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Gabriel Zúñiga Mora
1 INDICE Introducción... 4 Capítulo1 - Reseña Histórica: 50 años de Seguridad Social ( )... 4 Inicio de la Seguridad Social... 5 Seguridad Social en los años ochenta... 5 Seguridad Social de los años noventa a la fecha... 6 Capítulo 2 Diagnóstico Institucional a Enero Seguro de Enfermedad-Maternidad... 8 Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte Seguro de Riesgos Profesionales Programa de Pensiones a Victimas de Guerra y Pensiones Especiales o de Gracia Situación en Áreas de Apoyo Otros Aspectos Institucionales Informes de Auditorias Especiales enviados a la CGR Capítulo 3 - Acciones e intervenciones inmediatas: Orientando el camino de la institución, Factores Claves de Éxito Misión y Visión del Instituto Planificación Estratégica y Operacional Otras Intervenciones (Control Interno, Organización, Finanzas, Administración, etc.) Principios de la nueva gestión institucional Capítulo 4 - Principales resultados de la Gestión de Aseguramiento y de Finanzas Resultados en Afiliación, Fiscalización, Facturación y Recuperación Ingresos, Gastos y Superávit Institucional Inversiones Financieras Capítulo 5 - Avances en el Mejoramiento de las Prestaciones Médicas Ajuste a los pagos de salud y riesgos profesionales por asegurado. Evolución de los Per cápitas Plan de Salud del Adulto Mayor Otorgamiento de nuevas prestaciones en salud Ayudas Médicas Complementarias Certificación de los prestadores de servicios de salud del INSS Plan Facultativo de Salud a trabajadores por cuenta propia Unidad Técnica de Evaluación Médica (objetivos, funciones) Prevención y Promoción de Lucha contra el VIH-SIDA Capítulo 6 - Avances en Seguridad e Higiene Laboral Programa Nacional de Prevención Índice de Accidentalidad, Servicios y Prestaciones Capítulo 7 - Prestaciones Económicas y Beneficios adicionales a Pensionados Incremento de las Pensiones Página 2 de 432 Nuevas Modalidades en el Pago de las Pensiones Ampliación y mejoramiento de beneficios en especie Club de la Tercera Edad Capítulo 8 - Fortalecimiento Institucional Política Institucional: Nuevo enfoque de la Planificación Estratégica Desarrollo y Fortalecimiento de los Recursos Humanos Control Interno y Control Previo Calidad de Atención al Derechohabiente Ley de Seguridad Social y Reformas Nuevo Sistema Integrado de Aplicaciones Sucursales Comisión de Invalidez Comunicación e Imagen Institucional (Programa Radial y otras acciones) Capítulo 9 - Desafíos y Perspectivas en el corto y mediano plazo en la Seguridad Social Página 3 de 433 Introducción El presente libro tiene como propósito recopilar para la historia, población en general y derechohabientes del Instituto Nicaragüense de Seguridad Social, los resultados de una gestión eficiente y transparente que han sido revertidos nada más que en beneficios a sus asegurados, beneficiarios y pensionados, y en el fortalecimiento mismo de la Institución. La Seguridad Social por mandato de la Constitución Política de la República de Nicaragua es garantía del Estado para brindar protección integral a los nicaragüenses frente a las contingencias de la vida y del trabajo, y el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social en estos cinco años ha aspirado a que todos los trabajadores a nivel nacional, puedan gozar de este derecho a través de su afiliación a éste. (Visión de Nación). Los esfuerzos de esta administración, con su Presidenta Ejecutiva, equipo directivo y funcionarios del Instituto, estuvieron centrados en hacer realidad la Misión Institucional de garantizar a los trabajadores asegurados y pensionados el otorgamiento de las prestaciones consignadas en la Ley de Seguridad Social a través de modernos sistemas administrativos en Salud y Pensiones, con el mayor nivel de calidad y sobre todo que fueren financieramente sostenibles. Paralelamente, la actuación de los diferentes niveles directivos tuvo como horizonte en el caminar de estos años la Visión de trabajar para construir una Institución financieramente más sólida y sostenible. Es de suma importancia se conozca y quede plasmado en este documento que el Sistema de Pensiones de Nicaragua, así como los Sistemas de Seguridad Social en otras partes del mundo y en todos los continentes, enfrentan crisis y retos muy serios, motivo por el que los gobiernos responsables están comprometidos a encontrar soluciones duraderas y de largo plazo, tarea que no será fácil. Por lo que además de conservar lo que se ha logrado en estos últimos años, los actores principales del Instituto Nicaragüense de Seguridad Social tienen que saber que aún queda mucho por hacer. Esta administración cierra uno de los Capítulos en la Seguridad Social con grandes avances en el aspecto social y económico, con la esperanza que las próximas administraciones continuaran fortaleciendo al Seguro Social, mejorando o manteniendo los resultados demostrados bajo la administración del Presidente Enrique Bolaños, como corresponde, en servicio exclusivo de aquellos que confían y esperan que el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social les seguirá brindando la protección que merecen, y que por Ley les corresponde. Capítulo1 - Reseña Histórica: 50 años de Seguridad Social ( ) El proceso de Administración y otorgamiento de las prestaciones de la Seguridad Social nicaragüense distingue tres etapas muy específicas: : Surgimiento, otorgamiento de prestaciones en forma directa y bonanza financiera : Otorgamiento de las prestaciones en salud a través del Sistema Nacional Único de Salud (SNUS), inicio de la crisis del seguro de pensiones a la fecha: Nuevo modelo de operación; INSS ente normador y regulador, separación función Administradora-Prestadora Página 4 de 434 Inicio de la Seguridad Social La Ley Orgánica de Seguridad Social fue promulgada el 22 de Diciembre de 1955 a través del Decreto No. 161, el cual fue publicado en La Gaceta Diario Oficial de la Republica # 1 del 2 de enero de Su Reglamento General fue aprobado el mismo año de 1956, surgiendo en Febrero de 1957 la vida institucional del Instituto Nacional de Seguridad Social, hoy Instituto Nicaragüense de Seguridad Social, ente autónomo del Estado de Nicaragua, con personería jurídica, patrimonio propio y de carácter de servicios públicos. El 10 de febrero de 1957, se emprendió el campo de aplicación afiliando a 10 mil trabajadores al servicio del Estado, entes autónomos e instituciones bancarias cuyos centros de trabajo estaban ubicados dentro de la zona del Distrito Nacional de Managua. La legislación de seguridad social estableció las prestaciones del Seguro de Enfermedad Maternidad y el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), y dos años después entró en vigencia el Seguro de Riesgos Profesionales. Desde entonces el campo de aplicación se fue extendiendo paulatinamente a todo el territorio nacional afiliando a los trabajadores al servicio del Estado en todo el país, a los trabajadores mineros, a los del campo y la agroindustria, y a los trabajadores que prestasen servicio a un empleador cualquiera fuera su naturaleza pública o privada bajo dos modalidades: 1) el régimen integral que comprende el seguro de enfermedad-maternidad, seguro de invalidez, vejez y muerte y seguro de riesgos profesionales; y 2) el seguro de invalidez, vejez y muerte y de riesgos profesionales. Durante este periodo se observó una evolución sostenida de los beneficios y de la cobertura poblacional. Las finanzas Institucionales mostraron bonanza financiera, sobre todo en el componente de pensiones por Invalidez Vejez y Muerte (IVM), utilizado para la acumulación de reservas y el desarrollo de infraestructura, fundamentalmente médica. A pesar de haber tenido un crecimiento paulatino de la Seguridad Social sobre todo en el área urbana, hasta 1979 el INSS cubría a sólo el 5% de la población total y un 7% de la PEA. Seguridad Social en los años ochenta Mediante