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Timestamp: 2019-04-24 21:56:52+00:00

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STC 34/2013, 14 de Febrero de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 427581146
STC 34/2013, 14 de Febrero de 2013
Número de Recurso: Recurso de inconstitucionalidad 5934-2003
Recurso de inconstitucionalidad 5934-2003. Interpuesto por el Parlamento de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la viña y del vino. Competencias sobre ordenación general de la economía, agricultura y denominaciones de origen: reconocimiento a los operadores de la facultad de elección del organismo independiente de inspección que deba supervisar su actividad que vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña; interpretación conforme de diversos preceptos legales. Voto particular.
Sentencia citada en: 50 sentencias, 2 artículos doctrinales
STC 034/2013
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, ha pronunciadoEN NOMBRE DEL REY
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5934-2003, promovido por el Parlamento de Cataluña contra la disposición final segunda de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la viña y del vino, en cuanto que declara como legislación básica los arts. 22, 23, 25 (excepto sus apartados 4, 8 y 10), 26 [excepto los párrafos b), e) y g) de su apartado 2] y 27 y el apartado 1 del art. 38, los apartados 1 y 3 del art. 39, los apartados 1, 3 y 4 y los párrafos a) y b) del apartado 2 del art. 40 y los arts. 41, 42, 44 y 45 de la mencionada ley. Ha comparecido el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan José González Rivas, quien expresa el parecer del Tribunal.I. ANTECEDENTES
El 3 de octubre de 2003 el Letrado del Parlamento de Cataluña, en nombre y representación de éste, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición final segunda de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la viña y el vino, en cuanto que declara como legislación básica los preceptos relacionados en el encabezamiento.
Para la parte recurrente, la inconstitucionalidad se basa, en extracto, en los siguientes razonamientos:
Los arts. 22, 23, 25, 26 y 27, de la viña y del vino, regulan las denominaciones de origen, las denominaciones de origen calificadas, sus órganos de gestión, con la determinación de sus fines y funciones, y el sistema de control y certificación, lo que afecta directamente el ámbito nuclear de la competencia exclusiva de la Generalitat de Cataluña en denominaciones de origen. Es difícilmente argumentable que tales aspectos puedan tener alguna incidencia respecto a la planificación general de la economía española en el ámbito de la viticultura, especialmente cuando el Derecho comunitario ya establece un marco jurídico general exhaustivo y suficientemente uniforme para garantizar la plena efectividad del mercado común del sector vitivinícola, marco jurídico, al que, en virtud del principio de primacía del Derecho comunitario, se ha de someter la Generalitat de Cataluña.
El otro bloque de artículos que la disposición final segunda de la Ley de la viña y del vino, declara básicos son los relativos al régimen sancionador. En concreto, se establecen como legislación básica, el apartado 1 del art. 38; los apartados 1 y 3 del art. 39; del art. 40, sus apartados 1, 3 y 4 íntegros, así como los párrafos a) y b) de su apartado 2; y los arts. 41, 42, 44 y 45. Estos artículos se refieren a aspectos tales como la tipificación de las infracciones, la responsabilidad por las mismas, las sanciones y su graduación y la prescripción de infracciones y sanciones.
En providencia de 21 de octubre de 2003 se acordó admitir a trámite el recurso, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno al objeto de que puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
El 28 de octubre de 2003 la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara para que no se le tuviera por personada en el proceso ni formular alegaciones, poniéndose a disposición del Tribunal.
El 11 de noviembre de 2003 el Abogado del Estado se personó en el recurso y formuló las alegaciones que sustentaron su petición de que fuera desestimado.
decisiones unitarias
que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas y “las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector”. Ha de tenerse en cuenta que el Tribunal ha diferenciado entre la competencia estatal para “dictar bases2 y la competencia de “coordinación”; competencia esta que permite al Estado, más allá de lo que sea la ordenación general de la economía, establecer medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneización técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y autonómicas en el ejercicio de sus respectivas competencias (STC 144/1985, de 25 de octubre, FJ 4).
