Source: http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r1989.asp
Timestamp: 2016-05-24 09:55:55+00:00

Document:
N� 1989 - Rapport de M. Matthias Fekl sur la proposition de r�solution de M. Henri Guaino tendant � la suspension des poursuites engag�es par le Parquet de Paris contre M. Henri Guaino, d�put�, pour outrage � magistrat et discr�dit jet� sur un acte ou une d�cision juridictionnelle, dans des conditions de nature � porter atteinte � l'autorit� de la justice ou � son ind�pendance (1954)
Enregistr� � la Pr�sidence de l'Assembl�e nationale le 28 mai 2014.
AU NOM DE LA COMMISSION CHARG�E DE L'APPLICATION DE L'ARTICLE 26 DE LA CONSTITUTION (1) SUR LA PROPOSITION DE R�SOLUTION (n� 1954) DE M. HENRI GUAINO, tendant � la suspension des poursuites engag�es par le Parquet de Paris contre M. Henri Guaino, d�put�, pour outrage � magistrat et discr�dit jet� sur un acte ou une d�cision juridictionnelle, dans des conditions de nature � porter atteinte � l’autorit� de la justice ou � son ind�pendance,
PAR M. Matthias FEKL,
D�put� ——
Commission charg�e de l'application de l’article 26 de la Constitution
Mme Fran�oise Descamps-Crosnier
M. G�rard Sebaoun
I. LA PROC�DURE DE SUSPENSION DES POURSUITES 6
II. RAPPEL DES FAITS 8
III. LES FAITS INCRIMIN�S SERAIENT COUVERTS, SELON M. HENRI GUAINO, PAR LE PRINCIPE DE L’IRRESPONSABILIT� PARLEMENTAIRE 10
IV. L’ANALYSE DE LA PROPOSITION DE R�SOLUTION AU REGARD DE LA JURISPRUDENCE EN MATI�RE DE SUSPENSION DES POURSUITES 13
ANNEXE 1 PROPOSITION DE R�SOLUTION N� 1954 16
ANNEXE 2 TEXTES APPLICABLES 17
L’Assembl�e nationale est saisie d’une proposition de r�solution pr�sent�e par M. Henri Guaino tendant � requ�rir la suspension des poursuites engag�es � son encontre. Conform�ment � l’article 80 du R�glement de l’Assembl�e nationale, cette proposition de r�solution a �t� renvoy�e � une commission sp�cifique, constitu�e en d�but de l�gislature et renouvel�e chaque ann�e. Compos�e de 15 titulaires et de 15 suppl�ants, elle s’est d�j� r�unie deux fois, au d�but de chaque session ordinaire, pour proc�der � la d�signation de son bureau, mais elle n’a jamais eu � examiner de proposition de r�solution puisque, depuis la r�vision constitutionnelle de 1995, qui a profond�ment modifi� le r�gime de l’immunit� parlementaire, l’Assembl�e nationale n’a jamais eu � connaitre de demandes de suspension de poursuite.
Cette absence de pr�c�dent n’est pas li�e � l’absence, depuis 1995, de poursuite � l’encontre d’un d�put�. Mais c’est la premi�re fois qu’un d�put� s’adresse � l’Assembl�e nationale pour en demander la suspension. Le fait que cette demande de suspension, si elle �tait adopt�e, ne prot�gerait le parlementaire que jusqu’� la fin de la session, soit pour moins d’un mois, semble indiff�rent � l’auteur de la proposition. Ainsi qu’il est pr�cis� dans son expos� des motifs, cette proposition de r�solution, au-del� des poursuites elles-m�mes, serait � l’occasion d’affirmer solennellement un principe qui s’inscrit tout � la fois dans le respect du principe de la s�paration des pouvoirs et dans le respect d’une libert� fondamentale � laquelle, dans une d�mocratie, on ne peut porter atteinte que de fa�on exceptionnelle : la libert� d’expression d’un �lu de la Nation �. Une atteinte � la libert� d’expression d’un �lu de la Nation – si elle est av�r�e – exige la plus grande attention. Aussi est-ce avec c�l�rit�, devan�ant m�me le d�lai de 20 jours de session fix� � l’article 80 du R�glement pour la remise du rapport, que la Commission s’est r�unie le 28 mai dernier, sous la pr�sidence de son Pr�sident, puis, celui-ci ayant �t� d�sign� rapporteur, sous la pr�sidence de Mme Colette Capdevielle. Conform�ment � l’article 80 du R�glement, la Commission a �galement proc�d� � l’audition de M. Henri Guaino.
Avant d’exposer les consid�rants ayant conduit � la d�cision de la Commission, il convient en premier lieu de rappeler les principes qui r�gissent la proc�dure, peu connue, de suspension des poursuites puis d’exposer les faits qui ont conduit M. Guaino � d�poser sa proposition de r�solution.
I. LA PROC�DURE DE SUSPENSION DES POURSUITES
• Une proc�dure qui se fonde sur le principe constitutionnel d’inviolabilit� parlementaire
L’article 26 de la Constitution dispose, dans son troisi�me alin�a, que � La d�tention, les mesures privatives ou restrictives de libert� ou la poursuite d’un membre du Parlement sont suspendues pour la dur�e de la session si l’assembl�e dont il fait partie le requiert �. Cette disposition fait �cho au deuxi�me alin�a du m�me article, qui pr�voit une autorisation du Bureau pour toute arrestation ou toute mesure privative ou restrictive de libert� prise � l’encontre d’un parlementaire en mati�re correctionnelle ou criminelle.