decreto No. 35 del 8 de agosto de 1979, publicado en La Gaceta del mismo mes y año, Se crea el Sistema Nacional Único de Salud (SNUS), bajo la dependencia del Ministerio de Salud (MINSA). Con ello se origina una transformación del Sistema de Salud en Nicaragua y las funciones de salud, pasan a ser autorizadas y proporcionadas por dicho Ministerio a toda la población independientemente de su estrato social y del origen del financiamiento. En materia de financiamiento, por mandato del mismo decreto, al INSS le correspondía enterar mensualmente al MINSA, (a través del Ministerio de Finanzas) lo recaudado en concepto de cotizaciones para salud que correspondían al 9% de los salarios de los trabajadores asegurados (8.5% por Enfermedad Maternidad y 0.5% por atención médica de Riesgos Profesionales)". Mediante decreto No. 976 del 23 de febrero de 1982, publicado en La Gaceta No. 53, del 5 de marzo, se modifican las funciones y el nombre del INSS pasando a ser Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar Social (INSSBI) y el nuevo rol del INSSBI es (i) recaudar las cuotas de cotización de sus afiliados (ii) pago de pensiones y (iii) atender la problemática de carácter social del país. Los centros destinados a labores de asistencia social, como centros de no videntes, hogares de ancianos, centros de rehabilitación, comedores infantiles, hogares tutelares o de protección de la niñez, centros de refugiados, etc., quedaron bajo la administración del Seguro Social y el financiamiento de dicho programas correría a cuenta del Estado. Página 5 de 435 En marzo de 1982, se emitió el Decreto No. 974, referido a la Nueva Ley de Seguridad Social (LSS). Asimismo, se promulgó el Reglamento de la Nueva Ley, mediante Decreto No. 975, que con otras leyes conexas promulgadas desde 1979, constituyen el nuevo marco legal vigente, bajo el cual aún funciona el INSS. Como consecuencias de la transformación del sistema asistencial, la calidad de la atención sanitaria a la población asegurada experimentó una disminución significativa. El derecho-habiente y el empleador, perdieron el estímulo para mantenerse afiliados y al día en el pago de sus cuotas obrero-patronales, ocasionando una reducción significativa de los afiliados y una notable elevación de la mora Institucional. Asociado a esta situación destaca la alteración de los sistemas administrativos y financieros así como el abrumador proceso inflacionario experimentado durante la segunda mitad de los años ochenta, que conllevó al agotamiento de las inversiones realizadas hasta 1979 y la reducción dramática de las reservas acumuladas, lo que afectó seriamente la estabilidad financiera de la institución y su futuro inmediato. Seguridad Social de los años noventa a la fecha Al margen de la Ley vigente, el INSS experimenta en el año 1993 un cambio estructural en su proceso de operación e implementa un nuevo modelo de Previsión Social con esquemas de atención renovados para cada una de las ramas de seguro del INSS (Enfermedad-Maternidad, Riesgos Profesionales, y Pensiones), convirtiéndose de esta manera en un ente Normador y Regulador de los Servicios Los cambios experimentados en 1993 apuntaban a fomentar la eficiencia y efectividad en el modelo de Salud Previsional, asociando los principios de Universalidad, Equidad y Solidaridad, de la Seguridad Social. Por ejemplo, en términos de salud se separó la función administradora/financiadora de la función prestadora, estableciendo relaciones contractuales con Empresas Médicas Previsionales (EMP) públicas y privadas para el otorgamiento de las prestaciones sanitarias a los derechohabientes. En materia de financiamiento las acciones procuraban convertir al INSS en una Institución económicamente sana y de cara a sus clientes internos y externos, generando superávit para la creación paulatina de reservas técnicas. Desde el punto de vista legal, la Institución se trazó como prioridad principal la búsqueda de un Marco Jurídico consecuente con los cambios desarrollados. En línea con esto último, mediante decreto de la Presidencia de la República (No. 1-95, publicado en La Gaceta # 6 el 10 de Enero de 1995), se dividen las áreas de seguridad social y bienestar social, creándose el Fondo Nicaragüense de la Niñez y la Familia (FONIF), que atendería los programas de Bienestar Social y Desarrollo Humano y el Seguro Social retorna a su denominación original de INSS y a su verdadero propósito de protección a los trabajadores afiliados. El 4 de abril del año 2000 la Asamblea Nacional de Nicaragua, aprueba la Ley Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP), que regulará el funcionamiento del nuevo Sistema obligatorio de Capitalización Individual y el 24 de abril del año 2001 mediante la Ley 388, se crea La Superintendencia de Pensiones. Derivado de una serie de estudios y análisis de impacto financiero, formulados por expertos nacionales y de organismos internacionales, se determina la inviabilidad técnica y económica de Página 6 de 436 la implementación de la ley 340 y en julio del año 2004 el Gobierno de la República suspende indefinidamente la entrada en vigencia del Sistema de Ahorro de Pensiones. A partir de ahí, en mayo 2005 la Asamblea Nacional, aprueba un paquete de reformas a la Ley de Seguridad Social (Ley 539 Reforma de la Seguridad Social ) que fundamentalmente establece la concesión de una serie de beneficios adicionales a los derechohabientes que adolecían de la falta de previos estudios económico-financiero y del debido sustento financiero que asegurara la sostenibilidad Institucional en el tiempo. En octubre 2005 la Asamblea Nacional dicta la ley 558, Ley Marco para la Estabilidad y Gobernabilidad del País, que posterga la implementación de Ley 539 hasta el año No obstante, en noviembre del 2005 aprueba la ley 568, Ley de Derogación de las Leyes 340 (SAP) y 388 (SIP). Con la derogación de esta última, la Súper Intendencia de Pensiones, creada para normar y regular el modelo de Pensiones de cuentas individuales cesa sus funciones. Sin duda, 50 años han significado un camino largo en el cual el Instituto de Seguridad Social, en su proceso de evolución, ha experimentado grandes cambios y ha estado expuesto a diferentes administraciones. Y dentro de este proceso ha logrado avanzar mejorando la protección y los beneficios por lo que los trabajadores y trabajadoras cotizan mes a mes, los que justamente merecen. Durante los últimos 15 años, con esfuerzo, la Seguridad Social ha alcanzado transformaciones fundamentales en su fortalecimiento institucional, así como en la calidad y ampliación de sus servicios y prestaciones. Aunque es cierto que se han tenido avances en la Seguridad Social, no podemos pensar que se ha alcanzado lo que para su sobrevivencia en el tiempo realmente requiere. Hoy, alrededor del mundo y en todos los continentes, los sistemas de Seguridad Social enfrentan crisis y retos muy serios, y los gobiernos responsables están comprometidos con la Seguridad Social para encontrar soluciones duraderas y de largo plazo. El Instituto Nicaragüense de Seguridad Social no escapa a esos retos globales que se deben resolver con madurez, particularmente en lo que se refiere al mejoramiento y sostenibilidad de la rama de Pensiones. Capítulo 2 Diagnóstico Institucional a Enero 2002 El INSS a Diciembre 2001, cubría al 16% de la Población Económicamente Activa, con apenas 306,890 asegurados activos y 102,537 pensionados 1 ; el salario promedio de los trabajadores afiliados era de CS$2, córdobas mensuales, y el monto promedio de pensión por vejez era de CS$1, córdobas mensuales. Para poner en perspectiva general acerca de las condiciones en que recibía la Institución la administración que tomaba posesión en enero del 2002, se detallan algunas particularidades relevantes en su funcionamiento y operatividad: Supernumerarios y personal que no laboraba en la Institución. Fueron identificados al menos 43 asesores a nivel de la Dirección Superior y 80 personas que recibían un salario sin ejercer un cargo dentro de la estructura organizativa institucional. Informes de Auditoria efectuadas en el periodo inmediato anterior, que no habían sido reportadas oportunamente a la Contraloría General de la República (CGR). 