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Timestamp: 2016-10-24 18:27:23+00:00

Document:
Verein zur F�rderung der Wohnqualit�t entlang der Hochspannungsleitung Sils-Benken-Mettlen (VfW), Sonnhaldenstrasse 51, 6331 H�nenberg,
Beschwerdegegner, vertreten durch Elektrizit�tswerk der Stadt Z�rich (EWZ), Rechtsdienst EWZ, F�rsprecher Balthasar Brandner, Tramstrasse 35, 8050 Z�rich,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation vom 4. Juli 2003.
Das Elektrizit�tswerk der Stadt Z�rich (EWZ) betreibt zwischen Benken (SZ) und Mettlen (LU) eine Hochspannungsleitung, deren Spannung im Jahre 1998 von 220 kV auf 380 kV erh�ht worden ist. Auf dem Gebiet des Kantons Zug wird dieser Leitungsstrang zusammen mit einem f�r 380 kV ausgelegten, jedoch bis auf weiteres mit 220 kV betriebenen Leitungsstrang der Nordostschweizerischen Kraftwerke (NOK; Bestandteil der Leitung Grynau-Mettlen) und einem der �berregionalen Versorgung dienenden 220 kV-Leitungsstrang auf gemeinsamen Masten gef�hrt. Die Gemeinschaftsleitung f�hrt in einem Bogen um das n�rdliche Zugerseeufer herum und ber�hrt dabei Siedlungsgebiete in der Lorzenebene.
Nach der Spannungserh�hung im Jahre 1998 beklagten sich Anwohner der Leitung insbesondere �ber eine Zunahme der L�rmimmissionen. Im Auftrag des Kantons Zug erarbeitete die Colenco Power Engineering AG im April 2001 eine Studie �ber die Auswirkungen der �bertragungsleitung Benken/Grynau-Mettlen auf Umwelt und Landschaft sowie �ber �nderungsm�glichkeiten (im Folgenden: Colenco-Studie). Die Untersuchung ergab unter anderem, dass der Anlagegrenzwert von 1 T, den die zwischenzeitlich in Kraft getretene Verordnung vom 23. Dezember 1999 �ber den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) f�r neue �bertragungsleitungen vorsieht, an mehreren Orten zwischen Menzingen und H�nenberg �berschritten wird.
Der "Verein zur F�rderung der Wohnqualit�t entlang der Hochspannungsleitung Sils-Benken-Mettlen" (VfW), dem zahlreiche Anwohner der Hochspannungsleitung in verschiedenen Gemeinden des Kantons Zug angeh�ren, ersuchte daraufhin das Eidgen�ssische Starkstrominspektorat (EStI), Sanierungsmassnahmen anzuordnen. Mit Verf�gung vom 26. November 2001 hielt das EStI fest, dass bei alten Leitungen nur die Optimierung der Phasenbelegung vorgeschrieben sei. Es wies deshalb den Antrag des VfW ab, soweit damit weitergehende Sanierungsmassnahmen verlangt werden.
Gegen diese Verf�gung erhoben der VfW, X.________ und Y.________ Verwaltungsbeschwerde bei der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departements f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation. Diese trat am 13. M�rz 2002 wegen versp�teter Einzahlung des Kostenvorschusses auf die Beschwerde nicht ein. Am 2. Juli 2002 hiess das Bundesgericht eine dagegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut (1A.94/2002). Daraufhin f�hrte die Rekurskommission das Beschwerdeverfahren fort und wies die Beschwerde am 4. Juli 2003 ab.
Hiergegen erheben der VfW, X.________ und Y.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Sie beantragen, der Entscheid vom 4. Juli 2003 sei aufzuheben und das Eidgen�ssische Starkstrominspektorat sei anzuweisen, bei der Sanierung der Hochspannungsleitung Benken/Grynau-Mettlen nicht nur die Phasenoptimierung zu verf�gen, sondern alle emissionsbegrenzenden Massnahmen, die f�r die Leitungsbetreiber technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar seien.
Das EStI, die Rekurskommission, das EWZ und die NOK beantragen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei abzuweisen. Die NOK beantragt zus�tzlich, sie sei als Partei ins Verfahren aufzunehmen. Das Eidgen�ssische Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) schliesst in seiner Vernehmlassung auf Abweisung der Beschwerde und verweist hierf�r auf eine Stellungnahme des Bundesamtes f�r Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) vom 12. Dezember 2003.
Angefochten ist ein Endentscheid einer eidgen�ssischen Rekurskommission, gegen den die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht grunds�tzlich offen steht (Art. 97 und Art. 98 lit. e OG).
1.1 Die Beschwerdef�hrer 2 und 3 wohnen in unmittelbarer N�he der Hochspannungsleitung und sind somit zur Beschwerdef�hrung berechtigt (Art. 103 lit. a OG). Der VfW ist als Verein, dem zahlreiche Anwohner der umstrittenen �bertragungsleitung angeh�ren und der gem�ss seinen Statuten die F�rderung und Wiederherstellung der Wohnqualit�t f�r die Anwohnerschaft der Hochspannungsleitung Sils-Benken-Mettlen bezweckt, ebenfalls zur Beschwerde legitimiert (sog. egoistische Verbandsbeschwerde; vgl. dazu BGE 124 II 293 E. 3d; 120 Ib 59 E. 1a S. 61).
