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Timestamp: 2019-08-22 03:26:55+00:00

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1. EL MODELO AUTONÓMICO DE ESTADO.
El modelo de Estado en la Constitución de 1978.
La Constitución de 1978 no solamente terminó con la dictadura del régimen anterior y restableció el sistema de libertades, sino que quebró con igual firmeza la infraestructura organizativa del Estado liberal decimonónico.
La autonomía territorial es el gran principio que inspira la Constitución y que se desarrolla en dos vertientes:
- la creación de nuevas colectividades territoriales, como las Comunidades Autónomas
- el establecimiento de la garantía institucional de los Entes locales rompiendo con la subordinación que los sujetaba al control de la Administración del Estado.
El sustrato ideológico que parece inspirar a la Constitución de 1978 es intentar corregir el centralismo de inspiración francesa que vertebra todas las Constituciones españolas desde la de 1812. Pretender dar una alternativa de división territorial y distribución de poderes. Sólo así se comprende la referencia del artículo 2 a las “nacionalidades” y el establecimiento de tres vías y grados distintos para el acceso a la autonomía.
1.2Las diferencias con el sistema federal.
Lo que singulariza al Estado autonómico con respecto del federal y regional es:
la CE no enumera las Comunidades Autónomas que la componen,
ni establece un reparto igualatorio de las competencias, sino que establece un marco para su establecimiento posterior en los Estatutos
ni todas las CCAA se constituyen simultáneamente. En un sistema federal, el inicio de la vida de los Estados es simultáneo con el nacimiento de la federación y no como el que consagró nuestra Constitución de distintas vías y momentos de acceso a la autonomía.
1.3 EL PROCESO AUTONÓMICO.
Señalaremos las vías de acceso a la autonomía porque el status jurídico de las CCAA viene condicionado por ese sistema.
Fase preautonómica: comienza con el restablecimiento de la Generalidad de Cataluña, por Decreto-ley y continúa con la extensión de ese régimen a otras partes del territorio- exceptuando algunos territorios). Estas preautonomías tenían competencias modestas, se ciñeron a funciones ejecutivas.
Vías de acceso y clases de CCAA: la C.E. acepta dos clases de autonomías: la plena o máxima y la gradual que dan lugar a diversos niveles de competencias que se determinan por los sistemas de acceso a una u otra clase de autonomías.
1ª: vía prevista para las Comunidades que durante la vigencia de la Constitución del 31 habían plebiscitado su Estatuto de Autonomía. Para éstas se dispensó el procedimiento previsto en el Art.151 de la C.E. que es el más riguroso. (Cataluña, País Vasco y Galicia) con un solo voto afirmativo y la abstención del resto del cuerpo electoral hubiera bastado para la creación de la CA.
2ª vía es la del proceso más riguroso del Art. 151 y que exige que la iniciativa autonómica fuera a probada por las Diputaciones y ¾ partes de los municipios de cada provincia afectada y que representase la mayoría del censo electoral de cada una de ellas; luego ratificada mediante referéndum por mayoría absoluta de los electores (Andalucía)
3ª vía llamada de proceso mixto de autonomía gradual. La iniciativa del proceso se condicionó a la aprobación de las Diputaciones interesadas y de las 2/3 parte de los Municipios cuya población representara la mayoría del censo electoral. Se elude el referéndum. Ese acceso gradual a las competencias se hacia pleno transcurridos 5 años.
Igualación de competencias: dentro del proceso se previeron futuros cambios como la determinación del numero de CCAA, sus competencias e incluso su ámbito territorial.
El más previsible era el aumento de competencias de las Comunidades de autonomía gradual para su conversión al grado superior que estaba previsto mediante la reforma de sus Estatutos y posterior aprobación de la misma por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.
2. La distribución de competencias
Se hizo de los estatutos la pieza básica para dicha distribución, dentro de la “carta competencial” establecida en los artículos 148 y 149 de la C.E.
Las competencias del 148: para las de autonomía gradual este artículo suponía el máximo competencial, mejorable por la Reforma de los estatutos, transcurridos 5 años desde su aprobación. Hay competencias exclusivas de las CCAA y otras compartidas. Para las de autonomía plena este artículo es un mínimo superable través del 149.
Las competencias del 149: es el precepto fundamental ya que ofrece una lista de materias en las que el estado tiene competencia exclusiva y es el criterio más firme de delimitación. En algunas de esas materias, sin embargo, se acepta una competencia compartida con las CCAA a través de distintas fórmulas.
Cláusula complementaria: esta cláusula son las tres reglas comprendidas en el 149:
- las materias no atribuidas expresamente al estado podrán corresponder a las CCAA, en virtud de sus respectivos estatutos
- las competencias sobre materias que no se hayan asumido por los Estatutos, corresponderán al Estado.
- las normas del estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA, en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de ésta.
- cláusula de supletoriedad: el derecho estatal será supletorio al de las CCAA.
Materias y funciones: los preceptos 148 y 149 delimitaron competencias atendiendo a las materias (turismo, obras públicas, etc) pero sin delimitar qué funciones públicas han de ejercitar aquellas (legislativas, ejecutivas o judiciales) La función legislativa ha sido asumida por todas. Los ejecutivos autonómicos no podrán dictar decretos-leyes sin que expresamente lo prevea el estatuto. Dentrote la función ejecutiva se entiende comprendida la potestad reglamentaria.
3. LOS LÍMITES DEL MODELO AUTONÓMICO Y SU CONTROL
En cuanto a los límites suelen señalarse como tales:
principios de unidad: la CE “se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas”
principio de igualdad: El principio de igualdad se encuentra invocado en muy diversos preceptos constitucionales y con diversos fines. Su formulación como límite a la autonomía se hace en dos planos: una con referencia a los Estatutos (las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar en ningún caso, privilegios económicos y sociales) y otra orientada a corregir las desigualdades que pueda comportar la nueva división territorial (todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional)
Principio de solidaridad: se recoge en otros preceptos constitucionales y en algunos Estatutos. El artículo 138 lo impone como obligación del Estado
libre circulación de personas y bienes: es una concreción del principio de igualdad.
las prohibiciones expresas como la de federarse las distintas CCAA
límites a la función legislativa de las CCAA.
EL CONTROL. Formas generales del sistema de control sobre las CCAA
El sistema de control de las CCAA está regulado por la C.E. que lo circunscribe a:
Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley y de las disposiciones y resoluciones adoptadas por sus órganos de gobierno. La impugnación ha de fundamentarse no en cualquier violación de la legalidad, sino de la normativa constitucional.
Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas.
Por la jurisdicción Contencioso-Administrativa, el de las normas reglamentarias y resoluciones de la Administración autonómica.
Por el Gobierno y el Senado, conjuntamente, para los casos más graves de incumplimiento o de riesgo para el interés general de España.
Por el Defensor del Pueblo, que se configura como un “comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I”, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración dando cuenta a aquéllas.
La Constitución de 1978 ha sido muy parca en materia de organización autonómica.
Asamblea legislativa elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que debe asegurar la representación de las diversas zonas del territorio
Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas;
Presidente elegido por la Asamblea entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que le corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquella.
Asamblea legislativa o Parlamento.
Según el comuna e los Estatutos el régimen de este organismo sigue las sgts reglas
Todos los Parlamentos autonómicos están constituidos por una sola Cámara.
La circunscripción electoral es la provincia, salvo en las Comunidades uniprovinciales, en que lo es el Partido judicial, o los municipios que se mencionan en los Estatutos. La elección se celebra mediante sufragio universal, libre, directo y secreto, y con arreglo a un sistema de representación proporcional.
El derecho de sufragio activo se atribuye a los mayores de 18 años que tengan residencia en cualquiera de los municipios de la Comunidad.
Los miembros de los Parlamentos que no están sujetos a mandato imperativo tienen reconocido (en los mismos términos que los de las Cortes Generales) la inviolabilidad por las opiniones manifestadas durante el mandato y por los votos emitidos.
Todo lo relativo al régimen de su funcionamiento se remite a los reglamentos internos de las Asambleas (presupuestos, régimen de personal). Se regulará también en los Reglamentos, el régimen de sesiones, periodos parlamentarios, órganos de institución.
Las Asambleas se disuelven por expiración del término de su mandato y por falta de designación del Presidente de la Comunidad en los términos previstos.
Gobierno ejecutivo autonómico.
Las funciones ejecutivas de las Comunidades Autónomas se asignan al Presidente, al Consejo de Gobierno y a los Vicepresidentes y Consejeros.
- El Presidente es el máximo representante de la Comunidad Autónoma, ostenta la representación ordinaria del Estado y es designado por la Asamblea en los términos previstos en los sistemas parlamentarios, al igual que su cese. Las atribuciones del Presidente son las de designar y cesar a los miembros del Consejo de Gobierno, dirigirlo, coordinar sus actuaciones y, en general, todo lo que comporta la dirección política y la jerarquía superior de la Administración Autonómica. El cargo es incompatible con el de cualquier otra función pública o privada y disfruta de los honores correspondientes a su posición.
El Consejo de Gobierno reproduce normalmente el esquema del Gobierno de la Nación y se le asignan las funciones propias de éste a nivel autonómico como la iniciativa legislativa, ejercicio de la potestad reglamentaria, dirección política, control de la administración, etc.
TEMA 9. El municipio y la provincia. Estructura y organización.
1. el Municipio. Concepto
La Ley de Bases del Régimen Local define los municipios como: “entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades”, atribuyéndoles personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. La C.E. no define el municipio.
La concepción natural del municipio no es, sin embargo, una calificación inocente, desprovista de consecuencias. Si los municipios son algo natural, cualquier reforma en su estructura se convierte en un atentado al orden preestablecido por la propia naturaleza, de lo que forzosamente se deriva una actitud de respeto casi sagrado a los municipios existentes y a la división territorial municipal.
2.1. El término municipal.
El término municipal se define por la Ley como el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias. Cada municipio debe pertenecer a una sola Provincia
La vigente Ley de Bases sigue siendo tributaria de la concepción natural del municipio, de la intangibilidad de su número y extensión, lo que se traduce en no contemplar hipótesis de cambios totales.
Como condiciones generales para la alteración de los términos municipales, la ley exige el respeto de los límites provinciales, que las operaciones que den origen a nuevos municipios no supongan ruptura de un núcleo de población unido por calle o zona urbano a cualquier otro del municipio originario; y que el de nueva creación cuente con recursos suficientes para el cumplimiento de las obligaciones municipales.
En todo caso las alteraciones pueden tener lugar por:
La incorporación de uno o más municipios a otro u otros limítrofes.
La fusión de municipios limítrofes a fin de constituir uno solo podrá realizarse: cuando separadamente carezcan de recursos suficientes para atender los servicios mínimos exigidos por la ley, cuando se confundan sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico y cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa.
La segregación de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir otro independiente podrá realizarse cuando existan motivos permanentes de interés público.
La segregación de parte del territorio de un municipio para agregarlo a otro limítrofe sólo podrá realizarse cuando separadamente carezcan de los recursos suficientes para atender los servicios mínimos, o cuando se confundan sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico.
Lla Constitución remite la regulación del procedimiento a seguir a sus leyes autonómicas. En todo caso, la alteración de términos municipales exige la audiencia de los municipios interesados, dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de las Comunidades Autónomas y la puesta en conocimiento de la Administración del Estado.
También está el asociacionismo municipal que puede dar lugar a un nuevo Ente local: la Mancomunidad de Municipios, para la ejecución en común de obras y servicios determinados. Pueden unirse municipios de diferentes CCAA siempre que lo permitan las normativas de las CCAA afectadas.
La comarca.: agrupación de municipios cuyas características determinan la existencia de intereses comunes que precisan de una gestión propia o la prestación de servicios de dicho ámbito.
Áreas metropolitanas: entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existen vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
2.2. La población municipal.
La población municipal está constituida por el conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal. El Padrón se define como un registro administrativo donde constan los que se “autocalifican” de vecinos del municipio.
La regulación de la población municipal parte de la obligación de todo español o extranjero que viva en territorio español de empadronarse en el municipio en el que resida habitualmente, y si vive en varios, en aquel en que habite durante más tiempo; una obligación que sanciona a quien no se empadrone del ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo.
Las inscripciones constituyen la prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Los datos que obligatoriamente deberán constar son:
Número de documento nacional de identidad o, en caso de extranjeros, del documento que lo sustituya.
Cuantos otros puedan ser necesarios.
Estos datos pueden comunicarse sin consentimiento del titular a otras Administraciones Públicas que lo soliciten cuando sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas competencias y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos relevantes.
La formación, actualización, revisión y custodia corresponde al Ayuntamiento.
La estrecha vinculación del Padrón municipal con el sistema electoral, que es básicamente para lo que sirve, justifica la obligación de los Ayuntamientos de realizar las operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones. Al Instituto Nacional de Estadística corresponde una función de coordinación de los distintos padrones municipales.
Ser vecino otorga unos derechos y obligaciones:
Ser elector y elegible de acuerdo con la legislación electoral.
Participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes.
Utilizar servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales.
Contribuir, mediante prestaciones económicas y personales legalmente previstas, a la realización de las competencias municipales.
Pedir la consulta popular en los términos establecidos en la ley.
Ejercer la iniciativa popular a través de propuestas de actuaciones en materias de la competencia municipal.
Los extranjeros residentes, mayores de edad, gozaran de los derechos de sufragio activo y pasivo conforme a la LO del Régimen electoral general.
2.3. El gobierno y la Administración municipal.
En España se destaca la figura del Alcalde como órgano con funciones propias y distintas del Pleno del Ayuntamiento.
El Gobierno y la administración municipal, salvo en aquellos Municipios que legalmente funcionen en régimen de concejo abierto, corresponde al ayuntamiento integrado por Alcalde y los Concejales. Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto y el Alcalde es elegido por los Concejales so los vecinos
Como órganos de menor significación y con la finalidad de servir de apoyo al Alcalde, o de enlace entre éste y el Pleno del Ayuntamiento, nuestra Legislación ha incorporado los Tenientes de Alcalde, la Comisión de Gobierno y otros órganos de colaboración y de control en que habrán de estar representados todos los grupos políticos.
Régimen vigente: se ha establecido un diverso sistema de gobierno municipal para los Municipios de gran población que avocan en un sistema análogo al del Gobierno de la Nación, en suma, parlamentarismo municipal. Estas reformas no han afectado al régimen de concejo abierto aplicable a los de escasa población, así tenemos tres sistemas de gobierno local: el común, el de los pequeños municipios y el de los municipios de gran población.
