Source: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6294959
Timestamp: 2017-09-25 13:20:17+00:00

Document:
Náklady řízení a pořádkové pokuty ve správním a přestupkovém řízení - DVS
Datum: 26. 11. 2007, zdroj: OF 4/2007, rubrika: Reforma veřejné správy
Obce při výkonu veřejné správy vedou celou řadu správních řízení, vyřizují množství žádostí, vydávají různá osvědčení a provádějí celou řadu dalších úkonů. Až na výjimky (zákon o přestupcích, stavební řád, živnostenský zákon, zákon o odpadech, zákon o občanských průkazech, zákon o ověřování, zákon o matrikách atd.) obecní úřad postupuje vždy dle správního řádu a v oblasti správních poplatků také dle zákona o správních poplatcích.
Tam, kde je ukládána sankce ve formě pokuty za přestupek či správní delikt nebo kde je vyžadován správní poplatek určený sazebníkem zákona, zpravidla nevznikají problémy. Obce však někdy řeší problém, zda lze nechat uhradit žadateli nebo účastníkovi řízení i další náklady, které obci vznikly např. protahováním řízení či neplněním procesních povinností účastníkem řízení, náklady vynaloženými na zajišťování přenesené působnosti nebo zda lze občanovi uložit pokutu za urážky a napadání úředníků a úřednic.
V tomto textu se budeme konkrétně věnovat pořádkovým pokutám a nákladům řízení, a to ve vztahu k řízení přestupkovému a k řízení o správních deliktech.
Jakkoliv tato řízení pro obec zpravidla nebudou "výdělečná", lze účastníka řízení nejen přimět k aktivnější účasti na řízení, ale navíc výnosy z pořádkových pokut mohou být pro obec alespoň částečnou kompenzací nákladů na vlekoucí se řízení (prvotní funkcí pořádkových pokut však je především zajištění účelu a průběhu řízení).
Základem je zákon
Náklady řízení a pořádkové pokuty ve správním řízení
Před zahájením řízení lze též ukládat pořádkové pokuty až do výše 5000 Kč tomu, kdo bezdůvodně odepře podání vysvětlení (§ 137 odst. 2 správního řádu) a v zahájeném správním řízení lze ukládat pořádkové pokuty až do výše 50 000 Kč tomu, kdo závažně ztěžuje postup řízení tím, že se bez omluvy nedostaví na předvolání, nebo tím, že navzdory předchozímu napomenutí ruší pořádek (např. napadá svědky, vykřikuje při jednání apod.) nebo neuposlechne pokynu úřední osoby (odmítne přestat v rušení, odmítne odejít, odmítne vrátit spis, který mu byl předložen k nahlédnutí apod.), viz § 62 správního řádu. V rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty je třeba vždy odůvodnit, v čem spočívalo závažné ztížení. Závažné ztížení musí být dále zmíněno ve výroku rozhodnutí a podmínka závažného ztížení musí být uvedena i v poučení předvolání, na které předvolaný nereagoval, a na které se bude rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty odvolávat.
Hrubě urážlivé podání
Hypoteticky přichází v úvahu i uložení pořádkové pokuty pro hrubě urážlivé podání. Pojem urážlivé, a to hrubě urážlivé podání však správní řád nedefinuje, a čeká se proto na judikaturu. K ukládání pokut dle tohoto ustanovení je třeba přistupovat velmi opatrně, a zvažovat je lze pouze v případě, že byť i neoprávněná, přehnaná nebo i vulgární kritika nesměřuje pouze proti způsobu výkonu veřejné správy, ale je už pouze neospravedlnitelným osobním útokem, např. na soukromí úředníka, jeho rodinu, původ, údajnou sexuální orientaci apod.
Zároveň je u úředníka, který je při vedení řízení v pozici oprávněné úřední osoby veřejným činitelem (viz § 89 odst. 9 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů), nutno očekávat jistou míru profesionality a odolnosti proti urážkám a osobním útokům (podobně jako např. u policistů). tzn. se na něj kladou vyšší nároky než na běžného občana, který se oprávněně může cítit uražen nebo ublížen na cti i méně intenzivními útoky na svoji osobní integritu. Uložení pokuty by v ideálním případě mělo předcházet i poučení o protiprávnosti podobného jednání. Osobní útoky lze též řešit podáním návrhu na projednání přestupku ublížení na cti dle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích nebo podáním oznámení pro podezření ze spáchání přestupku proti občanskému soužití dle § 49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích (projednávanému z úřední povinnosti), nejde-li o urážku, ale o vyhrožování újmou na zdraví, drobné ublížení na zdraví, schválnosti či jiné hrubé jednání. Úředník z titulu výkonu své funkce neztrácí základní lidská práva a svobody, deklarovaná Listinou základních práv a svobod.