1.2 Die NOK beantragt in ihrer Vernehmlassung, ihre Parteistellung sei durch ausdr�ckliche Aufnahme ins Rubrum und ins Dispositiv des bundesgerichtlichen Entscheids anzuerkennen. Die Beschwerdef�hrer halten daran fest, dass nur das Eidgen�ssische Starkstrominspektorat Beschwerdegegner sei, nicht aber die Leitungsbetreiber.
Das EWZ und die NOK betreiben gemeinsam die Hochspannungsleitung, deren Sanierung die Beschwerdef�hrer verlangen. Sie w�ren als Inhaber der Anlage verpflichtet, allf�llige vom eidgen�ssischen Starkstrominspektorat angeordnete Sanierungsmassnahmen auf eigene Kosten durchzuf�hren. Insofern ber�hrt sie ein Entscheid zum Umfang der Sanierungsmassnahmen unmittelbar in eigenen Interessen. H�tte das Starkstrominspektorat gegenteilig entschieden, w�ren sie zur Anfechtung dieser Verf�gung legitimiert gewesen. Dann aber kommt ihnen gem�ss Art. 6 VwVG Parteistellung im Verwaltungs- und im Verwaltungsbeschwerdeverfahren zu. Die Rekurskommission hat den Leitungsbetreibern daher zu Recht Parteistellung zuerkannt. Dies gilt - wie aus E. 3 des angefochtenen Entscheids klar hervorgeht - auch f�r die NOK; deren fehlende Erw�hnung im Rubrum ist offensichtlich ein Versehen.
Haben sich EWZ und NOK als Parteien am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt, sind sie auch befugt, am bundesgerichtlichen Verfahren teilzunehmen. Nachdem sie im vorinstanzlichen Verfahren mit ihren Antr�gen, die denjenigen der Beschwerdef�hrer entgegenstanden, obsiegt haben, sind sie als Gegenparteien, d.h. als Beschwerdegegner, zu bezeichnen (K�lz/H�ner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungspflege des Bundes, 2. Aufl., S. 190 f. Rz. 526 f.; Isabelle H�ner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Z�rich 2000, S. 156 Rz. 280).
Die Hochspannungsleitung Benken/Grynau-Mettlen ist eine Wechselstrom-Freileitung zur �bertragung elektrischer Energie (vgl. Ziff. 11 Abs. 1 lit. a Anh. 1 NISV), die elektrische und magnetische Felder mit Frequenzen um 50 Hz erzeugt und damit in den Anwendungsbereich der NISV f�llt (Art. 2 Abs. 1 lit. a NISV). Sie wurde vor Inkrafttreten der NISV am 1. Februar 2000 rechtskr�ftig bewilligt (vgl. Beschwerdeentscheid des Bundesrats vom 18. Dezember 1991 gegen den Genehmigungsentscheid des EStI, publ. in VPB 57/1993 Nr. 7). Es handelt sich daher - im Sinne der NISV - um eine alte Anlage (vgl. Art. 3 Abs. 1 NISV).
2.1 F�r neue �bertragungsleitungen sieht die NISV folgende Regelung vor: Diese m�ssen �berall, wo sich Menschen aufhalten, die Immissionsgrenzwerte gem�ss Anh. 2 NISV f�r die elektrische Feldst�rke (5000 V/m), die magnetische Feldst�rke (80 A/m) und die magnetische Flussdichte (100 T) einhalten (Art. 5 Abs. 2 und Art. 13 f. NISV; Ziff. 11 Anh. 2 NISV). �berdies m�ssen die Anlagen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anh. 1 festgelegte vorsorgliche Emissionsbegrenzung, d.h. den jeweiligen Anlagegrenzwert, einhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV). Dieser betr�gt f�r den Effektivwert der magnetischen Flussdichte 1 T (Ziff. 14 Anh. 1 NISV; zur magnetischen Flussdichte vgl. BGE 129 II 420 E. 7.1 S. 433). Dieser Wert muss im massgebenden Betriebszustand (Ziff. 13 Abs. 1 Anh. 1 NISV) an allen Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden; unter gewissen Voraussetzungen kann die Beh�rde davon Ausnahmen bewilligen. Die einschl�gige Bestimmung lautet:
1. Neue Anlagen m�ssen im massgebenden Betriebszustand an Orten mit empfindlicher Nutzung den Anlagegrenzwert einhalten.
2. Die Beh�rde bewilligt Ausnahmen, wenn der Inhaber der Anlage nachweist, dass:
b. alle anderen Massnahmen zur Begrenzung der Strahlung, wie ein anderer Standort, eine andere Leiteranordnung, die Verkabelung oder Abschirmungen, die technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar sind, getroffen wurden.
2.2 Art. 7 - 9 NISV regeln die Anforderungen an Altanlagen. Danach sorgt die Beh�rde daf�r, dass alte Anlagen, die den Anforderungen der Art. 4 und 5 nicht entsprechen, saniert werden (Art. 7 Abs. 1 NISV). Sie erl�sst die erforderlichen Verf�gungen und legt darin die Sanierungsfrist fest (Art. 7 Abs. 2 NISV). Diese betr�gt (vorbeh�ltlich besonderer Vorschriften in Anhang 1 NISV) h�chstens f�nf Jahre f�r die Durchf�hrung der vorsorglichen Emissionsbegrenzungen und h�chstens drei Jahre f�r die erg�nzenden oder versch�rften Emissionsbegrenzungen (Art. 8 NISV).
