Source: http://publicaciones.udual.org/aca56-2.html
Timestamp: 2020-04-02 09:28:15+00:00

Document:
Los reglamentos emitidos por las universidades nacionales en el ordenamiento jurídico argentino1
Marcela S. Molina
1 - Naturaleza jurídica de la Universidad.
1.1 - Autonomía y autarquía universitaria.
1.2 - Noción de autonomía universitaria en el marco del artículo 75 incisos 18 y 19 de la Constitución Argentina y Ley Nº24521.
1.3 - Noción de autarquía de la Universidad en la Constitución Argentina y la Ley Nº 24521.
2 - Potestad reglamentaria de las universidades nacionales y sus manifestaciones.
2.1 - Potestad reglamentaria de la Universidad. Clasificación según la materia.
2.2 - Autoridades universitarias y distribución de competencias.
2.3 - Procedimiento de emisión de las normas universitarias. Requisitos para su vigencia.
2.4 - El núcleo esencial de la autonomía universitaria o zona de reserva.
2.5 - Naturaleza de las normas dictadas por las universidades nacionales de la República Argentina.
3 - Efectos jurídicos de las normas emitidas por los órganos del MERCOSUR en el ámbito universitario argentino.
3.1 - Limitación a la autonomía universitaria y a la potestad reglamentaria por las normas comunitarias.
La Constitución Argentina de 1853 asignó en el artículo 67, inciso 16 al Congreso Nacional la atribución de "... dictar planes de instrucción general y universitaria". La reforma de 1994, agregó otra atribución: "... Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales, que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, ... la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales". La redacción actual del artículo 75, incisos 18 y 19 tiene gran relevancia jurídica e institucional para las universidades, no sólo para su desenvolvimiento interno, sino también en el ámbito nacional y comunitario.
El nuevo texto del artículo 75, inciso 19 de la CN y la Ley Nº 24521,2 dictado luego de esa reforma constitucional, plantea numerosos interrogantes. El reconocimiento de la autonomía, ¿implica el reconocimiento de una potestad reglamentaria amplia? La Universidad ¿tiene potestad reglamentaria exclusiva en alguna materia? ¿Se aplican las categorías clásicas de reglamentos administrativos a los reglamentos universitarios? ¿Cómo se vinculan los reglamentos universitarios con la Constitución y la Ley? ¿Incide el derecho comunitario en los reglamentos de las universidades?
Para responder estos interrogantes he partido del significado de autonomía universitaria que aparece en el texto reformado de la CN delimitándolo frente al concepto de autarquía. De esa definición depende el alcance de la potestad normativa y la naturaleza de los reglamentos universitarios. Esta precisión conceptual es indispensable al momento de dictarse o modificarse el Estatuto y demás normas internas, evitando defectos en el objeto que afecten su legitimidad.
Dentro del marco complejo de asignación de competencia y reconocimiento de potestad reglamentaria de las universidades nacionales, la autonomía académica e institucional y la autarquía financiera consagrada en el artículo 75, inciso 19 de la CN, se perfila como una garantía institucional que importa un poder de auto-organización, auto-regulación y auto-gobierno que se traduce en una potestad reglamentaria amplia y exclusiva en algunas materias, perfilando reglamentos con características singulares que desbordan las categorías clásicas.
Para el presente estudio, partiré del análisis del marco constitucional e infraconstitucional de las universidades nacionales, especialmente el referido a la asignación de competencia material, indispensable para delimitar la potestad reglamentaria de éstas. También analizaré el contenido y forma de emisión de los estatutos y demás normas universitarias. Por último, dilucidaré la naturaleza jurídica de los reglamentos universitarios, indagando si éstos encuadran en las categorías clásicas de reglamentos administrativos.
Cabe aclarar, que este trabajo se refiere exclusivamente a los reglamentos que emiten las autoridades de las universidades públicas excluyendo a la universidad privada cuyo régimen jurídico presenta particularidades.
1 - La naturaleza jurídica de la universidad nacional en el ordenamiento jurídico argentino.
Las sucesivas leyes argentinas incorporaron expresamente la terminología "autonomía", con la excepción de la Ley Nº 1597. El concepto fue evolucionando y depurándose en la legislación, la doctrina y la jurisprudencia.
Como corolario de esta evolución conceptual, la autonomía adquirió rango constitucional con la Reforma de 1994. Cabe aclarar, que a partir de la modificación de la Constitución Nacional de la República Argentina, se inició un proceso de constitucionalización de la autonomía universitaria en los países de América Latina (artículo 69 de Colombia, artículo 79 de la Constitución de Paraguay,3 artículo 207 de la Constitución de Brasil, artículo 92 de la CN de Bolivia, artículo 18 último párrafo de la CN de Perú, artículo 355 de Ecuador, artículo 109 de la CN Venezuela; todas, excepto la CN de Perú, se dictaron en la década del 2000).
El artículo 75, inciso 19 de la CN reformada en 1994, reconoció la autonomía de las universidades, pero con la particularidad de consagrarla conjuntamente con la autarquía. Poco después, la Ley Nº 24521 precisó el objetivo académico e institucional de la primera (artículo 29) y el objetivo financiero de la segunda (artículo 59).
1.1 - Autonomía y autarquía universitaria
La universidad adquirió especial fisonomía dentro del esquema institucional nacional con la reforma constitucional de 1994; especialmente, después de la sanción de la Ley N° 24521. Esta norma, le confirió una naturaleza dual: autonomía académica e institucional4 y autarquía económico-financiera.5
Seguidamente se examinará por separado cada concepto para luego concluir el alcance y consecuencias de cada uno en relación a las universidades nacionales.
1.2 - Noción de autonomía universitaria en el marco del artículo 75, incisos 18 y 19 de la Constitución Argentina y Ley Nacional Nº24521
1.2.1- Hablar de "autonomía" en el marco del nuevo texto constitucional no es simple. La Constitución Nacional utiliza varias veces la expresión autonomía:6 autonomía universitaria (artículo 75, incisos 18 y 19), autonomía de la Auditoría General de la Nación (artículo 85), respecto del Defensor del Pueblo (artículo 86), en relación con el Ministerio Público (artículo120), sobre el municipio (artículo 123).
Siguiendo a Bianchi, podemos afirmar que en el nuevo marco constitucional, existen grados de autonomía.7 "El 1º corresponde a las provincias, como estados originarios, que conservan todo el poder no delegado en el gobierno federal. Dictan sus constituciones, se dan sus instituciones y pueden celebrar acuerdos internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación". El 2º corresponde a la Ciudad de Buenos Aires. "El 3º corresponde a los municipios, que carecen de poder judicial propio". El 4º "corresponde a las universidades, que carecen de los atributos de la autonomía de los demás entes citados", pero tienen la facultad de auto-normarse.
Según el despacho de mayoría de la Convención Constituyente, con la incorporación de la autonomía y autarquía universitaria en el artículo 75, inciso 19 de la CN se pretendió "plasmar los principios sostenidos en algunas leyes universitarias anteriores y en la más actualizada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que se resumen en esos postulados: las universidades gozan de autonomía científica y pueden por sí mismas dictar sus estatutos organizativos; además, tienen autarquía económico financiera".8
De todos modos, la autonomía de la Universidad presenta características peculiares que la diferencian de la autonomía de una provincia9 y de otros entes autónomos como la ciudad autónoma de Buenos Aires y los municipios. Éstos últimos poseen dos atributos básicos: territorio y población. Las universidades nacionales, por el contrario, carecen de ellos. Los órganos de poder no responden a la división clásica del gobierno republicano. "Su presupuesto no se conforma con recursos propios, sino con los que le asigna el presupuesto nacional. Las universidades dictan su propia carta orgánica, pero no tienen poder constituyente derivado. Es decir, no sólo deben sujetarse a la Constitución Nacional sino también a la Ley de Educación Superior que establece las reglas de organización y académicas mínimas comunes para todas las universidades nacionales".10
Este criterio ha sido recogido por el Tribunal Superior11 y por la Procuración del Tesoro de la Nación, PTN.12 La PTN plantea: "Por amplia que sea la autonomía consagrada en la reciente reforma constitucional, ésta no deja de estar engarzada en el ordenamiento jurídico en general... no puede equipararse a la situación de las provincias que son expresión pura del concepto de autonomía, cuyos poderes originarios y propios, son anteriores a la Constitución y a la formación del Estado general que ahora integran".
1.2.2 - La Constitución Nacional consagra y la Ley Nº 24521,13 como se verá, regula la autonomía académica e institucional con una visión superadora de aquella estrictamente pedagógica y política, en un sentido próximo a la noción jurídica de autonomía, reconociendo la facultad plena de auto-organización, auto-gobierno, auto-regulación y auto-administración. El texto legal reconoce, consecuentemente, potestad amplia de dictar sus normas de organización institucional, reglamentar libremente aspectos académicos, investigación y extensión (régimen de concursos, categorías y obligaciones docentes, admisibilidad alumnos, juicios académicos, incumbencia de títulos, etcétera). Incluso, le asigna la facultad de dictar actos generales relativos a temas estrictamente administrativos en tanto sean necesarios para el cumplimiento de sus objetivos (régimen disciplinario para docentes, alumnos y personal de apoyo académico, régimen salarial, bienestar y salud de la comunidad universitaria).
La autonomía universitaria es equivalente a auto-organización, auto-gobierno, auto-administración y autorregulación condicionada al cumplimiento de sus fines académicos y científicos. Su actuación institucional y académica autónoma está resguardada de la injerencia del Poder Ejecutivo Nacional,14 mediante el recurso judicial directo del artículo 32 de la Ley Nº 24521 y la limitación de la intervención a las causas taxativamente enumeradas y dispuesta por el Poder Legislativo.15
La doctrina16 y jurisprudencia coinciden que la autonomía implica independencia del Poder Ejecutivo, pero no del Poder Legislativo y Poder Judicial de la Nación. 17 El primero, debe dictar la ley de educación superior y resolver la intervención de una universidad en caso de concurrir una causa establecida por ley. 18 El segundo (PJ), tiene competencia para decidir conflictos entre una Universidad Nacional y el Estado Nacional -lato sensu-, especialmente, cuando el Ministerio de Cultura y Educación observa el estatuto de una universidad.19 Éste último también tiene competencia para juzgar la legalidad y constitucionalidad de las decisiones emitidas por las autoridades universitarias. Toda decisión de las autoridades superiores de una institución universitaria está sujeta al control de legalidad del PJ, sin perjuicio de existir aspectos no judiciables como aquellos referidos al mérito y conveniencia de una decisión que es propio de todas las decisiones de la administración.20 Esta aclaración es necesaria, toda vez que durante mucho tiempo se entendió que la autonomía universitaria implicaba la no judiciabilidad de todas las decisiones en materia disciplinaria y docente.21 Se consideró que la irrevisabilidad se fundaba en la autonomía de las universidades, en tanto eran temas comprendidos dentro de la "zona de reserva universitaria" (concepto que será analizado en el pto.2.4). En rigor, todas las resoluciones de las autoridades superiores son revisables judicialmente, pero sólo en cuanto a su constitucionalidad y legalidad. Sus decisiones no están exentas del control judicial, sólo es irrevisable su mérito o conveniencia.22
1.2.2.1 - La independencia de la Universidad respecto del Poder Ejecutivo Nacional produce consecuencias
En primer lugar, su creación y extinción sólo puede ser dispuesta por ley nacional.23
En segundo término, no se aplica la Ley Nacional Nº 1998324 sobre conflictos interadministrativos.25
En tercer lugar, no está sujeta al control administrativo. El Poder Ejecutivo Nacional no tiene atribuciones para efectuar un control de mérito y conveniencia ni legalidad de las decisiones definitivas de las autoridades universitarias, pues se ha suprimido el recurso de alzada quedando solamente el recurso judicial directo ante la Cámara Federal. Esas decisiones definitivas causan estado, siendo solamente procedente el recurso de apelación regulado en el artículo 32 de la Ley N° 24521.
En cuarto término, se ha suprimido la tutela administrativa que el Poder Ejecutivo Nacional ejerció sobre las universidades nacionales que dejaba abierta a la injerencia del gobierno nacional. Las leyes de educación superior anteriores autorizaban la intervención por decisión del PE. Precisamente, en virtud de esas atribuciones, el Gobierno Nacional dispuso la intervención de las universidades en numerosas oportunidades.26 Conforme la Ley Nº 24521, la intervención sólo puede ser dispuesta por el Congreso Nacional.
Ni antes y ni después de la reforma constitucional puede desvincularse la noción de autonomía de la libertad académica entendida como una actividad encaminada de modo sistemático y con un mínimo de continuidad a la transmisión de un determinado cuerpo de conocimientos y valores.27 Esta garantía justifica la facultad de auto-organizarse y de designar sus autoridades y claustro docente sin sujeción a órganos políticos. Tampoco puede desligarse de la libertad doctrinal o de cátedra, que comprende la libertad metodológica e ideológica para investigar nuevas fronteras, y trasmitir las manifestaciones de la ciencia.28 En definitiva, la autonomía universitaria es una técnica de organización administrativa que garantiza el cumplimiento de los altos fines que justificaron la creación de la institución universitaria, concebida como una garantía institucional frente a la injerencia, tanto del Poder Legislativo como del Poder Ejecutivo Nacional.
La teoría de la garantía institucional originaria del derecho alemán "tiende a la protección de ciertas instituciones que se consideran componentes esenciales de la organización jurídico-política". Su consagración es entendida como imprescindible para asegurar los principios constitucionales.29 Para ello, se define un núcleo esencial,30 un haz de competencias (límite positivo) y se establecen prohibiciones (límite negativo).
El núcleo esencial no puede ser penetrado por el legislador. Mediante la regulación constitucional, puede garantizarse una especial protección a ciertas instituciones con la finalidad de hacer imposible que por vía legislativa ordinaria sean suprimidas. La garantía institucional es, por su esencia, limitada. Existe sólo dentro del Estado y se basa, no en la idea de una esfera de libertad ilimitada, sino que afecta una institución jurídicamente reconocida. Está circunscripta y delimitada al servicio de ciertas tareas y ciertos fines, aún cuando las actividades no estén especializadas y sea admisible una cierta universalidad del círculo de actuación.31
En relación con la autonomía universitaria ese núcleo esencial delimitado en la Constitución Nacional es muy escueto. Solamente exige el respeto a la autonomía y autarquía universitaria, quedando un margen incierto para la regulación legislativa. La delimitación del concepto y la naturaleza jurídica dual de la universidad en el marco del nuevo texto constitucional es obra de la doctrina y jurisprudencia nacional.32
1.2.2.2 - Teniendo en cuenta su calidad de ente autónomo, la Ley N°24521 asignó a las universidades amplias atribuciones
Pueden clasificarse33 según la naturaleza de la potestad que ejercen los órganos en: potestad disciplinaria, que se ejerce ante las infracciones a las obligaciones del personal docente, apoyo académico, alumnos, etcétera; potestad de gestión y dirección gubernativa que comprende lo económico-financiero, la gestión administrativa (designación de docentes y personal de apoyo académico, contrataciones, adquisición de bienes y obra pública, etcétera), la gestión académica (otorgamiento de títulos, revalidación de títulos otorgados por universidades extranjeras, evaluación docente, etcétera), la gestión científica (otorgamiento de subsidios, becas, evaluación y categorización del docente-investigador, control y rendición de cuentas de becarios e investigadores, la gestión de extensión (actividad de los organismos artísticos, otorgamientos de subsidios para proyectos de extensión, etcétera); potestad reglamentaria que abarca la materia institucional, académica, científica y excepcionalmente en materia administrativa.
