Source: http://derechocompetencia.blogspot.com/2017/02/falseamiento-de-la-libre-competencia.html
Timestamp: 2018-06-20 10:51:01+00:00

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COMPETENCIA Y REGULACIÓN : Falseamiento de la libre competencia por actos de competencia desleal ¿Hay un futuro posible para el artículo 3 LDC?
Unos meses más tarde, en la Sentencia de 25 de octubre de 2016, resolviendo el recurso de casación contra el pronunciamiento de la AN en el asunto Endesa, el TS ha hecho todo lo contrario: declarar la nulidad de la sanción impuesta por la CNC.
En relación a la supuesta infracción por parte de la compañía de la normativa sectorial, base de la ulterior deslealtad, considera nuestro alto tribunal –es perfectamente aplicable, en términos generales, a todo el art. 3 LDC- que la aplicación de la prohibición parte de una interpretación amplia, no admisible en el ámbito sancionador, en el que rigen los principios de seguridad jurídica y certeza en la configuración de los tipos infractores.
Y, hace apenas unos días, el TS se ha pronunciado sobre el último de los recursos que quedaban por resolver, en el asunto Iberdrola, y en su Sentencia de 3 de febrero de 2017 ha admitido parcialmente el recurso contra la sanción impuesta a la eléctrica por infracción del art. 3 LDC, reduciendo a la mitad la cuantía de la multa.
Nuestro alto tribunal recoge en su integridad –confirmándolos- todos los argumentos de la Sentencia de instancia –la de la Audiencia Nacional-, y confirma en todos sus puntos el razonamiento y conclusiones a los que llega la Resolución de la CNC objeto de recurso, excepto al método de cálculo de la sanción, que como es bien sabido, y tras la Sentencia del TS de 29 de Enero de 2015 (ECLI: ES:TS:2015:112) interpreta el límite del art. 63 LDC no como un “umbral de nivelación” sino como una “escala sancionatoria”, y de ahí que reduzca la multa a 5.342.500€.
2. El artículo 3 LDC en el derecho español de la competencia.
De la literalidad del precepto se deduce –y esto es una cuestión pacíficamente admitida por la doctrina y la jurisprudencia que aplica este precepto, y la praxis decisoria tanto del anterior TDC como de la extinta CNC- que los requisitos que tienen que darse para hallarnos ante una conducta de falseamiento de la competencia por actos desleales son tres:
1) Existencia de un ilícito desleal: como ha señalado acertadamente la Autoridad Catalana de la Competencia: “En este sentido está claro que el primer elemento de la prohibición prevista en el artículo 3 de la LDC está constituido por un acto o conducta de competencia desleal y que esta noción se construye per relationem con la LCD, pues es en esta norma donde están tipificadas estas conductas desleales" (Resolución de 28 de julio de 2014, Exp. 36/2011, Servicio de comedores escolares, Fto. Jco. 5º).
2) Falseamiento de la libre competencia: se definió por la CNC en la Resolución Endesa, en una fórmula que ya se ha consolidado: “Los actos desleales falsean la libre competencia cuando afectan a la capacidad de competir de otras empresas o alteran el funcionamiento del mercado limitando dicha capacidad” (RCNC de 11 de junio de 2012, Exp. S/0304/10, Endesa, FD 3º, Apartado b).
3) Afectación del interés público: este tercer requisito, estrechamente ligado al anterior –hasta el punto de que se afirmado constantemente que uno y otro son redundantes, “interdependientes” entre sí, o como señala la Resolución La Sexta (RCNC, de 28 de julio de 2009, Exp. S/0151/08) que uno lleva al otro-, es quizá el aspecto más confuso de toda la problemática a la que estamos haciendo referencia, ya que el concepto de “afectación del interés público” no se encuentra definido en ningún texto legal.
