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﻿ SENTENCIA (7177) 6800123150002001018301 IJ24 DE JULIO 23 DE 2002
SENTENCIA (7177) 6800123150002001018301 IJ24 DE 23 DE JULIO DE 2002
CONTENIDO:PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJALES. SIGUE SIENDO CAUSAL LA VIOLACIÓN DEL RÉGIMEN DE INHABILIDADES.
TEMAS ESPECÍFICOS:PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL, INHABILIDADES PARA SER CONCEJAL, INCOMPATIBILIDADES DEL CONCEJAL, CAUSALES DE DESTITUCIÓN DEL CONCEJAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:372 DE DICIEMBRE DE 2002, PÁG.2674
Sentencia IJ-24 de julio 23 de 2002
SIGUE SIENDO CAUSAL LA VIOLACIÓN DEL RÉGIMEN DE INHABILIDADES
EXTRACTOS: «Se deciden los recursos de apelación oportunamente interpuestos por la Procuradora Judicial 16 —Asuntos Administrativos— y el demandado, contra la sentencia de 16 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que decretó la pérdida de la investidura del Concejal del Municipio de Puente Nacional Gabriel Fernando Marín Ruiz, elegido como tal para el período 2001-2003.
V.Consideraciones de la Sala
En el caso sub examine está demostrado que el señor Gabriel Fernando Marín Ruiz ostenta la calidad de concejal del municipio de Puente Nacional (Santander), elegido para el período comprendido entre el 1º de enero de 2001, y el 31 de diciembre de 2003. Así mismo, que su inscripción como candidato para aspirar a dicho cargo tuvo lugar el 17 de agosto de 2001.
4) Quien haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o de terceros, dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripción” (la subraya es de la Sala).
No puede desconocerse que ésta es norma posterior y contiene una relación de los diversos eventos en que diputados, concejales distritales y municipales y miembros de las juntas administradoras locales, perderán su investidura, entre los cuales, si bien se omitió la violación del régimen de inhabilidades no por ello puede concluirse que haya sido voluntad del legislador suprimir dicha causal en lo concerniente a los concejales, que es la materia a la que se contrae el presente asunto, pues en el numeral 6º, ibídem, quedó plasmada la posibilidad de que otras normas también pudieran consagrar causales de pérdida de investidura para esta categoría de servidores públicos, por lo que, frente a una situación como la aquí dilucidada, necesariamente hay que remitirse a la reglamentación contenida en la Ley 136 de 1994, que en lo referente a dichas causales, en el artículo 55, numeral 2º, sí prevé como propiciatoria de la comentada consecuencia jurídica, la violación del régimen de inhabilidades, así como también consagra, con ese mismo efecto, en el numeral 1º, dando alcance al artículo 291 de la Constitución, la aceptación o desempeño de cargo público, causal regulada de manera especial en este último estatuto al igual a como acontece con la prevista en el artículo 110, ibídem, relacionada con las contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos por parte de quienes desempeñan funciones públicas.
No debe perderse de vista que el artículo 96 (1) de la Ley 617 de 2000 sobre “vigencia y derogatorias” no derogó expresamente el artículo 55, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994 como sí lo hizo respecto de otras de sus disposiciones que inclusive habían sido derogadas, a su vez, por normas posteriores como la Ley 177 de 1994, entre otras.
(1) “Vigencia y derogatorias. La presente rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3ª de 1991; parágrafo 3º del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1º, 3º, 5º, 6º, 8º y 11 de la Ley 177 de 1994; el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7º, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997; y las demás disposiciones que le sean contrarias. Se deroga lo establecido en el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y la expresión “quienes dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales, ni” del numeral 5º del artículo 44 de la Ley 200 de 1995”.
Así pues, en este caso se estaría, a lo sumo, frente al fenómeno de la derogatoria tácita prevista en el artículo 71 del Código Civil (2) y 3º (3) de la Ley 153 de 1887. Pero esta situación no podría ser alegada si se tiene en cuenta que ella requiere, de una parte, que la nueva ley contenga disposiciones que no puedan conciliarse con la ley anterior, lo cual no cabe predicarse del asunto examinado. Al efecto basta señalar que la nueva regulación no es incompatible con la anterior, sino, por el contrario, si se examinan de forma armónica y complementaria una de la otra, como evidentemente lo son, se advierte que la interpretación del tema resulta, en mayor grado, tanto apropiada como eficaz; y, de otro lado, como ya se expresó, la nueva ley no regula íntegramente la materia, pues expresamente se remite a lo que otras señalen sobre el asunto, omitiendo inclusive referirse a las causales de orden constitucional anotadas, las cuales por obvias razones también propician la comentada sanción.
