Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/23729
Timestamp: 2019-09-22 18:11:04+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 213/2013
SENTENCIA 213/2013, de 19 de diciembre
ECLI:ES:TC:2013:213
Alude a continuación la representación procesal de la Generalitat de Cataluña a la existencia del Real Decreto 850/1993, de 4 de junio, por el que se regula el ingreso y la adquisición de especialidades en los cuerpos de funcionarios docentes a que se refiere la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo (LOGSE), que ha sido derogado por la disposición derogatoria única del Real Decreto 334/2004, de 27 de febrero, objeto del presente conflicto positivo, señalando que tanto su carácter transitorio como el hecho de que existiera ya una regulación de la materia ahora impugnada no implica que el Estado pueda haber asumido por vía reglamentaria unas competencias que son indisponibles por imperativo constitucional y estatutario. Señala a este respecto que la norma impugnada viene a desarrollar la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación. Con esa finalidad, e invocando la competencia que al Estado reserva el art. 149.1.30 CE así como las previstas en los arts. 149.1.18 y 149.1.1 CE, resulta que, en realidad, el contenido del Real Decreto 334/2004 excede lo delimitado en la Ley Orgánica de calidad de la educación, como básico y se extiende a normativa de detalle (arts. 19.1 y 3, 21, 22, 31 y anexos I, II, III), o bien a aspectos que no están calificados como básicos por la legislación, como el procedimiento de adquisición de nuevas especialidades (arts. 44 a 47), normas que no pueden hallar cobertura en los referidos títulos competenciales y que invaden la competencia plena asumida por la Generalitat de Cataluña en materia de enseñanza en virtud del art.15 del Estatuto de Autonomía. Tras aludir al contenido de las disposiciones adicionales octava y undécima de la Ley Orgánica de calidad de la educación, señala que la previsión de la existencia del tipo de procedimiento de acceso a la función pública docente puede encajar en la competencia del Estado y no vulnerar la que corresponde a las Comunidades Autónomas, y singularmente a la Generalitat de Cataluña, pero que, sin embargo, la regulación del Real Decreto objeto del presente conflicto vulnera dicha competencia autonómica en la asunción estatal de la competencia para fijar los temarios, la regulación total de los baremos de la fase de concurso, la prueba, la fase de prácticas, así como la inclusión del procedimiento de adquisición de nuevas especialidades. Descarta a continuación que los títulos competenciales alegados por el Estado proporcionen amparo a dicha regulación, por cuanto sólo podría eventualmente encontrar su encaje en el art. 149.1.30 y 18 CE. Aunque ello no es así, puesto que el art. 149.1.30 CE sólo atribuye al Estado la competencia para establecer las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, con el objeto de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia, y en este caso ya están garantizados por las normas legales. A su vez, la competencia que el art. 149.1.18 CE otorga al Estado es para la regulación de las bases del régimen jurídico de los funcionarios públicos, ya establecidas por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública. Títulos, en definitiva, que no permiten al Estado regular indeterminadamente a través de cualquier instrumento normativo cualquier aspecto de la función pública docente en los términos y con el detalle con que se ha efectuado en el Real Decreto objeto del presente conflicto.
Cuestiona seguidamente el carácter básico de la determinación de los temarios por parte de un órgano estatal señalando que las disposiciones adicionales octava y undécima de la Ley Orgánica de calidad de la educación, describen perfectamente las materias de competencia estatal y permiten su desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas. Según la demanda, no se alcanza a comprender por qué la peculiaridad de la docencia debe comportar la asunción por parte del Estado de toda la regulación de dichos funcionarios, y menos aún si tenemos en cuenta las competencias de desarrollo legislativo y ejecución que tienen las Comunidades Autónomas en materia de enseñanza, correspondiéndoles la calificación de “Administraciones educativas”. De acuerdo con lo anterior, los artículos y disposiciones impugnados evidencian una total asunción por parte del Estado de la regulación íntegra, e incluso en algunos casos de ejecución, en lo referente a cada una de las fases del proceso selectivo, calificado por el legislador básico de concurso-oposición. Un ejemplo de lo anterior se produce, en lo que respecta a la fase de oposición, en la atribución al Ministerio de la determinación de los temarios, y del diseño acabado de los que corresponden para el ingreso en el cuerpo de inspectores de educación, extremo que se imputa a los arts. 19.1 y 3 y, por conexión con ellos, a los arts. 36.4 y 40.4. Así, en virtud del art. 4.3 LOGSE (no derogado por la Ley Orgánica de calidad de la educación), son las Administraciones educativas quienes elaboran los currículos de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, y son también las Administraciones educativas quienes realizan las convocatorias para sus funcionarios docentes e inspectores. De la misma forma, los temarios por los que se han de regir dichas convocatorias también han de corresponder a las diversas Administraciones educativas, sin que dicha diversidad perturbe la unidad del sistema. La asunción por parte del Estado de la redacción de dichos temarios no se aviene con la competencia de ejecución y de desarrollo legislativo en materia de enseñanza que tiene la Generalitat de Cataluña ex art. 15 EAC, ni en relación al estatuto de su propia función pública, de acuerdo con el art. 10.1.1 EAC. Según la demanda una de las mayores evidencias de que estamos ante una extralimitación de las bases legales se produce al observar la remisión en blanco a la Administración estatal, en e1 sentido de que los temarios “los fijará el Ministerio”, sin saber siquiera a qué tipo de norma se refiere, con lo que se contraviene la doctrina constitucional respecto al mínimo rango formal de lo básico (SSTC 69/1988, 80/1988, 213/1994 y 66/1998, entre otras), y evidencia la falta de espacio normativo autonómico y de seguridad jurídica predicable de las mismas.
