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Timestamp: 2018-03-19 14:43:40+00:00

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CORTE DEI CONTI MARCHE, Sez. Giur. 21/12/2012, Sentenza n. 138 | AmbienteDiritto.it
DIRITTO URBANISTICO - Elaborazione di un nuovo PRG - Incarico a professionista esterno - Grave pregiudizio alle casse dell'Ente - Condotte commissive e omissive - PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Responsabilità del Sindaco e del Dirigente - Configurabilità.
Il Dirigente dell'Ufficio di Piano, essendo funzionalmente perfettamente edotto sull’iter progettuale e sul lavoro svolto dalla struttura preposta all'elaborazione di un nuovo PRG, ha l'obbligo di rappresentare al Sindaco e agli altri Organi dell'Ente l'irragionevolezza di eventuali scelte (per es. di avviare ex novo un lavoro già svolto). Nella specie, entrambi (Sindaco e Dirigente), con le rispettive condotte commissive e omissive, hanno arrecato un grave pregiudizio alle casse dell'Ente che ha pagato un professionista esterno per il perseguimento di un obiettivo dichiarato (progetto del nuovo PRG) mai attuato e che nella realtà dei fatti si è limitato a fornire supporto lavorativo nell'ordinaria gestione dell'attività dell'Ufficio, quali l'aggiornamento dei dati e la collaborazione per la predisposizione di varianti parziali o minori. In particolare, il Dirigente anziché ottemperare ai propri obblighi di funzionario pubblico a difesa delle ragioni dell'Ente, ha preferito adottare un comportamento meramente acquiescente conformandosi pedissequamente alla volontà dell'Organo politico.
Pres. Quarato, Est. Giorgione Ric. Gaspari e Polidori
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Responsabilità contabile - Affidamento incarichi di consulenza esterna - Illegittima acquisizione di un'ulteriore unità di personale - Configurabilità - Art. 110, c. 6, T.U. n. 267/2000 - Art.97 Cost..
In materia di responsabilità contabile, gli enti locali possono fare ricorso all'affidamento di incarichi a professionisti, anche per lo svolgimento di funzioni istituzionali, ogni qual volta non sia possibile utilizzare personale in servizio nell'Amministrazione locale. Ciò nell'ipotesi in cui tale impossibilità dipenda dalla carenza nell'ambito della struttura locale di personale, qualitativamente o quantitativamente, idoneo per lo svolgimento dei compiti e delle funzioni che l'Ente deve esercitare nel caso specifico o anche nella ipotesi in cui la realizzazione del lavoro o dell'elaborato, commissionato a professionisti esterni, non rientri nelle competenze specifiche del personale dei propri uffici o servizi. Inoltre, per la nomina dei consulenti esterni la giurisprudenza della Corte dei conti ha fissato ulteriori principi per la legittimità dell’incarico: - il conferimento dell'incarico deve essere legato a problemi che richiedono conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze; - l'incarico deve concernere la soluzione di specifiche problematiche già individuate al momento del conferimento dello stesso e del quale devono costituire l'oggetto; - l'incarico deve presentare le caratteristiche della specificità e della temporaneità; - l'incarico non deve rappresentare uno strumento per ampliare fittiziamente compiti istituzionali e ruoli organici dell'ente; - il compenso connesso all'incarico deve essere proporzionale all'attività svolta e non liquidato in maniera forfettaria; - la delibera di conferimento deve essere adeguatamente motivata; - i criteri di conferimento non devono essere generici; (Sezione III Centrale n.9 del 2003, Sezione III Centrale n. 279 del 2002, Sezione III Centrale n. 149 del 2004, Sezione Giurisdizionale Puglia n. 200 del 2001; Sezione Giurisdizionale Toscana n. 258 del 2003); - l'adeguatezza del rapporto proporzionale tra i compensi erogati all'incaricato e le corrispondenti utilità conseguite dall'Amministrazione conferente.
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Conferimento incarichi di consulenza - Natura e limiti.
La possibilità di conferire incarichi di consulenza di natura autonoma deve essere attentamente valutata dalle Amministrazioni pubbliche sia in ragione degli specifici limiti di spesa imposti dal Legislatore, ma anche dei presupposti giuridici che ne legittimano il ricorso. Il rispetto di questi ultimi, in particolare, considerato il carattere straordinario dell'esigenza, la temporaneità e l'alta qualificazione della prestazione e l'obbligo di motivazione, impongono all'Amministrazione la conoscenza approfondita della proprie risorse, in termini organizzativi, economici e di professionalità. Nella specie, la prestazione del professionista, (dall'anno 2006 al mese di giugno 2010) in buona sostanza, ha rappresentato per l'Amministrazione l'acquisizione di un'ulteriore unità di personale a disposizione dell'Ufficio di Piano, pur se effettuata eludendo le norme che disciplinano il reclutamento di dipendenti pubblici anche a tempo determinato.
DIRITTO URBANISTICO - PRG - Natura - Funzione pianificatoria globale - Efficacia vincolante e conformativa - Atto complesso.
A differenza dei piani territoriali di coordinamento, il PRG ha carattere precettivo. Esso, cioè, assume una funzione pianificatoria globale per il corretto uso del territorio ed ha efficacia vincolante e conformativa. In materia urbanistica, il Piano strutturale contiene i criteri guida di sviluppo (le vocazioni urbanistiche del territorio) e il Piano Operativo, avente natura precettiva con vigenza temporale limitata, definisce le trasformazioni urbanistiche del Comune, sotto il profilo urbanistico, edilizio e temporale. Non si tratta di due strumenti distinti, bensì di un atto complesso che prevede altresì l'adozione del Regolamento urbanistico edilizio (RUE) che assume la funzione delle norme tecniche di attuazione del PRG, come fonte normativa per la definizione del Piano Operativo (POC).
Pres. Sez. Anna Maria Giorgione Presidente
Cons. Giuseppe De Rosa Componente
Cons. Maria Nicoletta Quarato Componente relatore
nel giudizio di responsabilità amministrativo contabile iscritto al n. 21403 del registro di segreteria, promosso dal Procuratore regionale nei confronti dei signori:
1) Giovanni GASPARI (c.f. GSPGNN59A12F487N), nato a Montedinove, il 12 gennaio 1959 e residente a San Benedetto del Tronto (AP), in via Nebbia, n. 16, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Galvani (C.F. GLVNDR61P25A271P) presso il cui studio in Ancona, Corso Mazzini n. 156 (PEC: [email protected]) ed al fax n. 071/2080117, è elettivamente domiciliato;
2) Germano POLIDORI (c.f. PLDGMN60C16H769P), nato a San Benedetto del Tronto il 16 marzo 1960, e residente a Massignano (AP) in via Borgo Vasai n. 3, rappresentato e difeso dall'Avv. Massimo Ortenzi del Foro di Fermo e con lo stesso elettivamente domiciliato in Ancona presso lo studio dell'Avv. Maurizio Discepolo (c.f.DSCMRZ59M31A271A), via Matteotti n. 99 (PEC: [email protected]).
Uditi, nella pubblica udienza del 14 giugno 2012, il relatore Consigliere dott.ssa Maria Nicoletta Quarato, gli avvocati Andrea Galvani e Massimo Ortenzi - rispettivamente per i convenuti Gaspari e Polidori - e il Sostituto Procuratore regionale, dott. Stefano Grossi.
Con atto di citazione, depositato in data 23 novembre 2011, il Procuratore regionale ha convenuto i signori: Giovanni GASPARI - nella sua qualità di Sindaco del Comune di San Benedetto del Tronto - e Germano POLIDORI - nella sua qualità di Dirigente del Settore Assetto del Territorio-Urbanistica - per sentirli condannare al pagamento, in favore del Comune di San Benedetto del Tronto, della complessiva somma di Euro 230.000,00 oltre a rivalutazione monetaria, interessi e spese di giudizio - queste ultime in favore dello Stato - a titolo di responsabilità amministrativo contabile per le spese sostenute dall'Amministrazione, asseritamente non giustificate e non vantaggiose per l'Ente, in relazione ad incarichi di consulenza conferiti a professionista esterno in mancanza dei presupposti di legge per il periodo 12 agosto 2006 - giugno 2010.
Per la ripartizione delle quote di danno tra i convenuti il Procuratore regionale si è rimesso alle determinazioni del Collegio, stante l'esclusiva competenza del Giudice in materia.
In corso di indagine istruttoria - con invito a dedurre ex art. 5, comma 1, del Decreto Legge 15 Novembre 1993 n. 453, convertito con modificazioni nella Legge 14 Gennaio 1994, n. 19 - il Requirente aveva contestato:
1. all'ing. Germano Polidori - nella sua qualità di Dirigente - e all'ing. Marco Cicchi - responsabile del procedimento - di aver determinato ai danni del Comune l'indebita spesa per compensi a professionista esterno in relazione a due incarichi concernenti la redazione dello studio preliminare per la valutazione di possibili impatti significativi, preordinati alla Valutazione Ambientale Strategica e per la redazione della Valutazione Ambientale Strategica;
2. al Signor Giovanni Gaspari - nella sua qualità di Sindaco del Comune di San Benedetto del Tronto - e all'ing. Germano Polidori - nella sua qualità di Dirigente del Settore Assetto del Territorio-Urbanistica - di aver causato altra indebita spesa per gli incarichi relativi all'attività di pianificazione e programmazione urbanistica affidati all'arch. Luigina Zazio al fine di addivenire ad un nuovo Piano Regolatore Generale.
Per l'ipotesi sub 1) il Procuratore regionale - alla luce delle deduzioni difensive prodotte dagli invitati, dall'esame delle risultanze documentali e dalle informazioni acquisite in sede di audizione personale dei signori Polidori e Chicchi - ha ritenuto non sussistenti i presupposti per l'esercizio dell'azione di responsabilità nei confronti dell'ing. Cicchi e dell'ing. Polidori e pertanto ha provveduto all'archiviazione della loro posizione soggettiva.
Quanto ai fatti oggetto del presente giudizio, l'Attore pubblico ha rilevato che, a seguito dell'indagine istruttoria, svolta per delega dell'Organo requirente, la Guardia di Finanza, Nucleo Polizia Tributaria di Ascoli Piceno nella sua relazione conclusiva (del 14 marzo 2011 prot. n. 55238/11) ricostruiva la vicenda relativa all'affidamento, nel periodo indicato, di varie consulenze per l'attività di pianificazione e programmazione urbanistica all'Arch. Luigina Zazio.
Preliminarmente il P.M. ha osservato che già con provvedimento n. 2 del 15 febbraio 2002, a firma dell'allora Sindaco, Dott. Domenico MARTINELLI, veniva individuato come professionista idoneo alla redazione del nuovo Piano Regolatore Generale (di seguito PRG) il Prof. Ing. Piergiorgio BELLAGAMBA, Ordinario di Urbanistica presso la facoltà di Architettura di Ascoli Piceno il quale, con nota n. 52395 del 4 ottobre 2005, consegnava la documentazione aggiornata al mese di luglio 2005, riguardante il progetto del nuovo PRG, che doveva essere proposto per l'adozione in Consiglio comunale. Gli elaborati del PRG, frutto del lavoro svolto dal professionista esterno, venivano presentati alla 5° Rassegna Urbanistica Nazionale organizzata a Venezia dall'Istituto Nazionale di Urbanistica dal 10 al 20 novembre 2004.
Subito dopo, però, con D.P.R. del 9 settembre 2005, il Consiglio Comunale di San Benedetto del Tronto fu sciolto e fu nominato un Commissario Straordinario. La documentazione consegnata dal Bellagamba non poteva, quindi, essere esaminata dalle relative Commissioni, né essere sottoposta all'adozione del competente Organo istituzionale, nell'ambito del precedente mandato amministrativo di riferimento, scaduto con l'insediamento del Commissario Straordinario.
