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Timestamp: 2017-01-18 14:03:35+00:00

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RAPPORT sur la fixation des sièges des institutions de l'Union européenne - A7-0350/2013
Procédure : 2012/2308(INI)Cycle de vie en séanceCycle relatif au document :
A7-0350/2013Textes déposés :
PV 19/11/2013 - 15
CRE 19/11/2013 - 15
PV 20/11/2013 - 8.27
CRE 20/11/2013 - 8.27
P7_TA(2013)0498
RAPPORT 249k 119k
23 octobre 2013PE 513.103v03-00 A7-0350/2013
sur la fixation des sièges des institutions de l'Union européenne
(2012/2308(INI))
Rapporteurs: Ashley Fox, Gerald Häfner
– vu les articles 232 et 341 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE),
– vu le protocole n° 6, annexé aux traités, sur la fixation des sièges des institutions et de certains organes, organismes et services de l'Union européenne,
– vu les articles 10, 14 et 48 du traité sur l'Union européenne (traité UE),
– vu sa position sur ces questions, exprimée en particulier dans sa recommandation du 21 juin 1958, dans sa résolution du 7 juillet 1981 adoptant le rapport Zagari et dans ses recommandations à l'intention de la conférence intergouvernementale du 13 avril 2000, ainsi que ses résolutions qui accompagnent cette position, à savoir sa résolution du 8 juin 2011 intitulée "Investir dans l'avenir: un nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) pour une Europe compétitive, durable et inclusive"(1), sa décision du 10 mai 2012 concernant la décharge sur l'exécution du budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2010, section I – Parlement européen(2), sa résolution du 16 février 2012 sur les orientations relatives à la procédure budgétaire 2013, section I – Parlement européen, section II – Conseil, section IV – Cour de justice, section V – Cour des comptes, section VI – Comité économique et social européen, section VII – Comité des régions, section VIII – Médiateur européen, section IX – Contrôleur européen de la protection des données, section X – Service européen pour l'action extérieure(3), sa résolution du 29 mars 2012 sur l'état prévisionnel des recettes et des dépenses du Parlement européen pour l'exercice 2013(4) et sa résolution du 4 juillet 2012 sur le mandat pour le trilogue sur le projet de budget 2013(5),
– vu les questions écrites E-000181-2007, E-006174-2009, E-006258-2009, E-002934-2012, E-002935-2012, E-004134-2012 et E-004135-2012 à la Commission et au Conseil,
– vu les rapports du secrétaire général de septembre 2002 et d'août 2013 sur le coût du maintien de trois lieux de travail,
– vu le rapport sur le budget du Parlement pour 2012 élaboré par le groupe de travail mixte du Bureau et de la commission des budgets,
– vu ses rapports d'activité pour les périodes 1993-1999, 1999-2004, 2004-2009 et 2009-2011,
– vu la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), en particulier les affaires C-230/81(6), C-345/95(7) et les affaires jointes C-237/11 et C-238/11(8),
– vu la pétition n° 630/2006 de la campagne en faveur d'un siège unique, qui a été soutenue par plus d'un million de citoyens de l'Union,
– vu le vote en séance plénière du 23 octobre 2012, à l'occasion duquel une majorité de députés (78 %) ont invité les États membres à revoir leur position quant au maintien du siège officiel du Parlement à Strasbourg,
– vu l'article 5, paragraphe 3, l'article 29, l'article 41, l'article 48, l'article 74 bis, l'article 201 et l'article 202, paragraphe 4, de son règlement,
– vu le rapport de la commission des affaires constitutionnelles et les avis de la commission des budgets et de la commission des pétitions (A7-0350/2013),
A. considérant que l'article 341 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dispose que le siège des institutions de l'Union est fixé du commun accord des gouvernements des États membres;
C. considérant que la décision des États membres sur ces sièges est le fruit d'un accord plus vaste qui tient compte de l'évolution historique de l'Union européenne et de ses institutions ainsi que de considérations liées à la dispersion géographique;
D. considérant que le Parlement européen, seule institution qui soit directement élue par les citoyens européens et responsable devant eux, joue un rôle unique et distinct et que ce rôle a connu les plus grands changements par rapport aux autres institutions, le présent rapport sera principalement consacré à la question du siège et des modalités de travail du Parlement;
E. considérant que le protocole n° 6 annexé aux traités dispose que le Parlement a son siège à Strasbourg, où se tiennent les douze périodes de session plénière mensuelles, y compris la session budgétaire, que les périodes de session plénière additionnelles se tiennent à Bruxelles, que les commissions du Parlement siègent à Bruxelles et que le secrétariat général du Parlement et ses services restent installés à Luxembourg;
F. considérant que les articles 10 et 14 du traité UE disposent que le fonctionnement de l'Union est fondé sur la démocratie représentative et que les citoyens sont directement représentés, au niveau de l'Union, au Parlement européen, qui exerce la fonction législative conjointement avec le Conseil;
G. considérant que l'article 232 du traité FUE dispose que le Parlement peut arrêter son règlement intérieur, en vertu duquel il peut fixer la durée des sessions plénières conformément aux traités et à la jurisprudence de la Cour de justice européenne;
H. considérant que la CJUE a jugé que la fixation des sièges ne saurait nuire au bon fonctionnement du Parlement européen; qu'elle a reconnu les inconvénients et les coûts liés à la pluralité des lieux de travail, mais que toute modification du siège ou des lieux de travail nécessiterait de modifier les traités, et donc d'obtenir le consentement des États membres;
I. considérant que le Parlement européen a changé radicalement, passant d'une assemblée consultative de 78 membres détachés, qui, pour des raisons pratiques principalement, partageait ses locaux avec l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe à Strasbourg, à un parlement à part entière, qui compte 766 députés élus au suffrage direct et qui est aujourd'hui colégislateur sur un pied d'égalité avec le Conseil;
J. considérant que la croissance de la capacité législative s'illustre dans la hausse du nombre de procédures de codécision (à présent procédures législatives ordinaires), qui est passé de 165 lors de la législature 1993-1999 à 454 en 2004-2009 et à un nombre encore plus élevé lors de la législature actuelle;
