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Timestamp: 2020-07-14 23:43:54+00:00

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La política exterior de la Unión Europea y el programa nuclear de Irán | GESI
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La política exterior de la Unión Europea y el programa nuclear de Irán
por Javier Rodrígue...
Análisis GESI, 32/2014
Este análisis centra su atención en la diplomacia de la Unión Europea en su trato con la República Islámica de Irán desde el momento en que el desarrollo de su programa nuclear adquirió máxima importancia en la escena internacional, debido a las sospechas de las principales cancillerías europeas y de Estados Unidos sobre su dimensión militar.
El estudio cubre el período que transcurre entre agosto de 2002, fecha del conocimiento por la opinión pública internacional del programa nuclear, y diciembre de 2006, en que el Consejo de Seguridad de UN acordó imponer a Irán sanciones por su desarrollo al margen de las prescripciones de la comunidad internacional. Durante este período, la Unión Europea alcanzó un protagonismo más relevante, ensayando fórmulas incardinables en el concepto de soft power o diplomacia normativa, antes de dar paso a una segunda fase caracterizada por acciones diplomáticas de sesgo coercitivo. Esta circunstancia permite interrogarnos, con las limitaciones inherentes a los estudios de caso único, sobre los condicionantes de la dimensión puramente normativa de la diplomacia europea.
A su vez, este período nos brinda la oportunidad de confrontar los presupuestos teóricos del soft power de la UE con el ejemplo real de su ejercicio a través de la diplomacia desarrollada con Irán. El caso de Irán es suficientemente significativo en la medida en que retrata a la UE comportándose, al menos en una primera fase, como un genuino soft power, decidido a valerse de la negociación y los incentivos como única arma diplomática. Las relaciones con Irán también acreditan la ambivalencia diplomática de la UE, que a comienzos de 2006, y tras varios intentos fallidos de arreglo durante 2005, apoyó y promovió la intervención coercitiva del Consejo de Seguridad de UN y la imposición de sanciones a la República islámica. Por esta razón, el caso en estudio aporta una visión de la ductilidad de la diplomacia europea, así como de las razones y motivos que determinan el tránsito de una fase de soft power a otra mediada por la coerción diplomática.
Se trata de explicar el ejercicio práctico del soft power europeo a la luz de determinados enfoques suficientemente consolidados en los Estudios de Seguridad, en particular, se enjuicia el comportamiento de la UE a la hora de concluir un acuerdo definitivo con Irán desde las perspectivas constructivistas y neorrealistas.
El neorrealismo1 toma como punto de partida un sistema internacional anárquico en el que el principal factor dinámico es la diferente distribución de capacidades y recursos entre los Estados, que en este contexto se ven forzados a orientar su comportamiento exterior en aras de la preservación del interés nacional, traducido en el disfrute de un determinado nivel de seguridad y poder relativo.
En el caso de la negociación UE-Irán, la perspectiva neorrealista implica la necesidad de tomar en consideración el interés de ambos actores en el proceso negociador y sus posibles resultados, con especial atención en hacer comprensible la apuesta de Irán por el diseño y mantenimiento del programa nuclear. Además, la ponderación del poder relativo de UE y de la República Islámica se trata como factor explicativo del resultado del proceso negociador, prestando atención a la capacidad real de cada interlocutor para exigir a la contraparte el cumplimiento de lo pactado. De este modo, se pone de relieve la incidencia condicionante de la estructura de poder regional preexistente en las posibilidades de éxito del proceso negociador y cooperativo impulsado por la UE.
Como aclara Wendt2, uno de sus principales teóricos, la perspectiva constructivista comparte muchos de los postulados realistas: carácter anárquico de la política internacional, capacidad ofensiva de los Estados, voluntad de sobrevivir, cálculo racional de sus acciones, incertidumbre sobre las intenciones de los demás Estados. Sin embargo, su concepto de estructura es considerado excesivamente estático, porque para los constructivistas resulta clave atender a la construcción de identidad de los Estados mediante un proceso dinámico de comprensión inter-subjetiva. Desde este punto de vista, un Estado es en la medida en que interactúa con los demás pares, funcionando el sistema internacional como contexto de la interacción, y si la distribución de poder es importante, también lo es el significado que para cada Estado adquieren las acciones de los otros. El sistema internacional es el resultado de un proceso de interacción mediante el cual los Estados crean y recrean sus respectivas identidades.
El análisis de las negociaciones sobre el programa nuclear sería incompleto de prescindir del papel de la percepción que cada uno de los interlocutores, UE o República islámica, tenía del otro. Esta reciproca percepción se trata como factor explicativo del resultado del proceso negociador, por la necesidad de prestar atención a las divergencias entre la representación de cada parte negociadora sobre las intenciones, capacidades y legitimidad internacional de la otra.
Dos décadas de relaciones entre la UE e Irán ofrecen tan vasto cúmulo de acontecimientos diplomáticamente relevantes que hacen necesaria una secuenciación o al menos, a una selección por criterios de relevancia. Es obvio que toda selección, aparte de que implica una pre-comprensión de la cuestión estudiada, resulta en cierto modo arbitraria; ahora bien, al mismo tiempo, nada impide reconocer el valor de periodificaciones que toman como referencia analítica categorías científicamente relevantes, en este caso para los Estudios de Seguridad.
Desde este punto de vista, es factible trazar una divisoria que marque la frontera entre el ensayo de una diplomacia normativa con Irán y la adopción de medidas pertenecientes por derecho propio a la diplomacia coercitiva. Tal división no solo se amolda a unidades de sentido perfectamente reconocibles para cualquier estudioso de las relaciones internacionales, sino que permite una caracterización más precisa del comportamiento e intenciones de cada actor, así como de las razones determinantes del tránsito de una etapa a otra.
Tomada en bruto, la fase de diplomacia normativa refunde en una las dos etapas −Critical Dialogue y Comprehensive Dialogue− de que habla Kaussler3, para englobar todas las acciones diplomáticas europeas anteriores a la fase de contención activa de la República Islámica.
Por “Diálogo Crítico” entendemos el proceso negociador entablado por la Unión Europea con la República Islámica por mandato del Consejo Europeo celebrado en Edimburgo en Diciembre de 1992. Para el autor citado, este período, aunque no exento de preocupaciones por la conducta de Irán en determinados asuntos relacionados principalmente con los Derechos Humanos, puede considerarse como ejemplo de un genuino enfoque de compromiso constructivo, conducido por la premisa de que la mejora en los temas críticos era la condición de una relación más productiva en otras áreas y que, además:
Presuponía la importancia geopolítica de Irán en la región.
Consideraba que su aislamiento era contraproducente en términos estratégicos.
Se distanciaba de la política de contención activa propugnada por los Estados Unidos.
Este distanciamiento explica las tensiones registradas en relación con la aplicación de la Iran and Libya Sanctions Act of 1996 (ILSA), que lejos de contentarse con prohibir a las compañías estadounidenses invertir en proyectos energéticos en Irán, establecía sanciones destinadas a cualquier país o compañía que invirtiera más de 40 millones de dólares anuales en la industria petrolera de este país. Tras muchos años de desencuentro, cuando no de abierta hostilidad entre Estados Unidos e Irán, a raíz del derrocamiento del Sha en 1979, según Kaussler, desde 1995, Washington adoptó progresivamente determinadas medidas con el propósito de aislar a Irán hasta obtener su renuncia a adquirir armas nucleares.
Es llamativo que la existencia de altibajos no llevó nunca a la UE a desistir de aproximarse a Irán, de hecho la interrupción del Diálogo Crítico motivada por la sentencia de una Corte alemana (1996) que implicaba al ministro iraní de información y seguridad en el asesinato de políticos kurdos de la oposición en 1992 no impidió la reanudación de tratos incluso a un nivel más profundo, aprovechando la llegada de Khatami a la Presidencia de la República (mayo 1997). El convencimiento de que la elección de un político que se juzgaba moderado justificaba una política de influencia activa sobre Irán motivó que tras su reelección en el año 2001 se decidiese abrir una fase que Kaussler bautiza como Comprehensive Dialogue, que al tiempo que reafirmaba las demandas y preocupaciones previas ofrecía incentivos para una cooperación más amplia y pública.
El hito fundamental de esta nueva fase de profundización en el compromiso negociado con Irán es, sin duda, el acuerdo alcanzado por el Consejo de la Unión celebrado en Luxemburgo el 17 de junio de 2002, con el fin de procurar la celebración de un Tratado de Comercio y Cooperación con Irán. Con este objeto, la diplomacia europea transmitió a Irán lo que entendió eran mensajes políticos claros sobre los avances que la Unión deseaba en cuatro ámbitos principales: los derechos humanos y las libertades fundamentales, la proliferación de armas de destrucción masiva, la lucha contra el terrorismo, Afganistán y el Oriente Próximo, de manera que se estableció que las negociaciones comerciales se llevarían en paralelo al diálogo político y la cooperación UE-Irán en materia de lucha contra el terrorismo, con la intención de agrupar las áreas de diálogo formando un todo indivisible.
