Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2007/A232-07.htm
Timestamp: 2017-11-22 22:19:40+00:00

Document:
A232-07
Auto 232/07
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
El principio de publicidad busca que los legisladores tengan la oportunidad material de conocer el texto de la ponencia y el informe correspondiente con antelación al debate del proyecto de ley. Así, la existencia de un vicio en el procedimiento legislativo está necesariamente atada a que la falta de publicación afecte la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas. Como se observa, la publicación para el asunto bajo análisis fue oportuna, en la medida en que se perfeccionó con anterioridad al inicio del primer debate en la Cámara de Representantes, etapa que para el caso del presente trámite legislativo se surtió el 19 de abril de 2006. Por ende, resulta desvirtuada toda posibilidad que los congresistas carecieran de oportunidades materiales para conocer la ponencia y el articulado antes de su discusión y aprobación, conservándose de este modo la integridad del debate y la adecuada formación de la voluntad democrática. Debe resaltarse, que la publicación del informe de ponencia responde a propósitos distintos que el anuncio de la votación. Así, el cumplimiento del requisito de publicidad apunta a que los congresistas estén previamente informados del contenido del proyecto antes que procedan a debatirlo. Esta condición, de suyo, debe anteceder a la discusión de la iniciativa, más no al anuncio de la misma, en tanto en dicha instancia aún no se ha sometido el proyecto de ley a la deliberación por parte la célula legislativa. En otras palabras, la estructuración del vicio de procedimiento por incumplimiento del requisito de publicidad está supeditada, en todo caso, a que la publicación del informe de ponencia o la entrega de reproducciones mecánicas del mismo, según lo previsto en el artículo 156 del Reglamento del Congreso, se hubiere efectuado con posterioridad a la iniciación del debate del proyecto de ley. Esta circunstancia, de conformidad con el procedimiento legislativo que precedió a la promulgación de la Ley 1108/06, no concurre para el presente caso.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Vulneración exige que se demuestre fehacientemente la imposibilidad de conocer el contenido del instrumento internacional previo a su debate
Para que pueda predicarse la vulneración del requisito de publicidad del informe de ponencia para el caso del procedimiento propio de las leyes aprobatorias de tratado, deben exponerse razones sustantivas, que demuestren fehacientemente la imposibilidad de conocer el contenido del instrumento internacional previo a su debate. Ello en la medida que el ámbito restringido de modificación por parte del Congreso, ocasiona que el texto del proyecto no sufra alteraciones durante su discusión y aprobación, distintas de las posibilidades, en todo caso excepcionales, que prevé el artículo 217 de la Ley 5ª/92.
La Corte arriba a conclusiones en sentido contrario respecto del cumplimiento del requisito de anuncio previo a la votación del proyecto de ley durante el trámite en primer debate de la Cámara de Representantes. Para sustentar este aserto, la Sala debe centrarse en determinar las condiciones en que se efectuó el anuncio en la sesión del 29 de marzo de 2006. Así, se tiene que en dicha sesión la Secretaria de la Comisión, de manera intempestiva y sin instrucción alguna por parte del Presidente de la célula legislativa, enumeró un grupo de proyectos de ley, entre ellos el número 075/05 Senado, 221/05 Cámara, correspondiente al asunto objeto de análisis, bajo la simple expresión “Anuncio de Proyectos”. Esta sola expresión, empero, no otorga claridad alguna sobre la finalidad de esa enumeración de proyectos, ni mucho menos sobre la determinación, al menos discernible, de la fecha en que se efectuaría la votación de los proyectos de ley materia de examen. Del mismo modo, en segundo término, la Sala encuentra que el contexto de la sesión en comento no sólo no permite identificar la fecha en que se efectuaría la discusión y votación del proyecto de ley, sino que es a todas luces equívoco. En conclusión, de modo particular para el trámite en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y teniendo como punto de partida el contenido del Acta, más allá de su simple valoración subjetiva, contenida en la certificación expedida por el Secretario de dicha célula legislativa, se está ante un vicio de procedimiento.
VICIO SUBSANABLE DE TRAMITE LEGISLATIVO-Configuración por incumplimiento del requisito de anuncio previo de votación en la Cámara de Representantes/PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Plazo para el saneamiento de vicio por incumplimiento de anuncio previo de votación
Conforme a la posición unificada de la jurisprudencia aplicable a la materia, se tiene que la irregularidad presentada recae dentro de los supuestos de subsanabilidad previstos por esta Corporación, en tanto (i) el vicio ocurrió durante el tercer debate del trámite, esto es, cuando ya se había verificado la aprobación del proyecto en el Senado de la República, cumpliéndose de este modo con una de las etapas estructurales del proceso de formación de la ley; y (ii) las votaciones durante la totalidad del trámite fueron unánimes, sin que concurriera algún modo de oposición sustancial a la versión original del proyecto radicada por el Gobierno Nacional, razón por la cual no existe evidencia de la vulneración de los derechos de las minorías parlamentarias. En ese sentido, según lo previsto en el parágrafo del artículo 241 C.P. y el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, la Corte concede a la Cámara un término máximo de 30 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para que proceda a subsanar el vicio. Con este fin, en una de las sesiones de la Comisión Constitucional se anunciará la votación del proyecto para una fecha futura determinada, informándose a los Representantes el número de la Gaceta del Congreso en que fue publicada la ponencia para el primer debate en la mencionada Comisión o, en caso que la presidencia de la célula legislativa lo estime conveniente, a través de la distribución de copias de la misma.
Referencia: expediente LAT-300
Revisión de constitucionalidad de la Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006, “por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.”
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política, ha proferido el siguiente Auto, dentro del proceso de revisión de la Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006, “por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.”
a. La plena implementación de la presente Convención, incluida la consideración de asuntos de interés relacionados con ella identificados por los Estados Parte, y
Artículo 1°. Apruébase la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
Artículo 2°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 7ª de 1944, la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, que por el artículo 1° de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
La ciudadana Gaia Hernández Palacios, apoderada especial del Ministerio de Relaciones Exteriores, intervino en el presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad de la Convención Interamericana contra el Terrorismo (en adelante la Convención) y de su ley aprobatoria. Con este fin, expuso en primer término las condiciones de suscripción del tratado, para lo cual señaló que dicho instrumento, adoptado en el trigésimo segundo periodo de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, fue suscrito por el entonces Embajador de Colombia ante ese organismo, conforme los plenos poderes que para ello le había conferido el Presidente de la República. Luego de esta actuación, el 30 de julio de 2002 el Presidente impartió la aprobación ejecutiva al citado instrumento y ordenó que fuera sometido a la consideración del Congreso.
En cuanto al aspecto material de la Convención, el Ministerio advirtió que luego de los atentados terroristas de 2001 en Estados Unidos, adquirió mayor relevancia en el ámbito internacional la necesidad de crear herramientas multilaterales para atacar el terrorismo, medidas que han sido planteadas en el marco de la cooperación entre Estados. Por ende, el acuerdo de los países de la región plasmado en la Convención, se muestra acorde con los principios constitucionales que ordenan las relaciones internacionales. Desde esta perspectiva, el tratado “plantea como objetivo estratégico el fortalecimiento de las relaciones con otros países de América Latina y el Caribe, de acuerdo con la Constitución Política, privilegiando el escenario interamericano y fortaleciendo las decisiones tomadas en el marco de la Organización de los Estados Americanos – OEA, la cual juega un papel determinante en la seguridad del hemisferio. Del mismo modo, se contemplan como acciones necesarias, apoyar a la OEA en el avance de los trabajos tendientes a reforzar el sistema de seguridad colectiva en el hemisferio, y el Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE).|| En ese sentido, la Convención bajo estudio de constitucionalidad tiene como propósitos prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo, así como fortalecer los mecanismos de cooperación entre los Estados Partes.”
El Ministerio resalta, del mismo modo, que la Convención no hace una referencia a una tipificación expresa del delito de terrorismo, sino que refiere a las conductas señaladas como tales en los instrumentos internacionales descritos en el artículo 2º del tratado. Así, la intervención ofrece una relación de estos acuerdos, como base en la cual puede concluirse que para el caso colombiano se encuentran actualmente en vigor el Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de Aeronaves de 1970, el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil de 1971, la Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos de 1973, la Convención internacional contra la toma de rehenes de 1979, la Convención sobre la protección física de los materiales nucleares de 1980, el Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que prestan servicios a la aviación civil de 1988, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, el Convenio internacional para la represión de los atentados terrorista cometidos con bombas de 1988 y el Convenio internacional para la represión de la financiación del terrorismo de 1999. Sobre este particular, el interviniente hace énfasis en que la Convención “respeta la decisión de los Estados para hacerse parte de los instrumentos internacionales citados, y deja en libertad a cada Parte para que establezca la regulación de las medidas, de acuerdo con su normatividad interna.”
A manera de conclusión, el Ministerio interviniente considera que la Convención materia de análisis se inserta en el contexto internacional y nacional interesado en la lucha contra el terrorismo. Este objetivo es desarrollado a través de acciones encaminadas a proteger bienes constitucionales fundamentales, como la dignidad humana, la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, al igual que los derechos a la vida y a la paz. De la misma manera, insiste en que el instrumento internacional “armoniza con los postulados constitucionales de respeto a la soberanía nacional y de reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por Colombia (…), toda vez que ha sido suscrita en observancia de la autonomía y soberanía de los Estados, así como de los preceptos constitucionales establecidos para las manifestaciones de consentimiento del Estado colombiano en obligarse en este tipo de instrumentos; y es coherente con las directrices constitucionales en virtud de las cuales la cooperación e integración con los Estados de América y el Caribe es privilegiada. Del mismo modo, sus disposiciones son compatibles con los compromisos adquiridos por Colombia tanto a nivel bilateral, regional, como multilateral, en la lucha contra el terrorismo.”
