Source: http://ferenda.lagen.nu/dom/nja/2010s516
Timestamp: 2019-09-22 04:11:21+00:00

Document:
NJA 2010 s. 516 | lagen.nu
Enligt HD saknar uttrycket ”dokumenterad kunskap” i det överklagade villkoret varje precisering beträffande kvalitet eller kvantitet för den kunskap som krävs. Naturvårdsverket anser att den bristen kan avhjälpas bl.a. genom att det i villkoret räknas upp vilka uppgifter som i vart fall ska ingå i riskbedömningen och dokumenteras.
Naturvårdsverket har tidigare i målet belyst flera olika kunskapskällor, t.ex. olika databaser och användande av ”QSAR”-metodiken, ”Quantitative Structure Activity Relationship”, som under vissa förutsättningar kan användas för beräkning av vissa miljödata.
Under arbetets gång med den generella riskbedömning av nya och existerande ämnen som sker inom EU har praxis utvecklats och dokumenterats i särskilda vägledningsdokument, ”Technical Guidance Documents, TGD”. Dessa ger värdefull information om principer för riskbedömning.
• kunskaper om kemiska produkter
Från och med den 1 januari 2009 får det i produktionen inte användas sådana råvaror eller insatskemikalier för vilka det saknas en aktuell dokumentation om riskerna med bolagets användning för människors hälsa och miljön ifråga om toxicitet, dålig nedbrytbarhet, potential för bioackumulering och exponering. Dokumentationen skall innehålla i vart fall följande uppgifter.
Det överklagade villkoret, Miljööverdomstolens villkor i Akzo Nobel-målet samt villkoret enligt länsstyrelsens yrkande innebär samtliga att bolaget generellt och utan särskild koppling till anläggningens utsläpp eller recipient förbjuds att använda vissa kemikalier. I de förstnämnda fallen när föreskriven kunskap saknas och i det sistnämnda fallet när det finns en ”mindre farlig kemikalie” tillgänglig.
Bolaget har säkerhetsdatablad för samtliga kemiska produkter som används. Dessa uppdateras kontinuerligt. För kontrollen över sin kemikaliehantering använder sig bolaget av Chemsoft, som är en databas som förser sina kunder med individuella kemikalieförteckningar samt aktuella säkerhetsdatablad. Säkerhetsdatablad och skyddsblad finns även tillgängliga för personalen i pappersform. När behov av en ny kemikalie uppstår i verksamheten hämtar användaren in säkerhetsdatablad från leverantören samt fyller i en blankett. Till blanketten fogas en motivering. Med hjälp av Chemsoft görs en bedömning av riskerna för miljö, hälsa och säkerhet. Om ytterligare riskbedömning bedöms nödvändig går processen vidare för riskanalys eller utökad riskanalys. Vid den utökade riskanalysen medverkar bolagets ”Chemical Forum”, vilket vid behov kan besluta att inhämta extern åsikt. Därefter fattas beslut om godkännande för användning eller inte. Resultatet dokumenteras i Chemsoft.
Arbetet med substitution bedrivs främst i bolagets ”Chemical Forum”. SVHC-ämnen (Substances of Very High Concern) är prioriterade. Arbetet bedrivs projektvis med utgångspunkt i farlighet och använd volym. Arbetet är tidskrävande och sker oftast i samband med att fordonsmodeller uppdateras eller byts ut. För substitutionsarbetet är bolaget dessutom beroende av såväl det arbete som Ford bedriver globalt som det arbete som utförs av leverantörer. Vetskap om kemikaliers farlighet hanteras på så sätt att bolaget letar efter alternativ och ställer krav mot Ford. Bolaget bedriver dock inte något eget forsknings- eller utvecklingsarbete. För närvarande pågår en översyn av användningen av oljor.
Bolaget har således ett väl fungerande och dynamiskt system för kemikaliehanteringen, såväl avseende riskbedömningar som hantering. Ett problem med befintliga säkerhetsdatablad är dock att de ibland inte innehåller annan information än att ”information saknas”. Det är däri bolagets oro för ett villkor avseende kemikalieanvändningen ligger. Vad krävs av bolaget i dessa fall?
IPPC-direktivet innehåller dock inte några särskilda regleringar avseende kemikaliehantering, dokumentation av kemikalieuppgifter och eller val av kemikalier. Kemikaliefrågan berörs endast i samband med frågan om bästa tillgängliga teknik (BAT). I direktivets bilaga IV avseende vilka överväganden som skall göras vid fastställande av BAT återfinns frågan om ”användning av ämnen som är mindre farlig” som ett av tolv överväganden. Det är uppenbart att ett generellt villkor om kemikalier enligt vad som föreskrivits för Akzo Nobel, återfinns i villkor 12 eller yrkas av länsstyrelsen kan komma i konflikt med kravet på användningen av BAT. Det finns elva andra kriterier att ta hänsyn till vid fastställande av BAT. Ett generellt förbud mot att använda vissa kemikalier skulle därmed kunna motverka möjligheten att välja bästa tillgängliga teknik. Bolaget gör därför gällande att utrymmet för att föreskriva villkor av det aktuella slaget med stöd av IPPC är begränsat.
