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Timestamp: 2018-04-23 19:25:24+00:00

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¿A qué clase de “especial protección” se refiere la normativa para que no prescriba la acción de restauración de la legalidad urbanística? – Urbanistica91
Como sabemos, la acción de restauración/protección de la legalidad urbanística (aquella por la que la Administración exige la legalización de unas obras, y en caso de no conseguirla, la demolición de las mismas), está sometido a un plazo de prescripción.
No obstante, existen determinados supuestos en los que no prescribe la acción de restauración (aunque depende de cada normativa autonómica, con carácter general pueden ser las siguientes): obras sobre bienes de dominio público, obras sobre sistemas locales o generales definidos por el planeamiento municipal (también futuros dominios públicos) y obras en suelo no urbanizable de especial protección. A continuación, vamos a tratar el tercer supuesto, siguiendo el ejemplo de la regulación en Andalucía, ya que concierne una gran polémica: ¿a qué clase de “especial protección” se refiere? ¿son imprescriptibles las obras en cualquier clase de no urbanizable de “especial protección”? Veamos.
Artículo 185 Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA). Plazo para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística.
Las medidas, cautelares o definitivas, de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado previstas en este capítulo sólo podrán adoptarse válidamente mientras los actos estén en curso de ejecución, realización o desarrollo y dentro de los seis años siguientes a su completa terminación.
La limitación temporal del apartado anterior no regirá para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado respecto de los siguientes actos y usos:
Entendiendo que los apartados b), c) y d) están más o menos bien definidos (hacen referencia a suelo público o con destino público, además del Catálogo de cada planeamiento municipal), nos ocupamos, como decíamos anteriormente, del primer supuesto: ¿a qué suelo no urbanizable de “especial protección” realmente se refiere la norma?
Si seguimos con la legislación andaluza, el suelo no urbanizable puede tener las siguientes clasificaciones:
a) Suelo no urbanizable de especial protección por legislación específica.
b) Suelo no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o urbanística
d) Suelo no urbanizable del Hábitat Rural Diseminado
De este modo, siguiendo el tenor literal de la norma, ya hemos descartado dos clases de suelo sobre los que no puede operar la imprescriptibilidad: aquellos clasificados de “carácter natural o rural”; a sensu contrario, la imprescriptibilidad de la acción de restauración de la legalidad opera exclusivamente sobre actos o usos sin licencia implantados en:
b) Suelo no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o urbanística.
Siguiendo la legislación de Andalucía, la siguiente cuestión es determinar conforme a qué criterios se califica el suelo no urbanizable de especial protección.
Pues bien, el no urbanizable de especial protección por legislación específica incluirá en cualquier caso aquellos terrenos que estén así clasificados por :
Tener la condición de bienes de dominio público natural o estén sujetos a limitaciones o servidumbres, por razón de éstos, cuyo régimen jurídico demande, para su integridad y efectividad, la preservación de sus características.
Aquellos que estén sujetos a algún régimen de protección por la correspondiente legislación administrativa, incluidas las limitaciones y servidumbres así como las declaraciones formales o medidas administrativas que, de conformidad con dicha legislación, estén dirigidas a la preservación de la naturaleza, la flora y la fauna, del patrimonio histórico o cultural o del medio ambiente en general.
Presentar riesgos ciertos de erosión, desprendimientos, corrimientos, inundaciones u otros riesgos naturales, cuando tales riesgos queden acreditados en el planeamiento sectorial.
Y en relación al no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o urbanística, incluirá en cualquier caso aquellos terrenos que estén así clasificados por :
Ser merecedores de algún régimen especial de protección o garante del mantenimiento de sus características, otorgado por el propio Plan General de Ordenación Urbanística, por razón de los valores e intereses en ellos concurrentes de carácter territorial, natural, ambiental, paisajístico o histórico.
Entenderse necesario para la protección del litoral.
Ser objeto por los Planes de Ordenación del Territorio de previsiones y determinaciones que impliquen su exclusión del proceso urbanizador o que establezcan criterios de ordenación de usos, de protección o mejora del paisaje y del patrimonio histórico y cultural, y de utilización racional de los recursos naturales en general, incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable.