Como aclara Arce4, este esfuerzo negociador había sido precedido de la formalización previa de una toma de postura sobre la cuestión iraní, plasmada en la Comunicación de la Comisión al Parlamento y el Consejo (COM/2001/007), documento que proponía la celebración de negociaciones para la conclusión de un acuerdo de comercio y de cooperación, y que hoy se considera la primera valoración seria de los intereses europeos en Irán desde una perspectiva tanto económica como geopolítica. La conclusión principal de este documento es que sobre la Unión, en ese momento el primer socio comercial de la República, pesaban razones tanto de orden político como económico para desarrollar vínculos más estrechos con Irán. Dada su posición geográfica estratégica y sus grandes reservas de gas (las segundas mayores reservas de gas del mundo y el 16% de las reservas totales) y petróleo (las segundas en importancia mundial tras Arabia Saudí), se consideraba que Irán podría desempeñar un papel clave en el futuro de la región del Golfo Pérsico, bajo la premisa general de que el desarrollo de un proceso de democratización en esta nación y el logro de un mayor respeto de los derechos humanos contribuirían a promover la estabilidad y la paz regional. Para estimular el comercio, se renegociaron las deudas iraníes que habían alcanzado máximos de hasta 28.000 millones de dólares en 1993.
En todo caso, haciendo honor a los principios de la diplomacia normativa, toda cooperación se subordinaba a la introducción por Irán de las reformas necesarias en determinados capítulos, desde el consabido de la democratización y el respeto a los derechos humanos hasta cuestiones estrictamente de seguridad, y se dejaba nota de que el propósito de Irán de fabricar armas de destrucción masiva, en especial misiles de largo alcance, inquietaba mucho a la Unión. La UE animó a su interlocutor a acordar un régimen reforzado de salvaguardias con la IAEA (International Atomic Energy Agency), pero la oferta de Irán para que la parte europea suprimiera las medidas internacionales de control de las exportaciones relativas a su programa nuclear civil a cambio de que el país islámico ratificase el Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares fue expresamente rechazada.
El Consejo, por su parte, pidió a la Comisión que le presentara el correspondiente proyecto de mandato de negociación, mientras que el Parlamento emitió un informe al respecto (26 de noviembre de 2001, A5-0418/2001,European Parliament), prácticamente coincidente con el punto de vista de la Comisión; en definitiva, se consideraba conveniente el acercamiento a Irán, tanto por intereses inmediatamente pragmáticos como por resultado de una determinada lectura geopolítica. Como afirmaba el report parlamentario, en el marco de una estrategia de política exterior de prevención de conflictos a largo plazo, a la Unión le interesaba la conversión de Irán en un factor de estabilidad en la región, dado que todos los Estados colindantes con la República Islámica eran, en mayor o menor medida, generadores de inestabilidad permanente.
Parece razonable añadir a estas razones el inconfesado pero latente deseo de marcar distancias frente a otros poderes mundiales, de hecho Arce5 aporta evidencias de que la opinión pública mundial interpretó la aproximación hacía Irán como un intento de autoafirmación de la Unión frente a Estados Unidos: “En un momento en el que Washington discute abiertamente la posibilidad de emprender acciones para derribar al presidente de Irak, Saddam Hussein, la decisión de la UE envía una potente señal en el sentido de que Europa actuará con independencia en el Próximo Oriente, según observadores presentes en la reunión de Luxemburgo, quienes informaron de que tanto Estados Unidos como Israel habían ejercido una fuerte presión para evitar el acuerdo”.
No es de extrañar que todos los autores coincidan en señalar el impacto producido por las revelaciones efectuadas el 14 de agosto de 20026 por el Consejo Nacional de la Resistencia Iraní sobre la existencia de un programa nuclear secreto promovido por las autoridades islámicas, que contaba con instalaciones para enriquecimiento de uranio y producción de agua pesada. Este descubrimiento, confirmado por el Director General de la IAEA, El Baradei, en la Asamblea General celebrada ese mismo mes, marca un viraje de la diplomacia europea, si no en la metodología −fiel a los postulados del soft power y la primacía de persuasión no coactiva−, sí en la agenda de prioridades, desde ese momento copada por la cuestión nuclear, en detrimento de cualquier otra cuestión, incluido el capítulo de los derechos humanos en Irán.
De la importancia del descubrimiento del programa nuclear para el orden internacional dan testimonio hechos puntuales, como que la cumbre del G-8 celebrada en Evian en febrero de 2003 concluyese con un requerimiento a Irán para que suscribiese el Protocolo Adicional del TNP, apoyado incluso por Rusia7, o más sostenidos en el tiempo, como el esfuerzo desplegado desde la revelación por el Director General de la IAEA, para reconducir a Irán al orden nuclear establecido, o la tensión permanente entre la República Islámica y los Estados Unidos que, en marzo de 2003, invadió militarmente Irak en un intento de reconfigurar la arquitectura política del Golfo Pérsico.
En abril de 2003, el Consejo de la UE hizo pública la postura europea en materia de armas de destrucción masiva, con una propuesta −Non-Proliferation of Weapons of Mass Destruction initiative− revisada en la reunión de Tesalónica (junio 2003) y finalmente, aprobada en la cumbre de diciembre de 2003, y durante el mes de mayo se registró un intento de acercamiento de Irán a los Estados Unidos llevado a cabo en secreto que, según Sauer8 , encontró cierto eco en el Departamento de Estado, pero también el rechazo total del grupo neo-conservador más próximo a la Casa Blanca. Según Kaussler, este intento de acercamiento se concebía en términos amplios, al extenderse a extremos como la situación en Irak, el terrorismo de Al Quaeda y la cuestión nuclear.
A partir de ese momento, más concretamente en octubre de 2003, entra en escena el Grupo EU-3, formado por Alemania, Francia y el Reino Unido, y constituido en interlocutor con la República Islámica. No existe constancia de que estos tres Estados recibiesen un mandato expreso de los restantes Estados miembros, aunque en todas sus actuaciones dieron a entender su deseo de obrar en nombre de la Unión. Es imprescindible no confundir esta fórmula de representación con la denominada troika, es decir, el triunvirato entonces a cargo de la diplomacia europea y que en la época de estos acontecimientos estaba compuesta por el Ministro de Exteriores del Estado ejerciente de la Presidencia rotatoria del Consejo de Ministros de la Unión, el Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), y el Comisario europeo de Relaciones Exteriores. El origen de esta fórmula representativa, que no contaba con el favor expreso de los Tratados vigentes, permanece en la penumbra, lo que ha llevado a Posch9 a señalar que ”no está claro en qué circunstancias exactas los “Tres Grandes” obtuvieron su mandato y hasta qué punto la presidencia italiana jugó algún papel en el proceso. Sin embargo, cuando se lanzó la iniciativa, contó con el apoyo de Javier Solana, el Alto Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE y, a través del Consejo, se coordinó con el resto de los (ahora 25) Estados miembros.” Cualquiera que sea la calificación jurídica de estas gestiones iniciales, obtuvieron más tarde la ratificación de las instancias comunitarias, si bien, como aclara Posch10, se hizo precisa una espera de dos años para que el Consejo Europeo (Bruselas, 3 de octubre de 2005) las hiciese expresamente suyas.
La iniciativa de los “Tres Grandes” no estuvo exenta de polémicas, y si algunos países de la UE expresaron sus reservas por la decisión de sus Ministros de Asuntos Exteriores de viajar a Teherán sin consulta previa, fue Italia el socio europeo más molesto por su exclusión de la tríada negociadora. Missiroli11 explica el tono decididamente bajo de la presidencia italiana de la Unión (octubre 2003) tanto por el deseo de no disgustar a la Administración norteamericana como por la insistencia en ampliar el club negociador a otros socios. En el balance de la visita de EU-3 a Irán en abril de 2003 se ha destacado la confirmación por los mandatarios europeos a su regreso de Teherán de que Europa estaba preparada para resistir la presión de Estados Unidos y continuar el diálogo con Irán, ofreciendo incluso más comercio, inversión y tecnología, siempre que la República contribuyese a rebajar el temor sobre sus ambiciones nucleares y aceptase cooperar con la IAEA. La Declaración Conjunta de 21 de octubre es elocuente sobre el tono y resultado de la visita. La parte iraní12 obtuvo el reconocimiento de que las armas nucleares estaban excluidas de la doctrina de defensa nacional y que su programa nuclear estaba al servicio de fines exclusivamente pacíficos. Su promesa de cooperar con la IAEA se acompañó de dos gestos significativos: la expresa manifestación de la voluntad de adherirse al Protocolo Adicional del TNP y la suspensión de las actividades encaminadas al enriquecimiento de uranio13. Y por parte de los países europeos, el reconocimiento del derecho de Irán al desarrollo de un programa nuclear civil se acompañó con el deseo de que esta cuestión fuese sometida a la Junta de Gobernadores de la IAEA y con el ofrecimiento a su interlocutor de una amplia cooperación en diversos terrenos con el fin último de promover la seguridad y la estabilidad regional, incluyendo el establecimiento de una zona libre de armas de destrucción masiva en Oriente Medio.
