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La excepcionalidad de los estados de excepción
Publicado el mayo 10, 2014 por jpalban	Por Juan Pablo Albán Alencastro
Ayer, 9 de mayo de 2104, durante su habitual conversatorio con la prensa, celebrado esta vez en Huaca, Provincia del Carchi, el Presidente de la República realizó un anuncio muy preocupante “Vamos a entrar nuevamente con la Policía Nacional diciendo por favor entreguen a los prófugos. Si impiden la acción con estos grupos armados declararemos el estado de emergencia”[1]. El pronunciamiento guarda relación con un tema que en concita toda la atención nacional: La decisión del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku, de proteger a tres personas sentenciadas a 18 meses de prisión por injuriar al ciudadano Rafael Correa Delgado, a la sazón, Presidente de la República del Ecuador, lo que desde luego nada tiene que ver con el espectacular despliegue judicial, policial, militar, mediático y demás que el Estado ha decidido realizar frente a este asunto.
Los Sarayaku han tomado tal decisión ante lo que muchos ecuatorianos –me incluyo– consideramos una actuación ilegítima e irregular de nuestra administración de justicia, que por ende, no debería ser implementada, al menos no hasta que sea objeto de una apropiada supervisión y pronunciamiento por parte de los organismos internacionales de derechos humanos.
Ya desde finales de marzo este tema fue materia de múltiples discusiones, políticas, técnicas, “académicas” –es decir de profesores universitarios con asesores legislativos–, etc., frente al decreto de protección que emitiera la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a favor de los tres condenados, por el riesgo de que se ocasione daños irreparables a sus derechos a partir de la implementación de la sentencia dictada en su contra. En ese momento, el Gobierno, en actitud incoherente con su propia práctica anterior, decidió desconocer la resolución de medidas cautelares de la CIDH, aprovechar la oportunidad para continuar su bombardeo contra dicho organismo –que lleva ya varios años–, y declarar una especie de guerra contra estas tres peligrosísimas personas, peligrosísimas porque tienen opinión y la expresan[2].
Frente al exabrupto de nuestras autoridades de desconocer la orden dictada por un ente de supervisión internacional de los derechos humanos, el Pueblo Sarayaku anunció que ellos –beneficiarios de históricas decisiones emitidas por ambos órganos del Sistema Interamericano–, si respetan la institucionalidad internacional y dada la negativa del Gobierno de implementar las medidas cautelares, ellos protegerían a los “injuriadores”.
Obviamente este anuncio de los Sarayaku una vez más encendió la furia de nuestro ecuánime líder, que en lugar de respirar, reflexionar y promover un diálogo tranquilo con el Pueblo Indígena, tomó la declaración como una afrenta personal y un desafío a su autoridad –curioso, porque el presunto injuriado fue el ciudadano Rafael Correa Delgado, con independencia de su condición de Presidente y por ende de autoridad–.
Con las consabidas invocaciones a la devaluada institución de la soberanía –hoy sinónimo de ejercicio arbitrario del poder–, el Gobierno nacional dispuso a la Policía y a las Fuerzas Armadas realizar sobre vuelos, patrullajes en la zona y tratar de ingresar al territorio ancestral de los Sarayaku para capturar a los “prófugos”. Lo que no esperaba era la reacción de un importante segmento la ciudadanía frente a tales acciones: Repudio, repudio a que los funcionarios llamados a garantizar nuestra seguridad interna e internacional de repente se conviertan en un equipo de seguridad privada encargado de verificar la consumación de una venganza también privada.
La tensión que el tema genera se ha visto exacerbada por una serie de desafortunadas, y por qué no decirlo, desatinadas declaraciones de varios funcionarios preocupados por el estrés y desgaste emocional que no poder desquitarse de los injuriadores le está causando al ciudadano injuriado. Tal vez las más graves son aquellas realizadas por el Ministro del Interior –nada más y nada menos que el ex Abogado del Pueblo Sarayaku, que llevó su caso al Sistema Interamericano y hasta fue beneficiario de medidas cautelares con esa pandilla de “paramilitares”, según los ha calificado–, en el sentido de que los Indígenas son un grupo paramilitar y que están armados con escopetas –se le olvidó decir de perdigones y para sus tareas habituales de caza–.