En cuanto al aspecto material del instrumento internacional, luego de exponer de los antecedentes del mismo, que demuestran la relación intrínseca entre la Convención y los esfuerzos de los países del hemisferio para combatir el terrorismo; el Ministerio resalta como la Convención es compatible con las disposiciones constitucionales, en cuanto prescribe a la vigencia de la soberanía nacional, la autodeterminación de los pueblos, la integración con América Latina y el Caribe y el reconocimiento de los principios de derechos internacional como bases de las relaciones exteriores del Estado colombiano.
A juicio del Ministerio del Interior, “la adopción de medidas tendientes a prevenir, sancionar y erradicar el fenómeno del terrorismo del ámbito hemisférico armoniza con la consecución de los fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2º Superior, en particular con la garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, la defensa de la independencia nacional, el mantenimiento de la integridad territorial, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. || A su vez, la implementación de mecanismos de lucha contra el terrorismo redunda en la protección de derechos fundamentales tales como el respeto a la dignidad humana, el derecho a la vida, el derecho a la paz y a la libre locomoción, entre otros. || En el mismo sentido, dota de mecanismos a las autoridades de la República para hacer frente a la amenaza terrorista, como herramienta tendiente a la materialización de los derechos, garantías y deberes consagrados en la Carta.” Estas finalidades, a juicio del interviniente, demuestran la compatibilidad entre el instrumento internacional y la Constitución.
En relación específica con lo dispuesto en el artículo 4º de la Convención, relativo a las modalidades de cooperación entre Estados para la prevención, combate y erradicación de las formas de financiación del terrorismo, la Defensoría advierte que las medidas allí enunciadas “respetan el ordenamiento constitucional, especialmente en lo que atañe con el derecho a la libertad de empresa, por cuanto la aplicación de lo allí dispuesto en nada afecta el normal desarrollo de la actividad financiera y bancaria. (…) No obstante, la Defensoría del Pueblo considera oportuno advertir sobre el deber del Estado de garantizar el hábeas data. La recolección, tratamiento y circulación de informaciones personales en bancos de datos y en archivos de entidades debe respetar los derechos a la intimidad y al buen nombre. Esta entidad (…) ha insistido en la necesidad para Colombia de adoptar un estatuto de protección de datos personales que garantice la protección efectiva de estos derechos ciudadanos. En ausencia de tal regulación, la Defensoría estima que para la adecuada interpretación y aplicación de esta disposición de la Convención, deben respetarse los principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación, finalidad, utilidad, circulación restringida, caducidad e individualidad, precisados por la jurisprudencia constitucional.”[1]
Respecto de lo regulado por los artículos 5 y 6 del instrumento internacional, dirigidos esencialmente a prescribir la obligación de los Estados Parte de implementar procedimientos para contrarrestar el uso y manejo de recursos económicos vinculados al terrorismo, la entidad interviniente considera que el desarrollo de estas medidas resulta válido en tanto se ejecuten, como lo indica la Convención, en concordancia con las normas de la legislación interna, en especial las disposiciones constitucionales. Igualmente, este condicionamiento resulta predicable para el caso de los artículos 7, 8 y 9 de la Convención, relacionados con la promoción de la cooperación y el intercambio seguro de información entre las autoridades competentes en la persecución, investigación, procesamiento y sanción de los delitos y delincuentes de actividades terroristas.
En lo que hace relación con el artículo 10 de la Convención, que regula el traslado de personas detenidas o condenadas de un Estado Parte a otro, con el fin de practicar pruebas en procesos por delitos constitutivos de terrorismo, la Defensoría sostiene que “estas previsiones respetan los artículos 29 y 35 de la Carta por cuanto garantizan el derecho al debido proceso y no desbordan los requisitos para la procedencia de la extradición. || En relación con la posibilidad de procesar a la persona trasladada al territorio del Estado Parte por actos o condenas anteriores a su salida del territorio del Estado desde que fue traslada, únicamente con el consentimiento de este último, el numeral 3 de artículo 10 respeta la soberanía del Estado colombiano prevista en el artículo 9 de la Constitución.”
El artículo 11 de la Convención, que prohíbe considerar a los actos constitutivos de terrorismo como delitos políticos o delitos conexos a ellos, es una norma que a juicio del de la Defensoría “se ajusta a la Carta Política no sólo porque garantiza el derecho a la justicia de las víctimas ya que impide que se enerve la sanción penal por la configuración equívoca de la conducta, sino que además respeta el derecho internacional de la soberanía de cada Estado, el principio de legalidad, la prevalente protección de la dignidad y de los derechos humanos, el debido proceso y el derecho de defensa.” Estas consideraciones son, en general, igualmente aplicables respecto de la constitucionalidad de los artículos 12 y 13 de la Convención, que prohíben adscribir la condición de refugiado y el derecho de asilo a las personas respecto de las cuales existan motivos serios para considerar que han cometido conductas establecidos en el artículo 2º del tratado como actividades terroristas.
Para el Fiscal General, los objetivos y fines de la Convención (Art. 1º), son no sólo compatibles con la Carta, sino que constituyen un desarrollo de la misma, en varios de sus puntos más importantes. De un lado, el terrorismo es una práctica gravemente lesiva de los derechos fundamentales, los principios y valores fundantes del ordenamiento constitucional, por lo cual es necesaria la lucha de Estado en contra de los fenómenos que lo acarrean y de la práctica en sí misma, para poder garantizar un escenario pacífico y democrático en el cual los derechos sean plenamente garantizados y los postulados axiológicos sobre los que se cimienta el Estado colombiano pueden realizarse. Desde esta perspectiva, instrumentos como el propuesto resultan relevantes si se reconoce que el combate contra el terrorismo no puede ser emprendido con un grado de eficacia óptimo si no se cuenta con el respaldo de la comunidad internacional, el cual se debe dar en el marco de organizaciones e instrumentos internacionales que fijen claros compromisos al respecto. La cooperación en este ámbito, es no sólo deseable, sino absolutamente necesaria, dada la infraestructura transnacional con la que cuentan hoy día las organizaciones terroristas que hace difícil para los Estados el combatirlas por fuera de sus propias fronteras.
La tipificación de las conductas constitutivas de terrorismo (Art. 2), son a juicio del interviniente acordes con el principio de legalidad, habida cuenta que cada uno de los instrumentos internacionales allí previstos estipulan las condiciones específicas constitutivas del delito de terrorismo. Además, debe tenerse en cuenta que dichas conductas encontraban plena adecuación en el tipo previsto en el artículo 343 del Código Penal. Esta norma, aunque prevé una tipificación penal abierta, resulta acorde con la Constitución, puesto que el carácter dinámico de la conducta, su naturaleza pluriofensiva, la sofisticación de los métodos utilizados para su comisión y la grave afectación de derechos constitucionales derivada del comportamiento ilícito.[2]
En lo que respecta a las medidas previstas en la Convención para prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo (Art. 4º), la Fiscalía General estima su exequibilidad “siempre y cuando su aplicación se dé en forma respetuosa de los derechos y principios constitucionales, pues como se señaló respecto de la medida contemplada en el literal a) del mismo artículo, pese a tener un fin constitucionalmente legítimo, la implementación de esta medida puede traer consigo la limitación de otros derechos amparados por la Carta Política, como en este caso, la libertad de circulación, el ejercicio legítimo del derecho de propiedad, la libertad de empresa, entre otros, frente a los cuales, la regulación que se derive de la Convención debe ser proporcionada.”
Consideraciones adicionales son predicables de las obligaciones que tienen los Estados Parte en relación con la implementación de medidas para la identificación, embargo y decomiso de bienes relacionados con actividades terroristas (Art.5º). Ello debido a que estas acciones deben estar supeditadas a los procedimientos de la legislación interna del Estado Parte, “lo cual deja a salvo el respeto de las garantías constitucionales y legales a favor de quienes sean sometidos a la aplicación de esta medida, que sólo se tornará definitiva cuando se halla surtido un proceso judicial, que establezca que por el destino o proveniencia ilícitos de los recursos, el derecho de propiedad de su titular respecto de ellos debe declararse extinto.”. Estas facultades, a juicio del Fiscal General, encuadran dentro del concepto de extinción de dominio previsto en el artículo 34 C.P. Así, son plenamente diferenciables de otras medidas, estas sí inconstitucionales, como la confiscación.
El deber de los Estados Parte de tipificar como conductas determinantes del lavado de activos, aquellas descritas en los instrumentos internacionales previstos en el artículo 2º de la Convención (Art. 6º) es constitucional, en tanto el legislador nacional ha previsto normas en ese sentido. En efecto, el artículo 323 del Código Penal establece el tipo general de lavado de activos, norma que fue modificada por el artículo 17 de la Ley 1121/06, precisamente con el objeto de incluir dentro de los comportamientos constitutivos de delito la financiación del terrorismo y la administración de recursos relacionados con actividades terroristas. “En este sentido, el Estado Colombiano ha estado a la vanguardia para incluir en su legislación de lavado de activos, como delito subyacente, a la financiación al terrorismo, con ello se está dando cumplimiento anticipado al artículo 6 del tratado bajo estudio. Debe tenerse en cuenta además que el instrumento internacional da claridad respecto a los actos que deben ser considerados como terroristas, sin que ello implique una enumeración taxativa, lo cual facilitará la interpretación de los artículos 323, 343 y 345 del Código Penal. El acatamiento a la convención será sumamente provechosa para el país en términos de la lucha contra el terrorismo.”
