Source: https://www.senat.fr/cra/s20100128/s20100128_0.html
Timestamp: 2020-04-02 22:55:25+00:00

Document:
Sénat - Compte rendu analytique officiel du 28 janvier 2010
Compte rendu analytique officiel du 28 janvier 2010
64e séance de la session ordinaire 2009-2010
M. le président. - L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de réforme des collectivités territoriales.
Je rappelle au Sénat que nous avons levé la séance d'hier après la présentation, par M. Charasse et plusieurs de ses collègues, de l'amendement n°512 rectifié bis, qui tend à insérer l'alinéa suivant, après l'alinéa 3 de l'article 2 :
M. Jean-René Lecerf. - J'ai dit hier que je partageais l'opinion de M. Collomb quant aux difficultés inhérentes à cet amendement.
Parmi les 85 communes formant la communauté urbaine de Lille, 60 n'ont qu'un seul représentant. L'introduction systématique d'un suppléant compliquerait la gestion des grandes agglomérations.
Je souhaite que l'amendement n°512 rectifié bis ne concerne ni les communautés urbaines actuelles ni les métropoles à venir.
M. le président. - Sous-amendement n°703 à l'amendement n°512 rectifié bis de M. Charasse, présenté par M. Collomb.
Amendement 512 rect. bis, alinéa 3
M. Gérard Collomb. - Comme je l'ai dit hier, les grandes communautés urbaines peuvent procéder à 150 délibérations en une seule soirée. Si chaque commune dispose d'un titulaire et d'un suppléant, 200 à 250 personnes participeront au débat sous une forme ou sous une autre, ce qui imposera d'embaucher du personnel. Par exemple, il faudra faire parvenir à chacun les projets de plan local d'urbanisme, des documents dont le volume atteint un mètre cube !
L'amendement est adapté aux communautés de communes, pas aux grandes agglomérations.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois. - Sur le plan des principes, il est normal que toutes les communes soient représentées, ce qui suppose l'existence de suppléants, mais le nombre peut devenir épineux pour les grandes collectivités.
Je demande une suspension de séance afin que la commission des lois puisse examiner une dérogation anodine en apparence mais susceptible d'avoir des incidences considérables.
M. Pierre-Yves Collombat. - Nous abordons ici un sujet qui réapparaîtra lorsque nous examinerons l'article 3.
Il se pose en fonction du type de collectivité, sans interférence avec les préférences partisanes, car les communautés d'agglomération et les communautés urbaines présentent des spécificités liées à leur taille.
Je souhaite que le sous-amendement présenté par M. Collomb inclue les communautés d'agglomération.
M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire. - Le Gouvernement se prononcera lorsque la commission des lois aura fixé sa position.
M. Dominique Braye. - Je comprends que l'on écarte les 16 communautés urbaines mais pas les 174 communautés d'agglomération, parfois plus petites que certaines communautés de communes.
Au nom de l'Assemblée des communautés de France, j'estime que même les très petites communes doivent être entendues. Dans les communautés d'agglomération se retrouve de façon intense la problématique des relations entre la ville-centre et sa périphérie. Soyons pragmatiques !
M. Hervé Maurey. - J'avais déposé un amendement semblable à celui de M. Charasse afin que chaque commune soit représentée par au moins un titulaire et un suppléant.
Je ne vois pas pourquoi il en irait autrement dans les communautés d'agglomération ou dans les communautés urbaines. Au contraire : le poids de la ville-centre est d'autant plus prégnant pour les petites communes que la communauté est plus vaste. En outre, une exception serait sans doute inconstitutionnelle ; le Gouvernement n'est sans doute pas insensible à cette objection.
Je suis sidéré que l'on ose présenter pareil sous-amendement ! Le lobby des grandes communes dans cette assemblée est stupéfiant !
M. le président. - Sous-amendement n°704 à l'amendement n°512 rectifié bis de M. Charasse, présenté par M. Collombat.
L'amendement de M. Charasse vaut pour tout le monde ; le sous-amendement n°704 de M. Collombat exclut les communautés urbaines tandis que celui de M. Collomb, n°703, écarte les communautés urbaines et les communautés d'agglomération. Tout est désormais sur la table. Je suspends la séance pour permettre à la commission des lois de se réunir.
La séance, suspendue à 9 h 45, reprend à 10 heures.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - La commission a donné un avis favorable et unanime au sous-amendement n°704 de M. Collombat.
Le sous-amendement n°703 est retiré.
M. Michel Mercier, ministre. - Je ne peux suivre la commission des lois.
A diverses reprises, et notamment dans sa décision du 6 décembre 2007, le Conseil constitutionnel a rappelé que le législateur pouvait régler de façon différente des situations différentes mais qu'il ne pouvait déroger au principe d'égalité. Il faut donc traiter de façon identique toutes les structures intercommunales. Le Sénat peut donc voter l'amendement Charasse mais il ne peut procéder à un tri entre les diverses intercommunalités. Ce serait prendre un grave risque d'inconstitutionnalité. Cela dit, le Sénat fera comme il l'entend.
Je suis donc défavorable au sous-amendement n°704.
M. Michel Charasse. - Je partage l'analyse juridique du Gouvernement et je ne pensais pas que mon amendement allait déclencher un tel bazar ! Mon amendement se justifie d'autant plus lorsque le groupement de communes est important et que les petites communes y sont écrasées par la démographie. Jusqu'à présent, il y avait, en règle générale, deux délégués. Désormais, il n'y en aura plus qu'un seul pour les petites communes. Il convient donc d'assurer en toutes circonstances la représentation de la petite commune aux réunions du conseil. Je regrette que M. Collomb n'ait pas compris ma démarche : mon amendement se contente de dire que lorsque le délégué n'a pas donné délégation à un autre collègue, il peut se faire remplacer par son suppléant. En d'autres termes, cela signifie que s'il y a un grave problème qui concerne la petite commune, et je pense notamment à des problèmes de voirie ou de traversée de commune, le conseil municipal peut se faire entendre par un représentant si le délégué normalement désigné ne peut pas être là. Plus la communauté est importante, plus la présence et la défense de la petite commune se justifient. Est-il nécessaire de consacrer des heures à cette question élémentaire, de bon sens ?
Hier, nous sommes entrés dans un processus qui marque la fin des cantons ruraux actuels. Ils vont être regroupés pour en former de plus importants. Qui sera moins bien représenté ? Les petites communes ! Avec l'article 3 et les suivants, nous allons renforcer le poids des villes à l'intérieur des intercommunalités, et pourquoi pas ? Mais cela se fera au détriment des petites communes. Alors, arrêtons de les massacrer !
Dans votre communauté, cher Gérard Collomb, il suffit que les délégués donnent une délégation à un collègue pour qu'il n'y ait pas de problème. Je ne vois pas quelles difficultés la technostructure de la communauté urbaine de Lyon rencontrera si trois délégués supplémentaires assistent à une réunion ! La technostructure est là pour travailler, c'est tout !
Si jamais une délibération concernant une petite commune est prise en l'absence de son délégué et qu'elle se heurte à l'opposition de la population, vous aurez, le lendemain dans votre journal, un article sur la manifestation qui a eu lieu à tel ou tel endroit parce que le délégué communautaire n'était pas là pour exprimer son opposition !
Quand j'entendais, la nuit dernière, Dominique Voynet nous expliquer que, dans ce cas-là, il y aurait un mandat impératif, je me gausse ! Je suis prêt à m'expliquer avec quiconque se figurerait naïvement qu'avec le fléchage il n'y aura pas de mandat impératif ! A partir du moment où il y aura partout des groupes politiques -alors qu'à l'heure actuelle, tel n'est pas le cas-, la règle, ce sera le mandat impératif. J'en sais quelque chose : j'ai été viré du parti socialiste parce que je n'ai pas accepté le mandat impératif ! (On s'amuse)
M. Nicolas About. - Cela peut arriver à tout le monde !
M. Gérard Collomb. - Pour faire preuve de bonne volonté, je m'étais rallié au sous-amendement de M. Collombat. Toutes les communes auront un représentant. Or, dans les grandes intercommunalités, il y en aura beaucoup. Si chaque commune est représentée par son délégué et par un autre délégué...
M. Michel Charasse. - Pas en même temps !
M. Gérard Collomb. - ...quand le premier ne pourra pas venir, nous n'aurons pas les mêmes personnes lors des séances de commission, et il y en a une tous les quinze jours, et lors des réunions du conseil communautaire qui, tous les mois, examinent au moins 150 dossiers !
M. Michel Charasse. - Et alors ?
M. Gérard Collomb. - A Lyon, on n'écrase pas les petites communes, d'ailleurs elles sont toutes dans ma majorité. Or, elles ne veulent pas de suppléants car il va déjà leur être difficile de flécher le titulaire. Alors, pensez aux marchandages qu'il y aurait pour les suppléants !
Dans les petites communautés de communes, tout se fait dans la bonne humeur, on est en famille, mais ce n'est pas exactement le cas dans les grandes communautés urbaines où les règles doivent être précises.