Il nuovo Sindaco, Giovanni GASPARI, con il Decreto n. 31 del 28 luglio 2006, decideva di affidare, ai sensi dell'art. 110, comma 6, del D.Lgs. n. 267 del 2000 (Per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità), un nuovo incarico per la pianificazione e programmazione del territorio, menzionando che era interesse prioritario per l'Amministrazione comunale dotarsi di un Piano Regolatore Generale.
L'incarico doveva basarsi su approfondite analisi multidisciplinari della realtà esistente, individuando gli obiettivi di qualità da raggiungere con corretta tecnica di pianificazione urbanistica.
La realizzazione degli obiettivi previsti nell'incarico, doveva comportare lo svolgimento di alcune attività:
1) analisi delle previsioni e dei fabbisogni di infrastrutture e di servizi;
2) individuazione e studio delle situazioni di degrado edilizio ed urbanistico e di sottoutilizzazione presenti sul territorio;
3) analisi approfondita dei contenuti dei piani di settore e degli strumenti di pianificazione territoriale;
4) predisposizione di studio dettagliato delle caratteristiche degli immobili sede di attività ricettive;
5) approfondimento delle analisi socio-demografiche sul territorio;
6) verifica dello stato di attuazione degli strumenti urbanistici attuativi di iniziativa pubblica e privata;
7) valutazione della necessità di sottoporre a valutazione ambientale strategica lo strumento di pianificazione generale comunale;
8) supporto all'attività di validazione del progetto di strumento urbanistico generale;
9) classificazione dei beni immobili costituenti il patrimonio comunale;
10) coordinamento dell'attività di pianificazione urbanistica con la programmazione delle opere pubbliche;
11) valutazione del sistema della mobilità, analisi del sistema comunale e comprensoriale del commercio.
Il citato Decreto, inoltre, individuava l'Architetto Luigina ZAZIO, quale soggetto capace di far fronte alle esigenze dell'Amministrazione, dopo aver attuato un'attenta ricerca di soggetti esterni con adeguata qualificazione professionale e specifica esperienza, ma senza allegare alcuna documentazione al riguardo.
l'incarico professionale era previsto dalla data di stipula della convenzione fino al 31 dicembre 2006, per un compenso complessivo di Euro 40.000,00.
Inoltre, veniva incaricato l'allora Dirigente del Settore Assetto del Territorio, Ing. Germano POLIDORI, all'esecuzione del succitato provvedimento, con la stipula in forma scritta del disciplinare d'incarico.
Pertanto, l'Ing. POLIDORI, con Determinazione n. 1107 del 28 luglio 2006, dava esecuzione al detto provvedimento e approvava lo schema di convenzione allegato allo stesso, impegnando la relativa spesa sul bilancio di previsione 2006. il Dirigente, quindi, stipulava in data 12 agosto 2006 la convenzione d'incarico di consulenza agli uffici comunali per l'attività di pianificazione e programmazione urbanistica con l'Arch. Luigina ZAZIO.
Nel contratto erano menzionati i provvedimenti per cui era stato deciso di affidare l'incarico all'Arch. Luigina ZAZIO, venivano individuati i lavori che dovevano essere attuati dalla professionista per raggiungere gli obiettivi fissati, veniva specificato che l'attività dell'incaricata si doveva svolgere presso gli uffici comunali e che la stessa Amministrazione si impegnava a mettere a disposizione tutta la documentazione necessaria e disponibile, nonché tutto il supporto tecnico dei propri settori competenti, per il raggiungimento degli obiettivi prefissati. Veniva altresì precisato che il corretto svolgimento delle attività poste in essere dalla ZAZIO - con obbligo di deposito di rapporti periodici consuntivi bimestrali - doveva essere accertato dal Dirigente del Settore Assetto del Territorio, Ing. Germano POLIDORI.
Il suddetto incarico professionale, con le stesse modalità e gli stessi obiettivi, era prorogato dal Sindaco Giovanni GASPARI, con decreto n. 52 del 29 dicembre 2006, fino alla data del 31 marzo 2007, con una nuova spesa per l'importo totale di Euro 20.000,00.
Con successivi decreti sindacali veniva rinnovata la collaborazione con il medesimo professionista.
In particolare, il Sindaco GASPARI rinnovava la suddetta collaborazione con decreto:
· n. 13 del 1° giugno 2007 fino al 31 dicembre 2007 per un compenso totale pari a Euro 60.000,00;
· n. 7 del 22 maggio 2008 (approvato con deliberazione di Giunta n. 58 del 6 marzo 2008) per un anno dalla stipula del disciplinare d'incarico e per un compenso totale pari a Euro 60.000,00, disponibile sul relativo capitolo di bilancio 2008;
· Decreto n. 12 del 30 luglio 2009 per un compenso pari a complessivi Euro 60.000,00, a valere sul bilancio di previsione 2009 fino al termine dell'attività in data 2 giugno 2010.
Per l'esecuzione dei provvedimenti, con apposita determinazione e stipula del disciplinare d'incarico, veniva incaricato il Dirigente del Settore Sviluppo del Territorio e dell'Economia locale, Ing. Germano POLIDORI.
Il Dirigente incaricato dava tempestivamente esecuzione ai singoli decreti approvando di volta in volta gli schemi di convenzione, impegnando la relativa spesa e provvedendo alla stipula delle convenzioni stesse con il professionista.
In ognuna delle convenzioni stipulate, oltre all'indicazione del termine della singola prestazione, era previsto che l'attività dell'incaricata si potesse svolgere presso gli uffici comunali di San Benedetto del Tronto e che la stessa doveva consegnare rapporti periodici consuntivi bimestrali, al fine dell'accertamento del corretto svolgimento dell'incarico da parte del Dirigente del Settore Assetto del Territorio, Ing. POLIDORI.
In relazione a tutti i predetti incarichi l'Attore pubblico ritiene che sussistano tutti i presupposti soggettivi e oggettivi (danno erariale, condotta causativa del danno posta in essere nell'esercizio delle funzioni ed in violazione degli obblighi di servizio, ovvero antigiuridica, e connotata da colpa grave) richiesti dalle disposizioni in materia per affermare la responsabilità amministrativa di coloro che hanno nominato un collaboratore esterno senza che sussistessero le necessarie condizioni.
Tali incarichi, infatti, sono stati conferiti:
1. senza il preliminare accertamento circa l'impossibilità oggettiva di utilizzare risorse umane disponibili all'interno degli uffici;
2. senza l'effettuazione di procedure comparative per la scelta del consulente;
3. senza considerare che gli incarichi non sono stati di natura temporanea, ma si sono protratti per circa quattro anni quasi continuativamente (dall'anno 2006 al mese di giugno 2010);
4. senza l'attestazione della comprovata capacità professionale dell'arch. Zazio;
5. senza considerare che gli oggetti degli incarichi fossero la perfetta duplicazione di quanto richiesto e svolto dal prof. Bellagamba e che i due incarichi si sovrapponessero nel periodo;
6. senza alcun controllo sul lavoro svolto dalla consulente, tanto che l'Ente non ne ha ricavato vantaggio.
Il P.M. ritiene che in capo agli oderni convenuti siano ravvisabili gli estremi quanto meno della colpa grave, atteso che la gestione della vicenda de qua appare del tutto irrazionale ed antieconomica; tale gestione, infatti, risulterebbe in contrasto con i principi del buon andamento della pubblica amministrazione e del raggiungimento del risultato, se mai tale risultato fosse stato effettivamente raggiunto.
Infatti l'obiettivo dell'Amministrazione comunale di San Benedetto del Tronto, con l'affidamento degli incarichi di consulenza ex art. 110, comma 6, del T.U. n. 267 del 2000, era quello di dotarsi di un nuovo Piano Regolatore Generale che andasse a sostituire il precedente Piano risalente al 1990 (Decreto sindacale n. 31 del 28 luglio 2006 e successivi rinnovi).
Pertanto il consulente esterno doveva approfondire, con analisi multidisciplinari, la realtà esistente, individuando gli obiettivi di qualità da raggiungere con corretta tecnica di pianificazione e programmazione urbanistica del territorio comunale.
Rileva il Procuratore regionale che, niente di tutto questo è stato realizzato dalla consulente, tanto che, a tutt'oggi, il Comune di San Benedetto del Tronto non ha il nuovo P.R.G.
Come emerso dall'istruttoria condotta dalla Procura attrice, è risultato che la professionista ha, invece, esclusivamente assistito l'Ufficio di Piano, nella redazione di semplici varianti, comunque attuabili dai tecnici comunali, i quali avevano già partecipato personalmente, percependo anche appositi incentivi, ai lavori di programmazione e progettazione posti in essere dal prof. Bellagamba. Sul punto valgano le dichiarazioni rese in sede di audizione dall'ing. Polidori quando afferma che: ... il prodotto del prof. Bellagamba è stato utilizzato per la stesura delle varianti.
Secondo la prospettazione di parte attrice, posto che il mancato raggiungimento dell'obiettivo costituisce, di per sé, danno erariale per le risorse pubbliche impiegate, le numerose consulenze affidate all'Arch. Zazio hanno impegnato l'Ente comunale in un'operazione che ha causato una grave perdita patrimoniale.
Al riguardo il Procuratore regionale osserva, altresì, che non esistono documenti che provino la preliminare verifica dell'Ente circa l'impossibilità oggettiva di utilizzare risorse umane disponibili all'interno degli uffici. D'altra parte, constatato che le varianti sono state predisposte dall'Ufficio di Piano comunale, risulterebbe evidente che all'interno dell'Ente esistevano tali professionalità in grado di redigere anche un P.R.G., soprattutto perché il prof. Bellagamba aveva già consegnato tutti i principali elaborati.
Quanto alla durata, gli incarichi non sono stati di natura temporanea, ma si sono protratti per circa quattro anni continuativi (dall'anno 2006 al mese di giugno 2010).
Secondo l'orientamento giurisprudenziale, in materia di responsabilità contabile, gli enti locali possono fare ricorso all'affidamento di incarichi a professionisti, anche per lo svolgimento di funzioni istituzionali, ogni qual volta non sia possibile utilizzare personale in servizio nell'Amministrazione locale. Ciò nell'ipotesi in cui tale impossibilità dipenda dalla carenza nell'ambito della struttura locale di personale, qualitativamente o quantitativamente, idoneo per lo svolgimento dei compiti e delle funzioni che l'Ente deve esercitare nel caso specifico o anche nella ipotesi in cui la realizzazione del lavoro o dell'elaborato, commissionato a professionisti esterni, non rientri nelle competenze specifiche del personale dei propri uffici o servizi.
Pertanto, le spese per lo svolgimento di incarichi esterni alla struttura dell'ente locale si reputano legittime, o comunque appaiono giustificabili, allorché si configuri una delle già anzidette fattispecie:
1. non sia possibile, per qualunque motivo, utilizzare personale in servizio nell'ente locale;
2. non sia presente, all'interno della struttura organizzativa dell'ente locale, personale qualitativamente o quantitativamente idoneo, o sufficiente, allo svolgimento dei compiti o delle attività da svolgere nel caso specifico;
3. quando la realizzazione del lavoro commissionato non rientri nelle competenze specifiche del personale dipendente.