Las disposiciones de la Convención que prevén distintas modalidades de cooperación entre Estados para la prevención, sanción y eliminación del terrorismo (Arts. 7, 8 y 9) son igualmente acordes con la Constitución, puesto que responden adecuadamente al carácter transnacional de las conductas terroristas e, igualmente, son normas respetuosas del ámbito de soberanía de los Estados Parte del instrumento internacional.[3]
Frente a las disposiciones relativas al traslado de personas bajo custodia con fines probatorios (Art. 10), la entidad interviniente considera que los requisitos allí previstos para la remisión de detenidos o condenados de un Estado Parte a otro garantizan la eficacia de los postulados constitucionales. En criterio del Fiscal General, esta disposición es “respetuosa de la dignidad humana (artículos 1º y 12 C.N.), pues no se trata simplemente de instrumentalizar a una persona en aras de la lucha contra el terrorismo, sino que la colaboración que esa persona preste debe ser producto de su consentimiento informado. Asimismo, los Estados que intervengan en la operación deben estar de acuerdo, en ejercicio de su soberanía, lo cual garantiza que no se trate de una maniobra subrepticia sino que se da bajo la supervisión y vigilancia de cada uno de los Estados, control que redunda en beneficio no sólo de la eliminación del terrorismo sino también de los derechos de la persona que voluntariamente ha decidido colaborar en la consecución de este fin. || Por lo demás, las demás condiciones previstas por la Convención para el desarrollo de esta herramienta de cooperación, redundan en interés de la persona sometida a custodia y de los intereses del Estado en cuanto a la erradicación del terrorismo, de forma tal que esta disposición está plenamente ajustada a la Constitución.”
La inaplicabilidad de la tipificación como delito político de las conductas constitutivas de terrorismo (Art. 11) encuentra, a juicio del interviniente, pleno respaldo constitucional, conforme a decisiones anteriores de la Corte que han sostenido la imposibilidad de otorgar tratamiento penal favorable a actos que implican el desconocimiento manifiesto de valores axiales para el ordenamiento constitucional.[4] Del mismo modo, la prohibición de extender la condición de refugiado y asilado a los autores de conductas constitutivas de terrorismo (Art. 12 y 13) “guarda entera coherencia con las disposiciones constitucionales en varios sentidos. En primer término y como se señaló en un principio, sólo la vigencia de un orden justo tanto nacional como internacional es el escenario propicio para la garantía de los derechos individuales de los asociados (artículo 2º), en especial, el derecho a la paz (artículo 22), de ahí que sea preciso aunar esfuerzos entre la comunidad internacional para erradicar el terrorismo, lo cual, como es evidente, no será posible si existen Estados que amparan este tipo de prácticas. Es por esto, que la concesión de garantías a terroristas va en detrimento de los derechos constitucionales y desconoce los principios fundantes del ordenamiento constitucional. || De esta forma, resulta clara la constitucionalidad de dos normas que, respetando la competencia atribuida al legislador, por cuanto prevén que cada Estado debe adoptar las medidas correspondientes de conformidad con las disposiciones pertinentes del derecho interno o internacional, busca evitar la concesión de beneficios injustificados a favor de quienes lleven a cabo los actos considerados como delitos por la Convención, por cuanto tal forma de actuar del Estado se constituiría en un obstáculo para la lucha internacional contra el terrorismo y en tal sentido en un incumplimiento de los fines que la Carta Política ha trazado en cuanto a cooperación internacional y a garantía de los derechos se refiere. ” (Negrillas originales).
La necesidad que las previsiones de la Convención no se conviertan en instrumentos para la discriminación injustificada y la violación de los derechos humanos internacionalmente reconocidos (Art. 14 y 15) es exequible, habida cuenta que son precisamente estas previsiones las que constituyen el límite al ejercicio del poder punitivo del Estado; puesto que “pese a la importancia de la eliminación de las prácticas terroristas a nivel nacional e internacional, este propósito no justifica el desconocimiento de los derechos de la persona humana. Interpretación absolutamente coherente con los principios fundamentales previstos en los artículos 1º, 2º y 5º de la Constitución Política.”
Del mismo modo, las normas sobre cooperación entre los Estados Partes (Art. 16, 17 y 18), al igual que las restricciones al ejercicio de jurisdicción de un Estado Parte en el territorio de otro resultan acordes con la Constitución. Estas prescripciones permiten el ejercicio adecuado “de la soberanía de cada Estado en la aplicación y desarrollo de la Convención y las medidas previstas por la misma, dejando claro que lo previsto por este instrumento internacional es la cooperación y no la abrogación de competencias que son parte de la soberanía de cada Estado. || De esta forma, esta disposición se encuentra ajustada a la Constitución y en particular a los artículos 9, 226 y 227.
El Ministerio Público identifica dos irregularidades definidas. En primer lugar, sostiene que se incumplió con lo dispuesto en el artículo 157 C.P., en cuanto prevé la necesidad que todo proyecto de ley deba ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva. En segundo término, estima que el requisito de anuncio previo a la votación previsto en el artículo 160 Superior fue pretermitido para el caso de la aprobación del proyecto durante el primer debate en la Cámara de Representantes.
A juicio del Ministerio Público, en el presente caso se aprecia claramente que cuando el proyecto de ley aprobatoria del referido instrumento internacional fue tramitado en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se desconoció el artículo 157 numeral 1° de la Carta y, por ende, los artículos 144, 156 y 157 del Reglamento del Congreso, que exigen la publicación de la ponencia antes de darle curso al proyecto en la célula legislativa, toda vez que la ponencia para primer debate fue publicada el 31 de marzo de 2006, y el anuncio para primer debate se llevó a cabo el día 29 de marzo del mismo año. De esta manera, para la Vista Fiscal el trámite legislativo en estudio se encuentra viciado de inconstitucionalidad, por cuanto el Congreso de la República desconoció la exigencia constitucional y reglamentaria de la publicación del proyecto de ley “antes de darse curso en la comisión respectiva”, en este caso, ha debido tener lugar antes de realizarse el anuncio.
Frente a la segunda objeción relacionada con el trámite del proyecto de ley, el Procurador General advierte que los requisitos previstos por la jurisprudencia constitucional para la ejecución del anuncio previo a la votación de proyectos de ley (Art. 160 C.P.), no fueron cumplidos a propósito del primer debate en la Cámara de Representantes. Para ello, resalta como “al finalizar la sesión de 29 de marzo de 2006, sesión en la que se realizó el anuncio del proyecto de ley No 221/05 Cámara, 075/05 Senado, se indicó:”Se levanta la sesión y se convoca para el próximo miércoles”. Un anuncio en tales términos resulta absolutamente claro, estamos frente a una fecha plenamente determinada. En ese sentido, la votación debía tener lugar el miércoles siguiente al 29 de marzo de 2006, es decir, el miércoles 5 de abril, pero finalmente, ésta se dio el tercer miércoles después del anuncio, o sea el miércoles 19 de abril de ese año. Así, se pregunta: ¿debe entenderse que el orden del día previsto para el 5 de abril sería el del día en el que se volviera a sesionar? O mejor aún ¿a la expresión próximo miércoles puede dársele el alcance de próxima sesión? Para este despacho la respuesta es negativa. Responder afirmativamente los interrogantes planteados implicaría flexibilizar en extremo la interpretación del requisito exigido por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 al punto de terminar haciéndolo inoperante. La votación ha debido hacerse en la sesión del miércoles 5 de abril que fue para la que previamente se anunció y no en otra (que resultó siendo además incierta ¿cuál próximo miércoles?). Ese es el real alcance del artículo 160 constitucional. En estos casos, si se cambió la fecha de la sesión, lo procedente era actuar en la forma como lo establece el artículo 8 citado: en una sesión distinta anunciar la fecha en que se discutirá y votará un proyecto de ley.”
No obstante el planteamiento expuesto, la Vista Fiscal presenta argumentos adicionales, destinados a comprobar la constitucionalidad del instrumento internacional por su aspecto material. Sobre el particular, el concepto indica que la Convención constituye un importante mecanismo para impulsar y consolidar las relaciones multilaterales en materia de seguridad y prevención del terrorismo, lo cual está en consonancia con los postulados constitucionales consagrados en los artículos 9°, 226 y 227 de la Constitución, que orientan la política exterior del Estado colombiano referentes a la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional así como en el respeto de la soberanía nacional y la autodeterminación de los pueblos. Desde esta perspectiva, el tratado internacional sujeto a análisis atiende a la obligación constitucional del Estado de promover la integración económica, social y política con las demás naciones. Así, su suscripción por parte del Estado colombiano resulta suficientemente sustentada, pues se presenta como una herramienta de integración entre varios Estados en pro de encontrar mecanismos para prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo.
Frente a los aspectos puntuales de la Convención, el Ministerio Público sostiene que resultan plenamente compatibles con la Constitución, en la medida en que (i) coinciden con lo consagrado en los artículos 1 y 2, y con el Capítulo 1 del Título II de la Carta, pues establecen que las medidas adoptadas por los Estados Parte se llevarán a cabo con pleno respeto al estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales; (ii) afianzan el proceso de integración, al establecer, desde su Parte Considerativa, que la Carta de la Organización de los Estados Americanos, la Carta de las Naciones Unidas y el derecho internacional, constituyen el marco apropiado para fortalecer la cooperación hemisférica en la prevención, combate y eliminación del terrorismo en todas sus formas y manifestaciones, lo que resulta acorde con lo señalado en los artículos 9°, 226 y 227 de la Constitución; (iii) tienen por objeto prevenir, sancionar y eliminar las conductas constitutivas de terrorismo; actos que en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 Superior deben ser evitados y sancionadas por parte del Estado Colombiano; y (iv) salvaguardan la soberanía nacional del Estado Colombiano, puesto que la aplicación de sus preceptos está sujeta al ordenamiento jurídico interno.
Para el caso del presente asunto de constitucionalidad, la Sala considera pertinente abordar, de manera preliminar, el estudio jurídico de la objeción presentada por el Ministerio Público, fundada en la existencia de dos vicios de procedimiento de carácter subsanable respecto del trámite que antecedió a la aprobación de la Ley 1108/06. Ello, porque de encontrarse acreditada la existencia de una irregularidad subsanable, esta Corporación se vería inhabilitada para emitir un pronunciamiento definitivo y, en su lugar, debería dar aplicación a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 C.P., según el cual cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto de control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado
Con este fin, la Corte adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, describirá el procedimiento legislativo surtido por el proyecto de ley, de conformidad con el material probatorio recaudado en el expediente de la referencia. Luego, hará una breve exposición de las reglas previstas por la jurisprudencia constitucional sobre (i) el contenido y alcance del requisito de publicidad al interior del proceso legislativo, representado en la publicación de los proyectos de ley; y (ii) el cumplimiento del requisito de anuncio previo a la votación de los proyectos de ley y las condiciones para que esta irregularidad adquiera carácter subsanable. Finalmente, con base en estos presupuestos, determinará si existen los vicios alegados.
