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Timestamp: 2016-10-28 02:50:49+00:00

Document:
1C_372/2014 (04.09.2014)
1C_372/2014, 1C_373/2014 � � Urteil vom 4. September 2014
1C_372/2014
1C_373/2014
Nils�
G�ggi,
SWICA Krankenversicherung AG, Beschwerdegegnerin 1,
Mutuel Krankenversicherung AG, Rechtsdienst, Beschwerdegegnerin 3,
alle vier vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Gustavo Scartazzini,
CSS Krankenversicherung AG, Beschwerdegegnerin 5, vertreten durch Konsulent Prof. Dr. Andreas Auer,
Helsana Versicherungen AG, Versicherungsrecht, Beschwerdegegnerin 6, vertreten durch Rechtsanw�ltin Prof. Dr. Isabelle H�ner,
Unregelm�ssigkeiten bei der Vorbereitung der Eidgen�ssischen Abstimmung vom 28. September 2014 �ber die Volksinitiative "F�r eine �ffentliche Krankenkasse",
Beschwerden gegen den Pr�sidialbeschluss des Regierungsrats des Kantons Basel-Stadt vom 24. Juli 2014 und den Entscheid des Regierungsrats des Kantons Bern vom 25. Juli 2014.
Am 28. September 2014 findet die eidgen�ssische Volksabstimmung �ber die Initiative "F�r eine �ffentliche Krankenkasse" statt (Beschluss des Bundesrates vom 4. Juli 2014; publiziert im BBl 2014 5671 vom 22. Juli 2014).
Mit Schreiben vom 17. Juli 2014 erhob Rudolf Rechsteiner (Beschwerdef�hrer 1) beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt eine "Abstimmungsbeschwerde", die sich gegen Informationen zur Abstimmung in den Kundenmagazinen der Swica Krankenversicherung AG, der Concordia Schweizerische Kranken- und Unfallversicherung AG, der Visana AG, der Mutuel Krankenversicherung AG, der CSS Krankenversicherung, der Helsana Versicherung AG und der Assura-Basis SA richtete.
Bereits am 16. Juli 2014 (Poststempel) hatte Nils G�ggi eine Abstimmungsbeschwerde desselben Inhalts beim Regierungsrat des Kantons Bern erhoben.
Mit Beschluss vom 24. Juli 2014 trat der Pr�sident des Regierungsrats Basel-Stadt auf die Abstimmungsbeschwerde nicht ein, weil es sich bei den Beschwerdegegnerinnen um �berregional t�tige Krankenversicherungen handle, deren Kundenmagazine nicht nur Stimmberechtigte im Kanton Basel-Stadt, sondern in der ganzen Schweiz erreichten. F�r einen solchen kantons�bergreifenden Sachverhalt sei der Regierungsrat nicht zust�ndig.
Mit gleicher Begr�ndung trat am 25. Juli 2014 auch der Regierungsrat des Kantons Bern auf die bei ihm erhobene Beschwerde nicht ein.
Dagegen erhoben Rudolf Rechsteiner und Nils G�ggi in gesonderten Eingaben am 4. August 2014 Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte ans Bundesgericht.
Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. Es sei festzustellen, dass die Beschwerdegegnerinnen durch ihre nicht objektive und nicht sachliche Information im Vorfeld der eidgen�ssischen Abstimmung �ber die Volksinitiative "F�r eine �ffentliche Krankenkasse" die Abstimmungsfreiheit verletzt haben, und es seien die notwendigen Verf�gungen und Anordnungen zur Behebung der im Rahmen des Beschwerdeverfahrens festgestellten M�ngel zu treffen.
Die Swica Krankenversicherung AG, die Concordia Schweizerische Kranken- und Unfallversicherung AG, die Visana AG und die Mutuel Krankenversicherung AG (im Folgenden: Beschwerdegegnerinnen 1-4) beantragen, auf die Beschwerden sei nicht einzutreten; eventualiter seien sie abzuweisen. Die CSS Kranken-Versicherungen AG (Beschwerdegegnerin 5) und die Helsana Versicherungen AG (Beschwerdegegnerin 6) schliessen in je separaten Eingaben ebenfalls auf Nichteintreten und eventualiter auf Abweisung der Beschwerden.
Die Assura-Basis SA (Beschwerdegegnerin 7) beantragt, die angefochtenen Entscheide seien aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an die Regierungsr�te Bern und Basel zur�ckzuweisen. Eventualiter sei auf die Beschwerden nicht einzutreten. Subeventualiter seien die Beschwerden abzuweisen.
Die Regierungsr�te der Kantone Bern und Basel haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Die Bundeskanzlei nimmt in ihrer Vernehmlassung vom 18. August 2014 zu den in den Beschwerden erhobenen R�gen Stellung, ohne einen Antrag zu stellen.
In ihren Repliken halten die Beschwerdef�hrer an ihren Antr�gen fest.
Beide Beschwerden richten sich gegen dieselben Publikationen von Krankenversicherungen und enthalten die gleichen Antr�ge. Es rechtfertigt sich daher, die Verfahren zu vereinigen.