A) La nueva estructura por niveles
a) Municipio de régimen común
Los Municipios de régimen común cuentan con los siguientes órganos:
El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno de todos los Ayuntamientos.
La Junta de Gobierno Local que se constituye en todos los municipios con población de derecho superior a 5.000 habitantes, y en los de menos, cuando así lo disponga su Reglamento o lo acuerde el Pleno.
En los municipios de más de 5.000 habitantes y en los de menos que así lo disponga su Reglamento, habrá unos órganos para el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno.
La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones existirá si el Pleno lo acuerda.
La Comisión Especial de Cuentas, en todos los Municipios.
Las CCAA y los propios Municipios podrán establecer una organización municipal complementaria.
Se reconocen ventajas para olas asociaciones de defensa de los intereses generales sectoriales de los vecinos que pueden ser subvencionadas con cargo a los presupuestos municipales.
b) Pequeños Municipios: el régimen de concejo abierto.
Funcionan en régimen de concejo abierto: los municipios con menos de 100 habitantes, aquellos que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y administración o aquellos cuya localización geográfica o la mejor gestión de los intereses municipales así lo aconsejen.
Sistema caracterizado porque su gobierno y administración se atribuyen al Alcalde y a una Asamblea Vecinal, de la que forman parte todos los electores, ajustando su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y en su defecto a la ley.
Las leyes de las Comunidades Autónomas podrán establecer otros regímenes especiales para municipios pequeños, de carácter rural o con características que lo aconsejen.
En cuanto a las Entidades de ámbito inferior al Municipio, en núcleos de población separados (parroquias, aldeas, barrios, concejos, pedanías, etc) su regulación corresponde a las leyes autonómicas. Se les reconoce competencias en: construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos, abrevaderos, policía en caminos rurales, montes, limpieza de calles, administración de su patrimonio, regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales, etc. Su órgano de Gobierno es en forma unipersonal el alcalde pedáneo. La constitución de nuevas entidades de este tipo requiere cumplir unos requisitos y gozarán de personalidad jurídica independiente.
c) municipios de Gran población
Por razones de gran población se ha creado un régimen más complejo que el común (excepto el Municipio de Barcelona)
Lo son los de más de 250.000 habitantes; los de las capitales de Provincias, capitales autonómicas o aquellos cuya población supere los 75.000 y que presenten circunstancias especiales y así lo decidan las Asambleas Legislativas a iniciativa de los Ayuntamientos.
Pleno, formado por Alcalde y Concejales
Alcalde y los tenientes de Alcalde que le sustituyen en los casos previstos
La Comisión de Sugerencias y Reclamaciones, subespecie de defensor del Pueblo.
B) El Pleno del Ayuntamiento.
En la Administración municipal el Pleno es el órgano supremo que encarna la voluntad municipal, democráticamente establecida por la elección popular de todos sus miembros, el Alcalde y los Concejales.
La Ley de Bases del Régimen Local remite a la LO del régimen Electoral General, el procedimiento la elección de Concejales, los supuestos de inelegibilidad e incapacidad y la duración de su mandato.
El número de concejales es variables en función de la población de residentes.
Las competencias que se atribuyen ahora al Pleno son:
1- Normativas. Aprueba el Reglamento orgánico del Ayuntamiento, las ordenanzas municipales y los planes de urbanismo.
2- Fiscalizadoras o de control. Aprueba los presupuestos y las cuestan, la moción de censura al Alcalde y la de confianza planteada por éste.
3- Organizativas. Participación del municipio en organizaciones supramunicipales, sobre la forma de gestión de los servicios, y aprobación de la plantilla de personal.
4- Financieras, como la determinación de los tributos municipales, la disposición de gastos y la enajenación y adquisición de bienes.
5- Cuasi-jurisdiccionales, como el planteamiento de conflictos de competencia a otras administraciones y la decisión sobre el ejercicio de acciones ante los tribunales en materia de competencia plenaria.
Nueva regulación: en los Municipios de Gran población existe la posibilidad de que el Alcalde delegue la presidencia de éste en cualquier Concejal, la supresión de las funciones ejecutivas o administrativas del Pleno y la posibilidad de delegar funciones resolutorias en las Comisiones.
C) La figura del Alcalde.
El Alcalde es el poder ejecutivo a nivel municipal. Esta competencia sale reforzada en la Ley de Bases del Régimen Local de 1985 por la amplitud de poderes que se le atribuyen y por la creación de un nuevo órgano, la Comisión de Gobierno, que le asiste y cuyos componentes nombra y destituye discrecionalmente.
Para la elección del alcalde la Constitución ofrece la alternativa de ser elegido por los concejales o por los vecinos directamente. La vigente Ley Orgánica del Régimen General Electoral, optó por la primera solución, de modo que el Alcalde es elegido por los Concejales, por mayoría absoluta, entre estos mismo. En caso de no obtener mayoría ningún de los candidatos, será proclamado Alcalde el concejal que encabece la misma más votada, y, en caso de empate, la elección se resolverá por sorteo. La duración del cargo es de 4 años desde la fecha de elección.
Para el cese, la Ley Electoral introduce como novedad, inspirada en el funcionamiento del sistema parlamentario y en la Constitución, la moción de censura como técnica de destitución del Alcalde.
Se ha incorporado también la cuestión de confianza vinculada a la aprobación y modificación de varios asuntos como los presupuestos anuales. Es requisito para presentar la cuestión de confianza que el acuerdo haya sido debatido en el Plano y que no hubiera obtenido mayoría necesaria para su aprobación. El alcalde cesará automáticamente si plantea la cuestión de confianza y no obtiene el número de votos favorables para su aprobación.
Presidente de la Corporación, y en tal concepto convoca y preside las sesiones del Pleno, de la Comisión de Gobierno y de cualesquiera otros órganos municipales, y decide los empates con voto de calidad y asimismo representa al Ayuntamiento frente a terceros y en los tribunales.
Jefe del ejecutivo o gobierno municipal. Nombra los tenientes de alcalde, hace cumplir el Pleno, etc.
En materia económica le corresponde la gestión ordinaria y dispone los gastos dentro del presupuesto y concierta operaciones de crédito y adquisiciones de bienes, celebra contrato y otorga concesiones administrativas.
En materia de personal ejerce la jefatura de los funcionarios, contratados laborales y de la Policía Municipal, aprueba ala oferta de empleo público y la plantilla, las bases de las pruebas para la selección del personal, los concursos de provisión de puestos de trabajo, distribuye las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas, acuerda la separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral.
En competencia urbanística de gestión, aprueba los instrumentos de desarrollo del planteamiento general, sí como expedición de licencias.
Le corresponde el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del Ayuntamiento.
El alcalde es el órgano sancionador del Ayuntamiento por las faltas de desobediencia a su autoridad y por infracción de las ordenanzas municipales.
Y según la cláusula residual de competencias le corresponden todas aquellas atribuciones que no estén reservadas al Pleno u otros órganos.
D) Órganos de apoyo al Alcalde: Tenientes de Alcalde y Junta de Gobierno.
Los Tenientes del Alcalde por su parte tienen como misión la sustitución del Alcalde en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. El Alcalde puede ejercer las anteriores funciones por delegación en los Tenientes de Alcalde y la Junta de Gobierno. Pero de la delegación se excluyen algunas propias del Alcalde como presidir las sesiones del Pleno y de la Junta, voto de calidad, jefatura del personal, etc.
La Junta de Gobierno en el régimen común carece de competencias propias y se le atribuye la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones. En los de gran población le corresponde la probación de los proyectos de ordenanza y de los Reglamentos; del proyecto de Presupuesto y los de ordenación urbanística, entre otros.
3.1. Concepto y elementos.
La Constitución define la Provincia como una entidad local con personalidad jurídica propia y también como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. La Constitución le reconoce su doble dimensión local y estatal y equipara a las provincias a los municipios y a las Comunidades Autónomas.
La protección a la Provincia ha quedado en nada en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, en las que, se ha aceptado su desaparición como Ente local por integración en la Comunidad Autónoma respectiva.
Modelos de organización provincial:
Desaparición de la Provincia por integración en las Comunidades Autónomas uniprovinciales no insulares (Madrid, La Rioja, Cantabria, Murcia, Navarra, Asturias) que asumen las competencias, medios y recursos de las Diputaciones provinciales.
Organización provincial fuerte, que se da en aquellas CCAA en que las Diputaciones tengan las competencias asignadas como propias o delegadas por las CCAA y, además, se hagan cargo de la gestión ordinaria de servicios propios de la CA.(Ej. CA Vasca).
Organización provincial débil que es la situación y tendencia de las Provincias catalanas, condenadas a mínimos competenciales como consecuencia de un doble cerco: el centralismo de la Generalidad y la creación de la Comarca.
Elementos: en cuanto a territorio y población, al ser la Provincia una agrupación de Municipios, sus elementos demográficos y territoriales vienen dados por la suma de los municipios que comprende.
3.2. La organización provincial.
El órgano tradicional de Gobierno de la Provincia es la Diputación Provincial
La Ley de Bases del RL reguló la organización provincial de esta forma:
Existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Comisión de Gobierno y los Diputados que ostenten delegaciones. Si la legislación autonómica no prevé otra forma y sin prejuicio de las competencias de control del Pleno.
Todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a participar de dichos órganos de control.
El resto de los órganos complementarios de los anteriores se establecen y regulan por las propias Diputaciones. Las CCAA pueden establecer una organización provincial complementaria de la prevista en la Ley.
A) Pleno de la Diputación Provincial.
El Pleno, órgano máximo de la Diputación, está constituido por el Presidente y los Diputados provinciales. El número de Diputados es proporcional al número de residentes en la Provincia. Dichos Diputados deberán reunir la condición de Concejales en los Ayuntamientos de la Provincia respectiva y su elección es indirecta.
Las competencias del Pleno de la Diputación Provincial son:
La titularidad de las potestades normativas básicas (organización, aprobación de ordenanzas, presupuestos, plantillas de personal, relación de puestos de trabajo, retribuciones complementarias...)
Potestades de control sobre todos los órganos provinciales (aprobación de cuentas...), funciones decisorias sobre enajenación de bienes y contratación de gastos que excedan de una determinada cuantía.
Y decisiones en material procesal (ejercicio de acciones judiciales y acuerdos...)
B) Presidente de la Diputación y Comisión de gobierno. (Junta =Comisión?)
La elección del Presidente de la Diputación corresponde al Pleno que lo ha de elegir entre sus miembros, por mayoría absoluta en la primera votación o mayoría simple en la segunda. La destitución se hace por moción de censura constructiva o por la pérdida de la cuestión de confianza.
Le corresponde al presidente de la Diputación:
Dirigir el gobierno y la Administración de la Provincia, representar a la Diputación, convocar y presidir las sesiones del Pleno, decidiendo los empates con voto de calidad. Ordenar la publicación y ejecución, hacer cumplir los acuerdos de la Diputación y dirigir los servicios y obras.
El desarrollo de gestión económica de acuerdo con los Presupuestos a cuyo fin dispone gastos dentro de los límites de su competencia.
Como jefe de personal, aprobar la oferta de empleo público, las bases de las pruebas para la selección de personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas, nombrar y sancionar a los funcionarios.
El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Diputación en las materias de su competencia, y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno.
Como competencia residual le corresponde las atribuciones que la legislación del Estado o las CCAA asigne a la Diputación y no estén expresamente atribuidas a otros órganos.
La Comisión de Gobierno está integrada por el Presidente y 1/3 Diputados nombrados por el presidente. Son un órgano de apoyo al Presidente y le corresponden las funciones que el mismo les delegue o atribuya.
3.3. Regímenes provinciales especiales.
a) Archipiélagos.
Una de las especialidades del régimen provincial la constituye el de los Archipiélagos de las Islas Canarias y de las Baleares.
La singularidad administrativa de las Islas Canarias ha tenido siempre como motor básico la reivindicación de la isla de Gran Canaria de su equiparación con la de Tenerife, históricamente monopolizadora, por ser la capitalina, de la sede de los organismos públicos estatales y de la dotación de servicios.El viejo pleito canario va a reverdecer con la Constitución de 1978 por la creación de la Comunidad Autónoma de Canarias que, en buena lógica administrativa, hubiera llevado a la desaparición de la organización provincial y a la integración directa en aquella Comunidad. En este sentido, el Estatuto de Canarias preveía el traspaso de las competencias, medios y recursos de las Mancomunidades Provinciales Interinsulares bien a la Comunidad Autónoma, bien a los Cabildo Insulares. No obstante, como Canarias era una Comunidad Autónoma con dos provincias, no era constitucionalmente posible prescindir formalmente de ellas, por ello, la Ley de Bases del Régimen Local optó por conservarlas manteniendo sus órganos rectores, las Mancomunidades Provinciales Interinsulares de Tenerife y Gran Canaria, compuestas por los Presidentes de los Cabildos de las Islas Mayores y de las menores que éstas agrupan, bajo la presidencia del que lo sea del Cabildo de la isla capitalina. Por otra parte, se produce la equiparación de las Islas con las Provincias.
En el archipiélago balear todas las islas formaban hasta la Constitución de 1978 una sola provincia, cuya capitalidad correspondía a Palma de Mallorca. Esta única provincia, como en el resto de las CCAA uniprovinciales, es absorbida por la Comunidad Autónoma Balear, que sustituye a la Diputación Provincial por las Instituciones autonómicas (Parlamento, Presidente y Gobierno). A nivel de isla se han creado los Consejo Insulares, que no sólo son los órganos de gobierno, administración y representación de cada isla, funcionando en ella como Diputaciones Provinciales, sino que, al propio tiempo, constituyen el armazón de la Administración autonómica, pues los Diputados de esos Consejos Insulares son los mimos únicos del Parlamento Balear.
b) Territorios históricos.
Las peculiaridades provinciales del País Vasco radican justamente en la potenciación máxima de la Provincia y de su organización, es decir, no existía por encima de ella ninguna forma de organización superior, salvo la Corona, y aparece entonces un inevitable antagonismo entre la tendencia centralista y unitaria que supone la Comunidad Autónoma Vasca como nivel suprapronvicial y espíritu foral que lleva a un máximo de independencia de las provincias respecto de ésta.
De hecho, el Estatuto Vasco de 1979 alienta las tendencias foralistas de las provincias vascas de Vizcaya, Guipúzcoa y Álava, a las que concibe, no como dependientes y subordinadas a la Comunidad Autónoma, sino como parte integrante de su organización institucional, y a las que reconoce el derecho de “conservar o, en su caso, restablecer y actualizar su organización e instituciones privativas de autogobierno”.
