Source: http://www.lexjuris.com/revistaponce/volumenes/vol-42/La%20planificacion%20y%20el%20derecho%20en%20la%20Zona%20Costera.htm
Timestamp: 2019-03-22 22:38:22+00:00

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Volumen 42: Num. 2 de 2003
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La planificación y el Derecho en la Zona Costera de Puerto Rico
Suzette M. Meléndez Colón_
A través de los siglos las civilizaciones del mundo han desarrollado la zona costera con el propósito de establecer ciudades, facilitar la navegación, la transportación de bienes, la recreación, el turismo, propósitos de consumo y como depósito de desperdicios. La zona costera se define en el artículo 2.107 del Reglamento para el Aprovechamiento, Vigilancia, Conservación y Administración de las Aguas Territoriales, los Terrenos Sumergidos bajo éstas y la Zona Marítimo Terrestre (Reglamento Núm. 4860, Departamento de Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico, 1992) de la siguiente forma:
[F]ranja de terreno costanero y las aguas adyacentes a Puerto Rico y de las adyacentes dentro de su jurisdicción, delimitada por el DRN y aprobada por la Junta de Planificación y por el Gobernador de Puerto Rico, que se extiende mil (1,000) metros lineales tierra dentro desde la línea de costa y, además, distancias adicionales, hasta donde sea necesario para asegurar que se incluyan los sistemas naturales claves de la costa, así como las aguas y el suelo oceánico o marítimo que se extiende tres (3) leguas marinas (10.35 millas terrestres) aguas adentro.1
Históricamente la zona del litoral se ha considerado el área donde el desarrollo costero y los ecosistemas marinos convergen.2 En nuestro ordenamiento jurídico a esta zona se le ha llamado la zona marítimo-terrestre y la misma incluye lo siguiente:
[El] espacio de las costas del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en donde las mareas no son sensibles, e incluye los terrenos ganados al mar, las acciones y aterramientos que ocasiona el mismo y los márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas.3
En los últimos años, Puerto Rico ha sufrido las consecuencias de desarrollar proyectos de construcción en el área del litoral. Cada vez que se advierte la posibilidad de que un evento natural de gran magnitud afecte la isla, las agencias gubernamentales, pero sobre todo las comunidades, viven con la interrogante de saber cuál será la próxima área susceptible a inundación, ya sea por un río o por el mar.
El modelo de planificación que se ha estado utilizando en las últimas décadas ha promovido una densificación de ciudades y el desparramamiento urbano hacia las áreas rurales y costeras perdiendo los terrenos cultivables, afectando la biodiversidad y el ciclo natural de muchas especies. Esta tendencia de desarrollo ha importado a Puerto Rico modelos de planificación provenientes de Estados Unidos, el cual es un territorio continental con grandes extensiones de terreno. ¿Es ese modelo de planificación el adecuado para una isla como Puerto Rico? ¿Ha dado resultado desarrollar construcciones en los márgenes de los ríos, en las costas y en los terrenos cultivables? Estas dos preguntas surgen al suscitarse controversias relacionadas al uso y manejo de áreas susceptibles al desarrollo. Particularmente, los terrenos costeros han sido eje de controversias legales en las últimas décadas debido a propuestas de desarrollo que no son cónsonas con las características naturales del área y porque no se rigen adecuadamente por el ordenamiento jurídico. Algunas de estas controversias han sido conocidas públicamente como la del sector de Piñones en el municipio de Loíza,4 las casas-bote del sector La Parguera en el municipio de Lajas,5 la lucha de los pescadores del sector Las Picúas en el Municipio de Río Grande6 y muy recientemente el esfuerzo para proteger el Corredor Ecológico del Este.7
El propósito de este artículo es analizar la implementación de las normas jurídicas relacionadas a la zona costera, específicamente lo que respecta a la franja de terreno costanero, que incluye a su vez la zona marítimo-terrestre. También se pretende indagar sobre el proceso de planificación especial que se requiere en esa área, utilizando como fundamento para este análisis el ordenamiento jurídico aplicable.
II. Trasfondo y política pública con respecto a la zona costera
La mayoría de los problemas ambientales de Puerto Rico no se deben a la falta de normas en nuestro ordenamiento jurídico. Estados Unidos es uno de los países que cuenta con la mayor cantidad de legislaciones ambientales y Puerto Rico le ha seguido los pasos creando toda una gama de legislación ambiental e inclusive elevando la conservación del ambiente a un rango constitucional como dispone la sección diecinueve del artículo IV de la Constitución del E.L.A. Este artículo expresa que “Será la política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad”.8 La importancia de este artículo no tiene precedentes, pues los Padres de nuestra Constitución quisieron proteger los recursos naturales y ambientales de todo elemento que atentara contra ellos incluyendo al hombre, al gobierno y a la sociedad, teniendo en cuenta que era necesario por nuestra condición de isla y de recursos limitados.
