Source: http://kraken.slv.cz/Ars11/2014
Timestamp: 2017-11-22 13:06:34+00:00

Document:
Ars11/2014
Ars 11/2014-42
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy Jana Passera a soudcù Josefa Baxy, Petra Mike¹e, zpravodaje Tomá¹e Langá¹ka, Radana Malíka, Miloslava Výborného a Daniely Zemanové v právní vìci navrhovatele: Pøípravný výbor pro konání místního referenda, jednajícího Ing. V. Z., zastoupeného Mgr. Luká¹em Slaninou, advokátem, se sídlem Komenského 266/3, 500 03 Hradec Králové, proti odpùrci: mìsto Nové Mìsto nad Metují, se sídlem námìstí Republiky 6, 549 01 Nové Mìsto nad Metují, týkající se øízení o návrhu na vyhlá¹ení místního referenda, v øízení o kasaèní stí¾nosti navrhovatele proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. øíjna 2014, è. j. 30 A 78/2014-48,
I. Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. øíjna 2014, è. j. 30 A 78/2014-48 s e r u ¹ í a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Navrhovatel dne 3. èervna 2014 podal návrh na konání místního referenda ve mìstì Nové Mìsto nad Metují o následující otázce: Jste proti vedení tranzitní a nákladní dopravy v navr¾eném dopravním koridoru Vladivostok-okolo nádra¾í ÈD-pod Malecím-nad Vrchoviny a po¾adujete, aby orgány mìsta ¾ádaly u pøíslu¹ných organizací ukonèení prací na realizaci stavby pøelo¾ky I/14 a v souladu se zákonnými postupy prosazovaly v mìstských, krajských i celostátních dokumentech územního plánování podmínky pro vytvoøení ji¾ního obchvatu Nového Mìsta nad Metují v trase Spy-Vladivostok-Osma-Nahoøany?
[2] Dne 13. èervna 2014 mìstský úøad Nové Mìsto nad Metují, odbor správní-oddìlení vnitøních vìcí (dále jen mìstský úøad ), zaslal navrhovateli výzvu k odstranìní nedostatkù návrhu na konání místního referenda (è. j. 5292/2014/OS/PetJ, doruèeno dne 13. èervna 2014), v ní¾ navrhovatele vyzval k doplnìní návrhu na konání místního referenda o pøílohu podle § 10 odst. 2 zákona è. 22/2004 Sb., o místním referendu a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o místním referendu ). Mìstský úøad spatøoval nedostatek podání v tom, ¾e pøíloha návrhu (tj. podpisové archy podle § 10 odst. 2 zákona o místním referendu) nesplòovala zákonné po¾adavky, proto¾e v dobì podepisování podpisových archù je¹tì neexistoval návrh pøípravného výboru podle § 10 odst. 1 tého¾ zákona, a podepisující obèané proto nemìli mo¾nost seznámit se s celým návrhem pøípravného výboru na konání místního referenda. Mìstský úøad mìl za to, ¾e návrh, jak vyplývá z podání ze dne 3. èervna 2014, byl sepsán právì a¾ dne 3. èervna 2014.
[3] Navrhovatel reagoval podáním ze dne 17. èervna 2014, kterým na výzvu mìstskému úøadu pøedlo¾il zápis o utvoøení pøípravného výboru a schválení návrhu na konání místního referenda podle § 10 zákona o místním referendu , který je datován 13. ledna 2014, èím¾ mìl navrhovatel prokázat, ¾e návrh na konání místního referenda existoval ji¾ 13. ledna 2014 a nikoliv a¾ 3. èervna 2014. Mìstský úøad vydal je¹tì tého¾ dne vyjádøení, ve kterém upozornil navrhovatele, ¾e pøedchozí podání, ve kterém navrhovatel dolo¾il zápis o vytvoøení pøípravného výboru, nepova¾uje za vyhovìní výzvì ze dne 13. èervna 2014. Odpùrce po¾adoval pøedlo¾ení podpisové listiny s oèíslovanými podpisovými archy, ze kterých bude patrno, ¾e podepisující obèané mìli mo¾nost seznámit se s celým návrhem pøípravného výboru podle § 10 odst. 1 zákona o místním referendu.
[4] Dne 12. srpna 2014 navrhovatel opìtovnì podal mìstskému úøadu návrh pøípravného výboru na konání místního referenda ze dne 3. èervna 2014 spolu s podpisovými archy z tého¾ dne. Mìstský úøad k opìtovnému podání návrhu uvedl, ¾e návrh je toto¾ný s návrhem ze dne 3. èervna 2014, a navrhovatel tudí¾ neodstranil vady, k jejich¾ odstranìní ho mìstský úøad vyzval. Mìstský úøad dospìl k závìru, ¾e návrh není bezvadný, a proto jej nepøedlo¾il zastupitelstvu mìsta Nové Mìsto nad Metují k projednání podle § 12 odst. 4 zákona o místním referendu.
[5] Na základì shora uvedených skuteèností podal navrhovatel dne 30. záøí 2014 ke Krajskému soudu v Hradci Králové (dále jen krajský soud ) návrh na vyhlá¹ení místního referenda soudem. Navrhovatel po¾adoval, aby krajský soud vyhlásil v Novém Mìstì nad Metují referendum o vý¹e uvedené otázce, a to tak, ¾e referendum probìhne souèasnì s nejbli¾¹ími volbami do zastupitelstva obce nebo souèasnì s volbami do Parlamentu Èeské republiky, pokud tento termín nastane døíve. Navrhovatel uvedl, ¾e splnil podmínku § 6 zákona o místním referendu, podle které se v místním referendu rozhoduje o vìcech, je¾ patøí do samostatné pùsobnosti obce nebo statutárního mìsta, a zároveò nebyly dány dùvody nepøípustnosti referenda podle § 7 tého¾ zákona. Dále byla otázka jednoznaènì formulována tak, aby se na ni dalo odpovìdìt ano nebo ne , jak po¾aduje § 8 odstavec 3 zákona o místním referendu. Podle navrhovatele tak návrh splòoval ve¹keré zákonné po¾adavky a postup mìstského úøadu byl pouhou úèelovou snahou o zabránìní konání místního referenda.