1 Indicadores Institucionales - División de Planificación 2 Indicadores Institucionales - División de Planificación Página 7 de 437 Incumplimiento con Normas de Control Interno y Normativas Institucionales en Operaciones y Procesos internos evidenciadas en aspectos administrativos y financieros. Estados Financieros con un retraso de un año, además de identificarse Gastos Corrientes mal clasificados en la Ejecución Presupuestaria del Deudas totales por el monto de C$34 millones de córdobas correspondientes al período 2001 y no fueron registradas en la ejecución del mismo año. Compra de Bonos de Pago por Indemnización (BPI) sobrevaluados con un diferencial de 60%, con un perjuicio económico potencial a la Institución en C$83 millones de córdobas, equivalentes a U$5.4 millones de dólares 3. El panorama a simple vista consistía en una super-estructura con grandes desórdenes organizacionales, administrativos y financieros. El nivel de desorganización y falta de control era característico de un equipo gerencial que no estaba orientado a la Misión y Visión de la Institución, además de no disponer de Planes Estratégicos, Metas y Objetivos en cada una de sus áreas operacionales como una herramienta de trabajo eficiente. En consecuencia, no se disponían de Planes Anuales de Trabajo al cual se les diera seguimiento y fueran evaluados al final de cada período. Todo esto evidenciaba una ausencia de liderazgo a todos los niveles de la organización y falta de responsabilidad institucional en la administración de los recursos de los derechohabientes. Otros aspectos de las situaciones encontradas en Enero 2002 se describirán en el transcurso de la narrativa de este diagnóstico institucional. El análisis se inicia con la descripción de cada una de las diferentes Ramas de Seguros en el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social, enfocando las características técnicas específicas de cada una de ellas, sus antecedentes y situación encontradas por la nueva administración ; seguidamente, se describen las condiciones identificadas en las Áreas de Apoyo de la Institución y otros aspectos relevantes. Distribución del Financiamiento por Régimen de Seguro Modalidad de Seguro Seguro de Enfermedad y Maternidad Seguro de Riesgos Profesionales Seguro de Pensiones Victimas de Guerra (Pensiones y/o indemnizaciones Total Régimen Integral 8.50% 1.50% 10.00% 1.50% 21.50% Régimen IVM-RP 1.50% 10.00% 1.75% 13.25% Seguro de Enfermedad-Maternidad A través de esta Rama de Seguro se brinda la protección en Salud de la Población Afiliada dentro del Régimen Integral (Obligatorio o Facultativo/Voluntario), así como a sus beneficiarios ante las contingencias de enfermedades o accidentes comunes no vinculados estrictamente con el trabajo. Hasta entonces los beneficiarios de los asegurados activos que gozaban de cobertura en atención médica eran los hijos hasta los 6 años de edad y solamente atención obstétrica a cónyuges en estado de embarazo. Su administración está a cargo de la Gerencia General de Salud Previsional. 3 División General de Finanzas Cálculo al tipo de cambio en los diferentes tiempos de adquisición de los Bonos. Página 8 de 438 Con la creación del Modelo de Salud Previsional 4 desde 1993, a través de Empresas Médicas Previsionales (EMP) como proveedores de salud, los asegurados han recibido las prestaciones médicas en base a un listado específico / limitado en atención médico-quirúrgico, exámenes y fármacos definidos por la Institución, el cual contiene exclusiones de patologías sobre todo aquellas de mayor complejidad. Para mitigar las exclusiones del listado de prestaciones, la cobertura parcial de éstas han sido otorgadas mediante un Programa de Prestaciones Médicas Complementarias que la Institución dispone para asistir a los derechohabientes en casos específicos y de mayor necesidad. Las prestaciones médicas se financian con el 8.5% de los salarios cotizables, del cual 2.25% aporta el trabajador, 6.0% el empleador y 0.25% el Estado el cual no ha sido enterado totalmente en los últimos años. El sistema financiero adoptado por el INSS para financiar el Seguro de Enfermedad Maternidad, bajo normativas internas, es el de reparto, sin embargo en la práctica esta normativa se ha venido obviando por razones estrictamente necesarias para hacer frente a la situación financiera del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (Pensiones en curso de pago). En ese sentido, la limitación de la cobertura asistencial en salud en este seguro desde el año 1993 ha conllevado a la generación de superávit operacionales utilizados para cubrir el déficit corriente del Seguro de IVM y para conformar reservas Institucionales que permitan asegurar el pago de futuras pensiones, erosionando la capacidad del Instituto de proveer una protección integral sin exclusiones y de mejor calidad a la salud de sus afiliados. En enero 2002, esta rama enfrentaba una seria demanda de sus usuarios (asegurados activos y beneficiarios), en cuanto a la mejora de prestaciones y la calidad de atención en las Empresas Médicas Previsionales. El listado de prestaciones no había sido actualizado en los últimos años en la parte de medicamentos, ocasionando una profunda insatisfacción en los usuarios por la poca eficacia para enfrentar las patologías de manera adecuada. A la misma fecha, existían 50 proveedores de salud a nivel nacional, los que presentaban condiciones desiguales en su infraestructura sanitaria, incidiendo significativamente en la satisfacción de los asegurados y beneficiarios. La Institución, no había ejercido ninguna autoridad en el cumplimiento de estándares mínimos requeridos en la capacidad resolutiva de las EMP`s, quedando a discreción de ellos mismos la calidad de atención sanitaria y humana que brindaban a los asegurados y beneficiarios. Sumado a esto, durante los últimos dos/tres años, el pago de salud por asegurado (Per cápita) no había sido actualizado, lo que también incidía en el deterioro de las condiciones de atención de los proveedores de salud. Estos factores se convertían en un fuerte argumento de los empleadores y trabajadores en el no cumplimiento de la afiliación obligatoria al Seguro Social. Otra circunstancia encontrada en el funcionamiento de este Modelo de atención, era que los Médicos Supervisores, cuya función era el de velar por el cumplimiento de las EMP`s en el otorgamiento de las prestaciones a los asegurados y sus beneficiarios, eran pagados por las Empresas Médicas, restándole neutralidad en la defensa de los derechos de asegurados y beneficiarios. 4 Una forma de conceptualizar el Modelo de Salud Previsional, es apuntar que el INSS delega la función de provisión de servicios de salud para sus protegidos en EMP, públicas y privadas, a cambio de un pago fijo por cada cotizante (Per cápita). Página 9 de 439 Los asegurados que no ejercían su derecho de seleccionar su EMP, eran adscritos discrecionalmente por la Institución, favoreciendo a ciertos proveedores de salud más que a otros, provocando un desequilibrio en la calidad de atención de los asegurados. Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte El Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) es la rama encargada de garantizar protección en forma de pensiones a sus asegurados y beneficiarios en casos de contingencias de invalidez, vejez y muerte y cubre al 100% de los asegurados del INSS que cotizan bajo cualquier régimen de afiliación (Integral o IVM-RP). Su administración está a cargo de la Gerencia General de Pensiones. El Seguro de IVM (o de pensiones) es además, el encargado de administrar las pensiones e indemnizaciones emitidas por incapacidad generadas en ocasión del trabajo (pensiones de riesgos profesionales), así como los programas de pensiones a las Victimas de Guerra y Especiales o de Gracias extendidas éstas últimas, por el Gobierno de la República en la década de los años ochenta. Las pensiones ordinarias 5 de IVM son financiadas con el 10% de los salarios cotizables (6% empleador y 4% el asegurado) y se otorgan cuando de acuerdo con la Ley de Seguridad Social (LSS) y su reglamento han cumplido con los requisitos legales para ser beneficiados. Al mes de diciembre 2001 el INSS contaba con 69,575 pensiones ordinarias de IVM, distribuidas así: Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte Distribuciòn de las Pensiones Ordinarias / Dic ,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5, ,594 10,010 11,268 9,067 4, Vejez Inv. Total Inv. Parcial Viudez Orfandad Ascendencia Fuente: División de Planificación - INSS La rama de seguro de invalidez, vejez y muerte (IVM) del INSS fue diseñada para funcionar bajo un sistema financiero o de financiamiento de Primas Escalonadas 6 lo que significaba ir ajustando en el tiempo las tasas de contribución, de acuerdo al movimiento de cambios demográficos, perfil epidemiológico de la población y variables macroeconómicas. 5 Se les denomina ordinarias ya que media en ellas una previa contraprestación (cotización o aporte) 6 Arto. No- 7 del reglamento financiero del INSS, publicado en la Gaceta No 123 del 25 de junio 1984 Página 10 de 4310 El INSS, sin embargo, no operó de acuerdo con el diseño de primas escalonadas ya que no ajustó las tasas de contribución conforme se requerían 7 lo que provocó inevitablemente en el tiempo un desequilibrio actuarial entre los aportes y los beneficios otorgados por el sistema, de ahí que el seguro de IVM no ha podido acumular las reservas técnicas actuariales necesarias para hacer frente a los compromisos futuros adquiridos con los asegurados. La acumulación de reservas económicas Institucionales, evolucionó con mejores condiciones en la primera etapa de existencia del INSS ( ), invirtiéndose parte de éstas en infraestructura de salud, misma que se transfirió posteriormente al Ministerio de Salud con el decreto 35 de agosto El proceso hiperinflacionario y desmonetización de la década de los 80 s, disminuyó dramáticamente el valor de los activos e inversiones, lo que se agravó aún más con la ejecución de inadecuadas políticas de gasto e inversión, la anexión de Programas de Bienestar Social y el otorgamiento de Pensiones de Gracia, cuyo financiamiento asumió y sigue asumiendo el INSS. A partir de la década de los años ochentas, el seguro de IVM, ha registrado déficit en sus flujos de caja el cual comenzó a crecer de forma muy rápida y dinámica. Con el incremento de la tasa de cotización de 5.5% a 10.0% en Mayo del año 2000, se esperaba contener el crecimiento acelerado del déficit, sin embargo, si bien esta estrategia llevó a la reducción significativa del mismo, no se obtuvieron los resultados deseados debido principalmente a que esa medida estuvo asociada a un incremento del 33% de las pensiones en curso de pago. Esta medida del incremento de la cotización, estaba asociada con la creación del Sistema de Ahorro para Pensiones (Ley 340) en abril del año 2000 la que regularía el funcionamiento de un nuevo sistema obligatorio de Capitalización Individual, que supondría resolver el problema del déficit operacional del seguro de IVM. Este sería implementado durante la administración La Gerencia General de Pensiones también ha administrado las prestaciones en especie que se han brindado en el Seguro de IVM las que han consistido en anteojos, subsidio de funeral (ataúdes), sillas de ruedas, andariveles, órtesis, prótesis, etc. Al mismo tiempo ha venido administrando, desde su creación con la Ley 160 Ley que concede Beneficios adicionales a personas jubiladas, el Programa de Préstamos o Adelantos a jubilados en base a un fondo revolvente de C$6 millones de córdobas 8. El Club de la Tercera Edad, un programa recreacional que aglomeraba a casi 1,000 jubilados a Diciembre, 2001, también ha contado con la supervisión de esta Gerencia General. En enero 2002, la situación financiera de esta Rama de Seguro era todavía deficitaria y las reservas del Seguro Social generadas básicamente por los excedentes de la rama del Seguro de Enfermedad Maternidad, serían insuficientes para cubrir la maduración del sistema que se avecina en el mediano plazo, generándose así una incuestionable crisis económica del Seguro Social en lo que respecta al Seguro de IVM. Por otro lado, las Pensiones Ordinarias no habían sido revalorizadas desde el 2000, sufriendo perdida en el poder adquisitivo por el efecto inflacionario de la economía nacional, generando inconformidad entre los pensionados. Las personas de la Tercera Edad, constituían un grupo al que se le brindaba muy poca atención a sus quejas y padecimientos quedando relegados en una etapa crítica de su vida. 7 El INSS ha experimentado 3 incrementos de la tasa de contribución en sus 50 años de existencia; en 1982 en que se incrementó de 13.5% a 15.5% por la anexión al INSS de los programas de bienestar social. En 1984 de 15.5% a 17.0% por la incorporación al INSS del programa de Victimas de Guerra, y finalmente en el año 2000 de 17.0% a 21.5%, siendo éste el único en el tiempo que ha servido para mejorar la contribución del Seguro de IVM. 8 Hasta el año 2001, este monto establecido por ley, había permanecido en seis millones de córdobas, el que posteriormente fue ampliado por el Consejo Directivo de la Institución durante la administración Página 11 de 4311 En lo que respecta al período de tramitación de una pensión, los registros reflejaban que éstos duraban un promedio de 4 meses o más para que los asegurados llegaran a recibir su primer cheque de pensión. Dentro de los pasos o actividades por las que este trámite debía pasar, una específicamente generaba el mayor atraso y consistía en la solicitud del Historial Laboral de un trabajador, cuya emisión oficial dependía de un área fuera de la de Pensiones y duraba un promedio de tres meses. Existían otras operaciones que dependían directamente de Pensiones y que requerían de revisión en todo su proceso para mejorarlas. Este factor de larga durabilidad para una respuesta inmediata a un derecho, había generado una gran insatisfacción en los que iniciaban este procedimiento. El principal problema que refieren tener los pensionados por vejez, radica en el monto de las pensiones que reciben. A diciembre, 2001, la pensión mínima otorgada a los jubilados por vejez era de C$ córdobas (casi US $67 dólares). Más aun, 8% de las pensiones de vejez eran pensiones reducidas 9, y el 71% eran menores de C$ 1, Si bien estas cifras no corresponden a una efectiva protección de la vejez 10, el INSS se ve imposibilitado de poder otorgar pensiones que vayan más allá de tales montos o de ajustar las mismas hasta que estas garanticen la resolución de las principales necesidades de los beneficiarios. La razón de todo ello, se debe fundamentalmente a los siguientes aspectos: Los salarios devengados por la mayoría de los trabajadores (salario promedio de cotización) han sido a lo largo de los años relativamente bajos para poder asegurarse en el futuro una pensión digna que permita hacer frente a las necesidades de la vejez. Los registros laborales del INSS muestran que en general las cotizaciones reportadas son por debajo del salario real que devengaban estos trabajadores (existe sub declaración). Se han encontrado casos de asegurados cuyas cotizaciones no fueron reportadas en tiempo y forma al INSS por parte de sus empleadores. A pesar de lo antes expuesto, la nueva administración se encontró que durante el mandato del anterior Presidente Ejecutivo, se aprobaron varias pensiones que estaban al margen de la ley otorgando montos que no correspondían a lo que realmente los pensionados tenían derecho. Seguro de Riesgos Profesionales El Seguro de Riesgos Profesionales tiene como propósito proteger integralmente al trabajador ante las contingencias derivadas de su actividad laboral y del daño que pudieran causarle éstas a él y a su familia. Dentro de los beneficios que ofrece esta rama de seguro, destaca: atención medica integral y diferencia, subsidios por incapacidad laboral, pensiones por incapacidad parcial y total, indemnizaciones, órtesis y prótesis. Esta rama de seguro brinda cobertura a los trabajadores afiliados tanto en el régimen integral como en el régimen IVM-RP, en ambos de forma obligatoria. Se exceptúan los trabajadores de ambos regímenes afiliados de forma voluntaria. 