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Timestamp: 2020-08-10 19:34:31+00:00

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BVerfGE 93, 37 (37):
1. Als Ausübung von Staatsgewalt, die demokratischer Legitimation bedarf, stellt sich jedenfalls alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter dar (BVerfGE 83, 60 [73]). Es kommt nicht darauf an, ob es unmittelbar nach außen wirkt oder nur behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben schafft. Will der Gesetzgeber die Beschäftigten an Entscheidungen über innerdienstliche Maßnahmen mit Rücksicht auf deren spezifische Interessen als Dienst- und Arbeitnehmer
BVerfGE 93, 37 (38):
beteiligen, so sind ihm durch das Erfordernis hinreichender demokratischer Legitimation Grenzen gesetzt.
in dem Verfahren über den Antrag festzustellen, daß 1. § 2 Absatz 4 des des Gesetzes über die Mitbestimmung der Personalräte (Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein) vom 11. Dezember 1990 (GOVBl. Schl.-H. S. 577) insoweit mit dem Demokratiegebot des Artikel 28 Absatz 1 des Grundgesetzes nicht vereinbar ist, als er den Personalrat ermächtigt und verpflichtet, seine Beteiligungsrechte auch zur Durchsetzung allgemeinpolitischer (gesellschaftlicher, wirtschaftlicher und ökologischer) Ziele einzusetzen; 2. die Unterabschnitte 2 und 3 von Abschnitt V des Gesetzes wegen Unvereinbarkeit mit dem Demokratiegebot und dem Rechtsstaatsgebot des Artikel 28 Absatz 1 des Grundgesetzes verfassungswidrig und nichtig sind - Antragsteller: 282 Abgeordnete des 12. Deutschen Bundestages 1. Dr. Wolfgang Schäuble, 2. ...
BVerfGE 93, 37 (39):
... 40. ...
BVerfGE 93, 37 (40):
... 164. ...
BVerfGE 93, 37 (41):
... - Bevollmächtigter: Professor Dr. Gunter Kisker, Waldstraße 74, Linden/Am Mühlberg -.
BVerfGE 93, 37 (42):
BVerfGE 93, 37 (43):
(1) Der Personalrat bestimmt mit bei allen personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Maßnahmen, die die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt, Gruppen von ihnen oder einzelne Beschäftigte betreffen oder sich auf sie auswirken. Das gleiche gilt, wenn die Dienststelle Maßnahmen für Personen trifft, die der Dienststelle nicht angehören, jedoch für sie oder die ihr angehören
BVerfGE 93, 37 (44):
den Beschäftigten tätig sind und die innerhalb der Dienststelle beschäftigt werden. Die Mitbestimmung findet nicht statt bei Weisungen an einzelne oder mehrere Beschäftigte, die die Erledigung dienstlicher Obliegenheiten oder zu leistender Arbeit regeln.
(2) Unbeschadet des § 49 unterrichtet die Dienststellenleitung den Personalrat von der beabsichtigten Maßnahme und beantragt seine Zustimmung. Der Personalrat kann verlangen, daß die Dienststellenleitung die beabsichtigte Maßnahme begründet. Der Personalrat hat über die beantragte Zustimmung zu beschließen und den Beschluß der Dienststellenleitung innerhalb von zehn Arbeitstagen mitzutei
BVerfGE 93, 37 (45):
len. In dringenden Fällen kann die Dienststellenleitung diese Frist auf fünf Arbeitstage abkürzen. Die Maßnahme gilt als gebilligt, wenn nicht der Personalrat innerhalb der genannten Frist die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich verweigert. Soweit der Personalrat dabei Beschwerden oder Behauptungen tatsächlicher Art vorträgt, die für Beschäftigte ungünstig sind oder ihnen nachteilig werden können, hat die Dienststelle den Beschäftigten Gelegenheit zur Äußerung zu geben; die Äußerungen sind aktenkundig zu machen.
(6) Kommt bei Gemeinden, Ämtern und Kreisen, Hochschulen oder sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts mit einstufigem Verwaltungsaufbau zwischen der Dienststellenleitung und dem Personalrat eine Einigung nicht zustande, so kann die Dienststellenleitung oder der Personalrat die Angelegenheit innerhalb von zehn Arbeitstagen der obersten Dienstbehörde oder dem obersten Organ vorlegen. Die oberste Dienstbehörde oder das oberste Organ hat den Personalrat unverzüglich hierüber zu unterrichten und kann seine Zustimmung beantragen. Absatz 2 Satz 3 bis 5 gilt entsprechend. Kommt eine Einigung nicht zustande, so kann die oberste Dienstbehörde, das oberste Organ oder der Personalrat innerhalb von zehn Arbeitstagen die Einigungsstelle anrufen. Sind
BVerfGE 93, 37 (46):
Dienststellenleitung und oberstes Organ identisch, kann die Einigungsstelle direkt angerufen werden. Absatz 5 Satz 2 gilt entsprechend.
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(3) Die Einigungsstelle entscheidet nach mündlicher Beratung durch Beschluß. Er wird von den Mitgliedern der Einigungsstelle mit Stimmenmehrheit gefaßt. Der Beschluß muß sich unter Berücksichtigung der Grundsätze des § 2 Abs. 2 und 3 im Rahmen der geltenden
BVerfGE 93, 37 (48):
Rechtsvorschriften, insbesondere des Haushaltsrechtes, halten. Er soll innerhalb von zwanzig Arbeitstagen nach Anrufung der Einigungsstelle ergehen.