Reach är en harmoniserad lagstiftning och det är därför inte tillåtet att tilllämpa nationella krav som är vare sig mer eller mindre stränga än de som följer av Reach. Reach reglerar många olika sätt att hantera kemikalier, och därför anges ett brett spektrum av åtgärder från medlemsstaternas sida i denna bestämmelse. En jämförelse kan göras med det vidsträckta hanteringsbegreppet i 14 kap. 4 § MB. Särskilt ordet ”användning” täcker många typer av hantering, även hur ett ämne används i ett enskilt fall i en miljöfarlig verksamhet. Detta innebär dock inte att alla typer av användning osv. ”omfattas av denna förordnings tillämpningsområde” enligt artikel 128.1. Det finns många typer av regleringar och användningsbegränsningar som inte alls behandlas av Reach. I artikel 128.2 finns därför ett förtydligande om att nationella åtgärder till skydd för arbetsmiljö, hälsa och miljö är tillåtna på områden som inte harmoniseras av Reach. Detta kan synas som självklart, men det är viktigt för att visa att Reach inte syftar till en totalharmonisering av all kemikaliehantering. I artikel 2.4 a sägs vidare uttryckligen att bl.a. EU:s miljölagstiftning inte skall påverkas av Reach och där nämns IPPC-direktivet som exempel på sådan lagstiftning. Prövning av miljöfarlig verksamhet ska alltså inte påverkas av Reach, och de EG-regler som ska tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet är minimiregler. Att kemikalieanvändning kan ingå i tillståndsprövning för miljöfarlig verksamhet är givetvis självklart, och detta noteras också i Reach (artikel 62.5 b).
I Akzo Nobel-målet meddelade Miljööverdomstolen ursprungligen (dom den 12 maj 2005) ett villkor som förbjöd användningen av kemikalier ”för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering”. Domen överklagades till HD som uttalade att villkoret ingav betänkligheter med hänsyn till det krav på rättssäkerhet som följer av att tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner och att uttrycket ”dokumenterad kunskap” saknar varje precisering beträffande kvalitet och kvantitet. HD återförvisade målet till Miljööverdomstolen som därefter meddelade det villkor som redovisats ovan.
Med ändring av miljödomstolens dom föreskriver Miljööverdomstolen att villkorspunkterna 8 och 12 ska ha följande lydelse.
Miljööverdomstolen förordnar att domen ska gälla med omedelbar verkan.
Målet gäller Miljööverdomstolens under punkten 1 i domslutet bestämda villkorspunkt 12 vilken har följande lydelse:
Volvo Personvagnar har i HD ifrågasatt villkorets rimlighet och även hävdat att villkoret är oförenligt med unionsrätten.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har bl.a. hävdat att villkoret inte är klart och tydligt, att det råder oklarheter beträffande när villkoret kan anses vara uppfyllt och att hänvisningen till Reach inte innebär en tydlig vägledning.
Naturvårdsverket har anfört att villkoret innehåller sådana brister och oklarheter att det i praktiken är omöjligt att tillämpa, såväl för verksamhetsutövare som för tillsynsmyndigheter. En möjlig tolkning av villkoret skulle enligt verket vara att kunskap om kemikalien endast behövs när sådan kunskap finns. Villkoret skulle kunna tolkas på det sättet att Volvo endast är skyldigt att ta till sig innehållet i säkerhetsdatablad. Det är således enligt verket oklart om villkoret innefattar skyldighet att ta fram ny information om inneboende egenskaper när sådan information saknas eller om det endast gäller ett krav på att redogöra för inneboende egenskaper som grundar sig på slutsatser av befintlig information.
Även Kemikalieinspektionen har i inhämtat yttrande ifrågasatt villkorets utformning.
HD konstaterade i ett mål avseende ett liknande villkor för kemikaliehantering (NJA 2006 s. 310) dels att det villkor som Miljööverdomstolen då hade ställt upp har ett angeläget syfte, som ligger väl i linje med MB:s mål, dels att en verksamhetsutövare naturligtvis måste se till att han har erforderlig kunskap om sådana kemikalier som kan innebära risk från hälso- och miljösynpunkt när de används i verksamheten. HD gör nu samma bedömning när det gäller Volvo Personvagnar och det villkor som bolaget fått.
Efter 2006 års rättsfall har i juni 2007 kemikalieregistreringsförordningen Reach trätt i kraft. MB:s krav på miljö- och hälsoskyddsutredning (tidigare i 14 kap. 7 § MB) har utgått då motsvarande krav anses finnas i Reach (se prop. 2007/08:80 s. 86 f.).
Det nya villkoret har stora likheter med villkoret i 2006 års rättsfall. I två avseenden skiljer sig dock villkoren åt. För det första har i det nu aktuella villkoret lagts till nya meningar två och tre med följande lydelser: ”Uppgifterna i dessa delar ska minst motsvara vad som enligt artikel 31 i Reach krävs i säkerhetsdatablad. Bolaget ska kontinuerligt följa kunskapsutvecklingen vad gäller råvarornas och insatskemikaliernas egenskaper avseende risken för olägenheter för hälsa och miljön.” För det andra har det nya villkoret tillförts ett stycke två enligt vilket första stycket inte gäller sådana råvaror och insatskemikalier som på grund av sina egenskaper inte omfattas av krav på säkerhetsdatablad enligt artikel 31 i Reach.