El régimen organizativo de las Diputaciones Forales es básicamente el siguiente: las Juntas Generales actúan a modo de parlamento provincial, y sus miembros (llamados Apoderados en Vizcaya y Procuradores en Guipúzcoa y Álava), son elegidos por sufragio directo. Las Juntas Generales ejercen la potestad normativa, aprueban los presupuestos y planes y controlan la actividad del ejecutivo.
TEMA 10. COMPETENCIAS Y RÉGIMEN DE LAS CORPORACIONES LOCALES.
1. LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.
Dando por supuesta la elección democrática de los órganos de gobierno de las Entidades Locales puede afirmarse que el grado de autonomía de ellas depende de dos variables: las competencias que tienen garantizadas como propias frente al Estado u otras Corporaciones territoriales (como lo son, para el Municipio, la Provincia y la Comunidad Autónoma) y la mayor o menor independencia en su ejercicio.
La autonomía de las Entidades Locales, y en particular del Municipio, no puede, en principio, ser total, confundirse con la independencia o la soberanía, porque cada Entidad Local opera en un territorio y una población sobre la que también tienen competencias y responsabilidades el Estados y otros Entes territoriales superiores.
1.1. La evolución histórica de la autonomía municipal.
Históricamente no puede hablarse en España de una verdadera autonomía de los municipios y provincias, tanto por la falta de un núcleo de competencias exclusivas y privativas a cubierto de las intervenciones estatales, como por el excesivo grado de control y tutelas que el Estado ha ejercido sobre ellos.
En España, el municipio del antiguo régimen ocupaba sus energías en la Administración de los bienes propios y los bienes del común, amén de asegurar los abastecimientos, sin olvidar que el alcalde era autoridad real que ejercía funciones judiciales, incluso penales, de primera instancia. La Constitución de Cádiz abordó la cuestión de las competencias locales en los términos más ambiciosos y puso a cargo de los Ayuntamientos una larga lista de competencias.
Pero fuera de la Constitución gaditana y del demagógico Proyecto de Constitución de la República Federal Española de 1873, que atribuyó al Municipio parte de soberanía, incluida, la Administración de la justicia civil y criminal, las restantes Constituciones españolas pasaron de esta cuestión.
1.2. La autonomía municipal en la Constitución de 1978. Regulación de la LBRL
Tampoco la Constitución de 1978 estableció una tabla de competencias locales. Por el contrario, todas las competencias públicas las reparte entre Estado y las Comunidades Autónomas (artículos 148 y 149), limitándose a establecer que los municipios, como los demás entes territoriales, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses respectivos (artículo 137). De esta manera queda remitido al legislador ordinario la delimitación de las competencias de las Entidades Locales.
El Tribunal Constitucional tampoco ha definido de forma clara si la autonomía local supone una tabla de competencias exclusivas de cada Ente local, o, por el contrario, la autonomía de éstos no es otra cosa que un derecho de participación en cada materia o sector de actividad pública según el respectivo círculo de sus locales intereses.
En definitiva, las competencias locales se continúan definiendo en el Derecho español desde la legislación estatal o autonómica, cuya idea matriz, en la Ley de Bases del Régimen Local de 1985, es la de asegurar una cuota de participación competencial en las competencias atribuidas a órganos superiores.
La vigente Ley de Bases del Régimen Local comienza por establecer la legitimación o capacidad del Municipio “para promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”.
La ley alude después a la competencia de participación, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las materias que enumera, y que van desde la seguridad en lugares públicos hasta la programación de la enseñanza, pasando por el tráfico, protección civil, incendios, urbanismo, patrimonio histórico-artístico, medio ambiente, abastos, salubridad pública, promoción y reinserción social, suministro de agua y alumbrado, transporte público de viajeros, actividades o instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre y turismo (artículo 25).
En el artículo 26 se identifican una serie de funciones con el carácter de competencias obligatorias o mínimas, a prestar por los Municipios y que son los siguientes:
en los Municipios con población superior a los 5.000 habitantes, además, parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.
en los Municipios con población superior a los 20.000 habitantes, además, protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios, instalaciones deportivas de uso público y matadero.
en los Municipios con población superior a los 50.000 habitantes, además, trasporte colectivo urbano de pasajeros y protección del medio ambiente.
Al margen de estas competencias, los Municipios pueden realizar actividades complementarias propias de otras administraciones públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente (artículo 28).
2. Las competencias municipales: competencias propias y delegadas
Las competencias que los municipios asuman según estas reglas, aunque lo sean de participación en las del Estado o la Comunidad Autónoma, se entiende que son competencias propias. Esto supone que se ejercen con autonomía, sin sujeción a control o tutelas y bajo la propia responsabilidad. La autonomía no se pierde por cooperar con las administraciones superiores en instrumentos de cooperación bilateral o convenios.
Por el contrario, las competencias atribuidas por delegación se ejercerán en los términos del instrumento de delegación que puede prever fórmulas de dirección y control de oportunidad por el delegante que, en todo caso, habrán de respetar la potestad de autoorganización de los servicios de la entidad local (artículo 27).
La disposición o el acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que ésta le transfiera.
La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado, y en su caso, la previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma, salvo que por Ley se imponga obligatoriamente.
La Administración delegante podrá dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión municipal.
3. LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES.
La Provincia tiene que atender a los Municipios que la integran para compensar sus debilidades, y es también enlace entre los Municipios de su territorio y las otras Administraciones superiores.
Así mismo, y ya que por imperativo constitucional han de soportarse tantas Administraciones sobre un mismo territorio y población, se pretende que la Provincia sirva de brazo administrativo de las Comunidades Autónomas, para evitar justamente el nacimiento y desarrollo de una Administración periférica de éstas, lo que no se ha conseguido.
La Ley de Bases del Régimen Local de 1985 declara competencias de atribución las que a la Provincia le asignes las Leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre cualquier campo de actuación pública y en todo caso sobre las siguientes materias:
La ordenación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada de los servicios de competencia municipal.
La prestación de los servicios de carácter supramunicipal y en su caso supracomarcal.
en general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la Provincia. (artículo 36).
La provincia puede ejercer por delegación competencias que corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas siempre que sean de “mera ejecución”. La delegación significa que deberá ser aceptada por la Diputación Provincial y que se acompañará de los medios personales, materiales y económicos necesarios, correspondiendo a la Administración delegante dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones técnicas, recabar información y revocar la delegación en caso de incumplimiento (artículo 37).
Un último supuesto de actividad de las Diputaciones Provinciales es la llamada gestión ordinaria de las competencias autonómicas, en los términos previstos en los Estatutos y la legislación de las Comunidades Autónomas. Este supuesto, a diferencia de los de delegación, se impone obligatoriamente, y plantea numerosos problemas, empezando por el de su constitucionalidad.
4. El CONTROL SOBRE los entes LOCALES.
La autonomía de las Entidades Locales no sólo depende de las competencias que se les asignen, sino también del grado de independencia con que frente al Estado o a otras colectividades territoriales las ejercen. Si los controles y tutelas son muy fuertes las autonomía desaparece, por el contrario, si no hay posibilidades de control por los Entes territoriales superiores se corre el riesgo propios del cantonalismo local.
4.1. El control del Estado liberal sobre los entes locales.
En el Estado liberal y centralista, según el modelo francés importado a España, y que llega hasta la Constitución de 1978, las relaciones de las Entidades Locales con el Estado se expresan en la regla de una efectiva subordinación de aquéllas a éste. El Estado encarna la soberanía nacional y no es concebible que encuentre en una parte de su territorio y población otras voluntades parciales que puedan enfrentársele. Esta superioridad de la Administración del Estado garantiza también la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y los servicios públicos, esencial al Estado centralista unitario, y además le permite asumir el papel de defensora de los derechos ciudadanos contra los eventuales excesos de los poderes locales.
Los principios y técnicas puestas en pie para asegurar la subordinación de los Entes locales la Estado parten de control de éste sobre los titulares de los órganos del gobierno local. A este propósito sirvió la doctrina de la doble condición del Alcalde, Jefe de la Administración municipal y al propio tiempo representante del Estado en el término municipal, lo que justificó que su nombramiento se reservase al Estado. En el nivel provincial, la Presidencia de la Diputación se atribuyó al Gobernador Civil.
El control sobre la legalidad y oportunidad de la actividad de los Entes locales se ejercía a través de la que se ha llamado la trilogía de las formas de tutela: la anulación, la aprobación y la sustitución.
La tutela de anulación podía ejercerse de oficio o a través de la resolución de los recursos interpuestos por los particulares.
La tutela de sustitución permitía al Estado reemplazar la actividad de los órganos ejecutivos de las Entidades Locales por la suya propia, cuando aquellos se negaban o retrasaban el cumplimiento de obligaciones legales.
La tutela de aprobación suponía que en determinadas materias las Autoridades locales no podían actuar solas, sin contar con el visto bueno de la Autoridad estatal.
4.2. La tutela municipal en el actual ordenamiento.
La puesta en vigor de la Constitución de 1978 supuso una condena prácticamente total de las técnicas de tutela.
El Tribunal Constitucional ha concretado así sus criterios:
Es inconstitucional la potestad de suspender o destituir de sus cargos a los Presidentes y miembros de las Corporaciones locales en caso de mala conducta, así como por motivos graves de orden público, dado el carácter representativo de los mismos.
Es incompatible con la autonomía local la sustracción de la potestad del Municipio de aprobación de los presupuestos. Sin embargo, es constitucional la posibilidad de limitar la asunción de obligaciones por leyes generales.
Es inconstitucional la regla según la cual en las materias no confiadas a la exclusiva competencia de los Municipios y Provincias unos y otros actuarían bajo la dirección administrativa de del Ministerio de Gobernación (ahora Ministerio del Interior), pues se otorga una potestad de dirección genérica a la Administración del Estado, que refleja una concepción acerca de la posición del Municipio y la Provincia que se opone al concepto de autonomía.
Es constitucional la suspensión provisional por el Gobernador Civil (hoy Delegado del Gobierno) de las ordenanzas y reglamentos locales incursas en infracción legal.
b) Judicialización de las relaciones de control y tutela.
Casos de controles de legalidad ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:
Que el acto de alguna Entidad local infrinja el ordenamiento jurídico. En este caso la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma podrá requerir a aquélla para que anule dicho o acuerdo de forma motivada y expresando la normativa que considera vulnerada o puede impugnarlo directamente ante la Jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 65)
Que el acto o acuerdo de la Entidad menoscabe la competencia del Estado o de las Comunidades Autónomas, interfiera su ejercicio o se exceda en la propia competencia. No obstante, a instancia de la Entidad local, y oyendo a la Administración demandad, el Tribunal podrá alzar en cualquier momento, en todo o en parte, la suspensión decretada en el caso de que de ella se hubiere de derivarse perjuicio al interés local no justificado por las exigencias del interés general o comunitario. (artículo 66)
Que el acto o acuerdo atente gravemente al interés general de España. Acordada la suspensión de una acto o acuerdo, el Delegado del Gobierno deberá impugnarlo en el plazo de 10 días desde la suspensión ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. (artículo 67)
c) El control gubernativo directo.
En primer lugar, y como facultad extraordinaria, se admite la disolución de los órganos de las Corporaciones locales. Pero esta disolución solo podrá acordarse en el caso “de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga un incumplimiento de las obligaciones constitucionales”. La facultad de disolución se atribuye al Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con el conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, o a solicitud de ésta, requiriéndose el acuerdo favorable del Senado. La disolución supone la convocatoria de elecciones parciales para la constitución de una nueva corporación dentro del plazo de tres meses. Mientras se constituye la nueva Corporación, la Administración ordinaria de sus asuntos corresponderá a una comisión designada por la diputación provincial.
Además, la Ley de Bases del Régimen Local prevé la sustitución de la actividad del ente local por la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas. El precepto contempla el caso de una Entidad local que “incumpliere las obligaciones impuestas directamente por la ley de forma que tal incumplimiento afectase al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma y cuya cobertura económica estuviere legal o presupuestariamente garantizada. En este supuesto, la Administración del Estado o la autonómica deberán recordad a la Entidad local su cumplimiento, concediendo el plazo que fuere necesario. Si transcurrido dicho plazo el incumplimiento persiste, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la Entidad local.
5. EL ESTATUS DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES.
La Ley de Bases del Régimen Local de 1985 pretende que los miembros de las Corporaciones Locales se profesionalicen al máximo. A este efecto se articulan dos tipos de medidas: facilitar, de una parte, el acceso de los vecinos a los cargos locales mediante la reserva de sus puestos de trabajo en el sector público o privado; retribuirlos, de otra.
Para lo primero, se establece el pase a la situación de servicios especiales de los miembros de las Corporaciones locales. Las corporaciones locales afectadas abonarán las cotizaciones de las mutualidades obligatorias y de las clases pasivas. A los miembros que no tengan dedicación exclusiva se les garantiza la permanencia en el centro de trabajo, público o privado.
En materia de retribuciones, las reglas básicas son:
Los miembros de las Corporaciones locales percibirán retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñe con dedicación exclusiva.
Podrán percibir indemnizaciones en la cuantía y condiciones que acuerde el Pleno de la Corporación.
Se entiende por tiempo indispensable para el desempeño del cargo electivo de una Corporación local el necesario para la asistencia a las sesiones del Pleno de la Corporación o de las Comisiones y atención a las Delegaciones de que forme parte o que desempeñe el interesado.
Para asegurar la ética y la imparcialidad en el comportamiento de los miembros de las Corporaciones locales se crea en cada Corporación un Registro de intereses, obligándoles, antes de la toma de posesión, o cuando se produzcan variaciones durante su mandato, a formular declaración de sus bienes y de las actividades privadas que les proporcionen o les puedan proporcionar ingresos económicos o afecten al ámbito de competencias de la Corporación.
Los miembros de las corporaciones locales deben abstenerse de participar en la deliberación, votación, decisión y ejecución de todo asunto cuando concurra alguna de las causas de incompatibilidad a que se refiere la LRJAP y PAC o la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Sobre la responsabilidad, la Ley de Bases, reitera las reglas generales: responsabilidad civil y penal frente a los particulares por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de sus cargos, y exigible, en su caso, ante los Tribunales ordinarios. Asimismo, y a modo de responsabilidad disciplinaria, se faculta a los presidentes de las Corporaciones locales para sancionar con multa a sus miembros, por la falta no justificada de asistencia a las sesiones o incumplimiento reiterado de sus obligaciones.
6. RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO DE LAS CORPORACIONES LOCALES.
6.1. Sesiones.
Las sesiones que celebran los órganos colegiados de las Entidades Locales pueden ser de dos clases: ordinarias, con periodicidad preestablecida, y extraordinarias, que pueden ser, a su vez, urgentes. La periodicidad de las sesiones ordinarias depende de la importancia del municipio según sus habitantes. El Pleno celebra sesión extraordinaria cuando así lo decida el Presidente o lo solicite la cuarta parte, al menos, del número legal de miembros de la Corporación.
Si el Presidente no convocase el Pleno extraordinario solicitado por el número de concejales indicado dentro del plazo de 15 días, quedará automáticamente convocado para el décimo día hábil siguiente al de la finalización de dicho plazo, a las doce horas, lo que será notificado por el Secretario de la Corporación a todos los miembros de la misma al día siguiente de la finalización del plazo. en ausencia del Presidente, o de quien legalmente haya de sustituirle, el Pleno quedará válidamente constituido siempre que concurra un tercio, que nunca podrá ser inferior a tres.
La convocatoria de las sesiones debe hacerse, al menos, con dos días hábiles de antelación, salvo las extraordinarias que lo hayan sido con carácter urgente.
Sobre la publicidad de las sesiones se determinar que serán públicas las del Pleno y no las de las Comisiones de Gobierno. Como excepción se admite que puedan ser secretos el debate y la votación en aquellos asuntos que puedan afectar al derecho fundamental de los ciudadanos a que se refiere el artículo 18 de la Constitución, cuando así lo acuerde el propio pleno por mayoría absoluta.
6.2. Grupos políticos.
La Ley de Bases ha regulado los grupos políticos para facilitar su participación en los órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Comisión de Gobierno y Diputados que ostenten delegaciones. Todos los grupos políticos tendrán derecho a participar en dichos órganos mediante la presencia de miembros pertenecientes a los mismos. Para facilitar esta tarea, el Pleno de la Corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignarles una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico par todos los grupos, y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos.
6.3. Régimen de acuerdos.
A los acuerdos de los órganos de las corporaciones locales son aplicables las reglas generales de los órganos colegiados y de procedimiento previstos en la LRJAP y PAC, y además, y prioritariamente, las siguientes de la Ley de Bases del Régimen Local de 1985:
El Pleno se constituye válidamente con la asistencia de un tercio del número legal de miembros del mismo, que nunca podrá ser inferior a tres. En todo caso es necesaria la asistencia del Presidente y del Secretario o de quienes legalmente les sustituyan.
Los acuerdos se adoptan, como regla general, por mayoría simple de los miembros presentes. En caso de empate, decidirá el voto de calidad del Presidente.
Se requiere un quórum especial, consistente en el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho, y, en todo caso, de la mayoría absoluta del numero legal de los concejales, para la creación, supresión de los Municipios o alteración de los términos municipales, creación, modificación o supresión de entidades inframunicipales, aprobación de la delimitación de término municipal y alteración del nombre y de la capitalidad del Municipio.
Quórum especial también, pero limitado al voto favorable de la mayoría absoluta, se requiere para los siguientes asuntos:
Aprobación y modificación del Reglamento orgánico de la Corporación.
Creación, modificación o disolución de Mancomunidades, así como aprobación y modificación de sus Estatutos.
Trasferencias de funciones o actividades a otras Administraciones.
Cesión del aprovechamiento de bienes comunales.
Concesión de bienes o servicios por más de cinco años.
Municipalización o provincialización de actividades en régimen de monopolio.
Aprobación de operaciones financieras o de crédito y concesiones de quitas o esperas, cuando su importe exceda del 5% de los recursos ordinarios de su presupuesto.
Imposición y ordenación de los presupuestos de carácter tributario.
Planes e instrumentos de ordenación urbanística.
Separación del servicio de funcionarios de la Corporación y ratificación del despido disciplinario del personal laboral.
Enajenación de bienes cuando su cuantía exceda del 20% de los presupuestos ordinarios.
Cesión gratuita de bienes a otras Administraciones.
6.4. Régimen de actos y ordenanzas.
Las ordenanzas de los entes locales son verdaderos reglamentos, normas jurídicas, fuentes de derecho.
En los conflictos de atribuciones la regla es que los que surjan entre órganos y Entidades dependientes de una misma Corporación local se resolverán por el Pleno si se trata de conflictos entre órganos colegiados miembros de éstos o de Entidades inframunicipales, y por el Alcalde Presidente de la Corporación, en el resto de los supuestos. Los conflictos de competencias entre diferentes Entidades Locales se resuelven por la Administración de la Comunidad Autónoma o por la del Estado, en el caso de que pertenezcan a distintas Comunidades, sin perjuicio de la impugnación posterior contencioso-administrativo (artículo 50).
6.5. Impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de acciones.
Las reglas tradicionales y comunes a las restantes Administraciones Públicas sobre inmediata ejecutividad de los actos y acuerdos, revisión de oficio de los actos, responsabilidad por daños a los particulares en sus bienes o derechos, y recursos, son aplicables a los actos y acuerdos de las Corporaciones locales. La Ley de Bases del Régimen Local las completa en algunos extremos, como el relativo a definir las resoluciones que ponen fin a la vía administrativa para su ulterior impugnación contencioso-administrativa. Estas resoluciones son:
Las del Pleno, los Alcaldes o Presidente y las Comisiones de Gobierno.
Las de cualquier autoridad u órganos cuando así lo establezca una disposición legal.
Además de las personas legitimadas en el régimen general del proceso contencioso-administrativo, podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales el Estado y las Comunidades Autónomas.
Además de los terceros interesados, están legitimados para impugnar los actos y acuerdos de la corporación los miembros de ésta que hubieran votado en contra de tales acuerdos y actos.
Por último y a favor de los vecinos, se recoge la regla tradicional de la acción pública que les permite ejercer en nombre de la entidad local.
TEMA XI. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL.
2. MARCO NORMATIVO Y CLASES DE ORGANISMOS PÚBLICOS.
2.1. Regulación vigente.
Los desaciertos de la Ley Presupuestaria de 1977 los ha intentado arreglar la LOFAGE. A todos ellos los define como “los creados bajo la dependencia o vinculación de la administración General del Estado, para la realización de cualquiera de las actividades de ejecución o gestión, tanto administrativa, de fomento o prestación, como de contenido económico, cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional”; y les atribuye personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión.
2.2. Clases de organismos públicos. Esquema general.
Los Organismos públicos se clasifican en Organismos autónomos y Entidades públicas empresariales.
Con la denominación genérica de Organismos públicos se agrupa todas las entidades de Derecho Público dependientes o vinculadas a la Administración General del Estado. De otro lado, se diferencian:
- Organismos autónomos “que realizan funciones fundamentalmente administrativas y se someten plenamente al Derecho público”, de las
- Entidades públicas empresariales: que realizan funciones de prestación de servicios o producción de bienes susceptibles de contraprestación económica.
- “sociedades mercantiles estatales”: que se regirán íntegramente por el Ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y contratación, y que en ningún caso podrán disponer facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública.
Quedan fuera de esta tipología determinados entes que pueden seguir siendo clasificados como apátridas resistentes al régimen común.
3. RÉGIMEN GENERAL DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS ESTATALES.
3.1. Creación y personalidad jurídica.
La regulación de los Organismos públicos parte de un régimen general aplicable tanto a los Organismos autónomos como a las Entidades públicas empresariales, para después diversificar el régimen propio de unos y otras.
Su creación se efectuará por Ley que establecerá sus fines generales, el Ministerio u Organismo de adscripción, los recursos económicos, las peculiaridades de su régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras peculiaridades que, por su naturaleza, exijan normas con rango de ley
Los estatutos se aprueban por Real Decreto a iniciativa del titular del Ministerio de adscripción y a propuesta conjunta de los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda. En ellos se referirán los órganos de dirección del Organismo, funciones, recursos financieros, recursos humanos, contratación, régimen presupuestario, económico-financiero, de intervención, control financiero y contabilidad, que será, en todo caso, el establecido en los Presupuestos Generales del Estado.
Como consecuencia de la personalidad jurídica diferenciada, los Organismos públicos estatales ostentan legitimación procesal activa y pasiva para estar en toda clase de procesos y ejercer todo tipo de acciones como las restantes personas jurídicas. No es admisible que puedan impugnar los actos del Departamento Ministerial al que está adscrito en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
3.2. Régimen de dependencia.
Los Organismos autónomos dependen de un Ministerio, al que corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad. Las Entidades públicas empresariales pueden depender, además de un Ministerio, de un Organismo autónomo.
Es donde la independencia y personalidad propia de los Organismos públicos se revela más ficticia e irreal es en el nombramiento de los órganos directivos.
Ante la ausencia de criterios, generalmente, los Presidentes y Vocales de los Consejos de Administración de los Organismos autónomos son los respectivos Ministros y altos cargos del Departamento al que figuran adscritos.
El régimen jurídico de los actos ha acentuado la nota de independencia respecto al Ministerio de adscripción al prever que los actos emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados de los Organismos públicos adscritos a la Administración general del estado ponen fin a la vía administrativa, salvo que por Ley se establezca otra cosa.
Los organismos públicos tienen una relativa autonomía patrimonial. Además de su patrimonio propio, podrán tener adscritos para su administración bienes del Estado. Los bienes adscritos conservarán su calificación jurídica originaria y únicamente podrán ser utilizados para el cumplimiento de sus fines.
Respecto de su patrimonio propio, podrán adquirir a título oneroso o gratuito, poseer, arrendar bienes y derechos de cualquier clase, incorporándose al Patrimonio del Estado los bienes que resulten innecesarios para el cumplimiento de sus fines. Los bienes demaniales adscritos conservarán su calificación jurídica originaria, los patrimoniales pasan a integrarse en el dominio público.
3.5. Modificación.
La modificación o refundición deberá producirse:
- por Ley cuando altere sus fines generales, del tipo de Organismo público o de las peculiaridades relativas a los recursos económicos, al régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que exijan normas con rango de ley.
- por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y a iniciativa del Ministro de adscripción, cuando la modificación afecte únicamente a la organización del Organismo público
3.6. Extinción.
La extinción de los organismos públicos se produce por:
Mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros en los casos siguientes:
Porque sus fines hayan sido totalmente cumplidos.
4. Las clases de organismos públicos y sus elementos principales.
4.1. Organismos autónomos. (Ej. BOE, Instituto de la juventud, I. De Turismo Español)
La Ley los define como “aquellos que se rigen por el Derecho Administrativo y a los que se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestaciones o de gestión de servicios públicos”.
Su rasgo esencial y distintivo frente a las Entidades públicas empresariales es su dependencia económica de los presupuestos estatales.
Funcionalmente en nada se diferencian los organismos autónomos de los órganos ordinarios de la administración ministerial. Rasgos comunes con la administración ministerial a la que están adscritos: los relativos al régimen de nombramiento de sus órganos de gobierno (libre designación y remoción) y el régimen de personal, (será funcionario o laboral en los mismos términos establecidos para la Administración General del Estado).
Régimen de contratación y presupuestario.
El régimen de contratación se rige por las normas generales de contratación de las Administraciones Públicas. Igualmente, el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero es el establecido por la Ley General Presupuestaria.
Están sometidos a un supuesto control de eficacia, que será ejercido por el Ministerio al que están adscritos, sin perjuicio del control establecido al respecto por la Ley General Presupuestaria.
Impugnación de actos.
El régimen jurídico de los actos del Organismo autónomo es idéntico al del Ministerio al que están adscritos, todos sometidos a la LRJAP y PAC. En materia de recursos se ha acentuado su independencia, de modo que los recursos administrativos interpuestos contra sus actos, como las reclamaciones previas en asuntos civiles y laborares, son resueltas por el órgano máximo del organismo autónomo, salvo que su Estatuto asigne la competencia a uno de los órganos superiores del Ministerio de adscripción.
4.2. Entidades Públicas Empresariales. (Aeropuertos Españoles, Instituto Cervantes)
Son las sucesoras de las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica que por Ley ajustaban su actividad al Ordenamiento jurídico privado. La LOFAGE las define ahora como “organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación y que se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos en el ejercicio de las potestades administrativas y en aquellos otros aspectos previstos en la ley, en sus Estatutos o en la Ley General Presupuestaria”.
Están a mitad de camino entre los organismos autónomos y las sociedades estatales,
La selección del personal directivo de estas Entidades (contrato laboral) se realizará con criterios de competencia profesional, atendiendo a la experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada. El resto del personal, igualmente laboral, será seleccionado mediante la convocatoria pública basada en los principios de igualdad, mérito y capacidad.
Bienes y régimen presupuestario.
Establecido en la Ley General Presupuestaria y cometido a control de eficacia ejercido por el Ministerio del que dependa; para comprobar el cumplimiento de los objetivos y la utilización de los recursos asignados.
Corresponde a la Jurisdicción Contencioso-Administrativo enjuiciar los actos dictados en el ejercicio de potestades administrativas por las entidades públicas empresariales, previo los recursos administrativos previstos en la LRJAP y PAC. En los demás casos, su actividad se sujeta al Derecho privado y el fuero ordinario, tras las reclamaciones previas a la vía judicial, civil o laboral que son resueltas por el órgano máximo del Organismo.
4.3. Sociedades Mercantiles Estatales.
Son sociedades mercantiles estatales:
las que la participación directa o indirecta en su capital social de Entidades del sector publico estatal sea superior al 50%
las que tienen forma de sociedad anónima cuyo capital sea en su totalidad, directa o indirectamente, de la Administración General del Estado o sus Organismos Públicos
Privatizadas la mayor parte de las empresas nacionales o sociedades estatales que actuaban en el sector privado en régimen de competencia con otras empresas privadas, la LOFAGE prescribe ahora que se regirán íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el Ordenamiento jurídico privado, (salvo en las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y contratación) sin que en ningún caso puedan disponer de facultades que impliquen el ejercicio de funciones de autoridad pública.
El Estado puede tener participación minoritaria como accionario fiscal, accionario testigo o accionario promotor.
Creación y dirección.
Caben dos tipos de sociedades creadas por los Entes públicos:
- las que se crean para desarrollar actividades de interés general
- se crean para competir u operar en el mercado en las mismas condiciones que las privadas.
Las sociedades mercantiles se rigen por las normas de Derecho mercantil, civil o laboral, pero no se liberan del todo del Derecho Administrativo. Para la contratación: “las sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de las Administraciones Públicas se ajustarán en su actividad contractual a los principios de publicidad y concurrencia, salvo que la naturaleza de la operación a realizar sea incompatible con estos principios”.