BVerfGE 93, 37 (49):
BVerfGE 93, 37 (50):
(3) Kommt eine allgemeine Regelung nicht zustande, kann sie abwei
BVerfGE 93, 37 (51):
chend von Absatz 1 durch die Landesregierung getroffen werden, nachdem die zuständige oberste Landesbehörde oder die beteiligten Spitzenorganisationen die Verhandlungen unter Angabe der hierfür maßgebenden Gründe schriftlich für gescheitert erklärt haben. Die Landesregierung kann allgemeine Regelungen, die keinen Aufschub dulden, bis zum Abschluß einer Vereinbarung nach Absatz 1 vorläufig treffen. Die vorläufige Regelung ist als solche zu kennzeichnen.
BVerfGE 93, 37 (52):
Die Hinnahme einer solchen defizitären Legitimation könne lediglich ausnahmsweise verfassungsrechtlich gerechtfertigt oder gar geboten sein. Personalratsmitbestimmung lasse sich nur (und nur innerhalb des durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip gezogenen Rahmens) mit Hilfe des Sozialstaatsprinzips (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) begründen (Schutzzweckgrenze). Bei der Ausübung von Staatsgewalt für Entscheidungen von politischem Gewicht lasse sich eine
BVerfGE 93, 37 (53):
Abschwächung des Erfordernisses demokratischer Legitimation in keinem Fall, auch nicht gestützt auf das Sozialstaatsprinzip, rechtfertigen (Verantwortungsgrenze).
aa) Die Mitbestimmungskompetenz des Personalrates werde gemäß § 2 Abs. 1 und § 51 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. nicht mehr durch das Enumerationsprinzip, sondern durch das Allzuständigkeitsprinzip - ohne einschränkenden Beispielskatalog - definiert. Die Personalratsallzuständigkeit laufe auf einen aus dem Sozialstaatsprinzip nicht mehr zu rechtfertigenden, weil unverhältnismäßig weitgehenden Verzicht auf demokratische Legitimation hinaus und überschreite sowohl die Schutzzweck- als auch die Verantwortungsgrenze. Nur eine Kompetenzverteilung zwischen Dienststellenleiter und Personalrat, die sich am Prinzip der "Tatbestandsmäßigkeit" orientiere, mithin positiv und konkret die der Mitbestimmung unterliegenden Tatbestände definiere (Enumerationsprinzip), könne dies verhindern. Die im Gesetz aufgeführten positiven und negativen Einschränkungen der Generalklausel seien nicht ausreichend, um der Gefahr von Grenzüberschreitungen zu begegnen. Die vom Gesetzgeber bereitgestellten Mechanismen zur Korrektur von Fehlern bei der Personalratsmitbestimmung - sei es, daß der Personalrat nicht hätte mitbestimmen dürfen, sei es, daß die mitbestimmte Entscheidung inhaltlich aus der Sicht des öffentlichen Interesses nicht zu verantworten sei - gewährleisteten nicht, daß den Anforderungen, welche die Verfassung an eine demokratische Verwaltung stelle, genügt werde. Weder das Stufenverfahren noch das Verfahren vor der Einigungsstelle sei darauf angelegt, im Konfliktsfall demokratische Verantwortung sicherzustellen; beide Verfahren zielten vielmehr darauf ab, einen Kompromiß zwischen einander widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen zu finden. Eine weitergehende Aufgabe könnten sie schon deshalb nicht erfüllen, weil es den an diesen Verfahren mitwirkenden Vertretern der Bediensteten (und auch dem Vorsitzenden der Einigungsstelle) an personeller demokratischer Legitimation fehle. Das Letztentscheidungsrecht nach § 55 Abs. 1 MBG Schl.-H. sei nicht geeignet, die
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demokratische Legitimation des Verwaltungshandelns zurückzugewinnen.
cc) Das Mitbestimmungsverfahren in § 52 MBG Schl.-H. enthalte keine Regelungen zur Sicherung der Rechtsstaatlichkeit des Zustimmungsverfahrens. Wann immer Personen, die im Regelfall über keine verwaltungsrechtlichen Kenntnisse verfügten und zudem auch noch interessengebunden seien, bei der Anwendung von Rechtsvorschriften mitwirkten, die beträchtliche Ermessens- und Beurteilungsspielräume eröffneten, sei damit zu rechnen, daß die Rechtsanwendung durch eine interessenorientierte Kompromißfindung ersetzt werde. Damit würden nicht nur der Wille des Gesetzgebers, sondern vielfach auch die Rechte Dritter (etwa eines Outsider-Bewerbers) mißachtet. Diese Gefahr sei erheblich, wenn das Recht des Personalrates, die erforderliche Zustimmung zu verweigern, nicht durch einen Versagungskatalog oder sonstige ergänzende Regelungen in Schranken gehalten werde. § 52 MBG Schl.-H. verzichte auf solche Beschränkungen zur Sicherung eines korrekten Gesetzesvollzuges und verstoße damit gegen den aus dem Rechts
BVerfGE 93, 37 (55):
staatsprinzip (Art. 28 Abs. 1 GG) abzuleitenden Grundsatz der Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht sowie gegen Art. 33 Abs. 2 GG.
