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Timestamp: 2018-08-16 11:44:39+00:00

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﻿ SENTENCIA C-891A DE NOVIEMBRE 1 DE 2006
SENTENCIA C-891A DE 01 DE NOVIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:PENSIÓN SANCIÓN DEL ARTÍCULO 8 DE LA LEY 171 DE 1961. INDEXACIÓN DEL SALARIO BASE PARA LIQUIDARLA. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE LA EXPRESIÓN "Y SE LIQUIDARÁ CON BASE EN EL PROMEDIO DE LOS SALARIOS DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS" CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 8 DE LA LEY 171 DE 1996.
TEMAS ESPECÍFICOS:PENSIÓN SANCIÓN, TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO SIN JUSTA CAUSA POR PARTE DEL EMPLEADOR, SALARIO BASE DE COTIZACIÓN EN PENSIONES
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:424 DE ABRIL DE 2007, PG.615
Sentencia C-891A de noviembre 1º de 2006
Sentencia C-891A de 2006
Ref.: Expediente D-6246
Demandante: Rosalba Inés Jaramillo Murillo.
A continuación se transcribe el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 y se resalta el segmento demandado.
ART. 8º—El trabajador que sin justa causa sea despedido del servicio de una empresa de capital no inferior a ochocientos mil pesos ($ 800.000), después de haber laborado para la misma o para sus sucursales o subsidiarias durante más de diez (10) años y menos de quince (15) años, continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de la presente ley, tendrá derecho a que la empresa lo pensione desde la fecha de su despido, si para entonces tiene cumplidos sesenta (60) años de edad, o desde la fecha en que cumpla esa edad con posterioridad al despido.
A lo largo de este proceso de constitucionalidad, y a propósito de la demanda que le ha dado origen, se han suscitado diversas cuestiones que es necesario dilucidar de manera previa, a fin de establecer si resulta procedente emitir el pronunciamiento de fondo solicitado por la actora. Al decidir sobre la admisión de la demanda, el magistrado sustanciador planteó una inquietud referente a la vigencia de la disposición atacada (1) y, con posterioridad a la corrección de la demanda y a su admisión, el Ministerio de la Protección Social insistió en la derogación de la disposición acusada, mientras que el señor Procurador General de la Nación, en su concepto de rigor, señaló que el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 todavía produce efectos y que la libelista, en realidad, cuestiona una omisión legislativa de carácter relativo.
2.1. La vigencia y la eficacia de la disposición parcialmente demandada.
Respecto del artículo 8º de la Ley 171 de 1961 esta corporación tuvo oportunidad de indicar que fue derogado por el artículo 37 de la Ley 50 de 1990 y este, a su vez, por el artículo 133 de la Ley 100 de 1993, debido a lo cual “en lo concerniente a la afiliación a los trabajadores al ISS, así como al incumplimiento del empleador para afiliar a estos al sistema general de pensiones, el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 y por consiguiente la pensión sanción de que trata la misma norma quedaron derogados” (2) .
Sin embargo, a fin de optar por el fallo inhibitorio en situaciones semejantes a la ahora abordada, la sola constatación de la derogación del precepto cuestionado no es suficiente, porque, según la doctrina jurisprudencial que la Corte ha sentado, es menester determinar si han cesado definitivamente sus efectos o si la disposición los sigue produciendo no obstante su derogación, pues en el primer evento no queda alternativa diferente a la inhibición, mientras que en la segunda hipótesis la Corte puede adelantar el juicio de constitucionalidad, siempre y cuando las acusaciones formuladas sean idóneas para activar las funciones de control de constitucionalidad (3) .
Las normas de derecho laboral son “de orden público, como lo determina el artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo”, tienen “un efecto general e inmediato” y “se aplican a las relaciones laborales vigentes o en curso en el momento en que empiezan a regir” (4) , razones por las cuales, en ese contexto, resulta poco probable que el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 continúe produciendo efectos jurídicos. Pese a lo anterior, no es admisible soslayar el punto y la Corte debe entrar a determinar si el precepto acusado todavía proyecta sus efectos en el ordenamiento jurídico.
2.1.1. La eficacia del derogado artículo 8º de la Ley 171 de 1961.
De conformidad con el tenor literal del artículo 8º de la Ley 171 de 1961 el trabajador despedido sin justa causa después de haber laborado durante más de diez (10) años y menos de quince (15), continuos o discontinuos, tenía derecho a que la empresa lo pensionara desde la fecha de su despido, si para entonces había cumplido sesenta (60) años, o desde la fecha en que los cumpliera con posterioridad al despido. Agregaba el artículo reseñado que cuando el despido injusto se producía después de quince (15) años de servicio, la pensión se pagaría a los cincuenta (50) años de edad, bien fuera que estuvieran cumplidos al momento del despido o que se cumplieran con posterioridad e indicaba, adicionalmente, que si después del mismo tiempo el trabajador se retiraba en forma voluntaria tendría derecho a la pensión, pero solo al cumplir sesenta (60) años de edad.
Como lo precisó la honorable Corte Suprema de Justicia “hasta la expedición de la Ley 50 de 1990 ningún precepto con fuerza de ley derogó de manera expresa la pensión por despido consagrada en la Ley 171 de 1961, toda vez que los que hicieron alguna referencia a ella fueron reglamentos del Instituto de Seguros Sociales, aprobados mediante decretos por el Gobierno Nacional, muchas veces imprecisos, y por su carácter subalterno carecían del poder de desquiciar totalmente la normatividad legal mencionada” (5) .
