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Document:
1P.183/2004 (01.07.2004)
1P.183/2004 /ajp
Arr�t du 1er juillet 2004
MM. les Juges Aemisegger, Pr�sident de la Cour et Pr�sident du Tribunal f�d�ral, Nay, Vice-pr�sident du Tribunal F�d�ral, Aeschlimann, Reeb, F�raud, Fonjallaz et Eusebio.
Olivier Dobler,
Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve, rue de l'H�tel-de-Ville 2, case postale 3970,
Droits politiques, clause d'urgence,
recours de droit public contre la loi adopt�e le 13 f�vrier 2004 par le Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve.
Le 14 novembre 2002, le Grand Conseil genevois a modifi� la loi d'organisation judiciaire (OJ/GE) en lui ajoutant un titre XIV (art. 56T � 56W OJ/GE) consacr� au Tribunal cantonal des assurances sociales (ci-apr�s: TCAS). Cette juridiction est destin�e � reprendre les comp�tences exerc�es jusque-l� par le Tribunal administratif et diff�rentes commissions de recours. Selon l'art. 56T OJ/GE, le TCAS est compos� de cinq juges, de cinq suppl�ants et de seize assesseurs, propos�s pour moiti� par les associations repr�sentatives des employeurs et par les associations repr�sentatives des salari�s. Selon l'art. 56U al. 1 OJ/GE, le TCAS si�ge en principe avec un juge et deux assesseurs, repr�sentant chacun l'un des partenaires sociaux. Cette loi a �t� promulgu�e le 8 janvier 2003, et sa date d'entr�e en vigueur a �t� fix�e au 1er ao�t 2003. Les cinq juges et cinq suppl�ants au TCAS ont �t� d�clar�s �lus sans scrutin par arr�t� du Conseil d'Etat du 30 avril 2003. Le Grand Conseil a ensuite �lu les seize juges assesseurs les 26 et 27 juin 2003. Le TCAS est entr� en fonction le 1er ao�t 2003.
Par arr�t du 27 janvier 2004 (1P.487/2003, destin� � la publication), le Tribunal f�d�ral a admis un recours de droit public form� par Olivier Dobler, et a annul� l'�lection des juges assesseurs; ceux-ci devaient, selon l'art. 132 de la constitution genevoise (Cst./GE), �tre �lus par le peuple et non par le Grand Conseil.
Le 13 f�vrier 2004, le Grand Conseil genevois a adopt� une loi urgente modifiant l' OJ/GE, ainsi libell�e:
La loi sur l'organisation judiciaire, du 22 novembre 1941, est modifi�e comme suit:
Titre X Disposition transitoire (nouveau)
Art. 162 (nouveau)
Modification du 13 f�vrier 2004
En d�rogation � l'article 56U, alin�a 1, le Tribunal cantonal des assurances sociales si�ge au nombre de 3 juges, sans assesseurs, jusqu'� l'entr�e en fonction des juges assesseurs �lus, conform�ment � l'article 56T, lettre c (loi 9078 du 14 novembre 2002, entr�e en vigueur le 8 janvier 2003); l'instruction des causes peut �tre conduite par un juge.
Article 2 Entr�e en vigueur
Article 3 Clause d'urgence
La pr�sente loi est d�clar�e urgente en vertu des articles 55 et 57 de la constitution et ne peut pas faire l'objet d'un r�f�rendum.
Par arr�t� du 16 f�vrier 2004, le Conseil d'Etat a fix� au 16 mai 2004 la date de l'�lection populaire des seize juges assesseurs au TCAS. Toutefois, par arr�t du 30 mars suivant, le Tribunal administratif genevois a annul� cet arr�t�, sur recours d'Olivier Dobler. L'obligation faite aux candidats juges assesseurs d'�tre propos�s par des associations repr�sentatives des employeurs ou des salari�s n'�tait pas admissible au regard de l'art. 25 du Pacte ONU II. Le Tribunal administratif a aussi constat� d'office la nullit� de l'art. 1 let. r OJ/GE (qui pr�voit la cr�ation du TCAS), en consid�rant que l'art. 131 Cst./GE permettait la cr�ation de juridictions civiles et p�nales, ainsi que du Tribunal administratif, � l'exclusion de toute autre juridiction comp�tente en mati�re administrative. Par ailleurs le d�lai de quatorze semaines pour convoquer les �lecteurs n'avait pas �t� respect�.
Sur le vu de cet arr�t, un recours de droit public form� par Olivier Dobler contre le m�me arr�t� a �t� d�clar� sans objet par d�cision du 28 avril 2004.
Par acte du 17 mars 2004, Olivier Dobler a form� un recours de droit public pour violation des droits politiques contre la loi urgente du 13 f�vrier 2004. Il demande l'annulation de cette loi, subsidiairement de sa seule clause d'urgence.