K. considérant que la multiplication du nombre de réunions interinstitutionnelles, de 16 000 à environ 40 000 entre 2009 et 2013 (soit une hausse de 150 %), témoigne également de l'évolution du rôle du Parlement européen, de même que les négociations constantes et les trilogues avec la Commission, le Conseil et les États membres, qui font désormais partie intégrante de la procédure législative et qui ont permis d'augmenter considérablement le nombre d'accords en première lecture, dont la proportion est passée de 28 % pendant la période 1999-2004 à 72 % pendant la période 2004-2009;
L. considérant que la structure du calendrier du Parlement européen (fixée lors du sommet d'Édimbourg en 1992) est antérieure à toutes les évolutions de son rôle découlant de l'adoption des traités de Maastricht, d'Amsterdam, de Nice et de Lisbonne;
M. considérant que le Conseil et le Conseil européen ont déjà concentré leurs activités à Bruxelles, où se tiennent aujourd'hui exclusivement les réunions du Conseil européen, qui avaient auparavant lieu dans le pays assumant la présidence tournante;
N. considérant que la distance géographique entre les sièges officiels des organes colégislateurs (435 kilomètres) isole le Parlement européen non seulement du Conseil et de la Commission, mais également des autres parties prenantes, telles que les ONG, les organisations de la société civile, les représentations des États membres, ainsi que de l'une des communautés journalistiques internationales les plus nombreuses au monde;
O. considérant que le surcoût engendré par la dispersion géographique du Parlement européen serait compris, selon les estimations(9), entre 156 et 204 millions d'euros, soit environ 10 % du budget annuel du Parlement, tandis que les répercussions environnementales sont également considérables, les émissions supplémentaires de CO2 liées aux déplacements entre les trois lieux de travail se situant selon les estimations entre 11 000 et 19 000 tonnes(10);
P. considérant que les modalités de travail actuelles du Parlement européen imposent également des coûts et des déplacements supplémentaires aux autres institutions de l'Union européenne, et notamment à la Commission et au Conseil, aux représentations des États membres, aux journalistes et aux représentants de la société civile;
Q. considérant que 78 % de l'ensemble des missions du personnel statutaire du Parlement (en moyenne 3 172 par mois) résultent directement de sa dispersion géographique; considérant que si les bâtiments du Parlement européen à Strasbourg ne sont actuellement utilisés que 42 jours par an (et restent inutilisés pendant 89 % du temps), ils doivent être chauffés, occupés et entretenus pendant toute l'année;
R. considérant que les dépenses résultant de la dispersion géographique du Parlement constituent un domaine important d'économies potentielles, en particulier dans le climat économique actuel;
S. considérant que, depuis qu'il a proposé, en 1958, d'être situé à proximité du Conseil et de la Commission, le Parlement n'a cessé d'exprimer le vœu, par le biais de nombreux rapports, déclarations et prises de position, que soient établies des modalités de travail plus pratiques et efficaces;
T. considérant que les citoyens de l'Union – dont plus d'un million ont soutenu une pétition en faveur d'un siège unique – n'ont cessé d'exprimer leur mécontentement face aux dispositions actuelles;
U. considérant que les dispositions relatives à l'autonomie organisationnelle interne du Parlement font partie des questions qui relèvent éminemment du régime parlementaire;
V. considérant qu'outre les questions abordées ici, d'autres questions essentielles ayant trait directement à la position du Parlement européen et à sa fonction au sein de la structure institutionnelle de l'Union européenne n'ont toujours pas reçu de réponse convaincante; considérant que ces questions sans réponse concernent le droit électoral, les règles applicables à une zone d'accès interdit, l'immunité parlementaire et des éléments relatifs au statut des députés; considérant que les réponses à ces questions relèvent soit de l'autonomie organisationnelle du Parlement, au titre d'une compétence décisionnelle générale, soit, à tout le moins, de la procédure législative ordinaire au titre de la codécision;
1. estime qu'il y a lieu de reconnaître au Parlement européen, en tant qu'unique organe de représentation directe des citoyens européens, la prérogative de déterminer ses propres modalités de travail, y compris le droit de décider où et quand il se réunit;
2. approuve le principe selon lequel le Parlement européen serait plus efficace, plus rationnel au niveau des coûts et plus respectueux de l'environnement s'il siégeait en un seul lieu; observe que la perpétuation de la migration mensuelle entre Bruxelles et Strasbourg est devenue un symbole négatif pour la majorité des citoyens européens, qui ternit la réputation de l'Union, en particulier à une époque où la crise financière a entraîné des coupes importantes et douloureuses dans les dépenses des États membres;
3. estime qu'il est parfaitement légitime pour le Parlement d'ouvrir un débat sur son droit à déterminer ses propres modalités de fonctionnement, y compris le droit de décider où et quand il se réunit;
4. s'engage dès lors à lancer une procédure de révision ordinaire des traités au titre de l'article 48 du traité sur l'Union européenne afin de proposer de modifier l'article 341 du traité FUE et le protocole n° 6 de sorte que le Parlement puisse décider de la fixation de son siège et de son organisation interne;
5. décide de ne faire aucune recommandation quant aux sièges des autres institutions de l'Union;
6. souligne que les incidences financières et économiques d'une modification du siège ou des lieux de travail du Parlement européen doivent être chiffrées et qu'une compensation raisonnable doit être trouvée afin de garantir la poursuite de l'utilisation des bâtiments actuels du Parlement;
7. reconnaît que toute décision future du Parlement sur ses modalités de travail nécessitera de consacrer suffisamment de temps aux discussions et à la réflexion, et devra prévoir une transition sans heurts;
8. demande que la Cour des comptes ou un autre organisme indépendant réalise une analyse complète des économies potentielles, pour le budget européen, de la fixation du siège unique du Parlement à Bruxelles; demande que cette analyse inclue les aspects budgétaires et les coûts accessoires, tels que les économies découlant de moindres pertes de temps de travail et d'une plus grande efficacité;
9. demande au Bureau de commander auprès de l'Eurobaromètre ou d'un service de sondage professionnel similaire la réalisation, pour le 1er janvier 2014, d'une enquête sur l'avis des citoyens européens concernant le maintien des trois lieux de travail du Parlement, avec des références spécifiques aux coûts de cette organisation du point de vue financier, environnemental et de l'efficacité;
10. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission et au Conseil européen, ainsi qu'aux chefs d'État et de gouvernement et aux parlements des États membres.