El artículo 37 de la Ley 50 de 1990 derogó el 8º de la Ley 171 de 1961 y, con algunos requisitos que no viene al caso mencionar, estableció una pensión que estaría a cargo del empleador siempre y cuando el trabajador despedido sin justa causa no estuviera afiliado al Instituto de Seguros Sociales, por no haber asumido dicha entidad el riesgo de vejez o debido a la omisión del empleador, así que los despidos efectuados después de la entrada en vigencia de la Ley 50 de 1990 “por un empleador que a través de la relación laboral cumplió con sus obligaciones de afiliación oportuna y cotizaciones al sistema de seguridad social, debidamente acreditadas en juicio”, no quedaban afectados con la posibilidad de la pensión sanción” que se mantuvo “para los trabajadores no afiliados al régimen de seguridad social pertinente” (6) .
De una simple comparación de las regulaciones se desprende que aun cuando la pensión cuyo origen se remonta a la Ley 171 de 1961 ha sido mantenida, su propósito ha variado al compás de las distintas leyes que se han ocupado de ella, pues bajo el imperio de la referida Ley 171 su finalidad era “disuadir a los empleadores que desearan despedir sin justa causa a trabajadores con antigüedad de servicio superior a los diez años —y que no alcanzaran los 20—, asegurándoles una pensión proporcional que reemplazara en parte la jubilación plena frustrada por el despido abusivo” (7) , mientras que, a partir de la Ley 50 de 1990, el fundamento de la pensión restringida “ha estado sustentado, antes que en una sanción al despido injusto —que posee otros mecanismos de reparación—, en la imperiosa necesidad de resarcir el perjuicio que sufre un trabajador ocasionado por esa desvinculación que definitivamente lo priva de la posibilidad de acceder a una pensión de jubilación o de vejez según el caso” (8) , dada la falta de afiliación al Instituto de Seguros Sociales en el caso de la Ley 50 o al sistema general de pensiones, tratándose de la Ley 100 de 1993.
Precisamente, para demostrar que el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 todavía produce efectos, a la demanda corregida la actora anexó copia de algunas sentencias proferidas por la Sala de Casación Laboral de la honorable Corte Suprema de Justicia en las cuales se adoptan decisiones acerca de casos referentes a la pensión sanción y al citado artículo 8º de la Ley 171 de 1961 que la creó. Así, al resumir los hechos de uno de esos casos, la honorable Corte Suprema indicó que el demandante pretendía “la pensión sanción desde el 8 de mayo de 1997, cuando cumplió 60 años de edad, y en tanto laboró para la demandada del 21 de marzo de 1971 al 2 de diciembre de 1984, en el cargo de administrador de varias fincas de propiedad de la sociedad accionada; que fue despedido sin justa causa y no se le afilió a la seguridad social” (9) .
Más adelante y en la misma providencia, la Sala de Casación Laboral señala que “la normatividad aplicable, en este caso, a la pensión sanción, es la vigente a la fecha de su causación, vale decir, cuando finalizó el contrato sin justa causa, por decisión del empleador, luego de haber laborado por más 10 años” (10) y hace una cita del artículo 8º de Ley 171 de 1961, que también suele ser invocado, por quienes recurren en casación, como fundamento del derecho a acceder a la pensión sanción al cumplir la edad requerida y mediante un entendimiento que la honorable Corte Suprema de Justicia ha compartido, pues, según sus palabras, “corresponde a la hermenéutica que la Corte de tiempo atrás ha dado, tanto al mentado artículo 8º de la Ley 171 de 1961, como al 74 del Decreto 1848 de 1969, normas que durante su vigencia previeron el derecho a la pensión restringida de jubilación” (11) que, además, puede ser pedida y reconocida, aun judicialmente, antes de cumplir la edad exigida.
Las sentencias que se acaban de citar están fechadas el 18 de mayo y el 15 de septiembre de 2005 y este dato corrobora, por si alguna prueba faltara, que la primigenia regulación contenida en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 no ha agotado la totalidad de sus efectos. Siendo así, carece de razón la representante del Ministerio de la Protección Social cuando afirma que la demanda es inocua, pues, en su criterio, la disposición cuya declaración de inconstitucionalidad se pide “ya no forma parte de nuestra normatividad”, porque, según lo visto, pese a su derogación, el precepto acusado todavía produce efectos en el ordenamiento y es causa de algunos problemas decididos en la jurisprudencia laboral que, precisamente, constituye derecho viviente (12) cuando se trata de demostrar la comentada causación actual de efectos.
La propia Corte Constitucional, en sede de revisión de las decisiones judiciales relativas a la acción de tutela de los derechos constitucionales fundamentales, concedió la protección solicitada por una persona a quien, en 1980, un juzgado laboral le había reconocido el derecho a una pensión sanción para cuando cumpliera 50 años de edad y debido a haber laborado entre 1962 y 1977 al servicio de un mismo empleador (13) .
