Source: https://tc.vlex.es/vid/4-8-329330815
Timestamp: 2020-04-10 08:48:55+00:00

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STC 151/2011, 29 de Septiembre de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 329330815
STC 151/2011, 29 de Septiembre de 2011
Número de Recurso: 6250-2003
La cuestión de inconstitucionalidad tiene un doble objeto: con carácter principal, se cuestiona un precepto de la Ley de Andalucía que establece el procedimiento que han de seguir las cajas de ahorros andaluzas para poderse sustraer de la competencia de la Comunidad Autónoma y acogerse al régimen estatal previsto para las cajas de ahorros fundadas por la Iglesia Católica. Con carácter subsidiario, se cuestiona el precepto estatal que establece la competencia del Ministerio de Economía para aprobar los estatutos, los reglamentos sobre la designación de los miembros de los órganos de gobierno y el presupuesto anual de la obra social de las cajas de ahorros fundadas por la Iglesia Católica. Respecto de la Ley de Andalucía, se inadmite la cuestión de inconstitucionalidad al no superar el juicio de relevancia en su dimensión de aplicabilidad. El precepto cuestionado había sido suspendido en su vigencia, al ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno invocando el artículo 161.2 CE, y la suspensión había sido posteriormente ratificada por el Tribunal Constitucional. De modo que no puede ser aplicable al caso un precepto legal que se encuentra suspendido en su vigencia. Aplicando la doctrina de la STC 118/2011, de 5 de julio, se declara la inconstitucionalidad del precepto estatal, porque vulnera la competencia autonómica en materia de organización interna de las cajas de ahorro.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Eugeni Gay Montalvo, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez y don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Magistrados, ha pronunciado
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6250-2003, planteada por el Juzgado de Primera Instancia núm. 4 de Córdoba, en relación con la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002, de 21 de diciembre, por la que se aprueban normas en materia de tributos cedidos y otras medidas tributarias, administrativas y financieras, por posible vulneración del art. 9.3 CE y, acumulada y subsidiariamente a la anterior, sobre el art. 8, apartado 15, de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, que modifica la disposición adicional segunda de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las normas básicas sobre órganos rectores de las cajas de ahorros, por posible vulneración de los arts. 149.1.11 y 149.3 CE en relación con el art. 18.1.3 del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y el Parlamento de Andalucía así como el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez, quien expresa el parecer del Tribunal.
El día 21 de octubre de 2003 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito del Juzgado de Primera Instancia núm. 4 de Córdoba, al que se acompaña, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto del referido Juzgado de 22 de septiembre de 2003 mediante el que se acuerda elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002, de 21 de diciembre, por la que se aprueban normas en materia de tributos cedidos y otras medidas tributarias, administrativas y financieras, por posible vulneración del art. 9.3 CE y, acumulada y subsidiariamente a la anterior, sobre el art. 8, apartado 15, de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, que modifica la disposición adicional segunda de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las normas básicas sobre órganos rectores de las cajas de ahorros (LORCA), por posible vulneración de los arts. 149.1.11 y 149.3 CE, en relación con el art. 18.1.3 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.
El 25 de noviembre de 2002 el consejo de administración de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Córdoba (Cajasur) acordó proceder a la acreditación ante el Ministerio de Economía de la fundación de dicha Caja por el Cabildo de la Santa Iglesia Catedral de Córdoba (persona jurídica de la Iglesia) a los efectos de acogerse a las previsiones competenciales de la disposición adicional segunda LORCA, en la redacción que le dio el art. 8.15 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, (posteriormente, el 3 de diciembre de 2002, el consejo de administración de Cajasur aprobó la adaptación de los estatutos y el reglamento del procedimiento regulador del sistema de designaciones de los órganos de gobierno a las previsiones de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre).
El día 10 de diciembre de 2002, tres vocales del consejo de administración de Cajasur, impugnaron ante el Juzgado de Primera Instancia núm. 4 de Córdoba (procedimiento ordinario núm. 1283-2002) la convocatoria y los acuerdos adoptados en la referida sesión de 25 de noviembre de 2002 tanto por defectos producidos en dicha convocatoria así como por conculcar el derecho de información.
Concluso el procedimiento y con suspensión del plazo para dictar Sentencia, el órgano judicial, por providencia de 9 de julio de 2003, acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), oír a las partes y al Ministerio Fiscal, por término de diez días, para que alegasen lo oportuno sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002, de 21 de diciembre, por la que se aprueban normas en materia de tributos cedidos y otras medidas tributarias, administrativas y financieras, por supuesta vulneración del art. 9.3 CE, en cuanto a los derechos a la irretroactividad de las normas y a la seguridad jurídica y, acumulada y subsidiariamente a la anterior, sobre el art. 8, apartado 15, de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, que modifica la disposición adicional segunda LORCA por posible vulneración de los arts. 149.1.11 y 149.3 CE, en relación con el art. 18.1.3 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.
Los actores solicitaron el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solamente respecto del art. 8.15 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, por entender que la misma vulneraba los arts. 149.1.11 y 149.3 CE, al regular una materia atribuida a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el art. 18.1.3 de su Estatuto de Autonomía. El Ministerio Fiscal manifestó su parecer favorable al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad y la representación procesal de Cajasur estimó procedente el planteamiento de la cuestión solamente respecto de la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002, de 21 de diciembre, por la que se aprueban normas en materia de tributos cedidos y otras medidas tributarias, administrativas y financieras.
Finalmente, el órgano judicial dictó el Auto de 22 de septiembre de 2003 por el que se plantea la presente cuestión de inconstitucionalidad.
En cuanto al contenido del Auto de promoción, importa destacar lo siguiente:
La parte argumentativa del Auto comienza señalando la concurrencia de los requisitos procesales necesarios para el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad así como la imposibilidad de acomodar las normas cuestionadas al ordenamiento constitucional. A continuación señala que, aun cuando la LOTC no prevé la posibilidad de plantear de forma acumulada cuestiones de inconstitucionalidad sobre diversas normas jurídicas, el art. 83 LOTC, relativo a la acumulación de procesos, permite hacer una interpretación analógica de dicha norma, no debiendo haber inconveniente procesal en plantear en un solo auto la inconstitucionalidad de dos normas que afectan a un mismo procedimiento judicial y de cuya respectiva validez depende el fallo. De lo contrario entiende el órgano judicial que habría que plantear primero la cuestión de inconstitucionalidad respecto de una sola de las normas y, resuelta ésta, volver a suspender el plazo para dictar Sentencia, para plantear una segunda cuestión de inconstitucionalidad sobre la segunda norma. Por otra parte señala que la razón que le lleva a plantear la cuestión de forma subsidiaria viene determinada por el contenido de las normas cuestionadas pues la norma autonómica establece el procedimiento obligatorio y vinculante que han de seguir las cajas de ahorro de Andalucía para su acogimiento a la posibilidad prevista en la Ley 44/2002 de sustraerse a la competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía y pasar a depender del Estado central si su fundador ha sido la Iglesia Católica. Como quiera que la norma autonómica se promulga cuando Cajasur ya ha adoptado el acuerdo en cuestión es claro que si el Tribunal Constitucional falla a favor de la constitucionalidad de la norma autonómica la Sentencia del Juzgado tendrá que ser estimatoria de la impugnación pues el acuerdo no se ajusta a lo dispuesto por la ley andaluza. Por el contrario si el Tribunal Constitucional sentencia que esa disposición adicional quinta de la Ley 10/2002 es inconstitucional habrá de resolverse sobre el fondo del asunto: la legalidad del acuerdo de Cajasur de acogerse a lo dispuesto en la ley estatal siendo entonces determinante el juicio de constitucionalidad sobre la misma. Esta vinculación de procedimientos es la que motiva el planteamiento acumulado y subsidiario de las dos cuestiones de inconstitucionalidad en un solo Auto y respecto de un solo procedimiento judicial.