El ejercicio de la potestad reglamentaria, es decir, de dictar normas generales y abstractas en forma exclusiva y excluyente es un aspecto que define a la universidad como ente autónomo en sentido jurídico, en tanto, importa el ejercicio de la facultad de auto-regulación y auto-organización. Como dice Balbín: "... las universidades son autónomas porque ejercen poder reglamentario, tal es el caso de los estatutos universitarios, y sin sujeción respecto de las potestades normativas del ejecutivo". Es decir, las universidades tienen un campo normativo de nivel reglamentario exclusivo y excluyente del Poder Ejecutivo.34
Es importante mencionar las materias en las cuales las universidades ejercen la potestad de dictar normas generales y abstractas. Esto servirá en los capítulos siguientes para dilucidar la naturaleza de estos actos.
a - Dictan y reforman sus estatutos y deben comunicarlos al Ministerio de Cultura y Educación. Deben definir sus órganos de gobierno y establecer sus funciones e integración. Conforme el marco constitucional vigente, sólo están sujetas a la Ley Nº 24521 en la definición de su estructura y asignación de competencia. La ley establece reglas mínimas que garantizan la preeminencia de la representación del claustro docente.35
Es cierto que desde la primera ley sobre la materia se reconoció a las universidades la potestad de dictar sus propios estatutos. Ahora bien, en la conformación constitucional y legal anterior a la reforma, esos estatutos debían ser aprobados por el Ministerio de Educación de la Nación. En caso de alguna observación se planteaba un conflicto jurídico que debía ser resuelto por el Poder Ejecutivo Nacional, PEN.
Según el ordenamiento jurídico vigente, el estatuto debe ser aprobado por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación. La institución universitaria puede impugnar ante la Cámara Federal las observaciones a su estatuto formuladas por el Ministerio. Si éste no efectuase observaciones dentro del plazo establecido, los estatutos se consideran aprobados y deben publicarse.36
b - Dictan normas en materia electoral. Una consecuencia de la facultad de elegir sus propias autoridades es la potestad de dictar normas generales y abstractas en materia electoral aplicable a todos los claustros de la comunidad universitaria. Adviértase que la cuestión electoral es ajena a la materia académica, científica y extensión. No es propiamente administrativa. No ha sido una atribución expresamente establecida en la Ley Nº 24521, pero es una facultad implícita que se desprende de la facultad de auto-organización y auto-gobierno.
Cabe aclarar que la Ley de Educación Superior sólo exige dictar la reglamentación de los centros de estudiantes y modalidades de participación estudiantil.37
c - Dictan normas generales en temas académicos, científicos y extensión referidas a los docentes, alumnos, egresados y normas comunes para todos los miembros de la comunidad universitaria. Entre las primeras, se puede citar la reglamentación de las obligaciones docentes, régimen de concursos docentes, carga horaria, incompatibilidad, juicio académico, evaluación institucional interna, incumbencias, revalidación de títulos extranjeros. Entre las segundas normas, cuyos destinatarios son los alumnos, el régimen de admisión en carreras universitarias, planes de estudio, correlatividades, régimen de convivencia y procedimiento para aplicar sanciones, régimen de becas. Las normas para egresados comprenden la reglamentación de la participación en los órganos de gobierno, becas e incentivos, pasantías. Por último, las normas comunes para todos los claustros como aquellas que tienen por fin el bienestar social y salud universitaria.
Se puede anticipar que la potestad atribuida a las universidades de dictar actos administrativos generales en materia académica de grado, científica y extensión, es amplia y exclusiva. En otros temas académicos es concurrente con el PEN, como los asuntos de postgrado (categorización y acreditación), el régimen de educación a distancia, la articulación de los distintos niveles educativos y la articulación de las Universidades con el sistema nacional de Ciencia y Técnica. Y por último, hay aspectos académicos y científicos cuya reglamentación es competencia exclusiva del PEN como el procedimiento de designación de los miembros de la Comisión Nacional de Evaluación, la acreditación de las universidades38 y las normas de evaluación universitaria externa. Estos últimos temas están sujetos a las previsiones, control y evaluación de organismos nacionales como CONEAU y Ministerio de Cultura y Educación.39
d - Dictan normas de índole administrativa, relativas a la organización interna, como la estructura y organigrama, distribución de funciones, delegación, designación y remoción de personal, régimen disciplinario.
En relación con la normativa académica, institucional y administrativa precedentemente enunciada, existe una zona propia de las universidades que no puede ser invadida por el Congreso. Esto quiere decir que el Poder Legislativo no podría incluir en el texto de instrucción universitaria detalles o particularidades de la materia reglada que vulneren la autonomía académica e institucional. Una ley que pretendiera regular los concursos docentes, juicio académico, planes de estudios y correlatividades sería inconstitucional. En el capítulo IV analizaremos este ámbito competencial.
Según lo expuesto, la potestad reglamentaria de las casas de altos estudios tiene una fisonomía particular que no se presenta en relación con los demás entes públicos. Es una potestad que deriva de su naturaleza autónoma y de los fines que persigue. Es la manifestación de la potestad de auto-regularse y auto-organizarse; en consecuencia, ese poder normativo tiene fundamento constitucional.
La incorporación del principio de autonomía universitaria en el texto constitucional lo transforma en un principio de organización esencial de las universidades. La ley de instrucción universitaria dictada en virtud de las atribuciones conferidas en el artículo 75, incisos 18 y 19 de la CN no puede vulnerarlo pues de lo contrario es inconstitucional. De ese modo, la norma constitucional es una garantía institucional que opera como un valladar para el legislador y el Poder Ejecutivo.40
1.3 - Noción de autarquía de la universidad en la Constitución Argentina y la Ley Nacional Nº24521
El artículo 75, inciso 19 de la CN reformada, reconoce la autonomía de las universidades en nuestro país, pero con la particularidad de consagrarla conjuntamente con la autarquía. La Ley Nº 24521 precisa el objetivo académico e institucional de la primera (artículo 29) y el objetivo económico-financiero de la segunda (artículo 59).
En este sentido, la Ley N° 24521 en el artículo 59 prescribe: "Las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económico-financiera que ejercerán dentro del régimen de la Ley Nº 24156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional. En ese marco corresponde a dichas instituciones:
a) Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto ...
f) Aplicar el régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales ...
El rector y los miembros del Consejo Superior de las instituciones universitarias nacionales serán responsables de su administración según su participación, debiendo responder en los términos y con los alcances previstos en los artículos 130 y 131 de la Ley Nº 24156. En ningún caso el Estado nacional responderá por las obligaciones asumidas por las instituciones universitarias que importen un perjuicio para el Tesoro Nacional... " Por aplicación de la Ley N°24521, la Ley N° 24156 y la Ley de Contabilidad, las universidades están sujetas al control externo de la SIGEN.
La autonomía y la autarquía no son conceptos contradictorios. El texto constitucional y legal lo ha empleado conjuntamente, por tanto, éste debe interpretarse dando a cada uno, su significación y alcance.
1.3.1 - La doctrina definía la entidad autárquica como "toda persona jurídica pública que dentro de los límites del derecho objetivo y con capacidad para administrarse, es considerada respecto del Estado como uno de sus órganos ...".41 Éstos no tenían facultad de auto-organización y, por otro lado, la auto-regulación estaba sujeta a una norma que le era impuesta por otro órgano o poder, generalmente restringida a aspectos técnicos autorizados por el texto legal. Además, los entes autárquicos estaban sujetos al control administrativo ordinario o extraordinario del Poder Ejecutivo, denominada tutela administrativa. El control ordinario era el que se ejercía sobre la legitimidad de sus actos. El extraordinario se refería a la intervención administrativa o tutela de subrogación por la cual se sustituía a los integrantes de los órganos directivos del ente descentralizado.42 Más recientemente, 43 algunos autores44 entienden que la autarquía se refiere no sólo a la autoadministración sino también al autogobierno.
La CSJN manifestó que "... la autarquía es complementaria de la autonomía universitaria y por ella debe entenderse la aptitud legal que se les confiere a las universidades para administrar por sí mismas su patrimonio, es decir, la capacidad para administrar y disponer de los recursos que se les asignará a cada una de ellas, mediante los subsidios previstos en la ley de presupuesto, como así también la plena capacidad para obtener, administrar y disponer sobre los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones".45 Esta significación de autarquía parte del artículo 59 de la Ley Nº 24521 que define las universidades públicas como entes autárquicos (además de autónomos), pero no las sujeta al control administrativo ordinario y extraordinario del PEN.
En efecto, las casas de altos estudios solamente están sujetas al control financiero46 interno de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN)47 y al control externo de la Auditoría General de la Nación (AGN)48 por expresa remisión de la Ley de Educación Superior. La AGN es una persona jurídica pública que funciona en la órbita del Congreso Nacional, por lo que el control externo de las universidades no presenta objeciones49 pues es coherente con el control político que corresponde al Congreso Nacional. La más importante manifestación de ese control es la intervención, que es una decisión política.
Sin embargo, el control que efectúa la SIGEN genera interrogantes. Éste es un organismo de control interno del PEN constituido como entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la Nación. El sistema de control interno está conformado por la Sindicatura General de la Nación (órgano normativo, de supervisión y coordinación) y las unidades de auditoría interna de cada jurisdicción. Por su parte, el Síndico General es designado por el PEN. Entonces, si la Constitución Nacional reconoció la autonomía de las uni50versidades y la Ley Nº 24521 reglamentó garantías para preservarla suprimiendo cualquier dependencia del PE, no se explica que las Casas de Altos Estudios queden sujetas a la supervisión interna en los aspectos presupuestarios, financieros, económicos, normativo y gestión de la SIGEN, que a su vez está sujeta a un control administrativo del PEN.51 De ese modo, se enerva la pretendida autonomía pues la SIGEN tiene atribuciones muy amplias para realizar una revisión no sólo del aspecto contable y presupuestario sino también de legalidad.52
Más allá de ese único control financiero de la SIGEN, no existe un vínculo de tutela administrativa del PEN respecto de las universidades nacionales. No se hallan sujetos al control administrativo ordinario ni extraordinario. Ergo, no es procedente el recurso de alzada en contra de ordenanzas ni actos dictados por las autoridades universitarias en esta materia. Tampoco es procedente la intervención administrativa.
De lege ferenda, en una futura reforma constitucional se recomienda suprimir la expresión autarquía siguiendo la tendencia del derecho comparado latinoamericano (artículo 69 de Colombia, artículo 79 de la Constitución de Paraguay, artículo 207 de la Constitución de Brasil, artículo 92 de la CN de Bolivia, artículo 18 último párrafo de la CN de Perú, artículo 355 de Ecuador, artículo 109 de la CN Venezuela).
1.3.2 - La Ley Nº 24521 dispone la aplicabilidad de la Ley Nº 24156 y el régimen general de contrataciones (Ley Nº13064, Decreto Nº1023/01, Decreto Nº893/12 (que derogó el Decreto Nº436/00)
La aplicación de ciertos decretos sobre contrataciones y otros de índole económica-financiera, generan inconvenientes prácticos y conflictos normativos toda vez que en ciertos aspectos no se adaptan a la actividad académica ni a la organización administrativa universitaria y su funcionamiento. Así, para la adquisición de material bibliográfico y didáctico resulta inconveniente la aplicación del régimen general de contrataciones del Estado Nacional (Decreto Nº893/12, 1023/01), que no se adapta a las características del objeto de la contratación. También resulta inadecuada la aplicación de ese régimen general para la concesión de bienes de dominio público de la universidad pública. La actividad de la universidad científica-académica y de extensión en muchos casos se desarrolla conjuntamente con entidades sin fines de lucro que necesitan un lugar físico para el cumplimiento de su cometido y los beneficiarios directos son los alumnos y docentes. Estas actividades científicas, académicas y de extensión, conjuntas o "en colaboración", no pueden estar sujetas a parámetros económicos sino a criterios técnicos y científicos.
Por otro lado, hay materias de índole económico que son reguladas por las universidades nacionales, como el régimen de subsidios para investigación, proyectos de extensión y becas53, régimen de caja chica, fondos propios.
2 - Potestad reglamentaria de las universidades nacionales y sus manifestaciones
Hemos afirmado que la Universidad es un ente autónomo respecto del Gobierno Nacional en materia académica y científica. Una manifestación de la autonomía es la auto-regulación.
El proceso de reconocimiento de la potestad reglamentaria de las universidades nacionales presenta notas peculiares. Desde la primera Ley de Educación Superior se les reconoció la atribución de dictar sus estatutos. Ese poder reglamentario debía subordinarse a la Constitución Nacional, leyes, decretos y resoluciones de los órganos que ejercían la tutela administrativa. Esas disposiciones del ente tenían carácter complementario y subordinado.
La CSJN admitió la constitucionalidad de la actividad normativa asignada por ley a las universidades. En el caso "Hamilton" el Superior Tribunal54 dijo: "La potestad reglamentaria otorgada por el artículo 10 de la Ley Nº 23.068 se funda en que las universidades nacionales poseen carácter de personas de derecho público, dotadas de autarquía administrativa, económica y financiera para adoptar y ejecutar decisiones". En los entes de esta naturaleza, la actividad normativa era de segundo grado. Incluso, en algunos temas era de tercer grado; es decir, la actividad reglamentaria de la universidad debía sujetarse a los decretos del Poder Ejecutivo, especialmente en materia económico-financiera, régimen salarial del personal, escalafón, régimen disciplinario.
El panorama para las universidades nacionales se modificó a partir de la Reforma de la CN en 1994, cuyo artículo 75, inciso 19 consagró la autonomía y autarquía universitaria. El artículo 29 de la Ley Nº 24521 dictada en el marco del nuevo texto constitucional, estableció las bases de la autonomía académica e institucional, asignándoles amplia potestad reglamentaria y delimitando las competencias materiales con diferente vinculación a la ley. En particular, asignó atribución para establecer los planes de estudios, el régimen disciplinario de docentes, personal de apoyo académico y alumnos, el régimen de concursos, las equivalencias de estudios realizados en otra institución universitaria, el juicio académico, la revalidación de títulos, etcétera. En estas materias, las universidades ejercen una actividad normativa de segundo grado, es decir, por debajo de la ley.
Hay materias que no son disponibles por el legislador -como veremos en los párrafos siguientes-, en tanto constituyen el núcleo de la garantía de la autonomía universitaria. Pero hay otras que pueden ser reabsorbidas por el Congreso, como la revalidación de títulos, respecto de la cual las universidades deben sujetarse a los tratados suscriptos por el PEN y ratificados por el PLN.
