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Timestamp: 2016-10-27 21:09:01+00:00

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Políticas de Desarrollo del Capital Humano de las Municipalidades - HubslideToggle navigationBUSINESSEDUCATIONTECHNOLOGYTRAVELMORE TOPICSSign upSign in HomeEducationPolíticas de Desarrollo del Capital Humano de las Municipalidades of 114Políticas de Desarrollo del Capital Humano de las Municipalidades Nelson Leiva®
Este texto que corresponde a una presentación desarrollada por un profesional vinculado al municipalismo chileno como es Edgar Rebolledo Toro tiene como título "Una política pública para el desarrollo del Capital Humano de Funcionarios Municipales: Aprendizaje para el caso de la Academia de Capacitación Municipal y Regional"
Education Transcripts - Políticas de Desarrollo del Capital Humano de las Municipalidades
UNA POLÍTICA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO DE FUNCIONARIOS
MUNICIPALES: APRENDIZAJES PARA EL CASO DE LA ACADEMIA DE CAPACITACIÓN MUNICIPAL
MAGÍSTER EN GESTIÓN Y POLITICAS PÚBLICAS
EDGAR MAURICIO REBOLLEDO TORO
SAMUEL GARRIDO RUÍZ
Estudios desarrollados entre los años 2008 y 2013, preocupados de caracterizar la
realidad del capital humano municipal y del nivel de gestión de personas de los
municipios del país, son concluyentes en señalar, que un número muy acotado de
estos, cuenta con políticas de desarrollo de gestión de personas; y que existe un bajo
nivel de formación, capacitación y por lo tanto, de profesionalización de los funcionarios
Por esta razón, cabe preguntarse si todo el despliegue de esfuerzos y recursos por
parte de la Academia de Capacitación, los cuales suman sólo desde el año 2010 al
2014 los 11.396 millones de pesos, contribuyen a elevar el capital humano al interior de
las municipalidades del país y si dichas capacitaciones tienen un verdadero impacto en
Por lo anteriormente planteado, el estudio desarrolló un exhaustivo análisis de la
experiencia internacional, a fin de dilucidar las distintas estrategias, abordadas por tres
escuelas de formación de funcionarios públicos, en el desarrollo del capital humano
dentro de la Administración Pública de sus respectivos países, y contrastar dicha
experiencia con el caso chileno.
Del análisis efectuado se dio especial atención a la formación y capacitación de los
funcionarios de gobiernos locales. En este sentido, destaca la experiencia desarrollada
por el Instituto de Administración Pública de España (INAP) a través de los
denominados Itinerarios Formativos, consistentes en un conjunto de acciones
formativas especializados sobre una profesión o puesto de trabajo certificando la
competencia respectiva con estándares de la Unión Europea.
De dicho análisis se llega a la comprensión que la Academia de Capacitación debe
capacitar en distintos niveles de formación, que permitan al funcionario municipal ir
ascendiendo en el tipo de capacitación recibida.
El primer eslabón de la escala consiste en ser capacitado en virtud de las brechas
detectadas respecto de su perfil de cargo. Para esto se recomienda utilizar el catálogo
de perfiles ocupacionales, el cual cuenta con 43 perfiles del sector municipal
acreditados por el Sistema Nacional de Certificación de Competencias laborales. La
Academia debe avanzar hacia lograr “certificar” a aquellos funcionarios que sean
hallados competentes en el respectivo perfil (a la fecha ningún funcionario municipal
cuenta con dicha certificación).
Sólo una vez que los funcionarios municipales demuestren ser competentes en el cargo
que se desempeñan, se propone que opten a los otros niveles de capacitación que a
contar del año 2014, gracias a la Publicación de la Ley que crea el Fondo Concursable
de Formación de Funcionarios Municipales, permitirá a la Academia entregar becas a
funcionarios municipales para el financiamiento de carreras técnicas, de pregrado y de
Por otra parte, en el presente estudio se propone que a raíz de la nueva Ley, la
institucionalidad de la Academia articule esfuerzos, recursos, actores y voluntades, a fin
de que la formación y capacitación entregada por la Academia este asociada al
ascenso, aumento de grados y sean prioridad para el reclutamiento y selección para
cubrir cargos disponibles en las municipalidades que ingresen al sistema. Tal como
ocurre con las escuelas internacionales estudiadas en el presente estudio de caso.
Dedicada a mis madres María Angélica Toro Cid y Dora del Carmen Cid Poquet
“A ti mil gracias por bendecirme, ensanchar mi territorio y por tu mano extendida a mi
favor acompañándome en todo tiempo..., gracias por aquellos que pusiste en el camino,
que creyendo en este proyecto de vida me han apoyado, fortalecido y alentado… vaya
para ellos, mi más profundo agradecimiento”
I. INTRODUCCIÓN............................................................................................................... 7
II. CONTEXTUALIZACIÓN TEÓRICA ............................................................................. 9
2.1 Capital Humano .................................................................................................................... 9
2.2 Modernización del Estado ................................................................................................... 11
2.3 Capital Humano Municipal ................................................................................................. 15
2.4 Las reformas administrativas............................................................................................... 18
2.5 Diagnóstico de la gestión de personas en municipios de chile.............................................. 21
2.6 La capacitación en el sector público chileno ........................................................................ 28
III. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL............................................................................ 34
3.1 El Instituto Nacional de Administración Pública de España (INAP) .................................... 36
3.1.1 Perspectiva Institucional................................................................................................... 36
3.1.2 Perspectiva Estratégica ..................................................................................................... 38
3.1.3 Reseña Histórica .............................................................................................................. 39
3.1.4 Perspectiva de la oferta de capacitación............................................................................ 40
3.1.5 Perspectiva docentes y métodos de enseñanza .................................................................. 48
3.1.6 Perspectiva de la Investigación......................................................................................... 49
3.1.7 Perspectiva de Redes........................................................................................................ 51
3.1.8 Perspectiva de la Innovación ............................................................................................ 52
3.2 Escuela Nacional de Administración de Francia (ENA)....................................................... 54
3.2.1 Perspectiva Institucional................................................................................................... 54
3.2.2 Perspectiva Estratégica ..................................................................................................... 56
3.2.3 Reseña Histórica .............................................................................................................. 56
3.2.4 Perspectiva de la Oferta de Formación.............................................................................. 56
3.2.5 Perspectiva de la Investigación......................................................................................... 67
3.2.6 Perspectiva de Redes........................................................................................................ 67
3.3 La Escuela Superior de Administración Pública de Colombia (ESAP)................................. 68
3.3.1 Perspectiva Institucional................................................................................................... 68
3.3.2 Reseña Histórica .............................................................................................................. 73
3.3.3 Perspectiva de la Oferta de Capacitación o Formación...................................................... 74
3.3.4 Perspectiva Docentes y Métodos de Enseñanza ................................................................ 79
3.3.5 Perspectiva de la Investigación......................................................................................... 79
3.3.6 Perspectiva Redes............................................................................................................. 80
3.3.7 Perspectiva de la Innovación ............................................................................................ 81
IV. LA ACADEMIA DE CAPACITACIÓN MUNICIPAL Y REGIONAL.............................. 82
4.1 Perspectiva Institucional...................................................................................................... 82
4.2 Perspectiva Estratégica........................................................................................................ 83
4.3 Perspectiva de la Oferta de Capacitación o Formación......................................................... 84
4.4 Perspectiva docente y métodos de enseñanza....................................................................... 84
4.5 Perspectiva de la Investigación............................................................................................ 89
4.6 Perspectiva de REDES ........................................................................................................ 89
4.7 Perspectiva de la Innovación ............................................................................................... 89
V. APRENDIZAJES Y RECOMENDACIONES PARA LA ACADEMIA DE CAPACITACIÓN
MUNICIPAL Y REGIONAL.................................................................................................... 93
5.1 Aprendizajes del Modelo utilizado por los Sectores Productivos ......................................... 96
5.2 Aprendizajes de la Experiencia Internacional .....................................................................103
5.2.1 Perspectiva Institucional..................................................................................................103
5.2.2 Perspectiva Estratégica ....................................................................................................106
5.2.3 Perspectiva de la Oferta de Capacitación o Formación.....................................................106
5.2.4 Perspectiva docentes y métodos de enseñanza .................................................................107
5.2.5 Perspectiva de Innovación e Investigación.......................................................................108
5.2.4 Perspectiva de Redes.......................................................................................................110
VI. CONCLUSIÓN..................................................................................................................111
VII. BIBLIOGRAFIA..............................................................................................................112
Los municipios, por su cercanía o proximidad con la ciudadanía, se encuentran en una
ubicación privilegiada, respecto de otros servicios del Estado, para detectar las
necesidades y dar respuesta en forma rápida y oportuna a quienes más lo necesitan.
Estos serían los beneficios de la descentralización, toda vez que se satisface, de esta
forma, diferenciadamente la demanda territorial por bienes públicos.
Sin embargo, la mayoría de los municipios del país están lejos de cumplir con esta
misión descentralizadora, toda vez que sus recursos financieros y humanos, más que
escasos, son insuficientes.
Lo anterior se explicaría, a causa de un inadecuado sistema financiero; de una
sobrecarga importante de tareas por parte del gobierno central; de una demanda
creciente por bienes y servicios públicos, no tan solo en cantidad sino que también de
calidad, por parte de sus habitantes; y por problemas importantes de gestión (ACHM,
2006; Horst, 2009).
Dichos problemas están fuertemente condicionados a las personas con las que cuenta
cada municipalidad para llevar a cabo sus tareas y funciones, es decir, de funcionarios
públicos, los cuales constituyen su capital humano.
Manuel Arenilla, Director del Instituto Nacional de Administración Pública de España
INAP, en Plan Estratégico 2012-2015 de esta institución, señala “si tuviésemos que
determinar uno de los elementos clave para salir de la crisis actual había que señalar la
transformación de la Administración”…. Agrega: “El ámbito público reúne a una buena
parte del talento existente en una sociedad. Su selección, regulación, composición y
formación son aspectos que transcienden a consideraciones meramente organizativas y
tienen efectos políticos, sociales y económicos. La legitimidad del ejercicio de la
función pública o los valores presentes en la actuación pública afectan al conjunto de la
A lo anterior, González, Lagos & Zamorano (2010), citados por SUBDERE – UFRO
(2012), agregan: “la calidad de las políticas públicas, y los servicios entregados a la
ciudadanía se explican, en buena parte, por el nivel de profesionalización y
capacidades de los funcionarios públicos”.
De esta forma, parte importante del funcionamiento de la administración pública en
general y de los municipios en particular, y la capacidad de estos para entregar
servicios de calidad a la ciudadanía, se deben a las características de su capital
humano, ya que son las personas quienes movilizan (o paralizan) los recursos que una
institución o municipalidad para el logro de sus objetivos.
Si a esto agregamos que las municipalidades tienen a su cargo un sin número de tareas
y funciones, tanto asignadas por ley como por servicios y tareas traspasadas desde el
nivel central, nos encontramos con que los funcionarios municipales tienen una
significativa carga de trabajo que en muchas ocasiones no son capaces de sobrellevar.