El actor en tutela cumplió la edad requerida en 1997 y, pese a haber devengado para la fecha de su retiro un salario equivalente a 10.21 salarios mínimos legales de aquel entonces, el liquidador de su antigua empresa, al calcular el monto de la primera mesada, estimó que el valor a pagar sería “el que hubiere correspondido por su tiempo y en proporción al salario recibido”, de lo cual dedujo un pago de $ 10.280.65 mensuales que ajustó a un salario mínimo mensual, teniendo en cuenta el mandato legal que impide conceder pensiones inferiores a ese tope y la Corte Constitucional, tras comprobar la ineficacia de otros medios judiciales en el caso concreto, ordenó el pago indexado de la mesada pensional (14) .
Una simple comparación de fechas demuestra la razonabilidad de las anteriores hipótesis ya que, de conformidad con los ejemplos dados, trabajadores despedidos en 1984 (15) o con pensión judicialmente ordenada desde 1980 (16) , solo cumplieron la edad requerida en 1997 y, conforme a las citas hechas, las sentencias de casación que confirman la negativa a otorgarles la indexación datan del año 2005 (17) e incluso la acción de tutela es el único medio eficaz en situaciones especiales, como las generadas en los actuales procesos de liquidación de empresas antaño condenadas a pagar la pensión sanción (18) .
A lo señalado se suma que la Ley 171 de 1961 tuvo un amplio período de vigencia, pues como fue destacado, la Sala de Casación Laboral de la honorable Corte Suprema de Justicia verificó que el artículo parcialmente demandado solo vino a ser derogado por el artículo 37 de la Ley 50 de 1990 (19) , después de casi treinta años del inicio de su vigencia y poco antes de la promulgación de la Constitución de 1991.
Afianza lo anterior que actualmente existen empleadores y trabajadores que mantienen una situación jurídica regida por la Ley 171 de 1961 y, dado que las prestaciones periódicas son susceptibles de revisión —por lo cual no constituyen situaciones totalmente definidas y cerradas—, procede también examinar la constitucionalidad de la parte demandada de su artículo 8º, pues de ese examen podría resultar un reajuste pensional que corresponde a un derecho constitucional que la Corte ha protegido mediante sentencias de tutela, en las cuales se reitera un precedente constitucional fijado en la Sentencia de Unificación 120 de 2003 (20) . Adicionalmente, se daría lugar a establecer si, en sede de control de constitucionalidad, cabe plantear la inconstitucionalidad hallada por la Corte al revisar sentencias de tutela y en situaciones como la ahora aducida en contra del artículo 8º de la Ley 171 de 1961 (21) .
Sin embargo, antes de proceder de la manera indicada, es necesario examinar si los cargos formulados en contra del segmento cuestionado resultan aptos para generar el juicio de constitucionalidad y, de otro lado, poner de manifiesto que uno de los apartes del referido artículo 8º, diferente del ahora acusado, ya fue objeto de examen y de declaración de constitucionalidad sobre la base de la producción de efectos y no obstante la derogación, también verificada por la Corte Constitucional en esa oportunidad (22) .
2.2. Los cargos formulados.
Este último argumento consignado en la vista fiscal lleva a plantear, como problema jurídico que la Corte debe resolver, si la no previsión de la indexación del salario base para liquidar la pensión prevista en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 y de mecanismos para mantener actualizados los recursos destinados a pagarla constituye una omisión legislativa. En caso de que lo sea, la corporación deberá indagar sobre la relevancia constitucional del asunto y solo a partir de la respuesta afirmativa podrá indagar si la omisión es inconstitucional y, si resulta que lo es, tendrá que determinar cuáles son las vías apropiadas para reparar esa inconstitucionalidad y precisar, finalmente, la decisión que se adoptará.
3.1. La omisión legislativa.
El supuesto básico de una omisión legislativa de carácter relativo consiste en que el legislador regula una materia, pero lo hace de manera parcial porque no cobija a todas los destinatarios que deberían quedar incluidos en la regulación o porque deja de regular algún supuesto que, en atención a los contenidos superiores del ordenamiento, tendría que formar parte de la disciplina legal de la materia (23) .
Sobre el particular la Corte ha señalado que existe una omisión legislativa cuando el legislador ha expedido una ley, pero en ella ha regulado algunas relaciones “dejando por fuera otros supuestos análogos” y aun cuando en una buena parte de los casos la omisión se torna patente en relación con el derecho a la igualdad, no siempre ello es así, pues como lo ha indicado esta corporación, la omisión relativa también podría configurarse respecto “del derecho de defensa, como elemento esencial del debido proceso, por cuanto la ley existe pero no cubre todos los supuestos que debería abarcar” y su actuación sería “imperfecta o incompleta” (24) .
Más adelante la Corte precisó que las omisiones legislativas de carácter relativo de las cuales puede conocer la Corte, por vía del ejercicio ciudadano de la acción pública de inconstitucionalidad, no están limitadas a aquellos casos relacionados con los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues cuando la Corte mencionó estos derechos lo hizo con la intención de “ilustrar dos situaciones en las cuales ellas se presentan con relativa frecuencia”, mas no con el propósito de “restringir el ámbito de aplicación de la figura de las omisiones legislativas relativas” (25) y, en criterio de la Corte, eso explica que en la sentencia inicialmente citada se haya estimado que también se presente una omisión legislativa relativa cuando “el legislador al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella” (26) . Sobre estas premisas conviene pasar al caso que ahora ocupa la atención de la Corte.
En el caso de las pensiones reguladas en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 ese problema se presenta con toda su importancia e intensidad y, precisamente, el supuesto del cual parte la actora para reclamar la indexación del salario base de la liquidación consiste en que el despido injusto se produjo durante la vigencia de la disposición parcialmente atacada y la edad requerida para acceder al pago de la pensión solo viene a cumplirse años después y ya bajo el imperio de la Constitución de 1991.