También, las instituciones universitarias gozan de facultades normativas implícitas derivadas de su condición de ente autónomo, como lo relativo a su organización institucional, (estructura departamental o por facultades con mayor o menor desconcentración), académica (régimen de convivencia y disciplina de alumnos, etcétera) o régimen electoral (elección de autoridades, confección de padrones, agrupaciones estudiantiles, etcétera).
El poder jurígeno de la universidad es indiscutible frente al reconocimiento como ente autónomo en lo académico e institucional que implica poder de autorregulación.
Esta atribución se justifica por ser éstas quienes están capacitadas para regular aspectos técnicos específicos y variables, que deben adaptarse a las características socio-culturales del ingresante y alumnos del ámbito local. Sería inconveniente que el Congreso regulara requisitos específicos de admisión de alumnos, planes de estudio, correlatividades, cursos y examen preuniversitario, etcétera.
Las cuestiones académicas y científicas requieren especificidad y flexibilidad para una permanente adecuación de las normas universitarias a factores variables. Las autoridades universitarias toman una decisión, teniendo en cuenta el nivel cultural de los ingresantes, porcentaje de deserción de alumnos, desempeño académico negativo de estudiantes, baja tasa de egresados en relación a ingresantes, etcétera. Los propios órganos universitarios están en mejores condiciones para destacar esos factores no sólo por tener la información técnica y estadística necesaria sino por la inmediatez con la problemática pedagógica. Aquello que puede ser necesario y conveniente para una institución universitaria, puede ser innecesario para otras. Así, la Universidad Nacional de Buenos Aires ha creado un ciclo básico común (CBC), pero no lo han hecho otras universidades.
Puede advertirse entonces, que la potestad reglamentaria de las Casas de Altos Estudios se fundamenta en principio de especialidad55 e inmediatez. Su ejercicio será legítimo en tanto exista identidad con el fin de la institución enunciados en los artículos 3 y 4 de la Ley Nº 24521, como es la formación profesional, técnica, docente y científica.56
Esta actividad jurígena de las universidades no ha sido asignada en forma expresa por la Constitución Nacional, pero surge de su condición de entidad autónoma. No es una simple potestad administrativa. Es un poder más amplio consistente en la facultad de auto-normarse que deriva de la garantía institucional de la autonomía universitaria consagrada en la Constitución Nacional.57 Por tanto:
El poder normativo de la universidad en materia académica e institucional no puede ser absorbido por el legislador.
No es una potestad ilimitada. Está condicionada por la Ley de Educación Superior (que establece las bases de la política legislativa) y por la materia regulada (académica e institucional necesaria para esa plena autonomía). Dicha ley es un límite negativo del poder normativo de la institución universitaria.
Está subordinada -en diferentes grados según la materia- a la Constitución y al ordenamiento jurídico en general (tratados y leyes), es decir, al bloque de legalidad integrado por normas jerárquicamente superiores. Esta interpretación ha sido recogida por la CSJN in re "Estado Nacional c/Universidad de General Sarmiento", donde dijo:
Los principios de autonomía y autarquía consagrados en el artículo 75, inciso 19, si bien constituyen un límite a la facultad reglamentaria del Estado, no importan desvincular a las instituciones universitarias de la potestad del Congreso de sancionar leyes de organización y de base de la educación con sujeción a una serie de presupuestos, principios y objetivos que deben ser interpretados armónicamente, no sólo para juzgar el alcance de la facultad reglamentaria en la materia sino también, en el caso de las Casas de Altos Estudios, para compatibilizar el principio de autonomía con el resto de los principios que enuncia la norma y con la facultad reglamentaria del Congreso de la Nación.58
Se ejerce a través de un proceso de toma de decisiones deliberativo y mayoritario con participación de los representantes de los cuatro claustros. Claramente, se diferencia esta potestad de la Universidad del poder reglamentario del Poder Ejecutivo cuyo procedimiento de toma de decisiones es puramente jerárquico.
En efecto, la actividad normativa de los órganos de gobierno universitario presenta una situación particular derivada de la autonomía universitaria y las facultades de auto-organizarse, auto-normarse, auto-gobernarse. Los órganos de gobierno de éstas son electivos en tanto representan los cuatro claustros de la comunidad universitaria (docente, apoyo académico, alumnos y egresados). El proceso de toma de decisiones es deliberativo y mayoritario no jerárquico. Puede advertirse entonces, que los estatutos dictados por la Asamblea Universitaria y las resoluciones dictadas por el Consejo Superior de cada institución tienen características peculiares que no presentan los reglamentos emitidos por el PEN y los demás entes autárquicos.
2.1 - Potestad reglamentaria de la Universidad. Clasificación según la materia
Esta atribución reconocida a las universidades nacionales es extensa y recae sobre materias de diversa naturaleza con miras a los altos fines de la educación superior.
a - Potestad normativa en materia electoral. Ésta es una cuestión ajena a la materia académica, científica y extensión. Tampoco es propiamente administrativa; ni está expresamente prevista en la Ley Nº 24521, pero es una facultad implícita que se desprende de la facultad de auto-organización y auto-gobierno (sólo está prevista expresamente como exigencia de la Ley la reglamentación de los centros de estudiantes y modalidades de participación estudiantil59).
La materia electoral diferencia netamente la potestad reglamentaria de la Universidad respecto de otros organismos autárquicos y entes con autonomía funcional previstos en la Constitución Nacional (entes reguladores, Defensor del Pueblo, Auditoría General Nación). Ninguno de ellos tiene la potestad de auto-organización ni autogobierno; además, no eligen sus autoridades ni dictan las normas sobre el régimen electoral interno.
En lo electoral, el poder normativo de la Universidad presenta características que lo apartan de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. Este último no puede dictar reglamentos (decretos delegados ni decretos de necesidad y urgencia) sobre régimen electoral por expresa prohibición del artículo 99, inciso 3 de la CN; en cambio, las instituciones universitarias reglamentan las elecciones de sus autoridades, la conformación de padrones, las agrupaciones de estudiantes y egresados.
b - Poder normativo en temas académicos, científicos y extensión. Respecto de los docentes, la regulación de sus obligaciones, régimen de concursos, incompatibilidad, juicio académico; en temas referidos a los alumnos, las normas sobre admisión, planes de estudio, correlatividades, régimen de convivencia, régimen de becas; con respecto, a los egresados, las disposiciones relativas a la participación en los órganos de gobierno y becas; por último, las normas comunes para todos los claustros como aquellas que regulan el bienestar social y salud de la comunidad universitaria.
Es importante insistir que esta potestad de las casas de altos estudios en materia académica (grado universitario), científica y extensión es amplia, exclusiva y excluyente. Ya hemos mencionado en el capítulo II que hay temas académicos que corresponde en forma concurrente a las universidades y el PEN, como los asuntos de postgrado, el régimen de educación a distancia, la articulación de los distintos niveles educativos, etcétera. En otros aspectos académicos y científicos, la reglamentación es competencia exclusiva del PE, como el procedimiento de designación de los miembros de la CONEAU, normas de evaluación externa de las universidades.
c - Potestad de dictar normas generales en materia administrativa, como es la organización interna (estructura y organigrama, asignación y delegación de funciones a órganos inferiores). En relación con el personal de apoyo académico, tiene atribuciones para establecer el régimen salarial y disciplinario.
La Procuración del Tesoro se ha expedido sobre la potestad reglamentaria de la Universidad en relación con el régimen disciplinario, especialmente el procedimiento sancionatorio, sosteniendo la inaplicabilidad directa del Decreto Nº 467/99, salvo que hubiere sido adoptado expresamente por la autoridad universitaria.60
Esta actividad jurígena61 amplia plantea algunos interrogantes: ¿la Universidad ejerce una mera función administrativa?, ¿se aplican los principios doctrinales sobre la potestad reglamentaria y su clasificación a los reglamentos universitarios?, ¿encuadran las normas universitarias en las categorías clásicas de reglamentos? Para responder estos interrogantes debemos previamente examinar la naturaleza y conformación de los órganos de gobierno universitario y el procedimiento de emisión de normas, que como se anticipó, es diferente al del PE.
2.2 - Autoridades universitarias y distribución de competencias
Las universidades públicas tienen órganos de gobierno, electivos y representativos de los cuatro claustros (docentes, personal de apoyo académico, alumnos, egresados).
Unos órganos son cuerpos colegiados con funciones deliberativas y esencialmente normativas según lo exige el artículo 52 de la Ley Nº 24521, como la Asamblea Universitaria, el Consejo Superior y el Consejo Directivo. En la distribución interna de atribuciones, la Asamblea tiene competencia para dictar y modificar el acto normativo de mayor trascendencia en el ámbito universitario: el Estatuto. El Consejo Superior concentra el mayor cúmulo de facultades en materia académica, investigación, extensión. Generalmente, los estatutos asignan mayor o menor competencia a los Consejos Directivos de cada facultad (variable en cada universidad) para detallar cuestiones académicas, pedagógicas y extensión secundarias pero con efectos circunscriptos a su respectivo ámbito. Excepcionalmente, en las universidades que superan los 50.000 alumnos, las unidades académicas (facultades) tienen competencia en materia pedagógica establecida directamente por el artículo 50 in fine de la Ley de Educación Superior.62 La CSJN63 se ha expedido por la constitucionalidad del citado artículo.
Otros órganos son unipersonales, con funciones heterogéneas pero básicamente ejecutivas, como el rector, los decanos64 o directores de departamento en aquellas universidades que adoptan una estructura académica departamental65 llamado también director de instituto por algunas casas de estudio,66 directores de carrera (funcionario previsto en los Estatutos de las universidades con estructura departamental). Todos ellos, ejercen prerrogativas para el ejercicio de la función administrativa, una de las cuales es precisamente la potestad reglamentaria mediante la emisión de circulares, instrucciones internas, y en algún caso algún otro acto administrativo de alcance general, como la regulación de aspectos operativos de alguna resolución (u ordenanza) dictada por el Consejo Superior.
2.3 - Procedimiento de emisión de las normas universitarias. Requisitos para su vigencia
El procedimiento de emisión de normas universitarias dictadas por los cuerpos colegiados (Asamblea, Consejo Superior y Consejo Directivo), se rige por los principios de quórum y mayoría. Se confecciona un acta de todo lo acontecido en el desarrollo de la sesión del Consejo. El debate, votación y aprobación de los actos generales deben constar en acta y posteriormente, debe instrumentarse por escrito y cumplirse las demás formalidades exigidas por la Ley Nº 19549. Los reglamentos deben publicarse en un medio oficial para que adquieran vigencia, según lo prevé el artículo 11 de la Ley Nº 19549.
La Ley Nº 24521 ha exigido la publicación del estatuto universitario en el Boletín Oficial, no así de las demás normas internas. Algunas instituciones han creado boletines universitarios como medio oficial de publicidad y/u otros medios informáticos. Los actos generales sin efectos directos respecto de la comunidad educativa (como el organigrama interno) se exponen en vitrinas u otro medio semejante.
El procedimiento de emisión de normas dictadas por las autoridades universitarias unipersonales se rige por los principios y demás requisitos del acto administrativo previstos en la Ley Nº 19549, en tanto sean compatibles con su generalidad y abstracción.
2.4 - El núcleo esencial de la autonomía universitaria o zona de reserva
La autarquía ha sido definida como capacidad para administrarse a sí mismo y la autonomía como la capacidad para dictarse sus propias normas, dentro del marco normativo general dado por una autoridad superior y regirse por ella: "Las universidades son sujetos institucionales de jerarquía constitucional que deben ser creados por ley, quienes sólo podrán establecer pautas generales de funcionamiento que deberán reglamentarse por los estatutos de cada una de las universidades conforme sus necesidades". La Ley Superior de Educación regula los objetivos y las bases generales de la estructura organizacional".67
Las universidades son autónomas en lo académico e institucional; en consecuencia, tienen facultad de auto-regulación en lo pedagógico, investigación, extensión universitaria y en lo relativo a la organización del gobierno universitario.68 En virtud de esta potestad jurígena que constituye el núcleo duro o esencial de su naturaleza autónoma, la Asamblea Universitaria de cada institución dicta su estatuto y el Consejo Superior y el Consejo Directivo -este último, en menor medida- emiten las demás normas internas.
Para el cumplimiento de sus fines, las casas de altos estudios requieren el reconocimiento de su ámbito de actuación institucional y el respeto de la plenitud de sus atribuciones, entre ellas, la atribución de reglamentar los concursos para ingreso o ascenso en la carrera administrativa y docente, la potestad de ponderar cuestiones técnicas, académicas, pedagógicas u otros aspectos sujetos a una valoración subjetiva.
Podemos concluir que "las universidades tienen un campo normativo de nivel reglamentario exclusivo y excluyente del Ejecutivo", comprendiendo los aspectos vinculados con su especialidad (educación superior universitaria) y los fines de su institución,69 que es el núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía universitaria o también llamado "reserva universitaria", que no puede ser invadido por el legislador.70 Este criterio ha sido receptado por al CSJN in re "Monges".71
Debemos aclarar que la "reserva universitaria" es mucho más amplia que la "zona de reserva administrativa", toda vez que comprende materias no sólo administrativas sino también institucionales, electorales y académicas.
2.5 - Naturaleza de las normas dictadas por las universidades nacionales de la República Argentina
A la luz de las categorías de reglamentos analizadas en el capítulo anterior es preciso reflexionar sobre las normas reglamentarias universitarias.
Cabe recordar, que la potestad reglamentaria de las universidades nacionales no puede ser absorbida por el Legislativo. En consecuencia, éste no puede regular los pormenores de la materia académica e institucional de las casas de altos estudios, en tanto constituye el núcleo esencial de la autonomía universitaria consagrada por la Constitución.
Esta facultad normativa de las universidades, sin embargo, no es ilimitada. Está condicionada por la Ley de Educación Superior que establece las bases de la política legislativa; también está delimitada por la materia académica que justificó el reconocimiento de la autonomía.
Por otro lado, sus órganos de gobierno (rector, Consejo Superior y Asamblea Universitaria, decanos, consejos directivos) son electivos, en tanto representan los cuatro claustros de la comunidad educativa (personal docente, apoyo académico, alumnos y egresados). Especialmente, la Asamblea, el Consejo Superior y Consejo Directivo son órganos de representación directa de todos los claustros universitarios, donde el proceso de toma de decisiones es deliberativo y mayoritario.
El estatuto y las demás resoluciones de las casas de altos estudios (que algunas denominan ordenanzas) deben dictarse conforme a un procedimiento que difiere sustancialmente, como se señaló en párrafos anteriores, del empleado por el PEN, demás órganos y entes administrativos. Éstos dictan reglamentos en virtud del principio de la jerarquía. La Asamblea y Consejo Superior, al ser cuerpos colegiados y electivos, imponen normas sobre la base del principio de mayoría, debiendo observar requisitos especiales previos a la emisión de la voluntad (orden del día) y en la emisión misma (debate y quórum).
