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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 039 del 12/03/2013
Dictamen : 039 del 12/03/2013
Consultante: Cruz Méndez Widman
C-039-2013
(INCOP)
Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio número G.G.C. 0063-2013, de fecha 18 de enero de 2013 -recibido el 21 del mismo mes y año-, por medio del cual, según se infiere, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), nos solicita emitir criterio sobre la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la reclasificación individual del puesto 21 Profesional de Servicio Civil 2 a Profesional Jefe de Servicio Civil 2, hecha a favor del funcionario xxx, cédula xxx, aprobada mediante acuerdo de la Junta Directiva Nº 2, tomado en la sesión Nº 3646 de 24 de junio de 2010; acto materializado en la acción de personal 1561 y con un rige a partir del 1º de julio de 2010.
Se adjunta el expediente administrativo original Nº OD-02-2012 llevado al efecto, conformado por un total de 286 folios debidamente numerados.
Lamentablemente debemos indicarle que no podremos acceder a su petición, pues con vista de los antecedes que logran extraerse de la documentación remitida al efecto, se logra colegir que el procedimiento administrativo ordinario anulatorio en sede administrativa ha sido iniciado por un órgano incompetente y porque en el presente caso no se aprecia la existencia de una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
- La unidad de Capital Humano del INCOP, por oficio UFCH-0221-2010, de fecha 11 de junio de 2010, envió a la Gerencia General para su conocimiento estudio de reclasificación de puestos (E.R.P.) Nº 001-2010; el cual fuera aprobado por la Junta Directiva mediante acuerdo Nº 2 tomado en la sesión Nº 3646 de 24 de junio de 2010, con un rige a partir del 1º de julio de 2010 (Folios del 1 al 5).
- Entre las reclasificaciones aprobadas se encuentra la del funcionario xxx, cédula xxx, por la que se autorizó reclasificar su puesto Nº 21 de Profesional de Servicio Civil a Profesional Jefe de Servicio Civil 2 (Folios del 6 al 13); acto que se materializó en la acción de personal Nº 1561 con un rige a partir del 1º de julio de 2010 (Folio 17).
- Por oficio G.G.C.1564-2010, de fecha 30 de setiembre de 2010, en cumplimiento del inciso i) del artículo 14 del Decreto Ejecutivo Nº 35114-H –publicado en La Gaceta Nº 58 de 24 de marzo de 2009-, denominado Procedimientos para la Aplicación y Seguimiento de las Directrices Generales de Política Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos para Entidades Públicas, Ministerios y demás Órganos según corresponda, cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria”, se le remitió a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) certificación CUFH-0295-2010 del cumplimiento de la normativa señalada, con el listado de puestos reclasificados, entre los que se encontraba el del funcionario xxx (Folios del 38 al 40).
- Por STAP-1773-2010, la STAP requirió estudios técnicos elaborados para la Unidad de Capital Humano del INCOP a fin de establecer si las reclasificaciones fueron producto o no de una modificación en la estructura orgánica del ente; esto en el caso especial de siete puestos específicos del nivel profesional, entre los que se encontraba el del funcionario xxx (Folio 41).
- Con oficio UFCH-0366-2010, de fecha 22 de octubre de 2010, la STAP recibió el informe requerido (Folio del 42 al 44).
- Por oficio STAP-1388-2011, de fecha 9 de mayo de 2011, la STAP objeta la reclasificación del puesto ocupado por el funcionario xxx, por carecer la misma de un adecuado sustento legal, pues la Ley Nº 8292 no permite delegar funciones del Auditor en otra persona en su ausencia (Folios del 45 al 49).
- Con base en el citado oficio STAP-1388-2011, la Unidad de Capital Humano del INCOP confecciona la acción de personal Nº 3307 (Folio 74), por la que se ordena revertir unilateral y provisionalmente la reclasificación anteriormente operada al puesto que ocupa el funcionario xxx; esto mientras la STAP resuelve la solicitud de reconsideración presentada (Folios 72 y 73).
