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Timestamp: 2019-02-22 04:45:26+00:00

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﻿ Sentencia 2001-00707 de junio 25 de 2014
SENTENCIA 2001-00707 DE 25 DE JUNIO DE 2014
CONTENIDO:LA FUERZA VINCULANTE DE LAS RESPUESTAS A LAS ACLARACIONES A LOS PLIEGOS DE CONDICIONES COBIJA NO SOLO A LA ADMINISTRACIÓN POR SER ELLA, QUE EN SU CALIDAD DE CONFIGURADORA DE LOS PLIEGOS DE CONDICIONES Y DIRECTORA DEL PROCEDIMIENTO CONTRACTUAL, DEBE CUMPLIR LA CARGA DE CLARIDAD DE LAS REGLAS DEL PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN, SINO TAMBIÉN A LOS OFERENTES QUIENES, A SU TURNO, DEBEN CUMPLIR CON VARIAS CARGAS QUE LES IMPONE EL ORDEN LEGAL POR EL HECHO DE ASPIRAR A CONVERTIRSE EN COLABORADORES DE LA ADMINISTRACIÓN, DENTRO DE ESAS CARGAS SE ENCUENTRA LA DE ACATAR LAS ACLARACIONES QUE SOBRE LAS CLÁUSULAS DE LOS PLIEGOS DE CONDICIONES HAYA PRECISADO, DE MANERA OPORTUNA Y CON LA PUBLICIDAD REQUERIDA, LA ENTIDAD ESTATAL CONTRATANTE, A RIESGO QUE DE NO OBSERVARLAS SE OBTENGA UN RESULTADO DESFAVORABLE EN EL PROCEDIMIENTO LICITATORIO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PLIEGO DE CONDICIONES, PROYECTO DE PLIEGO DE CONDICIONES, MODIFICACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES, ELEMENTOS DEL PLIEGO DE CONDICIONES, ACLARACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES
Sentencia 2001-00707 de junio 25 de 2014
Radicación: 250002326000200100707 02
Expediente: 33319
Bogotá, D.C., veinticinco de junio de dos mil catorce
Actor: Unión Temporal Germón
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del dos (02) de agosto de dos mil seis (2006), dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B, mediante la cual se dispuso:
“NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda. Sin costas”.
Mediante demanda presentada el 21 de febrero de 2001, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con poder otorgado por quien en obra en calidad de representante del Consorcio Unión Temporal Germón integrado por Yamil Sabbagh Solano, Germán Monroy Useche, Edificar Construcciones Ltda., y Marco Antonio Díaz Álvarez (fls. 1-28, cdno. 1), se solicitaron las siguientes declaraciones y condenas:
“1. Declarara la nulidad de la Resolución 677 del 27 de diciembre de 2000 por medio de la cual el IDRD adjudicó la Licitación Publica 012 de 2000 al CONSORCIO O.T., cuyo objeto era seleccionar a quien ofreciera las mejores condiciones para contratar por el sistema de precios unitarios fijos, sin fórmula de reajuste, los diseños técnicos y la construcción del Parque Virgilio Barco ubicado en el Metropolitano Simón Bolívar.
“2. Con fundamento en lo anterior, declarar la nulidad absoluta del contrato de obra SC-479 celebrado el día 28 de diciembre de 2000 entre el IDRD y el CONSORCIO O.T.
“3. Declarar responsable al IDRD de los perjuicios ocasionados con la Resolución 677del 27 de diciembre de 2000 a los integrantes de la UNIÓN TEMPORAL GERMÓN.
“4. A título de restablecimiento del derecho y como indemnización de perjuicios, condenar al IDRD al pago, a favor de los miembros de la UNIÓN TEMPORAL GERMÓN, de las siguientes sumas de dinero:
“4.1. La suma de CIENTO SETENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y NUEVE PESOS M/CTE. (176’685.949) o la mayor suma que se logre demostrar en el transcurso del proceso, como equivalente a las utilidades que los miembros de la UNIÓN TEMPORAL GERMÓN hubieren percibido en el evento en que se le hubiere adjudicado la Licitación Publica 012 de 2000 a dicha unión temporal, suma debidamente actualizada desde el momento en que la unión temporal hubiera percibido los pagos hasta el momento de la sentencia que ponga término al proceso.
“4.2. La suma de VEINTE MILLONES DE PESOS M/CTE. (20’000.000) o la mayor suma que logre demostrarse en el transcurso del proceso como equivalente al monto de los gastos en que incurrieron los miembros de la UNIÓN TEMPORAL GERMÓN para participar en la Licitación Pública 012 de 2000, debidamente actualizada desde el momento de la sentencia que ponga término al proceso.
“5. Condenar al IDRD a pagar los intereses moratorios generados sobre las sumas de dinero solicitadas en los numerales 4.1 y 4.2 anteriores, causados, respectivamente, desde el momento en que se hubieran percibido las utilidades y desde el momento en que se incurrieron en los referidos gastos para participar en la licitación hasta cuando se verifique el pago.
“6. Condenar al IDRD a pagar las costas del proceso y las agencias en derecho”.
2.1. Mediante Resolución 524 del 20 de octubre de 2000, el INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE, IDRD ordenó la apertura de la Licitación 012 de 2000, cuyo objeto consistió en la selección de la oferta que ofreciera las mejores condiciones para contratar, por el sistema de precios unitarios, los diseños técnicos y la construcción del Parque Virgilio Barco, ubicado en el Metropolitano Simón Bolívar.
2.2. De manera simultánea, el IDRD dispuso la apertura de las licitaciones 14 y 16 con el objeto de seleccionar la oferta que ofreciera las mejores condiciones para contratar, por el sistema de precios unitarios, los diseños técnicos y la construcción de los parques ubicados en las localidades de Bosa y Kennedy y en los parques de la localidad Ciudad Bolívar, respectivamente.
2.3. En los pliegos de condiciones de las licitaciones 12, 14 y 16 se establecieron las calidades que debía cumplir el personal propuesto y se indicó la dedicación mínima a la obra de cada uno de los profesionales, así: director de obra = 50%; dos residentes de obra =100%. Igualmente se dispuso que en el evento de no cumplir con los requerimientos mínimos exigidos para cada uno de los profesionales se rechazaría la propuesta. También se indicó que el reemplazo de los mencionados profesionales durante la ejecución del contrato, procedería siempre que el IDRD impartiera su autorización, en cuyo evento debía sustituirse por un profesional que reuniera las mismas condiciones solicitadas en los pliegos de condiciones.
2.4. La Unión Temporal Germón presentó sus respectivas ofertas dentro de las tres licitaciones antes referidas y, en todas ellas, propuso como director y residentes de obra a los mismos profesionales.
2.5. En la etapa de evaluación de las ofertas presentadas dentro de la Licitación Pública 012, el IDRD solicitó a la unión temporal Germón que allegara certificación de la obra “programa de pavimentos locales” relacionada con la experiencia del residente de obra 1, frente a lo cual la unión temporal aportó una petición que había sido remitida al IDU, a través de la cual solicitaba expedir la respectiva certificación toda vez que la misma no se hallaba en su poder.
2.6. Dentro del informe de evaluación, el IDRD procedió a rechazar la oferta con fundamento en el literal f) del numeral 11.2.4 del pliego de condiciones cuyo tenor disponía como causal de rechazo “no allegar la información solicitada por el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte con el fin de aclarar su propuesta o hacerlo en forma incompleta o extemporánea, sobre documentos objeto de evaluación y calificación o que sean requisito de participación”.
2.7. En el término de observaciones al informe de evaluación la Unión Temporal presentó escrito al IDRD manifestando su oposición al rechazo de su propuesta, la cual fue atendida favorablemente.
2.8. Con todo, en la audiencia celebrada el 26 de diciembre de 2000, de todas formas se rechazó su propuesta por un motivo distinto, consistente en que la dedicación máxima del director de obra en las otras ofertas de las licitaciones 14 y 16, excedió el 100%, consideración que, según el demandante, fue adoptada con base en las precisiones impartidas por la entidad en las respuestas a las aclaraciones de los pliegos de la Licitación 014, es decir, una distinta a aquella en que presentaba la propuesta que era objeto de rechazo (Nº 12), además de lo cual dichas precisiones no estuvieron contenidas en un adendo.
2.9. Mediante Resolución 677 del 27 de diciembre de 2000 el IDRD adjudicó la Licitación 012 de 2000 al Consorcio O.T.
La parte actora invocó como vulnerados las siguientes normas:
El pliego de condiciones y el numeral 4º del artículo 30 de la Ley 80 de 1993.
Para el libelista, el IDRD desconoció las reglas que el mismo había trazado en el pliego de condiciones que rigió la Licitación Pública 012 de 2000, en cuyo contenido claramente se dispuso que sólo tendrían validez las modificaciones al pliego que se efectuara a través de adendo. Sin embargo la causal de rechazo que se le aplicó a la unión temporal Germón consistente en la prohibición de repetir a los profesionales en las distintas licitaciones siempre que superaran el 100% de la dedicación prevista en los tres procesos de selección respecto de cada profesional, para el demandante implicaba la necesidad de modificar el pliego de condiciones y no simplemente aclarar sus contenido.
Además señaló que el pliego contemplaba la posibilidad de reemplazar a los profesionales propuestos, de tal suerte que allí mismo se preveía la solución para evitar la ausencia de personal en caso de adjudicar a un mismo proponente más de una licitación.
Adujo que el numeral 4º del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 imponía la obligación al Jefe o Representante legal de la entidad de que, como resultado de lo debatido en la audiencia de aclaraciones a los pliegos, debían expedirse las modificaciones pertinentes a dichos documentos a través de un adendo, lo cual no ocurrió.
Según la demandante no resultaba posible concebir que por presentar los mismos profesionales a las tres licitaciones ello condujera a entender que no se cumplieran los requisitos mínimos exigidos para cada uno de los profesionales, por cuanto se establecía el mecanismo de reemplazo; así mismo por cuanto cada licitación era independiente y, además, la dedicación del profesional era una condición que se hacía exigible desde el momento en que se celebrara el contrato e iniciara su ejecución, no con anterioridad; también señaló que la dedicación solo estaría comprometida en el evento en que la Unión Temporal resultara adjudicataria en varias de las licitaciones adelantadas, circunstancia que no podía conocerse de manera anticipada.
Afirmó, además, que correspondía al IDRD la carga de publicidad de sus actuaciones que se traducía en dar a conocer oportunamente a los oferentes que no asistieron a la audiencia de aclaraciones —como fue el caso de la Unión Temporal Germón—, las variaciones o modificaciones que en su curso se hubieren efectuado. No obstante, la comunicación que en ese sentido se libró a la Unión temporal demandante fue recibida un día antes de precluir la oportunidad para presentar las propuestas, con lo cual se impuso una condición de imposible cumplimiento, máxime cuando no se dispuso la ampliación del plazo respectivo como era lo propio.
