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Timestamp: 2020-08-05 08:45:37+00:00

Document:
Appartenente alla Guardia di Finanza di Bari chiede il trasferimento perchè eletto consigliere comunale in provincia di Reggio Calabria.- Pur vincendo successivamente un concorso interno per marescialli non ottiene il trasferimento richiesto.
Respinto il ricorso del Ministero delel Finanze.
Cons. giust. amm. Sicilia, Sent., (ud. 08-07-2020) 20-07-2020, n. 631
sul ricorso numero di registro generale 28 del 2020, proposto dalla
Guardia di Finanza Comando generale Roma, Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato domiciliati per legge presso la sede distrettuale in Palermo, via Valerio Villareale, n. 6;
D.S., rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Zito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Taurianova, via Montessori, n. 4;
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza) n. 1342/2019, resa tra le parti.
Visto l'atto di costituzione in giudizio di D.S.;
Visto l'art. 84 del D.L. n. 18 del 2020 e l'art. 4 del D.L. n. 28 del 2020 convertito con modificazioni dalla L. 25 giugno 2020, n. 70;
Relatore il Cons. Antonino Caleca nell'udienza pubblica del giorno 8 luglio 2020 svoltasi mediante videoconferenza e trattenuta la causa in decisione sugli scritti;
1. Il Ministero dell'economia e delle finanze - Comando Generale della Guardia di Finanza - ricorre in appello per chiedere l'annullamento e/o la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania indicata in epigrafe.
1.1. Con la sentenza gravata è stato accolto il ricorso presentato dal signor D.S., appartenente al Corpo della Guardia di Finanza, volto ad ottenere l'indennità per trasferimento di sede in cui svolgere il servizio.
2. I fatti di causa rilevanti ai fini del decidere devono essere riassunti nei termini che seguono.
2.1. Il signor S. prestava servizio presso il Comando 2ª Compagnia di Bari, Comando regionale Puglia.
Eletto consigliere comunale a Terranova Sappo Minulio (RC), ha quindi presentato una domanda di trasferimento ai sensi e per gli effetti dell'art. 78 - comma 6 D.Lgs. n. 267 del 18 agosto 2000 presso il Comando Regionale Calabria oppure in subordine presso il viciniore Comando Regionale Sicilia.
Con radiomessaggio n. 308172/P/5 datato 6 settembre 2002 del Comando Generale di Roma è stato, quindi, disposto il trasferimento a domanda dal Comando Regionale Puglia al Comando Regionale Calabria, con carattere di temporaneità per la durata del mandato consiliare presso l'amministrazione municipale del Comune di Terranova Sappo Minulio (RC).
Nel medesimo provvedimento veniva precisato che al termine del periodo suddetto lo stesso sarebbe stato riassegnato a domanda presso il Comando Regionale Puglia.
In data 16 aprile 2003 veniva pubblicato un concorso, per titoli ed esami, per l'ammissione al 4 corso di n. 200 allievi Marescialli della Guardia di Finanza, riservato agli appartenenti al Corpo.
Il concorso, oltre al conseguimento di un grado superiore e di una migliore "Formazione militare", dava al ricorrente, specie se si fosse impegnato a conseguire un'alta posizione in graduatoria, anche la possibilità di chiedere una sede di servizio diversa dal Comando Regionale Puglia, cui era stato precedentemente assegnato sulla base di "esigenze di servizio".
Il bando di detto concorso prevedeva, infatti, che i neo marescialli, una volta terminato con successo il corso, potessero scegliere qualsiasi comando tra quelli disponibili.
E' importante sottolineare, fin d'ora, che il Comando generale della Guardia di finanza, con circolare n. 390302/1241/5 del 22 novembre 2003, rendeva edotti i partecipanti al corso allievi marescialli del ruolo ispettori riservati agli appartenenti al Corpo che: "La destinazione al termine del corso, ad reparto sito in sede diversa da quella di provenienza, non è equiparabile ad un provvedimento di prima assegnazione, ma ad un trasferimento d'autorità, con conseguente riconoscimento delle indennità previste dalla L. n. 86 del 2001." (punto 2 della circolare).
Il signor S. partecipava al concorso e si classificava al secondo posto nella graduatoria finale del corso.
