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Timestamp: 2019-08-20 13:01:52+00:00

Document:
Il commissario incompatibile può incedere nei confronti degli altri commissari – Michele De Luca
Il commissario incompatibile può incedere nei confronti degli altri commissari
Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 15 novembre 2018, n. 6447.
Il rischio che il ruolo e l’attività di uno dei commissari, dichiarato incompatibile, possano avere inciso nei confronti anche degli altri commissari durante le operazioni di gara, influenzandoli verso un determinato esito valutativo, impedisce la sua semplice sostituzione ed implica la decadenza e la necessaria sostituzione di tutti gli altri commissari.
Sentenza 15 novembre 2018, n. 6447
sul ricorso numero di registro generale 6896 del 2018, proposto da
Ge Me. Sy, It. S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati An. Li. e Ma. Ma., con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio fisico presso lo studio An. Li. (Or. & Pa.) in Roma, via (…);
Società Re. pe. la So. S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Le. Di Bo., con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio fisico presso il suo studio in Roma, piazza (…);
Azienda Sanitaria Locale Caserta ed altri non costituiti in giudizio;
della sentenza resa in forma semplificata dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sezione Prima n. 3064/2018, tra le parti, e non notificata, nel ricorso per l’annullamento, con riferimento al lotto 5, della determinazione del Direttore Generale n. 5 del 29 gennaio 2018, comunicata via PEC in pari data ex art. 76 del d.lgs. n. 50 del 2016, con cui sono stati aggiudicati i lotti 1,2, 4 e 5 della gara indetta da So.. per l’affidamento “dei servizi integrati per la gestione e gestione e la manutenzione delle apparecchiature biomediche (S.I.G.M.A.) delle aziende del sistema sanitario della Regione Campania”, nonché dell’intera procedura e, segnatamente, dei verbali delle sedute pubbliche e riservate della Commissione e del Seggio di Gara, in particolare, dei verbali della Commissione da nn. 1 a 13, della determina di nomina della Commissione del direttore generale n. 128 del 16 giugno 2017, nonché della delibera del Consiglio di Amministrazione del 15 giugno 2016 di designazione dei componenti, nonché di tutti gli atti connessi, presupposti e consequenziali, e, segnatamente del Bando, Disciplinare, del Capitolato tecnico;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Althea Italia S.p.A. (già Higea S.p.A. A Socio Unico) e della Società Re. pe. la So. S.p.A;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2018 il Cons. Solveig Cogliani e uditi per le parti gli Avvocati An. Li. e En. Ba.su delega dell’Avvocato Le. Di Bo., Ca. su delega dichiarata dell’Avvocato Ma. Fu. e Li. Sc.;
Con il ricorso in appello, indicato in epigrafe, la GE espone, in premessa, di essere uno dei principali operatori del mercato della manutenzione delle apparecchiature biomedicali e di aver partecipato a tre dei lotti messi in gara da So. per l’affidamento del servizio manutenzione delle apparecchiature biomedicali delle aziende ospedaliere della regione Campania, e specificatamente, presentando offerta per il lotti 2 e 3 in RTI con HC e per il lotto 5 in RTI con HC e Siemens.
Vale precisare sin d’ora che, quanto al lotto 2, esso costituisce oggetto di autonoma impugnativa da parte di Ge, mentre HC ha proposto altro gravame avente ad oggetto cumulativamente più lotti; tali controversie trovano contestuale esame dinanzi a questo Consiglio.
La gara era indetta con bando GURI del 13 marzo 2017 ed in GUUE il 25 febbraio 2017 a seguito di determinazione di So. n. 31 del 21 febbraio 2017 per un importo complessivo di euro 98.192.704; era previsto il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa e la modalità di assegnazione del punteggio tecnico ed i relativi sub criteri erano specificati a pag. 42 del disciplinare.
