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Timestamp: 2018-06-19 17:41:59+00:00

Document:
La politique de l'eau, la commune et l'assainissement non collectif.
Après les élections municipales, l'élection des maires, des conseillères et des conseillers municipaux, les nouveaux conseillers communautaires vont devoir élire les conseils communautaires des collectivités territoriales : syndicats de communes, communautés de communes, communautés d'agglomérations,.... .
Pour de nouveaux conseils communautaires, ceux-ci auront peut-être la charge de mettre en place des règlements de services publics inexistants, de mettre en place les zonages d'assainissement inexistants, le réajuster les politiques de l'eau de leurs prédécesseurs et enfin, d'assumer le passif laissé par ces derniers (clauses abusives des règlement ou des tarifs comme par exemple RODP, paiement des redevances pour services rendus au terme à "échoir" alors que la loi prévoit "à terme échu", paiement de redevances d'assainissement collectif alors que les usagers ne sont pas desservis par un réseau de collecte des eaux usées, ....)
Afin d'aider ces nouveaux élus communautaires, nous reprenons ci-après deux articles qui peuvent les aider à se faire une idée de la politique de l'eau en France et leur donner des précisions sur l'assainissement collectif.
1. « Association des maires de France
&Associations départementales de maires »
LES CAHIERS DU RÉSEAU N° 15
« La commune et l’assainissement non collectif »
« B. Le régime comptable de l’ANC
L’instruction comptable M49, conçue pour les services publics d’eau potable et d’assainissement, est applicable aux SPANC.
Elle garantit la transparence de la comptabilité ainsi que le respect de certains principes comptables spécifiques. Par exemple :
• le rattachement à l’exercice des charges et produits correspondant, notamment, à des annuités d’emprunt se rapportant à deux exercices, ou à un service fait mais non encore facturé ;
• les amortissements techniques qui imposent à l’usager de financer chaque année la part des équipements nécessaires à la réalisation des missions du SPANC ;
• la prise en compte des variations de stocks de façon à ne faire supporter à l’usager que le coût des fournitures réellement consommées dans l’année.
En cas de délégation du SPANC, les comptes du délégataire ne sont pas soumis aux règles de l’instruction M49, mais à celles de la comptabilité générale. Le délégataire doit en outre remettre à la collectivité délégante un compte rendu établi dans le cadre du rapport annuel prévu par le code général des collectivités territoriales (CGCT).
Pour couvrir les charges générées par le fonctionnement du SPANC, il est indispensable d’instituer une ou des redevances en fonction des missions exécutées qui correspondent à des services rendus aux usagers (même s’il s’agit des missions de contrôle). Les textes ne sont malheureusement pas très clairs sur l’identification des personnes qui doivent payer ces redevances au SPANC.( ndl :???)
Ce point est traité ci-après (cf. D : facturation des redevances).
Leur montant doit être proportionné au coût de la prestation rendue. Il en résulte notamment que les redevances perçues par le SPANC ne peuvent pas être calculées en fonction des volumes d’eau consommée, comme c’est le cas pour la redevance d’assainissement collectif, ainsi que le justifie l’article R. 2224-19-5 du CGCT qui précise que la part représentative des opérations de contrôle des installations d’ANC doivent tenir compte de la situation, de la nature et de l’importance de l’installation.
En outre, il ne faut pas s’attendre à ce que les redevances du SPANC soient comparables à celles du service d’assainissement collectif, puisque les prestations fournies sont totalement différentes. Dans le cas de l’assainissement non collectif, la charge de l’investissement incombe totalement au propriétaire, avec possibilité de subvention éventuellement, tandis que dans le cas de l’assainissement collectif ce dernier ne finance directement que le raccordement au réseau public (branchement).
La collectivité doit fixer des tarifs distincts pour chacune des différentes missions du SPANC : vérification de la conception du projet d’ANC, vérification de la bonne exécution des travaux, contrôle des installations existantes[1]…
Les missions facultatives (maîtrise d’ouvrage de travaux de construction et/ou réhabilitation, entretien) ne sont assurées par le SPANC que si la collectivité l’a décidé par délibération. Elle fixe alors les tarifs de ces missions facultatives ou les modalités de remboursement (lorsqu’il s’agit de travaux réalisés pour le compte des propriétaires dans le cadre des programmes de réhabilitation sous maîtrise d’ouvrage publique par exemple).
Les redevances du SPANC doivent être fixées par délibération de la collectivité compétente, de manière à assurer l’équilibre annuel du budget (c’est une obligation légale, comme on l’a vu ci-dessus). Parfois, des subventions (agence de l’eau, conseil général, ou budget général de la collectivité) alimentent également le budget du SPANC.