Ces dispositions forment le socle de ce qui caract�rise le principe d’inviolabilit� parlementaire. �rig� le 23 juin 1789, aux premi�res heures de la R�volution, ce principe a �t� rendu c�l�bre par Mirabeau : apr�s avoir affirm� la volont� du peuple face � l'autorit� royale, donnant ainsi sa premi�re expression au principe de la souverainet� nationale, Mirabeau invite l'Assembl�e nationale � assurer sa protection contre � la puissance des ba�onnettes �. Il ajoute : � Assurons notre ouvrage, en d�clarant inviolable la personne des d�put�s aux �tats g�n�raux �.
Ce principe d’inviolabilit� met ainsi en avant la n�cessit� de prot�ger le mandat de tout �lu de la Nation en la personne de celui qui l’exerce : l’exercice de la fonction parlementaire ne saurait �tre entrav� par des poursuites abusives ou intempestives, ayant pour cons�quence d’interdire aux �lus de la Nation de participer aux travaux de leur assembl�e et d’accomplir, en toute libert� et toute s�r�nit�, les actes inh�rents � leur mandat. • Une proc�dure qui a fait l’objet d’une r�vision constitutionnelle en 1995
La loi constitutionnelle du 4 ao�t 1995 a remani� la mise en œuvre de l’inviolabilit� parlementaire, sans toutefois en alt�rer l’esprit ni le fondement. La r�vision constitutionnelle a modifi� les conditions d’engagement des poursuites � l’encontre d’un parlementaire : auparavant, quand le Parlement �tait en session, aucun parlementaire ne pouvait �tre poursuivi ou arr�t� en mati�re criminelle ou correctionnelle, sauf le cas de flagrant d�lit, sans l’autorisation de l’Assembl�e dont il faisait partie. Hors session, l’engagement des poursuites �tait libre mais l’arrestation du parlementaire requ�rait l’autorisation pr�alable du Bureau.
La r�vision constitutionnelle de 1995 a, en premier lieu, uniformis� la proc�dure en supprimant les distinctions entre le r�gime en session et hors session. Pour cela, elle a supprim� la proc�dure d’autorisation de poursuite proprement dite, au profit d’une autorisation du Bureau de chaque Assembl�e, limit�e aux seules mesures privatives ou restrictives de libert�, sauf cas de flagrant d�lit ou de condamnation d�finitive. S’agissant ensuite de la proc�dure de suspension des poursuites, pr�vue au troisi�me alin�a de l’article 26 de la Constitution, la r�vision constitutionnelle de 1995 a apport� quelques am�nagements, qui tiennent, pour l’essentiel, � une clarification de la p�riode pendant laquelle l’assembl�e, dont fait partie le parlementaire poursuivi, est susceptible de d�cider la suspension des poursuites. Le S�nat, rejoint par l’Assembl�e nationale en 1980, avait estim� que la suspension des poursuites d�cid�e par une assembl�e �tait valable pour la dur�e du mandat. En 1995, le constituant revient � une conception plus restrictive de l’inviolabilit� parlementaire en indiquant explicitement que la d�cision de suspension des poursuites n’est valable que pour la dur�e de la session au cours de laquelle la demande est examin�e. La mise en œuvre de cette proc�dure de suspension des poursuites est exceptionnelle dans l’histoire institutionnelle, puisque l’on ne compte, pour la Chambre des d�put�s puis l’Assembl�e nationale, que dix cas sous la Troisi�me R�publique, sept cas sous la Quatri�me et trois cas sous la Cinqui�me. Cette proc�dure a m�me eu tendance ces derni�res ann�es � disparaitre totalement du paysage institutionnel, une seule application ayant �t� faite depuis la r�vision constitutionnelle de 1995 : en d�cembre 1997, le s�nateur Michel Charasse demande la suspension des poursuites � son encontre, � la suite de sa condamnation � une amende de 10 000 francs pour avoir refus� de comparaitre en qualit� de t�moin dans une affaire judiciaire. • La proc�dure de suspension des poursuites � l’Assembl�e nationale : l’article 80 du R�glement
L’article 80 du R�glement de l’Assembl�e nationale pr�voit que les demandes de suspension sont renvoy�es � une commission pr�vue � cet effet, constitu�e en d�but de l�gislature, et renouvel�e chaque ann�e. C’est d’ailleurs l’une des diff�rences de proc�dure avec le S�nat puisque le R�glement du S�nat pr�voit la constitution d’une commission sp�cifique pour chaque demande de suspension. Le R�glement de l’Assembl�e nationale pr�voit �galement que cette commission doit entendre l’auteur ou le premier signataire de la demande, ainsi que le parlementaire int�ress�. Les conclusions de la Commission sont ensuite inscrites d’office par la conf�rence des pr�sidents, d�s la distribution du rapport, � la suite de la plus prochaine s�ance de questions au gouvernement. C’est dans ce cadre constitutionnel et r�glementaire que se sont d�roul�s les travaux de la Commission. Elle a souhait�, avant de d�lib�rer, connaitre les faits qui ont motiv� les poursuites � l’encontre de M. Guaino. II. RAPPEL DES FAITS
� Vous n’�tes pas des juges � lan�ait Gambetta � ses coll�gues en 1877 ; cette injonction les pressant de ne pas s’immiscer dans les affaires judiciaires a toujours �t� suivie scrupuleusement par les parlementaires ayant � se pencher sur les questions d’immunit�. Pour autant, il importe de conna�tre les faits ayant motiv� les poursuites, ne serait-ce que pour s’assurer que celles-ci n’ont pas de caract�re fantaisiste, ou qu’elles n’expriment pas une forme de harc�lement envers le parlementaire poursuivi. Le r�le de la Commission n’est donc pas de se substituer � la justice, mais seulement, comme l’a invit� le Conseil constitutionnel dans sa d�cision n� 62-18 DC du 10 juillet 1962, d’appr�cier � le caract�re s�rieux, loyal et sinc�re de la demande […], au regard des faits sur lesquels cette demande est fond�e et � l’exclusion de tout autre objet �.