Po zahájení řízení však může nastat problém s nepodjatostí svědků a oprávněné úřední osoby, neboť k řešení přestupku bude zpravidla věcně a místně příslušný tentýž úřad, kterému bylo urážlivé podání doručeno nebo kde k incidentu došlo, nemluvě o tom, že dotčený úředník a svědkové budou obtěžování ještě dalším řízením s "problémovým" účastníkem, pachatelem to urážky nebo napadení.
Postup při ukládání pořádkových pokut dle správního řádu je také podrobně rozpracován v metodickém pokynu Ministerstva vnitra ČR "Metodika k ukládání pořádkových pokut podle § 62 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád" (viz www.mvcr.cz).
Náklady řízení a pořádkové pokuty v přestupkovém řízení
Při projednávání přestupků se postupuje obdobně, ale nejen dle správního řádu, ale i dle zákona o přestupcích, který má pro některé instituty zvláštní úpravu, což se týká i nákladů řízení (§ 79). Výše nákladů řízení je opět stanovena paušální částkou 1000 Kč (vyhláška č. 231/1996 Sb., ve znění vyhlášky č. 340/2003 Sb.) Tato částka se rovněž zvyšuje o 1500 Kč, pokud byl v řízení přibrán znalec, a pokud byl přibrán znalec z oboru psychiatrie, zvyšuje se částka o 2500 Kč (tzn., že účastník řízení může zaplatit opět max. 3500 Kč).
V rámci řízení o přestupku lze též za splnění zákonných podmínek uložit povinnost nahradit poškozenému škodu (je-li škoda i její výše spolehlivě určena a není dobrovolně nahrazena). Náhrada připadá poškozenému, obec tedy z jejího uhrazení žádný "prospěch" nemá.
Před zahájením řízení lze podezřelému z přestupku nebo jiné předvolané osobě rovněž ukládat pořádkové pokuty až ve výši 5000 Kč, pokud se nedostaví k podání vysvětlení nebo pokud podání vysvětlení bezdůvodně odmítá (§ 60 odst. 2 zákona o přestupcích -- zákon o přestupcích zde má úpravu speciální k úpravě obsažené ve správním řádu).
Po zahájení řízení lze obviněnému z přestupku (příp. svědkům) ukládat pořádkové pokuty až do výše 50 000 Kč, pokud závažně ztěžuje postup řízení tím, že se bez omluvy nedostaví na předvolání, nebo tím, že navzdory předchozímu napomenutí ruší pořádek nebo neuposlechne pokynu úřední osoby (§ 62 správního řádu -- zákon o přestupcích zde nemá speciální úpravu). Zahájeno je doručením oznámení o zahájení řízení o přestupku nebo dojitím návrhu na projednání přestupku na věcně i místně příslušný správní orgán (zjistí se dle razítka podatelny). Jiné finanční povinnosti v řízení o přestupku ukládat nelze.
Náklady řízení, které by jinak správnímu orgánu nebyly vznikly
Vedle nákladů řízení stanovených paušální částkou lze na základě § 79 odst. 6 správního řádu uložit povinnost nahradit náklady řízení, které by jinak správnímu orgánu nebyly vznikly, a to tomu, kdo jejich vznik způsobil porušením své povinnosti.
Zmíněným porušením povinnosti bude zejména případ, kdy předvolaný účastník řízení (příp. svědek) toto předvolání ignoruje, jednání je třeba odročit a všechny dotčené osoby znovu předvolat. Tím obecnímu úřadu jistě vzniklou další náklady, jejichž vyčíslení však bude problematické. Jejich výpočet a vydávání rozhodnutí, proti němuž má jeho adresát právo podat odvolání, totiž může přinést ještě vyšší náklady, než ty, které předvolaná osoba svým laxním přístupem nebo nedbalostí způsobila.
Za praktické považujeme uložení povinnosti nahradit tyto "mimořádné" náklady řízení pouze v případě, že svědkové požádali o vyplacení svědečného, kdy si museli zaplatit jízdné, příp. byli ještě ochuzeni na svém příjmu (ušlý zisk), a kdy se minimálně ještě jednou budou muset dostavit. Pravomocné rozhodnutí vydané dle § 79 odst. 2 a 4 správního řádu a vyhlášky č. 520/2005 Sb. o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku pak může být podkladem pro další rozhodnutí o uložení povinnosti nahradit náklady řízení, které by jinak správnímu orgánu nebyly vznikly a které byly způsobené účastníkem řízení porušením jeho povinnosti (§ 79 odst. 2 a 6 správního řádu).
Ve výroku rozhodnutí je třeba popsat dle jakých ustanovení kterého předpisu je rozhodováno, o kom je rozhodováno, v jakém řízení je rozhodováno, v jaké konkrétní věci je rozhodováno, skutek je dále třeba co nejkonkrétněji popsat i právně kvalifikovat, viz § 68 správního řádu (náležitosti rozhodnutí).
