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Timestamp: 2019-02-21 19:44:55+00:00

Document:
Pubblicato il 20/11/2018N. 16457/2014 REG.RIC.
N. 11206/2018 REG.PROV.COLL.
N. 16457/2014 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 16457 del 2014, proposto da:
Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie), Società Agricola N.B. Solar s.r.l., 3G s.r.l., AET s.r.l. Apparati Elettromeccanici e Telecomunicazioni, Società Agricola La Fontana s.s., Società Agricola Le Macchie di Sparapani Gabriele e C. s.s., Agricoltura Innovativa s.r.l. - Società Agricola, Società Agricola Agrilite s.r.l., Agrisolar Società Agricola s.r.l., Agrisun s.r.l., Società Agricola Agroenergia s.r.l., Alpi - Società Agricola s.s., Ambrasol 2 s.r.l., Ambrasol 3 s.r.l., Ambrasol 4 s.r.l., Ape Immobiliare s.r.l., Arizzi Fonderie S. Giorgio s.p.a., Artech s.r.l., ASP Solar Italia Alpha s.r.l. Società Agricola, Associazione Centro Servizi Pastorali Mons. Biglia, Aurora Group s.p.a., AVG s.r.l. Società Agricola, Tosi Sante, Cinesi Palmino, B&B Energia s.r.l., Bauexpert s.p.a., Belvedere Società Agricola a r.l., Biancolino Società Agricola a r.l., BMN Green Energy s.r.l., Brandoni Solare s.p.a., Brenta CRE s.r.l., Calipso s.r.l., Cappello s.r.l.,, Casale s.a.s. di CGS Energia s.p.a. & C. Società Agricola, Cavicchi Solar s.r.l., C.B. s.r.l., Ce.Ma.Co. s.r.l., Cedro s.r.l., Centro Risorse s.r.l., CGA s.r.l., Chiarano Green Power s.r.l., Chierese Pak s.r.l., C.L. Solar s.r.l., Colombo Bolla s.r.l., Comino Energia s.r.l., Corà Domenico & Figli s.p.a., Corfin Energy s.r.l., Corna s.r.l., Coronet s.p.a., Società Agricola Coste della Chiesa s.r.l., Ecoenergy 04 s.r.l., Elektrosolar s.r.l., Elettronica Cimone s.r.l., Energia Capoterra Società Agricola s.r.l., Energia e Impresa s.r.l., Società Agricola Energo di Buratti Enrico & C. s.s., Energy Gestion s.r.l., Energy Italia 3 s.r.l., Energy Italia 4 s.r.l., Energylife s.r.l., Energy Resources Pesaro 2 s.r.l., Enervis s.r.l., EQ Energia s.r.l., Esco Roma s.r.l., E-Solar s.r.l., E. Sole s.r.l., Euroline 2 s.r.l., Eurosun Tarquinia s.r.l., Fratelli Dalle Crode s.p.a., Fratelli Raviola s.r.l., Falmec s.p.a., Fiere di Parma s.p.a., Flash Energy s.r.l., Fotoeos s.r.l., Fotosfera s.r.l., Fotosintesi 1 s.r.l., Fotosintesi 2 s.r.l., Fotosintesi 6 s.r.l., Fotovoltaica s.r.l., Fresia Energie s.r.l., Giuseppe Ciccaglione, Generali PIO s.p.a., Gi.Gi.Emme di Caramello Marta e C. s.a.s., Gifa s.r.l., G.P.B. Energia s.r.l., Green Energy Ambiente e Tecnologie s.r.l., Green Land di Giuseppe Ciccaglione s.s. agricola, Green Power 2010 s.r.l., Happy Island Società Agricola s.r.l., I.C.S. Industria Costruzioni Stampi s.p.a., Iesse Commerciale s.r.l., ISA s.r.l. Società Agricola, Isolpack s.p.a., Italcoat s.r.l., La Base s.r.l., La T.I.S. Service s.p.a., Società Agricola Lombardia Group s.r.l., Mafin Green Power s.r.l., Marina Costruzioni s.r.l., Mercato Solare s.p.a., Metalco Group s.r.l., Società Agricola Mostrazzi Solar s.r.l., Mozzone Building System s.r.l., Mozzone Fratelli s.r.l., MSM Solar s.r.l., New E-Co s.r.l., Nordpan s.p.a., Nuvoleto s.r.l. Società Agricola, Omera s.r.l., Palar s.r.l., Paolin Energia s.r.l., Pbsol 1 s.r.l., Pizzarotti Energia s.r.l., Plasti-Max s.p.a., PMM Energy s.r.l., Società Agricola Poggio Tortollo di Alessandra Pennuto, Profilumbra s.p.a., Quabas s.p.a., Reco 2 s.r.l., Reti s.r.l., Revi s.r.l., Righi Group s.r.l., Società Agricola Righi s.r.l., Righi s.r.l., Rovigo Solare A s.r.l., Rovigo Solare B s.r.l., Rubner Haus s.p.a., Rubner Holzbau s.p.a., Rubner Tueren s.p.a., Ruscalla Energia s.r.l., Sabenergia s.r.l., San Felice Agrar s.r.l. Società Agricola, Sangiorgio Fotovoltaica Società Agricola a r.l., Società Agricola