Inoltre, la giurisprudenza della Corte dei conti ha fissato ulteriori principi per la legittimità della nomina dei consulenti esterni:
· il conferimento dell'incarico deve essere legato a problemi che richiedono conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze;
· l'incarico deve concernere la soluzione di specifiche problematiche già individuate al momento del conferimento dello stesso e del quale devono costituire l'oggetto;
· l'incarico deve presentare le caratteristiche della specificità e della temporaneità;
· l'incarico non deve rappresentare uno strumento per ampliare fittiziamente compiti istituzionali e ruoli organici dell'ente;
· il compenso connesso all'incarico deve essere proporzionale all'attività svolta e non liquidato in maniera forfettaria;
· la delibera di conferimento deve essere adeguatamente motivata;
· i criteri di conferimento non devono essere generici; (Sezione III Centrale n.9 del 2003, Sezione III Centrale n. 279 del 2002, Sezione III Centrale n. 149 del 2004, Sezione Giurisdizionale Puglia n. 200 del 2001; Sezione Giurisdizionale Toscana n. 258 del 2003);
· l'adeguatezza del rapporto proporzionale tra i compensi erogati all'incaricato e le corrispondenti utilità conseguite dall'Amministrazione conferente.
Il P.M. rileva invece che, nel caso di specie, dall'indagine è emerso che: non esistono documenti che attestino il preliminare accertamento dell'Ente circa l'impossibilità oggettiva di utilizzare risorse umane disponibili all'interno degli uffici;
che la durata dell'incarico non è stata di natura temporanea, ma si è protratta per circa quattro anni quasi continuativamente (dall'anno 2006 al mese di giugno 2010);
non esistono documenti che attestino la comprovata capacità professionale dell'arch. Zazio e nessuno degli invitati li ha prodotti a corredo delle proprie memorie in sede istruttoria;
non esistono documenti che attestino l'effettuazione di procedure comparative per la scelta del consulente;
non esistono riscontri oggettivi sull'effettiva attività svolta dalla professionista se non semplici firme apposte sulla copertina dei disegni di progetto delle varianti, comunque predisposti dall'Ufficio di Piano comunale.
A parere dell'Attore pubblico, il Comune di San Benedetto del Tronto, nell'affidamento degli incarichi, non ha rispettato i principi di pubblicità, trasparenza, imparzialità ed economicità, così come dettagliatamente disciplinato sia dalla normativa nazionale sia da quella dell'Ente, in violazione anche del principio costituzionale di buon andamento e trasparenza della pubblica amministrazione (art.97 Cost.) e dei principi di derivazione comunitaria di non discriminazione, parità di trattamento, pubblicità e proporzionalità, in quanto l'Ente ha conferito in via diretta gli incarichi, non solo senza indire una procedura selettiva, ma nemmeno acquisire almeno il curriculum che doveva presentare il soggetto poi incaricato.
Già l'art. 7, comma 6, del D. Lgs. n. 29 del 1993 si preoccupava di delineare un quadro di massima consentendo che solo "Ove non siano disponibili figure professionali equivalenti, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione".
Tale norma, poi modificata in sede di revisione del D.Lgs. n. 29 del 1993 ad opera del D. Lgs. n. 546 del 1993 e, soprattutto, del D. Lgs. n. 80 del 1998, (integrato, in alcune parti, dal D. Lgs. n.387 del 1998) ha trovato la sua attuale disciplina con l'art. 7 del D. Lgs. n. 165 del 2001 il quale, al comma 6, ha espressamente consentito alle Amministrazioni Pubbliche il conferimento di incarichi individuali, solamente al ricorrere di talune, tassative condizioni e nell'ineludibile presupposto che le esigenze non possano essere soddisfatte dal personale in servizio.
Osserva il P.M. che queste sono le regole guida a cui tutte le amministrazioni pubbliche si devono attenere e che ha trovato un suo sintetico preludio nella disposizione di cui all'art. 110, comma 6, del D. Lgs. n.267 del 2000 (e ancor prima nell'art. 51, comma 7, della legge n. 142 del 1990) "Per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità".
Già con Circolare del 15 marzo 2005 il Dipartimento della Funzione Pubblica dettava linee di indirizzo in materia di affidamento di incarichi di studio, di ricerca, di consulenza, poi ribadite con Circolare n. 5 in data 21 dicembre 2006, sottolineando che il professionista doveva possedere competenze altamente qualificate e che l'esigenza temporanea di acquisire apporti di elevata qualificazione poteva essere fronteggiata con il conferimento di un incarico di consulenza solo in via straordinaria e dopo aver attentamente valutato gli strumenti gestionali alternativi a disposizione degli amministratori pubblici.
La possibilità, quindi, di conferire incarichi di consulenza di natura autonoma deve essere attentamente valutata dalle Amministrazioni pubbliche sia in ragione degli specifici limiti di spesa imposti dal Legislatore, ma anche dei presupposti giuridici che ne legittimano il ricorso. Il rispetto di questi ultimi, in particolare, considerato il carattere straordinario dell'esigenza, la temporaneità e l'alta qualificazione della prestazione e l'obbligo di motivazione, impongono all'Amministrazione la conoscenza approfondita della proprie risorse, in termini organizzativi, economici e di professionalità.
In tempi più recenti, il Legislatore è intervenuto con l'art. 3, commi da 54 a 57, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, fissando regole di carattere procedimentale e sostanziale alle quali gli enti locali debbono conformarsi per il conferimento di incarichi di collaborazione, di studio, di ricerca, nonché di consulenza a soggetti estranei all'Amministrazione ed inoltre, anche il Governo è intervenuto, con l'art. 46 del D.L. n. 112 del 2008 (come risultante dalla legge di conversione n. 133 del 2008), a modificare l'art. 7, comma 6, D.lgs. n. 165 del 2001, riducendo ulteriormente il ricorso, da parte delle P.A., alle prestazioni di soggetti ad esse estranei. Con la suddetta modifica sono quindi stati introdotti tassativi presupposti di legittimità per il conferimento degli incarichi esterni, tra i quali:
1. l'Amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;
2. la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata;
3. devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.
Il D.Lgs. n. 150 del 2009, poi, stabilisce che la trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali ed all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell'attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 117, comma 2, lettera m), della Costituzione.
L'art. 6 del d.P.R. 338 del 1994 prevede, infine, una specifica valutazione dell'attività svolta, del prodotto della stessa e dei risultati conseguiti, mentre l'art. 2 prevede che "i risultati devono essere accompagnati da una relazione illustrativa dell'attività svolta".
Nell'atto introduttivo del presente giudizio, ancora, è stato segnalato l'ulteriore principio pretorio (ex multis, Corte dei conti, Sez. II, 11 giugno 2001, n. 208) secondo cui, in sede di determinazione del compenso, deve sussistere proporzionalità degli esborsi connessi all'incarico con i vantaggi conseguibili dall'Ente: in altri termini, deve potersi riscontrare l'adeguatezza del rapporto proporzionale tra i compensi erogati all'incaricato e le corrispondenti utilità conseguite dall'Amministrazione conferente.
Rileva l'Attore pubblico che l'attività che doveva essere svolta dall'arch. Zazio risulta essere pienamente coincidente con l'attività espletata dal prof. Bellagamba il quale, fin dal luglio 2005, aveva consegnato tutte le relazioni e gli elaborati cartografici per addivenire all'approvazione del nuovo P.R.G. Il lavoro non ha potuto seguire il suo normale iter di approvazione solo perché poco dopo la sua consegna da parte del professore all'Amministrazione, il Consiglio comunale fu sciolto e fu nominato un Commissario straordinario.
L'Ufficio di Piano e per esso il suo dirigente, ing. Polidori, erano perfettamente edotti di ciò, avendo non solo collaborato fattivamente con il citato professionista, ma avendo anche conseguito incentivi in denaro per l'attività svolta.
Non risulta nemmeno che siano stati fatti controlli oggettivi sull'operato della Zazio, dal momento che la stessa non ha mai prodotto alcuna relazione al riguardo, così come previsto dalla normativa in vigore. Né, a parere del Procuratore regionale, possono considerarsi esaustivi i cosiddetti "rapporti periodici bimestrali". Allo stato, infatti, appaiono come mera elencazione di presunte attività poste in essere dalla professionista, che però non avrebbe fornito prove documentali sulla loro esecuzione.
Diversamente dovrebbe intendersi la relazione conclusiva dell'attività svolta, così come richiesto dalla normativa vigente, che mette in grado l'Ente di poter utilizzare proficuamente il lavoro del consulente e di poter giustificare l'esborso.
Alla luce di tali argomentazioni il P.M. ritiene che gli incarichi affidati all'arch. Zazio con determinazioni sindacali siano stati conferiti in violazione di precisi principi normativi.
L'Ente, nella persona del Sindaco, ha conferito in via diretta gli incarichi senza il preliminare accertamento circa l'impossibilità oggettiva di utilizzare risorse umane disponibili all'interno degli uffici; senza l'effettuazione di procedure comparative per la scelta del consulente; senza considerare che gli incarichi non sono stati di natura temporanea, ma si sono protratti per circa quattro anni quasi continuativamente (dall'anno 2006 al mese di giugno 2010); senza l'attestazione della comprovata capacità professionale dell'arch. Zazio; professionalità che non deve essere genericamente intesa, ma rilevabile da alcuni parametri e sicuri indici rivelatori di esperienze specifiche e strettamente attinenti a quanto richiesto, tali da consentire all'interessato di esprimere immediatamente un contributo di preparazione direttamente legato all'attività del settore nel quale viene ad essere inserito (Corte dei conti, sez. controllo Stato, dec. n.7 del 2003). Senza considerare, in più, che gli oggetti degli incarichi fossero la perfetta duplicazione di quanto richiesto e svolto dal prof. Bellagamba e che i due incarichi si sovrapponessero nel periodo.
In definitiva, l'attività posta in essere dal Sindaco, Giovanni Gaspari e dal Sig. Germano Polidori, risulterebbe fonte di responsabilità amministrativa, integrandosi tutti gli elementi richiesti:
a) evento dannoso per l'erario comunale consistente in un pregiudizio economicamente valutabile;
b) comportamento posto in essere in violazione dei doveri di ufficio e della normativa vigente;
c) elemento soggettivo;
d) rapporto di causalità fra condotta antidoverosa ed evento dannoso.
La condotta dei convenuti non è risultata conforme al dettato normativo, essendosi essi discostati dal modello organizzativo previsto dal sistema e che entrambi, per la posizione rivestita, avrebbero dovuto ben conoscere.
Ad entrambi, è stato contestato di aver assunto le rispettive determinazioni (il Sindaco, ha conferito gli incarichi ex art. 110, comma 6, del T.U. n. 267 del 2000 in via diretta e il Dirigente ha sottoscritto i contratti di consulenza con la professionista) senza effettuare gli accertamenti preliminari ed omettendo l'espletamento di procedure comparative. Ai medesimi convenuti è stato altresì contestato di non aver rispettato il principio di temporaneità dell'incarico consulenziale, omettendo ogni indagine sulle capacità professionali del soggetto prescelto.
In particolare, però, è stato opposto agli odierni convenuti di non aver considerato che gli oggetti degli incarichi fossero la perfetta duplicazione di quanto richiesto e svolto dal prof. Bellagamba e che i due incarichi si sovrapponessero nel periodo.
Ancora, l'ing. Polidori non ha mai sollevato obiezioni o perplessità sulla procedura seguita, conformandosi esattamente alle disposizioni impartite dal Sindaco (verbale del 26 ottobre 2011 di audizione personale dell'ing. Polidori: "Circa la volontà di avvalersi della collaborazione della Zazio faccio presente che tale scelta, unitamente alle concrete modalità di assunzione, derivano da precise determinazioni esclusive del Sindaco che ho regolarmente eseguito come da decreti sindacali di nomina...").
Secondo la prospettazione attorea, il comportamento dei convenuti, contrassegnato dalla mancanza di una idonea e preventiva valutazione circa la sussistenza dei presupposti necessari per il legittimo conferimento degli incarichi e per il conseguente pagamento delle prestazioni, deve ritenersi ingiustificabile e approssimativo.