Es por esto que, dado el nivel de gestiones que realiza la municipalidad, desde el punto
de vista de la provisión de bienes públicos, un incremento de las capacidades y
habilidades de los funcionarios para atender a las necesidades de la comunidad local,
acarreará necesariamente un aumento del bienestar (Ormeno, 2011).
El nivel de profesionalización de los funcionarios municipales del país, según datos del
SINIM 2102 alcanza sólo a un 26,38%; y el porcentaje del gasto municipal total, que se
invierte en capacitación de sus recursos humanos, respecto del total de sus ingresos
(descontando las transferencias) alcanza sólo 0,19%; y el gasto en capacitación
respecto del total de gasto en personal alcanza un 0,55%.
A la luz de lo anterior, resulta importante preguntar ¿Qué rol le compete a la Academia
de Capacitación Municipal y Regional en el desarrollo del capital humano de los
funcionarios municipales?
Para responder a la pregunta anteriormente planteada, el presente estudio de caso
desarrolla un exhaustivo análisis de la experiencia internacional, a fin de dilucidar las
distintas estrategias, abordadas por tres escuelas de formación de funcionarios públicos
para desarrollar el capital humano de sus respectivas Administraciones Públicas.
Este estudio se divide en cuatro capítulos. En el primero de ellos se realiza una
contextualización teórica y descripción del capital humano y de la realidad municipal en
ese sentido; en el segundo, se desarrolla el análisis comparativo de casos de escuelas
de formación de funcionarios públicos de 3 países; el tercer capítulo se concentra en el
análisis de la realidad chilena de la Academia de Capacitación Municipal y Regional; y
el cuarto contiene la propuesta de política pública consistente con el rol que le
corresponde asumir a la Academia de Capacitación Municipal y Regional.
La mayor fuente de información para esta investigación provino de la revisión
bibliográfica de estudios académicos de las distintas escuelas o institutos de formación
de funcionarios públicos, así como normativa aplicable, decretos, estatutos, memorias
anuales, informes de gestión, comunicados de prensa, manuales de operación,
lineamientos y otros documentos disponibles en los sitios web de los casos estudiados.
Cabe señalar que los 3 casos analizados, fueron seleccionados en virtud de su
trayectoria, experiencia, por el grado de reconocimiento a nivel internacional y por ser
tres casos distintos entre sí, permitiendo considerar distintos modelos. Por otro lado,
estos casos también fueron seleccionados en virtud de la información relevante que
ellos ponen a disposición en sus páginas web, facilitando la investigación.
Finalmente, a la luz de la experiencia internacional analizada y a la inminente
promulgación y publicación de la Ley que viene a crear el “Fondo Concursable de
Formación de Funcionarios Municipales (Proyecto de Ley Boletín Nº 8210-06 aprobado
por el Congreso Nacional en enero de 2014, que conlleva una total transformación de la
Academia de Capacitación Municipal y Regional), se concluye con que el nuevo rol que
debe asumir la Academia de Capacitación en el desarrollo del Capital Humano
Municipal, considera un cambio en su institucionalidad, en su estrategia, en su oferta de
capacitación y formación, en la perspectiva de docentes y métodos de enseñanza, en el
desarrollo investigación e innovación, y en la generación de redes para el logro de su
El Objetivo General, del presente estudio por lo tanto fue: conocer la situación actual de
la formación de funcionarios públicos en otras escuelas o institutos a fin de obtener
aprendizajes para la Academia de Capacitación Municipal y Regional.
1. Establecer un diagnóstico respecto de la situación del capital humano de
2. Analizar la experiencia internacional a fin de conocer 3 distintos modelos
de política pública de formación de funcionarios públicos.
3. Determinar los lineamientos de política pública de capacitación de
funcionarios municipales, traducidos en el rol que le compete a la Academia de
Capacitación Municipal y Regional para el desarrollo del capital humano
calificado de los funcionarios municipales.
II. CONTEXTUALIZACIÓN TEÓRICA
2.1Capital Humano
El capital humano es definido por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico OCDE como “el conjunto de conocimientos, habilidades, competencias y
atributos que le permiten a la gente contribuir a su bienestar personal y social, así como
el de su país”. Entendido de esta forma, según el Secretario General de la OCDE
Ángel Gurría, el capital humano juega un rol clave en el éxito económico de un país
(Keeley, 2007, 5).
Para que la economía funcione, según los economistas tradicionales, se necesitan los
“cuatro factores de producción”: la tierra, la fuerza de trabajo, el capital, y por último la
empresa o iniciativa”.
El segundo de los factores, la fuerza de trabajo, fue considerada inicialmente por lo
economistas como una masa de trabajadores, importando solo su productividad física,
no así su conocimiento. Contrario a este pensamiento Adam Smith postuló que la
actividad económica estaba impulsada por “las habilidades adquiridas y útiles de todos
los habitantes o miembros de la sociedad”, así un individuo contaba para sí con “un
capital fijo y realizado” cuando pagaba un precio para obtener talentos y habilidades
(Keeley, 2007, 30).
Solo en los años 60, los economistas empezaron a incorporar sistemáticamente la idea
de que las habilidades individuales de los trabajadores eran una especie de capital.
Los economistas clásicos influenciados por Smith creían que el crecimiento económico
se daba gracias a la “mano invisible”. Sin embargo, economistas, como Robert Solow
(1950), entregaron otras respuestas al crecimiento económico, explicando a través de
“modelos económicos” las relaciones que se dan en diversos factores de crecimiento.
Poco a poco ya desde principios de los 60 se fue estableciendo acuerdo en torno a la
importancia de las personas: sus habilidades, conocimientos y competencias, para el
Otro de los economistas que se refirió al respecto fue Theodore Schultz. Este en 1961,
señaló que “los economistas han sabido desde hace mucho tiempo que las personas
son parte importante de la riqueza de las naciones”, sin embargo no tenían total
claridad sobre el hecho de que las personas invierten conscientemente en sí mismos
para mejorar sus propios ingresos económicos personales: así una persona que estudia
medicina, sabe que sus ingresos serán mayores que los que recibe un barrendero; otra
persona que se especializa realizando un Postítulo, por ejemplo, sabe que con eso
podría obtener un ascenso en el trabajo y un aumento de salario. Por lo tanto, esta
inversión, hecha por el individuo en sí mismo, según Schultz, se traduce en aumento de
sus ingresos y de su bienestar personal. De esta forma, Schultz, reafirmó la idea de
que en una economía, la calidad del capital humano está directamente relacionado con
el crecimiento económico, toda vez que ese mayor ingreso percibido por las personas,
gracias a la educación, es derechamente producción (Keeley, 2007, 31).
Por otra parte, Giménez (2005), establece que existen dos categorías de capital
humano, a saber:
1) El capital humano innato: “distribuido entre los seres humanos por condiciones
genéticas, las que provocan distintas aptitudes físicas e intelectuales”.
2) El capital humano adquirido: se refiere a la educación formal e informal recibida y
A su vez, el capital humano adquirido se clasifica en dos categorías (Grossman y
Helpman, 1993; Barro y Sala-i-Martin, 1995; Lloyd-Ellis y Roberts, 2000):
2.1) Capital Humano Básico (KH): son los aprendizajes adquiridos que permiten a los
trabajadores utilizar eficientemente el capital físico y las tecnologías de producción.
2.2) Capital Humano Calificado (KHC): se refiere al nivel de conocimientos que
permiten alcanzar avances tecnológicos, innovación y desarrollo. Este está presente
en los técnicos, profesionales e investigadores.
Así, sin stocks significativos de capital humano calificado, es imposible que los
territorios puedan innovar y desarrollarse, toda vez que “la capacidad de adaptar
tecnologías avanzadas puede tener un valor preponderante en los resultados de
desempeño agregado, capacidad que está directamente ligada al desarrollo de las
habilidades de capital humano” (Accineli, Brida & London, 2007).
En conclusión, una economía no puede crecer si no cuenta con una fuerza de trabajo
educada y capacitada. Esta conclusión se apoya en varias cifras de la OCDE que
muestran que, “si el tiempo promedio que la población dedica a la educación aumenta
en un año, entonces la producción económica per cápita de la población debería crecer
entre 4 y 6% en el largo plazo” (Keeley, 2007, 37).
La formación del capital humano está determinada fundamentalmente por la educación
y el acceso que las personas tengan a la capacitación. Esto es diferenciador en
términos no solo económico e individuales y sino que a nivel de país. Afectando
aspectos como el acceso a la salud, integración, perspectiva de empleo y en definitiva a
la calidad de vida de la persona y la sociedad en su conjunto. Donde la no satisfacción
de dichos aspectos puede dar lugar a la formación de grupos sociales marginados,
manifestaciones sociales, delincuencia, Etc. (Keeley, 2007, 17).
Dada la importancia, entonces, para el desarrollo económico y social, el capital humano
ha sido durante mucho tiempo una prioridad para la OCDE (Keeley, 2007, 5).
Por otro lado, no debemos desconocer el hecho que nos encontramos en un mundo
globalizado, en el cual las fronteras nacionales ya no importan como antes; la difusión
de la tecnología, de las formas de vida, las tendencias sociales, políticas, culturales y
económicas, se realiza en forma acelerada, como nunca en la historia. Esto ha
generado, que el capital humano de una determinada localidad, se pueda mover con
mayor facilidad de un lado a otro, generando cierto grado de dificultad para retenerlo.
Es conocida, en este sentido, la creciente tendencia de estudiantes y académicos a irse
al extranjero a estudiar y trabajar. Dicha situación, es crucial y determinante para la
economía local y nacional (Keeley, 2007, 15).
A su vez, sabido es también, que los profesionales jóvenes de sectores rurales o
aislados, emigran a las grandes ciudades en busca de mejores oportunidades
profesionales, laborales, académicas, intelectuales, culturales, y en general aquellas
que dicen relación con mejorar su calidad de vida.
En este mismo sentido, el surgimiento de la llamada economía del conocimiento, según
la cual, el conocimiento y la información son más caros que lo producido por el trabajo
físico, estaría ejerciendo una presión similar a la de la globalización (Keeley, 2007, 16).
Es decir, como el cerebro es cada vez más valioso que el músculo, la persona que
cuenta con mayor educación y capacitación tiene mayores ingresos que los que no
cuentan con esta, ampliando aún más la brecha entre ambos.
Desde este enfoque, resulta gravitante el rol que puede y debe jugar el Estado en
generar capital humano, atraerlo y retenerlo. En un contexto de mayor globalización y
valor que alcanza la información, las decisiones en materia de políticas públicas,
pueden dar forma al desarrollo de la economía nacional y local, y finalmente a la calidad
2.2 Modernización del Estado
El Estado en Chile, a contar de los años 90 ha tenido como estrategia de desarrollo “el
crecimiento con equidad, con una economía de mercado de corte liberal regulada, con
predominio privado en el crecimiento económico, fuerte presencia del Estado en el
desarrollo social y la regulación pública necesaria para evitar riesgos sistémicos y
proteger al consumidor o usuario, todo ello promoviendo la competencia y sin inhibir la
inversión” (Boeninger, 2010).