En lo que se refiere a la de los arts. 22; 23; 25, excepto sus apartados 4, 8 y 10; 26, excepto los párrafos b), e) y g) de su apartado 2, y 27, denuncia como insuficiente la alegación de la demanda de que los mismos afectan directamente al ámbito nuclear de la competencia exclusiva de la Generalitat de Cataluña en denominaciones de origen, pues dichos preceptos se sitúan en el título II de la Ley, que incluye, principalmente, las normas relativas a la titularidad, uso y gestión de los bienes protegidos, protección, reconocimiento y gestión de estos vinos, los órganos de gestión de los vinos de calidad producidos en una región determinada y el procedimiento para reconocer un nivel de protección.
A juicio del Abogado del Estado, los arts. 25 y 26 de la Ley de la viña y del vino relativos a los órganos de gestión, sus fines y funciones, tratan de asegurar un mínimo de operatividad y eficacia en la gestión de los vinos de calidad producidos en una región determinada, para lo que resultan imprescindibles unos parámetros de configuración institucional y de actuación mínimamente coherentes en todas las comunidades autónomas. La Ley persigue terminar con las disfunciones originadas por la doble función que tenían los consejos reguladores —por un lado, de gestión de los niveles de protección de los vinos, y, por otro, de control para la garantía de que los vinos cumplen todos los requisitos establecidos en las normas correspondientes—, que presenta como principal inconveniente el de las interferencias entre la vigilancia de las normas propias de cada denominación y los intereses comerciales de vitivinicultores y bodegueros. La opción por la independencia absoluta entre los órganos de gestión y los de control preservará la credibilidad y el prestigio de los vinos de calidad españoles, pues aquellos dejan de ser parte integrante de las administraciones públicas y se configuran como organismos independientes dotados de personalidad jurídica propia, de naturaleza pública o privada, según determine la normativa autonómica o la estatal, según el ámbito territorial autonómico o supraautonómico de la denominación de origen.
En lo que se refiere a la impugnación del carácter básico que se atribuye a los arts. 38, apartado 1; 39, apartados 1 y 3; 40, apartados 1, 2 en sus párrafos a) y b), 3 y 4 ; y 41, 42, 44 y 45, incluidos en el capítulo II (“Infracciones y sanciones”) del título III (“Régimen sancionador”), apela el representante del Gobierno a la STC 186/1988, que declaró conforme al orden constitucional de competencias la uniformidad de la gravedad de las sanciones a los infractores de las medidas de ordenación económica, lo que supone un elemento disuasorio que podría no operar con la misma intensidad si todas las comunidades autónomas pudieran establecer libremente su sistema sancionador, de modo, que, en su opinión, resulta perfectamente adecuado a la Constitución que las medidas de coordinación económica establecidas por el Estado sean complementadas con las necesarias medidas sancionadoras, decisivas en este tipo de actuaciones, en tanto eficaces para garantizar los mínimos normativos que para la ordenación general de la economía el legislador estatal ha establecido previamente, pudiendo por ello beneficiarse de las mismas justificaciones que las medidas de coordinación en sí.
Por providencia de 12 de febrero de 2013, se señaló el día 14 del mismo mes y año para la deliberación y fallo del presente recurso.
El Parlamento de Cataluña impugna la disposición final segunda de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la viña y del vino, en cuanto que declara como legislación básica los arts. 22, 23, 25 (excepto sus apartados 4, 8 y 10), 26 [excepto los párrafos b), e) y g) de su apartado 2], 27, el apartado 1 del art. 38, los apartados 1 y 3 del art. 39, los apartados 1, 3 y 4 y los párrafos a) y b) del apartado 2 del art. 40 y los arts. 41, 42, 44 y 45 de la mencionada Ley.