Nach Art. 82 lit. c BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend Volksabstimmungen, und zwar in eidgen�ssischen Angelegenheiten insbesondere gegen Entscheide der Kantonsregierungen (Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG). Die Beschwerdef�hrer sind in eidgen�ssischen Abstimmungen stimmberechtigt und als solche zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Sie haben die kantonalen Entscheide rechtzeitig vor Bundesgericht angefochten (Art. 100 Abs. 3 lit. b BGG i.V.m. Art. 45 Abs. 1 BGG).
Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grunds�tzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich der Abstimmungsfreiheit - pr�ft es jedoch nur insoweit, als eine solche R�ge in der Beschwerde vorgebracht und gen�gend begr�ndet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Ob die R�gen der Beschwerdef�hrer den Begr�ndungsanforderungen entsprechen, ist im jeweiligen Zusammenhang zu untersuchen.
Die Vorinstanzen sind auf die Beschwerden nicht eingetreten, weil es sich um eine �berkantonale Angelegenheit handle.
3.1.�Nach Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR ist gegen Unregelm�ssigkeiten bei eidgen�ssischen Abstimmungen Abstimmungsbeschwerde bei der Kantonsregierung zu erheben; dies gilt auch, wenn kantons�bergreifende Eingriffe in den Abstimmungskampf beanstandet werden, gegen die nur ein eidgen�ssisches Rechtsmittel Abhilfe schaffen kann. In solchen F�llen hat die Kantonsregierung einen formellen Nichteintretensentscheid zu f�llen, gegen den Beschwerde ans Bundesgericht erhoben werden kann (Art. 80 Abs. 1 BPR i.V.m. Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG). Darin k�nnen dem Bundesgericht auch Fragen unterbreitet werden, welche die Kantonsregierung mangels Zust�ndigkeit nicht behandeln konnte, sofern sie auf kantonaler Ebene bereits aufgeworfen wurden (BGE 137 II 177 E. 1.2.3 und 1.3 S. 180 f.).
Die von den Beschwerdef�hrern beanstandeten Publikationen der Krankenversicherungen wurden in der ganzen Schweiz verteilt und wirkten sich daher nicht nur auf dem Gebiet der Kantone Basel und Bern aus. Die von den Beschwerdef�hrern verlangten Massnahmen zur Behebung der ger�gten M�ngel m�ssen daher sinnvollerweise auf nationaler Ebene und nicht in jedem Kanton gesondert angeordnet werden.
3.2.�Fraglich ist allerdings, ob die Vorinstanzen nicht zumindest die Rechtzeitigkeit der Beschwerde i.S.v. Art. 77 Abs. 2 BPR abschliessend h�tten pr�fen m�ssen, anstatt die Frage offenzulassen. Die Beschwerdegegnerin 7 r�gt in diesem Zusammenhang eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs, weil sie nicht vor Erlass der regierungsr�tlichen Entscheide angeh�rt worden sei, insbesondere zur Rechtzeitigkeit der Beschwerden.
Es entspricht der Prozess�konomie und der allgemeinen Gerichtspraxis, umstrittene Eintretensfragen offen zu lassen, wenn auf die Beschwerden ohnehin nicht eingetreten werden kann. Dies dr�ngt sich erst recht bei Abstimmungsbeschwerden auf, �ber die innert kurzer Frist (Art. 79 Abs. 1 BPR) und daher ohne ausgedehnten Schriftenwechsel zu entscheiden ist.
Die dreit�gige Frist von Art. 77 Abs. 2 BPR ist auch in gesamtschweizerischen Abstimmungsfragen zwingend einzuhalten (BGE 136 II 132 E. 2.5.3 S. 141); die Fristwahrung ist im bundesgerichtlichen Verfahren mit freier Kognition zu pr�fen (Art. 106 Abs. 1 BGG). Soweit die vorinstanzlichen Entscheide keine verbindlichen Feststellungen enthalten, kann das Bundesgericht den Sachverhalt selbst erg�nzen (Art. 105 Abs. 2 BGG). Allf�llige Verletzungen des rechtlichen Geh�rs k�nnen im bundesgerichtlichen Verfahren geheilt werden. Es kann daher offenbleiben, ob die Vorinstanzen �berhaupt verpflichtet waren, den Beschwerdegegnerinnen das rechtliche Geh�r zu gew�hren, bevor sie die angefochtenen Nichteintretensentscheide erliessen.
4.�Gem�ss Art. 77 Abs. 2 BPR ist die Beschwerde innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes einzureichen.
4.1.�In ihren Beschwerden an die Kantonsregierungen f�hrten die Beschwerdef�hrer �bereinstimmend aus, dass sie sich "am heutigen Tag intensiv mit den Kundenmagazinen der Beschwerdegegnerinnen (...) auseinandergesetzt" und dabei festgestellt h�tten, dass darin nicht ausgewogene Informationen im Vorfeld der Abstimmung �ber die Einheitskasse verbreitet worden seien.
4.2.�Die Beschwerdegegnerinnen 1-4, 6 und 7 machen geltend, die Beschwerden seien im Kanton versp�tet erhoben worden. Die meisten der beanstandeten Publikationen seien bereits im Zeitraum Januar bis April 2014 erschienen, die �brigen im Juni 2014. In mehreren Zeitungsartikeln sei �ber Kritik des Initiativkomitees und ihm nahestehender Parteien und Vereinigungen an den Publikationen der Krankenversicherungen berichtet und seien Abstimmungsbeschwerden angek�ndigt worden (La Libert� vom 26. Juni 2014: "Caisse unique: les assureurs font leur propagande, selon la FRC"; Le Temps vom 4. Juli 2014: "Les caisses maladie accus�es de violer la libert� de vote"). Die Beschwerdegegnerinnen gehen deshalb davon aus, dass die Beschwerden von langer Hand vorbereitet und nicht erst am 16. bzw. 17. Juli erstellt worden seien, zumal sie praktisch wortw�rtlich �bereinstimmten.