[6] Odpùrce se k návrhu na vyhlá¹ení místního referenda vyjádøil podáním ze dne 10. øíjna 2014. Odpùrce se ztoto¾nil se stanoviskem mìstského úøadu a dodal, ¾e návrhu nemohlo být vyhovìno je¹tì z dal¹ích dùvodù. Navr¾ená otázka pro místní referendum není jednoznaèná, nebo» z ní nelze dovodit, které orgány obce by mìly být výsledkem referenda vázány a èeho by se mìly pøípadnì sna¾it dosáhnout. Druhým dùvodem je, ¾e otázka navr¾ená pro referendum nespadá do samostatné pùsobnosti obce, a nesplòuje tak podmínku § 6 zákona pokraèování o místním referendu. Dopravní koridor, jeho¾ se otázka týká, je podle odpùrce vymezen v zásadách územního rozvoje Královéhradeckého kraje, proto i pøípadné zmìny tohoto koridoru nále¾í do pùsobnosti kraje, nikoliv obce.
[7] V replice ke stanovisku odpùrce se navrhovatel vyjádøil zejména k otázce, zda navr¾ená otázka pro referendum spadá do samostatné pùsobnosti obce. Podle navrhovatele nic nebrání uvedenému znìní otázky. Aèkoli uvedený dopravní koridor je skuteènì zále¾itostí kraje, nic nebrání tomu, aby v referendu obèané vyjádøili svùj názor, kterým by pøípadnì zavázali orgány obce k tomu, aby na pøíslu¹ných místech ¾ádaly o odklad dopravního koridoru a prosazovaly odklonìní dopravy, a to i pøesto, ¾e samy orgány obce nemohou v této vìci rozhodnout.
[8] Krajský soud v návìtí oznaèeným usnesením návrh na vyhlá¹ení místního referenda zamítl. Krajský soud se nejprve ve svém usnesení zabýval otázkou, zda návrh na vyhlá¹ení místního referenda vykazuje vady, na které poukazoval mìstský úøad. Krajský soud uvedl, ¾e mìstský úøad nezpochybòuje, ¾e návrh mìl v¹echny zákonné nále¾itost, pouze konstatuje, ¾e návrh byl sepsán dne 3. èervna 2014 a podepisující osoby se nemìly mo¾nost s návrhem seznámit. Navrhovatel naopak tvrdí, ¾e návrh byl sepsán ji¾ 13. ledna 2014 a osoby, které podpisové listiny podepsaly, mìly mo¾nost se s ním seznámit. Krajský soud uvedl, ¾e aèkoli nebylo prokázáno, ¾e návrh skuteènì obsahoval vadu, je mo¾né konstatovat, ¾e i pøípadný odpùrcem uvádìný nedostatek by neznamenal vadu návrhu na konání místního referenda. Krajský soud tedy uzavøel, ¾e návrh splòoval nále¾itosti stanovené v § 10 a § 11 zákona o místím referendu.
[9] Dále krajský soud posuzoval existenci zákonných podmínek pro vyhlá¹ení místního referenda. K otázce, zda vìc spadá do samostatné pùsobnosti obce, soud uvedl, ¾e dotèený koridor pøelo¾ky silnice I/14 o kterém má být v referendu hlasováno, je skuteènì øe¹en v zásadách územního rozvoje Královéhradeckého kraje. Jeliko¾ se tedy jedná o zále¾itost øe¹enou zásadami územního rozvoje, je nutno vycházet s § 36 odst. 5 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, podle nìho¾ jsou zásady územního rozvoje pro územní plánování závazné. Z toho vyplývá, ¾e o tom, zda pøelo¾ka silnice I/14 bude vymezena v koridoru stávajícím nebo jiném, nepøíslu¹í rozhodovat orgánùm obce Nové Mìsto nad Metují, nýbr¾ Královéhradeckému kraji.
[10] Dále se krajský soud zabýval podmínkou § 8 odst. 3 tého¾ zákona, která stanoví, ¾e otázka navr¾ená pro místní referendum musí být jednoznaènì polo¾ena tak, aby na ni bylo mo¾no odpovìdìt slovem ano nebo slovem ne . Krajský soud naznal, ¾e v otázce není dostateènì urèitým zpùsobem vymezeno území, po kterém by mìl pøípadný obchvat vést. Nedostateènì je takté¾ øe¹ena otázka, o co konkrétnì by se mìly orgány mìsta sna¾it a které orgány má navrhovatel na mysli. Pøípadné schválení takovéto otázky v referendu by pøineslo celou øadu problémù, z nich¾ nìkteré by byly neøe¹itelné.
[11] Na závìr krajský soud vyslovil pochybnost nad tím, zda by v pøípadì splnìní ostatních nále¾itostí mohlo být vyhovìno po¾adavku navrhovatele, aby bylo referendum vyhlá¹eno na termín nejbli¾¹ích voleb do zastupitelstva obce, nebo v termínu voleb do Parlamentu Èeské republiky, nastane-li døíve. Krajský soud má za to, ¾e vyhlá¹ení místního referenda by bylo vzhledem k nejistotì, kdy oba uvedené termíny v budoucnu nastanou, problematické a diskutabilní.