En los años setenta es cuando surgen propiamente leyes ambientales en Puerto Rico, siguiendo la corriente proteccionista del ambiente que se había iniciado en Estados Unidos. En el 1970 se crea la Ley sobre Política Pública Ambiental del Estado Libre Asociado (en adelante Ley Núm. 9),9 de redacción muy similar a la ley federal conocida como la National Environmental Policy Act de 1969,10 42 U.S.C.A. 4321 et seq. La ley ambiental puertorriqueña establece que es política del E.L.A. el utilizar todos los medios para crear y mantener las condiciones bajo las cuales el hombre y la naturaleza puedan coexistir en armonía.
El artículo 4 de la Ley Núm. 9 ordena:
[Q]ue al máximo posible se interpreten, implementen y administren todas las leyes y cuerpos reglamentarios vigentes en estricta conformidad con la política pública ambiental enunciada en este ‘Capítulo’. Además ordena a los departamentos, agencias, corporaciones públicas, municipios e instrumentalidades del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, que en la implementación de esta política pública cumplan con unos requisitos, entre ellos el que establece el inciso C de preparar un documento detallado de declaración de impacto ambiental para cualquier acción o decisión gubernamental que afecte significativamente la calidad del medio ambiente.11
Con respecto a la zona costera, ya para los tiempos de la soberanía española se había extendido a la isla de Puerto Rico la Ley de Puertos de 1880, la cual entró en vigor en 1886. Esta clasificaba como bien de dominio público los puertos, la zona marítimo-terrestre y el mar litoral, entre otros.12 Luego de la llegada de Estados Unidos, esos bienes se mantuvieron como de dominio público y más tarde fueron cedidos al gobierno de Puerto Rico con algunas excepciones. Algunas disposiciones de esta ley todavía rigen en Puerto Rico. Esto incluye la declaración de que la zona marítimo-terrestre es de dominio nacional y de uso público;13 establece también la servidumbre de salvamento, constituida por una franja de veinte metros de ancho contados hacia el interior de la tierra desde la zona marítimo-terrestre, y la servidumbre de vigilancia de litoral a los terrenos que colindan con la zona marítimo-terrestre, que consiste en la obligación de dejar una vía de seis metros de ancho libre al acceso público.14
En adición a las disposiciones que permanecieron vigentes en Puerto Rico de la Ley Española de Puertos, la “Submerged Lands Act”, (en adelante S.L.A., por su siglas en inglés) promulgada por el Congreso de Estados Unidos de 1953, también entró en vigor en la Isla. Esta ley federal otorga jurisdicción a los estados sobre las tierras sumergidas en las aguas navegables tres millas desde la costa hacia mar adentro. La S.L.A. conserva el derecho del gobierno federal de regular y controlar las tierras sumergidas y las aguas territoriales de los estados de la nación para propósitos constitucionales de comercio, navegación, defensa y asuntos internacionales. Es decir, se reconoce una autoridad regulatoria compartida entre el gobierno federal y los estados.
La Asamblea Legislativa delegó al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (en adelante D.R.N.A.) la responsabilidad, en la fase operacional, de implantar la política pública ambiental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Entre los poderes y facultades delegados al departamento, por medio de la Ley Núm. 23 de 20 de junio de 1972, artículo 5(h),15 dispone que el Secretario del D.R.N.A. tendrá el deber de "ejercer la vigilancia y conservación de las aguas territoriales, los terrenos sumergidos bajo ellas y la zona marítimo-terrestre, conceder franquicias, permisos y licencias de carácter público para su uso y aprovechamiento y establecer, mediante Reglamento, los derechos a pagarse por los mismos”. Por otra parte en el 1968 se creó en el Departamento de Transportación y Obras Públicas un Area de Prevención de Inundaciones y de Conservación de Playas y Ríos. Entre los poderes asignados al Area de Prevención estaban el estudio y control de las inundaciones; la vigilancia, conservación y limpieza de las playas; el control de la extracción de arena y grava en las playas; el deslinde y saneamiento de la zona marítimo-terrestre, y la vigilancia y atención de los manglares pertenecientes al Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Dichos poderes fueron transferidos, mediante el Artículo 6(c) de la Ley Núm. 23, supra, al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales.
En el 1972, el Congreso de Estados Unidos aprobó la ley conocida como "Coastal Zone Management Act" (en adelante C.Z.M.A. por sus siglas en inglés),16 fundamentándose en que se estaban perdiendo importantes elementos ecológicos, culturales, históricos y estéticos esenciales para bienestar de la ciudadanía.17 De igual manera, concluyó que la clave para una efectiva protección y uso de los recursos de la zona costanera radica en el ejercicio por los estados costaneros de su plena autoridad sobre terrenos y aguas jurisdiccionales. A tales fines el C.Z.M.A., por medio de la National Oceanic and Atmospheric Administration (en adelante N.O.A.A. por sus siglas en inglés), provee asistencia para el establecimiento de programas dirigidos a encausar la utilización racional de las aguas y terrenos de la zona costanera.18 Los programas incluirán procesos, métodos, estándares, criterios y políticas unificadas para la toma de decisiones sobre el uso de terrenos y aguas cuya importancia rebase intereses de naturaleza meramente local. En el 1978 se aprobó en Puerto Rico el Programa de Manejo de la Zona Costanera con el propósito de acogerse a los beneficios de la ley federal y el D.R.N.A. fue la entidad gubernamental designada para implantarlo.
