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Timestamp: 2018-10-21 18:20:28+00:00

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Aus der Fehlbelegung in die Obdachlosigkeit – Zuständigkeit und Kostenersatz für die Unterbringung obdachloser Flüchtlinge
30. Januar 2017 by Klaus Kohnen
Tausende anerkannte Flüchtlinge wohnen als sog. Fehlbeleger in Gemeinschaftsunterkünften oder dezentralen Unterkünften. Nach der Anerkennung als Flüchtling und dem Ende der Leistungsberechtigung nach dem AsylbLG ist der Betreiber der Unterkunft berechtigt, das Nutzungsverhältnis jederzeit zu beenden. Was passiert, wenn die Betreiber künftig „ernst machen“ und die Nutzungsverhältnisse mit den Fehlbelegern auch dann beenden, wenn für diese kein anderweitiger Wohnraum zur Verfügung steht, um so z.B. Platz zur Unterbringung leistungsberechtigter Personen zu schaffen? Der Autor kommt zu dem Ergebnis, dass die Gemeinden in diesem Fall zwar als örtliche Sicherheitsbehörden für die Unterbringung zuständig sind, ihnen aber ein Anspruch auf Kostenersatz gegen den Freistaat als „Störer“ zusteht. Das Problem der drohenden Obdachlosigkeit von Fehlbelegern werde auch durch die im August 2016 eingeführte Wohnsitzregelung nicht gelöst. Der Autor hält die Ausgestaltung der Wohnsitzregelung in Bayern zudem für verfassungsrechtlich problematisch.
von Rechtsanwalt Fabian Michl, LL.M. (Edin.), Regensburg
1. „Fehlbelegung“
Der etwas merkwürdige Begriff der „Fehlbelegung“ beschreibt einen Zustand, der in Bayern tausendfache Realität ist: Asylbewerber, die für die Zeit ihres Asylverfahrens in einer Gemeinschaftsunterkunft oder dezentralen Unterkunft untergebracht waren, erhalten vom BAMF den Anerkennungsbescheid, könnten also nun – theoretisch – eine andere Wohnung beziehen, „belegen“ aber weiterhin den Platz in einer Asylbewerberunterkunft, d.h. sie ziehen nicht aus.[1] Die Grund für ihre „Fehlbelegung“ ist profan: Sie finden keine Wohnung auf dem privaten Wohnungsmarkt. Günstiger Wohnraum ist bekanntlich rar. Leistungen nach dem SGB II, auf die die meisten Anerkannten erst einmal angewiesen sind, reichen vielerorts nicht aus, um die ortsüblichen Mieten zu bezahlen. Hinzu kommt wohl, dass Vermieter bei mehreren Mietinteressenten einem einheimischen Mieter gegenüber einem anerkannten Flüchtling, Asylberechtigten oder subsidiär Schutzberechtigten[2] ohne Arbeitseinkommen nicht selten den Vorzug geben dürften. Die „Fehlbelegung“ ist also Folge des Mangels an bezahlbarem Wohnraum, der sich so schnell nicht schaffen lässt, um die Vielzahl der anerkannten Flüchtlinge in den kommenden Monaten mit einem Obdach zu versorgen.
2. Der Weg in die Obdachlosigkeit
Gemeinschaftsunterkünfte werden von den Regierungen (Art. 4 Abs. 2 AufnG i.V.m. § 5 Abs. 1 DVAsyl), dezentrale Unterkünfte von den Kreisverwaltungsbehörden (Art. 6 Abs. 1 AufnG i.V.m. § 5 Abs. 2 DVAsyl) betrieben. Außerhalb der kreisfreien Gemeinden – die hier als Sonderfall nicht weiter interessieren sollen – betreiben also Staatsbehörden die Asylbewerberunterkünfte. Die Gemeinden haben bei der Einrichtung dieser Unterkünfte mitzuwirken, insbesondere geeignete Objekte zur Anmietung anzubieten (Art. 6 Abs. 2 AufnG, § 5 Abs. 3 DVAsyl). Während der Dauer des Asylverfahrens ist die Unterbringung der Asylbewerber eine staatliche Aufgabe.
Nach § 21 Abs. 2 Satz 2 DVAsyl ist der jeweilige Betreiber der Unterkunft berechtigt, nach dem Ende der Leistungsberechtigung nach dem AsylbLG das Nutzungsverhältnis jederzeit zu beenden. Beendet ist dieses nach § 21 Abs. 2 Satz 1 DVAsyl allerdings erst mit dem tatsächlichen Auszug des Fehlbelegers aus der Unterkunft.