4.3.�In seiner Replik wendet der Beschwerdef�hrer 1 ein, dass es den Stimmberechtigten nicht zugemutet werden k�nne, alle zu einer Vorlage existierenden Publikationen zu lesen. Zudem befassten sie sich erfahrungsgem�ss erst mit dem N�herr�cken des Abstimmungstermins intensiv mit den zu einer Vorlage vorgebrachten Argumenten.
Der Beschwerdef�hrer 2 macht geltend, dass er erst am 15. Juli geh�rt habe, dass mehrere Krankenversicherungen sich in ihren Magazinen gegen die Einheitskrankenkasse ge�ussert h�tten; er sei der Frage deshalb nicht fr�her nachgegangen. Da er in Abstimmungssachen kein Spezialist sei, habe er die juristische Unterst�tzung der SP Schweiz in Anspruch genommen, wie wohl auch der Beschwerdef�hrer 1, was die im wesentlich gleichlautenden Beschwerdetexte erkl�re.
4.4.�Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind M�ngel hinsichtlich von Vorbereitungshandlungen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen sofort zu r�gen. Diese Praxis bezweckt, dass M�ngel m�glichst noch vor der Wahl oder Abstimmung behoben werden k�nnen und der Urnengang nicht wiederholt zu werden braucht. Unterl�sst dies der Stimmberechtigte, so verwirkt er im Grundsatz das Recht zur Anfechtung der Wahl oder Abstimmung (BGE 118 Ia 271 E. 1d S. 274, 415 E. 2a S. 417; 113 Ia 146 E. 2 je mit Hinweisen; Urteil 1C_217/ 2008 vom 3. Dezember 2008 E. 1.2, in: ZBl 111/2010 S. 162; Urteil 1P.223/2006 vom 12. September 2006 E. 1, in: ZBl 108/2007 S. 332).
Im vorliegenden Fall besteht allerdings die Besonderheit, dass zum Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung (am 16. bzw. 17. Juli 2014) der Abstimmungstermin noch nicht amtlich publiziert war: Zwar hatte der Bundesrat bereits an der Sitzung vom 21. Mai 2014 �ber den Abstimmungstermin entschieden und am 16. Juni 2014 seine Empfehlungen zur Vorlage abgegeben. Der Beschluss des Bundesrats vom 4. Juli 2014, die Volksabstimmung �ber die Volksinitiative vom 23. Mai 2012 "F�r eine �ffentliche Krankenkasse" am 28. September 2014 anzusetzen, wurde aber erst im Bundesblatt Nr. 28 vom 22. Juli 2014 ver�ffentlicht. Es stellt sich daher die Frage, ob von den Stimmberechtigten verlangt werden kann, Unregelm�ssigkeiten mit Abstimmungsbeschwerde innert drei Tagen zu beanstanden, wenn der Abstimmungstermin noch nicht amtlich bekannt ist.
Die Frage kann offenbleiben, weil die Beschwerden - wie die nachfolgenden Ausf�hrungen zeigen - abzuweisen sind.
Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) sch�tzt die freie Willensbildung und die unverf�lschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Gesch�tzt wird namentlich das Recht der aktiv Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der �usserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzul�ssiger Weise beeinflusst zu werden (BGE 130 I 290 E. 3.1; 129 I 185 E. 5 S. 192). Sie sollen ihre politische Entscheidung gest�tzt auf einen gesetzeskonformen sowie m�glichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen k�nnen (BGE 121 I 138 E. 3 S. 141 mit Hinweisen). Die Abstimmungsfreiheit gew�hrleistet die f�r den demokratischen Prozess und die Legitimit�t direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (vgl. BGE 138 I 61 E. 6.2 S. 82; 135 I 292 E. 2 S. 293, je mit Hinweisen).
5.1.�Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Beh�rden auf korrekte und zur�ckhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (vgl. BGE 129 I 232 E. 4.2.1 S. 244; 121 I 138 E. 3 S. 141 f.; je mit Hinweisen). Diese unterliegen den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verh�ltnism�ssigkeit. Beh�rdliche Informationen m�ssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen und d�rfen nicht in dominanter und unverh�ltnism�ssiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunm�glichen (BGE 138 I 61 S. 82 f.; Urteil 1C_412/2007 vom 18. Juli 2008 E. 6, in: ZBl 111/2010 S. 507, mit Hinweisen zu Literatur und Rechtsprechung).
Eine spezielle Regelung findet sich in Art. 10a BPR lediglich f�r den Bundesrat: Dieser informiert die Stimmberechtigten kontinuierlich �ber die eidgen�ssischen Abstimmungsvorlagen (Abs. 1). Er muss dabei die Grunds�tze der Vollst�ndigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verh�ltnism�ssigkeit beachten (Abs. 2) und die wichtigsten im parlamentarischen Entscheidungsprozess vertretenen Positionen darlegen (E. 3). Er darf keine von der Haltung der Bundesversammlung abweichende Abstimmungsempfehlung abgeben (Abs. 4).