2. Por providencia de la Sección Cuarta del Tribunal Constitucional de 19 de octubre de 2004 se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia en relación con los artículos 19.1 y 3; 21; 22; 23.1; 31; 36.2 y 4; 40.4; 44; 45.1; 45.2, párrafos primero y segundo; 45.3; 46.1; 46.2; 46.3, párrafos primero, segundo y tercero; 46.4; 47 y anexos I, II y III del Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes que imparten las enseñanzas escolares del sistema educativo, en relación con la disposición final segunda del Real Decreto 334/2004, de 27 de febrero, por el que se aprueba dicho Reglamento, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, para que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes. Igualmente se acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los citados preceptos, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña”.
El representante del Gobierno de la Nación alude, en primer lugar, a los títulos competenciales en virtud de los que se ha aprobado la norma impugnada, señalando que la norma se encuentra amparada en las competencias estatales del art. 149.1.30 CE, así como las de los arts. 149.1.1 y 18 CE. Con la habilitación de estos títulos competenciales, el Reglamento objeto de impugnación desarrolla las previsiones de las disposiciones adicionales octava y undécima de la Ley Orgánica de calidad de la educación, señalando expresamente que la primera de ellas habilita al Gobierno para formular las bases previstas en la Ley, fundamentalmente respecto de lo previsto especialmente en la disposición adicional undécima, y reconoce la competencia de las Comunidades Autónomas para complementar esta regulación, “en aquellos aspectos que sean necesarios para garantizar el marco común básico de la función pública docente”. Al amparo de los títulos competenciales estatales, el Reglamento pretende coadyuvar al desarrollo hecho por la Ley Orgánica de calidad de la educación del derecho fundamental del art. 27 CE en su vertiente docente, mediante el establecimiento de unas reglas comunes para el acceso a dicha función pública que aseguren un mínimo común denominador para todas las Administraciones educativas, que permitan que el ingreso y demás incidencias fundamentales del estatuto funcionarial se desarrollen en condiciones homogéneas, asegurando la uniformidad del sistema, con respeto a las competencias normativas de desarrollo y las ejecutivas de las Comunidades Autónomas. Así, aunque los funcionarios docentes y los inspectores de educación presten sus servicios en cada una de las Administraciones educativas, su régimen jurídico se caracteriza por constituir cuerpos creados y regulados en sus aspectos básicos por el Estado, lo que tiene como consecuencia singularizar este grupo de funcionarios del resto de los que se integran en la función pública autonómica con los que no pueden equipararse. Ello determina la importancia del establecimiento por parte del Estado de las condiciones básicas que aseguren la igualdad en el ejercicio del derecho fundamental a la educación (ex art. 149.1.1 CE) de modo que las posiciones jurídicas fundamentales sean uniformes en toda España; de la misma manera, la legislación básica estatal (ex art. 149.1.30 CE) de desarrollo del artículo 27 CE debe garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. Esta misma consideración habilita también una mayor intensidad del título competencial sobre bases del régimen de la función pública ex art. 149.1.18 CE. Todo ello implicaría, a juicio del Abogado del Estado una particular extensión de la regulación estatal destinada tanto a asegurar un régimen común de la función docente así como para favorecer la movilidad entre las diversas Administraciones educativas.
Entrando en el análisis de los preceptos impugnados comienza por la que se dirige contra la facultad que el art. 19.1 del Reglamento atribuye “al Ministro de Educación, Cultura y Deporte (para), previa consulta con las Comunidades Autónomas, establecer los temarios para los diferentes cuerpos y especialidades, salvo los correspondientes a especialidades de lenguas oficiales de Comunidades Autónomas, dentro de su ámbito territorial”. Por su parte, en el apartado 3 se establece la estructura de los temarios del cuerpo de inspectores. A su vez, en los arts. 36.4 y 40.4 se ordena, respecto a las pruebas a las que se refiere cada uno de estos preceptos, que “los temarios sobre los que hayan de versar las pruebas serán los que se establezcan de acuerdo con lo dispuesto en el art. 19”. Examinando en primer lugar el art. 19.3 señala que el mismo guarda directa relación con lo previsto en el art. 106 de la Ley Orgánica de calidad de la educación e indicando que el ingreso en este cuerpo se limita a funcionarios docentes, y que a las convocatorias que se produzcan para su ingreso pueden aspirar funcionarios docentes independientemente del lugar donde presten sus servicios, lo que hace precisa una mayor concreción de su contenido de manera coherente con la finalidad uniformizadora, antes fundamentada, que la normativa básica debe perseguir. En cuanto al establecimiento de los temarios por el Ministerio de Educación y Ciencia considera el Abogado del Estado que responde a la necesidad de garantizar las mínimas condiciones de igualdad en el acceso a los diferentes cuerpos regulados en la norma impugnada, de acuerdo con la vinculación