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Timestamp: 2016-12-09 04:10:20+00:00

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Voce 005/2013 del dizionario sistematico del diritto della concorrenza by Competition-Law.eu - issuu
Nel diritto dell’Unione europea, la nozione di impresa ha carattere trasversale e
propedeutico dell’applicabilità del diritto
della concorrenza, riferendosi ai destinatari di tutte le fattispecie normative antitrust e della relativa applicazione coercitiva, nonché a coloro che sono obbligati a
richiedere autorizzazione preventiva per
effettuare una concentrazione.
Tale categoria giuridica è stata approfondita soprattutto in relazione all’applicazione del divieto di aiuti di Stato e
della deroga dei servizi di interesse economico generale (in seguito anche SIEG).
Specie in questi ultimi due settori, la qualificazione del carattere economico di
un’attività riveste un ruolo centrale in
quanto, da un lato, giustifica la distinzione con le attività che restano di competenza esclusiva degli Stati membri; dall’altro, rappresenta il presupposto materiale del conferimento di diritti esclusivi o
speciali da uno Stato membro, giustificabili solo per una missione di servizio pubblico1.
In assenza di definizione nei Trattati,
l’interpretazione da parte della Corte di
giustizia e la prassi decisionale della
Commissione includono, nella nozione in
parola, qualsiasi soggetto che eserciti
un’attività economica consistente nell’offerta di beni o servizi su un determinato
mercato. Occorre subito evidenziare che
l’accertamento dell’esistenza effettiva o
potenziale di un mercato di riferimento
per una determinata attività può differire
in forza delle diverse modalità di organizzazione, da uno Stato membro ad un altro, così come in periodi diversi a seguito
della riforma di determinati settori materiali, come ad esempio per i servizi previdenziali e sanitari.
La nozione di impresa ai sensi delle
norme comunitarie sulla concorrenza
può essere definita di tipo funzionale, in
quanto si riferisce al tipo di attività svolta
anziché alle caratteristiche dell’operatore
che la esercita2. In sostanza, la qualifica-
1 C. giust. CE, 23 aprile 1991, causa C-41/90,
Höfner e Elser, in Racc. 1993, p. I-1979, punto 21;
C. giust. CE, 16 novembre 1995, causa C-244/94,
Fédération française des sociétés d’assurance e a., in
Racc. 1997, p. I-4013, punto 14, C. giust. CE, 11 dicembre 1997, causa C-55/96, Job Centre, detta «Job
Centre II», in Racc. 1999, p. I-7119, punto 21; C.
giust. CE, 21 settembre 1999, causa C-67/96, Albany, in Racc. 2001, p. I-5751, punto 77; C. giust.
CE, 12 settembre 2000, cause riunite da C-180/98
a C-184/98, Pavlov e a., in Racc. 2002, p. I-6451,
punto 74: C. giust. CE, sentenze 25 ottobre 2001,
causa C-475/99, Ambulanz Glöckner, in Racc.
2003, p. I-8089, punto 19; C. giust. CE, 19 febbraio
2002, causa C-309/99, J.C.J. Wouters, J.W. Savelbergh e Price Waterhouse Belastingadviseurs BV c.
Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, in Racc. 2003, p. I-1577, punto 46; C. giust.
CE, 24 ottobre 2002, causa C-82/01 P, Aéroports de
Paris/Commissione, in Racc. 2003, p. I-9297, punto
79; C. giust. CE, 10 gennaio 2006, causa C-222/04,
Ministero dell’Economia e delle Finanze c. Cassa di
Risparmio di Firenze SpA e al., in Racc. 2008, p. I289, punto 108; C. giust. CE, 23 marzo 2006, causa
C-237/04, Enirisorse SpA c. Sotacarbo SpA, in
Racc. 2008, p. I-2843, punto 28; 11 dicembre 2007,
causa C-280/06, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato c. Ente tabacchi italiani, ETI
SpA, in Racc. 2009, p. I-10893, punto 38; C. giust.
CE, 1° luglio 2008, causa C-49/07, Motosykletistiki
Omospondia Ellados NPID (MOTOE) c. Elliniko
Dimosio, in Racc. 2010, p. I-4863, punto 21.
2 Conclusioni dell’avvocato generale Jacobs
del 22 maggio 2003, AOK Bundesverband, Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), e al.
c. Ichthyol-Gesellschaft Cordes e al., cause riunite
C-264/01, C-306/01, C-354/01 e C-355/01, in Racc.
2005, p. I-2493, punto 26.
Sommario: I. LA NOZIONE TRA INDIRIZZO INTERPRETATIVO-APPLICATIVO E RESTATEMENT DELLA COMMISSIONE. – II. PARALLELISMO O DIVERGENZA CON
L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CIRCOLAZIONE
DELLE LIBERTÀ DEL MERCATO. – III. IRRILEVANZA
DEL CRITERIO SOGGETTIVO PER LA VALUTAZIONE
DEGLI ENTI PUBBLICI O PRIVATI.
– IV. IL
OGGETTIVO PER LE ATTIVITÀ NON-ECONOMICHE ED
ECONOMICHE E LA DISSOCIABILITÀ IN CASO DI CUMULO TRA DIVERSE ATTIVITÀ SVOLTE DALLO STESSO
– V. LE ATTIVITÀ A CARATTERE SO– VI. (Segue) LE ATTIVITÀ PREVIDENZIALI
BASE E COMPLEMENTARI.
NOZIONE TRA INDIRIZZO INTERPRETA-
TIVO-APPLICATIVO E RESTATEMENT DELLA
zione di impresa ad una persona fisica o
giuridica (condizione soggettiva) non riveste vera e propria autonomia concettuale ma si «intreccia» con il riconoscimento del carattere economico di una determinata attività (condizione oggettiva).
In premessa può dirsi che l’elemento
discriminante per la definizione della natura delle attività dello Stato membro (o
altre autorità pubbliche) appare la distinzione (o la «scindibilità» in caso di cumulo) fra l’esercizio delle prerogative
pubbliche («potere d’imperio») e lo svolgimento di attività di natura industriale o
commerciale3. Inoltre, anche un’attività
svolta da soggetti non-statuali può rivestire carattere non-economico a condizione che sia contrassegnata in modo preponderante dal principio di solidarietà
(nazionale) e dal controllo dello Stato
membro sul regime applicabile.
La definizione della nozione rientra
nella competenza del diritto dell’UE che
però tiene conto del contesto legislativo,
amministrativo e contrattuale della fattispecie a livello degli Stati membri4, senza
però alcun condizionamento dovuto allo
status giuridico dei soggetti interessati nel
diritto nazionale. Al contrario, la qualificazione nazionale può trovare diversa o
contrapposta valutazione da parte della
Commissione e dei giudici dell’Unione
che, seguendo la tecnica pretoria, proce-
dono al «raffinamento» dei criteri di analisi e di valutazione del carattere economico delle attività ai fini della concorrenza.
Sull’evoluzione interpretativa della nozione può essere utile riferirsi alla Comunicazione sugli aiuti di Stato ai SIEG
(2011)5 che, in collegamento con gli altri
atti del «pacchetto Alumnia», fornisce per
la prima volta un vero e proprio restatement della giurisprudenza e della prassi
decisionale. Al riguardo, la Commissione
è motivata dall’esclusiva finalità di facilitare la conoscenza della materia e conferire certezza del diritto e prevedibilità
della propria azione decisionale; invece,
una Comunicazione interpretativa non
assume in quanto tale valore vincolante6.
