Source: http://2007-2012.nosdeputes.fr/seance/3659
Timestamp: 2019-07-16 15:07:01+00:00

Document:
Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire : Séance du 26 mai 2010 à 9h45
Séance du 26 mai 2010 à 9h45
véhicule ad hoc
La Commission procède à l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2010 (n° 2518) sur le rapport de M. Gilles Carrez, rapporteur général.
Le projet de loi de finances rectificative que nous allons examiner entérine le mécanisme d'assistance aux pays de la zone euro. Il comporte quatre articles ; trois amendements vous seront soumis.
Il s'agit, mes chers collègues, de la troisième loi de finances rectificative depuis le début de l'année, après celle de février autorisant l'emprunt national et celle de fin avril-début mai permettant d'apporter une aide à la Grèce.
Le présent texte est consacré, d'une part, à la garantie octroyée par l'État, dans le cadre du mécanisme de stabilisation de la zone euro, au véhicule ad hoc – il reste à préciser son statut juridique exact – qui sera chargé de son application, et, d'autre part, à la participation de notre pays à l'augmentation des moyens du Fonds monétaire international à hauteur de 500 milliards d'euros.
L'article 1er, qui n'a rien à voir avec le mécanisme de garantie, ratifie le décret instituant des redevances pour services rendus par la direction générale de l'aviation civile. En vertu de l'article 4 de la LOLF, ce type de décret doit être autorisé dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée.
L'article 2 est l'article d'équilibre qui figure dans toute loi de finances, mais aucune modification n'est apportée ni à l'équilibre budgétaire, ni à la trésorerie puisqu'il s'agit d'un simple octroi de garantie.
L'article 3, le plus important, a trait à la mise en place, à la suite de l'accord conclu au sein du Conseil de l'Union européenne du 9 mai, d'un mécanisme de stabilisation par le biais d'un organisme qui serait, selon les informations données par le ministre, une société de droit luxembourgeois. Cette particularité, qui peut surprendre, s'explique par le fait que la gestion du dispositif sera assurée par la Banque européenne d'investissement dont le siège est à Luxembourg. Ladite société bénéficierait de la garantie des seize États de la zone euro pour un montant de 440 milliards d'euros, en fonction de la quote-part de chacun dans le capital de la Banque centrale européenne. Compte tenu d'une marge de précaution de 20 %, l'engagement de la France atteint 111 milliards d'euros.
Le véhicule ad hoc pourrait intervenir de façon souple, premièrement, en prêtant directement les fonds qu'il a lui-même levés ; deuxièmement, en ouvrant des lignes de crédit ; troisièmement, en achetant des obligations des États en difficulté.
La garantie accordée pourrait faire l'objet d'une rémunération calculée par différence entre le coût des ressources obtenues et le taux des prêts consentis, qui serait aligné sur ceux du FMI.
Contrairement à ce qui a été dit, le véhicule ad hoc n'absorbera pas le mécanisme en faveur de la Grèce dans lequel ce sont les États qui ont prêté directement, d'où un impact de 16 milliards d'euros sur notre équilibre budgétaire.
L'article 4, enfin, traite de la participation de la France au FMI. Le G 20 de Londres avait décidé le 2 avril 2009 d'augmenter de 500 milliards d'euros la capacité de financement du FMI, ce qui représente pour la France la somme de 18 milliards d'euros.
Les deux premiers amendements que j'ai déposés sont rédactionnels.
Le troisième concerne les modalités d'information des commissions des finances de l'Assemblée et du Sénat. En l'état du projet, le ministre informera les commissions quand l'État accordera sa garantie, non pas lorsqu'elle sera mise en jeu. Je vous propose donc de prévoir une information systématique du Parlement chaque fois que le véhicule ad hoc empruntera en bénéficiant de ladite garantie.