Textes adoptés de cette date, P7_TA(2011)0266. (2)
Textes adoptés de cette date, P7_TA(2012)0155. (3)
Textes adoptés de cette date, P7_TA(2012)0050.
Textes adoptés de cette date, P7_TA(2012)0109.
Textes adoptés de cette date, P7_TA(2012)0289. (6)
Affaire C-230/81, Luxembourg/Parlement.
Affaire C-345/95, France/Parlement.
Affaires C-237/11 et C-238/11, France/Parlement.
Le rapport de 2002 du secrétaire général du Parlement européen est la dernière estimation globale des coûts disponible. La fourchette de 169 à 204 millions d'euros par an, par le rapport de 2012 du groupe de travail mixte du Bureau et de la commission des budgets, a été calculée en ajoutant à l'estimation de 148 millions d'euros le chiffre de 28,3 millions d'euros de frais annuels d'amortissement des bâtiments de Strasbourg, dont il faut tenir compte depuis l'acquisition de ces bâtiments. Dans une réponse du secrétaire général du 30 août 2013 aux demandes formulées au paragraphe 10 de la résolution du Parlement du 6 février 2013 sur les orientations relatives à la procédure budgétaire 2014, le surcoût du siège de Strasbourg est estimé à 103 millions d'euros, ce qui se traduit par un montant global de 156 millions d'euros si l'on y ajoute les estimations des frais d'amortissement et d'espaces inutilisés figurant dans le rapport de 2012 du groupe de travail mixte.
"Les trois lieux de travail du Parlement européen – impact financier, environnemental et régional de la dispersion géographique", note préparée par le secrétaire général du Parlement européen le 30 août 2013 en réponse à la demande formulée au paragraphe 10 de la résolution du Parlement du 6 février 2013 sur les orientations relatives à la procédure budgétaire 2014.
La question de la fixation des sièges des institutions européennes n'est pas récente. Dès la mise en place, en 1952, des premières institutions, la fixation des sièges a fait l'objet de laborieux compromis politiques.
Le présent rapport sera toutefois consacré principalement à la question du siège du Parlement européen, étant donné que cette institution, la seule qui soit directement élue par les citoyens européens et responsable devant eux, joue un rôle unique et distinct et qu'elle a connu, par rapport aux autres institutions, les plus grands changements dans ses attributions depuis sa création.
Étant donné la multiplication de ses compétences et de ses responsabilités, à la suite notamment de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne qui a fait de lui un colégislateur à part égale avec le Conseil, le Parlement européen a changé radicalement son mode de fonctionnement et ses méthodes de travail. En vertu des termes inflexibles du protocole n° 6, les modalités d'organisation interne, telles que la fixation du calendrier du Parlement, sont liées de jure à la question du siège. Les arrêts rendus au sujet de la modification du calendrier en 2012 montrent que le Parlement européen a épuisé la marge de manœuvre dont il dispose dans le cadre juridique actuel.
Les rapporteurs en ont dès lors conclu que le Parlement, s'il veut jouer le rôle qui lui incombe en vertu des traités et répondre aux attentes de ses électeurs, doit pouvoir s'organiser de façon moderne et appropriée, et devrait donc lancer une procédure de révision ordinaire des traités afin de modifier l'article 341 et le protocole n° 6, de sorte qu'il puisse décider lui-même de son organisation interne et de son calendrier, et, partant, de la fixation de son siège.
2. Cadre juridique actuel de la fixation des sièges de l'Union européenne
En vertu de l'article 341 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE), le siège des institutions de l'Union "est fixé du commun accord des gouvernements des États membres". Ceux-ci se sont exécutés dans le protocole n° 6 annexé aux traités. Ils sont convenus que le Parlement européen aurait son siège à Strasbourg et que Bruxelles et Luxembourg seraient ses lieux de travail. Dans un arrêt de 1997 (C-345/95), la Cour de justice de l'Union européenne a statué que la compétence des États membres de déterminer le siège du Parlement européen impliquait aussi la fixation du nombre de périodes de session plénière organisées à Strasbourg.
Cependant, les traités disposent également que le fonctionnement de l'Union européenne est fondé sur la démocratie représentative et que les citoyens sont directement représentés, au niveau de l'Union, au Parlement européen (article 10). Le Parlement exerce, conjointement avec le Conseil, les fonctions législative et budgétaire (article 14). Il peut arrêter son règlement intérieur (article 232 du traité FUE) et fixer la durée des périodes de session plénière. Les dispositions relatives au siège et au calendrier prévues au protocole n° 6 s'opposent à la philosophie générale des traités, car ce sont les seules dispositions qui vont à l'encontre de l'autonomie et du fonctionnement interne du Parlement.
Dans ses arrêts de 1997 et de 2012 relatifs au Parlement européen, la Cour de justice a répété que la fixation du siège ne saurait nuire au bon fonctionnement du Parlement et a reconnu les inconvénients et les coûts liés à la pluralité des lieux de travail, ces coûts étant "rendus encore plus saillants dans un contexte de crise économique", selon l'avocat général Mengozzi. La Cour a par ailleurs confirmé qu'il était nécessaire de modifier les traités, et donc d'obtenir le consentement des États membres, pour remédier à la situation actuelle.