Entre este primer acuerdo alcanzado en abril de 2003 y el firmado en noviembre de 2004 entre EU-3 y la República Islámica (en adelante, el Acuerdo de Paris) hubo un período de intensa actividad diplomática.
Esto explica que en febrero de 2004 se llegase a un acuerdo en Bruselas por el que Irán suspendía sus actividades de enriquecimiento de uranio, incluyendo la fabricación, ensamblaje y prueba de centrifugadoras y partes de centrifugadoras, mientras que el trío europeo prometía hacer las gestiones oportunas para archivar el dossier iraní en la reunión de la junta de gobernadores de la IAEA a celebrar junio del 2004 y aceptaba suministrar a Irán la tecnología nuclear avanzada que necesitase. Poco después, los inspectores de la IAEA descubrieron que Irán poseía componentes avanzados para el diseño de las centrifugadoras P-2, necesarias para el proceso de enriquecimiento de uranio14. Este incidente no impidió que en marzo, al término de la reunión de Gobernadores de la IAEA, El Baradei ensalzase los esfuerzos de Irán por congraciarse con la Agencia, afirmando que podía adivinarse la luz al final del túnel. Sin embargo, en un nuevo paso atrás, Irán (18 de mayo) informó a la IAEA que no estaba comprometida a terminar la producción del gas hexafluoruro de uranio, lo que fue considerado por EU3 como una interpretación abusiva de los acuerdos alcanzados hasta ese momento.
El 1 de junio15 El Baradei presentó un informe en tono agridulce, pues si bien expresaba la satisfacción por la positiva actitud iraní en relación con el Protocolo Adicional, al mismo tiempo mostraba su preocupación por determinados incumplimientos de Irán, exigiendo el cese de operaciones en Isfahan y de la construcción de la central de agua pesada en Arak. Al día siguiente16, el Director General de la IAEA advirtió que Irán había incumplido su compromiso de abril de no continuar la fabricación de componentes de centrifugadoras y que seguía experimentando con hexafluoruro de uranio17. La resolución condenatoria de la Junta de Gobernadores obtuvo una dura respuesta iraní, que acusó a EU-3 de incumplimiento de sus compromisos, entre ellos el cierre del expediente ante la IAEA, a la que se acompañó una invocación a los derechos de soberanía de los países del Movimiento de los Alineados.
El 24 junio18 Irán informó a la IAEA que reanudaría la fabricación de componentes de centrifugadoras, no así el proceso de enriquecimiento de uranio, en todo caso bajo la supervisión de la propia Agencia. El 27 de junio se recibió en la IAEA una carta de Rouhani dando por anulados sus acuerdos con EU-3. Sayvon19 resume el tono de las negociaciones durante el mes de julio de 2004: los delegados iraníes se reunieron de nuevo en París con los delegados europeos y rechazaron de hecho la exigencia europea de abandonar completamente sus esfuerzos por alcanzar la capacidad independiente del ciclo de producción de combustible nuclear a cambio de tecnología nuclear proporcionada por los mismos países europeos. Irán también rechazó las exigencias de detener sus actividades de enriquecimiento de uranio.
Septiembre de 2004 fue un mes frenético, que empezó con una toma de postura por parte de la IAEA, tras informar El Baradei que Irán estaba intentando convertir 37 toneladas de yellowcake20 en hexafluoruro de uranio (cantidad ideal para un programa bélico), por lo que la Junta de Gobernadores celebrada ese mes concluyó que si Irán no detenía toda actividad de enriquecimiento de uranio para la fecha de la siguiente reunión, es decir, el 25 de noviembre del 2004, su dossier sería transferido al Consejo de Seguridad de UN.
La actitud de EU-3 se movía aun entre el alarmismo y la esperanza. La advertencia de Joschka Fischer, Ministro de Asuntos Exteriores de Alemania (13 de septiembre) a las autoridades iraníes sobre el gran error que estaban a punto de cometer fue suavizada inmediatamente con un ofrecimiento para reanudar las negociaciones y la promesa de beneficios comerciales si se suspendían las actividades de enriquecimiento de uranio. Mientras tanto, en el seno de la IAEA, Estados Unidos defendió que la cuestión del programa nuclear iraní debía remitirse al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, pero EU-3 se negó a aceptar un mecanismo tan rígido, prefiriendo dar a Irán una última oportunidad para encontrar una solución negociada. Es también Sayvon quien da cuenta de la modificación voluntaria del borrador de resolución redactado por EU-3 en forma de ultimátum conminatorio. Este cambio de tono, tan solo dos días antes de la sesión de septiembre de la Junta de IAEA, unido a la proclividad hacia Irán de los países no-alineados, explica que la resolución finalmente aprobada por la Junta de Gobernadores no hiciese mención al envío inmediato del expediente al Consejo de Seguridad.
Este clima de distancias aparentemente insalvables no impidió a EU-3 desarrollar una incesante actividad diplomática durante el tiempo que restaba hasta la nueva reunión de la Junta de Gobernadores, sin la cual no hubiera sido posible que el 14 de noviembre se alcanzase el Acuerdo de Paris.
Examinado retrospectivamente, este acuerdo representa, sin duda, uno de los mayores logros del soft power europeo, de ahí su indudable valor simbólico. Los principales puntos de este acuerdo eran21:
La reafirmación por ambas partes de sus compromisos con el TNP.
El compromiso por parte de Irán de continuar aplicando el Protocolo Adicional no ratificado a esa fecha.
La decisión de Irán, como medida de confianza, de suspender el proceso de enriquecimiento de uranio, si bien reconociendo EU-3 su voluntariedad y que no se trataba de una obligación legalmente exigible.
Irán y EU-3 acordaban la apertura de un período de negociaciones con la finalidad de alcanzar un acuerdo final aceptable para ambas partes, de ahí que, al menos desde un punto de vista normativo, pueda atribuirse al Acuerdo de París el significado de un acuerdo marco por el que las partes se concedían la oportunidad de negociar en términos definitivos el destino del programa nuclear iraní.
Asimismo, se convino que en la primera reunión del recién creado Comité de Supervisión EU-3–Irán, a celebrar en el siguiente mes diciembre, se iniciarían las negociaciones para la firma del Tratado de Comercio y Cooperación entre la UE e Irán, y que este país contaría con el apoyo europeo para entrar en la Organización Mundial del Comercio (OMC). Finalmente, la parte europea se comprometió a suministrar a Irán un reactor experimental de agua pesada y otro de agua ligera.
Debe destacarse que el Acuerdo de París fue la base de la resolución que la AIEA adoptó en su sesión de noviembre, donde los países europeos adoptaron una postura conciliadora, desentendiéndose de una propuesta inicial de resolución sobre Irán −que, al parecer, contaba con el apoyo ruso− que incluía un llamamiento a la suspensión indefinida de las actividades de enriquecimiento de uranio de Irán, con lo que, finalmente, el texto aprobado por la Junta de Gobernadores el 29 de noviembre reproducía el contenido del texto parisino.
En opinión de Sainz de la Peña22 el Acuerdo de París parecía solucionar el problema creado por el programa nuclear iraní, sin embargo, las relaciones EU-3–Irán empezaron a enturbiarse casi inmediatamente; es más, pocos días después, como síntoma de las complicaciones por venir, Irán utilizó las 37 toneladas de yellowcake en su poder para producir 2 toneladas de hexafluoruro de uranio.
Prácticamente desde el mismo momento de su firma se sucedieron las declaraciones de las autoridades iraníes sobre el carácter voluntario, no preceptivo y en todo caso, a término, de su decisión de suspender el proceso de enriquecimiento de material nuclear, y así, por ejemplo23, el secretario del Consejo Supremo de Seguridad Nacional de Irán, Rouhani, afirmó el 13 de enero de 2005 que Irán no permitiría que ningún país detuviese sus actividades de enriquecimiento de uranio, anunciando su reanudación en un plazo más o menos corto, bajo la supervisión de la IAEA. El deterioro de las relaciones EU-Irán de ahí en adelante se halla debidamente documentado.
El 17 de febrero de 2005, el Ministro de Exteriores de Irán, Kharrazi, giró una visita a Berlín donde propuso el modelo germano-japonés como la base de las negociaciones Irán-UE, manifestando: 'Las plantas nucleares pacíficas en Alemania y Japón pueden servir como un buen modelo para los proyectos nucleares de Irán, y servir como la base en cualquier ronda de conversaciones a ese respecto24.