9 Decreto No38-94 del 12/9/94 publicado en la gaceta 175 el día 21/9/94, ya derogado y que permite que las personas que por cualquier circunstancia no puedan completar las 750 semanas de cotización requeridas por el sistema podrán gozar de una pensión reducida, equivalente a 2/3 de la pensión mínima vigente 10 En esta etapa de la vida el jubilado requiere de un mayor cuidado y su perfil epidemiológico demanda de una atención sanitaria integral y especializada Página 12 de 4312 La protección en salud del Seguro de Riesgos Profesionales es integral sin ningún tipo de exclusión hasta obtener el mayor grado de recuperación posible e incluye no solo la atención médica directa de los riesgos presentados sino que además la atención de las secuelas que los mismos pudieran generar en el futuro. El Seguro de Riesgos Profesionales brinda protección a los asegurados a través Unidades de Salud de Riesgos Profesionales (USRP) bajo dos modalidades de pago a éstos proveedores de salud: una por servicios per cápita 11 y otra con modalidad de pago arancelario. La razón de tener dos formas de compensación es meramente financiera ya que en algunos departamentos no se cuenta con la cantidad necesaria de asegurados que les permita a las USRP operar y diluir el riesgo operando de forma capitada. El mecanismo de adscripción de los asegurados a las distintas USRP es de forma colectiva, salvo en el caso de Managua que es el empleador quien tiene la potestad de seleccionar al prestador de su preferencia para que atienda a sus empleados. Las pensiones e indemnizaciones de riesgos profesionales se derivan por incapacidades parciales, totales o por fallecimiento laboral del asegurado. Se concede una indemnización cuando la incapacidad para el trabajo es menor de un 20% y una pensión (parcial o total), cuando la incapacidad oscila desde un 20% al 100% o por fallecimiento. El artículo 7 del reglamento financiero 12 del INSS establece como sistema financiero del Seguro de Riesgos Profesionales el de capitales constitutivos 13. Su fuente de financiamiento es el aporte del 1.5%, de los salarios cotizables, la cual es asumido íntegramente por el empleador. La distribución teórica de los ingresos del Seguro de Riesgos Profesionales, asigna una tercera parte de los mismos para cubrir tres componentes: prestaciones médicas, otra para pensiones (formación de capitales constitutivos) y otra parte para prevención de riesgos y administración. En cuanto a los ingresos y egresos operacionales se ha observado de forma histórica un superávit operacional en el flujo de caja de Riesgos Profesionales, mismos que pasan a formar parte de un bolsón de reserva financiera sin que se formen los capitales constitutivos correspondientes de las incapacidades generadas en el año correspondiente. En materia de prevención de riesgos es importante destacar que la tasa de cotización es uniforme para todos los empleadores, sin importar el nivel de riesgo de la actividad principal a la cual se dedican, ni el desempeño de la empresa en prevenir la ocurrencia de los riesgos, lo que constituye un incentivo a la no inversión en prevención y contribuye por lo tanto al deterioro de la seguridad y salud de los trabajadores. El INSS cuenta con un Programa Nacional de Prevención de Riesgos del Trabajo que aglutina a los centros de trabajo que concentran el 65% de los riesgos del trabajo acontecidos a nivel 11 Hasta el año 2002, el per cápita permaneció uniforme a nivel nacional, lo que posteriormente pasó a ser diferenciado por Departamentos en base a la frecuencia de accidentalidad de trabajo y de trayecto. 12 Publicado en La Gaceta No. 123 del 25 de junio de Manuel Ruiz, Donald Soza y Johanna Flores, Marco Jurídico de las Prestaciones del INSS consiste en constituir en cada siniestro el valor actual del monto a pagarse durante la vida probable de cada pensión, al cual se le da el nombre de capital constitutivo. Cada capital constitutivo individual es de naturaleza decreciente en el tiempo, ya que va disminuyendo a medida que se van concediendo las mensualidades hasta que se extinguen al final de la vida esperada de la pensión. La suma de los capitales constitutivos es lo que genera el monto de las reservas a determinada fecha Página 13 de 4313 nacional, estrategia que ha permitido mantener controlado el índice de accidentalidad. No existen incentivos a la inversión en prevención o que sancione a los empresarios por las faltas, descuido, incumplimiento o desobediencia a las medidas de higiene y seguridad que las instituciones competentes recomienden. De acuerdo con estimaciones de la Gerencia General de Riesgos Profesionales, existe un subregistro en los reportes, y por ende en la cobertura, de accidentes y enfermedades profesionales cercano al 18%. Algunas de las explicaciones de este subregistro son la falta de incentivos o indiferencia por parte de empleadores y trabajadores a notificar sus riesgos, sobre todo los de menor relevancia. Otra explicación puede encontrarse en el actual procedimiento de notificación de los casos ante el INSS, el cual establece la obligatoriedad de que el asegurado se presente a la sucursal del INSS a declararlo personalmente, aún cuando se trate de un caso relativamente leve para que pueda ser incorporado al sistema de información. El componente de pensiones por Riesgos Profesionales se financia con el 0.5% de los salarios cotizables, el cual debe cubrir en un 100% la formación de capitales constitutivos de las incapacidades que se generen en el año sujeto de riesgo. En la practica la formación de los capitales constitutivos no se va realizando conforme lo establece el reglamento financiero sino que los ingresos por pensiones de Riesgos Profesionales son utilizados para el pago de las pensiones en curso de pago en este concepto. Los excedentes de este 0.5% aunado a los excedentes de los otros componentes de Riesgos Profesionales (salud y prevención de riesgos profesionales), pasan a formar parte del bolsón de reservas institucionales. La cuota técnica para este componente alcanza justamente para cubrir las prestaciones en salud de un año corriente y la formación de capitales constitutivos de los riesgos presentados en ese mismo periodo, no así para cubrir las pensiones por incapacidad total y parcial en curso de pago, es decir que es insuficiente en cuanto a que no alcanza para ir paulatinamente construyendo el respectivo capital constitutivo de las pensiones por Riesgos Profesionales ya generadas. De lo anterior se deduce que el componente de pensiones del Seguro de Riesgos Profesionales, igualmente presenta un desequilibrio entre sus ingresos y egresos, que en el mediano y largo plazo podría generar en una inminente crisis económica si no se toman las acciones necesarias que conlleven a asegurar la construcción paulatina de los respectivos capitales constitutivos de las pensiones por incapacidad en curso de pago. En enero 2002, el INSS mantenía relaciones contractuales con 39 Unidades de Salud para Riesgos Profesionales (USRP), de los cuales 10 de estos proveedores eran bajo la modalidad de pago por servicios per cápita y 29 con modalidad de pago arancelario. Existía un estado de serio descontento entre todas ellas, en vista de que las modalidades de pago no habían sido actualizadas desde 1998, afectando las finanzas de los proveedores e incidiendo directamente en el deterioro de la calidad de atención a los asegurados. Algunas de ellas habían manifestado su posible retiro como proveedores para atender los accidentes de trabajo. A diciembre 2001, la tasa de accidentalidad a nivel nacional era de por cada cien trabajadores expuestos a riesgos, entre los 302,029 asegurados cubiertos bajo esta rama de seguro, y equivalente a casi un 5%. 