Pertanto, le spese sostenute per gli incarichi di consulenza conferiti all'arch. Luigina Zazio pari a complessivi Euro 230.000,00 debbono considerarsi spese non giustificate e non vantaggiose per l'Amministrazione Comunale di San Benedetto del Tronto in quanto nessuna utilitas hanno portato all'Ente, dato che lo stesso Ente, all'attualità, non dispone del nuovo P.R.G., obiettivo primario fissato con l'affidamento degli incarichi all'arch. Zazio e non raggiunto.
In particolare l'importo complessivo di Euro 230.000,00 deve essere ascritto ai comportamenti posti in essere dal Sindaco Gaspari e dall'ing. Polidori quale Dirigente del Settore Assetto del Territorio - Urbanistica per aver conferito incarichi di consulenza in assenza dei presupposti di legge.
DIFESA DEI CONVENUTI
Entrambi i convenuti, a mezzo del patrocinio dei rispettivi difensori, si sono costituiti in giudizio, ciascuno depositando memoria in data 24 maggio 2012.
Il Gaspari ha eccepito che:
· nei provvedimenti di affidamento degli incarichi è stato chiarito che l'accertamento dell'indisponibilità di professionalità interne all'Ente è stato effettuato dall'ing. Polidori, ai sensi dell'art. 4 del Regolamento comunale per il conferimento di incarichi di collaborazione a esperti esterni. Il Dirigente ha effettivamente svolto l'attività ricognitiva, così come risulta dalle richieste inviate a tutti i Dirigenti in data 17 luglio e 23 dicembre 2009 acquisite al fascicolo di causa. Di conseguenza, eventuali responsabilità non possono essere imputate al Sindaco, bensì al Dirigente competente;
· riguardo all'omesso espletamento di procedure comparative, per i primi due incarichi (fino al dicembre 2007) occorre fare riferimento all'art. 110, comma 6, del D. Lgs. n. 267 del 2000, all'art. 7, comma 6, del D. Lgs. n. 165 del 2001 e all'art. 1, comma 4, della legge. n. 311 del 2004. Tale normativa non prevedeva l'obbligo per l'Amministrazione di indire procedure selettive nella materia de qua. Gli incarichi successivi (terzo e quarto) sono stati conformati alle disposizioni dettate dal sopraggiunto Regolamento comunale (D.G.C. n. 58 del 6 marzo 2008), tenuto anche conto che la prosecuzione della collaborazione con l'arch. Zazio avrebbe garantito la necessaria continuità operativa nel procedimento di formazione degli strumenti urbanistici;
· l'arch. Zazio possedeva e possiede tutte le competenze professionali necessarie allo scopo (particolare specializzazione universitaria, incarichi ricoperti nei vari enti locali e nel settore urbanistico;
· circa la non temporaneità dell'incarico è stato precisato che si tratta di quattro incarichi distinti attribuiti al professionista per attività differenti;
· non vi è stata alcuna sovrapposizione temporale e di contenuto tra l'incarico affidato dalla precedente Amministrazione al prof. Bellagamba e quelli svolti dall'arch. Zazio. Il compito affidato al prof. Bellagamba prevedeva 4 fasi: 1. consegna della relazione programmatica; 2. consegna del Piano di struttura (Piano idea); 3. consegna del progetto definitivo di Piano; 4. adozione e approvazione del Piano ai sensi dell'art. 26 della L. reg. n. 34 del 1992. Dal professionista furono espletate le prime tre fasi del progetto. Legittimamente la nuova Amministrazione subentrata nel 2006 ha deciso - nell'esercizio di una autonoma e discrezionale volontà di intervento e di scelta in materia di pianificazione di redigere una nuova pianificazione territoriale confermando lo svolgimento dell'attività attribuita all'Ufficio di Piano con l'ausilio di un professionista esterno. I primi due incarichi svolti dall'arch. Zazio hanno riguardato l'intera attività di pianificazione dell'Ente e non solo il P.R.G. Si tratta di incarichi di consulenza assai più ampi rispetto all'attività affidata al precedente consulente, riferiti ad aspetti inerenti la pianificazione e programmazione urbanistica del territorio in generale. Il terzo incarico ha riguardato la pianificazione urbanistica in relazione alla nuova e diversa impostazione derivante dalla bozza di legge regionale (mai promulgata) e poi riferibile a scelte di pianificazione attuativa, come piani particolareggiati di iniziativa pubblica, effettivamente poi approvati dall'Amministrazione con varianti al P.R.G. (Piano di spiaggia, Progetto Casa comunale, Adeguamento tecnico funzionale della zona sud cantieri del Porto, Piano particolareggiato delle strutture ricettive, Piano particolareggiato di iniziativa pubblica Marina di Sotto Piazza S. Pio X);
· l'attività di verifica successiva del lavoro svolto non competeva al Sindaco. In ogni caso anche tale riscontro è stato effettuato dall'ing. Polidori attraverso l'esame delle relazioni bimestrali prodotte dal professionista. Al riguardo è stata depositata documentazione attestante i piani, le varianti e i progetti che hanno comportato la firma dell'arch. Zazio quale consulente in materia urbanistica;
· l'attività svolta dal consulente è risultata proficua per l'Amministrazione che si è avvalsa e si avvale tutt'ora dei risultati conseguiti a seguito di tale collaborazione. l'arch. Zazio ha svolto un'attività di consulenza e supporto degli Uffici comunali che hanno portato all'adozione di importanti provvedimenti e piani urbanistici ed ha garantito la partecipazione continua e costante alle attività della Commissione consiliare I° - Assetto del Territorio;
· per tutte le predette ragioni non vi è colpa grave nell'attribuzione legittima degli incarichi in questione;
Il Gaspari ha concluso chiedendo il rigetto dell'atto di citazione e, in via del tutto subordinata, che, in caso di affermazione di responsabilità, gli venga semmai attribuita una minima parte del danno in contestazione rispetto all'altro soggetto convenuto in giudizio, che ha assunto le determine di affidamento degli incarichi ed ha sottoscritto le convenzioni. Ancora, è stata chiesta l'applicazione del principio della compensatio lucri cum damno sino al punto di una compensazione totale o, in subordine, parziale con il danno medesimo. Infine, sussistendone i presupposti, è stato chiesto il ricorso all'esercizio del potere riduttivo dell'addebito sino alla concorrenza dell'intero danno eventualmente imputato ovvero secondo principi di equità e di giustizia. Il tutto con vittoria di spese, diritti ed onorari di causa. L'ing. Polidori ha opposto:
· nel merito, sostanzialmente le stesse eccezioni e argomentazioni addotte dal Gaspari;
· l'insussistenza di una propria responsabilità nella vicenda per essersi limitato alla doverosa esecuzione dei provvedimenti sindacali;
· gli incarichi sono stati conferiti previa ampia valutazione sindacale circa l'insussistenza di personale in dotazione organica presso i vari settori dell'Ente con il profilo professionale richiesto dall'incarico proposto. Inoltre il conferimento dell'incarico all'arch. Zazio è avvenuto in via sindacale e fiduciaria;
· l'Amministrazione comunale, insediatasi a maggio 2006, ha mantenuto nel proprio mandato amministrativo l'obiettivo di redigere il nuovo Piano Regolatore avvalendosi dell'Ufficio di Piano, potenziandolo con alcuni collaboratori a progetto (4 tra architetti e ingegneri appositamente selezionati a seguito di avviso pubblico) e da un consulente esterno (l'arch. Zazio) nominata quale Consulente per attività di pianificazione e programmazione urbanistica. Gli obiettivi riguardano aspetti delle analisi urbanistiche e dei piani di settore non valutati nelle analisi redatte dall'Ufficio di Piano in relazione all'incarico di progettazione avuto nel 1997 e, in particolare: analisi delle previsioni e dei fabbisogni di infrastrutture e di servizi anche nei Comuni contermini, finalizzata all'adeguato dimensionamento e alla corretta localizzazione dei medesimi nell'ambito comprensoriale; studio delle situazioni di degrado edilizio e urbanistico e di sottoutilizzazione presenti sul territorio, anche al fine di ricavare il quadro conoscitivo per la riqualificazione urbana di cui alla legge regionale n. 16 del 2005; analisi approfondita dei contenuti dei piani di settore e degli strumenti di pianificazione territoriale sovraordinati per l'influenza che gli stessi esercitano sulla pianificazione urbanistica comunale; predisposizione di studio dettagliato delle caratteristiche degli immobili sede di attività ricettive, propedeutico alla redazione di un piano attuativo e a una organica gestione delle attività turistiche; approfondimento delle analisi socio-demografiche sul territorio, finalizzato all'individuazione e all'ottimale localizzazione dei servizi pubblici, oltre alla ricerca di adeguate modalità di gestione degli stessi; supporto all'attività di validazione del progetto di strumento urbanistico generale; classificazione dei beni immobili costituenti il patrimonio comunale, rivolta alla razionalizzazione degli utilizzi e all'individuazione dei fabbisogni da soddisfare attraverso opportune politiche acquisitive; coordinamento dell'attività di pianificazione urbanistica con la programmazione delle opere pubbliche, con riguardo anche alle necessità di completamento e manutenzione della rete delle opere di urbanizzazione primaria; valutazione del sistema della mobilità, con conseguente recepimento delle esigenze di pianificazione e realizzazione delle relative opere -infrastrutture stradali, percorsi ciclo-pedonali, aree di sosta e parcheggio, zone a traffico limitato, ecc.; analisi del sistema comunale e comprensoriale del commercio, finalizzata all'adozione di scelte urbanistiche che garantiscano l'equilibrio tra gli esercizi di vicinato e la media e grande distribuzione. Tali azioni nulla hanno a che vedere con l'incarico conferito al prof. Bellagamba ma trattasi di un più ampio incarico di consulenza riguardante aspetti inerenti la pianificazione e programmazione urbanistica del territorio che vanno al di là del pur complesso procedimento di formazione dello strumento urbanistico generale comunale (PRG);
· il successivo incarico del 2007 riguardava: aggiornamento del quadro conoscitivo comunale e dell'analisi urbana già redatta nell'ambito del processo di redazione del nuovo PRG; aggiornamento della mappatura delle strutture ricettive per la predisposizione del piano particolareggiato delle medesime strutture di cui all'art. 19 della l.reg. n. 9 del 2006; consulenza per l'individuazione dei parametri delle analisi socio-demografiche sul territorio, diretta all'individuazione e all'ottimale localizzazione dei servizi pubblici, oltre alla ricerca di adeguate modalità di gestione degli stessi servizi; partecipazione a commissioni di concorsi di progettazione, concorsi di idee, selezioni per collaborazioni esterne, ecc..; mappatura e gestione della classificazione dei beni immobili costituenti il patrimonio comunale, al fine di rendere razionale l'utilizzo degli stessi e di individuare altresì i fabbisogni da soddisfare attraverso opportune politiche acquisitive; coordinamento dell'attività di pianificazione urbanistica con la programmazione delle opere pubbliche, con riguardo anche alle necessità di completamento e manutenzione della rete delle opere di urbanizzazione primaria; assistenza nella elaborazione di piani particolareggiati e piani attuativi di ufficio in relazione alle norme tecniche di attuazione, alla conformità con la normativa regionale e con gli indirizzi che l'Amministrazione comunale vorrà dare; assistenza e consulenza nell'individuazione di aree/immobili o zone da sottoporre a concorsi di idee, appalti-concorso, ecc.; predisposizione e studio di nuovi strumenti di urbanistica partecipata e negoziata finalizzati all'acquisizione di aree e opere per la collettività; predisposizione ed eventuale aggiornamento del quadro conoscitivo e delle analisi urbanistiche per la redazione del piano strutturale comunale secondo la visione strategica della bozza di proposta di legge regionale n. 156 del 2007, se ritenuto necessario secondo gli indirizzi che l'Amministrazione comunale delibererà di dare all'Ufficio; predisposizione ed eventuale aggiornamento del quadro conoscitivo e delle analisi urbanistiche indirizzate alla redazione del piano operativo comunale secondo la visione strategica della bozza di proposta di legge regionale n. 156 del 2007, se ritenuto necessario in base agli indirizzi che l'Amministrazione comunale darà all'Ufficio.