Antes de abordar la resolución de la controversia y de acuerdo con nuestra reiterada doctrina [por todas, SSTC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8; 179/1998, de 16 de septiembre, FJ 2; y 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 d)], decidiremos este recurso teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que ha entrado en vigor una vez admitido a trámite este recurso.
No habiendo duda alguna en el encuadre de los preceptos impugnados en la materia denominaciones de origen, el primer punto que plantea este proceso constitucional es de orden competencial y consiste en si los preceptos impugnados se incardinan en la competencia autonómica exclusiva sobre denominaciones de origen o, por el contrario, pueden entenderse dictados en ejercicio de las competencias estatales que la enmarcan.
La materia denominaciones de origen no aparece mencionada ni en el art. 148.1 CE ni en el art. 149.1 CE, por lo que, en virtud de la cláusula residual contenida en el art. 149.1.3 CE, corresponde a las Comunidades Autónomas que la asuman en sus respectivos Estatutos. El art. 12.1.5 EAC 1979 atribuía a la Generalitat competencia exclusiva sobre “las denominaciones de origen en colaboración con el Estado”, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general. El art. 128 EAC 2006, que en virtud de nuestra doctrina sobre el ius superveniens es el parámetro de constitucionalidad que debemos tener en cuenta, dispone, usando términos parcialmente distintos pero manteniendo una regulación similar al derogado art. 12.1.5 EAC 1979, que “corresponde a la Generalitat, respetando lo dispuesto en el artículo 149.1.13 CE, la competencia exclusiva sobre denominaciones de origen y otras menciones de calidad” (apartado 1) y que “las autoridades correspondientes colaboran en la protección de las denominaciones geográficas y de calidad catalanas fuera del territorio de Cataluña y ante las correspondientes instituciones de protección europeas e internacionales” (apartado 4), autoridades que, sin duda, son las estatales.
La competencia autonómica exclusiva en materia de denominaciones de origen aparece enmarcada, según se desprende de la normativa estatutaria citada —tanto del art. 128 EAC 2006 como del derogado 12.1.5 EAC 1979— y de la reiterada doctrina constitucional recaída en relación con este último precepto, por dos competencias estatales. De un lado, la previsión estatutaria de que esta competencia autonómica se ejercitará en colaboración con el Estado y, de otro, la competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica que reconoce al Estado el art. 149.1.13 CE. Respecto de esta última, en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 75 hemos afirmado que “[l]as denominaciones de origen no figuran entre las materias enunciadas en el art. 149.1 CE, por lo que el Estado no puede dictar normas básicas o, en general, normas sobre la materia si ésta ha sido atribuida estatutariamente a las Comunidades Autónomas (STC 112/1995, de 6 de julio, FJ 4) … Evidentemente ello no impide su posible conexión con cualesquiera de los títulos estatales relacionados en el art. 149.1. CE, muy singularmente con el contenido en la regla 13 (ordenación de la economía)”.
Veamos a continuación, y por separado, el alcance que, según nuestra doctrina, tienen estos dos títulos competenciales estatales, con especial atención a su relación con la competencia autonómica exclusiva sobre denominaciones de origen.
En la STC 11/1986, de 28 de enero —y luego en las SSTC 186/1988, de 17 de octubre; 209/1989, de 15 de diciembre; 211/1990, de 20 de diciembre y 112/1995, de 6 de julio— este Tribunal hizo una exégesis integradora de la calificación estatutaria de esta competencia autonómica sobre denominaciones de origen como “exclusiva”, poniéndola en relación con la cláusula “en colaboración con el Estado ex 12.1.5 EAC 1979, recogida en el vigente art. 128.4 EAC. De acuerdo con esa jurisprudencia, han de tomarse en cuenta los elementos siguientes: a) la competencia autonómica no es una competencia compartida conforme a la técnica bases estatales versus desarrollo y ejecución autonómicas; b) tampoco es una competencia concurrente al modo que ocurre con la cultura en el art. 149.2 de la Constitución y de forma que Estado y Comunidades Autónomas ejerzan a la vez sus competencias concurriendo en la persecución de los objetivos culturales, pero con independencia el uno de las otras; c) ni hay una competencia estatal de coordinación de las competencias autonómicas para lograr la integración de actos parciales en una globalidad como puede ocurrir con la sanidad; d) la “competencia exclusiva en colaboración no implica una previa diferenciación de competencias parciales que el Estado haya de coordinar, sino una actuación que debe ser realizada bilateralmente en régimen de cooperación específica, sin que ello suponga duplicidades o actuaciones intercambiables”; e) de todo esto se concluye una regla de deslinde de funciones consistente en que “lo que puede hacer uno de los entes colaboradores no lo debe hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables sino complementarias”.