Le montant des redevances du SPANC doit être proportionné au coût des prestations rendues. Toutefois, il doit aussi inclure les charges générales du SPANC puisque celui-ci assure un certain nombre de missions pour lesquelles il n’est pas rémunéré (fourniture de renseignements, participation à l’élaboration de documents d’urbanisme, conseils aux élus dans le domaine de l’ANC,…)
Les redevances du SPANC ne peuvent être réclamées à l’usager qu’une fois la prestation effectivement réalisée.
La redevance portant sur la vérification de la conception et de la bonne exécution des installations est facturée au propriétaire de l’immeuble (art. R. 2224-19-8 al. 2 du CGCT). La détermination de la personne redevable de la redevance correspondant au coût du contrôle de vérification des installations d’ANC existantes est en revanche plus délicate et les textes en vigueur apparaissent sur ce point peu cohérents : en effet, si l’article R. 2224-19-8 al. 1er du CGCT considère que le redevable des redevances ANC (à l’exception de la redevance évoquée ci-dessus, portant sur la vérification de la conception et de la bonne exécution des installations) est le titulaire de l’abonnement à l’eau potable (donc selon les cas, le propriétaire ou le locataire de l’immeuble), le code de la santé publique fait peser l’ensemble des obligations relatives au maintien en bon état de fonctionnement de l’installation d’ANC exclusivement sur le propriétaire de l’immeuble, qui devrait donc logiquement être considéré comme le redevable des redevances ANC (art. L. 1331-1-1 du CSP[2]).
Il subsiste donc une incertitude juridique qui ne permet pas actuellement d’identifier de façon incontestable le redevable de la redevance de contrôle des installations existantes et de la redevance « entretien » des installations d’ANC.
Une amélioration des textes ou une décision du Conseil d’État tranchant entre les interprétations possibles serait nécessaire pour sécuriser la perception de ces redevances.
Le SPANC étant un service public à caractère industriel et commercial, la redevance relative aux contrôles est légalement exigible dès que le contrôle (assimilé à une prestation) est effectué auprès du redevable (art R. 2224-19-1 et -5 du CGCT). Par conséquent, il n’est pas légal de facturer aux usagers la redevance pour un contrôle qui n’aurait pas encore eu lieu.
Une réponse à une question ministérielle d’octobre 2010 précise bien que « le fondement de la redevance étant la contrepartie d'un service rendu, celle-ci est nécessairement liée à l'accomplissement de la mission de contrôle de l'installation d'assainissement non collectif »
(réf. http://questions.assemblee-nationale.fr/q13/13-68472QE.htm).
La redevance du contrôle périodique, après service rendu à l’usager, peut faire l’objet (si la collectivité en charge du SPANC le décide) d’un paiement échelonné sur plusieurs années. La durée sur laquelle les paiements sont répartis peut être fixée en fonction de la périodicité du contrôle, ou sur un intervalle plus court.
La commune (ou le groupement compétent pour l’ANC) a l’obligation d’élaborer son règlement de service selon l’article L. 2224-12 du CGCT. Ce document adopté par délibération du conseil municipal (ou de l’assemblée délibérante) quel que soit le mode de gestion du service (régie ou délégation de service public) doit être communiqué par le SPANC aux usagers pour leur être opposable. Il en va de même pour chacune de ses modifications ultérieures.
Le règlement de service permet de définir les modalités de fonctionnement du SPANC, et de préciser les responsabilités respectives entre les usagers et le SPANC.
Par conséquent, le déroulement des interventions du SPANC pour l’exécution des missions de contrôle, les responsabilités et obligations des propriétaires et du service y sont clairement indiqués.
Le règlement du SPANC doit être en accord avec la réglementation nationale. Il ne s’agit pas d’un document technique susceptible d’imposer des exigences plus sévères que les prescriptions applicables au plan national.
Un règlement ne tenant pas compte de ce principe, exposerait la collectivité au risque de contentieux……….. »
« Les associations de consommateurs sont généralement attentives, et informent souvent les usagers de l’illégalité d’une facturation par anticipation. Si une collectivité décide de facturer avant la réalisation du service, elle s’expose donc à des risques certains de contentieux »
[1] Il ne s’agit pas (bien sûr) de fourniture d’eau potable mais de « travaux » de « vérifications de conformité »d’assainissement individuels imposés aux constructeurs et du respect de l’entretien d’ouvrages privés (propriétaires privés) sans investissements des collectivités publiques qui ont permis à de très nombreux français de construire en milieu rural.
[2] art. L. 1331-1-1 du CSP :
« Article L1331-1-1
Les modalités d'agrément des personnes qui réalisent les vidanges et prennent en charge le transport et l'élimination des matières extraites, les modalités d'entretien des installations d'assainissement non collectif et les modalités de l'exécution de la mission de contrôle ainsi que les critères d'évaluation des dangers pour la santé et des risques de pollution de l'environnement présentés par les installations existantes sont définies par un arrêté des ministres chargés de l'intérieur, de la santé, de l'environnement et du logement. »
CONSEIL GÉNÉRAL DE L’ÉCONOMIE,DE L'INDUSTRIE, DE L’ÉNERGIEET DES TECHNOLOGIES
Quelles orientations pour faire évoluer la politique de l'eau ?