Estos tres elementos son “cumulativos e independientes entre sí”, aunque estén al mismo tiempo estrechamente interrelacionados entre sí, de modo que la conducta que el art. 3 LDC tipifica exige que en la conducta que está siendo conocida por la correspondiente autoridad antitrust estén presentes los tres. Distinta cuestión es que, a efectos procesales, la instancia que tenga que juzgar sobre su concurrencia y haya de demostrar su existencia, opte por comprobar primero cualquiera de ellos para, en caso de no acreditarse, abandonar el examen de los restantes requisitos. Así se expresa la CNC en la Resolución TuBillete (Resolución de 11 de marzo de 2008, Exp. S/0041/08), en un párrafo que encontramos frecuentemente citado en otros pronunciamientos:
“estando el Consejo de acuerdo con la Dirección de Investigación en que de la denuncia no se desprende que existan indicios de una afectación significativa a la competencia ni, por tanto, al interés público relevante en sede del artículo 3 LDC, tampoco procede ningún análisis de la conducta denunciada desde la perspectiva del Derecho contra la competencia desleal, que sería estéril a efectos de la prohibición contenida en el artículo 3 LDC cualquiera que fuese el resultado de esa calificación jurídica”
En efecto, este peculiar ilícito anticoncurrencial suscita una serie de preguntas a las que es difícil dar respuesta; ¿es una modalidad autónoma de conducta prohibida? O, más bien, ¿su dimensión es puramente funcional, como norma que habilita a conocer de una serie de conductas a las autoridades de competencia pero no configura un ilícito antitrust propio? Por otra parte, ¿a quién corresponde el juicio de deslealtad?, ¿se distingue el requisito del falseamiento sensible del de afectación al interés público?, ¿tiene plena autonomía normativa y funcional respecto del resto de conductas tipificadas por la LDC y la LCD?
Todas estas cuestiones fueron objeto de debate en las referidas jornadas, y de ellas daremos cuenta en este breve comentario.
3. El eterno debate sobre la supresión del precepto.
Como hemos tenido oportunidad de señalar hace tiempo, la articulación entre los dos ordenamientos tuteladores de la competencia en España –la LDC y la LCD- es una cuestión que merece a todas luces el calificativo de “complicada”. Sin embargo, para valorar el art. 3 LDC es preciso entender que el derecho de la competencia se ha desarrollado en nuestro ordenamiento a través de dos diferentes sistemas normativos: por un lado, el regulador de la libertad de competencia, que comprende un grupo de normas cuya finalidad es sancionar los comportamientos de los empresarios u operadores económicos que impidan la existencia de competencia en el mercado, y es por ello llamado Derecho antimonopolio, Derecho antitrust; por otro, el regulador de la competencia desleal, que comprende un conjunto de normas que vienen a sancionar aquellas conductas empresariales que atentan contra la corrección en la realización de actividades competitivas en el mercado.
Para un sector doctrinal la prohibición del art. 3 LDC se trataría de una norma de remisión, un “precepto en blanco”, que simplemente habilita a las autoridades de competencia a conocer de determinadas conductas desleales, pero no configura un ilícito antitrust propio, como lo son los acuerdos colusorios del art. 1 LDC o el abuso de dominio del art. 2 LDC. Así, el prof. ALONSO SOTO no ha dudado en afirmar –refiriéndose a la redacción del art. 7 LDC 1989- que “no se trata de un nuevo tipo de conducta prohibida, sino de una norma procesal que habilita al Tribunal de Defensa de la Competencia para enjuiciar los actos de competencia desleal que afectan al interés general como si fueran prácticas antitrust”, y respecto a la norma actualmente vigente, el art. 3 LDC, calificarlo como “norma de habilitación competencial”.
Nuestra opinión es que este ilícito antitrust tiene una autonomía propia, y por tanto se distingue tanto de las demás conductas prohibidas por la LDC como de los ilícitos desleales prohibidos por la LCD, y por tanto, recogiendo el sentir de un amplio sector doctrinal podemos concluir que “el art. 3 LDC construye un ilícito antitrust autónomo” (J. COSTAS), y que .el falseamiento de la libre competencia por actos de competencia desleal es una práctica dotada de “plena autonomía sustantiva respecto de las otras prácticas restrictivas prohibidas” (J. MASSAGUER).
Así parece desprenderse –con claridad- de la doctrina del TDC, formulada hace ahora casi un cuarto de siglo, en el conocido asunto de las Bombas de cobalto (RTDC de 22 de marzo de 1991, Exp. A 8/80, Electromedicina), cuando señaló que:
“[E]l artículo 7 de la ley 16/1989 configura un nuevo tipo de conductas prohibidas que se desliga de la colusión o el abuso de posición dominante y que deberá ser aplicado en caso de concurso al margen de los mismos cuando de las circunstancias del caso se derive que la infracción de la libre competencia persistiría incluso de no existir colusión o abuso de posición dominante”.