Agregó que el acta que debía levantarse con ocasión de la audiencia de aclaraciones no fue elevada en la misma fecha en que se llevó a cabo, sino con posterioridad, de manera que el oficio que se remitió a la Unión Temporal Germón no fue el acta en sí misma sino un resumen elaborado por los funcionarios de la entidad, de tal suerte que revelaba con exactitud lo que se había discutido y precisado en esa oportunidad.
Artículo 5º y número 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993.
Estimó que el hecho de exigir que los profesionales propuestos en una y otra licitación fueran diferentes, conllevaba a un condicionamiento de la oferta que se encuentra prohibido por la norma de contratación, pues comporta la intención de que renuncie a su participación en varios procedimientos de selección y, en tal virtud, sería ineficaz de pleno derecho, por cuanto se estaría creando una causal de incompatibilidad consistente en la imposibilidad de participar al mismo tiempo en varias licitaciones.
Violación al principio según el cual las sanciones tienen carácter restrictivo.
Señaló que en ninguna parte se dispuso cuál sería la consecuencia jurídica de incurrir en la prohibición de presentar los mismos profesionales en todas las licitaciones adelantadas y, en esa medida, no resultaba posible proceder a rechazo de las propuestas ya que no era viable extender esa sanción a hechos no contemplados como supuestos para su procedencia.
Violación a los artículos 24, número 5 (letras b y c) y 29 de la Ley 80 de 1993.
En criterio del demandante, el IDRD desatendió su carga de claridad en cuanto en el pliego no se introdujo ninguna prohibición relacionada con la inclusión del mismo personal en varias licitaciones. Además, teniendo en cuenta que como resultado de la audiencia de aclaraciones no se produjo ningún adendo que contuviera las modificaciones adoptadas en ese sentido, tal omisión indujo en error a los proponentes.
En adición consideró que el IDRD incurrió en falta de objetividad al decidir habilitar la propuesta de la unión temporal Germón en la Licitación 016, sin justificar las razones por las cuales optó por ese procedimiento licitatorio y no por los identificados con los números 012 y 014. Tal acontecer obedeció al absoluto capricho de la entidad estatal. Según sostiene el demandante, la propuesta de la Unión temporal Germón debió admitirse en las tres licitaciones o en aquella que según el orden de su decisión aún no apareciera comprometida la dedicación del personal.
Concluyó afirmando que la oferta del consorcio O.T., no constituía la mejor propuesta de conformidad con los factores de evaluación establecidos en el pliego de condiciones de la licitación Pública 012.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B, mediante providencia del 9 de agosto de 2001, rechazó la demanda por considerar que había operado la caducidad de la acción de nulidad y establecimiento del derecho.
La anterior decisión fue objeto de recurso de apelación, el cual fue resuelto por esta Corporación mediante providencia del 22 de agosto de 2001, oportunidad en la cual revocó el auto impugnado para en su lugar inadmitir la demanda para que el demandante adecuara la acción al contencioso contractual por cuanto para la época en que se había presentado el libelo genitor, el contrato cuya adjudicación se demanda, ya había sido celebrado.
Cumplido lo anterior, el Tribunal a quo en providencia del 19 de noviembre de 2002 dispuso la admisión de la demanda y ordenó notificar dicha decisión al Director del IDRD y al representante del consorcio O.T. integrado por las sociedades Obycon Ltda. y Triada Ltda., en calidad de adjudicatario de la Licitación 012.
Por auto del 25 de agosto de 2004 se ordenó la apertura del período probatorio.
En providencia del 18 de mayo de 2005 el Tribunal a quo aceptó la cesión que de la totalidad de los derechos litigiosos de la presente causa, realizó la Unión Temporal Germón en cabeza del señor Diego Sánchez Velasco.
5.1. Consorcio O.T.
El litis consorte allegó escrito de oposición dentro del término de ley. En esa oportunidad sostuvo que los hechos de la demanda guardaban íntima relación con la inasistencia de la Unión Temporal Germón a la audiencia de aclaración de pliegos y las consecuencias negativas de tal actitud negligente. Al respecto indicó que el IDRD dispuso de varios medios para que los proponentes contasen con la información referente al procedimiento de licitación y, por ende, constituía un deber de los oferentes el mantenerse debidamente informados del devenir precontractual.
Adujo que el hecho de que varios de los proponentes hubieran acatado oportunamente las disposiciones de la entidad revela que la actuación de la entidad fue pública y desprovista de intereses malintencionados.
Agregó que en la audiencia de aclaración de pliegos la Administración Distrital sí se refirió al tema de la mínima dedicación del personal requerida, sin que quedaran dudas al respecto.
De otro lado señaló que el consorcio O.T. actuó de buena fe de acuerdo con la normatividad constitucional y legal aplicable al procedimiento de Licitación 012 por lo que no puede imputársele responsabilidad alguna y tampoco resultar afectada por una eventual sentencia condenatoria.
Así mismo formuló las siguientes excepciones:
Ineptitud sustantiva por insuficiencia de las pretensiones.
Advirtió que pese a que en la demanda se sugirió que la audiencia de aclaración de pliegos había sido ilegal y manipulada, lo cierto es que no se elevaron pretensiones tendientes a impugnar el acto administrativo contentivo del acta de dicha audiencia.
Falta de legitimidad de la U.T. Germón para solicitar el restablecimiento del derecho.
Alegó que la demandante no tenía vocación para ser adjudicataria de la Licitación que ocupa la atención de la Sala, por lo que no se le ha vulnerado derecho alguno. Afirmó que era incierto e improbable que la demandante hubiese ocupado el primer orden de elegibilidad.
Legalidad de la adjudicación de la licitación pública LP-IDRD-12-00.
Consideró que teniendo en cuenta que la U.T. Germón presentó una propuesta que no se ajustaba a lo solicitado por el IDRD, es de concluir que la adjudicación se realizó conforme a derecho. Adicionalmente indicó que la selección no obedeció a razones de índole subjetivo; por el contrario estuvo fundamentada en la sujeción de las propuestas a los factores de evaluación.
Por último excepcionó falta de relación de causalidad entre la conducta del consorcio O.T., los hechos relatados y los perjuicios reclamados.
5.2. Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte.
El organismo distrital contestó la demanda oportunamente. En cuanto a los hechos manifestó que el resultado de la Licitación 012 se ajustó a las reglas previstas para la misma.
Refirió además que no resultaba necesario para la entidad estatal expedir un adendo acerca de una cuestión que ya constaba en el pliego de condiciones. Además sostuvo que no existía certeza acerca de que la propuesta presentada por la demandante hubiese sido la más favorable para la Administración.
Propuso como excepción la que denominó Legalidad del acto demandado. Adujo que la Resolución 677 del 27 de diciembre de 2000 se encuentra ajustada a derecho sin que hubiere concurrido en su celebración alguna causal de nulidad que viciara su validez.
En auto del 29 de julio de 2005 el Tribunal a quo ordenó dar traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presentaran sus respectivos alegatos de conclusión y concepto de fondo.
La parte actora presentó su respectivo escrito de alegaciones en el que, en esencia, reiteró los argumentos expuestos en la demanda. A ellos sumó que de conformidad con el dictamen pericial practicado en el plenario, estaba demostrado que de no haber sido rechazada la propuesta de la unión temporal Germón la misma habría obtenido el mayor puntaje de calificación.
En primer lugar se pronunció frente a las excepciones propuestas por el consorcio adjudicatario. Al respecto consideró que la denominada ineptitud sustantiva de la demanda no estaba llamada a prosperar por cuanto la parte actora corrigió la falencia advertida mediante otorgamiento de poder conferido por cada uno de los miembros de la unión temporal Germón. Igualmente estimó que dentro de un proceso licitatorio solo es demandable el acto definitivo, que en este caso correspondía al acto de adjudicación, en tanto las demás decisiones son de mero trámite.
Encontró que el cargo de nulidad formulado se concretaba en la violación de la ley comoquiera que se acusaba la vulneración de los principios contenidos en el Estatuto de Contratación Estatal.
De la revisión del acervo probatorio, el Tribunal a quo advirtió que la propuesta de los demandantes que presentaba a los mismos profesionales como directores de obra y residentes en varias licitaciones excedía el porcentaje mínimo de dedicación requerida en el pliego de condiciones.
Adicionalmente advirtió que la interpretación que arrojó la prueba pericial fue contraria a las previsiones del pliego de condiciones, cuyo contenido, además de constituir ley para las partes, consagró de manera clara cuál era el porcentaje mínimo de dedicación para cada uno de los profesionales propuestos.
Así mismo observó que en la audiencia de aclaraciones se precisó el concepto de dedicación mínima de los profesionales que integrarían cada una de las propuestas, circunstancia a partir de la cual era viable inferir que el procedimiento de selección atendió los principios que gobiernan la contratación estatal, lo cual resultaba suficiente para mantener la presunción de legalidad que revestía el acto objeto de censura.
El consorcio demandante, a través de su apoderado, presentó oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. La sustentación de la alzada se sintetizó en los siguientes puntos:
• En el proceso obran pruebas acreditativas de que el IDRD adjudicó la Licitación 012 con base en requisitos no contemplados en el pliego de condiciones.
• El Tribunal a quo no tuvo en cuenta que el IDRD, en el acto de adjudicación, desconoció lo previsto en el inciso primero, numeral 4º del artículo 30 de la Ley 80.
• En la sentencia de primera instancia se desconocieron las pruebas allegadas, en especial el dictamen pericial en el cual se concluye que de no haberse rechazado las propuestas la oferta ganadora debió ser la de la unión temporal Germón.
Mediante providencia del 10 de noviembre de 2006, esta Corporación concedió término al apelante para sustentar el recurso de apelación. Una vez cumplido lo anterior, por auto del 11 de diciembre de 2006 se admitió el recurso de alzada.
Por medio de providencia del 29 de enero de 2007 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rindiese su concepto. En el término otorgado todos las partes guardaron silencio.
El agente del Ministerio Público dentro del término de traslado especial rindió concepto en el cual consideró que debía confirmarse la sentencia apelada. Como fundamento de lo anterior sostuvo que en el pliego de condiciones del caso concreto se indicaron de manera clara y expresa los eventos en los cuales habría lugar al rechazo de las ofertas señalando para el efecto “cuando las condiciones ofrecidas por el proponente no cumplan los requisitos mínimos establecidos en el presentes pliegos de condiciones”. También destacó que en el capítulo II, numeral 2.2 se advirtió que la calidad del personal propuesto no daría puntaje pero en todo caso habilitaría o descalificaría la propuesta para su evaluación financiera y económica.
Adujo que la unión temporal Germón desconoció lo debatido en la audiencia de aclaración de los pliegos en torno a las precisiones relacionadas con los porcentajes de dedicación mínima que se requerían respecto del director de obra y de los residentes de obra propuestos.