El 31 de marzo de 1983, la Junta de Planificación de Puerto Rico aprobó el Reglamento de Zonificación de la Zona Costanera y de Accesos a las Playas y Costas de Puerto Rico, en adelante Reglamento Número 17.19 Entre sus objetivos principales está "[p]roveer nuevos accesos a las costas y playas mediante su requerimiento a todo nuevo proyecto de desarrollo con frente a la zona marítimo-terrestre; y proteger las áreas de reservas naturales y los recursos naturales no permitiendo nuevas lotificaciones o desarrollos que puedan deteriorarlo o destruirlos". Como resultado de la entrada en vigor del Reglamento Núm. 17, el D.R.N.A. evalúa y revisa los proyectos que se proponen para la zona costanera y luego se someten a la Junta de Planificación. Por otro lado, mediante acuerdo suscrito entre el D.R.N.A. y la Administración de Reglamentos y Permisos (en adelante A.R.P.E.) el 1 de febrero de 1984, se reconoció el problema que representa la proliferación de estructuras y obras ilegales en el litoral costanero de Puerto Rico y el impacto que estas actividades tienen sobre los derechos del pueblo al libre uso y disfrute de sus playas. A tales fines, A.R.P.E. y el D.R.N.A. acordaron establecer procedimientos para desalentar y detener obras ilegales que se realizan en la zona marítimo-terrestre, aguas territoriales y terrenos sumergidos. También promover la vigilancia y fiscalización para así controlar de forma eficaz la realización de obras ilegales.
Al amparo de las referidas leyes y programas, se adoptó uno de los reglamentos más sustanciales en la planificación y manejo de la zona costanera en Puerto Rico: el Reglamento para el Aprovechamiento, Vigilancia, Conservación y Administración de las Aguas Territoriales, los Terrenos Sumergidos bajo éstas y la Zona Marítimo Terrestre del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, supra. Este Reglamento tiene como propósito establecer los criterios y mecanismos para la delimitación, vigilancia, conservación y saneamiento de la zona marítimo-terrestre, y establecer los criterios y mecanismos para la otorgación de autorizaciones y concesiones para el uso y aprovechamiento de esa zona.20
Otro de los reglamentos más relevantes con respecto a la zona costera es el Reglamento sobre Zonas Susceptibles a Inundaciones, en adelante Reglamento Núm. 13.21 Este fue adoptado por primera vez por la Junta de Planificación de Puerto Rico el 15 de diciembre de 1971 y vigente desde el 1972. Este reglamento tiene entre otros propósitos:
[r]estringir o prohibir desarrollos que sean peligrosos a la salud, seguridad y a la propiedad cuando éstos propician el aumento en los niveles de inundación o ¼ aumento en la erosión; requerir que desarrollos que sean vulnerables a inundaciones ¼ sean protegidos contra inundaciones al momento de su construcción original; evitar o controlar la alteración de valles inundables naturales, cursos de agua, barreras protectoras naturales que acomodan o canalizan aguas de inundación o marejadas¼22
Las áreas susceptibles a inundaciones se clasifican por zonas.23 Se clasifica como Zona 1M los terrenos que ubiquen en las áreas costaneras de alto peligro.24 El Reglamento Núm. 13 establece que a partir de la fecha de vigencia del correspondiente Mapa de Zonas Susceptibles a Inundaciones o del Mapa de Zonas Provisionales Inundables, las estructuras en esta zona serán localizadas tierra adentro a una distancia mínima desde la zona marítimo terrestre a determinarse por el D.R.N.A. También enumera una serie de requisitos estructurales que deben cumplir las construcciones o mejoras que se realicen en la zona, además “prohíbe la alteración de dunas o humedales que pueda aumentar el potencial de daños por inundación o marejadas”.25
III. Implementación de las normas jurídicas aplicables a la zona costera, tres casos de estudio: Loíza, La Parguera y Playa Las Picúas
Puerto Rico es una isla cuya extensión territorial es limitada. Con una cordillera montañosa central y reducidos llanos costeros, los llanos costeros constituyen una tercera parte del espacio superficial y un 80 por ciento del total de superficie plana. Como es de esperarse, gran parte del desarrollo de la Isla ha ocurrido, precisamente, en los llanos costeros y sus inmediaciones. Debido a la limitación territorial y al desarrollo socio-económico de Puerto Rico, la zona costera ha sido objeto de uso indebido, contaminación y aprovechamiento privado. Esto, a pesar de las leyes y reglamentos locales y federales que reglamentan la zona y los terrenos colindantes.26