entre función pública docente y derecho a la educación. Asimismo, tiene por objeto garantizar la homogeneidad necesaria para garantizar la movilidad de los funcionarios públicos docentes a través de los concursos de traslados de ámbito nacional y asegurar en las pruebas de la fase de oposición unas condiciones de homogeneidad que haga efectivo el derecho de igualdad, respecto a los posibles opositores, de la función pública docente. Alude también a la existencia de un procedimiento tendente a asegurar la colaboración y cooperación entre la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas, como es la exigencia de su informe con carácter preceptivo, como medio de asegurar la armonía en el ejercicio de una competencia compartida entre las diferentes Administraciones. Justifica el hecho de que los temarios se establezcan por orden ministerial señalando, con cita de la STC 188/2001, que aun participando de la naturaleza de lo básico, exigen un nivel de concreción propio de este tipo de instrumento normativo. Finalmente, y a mayor abundamiento, indica que este sistema no es sino continuación del previsto en el Real Decreto 850/1993, de 4 junio, que regulaba el ingreso y adquisición de especialidades en los cuerpos a que se refiere la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo.
Sobre la valoración de los méritos en la fase de concurso para el ingreso en los cuerpos docentes del impugnado art. 23.1 el Abogado del Estado indica que no se comprende en qué medida un precepto que remite al procedimiento que establezcan las convocatorias de las correspondientes Administraciones educativas y que se limita a exigir la valoración de la formación académica y la experiencia docente previa pueda atentar contra el necesario contenido de lo básico. En cuanto a la remisión que el artículo 23.1 realiza al anexo I que contiene las especificaciones a las que deben ajustarse los baremos de méritos, el Abogado del Estado destaca que no puede omitirse que la remisión se realiza a las “especificaciones básicas” y a su estructura. El análisis de las especificaciones básicas y la estructura del baremo revelan unos criterios razonables en los que juega la experiencia docente previa en función de la antigüedad en los distintos cuerpos educativos, la formación académica, la realización del doctorado, la obtención de premio extraordinario o de otras titulaciones universitarias. Como se puede comprobar en el citado anexo I, las únicas especificaciones realizadas se refieren a los dos méritos que se concretan en la Ley Orgánica de calidad de la educación, la formación académica y la experiencia docente, añadiendo qué experiencia docente previa se valora y qué titulaciones académicas, todo ello, con el objeto de lograr ese marco común básico. Asimismo, se ha establecido un límite cuantitativo general para la fase de concurso, toda vez que se trata de un sistema de concurso-oposición y lo que se pretende es que la fase de concurso tenga el mismo peso en el conjunto de los procedimientos de todas las Comunidades Autónomas. También se fijan unos máximos en cada bloque de méritos a fin de que las Comunidades Autónomas puedan articular un baremo concreto, dentro de los máximos establecidos, dando mayor relevancia a aquel bloque que considere más acorde a sus necesidades docentes. Lo anteriormente expuesto sirve también como fundamento en relación con las especificaciones de los anexos II y III. El anexo II relativo a las especificaciones a las que deben ajustarse los baremos de méritos para el ingreso en el cuerpo de inspectores de educación ha sido impugnado aunque no lo haya sido el precepto que a él remite, esto es, el artículo 23.2 lo que determina que no puedan cuestionarse los criterios en él establecidos. En todo caso, alega el Abogado del Estado, si se admite la impugnación separada del anexo, la situación es similar a la que se acaba de describir, con el establecimiento de unas especificaciones que valoran la trayectoria profesional por años de servicio y el ejercicio de cargos directivos y por preparación científica didáctica y otros méritos a determinar, estos últimos, por cada Administración educativa.
El art. 36.2 se impugna, según la demanda, “por conexión” a la remisión que se realiza al anexo III, por lo que no constituyen objeto de debate los criterios que han de regir la prueba y su carácter no eliminatorio que, por lo demás, responden al contenido de lo básico. Por lo que se refiere al anexo III en sí mismo considerado, el Abogado del Estado reitera lo dicho anteriormente sobre el alcance de la remisión a sus “especificaciones básicas”. La estructura del baremo de méritos no es sino un desarrollo de los principios enunciados en artículo 36.2 del Reglamento, esto es, trabajo desarrollado, cursos de formación y perfeccionamiento y méritos académicos y otros méritos, y en este anexo en particular la concreción de los criterios se atribuye, como puede deducirse de su lectura, a la Administración educativa que en cada caso convoque las pruebas. Por otra parte, indica el Abogado del Estado que el art. 21 encuentra también su claro antecedente en el art. 27 del Real Decreto 850/1993 y la regulación prevista en el art. 22 ya se establecía, en los mismos términos, en el art. 28 del citado Real Decreto 850/1993. Asimismo la regulación establecida en el artículo 31 es similar a la prevista en el artículo 34 del Real Decreto 850/1993.
En ese sentido, como recuerda la STC 47/2013, de 28 de febrero, FJ 2 a): “Hay que tener en cuenta que en las controversias de alcance competencial como la que nos ocupa, es necesario apreciar los efectos que tiene sobre el conflicto la entrada en vigor de nueva normativa reguladora de algunos de los aspectos en discusión, aunque no se haya impugnado. Esta operación valorativa deberemos hacerla de acuerdo con lo que nuestra doctrina reitera, esto es, ‘hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes’ (STC 147/1998, FJ 3, y jurisprudencia allí citada). Asimismo, junto al criterio que se acaba de reproducir, procede recordar que, en este tipo de procesos promovidos por causa de vulneración del orden constitucional de competencias, tenemos establecido que si ‘la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto’ [STC 194/2012, FJ 2, con cita de la STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)].”
