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BOE.es - Documento BOE-A-2013-3325
Documento BOE-A-2013-3325
«BOE» núm. 73, de 26 de marzo de 2013, páginas 63 a 83 (21 págs.)
BOE-A-2013-3325
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 988-2004, interpuesto por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña contra los siguientes artículos. de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes: 7, apartados. 1 a), 2 c), g) y h) y 3 b); 18.4, en su inciso: «excepción de los declarados como de interés general por el Estado»; 21, apartados 2, 4 y 7; 32; 36, apartado 5, en la medida en que exige que el informe sea favorable, 37, en cuanto a la regulación del silencio y de la motivación que efectúan sus apartados a) y b); 42; 46, apartados 1 y 2; 47, apartados 1 y 3; 49.2, último inciso; 56.1; 63; disposición adicional primera; disposición transitoria tercera; y disposiciones finales segunda y tercera. Ha intervenido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal.
La disposición adicional primera determina tanto la vigencia de los convenios y conciertos suscritos por las Comunidades Autónomas en materia de repoblación forestal, como las condiciones bajo las que deben regir los aprovechamientos en dichas zonas. No cabe considerar básica la determinación de los casos y condiciones bajo las cuales éstas puedan suscribir convenios con el objeto de adoptar medidas para la repoblación de superficies afectadas por incendios forestales, por lo que los convenios y los consorcios de repoblación vigentes en Cataluña o los que en su caso les sustituyan deben regirse por la legislación autonómica.
También sería inconstitucional, la reserva al Estado de facultades ejecutivas en los supuestos de concurrencia competencial a los que se refieren los arts. 18.4 y 36.5 de la Ley de montes, pues, de acuerdo con la doctrina constitucional, cuando concurren distintas competencias en un mismo espacio físico, deben buscarse fórmulas que permitan la correcta articulación en el ejercicio de las distintas competencias y, en el caso de que resultaran insuficientes, la decisión final correspondería al titular de la competencia prevalente. Por esta razón no se consideran constitucionalmente admisibles, en este ámbito, fórmulas de coordinación como las previstas en los arts. 18.4, en su inciso «a excepción de los declarados como de interés general por el Estado» y 36.5 de la Ley de montes.
También la regulación que se efectúa en el art. 37 sobre las condiciones a las que están sometidos los aprovechamientos maderables y leñosos excede de lo que deba considerarse como normativa básica pues, además de preverse la necesidad de efectuar la notificación previa del aprovechamiento cuando existe instrumento de ordenación y exigir la autorización en caso contrario, se regulan aspectos procedimentales tales como la necesidad de que la resolución sea motivada o el régimen del silencio administrativo. Tal regulación no vendría amparada ni por la competencia básica en materia de aprovechamientos forestales, ni por el art. 149.1.18 CE pues excede de lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento común.
Tampoco la competencia estatal de determinación de las bases para la protección del medio ambiente habilita al Estado para regular las medidas de fomento que en ejercicio de sus competencias propias pueden efectuar las Comunidades Autónomas (arts. 49.2 y 63 y la disposición transitoria tercera de la Ley de montes) puesto que condicionan la capacidad de gasto de la Generalitat en el legítimo ejercicio de su competencia en materia de montes. El art. 63 no sólo establece los criterios de preferencia para el acceso a incentivos económicos otorgados por las distintas administraciones públicas con competencias en materia de montes sino que, de acuerdo con la disposición transitoria tercera, se establece un límite temporal de diez años para que los propietarios de montes puedan acogerse a los incentivos económicos. Pasado este plazo, si no han procedido a efectuar la ordenación del monte no tendrán acceso, no sólo a los incentivos estatales, sino tampoco a aquellos que libremente pudieran establecer las Comunidades Autónomas. Con ello se estaría impidiendo a la Comunidad Autónoma determinar su propia política forestal que, en el marco de las bases estatales, le permita establecer una línea de ayuda con la finalidad de incentivar a los propietarios forestales para que elaboren planes de ordenación conforme a la normativa estatal o autonómica. Además, se entiende que el plazo de diez años establecido por la Ley resulta contradictorio con la finalidad de que se proceda a la ordenación de los montes, si se tiene en cuenta que el plazo para la ordenación fijado en su disposición transitoria segunda es de 15 años.
La regulación de la organización y de los trabajos de extinción de incendios que llevan a cabo los arts. 7.2 c), 46.2 y 47.1 y 3 de la Ley se sostiene sobre el título competencial relativo a la protección civil. Conforme a lo establecido por este Tribunal, dicho ámbito material debe integrarse como una vertiente del título competencial «seguridad pública» establecido en el art. 149.1.29 CE, que reconoce la competencia del Estado en dicho ámbito, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan crear su propia policía, pero dado el reconocimiento por parte de la jurisprudencia constitucional de la competencia de la Generalitat en materia de seguridad pública, podría decirse que nos encontramos ante una competencia concurrente, lo que implica la competencia autonómica para la regulación y ejecución de las facultades relativas a la seguridad pública, excepto cuando concurran circunstancias de interés nacional que comporten la subordinación de la competencia autonómica. La Ley, en cambio, atribuye a la Administración del Estado, en colaboración con la autonómica, la competencia ejecutiva para «la normalización de los medios materiales para la extinción de los incendios forestales en todo el territorio español» [art. 7.2 c)].