Puede advertirse entonces, que no sólo los estatutos sino también las normas que emite el Consejo Superior de cada universidad, tienen características peculiares que no presentan los reglamentos emitidos por las demás órganos de la Administración Central y entes autárquicos, lo que incide en el encuadre y definición de su naturaleza jurídica.
2.5.1 - El Estatuto Universitario
El estatuto es la norma fundamental de la universidad dictada por la Asamblea Universitaria en ejercicio del poder de auto-organización y auto-normación, que define su estructura gubernativa, distribuye competencias, establece los mecanismos de elección de representantes de cada claustro y establece normas básicas sobre docencia, investigación y extensión.
Según ya se explicó, antes de la reforma constitucional un sector de la doctrina72 entendía que la potestad reglamentaria era atribución del Poder Ejecutivo, siendo el único órgano que podía emitir reglamentos de ejecución. Sin embargo, por delegación (entiéndase "impropia") del legislador, entendían que también podían hacerlo las entidades descentralizadas. Este criterio fue seguido por la CSJN73 antes de la Reforma Constitucional de 1994, en el fallo "Godoy c/ Universidad Nacional de la Plata" en donde dijo: "El órgano dotado de la potestad reglamentaria está habilitado para establecer condiciones o requisitos, limitaciones o distinciones que, aun cuando no hayan sido contempladas por el legislador de una manera expresa, se ajustan, sin embargo, al espíritu de la norma reglamentada o sirven, razonablemente, a la finalidad esencial que ella persigue".
En la reforma de 1994 no se modificó sustancialmente el artículo 99, inciso 2 de la CN. Una interpretación gramatical de ese artículo lleva a negar al estatuto universitario la naturaleza de reglamento de ejecución, en tanto la potestad de dictar estos reglamentos es competencia propia y exclusiva del Presidente. Desde esta concepción restrictiva, el estatuto no es un reglamento de ejecución.
Pero hay otros argumentos que impiden la calificación del estatuto como reglamento subordinado. El legislador debe limitarse a sancionar una ley general que respete la autonomía institucional y académica. No puede invadir ni vulnerar la autonomía ni reglar pormenores y detalles. La universidad tiene poder normativo respecto de ciertas materias que no pueden ser absorbidas por el Congreso.
El estatuto no complementa ni integra a Ley. Tiene vida independiente. La modificación o derogación de una Ley de Educación Superior no produce la derogación automática del estatuto. Es cierto que algunos artículos pueden devenir en inconstitucionales o ilegales por ser incompatibles con el nuevo texto legal. En rigor, la sanción de una nueva ley de instrucción universitaria obliga a las casa de altos estudios a introducir las modificaciones necesarias en el respectivo estatuto para ajustarse al texto legal, pero no produce una derogación automática de éste. Simplemente, es un deber que deriva del principio de legalidad administrativa que exige la sujeción a normas de rango superior.
Antes de la reforma constitucional de 1994, algunos autores74 entendieron que el poder reglamentario de las universidades derivaba de una delegación del Poder Legislativo. Según el texto originario de la Constitución Nacional, el legislador debía dictar planes de enseñanza superior, pudiendo delegar en las instituciones universitarias esa función porque se trataba de una tarea esencialmente técnica que no implicaba limitación alguna a la libertad personal ni a la propiedad. Por ley se crearon entidades dentro de la órbita del Poder Ejecutivo, que "tenían a su cargo el dictado de los planes de estudio dentro de los lineamientos generales de la ley". 75
A partir de la reforma constitucional de 1994, la potestad de organizarse y dictar los estatutos estableciendo los órganos de gobierno, deriva del carácter autónomo de la universidad, más allá de que deban sujetarse a las pautas generales establecidas en la Ley de Educación Superior. Queda claro que no hay una delegación legislativa para dictar el estatuto, pues el legislador no puede modificar ese principio esencial ni restringirlo en el tiempo. Esa atribución es una derivación implícita de la autonomía institucional, que tiene rango constitucional, y como tal es inquebrantable. En consecuencia, el estatuto tampoco es un reglamento delegado, porque no se dicta en razón de una autorización ni habilitación del Poder Legislativo ni éste puede reasumir esa competencia. Además, esta atribución no es delegada por un plazo determinado ni se refiere a cuestiones de administración y emergencia sino a cuestiones institucionales y académicas.
Podría pensarse que el estatuto universitario se aproxima al reglamento autónomo, en tanto se dicta en materia de reserva de la institución. No obstante ello, la materia institucional y académica (indisponible por el legislador), el procedimiento de emisión, el carácter electivo de sus autoridades desbordan esa categoría.
Si bien su ámbito de vigencia es solamente ad intra (en el claustro universitario) es algo más que una mera circular o instrucción interna, incluso es algo más que el mero reglamento autónomo según la concepción amplia.
El estatuto regula aspectos institucionales, académicos, científicos y extensión indispensables para el cumplimiento de sus fines, debiendo respetar el principio de jerarquía constitucional y principios generales del derecho. Insistimos en que es una manifestación del poder de auto-organización y autorregulación de las universidades que constituyen el núcleo duro e indisponible de la garantía constitucional de la autonomía.
En lo académico (régimen de ingreso, baja por desempeño académico negativo del alumno o baja del docente por evaluación negativa, etcétera), las casas de altos estudios regulan derechos constitucionales como el derecho de enseñar (libertad de cátedra), aprender, habilitación para una actividad lícita (obtención del título profesional), pudiendo limitar esos derechos (evaluación negativa del docente, juicio académico). Esta limitación debe ser razonable en tanto no puede desvirtuar el derecho conforme el principio de jerarquía constitucional y debe adecuarse a los fines de la educación superior.
En lo electoral (régimen eleccionario, constitución de padrones y asociaciones de estudiantes y egresados) excede la actividad administrativa, constituyendo propiamente una actividad institucional relativa a la auto-organización y autogobierno.
El procedimiento de emisión del estatuto -y como veremos más adelante las demás normas emanadas del Consejo Superior-, demuestra la peculiaridad de la potestad reglamentaria de las universidades que difiere sustancialmente de la potestad del PE y otros entes autárquicos, en tanto tienen órganos electivos y representativos y mecanismos participativos que inciden en su naturaleza y forma de producción.
2.5.2 - Las normas internas dictadas por el Consejo Superior
La universidad tiene potestad normativa para dictar reglamentos en materia académica, de investigación, de institucional o administrativa que desbordan las categorías clásicas.
En lo institucional quedan comprendidas las resoluciones en materia electoral y organización de los órganos de gobierno, creación de unidades académicas76 e institutos.
En lo académico regulan derechos constitucionales como es el derecho de enseñar y aprender (carga horaria e incompatibilidad docente, planes de estudios, ingreso).
Hay temas académicos que presentan características particulares, como la revalidación de títulos que históricamente ha sido asignada a las universidades nacionales por las leyes de educación superior. En ejercicio de estas facultades, las instituciones universitarias han dictado normas que regulan el trámite de revalidación de títulos, previendo requisitos formales y sustanciales. No obstante ello, esa última atribución puede ser reasumida por el Legislador cuando aprueba un convenio suscripto con otros estados sobre simplificación de revalidación. Tal es así, que el Estado Argentino ha firmado numerosos tratados internacionales con otros países que fueron ratificados por el Congreso de la Nación (con Chile77, Colombia78, Ecuador79, España80, Uruguay81, Paraguay82, El Salvador83, Venezuela84, Honduras85, Bolivia, Brasil, México, Perú e Italia86. Estos acuerdos han sido firmados en virtud de atribuciones constitucionales y políticas, que desbordan las cuestiones institucionales y académicas internas de cada institución de educación superior, puesto que ingresan en el examen formal y sustancial de títulos otorgados por universidades extranjeras.87
En tales casos, las instituciones de educación superior deben observar dichos tratados, quedando en lo demás vigente la atribución general de competencia de la Ley Nº24521. De todos modos, estos reglamentos sobre reválida tampoco pueden encuadrarse en el reglamento delegado ni en otra categoría clásica. No es una atribución transitoria ni regula cuestiones de administración o emergencia según el texto del artículo 76 de la CN.
En materia administrativa, el Consejo Superior dicta reglamentos en aspectos operativos como es la estructura interna, desconcentración de funciones, creación de entes descentralizados en el marco del artículo 60 de la Ley Nº 24521. Estas normas parecen aproximarse a los reglamentos de ejecución o autónomos, pero sus características peculiares también exceden las categorías clásicas, en cuanto al procedimiento de emisión y el carácter electivo de la autoridad emisora.
2.5.2.1 - Las normas universitarias sujetas a convenios colectivos de trabajo para el personal docente y apoyo académico de las universidades nacionales
Mención aparte merece la dilucidación de la naturaleza jurídica del régimen del personal docente y apoyo académico de las casas de altos estudios. No es fácil la determinación de su naturaleza jurídica en razón de las características peculiares del empleo público que comprende el escalafón, encasillamiento y régimen salarial. El régimen del personal universitario en las últimas décadas ha sido autorregulado y sujeto a convenios colectivos de trabajo. La mayor dificultad se presenta por la proliferación de normas de distinta jerarquía: Decreto Nº 366/06 que homologó el convenio colectivo del sector de apoyo académico de las universidades nacionales, resoluciones (ordenanzas en algunas instituciones) sobre incompatibilidades, régimen licencias, régimen disciplinario, etcétera.
Estas normas generales dictadas por las instituciones universitarias podrían asimilarse a la delegación impropia y reglamentos de ejecución. Más allá de las diferencias señaladas en los párrafos precedentes en cuanto al procedimiento de emisión y carácter electivo de las autoridades universitarias que obsta al encuadre en las categorías clásicas de reglamentos, el escalafón del personal presenta notas peculiares derivadas de la particularidades de la actividad universitaria y la conveniencia de establecer normas uniformes para todas las casas de altos estudios sin desmedro de su autonomía. Por otro lado, no debe perderse de vista que el escalafón y régimen salarial incluyen un tema presupuestario de naturaleza económica-financiera que integra el concepto de autarquía definida en el artículo 59 de la Ley Nº 24521.
Los artículos 29, inciso h y artículo 59, inciso b de la Ley Nº 24521 asignaron a las universidades públicas la atribución de reglamentar el ingreso, permanencia y cese de la relación de empleo y también, establecer el régimen salarial y administración del personal. Esta Ley consagró el principio de auto-regulación de la relación de empleo del sector universitario. Los artículos 3 y 4 de la Ley Nº 25164 expresamente excluyeron su aplicabilidad a sectores auto-regulados.88
El Decreto Nacional Nº 366/06 homologó el Convenio Colectivo de Trabajo para el Sector No Docente de las Instituciones Universitarias Nacionales celebrado por el Consejo Interuniversitario Nacional (C.I.N) y la Federación Argentina de Trabajadores de las Universidades Nacionales (F.A.T.U.N.). Esta norma excluyó expresamente la aplicación de la Ley Nº 25164 al personal de apoyo académico. El artículo 153 estableció las normas aplicables en caso de vacío normativo.89
El Convenio Colectivo del Sector de Apoyo Académico de las Universidades aprobado por Decreto Nº 366/06, fue suscripto por los representantes de las casas de estudios en virtud de la atribución conferida en el artículo 29, inciso h y 59, inciso b de la Ley Nº 24521. Puede ser reglamentado en los aspectos operativos e instrumentales por cada institución en virtud de la competencia asignada por el artículo 29, inciso h de la Ley Nº 24521. El acto administrativo de alcance general que dicten las universidades reglando aspectos instrumentales se aproxima al reglamento de ejecución (investigación administrativa, incompatibilidades, etcétera); pero, insistimos, se diferencia por el procedimiento de emisión y el carácter electivo de la autoridad.
3 - Efectos jurídicos de las normas emitidas por los órganos del MERCOSUR en el ámbito universitario90
El Tratado de Asunción91 que dio origen al MERCOSUR fue suscripto por Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay. En los últimos años han adherido Venezuela92, Chile93, Bolivia94, Colombia95, Ecuador96 yEl proceso de integración económica y comercial genera una comunidad jurídica, un derecho común de los estados signatarios con diversos fines, entre ellos, la libre circulación de bienes, servicios y personas. Entre ésta última, tiene especial connotación la circulación de profesionales, científicos, docentes y alumnos universitarios.
Perú97, en calidad de miembros asociados.
Todos los acuerdos y protocolos específicos en materia de educación y cultura firmados por los estados signatarios del Tratado de Asunción y las decisiones y resoluciones de los órganos comunitarios en esta materia coinciden en destacar que la educación cumple un papel fundamental en el proceso de integración regional. El intercambio de docentes, investigadores, artistas y alumnos, así como también la cooperación entre las instituciones universitarias tiene "por fin el mejoramiento de la formación de posgrado y capacitación para el desarrollo armónico de la región en el campo científico y tecnológico".98 Con el fin de crear y desarrollar programas de movilidad estudiantil99 y docentes se han suscripto convenios con casas de altos estudios de países del MERCOSUR.100 Ello exige un reconocimiento de títulos de grado y posgrado de los docentes y/o reconocimiento de materias aprobadas por alumnos incorporados al programa de intercambio. También hay proyectos de investigación conjuntos entre universidades nacionales y extranjeras en los que participan científicos, investigadores y docentes de dos o más instituciones que requieren que el título universitario tenga validez en el ámbito comunitario. No puede perderse de vista la naturaleza, extensión y modalidades de las actividades desarrolladas en las instituciones universitarias. En algunos casos puede ser innecesaria la revalidación del título, como en las contrataciones de académicos y científicos que tienen una vigencia breve, coincidente con el dictado del curso (generalmente de posgrado) circunscripta a áreas de su especialidad.
La mayor dificultad se presenta en relación con el otorgamiento de título profesional.101 El ejercicio profesional exige la observancia de normas sobre colegiación y matriculación que rigen en cada Estado signatario.
No puede soslayarse la autonomía institucional y académica de las universidades nacionales consagrada por el artículo 75, inciso 19 de la CN y Ley Nacional Nº 24521, que comprende una potestad reglamentaria para formular planes de estudio, de investigación científica, otorgar grados académicos y títulos habilitantes, revalidar títulos extranjeros.102
El diseño de una resolución comunitaria sobre educación superior debe procurar la equiparación de criterios cualitativos y cuantitativos en el ámbito regional, respetando las normas constitucionales de cada país signatario. Así, deben compatibilizarse las condiciones de acceso a los institutos universitarios, la duración y extensión de los cursos (años de carrera y cantidad de horas docentes) y programas.103 Con ese objetivo, la Comisión de Educación del MERCOSUR ha desarrollado un programa sobre "Armonización académica, jurídica y administrativa", para viabilizar el reconocimiento de estudios, la homologación y acreditación, con la finalidad de facilitar la circulación de estudiantes, docentes y científicos dentro de la región.104
La naturaleza, amplitud y dinamismo de la actividad educativa y científica exigen normas flexibles y la supresión de formalidades innecesarias para establecer un marco jurídico adecuado para el intercambio y participación en proyectos de extensión e investigación conjuntos.