Per meglio esemplificare il rilievo della
questione, si può ricordare il contesto degli aeroporti regionali. In tale ambito, le
attività venivano nel passato considerate
di carattere non-economico, in quanto
rientranti nella politica di coesione economica e sociale, secondo l’orientamento
espresso nella Comunicazione sugli orientamenti per l’aviazione (1994). Alla luce
dello sviluppo degli aeroporti regionali e
delle compagnie aeree a basso costo ivi
operanti, i giudici dell’Unione si sono pronunciati per la prima volta nella sentenza
Aeroports de Paris7, esprimendo un’interpretazione estensiva del carattere econo-
3 C. giust. CE, 16 giugno 1987, causa 118/85,
Commissione c. Italia, in Racc. 1988, p. 2599,
punti 7, 14 e 15; 19 gennaio 1994, causa C-364/92,
SAT Fluggesellschaft c. Eurocontrol, in Racc. 1995,
p. I-43, punti 30 e 31.
4 C. giust. CE, 23 aprile 1991, Klaus Hòfner e
Frìtz Elser c. Macrotron GmbH, causa C-41/90 in
Racc. p. I-1979, punto 21.
5 C. giust. CE, la Corte 16 marzo 2004, AOK
Bundesverband v. Ichthyol Gesellshaft Cordes,
cause riunite C-264/01, C-306/01, C-354/01 e C355/01, in Racc. 2006, p. I-2493, punto 25.
6 Comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme dell’Unione europea in
materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale, del 20 dicembre 2011, documento C(2011) 9404 definitivo, punti 8-25 (pubblicata in G.U.U.E. C-8, 11 gennaio 2012, p. 4 ss.);
cfr. una versione precedente più ampia, SEC(2010)
1545 final, 7 dicembre 2010, Guida relativa all’applicazione ai servizi d’interesse economico generale, e in particolare ai servizi sociali d’interesse
generale, delle norme dell’Unione europea in ma-
teria di aiuti di Stato, di «appalti pubblici» e di
«mercato interno».
7 V. da ultimo C. giust. UE, 13 dicembre 2012,
causa C-226/11, Expedia Inc. c. Autorité de la concurrence e altri, che ritiene legittima l’applicazione, da parte di un’autorità nazionale garante
della concorrenza, della nozione di restrizione
sensibile ai sensi dall’articolo 101 TFUE anche in
assenza delle soglie previste dalla «comunicazione de minimis» (Comunicazione della Commissione relativa agli accordi di importanza minore che non determinano restrizioni sensibili
della concorrenza ai sensi dell’articolo 81, paragrafo 1, del trattato che istituisce la Comunità europea (de minimis), G.U.U.E. C-368, 22 dicembre
2001, pp. 13-15). Secondo la Corte, anche la
stessa Commissione è vincolata dalle discipline o
dalle comunicazioni da essa emanate «unicamente nei limiti in cui queste ultime non derogano a una buona applicazione delle norme del
Trattato», v. C. giust. CE, 11 settembre 2008, Repubblica federale di Germania (C-75/05 P), Glunz
AG e OSB Deutschland GmbH (C-80/05 P) c. Kronofrance SA, cause riunite C-75/05 P e C-80/05 P.,
G. CAGGIANO – IL CONCETTO D’IMPRESA
mico delle attività che vi si svolgono. La
Commissione ha ovviamente tenuto conto
di questo indirizzo in una successiva e
specifica Comunicazione sugli aeroporti
regionali8. Sul diritto applicabile a livello
inter-temporale, la recente Sentenza Mitteldeutsche Flughafen9 ribadisce che «l’interpretazione data dalla Corte di una disposizione di diritto dell’Unione si limita
a chiarire e a precisare il significato e la
portata della stessa, quale avrebbe dovuto
essere intesa ed applicata fin dal momento della sua entrata in vigore»10.
La nozione di impresa può determinare un diverso ambito di applicazione
del diritto della concorrenza e della circolazione delle libertà fondamentali11. In alcune sentenze, la Corte di giustizia, dopo
aver valutato le caratteristiche economiche di un’attività ai fini dell’applicazione
di una delle due discipline, considera successivamente i presupposti di applicazione dell’altra. La dichiarata differenza
di ambiti di applicazione comporta talvolta una diversa valutazione del carattere economico delle attività; in altri casi
serve solo a dare completezza di argomentazione all’analisi giurisprudenziale.
La principale ragione del diverso campo di applicazione della due discipline deriva dalla diversa rilevanza delle modalità
di organizzazione delle attività a livello
nazionale. Come sottolineato dell’Avvo-
cato generale Maduro nelle conclusioni
del caso Fenin, gli Stati membri possono
organizzare determinate attività in modo
da conferire predominanza al principio di
solidarietà sicché assumano carattere
non-economico, sottraendole così all’ambito di applicazione della concorrenza; sul
versante del principio della libera prestazione dei servizi non influiscono invece la
modalità organizzative di un’attività a livello nazionale12. Ci sembra opportuno
aggiungere che il mercato interno non è in
alcun caso «compartizzabile» mentre la
concorrenza tiene conto soltanto del pregiudizio al commercio transnazionale.
Vale pertanto la pena di accennare alla
prassi che sembra indicare la natura unitaria o duplice della nozione di impresa e,
di conseguenza, il parallelismo o la divaricazione nell’applicazione delle due discipline.
A favore di un parallelismo applicativo
si può ricordare la fattispecie del trasporto dei malati, che la Corte esamina
nella sentenza Gloeckner, concludendo
che si tratta di un’attività economica in
entrambe le prospettive di analisi13. Nel
senso di un carattere quasi integrativo fra
le due discipline, si esprime la sentenza
Wouters, che qualifica gli avvocati quali
imprese e l’Ordine degli Avvocati quale associazione di imprese, considerando però
giustificabili gli effetti restrittivi della
concorrenza necessari al buon esercizio
della professione. Vi si afferma così una
sorta di «traslazione» al settore della concorrenza della giurisprudenza sui motivi
di interesse imperativo che possono giu-
in Racc. 2010, p. I-06619, punto 65 e giurisprudenza ivi citata.
8 C. giust. CE, 12 dicembre 2000, Aéroports de
Paris/Commissione, causa T-128/98, in Racc.
2002, p. II-3929.
9 Il punto 12 delle linee guida del 1994 che
prevede che la realizzazione di progetti di infrastrutture costituisce una misura di politica generale che non può essere controllata dalla Commissione europea a norma delle regole del Trattato relative agli aiuti di Stato e alfinanziamento
delle infrastrutture aeroportuali (richiamato anche al punto 19 degli orientamenti del 2005), la
cui applicazione da parte della Commissione deve
essere fatta sulla base della evoluzione e della interpretazione giurisprudenziale in materia di finanziamento delle infrastrutture collegate con
l’attività di gestione aeroportuale, anche ove l’ap-
plicazione dei principi di giurisprudenza conduca
alla disapplicazione del citato punto 12.
10 C. giust. UE, la Corte 19 dicembre 2012,
causa C-288/11 P, Mitteldeutsche Flughafen AG
Flughafen Leipzig-Halle GmbH c. Commissione,
non ancora pubblicata, punti 62 e 63, che confermano l’interpretazione del Tribunale.
11 Trib. CE, 12 febbraio 2008, BUPA e a./Commissione, T-289/03, in Racc. 2010, p. II-81, punto
159 e giurisprudenza ivi citata.
12 Comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme dell’Unione europea in
materia di aiuti, cit., considerando 15.