2. Mediante providencia de 23 de marzo de 2004, la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, así como dar traslado de la demanda y documentos presentados, de conformidad con el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes y al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia al objeto de que, en el plazo de 15 días, pudiesen personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
3. Por escrito registrado en este Tribunal Constitucional el 5 de abril de 2004, la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado no personarse ni formular alegaciones en el presente proceso constitucional, pese a lo cual ofrecía su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Considera el Abogado del Estado que es el título competencial previsto en el art. 149.1.23 CE para la legislación básica en materia de montes y aprovechamientos forestales el que, fundamentalmente, ampara la Ley recurrida, discrepando de que este título específico deba ceder ante el más general del medio ambiente. Por tanto, la doctrina aplicable sería la establecida en la STC 21/1999, de 25 de febrero (FJ 5), abarcando la competencia estatal el establecimiento de «criterios globales de ordenación del sector» forestal y la previsión de «acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos» con tal ordenación y, dentro de ellas y a título excepcional, medidas ejecutivas cuando sean necesarias para garantizar la integridad de las competencias estatales de ordenación básica de los montes y los aprovechamientos forestales.
En cuanto a las concretas impugnaciones de los diversos apartados del art. 7 de la Ley de montes señala, en primer lugar, que el término «competencia» es utilizado en este precepto en un sentido muy amplio y, a veces, equívoco. Así, el apartado 1 a) del art. 7, puesto en relación con el art. 6.1 c) que no ha sido recurrido, haría referencia, con la gestión de los montes por el Estado, al ejercicio de potestades públicas para defensa y, en su caso, aprovechamiento de su dominio público forestal o de sus montes patrimoniales, esto es, al conjunto de actividades técnicas y materiales relativas a la conservación, mejora y aprovechamiento del monte. Considera el Abogado del Estado que la «competencia» estatal del art. 7.1 a), interpretada sistemáticamente en relación con el resto de preceptos de la Ley de montes, no es más que el modo abreviado de citar las potestades de que dispone la Administración general del Estado sobre los montes del dominio público estatal por su consideración de titular de tal, así como las facultades «gestoras» que ostenta como propietaria de montes patrimoniales, muchas veces en igualdad con los demás propietarios de montes privados y siempre con pleno respeto a las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de montes y aprovechamientos forestales. Por todo ello, no considera que exista violación del orden de competencias, ni en particular del art. 9.10 EAC.
En torno a lo dispuesto en el art. 7.2 c) en relación con el art. 46.1, se examina el problema del título competencial prevalente para los incendios forestales. Se recuerda que la protección civil es definida en el preámbulo de la Ley 2/1985, de 21 de enero como la «protección física de las personas y de los bienes, en situación de grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria, en la que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y sucumbir masivamente». La idea de que la organización y mantenimiento de servicios de prevención y extinción de incendios y la formación de mandos y componentes de estos servicios se encuadran dentro de la protección civil vendría avalada tanto por lo dispuesto en diversos artículos de esta Ley y en la norma básica de protección civil (Real Decreto 407/1992, de 24 de abril), como en lo establecido por la jurisprudencia constitucional (STC 133/1990, de 19 de julio).
En lo que se refiere al art. 7.2 c) de la Ley de montes la competencia estatal discutida por el recurrente es la que se refiere a la normalización de los medios materiales para la extinción. Tal competencia, es atribuida también a la Administración general del Estado en el art. 46.1 de la Ley. De acuerdo con la disposición final 2.1, este precepto se ampara en el art. 149.1.23 CE. Pues bien esta facultad, que entraña una actividad normativa que fija de forma permanente las características uniformes que deben poseer en todo el territorio nacional los medios materiales de extinción, queda dentro de la competencia estatal, tanto si se la considera norma básica en materia de montes, como si se la incluye en la materia «protección civil». La necesidad de tal uniformidad deriva de la necesidad de eficacia a la que debe responder la acción coordinada de diversas Administraciones en la extinción de incendios y, desde la perspectiva de la protección civil, la normalización de medios materiales aparece como competencia estatal en el art. 17.2 e) de la Ley 2/1985 (STC 32/1983, de 28 de abril). Las mismas razones son predicables de la competencia estatal para «la homologación de la formación, preparación y equipamiento» del personal de extinción, prevista en el art. 46.1 de la ley impugnada.