Die Sanierung bestehender Frei- und Kabelleitungen zur �bertragung von elektrischem Strom ist in Ziff. 16 Anh. 1 NISV wie folgt geregelt:
1. �berschreitet die von der Anlage erzeugte Strahlung im massgebenden Betriebszustand an Orten mit empfindlicher Nutzung den Anlagegrenzwert, so ist die Phasenbelegung so zu optimieren, dass die magnetische Flussdichte an diesen Orten minimiert wird.
2. Die Sanierungsfrist nach Art. 8 Abs. 1 betr�gt h�chstens drei Jahre.
2.2.1 Die Rekurskommission nahm - wie zuvor schon das Eidgen�ssische Starkstrominspektorat - an, dass bei alten �bertragungsleitungen, die den Anlagegrenzwert nicht einhalten, ausschliesslich die Phasenoptimierung als Sanierungsmassnahme angeordnet werden k�nne.
2.2.2 Die Beschwerdef�hrer sind dagegen der Auffassung, dass die Emissionen so weit zu begrenzen seien, wie dies technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar sei. Art. 16 Ziff. 1 Anh. 1 NISV erw�hne die Phasenoptimierung nur um sicherzustellen, dass diese Massnahme, die mit wenig Aufwand zu erreichen und auch f�r alte Anlagen problemlos durchzuf�hren sei, in jedem Fall ergriffen werde. �hnliche Bestimmungen f�nden sich z.B. in Anh. 1 Ziff. 55-57 f�r Eisenbahnen, in Ziff. 42 f�r Hausinstallationen und in Ziff. 75-76 bzw. 84-85 f�r Rundfunk- und Radaranlagen.
Nach Auffassung der Beschwerdef�hrer dient die in Ziff. 15 - 17 Anh. 1 NISV getroffene Unterscheidung zwischen neuen, alten und ge�nderten alten Anlagen nicht dazu, von der in Art. 11 Abs. 2 USG vorgegebenen Pflicht zur Durchf�hrung aller technisch m�glichen und wirtschaftlich tragbaren Sanierungsmassnahmen zu befreien; vielmehr mache der in Ziff. 15 Abs. 2 lit. b und Ziff. 17 verwendete Ausdruck "nachweisen" klar, dass es sich lediglich um eine differenzierte Regelung der Beweislast handle:
Bei neuen Anlagen sei der Verordnungsgeber davon ausgegangen, dass diese den Anlagegrenzwert immer einhalten k�nnten; wolle der Leitungsinhaber davon dispensiert werden, m�sse er deshalb nachweisen, dass er alle vom USG geforderten Massnahmen ausgesch�pft habe (Ziff. 15 Abs. 2 lit. b Anh. 1 NISV). Gleiches gelte, wenn der Leitungsinhaber eine �nderung einer alten Anlage durchf�hren wolle, die zu einer Erh�hung der elektromagnetischen Belastung f�hre: Auch hier m�sse er nachweisen, dass er schon alle technisch m�glichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen angewendet habe (Art. 9 NISV; Ziff. 17 i.V.m. Ziff. 15 Abs. 2 lit. b Anh. 1 NISV).
Im Gegensatz dazu sei der Inhaber einer unver�nderten Altanlage nach Ziff. 16 Anh. 1 NISV lediglich verpflichtet nachzuweisen, dass er die Phasenbelegung optimiert habe. Wolle die Beh�rde dar�ber hinaus weitere Massnahmen anordnen, liege es an ihr, zu beweisen, dass diese Massnahmen technisch m�glich und wirtschaftlich tragbar seien. Da dieser Nachweis nicht leicht zu erbringen sei, werde es f�r alte Anlagen in vielen F�llen beim bestehenden Zustand bleiben. Nur in dieser Hinsicht (d.h. hinsichtlich der Beweislast f�r die Durchf�hrbarkeit von Sanierungsmassnahmen) seien Altanlagen privilegiert. �hnliche Regelungen sehe Anh. 1 der NISV f�r Transformatorenstationen (Ziff. 25), Unterwerke und Schaltanlagen (Ziff. 35), Eisenbahnleitungen (Ziff. 55-57), Funkanlagen (Ziff. 75-76) und Radaranlagen (Ziff. 85-86) vor.
Im Folgenden ist die Auslegung von Ziff. 16 Anh. 1 NISV anhand von Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte der NISV zu �berpr�fen.
3.1 Art. 7 Abs. 1 NISV enth�lt den Grundsatz der Sanierungspflicht f�r Anlagen, die den Anforderungen der Art. 4 und 5 nicht entsprechen. Dabei ist zwischen der vorsorglichen und der versch�rften Emissionsbegrenzung zu unterscheiden:
3.1.1 Die Immissionsgrenzwerte markieren die Grenze zur Sch�dlichkeit oder L�stigkeit von Einwirkungen (Art. 13 USG). Art. 5 NISV verweist auf Anh. 2 NISV, der nicht zwischen neuen und alten Anlagen unterscheidet. Damit sind versch�rfte Emissionsbegrenzungen sowohl bei alten als auch bei neuen Anlagen anzuordnen, wenn die in Anh. 2 NISV bestimmten Immissionsgrenzwerte �berschritten werden (Schrade/Wiestner, a.a.O., N 61 zu Art. 16).
Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass die umstrittene Hochspannungsleitung die Immissionsgrenzwerte einh�lt.
