Source: http://profipravo.cz/index.php?page=article&id_category=16&id_article=260293&csum=68717787
Timestamp: 2018-06-25 05:43:44+00:00

Document:
NSS: Napojení stavby na veřejnou dopravní infrastrukturu
Zdroj: č. 3638/2017, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
k § 5 písm. d) vyhlášky č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu*)
Prejudikatura: č. 1762/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 2/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 44/2011 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2942/10), č. 164/2011 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 3608/10) a č. 184/2011 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 263/11).
Věc: Ing. Josef S. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti 1) Ing. Petra S., 2) Ing. Evy S., 3) Tomáše K. a 4) Jany K., o povaze vyjádření silničního úřadu, o kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení 1) a 2).
Při předběžném posouzení věci druhý senát zjistil, že k zásadním otázkám nastoleným v projednávané věci existuje rozporná judikatura, s níž se navíc v podstatné míře neztotožňuje.
Devátý senát v rozsudku čj. 9 As 37/2011-73 konkrétně uvedl: „Ve správním spisu je na č. l. 16 založeno stanovisko vydané Městským úřadem Rožnov pod Radhoštěm, odborem výstavby a ÚP – oddělením silničním, k žádosti stavebníků ze dne 13. 4. 2007 o vyjádření, zda pozemní komunikace na pozemku p. č. 1781/11 v kat. území Rožnov pod Radhoštěm má charakter veřejně přístupné účelové komunikace. Správní orgán ve stručném stanovisku vydaném dle § 40 odst. 4 písm. a) a odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích […] a za použití § 124 odst. 6 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, sdělil, že z místního šetření provedeného dne 20. 4. 2007 vyplývá, že v současné době se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci ve smyslu zákona o pozemních komunikacích. Toto konstatování není ve stanovisku dále odůvodněno. [...] V případě konstatování silničního správního úřadu, že určitá komunikace je veřejně přístupnou účelovou komunikací, Nejvyšší správní soud dovodil (viz výše), že se jedná o autonomní rozhodnutí způsobilé samo o sobě závazně určit práva a povinnosti, nezávisle na jakémkoliv jiném správním řízení, ve kterém může být případně použito jako podklad. Z tohoto pohledu se jedná o správní rozhodnutí dle § 67 odst. 1 správního řádu i ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a je samostatně přezkoumatelné ve správním řízení, případně na základě žaloby proti rozhodnutí o odvolání i ve správním soudnictví.“ (zvýraznění doplněno rozšířeným senátem).
První senát v rozsudku čj. 1 As 186/2012-39 uvedl, že „obec Ústrašice, jako příslušný silniční správní úřad (dále jen ‚silniční správní úřad‘) ve svém stanovisku ze dne 21. 10. 2010 uvedla, že přístup k objektu je ze silnice II. třídy přes veřejně přístupnou účelovou komunikaci p. č. 145/4, 125/1 a 145/6 a dále po účelové komunikaci p. č. 308/3. […] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se závěrem, že v tomto konkrétním případě bylo pro ověření existence přístupu ke stavbě dostatečné vyjádření silničního správního úřadu. Jak správně uvedl krajský soud, toto vyjádření sloužilo pouze jako obecná informace, a nelze ho proto považovat za deklaratorní rozhodnutí o existenci či neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace.“ (zvýraznění doplněno rozšířeným senátem). Rozsudek tedy stojí na názoru, že vyjádření silničního úřadu nemá charakter rozhodnutí ani osvědčení, ale je pouhou informací.
Desátý senát v rozsudku čj. 10 As 68/2016-84 vyšel ze závěru naznačeného v rozsudku prvního senátu a uvedl, že „stavební úřad při vydávání stavebního povolení vycházel z vyjádření silničního úřadu ze dne 17. 10. 2007, ve kterém je doslova uvedeno: Pozemek parcelní číslo 299 v katastrálním území Jažlovice není zařazen v pasportu místních komunikací Města Říčany. Jedná se o pozemní komunikaci vedenou jako účelová komunikace veřejně přístupná. Majiteli pozemku jsou pan Ing. S. a paní Ing. Dagmar Ž. Na základě tohoto vyjádření nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu vyslovit jednoznačný závěr, že silniční úřad deklaroval přístupovou cestu jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci.“ V rozsudku je dále konstatováno, že pro zařazení do kategorie veřejně přístupných účelových komunikací není vždy třeba rozhodnutí stavebního úřadu, nicméně že tato otázka musí být vyjasněna, přičemž rozhodnutí či osvědčení o povaze komunikace náleží výhradně silničnímu úřadu. Druhý senát si je vědom, že rozhodnutí desátého senátu stojí na názoru o nedostatečnosti vyjádření silničního úřadu jako podkladu pro závěr o přístupu ke stavbě, nicméně zde byl vysloven názor odlišný od výše uvedeného názoru devátého senátu, že obdobné vyjádření silničního úřadu je vždy rozhodnutím. Druhý senát upozorňuje, že ve správním spise nyní projednávaného případu se nachází vyjádření silničního úřadu stejného obsahu.