Alla fine del corso, nonostante l'altissima posizione in graduatoria conseguita dal ricorrente e l'inclusione del comando Sicilia tra le sedi disponibili, non si è tenuto conto delle indicazioni formulate dallo S., e lo stesso veniva riassegnato al Comando regionale Puglia.
Un Comando di Corpo, quest'ultimo, che, tra l'altro, non era incluso in quelli previsti dalla circolare n. 390302/1241/5 datata 22 novembre 2003 e dalla circolare n. 300000/1241/5 datata 10 settembre 2003 cui il bando di concorso faceva riferimento per le assegnazioni al termine del corso.
2.2. Il maresciallo S., con ricorso proposto nei confronti del Ministero dell'economia, chiedeva al Tar della Calabria, sez. di Reggio Calabria l'annullamento, previa sospensiva, del provvedimento del Comando generale della guardia di finanza n. (...) datato 28 luglio 2004 avente ad oggetto "assegnazione dei neo marescialli frequentatori del 4 Corso riservato agli appartenenti al corpo - contingente ordinario", nella parte di cui all'art. 2 comma 1 che così recita: "Il neo Maresciallo D.S. (...) è confermato temporaneamente, a domanda, al comando Regionale Calabria sino al termine del mandato consiliare presso l'amministrazione municipale di Terranova (RC), ai sensi del D.Lgs. n. 267 del 2000. L'interessato, al termine del suddetto mandato, viene riassegnato, a domanda, al comando Regionale Puglia in ottemperanza alle disposizioni impartite con il messaggio numero 308172/P/5 del Comando Generale della Guardia di Finanza in data 6 settembre 2002. Il Comando Regionale Calabria, pertanto, è incaricato di comunicare la data di cessazione della carica per fissare la decorrenza della riassegnazione del militare", nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.
2.3. Il Tar della Calabria, Sez. di Reggio Calabria, con ordinanza n. 845/2004 accoglieva la domanda incidentale di sospensione.
Il Consiglio di Stato, con l'ordinanza n. 3582/2005, rigettava l'appello dell'Amministrazione e confermava l'ordinanza del Tar di Reggio Calabria.
Il Tar di Reggio Calabria, pronunciandosi definitivamente nel merito del ricorso, emetteva la sentenza n. 222/2006 con la quale annullava i provvedimenti oggetto di impugnazione.
2.4. Alla luce di questo pronunciamento si rendeva necessario un nuovo provvedimento di assegnazione conforme alle prescrizioni ben specificate nella motivazione della stessa sentenza, la quale, in particolare, precisava testualmente, con riferimento alla situazione del ricorrente, che "La posizione in graduatoria occupata da quest'ultimo (secondo) era tale da consentire l'assegnazione al Comando Regionale Sicilia e non al Comando Regionale Puglia, peraltro neanche compreso tra quelli presso i quali andavano disposte le assegnazioni in base alle sopraccitate circolari".
La successiva determinazione del Comando era del seguente tenore "Il Maresciallo D.S. "(...)", in esecuzione della sentenza n. 222/06 citata in preambolo, è confermato al Comando Regionale Calabria".
2.5 Anche questo provvedimento veniva impugnato perché considerato elusivo del precedente giudicato.
Il Tribunale Amministrativo di Reggio Calabria nuovamente adito per chiedere l'annullamento del citato provvedimento non sospendeva lo stesso in via cautelare.
La decisione cautelare veniva, però, riformata in sede di gravame dal Consiglio di Stato che con ordinanza n. 5896/2006 depositata in data 7 novembre 2006, così si pronunziava: "Accoglie l'appello (ricorso n. 7902/2006) e, per l'effetto, in riforma dell'ordinanza impugnata, accoglie l'istanza cautelare in primo grado".
In seguito alla notifica di atto di diffida e messa in mora per l'ottemperanza all'ordinanza cautelare del Consiglio di Stato appena citata, il ricorrente veniva assegnato al Comando Regionale Sicilia, con riserva, a far data dal 22 giugno 2007.
Con determinazione del Comandante in Seconda del Comando Generale della Guardia di Finanza, prot. n. (...), notificata al ricorrente in data 12 gennaio 2010, il Maresciallo S. veniva assegnato in via definitiva al Comando Regione Sicilia.