[12] Proti oznaèenému usnesení krajského soudu navrhovatel (nyní stì¾ovatel) vèas podal kasaèní stí¾nost z dùvodù uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ).
[13] Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti pøednì uvádí, ¾e je pøesvìdèen, ¾e otázka polo¾ená v návrhu na konání místního referenda spadá do samostatné pùsobnosti mìsta Nové Mìsto nad Metují. V první èásti otázky jsou obèané dotazováni, zda souhlasí s vedením tranzitní a nákladní dopravy v navr¾eném dopravním koridoru. To v¹ak podle stì¾ovatele nikterak nezpochybòuje navr¾ený dopravní koridor a týká se výluènì zpùsobu vedení tranzitní a nákladní dopravy. Otázka se pouze ptá obèanù na názor, zda jsou pro nebo proti pøelo¾ení této nákladní dopravy do nové trasy. Stì¾ovatel poukazuje také na to, ¾e v¹echny varianty vedení nákladní dopravy zaèínají i konèí na území mìsta Nové Mìsto nad Metují a nedotýkají se okolních obcí. Závìr krajského soudu o tom, ¾e pøelo¾ka silnice I/14 je zále¾itostí nadmístního významu, navíc zpochybnil Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 18. øíjna 2012 è. j. 1 Ao 3/2011-229, kde se k dotèenému území pøímo vyjádøil: Podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu toti¾ nelze pøelo¾ku silnice I/14 pova¾ovat za plochu (koridor) nadmístního významu [ ]. Stì¾ovatel tak dovozuje, ¾e pokud se nejedná o plochu nadmístního významu, jedná se ve smyslu zákona è. 128/2000 Sb., o obcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, o zále¾itost samostatné pùsobnosti obce.
[14] Stì¾ovatel dále zpochybnil závìr krajského soudu o nejednoznaènosti otázky. Podle navrhovatele je otázka formulována tak, ¾e nepøedpokládá nutnì realizaci zcela konkrétního obchvatu, nýbr¾ snahu o jeho prosazování. Stì¾ovatel pova¾uje za samozøejmé, ¾e ke zpøesnìní návrhu do konkrétní podoby by docházelo v rámci nástrojù územního plánování. Na druhé stranì je návrh vymezen dostateènì urèitì popsáním smìrù trasy a jeho grafickým zakreslením v mapì, která je souèástí podpisových archù. Dále stì¾ovatel uvádí, ¾e po¾adovat pøesné urèení orgánù obce v otázce polo¾ené v místním referendu by bylo pøepjatým formalismem, proto¾e kompetence jednotlivých orgánù obce vyplývají pøímo ze zákona o obcích. Co se týká obratu prosazovat v mìstských, krajských i celostátních dokumentech pou¾itého v navrhované otázce, stì¾ovatel se domnívá, ¾e je bez obtí¾í mo¾né jej interpretovat tak, ¾e mìsto bude vyvíjet snahu o pøípadné zmìny v celostátních a krajských dokumentech územního plánování formou vyjednávání a vyjadøování se k tìm dokumentùm územního plánování, které nespadají do pùsobnosti mìsta.
[15] Na závìr stì¾ovatel formuluje kasaèní námitku, v ní¾ rozporuje závìr krajského soudu, ¾e navrhovaný termín místního referenda je neurèitý. Stì¾ovatel opírá své tvrzení o § 5 zákona o místním referendu, který pøímo pamatuje na konání referenda v dobì prùbìhu voleb. Tím, ¾e navrhovatel navrhuje konání souèasnì s nejbli¾¹ími volbami, pøesnì konkretizuje dobu, kdy bude referendum probíhat. Skuteènost, ¾e v dobì vyhlá¹ení neznáme pøesný den prùbìhu voleb, neznamená neurèitost a nejednoznaènost návrhu.
[16] Ze shora uvedených dùvodù stì¾ovatel Nejvy¹¹ímu správnímu soudu navrhl, aby napadené usnesení krajského soudu zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu projednání.
[17] Odpùrce ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti navrhovatele uvedl, ¾e se plnì ztoto¾òuje s právním názorem krajského soudu, a proto navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl. pokraèování III. Posouzení kasaèní stí¾nosti Nejvy¹¹ím správním soudem
[18] Nejvy¹¹í správní soud zhodnotil kasaèní stí¾nost jako pøípustnou, nebo» byla podána osobou oprávnìnou ve smyslu ustanovení § 102 s. ø. s. Dùvody kasaèní stí¾nosti se opírají o § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s. Kasaèní stí¾nost soud neshledal nepøípustnou ani z jiných dùvodù plynoucích z ustanovení § 104 s. ø. s.
[19] Nejvy¹¹í správní soud poté kasaèní stí¾nost posoudil a dospìl k závìru, ¾e je dùvodná.
[20] Pøi posuzování kasaèní stí¾nosti bylo stì¾ejní, zda otázka navr¾ená pro místní referendum, ve znìní Jste proti vedení tranzitní a nákladní dopravy v navr¾eném dopravním koridoru Vladivostok-okolo nádra¾í ÈD-pod Malecím-nad Vrchoviny a po¾adujete, aby orgány mìsta ¾ádaly u pøíslu¹ných organizací ukonèení prací na realizaci stavby pøelo¾ky I/14 a v souladu se zákonnými postupy prosazovaly v mìstských, krajských i celostátních dokumentech územního plánování podmínky pro vytvoøení ji¾ního obchvatu Nového Mìsta nad Metují v trase Spy-Vladivostok-Osma-Nahoøany? , splòuje zákonné po¾adavky § 6 zákona o místním referendu a § 8 odst. 3 tého¾ zákona, tedy zda spadá do samostatné pùsobnosti obce a zda je jasnì formulována.
