Source: http://klevringsjuridik.se/verdict/miljooverdomstolen-referat-mod-2010-18/
Timestamp: 2018-03-19 08:46:38+00:00

Document:
Miljööverdomstolen referat MÖD 2010:18 | Klevrings Juridik
Miljööverdomstolen referat MÖD 2010:18
• 2 kap. 3 § och 7 §, 10 kap.1 §, 2 § och 4 § miljöbalken (1998:808)
• 8 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken
• MÖD 2010:10
• MÖD 2010:11
• Miljööverdomstolens dom 2010-06-08 i mål nr M 491-09
• Miljööverdomstolens dom 2010-06-23 i mål nr M 5664-09
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Vänersborgs tingsrätts, miljödomstolen, dom 2009-06-23 i mål nr M 2425-06, se bilaga A
KLAGANDE OCH MOTPART Länsstyrelsen i Hallands län 301 86 Halmstad
KLAGANDE OCH MOTPART Aktiebolaget Engqvist & Udesen, 556019-1586 Verkstadsgatan 3 434 42 Kungsbacka
“3. De förorenade massorna ska för att bestämma omhändertagandet klassificeras utifrån föroreningsinnehåll i enhetsvolymer om 100 m³ där fyra delprover tas ut till ett samlingsprov som analyseras av ackrediterat laboratorium med beprövade analysmetoder med detektionsgränser som understiger åtgärdskraven.
Bedömning av vilka efterbehandlingsåtgärder som är miljömässigt motiverade ska vara objektiv, dvs. omständigheter som hänför sig till en viss verksamhetsutövare saknar här betydelse. I Miljöbalkskommentaren till 10 kap. 4 § anges bl.a. följande (supplement 7, s. 10:18). “Inom ramen för denna bedömning bör ställning tas till vilka typer av föroreningar och vilka föroreningsnivåer som bör utlösa efterbehandlingsåtgärder, hur omfattande efterbehandlingen bör vara och vilka eventuella kvarvarande föroreningsrisker som kan accepteras, vilken typ av efterbehandlingsåtgärder som bör användas m.m. Det är nyttan av detta från hälso- och miljösynpunkt som bör vägas mot kostnaderna för åtgärderna. Vid denna vägning bör vägledning kunna hämtas från tillämpningen av 2 kap. 7 §. Vägledning bör också kunna hämtas i de föreskrifter och råd som de centrala myndigheterna inom hälso- och miljöskyddsområdet kommer att utfärda.” Vad som anges i Kommentaren bygger till stor del på olika uttalanden i förarbetena till bestämmelserna (prop. 1997/98:45).
Som tidigare redovisats under rubriken “Åtgärder som är miljömässigt motiverad samt skäliga” beaktas de totala kostnaderna för efterbehandling vid bedömningen av vilka efterbehandlingsåtgärder som är miljömässigt motiverade. Enligt Miljööverdomstolen finns det inte utrymmer att därutöver beakta kostnadernas storlek vid prövningen av ansvarets omfattning för en viss verksamhetsutövare.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts ska endast tidsaspekten beaktas vid skälighetsbedömning av omfattningen av bolagets ansvar. Med hänsyn till vad som ovan anförts under rubriken “Tidsaspekten” finner Miljööverdomstolen att bolagets ansvar för avhjälpandeåtgärderna ska begränsas till 25 % av kostnaderna.
KLAGANDE Aktiebolaget Engqvist & Udesen, 556019-1586 Verkstadsgatan 3, 434 42 Kungsbacka
MOTPART Länsstyrelsen i Hallands län 301 86 Halmstad
ÖVERKLAGAT BESLUT Länsstyrelsen i Hallands läns beslut den 5 september 2006 i ärende nr 575-11012-04, bilaga 1
SAKEN Föreläggande om efterbehandling av förorenad mark på fastigheten X 11:2 i Kungsbacka kommun.