En ese punto agregó que lo debatido en la audiencia de aclaración de pliegos no constituye una modificación a los mismos en la medida en que no varió el porcentaje mínimo de dedicación que se requería para cada uno de los profesionales ofrecidos, sino una aclaración, por de más lógica, para aquellos proponentes que optaran por presentarse a las tres licitaciones, puesto que si bien podían ser incluidos en más de una licitación, también se indicó de manera clara y expresa que ello solo era posible si la sumatoria de las dedicaciones solicitadas en cada una no superaba el tope mínimo del 100%. Sin embargo la parte actora no acató las directrices impartidas por el IDRD, como sí lo hicieron varios de los proponentes que ciñeron sus ofertas a las cláusulas del pliego. En línea con lo expuesto consideró que no se había demostrado la ilegalidad del acto acusado.
Por último concluyó que aun en el hipotético evento en que hubiera lugar a declarar la nulidad del acto, tampoco se tendría certeza de que la propuesta de la demandante era las más favorable para la administración distrital, pues las conclusiones del dictamen no fueron el resultado de un estudio serio y detallado, máxime cuando no obedeció a la comparación efectiva de todas propuestas.
Sea lo primero decir que la presente controversia versa sobre la legalidad del acto administrativo vertido en la Resolución 677 del 26 de diciembre de 2000, por medio de la cual el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte adjudicó la licitación Pública 012 al consorcio O.T. En este punto se recuerda que la entidad demandada, IDRD, creada mediante Acuerdo 4 de 1979, es un establecimiento público descentralizado del orden distrital y por tanto tiene el carácter de entidad estatal, según lo dispuesto en la letra a) del numeral primero del artículo 2º de la Ley 80 de 1993(1).
3. De la oportunidad de la acción.
En este punto, la Sala considera de la mayor importancia poner de presente que la demanda de la referencia se presentó el 21 de febrero de 2001, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en procura de la nulidad del acto administrativo vertido en la Resolución 677 del 27 de diciembre de 2000 mediante la cual el IDRD adjudicó la Licitación 012/00 al consorcio O.T. Al decidir sobre su admisión el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 9 de agosto de 2001 rechazó la demanda por considerar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba caducada.
Dicha decisión fue objeto de apelación, recurso que fue desatado por la Sección Tercera de esta Corporación a través de proveído del 22 de agosto de 2001. En esa oportunidad, la Sala revocó la decisión impugnada tras considerar que no obstante haberse suscrito el contrato producto de la licitación cuya adjudicación se demandaba el 28 de diciembre de 2000, la acción se había ejercido dentro de los treinta días de que trata el inciso segundo del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, por lo que procedió a inadmitir la demanda para que el demandante adecuara la acción, toda que el contrato ya se había celebrado.
En cumplimiento de lo anterior, el demandante, mediante escrito allegado en término procedió a adecuar la acción al contencioso contractual y dentro de sus pretensiones, además de formular la de nulidad del acto de adjudicación 012/00, solicitó la nulidad absoluta del contrato suscrito como resultado de la misma, con la consecuente indemnización de perjuicios.
Al respecto, la Sala recuerda que en reciente oportunidad esta Subsección se pronunció frente a las hipótesis espacio temporales en relación con el ejercicio de la acción procedente contra los actos previos. Uno de las hipótesis cuya posible configuración fue objeto de reflexión en esa providencia, es precisamente la que ahora ocupa la atención de la Sala, en la que si bien la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto previo se ejerció dentro del término de los 30 días siguientes a la notificación del demandado acto de adjudicación, con antelación al vencimiento de dicho término la entidad demandada ya había suscrito el contrato producto de la misma, circunstancia que aun cuando impone la necesidad de demandar también la nulidad absoluta del contrato, de todas maneras el no adjudicatario bien puede solicitar el reconocimiento de su derecho restablecedor:
“La tercera hipótesis corresponderá a los eventos en los cuales la entidad estatal y el adjudicatario proceden a celebrar el contrato estatal antes de que expire el término de los 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, según fuere el caso, sin que para esa fecha el proponente vencido hubiere ejercido la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto previo, situación que si bien determina que el interesado ya no podrá ejercer la mencionada acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la ley expresamente le dejó abierta la opción para ejercer válidamente la acción contractual, dentro de la cual deberá pretender la nulidad del contrato estatal y la declaratoria de ilegalidad de los actos previos(2), pretensión que —según ya se indicó— incluso servirá de fundamento para que prospere aquella de nulidad del contrato, con la anotación de que en estos casos y siempre que la acción contractual se ejerza dentro del mencionado término de 30 días, el interesado también estará legitimado para solicitar el restablecimiento de los derechos que le fueron desconocidos como resultado de la indebida adjudicación, puesto que resultaría ilógico y contrario a los más elementales conceptos de justicia y de equidad, que se asumiere que dicho interesado no pudiere ya formular pretensiones económicas o resarcitorias dentro de la acción contractual que será la única que en este caso tendrá a su disposición, aunque la ejerza dentro del plazo que inicialmente se le fijó para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuya desaparición sobrevino por razón de la celebración del correspondiente contrato estatal.
“Ahora bien, si en el marco de esta tercera eventualidad se ejerce la correspondiente acción contractual con posterioridad al vencimiento de los mencionados 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, según fuere el caso, necesariamente habrá de concluirse de nuevo que en este específico contexto las únicas pretensiones que podrían abrirse paso serán aquellas encaminadas a obtener las correspondientes declaratorias de nulidad del acto administrativo previo de adjudicación y la consiguiente o consecuencial nulidad absoluta del contrato, sin que resulte posible para el Juez de lo Contencioso Administrativo considerar y menos aún estimar las pretensiones económicas resarcitorias del restablecimiento del derecho por la no adjudicación del contrato estatal correspondiente(3)”(4).
En el caso sometido a examen, la Sala evidencia que el acto de adjudicación vertido en la Resolución 677, se notificó en audiencia del 26 de diciembre de 2000 y el contrato se celebró el 28 de diciembre del mismo año; de ahí que el término de treinta días, en principio, habría empezado a correr a partir del día siguiente a la notificación de la adjudicación, esto es, del 27 de diciembre del mismo año. Sin embargo, comoquiera que para ese entonces transcurría la vacancia judicial, ello daba lugar a que el respectivo término empezara a contarse cuando esta venciera, es decir, a partir del 11 de enero de 2001.
Así las cosas los 30 días de caducidad culminaban el 21 de febrero de 2001, fecha en la que se interpuso la presente acción. En ese orden de ideas, resulta propio concluir que el demandante podía válidamente solicitar, como en efecto lo hizo, el restablecimiento de su derecho presuntamente conculcado por cuenta de la adjudicación a un proponente que no presentó la oferta más favorable.
2.1.1. Copia auténtica de las Resoluciones 524, 26, 28 del 20 de octubre de 2000 por medio de las cuales el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte ordenó la apertura de las Licitaciones Públicas 012, 014 y 016, respectivamente (fls. 28-30, cdno. 2).
2.1.2. Copia auténtica del pliego de condiciones correspondiente a la Licitación Publica 012 del 2000, adelantada por el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, cuyo objeto consistió en la elaboración de diseños y construcción por el sistema de precios unitarios, del parque Virgilio Barco y respecto de cual se destaca el siguiente clausulado que interesa al caso concreto (fls. 8-80, cdno. 3):
“2.2. CALIDAD DEL PERSONAL PROPUESTO.
“Este aspecto no dará puntaje pero habilitará o descalificará la propuesta para su evaluación financiera y económica.
“Para la presente licitación, el proponente deberá incluir dentro de su propuesta el siguiente personal mínimo para su ejecución de los trabajos. Este personal será objeto de evaluación.
Deberá ser ingeniero Civil o Arquitecto con experiencia general mínima de 12 años a partir de la fecha de grado y con 6 años de experiencia específica como director de proyectos de construcción de obras civiles o edificaciones, con tarjeta profesional vigente.
La experiencia específica requerida se entiende como la sumatoria de los intervalos laborados en contratos donde el profesional haya actuado como director de proyectos de construcción de obras civiles o edificaciones. Los tiempos trasladados se considerarán una vez.
Cuando el profesional propuesto como director cuente con un título de postgrado a nivel de especialización o superior en áreas administrativas o en gerencia de obras o proyectos se aceptará que relacione cuatro años como experiencia específica. Independientemente del número de postgrados que se relacionen, para efectos de evaluación solo se tendrá en cuenta UNO.
El Director de obra será la persona que tendrá la capacidad técnica y administrativa para tomar decisiones y asistir a los comités de obra; su dedicación será mínima del 50%.
“Residentes de obra
“Para la presente licitación, el proponente incluirá en su oferta dos residentes de obra, los cuales deberán ser Ingenieros Civiles o Arquitectos matriculados con experiencia profesional mínima de cinco años contados a partir de la fecha del grado, de los cuales deberá tener como experiencia específica de 3 años como residentes de contratos de obras de construcción de parques o construcción de espacio público (plazas, plazoletas, alamedas, andenes, malecones, esquinas y glorietas) o construcción de obras de urbanismo y paisajismo (vías urbanas, peatonales, vehiculares, ciclorutas, recuperación morfológica, empadrización, revegetalización, arborización), con tarjeta profesional vigente.
“La experiencia específica requerida se entiende como la sumatoria de los intervalos laborados en contratos donde el profesional haya actuado como residente de obra de construcción de parques o espacio público u obras de urbanismo o paisajismo. Los tiempos trasladados se considerarán una vez.
“El residente propuesto deberá tener una dedicación del 100%.
“En el evento en que no se cumplan con los requerimientos mínimos exigidos para cada uno de los profesionales, el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte rechazará la propuesta.
“El personal anterior no podrá ser reemplazado durante la ejecución del contrato sin la autorización previa del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte. En el evento de ser autorizado su reemplazo, se deberá presentar un profesional que cumpla con los requisitos mínimos solicitados en los pliegos de condiciones y que sea de iguales o superiores calidades al inicialmente propuesto. El interventor verificará y exigirá durante la ejecución del contrato que los contratos que participen en el mismo cumplan con los requisitos indicados en estos pliegos, y en caso contrario solicitará su reemplazo por otros que sí lo cumplan, so pena de hacer efectivo el amparo de cumplimiento”.
2.1.3. Copia auténtica de las Licitaciones Públicas 14 y 16, cuyo objeto lo constituyó la selección de las ofertas que ofrecieran las mejores condiciones para contratar, por el sistema de precios unitarios, los diseños técnicos y la construcción de los parques ubicados en las localidades de Bosa y Kennedy y en los parques de la localidad Ciudad Bolívar, respectivamente. En el capítulo 2.2 de cada uno de los referidos pliegos se incorporó la misma cláusula que quedó transcrita en el acápite anterior (fl. 81-262, cdno. 3).
2.1.4. Propuesta presentada por la unión temporal Germón, integrada por German Gustavo Monroy Useche, Yamil Sabbagh Solano, Edificar Construcciones Ltda. y Marco Antonio Diaz Álvarez, dentro de la Licitación Pública 012-2000. En el contenido de la propuesta se presentaron los siguientes profesionales: Gilberto Ariza Mariño, en calidad de Director de Obra; Germán Gustavo Monroy Useche, como residente de obra 1 y Carmelo Joaquín Rosales Amell, en calidad de residente de obra 2 (fls. 32-161, cdno. 2).