Anne Marie LEVRAUT
« 5. Fiche : optimiser l'assainissement (ANC, petit assainissement
Revoir la réglementation en vigueur[1] pour adapter les normes dans les zones ne présentant pas d’enjeu environnemental ou sanitaire. Afficher les coûts complets des ouvrages.
Dimensionner correctement les STEP, en tenant compte de la fréquence des épisodes orageux, mais ne pas les surdimensionner systématiquement ;
Accompagner les collectivités dans la mise en place de la taxe sur la gestion des eaux pluviales urbaines, et les inciter à recourir préférentiellement aux méthodes alternatives pour la gestion des eaux pluviales le plus en amont possible (infiltration, rétention ...) ;
Réaliser des études économiques sur les rapports coûts/(bénéfices économiques + bénéfices environnementaux) afin d’argumenter les solutions appropriées.
S’assurer que les normes exigées en matière sanitaire et environnementale (souvent exprimées en obligations de moyens et non de résultats) applicables ne soient pas excessives face aux enjeux et aux capacités de financement des maîtres d’ouvrage.
Encourager des expérimentations (avec évaluations) de solutions innovantes avec les adaptations juridiques nécessaires.
4. Bénéfices attendus
Éviter d’engager des actions aux coûts disproportionnés face à des bénéfices environnementaux non avérés ;
Progresser encore dans la logique d’objectifs de résultats ;
Garantir la permanence des performances ;
Éviter des contentieux.
5. Difficultés de mise en œuvre escomptées
Des raisons patrimoniales peuvent induire une pression vers l’assainissement collectif, la « politique
du tout tuyau ». Un bien immobilier raccordé au « tout-à-l’égout » est mieux perçu par un acheteur
En France, la tendance au sur-équipement demeure réelle. »
[1] Arrêté du 7 mars 2012 modifiant l’arrêté du 7 septembre 2009 fixant les prescriptions techniques applicables aux installations d’assainissement non collectif
07:30 Publié dans droit et services publics | Lien permanent | Commentaires (0) | Facebook
Quand les Huissiers de justice interviennent à la demande du comptable publicpour le recouvrement forcé de créances des collectivités territoriales
Dans les affaires en cours de redevances illégales d'assainissement collectif dans l'Est de la France, et pour lesquelles nous sommes impliqués en tant que consommateurs avertis des procédures de recouvrement,
suite au reçus d'"AVIS D'OPPOSITION" par des prétendus créanciers d'un service public d'assainissement, nous publions ci-après un article qui est paru dans "les notes bleues de Bercy" sur les titres exécutoires émis par l'Etat, article qui est une synthèse du dossier juridique de l'Agence judiciaire du Trésor n° 27, paru début juin 1997.
Le recouvrement des créances ordinaires
Les titres exécutoires émis par l'État
L'Administration met en œuvre des prérogatives de puissance publique exorbitantes du droit commun, parmi lesquelles figure la faculté de recouvrer d'office les créances publiques.
Pour les créances dites ordinaires, c'est-à-dire essentiellement non fiscales pour lesquelles il n'existe aucun mode spécial de recouvrement ou de poursuites, l'administration recourt à la technique du titre exécutoire. Cette étude porte sur les aspects administratifs de la procédure d'émission et de délivrance du titre, ainsi que sur son recouvrement et les aspects contentieux de sa contestation par le redevable.
Cet article est une synthèse du dossier juridique de l'Agence judiciaire du Trésor n¡ 27, paru début juin 1997.
Les créances pouvant faire l'objet d'un titre exécutoire sont généralement désignées par la pratique administrative sous l'expression de "créances de l'État étrangères à l'impôt et au domaine [1]. Pour l'essentiel, de telles créances peuvent trouver leur origine dans un contrat, un quasi-contrat, un quasi-délit, voire un texte législatif ou réglementaire, instituant une redevance pour services rendus, par exemple. Il s'agit également des créances résultant d'amendes ou de sanctions pécuniaires prononcées par des juridictions ou organismes administratifs : les autorités administratives indépendantes, les juridictions financières ainsi que les juridictions des ordres administratif et judiciaire (celles-ci pouvant prononcer des amendes pour recours abusif). Leur nature est donc très diverse mais leur caractéristique commune est de ne disposer d'aucun mode spécial de recouvrement ou de poursuites. Dès lors qu'une créance dispose d'un mode spécial de recouvrement, elle échappe à la technique du titre exécutoire : si, dans cette hypothèse, un titre était malgré tout émis, il ne serait pas valable.