Ahora bien, a consecuencia de la orientación nominalista de algunos sectores de la más antigua legislación nacional, en tales sectores la preocupación por la actualización ha surgido, mas de los diferentes intentos de responder a la cuestión originados en el derecho pretoriano, que de fórmulas aportadas por el derecho de carácter legislado. La ausencia de legislación específica sobre el reajuste de los valores se percibe de manera especial en el ámbito de las relaciones laborales y, particularmente, en lo referente al tema pensional. Antes y después de la Constitución de 1991 así lo ha puesto de presente la honorable Corte Suprema de Justicia al puntualizar que “en Colombia existe un vacío legislativo, casi total, sobre el fenómeno de la indexación” (27) y que “se trata, entonces, de un problema que, no obstante haber atraído la atención del legislador en varios campos, aún no ha recibido consagración positiva específica para el derecho al trabajo” (28) .
La Corte Constitucional tampoco ha sido ajena al fenómeno comentado y a él ha aludido al indicar “que no existe normativa que establezca con precisión la base para liquidar la pensión de jubilación de quien se retire o sea retirado del servicio sin cumplir la edad requerida” y que “ninguna disposición ordena indexar esta base salarial expresamente” (29) , cosa que también ha predicado de la pensión establecida en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961, como se desprende de algunos pronunciamientos proferidos en sede de revisión de las decisiones judiciales relativas a la acción de tutela de los derechos constitucionales fundamentales (30) .
3.1.1. Las posiciones sostenidas sobre la indexación en materia pensional.
Esa ausencia de legislación ha dado lugar a muy variadas posiciones que, primordialmente, han tenido su expresión en la jurisprudencia emanada de la Sala de Casación Laboral de la honorable Corte Suprema de Justicia, cuyas interpretaciones constituyen derecho viviente, pues corresponden a soluciones de marcada raigambre pretoriana dadas a un problema concreto que, en su momento, no fue previsto por el legislador y, como derecho viviente, la Corte Constitucional tendrá en cuenta esas interpretaciones para examinar los distintos aspectos del asunto que ahora ocupa su atención y para resolver lo que jurídicamente resulte pertinente (31) .
Una tesis que con frecuencia se esgrime consiste en asimilar la falta de un texto legislativo a la ausencia de toda norma respecto de la específica situación dejada de regular y tal tendencia se alcanza a percibir en un pronunciamiento de la honorable Corte Suprema en el cual se lee que “la obligación surgida a la luz del derecho es la indicada en la ley” y, a renglón seguido, de ese postulado se deduce “que no existe, pues, vacío legal alguno al respecto” y que “por lo mismo, no le cabe al juzgador apartarse de lo preceptuado en las normas vigentes, según cada caso, por cuanto sería asumir una conducta contraria a su claro tenor literal” (32) .
La Corte Constitucional, por su parte, ha entendido que esa ausencia de legislación configura una “omisión legislativa” y así lo ha reiterado en sentencias proferidas con motivo de la revisión de procesos de tutela referentes al pago de la pensión sanción, en las cuales, de modo directo, ha hablado “de la omisión legislativa anotada” (33) . Al estimarlo así, la corporación asume una posición contraria a la anteriormente reseñada, por cuanto, según la comprensión y el manejo que la jurisprudencia constitucional le ha dado, la omisión legislativa, en su prístino sentido, no equivale a ausencia de toda regulación, sino que, en buena parte de los casos, comporta una regulación de signo negativo, pues la falta de previsión proyecta en el ordenamiento un efecto prohibitivo que, en el caso bajo análisis, comportaría la prohibición de proceder a la indexación de la primera mesada pensional o a actualizar las sumas destinadas al pago de pensiones.
A primera vista, el anterior aserto parece contradecir una de las conclusiones que la Corte Constitucional extrajo en la Sentencia SU-120 de 2003 al sostener que ninguna disposición ordena indexar esta base salarial, pero que “no existe precepto que excluya o prohíba tal indexación” (34) . Sin embargo, la contradicción no es tal, porque en la providencia citada la corporación se refiere a la inexistencia de un texto que expresamente prohíba indexar y no, como en el caso de la omisión legislativa, a una prohibición surgida de un significado implícito que excluye la indexación o, lo que es lo mismo, impone la congelación del salario base para liquidar la pensión.
3.2. La relevancia constitucional del asunto.
Dos aspectos llevan a la Corte a indagar sobre la relevancia constitucional del asunto ahora examinado; el primero de ellos tiene que ver con la comentada tesis que defiende la ausencia de toda norma relativa a la indexación del salario base para liquidar la pensión, pues de ella se deriva que el asunto se resuelve de conformidad con los textos legislativos existentes y sin necesidad de recurrir a otras fuentes, sencillamente porque, según esta posición, no hay ningún vacío. Esta tesis lo que sostiene, en el fondo, es que la ley ofrece una respuesta que, aun cuando negativa, soluciona el problema en el plano legal y, en esa medida, el asunto carecería de relevancia constitucional.