3.1 - Limitación a la autonomía universitaria y a la potestad reglamentaria por las normas comunitarias
En el MERCOSUR, las decisiones del CMC y GMC son actos emanados de órganos comunitarios sin distinguir si son de carácter particular o general. El tratado de Ouro Preto aclaró cuáles son los efectos jurídicos. Son obligatorias para los estados y en ciertos casos, deben ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por el legislador de cada país".105
Según el artículo 75, inciso 24 de la CN, las normas jurídicas dictadas por esos órganos supranacionales, tienen validez en nuestro ordenamiento jurídico interno, toda vez que se ha asignado al Congreso la atribución de suscribir tratados de integración "que deleguen competencias y jurisdicción a organización supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos". Estos tratados y las normas "dictadas en su consecuencia, tienen jerarquía superior a las leyes". Sus disposiciones son obligatorias para los estados partes,106 debiendo incorporarse a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante el procedimiento que determine la legislación de cada país.107
Debe tenerse presente que por debajo del tratado de integración que actúa como verdadera norma constitucional se encuentra el derecho derivado; es decir, normas emanadas de los órganos comunitarios ya constituidos como los reglamentos, directivas, etcétera. Estas normas derivadas son sancionadas como consecuencia de lo dispuesto en los tratados fundacionales y así lo identifica nuestra Constitución (artículo 75, inciso 24 CN). El efecto jurídico es la supremacía del derecho de integración sobre el ordenamiento infraconstitucional interno, que sólo tiene vigencia dentro de los límites de la competencia delegada por el tratado originario.108
Por tanto, las resoluciones que dicten las universidades nacionales en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 29, inciso e, f y k de la Ley Nº 24521, con respecto a la revalidación de títulos de grado, reconocimiento de equivalencias de materias alumnos aprobadas en universidades de estados partes del MERCOSUR, etcétera, deben ajustarse a las resoluciones y decisiones que dicten los órganos comunitarios, en virtud del principio de supremacía consagrado en la CN (artículos 31 y 75, inc. 24).
1 - El artículo 75 incisos 18 y 19 de la CN, reformada en 1994, consagró la autonomía conjuntamente con la autarquía de las universidades. Poco después, la Ley Nº24521 precisó el objetivo académico e institucional de la primera y el objetivo económico-financiero de la segunda. Estos conceptos no son contradictorios sino que cada uno tiene una significación.
2 - La autonomía universitaria en la CN se perfila como una garantía institucional. Esta figura tiende a la protección de ciertas instituciones esenciales para asegurar el cumplimiento de sus altos fines e impedir que por vía legislativa ordinaria se supriman o desnaturalicen. Para ello se define un núcleo esencial, asignando competencias (límite positivo) y estableciendo prohibiciones (límite negativo). En relación con la autonomía universitaria, el núcleo esencial delimitado en la CN es muy escueto. Sólo exige el respeto de ésta y deja un margen incierto para la regulación legislativa. La delimitación de ese concepto y naturaleza jurídica dual de la Universidad es obra de la doctrina y jurisprudencia y la legislación nacional.
A partir de la reforma constitucional de 1994, la expresión "autonomía" se ha depurado y consolidado en su sentido jurídico como facultad de darse sus normas fundamentales (auto-organizarse), elegir a sus autoridades (auto-gobernarse), administrar los recursos (auto-administrarse) y dictar sus propias normas (auto-regularse) dentro del cumplimiento de sus fines. En definitiva, la Universidad es un ente autónomo respecto del gobierno nacional en lo académico, científico y de extensión. La autarquía universitaria es la capacidad de administrarse con sujeción al control financiero interno de la SIGEN y AGN y excluye el control ordinario y extraordinario del PEN.
3 - La Ley Nº 24521 asigna a las universidades nacionales una potestad reglamentaria muy amplia, reconociéndoles el poder de auto-organización y auto-regulación. Les confiere una potestad para dictar sus normas de organización institucional, en aspectos académicos, de investigación y de extensión, incluso en temas estrictamente administrativos. Como ente autónomo, tiene una potestad normativa en materia electoral que surge implícita del poder de auto-organización.
4 - Las universidades tienen un campo normativo de nivel reglamentario exclusivo y excluyente del Poder Ejecutivo en lo que respecta a los aspectos vinculados con su especialidad (educación superior), que constituye el núcleo duro de la garantía institucional de la autonomía universitaria, también denominado zona de reserva.
Esa potestad normativa no es ilimitada. Está condicionada por la Ley N° 24521 que establece las bases de la política legislativa; también está delimitada por la materia académica e institucional que justificó el reconocimiento constitucional de la autonomía. Por último, debe ajustarse a las resoluciones y decisiones que dicten los órganos del MERCOSUR en esa materia, en virtud del principio de supremacía consagrado en la CN (artículos 31 y 75, inciso 24).
5 - El estatuto y demás normas que dictan los consejos superiores y consejos directivos de las facultades son reglamentos que tienen características peculiares que no presentan los emitidos por los demás órganos de la Administración Central y los entes autárquicos. La Asamblea y el Consejo Superior son cuerpos colegiados, representativos de los claustros y electivos que dictan normas sobre la base del principio de mayoría, observando los requisitos previos (orden del día) y procedimientos especiales para la emisión de la voluntad (debate, deliberación y quórum). Estas normas se dictan sobre materias correspondientes al núcleo duro de la autonomía universitaria, invulnerable a la actividad invasiva del legislador. Este ámbito comprende lo académico, regulando derechos constitucionales como el derecho de enseñar (libertad de cátedra), de aprender, la habilitación para una actividad profesional y lo electoral. En consecuencia, la universidad tiene poder normativo exclusivo respecto de esas materias que no pueden ser absorbidas por el Congreso. Cabe aclarar que en cuestiones financieras (presupuesto, contabilidad, etcétera), las universidades tienen un poder normativo subordinado a la Ley N° 24156 y Ley de Contabilidad y también a los decretos reglamentarios del PE.
6 - El estatuto es la norma fundamental de la universidad dictada por la Asamblea Universitaria en ejercicio del poder de auto-organización y auto-normación, que define su estructura gubernativa, distribuye competencias, establece los mecanismos de elección de sus representantes y normas básicas sobre docencia, investigación y extensión.
No es equiparable a un reglamento de ejecución. El estatuto no complementa ni integra la ley, tiene vida independiente. La modificación o derogación de una ley de educación superior no produce la derogación automática del estatuto; aunque puede exigir que las casas de altos estudios introduzcan modificaciones en su estatuto para ajustarse al texto legal. Tampoco puede calificarse como reglamento delegado, en tanto no se dicta en razón de una habilitación del PL ni puede éste reasumir esa competencia, sino que es una manifestación del poder de auto-organización y autorregulación propios de la autonomía universitaria. Además, esta atribución no es delegada por un plazo determinado ni se refiere a cuestiones de administración y emergencia sino a temas institucionales y académicos.
No es un reglamento autónomo, en tanto la zona de reserva universitaria es más amplia que la mera reserva administrativa. El reglamento universitario tiene un procedimiento de emisión peculiar y es dictado por autoridades electivas y representativas de los claustros. El estatuto regula aspectos institucionales, académicos, científicos y de extensión indispensables para el cumplimiento de sus fines, debiendo respetar el principio de jerarquía constitucional.
7 - Concluyendo, la autonomía universitaria reconocida en la Constitución Nacional es una garantía institucional que importa un poder de auto-organización, auto-regulación y auto-gobierno y que se traduce en una potestad reglamentaria amplia y exclusiva, con límites constitucionales, comunitarios y legales y procedimientos singulares de emisión, delineando reglamentos con caracteres peculiares. Los reglamentos universitarios se dictan sobre materias correspondientes al núcleo duro de la garantía institucional de la autonomía, invulnerable a la actividad invasiva del legislador. Sus características peculiares derivan, además, de la naturaleza de sus órganos colegiados con potestad normativa (Asamblea y el Consejo Superior) que son electivos y representativos de los claustros. Como tales, las decisiones se toman conforme un procedimiento regido por el principio de quórum y mayoría.
La previsión constitucional de la autonomía de la universidad pone en crisis las nociones tradicionales sobre el reglamento administrativo. Ni el estatuto ni las demás normas dictadas por las autoridades universitarias encuadran en las categorías clásicas. Por consiguiente, se trata de una nueva categoría de reglamento.
1 Este trabajo es una síntesis de dos capítulos de uno de mayor extensión de Marcela MOLINA, titulado "La potestad reglamentaria de las universidades nacionales en el marco de la autonomía institucional y académica y autarquía financiera reconocida en el artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional", inédito.
2 S. el 20/07/1995. P. en el BO Nº 28204 del 10/08/1995.
3 El artículo 79, segundo párrafo de la Constitución de Paraguay dice: "Las universidades son autónomas. Establecerán sus estatutos y formas de gobierno y elaborarán sus planes de estudio de acuerdo con la política educativa y los planes de desarrollo nacional ..."
4 Artículo 29 de la Ley Nº 24521.
5 Artículo 59, primer párrafo de la Ley Nº 24521.
6 BERRI, Miguel. Op. cit., p. 1348/1353.
7 BIANCHI, Alberto. Op. cit., p. 342/345.
8 Libro de Sesiones de la Convención Constituyente del 14 de mayo de 1994.
9 En primer término, la utilización ambigua del concepto de autonomía ha empañado su sentido y alcance. Para nosotros, siguiendo los extensos fundamentos de l Corte Suprema en autos: Rivademar, Angela D. B. c/Municipalidad de Rosario, solamente podemos hablar específicamente de autonomía cuando se dan todas y cada una de las condiciones que menciona el Alto Tribunal, en el considerando 8º del fallo mencionado. Por ello, entendemos que la autonomía es propia de los estados ... ", ZARZA MENSAQUE, Alberto R, "Tipología del concepto de autonomía de la Constitución Nacional luego de la reforma de 1994" (01/02/2000), El Derecho Tº 186, p. 765.
10 Antes de la Reforma de 1994, existían tres posturas sobre la autonomía universitaria: "Una concepción negatoria, que rechaza el otorgamiento de un mínimo de descentralización a los establecimientos de enseñanza superior, ya sea por razones políticas, de seguridad; 2) Una concepción absoluta, que deposita en la autonomía la máxima extensión posible de la descentralización con respecto a los órganos del poder político central 3) una concepción relativa, según la cual la autonomía es una forma valiosa y necesaria, que no debe excluir la adecuada inserción de las funciones y fines universitarios con los demás fines nacionales y sociales, o sea, que concibe a la autonomía como un medio pero no como un fin en sí mismo: la autonomía es un instrumento de protección de la actividad universitaria... " El miembro informante de la convención constituyente, Jesús Rodríguez, refiriéndose a la autonomía universitaria expresó que "consiste en que cada universidad nacional se dé su propio estatuto, todo esto sin interferencia alguna de los poderes constituidos que forman el gobierno del orden político... " Más adelante agrega: "Las potestades normativas de las universidades plasmadas en sus estatutos deben tener como límite, la ley universitaria dictada por el Congreso y adecuarse a ella, lo cual deriva de su carácter autónomo, que no significa un poder originario o preexistente, ya que las decisiones adoptadas en el ámbito universitario no escapan al ámbito de aplicación de las leyes de la Nación ni confieren privilegios a los integrantes de sus claustros... ", ZARZA MENSAQUE, Alberto R, op.cit., p. 765.
11 Dictamen de la Procuración General, al que remitió la Corte en "Universidad Nacional de Mar del Plata c/ Banco Nación Argentina s/ daños y perjuicios", (U.1.35), CSJN en sent. del 24/04/2003, Fallos 326:1355; El Derecho 31/03/04, nro 284.
12 La Procuración del Tesoro de la Nación ha tenido oportunidad de expedirse en Dictamen Nº 29/98 sobre la naturaleza de las Universidades nacionales a partir de la reforma constitucional de 1994. En esa oportunidad dijo: "La autonomía académica, la autonomía institucional y la autarquía administrativa y económica-financiera son expresión de una misma idea directriz, que se presenta como medio necesario para que la Universidad cuente con la libertad suficiente que le permita el cumplimiento de su finalidad específica, la creación mediante la investigación y la distribución del conocimiento en todas las ramas mediante la docencia y la extensión. La autonomía académica por definición abarca la investigación y la docencia, uno de cuyos recaudos más sobresalientes es el tradicional principio de la "libertad de cátedra" o "doctrinal" como también la libertad para la fijación de los planes de estudio, títulos y grados y designación de docentes. La autonomía institucional -también llamada organizacional- encuentra su razón de ser en tanto se entiende referida "ad substantiam" o la propia existencia de las universidades y sus relaciones respecto de las restantes estructuras del Estado. Esta autonomía unida a la autonomía académica importa un instrumento de defensa de la institución universitaria frente a otros poderes con los que coexiste en el medio ambiente, organizacional de lo público", PTN, Tº224, p. 187.
13 Balbín enseña que existen tres modelos de entes autónomos: 1-modelo norteamericano: (agencias: entes independientes del PE y PL) nacidos con el fin de limitar las facultades presidenciales), con potestad de regulación en materias técnicas, ejecutivas y cuasi judiciales. Organización bajo el principio de la especialización, eficacia e imparcialidad. 2-modelo europeo: Organización bajo el principio de la especialización, eficacia e imparcialidad. Funcionarios designados por el Gobierno, pero que no reciben instrucciones. Pueden ser removidos por causales y procedimiento legal. Poseen potestades reglamentarias, pero con alcance subordinado respecto del bloque normativo. BALBÍN, Carlos. Op. cit., p.625/634.
14 "La autonomía universitaria es equivalente a autogobierno y éste garantiza la inmunidad de injerencia de los órganos políticos. Lo que permite que las universidades constituyan el único caso de personas públicas, que dentro de la Administración pueden elegir por sí los miembros de sus órganos superiores y no están sujetas al control de legalidad ejercicio por medio del recurso de alzada", BIANCHI, Alberto. Op. cit., p. 342/345; MARTINEZ, Patricia "La autonomía en la Constitución Nacional", en Derecho Constitucional de la Reforma de 1994, Tº1, Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos, Perez Guilhou, Dardo y otros, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1995, p.453/474.