Ämne Åtgärdskrav (mg/kg TS) Bensen 0,4 Toluen 35 Etylbensen 60 M/P/O-Xylen 70 Summa TEX 70 Alifater C5-C8 200 Alifater > C8-C10 500 Alifater > C10-C12 500 Alifater > C12-C16 500 Alifater > C16-C35 1000 Aromater > C8-C10 200 Aromater > C10-C35 40 Summa cancerogen PAH 10 Summa övriga PAH 40 DEHP (Ftalater) 423
Ämne Åtgärdskrav (mg/kg TS) Bensen 0,4 Toluen 40 Etylbensen 40 M/P/O-Xylen 40 Summa TEX 40 Alifater C5-C8 200 Alifater > C8-C10 500 Alifater > C10-C12 500 Alifater > C12-C16 500 Alifater > C16-C35 1000 Aromater > C8-C10 200 Aromater > C10-C35 40 Summa cancerogen PAH 7 Summa övriga PAH 40 DEHP (Ftalater) 423
Ämne Länsstyrelsens Ursprungligt yrkande Slutligt yrkande föreläggande Bensen 0,4 25 0,4 Toluen 40 60 35 Etylbensin 40 60 60 M/P/Ö-Xylen 40 60 70 Summa TEX 40 60 70 Alifater C5-C8 200 200 200 Alifater > C8-C10 500 500 500 Alifater > C10-C12 500 500 500 Alifater > C12-C16 500 500 500 Alifater > C16-C35 1000 1000 1000 Aromater > C8-C10 200 200 200 Aromater > C10-C35 40 40 40 Summa Cancerogen PAH 7 10 10 Summa övriga PAH 40 40 40 DEHP (Ftalater) 423 423 70
Under år 1955 förvärvade A.U. samtliga aktier i AB Tölö Fabriker, numera med bolagets firma, från J.E. & Co och G.W. Förvärvet omfattade även fastigheten Tölö 11:1. I juni 1983 sålde bolaget Tölö 11:1 till Kungsbacka kommun (kommunen) för 600 000 kronor. Bolaget förband sig i köpeavtalet bl.a. att “ombesörja rivning av skorsten och fyllning av tankar belägna under markytan”. Tankarna fylldes med sand. Efter förvärvet lät kommunen utföra rivnings- och schaktningsarbeten på fastigheten, varvid också 3-5 tankar grävdes upp och groparna fylldes med rivningsmassor. Därefter sålde kommunen i oktober 1984 större delen av Tölö 11:1 till Samfundet Jesu Kristi Kyrka av sista dagars heliga, 812200-1503, (Samfundet) för 414 425 kronor. Området överläts enligt köpeavtalet i “avrivet, grovplanerat skick, utan byggnader och byggnadsrester”. Fastigheten överläts sålunda med förlust för kommunen, enligt uppgift till rabatterat pris p.g.a. förekomst av lukt från markföroreningar. I maj 1985 företogs besiktning på fastigheten med anledning av överlåtelsen mellan bolaget och kommunen. Vid besiktningen anmärktes att det under rivnings- och schaktningsarbetena förekom lukt av lösningsmedel samt oljefilm på vattenansamlingar. Ingen åtgärd påkallades dock av myndigheterna i anledning därav. Med anledning av att samfundet för att förebygga att problem, förorsakade av tidigare verksamhet, skulle uppstå i framtiden låtit utföra särskilt grundläggningsarbete har enligt avtal den 11 november 1986 mellan kommunen och samfundet överenskommits att kommunen ska ersätta samfundet för merkostnader med 16 000 kronor i ett för allt, varefter samfundet förklarar sig ej ha vidare krav på kommunen. Såvitt framkommit avstyckades det markområde som samfundet förvärvat från kommunen från fastigheten Tölö 11:1 den 22 november 1985. Styckningslotten fick beteckningen Tölö 11:2.
- Föroreningar av framförallt av aromater och PAH – där PAH är styrande för miljöbedömningen – har konstaterats på fastigheten.