Seguidamente argumenta la posible inconstitucionalidad de la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002 así como su relevancia para la resolución del procedimiento judicial en los términos siguientes: “su relevancia para la validez del fallo que haya de recaer en el presente procedimiento judicial es evidente, puesto que versando el mismo sobre la legalidad '... de todo lo acordado en el Consejo de Administración celebrado el 25 de noviembre de 2002 ... así como los acuerdos que se deriven de los adoptados en dicho Consejo de Administración', entre otros aquél por el que decidió acreditarse ante el Ministerio de Economía para someterse a la competencia de éste, la norma cuestionada establece, con carácter retroactivo (véase su párrafo 3), un procedimiento para la validez de dicha acreditación y una serie de requisitos para la adopción del acuerdo en el seno de la Asamblea General de la Caja de Ahorros, amén de la necesidad de un informe previo de la Consejería de Economía y Hacienda. Como quiera que el acuerdo no se adaptó a tal normativa, entre otras razones de menor importancia, porque es anterior a su promulgación, que la misma sea o no constitucional condiciona completamente la validez del fallo, puesto que de serlo es patente que el acuerdo de Cajasur no se tomó con tales requisitos y por tanto contraviene la legalidad autonómica, de donde devendría su nulidad; mientras que si la norma cuestionada es inconstitucional, resulta inaplicable y, consecuentemente, el acuerdo de Cajasur no tiene que adecuarse a ella”.
La eventual inconstitucionalidad de la disposición autonómica se fundamenta en la vulneración del principio de irretroactividad de las normas establecido en el art. 9.3 CE dado que la citada disposición adicional, en su apartado tercero, recogería un supuesto de retroactividad de “grado máximo” por aplicarse no sólo a actos realizados en periodos de tiempo anteriores, sino incluso a actos ya consumados y que han surtido los efectos jurídicos previstos en la normativa anterior que pretende modificarse con la norma retroactiva. Al respecto hace referencia a la doctrina constitucional que ha diferenciado entre la retroactividad auténtica o de grado máximo y la retroactividad impropia o de grado medio, produciéndose la primera cuando la disposición pretende anudar sus efectos a situaciones de hecho producidas con anterioridad a la propia ley y ya consumadas, mientras que la retroactividad de grado medio o impropia se produciría cuando la ley incide sobre situaciones jurídicas actuales aún no concluidas, dependiendo la licitud o ilicitud de la disposición, en el primer caso, de la concurrencia de exigencias cualificadas de interés general que puedan imponer el sacrificio del principio de seguridad jurídica y, en el segundo supuesto, de una ponderación de bienes que tenga en cuenta los diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del ordenamiento jurídico, así como la finalidad de la medida y las circunstancias relativas a su grado de previsibilidad, su importancia cuantitativa y otros factores similares. Pues bien, en el caso de autos, a juicio del órgano judicial, no se aprecia que existan exigencias cualificadas de interés general que aconsejen o justifiquen la retroactividad de una norma que afecta a situaciones ya consumadas y agotadas pues cuando se publica la Ley andaluza 10/2002, el procedimiento de acreditación de Cajasur ante el Ministerio de Economía, como entidad fundada por la Iglesia Católica está consumado, habiéndose dictado la correspondiente resolución administrativa que tiene por efectuada dicha acreditación.
Igualmente se estima vulnerado el principio de seguridad jurídica ya que, según el órgano judicial, nos encontraríamos ante una Ley de las denominadas de “caso concreto” pues tendría por única finalidad impedir que Cajasur pudiera acogerse al procedimiento de acreditación previsto en la Ley 44/2002. De esta manera, la retroactividad no justificada de la norma supone ya en sí misma un ataque al principio de seguridad jurídica. Pero es que, además, se da la circunstancia de que la norma cuestionada se adopta en el seno de una ley cuyo objeto no es la regulación del régimen interno de las cajas de ahorro, ni de sus órganos de gobierno, sino establecer la normativa sobre tributos cedidos y sus repercusiones administrativas y financieras. Por ello, el órgano judicial estima que, conforme a la doctrina constitucional, el ámbito de las leyes de este tipo debe constreñirse a la materia que sea complemento necesario del contenido de la ley de presupuestos; es decir, debe complementar la revisión de ingresos y la aprobación de gastos, así como aquellas otras materias que guarden relación directa con esto último o con los criterios de política económica de la que tal presupuesto es instrumento.
Respecto al cuestionamiento, acumulado y subsidiario, del art. 8.15 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, entiende el órgano judicial que la disposición cuestionada puede vulnerar los artículos 149. 1.11 y 149.3 CE en relación con el artículo 18.1.3 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, en cuanto que priva a esta Comunidad Autónoma de una competencia constitucional y estatutariamente conferida sobre una caja de ahorros radicada en su territorio. En tal sentido, con cita en especial de la STC 49/1998, de 22 de marzo, el Auto indica que el Tribunal Constitucional ha interpretado siempre el artículo 149.1.11 CE en el sentido de establecer reglas de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas pero nunca ha entendido que el Estado pueda atribuirse en exclusiva la competencia sobre una caja de ahorros radicada en una Comunidad Autónoma. Dándose la paradoja, además, de que la norma cuestionada se define como norma básica, para consagrar a continuación una excepción a dicho carácter y establecer un mecanismo de exclusividad a favor del Estado, de modo que pasa de regular un mínimo común denominador normativo a atribuir al Estado una competencia en exclusiva. Estamos en presencia, según el órgano judicial, de una norma que, atribuyendo competencias de ejecución, se califica sin embargo como básica, si bien que de forma contingente, en cuanto la asunción de dicha competencia por el Estado depende de la exclusiva voluntad de la entidad afectada. La disposición adicional introducida por la Ley 44/2002 en la LORCA justifica dicha posibilidad en el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre asuntos jurídicos de 3 de enero de 1979, pero ello no es suficiente para alterar dicha distribución competencial prevista en la Constitución, puesto que el Acuerdo, como tratado internacional, tiene su valor supralegal pero infraconstitucional, conforme a los artículos 95 y 96 CE. El propio Tribunal Constitucional ha señalado que la conclusión de tratados internacionales por el Estado no puede suponer el desconocimiento del reparto de competencias establecido por la Constitución entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por lo que, en los tratados cuya materia afectara a competencias autonómicas, seguiría correspondiendo la ejecución de la competencia a la Comunidad Autónoma (SSTC 252/1988, 64/1991 y 79/1992). Asimismo, la ejecución de los tratados internacionales, en lo que afecta a materias atribuidas a la competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, le corresponde a la Administración andaluza, conforme al artículo 23.2 de su Estatuto de Autonomía. Además, desde un punto de vista estrictamente jurídico, no habría razón alguna para afirmar que la llamada singularidad de Cajasur (las particularidades de su régimen derivadas de su fundación por la Iglesia Católica) estén mejor defendidas o salvaguardadas por el hecho de que dependa competencialmente de la Administración central o de su Comunidad Autónoma, sino que, en todo caso, la salvaguarda de dicha singularidad provendrá del establecimiento de una legislación o un estatuto especial que reconozca y mantenga dichas particularidades, sin que para ello sea relevante que la Administración con potestades de control y ejecución sea una u otra.
Por providencia de la Sección Segunda de este Tribunal Constitucional de 7 de junio de 2004 se acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad así como dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, al Parlamento y al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Finalmente se ordenó publicar la incoación de la cuestión de inconstitucionalidad en el “Boletín Oficial del Estado” y en el de la Junta de Andalucía.
El Presidente del Senado, por escrito registrado en fecha 24 de junio de 2004, comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
El mismo día 24 de junio el Abogado del Estado registró su escrito de alegaciones señalando la identidad de la presente cuestión con la tramitada con el núm. 5094-2003 y acompañando copia del escrito presentado en la precedente cuestión de inconstitucionalidad, dando así por reproducidas las alegaciones presentadas en su momento y que se sintetizan a continuación.
Comienza por ratificarse en las alegaciones vertidas en otros procesos constitucionales que guardan relación con la aprobación de los Estatutos de Cajasur, señalando a continuación que la disposición adicional segunda LORCA, en la redacción dada por el art. 8.15 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, es conforme con la Constitución. Indica al respecto que la cuestión esencial que se suscita es por qué una caja de ahorros fundada por la Iglesia Católica ha de ser considerada una entidad de carácter benéfico o asistencial de las consideradas por el art. V del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre asuntos jurídicos de 3 de enero de 1979. Dicho art. V incluye dos requisitos para que concurra la obligación estatal de garantizar que las entidades a las que se refiere se rijan por sus estatutos y gocen de los beneficios de otras entidades privadas del mismo carácter, el carácter benéfico o asistencial y su fundación por la Iglesia Católica, requisitos ambos que concurrirían en la caja de ahorros objeto del conflicto del que trae causa la presente cuestión. Establecido lo anterior, lo que se plantea es si las obligaciones asumidas por el Estado en el precitado tratado internacional deben ser llevadas a cabo por el Estado mismo o si, por el contrario, pueden ser llevadas a cabo por las Comunidades Autónomas en virtud de sus competencias sobre cajas de ahorro, competencia cuyos límites han sido configurados por la doctrina constitucional. El Abogado del Estado señala que esta cuestión ha de ser resuelta a favor del Estado ya que la competencia ha de ser ejercitada con criterio común para todo el territorio nacional asegurando así la unidad de interpretación en esta materia. Además indica que la norma estatal es básica de suerte que vincula al desarrollo normativo que haya de ser acometido por las Comunidades Autónomas puesto que la función básica de garantizar la singularidad de las cajas de ahorro en el conjunto de las entidades financieras puede intensificarse en un grupo específico de ellas, en este caso, las fundadas por la Iglesia Católica. Estima asimismo que tampoco resulta contraria a la Constitución la atribución de actos de ejecución al Ministerio de Economía en tanto que está justificada en razón de la finalidad objetiva a la que responde la competencia estatal sobre las bases.