El art. 7.2 g), en relación con el art. 32.2 y la disposición final tercera, atribuye a la Administración general del Estado «en colaboración con las Comunidades Autónomas y sin perjuicio de sus competencias en estos ámbitos», la elaboración y aprobación de las instrucciones básicas para la ordenación y aprovechamiento de montes que se elaboran en la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente (art. 10) y se aprueban mediante real decreto. Las instrucciones básicas cumplen la doble función de (i) adaptar los criterios e indicadores de sostenibilidad establecidos en convenios y resoluciones internacionales y en la normativa europea sobre la Red Natura 2000 (art. 3 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo); y (ii) fijar el contenido mínimo de los instrumentos de gestión, es decir, los proyectos de ordenación y de los planes dasocráticos y sus revisiones desde el punto de vista de la gestión sostenible. En cuanto portadoras de un mínimo uniforme general en la adaptación de criterios de sostenibilidad y en el contenido de los proyectos de ordenación y planes dasocráticos, las instrucciones respetan el ámbito formal de lo básico pues resulta necesario la continua adaptación a la evolución del contexto internacional y europeo y a los resultados de la gestión sostenible de los monte. Tampoco se excederían los límites materiales de las bases, puesto que establecerían «criterios globales de ordenación del sector» forestal a desarrollar por las Comunidades Autónomas. Rechaza, finalmente, el Abogado del Estado que las instrucciones básicas sean innecesarias por redundantes, ya que el planes de ordenación de los recursos forestales es un instrumento de planificación forestal (art. 31.1), en tanto que aquéllas pretenden fijar un mínimo nacional uniforme de los instrumentos de gestión, lo que resulta absolutamente ajeno a las finalidades planificadores de los citados planes.
En lo que se refiere al art. 7.2 h), como quiera que los demandantes no hacen alusión alguna en su escrito al art. 42 de la misma Ley, entiende que el recurrente habría incumplido la carga de fundamentar debidamente su impugnación (por todas, STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 3). Por lo que respecta a la competencia de la Administración general del Estado en las actuaciones de restauración hidrológico-forestal, que ejerce «en colaboración con las Comunidades Autónomas y sin perjuicio de sus competencias en estos ámbitos», se señala que conforme a lo dispuesto en el art. 41.3, corresponde al Ministerio de Medio Ambiente en colaboración con las Comunidades Autónomas la elaboración y aprobación del plan nacional de actuaciones prioritarias de restauración hidrológico-forestal, de cuya aplicación y seguimiento, que se efectuará coordinadamente por el Ministerio y las Comunidades Autónomas, no puede desentenderse el Estado, sin que ello impida que sean a las Comunidades Autónomas las que delimiten las zonas de peligro y aprueben los planes específicos de restauración.
El art. 42 prevé la declaración por parte del Ministerio de Medio Ambiente, a petición de las Comunidades afectadas, de «interés general» de actuaciones de restauración hidrológico-forestal fuera del dominio público hidráulico. Esta declaración sirve para permitir al acceso a los incentivos estatales «por las externalidades ambientales», según cabe deducir del art. 65.2 c), no recurrido, por lo que no existe competencia autonómica alguna vulnerada.
El art. 7.3. b) reconoce al Estado una competencia de coordinación cuyo objeto es «el establecimiento y mantenimiento de las redes europeas de parcelas», por lo que corresponde al Estado la coordinación de una red estatal, necesaria para el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el Reglamento (CEE) núm. 3258/86, mientras que el establecimiento, el mantenimiento, la financiación y el control de las «redes temáticas y parcelas de seguimiento derivadas de la normativa internacional» podrá efectuarse –conforme a lo establecido en el art. 56.1– por las Comunidades Autónomas en cooperación con el Estado. Podría entenderse que el mandato del art. 56.1 es superfluo dado que la cooperación es un principio inherente al Estado de Autonomías, pero en modo alguno lesivo de las competencias de la Generalitat.
En cuanto al resto de los preceptos impugnados en la demanda, respecto al art. 18.4 de la Ley de montes se recurre exclusivamente el inciso «a excepción de los declarados como de interés general por el Estado» que sería constitucional si el interés general declarado en relación con un expediente de demanialidad es manifestación de una competencia exclusiva del Estado que deba considerarse prevalente por razones constitucionales respecto a las autonómicas concurrentes en el mismo espacio físico (conforme a lo establecido, entre otras, en las SSTC 77/1984, de 3 de julio, FJ 3; 56/1986, de 13 de mayo, FJ 3; y 40 /1998, de 19 de febrero).
