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Timestamp: 2017-03-25 05:54:30+00:00

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Resumen: Funcionario, empleado, agente o servidor público es la persona física que ejerce función publica, en el Estado , incorporada (elección popular) o designada mediante los procedimientos e instrumentos determinados por la Constitución, ley y reglamento... Publicación enviada por Dr. Rubén Flores Dapkevicius
Funcionario, empleado, agente o servidor público es la persona física que ejerce función publica, en el Estado , incorporada (elección popular) o designada mediante los procedimientos e instrumentos determinados por la Constitución, ley y reglamento. Existen diversas especies de funcionarios; así los presupuestados y contratados, los militares y civiles, los políticos y de carrera, etc. . La relación funcional es el vínculo de derecho público, que une al individuo con una entidad estatal. Su contenido comprende derechos (ascenso, licencia, salario, huelga, formación de sindicatos, etc.) , deberes (asistencia, etc.) y garantías (procedimiento disciplinario como los sumarios o investigaciones administrativas, el acceso al amparo ley 16011, habeas data leyes 18331 y 18719, información pública ley 18381, etc. ) recíprocas entre sus sujetos, en lo pertinente. Estas situaciones se encuentran compiladas en el Texto Ordenado de normas sobre funcionarios públicos conocido como TOFUP
LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS Y EL TOFUP EN URUGUAY 1. CONCEPTO DE FUNCIONARIO PUBLICO Debemos partir de la afirmación de que la Constitución no define qué entiende por funcionario público. Tampoco lo hace una ley con vocación generalizante. Nuestra doctrina , sin embargo, siempre fue partidaria de un concepto amplio de funcionario público, partiendo de la base, como se señaló, de que no existe ningún texto normativo que dé un concepto general . Ello tal vez sucedió porque el concepto de funcionario público es uno de los más imprecisos que existen en la ciencia del Derecho Administrativo . Para el autor de este trabajo funcionario público es la persona física que ejerce función publica, en una entidad estatal, incorporada mediante los procedimientos e instrumentos determinados por el derecho objetivo . Esto es la Constitución, ley y reglamento. Entendemos como función pública la actividad jurídica y material que compete realizar a los órganos y funcionarios ejerciendo el poder etático soberano .
Diversas normas han determinado el concepto de funcionario público: por ej. el art. 175 del Código Penal ; el art. 1 del Decreto-Ley 10388, etc.. Así el art. de la ley 17060 sustituyó el art. 175 del código penal diciendo: " A los efectos de este Código, se reputan funcionarios a todos los que ejercen un cargo o desempeñan una función retribuida o gratuita, permanente o temporaria, de carácter legislativo, administrativo o judicial, en el Estado, en el Municipio o en cualquier ente público o persona pública no estatal". Es entonces que desde el punto de vista penal la definición es amplia comprensiva, inclusive, de los empleados de las Personas Públicas no estatales. Desde nuestra ciencia, de principio en Uruguay, los servidores de las personas públicas no estatales no son funcionarios públicos. Tampoco son funcionarios públicos los becarios y las personas vinculadas a la Administración mediante contratos de arrendamiento de obra o de servicio Existen diversas clases de funcionarios como los civiles y los militares ; los funcionarios públicos de la descentralización y del Estado persona pública mayor; los funcionarios políticos, de particular confianza y los de carrera.
Relación funcional es el vínculo de carácter público, de derecho público, que une al funcionario público con una entidad estatal. Su contenido comprende derechos, deberes y garantías recíprocas entre sus sujetos, en lo pertinente. El vínculo es público porque participa el Estado. Lo expuesto excluye a los empleados de las personas públicas no estatales. La relación funcional se basa en la confianza, de la Administración respecto de quién designa y de éste, en el ejercicio de los derechos, obligaciones y garantías recíprocas .
Se ha discutido ampliamente la naturaleza del vínculo de Derecho Público que nos convoca. Esto es si es de naturaleza contractual o estatutaria . “La naturaleza jurídica del acto por el cual se efectúa la incorporación al servicio del Estado ha sido objeto, en el curso de la historia, de diferentes apreciaciones. Al principio, y antes de la separación del derecho civil y del derecho público, se consideraba a dicho acto como un contrato ordinario del derecho civil. La idea del régimen de policía condujo a la doctrina que sólo ve aquí un acto unilateral de la autoridad ; si el requerido da el consentimiento, con ello no hace más que reconocer su deber preexistente de súbdito. El estado constitucional no admite , a falta de un fundamento legal, que se haga semejante atentado a la libertad sin otra autorización que la que él se da a sí mismo. Por lo tanto, esta relación de servicio sólo podrá crearse con el consentimiento del interesado”. El gran autor alemán continúa analizando el tema. Sin embargo no afirma la existencia de un contrato. Por ello, más adelante, dice “En consecuencia, lo que el acto jurídico de la incorporación al servicio del Estado surte efecto, debe ser la voluntad del Estado, el acto administrativo que contiene el nombramiento; el consentimiento del súbdito para el cual se emite, sólo tiene el valor de una condición a observar, condición esencial, por otra parte, para la validez del acto. Este efecto se produce, como en todos los actos administrativos a partir del momento de la notificación, de la comunicación en debida forma a la persona nombrada” .