La fixation du siège n'est cependant pas un problème uniquement juridique, mais également une question de légitimité démocratique et de responsabilité. Il est de plus en plus difficile d'expliquer les modalités actuelles aux citoyens européens et le Parlement européen a de plus en plus de mal à exercer ses fonctions démocratiques.
3. Histoire de l'évolution du Parlement européen
Le Parlement européen, assemblée qui assumait dans un premier temps une fonction purement consultative, s'est mué en un parlement à part entière qui, depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, est colégislateur sur un pied d'égalité avec le Conseil.
Lors de sa création en 1952, l'ancêtre du Parlement européen (l'Assemblée commune de la Communauté européenne du charbon et de l'acier) ne portait pas le titre de "Parlement", n'exerçait pas de compétences législatives et n'était pas élu directement. Pour des raisons pratiques, ses membres se réunissaient dans les locaux de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe à Strasbourg; cet arrangement s'est poursuivi jusqu'en 1999, année où le Parlement européen a déménagé dans ses propres bâtiments (les bâtiments actuels).
Le traité de Rome a officiellement confié aux États membres la responsabilité de fixer le siège des institutions. Jusqu'en 1992, ceux-ci n'ont pu se mettre d'accord que sur des "lieux de travail provisoires". S'agissant du Parlement européen, le choix s'est porté sur Luxembourg, Strasbourg et Bruxelles, malgré le vœu formulé très tôt par le Parlement (le 21 juin 1958) d'être situé à proximité du Conseil et de la Commission.
Peu après les premières élections directes du Parlement européen en 1979, celui-ci a décidé de régler la question du siège et de concentrer toutes ses périodes de session plénière à Strasbourg (alors qu'elles étaient réparties précédemment entre Luxembourg et Strasbourg) et les réunions des commissions à Bruxelles. Malgré les efforts et les protestations du Parlement, les États membres ont fixé le siège des institutions et ont entériné, lors du sommet d'Édimbourg de 1992, le statu quo qui prévaut actuellement. La décision a ensuite été fixée au niveau du droit primaire et annexée aux traités au sein du protocole n° 6, par le traité d'Amsterdam de 1997.
En 1999, 250 députés européens (40 % de l'assemblée de l'époque) ont signé une lettre contestant cette décision. L'année suivante, une résolution suggérant de modifier les traités pour accorder au Parlement le droit de fixer lui-même son siège a été adoptée à une large majorité (401 voix contre 77 seulement). Cette suggestion a toutefois été ignorée par les États membres au cours de la conférence intergouvernementale qui a suivi.
Depuis lors, le Parlement européen, au moyen de nombreux rapports et déclarations, et 1,27 million de citoyens européens signataires d'une pétition, demandent qu'un changement soit apporté à la situation actuelle, mais les États membres restent sourds à ces appels.
Entre-temps, l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne a été la dernière étape de l'évolution de la nature du Parlement européen: l'organe consultatif constitué de membres détachés s'est métamorphosé en un parlement souverain élu directement qui exerce, conjointement avec le Conseil, les fonctions législative et budgétaire.
4. Plus d'autonomie pour le Parlement européen en ce qui concerne ses procédures internes, son calendrier et son siège
En raison de la multiplication de ses compétences et de ses responsabilités, le Parlement européen a vu ses tâches évoluer radicalement, surtout depuis l'instauration du calendrier actuel et de la fixation du siège en 1992.
Si le nombre de périodes de session plénière a constamment reculé depuis 1999, la charge de travail des commissions s'est accrue. Le nombre de procédures de codécision (à présent procédures législatives ordinaires) est passé de 165 lors de la législature 1993-1999 à 454 en 2004-2009.
La taille du Parlement a aussi évolué: il compte aujourd'hui 766 députés élus directement, contre 78 membres détachés à ses débuts. La hausse de 377 % du nombre de fonctionnaires à Bruxelles (de 1 180 en 1993 à 5 635 en 2013) est bien supérieure à celle du nombre de députés (de 518 en 1993 à 754 en 2013, soit + 48 %) et reflète le développement de l'activité et des responsabilités législatives.
La hausse de 150 % du nombre de réunions interinstitutionnelles (de 16 000 en 2009 à environ 40 000 en 2013) témoigne également de l'évolution du rôle du Parlement européen. Les négociations constantes et les trilogues, formels et informels, avec la Commission, le Conseil et les États membres font désormais partie intégrante de la procédure législative ordinaire et ont mené à une forte augmentation du nombre d'accords conclus en première lecture: 72 % lors de la législature 2004-2009 contre 28 % en 1999-2004. La proximité géographique est encore plus capitale, étant donné les responsabilités et les compétences accrues du Parlement en matière de contrôle démocratique des autres institutions de l'Union.
Dans ce nouveau contexte, la structure du calendrier du Parlement européen, qui a été établie avant que n'interviennent la plupart des changements aux prérogatives de l'institution, ne répond plus aux besoins du nouveau Parlement et devrait être revue pour gagner en efficacité et en flexibilité ainsi que pour convenir davantage aux députés européens.
Le Conseil et le Conseil européen, homologues du Parlement, ont déjà pris des mesures et concentré leurs activités à Bruxelles. Les réunions du Conseil européen, qui avaient auparavant lieu dans le pays assumant la présidence tournante, se tiennent aujourd'hui exclusivement à Bruxelles. Sachant que le nombre de sommets a plus que doublé depuis 2008, cette décision s'avère particulièrement importante.