3.1.2 F�r das Mass der vorsorglichen Emissionsbegrenzung verweist Art. 4 NISV auf die Bestimmungen des Anhangs 1.
Darin wird f�r bestimmte Anlagekategorien der Grundsatz der Gleichbehandlung von neuen und alten Anlagen aufgestellt, d.h. neue und alte Anlagen m�ssen grunds�tzlich den jeweiligen Anlagegrenzwert einhalten (vgl. Ziff. 35: Unterwerke und Schaltanlagen; Ziff. 65: Mobilfunksendeanlagen; Ziff. 75: Rundfunksendeanlagen; Ziff. 85: Radaranlagen), teilweise mit der M�glichkeit der Ausnahmeerteilung, wenn der Inhaber der Anlage nachweist, dass er alle technisch und betrieblich m�glichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen zur Emissionsbegrenzung getroffen hat (so z.B. Ziff. 35 Abs. 2, Ziff. 75 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Anh. 1 NISV).
Bei �bertragungsleitungen - wie auch bei Fahrleitungen von Eisenbahnen und Strassenbahnen - wird dagegen zwischen Alt- und Neuanlagen unterschieden: W�hrend neue Anlagen an Orten mit empfindlicher Nutzung den Anlagegrenzwert einhalten m�ssen, schreibt Anh. 1 NISV f�r alte Anlagen bestimmte Massnahmen zur Minimierung der magnetischen Flussdichte vor (Ziff. 16 und 56 Anh. 1 NISV). F�r �bertragungsleitungen ist dies die Optimierung der Phasenbelegung. In der Literatur wird daraus gefolgert, dass �bertragungs- und Fahrleitungen den Anlagegrenzwert nicht einhalten, sondern nur die in Anh. 1 genannten technischen und betrieblichen Anforderungen erf�llen m�ssen (Schrade/Wiestner, USG-Kommentar, N 22 der Vorbemerkung zu Art. 16-18 und N 60 zu Art. 16; Beatrice Wagner Pfeiffer, Umweltrecht I, 2. Aufl., S. 148 oben).
F�r elektrische Hausinstallationen schliesslich enth�lt Anh. 1 NISV keine Anlagegrenzwerte, sondern regelt nur die technischen Anforderungen an neue Anlagen (Ziff. 42). F�r Altanlagen wird keine Sanierung vorgeschrieben (Wagner Pfeiffer, a.a.O., S. 148 oben).
3.2 Schon diese systematische Betrachtung zeigt, dass der Verordnungsgeber den Grundsatz der Gleichbehandlung von Alt- und Neuanlagen in der NISV nicht konsequent umgesetzt hat, sondern differenzierte Regelungen f�r verschiedene Anlagentypen getroffen hat, so dass nicht ohne Weiteres von der Regelung etwa im Bereich der Transformatorenstationen, Unterwerke und Schaltanlagen auf diejenige f�r Freileitungen zur �bertragung von elektrischer Energie geschlossen werden kann.
In Ziff. 42 Anh. 1 NISV (neue Hausinstallationen) werden die technischen und betrieblichen Anforderungen mit dem Wort "insbesondere" eingeleitet, was darauf hinweist, dass die dort aufgez�hlten Massnahmen in jedem Fall zu ergreifen sind, aber keine abschliessende Regelung der vorsorglichen Emissionsbegrenzung darstellen. Diese Einleitung fehlt in Ziff. 16 Abs. 1 Anh. 1 NISV, was auf eine abschliessende Regelung hindeutet. Anders als in Ziff. 15 Abs. 2 und den anderen von den Beschwerdef�hrern zitierten Bestimmungen von Anh. 1 der NISV wird auch das Wort "nachweist" nicht verwendet. Dies spricht gegen die Auffassung der Beschwerdef�hrer, es handle sich um eine Beweislastregelung.
3.4 Gegen die Auslegung der Beschwerdef�hrer sprechen auch die Bestimmungen zu den Sanierungsfristen: Gem�ss Ziff. 16 Abs. 2 Anh. 1 NISV betr�gt die Sanierungsfrist bei �bertragungsleitungen h�chstens drei Jahre. Diese Frist gen�gt zur Optimierung der Phasenbelegung. Dagegen w�re sie (wie auch die in Art. 8 Abs. 1 NISV vorgesehene Frist von f�nf Jahren) f�r weitere Sanierungsmassnahmen, wie z.B. die Verlegung des Leitungstrassees oder die Mastenerh�hung (vgl. unten, E. 4.5.2), eindeutig zu kurz.
3.5 Schliesslich ist noch auf die Bestimmung zur �nderung alter Anlagen in Art. 9 NISV hinzuweisen: Danach darf die Strahlung an denjenigen Orten mit empfindlicher Nutzung, an denen die Anlagegrenzwerte schon vor der �nderung �berschritten waren, nicht st�rker sein als vor der �nderung (Abs. 1 lit. a). Selbst im Fall der �nderung einer alten Anlage wird also keine vollst�ndige Sanierung im Sinne einer Anpassung der vorsorglichen Emissionsbegrenzung an den Standard bei neuen Anlagen verlangt. Unabh�ngig von der Beurteilung dieser Bestimmung (vgl. unten, E. 4.6), l�sst sich daraus folgern, dass der Verordnungsgeber erst recht bei unver�nderten alten Anlagen nicht die Einhaltung der Anlagegrenzwerte verlangt (sofern Anh. 1 die Gleichstellung von neuen und alten Anlagen nicht vorschreibt).