[21] Obì otázky jsou v tomto pøípadì vzájemnì propojeny, zpùsob formulace navr¾ené otázky je dùle¾itý i v návaznosti na podmínky § 6 zákona o místím referendu, tedy pro posouzení námitky týkající se samostatné pùsobnosti obce. Nejvy¹¹í správní soud proto nejdøíve pøistoupil ke zkoumání, zda otázka navr¾ená pro referendum spadá do samostatné pùsobnosti obce, tedy zda vyhovuje po¾adavkùm § 6 zákona o místním referendu. Vycházel pøitom ze skuteènosti, ¾e místní referendum, jeho iniciace i následné hlasování pøedstavují významný zpùsob obèanské politické participace, jako¾ i prostøedek ke zvý¹ení demokratické legitimity lokální politiky a kontroly místní politické reprezentace (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 31. øíjna 2012, è. j. Ars 2/2012-43, è. 2799/2013 Sb. NSS, zejm. body 29-33). Souèasnì se jedná o jednu z forem podílu obèanù na správì vìcí veøejných ve smyslu èl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ) a èl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o obèanských a politických právech (viz té¾ napø. nález Ústavního soudu ze dne 9. února 2005, sp. zn. IV. ÚS 223/04, N 27/36 SbNU 319, nebo nález ze dne 13. bøezna 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, N 48/44 SbNU 619, nebo rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. srpna 2012, è. j. Ars 1/2012-26, è. 2718/2012 Sb. NSS, body 12 a 14, a ze dne 18. èervna 2013, è. j. Ars 2/2013-59, è. 2919/2013 Sb. NSS, bod 28). Podle èl. 22 Listiny je pak tøeba zákonnou úpravu politických práv a svobod vykládat a pou¾ívat tak, aby umo¾òovala ochraòovat svobodnou soutì¾ politických sil v demokratické spoleènosti.
[22] Podstata a hlavní úèel místního referenda spoèívá ve formování politické vùle uvnitø spoleèenství, kterou orgány obce mají teprve realizovat navenek. (nález Ústavního soudu ze dne 9. února 2012 sp. zn. III. ÚS 263/09, N 27/64 SbNU 285). Výsledek referenda proto zavazuje orgány místní samosprávy k po¾adované èinnosti èi k cíli, kterého se mají sna¾it dosáhnout. Obdobnì Nejvy¹¹í správní soud ji¾ døíve uvedl, ¾e smysl existence místního referenda spoèívá v mo¾nosti obèanù vyjádøit jeho prostøednictvím politicky validnì svùj názor (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 2. listopadu 2014 è. j. Ars 3/2014-41). S tím koresponduje skuteènost, ¾e místní referendum mù¾e mít povahu ratifikaèní (èi decizní), kdy obec v rámci své samostatné pùsobnosti rozhoduje s koneènou platností, ale i povahu konzultativní, kdy je výsledkem referenda stanovisko, které má obec zastávat u otázek, k nim¾ se mù¾e vyjádøit, nikoliv v¹ak o nich sama rozhodnout. Do samostatné pùsobnosti obce toti¾ spadají nejen otázky, o nich¾ obec sama rozhoduje, ale i otázky, k nim¾ se mù¾e vyjádøit, zúèastnit se projednávání atp. (RIGEL, F. Zákon o místním referendu s komentáøem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, s. 55-56). I pøes pùvodní negativní postoj
Ústavního soudu ke konzultativním místním referendùm (srov. usnesení ze dne 31. srpna 2006 sp. zn. II. ÚS 706/04) se zmínìný typ referenda nakonec prosadil judikatornì (nález Ústavního soudu ze dne 13. bøezna 2007 sp. zn. I. ÚS 101/05, N 48/44 SbNU 619; usnesení Ústavního soudu ze dne 14. dubna 2010 sp. zn. IV. ÚS 265/10), i prakticky, nebo» od pøijetí zákona o místním referendu probìhla celá øada místních referend konzultativního charakteru (k jednotlivým pøíkladùm viz RIGEL, F. Zákon o místním referendu s komentáøem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, s. 57-58). Ani vìcné vymezení mo¾ností konat konzultativní místní referendum není bezbøehé, jeliko¾ je ohranièeno § 35 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù.
[23] Nejvy¹¹í správní soud v nyní projednávaném pøípadì dospìl k závìru, ¾e § 6 zákona o místním referendu polo¾ení pøedmìtné otázky v referendu nebrání. Navr¾ená otázka se sice dotýká otázky nadmístního významu, která je vymezena zásadami územního rozvoje Královéhradeckého kraje (viz bod [24] a násl. tohoto rozsudku), na druhou stranu je v¹ak formulována zpùsobem, který zaji¹»uje, ¾e nezasahuje do pùsobnosti kraje, a referendum udr¾uje v mezích samostatné pùsobnosti obce. První èást otázky (Jste proti vedení tranzitní a nákladní dopravy v navr¾eném dopravním koridoru ) je toti¾ tøeba èíst ve spojení s druhou ( po¾adujete, aby orgány mìsta ¾ádaly u pøíslu¹ných organizací ukonèení prací na realizaci stavby ) a tøetí èástí ( v souladu se zákonnými postupy prosazovaly v mìstských, krajských i celostátních dokumentech územního plánování podmínky pro vytvoøení ji¾ního obchvatu ). Je-li otázka ètena komplexnì, je patrné, ¾e pøípadný kladný výsledek místního referenda nenabádá obec k poru¹ování vymezeného rozhranièení mezi samostatnou pùsobností kraje a obce, nýbr¾ pouze zavazuje politickou reprezentaci obce k zastávání a prosazování politického postoje k pøedmìtné stavbì, je¾ má být prosazován prostøedky spadajícími do samostatné pùsobnosti obce. Jedná se tak o pøípad vý¹e vymezeného konzultativního místního referenda. Formulací otázky se nyní projednávaná vìc li¹í od vìci rozhodnuté Krajským soudem v Ústí nad Labem usnesením 22. èervence 2014 è. j. 40 A 3/2014-33, v ní¾ byla otázka formulována tak, ¾e se obèanù dotazovala pouze na souhlas s trasou mostu a silnice, která byla vymezena v zásadách územního rozvoje.