13 Conclusioni dell’avv. gen. Poiares Maduro
del 10 novembre 2005, Federación Española de
Empresas de Tecnología Sanitaria (FENIN) contro
Commissione delle Comunità europee, causa C205/03 P, in Racc. 2007, p. I-6295, punto 51.
II. PARALLELISMO
O DIVERGENZA CON L’AM-
BITO DI APPLICAZIONE DELLA CIRCOLAZIONE DELLE LIBERTÀ DEL MERCATO
stificare limiti alla circolazione delle libertà del mercato.
Nel senso di una diversità di applicazione delle due discipline, la Corte nella
sentenza Freskott14 esclude l’esistenza di
una attività economica al fine dell’applicabilità delle regole della concorrenza,
poiché gli elementi essenziali del regime in
esame, specialmente la tipologia delle prestazioni ed l’entità del contributo da versare, sono stabiliti dal legislatore nazionale15; la Corte riconosce, al contrario, la
qualificazione di attività economica ai
fini della applicabilità della libera circolazione dei servizi, dal momento che il regime in parola è idoneo a determinare
ostacoli ai prestatori di altri Stati membri, pur giustificabile da motivi imperativi
di politica sociale16.
Nella sentenza Meca Medina17 la Corte
di giustizia afferma che le norme in discussione non costituiscono restrizioni
alla libera circolazione, giustificate dal legittimo obiettivo dell’organizzazione e del
corretto svolgimento di una manifestazione
sportiva, finalizzata cioè ad assicurare un
sano spirito di emulazione tra gli atleti.
Non è escluso invece che tali norme possano rientrare nell’ambito di applicazione
della concorrenza18, in quanto la regolamentazione antidoping è stata adottata da
un’associazione di impresa in regime di
monopolio19.
In relazione all’attività di un ente previdenziale, la sentenza Kattner Stahlbau20
stabilisce che non costituisce un’impresa
Anche per altri profili di diritto dell’Unione, la nozione di impresa si riferisce a
profili soggettivi sostanziali e non formali
a carattere funzionale e non istituzionale.
Ad esempio, la nozione può riguardare
una «unità economica» costituita da più
persone fisiche o giuridiche24 a cui imputare l’azione anticoncorrenziale di un’im-
14 Causa C-475/99 Firma Ambulanz Glöckner
contro Landkreis Südwestpfalz, in Racc. 2002, I8089, punti 18 e 19 e punto 49.
15 C. giust. CE, 22 maggio 2003, Freskot AE
contro Elliniko Dimosio, Causa C-355/00, in Racc.
2005, p. I-5263.
16 v. punti 77-79, 88, dispositivo 4.
17 Ibidem, punti 54-55, 57, 59-60, 63, 73-74,
18 C. giust. CE, 18 luglio 2006, David Meca-Medina e Igor Majcen contro Commissione, causa C519/04 P, in Racc. 2006, p. I-6991, punto 43. La
sentenza ha annullato in appello per un errore di
diritto la sentenza del Tribunale di primo grado
senza inficiare la correttezza del ragionamento relativo alla estraneità alle libertà economiche fondamentali delle regole puramente sportive e che
non attengono all’attività economica, come quelle
concernenti l’organizzazione dello sport, nonché
la regolamentazione antidoping adottata dal CIO;
v. Trib. CE, 30 settembre 2004, causa T-313/02,
Meca-Medina e Majcen c. Commissione (Meca-Medina), in Racc. 2005, p. II-3291. V anche Trib. CE,
26 gennaio 2005, Laurent Piau c. Commissione,
causa T-193/02, in Racc. 2007, p. II-209, punto 78.
19 Ibidem, punti 31 e 34.
20 La dicotomia libertà di circolazione/concorrenza è riaffermata in senso inverso nella sentenza Viking.
21 C. giust. CE, 5 marzo 2009, Kattner Stahlbau GmbH c. Maschinenbau- und Metall- Berufsgenossenschaft, causa C-350/07, in Racc. 2011, p.
I-1513, punti 66, 72, 74 e 75.
22 Ibidem, punto 34.
23 Ibidem, punti 73-92.
24 C. giust. CE, 11 dicembre 2007, International Transport Workers’ Federation e Finnish Seamen’s Union contro Viking Line ABP e OÜ Viking
Line Eesti, Causa C-438/05, in Racc. 2009, p. I10779, punti 47-53.
ai fini del diritto della concorrenza se
adempie ad una funzione di carattere
esclusivamente sociale sotto il controllo
di uno Stato membro21; mentre tale attività può rientrare nell’ambito di applicazione della libera prestazione dei servizi
le cui eventuali restrizioni sono però giustificabili sulla base di un motivo imperativo di interesse generale quale il rischio
di un grave pregiudizio per l’equilibrio
economico del sistema previdenziale22.
In via di principio, la sentenza Viking23
ricorda che le due discipline possiedono
ciascuna proprie condizioni di applicazione per cui gli accordi collettivi stipulati
tra organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori possono essere esclusi dal campo di applicazione
della concorrenza in quanto altrimenti sarebbero compromessi i loro obiettivi di
politica sociale, mentre tale ragionamento non può essere applicato alle libertà fondamentali del mercato.
III. IRRILEVANZA
DEL CRITERIO SOGGETTIVO
PER LA VALUTAZIONE DEGLI ENTI PUBBLICI O PRIVATI
presa che non decida in modo autonomo
il suo comportamento sul mercato. In
questo caso tale azione può essere imputata ad un’altra società che eserciti un’influenza determinante in forza di vincoli
economici oppure giuridici25; tuttavia, anche quando la società «madre» è titolare
della totalità della proprietà della società
«figli», occorre dimostrare il coordinamento nell’attività in esame fra la società
controllante e la società-figlia.
Altrettanto nella disciplina relativa ai
trasferimenti di impresa26, la nozione
comprende qualsiasi entità economica organizzata stabilmente, a prescindere dallo
status giuridico e dalle modalità di finanziamento della medesima, vale a dire
qualsiasi complesso di persone ed elementi che consenta lo svolgimento di
un’attività economica che persegua un
proprio obiettivo e che sia sufficientemente strutturata e autonoma27.
Così per l’applicazione del diritto della
concorrenza, i giudici dell’Unione non
traggono conclusioni sulla natura di impresa dallo status giuridico del soggetto
interessato nel diritto nazionale (società,
ente commerciale, impresa pubblica, ente
senza fini di lucro, fondazione, associazione, organizzazione internazionale,
etc.28). Secondo l’art. 345 TFUE, il diritto
dell’Unione è «neutrale» rispetto alla na-
tura pubblica o privata degli azionisti dell’impresa. L’analisi sulla natura giuridica
dell’ente è continuamente «intrecciato»
con il criterio oggettivo, vale a dire con le
argomentazioni sulle modalità di organizzazione delle attività in discussione.
Per le attività nell’ambito delle «prerogative pubbliche», la qualificazione non
muta se lo Stato membro agisce tramite
un organo dell’amministrazione o tramite
un Ente cui abbia conferito diritti speciali
od esclusivi29. L’attribuzione di compiti e
di attività di sorveglianza potrebbe persino essere affidata ad un’impresa privata
senza che si modifichi la finalità pubblica
dell’attività, ad esempio la protezione dei
cittadini e dell’ambiente, nonché la salvaguardia da danno ambientale e pericoli
per la salute30. In generale, l’attribuzione
di una personalità giuridica autonoma è
poi ininfluente, se si rileva l’esistenza di
relazioni finanziarie con lo Stato membro, come ad esempio nel caso di un organismo pubblico di investimento (single
purpose vehicle), il cui unico obiettivo sia
la gestione e l’esercizio di un’infrastruttura pubblica31.