Dicha estrategia de desarrollo, en su origen, fue acompañada de la llamada
“modernización estatal” que se sustentaba en los objetivos de democratización del
aparato estatal (uno de sus objetivos fue la selección directa de autoridades
comunales); y la descentralización de la administración del Estado (con la intención de
dotar de mayor autonomía institucional, financiera y técnica a las autoridades regionales
y comunales) (Ramírez Alujas, 2001, 10).
Desde 1994 distintas iniciativas en este ámbito fueron implementadas. Todo bajo la
convicción de que la gestión pública es fundamental para llevar a cabo, en forma
satisfactoria, la mayoría de los objetivos de desarrollo y demandas que desde la
ciudadanía se hacían al Estado (Ramírez Alujas, 2001, 8); y utilizando como marco de
referencia o paradigma el New Public Managment (Fuenzalida, 2011, 42).
Como menciona C. Tecco (2004), “el administrador es desplazado en la literatura
especializada por la figura del gerente público, cuyas principales cualidades están
asociadas a su capacidad para coordinar y promover la participación de actores no
gubernamentales en políticas y programas estatales y su aptitud para dar respuestas
creativas a un entorno en cambio permanente” (Bonardo, 2009, 3).
Así, por nombrar algunas, dentro de las reformas más emblemáticas en el ámbito de la
gestión pública se cuentan:
· La Ley Nº19.553 que Concede Asignación de Modernización y otros Beneficios.
PMG Indicadores de Desempeño. A través de esta Ley se establece un sistema
de incentivos salariales vinculados a resultados institucionales.
· Ley Nº 19.653 Ley de Probidad Administrativa. Busca garantizar la conducta
funcionaria y de los Órganos de la Administración del Estado.
· La Ley Nº19.882 Ley de Nuevo Trato Laboral, Convenio de Desempeño
Colectivo. En cuyo espíritu estaba la profesionalización del Servicio Público.
· La misma Ley Nº19.882 crea el Sistema de Alta Dirección Pública, que busca
profesionalizar los altos cargos del Estado. Mediante el acceso transparente y
concursal de cargos directivos, que en su oportunidad fueron cargos de
confianza política. Se crea mediante esta Ley también, la Dirección Nacional de
· Ley Nº 19.886 Ley de Compras Públicas. Crea el Sistema Electrónico de
Información y Compras Públicas ChileCompras: Sistema de compras públicas en
· Ley Nº 20.285 sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública. Consagra
el derecho a acceso a la información de los órganos de la Administración del
Estado. Dicha Ley crea el Consejo para la Transparencia.
Sin embargo, a pesar de todas las reformas tendientes a mejorar la gestión pública, en
el ámbito del capital humano, el Estado tiene mucho camino por recorrer, tanto para los
funcionarios del nivel central en general, como para los funcionarios municipales en
particular. Esto dado a que en el Estado, alrededor del 50% de los funcionarios públicos
chilenos se encuentran bajo condiciones laborales ultra precarias, con un sistema de
estatuto público laboral, que permite contratar a una persona a “contrata” sin concurso,
por el plazo máximo de un año, renovable, pudiendo ser despedidos sin expresión de
causa y sin indemnización en cualquier momento. En contraste, con el otro porcentaje
de funcionarios de planta que goza de inamovilidad casi absoluta (ni de entrada, ni de
salida, ni de ascenso), en promedio de bajo perfil técnico, y con un precario sistema de
evaluación del desempeño. Generando por tanto, un sistema dual dentro del servicio
público, con la coexistencia de mundos laborales completamente distintos (Waissbluth,
A lo anterior se debe agregar la situación aún más inestable e indefensión de los
funcionarios a honorarios, muchos de los cuales pueden pasar años en el servicio
público, sin que sean efectivamente contratados por el Estado.
Por su parte, las prácticas de selección de personal no consideran sistemas
profesionales de búsqueda, se caracterizan por sistema arbitrarios de reclutamiento,
privilegiando afinidad política, amiguismo u otros criterios (Waissbluth, 2006).
Esto que ocurre a nivel central es replicado en el ámbito municipal, donde del total de
funcionarios el 35% es de planta, el 14% es contrata y el 51% está contratado bajo la
modalidad de honorarios (datos obtenidos de SINIM, 2012).
Sin duda en este contexto, el desarrollo de una carrera funcionaria es impensable,
contrariando inclusive lo señalado por la Constitución de la República la cual señala en
su Artículo 38 que una ley orgánica constitucional determinará la organización básica
de la Administración Pública, “garantizará la carrera funcionaria” y los principios de
carácter técnico y profesional en que deba fundarse (Waissbluth, 2006).
Por otro lado, sumado a lo anteriormente señalado, el modelo de desarrollo de Chile
sigue teniendo paradojas no resueltas, determinado así por un estudio que desarrolló
SUBDERE en conjunto con la Universidad de la Frontera (2012) el cual concluyó: “que
Chile es el país más centralizado de América Latina en términos de su tamaño
económico, población y territorio; a pesar de tener un éxito significativo y sostenido a
nivel macro-nacional, tiene severas carencias a nivel micro-local y meso-regional; se ha
inserto en la globalización, sin haber fortalecido previamente sus capacidades locales y
regionales; la institucionalidad pública es uniforme y sectorial, en contraste con su
orden natural y territorial que es sistémico, ricamente diverso, dinámico y eficiente; el
sistema vigente de gestión pública (centralizado, vertical y jerárquico) es
manifiestamente disfuncional a la extensión longitudinal y amplia diversidad de su
territorio; gobierno central fuerte pero sus gobiernos regionales, locales y sociedad civil
todavía muy débiles”.
Además, señala el estudio, que los altos niveles de inequidad social se refuerzan y
retroalimentan recíprocamente con la inequidad territorial, generando un espiral vicioso
que constituye la principal marca de subdesarrollo.
De esta forma, el centralismo de Santiago, estaría hipotecando el anhelo de Chile, de
lograr ser un país desarrollado. Esto, dado que Santiago “ha llegado a un punto de
saturación que sobrepasa los límites de su crecimiento eficiente, marcado por una
descontrolada expansión urbana y poblacional, de construcción y producción industrial.
Lo que ha generado un sin número de externalidades como: contaminación del aire,
congestión del transporte, deterioro de la salud mental de los habitantes, niveles de
delincuencia; cuyos paliativos demandan de una desbordante cuantía de recursos, que
deben ser subsidiados por todos los chilenos sin distingo de su ubicación social o
territorial, y que se restan a la inversión en nuevas oportunidades de desarrollo y
empleo en el resto del territorio nacional” (SUBDERE- UFRO, 2012).
Así, el centralismo ha venido a reforzar las desigualdades, sobre todo en lo que
respecta a la competitividad territorial. De esta forma, pocas regiones del país, siendo
la metropolitana la primera, concentran el mayor nivel de competitividad en desmedro
A saber, la competitividad de una región es medido por: el stock y la calidad de Capital
Humano Calificado; resultados económicos; la calidad de las empresas; la capacidad
de innovación científica y tecnológica; infraestructura; sistema financiero; calidad de
sus servicios públicos, municipios y gobiernos regionales; así como la diversidad
de sus recursos naturales (SUBDERE- UFRO, 2012).
En este sentido, las disparidades son extremas, donde la región metropolita tiene
niveles de competitividad que en promedio, son cinco veces más altos que las regiones
menos competitivas del país (Maule, O’Higgins, Araucanía) (SUBDERE- UFRO, 2012).
Un estudio de la OCDE (2009) señala que Santiago concentra el mayor stock de Capital
Humano Calificado, la mayoría del capital político, económico e intelectual. Esto en
definitiva, refuerza la concentración económica y genera desequilibrios regionales que
persisten y se amplifican.
En el marco de la globalización, esto resulta fatal, tota vez que la misma implica un
juego competitivo de alta complejidad, en cual solo sobreviven los más inteligentes,
veloces, flexibles y complejos (Boisier, 2006).
La situación es preocupante al verificar que Chile no dispone de una política pública
orientada a revertir las inequidades territoriales en general y en particular lo referido al
La OCDE ha recomendado a Chile1 un conjunto de buenas prácticas y medidas,
tendientes a mejorar la productividad del trabajo y el ingreso per cápita del país, entre
1 En su “Informe Territorial Chile” del año 2009; y en el informe “La Educación Superior y las
Regiones, globalmente competitivas, localmente comprometidas” 2007.
las cuales cuentan la reducción de las pronunciadas brechas territoriales de Capital
Humano Calificado.
Al respecto, en su visita a Chile, en mayo de 2011, el economista Michael Porter, señaló
que nuestro país “no posee un modelo de estrategias competitivas que impulsen la
productividad, competitividad e innovación, necesitando por lo tanto, establecer un
nuevo paradigma de competitividad”. Sus recomendaciones son, entre otras: mantener
la estabilidad macroeconómica, modernizar el Estado y reformar el sistema, e impulsar
la descentralización para incentivar el desarrollo económico (El Mostrador, 2011).
Lo que más llama la atención es que a 20 años de iniciado el proceso de reforma y
modernización del Estado y descentralización, los expertos aún siguen recomendando
a Chile “Modernizar y Descentralizar el Estado”.
2.3 Capital Humano Municipal: la importancia de la profesionalización y
competencias del funcionario municipal
Como se vio anteriormente, stocks significativos de capital humano (especialmente el
calificado) hacen posible que los territorios puedan innovar y desarrollarse. Según un
estudio desarrollado por MIDEPLAN (2004) el capital humano sería el factor
determinante para que una región sea rica o pobre. De esta forma, el conocimiento y la
imaginación humana, son y serán la fuente principal de riqueza de la sociedad.
La escases de capital humano calificado, sobre todo en regiones, estaría, según ese
mismo estudio, mermando las aspiraciones de Chile de alcanzar el desarrollo, ya que
Santiago eventualmente podría alcanzar el “desarrollo”, sin embargo Tirúa (por nombrar
alguna de las comunas pobres del país) está a años luz de este.
Esta concentración de capital humano calificado en la Región Metropolitana, genera
escases de capital humano calificado a nivel regional y local, lo que repercute
directamente en los servicios públicos dentro de los cuales las municipalidades son el
Es decir, dichos servicios públicos, al no disponer en sus regiones o localidades de
capital humano calificado, difícilmente pueden contar con funcionarios públicos que
desarrollen de manera eficaz y eficiente las labores asignadas por ley y las mayores
Al respecto la OCDE señala: “en Chile, existe una amplia percepción que las actuales
capacidades de los gobiernos locales (tanto municipales como regionales) son
insuficientes para ejecutar sus mandatos de manera satisfactoria. Los equipos de los
gobiernos subnacionales tienden a tener menos capacitación formal que los
funcionarios públicos del nivel central. La falta de capacidades en los gobiernos
subnacionales chilenos está vinculada a los relativamente limitados presupuestos de la
mayoría de los gobiernos regionales y municipales para contratar profesionales
calificados. Los organismos del gobierno central ofrecen mucho mejores salarios, y así
son capaces de atraer a la mayoría del personal altamente calificado” y “por esta razón,
algunos críticos afirman que las unidades subnacionales no tendrían la capacidad de
asumir mayores responsabilidades”.