La doctrina nacional es unánime. La relación funcional es una relación de tipo estatutaria. Es un estatuto creado unilateralmente por el Estado y modificable en todo momento por razones de interés general . Su fuente es la Constitución, la ley y el reglamento. Por ello no es una imposición del “príncipe”.
La relación funcional se caracteriza por ser personalísima en tanto une a una persona con el Estado. Es, asimismo, bilateral en tanto crea derechos y obligaciones para los mismos. En definitiva, la relación funcional es el vínculo de derecho público entre una entidad estatal y una persona física, en virtud del cual ésta se obliga a desempeñar función pública, de acuerdo al estatuto correspondiente fijado unilateralmente por el Estado.
A. PRINCIPIO DE SERVICIO AL PUBLICO El concepto del servicio al público se ha elaborado desde antiguo: “Muy importante en todo régimen es contar con una organización, por medio de las leyes y demás normativas, tal que las magistraturas no puedan proporcionar dinero.” . El gran griego refiere a todos los gobernantes y, especialmente a los corruptos.
El principio puede condicionar los deberes de los funcionarios. Así la jurisprudencia nacional ha dicho: “El deber de los funcionarios de no tramitar o patrocinar asuntos de terceros en el Organismo al que pertenecen, no tomar en ellos cualquier intervención que no sea la correspondiente a las funciones del cargo que ocupan, no actuar en contrataciones con el Organismo ni dirigir obras sujetas a su contralor, debe considerarse inherente a la función, y encuentra su respaldo en principios constitucionales tan claros como el de que "el funcionario existe para la función, y no la función para el funcionario" (constitución art. 59), y que "en los lugares y horas de trabajo, queda prohibida toda actividad ajena a la función" (art. 58), así como en el art. 72 que admite la existencia de deberes no explicitados en el texto .
B. DEDICACIÓN EXCLUSIVA En los horarios de trabajo los funcionarios deben cumplir con el mismo no pudiendo dedicarse a tareas diversas a su función . El principio surge del citado art. 58 de la Carta que dice: “Los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política. En los lugares y las horas de trabajo, queda prohibida toda actividad ajena a la función, reputándose ilícita la dirigida a fines de proselitismo de cualquier especie”.
El derecho administrativo se rige por ciertos principios que pertenecen al ordenamiento jurídico en su conjunto y, por tal motivo, se aplican también en sede administrativa. Otros le pertenecen exclusivamente porque se derivan del ejercicio de la función administrativa. La imparcialidad es un principio que pertenece a todo el orden jurídico. Por lo expuesto, los funcionarios que inspiren fundadas razones de parcialidad, deben excusarse y pueden ser recusados.
Significa que todos los ciudadanos tienen el mismo derecho a ocupar cargos públicos. Asimismo impone igual remuneración ante similar tarea. Lo expuesto surge el art. 8 de la Constitución que entiende que todas las personas son iguales ante la ley, no reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de los talentos o las virtudes. Por ello prohibe el nepotismo y el clientelismo político. F. CIUDADANIA
Sin embargo, no se requiere la ciudadanía para el desempeño de funciones de profesor en la enseñanza superior . G. DEBIDO PROCESO
La norma establece, implícitamente, cuando de faltas no evidentes se trate, la garantía del procedimiento disciplinario que se analiza infra. H. TUTELA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL EFECTIVA.