BVerfGE 93, 37 (56):
a) Die ein umfassendes Mitbestimmungsrecht der Personalvertretungen in innerdienstlichen Angelegenheiten regelnden Vorschriften der §§ 2 Abs. 1, 51 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. seien mit dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Bestimmtheit gesetzlicher Regelungen unvereinbar, da hier der unscharfe Begriff der innerdienstlichen Angelegenheiten weder durch Beispielskataloge konkretisiert noch durch Rückgriff auf bisher bekannte personalvertretungsrechtliche Normen erhellt werde. Die Vorschriften verletzten zugleich den rechtsstaatlichen Parlamentsvorbehalt sowie das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, das Verfahrensgestaltungen verbiete, welche eine einseitige Orientierung von Verwaltungsentscheidungen an Gruppeninteressen bewirkten. Die undifferenzierte Einräumung eines sehr zeit- und arbeitsaufwendigen Mitbestimmungsverfahrens, gekoppelt mit einer weitreichenden Letztentscheidungsbefugnis der Einigungsstelle, wie sie sich aus den §§ 2 Abs. 1, 51 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. in Verbindung mit den das Mitbestimmungsverfahren regelnden Vorschriften der §§ 52 ff. MBG Schl.-H. ergebe, sei sowohl unter dem Aspekt der lückenlosen personellen wie auch unter dem der sachlich-inhaltlichen demokratischen Legitimation mit dem Demokratieprinzip nicht vereinbar. Dem stehe nicht entgegen, daß eine Dienststelle gemäß § 55 Abs. 1 MBG Schl.-H. de iure die Beschlüsse der Einigungsstelle, welche die Regierungsverantwortung wesentlich berührten, aufheben könne. Faktisch sei eine solche Aufhebungsbefugnis aus einer Reihe von Gründen (u.a. Bedeutung des Zeitmoments für die Entscheidung, Kompromißcharakter des Eini
BVerfGE 93, 37 (57):
gungsbeschlusses, Gefahr der Verhängung von "Sanktionen" durch die Personalvertretung mittels extensiven Einsatzes ihrer Kompetenzen) weitgehend ausgeschlossen. Dies verletze zugleich die Rahmenvorschrift des § 104 Satz 3 BPersVG.
BVerfGE 93, 37 (58):
BVerfGE 93, 37 (59):
dd) Auch die Vorschriften über das Mitbestimmungsverfahren in
BVerfGE 93, 37 (60):
§ 52 MBG Schl.-H. seien mit dem Rechtsstaatsprinzip, insbesondere mit der Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz, vereinbar. Es sei jedenfalls vertretbar, daß sich der Gesetzgeber im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative für das von ihm gewählte Mitbestimmungs- und Einigungsstellenverfahren entschieden habe. Der Gefahr von Rechtsverletzungen beuge das Mitbestimmungsgesetz durch ausreichende rechtsstaatliche Sicherungen vor. Außerdem sei nicht ersichtlich, warum gerade § 52 MBG Schl.-H. ergänzungsbedürftig und wegen des Fehlens von Zusätzen teilweise verfassungswidrig sein sollte.
BVerfGE 93, 37 (61):
Das Mitbestimmungsgesetz verstoße nicht gegen das demokrati
BVerfGE 93, 37 (62):
sche Prinzip der Regierungsverantwortung. Der Einsatz von Personalräten als Kontrastorganen, die auf die Einhaltung bestimmter Rechtspositionen im Prozeß der Personalpolitik achteten, könne gerade aus der Sicht der Kontrollfunktion des Parlaments hilfreich sein, ebenso wie daraus sich ergebende Konflikte das Parlament auf Schwachstellen in der Personalpolitik der Regierung hinweisen könnten. Den Rechten der Regierung werde das Gesetz dadurch gerecht, daß es der Verwaltung in § 55 MBG Schl.-H. die Möglichkeit gebe, Beschlüsse der Einigungsstelle aufzuheben, die wegen ihrer Auswirkung auf das Gemeinwesen die Regierungsverantwortung wesentlich berührten.
BVerfGE 93, 37 (63):
ff) Bei § 59 MBG Schl.-H. gehe es nicht um die Ausübung von Staatsgewalt, sondern um eine koalitionsmäßige Betätigung von Arbeitnehmerverbänden gegenüber dem Arbeitgeber Staat. Diese Regelung könne das Demokratieprinzip schon deswegen nicht verletzen, weil Vereinbarungen im Sinne des § 59 MBG Schl.-H. immer vom Willen der obersten Landesbehörden gedeckt seien und von ihr nach § 59 Abs. 2 MBG Schl.-H. aufgehoben werden könnten. Bedenken gegen diese Regelung könnten allenfalls unter dem Gesichtspunkt der negativen Koalitionsfreiheit erhoben werden. Kern der negativen Koalitionsfreiheit sei das Recht, Koalitionen fernzubleiben. Das deutsche Arbeitsverfassungsrecht kenne jedoch kein generelles Recht, nicht der Regelungsmacht einer Koalition unter
BVerfGE 93, 37 (64):
worfen zu werden, der man nicht angehöre. Insbesondere der öffentliche Arbeitgeber, der zur Gleichbehandlung seiner Arbeitnehmer verpflichtet sei, könne nicht mit Gewerkschaften und Berufsverbänden Vereinbarungen aushandeln, ohne sie auch auf Nichtverbandsmitglieder zu erstrecken. Im übrigen sei anerkannt, daß der Staat sich der Koalitionen zur Regelung der Arbeits- und Wirtschaftsbeziehungen bedienen dürfe.