Por lo anterior, según SUBDERE - UFRO (2012), se genera un círculo vicioso en la
administración pública nacional, en el cual, dada la escasez de capital humano
calificado, los gobiernos subnacionales presentan bajos niveles de gestión, lo que NO
los calificaría como “confiables” para otorgarles nuevas funciones y atribuciones.
Según González, Lagos & Zamorano (2010), citados por SUBDERE – UFRO (2012) la
calidad de las políticas públicas y los servicios entregados a la ciudadanía se explica,
en buena parte, por el nivel de profesionalización y capacidades de los funcionarios
públicos. El estudio plantea que en el resultado del Índice de Desarrollo Humano
“existe una relación estadísticamente significativa entre el número de profesionales y
productividad, donde por cada funcionario profesional se aumentaría en 0,002 puntos el
IDH”.
Por esto, el rol de las personas en el desarrollo local es fundamental, toda vez que
aportan a la innovación, la creatividad y a las actitudes emprendedoras que favorecen
el desarrollo de una región determinada.
Por su parte, la Agencia Nacional de Innovación y Competitividad 2010 – 2020, señala
que en Chile existe la necesidad imperiosa de “fortalecer las capacidades técnicas y
profesionales a nivel regional, mediante la implementación de un programa que
considere tanto la atracción de talento como el fortalecimiento de competencias
En este sentido, contar con capital humano calificado en la gestión municipal vendría a
ser un elemento diferenciador y facilitador del desarrollo local. Por esta razón, una
municipalidad que tenga funcionarios de buen nivel profesional y competencia, contará
con capacidad gestora para la entrega de un eficiente servicio al ciudadano, resolviendo
con rapidez los procesos y trámites administrativos que involucren a la municipalidad.
Permitirá a su vez, efectiva capacidad para captar y aplicar con eficiencia los recursos
destinados al desarrollo económico local.
Estos son elementos definitorios del atractivo que una municipalidad determinada,
considerando la amplia gama de actividades y funciones del propio funcionario
A saber, entre las tareas que debe llevar a cabo un municipio, cuentan las
encomendadas por Ley; las gestiones derivadas de programas traspasados desde el
gobierno central, los cuales pueden ser de diversa índole: desarrollo territorial,
integración social y superación de la pobreza, sobrecargando de esta manera a las
áreas sociales y de desarrollo de la municipalidad, como las DIDECO (Dirección de
Desarrollo Comunitario).
Dichas tareas, requieren de una atención cercana y especializada, donde la mayor
demanda, por parte de la ciudadanía, se da en aquellos municipios ubicados en
sectores con altas tasas de vulnerabilidad social. Forzando a estos municipios, cuando
pueden, a invertir en un mayor número de personal y recursos financieros para la
ejecución de dichas tareas (SUBDERE, 2005).
Así, dado el nivel de gestiones que realiza la municipalidad, desde el punto de vista de
la provisión de bienes públicos, un incremento de las capacidades y habilidades de los
funcionarios para atender a las necesidades de la comunidad local, acarreará
necesariamente un aumento del bienestar (Ormeno, 2011, 117).
También, una mayor profesionalización podría incidir en cambios sustantivos en la
gestión municipal, disminuyendo las sospechas teóricas respecto de sus bajos niveles
de gestión que estarían impidiendo el traspaso de mayores competencias, funciones y
recursos, y por tanto autonomía, para el logro de la deseada descentralización.
Por todas estas razones es que la capacitación que propenda principalmente a una
mayor profesionalización del funcionario municipal es fundamental. Los servidores
públicos municipales pueden convertirse en actores estratégicos en el desarrollo local.
Si bien, la gestión de recursos humanos en el ámbito municipal, se encuentra a diario
con debilidades políticas, administrativas y técnicas, el Estado, como un todo, además
de fomentar las condiciones externas de desarrollo local, debe crear las condiciones
internas para que sus empleados sean agentes facilitadores del mismo. Mejorar la
capacidad institucional de los municipios requiere, por tanto, de una lectura crítica y una
visión estratégica, así como de políticas, entre las que se encuentran una Política
Nacional de Capacitación de los funcionarios municipales, que acompañe la misión
"pública" de una organización fundamental para el desarrollo económico y social, tanto
local, como del país en su conjunto.
A lo señalado en los puntos anteriores, se suma la heterogeneidad dada en el mundo
municipal, disparidades territoriales y desafíos distintos entre una municipalidad y otra;
pero todas con un marco legal y competencial común. Son todas estas entidades
descentralizadas con un mandato centralizado y homogéneo. Esta heterogeneidad se
ve directamente reflejada en los funcionarios municipales.
Según un Estudio de Caracterización de Funcionarios Municipales efectuado por
SUBDERE en noviembre del año 2013, el promedio de edad de los funcionarios
municipales es de 48 años, no obstante aquellos funcionarios que ocupan escalafones
directivos y jefaturas superan los 50 años. La fuerza de funcionarios municipales se
concentran entre los 36 y 60 años; en relación a la remuneración promedio, la principal
diferencia se da entre los funcionarios de planta y la de funcionarios a contrata, a favor
de los primeros en casi un 30%. Esta diferencia también puede estar aumentada debido
a dos razones, la primera es la asignación por antigüedad de la cual gozan los
funcionarios de planta, la segunda, es que el escalafón directivo, quienes tienen la
remuneración más alta, en su totalidad son funcionarios de planta, y no de contrata.
Además, cuando se mira a nivel nacional, las remuneraciones tienden a tener un
comportamiento similar. La gran diferencia se produce en las regiones extremas (mayor
diferencia en Aysén), donde la remuneración promedio de los funcionarios supera
considerablemente la del país, probablemente fruto de asignaciones de zona. En
cuanto a la antigüedad laboral en el municipio, esta es, en promedio, de 14,3 años en
el caso de los varones y de 13,8 años en el caso de las damas, situación que se repite
a lo largo de las regiones de nuestro país. Resalta la mayor antigüedad del escalafón
Jefaturas (sin requisitos específicos); El 51 % del personal se encuentra bajo las
modalidades de planta y contrata, y el restante 49% a honorarios y honorarios
asociados a programas. Es por ello, importante señalar esta gran cantidad de
funcionarios a honorarios, que legalmente no están considerados como funcionarios
municipales con responsabilidad legal. Cabe resaltar que los honorarios con cargo a
Programas aumentaron de alrededor de 18.000 el año 2009, a más de 32.000 el año
2.4 Las reformas administrativas vinculadas con los recursos humanos en la
Como se analizó anteriormente, en el punto sobre reforma y modernización del Estado,
las políticas de recursos humanos, tanto a nivel central como municipal, están lejos de
ser modernas y profesionales, esto a pesar de lo gravitante y determinante en el
En general, además de lo señalado anteriormente respecto de la dualidad diferencia
existente entre los funcionarios de contrata y planta, se suma el nivel de precariedad e
inestabilidad que viven los funcionarios a honorarios, los cuales representan el 51% de
los funcionarios municipales (considerando a los funcionarios a honorarios del Subtítulo
21.03 y los funcionarios a honorarios del Subtítulo 21.04.04) (SINIM, 2012).
Existe por otro lado, una brecha salarial importante, en promedio de un 22%, entre las
remuneraciones que perciben los funcionarios municipales respecto de los funcionarios
del nivel central. Importante, en este sentido, fue el nacimiento a la vida jurídica de la
Ley que modifica la escala de sueldos base fijada para el personal de las
municipalidades en el Artículo 23 del Decreto Ley Nº 3.551 de 1980. Esta Ley
establece como límite un plazo de cuatro años para igualar los sueldos bases de los
funcionarios municipales, respecto de los funcionarios del mismo grado regidos por la
Escala Única de Sueldos, contenida en el Decreto Ley Nº 249 de 1974. Es decir, con
esta ley, la brecha salarial está siendo corregida de manera progresiva hasta anularla.
El sistema municipal aún sigue teniendo las mismas características definidas por C.
Tecco en 1997. Este se encuentra enmarcado en lo que el autor define como una
“deformidad administrativa en las organizaciones municipales” donde el sistema de
plantas (con un gran nivel de rigidez) de personal está compuesto por personal de baja
calificación y carencia de recursos humanos con los conocimientos y experiencia
necesarios para gestionar las nuevas políticas públicas locales. Según este autor,
existen debilidades en las capacidades gerenciales de conducción y también en los
conocimientos técnicos de los cuadros administrativos y profesionales. No existiendo
una verdadera “función pública profesionalizada” es decir, un sistema de mérito
(servicio civil) definido como un conjunto de reglas, jurídicas e instrumentales, relativas
al modo y condiciones en que el estado asegura la disponibilidad de personal con las
aptitudes y actitudes requeridas para el desempeño eficiente de actividades
encuadradas en el cumplimiento de su rol frente a la sociedad. Por el contrario, el
ingreso y la carrera administrativa del empleado municipal se basan (muy a menudo) en
esquemas burocráticos (o cuasi-burocráticos) y en estilos de gestión patrimonialistas y
clientelares (Bonardo, 2009, 3).
En lo que respecta a la posibilidad de que las municipalidades puedan autónomamente
manejar su dotación de personal y plantas municipales, las últimas iniciativas
modernizadoras se produjeron en la década de los noventa, mediante la Ley Nº 19.280
que modificó la Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades y la Ley Nº
19.602, que entre otras materias, crea el cargo de Administrador Municipal. A pesar de
esto, actualmente existe un número importante de municipios que no cuentan en sus
plantas con los cargos que la propia Ley Nº18.695 dispone2.
Esta falencia se traduce en un directo perjuicio a la calidad de la gestión municipal, toda
vez que el aumento de funciones y tareas municipales, no se condice con la dotación
de funcionarios directivos ni profesionales capacitados, para satisfacer las demandas
ciudadanas3.
De acuerdo a información entregada por la Asociación Chilena de Municipalidades,
actualmente, de los 345 municipios del país, sólo 258 cuentan con Directores de
Desarrollo Comunitario; 242 Directores de Planificación; 115 Directores de Finanzas; y
sólo 81 Directores de Control. En el resto de municipalidades estos cargos, o bien
existen en las respectivas plantas o son ejercidos por funcionarios no profesionales4.
En lo que se refiere a reformas administrativas vinculadas a gestión de personas en los
municipios, un avance importante lo constituye la aprobación, el 21 de enero de 2014,
por parte del Congreso Nacional, del Proyecto de Ley que perfecciona el rol fiscalizador
del Concejo; Fortalece la Transparencia y Probidad en las municipalidades; crea cargos
y modifica normas sobre personal y finanzas municipales (Boletín Nº 8210-06).
Dicho proyecto de ley, que esta ad portas de convertirse en ley de la República, fue
ingresado al Congreso el 20 de marzo de 2012, a través de la Cámara de Diputados.