Quanto all’attività dei soggetti in
house, non esiste ancora a riguardo una
pronuncia giurisprudenziale, ma si può
certamente ritenere tale «modalità organizzativa» irrilevante per la valutazione
25 V. ad esempio, C. giust. CE, 14 dicembre
2006, Confederación Española de Empresarios de
Estaciones de Servicio, C-217/05, in Racc. 2008, p.
I 11987, punto 40.
26 V. ad esempio sentenze della Corte del 16
novembre 2000, Metsä-Serla e a./Commissione, C294/98 P, in Racc. 2002, p. I-10065, punto 27; del
28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione, C-189/02 P, C-202/02 P, da C-205/02 P a C208/02 P e C-213/02 P, in Racc. 2007, p. I-5425,
punto 117, e del 10 settembre 2009, Akzo Nobel e
a./Commissione, C-97/08 P, in Racc. 2011, p. I
8237, punto 58.
27 Direttiva del Consiglio 12 marzo 2001,
2001/23/CE, concernente il ravvicinamento delle
legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di
imprese o di stabilimenti, G.U.U.E. L 82, 22
marzo 2001, p. 16 ss.
28 Sentenze 10 dicembre 1998, cause riunite
C-127/96, causa C-229/96 e C-74/97, Hernández
Vidal e a., in Racc. 2000, p. I-8179, punti 26 e 27;
26 settembre 2000, causa C-175/99, Mayeur, in
Racc. 2002, p. I-7755, punto 32; Abler e a., cit.,
punto 30; sentenze 13 settembre 2007, causa C458/05, Jouini e a., in Racc. 2009, p. I-7301, punto
31, 29 luglio 2010, causa C-151/09, UGT-FSP, p. I7591, punto 26; 6 settembre 2011, Ivana Scattolon c. Ministero dell’Istruzione, dell’Università e
della Ricerca, Causa C-108/10, non ancora pubblicata.
29 C. giust. CE, 24 ottobre 2002, causa C-82/01
P, Aéroports de Paris c. Commissione, in Racc.
2004. p. I-9297, punto 75. Per ulteriore precisazione, v. anche sentenze del 22 gennaio 2002,
causa C-218/00, Cisal di Battistello Venanzio e al.
c. Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro (INAIL), in Racc. 2002, p. I691, punto 23; 11 luglio 2006, causa C-205/03 P,
Federación Española de Empresas de Tecnología
Sanitaria (FENIN) c. Commissione, in Racc. 2008,
p. I-6295, punto 25.
30 C. giust. CE, 1° luglio 2008, causa C-49/07,
Motosykletistiki Omospondia Ellados NPID (MOTOE) c. Elliniko Dimosio, in Racc. 2010, p. I-4863,
31 C. giust. CE, 18 marzo 1997, causa C-343/
95, Diego Calì c. Servizi ecologici porto di Genova
SpA (SEPG), in Racc. 1999, p. I-1547, punto 22.
della natura economica dell’attività32. La
circostanza che le imprese possano essere
inquadrate come aziende municipalizzate
non scongiura eventuali ripercussioni
sulla concorrenza, giacché queste imprese sono presenti su uno stesso mercato
con altri operatori pubblici e privati. Inoltre, le imprese che percepiscono i finanziamenti potrebbero sfruttare questi vantaggi per competere con altre imprese su
mercati diversi. Questa posizione è affermata nel Reg. 1370/2007 sui servizi pubblici di trasporto33, nelle conclusioni dell’Avvocato generale Geelhoed nel caso
Asemfo34 e in alcune recenti decisioni
della Commissione35.
Per gli enti privati, la qualificazione di
impresa e dell’attività economica svolta
non è determinata dalla circostanza che
un ente sia costituito come associazione
senza scopo di lucro oppure operi senza
fini di lucro. Se le prestazioni offerte sul
mercato da siffatti enti si pongono in concorrenza con quelle di altri operatori economici36, non rileva se l’attività esercitata
sia senza scopo di lucro o di natura commerciale. La carenza della finalità di lu-
cro non esclude la presenza del carattere
economico dell’attività37; costituisce soltanto un criterio pertinente di valutazione, anche se non sufficiente38. Un ente
non può essere qualificato come impresa
soltanto quando si limiti ad un’attività di
natura esclusivamente sociale o di pubblica utilità, svolta al di fuori di un mercato di riferimento39, vale a dire fuori
dalla sfera degli scambi economici40.
Non esiste la possibilità di esentare
una specifica tipologia di enti non commerciali o non profit, ma occorre valutare
“caso per caso” l’organizzazione delle sue
attività. Ad esempio, secondo la sentenza
Cassa di Risparmio di Firenze41 è esclusa
la qualificazione come impresa di una
fondazione bancaria, se l’attività consiste
nel versamento di contributi per motivazioni esclusivamente sociali e un ruolo
caratteristico di un’organizzazione caritativa42. Tuttavia, non si può escludere che,
in determinati ambiti di pubblica utilità,
le fondazioni possano svolgere attività secondo modalità tipiche di un’impresa.
Lo stesso principio vale per gli enti
non commerciali della Chiesa e delle as-
32 Trib. UE, 24 marzo 2011, cause riunite T443/08 e T-455/08, Freistaat Sachsen e Mitteldeutsche Flughafen/Commissione, punti 128-130. Le
considerazioni rilevanti ai fini dell’argomento in
oggetto sono stati confermati dalla sentenza della
Corte 19 dicembre 2012, causa C-288/11 P, Mitteldeutsche Flughafen AG e al.c. Commissione europea.
33 Communicazione SGEI, considerando13.
34 V. articoli 5 § 2 e 6 § 1, Regolamento (CE) n.
1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio
(CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70, in G.U.U.E.
L 21017 agosto 2011, p. 2.
35 Conclusioni dell’avvocato generale Geelhoed del 28 settembre 2006, Asociación Nacional
de Empresas Forestales (Asemfo) contro Transformación Agraria SA (Tragsa) e Administración del
Estado, causa C-295/05, in Racc. 2008, p. I-2999,
punti 110-116, spec. punto 114: «Orbene, se un
servizio esecutivo interno “proprio” di un’amministrazione pubblica si manifesta su segmenti di
mercato aperti, senza che siano state adottate misure adeguate e trasparenti per evitare che gli
eventuali vantaggi finanziari e materiali, che esso
ricava dalla circostanza di operare per la maggioranza delle sue attività come organo di esecuzione di un ente pubblico, vengano utilizzati nella
concorrenza sui segmenti di mercato aperti, non
sono soddisfatte le condizioni esplicite poste dall’art. 86, n. 1, CE.».
36 Dec. Comm. UE, 23 febbraio 2011, relativa
all’aiuto di Stato C-58/06 (ex NN 98/05) al quale la
Germania ha dato esecuzione a favore delle società Bahnen der Stadt Monheim (BSM) e Rheinische Bahngesellschaft (RBG) nel Verkehrsverbund
Rhein-Ruhr [notificata con il numero C(2011) 632
G.U.U.E. L 210, 17 agosto 2011, p. 1, §§ 208-209;
Commission Decision of 25 April 2012 on State
aid implemented by Germany for Zweckverband
Tierkoerperbeseitigung Rheinland-Pfalz, not yet
published in the OJ, IP/12/308.
37 Sentenze 16 novembre 1995, causa C-244/
94, Fédération française des sociétés d’assurance e
a. (in Racc. 1997, p. I-4013, punti 17 e 18), 21 settembre 1999, causa C-67/96, Albany (in Racc.