En cuanto a la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002 el Abogado del Estado estima que la misma es inconstitucional si bien no comparte las causas de inconstitucionalidad apreciadas por el órgano judicial. Al respecto destaca que el art. 9.3 CE prohíbe únicamente la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y las restrictivas de derechos individuales, de modo que, fuera de esos casos, nada impide constitucionalmente que el legislador dote a la ley del ámbito de retroactividad que estime oportuno, cuestión ésta que corresponde así al ámbito de la legalidad ordinaria. Tampoco aprecia vulneración alguna por el hecho de que una norma de este tipo, de las llamadas de acompañamiento, incluya una previsión como la denunciada ya que el legislador goza de libertad para determinar el contenido normativo de las leyes que aprueba siendo las cuestiones de técnica legislativa ajenas a la jurisdicción del Tribunal Constitucional. De esta forma considera que los límites invocados en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad hacen referencia a las leyes de presupuestos pero no se aplican a las denominadas leyes de acompañamiento de forma que el principio de seguridad jurídica solamente podría considerarse vulnerado cuando el cambio normativo incorporado no tenga justificación y afecte de forma esencial al sector del ordenamiento jurídico en el que se integra. En el caso cuestionado el Abogado del Estado considera que no concurren las anteriores circunstancias, si bien ello no le impide estimar que la norma cuestionada es inconstitucional por cuanto la misma constituiría un desarrollo de las bases estatales incompatible con ellas, en cuanto que eliminaría la posibilidad de aplicación de la base estatal al impedir el fin normativo que aquella persigue, consistente en que sea la propia caja de ahorros la que se manifieste como fundada directamente por la Iglesia Católica.
Por lo expuesto, el Abogado del Estado concluye solicitando que se dicte Sentencia estimando la cuestión de inconstitucionalidad planteada respecto a la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002, desestimándola en todo lo demás.
El 28 de junio de 2004 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones.
La Letrada de la Junta de Andalucía formuló su escrito de alegaciones el día 5 de julio de 2004 en el que, resumidamente, expone lo siguiente.
Respecto a la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002 postula, en primer lugar, la inaplicablidad de la norma al proceso por cuanto señala que la misma, en la fecha en la que se acuerda plantear la cuestión de inconstitucionalidad, se encontraba suspendida en su vigencia y aplicación debido a la interposición de un recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno de la Nación en relación con este precepto legal. Tal recurso se admitió a trámite el 25 de marzo de 2003 habiéndose invocado el art. 161.2 CE, por lo que, a su tenor y conforme a lo dispuesto en el art 30 LOTC, se produjo la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto impugnado desde la fecha de interposición del recurso, el 12 de febrero de 2003. Por tanto estima que no resulta acertado el juicio de relevancia contenido en el Auto de 22 de septiembre de 2003 dado que se obvia en su fundamentación el dato esencial de que la norma en cuestión tenía suspendida su vigencia y, en consecuencia, no era aplicable al supuesto concreto enjuiciado, por lo que se ha incumplido la primera de las condiciones necesarias para que pueda prosperar la cuestión cual es la de su aplicación al caso concreto, debiéndose inadmitir la cuestión en lo que se refiere a la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002.
A continuación, para el caso de no ser atendido el alegato formulado, interesa la desestimación de la cuestión respecto a dicho precepto legal por cuanto indica, en primer lugar que la norma andaluza contempla un supuesto distinto del previsto por la normativa básica estatal pues ésta hace referencia a las fundadas por la Iglesia Católica o sus entidades y aquella se refiere a la que, en sus estatutos, recoge la existencia de más de una entidad fundadora. En ese sentido afirma que la norma no representa restricción alguna sino garantías evidentes para las entidades fundadoras, al requerir el consentimiento de todas ellas, y al reforzarse la mayoría exigida en una cuestión que afecta a la determinación del régimen jurídico de la caja.
A continuación descarta que la norma infrinja el principio de irretroactividad de las leyes consagrado en el art. 9.3 CE pues no tiene por objeto la regulación de ningún régimen sancionador ni tampoco opera limitación alguna en el ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas o en la esfera general de protección de la persona, ámbitos en los que, conforme a la doctrina constitucional, dicho principio ha de ser aplicado. Por otra parte, tampoco desde el punto de vista de la pretendida retroactividad de la norma estima que pueda ser calificada como de grado máximo pues su referencia a “procedimientos ya iniciados” no impone su vigencia respecto a actos ya consumados y que ya han surtido efecto de manera que, so pena de confundir el mandato de la norma, el precepto no puede aplicarse al caso concreto enjuiciado en cuanto que se trata de un procedimiento ya fenecido al que no le resulta de aplicación la norma en cuestión.
Igualmente se rechaza el segundo motivo de inconstitucionalidad alegado en relación con este precepto pues la Letrada de la Junta de Andalucía entiende que en modo alguno afecta al principio constitucional de seguridad jurídica dado que no induce a confusión ni genera duda de ninguna clase en sus destinatarios respecto a sus consecuencias jurídicas sin que tampoco pueda aplicarse aquí la doctrina constitucional relativa al contenido propio de las leyes de presupuestos dado que la norma enjuiciada no tiene ese carácter ni en cuanto a su contenido, ni en cuanto a su tramitación, ni en cuanto a su temporalidad.
Respecto al art. 8.15 de la Ley 44/2002, modificativo de la disposición adicional segunda LORCA, estima que vulnera la competencia autonómica exclusiva en materia de cajas de ahorro tal como la misma ha de entenderse a la luz de la doctrina de las SSTC 48/1988 y 49/1988, resultando relevante para la presente cuestión lo dispuesto en el párrafo segundo de la citada disposición. Así, niega el carácter básico de dicho párrafo pues, en tanto que la LORCA se erige en norma de tal carácter, consagra una excepción a su propia regulación a la que pretende otorgar también el calificativo de básica incurriendo así en una evidente contradicción dado que es evidente que el concepto de básico no puede ser aplicado a lo no común y que se excepciona de la regla general. A ello debe añadirse que la atribución al Estado para dictar normativa básica en materia de cajas de ahorro solamente se justifica en la medida en que exista un interés general para el mantenimiento de ese mínimo común de forma que, si no es posible encuadrar la disposición adicional segunda LORCA en el cumplimiento de dicho interés, no será posible calificarla de norma básica. En tal sentido, como señala la LORCA y ha sido ratificado por la doctrina constitucional, uno de tales intereses es democratizar los órganos de gobierno de las cajas, finalidad que faculta al legislador estatal a regular los aspectos básicos de la participación de los sectores sociales afectados por la actividad de las cajas. Por ello, la Letrada de la Junta de Andalucía estima que la excepción que contiene la disposición adicional segunda LORCA no responde a dicha finalidad y, por el contrario, constituye una restricción a dicha finalidad general que priva a la Comunidad Autónoma de Andalucía de la competencia que le corresponde.
Concretamente la representación procesal del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía señala que nos encontramos ante una norma que atribuye competencias de ejecución y se califica como básica, si bien la asunción estatal de esa competencia depende de la propia voluntad de la entidad fundadora, justificándose todo ello en los principios que recoge el artículo quinto del Acuerdo internacional de 3 de enero de 1979 sobre asuntos jurídicos entre el Estado español y la Santa Sede. Al respecto estima que el carácter de lo básico no casa con una regulación como la expuesta en la que su aplicación puede excepcionarse a voluntad del sujeto receptor de la misma, pues la sumisión en la aprobación de los Estatutos, los reglamentos que regulen la designación de miembros de los órganos de gobierno y el presupuesto anual de la obra social a la supervisión del Ministerio de Economía no es automática sino que depende de la propia actuación de la caja interesada la cual podrá optar porque sea el Estado o la Comunidad Autónoma la administración competente para la realización de dichos actos de ejecución por el mero hecho de remitir o no la acreditación a la que hace referencia el precepto. A ello se añade que se trata de una competencia de ejecución a la que se califica de básica, olvidando la competencia exclusiva autonómica en materia de cajas de ahorro, sin que la asunción de tal competencia ejecutiva por el Estado pueda entenderse justificada en el presente caso.