Casi 25 años después de la aprobación del Programa de Manejo de la Zona Costanera , y de la suscripción de acuerdos por entidades del E.L.A. y del gobierno federal, las aguas territoriales, los terrenos sumergidos y en especial la zona marítimo-terrestre, continúan caracterizándose por la proliferación de usos antagónicos y conflictivos. El aprovechamiento privado de bienes del dominio público se caracteriza hoy por la privatización de la zona marítimo-terrestre mediante construcciones que reducen parcial o totalmente los accesos a las playas; el menoscabo de los sistemas naturales típicos de la costa; el acceso de personas excediendo la capacidad de acarreo del sistema natural;27 la descarga de aguas residuales; y la erosión y degradación del litoral debido a construcciones y desarrollos dentro de la zona marítimo-terrestre. Esta última en particular es una situación de extrema urgencia que se ha documentado en los últimos años mediante estudios que demuestran que en Puerto Rico existen playas en peligro de desaparecer por causa de la erosión. En playas como la de Combate en Cabo Rojo y la de Piñones en Loíza,28 la erosión ha sido continua desde el 1962 hasta el presente. Aunque en ambos casos la causa ha sido la intervención humana, en Combate el motivo de erosión se debe al desarrollo de estructuras costeras que ha bloqueado el transporte de sedimento a la playa. En Piñones, se debe a las extracciones de arena.29
A. Loíza
En la década del cincuenta, Puerto Rico se transformó de una sociedad agrícola y rural hacia el urbanismo y un nuevo concepto de ciudad, donde la gente emigró del campo y se concentró en los cascos urbanos. Surgió la necesidad de construir edificaciones y el cemento fue el material de construcción mayormente utilizado. Esto supuso la extracción de materiales de la corteza terrestre, y la arena de las costas de Loíza fueron determinantes en el proceso de construcción y expansión urbana de la zona metropolitana (San Juan, Carolina, Trujillo Alto, Guaynabo y Bayamón). Pero existen unas externalidades negativas de todo este proceso que no fueron tomadas en cuenta por el gobierno y la industria. Estas externalidades o consecuencias las están asumiendo comunidades del Municipio de Loíza, sin necesariamente beneficiarse del desarrollo de las ciudades cercanas. El desequilibrio ambiental y la degradación de los recursos naturales en Loíza comprometen el desarrollo, la seguridad y el bienestar de los residentes de ese municipio.30 La comunidad loiceña ha sido muy activa en movilizarse en contra de actividades que atenten contra el entorno ambiental que les rodea y que reflejen algún tipo de ilegalidad. Inclusive ha informado a las agencias reguladoras del ambiente, como el D.R.N.A., A.R.P.E. y la Junta de Planificación, sobre actividades en terrenos costeros que no cumplen a cabalidad con las leyes aplicables a la zona. Uno de los casos más recientes sobre el particular lo es el de Municipio de Loíza v. Sucesiones de Marcial Suárez y de Encarnación Fuentes,31 donde los hechos del caso plantean que el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, sólo luego de múltiples querellas de los vecinos del Barrio Medianía Baja, comenzó una etapa investigativa sobre un proyecto de alegado propósito residencial denominado “Lagos del Palmar” y que incluía un lago artificial que requería la extracción de arena y material de la corteza terrestre en un área de más de dieciocho (18) cuerdas en una finca localizada en la zona costanera. La finca en cuestión estaba ubicada cerca de otros seis (6) cuerpos de agua que fueron creados con propósitos similares a los de este caso, pero nunca se construyeron los proyectos de vivienda propuestos. Las pasadas actividades de extracción habían dejado la costa expuesta a los embates del mar, al oleaje y susceptible a inundaciones cuando ocurrían fenómenos atmosféricos. Estas actividades causaron que en el 1978 se prohibiera por quince (15) años toda extracción de arena en ese sector hasta el año 1995, año en que se otorgó el permiso en este caso.
El Municipio inició una acción judicial en donde alegaba que los permisos otorgados por las agencias referidas resultaban ser un subterfugio para permitir extraer, vender y mercadear grandes cantidades de arena sin haberse realizado Declaración de Impacto Ambiental alguna como dispone el artículo 4© de la Ley Núm. 9,32 y sin que las agencias concernidas hubiesen evaluado el impacto acumulativo que el lago artificial pudiese causar en la zona.
El proceso de planificación ambiental que se realizó previo a desarrollar este proyecto plantea serios cuestionamientos. La Junta de Planificación aprobó la consulta de ubicación del proyecto disponiendo que no era necesario formular una Declaración de Impacto Ambiental y sometió una Declaración de Impacto Ambiental Negativa a la Junta de Calidad de Ambiental, la cual la acogió entendiendo que al someter ese documento, la “Junta de Planificación había cumplido con la fase de evaluar el posible impacto ambiental de la acción propuesta”. Por su parte, el D.R.N.A. le concedió el permiso de extracción de materiales de la corteza terrestre sin celebrar vistas públicas y A.R.P.E. aprobó los permisos de urbanización y de uso para realizar operaciones de extracción de arena.33 A pesar de estas irregularidades, aquí el Tribunal Supremo no revisó los trámites administrativos ante las agencias pertinentes porque los permisos no fueron impugnados y fueron finales.