Questo secondo incarico produceva, oltre al rapporto di consulenza generale e al supporto all'Ufficio, importanti risultati pianificatori frutto dell'assistenza dell'incaricata nella redazione delle normative come da disciplinare (pag. 10 della memoria di costituzione). In particolare lo Schema Direttore - Atto di indirizzo per la redazione del nuovo PRG - rappresenta un notevole lavoro di pianificazione svolto dall'incaricata che sintetizza e comprende al suo interno la maggioranza delle attività svolte nei due incarichi di consulenza affidatigli nel 2006 e 2007.
Si tratta di uno strumento notevolmente e radicalmente differente nell'impostazione rispetto al lavoro predisposto dal prof. Bellagamba nel 2005 poiché individua una serie di obiettivi di pianificazione attraverso una relazione, una analisi S.W.O.T. e degli elaborati grafici descrittivi che nell'ottica della pianificazione strutturale e operativa indicano le direzioni da intraprendere nella successiva predisposizione di atti e strumenti di pianificazione generale e attuativa. Un "masterplan" - come oggi usa definire questi strumenti che, pur non comportando una modifica normativa della strumentazione urbanistica comunale, definiscono un quadro programmatico e programmatorio all'interno del quale l'Amministrazione comunale aveva deciso di muoversi nel prosieguo. E così è stato, poiché i successivi atti redatti dall'Ufficio di Piano e approvati dall'Ente hanno seguito la strada tracciata dallo Schema Direttore autorizzato con la citata Delibera di C.C. n. 199 del 2007;
· i risultati del lavoro sviluppato dal prof. Bellagamba non sono rimasti inutilizzati, ma gli stessi hanno costituito un primo presupposto per il successivo lavoro dell'arch. Zazio;
· il terzo incarico comprendeva attività e obiettivi radicalmente differenti rispetto ai precedenti disciplinari anche alla luce della citata Delibera di C.C.n.199/2007 e della proposta di legge regionale n. 156 del 2007: valutazione della consistenza, localizzazione e vulnerabilità delle risorse naturali e antropiche presenti nel territorio con indicazione delle soglie di criticità; fissazione dei limiti e delle condizioni di sostenibilità degli interventi e delle trasformazioni pianificabili (VAS), resisi necessari a seguito dell'entrata in vigore della VAS e delle relative linee guida; individuazione delle infrastrutture e delle attrezzature di maggiore rilevanza, per dimensione e funzione (vedi anche preliminare in corso di elaborazione della prosecuzione della bretella fino a Ponterotto da connettere al sistema viabilistico comunale); classificazione del territorio comunale in urbanizzato, urbanizzabile e rurale, a seguito della lettura operata per "Tessuto storico, Tessuto moderno, Tessuto contemporaneo, Tessuto agricolo"; specificazione degli ambiti del territorio comunale e definizione delle caratteristiche urbanistiche e funzionali degli stessi, stabilendone gli obiettivi sociali, funzionali, ambientali e morfologici e i relativi requisiti prestazionali; definizione delle trasformazioni che possono essere attuate attraverso intervento diretto, in conformità alla disciplina generale che sarà stabilita dal RUE; definizione di "Macro classificazione del territorio comunale"; "Assetto territoriale"; "Infrastrutture e attrezzature di maggiore rilevanza"; Consulenza per la redazione delle SCHEDE per il PS (piano strutturale comunale/PRG) secondo gli indirizzi forniti dallo Schema Direttore del PRG; Consulenza di alta specializzazione per la redazione delle principali elaborazioni cartografiche per il PS (piano strutturale comunale/PRG) secondo gli indirizzi forniti dallo Schema Direttore del PRG; consulenza per la redazione delle principali elaborazioni cartografiche per il PO (piano operativo/PRG) nell'ambito degli indirizzi forniti dallo Schema Direttore del PRG. l'azione dell'incaricata, anche in questo caso come nei precedenti, si è sviluppata nel supporto esterno all'Ufficio di Piano nella redazione di atti di notevole importanza (pag. 16 della memoria). Per tutti i piani e strumenti urbanistici elencati l'incaricata ha redatto a supporto dell'Ufficio la parte normativa o le linee guida normative di piano;
· l'ultimo incarico prevedeva nuove e diverse attività a supporto dell'Ufficio per la redazione di strumenti di pianificazione generale e particolareggiata, sempre nell'ottica fornita dallo Schema Direttore approvato. L'azione dell'incaricata, anche in questo caso come nei precedenti, si è sviluppata nel supporto esterno all'Ufficio di Piano nella redazione di atti di notevole importanza (pag. 19 della memoria);
· nell'atto di organizzazione del Settore Assetto del Territorio, Lavori Pubblici e Tutela Ambientale, approvato con determinazione dirigenziale n. 1149 dell'8 agosto 2005 e vigente al momento dell'affidamento del primo incarico all'arch. Zazio, il Servizio Pianificazione e Programmazione Urbanistica risultava composto dalle seguenti risorse umane: a) responsabile, ing. Marco Cicchi, da circa un anno trasferito per mobilità dal Comune di Senigallia, dove aveva svolto attività presso il Settore Lavori Pubblici nell'ambito della manutenzione di immobili comunali, quindi "alle prime armi" per quanto riguardava la materia urbanistica, in quanto proveniente da esperienza maturata in altra area tecnica; b) collaboratori: geometri Massimo Forlini e Gianni Tiburtini, perito edile e meccanico Giovanni Ciarrocchi (cioè tutti tecnici non laureati e quindi non in possesso delle competenze professionali previste dalla normativa vigente per la redazione di strumenti urbanistici).
L'Amministrazione Comunale, insediatasi a giugno del 2006 (sindaco Gaspari), ritenne tale composizione del Servizio insufficiente, sia quantitativamente sia qualitativamente, a gestire la complessa fase di revisione degli strumenti urbanistici comunali prevista nel proprio programma di mandato. Pur differenziando gli scenari di pianificazione urbanistica rispetto alla precedente legislatura, l'Amministrazione guidata dal sindaco Gaspari adottò in questa materia lo stesso indirizzo della precedente, guidata dal sindaco Martinelli, e decise di affiancare al Servizio Pianificazione e Programmazione Urbanistica un esperto esterno in grado di fornire il proprio contributo di documentata elevata professionalità, indispensabile per integrare e supportare adeguatamente la dotazione organica del medesimo Servizio, nonché per individuare particolari canali di sviluppo della politica urbanistica comunale, utilizzando anche strumenti innovativi introdotti dalla normativa più recente;
· la materia della pianificazione urbanistica attiene a scelte politico-territoriali che costituiscono l'esercizio di attività amministrativa discrezionale che non competono al Dirigente di area; il convenuto non aveva alcuna competenza né possibilità di interloquire sulla decisione di incaricare l'arch. Zazio trattandosi di atto discrezionale di amministrazione attiva né sulla procedura né sulle modalità di nomina trattandosi di atto sindacale predisposto e istruito da altri uffici comunali;
· quanto al riscontro delle attività espletate dall'arch. Zazio è stato rilevato che esiste numerosa documentazione a sostegno depositata in atti (tutte le note con le quali l'arch. Zazio ha inviato e documentato in via telematica lo svolgimento della propria attività professionale; documenti attestanti la presenza dell'arch. Zazio in numerose riunioni dei vari organi comunali; verbali delle Commissioni consiliari in cui emerge come l'arch. Zazio relazionava e partecipava attivamente alle varie procedure urbanistiche; documentazioni e delibere ove viene indicata la partecipazione e l'attività di consulenza dell'arch. Zazio).
Il Polidori ha concluso chiedendo che sia pronunziata sentenza di assoluzione e comunque di proscioglimento da ogni addebito nei suoi confronti per insussistenza degli elementi soggettivi e oggettivi di colpevolezza e, quindi, per l'assenza di ogni sua responsabilità. In via subordinata è stato chiesto l'esercizio del potere riduttivo nella misura massima possibile in considerazione della difficoltà della questione, dell'assenza di precedenti, della buon fede del convenuto e del vantaggio che comunque il Comune di San Benedetto del Tronto ha ottenuto dall'attività professionale dell'arch. Zazio.
Nell'odierna udienza prende la parola per primo l'avvocato Galvani - per il convenuto Gaspari - rilevando in primo luogo che non vi è stata una sovrapposizione dei due incarichi, quello del prof. Bellagamba e quello dell'arch. Zazio. Di fatto il prof. Bellagamba aveva cessato l'attività nell'anno 2005, attraverso la produzione di elaborati generali riguardanti il PRG ancor prima di giungere ad una adozione del Piano, quindi in una fase molto iniziale dell'attività. L'avv. Galvani rileva che il sindaco Gaspari, nell'ambito di scelte discrezionali, per raggiungere le finalità proprie del mandato ricevuto, tenuto conto della campagna elettorale svolta e delle proprie esigenze politiche, decideva di affidare l'incarico all'Arch. Zazio.
Secondo tale prospettazione difensiva, l'incarico all'Arch. Zazio era un incarico ben più ampio della mera redazione di un piano regolatore, anzi, aveva come contenuto una attività che si rivolgeva a scelte accompagnatorie in materia di pianificazione generale ed attuativa. A tal fine è stata rimarcata la differenza nel contenuto degli incarichi, rilevabile dalla lettura delle singole convenzioni.
Infine, il difensore del Gaspari si riporta alle conclusioni anche relativamente all'applicazione del potere riduttivo.
Prende quindi la parola l'avv. Massimo Ortenzi per il convenuto Polidori che si riporta alla memoria e alle conclusioni ivi rassegnate, essendo ormai stata illustrata compiutamente tutta la vicenda.
A parere dell'avv. Ortenzi, il prof. Bellagamba aveva un incarico specifico ed esclusivo per il PRG, mentre la consulenza dell'arch. Zazio è una cosa nuova che si ripete nel corso degli anni, non come incarico specifico ma come un aiuto, come una consulenza, in un Comune come quello di San Benedetto che ha un bisogno continuo di evoluzione. Il difensore ribadisce che sono state prodotte delibere attinenti alla programmazione del territorio, che la nuova amministrazione voleva diversa dall'amministrazione che l'aveva preceduta, anche attraverso varianti, che attualmente sono quelle che stanno governando il territorio.
Sottolinea il difensore che la posizione del Polidori è quella di un tecnico, che insieme ad un altro ingegnere reggeva l'ufficio di Piano, non un grande ufficio, che aveva quindi bisogno di consulenze di professionalità esterne.
Il Procuratore regionale mette in evidenza che, nella vicenda, due sono le modalità importanti: la prima è che il PRG è il principale strumento di programmazione urbanistica generale dell'ente comunale, sopra esso non c'è nulla. Le determinazioni che si assumono a riguardo e tutto lo studio che deve portare alla sua adozione è uno studio che deve tenere conto di tutti gli aspetti sociologici e demografici della localizzazione degli impianti produttivi ed industriali e deve anche tenere in considerazione le necessità dei comuni contermini. Due sono le modalità che gli enti locali utilizzano per rivisitare questo strumento: o affidarsi alla redazione di un nuovo Piano, come è stato fatto inizialmente con l'incarico al Prof. Bellagamba o agire con varianti al vecchio piano regolatore e sono tanti ora i Comuni che lo fanno vista la difficoltà che l'adozione di un nuovo piano comporta. Ambedue le soluzioni richiedono all'incirca lo stesso tipo di studio però le varianti comportano studi un po' meno complessi. Questo contraddice quanto sostenuto dalle difese e cioè che l'attività della Zazio era qualcosa di più rispetto all'attività del Bellagamba.