Nach Auskunft des Präsidenten des Bundesarbeitsgerichts und einer vom Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts übersandten Äußerung des VI. Revisionssenates haben die zuständigen Senate die in ihrer Gültigkeit streitigen Bestimmungen bislang nicht ange
BVerfGE 93, 37 (65):
wandt. Ergänzend macht der VI. Revisionssenat Ausführungen zur Rechtslage unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
Die §§ 2 Abs. 1, 51 und 52 in Verbindung mit §§ 53 bis 55 sowie § 56 und § 58 Abs. 1 und 2 Nr. 2 und Abs. 3 des Mitbestimmungsgesetzes Schleswig-Holstein sehen vor, daß der Personalrat bei allen personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienst
BVerfGE 93, 37 (66):
lichen Maßnahmen, die die Beschäftigten der Dienststelle und diesen gleichstehende Personen insgesamt, Gruppen von ihnen oder einzelne Beschäftigte betreffen oder sich auf sie auswirken, in Form einer Mitbestimmung mit Entscheidungsrecht einer unabhängigen Einigungsstelle beteiligt werden muß. Diese Regelungen sind mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 GG unvereinbar.
1. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG gestaltet den Grundsatz der Volkssouveränität aus. Er legt fest, daß das Volk die Staatsgewalt, deren Träger es ist, außer durch Wahlen und Abstimmungen durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausübt. Das setzt voraus, daß das Volk einen effektiven Einfluß auf die Ausübung der Staatsgewalt durch diese Organe hat. Deren Akte müssen sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Dieser Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluß auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt. Für die Beurteilung, ob dabei ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und in der Literatur unterschiedenen Formen der institutionellen, funktionellen, sachlich-inhaltlichen und der perso
BVerfGE 93, 37 (67):
nellen Legitimation Bedeutung nicht je für sich, sondern nur in ihrem Zusammenwirken. Aus verfassungsrechtlicher Sicht entscheidend ist nicht die Form der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau. Dieses kann bei den verschiedenen Erscheinungsformen von Staatsgewalt im allgemeinen und der vollziehenden Gewalt im besonderen unterschiedlich ausgestaltet sein; innerhalb der Exekutive ist dabei auch die Funktionenteilung zwischen der für die politische Gestaltung zuständigen, parlamentarisch verantwortlichen Regierung und der zum Gesetzesvollzug verpflichteten Verwaltung zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 83, 60 [71 f.] m.w.N.).
b) Uneingeschränkte personelle Legitimation besitzt ein Amtsträger dann, wenn er verfassungsgemäß sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder dadurch erhalten hat, daß er durch einen seinerseits personell legitimierten, unter Verantwortung gegenüber dem Parlament handelnden Amtsträger oder mit dessen Zustimmung bestellt worden ist (ununterbrochene Legitimationskette, vgl. dazu BVerfGE 83, 60 [73]). Sieht das Gesetz ein Gremium als Kreationsorgan für die definitive Bestellung eines Amtsträgers vor, das nur teils aus personell legitimierten Amtsträgern zusammengesetzt ist, so erhält der zu Bestellende volle demo
BVerfGE 93, 37 (68):
kratische Legitimation für sein Amt nur dadurch, daß die die Entscheidung tragende Mehrheit sich ihrerseits aus einer Mehrheit unbeschränkt demokratisch legitimierter Mitglieder des Kreationsorgans ergibt. Die Vermittlung personeller demokratischer Legitimation setzt weiter voraus, daß die personell demokratisch legitimierten Mitglieder eines solchen Kreationsorgans bei ihrer Mitwirkung an der Bestellung eines Amtsträgers ihrerseits auch parlamentarisch verantwortlich handeln.
a) Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Verwaltung stellen sich im Verhältnis zu den Bürgern als Ausübung von Staatsgewalt dar. Ihnen kommt indes daneben eine auf den Binnenbereich des öffentlichen Dienstes bezogene Bedeutung zu. Denn die in dem jeweiligen Dienstbereich Beschäftigten, deren sich die staatlichen Organe bedienen müssen, um die ihnen übertragenen Aufgaben nach den Anforderungen der Verfassung erfüllen zu können, werden durch sie in ihren spezifischen Interessen als Dienst- und Arbeitnehmer berührt. Dies unterscheidet solche innerdienstlichen Maßnahmen von anderen Maßnahmen, mit denen Staatsgewalt ausgeübt wird. Diese Besonderheiten darf der Gesetzgeber bei der Verwirklichung des demokratischen Prinzips berücksichtigen, wenn er
BVerfGE 93, 37 (69):
die Entscheidungsfindung für solche innerdienstlichen Maßnahmen regelt. Das demokratische Prinzip läßt es - in noch näher zu bestimmenden (siehe unten 4.) Grenzen - zu, daß der Staat (einschließlich der Kommunen) seinen Beschäftigten eine - in gewissem Umfang auch mitentscheidende - Beteiligung zur Wahrung ihrer Belange und zur Mitgestaltung ihrer Arbeitsbedingungen einräumt. Es geht dabei um Beteiligungsrechte, die in vergleichbarer Weise auch für Arbeitnehmer der Privatwirtschaft verwirklicht sind und sich nach den Erfahrungen des Arbeitslebens als wichtiges Instrument des Interessenausgleichs und der Gewährleistung von "Betriebsfrieden", damit letztlich auch zur Förderung sachgerechter Aufgabenerledigung erwiesen haben.