Se trata de una norma destinada a cumplir parcialmente con el principio de libre competencia que impone el Derecho Comunitario. No obstante, una sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha condenado a España y resuelto que deben aplicarse en su integridad los procedimientos de adjudicación de los contratos prevista en las directivas comunitarias sobre contratación. La razón esgrimida es que, a estos efectos del Derecho comunitario, se consideran organismos públicos, al margen de la forma societaria adoptada o cualesquiera otras, aquellos creados para satisfacer necesidades de interés general que se nutren de fondos públicos o que son gestionados por directivos nombrados por las Administraciones Públicas.
En todo caso, las sociedades estatales, tengan asignadas o no funciones de interés general, deben someterse a determinados controles por el Ministerio a que esté atribuida: elaboración anual de un programa de actuación, inversiones y financiación, acompañado de una memoria explicativa y de presupuestos de explotación y de capital, donde se detallen los recursos y dotaciones anuales correspondientes.
4.4. Entes públicos atípicos o apátridas. (Seguridad Social, RTVE)
Son órganos no sujetos a la regulación general, sino a sus peculiares Estatutos, aquellos que no son Organismos autónomos ni sociedades estatales.
La LOFAGE define a las Administraciones independientes como: “organismos públicos a los que se les reconozca expresamente por ley la independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General de Estado”. Las Administraciones independientes, sin perjuicio de sus caracteres que les confieren neutralidad política, podrán definirse a la vista de su estatuto como organismos autónomos, entidades empresariales o entes atípicos.
Entre los Organismos autónomos apátridas se encuentran las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, la Seguridad Social, El Instituto del Libro o de Moneda extranjera, RENFE, Bancos Oficiales, etc.
Entre los Entes recientemente incluidos en este grupo figura la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, que junto con el Consejo Económico y Social y el Instituto Cervantes. ¿
Asimismo se remite a su legislación específica al Consejo de Estado y al Banco de España, a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, al Consejo de Seguridad Nuclear, al Ente Público RTVE, las Universidades no transferidas, a la Agencia de Protección de Datos, etc.
Los Organismos autónomos apátridas se rigen por su legislación específica; por las disposiciones de la Ley General Presupuestaria y, supletoriamente, por la LOFAGE.
En cuanto a las Administraciones independientes, la LOFAGE determina que se regirán por su normativa específica en los aspectos precisos para hacer plenamente efectiva dicha independencia o autonomía y en los demás extremos (personal, bienes, contratación...) ajustaran su regulación a las prescripciones de la LOFAGE.
4.5. Empresas de Economía Mixta.
En la frontera entre las organizaciones públicas y las privadas se encuentra la Empresa mixta, organismo en que se unen, con vistas a realizar una actividad de servicio público, los Entes públicos y los particulares, aportando unos y otros una parte del capital.
La técnica de la Empresa mixta es usada para conciliar la defensa del interés público con la eficacia de la gestión privada. Posteriormente, la empresa mixta sirvió para sostener empresas deficitarias de interés general como es el caso de IBERIA.
Régimen de contratos en las Empresas de economía mixta.
La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas contempla ahora la sociedad de economía mixta como una modalidad del contrato de gestión de servicios públicos junto con la concesión, la gestión interesada y el concierto. Y la define como aquellas en que el Estado participe por sí o por medio de un Ente público estatal en concurrencia con personas naturales o jurídicas, pero sin imponer una cuota determinada de capital público.
La Ley de Bases del Régimen Local de 1985 incluye la empresa de economía mixta entre los modos de gestión indirecta. En este caso, la participación podrá ser mayoritaria o minoritaria, y deberá determinarse si la participación de los particulares ha de obtenerse únicamente por suscripción de acciones, participaciones y aportaciones a la empresa que se constituya, o previo concurso en que los concursantes formulen propuestas respecto a la cooperación municipal y a la particular en la futura sociedad, fijando el modo de constituir el capital social y la participación que se reserve la entidad local en la dirección de la sociedad y en los posibles beneficios o pérdidas y demás particularidades que figuren en la convocatoria para la constitución de la empresa. La aportación de la Entidad local puede consistir exclusivamente en la concesión u otra clase de derecho, así como instalaciones, equipamientos o numerario, siempre que tengan la condición de bienes patrimoniales.
Las empresas de economía mixta estatales: régimen de funcionamiento.
En España, las empresas de economía mixta estatales, como Telefónica, CAMPSA e Iberia, han desaparecido con el proceso privatizador.
4.6. Agrupaciones de entes públicos. Los consorcios.
Los anteriores eran entes creados por una Administración territorial, es decir, con una sola madre.
Los entes institucionales también pueden ser engendrados por diversas Administraciones territoriales del mismo o distinto nivel y, en consecuencia, surgir del compromiso y la agrupación o asociación de diversos Entes territoriales. Éstos, una vez asociados y comprometidos en una tarea común, crean una organización especializada, un organismo ad hoc para la gestión común de una obra o un servicio, organización en la que, eventualmente, pueden también tomar parte los particulares. A estas finalidades responden las figuras de las mancomunidades de municipios y los consorcios, figura esta última que admite la presencia de particulares.
En el sector público local, surge como primera figura asociativa la Mancomunidad de Municipios, contemplada en la Ley de Bases del Régimen Local de 1985: “se reconoce a los municipios el derecho de asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras o servicios determinados de su competencia”
A diferencia de la Mancomunidad, la figura del consorcio supone la presencia en la agrupación de otros entes públicos y de particulares y se define así: “organización que pueden constituir las autoridades locales con otras Administraciones Públicas para fines de interés común, o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persiguen fines de interés público concurrentes con los de las Administraciones Públicas”
El consorcio goza de personalidad jurídica propia, se rige por el Estatuto que determina las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero, y deberá, una vez constituido, crear una organización específica para el cumplimiento de sus fines, que puede ser cualquiera de las organizaciones previstas en la forma de gestión de servicios “sustituyendo a los entes consorciados”. Esta última precisión da a entender que los Estatutos del consorcio podrán prever la creación de un aparato propio u órgano directo de gestión, o dar origen a un ente institucional (organismo autónomo, empresa privada), o bien adjudicarse el servicio a un concesionario o arrendatario según las diversas formas de gestión indirecta de los servicios locales.
La figura del consorcio como agrupación estricta de entes públicos superiores, pero sin presencia de particulares, ha saltado a la legislación estatal, con la finalidad de servir a la ejecución de acuerdos de cooperación que en el ámbito de sus respectivas competencias concierten en Estado y las Comunidades Autónomas.
TEMA 12. LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES.
1. IDEA GENERAL Y CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN INDEPENDIENTE.
Al lado de la Administración institucional común, constituida por una constelación de organismos personificados, pero sujetos política y jurídicamente al control del Gobierno, quién nombra y destituye libremente a sus gestores, el ordenamiento regula otras organizaciones especializadas con pretensiones de independencia política y jurídica.
La temática de las Administraciones Independientes se refiere ordinariamente al Estado porque es en referencia a su Administración en dónde se ha suscitado originariamente la cuestión, pero puede darse la misma problemática en relación con las Administraciones de las Comunidades Autónomas e, incluso, de las municipales.
La “independencia” es aquí respecto del poder ejecutivo, del Gobierno, lo que se alcanza privándole o limitándole el poder de nombramiento o destitución de los directivos del Ente en cuestión. Se trata, pues, de una cierta independencia orgánica, antesala de una cierta independencia funcional.
Las limitaciones al poder gubernamental sobre las Administraciones Independientes son, a veces, gratuitas, es decir, simple autolimitación del ejecutivo a favor de los titulares de los órganos (caso del Bando de España o de la Comisión Nacional de Valores: respetar a los nombrados por un plazo de cuatro años); pero en otros casos la limitación gubernamental beneficia al poder legislativo, al que inviste de poderes de nombramiento (caso del Consejo de Radiotelevisión Española), o al poder judicial, porque los nombramientos se reservan a quienes ostente la condición de jueces o magistrados (Administración electoral), o, las favorecidas son otras Administraciones Públicas territoriales, Comunidad Autónoma o Municipio.
En definitiva, “independencia” quizás es una expresión excesiva para aplicarla a unos organismos y a sus titulares que no pueden ir muy lejos sin el concurso del Gobierno.
Administraciones Independientes serían aquellas que correspondiendo por naturaleza a la órbita de las funciones o servicios del poder ejecutivo, sus cúpulas u órganos directivos son sustraídos a la dirección del Gobierno, al que se limitan los poderes de nombramiento o destitución, creando un centro propio de imputación de responsabilidad.
La mayor o menor “independencia” de un organismo respecto del Gobierno tampoco tiene ni debería tener relación con la aplicación de un régimen de Derecho público o privado, pues nada hace pensar que la aplicación de éste le presta una mayor independencia o neutralidad. Sin embargo, es frecuente aprovechar la coartada de la necesidad de independencia funcional para huir del Derecho público, en especial de los procedimientos de selección de contratistas y del régimen funcionarial, en beneficio de la contratación laboral del personal directivo con el fin de asegurar unas mayores retribuciones.
La cuestión político-constitucional que plantean estos organismos, cuando se sustrae al Gobierno la facultad de nombrar y remover a los titulares de sus órganos directivos, es que no puede considerarse a aquél políticamente responsable de su funcionamiento. Por eso esta técnica organizativa es difícilmente compatible con el artículo 97 de la C, que establece precisamente la regla contraria, de control de toda Administración por el Gobierno, al que también imputa toda responsabilidad por su funcionamiento.
2. TIPOLOGÍA Y PROBLEMÁTICA GENERAL.
2.1. Supuestos de autonomía institucional constitucionalmente garantizada.
No todos los órganos que cita la Constitución, al margen del Poder Judicial y del Parlamento, pueden ser catalogados de Administraciones Independientes. Así, el Defensor del Pueblo o el Tribunal de Cuentas, cuya función es, justamente, la de controlar a la Administración y tienen una clara vocación de dependencia del poder legislativo por mandato expreso de la Constitución. Por definición no puede postularse de ellos el control y la responsabilidad del Gobierno. También hay que marginar del concepto de Administración Independiente al Consejo de Estado, al que la Constitución se refiere como “el supremo órgano consultivo del Gobierno”. Esta referencia nada dice sobre su independencia o neutralidad. Respecto al Consejo Económico y Social, previsto en la CE, pudiera cuestionarse sí puede ser o no una Administración Independiente. Los Colegios Profesionales se sitúan más cerca de las Administraciones Independientes. En materia de disciplina y organización profesional la CE ha optado por la independencia que comporta la Administración corporativa.
La Constitución, al referirse a determinados servicios públicos, como la Universidad o los Medios de Comunicación Social del Estado, así como a la Juventud, imponen unas formas especiales de organización que el legislador ordinario ha entendido como un mandato que obligaba a crear unos modelos organizativos muy distintos de los previstos en la legislación sobre Entidades Estatales Autónomas y la Ley General Presupuestaria y caracterizados por una cierta independencia real frente al Gobierno.
En el caso de las Universidades, la Ley de Reforma Universitaria, en cumplimiento del artículo 27.10 de la Constitución (“se reconoce la autonomía de las Universidades en los términos que la ley establezca”), atribuye el gobierno de cada Universidad a diversos órganos: Claustro Universitario, Junta de Gobierno y Rector. Todos ellos son elegidos por los miembros de la comunidad universitaria, sin intervención alguna del Gobierno. A su vez, entre cada Universidad y el Gobierno se interponen los Consejos Sociales, con competencias para la aprobación de presupuestos, programación y supervisión de las actividades de carácter económico y de rendimiento de los servicios.
La autonomía de las Universidades ha llevado a crear una Administración Independiente para el ejercicio de las competencias del gobierno y la coordinación necesaria entre aquéllas: el Consejo de Universidades, al que corresponden las funciones de coordinación, ordenación, planificación, propuesta y asesoramiento que le atribuye la Ley, y del que forma parte, presididos por el Ministro de Educación y Ciencia, los siguientes miembros: los responsables de la enseñanza universitaria de las Comunidades Autónomas, los Rectores de las Universidades públicas, y quince miembros nombrados entre personas de prestigio, elegidos en tercios por el Gobierno, el Congreso y el Senado.
Otro supuesto de organización autogestionaria de un organismo público que pudiera tener un fundamento constitucional lo constituye el consejo de la Juventud de España que pretende desarrollar el artículo 48 de la Constitución. Este consejo es una Entidad de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, que se concretan en una actividad de fomento del asociacionismo juvenil y en la colaboración con la A. En los órganos rectores no existe ningún miembro designado por el Gobierno, formándose, exclusivamente, por los delegados de las diversas asociaciones que pueden ser miembros del Consejo, en número variable.
Otro supuesto de Administración Independiente que se pretende cobijar en una cita constitucional es el Ente público Radiotelevisión Española, cuyo modelo han seguido las televisiones autonómicas, y cuyas singularidades organizativas se intentan justificar en el artículo 20.3 de la Constitución. La intervención del poder legislativo en la organización y control de Radiotelevisión española ha resultado tan determinante, que bien pudiera calificarse a RTVE como un servicio público parlamentario. El Consejo de Administración está formado por doce miembros que eligen, por mitad y por mayoría de tres quintos, el Congreso y el Senado.
2.2. Administraciones independientes no previstas en la Constitución.
Si los diseños del Consejo de Juventud y de RTVE responden a diseños basados en interpretaciones contrarias a la Constitución, otras Administraciones Independientes se han constituido sin mención alguna de aquélla, y sin preparar si es o no constitucionalmente lícito que se sustraigan al Gobierno de los poderes de nombramiento y remoción de los titulares de sus órganos directivos.
Es el caso, extraordinariamente significativo, del Consejo de Seguridad Nuclear con competencias en seguridad nuclear y protección radiológica y en el que la pérdida del poder y responsabilidad gubernamental se hace en beneficio del poder legislativo.
La responsabilidad del Congreso en la gestión de este Organismo y la correlativa pérdida de poder del Gobierno se concreta en la obligación de trasladar a la Comisión Parlamentaria de Industria y Comercio, antes de su aplicación, el Estatuto por el que haya regirse el Consejo de Seguridad Nuclear, así como las propuestas de designación de los Consejeros. Ésta ha de emitir informe favorable para la destitución de los Consejeros por razón de incapacidad o por no atender con diligencia los deberes de su cargo. De esta forma se asegura cierta independencia y estabilidad de los directivos del Consejo de Seguridad Nuclear frente al Gobierno.
El Consejo dispone de recursos propios y tiene competencial exclusiva en materia de seguridad nuclear, debiendo rendir cuenta de su actividad al Parlamento, no recibe instrucciones ni directivas del Gobierno.