Il n'existe pas d'autres endroits au monde où les sièges de deux organes colégislateurs sont aussi éloignés (435 kilomètres). Le Parlement européen se retrouve non seulement isolé de la Commission et du Conseil, mais également des autres parties prenantes, des ONG, des organisations de la société civile, des représentations des États membres ainsi que de l'une des plus grandes communautés journalistiques internationales au monde, tous ces acteurs étant établis à Bruxelles.
5. Répercussions financières, environnementales, organisationnelles et logistiques des dispositions actuelles
En période d'austérité budgétaire pour de nombreux États membres, le Parlement européen devrait prendre les mesures qui s'imposent et supprimer les dépenses inutiles. La réforme de la structure actuelle du siège pourrait permettre de dégager d'importantes économies.
Le surcoût engendré par la dispersion géographique du Parlement européen se situerait, selon une estimation prudente, entre 156 et 204 millions d'euros, soit environ 10 % du budget annuel du Parlement. En limitant cette dispersion, le Parlement européen pourrait économiser quelque 3 300 missions tous les mois. Cela équivaudrait à une réduction de 78 % des missions de l'ensemble des fonctionnaires du Parlement.
Étant donné que, pour chaque période de session plénière, 5 000 députés, fonctionnaires et membres du personnel, ainsi que huit grands camions chargés de documents, doivent effectuer le déplacement, les dispositions actuelles génèrent également un surcoût environnemental, organisationnel et logistique inutile (les émissions supplémentaires de CO2 seraient comprises entre 11 000 et 19 000 tonnes). La grande majorité des personnes faisant la navette entre Bruxelles et Strasbourg perdent une journée entière de travail dans les transports, soit 5 % de leur temps de travail total.
Strasbourg est moins bien desservie que Bruxelles au niveau des liaisons aériennes et ferroviaires et les députés qui rallient Strasbourg au départ de leur circonscription sont soumis à un plus grand stress et perdent plus de temps et d'argent dans les trajets que lorsqu'ils se rendent dans la capitale belge. Le nombre de chambres d'hôtel disponibles étant par ailleurs moins élevé à Strasbourg qu'à Bruxelles, les prix y sont multipliés par 2,3 en moyenne au cours des semaines de session.
Les bâtiments du Parlement européen à Strasbourg sont actuellement inutilisés pendant 89 % du temps (42 jours d'utilisation par an seulement), mais doivent être chauffés, occupés et entretenus pendant toute l'année. Les modalités de travail actuelles font que l'ensemble des 766 députés européens et 160 fonctionnaires de la Commission disposent de deux bureaux: l'un à Bruxelles et l'autre à Strasbourg. Quelque 150 fonctionnaires du Parlement possèdent même trois bureaux: à Luxembourg, à Bruxelles et à Strasbourg.
6. Feuille de route pour une modification des traités
Le cadre juridique actuel qui régit la fixation des sièges des institutions de l'Union impose des contraintes organisationnelles au Parlement européen et ne lui permet pas d'adopter une structure de travail moderne et efficace, de réaliser des économies essentielles en période d'austérité et d'exercer pleinement et correctement ses fonctions démocratiques. Le calendrier ne peut pas être adapté, car sa structure générale est prescrite par le protocole n° 6.
Étant donné que le Parlement européen a épuisé la marge de manœuvre dont il dispose dans le cadre juridique actuel pour améliorer son fonctionnement interne et son calendrier, les rapporteurs suggèrent de lancer une procédure de révision ordinaire des traités au titre de l'article 48 du traité sur l'Union européenne afin de modifier l'article 341 et le protocole n° 6, de sorte que le Parlement puisse décider lui-même de son organisation interne et de son calendrier, et donc de la fixation de son siège.
Au cours de ce processus, le Parlement doit consacrer suffisamment de temps aux discussions, à la réflexion et à l'étude approfondie de toutes les solutions possibles pour ensuite appliquer correctement la décision. Les rapporteurs, bien que conscients du contexte, ne recommandent pas de déplacer le siège des autres institutions de l'Union.
Avant d'opter pour une solution autre à l'organisation actuelle de ses activités, le Parlement européen doit tenir compte de sa propre incidence sur la situation économique de ses différents lieux de travail, de la portée symbolique du choix du siège, de l'accord historique conclu entre les États membres au sujet de la fixation du siège de toutes les institutions européennes, de l'avis de la population de toutes les villes concernées ainsi que de l'avis général des citoyens de l'Union.