5.2.�In den Urteilen 1P.59/1991 vom 11. Dezember 1991 (in: ZBl 94/ 1993 S. 119) und 1P.141/1994 vom 26. Mai 1995 (in: ZBl 97/1996 S. 233; RDAF 1997 I 372) befasste sich das Bundesgericht mit Interventionen von �ffentlichen und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen im Abstimmungskampf. Es ging davon aus, dass Unternehmen, die - unabh�ngig von ihrer Organisationsform - direkt oder indirekt unter dem bestimmenden Einfluss eines Gemeinwesens stehen, grunds�tzlich zur politischen Neutralit�t verpflichtet sind (Urteil 1P.141/1994, E. 3c und E. 4b). Eine Stellungnahme sei im Einzelfall zul�ssig, wenn ein Unternehmen durch die Abstimmung besonders betroffen werde, namentlich in der Umsetzung seines gesetzlichen oder statutarischen Auftrags, und �hnlich einem Privaten in seinen wirtschaftlichen Interessen ber�hrt werde (Urteil 1P.141/1994 E. 3c). In diesen F�llen k�nne sich das Unternehmen grunds�tzlich der auch sonst im Abstimmungskampf verwendeten Informationsmittel bedienen, doch m�sse es sich jedenfalls einer gewissen Zur�ckhaltung befleissigen. Es habe seine Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten und d�rfe sich keiner verp�nten oder verwerflichen Mittel bedienen. Dazu geh�re auch, dass nicht mit unverh�ltnism�ssigem Einsatz �ffentlicher (z.B. durch die Ausn�tzung von rechtlichen oder faktischen Monopolen und Zwangstarifen erwirtschafteter) Mittel in den Abstimmungskampf eingegriffen werde. Die gebotene Zur�ckhaltung beurteile sich damit in �hnlicher Weise, wie sie den Gemeinden aufgegeben sei, wenn sie ausnahmsweise in besonderer Weise betroffen und daher zur Intervention berechtigt seien (vgl. BGE 116 Ia 466 E. 4 S. 468 ff.; 108 Ia 155 E. 5b S. 161 f.).
5.3.�Dagegen stehen private �usserungen unter dem Schutz der Meinungs�usserungs- und Pressefreiheit und f�hren nur ausnahmsweise, bei einer schwerwiegenden Irref�hrung der Stimmb�rger �ber zentrale Abstimmungsinhalte, zu einer Interventionspflicht der Beh�rden (vgl. zuletzt Urteil 1C_472/2010 vom 20. Januar 2011 E. 4 mit Hinweisen zu Literatur und Rechtsprechung, in: ZBl 112/2011 S. 375; RDAF 2012 I S. 354) oder einer Aufhebung der Abstimmung (BGE 135 I 292 E. 4.1 S. 295 f. mit Hinweisen).
Die Beschwerdegegnerinnen sind als Aktiengesellschaften privatrechtlich organisiert und werden auch nicht durch ein Gemeinwesen beherrscht. Sie nehmen jedoch im Bereich der sozialen Krankenversicherung �ffentliche Aufgaben wahr (Art. 1a des Bundesgesetzes �ber die Krankenversicherung vom 18. M�rz 1994 [KVG; SR 832.10]) und sind insoweit mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet (Verf�gungsbefugnis gem�ss Art. 49 des Bundesgesetzes �ber den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000 [ATSG; SR 830.1] i.V.m. Art. 1 und 80 KVG). Das Rechtsverh�ltnis zwischen Versichertem und Versicherer unterliegt im Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung dem �ffentlichen und nicht dem privaten Recht. Bei der Wahrnehmung ihrer �ffentlichen Verwaltungst�tigkeit sind die Krankenversicherungen an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (Art. 35 Abs. 2 BV; BGE 138 I 289 E. 2.8.1 S. 294).
6.1.�In einem Gutachten vom 21. Juni 2007 (VPB 2007.20 S. 352-375, insbes. S. 371 f.) kommt das Bundesamt f�r Justiz (BJ) daher zum Ergebnis, dass die Krankenversicherungen an die Grunds�tze f�r beh�rdliche Intervention im Vorfeld von Abstimmungen gebunden sind. Danach d�rfen sich die Krankenversicherungen prinzipiell nicht in Abstimmungsk�mpfe einmischen, es sei denn, es l�gen hierf�r triftige Gr�nde vor, namentlich wenn sie durch die Abstimmung besonders betroffen werden. In diesem Fall seien die Krankenversicherer jedoch zur Zur�ckhaltung verpflichtet und m�ssten sich an die Grunds�tze der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verh�ltnism�ssigkeit halten. Unzul�ssig sei insbesondere eine verdeckte Finanzierung des Abstimmungskampfs. Zudem verpflichte Art. 13 Abs. 2 lit. a KVG die Krankenversicherer ausdr�cklich, die Mittel der sozialen Krankenversicherung nur zu deren Zwecken zu verwenden. Die Verwendung von Pr�miengeldern zur Finanzierung des Abstimmungskampfs sei daher unzul�ssig.