- El funcionario xxx interpone recurso de amparo (expediente Nº 11-010395-0007-CO) contra el Presidente de la Junta Directiva y el Jefe de la Unidad Funcional de Capital Humano del INCOP, por dejar unilateralmente sin efecto reclasificación del puesto que ocupa y la Sala Constitucional, mediante resolución Nº 2011015536 de las 10:49 hrs. del 11 de noviembre de 2011, declara con lugar el recurso planteado y ordena restituir al recurrente en el puesto que se le otorgó por reclasificación como Profesional Jefe de Servicio Civil 2 en la Auditoría General de INCOP, con todas las atribuciones y obligaciones que ello implica (Folios del 89 al 95).
- Por acción de personal Nº 3467 las autoridades del INCOP cumplen lo ordenado en la sentencia constitucional y restituyen al funcionario xxx en su puesto reclasificado (Folio 83) y se le reconocen diferencias salariales respectivas (Folio 96).
- Por oficio G.G.C.-0533-2012, de fecha 18 de abril de 2012, el Gerente General, haciendo indirecta alusión al caso de marras, consulta a la Procuraduría General si la Autoridad Presupuestaria puede ordenar a la Administración del INCOP revertir la reclasificación de un funcionario, conllevando a la anulación absoluta, evidente y manifiesta de dicho acto y en caso de ser procedente solicita emita el dictamen respectivo que prevé el ordinal 173 de la LGAP (Folios del 117 al 118).
- Mediante dictamen C-193-2012, de fecha 13 de agosto de 2012, la Procuraduría General concluye que la STAP detenta potestad legal suficiente para ordenar a la Administración descentralizada la realización de una determinada conducta y que el incumplimiento de tal disposición puede acarrear responsabilidad administrativa. Igualmente concluye que resulta prematuro rendir el dictamen del 173 de la LGAP, pues no se ha tramitado de previo el procedimiento administrativo ordinario (Folios del 119 al 130).
- Con oficio STAP-1876, de fecha 7 de setiembre de 2011, la STAP reafirma que la reclasificación del puesto del funcionario xxx era improcedente, pues la estructura orgánica de la Unidad de Auditoría, en la que está inmersa ese puesto, no contempla una instancia a nivel interdepartamental, al contar con poco personal no es factible realizar una desgregación, además, se desconoce si cuentan con un reglamento de organización autorizado por la Contraloría General, pues de acuerdo con la Ley Nº 8461 no se permite delegar funciones del Auditor, que es un nivel de fiscalización superior (Folios 84, 85 y 86).
- Por oficio UFCH-0320-2011, de fecha 16 de diciembre de 2011, la Unidad de Capital Humano del INCOP remite a la Gerencia General el expediente del funcionario xxx para que sea remitido a la Asesoría Jurídica y se proceda al trámite de anulación de acto declaratorio de derechos (Folios del 99 al 114).
- Por oficio DAJ-223-2012, de fecha 27 de agosto de 2012, la Unidad de Asesoría Jurídica le indica al Gerente General que una vez concluida la lectura del dictamen C-193-2012 de la Procuraduría General, es menester dar inicio a un procedimiento administrativo ordinario a fin de anular la reclasificación del puesto del funcionario xxx y advierte expresamente que una vez terminado aquel y antes de dictar el acto final, debe enviarse el asunto a la Procuraduría General para que esta emita previamente su criterio vinculante (Folio 132).
- Mediante oficio G.G.C.1144-2012, de fecha 29 de agosto de 2012, el Gerente General del INCOP designa órgano director colegiado a fin de llevar a cabo el procedimiento administrativo previo a la eventual anulación de la reclasificación del funcionario xxx (Folio 133).
- Por resolución de las 09:00 hrs. del 1º de octubre de 2012, el órgano director emite auto de apertura del procedimiento administrativo ordinario anulatorio e íntima al funcionario xxx del objeto y fin del procedimiento (Folios del 134 al 145). Acto que aparentemente le fuera notificado al interesado en la misma fecha, según parece consignarse a pie de página a folio 134, pues no consta acta de notificación debidamente conformada.
- Mediante escrito con fecha de recibo de 23 de octubre de 2012, el funcionario xxx hace amplias argumentaciones jurídicas en atención al auto de apertura que le fuera comunicado (Folios del 215 al 233).