Distinto de la referida competencia estatal de colaboración es el título competencial que atribuye al Estado las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Sobre este punto, el Tribunal ha entendido que esta competencia no ha de confundirse con la potestad general de dictar bases en una determinada materia, en el sentido de establecer un “común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada Comunidad Autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto” (entre otras, SSTC 69/1988, de 19 de abril; 109/2003, de 5 de junio; y 136/2012, de 19 de junio). Por el contrario, este Tribunal ha declarado repetidamente desde la STC 95/1986, de 10 de julio (posteriormente, entre otras, en las SSTC 152/1988, de 20 de julio, y 188/1989, de 16 de noviembre), que las bases de la planificación general de la actividad económica consisten en el establecimiento de “las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector” (STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 2), admitiendo así que esta competencia ampara todas las normas y actuaciones, sea cual sea su naturaleza, orientadas al logro de tales fines, entre los que la doctrina constitucional ha situado el de garantizar el mantenimiento de la unidad de mercado (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 10, y 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 6) o de la “unidad económica” (SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2, 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2, 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3, y 146/1992, de 16 de octubre, FJ 2), pero también el de “alcanzar los objetivos de la económica general o sectorial” (STC 96/1990, FJ 3, y en el mismo sentido SSTC 80/1985, FJ 1, y 188/1989, FJ 5), así como el de incidir en principios rectores de la política económica y social (SSTC 95/2002, FFJJ 7 y 11, seguida por las SSTC 190/2002, de 17 de octubre; 228/2003 y 230/2003, de 18 de diciembre).
Delimitado el sentido y alcance de las competencias en conflicto, ya tenemos los elementos necesarios para enjuiciar si los arts. 22, 23, 25, 26 y 27 de la Ley 24/2003, en la parte en que son impugnados en este proceso, constituyen una intervención estatal incardinable en una de las competencias estatales mencionadas o, por no encontrar apoyo en tales títulos competenciales, invaden la competencia autonómica exclusiva en materia de denominaciones de origen.
Una actuación estatal en tal sentido, en la medida que condiciona el ejercicio de la competencia autonómica exclusiva sobre denominaciones de origen ex art. 128 EAC, no puede hallar sustento en la competencia estatal de colaboración que el propio precepto estatutario reconoce, pues ésta, como señalamos más atrás, autoriza una verificación reglada del ajuste de la acción autonómica a la normativa vigente, seguida en su caso de la consecuente impugnación ante los tribunales de justicia, pero no la aprobación de normas que al sujetar el desarrollo de la competencia autonómica limiten su carácter exclusivo.