Pour information, j'indique que la Banque européenne d'investissement est présidée par M. Philippe Maystadt et qu'elle compte parmi ses vice-présidents M. Plutarchos Sakellaris, président du conseil des experts économiques du ministère grec de l'économie et des finances jusqu'en 2008…
La BEI, créée en 1958, est un organisme de droit public. La décision de la faire siéger à Luxembourg est le résultat de négociations entre membres fondateurs de la Communauté européenne. La BEI accorde des prêts considérables, individuels ou par l'intermédiaire d'autres banques ainsi que des prêts spécialisés. À ce sujet, je souhaiterais savoir si les banques françaises prennent des commissions lorsqu'elles servent de relais aux prêts de la BEI aux PME.
Parmi les vice-présidents, on compte tout de même un Français : Philippe de Fontaine Vive.
La garantie accordée est-elle limitée dans le temps ?
À trois ans pour l'octroi de la garantie qui, elle, vaut pour la durée du prêt.
Mais le prêt peut-il être renouvelé ? Autrement dit, existe-t-il un verrou ?
La garantie est liée à un prêt, lequel n'est pas rechargeable. Mais j'ignore quelle sera la durée des prêts.
Cinq ans, d'après ce que j'ai compris.
Sommes-nous à l'abri d'une logique d'adossement perpétuel ?
Il faut faire le parallèle avec la Société de financement de l'économie française. Le véhicule est conçu pour permettre aux États de passer un cap difficile. Aussitôt qu'ils le pourront, ils retourneront sur les marchés.
Le ministre nous a indiqué que la garantie pourra être sollicitée par le véhicule ad hoc pendant trois ans et les prêts qu'elle couvrira seront de cinq ans.
Nous approuvons la création d'un mécanisme de stabilisation que nous appelions de nos voeux depuis longtemps puisqu'il faisait partie de la plate-forme des partis socialistes européens.
La question de la durée est cruciale car une union monétaire a besoin de ce type d'instrument. Il a fallu une crise pour comprendre qu'on avait besoin de mécanismes de solidarité. Ils ont vocation à être permanents mais à n'être actionnés qu'à titre transitoire.
Le niveau des taux d'intérêt est un enjeu essentiel. Pour qu'un pays puisse se désendetter, il faut lui offrir les taux les plus bas possible ; or, on se rapproche de ce qui a été fait pour la Grèce, soit 5 %.
Comment en est-on arrivé à 750 milliards, soit les 250 milliards du FMI, plus les 60 milliards d'aide directe de la Commission et les 440 milliards prévus ?
Ce sera tout de même la première fois qu'on nous demande de voter une loi pour donner une garantie à un organisme qui n'existe pas ! On fait de plus en plus fort.
Le premier alinéa de l'article 3 offre la possibilité de garantir non seulement les outils permettant à une entité qui n'existe pas de se financer, mais aussi les prêts qu'elle accordera aux États. Pourquoi cette double garantie, traditionnelle quand il s'agit des ressources, mais nouvelle pour ce qui est des instruments que pourra utiliser cette entité ?
M. le rapporteur général serait-il choqué si nous fixions une durée maximale pour les prêts ? Arrêtons de nous cacher derrière notre petit doigt. Tous les États ne seront pas capables de rembourser et on s'oriente vers des emprunts perpétuels. Ce n'est d'ailleurs pas une nouveauté puisque le bilan de l'État en porte encore la trace : il s'agit d'emprunts remontant à la Première Guerre mondiale. Nous nous sommes lancés dans une fuite en avant permanente. Les États sont comme des entreprises, ils ont des capacités de remboursement limitées, en fonction de la chute de niveau de vie que les habitants peuvent supporter : regardez ce qui s'est passé après la Première Guerre mondiale quand on a voulu faire payer l'Allemagne au-delà d'un montant raisonnable. Le rééchelonnement est la seule solution. Sinon, on n'aidera pas les États. En trois ans, la Grèce ne pourra pas redresser ses finances publiques. Une limitation de la durée des prêts ne serait-elle pas un moyen d'éviter les emprunts perpétuels, pour lesquels le remboursement se limite aux intérêts ?