El expediente legislativo enviado a la Corte por el Congreso de la República demuestra que el proyecto de ley n.° 075/05 Senado, 221/05 Cámara, que finalizó con la expedición de la Ley 1108 de 2006 “por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002) en el trigésimo segundo periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos”, surtió el siguiente trámite:
2.1.2. Su texto fue publicado en la Gaceta del Congreso 561 del 25 de agosto de 2005.[7]
2.1.3. La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República fue presentada por los senadores Jimmy Chamorro Cruz y Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y fue publicada en la Gaceta del Congreso 639 del 21 de septiembre de 2005.[8]
2.1.4. Según certificación suscrita por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República[9], el proyecto de ley fue anunciado para su discusión y aprobación en primer debate en la sesión del 27 de septiembre de 2005, según consta en el Acta n.° 07 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 82 del 25 de abril de 2006. En este documento puede verificarse que en el punto IV del Orden del Día se consignó el anuncio de la discusión y votación del proyecto de ley materia de análisis; orden que fue aprobada una vez se verificó el quórum para ello. Igualmente, en la mencionada acta se advierte lo siguiente:
El señor Presidente informa a la Secretaría, que los proyectos que estarían en el Orden del Día los dos de hoy, más lo anunciados: Proyecto de ley número 75 de 2005, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos.
Estos son los 4 proyectos que quedarían para incluir en el Orden del Día de la semana entrante. Vamos a hacer el debate y aprobación de proyectos.”[10]
Del mismo modo, finalizada la sesión, el Presidente convocó la siguiente “para el próximo martes a las 10:00 a.m.”[11] En ese sentido, la discusión y aprobación del proyecto de ley fue anunciada para el día 4 de octubre de 2005
2.1.5. Según la certificación suscrita por el Secretario de la Comisión Segunda del Senado de la República, citada en el numeral anterior, el proyecto de ley fue aprobado en primer debate el 4 de octubre de 2005 (Acta n.° 08 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 82 del 25 de abril de 2006), con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por 12 de los 13 senadores que conforman esa Comisión, quienes aprobaron la iniciativa por unanimidad.
2.1.6. La ponencia para segundo debate fue presentada por los senadores Jimmy Chamorro Cruz y Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y publicada en la Gaceta del Congreso 718 del 20 de octubre de 2005.[12]
2.1.7 Según certificación suscrita por el Subsecretario General del Senado de la República,[13] el proyecto de ley fue anunciado para su discusión y aprobación en segundo debate en la sesión del 26 de octubre de 2005, según consta en el Acta n.° 23 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 811 del 15 de noviembre de 2005.[14] Estudiado el texto de la referida acta, se encuentra que por instrucciones de la Presidenta del Senado, el Secretario “anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. (…) Proyecto de ley 75 de 2005 Senado, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos.” Finalizada la sesión, la Presidenta convocó una nueva “para el martes 1º de noviembre de 2005 a las 4:00 p.m.”
En esta instancia del trámite debe resaltarse que el anuncio para la votación del proyecto de ley fue reiterado sucesivamente en las sesiones plenarias posteriores a la del 26 de octubre de 2005. Ello se comprueba a partir de la lectura de las Actas de las sesiones plenarias correspondientes al 1º de noviembre de 2005 (Acta n.° 24, publicada en la Gaceta del Congreso 856 del 2 de diciembre de 2005, pág. 51); 2 de noviembre de 2005 (Acta n.° 25, publicada en la Gaceta del Congreso 846 del 2 de diciembre de 2005, pág. 24); 8 de noviembre de 2005 (Acta n.° 26, publicada en la Gaceta del Congreso 865 del 5 de diciembre de 2005, pág. 45); y al 9 de noviembre de 2005 (Acta n.° 27, publicada en la Gaceta del Congreso 14 del 30 de enero de 2006, pág. 4). En esta última sesión plenaria, el proyecto de ley fue anunciado para su discusión y aprobación la siguiente sesión, convocada para el martes 15 de noviembre de 2005, fecha en la que efectivamente se comprobó dicho trámite.
2.2.1. Para primer debate rindió ponencia el representante Fabio Arango Torres, cuya publicación se llevó a cabo en la Gaceta del Congreso 55 del 31 de marzo de 2006.[16]
2.2.2. Según certificación expedida por la Secretaria de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes,[17] en sesión del 29 de marzo de 2006 se anunció la discusión y aprobación del proyecto de ley (Acta n.° 17 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 337 del 4 de septiembre de 2006).
(…) . Proyecto de ley número 221 de 2005 Cámara, 075 de 2004 Senado por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos.”.[18]
Se levante la sesión siendo las 2:15 p.m.”
2.2.3. Como consta en la certificación citada en el numeral anterior, el proyecto de ley fue considerado y aprobado por la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes el 19 de abril de 2006 con asistencia de 18 congresistas y fue aprobado por unanimidad (Acta n.° 18 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 337 del 4 de septiembre de 2006).
2.2.4. Para segundo debate la ponencia fue presentada por el representante Fabio Arango Torres y fue publicada en la Gaceta del Congreso 105 del 10 de mayo de 2006.[19]
2.2.5. De acuerdo con lo certificado por el Secretario General de la Cámara de Representantes,[20] en sesión plenaria del 30 de mayo de 2006 se anunció la discusión y aprobación del proyecto de ley, (Acta n.° 231 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 201 del 15 de junio de 2006[21]).
Están leídos los proyectos señor Presidente.”
Finalmente, se encuentra que debido a la desintegración del quórum, la sesión fue levantada por la Presidencia de la Cámara y convocada nuevamente para “el próximo miércoles 31 de mayo de 2006, a las 2:00 p.m.”[22]
2.2.6. Según la certificación antes citada, en sesión plenaria del 31 de mayo de 2006, a la cual se hicieron presentes 141 Representantes, se consideró y aprobó por la mayoría de los presentes la ponencia para segundo debate del proyecto de ley, decisión consignada en el Acta n.° 232 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 219 del 27 de junio de 2006.[23]
2.3.1. El informe de conciliación al proyecto de ley, suscrito por el senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y el representante Oscar Arboleda Palacio, de fecha 29 de agosto de 2006 y publicado en la Gaceta del Congreso 355 del 8 de septiembre de 2006, da cuenta que la comisión accidental, al comparar los textos aprobados por las plenarias de cada una de las cámaras, advirtió una discrepancia en el artículo 1º de los mismos. Sobre el particular, el informe señala que, “el texto aprobado por la honorable Cámara de Representantes omite la referencia a que la convención contra el terrorismo, es de naturaleza “interamericana”, especificación que sí se encuentra en el texto aprobado por el honorable Senado de la República. || En virtud de lo anterior y luego de discutir la conveniencia de cada uno de los textos, la presente Comisión propone a las Plenarias de cada una de las Cámaras acoger el texto aprobado en el Senado de la República, por ser más específico en su redacción.”
2.3.2. Para el caso del Senado de la República, la Corte advierte que el anuncio de la discusión y votación del informe de conciliación se verificó en la sesión plenaria del 12 de septiembre de 2006, consignada en el Acta n.° 13 y publicada en la Gaceta del Congreso 459 del 18 de octubre de 2006. Al respecto, en el acta se lee lo siguiente:
· Proyecto de ley número 075 de 2005 Senado, 221 de 2005 Cámara, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
Están leídos los proyectos señora Presidenta.”[24]
Finalizada la sesión, fue levantada por la Presidencia del Senado, quien citó para la siguiente “el día miércoles 13 de septiembre de 2006, a las 3.00 p.m.”[25]
Del mismo modo, la discusión y aprobación del mencionado informe se verificó en la sesión plenaria del 13 de septiembre de 2006, según consta en el Acta n.° 14 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 462 del 18 de octubre de 2006.
2.3.3. En lo que tiene que ver con la Cámara de Representantes y de conformidad con la certificación a la que hace referencia el numeral 2.2.5. de esta providencia, el anuncio de la aprobación del informe de conciliación fue realizado el 25 de octubre de 2006, según consta en el Acta de Plenaria n.° 23 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 609 del 4 de diciembre de 2006. Sobre el particular, en dicho documento se lee lo siguiente:
Acta de Conciliación al Proyecto de ley número 221 de 2005 Cámara, 75 de 2005 Senado.”
Señor Presidente, han sido anunciados los temas que estarán en el Orden del Día del próximo martes a las tres de la tarde.”[26]
Finalizada la sesión, el Presidente de la Cámara convocó para la siguiente “el próximo martes a las 3 de la tarde en este mismo recinto.”[27] Por ende, la sesión ulterior fue convocada para el 31 de octubre de 2006.
Del mismo modo, conforme lo certificado por la Secretaría de la Cámara de Representantes, el informe de la comisión accidental de conciliación fue considerado y aprobado por la mayoría de los 158 representantes presentes en la plenaria del 31 de octubre de 2006, consignada en el Acta n.° 231 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 607 del 1º de diciembre de 2006.[28]
De la secuencia descrita, la Corte observa que en relación con el proyecto de ley que finalizó con la disposición objeto de estudio, puede concluirse válidamente que (i) inició su trámite en el Senado de la República; (ii) fue publicado previamente al inicio del proceso legislativo; (iii) fue aprobado en primero y segundo debate en cada una de las cámaras legislativas, conforme con las mayorías exigidas por la Carta y el Reglamento del Congreso; (iv) las ponencias tanto en comisiones como en plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los debates, sin perjuicio de lo que más adelante se analizará en relación la publicación para el primer debate en la Cámara de Representantes; y (v) entre el primero y segundo debate en cada Cámara, así como entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra transcurrieron los términos señalados en el inciso primero del artículo 160 Superior.