En su versión original, el proyecto señala “sólo cuando los municipios cuenten con los
recursos humanos y materiales necesarios para realizar adecuadamente las tareas que
les encomienda la ley, podrán ser órganos verdaderamente autónomos y constituirse en
efectivos motores de desarrollo para sus respectivas comunas y sus habitantes”.
Por otra parte establece “que las nuevas exigencias en materia de probidad y
transparencia, van a requerir, por parte de las municipalidades, una mejora sustantiva
de su gestión. Por ello se entiende necesario mejorar las capacidades directivas y
niveles de profesionalización que actualmente registran los municipios del país, en el
entendido de que el fortalecimiento del capital humano es el marco esencial y necesario
para una mejor y más eficiente gestión municipal, que permita mejorar la calidad de los
servicios municipales a la comunidad” (Boletín Nº 8210-06).
2 Antecedentes recogidos del Boletín 8210-06, fundamentos del Proyecto de Ley del 23 de enero de 2012.
A continuación se presenta un cuadro que recoge por un lado lo propuesto en el
proyecto de ley por parte del Ejecutivo y por otro lo efectivamente aprobado por el
Fortalecimiento del Rol del Concejo. SI
Fortalecimiento de la Probidad Administrativa. SI
Fortalecimiento de la Transparencia. SI
Mejoras a la Gestión Municipal. SI
Creación de Cargos Directivos: crear en todas las
plantas municipales el cargo de Director de
Control; Director de Desarrollo Comunitario;
Director de la Secretaría de Planificación; Director
de Administración y Finanzas; Director de la
Creación de un Sistema de Selección para los
Directivos Municipales: Alta Dirección Pública
Eliminar la restricción que actualmente afecta a la
contratación de personal municipal bajo la
modalidad de contrata y aumentar la tasa de
profesionalización de los funcionarios municipales.
Creación del Fondo Concursable de Formación de
Funcionarios Municipales. SI
Como se puede apreciar aún no existe consenso respecto de la creación de un Sistema
de Selección de Directivos Municipales o Alta Dirección Pública Municipal, con lo
neurálgico que esto representa para la modernización del sistema municipal chileno.
Por otro lado, cabe destacar el importante avance que representa la creación del Fondo
Concursable de Formación de Funcionarios Municipales. Esto porque constituye la
primera señal de carácter legal, que va en directa relación con el desarrollo del capital
humano de los funcionarios municipales. A su vez, el texto aprobado del proyecto
considera la incorporación en el presupuesto municipal recursos destinados a financiar
capacitación de los concejales en materias relacionadas con gestión municipal.
Lo anterior es un progreso, toda vez que se condice con la necesidad de una
capacitación permanente como herramienta imprescindible para el desarrollo personal,
organizacional y local. Esperando que esto permita la actualización de competencias y
la potenciación de nuevas habilidades y aptitudes, vinculadas a los procesos de
innovación y desarrollo de los territorios.
Por otro lado, dicho avance legal podría favorecer directamente a la autorrealización y
motivación de los funcionarios municipales. Esto, bajo la convicción de que la
autorrealización y motivación de los funcionarios no depende exclusivamente de las
remuneraciones, si bien influyen las condiciones laborales en las cuales desarrollan su
labor, también es importante su carácter de sujetos partícipes en programas y servicios
que contribuyen a mejorar la calidad de vida de una sociedad local, de la cual ellos
también forman parte (Bonardo, 2009, 5).
Finalmente cabe señalar que, en lo que se refiere a las reformas administrativas
vinculadas a la gestión municipal, aún está pendiente la constitucional del artículo 110
(hoy 121) de la Constitución Política de la República. Que apunta directamente a
entregar herramientas a las municipalidades para ajustar su dotación y tener una mejor
gestión de sus recursos humanos. Hasta ahora ha faltado la voluntad política para dar
este salto. Cabe señalar que dicha reforma se encuentra considerada en el Programa
del actual gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet.
2.5 Diagnóstico de la gestión de personas en municipios de chile
En lo que respecta a la caracterización de la gestión de personas en el ámbito
municipal chileno es importante establecer primero que los municipios no solo enfrentan
realidades sociales, económicas, geográficas y demográficas diversas a lo largo del
país; sino también, que deben asumir formas diversas para dar respuesta a sus
obligaciones legales y servicios prestados a la comunidad, en la cual están insertas, de
manera de adaptarse a las realidades en la cual se ubican.
Lo señalado en el punto anterior, se aplica también a la gestión de personas en el
mundo municipal, donde podemos encontrar por un lado, municipalidades con un alto
nivel de gestión, dando cumplimiento no solo al mandato legal y básico referido a la
administración de recursos humanos, sino también aplicando técnicas modernas de
gestión en ese sentido. Pero por otro lado, nos encontramos también municipalidades
en las cuales ni siquiera existe dentro de su estructura organizacional un departamento,
unidad o área con dedicación exclusiva a la gestión de personas.
En este sentido, importantes estudios, preocupados de caracterizar la realidad del
capital humano municipal y del nivel de gestión de personas de los municipios del país,
son concluyentes en señalar, que un número muy acotado de estos, cuenta con
políticas de desarrollo de gestión de personas. Los datos permiten afirmar que no
existen en los municipios, a nivel nacional, un despliegue importante del área de
recursos humanos. Se observa escaso avance en cuanto a políticas y procesos; un
bajo nivel de gestión de la capacitación; y un bajo nivel de preocupación por las
materias relativas al bienestar y la seguridad en el trabajo.
A continuación se da cuenta del análisis de cuatro estudios contratados por la
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) del Ministerio del
Interior y Seguridad Pública, los cuales arrojan importantes antecedentes, que permiten
tener una visión de la realidad nacional al respecto.
2.5.1 Estudios de Necesidades de Capacitación Municipal Años 2008 y 2012
En primer lugar, se analizaron y compararon los resultados de los Estudios año 2008
(Informe final “Estudio de Demanda de Capacitación” efectuado por Expansive
Consultores, contratada por SUBDERE) y año 2012 (Estudio de “Detección de
Necesidades de Capacitación Municipal” CDO Consulting Group, también contratada
pro SUBDERE). Dicha comparación y análisis conjunto, se efectuó dado el hecho de
tratarse de estudios que contaban con el mismo objetivo general.
El estudio del año 2008 se basó en una muestra de municipios que se estructuró en
base a 8 tipologías establecidas por SUBDERE en ese entonces, y consideró la
participación de funcionarios de distintos estamentos en la recolección de información.
El estudio utilizó una metodología cualitativa, la cual incluyó entrevistas semi-estructuradas
y Grupos Focales. Consultándose a un total de 22 municipios, entre los
cuales cuentan (Huara, Putre, Río Ibáñez, Caldera, Lago Ranco, María Pinto, Lota,
Nueva Imperial, Puerto Varas, San Bernardo, Talcahuano, Huasco, Algarrobo, Coinco,
Quintero, Hijuelas, Doñihue, Bulnes, Curacaví, San Felipe, Ovalle y Providencia).
Por su parte el estudio del año 2012 aplicó también una metodología cualitativa y
cuantitativa. Cualitativa a través de entrevistas y grupos focales y cuantitativa, a través
de la aplicación de cuestionarios que permitieron identificar y clasificar los ámbitos
considerados relevantes. Se consultó a un total de 16 municipios entre los cuales
cuentan (Iquique, Puerto Montt, San Bernardo, Alto Hospicio, Coyhaique, San Antonio,
La Higuera, Hijuelas, Constitución, Chonchi, Camarones, Monte Patria, Zapallar, Freire,
Torres del Paine y Alhué).
En resumen el análisis efectuado arroja los siguientes resultados:
Gestión de RRHH y de la Capacitación Municipal.
· Inexistencia de departamento de RRHH en la mayor parte de los municipios
· Predominancia de labores administrativas en RRHH.
· Municipios asociados a grandes comunas urbanas tienden a incrementar labores
· Es recurrente la Inexistencia de Plan Formal de Capacitación.
· Surgimiento de Capacitaciones en función de la oferta disponible.
· La mayoría de los municipios no poseen en su estructura organizacional un
departamento o unidad exclusiva para el desarrollo de labores RR.HH.
· En los municipios se visualiza una función más cercana a la administración de
RR.HH. que a la gestión.
· La mayoría no cuenta con perfiles, descripciones de cargo o diccionarios de
· El criterio predominante de selección de un curso es la afinidad con función del
área o cargo.
· Es el propio funcionario quien realiza gestiones para acceder a capacitación.
· Selección del oferente en función del tiempo y acercamiento con la realidad
Formación y competencias funcionarias (Formación Académica, Habilidades y
Si se comparan los resultados de ambos estudios, a primera vista se aprecia una
mejora en la percepción de los participantes respecto de la formación y competencias
funcionarias. En el Estudio del año 2008 la percepción general era de la existencia de
un bajo nivel de desarrollo. Sin embargo, se desprende el estudio del año 2012 que la
mayoría de los funcionarios entrevistados cataloga como Bueno el nivel de formación y
competencias al interior de sus municipios.
Una importante coincidencia presente en ambos estudios guarda relación con que:
· La estructuración de la planta municipal como una limitante para la contratación y
retención de personal con formación y competencias idóneas al interior del
Barreras de Acceso y Oportunidades de Capacitación (Factores Individuales, Factores
Legales, Estructurales y Organizacionales, Dificultades Geográficas y Oferta a Nivel
En ambos estudios los resultados se centran mayormente en obstaculizadores de
capacitación. De esta manera los estudios concuerdan en los siguientes elementos:
· En relación a Factores Individuales, la desmotivación por parte del personal a
capacitarse, es un obstaculizador de la capacitación: debido a que muchos de
ellos no perciben la utilidad de capacitarse, refiriéndose principalmente a las
escasas posibilidades de ascensos y movilidad interna, y consecuencia ningún
impacto en su remuneración.
· La motivación por participar es baja en los funcionarios de mayor antigüedad.
· Asociado a elementos estructurales de la organización, la rigidez de la
estructura de planta obstaculiza la capacitación en tanto imposibilita cambios
en el cargo y remuneración del funcionario producto de la capacitación.
· Mala planificación para realizar capacitación, esto asociado a la poca
disponibilidad de tiempo de los funcionarios, sumado al hecho de que si estas
se realizan en la municipalidad, los funcionarios deben desligarse en
ocasiones de la actividad de capacitación, para atender el surgimiento de
ciertas contingencias en su labor diaria.
· Respecto a consideraciones de tipo geográfico, la distancia entre el municipio
y el lugar de capacitación, sigue siendo un obstaculizador en los municipios
alejados de los centros urbanos, en tanto la distancia encarece los costos de
· Destaca que es necesario definir al interior de los municipios un comité de
capacitación que pueda velar por satisfacer las necesidades de formación de
· Se reconoce la motivación como uno de los principales facilitadores; pues
consideran que la capacitación contribuye al desarrollo profesional de los
· Se percibe no existe una oferta de capacitación atractiva que responda a las
necesidades de municipios.
Resultados para la Academia de Capacitación Municipal y Regional.
En ambos estudios, se consulta sobre la gestión que hasta la fecha ha desarrollado la
Academia de Capacitación Municipal y Regional. Al respecto los estudios analizados
· La capacitación no llega de forma fluida a las regiones y que los cursos son
todos realizados en la capital regional.