Por otra parte la tutela judicial efectiva permite, ya en sede jurisdiccional, acceder a un juicio justo, de doble o más instancia, ejecución de las sentencias, etc. I. NO AUTOINCRIMINACIÓN COACTIVA
El principio surge, meridianamente, de los arts. 7, 10 y 72 de la Carta y del art. 126 del Código de Procedimiento Penal. Por el mismo el funcionario público no puede ser obligado a declarar en su contra. Hemos visto como algunos reglamentos, se subraya la fuente por su valor inferior , han intentado obligar al disciplinado a declarar. Para ello se cita , extraído con una interpretación que no sabemos de dónde surge, o cuál es su método, el Artículo 5° del CGP que trata de la buena Fe y lealtad procesal. Es claro que todos tenemos que actuar de buena fe e impedir el fraude. También el sumariado y, está absolutamente de más decir que este autor. El Artículo 156 del CGP expresa : “Tienen la facultad de abstenerse de testimoniar, el cónyuge, aun separado, los parientes consanguíneos hasta el segundo grado, los afines en primer grado y los padres e hijos adoptivos (...) ”. Es cristalino que no se puede obligar a declarar a determinadas personas unidas por estrechos vínculos . Por su parte, más específicamente, el Art. 126 del C.P.P. dice: “ (Requisito indispensable para el procesamiento) En ningún caso podrá decretarse el procesamiento sin previo interrogatorio del indagado o sin que conste formalmente su negativa a declarar. (...)” . Es diáfano que el indagado podrá ser el imputado. La norma, como no podía ser de otra forma, le permite negarse a declarar sin consecuencias negativas de ningún tipo. Es elemental, entonces, que no se puede obligar a nadie a declarar a favor o en su contra . El decreto 420/07 lo ignora, o trata de hacerlo. Tal vez , por error o ignorancia, algún letrado podría ser inducido en un sentido contrario a los intereses propios o de su cliente. Con este análisis intentamos que ello no suceda y que la defensa pueda actuar con la buena fe por todos valorada .
En conclusión: el sumariado correctamente citado debe presentarse en el lugar y hora señalado para la audiencia. Luego, en el acta, puede expresar que no declara en su beneficio, o en su contra, de conformidad a lo que disponen los arts. 7, 10 y 72 de la Constitución Nacional. La sentencia 395/98 del TCA dijo: “...El Decreto 640/973, nada útil señala al respecto, pero el art. 205 distingue inequívocamente entre "sumariados" y "testigos", el art. 193 habla luego de "imputados" y el art. 210 establece que solo el sumariado puede concurrir asistido de un abogado, lo que no se admite para los testigos. El proceso disciplinario administrativo participa de una naturaleza tal que permite situarlo entre los llamados "procesos represivos", técnicamente hablando. Y es de principio que todo imputado en un proceso (sea cual fuera su naturaleza) tiene "...derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable" (art. 8 nral. 2, lit. g, Pacto de San José de Costa Rica, ,art. 15 ley 15.737). Ello condice con el principio de libertad que consagra el art. 10 de la Constitución y con los principios constitucionales del proceso penal (art8,11,12,14,15,16,17,19,20,21,22,23,26,27,72 y 332 .)”.
F) Continuado con los diversos estatutos formales establecidos por la Constitución se encuentran los de cada Cámara del Poder Legislativo, art. 107, que se aprueban por reglamento de cada una de ellas. El artículo 65 de la Constitución de la República regula una situación especial. Esta refiere a los servicios públicos, en sentido estricto, estén administrados directamente o por concesionarios. En ese supuesto la ley puede disponer la formación de órganos competentes para entender en las desinteligencias entre las autoridades de los servicios y sus empleados y obreros; así como los medios y procedimientos que pueda emplear la autoridad pública para mantener la continuidad de los servicios.
Debemos tener presente que , más allá de las autonomías constitucionales y de las competencias estatutarias señaladas que la ley, por dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara, podrá establecer normas especiales que por su generalidad o naturaleza sean aplicables a los funcionarios de todos los Gobiernos Departamentales y de todos los Entes Autónomos, o de algunos de ellos, según los casos. La competencia del legislador, respecto de los Gobiernos Departamentales puede llegar a ser una fuerte atenuación a la descentralización administrativa y legislativa , según los casos, art. 273 de la Constitución de la República . El estatuto de los funcionarios públicos generalmente contiene: a) Su ámbito de aplicación; b) La selección de personal; c) La forma y requisitos para el ingreso; d) El régimen de capacitación; e) El escalafón de pertenencia y su especialidad de cargos; f) Las remuneraciones que correspondan a sus tareas comunes y extraordinarias;
g) El procedimiento de evaluación de sus tareas; h) La reglamentación del derecho de ascenso; i) Las obligaciones de los funcionarios; j) Los derechos que le corresponden ; k) El régimen y procedimiento disciplinario; l) Los recursos administrativos que el funcionario pueda presentar contra las decisiones del jerarca. Ello debe entenderse sin perjuicio de la reglamentación constitucional y legal correspondiente; m) El cese de la relación funcional .