2001, p. I-5751, punti da 84 a 87) e Cassa di Risparmio di Firenze, cit., punto 123.
38 C. giust. CE, 16 novembre 1995, Federation
francaise des societes d’assurance, Societe paternelle-vie, Union des assurances de Paris-vie e Caisse
d’assurance et de prevoyance mutuelle des agriculteurs c. Ministere de l’agriculture et de la peche,
causa C-244/94, in Racc. 1995, p. I-4013, punto 22.
39 C. giust. CE, 23 marzo 2006, causa C-237/
04, Enirisorse, in Racc. 2008, I-2843, punto 31.
40 C. giust. CE, Cassa di Risparmio di Firenze,
cit., punti 120 e 121.
41 C. giust. CE, Wouters, cit., punto 57.
42 C. giust. CE, 10 gennaio 2006, causa C-222/
04, Cassa di Risparmio di Firenze, cit.
sociazioni dilettantistiche sportive. Nella
decisione riguardante l’Italia sull’esenzione fiscale dall’ICI43, la Commissione ha
ritenuto che i criteri stabiliti dalla legislazione italiana in vigore non consentivano
di escluderne la natura economica nella
prospettiva del diritto dell’Unione. Nei
settori delle attività sanitarie e sociali, la
convenzione con le pubbliche autorità appariva soltanto la condizione necessaria
per ottenere un parziale rimborso dal servizio sanitario nazionale. Per le attività
didattiche, il rispetto di una serie di obblighi rilevava al limitato fine della parificazione mentre insufficiente risultava l’onere di re-investimento dei risparmi di gestione. Quanto alle sale cinematografiche,
le misure riguardano esclusivamente le finalità culturali (qualità, interesse culturale, film per ragazzi). Da ultimo, non è
considerata sufficiente per escludere il carattere non economico delle attività ricettive, l’onere sull’impresa di applicare
prezzi ridotti rispetto a quelli di mercato
e comportamenti diversi da una «normale» struttura alberghiera44.
IV. IL
CRITERIO OGGETTIVO PER LE ATTIVITÀ
NON-ECONOMICHE ED ECONOMICHE E LA
DISSOCIABILITÀ IN CASO DI CUMULO TRA
DIVERSE ATTIVITÀ SVOLTE DALLO STESSO
Come accennato, le attività che si ricol-
43 Ibidem, punto 118.
44 V. Dec. Comm. UE,
12 ottobre 2010, Aiuto
di Stato C-26/2010 (ex NN 43/2010 (ex CP 71/
2006)), Italia, Regime riguardante l’esenzione dall’ICI per gli immobili utilizzati da enti non commerciali per fini specifici, punto 38.
45 Secondo il comunicato stampa (IP/12/1412
del 19.12.2012) sulla nuova decisione della Commissione (il cui testo non è ancora disponibile al
momento della scrittura di questo contributo), la
recente normativa sulla tassazione IMU sarebbe
invece conforme alle norme in materia di aiuti di
Stato, in quanto limita l’esenzione agli immobili
al possesso di specifici requisiti. Inoltre, l’indagine della Commissione avrebbe stabilito, tra l’altro, che i controlli fiscali hanno riguardato anche
gli enti ecclesiastici e le associazioni sportive dilettantistiche, evidenziando così l’inesistenza di
un’esenzione permanente e generale degli enti
qualificati nel diritto nazionale come “non commerciali”.
legano ad una «prerogativa dello Stato» e
all’esercizio di pubblici poteri non presentano carattere economico ai fini dell’applicazione delle norme sulla concorrenza45.
Esempi di prerogative dello Stato si ritrovano a proposito dei servizi che riguardano la sicurezza sotto vari profili, quali la
navigazione aerea46, il controllo del traffico marittimo47, l’organizzazione di misure di sostegno al lavoro dei carcerati48.
Altrettanto può dirsi per la costruzione di
una infrastruttura di trasporto, a condizione che sia aperta a tutti gli utilizzatori
potenziali in termini di uguaglianza e non
La qualificazione di «attività economica» deve essere effettuata separatamente per ogni attività esercitata da ciascun soggetto49; pertanto potrebbero applicarsi regimi diversi a seconda di attività differenti svolte dallo stesso soggetto.
Così, alcune attività svolte dal medesimo
soggetto potranno rientrare nel campo di
applicazione della concorrenza e della deroga in parola, ed altre ne saranno del
tutto escluse. Un ente pubblico può essere
considerato un’impresa soltanto per la
parte delle sue attività qualificabili come
attività economiche50. Nei limiti in cui un
ente pubblico svolga un’attività economica che può essere dissociata dall’esercizio dei pubblici poteri essa agisce come
impresa51.
Secondo la giurisprudenza della Corte
46 C. giust. CE, 1° luglio 2008, causa C-49/07,
47 C. giust. CE, 19 gennaio 1994, causa C-364/
92, SAT Fluggesellschaft, cit., punto 27; Trib. CE,
12 dicembre 2006, causa T-155/04, SELEX Sistemi
Integrati SpA c. Commissione, in Racc. 1996, p. II4797, punti 73-82.
48 Décision de la Commission, le 16 octobre
2002, Aide d’État n. N 438/2002, Belgique, Subventions aux régies portuaires pour l’exécution de missions relevant de la puissance publique.
49 Commission Decision of 19 July 2006, case
N 140/2006, Lithuania, Allotment of subsidies to
the State Enterprises at the Correction Houses.
50 C. giust. CE, 24 ottobre 2002, causa C-82/01
P, Aéroports de Paris c. Commissione, cit., punto
51 Sentenza Aéroports de Paris/Commissione,
punto 74, e MOTOE, punto 25.
e l’orientamento della Commissione52, la
gestione degli aeroporti e le attività operative consistenti nella prestazione di servizi aeroportuali alle compagnie aeree e
ai prestatori di servizi vari negli aeroporti
costituiscono attività economiche. Nella
citata sentenza Aéroports de Paris53, in cui
erano in discussione la messa a disposizione a compagnie aeree e a prestatori di
servizi le installazioni aeroportuali e i relativi canoni fissati a tal fine dalla società
di gestione dell’aeroporto di Parigi, in
quanto gestore delle infrastrutture pubbliche aeroportuali. La previsione a livello
di diritto nazionale di un regime di «polizia speciale» del settore del demanio pubblico non è stato considerato incompatibile con la contemporanea prestazione di
altre attività aventi invece carattere economico. Questa posizione è stata richiamata negli Orientamenti della Commissione (2005), secondo cui restano in capo
agli Stati membri gli oneri derivanti dall’esigenza di tutelare la sicurezza nel
senso più ampio del termine (safety e security), cioè, ad esempio, controllo aereo,
servizi di polizia, lotta contro gli incendi.