14 División de Planificación Página 14 de 4314 Programa de Pensiones a Victimas de Guerra y Pensiones Especiales o de Gracia El programa de pensiones a Víctimas de Guerra, fue constituido por decreto de la república en el año 1984, con el fin de brindarle protección social a las personas que en ocasión de los enfrentamientos armados acontecidos en el país en esa década, presentan situaciones de riesgos o habían quedado en indefensión y que por lo tanto ameritan algún tipo de asistencia del Estado. El programa de Victimas de Guerra otorga a sus beneficiados como parte de lo establecido en el Decreto 491 y en la Ley 119, Ley que concede beneficios a las Victimas de Guerra, un conjunto de otras prestaciones sociales entre las que sobresalen artículos y materiales orto-protésicos y medios de apoyo, tales como; órtesis, prótesis, anteojos, sillas de rueda, calzado ortopédico, muletas, andariveles, subsidio de funeral, etc. El financiamiento del programa varía según el tipo de afiliación del empleador. Para el caso de los afiliados en el régimen integral es 1.5% del salario cotizable de los trabajadores, y es aportada es su totalidad por el empleador. En el caso de los afiliados al régimen IVM-RP, la tasa de cotización es del 1.75%, asumida por el empleador (1.5%) y el trabajador (0.25%). El programa genera excedentes operacionales de manera sostenida, y se explican fundamentalmente por la caducidad de las pensiones de orfandad al haber alcanzado los beneficiarios de las mismas una mayoría de edad y por los montos de las pensiones 15 que en su totalidad están por debajo del salario mínimo. En este sentido, la ley 119 establece que el monto total de las pensiones que el INSS debe otorgar a las Víctimas de Guerra debe ser 2/3 del salario mínimo del sector público y en ningún caso, salvo cuando existan asignaciones familiares, se debe sobrepasar el mismo. Esta regulación limita al INSS a hacer ajustes únicamente en la misma proporción que crezca el salario mínimo referido. Vale destacar que con los excedentes que genera éste programa, el INSS ha hecho efectivo el pago de las pensiones especiales (no contributivas) en curso de pago, que el Estado otorgó en la década de los ochenta y que en los últimos diez años, a pesar de las diversas gestiones Institucionales no ha transferido al Seguro Social el correspondiente pago de las mismas. Adicionalmente, de conformidad con el Arto. 9 del Decreto 4-91, éstos excedentes se incorporan a las reservas técnicas del INSS. La tendencia del Programa de Victimas de Guerra es la reducción tanto de beneficiarios como de prestaciones por lo cual algunas instancias públicas o del Estado han comenzado a valorar la posibilidad que dicho financiamiento sea destinado a cubrir el déficit que generara la rama de pensiones ordinarias del INSS. Los empleadores por su parte han realizado diversas gestiones ante la Asamblea nacional a fin esta carga contributiva les sea quitada. En lo que respecta al Programa de Pensiones Especiales o de Gracia, éstas fueron otorgadas por el Estado en la década de los años 80 mediante decreto especial y administradas por el INSS, por lo que no hay aporte por parte del empleador trabajador, y en su mayoría se consideran pensiones no contributivas. A Diciembre 2001, existían 7,812 pensiones especiales. El programa de Víctimas de Guerra, al mes de diciembre del año 2001, contaba con 25,150 pensiones de las cuales únicamente 7,381 correspondían a pensiones directas tanto por incapacidad total como parcial. 15 La pensión promedio es de casi 60 dólares. Página 15 de 4315 Las personas Víctimas de Guerra han alegado que su mayor inconveniente es que las pensiones no les permiten cubrir sus principales necesidades en cuanto a alimentación, atención sanitaria y otras, mucho menos a tener acceso a servicios privados de salud. No obstante, a pesar del bajo nivel de la cuantía de las pensiones, las mismas constituyen una importante fuente de ingreso dada la situación económica y social por la cual atraviesan estas personas. La problemática de este grupo de pensionados se dimensiona aún más cuando se valoran las escasas oportunidades de empleo, de atención social, de atención médica y otras, a las cuales deben enfrentarse y que además de sus discapacidades muchas de éstas personas son cabezas de familias. Situación en Áreas de Apoyo Partiendo de la descripción realizada en la introducción de este Diagnóstico Institucional, difícilmente se puede considerar que la nueva administración del 2002 se encontraba ante una Institución sana y fortalecida, sino por el contrario, la recibía con serias debilidades en el manejo y operación de la misma. En esta sección se describen circunstancias y acciones irregulares en las diferentes áreas de la Institución que la nueva administración conoció / encontró al tomar posesión en Enero En lo que respecta a las Finanzas Institucionales, se encontró que los Estados Financieros no se encontraban al día, y al menos contaban con un año de retraso en el registro de las transacciones. En cuanto a la Ejecución Presupuestaria del 2001, se identificaron Gastos Corrientes clasificados como Gastos de Capital, de manera específica: C$18.3 millones de córdobas en Publicidad C$11.0 millones de córdobas para pagos de una Nómina Especial (sin retención de IR) a Directores, Secretario General, Presidente y Vicepresidente Ejecutivo. Al mismo tiempo, se detectó un monto adicional de C$32 millones de córdobas que correspondían a otros pagos de la Nomina Especial cuyos gastos no habían sido reportados para efectos de ejecución presupuestaria. Igualmente, cerca de C$9 millones de fondos de contrapartida de los proyectos de BM y BID, fueron utilizados para pagos de salarios u otras erogaciones que no correspondían a los proyectos en mención. Paralelo a lo anterior, 81 cuentas bancarias, tanto en moneda nacional como dólares, no habían sido conciliadas durante los últimos 9 meses, reflejando la falta de control y supervisión financiera ante el inminente peligro de eventuales desfalcos. Las deudas con proveedores, inversiones y gastos pendientes de pago, por servicios adquiridos y transacciones ejecutadas durante el período 2001 que no fueron registradas en el mismo año, en su mayoría ascendían a un total de C$38.75 millones de córdobas. En el cuadro que se presenta a continuación se indican algunas de éstas transacciones. Página 16 de 4316 Deudas del Periodo 2001 (Millones de còrdobas) Cuentas y Gastos por Pagar a Proveedores (no registrados) C$ Publicidad C$ Ayudas Sociales C$ Viàticos C$ Servicios de Energìa y Agua C$ Servicios de Telèfono C$ Boletos de Viaje C$ Contrato de Mantenimiento Informàtico C$ 0.70 Otras Inversiones y Gastos pendientes de pago C$ Compra Edificio Zacarìas Guerra (U$1 Mill. dols) C$ Alquiler Edificio Zacarìas Guerra (U$275 mil dols. C$ 3.85 de perìodos anteriores) TOTAL C$ Con respecto a operaciones de inversión de los recursos de la Institución, se identificaron dos situaciones relevantes: 1) La inversión en Bonos del Tesoro para cubrir gastos del Estado, por un monto de C$400 millones de córdobas. 