Así también lo han entendido sin ninguna vacilación las autoridades autonómicas de la competencia, en aplicación del art. 3 LDC, que en sus resoluciones hablan sin ambages de un “ilícito antitrust” (Resolución del Consello Galego da Competencia, de 18 de diciembre de 2012, Exp. R 6/2012, Gas envasado de Pontevedra, FD 5º) y “plena autonomía sustantiva” (Resolución de la Comisión de Defensa de la Competencia de Valencia, de 30 de abril de 2013, Exp. SAN 12/2012, DENITEL, FD 4º), para referirse a este precepto.
Durante el proceso de reforma de la LDC –que culminó con la publicación de la vigente Ley 15/2007- que tuvo lugar a partir de la publicación del Libro Blanco para la Reforma del Sistema de Defensa de la Competencia, el debate que la pervivencia de este artículo suscitó fue ciertamente intenso, y fueron también muchas las voces que se alzaron postulando su eliminación de la proyectada LDC.
Ya hemos dado cuenta de ese debate, y de las diversas posiciones doctrinales suscitadas a favor y en contra de la pervivencia del entonces art. 7 LDC 1989, y no parece oportuno volver a reproducir aquí in extenso esa cuestión. Desde luego, y en esto la doctrina es unánime, se trata éste de un precepto muy cuestionado.
A modo de resumen, baste indicar que a favor de la supresión del art. 7 LDC 1898 se esgrimían las siguientes razones:
1) los actos de competencia desleal reflejan un conflicto entre particulares, y por tanto deben conocerse en la jurisdicción ordinaria, no en sede administrativa;
2) eliminando el art. 7 de la LDC se evitaba destinar los siempre escasos recursos de la Administración pública en la defensa de intereses que sólo lo son de particulares, pudiendo por tanto las autoridades de competencia centrar sus recursos en las prácticas restrictivas más graves;
3) la escasa aplicabilidad del precepto desde la promulgación de la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia;
4) la falta de seguridad jurídica dimanante de la posibilidad de dos procesos paralelos ante jurisdicciones distintas, la ordinaria y la administrativa;
5) lo complicado –cuando no artificial- que resultaba establecer una diferencia entre la existencia de una distorsión grave de las condiciones de competencia y la afectación del interés general;
6) la coherencia con el ordenamiento Comunitario de Defensa de la Competencia;
7) el hecho de que, realizadas desde posición de dominio, las prácticas desleales fácilmente pueden subsumirse en el tipo ya existente del abuso del entonces art. 6 LDC 1989.
8) finalmente, y desde una perspectiva académica y de pura técnica legislativa de la morfología del ilícito, se ha objetado que se trataba –el entonces art. 7 LDC 1989- de un ilícito mixto o bifronte que por su doble contenido desleal y antitrust desembocaba en una deformación tipológica de las estructuras morfológicas de los ilícitos concurrenciales clásicos.
Frente a estas opiniones, y a favor del mantenimiento del art. 7 LDC 1989, se argumentaba que:
1) la delimitación y el alcance de los elementos del tipo (existencia de un ilícito desleal, afectación del interés público y distorsión grave de las condiciones del mercado) iba siendo cada vez más clara, gracias a la abundante –aunque no siempre coherente- jurisprudencia del entonces TDC;
2) la virtualidad del precepto para la eficaz represión de prácticas anticompetitivas que no tenían encaje en los arts. 1 y 6 LDC 1989 era patente; y más lo sería en el futuro próximo, en el que fruto de la irrupción de las Nuevas Tecnologías en los mercados serían más frecuentes las posibilidades de una distorsión seria de la competencia por empresas sin poder de mercado (en el sentido de grandes cuotas), a través de comportamientos unilaterales de compañías no dominantes;
3) gracias a este precepto quedaba salvaguardada la legitimación de la Administración para actuar en defensa del interés público en supuestos como los citados anteriormente, y que a modo de ejemplo pueden ser actos de boicot, la explotación de una situación de dependencia económica o los precios predatorios;
4) la cuestión de la «doble jurisdicción» y las resoluciones contradictorias no era problema sólo de este precepto; afectaba al conjunto de la normativa española de Defensa de la Competencia, y estaba –entonces- pendiente de una profunda revisión que «encaje» la descentralización y judicialización operada por el Reglamento 1/2003 con la creación en nuestro país de los Juzgados de lo Mercantil, y el problema –pendiente entonces de resolver- del resarcimiento de daños y perjuicios en el ámbito antitrust derivado del art. 13.1 LDC 1989;
5) la inaplicabilidad –entonces- del precepto no parecía motivo suficiente para suprimir una norma que gozaba de una amplia tradición en el Derecho español, y que operaba a modo de conexión funcional u operativa entre los dos grandes textos legales de nuestro ordenamiento concurrencial: la Ley de Defensa de la Competencia y la Ley de Competencia Desleal.