El Tribunal Supremo de Puerto Rico, al analizar en este caso si se pueden llevar a cabo las actividades de extracción de arena, al amparo de un permiso otorgado sin la preparación de una Declaración de Impacto Ambiental, resuelve que la Sucesión Suárez no contaba con un permiso adecuado para realizar una actividad de extracción de arena de la magnitud propuesta. Por tratarse de una acción que conlleva un impacto ambiental significativo en un área ambientalmente sensible en la zona costanera, había que realizar una Declaración de Impacto Ambiental. Además, la Ley de Arena, Grava y Piedra del 25 de junio de 1968,34 dispone que en todo caso en que la actividad se desarrolle en la zona costanera, se requiere la preparación del documento de Declaración de Impacto Ambiental. El Tribunal también expresó que “el permiso de construcción no se puede utilizar como pretexto para llevar a cabo la actividad de extracción para la cual la parte demandada no tiene permiso”.35
En este caso el Departamento de Recursos Naturales, a pesar de formular una política pública ambiental por medio de leyes, reglamentos y órdenes administrativas, no llevó a cabo lo promulgado en esa política pública; falló al implantarla. El procedimiento a seguir era el establecido por la Ley Num. 9, supra, es decir, presentar una Evaluación de Impacto Ambiental y preparar una Declaración de Impacto Ambiental si el impacto era significativo o una Declaración de Impacto Ambiental No Significativo de no serlo. El Formulario de Evaluación Ambiental presentado por la Sucesión ante el D.R.N.A. era insuficiente y no cumplía con los requisitos de contenido que se exigen. Por lo tanto, el procedimiento que se realizó no era el requerido para expedir un permiso de extracción de arena y el Departamento de Recursos Naturales falló en pasar por alto esa deficiencia.
B. La Parguera, Lajas
El estado Derecho vigente dispone que la zona marítimo-terrestre es de dominio público.36 Dicha legislación, un legado del Derecho romano y medieval transferido a Puerto Rico por los españoles como parte de su normativa portuaria, surge para reglamentar la construcción y explotación de la infraestructura portuaria, no para la protección de los recursos naturales. Uno de los problemas identificados en el Programa de Manejo de la Zona Costanera es el de individuos que ocupan terrenos costeros que, como se discutiera anteriormente, son propiedad pública según la definición que nos brinda el reglamento del D.R.N.A.37 La posesión de muchas de estas propiedades han pasado de generación en generación en familias que adquirieron derechos sobre dicha propiedad al poseerla por un término de tiempo definido, lo que se conoce en Derecho como la figura jurídica de la usucapión. Los lugares principales donde ocurre este fenómeno fueron identificados, al momento de preparase el Programa de Manejo de la Zona Costanera, como La Parguera en Lajas, el Combate en Cabo Rojo y Culebra. Actualmente, a pesar de la vasta legislación que existe, el problema se extiende a casi toda la zona costera de Puerto Rico.
A principio de la década de los noventa, los hallazgos apuntaban a que desde el punto de vista de recursos económicos, los dueños de las propiedades en la zona costera se componían de dos grupos de personas: uno de escasos recursos y carentes de viviendas, otro de personas acomodadas para quienes la ocupación del terreno les permite disfrutar de viviendas para vacacionar.38 Actualmente hay que añadir a personas o corporaciones que poseen estos terrenos con el propósito de desarrollarlos para fines turísticos o residenciales y obtener provecho económico de ello.
El Cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos adquirió jurisdicción en la controversia suscitada en La Parguera debido a su deber de evitar o controlar toda obstrucción en las aguas navegables de Estados Unidos. El 13 de junio de 1978, el Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el Cuerpo de Ingenieros suscribieron el "La Parguera Recreational Area Memorándum of Understanding" (en adelante M.O.U. por sus siglas en inglés). Mediante el M.O.U. se perseguía establecer guías para que el E.L.A. y el Cuerpo de Ingenieros pudiesen laborar en unísono hacia la preservación y mejor uso del ambiente natural del sector La Parguera en el Municipio de Lajas y para que el E.L.A. desarrollase dicho sector en una comunidad recreacional para el uso y disfrute de todos. Entre otros acuerdos asumidos, el E.L.A. se comprometió a remover toda estructura abandonada, insegura o peligrosa de las aguas y manglares de La Parguera y, dentro de doce años desde la firma del M.O.U., eliminar toda tenencia privada de propiedad en la ribera. El Cuerpo de Ingenieros, a su vez, se comprometió a no conceder permisos para residencias o muelles privados construidos luego del 9 de julio de 1977 en las aguas costaneras navegables de La Parguera; tampoco se concederían para estructuras privadas construidas en las aguas navegables alrededor de las islas y cayos cercanos. Durante la vigencia del M.O.U. se le exigió a los dueños de las casas en controversia que tomaran medidas para evitar daños a los ecosistemas y a las aguas; también surgió un nuevo tipo de construcción, casas flotantes similares a cabañas de playa.39
Luego de realizar un inventario sobre las casas flotantes durante el mes de octubre de 1987, el Cuerpo de Ingenieros determinó que esas estructuras eran una obstrucción en las aguas navegables y que por tanto la sección 10 de “Rivers and Harbors Act” de 1899,40 requería un permiso. Cuarenta y ocho propietarios decidieron solicitar el permiso y luego de los procesos administrativos, en los cuales intervinieron agencias estatales y federales, cuarenta y un permisos fueron denegados, fundamentándose en que las casas flotantes y su permanencia en la Parguera era contraria al Plan de Manejo de la Zona Costanera de Puerto Rico. El 5 de junio de 1990, el Cuerpo de Ingenieros notificó a los propietarios de las estructuras que el mantener las casas flotantes constituiría una actividad ilegal.