Previamente debemos recordar que la representación de la recurrente formula una objeción general, según la cual no se aprecia que los preceptos calificados como básicos puedan tener alguna incidencia respecto a la planificación general de la economía española en el ámbito de la viticultura, en la medida en que está condicionada y en buena parte absorbida por la política agrícola común europea. Hemos de rechazar esta alegación, pues que la normativa europea condicione y en buena parte absorba la planificación general de la economía española en el sector del vino, lejos de justificar que al Estado no le resta espacio para dictar normas que realicen esa función, supone el reconocimiento de que en esa materia pueden establecerse reglas que, con el objeto de diseñar una planificación general del sector, señalen las líneas directrices y criterios generales que han de presidir su organización, así como preverse medidas instrumentadas a la realización de aquéllos. Además, dado que la intervención del Derecho comunitario europeo no altera el reparto constitucional de competencias (STC 99/2012, de 11 de febrero, FJ 2 b), dicha planificación general del sector del vino corresponde, por efecto de la atribución que se sigue del art. 149.1.13 CE, al Estado, que podrá limitarse a trasponer la parte de aquél que contenga esa planificación general o, respetándola, optar por una ordenación del sector más intensa, siempre, claro está, sin ir más allá de los límites del título competencial que le habilita.
Esta conclusión, por lo demás, ya tuvo ocasión de formularla este Tribunal cuando en la STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 9, afirmamos que “debemos partir de que el Estado, al amparo del art. 149.1.13 C.E., puede, en desarrollo y aplicación del reglamento (CEE) núm. 2.328/91, llevar a cabo una programación general para España de la ‘acción común’ contenida en dicho reglamento comunitario, ya que aquella competencia cobija ‘tanto las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto, como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector’ (STC 213/1994, fundamento jurídico 4, entre otras muchas) y dicha competencia no resulta alterada por el hecho de que se trate de desarrollar un reglamento comunitario, según hemos declarado con reiteración (SSTC 252/1988, 64/1991, 76/1991, 115/1991, 236/1991,79/1992)”.
Los Letrados del Parlamento de Cataluña sostienen, además, que la Ley de la viña y del vino “no define en ningún lugar cuáles pudieran ser esos fines y objetivos de política económica nacional en el ámbito de la vitivinicultura que justificaran la intervención normativa del Estado” y también que “los artículos que la Disposición Final Segunda declara como legislación básica y que son objeto de este recurso de inconstitucionalidad se refieren a aspectos materiales que entran de lleno en el núcleo fundamental de la competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña sobre denominaciones de origen, según fue definido en el fundamento jurídico 2, de la STC 112/1995”.
Centrado de este modo el enjuiciamiento que nos corresponde en este asunto, debemos constatar que las alegaciones de los recurrentes, que han quedado referidas con detalle en el fundamento jurídico precedente, no contienen una argumentación precisa de por qué a su juicio los preceptos impugnados no responden a la noción de bases de la planificación general de la actividad económica. Se trata, por ello, de una impugnación genérica, lo cual es de especial relevancia a la luz de la doctrina constitucional según la que “tratándose del legislador democrático no podemos perder de vista que la presunción de constitucionalidad ocupa un lugar destacado en el desarrollo de dicho control, correspondiendo al recurrente no sólo ponerlo en marcha mediante el ejercicio de su legitimación, sino concretar los motivos de la pretendida inconstitucionalidad y colaborar con la jurisdicción constitucional” (por todas, STC 49/2008, de 9 de abril, FJ 4), y a pesar de ello procederemos en los fundamentos jurídicos siguientes al análisis de los preceptos impugnados, comenzando por verificar si los principios del sector del vino sentados por la Ley de la viña y del vino, y a cuya realización se orientan las previsiones recurridas de los arts. 22, 23, 25, 26 y 27, cabe considerarlos, de acuerdo con nuestra doctrina, como objetivos que el Estado puede legítimamente perseguir al amparo de su competencia relativa a la ordenación general de la economía ex art. 149.1.13 CE.
Analizaremos a continuación si los preceptos impugnados contienen medidas directamente conectadas con el logro efectivo de esos criterios de ordenación general del sector del vino, pues ello nos dará el elemento decisivo para dirimir la controversia competencial que preside la primera parte de este recurso de inconstitucionalidad, esto es, si la intervención en el ámbito de las denominaciones de origen que suponen dichas normas está o no amparada por la competencia del Estado para dictar las bases de la planificación general de la economía.