AVIS de la commission des budgets (27.9.2013)
Rapporteur pour avis: Alexander Alvaro
– vu ses votes en vue de mettre fin à la dispersion du Parlement sur trois lieux de travail, notamment dans ses résolutions du 23 octobre 2012 relative à la position du Conseil sur le projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2013 – toutes sections(1) et du 6 février 2013 sur les orientations relatives à la procédure budgétaire 2014, sections autres que celle de la Commission(2), ou dans sa décision du 10 mai 2012 concernant la décharge sur l'exécution du budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2010, section I – Parlement européen(3),
A. considérant que le protocole n° 6 annexé aux traités dispose que le Parlement a son siège à Strasbourg, que ses commissions siègent à Bruxelles et que son secrétariat général reste installé à Luxembourg;
B. considérant que, depuis le début de la législature actuelle, des commissions parlementaires et l'assemblée plénière du Parlement ont adressé plusieurs demandes spécifiques à l'administration de l'institution afin qu'elle fournisse des estimations complètes, détaillées et fiables des surcoûts que génère la dispersion du Parlement sur trois lieux de travail;
C. considérant que l'état prévisionnel du Parlement pour 2014 fixe son budget global à 1 783 976 098 EUR, dont des coûts découlant directement de cette dispersion géographique d'un montant compris entre 169 millions et 204 millions EUR par an, ce qui a été confirmé par le rapport du groupe de travail mixte du Bureau et de la commission des budgets de 2012, qui estime ce montant à 148 millions EUR, auxquels s'ajoutent 28,3 millions EUR en frais d'amortissement annuels des bâtiments de Strasbourg, dont il convient de tenir compte depuis l'achat de ces bâtiments; considérant que le Parlement ne dispose pas d'autres chiffres à jour des coûts induits pour chacun de ses lieux de travail, à l'exception d'une étude virtuelle du Secrétaire général sur le coût du rassemblement des lieux de travail du Parlement transmise par le Secrétaire général le 30 août 2013 en réponse aux demandes formulées au paragraphe 10 de la résolution du Parlement du 6 février 2013 sur les orientations relatives à la procédure budgétaire 2014 et faisant étant du coût supplémentaire du siège de Strasbourg, estimé à 103 millions EUR, ce qui se traduirait par un montant global de 156 millions EUR si l'on y inclut les estimations du coût d'amortissement et des espaces inutilisés qui figurent dans le rapport du groupe de travail mixte de 2012; considérant que les chiffres du rapport du Secrétaire général au Bureau de septembre 2002 constituent la dernière estimation globale des coûts qui soit disponible et que ce rapport a été confirmé par le rapport du groupe de travail mixte du Bureau et de la commission des budgets sur le budget du Parlement pour 2012 si l'on ajoute à ces estimations les frais d'amortissement annuels faisant suite à l'achat des bâtiments;
D. considérant que le temps consacré en 2011 aux déplacements mensuels pour la session plénière de quatre jours représentait 69 562 jours pour les fonctionnaires et autres agents et 31 316 jours pour les assistants parlementaires accrédités, soit un coût de 16 652 490 EUR pour les fonctionnaires et autres agents et de 5 944 724 EUR pour les assistants parlementaires accrédités;
E. considérant que ces chiffres ne reflètent pas le coût du personnel des autres institutions de l'Union européenne présent lors des périodes de session et ne comprennent pas les déplacements du personnel des groupes politiques ni les frais supplémentaires indirectement supportés par le personnel, comme la perte d'heures de travail, le paiement des heures supplémentaires qui en découlent ou les différences éventuelles de frais de déplacement des députés (dont le total s'établissait à 72 103 309 EUR en 2012);
F. considérant que la réponse fournie à la commission du contrôle budgétaire lors de la préparation de la décharge du Parlement européen pour l'exercice 2011 ne contient aucune estimation des économies potentielles, mais uniquement une estimation partielle des frais supplémentaires du siège de Strasbourg; considérant que cette estimation, d'un montant de 55 millions EUR, n'englobe pas de nombreuses lignes budgétaires incluses dans les estimations antérieures et ultérieures, à savoir le coût du traitement des données, des équipements et du mobilier, les frais de déplacement des groupes politiques et les économies qui pourraient être réalisées sur les temps de déplacement (soit un total de 68 millions EUR); considérant que, sur plusieurs lignes budgétaires, les chiffres de cette estimation sont inférieurs à ceux des estimations antérieures et ultérieures (soit un total de 25 millions EUR), sans que cet écart soit justifié;
G. considérant qu'aucune de ces estimations n'englobe les surcoûts qu'impose la dispersion géographique du Parlement aux autres institutions de l'Union européenne, notamment à la Commission et au Conseil, aux représentations des États membres, aux journalistes et aux représentants de la société civile;
H. considérant que les retombées économiques du Parlement sur la municipalité et la région de Strasbourg sont faibles par rapport à celles d'autres organisations européennes dont le personnel est présent là-bas en permanence, à savoir 223 emplois pour le Parlement européen par rapport aux près de 3 000 agents permanents du Conseil de l'Europe, plus les 4 000 agents de l'Eurocorps, de la Cour européenne des droits de l'homme, d'ARTE et des missions diplomatiques, soit 17 millions EUR de retombées pour la présence du siège du Parlement à Strasbourg contre environ 400 millions EUR pour les autres organisations(4) qui alimentent régulièrement et en permanence l'économie locale;
I. considérant que l'article 341 du traité FUE et le protocole n° 6 annexé aux traités disposent que le siège des institutions de l'Union est fixé à l'unanimité par les États membres, que le Parlement a son siège à Strasbourg, où se tiennent les douze périodes de sessions plénières mensuelles, y compris la session budgétaire, que les périodes de sessions plénières additionnelles se tiennent à Bruxelles, que les commissions du Parlement européen siègent à Bruxelles et que le secrétariat général du Parlement européen et ses services restent installés à Luxembourg;
J. considérant que les trois quarts des députés européens estiment que le Parlement devrait réaliser des économies structurelles considérables et que celles-ci pourraient découler d'un réexamen de la dispersion géographique des lieux de travail de l'institution, que pourrait illustrer la présentation transparente et crédible, telle qu'on l'attend d'une grande institution publique, de la répartition des frais de Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg;
K. considérant que les raisons historiques de l'installation d'un siège européen permanent à Strasbourg sont notoires en ce qui concerne des institutions telles que la Cour européenne des droits de l'homme ou le Conseil de l'Europe et que si l'Assemblée parlementaire européenne puis le Parlement européen ont à l'origine, par commodité, décidé d'utiliser l'hémicycle du Conseil de l'Europe, le choix de Bruxelles pour établir le siège de la Commission européenne et celui de l'OTAN reflète les aspirations de l'Union à l'unité progressive du continent dans la prospérité et la sécurité;
L. considérant que le rassemblement des colégislateurs de l'Union européenne en un même lieu comporte des avantages considérables pour les citoyens européens sur le plan de l'efficacité et de la transparence, sans pour autant mettre à mal la tradition de polycentrisme de l'Union, qui fait partie intégrante du projet européen;
M. considérant qu'en cette Année européenne des citoyens, il importe de montrer à ceux-ci que, non seulement, leurs voix sont entendues, mais aussi que leurs représentants directement élus prennent des mesures en leur nom pour mettre fin aux déplacements mensuels entre les lieux de travail du Parlement;