El segundo de los aspectos, aunque parte de una tesis contraria a la anterior, conduce a la misma conclusión. En efecto, en el seno de la Sala de Casación Laboral de la honorable Corte Suprema de Justicia, por lo menos desde 1982 y hasta el año 2000, se sostuvo que en virtud de razones de justicia y equidad, también presentes cuando los trabajadores adquieren la calidad de pensionados, debe ordenarse la indexación de las prestaciones económicas (35) .
El fundamento invocado para justificar la indexación se encuentra en los artículos 8º de la Ley 153 de 1887 y 19 del Código Sustantivo de Trabajo (36) que, para cuando no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido y dentro de determinados condicionamientos, permiten acudir a los principios generales del derecho y a la equidad. Resulta de interés destacar que esta solución favorable a la aplicación de la teoría de la indexación, también ofrece una salida al problema, pero igualmente está situada en el nivel legal y parece descartar la relevancia constitucional del asunto, pues, como la primera tesis, atañe a un problema de aplicación del derecho de rango legal, mas no a la relación del silencio del legislador con la Constitución.
3.3. El examen de la constitucionalidad de la omisión legislativa.
Tratándose de las omisiones legislativas lo que merece reproche constitucional es el efecto contrario a la Constitución que ellas lleguen a generar en el ordenamiento y, por eso, conforme a lo más arriba apuntado, únicamente cuando el silencio del legislador se traduce en una norma implícita que, por ejemplo, prohíbe algo permitido u ordenado por la Carta cabe hablar de la inconstitucionalidad de la omisión. Siempre que esa inconstitucionalidad se compruebe, la Corte está llamada a hacer valer el superior imperio de la Constitución, siendo este el propósito de su función de control sobre las omisiones, mas no el de deducir la responsabilidad del legislador para adosarle luego una especie de sanción a su pretendido incumplimiento.
Y es que, como tantas veces lo ha repetido esta corporación, el legislador, lejos de ser un ejecutor de la Constitución, está dotado de una amplia potestad de configuración que le permite escoger entre las distintas opciones que la Carta le ofrece, pero, además, le incumbe determinar la conveniencia y la oportunidad para producir la regulación legislativa de alguna materia (37) . De ahí que su silencio no sea necesariamente objeto de tacha y que no siempre entre en contradicción con el Estatuto Fundamental del Estado.
Por bien sabido se tiene que esta Corte, desde sus primeras decisiones, dejó en claro que la Constitución de 1991 no había derogado en bloque la legislación preexistente y que, en consecuencia, es viable confrontar materialmente esa legislación anterior con la nueva preceptiva superior (38) . Desde luego, como quedó consignado en la parte previa de estas consideraciones, el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 ya había sido derogado por la Ley 50 de 1990 antes de la entrada en vigencia de la Carta de 1991, pero, habida cuenta de que todavía surte efectos en el ordenamiento, puede ser evaluado conforme a la Constitución ahora vigente.
Así las cosas, respecto del asunto que ahora examina la Corte, es factible sostener que el silencio del legislador se ha convertido en una omisión inconstitucional y que esa inconstitucionalidad sobrevino con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 que puso de presente la insuficiencia de la regulación contenida en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 al incorporar, como “un principio constitucional claro” (39) , que el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.
Por su parte, la tesis también expuesta en la jurisprudencia laboral y de acuerdo con la cual, en virtud de razones de justicia y equidad, debe disponerse la actualización de las prestaciones económicas, se ubica en el dirección trazada por la Constitución Política y, aun cuando está basada en los artículos 8º de la Ley 153 de 1887 y 19 del Código Sustantivo del Trabajo, es susceptible de reconducción a los términos previstos en la Carta, porque el artículo 230 superior señala que “la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”.
3.4. La reparación de la inconstitucionalidad derivada de la omisión legislativa.
La primera alternativa que con esa finalidad se ofrece es la emisión de una sentencia integradora o aditiva, pues, según la jurisprudencia constitucional, esta modalidad decisoria permite mantener la disposición enjuiciada en el ordenamiento y superar la inconstitucionalidad derivada de la omisión desplazando la lectura afectada de invalidez mediante la proyección, sobre el precepto inferior, de los contenidos de la Carta que, en esas circunstancias, brinda una solución constitucionalmente adecuada, precisa e indudable (40) .
Sin embargo, si bien es cierto que, de acuerdo con la Constitución, los recursos destinados a pensiones deben mantener su poder adquisitivo constante y que el Estado ha de garantizar el reajuste periódico de las pensiones, lo evidente es que la Carta no define directamente los medios o mecanismos encaminados a lograr la actualización constitucionalmente prohijada y, en esa medida, no cabe proferir una sentencia aditiva o integradora, pues no existe un contenido constitucional preciso e indudable que pueda ser proyectado sobre el artículo 8º de le Ley 171 de 1991 para producir una integración perfectamente adecuada a la Carta (41) .
Hasta el momento, en esta providencia se ha hablado de la indexación, porque así lo plantea la demanda y, porque alrededor de la aplicación de esta figura jurídica a las pensiones se ha suscitado el debate en el seno de la Sala Laboral de la honorable Corte Suprema de Justicia, cuyas posiciones básicas han sido enunciadas. Empero, en estricto sentido, la Constitución no trae esa referencia concreta a la indexación y, además, si esa fuera la teoría aplicable, es menester precisar que, como lo ha señalado esta Corporación con criterio que ahora cabe reiterar, no le atañe a ella fijar una fórmula específica y única de indexación (42) .