1 – le modalità seguite dalla Commissione per l’attribuzione del punteggio tecnico discrezionale e la violazione della collegialità ;
A – Quanto al primo motivo:
– la Commissione non avrebbe abdicato allo scrutinio delle offerte dei concorrenti, ma si sarebbe limitata, in ossequio ai principi di economicità e celerità che notoriamente contraddistinguono le procedure di evidenza pubblica a richiamare pregresse valutazioni concernenti l’apprezzamento delle caratteristiche qualitative delle offerte dei concorrenti con la riserva di valutare nel merito l’eventuale sussistenza di vizi di contraddittorietà, disparità di trattamento, irragionevolezza, illogicità o manifesta erroneità delle valutazioni, in tale senso deporrebbe la circostanza che le operazioni di valutazione delle offerte sono cominciate a partire dal lotto 5;
– in assenza di profili di irragionevolezza il giudizio della commissione è insindacabile;
– la disciplina di settore e la lex specialis di gara non vietano ai commissari di esprimere una valutazione concorde, né di pervenire ad essa attraverso una condivisione collegiale dell’apprezzamento da svolgere che, a sua volta, conduca a giudizi individuali omogenei.
B – Quanto al secondo motivo:
– benché il disciplinare di gara prevedesse all’art. 19.2 l’obbligo della Commissione di procedere allo sblocco delle “buste tecniche” collocate a sistema (trattandosi invero di procedura telematica) e alla constatazione della documentazione ivi contenuta, la censura relativa alla mancata verbalizzazione della fase di apertura in seduta pubblica sarebbe infondata in punto di fatto, in quanto nel verbale n. 1 del 24 luglio 2017 la Commissione di aggiudicazione dava atto di essersi riunita al fine proprio di procedere allo sblocco in seduta pubblica della documentazione tecnica prodotta dai partecipanti, alla presenza dei rappresentanti delle ditte interessate i cui nominativi venivano annotati nel foglio “registrazione presenze” (sottolineando che tra questi ultimi figura anche un rappresentante della società ricorrente).
– sarebbe, altresì, infondata la dedotta violazione degli obblighi di segnalazione e di apprezzamento delle situazioni potenzialmente incidenti sulla legittimità dell’atto di nomina con riguardo all’ing. Fl. Sa., Direttore U.O.C. Tecnologie Informatiche dell’A.S.L. Napoli 2 Nord ha avuto in passato esperienze professionali con l’impresa concorrente Elettronica Bio Medicale; nonché all’ing. Ma. Ba., Direttore U.O.C. Servizio Tecnico Area Nord dell’A.S.L. Napoli 3 Sud, ha un figlio (ing. An. Ba.) che in passato ha svolto attività lavorativa presso la predetta società Elettronica Bio Medicale fino al mese di novembre 2016, poiché i fatti evocati avrebbero semmai potuto comportare una causa di astensione facoltativa.
I – error in iudicando in relazione al terzo motivo di ricorso: violazione del principio di imparzialità e terzietà dei membri della Commissione; illegittimità della composizione della Commissione; violazione e falsa applicazione degli artt. 11, cod.proc.civ., per infrapetiziaone, dell’6-bis, l. n 241 del 1990, degli artt. 42 e 77 del d.lgs. n. 50 del 2016, dell’art. 7 del d.P.R. n. 62 del 2013, dell’art. 51 cod.proc.civ, dell’art. 97 Cost.; violazione dei principi di imparzialità e di buon andamento; eccesso di potere per difetto di istruttoria, sviamento;
Si è costituita la So.. s.p.a., eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del primo ordine di censure, poiché la GE non avrebbe chiesto la sostituzione dei componenti della Commissione, così sostanzialmente facendo acquiescenza alle nomine ed ancora, non avrebbe notificato il ricorso ai commissari da intendersi quali controinteressati. Nel merito ha controdedotto sui singoli motivi.
Si è costituita, altresì, la controinteressata, Althea Italia s.p.a., ex Higea s.p.a., subentrata per fusione per incorporazione del 21 giugno 2018, in tutte le operazioni attive e passive di EBM, ivi incluse quelle relative alle convenzioni di cui ai lotti 1, 4 e 5 (come rilevato nella deliberazione del Direttore Generale di So.. n. 169 del 10 settembre 2018), replicando ai motivi di appello.
II – Venendo, dunque, ad esaminare le eccezioni di inammissibilità formulate dalla So. appellata, rileva il Collegio che esse non possono essere condivise.