Comme l’a formul� Philippe S�guin en 1980 dans son rapport sur la demande de suspension des poursuites � l’encontre de parlementaires ayant particip� � des radios libres : � Ce que les assembl�es ne doivent pas faire, c’est � juger �, c’est-�-dire porter un jugement sur les faits, les qualifier, se prononcer sur la culpabilit�. Mais l’examen des faits – rapide, certes – est indispensable � (2).
M. Henri Guaino est poursuivi sur le fondement des articles 434-25 et 434-24 du code p�nal, qui r�priment respectivement les propos jetant le discr�dit sur les d�cisions de justice et l’outrage � magistrat. Ces propos ont �t� tenus � la suite de la d�cision prise par des magistrats de mettre en examen M. Nicolas Sarkozy du chef d’abus de faiblesse. Tenus en mars 2013, ils sont retranscrits dans la citation � comparaitre, reproduite elle-m�me dans l’expos� des motifs de la proposition de r�solution de M. Guaino :
� - le 22 mars 2013, � l’occasion de l’enregistrement de � Interview de Bruce Toussaint � diffus�e sur la cha�ne de radiophonie Europe 1 :
� Ce qui se passe est extr�mement grave. Ce n’est pas une d�cision comme une autre. D’abord par la qualification des faits retenue par le juge. Abus de faiblesse. Est-ce qu’on pouvait imaginer qualification plus grotesque, accusation plus insupportable. Aucun homme sens� dans ce pays ne peut penser un instant que Nicolas Sarkozy s’est livr�, sur cette vieille dame richissime, � un abus de faiblesse. C’est absolument grotesque. Alors �a pourrait �tre risible si �a ne salissait pas l’honneur d’un homme qui a �t� Pr�sident de la R�publique. Qu’ayant �t� Pr�sident de la R�publique, entra�ne dans cette salissure la France et la R�publique elle-m�me. (…) Je trouve que cette d�cision est irresponsable parce qu’elle n’a pas tenu compte des cons�quences qu’elle pouvait avoir sur l’image du pays, sur la R�publique et sur nos institutions.
- Le 25 mars 2013 lors de l’�mission � Mots Crois�s � diffus�e sur la cha�ne de t�l�vision France 2 :
� Je pense qu’il n’y a personne de sens� en France qui peut penser une seconde que quelqu’un qui a �t� Pr�sident de la R�publique a pu aller soutirer de l’argent � une vieille dame en abusant de sa faiblesse. Cette accusation est honteuse, je le r�p�te. Elle salit bien s�r, l’honneur d’un homme, elle salit les institutions de la R�publique, elle salit l’image de la France parce qu’il a �t� pendant 5 ans celui qui a incarn� la France sur la sc�ne du monde. Voil�. C’est l’accusation la plus invraisemblable, c’est la plus insultante qu’on pouvait trouver. Je l’ai dit, je trouve que le juge dans cette affaire a d�shonor� la justice � (…) La mise en examen pour abus de faiblesse d’une vieille dame, pardon, s’agissant de Nicolas Sarkozy, ancien Pr�sident de la R�publique, oui, �a salit. Mais pourquoi l’a-t-on fait ? Parce qu’on n’avait rien d’autre ? C’est une salissure. �
- Le 28 mars 2013 lors de l’�mission � Bourdin direct � diffus�e sur la cha�ne de t�l�vision BFM TV : � J’ai dit exactement ceci : cette d�cision salit l’honneur d’un homme, elle salit les institutions puisque cet homme n’est pas n’importe qui, M. Kiejman le faisait remarquer d’ailleurs, elle salit la France puisque cet homme a incarn� la France sur la sc�ne du monde pendant 5 ans. Oui, je le maintiens (…) Il (le juge) a choisi des termes pour la mise en examen qui sont insultants. � En cons�quence, le Parquet de Paris a d�cid� d’engager des poursuites pour outrage � magistrat, en l’occurrence M. Jean-Michel Gentil, � la t�te de l’instruction, et pour discr�dit port� sur une d�cision de justice.