Los estatutos pueden clasificarse en formales y materiales. Estos últimos son el régimen jurídico de los funcionarios en cuanto tales y su contenido se encuentra en la Carta, leyes y reglamentos . Por lo expuesto no comprende las normas constitucionales, legales y reglamentarias que refieren al trabajo en general, al individuo como persona, ciudadano, etc..
El estatuto formal se encuentra comprendido en el material pero no sucede a la inversa. Por lo expuesto el estatuto formal es el acto regla cuyo contenido mínimo (art. 61), procedimiento y órganos competentes para su dictación están establecidos expresamente en la Constitución. Así por ejemplo, el que se aprueba de conformidad al art. 63 de la Carta. El Artículo 61 de la Constitución dice: “ Para los funcionarios de carrera, el Estatuto del Funcionario establecerá las condiciones de ingreso a la Administración, reglamentará el derecho a la permanencia en el cargo, al ascenso, al descanso semanal y al régimen de licencia anual y por enfermedad; las condiciones de la suspensión o del traslado; sus obligaciones funcionales y los recursos administrativos contra las resoluciones que los afecten, sin perjuicio de lo dispuesto en la Sección XVII” . De la disposición citada surge la importancia de determinar, con precisión, qué se entiende por funcionario de carrera, circunstancia que se efectúa infra. Por ejemplo es estatuto material, pero no integra necesariamente el formal, los principios y disposiciones de los arts. 58, 59 y 66 de la Carta y las leyes dictadas de conformidad con lo establecido en los arts. 60 y 64 del mismo cuerpo.
Respecto de los funcionarios públicos la situación es idéntica. Existe, por ello, normas que son aplicables a todos los funcionarios; por ejemplo limitación de la jornada, independencia moral y cívica respecto de su empleador, etc. . Este es el Derecho general del Trabajo. Pero la existencia de las especies funcionarios públicos y empleados privados se rigen, en las áreas que hacen surgir la especie correspondiente, por el derecho administrativo laboral y por el derecho laboral común, respectivamente. Así, en el derecho administrativo no existe la indemnización por despido que se abona, en determinadas hipótesis, en el derecho laboral . “Nadie puede negar a la altura de los acontecimientos y ya en el umbral de la década de los ochenta de este siglo XX, que en el trasfondo jurídico de toda relación funcional y de toda relación laboral, entendida como el vínculo jurídico que subordina al trabajador a su empleador privado, existe un cierto elemento común que aproxima ciertos institutos y en algunos casos, es tal la comunidad de regulación jurídica, de contenido social y de finalidad, que la aproximación de sistemas es innecesaria por la similitud evidente de las soluciones consagradas.” 5. EL TEXTO ORDENADO DE NORMAS SOBRE FUNCIONARIOS PUBLICOS: T.O.FU.P.
A partir de la Constitución de 1952 la solución fue diversa porque la misma consagró un régimen de estatutos múltiples. En el marco de la Reforma del Estado el art. 96 de la Ley de Presupuesto Nacional Nº 16736, encomendó a la O.N.S.C. la redacción del Texto Ordenado de las normas legales y reglamentarias vigentes en materia de funcionarios públicos .
Por ejemplo el art. 1146 del Decreto 200/97 tiene por fuente el art. 510 de la ley 15903. Si el legitimado activo pretende que el mismo no le sea aplicable deberá solicitar la inconstitucionalidad de la ley por la vía que corresponda y, respecto al régimen de derogación, la norma sólo desaparecerá del orden jurídico por una disposición constitucional o legal contraria posterior. Sin embargo, la fuente del art. 1057 del Decreto 200/97 es el art. 177 del decreto 500/91 y por ello, en ese caso, el legitimado activo podrá solicitar que el juez ordinario desaplique a cualquiera de ellos directamente o podrá recurrirlo así como a su acto de aplicación (art. 25 del D-Ley 15524), persiguiendo luego (de corresponder) la nulidad ante el T.C.A.. Respecto a la derogación el art. 1057 del Decreto 200/97 y 177 del D. 500/91 desaparecerán del orden jurídico por una norma constitucional, legal o reglamentaria posterior y contraria o, si el T.C.A. anula a cualquiera de ellos “en interés de la regla de derecho o de la buena administración...”, art. 311 inc. 2 de la Carta. En todo caso, cuando nos encontremos con un texto nuevo, su valor y fuerza y por tanto su régimen de inaplicabilidad y de derogación , será el de un acto administrativo.