3.6 Das BUWAL hat in seiner Stellungnahme vom 7. Januar 2004 dargelegt, dass der Bundesrat f�r die Sanierung alter Hochspannungsleitungen eine L�sung treffen wollte, die technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar sei und keine Rechtsunsicherheit entstehen lasse. Er habe daher in Ziff. 16 Abs. 1 Anh. 1 NISV bestimmt, dass alte Anlagen die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend durch die Optimierung der Phasenbelegung erf�llen, und dabei in Kauf genommen, dass unter Umst�nden im Einzelfall nicht immer alle technischen M�glichkeiten zur Reduktion der nichtionisierenden Strahlung ausgesch�pft w�rden.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer widersprechen diese Ausf�hrungen nicht dem "Erl�uternden Bericht zur NISV" vom 23. Dezember 1999: Zwar werden dort nur die Artikel der Verordnung und nicht die Ziffern der Anh�nge kommentiert, weshalb spezielle Ausf�hrungen zur Sanierung von Hochspannungsleitungen fehlen. In der Zusammenfassung (S. 1) wird jedoch festgehalten, dass alte Anlagen die Immissionsgrenzwerte einhalten m�ssen und, je nach Anlagetyp, an Orten mit empfindlicher Nutzung den Anlagegrenzwert einhalten oder ersatzweise technische und betriebliche Anforderungen erf�llen m�ssen. Auch in der Kommentierung zu Art. 3 (S. 9) wird darauf hingewiesen, dass f�r alte und neue Anlagen im Anhang 1 teilweise unterschiedliche Vorschriften aufgestellt werden.
3.7 Der Wortlaut von Ziff. 16 Abs. 1 Anh. 1 NISV, die Systematik von Anh. 1 NISV und die Entstehungsgeschichte der Verordnung best�tigen somit die Auslegung der Vorinstanzen.
Anlass zu einer abweichenden Auslegung best�nde deshalb nur dann, wenn das Auslegungsergebnis - die Beschr�nkung der Sanierungspflicht auf die Optimierung der Phasenbelegung - dem USG widersprechen und somit gesetzwidrig sein sollte. Dies ist im Folgenden zu pr�fen.
1. Anlagen, die den Vorschriften dieses Gesetzes oder den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze nicht gen�gen, m�ssen saniert werden.
2. Der Bundesrat erl�sst Vorschriften �ber die Anlagen, den Umfang der zu treffenden Massnahmen, die Fristen und das Verfahren.
3. Bevor die Beh�rde erhebliche Sanierungsmassnahmen anordnet, holt sie vom Inhaber der Anlage Sanierungsvorschl�ge ein.
4. In dringenden F�llen ordnen die Beh�rden die Sanierung vorsorglich an. Notfalls k�nnen sie die Stilllegung einer Anlage verf�gen.
4.1.1 Art. 16 Abs. 1 USG verweist auf die "Vorschriften dieses Gesetzes" und damit, f�r die Pflicht zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung, auf Art. 11 Abs. 2 USG. Danach sind Emissionen, unabh�ngig von der bestehenden Umweltbelastung, im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar ist.
Art. 11 Abs. 2 USG gilt auch f�r Altanlagen (BGE 126 II 480 E. 3a S. 483, 366 E. 2b S. 367 f.; 115 Ib 446 E. 3d S. 453 f., 456 E. 3c S. 463; Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Z�rich 2001, S. 82 Rz. 98; Vallender/Morell, Umweltrecht, Bern 1997, S. 261 f. Rz. 45; Thomas G�chter, Grundsatzfragen und Konzepte der Sanierung, URP 2003 S. 459 ff., insbes. S. 474/475; Robert Wolf, Elektrosmog: Zur Rechtslage bei Erstellung und Betrieb von ortsfesten Anlagen, URP 1996 S. 102 ff., insbes. S. 115; derselbe, Kommentar USG, Art. 25 N 43). Allerdings kann die Anwendung der Kriterien von Art. 11 Abs. 2 USG bei neuen und alten Anlagen zu unterschiedlichen Ergebnissen f�hren (Schrade/Wiestner, a.a.O., N 2 zu Art. 16; Griffel, a.a.O. S. 83 Rz. 98), wenn z.B. die Umr�stung bestehender Anlagen mit unverh�ltnism�ssigen Kosten verbunden w�re.
4.1.2 Art. 16 Abs. 2 USG beauftragt den Bundesrat, Ausf�hrungsvorschriften �ber die Sanierung zu erlassen, in denen die Anlagen, der Umfang der zu treffenden Massnahmen, die Fristen und das Verfahren geregelt werden. Damit wird der Bundesrat erm�chtigt, die Sanierungspflicht f�r gewisse Kategorien von Anlagen, deren Eigenarten und den gegebenen Verh�ltnissen entsprechend, speziell zu umschreiben (BGE 117 Ib 425 E. 5a S. 429). Dazu geh�rt die Erm�chtigung, f�r bestimmte Kategorien von Altanlagen weniger strenge Vorschriften zu erlassen als f�r Neuanlagen (Schrade/Wiestner, N 3 zu Art. 16).