En el 1991 el gobierno federal inició una acción judicial contra dos de los cuarenta y un permisos denegados con el propósito de hacer cumplir la decisión de remoción de las estructuras. Dispone la relación de hechos del caso United States v. Hernández, et als,41 que los dueños de las casas-bote las anclaban cerca de la orilla cuando no las utilizaban para navegar hasta uno de los cayos a las afueras de La Parguera, y así disfrutar del mar durante varios días. Los dueños sostenían que el Cuerpo de Ingenieros no tenía jurisdicción sobre las casas-bote por ser embarcaciones navegables. La interpretación del Cuerpo de Ingenieros prevaleció en el tribunal debido a que las casas flotantes fueron construidas principalmente como casas vacacionales y no como medio de transportación, por tanto estaban bajo la jurisdicción y reglamentación de ese cuerpo.42 El Tribunal Federal, mediante opinión del Juez Fuste, ordenó remover las estructuras del lugar y de no hacerlo estarían sujetos a severas sanciones.43
En este caso, las agencias reguladoras del ambiente crearon un conjunto de normas luego de establecer la importancia natural del área y la necesidad de un plan de manejo especial. Se utilizaron datos de estudios realizados sobre la ecología del lugar para buscar alternativas a la controversia y se logró proteger el área luego de una intensa batalla administrativa y legal.
C. Playa Las Picúas, Río Grande
Mediante la Ley Núm. 121 del 1 de noviembre de 1994,44 se declaró como política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que el uso y disfrute del camino y los accesos a la Playa Las Picúas pertenezcan al Pueblo de Puerto Rico y se declararon como bienes de dominio público.45 Bajo esta ley, se ordena crear un plan de manejo y un reglamento especial para el área sin que se menoscaben los derechos de los propietarios privados en el sector.
Pero esta protección que se le brinda a esta área surge de una controversia legal entre la Federación de Pescadores de la Playa Las Picúas y la corporación U.S. Industries.46 La corporación era dueña de una finca rural de setecientas ochenta y dos (782) cuerdas localizada en el barrio Mameyes del Municipio de Río Grande, y luego de varios intentos de desarrollarla y ante la imposibilidad de encontrarle un uso del cual pudiera sacar provecho económico, decidió segregar la finca en parcelas de 25 cuerdas o más y venderlas, amparándose en el artículo 3 del Reglamento de Lotificación Núm. 3 (en adelante Reglamento de Planificación Núm. 3)47 que exime, a toda persona interesada en realizar una lotificación, de radicar la Declaración de Intención de Notificar ante el Secretario de la Junta de Planificación, esto cuando la finca sea una rural, con fines agrícolas y de veinticinco cuerdas o más. Utilizando este reglamento U.S. Industries segregó y vendió las parcelas obviando la intervención del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales y la Junta de Planificación. Las escrituras de segregación y compraventa fueron registradas con una “descripción legal mínima y sencilla” con la intención de que el Registrador de la Propiedad pasara por alto la nueva reglamentación que impedía precisamente dicha segregación. El Reglamento Núm. 13 sobre Zonas Susceptibles a Inundaciones vigente en aquel momento,48 complementado por el Mapa de Zonas Susceptibles a Inundaciones identificaba dicha finca como Zona 1, cuya sección 6.04 especificaba que “no se permitiría la lotificación de terrenos en esta zona”.49
La Federación de Pescadores alegaba que se le estaba obstaculizando el acceso al área de pesca en la zona marítimo-terrestre de Punta Picúa. Mientras los codemandantes (E.L.A., D.R.N.A. y la Junta de Planificación) alegaron que la lotificación de la finca y las escrituras de compraventa eran ilegales y que se estaba ocasionando daño al sistema ecológico de la zona en violación a la reglamentación aplicable. El Tribunal Supremo confirmó al Tribunal Superior que concluyó, mediante interpretación de ambos reglamentos (R. de Planificación Núm. 13, supra y R. de Planificación Núm. 3, supra) de forma integral, que la exención del Reglamento de Planificación Núm. 3, supra, es inoperante en relación con fincas localizadas en zonas declaradas inundables y que las escrituras de segregación y compraventas eran nulas.50 Sobre la nulidad de las escrituras cabe destacarse las expresiones que hizo el Tribunal Supremo sobre el deber que tiene el Registrador de la Propiedad de revisar la validez de los actos jurídicos contenidos en las escrituras públicas.51
En este caso, al igual que en el caso de Sucesión Suárez v. Municipio de Loíza,52 los proponentes pretendieron simular una acción detrás de la cual existía otra ilegal y contraria a la ley. En ambos casos se observa otro elemento en común: la intervención de un tercero perjudicado, que al quejarse es que llama la atención de las agencias reguladoras para que estas adquieran conocimiento de la actividad. Cuando las agencias conocen del problema, en la mayoría de las ocasiones la actividad ya ha comenzado con permisos obtenidos bajo dudosos procedimientos. Consideramos que en ambos casos el Tribunal Supremo decidió acertadamente.