Pour recouvrer ces créances "ordinaires", les personnes publiques n'ont pas besoin de recourir préalablement à une décision du juge. En présence d'un débiteur récalcitrant, elles ont le privilège de se délivrer, à elles-mêmes, un titre juridique sur le fondement duquel les voies d'exécution (saisies, précédées d'un commandement de payer) pourront être directement mises en œuvre. Pour l'État, c'est l'article 54 de la loi du 13 avril 1898 qui a ouvert aux ministres la possibilité de délivrer un "état exécutoire" aux fins de recouvrement de ses créances "ordinaires". Le privilège de recouvrement d'office existait déjà depuis longtemps en matière fiscale et domaniale. Aujourd'hui, le fondement de cette procédure se retrouve dans les articles 85 à 89 du décret n¡ 62-1587 du 29 décembre 1962[2](2) , modifié par le décret n¡ 92-1369 du 29 décembre 1992 et l'article 98 de la loi de finances rectificative du 31 décembre 1992, lequel dispose à cet égard : "constituent des titres exécutoires les arrêtés, états, rôles, avis de mise en recouvrement, titres de perception ou de recettes que l'État, les collectivités territoriales ou les établissements publics dotés d'un comptable public délivrent pour le recouvrement des recettes de toute nature qu'ils sont habilités à recevoir".
Les autres catégories de collectivités publiques dotées du pouvoir d'émettre un titre exécutoire sont :
- Les communes : l'article R 241-4 du Code des Communes, modifié par le décret n¡ 81-362 du 13 avril 1981, prévoit ce pouvoir pour les communes, et les établissements publics communaux et intercommunaux.
- Les départements : le pouvoir d'émettre un titre exécutoire est fondé sur l'article 1er du décret n¡ 81-362 du 13 avril 1981, en ce qui concerne les départements et les établissements publics départementaux et interdépartementaux.
- Les hôpitaux : le pouvoir d'émettre un titre exécutoire résulte des dispositions combinées du décret n¡ 81-362 du 13 avril 1981 et de l'article R 714-3-52 du Code de la santé publique.
- Les offices publics d'aménagement et de construction : ce pouvoir résulte des dispositions combinées du décret n¡ 81-362 du 13 avril 1981 et de l'article R 423-32-1 du Code de la construction et de l'habitation
- Les offices publics d'habitation à loyers modérés : ce pouvoir résulte des dispositions combinées du décret n¡ 81-362 du 13 avril 1981 et de l'article R 423-53 du Code de la construction et de l'habitation.
Les fondements du recours au procédé d'émission d'un titre exécutoire
En droit privé, un créancier ne peut contraindre son débiteur à s'exécuter, sauf s'il détient à son encontre une décision juridictionnelle exécutoire ou un acte notarié, pourvus du caractère authentique. Le pouvoir de la puissance publique de recouvrer d'office ses créances à l'encontre de ses débiteurs repose sur le fondement de deux privilèges de portée juridique distincte :
Le privilège du préalable est la règle fondamentale du droit public, en vertu de laquelle la personne publique détient un pouvoir général d'agir unilatéralement en vue de l'intérêt général, en prenant des décisions qui s'imposent, indépendamment du consentement de ceux qu'elles concernent et par la seule volonté de leur auteur. En théorie, ce privilège est lié à la présomption de légalité qui s'attache aux décisions de l'administration, censée être toujours "de bonne foi". Dans la pratique, il répond aussi à une priorité qui est de permettre le fonctionnement continu et régulier de l'activité administrative, gage de son efficacité.
Le privilège de l'exécution d'office
Il n'existe pas de privilège général d'exécution d'office. Le fait que la décision administrative soit dotée d'une force obligatoire lui permettant de produire effet, en dépit de l'absence de consentement de l'intéressé qu'elle vise, ne signifie pas automatiquement que la personne publique soit toujours autorisée à en poursuivre l'exécution forcée par les voies de droit, même lorsque la nature de la décision s'y prête. Le droit pour la puissance publique d'user de la contrainte pour exécuter ses décisions à l'encontre des administrés réticents est strictement encadré par la jurisprudence de son juge naturel qu'est le juge administratif : les principes de l'intervention de la personne publique en la matière ont été strictement définis par le Commissaire du gouvernement Romieu, dès 1902, et demeurent à quelques aménagement près, actuels. L'exécution forcée ne peut avoir lieu, sans recours préalable au juge, que dans trois hypothèses :
- si un texte le permet expressément
- s'il n'existe aucune voie de droit (sanction pénale, sanction administrative) prévue par la loi, pour obtenir raison de la résistance de l'administré
- en cas d'urgence, de circonstances exceptionnelles ou de nécessité absolue.
Ces trois conditions ne sont pas cumulatives.
Par conséquent, le pouvoir conféré par les textes à certaines personnes publiques de se dispenser du recours préalable au juge, pour exécuter d'office une décision unilatérale constituant un particulier débiteur à leur égard, est un privilège, non seulement exorbitant du droit privé, mais exorbitant, eu égard aux droits spécifiques des collectivités publiques elles-mêmes.