A su juicio tal justificación no puede hallarse en la necesidad de asegurar la uniformidad, pues el régimen previsto por la norma está sometido al principio de libre disponibilidad, ni tampoco en la excepcionalidad del caso que se intenta justificar en atención al ámbito y principios recogidos en el Acuerdo internacional de 3 de enero de 1979 sobre asuntos jurídicos entre el Estado español y la Santa Sede. A este respecto se indica que la ejecución de tratados internacionales no supone alteración competencial de ninguna clase por cuanto el art. 149.1.3 CE no es un título atributivo de competencias al respecto sino que, además, la ejecución de los tratados, en lo que afecta a la materia de competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, le corresponde a la Administración autonómica. En tal sentido distingue entre la competencia estatal en materia de relaciones internacionales ex art. 149.1.3 CE y el resultado del ejercicio de dicha competencia que son los tratados internacionales cabiendo, a su vez, hacer diferencias entre éstos y las normas subsiguientes que pueda dictar el Estado respecto de los mismos participando de esta última naturaleza la disposición adicional segunda LORCA. Por ello no puede tener carácter básico en atención a su origen sino que el mismo dependerá de la materia afectada y del orden constitucional de reparto de competencias establecido. En este caso la norma que se pretende básica es, además, nueva por cuanto hasta este momento había correspondido a las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias de ejecución en materia de cajas de ahorros. Tampoco el texto internacional al que antes se ha hecho referencia ampararía la norma estatal por cuanto los tratados internacionales no constituyen parámetro de constitucionalidad ni de su contenido resulta referencia alguna a las cajas de ahorro, las cuales distan mucho de ser las entidades benéficas a las que el mismo se refiere pues solamente cabe, conforme a la doctrina constitucional, calificarlas como entidades de crédito sin que las fundadas por la Iglesia Católica difieran en su esencia jurídica del resto de las cajas de ahorros. Por ello no son encuadrables en el citado tratado el cual ha de entenderse referido a las entidades de naturaleza religiosa creadas conforme al Derecho canónico y necesitadas de reconocimiento por el sistema jurídico del Estado español pero no a las entidades creadas por la Iglesia conforme al derecho español.
Por todo lo expuesto la Letrada de la Junta de Andalucía suplica se dicte Sentencia inadmitiendo la cuestión planteada en lo que se refiere a la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002, de 21 de diciembre, o, subsidiariamente, desestimándola por infundada, así como estimando la cuestión de inconstitucionalidad en lo que se refiere al art. 8.15 de la Ley 44/2002.
El Fiscal General del Estado, mediante escrito registrado en este Tribunal el día 6 de julio de 2004, presentó las alegaciones que se resumen a continuación.
Tras la exposición de los antecedentes de la presente cuestión de inconstitucionalidad se refiere al planteamiento, en un solo Auto y de modo subsidiario, de una cuestión de constitucionalidad sobre dos normas estimando que tal modo de efectuar el planteamiento no entraña obstáculo alguno que impida la resolución conjunta de la compatibilidad de las normas cuestionadas con la Constitución.
Examinando ya la constitucionalidad de los preceptos impugnados, el Fiscal General del Estado afirma, en relación con la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002, que no puede ser puesto en cuestión que la misma contiene un mandato retroactivo lo que, sin embargo, no quiere decir que, por tal razón, contradiga el art. 9.3 CE ya que la norma cuestionada es de aplicación a “cuantos procedimientos y actuaciones se hayan iniciado antes de la entrada en vigor de la presente Ley”, lo que implica que pueda entenderse bien que es de aplicación también a los concluidos o solamente a los que se encuentran en trámite. Si se opta por la primera interpretación no cabe duda de que estamos ante una retroactividad de grado máximo o auténtica, mientras que si se opta por la segunda estaríamos ante la denominada retroactividad impropia o de grado medio. Dado que el acuerdo de Cajasur impugnado se adoptó el día 25 de noviembre de 2002 y se ejecutó al día siguiente, produciéndose su reconocimiento por parte del Ministerio de Economía el 2 de diciembre de 2002, si se pretende aplicar al mismo la norma cuestionada estaríamos ante un supuesto de retroactividad de grado máximo, de suerte que se vulneraría el art. 9.3 CE. Sin embargo, señala el Fiscal, también es posible entender que dicha norma no era de aplicación porque cuando la misma entró en vigor el procedimiento de acreditación de Cajasur ya había concluido, en cuyo caso resulta innecesario el planteamiento de la cuestión porque la norma cuestionada no sería aplicable. Además, aun cuando se otorgara una retroactividad de grado máximo a la norma, el Ministerio público recuerda que, conforme a la consolidada doctrina constitucional, la prohibición de retroactividad se restringe a las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, condición que no se puede atribuir a la norma cuestionada. Por ello, estima que ha de rechazarse el planteamiento de la cuestión por este motivo ya que el principio de irretroactividad del art. 9.3 CE no es de aplicación a una norma de las características de la cuestionada.
A continuación el Fiscal General del Estado analiza la norma cuestionada desde la perspectiva del principio de seguridad jurídica, estimando que la misma no supera el canon de constitucionalidad en relación con el citado principio ya que tiene vocación de ser aplicada a actos que han desplegado sus efectos antes de que entrara en vigor y ello impide que los destinatarios de la norma puedan adaptar su cumplimiento a las exigencias de la misma. En segundo lugar, impone a la entidad demandada, si es que quiere acogerse a las previsiones de la norma estatal, la observancia de requisitos de cumplimiento imposible como son el de la conformidad de la totalidad de las entidades fundadoras o el del quórum necesario para la adopción del acuerdo, imposición de tales requisitos que, a su juicio, se revela como una manifestación de la arbitrariedad de la norma. Por ello el Fiscal General del Estado estima que la norma autonómica cuestionada es incompatible con el principio de seguridad jurídica proclamado en el art. 9.3 CE por lo que ha de ser declarada inconstitucional y nula.
Aborda a continuación el análisis de constitucionalidad de la norma estatal cuestionada resaltando que la misma tiene el carácter de norma básica disponiendo que, en el caso de que las cajas de ahorro acreditasen ante el Ministerio de Economía que en sus estatutos consta que en su fundación ha intervenido la Iglesia Católica o sus entidades dependientes, la aprobación de sus estatutos y de los reglamentos que regulen la designación de los órganos de gobierno de la entidad y el presupuesto anual de la obra social competía al citado Ministerio. Así, es patente que la norma amplía la competencia del Ministerio de Economía justificándola en lo dispuesto en el Acuerdo de 3 de enero de 1979 entre el Estado español y la Santa Sede sobre asuntos jurídicos y asumiéndola de modo limitado pues, con relación a las restantes cajas de ahorros, la atribución de dicha competencia sería exorbitante y vulneraría el marco constitucional de distribución de competencias tal como el mismo se deriva de las SSTC 48/1988 y 49/1988, a cuya doctrina hace expresa referencia señalando que, entre las competencias autonómicas se cuenta la relativa a la aprobación de los estatutos de las cajas de ahorro. Por ello, el Fiscal estima que, con arreglo a lo anterior, resulta obvio que al atribuir al Ministerio de Economía una competencia que correspondía a la Junta de Andalucía se están invadiendo las competencias de ésta, señalando, además, que la misma no guarda relación con ninguno de los proclamados objetivos que ha de perseguir la normativa básica en materia de cajas de ahorro. No obstante lo anterior, el escrito del Fiscal General del Estado indica la necesidad de examinar si el antes citado Acuerdo puede fundamentar la apreciada modificación en la atribución de competencias. En este sentido entiende que el mismo no es de aplicación ya que la naturaleza jurídica de las cajas de ahorros es la propia de las entidades crediticias por cuya razón el Estado tiene competencia para dictar su regulación básica conforme a lo dispuesto en el art. 149.1.11 CE, sin que pueda decirse que las cajas de ahorros fundadas en su momento por la Iglesia Católica dependan ahora de ella. Por otra parte, las obligaciones contraídas por el Estado español en cumplimiento del mencionado Acuerdo han de entenderse relativas a aquellas entidades erigidas canónicamente cuya personalidad haya de ser reconocida por el Estado pero no a las que la Iglesia pueda constituir conforme al derecho del Estado, las cuales han de quedar sometidas a ese ordenamiento jurídico, conforme al cual la aprobación de los Estatutos o del presupuesto para la obra social de las cajas de ahorros no es competencia estatal sino de las Comunidades Autónomas cuando así lo prevea su Estatuto de Autonomía, como es el caso de Andalucía. A la misma conclusión llega el Fiscal examinado la cuestión desde la perspectiva de la ejecución de los tratados internacionales pues, tratándose de competencias de ejecución, las mismas han de corresponder a la Comunidad Autónoma ya que no estamos aquí ante una de las excepciones que, conforme a la doctrina constitucional, permitirían considerar básico un acto de mera ejecución.