Je toho názoru, že se nejedná o samostatně přezkoumatelné rozhodnutí. To by mělo být vydáno ve správním řízení, jehož účastníkem by musel být žadatel a dále osoby, jejichž práva mohou být takovým rozhodnutím dotčena, mj. alespoň vlastník pozemku, o jehož povaze je rozhodováno (§ 27 správního řádu). Vzhledem k tomu, že v posuzovaných věcech se jednalo o žádost stavebníka, ke které se vyjádřil silniční správní úřad tak, že komunikace je evidována jako veřejná účelová komunikace, což bylo sděleno bez dalšího odůvodnění a bez toho, aby byl vyrozuměn také vlastník (vlastníci) předmětného pozemku, nemůže se jednat o závazné deklaratorní správní rozhodnutí. Nelze akceptovat fakt, že majitelé dotčeného pozemku či jinak dotčené subjekty by neměli možnost takto vydané „správní rozhodnutí“ napadnout či požádat o jeho přezkum v rámci správního soudnictví. Rozhodování je jistě namístě v řízení o určení právního vztahu ve smyslu § 142 správního řádu, nebo např. v řízení podle § 7 odst. 2 zákona č. o pozemních komunikacích (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2014, čj. 5 As 140/2012-22); o takové řízení se však v porovnávaných věcech nejednalo.
Podle názoru žalobce je zcela absurdní, že Městský úřad Říčany, odbor správních agend a dopravy, ve svém vyjádření ze dne 24. 6. 2008, uvedl, že pozemek je veden jako veřejně přístupná účelová komunikace. Toto vyjádření postrádá jakékoli odůvodnění, z něhož by bylo zřejmé, na základě čeho tuto komunikaci jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci ve své evidenci vede. Povaha tohoto soukromého pozemku, který v roce 1991 zcela prokazatelně nebyl veřejně přístupnou účelovou komunikací, se od roku 1991 nijak nezměnila. Podle názoru žalobce je vyjádření Městského úřadu Říčany, odboru správních agend a dopravy, ať už je jeho právní povaha jakákoli, nezákonné. Městský soud dospěl dle žalobce ke správnému závěru, že toto vyjádření nebylo pro ověření existence přístupu ke stavbě dostatečným vyjádřením a stavební úřad tak na něj neměl bez dalšího spoléhat a vycházet z něj při rozhodování ve věci. Za zcela správné považuje rovněž závěry desátého senátu v rozsudku čj. 10 As 68/2016, který se týká téhož žalobce a téhož pozemku jako v nyní projednávané věci. Jde o stavbu, která byla stavebním úřadem povolena rovněž s odkazem na v podstatě shodné vyjádření silničního úřadu, na které poukazuje druhý senát ve svém usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu. Z důvodů uvedených výše se žalobce domnívá, že posouzení právní povahy vyjádření silničního úřadu ze dne 24. 6. 2008 není pro rozhodnutí dané věci otázkou zásadní a důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu není dán. Žalobce nesouhlasí s názorem druhého senátu, že se může jednat o osvědčení, a žádá, aby rozšířený senát návrh druhého senátu jako nepřípustný odmítl.
[27] V projednávané věci se jedná konkrétně o povahu vyjádření městského úřadu Říčany „k zařazení pozemní komunikace v k. ú. Jažlovice“, v němž je uvedeno, že pozemek není zařazen v pasportu místních komunikací města Říčany a je veden jako veřejně přístupná účelová komunikace.
[29] Podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích „[ú]čelová komunikace je pozemní komunikací, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků“.