Pour M. Guaino, les critiques qu’il a tenues � l’encontre du juge Gentil et de la magistrature sont de nature politique : � elles sont port�es � l’encontre d’une institution essentielle de la R�publique, l’institution judiciaire, qui ne saurait rester ext�rieure au d�bat public �. D�s lors, elles rel�veraient de la libre expression du parlementaire et, en tant que tel, sont couvertes par l’irresponsabilit� reconnue � l’article 26 de la Constitution pour les propos et votes �mis par un parlementaire dans l’exercice de ses fonctions. III. LES FAITS INCRIMIN�S SERAIENT COUVERTS, SELON M. HENRI GUAINO, PAR LE PRINCIPE DE L’IRRESPONSABILIT� PARLEMENTAIRE
• La jurisprudence en mati�re de propos tenus par des parlementaires
C’est sur le terrain de l’irresponsabilit� parlementaire, � savoir le fait qu’un parlementaire ne peut �tre poursuivi pour des propos tenus en lien avec son mandat, qu’entend se placer M. Guaino pour d�fendre la suspension des poursuites : les propos incrimin�s auraient �t� tenus dans le cadre de ses fonctions parlementaires, ou du moins, en lien avec son mandat. D�s lors, ils doivent �tre prot�g�s de toute poursuite, conform�ment � l’alin�a 1er de l’article 26 de la Constitution, qui dispose que : � Aucun membre du Parlement ne peut �tre poursuivi, recherch�, arr�t�, d�tenu ou jug� � l’occasion des opinions ou votes �mis par lui dans l’exercice de ses fonctions �. Cette protection des parlementaires est un principe ancien puisqu’il est �tabli d�s la Constitution de 1791. Il permet d’assurer aux repr�sentants de la Nation la libert� d’expression indispensable � l’exercice de leur mandat.
Socle fondamental de la d�mocratie, l’irresponsabilit� parlementaire est absolue, � savoir qu’elle s’oppose � l’engagement de toute poursuite, qu’elle soit p�nale ou civile. Elle est permanente car elle s’�tend apr�s le mandat, pour les propos tenus ou les �crits produits pendant le mandat. Enfin, elle est d’ordre public : un parlementaire ne peut y renoncer et il appartient au juge de surseoir � tout acte de proc�dure qui se heurte � ce principe d’irresponsabilit�. Une jurisprudence existe d�j� sur le cas de propos tenus par des parlementaires, estim�s diffamatoires ou outrageants, lors d’entretiens t�l�vis�s ou dans la presse : dans un arr�t du 7 mars 1998, la chambre criminelle de la Cour de Cassation a ainsi refus� � Raymond Forni, rapporteur du projet de loi sur la Nouvelle-Cal�donie, le b�n�fice de l’irresponsabilit� au motif que ses propos diffus�s � la radio, critiquant une d�cision de justice condamnant un leader ind�pendantiste kanak, � n’ont pas �t� tenus au cours de l’une des activit�s pr�vues aux titres IV et V de la Constitution, pouvant seules caract�riser l’exercice des fonctions parlementaires, non plus qu’au sein de l’Assembl�e nationale �. Cette r�f�rence aux titres IV et V de la Constitution, � savoir les articles 24 � 51-2 qui concernent le Parlement et les rapports entre le Parlement et le Gouvernement, sera reprise par la suite dans plusieurs jugements. C’est le cas par exemple de l’arr�t de la Chambre criminelle de la Cour de Cassation de 2008, pour des propos tenus par M. Christian Vanneste dans la presse.
Chaque fois, le juge ne reconnait pas aux propos incrimin�s la protection issue de l’article 26 de la Constitution, au motif qu’ils ne rel�vent pas des activit�s d�finies au titre IV et V de la Constitution. Au regard de cette jurisprudence, il parait incontestable que des propos tenus par un parlementaire au cours des s�ances publiques, des r�unions du Bureau, de la Conf�rence des Pr�sidents, du Coll�ge des Questeurs, des commissions permanentes ou sp�ciales, des commissions d’enqu�te sont couverts par l’irresponsabilit� dans la mesure o� il s’agit d’organes institu�s par la Constitution, l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembl�es parlementaires, ou le R�glement de chacune des assembl�es. Pour les propos tenus hors de ces enceintes, et notamment sur un plateau de t�l�vision, la question est plus complexe et le juge sera amen� � d�cider si les propos rel�vent d’un acte parlementaire au regard des titres IV et V de la Constitution. Consid�r�e comme particuli�rement restrictive, cette jurisprudence a connu un infl�chissement sous l’influence de la Cour europ�enne des droits de l’homme : en effet, en 2006, M. No�l Mam�re, condamn� pour des propos tenus sur un plateau de t�l�vision, porte l’affaire devant la juridiction europ�enne et obtient la condamnation de la France pour violation de l’article 10 (3) de la Convention europ�enne des droits de l’homme (CEDH) sur la libert� d’expression. Prenant acte de cette d�cision, la chambre criminelle de la Cour de Cassation casse, en 2008, l’arr�t de la cour d’appel de Douai condamnant le d�put� Christian Vanneste pour des propos publi�s dans un quotidien, au motif que cette condamnation est contraire � l’article 10 de la CEDH.