Nella più recente sentenza Selex, la
Corte di giustizia considera non separabile le attività di consulenza svolta nei
confronti delle amministrazioni nazionali54 (attività che pure costituisce un’of-
ferta di servizi su un mercato) dalla missione di gestione dello spazio aereo e di
sviluppo della sicurezza aerea. Se l’attività economica fosse dissociabile dall’esercizio dei pubblici poteri, l’ente agirebbe come impresa; valutazione opposta
deve fornita se la suddetta attività economica risulti indissociabile e, pertanto,
«assorbita» dall’esercizio dei suoi «pubblici poteri»55. La Corte ha affermato,
contrariamente da quanto statuito dal Tribunale56, che tale carattere di inscindibilità deve essere riconosciuto, sia alle attività di sviluppo della normazione tecnica57, sia alle attività di consulenza alle
amministrazioni nazionali in occasione
delle gare di appalto. A riguardo non rileva né che l’assistenza di consulenza sia
prestata solo su richiesta delle medesime
amministrazioni nazionali (carattere opzionale dell’attività), né che sia stato verificato il carattere essenziale o indispensabile delle attività in parola, purché sussista un collegamento con il mantenimento
e allo sviluppo della sicurezza della navigazione aerea. A proposito della normazione tecnica, la Commissione, nelle
Linee direttrici sugli accordi di cooperazione orizzontale58, ricorda che tale attività può rientrare nell’ambito dell’esercizio dei pubblici poteri59, ma occorre verificare caso per caso il carattere econo-
52 C. giust. CE, 26 marzo 2009, SELEX Sistemi
Integrati/Commissione, causa 113/07 P, in Racc.
2011, I 2207, punti 72 ss.
53 La Commissione ha chiarito che le misure
per proteggere i cittadini europei dagli attacchi
terroristici costituiscono un’attività economica in
quanto rientrano essenzialmente fra le responsabilità dello Stato, v. COM(2006) 431 def., 1 agosto
2006, Relazione sul finanziamento della sicurezza
dei trasporti; COM(2009) 30 def., 2 febbraio 2009,
Relazione sul finanziamento della sicurezza dell’aviazione; v. anche Dec. Comm. CE, 19 marzo
2003, n. 309/2002, Sicurezza aerea - Compensazione dei costi al seguito degli attentati dell’11
54 Trib. CE, 12 dicembre 2000, Aéroports de
Paris/Commissione, causa T-128/98, cit., punti 120
e 121 V. altresì C. giust. CE, 24 ottobre 2002, Aéroports de Paris c. Commissione, causa C-82/01 P,
in Racc. p. I-9297, punto 74, in cui si afferma che
lo status di ente pubblico o parastatale non basta,
di per sé, a determinare il carattere non economico delle attività di tale ente.
55 C. giust. CE, 26 marzo 2009, SELEX Sistemi
Integrati SpA contro Commissione delle Comunità
europee e Organisation européenne pour la sécurité
de la navigation aérienne (Eurocontrol), Causa C113/07 P, in Racc. 2011, p. I-2207.
56 Ibidem, punti 72 ss.
57 Trib. CE, 12 dicembre 2006, causa T-155/04,
SELEX Sistemi Integrati/Commissione, in Racc.
2008, p. II-4797.
58 Nelle Linee direttrici sull’applicabilità dell’art. 101 agli accordi di cooperazione orizzontale,
la Commissione ricorda che la preparazione e la
produzione di norme tecniche può rientrare nell’ambito dell’esercizio dei pubblici poteri, mentre
gli organismi di normazione europei sono soggetti al diritto della concorrenza nella misura in
cui possono essere considerati un’impresa o
un’associazione di imprese ai sensi degli articoli
101 e 102 TFUE.
59 Comunicazione della Commissione, Linee
direttrici sull’applicabilità dell’articolo 101 del
agli accordi di cooperazione orizzontale G.U.U.E.
C-14 gennaio 2011, p. 258 ss.
mico dell’attività degli organismi europei
di normazione60.
Ulteriormente, un ente che svolge attività di regolamentazione esercita concretamente un pubblico potere anziché
un’attività economica che al contrario
svolgerebbe se sviluppasse la differente
attività di organizzazione di gare sportive.
Nella sentenza MOTOE61, la Corte definisce come esercizio del «potere pubblico»
l’emissione di pareri conformi sulle domande di autorizzazione presentate al
fine di organizzare gare motociclistiche.
L’ente può infatti condizionare l’approvazione alla verifica della sicurezza dello
svolgimento delle gare tramite la previsione di misure opportune da parte dell’organizzatore oppure per motivi obiettivi connessi alle particolarità dell’attività
Infine, vale la pena di ricordare che l’eventuale corrispettivo per la fornitura di
un prodotto o l’erogazione di un servizio
da parte di un ente pubblico, non è sufficiente di per sé a qualificare l’attività
svolta come economica se tale corrispettivo è previsto dalla legge e non è determinabile direttamente o indirettamente
dall’ente in questione62. La Corte di giustizia nella sentenza SAT Fluggesellschaft ha
stabilito che le attività dall’organizzazione internazionale Eurocontrol, per la
loro natura, l’oggetto e le norme applicabili, si ricollegano all’esercizio di pubblici
60 La Comunicazione cit. rinvia proprio alla
sentenza SELEX, causa C-113/07, cit., punto 92.
61 Riconosciuti a norma della direttiva 98/34/
CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22
giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, G.U. L 204 del 21 luglio
1998, p. 37. Cfr. Trib. UE, 12 maggio 2010 nella
causa T-432/05, EMC Development AB/Commissione, non ancora pubblicata.
62 C. giust. CE, 1 luglio 2008, Motosykletistiki
Omospondia Ellados NPID (MOTOE) contro Elliniko Dimosio, Causa C-49/07, in Racc. 2010, p. I4863, punto 46. La Corte riprende le conclusioni
dell’avvocato generale Kokott del 6 marzo 2008,
punti 110.
63 V. in tal senso, citate sentenze SAT Fluggesellschaft, punti 28 e ss., nonché Diego Calì & Figli, cit., punti 22-25.
64 C. giust. CE, 19 gennaio 1994, causa C-364/
92, SAT Fluggesellschaft, cit., punti 27, 30 e 31.
65 C. giust. UE, 12 luglio 2012, Compass-Da-
poteri63, malgrado la fissazione e la riscossione dei contributi dovuti dagli
utenti dei servizi della navigazione aerea.
Altrettanto, secondo la sentenza Kompas64, non assume carattere economico
l’attività di una pubblica autorità relativa
ad una banca-dati relativa a informazioni
comunicate dalle imprese. Tale qualificazione giuridica non cambia né se si considera il pagamento ex lege di un corrispettivo per la consultazione e la fornitura di
copie; né per effetto del divieto di impiego
successivo imposto al soggetto che abbia
così ottenuto tali dati65.
ATTIVITÀ A CARATTERE SOCIALE
Una delle questioni più attuali e controverse relativamente alla configurabilità
di una impresa ai sensi del diritto della
concorrenza o meno è quella relativa al riconoscimento delle caratteristiche economiche o meno dell’attività degli Enti che
erogano servizi previdenziali66 e sanitari67. Le situazioni di monopolio nell’erogazione di servizi sociali a carattere universale sono state a lungo considerate
estranee al diritto della concorrenza, in
quanto svolte da Enti pubblici per finalità
di tutela sociale a carattere non economico. Soprattutto, i sistemi di assistenza
sanitaria variano attualmente tra Stati
membri, assumendo specificità nazionali
che condizionano il riconoscimento del
tenbank GmbH contro Republik Österreich, non
ancora in Racc.
66 Per la tutela sui generis del costitutore della
banca-dati, v. art. 7 della direttiva 96/9/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11
marzo 1996, relativa alla tutela giuridica delle
banche di dati, o di qualsiasi altro diritto di proprietà intellettuale.
67 C. giust. CE, 17 febbraio 1993, Christian
Poucet c. Assurances générales de France (AGF) e
Caisse mutuelle regionale du Languedoc-Roussillon (Camulrac) e Daniel Pistre c. Caisse autonome
nationale de compensation de l’assurance vieillesse
des artisans (Concava), Cause riunite C-159/91 e
C-160/91, in Racc. p. 1-637, punto 13; C. giust.