Bien, teniendo claro que la imprescriptibilidad en los anteriores supuestos, ¿dónde está el problema? El problema radica en que, dado que la potestad de elaborar el planeamiento es municipal, la nomenclatura utilizada en cada Plan de cada municipio no se corresponde exactamente o no tiene por qué corresponder con la nomenclatura utilizada por la legislación autonómica; dado que cada municipio tiene su propio Plan, cada municipio tiene sus propias clases y categorías de suelos no urbanizables y, por supuesto, de suelos no urbanizables de “especial protección”; el resultado es que el suelo no urbanizable de “especial protección” al que se refiere la legislación no tiene por qué ser (de hecho, no suele ser) el suelo no urbanizable de “especial protección” al que se refiere el Plan General. Si además tenemos en cuenta la gran cantidad de municipios cuyo planeamiento es anterior a la entrada en vigor de la ley urbanística de turno, la disparidad de nomenclaturas en cuanto al régimen de protección del suelo no urbanizable es más que latente. En este punto, para saber si opera la imprescriptibilidad, habrá que codificar la nomenclatura de suelo no urbanizable de cada Plan General y saber si efectivamente, siguiendo el ejemplo de Andalucía, se está refiriendo al 185.2 B) a) de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, que hace referencia a “suelos no urbanizables de especial protección”.
Dentro de los suelos no urbanizables de especial protección definidos por la LOUA, ¿a cuál de ellos hace referencia exactamente el 185.2 B) a)? ¿a todos? ¿tiene la misma entidad realizar obras sobre suelo público, supuesto claro donde opera la imprescriptibilidad, que realizar obras en tu parcela en una zona de campo, pero para la que el Plan General de turno le haya asignado el “nombre”, por ejemplo, de suelo no urbanizable de “especial protección agrícola”? ¿acaso tiene la misma entidad y, por tanto, el mismo reproche administrativo, realizar obras dentro de un Parque Natural (así calificado por Ley autonómica ambiental), donde claramente es “no urbanizable de especial protección” que realizar obras dentro de una zona de protección de una vega, por el mero hecho que el Plan General ha incluido éste último dentro del “no urbanizable de especial protección”?
En la práctica, nos encontramos con muchísimos municipios clasifican terrenos como “no urbanizables de especial protección” acogiéndose al motivo de que dichos terrenos “son merecedores de algún régimen especial de protección o garante del mantenimiento de sus características, otorgado por el propio Plan General de Ordenación Urbanística, por razón de los valores e intereses en ellos concurrentes de carácter territorial, natural, ambiental, paisajístico o histórico”. Y nuevamente la pregunta: ¿sobre todos ellos opera la imprescriptibilidad de la acción de restauración del 185.2 B) a)?
Vamos a poner varios ejemplos concretos de esta problemática con municipios concretos:
Municipio de Vélez Málaga:
El Suelo No Urbanizable se divide en dos categorías:
a) Suelo No Urbanizable de Protección Especial .
Estas categorías se subdividen en función de las causas de protección y del modelo territorial adoptado en este Plan General, el siguiente modo:
a) Suelo No Urbanizable de Protección Especial:
Paisajes Agrarios Singulares.
Espacios de Potencialidad Forestal.
Yacimientos Arqueológicos con categoría de Monumento.
Suelo Agrícola de Regadío.
b) Suelo No Urbanizable Común:
Cuando acudimos a la planimetría de clasificación del PGOU de Vélez Málaga, nos percatamos que la mayoría del suelo no urbanizable se encuentra dentro de la categoría de especial protección, ¿como puede resultar esto lógico? ¿Como puede tener la misma misma categoría un suelo “de especial protección por ser suelo agrícola de regadío, que un suelo de dominio público como puede ser el cauce de un río?, o más exagerado aún, cómo puede tener el mismo grado de protección un suelo considerado como paisaje agrario singular, que la Zona de Influencia del Litoral, cuando la misma hace referencia a los últimos 500 metros contados desde la ribera del mar?¿Cómo puede operar la imprescriptibilidad de la acción de restauración de la legalidad de igual modo?
Otro ejemplo, quizás el más sorprendente (motivo por el cual se encuentra en proceso judicial ante el TSJ de Andalucía) es el caso de Andújar (Jaén).
Si observamos la planimetría que delimita el suelo no urbanizable, observamos que más del 95% por ciento de su suelo no urbanizable está clasificado como no urbanizable de especial protección, y eso que se trata de un municipio con 965 km² de superficie de terreno, siendo uno de los más grandes de la región.
Entre ellos, nos encontramos las siguientes categorías de Suelo no urbanizable de especial protección: :
Protección de parque natural Sierras de Andújar.
Protección por valores naturalísticos y paisajísticos.
Protección por interés natural.
Protección por control de residuos radiactivos.