Les chefs d'État et de gouvernement et les ministres se sont mis d'accord sur le principe d'un mécanisme pérenne. Selon la déclaration qui a suivi le Conseil européen du 7 mai, « les chefs d'État et de gouvernement de la zone euro sont disposés à mettre en place un cadre solide pour la gestion des crises dans le respect du principe de la responsabilité qui incombe aux États membres en matière budgétaire ». Les discussions se sont poursuivies et Mme Lagarde pourra nous en dire plus lundi.
Le dispositif n'est pas mis en place dans le cadre d'une coopération renforcée mais sur une base intergouvernementale.
Le véhicule ad hoc n'est pas créé mais il a fait l'objet d'un accord de principe. Dans un contexte national, nous serions plus exigeants. Nous poserons la question lundi au ministre.
Les États souhaitent la plus grande souplesse dans les modalités d'intervention. Aujourd'hui, on ne sait ni qui fera appel à ce mécanisme, ni quand, puisque la Grèce continuera de relever d'un régime spécifique. La pluralité des instruments – prêt direct, ligne de crédit, achat de titres d'État – est le gage de la souplesse. Il n'est pas question d'octroyer une double garantie mais le texte laisse ouverte une alternative compte tenu de l'inachèvement des négociations.
Pourquoi le terme « restructuration » est-il à ce point tabou ?
Comme celui de rigueur !
J'ai posé plusieurs fois la question, notamment à Christian Noyer. L'ensemble des administrations financières des États et la BCE estiment que la restructuration de la dette d'un des pays de la zone euro serait un cataclysme pour l'euro et contribuerait à son effondrement.
Restructuration est synonyme d'allongement de dette, voire d'abandon de créance comme pour le Mexique dans les années quatre-vingt. Aujourd'hui, on n'en est pas là. Les experts parlent surtout de risques très élevés pour l'euro. Et peut-être pas seulement pour l'euro, pour les banques aussi.
Au cours d'une de ses auditions, Mme Lagarde a déclaré : « Le Fonds européen de stabilité financière a été créé pour trois ans, mais cela ne signifie pas que les prêts et les garanties ne sont émis que pour cette durée. Les règles de fonctionnement ont été calquées sur le mécanisme de soutien à la Grèce : les prêts sont émis pour une durée de cinq ans, comprenant une période de grâce de trois années pendant lesquelles aucun remboursement n'est appelé. Ainsi, des prêts émis au dernier jour de fonctionnement du Fonds européen seraient remboursés au plus tard en juin 2018. ». Voilà ce que nous pouvons dire pour l'instant.
Dans ce contexte très particulier, le Gouvernement ne peut pas être plus précis tant que la négociation n'a pas définitivement abouti. Mais la durée maximale des prêts consentis est un élément majeur pour apprécier la nature de la garantie que nous accordons. S'engager sur trois ans ou sur trente, ce n'est pas la même chose.
Je ne comprends pas non plus la hantise que suscite le terme « restructuration », lequel n'est pas synonyme d'abandon de créance. Au contraire, un plan d'amortissement adapté aux capacités de remboursement d'un pays peut être la garantie que les choses se passeront mieux qu'en maintenant le statu quo.
La situation est véritablement angoissante. Ce n'est pas la garantie apportée par les seize États de la zone euro qui compte ; la seule signature qui intéresse les opérateurs de marché, c'est celle de l'Allemagne ; ses réticences le prouvent. Le corollaire, ce sont des efforts dont nous n'avons pas pleinement pris la mesure. Et il n'y a aucune pudeur à avoir concernant la « rigueur » à laquelle nous sommes bel et bien condamnés. À défaut, nous ne rétablirons pas la situation de la zone ni la crédibilité financière des pays qui la composent.
Monsieur le rapporteur général, que pensez-vous des ventes à découvert qui, en permettant de jouer en bourse sans détenir d'actions, amplifient la chute des cours ?
Ne faudrait-il pas mettre un terme au différend qui a opposé la semaine dernière la France à l'Allemagne et supprimer totalement les ventes à découvert ?