Miljööverdomstolen har i domskälen angett att man anser förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll vara tillräcklig när det gäller risker p.g.a. annat än inneboende egenskaper. Domstolen har därför avstått från att låta villkorsregleringen omfatta sådana risker. Villkoret gäller istället risker p.g.a. inneboende egenskaper. Detta har kommit till uttryck i att villkoret anges träffa ”risken för olägenheter för hälsa och miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering”.
Miljööverdomstolen motiverade det för Volvo Personvagnar meddelade villkoret enligt följande. ”Kemikalielagstiftningen - Reach och tidigare EG-rätt - riktar krav mot tillverkare och leverantörer att tillhandahålla säkerhetsdatablad. Det finns inte något motsvarande krav för nedströmsanvändare att efterfråga säkerhetsdatablad och ta till sig innehållet i dem. Ett sådant villkor fordras för tillståndet till bolagets verksamhet för att fylla den bristen. Ett villkor enligt bolagets andrahandsyrkande är således inte tillräckligt.”
Avsikten med villkoret är alltså att Volvo Personvagnar ska efterfråga säkerhetsdatablad och ta till sig innehållet i dem.
Naturvårdsverket har i HD gett in och hänfört sig till en dom som Miljööverdomstolen meddelade den 22 januari 2009 i mål nr M 5741-07 avseende utökat tillstånd för en av Bona AB bedriven kemikaliehantering. Den domen innehåller ett villkor som, med bortseende från en inskränkning i villkorets giltighet som gjorts p.g.a. tidigare tillstånds rättskraft samt ett undantag för inermediärer av typ a), är likalydande med det som gäller för Volvo Personvagnar. I domskälen har Miljööverdomstolen anfört att avsikten med villkoret är att de krav som ställs på leverantörer av kemikalier att lämna information genom säkerhetsdatablad ska motsvaras av ett krav på kemikalieanvändaren att införskaffa den kunskapen. Om den närmare innebörden har Miljööverdomstolen anfört att villkoret, så länge som kemikalieleverantören lever upp till sina skyldigheter, inte ställer krav på några ytterligare utredningar hos användaren och att det inträder ett användningsförbud för användaren om det saknas den information som krävs av leverantören såvida inte användaren själv tar fram informationen på annat sätt.
Naturvårdsverket har om det för Bona AB gällande villkoret anfört att konsekvensen av att villkoret ges den innebörd som Miljööverdomstolen angett är att tillståndshavaren blir tvungen att kontrollera riktigheten av de uppgifter om - i vart fall - kemikaliers egenskaper som lämnats i säkerhetsdatablad. Ett sådant villkor ställer enligt verket också stora krav på tillsynsmyndigheten och innebär att verksamhetsutövaren också måste kontrollera att de kemiska produkter för vilka denne ej fått säkerhetsdatablad inte ska klassificeras som farliga.
Ett villkor med den innebörden är väsentligt annorlunda än vad Miljööverdomstolen redovisat i nu aktuellt mål. Frågan är då vilken betydelse som detta har för det villkor som gäller för Volvo Personvagnar.
HD konstaterade i 2006 års rättsfall (NJA 2006 s. 310) att villkor av nu aktuella slag, dvs. villkor i tillståndsbeslut, ska utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse har begåtts och i så fall också kan ligga till grund för påföljder enligt sanktionssystemet. Det ska alltså av villkoret gå att konstatera om en överträdelse har begåtts. Dessa utgångspunkter gör sig även gällande vid frågor om tolkning av existerande villkor. Det innebär bl.a. att oklarheter i villkorsutformningen inte ska gå ut över tillståndshavaren.
En annan utgångspunkt vid tolkning av dylika villkor är, liksom vid tolkning av lag, att det är de skäl som redovisats i det aktuella ärendet som ska läggas till grund för tolkningen och att innebörden inte kan ändras utan att bestämmelsens eller villkorets lydelse ändras. Samtidigt sätter villkorets utformning en yttersta gräns för vilken innebörd det kan ges. Endast om de redovisade skälen är förenliga med en rimlig tolkning av villkoret så kan de få företräde vid tolkningen.
För villkor i tillstånd enligt MB tillkommer också de rättskraftsregler m.m. som återfinns i balkens 24 kap. och som bl.a. innebär att villkor endast kan ändras under vissa förutsättningar och efter iakttagande av vissa formföreskrifter.
Det bör också påpekas att Miljööverdomstolens ledamöter i de två målen inte varit desamma varför utrymmet för att från skälen för Bona AB:s villkor dra slutsatser om villkorets innebörd för Volvo Personvagnar redan av det skälet får anses vara begränsade.