Los días 24 y 25 de febrero25 el Ministro de Exteriores alemán, Fischer, y el Presidente francés, Chirac, se refirmaron en la necesidad de que Irán ofreciese “garantías objetivas”. Acto seguido, Irán ofreció en marzo un Marco General de Garantías a desarrollar en cuatro fases que culminaría con la consumación del ciclo de enriquecimiento de uranio bajo inspección de la IAEA y la garantía de acceso a la tecnología nuclear europea. La consideración de que este último punto no se acompañaba de las debidas garantías de buen uso por parte iraní, junto con la exclusión del Marco del reactor de agua pesada de Natanz, determinaron el rechazo europeo.
En abril26, Irán volvió a declarar que pondría en marcha los mecanismos de enriquecimiento de uranio a menos que se registrase un avance en las negociaciones, solicitando una nueva ronda con el 31 de julio como fecha límite. EU-3 se hizo eco de esta propuesta, de modo que en la reunión celebrada en Ginebra el 25 de mayo, el trío europeo se comprometió a presentar una nueva oferta. En todo caso, la reunión celebrada el 19 de abril fracasó por la negativa europea a admitir la propuesta de limitar las actividades de enriquecimiento a las de bajo nivel y pequeña escala, por no ajustarse al Acuerdo de París27, que no contemplaba excepciones de este tipo.
Aprovechando la oportunidad de la conferencia de revisión del TPN prevista para mayo en New York, El Baradei lanzó una propuesta de moratoria quinquenal de las actividades de enriquecimiento de uranio que fue expresamente rechazada por Kharrazi, quien apeló al derecho de los países en desarrollo al uso pacífico de la energía nuclear, además de denunciar el trato discriminatorio sufrido por Irán en comparación con terceros países, haciendo especial mención a la falta de control internacional de las actividades nucleares de Israel.
Buena parte de los analistas subrayan la presencia cada vez más activa de los Estados Unidos en el curso de las negociaciones, que se manifestó en dos direcciones.
Por un lado, la Administración norteamericana apoyó públicamente el esfuerzo negociador europeo, que fue alabado expresamente por el Presidente Bush, el Vicepresidente Cheney y la Secretaria de Estado Rice. Estas alabanzas se acompañaron de una propuesta dirigida a Irán que incluía el levantamiento del veto norteamericano a su entrada en la OMC y el ofrecimiento de material de repuesto para su aviación civil, oferta rechazada de plano por las autoridades de la República, que la calificaron de ridícula e insuficiente por limitarse a simples ventajas económicas28. En segundo lugar, se registró un acercamiento entre ambos lados del Atlántico, evidenciado durante el viaje del Presidente Bush a Europa en febrero (Bruselas, discurso de Concert Noble), durante el que se abordó expresamente la cuestión del programa nuclear iraní en un clima más cordial que en los turbulentos años anteriores, en vísperas de la invasión de Irak.
La política interior de Irán se encontraba inmersa en un proceso electoral que terminó con la victoria de Mahmud Ahmadineyad (24 de junio), juzgado representante del ala más radical del régimen, y que tras imponerse al aparentemente más moderado Rafsanyani, aprovechó su primera declaración pública (27 de junio) para apostar por la continuidad del programa nuclear.
Según Arce, con la intención de mostrar al mundo que el programa nuclear no era un asunto del gobierno de turno, sino una cuestión consensuada entre la élite política, independientemente de quien gobernase el país, un día antes de que el nuevo Presidente asumiese el cargo, Irán declaró públicamente el 1 de agosto de 2005 que reanudaba las operaciones de conversión de mineral de uranio en gas, lo que materialmente tuvo lugar el día 10 de ese mismo mes. De creer a Posch29, este acto supuso para los europeos un auténtico shock, pero la conmoción dio paso a una nueva tentativa de compromiso con la remisión por EU-3 a Irán (5 de agosto) de una nueva propuesta que la parte iraní 30 juzgó excesivamente exigente, a la par que poco generosa, y que se rechazó en apenas 24 horas. El documento, bajo el significativo título “Framework for a Long-Term Agreement”, proponía la asunción por parte de Irán de compromisos vinculantes en relación con el ciclo del combustible nuclear y el marco legal de sus actividades en este campo, incluyendo una llamativa obligación de no abandonar el TNP, que a juicio de Sainz de la Peña iba incluso más allá de sus propias previsiones legales (el artículo 10 del TNP permite a un país signatario desvincularse voluntariamente del Tratado), a cambio de permisos para acceder al mercado internacional de tecnologías nucleares, una garantía de suministro de combustible nuclear ruso y el apoyo europeo para el ingreso de Irán en la OMC.
El 2 septiembre, El Baradei presentó a la Junta de Gobernadores de IAEA un dictamen que sustancialmente era una nueva petición de aclaraciones a Irán sobre el uso de centrifugadoras y el proceso de enriquecimiento.
A partir de ahí, se sucedieron los incidentes entre EU-3 e Irán, en un proceso que culminó con el envío del expediente nuclear iraní al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la imposición de sanciones a la República Islámica, pero que desde la perspectiva estrictamente europea significó el tránsito desde una diplomacia normativa basada en el dialogo a una diplomacia coercitiva, en el sentido más fiel de la palabra.
El 24 de septiembre de 2005, la Junta de Gobernadores de la IAEA, vista la situación de estancamiento, y con el único voto en contra de Venezuela, aprobó una nueva resolución conminando a Irán a una cooperación más amplia, bajo apercibimiento de remitir su expediente al Consejo de Seguridad de NU. Sainz de la Peña remarca que la reacción iraní osciló entre la sorpresa −por la postura abstencionista de Rusia y China, naciones que en todo caso iban a jugar un papel más activo en la cuestión nuclear− y la decepción por el voto favorable de la India.
Esta fase de la relación EU-3–Irán, transcurrida entre agosto de 2005 y febrero de 2006, no estuvo exenta de negociaciones entre ambas partes, si bien el protagonismo lo acaparó principalmente Rusia, que propuso a la República Islámica una formula consorciada para enriquecer el uranio con fines pacíficos que no terminó de convencer a la parte iraní, ante la falta de garantías de que el material enriquecido en suelo ruso fuese exportado finalmente a Irán.
El 7 de octubre de 2005, Mohamed El Baradei, a título personal, y la IAEA eran galardonados con el Premio Nobel de la Paz en reconocimiento a los esfuerzos desplegados para impedir la proliferación de armas nucleares.
El 12 de octubre, el Ministro de Exteriores de Irán manifestó estar dispuesto a reanudar sus negociaciones con Europa, pero sin condiciones, lo que no se llevó a cabo hasta diciembre. Mientras tanto, la resolución de la Junta de Gobernadores de la IAEA de noviembre, si bien se ratificó en los anteriores requerimientos de cooperación y transparencia a Irán, demoró enviar el expediente al Consejo de Seguridad, en parte 31 por la postura europea a medio camino entre Estados Unidos −que no deseaba más aplazamientos− y Rusia, partidario de no sancionar por el momento al país islámico. Así, la reunión entre EU-3 e Irán celebrada en Viena el 21 de diciembre, primera mantenida tras la elección del Presidente Ahmadineyad, se saldó con un fracaso total.
El 3 de enero de 2006 Irán anunció la reanudación de las operaciones de enriquecimiento de uranio que se llevaban a cabo principalmente en Nataz y el 17 de enero su Ministro de Exteriores invitó a los europeos a nuevas negociaciones.
La reacción de EU-3 fue hacer pública una declaración (Berlín, 12 de enero) en la que32 tras explicar que su objetivo había sido dar a Irán una oportunidad para convencer a la comunidad internacional de que su programa nuclear se destinaba exclusivamente a fines pacíficos, así como establecer una sólida relación entre este país y Europa, denunciaba sus incumplimientos y justificaba el envío del expediente al Consejo de Seguridad, instando con este propósito el 2 de febrero una reunión urgente de la Junta de Gobernadores de la IAEA.
El 4 de febrero, con los votos en contra de Cuba, Siria y Venezuela, la Junta de Gobernadores de la IAEA resolvió pedir al Director General de la Agencia que diese cuenta al Consejo de Seguridad de NU del estado de la cuestión, pero con simple alcance informativo, es decir, sin que ello supusiese, en sentido técnico, el envío del expediente sobre Irán y el inicio del procedimiento sancionador. Ese mes de febrero se desarrollaron intensas negociaciones entre Irán y Rusia, que había recogido el testigo de EU-3 (por esas fechas también aterrizaron en Teherán representantes de China) y que permitieron que la última semana se alcanzase un principio de acuerdo sobre el enriquecimiento33, que fracasó por la exigencia iraní de centralizar todo el proceso en su territorio. Según Sauer34, Alemania se mostró dispuesta a considerar la propuesta rusa, lo que suscitó la animadversión de Francia y del Reino Unido.
Finalmente, el 8 de marzo, la Junta de Gobernadores de la IAEA decidió remitir el expediente sobre Irán al Consejo de Seguridad, mediante una resolución que al no adoptar la forma de simple comunicación informativa, como en el caso de la resolución precedente, abría técnicamente la puerta a la imposición de sanciones.