Il P.M. ribadisce quindi che l'attività di studio conferita alla Zazio si è svolta per varianti.
Pertanto, deve concludersi che tale attività di studio era sicuramente inferiore rispetto a quella originariamente conferita al Bellagamba.
Il P.M. afferma di non aver mai contestato il lavoro della Zazio, la sua presenza in ufficio o la partecipazione alle Commissioni e alle sedute degli Organi comunali ma di rivolgere la propria censura in relazione all'eventuale maggior beneficio che questo lavoro ha arrecato o meno alla collettività o comunità locale.
Secondo l'Attore pubblico sono state spese delle somme, per quattro anni senza che il Comune ne abbia tratto beneficio, pur non contestando la discrezionalità delle scelte degli amministratori.
Quanto al rilevato carattere più ampio dell'incarico affidato alla Zazio rispetto a quello affidato al Bellagamba, ricorda che, lo stesso professionista, in una nota all'amministrazione, all'atto della revoca, lo contestava e descriveva invece tutto il lavoro da lui espletato, compresa la consegna di tutti gli elaborati e le relazioni del PRG, facendo inoltre rilevare che la somma a lui dovuta fosse di molto inferiore a quella riconosciuta alla Zazio per un solo anno. Riferisce quindi che, ciascuno degli incarichi affidati alla Zazio altro non erano che degli aggiornamenti di quanto già era stato fatto dal precedente professionista.
Ritiene quindi che, sulla base della ricostruzione fatta dalla Procura, ci si trovi di fronte ad una situazione in cui per quattro anni si è voluto far risultare attività che non hanno portato alcun maggior beneficio alla comunità.
Conclude riportandosi alla citazione.
In sede di replica l'avv. Galvani richiama la formulazione del primo incarico alla Zazio contestando che in esso si fosse voluto far riferimento ad un nuovo PRG. Tutta l'attività richiesta era di pianificazione strategica. Vengono elencate attività di coordinamento, di pianificazione in materia commerciale, ma non di redazione di un nuovo PRG.
Sottolinea anche il richiamo al disegno di legge regionale n. 156 del 2007 e fa riferimento per il resto alla memoria difensiva. Replica anche l'avv. Ortenzi sull'aspetto della sovrapposizione degli incarichi, rimarcando che l'operato di Bellagamba non arriva all'adozione del PRG; questo lavoro, come ha chiarito l'ing. Polidori in sede di audizione, è stato propedeutico ad una situazione che si è poi venuta concretizzando con la nuova amministrazione, che ha modificato la sua filosofia operando per varianti specifiche al piano regolatore.
Evidenzia la macchinosità dell'iter di adozione di un nuovo piano regolatore, le osservazioni, i veti incrociati, le competenze della Provincia, tutto lavoro che avrebbe dovuto fare il Bellagamba e che non ha fatto. Eccepisce quindi la mancanza del requisito della colpa grave.
La domanda sulla quale il Collegio è chiamato a pronunciarsi ha oggetto il danno patrimoniale subito dal Comune di San Benedetto del Tronto per la spesa sostenuta a fronte dell'attività prestata da professionista esterno in materia di pianificazione e programmazione urbanistica nel periodo 12 agosto 2006 - giugno 2010.
Il Procurore regionale rilevata la mancanza dei presupposti di legge per l'affidamento di tali incarichi consulenziali ha sostenuto l'inutilità della spesa in questione, atteso che:
· un incarico, avente il medesimo contenuto, era già stato affidato in precedenza dall'Ente ad altro professionista -prof. Bellagamba- il quale aveva depositato tutti gli atti per l'adozione del nuovo Piano Regolatore Generale (di seguito PRG) del Comune;
· il nuovo consulente - arch. Zazio - ha esclusivamente assistito l'Ufficio di Piano, nella redazione di semplici varianti, comunque attuabili dai tecnici comunali, i quali avevano già partecipato personalmente (avevano percepito anche appositi incentivi) ai lavori di programmazione e progettazione posti in essere dal precedente consulente (prof. Bellagamba);
· il Comune di San Benedetto del Tronto è tuttora sprovvisto del nuovo PRG.
Entrambi i convenuti hanno eccepito che:
· i primi due incarichi (e la proroga del primo) affidati all'arch. Zazio hanno riguardato l'intera attività di pianificazione dell'Ente e non solo il P.R.G. Si tratta di incarichi di consulenza assai più ampi rispetto all'attività affidata al precedente consulente, riferiti ad aspetti inerenti la pianificazione e programmazione urbanistica del territorio in generale;
· gli ultimi due incarichi hanno riguardato la pianificazione urbanistica in relazione alla nuova e diversa impostazione derivante dalla bozza di legge regionale (mai promulgata) e poi riferibile a scelte di pianificazione attuativa, come piani particolareggiati di iniziativa pubblica, effettivamente poi approvati dall'Amministrazione con varianti al P.R.G.
Ed invero, l'attività svolta dal consulente arch. Zazio non rappresenta un quid novi rispetto al lavoro svolto dal precedente professionista esterno prof. Bellagamba.
Tale convincimento del Collegio risulta inequivocabilmente dall'esame della documentazione acquista al fascicolo di causa.
Prima di procedere alla disamina dei singoli documenti in atti occorre premettere una sintetica esposizione della disciplina in materia urbanistica, riferibile alle questioni oggetto della presente controversia.
L'ATTIVITA' DI PIANIFICAZIONE E PROGRAMMAZIONE DEL TERRITORIO
Nell'ordinamento vigente la pianificazione del territorio (o pianificazione urbanistica) adotta un modello c.d. a cascata che comprende strumenti sovracomunali e comunali.
Di primaria importanza è la distinzione tra i piani territoriali e i piani regolatori.
Il livello superiore della pianificazione urbanistica è rappresentato dal Piano Territoriale di Coordinamento (di seguito PTC), già previsto dalla legge 17 agosto 1942 n. 1150 e successive modificazioni e integrazioni (di seguito denominata Legge Urbanistica o L.U.).
La competenza per l'approvazione del Piano è della Regione (a norma delle disposizioni di cui al d.P.R. 15 gennaio 1972 n 8 e del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 112).
Il Piano è lo strumento generale della politica del territorio che Autorità diverse dal Comune adottano al fine di sovrapporre alla pianificazione comunale determinazioni assunte allo scopo di orientare e coordinare l'attività urbanistica da svolgere in determinate parti del territorio nazionale, attraverso la c.d. perimetrazione.
L'art. 20, comma 2, del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (di seguito TU degli enti locali) dispone che "La provincia, inoltre, ferme restando le competenze dei comuni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, predispone ed adotta il piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio e, in particolare, indica: a) le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti; b) la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione; c) le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque; d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali".
Il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (di seguito PTCP) ha come ambito il territorio della Provincia e, alla sua formazione debbono concorrere tutti i Comuni interessati.
In entrambi i casi (PTC e PTCP) si tratta di atti di indirizzo che il Comune, nell'attività di pianificazione territoriale di propria competenza, deve comunque tenere in considerazione, conformandosi ad essi o - secondo la migliore dottrina potendosene discostare motivatamente.
Ancora, varie leggi speciali hanno introdotto piani territoriali quale, ad esempio, il Piano delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale attribuito alla competenza di Consorzi tra Comuni, Province e altri enti interessati.
Il Piano Regolatore Generale (di seguito PRG), di competenza del Comune, è lo strumento di disciplina urbanistica della totalità del territorio comunale.
A differenza dei piani territoriali di coordinamento, il PRG ha carattere precettivo. Esso, cioè, assume una funzione pianificatoria globale per il corretto uso del territorio ed ha efficacia vincolante e conformativa.
Il contenuto essenziale, ma non tassativo, del PRG comprende: 1) la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti; 2) la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone destinate all'espansione dell'aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona 3); le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciali servitù; 4) le aree da riservare ad edifici pubblici o di uso pubblico nonché ad opere ed impianti di interesse collettivo o sociale; 5) i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico (art. 7 L.U.).
Attraverso le localizzazioni è individuata l'allocazione sul territorio comunale delle opere pubbliche.
La zonizzazione consiste nella suddivisione del territorio comunale secondo le diverse vocazioni o destinazioni urbanistiche.
Il procedimento di formazione del PRG è composto da più fasi.
In primo luogo, occorre la deliberazione del Consiglio comunale con cui viene decisa l'adozione di un nuovo PRG e che può contenere anche l'indicazione di principi e criteri ispiratori del piano stesso.
Il procedimento necessita poi di una fase istruttoria che comporta la predisposizione di relazioni, geologica e socio-economica, che devono rappresentare la situazione del territorio comunale da un punto di vista geomorfologico e da un punto di vista sociale ed economico, onde consentire scelte coerenti sotto entrambi i profili.
Nella fase istruttoria debbono essere acquisiti tutti i pareri necessari tra gli altri quelli per le zone sottoposte a vincolo idrogeologico o sismiche e può essere prevista un'attività di consultazione informale dei cittadini attraverso pubbliche assemblee di confronto e dibattito.
Terminata la fase preparatoria, il Consiglio comunale adotta, con deliberazione, il PRG che deve essere pubblicato presso la segreteria comunale per acquisire eventuali osservazioni da parte dei privati.
La competenza ad apportare modifiche al PRG è della Giunta regionale (o della Provincia a ciò delegata).
Così come compete alla Regione (o alla Provincia delegata) l'approvazione del PRG adottato dal Comune.
Posto che il PRG ha vigore a tempo indeterminato, qualora sopraggiungano esigenze di modifica, spetta al Comune ogni decisione in merito all'adozione di un nuovo PRG o di atti modificativi varianti - al Piano vigente.
Le varianti si distinguono in parziali e generali.
In particolare, le prime hanno effetti limitati a parti individuate del territorio comunale e, pertanto, coinvolgono solo in parte il PRG vigente e più in dettaglio - le varianti ad oggetto limitato si riferiscono ad un singolo e specifico punto della pianificazione urbanistica in vigore. Ancora, le varianti minori sono di competenza esclusiva del Comune in quanto di portata assai circoscritta delle modificazioni adottate.
Inoltre, la legge individua e disciplina gli strumenti attuativi del PRG.
L'evoluzione apportata a tale modello delineato dalla L.U. da parte della legislazione regionale ha comportato la diversa articolazione delle scelte pianificatorie in due componenti, l'una strutturale e strategica, l'altra programmatico operativa.
Pertanto, nelle Regioni che hanno adottato tale modello, l'attività di gestione del territorio è articolata in un Piano strutturale (di seguito PSC) volto al perseguimento dei principali obiettivi ambientali, culturali, sociali ed economici e il Piano Operativo (di seguito POC) che configura e organizza le specifiche trasformazioni del territorio disposte dalle singole Amministrazioni che si succedono nel governo dell'Ente comunale.
In termini diversi, il Piano strutturale contiene i criteri guida di sviluppo (le vocazioni urbanistiche del territorio) e il Piano Operativo, avente natura precettiva con vigenza temporale limitata, definisce le trasformazioni urbanistiche del Comune, sotto il profilo urbanistico, edilizio e temporale.
Non si tratta di due strumenti distinti, bensì di un atto complesso che prevede altresì l'adozione del Regolamento urbanistico edilizio (di seguito RUE) che assume la funzione delle norme tecniche di attuazione del PRG, come fonte normativa per la definizione del POC.
Tanto considerato, il modello duale (alternativo al PRG) secondo un'interpretazione costituzionalmente orientata - rappresenta soltanto la suddivisione delle due componenti già presenti nel PRG: quella programmatica e quella precettiva e, di conseguenza, non si pone in alcun modo in contrasto con i principi della L.U.