Sargenti Agroenergie s.s. di Sargenti Carlo & C., SD Agrar s.r.l. Società Agricola, Senergia s.r.l., Sequenza s.p.a., Sider Sipe s.p.a., Sinergya s.r.l., S.I.Pro. - Agenzia provinciale per lo sviluppo s.p.a., Siriac s.r.l., Società Agricola Cascina Gallotto s.s., Società Agricola Solar Farm s.r.l., Premi Giuseppe - Adelfranca - Piergiorgio s.s. Società Agricola, Sociovit Società Agricola s.s., Solivrea s.r.l., Studio Agri Power s.r.l., Studio Energia s.r.l., Taricco Fratelli s.s., Tecno Pool s.p.a., Toscasolar s.r.l., Trea s.r.l., Trifase s.r.l., Uniernergy s.r.l., V.S. 1 s.r.l., Vercelli s.p.a., Vetraria Bergamasca - Tecnovetro s.r.l., Vinlisca s.r.l., VRV s.p.a., The Wierer Holding s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dagli avv.ti prof. Valerio Onida, prof. Barbara Randazzo e Carlo Montella, elettivamente domiciliati presso lo studio di quest’ultimo in Roma, p.zza della Croce Rossa, 2/c;
Ministero dello sviluppo economico, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è domiciliato; Gse - Gestore dei servizi energetici s.p.a.;
- del d.m. 16 ottobre 2014, recante “Approvazione delle modalità operative per l’erogazione da parte del Gestore Servizi Energetici s.p.a. delle tariffe incentivanti per l’energia elettrica prodotta da impianti fotovoltaici in attuazione dell’articolo 26, comma 2, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116”;
- del d.m. 17 ottobre 2014, recante “Modalità per la rimodulazione delle tariffe incentivanti per l’energia elettrica prodotta da impianti fotovoltaici, in attuazione dell’articolo 26, comma 3, lett. b), del decreto legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116”;
- di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.
Relatore nell'udienza pubblica del 28 settembre 2018 il cons. M.A. di Nezza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1. L’oggetto della controversia e i fatti pertinenti.
La Federazione nazionale imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) rappresenta le imprese che svolgono in Italia “attività diretta alla produzione di beni e/o servizi nel settore elettrotecnico ed elettronico, o in settori affini” (essa dichiara di essere una “federazione di primo livello” al cui interno sono costituite le associazioni di settore, tra cui l’associazione “Anie Energie Rinnovabili”, avente come scopo la “tutela sul piano tecnico-economico e di immagine dell’industria del settore delle energie rinnovabili e la trattazione dei problemi di specifico interesse del settore medesimo”).
Le altre parti ricorrenti (società e imprenditori individuali) sono titolari e responsabili di uno o più impianti fotovoltaici di potenza superiore a 200 kW, situati in diverse località del territorio nazionale, che hanno stipulato con il Gestore dei servizi energetici (Gse s.p.a., società pubblica interamente controllata dal Ministero dell’economia e delle finanze, alla quale sono attribuite numerose funzioni di natura pubblicistica nel settore energetico) convenzioni ventennali (qualificate come “contratti di diritto privato” dall’art. 24, comma 2, lett. d, d.lgs. n. 28/2011) per il riconoscimento della tariffa incentivante per la produzione di energia elettrica da conversione fotovoltaica; le convenzioni sono state stipulate in applicazione della normativa nazionale adottata in attuazione delle direttive europee per la promozione della produzione energetica da fonte rinnovabile (prima direttiva n. 2001/77/CE ora sostituita dalla dir. 2009/28/CE).
Con il ricorso in epigrafe le parti ricorrenti hanno chiesto l’annullamento dei decreti ministeriali del 16 e del 17 ottobre 2014 con cui è stata data attuazione all’art. 26, commi 2 e 3, d.l. n. 91/2014, convertito dalla legge n. 116/2014.