Ahora bien, del examen de los documentos allegados al expediente en virtud del auto para mejor proveer de 27 de septiembre de 2001 (4) , se advierte que el texto original del proyecto de Ley 199 de 1999 Senado, 046 de 1999, Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso año VIII Nº 257 del 17 de agosto de 1999, visible a folios 29 a 66 del cuaderno principal, artículo 44, consagraba:
“Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales, distritales y del distrito Capital de Santafé de Bogotá y miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales, distritales y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura por: 1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses...” (fl. 38).
En la Gaceta número 394 de 27 de octubre de 1999, contentiva de “Ponencias Cámara de Representantes” (fl. 57 cdno. de anexos núm. 1) aparece el mismo texto; además de que en la Gaceta 257 obra un cuadro comparativo de las inhabilidades propuestas para diputados, concejales, gobernadores y alcaldes (fls. 55 y ss.), tema este que concentró los debates relacionados con el capítulo V referente a “Reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital”, lo cual no permite evidenciar que la voluntad del legislador haya sido la de suprimir la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, pues de haber sido así, debieron producirse fundadas explicaciones justificativas del nuevo enfoque, como sí las hubo y en forma detallada, frente a la ampliación del régimen de inhabilidad e incompatibilidades.
Por el contrario, según se lee a folio 45 del cuaderno principal, en la Gaceta del Congreso número 257, página 15, el proyecto de ley, de origen gubernamental, suscrito por los ministros del Interior, Néstor Humberto Martínez Neira, y de Hacienda y Crédito Público, Juan Camilo Restrepo Salazar, presentado por el segundo a la Secretaría General de la Cámara de Representantes el día 11 de agosto de 1999, tenía por finalidad, además del saneamiento fiscal de las entidades territoriales, establecer reglas para la transparencia de la gestión departamental y municipal, a través delfortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, fortalecimiento este que, lógicamente, suponía la ampliación de las causales de pérdida de investidura mas no la supresión o cercenamiento de las mismas.
“... El proyecto de ley que se somete a consideración del Honorable Congreso presenta en el capítulo V, reglas para la trasparencia de la gestión departamental y municipal, a través del fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales, la extensión en el tiempo de las incompatibilidades, la ampliación de las causales de pérdida de investidura para concejales y diputados...” (se resalta fuera de texto).
En la Gaceta número 553 de 15 de diciembre de 1999 se hace una relación de modificaciones, titulada “del pliego de modificaciones”, en el que no aparece manifiesta la voluntad del legislador de suprimir la causal en estudio (ver fls. 105 y ss. del cdno. ppal.).
El condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, aún por delitos que supongan la grave afectación de dineros públicos (causal de inhabilidad prevista en el numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994) o quien previamente haya sido despojado de su investidura, por ejemplo (causal de inhabilidad previsto en el numeral 8º, ibídem), que resultare elegido concejal nunca podría ser sujeto de la sanción de pérdida de investidura cuyos drásticos efectos, como es sabido, trascienden o van más allá del período para el cual se produjo la elección, por lo que bien pueden considerarse como permanentes o definitivos, pues, según el enfoque que la parte demandada le atribuye al presente asunto, frente a una persona que se halle en las condiciones anotadas, lo único procedente sería la solicitud de declaratoria de nulidad de su elección, decisión que, de darse, sólo tendría incidencia o abarcaría el período respectivo, lo que no impediría que dicha persona aspire sucesivamente a nuevas elecciones esperando contar con la suerte de que en alguno de sus intentos exitosos precluya el término de 20 días para el ejercicio de la acción electoral, y ante esa eventualidad poder desempeñar la curul a sus anchas, sin ningún tipo de inconvenientes, posibilidad que podría ser mucho más real si el candidato inhabilitado por la aludida causal, o por cualquier otra, se “camufla” en lugares segundarios de la lista esperando ocupar la vacancia del elegido por el procedimiento del llamado, acto que, por su naturaleza, reviste una precaria difusión, lo cual, aunado al corto tiempo con que se cuenta para el ejercicio de la acción pública electoral, impediría que se verifique un efectivo control sobre la situación relativa a la hipótesis planteada, el que sólo sería posible por virtud del ejercicio, en cualquier momento, de la acción de pérdida de investidura. Conclusión esta que, a juicio de la Sala, a todas luces, resulta inobjetable. Más aún si se tiene en cuenta que las causales de inhabilidad citadas en el ejemplo podrían ser “sobrevinientes”, esto es, posteriores a la elección, caso en el cual la acción electoral no resultaría procedente pues, como se sabe, ésta recae sobre los motivos o circunstancias que anteceden al citado acto.
