Administración Electoral, esto es, los órganos públicos encargados de «administrar» todo el proceso electoral, aparezca rodeada de todas aquellas garantías que permitan asegurar su compartamiento imparcial, tanto en su constitución y nombramiento como en su actuación.
7. Por providencia de 19 de septiembre se señaló para deliberación y votación el día 24 de octubre.
2. No se puede negar razón al Ministerio Fiscal cuando sostiene que las Juntas Electorales presentan, en su composición y funciones, notables peculiaridades que las apartan del régimen general de las Administraciones Públicas. Sin pretender una exposición exhaustiva de las mismas, es cieno que la composición de las Juntas está fuertemente judicializada y que todos sus miembros son inamovibles durante los períodos para los que son elegidos, sin que guarden relación alguna de dependencia con la Administración y que, en su funcionamiento, están protegidos por una serie de garantías tendentes a asegurar su imparcialidad y objetividad en el cumplimiento de la misión que la Ley les encomienda de asegurar la transparencia y objetividad del proceso electoral y del principio de igualdad.
A tal efecto, es aceptable que la predisposición legislativa de remdios jurisdiccionales pueda resultar inexcusable, por imperativo del art. 24.1 de la Constitución, si el acto adoptado por el poder público resuelve un conflicto de intereses en perjuicio de otro ente público, que se vea, por ello, precisado a demandar la tutela judicial frente a aquel acto.
Pero existen otros supuestos en que los órganos públicos no actúan como decisores de conflictos de intereses, ni ostentan un interés propio que se contraponga al de otro ente público implicado en la decisión, sino que ejercen funciones de control de la legalidad de determinados actos de entes públicos, realizando una tarea estrictamente objetiva y ajena a toda controversia de intereses como ocurre con las Juntas Electorales que constituyen, según se dejó razonado, una específica Administración de garantía instituida por el legislador para asegurar la transparencia y objetividad del proceso electoral y el principio de igualdad -art. 8.1 de la LOREG».
En el presente caso, las Juntas Electorales entendieron que la actuación del Ayuntamiento de Valencia, al promover la Exposición «Valencia la mar de bé» y su publicidad, quebrantó lo prevenido en el art. 50.1 de la LOREG, conforme al cual los poderes públicos pueden realizar en período electoral una campana de carácter institucional destinada a informar e incentivar la participación en las elecciones, sin influir en la orientación del voto de los electores».
STS, 21 de Junio de 2002
SAP Salamanca 398/2010, 25 de Octubre de 2010
STSJ Cataluña 3651/2009, 6 de Mayo de 2009

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in fine
 artículo 55
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