Pour autant, si ces deux exemples t�moignent d’une �volution dans un sens favorable aux parlementaires, ils ne semblent pas traduire une extension de l’irresponsabilit� parlementaire aux propos tenus hors des assembl�es : chaque fois, le juge se garde de faire r�f�rence � l’article 26 de la Constitution et se borne � examiner les restrictions de la libert� d’expression au regard de l’article 10 de la CEDH. Cette interpr�tation par la Cour de cassation de l’article 26 de la Constitution est proche de celle d�gag�e par le Conseil constitutionnel sur le sujet : saisi d’une loi �tendant l’irresponsabilit� parlementaire aux rapports remis par un parlementaire dans le cadre d’une mission confi�e par le Gouvernement, le Conseil constitutionnel a estim� (4) que la loi d�f�r�e, � en exon�rant de fa�on absolue de toute responsabilit� p�nale et civile un parlementaire pour des actes distincts de ceux accomplis par lui dans l’exercice de ses fonctions, m�connait le principe constitutionnel d’�galit� devant la loi et est par suite contraire � la Constitution �.
C’est donc la m�me ligne de partage que retient le juge constitutionnel, � savoir qu’un propos d’un parlementaire est couvert par l’irresponsabilit� s’il peut se rattacher � l’exercice de ses fonctions, entendu de mani�re stricte.
• Une interpr�tation de l’irresponsabilit� parlementaire qui ne saurait relever des parlementaires
C’est au juge, et � lui seul, qu’il reviendra d’interpr�ter si les propos tenus par M. Guaino rel�vent ou non de l’irresponsabilit� parlementaire ; s’il n’obtient pas satisfaction devant les juridictions nationales, il lui sera loisible de porter l’affaire devant la Cour europ�enne des droits de l’homme, comme l’avait fait avant lui M. Mam�re ; ce dernier avait, on l’a vu, obtenu satisfaction, non pas au nom du principe d’irresponsabilit� parlementaire, mais pour l’atteinte � la libert� d’expression que repr�sentait sa condamnation.
Il reviendra ainsi au juge de la Cour europ�enne des droits de l’homme d’interpr�ter les propos de M. Guaino, au regard de l’article 10 de la CEDH, en pr�cisant toutefois que la r�daction de l’article pr�voit explicitement une restriction � la libert� d’expression lorsqu’est en jeu l’autorit� et l’impartialit� du pouvoir judiciaire.
Quoi qu’il en soit, et quel que soit le sort qui sera r�serv� aux poursuites � l’encontre de M. Henri Guaino, il est acquis que l’affaire ne peut relever d’une d�cision de l’Assembl�e nationale. En effet, en demandant le vote de cette r�solution, M. Guaino invite les d�put�s � dessiner eux-m�mes les contours de l’irresponsabilit� parlementaire. Il ne fait pas de doute qu’en proc�dant ainsi, les parlementaires outrepasseraient leur r�le, en substituant leur interpr�tation de l’irresponsabilit� parlementaire � celle du juge. Au regard de l’ensemble des pr�c�dents connus sous la Ve R�publique, c’est la premi�re fois qu’une demande de suspension des poursuites se fonde sur la protection offerte par l’irresponsabilit� parlementaire ; un tel argument n’a jamais �t� avanc�, m�me lorsque les poursuites visaient des propos jug�s diffamatoires ou injurieux (5). De cette mani�re, M. Guaino invite les d�put�s � s’arroger des pouvoirs qui ne sont pas les leurs, ce qui, dans un Etat de droit, ne saurait �tre accept� : un vote favorable � la suspension des poursuites signifierait le retour aux arr�ts de r�glement qui caract�risaient l’Ancien R�gime.
En outre, une telle proposition consisterait paradoxalement � affaiblir le principe de l’irresponsabilit� parlementaire pourtant invoqu� par M. Guaino. On l’a vu, l’irresponsabilit� parlementaire est d’ordre public, et � ce titre, consid�r�e comme absolue et permanente, ce qui signifie qu’elle continue � prot�ger les propos des parlementaires m�me lorsque ceux-ci ont cess� leur mandat. La proposition de M. Guaino visant � faire des parlementaires les juges de leur propre protection reviendrait au contraire � ce que celle-ci cesse hors session, puisque la suspension des poursuites ne vaut que pour la dur�e de la session. L’irresponsabilit� parlementaire deviendrait alors un concept � � �clipse � suivant que l’Assembl�e est, ou non, en session. Une fois la session termin�e, le juge retrouverait la possibilit� de poursuivre le parlementaire Un tel bouleversement de la protection des parlementaires n’est pas envisageable dans le cadre actuel pos� par l’article 26 de la Constitution.