4. El inexistente futuro del art. 3 LDC
La última vez de la que tengamos constancia en la que nuestra autoridad antitrust ha aplicado este precepto fue en la Resolución Ascensores 2 (RCNC de 17 de septiembre de 2013, Exp. S/410/12) publicada en el último mes de existencia de la CNC, antes de “reconvertirse” por la Ley 3/2013 en la nueva CNMC (Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia), y que en cuanto al fondo –no así la cuantía de la multa- ha sido recientemente confirmada por la Audiencia Nacional (Sentencia de 14 de julio de 2016).
Las conductas que dieron lugar a la imputación de falseamiento de la competencia por actos desleales por parte de una serie de empresas (ZARDOYA OTIS, S.A., SCHINDLER, S.A., ASCENSORES ENINTER, S.L., ASCENSORES IMEM, S.L., e INDUSTRIAL DE ELEVACIÓN, S.A) de fabricación y mantenimiento de ascensores consistieron en el empleo de medios desleales, tales como comunicaciones a clientes con contenido engañoso y/o denigratorio sobre las actividades de sus rivales en el mantenimiento de ascensores y suministro de piezas de recambio, y/o actos de inducción a la infracción contractual con la intención de eliminar a competidores del mercado, al impedir –por estos medios- que aquellos competidores no integrados verticalmente no tuvieran posibilidad de ofrecer servicios de mantenimiento.
A partir de aquí, la CNC lleva a cabo el análisis de los tres elementos del tipo, llegando a la conclusión de que concurren, y por tanto es de aplicación el art. 3 LDC: la existencia de un ilícito desleal (actos de denigración, tipificados por el art. 9 LCD); falseamiento de la competencia (al tratarse de operadores verticalmente integrados, que parten con una ventaja competitiva en el mercado conexo de mantenimiento y reparación de ascensores; generando barreras de entrada a terceros competidores; entorpeciendo la consolidación de pequeñas empresas, etc); afectación del interés público (se entiende derivado de lo anterior).
Como es sabido, el Proyecto de Ley de Código Mercantil, remitido por el Gobierno a las Cortes en 2013, lleva a cabo una suerte de “privatización” del Derecho de Defensa de la Competencia, al ubicar sistemáticamente su regulación en el Libro III, “Del Derecho de la Competencia y la propiedad industrial”.
Y esto es así porque se incluye, como Título II el “De la Competencia Desleal”, y como Título III el “De la Defensa de la Competencia”, reuniéndose en un único Título, el IV, “De las acciones derivadas de la competencia desleal y de las prácticas restrictivas de la competencia”, lo que a todas luces indica una voluntad inequívoca de nuestro legislador de categorizar la normativa antitrust como una subespecie de la normativa que regula la actividad concurrencial en el mercado, y deja de ser por tanto una norma de carácter administrativo para convertirse en Derecho privado.
Además, y por lo que a nuestro objeto de análisis se refiere, dicho Título III recoge las normas sustantivas de la legislación vigente en materia de defensa de la competencia, dejando en la legislación especial solamente las normas orgánicas y las relativas al procedimiento administrativo ante el órgano competente para la defensa de la competencia. Las normas sustantivas que se contemplan son básicamente la prohibición de acuerdos restrictivos, la interdicción del abuso de posición de dominio y los criterios de enjuiciamiento de las operaciones de concentración, quedando fuera el falseamiento de la competencia por actos desleales del actual artículo 3 LDC.
La regulación de esta figura se contenía –en el texto que la Comisión de Codificación presentó al Ministerio de Justicia- en el Título IV, Capítulo II, bajo la alambicada rúbrica de “De la represión administrativa de ciertos actos de competencia desleal y de las prácticas restrictivas de la competencia”, que comprendía los artículos 342-1 (Infracciones en materia de consumo) y 342-2 (Infracción en materia de defensa de la competencia). Es en el párrafo 2º de este artículo donde se encontraba la futura regulación del actual artículo 3 LDC en los siguientes términos:
Igualmente tendrán la consideración de infracción en materia de defensa de la competencia los actos de competencia desleal que tenga por efecto un falseamiento de la competencia relevante desde el punto de vista del interés público en el mantenimiento de la estructura competitiva de mercado.