M. le rapporteur général considère, à juste titre compte tenu des nombreuses incertitudes qui subsistent, qu'il est indispensable d'informer régulièrement les commissions des finances de l'évolution du mécanisme. Certes, mais sous quelle forme ?
Pour votre information, monsieur Ginesta, hier, lors de l'examen par notre commission du projet de loi de régulation bancaire et financière, des amendements qui allaient dans le sens que vous souhaitez ont été rejetés après l'avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement.
Si je me réjouis que nous ayons suivi l'exemple allemand en plafonnant notre garantie, en l'occurrence à 111 milliards, je m'interroge sur la manière dont, au-delà des 60 premiers milliards, les tranches seraient débloquées et sur les modalités de notre information si la crise devait se poursuivre.
L'Union européenne s'est engagée à améliorer la gouvernance économique – la ministre l'a confirmé et l'exposé des motifs en fait mention – allant jusqu'à envisager le renforcement de « la surveillance économique et la coordination des politiques économiques ». Mais comment les Parlements nationaux seront-ils associés au processus ? Le sujet mérite réflexion puisqu'il touche à la construction des budgets annuels et dépasse désormais la simple transmission de documents à la Commission européenne.
Enfin, les quotes-parts ont été alignées sur celles de la BCE. Comment peut-on apprécier dans la durée la participation des banques centrales des pays les plus fragiles ? Qu'adviendra-t-il si plusieurs d'entre eux sont pris dans la tourmente ?
En ce qui concerne les modalités d'information, il faudra – car la question est importante – demander une audition du ministre chaque fois que le véhicule ad hoc sera sollicité, sous une forme ou sous une autre. Dès lors, le Parlement doit être associé étroitement au processus. Un échange de lettres ne saurait suffire. D'ailleurs, Mme Lagarde s'est montrée extrêmement disponible au cours des derniers mois.
La situation est grave, c'est vrai, mais on ne peut pas dire que la seule signature qui vaille soit celle de l'Allemagne. Le taux des OAT françaises à dix ans a, depuis un an, baissé de près de cinquante points de base. C'est considérable et cela prouve que la signature de la France reste très appréciée. Notre spread par rapport à l'Allemagne n'a pas bougé.
Pour ce qui est des ventes à découvert, je suis favorable à leur interdiction, ne serait-ce que par cohérence. Le groupe de travail Assemblée-Sénat sur la crise financière, créé il y a deux ans, a préconisé de les supprimer dès l'automne 2008, dans une note adressée au Président de la République. Il nous a été indiqué par la suite que ces opérations pouvaient servir à fluidifier le marché de la dette souveraine. Mon raisonnement pourra vous paraître primaire, mais il faut savoir faire preuve de bon sens. Le problème essentiel tient à la déconnexion plus marquée que jamais entre économie réelle et sphère financière. Or on aggrave encore le phénomène en autorisant des opérations qui n'ont aucun support et, partant, aucune réalité tangible. Des économistes ont calculé que le rapport entre l'économie physique et la finance allait désormais de un à plusieurs milliers.
Pourquoi la réaction de Mme Lagarde a-t-elle été en apparence négative ? Parce que, prise par la BaFin sans aucune concertation, au beau milieu de la nuit, la décision a créé des difficultés de financement à certains pays, et pas seulement au secteur privé. C'est le manque de coordination qui a été reproché à l'Allemagne. Il aurait manifestement fallu une coordination européenne.
S'agissant des 750 milliards d'euros, ils se décomposent de la façon suivante :
D'abord, 60 milliards d'euros – qui ne sont pas des garanties – s'imputent sur les fonds de l'Union européenne et peuvent être débloqués directement par la Commission européenne sur décision du Conseil. Les contributions des États au budget européen sont plafonnées à hauteur de 1,24 % de leur PIB. Les dépenses sont inférieures à ce prélèvement. Mesurée sur trois ans, la différence – appelée « marge sous plafond » – représente un montant maximal de 60 milliards d'euros. Ces 60 milliards peuvent être injectés directement pour aider un pays au titre de l'article 122-2 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Le véhicule ad hoc – appuyé par une garantie pour lever les fonds sur les marchés – peut quant à lui apporter 440 milliards d'euros de financement pour consentir des prêts, des achats d'obligations, ou encore des avances ou lignes de crédit.