Le caractère obligatoire ou facultatif du recours à l'émission d'un titre exécutoire
- Pour les créances d'origine extra-contractuelle, l'émission d'un titre est obligatoire. La position du Conseil d'État repose d'abord sur un argument de procédure : la procédure devant les juridictions administratives ne comportant pas de citation à la requête du demandeur, les collectivités publiques créancières ne disposent d'aucun moyen de vaincre la résistance du débiteur en l'assignant directement devant elles. Les textes fondant le principe du recouvrement d'office sont précisément venus pallier cette difficulté.
Mais le juge administratif adopte en réalité, en l'espèce, une position de principe qui dépasse cet aspect de technique procédurale : les autorités administratives ne sont pas en droit de renoncer aux prérogatives de puissance publique qu'elles détiennent pour l'exercice de leurs missions d'intérêt général. En conséquence, le Conseil d'État les juge irrecevables à s'adresser au juge pour lui demander le prononcé de mesures qu'elles ont le pouvoir de décider.
- L'obligation d'émettre un titre exécutoire se mue en simple faculté, en matière de créances d'origine contractuelle. La collectivité publique dispose d'une option entre émettre un titre à l'encontre de son débiteur ou s'adresser au juge du contrat. La faculté de recourir, le cas échéant, au juge est justifiée par le fait qu'en contractant la personne publique renonce partiellement à son "imperium".
- S'agissant du cas particulier des créances contre d'autres collectivités publiques, rien n'interdit à une collectivité publique qui a le pouvoir d'émettre un titre exécutoire de délivrer ce titre à l'encontre d'une autre collectivité publique. Ainsi, la solution -implicite- a été expressément admise en jurisprudence pour l'État, mais elle vaut pour n'importe quelle personne publique.
La difficulté surgit a posteriori du fait que les collectivités publiques bénéficient d'une immunité vis-à-vis des voies d'exécution forcée qui ne peuvent être exercées contre elles. La décision constatant et liquidant la créance de la personne publique à l'encontre d'une autre collectivité publique[3](3) est donc licite. Elle s'impose même, en raison de l'impossibilité de renoncer au privilège du préalable. En revanche, l'adjonction à cette décision de la formule exécutoire qui autorise l'emploi des voies d'exécution est le plus souvent inopérante, en raison même de l'immunité, à cet égard, de la collectivité publique débitrice.
La position du juge judiciaire
La Cour de cassation autorise la collectivité publique créancière à choisir entre les deux voies procédurales qui s'offrent à elle : soit émettre un titre, soit s'adresser au juge pour qu'il condamne le débiteur récalcitrant à s'acquitter de son obligation.
- L'obstacle procédural n'existe pas pour la demande principale qui est formée, devant la juridiction judiciaire, par voie d'assignation du demandeur visant son adversaire.
- En tout état de cause, le juge judiciaire admet qu'une personne publique le saisisse directement, à titre principal ou reconventionnel, d'une réclamation pécuniaire contre l'un de ses débiteurs.
La procédure administrative actuelle d'émission d'un titre exécutoire
- Tout administrateur de rang suffisant détient le pouvoir de faire naître une créance au profit de l'État en constatant les droits des organismes publics, tels qu'ils résultent d'actes juridiques ou matériels, de natures très variées, créant une obligation de caractère pécuniaire au profit de la personne publique. C'est la résultante même du privilège du préalable. La liquidation est elle aussi du ressort de tout fonctionnaire. Bien entendu, les fonctions financières d'ordonnateur et la fonction purement administrative peuvent être assumées par une même autorité, mais la distinction juridique s'impose. Pratiquement, elle n'est pas toujours perçue en raison du cumul fréquent par une même personne -le chef du service- des deux états.
- L'ordonnateur est seul compétent pour l'émission d'un ordre de recette et sa transformation en titre exécutoire. Au niveau central, les titres de perception, qui sont exécutoires dès leur émission, sont émis par les ministres, ordonnateurs principaux. Au niveau déconcentré, la compétence en matière d'émission de titres exécutoires s'étend désormais à tous les ordonnateurs secondaires.
- La constatation et la liquidation ne peuvent concerner que des créances correspondant aux droits effectifs de l'État. Elles doivent, en revanche, avoir pour objet la totalité des créances de l'État. S'abstenir de constater et de liquider tout ou partie d'une créance de l'État constitue un acte de disposition des deniers publics qui excède les pouvoirs de tout ordonnateur. Toutefois, l'article 82 du décret du 29 décembre 1962 prévoit que les ordonnateurs sont autorisés, dans les conditions et limites fixées par arrêté du ministre des finances, à ne pas émettre les ordres de recettes correspondant aux créances dont le montant en principal est inférieur à un minimum déterminé par décret. Le décret n° 79-682 du 8 août 1979 a fixé ce seuil à 30 F.