- Föroreningarna utgör, såväl där de ligger idag som där de låg 1983, ingen akut risk för människors hälsa eller miljön; de ligger “väl inkapslade” av omgivande jordmassor och risk för utläckage eller spridning bedöms som liten, särskilt vad gäller de provtagningspunkter som utvisar ej uppblandade skikt.
Av sammanställning benämnd “Förvaring av produkter under 1956-1983 på fastigheten Tölö 11:2″, upprättad av E. B., A. AB, framgår vad gäller de punkter där man nu funnit föroreningar över gällande riktvärden dels att det vid flera av provtagningspunkterna (d.v.s. exakt vid respektive punkt) inte tidigare har förvarats något av de ämnen som återfunnits i marken, dels att vissa av ämnena är återfunna i provpunkter på platser där det på 1950-talet låg byggnader försedda med betonggolv, vilket rimligen innebär att dessa föroreningar är mycket gamla, dels att de tjär- och asfaltklumpar som återfunnits i provpunkterna T 04-14, T 04-15, T 04-17 och T 04-18 sannolikt utgör rester från tjärpappstillverkningen som bedrevs under åren 1920-1956 samt att det såvitt avser återfunna ftalater i punkterna T 04-21, T 04-22, och T 04-26 kan konstateras att bolaget i dess verksamhet aldrig har hanterat ftalater på fastigheten.
Skulle miljödomstolen finna utrett att samtliga förutsättningar i 8 § i övergångsbestämmelserna är uppfyllda för bolagets vidkommande och att bolaget således träffas av reglerna i 10 kap. 2 § miljöbalken, föreligger skäl att jämka bolagets ansvar vid en tillämpning av 4 § samma kapitel. Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning ska utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som erfordras. Utgångspunkten är således att det inte är ett åtgärds- eller kostnadsansvar fullt ut. De föroreningar som nu är ifråga ägde i mycket stor utsträckning rum för 50 år sedan eller ännu tidigare. Föroreningarna har senare uppenbarligen spridits runt vid de markarbeten som utförts av annan. Dessutom har vissa av föroreningarna – ftalaterna – inte orsakats av bolaget. Enbart tidsaspekten sedd för sig torde motivera en jämkning av ansvaret. Bolaget har vidare efterlevt förekommande tillstånd för verksamheten och de villkor som tillståndet var förknippat med. De produkter som bolaget hanterade, såsom tjära och asfalt, betraktades på den tiden som naturprodukter. Hanteringen låg i linje med dåtidens praxis. Så sent som 1985 ansågs bolaget från myndighetshåll inte ha något ansvar för att förhindra framtida skadeverkningar. Även på denna grund ska bolagets ansvar jämkas.
Bolaget vitsordar att det inte går att genomföra efterbehandlingen utan att den också omfattar ftalater. Däremot är det inte rimligt att bolagets ansvar för ftalater även ska omfatta ett område utanför det där det idag – på grund av höga halter av t.ex. PAH – föreligger ett saneringsbehov.