Protección de vías pecuarias y lugares asociados +
Protección por recurso agrarios: vegas.
Protección por recursos agrarios: terrazas.
Y luego, por último establece las dos categorías de suelo no urbanizable común:
Suelo no urbanizable de carácter rural.
Suelo no urbanizable hábitat rural diseminado.
Con la LOUA en la mano, siguiendo su tenor literal, la situación nuevamente es desproporcionada y, a nuestro juicio, carente de sentido territorial y urbanístico: se está sometiendo al mismo régimen de imprescriptibilidad un suelo que tiene una protección especial por considerarse un parque natural, que a un suelo que tiene una especial protección por ser un recurso agrario.
Por supuesto, este problemática se traslada a los Tribunales, que no tienen más remedio que aplicar el tenor literal de la norma, y “meter” como “especial protección” a efectos de la imprescriptibilidad todo lo que el Plan General de turno diga que es de “especial protección”, y ello cuando el propio Plan General establezca o explique diferentes grados de protección.
Esto es lo que ocurrió en un litigio surgido a raíz de una orden de demolición dictada por un municipio sevillano. Los propietarios del suelo edificaron en 2004 sobre un suelo no urbanizable de especial protección de regadío. En 2011 recibe requerimiento de legalización, y tras alegar prescripción por haber transcurrido más de 4 años desde la finalización de las obras, el Ayuntamiento desestima el recurso en base a que al 185.2 LOUA (imprescriptibilidad de la acción de restauración en suelo no urbanizable de especial protección). Este asunto fue recurrido en vía judicial, en primera y segunda instancia, siendo rechazada la pretensión del actor que alegaba prescripción en todas las instancias.
Durante la primera instancia, incluso se llegó a presentar pericial contradictoria en la que se probaba que no existía ningún regadío en esas zonas clasificadas como no urbanizable de especial protección de regadío. En concreto fue este uno de los motivos del recurso contencioso y de la apelación:
“Error en la valoración de la prueba sobre la clasificación del suelo. Inaplicación del artículo 185 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) mantienen los apelantes que la afirmación de la Administración de que los terrenos donde se ubican las edificaciones cuya demolición se pretende tienen la consideración de suelo no urbanizable de especial protección (Protección al regadío) queda desvirtuada con las periciales practicadas de las que se extrae que estamos ante suelo de secano; así, dictamina el perito Sr. Lucio , arquitecto técnico forestal, que la normal clasificación de estos terrenos rústicos es como tierras de secano, habiendo estado enfocada la zona por la Consejería de Medio Ambiente para el cultivo de secano, catalogación con la que coincide el Ministerio de Medio Ambiente, añadiendo el perito informante que la Cuenca de Agua le informó de que no se da licencia alguna para riego en la zona; mientras que el perito Sr. Carlos María , ingeniero técnico agrícola, informa asimismo que de acuerdo con el plano adjunto realizado por el Ministerio de Agricultura la tipología de cultivos existentes en la zona son labor de secano, no siendo por lo demás suficientes los cauces naturales de cuenca hidrológica para la puesta en regadío de cultivos, y encontrándonos ante un terreno arcillo impropio para el cultivo que es catalogado como de secano por la Consejería y el Ministerio; añaden que el propio Alcalde ha admitido que la zona en la que se ubican las edificaciones en suelo no urbanizable de secano, y que los testigos que han declarado señalan que nunca ha habido riego en la zona, la cual no ha tenido la consideración de regadío; concluyen por lo expuesto que frente a la zonificación contenida en el plano de Estructura General del territorio lo cierto es que las edificaciones en las fincas de los recurrentes se encuadran en un suelo no urbanizable común (artículo 46 LOUA), no de regadío, ni actual ni potencial, careciendo por tanto del carácter de especial protección, no siendo la situación de secano de los terrenos fruto de una dejadez o desidia de sus propietarios sino de la propia naturaleza del terreno, al punto que la Consejería de Medio Ambiente y el Ministerio de Medio Ambiente catalogan la zona como de tierras de secano. A partir de lo antes razonado consideran que estando ante un suelo de secano común y contando las construcciones con más de cuatro años de antigüedad debe estimarse la prescripción de la actividad disciplinaria de la Administración de acuerdo con lo establecido en el artículo 185 LOUA pues estando finalizadas las obras ya en 2004 (según Decreto de inicio del expediente y ortofotos de los años 2001 y 2004 aportadas con la demanda) el expediente disciplinario se inició más de cuatro años después, concretamente en fecha 17 de diciembre de 2009, cuando ya estaba prescrita cualquier acción contra las edificaciones”
Sin embargo, tanto el Juez, como el Magistrado posteriormente, se atiene a la clasificación urbanística del municipio para aplicar el precepto de la imprescriptibilidad:
“El segundo motivo de la apelación se refiere a la categorización de los terrenos sobre los que se ejecutaron las construcciones como suelo no urbanizable de especial protección (Protección al regadío), de acuerdo con la resolución recurrida, o como suelo no urbanizable común de secano, según defienden los apelantes La Sentencia apelada reconoce con los actores que actualmente por la fuerza de los hechos, como plantea el informe pericial, los terrenos afectados no merecen la calificación como protegido ni se destinan actualmente a la actividad de agricultura intensiva. Sin embargo, como también en ella se razona, esa circunstancia fáctica no es por sí sola suficiente para concluir la disconformidad a Derecho del acto administrativo impugnado. Este pone fin a un procedimiento de restablecimiento del orden jurídico perturbado (mediante la ejecución de obras sin licencia) seguido de acuerdo con los trámites y criterios establecidos en los artículos 182 y 183 LOUA en el que lo determinante a la hora de su decisión es si las actuaciones que lo justifican son o no incompatibles con la legislación y de la ordenación urbanística aplicables, que será la vigente al tiempo de la toma de esa decisión. Por tanto, de una parte, sin perjuicio de la calificación de los terrenos en otros ámbitos sectoriales como los aludidos por los actores (Medio Ambiente, Aguas..), lo trascendente a los efectos que nos ocupa es la consideración de los mismos de acuerdo con la ordenación urbanística, esto es, de acuerdo con las normas de Planeamiento de Jimena de la Frontera; y de otra, el Planeamiento a tomar en consideración es el vigente al tiempo de resolver el expediente, sin consideración por tanto a normas de un planeamiento futuro ( STS de 4 de julio de 1997 EDJ 1997/6399) las licencias urbanísticas son actos reglados que se otorgan conforme al planeamiento en vigor -bien sea éste el vigente en el momento de la solicitud o en el momento de la decisión,- pero nunca conforme a un planeamiento futuro, cuyas determinaciones nada tendrían que ver con la corrección del acto de acuerdo con la norma vigente al tiempo de resolver, sino que afectarían sobrevenidamente a lo sumo, según su contenido, a la eficacia total o parcial de aquél. Así las cosas, teniendo en cuenta las determinaciones del Planeamiento urbanístico vigente, y aplicable, ha de estarse como sostiene la Sentencia apelada a la clasificación urbanística de los terrenos contenida en las vigentes Normas Subsidiarias Municipales de Jimena de la Frontera, cuyo texto refundido fue aprobado definitivamente el 13 de julio de 1984 , y que incluye estos suelos como no urbanizable de protección del medio ambiente, regadío actual y regadío potencial (Protección Regadío (Agrícola Intensivo)), conforme a 4 la zonificación contenida en el plano n° 2 denominado Estructura General del Territorio, como consta en el expediente administrativo y no ha sido rebatido por la parte actora Corroborando la procedencia de la decisión adoptada ha de añadirse, como destaca la Sentencia apelada, que la propia escritura de compraventa aportada a los autos se refiere a los terrenos como de regadío; que las construcciones litigiosas se verifican vigente el Planeamiento de 1984; y que la transformación de los suelos que pudiera llevar en su caso a plantear un cambio en su régimen jurídico es consecuencia de las parcelaciones y edificaciones llevadas a cabo con infracción de la ordenación urbanística entre otros por los hoy demandantes, sin que pueda beneficiarse a quienes con sus actos al margen de la legalidad han provocado la transformación del suelo Consecuencia de lo expuesto -a efectos de prescripción también planteada por los recurrentes en virtud de la catalogación de los terrenos que defienden- es como razona la Magistrada a quo que dado que el suelo donde se ubican las construcciones tiene la clasificación urbanística de suelo no urbanizable protegido tampoco cabe estimar la prescripción de la acción para exigir el restablecimiento de la legalidad urbanística, pues aunque el ejercicio de la acción se pudo iniciar (cuestión que no consta) transcurridos más de cuatro años desde su total terminación, todas ellas se llevaron a cabo a la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 1/1992, que aprobó el Texto Refundido de la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y cuyo artículo 255 de aplicación hasta la entrada en vigor de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), bien directamente o en virtud de la Ley 1/1997 de 18 de junio por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, consideró de no aplicación al suelo no urbanizable protegido el límite del plazo de cuatro años para exigir la restauración del régimen urbanístico infringido. En el mismo sentido, añadimos, dispone hoy día el artículo 185.2 (letra A) y letra B).a) de la LOUA al respecto del plazo para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística, que no regirá la limitación temporal de cuatro años para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado respecto de los siguientes actos de parcelación urbanística en terrenos que tengan la consideración de suelo no urbanizable, y de los actos y usos que afecten a terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección”
Como vemos, la cuestión no es baladí, ya que afecta a enormes proporciones de suelo donde la acción para perseguir obras sin licencia no prescribe nunca. Desde Urbanística 91, abogamos por realizar un análisis exhaustivo de cada planeamiento municipal en cada caso, y realizar una pericial, bien sea en sede administrativa o en sede judicial, donde se realice lo siguiente:
Analizar los diferentes tipos de suelos no urbanizables de especial protección utilizados por el planeamiento municipal correspondiente.