· Capacitaciones SUBDERE desarrolladas en base a la realidad de municipios
asociados a grandes comunas.
· Realización de capacitaciones en períodos del año que no acomodan a
· Se propone que las capacitaciones sean realizadas dentro de la jornada
laboral y fuera del municipio.
· El desafío de la capacitación estaría en generar una mayor descentralización
de los cursos (contenido y lugar de ejecución) y un mayor impacto; si bien se
percibe que la capacitación contribuye a mejorar el desempeño, como
consecuencia, no existe movilidad interna ni por ende un aumento en la
· Se espera que para la formulación de la oferta se utilicen técnicas de
recolección de datos en terreno y se considere estrategias de los propios
· Se espera que los proveedores posean experiencia y conocimientos del
· La oferta debería ser diferenciada por niveles.
· Debiera impactar en el desempeño, la remuneración y/o certificación.
Los estudios concuerdan en que las necesidades de capacitación más solicitadas por
los funcionarios municipales son:
· Leyes/Conceptos jurídicos: Específicamente en el ámbito jurídico, las leyes
principalmente mencionadas fueron: Ley N°18.695 (Ley Orgánica Constitucional
de Municipalidades), Ley N° 20.285 (Ley de Transparencia y acceso a la
información pública), Ley N°19.886 (Ley de Bases sobre Contratos
Administrativos). Éstas, eran coincidentes tanto en los resultados generales
como en los de agrupación y zona.
· Uso de softwares/Sitios web
· Funcionamiento municipal
· Redacción y elaboración de documentos
· Planificación/Gestión interna
En términos de habilidades y conductas:
2.5.2 Estudios Diagnóstico Nacional de la Gestión Municipal años 2010 y 2013
A continuación se da cuenta del análisis comparativo que se efectuó a los resultados
que arrojaron el Primer Diagnóstico Nacional 2010 de Gestión de Calidad de los
Servicios Municipales y el Segundo Diagnóstico aplicado durante el año 2013.
El primer diagnóstico tuvo entre sus principales objetivos la construcción de una línea
de base para la orientación de la política pública de fortalecimiento de la gestión
municipal y la formulación de planes y programas destinados al mejoramiento de la
calidad de los servicios que las municipalidades otorgan a la ciudadanía.
Dicho instrumento que, consultó respecto a 78 prácticas de gestión agrupadas en 12
ámbitos de gestión, se hizo extensivo a las 345 municipalidades del país, en forma de
autodiagnóstico, de manera que fuera respondido en conjunto por los directivos
municipales en una jornada de un promedio de cuatro horas de análisis y la reflexión en
torno a la realidad de gestión de cada municipio.
Las 78 prácticas de gestión fueron levantadas a través del mismo número de preguntas,
cada una de estas con 4 posibilidades de respuesta, con cada opción inclusiva respecto
a las anteriores, es decir, para escoger una se debe cumplir lo que dicen todas las
anteriores, debido a esta condición es que se vuelve posible que los valores que se les
atribuye a cada posible respuesta van del 0, 1, 2 y 3, por lo que el potencial máximo a
obtener por un municipio es de 234 puntos, que es la multiplicación de 78 por 3.
En el primer diagnóstico se obtuvo una importante tasa de respuesta, ya que como se
señaló anteriormente el 96% (332 municipios) de ellos realizó oportunamente el
Durante el año 2013 se realizó por segunda vez dicho Diagnóstico Nacional, con la
finalidad de verificar variaciones en la gestión municipal, ya sea por iniciativas propias o
por el apoyo que la SUBDERE ha implementado y puesto al servicio de los municipios
N° Ámbito N°
1 Estrategia 8 24
2 Liderazgo 6 18
3 Competencias de las Personas 5 15
4 Capacitación 7 21
5 Bienestar y Seguridad en el Trabajo 8 24
6 Ingresos Municipales 6 18
7 Presupuesto Municipal 10 30
8 Recursos Materiales 3 9
9 Satisfacción de Usuarios y Usuarias 6 18
10 Comunicación con Usuarios y Usuarias 5 15
11 Procesos de prestación de los Servicios
Municipales 7 21
12 Procesos de apoyo para la prestación de
los Servicios Municipales 7 21
Total 78 234
Fuente: Estudio Diagnóstico Nacional de la Gestión Municipal (2013)
Para esta segunda versión, nuevamente se invitó a los 345 municipios del país, a
efectuar el ejercicio de autoevaluación, entre mayo a septiembre de 2013, utilizando el
mismo procedimiento de año 2010, con el fin de poder hacer los resultados
En esta nueva oportunidad la tasa de respuesta disminuyó alcanzando un 81% (2013)
en contraste con el 98 % alcanzado el año 2010.
Cabe señalar que ambos diagnósticos, tanto del año 2010 como del año 2013,
constituyen una autopercepción que los propios municipios tienen de su gestión.
A continuación se presenta el cuadro comparativo con los resultados obtenidos en el
Diagnóstico año 2010 y Diagnóstico año 2013, considerando los distintos ámbitos de
gestión evaluados, el puntaje máximo posible a alcanzar en cada ámbito, el puntaje
promedio nacional obtenido y el porcentaje que este último representa respecto del
puntaje máximo (% de Logro).
Ámbitos Puntaje
Estrategia 24 6,92 28,83 7,38 30,76
Liderazgo 18 9,00 50,02 9,94 55,20
Personas 15 5,40 35,98 5,81 38,71
Capacitación 21 4,66 22,19 4,88 23,21
en el Trabajo 24 7,13 29,71 7,82 32,57
Ingresos Municipales 18 9,24 51,32 9,93 55,14
Presupuesto Municipal 30 12,44 41,48 13,64 45,45
Recursos materiales 9 3,80 42,24 4,08 45,36
usuarios y usuarias 18 5,86 32,56 6,54 36,31
usuarios y usuarias 15 5,24 34,96 6,12 40,81
21 5,12 24,37 5,61 26,73
21 6,75 32,13 7,18 34,20
Total 234 81,56 34,85 88,91 38,00
Como se puede observar en la tabla hay aumentos en todos los ámbitos, respecto al
2010. El mayor aumento se registra para los ámbitos “Comunicación con Usuarios y
Usuarias” y “Liderazgo”, con un 6 y un 5% más respectivamente.
Interesa, para efectos de este estudio de caso, destacar en particular los resultados de
aquellos ámbitos vinculados a la gestión de recursos humanos: competencias de las
personas; y capacitación.
Importante es definir los ámbitos de gestión considerados:
· Competencias de las personas: Se refiere a cómo las políticas y procesos de
gestión del personal contribuyen a materializar los planes y resultados globales
de la municipalidad, cómo los procesos de evaluación del desempeño y
reconocimiento apoyan el cumplimiento de estos resultados globales.
· Capacitación: Se refiere a cómo la municipalidad gestiona la educación y la
capacitación de su personal para apoyar el logro de los objetivos y cómo mide su
impacto y resultados de gestión.
En el caso de competencias de las personas, se puede observar en el diagnóstico del
año 2010, que el porcentaje de logro llega solo a un 35,8%, mientras que el del año
2013 llegó a 38,71%. Donde el promedio de puntaje obtenido a nivel nacional es de
5,40 puntos en 2010, y 5,81 puntos en 2013, para un máximo de 15 puntos.
En lo que respecta a capacitación, se puede observar que es el ámbito de gestión con
el menor porcentaje de logro, llegando a un 22,19% en el año 2010 y 23,21% en 2013.
El promedio de puntaje obtenido a nivel nacional alcanza los 4,64 puntos para el año
2010 y 4,88 puntos para el año 2013, muy por debajo de puntaje máximo posible de 21
Por lo tanto, en términos globales, con los resultados del diagnóstico aplicado, es
posible afirmar que:
· Un 79,8% (año 2010) y un 75,7% (año 2013) de los municipios que respondieron
el diagnóstico, no tiene una política de recursos humanos definida y por todos
· En lo que se refiere a capacitación el promedio a nivel país casi no aumenta
entre los dos años, subiendo de un 4,66 a un 4,88, es decir, menos de un 5%.
Con estos datos y análisis cobra relevancia la necesidad de contar con una entidad
gubernamental que entregue orientaciones y defina políticas públicas que permitan
hacerse cargo del desarrollo del capital humano a nivel local. Especialmente a través de
2.6 La capacitación en el sector público chileno
En lo que respecta a la capacitación de funcionarios públicos cabe hacer mención a la
existencia de una Escuela dedicada exclusivamente a estos fines. Se trata de la
Escuela Nacional de Adiestramiento (ENA) para funcionarios públicos. Esta se creó el
28 de agosto de 1970, mediante Decreto Supremo N° 1824 del Ministerio de Hacienda.
Dicha Escuela, dependiente de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de
Hacienda, tenía como misión capacitar principalmente a los funcionarios de los
estamentos técnico y administrativo de las reparticiones públicas, en materias
relacionadas con la gestión directiva, programación del trabajo, toma de decisiones,
ética funcionaria y otros, que en definitiva eran transversales para funcionarios de
cualquier servicio público chileno. Cabe destacar que el pasar por esta Escuela,
significaba requisito previo para cualquier funcionario que quisiera ascender de grado,
especialmente para aquellos de los escalafones señalados (SENCE, 2003, 6). Con la
llegada de la dictadura militar la ENA fue cerrada, no volviendo a abrir sus puertas, ni
tampoco ha existido una instancia con las mismas características por parte del Estado.
Otro intento por capacitar a funcionarios públicos en nuestro país, lo constituye la
creación del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública el cual
definió "La capacitación del personal del Sector Público tiene como propósitos tanto el
desarrollo y realización personal y profesional del funcionario, como el fortalecimiento
de la organización para el logro de sus objetivos"5 (Ministerio de Hacienda, DIPRES,
En junio de 1995 se materializó un acuerdo entre el Gobierno y la Asociación Nacional
de Empleados Fiscales (ANEF) para modernizar los sistemas de Capacitación en el
Sector Público, la que se manifiesta en cinco importantes principios (Ministerio de
Hacienda, DIPRES, 1996):
· Generar mayores oportunidades de acceso al perfeccionamiento laboral;
· Lograr mayor eficacia y pertinencia de las actividades de capacitación;
· Flexibilizar y descentralizar las decisiones de capacitación;
· Ampliar las oportunidades de participación; y
· Generar las competencias y habilidades que abran para todos las más amplias
oportunidades de progreso y realización personal.
Un hito importante en lo que se refiere al desarrollo del capital humano a nivel del
Estado, principalmente a nivel de profesionalización fue la dictación de la Ley Nº19.882
que creó el Sistema de Alta Dirección Pública y también la Dirección Nacional de
Este último ha realizado importantes esfuerzos en materia de gestión de personas del
sector público. Para ello creó el Modelo de Gestión de Personas para la Administración
Central del Estado, el cual busca “la articulación de la visión; la investigación de la
capacidad actual y futura; la conciencia de la brecha que separa las necesidades
futuras y actuales; así como la creación de una estrategia de desarrollo de personas,
elementos que se reajustan continuamente según los cambios en los objetivos
organizacionales” (Dirección Nacional del Servicio Civil, 2012).