CE, 22 gennaio 2002, Cisal di Battistetto Venanzio
& C. Sas c. INAIL, causa C-218/00, in Racc. p. 1691, punto 45; C. giust. CE, 16 marzo 2004, AOK
Bundesverband e al., cit., punti da 47 a 55; C.
giust. CE, 16 novembre 1995, Fédération francaise
des sociétés d’assurance e al. c. Ministère de l’Agriculture et de la Pèche, Causa C-244/94, in Racc. p.
1-4013, punto 19.
carattere economico delle attività svolte.
Attualmente, invece, un sempre maggiore
numero di attività riferite a servizi sociali
può essere in linea di principio qualificabile come «economica». Infatti, benché le
funzioni e l’organizzazione dei servizi sociali si diversifichino considerevolmente
negli Stati membri, il processo generale
in corso comprende profonde modifiche
delle modalità di organizzazione, fornitura e finanziamento di questo tipo di servizi.
Nel caso di un sistema sanitario nazionale, che funziona secondo il principio di
solidarietà, finanziato attraverso oneri sociali, e che offre una prestazione gratuita
sulla base di una copertura universale,
un’attività non può essere considerata
come economica. Altrettanto vale per le
«casse malattia», presenti in alcuni Stati
membri, che perseguono un obiettivo
esclusivamente sociale e, applicano esclusivamente la legge senza possibilità di influire sull’ammontare dei contributi, sull’impiego dei fondi e sulla determinazione
del livello delle prestazioni68.
Qualora le attività presentino le suddette caratteristiche, gli ospedali pubblici
non agiscono come imprese69. In sostanza, le attività che di per sé potrebbero
presentare carattere «economico» ma
sono effettuate al fine di fornire un servi-
zio non economico, non possono essere
qualificate come economiche ai fini dell’applicazione delle regole della concorrenza. Altrettanto vale quando tali ospedali agiscano in qualità di acquirenti anche di beni in un determinato mercato
(soprattutto medico-farmaceutico) per offrire i loro servizi a carattere non economico70.
L’opposta qualificazione del carattere
economico delle attività/servizi è invece
affermata allorché gli ospedali pubblici richiedano il pagamento di un prezzo ai pazienti o alle loro assicurazione. Quest’ultima circostanza rivela infatti che lo Stato
membro interessato ha inteso sviluppare
un certo grado di concorrenza relativamente alla prestazione di servizi sanitari71.
68 Trib. UE, 4 marzo 2003, Federación Nacional de Empresas de Instrumentación Cientifica,
Mèdica, Tècnica y Dentai (FENIN) c. Commissione,
Causa T-319/99, in Racc. p. II-357, punto 39.
69 Le «casse malattia» sono legalmente tenute
ad offrire ai loro iscritti prestazioni obbligatorie,
essenzialmente identiche, che sono indipendenti
dall’ammontare dei contributi versati. Tali casse
non hanno così alcuna possibilità di influire su
tali prestazioni. La loro attività, fondata sul principio della solidarietà nazionale, è priva di qualsiasi scopo di lucro e le prestazioni fornite sono
prestazioni legali, che prescindono dall’entità
della contribuzione. V. C. giust. CE, 17 febbraio
1993, cause riunite C-159/91 e C-160/91, Christian
al. e Daniel Pistre c. Caisse autonome nationale de
compensation de l’assurance vieillesse des artisans
(Cancava), in Racc. 0000, p. I-637, punti 15 e 18 e
del 16 marzo 2004, cause riunite C-264/01, C306/01, C-354/01 e C-355/01, cit.
Così un organismo come l’INAIL, che gestisce
per legge un regime di assicurazione malattia
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie pro-
fessionali, non è un’impresa ai fini delle norme in
materia di concorrenza contenute nel Trattato,
considerato che l’ammontare delle prestazioni e
quello dei contributi sono in definitiva fissati
dallo Stato, v. C. giust. CE, 22 gennaio 2002,
causa C-218/00, Cisal, cit., punti 43-46. Anche nel
caso del contributo specifico a favore di un ente
di assicurazioni agricole, la Corte ha escluso la
natura di impresa, v. C. giust. CE, 22 maggio
2003, causa C-355/00, Freskot AE c. Elliniko Dimosio, in Racc. 0000, p. I-5263, punti 76-79. V. C.
giust. CE, 12 settembre 2000, cause riunite da C180/98 a C-184/98, Pavlov, cit., sul regime di pensione complementare di categoria dei medici specialisti stabiliti nei Paesi Bassi.
70 Comunicazione SEGI, parte 2.1.4.
71 Ibidem, punto 23.
72 Ibidem, punto 24.
73 V. sentenze della Corte del 16 novembre
1995, causa C-244/94, Fédération française des sociétés d’assurance e a. c. Ministère de l’Agriculture
et de la Pêche, in Racc. 1997, p. I-4013, punto 14;
del 12 settembre 2000, cause riunite da C-180/98
a C-184/98, Pavlov, in Racc. 2002, p. I-6451, punto
VI. (Segue) LE
ATTIVITÀ PREVIDENZIALI DI
BASE E COMPLEMENTARI
Nel settore della previdenza sociale72,
la Corte di giustizia distingue nettamente
i «regimi legali di base» dai «regimi complementari facoltativi», anche se resi obbligatori dalle autorità pubbliche.
Per i regimi previdenziali e assicurativi di base, la Corte accerta che le prestazioni erogate all’assicurato non siano
strettamente proporzionate ai contributi
da questo versati73; individua così la «soli-
darietà» nei regimi legali di assicurazione
malattia e di assicurazione vecchiaia, in
cui il «soggetto-gestore» svolge un’attività
senza scopo di lucro e non influisce sull’importo dei contributi, sull’impiego dei
fondi e sulla determinazione dell’entità
delle prestazioni74. Alla medesima conclusione si perviene in mancanza di un nesso
diretto tra i contributi pagati dagli assicurati e le prestazioni erogate contro i rischi
di infortunio sul lavoro, allorché prestazioni e dei contributi siano fissati dallo
Stato75. In particolare, la Corte di Giustizia nega la qualità di impresa se la loro attività, oltre ad essere caratterizzata da finalità sociali76 e dall’assenza di uno scopo
di lucro, è disciplinata da obblighi di solidarietà e senza alcuna facoltà di influenza
sulla determinazione del livello delle prestazioni fornite e sull’ammontare dei contributi incassati. Opposta valutazione merita un regime previdenziale che operi in
base al «principio della capitalizzazione»
e le cui prestazioni siano legate all’entità
dei contributi versati e ai risultati finanziari degli investimenti effettuati dall’Ente
di gestione77.
Per i «regimi complementari» integrativi dei «regimi di base», la Corte ha elaborato due criteri principali che consentono di escludere la natura economica
dell’attività prevista dai diversi regimi legali: i) la preponderanza del principio di
solidarietà78 e ii) il controllo dello Stato
membro79.