2.6. Nel luglio del 2010 l'odierno appellante presentava al Reparto tecnico logistico amministrativo Sicilia - Ufficio trattamento economico personale in servizio A/3 - istanza volta ad ottenere la corresponsione del trattamento economico per il trasferimento di sede di personale militare di cui alla L. n. 86 del 2001.
Con provvedimento numero di prot. (...) del 13 ottobre 2010, notificato al ricorrente in data 9 novembre 2010 l'istanza veniva respinta.
2.7. Il signor S. si rivolgeva al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sede di Catania, per chiedere di:
"1) Annullare il provvedimento di rigetto del Reparto Tecnico Logistico Amministrativo Sicilia relativo al rigetto dell'istanza volta al riconoscimento dell'indennità di cui alla L. n. 81 del 2001;
2) Accertare, dichiarare e riconoscere che il Maresciallo S. ha diritto all'indennità prevista dalla L. n. 86 del 2001;
3) Condannare, conseguentemente, le Amministrazioni intimate, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, al pagamento dell'indennità ex L. n. 86 del 2001 sin dal 2004 o in via subordinata dall'assegnazione provvisoria in Sicilia o in via ancor più subordinata dall'assegnazione definitiva in Sicilia, con interessi legali e rivalutazione monetaria fino al soddisfo;
4) Condannare le Amministrazioni intimate, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore al pagamento delle spese e competenze del presente giudizio."
L'Amministrazione resistente in primo grado eccepiva la prescrizione del diritto vantato dal maresciallo sulla base delle seguenti argomentazioni:
- il termine di prescrizione andava stabilito in anni cinque;
- lo stesso termine decorreva dalla data del primo provvedimento che indicava la sede a seguito del superamento del corso e quindi dal 17 settembre 2004;
- alla data del luglio 2010, momento di presentazione dell'istanza, la prescrizione era decisamente maturata.
Nel merito contestava il diritto dell'odierno appellante ad ottenere l'indennità perché nel caso di specie non si sarebbe trattato di un trasferimento d'autorità ma di un trasferimento a richiesta della parte stessa.
2.8. La sentenza di primo grado ha riconosciuto le ragioni del militare ed ha così statuito: "definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: 1) lo accoglie e, per l'effetto, condanna l'Amministrazione intimata a corrispondere al ricorrente il trattamento economico per il trasferimento di sede del personale militare di cui alla L. n. 86 del 2001 in relazione alla sua assegnazione presso il Comando Regionale Sicilia, Nucleo di Polizia Tributaria di Catania; 2) condanna l'Amministrazione intimata alla rifusione delle spese di giudizio, liquidate in complessivi Euro 1.500,00, oltre accessori di legge se dovuti, con distrazione delle stesse in favore del procuratore anticipatario".
La sentenza non ritiene fondata l'eccezione di prescrizione del diritto vantato dal maresciallo perché il termine decorre dalla data del provvedimento che dispone il trasferimento legittimo in Sicilia.
Il trasferimento ha avuto luogo il 22 maggio 2007.
Il gravame è stato notificato in data 16 dicembre 2010, nessun termine prescrizionale può essere, quindi, decorso.
Nel merito la sentenza gravata afferma che "La stessa Amministrazione, infatti, ha precisato che la destinazione al termine del Corso risultava equiparabile ad un trasferimento d'autorità (cfr, la circolare n. 390302/1241/5 del 22 novembre 2003), il che, tra l'altro, appare perfettamente condivisibile, posto che in tale circostanza le sedi sono individuate dall'Amministrazione tenendo conto delle proprie esigenze e che solo casualmente esse possono coincidere con eventuali preferenze degli interessati.
Nel caso di specie non può che affermarsi che il trasferimento del ricorrente al Nucleo di Polizia Tributaria di Catania sia avvenuto all'esito del Corso per Allievi Marescialli, seppure all'esito della articolate vicende processuali di cui si è dato conto."
3. Avverso la sentenza propone ricorso il Ministero dell'economia, Comando generale Guardia di finanza articolando un solo motivo.
In apertura del ricorso si ribadisce l'eccezione di prescrizione del diritto vantato dall'appellato.
A detta della difesa erariale il termine di prescrizione è di cinque anni e non di dieci.
La prescrizione quinquennale è desunta dall'art. 2948, n. 4, del codice civile applicabile alla presente fattispecie.