Erhält der anerkannte Flüchtling eine Auszugsaufforderung und leistet er dieser Folge, obwohl er noch keinen anderweitigen Wohnraum gefunden hat, steht er erst einmal „auf der Straße“. Dasselbe geschähe in dem Fall, dass die Auszugsaufforderung, die ein vollstreckbarer Verwaltungsakt sein dürfte, vom Betreiber mit Zwang durchgesetzt würde.
Die Beendigung der Fehlbelegung durch „Vollziehung“ der Auszugsaufforderungen hängt aber als Damoklesschwert über den Gemeinden. Diese sind als Sicherheitsbehörden gem. Art. 6 LStVG für die Unterbringung von Obdachlosen zuständig. Obdachlosigkeit stellt bekanntlich eine Gefahr für Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit (körperliche Unversehrtheit, Leben) dar, die die Gemeinden im Rahmen der „örtlichen Polizei“ nach Art. 83 Abs. 1 BV abzuwehren haben. Jedenfalls nach der bisherigen Rechtsprechung des BayVGH[3] ändert der Aufenthaltsstatus nichts am „örtlichen Bezug“ dieser Gefahr, da der anerkannte Flüchtling sich in der Unterbringungsgemeinde frei niederlassen kann. Allein die Möglichkeit der Niederlassung stellt nach dieser Rechtsprechung den nötigen Bezug zur örtlichen Gemeinschaft her. Das kann man mit guten Gründen anders sehen,[4] schließlich ist der Flüchtling allein auf Grund hoheitlicher Zuweisung ins Gemeindegebiet gekommen. Es ist aber nicht davon auszugehen, dass die Rechtsprechung von ihrer Linie abgehen würde.
Örtlich zuständig für die Unterbringung des obdachlosen anerkannten Flüchtlings ist die Gemeinde, in der dieser obdachlos geworden ist (vgl. Art. 3 Abs. 1 Nr. 4 BayVwVfG), also die Gemeinde, in der die Gemeinschaftsunterkunft oder dezentrale Unterkunft betrieben wird, aus der der Flüchtling ausgezogen ist. Gemeinden, die ihrer Unterstützungspflicht nach Art. 6 Abs. 2 AufnG, § 5 Abs. 3 DVAsyl besonders gewissenhaft nachgekommen sind und Landratsamt bzw. Regierung geeignete Unterkünfte verschafft haben, sind daher in ungleich höherem Maße betroffen, als die Gemeinden, die keine vergleichbaren Anstrengungen an den Tag gelegt haben.
3. Rechtswidrigkeit der Beendigung des Nutzungsverhältnisses
Der geschilderte Weg des Fehlbelegers in die Obdachlosigkeit wirft Fragen auf, die erstaunlich wenig (öffentlich) diskutiert werden. Die erste lautet: Dürfen Landratsamt bzw. Regierung, darf also der Staat, einen Fehlbeleger in die Obdachlosigkeit schicken, indem sie das Nutzungsverhältnis mit ihm beenden?
Anders als häufig kolportiert ist der anerkannte Flüchtling nicht ipso iure verpflichtet, die staatlich betriebene Unterkunft zu verlassen, sobald er seinen Anerkennungsbescheid erhält. Ebenso wenig ist der Betreiber der Unterkunft verpflichtet, das Nutzungsverhältnis zu beenden. Nach § 21 Abs. 2 Satz 2 DVAsyl ist er nur „berechtigt“ dies zu tun. Das bedeutet, er hat nach pflichtgemäßem Ermessen (Art. 40 BayVwVfG) über die Beendigung des Nutzungsverhältnisses zu entscheiden. Ist im Zeitpunkt der Entscheidung absehbar, dass der Fehlbeleger obdachlos wird, sobald das Nutzungsverhältnis beendet ist, kann man schwerlich eine dennoch erlassene Auszugsaufforderung als ermessensfehlerfrei ansehen. Denn Regierung und Landratsamt sind ebenso wie die Gemeinde als Sicherheitsbehörden für die Abwehr von Gefahren zuständig. Mit der Beendigung des Nutzungsverhältnisses des Fehlbelegers schaffen sie jedoch eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Zudem trifft sie die staatliche Schutzpflicht zu Gunsten Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 99 Satz 1 BV), die in einer recht offensichtlichen Weise verletzt werden würde, setzten die Behörden den Fehlbeleger einfach „vor die Tür“, seine Obdachlosigkeit in Kauf nehmend.