Por ello concluye señalando que procede estimar la presente cuestión de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar inconstitucionales y nulas tanto la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002 como el art. 8.15 de la Ley 44/2002 que modifica la disposición adicional segunda LORCA.
Mediante escrito registrado el 8 de julio de 2004, el Letrado Mayor del Parlamento de Andalucía, en representación de dicha Cámara, compareció en el proceso y formuló las alegaciones que se resumen a continuación.
En relación la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002 señala que la cuestión de inconstitucionalidad ha de ser inadmitida por falta de las condiciones procesales, en concreto, por no resultar aplicable en el proceso judicial. En tal sentido indica que lo determinante para el órgano judicial es lo establecido en el apartado 3 de la misma del cual infiere su aplicación, con carácter retroactivo, a un proceso de acreditación ya concluso en el momento de entrada en vigor de la disposición cuestionada. Lo expuesto se comprueba, además, con la circunstancia de que el primer motivo de inconstitucionalidad considerado por el órgano judicial es, precisamente, la vulneración del principio de irretroactividad de las normas mientras que el segundo, el relativo a la vulneración del principio de seguridad jurídica, parte también de modo indubitado de que la aplicabilidad de la citada disposición adicional deriva precisamente de la previsión de retroactividad de su apartado 3. De esta manera, es posible afirmar que el órgano judicial considera que la disposición es aplicable al caso por la exclusiva razón de que su apartado 3 prevé su retroactividad en grado máximo.
Sentado lo anterior el Letrado Mayor del Parlamento de Andalucía entiende que tal juicio de aplicabilidad es infundado y carente de toda razón jurídica habida cuenta de que el apartado 3 de la disposición cuestionada se encontraba suspendido en su vigencia y aplicación en el momento de plantearse la cuestión de inconstitucionalidad mediante Auto de 22 de septiembre de 2003. Indica que la providencia de la Sección Segunda del Tribunal Constitucional, por la que se admite a trámite el recurso de inconstitucionalidad del Presidente del Gobierno contra la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002 acuerda la suspensión del precepto, suspensión que, en relación al apartado 3, se ratifica en el ATC de 15 de julio de 2003, de cuyos razonamientos se desprende que la suspensión de la vigencia y aplicación del apartado 3 determina la imposibilidad de que la disposición adicional quinta pueda aplicarse a acuerdos o actos adoptados con anterioridad. Así, entiende que en ningún caso podía ser de aplicación en el proceso dicha disposición adicional quinta no resultando posible, por lo expuesto, el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en torno a la misma, dado que el órgano judicial tampoco se plantea la posibilidad de que la circunstancia de que el apartado 3 de la disposición adicional quinta hubiera tenido vigencia en algún momento anterior tuviera alguna relevancia para la resolución del proceso. Ello determina la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por incumplimiento de una de las condiciones procesales, en concreto, la aplicabilidad en el proceso judicial del precepto con rango de ley del precepto cuya constitucionalidad se cuestiona. Extremo éste que es susceptible de ser revisado por el Tribunal Constitucional en supuestos en que la aplicabilidad deba ser claramente descartada, cosa que, a su juicio, ocurre en el presente supuesto ya que es evidente y manifiesto que el órgano judicial no tuvo en cuenta que los preceptos cuya aplicabilidad consideraba esenciales para la decisión del proceso del que conocía no podían resultar aplicables, por la razón de que el apartado 3 de la disposición adicional quinta se encontraba suspendido, lo que, a su vez, determinaba la inaplicabilidad de los dos primeros párrafos de la misma en el momento en el que se planteó la cuestión de inconstitucionalidad.
Con carácter subsidiario a la señalada causa de inadmisión, el Letrado de la Cámara autonómica indica que una interpretación adecuada de la referida disposición adicional quinta determina igualmente que la misma no resulte de aplicación y ello aun cuando la realizada por el órgano judicial no pueda ser tildada de irrazonable. Dicha interpretación puede ser establecida por el Tribunal Constitucional en su tarea de concretar el sentido del precepto de la que se debe partir a la hora de juzgar sobre su constitucionalidad descartando aquellos que, aun no siendo irrazonables, considere como no aceptables. En tal sentido indica que el apartado 3 de la disposición cuestionada en modo alguno pretende establecer que los dos primeros apartados de la misma resulten de aplicación a actos o acuerdos de acreditación que ya habían sido adoptados, en aplicación de lo previsto en la Ley estatal 44/2002, con anterioridad a su entrada en vigor. La finalidad de este apartado 3 no es otra que la de aclarar expresamente que contempla los procedimientos y actuaciones en tramitación en el momento de su entrada en vigor, de modo que todos los acuerdos o actos de acreditación que se encontrasen en esa situación necesariamente habrían de cumplir con los requisitos previstos en la misma pero sin que resultase de aplicación a aquellos adoptados con anterioridad. De ello se sigue que, descartada la interpretación del precepto cuestionado, pueden plantearse dos opciones en función de que el precepto continúe siendo aplicable para adoptar la decisión pertinente en el proceso judicial, en cuyo caso no cabría descartar un pronunciamiento del Tribunal Constitucional, o bien, como en el presente supuesto, el mismo no resulte ya aplicable para adoptar la decisión pertinente, por lo que la cuestión debería ser inadmitida, aún en trámite de Sentencia, por falta de una de sus condiciones procesales, la aplicabilidad del precepto cuestionado en el proceso judicial, extremo éste directamente vinculado al carácter de control concreto de la constitucionalidad de la ley que presenta la cuestión de inconstitucionalidad.
Por lo demás, el escrito del Parlamento de Andalucía señala que, si se descarta la interpretación del órgano judicial, queda privada de todo fundamento la duda de constitucionalidad por vulneración del principio de irretroactividad de las normas consagrado en el art. 9.3 CE, en cuanto que la misma se funda, precisamente, en dicha aplicabilidad a acuerdos o actos de acreditación anteriores, sin que la interpretación ahora defendida suponga vulneración de ningún precepto constitucional relacionado con la retroactividad de las normas por la sencilla razón de que el precepto, en la medida en que afecta a situaciones en curso de adquisición, no tendría el denunciado carácter retroactivo.
Sin perjuicio de lo anterior el Letrado Mayor del Parlamento de Andalucía aprecia la concurrencia de otra causa de inadmisibilidad de la cuestión derivada de la, a su entender, deficiente apertura del trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal en la medida en que el Auto de planteamiento se realizan consideraciones respecto al carácter de caso concreto de la disposición adicional quinta así como respecto a su inclusión en una ley de las denominadas de acompañamiento, dudas que no fueron sometidas a las partes y al Ministerio Fiscal por el órgano judicial, incumpliéndose así la finalidad del trámite de audiencia en cuanto que en el Auto se introducen elementos nuevos que los sujetos interesados en el proceso no habían podido previamente conocer. En cualquier caso, se descarta que la misma vulnere el principio de seguridad jurídica ya que no puede ser calificada como una norma de caso único pues, con independencia del mayor o menor número de sus potenciales destinatarios, se está realizando una actividad de producción de normas con vocación de generalidad, por cuanto la misma será aplicable a todas las cajas de ahorros domiciliadas en Andalucía que hayan de adoptar, en su caso, el acuerdo o acto de acreditación que viene establecido por la normativa básica estatal. Tampoco desde la perspectiva de la inserción de la disposición cuestionada en una de las denominadas leyes de acompañamiento podría entenderse vulnerado el referido principio de seguridad jurídica, por cuanto la doctrina constitucional citada en el Auto de planteamiento en apoyo de tal tesis se refiere al contenido propio de las leyes anuales de presupuestos que no resulta de aplicación a las leyes de acompañamiento.