El Reglamento objeto de conflicto se presenta como un desarrollo de las previsiones de las disposiciones adicionales octava y undécima de la Ley Orgánica de calidad de la educación, relativas, respectivamente, a las que se califican como bases del régimen estatutario de la función pública docente y a la carrera docente. Al respecto, descartando en razón de su carácter genérico la aplicación al caso del art. 149.1.1 CE, nuestra doctrina ha señalado (STC 75/1990, de 26 de abril, FJ 2) que las disposiciones y actos relativos al acceso a la función pública docente pueden en principio enmarcarse, a efectos competenciales, tanto en el propio ámbito de las potestades sobre el régimen funcionarial como en el correspondiente a la enseñanza. Sin embargo, a diferencia de otros sobre los que recientemente nos hemos pronunciado (STC 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 7), en el presente caso y desde una perspectiva general resulta claro que estamos ante una norma que, primordialmente versa sobre el régimen funcionarial, tal como demuestra su contenido, relativo al acceso a la función pública, así como al denominado “acceso” entre los cuerpos de funcionarios docentes, fácilmente reconocible como sistema de promoción interna, y a la adquisición de nuevas especialidades que, sin perjuicio de su relación con la impartición de docencia, también produce efectos en materia de provisión de puestos de trabajo. No cabe eludir, sin embargo, que estos funcionarios públicos prestan un servicio relacionado ratione materiae con la enseñanza y, con ello, con otros títulos competenciales distintos al del régimen estatutario de los funcionarios públicos, señaladamente el del art. 149.1.30 CE y los autonómicos en relación con la enseñanza. Pese a ello, la pretensión de regulación general de la función pública docente que presenta la norma objeto de conflicto determina que el conflicto planteado deba resolverse atendiendo al orden competencial establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos, salvo en aquellas cuestiones en las que el contenido de la regulación incida más en el desarrollo de la enseñanza que en el estatuto funcionarial.
En materia de función pública el art. 149.1.18 CE reserva al Estado “en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidades de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas” (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 5 y las allí citadas), mientras que, a salvo de lo que luego se dirá respecto a la función pública docente, la Comunidad Autónoma ostenta competencias en la materia conforme a lo dispuesto en el art. 136 EAC, competencias que han de ser entendidas en los términos que este Tribunal tuvo ocasión de señalar en la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 82).
Por su parte, como recuerda la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3, con cita de la STC 111/2012, FJ 5, “corresponde también al Estado, en virtud del art. 149.1.30 CE, la competencia para dictar las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, que debe entenderse, según hemos afirmado, en el sentido de que incumbe al Estado ‘la función de definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 CE’ (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 15). Resulta pertinente recordar que el derecho a la educación incorpora un contenido primario de derecho de libertad, a partir del cual se debe entender el mandato prestacional a los poderes públicos encaminado a promover las condiciones para que esa libertad sea real y efectiva (art. 9.2 CE) (SSTC 86/1985, de 10 de julio, FJ 3; y 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9), y que su ejercicio ha de tener lugar en el marco de un sistema educativo cuyos elementos definidores son determinados por los poderes públicos, de modo que la educación constituye una actividad reglada (SSTC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9; y 134/1997, de 17 de julio, FJ 4). En todo caso, en la configuración de ese sistema educativo han de participar necesariamente los niveles de gobierno estatal y autonómico, de acuerdo con sus competencias”.
La STC 212/2012, FJ 3, alude a las competencias autonómicas sobre educación en los términos siguientes: “En esta materia, el art. 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) aprobado en el año 2006, bajo la rúbrica ‘Educación’, atribuye determinadas competencias a la Generalitat de Cataluña en el ámbito de la enseñanza no universitaria. En particular de acuerdo con el apartado 2 del art. 131 EAC, corresponde a la Generalitat, en materia de enseñanza no universitaria, la competencia exclusiva respecto de ‘las enseñanzas obligatorias y no obligatorias que conducen a la obtención de un título académico o profesional con validez en todo el Estado y a las enseñanzas de educación infantil’. Competencia exclusiva que, en virtud del mismo precepto, incluye una serie de potestades especificadas en ocho subapartados y sobre la que, como recuerda la STC 111/2012, de 24 de mayo, ya señalamos en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 77, que ‘[s]e trata, en efecto, a diferencia de lo que sucede con el art. 131.1 EAC, de materias claramente encuadradas en el ámbito de la ‘educación’ y, por tanto, directamente afectadas por los arts. 27, 81.1 y 149.1.30 CE, determinantes de una serie de reservas a favor del Estado que, como tenemos repetido, no quedan desvirtuadas por la calificación