Pour l’examen de la proposition de r�solution de M. Henri Guaino, la Commission a pr�f�r� se r�f�rer � la jurisprudence en mati�re de suspension des poursuites, en d�pit de l’anciennet� de celle-ci. IV. L’ANALYSE DE LA PROPOSITION DE R�SOLUTION AU REGARD DE LA JURISPRUDENCE EN MATI�RE DE SUSPENSION DES POURSUITES
• Une jurisprudence favorable aux parlementaires
M. Henri Guaino le note dans sa proposition de r�solution, les demandes de suspension de poursuites ont toujours �t� accueillies de fa�on favorable (6), que ce soit au S�nat ou � l’Assembl�e nationale. Post�rieurement � la r�vision constitutionnelle de 1995, une seule r�solution portant sur une demande de suspension de poursuites a �t� d�pos�e au S�nat, en d�cembre 1997. Le S�nat avait alors d�cid� d’y donner une suite favorable, en demandant la suspension des poursuites engag�es contre M. Michel Charasse. Pour autant, il convient de resituer ces demandes dans leur contexte : beaucoup furent vot�es en mati�re de diffamation, parce qu’elles avaient �t� engag�es par constitution de partie civile et pour des motifs que les parlementaires jug�rent d�risoires. D’autres �taient la cons�quence du r�gime d’immunit� parlementaire ant�rieur � 1995 : il est en effet arriv� que le juge engage des poursuites � l’encontre d’un parlementaire juste apr�s la cl�ture d’une session, alors m�me que l’assembl�e dont il faisait partie s’�tait prononc�e, pendant la session, contre ces poursuites. Dans ce qui �tait alors la proc�dure de l’�poque, les parlementaires consid�raient la suspension comme une obligation logique et morale confirmant le refus de poursuite initial. Quel que soit le sort finalement r�serv� � la demande de suspension des poursuites, l’examen de la r�solution par la Commission en charge de ces questions, que ce soit � l’Assembl�e nationale ou au S�nat, s’en tenait � des consid�rations ext�rieures au fond de l’affaire.
• Les principes d�gag�s au cours de l’examen des propositions de r�solution
Dans son trait� de droit parlementaire, Eug�ne Pierre posait les principes qui doivent guider les parlementaires en mati�re de lev�e d’immunit� ou de suspension des poursuites : la d�lib�ration en mati�re d’immunit� � doit �tre d’autant plus courte que la question pos�e est extr�mement simple : la personnalit� du membre � l’�gard duquel il s’agit de requ�rir n’est pas mise en cause ; la Chambre n’examine pas les faits particuliers qui peuvent �tre relev�s contre le d�put� d�tenu ou poursuivi ; elle ne statue pas sur le fond de l’affaire, mais exclusivement sur le maintien de l’immunit� l�gislative dont les assembl�es politiques ne sauraient jamais se montrer trop jalouses � (7).
Ainsi, en s’abstenant de se pencher sur les questions de fond, l’Assembl�e doit statuer en tenant compte de deux objectifs contradictoires : le premier est de sauvegarder l’ind�pendance des parlementaires, afin d’�viter qu’ils ne soient victimes de poursuites qui les emp�chent d’exercer leur mandat parlementaire dans de bonnes conditions ; le second vise, en sens inverse, � maintenir l’�galit� de tous les citoyens devant la loi, en limitant au strict n�cessaire la pr�rogative que constitue l’immunit� parlementaire.
Ces principes ont �t� r�sum�s d�s 1963 par Ren� Capitant, rapporteur de la premi�re proposition de r�solution tendant � la suspension des poursuites d�pos�e sous la Ve R�publique : � le r�le de l’Assembl�e n’est pas d’arr�ter le cours de la justice, mais seulement de le suspendre…, et encore sous r�serve que le trouble apport� � l’ordre public par cette suspension ne soit pas tel qu’il l’emporte sur l’atteinte � la souverainet� nationale r�sultant des poursuites intent�es contre un membre du Parlement �.
Suivant ces principes, il revient donc � l’Assembl�e d’examiner si les poursuites engag�es contre M. Guaino portent atteinte de fa�on substantielle � l’exercice de son mandat parlementaire, puis d’examiner si une suspension des poursuites serait susceptible d’engendrer des troubles � l’ordre public.
• L’examen de la proposition de r�solution au regard des principes d�gag�s en mati�re de suspension des poursuites
La lecture de la proposition de r�solution de M. Henri Guaino n’apporte aucun �clairage sur les entraves ou contraintes dont il aurait � souffrir du fait des poursuites dont il fait l’objet. Cette notion d’entrave a, dans le pass�, �t� appr�ci�e de fa�on extensive : ainsi, le S�nat a-t-il consid�r� qu’une convocation faite � l’attention de M. Michel Charasse l’enjoignant de t�moigner devant un juge le jour m�me o� le S�nat si�geait pour entendre une d�claration de politique g�n�rale paraissait � de nature � entraver le libre exercice de son mandat � ; il a requis en cons�quence la suspension des poursuites, alors m�me qu’� la date de la convocation, la date de la d�claration de politique g�n�rale n’�tait pas encore fix�e. Aucune indication ne permet par ailleurs d’�tayer la th�se d’un acharnement judiciaire � l’encontre de M. Guaino. D�s lors, la Commission ne peut que constater que la requ�te pr�sent�e par M. Guaino ne r�pond pas aux crit�res �tablis par les assembl�es en mati�re de suspension des poursuites, car elle ne permet pas d’�tablir que les poursuites dont il fait l’objet constituent une atteinte injustifi�e aux conditions d’exercice du mandat.