BVerfGE 93, 37 (70):
Innerhalb dieses Rahmens gilt: Je weniger die zu treffende Entscheidung typischerweise die verantwortliche Wahrnehmung des Amtsauftrages und je nachhaltiger sie die Interessen der Beschäftigten berührt, desto weiter kann die Beteiligung der Personalvertretung reichen. Der Amtsauftrag selbst muß stets in Verantwortung gegenüber Volk und Parlament wahrgenommen werden, weil die Ausübung staatlicher Herrschaft gegenüber dem Bürger - unbeschadet möglicher Einschränkungen bei Aufgaben von besonders geringem Entscheidungsgehalt (vgl. BVerfGE 83, 60 [74] unter Bezugnahme auf BVerfGE 47, 253 [274 f.]) - stets den demokratisch legitimierten Amtsträgern vorbehalten ist (vgl. BVerfGE 83, 60 [73 f.]). Hieraus folgen für die Beteiligung der Personalvertretung unterschiedliche Möglichkeiten und Grenzen, je nachdem, ob es sich um
BVerfGE 93, 37 (71):
Angelegenheiten handelt, die in ihrem Schwerpunkt die Beschäftigten in ihrem Beschäftigungsverhältnis betreffen, typischerweise aber nicht oder nur unerheblich die Wahrnehmung von Amtsaufgaben gegenüber dem Bürger berühren (a), um Maßnahmen, die den Binnenbereich des Beschäftigungsverhältnisses betreffen, die Wahrnehmung des Amtsauftrages jedoch typischerweise nicht nur unerheblich berühren (b) oder um Maßnahmen, die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen, unvermeidlich aber auch die Interessen der Beschäftigten berühren (c).
a) Bei der Regelung von Angelegenheiten, die in ihrem Schwerpunkt die Beschäftigten in ihrem Beschäftigungsverhältnis betreffen, typischerweise aber nicht oder nur unerheblich die Wahrnehmung von Amtsaufgaben gegenüber dem Bürger berühren - hierzu rechnen soziale Angelegenheiten, wie sie in § 75 Abs. 2 BPersVG umschrieben sind, und etwa der in § 75 Abs. 3 (ausgenommen die Nummern 10, 14 und 17) BPersVG umschriebene Kreis innerdienstlicher Angelegenheiten - gestattet das Demokratieprinzip eine weitreichende Mitwirkung der Beschäftigten. Der Gesetzgeber kann vorsehen, daß solche Maßnahmen an die Mitbestimmung der Personalvertretung gebunden und, sofern Dienststelle und Personalvertretung nicht zu einer Einigung gelangen, der Entscheidung einer weisungsunabhängigen Einigungsstelle überlassen werden. Auch in diesen Fällen bedarf es aber einer - wenngleich abgeschwächten - demokratischen Legitimation. Diese wird im Personalvertretungsrecht üblicherweise dadurch sichergestellt, daß Personalrat und Einigungsstelle bei ihrer Tätigkeit an Gesetz und Recht gebunden sind, zumindest die Mehrheit der Mitglieder der im Nichteinigungsfalle entscheidenden Einigungsstelle jedenfalls in gewissem Maße personell demokratisch legitimiert ist und zusätzlich Entscheidungen, die im Einzelfall wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwohl wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, einem parlamentarisch verantwortlichen Amtsträger vorbehalten bleiben (vgl. § 104 Satz 3 BPersVG); letzteres kann in Gestalt eines Evokationsrechtes oder in ähnlicher Form vorgesehen werden. Zusätzlich kann die demokratische Legitimation der Entscheidung gestärkt werden, wenn die Verweigerung der Zustimmung der Personalver
BVerfGE 93, 37 (72):
tretung an bestimmte Beweggründe (Versagungsgründe) gebunden wird (vgl. §§ 77 Abs. 2, 79 Abs. 1 Satz 3 BPersVG).