estatutaria de determinadas competencias autonómicas como exclusivas’. Por último, el apartado 3 del mismo precepto atribuye a la Generalitat una competencia compartida ‘[e]n lo no regulado en el apartado 2 y en relación con las enseñanzas que en él se contemplan’, y ‘respetando los aspectos esenciales del derecho a la educación y a la libertad de enseñanza en materia de enseñanza no universitaria y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.30 de la Constitución’. Esta competencia también incluye en una decena de subapartados la enunciación de una serie de facultades concretas que corresponden a la Generalitat que han de ser entendidas en el sentido que ya expresamos en la STC 31/2010 (FJ 60).” Por su específica relación con lo aquí discutido hemos de aludir a la letra j) del citado art. 131.3 EAC que atribuye a la Generalitat la competencia compartida sobre “la adquisición y pérdida de la condición de funcionario o funcionaria docente de la Administración educativa” y “el desarrollo de sus derechos y deberes básicos”, competencia compartida que, como resulta de nuestra doctrina, no limita el pleno desenvolvimiento de las competencias estatales con las que se relaciona.
Centrándonos ya en el examen de la tacha en sentido formal, pues el pronunciamiento sobre el carácter materialmente básico de los preceptos controvertidos habremos de realizarlo al examinar cada uno de ellos, basta para descartarla la remisión a nuestra doctrina que ya recogimos en la STC 184/2012, FJ 3. Allí indicamos que “respecto a los requisitos formales de las normas básicas, este Tribunal ha recordado (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60) que, si bien su definición legal es ‘el contenido que mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y ésta la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril), no lo es menos que también es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado (STC 235/1999, de 16 de diciembre), y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio (SSTC 50/1990, de 6 de abril y 147/1991, de 4 de julio, respectivamente). Y ello no como pura excepción al criterio que para el art. 111 EAC constituye la regla de principio (base principial o de mínimo normativo, formalizada como ley), sino como elementos de la definición del contenido y alcance de la competencia atribuida al Estado cuando éste es el titular de la potestad de dictar las bases de la disciplina de una materia determinada’.”
Puesto que la Generalitat de Cataluña, además de la queja global que ya hemos descartado, ha planteado específicamente que la regulación que ahora examinamos carece de carácter básico en el sentido formal, comenzaremos nuestro examen por este segundo aspecto. Sin perjuicio de cuanto al respecto hemos ya afirmado, procede ahora recordar que, en lo que al ámbito educativo respecta, ya en la STC 77/1985, FJ 15, anteriormente citada, admitimos la posibilidad de bases de rango reglamentario, estimando que la regulación reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno “resultaría acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características”. Tal es lo que sucede en el presente caso en el que no se aprecia el incumplimiento por parte del Real Decreto impugnado de los requisitos formales de la normativa básica. Los rasgos definitorios de la función pública docente se configuran ya en la propia legislación orgánica y han sido desarrollados, en cuanto a las condiciones de acceso más genéricas, en norma reglamentaria con rango de Real Decreto, si bien resulta necesario complementar dicho régimen jurídico mediante el establecimiento de los correspondientes temarios a través de la correspondiente orden ministerial (rango normativo utilizado para el establecimiento de los temarios, como la propia disposición transitoria segunda del Reglamento aprobado por el Real Decreto 334/2004 pone de manifiesto), lo que, excepcionalmente, en atención a la materia de que se trata, es admisible, al tratarse de una regulación que ha de ser completada para regular el régimen de acceso a la función pública docente y sin que tampoco sea inadecuado que dicha concreción, en la que el establecimiento de los temarios consiste, sea llevada a cabo mediante una orden ministerial.
a) La Letrada de la Generalitat de Cataluña reprocha a los arts. 21 y 22, que regulan las “pruebas de la fase de oposición” y sus “calificaciones”, respectivamente, su elevado componente organizativo que impone una uniformidad que no tiene justificación como norma básica. Por su parte el Abogado del Estado ha defendido que la regulación cuestionada ha de tener carácter básico en su configuración o estructura fundamental, relacionada con el número de pruebas a realizar y las características de cada una de ellas, así como, en relación con las calificaciones, con la necesidad de haber acreditado solvencia suficiente en el desarrollo de cada ejercicio.
El art. 21, intitulado “pruebas de la fase de oposición”, regula la estructura de las pruebas que han de superarse en los procedimientos de ingreso a los cuerpos que imparten docencia (apartado 1) y al cuerpo de inspectores de educación (apartado 2), mientras que el art. 22 se refiere a la forma de calificar las pruebas (“las calificaciones de las pruebas se expresarán en números de cero a 10. En ellas será necesario haber obtenido una puntuación igual o superior a cinco puntos para poder acceder a la prueba siguiente o, en el caso de la última prueba, para proceder a la valoración de la fase de concurso”).