À ces montants s'ajoutent 250 milliards d'euros de prêts directs du FMI. En pratique, les 60 milliards d'euros seraient débloqués d'abord. Ensuite, en conséquence d'une exigence de l'Allemagne, imposée pour la première fois pour la Grèce, la mise en place des 440 et 250 milliards d'euros s'effectue conjointement : pas d'intervention de la zone euro sans accompagnement du FMI pour un tiers de l'aide.
Cela dit, le moment de l'intervention, le pays au profit duquel elle devra être effectuée, son montant nécessaire ne sont pas prévisibles ; il n'est pas possible de prévoir à l'avance par exemple le déblocage d'une tranche de 50 puis de 100 milliards d'euros.
Enfin, alors que nous savions que la SFEF allait immédiatement utiliser la garantie proposée – ce qu'elle a fait à hauteur de 77 milliards d'euros –, le mécanisme que nous examinons aujourd'hui est au contraire préventif : nous souhaitons ne pas devoir le mettre en oeuvre.
Nos débats sont surréalistes : nous ne voulons pas affronter la réalité. Comment l'État grec pourra-t-il rembourser une dette représentant 120 % de son PIB ? Si la Grèce tient son plan de retour non pas à l'équilibre mais à un déficit limité à 3 % du PIB, elle va tangenter les 140 % ou 150 %. Comment rembourser une dette correspondant à un tel pourcentage de la richesse nationale ? Le capital d'emprunts conclus sur quinze ans devra être remboursé à hauteur de 6 % ou 7 % par an. C'est 10 % du PIB chaque année. En considérant que le budget de l'État grec correspond à 20 % du PIB de ce pays, c'est la moitié de celui-ci qui devra être consacrée au remboursement du capital – sans parler des intérêts. C'est impossible.
Comme je le répète sans cesse, la seule solution est donc non pas l'annulation – bien sûr – mais le rééchelonnement des dettes, à l'instar de ce qui a été fait pour l'Allemagne lors de son effondrement financier après la guerre de 1914-1918 – les Russes ayant, quant à eux, annulé leur dette. Sauf rééchelonnement sur vingt ou vingt-cinq ans, la charge est insupportable.
Selon Mme la ministre – si j'ai bien compris – les prêts mis en place en application du nouveau dispositif pourraient être de cinq ans, dont trois de différé. C'est insoutenable ! Comment la Grèce pourra-elle rembourser en deux ans ? Il n'est pas besoin de dire aux marchés que c'est impossible ; ils le savent pertinemment, et jouent contre ! Au contraire, ils seraient rassurés par un rééchelonnement sérieux, permettant aux États en difficulté de rembourser effectivement leur dette au regard de leurs capacités. Il est déraisonnable d'annoncer des prêts de cinq ans ; ils seront retransformés.
En réalité, aujourd'hui, nous continuons à protéger les banques. Elles sont les grandes gagnantes. Sur les 110 milliards d'euros en cours de prêts à la Grèce, 55 au moins, une bonne moitié, va servir à rembourser des dettes privées.
Les fonds des banques, ce sont aussi ceux des épargnants.
Les banquiers aussi doivent faire un effort ! Je n'ai jamais vu, en cas de liquidation d'une entreprise, que les banques soient remboursées avec l'argent des États. C'est insensé. Nous courons à la catastrophe. Dans deux à trois ans, nous y sommes. Nous n'aboutissons qu'à accroître les dettes des États, et d'abord de la France et de l'Allemagne.