M. Dominique Braye. - Soit nous votons l'amendement de M. Charasse, avec un suppléant pour tous les EPCI, soit nous supprimons le suppléant pour tout le monde. Je comprends les problèmes de M. Collomb mais la Courly n'est pas la France ! On ne peut pas, pour la communauté urbaine de Lyon, voter un sous-amendement qui s'appliquera aux 2 600 autres EPCI.
Écoutons notre ami Charasse et arrêtons de massacrer les petites communes. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'exclame) Elles ne pardonneront jamais au Sénat de voter de telles dispositions alors qu'il se prétend le garant du territoire et des collectivités locales jusqu'aux plus petites ! Accordons-leur la juste place qu'elles méritent en prenant en compte le territoire et pas seulement la démographie. Je voterai donc l'amendement de M. Charasse. (Applaudissements sur divers bancs à droite)
M. Pierre-Yves Collombat. - Comme vient de le dire M. Charasse, ce débat prend des proportions extraordinaires.
L'argument de M. Mercier n'est pas recevable : laissons le Conseil constitutionnel trancher. M. Charasse nous dira le droit lorsqu'il y siégera...
M. Michel Charasse. - Sûrement pas !
M. Pierre-Yves Collombat. - Dans cette affaire-là, le problème n'est pas de défendre les petites communes mais de prévoir la désignation de suppléants. On ne peut séparer cette discussion de l'article 3.
Actuellement, un certain nombre de communautés ont prévu dans leurs statuts la présence de suppléants. Je propose un compromis pour traiter des cas différents : les communautés urbaines ont une origine juridique différente de celle des autres intercommunalités. Il ne serait pas scandaleux de leur appliquer des règles légèrement distinctes. Si nos propositions, à M. Charasse et à moi-même, sont, ou ne sont pas, adoptées, la terre ne s'arrêtera pas de tourner.
M. Pierre-Yves Collombat. - Si la question de la représentativité des petites communes se bornait à cette question, nous n'aurions pas beaucoup de souci à nous faire ! Je suis en revanche plus inquiet devant certaines dispositions que nous examinerons plus tard et qui réduisent drastiquement leur représentation.
M. Alain Anziani. - Je ne suis pas un élu de la Courly et pourtant, je voterai ce sous-amendement qui n'est pas politiquement incorrect. Il n'y a pas de machine diabolique contre les communes rurales !
M. Nicolas About. - Mais si !
M. Alain Anziani. - Au contraire, nous voulons des dispositions qui s'adaptent à la diversité des communes.
En outre, le principe de l'égalité ne vaut que pour des situations identiques. Ici, ce n'est pas le cas : nous parlons de structures qui ont des strates démographiques, des compétences et des règles différentes. Je ne vois donc pas en quoi le principe de légalité serait bafoué.
En revanche, l'amendement de M. Charasse pose un problème : il permet à une assemblée de commencer un débat avec un certain nombre d'élus et de le finir avec d'autres.
M. Michel Charasse. - Et que se passe-t-il ici ?
M. Alain Anziani. - Dans la même journée, il y aurait deux collèges différents et, sur la même délibération, il pourrait y avoir deux personnes différentes, la seconde arrivant en cours de débat et n'étant pas au courant de ce qui s'est dit. Il y a là un vrai problème de constitutionnalité.
M. Jean-René Lecerf. - Je voterai le sous-amendement de M. Collombat pour deux motifs de constitutionnalité qui m'opposent au raisonnement de M. le ministre. Le principe d'égalité, d'abord, n'oblige à traiter à l'identique que les situations identiques : ce n'est pas le cas ici puisque les communautés urbaines sont organisées très diversement. A suivre M. le ministre, ensuite, la loi du 31 décembre 1966 instituant les communautés urbaines elle-même serait inconstitutionnelle puisqu'elle ne prévoit pas la représentation de toutes les communes !
M. Michel Charasse. - Elle n'a pas été soumise au Conseil constitutionnel !
M. Jean-René Lecerf. - La représentation de toutes les communes, on la doit à un amendement ultérieur d'André Diligent. J'ai été maire d'une commune de 40 000 habitants de la communauté urbaine de Lille, qui avait droit à quatre représentants dans le conseil de communautés quand les communes de 100 habitants avaient un représentant chacune : faites le calcul et ne dites pas que les communautés urbaines sont un danger pour les petites communes !
M. Daniel Raoul. - Ce débat me paraît décalé de la réalité des communautés d'agglomération, qui n'ont pas attendu l'amendement de M. Charasse pour organiser la suppléance à leur conseil délibérant ! (M. Charasse s'exclame) Cependant, on peut parfaitement adopter cet amendement, sous amendé par M. Collombat : il n'est pas très utile, ni parfait, mais nous pouvons y revenir dans la navette.
M. Daniel Raoul. - Quoiqu'il en soit, ne confondons pas cette question avec celle des communautés urbaines, leur situation est très différente !
M. Yves Détraigne. - Les intercommunalités à fiscalité propre organisent aujourd'hui très bien la suppléance à leur conseil, c'est le cas dans la mienne. Si la loi fixe les choses, quelle liberté les communes auront-elles pour s'organiser ? Devront-elles suivre mécaniquement le dispositif Charasse ?
M. Michel Charasse. - Avec l'élection directe par les citoyens, il n'y a plus de délégué facultatif !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Le fléchage introduit effectivement une difficulté
M. Daniel Raoul. - On ne sait pas encore ce qu'il en sera !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - La logique du texte était de supprimer les suppléants, le Gouvernement avait d'ailleurs ôté toute mention aux suppléants, mais M. Charasse fait bien de nous rappeler cette question et rien n'interdit de prévoir que le suivant de liste sera suppléant, il faudra le vérifier juridiquement. Pour les communes de moins de 500 habitants, cependant, c'est le conseil municipal qui désigne. M. Détraigne - toujours perspicace- a vu le défaut de la cuirasse.
M. Nicolas About. - Si nous adoptons l'amendement Charasse, ce que je souhaite, il faudra coordonner la loi électorale à venir car l'amendement vise seulement les communes de moins de 500 habitants alors que la question est posée, plus largement, pour les cas où il n'y a qu'un seul délégué. La solution pourra être, effectivement, que le suivant de liste soit suppléant.
Quant au sous-amendement de M. Collombat, je ferai remarquer que 33 communautés de communes ont plus de 50 000 habitants et que les disparités sont très fortes : celle d'Alençon compte 51 900 habitants, celle de Versailles-Grand Parc, 173 000 !
M. Dominique Braye. - Plus pour longtemps !
M. Nicolas About. - Certes, mais encore aujourd'hui. Alors, de grâce, ne créons pas un statut spécial pour la communauté d'Alençon quand celle de Versailles est trois fois plus grande !
M. Nicolas About. - La communauté d'Aix compte 350 000 habitants, sept fois plus que celle d'Alençon ! Alors, par pitié, traitons tout le monde de la même façon et protégeons les petites communes ! (Marques d'approbation à droite)
M. Christian Cointat. - Quelques mots...
M. Michel Charasse. - C'est sûr que la question concerne les Français de l'étranger !
M. Christian Cointat. - Les représentants des Français de l'étranger légifèrent au nom de la nation, comme les autres législateurs, et nous avons même l'avantage d'un certain recul, quand d'autres sont parfois englués dans des problèmes locaux...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - La dimension locale est très importante !
M. Christian Cointat. - Il faudra coordonner les textes car la rédaction actuelle vise le cas où la commune désigne ses délégués, c'est-à-dire les communes de moins de 500 habitants.
M. Nicolas About. - Ce sera fait dans la navette !
M. Hervé Maurey. - Je voterai l'amendement, quoique le mien était plus large, mais pas le sous-amendement car il enlèverait toute faculté aux communes de s'organiser. La solution du suivant de liste paraît bonne, il faudra en rediscuter.
M. Michel Mercier, ministre. - Le sujet est complexe, la navette est bienvenue. Le Gouvernement a donné un avis favorable à l'amendement de M. Charasse mais sa rédaction vise effectivement les communes de moins de 500 habitants...
M. Dominique Braye. - Non ! Aussi les cas de listes avec fléchage !
M. Michel Mercier, ministre. - C'est la rédaction même ! Quoi qu'il en soit, ce texte innove en confiant la désignation des délégués au suffrage des citoyens, c'est ce qui compte. M. Charasse lance le débat, il faudra le poursuivre dans la navette ! (Marques d'approbations à droite)
Les communautés de communes et les communautés d'agglomération sont seules concernées...
M. Dominique Braye. - Heureusement que, pour une fois, nous avons droit à une navette !
Le sous-amendement n°704 est adopté.
L'amendement n°512 rectifié bis, sous-amendé, est adopté
M. Michel Charasse. - La tranquillité de M. Collomb est préservée !
L'amendement n°584 n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°702, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois.
les mots : « des articles L. 2121-33 et L. 2122-10 » sont remplacés par les mots : « de l'article L. 2121-33 », et
L'amendement n°702, rédactionnel, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°618 rectifié, présenté par M. Maurey et les membres du groupe UC.