1. A los efectos de esta ley se entenderá por ‘denominación de origen’ el nombre de una región, comarca, localidad o lugar determinado que haya sido reconocido administrativamente para designar vinos que cumplan las siguientes condiciones:
El art. 23 de la Ley de la viña y del vino, bajo la rúbrica “Vinos con denominación de origen calificada”, dispone:
El art. 25 de la Ley 24/2003, de 10 de julio de la viña y del vino, bajo la rúbrica “Órganos de gestión de los vinos de calidad producidos en una región determinada”, dispone en los apartados impugnados que:
El art. 26 Ley de la viña y del vino, bajo la rúbrica “Fines y funciones de los órganos de gestión”, dispone en los apartados impugnados, que son solo aquellos a los que la disposición final segunda de la Ley atribuye carácter básico:
Pertenecen a ese núcleo las funciones relativas al reglamento específico de los vinos de calidad producidos en regiones determinadas, tales como proponerlo (art. 26.2 a), vigilar su cumplimiento y denunciar ante la autoridad competente su incumplimiento (26.2 b) o el de cualquier normativa vitivinícola (26.3), pues es allí donde se adoptan las medidas más importantes del funcionamiento de cada uno de esos niveles de protección, siendo de la máxima relevancia, so pena de enervar la eficacia de este diseño legal del órgano de gestión, que la visión experta que aporta el órgano de gestión tenga participación tanto en la fijación de las medidas como en la verificación de su cumplimiento y, en su caso, en la denuncia de los incumplimientos.
El art. 27 de la Ley 24/2003, de 10 de julio de la viña y del vino, bajo la rúbrica “Órganos de gestión de los vinos de calidad producidos en una región determinada”, dispone:
Examinada la calificación como básicos de los artículos relacionados en el encabezamiento en cuanto a la alegada invasión de la competencia exclusiva de Cataluña en materia de denominaciones de origen y otras menciones de calidad, procede a continuación, siguiendo el orden de exposición del escrito de impugnación, analizar si tal calificación respecto del art. 25 (excepto sus apartados 4, 8 y 10) y el art. 26 [excepto los párrafos b), e) y g) de su apartado 2] invade la competencia de autorganización de dicha Comunidad Autónoma.
Esta segunda impugnación también tiene contenido competencial. El Tribunal ha de resolver si la competencia autonómica de autoorganización proyectada sobre los órganos de gestión de los vinos de calidad producidos en región determinada puede verse limitada en los términos previstos en los apartados impugnados de los arts. 25 y 26 de la Ley 24/2003 por la competencia estatal para establecer las bases de la planificación económica general (art. 149.1.13 CE) o por la que le corresponde en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE).
Sin embargo, en la misma STC 50/1999 recordamos que “también hemos reiterado desde la STC 32/1981, fundamento jurídico 6, que fuera de este ámbito de actividad autonómica exclusiva, el Estado puede establecer, desde la competencia sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del art. 149.1.18 C.E., principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas. Esto significa que, en palabras de la STC 227/1988, ‘la potestad organizatoria (autonómica) ... para determinar el régimen jurídico de la organización y funcionamiento’ de su propia Administración, no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado. En definitiva, salvo en lo relativo a la creación de la propia Administración, la potestad de autoorganización, incluso en lo que afecta a los aspectos de organización interna y de funcionamiento, no puede incluirse en la competencia exclusiva de autoorganización de las Comunidades Autónomas; aunque ciertamente, como veremos de inmediato, no cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la Administración y a los administrados, que en aquellos aspectos en los que se da esta afectación.”
Procederemos a continuación a resolver esta segunda controversia competencial a partir de la doctrina constitucional reseñada.