La diplomacia europea, representada siempre por los Tres Grandes (Francia, Reino Unido, Alemania) no se aquietó, hasta el punto de que, según Sauer35, logró apuntarse dos éxitos importantes.
A finales de mayo, convencieron a la Casa Blanca −lo que el ministro de Exteriores iraní Mottaki, calificó como una inmensa victoria36− para entablar conversaciones con Irán, bajo la única condición previa de suspender el procedimiento de enriquecimiento de uranio. Poco más tarde, los europeos convencieron a Rusia, China y Estados Unidos para apoyar una nueva ronda negociadora con Irán, capitaneada por el representante de la UE, Sr. Solana, quien se desplazó a Teherán el 5 de junio de 2006 en nombre de todas las potencias citadas, con intención de ofrecer a las autoridades iraníes un paquete de incentivos −que iban desde la venta de un reactor y de combustible nuclear hasta la cooperación occidental con la industria petrolífera iraní− a condición nuevamente de interrumpir las operaciones de enriquecimiento.
Desde ese momento y hasta el presente cobró operatividad como interlocutor con Irán el denominado Grupo 5+1, es decir, los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de NU, (Estados Unidos, China, Rusia, Francia y el Reino Unido) más Alemania, aunque es necesario puntualizar que, sin perjuicio de la relegación de EU-3 a un segundo plano, los Estados no europeos no han mostrado inconvenientes en sentirse representados o coordinados en determinadas fases por el Sr. Solana como Alto Representante de la UE o sus sucesores.
El 29 de marzo, por unanimidad, pero con la precaución de no utilizar el formalismo de una resolución vinculante, el Consejo de Seguridad adoptó su primera decisión (Declaración of Chairman) sobre el programa nuclear iraní, instando a Irán a prestar a la IAEA la cooperación exigida y a suspender el proceso de enriquecimiento de uranio. La cumbre del G-8, celebrada a mediados de julio en Rusia, abordó la cuestión nuclear, exigiendo de Irán que cooperase abiertamente con los requerimientos de la IAEA, en un tono imperativo que tuvo que ser corregido a la baja por el Alto Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE, Sr. Solana, quien indicó que se esperaba una respuesta iraní en un plazo razonable, pero sin fecha límite.
El 12 de junio, Francia presentó un proyecto de resolución al Consejo de Seguridad 37 instando, al amparo de los artículos 39 y 40 de la Carta fundacional de NU, la adopción de medidas provisionales previamente a la aprobación de sanciones “strictu sensu”. De seguir a Sauer38, a finales de junio, un conato de la diplomacia alemana proclive a aceptar un modelo reducido de enriquecimiento de uranio fue bloqueado por el Departamento de Estado.
El 31 de julio, el Consejo de Seguridad adoptó la Resolución 1696 con 14 votos a favor y uno en contra (Qatar), que conminaba a Irán a suspender el enriquecimiento de uranio antes del 31 de agosto de 2006, bajo apercibimiento de sanciones diplomáticas y económicas. Antes y después de su aprobación se sucedieron los movimientos diplomáticos de actores hasta el momento −al menos públicamente− secundarios, como China y Arabia Saudí, que, en todo caso, se dirigieron a la República Islámica sin alterar la propuesta presentada por el Sr. Solana en nombre de G5+1 el anterior mes de junio.
La llegada del último día de agosto se vio acompañada de un incremento de la actividad diplomática, debiendo señalarse por parte europea el encuentro con las autoridades iraníes celebrado a nivel estrictamente bilateral los días 27 y 28 de septiembre en Berlín, previo acuerdo del Consejo de Ministros de la Unión celebrado a primeros de mes, y que nuevamente fracasó por la imposibilidad de encontrar un quid pro quo aceptable por ambas partes ante la negativa iraní a suspender el proceso de enriquecimiento.
Las negociaciones se trasladaron al seno del Grupo 5+1 donde los tres países europeos prepararon un borrador de resolución que Estados Unidos juzgó condescendiente con Irán, por excluir de la suspensión de actividades exigidas de la parte iraní el reactor de Busher, en atención a los intereses de Rusia, proveedor comercial de asistencia técnica a dichas instalaciones.
Finalmente, gracias en parte al trabajo de la diplomacia europea, la Resolución del Consejo de Seguridad de la ONU 1737, adoptada el de 21 de diciembre de 2006, impuso por primera vez sanciones a Irán, primer paso de una escalada coercitiva al que siguieron las Resoluciones 174 (marzo de 2007) y 1803 (marzo de 2008), que fortalecieron el arsenal de medidas económicas y comerciales contra la nación persa.
A los fines de este trabajo, no es necesario profundizar en la evolución del contencioso nuclear de Irán una vez materializado el paso de una paz negociada a una fase de coerción internacional, pero sí debe reseñarse que desde ese momento, la UE mantuvo una relación de estrecha colaboración con los Estados Unidos, apoyando la imposición de sanciones, su mantenimiento y agravación, y ulteriormente, la política de acercamiento iniciada por el Presidente Obama (a partir de 2008), culminada en el acuerdo adoptado en Ginebra a finales de 2013 por el G5+1 e Irán, por el que se puso fin a casi un septenio de diplomacia coercitiva por parte de la UE, al pactarse el levantamiento de las sanciones impuestas (aunque temporal y reversible) a cambio de la aceptación por la República Islámica de una modalidad limitada del enriquecimiento de uranio (al 5%) y de la sujeción de su programa al poder inspector de la IAEA.
El fracaso del poder moderador europeo: una explicación
Como explica Zielonka39, la UE se ve a sí misma como un actor diferente de la escena internacional, tenue en sus formas, pero firme en los principios, defensor de la condicionalidad democrática y de los acuerdos negociados como fórmulas de relación con el resto del mundo. Esta auto-representación se hizo visible con el inicio del proceso de reforma de los Tratados originarios culminado con la firma en diciembre de 2007 del Tratado de Lisboa, hasta el punto de que cuando el Consejo Europeo, reunido en Laeken, adoptó el 15 de diciembre de 2001 una “Declaración sobre el Futuro de la Unión Europea” se preguntó si no era el momento de que la Unión desempeñase un papel de liderazgo en un nuevo orden planetario, el de una potencia a la vez capaz de desempeñar una función estabilizadora a nivel mundial y punto de referencia moral para numerosos países y pueblos.
Potencia activa en todo caso, porque los múltiples Partenariados y Políticas de Vecindad impulsados por la UE prueban que la diplomacia europea no está dispuesta a dejarse acantonar dentro del espacio físico de la Unión o a dejar de ejercer influencia en el tablero de los intereses mundiales, con la consecuencia de perder la reclamada condición de actor singular a los ojos de un sector de la comunidad académica40, que contempla a la Unión como un Imperio sui generis, decidido a la expansión de su zona de influencia aprovechando los medios a su disposición.
Es precisamente la naturaleza de estos medios la que determina a día de hoy la realidad institucional de la UE como actor internacional al que se retrata acudiendo a expresiones como diplomacia normativa, soft power, civilian power. Disparidades terminológicas aparte, existe un consenso en señalar cuáles son las líneas maestras de este poder blando, que se resume en la capacidad de obtener lo que se quiere más bien a través de la persuasión que de la coacción, o se explica por determinadas características básicas41: la aceptación de la necesidad de cooperar con otros en la consecución de objetivos internacionales, el empleo preferente de medidas no militares, reservando el poder militar como un instrumento residual o la voluntad de desarrollar estructuras supranacionales.
Esto dicho, no puede pasarse por alto que la opinión pública europea y la clase política han mostrado históricamente cierta insatisfacción sobre las posibilidades de actuación y los límites reales de la diplomacia europea, es más, se advierte un cierto vacío teórico a la hora de describir las condiciones bajos las cuales resulta factible que la UE aborde con éxito el tratamiento de crisis geopolíticas.
En todo caso, la negociación con Irán bastaría para desmentir cualquier versión edulcorada del “soft power” europeo, ya que el desencuentro de la UE con la República islámica tras el fracaso del Acuerdo de París no impidió la inequívoca decisión europea de apostar por una diplomacia coercitiva en los términos pactados con la comunidad internacional o, al menos, con sus miembros más prominentes.
Procede abordar entonces en qué medida el fracaso del proceso negociador con Irán está relacionado con las condiciones subjetivas de la UE como actor internacional o con el tipo de estrategias que le permite desarrollar su actual nivel de competencia y poder.
Sería un error interpretar las negociaciones fallidas entre Irán y la UE desde una perspectiva estrictamente jurídica, centrada en analizar el carácter vinculante o meramente potestativo de las cláusulas más polémicas del Acuerdo de París, en particular las relativas a la suspensión del proceso de enriquecimiento de uranio. La cuestión central consiste en tratar de identificar, con la mayor precisión posible, las motivaciones y representaciones de los Estados implicados, europeos o no.