Il ne s'agit pas là d'un droit reconnu aux débiteurs ni même d'une faveur. C'est seulement une possibilité offerte à l'État quand le recouvrement de sommes minimes entraîne des frais supérieurs à la recette attendue. Mais une telle mesure porte atteinte à l'égalité des citoyens devant les charges publiques. Aussi ne peut-elle être tolérée que pour des sommes infimes. C'est pourquoi les textes précisent qu'il s'agit d'un chiffre représentant le montant total des sommes dues par le redevable. Ce luxe de détails s'explique par la nécessité de concilier une certaine souplesse dans la pratique administrative avec le respect des règles constitutionnelles.
- Le titre doit être émis dans le délai de prescription de la créance en cause.
- Depuis 1992, les titres de perception sont exécutoires dès leur émission. Le décret n° 92-1369 du 29 décembre 1992 a modifié le décret du 29 décembre 1962 (article 85) et supprimé la distinction qu'il opérait entre, d'une part, l'ordre de recette, titre de perception dépourvu de force exécutoire au sens du droit privé, qui était l'ordre donné au comptable de recouvrer une créance constatée et liquidée et, d'autre part, l'état exécutoire, titre de perception rendu exécutoire permettant le recouvrement forcé. Il dispose : "les ordonnateurs rendent exécutoires les titres de perception qu'ils émettent.". L'article 98 de la Loi de finances rectificative n° 92-1476 du 31 décembre 1992 a étendu la réforme à tous les ordres de recette émis pour le recouvrement des créances "ordinaires" des collectivités publiques, autres que les amendes pénales.
La forme et la notification du titre exécutoire
Le titre exécutoire doit mentionner les bases de la liquidation
- Aucune forme particulière n'est requise pour la rédaction des titres exécutoires. La jurisprudence, tant administrative que judiciaire, le reconnaît (sauf à respecter les différentes formes et présentations prévues par les différentes Instructions Codificatrices du Ministère des Finances).
- Le titre doit cependant être conforme à l'article 81 alinéa 1er du décret du 29 décembre 1962, selon lequel "tout ordre de recette doit indiquer les bases de la liquidation". L'état exécutoire doit donc mentionner les modalités du calcul de la dette et les différents éléments de cette dette. Cette règle s'applique à toutes les créances des collectivités publiques, État, collectivités locales, établissements publics. Ces dispositions sont destinées à permettre au débiteur supposé de vérifier lui-même le montant indiqué et donc le bien-fondé de la créance réclamée ainsi que, le cas échéant, d'en contester l'exactitude. Il doit pouvoir, à peine de nullité du titre exécutoire, être en mesure d'après les mentions portées sur le titre, ou sur les annexes qui y sont adjointes lors de sa notification, de vérifier l'existence, le montant et l'exigibilité de sa dette[4]. Pour le juge judiciaire aussi, un état exécutoire ne contenant pas la liquidation de la créance réclamée est nul.
- Le titre exécutoire n'est valable que pour autant que le débiteur est personnellement désigné, avec une précision suffisante.
Le titre de perception des créances ordinaires de l'État est notifié par le comptable
- Depuis l'intervention du décret du 29 décembre 1992, ce sont les comptables chargés du recouvrement du titre exécutoire qui le notifient. L'article 83 du décret du 29 décembre 1962 dispose que "les ordres de recettes sont notifiés aux redevables, conformément aux instructions du ministre des finances, soit par les ordonnateurs, soit par les comptables". Par mesure de simplification et d'harmonisation des procédures administratives, les ordonnateurs, principaux ou secondaires, ne notifient pas directement aux redevables les titres de perception, non plus que les titres de réduction ou d'annulation. Ils se bornent à adresser les titres aux trésoriers-payeurs généraux qui se chargeront de cette opération, selon une procédure simplifiée, due à l'utilisation de procédés informatiques[5]. Dès la prise en charge du titre de perception, le trésorier-payeur général assignataire notifie au débiteur l'existence, la nature, et le montant de sa dette et l'invite à se libérer à sa caisse. Il lui adresse à cette fin la copie du titre individuel, si la procédure est informatisée ou la copie du titre exécutoire, si la procédure est manuelle. Ce document est accompagné d'une lettre d'envoi éditée par le département informatique, lors de la prise en charge du titre. Elle invite le redevable à régler sa dette dans le délai d'un mois.
- C'est uniquement le commandement de payer, premier acte initiant les poursuites en cas de non-paiement à l'issue de la tentative de recouvrement amiable, qui vaut notification du titre exécutoire et fait courir les délais d'opposition. La Cour de cassation a admis par avance cette façon de procéder : elle a validé le commandement de payer, signifié après un simple avis d'échéance resté sans résultat, en relevant qu'aucun texte ne rend obligatoire la notification d'un état exécutoire avant la délivrance d'une mise en demeure.