c) Innerdienstliche Maßnahmen, insbesondere organisatorische, personelle und - in Einzelfällen - soziale Maßnahmen, die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen, unvermeidlich aber auch die Interessen der Beschäftigten berühren, sind stets von so großer Bedeutung für die Erfüllung des Amtsauftrages,
BVerfGE 93, 37 (73):
daß die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung für sie keine substantielle Einschränkung erfahren darf. Solche Maßnahmen dürfen nicht auf Stellen zur Alleinentscheidung übertragen werden, die Parlament und Regierung nicht verantwortlich sind. Sollen in diesen Fällen Personalvertretung und Einigungsstelle in die Willensbildung und Entscheidungsfindung einbezogen werden, so kann dies - jedenfalls auf der letzten Stufe - allenfalls in der Form der sogenannten eingeschränkten Mitbestimmung geschehen (vgl. § 69 Abs. 4 Satz 3 und 4 BPersVG): Die Entscheidung der Einigungsstelle darf nur den Charakter einer Empfehlung an die zuständige Dienstbehörde haben. Zu den hier in Rede stehenden Maßnahmen gehören insbesondere solche der Personalpolitik (der auch Art. 31 Verf. Schl.-H. eine zentrale Bedeutung beimißt), also alle Maßnahmen, die den Rechtsstatus von Beamten, Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes betreffen (vgl. z.B. §§ 75 Abs. 1, 76, 78 Abs. 1 Nr. 2 bis 4, 79 BPersVG), sowie alle organisatorischen Maßnahmen der Dienststelle, die für die Wahrnehmung des Amtsauftrages von erheblicher Bedeutung sind.
5. Die Verfassung gibt weder ein bestimmtes Mitbestimmungsmodell noch im einzelnen die Abgrenzung der Bereiche vor, in denen innerdienstliche Maßnahmen nur unerhebliche, nicht nur unerhebliche und schließlich erhebliche Auswirkungen auf die Wahrnehmung der Aufgaben der öffentlichen Verwaltung haben. Dem Gesetzgeber verbleibt Entscheidungsspielraum auch insoweit, als er der unterschiedlichen Bedeutung von Maßnahmen im Bereich der
BVerfGE 93, 37 (74):
Verwaltung für die Erfüllung des Amtsauftrages durch unterschiedliche Formen der Beteiligung der Personalvertretung an ihrem Zustandekommen Rechnung tragen kann. Er muß jedoch beachten, daß keine Entscheidung, die für die Sachverantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk von einiger Tragweite ist, aus dieser Sachverantwortung herausgenommen wird.
BVerfGE 93, 37 (75):
a) Der Gesetzgeber hat die Allzuständigkeit zwar begrenzt. So sind Weisungen an einzelne oder mehrere Beschäftigte, die die Erledigung dienstlicher Obliegenheiten oder zu leistender Arbeit regeln, der Mitbestimmung entzogen (§ 51 Abs. 1 Satz 3 MBG Schl.-H.). Die Mitbestimmung entfällt auch bei personellen Maßnahmen für Beamtinnen und Beamte der Besoldungsordnung B und ver
BVerfGE 93, 37 (76):
gleichbare Angestellte (§ 51 Abs. 6 MBG Schl.-H.) und beim Erlaß von Rechtsvorschriften, bei dem Zustandekommen von allgemeinen Regelungen nach § 59 MBG Schl.-H. und bei Organisationsentscheidungen der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten, der Landesregierung und der Ministerinnen und Minister, die auf deren verfassungsmäßigen Rechten beruhen (§ 51 Abs. 7 MBG Schl.-H.). In Angelegenheiten leitender sowie längerfristig abgeordneter Angestellter und der Beschäftigten im Beamtenverhältnis auf Zeit - mit Ausnahme des in § 51 Abs. 4 MBG Schl.-H. in Bezug genommenen Personenkreises - bestimmt der Personalrat nur auf Antrag der Betroffenen mit (§ 51 Abs. 4 MBG Schl.-H.). Berühren Mitbestimmungsfälle über die beabsichtigten Maßnahmen hinaus schutzwürdige persönliche Interessen von Beschäftigten, ist die Mitbestimmung des Personalrates von der Zustimmung der Betroffenen abhängig (§ 51 Abs. 5 MBG Schl.-H.). Ferner enthält das Gesetz Sonderregelungen für bestimmte Verwaltungszweige (§§ 77 ff. MBG Schl.-H.).
b) Nach §§ 2 Abs. 1, 51 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. sind auch die personellen und organisatorischen Maßnahmen der Mitbestimmung unterworfen. Damit unterfallen der Mitbestimmung auch alle personellen Maßnahmen für Beamtinnen und Beamte der Besoldungsordnung A und vergleichbare Angestellte, alle Organisationsentscheidungen unterhalb der Ministerialebene und sogar die Befugnis zur Einrichtung von Behörden im staatlichen Bereich, wenn und soweit die Landesregierung diese durch Delegation (vgl. Art. 45 Abs. 3 Satz 2 Verf. Schl.-H.) nach unten weitergereicht hat. Das Gesetz sieht in solchen Entscheidungen, wie sich aus § 51 Abs. 1 Satz 1 MBG Schl.-H. ("und sonstigen innerdienstlichen Maßnahmen") entnehmen läßt, zwar nur Fallgruppen innerdienstlicher Maßnahmen. Es ist aber nach dem Regelungszusammenhang des Gesetzes deutlich und ergibt sich auch aus § 51 Abs. 6 und § 55 Abs. 1 Nr. 1
BVerfGE 93, 37 (77):
des Gesetzes, daß damit auch Maßnahmen mit unmittelbarer Außenwirkung, wie die Einstellung, Anstellung, Beförderung und Entlassung eines Beamten und jede andere statusverändernde oder sonst in das Grundverhältnis eingreifende beamtenrechtliche Entscheidung sowie jede vergleichbare Rechtshandlung mit arbeitsrechtlicher Wirkung im Bereich der Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes an die Mitbestimmung gebunden wird (vgl. auch Fuhrmann/Neumann/Thorenz, Personalvertretungsrecht Schleswig-Holstein, 4. Aufl., 1994, Rn. 38 zu § 51 MBG Schl.-H.). Derartige Maßnahmen berühren den jeweils Betroffenen unmittelbar in seinen staatsbürgerlichen Rechten aus Art. 33 Abs. 2 und 5 GG oder in seinen Grundrechten, insbesondere in seinen Rechten auf Gleichbehandlung aus Art. 3 GG, und stellen sich mithin insoweit als Ausführung des Amtsauftrages dar. Zudem ist die Bestellung der Amtsträger für die Erfüllung der Amtsaufgaben gegenüber dem Bürger von zentraler Bedeutung und damit stets eine Angelegenheit, die die Regierungsverantwortung wesentlich berührt.