Desde luego los medios públicos –yo prefiero decir estatales porque en realidad no pertenecen al público ecuatoriano ni responden a sus expectativas–, explotando el maravilloso realismo mágico del que como latinoamericanos somos herederos, han ensanchado esas manifestaciones del Ministro del Interior y relatado como los Sarayaku y otras comunidades amazónicas, en lugar de Pueblos Indígenas son unos milicianos preparados para la guerra y seguramente esperando deponer al Gobierno “prometido” para impedir que complete su plan revolucionario que nos llevará al paraíso[3].
Y a este panorama se añadió ayer el desafortunado pronunciamiento del Presidente de que si no se cumple su voluntad, en uso de atribuciones excepcionales que le otorgan los artículos 164 y 165 de la Constitución de la República, declarará “estado de emergencia [sic]” –excepción– en Sarayaku.
La sola idea de que el primer mandatario pretenda usar una potestad excepcional, prevista para situaciones muy graves, por el capricho de lograr la ejecución de un fallo a su favor derivado de un proceso penal de acción privada, criticado por irregular, resulta preocupante; pero si a ello agregamos el escenario en el cual pretende utilizar tal facultad: Una Comunidad Indígena integrada por hombres, mujeres, niños y ancianos, no por combatientes; que protege a tres hombres comunes, no a avezados delincuentes o terroristas internacionales; y que en regímenes pasados ya ha sido atropellada por el poder público al punto de ser declarada víctima de violaciones a derechos humanos, el planteamiento del ciudadano injuriado se vuelve grotesco, por no decir repulsivo.
Más allá de lo anterior –que aclaro es mi opinión, antes de que algún fanático empiece a insultarme o me denuncie a la SUPERCOM–, la situación que se desarrolla al momento en Sarayaku no calza dentro de los supuestos excepcionales y taxativos que el artículo 164 de la Constitución contempla como antecedentes de la declaratoria de estado de excepción:
La Presidenta o Presidente de la República podrá decretar el estado de excepción en todo el territorio nacional o en parte de él en caso de agresión, conflicto armado internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad pública o desastre natural.
La agresión, según se encuentra definida en el artículo 1 de la Resolución 3314 (XXIX) de la Asamblea General de la ONU, consiste en “el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas”.
Un conflicto armado internacional, según el artículo 2 común de los Convenios de Ginebra de 1949 es una “guerra declarada o […] cualquier otro conflicto armado que surja entre dos o varias Altas Partes Contratantes [Estados], aunque una de ellas no haya reconocido el estado de guerra”.
Conflictos armados internos en cambio, según el artículo 1 del Protocolo Adicional II a los Convenios de Ginebra de 1949 son aquellos
que se desarrollen en el territorio de una Alta Parte Contratante entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el presente Protocolo.
En cuanto a las situaciones de conmoción interna que pudieran justificar un estado de excepción, frente a la falta de una definición en el derecho interno o internacional, podemos acudir a la doctrina. El constitucionalista argentino Miguel Ángel Ekmekdjian señala que, “No cualquier desorden o conmoción justifica la declaración del estado de excepción, sino que es necesario que esa conmoción tenga aptitud para generar peligro potencial o real de daño a las instituciones de la república”[4].
Y bueno, una calamidad pública o desastre natural, evidentemente no han ocurrido.
En suma, no hay en que fundamentar un decreto de estado de excepción en Sarayaku.
La norma constitucional ya citada determina además que
El estado de excepción observará los principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad, territorialidad y razonabilidad. El decreto que establezca el estado de excepción contendrá la determinación de la causal y su motivación, ámbito territorial de aplicación, el periodo de duración, las medidas que deberán aplicarse, los derechos que podrán suspenderse o limitarse y las notificaciones que correspondan de acuerdo a la Constitución y a los tratados internacionales.
En lo personal veo complicado que el gobierno logre justificar todos estos supuestos sólo para concretar una vindicta privada.