Esse si dolgono degli effetti pregiudizievoli del richiamato art. 26 e degli inerenti decreti attuativi, deducendo che la disposizione avrebbe inciso negativamente su rapporti in corso, già definiti dai rispettivi provvedimenti di concessione e dalle relative convenzioni stipulate con il Gestore pubblico, venendo pertanto a ledere in modo consistente l’affidamento degli operatori; la “rimodulazione” degli incentivi, imposta per legge, costituisce infatti una variazione in pejus degli incentivi a suo tempo riconosciuti dall’amministrazione per la produzione di energia fotovoltaica.
In questa prospettiva viene dedotta, tra l’altro, la violazione dei principi comunitari della tutela dell’affidamento e certezza del diritto e della dir. 2009/28/CE: la normativa e gli indirizzi europei in materia di fonti rinnovabili precluderebbero infatti al legislatore nazionale di introdurre disposizioni peggiorative in materia di energia elettrica rinnovabile e di regimi di sostegno, in spregio ai principi di tutela dell’affidamento e di certezza del diritto; l’art. 26 d.l. n. 91/2014 sarebbe in contrasto con tali canoni, avendo introdotto misure retroattive tali da sovvertire le condizioni iniziali di investimenti già realizzati, e dovrebbe pertanto essere disapplicato (o, in subordine, rimesso alle valutazioni della Corte di giustizia UE) per contrasto con il diritto primario e derivato dell’Unione europea.
Si è costituito in giudizio il Ministero dello sviluppo economico, che ha chiesto il rigetto del ricorso.
Occorre aggiungere che la presente controversia fa parte di un ampio contenzioso, nell’ambito del quale imprese in situazioni analoghe a quella per cui è causa propongono le medesime domande qui trattate. Dunque in alcune cause analoghe a quella odierna, questa Sezione, ravvisando possibili profili di incostituzionalità dell’art. 26, comma 3, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 come convertito, con modificazioni, dalla legge 116/2014, ha sollevato questione di legittimità costituzionale di detta disposizione innanzi alla Corte costituzionale italiana, la quale con sentenza n. 16/2017 l’ha dichiarata non fondata.
Pubblicata tale sentenza, le parti ricorrenti insistono per la rimessione in via pregiudiziale delle questioni di diritto europeo alla Corte di giustizia dell’Unione europea.
All’udienza del 28 settembre 2018 il giudizio è stato trattenuto in decisione.
L’art. 26 del decreto legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116 (in vigore dal 21.8.2014) – al fine dichiarato, sub comma 1, “di ottimizzare la gestione dei tempi di raccolta ed erogazione degli incentivi e favorire una migliore sostenibilità nella politica di supporto alle energie rinnovabili” – prevede nuove modalità di erogazione delle tariffe incentivanti dell’energia elettrica prodotta da impianti fotovoltaici, riconosciute in base all’art. 7 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno) e all’art. 25, comma 10, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).
In coerenza con tali obiettivi, il citato art. 26, al comma 2, prevede che a decorrere dal secondo semestre del 2014 il Gse eroghi le tariffe incentivanti con rate mensili costanti, in misura pari solo al 90 per cento della producibilità media annua stimata di ciascun impianto nell’anno solare di produzione, ed effettui il conguaglio, in relazione alla produzione effettiva, entro il 30 giugno dell’anno successivo.
Il comma 2 modifica dunque le condizioni contrattuali in essere, sostituendo il criterio della “produzione effettiva” – fondato sulla misura dell’energia effettiva prodotta – con quello della “producibilità media annua” senza considerare che il singolo beneficiario ha acceduto al regime di sostegno confidando nella possibilità di disporre di un flusso di cassa commisurato all’effettiva produzione, sulla base del quale provvedere alle proprie esigenze di tipo finanziario, continuative (es. rimborso dei finanziamenti) o contingenti che siano. In altri termini, questa misura comporta un’alterazione dei rapporti giuridici in corso consistente nella ritardata percezione del 10% dell’incentivo spettante, qualificato dalla legge in termini di “conguaglio”.
In altri termini, in virtù della disposizione appena riportata il legislatore ha imposto agli operatori del settore il passaggio a un diverso sistema tariffario rimodulato secondo una delle opzioni del comma 3, ora richiamate, ciascuna delle quali incide pacificamente in senso peggiorativo sulla loro posizione come stabilita nelle convenzioni di incentivazione stipulate con il Gse, esplicando un effetto novativo sugli elementi della durata o dell’importo delle tariffe incentivanti o su entrambi.
La lett. b) determina una riduzione degli importi per il quadriennio 2015-2019 (tale da generare un risparmio di “almeno 600 milioni” di euro per l’ipotesi di adesione di tutti gli interessati all’opzione) e un incremento nel periodo successivo (secondo l’algoritmo definito col decreto ministeriale del 17 ottobre 2014).