Le Grand Conseil conclut au d�boutement. Le recourant a r�pliqu�, en demandant notamment l'octroi de d�pens.
Le recours de droit public est dirig� contre une loi cantonale; il est form� pour violation des droits politiques. Le Tribunal f�d�ral en examine librement et d'office la recevabilit� (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48 et les arr�ts cit�s).
1.1 Interjet� dans les trente jours suivant la publication de l'acte litigieux dans la FAO, le recours est dirig� contre une loi soustraite � la sanction d'une autorit� cantonale. Il est recevable sous l'angle des art. 86 et 89 OJ.
1.2 Le recours pr�vu � l'art. 85 let. a OJ permet � l'�lecteur de se plaindre d'une violation des dispositions cantonales l�gales et constitutionnelles qui d�finissent le contenu et l'�tendue des droits politiques des citoyens (ATF 129 I 392 consid 2.1 p. 394 et les r�f�rences). En l'occurrence, le recourant se livre � une analyse de l'art. 131 Cst./GE, pour en d�duire que la cr�ation d'un tribunal cantonal des assurances sociales serait impossible sur cette base. En omettant de modifier la constitution, le Grand Conseil aurait priv� le Conseil g�n�ral de ses pr�rogatives.
Certes, lorsqu'il est pr�tendu qu'une loi viole la constitution cantonale, il est simultan�ment fait grief au l�gislateur d'avoir fait l'�conomie d'une r�vision constitutionnelle soumise au r�f�rendum obligatoire. Le grief n'en concerne toutefois pas moins la conformit� de la loi � la constitution cantonale, la norme attaqu�e n'ayant mat�riellement pas de rapport direct avec les votations ou �lections cantonales. Le moyen rel�ve donc bien plut�t du recours pour violation des droits constitutionnels (art. 84 al. 1 let. a OJ), qui permettrait au citoyen, en cas d'admission de ses griefs, d'obtenir l'annulation de l'acte l�gislatif attaqu�. Conform�ment � l'art. 88 OJ, le recourant devrait �tre potentiellement touch� par la l�gislation attaqu� et devrait se pr�valoir d'un int�r�t juridiquement prot�g� � son annulation, conditions qui paraissent faire d�faut en l'occurrence. La question de la recevabilit� du grief peut cependant demeurer ind�cise, puisque celui-ci doit de toute fa�on �tre �cart� sur le fond (consid. 2 ci-dessous).
1.3 Le recours pour violation des droits politiques est en revanche recevable dans la mesure o� le recourant conteste l'usage de la clause d'urgence: celle-ci a pour effet de soustraire la loi au r�f�rendum. Le recourant, dont la qualit� de citoyen actif dans le canton de Gen�ve n'est pas contest�e, a qualit� pour recourir sur ce point.
Le recourant se livre � une interpr�tation de l'art. 131 Cst./GE, dont la teneur est la suivante:
1 La loi �tablit des tribunaux permanents pour juger toutes les causes civiles et p�nales; elle en r�gle le nombre, l'organisation, la juridiction et la comp�tence.
2 Un tribunal administratif est institu� pour statuer sur les recours de droit administratif dans les cas o� la loi le pr�voit.
2.1 Pour le recourant, seule serait possible, sur la base de cette disposition, la cr�ation par le Grand Conseil de juridictions civiles et p�nales, ou de juridictions administratives ne relevant pas du pouvoir judiciaire. Les causes devant �tre soumises � une juridiction administrative de l'ordre judiciaire ne pourraient �tre d�f�r�es qu'� l'actuel Tribunal administratif. Tel serait le cas de l'ensemble des causes vis�es � l'art. 56 de la loi f�d�rale du 6 octobre 2000 sur la partie g�n�rale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), ainsi que des contentieux en mati�re d'assurances sociales cantonales. Le TCAS pourrait, en revanche, se charger des contentieux dans le domaine de la LPP (non vis� par la LPGA), de la LAMal et de la LAA. Il serait toutefois absurde de cr�er une juridiction disposant de comp�tences pareillement r�duites.
2.2 Le Grand Conseil propose une interpr�tation historique et t�l�ologique de l'art. 131 Cst./GE.; le seul but de cette disposition �tait de doter le canton de Gen�ve de tribunaux permanents. La mention du Tribunal administratif dans un alin�a s�par� �tait destin�e � marquer l'ind�pendance de cette juridiction par rapport aux tribunaux civils et p�naux. Le but n'�tait pas de cr�er un tribunal d�termin�, la comp�tence coutumi�re du Conseil d'Etat ayant �t� maintenue, de m�me que les commissions de recours sp�cialis�es; ces derni�res devraient �galement �tre consid�r�es comme des "tribunaux" au sens des art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH. Les distinctions op�r�es par le recourant en fonction des diff�rentes comp�tences du TCAS seraient sans pertinence. Un projet de modification de l'art. 131 Cst./GE serait en cours, dans lequel le TCAS est mentionn� � titre d'exemple. Le Grand Conseil rel�ve enfin que la cr�ation du Tribunal cantonal des assurances r�pond aux exigences de l'art. 57 LPGA.