N. considérant que les institutions européennes doivent tout mettre en œuvre pour faire progresser l'intégration politique en Europe et combler l'écart que les citoyens ressentent par rapport à elles en s'attaquant au gros problème structurel qui les touche et qu'elles doivent donc encourager la compréhension, la transparence, le sens des responsabilités et la cohérence en Europe à travers le rassemblement des organes décisionnels de l'Union en un même lieu;
O. considérant que, dans de nombreux États membres, le siège du parlement national est fixé soit dans la Constitution, soit dans une loi, et que le Parlement européen est colégislateur dans l'ordre juridique européen et peut par conséquent demander une modification des traités en vertu de l'article 48 du traité UE;
P. considérant que le budget de l'Union européenne est relativement modeste par rapport à ses 500 millions d'habitants, que 6 % de ce budget sont destinés à couvrir ses dépenses administratives et que l'Union doit montrer l'exemple en ces temps de crise en réduisant autant que possible son budget sans hypothéquer le bon fonctionnement du Parlement européen et sans négliger les gains d'efficacité de l'attribution d'un siège unique à cette institution;
1. demande à l'administration de procéder à une analyse objective des coûts engendrés par chaque lieu de travail, y compris le siège; souligne que cette analyse devra porter sur les frais structurels de la période en cours et de celle du cadre financier pluriannuel à venir (bâtiments, entretien et réparation, sécurité, assurance, énergie, déplacements, logistique);
2. demande aux services compétents de procéder à l'évaluation de l'accord entre les autorités luxembourgeoises et le Parlement européen, en particulier les dispositions relatives au nombre de membres du personnel devant être présent à Luxembourg, compte tenu des besoins du Parlement; estime que cette évaluation devrait comporter une analyse, assortie de comparaisons, quant au lieu qui présente le meilleur rapport coût-efficacité pour l'installation des services du Parlement, car la décentralisation de certains de ces services par rapport à son siège principal pourrait procurer des avantages à l'institution;
3. estime que si le siège des institutions de l'Union européenne est inscrit dans les traités, l'article 48 du traité UE prévoit qu'il est possible de proposer des modifications aux traités;
4. réitère l'appel qu'il a lancé aux États membres dans sa résolution du 23 octobre 2012 relative à la position du Conseil sur le projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2013, afin qu'ils réexaminent la question du siège et des lieux de travail du Parlement lors de la prochaine révision du traité en modifiant le protocole n° 6.
Marta Andreasen, Zuzana Brzobohatá, Isabelle Durant, James Elles, Eider Gardiazábal Rubial, Ingeborg Gräßle, Jutta Haug, Monika Hohlmeier, Sidonia Elżbieta Jędrzejewska, Anne E. Jensen, Ivailo Kalfin, Jan Kozłowski, Alain Lamassoure, Giovanni La Via, George Lyon, Claudio Morganti, Jan Mulder, Andrej Plenković, Dominique Riquet, Oleg Valjalo, Jacek Włosowicz
Alexander Alvaro, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Jürgen Klute, Peter Šťastný, Theodor Dumitru Stolojan, Catherine Trautmann
Jean-Pierre Audy, Elisabeth Jeggle, Astrid Lulling, Hans-Peter Mayer, Maurice Ponga, Sabine Verheyen
Textes adoptés de cette date, P7_TA(2012)0359.
Textes adoptés de cette date, P7_TA(2013)0048.
Textes adoptés de cette date, P7_TA(2012)0155.
Impact économique de la présence des Institutions européennes à Strasbourg, Groupement EDR CityConsult Médiascopie, janvier 2011.
AVIS de la commission des pétitions (23.9.2013)
Rapporteur pour avis: Giles Chichester
- vu le Conseil européen d'Édimbourg des 11 et 12 décembre 1992;
A. considérant que plusieurs pétitions ont été présentées pour demander que le Parlement européen ne travaille plus dans plusieurs lieux; considérant que l'une de ces pétitions (0630/2006) porte les signatures de plus d'un million de citoyens de l'Union européenne;
B. considérant qu'en période de crise, le Parlement européen, mû par le principe de solidarité avec les citoyens de l'Union européenne, devrait davantage concentrer ses efforts sur les économies à réaliser dans le secteur de l'administration;
C. considérant que, depuis 2006, les efforts consentis par la commission des pétitions pour aborder cette question à un niveau parlementaire n'ont pas encore abouti bien que les députés au Parlement européen lui portent un grand intérêt; considérant que l'absence d'un débat ouvert est contraire aux valeurs que le Parlement européen devrait incarner;
D. considérant que les députés au Parlement européen ont demandé à plusieurs reprises à l'administration du Parlement de commander la réalisation d'une enquête Eurobaromètre demandant aux citoyens européens leur avis concernant l'existence de plusieurs sites pour le Parlement;
1. se félicite de la décision de la commission des affaires constitutionnelles d'élaborer un rapport sur la fixation des sièges des institutions de l'Union européenne; approuve le principe selon lequel le Parlement européen serait plus efficace, plus rationnel au niveau des coûts et plus respectueux de l'environnement s'il siégeait en un seul lieu; observe que la perpétuation de la migration mensuelle entre Bruxelles et Strasbourg est devenue un symbole négatif pour la majorité des citoyens de l'Union, qui ternit la réputation de l'Union européenne, en particulier à une époque où la crise financière a entraîné des coupes importantes et douloureuses dans les dépenses des États membres;
2. observe qu'en outre, des économies supplémentaires pourraient être réalisées dans le budget du Parlement européen en réduisant le nombre de réunions de commissions, de groupes et de délégations se déroulant en-dehors des lieux de travail officiels du Parlement;
3. demande à l'administration de fournir une analyse complète des économies potentielles pour notre budget qu'offrirait l'adoption d'un lieu de travail unique du Parlement à Bruxelles; demande que cette analyse inclue les aspects budgétaires et les coûts accessoires tels que les économies liées à la perte de temps de travail et d'efficacité;
4. respecte les raisons historiques qui ont présidé à la tenue des sessions plénières à Strasbourg ainsi que les exigences du traité, qui requièrent le système à trois lieux de travail; insiste néanmoins sur le fait que pareil système ne peut pas demeurer immuable, est indéfendable et que le Parlement doit lui-même être capable de débattre et d'exprimer sa préférence pour son propre avenir, en vertu de principes démocratiques;
5. demande aux services compétents du Parlement de procéder à l'évaluation de l'accord entre les autorités luxembourgeoises et le Parlement européen relatif au nombre de membres du personnel devant être présent à Luxembourg, compte tenu de la révision des besoins du Parlement; cette évaluation devra inclure des propositions quant à la façon de renégocier cet accord sans préjudice des dispositions juridiques;
6. demande à l'administration du Parlement de commander auprès d'Eurobaromètre ou d'un service de sondage professionnel similaire la réalisation, pour le 1er janvier 2014, d'une enquête sur l'avis des citoyens européens concernant le maintien de l'organisation du travail du Parlement sur plusieurs sites, avec des références spécifiques aux coûts de cette organisation du point de vue financier, environnemental et de l'efficacité;
7. demande au Parlement de débattre et de dire s'il souhaite le maintien du système actuel; si un vote adéquat à la majorité est retenu, recommande que le Parlement lance une procédure de révision du traité en vertu de l'article 48 du traité sur l'Union européenne.