...) Au début du troisième alinéa, après le mot : « suspension », sont insérés les mots : « , d'annulation ».
M. Hervé Maurey, rapporteur. - Rien n'est prévu en cas d'annulation d'une élection municipale, si bien que la commune cesse alors d'être représentée bien que l'intercommunalité peut continuer à fonctionner.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Votre dispositif apparaît utile pour sortir de l'incertitude juridique dans laquelle se trouvent placées les intercommunalités auxquelles participe une commune dont les élections municipales sont annulées. Il fait toutefois problème au regard des principes de la démocratie locale puisque les délégués issus d'un conseil municipal dont l'élection aura été annulée continueraient néanmoins de représenter leur commune.
Une solution doit être trouvée ; laissons la navette le faire. D'ici là, retrait.
M. Hervé Maurey. - Je vais me résoudre à un retrait mais il faut vraiment régler ce problème. J'en parle en connaissance de cause ayant moi-même été victime d'une invalidation. Ma commune n'était donc plus représentée à l'intercommunalité alors qu'elle en est la plus importante.
L'amendement n°618 rectifié est retiré.
M. le président. - Amendement n°622 rectifié, présenté par MM. Maurey, Amoudry, Deneux, Détraigne, Soulage, Mmes Morin-Desailly et Dini.
...) Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« La démission du mandat de délégué communautaire entraîne démission d'office de celui de conseiller municipal. »
M. Hervé Maurey. - On souhaite une plus grande transparence dans la désignation des conseillers intercommunaux mais celle-ci pourrait n'être qu'un leurre, une tromperie sur la marchandise : il suffirait que le délégué élu pour siéger à l'intercommunalité démissionne pour convenance personnelle et transmette ce mandat à son suppléant.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Les règles de remplacement des délégués démissionnaires peuvent être organisées pour garantir le respect du choix des électeurs sans qu'il faille pour autant lier le sort du mandat municipal à celui du mandat communautaire. Des situations peuvent se présenter dans lesquelles un conseiller municipal perdra de bonne foi la qualité de délégué communautaire en raison d'empêchements juridiques. Il en sera ainsi lorsque sa profession le conduira à contracter avec l'intercommunalité, ce qui lui imposera de démissionner de son mandat communautaire. Là aussi, je souhaite un retrait.
M. Michel Mercier, ministre. - Même avis. Les incompatibilités ne sont pas les mêmes pour un mandat municipal et pour l'intercommunalité. Pensez, par exemple, à la compétence transport.
M. Dominique Braye. - Dans ce cas, on ne se fait pas élire à l'intercommunalité !
M. Michel Mercier, ministre. - On peut devenir auto-entrepreneur, c'est une loi que vous avez votée, monsieur Braye.
M. Dominique Braye. - Que n'invente-t-on pas pour s'opposer à un amendement !
M. Hervé Maurey. - Je suis content que vous reconnaissiez la réalité du problème. Pour justifier votre avis défavorable, vous imaginez des cas limites. Je vous parle, moi, de situations banales, de gens qui se feront mettre en tête de liste pour des raisons de prestige et qui démissionneront ensuite pour convenance personnelle. Il y a bien là tromperie sur la marchandise. Je reviendrai à la charge en deuxième lecture.
L'amendement n°622 rectifié est retiré.
M. le président. - Amendement n°358 rectifié, présenté par M. Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
« A défaut pour une commune d'avoir désigné ses délégués dans les délais réglementaires, l'organe délibérant est réputé complet.
« En cas de désignation ultérieure des délégués, la désignation du président, des vice-présidents et des membres du bureau ne peut être remise en cause.
M. Pierre-Yves Collombat. - La désignation des représentants à l'intercommunalité est assez importante pour être faite en temps et en heure. Je ne me ferai pas couper la tête pour cet amendement mais cette épée de Damoclès peut être incitative.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Vous voulez combattre les effets bloquants pour la communauté de l'inertie d'une commune mais ce que vous proposez est beaucoup plus sévère que le dispositif proposé par le texte pour les communes qui n'ont pu, de bonne foi, procéder à la désignation à temps.
Ce projet de loi reprend d'ailleurs sur ce point les dispositions de l'article L. 5211-8 du CGCT qui prévoit, dans ce cas, une représentation minimum de la commune par le maire et, le cas échéant, le premier adjoint, et répute le conseil communautaire complet. L'amendement apparaît ainsi largement satisfait dans son objectif.
M. Michel Mercier, ministre. - Même avis : la question est déjà réglée dans le code.
M. Pierre-Yves Collombat. - Vous ne pouvez pas dire que mon amendement serait satisfait puisque je propose justement de modifier le code !
Je n'en fais pas une affaire mais comment admettre que des communes ne se préoccupent pas en temps et en heure d'un sujet aussi important ?
1° Après l'article L. 5211-6, sont insérés deux articles L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2 ainsi rédigés :
« Art. L. 5211-6-1. - I A (nouveau). Sans préjudice des dispositions de l'article L. 5212-7, le nombre et la répartition des délégués sont établis :
« I. - A défaut d'accord, le nombre de délégués est déterminé selon les modalités suivantes :
« 2° Des sièges supplémentaires sont attribués. Leur nombre est fixé conformément au tableau ci-dessous :
« II. - La répartition des sièges supplémentaires est établie selon les modalités suivantes :
« 1° Seules participent à la répartition les communes dont la population municipale est supérieure au quotient obtenu en divisant la population municipale de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, telle qu'elle résulte des derniers recensements authentifiés, par le nombre total de sièges du conseil. Les sièges à pourvoir sont répartis entre ces communes suivant le système de la représentation proportionnelle avec application de la règle de la plus forte moyenne, sur la base de leur population municipale diminuée d'un nombre d'habitants égal au quotient mentionné à la phrase précédente.
« Aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges du conseil ;
« 2° Si, par application des modalités prévues au premier alinéa du 1°, une commune obtient plus de la moitié des sièges du conseil :
« - seul un nombre de sièges supplémentaires portant le nombre total de ses délégués à la moitié des sièges du conseil, arrondie à l'entier inférieur, lui est finalement attribué ;
« - les sièges supplémentaires autres que ceux mentionnés au précédent alinéa sont ensuite répartis entre les communes dont la population municipale est supérieure au quotient obtenu en divisant la population municipale de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, telle qu'elle résulte des derniers recensements authentifiés et diminuée de la population de la commune mentionnée au premier alinéa du 2° par le nombre total de sièges du conseil diminué du nombre total de sièges attribué à la commune mentionnée au premier alinéa du 2°. Ces sièges sont répartis entre ces communes, à l'exception de celle mentionnée au premier alinéa du 2° , suivant le système de la représentation proportionnelle avec application de la règle de la plus forte moyenne, sur la base de leur population municipale diminuée d'un nombre d'habitants égal au quotient mentionné à la phrase précédente.
« 3° Si, par application des modalités prévues aux alinéas précédents, le nombre de sièges attribués à une commune est supérieur à celui de ses conseillers municipaux, le nombre total de sièges du conseil est réduit à due concurrence du nombre de sièges nécessaire pour que, à l'issue d'une nouvelle application des alinéas précédents, cette commune dispose d'un nombre total de sièges inférieur ou égal à celui de ses conseillers municipaux.
« Art. L. 5211-6-2. - Par dérogation à l'article L. 5211-6-1, entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux :
« 1° Il est procédé à l'attribution de sièges au bénéfice de la ou des communes intégrant un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à la suite d'une extension du périmètre de cet établissement ou d'une modification des limites territoriales d'une commune membre.
« L'organe délibérant peut alors être composé par un nombre de délégués supérieur à celui fixé en application du I A ou du I de l'article L. 5211-6-1. Le nombre de délégués attribué à la nouvelle commune membre est arrêté par accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale ou de la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population, la majorité qualifiée comprenant nécessairement le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse. Ce nombre est fixé de telle sorte que chaque nouvelle commune dispose au moins d'un siège.
« Les délégués des communes intéressées appelés à siéger au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale sont, pour chacune d'entre elles, le maire ainsi qu'un ou plusieurs conseillers municipaux, désignés dans l'ordre du tableau ;
« 3° En cas de création d'une commune nouvelle aux lieu et place de plusieurs communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, il est procédé, au bénéfice de la commune nouvelle, à l'attribution d'un nombre de sièges égal à la somme des sièges détenus précédemment par chacune des communes concernées. Si, par application de ces modalités, la commune nouvelle obtient plus de la moitié des sièges du conseil, ou si elle obtient un nombre de sièges supérieur à celui de ses conseillers municipaux, les procédures prévues respectivement aux 2° et 3° du II de l'article L. 5211-6-1 du présent code s'appliquent.