[24] Pro úplnost je tøeba se zabývat i otázkou, zda je pøedmìtný koridor otázkou místního èi nadmístního charakteru. Stì¾ovatel poukazoval na rozsudek ze dne 18. øíjna 2012 è. j. 1 Ao 3/2011-229, v nìm¾ Nejvy¹¹í správní soud uvedl, ¾e pøelo¾ka silnice I/14, jí¾ se navrhované místní referendum dotýká, nemù¾e být pova¾ována za plochu nadmístního významu. Uvedený rozsudek se sice opravdu týkal stejného úseku silnice I/14, av¹ak za zcela jiných okolností. V daném rozhodnutí Nejvy¹¹í správní soud øe¹il otázku, zda mìsto Nové Mìsto nad Metují upravilo ve svém územním plánu tento koridor jako plochu nadmístního významu v souladu s právními pøedpisy èi nikoli. V dobì rozhodné pro vydání rozsudku ov¹em nebyly schváleny zásady územního rozvoje Královéhradeckého kraje. V øízení vedeném pod sp. zn. 1 Ao 3/2011-229 stì¾ovatel napadl územní plán mìsta Nové Mìsto nad Metují, ve kterém byla pøelo¾ka silnice I/14 vymezena jako plocha nadmístního významu zastupitelstvem mìsta, ani¾ v té dobì existovala nadøazená územnì plánovací dokumentace. Pochybnosti o povaze pøelo¾ky silnice I/14 jako plochy nadmístního významu v¹ak byly odstranìny, nebo» nyní ji vymezují výslovnì jako plochu nadmístního významu zásady územního rozvoje Královéhradeckého kraje.
[25] Stavební zákon jasnì stanoví hierarchii územního plánování a zakazuje obci pøi vydávání územního plánu odchýlení od zásad územního rozvoje. Ustanovení § 36 odst. 5 stavebního zákona stanoví, ¾e zásady územního rozvoje jsou závazné pro poøizování a vydávání územních plánù, regulaèních plánù a pro rozhodování v území. Pro rozhodování obce jsou proto zásady územního rozvoje závazné, a pokud v nich kraj vymezil koridor nadmístního významu, krajský soud tuto skuteènost nemohl pøehlédnout. Krajskému soudu je proto tøeba pøisvìdèit, ¾e obec nemù¾e autoritativnì rozhodnout o odklonìní pøelo¾ky silnice I/14, která je jako souèást zásad územního pokraèování rozvoje Královéhradeckého kraje vyhrazena do (samostatné) pùsobnosti kraje. V projednávané vìci si v¹ak místní referendum neklade za cíl autoritativní rozhodnutí orgánù obce o vìci nále¾ející do samostatné pùsobnosti kraje. Jak ji¾ bylo zmínìno, navr¾ená otázka je formulována tak, ¾e zavazuje orgány obce vyvíjet snahu právními i politickými prostøedky rozhodnutí kraje zvrátit, nikoli rozhodnout nad rámec své samostatné pùsobnosti namísto orgánù kraje, a proto Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje polo¾enou otázku za otázku spadající do samostatné pùsobnosti obce.
[26] Dále se Nejvy¹¹í správní soud musel zabývat tím, zda otázka navr¾ena v místním referendu byla dostateènì urèitá ve smyslu § 8 odst. 3 zákona o místním referendu. V citovaném rozsudku è. j. Ars 4/2012-47 Nejvy¹¹í správní soud uvedl: Z významu, který má místní referendum pro formování politické vùle v rámci pøíslu¹né obce, vyplývá i po¾adavek urèité zdr¾enlivosti správních soudù pøi posuzování otázek pro referendum, které nelze hodnotit formalisticky. Na stranì druhé nelze soudním výkladem mìnit smysl polo¾ených otázek, o nich¾ oprávnìné osoby hlasovaly èi mají hlasovat. Nemohou tedy obstát otázky, které zcela zjevnì pøekraèují rámec toho, o èem lze v místním referendu hlasovat, napø. tím, ¾e rozhodnutí pøijaté v referendu o takových otázkách by v rozporu s § 6 zákona o místním referendu pøímo ukládalo jednotlivým orgánùm obce úkoly, které nepatøí do samostatné pùsobnosti dané obce. Obdobnì v rozsudku ze dne 31. øíjna 2012 è. j. Ars 2/2012-43, è. 2799/2013 Sb. NSS, Nejvy¹¹í správní soud konstatoval: Pøi rozhodování o jednoznaènosti zvolených otázek podle § 8 odst. 3 zákona è. 22/2004 Sb., o místním referendu, je tøeba pomìøovat pøedlo¾enou otázku nikoli rigorózním právnickým okem , ale zohlednit pohled bì¾ného hlasujícího obèana. V rámci pøezkumu místního referenda je toti¾ tøeba uva¾ovat o otázkách v celkovém kontextu správy vìcí veøejných a místních a v otázce jednoznaènosti respektovat jejich význam pro oprávnìné osoby, které v místním referendu rozhodují. Pøípadná otázka musí dosahovat urèité intenzity a navozovat matoucí a víceznaèné interpretace ji¾ pøi prvním ètení. Striktní interpretace by toti¾ mohla vést k tomu, ¾e by øada nepohodlných otázek byla vetována s poukazem na jejich nejednoznaènost. S pøihlédnutím k uvedené judikatuøe je zøejmé, ¾e soud musel postupovat pøi zkoumání jednoznaènosti otázky tak, aby nemìnil smysl navr¾ené otázky. Na stranì druhé je tøeba dùvody pro nevyhlá¹ení referenda posuzovat restriktivnì, jak poukázal Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 29. srpna 2012 è. j. Ars 1/2012-26: Mo¾nost obèanù vyjádøit se formou místního referenda k otázkám rozvoje své obce zpùsobem upraveným v zákonì è. 22/2004 Sb., o místním referendu, pøedstavuje jejich ústavnì zaruèené základní politické právo a vztahuje se na nì v plném rozsahu èl. 22 Listiny základních práv a svobod[ ] Z toho plyne, ¾e otázky pøípustnosti konání [ ] je tøeba v pochybnostech hodnotit ve prospìch konání místního referenda.