No obstante, a partir de las consideraciones realizadas por el Ministerio Público y de acuerdo con la metodología expuesta en apartado anterior de esta providencia, la Corte identificará las reglas aplicables a los requisitos de publicidad y anuncio previo de los proyectos de ley, con el fin de determinar si se está ante un vicio en el procedimiento del trámite legislativo.
3.1. La debida formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas garantiza que las normas producidas por el Congreso estén precedidas de altos niveles de representación popular, a partir de los cuales pueda predicarse la legitimidad de dichas disposiciones. Un Estado constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe contar, en ese sentido, con procedimientos que garanticen la transparencia de la información dentro del trámite legislativo. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que el principio de publicidad cumple importantes finalidades dentro del Estado social de derecho, “pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto, existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve manifiesta. (…)De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana (CP art. 1º). La publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional”[29]
3.2. Dentro de los mecanismos que prodigan eficacia material al principio de publicidad al interior del trámite legislativo, se encuentra la obligación de publicar los proyectos de ley y las ponencias correspondientes, condición regulada por los artículos 157-1 y 160 C.P. y los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992 - Reglamento del Congreso. De acuerdo con las disposiciones constitucionales, ningún proyecto podrá convertirse en ley si no cumple, entre otros requisitos, con su publicación oficial por le Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (Art. 157-1 C.P.). Del mismo modo, la Carta Política determina que todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente (Art. 160 C.P.). Esta previsión ha sido interpretada por esta Corporación en el sentido que si bien no establece la obligación de publicar el informe de ponencia, debe entenderse que dicho requisito es implícito a la efectiva deliberación legislativa, pues no tendría sentido alguno que se dispusiera por la Constitución que deba proveerse el informe y éste permaneciera oculto.[30]
Las reglas contenidas en las normas constitucionales y orgánicas antes expuestas han permitido a la jurisprudencia de la Corte identificar a la omisión del requisito de publicación del informe de ponencia como un vicio de procedimiento en el trámite legislativo. En efecto, el conocimiento del informe es un presupuesto ineludible de la deliberación congresional, en tanto escapa a toda lógica que los miembros del Congreso puedan válidamente aprobar una norma si no les han sido garantizados los mecanismos para estudiar el proyecto sometido a su consideración y las observaciones que respecto del mismo han realizado los ponentes asignados para el efecto. Como lo ha señalado esta Corporación, el incumplimiento del requisito en comento afecta de manera importante el trámite legislativo, en tanto dicha condición cumple “importantes funciones constitucionales, pues no sólo evita que los congresistas sean sorprendidos con proyectos y ponencias que no pudieron estudiar previamente, sino que además puede ser considerado un desarrollo del principio de publicidad, que rige las actividades del Congreso, y cuya importancia ha sido destacada por esta Corte, quien ha resaltado que la democracia presupone la existencia de una opinión pública libre e informada, cuyo desarrollo se ve favorecido por la divulgación de los debates y actividades del Congreso.”[31]
3.4. Finalmente, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido reglas definidas sobre la interrelación entre el principio de publicidad, concretado en la publicación de las proyectos de ley y el requisito del anuncio previo de la discusión y aprobación previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. Sobre esta materia resultan útiles las consideraciones expuestas en la reciente sentencia C-665/07, la cual se ocupó de la revisión oficiosa de la Ley 1109/06, “por medio de la cual se aprueba el “Convenio Marco de la OMS para el control del tabaco” hecho en Ginebra, el veintiuno (21) de mayo de dos mil tres (2003)”. En esa oportunidad, la Corte estudió, entre otros problemas jurídicos, la controversia generada por el hecho que durante el trámite en primer debate en el Senado de la República, el informe de ponencia fue publicado en el interregno del anuncio y la discusión y aprobación del proyecto de ley. De manera análoga al asunto de la referencia, el Procurador General sostuvo que esta circunstancia vulneraba el principio de publicidad, puesto que la publicación no se había efectuado antes de empezar el debate, que a juicio de la Vista Fiscal iniciaba con el anuncio de la aprobación y discusión de la iniciativa.
Ante este cuestionamiento, la jurisprudencia citada resaltó, a partir de los presupuestos fijados por el precedente sobre la materia, que la interpretación teleológica y sistémica de las normas constitucionales y orgánicas que regulan la publicación de los proyectos de ley, llevaban a concluir que el objetivo de dicha disposición es garantizar el conocimiento, por parte de las congresistas, de los proyectos de ley que se someterán a su discusión y aprobación, en tanto presupuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria. De otro lado, las previsiones del artículo 8º del Acto Legislativo 1º de 2003, que adicionó el artículo 160 C.P., respondían a una lógica diferente, relacionada con la necesidad de garantizar que la aprobación y votación del proyecto de ley se lleve a cabo en una fecha previamente conocida por los congresistas, de manera tal que (i) tuvieran oportunidad de estudiar el contenido de la iniciativa antes de someterla a discusión y aprobación; y correlativamente (ii) no fueran sorprendidos por la votación de un proyecto de ley que no hubieran previamente analizado, en razón de la falta de certeza sobre el momento en que se efectuaría su debate y aprobación.
3.5. En conclusión, la publicación del informe de ponencia es un requisito inherente a la transparencia y publicidad que ordenan el trámite de los proyectos de ley en el Congreso. El incumplimiento de este requisito, en tanto impide que los legisladores tengan acceso al contenido del proyecto y la actuación de sus ponentes antes de proceder a su deliberación y posterior votación, constituye un vicio de procedimiento. Finalmente, el requisito de publicación del informe de ponencia es una condición que precede al debate de la iniciativa correspondiente, circunstancia que excluye su exigibilidad en instancias anteriores al mismo, como es el caso del anuncio para la votación previsto en el inciso final del artículo 160 C.P.
4.1. Decisiones recientes de la Corte han expuesto los aspectos centrales de la doctrina sobre el anuncio previo a la votación ordenado por el inciso final del artículo 160 C.P., adicionado por el Acto Legislativo 1 de 2003.[32] En ese sentido, la jurisprudencia unificada de esta Corporación sobre la materia,[33] prevé al anuncio de la votación como un mecanismo que garantiza la adecuada formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras legislativas. Ello en la medida en que permite que los congresistas estén previa y debidamente informados sobre los proyectos de ley y acto legislativo que serán sometidos a aprobación en cada sesión, de manera tal que no resulten sorprendidos por el trámite de votaciones intempestivas, incompatibles con el debate suficiente de las iniciativas correspondientes.
4.2. Conforme estas consideraciones, la Corte ha dispuesto las condiciones de oportunidad que debe cumplir el anuncio previo a la votación. Así,[34] (i) el anuncio debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley; (ii) el anuncio debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto; (iii) la fecha de la votación debe ser cierta, esto es, determinada o al menos determinable; y (iv) un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado.
4.3. De la misma manera, el precedente constitucional[35] ha asumido distintos problemas jurídicos relacionados con la existencia y validez del anuncio previo. A partir de estos debates, la Corte ha fijado reglas jurisprudenciales definidas[36] acerca de los requisitos que debe cumplir ese trámite legislativo. Así, se ha dispuesto, en primer lugar, que no existe una fórmula sacramental o frase textual que deba utilizar el Congreso para realizar el aviso, a condición que la expresión utilizada transmita inequívocamente la intención de la mesa directiva de someter a votación un determinado proyecto de ley en una sesión futura definida. En ese sentido, la Corte ha otorgado validez constitucional a expresiones como “considerar” o “debatir”[37] e, incluso, ha entendido que el simple término “anuncio”, utilizado en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. Esto en la medida en que un procedimiento de esta naturaleza sólo es exigido durante el trámite legislativo para los efectos previstos en la citada norma constitucional.[38]
4.4. En segundo lugar, la jurisprudencia constitucional considera que el contexto particular de las discusiones o debates puede servir de parámetro de validación, con el objetivo de probar “si un anuncio efectivamente se hizo, si el aviso hecho por la secretaría a solicitud de la presidencia incluía la intención de debatir y votar el proyecto anunciado y, finalmente, si la sesión para la cual se anunció la votación es una fecha determinable”.[39] Igualmente, se ha señalado por el precedente en comento que dicho contexto del cual se extraen los criterios de validación “no se limita al de la sesión en que se hizo el anuncio, sino que puede incluir otras sesiones, incluyendo aquellas en que tuvo lugar la votación”.[40]
Para arribar a esta conclusión la Sala identificó las condiciones fijadas por la jurisprudencia constitucional para que pueda predicarse válidamente que la fecha para la cual se realizó el anuncio resulta determinada o determinable. Con este fin, recordó el precedente fijado por la Corte en el Auto 089/05, según el cual dicha condición “requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable.”
4.5. Similares consideraciones sobre el incumplimiento del requisito de anuncio previo a la votación se encuentran en decisiones recientes de la Corte, que abordan problemas jurídicos análogos a los propuestos por el Procurador General en el presente asunto. Al respecto, el Auto 013/07 estudió el procedimiento surtido por la Ley 1037 de 2006 “por la cual se aprueba la ‘Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial’, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en su 32ª reunión, celebrada en París y clausurada el diecisiete (17) de octubre de dos mil tres (2003) y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003)”. En esta decisión, esta Corporación constató la existencia de un vicio de procedimiento subsanable, consistente en la ausencia del anuncio previo a la votación. Para adoptar esta conclusión, la Corte advirtió como el secretario de la comisión se había limitado a señalar el “anuncio de proyectos”, sin que estableciera la fecha determinada o al menos determinable en que deberían someterse votación. En concreto, la Sala expuso lo siguiente:
“Así las cosas, la inclusión del proyecto aludido en los términos atrás referidos no constituye cumplimiento del mandato superior a que se ha hecho referencia, pues éste supone un conocimiento previo y cierto por parte de los Congresistas de la fecha en que se efectuará la votación de determinado proyecto, circunstancia que en el presente caso no se presentó[41]. El subsecretario se limitó al final de la sesión del 27 de septiembre de 2005, a señalar el “anuncio de proyectos”, entre los cuales se encontraba el proyecto No. 069/05 Cámara y 244/05 Senado, sin que para el efecto hubiese indicado, como tampoco lo hizo el presidente de la Comisión, fecha alguna o la sesión para la cual se programaba la votación de dicho proyecto de ley.