« Les délégués de la commune nouvelle appelés à siéger au sein du conseil communautaire sont désignés dans l'ordre du tableau. » ;
2° A l'article L. 5211-5-1, le d est abrogé ;
3° Le premier alinéa de l'article L. 5211--10 est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Le bureau de l'établissement public de coopération intercommunale est composé du président, d'un à quinze vice-présidents et, éventuellement, d'un ou de plusieurs autres membres.
« Le nombre de vice-présidents est déterminé par l'organe délibérant.
« Ce nombre ne peut excéder 20 % de l'effectif de l'organe délibérant.
3° bis (nouveau) A l'article L. 5211-20-1, les mots : « Sans préjudice des dispositions de l'article L. 5215-8 » sont supprimés ;
4° Au quatrième alinéa de l'article L. 5211-41-1, les deux premières phrases sont supprimées, et à la troisième phrase, le mot : « Elle » est remplacé par les mots : « La transformation de l'établissement public de coopération intercommunale » ;
« IV. - Le nombre et la répartition des membres de l'organe délibérant du nouvel établissement public sont déterminés dans les conditions prévues à l'article L. 5211-6-1.
« Jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création du nouvel établissement, les délégués des communes sont, pour chacune d'entre elles, le maire ainsi qu'un ou plusieurs conseillers municipaux, désignés dans l'ordre du tableau. » ;
6° A la fin de la première phrase du quatrième alinéa de l'article L. 5215-40-1, les mots : « une nouvelle répartition des sièges au conseil de la communauté urbaine conformément aux articles L. 5215-6 et L. 5215-7 » sont remplacés par les mots : « l'attribution de sièges, conformément au 1° de l'article L. 5211-6-2, à chaque commune intégrant la communauté urbaine » ;
7° A la fin de la première phrase du quatrième alinéa de l'article L. 5216-10, les mots : « une nouvelle répartition des sièges au conseil de la communauté d'agglomération conformément à l'article L. 5216-3 » sont remplacés par les mots : « l'attribution de sièges, conformément au 1° de l'article L. 5211-6-2, à chaque commune intégrant la communauté d'agglomération » ;
M. le président. - Nous sommes convenus hier soir que la plupart des interventions sur l'article avaient eu lieu. (On approuve)
M. Jean-François Voguet. - L'article 3 détermine les modalités de répartition des délégués communautaires. Le projet du Gouvernement vise la fin des accords amiables entre communes, remplacés par une détermination exclusive par la loi ; la diminution de près d'un quart du nombre des délégués -et des membres du bureau ; et une meilleure représentation des villes-centres au sein des conseils communautaires. La commission des lois a souhaité confirmer une certaine liberté des communes en maintenant les accords locaux amiables préexistants conclus à la majorité qualifiée. C'est mieux que ce que prévoit le texte du Gouvernement mais c'est insuffisant.
La commission, consciente des « faiblesses », selon les termes du rapport, des modalités de fixation du nombre et de la répartition des sièges dans le projet de loi, a renvoyé leur modification au débat en séance publique. Ces amendements de la commission illustrent les contradictions du projet de loi et les risques qu'il y a à modifier la législation existante pour remettre en cause le pouvoir communal.
Pour notre part, nous demandons la suppression de cet article. Les conseils municipaux doivent demeurer souverains et, donc, décider souverainement des modalités de leur coopération. L'intercommunalité volontaire suppose de reconnaître que la commune est l'échelon de proximité par excellence pour la réponse aux besoins des habitants et, donc, pour la décision. Cela suppose de maintenir la libre fixation par les EPCI des modalités de répartition des sièges au sein du conseil comme au sein du bureau. En aucun cas, une commune ne doit, ni en droit ni en fait, pouvoir exercer une tutelle sur une autre. Or, c'est ce qui se passera si le nombre des délégués est imposé. Et votre objectif d'une meilleure représentation des villes-centres ne pourra être atteint qu'au détriment des petites communes.
Ce qu'il faut garantir, c'est la juste représentation de toutes les communes. Aucune ne saurait avoir la moitié des sièges et il serait donc légitime -si cet article 3 était maintenu- d'augmenter le nombre de sièges supplémentaires attribués notamment aux intercommunalités de 1 000 à 20 000 habitants. Nous nous opposons d'ailleurs globalement à la réduction du nombre des conseillers communautaires.
En cas d'attribution de sièges à une nouvelle commune rejoignant l'intercommunalité entre deux renouvellements de conseils municipaux, vous proposez de donner un pouvoir de blocage, pour fixer le nombre de ces sièges, à la commune dont la population est la plus nombreuse. Ce n'est pas acceptable.
Il est également incohérent de ne pas prévoir une nouvelle distribution des sièges en cas de retrait d'une commune. De même, plutôt qu'une désignation dans l'ordre du tableau, une élection en leur sein par les conseils municipaux serait plus démocratique.
Cet article 3, comme bien d'autres dans ce texte, vise à donner à l'intercommunalité une prépondérance sur les communes pour, à terme, les faire disparaître. S'il n'est pas supprimé, nous défendrons dans nos amendements un certain nombre de principes démocratiques.
M. Dominique Braye. - Les amendements identiques de M. Collomb et de M. Hérisson, auxquels la commission a été favorable, sont un progrès par rapport à la rédaction initiale de l'article 3, mais un progrès insuffisant. Le grand défaut de notre pays, je l'ai dit, c'est de toujours vouloir traiter uniformément l'ensemble de nos diversités.
L'article 3 actuel écrase les petites communes et tend à les faire disparaître du paysage intercommunal. Il n'y a aucun problème pour les intercommunalités composées de communes à peu près équivalentes -comme les intercommunalités de La-Plaine-Saint-Denis ou de Bayonne-Anglet-Biarritz. De même, il n'y a guère de difficulté pour celles qui sont composées de toutes petites communes. Mais il y a problème quand elles regroupent une ville-centre et des dizaines de communes périphériques.
Tout dépend de notre conception de l'intercommunalité. Soit on estime qu'elle n'est qu'une première étape vers la disparition des communes et, alors, on vote sans problème cet article 3. Soit on considère, comme moi, que la commune est la cellule de base de la démocratie -les deux élus préférés des Français étant d'ailleurs le maire et le Président de la République.
Le pire serait d'instaurer une guerre villes-centres/communes rurales. L'intercommunalité, c'est, au contraire, la réconciliation entre l'urbain et le rural ou le périurbain. Les maires de villes-centres l'ont bien compris qui ont volontairement sous-représenté leur commune dans les conseils, le critère territorial venant ainsi tempérer le critère démographique.
Cela étant, croyez-vous que les maires vont être d'accord pour qu'on change les règles du jeu après qu'ils ont adhéré à une intercommunalité ? Avec leurs concitoyens, ils auraient le sentiment d'être piégés, voire trahis. Voulons-nous réduire 39 ou 40 communes au silence, au profit d'une ou deux autres ? Nos compatriotes et leurs élus ne nous pardonneraient pas -à nous qui représentons les territoires- de voter la disparition des petites communes. Ce serait un bouleversement de notre organisation territoriale dont je ne suis pas sûr que les membres du Gouvernement soient conscients...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Ce débat, nous le connaissons depuis les débuts de l'intercommunalité. Mais jusqu'à maintenant, les collectivités choisissaient librement leur mode de représentation. On nous dit : « ça fonctionne bien selon nos propres règles, ne remettez pas en cause ce pacte local ! ».
Il faut en effet faire attention, mais dans les deux sens. Car dans une intercommunalité, la fonction de centralité existe -même si la commune-centre est un petit chef-lieu de canton- et il ne faudrait pas imposer quelque chose d'inacceptable. C'est une question d'équilibre. Comme il y a parfois des rivalités incompréhensibles -pas forcément politiques- entre communes, il faut veiller à ce que le système demeure efficace.
La commission des lois a entendu les associations d'élus locaux, certains amendements correspondent aux voeux de l'Association des maires de France. Il faut en tenir compte. Nous voulons que le pacte local continue à s'exercer et estimons que le critère démographique, avec une marge de modulation, est acceptable. Certains amendements nous feraient régresser ; nous ne le souhaitons pas.
M. Gérard Collomb. - Nous avons réfléchi à ce problème d'équilibre avec les associations de maires, notamment avec l'Association des maires de France, celle des maires de grandes villes, celle des villes moyennes et celle des communautés urbaines.
Comme on le dit, trouver un point d'équilibre n'est pas chose facile. Après beaucoup de discussions, nous en avons trouvé un, que nous avons proposé au Gouvernement en demandant que la direction générale des collectivités locales vérifie ce que cela donnait concrètement afin que personne ne soit lésé.
Comment élit-on l'intercommunalité ? La règle pour les communautés de communes -article L. 5214-7 du code- et les communautés d'agglomération -article L. 5216-3- est qu'elles forment le conseil de communautés par un accord amiable ou à la majorité qualifiée en fonction de la population ; les communautés urbaines, elles, disposent de tableaux déjà réglés.
Nous sommes partis d'un principe général qui se retrouve dans l'amendement : il faut être au plus près de la démographie et assurer la représentation des territoires.