2) La compra de Bonos de Pago por Indemnización (BPI) a uno de los importantes bancos del Sistema Financiero Nacional, por un monto de U$18 millones de dólares los cuales fueron adquiridos mensualmente durante el período agosto 2000-enero 2002, a precios que estaban por encima del mercado. Los precios pagados por estos bonos fueron entre 36 y 41 centavos de córdobas, siendo su valor promedio en el mercado entre 22 y 24 centavos, resultando en un diferencial cerca de 60% o más. La implicación de esta operación financiera consistió en un potencial perjuicio económico para la Institución de C$83 millones de córdobas (equivalentes a U$6.2 millones de dólares 16 ). Este perjuicio correspondía al 35% del valor pagado. Con la entrada en función de la Superintendencia de Pensiones (SIP) en enero del 2002, la mayoría del personal directivo del INSS pasó a formar parte de esa estructura, y se encontraron situaciones en las que ésta entidad continuaba utilizando recursos materiales y humanos de la Institución para su operación. Al mismo tiempo, el Presidente Ejecutivo saliente, nombrado para ocupar el cargo de Superintendente de Pensiones, había autorizado a la SIP un préstamo por el monto de C$34 millones de córdobas, acción que estaba fuera de la legalidad institucional. En la parte de Recaudo y Recuperación de Cartera, las estadísticas evidenciaban un deficiente sistema de cobranza tanto en la factura mensual como de la cartera morosa, al no disponer de 16 El calculo de este monto se realiza según el tipo de cambio de cada periodo en que fueron realizadas las diferentes operaciones de inversión (Datos de la Dirección General de Finanzas e Informe de Auditoria Especial al proceso de adquisicòn de BPI`s). Página 17 de 4317 información periódica que indicara del progreso de la cobranza de la mora y el nivel de recaudo de factura. Otro factor que reflejaba la debilidad en la cobranza, era la discrecionalidad en las concesiones a los empleadores en mora, afectando las finanzas institucionales e incrementando la mora. A Diciembre 2001, la cartera morosa total ascendía a C$1,100 millones de córdobas, y se estima 17 que el promedio de recaudo de la factura del mes a 90 días se encontraba entre 70% y 75%. En relación a la parte Administrativa y de Servicios Generales, también se encontraron grandes deficiencias en el gerenciamiento de los recursos tanto de los Activos Fijos como recursos materiales y humanos dentro de la Institución. En lo que respecta a Recursos Humanos, la nueva administración enfrentó una estructura organizacional con supernumerarios, y áreas en el Organigrama que no estaban acorde a los objetivos del INSS, generando duplicidades de tareas en algunos casos. Además de mostrar una planilla con niveles de salarios fuera de rangos salariales establecidos, se identificaron 37 contratos con personas que no se encontraban dentro de la estructura de la Institución, quienes en su mayoría laboraban al mismo tiempo en otras entidades estatales. Adicionalmente, se identificó un excesivo nivel de asignación de becas no sólo a empleados internos sino a personal externo. La desmotivación era la característica que más afloraba entre el personal, ante la ausencia de políticas de Administración y Desarrollo del Recurso Humano. En cuanto a los procedimientos de compras y niveles de inventario, se conoció la falta de incumplimiento con la Ley 323 Ley de Contrataciones de Bienes y Servicios del Estado, incurriendo en adquisiciones concedidas preferentemente a ciertos proveedores. Al mismo tiempo, se encontró un desabastecimiento de materiales de trabajo en todas las áreas y por ende en inventario central. Al hablar de Activos Fijos, en primer lugar haremos referencia al estado de la flota vehicular, la que en un 40% se encontró en mal estado y en algunos casos sin reparación alguna. Se identificaron cuatro centros y programas descentralizados en situación deficitaria, de los cuales existían dos centros para fines recreativos (El Velero y Centro Recreativo Xilonem), el Centro de Convenciones Olof Palme y una imprenta, todos ellos con altos costos de mantenimiento que trasgredían las finanzas institucionales. En el caso del Centro de Impresiones, el INSS estaba subsidiando el tiraje de las ediciones del periódico estatal La Noticia. Varias propiedades que habían sido adjudicadas al INSS en concepto de pagos de empleadores en mora, se encontraron que no estaban legalizadas, reflejando la falta de orden y seguimiento a la situación legal de estos activos de la institución. La administración anterior (en MES del 2000/2001??) había adquirido un Software Administrativo- Financiero (People Soft) por un monto de US$217,000 dólares, cuya función principal era registrar información contable, pagos a proveedores y llevar el control de las compras de bienes y servicios. A enero 2002, este sistema de información computarizado, no había sido implementado y por lo tanto se encontraba abandonado. Otros Aspectos Institucionales De acuerdo a las normas Técnicas de Control Interno (NTCI), emitidas por la Contraloría General de la República para el sector público, en su acápite Monitoreo mediante evaluaciones separadas utilizando la Auditoria Interna Alcance de la Auditoria Interna, establece que...la Auditoria Interna debe entenderse como un esfuerzo de la Administración para verificar y 17 No existen estadísticas ni reportes del nivel de recaudo de los ingresos por factura en este período. Página 18 de 4318 mantener razonablemente la calidad del Sistema de Control Interno (SCI). Sin embargo, aún a pesar de este concepto la nueva administración encontró una Auditoria Interna ausente ante la falta de cumplimiento de normas de control interno y procedimientos a todos los niveles de la organización. Adicionalmente se recibieron Informes de Auditorias realizados durante el 2001 que contaban con varios meses de retraso para su envío y reporte a la CGR. A este respecto, es relevante destacar que el Auditor de ésa época recibía un pago equivalente a US$9,000 dólares, que salían de planilla central y de la planilla complementaria para Directores. La Comisión de Invalidez del INSS ha venido funcionando desde la creación de la Institución y su objetivo ha sido el dictaminar si el deterioro en el "estado de salud" de un asegurado ha mermado su capacidad de generar ingresos económicos para sí, y asegurar que llene los requisitos necesarios para optar a una pensión por invalidez. La estructura de ésta Comisión consistía en 16 comisiones locales a nivel nacional y una comisión central en Managua. Las comisiones locales estaban conformadas por un médico, una trabajadora social y el Gerente de la Sucursal; la Comisión Central, conformada por cinco médicos, un Ginecólogo, un Cirujano Plástico, un Ortopedista, un Cirujano General y un Internista, en donde uno de ellos ocupaba la Coordinación del Equipo. En enero 2002, dicha Comisión presentaba serias debilidades en su funcionamiento, desorden administrativo y manejo deficiente de los expedientes de los asegurados. Como antecedentes haremos referencia de que en el período , el crecimiento promedio de las Pensiones de Invalidez con respecto al total de Pensiones otorgadas se mantuvo en 3.2%. Para el período se observó un crecimiento promedio desproporcionado de 21% en el otorgamiento de estas pensiones con respecto a todas las Pensiones otorgadas. Este dato era indicativo que existía mucha discrecionalidad, ausencia de criterios médicos técnicos-científicos, de metodologías de valuación y de reglamentos para la calificación de una pensión de invalidez, razones por las cuales se habían otorgado pensiones a quienes no tenían derecho o se concedían éstas a asegurados cuyas patologías podían ser curables en su totalidad mediante procedimientos quirúrgicos, lo que contribuía en alguna manera a incrementar el déficit existente en la Rama de IVM. Adicional a todo lo anterior, las comisiones funcionaban aisladamente y sin el apoyo de la Presidencia Ejecutiva del INSS, tampoco tenían el seguimiento sistemático del trabajo que estas desarrollaban por parte del delegado para esta función. La mayoría de los miembros de la Comisión Central no contaban con la capacidad Técnico Científica para el perfil de los recursos que deben