La exégesis que plantea el demandado obra en contravía de un referente interpretativo que exhibe mayúscula importancia, por lo que no estaría por demás tenerlo en cuenta, y es precisamente el que dispone que la Constitución, por ser norma de normas, debe orientar la actividad encaminada a definir el alcance y aplicación de la ley en asuntos que puedan ofrecer dificultad, máxime cuando lo que es materia de regulación legal también lo es de la Constitución, y es evidente que en este caso, se está en presencia de análogas situaciones fácticas y jurídicas de las que se predican de los congresistas, debido a que el propósito de que se depuren las prácticas políticas inmorales o prohibidas es tema que interesa a la Nación entera, independientemente de sus distintos niveles. De ahí que bien podría acogerse lo que la Carta regula sobre el punto en tratándose de aquéllos para hacerlo extensivo a los demás miembros de las corporaciones de elección popular, en lo que toca con el manejo dado a la violación del régimen de inhabilidades como casual de pérdida de investidura, figura esta que, como ha quedado visto, no es exclusivamente de regulación legal, pues es innegable que la Constitución la prevé, en términos generales, respecto de los servidores públicos a todo nivel, aspecto en que la univocidad en el manejo del tema se estima de la mayor conveniencia, atendiendo razones de coherencia y razonabilidad.
Es de advertir que, en este específico caso, la inscripción para los comicios electorales de 29 de octubre de 2000 se efectuó durante la vigencia de la Ley 136 de 1994, pues la Ley 617 entró a regir, según el artículo 96, “A partir de su promulgación”, la que se produjo el 9 de octubre de 2000, cuando se publicó en el Diario Oficial 44.188. Es decir, que bajo la vigencia de la Ley 136 se configuró la causal de inhabilidad en estudio, ya que el artículo 43 la condiciona no a la elección, sino a la inscripción. Siendo ello así, el demandado se hizo acreedor a la sanción de pérdida de investidura prevista en ella.
(Sentencia de 23 de julio de 2002. Radicación IJ-24. Consejero Ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
Con el respeto debido, a continuación expreso las razones que me llevan a salvar mi voto.
Mi disentimiento con la providencia radica en la interpretación normativa que allí se efectúa, y concretamente respecto a la conclusión a la que allí se arriba de que la violación al régimen de inhabilidades a la luz de la Ley 617 de 2000, sigue siendo causal de pérdida de investidura para los concejales, no obstante que allí se omitió su mención.
El artículo 48 de la Ley 617 de 2000, establece como causales de pérdida de investidura para los diputados, concejales municipales y distritales y los miembros de las juntas administradoras locales: “1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses...”.
Tal y como se encuentra redactado el encabezado del artículo 48, éste regula en forma común las causales de pérdida de investidura para todos los miembros de las corporaciones de elección popular, por lo que allí se hallan consignadas las aplicables a los concejales.
Estimo que el numeral primero, reglamentó y sustituyó íntegramente lo previsto en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, que era específico para los concejales, norma frente a la cual operó el fenómeno de la derogatoria tácita.
Es así como expresamente excluyó como causal de desinvestidura la violación del régimen de inhabilidades, al contrario del citado artículo 55 de la ley anterior, que establecía en el numeral: “2) por violación del régimen de inhabilidades o de conflicto de intereses”.