La regione Marche - con legge 5 agosto 1992, n. 34 così come modificata e integrata dalla legge 16 agosto 2001 n. 19 - ha dettato la propria disciplina in materia urbanistica, paesaggistica e di assetto del territorio.
Tale normativa individua le funzioni della Regione stessa, delle Province e dei Comuni e gli strumenti di pianificazione di competenza di ciascun Ente.
Il sistema della pianificazione territoriale - delineato dalla legge regionale all'art. 2 - è costituito: a) dal piano paesistico ambientale regionale (PPAR), quale carta fondamentale delle forme di tutela, valorizzazione ed uso del territorio marchigiano; b) dal piano di inquadramento territoriale (PIT), quale disegno generale di sintesi delle trasformazioni territoriali in funzione dello sviluppo economico-sociale della comunità regionale; c) dai piani territoriali di coordinamento (PTC), quali strumenti per la determinazione degli indirizzi generali di assetto del territorio a livello provinciale; d) dai piani regolatori generali (PRG), quali strumenti della pianificazione urbanistica a scala comunale.
Il PTC della Provincia di Ascoli Piceno è stato approvato in data 17 dicembre 2002 (e successive modificazioni). E' fatto obbligo ai Comuni di conformare i loro atti agli indirizzi e alle direttive stabiliti dal PPAR, dal PIT e dai PTC.
La Sezione non può fare a meno di rilevare preliminarmente che, nella materia in questione, l'obbligo del Comune di conformare le prescrizioni di propria competenza agli strumenti sovraordinati rappresenta attività ordinaria e, certamente, non eccezionale o episodica.
Nel caso di specie, il Comune di San Benedetto del Tronto, sotto la precedente amministrazione, aveva già deliberato l'adozione di un nuovo PRG, in quanto quello all'epoca vigente (risalente al 1990) non rispondeva più alle mutate esigenze di corretta pianificazione territoriale.
Invero, fin dal 1997, con delibera del Consiglio comunale n. 22 del 3 marzo 1997, era stato approvato un ordine del giorno riguardante gli indirizzi generali per la predisposizione di una variante generale al PRG.
Con successiva delibera di Giunta - n. 180 del 4 marzo 1997 l'incarico di progetto fu affidato a due dirigenti comunali.
Tuttavia, il Comune negli anni a seguire non fu in grado di portare a termine il progetto.
La nuova amministrazione, succedutasi nella primavera del 2001, mantenne nel proprio programma l'obiettivo dell'approvazione del nuovo PRG, attraverso la collaborazione dell'Ufficio di Piano che assumeva il ruolo di struttura tecnica di riferimento del Comune. Per la realizzazione del Piano l'Amministrazione decise di affidare un incarico progettuale a professionista esterno supportato da uno staff di tecnici, anch'essi esterni, il cui lavoro doveva essere svolto in completa sinergia con la competente struttura interna al Comune.
Nella convenzione stipulata con il professionista esterno l'Ammininistrazione aveva individuato gli obiettivi del progetto, i criteri guida, i contenuti e le fasi di elaborazione del PRG, i sistema di conoscenza del territorio comunale.
In particolare nella convenzione si indicava: a) come obiettivo primario la necessità di sollecitare la partecipazione dei soggetti sociali nel processo di definizione delle scelte urbanistiche al fine di garantire l'effettiva operatività delle scelte adottate; b) la rilevanza dei bisogni manifestati dalla popolazione (per le attività agricole, agro industriali, manifatturiere, dei servizi, del turismo) nel contesto della cresciuta interdipendenza tra i Comuni della Provincia di Ascoli Piceno; c) i programmi e le fasi di attuazione.
Il programma di lavoro prevedeva la predisposizione di un Piano di struttura e di un progetto definitivo di PRG, accompagnati da elaborati contenenti "schede progetto" (indicazioni progettuali di dettaglio per la definizione dei Piani attuativi) e indicazioni operative per la gestione delle scelte del PRG (per gli interventi da realizzare nel breve periodo). Per di più era espressamente previsto che il PRG - redatto in conformità a tutte le prescrizioni normative e ai Piani sovraordinati - doveva contenere gli indirizzi relativi ai piani esecutivi.
Tale complessa attività progettuale ha di fatto comportato l'impegno di uno staff di ben undici tecnici esterni, coordinati dal prof. Bellagamba, e il lavoro straordinario dell'Ufficio di Piano del Comune.
Ciò, beninteso, oltre al notevole impegno finanziario che l'operazione ha comportato.
Il lavoro depositato dal consulente, prof. Bellagamba, comprendeva tutta la documentazione aggiornata al mese di luglio 2005, riguardante il progetto e i relativi elaborati - anche cartografici - del nuovo PRG, che doveva essere proposto per l'adozione in Consiglio comunale.
L'amministrazione subentrata dopo le elezioni comunali del 2006 e, in particolare, il Sindaco Gaspari, avvalendosi dei poteri e delle facoltà di cui all'art. 110 del T.U. degli enti locali, ha ritenuto di dover avviare nuovamente una fase progettuale per l'adozione del PRG.
A tale precipuo scopo il Sindaco con propri decreti (n. 31 del 28 luglio 2006; n. 52 del 29 dicembre 2006; n. 13 del 1° giugno 2007; n. 7 del 22 maggio 2008, approvato con deliberazione di Giunta n. 58 del 6 marzo 2008; n. 12 del 30 luglio 2009) ha affidato gli incarichi di consulenza all'arch. Zazio, professionista esterno, in considerazione del carattere non ordinario dell'attività in questione.
In particolare, con i primi due decreti (nn. 31 e 52 del 2006) si statuiva l'interesse prioritario del Comune di dotarsi di un PRG che definisca una visione generale e complessiva del territorio, coinvolgendo nel suo processo formativo gli altri comuni costieri e dell'entroterra che gravitano nello stesso comprensorio e rilanciando il ruolo guida della città in tale ambito.
I singoli obiettivi sono stati analiticamente indicati nella parte in fatto della presente sentenza (pagg. 5 e 6) e riguardano studi e analisi anche dei Piani territoriali sovraordinati - già in possesso del Comune in quanto precedentemente effettuati dal prof. Bellagamba.
Con gli altri tre decreti sindacali (n. 13 del 1° giugno 2007; n. 7 del 22 maggio 2008; n. 12 del 30 luglio 2009), ribadito l'interesse prioritario dell'Amministrazione di dotarsi di un nuovo PRG, fu previsto che, nella redazione del progetto si dovesse tenere conto della proposta di legge regionale n. 156 del 2007 implicante nuovi criteri per la redazione della pianificazione comunale, articolandola in Piano Strutturale (PSC), Piano Operativo (POC) e Regolamento urbanistico edilizio (RUE).
L'attività svolta dall'Ufficio di Piano del Comune con la collaborazione dell'arch. Zazio ha prodotto l'elaborato "Schema Direttore", atti di indirizzo (Piano casa), l'adozione o approvazione di varianti parziali al PRG vigente (risalente al 1990) oltreché l'adozione di alcuni Piani particolareggiati (strumenti attuativi).
Ebbene, lo Schema Direttore è un mero strumento programmatico contenente indirizzi generali e, in verità, abbastanza generici che indica gli obiettivi da perseguire e il quadro conoscitivo di riferimento. Del resto i medesimi obiettivi indicati nel documento (città creativa, solidale, equa, fonte di opportunità) si rinvengono nella deliberazione del Consiglio comunale del 28 ottobre 2002, che aveva condotto all'affidamento del progetto di un nuovo PRG al prof. Bellagamba (equità, partecipazione, trasparenza delle scelte, integrazione, progettualità).
Riprendendo un'affermazione del Consigliere Lazzari su detto Schema "trattasi di un percorso tecnico-culturale su alcuni temi che poi andranno precisati e sviluppati in un secondo momento" (in atti, ordine del giorno n. 4 della seduta del Consiglio comunale in data 14 dicembre 2007 per l'approvazione dello Schema Direttore con deliberazione n. 199 pag. 25).
In buona sostanza, lo Schema Direttore rappresentava soltanto un primo approccio al complesso lavoro di predisposizione del PRG. Ad esso avrebbe dovuto far seguito la redazione del Piano strutturale e del Piano operativo, veri strumenti precettivi e conformativi in materia di pianificazione urbanistica.
A tale riguardo, il Collegio non può fare a meno di rilevare l'irragionevole determinazione del Sindaco Gaspari di strutturare il progetto del nuovo PRG sulla base dei criteri indicati in una proposta di legge della Giunta regionale, di incerta promulgazione da parte dell'Organo legislativo territoriale.
Ciò è tanto vero che la proposta non ha avuto alcun seguito.
Quanto poi alle varianti parziali e ai piani particolareggiati redatti dall'Ufficio di Piano con l'ausilio dell'arch. Zazio, certamente non possono giustificare il ricorso alla consulenza esterna ad alto contenuto di professionalità, compatibile soltanto con la progettazione del nuovo PRG.
In ogni caso, le analisi e i dati utilizzati per la redazione dello Schema Direttore erano già in possesso dell'Ufficio di Piano (come peraltro rilevato nel predetto ordine del giorno n. 4 pag.16).
Entrambi i convenuti hanno poi dichiarato che sia l'Ufficio di Piano sia l'arch. Zazio hanno utilizzato il lavoro svolto dal prof. Bellagamba anche per la redazione dei progetti di variante al PRG e dei Piani particolareggiati.
Ed allora delle due l'una: o l'amministrazione insediatasi nel 2006 ha ritenuto contrario alle proprie finalità pianificatorie il progetto del prof. Bellagamba, oppure lo ha ampiamente utilizzato limitandosi ad aggiornarlo.
Nell'un caso non si comprende perché il Sindaco non abbia sottoposto al Consiglio comunale l'idea alternativa di pianificazione urbanistica condivisa dalla sua maggioranza, rilevando le criticità e le differenze rispetto al lavoro già svolto e in possesso dell'Amministrazione, giustificando la decisione di ripercorrere dall'inizio l'iter progettuale, con duplicazione di spesa. Con ogni evidenza, infatti, i criteri enunciati dall'amministrazione del 2006 erano pressoché i medesimi rispetto a quelli enunciati nello Schema Direttore e non vi era ragione per iniziare nuovamente il complesso iter di adozione del nuovo PRG.
Nell'ipotesi alternativa, ancora una volta non appare condivisibile la spesa sostenuta dall'Amministrazione per la consulenza dell'arch. Zazio.
Del resto, lo stesso Sindaco Gaspari aveva più volte manifestato la volontà di avvalersi del lavoro svolto dal prof. Bellagamba, così come confermato dalle dichiarazioni rese nel corso del presente giudizio da entrambi i convenuti.
Sta di fatto che, a tutt'oggi, il Comune di San Benedetto del Tronto è privo del nuovo PRG.
Occorre chiarire che, in questa sede, non sono in discussione le scelte gestionali dell'Amministrazione, bensì l'utilità conseguita dall'Ente a fronte della spesa sostenuta per l'incarico di consulenza affidato all'arch. Zazio.
In termini diversi, nelle more della progettazione di un nuovo PRG, è stato deciso di procedere attraverso l'adozione o l'approvazione di varianti parziali al vecchio PRG, sulla base di esigenze già note e già esaminate (quali ad esempio i vincoli scaduti) dagli uffici competenti.
Pertanto, la consulenza prestata dall'arch. Zazio nel periodo 2006 - 2010 ha rappresentato per l'Ente l'illegittima acquisizione di un'ulteriore unità di personale.