El TOFUP se aplica a los funcionarios públicos de la Administración Central con excepción de los militares, policiales, diplomáticos y de los fiscales dependientes del Ministerio Público y Fiscal, art. 1 del Decreto. Obsérvese las diferencias respecto de los sujetos a los que alcanza y lo legislado en el art. 59 de la Carta. La definición del texto ordenado lo hace aplicable al Poder Ejecutivo y sus dependencias adoptando el concepto restringido de Administración Central . En efecto, ello surge de la exclusión de los magistrados del Ministerio Público sin hacer mención a los cargos de la judicatura del Poder Judicial y del T.C.A. a los que entiende excluidos ab initio.
6. EL INGRESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA Clásicamente se entendía que “El servicio del Estado sólo puede incumbir a personas que, en virtud de su nacionalidad, pertenecen a dicho Estado” . La situación, hoy en día es similar, con precisiones respecto a los conceptos de nacionalidad y ciudadanía. Las personas pueden ingresar al ejercicio de la función pública de acuerdo a diferentes mecanismos, a saber: designación, elección, contratación y accesión, esto es cuando se accede a un cargo por ser titular de otro. También se puede acceder a un empleo público por herencia, sorteo, elección, nombramiento .
En todos los casos existen determinados requisitos que se encuentran enunciados en diversas normas. La designación es un acto condición por el que se ingresa a la situación de funcionario público y es competencia - de principio- del jerarca .
Para finalizar corresponde subrayar que la autoridad competente para designar en la Administración Central es el Poder Ejecutivo y ello puede importar, en algunas hipótesis, para determinar si estamos frente a un funcionario público o una persona que cumple sólo suplencias o su situación es de hecho, art. 168 y 181 ordinal 5 de la Carta. 7. REQUISITOS PARA EL INGRESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA
a) Estar inscripto en el Registro Cívico. Los ciudadanos legales no pueden ser llamados a los empleos públicos sino tres años después de habérseles otorgado la carta de ciudadanía. Es decir que quienes ejercen función pública deben ser ciudadanos, salvo el supuesto de los docentes universitarios . b) Los ciudadanos que hayan cumplido dieciocho años de edad antes del último acto electoral y no exhiban sus credenciales con algunos de los sellos que acrediten el voto o las constancias sustitutivas expedidas por las Juntas Electorales, no podrán ingresar a la Administración Pública. Esta prohibición no puede ser subsanada con el pago de la multa prevista en el artículo 8 de la ley 16017. El ingreso a la función pública puede acontecer antes de la referida edad si el menor tiene en su poder, por haber sido expedida de conformidad con la reglamentación correspondiente, la respectiva credencial cívica. c) Acreditar aptitud moral ofreciendo información satisfactoria de vida y costumbres.
e) Haber cumplido con las obligaciones de la ley de instrucción militar obligatoria, en lo relativo al juramento de fidelidad a la bandera nacional. f) Firmar una declaración jurada de adhesión al sistema republicano representativo de gobierno, que la Nación ha implantado por sus órganos soberanos, y probar notoria filiación democrática.
Obsérvese la regulación efectuada por el art. 9 y 47 de la ley 18362. 8. FUNCIONARIOS PRESUPUESTADOS
Los funcionarios presupuestados son aquellos que se encuentran mencionados en el Escalafón correspondiente ocupando un cargo presupuestal. La presupuestación se realiza en los actos de presupuesto que en la Administración Central requieren ley . Reconocemos que es de técnica, y mala práctica de la Administración, no presupuestar a sus funcionarios . Ello no les permite acceder a la carrera administrativa y a exigir el cumplimiento de los derechos del cargo en el que revistan como presupuestados. De esta forma, los administradores o gobernantes en ejercicio , pueden nombrar personal interino, que satisfaga su confianza .
El personal se presupuesta en el régimen escalafonario que a continuación se desarrolla . Primeramente debemos decir que el conjunto ordenado jerárquicamente de cargos de similar naturaleza es un escalafón. Dentro de éste encontramos una serie de cargos, también ordenados jerárquicamente, y que responden a determinadas especialidades. Así , dentro del escalafón "A" (Profesional Universitario), desarrollan función pública los abogados, escribanos, contadores, etc.. Estas series dentro del escalafón importan en virtud de que no resulta aconsejable, ni para la Ciencia de la Administración, ni para la lógica que un arquitecto sea el Jefe de la Asesoría Letrada o que un abogado sea el Jefe del Departamento Contable.
9. FUNCIONARIOS CONTRATADOS Se entiende por funcionario contratado aquél que se incorpora a la Administración con cargo a partidas de jornales y contrataciones, en concordancia a lo establecido por el art. 229 de la Carta .