La regulación de las pruebas de la fase de oposición contenida en el Real Decreto 276/2007 introduce modificaciones muy concretas respecto a la prevista en el art. 21, objeto de la presente controversia. En primer lugar, determina en el art. 18.3 que “[e]l orden en que deban desarrollarse las pruebas y sus partes o ejercicios, así como su duración será determinado por las Administraciones educativas en sus respectivas convocatorias”. Además, el Real Decreto 276/2007 modifica el régimen específico de acceso a los cuerpos de catedráticos en sus artículos 37 a 39 previendo que el sistema de acceso consistirá en un concurso. Asimismo, en el art. 44, en relación con el acceso al cuerpo de inspectores de educación, establece que “las Administraciones educativas determinarán en sus respectivas convocatorias las características y duración de cada una de las tres partes de la prueba”. Finalmente, en el Real Decreto 276/2007 no se contienen referencias a otros aspectos del modo en que se han de realizar las pruebas que están previstas en el art. 21 como son el tiempo concedido para la preparación de los ejercicios y que el Tribunal formule preguntas al aspirante o le solicite aclaraciones.
Para la Letrada de la Generalitat de Cataluña los anexos en cuestión agotan la regulación de la fase de concurso, pues, a su juicio, no se trata de especificaciones sino del establecimiento concreto de los baremos, lo que resultaría incompatible con su pretendido carácter básico. El Abogado del Estado ha negado la vulneración denunciada señalando que las remisiones son a las “especificaciones básicas” contenidas en los anexos, los cuales vienen a desarrollar lo previsto en la disposición adicional undécima de la Ley Orgánica de calidad de la educación. Estableciendo unos criterios razonables que han de ser concretados en las respectivas convocatorias y permitiendo que éstas añadan méritos adicionales.
Comenzando nuestro examen por lo dispuesto en el art. 23.1 en relación con el anexo I hemos de apreciar, confirmando lo apuntado por el Abogado del Estado, que la remisión que contiene el precepto es a “las especificaciones básicas y estructura que se recogen en el anexo I”, las cuales deberán ser respetadas en todo caso por los baremos de las convocatorias. Así, en atención a las finalidades que la normativa básica ha de cumplir en relación con la garantía de una valoración homogénea en la fase de concurso de los procedimientos selectivos a los que se refiere el anexo I, es posible apreciar que la determinación de los méritos a valorar en la fase de concurso (formación académica, experiencia docente previa y otros a determinar en la convocatoria) no vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña. No son sino trasunto de lo previsto en la disposición adicional undécima.1 de la Ley Orgánica de calidad de la educación, la cual, como ha reconocido su propia representación procesal, es una norma básica en relación con la articulación de la función pública docente. Tampoco puede entenderse contraria a la competencia autonómica la asignación de máximos de puntuación a cada uno de los tres tipos de méritos, pues con ello la norma básica no hace sino expresar la importancia relativa que atribuye a cada uno de los méritos a valorar en la fase de concurso y lo hace, además, de tal modo que permite su modulación en las correspondientes convocatorias a realizar por las administraciones educativas. Lo mismo sucede con la concreción que, de los méritos generales (la experiencia docente y la formación académica) a valorar en esta fase de concurso, se contienen y con la específica asignación de puntuaciones a cada uno de los méritos allí concretados, en tanto que relacionados con la necesaria valoración homogénea a la que ya hemos aludido. Además, al establecer dicha regulación se han salvaguardado las competencias de desarrollo que en esta materia ostentan las Comunidades Autónoma, pues el apartado III del anexo I les reconoce la posibilidad de que en las respectivas convocatorias se establezcan otros méritos.
Similares conclusiones debemos alcanzar respecto al cuestionado anexo II, al que, en sus “especificaciones básicas” remite el no impugnado art. 23.2. Así, hemos de considerar básicos los méritos a valorar para el ingreso en el cuerpo de inspectores de educación (trayectoria profesional, ejercicio de cargos directivos y preparación científica y didáctica y otros méritos) así como la asignación de puntuaciones máximas a cada tipo de mérito globalmente considerado, la concreción de cada uno de los dos méritos generales en los apartados I y II del anexo II y la específica asignación de puntuaciones a cada uno de los méritos allí concretados.
Finalmente, el anexo III, relativo a las especificaciones a las que deben ajustarse los baremos de méritos para los sistemas de accesos entre los cuerpos de funcionarios docentes, al que, en sus “especificaciones básicas” remite el art. 36.2, no vulnera las competencias autonómicas en la medida en que se limita a señalar los tipos de méritos a valorar (trabajo desarrollado, cursos de formación y perfeccionamiento y méritos académicos y otros méritos), remitiendo su concreción en la mayor parte de los casos a lo que dispongan las administraciones educativas competentes en la respectiva convocatoria y estableciendo, en forma de máximos, criterios indicativos de la valoración a otorgar a los méritos aportados por los candidatos.
La modulación reclamada no viene impedida por el precepto cuestionado en la medida en que otorga gran libertad a la administración educativa actuante en un contexto previamente definido por el no impugnado art. 30, que remite a la decisión de las administraciones educativas la organización de la fase de prácticas y la determinación concreta de su duración y posibles contenidos. En ese marco predefinido el art. 31, en lo que debemos entender cuestionado, se limita a exigir que se garantice que los aspirantes “posean las capacidades didácticas necesarias para la docencia” (apartado 1), idea que, bien que con otra formulación, se encuentra también presente en la legislación educativa catalana (art. 119.2 de la Ley 12/2009, según el cual “[e]l período de prácticas permite valorar el grado de desarrollo de las competencias profesionales de los candidatos”) y que, en el caso de los inspectores de educación, se plasma en la exigencia de que “los aspirantes posean la adecuada preparación para llevar a cabo las funciones atribuidas a este cuerpo y especialidad” (apartado 2). En ambos casos tales previsiones no son sino meras concreciones de la necesidad de poseer “los conocimientos específicos necesarios para impartir la docencia, la aptitud pedagógica y el dominio de las técnicas necesarias para el ejercicio docente” a las que, como aspectos a tener en cuenta en la fase de oposición, se aludía en la disposición adicional undécima.3 de la Ley Orgánica de calidad de la educación y que, en tanto que relacionados con la capacidad docente, tienen una directa relación con la calidad de la enseñanza, lo que determina que el Estado pueda establecerlas con carácter básico.