Sur les modalités, nous proposons qu'on attribue les sièges selon un critère démographique mais que toute commune ait droit à au moins un siège car elle a le droit d'être représentée. Nous avons ainsi élaboré un tableau pour tous les niveaux d'intercommunalité. Les plus petites n'auraient pas plus de 16 délégués, les plus grandes, celles qui ont plus d'un million d'habitants, n'en auraient pas plus de 130. La progression n'est pas linéaire, il y a une correction aux deux extrêmes. La répartition s'opère à la proportionnelle à la plus forte moyenne. Pour que la ville-centre n'écrase pas les autres, le nombre de ses délégués est limité à 50 %, même quand elle représente 75 % de la population. Nous avons encore ménagé la possibilité d'un accord pour corriger, si on le souhaite, dans la proportion de 10 %.
M. Gérard Collomb. - On ne peut dire à l'article 2, que nous venons de voter à l'unanimité, qu'il y a élection au suffrage universel et dire à l'article 3 que l'on se débrouille à la bonne franquette. Aucun juge ne le comprendrait.
M. Pierre-Yves Collombat. - Dans ce débat, chacun va sortir sa calculette pour vérifier la majorité dans son intercommunalité. Mieux vaut suivre le fil rouge de quelques principes. Tout dépend, en effet, de la conception que l'on se fait de l'intercommunalité, si c'est un outil pour les communes ou une forme nouvelle de collectivité territoriale. Si, comme je l'entends, l'intercommunalité est une coopérative de communes, il en découle qu'il ne peut y avoir deux légitimités pour l'élection des délégués, ni un scrutin différent pour la commune et l'intercommunalité. De la même manière, les statuts de l'intercommunalité représentent un quasi-contrat entre les communes et il est légitime de reconnaître des accords à la majorité qualifiée : si un accord fonctionne, pourquoi revenir dessus ? La loi ne s'applique qu'à défaut d'accord. Même démonstration sur les statuts : le suppléant pouvait être prévu. La taille des exécutifs ? Sauf à prendre quelques dispositions pour éviter la monstruosité que serait un bureau de 160 personnes, il faut laisser des marges de manoeuvre suffisantes, d'autant que c'est souvent au bureau qu'est dégagé un consensus. Il est bien évident qu'il faut moduler les règles selon les situations et les niveaux d'intercommunalités sans jamais, contrairement à ce que fait l'article, marginaliser les petites communes. On peut améliorer la rédaction actuelle ! Quand on touche à la carte des intercommunalités, un accord à la majorité qualifiée évitera de laisser une liberté complète au préfet. Tout cela est la conséquence logique de la conception même de l'intercommunalité.
M. Robert Navarro. - Nous sommes pour une réforme en faveur des territoires. Depuis 1982, nous avons porté la décentralisation et l'avons défendue contre une certaine droite. Nous nous opposons à la réduction brutale du nombre des conseillers communautaires. Alors qu'il faudrait avancer dans la décentralisation, on nous propose un retour en arrière, peut-être parce que la politique menée dans les collectivités ne plaît pas...
Nous ne nous contentons pas de nous opposer, car nous faisons confiance aux territoires, et plusieurs de nos amendements visent à prendre en compte les remarques des élus : la politique, c'est d'abord l'écoute. Nos amendements réaffirment des principes essentiels. La représentation doit être juste, avec au moins un siège par commune ; elle doit prendre en compte les données démographiques et assurer une représentation satisfaisante de toutes les collectivités dans les communautés les plus peuplées. Il est essentiel de pouvoir répartir une enveloppe supplémentaire à la majorité qualifiée, de même qu'il convient de laisser les communes libres de participer à la constitution d'EPCI.
Nous opposons des propositions à cette recentralisation, à cette régression territoriale et à cette manipulation électorale. Nos défendons une vision moderne, juste et égalitaire, d'une nouvelle étape de la décentralisation. Les 560 000 élus locaux méritent mieux que ce texte, eux qui, au plus près des citoyens, défendent les valeurs républicaines et les services publics. Pensez à eux au moment de voter chaque amendement.
Mme Nathalie Goulet. - Cet article est extrêmement important. En effet, de nombreuses intercommunalités se sont constituées au forceps, sans forcément respecter les règles de représentativité. Or il est difficile de revenir sur les statuts, d'où de nombreuses difficultés dans mon département où les communes les plus importantes, qui sont les plus gros contributeurs, cherchent à revoir le fonctionnement. La communauté du pays fertois regroupe 15 communes, 14 réunissant 6 200 habitants, la commune-centre en comptant 6 000. Cette dernière réunit la moitié de la population, apporte la moitié des ressources mais n'a que 7 délégués sur 37. Comme il n'y aucun moyen de sortir de cette situation, même pour rejoindre une communauté voisine, le préfet attend de nos débats une solution.
De nouvelles règles de représentativité dans les conseils communautaires sont nécessaires pour régler les problèmes de gouvernance. L'intercommunalité est une solution à condition que la gouvernance soit bien appliquée et que les conventions soient exécutées de bonne foi, ce qui n'est pas toujours le cas. Les petites communes doivent être respectées, soit. Pour autant, ce n'est pas parce qu'elles sont petites qu'elles ont toujours raison ; de même que les grandes communes, à cause de leur grande taille, n'ont pas toujours...
M. Dominique Braye. - ...raison !
Mme Nathalie Goulet. - ...tort !
M. Michel Mercier, ministre. - Par loyauté envers le Sénat, je tiens, après qu'il a voté à l'unanimité l'article 2...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le groupe CRC a voté contre !
M. Michel Mercier, ministre. - ...et avant la discussion des amendements à l'article 3, préciser quelques points. L'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct constitue une novation profonde de l'intercommunalité.
M. Dominique Braye. - Nous le demandons depuis quinze ans !
M. Michel Mercier, ministre. - Je ne doute donc pas que vous voterez sans difficulté une disposition tant attendue...
Du fait de cette évolution majeure, disais-je, l'élection des conseillers communautaires s'inscrit dans un cadre juridique nouveau.
En vertu de l'article 34 de la Constitution, selon lequel la loi fixe les règles concernant le régime électoral des assemblées locales, le régime électoral des conseillers communautaires, comme celui des conseillers municipaux, relève de la compétence exclusive du législateur. La composition des conseils communautaires fait partie intégrante de ce régime électoral car elle détermine, pour chaque commune, le nombre de conseillers municipaux élus simultanément conseillers communautaires. En conséquence, c'est à la loi de fixer les règles de calcul de la composition des conseils communautaires. Donner priorité à l'accord local serait contraire à l'article 34 de la Constitution, ce qui fragiliserait la réforme.
M. Michel Mercier, ministre. - Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 26 janvier 1995, a clairement indiqué que le principe d'égalité du suffrage, inscrit à l'article 3 de la Constitution, s'applique à la composition des conseils communautaires : « Dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités locales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques. S'il s'ensuit que la répartition des sièges doit respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité locale participante, il peut être toutefois tenu compte, dans une mesure limitée, d'autres considérations d'intérêt général, et notamment de la possibilité qui serait laissée à chacune de ces collectivités de disposer d'au moins un représentant au sein du conseil concerné ». Cette décision, rendue dans un régime où les délégués communautaires n'étaient pas élus au suffrage universel direct, s'impose avec encore plus de force aujourd'hui.
Enfin, l'article 72 de la Constitution, aux termes duquel « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre », justifie qu'aucune des communes membres d'un EPCI ne puisse disposer de plus de la moitié des sièges au sein du conseil communautaire.
M. Michel Charasse. - Voilà !
M. Michel Mercier, ministre. - J'ajoute que les communautés de communes, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, du fait de la récente réforme de la fiscalité adoptée par le Parlement, auront désormais une fiscalité mixte.
M. Pierre-Yves Collombat. - Belle réussite !
M. Michel Mercier, ministre. - D'où l'élection des délégués communautaires au suffrage universel direct.
M. Pierre-Yves Collombat. - C'est la meilleure !
M. Michel Mercier, ministre. - Voilà le cadre juridique auquel se tiendra le Gouvernement lors de la discussion des amendements à l'article 3...
M. Nicolas About. - Autrement dit : défavorable, défavorable, défavorable...
M. Michel Mercier, ministre. - ...pour éviter la censure du Conseil constitutionnel.
M. le président. - Pour la clarté du débat, je rappelle, monsieur le ministre, que l'article 2 n'a pas été adopté à l'unanimité, le groupe CRC-SPG ayant voté contre.
M. Michel Mercier, ministre. - Soit ! Je m'étais laissé gagner par l'enthousiasme de M. Collomb...
M. Michel Charasse. - Ce grand ami des petites communes ! (Sourires entendus)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Merci, monsieur le président, de ce rappel. En matière d'intercommunalité, deux conceptions s'opposent : les partisans de la coopération intercommunale, dont nous sommes, et les partisans d'une intercommunalité forcée qui, à terme, condamne les communes à la disparition. Ce texte entretient un flou artistique inacceptable sur cette question. D'où notre opposition à l'article 2.