“En el presente caso en efecto, -contrario a lo que sucedió por ejemplo en el mismo trámite en la Comisión Segunda del Senado de la República donde se utilizaron términos similares pero del contexto de la deliberación si se podía establecer que se convocaba la discusión y votación de los proyectos para el día siguiente como efectivamente se realizó- aún tomando en cuanta el contexto de la deliberación y de las expresiones del Presidente y del Secretario de la Comisión no es posible concluir que haya existido certeza sobre la fecha para la cual se convocaba la discusión y votación del referido proyecto. El cual, por lo demás, terminó siendo aprobado solamente en la sesión ordinaria del cinco (5) de octubre de 2005 sin que previamente en relación con dicha fecha los miembros de la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes hubieran sido advertidos de que en la misma se efectuaría la discusión y votación aludida.
“Para la Corte es clara, entonces, la configuración en el presente caso de un vicio de procedimiento en cuanto no se dio cumplimiento al preciso mandato contenido en el último inciso del artículo 160 tal como quedó modificado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 según el cual “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
La misma irregularidad fue detectada por la Corte a propósito de la revisión de la Ley 1073 del 31 de julio de 2006, “por medio de la cual se aprueba la “Convención sobre la Notificación o Traslado en el Extranjero de Documentos Judiciales o Extrajudiciales en Materia Civil o Comercial” hecha en La Haya el 15 de noviembre de 1965”.[42] En este caso, el secretario de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes incurrió en idéntico error, puesto que se limita a indicar el “anuncio de proyectos” sin que de lo expresado en la sesión, ni del contexto de la misma pudiera extraerse elemento de juicio alguno acerca de la fecha en que se produciría la votación del proyecto de ley. Para llegar a esta conclusión y luego de hacer un recuento de lo acaecido en la sesión en la que se efectuó el anuncio, la Sala expuso los siguientes argumentos:
“La conclusión expuesta persiste, inclusive si se hace uso del contexto como parámetro de validación del anuncio. Sobre el particular debe enfatizarse que durante la sesión no se hace ninguna referencia a la sesión en que serán discutidos y aprobados los proyectos anunciados para el caso de la Cámara de Representantes. Así, una vez enumerados los proyectos de ley correspondientes a esta célula legislativa, se procedió a dar por terminada la sesión y a convocar las siguientes para cada comisión, sin que se hiciera mención a la fecha de votación de las iniciativas mencionadas. “
4.6. Finalmente, el precedente analizado expone que la pretermisión del requisito es un vicio de naturaleza subsanable, en el caso de las leyes aprobatorias de tratados, a condición que el trámite legislativo correspondiente se haya verificado en su totalidad en el Senado de la República, consolidándose con ello una de las etapas estructurales del proceso de formación de la ley. En términos de la jurisprudencia, la posibilidad de subsanación del vicio está supeditada a que “el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad. Así, una de las etapas estructurales del trámite, v.gr., la aprobación por el Senado, habrá concluido a plenitud sin vicio alguno.”[43]
Lo anterior, sin embargo, deberá aplicarse en cada procedimiento legislativo en armonía con la necesidad de proteger los derechos de las minorías representadas en el Congreso. Por ende, como lo dispuso la Corte en el Auto 089/05 antes reseñado, la naturaleza subsanable del vicio también depende de la preservación de los derechos de las minorías al interior del proceso legislativo. Como se señaló en esa providencia, el vicio se tornará insubsanable cuando “afecta el principio de representatividad de la opinión de las minorías, de modo que, de no haberse presentado, los resultados de la votación habrían determinado un rumbo distinto al acto sometido a aprobación”.[44]
4.7. Con base en las consideraciones precedentes, la Corte concluye que el anuncio previo a la votación de los proyectos de ley es una condición de naturaleza constitucional, dirigido a promover la debida formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras legislativas. Este requisito debe estar presente en cada uno de los debates propios del trámite y exige que la aprobación del proyecto de ley esté precedida del anuncio por parte de la presidencia de la célula congresional correspondiente, en sesión distinta y previa. El anuncio, en todo caso, no está sometido a una fórmula sacramental, pues el requisito constitucional puede acreditarse con base en expresiones que, en si mismas o partir del contexto de la sesión, permitan identificar una fecha determinada o determinable en que se realizará la votación de la iniciativa. Por ende, simples alusiones al anuncio de los proyectos, que no permitan identificar suficientemente la fecha de la sesión futura, no son aptas para dar cumplimiento a la condición en comento. Por último, este vicio tiene naturaleza subsanable, a condición que se haya cumplido en su integridad una de las etapas estructurales del proceso legislativo, el cual, para el caso de los proyectos de ley aprobatoria de tratados internacionales, corresponde al trámite en el Senado de la República.
En efecto, como lo resalta la Vista Fiscal, la publicación del informe de ponencia fue realizada en la Gaceta del Congreso 55 del 31 de marzo de 2006, esto es, con posterioridad al anuncio de la aprobación del proyecto, el cual fue realizado el 29 de marzo de 2006.[45] No obstante, la discusión y aprobación del proyecto en dicha etapa del trámite legislativo se comprobó el 19 de abril de 2006, es decir, que se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 157 del Reglamento del Congreso, puesto que el inicio del primer debate en la Cámara de Representantes no tuvo lugar sino luego de publicado el anuncio respectivo.
Debe resaltarse, como se indicó en el fundamento jurídico 3.4. de esta providencia, que la publicación del informe de ponencia responde a propósitos distintos que el anuncio de la votación. Así, el cumplimiento del requisito de publicidad apunta a que los congresistas estén previamente informados del contenido del proyecto antes que procedan a debatirlo. Esta condición, de suyo, debe anteceder a la discusión de la iniciativa, más no al anuncio de la misma, en tanto en dicha instancia aún no se ha sometido el proyecto de ley a la deliberación por parte la célula legislativa. En otras palabras, la estructuración del vicio de procedimiento por incumplimiento del requisito de publicidad está supeditada, en todo caso, a que la publicación del informe de ponencia o la entrega de reproducciones mecánicas del mismo, según lo previsto en el artículo 156 del Reglamento del Congreso, se hubiere efectuado con posterioridad a la iniciación del debate del proyecto de ley. Esta circunstancia, de conformidad con el procedimiento legislativo que precedió a la promulgación de la Ley 1108/06, no concurre para el presente caso.
Por último, la Corte advierte que el requerimiento de publicación de la iniciativa como paso previo al inicio del debate, cobra determinadas particularidades para el caso de las leyes aprobatorias de tratados internacionales. En efecto, como lo ha previsto la jurisprudencia constitucional,[46] la labor del Congreso en este ámbito se circunscribe a la aprobación o rechazo del instrumento internacional, salvo las posibilidades excepcionales de modificación, relacionadas con la posibilidad de incluir reservas o declaraciones interpretativas, en los tratados que así lo permitan. Esta restricción es la que explica lo dispuesto en el artículo 217 del Reglamento del Congreso, el cual establece que las condiciones del trámite legislativo sobre tratados internacionales. Dicha norma prescribe que en relación con ese procedimiento (i) resultan admisibles propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva, esta última sólo para el caso de los instrumentos que prevean esa posibilidad o cuyo contenido así lo admita; y (ii) el texto de los tratados no puede ser objeto de enmienda.
Se está, bajo esta perspectiva, ante una regla general de intangibilidad del texto del instrumento internacional, la cual implica que el texto del articulado se conservará invariable durante el transcurso del trámite legislativo. Esta conclusión, a juicio de la Sala, permite inferir que para que pueda predicarse la vulneración del requisito de publicidad del informe de ponencia para el caso del procedimiento propio de las leyes aprobatorias de tratado, deben exponerse razones sustantivas, que demuestren fehacientemente la imposibilidad de conocer el contenido del instrumento internacional previo a su debate. Ello en la medida que el ámbito restringido de modificación por parte del Congreso, ocasiona que el texto del proyecto no sufra alteraciones durante su discusión y aprobación, distintas de las posibilidades, en todo caso excepcionales, que prevé el artículo 217 de la Ley 5ª/92. Sobre este tópico, la sentencia C-665/07, antes reseñada expresó lo siguiente:
En efecto, tal y como lo ha considerado la jurisprudencia constitucional, en el trámite de una ley aprobatoria de Tratado Internacional, la labor del Congreso se circunscribe a la aprobación o rechazo del mismo, salvo las posibilidades establecidas en el artículo 217 del Reglamento del Congreso.[47]
En la Sentencia C-1151 de 2005[48] consideró que “dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de éstos introduciendo nuevas cláusulas ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado.[49] Si el tratado es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado.[50]
Bajo esta perspectiva, el conocimiento del proyecto de ley, mediante la publicación del mismo en la Gaceta del Congreso, permite a los miembros de la célula legislativa el conocimiento del texto del tratado internacional, en forma previa al trámite legislativo. En consecuencia, el cargo por vulneración del requisito de publicidad del informe de ponencia, debe demostrar, con suficiencia la imposibilidad de conocer el contenido mismo del instrumento. Lo anterior, en virtud de la prohibición de modificación por parte del Congreso.”
Como se observa, argumentos de esta naturaleza no están presentes en las consideraciones expuestas por el Procurador General. En contrario, el análisis expuesto permite afirmar que el procedimiento que precedió a la discusión y aprobación del proyecto de ley durante su trámite en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes garantizó, de manera adecuada, que los congresistas conocieran el informe de ponencia y el articulado propuesto con anterioridad a que se iniciara el debate respectivo. Por ende, el presupuesto de racionalidad deliberativa protegido a través del principio de publicidad fue cumplido en el asunto bajo examen.