El actual proceso de Reforma del Estado encuentra su punto de partida fundamental en la presente calificación de los cometidos. Tan es así que de ella se deriva el régimen de reestructura, terciarización, disponibilidad etc. . Son cometidos sustantivos: a) la formulación de políticas, b) la regulación y c) el control asignado a la Administración por la Constitución o la ley . No son cometidos sustantivos una serie de actividades que se enuncian: talleres, imprentas, limpieza, mantenimiento, vigilancia, transporte, certificaciones médicas, extensión técnica y científica, cantinas y las que impliquen duplicaciones con otras Unidades Ejecutoras del mismo o de otro inciso. Los cometidos de apoyo son los necesarios para el cumplimiento de los sustantivos, art. 217 del Decreto 200/97 .
Los servicios deberán ejecutarse por el Estado cuando: a) esté impuesto por la Carta o la Ley, b) sea necesario para garantizar el acceso de la población en una situación de equidad a los mismos y c) cuando la prestación del servicio sea redituable. Lo expuesto importa porque la ejecución directa de los servicios será confiada a terceros cuando: a) refieran a cometidos no sustantivos, B) de apoyo o sustantivos que no sea necesario o conveniente ejecutar directamente por el Estado, art. 213 inc 2 y 218 del Texto Ordenado aprobado por el Decreto 200/97. La terciarización nos permitirá observar mejor el régimen de reestructura de servicios, redistribución, etc. de los funcionarios públicos. 11. TOMA DE POSESIÓN DEL CARGO
12. LOS FUNCIONARIOS DE HECHO Funcionario de hecho es la persona física que desarrolla función pública, sin ser funcionario público, por estar viciada su relación funcional con la Administración.
Otros autores los llaman funcionarios de facto . Esa circunstancia no debe confundirnos . En el gobierno de facto existen funcionarios de hecho. Pero, en este numeral, referiremos a los funcionarios que ejercen función con un título ilegítimo o una investidura imperfecta, que no surge de un golpe de Estado. “La imputación de la actividad del funcionario a la Administración en virtud de la relación orgánica presupone, naturalmente, en estricto rigor lógico, que se trate de funcionario efectivo y válidamente investido de un oficio regularmente instituido. Cuando una de estas condiciones falta y el funcionario desarrolla igualmente actividades, se habla en doctrina de un funcionario de hecho y se suscita la cuestión fundamental relativa a la imputabilidad a la Administración de la actividad del funcionario y de la validez de los actos administrativos producidos por el mismo.” “Interesa saber la suerte de los actos cumplidos por los funcionarios de hecho. Al respecto Ulpiano examina el caso de un esclavo fugitivo, Barbarius Philippus que, considerado como libre, fue nombrado pretor y ejerció sus funciones. Como Philippus era esclavo, su nombramiento como pretor era nulo y todos los actos realizados en su calidad de tal deberían también considerarse inválidos. Ulpiano, sin embargo, los considera válidos, teniendo en cuenta los intereses y la buena fe de aquellos que actuaron con el pretor y, además, porque era humano. Era humano porque, siendo ambiguo se debe, por razones de utilidad común, preferir la solución por la que se llega a la validez de los actos.” Seamos claros y precisos para centrar el tema. Nadie puede pensar que un día se presentará en su oficina una persona, tomará posesión de un escritorio, y desarrollará función pública por así desearlo. No nos referimos a esa situación. Ese hecho es prácticamente imposible por los diversos controles que existen en la Administración . Sin embargo, la invalidez del título que consagra la relación funcional, es una situación que puede darse en la práctica. De ello, y de las consecuencias de sus actos, trata la teoría de los funcionarios de hecho. Nada más. Por ejemplo, un becario cuyo contrato se prolongó, sine die, no se convierte en un funcionario de hecho. Y, si así se admitiera, de todas formas, no adquiriría la calidad de funcionario público porque sería, justamente, un funcionario de hecho, sin título suficiente para ingresar a la función pública. La teoría del funcionario de hecho se funda en los siguientes requisitos: - Se necesita una investidura plausible. Es decir la persona que desempeña las tareas debe parecer, sin lugar a dudas , razonables, un funcionario público.
- Que el cargo que ejerce exista o haya existido en tiempo relativamente reciente. Por ello no existen, de principio jurídicamente, cargos de hecho.
- Que haya sido ocupado por otra persona. Ello lleva a creer, a la persona que trata con el funcionario de hecho, que éste es un funcionario público.
El Artículo 166. del Código Penal tipifica la Usurpación de funciones diciendo que el que indebidamente, asumiere o ejercitare funciones públicas, será castigado con pena de tres a doce meses de prisión. En la misma pena incurrirá el que, habiendo recibido oficialmente la comunicación del cese o de la suspensión de sus funciones, continuará ejerciéndolas.