A detta di parte appellante anche la giurisprudenza amministrativa concorda con il suddetto orientamento favorevole ad applicare alle obbligazioni di durata, tra le quali rientrano anche le prestazioni satisfattive dei crediti di lavoro, il termine di prescrizione quinquennale.
L'indennità di trasferimento è sottoposta al termine di prescrizione quinquennale, considerato che costituisce per l'Amministrazione un'obbligazione derivante da un credito di lavoro, avente carattere di periodicità delle prestazioni. Infatti, dall'art. 1 L. n. 86 del 2001 emerge che il beneficio in rassegna non vada corrisposto in un'unica soluzione ma mensilmente, circostanza, questa, che rende l'Amministrazione debitrice di un'obbligazione di durata, non suscettibile di esecuzione istantanea.
Sul punto parte appellante conclude affermando:" Nel caso di specie, si precisa che il ricorrente ha richiesto la corresponsione dell'indennità in rassegna con istanza in data 7 luglio 2010, ovvero ben oltre il termine di prescrizione quinquennale, tenuto conto che l'assegnazione al Comando Regionale Calabria per la successiva riassegnazione al Comando Regionale Puglia è avvenuta con Det. n. 250465/1241/5 in data 27 luglio 2004."
Nel merito, dopo una ricostruzione del quadro normativo in cui inserire la presente vicenda processuale la difesa erariale sostiene che: "la natura non autoritativa del movimento che ha interessato il militare il quale, al termine della frequenza del 4 corso Allievi Marescialli, è stato riassegnato alla medesima sede di provenienza, ovvero al Comando Regionale Calabria sino alla conclusione del mandato consiliare, per la successiva riassegnazione al Comando Regionale Puglia."
4. Si è costituito nel presente grado di giudizio il maresciallo S. per chiedere il rigetto dell'appello e per insistere nelle proprie ragioni.
4.1. Le parti hanno depositato memorie e la causa è stata assunta in decisione all'udienza dell'8 luglio 2020 sulla base degli scritti.
5. L'appello va respinto.
5.1. La prima questione che con l'atto di appello si sottopone all'esame del Collegio riguarda l'esatta qualificazione giuridica del credito vantato dal ricorrente in primo grado e quindi della conseguente individuazione del termine in cui matura la prescrizione.
L'indennità di trasferimento degli appartenenti alle forze armate ed ai corpi di polizia è stata sottoposta più volte allo scrutinio del giudice amministrativo e le soluzioni cui si è pervenuti non sempre sono state dello stesso tenore.
La giurisprudenza più recente ha ribadito che il diritto alla indennità di trasferimento soggiace alla prescrizione quinquennale.
La sentenza n. 1470 del 2019 del Consiglio di Stato opera una completa ricostruzione dell'istituto oggetto del presente scrutinio affermando in conclusione che. "Né, è possibile ritenere che dalla natura non retributiva dell'indennità in questione possa di per sé derivarne l'applicazione del termine prescrizionale di dieci anni (applicabile ai sensi dell'art. 2946 c.c. "salvi i casi in cui la legge disponga diversamente"), e ciò in presenza di una normativa di carattere speciale, che prevede al riguardo l'applicazione del termine di prescrizione quinquennale.
Inoltre, la natura indennitaria e non retributiva dell'indennità di trasferimento non esclude, ovviamente, che anche tale emolumento trovi la sua fonte nel rapporto di lavoro, per cui, in senso lato, è legato esso stesso da vincolo sinallagmatico con lo svolgimento della prestazione lavorativa.
In definitiva, già nel vigore della L. n. 100 del 1987, come poi della n. 86 del 2001, l'indennità di trasferimento è sempre stata assoggettata a prescrizione quinquennale.
Il dies a quo del termine di prescrizione, peraltro, non coincide con le verifiche dell'amministrazione circa la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento, ma, secondo la regola generale, deve essere individuato nel momento in cui il credito può essere fatto valere (art. 2935 c.c.), vale a dire in ogni scadenza mensile successiva alla data del trasferimento.".
5.2. Il collegio ritiene di condividere il punto di arrivo della sentenza appena citata e ne fa proprie le argomentazioni.