Las consideraciones finales del alegato del Parlamento de Andalucía en relación con la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002 se dirigen a descartar que, aún en el caso de que la norma hubiera pretendido afectar a actos o acuerdos ya producidos en la fecha de su entrada en vigor, tampoco vulneraría con ello la prohibición de la retroactividad del art. 9.3 CE pues el mismo se refiere a las disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos individuales, circunstancias que no concurren en la disposición adicional quinta de la Ley 10/2002. Por otro lado, tampoco el principio de seguridad jurídica se vería lesionado ya que los afectados por la norma no han sufrido las consecuencias de una regulación imprevisible, máxime teniendo en cuenta el escaso tiempo que medió entre la aprobación de la normativa básica estatal, que afecta a aspectos esenciales del funcionamiento de las cajas sustraídos a la competencia autonómica, y el desarrollo autonómico, que se dirige a proteger los intereses de todos los afectados por el proceso de acreditación que se pone en marcha de acuerdo con lo previsto por el legislador estatal.
En lo relativo al art. 8.15 de la Ley 44/2002, el Letrado Mayor del Parlamento de Andalucía se remite a las alegaciones realizadas para fundamentar la inconstitucionalidad del referido precepto vertidas en el recurso de inconstitucionalidad tramitado con el núm. 488-2003, interpuesto por el Parlamento de Andalucía contra éste y otros preceptos de la referida ley. A dicho precepto le reprocha, de un lado, la especial regulación que establece para las cajas de ahorro fundadas por la Iglesia Católica, la cual vulneraría el principio de igualdad careciendo de fundamento constitucional por cuanto, en primer lugar, no es posible encontrar elemento objetivo alguno que justifique un tratamiento diferenciado como el contenido en los preceptos impugnados, sustrayéndose, en segundo lugar, a la Comunidad Autónoma las competencias ordinarias en la materia en relación a dichas cajas de ahorro.
Por todo ello, el escrito de la Cámara autonómica concluye solicitando de este Tribunal Constitucional que declare inadmisible la cuestión planteada en relación a la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002 o, subsidiariamente, la desestime, así como que declare inconstitucional y nulo el art. 8.15 de la Ley 44/2002.
Por providencia de 28 de septiembre de 2011 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 29 del mismo mes y año.
En el presente proceso constitucional debemos resolver la cuestión de inconstitucionalidad planteada en relación con la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002, de 21 de diciembre, por la que se aprueban normas en materia de tributos cedidos y otras medidas tributarias, administrativas y financieras, por posible vulneración del art. 9.3 CE. Acumulada y subsidiariamente a la anterior, el órgano judicial plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 8, apartado 15, de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, que modifica la disposición adicional segunda de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las normas básicas sobre órganos rectores de las cajas de ahorros (LORCA), por posible vulneración de los arts. 149.1.11 y 149.3 CE en relación con el art. 18.1.3 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.
La disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002, de 21 de diciembre, establece lo siguiente:
Disposición adicional quinta. Requisitos previos a la acreditación prevista en la disposición adicional segunda de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de Regulación de las Normas Básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorros.
1. En los supuestos de Cajas de Ahorros domiciliadas en Andalucía en las que, junto con la Iglesia Católica o Entidades de Derecho Público de la misma, figuren como fundadoras en la disposición adicional segunda de la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, de Cajas de Ahorros de Andalucía, otras entidades, será necesario, con carácter previo al acto de acreditación a que se refiere el párrafo segundo de la disposición adicional segunda de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de Regulación de las Normas Básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorros, que muestren su conformidad a tal acto, y a los efectos que legalmente comporta, la totalidad de las entidades fundadoras.
A su vez, la disposición adicional segunda LORCA, en la redacción dada a la misma por el art. 8.15 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, disponía que:
Como ha quedado expuesto en los antecedentes, lo planteado en el presente caso es, en el fondo, una cuestión de inconstitucionalidad con contenido competencial, pues la duda del órgano judicial gira en torno a la determinación de la instancia territorial competente para aprobar los estatutos y reglamentos de las cajas de ahorro fundadas con participación de la Iglesia Católica. Sin embargo la imputación que se hace a una y otra norma cuestionadas es diferente, pues si a la norma autonómica se le imputa la lesión del principio de irrectroactividad y de seguridad jurídica por incidir en situaciones anteriores a su entrada en vigor, a la norma estatal se le atribuye la invasión de las competencias autonómicas en materia de cajas de ahorro.
No obstante, antes aún de abordar la resolución de la presente cuestión, debemos despejar las dudas de orden procesal que plantean los Letrados del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y del Parlamento de Andalucía pues ambas partes estiman que, en relación con la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002, se habría incumplido el requisito del juicio de aplicabilidad exigido por el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Alegan al respecto que la citada disposición se encontraba, en el momento de plantearse la presente cuestión de inconstitucionalidad, suspendida en su vigencia y aplicación ya que, en el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la misma por el Presidente del Gobierno, se había hecho expresa invocación del art. 161.2 CE en relación con el art. 30 LOTC, a cuyo tenor, la admisión a trámite del recurso produce la suspensión de la vigencia de la norma o disposición impugnada. Suspensión inicialmente acordada ex art. 162.1 CE y posteriormente confirmada por este Tribunal, en lo que respecta al apartado 3 de la misma, por el ATC 264/2003, de 15 de julio.
Para pronunciarnos acerca de este óbice procesal hemos de partir de nuestra doctrina según la cual, en principio, es el órgano judicial el que, en el ejercicio de la función que constitucionalmente le corresponde (art. 117.3 CE), ha de interpretar los requisitos ordenadores de los procesos propios de su jurisdicción de forma que es él quien ha de formular el pertinente juicio de aplicabilidad de la norma cuestionada a los hechos enjuiciados, juicio sobre el que este Tribunal únicamente ejerce, en principio, un “control meramente externo” (SSTC 51/2004, de 13 de abril, FJ 1; y 141/2008, de 30 de octubre, FJ 4), que se concreta en que “no puede ponderar o revisar tal apreciación del propio órgano judicial sobre las normas que en cada caso estime aplicables, a salvo el supuesto ... de que el criterio que así se exponga resulte con toda evidencia errado” (SSTC 188/1988, de 17 de octubre, FJ 3; y 141/2008, de 30 de octubre, FJ 4). Sin embargo, siendo la expresada la regla general, es lo cierto que existen supuestos en los que este Tribunal, en el ejercicio de sus facultades de control externo del juicio de aplicabilidad y de relevancia formulado por los órganos judiciales al plantear la cuestión de inconstitucionalidad, puede declarar su inadmisibilidad por resultar notoriamente inconsistente o equivocada la argumentación judicial sobre la aplicabilidad al caso de la norma cuestionada pues con ello se garantiza que la cuestión responde a la finalidad concreta que la justifica.
Eso es precisamente lo que acontece en el presente supuesto. La ahora cuestionada disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002 fue en su momento objeto de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre y representación del Presidente del Gobierno, el día 22 de febrero de 2003, recurso de inconstitucionalidad en el que se hacía expresa invocación del art. 161.2 CE en relación con el art. 30 LOTC a fin de que se produjese la suspensión de la vigencia y aplicación de la disposición impugnada. Dicho recurso, tramitado con el núm. 783-2003, se admitió a trámite por providencia de la Sección Segunda de este Tribunal Constitucional, de fecha 25 de marzo de 2003, providencia en la que se acordó tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 de la Constitución, lo que, según dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto recurrido desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros, publicación que se produjo el 7 de abril de 2003. La misma Sección Segunda, en nuevo proveído de 3 de junio de 2003, acordó que, antes de que finalizase el plazo de cinco meses previsto en el art. 161.2 CE desde que se produjo la suspensión del precepto impugnado, se oyera a las partes personadas en el proceso para que expusieran lo conveniente sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la disposición impugnada. Decisión en torno a dicha cuestión que se produjo en el ATC 264/2003, de 15 de julio, en el que, literalmente, se acordó “Mantener la suspensión del apartado 3 de la disposición adicional quinta de la Ley 10/2002, de 21 de diciembre, por la que se aprueban normas en materia de tributos cedidos y otras medidas tributarias, administrativas y financieras, y levantar la suspensión de los apartados 1 y 2 de dicha disposición adicional” señalando expresamente en el referido Auto, tras indicar que debía mantenerse la suspensión del apartado 3 de la disposición adicional quinta de la Ley 10/2002, que “este criterio no cabe extenderlo a los apartados 1 y 2 de la misma disposición adicional, pues, suspendido el apartado 3, lo dispuesto en ellos no afecta a ninguna actuación administrativa ya realizada” (FJ 4). Dicha decisión fue objeto de la correspondiente publicación en el “Boletín Oficial del Estado” de 29 de julio de 2003.