[27] Jak ji¾ bylo uvedeno vý¹e, celou otázku navr¾enou v místním referendu je tøeba vykládat v souladu s citovanou judikaturou jako celek. Otázka na první pøeètení nevzbuzuje významnìj¹í pochybnosti o tom, èeho se sna¾í referendem obèané dosáhnout. Zvlá¹tì z èásti otázky, která po¾aduje aby orgány mìsta ¾ádaly u pøíslu¹ných organizací ukonèení prací na realizaci stavby pøelo¾ky I/14 a [ ] prosazovaly podmínky pro vytvoøení ji¾ního obchvatu, získává ètenáø ji¾ po prvním pøeètení dojem, ¾e snahou pøípravného výboru je, aby se obec následnými politickými a právními nástroji pokusila zabránit výstavbì silnice I/14 v navr¾eném koridoru a dosáhnout pøelo¾ení tohoto koridoru vytvoøením ji¾ního obchvatu mìsta. Nejvy¹¹í správní soud se dále ztoto¾nil s právním názorem stì¾ovatele v èásti, kde uvádí, ¾e by bylo projevem pøepjatého formalismu, kdyby v navrhované otázce muselo být pøesnì stanoveno, který z orgánù obce má ve vìci schválené v místním referendu konat jaké úkoly. Pùsobnost jednotlivých orgánù obce jasnì vymezuje zákon o obcích. Z toho dùvodu se jeví nadbyteèné pøesnì oznaèovat orgány obce, které mají v konkrétní vìci konat. Nejvy¹¹í správní soud se v tomto ohledu neztoto¾nil s kategorickým závìrem krajského soudu, ¾e pøípadné vyhlá¹ení referenda by pøineslo øadu i zcela neøe¹itelných problémù. Tento postoj je do znaèné míry spekulativní, jakkoli nelze vylouèit, ¾e k obtí¾nì øe¹itelným problémùm dojít mù¾e. S ohledem na vý¹e citovanou judikaturu je zøejmé, ¾e je tøeba dbát na ústavnì zaruèené právo obèanù podílet se na správì veøejných vìcí a posuzovat tedy pøípadné dùvody pro odmítnuté vyhlá¹ení místního referenda restriktivnì. Proto má Nejvy¹¹í správní soud za to, ¾e není tøeba, aby v otázce navr¾ené pro referendum byl poskytnut orgánùm obce detailní návod, které orgány obce, jakou cestou a v jakou dobu, mají ve vìci konat.
[28] Formulace otázky, která po¾aduje, aby orgány obce ¾ádaly a prosazovaly , není dle názoru soudu s pøihlédnutím k uvedené judikatuøe ¾ádající restriktivní výklad omezení základních politických práv, nikterak nejasná. Jak uvádí Nejvy¹¹í správní soud ve své pøedchozí judikatuøe zákon o místním referendu nadto neklade pøeká¾ku obecným termínùm, platí tedy, ¾e jsou-li v daném kontextu srozumitelné, jednoznaèné a jasnì ohranièené a respektují-li zákonný rámec, lze je v otázkách pro místní referendum pou¾ít. Opaèný výklad [ ] by vedl k pøepjatému formalismu soudního pøezkumu a ve svém dùsledku by zastupitelstvu umo¾nil zcela vylouèit ¹iroký okruh otázek s ohledem na pøíli¹nou obecnost. Je ¾ádoucí, aby otázky v místním referendu byly jednoznaèné a nepøíli¹ komplikované, proto je z logiky vìci zøejmé, ¾e se v otázkách opakovanì objeví pojmy vy¹¹í obecnosti. Obecný pojem v¹ak nelze automaticky ztoto¾nit s pojmem mnohoznaèným èi dokonce matoucím. (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 31. øíjna 2012, è. j. Ars 2/2012-43). Formulace otázky v nyní projednávané vìci dává orgánùm místní samosprávy urèitou míru uvá¾ení k tomu, jaké konkrétní politické èi právní kroky podniknou, a souèasnì jasnì vyjadøuje, jakým smìrem by se mìly ubírat aktivity orgánù obce v pøípadì kladného výsledku místního referenda. Nejvy¹¹í správní soud proto nepova¾uje pojmy ¾ádat a prosazovat v daném kontextu za nejednoznaèné nebo matoucí. Stejnì tak oznaèení èástí obce Nové Mìsto nad Metují (Spy, Vladivostok, Osma) nelze v kontextu vìci pova¾ovat za matoucí, zvlá¹tì s ohledem na jasné grafické znázornìní na podpisových ar¹ích a s ohledem na vysoce pravdìpodobnou znalost tìchto názvù mezi místními obèany; jde ostatnì o místní jména zanesená v bì¾ných mapách.