• Le trouble � l’ordre public caus� par la suspension des poursuites
En revanche, le trouble � l’ordre public qui serait susceptible d’advenir si l’Assembl�e venait � suspendre les poursuites est bien r�el : dans le profond d�sarroi dans lequel sont plong�s les Fran�ais, dans la profonde crise d�mocratique que conna�t le pays, qui pourrait comprendre que les d�put�s s’arrogent le droit de suspendre des poursuites judiciaires pour l’un des leurs, sans aucun motif valable d’int�r�t g�n�ral.
Il convient d’ajouter que, sur un plan pratique, ce trouble est encore plus important si on le rapporte � l’enjeu r�el : en effet, les poursuites ne seraient en tout �tat de cause suspendues que pour la dur�e de la session, soit pour moins d’un mois, jusqu’au 30 juin 2014.
La proposition de r�solution de M. Henri Guaino ne fait qu’exacerber les tensions entre le pouvoir l�gislatif et l’autorit� judiciaire, � un moment o� justement on a besoin de s�r�nit� et de sang-froid. La d�fiance de principe envers les juges qui apparait � la lecture de la proposition de r�solution, et au-del�, dans les propos tenus par M. Guaino � l’encontre d’un magistrat contribue � entretenir une d�fiance � l’encontre du pouvoir en g�n�ral. Comme l’a soulign� le Pr�sident Claude Bartolone � il s’agit d’une faute ; lorsque l’on installe cette tension, cette opposition entre le deuxi�me et le troisi�me pouvoir – le l�gislatif et le
judiciaire –, ce n’est pas une bonne chose � (8). Ni les juges, ni les parlementaires ne sortiraient renforc�s d’un vote suspendant les poursuites. Il est d�s lors incontestable que l’adoption de la r�solution cr�erait un trouble � l’ordre public.
Pour ces raisons, la Commission, sur proposition de son rapporteur, a rejet� � la majorit� la proposition de r�solution de M. Henri Guaino (n� 1954).
Proposition de r�solution n� 1954
tendant � la suspension des poursuites engag�es par le Parquet de Paris contre M. Henri Guaino, d�put�, pour outrage � Magistrat et discr�dit jet� sur un acte ou une d�cision juridictionnelle, dans des conditions de nature � porter atteinte � l’autorit� de la justice ou � son ind�pendance.
� L’Assembl�e nationale, en application de l’article 26 dernier alin�a de la Constitution, requiert la suspension, jusqu’au terme de la pr�sente session, des poursuites p�nales engag�es contre Monsieur Henri GUAINO, D�put� des Yvelines, par le Parquet de Paris pour outrage � Magistrat et discr�dit port� � une d�cision de justice en infraction aux articles 434-25 et 434-24 du code p�nal �.
Aucun membre du Parlement ne peut �tre poursuivi, recherch�, arr�t�, d�tenu ou jug� � l’occasion des opinions ou votes �mis par lui dans l’exercice de ses fonctions.
Aucun membre du Parlement ne peut faire l’objet, en mati�re criminelle ou correctionnelle, d’une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de libert� qu’avec l’autorisation du Bureau de l’assembl�e dont il fait partie. Cette autorisation n’est pas requise en cas de crime ou d�lit flagrant ou de condamnation d�finitive.
La d�tention, les mesures privatives ou restrictives de libert� ou la poursuite d’un membre du Parlement sont suspendues pour la dur�e de la session si l’assembl�e dont il fait partie le requiert.
L’assembl�e int�ress�e est r�unie de plein droit pour des s�ances suppl�mentaires pour permettre, le cas �ch�ant, l’application de l’alin�a ci-dessus.
Article 80 du R�glement de l’Assembl�e nationale
Il est constitu�, au d�but de la l�gislature et, chaque ann�e suivante, � l'exception de celle pr�c�dant le renouvellement de l'Assembl�e, au d�but de la session ordinaire, une commission de quinze membres titulaires et de quinze membres suppl�ants, charg�e de l'examen des demandes de suspension de la d�tention, des mesures privatives ou restrictives de libert� ou de la poursuite d'un d�put�. Les nominations ont lieu en s'effor�ant de reproduire la configuration politique de l'Assembl�e nationale et, � d�faut d'accord entre les pr�sidents des groupes sur une liste de candidats, � la repr�sentation proportionnelle des groupes, selon la proc�dure pr�vue � l'article 25. Un suppl�ant est associ� � chaque titulaire. Il ne peut le remplacer que pour l'ensemble de l'examen d'une demande.
Le bureau de la commission comprend un pr�sident, trois vice-pr�sidents et trois secr�taires. Les nominations ont lieu en s'effor�ant de reproduire la configuration politique de l'Assembl�e et d'assurer la repr�sentation de toutes ses composantes. Les membres du bureau sont d�sign�s dans les conditions pr�vues � l'article 39. Le chapitre X est applicable � la commission constitu�e en application du pr�sent article.
La commission doit entendre l'auteur ou le premier signataire de la demande et le d�put� int�ress� ou le coll�gue qu'il a charg� de le repr�senter. Si le d�put� int�ress� est d�tenu, elle peut le faire entendre personnellement par un ou plusieurs de ses membres d�l�gu�s � cet effet.