BVerfGE 93, 37 (78):
b) Das Aufhebungs- und Letztentscheidungsrecht der obersten Dienststelle nach § 55 MBG Schl.-H. ist bei Entscheidungen in Angelegenheiten, die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen, nicht geeignet, den Mangel an demokratischer Legitimation auszugleichen, der ihnen anhaftet. Hier verfehlt eine auf ein bloßes Evokationsrecht zurückgenommene Entscheidungsbefugnis des demokratisch legitimierten und parlamentarisch verantwortlichen Amtsträgers schon im Ansatz die Anforderungen des demokratischen Prinzips, weil solche Entscheidungen einer Mediatisierung durch eine nicht voll demokratisch legitimierte Stelle unzugänglich sind. In diesen Fällen kommt mithin allenfalls eine eingeschränkte Mitbestimmung in Betracht, bei der die Entscheidung der Einigungsstelle nur den Charakter einer Empfehlung an die zustän
BVerfGE 93, 37 (79):
dige Dienstbehörde hat. Dabei kann offenbleiben, ob die Regelung in § 55 MBG Schl.-H. dahin zu verstehen ist, daß die in Absatz 1 Nr. 1 bis 6 beispielhaft genannten Angelegenheiten stets der Letztentscheidung der zuständigen Dienststelle unterliegen, oder ob dies nur dann der Fall ist, wenn die zu treffende Entscheidung im Einzelfall wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen die Regierungsverantwortung wesentlich berührt. Die Regelung genügt aber auch in anderen Fällen, die typischerweise für die Wahrnehmung des Amtsauftrages von erheblicher Bedeutung sind, nicht den Anforderungen demokratischer Legitimation. Denn das Letztentscheidungsrecht wird vom Grundsatz her nicht uneingeschränkt gewährt, sondern im Einzelfall an die Voraussetzung geknüpft, daß der Beschluß der Einigungsstelle wegen seiner Auswirkungen auf das Gemeinwesen die Regierungsverantwortung wesentlich berührt.
3. Die Regelungen in den §§ 2 Abs. 1, 51 und 52 in Verbindung mit §§ 53 bis 55 MBG Schl.-H., die den Anforderungen an die demokratische Legitimation nicht genügen, lassen sich nicht im Wege einer verfassungskonformen Auslegung auf einen den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Inhalt zurückführen. Eine solche Auslegung müßte teilweise gegen den ausdrücklichen Wortlaut und Normierungswillen des Gesetzes erfolgen. Überdies schreibt die Verfassung die Abgrenzung und personalvertretungsrechtliche Behandlung der in ihren Auswirkungen unterschiedlichen innerdienstlichen Maßnahmen nicht im einzelnen vor. Sie
BVerfGE 93, 37 (80):
räumt dem Gesetzgeber insoweit einen nicht unerheblichen Entscheidungsspielraum bei der Abgrenzung und Zuordnung einzelner Angelegenheiten zu den verschiedenen Formen personalvertretungsrechtlicher Beteiligung ein. Seine Aufgabe ist es daher, eine den Anforderungen an die demokratische Legitimation genügende gesetzliche Regelung zu treffen.
BVerfGE 93, 37 (81):
Der Wortlaut des § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. zwingt indessen nicht zu der von den Antragstellern vertretenen Auslegung. Die Vorschrift kann - verfassungskonform - auch dahin ausgelegt werden, daß sie weder dem Personalrat ein Recht gibt, eine Maßnahme des Dienststellenleiters mit Gründen des § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. ab
BVerfGE 93, 37 (82):
zulehnen, noch eine Initiative auf Gründe des § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. gestützt werden kann. In dieser Auslegung belegt die Vorschrift den Personalrat bei der Ausübung seiner Beteiligungsrechte mit der Anweisung, bei der Geltendmachung der Interessen der Beschäftigten Rücksicht auf die von der Dienststelle zu verfolgenden allgemeinpolitischen Belange zu üben. Mit diesem Normgehalt ist die Vorschrift mit der Verfassung vereinbar und widerspricht auch nicht der Intention des Gesetzgebers, der mit der Regelung lediglich klarstellen wollte, daß Entscheidungen nicht isoliert und ohne ausreichende Beachtung des gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und ökologischen Umfeldes getroffen werden sollen (vgl. LTDrucks 12/996, S. 72). Eine Absicht, dem Personalrat in Erweiterung der durch § 1 und § 2 Abs. 2 und 3 MBG Schl.-H. definierten Aufgaben ein allgemeinpolitisches Mandat einzuräumen, ist den Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen. Bei dieser Auslegung darf der Dienststellenleiter die Ablehnung einer Maßnahme durch den Personalrat als unbeachtlich behandeln, wenn dieser seine Entscheidung nicht mit Arbeitnehmerbelangen begründet, sondern sich dabei auf andere Erwägungen - auch solche des Gemeinwohls - stützt.