Una buena parte de la literatura ha pretendido residenciar en la falta de confianza la razón explicativa del fracaso de la diplomacia de la UE con Irán. Y por ejemplo, Posch42 habla expresamente de “lack of trust and confidence”, señalando que el diálogo entre la UE-Irán estaba basado en un lento y doloroso proceso de creación de confianza, y que si bien en algunos campos (p.ej. la lucha contra el tráfico de drogas) se alcanzaron exitosamente medidas de confianza, es obvio que no sucedió lo mismo en el caso de las negociaciones sobre el programa nuclear iraní, porque como manifestó el antiguo jefe del Consejo de Seguridad Nacional de Irán, Rouhani (hoy Presidente de la República Islámica), ni los iraníes confiaban en los europeos ni los europeos confiaban en los iraníes.
Kaussler43 ha remarcado que las comunicaciones diplomáticas entre los gobiernos europeos y el Departamento de Estado indican que no existía confianza hacía Irán, explicando con carácter general y en relación con las negociaciones previas y posteriores al Acuerdo de París, que Irán gastaba mucho tiempo fijando su posición, siempre buscando ser tratado con las misma confianza y respeto que cualquier otro Estado responsable, mientras que los europeos tenían la sensación de que las conversaciones eran usadas para comprar tiempo y dudaban que Irán tomase una decisión estratégica hasta que se aclarase que los Estados Unidos estaban de alguna forma involucrados en el acuerdo. A modo de recapitulación, este autor sostiene que en el desencuentro subyacía una fundamental falta de reciprocidad y confianza entre Irán y el bando europeo, añadiendo que ninguna de las partes procuró eliminar los factores que las generaban: percepciones selectivas y distorsionadas, actitudes e imágenes negativas, pobre comunicación y una orientación “todo o nada” de las negociaciones44.
Pero a nuestro juicio, aparte de que su verificación exige un esfuerzo de introspección psicológica difícilmente al alcance del investigador, al señalar la falta de confianza como determinante del fracaso de un proceso de negociación diplomática se corre el riesgo de confundir la consecuencia del fenómeno con la causa, entre otras razones porque uno de los fines de la diplomacia consiste, justamente, en aumentar el nivel de seguridad psicológica de cada actor en la conducta del otro.
Por esta razón, consideramos que es preferible ahondar en otros factores explicativos y defendemos que la evolución de la política negociadora y por lo que ahora interesa, el fracaso de la fase puramente dialogada de tratos con el Irán pre-nuclear, estuvo condicionado por las limitaciones estructurales de la UE, derivadas subjetivamente de: a)su propia condición como actor internacional dotado de un nivel de poder relativo, en este caso insuficiente b) la especial interacción con el resto de actores protagonistas de esta crisis regional, particularmente con Irán, o para resumir, sostenemos que en el fracaso del proceso negociador inciden tanto el insuficiente poder de la UE para acometer una empresa de esta envergadura como la errónea auto-percepción sobre los límites y alcance de dicho poder.
La condición subjetiva de la UE como factor determinante del fracaso del proceso negociador con Irán −tanto monta, de sus tres grandes Estados, pues no existen indicios de que Irán pretendiese disociarles en algún momento de la entidad representada, o de que se sintiese obligada a atribuir a la UE legitimidad independiente de la de sus socios, o la inversa− es revisable, en primer lugar, a la luz de una perspectiva constructivista.
Para los constructivistas, la comprensión intersubjetiva y la percepción que cada Estado adquiere de las acciones y de la identidad de los otros son factores constituyentes del sistema internacional.
Como dice Nielsen45, el soft power de la Unión se manifiesta en una multiplicidad de roles: interviniente global, puente entre el Norte/Sur, pacificador regional/estabilizador de Europa oriental (Balcanes) y finalmente mediador de conflictos, categoría en la que este autor encuadra el esfuerzo negociador con Irán.
Ahora bien, en la acción de mediar se halla implícito el distanciamiento entre quien intercede y las partes en conflicto, y lo cierto es que nada indica, al contrario, que Irán reconociese en la UE el tipo de legitimidad especial inherente en las funciones arbitrales. En este sentido, las declaraciones de las autoridades iraníes sobre la subordinación de la UE a los Estados Unidos, o simplemente, relativas a la indiferenciación entre las dos orillas del Atlántico, o incluso alusivas a un pasado colonial ominoso se hicieron presentes durante toda esta fase del proceso y los ejemplos son abundantes.
Por ejemplo, Sayvon46 recoge las declaraciones efectuadas septiembre de 2004 por el entonces responsable de las negociaciones sobre el programa nuclear, hoy Presidente de la República, Ayatollah Rouhani, quien en una entrevista a un medio iraní (IRNA-Irán, 19 de septiembre del 2004) manifestó que ”cada vez que Irán hacía progresos con Europa en su programa nuclear, los Norteamericanos interrumpen el proceso”, enfatizando que Irán podría haber alcanzado el acuerdo apropiado si no fuera por la presión norteamericana sobre Europa.
Y si Hamid Reza Asefi afirmó en septiembre de 2004 que “entiende que la UE está bajo fuerte presión de Estados Unidos”, durante la festividad de Eid Ghadir −29 de enero de 2005: esta fecha es el día en que el profeta Mahoma anunció, durante su última peregrinación a La Meca, que el Imán Alí sería su sucesor− el líder de Irán Alí Jamenei declaró47: "Somos serios en las negociaciones [nucleares] con los europeos, pero los europeos deben demostrar que también son serios... Desafortunadamente, éste no ha sido el caso aún... Si los europeos quieren alcanzar un acuerdo con Irán en esta materia, deben borrar la influencia de Estados Unidos y la presión sionista. Los años en que los británicos gobernaban el Golfo Pérsico e Irán durante los siglos XIX y XX... han pasado, y hoy, los europeos encaran una nación culta, grande y en alerta…”
En la misma línea, el 6 de febrero de 2005, el secretario del Consejo Supremo de Seguridad Nacional de Irán, Hossein Mousavia advirtió de la posibilidad de “una crisis de confianza con Europa si la UE coordina la política con Estados Unidos y abandona intencionadamente las negociaciones”. El 13 de diciembre, tras el nuevo veto de Estados Unidos a la entrada de Irán en la OMC, el portavoz del Ministerio de Exteriores de Irán, Reza Asefi, declaró48: ”Los europeos sí que respaldaron (a Irán), pero su poder no fue suficiente… lo importante es que los europeos deberían presionar a los americanos y hacerles afrontar la realidad (y aceptar la entrada de Irán en la WTO)”. Y resulta interesante traer a colación la impresión de El Baradei −no olvidemos que, a fin de cuentas, se trataba de un diplomático egipcio, familiarizado con los problemas de la región− sobre el papel de los países europeos49, puesto que resume el sentimiento de un espectro de la opinión pública mundial sobre el doble fondo de las razones euroamericanas para oponerse al programa nuclear iraní.
En un plano más general la negación de una especial legitimidad a la capacidad moderadora de la UE es visible en otros hechos, por ejemplo, en la concesión del mismo rango negociador a Rusia (un Estado claramente guiado por la realpolitik y la doctrina del interés nacional) que a EU-3 (de hecho, una propuesta rusa estuvo a punto de convertirse en un arreglo definitivo) y que difícilmente cuadra con la visión del polo europeo como un actor singular. También muy especialmente en las intermitentes apelaciones de la República Islámica a la solidaridad del resto de los Países No Alineados, bloque que mentalmente se ve a sí mismo como naturalmente contrapuesto a Occidente (Estados Unidos y Europa) y que tuvo su máxima expresión −ya durante la fase de abierta diplomacia coercitiva por parte de la UE y la comunidad internacional− en la llamada Declaración de Teherán (mayo de 2010), por la que Brasil, Irán y Turquía convinieron un acuerdo sobre enriquecimiento de uranio limitado que convertía a la nación turca en depositario de material nuclear, y en el que la presencia de la nación latinoamericana se explicaba por su especial simbolismo, al tratarse de una potencia emergente no ubicada en el bloque euroamericano.
Bastan estos ejemplos para convencerse de que la auto-percepción europea sobre sus capacidades arbitrales no era compartida por la contraparte iraní y que, más bien, a los ojos iraníes, la UE no era un agente especialmente cualificado por su independencia, sino parte integrante de un bloque occidental unitario, más homogéneo de lo que aparentemente daban a entender los europeos, y por más señas, el miembro más débil de ese continuum, nunca suficientemente diferenciado de los Estados Unidos, incapaz al final de superar la dialéctica amigo-enemigo siempre presente en la agresividad de Washington.
La UE era contemplada por Irán como la parte más débil del continuum Occidente, en todo caso, ansiosa de procurarse un papel en la escena internacional. Parte no dotada de una supuesta legitimidad especial para arbitrar, previa a la negociación, sino −y esto es importante− ansiosamente en busca de la misma, como revelan las declaraciones de Sirus Nasseri, importante miembro del staff negociador iraní, quien manifestó en diciembre de 2004 50: ”The Europeans know very well that the ball is not in our court. On the contrary – it is in their court... If the negotiations fail, they will not be so hasty to claim that they have the capability of solving sensitive issues in the international arena. Their role will be limited to issues of secondary importance, or even less [importance], and they will not be able to intervene in the political and important issues in the world. This matter also applies to each of the [European] countries individually...”