L’art. 26, commi 2 e 3, d.l. n. 91/2014, della cui compatibilità con l’ordinamento europeo si dubita, è parametro normativo necessario, stante il tenore dei motivi di ricorso, ai fini della valutazione della fondatezza delle domande proposte dalle parti ricorrenti, alla luce della (incontestata) titolarità di impianti di produzione di energia di potenza superiore a 200 kW che usufruiscono degli incentivi previsti dagli artt. 7 d.lgs. n. 387/2003 e 25 d.lgs. n. 28/2011, oggetto di convenzioni stipulate con il Gse.
Le domande formulate nel giudizio hanno infatti a oggetto l’annullamento dei decreti attuativi delle disposizioni di legge riportate, recanti una revisione degli incentivi e delle relative modalità di corresponsione.
Con la citata sentenza n. 16/2017 la Corte costituzionale, per i profili di diritto europeo, concernenti la lesione dell’affidamento dei fruitori degli incentivi, ha giudicato non arbitrario né irragionevole – e dunque legittimo – l’intervento del legislatore italiano sulle dette posizione consolidate.
In particolare poi la Corte ha osservato che “il principio di protezione della proprietà”, esteso ai diritti di credito, di cui all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1958, n. 848, non è di ostacolo a interferenze da parte della pubblica autorità in presenza di un interesse generale (Corte EDU, sentenza 14 febbraio 2012, Arras e altri c. Italia) e che al fine della verifica di sussistenza di un tale interesse e della congruità delle sue modalità attuative è riconosciuto, a ciascuno Stato membro, un ampio margine di apprezzamento.
Nella motivazione della pronuncia si legge, ancora, che “la Corte di Giustizia dell’Unione europea, nella nota sentenza Plantanol GmbH & Co KG c. Hauptzollamt Darmstadt (C-201/08 del 10 settembre 2009), citata anche nelle ordinanze di rimessione, ha riconosciuto che l’abolizione anticipata di un regime di favore rientra nel potere discrezionale delle Autorità nazionali, incontrando ostacolo solo nell’affidamento che nel mantenimento dello stesso potrebbe porre l’«operatore economico prudente e accorto». E, per quanto in precedenza osservato, l’intervento del legislatore, del quale qui si discute, non è stato imprevedibile né improvviso, per cui l’‘operatore economico prudente e accorto’ avrebbe potuto tener conto della possibile evoluzione normativa, considerate le caratteristiche di temporaneità e mutevolezza dei regimi di sostegno”.
Questo Tribunale, ritenuti irrisolti alcuni profili non oggetto della sentenza del Giudice costituzionale, reputa comunque necessario, alla luce delle considerazioni che seguono, ottenere una pronuncia della Corte di giustizia sulla compatibilità delle descritte previsioni nazionali con il diritto europeo; occorre ad avviso del giudice rimettente chiarire in particolare, anche alla luce del diritto europeo derivato in materia di produzione energetica, se sia consentito al legislatore nazionale – a seguito di una diversa e sopravvenuta valutazione degli interessi in gioco che pure possa portare a un “equo bilanciamento” tra gli stessi – di intervenire su situazioni già consolidate in forza dei provvedimenti all’ammissione agli incentivi nonché in forza di convenzioni già stipulate con la parte pubblica.
4.1. Alla luce di ciò si osserva in primo luogo che l’art. 26 d.l. n. 91/2014 rischia di porsi in contrasto con alcuni principi generali dell’ordinamento dell’Unione europea, che, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia, costituiscono le fondamenta del sistema giuridico dell’Unione.
In tale prospettiva, è possibile sospettare un contrasto dell’art. 26 d.l. n. 91/2014 con i principi generali del legittimo affidamento e della certezza del diritto, in quanto l’intervento normativo nazionale ha modificato unilateralmente le condizioni giuridiche sulle cui basi le imprese ricorrenti avevano impostato la propria attività economica (per l’evidenziazione del principio, tra le tante, Corte di giustizia sent. 21 febbraio 2008, Netto Supermarkt GmbH & Co. OHG, causa C-271/06; sent. 10 settembre 2009, Plantanol GmbH & Co. KG, causa C-201/08).
Occorre precisare peraltro che nel caso di specie la modifica legislativa non interviene solo sulla disciplina generale applicabile all’impresa (come nel caso Plantanol riguardante la variazione di uno specifico regime fiscale) ma incide, variandole in senso sfavorevole e prima del termine di scadenza, sulle relative convenzioni individualmente stipulate con la società pubblica Gse per la determinazione degli incentivi.