De todo lo expuesto se deduce que el óbice procesal planteado ha de ser acogido pues, tanto en el momento de apertura del trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, que tuvo lugar el 9 de julio de 2003, como en el del efectivo planteamiento de la cuestión, mediante la adopción del correspondiente Auto, el día 22 de septiembre de 2003, el apartado 3 de la disposición adicional que se cuestiona, apartado determinante, como ya razonamos en el ATC 264/2003, para la eventual aplicación de los dos primeros apartados de la misma al supuesto de autos y en el que, a tenor de su razonamiento, centra el órgano a quo sus dudas de constitucionalidad, se encontraba suspendido en su vigencia y aplicación, por lo que difícilmente podía ser tomado en cuenta por el órgano judicial a efectos de resolver el asunto que ante sí tenía planteado.
Por ello, siendo presupuesto de la cuestión de inconstitucionalidad la selección y concreción del precepto o preceptos aplicables al caso y de cuya constitucionalidad el órgano judicial duda, es del todo evidente que, estando el mismo suspendido, inicialmente por imperativo de lo dispuesto en el art. 161.2 CE y, posteriormente, en los términos derivados de la decisión de este Tribunal, no era posible que el órgano judicial pudiera aplicar la norma en la resolución del concreto caso sometido a su enjuiciamiento. Esta conclusión no se ve enervada por el hecho de que en el ATC 56/2005, de 2 de febrero, se acordara tener por desistido al Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, del recurso de inconstitucionalidad núm. 783-2003 declarándose extinguido el proceso, pues es evidente que los requisitos procesales que el art. 35 LOTC exige para el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad han de concurrir en el momento en que el órgano judicial adopta las decisiones conducentes al planteamiento de este proceso constitucional. Por lo demás, tampoco, a la vista del objeto del proceso en curso y de las pretensiones en él deducidas, se razona nada en el Auto respecto a la eventual aplicabilidad del precepto en el período transcurrido desde la entrada en vigor de la norma hasta la fecha de interposición del recurso, 12 de febrero de 2003, y la publicación de su admisión a trámite por este Tribunal, 7 de abril de 2003, fecha en la que, al haber aparecido publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” la suspensión acordada surte efectos frente a terceros y no solamente entre las partes.
Tampoco existe impedimento alguno para realizar un pronunciamiento de inadmisión de una cuestión de inconstitucionalidad en la fase de resolución de las mismas, esto es, mediante Sentencia, dado que la tramitación específica del art. 37.1 LOTC no tiene carácter preclusivo y cabe apreciar en Sentencia la ausencia de los requisitos, tanto procesales como de fundamentación, requeridos para el válido planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad (por todas, SSTC 224/2006, de 6 de julio, FJ 4; 166/2007, de 4 de julio, FJ 5; 59/2008, de 14 de mayo, FJ 2; y 202/2009, de 27 de octubre, FJ 3).
Por todo ello, la defectuosa formulación del pertinente juicio de aplicabilidad que se aprecia en el presente caso, y que no puede subsanarse por este Tribunal en sustitución del órgano judicial cuestionante (por todas, SSTC 142/1990, de 20 de septiembre, FJ 1; y 64/2003, de 27 de marzo, FJ 7), determina que se incumpla, así, un presupuesto esencial para que podamos pronunciarnos sobre la disposición que se somete a nuestro juicio en esta cuestión de inconstitucionalidad, lo que conduce a la inadmisión de la misma por dicha causa en lo relativo a la disposición adicional quinta de la Ley 10/2002, de 21 de diciembre, por la que se aprueban normas en materia de tributos cedidos y otras medidas tributarias, administrativas y financieras.
Descartada de este modo la procedencia de enjuiciar la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002, por no resultar la misma aplicable en el proceso a quo, ello no impide que nos pronunciemos sobre la constitucionalidad de la cuestionada disposición adicional segunda LORCA, cuyo texto reproducimos anteriormente, pues, como se verá, aun cuando la misma haya sido cuestionada por el órgano judicial de modo subsidiario, es indudable su relevancia para la resolución del proceso a quo.
Antes de entrar en el enjuiciamiento del fondo del asunto que se nos plantea han de precisarse tres aspectos relativos, respectivamente, a la vigencia del precepto cuestionado, la delimitación precisa del objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad y el canon o parámetro con el que dicho precepto ha de ser confrontado.
En relación al primero de los aspectos señalados debemos poner de manifiesto que, durante la pendencia del mismo, la disposición adicional segunda de la Ley 5/2005, de 22 de abril, de supervisión de los conglomerados financieros y por la que se modifican otras leyes del sector financiero, ha modificado esta disposición adicional segunda LORCA de modo que la misma, en la redacción que ha recibido en la Ley 5/2005, de 22 de abril, establece que:
Ahora bien, esta modificación del precepto cuestionado no conlleva automáticamente, como es sabido, la pérdida de objeto de la cuestión de inconstitucionalidad planteada. En este sentido debe recordarse que, como señala, por ejemplo, el fundamento jurídico 2 de la STC 179/2006, de 13 de junio, “es doctrina reiterada de este Tribunal la de que en las cuestiones de inconstitucionalidad los efectos extintivos sobre el objeto del proceso como consecuencia de la derogación o modificación de la norma cuestionada vienen determinados por el hecho de que, tras esa derogación o modificación, resulte o no aplicable aquélla en el proceso a quo y de su validez dependa la decisión a adoptar en éste (entre las últimas, SSTC 255/2004, de 23 de diciembre, FJ 2; 10/2005, de 20 de enero, FJ 2; 102/2005, de 18 de abril, FJ 2; y 121/2005, de 10 de mayo, FJ 3).”
La aplicación de dicha doctrina al presente caso hace que debamos valorar la incidencia que sobre la cuestión planteada tiene la aludida modificación de la disposición adicional segunda LORCA. Al respecto, tomando como criterio el de su eventual aplicación en el proceso que ha dado origen a la presente cuestión de inconstitucionalidad, es claro que en el mismo se debaten, entre otras cuestiones relativas a la forma del acuerdo impugnado, su adecuación a la legalidad por razón de su contenido, contenido que, relativo a la decisión del Consejo de Administración de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Córdoba (Cajasur) en el sentido de acogerse a las previsiones de la disposición adicional segunda LORCA, guarda directa y estrecha relación con la citada norma hasta el punto de que, como señala el órgano judicial, de no haberse promulgado ésta el acuerdo carecería de toda razón de ser. Por ello, en la medida en que el precepto cuestionado puede condicionar la decisión judicial en el proceso del que trae causa este procedimiento, de conformidad con nuestra reiterada doctrina sobre la continuidad de los procesos constitucionales tras la derogación de las normas cuestionadas (por todas, STC 178/2004, de 21 de octubre) hemos de tener presente la supervivencia de la norma cuestionada aunque sólo fuere para esa particular controversia, por lo que debe ser enjuiciada en el presente proceso constitucional.
En segundo lugar y en relación con lo anterior también hemos de realizar otra consideración relativa a la delimitación precisa del objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad pues, a tal fin, es preciso atenerse a los exactos términos de la cuestión debatida en el proceso a quo dado que el carácter concreto del control de constitucionalidad de la ley, que es característica sustancial de la cuestión de inconstitucionalidad, determina que sólo puedan cuestionarse los preceptos que resultan determinantes para la resolución del proceso de la que la cuestión trae causa. Así, pese a que el órgano judicial que plantea la cuestión la extiende formalmente a la totalidad de la disposición adicional segunda LORCA, en la redacción dada a la misma por el art. 8.15 de la Ley 44/2002, lo cierto es que la argumentación contenida en su Auto se ciñe únicamente a cuestionar la conformidad a derecho de la asunción de determinadas competencias ejecutivas por un órgano estatal, el Ministerio de Economía, en relación con un tipo específico de cajas de ahorro, aquella fundada directamente por la Iglesia Católica o las entidades de Derecho público de la misma, cuando previamente dicha condición hubiera sido acreditada por la caja ante el citado órgano estatal, aspectos todos ellos contemplados en el párrafo segundo de la meritada disposición adicional segunda LORCA, párrafo al que restringiremos nuestro enjuiciamiento por ser éste el relevante para la resolución del proceso a quo.