La Corte Constitucional ha acostumbrado conferirle plazos al legislador en las sentencias de inexequibilidad diferida, pero es necesario precisar que mediante este tipo de decisiones se busca evitar una inexequibilidad inmediata que, dados los trastornos que causaría en el ordenamiento, resultaría más grave que el mantenimiento transitorio del precepto inconstitucional mientras el Congreso tiene tiempo de adoptar una nueva legislación (43) . Con todo y que el establecimiento de un plazo tiene su razón de ser en la concreta situación enfrentada por el juez constitucional, es impostergable justificar adecuadamente ese plazo y su duración (44) .
Siendo así las cosas, el plazo que llegara a otorgarse y su duración tienen que ser justificados en cada oportunidad atendiendo a la importancia de los bienes jurídicos comprometidos y a la gravedad de su afectación por la omisión inconstitucional, pero antes de optar por concederle un plazo al Congreso, en virtud del respeto que merece su potestad de configuración política, se debe escrutar si el legislador ha producido alguna regulación que, analizadas las circunstancias, permita encontrar una solución constitucionalmente adecuada, pues, en situaciones como la analizada, la corporación ha expuesto que se “exige decidir como hubiera obrado el legislador” (45) .
3.4.1. El legislador y la actualización de las diversas clases de pensiones.
Esta última alternativa cobra singular importancia tratándose del tema pensional, puesto que la pensión sanción contemplada en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 no es la única —menos aún si ha sido derogada— y existen otras clases de pensiones a las cuales también les concierne el mandato que el constituyente ha dirigido al Congreso para que defina los medios orientados a mantener el poder adquisitivo constante de los recursos destinados a pensiones.
Así pues, aun cuando es evidente que respecto de la actualización de las pensiones previstas en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 nada ha regulado el legislador, también lo es que la Corte Constitucional ha comprobado que, por ejemplo, las leyes 4ª de 1976 y 71 de 1998 “dispusieron el reajuste anual de las pensiones del sector privado, público, oficial y semioficial, así como de las que tiene a su cargo el Instituto de Seguro Social, con base en el aumento del salario mínimo mensual”, regla que también se estableció tratándose de las pensiones de los ex congresistas (46) .
De otra parte, también verificó la Corte que la Ley 445 de 1998, “con el objeto de mantener el poder adquisitivo de todas las mesadas pensionales” y ante la “pérdida del valor real de las pensiones que inicialmente superaban el salario mínimo”, estableció que “las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como los pensionados de las Fuerzas Armadas, Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial”, tendrían “tres (3) incrementos” a realizarse “el 1º de enero de los años 1999, 2000 y 2001” (47) .
De estas y de algunas otras referencias la corporación dedujo que, fuera del claro principio constitucional contemplado en el artículo 53 de la Carta, “suficientes disposiciones del ordenamiento” denotan “un afán permanente del legislador por compensar la pérdida del poder adquisitivo de las pensiones” y, más adelante, puntualizó que para el legislador “ha sido una preocupación constante regular el monto y la oportunidad de los reajustes pensionales” (48) .
Si esta ha sido una preocupación constante del legislador, no puede, entonces pasarse por alto que, según lo señalado en las consideraciones previas de esta parte motiva, el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 inicialmente fue derogado por el artículo 37 de la Ley 50 de 1990, y este a su turno y durante la vigencia de la Constitución de 1991, por el artículo 133 de la Ley 100 de 1993, cuya lectura corrobora que ha sido propósito permanente del Congreso de la República compensar la pérdida del poder adquisitivo de las pensiones, pues, justamente, se previó que la pensión allí regulada “se liquidará con base en el promedio devengado en los últimos diez (10) años de servicios, actualizado con base en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE”.
Esta previsión, sin embargo, no alcanza a cobijar a las pensiones reguladas en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961, causadas antes de la Constitución actual y exigibles con posterioridad a su vigencia en razón de haber cumplido el antiguo trabajador, solo entonces, la edad requerida, pues el comentado artículo 133 tuvo el efecto general e inmediato propio de las leyes laborales y solo es aplicable a los casos que se presenten durante la vigencia de la referida Ley 100 de 1993.
Tal parecer ha sido compartido, en términos generales, por la Corte Constitucional que, en referencia a varias disposiciones de la Ley 100 y a otra clase de pensiones, ha apuntado que “determinan con claridad el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de quienes se encuentran laborando cuando cumplen la edad requerida para acceder a la pensión, pero que tal claridad no se presenta respecto de la forma de liquidar dicho ingreso cuando el trabajador no ha percibido asignación del mismo empleador ni cotizado al sistema de seguridad social en el lapso comprendido entre el cumplimiento de los veinte años de servicio y la edad requerida para acceder a la prestación” (49) .
3.4.2. El mecanismo de actualización previsto en el artículo 133 de la Ley 100 de 1993 y la pensión sanción causada durante la vigencia del artículo 8º de la Ley 171 de 1961.
Pero, tratándose de la pensión sanción, el artículo 133 de la Ley 100 de 1993 proporciona un método específico de actualización y es razonable pensar que la restauración del imperio de la Carta, quebrantado por la regulación incompleta contenida en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 podría lograrse mediante la aplicación de ese método a la pensión sanción fundada en las previsiones del artículo parcialmente demandado, ya que, como luego se puntualizará, esa aplicación ha sido avalada en algunas sentencias emanadas de la Sala de Casación Laboral de la honorable Corte Suprema de Justicia.