El art. 21.2, 4 y 7, regula el deslinde de montes públicos. Aunque dictado a partir de la competencia del art. 149.1.18 CE (disposición final segunda 2) podría quedar comprendido en el art. 149.1.23 CE pues se limita a regular el deslinde de unos singulares bienes públicos. Cierto es que el art. 52 de la Ley 33/2003, del patrimonio de las Administraciones públicas, no reviste carácter básico pero ello se explica por su carácter supletorio y su aplicación sólo en aquellos sectores en los que no exista una regulación especial propia (sea ésta estatal o autonómica). Además, las Comunidades Autónomas pueden regular el procedimiento de deslinde, dentro de los límites del art. 21 de la Ley de montes. En lo que se refiere, concretamente, al apartado 2, éste regula los modos de iniciación del procedimiento, legitimando al órgano forestal autonómico cuando el monte esté catalogado. Se prescribe una carga de publicación y notificación a todos los colindantes e interesados, lo que, por su evidente finalidad garantista, resultaría comprendida en el mínimo uniforme nacional propio de las «bases en sentido material». El apartado 4 describe el contenido nuclear de la resolución que pone fin al procedimiento de deslinde que no podría variar de una Comunidad Autónoma a otra. El apartado 7, en su primer inciso, enuncia una regla garantista sobre notificación y publicación de la que depende la eficacia de la resolución administrativa de deslinde mientras que, en su segundo inciso, contiene una norma de participación o distribución jurisdiccional de los litigios ocasionados por el deslinde administrativo, en la que se reflejaría la jurisprudencia y práctica de muchos años. El segundo inciso, por su parte, estaría concretando, respecto al deslinde de montes, lo dispuesto en los apartados 2 y 4 del art. 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y, por ello, se ampararía concurrentemente en el art. 149.1.5 CE, sin necesitar, por ello, de una mayor justificación en cuanto a su carácter básico.
1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña contra los arts. 7.1 a); 7.2 c), g) y h); 7.3 b); 18.4 en su inciso: «a excepción de los declarados como de interés general por el Estado»; 21.2, 4 y 7; 32; 36.5 en la medida en que exige que el informe sea favorable; 37 en cuanto a la regulación del silencio y de la motivación que efectúan sus apartados a) y b); 42; 46.1 y 2; 47.1 y 3; 49.2, último inciso; 56.1; 63; disposición adicional primera; disposición transitoria tercera, y disposiciones finales segunda y tercera, todos ellos de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes.
La derogación ha supuesto o una supresión, o una modificación a menos de las competencias que la Ley 43/2003 atribuía al Estado y, en consecuencia, debemos concluir la pérdida de objeto de este proceso en lo que se refiere a los arts. 7.1 a) 7.2 h) y 21.2 de la Ley de montes.
b) El art. 7.3 b) de la Ley de montes atribuía a la Administración general del Estado «la coordinación en el establecimiento y mantenimiento de las redes europeas de parcelas para el seguimiento de las interacciones del monte en el medio ambiente». La Comunidad Autónoma recurrente discute la atribución al Estado de una competencia genérica de coordinación para el establecimiento y mantenimiento de las redes europeas de parcelas de seguimiento, pues se trataría de una competencia ejecutiva que ha de corresponder a las Comunidades Autónomas, debiendo distinguirse a estos efectos, entre la comunicación de los datos a las autoridades comunitarias, que no se cuestiona directamente, y la competencia para el establecimiento y mantenimiento de dichas parcelas. Tras la reforma operada en el art. 7.3 b) por la Ley 10/2006, la competencia de coordinación ha sido sustituida por la colaboración en el diseño de las redes, y la recopilación y comunicación a los órganos comunitarios de los datos obtenidos por las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial, procedentes de las parcelas de las redes europeas. Descartada, tras la reforma, esa genérica competencia de coordinación cuya constitucionalidad se ponía en duda, debemos afirmar que el recurso ha perdido objeto en lo que afecta al art. 7.3 b).
c) El art. 18.4 de la Ley establecía que cuando un monte catalogado y, por tanto, de dominio público forestal, estuviera afectado por un expediente del que pudiera derivarse otra declaración de demanialidad distinta, resultaba necesario buscar cauces de cooperación entre las Administraciones afectadas, correspondiendo decidir, en caso de discrepancia, a la Administración que hubiera tramitado el expediente de afectación. Sin embargo, se excluía de este procedimiento a los montes que hubieran sido declarados de interés general por el Estado. Esto es, precisamente, lo que le reprocha la Comunidad Autónoma: que en este caso se haya eliminado la obligación constitucional de buscar fórmulas de articulación de competencias de las Administraciones públicas que inciden sobre un mismo monte, de ahí que se impugnara el inciso «declarados de interés general». Sin embargo, tras la reforma operada por la Ley 10/2006, el art. 18.4 obliga, también en este supuesto, a buscar cauces de cooperación en las mismas condiciones que si no se hubiera producido la declaración de interés general, y solo en caso de discrepancia resolverá el Consejo de Ministros. En consecuencia, la modificación del art. 18.4 de la Ley de montes ha supuesto una modificación de los términos en los que el Estado ejerce la competencia discutida y, por tanto, debemos declarar, también en este caso, la pérdida de objeto.
e) El art. 37, en su redacción inicial establecía las condiciones básicas a las que han de sujetarse los aprovechamientos maderables y leñosos en los montes no gestionados por los órganos forestales de la Comunidad Autónoma. Se partía en este precepto de la distinción entre montes según estuvieran o no ordenados. Así, en el caso de que contaran con un plan de ordenación que contemplara el aprovechamiento solicitado bastaba con una comunicación previa del aprovechamiento a la Administración autonómica [art. 37 a)], mientras que, en el segundo –montes no ordenados–, los aprovechamientos requerían de su autorización [art. 37 b)]. En el caso de la notificación previa se establecía que transcurrido el plazo previsto en la legislación autonómica sin que se hubiera dictado resolución motivada condicionando o denegando el aprovechamiento notificado éste se entendía aceptado. En el caso de la autorización se establecía el sentido positivo del silencio y la exigencia de motivación de la resolución expresa desestimatoria.