15 "Los principios de autonomía y autarquía consagrados en el artículo 75, inciso 19, si bien constituyen un límite a la facultad reglamentaria del Estado, no importan desvincular a las universidades de la potestad del Congreso de sancionar leyes de organización y de base de la educación con sujeción a una serie de presupuestos, principios y objetivos que deben ser interpretados armónicamente, no sólo para juzgar el alcance de la facultad reglamentaria en la materia sino también, en el caso de las universidades, para compatibilizar el principio de autonomía con el resto de los principios que enuncia la norma y con la facultad reglamentaria del Congreso de la Nación. La decisión de dictar disposiciones respecto del artículo 59 de la ley 24.521-que al referirse al sostenimiento y régimen económico financiero, dispone que las universidades tienen autarquía económico- financiera y, en ese marco, el inciso c establece que podrán dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los aportes del Tesoro Nacional, mediante la venta de bienes, productos, derechos o servicios, subsidios, contribuciones, herencias, derechos o tasas por los servicios que presten, así como todo otro recurso que pudiera corresponderles por cualquier título o actividad-. queda en el ámbito de la autonomía de la institución", "Ministerio de Cultura y Educación-Estado Nacional s/artículo 34 de la ley 24.521", (M. 976.35), CSJN en sent. del 06/05/2008, Fallos 331:11. En otros fallos ha seguido el mismo criterio: "Las leyes 22.431 y 24.308 de protección a los discapacitados-resultan constitucionales y aplicables en el ámbito de la universidad, lo que no importa un avasallamiento de la autonomía universitaria ni de la autarquía económico-financiera de la que gozan... ", "Universidad Nacional de Córdoba c/Estado Nacional s/acción declarativa artículo 322 CPCCN", (U. 8.45), CSJN en sent. del 12/10/2010, Fallos 333:1951. En otra oportunidad dijo:"La decisión de dictar disposiciones respecto del artículo 59 de la Ley 24.521 que al referirse al sostenimiento y régimen económico financiero, dispone que las universidades tienen autarquía económico financiera... .", "Estado Nacional-Ministerio de Cultura y Educación c/Universidad de Gral Sarmiento s/res. N°6/99 H.A.U aplicación Ley 24.521", (E.129.40), CSJN en sent. del 06/05/2008, www.pjn.gov.ar
16 Berri dice: "... a través de las universidades nacionales ha ingresado a nuestro derecho la administración policéntrica, que opera a través del establecimiento de diversos órganos administrativos independientes y autónomos dejando de lado el concepto piramidal de la centralización administrativa... que es un nuevo concepto de Administración Pública que comenzó en los EEUU a partir de la creación de las denominadas agencias independientes". Las universidades nacionales son instituciones "que forman parte del estado nacional, estando a su cargo el desarrollo de altas funciones docentes y académicas". Así fue entendido desde sus orígenes conforme a las reglamentaciones dadas en las distintas leyes". La Constitución Nacional utiliza varias veces la expresión autonomía: art. 75 inc. 19 (universidad autónoma y autárquica), art. 85 sobre Auditoria General de la Nación; art. 86 respecto del Defensor del Pueblo; art. 120 en relación al Ministerio Público; art. 123 sobre la autonomía municipal. "... .el constituyente tuvo la intención de establecer la plena autonomía universitaria privilegiándola sobre el concepto de autarquía que en una correcta hermenéutica, se dirige a que las universidades sólo pueden ser creadas por ley y que una ley de base le dará contenido a sus principios, mínimos de organización, que serán reglamentados por los estatutos que dice cada universidad de acuerdo a sus necesidades fáctica ... ", BERRI, Miguel. Op. cit., p. 1348/1353.
17 Según Bianchi: "El principio de autonomía universitaria no supone inmunidad de control jurisdiccional, sino inmunidad de injerencia en ellas de los poderes públicos. ... ", BIANCHI, Alberto. Ob. cit, p. 342/345. Por su parte, Balbín dijo: "La universidad es un ente autónomo respecto del ejecutivo y al poder reglamentario de éste", BALBÍN, Carlos. Ob.cit, p. 664/672. También, MARTINEZ, Patricia. Op. cit., p.453/474.
18 Artículo 30.
19 Artículo 34.
20 "La designación y separación de profesores universitarios, así como los procedimientos arbitrados para la selección del cuerpo docente, no admiten, en principio, revisión judicial por tratarse de cuestiones propias de las autoridades que tienen a su cargo el gobierno de la universidad, salvo en aquellos casos en que los actos administrativos impugnados en el ámbito judicial estén afectados por arbitrariedad manifiesta; afirmación que se sustentaba en las cláusulas constitucionales que encomiendan a los poderes políticos del Estado proveer lo conducente al progreso de la educación y que actualmente encuentra también fundamento en la autonomía y autarquía de las universidades nacionales (artículo 75, inciso 19)", "Tandecarz, Juana Sara y otros c/ Universidad de Buenos Aires", (T. 171. 34), CSJN en sent. del 02/07/2002, Fallos 325:1676.
21 "Todo pronunciamiento de las universidades en el orden interno, disciplinario, administrativo y docente de su instituto,... designación de profesores universitarios y los procedimientos de selección del cuerpo docente, no puede ser revisado por juez alguno del orden judicial, sin que éste invada atribuciones inconfundibles de otras autoridades con autonomía propia", "Dana Montaño, Salvador", CSJN en sent. del 11/07/1956, Fallos 235:337.
22 "La designación de profesores universitarios y los procedimientos arbitrados para la selección del cuerpo docente no admiten, en principio revisión judicial por tratarse de cuestiones propias de las autoridades que tienen a su cargo el gobierno de la universidad, salvo cuando los actos administrativos impugnados en el ámbito judicial sean manifiestamente arbitrarios", Gonzalez Lima, Guillermo c/Universidad Nacional de La Plata", CSJN sent. 31/10/2006, La Ley Tº2007-F, p.94/98; también "Piaggi, Ana c/Universidad de Buenos Aires, CSJN sent. 29/06/2004, La Ley Tº2005-C, p.342/345.
23 Artículo 48 de la Ley N° 24521.
24 S. el 29/11/1972. P. en el BO Nº 22559 del 05/12/1972.
25 "El designio de la Ley Nº 19.983 no ha sido otro que el de sustraer de la majestad de la justicia los diferendos económicos entre distintas parcelas del Estado. El Estado Nacional y aún la Administración Pública, más allá de toda disquisición relativa a su organización administrativa y descentralización, sea orgánica o funcional, debe rigurosamente ser entendido como una unidad institucional, teleológica y ética. Por ello, el recto criterio rechaza la posibilidad de un pleito entre dos entes públicos nacionales, y con mayor razón entre la Nación y uno de sus entes autárquicos, pues esto último en definitiva equivale a litigar consigo mismo", (PTN Dict. 202:106; Fallos 295:651; 180:58; 242:489; 248:189; 269:439; 305:344; 251:375). Ahora bien, en el caso de las universidades nacionales no concurre ninguno de los tres principios (de la división de Poderes del Estado, de unicidad del Estado y de la supremacía) que determinan la procedencia del régimen especial establecido por la Ley Nº19983, pues dichas casas de estudio no son organismos que integran la Administración Pública Nacional centralizada o descentralizada, ni dependen de él.
26 La CSJN tuvo oportunidad de expedirse sobre la legitimidad de una intervención diciendo: "El decreto 154/83 mediante el cual el Poder Ejecutivo Nacional dispuso la intervención de las universidades nacionales (artículo 1°) debe ser interpretado en concordancia con las normas superiores que fijaron su organización y sin las cuales carecerían de eficacia, de modo tal que el compromiso asumido por el Gobierno Nacional al restablecer el pleno ejercicio de la autonomía universitaria y declarar aplicables los estatutos universitarios vigentes al 29/07/1966 (art. 4°) no podría exceder el marco de la autarquía fijado por la ley 1597 y el decreto ­ley 6403/55". (Voto de los Dres. Augusto César Belluscio y Enrique Santiago Petracchi), "Universidad de Buenos Aires c/ Estado Nacional (PEN) s/ inconstitucionalidad", (U.9.23), CSJN en sent. del 18/06/1991, Fallos 314:570.
27 "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación) c/Universidad Nacional de Luján s/aplicación Ley Nº 24521" (E.9.33- E.4.33), CSJN en sent. del 27/05/1999, Fallos 322:842.
28 Dice Balbín: "... el criterio autonómico respecto de las universidades comprende la libertad académica, es decir, la libre organización y elección de sus autoridades: libertad de cátedra, esto es, la libre expresión de ideas y crítica del conocimiento ya dado: los principios de educación gratuita y equitativa; y respeto por los valores democráticos. El legislador si bien puede y debe regular las instituciones universitarias, no puede sin embargo desconocer esos principios básicos... ", BALBÍN, Carlos. Op. cit., p. 664/672.
29 Gil Dominguez dice: "La CN puede disponer de una especial protección o cobertura a ciertas institución con la primera finalidad de hacer imposible, que por vía legislativa ordinaria sean suprimidas". Para ello, la garantía institucional "debe reconocer un contenido específico, con la función de preservar su protección con un importante grado de intensidad". Distingue, "el núcleo esencial de la institución (resistente a cualquier transformación) y la zona exterior del mismo (expuesta a la evolución y al cambio)... .", GIL DOMINGUEZ, Andrés, "Garantías institucionales: la consagración jurisprudencial de una nueva categoría normativa", La Ley Tº1999-C, p.480/484; DE LA VEGA DE DÍAZ RICCI, Ana María, La autonomía Municipal y el Bloque Constitucional Local, Ediciones Ciudad Argentina, Servicio de Publicaciones, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Buenos Aires-Madrid, 2006, p. 123.
30 DE LA VEGA DE DÍAZ RICCI, Ana María, Op. cit., p. 127.
31 GIL DOMINGUEZ, Andrés, "Garantías institucionales... ", Op. cit., p.480/484. El mismo autor en "La autonomía universitaria: La evanescencia consumada", La Ley tº 1997-C. p.143/170.
32 La Justicia federal declaró la inconstitucionalidad de algunos artículos de la Ley Nº 24521 por entender que violaban la autonomía universitaria. Calificó a ésta como "una garantía institucional cuyo núcleo esencial no puede ser penetrado por el legislador". Señaló que "hay que distinguir la garantía institucional de los derechos fundamentales. Mediante la regulación constitucional puede garantizarse una especial protección a ciertas institucionales con la finalidad de hacer imposible que por vía legislativa ordinaria sean suprimidas. La garantía institucional es, por su esencia, limitada. Existe sólo dentro del Estado, y se basa no en la idea de una esfera de libertad ilimitada en principio, sino que afecta una institución jurídicamente reconocida, que como tal, es siempre una cosa circunscripta y delimitada al servicio de ciertas tareas y ciertos fines", "Monges, Analía c/UBA", CSJN en sent. del 26/12/1996, La Ley Tº 1997- C, p.143/170; también, "Universidad de Mar del Plata c/Estado Nacional", Jgdo Fed Civ y Ccial Nº 2 de Mar del Plata, 04/12/1997, La Ley Tº 1999-C, p.480/488.
33 Bielsa clasificó las atribuciones de las Universidades de manera general en: 1) jurisdiccionales en materia contencioso- administrativa (Ej, resolver recursos administrativos), 2) gestión económica-financiera, 3) dirección docente, 4) poder disciplinario, 5) dirección superior didáctico científica (dictar reglamentos y aprobar planes de estudios de las facultades, etcétera. BIELSA, Rafael. Derecho... Op. cit., p. 369/379.
34 BALBÍN, Carlos, Op. cit., p. 664/672.
35 "Estado Nacional (Ministerio de Educación) c/Universidad de Luján p/aplicación Ley 24521", (E.9.33-E.4.33), CSJN sent.27/05/1999, Fallos 322: 842.
36 Artículo 34 de la Ley N° 24521.
37 Artículo 13 inciso b) de la Ley nº 24521.
38 Es importante recalcar, "que este poder reglamentario exclusivo sólo comprende los aspectos vinculados con su especialidad, esto es, las libertades académicas y de cátedra, de modo que el ejecutivo sí puede reglamentar los otros aspectos del ente universitario que no guarden relación con él, por ejemplo, los asuntos de postgrado; el régimen de educación a distancia o el procedimiento de designación de los miembros de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación de las Universidades", BALBÍN, Carlos. Op. cit., p. 664/672.
39 Articulo 39.
40 "Cuando el texto constitucional le impone al legislador como un mandato sancionar leyes que garanticen la autonomía y autarquía de las universidades nacionales (art. 75, inc. 19), ha dejado fuera de la arena política la discusión acerca del modelo de planificación básica de la educación superior, esquema que no puede ser desconocido por el poder constituido so pretexto de reglamentación" (Disidencia parcial del Dr. Carlos S. Fayt), "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación) c/ Universidad Nacional de Luján s/ aplicación ley 24.521", (E. 9.33 y E.4.33), CSJN en sent. del 27/05/1999, Fallos 322: 842 y en La Ley 29/09/99, nro. 99.365".
41 BIELSA, Rafael, Derecho... , Op. cit., pp. 369/379.
42 DROMI, Roberto. Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, Bs As, 1994, Op. cit., p.704/705; CASSAGNE, Juan Carlos, Op. cit., p.328/329.
43 Balbín insiste en que "... .el concepto de autarquía comprende el poder del ente de administrarse a sí mismo; y por su parte, el ente autónomo es aquel capaz de dictar sus propias normas, incluso elegir sus propias autoridades", BALBÍN, Carlos, Op. cit., p. 622/624.
44 Cassagne dice: "El vocablo autarquía, deriva de la palabra italiana autarchia que traduce diferentes términos griegos, y que tiene, por tanto una distinta significación según cuál sea el sentido que se le atribuya: a) la condición del sujeto capaz de bastarse a sí mismo (autosuficiencia), b) posición de una entidad a la cual se le atribuye la facultad de autogobernarse, de administrarse sus propios intereses". Agrega: "... la autarquía significa "gobierno por sí mismo"; confundiéndose en ese plano con a autonomía que implica la facultad de darse sus propias reglas y regirse por ellas". En un párrafo aparte dice:"Por obra de la doctrina italiana, el significado jurídico de la autarquía adquirió su significación actual, "... tiene competencia para auto administrarse de acuerdo con normas dictadas por otra entidad, que conserva sobre ella potestades de control y vigilancia". "La autonomía como la soberanía constituyen conceptos políticos, pero mientras que la primera se refiere a una relación institucional que permite una mayor o menor auto-normación (las provincias), la soberanía constituye la expresión de un poder superior y la afirmación de una personalidad erga ommes, siendo una potestad que se vincula al Estado independiente, a su autodeterminación, comprendiendo el poder constituyente fundamental", CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho... , Op. cit., p. 333/336.
45 "Universidad Nacional de Córdoba c/ Estado Nacional", (U 2.33), CSJN en sent. del 27/05/1999, Fallos 322: 919; La Ley 29/09/99, nro. 99.366.
46 La Procuración del Tesoro de la Nación ha entendido que ésta básicamente se refiere al aspecto económico-financiero, concluyendo la absoluta sujeción a la Ley de Contabilidad y Ley N° 24156. Ha dicho: "La autarquía administrativa y económico-financiera hace a la propia gestión de personal y de administración y disposición de bienes que integran el patrimonio de la universidad, así como también la obtención de los recursos necesarios más allá de los aportes del Tesoro Nacional", PTN, Dictamen nº 29/98, Tº 224, p. 187.
47 IVANEGA, Miriam. Mecanismos de Control Público y Argumentos de responsabilidad, Editorial Ábaco, Buenos Aires, 2003, p.130.