“Funcionario de hecho es aquél que ejerce efectivamente las funciones públicas, como si realmente fueran funcionarios. Faltando esta circunstancia, ya no estamos ante un funcionario de hecho sino ante un mero usurpador. La diferencia jurídicamente es válida porque en el primer caso, los actos cumplidos por los funcionarios de hecho son válidos, en el segundo, no.” La cita se comparte parcialmente. El autor citado no profundiza ya que , todos los actos de los funcionarios de hecho no son, necesariamente, válidos. Ello es así porque, para nosotros, usurpador es el no funcionario por haber accedido a la función luego de un golpe de Estado , o por conocer su situación de hecho. Lo expuesto debe entenderse de conformidad con la nota anterior porque, si la revolución triunfa, el usurpador puede tener una investidura inatacable. Los vicios en el título pueden ser , por ejemplo, no haber sido correctamente designado, por carecer de edad o no poseer una cualidad necesaria para el ejercicio de la función pública, etc..
En el presente apartado se menciona el régimen del abandono del cargo; el cese de los funcionarios presupuestados y de los contratados por razones de edad : la renuncia a la función pública; los incentivos para renunciar a la función pública de funcionarios que se encuentren en determinadas circunstancias; la destitución ; la jubilación y la pérdida de derechos políticos. El abandono del cargo es la situación presunta que se presenta luego de que un funcionario, convocado a reintegrarse a su tarea después de haber faltado a la misma sin motivo durante un plazo que fija la ley, no se presenta. Los plazos son continuamente modificados y, un estudio exhaustivo en este momento, no parece procedente. Veamos ahora el cese en razón de edad. El cese obligatorio por razones de edad de los funcionarios presupuestados , si tienen derecho a jubilación, se produce cuando cumplen 70 años. El funcionario, también, puede poner fin a la relación funcional por su sola voluntad, aceptada. Es decir que los funcionarios públicos pueden renunciar a sus cargos pero deben seguir trabajando hasta la aceptación notificada de la renuncia efectuada por la Administración. Por ello la sola presentación de la renuncia no exime del deber de seguir trabajando y, de no presentarse al mismo, mientras se tramita su solicitud, genera responsabilidad .
Otra forma de extinción de la relación funcional es por muerte o jubilación del agente público. Siendo la relación intui personae, fallecido el titular, se extingue la misma. La relación funcional también podría extinguirse por supresión del servicio correspondiente. De así acontecer, generalmente, se redistribuye el personal de la persona pública estatal extinguida, sin embargo ello no es preceptivo porque el funcionario existe para la función y no viceversa . Otra forma de extinción se produce por la destitución luego del correspondiente sumario administrativo. La misma debe motivarse en falta grave que tipifique omisión, ineptitud o delito .
Respecto al cese de los funcionarios contratados con contrato vigente o prorrogado tácitamente nos remitimos a lo ya expuesto. Sin perjuicio de ello corresponde destacar que en el caso de estos funcionarios la Administración puede rescindir unilateralmente el contrato por razones de mejor servicio, en principio, sin que sea necesaria la culpa del funcionario. Ello da lugar a una indemnización, de principio, equivalente a 2/3 de los haberes que le habrían correspondido de haber trabajado hasta el final del plazo pendiente. Podría discutirse si la indemnización fijada por decreto es adecuada al orden jurídico o conveniente. A primera vista, estando en presencia de derechos renunciables y que se encuentran en el ámbito de la autonomía de la voluntad, la norma no merece observaciones. En la hipótesis podrían existir otros daños que el funcionario debería probar en la sede que correspondiere.
Orgánicamente se estructura con dos órganos: la Dirección y la Comisión Nacional del Servicio Civil cuyos integrantes son designados por el Poder Ejecutivo . “Y la primera idea que nos formamos de la inteligencia de un señor se basa en los hombres que le rodean, y, si éstos son competentes y fieles , lo podemos considerar siempre como sabio, porque ha sabido reconocer su competencia y mantenérselos fieles .” El Servicio Civil siempre observa capacitar a los funcionarios del Estado. La inteligencia del gobierno también se observa en ello . A) La Competencia de la Oficina refiere a la necesidad de “asegurar una Administración eficiente” (art. 60 de la Carta), y para ello:
B) La Comisión Nacional del Servicio Civil es un órgano colegiado presidido por el Director de la Oficina . Sus competencias son las que siguen: 1) Dictamina sobre los proyectos que le presente la Dirección de la Oficina.