Diese Grunds�tze wurden vom Bundesamt f�r Gesundheit (BAG) in seinem Kreisschreiben Nr. 7.6 vom 18. M�rz 2008 �ber "Informationen im Vorfeld von Abstimmungen" zusammengefasst und den Krankenversicherern sowie ihren R�ckversicherern und dem Branchenverband sant�suisse nahegelegt, sich daran zu halten.
Nach Auffassung des BJ (S. 372) und des BAG (Kreisschreiben S. 3 f.) gelten diese Beschr�nkungen auch, wenn Krankenversicherer neben der sozialen Krankenversicherung privatrechtliche Zusatzversicherungen betreiben, da f�r die Stimmberechtigten nicht klar ersichtlich sei, ob die Krankenversicherer als Betreiber der sozialen Krankenversicherung oder als privates Versicherungsunternehmen intervenierten.
6.2.�Die Beschwerdegegnerinnen 1-4, 6 und 7 r�umen ein, dass sie im Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung wie Beh�rden handeln und daher gewissen Restriktionen unterliegen; dagegen bestreiten sie, zur politischen Neutralit�t verpflichtet zu sein: Es gehe bei der Abstimmung um die Existenz der Krankenversicherungen; sie seien daher besonders betroffen und m�ssten die M�glichkeit haben, Stellung zu beziehen.
Die Beschwerdegegnerin 5 stellt die Gleichsetzung von Beh�rden und Krankenversicherungen im Abstimmungskampf dagegen grunds�tzlich in Frage: Die Krankenversicherungen seien keine demokratisch legitimierten, nur dem Gemeinwohl verpflichteten Beh�rden; sie n�hmen nicht als Verwaltungstr�ger, sondern als Organisationen der Zivilgesellschaft im Vorfeld von Volksabstimmungen Stellung und seien daher eher den politischen Parteien oder wirtschaftlichen Verb�nden gleichzusetzen. Dem vern�nftigen B�rger d�rfe nicht unterstellt werden, einer Stellungnahme eines Krankenversicherers dieselbe Autorit�t zuzumessen wie etwa einer beh�rdlichen Abstimmungserl�uterung. Die Initiative schlage vor, die bestehenden rund 60 Krankenversicherungen durch eine �ffentliche Einheitskasse des Bundes abl�sen und bedrohe somit deren Existenz. Vor diesem Hintergrund erwarte der Stimmb�rger von den Krankenversicherungen eigene Stellungnahmen; diese stellten einen wichtigen Teil einer umfassenden Willensbildung der Stimmb�rger dar.
6.3.�In der Literatur wird ebenfalls auf die fehlende demokratische Legitimation von �ffentlichen Unternehmen hingewiesen, aber es werden daraus unterschiedliche Schl�sse gezogen:
STEPHAN WIDMER ( Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Diss. Z�rich 1989 S. 213 f.) und GEORG M�LLER ( Die innenpolitische Neutralit�t der kantonalen �ffentlichen Unternehmen, ZBl 88/1987 S. 425 ff., insbes. S. 429 ff.) sind der Auffassung, dass sich �ffentliche Unternehmen selbst bei besonderer Betroffenheit ganz aus dem Abstimmungskampf heraushalten sollten.
PIERRE TSCHANNEN ( Stimmrecht und politische Verst�ndigung: Beitr�ge zu einem erneuerten Verst�ndnis von direkter Demokratie, Basel 1995, N. 194 S. 116) und ANDREAS KLEY-STRULLER ( Beeintr�chtigungen der Wahl- und Abstimmungsfreiheit durch Dritte, einschliesslich �ffentliche Unternehmungen, AJP 1996 S. 286 ff., insbes. S. 290) halten eine Intervention trotz besonderer Betroffenheit f�r unzul�ssig, wenn der Status der �ffentlichen Unternehmung oder die grunds�tzliche Richtung des Leistungsauftrags in Frage stehen: Gehe es um die demokratische Legitimierung ihrer Existenz, bestehe ein Interventionsverbot �hnlich wie bei Wahlen.
Dagegen argumentieren VINCENT MARTENET/TH�OPHILE VON B�REN (L'information �manant des autorit�s et des particuliers en vue d'un scrutin, � l'aune de la libert� de vote, ZSR 132/2013 I Heft 1 S. 57 ff., insbes. S. 71), dass die Grunds�tze �ber beh�rdliche Interventionen nur anwendbar seien, wenn die Stellungnahme als staatliche oder beh�rdliche Intervention erkennbar sei; werde diese dagegen von den Stimmberechtigten als �usserung eines privaten Unternehmens wahrgenommen, rechtfertigten sich keine besonderen Beschr�nkungen.
F�r MICHEL BESSON (Beh�rdliche Information vor Volksabstimmungen: verfassungsrechtliche Anforderungen an die freie Willensbildung der Stimmberechtigten in Bund und Kantonen, Diss. Bern 2002, S. 350) ist entscheidend, ob die Stellungnahme des besonders betroffenen Unternehmens einen Beitrag zu einer "besseren" Willensbildung leisten k�nne oder nicht. Gerade bei einer f�r ein �ffentliches Unternehmen zentralen Abstimmung h�tten die Stimmb�rger ein grosses Interesse daran, die Meinung des Unternehmens von diesem selbst zu erfahren. Bez�glich der Modalit�ten der Teilnahme g�lten die Regeln analog, die das Bundesgericht f�r Interventionen einer Gemeinde in einem kantonalen Abstimmungskampf entwickelt habe, d.h. die Information m�sse sachlich, transparent, fair und verh�ltnism�ssig sein; dagegen seien weniger strenge Grunds�tze im Hinblick auf die Ausgewogenheit der Information zu stellen (S. 340).