En cualquier caso, llegado el escenario de un decreto de excepción respecto de Sarayaku, ojalá el Gobierno nacional recuerde que tal acto administrativo no es una patente de corso para violentar cualquier derecho, sino que conforme al propio texto constitucional, artículo 165,
Durante el estado de excepción la Presidenta o Presidente de la República únicamente podrá suspender o limitar el ejercicio del derecho a la inviolabilidad de domicilio, inviolabilidad de correspondencia, libertad de tránsito, libertad de asociación y reunión, y libertad de información, en los términos que señala la Constitución.
Sin perjuicio de lo anterior, y a riesgo de que mi opinión le resulte antipática a algún funcionario o a mis trolls, por incluir “malas palabras” –CIDH y derechos humanos–, quisiera recordar ciertos estándares internacionales relacionados con la declaratoria de estados de excepción, particularmente algunos que hoy aplican casi todos los países de nuestra región gracias a equivocadas actuaciones de Gobiernos ecuatorianos anteriores, que condujeron al Informe de la CIDH sobre la Situación de Derechos Humanos en el Ecuador de 1997 y a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Zambrano Vélez y otros v. Ecuador:
El artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos determina lo siguiente:
Otros tratados de derechos humanos de los que Ecuador es parte, por ejemplo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, contienen cláusulas equivalentes.
En el pasado la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha considerado que
[e]l análisis jurídico del citado artículo 27 y de la función que cumple debe partir de la consideración de que es un precepto concebido sólo para situaciones excepcionales. Se aplica únicamente “en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte”. Aun entonces, autoriza solamente la suspensión de ciertos derechos y libertades, y ello “en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación”. Las disposiciones que se adopten, además, no deben violar otras obligaciones internacionales del Estado Parte, ni deben entrañar “discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social”[5].
[h]abida cuenta de que el artículo 27.1 contempla distintas situaciones y dado, además, que las medidas que se adopten en cualquiera de estas emergencias deben ser ajustadas a “las exigencias de la situación”, resulta claro que lo permisible en unas de ellas podría no serlo en otras. La juridicidad de las medidas que se adopten para enfrentar cada una de las situaciones especiales a que se refiere el artículo 27.1 dependerá, entonces, del carácter, intensidad, profundidad y particular contexto de la emergencia, así como de la proporcionalidad y razonabilidad que guarden las medidas adoptadas respecto de ella[6].
En el mismo sentido, la Corte Europea de Derechos Humanos ha manifestado que para que se justifique un estado de excepción es necesario: a) que exista una situación excepcional de crisis o emergencia; b) que ésta afecte a toda la población, y c) que constituya una amenaza a la vida organizada de la sociedad[7].
Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el año 1997, haciendo alusión a nuestro país, estableció el siguiente estándar:
Las condiciones para la suspensión de garantías están específicamente estipuladas y son estrictas. Primero, las circunstancias que se invoquen para justificar las medidas excepcionales deben ser graves y constituir una amenaza inminente para la vida de la nación. Segundo, las disposiciones tomadas debido a una declaración de emergencia son válidas “en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación”, y sólo cuando éstas no significan discriminación alguna y no son incompatibles con otras obligaciones internacionales. Tercero, las garantías individuales contempladas en el artículo 27.2 no pueden ser suspendidas de ninguna manera ni bajo circunstancia alguna. Cuarto, las demás garantías sólo pueden ser suspendidas de acuerdo a criterios muy estrictos enumerados en el punto segundo anterior. Quinto, el Estado parte que desee valerse de esta prerrogativa debe notificar inmediatamente a los demás Estados partes por intermedio del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos. Dicha notificación debe incluir: las garantías que hayan sido suspendidas; las razones para ello; y la fecha en que terminará tal suspensión[8].
Dicho organismo internacional también ha establecido que las medidas de emergencia deben estar justificadas por una amenaza a las condiciones necesarias para mantener la organización política del Estado de acuerdo con los principios de la democracia representativa[9].
En otras palabras, aunque sea prerrogativa del Estado determinar las razones y motivos que llevan a declarar un estado de excepción y corresponde a éstas asegurar que la suspensión declarada se encuentre conforme con los estándares internacionales; los Estados no gozan de una discrecionalidad ilimitada pues corresponde a los órganos internacionales de supervisión de los derechos humanos, en el marco de sus competencias, ejercer control de estas declaratorias.