48 Este criterio ha sido reafirmado por la CSJN, que ha dicho: "Aún cuando poseen autarquía económico-financiera, deben acatar la ley de administración financiera y control del sector público nacional (Ley N° 24156), de la cual no pueden sustraerse invocando sus normas estatutarias. Asimismo, están sujetas al régimen general de contrataciones, responsabilidad patrimonial y gestión de bienes reales (art. 59 inciso F) y los rectores y miembros del Consejo Superior serán responsables por los daños económicos causados... ", "Universidad Nacional de Córdoba c/ Estado Nacional-declaración de inconstitucionalidad–sumario", (U 2.33), CSJN en sent. del 27/05/1999, Fallos 322:919; La Ley 29/09/99, nro. 99.366. Por su parte, la Procuración del Tesoro expresó: "En cuanto a las entidades autárquicas, las Universidades Nacionales están sujetas al control previsto por la Ley Nº 24156, cuyo artículo 98 dispone la intervención de la Sindicatura General de la Nación como órgano de control interno en los organismos descentralizados. Tratándose de la impugnación de una resolución que versa sobre una materia que hace al carácter autárquico que poseen las universidades nacionales, como es la distribución de las asignaciones presupuestarias, la vía elegida por la recurrente -recurso administrativo- resulta formalmente improcedente a la luz de lo dispuesto por el art. 74 del Reglamento de la Ley de Procedimientos Administrativos, pues en esa materia las Universidades conservan la relación de autarquía con la Administración Central... ", PTN, Op. cit., p.187. Dijo Comadira: "En cumplimiento del encargo constitucional, el Poder Legislativo Nacional, mediante la sanción de Ley 24.521 de Educación Superior, explícitamente consagró en los arts. 29 y 59 el status jurídico de las instituciones universitarias, en cuanto les asignó «autonomía académica e institucional» y «autarquía económico-financiera. Dicha ley estableció expresamente que la ejercen dentro del marco de la Ley 24.156... ", COMADIRA, Julio, Texto institucional anotado, comentado y anotado, Sindicatura General de la Nación, Buenos Aires, 2003, p.30/31. Extraído de página www.afip.gov.ar.
49 Artículo 116 y 117 de la Ley Nº 24156.
50 El artículo 104 de la Ley nº 24156 menciona las atribuciones de la SIGEN.
51 Artículo 108.
52 Dice Ivanega: "El marco conceptual de este control implica una visión integradora de toda la actividad pública, estableciéndose el criterio de un control integral e integrado. Integral al abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y gestión; e integrado, porque forma parte de los procedimientos que se establecen para la toma de decisiones", IVANEGA, Miriam, Op. cit., p.127/128.
53 Artículo 59.
54 "Hamilton, Dalton Mario c/ U.B.A. s/ cobro de pesos" (causa H. 29. 23), CSJN en sent.del 21/04/1992, Fallos 315:701.
55 BALBÍN, Carlos. Op. cit., p. 664/672.
56 Es lo que Fiorini denominaba "principio de congruencia" de la norma secundaria con la norma primaria. En un trabajo anterior a la sanción de la Ley Nº 24521 pero vigente a los fines de delimitar el concepto mencionado, explicó que el "principio de congruencia reglamentaria se refiere a la realización de los resultados dispuestos por el autor de la norma primaria. Este autor decía que la potestad reglamentaria del PE es distinta a la que ejerce un ente autárquico. La primera es restringida y referida a la faz operativa; mientras que la segunda será amplia. Por ello concluye en relación a las Universidades que "antes que un problema gramatical sobre "materia de la especialidad" o "materia afín", se debate "la extensión de la potestad reglamentaria asignada para la realización de funciones administrativas reconocidas a las Universidades", FIORINI, Bartolomé, "La potestad reglamentaria y el principio de congruencia", Jurisprudencia Argentina, 1973, t.19, p. 696/698.
57 "Las Universidades Nacionales, ejercen esta facultad, pues dictan sus propios estatutos, pero el Congreso conserva la facultad de dictar leyes universitarias ... esa facultad ha sido ejercida con el dictado de la Ley Nº 24521... ", BIANCHI, Alberto, "La autonomía universitaria. (A propósito de la revisión judicial de los concursos)", La Ley Tº 2005-C, p. 342/345
58 "Estado Nacional - Ministerio de Cultura y Educación c/Universidad de General Sarmiento s/res. (au) N° 6/99 H.A.U p/ aplicación Ley Nº 24.521" (E. 129.40.REX) CSJN en sent. del 06/05/2008. www.csjn.gov.ar. En otro fallo, la CSJN dijo: "Los principios de autonomía y autarquía consagrados en el art. 75, inc.19, si bien constituyen un límite a la facultad reglamentaria del Estado, no importan desvincular a las universidades de la potestad del Congreso de sancionar leyes de organización y de base de la educación con sujeción a una serie de presupuestos, principios y objetivos que deben ser interpretados armónicamente, no sólo para juzgar el alcance de la facultad reglamentaria en la materia sino también, en el caso de las universidades, para compatibilizar el principio de autonomía con el resto de los principios que enuncia la norma y con la facultad reglamentaria del Congreso de la Nación", "Ministerio de Cultura y Educación-Estado Nacional s/art. 34 de la ley 24521" (M.976.35), CSJN en sent. del 06/05/2008, Fallos 331:1123
59 Artículo 13 inciso b) de la Ley Nº 24521.
60 Textualmente dijo: "El Reglamento de Investigaciones Administrativas, aprobado por Decreto Nº 467/99, regula el procedimiento que debe llevarse a cabo para poder aplicar algunas de las sanciones previstas en el régimen de fondo (art. 35 del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, aprobado por la Ley Nº 22.140 -en su momento-, art. 38 de la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional, aprobada por Ley N" 25.164)". Éste resulta aplicable a la Universidad Nacional de Río Cuarto: "... en el artículo 1 de la Resolución 67/02 del Consejo Superior de la Universidad Nacional de Río Cuarto se dispone aplicar "el régimen establecido por el Decreto Nº467/99", Expediente Administrativo Nº 3549/02, "Universidad Nacional de Río Cuarto", Procuración del Tesoro de la Nación, Dictamen Nº 365 del 30/09/2002, Tº 242, p.647.
61 Esta expresión es empleada por Barra para referirse a la actividad estatal creadora de normas. Dice este autor: "La función será entonces la atribución de competencia otorgada por la norma constitucional a cada uno de los órganos supremos del Estado para que realicen sus actividades jurígenas sobre materias determinas y preponderantemente conforme a un procedimiento típico y preestablecido". Más adelante, aplicando este concepto a los reglamentos administrativos expresó: "... los reglamentos expresan el ejercicio de la actividad materialmente legislativa dentro de la función administrativa... Debemos recordar, sin embargo, que la calificación de legislativa para referirnos a uno de los tipos de actividades materiales que se desarrollan en el seno de la función administrativa quiere solo indicar que se trata de una actividad que, desde el unto de vista de materialidad jurígena o creadora de normas, se asemeja a la legislativa". "El reglamento es una norma general y abstracta generada en el ejercicio de la función administrativa, por lo que su naturaleza es sustancialmente administrativa, aunque con caracteres modales propios de las leyes", BARRA, Rodolfo Carlos, Tratado... , TºI, p.243/248 y 627/629. También el mismo autor en Principios de derecho administrativo, Editorial Ábaco, Bs As, p. 135/147.
62 El art. 50 "in fine" de la Ley Nº 24521 dispone: "En las Universidades con más de cincuenta mil (50000) estudiantes, el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes será definido a nivel de cada facultad o unidad académica equivalente".
63 La CSJN declaró la nulidad de una resolución del Consejo Superior de la Universidad Nacional de La Plata que establecía un sistema general de ingreso a todas las facultades vulnerando las atribuciones conferidas por el art. 50 "in fine" de la Ley Nº 24521. "Facultad de Ciencias Médicas c/ Universidad Nacional de La Plata p/nulidad" CSJN en sent. del 21/10/2008, Fallos 331:2257. También, "Universidad Nacional de Mar del Plata c/ Estado Nacional" Juzgado Federal Civil y Comercial Nº 2 de Mar del Plata en sent. del 04/12/1997, La Ley Tº 1999-C, p.480/487.
64 Decano es la designación tradicional del funcionario que ejerce funciones ejecutivas en las Facultades. Esta denominación es utilizada por los Estatutos de las Universidades Nacionales más antiguas, como las Universidades Nacionales de: Córdoba, Buenos Aires, La Plata, Tucumán, de Cuyo, etc.
65 Estatuto de la Universidad Nacional de Quilmes y Universidad Nacional de Tres de Febrero.
66 La estructura departamental está prevista en los Estatutos de las Universidades creadas en los últimos 5 años como la Universidad Nacional Arturo Jauretche.
67 BERRI, Miguel. "La autonomía universitaria en la Constitución Nacional", en La Ley 1998- C, Sección doctrina, p. 1348/1353.
68 BALBÍN dice "Las universidades son autónomas porque ejercen poder reglamentario", BALBÍN, Carlos. Op. cit., p. 670/672.
69 BALBÍN, Carlos. Op. cit., p. 671.
70 Gil Domínguez dice: "La CN puede disponer de una especial protección o cobertura a ciertas institución .con la primera finalidad de hacer imposible, que por vía legislativa ordinaria sean suprimidas". Para ello, la garantía institucional "debe reconocer un contenido específico, con la función de preservar su protección con un importante grado de intensidad". Distingue, "el núcleo esencial de la institución (resistente a cualquier transformación) y la zona exterior del mismo (expuesta a la evolución y al cambio)... ", GIL DOMINGUEZ, Andrés. Garantías institucionales.., Op. cit., p.480/484
71 La CSJN calificó a la autonomía universitaria como "una garantía institucional cuyo núcleo esencial no puede ser penetrado por el legislador". Luego agregó: "Mediante la regulación constitucional puede garantizarse una especial protección a ciertas institucionales con la finalidad de hacer imposible que por vía legislativa ordinaria sean suprimidas", "Monges, Analía c/UBA", CSJN en sent. del 26/12/1996, La Ley Tº 1997- C, p.143/170; también, "Universidad de Mar del Plata c/Estado Nacional", Jgdo Fed Civ y Ccial Nº 2 de Mar del Plata, 04/12/1997, La Ley Tº 1999-C, p.480/488.
72 Cassagne sostiene que "la autoridad competente para reglamentar las leyes, de acuerdo con la CN, es el órgano Presidente de la República. Ello no impediría, empero, admitir facultades en los restantes órganos y en entes de la Administración para dictar reglamentos de ejecución". "Tal interpretación se impone a poco de que advierte que una inteligencia en contrario, podría tornar fútiles las prescripciones de una ley, soslayando, asimismo, la elevada especialidad del ente que emitiría la reglamentación", CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho... , Op. cit., p. 180/182. También DROMI, Roberto, Derecho... , Op. cit., p. 201; FARRANDO, Ismael y otros, ob. cit, p. 262/263.
73 "Godoy, Oscar c/Universidad Nacional de La Plata s/ nulidad de acto administrativo", (G.329.22), CSJN en sent. del 27/12/1990, Fallos 313:1621.
74 BIELSA, Rafael. Derecho... , Op. cit., p. 369/373; también del mismo autor en "Observaciones críticas sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria", La Ley Tº 63, Sección doctrina, p. 849/862. Asimismo, CASSAGNE, Juan Carlos, "Potestad reglamentaria y reglamentos de necesidad y urgencia", RAP Nº309, p. 47.
75 BIELSA, Rafael. Derecho... , Op. cit., p. 369/376.
76 La atribución de crear facultades o departamentos ha sido asignada por algunos estatutos universitarios a la Asamblea Universitaria (como el Estatuto de Universidad de Quilmes y del Litoral). Según otros, es atribución del Consejo Superior (como el Estatuto de la Universidad Nacional de Cuyo).
77 Convenio del 10/04/1975, 21/07/1902, Acta final de la V Reunión de la Comisión Bilateral de Expertos en Educación Superior" suscripta el 19 y 20 de julio de 2007.
78 Convenio de reconocimiento mutuo de certificados, títulos y grados académicos de educación primaria, media y superior, suscripto el 03/12/1992.
79 Convenio del 01/07/1965 y 18/02/1994.
80 Convenio del 18/10,1948 y 23/03/71.
81 Convenio del 30/12/75.
82 Convenio del 30/10/1992.
83 Convenio del 24/02/67.
84 Acuerdo del 12/01/1976 y 20/12/84.
85 Acuerdo del 26/11/1964.
86 Datos extraídos de la página web: www.me.gov.ar
87 MOLINA, Marcela, "La revalidación de títulos universitarios en el MERCOSUR", inédito.
88 El artículo 3 prescribe que: "Sus disposiciones serán adecuadas a los sectores de la administración pública que presenten características particulares por medio de la negociación colectiva sectorial prevista en la Ley 24.185... "
89 Esa disposición dice textualmente: "Este convenio establece que lo no previsto en la negociación colectiva general como en las particulares, debe regirse por las normas establecidas en cada institución universitaria para el personal no docente, conforme las atribuciones del art. 75 inc. 19 de la CN. En consecuencia, no rigen las disposiciones relativas al personal de la Administración Pública centralizada (Ley Nº 25.164) por tratarse de una relación de empleo totalmente autorregulada según lo dispuesto en la Ley Nº 24.447 (art. 19), Decreto Nº1007/95, Ley Nº 24.521 (art. 59 inc b).
90 MOLINA, Marcela, "La revalidación de títulos universitarios en el MERCOSUR". Inédito
91 Aprobado por Ley Nacional N° 23981. (sancionada el 15/08/1991 y publicada en el BO N°27218 del 12/09/1991)
92 Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela aprobada mediante Decisión N°42/04 CMC del 16/12/04; publicada en el BO N°30644 del 02/05/05.
93 Acuerdo de Complementación Económica suscripto entre la República de Chile y el MERCOSUR el 25/06/96.
94 Adhesión aprobada por Decisión N°38/03 CMC del 15/12/03; publicada en el BO N°30439 del 12/07/04.
95 Adhesión aprobada por Decisión N°44/04 CMC del 16/12/04; publicada en el BO N°30644 del 02/05/05.
96 Adhesión aprobada mediante Decisión N° 43/04 CMC del 16/12/2004; publicada en el BO N°30644 del 02/05/2005.
97 Adhesión aprobada mediante Decisión N°39/03 CMC del 15/12/03; publicada en el BO N°30439 del 12/07/04.
98 Tres primeros considerandos del "Protocolo de integración educativa para la formación de recursos humanos a nivel postgrado entre países del MERCOSUR" suscripto en Fortaleza, Brasil el 16/12/1996.
99 Art. 29 inc. j): " Establecer el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, así como el régimen de equivalencias".
100 Art.29 inc. n): "Mantener relaciones de carácter educativo, científico y cultural con instituciones del país y del extranjero... ".