Atender a los valores protegidos en cada uno de ellos.
Acudir a la Memoria Informativa del Plan General (no sólo a las Normas Urbanísticas); acudir a los documentos previos durante la aprobación del Plan (Avance, Concierto Previo, etc) para analizar las explicaciones ofrecidas y las justificaciones dadas para la categorización de cada uno de los suelos no urbanizables de especial protección.
Dar una respuesta sobre la existencia real o no de diferentes grados de protección entre los diferentes tipos de “especial protección”.
Lo que entendemos en todo caso, y aunque la Exposición de Motivos de la LOUA no haga mención en este aspecto (habría acudir a las sesiones de la Comisión correspondiente del Parlamento autonómico para estudiar más a fondo la intención del legislador en este punto) es que una cosa es el suelo no urbanizable de “especial protección” y otra es el suelo no urbanizable de “especial protección a efectos de la imprescriptibilidad del 185.2 B) a) de la LOUA. Y ello porque no tiene sentido jurídico que se equipare la realización de obras sobre dominio público (o sobre suelos que han sido calificados para su uso público, lo cual es evidentemente grave y debe recibir el mayor grado de protección) a la realización de obras en una zona agrícola, en una parcela privativa.
acción de restauración imprescriptibilidad orden de demolición PGOU planeamiento prescripción Suelo no urbanizable de especial protección	2015-05-14
noviembre 9, 2016 at 11:58 am
hola tengo una vivienda en el campo construida en suelo de especial protecion de regadios del guadalhorce las normas sudsidiarias te dejan de construir una vivienda unifamiliar pero la mia la ise ilegal y me dicen en el ayuntamiento que no prescriben aunque sean usos permitidos sabes si hay algunas sentencias de esto gracias
noviembre 16, 2016 at 3:14 pm
Si se encuentra efectivamente dentro de “especial protección”, no sólo “de protección”, sino “especial protección”, no se puede regularizar al ser imprescriptible la acción de restablecimiento. La siguiente publicación quizás le pueda ayudar:
http://urbanistica91.com/doctrina/a-que-clase-de-especial-proteccion-se-refiere-la-normativa-para-que-no-prescriban-la-accion-de-restauracion-de-la-legalidad-urbanistica/
¿La zona de no edificación de carretera estaría dentro del supuesto de no urbanizable de especial protección por la legislación específica? ¿Sería necesario que dicha zona estuviera deslindada en el momento de la construcción? ¿Sería igualmente necesaria su inclusión en el planeamiento vigente?
julio 31, 2017 at 5:08 pm
No, en mi opinión la zona de edificación no tiene que ver con la clasificación de suelo (de especial protección); ahora bien, ésa es nuestra opinión como urbanistas, ya que la Ley del Suelo de Madrid, utilizando una muy mala práctica en materia urbanística (para nosotros, y con todos los respetos al legislador, supone confundir el régimen urbanístico de suelo con el régimen de protección del mismo con carácter sectorial), incluye dicha franja dentro del “no urbanizable de protección de infraestructuras”. Por eso decimos que se trata de nuestra opinión, fundamentada, pero opinión que depende de cada CCAA.
No es necesario que la zona se encuentre deslindada antes de la construcción, en ningún caso; basta con el mero Proyecto de Clasificación de la carretera para que entre a operar la restricción a construcciones en dicha zona.
En relación con el primer punto, tampoco consideramos que sea necesaria su inclusión en el planeamiento vigente; esto es legislación de carreteras, no urbanística.

References: Artículo 185
 artículo 185
 artículo 185
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 255
 artículo 185