En virtud de la nueva reglamentación legal y dada la taxatividad de los regímenes sancionatorios, como surge de su tenor la causal primera de pérdida de investidura —transcrita— únicamente contempla la violación de dos regímenes: a) el de incompatibilidades y b) el de conflicto de intereses.
En las anteriores condiciones emerge, que tal y como quedó en el ordenamiento la nueva disposición del numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, el legislador excluyó el régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, sin que resulte jurídica su “adición” por la vía de la interpretación finalística, la posible intención del legislador, o mediante su armonización con el numeral 6º, relativo a “las demás causales expresamente previstas en la ley”.
Por el contrario, considero que al no haber sido establecida expresamente la sanción de pérdida de investidura por la infracción al régimen de inhabilidades y dado el carácter restrictivo propio de las sanciones, y su taxatividad como expresión del principio de legalidad que las rige, a mi juicio, no es posible que desatendiendo el texto de la ley, pueda aplicarse o que resulte viable aducir la mencionada causal como fundamento de una solicitud de pérdida de investidura.
En efecto, la inobservancia del régimen de inhabilidades por parte de los concejales da origen a la acción electoral para perseguir la nulidad de la elección, puesto que las inhabilidades son conductas anteriores a la misma, que la impiden. Lo anterior se afianza al examinar el encabezado del artículo 40 de la Ley 617, que al establecer las inhabilidades para los concejales indica que “No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal ni distrital”, dándole a la inhabilidad un contexto impeditivo desde el mismo momento de la inscripción para acceder a la corporación de elección popular, y que se extiende a la elección.
Bogotá, 5 de septiembre de 2002
Las razones del disentimiento son las siguientes:
La providencia que es objeto de este salvamento de voto sostiene que el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en cuanto consagraba como causal de pérdida de investidura la violación del régimen de inhabilidades no fue derogado por el numeral 3º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
El artículo 55 numeral 2º de la Ley 136 decía:
“Pérdida de la investidura de concejal: Los concejales perderán su investidura: (...)
2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses (...)”.
El artículo 48 numeral 1º de la Ley 617 de 2000 dice:
1. Por violación de régimen de incompatibilidades o del conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses....
La simple comparación de las normas jurídicas citadas indica con claridad que la violación del régimen de inhabilidades, en lo que se refiere a concejales municipales, desapareció del mundo jurídico lomo causal de pérdida de investidura de los servidores públicos allí previstos, por lo cual no es válida la argumentación jurídica que sirve de apoyo a la tesis mayoritaria.
1. El legislador tiene capacidad jurídica para establecer o no el régimen de pérdida de investidura de diputados y concejales así como de otros servidores del Estado elegidos popularmente a nivel territorial, pues el constituyente no se ocupó de ese tema. Así lo demuestra, además, el desarrollo que ha tenido la regulación de esta materia, pues, primero, se promulgó la Ley 136 de 1994, en donde se consagró la pérdida de investidura de concejales; más tarde, ahora con la Ley 617 de 2000, se introduce la pérdida de investidura de diputados y se conserva la de concejales. Dada la naturaleza no constitucional y sí legal de este instituto jurídico, a nivel territorial, el legislador está facultado para establecerlo, como se ha hecho, o para no hacerlo, o para modificarlo, en el sentido de volverlo más riguroso o de atenuarlo, según las razones de conveniencia que orienten la política legislativa en la materia.
No puede afirmarse, como lo hace la providencia comentada, que “... nada justifica la variación en el tratamiento igualitario que venía otorgándose a la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses frente a las causales de pérdida de investidura, ya que ello supondría ... que la primera reviste menas trascendencia que las otras”, pues ello implica un juicio de valor sobre las razones de conveniencia que tuvo el Congreso de la República para legislar en un sentido u otro, y que no le es dado hacer al juez, menos al juez administrativo, con el objeto de no aplicar el texto de la ley. Así como introdujo el régimen de pérdida de investidura para diputados y otros servidores públicos del orden territorial, la Ley 617 hubiera podido no hacerlo, e incluso, pudo haber derogado, de haberlo considerado conveniente, el régimen de pérdida de investidura de concejales, que había establecido la Ley 136 de 1994. Si el legislador tiene jurídicamente esa facultad, no se entiende cómo no pueda modificar las causales de pérdida de investidura de los elegidos a nivel territorial, en uso de sus prerrogativas constitucionales, y establecer en particular que la violación del régimen de inhabilidades no se sancione más a través de ese procedimiento.