Länsstyrelsen i Hallands län har anfört bland annat följande. Bolaget har bedrivit verksamhet på fastigheten under åren 1920-1983. Därefter har det inte bedrivits någon industriell verksamhet på fastigheten. Det finns ingen annan än bolagets verksamhet som kan ha orsakat föroreningarna. Bolaget har härigenom ansvar som verksamhetsutövare för de föroreningar som dess verksamhet förorsakat, även om den skadebringande verksamheten skulle ha upphört före den 30 juni 1969. Bolaget är således ansvarigt för efterbehandlingen. Det har inte framkommit skäl att jämka bolagets ansvar. Åtgärderna är miljömässigt motiverade, tekniskt möjliga att genomföra och kostnaden får betraktas som förhållandevis begränsad jämfört med många andra efterbehandlingsprojekt i landet. Bolagets platsspecifika värden medför inte en tillräcklig saneringsinsats. När länsstyrelsen satte åtgärdskraven i föreläggandet efter “Mindre känslig markanvändning med grundvattenskydd” och inte “Känslig markanvändning”, innebar det i sig en jämkning av efterbehandlingskraven. Någon ytterligare jämkning bör inte ske. Omfattningen av och kostnaderna för den efterbehandling som bolaget förelagts att genomföra påverkas inte av förekomsten av ftalater. Det går inte att genomföra efterbehandlingen utan att denna också omfattar ftalater. Påträffade ftalater ingår därför i bolagets saneringsansvar oavsett vem som förorsakat dessa föroreningar. Det har emellertid framkommit att bolaget under sin verksamhetstid har tillverkat rostskyddsfärger, rostskyddsoljor, takmassor m.m. Enligt Kemikalieinspektionens information om ftalater finns ämnet som mjukningsmedel i bland annat färger, gummi och lim och har använts i sådana produkter sedan 1920-talet. Dock var det först under 1950-talet, i samband med tillverkningen av PVC, som ämnena användes i större skala. Ftalater började sedan uppmärksammas först på 1990-talet för sina toxiska egenskaper och spridningsbenägenhet i miljön. Innan 1990-talet uppmärksammades inte ämnena i något produktregister hos myndigheter eller liknande, vilket troligen är orsaken till att ämnena inte finns registrerade inom bolagets hantering. Provsvaren från fastigheten och ämnenas egenskaper tyder på att ämnena har hanterats där och inte hamnat där genom t.ex. spridning i luften. De undersökningar som har företagits på fastigheten visar vidare inte att det kan ha varit fråga om ett förvaringsfall utan föroreningarna ska rubriceras som ett skadefall.
De antaganden som gjorts vid beräkning av platsspecifika riktvärden är inte lämpliga att använda som åtgärdskrav då bl.a. ingen hänsyn till inandning av föroreningsångor inomhus görs i beräkningarna. Bolaget hänvisar till att risken för inträngning av ångor till kyrkbyggnaden är obetydlig på grund av den grova och vattentäta bottenplattan samt att urgrävning av förorenade massor utfördes innan uppförandet. Bolaget har därför helt tagit bort exponeringsvägen “inandning av ångor inomhus” vid beräkning av de platsspecifika riktvärden som sedan föreslås som åtgärdskrav. Det är mycket möjligt att nuvarande risk för personer som vistas i kyrkan är obetydlig. En efterbehandling bör dock utformas så att en mindre känsligt verksamhet kan bedrivas inom andra delar av fastigheten utan en förhöjd hälsorisk. Ur åtgärdssynpunkt bör därför inandning av ångor beaktas vid framtagande av åtgärdskrav. Efter utförd sanering bör åtgärdskraven kunna tillåta ny- eller tillbyggnader inom fastigheten med verksamhet motsvarande mindre känslig markanvändning, MKM, enligt Naturvårdsverkets ovannämnda rapport 4638 utan krav på kompletterande saneringsarbeten eller extra säkerhetsåtgärder. Det bör också påpekas att det inte finns någon möjlighet att tvinga en fastighetsägare att använda varje del av sin tomt på det sätt som detaljplanen ger rättigheter till. Även om åtgärden kräver bygglov ska den tillåtas om den utgör en mindre avvikelse från bestämmelserna, exempelvis kan detta gälla en mindre tillbyggnad på mark utan krav att extra säkerhetsåtgärder skall vidtas med avseende på inträngning av ångor.