[29] Podle Nejvy¹¹ího správního soudu proto formulace navr¾ené otázky vyhovuje § 8 odst. 3 zákona o místním referendu. Volnìj¹í formulace otázky je, pochopitelnì v rámci zákonných mezí, volbou pøípravného výboru. Je zcela na nìm, zda zvolí variantu otázky, z ní¾ bude zcela jasné, který orgán, kdy a co má v dané vìci konat, nebo zda ponechá formulaci otázky ponìkud volnìj¹í a zamìøí se na cíl, kterého si obèané pøejí dosáhnout, tím spí¹ v pøípadì konzultativního referenda. Odpovìdnost za nedodr¾ení závazného výsledku referenda je pak s ohledem na nynìj¹í právní úpravu pøedev¹ím politická. Proto si pøípravný výbor musí být pøi volbì míry konkrétnosti navr¾ené otázky vìdom toho, ¾e èím konkrétnìj¹í závazek z místního referenda pro orgány obce vyplyne, tím spí¹e bude mo¾ná úèinná kontrola ze strany obèanù. Pokud bude otázka polo¾ena zpùsobem, který ponechá orgánùm obce velkou míru uvá¾ení, musí si být pøípravný výbor vìdom toho, ¾e kontrola míry, v jaké orgány územní samosprávy výsledky referenda respektují, mù¾e být obtí¾ná.
[30] Nejvy¹¹í správní soud ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù uzavírá, ¾e otázka polo¾ená v návrhu na konání místního referenda je pøípustná, naformulovaná dostateènì urèitým zpùsobem a spadá do oblasti samostatné pùsobnosti obce Nové Mìsto nad Metují. Kasaèní stí¾nost je tedy dùvodná, a Nejvy¹¹í správní soud proto zru¹il napadené usnesení krajského soudu.
[31] Nejvy¹¹í správní soud v¹ak nepøistoupil k vyhlá¹ení místního referenda podle § 91a odst. 1 písm. b) ve spojení s § 57 odst. 3 zákona o místním referendu a vìc vrátil krajskému soudu k dal¹ímu øízení, v nìm¾ bude krajský soud muset zodpovìdìt nìkolik otázek, které brání vyhlá¹ení místního referenda Nejvy¹¹ím správním soudem. Ze spisu zejména není jasné, v jaké fázi se nachází pøíprava èi realizace pøedmìtné stavby pøelo¾ky I/14-zda je¹tì ve vztahu k pøedmìtné stavbì probíhají územní øízení èi øízení podle èásti ètvrté stavebního zákona, zda jsou ji¾ v¹echna tato øízení ukonèena, pøípadnì zda ji¾ stavba zaèala být realizována. Tyto skuteènosti jsou pøitom podstatné pro otázku, zda je¹tì vùbec lze z hlediska následné praktické pokraèování realizovatelnosti místní referendum konat, respektive jestli vùbec je¹tì je o èem hlasovat. Tìmito skuteènostmi se pøitom krajský soud dosud nezabýval, nebo» zaujal názor, ¾e nejsou splnìny zákonné podmínky pro vyhlá¹ení místního referenda.
[32] Nadto je daná otázka zásadní i pro pøípadné stanovení termínu místního referenda, pokud by mìlo být vyhlá¹eno. Stì¾ovatel po¾adoval místní referendum vyhlásit v termínu souèasnì s nejbli¾¹ími volbami do zastupitelstva Nového Mìsta nad Metují, nebo pokud tento termín nastane døíve, souèasnì s volbami do nìkteré z komor Parlamentu Èeské republiky. Vzhledem k tomu, co podání ¾aloby ke krajskému soudu pøedcházelo, je zøejmé, ¾e cílem navrhovatele pùvodnì bylo konat místní referendum v termínu voleb do zastupitelstev obcí v øíjnu roku 2014, co¾ v¹ak ji¾ nebylo mo¾né stihnout. Proto¾e krajský soud pova¾oval konání místního referenda za nepøípustné z jiných dùvodù, otázkou vyhovìní takovému návrhu co do termínu konání místního referenda se nezabýval. Podotkl pouze, ¾e navrhovatel ... navrhl vyhlá¹ení místního referenda na termín neurèitý, odvislý od skuteèností, které sice v budoucnu s nejvìt¹í pravdìpodobností nastanou, ale není jisté kdy. Zda by bylo mo¾né vyhovìt návrhu v této podobì, se proto jeví krajskému soudu jako velmi problematické a diskutabilní.