- La notification du titre fait courir, en vertu de l'article 1153 du Code civil, qu'appliquent aussi bien les juridictions administratives que les juridictions civiles, les intérêts de retard de la créance .
Le recouvrement du titre
L'autorité administrative chargée de la prise en charge de la créance est le comptable principal du domicile ou de la résidence du débiteur
Il n'en est autrement que par exception. Depuis le décret de 1992, l'article 87 nouveau du décret de 1962 modifié dispose que "tout ordre de recette fait l'objet d'un recouvrement amiable ou d'un recouvrement forcé". L'usage, non expressément imposé par la lettre du texte, veut que le comptable chargé du recouvrement forcé du titre immédiatement rendu exécutoire, tente, préalablement à l'emploi des voies d'exécution, d'obtenir amiablement le paiement de la part du débiteur. Par hypothèse, la tentative de recouvrement amiable se situe donc désormais après l'émission du titre exécutoire. Dans la pratique, après avoir assuré le contrôle formel des titres qui lui ont été notifiés par l'ordonnateur, le trésorier-payeur général procède sans délai à leur prise en charge, sauf s'il estime que la prescription est intervenue. Le titre individuel est adressé au redevable accompagné d'une invitation à payer dans le délai d'un mois. En l'absence de versement ou en cas de versement partiel, au dernier jour du mois suivant celui de la prise en charge des titres, une lettre de rappel est éditée automatiquement et envoyée au redevable par le département informatique.
A défaut de paiement en phase amiable, le recouvrement contentieux est entrepris par les comptables (et non par des Huissiers de justice ou des cabinets privés)
Un commandement est édité au début du 4e mois qui suit la prise en charge des titres de perception émis par les ordonnateurs. Si la lettre recommandée a été régulièrement notifiée, trois cas de figure peuvent se présenter :
- Le débiteur règle sa dette en totalité et le compte sera ainsi soldé.
- Le débiteur ne règle pas sa dette en totalité et demande des délais de paiement ; il présente une réclamation ou fait opposition : les poursuites seront suspendues.
- Le débiteur ne réagit pas à la notification : Le trésorier-payeur général, dans ce cas, continue à exercer les poursuites prévues par le Code de procédure civile, dès qu'il peut être considéré qu'il y a acquiescement au titre. Le titre de perception exécutoire auquel le débiteur a acquiescé, comporte les mêmes effets qu'un jugement en emportant hypothèque judiciaire, en vertu de l'article 1er de la loi de finances rectificative n¡ 63-1293 du 21 décembre 1963.
Le contentieux de l'opposition à titre
Le titre exécutoire émis ne produit pas des effets aussi forts qu'un titre exécutoire de nature juridictionnelle, notamment en ce qu'il ne permet l'emploi des voies d'exécution que jusqu'à l'opposition du débiteur. En vertu de l'article 87 du décret du 29 décembre 1962 modifié, les titres de perception peuvent faire l'objet d'opposition. Le débiteur peut contester :
- soit la régularité en la forme d'un acte de poursuites : c'est l'opposition à poursuites.
- soit l'existence, le montant, ou l'exigibilité, de la créance que l'État prétend détenir à son encontre : c'est l'opposition à exécution.
L'opposition à poursuites
- L'opposition à poursuites est une contestation qui n'est susceptible de viser que la validité en la forme d'un acte de poursuites. Elle vise toutes les contestations formulées, soit contre le commandement, soit contre les actes subséquents.
- Le juge judiciaire est seul compétent : si le débiteur conteste la régularité des poursuites, l'opposition relève immuablement de la compétence de l'ordre judiciaire auquel appartient le contentieux des voies d'exécution et plus précisément, au sein de cet ordre, du juge de l'exécution institué par la loi du 9 juillet 1991.
Le juge administratif est toujours incompétent pour apprécier la validité en la forme d'un acte de poursuites.
- L'autorité administrative habilitée à défendre ce contentieux est le comptable chargé du recouvrement.
L'opposition à exécution
L'opposition à exécution est le nom donné par le décret de 1992 à l'opposition à titre de perception exécutoire quand la contestation porte sur l'existence de la créance, son montant ou son exigibilité, après notification du titre exécutoire.
Le juge compétent est fonction de la nature de la créance
- l'opposition relèvera du juge administratif, si la créance est de nature administrative et du juge judiciaire, si elle est de nature privée. Il en est ainsi même si l'opposition est dirigée contre le commandement et non contre le titre exécutoire lui-même, dès lors que la contestation est relative au bien-fondé de la créance. Quand le juge compétent est le juge judiciaire et que la contestation porte sur le bien-fondé du titre exécutoire, le juge de l'exécution n'est pas compétent.