2.3 Ce dernier argument appara�t d�cisif. Selon l'art. 57 LPGA, chaque canton institue un tribunal des assurances sociales, qui statue en instance unique sur les recours interjet�s dans ce domaine. Cette disposition tend � la suppression des diverses instances de recours coexistantes en mati�re d'assurances, dans l'int�r�t d'une jurisprudence uniforme (FF 1991 II 258). Le droit des assurances sociales appartient pour l'essentiel au droit administratif; les causes qui en rel�vent sont susceptibles d'un recours de droit administratif au TFA et doivent, conform�ment � l'art. 98a OJ, �tre jug�es en derni�re instance par des autorit�s judiciaires cantonales (Kieser, ATSG Kommentar, Zurich 2003, p. 567; Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, Berne 2003, p. 473).
2.4 Selon le principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral (art. 49 al. 1 Cst.), la l�gislation f�d�rale l'emporte sur la r�glementation cantonale, quel que soit leur niveau respectif. Il est notamment interdit au l�gislateur ou � l'ex�cutif cantonal d'intervenir dans les mati�res que le l�gislateur f�d�ral a entendu r�glementer de fa�on exhaustive, d'�luder le droit f�d�ral ou d'en contredire le sens ou l'esprit (ATF 130 I 82 consid. 2.2 p. 86-87; 129 I 402 consid. 2 p. 404, 330 consid. 3.1 p. 334; 118 Ia 299 consid. 3a p. 301). M�me si la constitution cantonale b�n�ficie de la garantie de la Conf�d�ration (art. 51 al. 2 Cst.), elle doit elle aussi c�der le pas devant une r�glementation pr�vue dans une loi f�d�rale (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse, Zurich 2003, p. 436).
L'absence de mention du tribunal des assurances dans la constitution cantonale ne saurait par cons�quent �tre une raison suffisante pour remettre en cause, comme le fait le recourant, l'existence m�me de cette juridiction. Celle-ci est certes charg�e de statuer sur des recours dans des mati�res ne relevant pas de la LPGA, mais il s'agit l� d'une question concernant la comp�tence, et non l'existence du TCAS. Cette derni�re trouve son fondement directement dans le droit f�d�ral.
Selon l'art. 82 al. 2 LPGA, les cantons doivent adapter leur l�gislation � la loi dans un d�lai de cinq ans � partir de l'entr�e en vigueur de la loi, soit jusqu'au 31 d�cembre 2007. L'art. 57 LPGA n'a pas de port�e contraignante dans cet intervalle, mais il n'en constitue pas moins un fondement suffisant pour la cr�ation d'une juridiction unique, m�me en l'absence de base constitutionnelle cantonale expresse.
2.5 Lorsque le droit f�d�ral fixe un d�lai pour l'adaptation du droit cantonal, les cantons sont libres d'utiliser enti�rement ou non ce d�lai. Toutefois, lorsque le droit cantonal est adapt� au droit f�d�ral, sur un point ou un autre, il est interdit aux cantons de modifier leur l�gislation, dans le d�lai d'adaptation, dans un sens clairement contraire au droit f�d�ral (ATF 124 I 101 consid. 4 p. 106).
En l'occurrence, le TCAS a �t� cr�� par la loi du 14 novembre 2002; celle-ci n'a pas �t� attaqu�e au moment de son adoption, et est entr�e en vigueur le 1er ao�t 2003. Dans ces conditions, on ne saurait remettre en cause l'existence de cette juridiction sans contrevenir au droit f�d�ral.
2.6 Par cons�quent, c'est � tort que le recourant soutient qu'une base constitutionnelle cantonale expresse �tait n�cessaire pour la cr�ation du TCAS; il se trompe �galement lorsqu'il tente de mettre en cause, � ce stade, l'existence de cette juridiction. Pour autant qu'elle soit recevable, l'argumentation du recourant doit donc �tre �cart�e.
Le recourant rappelle ensuite les principes applicables � la clause d'urgence. Il estime que la loi d�clar�e urgente devrait �tre proportionnelle, que son application devrait �tre limit�e dans le temps, et que l'urgence ne pourrait �tre d�clar�e pour une loi contraire � la constitution cantonale. La loi attaqu�e ne serait pas propre � pr�venir la paralysie institutionnelle invoqu�e par le Grand Conseil, compte tenu du d�faut de constitutionnalit� du TCAS et des comp�tences r�duites qu'il devrait se voir reconna�tre.