5.2. Sin embargo, la Corte arriba a conclusiones en sentido contrario respecto del cumplimiento del requisito de anuncio previo a la votación del proyecto de ley durante el trámite en primer debate de la Cámara de Representantes. Para sustentar este aserto, la Sala debe centrarse en determinar las condiciones en que se efectuó el anuncio en la sesión del 29 de marzo de 2006. Así, se tiene que en dicha sesión la Secretaria de la Comisión, de manera intempestiva y sin instrucción alguna por parte del Presidente de la célula legislativa, enumeró un grupo de proyectos de ley, entre ellos el número 075/05 Senado, 221/05 Cámara, correspondiente al asunto objeto de análisis, bajo la simple expresión “Anuncio de Proyectos”. Esta sola expresión, empero, no otorga claridad alguna sobre la finalidad de esa enumeración de proyectos, ni mucho menos sobre la determinación, al menos discernible, de la fecha en que se efectuaría la votación de los proyectos de ley materia de examen.[51]
Del mismo modo, en segundo término, la Sala encuentra que el contexto de la sesión en comento no sólo no permite identificar la fecha en que se efectuaría la discusión y votación del proyecto de ley, sino que es a todas luces equívoco. Sobre este particular, se observa que finalizada la sesión del 29 de marzo de 2006, el Presidente de la Comisión convocó la siguiente para el “el próximo miércoles”, esto es, el 5 de abril de 2006. Sin embargo, esta intervención (i) omite toda referencia a cuáles eran los proyectos de ley que se someterían a discusión y votación en esa futura sesión; (ii) es inexacta, habida cuenta que la sesión siguiente de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes se efectuó el 19 de abril de 2006, fecha en la que se sometió a debate y aprobación el proyecto de ley n.° 075/05 Senado, 221/05 Cámara, según se tuvo oportunidad de verificar en el apartado 2.2.3. de este proveído. Sobre este preciso particular, debe tenerse en cuenta que según lo certificado a esta Corporación por la Secretaría del Comisión Segunda del Senado de la República, esa instancia legislativa no tuvo sesión los días 5 y 12 de abril de 2006, debido a que “a pesar que en la sesión del día 29 de marzo de 2006, Acta No. 17 se convoca para el próximo miércoles que sería el día 5 de abril de 2006, en nuestros archivos, no existe documentación por las cuales no se hizo.”[52] Del mismo modo, indicó que “el miércoles 12 de abril de 2006, tampoco hubo sesión por descanso de semana santa del personal de planta (circular de Presidencia Cámara de marzo 22 de 2006).”[53]
La comprobación fáctica de lo sucedido en la sesión del 29 de marzo de 2006 otorga, a juicio de la Sala, sustento suficiente a las anteriores conclusiones. Como se anotó en el fundamento jurídico 2.2., la enunciación de los proyectos realizados por la Secretaria se efectuó luego de aprobadas dos proposiciones por parte de los miembros de la Comisión. Una vez verificadas estas votaciones, los Representantes adelantaron el debate de control político derivado de la problemática en materia fronteriza con Ecuador, actividad a la que se dedicó la totalidad de la sesión. Finalmente, después de concluidas las intervenciones del caso, el Presidente informó a los miembros de la Comisión algunas reuniones programadas con la Cancillería y convocó para la sesión siguiente, utilizando para ello la expresión “próximo miércoles”. Advertida esta secuencia, la Corte observa que la convocatoria para la siguiente sesión, elementos propio del contexto del trámite legislativo, no suministra ningún parámetro que permita relacionarla con la enunciación de proyectos realizada por la Secretaría de la Comisión al inicio de la sesión objeto de estudio, en las condiciones de tiempo y lugar ya mencionadas.
La forma en que se desarrolló la sesión del 29 de marzo de 2006, así las cosas, incumple con las condiciones fijadas por la jurisprudencia de esta Corporación para la constitucionalidad del anuncio previo a la discusión y aprobación de los proyectos de ley. Nótese como la enumeración efectuada por la Secretaria de la Comisión no confiere elemento de juicio alguno sobre su relación con el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso final del artículo 160 C.P. Además, analizada la sesión en su contexto, no es posible deducir que los Representantes hubieren sido informados acerca los proyectos que serían discutidos y votados en la próxima reunión de la Comisión, habida cuenta la falta de conexidad entre el anuncio y la convocatoria hecha por el Presidente, según se tuvo oportunidad de señalar.
Con base en lo expuesto, la Corte concluye que el presente caso la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes incurrió en un vicio análogo al identificado por este Tribunal en los Autos 013/07 y 057/07, reseñados en el fundamento 4.4. de esta decisión, casos en los que se pudo comprobar que la Secretaría de la Comisión realizó una enumeración de proyectos de ley, sin que se determinara la finalidad de la misma y su conexidad con las actividades a realizarse en la sesión siguiente. Por lo tanto, se impone la misma solución jurídica, consistente en declarar la existencia de un vicio en la formación de la Ley 1108/06.
Por último, en esta instancia del análisis debe reiterarse, como lo ha hecho este Tribunal en las decisiones que se han ocupado sobre la materia y ante el incumplimiento sistemático[54] del requisito de anuncio previo a la discusión y votación, la necesidad que el Congreso implemente procedimientos adecuados, dirigidos a dar cumplimiento al requisito previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. Así, las cámaras legislativas deben garantizar que el anuncio para la votación y discusión de los proyectos de ley responda a unos requisitos mínimos exigibles. Estas condiciones deben estar dirigidas, en todo caso, a que (i) el anuncio para la discusión se efectúe en cada una de las instancias del procedimiento legislativo que involucre la votación de iniciativas; (ii) sea realizado por la presidencia de la cámara o de la comisión, o bajo sus instrucciones, en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la aprobación y votación del proyecto; (iii) el anuncio sea expresado de manera tal que permita identificar claramente la fecha de la sesión en que se realizará la discusión y votación del proyecto de ley de que se trate.
Visto lo anterior y de manera similar a como lo ha ordenado esta Corporación en decisiones precedentes,[55] la Corte devolverá el proyecto a la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, instancia en la que se verificó el vicio de procedimiento, a efectos que reanude el trámite del proyecto de ley, dándose cumplimiento al anuncio para votación dispuesto en el inciso final del artículo 160 Superior y de conformidad con las reglas expresadas en esta providencia.
Verificado este trámite, el Congreso dispondrá hasta el 16 de diciembre de 2007, fecha en la que termina el primer periodo de sesiones de la presente legislatura, para concluir el proceso de formación de la ley. Sobre este particular debe precisarse, como lo ha declarado la jurisprudencia constitucional, que una orden de esta naturaleza es compatible con la prohibición contenida en el artículo 162 C.P., puesto que el límite de dos legislaturas se aplica exclusivamente a la formación original de la ley, sin que pueda extenderse a plazos adicionales fijados por el Tribunal Constitucional con el objeto de subsanar vicios de trámite.[56]
Sobre este último particular, debe anotarse que la sanción presidencial, en tanto se refiere al mismo acto aprobatorio sujeto a análisis, no contraerá el cambio en la identificación de la ley. En ese sentido, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al momento de ejercer la competencia prevista en el artículo 8º del Decreto 2719 de 2000, conservará el número de Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006. Lo anterior debido a que, como lo ha sostenido esta Corporación,[57] la subsanación de un vicio en el trámite legislativo por parte del Congreso no contrae modificación alguna en lo relativo a la identificación nominal del proyecto y de la ley aprobatoria resultante.
Primero.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, DEVUÉLVASE a la presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006, “por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.” con el fin de que tramite la subsanación del vicio de procedimiento identificado en esta providencia.
Tercero.- Una vez subsanado el vicio a que se refiere la parte considerativa de esta providencia, la Cámara de Representantes dispondrá hasta el 16 de diciembre de 2007, para cumplir las etapas posteriores del proceso legislativo. Luego, el Presidente de la República tendrá el plazo establecido en la Carta para sancionar el proyecto de ley.
Cuarto.- Cumplido el trámite anterior, la Presidenta del Congreso remitirá a la Corte la Ley 1108 de 2006, para decidir definitivamente sobre su exequibilidad.
SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO 232 DE 2007 DEL
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración porque el anuncio de votación se hizo antes de la publicación del informe de ponencia (Salvamento de voto)
Referencia: expediente: LAT-300
Revisión de constitucionalidad de la Ley 1108 del 27 de diciembre de 2006, “por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el trigésimo segundo periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos”
Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito salvar mi voto a la presente sentencia, toda vez que a mi juicio, la Ley 1108 de 2006 es inconstitucional, por las siguientes razones:
En primer lugar, considero que es inconstitucional por cuanto, como lo constató la Corte, en el trámite legislativo del proyecto de la ley 1108 de 2006 se omitió realizar el anuncio para votación en primer debate en la Cámara de Representantes, de la sesión en que se votaría el respectivo proyecto de ley, de conformidad con las condiciones previstas en el inciso final del artículo 160 de la Constitución Nacional; vicio de procedimiento, que como lo he sostenido en repetidas oportunidades, es insubsanable, independientemente de la etapa del procedimiento legislativo en que haya tenido lugar, por cuanto constituye un requisito de orden constitucional dirigido a garantizar la transparencia y la participación en el proceso democrático de toma de decisiones.
En segundo lugar, considero que la presente ley es inconstitucional de manera adicional, por desconocimiento del principio de publicidad, al no haberse dado cabal cumplimiento a la publicación oportuna del proyecto de ley exigida en el numeral 1 del artículo 157 de la Constitución Nacional, antes de hacer el anuncio ordenado en el inciso final del artículo 160 de la Constitución Política.
Adicionalmente manifiesto que estableciendo la Constitución Colombiana una diferencia entre delitos políticos y delitos comunes no es posible por parte del legislador así sea en un tratado Internacional excluir esta diferencia, a priori sin estudiar si la conducta se enmarca dentro del delito político. La consecuencia de aceptar en nuestro régimen político la diferencia entre delito común y delito político; es que estos últimos no dan lugar a extradición; no inhabilitan para elegir y ser elegido; dan lugar a amnistías e indultos; a la concesión de asilo o de refugiados y en consecuencia serían inconstitucionales los artículos 11, 12 y 13 del tratado y de la Ley aprobatoria del mismo en esa parte.