J'en viens à cet amendement de suppression. Monsieur le ministre, vous avez, Constitution à l'appui, démontré que l'élection des conseillers communautaires relève désormais de la loi et ne peut rester de l'ordre, si j'ose dire, du volontariat. Certes, mais leur mode d'élection n'a toujours pas été précisément fixé. L'article 3 encadre la répartition des sièges au sein des conseils communautaires et réduit leur nombre de 22 %. Pourquoi ? Trop d'élus ! Cet argument démagogique est inacceptable quand leur coût représente seulement 0,4 % du budget. Si j'ignore la motivation réelle de cette décision, je sais qu'elle en sera la conséquence : diminuer le nombre d'élus, c'est réduire la diversité et, donc, le contrôle démocratique. Or le pluralisme politique est la garantie de la démocratie et de la proximité avec les citoyens. Par parenthèse (marques d'impatience à droite), je suis stupéfaite que des parlementaires dénigrent sans arrêt la politique. Nous sommes suffisamment critiqués par nos concitoyens dont nous sommes pourtant les représentants.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est notre honneur que de faire de la politique ! (M. Alain Gournac marque son agacement) Nous proposons la suppression de l'article 3 qui remet en cause le pluralisme, ce qui ne nous empêchera pas de défendre des amendements de repli pour éviter le pire.
L'amendement n°572 n'est pas défendu.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Pour la commission, l'important est de garantir le respect du caractère essentiellement démographique de la représentation des communes au sein des intercommunalités. Je défendrai deux amendements en ce sens, qui s'inspirent de la décision du Conseil constitutionnel. Avis défavorable.
M. Michel Mercier, ministre. - Également. Cet amendement reviendrait à supprimer l'élément majeur de ce texte : l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct.
M. Gérard Collomb. - M. le ministre vient de rappeler ce que nous avons voté à l'article 2, j'espère de façon consciente : l'intercommunalité entre dans le suffrage universel. Cela signifie que nous devons respecter les décisions du Conseil constitutionnel, qui a imposé en 1995 une répartition des sièges essentiellement fondée sur la démographie, avec une correction à la marge tenant compte du territoire.
D'aucuns prétendent que l'amendement commun à M. Hérisson et à moi-même tendrait à surreprésenter les villes-centre et à écraser les petites communes. Nous avons donc réalisé un tableau retraçant les conséquences de notre amendement pour 150 grandes villes. Ne pouvant les citer toutes, je prendrai quelques exemples.
M. le président. - Nous discutons l'amendement de suppression.
M. Gérard Collomb. - Justement, j'expose les raisons de mon vote contre. En outre, comme je ne disposerai que de cinq minutes pour présenter ma suggestion, je dois utiliser toutes les occasions de prendre la parole...
J'en reviens aux exemples. Aix-en-Provence abrite 40,19 % de la communauté du pays aixois, mais disposera de 38,78 % des représentants selon notre tableau. Avec 57,40 % des habitants de sa communauté, Angers élira 49,45 % des représentants. Pour Bar-le-Duc, ces chiffres s'établissent respectivement à 60,41 % et à 50 %, en raison du seuil. Enfin, avec 40,84 % de la population de sa communauté, Bayonne élira 40,82 % des représentants.
J'ai encore 100 pages d'exemples. Vous le voyez : avec ce dispositif, la ville-centre n'écrase jamais les autres communes. Ceux qui s'y opposent veulent la piéger, comme le dit Mme Goulet, pour qu'elle finance la communauté dont les décisions seraient prises par les représentants des autres communes. Il faut tout de même un minimum d'équilibre et de justice !
M. Dominique Braye. - L'heure est grave !
Presque tous les membres de notre groupe ont dit leur attachement à l'accord local.
M. Dominique Braye. - Bizarrement, des juristes aussi éminents que le président de la commission et le rapporteur ne nous avaient pas éclairés sur ce point.
M. le ministre a dit qu'attribuer au minimum un siège à chaque commune et interdire que l'une d'entre elles élise plus de 50 % des représentants serait inconstitutionnel.
M. Michel Mercier, ministre. - Non : c'est constitutionnel !
M. Dominique Braye. - Dans ce cas, les intercommunalités pourront répartir les sièges comme elles le souhaitent, à condition de respecter ces deux limites.
La démographie doit être prise en compte ; les territoires, aussi. La question porte sur la position du curseur entre ces deux objectifs. Ce que l'on nous propose convient à la communauté urbaine de Lyon mais ce n'est pas l'alpha et l'oméga de l'intercommunalité française, d'autant que c'est la technostructure qui commande là-bas, comme a dit Michel Charasse !
M. le président. - Nous examinons l'amendement de suppression.
M. Dominique Braye. - Je réfléchis à voix haute sur mon vote. Le tableau écrase les petites communes.
M. Gérard Collomb. - Ce n'est pas vrai !
M. Dominique Braye. - Comment pourrait-on s'opposer à une répartition faisant intervenir la population pour 70 % et le territoire pour 30 % ?
M. Gérard Collomb. - Et allez donc !
M. Dominique Braye. - Nos décisions vont bouleverser la gouvernance territoriale, car nous examinons la première étape de la disparition programmée des communes !
M. le président. - Bien que leur intérêt ne se démente pas, il n'est pas indispensable que les explications de vote portent sur un amendement autre que celui sur lequel notre assemblée doit se prononcer.
M. Michel Mercier, ministre. - Après ces paroles que j'approuve, monsieur le président, j'ai quelques scrupules à répondre aux interrogations de M. Braye, mais la clarté du débat l'exige.
J'ai formulé certaines précisions dès le début de la discussion.
M. Dominique Braye. - Nous aurions apprécié de les entendre plus tôt.
M. Michel Mercier, ministre. - La Ve République a établi une stricte hiérarchie des règles de droit. Ainsi, les dispositions constitutionnelles s'imposent à tous. Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, elles obligent à constituer des assemblées locales essentiellement sur la base de la proportionnalité démographique, la décision du 26 janvier 1995 autorisant à tenir compte d'autres considérations d'intérêt général comme doter chaque commune d'au moins un représentant au sein de la communauté.
D'autre part, l'article 72 de la Constitution interdisant à une collectivité territoriale d'exercer une tutelle sur une autre collectivité territoriale, aucune commune ne doit disposer de plus de la moitié des sièges à l'assemblée communautaire.
Ainsi, les sièges doivent être répartis selon le principe de proportionnalité, tout en respectant ces deux limites.
M. Pierre-Yves Collombat. - Nous attendons la rédaction définitive de l'article 3 pour déterminer notre vote.
Monsieur le ministre, je vous remercie pour la franchise de votre intervention, à moins qu'il ne faille en savoir gré à votre subconscient. Il est clair que l'intercommunalité signifie pour vous la disparition des communes.
M. Michel Charasse. - Ce n'est pas de sa faute : l'intercommunalité a été inventée par les socialistes !
M. Pierre-Yves Collombat. - En effet, vous avez invoqué les dispositions constitutionnelles faisant référence aux « collectivités territoriales », ce que les intercommunalités ne sont pas.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel n'interdit pas aux collectivités territoriales de contractualiser. L'élection au suffrage universel des délégués communautaires n'y change rien ! Il reste qu'en l'absence d'un accord local, la loi devra trancher.
Je n'aurais jamais voté l'élection des délégués communautaires au suffrage universel direct si j'avais pensé qu'elle déboucherait sur votre conception de l'intercommunalité !
M. Rémy Pointereau. - Nous ne pouvons nous prononcer maintenant sur un tableau additionnant des communautés de communes uniquement rurales, des communautés de communes disposant d'un centre urbain, des communautés d'agglomération et le cas particulier de Lyon.
Je proposerai de supprimer partiellement l'article, peut-être en attendant la prochaine lecture, mais il serait ridicule de voter de façon globale sur une telle diversité d'EPCI.
M. Charles Guené. - J'appelle mes collègues à davantage de sérénité. Il n'y a rien de nouveau sous le soleil... La jurisprudence du Conseil constitutionnel date de 1995 et pourtant, les accords locaux ont subsisté. Il n'est pas dit cependant que certaines répartitions, soumises au contrôle de légalité, n'encourraient pas de sanction...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Éventuellement...
M. Charles Guéné. - Le tableau présenté pourrait ne pas être conforme à la Constitution mais en aucun cas, les accords existants ne sont mis en péril par le texte.
M. le président. - Amendement n°72 rectifié, présenté par MM. Pointereau, Bailly, Revet, Pillet, Pinton, Mayet, Trillard, Houel et Mme Rozier.