4.1.3 Der Bundesrat muss bei seiner Regelung zwischen den verschiedenen, sich gegen�ber stehenden Interessen abw�gen (grunds�tzlich zur Interessenlage bei Sanierungen: G�chter, a.a.O., S. 465 ff.; Alexander Z�rcher, Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach dem Umweltschutzgesetz, Z�rich 1996, S. 143 ff.). Art. 16 Abs. 1 USG geht vom Grundsatz der Gleichbehandlung von alten und neuen Anlagen aus und r�umt damit grunds�tzlich den Anliegen des Umweltschutzes - zu denen auch eine konsequente Anwendung des Vorsorgeprinzips geh�rt - Vorrang ein. Die Einf�hrung neuen Rechts muss jedoch das Vertrauen der Inhaber bestehender Anlagen in die Kontinuit�t der Rechtsentwicklung wahren (Alfred K�lz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 101 ff., insbes. S. 137 ff.; Z�rcher, a.a.O., S. 150 ff.; G�chter, a.a.O., S. 472). Sodann ist auch das �ffentliche Interesse am Betrieb der jeweiligen Anlage in die Abw�gung einzustellen, im vorliegenden Fall also das Interesse an einer ausreichenden, breitgef�cherten, sicheren, wirtschaftlichen und umweltvertr�glichen Energieversorgung und der Sicherstellung einer wirtschaftlichen und umweltvertr�glichen Bereitstellung und Verteilung der Energie (Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a des Energiegesetzes vom 26. Juni 1998; SR 730.0). Dabei steht dem Bundesrat ein erheblicher Ermessensspielraum zu (Schrade/Wiestner, N 3 und N 22 zu Art. 16; G�chter, a.a.O., S. 491). Das Bundesgericht kann nur pr�fen, ob der Bundesrat sein Ermessen �berschritten oder missbraucht hat.
4.2 Die Frage, ob Ziff. 16 Abs. 1 Anh. 1 NISV in der von den Vorinstanzen gew�hlten Auslegung gesetzwidrig w�re, bedingt eine akzessorische Kontrolle der Verordnungsbestimmung. Diese Pr�fung bezieht sich - anders als bei der abstrakten Normenkontrolle - nicht auf s�mtliche m�glichen Konstellationen, sondern auf die besonderen Verh�ltnisse des zu behandelnden Falls (Walter K�lin, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Aufl., S. 133). Im vorliegenden Fall ist allerdings zu beachten, dass Art. 16 Ziff. 1 Anh. 1 NISV eine besondere Pr�fung des Einzelfalls gerade ausschliesst. Die Vorinstanzen haben es abgelehnt zu pr�fen, ob bei der konkreten Belastungssituation entlang der Hochspannungsleitung Benken/Grynau-Mettlen weitere Sanierungsmassnahmen technisch und betrieblich m�glich, wirtschaftlich zumutbar und verh�ltnism�ssig w�ren. Deshalb ist es auch dem Bundesgericht verwehrt, diese Pr�fung im Rahmen der konkreten Normenkontrolle vorzunehmen, und den Ausschluss weiterer Sanierungsmassnahmen mit den besonderen Verh�ltnissen des konkreten Falls zu rechtfertigen. Zu pr�fen ist mit anderen Worten nicht, ob es in der konkreten Situation USG-konform war, weitere Sanierungsmassnahmen abzulehnen, sondern ob das Eidgen�ssische Starkstrominspektorat schon die Pr�fung weiterer Sanierungsmassnahmen ablehnen durfte.
4.3 Zu ber�cksichtigen ist zun�chst, dass Ziff. 16 Abs. 1 Anh. 1 NISV "nur" die vorsorgliche Emissionsbegrenzung betrifft; die Immissionsgrenzwerte gem�ss Anh. 2 gelten auch f�r Altanlagen (vgl. oben E. 3.1.1), m�ssen also auch von bestehenden Freileitungen �berall eingehalten werden, wo sich Menschen aufhalten k�nnen.
Allerdings hat der Verordnungsgeber der vorsorglichen Begrenzung von nichtionisierender Strahlung auf Grund der beschr�nkten Schutzwirkung der aktuellen Immissionsgrenzwerte besondere Bedeutung zugemessen (Erl�uternder Bericht zur NISV, S. 6). Die Immissionsgrenzwerte in Anh. 2 NISV entsprechen im Bereich der niederfrequenten Strahlung den ICNIRP-Grenzwerten, welche die Muskeln vor ungewollter Kontraktion und die Nerven vor einer fehlerhaften Ausl�sung von Impulsen sch�tzen sollen; sie ber�cksichtigen dagegen nicht allf�llige biologische Wirkungen solcher Strahlung und epidemiologisch begr�ndete statistische Hinweise auf eine m�gliche Erh�hung des Leuk�mierisikos bei Langzeitbelastungen oberhalb von 0,1 - 0.3 T (Erl�uternder Bericht, S. 5). Insofern besteht ein �ffentliches Interesse daran, dass auch bestehende Hochspannungsleitungen den Anlagegrenzwert im Sinne einer Sicherheitsmarge einhalten.
4.4 Andererseits ist zu ber�cksichtigen, dass der Anlagegrenzwert von 1 T 100 mal tiefer liegt als der Immissionsgrenzwert und damit weit �ber das hinausgeht, was vor Erlass der NISV als vorsorgliche Emissionsbegrenzung verlangt wurde.
Hinzu kommt, dass der Anlagegrenzwert im massgeblichen Betriebszustand eingehalten werden muss. Dieser wird in Ziff. 13 Abs. 1 Anh. 1 NISV definiert als gleichzeitiger Betrieb aller Leitungsstr�nge, wobei jeder Leitungsstrang mit seinem thermischen Grenzstrom bei 40 �C und in der am h�ufigsten vorkommenden Lastflussrichtung betrieben wird. Es handelt sich hierbei um einen hypothetischen Betriebszustand, der zu maximalen Werten f�r die magnetische Flussdichte f�hrt. Ginge man vom tats�chlichen Betriebszustand bestehender Hochspannungsleitungen aus, l�ge die Belastung sehr viel tiefer, mit der Folge, dass schon heute die Anlagegrenzwerte weitgehend eingehalten w�rden.