Por las anteriores razones manifiesto mi disenso frente a esta decisión que ordena devolver a la presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 1108 de 2006 con el fin de que se tramite la subsanación del vicio de procedimiento encontrado por esta Corte, ya que como quedó anotado, dicho vicio procedimental es insubsanable.
[1] Sobre el particular, la intervención refiere a las sentencias C-307/04 y T-729/02.
[2] En apoyo de estas afirmaciones, la Fiscalía General utiliza algunos extractos de la sentencia C-127/93.
[3] En este apartado, la intervención hace referencia a las consideraciones realizadas por la Corte en la sentencia C-037/04, a propósito de la revisión de constitucionalidad de la Ley 808/03, aprobatoria del Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo.
[4] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-695/02.
[5] Para este efecto, el Procurador General alude a las sentencias C-140/98, C-861/01 y C-688/02.
[6] Sentencia C-688 de 2002
[7] Cfr. Folios 259 al 264 del cuaderno de pruebas 1.
[8] Cfr. Folios 281 a 282 del cuaderno de pruebas 1.
[9] Cfr. Folio 26 del cuaderno principal.
[10] Cfr. Gaceta del Congreso 82/06 p. 3.
[11] Ibídem p. 4.
[12] Cfr. Folios 59 a 62 del cuaderno de pruebas 1.
[13] Cfr. Folio 1 del cuaderno de pruebas 1.
[14] Cfr. Folio 301 del cuaderno de pruebas 1.
[15] Es importante anotar que la constancia en comento hace referencia al “15 de noviembre de 2006”. No obstante, la Corte entiende que se trata de un error mecanográfico involuntario, puesto que la información consignada en la certificación permite inferir con facilidad que se trata de la sesión del 15 de noviembre de 2005.
[16] Cfr. Folios 14 (reverso) a 15 del cuaderno de pruebas 2.
[17] Cfr. Folios 1 a 2 del cuaderno de pruebas 2.
[18] Cfr. Folios 53 (reverso) a 54 del cuaderno de pruebas 2.
[19] Cfr. Folio 72Ñ a 72O del cuaderno de pruebas 3.
[20] Cfr. Folio 3 del cuaderno de pruebas 3.
[21] Cfr. Folios 124 a 125 del cuaderno de pruebas 3.
[22] Cfr. Folio 128 del cuaderno de pruebas 3.
[23] Cfr. Folio 111 del cuaderno de pruebas 3.
[24] Cfr. Gaceta del Congreso 459/06 p. 43.
[25] Ibídem, p. 64
[26] Cfr. Folio 144 del cuaderno de pruebas 3.
[27] Cfr. Folio 172 del cuaderno de pruebas 3.
[28] Cfr. Folio 187 del cuaderno de pruebas 3.
[29] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-386/96. Este precedente es reiterado en la sentencia C-915/01, a propósito de la revisión automática de constitucionalidad de la Ley 638/01, Por medio de la cual se aprueba el “PROTOCOLO ADICIONAL ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE (1979)”, firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), y el “CANJE DE NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TÍTULO Y EL PRIMER PÁRRAFO DEL PREÁMBULO DEL PROTOCOLO”, del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)”
[30] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-915/01, fundamento jurídico 5.
[32] Con este propósito, la Corte utilizará la recopilación de este precedente constitucional realizada en el Auto 057/07. En dicha decisión, la Sala ordenó devolver al Congreso la Ley 1073 del 31 de julio de 2006, “por medio de la cual se aprueba la “Convención sobre la Notificación o Traslado en el Extranjero de Documentos Judiciales o Extrajudiciales en Materia Civil o Comercial” hecha en La Haya el 15 de noviembre de 1965”, debido a que incumplió, precisamente, el requisito de anuncio previo de los proyectos de ley.
[33] Sobre el particular puede consultarse la recopilación realizada recientemente por la Corte en el Auto 311/06. En esta oportunidad, el Pleno identificó un vicio subsanable en el anuncio para la votación en tercer debate del trámite legislativo que concluyó con la expedición de la Ley 1017 de 2006, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio sobre blanqueo, detección y confiscación de los productos de un delito’, hecho en Estrasburgo el 8 de noviembre de 1990”. En consecuencia, ordenó devolver la norma a la Cámara de Representante, para que subsanara el trámite en el sentido de corregir el vicio en el anuncio de la votación en la Comisión Segunda de esa instancia congresional.
[34] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-576/06.
[35] Al respecto, el Auto 311/06 refiere a las sentencias C-400/05, C-473/05, C-1151/05 C-322/06, C-576/06, al igual que al Auto 089/05.
[36] Sobre estas reglas jurisprudenciales, Cfr. Corte Constitucional, Auto 311/06.
[37] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-473/05.
[38] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05
[39] Cfr. Corte Constitucional, Auto 311/06.
[41] No sobra precisar que las circunstancias específicas a que aludió la Corte en las sentencias C-553/04 y C-661 de 2004, no se reúnen en el presente caso, pues en las mismas hubo efectivamente bien un anuncio para la sesión plenaria siguiente (Sentencia C-553/04 MP. Álvaro Tafur Galvis. S.V. Jaime Araujo Rentería) bien el conocimiento previo y cierto de los Congresistas sobre la realización de la votación (Sentencia C-661 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. S.V. Jaime Araujo Rentería).
[42] Cfr. Corte Constitucional Auto 053/07.
[43] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-576/06.
[44] Cfr. Corte Constitucional, auto A-311/06.
[45] Igualmente, según la certificación emitida por la Secretaría de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, “Consultado el expediente del Proyecto de Ley (…) que reposa en la oficina de archivo del Congreso, la carpeta de control de correspondencia de la época y las carpetas que contienen los documentos de las actas Nos. 17 y 18 del 29 de marzo y 19 de abril de 2006 respectivamente, no aparece documento alguno que nos permita establecer la distribución de copias del informe de ponencia entre los miembros de la comisión con anterioridad a la sesión del 29 de marzo de 2006, en la cual se realizó el anuncio para la discusión y aprobación del proyecto de ley No. 075/05 Senado, 221/05 Cámara, (…)”. Cfr. Folio 70 del cuaderno de pruebas 2.
[46] Sobre esta materia pueden estudiarse, entre otras sentencias, C-916/01, C-1151/05 y C-276/06.
[47] El artículo señalado establece:
“ARTÍCULO 217. CONDICIONES EN SU TRÁMITE. Podrán presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de Tratados y Convenios Internacionales.
[48] M.P. Manuel José Cepeda
[49] Según lo dispuesto en el artículo 204 del Reglamento del Congreso, los proyectos de ley aprobatorios de tratados internacionales se tramitan por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las especificidades establecidas en la Carta (sobre la iniciación del trámite de la ley en el Senado de la República, artículo 154, CN) y en el reglamento sobre la posibilidad del presentar propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de Tratados y Convenios Internacionales (art. 217de la Ley 5ª de 1992). En relación con esta posibilidad, en la sentencia C-227 de 1993, MP: Jorge Arango Mejía, la Corte señaló que durante el trámite de un proyecto de ley que aprueba el tratado, pueden presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de tratados y convenios Internacionales.
[50] El artículo 19 de la Convención de 1969 sobre derecho de los tratados dice: “Un Estado podrá formular una reserva en el momento de firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o de adherirse al mismo, a menos: a) que la reserva esté prohibida por el tratado; b) que el tratado disponga que únicamente pueden hacerse determinadas reservas, entre las cuales no figure la reserva de que se trata (...)” En la práctica las soluciones convencionales son diversas: ciertos tratados prohíben cualquier tipo de reservas (como la Convención de Montego Bay de 1982 sobre el Derecho del Mar o las convenciones de Nueva York y Río de Janeiro sobre Diversidad Biológica y Cambios Climático); otros autorizan las reservas sobre ciertas disposiciones únicamente (por ejemplo el artículo 42 de la Convención sobre Refugiados de 1951) y algunos excluyen ciertas categorías de reservas (como el artículo 64 de la Convención Europea de Derechos Humanos que prohíbe las reservas de carácter vago.). De manera general, una reserva expresamente permitida por las cláusulas finales del tratado no requiere ser aprobada o aceptada por los demás Estados (Artículo 20 párrafo 1 de las Convenciones de Viena de 1969 y 1986).
[51] Este procedimiento contrasta con la fórmula adoptada en las demás etapas del trámite legislativo. En efecto, en cada una de ellas el anuncio fue efectuado de acuerdo con las instrucciones dadas por el Presidente de la Comisión o Plenaria correspondiente. Del mismo modo, al momento de realizarse el anuncio se expresó que el mismo se realizaba con el fin de enumerar los proyectos de ley que se someterían a discusión y votación en la sesión siguiente. Sobre este particular, Cfr. Fundamento jurídico 2.
[52] Cfr. Folio 69, cuaderno de pruebas 2.
[54] Así, para el presente año la Corte ha proferido cinco providencias en las que ha ordenado la devolución del expediente legislativo al Congreso, a fin que se subsanen vicios referidos al anuncio previo de la discusión y votación, todos ellos acaecidos en el trámite de proyectos de ley aprobatorios de tratados internacionales en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes. Sobre el particular, pueden consultarse los autos A-013/07, A-053/07, A-078/07, A-119/07 y A-145/07.
[55] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-576/06 y autos A-311/06, A-013/07, A-057/07.
[56] Cfr. Corte Constitucional, auto A-089/05.
[57] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-863/06 y autos A-018/07 y A-057/07. Sobre el tema particular de la doble numeración de las leyes, luego de la subsanación de un vicio de trámite, la citada sentencia estipuló lo siguiente:

References: artículo 156
 artículo 217
 artículo 241
 artículo 202
 artículo 241

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Artículo 2
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