La Ley 10/2006 ha modificado el apartado b) del precepto citado que en su redacción vigente, se limita a señalar que «en caso de no existir dichos instrumentos, estos aprovechamientos requerirán autorización administrativa» [apartado b)].
Se puede concluir de lo hasta aquí expuesto que la controversia competencial ha perdido objeto en lo que al apartado b) se refiere, pues no se regula con respecto a éstas ni cuál es el sentido del silencio ni la obligación de motivación. Así pues, debemos declarar la pérdida de objeto del proceso en lo relativo a las autorizaciones, esto es, sobre el art. 37 b) de la Ley de montes.
Pues bien, tras la reforma operada por la Ley 10/2006, el art. 7.2 c) atribuye al Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas, la competencia para dictar instrucciones de normalización de los medios materiales y no para realizar la normalización. A su vez, la competencia que antes se ejercía en coordinación con las Comunidades para la homologación de la formación y preparación, ahora ha sido sustituida por la competencia que se enuncia de la forma siguiente: «para facilitar la colaboración entre los dispositivos de colaboración de incendios forestales, de forma que sea posible la asistencia recíproca de las Administraciones competentes y la utilización conjunta de todos los medios personales y materiales, la Administración general del Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas, a propuesta de la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza, asistida por el Comité de Lucha contra Incendios Forestales, establecerá las directrices comunes para la formación, preparación y equipamiento de personal y para la normalización de los medios materiales».
Por su parte, el art. 47.1 ha sido levemente modificado pues la Ley 10/2006 se ha limitado a añadir, tras el término «director», el de «responsable técnico de las tareas de extinción» aunque, por lo demás, el precepto permanece igual. Por último, la obligación que se imponía en el art. 47.3 a la Administración responsable de la extinción del incendio de asistir jurídicamente al director es ahora una obligación de adoptar las medidas oportunas para garantizar su defensa jurídica.
Debemos, sin embargo, pronunciarnos con carácter previo sobre la alegación que, con carácter general, realiza la recurrente sobre el alcance de la competencia que ostenta el Estado para la regulación de los montes ex art. 149.1.23 CE. La Generalitat encuadra la ley impugnada dentro del título competencial en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE). De ahí se seguiría, en su opinión, la aplicación de la doctrina de la STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 2, de acuerdo con la cual la regulación básica del Estado en la materia habrá de consistir en una «ordenación mediante mínimos».
Pues bien, en materias como la ordenación del territorio, el urbanismo, el medio ambiente y la ordenación de los recursos forestales existen profundas interacciones. Para determinar cuál es la materia y, por tanto, el título competencial de referencia es necesario atender tanto a la finalidad como al contenido de la norma o, dicho de otra forma, a las técnicas legislativas utilizadas para alcanzar dicha finalidad (STC 28/1997, de 13 de febrero, FJ 4). En aplicación de esta doctrina, el título competencial preferente y más específico desde el que ha de juzgarse la ley impugnada, cuyo objeto es la regulación del régimen jurídico de los montes públicos y privados, es el referido a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación básica sobre montes y aprovechamientos forestales (art. 149.1.23 in fine CE), ello sin perjuicio de que exista una vertiente ambiental integrada en este título competencial sectorial y de que, incluso, algunos preceptos de la Ley, que en su momento analizaremos, pudieran encontrar su justificación constitucional en otros títulos competenciales. Esta conclusión, de alguna forma, viene a ser admitida por la Generalitat que, pese a haber ubicado la Ley de montes bajo el amparo del título competencial de medio ambiente, opone a la competencia estatal del art. 149.1.23 CE la competencia autonómica prevista en el art. 9.10 EAC de 1979, que se refería, precisamente, a los «montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña», cuando dicho Estatuto contaba con un título específico referido a la protección del medio ambiente. En el vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña, el art. 116.2 b) atribuye a la Generalitat la competencia compartida para la regulación y el régimen de intervención administrativa y de uso de los montes, de los aprovechamientos y los servicios forestales y de las vías pecuarias de Cataluña.
6. El art. 42 de la Ley de montes atribuye al Ministerio de Medio Ambiente la facultad para declarar de interés general las actuaciones de restauración hidrológico-forestal fuera del dominio público hidráulico, a petición de las Comunidades Autónomas. Este precepto no ha sido modificado por la Ley 10/2006, de 28 de abril. A pesar de ello, nuestro pronunciamiento no entrará en el análisis de la inconstitucionalidad denunciada, ya que la demanda no ha cumplido debidamente con la carga de fundamentar debidamente su impugnación, pues solo existe una invocación formal de la vulneración, sin que el cuerpo del recurso contenga argumentación específica dirigida a justificar la contradicción del precepto impugnado con el orden constitucional de distribución de competencias (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2).