Tillämpat på detta mål innebär det sagda att villkoret ska ges den innebörd som Miljööverdomstolen i domskälen gav uttryck för när villkoret bestämdes. Villkoret får således anses innebära att Volvo Personvagnar genom att efterfråga säkerhetsdatablad och ta till sig innehållet i dem har uppfyllt detsamma.
Villkoret i sig får ändå anses vara oklart i den meningen att det framstår som i det närmaste omöjligt att enbart utifrån villkorets utformning sluta sig till att det för Volvo Personvagnar har just denna innebörd. Villkoret bör även ses i ljuset av den innebörd som Miljööverdomstolen gett åt det för Bona AB:s del. Utan att närmare ta ställning till vad som gäller för Bona AB kan det konstateras att villkoret i vart fall får anses ha getts en inte oväsentligt annorlunda innebörd än den som gäller för Volvo Personvagnar. Det råder alltså en viss oklarhet om innebörden i sig av ett villkor av det aktuella slaget och detta gäller även om det i det enskilda fallet är möjligt att klarlägga vad villkoret innebär.
Som Naturvårdsverket har anfört är den innebörd som Miljööverdomstolen gett åt det villkor som gäller för Volvo Personvagnar, särskilt vid en jämförelse med vad Miljööverdomstolen avsett att det för Bona AB givna villkoret med samma utformning ska innebära, inte heller särskilt förpliktande.
Det sagda reser tvivel om huruvida villkoret fått den avsedda utformningen eller innebörden. Om avsikten varit att det för Volvo Personvagnar ska gälla villkor som är annorlunda än dem som gäller för Bona AB så borde dessa skillnader ha kommit till uttryck i villkoren. Det är inte lämpligt att villkor med likadan utformning ges olika innebörd.
Mot den bakgrunden är det för Volvo Personvagnar gällande villkoret inte godtagbart. Det är dock inte uteslutet att det kan bli godtagbart. Villkoret bör därför upphävas och målet visas åter till Miljööverdomstolen för fortsatta överväganden.
Vid denna utgång finns det inte skäl för HD att ta ställning till Volvo Personvagnars invändningar om att villkoret skulle kunna vara orimligt eller att det skulle vara oförenligt med unionsrätten.
Miljödomstolen har lämnat bolaget tillstånd att bedriva befintlig och utökad verksamhet för tillverkning av motorfordon m.m. på Torslandaområdet i Göteborg. I bolagets verksamhet hanteras olika kemiska ämnen. Enligt en anteckning i Miljööverdomstolens dom använder bolaget årligen 12 400 ton kemikalier uppdelat på 2 700 produkter. Frågan i HD är om bolagets tillstånd ska förenas med ett villkor som tar sikte på användningen av kemikalierna. Vad målet främst gäller är i vilken utsträckning det bör ställas särskilda krav på bolagets kunskaper om de kemikalier som används i verksamheten.
Miljööverdomstolen har villkorat användningen med ett kunskapskrav som, enligt domskälen, gäller kemikaliernas farlighet eller sålunda deras inneboende egenskaper. Eftersom ordet ”risk” används kan det dock ifrågasättas om villkoret har den innebörden. Villkoret har följande lydelse: ”Från och med den 1 januari 2009 får det i produktionen inte användas sådana råvaror eller insatskemikalier för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering. Uppgifterna i dessa delar ska minst motsvara vad som enligt artikel 31 i Reach krävs i säkerhetsdatablad. Bolaget ska kontinuerligt följa kunskapsutvecklingen vad gäller råvarornas och insatskemikaliernas egenskaper avseende risken för olägenheter för hälsa och miljön. - Första stycket gäller inte sådana råvaror och insatskemikalier som på grund av sina egenskaper inte omfattas av krav på säkerhetsdatablad enligt artikel 31 i Reach. - Tillsynsmyndigheten får för en enskild råvara eller kemikalie medge undantag från kravet på dokumenterad kunskap och anstånd från tidskravet.” - Hänvisningen till Reach avser Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier.
HD har i rättsfallet NJA 2006 s. 310 tagit upp frågor som rör utformningen av ett villkor om kemikalieanvändning och om de kunskaper som en sådan användning förutsätter hos verksamhetsutövaren. Domstolen har framhållit att tillståndsvillkoren måste ses i samband med de stränga sanktioner som följer av en överträdelse, såsom återkallelse av tillståndet och ett straffrättsligt ansvar. Ett villkor måste därför vara så preciserat att det kan konstateras om en överträdelse har skett och om den kan läggas till grund för sanktioner (jfr också NJA 2006 s. 188). Det villkor som var aktuellt i rättsfallet ansågs inte uppfylla detta krav och inte heller vara tillräckligt dynamiskt; det återspeglade inte den ständiga förändringen av kunskapsläget och lade inte någon skyldighet på verksamhetsutövaren att hålla sig à jour med kunskapsutvecklingen.