Lors de la réunion du Conseil européen qui s'est tenu à Édimbourg en décembre 1992, les représentants des gouvernements des États membres ont décidé du siège des institutions des communautés européennes. S'agissant du Parlement européen, leur décision était la suivante: "Le Parlement européen a son siège à Strasbourg, où se tiennent les douze périodes de sessions plénières mensuelles, y compris la session budgétaire. Les périodes de sessions plénières additionnelles se tiennent à Bruxelles. Les commissions du Parlement européen siègent à Bruxelles. Le secrétariat général du Parlement européen et ses services restent installés à Luxembourg."
Les États membres ont entériné la décision d'Édimbourg dans le protocole n° 6 annexé au traité d'Amsterdam de 1997.
Au fil des années, les compétences du Parlement européen se sont considérablement accrues, en particulier depuis l'entrée en vigueur, en 2009, du traité de Lisbonne. Comme la plupart des parlements, il a le pouvoir de définir sa propre façon de travailler à de nombreux égards. Cependant, la décision d'Édimbourg/le protocole n° 6 restreint son pouvoir de décider de la date et du lieu où il se réunit.
Le fait de modifier le siège officiel du Parlement et d'accorder à celui-ci le pouvoir sans réserve de décider de la date et du lieu où il se réunit requiert une modification du traité, qui ne peut être obtenue que par un accord à l'unanimité de tous les États membres de l'Union européenne. Cette exigence a été confirmée récemment par un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes prononcé dans une affaire distincte, mais reliée, à savoir l'affaire C-237-11.
Les députés au Parlement européen peuvent décider d'avoir recours à leurs nouveaux pouvoirs, en vertu de l'article 48 du traité sur l'Union européenne, pour proposer formellement des changements au traité aux États membres si ceux-ci ne prennent pas d'initiative à ce sujet. Pétitions reçues par la commission
La commission des pétitions (PETI) a reçu ces dernières années sept pétitions concernant le siège du Parlement européen. Toutes sauf une sont favorables à l'idée d'un siège unique pour les institutions de l'Union.
L'une de ses pétitions est parvenue à recueillir un grand nombre de signatures et est particulièrement digne d'intérêt:
En 2006, Cecilia Malmström (alors députée suédoise au Parlement européen pour les libéraux et actuellement membre de la commission européenne pour les affaires intérieures) a lancé une pétition en ligne (pétition numéro 630- 2006) appelant à un siège unique pour le Parlement européen à Bruxelles.
À ce jour, cette campagne a recueilli près d'1,3 million de signatures de citoyens européens, donc plus que le nombre requis actuellement pour une initiative citoyenne européenne formelle.
La commission des pétitions a abordé la question en février 2008, lors d'une réunion à laquelle assistaient de nombreux pétitionnaires. Une lettre a ensuite été envoyée, pour examen, au président du Parlement par le Bureau en tant qu'instance parlementaire chargée des questions liées au fonctionnement de l'institution. Une question orale et un projet de résolution ont été déposés en mai 2008, mais la Conférence des présidents s'est abstenue de donner son approbation, invitant en lieu et place le Président du Parlement européen à s'adresser par écrit aux États membres.
Marta Andreasen, Margrete Auken, Heinz K. Becker, Victor Boştinaru, Philippe Boulland, Michael Cashman, Giles Chichester, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Iñaki Irazabalbeitia Fernández, Carlos José Iturgaiz Angulo, Peter Jahr, Lena Kolarska-Bobińska, Miguel Angel Martínez Martínez, Erminia Mazzoni, Edward McMillan-Scott, Jaroslav Paška, Nicole Sinclaire, Jarosław Leszek Wałęsa, Angelika Werthmann, Tatjana Ždanoka
Pablo Arias Echeverría, Birgit Collin-Langen, Vicente Miguel Garcés Ramón, Norica Nicolai, Ioannis A. Tsoukalas, Axel Voss
Elmar Brok, David Campbell Bannerman, Dimitrios Droutsas, Isabelle Durant, Marietta Giannakou, Andrej Plenković
Edward McMillan-Scott, Elisabeth Morin-Chartier, Catherine Trautmann

References: l'article 5
 l'article 29
 l'article 41
 l'article 48
 l'article 74
 l'article 201
 l'article 202
 l'article 341
 l'article 232
 l'article 48
 l'article 341
 l'article 341
 l'article 341
 l'article 48
 l'article 341
 l'article 341
 l'article 48
 l'article 48
 l'article 48
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