llevar a cabo la calificación de la Invalidez. Otro aspecto importante de abordar en la situación encontrada por la nueva administración son los gastos en concepto de Ayudas Sociales, los que por un mal manejo del mismo término se utilizaba para referirse a dos conceptos de egresos que son diferentes y excluyente uno del otro, como son: 1) las Ayudas Sociales para cubrir tratamientos médicos, quirúrgicos y odontológicos que estuvieren fuera de cobertura en la Rama de Enfermedad-Maternidad y, 2) las Contribuciones Benéficas y Patrocinios (Fundaciones Benéficas, Organizaciones de Jubilados y Sindicales, Asilos de Ancianos, Clubes Deportivos, actividades sociales realizadas por personas naturales, etc.). Los incisos (g) y (h) en el Artículo 4, Artículos 86 y 87 de la Ley de Seguridad Social, han constituido la base para atribuir al Instituto las autorizaciones correspondientes para realizar estos gastos. En el caso de Ayudas Sociales, Médicas y Odontológicas, el Consejo Directivo del INSS en sesión del 16 Junio de , además de crear al Comité de Ayudas Sociales, le asignó al mismo un Presupuesto mensual de C$1 millón de córdobas, quien administraría y controlaría el 18 Resolución Página 19 de 4319 otorgamiento de beneficios (financiamiento no reembolsable) dentro del marco establecido para los mismos. En Junio del , se amplió este presupuesto a C$2 millones de córdobas para financiar el Programa de Hemodiálisis y Ayudas Sociales. Adicional a este fondo, en el 2001 se le asignó 20 a la Secretaría General del INSS un fondo de C$75 mil córdobas para otorgar Ayudas Sociales. A pesar de que existe un Manual de Políticas y Procedimientos que ordena los requisitos para aprobar y otorgar estos tipos de ayudas, por parte del Comité de Ayudas Sociales, se encontraron una gran cantidad de egresos que no cumplían con el verdadero objetivo para el cual fue creado, extendiendo el beneficio a personas que disponían de los recursos en detrimento de los que no los tenían. Dentro de los desórdenes en la organización institucional la Secretaría General de la Institución, la cual ocupaba la tercera posición organizacional más importante después de la Presidencia Ejecutiva y Vice Presidencia Ejecutiva, había creado una superestructura con una carga presupuestaria considerable en las finanzas institucionales. Sus funciones eran redundantes en relación a las de otras áreas sustantivas ya existentes. La Unidad Coordinadora de Proyectos (UCP), era la instancia responsable de administrar cuatro componentes de proyectos con el BID y BM, de los cuales dos estaban orientados apoyar la Reforma al Sistema de Pensiones a través del Sistema de Ahorro para Pensiones, y el apoyo a la Superintendencia de Pensiones. Los otros dos proyectos correspondían a la Modernización del Sector Salud y Fortalecimiento de las Empresas Médicas Previsionales. Los proyectos BID eran financiados a través de fondos de Convenio de Cooperación Técnica no reembolsable, y los del BM eran líneas de crédito con el Gobierno de Nicaragua. En ambos (?) casos, la institución ejecutora aportaba un porcentaje mínimo de contrapartida cuyos egresos debían ser manejados y controlados por la misma UCP para actividades propias de los proyectos. Dos elementos relevantes en el funcionamiento de esta unidad era que su coordinador estaba dedicando su mayor enfoque a la Reforma de Pensiones en lugar de la Modernización en Salud. Por otro lado, se encontró que la administración anterior estaba utilizando los fondos de contrapartida para otros propósitos diferentes a los establecidos. La Planificación Institucional dentro de la operatividad del INSS, era una actividad de simple gestión estadística y su ubicación como área funcional estaba relegada a un segundo plano por la máxima autoridad. Por lo anterior, ésta división carecía de liderazgo y visión estratégica, y su contribución a la Planificación Estratégica Institucional era totalmente marginal. De este hecho se desprenden las razones por las que el manejo y operación de la Institución por parte de sus directivos no articulaba objetivos estratégicos, tácticos y operativos de cara al cumplimiento con la misión y visión de la misma, y enfocar a la Seguridad Social hacia un futuro sostenido en beneficio de sus derechohabientes. Qué esperaban los asegurados, beneficiarios y pensionados de los administradores del INSS? Qué habían hecho las administraciones anteriores para entender las demandas de sus usuarios y fortalecer la Institución y el Sistema de Seguridad Social en respuesta a las mismas? Las respuestas a estas preguntas por parte de una nueva administración quedaban en el aire o los mismos hechos dejaban mucho que desear para una respuesta adecuada. Era de esperarse que la Imagen del INSS heredada por la nueva administración se encontraba totalmente deteriorada, y su población protegida mostraba mucha desconfianza ante el mal 19 Resolución XX-00, sesión Consejo Directivo del 20 de Julio, Resolución Página 20 de 4320 manejo tanto de sus finanzas como de su personal por la mala calidad de atención que se brindaba tanto dentro de la misma Institución como de los prestadores de Salud. Ciertamente resultaba un desafió iniciar una buena gestión con limitantes u obstáculos como son una cultura de trabajo sin ética y ausente de calor humano, con opiniones negativas y desesperanzadas de la población asegurada y empleadores aportantes al sistema. Informes de Auditorias Especiales enviados a la CGR La Presidencia Ejecutiva, luego de haber realizado un diagnóstico completo de las operaciones del INSS a inicios del 2002, concluyó que era necesario requerir a la Auditoria Interna realizara Auditorias Especiales en cinco operaciones específicas ejecutadas por la administración que le antecedió por considerar que la falta de cumplimiento con leyes y normas, generaban un perjuicio económico a la Institución así como falta de transparencia en sus procedimientos. Presentaremos en forma de ficha cada una de las auditorias realizadas, la fecha del Informe de Auditoria, el periodo auditado, causa y efecto de la acción, así como el estado actual de respuesta por parte de la CGR a los informes enviados en su momento. Caso 1 Informe de Auditoría Especial al Proceso de Adquisición de Bonos por Pago de Indemnización (BPI`s) Fecha del Informe: Diciembre 16, 2002 Período Auditado: Años 2000, 2001; 1 31 Enero, 2002 Causa: Efecto: Extralimitación de funciones del Ex Presidente Ejecutivo del INSS al adquirir bonos a sobreprecios, sin tomar en cuenta el principio de rentabilidad, economía y precios oficiales que rigen en el mercado de valores. Perjuicio económico a la Institución de aproximadamente C$83 millones de córdobas. Situación Actual del Informe: Perjuicio revertido por negociación de la administración Bonos fueron cancelados a su precio original. Caso 2 Informe de Auditoría Especial, Clínica La Marquete Fecha del Informe: Diciembre 16, 2002 Período Auditado: 1 Marzo Diciembre, 2001 Causa: Efecto: Situación Actual del Informe: El Ex Presidente Ejecutivo del INSS autorizó contratación directa de los servicios de Clínica La Marquette, obviando los procedimientos de Ley y existiendo conflicto de intereses al existir participación accionaria del Ex Presidente de la República, Dr. Arnoldo Alemán, en dicha empresa. Violación sistemática a leyes del país (Decreto 39, Ley 323), faltando al principio de igualdad y libre competencia, orientando recursos financieros en beneficio de una Empresa específica. Consejo Superior de la CGR en sesión 415 del 27/6/2005 estableció Responsabilidad Administrativa al anterior Presidente Ejecutivo. Página 21 de 43 Mostrar más
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 ARTÍCULO 104
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 REAL DECRETO 
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 Artículo 240
 Artículo 240
 Artículo 1
 Artículo 1
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