Kopplingen mellan villkoren och sanktionssystemet hänger samman bl.a. med det förhållandet att en del av de grundläggande reglerna i MB ansetts alltför allmänt hållna för att direkt kunna läggas till grund för en generell straffsanktion. Det gäller bl.a. det s.k. kunskapskravet i 2 kap. 2 §, som ingår bland hänsynsreglerna i balken. Där anges det att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Ett tillståndsvillkor som rör kunskapskravet fyller därmed funktionen att omsätta generellt tillämpliga och allmänt hållna regler till mer preciserade krav på den särskilda verksamhetsutövaren, ytterst sanktionerade med ett straffansvar (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 211 f. och 524 f.).
Villkoren bör utformas med hänsyn till detta. Påpekas kan att lagstiftaren vid tillkomsten av MB särskilt tog upp det tidigare problemet med otydliga villkor och betonade vikten av att det kunde konstateras om en överträdelse skett (a. prop. del 1 s. 523 f. och del 2 s. 204). Att tillståndsvillkoren blir precisa har självfallet direkt betydelse för att verksamhetsutövaren ska kunna bedöma deras innehåll och för att villkoren ska få ett genomslag i praktiken.
I det anförda ligger också att behovet av villkor och deras närmare innehåll vid tillståndsgivningen ska bedömas utifrån den särskilda verksamhetens påverkan på människors hälsa och på miljön. Detta behöver inte hindra att förhållandevis standardiserade villkor ställs för verksamheter av ett visst slag, men villkorsfrågan måste alltid prövas alltefter de effekter som en verksamhet med en viss kemikalieanvändning får i just den omgivning som är aktuell (jfr a. prop. del 1 s. 211).
Kunskapskravet ska alltså ställas i relation till verksamhetens art och omfattning, liksom till dess återverkningar på hälsa och miljö. Vid användning av kemikalier förutsätter en riskbedömning, i enlighet med vad Kemikalieinspektionen har yttrat i målet, att verksamhetsutövaren känner till inte bara produktens eller de däri ingående ämnenas inneboende egenskaper utan också den exponering av människa och miljö som användningen ger upphov till. Den mer direkta effekten på omgivningen får sägas uppkomma genom exponeringen, vilken är beroende av den särskilda verksamhetsutövarens specifika användning av kemikalierna. Vid utformningen av ett kunskapsvillkor som rör kemikalieanvändningen finns därför anledning att inte bara beakta de inneboende egenskaperna, som förhållandevis ofta torde förutsätta likartade kunskaper i olika verksamheter, dock naturligtvis alltefter den omfattning som hanteringen har; med den utgångspunkten att villkor ska anpassas till den särskilda verksamheten är det befogat att se också till exponeringen, som alltså i stor utsträckning kan variera mellan olika verksamheter (jfr 6 kap. 7 § andra stycket 3 MB om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning; jfr även 22 kap. 25 § första stycket 7 i balken).
Miljööverdomstolen har funnit att det inte genom kemikalievillkoret ska ställas några krav på dokumentation som rör exponeringsförhållanden och riskbedömning, detta med hänvisning till vad som redan följer av förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Det väcker den vidare frågan hur tillståndsvillkor bör förhålla sig till de författningsbestämmelser som reglerar en miljöfarlig verksamhet.
Som berörts i det föregående (vid 4) kan villkoren innebära att allmänna regler preciseras med avseende på den särskilda verksamheten. Är det fråga om en närmare reglering i författning saknas däremot många gånger anledning att upprepa regleringen i villkoren för ett visst tillstånd (jfr Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken - En kommentar, suppl. 9, juli 2010, s. 16:6). Villkoren bör i stället ta sikte på sådant som inte direkt följer av de författningsbestämmelser som ändå måste iakttas i verksamheten.
Gällande författningar innehåller på många punkter en förhållandevis omfattande och detaljerad reglering av miljöfarlig verksamhet, inte minst när det gäller användningen av kemikalier. Det finns skäl att här nämna några av författningsbestämmelserna, dock utan anspråk på fullständighet.
Som Miljööverdomstolen har angett, är verksamhetsutövaren skyldig att utföra en egenkontroll. En grundläggande bestämmelse om detta finns i 26 kap. 19 § MB. I den paragrafen sägs det att den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön fortlöpande ska planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Verksamhetsutövaren ska också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Närmare föreskrifter finns i den tidigare (vid 8) nämnda egenkontrollförordningen, främst i 5-7 §§. Verksamhetsutövaren ska bl.a. ha rutiner för att fortlöpande kontrollera utrustningen m.m., fortlöpande och systematiskt undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt, liksom också förteckna de kemiska produkter samt biotekniska organismer som hanteras inom verksamheten och som kan innebära risker från hälso- och miljösynpunkt.
Att nämna i detta sammanhang är också förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Där föreskrivs bl.a. en uppgiftsskyldighet och anmälningsplikt vid yrkesmässig tillverkning eller införsel, krav på tillstånd vid yrkesmässig överlåtelse av särskilt farliga kemiska produkter och en skyldighet att under vissa förhållanden lämna uppgifter om kemiska produkters och biotekniska organismers skadliga effekter eller egenskaper (3-15 §§, jfr 14 kap. 18 § MB). Det finns också ett bemyndigande för Kemikalieinspektionen att meddela föreskrifter om sådana kunskapskrav, försiktighetsmått och produktval som avses i 2 kap. 2-4 §§ MB i fråga om hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter, biotekniska organis-mer och varor (25 §).