3.4.2.1. El artículo 8º de la Ley 171 de 1961 y el artículo 133 de la Ley 100 de 1993.
En efecto, hay supuestos de derogación, que no necesariamente implican incompatibilidad, como sucede, por ejemplo, cuando la derogación se produce por reglamentación integral u orgánica de la materia o por nueva disciplina, como se le ha denominado doctrinalmente (50) . En tal eventualidad la derogación se produce por reglamentación “de toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de estas y las de la ley nueva” (51) .
La noción de sistema comporta la articulación dentro de un sentido de unidad de un conjunto de situaciones conexas que conforman una materia (52) y si a ese sistema lo guían propósitos de universalidad, eficiencia y solidaridad, es obvio que su regulación se orienta a cobijar la totalidad de las situaciones capaces de conferirle unidad y de aproximarlo en la mayor medida posible a la integralidad. La incorporación de la pensión sanción dentro de la Ley 100 de 1993 no es, entonces, un dato aislado, sino que corresponde a una regulación integral del tema pensional, puesto que su referente es la no afiliación del trabajador al sistema general de pensiones por omisión del empleador.
La consecuencia de una reglamentación orgánica es la derogación de las disposiciones que antes regulaban la materia y, según se ha indicado, el artículo 8º de la Ley 171 de 1991 perdió su vigencia. Sin embargo, como la derogación se ha dado por regulación integral de la materia es importante establecer si, a pesar de la derogación, subsiste alguna similitud o semejanza en la situación que sirve de base a las regulaciones que se han sucedido en el tiempo.
Así las cosas, si en lo esencial hay un nítido vínculo entre la regulación contenida en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 y la plasmada en el artículo 133 de la Ley 100 de 1993 y las modificaciones atañen solo a lo accidental, es evidente que no hay una razón de peso para que las pensiones establecidas en la primera disposición y aún pendientes de pago por no haber cumplido su acreedor a la edad requerida no puedan beneficiarse de la fórmula de liquidación y de actualización que prevé el artículo 133 de la Ley 100 de 1993, pues es evidente que así habría actuado el legislador respecto de ellas.
Como más arriba quedó consignado, la Corte Constitucional ha dejado constancia del permanente afán del legislador “por compensar la pérdida del poder adquisitivo de las pensiones” y, tras haber puntualizado que “el establecimiento de regímenes diferenciados en materia pensional no discrimina per se a los trabajadores excluidos de la previsión, salvo que de tal establecimiento se derive un tratamiento inequitativo y menos favorable para un determinado grupo de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable”, la corporación estimó que procedía la indexación de las pensiones causadas y aún pendientes de liquidación, “porque i) así acontece con el trabajador que es despedido después de diez o más años de trabajo, sin poder aspirar a una mesada pensional, ii) esta es la solución adoptada por la ley para liquidar las pensiones, reajustes y sustituciones de los ex congresistas, y iii) esto ocurre con las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como las de los pensionados de las Fuerzas Armadas Militares y de la Policía Nacional” (53) .
Adicionalmente, conviene tener en cuenta que, en sede de revisión de las decisiones judiciales relativas a la acción de tutela de los derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha ordenado la indexación de pensiones correspondientes a trabajadores injustamente despedidos durante la vigencia del artículo 8º de la Ley 171 de 1961 y que solo cumplieron la edad requerida para acceder a su pago después de la Constitución de 1991.
En contra de los anteriores planteamientos se ha aducido que las situaciones reguladas en los artículos 8º de la Ley 171 de 1961 y 133 de la Ley 100 de 1993 son diferentes, pues la filosofía que inspira las respectivas regulaciones ha variado y, por lo mismo, no cabe ninguna identificación ni, por supuesto, se puede alegar la conculcación del derecho a la igualdad. Así lo aseveró la representante del Ministerio de la Protección Social, para quien “otra situación es la ya prevista en el sistema de la Ley 100 de 1993 que en primer lugar cuenta con una serie de principios e instituciones que garantizan la viabilidad financiera” y la continuidad del sistema general de pensiones, que está inspirado por el principio de progresividad.
No desconoce la Corte que las transformaciones a las cuales ha asistido el país en el propósito de consolidar un sistema de seguridad social han variado notablemente el contexto en el que se han producido las sucesivas regulaciones de la materia. De esos cambios que inciden sobre la misma finalidad de cada regulación se ha dejado constancia en la primera parte de estas consideraciones, al destacar que la pensión sanción tuvo, en principio, un propósito disuasivo y de sanción hacia el empleador que despedía injustamente y que, posteriormente, se puso en el primer plano la protección del trabajador no afilado al Seguro Social, en el caso de la Ley 50 de 1990, o al sistema general de pensiones, tratándose de la Ley 100 de 1993 (54) .
Fuera de lo anterior, es relevante puntualizar que aun cuando en la regulación de 1961 el énfasis estuviera puesto en el carácter disuasivo y sancionador de la pensión sanción, ello no excluía un sentido de protección del trabajador que al ser despedido injustamente veía truncado el futuro acceso a una pensión plena de jubilación, aunque es claro, que ese sentido protector se ha afianzado en las últimas leyes producidas y particularmente después de la Constitución de 1991 y en la medida en que la adopción de un sistema general de seguridad social progresivamente ha desplazado el modelo inicial, en el cual la asunción de las pensiones le correspondía primordialmente al empleador (55) .