2.1.5. Informe de evaluación de las propuestas presentadas dentro de la Licitación Pública 012, realizado por la Sociedad Colombiana de Ingenieros, en el cual se dejó constancia de que la oferta presentada por la Unión Temporal Germón fue rechazada por cuanto no allegó la certificación de la obra “PROGRAMA DE PAVIMENTOS LOCALES” relacionada como experiencia del Residente de Obra 1. Únicamente envió una comunicación dirigida al IDU solicitándole que certificara el cargo de dicho profesional (fls. 162-265, cdno. 2).
2.1.6. Escrito del 15 de diciembre de 2000 por el cual la unión temporal Germón presentó ante el IDRD las observaciones a los resultados de evaluación de la Licitación Pública 012 en la cual se había determinado el rechazo de su propuesta (fls. 270- 273, cdno. 2).
2.1.7. Respuesta a las observaciones presentadas al informe de evaluación realizado por la Sociedad Colombiana de Ingenieros, en la cual se pronunciaron frente al escrito presentado por la unión temporal Germón, en relación con el rechazo de su propuesta, en los siguientes términos (fls. 276-506, cdno. 2):
“Respecto a su observación frente al rechazo generado por no allegar la documentación solicitada, el instituto Distrital para la Recreación y el Deporte considera que la estructura del pliego de condiciones en cuanto a la acreditación de la experiencia se fundamentó en el principio de buena fe. Bajo esa óptica solo se pidió a los proponentes una relación de los contratos o de la experiencia de los profesionales en cada caso particular, no obstante lo anterior la entidad fue clara y precisa en advertir a los proponentes que ella se reservaba el derecho de corroborar cualquier información relacionada con estos aspectos, por lo que la intención con esa metodología era la de corroborar que la información suministrada correspondiera con los soportes solicitadas. (…). No obstante lo anterior y teniendo en cuenta que en el caso en particular el proponente atendió dentro del término fijado por la Entidad el requerimiento a través de la comunicación número 002851, en la cual manifestó que dicho documento se encontraba en trámite y que el mismo al ser verificado en su contenido como parte de las aclaraciones a las observaciones, coincide con la información allegada inicialmente se acepta la observación y la propuesta se tiene en cuenta para la evaluación y en tal sentido se modifica la calificación del proponente”.
No obstante, en esa misma oportunidad, el órgano evaluador al pronunciarse frente a las observaciones realizadas por el proponente CONSORCIO VANEGAS Y GARZÓN LTDA., concluyó:
“Respecto a la solicitud de rechazar las propuestas que repitan el personal propuesto, siempre y cuando este exceda el 100% de dedicación, el ente evaluador revisó nuevamente el contenido de los pliegos de condiciones, los Adendos y las Respuestas a las inquietudes y encontró que al proponente le acude la razón, ya que en las respuestas a las aclaraciones (pág. 5, num. 3º), se aclaró que “Un mismo proponente puede participar en más de una licitación incluyendo el mismo profesional propuesto, siempre y cuando en la sumatoria de las dedicaciones solicitadas en cada licitación que se participe no supere la dedicación posible del 100%”. Teniendo en cuenta lo anterior, se procede a rechazar las siguientes propuestas por superar la dedicación máxima permitida de 100%”.
PROPONENTE NOMBRE PROFESIONAL LP-12 LP-14 LP-16 CARGO
CONCRETODO ENRIQUE BEJARANO PEÑARANDA X X D.O
CONSORCIO ZONALPARK-PARQUE CENTRAL ARTURO J. FRUCTOUSO X X D,O
U.T. GERMÓN GILBERTO ARIZA MARIÑO X X X D.O
CONSORCIO DISTRIPARQUES FERNANDO ARTURO GUARNIZO X X D.O
CONSORCIO INGESA HORACIO MENDOZA MARTÍNEZ X X D.O
MAECO GUILERMO ALFONSO MACÍAS X X D.O
U.T. NUEVA ERA 2000- U.T. OBRAS URBANAS CARLOS ROCHA VELASCO X X D.O
CONSORCIO CONSTRUPARQUES MARIO ALONSO RUBIO X X D.O
ASFALTANDO LTDA. VÍCTOR RAUL RODRÍGUEZ X X D.O
U.T. GERMÓN GERMÁN GUSTAVO MONROY X X X R.O
CONSORCIO INGESA ALFREDO MANUEL OLIVERAS X X R.O.
U.T. GERMÓN CARMELO JOAQUÍN ROSALES X X X R.O.
CONSORCIO INGESA ENRIQUE FADUL JATIN X X X R.O.
2.1.7. Respuesta a las solicitudes de aclaración del pliego de condiciones correspondiente a la Licitación 012, remitidas a la unión temporal Germón, mediante oficio 130000 del 21 de noviembre de 2000, con el fin de ser tenidas en cuenta al presentar la oferta (fls. 512-606, cdno. 2).
2.1.8. Respuesta a las solicitudes de aclaración del pliego de condiciones correspondiente a la Licitación 014, remitidas a la unión temporal Germón, mediante oficio 130000 del 21 de noviembre de 2000, con el fin de ser tenidas en cuenta al presentar la oferta, en la cual como precisión que interesa al caso se consignó (fls. 607-615, cdno. 2):
“Solicitamos se aclare si los profesionales propuestos en una licitación, se pueden o no presentar para las otras dos, en caso de que el proponente esté interesado en participar en las tres licitaciones.
Un mismo proponente puede participar en más de una licitación incluyendo el mismo profesional propuesto, siempre y cuando en la sumatoria de las dedicaciones solicitadas en cada licitación que se participe no supere la dedicación máxima posible del 100%” (fls. 607-615, cdno. 2).
2.1.9. Minuta de reporte diario del 22 de noviembre de 2000, a las 3:15 p.m., en la que consta que en la fecha señalada concurrió al Edificio Parque 94, personal del IDRD a dejar documentos para el señor Germán Monroy (fls. 616, cdno. 2).
2.1.10. Copia simple de la Resolución 677 del 27 de diciembre de 2000, por medio de la cual el IDRD adjudicó la Licitación 012-00 al consorcio O.T. (fls. 15-18, cdno. 2).
2.1.11. Copia simple del contrato de Obra SC-479 suscrito el 28 de diciembre de 2000, entre el IDRD y el consorcio O.T., producto de la Licitación 0012-00 (fls. 19-27, cdno. 2).
Dictamen pericial rendido por la auxiliar de la justicia Myriam Mendoza de Tovar, con el propósito de establecer cuál habría sido la propuesta que debió seleccionarse si no se hubieran rechazados las ofertas con base en la causal 2.2 del capítulo II del pliego de condiciones correspondiente a la Licitación 012-00 (cdno. 4).
Teniendo en cuenta los argumentos expuestos tanto en la demanda, como en el recurso de apelación impetrado por la unión temporal demandante contra el fallo de primera instancia, previo a analizar los cargos de legalidad de la decisión objeto de censura, la Sala conviene en la necesidad de abordar el examen relativo a la causal de rechazo, por cuya virtud la propuesta del demandante fue descalificada y excluida del procedimiento de selección, análisis que se emprenderá desde el punto de vista de su incorporación al pliego de condiciones, de la definición de sus alcances efectuada en la audiencia de aclaración de los pliegos de condiciones y, por supuesto, de la validez de la referida cláusula.
3.1. De la incorporación de la causal de rechazo de las ofertas en el pliego de condiciones.
No fueron pocas las oportunidades en que la parte actora sostuvo que en el pliego de condiciones no se introdujo la causal de rechazo que posteriormente se opuso a su propuesta y con sustento en la cual fue excluida del procedimiento de selección; por el contrario, según su criterio, dicha causal de rechazo surgió como respuesta a una de las solicitudes de aclaración al pliego formuladas por el demandante, la cual no fue debidamente recogida en un adendo como hubiese sido lo propio.
Al respecto observa la Sala que en el numeral 2.2 del capítulo II del pliego de condiciones correspondiente a la Licitación 012, la entidad consignó como causal de rechazo de las propuestas el hecho de no cumplir con los requerimientos mínimos exigidos para cada uno de los profesionales presentados, requerimientos que según el orden trazado por el respectivo numeral eran de tres tipos: título profesional, experiencia (general y específica) y dedicación. Así pues, en caso de que no cumplieran los topes mínimos para cada uno de los factores señalados, la propuesta sería descalificada.
Residente de Obra 1: 100%.
Residente de Obra 2: 100%.
De lo consignado hasta ahora es claro que la causal de rechazo contemplada en el pliego aludía a la inobservancia de los referidos topes mínimos, de tal forma que una propuesta que, a título de ejemplo, ofreciera personal cuya dedicación en el caso del Director de obra fuera del 99%, se encuadraría en el supuesto de exclusión.
Una vez revisada la propuesta del demandante, la Sala evidencia que el personal ofrecido se sujetó en debida forma a las exigencias anteriormente analizadas.
3.2. De la definición de los alcances de la causal de rechazo por superar la dedicación mínima exigida al personal de obra, efectuada en la audiencia de aclaración de los pliegos de condiciones.
Examinadas las probanzas que militan en el plenario, la Sala observa que el 10 de noviembre de 2000 se llevó a cabo la audiencia de aclaración del pliego de condiciones correspondiente a la Licitación 12-00, en cuyo desarrollo surgió una inquietud en torno al alcance de la causal de rechazo en relación con la dedicación mínima del personal de obra, prevista en el numeral 2.2 del capítulo II del pliego de condiciones, la cual fue formulada en los siguientes términos por uno de los aspirantes:
“… me pareció entender que hay tres licitaciones y no podríamos de ninguna manera colocar a un mismo director y un mismo residente para las tres?”.
El anterior interrogante fue respondido de la siguiente manera:
“… Respecto al Director de Obra, podría proponerse para dos porque la dedicación requerida es de 50%, ya que tendría si va a proponerlo a las tres tendría que presentar dos directores, los residentes son independientes y el programador sí podía presentarlo usted como proponente porque es una tercera parte del tiempo”.
La proponente unión temporal Germón, como ella misma lo sostiene, no asistió a la audiencia de aclaración del pliego. No obstante, antes del vencimiento del plazo para presentar las ofertas, tuvo conocimiento de lo que allí se aclaró. Es así como se encuentra acreditado que el IDRD dio publicidad a las aclaraciones del pliego, a través del envío a la unión temporal demandante de la copia de las respuestas brindadas a las inquietudes formuladas por los proponentes de la licitaciones 012 y 014.
Así pues, para la Sala resulta claro que en la referida audiencia la entidad distrital precisó los alcances de la causal de rechazo relativa a la dedicación mínima del personal de obra, en punto a la imposibilidad de que dentro de las tres licitaciones que se estaban adelantando de manera simultánea, los proponentes ofrecieran los mismos profesionales (director de obra, residente de obra 1 y residente de obra 2), por cuanto consideró que con dicho proceder ciertamente se superarían los topes mínimos de dedicación requerida por cada uno de los pliegos.