Ma pur ritenendo fondate le argomentazioni sollevate da parte appellante sul termine quinquennale della prescrizione il motivo non merita di essere accolto.
Bisogna, infatti, stabilire da quando decorre il termine della prescrizione.
Il giudice di primo grado afferma che il termine decorre o dal provvedimento che ha disposto il trasferimento legittimo, dopo l'annullamento di quelli illegittimi, datato 31 marzo 2007, o dall'effettivo trasferimento che ha avuto luogo in data 22 giugno 2007.
Il dato non viene apertamente contestato da parte appellante così che poterebbe ritenersi formato il giudicato interno.
Ad ogni buon conto la decisione del giudice di primo grado merita conferma.
Infatti è regola generale che la prescrizione dei diritti comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere (art. 2934 c.c.).
L'indennità è finalizzata a coprire le prevedibili spese che il militare sopporterà in esecuzione del trasferimento.
Se, in ipotesi, il materiale trasferimento non dovesse mai aver luogo l'indennità non verrebbe corrisposta.
Sicché è solo dalla data effettiva del trasferimento che la prescrizione inizia a decorrere.
Nel caso di specie, poi, il termine iniziale non potrebbe decorrere da un provvedimento dell'Amministrazione (il trasferimento in Puglia dopo il corso) annullato dal giudice amministrativo considerato che l'annullamento toglie ogni valore, fin dall'inizio, al provvedimento ritenuto viziato da illegittimità.
Anche la sentenza sopra citata del Consiglio di stato individua, di fatto, la data di inizio della prescrizione con la data in cui ha effettivamente avuto luogo il trasferimento.
Nel caso di specie il termine quinquennale non deve considerarsi decorso avendo il signor S. vantato il proprio diritto a far data dal luglio 2010 a fronte del trasferimento effettuato il 22 giugno 2007.
6. Anche il motivo di appello che attiene al merito non è meritevole di accoglimento.
Con provvedimento integrativo del bando di concorso n. 390302/1241/5, al punto 2, l'Amministrazione ha chiaramente disposto che:
"La destinazione la termine del corso, ad reparto sito in sede diversa da quella di provenienza, non è equiparabile ad un provvedimento di prima assegnazione, ma ad un trasferimento d'autorità, con conseguente riconoscimento delle indennità previste dalla L. n. 86 del 2001".
Il quinto capoverso della circolare 192837 del 20.06.2001 stabiliva che:
"La destinazione ad un nuovo reparto, al termine del corso, di personale già in servizio, non è equiparabile ad un provvedimento di prima assegnazione, configurandosi piuttosto come un trasferimento d'autorità con conseguente riconoscimento dell'indennità in esame (L. n. 86 del 2001)".
Può così dirsi che in claris non fit interpretatio considerato il chiaro significato delle frasi riportate.
Nella stessa direzione militano i principi più volte ribaditi dalla giurisprudenza a far tempo dalla sentenza dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 1 del 2016 che ha escluso che una pur contingente manifestazione di gradimento della sede sia sufficiente a far venire meno la natura autoritativa del provvedimento di trasferimento quando lo stesso sia così definito negli atti generali dell'Amministrazione; afferma la plenaria che "è qualificabile come d'ufficio il trasferimento diretto a soddisfare in via primaria l'interesse pubblico, da ritenersi prioritario nei casi di assegnazione di funzioni superiori o spiccatamente diverse o di maggiore responsabilità rispetto a quelle precedentemente ricoperte senza che rilevino le eventuali dichiarazioni di assenso o di disponibilità dell'interessato".
Il principio è stato recentemente riaffermato dalla sentenza n. 4029/2020 del Consiglio di Stato pubblicata il 24 giugno 2020.
Si legge in sentenza: "La giurisprudenza, peraltro, ha precisato che la natura autoritativa del movimento (e la conseguente spettanza dell'indennità) non viene meno allorché l'Amministrazione, in vista di una programmata rimodulazione riduttiva della propria organizzazione territoriale, abbia invitato il militare ad esprimere il proprio gradimento per un'altra sede.".
7. In conclusione motivi a sostegno del gravame non sono fondati e l'appello deve essere respinto.
Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate tra le parti.
Le spese del presente grado di giudizio sono compensate tra le parti.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2020, tenutasi da remoto in videoconferenza, con l'intervento dei magistrati:

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