Miljööverdomstolen har knutit kemikalievillkoret till den unionsrättsliga förordning som brukar kallas Reach (jfr vid 2), i svensk lagstiftning också benämnd kemikalieregistreringsförordningen (14 kap. 3 § MB). Reach har föranlett förhållandevis omfattande ändringar i svensk rätt från och med den 1 juni 2008, bl.a. av 14 kap. MB, som handlar om kemiska produkter och biotekniska organismer.
Det överordnade syftet med Reach är att genom en harmonisering av reglerna inom unionen säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön samtidigt som den europeiska kemikalieindustrins konkurrenskraft ska främjas (skäl 1-3 och artikel 1, jfr prop. 2007/08:80 s. 47). Rätten att tillverka kemiska ämnen och släppa ut dem på marknaden knyts till ett registreringsförfarande och till en skyldighet för främst leverantörer att lämna information till mottagaren av ett ämne.
Av central betydelse är själva registreringen av ämnet som ska ske hos Europeiska kemikaliemyndigheten efter anmälan av tillverkaren eller importören (artikel 6). Anmälningen ska åtföljas av en närmare angiven information om ämnet som delvis varierar med den mängd av ämnet som hanteras (artiklarna 10 och 12). Bland annat ska informationen avse ämnets tillverkning och en vägledning för säker användning. Anmälningarna ska utvärderas av kemikaliemyndigheten. Det har dock antagits att myndigheten i de flesta fall kommer att kontrollera enbart att anmälningen är fullständig, även om en mer noggrann utvärdering kan bli aktuell (artikel 20.2, a. prop. s. 48, 53 och 137). Tanken är att nationella myndigheter ska genomföra fördjupade utvärderingar av kemiska ämnen. Härutöver gäller enligt förordningen ett tillståndskrav beträffande ämnen med särskilt farliga egenskaper; ämnen kan också bli föremål för begränsningar.
Som har berörts i det föregående (vid 14) innehåller Reach ett krav på kommunikation som innebär att tillverkare och importörer ska vidarebefordra information om kemikalierna till mottagare längs distributionskedjan, s.k. nedströmsanvändare som använder kemikalier i sin industriella eller professionella verksamhet (artikel 3.13). Främst ska detta ske genom tillhandahållande av ett säkerhetsdatablad med uppgifter om det kemiska ämnet (artikel 31). Säkerhetsdatabladet ska bl.a. innehålla rubriker som tar sikte på farliga egenskaper, åtgärder vid oavsiktliga utsläpp, hantering och lagring, begränsning av exponeringen/ personligt skydd samt fysikaliska och kemiska egenskaper (artikel 31.6). Överträdelser av artikel 31 kan föranleda straffansvar enligt 29 kap. 6 § MB (jfr 3 b §). För bristfällig miljöinformation döms bl.a. den som med uppsåt eller av oaktsamhet i fråga om kemiska produkter bryter mot en bestämmelse i Reach genom att låta bli att förse mottagaren av ett ämne eller en blandning med ett säkerhetsdatablad enligt kraven i artikel 31 eller lämna oriktig eller bristfällig uppgift i säkerhetsdatabladet (6 § första stycket 5). Ansvar ska dock inte dömas ut, om underlåtenheten eller den oriktiga eller bristfälliga informationen varit sådan att den inte kunnat försvåra bedömningen av risken för skada på människors hälsa eller i miljön (6 § andra stycket).
Det läggs alltså på tillverkare och importörer att ta fram information om kemikaliernas farliga egenskaper och att bedöma de risker som användningen för med sig. Det ankommer sedan på leverantören att vidarebefordra informationen och lämna rekommendationer om användningen till industriella mottagare.
Det grundläggande synsättet enligt Reach är att kommunikationen sker ”nedåt” i distributionskedjan. I vissa fall ska dock uppgifter vidarebefordras ”uppåt”. Det blir aktuellt exempelvis då det hos mottagaren kommer fram ny information om ett ämnes farliga egenskaper eller någon annan information som kan ge anledning att ifrågasätta om rekommenderade riskhanteringsåtgärder är lämpliga (artikel 34, jfr också bl.a. artikel 37.4).
Reach har trätt i kraft under år 2007. Vissa ämnen kommer dock att fasas in successivt i det nya systemet fram till år 2018 (artikel 23, jfr om infasningsämnen artikel 3.20).
Förhållandet mellan Reach och andra rättsakter regleras i förordningens artikel 2. Där sägs det bl.a. att Reach inte ska påverka tillämpningen av det s.k. IPPC-direktivet (rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar; jfr den kodifierade versionen i direktiv 2008/1/EG). Direktivet omfattar vissa närmare angivna typer av industriella verksamheter och är inriktat på det samlade utsläppet från den särskilda, individuella anläggningen. Bland annat gäller att medlemsstaterna genom ett förfarande med tillstånd och tillståndsvillkor ska se till att verksamheter av det aktuella slaget uppfyller direktivets krav. Direktivet innehåller bestämmelser om bästa tillgängliga teknik och tillståndsvillkoren kan avse bl.a. lämpliga krav på utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod. Bedöms det som lämpligt och motiverat med hänsyn till direktivets syfte, kan tillståndet innehålla andra villkor än de i direktivet särskilt uppräknade. (Artiklarna 4, 5, 8, 9 och 14.)