Ahora bien, recuerda la Sala que para el demandante las anteriores precisiones realizadas en la audiencia de aclaraciones, en realidad no constituían una verdadera alteración al pliego de condiciones con la virtualidad para producir efectos, en cuanto las mismas no se encontraron recogidas en un adendo como lo exigía la norma de contratación y, en esa medida, no podían ser tenidas en cuenta y, menos aún, oponerse como causal de rechazo de las propuestas.
A propósito de la formalidad del adendo a la que alude la parte demandada apelante, sea esta la oportunidad para precisar que si bien normativamente se ha establecido que cualquier modificación al pliego de condiciones o términos de referencia está llamada a implementarse a través de adendos(5), lo cierto es que la norma no estableció algún tipo de exigencia formal para su expedición.
Una vez consultado el significado literal de la palabra adendo se encuentra que corresponde a un “Conjunto de textos que se añaden a una obra escrita ya terminada o a una de sus partes para completarla y actualizarla”(6). De ahí que constituirá un adendo, todo lo que adicione, agregue o complete el texto inicial, es decir que contenga una previsión que el documento original no tenía.
En ese orden de ideas, sea que se llame adendo, oficio, resolución, acto administrativo, circular, comunicación, dejando de lado el formalismo de la denominación, cuya solemnidad, como se anotó, no está definida por el ordenamiento, si de su contenido esencial se extrae con precisión y claridad la finalidad de variar o complementar alguna previsión del pliego de condiciones o de los términos de referencia y a ello se suma que se trata de un documento institucional que emana de la entidad pública directora del procedimiento precontractual y que es dado a conocer a todos los interesados, entonces no queda más que concluir que su fuerza obligatoria se irradia a todas las partes del proceso precontractual quienes deberán acatarlo con el mismo vigor que se observa respecto de las previsiones del pliego de condiciones”(7).
En consideración a lo expuesto, para la Sala, los argumentos del demandante en cuanto sostiene que la causal de rechazo de las ofertas, referente al hecho de presentar personal cuya dedicación superara los topes mínimos exigidos en los pliegos de condiciones a consecuencia de repetir los mismos profesionales de obra en las tres licitaciones, no tenía fuerza vinculante y por tanto no podría producir efectos por no estar recogida en un adendo, no resultan de recibo por cuanto en criterio de esta instancia, indistintamente de que ésta última hubiese estado o no contenida en un adendo, tal circunstancia, por las razones expuestas, en modo alguno le restaba vigor a los efectos que estaba llamada a surtir.
En el orden de ideas expuesto, emerge con claridad que la causal de rechazo de las ofertas, incorporada en el numeral 2.2 del capítulo II del pliego de condiciones correspondiente a la Licitación 012 y la aclaración que de la misma se realizó en la respectiva audiencia, se orientaba a descalificar o a excluir de evaluación a las propuestas que hubieran superado el tope mínimo de dedicación de los profesionales de obra ofrecidos, circunstancia que en sentir de la entidad se configuraba por el hecho de proponer el mismo personal de obra en las tres licitaciones que de manera simultánea adelantaba el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte.
3.3. De la validez de la causal de rechazo de las propuestas, prevista en el Numeral 2.2 del capítulo II del pliego de condiciones correspondiente a la Licitación 012 y de la respectiva aclaración de la misma.
En orden a abordar el análisis pertinente, la Sala advierte que el marco jurídico del procedimiento de Licitación 012 fue gobernado por la Ley 80 de 1993 —norma aplicable para la época en que se dio apertura al respectivo procedimiento— en cuyo contenido se hayan los principios y disposiciones que fungen como sustento para la elaboración de los pliegos de condiciones.
En reiterados pronunciamientos la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que la entidad estatal contratante, dada su condición de directora del procedimiento de selección contractual, ostenta cierta autonomía en la confección del pliego de condiciones, propósito para el cual tienen facultad para incorporar los requisitos que deben reunir los oferentes. De igual forma, esta Corporación ha sido categórica al considerar que dicha autonomía en modo alguno es absoluta, en tanto en su ejercicio no podrán desconocerse las reglas y principios de estirpe constitucional y legal que orientan la contratación estatal.
En esa misma línea debe advertirse que en ejercicio de dicha facultad la entidad podrá establecer requisitos y exigencias que resulten pertinentes y necesarios para la consecución del fin público que se pretende satisfacer a través de la celebración del respectivo contrato. En contraposición a la premisa expuesta, se deriva que la amplitud de su facultad no puede extenderse a la fijación de requisitos inanes, superfluos, caprichosos o arbitrarios que en nada contribuyan a la selección objetiva del futuro colaborador de la Administración y, por el contrario, obstaculicen o impidan la materialización del referido principio
En línea con lo anotado ha de advertirse que si bien, según lo consagra el numeral 6 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, las propuestas deben acatar las exigencias previstas en el pliego de condiciones, no es menos cierto que dicha previsión necesariamente debe armonizarse con lo dispuesto en el inciso segundo del numeral 15 del artículo 25 del mismo Estatuto(8) según el cual la ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de propuestas, no servirá de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En similares términos ha sido sostenido por la jurisprudencia de esta Corporación:
“Por su parte, el numeral 2º ibídem consagró aquellos requisitos que efectivamente dan lugar a la asignación de puntaje, los cuales recaen ya no sobre los oferentes sino sobre las propuestas presentadas y que conllevan a determinar cuál resulta ser la más favorable a los intereses de la administración.
“En esta línea de pensamiento, resulta claro que el rechazo o la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la administración, en la medida en que el oferente, por el hecho de participar en el proceso licitatorio, adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular; en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta, la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley, deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación”(9).
“En esta línea de pensamiento, resulta claro que el rechazo o la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la Administración, en la medida en que el oferente adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular(10), en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley o deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación.
Se tiene entonces que la objetividad en la selección, impone que la descalificación de las ofertas provenga únicamente de la ponderación de los resultados derivados de un riguroso proceso de evaluación plenamente ajustado a la ley y al pliego de condiciones, cuyos resultados además de ser conocidos por cada proponente —en cumplimiento de los principios de publicidad y transparencia— también sean conocidos por sus competidores(11) con el propósito de controvertirlos, independientemente del mecanismo de calificación que haya sido planteado en los pliegos o términos de referencia”(12).
Con sujeción a los pronunciamientos jurisprudenciales en referencia, procede la Sala a indagar si la causal de rechazo prevista en el pliego de condiciones correspondiente a la Licitación 012, tenía fundamento legal o aludía a requisitos o exigencias necesarios para la comparación de las ofertas.
En ese sentido, la Sala considera que el IDRD incorporó una causal de rechazo de ofertas, producto de la invención exclusiva de la entidad contratante, cuyo efecto era el de rechazar una propuesta en la que se repitiera el mismo personal de obra ofrecido en otras licitaciones que, aunque de manera simultánea pero autónomas e independientes la una de las otras, adelantaba la entidad contratante, sin previamente establecer si la circunstancia que se castigaba con el rechazo, en realidad obstaculizaba la comparación efectiva de las propuestas presentadas en cada una de esas licitaciones y, para el caso que nos interesa, las presentadas en la Licitación 012
Es así como frente al argumento expuesto por la entidad en la audiencia de aclaración de los pliegos, de conformidad con el cual la justificación o la finalidad práctica de esta causal de rechazo estaba dada por la necesidad de conocer durante la etapa de selección el profesional que en adelante ejecutaría la obra contratada para establecer a partir de sus hojas de vida y su experiencia relacionada, cuál era el personal más idóneo, la Sala no halla que dichas razones ofrezcan suficiente asidero jurídico que ampare su incorporación y, menos aún, que del mismo se desprenda su necesidad para realizar la comparación objetiva de las propuestas.
Sobre el particular cabe precisar que el factor relativo a la experiencia, formación y dedicación del personal de obra, no era objeto de calificación, ni de ponderación. Simplemente, una vez presentado el profesional, se corroboraba que los documentos aportados para acreditar sus calidades y experiencia reunieran las exigencias mínimas requeridas en el documento pre-contractual y, luego de estar verificado su cumplimiento, eran habilitados para ser sometidos a la respectiva evaluación, es decir se trataba de unos requisitos de verificación que desde que se cumplieran cabalmente, como en efecto se cumplieron por el demandante con independencia de que en otras Licitaciones diferentes hubiese propuesto el mismo personal de obra, no influirían posteriormente en la evaluación y cotejo de propuestas.
Así pues, la incorporación de la causal de rechazo materia de análisis de manera alguna estaba encaminada a sancionar la ausencia de requisitos que impidieran la comparación objetiva de las ofertas, pues la justificación que sobre su incorporación adujo la entidad no pasó de ser una razón de conveniencia que finalmente no contaba con sustento válido, debido a que el estudio de las hojas de vida del personal ofrecido para ejecutar la obra, era útil en la medida en que a partir de las mismas se estableciera el cabal cumplimiento de las exigencias mínimas requeridas al personal, las cuales, se reitera, fueron atendidas por el demandante, pero finalmente no impedía la comparación de las propuestas, por cuanto de conformidad con los pliegos de condiciones tal aspecto no constituiría un factor de ponderación o puntaje.
En reciente oportunidad, esta Subsección se pronunció frente a la falta de competencia de la Administración para incorporar en los pliegos de condiciones causales de rechazo que no cuenten son sustento de orden constitucional o legal o que no se ajusten a lo consagrado en el inciso segundo del número 15) del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y al efecto estimó que dicho vicio afectaba de nulidad la cláusula que no consultara esas previsiones. Se dijo, en efecto:
“Descendiendo al análisis del caso concreto, de entrada la Sala anticipa que la causal de descalificación contemplada en el Nº 6.1 del pliego de condiciones de la Licitación 004 de 1996 y la modificación de que la misma fue objeto en el Adendo 001/96, comportó una consecuencia de rechazo que no estaba prevista en tales términos por el ordenamiento jurídico, por manera que la entidad no contaba con competencia para consagrarla, exigirla y menos para derivar de su configuración el rechazo de la propuesta, so pretexto de que con su cumplimiento se garantizaba la selección objetiva por ser la única vía que permitiría la comparación de las ofertas, ello por las razones que a continuación se exponen.
Es decir, en los términos en que quedó redactada la cláusula del pliego de condiciones —y con ese automatismo se le aplicó al ahora demandante—, un error de cualquier índole por mínimo o intrascendente que fuera podría llevar a sancionar la propuesta con su descalificación, sin importar que dicho error u omisión no afectara el cotejo de los ofrecimientos, circunstancia que, como se anotó, vicia de nulidad la referida causal en cuanto la entidad no contaba con competencia para establecer esa clase de causal o causales de eliminación o rechazo de las ofertas.
“En este punto se insiste que aun cuando la entidad contratante, en el pliego de condiciones, se encuentra facultada para incorporar causales de rechazo de las propuestas, lo cierto es que su competencia se encuentra restringida o limitada a las causales que en ese sentido cuenten con evidente sustento constitucional o legal; por manera que no le es dado a la Administración añadir o crear causales que contengan materias ajenas a las reguladas por el ordenamiento jurídico, tal como ocurrió en el caso concreto en el cual la entidad estatal contratante pretendió establecer una causal de descalificación que no solo no contaba con sustento constitucional o legal, sino que contrariaba de manera abierta y palmaria lo dispuesto en el inciso segundo del numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993(13).