TOMAS POLEDNA/KERSTIN NO�LLE VOKINGER (Krankenversicherungen und politische Meinungsbildung - M�gliches und Unm�gliches, in: Jusletter 19. August 2013) schliessen sich der Auffassung von Besson an (Rz. 79 f.; Rz. 115). Sie bejahen daher ein Interventionsrecht der Krankenversicherer bei Abstimmungen �ber die Organisation der sozialen Krankenversicherung (Rz. 80). Dabei seien allerdings stets die Grunds�tze der Verh�ltnism�ssigkeit, der Sachlichkeit, der Fairness und der Transparenz zu beachten (Rz. 112). Eine Ausnahme gelte nur, wenn die KVG-Krankenversicherer deutlich erkennbar als Privatpersonen bzw. als private Zusatzversicherer auftr�ten (etwa im Sinne von "Ihre Halbprivat- und Privatversicherer"; vgl. Rz. 83 ff. und 113).
Wie bereits dargelegt (oben E. 6), nehmen die Krankenversicherer im Rahmen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung staatliche Aufgaben wahr und handeln damit als Organe der mittelbaren staatlichen Verwaltung, d.h. als Beh�rden. Dies rechtfertigt es grunds�tzlich, sie den Regeln �ber beh�rdliche Interventionen im Wahlkampf zu unterstellen. In diesem Zusammenhang ist zu ber�cksichtigen, dass sie den Versicherten hoheitlich gegen�bertreten und insofern auch einen privilegierten Zugang geniessen: Zuschriften der Krankenversicherung k�nnen (anders als Post von Wirtschaftsverb�nden und Parteien) nicht unge�ffnet weggeworfen werden, da sie wichtige Unterlagen (z.B. Rechnungen f�r Pr�mien oder Kostenbeteiligungen) enthalten k�nnen. Insofern trifft der Vergleich der Beschwerdegegnerin 5 mit Wirtschaftsverb�nden nicht zu.
Die beanstandeten Publikationen wurden in den Kundenmagazinen und Newslettern der Krankenversicherungen publiziert und betreffen die obligatorische Krankenpflegeversicherung. Insofern braucht nicht gepr�ft zu werden, ob die Grunds�tze �ber beh�rdliche Interventionen im Abstimmungskampf auch f�r �usserungen gelten, die eindeutig als Privatperson bzw. als Zusatzversicherer abgegeben werden.
7.1.�Wie die Beschwerdegegnerinnen �berzeugend darlegen, werden sie durch die bevorstehende Abstimmung in qualifizierter Weise betroffen. In dieser Situation ist mit BESSON und POLEDNA/VOKINGER davon auszugehen, dass ein Interesse der Stimmberechtigten daran besteht, eine Stellungnahme von den bislang mit der obligatorischen Krankenversicherung betrauten, besonders sachkundigen Krankenversicherern selbst zu erhalten, um sich ein umfassendes Bild von der Abstimmungsvorlage zu machen. Dies rechtfertigt es, ihnen die M�glichkeit zur Intervention im Abstimmungskampf um die Einheitskrankenkasse zuzugestehen, entsprechend der Gerichtspraxis zu �ffentlichen Unternehmen bzw. der Intervention von Gemeinden in kantonalen Abstimmungsk�mpfen.
7.2.�Bei ihren Interventionen m�ssen sie die Grunds�tze der Transparenz, der Sachlichkeit und der Verh�ltnism�ssigkeit beachten. �berdies d�rfen sie gem�ss Art. 13 Abs. 2 lit. a KVG keine Mittel der sozialen Krankenversicherung einsetzen (eine Verletzung dieses Verbots wird vorliegend von den Beschwerdef�hrern nicht geltend gemacht).
Diese Grunds�tze gelten nicht nur f�r eigene Stellungnahmen der Krankenversicherer, sondern auch, wenn in Kundenmagazinen Interviews mit Politikern oder Experten ver�ffentlicht werden, die sich kritisch zur Initiative �ussern. Zwar k�nnen diese als Privatpersonen den verfassungsrechtlichen Schutz der Meinungsfreiheit beanspruchen. Die Krankenversicherungen sind jedoch f�r den Inhalt ihrer Kundenmagazine verantwortlich und m�ssen notfalls auf den Abdruck von �usserungen verzichten, die den erw�hnten Grunds�tzen widersprechen, oder sie erg�nzen bzw. korrigieren.