Finalmente, aún con carácter previo al examen de los motivos de inconstitucionalidad que se imputan al precepto cuestionado, es preciso que despejemos otro extremo. Se trata de que fijemos cuál haya de ser el canon normativo de nuestro enjuiciamiento, puesto que durante la pendencia del proceso se ha modificado, mediante la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, el Estatuto de Autonomía de Andalucía, de suerte que el precepto estatutario que el órgano judicial entendía violentado, el art. 18.1.3 del Estatuto de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, no se encuentra vigente en el momento de dictar esta Sentencia dado que la Ley Orgánica 2/2007 ha derogado formalmente la Ley Orgánica 6/1981. Pues bien, atendiendo a nuestra doctrina sobre este extremo (STC 254/2004, de 23 de diciembre, FJ 5, reiterado en la 164/2006, de 24 de mayo, FJ 4; y 4/2011, de 14 de febrero, FJ 3) hemos de considerar que la vulneración del orden constitucional de distribución de competencias que se atribuye a los preceptos cuestionados debe ser valorada de acuerdo con lo que en su momento establecía el Estatuto de Autonomía de Andalucía vigente en el momento de plantearse la cuestión de inconstitucionalidad, esto es, el aprobado en 1981, conforme al cual, según su art. 18.1.3, correspondía a la Comunidad Autónoma de Andalucía, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general y la política monetaria del Estado y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38 , 131 y 149.1.11 y 13 CE, la competencia exclusiva sobre cajas de ahorro.
Una vez aclarados los tres extremos anteriores, cabe ya afrontar la duda de constitucionalidad que se plantea, la cual resulta ser de contenido netamente competencial. En efecto, el órgano judicial considera que la disposición cuestionada, de carácter básico conforme proclaman tanto la disposición final primera de la Ley 44/2002 como la disposición final cuarta de la propia LORCA, incurriría en extralimitación competencial al atribuir a un órgano estatal potestades de carácter ejecutivo relacionadas con la aprobación de los estatutos y reglamentos de sus órganos de gobierno así como al presupuesto anual de la obra social de aquellas cajas de ahorros que, habiendo sido fundadas por la Iglesia Católica o sus entidades de Derecho público, tengan su domicilio social en Andalucía, pues la atribución de tales potestades no puede ser considerada básica ya que con ello se estaría privando a la Comunidad Autónoma de Andalucía de una competencia constitucional y estatutariamente conferida sobre una caja de ahorros radicada en dicha Comunidad Autónoma. Lo novedoso de esta regulación estribaba en que atribuye al Ministerio de Economía determinadas potestades ejecutivas de tutela sobre estas entidades cuando las mismas fueran de fundación eclesial. Se establecía así un régimen jurídico singularizado para tales cajas en lo relativo a los tres aspectos citados, por cuanto, a diferencia del resto de las cajas de ahorro en el que dichas facultades se residencian en órganos autonómicos, las mismas corresponderían a un órgano estatal. Esta asunción de competencias quedaba condicionada, de acuerdo con la exigencia que derivaba de la dicción literal del precepto, a que la propia caja de ahorros, destinataria, en principio, de la norma, acreditase ante el citado Ministerio la circunstancia de haber sido fundada directamente por la Iglesia Católica o por una entidad de Derecho público de la misma, acto de acreditación -que se encuentra en el origen del proceso a quo- determinante para que la competencia para la realización de los actos de aprobación antes citados correspondiera al Ministerio de Economía.
Así expuesto el régimen controvertido, resulta que dicha cuestión ha de reputarse resuelta por la doctrina que este Tribunal Constitucional ha establecido en la STC 118/2011, de 5 de julio, resolutoria del recurso de inconstitucionalidad núm. 488-2003, interpuesto por el Parlamento de Andalucía contra determinados preceptos de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre. Doctrina que ha sido reiterada por las SSTC 138/2011 de 14 de septiembre (FJ 3); y 139/2011 de 14 de septiembre (FJ 3). En la STC 118/2011 apreciamos que “lo discutido por el recurrente y, controvertidamente por el Abogado del Estado es la competencia estatal para establecer un régimen diferenciado respecto de las cajas de ahorro que hayan sido fundadas por la Iglesia Católica”, declarando “que la Comunidad Autónoma de Andalucía es la competente en materia de organización interna de las cajas de ahorros fundadas por la Iglesia Católica que tengan su domicilio en Andalucía, competencia que es la misma que tiene respecto de las demás cajas de ahorros, y siempre sometida, claro está, a lo dispuesto en la legislación básica estatal sobre dicha materia.” (FJ 10), y así lo dispusimos en el fallo de la STC 118/2011 en el que establecimos que “Las competencias sobre la organización interna de las cajas de ahorros fundadas por la Iglesia Católica con domicilio en Andalucía que tengan su sede en Andalucía pertenecen, al igual que respecto de las demás cajas de ahorros, a dicha Comunidad Autónoma, siempre con sumisión a lo dispuesto en la legislación básica estatal sobre la materia.”
Por tanto, la aplicación de la doctrina expuesta conduce derechamente a la estimación de la presente cuestión de inconstitucionalidad. En efecto, la norma que ahora enjuiciamos considera básico lo que no es sino una excepción a la regla general de asunción autonómica de las facultades aquí controvertidas. Así, resulta que la acreditación prevista en la norma producía el efecto de desplazar al Ministerio de Economía la competencia ejecutiva para aprobar los estatutos, los reglamentos que regulen la designación de miembros de los órganos de gobierno y el presupuesto anual de la obra social de las cajas de ahorros fundadas por la Iglesia Católica. Competencia que, conforme a nuestra doctrina, radica, en los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas competentes en la materia (al respecto, STC 60/1993, de 18 de febrero, FJ 8) de modo que, en este caso, la misma habría de corresponder a la Comunidad Autónoma de Andalucía conforme al art. 18.1.3 del Estatuto de Autonomía de 1981. Tampoco esta excepción de la norma estatal puede encontrar su fundamento, como pretende el Abogado del Estado, en la necesidad de garantizar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado en el artículo V del Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre asuntos jurídicos de 3 de enero de 1979, ratificado por instrumento de 4 de diciembre de 1979 por las razones que ya expusimos en el fundamento jurídico 10 de la STC 118/2011 al que basta ahora con remitirse.
Finalmente, es patente que una regulación como la aquí enjuiciada se ha configurado de un modo ciertamente contradictorio con el carácter pretendidamente básico que se le atribuye. Es un acto de voluntad de la propia caja de ahorros el determinante de su sujeción al régimen previsto por la norma estatal, de modo que se predica el carácter básico de una regulación cuya aplicación depende de la voluntad de la entidad eventualmente interesada en quedar sujeta a la misma lo que, además de ser contrario al carácter indisponible de las competencias, implicaría que la determinación del régimen jurídico aplicable a dicha entidad así como el sujeto público al que correspondería el ejercicio de las funciones administrativas a las que el precepto hace referencia quedarían al albur de la decisión del presumible destinatario de la regulación. Consecuencia inadmisible tanto desde el punto de vista tanto de la certeza y claridad del ordenamiento como de la función que las bases estatales han de cumplir en esta materia.
Inadmitir la presente cuestión de inconstitucionalidad en lo relativo a la disposición adicional quinta de la Ley de Andalucía 10/2002, de 21 de diciembre, por la que se aprueban normas en materia de tributos cedidos y otras medidas tributarias, administrativas y financieras.
Declarar que el segundo párrafo de la disposición adicional segunda de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las normas básicas sobre órganos rectores de las cajas de ahorros, en la redacción dada por el art. 8, apartado 15, de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, es inconstitucional y, por tanto, nulo.
STC 118/2011, 5 de Julio de 2011
STC 159/2012, 17 de Septiembre de 2012
STS, 14 de Septiembre de 2007
STSJ Comunidad de Madrid 610/2012, 14 de Septiembre de 2012
ATS, 16 de Noviembre de 2015
AAP Madrid 244/2005, 11 de Mayo de 2005

References: artículo 161
 resolución 
 resolución 
 artículo 18
 artículo 149
 artículo 23
 resolución 
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