Im vorliegenden Fall etwa betragen die maximalen Betriebsstr�me der Hochspannungsleitung Benken/Grynau-Mettlen je nach Strang etwa 5 bis 15% des thermischen Grenzstroms. Diese relativ kleinen Stromwerte ergeben sich deshalb, weil die vorliegende Leitung (zumindest Strang Nr. 1 und 2) eine Verbund- bzw. Vermaschungsleitung ist, die prim�r nur eine allf�llige Ausgleichsleistung bzw. den Ausgleichsstrom zu transitieren hat (Colenco-Bericht S. 54). Stellt man auf den tats�chlichen Betriebszustand ab, w�re der Anlagegrenzwert an fast allen Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten (vgl. Colenco-Bericht S. 85). Da f�r den tats�chlichen Betriebszustand Stromwerte zugrunde gelegt werden, die den gemittelten Maxima entsprechen, sind die effektiven Stromwerte im Normalbetrieb noch kleiner (Colenco-Bericht S. 85).
4.5 Die Rekurskommission argumentierte in ihrem Entscheid, dass schon die Ausarbeitung der n�tigen Unterlagen �ber Kosten und Nutzen von Sanierungsmassnahmen (Verkabelung, andere Linienf�hrung, h�here Masten, etc.) mit beachtlichem Aufwand und Kosten verbunden sei. Diese Pr�fung sei nicht sinnvoll, wenn mit grosser Wahrscheinlichkeit damit gerechnet werden m�sse, dass keine Alternativen zur bestehenden Situation in Frage k�men. Dies sei bei alten Freileitungen der Fall, weshalb der Bundesrat in verfassungskonformer Auslegung des USG f�r bestehende Freileitungen den Umfang der Sanierung auf die Phasenoptimierung beschr�nkt habe.
4.5.1 Die Beschwerdef�hrer bestreiten, dass es keine Alternativen zur Phasenoptimierung gebe und berufen sich hierf�r auf verschiedene Vorschl�ge des Colenco-Berichts.
Ein Teil der von ihnen genannten technischen Massnahmen (Erh�hung der Zahl der Ausleger, punktsymmetrische Anordnung der Leiter, Mittel- statt Zickzackf�hrung des 3. Leiters, Aufteilung der Zweierb�ndel in zwei Einzelseile) wurden jedoch im Colenco-Bericht bereits unter dem Aspekt der Optimierung der Phasenbelegung bzw. des "Phasensplittings" gepr�ft und verworfen, weil nur eine geringf�gige Reduktion des magnetischen Felds bei gleichzeitiger wesentlicher Erh�hung der L�rmimmissionen (Koronaschall) erzielt werden k�nnte (Colenco-Bericht S. 25, 49 und 85). Zum Teil handelt es sich auch um Massnahmen (z.B. Reinigung und Polieren der Leiterseile), die nur der Verringerung des Koronaschalls dienen und deshalb im vorliegenden Zusammenhang (Reduktion der elektromagnetischen Strahlung) irrelevant sind.
Die Verkabelung im Boden ist aufgrund der fehlenden Erfahrung mit 380-kV-Kabeln und den hohen Bau- und Investitionskosten problematisch (Colenco-Bericht S. 104 ff.). Zudem kommt die vom Amt f�r Raumplanung des Kantons Zug in Auftrag gegebene Studie von Ernst Basler + Partner (Machbarkeitsstudie zur raumplanerischen Optimierung der zugerischen Hochspannungsleitungen ab 50 kV, Januar 2003, S. 22) zum Ergebnis, dass die Verkabelung - wenn sie auf dem bisherigen Trassee erfolgt - keine Verbesserung aus Sicht des Strahlenschutzes bringen w�rde, weil die Strahlung durch das Erdreich nicht vermindert und die Leitung der Nutzung n�her r�cken w�rde.
4.5.2 Es bleiben damit als Sanierungsmassnahmen im Wesentlichen die Erh�hung der Masten (zwecks Erh�hung des Abstands zwischen den Leitungen und den Orten mit empfindlicher Nutzung) und die Teilverlegung der Leitung zur Umgehung dicht besiedelter Gebiete.
Es handelt sich dabei um Massnahmen, die mit erheblichem finanziellen und verfahrensrechtlichem Aufwand verbunden sind: So erfordert eine Leitungsverlegung eine neue Plangenehmigung einschliesslich UVP-Pr�fung. Zudem m�ssen neue Durchleitungsrechte, notfalls im Wege der Enteignung, erworben werden, und es drohen neue Konflikte mit erstmals betroffenen Anwohnern. Der Masterh�hung k�nnen Interessen des Orts- und Landschaftsschutzes entgegenstehen.