Otro supuesto claro de Administración Independiente y en beneficio de la judicatura, y sin previsión constitucional expresa, lo constituye la Administración electoral, organización sin personalidad jurídica. Se forma de la Junta Central, Provinciales, de Zona o de Comunidad Autónoma. Su misión es la de asegurar la objetividad de las consultas electorales, estando integrada la Junta Central, en su mayoría, por magistrados profesionales, en cuyo nombramiento no tiene influencia alguna el Gobierno.
La autonomía orgánica del Banco de España consiste en la inamovilidad del Gobernador, Subgobernador y los seis Consejeros que se integran en el Consejo General del Banco, durante un mandato de seis años, los cuales una vez nombrados por el Gobierno no pueden ser separados libremente por él, sino “por incapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones, incumplimiento grave de sus obligaciones, incompatibilidad sobrevenida o procesamiento por delito doloso”. Los actos administrativos que dicta el Banco de España en desarrollo de sus funciones sobre política monetaria, así como las sanciones impuestas como consecuencia de la aplicación de estas normas, pondrán fin a la vía administrativa, a los efectos de ser recurridas ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por el contrario, los actos administrativos y sancionas en las restantes materias serán susceptibles de recurso ordinario ante el Ministerio de Economía y Hacienda.
Al mismo modelo responde la organización de la Comisión Nacional del Mercado de Valores. A su consejo “corresponde el ejercicio de todas las competencias establecidas en la ley y las que le atribuyan el Gobierno o el Ministerio de Economía y Hacienda”. Está integrado, aparte de por los Directores Generales del Tesoro y el Subgobernador del Banco de España, por el Presidente, un Vicepresidente y tres Consejeros, nombrados por el Gobierno a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda, entre personas de reconocida competencia en la materia relacionadas con el mercado de valores. Su mandato es de cuatro años y antes de su transcurso podrán ser separados por incumplimiento grave de sus obligaciones, incapacidad permanente para el ejercicio de su función, incompatibilidad sobrevenida o condena por delito doloso, previa instrucción de expediente, por el Ministerio de Economía y Hacienda.
Puede considerarse también Administración independiente el Tribunal de Defensa de la Competencia. Su Presidente y sus Consejeros son nombrados por el Gobierno, por seis años, renovables y sólo pueden ser destituidos por causas justas y tasadas establecidas en la propia ley.
La Agencia de Protección de Datos, es asimismo una Administración que además de ostentar personalidad jurídica propia y plena capacidad, “actúa con plena independencia de las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones”, relativas a limitar el uso de la informática y otras técnicas y medios de tratamiento automatizado de datos de carácter personal para garantizar el honor, la intimidad personal y familiar de las personas físicas y el pleno ejercicio de sus derechos.
La garantía orgánica de la independencia de la Agencia consiste en el nombramiento de un director, entre las personas que componen el Consejo Consultivo por un período de cuatro años. El director solo podrá ser cesado a petición propia o por separación acordada por el Gobierno, previa instrucción del expediente, en el que necesariamente serán oídos los restantes miembros del Consejo Consultivo, por incumplimiento grave de sus obligaciones, incapacidad sobrevenida para el ejercicio de su función, incompatibilidad o condena por delito doloso. El director no está sujeto a instrucción alguna.
También responde a la tipología característica de las Administraciones Independientes la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones que se rige por sus propias normas. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad pública y privada. Está adscrita al Ministerio de Fomento y tiene por objeto salvaguardar las condiciones de competencia efectiva en el mercado de las telecomunicaciones, velar por la correcta formación de preciso en este mercado y ejercer de órgano arbitral en los conflictos que surjan en el sector.
Está regida por un Consejo compuesto por un Presidente, un Vicepresidente y siete Consejeros nombrados por el Gobierno mediante Real Decreto adoptado a propuesta del Ministro de Fomento, entre personas de recocida competencial profesional relacionada con el sector de las telecomunicaciones y la regulación de los mercados, previa comparecencia del Ministro ante la Comisión competente del Congreso para informar sobre las personas a quienes se pretende proponer. Los cargos de Presidente, Vicepresidente y Consejeros se renovarán cada seis años pudiendo ser reelegidos por una sola vez. Tiene un status de inamovilidad, pues sólo cesan en su cargo por renuncia, expiración del término de su mandato o por separación acordada pro el Gobierno, previa instrucción de expediente por el Ministro de fomento por incapacidad permanente, incumplimiento grave de sus obligaciones, condena por delito doloso o incompatibilidad sobrevenida.
Para cumplir con sus obligaciones se le atribuye a la Comisión una potestad arbitral sobre los conflictos que puedan surgir, una potestad sancionadora para corregir el incumplimiento de las instrucciones dadas y se configura también como un órgano consultivo del Gobierno y del Ministerio de Fomento.
La Comisión tendrá patrimonio propio, independiente del patrimonio del Estado.
2.3. Problemática constitucional.
En casi todos los países, las Administraciones Independientes son, salvo en Inglaterra, constantemente cuestionadas desde el punto de vista de su constitucionalidad.
Según el artículo 97 de la Constitución “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Esta dirección implica, en principio, la libre designación y remoción de los titulares de los órganos directivos de todas las organizaciones que formalmente integran la Administración Pública. Y solamente en este caso es asimismo posible exigir al Gobierno la responsabilidad política que pueda derivarse de su defectuoso funcionamiento.
La autolimitación de los poderes de la dirección del Gobierno sobre la Administración y los servicios públicos y de la correspondiente responsabilidad no puede excusarse o justificarse en que se traslada a otro de los poderes del Estado, pues eso es sumar otro motivo más de inconstitucionalidad, dada la incapacidad del poder legislativo para asumir la gestión o cualquier tipo de responsabilidad en la gestión de los servicios públicos. El Parlamento tiene competencias tasadas en la Constitución y no pueden autoatribuirse por leyes ordinarias poderes de nombramiento o destitución de los gestores de otros organismos públicos.
Además, la extensión de la competencia del Parlamento sobre nombramiento de los titulares de los órganos de gestión de los servicios públicos es incompatible con la función de control del ejecutivo que las Cortes tienen atribuida y la independencia que reclama su ejercicio.
Tampoco con el principio de participación se puede justificar y apoyar constitucionalmente las Administraciones Independientes. Dicho principio puede articularse y cumplirse de muy variadas formas (audiencias, informaciones públicas...) u orgánicas (consejos asesores, etc.)
Otra razón para rechazar el constitucionalismo de las Administraciones Independientes es que la Constitución española obliga a TODAS las Administraciones Públicas a servir con “objetividad” e “imparcialidad” (artículo 103). No cabe, por ello, que unas Administraciones sean más objetivas y neutrales que otras por razón de la función que desempeñan, pues todas deben serlo por igual, y es responsabilidad del Gobierno que se respete esa “independencia” administrativa constitucionalmente garantizada
TEMA XIII. LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA.
Las Corporaciones no territoriales o Entes públicos asociativos pueden definirse como asociaciones forzosas de particulares, creadas por el Estado, que, igualmente, les atribuyen personalidad jurídica pública para, sin perjuicio de defender y gestionar intereses privativos de sus miembros, desempeñan funciones de interés general con carácter monopolístico, cuyo ejercicio se controla por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
La Administración corporativa, de la que forman parte, básicamente, los Colegios Profesionales y las Cámaras Oficiales (de Comercio, Industria y Navegación, de la Propiedad, Agrarias, etc.) constituye el límite entre los entes públicos y los privados haciendo de frontera entre unos y otros, una frontera poco definida porque las Corporaciones, sobre un substrato asociativo, aunque forzoso, de carácter privado, cumplen fines públicos de interés general, lo que se traduce en la aplicación de un régimen jurídico mixto, público y privado.
La Administración corporativa viene a constituir un fenómeno de auténtica descentralización funcional ya que el Estado, que realmente crea estas organizaciones, no manda sobre ellas, ni dirige su actividad a través del nombramiento y cese de sus directivos, sino que las Corporaciones Públicas se gobiernan a través de representantes elegidos por sus miembros.
Las Corporaciones se distinguen de las asociaciones privadas y de los sindicatos por el origen público de su constitución, por la obligatoriedad indirecta de la integración de sus miembros, dato esencial y decisivo para su transferencia al Derecho público y por su carácter monopolístico. Se trata de que no quepa más que una sola y única organización corporativa para operar con determinadas finalidades y sobre un mismo colectivo, frente al pluralismo esencial de las asociaciones y sindicatos.
Consecuentemente, con estos elementos de Derecho Público (asignación de fines públicos, creación por acto de poder, obligatoriedad de la pertenencia de los miembros y organización monopolística) y de la subsistencia de elementos privados (defensa de intereses privados de sus miembros, sostenimiento económico a cargo de éstos sin financiación pública) a las Corporaciones se las dota de un régimen jurídico mixto, en el que lo esencial de su actividad, es decir, la relacionada con sus fines institucionales y la relativa al funcionamiento de su estructura orgánica se somete a Derecho Público y a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con sus privilegios y servidumbres: pero ese sometimiento al Derecho Público no alcanza a la actividad medial, a la logística y intendencia del organismo; y de ahí que ni los empleados sean funcionarios públicos, ni sus contratos, administrativos, ni sus bienes se consideren de dominio público, ni se apliquen las reglas de la contabilidad pública, ni los controles sean los previstos en la legislación presupuestaria que ejercen la Intervención del Estado y el Tribunal de Cuentas.
1.2. Evolución histórica. Las Corporaciones preexisten al Estado moderno.
2. EL MARCO CONSTITUCIONAL.
2.1. La admisión conceptual previa.
Los sindicatos obreros y patronales no pueden ser configurados como Corporaciones públicas. Se opone frontalmente a esa posibilidad el artículo 7 de la Constitución que proclama el principio de libertad para la creación y ejercicio de la actividad sindical.
Dentro del ámbito de la libertad de asociación surgen los problemas relativos a sí es posible la existencia de asociaciones al margen de la regulación del artículo 22 de la Constitución y caracterizadas por la obligatoriedad de la inscripción.
La Constitución acepta la situación preconstitucional de los Colegios Profesionales al referirse a ellos en el artículo 36 y a las Organizaciones Profesionales en el número 52. La mención de unas y otras organizaciones corporativas tiene sentido en función del mantenimiento de su estructura tradicional, entendiendo por tal la existente en el momento de aprobarse el Texto constitucional, estructura en la que uno de sus elementos esenciales era, precisamente la obligatoriedad de la adscripción a un Colegio o Cámara para el ejercicio profesional o realizar determinada actividad.
De otra parte, la Ley del Proceso Autonómico estableció unas reglas básicas para la Administración corporativa, una especie de estatuto mínimo, que consagró, implícitamente, la obligatoriedad de la afiliación o pertenencia obligatoria.
Cuestión distinta es la de la compatibilidad de estas organizaciones corporativas con la existencia de sindicatos o asociaciones privadas que cubran el mismo ámbito personal, problema que hay que entender resuelto, también afirmativamente, en función del principio de libertad de asociación y sindical. En este sentido, pueden crearse paralelamente a los Colegios pero, sin la virtualidad de habilitar para el ejercicio profesional.
2.2. La obligación de afiliación a los Colegios profesionales.
La obligatoriedad de la pertenencia a una Corporación y la consiguiente compatibilidad de esta exigencia con la libertad negativa de asociación ha sido reconocida para los Colegios Profesionales por el TC. Diversas sentencias han establecido que la afiliación obligatoria se extienda a algunos profesionales funcionarios, como los médicos de la SS no ejercientes privados de la medicina. Esto supone un trato discriminatorio respecto de otros funcionarios, como los Abogados del Estado, Economistas, Farmacéuticos, Arquitectos, Ingenieros, etc. a los que no se exige la colegiación para defender o servir a la Administración Pública.
2.3. Las “Corporaciones Públicas voluntarias”.
Para las Cámaras Oficiales, y a propósito de la adscripción obligatoria a las Cámaras Agrarias, una Sentencia del Tribunal Constitucional, sienta, sin demasiado fundamento y notoria disparidad con los Colegios Profesionales, una doctrina diversa, flexibilizando la regla de la obligatoriedad que, al no estar contemplada expresamente en el artículo 52 de la Constitución, sólo se declara admisible “cuando venga determinada tanto por la relevancia del fin público que se persigue, como por la imposibilidad, o al menos dificultad, de obtener tal fin, sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo”.
El mismo argumento ha servido de base al Tribunal Constitucional para declarar la inconstitucionalidad de la adscripción obligatoria a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación que imponía la Ley, al entender que ninguna de las funciones que éstas tenían atribuidas, sustancialmente iguales a las de las Cámaras agrarias, justificaba por su relevancia pública la adscripción forzosa de los profesionales del sector por cuanto “cualquiera de las funciones enumeradas puede encomendarse a asociaciones de tipo privado o, incluso, realizarse directamente por la propia administración sin necesidad de obligar a los comerciantes, industriales y nautas a pertenecer obligatoriamente a una corporación de Derecho público y a sostenerla con sus aportaciones”.
2.4. Asociaciones privadas de configuración legal.
Pero el sorprendente resultado de la jurisprudencia del TC sobre corporaciones no es sólo el haber configurado unas corporaciones públicas no obligatorias, sino haber declarado la compatibilidad de la adscripción forzosa de los particulares a entidades asociativas que califica de voluntarias. Es el caso de las Federaciones Deportivas. Esta calificación es inaceptable por estar en contradicción más que evidente con el régimen jurídico de las Federaciones Deportivas a las que es obligado pertenecer para participar, tanto en la actividad organizativa (clubes profesionales y sociedades anónimas deportivas) como para la práctica profesional del deporte en competiciones oficiales, y a las que se atribuyen “funciones públicas de carácter administrativo”, que son las que justifican las reglas de tutela y control por el Estado sobre su organización y actividad.
Sin embargo, la contradicción está a la vista, pues el Tribunal no puede menos que reconocer que el Ordenamiento jurídico estimula la incorporación a la respectiva Federación en cuanto que esa incorporación constituye un requisito para que los clubes deportivos puedan participar en competiciones oficiales y en cuanto canalizan subvenciones.
3. Delimitación, naturaleza y régimen jurídico de las corporaciones públicas.
3.1. Entes englobados.
En el Derecho español, a pesar de la consideración tradicional de establecimientos públicos de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y de la Propiedad Urbana, fueron excluidas de la aplicación de la Ley de Entidades Estatales Autónomas. Pero en todo caso, Cámaras y Colegios profesionales se entendieron unidos en un destino y naturaleza común al ser incluidos en el término de Corporaciones Públicas utilizado por el artículo 1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa para definir a la Administración Pública, lo que implicaba la calificación de sus actos como administrativos y el reconocimiento del régimen de privilegios exorbitantes que comporta dicha calificación.