Sin embargo, en el texto que el Gobierno remitió al Congreso de los Diputados, en Junio de 2014, ha desparecido el artículo 342-2, lo que llevará, en caso de aprobarse definitivamente tal como está ahora redactado el Anteproyecto de Código Mercantil, a la total desaparición de nuestro ordenamiento de esta figura.
Esta cuestión, junto con la poca acertada regulación del resto de normativa de Defensa de la Competencia en el Anteproyecto de Código Mercantil, así como la incompleta regulación de la normativa sobre Competencia Desleal, no ha pasado inadvertida a la doctrina más atenta, y como señala JULIO COSTAS en el Libro Homenaje al profesor Rafael Illescas, “esta singular forma de codificar la regulación de la defensa de la competencia motiva que el Anteproyecto no incorpore el ilícito antitrust del art. 3 de la LDC”.
Estas y otras muchas cuestiones nos llevan a concluir, necesariamente, que la vigencia de este peculiar ilícito del “falseamiento de la competencia por actos desleales” en nuestro ordenamiento antitrust es, cuando menos, cuestionable. Si cabía argumentar una serie de razones a favor de su pervivencia en el período de vigencia de la Ley 16/1989, dicha postura se debilita enormemente con la existencia, a partir del Reglamento 1/2003 en Europa y la Ley 15/2007 en España, de ese movimiento “privatizador” del Derecho de la competencia, y la atribución –a partir del art. 86 ter de la LOPJ, tras la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 8/2003, de 9 de julio- a los Juzgados de lo Mercantil de la aplicación de la normativa antitrust.
Es elocuente el hecho de que, camino ya de los cuatro años de existencia de la CNMC, las únicas Resoluciones que hasta la fecha se han dictado en “(in)aplicación” del art. 3 LDC hayan sido de archivo de las actuaciones: RCNMC de 13 de febrero de 2014, Exp. S/0456/13, Carrefour; RCNMC de 10 de abril de 2014, Exp. S/DC/0508/14, Día, S.A.; RCNMC de 29 de septiembre de 2015, Exp. S/DC/0536/14, Caixabanc; RCNMC de 30 de julio de 2015, Exp. S/DC/0524/15, LIDL; RCNMC de 23 de abril de 2015, Exp. S/0483/13, TIB Chemicals, AG; RCNMC de 16 de abril de 2015, Exp. S/0475/13, Comercializadores de Gas y Electricidad.
A lo más que ha llegado la CNMC, en este sentido, es a resolver un expediente de aplicación del art. 3 LDC por terminación convencional: RCNMC de 12 de enero de 2016, Exp. S/DC/0522/14, THYSSENKRUPP.
Por tanto, dado que con este cambio de orientación que está experimentando el Derecho antitrust en nuestro país, lo dispuesto en el artículo 3 de la LDC bajo la rúbrica “falseamiento de la competencia por actos desleales” es una redundancia de lo establecido en los artículos 1 y 2, y por tanto, si tenemos en cuenta la inaplicabilidad de este precepto –y sus predecesores más inmediatos- a lo largo de su vigencia, unido al elemento de confusión y desdibujamiento de las fronteras entre los intereses privados y los públicos, así como la mezcla entre la tutela jurisdiccional y la propia del orden administrativo; si queremos que realmente nuestra normativa interna esté alineada con la normativa comunitaria, cambiamos la postura anteriormente mantenida, para opinar ahora que la mejor opción legislativa es la derogación del artículo 3 LDC.
Hasta cierto punto, esta propuesta normativa que aquí planteamos es conforme con el texto del Proyecto de Ley de Código Mercantil, en caso de que se apruebe tal cual está ahora redactado. Hemos visto como en la propuesta de la Comisión de Codificación primero extraía esta conducta del Capítulo en el que regula los ilícitos contrarios a la Defensa de la Competencia, y pasaba a regularla en el apartado correspondiente a las acciones procesales ejercitables, para suprimirla definitivamente en el texto del Anteproyecto de Ley que el Gobierno ha remitido a las Cortes.
La voluntad del legislador, en este sentido, parece inequívoca, y salvo que en el trámite parlamentario reaparezca de alguna forma el proyectado artículo 342-2.2º, todo apunta a que el vigente artículo 3 LDC tiene sus días contados, y la prohibición en nuestra normativa antitrust del falseamiento de la competencia por actos desleales está llamada a desaparecer de nuestro ordenamiento.
The Gazprom Case: Lessons of the Past for the Future

References: artículo 3
 Resolución 
 artículo 3
 artículo 3
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 7
 Resolución 
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 342
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 342
 artículo 3