I regimi complementari, malgrado
presentino una parte delle caratteristiche
dei regimi con una funzione esclusivamente sociale80, possono essere considerate attività economica in determinate
i) Rispetto al principio di una preponderanza del principio di solidarietà, la
sentenza Fédération française des sociétés
d’assurance81 riteneva rilevanti il principio di capitalizzazione, secondo cui le
prestazioni dipendevano solo dall’ammontare dei contributi piuttosto che dal
perseguimento di un fine sociale e le esigenze di solidarietà manifestate nell’indipendenza dei contributi dai rischi (senza
previa selezione degli assicurati), nonché
le restrizioni agli investimenti. Anche la
sentenza Albany82, un fondo pensione
complementare di categoria senza scopo
di lucro presentava aspetti di solidarietà
con riferimento all’iscrizione obbligatoria
e alla determinazione dell’importo dei
contributi e del livello delle prestazioni,
ma se ne discostava in base al principio
della capitalizzazione, al controllo della
«camera delle assicurazioni» e all’obbligo
o la facoltà di esentare talune imprese
ii) Per quanto attiene al criterio del
controllo dello Stato, che rafforza l’attua-
75; del 25 ottobre 2001, causa C-475/99, Firma
Ambulanz Glöckner c. Landkreis Südwestpfalz, in
Racc. 2003, p. I-8089, punto 19; del 16 marzo
2004, cause riunite C-264/01, C-306/01, C-354/01 e
C-355/01, AOK Bundesverband e a. c. Ichthyol-Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. e al., in Racc.
2006, p. I-2493, punto 46; dell’11 luglio 2006,
causa C-205/03 P, FENIN, cit., punto 25 V. Trib.
UE, 12 febbraio 2008, causa T-289/03, BUPA, cit.
74 V., in particolare, sentenze Cisal, cit., punto
44 e Kattner Stahlbau, cit., punto 65.
75 V. C. giust. CE, Poucet e Pistre, cit., punti 15
e 18. V. anche, nello stesso senso, C. giust. CE,
AOK Bundesverband e a., cit., punti 52-56.
76 V. C. giust. CE, Cisal, cit., punti 42, 43 e 45.
77 C. giust. CE, 17 febbraio 1993, cause riunite
C-159/91 e C-160/91, Poucet e Pistre, in Racc. 1995,
p. I-637, punti 18 e 19; C. giust. CE, Cisal, cit.,
punto 45 e AOK Bundesverband, cit., punti 47 e 49.
78 C. giust. CE, 17 febbraio 1993, Poucet e Pistre, cause riunite C-159/91 e C-160/91, in Racc.
1995, p. I-637, punto 17; C. giust. CE, 22 gennaio
2002, Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas c. Isti-
tuto nazionale per l’assicurazione c. gli infortuni
sul lavoro (INAIL), causa C-218/00, in Racc. 2002
p. I-0691, 45; C. giust. CE, 16 novembre 1995, Federation francaise des Societes d’assurance, Societe
paternelle-vie, Union des assurances de Paris-vie e
Caisse d’assurance et de prevoyance mutuelle des
agriculteurs c. Ministere de l’agriculture et de la peche, causa C-244/94, in Racc. 1995, p. I-4013,
79 Al riguardo v., tra le altre, sentenze Poucet e
Pistre, cit., punti 8-15; 22 gennaio 2002, causa C218/00, Cisal, in Racc. 2004, p. I-691, punti 37-46;
AOK Bundesverband e a., cit., punti 47-57, e Kattner Stahlbau, cit., punti 43-68.
80 V. C. giust. CE, AOK Bundesverband e a.,
cit., punto 49.
81 V. C. giust. CE, Fédération française des sociétés d’assurance e a., cit., punti 9 e 17-20.
82 C. giust. CE, 21 settembre 1999, causa C67/96, Albany International, cit., punti punti 81-85
e 103 ss. V. anche citate sentenze Brentjens, cit.,
punti 81-85 e Drijvende Bokken, cit., punti 71-75,
nonché Pavlov e a., punti 114 e 115.
zione del principio di solidarietà, appare
rilevante per l’esclusione dell’esistenza di
un attività economica sia la designazione
dell’organismo gestionale che la gestione
degli elementi essenziali del regime, specie con riferimento alla determinazione
dell’importo dei contributi e del valore
delle prestazioni fornite. Nella sentenza
AG2R Prévoyance83, la Corte ritiene che lo
scopo sociale di un regime assicurativo
obbligatorio per tutti i lavoratori dipendenti di un settore economico tramite un
regime di rimborso complementare di
spese per cure mediche non è, di per sé,
sufficiente ad escludere che l’attività considerata sia qualificata come attività economica. Il controllo dello Stato manca
laddove l’ente abbia un margine di negoziazione sul regime applicabile e la sua
designazione, tra le altre imprese, sia fondata sulla sua situazione economico-finanziaria.
Per i servizi sociali diretti alla persona,
sono stati considerati a «carattere economico» attività quali: il collocamento pubblico esercitato da agenzie pubbliche84,
l’assistenza alla dichiarazione delle imposte da parte di soggetti incaricati da uno
Stato membro e organizzati dalle parti sociali85. La principale ragione di tale valu-
83 C. giust. UE, 3 marzo 2011, AG2R Prévoyance c. Beaudout Père et Fils SARL, Causa C437/09, non ancora pubblicata; v. punti 41-42, 4446, 64-65. V. anche le Conclusioni dell’avvocato
generale Mengozzi del 11 novembre 2010.
84 C. giust. CE, 23 aprile 1991, causa 41/90,
Höfner e Elser, cit., punto 21.
85 C. giust. CE, 30 marzo 2006, causa C451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl
c. Giuseppe Calafiori, in Racc. 2008, p. I-2941,
tazione sembra essere la circostanza che
tali servizi potrebbero essere offerti sul
mercato da altri soggetti86, mentre appare
irrilevante che la designazione provenga
dallo Stato a da un soggetto privato come
La prospettiva dell’alternativa effettiva
o potenziale di servizi sul mercato può allargare il campo di applicazione della
concorrenza. Ad esempio nel settore dei
servizi di edilizia sociale nella Decisione
Irish Social Housing87, la Commissione a
sostenuto che in tale attività le «municipalità» entravano in concorrenza con società di costruzione e di gestione immobiliare ed ha ritenuto «economica» tale attività, malgrado la motivazione presentata
e relativa al principio di solidarietà88.
In definitiva, le norme della concorrenza trovano applicazione rispetto a
quelle attività poste in essere da un soggetto di propria iniziativa che ne assuma
il rischio e la piena responsabilità delle
modalità di svolgimento delle sue attività.
In altri termini, occorre che sussista a livello nazionale una certa libertà in capo
ad un soggetto idoneo con autonomi
comportamenti a restringere o falsare la
Höfner, cit., para 22; Job Centre, cit., para
87 Decision of the Commission of 3 July 2001
in Case N 209/2001-Ireland, SG (2001) D/289528.
88 La Commissione ha considerato successivamente corretto il conferimento di un incarico di
servizio di interesse economico generale, v. Commission Decision in Cases No. E 2/2005 and N
642/2009 (The Netherlands, Existing and special
project aid to housing corporations) of 15 December 2009.
Voce 005/2013 del dizionario sistematico del diritto della concorrenza
TITOLO: Il concetto d’impresa SINOSSI: La presente voce prende in considerazione il concetto d’impresa nel diritto della concorrenza. In particolare la voce affronta il problema di tale nozione tra indirizzo interpretativo-applicativo e restatement della Commissione, il parallelismo o divergenza con l’ambito di applicazione della circolazione delle libertà del mercato, l’irrilevanza del criterio soggettivo per la valutazione degli enti pubblici o privati, il criterio oggettivo per le attività non-economiche ed economiche e la dissociabilità in caso di cumulo tra diverse attività svolte dallo stesso soggetto, le attività a carattere sociale e le attività previdenziali di base e complementari. Autore voce 005/2013: Giandonato Caggiano © Copyright 2013

References: sentenza

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 § 2
 § 1
 Sentenza 
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sui generis
 art. 7

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