7.3.�Wie die Bundeskanzlei in ihrer Vernehmlassung �berzeugend darlegt, bedeutet das Gebot der Sachlichkeit nicht, dass die Krankenversicherer Pro- und Contra-Argumente in gleicher Ausf�hrlichkeit und v�llig ausgewogen darlegen m�ssten: Wird ihnen aufgrund ihrer besonderen Betroffenheit erlaubt, in den Abstimmungskampf zu intervenieren, so sind sie befugt, ihren eigenen Standpunkt zu vertreten. Dabei m�ssen sie jedoch sachlich argumentieren. Sie d�rfen weder �ber den Zweck und die Tragweite der Initiative falsch orientieren, noch f�r die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiedergeben (BGE 138 I 61 E. 6.2 S. 83 mit Hinweisen). Bei negativen Bewertungen (z.B. von Argumenten des Initiativkomitees) m�ssen hierf�r gute Gr�nde bestehen (vgl. Urteil 1P.3/1997 vom 3. Juni 1997 E. 3, in: ZBl 99/1998 S. 85; RDAF 1999 I S. 439; BESSON, a.a.O., S. 189).
7.4.�Dabei m�ssen sich die Krankenversicherungen Zur�ckhaltung auferlegen. Sie d�rfen die Abstimmungskampagne nicht durch den Einsatz unverh�ltnism�ssig hoher finanzieller Mittel oder besonders intensiver Werbemethoden beherrschen (vgl. Urteil 1P.141/1994 vom 26. Mai 1995 E. 6d, in: ZBl 97/1998 S. 233; RDAF 1997 I S. 372; Urteil 1P.59/1991 vom 11. Dezember 1991 E. 5c, in: ZBl 94/1993 119 E. 5c), d.h. sie d�rfen nicht als bestimmender Akteur einer Kampagne auftreten ( POLEDNA/VOKINGER a.a.O. Rz. 64), weil dies die gebotene Offenheit der Auseinandersetzung gef�hrden w�rde (Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit).
7.5.�Schliesslich m�ssen die Stimmberechtigten um die Herkunft der Information von einer Krankenversicherung wissen (Prinzip der Transparenz). Nur so k�nnen sie deren Stellenwert einsch�tzen und sie mit Informationen und Stellungnahmen anderer Stellen (z.B. Gesundheitsdirektoren, �rzte-, Verbraucher- und Patientenorganisationen, etc.) konfrontieren, um sich ein umfassendes Bild zu verschaffen.
Unter diesen Aspekten sind im Folgenden die R�gen der Beschwerdef�hrer zu pr�fen.
8.1.�Soweit die Beschwerdef�hrer eine Verletzung der politischen Neutralit�t r�gen, weil die Beschwerdegegnerinnen eine eigene, die Vorlage ablehnende Meinung abgegeben haben, sind die Beschwerden unbegr�ndet: Nach dem oben Gesagten sind die Krankenversicherungen befugt, einen eigenen Standpunkt zu vertreten, und d�rfen in ihren Magazinen auch Interviews abdrucken, in denen sich die befragten Personen kritisch (aber sachlich) zur Initiative �ussern.
Wird allerdings - wie im CSS Magazin 2/2014 - ein ganzes Dossier mit mehreren Interviews und Artikeln zur Initiative pr�sentiert, gebietet der Grundsatz der Sachlichkeit grunds�tzlich, dass zumindest auch Bef�rworter der Initiative zu Wort kommen (wie beispielsweise im Gesundheitsmagazin Senso der Helsana, Nr. 1/M�rz 2014 und Nr. 2/Juni 2014 geschehen), da ansonsten beim Leser der unzutreffende Eindruck entstehen k�nnte, dass die Initiative von Gesundheitsfachleuten und -politikern einhellig abgelehnt wird.
8.2.�Mangels gen�gender Begr�ndung ist auf die R�ge der Verletzung des Verh�ltnism�ssigkeitsprinzips nicht einzutreten: Die Beschwerdegegner begr�nden dies lediglich mit der einseitigen Stellungnahme gegen die Einheitskasse, ohne darzulegen, dass die in den Kundenmagazinen der Beschwerdegegnerinnen publizierten Beitr�ge nach Anzahl, Umfang, zeitlicher Abfolge, finanziellem Aufwand, eingesetzten Werbemethoden oder aus anderen Gr�nden unverh�ltnism�ssig sind. Die blosse Bezeichnung als "Abstimmungsschlacht" gen�gt daf�r nicht.
8.3.�Die R�ge der fehlenden Transparenz ist abzuweisen, soweit darauf �berhaupt einzutreten ist. Aufgrund ihrer Platzierung in den Kundenmagazinen der Beschwerdegegnerinnen werden die Stellungnahmen - auch sofern sie von Dritten stammen - den Krankenversicherungen als Herausgeberinnen zugeordnet.
8.4.�Schliesslich r�gen die Beschwerdef�hrer eine Verletzung des Gebots der Sachlichkeit. Zwar d�rfen an die Beschwerdebegr�ndung aufgrund der kurzen Beschwerdefristen (Art. 77 Abs. 2 BPR; Art. 100 Abs. 3 lit. b BGG) keine �bertriebenen Anforderungen gestellt werden. Dennoch darf erwartet werden, dass die Beschwerdef�hrer zumindest kurz darlegen, weshalb die beanstandeten Behauptungen oder Vergleiche falsch, verzerrt, polemisch oder aus anderen Gr�nden unsachlich seien. Die pauschale Kritik als unsachlich, einseitig, "perfid", "an den Haaren herbeigezogen" oder als "politische Propaganda" gen�gt hierf�r nicht.