A continuación se hará referencia a dicho modelo, en lo que se refiere al desarrollo de
las personas, especialmente a lo señalado en la Guía Práctica para Gestionar la
Capacitación en los Servicios Públicos y en la Guía Metodológica para la Constitución
de los Comités Bipartitos de Capacitación en el Sector Público, de la Dirección Nacional
El modelo implementado por la Dirección Nacional de Servicio Civil, en lo que se refiere
a la capacitación, es el clásico modelo sistémico compuesto por las etapas de
Detección de Necesidades de Capacitación, Planificación, Ejecución y Evaluación de la
Capacitación (Dirección Nacional de Servicio Civil, Noviembre 2012).
Entendiendo por Detección de Necesidades de Capacitación a un proceso de
investigación que establece las carencias y deficiencias cuantificables o mesurables
existentes en los conocimientos, habilidades y actitudes del trabajador y la norma o
5 Ministerio de Hacienda - Dirección de Presupuestos - Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, Capacitación en el
Sector Publico. Serie Guía Metodológica, 1996.
patrón de desempeño establecido como requerimiento del cargo. Así, pretende hacer
más productiva una organización con la detección de sus necesidades ya que orientará
para poder estructurar planes y programas que permitan satisfacer las necesidades de
organización de forma clara y precisa, con el fin de llevarla al logro de sus objetivos
(Dirección Nacional de Servicio Civil, Noviembre 2012).
Por Planificación de la Capacitación (Diseño Instruccional) se entiende un proceso
sistemático, planificado y estructurado, que se apoya en una orientación psicolaboral
adecuada a las necesidades de aprendizaje de los trabajadores (Dirección Nacional de
Servicio Civil, Noviembre 2012).
El desafío de la Ejecución de la Capacitación, "es asegurar la calidad de la
implementación, lo que requiere contar con una estrategia de seguimiento y monitoreo,
como también con una metodología que permita tomar decisiones de gestión y ajustes
sobre las variables que impacten en la calidad del aprendizaje, tales como: calidad de
los instructores, calidad del diseño de las actividades de formación, duración de las
actividades, frecuencia, calidad de las tutorías, rol de las jefaturas, entre otros factores".
Así "se pretende impactar en la ejecución de las actividades y permitir la realización de
los ajustes sobre ellas, con el fin de asegurar un estándar mínimo o requerido de la
actividad" (Dirección Nacional de Servicio Civil, Noviembre 2012).
Por último, la Evaluación de la Capacitación “en las organizaciones es una estrategia
necesaria para garantizar la calidad de las acciones formativas que se llevan a cabo en
su seno y para impulsar el proceso de aprendizaje constante que el entorno actual
exige" (Dirección Nacional de Servicio Civil, Noviembre 2012).
En efecto, a continuación se muestra el proceso que con el fin de implementar el ciclo
de capacitación que, de acuerdo a las orientaciones de la Dirección Nacional de
Servicio Civil, debiera demorar aproximadamente nueve meses en toda su extensión,
desde la detección de necesidades hasta el registro y análisis de resultados.
Gráficamente (Dirección Nacional de Servicio Civil, Noviembre 2012):
Fuente: Dirección Nacional del Servicio Civil.
Importante en la gestión de Capacitación al interior de las organizaciones del Sector
Público es la conformación del Comité Bipartito de Capacitación, entendido como una
"instancia de participación para asesorar a la administración de los Servicios Públicos
en la orientación, priorización, programación y ejecución de las acciones de
capacitación en beneficio de sus funcionarios, y se constituyen en parte central de las
iniciativas orientadas a modernizar el sistema de capacitación del sector público"
Los Comité Bipartito de Capacitación deben estar constituidos en partes iguales por
representantes de la dirección superior de la institución y por representantes de los
funcionarios que se desempeñan en ella.
El rol del Encargado de Capacitación, en esta instancia, es ser el especialista y
referente técnico que debe orientar conceptual y metodológicamente al Comité Bipartito
de Capacitación para el cumplimiento de sus responsabilidades.
El Sistema de Capacitación tiene como objetivo el desarrollar el ciclo de gestión de la
capacitación, en el marco de la gestión de Recursos Humanos, con énfasis en la
detección de necesidades de capacitación y los procesos de planificación, ejecución y
evaluación del Plan Anual de Capacitación, con el objeto de desarrollar competencias
que permitan a los funcionarios/as mejorar su desempeño para el óptimo
De lo dispuesto en los artículos 38 de la Constitución Política de la República, 48 de
la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado, 46 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, y 22 a 28,
ambos inclusive, de la Ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios
Municipales, se entiende por capacitación "el conjunto de actividades que tienen por
objeto contribuir a la actualización y mejoramiento de los conocimientos y destrezas que
los empleados requieren para el eficiente desempeño de sus labores, y que les
entreguen las competencias necesarias para su perfeccionamiento; o bien, para adquirir
o desarrollar habilidades de interés para la respectiva institución, de acuerdo a los
requerimientos y planes definidos por la propia entidad".
En efecto, según lo dispone el artículo 22 de la Ley N° 18.883, Estatuto Administrativo
para Funcionarios Municipales, se entenderá por capacitación "el conjunto de
actividades permanentes, organizadas y sistemáticas destinadas a que los funcionarios
desarrollen, complementen, perfeccionen o actualicen los conocimientos y destrezas
necesarios para el eficiente desempeño de sus cargos o aptitudes funcionarias".
Acorde a lo anterior, la jurisprudencia administrativa ha reconocido que la capacitación
del personal constituye, por una parte, un derecho de los funcionarios públicos y por
otra, es un deber de la Administración asegurar esa actividad (Dictámenes N° 3.444 de
1999 y 6.435 de 2000).
A su turno, el artículo 23 establece tres modalidades de capacitación, esto es, para el
ascenso, de perfeccionamiento y voluntaria. La capacitación para el ascenso, prevista
en su letra a), corresponde a aquella que habilita a los funcionarios para asumir cargos
superiores, atendido lo cual y por expreso mandato de esa norma la selección de los
postulantes se hará estrictamente de acuerdo al escalafón. La capacitación de
perfeccionamiento, contenida en la letra b), es aquella que tiene por objeto mejorar el
desempeño del funcionario en el cargo que ocupa, la selección del personal se realizará
En cambio, la capacitación voluntaria, contemplada en la letra c), es aquella de interés
para la Municipalidad y que no está ligada a un cargo determinado ni es habilitante para
el ascenso. Los funcionarios serán seleccionados por concurso, previa evaluación de
sus méritos por el Alcalde.
Es necesario destacar que dicho artículo 23 establece mecanismos de selección
determinados para acceder a cada uno de los cursos de capacitación que enuncia,
precisando al efecto que en el caso de la capacitación de la letra a) tal selección se
hará estrictamente de acuerdo al escalafón y tratándose de las capacitaciones a que
aluden las letras b) y c), a través de concurso.
En ese contexto, corresponde precisar que tanto la capacitación de perfeccionamiento
como la voluntaria se caracterizan por la circunstancia de que el jefe superior del
servicio debe efectuar un proceso de selección con el objeto de garantizar a sus
funcionarios el derecho a formarse, en el que deben participar de manera libre,
espontánea y en igualdad de oportunidades (Aplica criterio contenido en el Dictamen N°
53.851 de 2008).
El artículo 24 del anotado texto legal preceptúa que los estudios de educación básica,
media o superior y los cursos de post-grado conducentes a la obtención de un grado
académico, no se considerarán actividades de capacitación y de responsabilidad de la
Por otra parte el artículo 26 señala que en los casos en que la capacitación impida al
funcionario desempeñar las labores de su cargo, éste conservará el derecho a percibir
las remuneraciones correspondientes, no estableciéndose, en caso alguno la no
asistencia de éste por afectarle la referida incompatibilidad.
Asimismo, el artículo 27 establece que los funcionarios seleccionados para seguir
cursos de capacitación, tendrán la obligación de asistir a éstos, desde el momento en
que hayan sido seleccionados y los resultados obtenidos deberán considerarse en sus
Sobre el particular, cabe señalar que en conformidad con el mencionado artículo 27, los
funcionarios municipales que han sido seleccionados para seguir cursos de
capacitación, tienen la obligación de continuar desempeñándose en la respectiva
municipalidad a lo menos el doble del tiempo de extensión de dicho curso. Asimismo,
según el inciso tercero de dicho precepto, el funcionario que no da cumplimiento a tal
obligación, debe reembolsar a la municipalidad todo gasto en que ésta incurrió con
motivo de su capacitación, quedando inhabilitado para volver a ingresar a la
Administración del Estado, mientras no efectúe dicha restitución.
Finalmente y cerrando este capítulo, cabe señalar que para efectos de la capacitación
de funcionarios municipales el Marco Normativo Aplicable es el siguiente:
· Constitución Política de la República de Chile.
· Ley Nº 18.575 Orgánica de Bases Generales de la Administración del Estado.
· Ley Nº 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministros y
· Ley Nº 18.833 Sobre Estatuto Municipal.
· Decreto Nº 854 de 29 septiembre de 2004 del Ministerio de Hacienda.
· Decreto N° 250 del 24 de Agosto de 2004 del Ministerio de Hacienda que
"Aprueba Reglamento de la Ley 19.886 de Bases sobre Contratos
Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios"
· Oficio Circular Nº 1599 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia del 30
· Jurisprudencia Administrativa de Contraloría General de la República.
En el capítulo siguiente se analizará la forma de abordar la formación y capacitación de
funcionarios públicos por las tres escuelas seleccionadas a modo de extraer
experiencias y aprendizajes para el caso de la Academia de Capacitación Municipal y
III. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Este capítulo describe y analiza a tres organismos públicos de países: España,
Francia y Colombia, respecto de cómo se hacen cargo del desarrollo del capital
humano calificado de sus funcionarios públicos, a través de la formación y
Los casos a describir y analizar son:
1. El Instituto Nacional de Administración Pública de España (INAP).
2. Escuela Nacional de Administración de Francia (ENA).
3. La Escuela Superior de Administración Pública de Colombia (ESAP).
Cabe señalar que estos casos fueron seleccionados en virtud de su trayectoria,
experiencia, por el grado de reconocimiento a nivel internacional y por ser tres casos
distintos entre sí, permitiendo considerar distintos modelos. Por otro lado, estos casos
también fueron seleccionados en virtud de la información relevante que ellos ponen a
disposición en sus páginas web, facilitando la investigación. Además, estos casos
fueron seleccionados porque se dedican a la formación y capacitación de funcionarios
para todos los niveles de la Administración Pública y dos de ellos (el caso español y el
colombiano) aborda la capacitación a nivel local de manera particular y con un
excelente nivel técnico y de coordinación.
· Breve reseña histórica sobre el inicio del estudio de la Administración
En sus inicios la demanda especializada por el conocimiento y técnicas asociadas al
arte de gobernar, era solo privativa de los monarcas, faraones y funcionarios por estos
nombrados. Las encargadas de dar respuesta a esa demanda eran sin duda las elites
especializadas, cercanas a los gobernantes.