M. Rémy Pointereau. - S'il est bon de réglementer le nombre de vice-présidents dans les EPCI -il y a parfois des excès-, on ne peut régler la question du nombre des délégués et celle de leur répartition de la même façon dans les communautés de communes rurales, les communautés d'agglomération ou les communautés urbaines. Chaque communauté doit pouvoir s'administrer librement et fixer le nombre de titulaires et leur répartition, pourvu qu'il y ait accord des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins la moitié de la population. Le système proposé par le texte réduit trop fortement le nombre de délégués et est trop complexe pour être adapté à la diversité des EPCI. Là où il y a aujourd'hui consensus, on va créer de toutes pièces des difficultés. Il ne faut pas figer la situation dans un tableau comme celui-là. Nous pourrons y revenir en deuxième lecture -pourvu, évidemment, que les accords locaux soient conformes à la Constitution.
M. le président. - Amendement n°67 rectifié bis, présenté par M. Collomb et les membres du groupe socialiste et apparentés.
« a) L'attribution des sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne aux communes membre de l'établissement public de coopération intercommunale, en fonction du tableau fixé par le II ci-dessous, garantit une représentation essentiellement démographique ;
« b) L'attribution d'un siège à chaque commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale assure la représentation de l?ensemble des communes.
M. Gérard Collomb. - Cet amendement a été élaboré en concertation avec les maires de France, les maires de grandes villes, les communautés urbaines et l'Association des communautés de France dont le président m'a, encore hier, confirmé son accord. Il tend à représenter tous les territoires et dans le même temps à respecter la démographie.
Avec les 25 % de M. Braye, beaucoup de villes-centre -la liste est très longue- y perdraient 10 % à 15 %, même La Chaussée-Saint-Victor, chère à Mme Gourault. Une seule commune y gagnerait, Buchelay. On pourrait ainsi être battu par le suffrage universel mais revenir grâce à un accord local... Si c'est cela qu'on veut, il faut le dire ! Le juge y trouverait certainement à redire. Il y a, dans ma communauté urbaine, une commune sereine des monts du Lyonnais de 781 habitants, qui a un représentant ; si on suivait M. Braye, celle de Givors, 18 500 habitants, dont les difficultés sont évidemment bien différentes, n'en aurait également qu'un. Est-ce cela l'équité ? Est-ce cela, le respect du suffrage universel ?
M. le président. - Amendement identique n°85 rectifié quinquies, présenté par MM. Hérisson, Carle, Lefèvre, Saugey, Etienne, Longuet, Mme Troendle, MM. Buffet, Béteille, Brun, Mme Des Esgaulx, MM. de Legge, Pillet et Vial.
M. Pierre Hérisson. - Je présente cet amendement au nom de l'Association des maires de France (AMF) ; il tient compte des remarques faites par les différentes associations d'élus.
Le principe d'un siège par commune est réaffirmé, de même que la prise en compte de la démographie pour la répartition des sièges à la proportionnelle à la plus forte moyenne. L'amendement revoit à la hausse le nombre de sièges dans les EPCI à fiscalité propre appartenant aux strates démographiques les moins importantes et crée des strates complémentaires pour les EPCI les plus peuplés. Dans les communautés en zone rurale, les délégués compensent souvent la faiblesse de leurs moyens techniques et administratifs par leur forte implication. Il convient aussi de préserver une représentation satisfaisante de toutes les collectivités dans les communautés très peuplées.
L'amendement modifie le mécanisme de répartition des sièges en prévoyant l'application de la représentation proportionnelle, puis l'attribution d'un siège minimum à chaque commune. Nous inversons ainsi la logique du texte. Nous donnons aussi aux communes la liberté de créer et de répartir, à la majorité qualifiée, une enveloppe de sièges supplémentaires, dans la limite de 10 % du nombre des sièges déjà attribués. La jurisprudence du Conseil constitutionnel serait respectée. La combinaison de ces dispositions conduirait à augmenter le nombre national de délégués des communes, mais de façon mesurée.
Aux termes de l'article L. 5215-7 du code général des collectivités territoriales, les communautés urbaines ne sont pas soumises à la règle du plafonnement de 50 % des sièges pour la commune la plus importante, contrairement aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération. L'amendement conserve cette règle en l'aménageant.
Les propositions de l'AMF assouplissent les dispositions du texte qui, en l'état, ne permettent plus aucune négociation au niveau local. Il est en outre proposé que les conseils municipaux délibèrent au moins six mois avant le renouvellement général des conseils municipaux sur les sièges laissés à leur libre décision. Suffrage universel et capacité à voter l'impôt iraient ainsi de pair.
A mon avis, il s'agit d'un bon compromis.
M. le président. - Sous-amendement n°692 rectifié à l'amendement n°67 rectifié de M. Collomb et les membres du groupe socialiste et apparentés, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois.
Amendement n°67 rectifié bis
Sous-amendement n°691 rectifié à l'amendement n°85 rectifié de M. Hérisson, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois.
Amendement n°85 rectifié quinquies
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Avant de présenter ces deux sous-amendements, je voudrais revenir sur ce qui s'est passé.
A l'origine, la commission des lois était saisie du projet de loi gouvernemental qui, dans son article 3, présentait un tableau de répartition des sièges entre les différentes communes en fonction de la population. Rapidement, ce tableau est apparu à la commission trop compliqué et trop abrupt. Elle n'a pu l'améliorer faute de simulations du Gouvernement. Elle a donc adopté ce tableau tout en l'amendant pour prévoir des accords entre les communes. En début d'année, une nouvelle proposition a été présentée par M. Hérisson pour le compte de l'Association des maires de France et par M. Collomb pour le compte de l'Association des maires des grandes villes et des communautés urbaines.
La commission a toujours considéré qu'il fallait privilégier les accords locaux qui garantissent une répartition équitable entre les communes. Elle vous fait une proposition : inscrire la disposition de M. Hérisson et de M. Collomb au sixième alinéa et réintroduire le premier alinéa voté par la commission des lois avant Noël avec certaines modifications importantes. Si un accord, dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération, respecte les trois critères -un délégué par commune, aucune commune à plus de 50 %, répartition démographique des sièges à l'intérieur des communes membres-, il s'applique. En cas de désaccord, c'est le tableau qui prévaut, et nous l'avons d'ailleurs légèrement rectifié.
Ce matin, la commission des lois a accepté à l'unanimité des présents ces deux sous-amendements.
Le tableau prévoit un correctif de 10 % et certains d'entre vous nous proposeront de le porter à 15, 20 ou 25 %. Mais nous ne disposons d'aucune simulation en cas de modification de ce correctif. Or, le ministre a rappelé la position du Conseil constitutionnel et, lorsque j'ai fait mon tour de France, je ne la connaissais pas. C'est d'ailleurs peut-être la raison pour laquelle je ne suis pas ministre. (On s'amuse) Or, le Conseil constitutionnel estime que la répartition doit se faire sur des bases essentiellement démographiques. Si nous montons le curseur, il faut donc que nous soyons en mesure d'en appréhender les conséquences. Je souhaite donc le retrait de ces amendements pour nous laisser le temps, en cours de navette, de les apprécier. Avec les amendements de MM. Hérisson et Collomb et les sous-amendements de la commission, nous parviendrions à un équilibre satisfaisant. L'intercommunalité pourra progresser et personne n'imposera sa volonté. (Applaudissements à droite)
M. le président. - Sous-amendement n°686 à l'amendement n°67 rectifié de M. Collomb et les membres du groupe socialiste et apparentés, présenté par MM. Charasse, Collin, Baylet, Mme Escoffier, MM. Fortassin, Milhau, Plancade et Tropeano.
M. Michel Charasse. - Nous avons le choix entre trois solutions : la première, c'est ce que proposent les amendements Hérisson-Collomb, c'est-à-dire le tableau. La seconde, ce sont les deux sous-amendements de la commission des lois : l'accord ou le tableau. Je vous propose une dernière solution, semblable à celle de la commission, mais pour l'accord, je reviens au rituel habituel : deux tiers des communes représentant 50 % de la population ou 50 % des communes représentant les deux tiers des communes.
M. Michel Charasse. - J'ai écouté avec beaucoup d'attention l'intervention de M. le ministre qui a rappelé les dispositions constitutionnelles. Je ne voudrais pas qu'en en faisant trop, nous conduisions le Conseil constitutionnel, s'il est saisi, et quoi qu'il arrive, je ne m'en occuperai pas puisque je participe à ce débat... (On s'amuse) J'entends et je lis la presse, moi aussi... (Mêmes mouvements) Bref, il ne faudrait pas inciter le Conseil constitutionnel à considérer qu'à partir du moment où l'on se retrouve de façon presque systématique à 50 % des sièges, il y a de fait une tutelle d'une commune sur les autres.
J'ai écouté l'exemple que donnait M. Collomb tout à l'heure : il faut laisser la possibilité à une commune de 16 000 habitants, comme Givors, de nommer deux délégués.
Bref, nous avons le choix entre ces trois solutions.
M. le président. - Sous-amendement n°693 à l'amendement n°67 rectifié de M. Collomb et les membres du groupe socialiste et apparentés, présenté par M. Détraigne et les membres du groupe UC.