Je voudrais revenir sur les propos de notre rapporteur général sur les ventes à découvert. La coordination en Europe fonctionne lorsque la France et l'Allemagne la font avancer ensemble. L'Allemagne est à l'oeuvre aujourd'hui. Il ne faut pas la laisser seule. Le Gouvernement français doit prendre ses responsabilités et travailler avec elle.
Je suis favorable à l'interdiction des ventes à découvert. Même si la décision allemande a été prise de façon un peu unilatérale, elle facilite grandement une décision française allant dans le même sens.
Monsieur le rapporteur général, je regrette que vous n'ayez pu être présent hier en commission : nonobstant l'avis défavorable du rapporteur et de la ministre, l'amendement interdisant ces ventes à découvert aurait sans doute été adopté.
Article 1er : Ratification d'un décret relatif à la rémunération de services rendus par l'État
TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES A L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES
Article 3 : Octroi de la garantie de l'État dans le cadre du mécanisme européen de stabilisation pour préserver la stabilité financière
Elle examine ensuite l'amendement CF 3 du rapporteur général.
Nous voulons que les Commissions des finances des deux assemblées soient informées non seulement à l'occasion de la création de la société ad hoc, mais aussi chaque fois que celle-ci consent des financements, et donc met en oeuvre la garantie.
Monsieur Mathis, nous souhaitons suivre les mises en place éventuelles d'aides à tel ou tel pays de la zone euro à travers des auditions de Mme la ministre.
Nous voterons cet excellent amendement.
Monsieur le rapporteur général, quel est le délai fixé pour que la France s'endette de 18,6 milliards de droits de tirage spéciaux pour les apporter au FMI ? Quelles sont les incidences de cet emprunt sur l'équilibre budgétaire du pays, notamment au sens maastrichtien ?
Les mécanismes passent par les banques centrales. C'est la Banque de France qui ouvre une ligne de crédit à la banque centrale du pays qui va recourir à l'aide du FMI. L'opération ne fait que transiter par le budget, et n'est pas prise en compte en comptabilité au sens maastrichtien.
C'est hors bilan de l'État, semble-t-il.
Il est pourtant écrit, page 20 que les relations financières entre l'État et le FMI, via la Banque de France, sont retracées sur un compte d'opérations monétaires dénommé « Opérations avec le Fonds monétaire international ». C'est l'un des comptes spéciaux du Trésor. Il y a donc bien écritures budgétaires : tous les comptes spéciaux du Trésor sont soumis au Parlement lors de l'examen de la loi de finances.
Les mouvements retracés sur le compte sont purement comptables. Ils ne traduisent pas de dépense budgétaire. Le prêt versé au FMI est comptabilisé en dépenses et son remboursement en recettes. La compensation versée par le Banque de France est comptabilisée en recettes puis en dépenses quand l'écriture est contre-passée. Il n'y a aucun impact sur le solde puisque le compte retrace des variations de créances et de dettes.
Et sur la dette publique ?
Non plus, puisque l'opération est financée par la Banque de France.
L'affaire semble donc purement limitée à la Banque de France, qui ouvre une ligne de trésorerie et fait son affaire de son alimentation.
Cela dit, sur le plan comptable, il faut bien enregistrer cette ligne sur ce compte particulier, en dépense et en créance.
Il y a donc bien émission de monnaie à due concurrence.
Quand les 18,6 milliards de DTS sont-ils émis ?
Le système est extrêmement souple. La mise en place est effectuée au fur et à mesure des besoins.
Et comme d'habitude, dans une valise et en petites coupures usagées…
Mon cher collègue, tout le monde admire votre expérience passée.
À l'alinéa 1, substituer au mot : « intervention », les mots : « entrée en vigueur ».
À l'alinéa 2, après le mot : « État », insérer les mots : « mentionnée au I ».
À l'alinéa 4, après le mot : « article », insérer les mots : « et lorsque l'entité ad hoc mentionnée au I apporte un financement ou consent des prêts ».

References: L'article 1
 l'article 4

L'article 2

L'article 3

L'article 4
 l'article 3
 l'article 122