- La audiencia oral y privada se llevó cabo a la hora y fecha señalada al efecto, esto según constancia de folio 234 y grabación de audio digital que se aporta con el expediente.
- El órgano director rinde su informe final y recomienda mantener la reclasificación operada al puesto del funcionario xxx, pues a su criterio la Autoridad Presupuestaria no puede inmiscuirse en aspectos funcionales administrativos propios de un ente autónomo como el INCOP, como lo es en este caso la reclasificación del funcionario xxx y que en todo caso, en cuanto a las objeciones de la STAP el artículo 20 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Auditoría del INCOP le permite delegar provisionalmente sus funciones en el funcionario supervisor, siempre que notifique a la Junta Directiva. Y por tanto, concluye que la reclasificación del puesto del funcionario xxx no contiene vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta (Folios del 235 al 264).
- Por resolución las 13:00 hrs. del 13 de diciembre de 2012, la Gerencia General del INCOP acoge el informe del órgano director y decide mantener, por acto final, la reclasificación del puesto del funcionario xxx (Folios del 262 al 283).
- Mediante resolución de las 10:00 hrs. Del 18 de enero de 2013, la gerencia General del INCOP anula la resolución emitida por esa misma Gerencia a las 13:00 hrs. del 13 de diciembre de 2012, por la que se acoge el informe del órgano director y se decide mantener, por acto final, la reclasificación del puesto del funcionario xxx (Folios 285 y 286).
- Por oficio número G.G.C.0063-2013, de fecha 18 de enero de 2013 -recibido el 21 del mismo mes y año-, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), la Gerencia General del INCOP solicita a la Procuraduría General emitir criterio sobre la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la reclasificación individual del puesto 21 Profesional de Servicio Civil 2 a Profesional Jefe de Servicio Civil 2, hecha a favor del funcionario xxx, cédula xxx, aprobada mediante acuerdo de la Junta Directiva Nº 2, tomado en la sesión Nº 3646 de 24 de junio de 2010; acto materializado en la acción de personal 1561 y con un rige a partir del 1º de julio de 2010.
II.- Es el Consejo Directivo del INCOP, y no el Gerente General, el competente para ordenar la apertura del procedimiento administrativo, para designar el órgano director respectivo, solicitar el dictamen de la Procuraduría General y resolver posteriormente por acto final la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios emanados a lo interno de ese instituto.
Y en el caso específico del INCOP, autoridad portuaria de los puertos del Estado en el litoral Pacífico del país, como institución autónoma de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propios (arts. 1 y 2 de la Ley Nº 1721 de 28 de diciembre de 1953 y sus reformas), es su Junta Directiva el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa en los términos del 173.2 de la LGAP, pues tiene encomendada la administración superior del instituto (arts. 2, 5, 6, 7 y ss., 15 incisos m y ñ) de la citada Ley Nº 1721 y 103 y ss de la LGAP).
Por consiguiente, de conformidad con la normativa legal vigente, somos del criterio de que el órgano competente para ordenar la apertura del procedimiento administrativo, para designar el órgano director respectivo, solicitar el dictamen de la Procuraduría General y resolver posteriormente por acto final la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios emanados a lo interno del INCOP, es su Junta Directiva y no su Gerente General.
III.- Vicios insustanciales por incompetencia en razón del grado y la convalidación de actuaciones administrativas.
Según indicamos, de conformidad con la normativa legal vigente, el órgano competente para declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios emanados a lo interno del INCOP, es su Junta Directiva y no su Gerente General.
Así categorizada en este caso específico el vicio por incompetencia aludido, resultaría jurídicamente factible, por parte de la Junta Directiva, la convalidación de las actuaciones relativamente nulas, por vicio relativo originario en la competencia en razón del grado, hechas por la Gerencia General.