3.2. Régimen jurídico.
En todo caso, en el régimen jurídico de las Corporaciones se detecta la tensión entre los elementos públicos (creación por acto de poder, encuadramiento forzoso o forzado, ejercicio de funciones públicas de atribución directa o delegadas pro el Estado o la Comunidad Autónoma) y los elementos privados (base social privada, autogestión, sostenimiento por los asociados y ciertos fines privados) lo que da lugar a un régimen jurídico mixto de contornos no siempre bien delimitados.
3.3. Fuentes normativas y sujeción jurídica.
En materia de fuentes en primer lugar está la norma básica creadora de cada tipo de Corporación, que es una norma estatal o autonómica, en segundo lugar se aplicarán las propias normas de la Corporación o Derecho estatutario y por término, serán de aplicación los principios generales del Derecho Administrativo.
Aplicabilidad del Derecho público.
La aplicación del Derecho público, normas o principios, así como el sometimiento de todos los actos al enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en todo lo referente a la constitución de sus órganos y aplicación del sistema electoral propio. También lo es en cuanto al ejercicio de eventuales funciones delegadas. En todo caso, la actividad corporativa se somete al Derecho público y sus actos son administrativos a los efectos de la exigencia de las reglas procedimentales básicas, y de su impugnación contenciosa, cuando las Corporaciones actúan competencias en torno a los fines que las leyes o sus estatutos les asignan en relación con los miembros de la Corporación, régimen de admisiones o de colegiación, aprobación de normas sobre tarifas de servicios u honorarios, organización de servicios para los miembros previstos en las leyes o estatutos, actividad certificante y o tras funciones o actos análogos.
Sujeción al Derecho privado.
Hay que entender que la sujeción al Derecho privado (y consiguiente competencia de la Jurisdicción civil) comprende residualmente la actividad instrumental o logística de las Corporaciones en relación con terceros no miembros, como es, con carácter general, el régimen de sus empleados, así como la actividad contractual que origina contratos de Derecho civil y no administrativo.
Legitimación procesal de las Corporaciones.
Tiene legitimación para impugnar los actos o disposiciones del Estado o de las Comunidades Autónomas a cuyo control o tutela puedan estar sujetas, así como el principio de incomunicabilidad patrimonial, financiera y de responsabilidad patrimonial entre el Estado o la CA y la Corporación.
Régimen tutelar.
En cuanto a las relaciones de tutela, no pueden establecerse reglas generales y hay que atender a las normas constitutivas de cada Corporación.
4.1. Concepto y naturaleza.
Los Colegios profesionales constituyen en nuestro Derecho el ejemplo más típico de los Entes corporativos. En ellos se dan las notas más significativas de este tipo de entidades: intereses homogéneos entre sus miembros, necesidad primordial de organizar y ejercer la potestad disciplinaria sobre una profesión y, por último, mayor representatividad de la organización resultante.
En la base y fundamento de los Colegios profesionales está la idea de que el ejercicio de determinadas profesiones, para las que se requiere una aptitud definida o garantizada por una titulación estatal, debe condicionarse bien a una autorización y disciplina específica, que el Estado se transfiere a las Corporaciones, bien a una concesión y régimen disciplinar que el Estado administra directamente.
La Ley de Colegios Profesionales los define como Corporaciones de Derecho Público amparadas por la Ley y reconocidas por el Estado con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
4.2. Creación y régimen de autonomía.
La creación de una organización colegial es por Ley a petición de los profesionales interesados. Dentro de cada organización profesional la creación, fusión, absorción y disolución de los Colegios profesionales de la misma profesión será promovida pro los propios Colegios, de acuerdo con lo dispuesto en los respectivos Estatutos, o requerirá la aprobación por Decreto, previa audiencia de los Colegios afectados.
Los actos de los Colegios y de los Consejos Generales no son recurribles ante la Administración del Estado, siendo, por el contrario, una vez agotados los recursos corporativos, directamente recurribles ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Se organizan en ámbitos territoriales de distinta extensión, provinciales o regionales, creándose entonces una organización de segundo grado: los Consejos Generales, inexistentes cuando el Colegio tiene ámbito nacional.
Como reglas de organización profesional la ley establece la prohibición de “numerus clausus”: “quien ostente la titulación requerida y reúna las condiciones señaladas estatutariamente tendrá derecho a ser admitido en el Colegio Profesional que corresponda”, y asimismo el principio de colegiación obligatoria: “Será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas la incorporación al Colegio en cuyo ámbito territorial se pretenda ejercer la profesión”.
5. LAS CÁMARAS OFICIALES.
5.1. En especial, las de Comercio, Industria y Navegación.
Agrupaciones forzosas creadas por el Estado para la autogestión de intereses económicos generales y, a la vez, sectoriales de colectivos que realizan determinada actividad o son titulares de determinados bienes.
La Ley define a las Cámaras como “corporaciones de Derecho público con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones públicas, sin menoscabo de los intereses privados que persiguen”.
De las funciones que a las Cámaras se atribuyen, pocas hay que puedan clasificarse realmente de funciones estrictamente públicas, como por ejemplo expedir certificados de origen y demás certificaciones relacionadas con el tráfico mercantil, nacional o internacional, pero más difícil es admitir que son funciones públicas aunque así se califiquen por la ley, hacer propuestas al Gobierno o ejercer funciones consultivas, colaborar con la Administración educativa, elaborar estadísticas, promover y cooperara en la organización de ferias y exposiciones, y en general, llevar a cabo toda clase de actividades que, en algún modo, contribuyan a la defensa o fomento del comercio, la industria y la navegación.
La organización cameral establece la preceptiva existencia de una Cámara por provincia, aunque, en determinados casos, pueden crearse otras locales o comarcales para núcleos o comarcas de cualificada importancia. El órgano supremo de la Cámara es el Pleno, que se forma por vocales elegidos por sufragio, libre, igual y directo y secreto entre todos los electores y otros que se proveen por elección de los anteriores vocales entre personas de reconocido prestigio en la vida económica, dentro de la circunscripción de cada Cámara, a propuesta de las organizaciones empresariales más representativas. El Pleno elegirá de entre sus miembros a su Comité Directivo y un Presidente que representa a la Corporación.
Como organización de segundo grado se establece el consejo Superior de Cámaras, cuyo Pleno está formado por los Presidentes de todas las Cámaras y ocho miembros.
Todos los actos y acuerdos de las Cámaras están sujetos en su forma y procedimiento al Derecho Administrativo y son impugnables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa por los miembros de la Cámara. Esta sumisión al Derecho público de los acuerdos de los órganos de gobierno lo es sin perjuicio de que la actividad posterior que se siga en esos acuerdos y las relaciones que se entablen con terceros se someta al Derecho privado. En partícula la Ley remite al Derecho privado el régimen de los bienes de los contratos y al Derecho laborar el del personal.
Personal a su servicio. Todo el personal de las Cámaras queda sometido en sus relaciones con aquéllas al Derecho laboral.
Régimen de tutela.La tutela sobre las Cámaras comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución. El ejercicio de la tutela es competencia de las Comunidades Autónomas que tengan transferidas, reservándose el Estado en todo caso, la función de tutela sobre las actividades de las Cámaras, relativas al comercio exterior.
5.2. Otras Cámaras Oficiales.
La Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana en fase de extinción. Las Cofradías de Pescadores. No adscripción obligatoria, se mantiene el rasgo de unir en una misma corporación a los trabajadores y a los empresarios (pescadores y armadores de barcos) Las Cámaras Agrarias. Se autoriza al Gobierno a disolver las Cámaras existentes de ámbito inferior al provincial, cuyas actividades económicas pasarán a ser gestionadas en régimen asociativo o por cooperativas, habilitándose a las Entidades locales para prestar servicios de interés general agrario en sus respectivas demarcaciones territoriales. La ley nada dice sobre la obligatoriedad de la incorporación de los agricultores a las Cámaras, siendo voluntaria la adscripción. La ley tampoco resuelve el problema de la financiación por cuotas de sus miembros, y, como ingreso normal y prácticamente único, se prevén las “subvenciones para su normal funcionamiento con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas”.
1. PROBLEMAS GENERALES Y CLASES DE ÓRGANOS CONSULTIVOS.
Los órganos con competencias resolutorias, órganos activos, necesitan del apoyo técnico de otros para preparar sus decisiones, desarrollándose la actividad consultiva a través de técnicas de diversa naturaleza, discernibles en función de la estructura de los órganos que la cumplen (unipersonal y colegia, estable y transitoria) y de la forma de comunicación con el órgano activo al que asesoran (de forma directa e inmediata, o a través de un procedimiento formalizado).
Entre las técnicas consultivas clásicas destaca la colegialidad, presente en el absolutismo y potenciada desde la Administración napoleónica en los países continentales, en aplicación del principio de que “deliberar y juzgar es función de muchos y ejecutar es función de uno solo”, así como por la correspondiente separación entre órganos activos y consultivos.
La estructura consultiva colegial suele implicar un cierto distanciamiento entre el órgano consultado y el asistido, que se comunican a través de un procedimiento formalizado. La petición de la consulta y el dictamen se producen por escrito, incorporándose al expediente o al procedimiento en que se han producido. La razón de este formalismo hay que verla en el hecho de que estos órganos cumplen, a la vez que una función asesora, una cierta función de garantía respecto de los administrados, ya que la estructura colegial hace presumir una cierta neutralidad. (Ej. Consejo de Estado)
Muy distintos son los órganos consultivos de apoyo inmediato que asesoran a los órganos operativos sin seguir un procedimiento formalizado. El informe y la petición de la asistencia pueden manifestarse oralmente o por escrito. La estructura de estos órganos no es colegial sino jerárquica, no produciéndose por ende votaciones que lleven a la formulación del informe como expresión del parecer u opinión propia del conjunto. (Ej. Gabinetes de los Ministros)
Hay un tercer grupo de órganos consultivos que participa de alguna de las características de los grupos anteriores (Ej. Secretarías Generales Técnicas y las Asesorías Jurídicas del Estado). Prestan una asistencia directa (oral o escrita) al titular del órgano activo de que dependen sin necesidad de que la consulta, el informe o el estudio se incorporen al procedimiento administrativo, en otros, la forma escrita se impone preceptivamente por una norma.
La Administración consultiva no se agota aquí, sino que existen un número indeterminado y creciente de órganos con las más diversas denominaciones (consejos de dirección, comités, comisiones, juntas, gabinetes técnicos...) que cumplen funciones consultivas en todos los niveles de la Administración central y periférica.
2. EL CONSEJO DE ESTADO.
2.2. El Consejo de Estado a partir de la Constitución de 1978
El Consejo de Estado salvó su vida y aseguró su continuidad institucional porque la Constitución de 1978 lo citó para exigir su dictamen preceptivo en el ejercicio de la delegación de materias de titularidad estatal a las Comunidades Autónomas (artículo 153) y, sobre todo, porque en función de los dispuesto en el artículo 107, se configuró como “supremo órgano consultivo del Gobierno” remitiendo a una LO la regulación de su composición y competencia.
La LO 3/1980, del Consejo de Estado, configura al Consejo de Estado como un órgano consultivo, con separación orgánica del Gobierno (en el sentido de que no lo preside el Presidente del Gobierno, sino que tiene uno propio, ni forman parte de él los Ministros). No obstante el carácter preceptivo o en algunos casos vinculante de sus dictámenes hacen cuestionar sí la naturaleza del mismo es de órgano consultivo o de control.
La calificación como órgano de control parece la más adecuada, en términos generales, con esos datos de la independencia funcional y de la intervención preceptiva, que parecen establecidos en función de asegurar o preservar determinadas aplicaciones del Ordenamiento jurídico de una intervención e interpretación exclusiva del Gobierno o de la Administración, por muy bien que pudiera estar asesorada por otros órganos. La intervención del Consejo de Estado tiene una finalidad cuasi-fiscalizadora, orientada a que el Gobierno y la Administración sigan en esas materias el parecer del Consejo de Estado, so pena y sanción de que sus actuaciones, o bien no sean válidas, si se omite la petición del informe, o sufran de una cierta desautorización material si el Gobierno o la respectiva Administración deciden en contra de la opinión de aquél.
La caracterización como órgano de control, pese al apelativo de consultivo, se desprende así mismo de las garantías de que se le inviste, que son las propias de los órganos judiciales (“ejerce la función consultiva con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia”) y por la finalidad de sus intervenciones (“se velará por la observancia de la Constitución y del resto del Ordenamiento jurídico”) propias también de aquellos. El control que ejerce el Consejo es básicamente jurídico.
Ahora bien, si el Consejo de Estado controla, más que auxilia y asesora, al Gobierno y a otras Administraciones Públicas es normal que el ejecutivo trate a su vez de controlar en lo posible su funcionamiento. Para esto dispone de la facultad de nombramiento de su Presidente, de los Consejeros Permanentes y Electivos.
Fuera de las materias en que es preceptivo su dictamen, el Consejo de Estado actúa como órgano consultivo en cualquier asunto que lo estimen oportuno el Gobierno, los Ministros o las Comunidades Autónomas. Por último la LOPJ de 1985 ha convertido al Consejo de Estado, pero sólo parcialmente, en órgano constitucional decisorio de las competencias entre la Administración y los Tribunales.
Además del Presidente, nombrado libremente por el Consejo de Ministros, sin exigencia de cualificación profesional alguna, el Pleno del Consejo se compone de los Consejeros Permanentes, Consejeros Natos, Consejeros Electivos y el Secretario General.
Los Consejeros Permanentes constituyen el elemento estable y profesional del Consejo y les corresponde la Presidencia de las Secciones en que se divide el Consejo, y junto con el Presidente y el Secretario General forman la Comisión Permanente. Son nombrados por el Gobierno con carácter inamovible sin límite de tiempo.
Los Consejeros Electivos son nombrados también por el Gobierno por un periodo de cuatro años, entre personas que han ostentado cargos relevantes en cualquiera de los poderes del Estado.
Son Consejeros Natos los que ostentan determinados cargos públicos que, con excepción del Presidente del Consejo General de la Abogacía y de los Presidentes de las Reales Academias son de nombramiento gubernativo.
El Consejo de Estado está asistido por el Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado. De entre los Letrados se nombra el Secretario General del Consejo.