« A défaut d'accord, le nombre de délégués est déterminé selon les modalités suivantes :
Sous-amendement n°694 à l'amendement n°85 rectifié de M. Hérisson, présenté par M. Détraigne et les membres du groupe UC.
M. Yves Détraigne. - Je vous propose une quatrième solution : la priorité de l'accord sur le tableau doit être accordée à toutes les formes d'intercommunalités à fiscalité propre et pas seulement aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération, comme le propose la commission.
M. le président. - Sous-amendement n°699 à l'amendement n°67 rectifié de M. Collomb et les membres du groupe socialiste et apparentés, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Amendement n°67 rect.bis
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Nous ne sommes pas opposés à l'amendement de M. Collomb mais nous souhaitons le compléter pour prévoir l'éventuel accord entre les communes sur la répartition des sièges au sein des assemblées délibérantes d'une intercommunalité. En outre, toutes les communes doivent être représentées au sein de toutes les intercommunalités. L'affirmation d'un principe vaut mieux qu'un arrangement aboutissant au même résultat.
M. le président. - Sous-amendement n°698 à l'amendement n°67 rectifié de M. Collomb et les membres du groupe socialiste et apparentés, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
M. Jean-François Voguet. - Nous proposons de supprimer l'alinéa qui permettrait à des intercommunalités de donner à une seule commune plus de 50 % des sièges.
Cette commune disposerait d'un véritable droit de veto sur toutes les décisions du conseil communautaire. Nous partageons tous cette préoccupation, qui est conforme au principe constitutionnel de non-tutelle d'une collectivité sur une autre.
M. le président. - Sous-amendement n°705 à l'amendement n°85 rectifié de M. Hérisson, présenté par M. Jarlier.
M. Pierre Jarlier. - Nous souhaitons permettre aux communautés de communes ou d'agglomération de choisir la répartition des sièges dans leur organe délibérant. Elles se sont créées progressivement, par consensus territorial, et il est important que l'arithmétique du tableau ne fasse pas renaître les craintes des petites communes de voir les plus grandes les dominer : la liberté d'organisation que nous leur proposerons leur donnera la faculté de reconduire leur pacte de confiance.
M. le président. - Sous-amendement n°687 à l'amendement n°85 rectifié de M. Hérisson, présenté par MM. Charasse, Collin, Baylet, Mme Escoffier, MM. Fortassin, Plancade, Milhau et Tropeano.
M. le président. - Sous-amendement n°701 à l'amendement n°85 rectifié de M. Hérisson, présenté par M. Braye.
M. Dominique Braye. - Nous reprenons les trois critères. Monsieur le ministre, quelle sera la marge d'action des communes sur le critère démographique ? Je le dis aussi pour M. Collomb, qui assiste à nos séances seulement lorsque la Courly est concernée...
M. le président. - Sous-amendement n°695 à l'amendement n°85 rectifié de M. Hérisson, présenté par M. Braye.
M. Dominique Braye. - M. Fourcade a bien montré les risques du tableau pour les grandes intercommunalités : pour la communauté d'agglomération grand Paris Seine ouest, dont Boulogne-Billancourt est partie prenante, le nombre de délégués passerait de 84 à plus de 200, c'est parfaitement illusoire !
M. Michel Charasse. - Ils peuvent se mettre d'accord !
M. Dominique Braye. - Nous prévoyons qu'à la majorité qualifiée, les élus peuvent diminuer le nombre de délégués.
M. le président. - Sous-amendement n°682 rectifié sexies à l'amendement n°85 rectifié de M. Hérisson, présenté par MM. Braye, Gouteyron, Portelli, Houel, Martin, Bizet, Guené, Doublet, Laurent, Bailly, Laménie, Sido, Pierre, Cornu, Cazalet, Gaillard, Pointereau, Milon, Gournac, César, Chatillon, Leleux, Bordier, Bernard-Reymond, Bernard Fournier, Trucy, Jacques Blanc, Paul Blanc, Vestri, Cambon, Ambroise Dupont, Mmes Sittler, Bernadette Dupont, Kammermann, Lamure, Goy-Chavent, Gisèle Gautier, Bruguière, Hummel, Rozier, Henneron, Panis, Descamps, Malovry et M. Nachbar.
trente pour cent du nombre de sièges visés au tableau du II
« En cas d'absence d'accord tel que prévu à l'alinéa précédent, un nombre de sièges correspondant à vingt-cinq pour cent du nombre de sièges visés au tableau du II est réparti de manière forfaitaire entre les communes. Jusqu'à épuisement du nombre de sièges à répartir, chaque commune reçoit à tour de rôle un siège supplémentaire. La répartition s'opère en commençant par les communes dont la population est la plus importante, selon un ordre démographique décroissant. La répartition de ces sièges supplémentaires ne peut permettre à une commune d'obtenir plus de la moitié des sièges du conseil.
M. Dominique Braye. - En cas de désaccord, le tableau est si favorable aux grandes communes qu'elles pourraient être tentées de ne pas se mettre d'accord avec les plus petites. Nous proposons que la proportion de sièges forfaitaires soit de 30 % en cas d'accord et de 25 % en cas de désaccord : la recherche d'un accord sera ainsi favorisée. M. le rapporteur nous dit manquer d'évaluation précise de l'impact, j'ai ici une simulation pour la communauté de communes Plaines et Forêts d'Yvelines, de notre président M. Larcher... (Exclamations sur les bancs CRC)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il n'est pas là pour en parler !
M. Dominique Braye. - Je le ferai à sa place ! Cette intercommunalité compte 43 000 habitants, dont 51 % dans la ville-centre ; sur les 36 sièges, la ville-centre en a 7 seulement. Avec le tableau, le nombre total de sièges passerait à 46, dont 23 seraient désormais réservés à la ville-centre : il lui suffirait de s'allier à une seule petite commune pour faire la loi sur le territoire, même si je ne doute pas que notre président continuerait d'y rechercher le consensus, comme il le fait dans notre Haute assemblée !
Avec les 25 %, cette intercommunalité compterait 58 sièges, dont 23 pour la ville-centre, c'est plus équilibré !
M. le président. - Sous-amendement n°688 à l'amendement n°85 rectifié de M. Hérisson, présenté par M. Jarlier.
Amendement n°85 rect. quinquies
M. Pierre Jarlier. - Nous répartissons ce forfait de 20 % de sièges en cas de désaccord, en conciliant la liberté d'organisation, à la majorité qualifiée, la limitation du nombre de délégués, le respect de la diversité territoriale et le critère démographique.
M. le président. - Sous-amendement n°689 à l'amendement n°85 rectifié de M. Hérisson, présenté par M. Jarlier.
M. Pierre Jarlier. - Repli.
M. le président. - Sous-amendement n°696 à l'amendement n°85 rectifié de M. Hérisson, présenté par M. Braye.
Art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, paragraphe IV, alinéa 1, deuxième phrase
; cette majorité doit comprendre le conseil municipal de la commune la plus importante dont la population est supérieure au quart de la population de l'établissement public de coopération intercommunale
M. Dominique Braye. - Nous nous assurons que la ville-centre, qui représenterait un quart de la population, ne puisse faire la loi aux trois quarts restants des habitants de l'intercommunalité : c'est plus démocratique.
M. le président. - Sous-amendement n°697 à l'amendement n°85 rectifié de M. Hérisson, présenté par M. Braye.
Art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, paragraphe IV, alinéa 2
En cas d'absence d'accord dans les communautés urbaines et les métropoles, la répartition des sièges s'opère dans les conditions fixées au III du présent article.
M. Dominique Braye. - Il est défendu. Il intéressera notre collègue M. Collomb, qui ne vient ici que pour régler les affaires de la Courly !
M. Gérard Collomb. - Et à Buchelay, comment ça va ?
M. Dominique Braye. - Je n'en suis pas le maire !
M. le président. - Sous-amendement n°690 à l'amendement n°85 rectifié quinquies de M. Hérisson, présenté par M. Jarlier.
Art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, paragraphe V
au plus tard six mois avant la date du renouvellement général des conseils municipaux
au plus tard six mois avant le 31 décembre de l'année précédant les dates de renouvellement général des conseils municipaux
II - Premier alinéa, seconde phrase
le représentant de l'État dans le département constate, par arrêté
au plus tard avant le 30 septembre de l'année précédant l'année du renouvellement général des conseils municipaux.
M. Pierre Jarlier. - Je souhaite que l'on fasse ces démarches sensibles assez tôt avant les échéances électorales pour que le choix de la représentation des communes ne soit pas fait sous la pression des futurs candidats.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - J'avais proposé deux tiers de la population et deux tiers des communes. En accord avec le président Hyest, je rectifie mes amendements pour aller dans le sens de M. Charasse et retenir les proportions de deux tiers et la moitié, selon les cas de figure.
M. Michel Charasse. - Dans ces conditions, mon sous-amendement n'a plus lieu d'être.
Les sous-amendements nos686 et 687 sont retirés.

References: l'article 2
 l'article 3
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 l'article 34
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 l'article 72
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