[33] K tomu je tøeba uvést, ¾e zákon o místním referendu v § 15 stanoví, ¾e se má konat nejpozdìji do 90 dnù od jeho vyhlá¹ení, není-li v návrhu pøípravného výboru uvedena doba pozdìj¹í. Kromì ustanovení poslední vìty citovaného § 15, které brání zastupitelstvu mìsta vyhlásit místní referendum tak, ¾e by pøipadlo do následujícího funkèního období budoucího zastupitelstva, ji¾ zákon dal¹í reglementaci termínu konání místního referenda neobsahuje. Podle judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu má pøípravný výbor právo na to, aby zastupitelstvo obce vyhlásilo místní referendum v termínu podle jeho návrhu, a tomuto právu je poskytována soudní ochrana v pøípadì, ¾e místní referendum bylo zastupitelstvem sice vyhlá¹eno, ale v jiném ne¾ po¾adovaném termínu (srov. rozsudek è. j. Ars 3/2014-41 ze dne 2. øíjna 2014, podle nìho¾ je aktivní procesní legitimace pøípravného výboru dána i tehdy, kdy¾ zastupitelstvo obce vyhlásí místní referendum, ale uèiní tak v termínu odli¹ném od návrhu), zastupitelstvo obce se nicménì mù¾e od návrhu pøípravného výboru odchýlit a vyhlásit místní referendum v jiném ne¾ navrhovaném termínu, pokud osvìdèí, ¾e pro konání místního referenda v jiném termínu jsou dány pøesvìdèivé dùvody (takté¾ citovaný rozsudek). Pøitom je tøeba upøednostnit takový termín, jen¾ zvý¹í pravdìpodobnost, ¾e výsledky referenda budou (co do úèasti) platné, co¾ se pøirozenì nabízí, koná-li se místní referendum soubì¾nì s volbami. Zákon o místním referendu toti¾ výslovnì mo¾nost konat místní referendum soubì¾nì s volbami pøedvídá a pro ten pøípad stanoví, ¾e v takovém pøípadì se hlasování v místním referendu, stejnì tak jako tradiènì ve volbách, koná ve dvou dnech, jinak se hlasování v místním referendu koná jen v jednom dni (§ 5 odst. 1 zákona o místním referendu).
[34] Je tedy obecnì pøípustné, aby pøípravný výbor ve svém návrhu termínoval místní referendum na dobu soubì¾ného hlasování ve volbách, o nich¾ víme, ¾e v budoucnosti nastanou, jen nevíme pøesnì kdy (dies certus an, incertus quando). Pokud se v¹ak má tento termín odehrát v ne pøíli¹ blízké budoucnosti, jako je tomu v nyní posuzovaném pøípadì (pøí¹tí øádné volby do zastupitelstev obcí se mají konat na podzim roku 2018, pøí¹tí øádné volby do Poslanecké snìmovny na podzim roku 2017, do Senátu ve volebním obvodu 47 na podzim roku 2018), musí brát zastupitelstvo obce ohled nejen na platnost místního referenda, ale té¾ na jeho aktuálnost, resp. realizovatelnost rozhodnutí, je¾ má být v místním referendu pøijato. Toté¾ oprávnìní pak nemù¾e být upøeno ani soudu, má-li rozhodnout o vyhlá¹ení místního referenda, nebo» rozhodnutí soudu podle § 57 odst. 3 zákona o místním referendu nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva. Pøitom soud, nemaje na rozdíl od zastupitelstva mo¾nost zva¾ovat vhodnost èi úèelnost mo¾ných termínù pro konání místního referenda vzhledem ke specifickým místním podmínkám, se pøirozenì pøikloní k zákonnému standardu, tj. vyhlásí místní referendum tak, aby se konalo do 90 dnù, není-li v blízkém èasovém horizontu k dispozici vhodnìj¹í termín soubì¾ný s nìjakými volbami.
[35] Pro daný pøípad to znamená, ¾e krajský soud, pokud v dal¹ím øízení zjistí, ¾e navrhované místní referendum je vzhledem k polo¾ené otázce stále je¹tì aktuální a rozhodnutí realizovatelné (napø. proto, ¾e je¹tì nebyla zahájena výstavba pøelo¾ky silnice I/14 nebo ¾e je¹tì nevratnì nepokroèila), pøikroèí k jeho vyhlá¹ení tak, aby se konalo do 90 dnù, leda¾e by zjistil, ¾e úèel referenda podstatnì neohrozí konání hlasování v termínu pozdìj¹ím podle návrhu (petitorního ¾ádání) navrhovatele. Zji¹tìní, v jaké fázi se pøíprava èi stavba pøelo¾ky I/14 nachází, je proto zásadní i pro posuzování navrhovaného termínu pro konání místního referenda.
[36] Podle § 110 odst. 3 s. ø. s. zru¹í-li Nejvy¹¹í správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu vìc k dal¹ímu øízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti. Nicménì vzhledem k tomu, ¾e v øízení o ochranì ve vìcech místního referenda podle § 91a a násl. s. ø. s. nemá na náhradu nákladù øízení ¾ádný z úèastníkù právo (§ 93 odst. 4 s. ø. s.), které¾to ustanovení aplikuje Nejvy¹¹í správní soud i na øízení o kasaèní stí¾nosti proti rozhodnutí krajského soudu ve vìcech místního referenda, rozhodl o nákladech øízení pøímo Nejvy¹¹í správní soud podle citovaného zvlá¹tního ustanovení § 93 odst. 4 s. ø. s. tak, jak je uvedeno ve výroku II.
Jan Passer pøedseda senátu

References: soud 
 § 10
 § 10
 § 10
 § 10
 § 10
 § 12
 soud 
 soud 
 § 6
 § 7
 § 8
 § 6
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 10
 § 11
 soud 
 soud 
 § 36
 soud 
 § 8
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 § 5
 soud 
 soud 
 § 102
 § 103
 soud 
 § 104
 soud 
 § 6
 § 8
 § 6
 soud 
 § 6
 SbNU 319
 SbNU 619
 SbNU 285
 soud 
 SbNU 619
 § 35
 soud 
 § 6
 soud 
 soud 
 § 36
 soud 
 soud 
 soud 
 § 8
 soud 
 § 6
 soud 
 § 8
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 8
 soud 
 soud 
 soud 
 § 91
 § 57
 soud 
 soud 
 soud 
 § 15
 § 15
 § 57
 § 110
 soud 
 soud 
 § 91
 soud 
 soud 
 § 93