Con apoyo en lo expuesto, la Sala declarará la nulidad parcial de la cláusula 6.1 del pliego de condiciones y modificada en el Adendo 001 de la Licitación 004-96, en lo que respecta exclusivamente a la causal de descalificación de las ofertas consagrada por EMVINEIVA, declaratoria que aun cuando no fue pretendida en la demanda, procede de manera oficiosa(14) en cuanto comporta una cláusula introducida por la entidad estatal precontratante en el pliego de condiciones cuya naturaleza dual corresponde en primer lugar a la de un acto administrativo de contenido general, sin contar con competencia para el efecto”(15).
En el orden expuesto, y acogiendo el precedente jurisprudencial en cita, se impone concluir que el Instituto de Recreación y el Deporte no contaba con competencia para consagrar la causal de rechazo bajo examen, pues su contenido no se encontraba amparado por una previsión normativa y tampoco constituía una vía que permitiera la comparación objetiva de las ofertas, como lo manda el segundo inciso del numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993. En consecuencia, la Sala procederá a declarar la nulidad absoluta de la cláusula de rechazo incorporada en el numeral 2.2 del capítulo II del pliego de condiciones correspondiente a la Licitación 012 y la aclaración que sobre sus alcances se realizó en la respectiva audiencia, declaratoria que, como quedó explicado en la providencia en cita, procede de manera oficiosa en cuanto se deriva del vicio de falta de competencia de la entidad estatal contratante para introducirla en el documento contractual.
3.4. De la nulidad del acto de adjudicación de la Licitación 012-2000.
Luego de precisar que la cláusula de rechazo prevista en el numeral 2.2 del capítulo II del pliego de condiciones correspondiente a la Licitación 012 y la aclaración que sobre la misma se impartió en la audiencia del 10 de noviembre de 2000, adolece de nulidad absoluta, forzoso resulta concluir que ninguna de las ofertas debió ser rechazada con base en dicha causal y por contera todas debieron ser evaluadas de conformidad con los factores de escogencia y su respectiva ponderación.
Así las cosas, en orden a desvirtuar la presunción de legalidad del acto de adjudicación de dicha licitación, es indispensable establecer si en el evento de no haberse dispuesto el rechazo de las propuestas en el caso del procedimiento de selección 012, con base en la causal de rechazo que adolece de nulidad, el resultado de la adjudicación habría sido el mismo, o por el contrario, el hecho de habilitar a todas las propuestas indebidamente rechazadas y someterlas a la correspondiente evaluación habría variado la decisión final al punto de concluirse que una propuesta distinta a la que efectivamente resultó favorecida con la adjudicación habría tenido mejor derecho para ser la adjudicataria.
En consecuencia, con el propósito de establecer si el acto acusado se encuentra viciado de nulidad por haber adjudicado la Licitación a un proponente que no presentó la oferta más favorable, procede la Sala a realizar la evaluación de todas las propuestas que resultaron hábiles según el informe final de evaluación y de aquellas que, según el mismo documento, fueron descalificadas con sustento a la pluricitada causal de rechazo que será nula en esta providencia(16).
En este punto, es menester precisar que aun cuando en el trámite de la primera instancia se practicó un dictamen pericial con el fin de determinar cuál habría resultado adjudicataria en el evento de no haberse rechazado las propuestas, lo cierto es que para la Sala la experticia rendida no ofrece mayor información acerca de la metodología empleada para arribar a las conclusiones allí adoptadas y de la totalidad de la información consultada para extraer los datos necesarios, falencias que en criterio de esta instancia le restan solidez al dictamen e impiden valorarlo ampliamente.
Igualmente reviste especial importancia aclarar que aun cuando esta Sección reiterativamente ha requerido que al proceso se alleguen todas las propuestas con el fin de determinar el verdadero orden de elegibilidad del procedimiento de selección que culminó con el acto de adjudicación acusado, no lo es menos que esta Sala en varias oportunidades ha considerado que aun cuando no se aporten al plenario la totalidad de las ofertas, pero militan otras probanzas, como los informes de evaluación emanados de las entidad, en cuyo contenido reposan los datos a partir de los cuales es posible realizar la calificación que corresponda, resulta viable que a instancia judicial se proceda a la respectiva evaluación con base en los mismos:
“En reiteradas oportunidades la jurisprudencia de la Sala(17) ha dicho que, cuando el demandante pretende obtener tanto la declaración de nulidad del acto administrativo de adjudicación como la indemnización de los perjuicios causados por haber sido privado del derecho de ser el adjudicatario del proceso de selección, le corresponde, si quiere salir avante en sus pretensiones, cumplir una doble carga procesal: de una parte, demostrar que el acto administrativo efectivamente lesionó normas superiores del ordenamiento jurídico y, de otra, acreditar que, efectivamente, su propuesta era la mejor y la más conveniente para la administración —en términos del servicio público—.
Para la Sala, el informe final presentado por el comité de evaluación de la entidad el 11 de febrero de 1997 (ver num. 4º de estas consideraciones) constituye un elemento de juicio de gran importancia, que proviene de la misma administración pública y en el cual se concluye que, verificados los requisitos y comparadas objetivamente las propuestas, con fundamento en los distintos factores de ponderación contemplados en los pliegos de condiciones, la unión temporal Epsilón Ltda. Ingenieros Civiles y Eléctricos - Álvaro Vásquez & Cía. Ltda. tenía la mayor calificación y, por consiguiente, se ubicaba en el primer orden de elegibilidad dentro de la licitación pública.
“Además, considera la Sala que, aún asumiendo que la certificación aportada por los demandantes efectivamente tuviera información inexacta o apócrifa, el evaluador sólo habría podido rebajar el puntaje en la misma proporción en que dicha certificación tuvo incidencia en el puntaje otorgado, es decir, hipotéticamente sólo habría podido prescindir de esa certificación y del puntaje que ella sumaba en el factor “experiencia”, porque así lo disponían el numeral 1.191.5 del pliego de condiciones generales y el anexo 3 del pliego de condiciones particulares de la licitación pública SIVV-SSM-01-96. Lo anterior supone que la unión temporal Epsilón Ltda. Ingenieros Civiles y Eléctricos - Álvaro Vásquez & Cía. Ltda. hubiera obtenido el mayor puntaje, aún descartando la certificación dubitada.
“En efecto, según consta en el informe de evaluación de las propuestas emitido por el comité designado para el efecto, la unión temporal Epsilón Ltda. - Álvaro Vásquez & Cía. Ltda. acreditó que dentro de los 3 últimos años había ejecutado contratos por un total de 96.568.66 salarios mínimos legales mensuales, de los cuales 37.64 SMLMV(18) correspondían a la ejecución de la obra “Bodegas la Y” (fls. 166 y 167, cdno. 2), de modo que, en el factor “experiencia”, le fueron asignados 60 puntos (máximo puntaje posible), pues superaba los 65.300 SMLMV, requeridos por el pliego para obtener la máxima calificación en cuanto a este factor de ponderación. Eliminando la certificación dubitada, su puntaje final habría sido el mismo, porque, restando la experiencia de 37.64 salarios mínimos legales mensuales que otorgaba dicha constancia, habría acreditado una experiencia de 95.531.02 salarios mínimos legales mensuales, que implicaba que la experiencia siguiera calificada con los 60 puntos posibles, pues seguía superando los 65.300 salarios mínimos legales mensuales requeridos para obtener la máxima puntuación en este factor. Por lo anterior, el puntaje final de 478.93 no se habría alterado y la demandante habría continuado en el primer orden de elegibilidad, seguida de la unión temporal Pavicol Ltda. - Álvaro López Gil, lo cual corrobora que la propuesta de la unión temporal integrada por las sociedades demandantes era la mejor, la más favorable y la más conveniente para los intereses de la entidad, según los criterios de escogencia por ella establecidos, por lo cual debe ser indemnizada”(19).
En pronunciamiento posterior, esta Sala reiteró esta postura y sostuvo:
“Es de anotar que los informes de evaluación que se producen en el proceso de selección no vinculan, con carácter obligatorio, al jefe de la entidad que abre la licitación quien es el encargado de dirigir y manejar los procesos de selección, tal como lo disponen los artículos 11 (ord. 1º) y 26 (ord. 5º) de la Ley 80 de 1993 y, por lo mismo, no hacen parte de un acto administrativo complejo o de una concurrencia de voluntades que conlleve una decisión administrativa definitiva o consolide derechos o situaciones jurídicas específicas a favor de alguno de los proponentes; sin embargo, el jefe de la entidad no los puede desconocer sin que medie una razón válida, porque, de hacerlo, vulneraría las reglas del proceso de selección y, de esta manera, los principios de transparencia, igualdad, responsabilidad y el deber de selección objetiva, a los cuales se hizo referencia párrafos atrás; por lo mismo, si no tuvo en cuenta los citados informes para adjudicar el contrato, el Gobernador debió argumentar y probar debidamente las razones que dieron lugar a que se apartara de los mismos, en relación con lo cual, sin embargo, no existe prueba dentro del expediente.
“En suma, los mismos informes de evaluación y calificación elaborados por la entidad licitante arrojaron que la demandante cumplía las pocas exigencias de orden jurídico, técnico, operativo y financiero consagradas en los pliegos de condiciones y, además, que era la mejor calificada en los factores objeto de ponderación allí previstos; así, si la Junta de Contratos y Licitaciones y el Gobernador hubieran observado con objetividad y transparencia tales informes, y no se hubieran ceñido únicamente a la recomendación hecha por el contador de la Secretaría de Hacienda Departamental, deberían haber escogido la oferta de la demandante, por ser la más favorable y conveniente para el interés público; pero, no fue así.
“La entidad escogió una propuesta que, además de no cumplir la totalidad de los requisitos de capacidad jurídica contemplados en los pliegos —tal como lo halló demostrado el Tribunal de primera instancia, pues uno de los integrantes de la Unión Temporal Carlos Manrique y Omar Contreras no se hallaba inscrito en el registro de constructores antes de la apertura del proceso de selección, como lo exigían los pliegos—, en los factores objetivos de comparación se hallaba calificada muy por debajo de la oferta de la demandante, como quedó visto; no obstante, la demandada, pretextando la recomendación impartida por el contador de la Secretaría de Hacienda, terminó por escoger la propuesta de la Unión Temporal Carlos Manrique y Omar Contreras, con absoluto desconocimiento de lo que se desprendía de los informes de análisis y evaluación elaborados por la administración y, por consiguiente, con vulneración de los principios y deberes que informan el proceso administrativo de selección.