Under förarbetena till MB antogs det att IPPC-direktivet i dess ursprungliga lydelse skulle vara genomfört i svensk rätt genom balken och dess följdförfattningar (prop. 1997/98:45 del 1 s. 334, jfr dock prop. 2001/02:65 s. 63 ff.).
Det bör slutligen uppmärksammas att förhållandet mellan Reach och kunskapskravet i 2 kap. 2 § MB togs upp under arbetet med 2008 års lagändringar. Bedömningen var att Reach i vissa fall begränsar tilllämpningen av kunskapskravet såtillvida som det inte längre skulle vara möjligt att ställa generella krav på att verksamhetsutövare tar fram kunskap om inneboende egenskaper hos kemiska ämnen. I ett enskilt fall kan det emellertid finnas skäl att av verksamhetsutövaren kräva kunskaper som inte omfattas av Reach; det kan t.ex. vara fråga om en riskfylld verksamhet som bedrivs i ett område känsligt för påverkan. Reach har inte heller ansetts hindra ytterligare krav på data eller utredningar, när det gäller hanteringen av kemikalier i det enskilda fallet, eftersom kraven i Reach är schablonmässiga och inte tar hänsyn till de särskilda förhållandena i en anläggning eller i omgivningen. (Prop. 2007/08:80 s. 68 f., jfr s. 71 f.)
Det sagda kan sammanfattas på följande sätt i fråga om utformningen av tillståndsvillkor av det slag som nu är aktuellt. Utgångspunkten är att villkoren ska anpassas till den särskilda verksamhet som tillståndet avser. Villkoren har olika funktioner men kan vara ett sätt att föra över allmänt hållna författningsregler till preciserade krav på en viss verksamhetsutövare. Mer detaljerade bestämmelser i författning bör normalt inte upprepas, men de kan behöva kompletteras i något avseende. Till detta kommer att villkoren kan täcka in frågor som inte tas upp i någon författning men där en reglering av verksamheten framstår som befogad. Utformningen ska ske så att det tydligt framgår för verksamhetsutövaren vad villkoret innebär och hur det avgränsats och så att det kan konstateras om en överträdelse har förekommit eller inte.
Vad särskilt gäller kemikalievillkoren är det betydelsefullt att de inte ges en statisk utformning som låser fast kraven vid ett visst läge i kunskapsutvecklingen. Det ska också uppmärksammas att en bedömning av verksamhetens inverkan på omgivningen förutsätter kunskaper om såväl inneboende egenskaper hos använda kemikalier som exponeringen av människa och miljö i det särskilda fallet. Vid utformningen av ett kunskapsvillkor finns det inte minst anledning att beakta exponeringsriskerna, eftersom just dessa risker ofta är specifika för den särskilda verksamheten och dess lokalisering och därigenom ligger närmare den egentliga hälso- och miljöeffekten. Om det bedöms påkallat med särskilda villkor i ett visst fall, måste dock kraven vara rimliga (jfr 2 kap. 7 § MB), något som särskilt måste beaktas om de kopplas till ett förbud att använda vissa ämnen, och skulle exempelvis inte behöva avse kemikalier eller användningar som innebär liten risk för miljön. Villkoren ska också ställas i relation till vad som redan följer av författning.
Det kunskapsvillkor som Miljööverdomstolen har ställt i villkorspunkten 12 bör bedömas mot bakgrund av det anförda.
Konstateras kan då att villkoret inte uttrycker någon egentlig koppling till just den verksamhet som bolaget bedriver på Torslandaområdet. Anknytningen till säkerhetsdatabladen enligt Reach innebär att kunskapsvillkoret har fått en schablonmässig utformning. Det låter sig visserligen sägas att behovet av kunskaper om ett ämnes inneboende egenskaper i och för sig kan vara ganska likartat även i skilda verksamheter. Likväl framstår det som angeläget att villkor utformas efter en bedömning av just den kemikalieanvändning som hör till den tillståndsgivna verksamheten.
Villkorskravet att bolaget kontinuerligt ska följa kunskapsutvecklingen vad gäller råvarornas och insatskemikaliernas egenskaper avseende risken för olägenheter för hälsa och miljö saknar den precision som enligt rättsfallet NJA 2006 s. 310 måste krävas hos ett villkor för att det ska kunna konstateras om en överträdelse har skett och om den kan läggas till grund för sanktioner.