En la actual situación se debería actuar con cautela, tomando en cuenta que la Corte Interamericana ya advirtió a nuestro Estado en el año 2006,
[…] el extremo cuidado que los Estados deben observar al utilizar las Fuerzas Armadas como elemento de control de la protesta social, disturbios internos, violencia interna, situaciones excepcionales y criminalidad común[10].
Y en todo caso, de ninguna manera podrá participar en una eventual incursión a Sarayaku nuestro ejército, aún si se declara el estado de excepción, pues la movilización de militares para problemas de seguridad interna significa desplegar tropas entrenadas para combatir, en situaciones que requieren entrenamiento especial sobre cumplimiento de la ley. Los agentes del orden –policía– están entrenados para interactuar con los civiles; las tropas de combate –fuerzas armadas– están entrenadas para combatir a un determinado enemigo.
Finalmente, se debe recordar que cuando se declara estado de excepción, el Gobierno no puede suponer que ha adquirido poderes absolutos que van más allá de las circunstancias que justifican la concesión de tales medidas legales excepcionales. La Corte Interamericana ya ha señalado en este sentido, que existe un vínculo inseparable entre el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho[11].
Ojalá mejor entremos en razón y se implemente el decreto de medidas cautelares a favor de los “injuriadores”, total el que nada debe nada teme y si el proceso judicial ha sido bien llevado, seguramente la conclusión de la CIDH en el pronunciamiento sobre el fondo será que la sentencia debe cumplirse… Si ya sé, ¡Qué iluso soy!
[1] Véase la nota titulada “Correa advierte con declarar estado de emergencia a Sarayaku”, disponible en http://www.ppelverdadero.com.ec/pp-al-dia/item/correa-advierte-con-declarar-estado-de-emergencia-a-sarayaku.html
[2] Sobre la legitimidad y obligatoriedad de la resolución de medidas cautelares de la CIDH en el caso Jiménez y otros, y sobre la inconsistencia de la postura estatal frente a la misma, ver mi nota de 2 de abril de 2014 titulada “Mitos y verdades sobre las medidas cautelares”, disponible en http://wp.me/p41HUl-38.
[3] Véase por ejemplo estas joyas publicadas por diario El Telegrafo, otrora “Decano de la Prensa Nacional”, hasta que se convirtió en “Vocero del Gobierno Nacional”: http://www.telegrafo.com.ec/noticias/informacion-general/item/policia-intento-verificar-presencia-de-profugos-en-sarayaku.html; http://www.telegrafo.com.ec/politica/item/4-grupos-armados-se-mueven-en-amazonia.html.
[4] EKMEKDJIAN, Miguel Ángel. Tratado de Derecho Constitucional. Tomo II. Editorial Depalma. Buenos Aires. 1994. pág. 630.
[5] Corte IDH., El Hábeas Corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. Serie A No. 8. párr. 19; Corte IDH. Caso Zambrano Vélez y otros. Sentencia de 4 de julio de 2007. Serie C No. 166, párr. 43.
[6] Corte IDH., El Hábeas Corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. Serie A No. 8. párr. 22; Corte IDH. Caso Zambrano Vélez y otros. Sentencia de 4 de julio de 2007. Serie C No. 166, párr. 45.
[7] Véase,ECHR, Lawless v. Ireland (no. 3), judgment of 1 July 1961, Series A no. 3, p. 14, párr. 28.
[8] Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en Ecuador, OEA/Ser.L/V/II.96/Doc.10 rev.1, 24 de abril de 1997, Capítulo II, Sección 4, en: http://www.cidh.oas.org.
[9] CIDH, Informe N° 48/00, Caso 11.166, Walter Humberto Vásquez Vejarano, Peru, 13 de abril de 2000, párr. 32.
[10]Corte IDH. Caso Zambrano Vélez y otros. Sentencia de 4 de julio de 2007. Serie C No. 166, párr. 51.
[11] Corte IDH, La expresión “leyes” en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86, Ser. A N° 6, párr. 32.
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References: resolución 
 artículo 164
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 165
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 27
 resolución 
 artículo 30