Auszugsaufforderungen und ihre Durchsetzung sind damit rechtswidrig, solange für den Fehlbeleger keine Anschlussunterbringung sichergestellt ist. Man wird den Staatsbehörden auch nicht den Einwand zugestehen können, dass die Gemeinde sich schon um den Obdachlosen kümmern werde, also im Ergebnis kein Schaden an den Rechtsgütern Leben und Gesundheit eintreten werde. Denn die Zuständigkeit der Gemeinde setzt eine Gefahr für diese Rechtsgüter voraus. Die Schaffung einer Gefahr durch eine Staatsbehörde ist in einem Rechtsstaat aber kein akzeptabler Weg, die Zuständigkeit anderer Hoheitsträger zu begründen.
4. Der Staat als Störer
Regierung und Landratsamt handeln nicht nur rechtswidrig, wenn sie den Fehlbeleger auf die Straße setzen. Sie bzw. ihr Rechtsträger, der Freistaat Bayern, werden damit auch zum Verhaltensstörer im Sinne des Art. 9 Abs. 1 LStVG.
Zwar kann der Staat nach h.M. nicht von anderen Sicherheitsbehörden als Gefahrverantwortlicher formell in Anspruch genommen werden (keine „formelle Polizeipflichtigkeit“ von Hoheitsträgern), wohl aber bleibt er materiell für die von ihm geschaffenen Gefahrenlagen verantwortlich[5] (zu den Konsequenzen sogleich).
Die Situation unterscheidet sich auch von der Standard-Konstellation des Obdachlosenrechts, in der ein privater Vermieter den Obdachlosen nach Räumungsprozess und -vollstreckung obdachlos macht. Dort kann der Vermieter nicht als Störer angesehen werden, da er nur seine privatrechtlich bestehenden und grundrechtlich (Art. 14 Abs. 1 GG) geschützten Rechtspositionen durchsetzt. Auf solche Rechtspositionen kann sich der Staat gerade nicht berufen, wenn er das Nutzungsverhältnis mit dem Fehlbeleger beendet.
Der Staat ist also Störer.
5. Handlungsoptionen der Gemeinde
Trotz der unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten befremdlichen Gefahrschaffung durch einen Hoheitsträger bleibt die Gemeinde für die Gefahrenabwehr zuständig. Das bedeutet: Steht der anerkannte Flüchtling einmal „vor der Tür“, muss die Gemeinde ihn auch unterbringen. In Betracht kommen dabei gemeindliche Unterkünfte, deren Kapazitäten aber häufig schon erschöpft sind, oder die Beschaffung von Wohnraum auf dem privaten Wohnungsmarkt; nötigenfalls die Anmietung von Pensions- oder Hotelzimmern.
Auf Grund der fehlenden formellen Polizeipflicht des Freistaats dürfte eine „Rückeinweisung“ in die Asylbewerberunterkunft ausscheiden. Die Gemeinde kann nach h.M. auf der Primärebene nicht sicherheitsrechtlich gegen einen anderen Hoheitsträger vorgehen. Eine Ausnahme ist allenfalls in besonders dramatischen Konstellationen denkbar.[6]
Die Verhaltensverantwortlichkeit des Freistaats wirkt sich aber auf der Sekundärebene, also dem Kostenrecht aus. Bringt die Gemeinde den obdachlosen anerkannten Flüchtling unter, nimmt sie eine sog. Tatmaßnahme nach Art. 7 Abs. 3 LStVG vor. Sie hat gegen den Gefahrverantwortlichen, als denjenigen der die Amtshandlung veranlasst hat (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KG), einen Kostenanspruch (Art. 20 KG i.V.m. der jeweiligen Kostensatzung). Vom Freistaat kann sie zwar wegen dessen persönlicher Gebührenfreiheit (Art. 4 Satz 1 Nr. 1 KG) keine Gebühren verlangen. Auslagen, insbesondere privatrechtliche Entgelte für die Anmietung von Wohnungen oder Hotelzimmern, sind aber nach Art. 10 Abs. 1 Nr. 5 KG sehr wohl zu erstatten. Dass materiell polizeipflichtige Hoheitsträger durch einen Kostenbescheid für sicherheitsrechtliche Maßnahmen in Anspruch genommen werden können, ist in der Rechtsprechung des BayVGH anerkannt.[7]
Sofern man mit der wohl überwiegenden Meinung auch den Obdachlosen selbst als Verantwortlichen ansieht – im Fall des Fehlbelegers ist dies äußerst zweifelhaft (Zurechenbarkeit?)! –, schließt dies eine Inanspruchnahme des Freistaats durch die Gemeinden wegen der Kosten nicht aus. Denn die Gemeinde kann sich grundsätzlich den solventeren Schuldner aussuchen; das gilt zumal im Lichte der Haushaltsgrundsätze des Art. 61 Abs. 2 GO.