För att kunna tillåta att framtida byggnader (dock inte bostäder och liknande) ska uppföras, bedöms det vara miljömässigt motiverat att exponeringsvägen “inandning av ångor” gäller för åtgärdskraven. Referenskoncentrationen för bensen vad gäller inandning av ångor inomhus för ett MKM-område är, enligt Naturvårdsverkets rapport 4639, Development of generic guideline values, 0,4 mg/kg. SGI rekommenderar därför att åtgärdskraven vad gäller bensen sätts till 0,4 mg/kg TS (istället för bolagets förslag på 25 mg/kg TS). För övriga enkla aromater (toluen, xylen och etylbensen) är det en liten skillnad mellan bolagets förslag, länsstyrelsens föreläggande och Naturvårdsverkets generella riktvärden för mindre känsliga områden enligt verkets rapport 4638. Vilket åtgärdskrav som används i dessa fall bedöms därför inte få någon större riskmässig betydelse. Ur pedagogisk och praktisk synpunkt föreslås dock att riktvärden motsvarande MKM i Naturvårdsverkets rapport 4638 används. Dessa riktvärden används ibland även för mottagande av massor, vilket kan underlätta saneringsarbetet och logistiken kring masshanteringen. SGI noterar även att av bolaget angivna värden för MKM GV enligt Naturvårdsverkets rapport 4638 för bensen, toluen, etylbensen och xylen inte stämmer i bolagets rapport den 10 december 2004, platsspecifik beräkning av riktvärden, Tölö 11:2, sid. 11, tabell 2. Snarare verkar delar av SPI Miljösaneringsfonds AB:s riktvärden ha använts, om än något godtyckligt och utan vidare motivering vad gäller t.ex. djup och genomsläpplighet. Detta kan ha fått konsekvenser för de åtgärdskrav som anges i efterföljande förelägganden och överklaganden.
Naturvårdsverket har i yttrande, som inhämtat av miljödomstolen, anfört i huvudsak följande. Ansvarig för efterbehandling av förorenade områden är enligt 10 kap. 2 § miljöbalken den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen. Naturvårdsverket delar länsstyrelsens bedömning att bolaget i sin egenskap av verksamhetsutövare är ansvarigt för föroreningarna på Tölö 11:2. Efterbehandlingsansvaret innebär enligt 10 kap. 4 § miljöbalken att den ansvarige i skälig omfattning ska utföra eller bekosta behövliga efterbehandlingsåtgärder. Det faktum att en skälighetsbedömning alltid ska göras innebär enligt Naturvårdsverket att det även åligger tillsynsmyndigheten att på ett tillfredsställande sätt motivera utfallet av skälighetsbedömningen. Vid fastställandet av ansvaret bör först göras en bedömning av vilka åtgärder som är miljömässigt motiverade i det aktuella fallet. Därefter har den beslutande myndigheten att ta ställning till omfattningen av verksamhetsutövarens ansvar. Härvid ska det enligt 10 kap. 4 § miljöbalken beaktas hur lång tid som har förflutit sedan föroreningarna ägt rum, vilken skyldighet den ansvarige hade att förhindra framtida skadeverkningar och omständigheterna i övrigt. Länsstyrelsen har bedömt att efterbehandlingsåtgärder ner till nivån mindre känslig markanvändning (MKM) är miljömässigt motiverade och funnit att det inte finns några skäl för en jämkning av bolagets ansvar. Naturvårdsverket har inget att invända mot länsstyrelsens bedömning av de miljömässigt motiverade åtgärderna. Vad gäller den skäliga omfattningen av bolagets ansvar anser Naturvårdsverket att följande omständigheter kan beaktas. Beträffande tidsaspekten framgår det att bolagets verksamhet pågick mellan 1920 och 1983. Verksamheten har således bedrivits lång tid efter det att miljöskyddslagens regler om efterbehandlingsansvar trädde ikraft 1969. Vidare har föroreningarna varit kända för bolaget under lång tid utan att de vidtagit tillräckliga åtgärder för att avhjälpa eller begränsa riskerna för människors hälsa eller miljön. Detta bör vägas in som försvårande omständigheter vid skälighetsbedömningen. En i viss mån mildrande omständighet kan emellertid vara