7. El art. 56.1 a cuyo tenor, la Administración general del Estado y las Comunidades Autónomas cooperarán en el establecimiento, mantenimiento, financiación y control de las redes temáticas y parcelas de seguimiento derivadas de la normativa internacional, sus respectivos planes forestales o los planes nacionales de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica, se enmarca en el capítulo I (dedicado a la «investigación forestal») del título V («Investigación, formación, extensión y divulgación») de la Ley que, conforme a lo dispuesto en la disposición final segunda, apartado tercero, letra b) de la misma norma, se dicta al amparo del art. 149.1.15 CE. Considera la recurrente que este precepto no tiene cabida en el título estatal de investigación. Tampoco tendría cabida el precepto impugnado en el título del art. 149.1.23 CE, pues está atribuyendo al Estado verdaderas competencias ejecutivas de establecimiento y mantenimiento de las parcelas que componen la red y que correspondería a las Comunidades Autónomas.
8. La disposición adicional primera de la Ley establece, en su apartado primero, que los consorcios y convenios de repoblación amparados en las leyes que la Ley de montes deroga siguen vigentes hasta la fecha de su finalización y, en su apartado segundo, permite, que no obliga, a las Comunidades Autónomas sustituir esos convenios por otras figuras contractuales en determinadas condiciones. Nada objeta la recurrente a lo dispuesto en el primer apartado de esta disposición, pero sí al segundo apartado, pues considera que la regulación de las condiciones de los convenios u otras figuras contractuales excede de lo que debe considerarse básico ex art. 149.1.23 CE, que es el título habilitante de acuerdo con la disposición final segunda. Existiendo entre las partes acuerdo sobre el título competencial que resulta de aplicación, la solución de la cuestión controvertida radica en determinar si el establecimiento de las condiciones en las que se permite la extinción de los convenios ya suscritos, forma parte o no de ese común normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales. Importa para ello reseñar que, tanto el primer apartado –no impugnado–, como el segundo, aunque encuadrados en una disposición adicional, tienen vocación de transitoriedad pues, mientras que el primero establece una regla general para los convenios ya suscritos y que siguen produciendo efectos, el segundo contiene su excepción, pues, como cabe concluir de su tenor literal, solo afecta a los convenios o consorcios en vigor, y no, por tanto, a los que se suscriban en el futuro cuya regulación queda en manos de las Comunidades Autónomas.
El apartado segundo permite a las Comunidades Autónomas que así lo deseen, sin necesidad de esperar hasta su finalización, modificar el régimen de los convenios en vigor y sustituirlos por otras figuras. Con ello se trata de propiciar la repoblación mediante la eliminación de la carga de los propietarios de compensar a la Administración –que era el modelo anterior– cuando los beneficios de la repoblación no se traducen tanto en la posibilidad de obtener un rendimiento económico por la explotación de la finca repoblada, sino en el beneficio indirecto para el medio ambiente y la colectividad de mantener el arbolado. Esta última posibilidad obedece a la estrategia forestal española de suprimir los consorcios forzosos de repoblación en montes privados y establecer otras figuras menos gravosas para los propietarios de los terrenos siempre que éstos se comprometan a gestionar de forma sostenible las masas arbóreas creadas.
La regulación de las condiciones en que se permite la sustitución de los convenios ya existentes se dirige a establecer un tratamiento común de los derechos y deberes ya nacidos, tanto de los particulares como de la Administración, o mejor dicho, del interés público que esta persigue. En efecto, la exigencia de consentimiento de los propietarios, la carga que se les impone de conservar la masa forestal cuya repoblación costeará la Administración, y la exigencia de que los beneficios indirectos que genera la repoblación que costea la Administración sean superiores a los derivados de la explotación de la finca forestal –en cuyo caso deberán ser los propietarios vinculados por la situación jurídica ya creada quienes sigan costeando–, responden a las finalidades antes mencionadas, sin que se elimine el margen de desarrollo normativo de las Comunidades Autónomas que podrán optar por sustituir o no los convenios antes de su extinción y establecer cualesquiera otras condiciones, además de las contempladas en esta disposición, para aplicar la nueva figura. Debemos por lo expuesto, declarar que el segundo apartado de la disposición adicional primera es constitucional como también la disposición final en lo que a este afecta.
9. El art. 36.5 de la Ley de montes se impugna sólo en cuanto que se requiere «informe favorable». El citado precepto establece que «los aprovechamientos en los montes afectados por las zonas de servidumbre, policía, o afección de los dominios públicos hidráulico, marítimo-terrestre, de carreteras o ferroviario no precisarán de la autorización de los órganos competentes de dichos dominios, siempre y cuando tales montes dispongan de instrumentos de gestión cuya aprobación por el órgano forestal de la Comunidad Autónoma haya sido informada favorablemente por los órganos de gestión de los dominios públicos mencionados.»