Junto a este motivo, existen otros dos que coadyuvan a dicha desestimación. De un lado, negamos que la circunstancia de que la Ley del Parlamento de Cataluña 15/2002, de 27 de junio, de ordenación vitivinícola, al atribuir en su art. 10.1 carácter de corporaciones de Derecho público a los consejos reguladores de las denominaciones de origen de Cataluña haya convertido a dichos consejos en órganos de la Administración catalana, pues una cosa es, en efecto, que tales corporaciones participen de la naturaleza de las administraciones públicas (STC 20/1988, de 18 de febrero, FJ 4) y otra que sean órganos administrativos personificados integrados en la administración institucional.
La tercera y última impugnación se dirige contra la disposición final segunda de la Ley de la viña y del vino, en cuanto que declara como legislación básica el apartado 1 del art. 38, los apartados 1 y 3 del art. 39, los apartados 1, 3 y 4 y los párrafos a) y b) del apartado 2 del art. 40 y los arts. 41, 42, 44 y 45 de la mencionada Ley, preceptos todos ellos de carácter sancionador.
Nuestra doctrina sobre la materia es, tal como la ha recordado recientemente la STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 11, que “es una regla de deslinde competencial muy reiterada por este Tribunal que la titularidad de la potestad sancionadora va normalmente pareja, como instrumental, a la competencia sustantiva de que se trate (STC168/1993, FJ 8; 87/1985, de 16 de julio, FJ 8; y 48/1988, de 22 de marzo, FJ 25)” y, a continuación, que, por ello, las Comunidades Autónomas “pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando tengan competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, debiendo acomodarse las disposiciones que dicten a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del Derecho administrativo sancionador (art. 25.1 CE), y no introducir divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable a otras partes del territorio (art. 149.1.1 CE; SSTC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8; y 196/1996, de 28 de noviembre, FJ 3)”.
Una vez definida la doctrina constitucional que ha de guiar nuestro enjuiciamiento, estamos en condiciones de resolver si los preceptos que, según razonamos antes, son el objeto de nuestro enjuiciamiento encuentran apoyo en la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE, por ser necesarios para asegurar la eficacia en todo el territorio nacional de las medidas de ordenación económica del sector del vino que hemos considerado constitucionales, o, de no serlo, se extralimitan de las competencias estatales e invaden la competencia autonómica exclusiva que la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta en materia de denominaciones de origen y denominaciones de origen calificadas.
Los razonamientos expuestos conducen a declarar la constitucionalidad de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la viña y del vino, salvo el artículo 27.2, y sin perjuicio de la interpretación conforme a la Constitución que se contiene respecto a los apartados 5, 7 en su primer inciso (“La estructura y funcionamiento de los órganos de gestión se establecerá mediante el desarrollo reglamentario oportuno efectuado por la autoridad competente”) y 9 del artículo 25 de la ley, en la forma reconocida en el fundamento jurídico decimosegundo y del inciso primero del artículo 27.1 (“El reglamento de cada v.c.p.r.d. establecerá su sistema de control”) en la forma reconocida en el fundamento jurídico decimocuarto.
Que el artículo 27.2 de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la viña y del vino, al señalar: “Cuando el Reglamento de un v.c.p.r.d. opte por uno de los sistemas de control regulados en los párrafos c) o d) del apartado anterior, la elección del organismo independiente de inspección o control corresponderá, en todo caso, al operador que deba ser objeto de control” vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Que los apartados 5, 7 y 9 del artículo 25 de la Ley no son inconstitucionales siempre que se interpreten en los términos fijados en el fundamento jurídico 12.
Que el artículo 27.1 de la Ley no es inconstitucional siempre que se interprete en los términos fijados en el fundamento jurídico 14.
Voto particular que formula el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez al que se adhieren los Magistrados don Pablo Pérez Tremps, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías y don Fernando Valdés Dal-Ré respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5934-2003.
STS 49/2009, 10 de Febrero de 2009
STSJ Comunidad de Madrid 455/2005, 18 de Mayo de 2005
STSJ Comunidad de Madrid 761/2014, 31 de Octubre de 2014

References: resolución 
 artículo 149
 artículo 27
 artículo 25
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 25
 artículo 27