El Consejo de Estado debe emitir informes en cuantos asuntos sometan a su consulta el Gobierno o los Ministros o las Comunidades Autónomas a través de sus Presidentes. Así mismo, el Pleno o la Comisión Permanente podrán elevar al Gobierno las propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia en sus funciones le sugiera.
Las más importantes competencias son las de informe preceptivo en las el Consejo de Estado actúa como órgano de control jurídico.
El Pleno deberá ser consultado sobre materias que se refieren al ejercicio de la función legislativa y reglamentaria, como sobre los proyectos de decretos legislativos, es decir, los que desarrollan Leyes de Bases, anteproyectos que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de los Tratados, convenios o acuerdos internacionales, y anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas, cualquiera que fuere su rango y objeto, que afecten a la organización, competencias y funcionamiento del Consejo de Estado.
Asimismo el Pleno deberá informar en materia de relaciones internacionales sobre las dudas o discrepancias que surjan en la interpretación o cumplimiento de los tratados, convenios o acuerdos internacionales en los que España sea parte. También deberá informar sobre las transacciones judiciales y extrajudiciales acerca de los derechos de la Hacienda Pública y para sometimiento o arbitraje de las contiendas que se susciten respecto a las mismas, sobre la separación de Consejeros Permanentes, y sobre los asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial trascendencia y repercusión.
Aunque el informe parece configurarse en estas materias como preceptivo, su omisión no tendrá consecuencias jurídicas.
También deberá informar la Comisión Permanente sobre determinados supuestos de relaciones del Estado con las Comunidades Autónomas, como los anteproyectos de LO de transferencia o delegación de competencias a las Comunidades Autónomas, control del ejercicio de las funciones delegadas por el Estado, e impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo o posterior a la interposición del recurso.También se asigna a la Comisión Permanente las tradicionales competencias consultivas sobre los conflictos de atribuciones entre los distintos Departamentos ministeriales, sobre nulidad, interpretación y resolución de los contratos y concesiones administrativas cuando se formule oposición por parte del contratista, concesión de créditos extraordinarios o suplementos de créditos, y concesión de monopolios y servicios públicos. De posterior atribución son las de informar los recursos administrativos de súplica o alzada que deban conocer en virtud de disposición expresa de una Ley, recurso administrativos de revisión, así como la revisión de oficio de actos administrativos en los supuestos previstos en las leyes, y sobre reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración del Estado.
Corresponde a las Secciones preparar el despacho de aquellos asuntos en que hayan de entender el Pleno o la Comisión Permanente.
Ante el Consejo se articula un trámite de audiencia a favor de los interesados en los respectivos expedientes sometidos a consulta. La audiencia se concede por acuerdo del Presidente, de oficio o a petición de aquellos,, y se concederá en todo caso cuando en la consulta esté directamente interesada una Comunidad Autónoma y así lo manifieste.
La regla del secreto sobre el contenido de las deliberaciones y de los términos de la votación se impone a todos los miembros del Consejo y personal auxiliar en todo tiempo y sobre las propuestas y acuerdos únicamente mientras no estén resueltos.
Los dictámenes no son vinculantes salvo que la ley disponga lo contrario. No obstante, se establece una limitación y una carga formal para disentir del informe del Consejo de Estado. La limitación afecta a los Ministros, quienes pierden la competencia a favor del Consejo de Ministros para resolver aquellos asuntos en que, siendo preceptiva la consulta al Consejo de Estado, el Ministro consultante disienta del dictamen de aquel. Si el Ministro resuelve por sí mismo es obvio que su acuerdo estaría afectado por un vicio de incompetencia jerárquica.
3. LOS CONSEJOS ECONÓMICOS.
3.1. El Consejo de Planificación.
El artículo 131 de la Constitución contempla un consejo económico, pero referido, básicamente, a la función planificadora: “El Gobierno elaborará los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un consejo, cuya composición y funciones se desarrollarán por ley”.
Pero no ha sido, propiamente, un consejo de planificación económica el que ha puesto en pie la Ley 2/1991, de 17 de junio, sino un Consejo Económico y Social en el sentido más clásico e inoperante.
3.2. El Consejo Económico y Social.
Los Consejos Económicos y Sociales responden a ideas corporativistas y a la necesidad de dar audiencia y participación en las tareas del Estado a los diversos grupos representativos de intereses económicos y sociales que, como tales, no tienen acceso en los países de democracia directa a los órganos legislativos, ni a los de la Administración de carácter electivo.
El Consejo Económico y Social ni tienen encomendado funciones planificadoras, ni las consultivas en materia económica son relevantes. Y ello porque la competencia más importante que tiene asignada es, además de la elaboración de informes o estudios a solicitud del Gobierno, de sus miembros o por propia iniciativa, la emisión de dictámenes sobre “Anteproyectos de Leyes del Estado y Proyectos de Reales Decretos legislativos que regulen materias socioeconómicas y laborales”. Estos tienen, en principio, porque la ley así lo afirma, carácter preceptivo. Sin embargo, hay que dudar de esa naturaleza desde el momento en que se exceptúa de la consulta la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y además, se condiciona la preceptividad del dictamen a “que se considere por el Gobierno” que los indicados anteproyectos y proyectos de ley “tienen una especial trascendencia en la regulación de las materias indicadas”.
El Consejo dispone de una solemne, compleja y sin duda, costosa organización, al modo de la prevista para el Consejo de Estado y que la integran el Pleno, la Comisión Permanente, las Comisiones de Trabajo, el Presidente, los Vicepresidentes y el Secretario General. Forman el Consejo 61 miembros: 20 representantes de las organizaciones sindicales, 20 en representación de las empresariales y 20 expertos nombrados por el Gobierno. El Presidente es, asimismo, de libre designación y cese por el Gobierno.
La organización logística de este Consejo se ha configurado como un Ente de Derecho Público sujeto al Derecho privado, lo que le permite celebrar los contratos con arreglo al derecho privado y que su personal se sujete al Derecho laboral.
4. Asesoramiento jurídico, representación y defensa en juicio de la administración.
En la Administración española el servicio de asesoramiento jurídico nació en le Ministerio de Hacienda y en su Dirección General de lo Contencioso, servido por un cuerpo de funcionarios, el Cuerpo de Abogados del Estado, con unidades orgánicas en todos los Departamentos ministeriales, en algunos Organismos autónomos y en todas las Delegaciones provinciales de Hacienda.
4.2. Representación y defensa en juicio.
Esta función no está atribuida, normalmente, a los órganos que asesoran ordinariamente al Estado, sino que se dan las particularidades siguientes:
La defensa en juicio de la Administración del Estado está encomendada a un Cuerpo de funcionarios, el Cuerpo de Abogados del Estado, correspondiendo la defensa a aquellos que están adscritos al Tribunal ante el que sustancia el pleito.
La representación es asumida, juntamente con la asistencia técnica, por el Letrado del Estado.
La Agencia Estatal de Administración Tributaria dispondrá de un servicio jurídico propio, aunque integrado pro Abogados del Estado, que actuará bajo la superior coordinación de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, y al que corresponde el asesoramiento jurídico de la Agencia. Asimismo la representación y defensa en juicio corresponde a los Abogados del Estado integrados en el servicio jurídico de la Agencia, y en los servicios jurídicos del Estado.
5. ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO.
El control del funcionamiento de la Administración se ejerce de forma externa por el Parlamento y el Defensor del Pueblo, por los Tribunales de Justicia y por el Tribunal de Cuentas. Además, la Administración dispone de órganos propios que ejercen un control interno.
La distinción del control sobre la Administración en externo e interno, que atiende al lugar de radicación del órgano que lo ejerce, debe ser completada con la división de la actividad en razón de la finalidad perseguida. Esta perspectiva nos sitúa ante la realidad de dos formas muy diferenciadas: el control que alcanza a los aspectos contables y financieros y el que incide sobre la adecuación de la actividad material del organismo con los fines que tiene encomendados.
5.1. La Intervención General del Estado del Ministerio de Hacienda.
Este control, de naturaleza preventiva e interna, actúa sobre el procedimiento de todo gasto público, para cuya efectividad se exigen varias condiciones o requisitos a cargo de diversos órganos:
La ordenación de todo gasto corresponde al Ministro o Jefe del organismo competente por razón de la materia.
El gasto no puede comprometerse sin que se acredite la existencia de crédito disponible. Es aquí dónde actúa la Intervención mediante la “toma de razón” o “intervenido”, cuya función consiste justamente en verificar que el gasto ordenado está dentro de las partidas presupuestarias y de que puede disponer la autoridad ordenadora del gasto.
Comprometido el gasto, viene la fase del pago, fase material, competencia del Ministerio de Hacienda, salvo los supuestos de delegación de organismos con ordenaciones de pago propias. También en esta fase actúa la Intervención.
A través de este sistema se pretende hacer más difícil las malversaciones y los gastos irregulares. Los Interventores ejercen la intervención crítica o previa de todo acto, documento o expediente que puede implicar algún tipo o movimiento de fondos, pudiendo recabar a este efecto toda clase de antecedentes, documentos o informes.
5.2. Las Inspecciones de Servicio.
La función inspectora en la Administración Pública puede tener por destinatario a los administrados o a la propia organización y a sus funcionarios. En el primer caso, se trata de asegura, o en su caso corregir, el cumplimiento de las disposiciones generales y resoluciones de la Administración por los ciudadanos. En el segundo, lo que se persigue es asegurar, vigilando, un grado óptimo en el funcionamiento de la organización administrativa. La tarea principal de las Inspecciones de Servicios es justamente una función de control sobre el propio aparato y sus servidores. El problema principal de los Cuerpos de Inspección es el de asegurar una cierta independencia respecto de los funcionarios que han de ser controlados.
6. EL TRIBUNAL DE CUENTAS.
6.1. Concepto y naturaleza.
Un control externo de naturaleza contable, financiero y de carácter sucesivo, en cuanto que tiene lugar sobre una actividad administrativa ya realizada, es el que lleva a cabo el Tribunal de Cuentas. Según la Constitución, el Tribunal es el “supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. (...) El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido. (...)” El artículo extiende su competencia al control económico y presupuestario de las Comunidades Autónomas y la Ley del propio Tribunal incluye a las Corporaciones Locales.
En la actualidad, el Tribunal de Cuentas tiene un carácter de jurisdicción administrativa especializada, pero sujeta a posterior revisión jurisdiccional contencioso-administrativa, para las resoluciones del Tribunal de Cuentas, cuando declaran la responsabilidad contable de los funcionarios y de cuantos manejan fondos públicos. Ese carácter jurisdiccional es muy limitado, ya que hay que considerar preferentes las determinaciones y fijaciones de hechos que lleven a cabo sobre los mismos asuntos la jurisdicción penal y contencioso-administrativa.
6.2. Funciones y Medios.
La tarea más importante del Tribunal es la función pública fiscalizadora, que no deriva responsabilidades personales directas para los gestores públicos, ni es susceptible de recursos. Esta función se ciñe a valorar el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficacia y economía, y se ejerce en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos, y en particular, sobre los contratos, la situación y variaciones patrimoniales, los créditos extraordinarios y suplementarios y demás modificaciones de los Presupuestos.
El resultado de la fiscalización se expondrá por medio de informes o memorias, ordinarias o extraordinarias, y de mociones o notas que se elevarán a las Cortes Generales y se publicarán en el BOE.
El Tribunal debe remitir a las Cortes Generales el Informe o Memoria anual a que se refiere el artículo 136.2 de la Constitución y que comprenderá el análisis de la Cuenta General del Estado y de las demás del sector público, fiscalizando la gestión económica sobre los extremos siguientes:
Observancia de la Constitución, de las leyes reguladoras de los ingresos y gastos del sector público y, en general, de las normas que afecten a la actividad económico-financiera.
El cumplimiento de las previsiones y la ejecución de los Presupuestos.
La racionalidad en la ejecución del gastos público basada en criterios de eficacia y economía.
La ejecución de programas de actuación, inversiones y financiación de las sociedades estatales y demás empresas públicas.
7. CONTROL POLÍTICO.
7.1. Comisiones de Investigación Parlamentaria.
Las Comisiones de Investigación Parlamentaria están previstas en la Constitución como Comisiones del Congreso o del Senado o de ambas Cámaras para investigar sobre cualquier asunto de interés público. La Constitución no aclara cuál es el efecto jurídico de las mismas, ya que únicamente establece que “Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas”.
La Constitución declara obligatoria la comparecencia ante las mismas y prevé la regulación por Ley de las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación. Por LO se establece que el requerido que deje voluntariamente de comparecer incurrirá en un delito de desobediencia grave.
7.2. El Defensor del Pueblo.
El Defensor del Pueblo se define en la Constitución, como “alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales”.
Por LO se atribuye al Defensor del Pueblo los más amplios poderes de investigación sobre las Administraciones Públicas, obligadas a auxiliarle con carácter preferente. El incumplimiento de estas obligaciones podrá ser objeto de un informe especial e incurrir en delito de desobediencia.
Carece de poderes propios para sancionar a los funcionarios. Se dirigirá al mismo haciéndolo constar su criterio y dará traslado al superior jerárquico, si entendiera que los hechos son constitutivos de delito, los pondrá en conocimiento del Fiscal General del Estado.
Asimismo el Defensor del Pueblo puede formular a las Autoridades o funcionarios las advertencias, recomendaciones, recordatorios de sus deberes y sugerencias para la adopción de nuevas medidas, a lo que éstas deberán responder en el plazo de un mes. Si no se produce una medida adecuada o no se informa de las razones que se estime para no adoptarlas, podrá ponerlo en conocimiento del Ministro del Departamento. Si tampoco obtuviera una justificación adecuada, incluirá el asunto en su informe anual con mención de los nombres de las Autoridades o funcionarios que hayan adoptado tal actitud. No tiene competencia para anular o modificar actos administrativos. Está legitimado para interponer los recursos de inconstitucionalidad y de amparo, de acuerdo con lo previsto en la Constitución y en la LO del Tribunal Constitucional.
Artículo 97. El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado (...)
Artículo 48. Los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural
CostumbrePrecedentePrincipioJurisprudenciaRangoLeyIrretroactividadJerarquíaNulidadRecursoComunidad autónomaConstituciónParlamentoPlenoAlcaldeProvinciaTribunalRégimen

References: artículo 2
 artículo 138
 artículo 26
 resolución 
 artículo 18
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 97
 artículo 27
 artículo 48
 artículo 20
 Real Decreto 
 artículo 97
 artículo 7
 artículo 22
 artículo 36
 artículo 52
 artículo 1
 resolución 
 artículo 107
 resolución 
 artículo 131
 artículo 136

Artículo 97

Artículo 48