§ 59 Abs. 2 MBG Schl.-H. sieht ein Aufhebungsrecht der Landesregierung bei Vereinbarungen mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften nach § 59 Abs. 1 MBG Schl.-H. vor. Im Blick auf die in § 55 MBG Schl.-H. getroffene Regelung für das Letztentscheidungsrecht bei Beschlüssen der Einigungsstelle könnte § 59 Abs. 2 MBG Schl.-H. zwar dahin ausgelegt werden, daß der Landesregierung die Ausübung des Aufhebungsrechtes nur zeitlich befristet oder jedenfalls in unmittelbarem Anschluß an das Zustandekommen der Vereinbarung nach Absatz 1 gewährt ist. Dann wäre es ihr verwehrt, eine Vereinbarung immer dann außer Kraft zu setzen, wenn ihr das in Ausübung ihrer Regierungsverantwortung für eine gemeinwohlorientierte Staatstätigkeit angezeigt erscheint. Diese Auslegung ist aber nicht zwingend. Es ist - im Gegenteil - naheliegend, aus der Tatsache, daß der Gesetzgeber, anders als im Zusammenhang mit dem Aufhebungsrecht der zuständigen Dienstbehörde
BVerfGE 93, 37 (83):
nach § 55 MBG Schl.-H., eine Befristung nicht ausdrücklich vorgesehen hat, zu folgern, daß die Landesregierung Vereinbarungen mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften jederzeit in Ausübung ihrer Regierungsverantwortung ganz oder teilweise aufheben kann. Dies bestätigen auch die Materialien (vgl. LTDrucks 12/996, S. 120).
Auch ein Verstoß gegen die negative Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG ist bei dieser Auslegung nicht zu erkennen; die Ausdehnung des Anwendungsbereiches allgemeiner Vereinbarungen nach § 59 MBG Schl.-H. auf koalitionsmäßig nicht gebundene Beschäftigte findet ihre Rechtfertigung in der unmittelbaren Mitwirkung der dem Gemeinwohl und damit auch dem Interesse jedes einzelnen Beschäftigten verpflichteten Staatsgewalt. Ebenso unberührt
BVerfGE 93, 37 (84):
bleibt der vom Rahmenrecht des Bundes (§ 104 Satz 3 BPersVG) aufgenommene beamtenrechtliche Grundsatz, daß über Personalangelegenheiten eines Beamten in der Regel allein die ihm vorgesetzten Dienstbehörden entscheiden, die in einem hierarchischen Über- und Unterordnungsverhältnis stehen (vgl. BVerfGE 9, 268 [287]). Schließlich liegt auch kein Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit vor; § 59 MBG Schl.-H. schränkt diese in verfassungsrechtlich zulässiger Weise ein.
Der Gesetzgeber hat auch für Verfahrensvorschriften zu sorgen, die gewährleisten, daß die Dienststellen die für die wirksame Erfüllung des Amtsauftrages erforderlichen organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Bedingungen zeitgerecht schaffen können. Die im Schleswig-Holsteinischen Mitbestimmungsgesetz vorgesehenen straffen Fristen, ihre Abkürzungsmöglichkeiten (§ 52 Abs. 2 Satz 4, Abs. 4 Satz 3, Abs. 6 Satz 3 und Abs. 7 MBG Schl.-H.) und die Möglichkeit von vorläufigen Regelungen und Eilentscheidungen (§ 52 Abs. 8 bis 10 MBG Schl.-H.) können als ausreichend angesehen werden, solange die damit verbundenen Erwartungen eines wirkungsvollen Handelns der Amtsträger in gouvernementaler und parlamentarischer Verantwortlichkeit nicht durch gegenteilige Erfahrungen erschüttert werden. Der Gesetzgeber ist daher verpflichtet, zu beobachten, welche Auswirkungen die bei der Beteiligung von Personal
BVerfGE 93, 37 (85):
vertretungen einzuhaltenden Verfahrensregelungen auf die zügige Verwirklichung des Amtsauftrages haben, und korrigierend einzugreifen, wenn sich wesentliche Erschwerungen ergeben.

References: § 2
 § 49
 § 2
 § 2
 § 51
 § 55
 § 52
 § 52
 Art. 33
 Art. 20
 § 55
 § 104

§ 52
 § 52
 § 55
 § 59
 § 59
 § 59
 § 56
 § 58
 Art. 28
 Art. 20
 Art. 20
 § 75
 § 75
 § 104
 § 69
 Art. 31
 § 59
 § 51
 Art. 45
 § 51
 § 51
 § 55
 § 51
 Art. 33
 Art. 3
 § 55
 § 55
 § 2
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2

§ 59
 § 59
 § 55
 § 59
 § 55
 Art. 9
 § 59
 § 59