La competencia que al Estado atribuye el art. 149.1.23 CE, título competencial que las partes no discuten, permite establecer técnicas de coordinación cuando es necesario cohonestar el ejercicio de varias competencias concurrentes sobre el mismo espacio físico –montes, aguas, costas, carreteras y ferrocarril. Una de estas técnicas es la denominada «técnica del informe favorable» en términos de la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 4 D b a´), mediante la cual, el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas las diferentes administraciones se articula en un único procedimiento en el que el órgano que formalmente tiene atribuida la competencia se encuentra vinculado por el informe de otras Administraciones, aunque, claro está, el condicionamiento de las competencias ajenas solo será legítimo cuando el ejercicio de las propias se mantenga dentro de sus límites. Aunque esta técnica solo es una de las posibles, lo cierto es que ha sido aceptada por este Tribunal en distintas ocasiones, en tanto responde a una regla de racionalización que evita seguir procedimientos separados cuando se trata de armonizar competencias estatales y autonómicas [entre otras, las SSTC 149/1991, de 4 de julio, FFJJ 4 D.b a) y 7 A c); 40/1998, de 18 de febrero, FJ 30; y 151/2003, de 17 de julio, FFJJ 4 y 5 b)]. Por tales razones, no puede considerarse que este precepto sea contrario a la Constitución como tampoco lo es la disposición final segunda en cuanto al título competencial que le dota de cobertura.
En realidad, la objeción planteada tiene que ver con la exhaustividad con que la Ley regula el procedimiento de deslinde de montes de titularidad pública, por resultar excesivamente detallada y no dejar margen para su desarrollo normativo por parte de la Comunidad Autónoma. El art. 21.4 de la Ley de montes, el único sobre el que se mantiene el objeto de este proceso, establece que «los deslindes deberán aprobarse a la vista de los documentos acreditativos o situaciones de posesión cualificadas que acrediten la titularidad pública del monte objeto del deslinde, y establecerán sus límites con sus cabidas y plano, debiendo concretarse igualmente los gravámenes existentes». Debe señalarse, en primer lugar, que, en contra de lo que afirma la recurrente, el título del art. 149.1.18 CE no exige dar un tratamiento uniforme a todos los bienes públicos, con independencia de la categoría de bienes a la que pertenezcan, pues el mínimo común uniforme que debe garantizar la legislación básica puede ser distinto según las características de los bienes públicos afectados, sin que sea necesario, por otra parte, que la legislación básica se encuentre toda ella incluida en una misma norma legal. Partiendo de esta base procede analizar ahora si la regulación que realiza la Ley de montes del deslinde administrativo, en concreto, el art. 21.4, excede de lo que debe considerarse básico.
Ninguna duda cabe sobre la constitucionalidad del precepto impugnado en lo relativo a la exigencia de motivación de las resoluciones de denegación o condicionamiento del aprovechamiento notificado que son, al fin y al cabo, un ejemplo indiscutible de actos desfavorables o limitativos de derechos. Se trata, simplemente, de un recordatorio de lo dispuesto en el art. 54.1 a) de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), que según la competencia del art. 149.1.18 CE, determina, con carácter general, que habrán de ser motivados «los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos» y, en esa medida, ningún margen de acción tendría la Comunidad Autónoma para regular en sentido diferente.
En cuanto a la regulación del carácter positivo del silencio que, en opinión de la recurrente, impone este precepto, debemos poner de manifiesto, antes de nada, que la técnica de intervención regulada en este apartado obedece a una figura, la notificación o comunicación previa, bien distinta de la autorización. Una figura a la que se refiere el art. 71 bis LPC, en la redacción que le dio la Ley 25/2009, de 22 de diciembre. Con la notificación o comunicación previa el interesado pone en conocimiento de la Administración sus datos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, momento a partir del cual, con carácter general, se permite su ejercicio, sin perjuicio de las facultades de control, comprobación e inspección de la Administración. Por ello, a diferencia del procedimiento autorizatorio que, necesariamente, debe terminar con un acto definitivo expreso que enerva la prohibición contenida en la norma, la notificación previa no requiere tal cosa, pues, con carácter general y sin perjuicio de lo que establezcan las regulaciones específicas, la prohibición del ejercicio del derecho o de la actividad en la que se basa la denominada actividad administrativa de «policía» se dispensa con la presentación de la correspondiente notificación o comunicación previa. Y si no existe obligación de dictar un acto administrativo expreso, tampoco puede entrar en juego la institución del silencio, ficción jurídica que solo actúa una vez transcurrido el plazo para resolver y notificar la resolución sin que esta obligación se haya cumplido por la Administración.