I linje med vad som har anförts i det föregående (vid 7 och 24) kan det finnas skäl att överväga om det ska gälla några särskilt utformade kunskapsvillkor som avser exponeringen av människa och miljö. En hänvisning till säkerhetsdatabladen kan inte anses ändamålsenlig i det sammanhanget. De uppgifter om begränsning av exponering m.m. som ska finnas där, är inte anpassade efter den enskilda mottagarens verksamhet. Som Miljööverdomstolen anfört har verksamhetsutövaren visserligen en förhållandevis långtgående skyldighet att genomföra egenkontroll redan på grund av författning. Som helhet framstår dock ett tillståndsvillkor som bygger på Reach i fråga om kunskap om inneboende egenskaper - och som med hänvisning till egenkontrollförordningen inte omfattar kunskap om exponeringen - inte som anpassat till den enskilda verksamheten. Ett villkorskrav på kunskaper om exponeringen kan uppfattas som långtgående, även om det vid villkorsskrivningen skulle visa sig praktiskt möjligt att urskilja och avstå från att reglera ämnen eller användning med liten inverkan på omgivningen, och ytterst blir det alltid fråga om att bedöma rimligheten i ett krav som övervägs. Det kan också öppnas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att medge undantag från kunskapsvillkoret (jfr tredje stycket i det villkor som Miljööverdomstolen har ställt). Tilläggas kan att lagstiftaren synes ha haft ganska avgränsade villkor i åtanke, när det gäller en precisering av kunskapskravet för ett särskilt fall (se t.ex. prop. 1997/98:45 del 1 s. 211 f. om mätningar och andra utredningar, jfr även prop. 2007/08:80 s. 68).
Ett villkor som hänvisar till säkerhetsdatabladen enligt Reach innebär i och för sig en precisering av det allmänna kunskapskravet. Som Miljööverdomstolen framhållit har skyldigheterna enligt artikel 31 ansetts möjliga att sanktionera genom straff. Villkoret innebär emellertid att också verksamhetsutövaren i sin egenskap av mottagare och nedströmsanvändare kommer att omfattas av skyldigheter som i Reach reserverats för aktörer tidigare i distributionskedjan. Verksamhetsut-övaren blir därigenom underkastad ett ansvar som i EU-förordningen lagts enbart på tillverkare, importörer och leverantörer. Säkerhetsdatablad upprättas för vidarebefordran av uppgifter om kemikalierna till senare informationsled. Det uppställda villkoret innebär att bolaget måste ha kunskaper svarande minst mot de uppgifter som krävs i säkerhetsdatablad; i annat fall råder ett förbud mot användning av kemikalierna. En sådan ordning är oförenlig med den grundläggande strukturen i Reach och får därför anses mindre lämplig, oavsett hur därmed förhåller sig ur strikt unionsrättslig synvinkel.
Det är också svårt att överblicka konsekvenserna av det uppställda villkoret om kunskaper som utgår från säkerhetsdatabladen. Om kravet främst innebär att säkerhetsdatabladen ska finnas tillgängliga hos verksamhetsutövaren, får det knappast några märkbara verkningar med tanke på den skyldighet (för andra aktörer) att tillhandahålla bladen som redan följer av Reach (jfr dock artikel 31.3) och MB. Ett villkor med den begränsade innebörden synes inte motiverat. Skulle villkoret emellertid leda till att verksamhetsutövaren ska ta fram informationen på egen hand, när säkerhetsdatablad saknas eller är ofullständiga, kan villkoret vara betungande, särskilt mot bakgrund av att systemet enligt Reach alltjämt är under uppbyggnad och att infasningen av ämnen kommer att pågå fram till år 2018. Det torde också ställa sig svårt att kontrollera efterlevnaden av ett villkor med den innebörden.
Det kemikalievillkor som har ställts av Miljööverdomstolen ska därför upphävas. Det bör emellertid ankomma på Miljööverdomstolen att med ledning av vad som har uttalats av HD på nytt behandla frågan om det ska ställas något villkor på kunskaper om kemikalier hos bolaget och hur villkoret i så fall ska utformas.
Vid denna bedömning saknas skäl att närmare överväga frågan om HD ska hämta in ett förhandsavgörande från EU-domstolen i det här målet. Innebörden av unionsrätten får i vart fall så långt anses klar att det inte finns något hinder mot varje form av särskilt utformade tillståndsvillkor som rör en viss verksamhetsutövares kunskaper om kemikalier. Detta gäller såväl vid en bedömning av förbudet mot kvantitativa importrestriktioner e.d. enligt artikel 34 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som vid en bedömning enligt Reach, vilken förordning enligt artikel 2.4 inte ska påverka tillämpningen av IPPC-direktivet. Det finns inte anledning för HD att nu ta ställning till i vad mån unionsrätten innebär begränsningar vid den närmare utformningen av ett kunskapsvillkor om kemikalier som kan komma att aktualiseras vid målets fortsatta prövning i Miljööverdomstolen.
T1356-08
2 kap. 2 §, 16 kap. 2 §, 22 kap. 25 § och 26 kap. 19 §miljöbalken (1998:808)
Artikel 31 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach)

References: HD 
 HD 
 HD 
 HD 

HD 
 HD 
 Domstolen 
 HD 

HD 
 HD 
 HD 

HD 
 Domstolen 
 HD 
 HD 
 HD