Come è noto il principio dell’affidamento è stato declinato nel campo dei rapporti economici, in relazione al criterio dell’operatore economico “prudente e accorto” ovvero quell’operatore che sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi (punto 53 della menzionata sent. C. giust. 10 settembre 2009, in causa C-201/08, Plantanol); nella fattispecie questo Tribunale si chiede se la prevedibilità della modifica peggiorativa possa conseguire a una diversa valutazione degli interessi gioco da parte del legislatore (volta nelle parole stesse della Corte costituzionale a garantire “la maggiore sostenibilità dei costi correlativi a carico degli utenti finali dell’energia elettrica”), in assenza di circostanze eccezionali che la giustifichino e a fronte di convenzioni stipulate tra la parte pubblica e l’operatore che hanno prestabilito la misura dell’incentivo per un periodo ventennale.
Per le stesse ragioni la disposizione nazionale si porrebbe in contrasto anche con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e, segnatamente, con gli articoli 16 (libertà d’impresa) e 17 (diritto di proprietà) in quanto altera le misure di sostegno economico già accordate, determinando un’ingerenza nel diritto a impostare e condurre la propria attività economica sulla base di posizioni contrattuali predeterminate e riducendo il diritto a percepire le misure di sostegno economico già accordate.
4.2 L’art. 26 d.l. n. 91/2014 presenta possibili profili di incompatibilità anche con il diritto dell’Unione europea derivato, in particolare con le direttive adottate al fine di armonizzare le normative nazionali relative alla produzione di energia da fonti rinnovabili, nell’ottica del progressivo sviluppo di una politica energetica comune e maggiormente integrata.
La direttiva 2009/28/CE, nel porre la disciplina per la promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, impone agli Stati membri l’obbligo di adottare misure efficaci al fine del raggiungimento della propria quota di energia da fonti rinnovabili (art. 3, par. 2) e, tra dette misure, indica in particolare i regimi di sostegno (art. 3, par. 3, lett. a).
Nel sostenere il ruolo dei regimi nazionali di sostegno alla produzione di energia rinnovabile, la direttiva in esame ne sottolinea anche i necessari caratteri di stabilità e certezza giuridica.
Essa riconosce infatti la necessità di “creare la stabilità a lungo termine di cui le imprese hanno bisogno per effettuare investimenti razionali e sostenibili nel settore delle energie rinnovabili” (considerando n. 8), affermando inoltre che “la principale finalità di obiettivi nazionali obbligatori è creare certezza per gli investitori” (considerando n. 14) e che “uno strumento importante per raggiungere l’obiettivo fissato dalla presente direttiva consiste nel garantire il corretto funzionamento dei regimi di sostegno nazionali […] al fine di mantenere la fiducia degli investitori” (considerando n. 25).
La disposizione nazionale in questione – il citato art. 26 d.l. n. 91/2014 – incidendo in senso sensibilmente peggiorativo sui regimi di sostegno in atto, che dovrebbero essere caratterizzati da stabilità e costanza, non solo colpisce economicamente gli investitori, ma rischia di recare pregiudizio agli obiettivi di politica energetica della direttiva 2009/28/CE, frustrandone l’effetto utile e compromettendo il risultato prescritto dalla direttiva stessa.
Principi analoghi, in merito alla certezza dell’investimento, vengono richiamati nel Trattato sulla Carta europea dell’energia, sottoscritto il 17 dicembre 1994 dalla Comunità europea (da considerare quindi quale “parte integrante dell’ordinamento comunitario”; v. Corte di giustizia sent. 30 aprile 1974, Haegeman, causa C-181/73).
Infatti, ai sensi dell’art. 10 della Carta europea dell’energia, ogni parte contraente “incoraggia e crea condizioni stabili, eque, favorevoli e trasparenti per gli investitori […] gli investimenti godono inoltre di una piena tutela e sicurezza e nessuna Parte contraente può in alcun modo pregiudicare con misure ingiustificate e discriminatorie la gestione, il mantenimento, l’impiego, il godimento o l’alienazione degli stessi” (art. 10, par. 1).
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. III-ter:
- rimette, ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, alla Corte di giustizia dell’Unione europea la questione pregiudiziale indicata in motivazione;
- sospende il processo fino alla definizione del giudizio sulla questione pregiudiziale e con riserva, all’esito, di ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese.
Manda alla Segreteria per la trasmissione degli atti alla Corte di giustizia dell’Unione europea.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 28 settembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Mario Alberto di Nezza,	Presidente FF, Estensore
Luca De Gennaro,	Consigliere

References: art. 26
 sentenza 
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