2. Tampoco es válida la consideración de que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no ha derogado el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, a pesar de haberse ocupado de las mismas materias, por el hecho de que el numeral 6º de aquél dijera: “Por las demás causales expresamente previstas en la ley”, pues la causal de pérdida de investidura que se refiere a la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades fue reglamentaria por la nueva ley, excluyendo la violación del primero, de manera que en ese punto no puede decirse que la intención del legislador no fue la que expresamente aparece consagrada en la precitada norma. Cosa distinta es que ello sea conveniente o no, pues no corresponde a la competencia del juez examinar ese aspecto. Quizás la providencia tiene razón en considerar que pueden existir causales de inhabilidad más graves que algunas incompatibilidades, pero no por ello el intérprete puede llegar a afirmar que, a pesar de haber sido derogada, la causal en cuestión subsiste porque el juez considera que hay situaciones más graves en la categoría de las inhabilidades que en la de las incompatibilidades.
3. Cuando el numeral 6º del artículo 48 de la Ley 617 se refiere a las “... demás causales previstas en la ley...”, resulta obvio que se trata de causales no excluidas por ese mismo artículo, como sucede con la violación del régimen de inhabilidades, sino de aquellas de orden constitucional, como sucede con la prohibición a quienes desempeñen funciones públicas de hacer contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos, o a otras prohibiciones previstas en otras leyes. No es de recibo el argumento de que por el camino del numeral 6º se conserva la vigencia de los aspectos derogados o reformados del anterior artículo 55 de la Ley 136 de 1994, a pesar de que el nuevo artículo no regule íntegramente la materia.
5. Finalmente, la exclusión de la causal en mención no significa en manera alguna que la violación del régimen de inhabilidades por concejales, diputados y miembros de juntas administradoras locales vaya a quedar en la impunidad, pues las conductas censurables en la materia serían controladas a través del proceso electoral, que, como es sabido, tiene un término breve y perentorio para su desarrollo, además de que hoy existe la suspensión provisional en el proceso electoral, cuando hay violación evidente de la ley, la cual se debe decretar en el auto admisorio de la demanda. No puede entonces afirmarse que este proceso sea ineficaz para sancionar esa clase de transgresiones a la ley. De otra parte, resulta razonable que la violación del régimen de inhabilidades sea sancionado por medio del proceso electoral, ya que se trata, por lo general, de conductas anteriores al momento de la elección, mientras que la violación del régimen de incompatibilidades se haga por medio del régimen de pérdida de investidura porque éste tiene que ver con la conducta que adopta el congresista en el cumplimiento de sus funciones. Así se define, en primer término, la conducta de quien no ha debido ser elegido, a través del proceso electoral; y, en segundo término, por medio de la pérdida de investidura, el comportamiento censurable del congresista que viola la Constitución y la ley.
Las razones anteriores son las que fundamentan mi disentimiento respecto de la decisión mayoritaria de la Sala Plena.
Leída nuevamente la providencia advierto que comparto la decisión adoptada con fundamento en que tanto el hecho como la causal invocada en la demanda se configuraron en vigencia del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, por lo que al haberse demostrado que el concejal celebró un contrato dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la inscripción era procedente decretar la pérdida de la investidura que ostentaba, tal como lo definió el tribunal y se confirmó por esta corporación.
No obstante, aclaro mi voto en relación con las consideraciones relativas a la vigencia del citado artículo, pues en mi opinión la Ley 617 de 2000 reguló íntegramente la materia y el legislador excluyó el régimen de inhabilidades sin que ello signifique que las conductas que lo configuren queden impunes ya que para el efecto deberá acudirse a la acción pública electoral como medio judicial eficaz para restablecer la pureza de las prácticas políticas.

References: artículo 55
 artículo 291
 artículo 110
 artículo 96
 artículo 55
 artículo 11
 artículo 97
 artículo 68
 artículo 95
 artículo 44
 artículo 71
 artículo 44
 artículo 43
 artículo 96
 artículo 43
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 48
 artículo 40
 artículo 55
 artículo 48
 artículo 55
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 55
 artículo 48
 artículo 55
 artículo 43