[33] V rozsudku ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, Nejvyšší správní soud konstatoval, vycházeje přitom z judikatury prvorepublikového Nejvyššího správního soudu: „Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem, nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání určen a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby. (Boh A 10017/32). Není proto v této souvislosti rozhodné, jak byl pozemek v pozemkových knihách popř. v ostatních listinách označován.“ V rozsudku ze dne 26. 6. 2008, čj. 6 As 80/2006-105, Nejvyšší správní soud dovodil, že „podmínkou jednoznačného závěru o tom, že se na určitých pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, musí být prokázání toho, že vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu lze přihlížet, souhlasil s takovýmto omezením svého vlastnického práva a že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu a kde tento přístup zjevně není upraven soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem).“
[34] Existuje rovněž ustálená a konzistentní judikatura Ústavního soudu, která kumulativní naplnění obou citovaných předpokladů považuje za nezbytnou podmínku pro ústavně konformní stanovení mezí výkonu vlastnických práv k pozemku v podobě zákonem stanovené povinnosti strpět obecné užívání veřejně přístupné účelové komunikace (viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, č. 44/2011 Sb. ÚS, ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10, č. 164/2011 Sb. ÚS, a ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. I. ÚS 263/11, č. 184/2011 Sb. ÚS).
[35] Kompetence jednotlivých silničních správních úřadů byla upravena v zákoně o pozemních komunikacích, ve znění rozhodném pro projednávanou věc v § 40 odst. 4 a 5 následovně:
„(4) Obecní úřady obcí s rozšířenou působností
d) zajišťují a provádí vysokorychlostní kontrolní vážení na místních komunikacích, které se nacházejí v územním obvodu obce.“
[43] V řízení byl stavebník stavebním úřadem vyzván k doplnění žádosti: „Doplňte žádost o tyto údaje a podklady: 1. vyjádření města Říčany, 2. souhlas majitelů pozemků (přístupová komunikace). Pokud nebudou nedostatky žádosti ve stanovené lhůtě odstraněny, bude řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu zastaveno.“ Jakkoli to z textu výzvy nelze dovodit, zřejmě bylo míněno vyjádření Městského úřadu Říčany, jakožto příslušného silničního správního úřadu.
[44] Městský úřad Říčany s odkazem na § 40 odst. 4 a 5 zákona o pozemních komunikacích přípisem sdělil: „Pozemek v katastrálním území Jažlovice není zařazen v pasportu místních komunikací Města Říčany. Jedná se o pozemní komunikaci vedenou jako účelová komunikace veřejně přístupná. Majiteli pozemku jsou pan Ing. Josef S. a paní Ing. Dagmar Ž.“ Toto vyjádření Městského úřadu Říčany jako silničního správního úřadu, představuje úkon vydaný ve smyslu části čtvrté správního řádu (§ 154–§ 158).
[49] Vyjádření sloužilo pouze jako informace. Nelze ho proto považovat za deklaratorní rozhodnutí o existenci či neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace. Jedná se proto o úkon správního orgánu ve smyslu § 154 správního řádu, který není správním rozhodnutím dle § 67 správního řádu, ani rozhodnutím dle § 65 soudního řádu správního samostatně přezkoumatelným ve správním soudnictví.
[53] Činnost rozšířeného senátu slouží ke sjednocování právních názorů uvnitř samotného Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 6. 2007, čj. 2 Afs 52/2006-86, č. 1762/2009 Sb. NSS, mimo jiné konstatoval: „Dle § 17 odst. 1 s. ř. s. je oprávněn rozhodovat tam, kde mu byla věc postoupena senátem, který dospěl k závěru odlišnému od závěru dříve vysloveného. Postoupit rozšířenému senátu lze jak celou právní věc k rozhodnutí, tak i některou z jednotlivých sporných otázek. Rozšířený senát však neřeší abstraktní právní otázky bez ukotvení ke skutkovým zjištěním posuzovaných případů. Proto také při projednávání předložených věcí zkoumá, zda právní posouzení odpovídá zjištěnému skutkovému stavu.“

References: § 5
 § 40
 § 124
 zákona č. 361
 soud 
 § 67
 § 65
 soud 
 § 142
 § 7
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 § 40
 § 66
 § 40
 § 154
 § 67
 § 65
 soud 
 § 17