att viss del av föroreningarna förefaller ha uppstått för lång tid sedan. I samband härmed kan också vägas in huruvida bolaget – exempelvis vad gäller tjäran – har hanterat de farliga ämnena utifrån den kunskap som förelåg vid den tidpunkt då föroreningarna skedde. Har bolaget inte följt gällande regler och tillstånd eller vad som var allmänt känt och vedertaget vid tiden skulle det kunna medföra en skärpning av ansvaret. Om det kan visas att fastighetens senare ägare, kommunen och det kyrkliga samfundet, genom schaktnings- och grävningsarbeten har bidragit till att sprida ut tidigare stationära föroreningar och härigenom betydligt förvärrat föroreningssituationen och fördyrat saneringsprocessen torde även detta kunna vara en omständighet att ta hänsyn till vid skälighetsbedömningen av bolagets ansvar. När det gäller lämplig provtagningsteknik och val av ambitionsnivå för efterbehandlingsåtgärderna har Naturvårdsverket samma uppfattning som Statens Geotekniska Institut (SGI) redovisar i remissyttrande. Naturvårdsverkets rapport 4638 som SGI hänvisar till är under översyn och reviderade riktvärden kommer att föreslås. För bensen, som är det ämne där den största skillnaden finns mellan länsstyrelsens föreläggande och bolagets ursprungliga yrkande, är förslaget att riktvärdet skall skärpas 10 gånger till 0,04 mg/kg TS. Naturvårdsverket anser dock att de gällande riktvärdena kan tillämpas och att det är skäligt att gräva bort de förorenade massorna, som i detta fall ligger ytligt och är av rätt begränsad mängd.
Bolaget har genmält bland annat följande. De föroreningar som påvisats vid undersökningarna är huvudsakligen relaterade till tyngre kolväten och härstammar troligen från tjärpappstillverkningen, d.v.s. äldre verksamheter. Bolaget har inte under modern tid haft några kända spill eller läckage. Bolaget har inte heller haft kännedom om att det skulle finnas föroreningar på fastigheten förrän i samband med försäljningen i mitten av 1980-talet. Kungsbacka kommun utförde därefter såväl rivnings- som schaktningsarbeten, varvid bland annat marken jämnades ut efter att en gjuten källare bilats bort och 3-5 tankar grävts upp. Även samfundet har utfört schaktnings-, dränerings- och byggnadsarbeten på fastigheten. Det har dock inte visats att kommunens och samfundets schaktningsarbeten inneburit att mängden föroreningar minskat på fastigheten. Bolaget bestrider även att möjligheten att driva en regresstalan mot kommunen och samfundet ska beaktas vid jämkningsprövningen. – Bolaget har även redogjort för provhantering, användandet av samlingsprov och avgränsningarna av föroreningar inom undersökningsområdet samt exponeringsantagandena vad gäller inandning av ångor.
1. Primär förorening under drift av verksamheten från 1920 – 1955.
2. Primär förorening under drift av verksamheten från 1956 – 1983.
3. Sekundär förorening genom schaktningsarbeten m.m. under åren 1983 – 1985.
Jämkning ska lämpligast ske genom reduktion av det kostnadsansvar, som genom föreläggandet ålagts de ansvariga och som följer av respektive förorenande verksamhet. En avsikt med 10 kap. 4 § 2 st. miljöbalken är att de värderingar som gäller idag inte ska tillämpas retroaktivt på händelser som ägde rum vid en tid då vare sig kunskaper om miljöförhållanden eller värderingen av dessa jämte därpå följande rättstillämpning motsvarade nutida. Mot denna bakgrund finner miljödomstolen att vad bolaget anfört ska leda till en jämkning av ansvaret till noll för den förorening som uppkommit under tiden 1920 – 1969. Domstolen finner vidare att någon jämkning inte ska ske för sådan sekundär förorening som uppkommit genom omgrävningar m.m. efter 1983, då såväl lagstiftning som kunskaper om miljörisker förknippade med aktuella föroreningar i stort motsvarade dagens.

References: MÖD 2010
 MÖD 2010
 MÖD 2010
 MÖD 2010
 § 2
 Domstolen