Sous r�serve des dispositions de l'alin�a suivant, les demandes sont inscrites d'office par la Conf�rence des pr�sidents, d�s la distribution du rapport de la commission, � la plus prochaine s�ance r�serv�e par priorit� par l'article 48, alin�a 6, de la Constitution aux questions des membres du Parlement et aux r�ponses du Gouvernement, � la suite desdites questions et r�ponses. Si le rapport n'a pas �t� distribu� dans un d�lai de vingt jours de session � compter du d�p�t de la demande, l'affaire peut �tre inscrite d'office par la Conf�rence des pr�sidents � la plus prochaine s�ance r�serv�e par priorit� par l'article 48, alin�a 6, de la Constitution aux questions des membres du Parlement et aux r�ponses du Gouvernement, � la suite desdites questions et r�ponses.
Conform�ment au dernier alin�a de l'article 26 de la Constitution, l'Assembl�e se r�unit de plein droit pour une s�ance suppl�mentaire pour examiner une demande de suspension de d�tention, de mesures privatives ou restrictives de libert� ou de poursuite ; cette s�ance ne peut se tenir plus d'une semaine apr�s la distribution du rapport ou, si la commission n'a pas distribu� son rapport, plus de quatre semaines apr�s le d�p�t de la demande.
La discussion en s�ance publique porte sur les conclusions de la commission formul�es en une proposition de r�solution. Si la commission ne pr�sente pas de conclusions, la discussion porte sur la demande dont l'Assembl�e est saisie. Une motion de renvoi � la commission peut �tre pr�sent�e et discut�e dans les conditions pr�vues � l'article 91. En cas de rejet des conclusions de la commission tendant � rejeter la demande, celle-ci est consid�r�e comme adopt�e.
L'Assembl�e statue sur le fond apr�s un d�bat auquel peuvent seuls prendre part le rapporteur de la commission, le Gouvernement, le d�put� int�ress� ou un membre de l'Assembl�e le repr�sentant, un orateur pour et un orateur contre. La demande de renvoi en commission, pr�vue � l'alin�a pr�c�dent, est mise aux voix apr�s l'audition du rapporteur. En cas de rejet, l'Assembl�e entend ensuite les orateurs pr�vus au pr�sent alin�a.
Saisie d'une demande de suspension de la poursuite d'un d�put� d�tenu ou faisant l'objet de mesures privatives ou restrictives de libert�, l'Assembl�e peut ne d�cider que la suspension de la d�tention ou de tout ou partie des mesures en cause. Seuls sont recevables les amendements pr�sent�s � cette fin. L'article 100 est applicable � leur discussion.
En cas de rejet d'une demande, aucune demande nouvelle, concernant les m�mes faits, ne peut �tre pr�sent�e pendant le cours de la session.� Assembl�e nationale 1 La composition de cette Commission figure au verso de la pr�sente page. 2 () Rapport n� 2054 du 12 novembre 1980 de Philippe S�guin au nom de la Commission � ad hoc � charg�e d’examiner la demande de suspension des poursuites engag�es contre huit membres de l’Assembl�e
3 () Article 10 de la Convention europ�enne des droits de l’homme : � Toute personne a droit � la libert� d'expression. Ce droit comprend la libert� d'opinion et la libert� de recevoir ou de communiquer des informations ou des id�es sans qu'il puisse y avoir ing�rence d'autorit�s publiques et sans consid�ration de fronti�re. Le pr�sent article n'emp�che pas les �tats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cin�ma ou de t�l�vision � un r�gime d'autorisations. L'exercice de ces libert�s comportant des devoirs et des responsabilit�s peut �tre soumis � certaines formalit�s, conditions, restrictions ou sanctions pr�vues par la loi, qui constituent des mesures n�cessaires, dans une soci�t� d�mocratique, � la s�curit� nationale, � l'int�grit� territoriale ou � la s�ret� publique, � la d�fense de l'ordre et � la pr�vention du crime, � la protection de la sant� ou de la morale, � la protection de la r�putation ou des droits d'autrui, pour emp�cher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorit� et l'impartialit� du pouvoir judiciaire �.
4 () D�cision n� 89-262 DC du 7 novembre 1989, Loi relative � l’immunit� parlementaire.
5 () Cf. rapport n� 167 (1987-1988) de M. Marcel Rudloff, s�nateur, tendant � obtenir la suspension des poursuites engag�es contre M. Albert Pen, s�nateur de Saint-Pierre-et-Miquelon.
6 () A l’Assembl�e nationale, seules trois demandes de suspension sont all�es jusqu’� leur terme depuis 1958, l’une d’entre elles portant sur des poursuites � l’encontre de huit parlementaires ; quatre propositions de r�solution ont �t� d�pos�es mais n’ont pas �t� discut�es.
7 () Eug�ne Pierre, Trait� de droit politique, �lectoral et parlementaire, paragraphe 1079.
8 () �mission � Tous politiques � (France Inter, AFP, Le Monde) 12 mai 2014.

References: L'ARTICLE 26
 l'article 25
 l'article 39
 l'article 48
 l'article 48
 l'article 26
 l'article 91
 L'article 100