6. Zuweisung im Rahmen der Wohnsitzregelung
Das Problem der drohenden Obdachlosigkeit von Fehlbelegern wird durch die im August 2016 eingeführte Wohnsitzregelung und die damit zusammenhängenden landesrechtlichen Bestimmungen nur scheinbar gelöst.
Nach § 12a Abs. 1 AufenthG ist ein anerkannter Flüchtling verpflichtet, drei Jahre lang in dem Land zu wohnen, in das er zur Durchführung des Asylverfahrens zugewiesen wurde.[8] § 12a Abs. 2 AufenthG ermöglicht die Zuweisung eines bestimmten Wohnorts, wenn der anerkannte Flüchtling in einer Aufnahmeeinrichtung oder einer anderen vorübergehenden Unterkunft – z.B. GU oder dezentrale Unterkunft – wohnt. Damit sind die Fehlbeleger angesprochen.
Die seit September 2016 geltende Fassung der DVAsyl erfasst neben Asylbewerbern auch Personen, die der Wohnsitzregelung unterfallen (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 DVAsyl). Sie werden im sog. Wohnsitzverfahren nach § 8 DVAsyl verteilt, nämlich zunächst durch den Landesbeauftragten auf die Regierungsbezirke, innerhalb der Regierungsbezirke durch die Regierung auf die Landkreise oder kreisfreien Gemeinden (§ 8 Abs. 1 Satz 1 DVAsyl). Hierfür gelten die Verteilungsquoten nach § 3 Abs. 2 DVAsyl.
Die Regierung trifft nach § 12a Abs. 2 AufenthG i.V.m. § 8 Abs. 2 Satz 1 DVAsyl auch die „wohnortgenaue“ Zuweisungsentscheidung für Fehlbeleger. Die Zuweisung kann nur innerhalb von sechs Monaten nach Anerkennung verfügt werden. Ist eine Zuweisung angemessenen Wohnraums in dieser Zeit nicht möglich, verlängert sich die Frist einmalig um weitere sechs Monate (§ 12a Abs. 2 Satz 2 AufenthG). Die Zuweisung dient der Versorgung des Fehlbelegers mit „angemessenem Wohnraum“ und darf der Förderung der nachhaltigen Integration nicht entgegenstehen (§ 12a Abs. 2 Satz 1 AufenthG). Es kann ein bestimmter „Ort“ zugewiesen werden, wobei etwas unklar ist, ob damit nur die politische Gemeinde oder auch eine konkrete Wohnung gemeint ist.[9]
Der bayerische Verordnungsgeber scheint von ersterem auszugehen. Denn in § 8 Abs. 3 Satz 3 DVAsyl werden die Landratsämter ermächtigt, „die zum Wohnort bestimmten kreisangehörigen Gemeinden“ zur Aufnahme der zugewiesenen Person zu verpflichten. Diese Ermächtigung ist verfassungsrechtlich problematisch. Denn der damit einhergehende Eingriff in die gemeindliche Selbstverwaltung (Art. 11 Abs. 2 BV, Art. 28 Abs. 2 GG) lässt sich nur mit Mühe auf eine formell-gesetzliche Grundlage zurückführen. Es bleibt auch unklar, was mit „Aufnahme“ genau gemeint ist. Ob § 12a Abs. 9 Nr. 1 und 2 AufenthG hierfür genügt, darf bezweifelt werden. Es ist aber auch im Bereich der Selbstverwaltungsgarantie, die nur im Rahmen der Gesetze, besteht, zu fordern, dass die wesentlichen Entscheidungen der Gesetzgeber selbst trifft.[10]
Ungeachtet dessen kommt die Zuweisung eines Fehlbelegers in eine bestimmte Gemeinde und die Verpflichtung der Gemeinde zu dessen Aufnahme von vorneherein nur dann in Betracht, wenn es in der Gemeinde aktuell angemessenen Wohnraum für den Fehlbeleger gibt, den dieser durch einen Umzug aus der GU oder dezentralen Unterkunft heraus beziehen kann. Die Zuweisung in Gemeinden, in denen der anerkannte Flüchtling aus eigener Kraft keinen Wohnraum beziehen und unterhalten kann, würde dem Zweck der Ermächtigung des § 12a Abs. 2 Satz 1 AufenthG zuwider laufen, der ja gerade darin besteht, dem anerkannten Flüchtling eine Wohnung zu verschaffen. Sie wäre daher ermessensfehlerhaft.