En resumen, no siempre la reparación del efecto inconstitucional de una omisión exige ordenarle al legislador producir una regulación otorgándole un plazo para ello. La respuesta que se le ha dado a la omisión legislativa surgida del análisis de la parte demandada del artículo 8º de la Ley 171 de 1961 corresponde a una elección que el legislador ha plasmado en el artículo 133 de la Ley 100 de 1993 con posterioridad a la Carta Política de 1991 y la Corte Constitucional la ha aplicado para decidir casos referentes a otras clases de pensiones pendientes de exigibilidad, como lo hizo al indicar, en el caso de un pensionado, que “el factor de actualización para la primera mesada pensional debe ser el índice de precios al consumidor”, luego de aclarar que “a partir de la vigencia de la Ley 794 de 2003, los indicadores económicos nacionales, tales como el índice de precios al consumidor, son hechos notorios y como tales, no requieren prueba, por lo que no se exigirá en la aplicación de la fórmula que el DANE certifique el IPC” (56) .
La Sala de Casación Laboral de la honorable Corte Suprema de Justicia, en algunas de sus providencias, también ha estimado que las disposiciones de la Ley 100 de 1993 resultan suficientes para ordenar la indexación de las pensiones causadas durante su vigencia (57) y, al hacerlo así coincide con los resultados arrojados por el juicio de constitucionalidad que esta Corte ha adelantado.
4. La decisión a adoptar.
Decretar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “y se liquidará con base en el promedio de los salarios devengados en el último año de servicios”, contenida en el artículo 8º de la Ley 171 de 196(sic), en cuanto este siga produciendo efectos, y bajo el entendimiento de que el salario base para la liquidación de la primera mesada pensional de que trata este precepto, deberá ser actualizado con base en la variación del índice de precios al consumidor, IPC certificado por el DANE.
(1) Auto de treinta y uno (31) de marzo de dos mil seis (2006).
(2) Corte Constitucional, Sentencia C-664 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(3) Cfr. Sentencias C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-128 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre muchas otras.
(4) Auto de treinta y uno (31) de marzo de dos mil seis (2006).
(5) Corte Suprema de Justicia, Sala Plena Laboral, sentencia de 22 de agosto de 1995. Radicación 7571.
(7) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sección Segunda, sentencia de 29 de noviembre de 2004. Radicación 6919. Acta 50.
(8) Corte Suprema de Justicia, Sala Plena Laboral, sentencia de 22 de agosto de 1995. Radicación 7571.
(9) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 15 de septiembre de 2005. Radicación 25115. Acta 82.
(11) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 18 de mayo de 2005. Radicación 23878. Acta 50.
(12) Del “derecho viviente” tratan las sentencias C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-955 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-426 de 2002 y C-207 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(13) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1169 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(15) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 15 de septiembre de 2005. Radicación 25115. Acta 82.
(16) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1169 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(17) Véase, por ejemplo, la sentencia de 18 de mayo de 2005. Radicación 23878. Acta 50 proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
(18) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1169 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(19) Corte Suprema de Justicia, Sala Plena Laboral, sentencia de 22 de agosto de 1995. Radicación 7571.
(21) Además de la ya citada Sentencia T-1169 de 2003, la Sentencia SU-120 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis ha sido reiterada en las sentencias T-663 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-080 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-606 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; T-805 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-815 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-098 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería, entre otras.
(22) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-664 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(23) Sobre el tema, se puede consultar la Sentencia C-185 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(24) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(25) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(26) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(27) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 18 de agosto de 1999. Radicación 11818.
(28) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sección Primera, sentencia de 13 de noviembre de 1991. Radicación 4486.
(29) Corte Constitucional, Sentencia SU-120 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(30) Corte Constitucional, sentencias T-1169 de 2003 y T-080 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(31) Corte Constitucional, Sentencia C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(32) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 18 de agosto de 1999. Radicación 11818.
(33) Corte Constitucional, sentencias SU-120 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-663 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras.
(34) Corte Constitucional, sentencias SU-120 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(35) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sección Primera, sentencia de 15 de septiembre de 1992. Radicación 5221.
(36) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sección Primera, sentencia de 13 de noviembre de 1991. Radicación 4486.
(37) Corte Constitucional, Sentencia C-1064 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(38) Corte Constitucional, Sentencia C-281 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(39) Corte Constitucional, Sentencia SU-120 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(40) Corte Constitucional, Sentencia C-109 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(41) Corte Constitucional, Sentencia C-043 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(42) Corte Constitucional, Sentencia C-1064 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(43) Corte Constitucional, sentencias C-221 de 1997 y C-141 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(44) Corte Constitucional, Sentencia C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(45) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-837 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(46) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-120 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(50) Cfr. Riccardo Guastini. Quindici lezioni di diritto costituzionale, Analisi e Diritto, G. Giappichelli Editore, 1992, pág. 92.
(51) Corte Constitucional, Sentencia C-634 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
(52) Cfr. Riccardo Guastini, “In tema di abrogazione”, L’abrogazione delle leggi. Un dibattito analítico a cura di Claudio Luzzati, Milano, Giuffré, 1987, pág. 8.
(53) Corte Constitucional, Sentencia SU-120 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(54) Corte Constitucional, Sentencia C-372 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
(56) Corte Constitucional, Sentencia T-098 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(57) Como lo ha constatado la Corte Constitucional en la Sentencia SU-120 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

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