La zona costera está sujeta a una reglamentación muy especial. Si esta reglamentación se implementara de forma estricta, las condiciones ambientales de nuestras costas se encontrarían en mejor estado y los puertorriqueños podrían disfrutar de estos recursos sin barreras ni perjuicios contra su vida, propiedad y bienestar. La reglamentación ambiental no busca prohibir actividades ni limitar los derechos de los individuos a la propiedad privada; en cambio promueve el uso adecuado de los recursos y la armonía entre las actividades humanas, económicas y sociales. Las actividades en la zona costera no están prohibidas, según se desprende del análisis de los reglamentos aplicables, pero sí son limitadas por lo complejo y sensitivo del ecosistema de la zona.
El área de La Parguera y de la Playa de Las Picúas fueron declaradas como reservas naturales y demandaban una conservación y protección que probablemente otra zona costera no gozaría por el hecho de no ser una reserva.53 Las áreas que no se consideran aún como reservas naturales pueden ser sujeto de procesos dudosos por parte de las agencias reguladoras porque al momento de proponerse un proyecto, mucha de la información que se requiere para evaluar los proyectos es incorrecta y obsoleta. Y sin llevar a cabo la actualización de esos datos, día tras día se otorgan permisos de construcción, entre otros permisos que se solicitan para llevar a cabo actividades en zonas ambientalmente sensitivas.54
Los proponentes de proyectos en la zona costera tienen que asumir unos costos de evaluaciones y estudios ambientales que, muchas veces por razones económicas, tienden a obviar y es ahí cuando surgen las simulaciones y propuestas de proyectos que son un subterfugio para otros planes que no son conformes con la ley. Las agencias administrativas, tales como: la Junta de Planificación, la Administración de Reglamentos y Permisos, el Departamento de Recursos Naturales, y la Junta de Calidad Ambiental, deben asumir un rol más activo en la implementación de las normas ambientales y estar muy atentos a este tipo de práctica ilegal. También deben cumplir a cabalidad su función de ejercer la política pública ambiental del estado, revisando de manera estricta y responsable los documentos que se someten como parte del proceso de planificación ambiental. En el ejercicio de su discreción, estas agencias deben realizar sus determinaciones a base de la información que recogen en el proceso administrativo y en los comentarios de las partes interesadas. La política partidista y los intereses económicos no deben continuar como fundamentos al momento de otorgar un permiso ambiental. Sí debe tomarse en cuenta el interés y bienestar general a largo plazo, la importancia ecológica del área y si se causan o no impactos significativos con la actividad. Además, hay que recordar que la problemática ambiental es una interdisciplinaria que requiere ser analizada tomando en cuenta todos los factores científicos, sociales y económicos necesarios para mantener a nuestro país habitable.
Las comunidades y grupos de ciudadanos se han convertido en los propulsores de la política ambiental, rol que le corresponde a las agencias de gobierno antes mencionadas. Ambos deben trabajar en conjunto y no como partes contrarias, puesto que debe existir un fin común, la protección y conservación de los recursos naturales y ambientales. Finalmente, debemos tomar ventaja de la amplia legislación existente relacionada con la zona costera y analizarla siempre de forma integral ya que esto beneficia la planificación ordenada y funcional, y promueve que el proceso administrativo de toma de decisiones sea adecuado.
_ Estudiante de segundo año y miembro del Cuerpo de Investigadores y Redactores de la Revista de Derecho Puertorriqueño de la Escuela de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Puerto Rico.
1 Reglamento para el Aprovechamiento, Vigilancia, Conservación y Administración de las Aguas Territoriales, los Terrenos Sumergidos bajo éstas y la Zona Marítimo Terrestre del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, art. 2.107 (1992).
2 En términos de Manejo Costero, el Profesor Vance P. Vicente se refiere al litoral como sigue: “a wide spectrum of near shore systems”, 51 Vance P. Vicente, Small Islands: Marine Science and Sustainable Development Coastal and Estuarine Studies 267 (American Geophysical Union, 1996).