Sollten die Staatsbehörden künftig „ernst machen“ und die Nutzungsverhältnisse mit den Fehlbelegern auch dann beenden, wenn für diese kein anderweitiger Wohnraum zur Verfügung steht, würde dies zwar zunächst die Zuständigkeit der Gemeinden als örtliche Sicherheitsbehörden begründen. Diese können die Kosten für die Unterbringung des anerkannten Flüchtlings aber durch Kostenbescheid beim Freistaat Bayern als Störer geltend machen. Da die Kostensatzungen in der Regel vergleichbar Art. 1 KG eine Pflicht zur Kostenerhebung vorsehen, kann von der Geltendmachung des Kostenanspruchs grundsätzlich nicht abgesehen werden. Dies gilt zumal im Lichte der Haushaltsgrundsätze des Art. 61 Abs. 2 GO. Ob es zu dieser – rechtsstaatlich höchst bedenklichen – Gefahrverursachung durch den Staat kommen wird, ist nicht abzusehen. Angesichts der steigenden Fehlbeleger-Zahlen und des allerorts zu beklagenden Mangels an bezahlbaren Wohnraum handelt es sich aber um kein abwegiges Szenario, zumal die Wohnsitzregelung nach § 12a AufenthG i.V.m. § 8 DVAsyl insoweit keinen gangbaren Ausweg verspricht.
Net-Dokument: BayRVR2017013001 (über die ohne Leerzeichen einzugebende Net-Dokumenten-Nummer ist der Beitrag über die BayRVR-interne Suche und i.d.R. auch über Google jederzeit eindeutig identifizierbar und direkt aufrufbar)
Fabian Michl, LL.M. (Edin.) ist Rechtsanwalt in Regensburg und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere deutsches und europäisches Verwaltungsrecht von Prof. Dr. Gerrit Manssen, Universität Regensburg.
Der Beitrag geht teilweise auf ein Rechtsgutachten zurück, das der Autor für eine kreisangehörige Gemeinde verfasst hatte.
Weitere Beiträge des Autors.
Vgl. auch Struzina/Lindner, Einweisung Obdachloser in leerstehende Räume der im Übrigen genutzten Wohnung (25.02.2016).
[1] Nach einer Statistik des StMAS (Stand: 31.12.2016) sind 27.306 Personen in Gemeinschaftsunterkünften untergebracht, davon 22,4% sog. Fehlbeleger; 80.860 Personen sind in dezentralen Unterkünften untergebracht, davon 26,2% „Fehlbeleger“.
[2] Im Folgenden soll als pars pro toto vom „anerkannten Flüchtling“ die Rede sein.
[3] Urt. v. 02.04.1993 – 4 B 92.1326; Urt. v. 22.04.1993 – 4 B 92.1327; Beschl. v. 18.01.1995 – 4 CE 94.3997; Urt. v. 15.02.1995 – 4 B 93.3939.
[4] Der Bayerische Gemeindetag, BayGT 2016, 357 (360) deutet eine Aussage des Innenministers dahin, dass nicht pauschal von einer sicherheitsrechtlichen Zuständigkeit der Gemeinden ausgegangen werden könne; freilich vermögen Äußerungen eines Ministers die Rechtslage nicht zu verändern.
[5] Vgl. Schoch, JURA 2005, 324 (325).
[6] Vgl. Denninger, in: Lisken/Denninger, Hdb PolR, 5. Aufl. 2012, D Rn. 98.
[7] Urt. v. 23.05.2001 – 22 ZB 00.1448.
[8] Zu § 12a AufenthG vgl. von Harbou, NJW 2016, 2700 (2073); Thym, ZAR 2016, 241 (245 ff.).
[9] Für Wohnung: Maor, in: BeckOK AuslR, 12. Ed. 01.11.2016, AufenthG, § 12a Rn. 19.
[10] Vgl. Mehde, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Rn. 105 f.
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References: § 5
 § 5
 § 5
 § 21
 § 21
 Art. 6
 Art. 83
 Art. 3
 Art. 6
 § 5
 § 21
 Art. 99
 Art. 9
 Art. 7
 Art. 10
 Art. 61
 § 12
 § 12
 § 8
 § 3
 § 12
 § 8
 § 8
 Art. 28
 § 12
 § 12
 Art. 1
 Art. 61
 § 12
 § 8
 § 12
 § 12
 Art. 28