2. Funcionario público es la persona física que ejerce función pública, en una entidad estatal, incorporada mediante los procedimientos e instrumentos determinados por el derecho objetivo. 3. Función pública es la actividad jurídica y material que compete realizar a los órganos y funcionarios ejerciendo el poder etático soberano. Comprende, por tanto, todas las funciones jurídicas del Estado.
7. Relación funcional es el vínculo de carácter público, de derecho público, que une al funcionario público con una entidad estatal. 8. El contenido de la relación funcional comprende derechos, deberes y garantías recíprocas entre sus sujetos, en lo pertinente.
9. Se ha discutido ampliamente la naturaleza del vínculo de Derecho Público que nos convoca. 10. Para nosotros la relación funcional es estatutaria. No existe un acuerdo de voluntades entre la Administración y el futuro funcionario público. 11. Existen diversos principios aplicables a los funcionarios públicos. Entre ellos destacan la imparcialidad, igualdad, de servicio al público, dedicación exclusiva, eficiencia y eficacia .
13. Otra consecuencia fundamental del referido principio determina la forma de establecer los deberes funcionales en nuestro país. 14. El estatuto funcional es el conjunto de normas jurídicas y actos técnicos que regulan la relación funcional y ésta, es el vínculo que une al servidor público con una entidad estatal. 15. Se destaca que el estatuto contendrá normas jurídicas únicamente, o jurídicas y actos técnicos, de acuerdo a la concepción que se tenga respecto a qué entendemos por derecho. 16. En determinados temas del estatuto, el Derecho sólo recoge las enseñanzas de la Ciencia de la Administración y, por ello, materialmente son actos técnicos.
18. El estatuto de los funcionarios públicos generalmente contiene: Su ámbito de aplicación; La selección de personal; La forma y requisitos para el ingreso; El régimen de capacitación; El escalafón de pertenencia y su especialidad de cargos; Las remuneraciones que correspondan a sus tareas comunes y extraordinarias; El procedimiento de evaluación de sus tareas; La reglamentación del derecho de ascenso; Las obligaciones de los funcionarios; Los derechos que le corresponden ; El régimen y procedimiento disciplinario; Los recursos administrativos que el funcionario pueda presentar contra las decisiones del jerarca . 19. Los estatutos pueden clasificarse en formales y materiales. 20. Los estatutos materiales son el régimen jurídico de los funcionarios en cuanto tales y su contenido se encuentra en la Carta, leyes y reglamentos . 21. El estatuto formal se encuentra comprendido en el material pero no sucede a la inversa. Por lo expuesto el estatuto formal es el acto regla cuyo contenido mínimo , procedimiento y órganos competentes para su dictación están establecidos expresamente en la Constitución.
24. La designación es un acto condición por el que se ingresa a la situación de funcionario público y es competencia - de principio- del jerarca .
31. La importancia práctica de la teoría del funcionario de hecho se circunscribe a la validez de los actos ejecutados por quien no es funcionario. No se puede llegar a una solución categórica. La misma dependerá de la casuística . 32. El funcionario de hecho, de buena fe, esto es que no conoce que su título está viciado, tiene derecho al cobro del salario correspondiente, más el aguinaldo, licencia, etc.. 33. Si se encuentra de mala fe, es decir, si conoce la situación irregular, pierde todos esos derechos y su conducta puede tipificar penalmente porque se encontraría usurpando funciones. Se distingue, por las características señaladas, claramente, el funcionario de hecho del usurpador .
35. Respecto del administrado, si se encuentra de buena fe, ignorando el vicio de quien le atiende, el acto le será válido. 36. Si el administrado se encuentra de mala fe el acto no tiene validez y, deberá observarse el grado de dolo, para determinar consecuencias peores.
37. La relación funcional se extingue por renuncia, aceptada dentro de los plazos razonablemente aplicables al caso concreto , al cargo. 38. El abandono del cargo es la situación presunta que se presenta luego de que un funcionario, convocado a reintegrarse a su tarea después de haber faltado a la misma sin motivo durante un plazo que fija la ley, no se presenta.
39. Otra forma de extinción de la relación funcional es por muerte o jubilación del agente público. Siendo la relación intui personae, fallecido el titular, se extingue la misma. 40. La relación funcional también podría extinguirse por supresión del servicio correspondiente. De así acontecer, generalmente, se redistribuye el personal de la persona pública estatal extinguida. 41. Asimismo la extinción se produce por la destitución luego del correspondiente sumario administrativo. La misma debe motivarse en falta grave que tipifique, en principio, omisión, ineptitud o delito.
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