1º Declarar la desaparición sobrevenida del objeto del conflicto núm. 4748-2004 en lo relativo al artículo 21.1 a) quinto párrafo; en el apartado b) el primer inciso del párrafo cuarto y los párrafos sexto y séptimo del mismo apartado b); y del apartado c) el párrafo segundo.
Número y fecha BOE [Núm, 15 ] 17/01/2014 Corrección1
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 4748-2004
Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes que imparten las enseñanzas escolares del sistema educativo, aprobado por el Real Decreto 334/2004, de 27 de febrero.
Competencias en educación y función pública: constitucionalidad de los preceptos reglamentarios estatales relativos a funcionarios docentes que realizan actividades inspectoras (STC 184/2012).
Se examina la constitucionalidad del Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes que imparten las enseñanzas escolares del sistema educativo y en el cuerpo de inspectores de educación. Se impugnan los preceptos relativos a la fijación de los temarios de acceso, la determinación de las fases, contenido y valoración de las pruebas, los méritos y forma de baremarlos en la fase de concurso, los criterios de evaluación de la fase de prácticas y el procedimiento para la adquisición de nuevas especialidades docentes por funcionarios de carrera.
Se desestima el conflicto positivo de competencia. En aplicación de la doctrina sentada en la STC 184/2012, el Tribunal concluye que los preceptos reglamentarios cumplen los requisitos formales y materiales para ser considerados básicos, en desarrollo de la Ley Orgánica de calidad de la educación. Tienen carácter formal porque existe una habilitación legal expresa contenida en la disposición adicional octava de la Ley Orgánica, y material en la medida en que persigue garantizar la movilidad geográfica del profesorado, y la igualdad de oportunidades y de derechos de los candidatos en el acceso al cuerpo en todo el territorio nacional. Con las disposiciones impugnadas se garantiza una estructura común en las pruebas de acceso, tanto a la función pública docente e inspección, como a ciertas especialidades, lo que constituye una garantía mínima de homogeneidad en el sistema de acceso. Al mismo tiempo, se salvaguardan las competencias de desarrollo de las Comunidades Autónomas al prever la norma estatal un margen de modulación por las administraciones educativas para cada convocatoria.
La potestad de establecer, previa consulta con las Comunidades Autónomas, los temarios de acceso a los cuerpos y especialidades de la función pública docente no excede de las competencias estatales y concuerda con la noción de bases, pues es garantía de la unidad del sistema educativo y de la movilidad de sus integrantes [FJ 6].
La regulación, en relación al acceso a la función pública docente y al cuerpo de inspectores de educación, de los temarios, las pruebas de la fase de oposición, la valoración de méritos y la evaluación de la fase de prácticas no vulnera las competencias autonómicas, pues con ello se tiende a garantizar una estructura común de las pruebas que constituye una garantía mínima de homogeneidad en todo el sistema educativo [FFJJ 6, 7].
La importancia que tienen las especialidades docentes en el sistema educativo justifica que el Estado establezca una regulación en materia del procedimiento aplicable para la adquisición de tales especialidades, procurando con ello el establecimiento de unos criterios comunes en dichos procedimientos que es propia de la función que las bases cumplen en esta materia [FJ 8].
El ámbito nacional de los cuerpos de funcionarios docentes, que pueden prestar servicios en el sistema educativo en cualquier parte del territorio nacional con independencia de la Administración educativa en la que ingresaron, reclama un tratamiento común y uniforme en cuanto a las condiciones de acceso en un aspecto de tanta importancia para el sistema educativo como es la selección del profesorado [FJ 6].
Doctrina sobre la naturaleza de los cuerpos de funcionarios docentes que realizan actividades inspectoras (SSTC 48/1985, 212/2012) [FJ 4].
El Real Decreto cuestionado ha de considerarse básico, tanto en sentido formal –dada la habilitación expresa contenida en la Ley Orgánica de calidad de la educación y la declaración formal contenida en dicho Real Decreto–, como en sentido material –pues garantiza la movilidad de los funcionarios docentes en el sistema educativo y la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública docente– [FFJJ 4, 6].
La posibilidad de dictar normas básicas de rango reglamentario en el ámbito educativo exige que dicha regulación resulte de una habilitación legal y que su rango reglamentario esté justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características (SSTC 77/1985, 162/2013) [FFJJ 4, 6].
Doctrina sobre los requisitos formales de las normas básicas (SSTC 69/1988, 184/2012) [FJ 4].
Doctrina sobre la distribución de competencias en materia de educación (SSTC 77/1985, 212/2012) [FJ 3].