Cuando en agosto de 2002 salió a la luz la existencia del programa nuclear iraní, la UE se centró obsesivamente en esta cuestión, abandonando todas los frentes del “Comprenhesive Dialogue” (derechos humanos inclusive). Cabe presumir que este giro se interpretó por su contraparte como prueba de que el “statu quo” en materia de seguridad regional era en realidad su principal preocupación respecto Irán y de que sus intereses en este campo no distaban mucho de los de Estados Unidos, poco proclive a aceptar su revisión con la consolidación de un poder nuclear regional.
Esto implica, y lo veremos a continuación, que con la ideación de un programa nuclear, Irán barajaba una revisión del equilibrio regional a su favor, al juzgar el existente poco favorable para sus intereses, o al menos, consideraba que le ofrecía una posición ventajosa para renegociarlo. Si retrospectivamente se contemplan los hechos con serenidad, resulta difícil pensar que la UE estaba en condiciones de ofrecer a la República islámica una interlocución arbitral independiente, propia de todo poder moderador, ya que a fin de cuentas compartía con los Estados Unidos su misma percepción de fondo sobre la geopolítica regional y el peligro revisionista que representaba un Irán nuclearizado, más cuando en aquel entonces la potencia norteamericana estaba presente militarmente en las fronteras iraníes, una vez ocupado el país vecino.
Poco importa que la insistencia de EU-3 en la suspensión del proceso de enriquecimiento de uranio por temor a que desembocase en la disposición del explosivo nuclear respondiese a la coherencia sincera con el compromiso europeo en materia de no proliferación de armas nucleares o al miedo a la alteración del statu quo regional por razones neocoloniales −que es lo que en resumidas cuentas sospechaba nada menos que El Baradei− lo cierto es que este planteamiento terminaba coincidiendo con el de Estados Unidos, indiscutiblemente un rival de Irán.
La sombra de los Estados Unidos da pie para abordar la trascendencia del programa nuclear de Irán a la luz de una perspectiva neorrealista de las relaciones internacionales, que pone el acento en la distribución de poder entre los Estados como clave dinámica y de equilibrio del sistema, si bien en todo caso, tanto este enfoque como desde el anterior, confluyen para poner al descubierto ciertas limitaciones de las diplomacias inspiradas en el liberalismo democrático y comercial y de su apuesta por las bondades pacificadoras de los procesos de negociación encaminados a establecer relaciones de interdependencia.
Y en este caso, parece claro que las buenas intenciones de EU-3 se vieron lastradas por el déficit de poder, al carecer sus tres países miembros de la capacidad necesaria no sólo para imponer forzosamente a Irán el cumplimiento de lo pactado, sino para ofrecer un do ut des razonable a juicio de la República islámica.
Res ipsa loquitur, dicen los juristas. En cuanto a la capacidad de exigencia forzosa de lo pactado, lo cierto es que parece que los hechos hablan por sí mismos, si tenemos en cuenta que sólo tras haber experimentado durante un período largo el efecto de las sanciones impuestas por la comunidad internacional, Irán accedió a convenir un verdadero arreglo amistoso (el Acuerdo de Ginebra se firmó en 2013), lo que dice poco de su voluntad de dejarse convencer sin el empleo de la coerción. Estamos, de nuevo, en el clásico tema del “Capability- Expectations Gap” que a criterio de Nielsen resume buena parte del quehacer de la acción exterior de la UE, aunque examinado aquí desde la perspectiva de su papel como moderador internacional empeñado en construir una interlocución razonable en contextos de crisis.
El fracaso del proceso negociador se explica en la medida en que, desde un primer momento, la interlocución estuvo lastrada por una inadecuada auto-comprensión por la parte europea del verdadero alcance de las relaciones de poder entre las partes negociadoras y otros actores ausentes de la negociación, pero igualmente relevantes.
La lección que se extrae del dossier iraní es que si no se establece una interlocución en términos de reciprocidad y equivalencia, la acción diplomática no coercitiva de la UE, no aporta por sí sola solución a las crisis regionales. En efecto, de forma más resumida51 o amplia52 se ha argumentado que el programa nuclear de Irán tenía como fundamento dos ideas fuerza: la seguridad del territorio y del régimen y el prestigio nacional iraníes, en un contexto de aislamiento y presión por parte de naciones provistas del arma nuclear: Estados Unidos, Israel, Pakistán, de tal forma que, para resumir, el arma nuclear, o la posibilidad de disponer de la misma, daría a Irán una posición regional más fuerte.
A nivel teórico, no encontramos una manera más plausible de explicar las implicaciones del programa nuclear que haciendo ejercicio de neorrealismo. Meta final del programa o posibilidad mediata, pero factible (modelo germano-japonés), la conversión de una nación en tenedora del arma nuclear supone un salto cualitativo de poder, que elimina la brecha entre el poder actual y poder potencial de ese Estado en cuestión, más aun si este hecho acontece en un ámbito regional donde no todos los restantes Estados tienen capacidad nuclear. En el plano de los acontecimientos históricos, no pueden sorprender estas razones de Irán, teniendo en cuenta los antecedentes de un régimen nacido de una revolución nacionalista a la par que religiosa, y que había librado una guerra con Irak durante diez años prácticamente en solitario. Tampoco sorprende si se hace un recuento de las manifestaciones de orgullo nacional e independencia de las autoridades iraníes durante el proceso de negociación, que lo era a la vez de afirmación del poder nacional frente al exterior, o si se valora la pretensión de negociar vis a vis con potencias más poderosas en términos militares o económicos, no sólo EU-3, también Estados Unidos, Rusia y China.
Si una crisis geopolítica responde a una percepción del Estado destinatario del diálogo sobre el nivel de seguridad y distribución de poder deseable, resulta difícil aceptar una razón de intercambio que no tenga en cuenta este planteamiento del conflicto, o más gráficamente, resulta difícil cambiar seguridad, defensa, prestigio y poder (en el sentido más naturalista del término) por incentivos comerciales o económicos, porque se trata de intereses medidos en diferentes escalas de valor.
La oferta europea no respondía a una regla de conmutatividad razonable desde la perspectiva iraní, en la medida en que los intereses primariamente estratégicos de la República no podían verse afectados por un proceso negociador de esta naturaleza. Desde la perspectiva europea, el proceso de negociación adolecía de un defecto original, al plantearse por Estados desprovistos del poder suficiente para modificar, detener, o simplemente negociar, la distribución de poder regional que simbolizaba el proceso de conversión de Irán en una potencia nuclear y a la que aspiraba este país. Poco importa que sus dirigentes albergasen o no la intención final de dotarse del arma nuclear o de que se contentasen con una disponibilidad mediata de la misma (modelo germano- japonés): lo trascendente era la posibilidad objetiva de lograr este objetivo y el impacto que representaba esta opción potencia para los Estados rivales.
También incurría en el defecto, desde el punto de vista iraní, de que subordinaba el buen fin de la negociación a una condición imposible para Irán, como era la suspensión del proceso de enriquecimiento de uranio, que era tanto como privarle de la carta diplomática que representaba la potencial disponibilidad del arma atómica. Esta condición fracturaba el cálculo de poder de Irán. A partir de ahí, resultaba difícil que las autoridades iraníes valorasen positivamente la aportación de la UE, puesto que la consecución de los objetivos finales implicados en su apuesta nuclear se encontraban en otro lugar, y sólo un tercero dotado de verdadero poder era capaz de garantizarlos o modificarlos.
Como ha razonado Kaussler53, Irán era plenamente consciente de la relación de fuerzas regional, lo que explica que en mayo de 2003 sus autoridades llamasen a la puerta de las norteamericanas ofreciendo un principio de acuerdo de estabilización regional que incluía temas como la situación en Irak, Al Quaeda y el programa nuclear. Cerrada la puerta de la Administración Bush, EU3 fue objeto de una finta de diversión táctica. A este respecto, es impresionante el testimonio de Rouhani54 −actualmente Presidente de la República− que podría haber servido de preámbulo de la narración, pero que vale igualmente como epílogo. Durante la campaña para las elecciones presidenciales de 2005, Ahmadineyad, plena encarnación del espíritu nacionalista religioso de la República, criticó a Jatami por las negociaciones entabladas con la UE desde 2003, que habían conducido a la “desgraciada” decisión de suspender el proceso de enriquecimiento de uranio. Rouhani replicó abiertamente exponiendo que en aquel momento Irán temía ser el tercer Estado de la región en ser atacado por Estados Unidos, después de Irak y Afganistán, por ello se tomó la decisión de abrir un frente diplomático con Europa, tratando de separarla de los Estados Unidos, en un movimiento táctico (no una concesión) que dejó temporalmente aislado a los norteamericanos de sus socios y sin sanciones inmediatas.