8.4.1.�Beachtlich erscheint dagegen der Einwand, dass der im CSS-Magazin 2/2014 publizierte Artikel "Was ist faul im Staate England?" zum nationalen Gesundheitsdienst NHS einen sachfremden Vergleich zwischen der m�glichen Einf�hrung der Einheitskasse und dem staatlichen Gesundheitssystem in England enth�lt. Auch wenn dieser Vergleich nicht ausdr�cklich ausgesprochen wird, suggeriert doch die Platzierung des Artikels im Dossier zur Einheitskasse, dass die Initiative ein �hnliches System in der Schweiz anstrebt.
8.4.2.�Die Beschwerdef�hrer r�gen ferner das im CSS-Magazin 2/2014 erschienene Foto mit dem Text: "Dank Kundenorientierung erhalten bei der CSS alle Versicherten nicht Einheitsware, sondern ein massgeschneidertes Angebot". Das Foto zeige eine adrett gekleidete junge Frau neben einem als Clown oder Trottel dargestellten Mann. Tats�chlich wirkt der mit einem grauen, schlecht passenden Anzug gekleidete Mann, der mit der Einheitskasse assoziiert wird, unprofessionell. Immerhin besteht ein Zusammenhang des Bildes mit dem Text ("Einheitsware" contra "massgeschneidertes Angebot"), weshalb es an der Grenze des Zul�ssigen liegt.
8.4.3.�Die �usserung des Generaldirektors der Assura Bruno Ehrler im Assura mag' Nr. 1, wonach die Verteidiger der Krankenversicherung in ihrer gegenw�rtigen Form es f�r "abenteuerlich" hielten, ein bew�hrtes System zugunsten einer staatlichen Organisation mit unklaren Konturen aufzugeben, ist zwar zugespitzt, verletzt aber per se nicht das Sachlichkeitsgebot. Es kann daher offenbleiben, ob es sich um eine zutreffende Zusammenfassung der Botschaft des Bundesrats vom 20. September 2013 handelt, wie die Beschwerdegegnerin 7 geltend macht.
8.4.4.��hnliches gilt f�r den Satz im Kommentar des VR Pr�sidenten der Helsana im Magazin senso 1/2014 "Gegen Staatsmedizin": "Merke: Gesundheitssysteme mit einer Einheitskasse f�hren zwangsl�ufig zu Staatsmedizin - sie beg�nstigen eine Zweiklassenmedizin". Diese plakative Behauptung w�re f�r sich allein genommen unsachlich; sie wird jedoch durch die vorangegangenen Hinweise auf Erfahrungen in anderen L�ndern n�her begr�ndet und durch die auf derselben Seite abgedruckte Stellungnahme der Gesundheits�konomin Anna Sax zugunsten der Einheitskasse relativiert.
8.4.5.�Der Vorwurf von Suggestivfragen in der Kundenzeitschrift aktuell der Swica (Februar 2014) erscheint nicht v�llig unberechtigt, dienen doch die gestellten Fragen in erster Linie als Vehikel, um in den Antworten Argumente gegen die Einheitskasse zu entwickeln. Insgesamt ist jedoch f�r den Leser aufgrund des Kontexts und der �berschrift "... unsere Antworten" klar, dass es sich um eine Stellungnahme aus Sicht der Krankenversicherung handelt.
Nach dem Gesagten kann auf die Beschwerden �berwiegend mangels substanziierter Begr�ndung nicht eingetreten werden. Zwar l�sst sich �ber die Sachlichkeit einzelner Beitr�ge streiten. Sie sind jedoch aufgrund ihrer Platzierung im Kundenmagazin klar den Krankenversicherungen zuzuordnen und somit als Stellungnahmen einer von der Initiative bedrohten Organisation erkennbar. Angesichts der intensiv gef�hrten Diskussion um die Einheitskasse, in der auch einflussreiche Bef�rworter der Initiative zu Wort kommen, erscheinen die beanstandeten �usserungen weder f�r sich allein, noch zusammengenommen geeignet, das Resultat der Abstimmung wesentlich zu beeinflussen. Den Bef�rwortern der Einheitskasse blieb gen�gend Zeit, um gewisse Verzerrungen oder einseitige Argumentationen aus ihrer Sicht zu kommentieren bzw. richtigzustellen. Dies f�hrt zur Abweisung der Stimmrechtsbeschwerden (vgl. Art. 79 Abs. 2bis BPR), soweit darauf einzutreten ist.
Zu betonen ist, dass sich die Beurteilung ausschliesslich auf die in den vorliegenden Beschwerden mit gen�gender Begr�ndung ger�gten Unterlagen bezieht.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdef�hrer kostenpflichtig (Art. 66 BGG). Dagegen haben die Beschwerdegegnerinnen als mit �ffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen keinen Anspruch auf eine Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Verfahren 1C_372/2014 und 1C_373/2014 werden vereinigt.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdef�hrern je zur H�lfte (ausmachend Fr. 1'000.--) auferlegt.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Schweizerischen Bundeskanzlei und den Regierungsr�ten der Kantone Basel-Stadt und Bern schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 82
 Art. 45
 BGE 
 Art. 77
 Art. 88
 Art. 77
 Art. 77
 Art. 77
 BGE 
 Art. 34
 BGE 
 Art. 10
 BGE 
 Art. 49
 Art. 1
 BGE 
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 100
 Art. 79