101 La Ley Nº 24521 dispone en el art.40: "Corresponde exclusivamente a las instituciones universitarias otorgar el título de grado de licenciado y títulos profesionales equivalentes, así como los títulos de posgrado de magister y doctor... ". Art. 41: "El reconocimiento oficial de los títulos que expidan las instituciones universitarias será otorgado por el Ministerio de Cultura y Educación. Los títulos oficialmente reconocidos tendrán validez nacional". Art. 42: "Los títulos con reconocimiento oficial certificarán la formación académica recibida y habilitarán para el ejercicio profesional ...".
102 Criterio similar recogen las leyes de los Estados miembros del MERCOSUR; entre ellos, la Ley Nº 1264 de Paraguay, Ley Nº 9394 de Brasil. En Uruguay no existe una "Ley de educación superior" que regule a este nivel en su conjunto. Además de los artículos de la Constitución de la República, las leyes más relevantes son tres: la Ley orgánica de la Universidad de la República (UDELAR) número 12.549 y la Ley Nº 15.739 que crea el Ente Autónomo de Administración Nacional de Educación Pública (ANEP).
103 DROMI, Roberto. Derecho Comunitario, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995, p. 559/569.
104 En las legislaciones de otros países del MERCOSUR, la solución varía. Entre ellas, la Ley Nº 1264 de Paraguay dispone en el art. 121: "El Ministerio de Educación y Cultura reconocerá los correspondientes certificados o títulos expedidos en las condiciones previstas por la presente ley... ". Art. 122: "El Ministerio de Educación y Cultura reglamentará el reconocimiento, homologación o convalidación de los títulos obtenidos en el país o en otros países".
105 DROMI, Roberto. Derecho Comunitario, ob. cit, p.153.
106 Art. 15 y 40 del Protocolo de Ouro Preto.
107 Para Dromi, en el MERCOSUR no existe la aplicación inmediata, directa y por jueces nacionales de las normas de derecho comunitario. Si bien los arts 9, 15 y 20 del Protocolo de OURO PRETO establecen "que las decisiones, resoluciones y directivas del CMC, GMC y CCM son obligatorias para los estados partes, el art. 42 del mismo prevé que las normas emanadas de los órganos del Mercosur tienen carácter obligatorio y cuando sea necesario deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país", DROMI, Roberto, Derecho Comunitario, Op. cit., p. 152/155
108 "En el tratado originario el Estado nacional hace una delegación de competencia (autorizada expresamente por la Constitución) que produce como efecto la generación de dos ordenamientos distintos y separados: el supranacional –nacional", BARRA, Rodolfo, Tratado... , Op. cit., Tº I, p. 341/343
BALBÍN, Carlos. Curso de Derecho Administrativo, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2007, pp.1070.
BARRA, Rodolfo Carlos. Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Ábaco de Depalma, Buenos Aires, 2002, 2 vols.
_____________________. Principios de Derecho Administrativo, Editorial Ábaco, Buenos Aires, 1980.
BIDART CAMPOS, Germán. Manual de la Constitución Reformada, Ediar Sociedad Anónima Editora, Buenos Aires, 2001, 3 vols.
BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo, Roque Depalma Editor, Buenos Aires, 1956, 5ºedición, 5 vols.
CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Lexis Nexis-Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2006, 8va edición actualizada, 2 vols.
COMADIRA, Julio Rodolfo, ESCOLA, Héctor Jorge y COMADIRA, Julio Pablo. Curso de Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2012, 2 vols.
DIEZ, Manuel María. Derecho Administrativo, Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1963, 5 vols.
DROMI, Roberto, EKMEKDJIAN, Miguel, RIVERA, Julio. Derecho Comunitario. Régimen del Mercosur, Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995, pp.671.
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, pp. 910.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y RAMÓN FERNANDEZ, Tomás. Curso de Derecho Administrativo, Edición La Ley, Buenos Aires, 2006.
GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Fundación Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2001, 3 vols, www.agustíngordillo.com.
FARRANDO, Ismael; MARTINEZ, Patricia; ABALOS, Gabriela; BUJ MONTERO, Mónica; GOMEZ SANCHIS, Daniel; PEREZ HUALDE, Alejandro; CORREA, José Luis. Manual de Derecho Administrativo, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1999, pp.703.
FIORINI, Bartolomé. Derecho Administrativo, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1976,2 vols
HUTCHINSON, Tomás y POZO GOWLAND, Héctor. Tratado jurisprudencial y doctrinario. Derecho Administrativo, La Ley, Buenos Aires, 2010, 8 vols.
________________________________________. Régimen Procedimiento Administrativo. Ley N°19549, Editorial Astrea, Bs.As, 1995.
LINARES, Juan, Fundamentos del Derecho Administrativo, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1976.
MARIENHOFF, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, 4º edición actualizada. 5 vols.
SARMIENTO GARCÍA, Jorge Sarmiento; PRITZ, Osvaldo; ARMAGNAGUE, Juan Fernando; MOSSO GIANNINI, César; GARCÍA WENK, Alfredo; URRUTIGOITY, Javier; SANCHEZ, Alberto; CORREA, José Luis; SARMIENTO GARCÍA, Jorge (h); ALVAREZ, Julio; ARRABAL DE CANALS, Olga Pura; RUIZ VEGA, Estela. Derecho Público, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, pp. 739.
ALVAREZ, Julio A. "La autonomía universitaria y el recurso de alzada en las universidades nacionales", en AAVV Protección jurídica del Administrado, Director Jorge Sarmiento García, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 309.
BARRA, Rodolfo Carlos. "Reglamentos administrativos", en La Ley Tº1999-F, Sección Doctrina, pp.1034/1051.
_____________________. "La potestad reglamentaria de la Administración Pública", en Revista de Administración Pública, n., Editorial Ciencias de la Administración, 1978, pp. 9/30.
BARRAZA, Javier Indalecio y SCHAFRIK, Fabiana Haydeé. "La potestad reglamentaria de la Administración a la luz de la Constitucional Reformada", en AAVV Derecho Administrativo (dirigido por Juan Carlos Cassagne), Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, pp. 353/375.
BERRI, Miguel. "La autonomía universitaria en la Constitución Nacional", en La Ley Tº1998- C, Sección doctrina, pp. 1348/1353.
BIANCHI, Alberto. "Los reglamentos delegados luego de la reforma constitucional de 1994", en AAVV Derecho Administrativo (dirigido por Juan Carlos Cassagne), Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2001, p 63.
BIDART CAMPOS, Germán. "La autonomía universitaria y la revisión de las decisiones universitarias por el Poder Ejecutivo", en El Derecho, 1991,t.142, p 572.
BIELSA, Rafael. La autarquía de las universidades, Editorial Lajouane, Buenos Aires, 1926.
___________. "Observaciones críticas sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria", en La Ley Tº 63, Sección doctrina, pp. 849/862.
BOTERO ÁLVAREZ, Javier. "La autonomía universitaria. Fundamentos conceptuales y su aplicación en Colombia", en AAVV Autonomía Universitaria. Un marco conceptual, histórico, jurídico de la autonomía universitaria y su ejercicio en Colombia, Memorias del Foro Internacional, Bogotá DC, Corcas Editores Ltda, Colombia, 2 y 3 de junio de 2004, pp.105/109.
BUTELER, Alfonso. "La revisión de los reglamentos autónomos", en La Ley Tº 2010-C, Sección Doctrina, pp. 869/877.
CASSAGNE, Juan Carlos. "La potestad reglamentaria en la constitución de 1853 y su evolución posterior tras la reforma constitucional de 1994", en Revista Fuentes de Derecho Administrativo, 2007, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, Tomo XIII, p.79.
_________________. "Potestad reglamentaria y reglamentos de necesidad y urgencia", en Revista de Administración Pública, n.309, pp. 47/71.
_________________. "La configuración de la potestad reglamentaria", en La Ley T° 2004–A, Sección Doctrina, pp. 1144/1162.
COMADIRA, Julio. "Ley de Administración Financiera y de los sistemas de control del Sector Público Nacional", (Sistema de control Interno), en Texto institucional anotado, comentado y anotado, Sindicatura General de la Nación, Buenos Aires, 2003, pp.30/31. Extraído de página www.afip.gov.ar.
COVIELLO, Pedro José Jorge. "La denominada zona de reserva de la Administración y el principio de la legalidad administrativa", en AAVV Procedimiento y Proceso Administrativo, Director Juan Carlos CASSAGNE, Lexis Nexis /Abeledo Perrot, UCA, Buenos Aires, pp. 193/22.
FIORINI, Bartolomé. "La potestad reglamentaria y el principio de congruencia", en Jurisprudencia Argentina, t.19, 1973, pp. 696/698.
GIL DOMINGUEZ, Andrés. "Matices actuales de la autonomía y autarquía de las universidades nacionales", en Estudios de Derecho Administrativo, Editorial Dike, Mendoza, 2000, t.III, p.145
___________________. "Garantías institucionales: la consagración jurisprudencial de una nueva categoría normativa", en La Ley, t.1999-C, pp. 480/488.
___________________."Autonomía y autarquía de las universidades nacionales: un adelanto constitucional, un retroceso legislativo", en La Ley, t.2000- D, p.1319.
___________________. "Autonomía universitaria: la evanescencia consumada", en La Ley, t.1997-C, pp.143/49.
GROISMAN, Enrique. Las universidades nacionales en la jurisprudencia de la Corte Suprema, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2010, pp. 262.
JIMENEZ, Eduardo. "El ejercicio de la autonomía no exime a las universidades nacionales del rol de contralor del poder judicial. Análisis de tres interesantes pronunciamientos de la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata", en La Ley, t. 1999-A, pp.385/392.
IVANEGA, Miriam. Mecanismos de Control Público y Argumentaciones de responsabilidad, Editorial Ábaco, Buenos Aires, 2003.
LINARES, Juan. "Los reglamentos autónomos en el orden federal", en La Ley, t.1981-D, pp.1217 y siguientes.
LARA SAENZ, Leoncio. "La autonomía universitaria en América Latina. El caso mexicano", en AAVV Autonomía Universitaria. Un marco conceptual, histórico, jurídico de la autonomía universitaria y su ejercicio en Colombia, en Memorias del Foro Internacional, Bogotá DC, Corcas Editores Ltda, Colombia, 2 y 3 de junio de 2004, pp.165/187
MARTINEZ, Patricia Raquel. "La autonomía en la Constitución Nacional", en AAVV Derecho Constitucional de la Reforma de 1994, Director: Perez Guilhou, Dardo; Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1995, t.1, pp. 453/474.
MENDOZA, Álvaro. "Autonomía, organización y Gobierno institucionales", en AAVV Autonomía Universitaria. Un marco conceptual, histórico, jurídico de la autonomía universitaria y su ejercicio en Colombia, Memorias del Foro Internacional, Bogotá DC, Corcas Editores Ltda, Colombia, 2 y 3 de junio de 2004, pp.17/33.
MONROY CABRA, Marco Gerardo. "La autonomía universitaria en la jurisprudencia constitucional", en AAVV Autonomía Universitaria. Un marco conceptual, histórico, jurídico de la autonomía universitaria y su ejercicio en Colombia, Memorias del Foro Internacional, Bogotá DC, Corcas Editores Ltda, Colombia, 2 y 3 de junio de 2004, pp. 39/59.
MONZÓN, José M. "Del derecho a la educación al derecho al conocimiento", en MJ-DOC-5026-AR | MJD5026, 18/11/2010.
POSADA, Jaime. "La autonomía universitaria y la inspección y vigilancia", en AAVV Autonomía Universitaria. Un marco conceptual, histórico, jurídico de la autonomía universitaria y su ejercicio en Colombia, Memorias del Foro Internacional, Bogotá DC, Corcas Editores Ltda, Colombia, 2 y 3 de junio de 2004, pp.15/16.
PRITZ Osvaldo. "Acto de alcance general. Estudios de derecho administrativo. El procedimiento administrativo en la república argentina", en AAVV Instituto de Estudios de Derecho Administrativo, Editorial Dike, Mendoza. 2003, t.IX, p.391.
SACRISTAN, Estela. "Determinación de la legitimación activa del Ministerio de Cultura y Educación en el marco de la Ley de Enseñanza Superior", en La Ley, t.1996 - D, p. 89.
______________."Impugnación Administrativa de los reglamentos de necesidad y de urgencia y delegados (la cuestión de su naturaleza legislativa)", en AAVV Procedimiento y Proceso Administrativo, Director: CASSAGNE, Juan Carlos, Editorial Lexis Nexis- Abeledo Perrot, UCA, Buenos Aires, pp. 309/348.
SÁNCHEZ MARTÍNEZ, Eduardo. "La legislación sobre educación superior en Argentina. Entre rupturas, continuidades y transformaciones", Informe preparado para IESALC/UNESCO, Proyecto Observatorio de la Educación Superior en América Latina y el Caribe, www.unesco.org.
TÜRNNERMANN BERNHEIM, Carlos. "Autonomía universitaria en un mundo globalizado", en AAVV Autonomía Universitaria. Un marco conceptual, histórico, jurídico de la autonomía universitaria y su ejercicio en Colombia, Memorias del Foro Internacional, Bogotá DC, Corcas Editores Ltda, Colombia, 2 y 3 de junio de 2004, pp. 113/153.
ZARZA MENSAQUE, Alberto R. "Tipología del concepto de autonomía de la Constitución Nacional luego de la reforma de 1994" (MJ-DOC-1258-AR), en El Derecho, t.186, 2000, p. 765.
TETTAMANTI DE RAMELLA, Adriana. "Autonomía y autarquía", en AAVV Estudios de Derecho Administrativo, Instituto de Estudios de derecho administrativo, Editorial Dike, Mendoza, 2000, t.IV, p.59.
VILLEGAS, Germán. "Potestad reglamentaria del gobierno frente a la autonomía universitaria", en AAVV Autonomía Universitaria. Un marco conceptual, histórico, jurídico de la autonomía universitaria y su ejercicio en Colombia, Memorias del Foro Internacional, Bogotá DC, Corcas Editores Ltda, Colombia, 2 y 3 de junio de 2004, pp. 203/214.

References: artículo 75
 artículo 67
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 79
 artículo 207
 artículo 92
 artículo 18
 artículo 355
 artículo 109
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 59
 artículo 59
De lege ferenda
 artículo 79
 artículo 207
 artículo 92
 artículo 18
 artículo 355
 artículo 109
in fine
 artículo 10
 artículo 75
 artículo 29
 artículo 75
 artículo 99
 artículo 52
 artículo 50
in fine
 resolución 
 artículo 11
 artículo 99
 artículo 76
 artículo 60
 artículo 59
 artículo 59
 artículo 153
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 75
 resolución 
 artículo 75
 artículo 29
 artículo 75
 artículo 75
 artículo 79
 Artículo 29
 Artículo 59
 artículo 75
 artículo 59
 artículo 322
 artículo 59
 Artículo 30
 Artículo 34
 Artículo 48
 Artículo 34
 Artículo 13
 artículo 98
 resolución 
 Artículo 116
 artículo 104
 Artículo 108
 Artículo 59
 Artículo 13
 artículo 1
 Resolución 
in fine
 resolución 
in fine
 artículo 3