12. El art. 46.2 de la Ley de montes contempla la existencia de un mando unificado y de un director técnico para la extinción de cada incendio: «el órgano competente de la Comunidad Autónoma establecerá para la extinción de cada incendio, salvo en aquellos supuestos que se juzgue innecesario por su pequeña entidad, un mando unificado y estructurado por funciones, basado en los objetivos de eficacia y seguridad. El director técnico de la extinción será un profesional que haya recibido formación acreditada específica sobre comportamiento del fuego forestal y técnicas adecuadas para su extinción». Por su parte, el art. 47.1 de la Ley regula las facultades que asistían al director técnico, al director o responsable técnico de las tareas de extinción tras la reforma operada por la Ley 10/2006, al que se atribuye la condición de agente de la autoridad. Estas facultades van desde la movilización de medios públicos y privados hasta la entrada sin consentimiento de los titulares en fincas forestales o agrarias pasando por otra serie de medidas que suponen la intervención o disposición de los bienes de propiedad privada sin consentimiento de sus titulares.
En el primero de ellos se prevé, según hemos visto, la competencia compartida sobre «la regulación y el régimen de intervención administrativa y de usos de los montes, de los aprovechamientos y los servicios forestales y de las vías pecuarias de Cataluña». Tal competencia habrá de ejercerse en el marco de las bases que, en la materia, dicte el Estado (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60). En el art. 131.1 EAC se atribuye a la Generalitat «la competencia exclusiva en materia de protección civil, que incluye, en todo caso, la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil, que incluyen los servicios de prevención y extinción de incendios, sin perjuicio de las facultades en esta materia de los gobiernos locales», pero siempre «respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública», mientras que en el apartado segundo se establece que la Generalitat, en los casos relativos a emergencias y protección civil de alcance superior en Cataluña, debe promover mecanismos de colaboración con otras Comunidades Autónomas y con el Estado.
Como hemos señalado en la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 78), refiriéndonos precisamente al art. 131.1, en la materia específica de protección civil se producen unas competencias concurrentes del Estado (en virtud de la reserva del art. 149.1.29 CE) y de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en sus Estatutos en virtud de habilitaciones constitucionales. Pero las competencias asumidas por éstas se encuentran «subordinadas a las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda entrar en juego (STC 133/1990, FFJJ 5 y 6)]».
Procede, en consecuencia, comprobar si la regulación controvertida se encuentra justificada o no, bien por tratarse de normativa básica en la materia, bien por concurrir en ésta «superiores exigencias de interés nacional», bien por ambas cosas. Desde el punto de vista del título de legislación básica de montes, la prescripción según la cual debe existir, en las operaciones de extinción, un mando único y un director técnico con formación específica, no puede considerarse que exceda el ámbito de lo básico, pues pertenece a esa regulación común mínima que el Estado considera necesaria al servir a la finalidad de garantizar una mínima eficiencia y seguridad en la labor de extinción de incendios. Ello no agota el ámbito organizativo de que gozan las Comunidades Autónomas que podrán, dentro de estos límites, desarrollar la organización de esta función ejecutiva, límites que, por demás, no son excesivamente pormenorizados, pues la propia exigencia de un mando único se remite a la definición que realicen las Comunidades Autónomas de lo que debe considerarse un incendio de escasa entidad, sin que tampoco se precise, de forma agotadora, qué debe entenderse por formación específica acreditada, lo que corresponderá determinar a las Comunidades Autónomas.
Por otra parte, enfocada la cuestión desde la perspectiva de la protección civil, no resulta difícil encontrar una «exigencia superior de interés nacional» que reclama la imposición de un mando único y de un director técnico con la necesaria preparación para la extinción de incendios de cierta entidad en un país como el nuestro, uno de los de la Unión Europea con más masa forestal y que más incendios sufre anualmente. La fijación de manera uniforme de los poderes de movilización de recursos y sacrificio de derechos que se atribuyen al director técnico de la extinción del incendio pertenece, por otra parte, al núcleo mismo de la competencia estatal de seguridad pública prevista en el art. 149.1.29 CE.
1.º Declarar que el proceso ha perdido objeto en relación con los arts. 7.1 a); 7.2 c), g) y h); 7.3 b); 18.4 en su inciso «a excepción de los declarados como de interés general por el Estado»; 21.2; 21.7; 32; 37 b); 46.1; 47.3; 49.2; 63; disposición transitoria tercera y disposición final tercera, así como con la disposición final segunda en lo que a éstos se refiere por no tratarse de una impugnación autónoma sino derivada de la impugnación de los preceptos citados.
2.º Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra determinados preceptos de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la disposición final segunda con el alcance señalado en el fundamento jurídico 7.
DICTADA en el RECURSO 988/2004 (Ref. BOE-A-2004-6141).
DECLARA inconstitucional la disposición final 2 en los términos del fj 7, la extinción por desaparición sobrevenida del objeto de los preceptos indicados y la desestimación de todo lo demás en relación con la Ley 43/2003, de 21 de noviembre (Ref. BOE-A-2003-21339).

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in fine
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