“Incluso, así la propuesta de la Unión Temporal Carlos Manrique y Omar Contreras hubiera reunido la totalidad de los requisitos jurídicos para participar en el proceso de selección, lo cierto es que la oferta de la demandante seguía siendo la mejor y la más conveniente para el interés público, según se desprende de los citados informes, pues tenía una ventaja importante en cuanto a la calificación de los factores objetivos de escogencia, lo que la ubicaba por encima de la propuesta que resultó favorecida con la adjudicación, de modo que, en sentir de la Sala, se vulneró el derecho que le correspondía a la demandante de ser adjudicataria del proceso de selección y, por ende, debe ser indemnizada por los perjuicios causados como consecuencia del desconocimiento del mismo”(20).
Aclarado lo anterior, procede la Sala a evaluar las propuestas con arreglo a los criterios de evaluación previstos en el pliego de condiciones, los cuales se centraron exclusivamente en dos aspectos: El valor total de la propuesta y el valor total de los capítulos, atendiendo a los siguientes parámetros:
“4.1. VALOR TOTAL DE LAS PROPUESTAS (500 puntos)
Se verificarán aritméticamente las propuestas jurídicamente hábiles y que no hayan sido rechazadas por aspectos técnicos y financieros, mediante la revisión del valor del precio unitario total ofrecido por los proponentes y expresado en formato de respuesta económica por las cantidades de obra suministradas por el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte; si la propuesta corregida presenta una diferencia igual o mayor al 1% por exceso o por defecto con respecto al valor original de la misma, esta será rechazada. En el evento en que la diferencia no sea igual o superior al 1%, se tomará para efectos de la evaluación el valor corregido de la propuesta.
Cuando la propuesta corregida supere el valor del presupuesto oficial establecido por el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, será rechazada.
CALIFICACIÓN (550 PUNTOS)
El precio total de la propuesta tendrá una asignación de 500 puntos como máximo, los cuales serán asignados con base en la media geométrica (G) de la siguiente manera:
Nota: para efectos de determinar la media geométrica se sumará un presupuesto oficial, a los valores ofrecidos por cada tres proponentes hábiles o fracción.
Para determinar la media geométrica se aplicará la siguiente fórmula:
G= (( Pom)xP1xP2xP3xP4x….Pn)^(1/(n+m))
G = Media geométrica.
Po = Presupuesto oficial de la presente licitación.
m = Valor entero superior más cercano resultante de la siguiente división (n/3).
P(1…n)= Valor de cada una de las propuestas hábiles corregidas.
n = Número de propuestas hábiles.
Una vez determinada la media geométrica (G), se asignará el puntaje de la siguiente forma:
1. Propuestas con valores totales inferiores al 85% de la media geométrica (G), tendrá cero (0) puntos.
2. Propuestas con valores totales que estén comprendidos entre el 85% y el 95% de la media geométrica (G) tendrán entre 0 y 500 puntos utilizando una relación lineal.
3. Propuestas con valores totales que estén comprendidos entre el 95% y el 100% de la media geométrica (G) tendrán 500 puntos.
4. Propuestas con valores totales que estén comprendidos entre el 100% y el 105% de la media geométrica (G) tendrán entre 500 y 0 puntos utilizando una relación lineal.
5. Propuestas con valores totales superiores al 105% de la media geométrica (G), tendrán cero (0) puntos”.
4.2. VALOR TOTAL DE LOS CAPÍTULOS (500)
Se verificarán aritméticamente las propuestas jurídicamente hábiles y que no hayan sido rechazadas por aspectos técnicos o financieros, mediante la revisión aritmética del valor total de cada uno de los capítulos que se expresan en el formato de propuesta económica; si la propuesta corregida por capítulos presenta alguna diferencia, se tomará para efectos de evaluación el valor corregido del capítulo.
La calificación por este aspecto se dará teniendo en cuenta el valor total de cada uno de los capítulos que conforman las obras, incluido el AIU(21).
CALIFICACIÓN (500) PUNTOS.
Cada uno de los capítulos que conforman las obras a realizar será calificado sobre un puntaje máximo de 500 puntos, así:
G = (( P1xP2xP3xP4 …xPn)^(1/n)
m = Valor entero superior más cercano resultante de la siguiente división (n/3)
P(1…n) = Valor de cada una de las propuestas hábiles corregidas.
De conformidad con los criterios de evaluación antes transcritos procede la Sala a evaluar los dos aspectos sometidos a calificación, propósito para el cual se tendrán en cuenta, además de las propuestas habilitadas, todas aquellas que fueron indebidamente rechazadas con sustento en la causal de rechazo prevista en el numeral 2.2 del capítulo II del pliego de condiciones:
Cálculo de la relación lineal
Relación lineal para asignación de puntaje de las propuestas que están entre el 85% y el 95 % de la media geométrica.
Relación lineal para asignación de puntaje de las propuestas que están entre el 100% y el 105% de la media geométrica.
Resultados evaluación con base en el valor total de la propuesta
Valor total de los capítulos
Del anterior cuadro comparativo de resultados la Sala concluye que la propuesta que habría de ocupar el primer lugar en el caso de no haber sido rechazadas las ofertas con base en la causal prevista en el numeral 2.2 del capítulo II del pliego de condiciones y su respectiva aclaración, habría sido la de la unión temporal demandante.
En consecuencia, guardando congruencia con los cargos de violación formulados en la demanda, resulta suficiente para concluir que el acto acusado contenido en la Resolución 677 del 27 de diciembre de 2000 transgredió las normas superiores que le debieron servir de sustento en cuanto desatendió el principio de selección objetiva recogido en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993, inobservancia que se materializó al no haber adjudicado el contrato a la propuesta que de conformidad con las reglas previstas en el pliego de condiciones le resultaba más favorable a la entidad estatal contratante, sino a aquella que habría de ocupar el tercer orden de elegibilidad.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala declarará la nulidad de la Resolución 677 del 27 de diciembre de 2000, por medio de la cual el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte adjudicó la Licitación 012-00 al consorcio O.T., por cuanto con dicha decisión la entidad distrital transgredió el mencionado principio que por excelencia está llamado a permear la actividad contractual del Estado.
3.5. De la nulidad absoluta del contrato de obra SC-479, resultante de la Licitación 012-00.
La Sala conviene en la necesidad de precisar que la declaratoria de nulidad del acto de adjudicación de la Licitación 012-00, deriva de manera consecuencial la declaratoria de nulidad absoluta del contrato celebrado entre el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte y el consorcio O.T., producto de dicho procedimiento de selección.
En efecto, el inciso primero del artículo 45 de la Ley 80 de 1993 consagró que “la nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del Ministerio Público y, por cualquier persona o declarada de oficio, …”; por su parte, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, en la forma en que fue modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 dispuso que “[E]l juez administrativo queda facultado para declararla de oficio [se refiere a la nulidad absoluta] cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes”.
En cuanto a las causales de nulidad absoluta de los contratos del Estado, el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, numeral 4º prescribe:
4. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten;”
Teniendo en cuenta que el acto de adjudicación de la Licitación 012-00, de conformidad con las consideraciones que anteceden, será declarado nulo, propio resulta concluir que el contrato de obra celebrado con fundamento en el mismo debe seguir la misma suerte, por cuanto al removerse del mundo jurídico el acto que le sirvió de sustento, el negocio jurídico se encuentra desprovisto de soporte válido.
De otro lado se impone poner de presente que en la pretensión 2 del libelo introductor expresamente se solicitó declarar la nulidad absoluta del contrato SC-479 como consecuencia de la declaración de nulidad del acto de adjudicación que le sirvió de asiento jurídico, razón por la cual y teniendo vocación de prosperidad la nulidad del acto de adjudicación resulta imperioso proceder a la declaratoria del nulidad absoluta del contrato celebrado como resultado del mismo.
Ahora en lo que respecta a las restituciones mutuas a que habría lugar por cuenta de la declaratoria judicial de nulidad de un contrato estatal, la Sala se pronunció en los siguientes términos:
La Corte Suprema de Justicia(22) ha ilustrado respecto de las restituciones mutuas, surgidas como consecuencia de la declaratoria de la nulidad del contrato, en el siguiente sentido:
“(…) la declaratoria de nulidad de un contrato retrotrae las cosas al estado en que se hallaban con antelación a la celebración del mismo, de manera que emerge para los contratantes la obligación de restituir lo recibido, inclusive a modo de cumplimiento anticipado de las obligaciones que del contrato prometido emanan, en la hipótesis, claro está, de que tales obligaciones así contraídas se hubiesen empezado a ejecutar, y siempre al amparo de las reglas previstas en el artículo 1746 del Código Civil y las que conforman el Capítulo IV del Título XII del Libro 2 de la misma codificación, bloque normativo este de conformidad con el cual, considerando como premisa previa la buena o la mala fe que diere lugar a la tenencia (C.C., arts. 963 y 1746), se debe restituir la cosa o derecho objeto del acto o contrato (C.C., arts. 961, 962 y 1746) con los frutos percibidos, reconociendo los gastos ordinarios invertidos en la producción (C.C., art. 964, inc. final y 1746), indemnizando de paso los deterioros sufridos, y las mejoras invertidas en la cosa teniendo en cuenta también la buena o mala fe del vencido en la litis y la especie de la mejora (C.C., art. 965, 966, 967, 968, 969 y 1746)”.
Pero no siempre la nulidad del contrato o de una de sus cláusulas acarrea, como consecuencia para las partes que intervienen en la relación contractual, la obligación de la restitución mutua de lo recibido por ellas, sencillamente porque existen situaciones en las cuales tal obligación puede resultar imposible de cumplir o incluso se puede convertir en un imposible físico volver las cosas a su estado primigenio, tema sobre el cual se ha ocupado la jurisprudencia de la Sección Tercera(23) en los siguientes términos:
Por lo anteriormente expuesto, forzoso es concluir que en el presente caso no proceden las restituciones mutuas entre las partes de la relación contractual” (subrayas fuera del texto original)(24).
Acudiendo a los mismos lineamentos trazados en el citado pronunciamiento, en lo que toca a imposibilidad material de volver las cosas al estado en el cual se encontraban con anterioridad a la celebración del contrato anulado, el cual se celebró y ejecutó hace más de 13 años, la Sala se abstendrá de disponer la realización de restituciones mutuas de índole alguna entre los contratantes.
3.6. Del restablecimiento del derecho.
Habida consideración de que se encuentra plenamente demostrado que la oferta de la unión temporal Germón, una vez constatado que fue indebidamente rechazada, debió ser la adjudicataria de la Licitación 012-00, el restablecimiento del derecho deprecado, que en el caso se traduce en la utilidad dejada de percibir como consecuencia de la no celebración del contrato, cuenta con vocación de prosperidad.
Para fines de su reconocimiento se tendrá en cuenta la estructuración económica de su oferta, en cuyo contenido se indicó que el porcentaje del AIU de la propuesta ascendía al 23% del valor del contrato, en donde, el 13% correspondería a los gastos de Administración, el 6% a los Imprevistos y el 4% a la Utilidad esperada.
En consecuencia, habrá de calcularse el 4% del valor de la propuesta presentada por la unión temporal Germón ($ 4.363’754.742,37) y una vez obtenido el resultado se actualizará a la fecha de la presente sentencia, tomando como fecha inicial aquella en que presuntamente se habría de terminar el plazo contractual. Así mismo, con base en la suma histórica obtenida sin actualizar, se liquidará un interés técnico legal del seis por ciento (6%) anual, conforme a lo dispuesto por el artículo 1617 del Código Civil.