Da tutte le argomentazioni espresse si deve concludere che il Comune, in presenza di un PRG risalente al 1990, aveva deciso, già nel 2002, di affidare ad un professionista di indubbio valore (Prof. Bellagamba) la redazione di un nuovo PRG. Questa attività di studio quindi doveva prendere in considerazione tutti gli aspetti possibili per una programmazione generale. Il professionista ha svolto l'intero lavoro progettuale, residuando solo l'assistenza per le ultime due fasi di adozione e di approvazione del PRG. Infatti, al professionista sono stati liquidati e pagati i due terzi dell'intero importo stabilito in convenzione. L'attività era stata svolta in completa collaborazione con l'Ufficio di Piano, che usufruì anche delle incentivazioni per la collaborazione prestata.
Pertanto, risulta provato che i tecnici interni all'Amministrazione erano perfettamente edotti delle determinazioni assunte, degli studi, delle analisi effettuate e dell'impegno profuso dal prof. Bellagamba e dal suo staff di collaboratori esterni. Del resto il progetto depositato risulta aggiornato al luglio 2005.
Dalla documentazione in atti, risulta incontestabilmente che l'obiettivo sempre enunciato dal Sindaco Gaspari era quello di dotare il Comune di un nuovo PRG. E, tuttavia, lungi dal realizzare tale intento, negli anni 2006 - 2010, si preferì procedere per varianti.
Ne consegue necessariamente che non sussistevano i presupposti necessari per la legittimazione dell'incarico all'arch. Zazio.
Inoltre, l'Ufficio di Piano aveva già contezza di quello che era stato il lavoro del Prof. Bellagamba e non vi era ragione di ripercorre l'intero iter progettuale.
Si consideri, inoltre, che l'Ufficio di Piano, per lo svolgimento delle attività d'istituto, si avvaleva già dell'ausilio di alcuni collaboratori a progetto (4 tra architetti e ingegneri appositamente selezionati a seguito di avviso pubblico).
I vizi di legittimità nell'affidamento delle consulenze all'arch. Zazio, da soli non sono idonei a configurare un'ipotesi di responsabilità amministrativo contabile per danno erariale ma, certamente, connotano la condotta gravemente colposa dei convenuti che ha determinato l'indebita spesa a carico del Comune.
Il Sindaco Gaspari ha affidato all'arch. Zazio incarichi di consulenza per attività già svolte, gravando il Comune di una spesa del tutto ingiustificata. A tutt'oggi giova ripeterlo - il Comune di San Benedetto del Tronto è sprovvisto del nuovo PRG.
Con ciò riscontrando nella condotta del convenuto il requisito della colpa grave.
Anche la condotta del dirigente Polidori non può andare esente da censure. Egli, infatti, avrebbe dovuto e potuto segnalare all'Organo politico le reali necessità dell'Ufficio di Piano, tenuto conto del patrimonio di conoscenze già acquisite alla struttura in materia di pianificazione territoriale.
Ed invece il dirigente ha pedissequamente assecondato le determinazioni sindacali, in totale dispregio delle finalità di pubblico interesse della cittadinanza e con grave pregiudizio delle finanze dell'Ente.
Pertanto, anche tale acquiescente comportamento omissivo e commissivo, in violazione dei doveri che incombono sul dirigente di una pubblica amministrazione, configura gli estremi della colpa grave.
Ed invero, l'ing. Polidori era perfettamente edotto sul lavoro svolto dalla sua struttura per l'elaborazione del nuovo PRG.
Il lungo iter progettuale percorso dall'Ufficio di Piano con l'ausilio dello staff di tecnici esterni coordinati dal prof. Bellagamba è stato il seguente:
- consultazione dei soggetti rappresentativi della cittadinanza per dettagliare gli obiettivi, indirizzi e criteri informatori del nuovo PRG deliberati dal Consiglio comunale in data 28 ottobre 2002;
- presentazione del "Piano idea" che anticipava persino gli orientamenti della proposta di legge regionale in materia urbanistica, all'epoca in fase di discussione presso gli Organi competenti;
- discussione del Piano presso la Commissione consiliare urbanistica e conferenza dell'Amministrazione comunale con l'Assessorato Territorio Regione Marche, la Provincia di Ascoli Piceno, il Consorzio di Bonifica, l'Autorità del Porto, tutti i Comuni limitrofi rappresentati dai rispettivi Sindaci e Assessori competenti;
- incontri con Comitati di quartiere, Associazioni, Sindacati, Categorie economiche, Forze politiche, Ordini professionali;
- deliberazione del Consiglio comunale (n. 150 del 18 dicembre 2003) di ulteriore dettaglio sugli obiettivi e sui contenuti del Piano;
- deposito presso l'Amministrazione degli elaborati grafici e normativi dello schema di PRG;
- incontri presso il Comune di tutti gli Organi e Uffici competenti al fine di fornire ai cittadini interessati i necessari chiarimenti da essi richiesti;
- consegna della stesura definitiva degli elaborati del PRG per l'avvio del procedimento di adozione.
L'ing. Polidori - nella sua qualità di dirigente dell'Ufficio di Piano - è stato dunque il principale attore del progetto in questione.
Egli, pertanto, aveva l'obbligo di rappresentare al Sindaco Gaspari e agli altri Organi dell'Ente l'irragionevolezza della scelta di avviare ex novo un lavoro già svolto per la predisposizione del nuovo PRG.
L'irragionevolezza delle determinazioni assunte è apparsa in seguito ancor più palese tenuto conto che il secondo progetto, avviato dall'amministrazione Gaspari, non è mai stato portato a termine.
Entrambi gli odierni convenuti, con le rispettive condotte commissive e omissive, hanno arrecato un grave pregiudizio alle casse dell'Ente che ha pagato un professionista esterno per il perseguimento di un obiettivo dichiarato (progetto del nuovo PRG) mai attuato e che nella realtà dei fatti si è limitato a fornire supporto lavorativo nell'ordinaria gestione dell'attività dell'Ufficio, quali l'aggiornamento dei dati e la collaborazione per la predisposizione di varianti parziali o minori.
Il tutto, si badi, attingendo comunque al lavoro già svolto dal prof. Bellagamba e dallo stesso Ufficio di Piano, sotto la precedente gestione amministrativa.
Ad ulteriore conferma di ciò basti citare la dichiarazione dell'avv. Ortenzi nel presente giudizio il quale - a fronte di specifica domanda del Giudice sull'attività svolta dall'arch. Zazio e sulle differenze riscontrabili rispetto al lavoro del prof. Bellagamba ha sostenuto che il professionista esterno ha rappresentato per l'Amministrazione un "aiuto in un Comune con organico insufficiente".
Certamente, il Sindaco Gaspari ha assunto un ruolo preponderante nella causazione del danno in questione. Egli ha fortemente voluto ed ha assunto le determinazioni, emanando i decreti sindacali di affidamento degli incarichi all'arch. Zazio.
Per parte sua l'ing. Polidori, anziché ottemperare ai propri obblighi di funzionario pubblico a difesa delle ragioni dell'Ente, ha preferito adottare un comportamento meramente acquiescente conformandosi pedissequamente alla volontà dell'Organo politico.
Per tali motivi il Collegio ritiene che il danno arrecato al Comune di San Benedetto del Tronto debba essere risarcito dai convenuti in ragione del 70 per cento a carico del Sindaco Gaspari e del restante 30 per cento a carico del dirigente Polidori.
Alla luce delle considerazioni espresse, il Collegio deve determinare il quantum del danno risarcibile subito dal Comune e di cui sono chiamati a rispondere gli odierni convenuti - ciascuno in ragione del rispettivo apporto causale - a titolo di responsabilità amministrativo contabile.
Preliminarmente, occorre ribadire che la vocatio in ius per cui è causa non riguarda tutti gli incarichi attribuiti all'arch. Zazio (i compensi complessivamente pagati al professionista ammontano ad euro 273.990,40), bensì solo i decreti di affidamento delle consulenze per l'attività di pianificazione urbanistica, rimanendo esclusi i compiti in materia di valutazione di impatto ambientale e valutazione ambientale strategica.
Ed invero, l'Attore pubblico non ha proposto domanda di risarcimento del danno per gli specifici incarichi attribuiti all'arch. Zazio per tali ultime attività. Il P.M., inoltre, dal complessivo importo di euro 240.000,00 corrisposto al professionista per gli incarichi in contestazione, ha espunto circa euro 10.000,00 in quanto afferenti ad attività in materia di valutazione di impatto ambientale.
Pertanto, la domanda introduttiva del presente giudizio è stata quantificata in euro 230.000,00.
l'art. 1, comma 1 bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 testualmente dispone: "Nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità".
In ossequio alla disposizione di legge, pertanto, la Sezione non può fare a meno di rilevare che comunque l'arch. Zazio ha effettivamente prestato la sua attività presso il Comune.
La prestazione del professionista, in buona sostanza, ha rappresentato per l'Amministrazione l'acquisizione di un'ulteriore unità di personale a disposizione dell'Ufficio di Piano, pur se effettuata eludendo le norme che disciplinano il reclutamento di dipendenti pubblici anche a tempo determinato.
L'arch. Zazio ha collaborato con l'Ufficio di Piano alla redazione delle varianti parziali al PRG vigente, alla predisposizione dei piani particolareggiati ed ha partecipato a varie riunioni in seno alle competenti Commissioni.
Il lavoro svolto da tutti i componenti dell'Ufficio di piano personale interno, personale a contratto e professionista esterno - hanno utilizzato i documenti depositati dal prof. Bellagamba a conclusione della fase progettuale del nuovo PRG.
Di conseguenza, l'apporto dell'arch. Zazio può rappresentare un'utilità conseguita dal Comune soltanto in termini di un'ulteriore unità di forza lavoro.
Tali circostanze, pur inidonee ad escludere la responsabilità amministrativa di entrambi i convenuti per le ragioni illustrate, possono solo indurre questa Sezione ad una diversa, e inferiore, determinazione in via equitativa del risarcimento dovuto.
Ritiene il Collegio che il compenso attribuibile al professionista per tale apporto collaborativo possa equamente determinarsi in euro 60.000, pari ad un compenso annuo di euro 15.000,00 per i quattro anni di attività.
Il danno risarcibile, subito dal Comune di san Benedetto del Tronto per l'illecito affidamento delle consulenze in questione, ammonta dunque a complessivi euro 170.000 da ripartirsi tra gli odierni convenuti in ragione del rispettivo apporto causale all'indebito esborso.
Non sussistono elementi per l'esercizio del potere riduttivo invocato dai convenuti.
Il danno attribuibile alla condotta del Sindaco Gaspari è pari ad euro 119.000,00.
La quota di danno riconducibile alla condotta dell'ing. Polidori ammonta ad euro 51.000,00.
Entrambe le quote di danno si intendono comprensive di rivalutazione monetaria; su tali importi andranno applicati gli interessi nella misura di legge, decorrenti dalla data di deposito della sentenza fino al momento dell'effettivo pagamento.
Ogni altra domanda o eccezione risulta assorbita.
la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Marche, definitivamente pronunciando, condanna, in favore del Comune di San Benedetto del Tronto, i signori: 1) Giovanni GASPARI al pagamento della somma di Euro 119.000,00; 2) Germano POLIDORI al pagamento della somma di Euro 51.000,00. Sugli importi così determinati spettano al Comune di San Benedetto del Tronto gli interessi al tasso legale decorrenti dalla data di deposito della sentenza e fino al totale soddisfo. Condanna, altresì, i convenuti al pagamento delle spese di giudizio che, sino alla pubblicazione della presente sentenza si liquidano in Euro 1.260,39 (milleduecentosessanta,69)
Così deciso in Ancona, nella Camera di consiglio del 14 giugno 2012.
F.to dott.ssa Maria Nicoletta Quarato F.to dott.ssa Anna Maria Giorgione
F.to Dott.ssa Raffaella Omicioli
Totale Visitatori: 78585737

References: Sentenza 
 Art. 110
 Art.97
 art. 5
 provvedimento n. 
 art. 110
 art. 110
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
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