Con el advenimiento y tránsito hacia monarquías constitucionales y democracias
liberales, esta demanda por conocimiento especializado en el arte de gobernar, empezó
a ser asumido por centros especializados, que se encargaban de formar a los
funcionarios pertenecientes a la administración del Estado.
De esta forma, se llega al siglo XX, donde la demanda empieza ser asumida por
universidades que crean sus Institutos dedicados exclusivamente a la formación para la
Administración del Estado. Es el caso del Instituto de Administración Pública de la
Universidad de Columbia, la Escuela Maxwell de la Universidad de Syracuse y la
Escuela Kennedy de la Universidad de Harvard.
Sin duda estas universidades se hicieron cargo de la enseñanza integral que
consideraba la formación en Administración del Estado, sin embargo, cada una de ellas
desarrollo sus propias especializaciones que las diferenciaban de sus pares. Por
ejemplo, la Escuela Maxwell se hizo reconocida por su especialización en análisis y
docencia estudios de caso e implementación de reformas administrativas, mediante
creación de “islas de excelencia”. Por su parte, la Universidad de Harvard desarrolló
asesorías y estudios de caso focalizados en problemas puntuales de administración.
La Universidad de Columbia se especializó en la formulación y análisis de políticas
públicas. Sin embargo lo anterior, cabe señalar que “ninguna de ellas se limita a
reproducir un currículo pre- establecido” dado que parten de la convicción que “el
campo de la Administración Pública se aprende haciendo” y que entre más casos
conozca el investigador, mayor será su competencia como docente o como asesor.6
Cuadro: Las facultades o escuelas de administración aprendieron a diferenciarse por sus énfasis –
pero existen vínculos y sinergias entre uno y otro énfasis
Modelo 1 Universidades, que realizan investigación, evaluación, formación, capacitación,
entrenamiento y acompañamiento del cambio en la administración.
Modelo 2 Escuelas e Institutos de Administración Pública que realizan la investigación,
evaluación, formación, capacitación, entrenamiento y acompañamiento para la
Modelo 3 Escuelas para el alto gobierno, que realizan formación, capacitación y
entrenamiento especialmente para funcionarios del más alto nivel de las
Modelo 4 Escuelas e institutos de capacitación, entrenamiento y acompañamiento a los
funcionarios públicos, en todo el territorio nacional.
Modelo 5 Escuelas e institutos de formación, capacitación, entrenamiento y acompañamiento,
en los estados federados, las autonomías o las regiones.
Fuente: Escuela Superior de Administración Pública ESAP Colombia.
El surgimiento del Estado de Bienestar, trae aparejado el crecimiento del Estado y por
lo tanto de la Administración Pública. Es, en este período, años 50 al 70, donde se
extendió la demanda por el saber administrativo, es decir la demanda por
especialización funcional dentro del aparato estatal, considerándola como un elemento
importante de la capacidad de gobernar y administrar, aumentó considerablemente.
Es en este período, post Segunda Guerra Mundial, es que surgen, por ejemplo la
Escuela Nacional de Administración Pública de Francia ENA y el Instituto de Nacional
de Administración Pública de España INAP.
Así, las Escuelas de Administración Pública, se encargaban de observar el desarrollo y
modos de acción del Estado, sistematizando dicho desarrollo y proponiendo
innovaciones cuando esto era posible.
Si miramos retrospectivamente, podemos señalar que existieron varias generaciones de
reformas de la Administración Pública, siendo las de Primera Generación aquellas que
6 Propuesta de Fortalecimiento de la Escuela Superior de Administración Pública - 2012Autor: Equipo Asesor del
Fortalecimiento Institucional 10 de diciembre de 2012 Colombia
dicen relación con el desarrollo de instrumentos de gestión como manejo financiero y
contratación pública; como de Segunda Generación se reconoce a aquellas reformas
que dicen relación con la especialización sectorial (salud, educación, entre otras); de
Tercera Generación son aquellas reformas consistentes en la “fragmentación de las
funciones que desempeñaban los sectores y los ministerios, las olas de privatizaciones,
las cuales, lejos de disminuir la intervención del Estado, llamaron a nuevas modalidades
especializadas de acción, como el monitoreo y control de los resultados de quienes
producen bienes o servicios públicos, la regulación, la supervisión, la evaluación y las
alianzas público-privadas”. La cuarta generación, en la cual estamos actualmente, está
caracterizada por el desarrollo de las TICS, la Gestión por Resultados, la Autonomía
Gerencial y sofisticación del Control Externo.
Finalmente, y antes de dar inicio al análisis de las distintas Escuelas, cabe señalar, que
desde sus inicios hasta nuestros tiempos, las escuelas, institutos o universidades
especializadas en Administración Pública, no han tenido, en ningún país, el monopolio
de producción del conocimiento en el área, ni sus diplomas han sido requisito esencial
para la elegibilidad de cargos públicos.
3.1 El Instituto Nacional de Administración Pública de España (INAP)7
3.1.1 Perspectiva Institucional
i. Naturaleza y Régimen Jurídico
El Real Decreto 464/2011 del 1 de abril de 2011 del Ministerio de Política Territorial y
Administración Pública, que aprueba los Estatutos y actual configuración y funciones
del Instituto Nacional de Administración Pública de España (INAP), señala que este, es
un organismo público, dedicado a la selección, formación y perfeccionamiento de
empleados públicos, así como a la realización de estudios y publicaciones en el ámbito
de la Administración y de la Función Pública.
En sus Estatutos el INAP se define como un organismo autónomo (de los previstos en
la Ley 6/1997 de 14 de abril), con personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio
y tesorería propios, así como autonomía de gestión.
Su régimen jurídico lo otorga la Ley 6/1997 de 14 de abril, que es la Ley de
Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado; la Ley
47/2003 del 26 de noviembre Ley General Presupuestaria; y las demás disposiciones
aplicables a los organismos autónomos vinculados a la Administración General del
El Real Decreto 256/2012 de 27 de enero de 2012, establece que el INAP está inserto
en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de España, específicamente
en la Dirección General de la Función Pública.
7 Instituto Nacional de Administración Pública (s.f.). Recuperado el 20 de enero de 2014, de http://www.inap.es
Los Estatutos del INAP establecen que los Órganos Rectores del mismo lo componen:
El Consejo Rector y la Dirección.
· El Consejo Rector:
El Consejo Rector es un Órgano Colegiado de Dirección Estratégica y de Supervisión.
Está compuesto por nueve miembros y es presidido por el Ministro de Hacienda y
Es función del Consejo Rector, conocer y aprobar las directrices generales; el plan
anual de actividades; el anteproyecto de presupuesto; la liquidación presupuestaria; la
memoria anual de gestión del INAP; los convenios de colaboración y cooperación
suscritos; así como otras temáticas que se estime pertinente someter a su conocimiento
El Consejo Rector está compuesto por los siguientes miembros: A) Presidente: Ministro
de Hacienda y Administraciones Pública; B) Vicepresidente: la Secretaria de Estado
para la Función Pública; C) Vocales: a) El Subsecretario del Ministerio de Hacienda y
Administración Pública, b) El Director del Instituto Nacional de Administración Pública,
c) El Director del Gabinete del Ministro de Hacienda y Administración Pública, d) El
Secretario General Técnico de Hacienda y Administración Pública, e) Un representante
propuesto por la Secretaría de Estado para la Función Pública, con rango de Director
General y nombrado por el Presidente del Consejo Rector, f) Tres representantes, con
rango de Director o Subdirector General, competentes en las áreas de recursos
humanos o formación, de los restantes departamentos ministeriales, quienes serán
designados por el Presidente del Consejo Rector; D) Secretario: El titular de la unidad
con nivel orgánico de Subdirector General del Instituto Nacional de Administración
Pública que designe su Director.
Cabe señalar que el Consejo se reúne, con carácter ordinario, una vez al año. La
asistencia a sus sesiones es ad honorem.
La Dirección del INAP, está compuesta de la siguiente estructura:
- La Subdirección de Selección
- Comisión Permanente de Selección.
- La Subdirección de Formación
- La Subdirección de Programas Formativos en Administración Local
- El Departamento de Publicaciones, Estudios y Documentación
- El Departamento de Relaciones Internacionales8
8 Estos seis órganos Dependen de la Dirección del Instituto y cuentan con nivel orgánico de Subdirección General.
En general a la Dirección y a los órganos que de ella dependen, le corresponde las
funciones de dirección; coordinación; administración; representación; gestión financiera;
contrataciones; ejecutar políticas de ingreso y formación; gestión de recursos humanos;
nombramiento del profesorado; asesoría al ministerio respectivo en las materias del
INAP; selección de los funcionarios de la administración del Estado; La formación y
perfeccionamiento de los empleados públicos de la Administración General del Estado y
de sus organismos públicos, así como del resto de entidades del sector público estatal,
salvo en los supuestos en que otras disposiciones encomienden estas funciones a otros
centros especializados; la realización de estudios e investigaciones multidisciplinares
sobre las instituciones del Estado, de las Administraciones Públicas y de la función
pública, así como la edición y publicación de las mismas; la concesión de becas y
ayudas a empleados públicos de la Administración General del Estado y de sus
organismos públicos, destinadas a estancias formativas en escuelas de administración
pública e instituciones educativas extranjeras; la gestión y el mantenimiento de los
servicios de biblioteca y documentación propios del Instituto, así como la conservación y
acrecentamiento de su patrimonio bibliográfico; la participación en la definición de los
perfiles de los directivos públicos y el asesoramiento técnico en el desarrollo de las
políticas de directivos de las Administraciones Públicas; diseño y desarrollo de las
actividades de formación o relacionales que impliquen una proyección en el exterior del
Instituto y las derivadas de la cooperación internacional.
3.1.2 Perspectiva Estratégica
En un intento por sistematizar sus actividades, en el marco de un proceso de
transformación, el INAP ha determinado su Plan Estratégico 2012-2015. En este
consagra:
i. La Misión
“Crear conocimiento transformador en el sector público en beneficio de la sociedad, con
el fin de propiciar la cohesión social y una democracia de alta calidad”.
Para alcanzar sus objetivos, el INAP contará con equipos transversales capaces de
atraer ideas, personas y proyectos innovadores a los procesos de investigación,
selección y formación, y actuará de acuerdo con los principios y valores de eficacia,
aprendizaje en equipo, orientación al ciudadano, transparencia, ejemplaridad,
“Ser la institución líder de las Administraciones Públicas españolas y referente
internacional en la generación y difusión de conocimiento y aprendizaje
transformadores, para promover una buena administración orientada al bien común”.
1. Fortalecer el papel institucional del INAP en el ámbito nacional e internacional.
2. Generar conocimiento y reflexión de alta calidad para la toma de decisiones y el
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References: Artículo 38
 Artículo 23
 artículo 110
 artículo 22
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 24
 artículo 26
 artículo 27
 artículo 27
 Real Decreto 
 Real Decreto