Doctrina sobre la distribución de competencias en materia de función pública (SSTC 37/2002, 31/2010) [FJ 3].
Doctrina sobre la pervivencia del objeto pese a la derogación de la norma en procesos constitucionales de naturaleza competencial cuando perviva la controversia competencial (SSTC 147/1998, 47/2013) [FJ 2].
Real Decreto 334/2004, de 27 de febrero. Aprueba el reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes que imparten las enseñanzas escolares del sistema educativo y en el cuerpo de inspectores de educación
Artículo 21.1 a) párrafo 5
Artículo 21.1 b) párrafo 4, inciso 1
Artículo 21.1 b) párrafo 6
Artículo 21.1 b) párrafo 7
Artículo 21.1 c) párrafo 2
Artículo 21.2 a) párrafo 3
Artículo 21.2 a) párrafo 6
Artículo 21.2 a) párrafo 7
Artículo 21.2 b)
Artículo 21.2 c) párrafo 2
Artículo 40.4
Artículo 45.2.1
Artículo 45.2.2
Artículo 45.3
Artículo 46.3.1
Artículo 46.3.2
Artículo 46.3.3
Artículo 46.4
Artículo 149.1.18, ff. 1, 3, 7
Artículo 149.1.30, ff. 1, 3, 7
Disposición adicional octava, apartado 8, f. 8
Real Decreto 850/1993, de 4 de junio. Regula el ingreso y la adquisición de especialidades en los cuerpos de funcionarios docentes a que se refiere la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo
Artículo 85, f. 8
Disposición adicional octava, apartado 1, f. 4
Disposición adicional octava, apartado 3, f. 4
Disposición adicional undécima, ff. 1, 3, 7
Disposición adicional undécima, apartado 1, f. 7
Disposición adicional undécima, apartado 3, ff. 6, 7
Artículo 19.1, ff. 1, 5, 6
Artículo 19.3, ff. 1, 5, 6
Artículo 21, ff. 1, 5, 7
Artículo 21.1 a) párrafo 5, f. 7
Artículo 21.1 b) párrafo 4 inciso 1, f. 7
Artículo 21.1 b) párrafo 6, f. 7
Artículo 21.1 b) párrafo 7, f. 7
Artículo 21.1 c) párrafo 2, f. 7
Artículo 21.2 a) párrafo 3, f. 7
Artículo 21.2 a) párrafo 6, f. 7
Artículo 21.2 a) párrafo 7, f. 7
Artículo 21.2 b), f. 7
Artículo 21.2 c) párrafo 2, f. 7
Artículo 22, ff. 1, 5, 7
Artículo 23.1, ff. 1, 5, 7
Artículo 31, ff. 1, 5, 7
Artículo 36.2, ff. 1, 5, 7
Artículo 36.4, ff. 1, 5, 6
Artículo 40.4, ff. 1, 5, 6
Artículo 44, ff. 1, 8
Artículos 44 a 47, ff. 5, 8
Artículo 45.1, ff. 1, 8
Artículo 45.2.1, ff. 1, 8
Artículo 45.2.2, ff. 1, 8
Artículo 45.3, ff. 1, 8
Artículo 46.1, ff. 1, 8
Artículo 46.2, ff. 1, 8
Artículo 46.3.1, ff. 1, 8
Artículo 46.3.2, ff. 1, 8
Artículo 46.3.3, ff. 1, 8
Artículo 46.4, ff. 1, 7, 8
Artículo 47, ff. 1, 8
Disposición final segunda, ff. 1, 4, 5, 8
Anexo I, ff. 1, 5, 7
Anexo I, apartado I, f. 7
Anexo I, apartado II, f. 7
Anexo I, apartado III, f. 7
Anexo II, ff. 1, 5, 7
Anexo II, apartado I, f. 7
Anexo II, apartado II, f. 7
Anexo III, ff. 1, 5, 7
Disposición adicional sexta, apartado 3, f. 4
Disposición adicional séptima, apartado 2, f. 8
Disposición adicional novena, f. 4
Disposición adicional décima, apartado 5, f. 6
Disposición adicional duodécima, f. 4
Disposición transitoria decimoséptima, f. 2
Artículo 131.3 j), f. 3
Artículo 136, f. 3
Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero. Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes a que se refiere la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación, y se regula el régimen transitorio de ingreso a que se refiere la disposición transitoria decimoséptima de la citada ley
Artículos 37 a 39, f. 7
Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio. Educación
Artículo 119.2, f. 7
Competencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdadCompetencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdad, ff. 4, 7
Concurrencia de títulos competencialesConcurrencia de títulos competenciales, ff. 3, 4
Coordinación entre el Estado y las Comunidades AutónomasCoordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ff. 3, 4
Igualdad en el acceso a la función públicaIgualdad en el acceso a la función pública, ff. 4, 6, 7
Acceso a la función públicaAcceso a la función pública, ff. 3 a 7
Acceso a la función pública docenteAcceso a la función pública docente, ff. 3, 6, 7
Cuerpos nacionalesCuerpos nacionales, f. 6
Desarrollo reglamentario de normas básicasDesarrollo reglamentario de normas básicas, ff. 4, 6, 8
EducaciónEducación, ff. 3, 4, 6, 7, 8
Enseñanzas comunesEnseñanzas comunes, f. 3
Especialidades docentesEspecialidades docentes, f. 8
Funcionarios públicosFuncionarios públicos, ff. 4, 6, 7
Inspectores de educaciónInspectores de educación, ff. 4, 6, 7
Legislación básicaLegislación básica, ff. 3, 4, 6 a 8
Movilidad funcionarialMovilidad funcionarial, ff. 4, 6, 7
Normas básicas en forma de reglamentoNormas básicas en forma de reglamento, ff. 3, 4, 6, 8
Procesos selectivos en la función públicaProcesos selectivos en la función pública, ff. 4 a 7
ProfesoresProfesores, ff. 4, 6, 7
Promoción internaPromoción interna, f. 8
Requisitos formales de la normativa básicaRequisitos formales de la normativa básica, ff. 4, 6
Requisitos materiales de la normativa básicaRequisitos materiales de la normativa básica, ff. 4, 6
Sistema educativoSistema educativo, ff. 3, 4, 6 a 8
TemariosTemarios, ff. 6, 7
Valoración de méritosValoración de méritos, ff. 4, 5, 7

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 27
 Real Decreto 
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 36
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 31
 artículo 34
 Real Decreto 
 artículo 149
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 21
 Real Decreto 
 Real Decreto 

Real Decreto 

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 40

Artículo 45

Artículo 45

Artículo 45

Artículo 46

Artículo 46

Artículo 46

Artículo 46

Artículo 149

Artículo 149

Real Decreto 

Artículo 85

Artículo 19

Artículo 19

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 21

Artículo 22

Artículo 23

Artículo 31

Artículo 36

Artículo 36

Artículo 40

Artículo 44

Artículo 45

Artículo 45

Artículo 45

Artículo 45

Artículo 46

Artículo 46

Artículo 46

Artículo 46

Artículo 46

Artículo 46

Artículo 47

Artículo 131

Artículo 136

Real Decreto 

Artículo 119