3.1 Selon l'art. 53 Cst./GE, les lois vot�es par le Grand Conseil sont soumises � la sanction du peuple lorsque le r�f�rendum est demand� par 7000 �lecteurs au moins dans le cours des 40 jours qui suivent celui de la publication de ces lois. Sous le titre "Clause d'urgence", l'art. 55 Cst./GE dispose que le r�f�rendum ne peut pas s'exercer contre les lois ayant un caract�re d'urgence exceptionnelle (al. 1). La d�cision constatant le caract�re d'urgence est de la comp�tence exclusive du Grand Conseil (al. 2).
3.2 Comme le rappelle le recourant, les termes m�mes de cette disposition indiquent clairement qu'elle doit faire l'objet d'une interpr�tation restrictive. La d�lib�ration doit en effet avoir un caract�re d'urgence exceptionnelle; sa mise en vigueur doit intervenir � tr�s bref d�lai et ne peut souffrir le retard d� � la mise en oeuvre d'une �ventuelle proc�dure r�f�rendaire. On ne saurait donc consid�rer comme ayant une urgence exceptionnelle les d�cisions, m�me tr�s importantes, dont la mise en application imm�diate ne s'impose pas sans conteste. Les motifs invoqu�s � l'appui de la clause d'urgence doivent �tre suffisamment importants pour justifier la d�rogation au principe selon lequel les d�lib�rations du Grand Conseil sont soumises au r�f�rendum facultatif. Cette interpr�tation restrictive est la m�me que celle qui s'impose dans l'application de l'art. 165 Cst. Une mesure ne peut �tre urgente que si elle est consid�r�e comme n�cessaire et pr�sente une certaine importance; mais � cet �l�ment mat�riel doit toujours s'ajouter un �l�ment de temps, � d�faut de quoi on doit nier l'urgence (arr�t 1P.118/2002 du 9 ao�t 2002; ATF 103 Ia 152 consid. 3a/b p. 156-157 et la doctrine cit�e; cf. �galement Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, n. 1441).
3.3 Le recourant ne conteste pas s�rieusement l'existence d'une situation d'urgence. Il para�t en effet n�cessaire d'assurer le fonctionnement de la juridiction comp�tente en mati�re d'assurances sociales, apr�s l'annulation de l'�lection des assesseurs et dans l'attente d'une nouvelle �lection par le peuple. Il s'agit manifestement d'�viter des situations de d�ni de justice, au d�triment de nombreux justiciables, en violation des art. 29 Cst. et 6 CEDH. D�pourvu d'assesseurs r�guli�rement �lus, le TCAS pouvait soit statuer n�anmoins avec le risque d'une annulation de ses jugements pour composition irr�guli�re (le Tribunal f�d�ral des assurances a d�j� annul� des jugements rendus avec les juges assesseurs irr�guli�rement �lus), soit surseoir � statuer dans l'attente de l'�lection des juges assesseurs par le peuple, causant ainsi un retard inadmissible dans les proc�dures. L'urgence est ind�niable, du point de vue tant mat�riel que temporel.
3.4 L'argument relatif � la nature constitutionnelle de la loi attaqu�e doit �tre rejet�; la loi du 13 f�vrier 2004 d�roge non pas � la constitution cantonale, mais � la loi cantonale d'organisation judiciaire; s'agissant des griefs d'inconstitutionnalit�, il y a lieu de se r�f�rer aux consid�rations qui pr�c�dent (consid. 2).
Le recourant ne saurait non plus soutenir que la loi attaqu�e n'est pas apte � rem�dier � la situation d'urgence. Le TCAS �tant d�j� valablement constitu�, sous r�serve de l'�lection de ses assesseurs, la solution consistant � rendre des arr�ts par trois juges r�guli�rement �lus �tait la plus rationnelle, et conforme de surcro�t au droit f�d�ral. Le recourant pr�tend enfin que la situation d'urgence serait destin�e � durer ind�finiment, d�s lors qu'il n'y aurait pas lieu d'�lire des assesseurs pour un tribunal qui "n'existe pas". L'argument se heurte, lui aussi, aux consid�rations qui pr�c�dent.
Le recours de droit public doit par cons�quent �tre rejet�, dans la mesure o� il est recevable. Dans la proc�dure de recours pour violation des droits politiques, il n'est pas per�u d'�molument judiciaire. Vu l'issue de la cause, il n'est pas allou� de d�pens.
Il n'est pas per�u d'�molument judiciaire, ni allou� de d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au recourant, au Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve, et au Tribunal F�d�ral des assurances.

References: Art. 162
 l'article 56
 l'article 56
 art. 86
 art. 30
 ATF 
 art. 29