No parece aventurado concluir que el diálogo entre la UE e Irán sobre la cuestión nuclear estaba destinado al fracaso si se tiene en cuenta que, prácticamente desde sus inicios, ambas partes divergían sobre las intenciones y fines del otro interlocutor. Para Irán el proceso de negociación era un fin en sí mismo, puesto que negociando, además de alejar a su adversario regional más poderoso, Estados Unidos, de sus socios naturales, avisaba sobre su capacidad de poder a sus interlocutores y a los aliados de sus interlocutores.
La primera fase del proceso de negociación llevado a cabo por tres Estados (Reino Unido, Francia y Alemania) con la República Islámica de Irán ejemplifica los límites de la diplomacia normativa (entendiendo por tal la que privilegia el recurso al diálogo y la persuasión pacífica y comercial) de la que se sirvió la UE en un intento de erigirse en un poder moderador con influencia regional. El diseño del proceso negociador adolecía de defectos originales, fruto del voluntarismo de la UE a la hora de identificar la verdadera extensión de su capacidad como actor de la escena internacional.
Este defecto de auto-comprensión le impidió representarse que Irán no le consideraba el interlocutor ideal, en primer lugar por dudar de su genuina condición de poder moderador y de mediador libre de prejuicios estratégicos contra la República, y en segundo término, por proponer un pacto que dejaba intactos los motivos determinantes de su opción nuclear, íntimamente relacionados con la distribución de poder en la región, cuestión fuera de la capacidad de acción de Europa. De este modo, si el liberalismo comercial y democrático que propugna la UE quiere extraer alguna lección del fracaso de esta primer proceso negociador, sus autoridades deberían tener presente que el diseño de este tipo de procesos debe ir precedido de un cuidadoso escrutinio de las percepciones del interlocutor sobre la crisis en cuestión −y sobre el papel de la misma UE−, y de una evaluación sobre las relaciones de poder subyacentes, a fin de calibrar la idoneidad y eficacia de medidas de “soft power”.
Javier Rodríguez Moral es Máster en Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional por la Universidad de Granada.
1 Por citar alguna referencia académica: Powell, R. (1994) Anarchy in International Relations Theory: The Neorealist-Neoliberal Debate .International Organization Vol. 48, No. 2 (Spring, 1994) pp31-344.Sanders, D. ”International Relations: Neo‐Realism and Neo‐Liberalism” en A New Handbook of Political Science, Goodin ,Robert E., Klingemann H.D. Published to Oxford Scholarship Online, chapter 17, pp 428-446
2 Wendt, A (1995) Constructing International Politics International Security, Vol. 20, No. 1. (Summer, 1995), p.72
3 Kaussler, Bernd (2013-07-31). Iran's Nuclear Diplomacy: Power politics and conflict resolution (Routledge New Diplomacy Studies (Kindle Location 571).Taylor and Francis. Kindle Edition
4 Arce Sánchez N. (2007)-La cuestión nuclear en las relaciones entre la Unión Europea y la República Islámica de Irán ( 2003-2006) de la "Política Negociadora" al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Revista de Estudios Internacionales Mediterráneos nº 3 septiembre-diciembre 2007
5 op. cit. 76
6 Sainz de la Peña, J.A El programa nuclear de la República Islámica de Irán. Unisci , Madrid 2011, pág, 9
7 Sainz de la Peña, op. cit, p 11
8 Sauer, Coercive Diplomacy Revisited: The Iranian Nuclear Weapons Crisis, Paper presented at the annual meeting of the International Studies Association 48th Annual Convention, Hilton Chicago, Chicago, IL, USA Online <PDF>. 2013-12-16 from http:// citation.allacademic.com/meta/p178706 _ index.htmlp.9
9 Posch, W. (Ed.) (2006): “Iranian challenges”, Institute for Security Studies, Chaillot Paper, number 89, may 2006, pag. 103
10 Posch, op cit, pag. 103
11Missiroli Foreward en Kutchesfahani S, Iran` s nuclear challenge and European diplomacy, EPC Issue Paper nº 46 marzo de 2006
12 Arce, op cit, pag. 77
13 Sucintamente diremos que el enriquecimiento es la operación que aumenta el porcentaje del isótopo U-235(único que puede utilizarse para producir energía) presente en el mineral de uranio desde el 0,7% inicial: importa retener que el uranio al 93% se considera de calidad militar por ser apto para ser usado en un explosivo nuclear
14 Everts. S. Engaging Iran. A test case for EU foreign policy. Center for European Reforms, Work Paper, March 2004, p 7
15Albright, D. Iran’s Nuclear Program: Status, Risks, and Prospects, pag. 55 en Yaphe y Lute, Reassessing the Implications of a Nuclear-Armed Iran McNair Paper Series 69 Standard Form 298 (Rev. 8-98)
16 Sainz de la Peña, op cit. 16
17 La centrifugación de este gas es uno de los modos posibles de enriquecer el uranio.
18 Sainz de la Peña, op cit,17
19 'El acuerdo Irán - UE de actividad nuclear de Irán', MEMRI, Investigación y Análisis No. 200, 21 de diciembre del 2004 — los documentos de esta autora, en su versión electrónica, no tienen paginado. Todos los artículos de esta autora se ha consultado indistintamente en versión española (en la página electrónica del GESS: www. gees.org/autores/ayeletsavyon) o inglesa (www.memri.org/report/en/print1324.ht)
20 concentrado de mineral de uranio en forma de óxido de uranio: la conversión de este en hexafluoruro de uranio es parte del proceso de enriquecimiento.
21 Sainz de la Peña, op cit. 21
22 op cit. pag.22
23 Sayvon A. Investigación y Análisis – Nº 209- Irán/ Jihad y Prooyecto de Estudios de Terrorismo.Irán busca el consentimiento de la Unión Europea para modelar su programa nuclear MEMRI, 23 de febrero de 2005.
24 Sayvon, op cit. Esta autora, que interpreta esta declaración como expresión de la voluntad iraní de buscar el consentimiento europeo para modelar su programa en este sentido, señala como característica básica de este modelo que no implica la posesión actual del arma nuclear, pero sí la posibilidad de disponer de la misma, si fuere necesario, en el plazo de tres meses
25 Sainz de la Peña, op cit, 24
26 Posch, op cit, 105
27 Sainz de la Peña, op. cit 27
28 Sainz de la Peña, op. cit, 25
29 op. cit, 106
30 Posh, op. cit, 107
31 Según Sauer , op cit, p 12
32 Arce, op cit, 84
33 Sainz de la Peña, op cit, 42
34 op. cit, 14
35 op.cit, 13
36 Sainz de la Peña, op, cit, pag. 49
37 Sainz de la Peña, op cit. 54
38 op. cit, pág 13
39 Zielonka,J (2008) en “Europe as a global actor: empire by example?” International Affairs, Vol. 84, No. 3 (2008); y Zielonka, J(2011) The EU as International Actor: Unique or Ordinary? European Foreign Affairs,16,281-301
40 Zielonka,J , op. cit.
41 Maull, H “Germany and Japan: The New Civilian Powers”, Foreign Affairs, vol. 69, no. 5, 1990,pp. 92-3.
42 op. cit, 106
43 Kaussler, B, op cit. (Kindle Locations 1056-1057
44 Kaussler, Bernd, op cit. (Kindle Locations 3194-3195)
45 Nielsen. K. (2013) ―EU Soft Power and the Capability-Expectations Gap. Journal of the Contemporary European Research 9,(5), pp-723-739
46 Savyon. A (2004) La crisis de la política nuclear de Irán MEMRI, Investigación y Análisis N-189-Irán. 20 septiembre de 2004
47 Savyon. A (2005) Irán busca el consentimiento de la Unión Europea para modelar su programa nuclear, op cit.
48 Savyon, A (2005), op cit.
49 Citado por Kaussler,B (2012) From Engagement to Containment: EU–Iran Relations and the Nuclear Programme, 1992–2011, Journal of Balkan and Near Eastern Studies, 14:1, pag 67, Cita nº 80: According to El Baradei he was ‘on the verge of a solution on several occasions’ but that politics had always foiled his efforts. In particular, he accused US and European officials of withholding important documents. According to the former director: ‘They weren’t interested in a compromise with the government in Tehran, but regime change—by any means necessary.
50 Esta entrevista se incluye como apéndice en la versión en inglés del trabajo de Savyon “ Irán busca el consentimiento de la Unión Europea para modelar su programa nuclear”
51 Sainz de la Peña, op. cit. 181
52 Savyon, A (2004) The Internal Debate in Iran: How to Respond to Western Pressure Regarding Its Nuclear Program, Inquiry & Analysis Series Report No.181, junio, 2004
53 Iran's Nuclear Diplomacy: Power politics and conflict resolution (Kindle Locations 730-734)
54 Sainz de la Peña, op .cit, pág. 1

References: resolución 
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 artículo 10
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