3 Supra n. 1, Art. 2.108.
4 Véase Municipio de Loíza v. Sucesiones Marcial Suárez y de Encarnación Fuentes, 2001 TSPR 84 (Opinión del 11 de junio de 2001).
5 Véase United States v. Seda Pérez, 825 F. Supp. 447 (1993).
6 Véase caso Federación de Pescadores de Playa Picúas v. U. S. Industries, 135 D.P.R. 303 (1994).
7 Geoambiente: Corredor Ecológico del Este (Programa de televisión de Tu Universo Televisión -TUTV, 22 de septiembre de 2002).
8 Const. E.L.A. art. VI, sec. 19.
9 Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada, 12 L.P.R.A. § 1121-1142 (Supl. 2001).
10 Ver National Environmental Policy Act de 1969, 42 U.S.C.A. § 4321 et seq (1969).
11 Supra n. 9, Sec. 1124.
12 El Código Civil de Puerto Rico define los bienes de dominio público “los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, y otros análogos”. C. Civ. P.R. art. 255, 31 L.P.R.A. § 1024 (1930).
13 Rupert Amstrong v. E.L.A., 97 D.P.R. 588 (1969).
14 Supra n. 1, Arts. 2.94 y 2.95.
15 3 L.P.R.A. § 155 (Supl. 2001).
16 Coastal Zone Management Act, 16 U.S.C. § 1451 et seq (1972).
17 Id. en § 1451(c).
18 Id. en § 1451(i).
19 Reglamento de Planificación Núm 17, Junta de Planificación de Puerto Rico (1987).
20 Ver Diana López-Feliciano, El Ambiente y las Leyes en Puerto Rico: lo que todos debemos saber, 107 Publicaciones Paraíso (1999).
21 Reglamento de Planificación Núm. 13, 5ta Rev. (2002).
22 Id. en § 1.03.
23 Id. en § 5.01.
24 Id. en § 5.02.
25 Id. en § 8.01.
26 Supra n. 20 en 95.
27 Se define capacidad de acarreo como el número de individuos que los recursos de un área dada pueden tolerar, usualmente en el período menos favorable del año. Robert Leo Smith & Thomas M. Smith, Elements of Ecology, 525, Benjamin/Cummings Publishing Company (1998).
28 Playa El Combate se encuentra localizada al final de la Carretera 3301 de Cabo Rojo, mientras que el sector Piñones está localizado en la Carretera 187 del municipio de Loíza.
29 Carmen Millán Pabón, Pruebas del Alarmante Retroceso, El Nuevo Día, 21 de abril de 1996, en 6.
30 Sonia del Mar Vega & Suzzette M. Meléndez, Estudio Sobre las Condiciones Existentes en las Lagunas Producto de las Extracciones de Arena del Sector Medianía Baja en el Municipio de Loíza (2001) (Tesina no publicada presentada como requisito para el grado de Bachiller en Ciencias Ambientales, Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras) (en archivo del Departamento de Ciencias Ambientales, Facultad de Ciencias Naturales de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras).
31 Municipio de Loíza v. Sucesiones de Marcial Suárez y de Encarnación Fuentes, 2001 T.S.P.R. 84 (Opinión del 11 de junio de 2001).
32 Veáse nota 11.
33 Supra n. 31.
34 Ley de Arena, Grava y Piedra del 25 de junio de 1968, art. 2, 28 L.P.R.A. § 207 (Supl. 2001).
35 Supra, n. 31.
36 Supra, n. 13.
37 Veáse nota 14.
38 Supra n. 1 , Art. 1.2.
39 Ver United States v. Hernández, 979 F. Supp. 70 (1993).
40 Rivers and Harbors Act de 1899, 33 U.S.C. § 403 (1899).
41 Supra, n. 39.
42 Supra n. 20 en 109.
43 Supra, n. 39.
44 Ley Núm. 121 del 1 de noviembre de 1994, 12 L.P.R.A. § 401-404 (1994).
45 Id. en § 401.
46 Federación de Pescadores de La Playa Las Picúas v. U.S. Industries Inc., 135 D.P.R. 303 (1994).
47 Ver Reglamento de Planificación Núm. 3, Junta de Planificación de Puerto Rico, Revisado (1986).
48 Supra, n. 47.
49 Supra n. 47, sección 6.04.
50 Supra n. 46, en 310.
51 Supra n. 46, en 325.
52 Supra, n. 31.
53 La designación de reservas naturales o tomar medidas para la preservación de especies y habitáculos mediante adquisición de terrenos y operación de áreas y facilidades , se encuentran entre las facultades otorgadas al Secretario del D.R.N.A. mediante la Ley Núm 31 del 29 de septiembre de 1983, art. 5 , 3 L.P.R.A. § 155 (Enmendando la Ley Núm. 23 de 20 de junio de 1972).
54 Veáse José Javier Pérez, Peligra una joya, El Nuevo Día, 29 de septiembre de 2002, en 4.
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