- les juridictions administratives saisies d'une opposition à commandement acceptent de connaître du bien-fondé du titre duquel procède ce commandement, à condition que celui-ci vise à assurer le recouvrement d'une créance relevant, par nature, de leur compétence. Mais les juridictions administratives, si elles annulent, le cas échéant, le titre exécutoire, refusent d'en tirer des conséquences, quant à l'application des actes de poursuites dont elles estiment que seules les autorités judiciaires sont habilitées à connaître. Le requérant est donc obligé d'attraire devant les juridictions judiciaires pour obtenir l'annulation de l'acte de poursuites, ce qui est une source de retard et de frais, occasionnés par ce recours supplémentaire. Mais il est vrai qu'en pratique, on voit mal une administration donner suite au commandement auquel le juge administratif viendrait de retirer toute base légale, en annulant le titre qui lui sert de support.
L'autorité administrative habilitée à défendre ce contentieux dépend de l'ordre de juridiction compétent
- Devant le juge judiciaire, en vertu de son mandat légal (article 38 de la loi du 3 avril 1955),c'est l'Agent Judiciaire du Trésor.
- Devant le juge administratif, il s'agit du Ministre compétent pour liquider la créance ou son délégué. Le Conseil d'État a considéré que le Ministre du Budget était sans qualité et, par suite, irrecevable à contester un jugement ayant statué sur le bien-fondé d'une créance d'un établissement hospitalier. Cette solution a été transposée en matière de produits divers recouvrés au nom de l'État.
Une réclamation préalable doit précéder la saisine du juge
Le débiteur qui conteste la validité en la forme d'un acte de poursuites ou l'existence de la créance, son montant ou son exigibilité, ne peut pas formuler directement sa contestation devant le juge de l'exécution ou devant le juge du fond. Il doit, à peine de nullité, adresser en premier lieu une réclamation préalable au comptable assignataire de l'ordre de recette dans les deux mois qui suivent la notification de l'acte de poursuites ou la notification du titre exécutoire.
Les effets de l'opposition à poursuites et à exécution
L'opposition à exécution ou à poursuites emporte en matière de titre exécutoire, un effet suspensif qui fait obstacle au recouvrement de la créance, jusqu'à ce que le litige ait été réglé. Cet effet est prévu par les textes : article 6 du décret du 29 décembre 1992.
La charge de la preuve incombe à l'administration
Si les personnes constituées débitrices peuvent contester les prétentions élevées à leur égard en faisant opposition au titre exécutoire, devant la juridiction compétente, elles se trouvent contraintes de prendre l'initiative, comme si elles étaient les demandeurs. Cependant, une fois la juridiction saisie, le privilège dont bénéficie la personne publique prend fin, en ce sens que c'est elle qui est défendeur à l'opposition mais qui est et demeure demandeur à l'action. Il lui reviendra, par conséquent, de faire la preuve du bien-fondé de ses prétentions.
La portée de la décision juridictionnelle
Lorsque la prétention de l'État a été admise par une décision juridictionnelle intervenue sur opposition du redevable et que les délais d'appel sont écoulés, le comptable du Trésor poursuit le recouvrement contentieux en vertu du jugement. Si la créance est confirmée, la décision de justice est adressée au comptable ayant pris en charge le titre de perception initial. Dès lors, c'est la décision de justice qui constitue le titre exécutoire, base juridique de la créance de l'État, permettant d'opérer le recouvrement. Lorsque la prétention de l'État n'a pas été admise par le juge, en totalité ou en partie, le comptable procède à l'annulation ou à la réduction de la prise en charge dans ses écritures.
© Les notes bleues de Bercy
Les titres exécutoires émis par l'État - du 16 au 31 août 1997
[1] (1) Elles appartiennent à la catégorie des "autres créances", mentionnées à l'article 80 du décret du 29 décembre 1962
[2] (2) Le décret du 29 décembre 1962 a abrogé l'article 54 de la loi du 13 avril 1898.
[3] (3) Par le biais d'un ordre de recette, autrefois appelé ordre de versement.
[4] (4) Aux termes de l'article 81 alinéa 2 et 3 du décret du 29 décembre 1962, "Toute erreur de liquidation au préjudice du débiteur donne lieu à l'émission d'un ordre d'annulation ou de réduction de recette ; cet ordre indique les bases de la nouvelle liquidation. Il ne peut être procédé à aucune révision de liquidation lorsque les comptes ont été acceptés par la partie ou réglés par des décisions administratives devenues définitives.
[5] (5) C'est la procédure dite Sigma-Recettes, pour les titres émis par les ministres (sauf le ministre de la Défense).
On notera que dans cette affaire aucune facture ou titre de recette n'a été émis par la collectivité territoriale compétente à l'égard des supposés créanciers. Des redevances d'assainissement collectif ont été portées par le délégataire du service public de l'eau sur les factures d'eau depuis plus de 17 ans pour certains usagers.
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References: l'article 54
 l'article 98
 l'article 1
 l'article 82
 L'article 98
 l'article 81
 L'article 83
 l'article 1153
 l'article 87
 l'article 1
 l'article 87
 l'article 80
 l'article 54
 l'article 81