U = $ 4.363’754.742,37 X 4% = $ 174’550.189
En atención a que en el contrato de obra 479 se suscribió el 28 de diciembre de 2000 y su plazo de ejecución era de 8 meses, es de concluir que su fecha de terminación sería en el mes de agosto de 2001, por lo cual esa será la fecha para calcular el índice de precios inicial.
El valor histórico es de $ 174’550.189
Va= $ 174’550.189I. Final (mayo/2014)
I. Inicial (ago./2001)
Va= $ 174’550.189 X 116,24
Va= $ 307’140.689
Ahora, sobre el capital histórico se liquidará un interés técnico del 6% anual, conforme se explica:
I= $ 174’550.189 x 13,75(25) x 0.06
I = $ 144’003.905
Valor total de los perjuicios a reconocer a la parte actora
Capital actualizado $ 307’140.689
Interés legal $ 144’003.905
Total $ 451’144.594
De otro lado, la Sala se abstendrá de reconocer los perjuicios deprecados por concepto del costo en que incurrió el demandante por participar en la licitación de la referencia, en cuanto el mismo constituye un gasto que obligatoriamente debía asumir el demandante si pretendía resultar favorecido con la adjudicación objeto de demanda.
3.7. Del acreedor de la condena que aquí se profiere.
La Sala estima necesario poner de presente que aun cuando el titular del derecho cuyo restablecimiento será ordenado en esta providencia habría sido la unión temporal Germón, por ser la que debió resultar favorecida con la adjudicación de la Licitación 012-00, no puede pasarse por alto que obra en el expediente el contrato de cesión de derechos litigiosos de la presente causa celebrado entre la Unión temporal Germón y el señor Diego Sánchez Velasco, con el siguiente objeto (fl. 142, cdno. 1):
“PRIMERA: EL CEDENTE, cede y el CESIONARIO acepta dicha cesión, la totalidad de los DERECHOS LITIGIOSOS que le corresponden dentro del proceso ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca, radicado bajo el #20010706, en el cual el Demandante es la UNIÓN TEMPORAL GERMÓN y el demandado es el INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE, IDRD, en el entendido de que el objeto de la cesión es de VIENTE MILLONES DE PESOS ($ 20’000.000), los cuales declara EL CEDENTE haber recibido a entera satisfacción”.
Mediante auto del 18 de mayo de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B, impartió su aceptación al referido contrato de cesión, providencia que cobró firmeza sin que contra la misma se adujera algún motivo de reproche. En consecuencia, en virtud de la cesión que de los derechos litigios derivados de la presente demanda realizó la unión temporal Germón en cabeza del señor DIEGO SÁNCHEZ VELASCO, será en favor de éste último a favor de quien se ordenará el pago de la condena correspondiente.
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 2 de agosto de 2006 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B, de conformidad con las razones que anteceden y en su lugar se dispone:
“PRIMERO: Declarar la nulidad absoluta de la cláusula de rechazo incorporada en el numeral 2.2 del capítulo II del pliego de condiciones correspondiente a la Licitación 012 y la aclaración que sobre sus alcances se realizó en la respectiva audiencia de aclaración del pliego.
“SEGUNDO: Declarar la nulidad de la Resolución 677 del 27 de diciembre de 2000, por medio de la cual el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte adjudicó la Licitación 012-00 al consorcio O.T., por las razones que quedaron expuestas.
“TERCERO: Declarar la nulidad absoluta del Contrato 479 celebrado entre el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte y el consorcio O.T., resultante de la Licitación 012-00, de conformidad con las consideraciones esbozadas.
“CUARTO: Condenar al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte a pagar al señor DIEGO SÁNCHEZ VELASCO, cesionario de los derechos litigiosos de la unión temporal Germón, a título de restablecimiento del derecho, la suma de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES CIENTO CUARENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS M/CTE. ($ 451’144.594).
2 De acuerdo con la Sentencia C-712 de 2005 se advirtió que la posibilidad de demandar en forma separada los actos precontractuales cesa a partir de la celebración del contrato respectivo, interpretación en la cual se siguió la jurisprudencia del Consejo de Estado en auto de 13 de diciembre de 2001, expediente 19.777 y que se ha respetado en diversos pronunciamientos de la Sección Tercera de esta Corporación, según se relacionó anteriormente en el cuadro resumen de jurisprudencia.
3 Esta conclusión se apoya también con un argumento a contrario sensu, que se utiliza para cuidarse de no extender la consecuencia de la norma a casos no previstos en ella, como sería la de permitir a la acción que se incoa después de vencido el término de 30 días un alcance distinto del establecido explícitamente en la parte final del párrafo segundo del artículo 87, cual es el de obtener la nulidad del contrato celebrado; en este sentido, el argumento que soporta la hipótesis consiste en señalar que la norma dispone que antes del vencimiento del término de los 30 días sí no se ha celebrado el contrato, procede demandar el acto en forma separada con el objeto de obtener su nulidad o la nulidad y el restablecimiento del derecho y en sentido contrario una vez vencido el término mencionado sólo procede la impugnación conjunta de ambos actos y con el objeto exclusivo de la declaratoria de nulidad del contrato, lo cual excluye el restablecimiento del derecho no impetrado oportunamente.
4 Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, 29 de enero de 2014, expediente 30.250, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
5 Artículo 7º del Decreto 2474 de 2008. Derogado por el artículo 9.2 del Decreto 734 de 2012.
ART. 7º—Modificación del pliego de condiciones. Modificado por el artículo 2º, Decreto Nacional 2025 de 2009. La modificación del pliego de condiciones se realizará a través de adendas. La entidad señalará en el pliego de condiciones el plazo máximo dentro del cual puedan expedirse adendas, o, a falta de tal previsión, señalará al adoptarlas la extensión del término de cierre que resulte necesaria, en uno y en otro caso, para que los proponentes cuenten con el tiempo suficiente que les permita ajustar sus propuestas a las modificaciones realizadas. En ningún caso podrán expedirse y publicarse el mismo día en que se tiene previsto el cierre del proceso de selección, ni siquiera para la adición del término previsto para ello. Los efectos del texto subrayado fueron suspendidos provisionalmente por el Consejo de Estado mediante Auto fechado 1º de abril de 2009, radicación 2009-00024-00(36476), confirmado mediante providencia de mayo 27 de 2009.
6 Diccionario Manual de la Lengua Española Vox. © 2007 Larousse Editorial, S.L.
7 Subsección A, Sección Tercera, 16 de septiembre de 2013, expediente 30.571, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
8 El inciso 2º fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, pero reiterado en esa misma ley en los términos del parágrafo primero de su artículo 5º de conformidad con el cual “PAR. 1º—La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos...”.
9 Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, 21 de noviembre de 2013, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
10 Según Dromí, “Este derecho conforma una situación jurídica especial a favor de cada uno de los licitadores, denominada en la doctrina y en la práctica administrativa “derecho subjetivo”. El derecho de ser contratista o adjudicatario se sitúa en la categoría de los derechos condicionados, diritti affievoliti, que en nuestra legislación equivalen al “interés legítimo”, el que obviamente también involucra el derecho subjetivo de participar en los procedimientos, en virtud de los cuales se valorarán las ofertas y se elegirá la más conveniente para el licitante”.
11 Artículo 30 numeral 8º de la Ley 80 de 1993.
12 Sección Tercera del Consejo de Estado, 4 de junio de 2008, expediente 17783, C.P. Myriam Guerrero de Escobar.
13 “La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de propuestas, no servirá de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos”.
14 ‘(…) dada la gravedad que representa la ausencia de este requisito en la expedición de los actos administrativos, la Sala, al igual que la doctrina, ha considerado que “... por tratarse del cargo de incompetencia (...) que constituye el vicio más grave de todas las formas de ilegalidad en que puede incurrir el acto administrativo y por el carácter de orden público que revisten las reglas sobre competencia (C.P., arts. 121 y 122), es posible su examen en forma oficiosa por el juzgador’. Nota original: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo de 1999; expediente 10.196. Actor: Sociedad Brogra Ltda.
15 Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, 27 de marzo de 2014, expediente 24845, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
16 Ibídem. “En este punto resulta menester destacar que aun cuando otra de las propuestas presentadas durante el procedimiento de selección, específicamente la correspondiente al consorcio Jesús Antonio Narváez - José Luis Mora, a través del informe final de evaluación fue descalificada por haber omitido las dimensiones del campamento exigidas en el ítem 1.1 del análisis de precios, aspecto que según la observación del consorcio demandante y de la entidad era sustancial para la comparación de las ofertas, lo cierto es que a juicio de la Sala, en desarrollo del principio de igualdad y sin perjuicio de que el mencionado consorcio no haya concurrido a integrar el extremo activo de la presente causa, a dicha propuesta le resultan extensivas todas las consideraciones precedentes en cuanto tampoco podía ser descalificada con base en la cláusula que resultó ser nula y por lo tanto al igual que el resto debió ser objeto de calificación.
En consecuencia, con el propósito de establecer si el acto acusado se encuentra viciado de nulidad por haber adjudicado la Licitación a un proponente que no presentó la oferta más favorable, procede la Sala a realizar la evaluación de todas las propuestas de conformidad con los criterios de calificación consignados en el pliego de condiciones y modificados mediante el Adendo 001 de 1996”.
17 Ver entre otras: sentencia del 11 de agosto de 2010, expediente 19.056; sentencia del 29 de enero de 2009, expediente 13206; sentencia del 4 de junio de 2008, expediente 14169; sentencia del 4 de junio de 2008, expediente 17783; sentencia del 26 de abril de 2006, expediente 16041; sentencia del 11 de marzo de 2004, expediente 13355; y sentencia del 19 de septiembre de 1994, expediente 8.071, entre otras.
18 Mediante Decreto 2310 de 1995, el salario mínimo legal mensual fue fijado en $ 142.125.
19 Sección Tercera, Subsección A, 18 de julio de 2012, expediente 19258, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
20 Sección Tercera, Subsección A, 20 de mayo de 2013, expediente 23787, C.P Carlos Alberto Zambrano Barrera.
21 Modificación introducida al pliego mediante Adendo 1 del 16 de noviembre de 2000.
22 Nota original de la sentencia citada: Sentencia S 009 proferida por la Sala de Casación Civil el 26 marzo de 1999.
23 Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de febrero de 2006, expediente 13414 (R-7186), M.P. Ramiro Saavedra Becerra.
24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de julio de 2009; radicación: 250002326000199501052-01 (15.004), C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
25 Cifra en años y fracción de año.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 30
 artículo 30

Artículo 5
 artículo 24
 Resolución 
 artículo 30
 Resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 87
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 30
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
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 artículo 45
 artículo 87
 artículo 32
 artículo 44
 artículo 1746
 artículo 1617
 Resolución 
 artículo 87
 Artículo 7
 artículo 9
 artículo 2
 artículo 32
 artículo 5
 Artículo 30