4.5.3 Immerhin lassen sich die Kosten dieser Massnahmen ohne allzu grossen Aufwand absch�tzen. So rechnet der Colenco-Bericht (S. 104 Ziff. 4.3.1) f�r die vorliegende Leitungskonfiguration (380/380/220 kV) mit Verlegungskosten von ca. Fr. 1,0 bis 1,5 Mio. pro Kilometer (ohne Betriebsausfallkosten und Kosten des Erwerbs neuer Durchleitungsrechte); die Teilverlegung in den Bereichen Menzingen, Inwil bei Baar, Steinhausen und H�nenberg w�rde damit Kosten von insgesamt ca. 15 Mio. Fr. verursachen (Basler + Partner, Machbarkeitsstudie S. 20 und 25). F�r die Masterh�hung rechnet die EWZ mit Fr. 100'000.-- pro Mast, sofern die Erh�hung nicht 10 m �berschreitet (Massnahmenmatrix vom 11. Januar 2000). Aufgrund dieser Erfahrungswerte ist zumindest eine �berschl�gige Kosten-Nutzen-Absch�tzung m�glich.
Es kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass derartige Massnahmen im Einzelfall wirtschaftlich tragbar und verh�ltnism�ssig sein k�nnen, wenn z.B. die Einhaltung des Anlagegrenzwertes in einem dicht besiedelten Gebiet mit relativ hoher Belastungssituation durch die Erh�hung weniger Masten oder die Verlegung eines kurzen Leitungsabschnitts gew�hrleistet werden k�nnte.
4.5.4 Es ist allerdings einzur�umen, dass eine Abkehr von der schematischen L�sung der Verordnung (Optimierung der Phasenbelegung als einzige Sanierungsmassnahme) den Pr�fungsaufwand der zust�ndigen Beh�rde erh�hen w�rde, m�sste doch eine breitere Palette von Massnahmen unter Ber�cksichtigung der Umst�nde des jeweiligen Falls gepr�ft werden. Sodann w�re mit einer Erh�hung der Zahl der Rechtsmittelverfahren zu rechnen, wenn sich die Betroffenen nicht mehr mit einer Optimierung der Phasenbelegung begn�gen m�ssten, sondern weitergehende Massnahmen verlangen und notfalls mit Rekurs und Beschwerde gerichtlich geltend machen k�nnten. Diese Verfahren w�rden vermutlich nur selten Erfolg haben: In vielen F�llen wird eine Teilverlegung der Leitung oder eine Erh�hung der Masten aufgrund gegenl�ufiger �ffentlicher und privater Interessen nicht m�glich oder - bei einer relativ niedrigen tats�chlichen Belastungssituation - unverh�ltnism�ssig sein.
4.6 Insofern ist die �berlegung des Bundesrats, langwierige Sanierungs- und Rechtsmittelverfahren mit unsicherem Ausgang zu vermeiden, indem die Sanierung von vornherein auf eine technisch und betrieblich m�gliche und wirtschaftlich zumutbare Massnahme - die Optimierung der Phasenbelegung - beschr�nkt wird, durchaus nachvollziehbar. Sie hat den Vorteil, dass s�mtliche bestehenden Hochspannungsleitungen innert kurzer Frist saniert werden k�nnen. Dadurch kann landesweit schon wenige Jahre nach Inkrafttreten der NISV eine Senkung der nichtionisierenden Strahlung von Hochspannungsleitungen erzielt werden, wenn auch nicht �berall auf dem tiefen Niveau des Anlagegrenzwertes.
Allerdings muss Ziff. 16 Anh. 1 NISV - wie auch die anderen Bestimmungen der NISV und ihre Anh�nge - im Lichte der Grunds�tze des USG angewandt werden. Diese Regelung darf nicht dazu f�hren, dass bestehende Hochspannungsleitungen �ber Jahrzehnte weiterbetrieben und sogar modifiziert werden k�nnen, ohne dass je auch nur gepr�ft w�rde, ob es weitere, wirtschaftlich zumutbare Massnahmen zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung gibt. Eine solche Pr�fung w�re jedenfalls bei einer wesentlichen �nderung der Anlage geboten (Art. 18 USG; vgl. hierzu Schrade/Wiestner, a.a.O., N 36 zu Art. 18; Wagner Pfeifer, a.a.O., S. 149).
Im vorliegenden Fall geht es jedoch um einen relativ neuen (1991 bewilligten) Leitungsabschnitt, der seit Inkrafttreten der NISV vor nur vier Jahren nicht ver�ndert worden ist. Insofern bietet der vorliegende Fall auch keinen Anlass zur Pr�fung, ob die in Ziff. 16 Anh. 1 NISV enthaltene Privilegierung von Altanlagen zeitlich befristet werden m�sste.
4.7 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Auslegung von Ziff. 16 Abs. 1 Anh. 1 NISV durch die Vorinstanzen im vorliegenden Fall nicht gegen Art. 11 Abs. 2 und Art. 16 USG verstiess. Das EStI hat deshalb zu Recht den Antrag der Beschwerdef�hrer auf Anordnung von Sanierungsmassnahmen abgewiesen, soweit damit mehr als nur eine Optimierung der Phasenbelegung verlangt wurde.
Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdef�hrer die Gerichtskosten und haben keinen Anspruch auf eine Parteientsch�digung (Art. 156, 159 OG). Die privaten Beschwerdegegner sind durch den Rechtsdienst der EWZ vertreten und haben deshalb ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientsch�digung.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Eidgen�ssischen Starkstrominspektorat (EStI), der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departements f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation sowie dem Eidgen�ssischen Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 98
 BGE 
 Art. 6
 Art. 3
 Art. 13
 BGE 
 Art. 7
 Art. 4
 Art. 8
 Art. 16
 Art. 11
 Art. 7
 Art. 4
 Art. 5
 Art. 16
 Art. 4
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 3
 Art. 16
 Art. 11

Art. 11
 Art. 25
 Art. 11
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 18
 Art. 11
 Art. 16