II. 1 – Non è fondata l’eccezione di inammissibilità per mancata immediata impugnazione poiché, come ribadito, da ultimo, dall’Adunanza Plenaria (n. 8 del 2018): “non è possibile affermare che si possa trarre dalla disposizione di cui ai commi 2 bis e 6 bis dell’art. 120 c.p.a. una tensione espressiva di un principio generale secondo cui tutti i vizi del bando dovrebbero essere immediatamente denunciati, ancorché non strutturantisi in prescrizioni immediatamente lesive in quanto escludenti”; tale principio trova ancora più riscontro proprio con riferimento ai vizi di composizione della Commissione, in quanto si può notare come “nello schema originario del codice dei contratti pubblici, sottoposto al parere del Consiglio di Stato, si prevedeva un’estensione del detto rito, ma limitata unicamente alla composizione della commissione”, poi, tuttavia, ” il testo definitivo ha espunto tale indicazione, recependo i suggerimenti dell’organo consultivo, incentrate sul vincolo imposto dalla legge di delega, che non contemplava tali ipotesi”.
II. 2 -Inoltre, deve evidenziarsi che il Collegio ha ben presente l’orientamento, fatto proprio dalla Sezione (cfr. sentt. n. 2050/2015, n. 619/2015 e n. 571/2014), secondo il quale il ricorrente, per superare la prova di resistenza, nel sottoporre a critica l’operato della Commissione di gara, deve esplicitare le caratteristiche della propria offerta e raffrontarle con quelle dei concorrenti, e dimostrare che la propria offerta avrebbe meritato un punteggio più alto o una valutazione comparativamente migliore, al punto da poter conseguire il risultato sperato.
…Qualora, invece, venga censurata la (sostanziale) assenza complessiva di prefissati criteri di valutazione delle offerte tecniche, e dunque una lex specialis tale da demandare in modo decisivo l’esito della gara alle scelte discrezionali in senso stretto della Commissione giudicatrice, è la stessa natura del vizio demolitorio che rende sufficiente una prospettazione come quella data dall’appellante. Nel senso che la prova di resistenza si intende superata se le risultanze della gara non consentono di escludere che l’offerta del ricorrente, attraverso una diversa valutazione, potesse divenire aggiudicataria” (in terminis, anche Cons. St., Sez. V, n. 1292 del 2018).
Nella specie, i commissari non hanno un interesse differenziato e qualificato uguale e contrario a quello del ricorrente, atteso che semmai nella specie che occupa, vengono in esame due diversi beni della vita rispetto ai quali manca proprio quella qualità di ‘uguale/contrariò che si è individuato quale elemento caratterizzante dell’interesse facente capo al controinteressato: – la ripetizione della gara (e lo svolgimento della stessa secondo le regole dell’imparzialità e di buona amministrazione per l’appellante), semmai un interesse alla retribuzione dell’incarico svolto e la non assegnabilità alla condotta tenuta di una qualificazione illecita.
II. 4 – Per completezza, in ragione dell’eccepita in ammissibilità nell’atto di costituzione di Althea, anche in riferimento a quanto argomentato nell’ambito del separato giudizio, tuttavia oggetto di contestuale esame, relativo al lotto 2, vale precisare – anche ai fini di seguito specificati – che non è configurabile una carenza di interesse in riferimento all’appellata, per assenza di una domanda di dichiarazione di inefficacia del contratto. Deve farsi riferimento alla giurisprudenza di questo Consiglio (n. 1126 alla n. 1137 del 2016), che, richiamando l’Adunanza Plenaria n. 13 del 2011, ha precisato che “…l’articolo 122” che “regola l’inefficacia del contratto attribuendo al giudice di stabilire se dichiarare tale inefficacia, tenendo conto degli elementi ricordati dagli appellanti, e soprattutto, se vi sono elementi per ritenere che l’appalto possa essere aggiudicato al ricorrente vittorioso (Cons. St., Sez. 6, 15 giugno 2010, n. 3759)…è applicabile, testualmente, “nei casi in cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara””.
La disciplina dell’incompatibilità risulta, dunque, arricchita di quei profili (già presenti, nell’ordinamento, con riguardo alla magistratura) tendenti alla salvaguardia dell’immagine di imparzialità ed ad evitare che possa determinarsi un’oggettiva ‘confusionè tra valutatore e concorrente, di per sé idonea ad appannare l’immagine di imparzialità e di buona amministrazione.