Jak už ale bylo naznačeno, při ukládání těchto "mimořádných" nákladů řízení je třeba postupovat prozíravě a obezřetně. Na druhé straně však není důvod neupozornit na možnost uložení těchto nákladů v poučení předvolání.
Pozitiva a negativa řízení o uložení pořádkové pokuty
Ukládání povinnosti nahradit náklady řízení (vyjma výše zmíněných "mimořádných" nákladů) je pro obecní úřady rutinní záležitostí, avšak pro obecní rozpočet záležitostí finančně nepříliš zajímavou. Prostorem pro získání příjmů na straně obce jsou tak rozhodnutí o pořádkových pokutách (podaří-li se je následně vymoci). Rozhodnutí o pořádkových pokutách navíc nejsou často přezkoumávána v rámci správního soudnictví, což může vést odvolací orgány k větší vstřícnosti při jejich potvrzování v rámci odvolacího řízení. U pořádkových pokut je situace navíc mnohem přehlednější než u rozhodnutí ve věci samé, neboť o povinnosti (např. dostavit se na předvolání) zpravidla není pochyb, stejně jako o porušení této povinnosti.
Pokud prvostupňový orgán dotyčnou osobu řádně předvolal, v předvolání správně poučil a v rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty správně uvedl důvod jejího uložení, stejně jako se vypořádal s vysvětlením způsobu, kterým bylo probíhající řízení ztíženo a proč je účast předvolaného u jednání nezbytná, kdy uložená pokuta bude přiměřená a proporcionální -- měl by nadřízený orgán případné odvolání zamítnout a rozhodnutí potvrdit. Nelze uložit např. pokutu 50 000 Kč za první nedostavení se k jednání, bude-li jednáno o bagatelním porušení nočního klidu, spáchaného navíc např. mladistvým. Pokuty tak budou ukládány zpravidla v řádech tisíců korun a jen výjimečně v řádech desetitisíců, u zvláště závažných přestupků nebo u extrémních forem obstrukcí. (U správních deliktů musí být pokuta citelná, aby byla účinná -- velká firma raději platí opakované pořádkové pokuty, než aby riskovala příliš brzké nepříznivé rozhodnutí ve věci samé).
Pořádkové pokuty lze ukládat i osobě, která se na adrese svého trvalého pobytu nezdržuje a zásilky nepřebírá, neboť v případě doručování na adresu trvalého pobytu lze za splnění podmínek dle § 23 správního řádu vždy uplatnit fikci doručení -- i v případě, že adresát zásilku nepřevezme nebo se o ní vůbec nedozví, je doručeno (viz § 24 správního řádu), což platí o všech zásilkách, tedy i o předvolání a rozhodnutí, kde správní řád nestanovuje žádné výjimky. Pořádkové pokuty tak lze ukládat i v případě účastníků řízení, kteří se o probíhajícím řízení ani nedozvěděli, neboť si třeba i úmyslně nezajistili přebírání zásilek na adrese svého trvalého pobytu. Posilování institutu fikce doručení v dalších procesních předpisech zároveň prosazuje i Ministerstvo spravedlnosti ČR.
Ve všech případech je však na místě postupovat uvážlivě, zvláště tam, kde ukládání pokut bude zcela zjevně neúčinné nebo pokuty budou nevymahatelné, např. u bezdomovců nebo cizinců. Je-li však známo místo jejich pobytu nebo "působiště" bude pro zajištění průběhu řízení účelnější předvolávání obecní policií, dále předvádění obecní policií a eventuálně i konání jednání na místě samém.
Je třeba mít na paměti i nasazení finančních odborů, resp. úředníků vymáhajících rozhodnutí, aby nebyli zbytečně přetěžováni množstvím nevymahatelných finančních povinností nebo sériemi pětiset až tisícikorunových pokut. V případech, kdy lze očekávat opakované ukládání pořádkových pokut, lze přistoupit i k uložení pořádkové pokuty "najednou" až po druhém nebo třetím nedostavení se k jednání, a to v násobné výši (např. 2000--3000 Kč).
Širší využívání pořádkových pokut může přispět k urychlení řízení a jeho ekonomizaci -- někteří předvolaní totiž "hrozbám" uvedeným v poučení předvolání neuvěří, dokud jim pořádková pokuta není opravdu uložena. Zároveň se může jednat o další zdroj příjmů nebo alespoň o formu "kompenzace" pro obec, která zdlouhavá řízení, končící nezřídka zastavením nebo sankcí pouze symbolickou, tak jako tak musí vést.
Mgr. Jan Potměšil, odd. legislativně-právní Kanceláře SMO ČR

References: § 62
 § 89
 zákona č. 140
 § 49
 § 49
 § 62
 zákona č. 500
 § 79
 § 79
 § 68
 § 23
 § 24