No obstante, debe saber la Junta Directiva del INCOP que, aun cuando esta solución remedial pueda estar justificada por razones de seguridad y estabilidad que pretenden la satisfacción y realización del interés público, con plena garantía y respeto de los derechos e intereses de los administrados, lo cierto es que la misma es improcedente e inútil en el presente caso, ya que según lo dispone el ordinal 173 de la LGAP, para declarar la nulidad de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además, ésta debe ser evidente y manifiesta; es decir, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza decretar la anulación oficiosa o de pleno derecho de un acto administrativo declaratorio de derechos, dado que el ordenamiento jurídico exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. Y con vista de los antecedes del expediente conformado al efecto, en el presente caso no se aprecia la existencia de una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
En lo que interesa el presente caso, es claro que en aras del principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas (arts. 11 y 34 de la Constitución Política) y de los derechos e intereses legítimos de los administrados, el ordenamiento autoriza, de forma excepcional, que la Administración pueda retirar libremente y por su propia cuenta –sin acudir al juicio contencioso-administrativo de lesividad- los actos declaratorios de derechos, siempre y cuando el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, que además sea evidente y manifiesta.
Es así que, con base en los antecedentes del caso en estudio, estimamos que lejos de acreditarse la existencia de un vicio grave y grosero, de fácil constatación o comprobación, el enjuiciamiento de la reclasificación del puestos acusada implica el necesario desarrollo de un proceso exegético para su verificación que conlleva la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad jurídica que no es propio del ejercicio de la potestad anulatoria en sede administrativa; véase que al contrario del criterio técnico jurídico hecho por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, tanto el órgano director como la propia Gerencia General mantienen una posición distinta sobre el tema. Y no se advierte la existencia de alguna normativa –susceptible de ser confrontada con la situación del señor xxx-, que señale, de manera concreta, específica y expresa, un límite transgredido por aquella reclasificación de puesto que, como manifestación de la potestad autoorganizativa, goza de un amplio margen de discrecionalidad administrativa. Ante lo cual, la posible nulidad de aquel acto, debe someterse igualmente a un proceso interpretativo que resulta incompatible con el carácter “evidente y manifiesto” que exige el artículo 173 de la LGAP.
A manera de síntesis, debemos concluir que no estimamos que los vicios acusados sean de tal magnitud que dé motivos para afirmar la existencia de nulidades susceptibles de ser catalogadas como absolutas, evidentes y manifiestas, porque dichos presuntos vicios no resultan patentes, notorios ni ostensibles por la mera confrontación del acto administrativo acusado de inválido con la normativa vigente al efecto. Al contrario, para verificarlos es necesario desarrollar todo un proceso interpretativo o exegético integrativo, tanto de la normativa legal y reglamentaria sobre la materia, así como una ponderación de la prueba contradictoria aportada por las partes en el expediente administrativo; lo cual conlleva a la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad jurídica, como bien se infiere del propio informe final del órgano director, que opina no existen vicios en aquella conducta administrativa.
En caso de que la Administración, luego de valorar adecuadamente el asunto de marras, mantenga su voluntad de revertir aquél acto de reclasificación de puesto a favor del funcionario xxx, debiera optar por acudir al proceso contencioso de lesividad, (arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), Ley Nº 8508); trámite que no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo de la jerarquía administrativa correspondiente –Junta Directiva en este caso-; todo esto en el entendido de que el acto de reclasificación del puesto que se pretende anular, en primer lugar, adolezca de un vicio que constituya una nulidad absoluta, en los términos de lo artículos 166 y 167 de la LGAP, y en segundo término, mientras sus efectos perduren (art. 34.1 del CPCA).
En caso de que la Administración, luego de valorar adecuadamente el asunto de marras, mantuviera como voluntad revertir aquél acto, debiera optar entonces por acudir al proceso contencioso de lesividad, (arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508); trámite que no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo de la jerarquía administrativa correspondiente –en este caso la Junta Directiva-; todo esto en el entendido de que el acto de reclasificación del puesto que se pretende anular, en primer lugar, adolezca de un vicio que constituya una nulidad absoluta, en los términos de lo artículos 166 y 167 de la LGAP, y en segundo término, mientras sus efectos perduren (art. 34.1 del CPCA).
En razón de lo anterior, devolvemos el asunto junto con toda la documentación original que nos fuera remitida.

References: artículo 14
 resolución 
 resolución 
 artículo 20
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 173
 artículo 173