Con riferimento a tale posizione, ritiene il Collegio che la natura c.d. ‘triangolarè del rapporto di lavoro, che coinvolge il somministratore, l’utilizzatore e il lavoratore, e si caratterizza per la scissione tra la titolarità del rapporto di lavoro (che fa capo all’agenzia somministratrice) e l’effettiva utilizzazione del lavoratore che compete all’utilizzatore, tuttavia non sottrae il dipendente dal diretto controllo dell’utilizzatore medesimo ed in ogni caso, non è idonea ad eliminare quella ‘confusionè di ruoli di cui si è detto.
Con riferimento alla posizione dell’Ing. Fl., risulta, in effetti, che lo stesso avesse svolto attività lavorativa personalmente presso l’EBM sia pur quattordici anni addietro.
Ciò non di meno, da un lato, tale lasso temporale non costituiva motivo di esonero dalla dichiarazione da parte del commissario del predetto rapporto, mentre la compresenza nella medesima Commissione di due commissari legati (seppure in passato o indirettamente per tramite del figlio) alle imprese concorrenti rafforza la percezione di compromissione dell’imparzialità che, invece la disciplina vuole garantire al massimo livello, al fine di scongiurare il ripersi nelle gare pubbliche di fenomeni distorsivi della par condicio e di una ‘sanà concorrenza tra gli operatori economici.
Nella specie che occupa, la concomitante presenza in Commissione di ben due commissari che hanno avuto rapporti – direttamente o indirettamente – con uno dei concorrenti appare integrare l’ipotesi di conflitto di interessi di cui all’art. 42 del codice dei contratti, che, per come è formulata la norma, include anche la percezione di un pericolo di imparzialità .
Basti ricordare come la Corte di Giustizia, Sez. X, 22 ottobre 2015, nella causa C-425/14, abbia rilevato che “va riconosciuto agli Stati membri un certo potere discrezionale nell’adozione delle misure destinate a garantire il rispetto del principio della parità di trattamento e dell’obbligo di trasparenza, i quali si impongono alle amministrazioni aggiudicatrici in tutte le procedure di aggiudicazione di un appalto pubblico”, perché “il singolo Stato membro è nella posizione migliore per individuare, alla luce di considerazione di ordine storico, giuridico, economico o sociale che gli sono proprie, le situazioni favorevoli alla comparsa di comportamenti in grado di provocare violazioni del rispetto del principio e dell’obbligo summenzionati”.
IV – Dunque, si deve concludere che la fondatezza del motivo esaminato è idonea a determinare (anche in ragione dei criteri di cui all’Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5) l’accoglimento dell’appello, e, conseguentemente in riforma della sentenza appellata, l’accoglimento del ricorso n. 904/18 e l’annullamento – nei limiti del lotto d’interesse – della delibera di designazione dei componenti della Commissione e, conseguentemente degli atti successivi della procedura (e non anche degli atti precedenti, quali il bando ed il disciplinare ed il capitolato che sono anteriori), dovendo, per l’effetto, disporsi la nuova nomina della Commissione di gara e la riedizione delle valutazioni.
V – Da quanto sin qui evidenziato, deriva altresì che deve essere anche dichiarata l’inefficacia dell’affidamento, a prescindere dalla richiesta specifica della parte, ricadendo l’ipotesi nella esclusione disposta dall’art. 122 della necessità di una specifica valutazione dell’interesse delle parti e pubblico.
VI – Le spese di lite seguono il principio della soccombenza, pertanto la Società Re. pe. la So. deve essere condannata al pagamento in favore della GE appellante delle spese del doppio grado di giudizio che sono determinate in euro 2000,00 (duemila/00) oltre IVA e CPA, sono compensate con riguardo all’altra parte del giudizio.
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, conseguentemente, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso n. 904/18 annulla – nei limiti d’interesse – la delibera di designazione dei componenti della Commissione e, conseguentemente gli atti successivi della procedura gravati, dovendo disporsi la nuova nomina della Commissione di gara e la riedizione delle valutazioni, con gli ulteriori effetti richiamati in motivazione sugli atti di affidamento del contratto.
Condanna la Società Re. pe. la So. al pagamento in favore della GE appellante delle spese del doppio grado di giudizio, che sono determinate in euro 2000,00 (duemila/00) oltre IVA e CPA; compensa per il resto.
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 art. 76
e contrario
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