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Timestamp: 2018-11-15 11:32:48+00:00

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Observations du Gouvernement sur la loi de finances pour 2015 | Legifrance
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Observations du Gouvernement sur la loi de finances pour 2015
I. - Sur la sincérité de la loi de finances
A. - Les députés et les sénateurs requérants soutiennent que la loi de finances pour 2015 serait insincère.
B. - Le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter ce grief.
i) Sur les hypothèses économiques.
Le Conseil constitutionnel juge que la sincérité des lois de finances se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine (décision no 2013-699 DC, cons. 3).
Si le Haut Conseil a considéré que la prévision de croissance de 1,0 % retenue par le Gouvernement paraissait optimiste, il a également relevé que ces prévisions étaient identiques à celles publiées par l'OCDE en septembre et légèrement inférieures à celles du consensus des prévisionnistes établi ce même mois (1,1 %). Il convient d'ailleurs de relever qu'elle était inférieure aux prévisions disponibles à cette date du FMI et de la Commission européenne (1,4 % et 1,5 %), qui les ont ensuite alignées sur celles retenues par le Gouvernement. D'ailleurs, si le Haut Conseil relevait que le scénario macroéconomique du Gouvernement présentait des fragilités concernant la demande mondiale et la demande intérieure (investissement des entreprises et consommation des ménages), il relevait également que le Gouvernement avait retenu une hypothèse conventionnelle de gel de la parité euro/dollar alors que la poursuite de la baisse de l'euro pourrait contribuer à soutenir la compétitivité et les exportations françaises.
Il convient, d'ailleurs, de relever que la dernière note de conjoncture de l'Institut national de la statistique et des études économiques de décembre 2014 confirme les prévisions de croissance retenues par le Gouvernement pour élaborer le projet de loi de finances en considérant que l'acquis de croissance pour 2015 devrait être supérieur, dès la mi-année, à + 0,7 %.
ii) Sur le déficit structurel.
Comme l'a jugé le Conseil constitutionnel, les orientations pluriannuelles définies par les lois de programmation des finances publiques n'ont pas pour effet de porter atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l'examen et du vote des projets de loi de finances (décision no 2012-658 DC, cons. 12). Et la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ne fait pas obstacle à ce que le législateur modifie, au cours de la période de programmation, une loi de programmation des finances publiques ou en adopte une nouvelle qui s'y substitue (décision no 2012-658 DC, cons. 14).
iii) Les prévisions de recettes.
Comme a pu le relever le Conseil constitutionnel, les prévisions de recettes sont inévitablement affectées des aléas inhérents à de telles estimations et des incertitudes relatives à l'évolution de l'économie (décision no 2004-511 DC, cons. 5).
Le Gouvernement a, de plus, modifié l'état A annexé au projet de lois de finances pour tenir compte des dernières informations disponibles au cours du débat parlementaire. Il a notamment revu à la baisse les prévisions des recettes provenant de l'impôt sur le revenu (- 0,5 Md€) et de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (- 0,6 Md€).
II. - Sur l'article 16
A. - L'article 16 de la loi modifie les seuils pour calculer les exonérations partielles d'impôt sur la fortune qui s'appliquent aux biens ruraux donnés à bail à long terme ou à bail cessible et aux parts de groupements fonciers agricoles et de groupements fonciers ruraux.
L'article 885 H du code général des impôts prévoit que les biens ruraux donnés à bail à long terme ou à bail cessible et les parts de groupements fonciers agricoles et de groupements fonciers ruraux sont exonérés d'impôt de solidarité sur la fortune à concurrence des trois quarts de leur valeur lorsque cette valeur est inférieure à un certain seuil et pour moitié au-delà de cette limite.
L'article 39 de la loi no 2008-1425 du 27 décembre 2008 a porté le seuil à partir duquel l'exonération passe à la moitié de la valeur à 100 000 euros. Il a également prévu que ce seuil serait révisé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.
C'est cette actualisation automatique que le législateur a souhaité supprimer, comme il a supprimé, par l'article 5 de la loi no 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012, l'actualisation annuelle de l'exonération partielle qui s'appliquait, pour les mêmes biens ruraux, au titre des droits de mutation à titre gratuit, en application de l'article 793 bis du code général des impôts.
Le Conseil constitutionnel juge qu'en instituant l'impôt de solidarité sur la fortune le législateur a entendu frapper la capacité contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et de droits et que la prise en compte des facultés contributives n'implique pas que seuls les biens productifs de revenus entrent dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune. Il a estimé que le barème de l'impôt de solidarité de la fortune prend en compte les facultés contributives en raison de la fixation à 1,5 % du taux marginal maximal et du maintien de l'exclusion totale ou partielle de nombreux biens et droits hors de l'assiette de cette imposition (décision no 2012-662 DC, cons. 90 et 91).
III. - Sur l'article 23
A. - L'article 23 de la loi fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement pour l'année 2015.
Le législateur a décidé, ainsi qu'il résulte de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, de faire participer les collectivités territoriales, sur la période 2015-2017, à hauteur de 10,7 milliards d'euros au plan de 50 milliards d'économies prévu pour l'ensemble des administrations publiques. Cet effort correspond au poids relatif des collectivités territoriales dans les dépenses publiques. Il se traduit, pour l'année 2015, par une réduction de 3,67 Md€ du montant de la dotation globale de fonctionnement.
Cet effort représente 2,2 % des recettes réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et 1,9 % de leurs recettes totales. Les communes contribueront à hauteur de 1,9 % de leurs recettes réelles de fonctionnement, les établissements publics de coopération intercommunale à hauteur de 2 %, les départements à hauteur de 1,77 % et les régions à hauteur de 1,97 %. Un tel effort ne peut être regardé, en lui-même, comme restreignant de manière excessive les ressources globales des collectivités territoriales.
De manière plus générale, comme l'a montré la Cour des comptes dans son rapport de 2013 sur les finances publiques locales, les collectivités territoriales disposent de marges de manœuvre réelles. Ainsi, les dépenses de personnel, qui représentent 37 % des dépenses réelles de fonctionnement, ont progressé de 3,1 % entre 2012 et 2013 et reposent majoritairement sur des choix de gestion locale. De même, les collectivités territoriales bénéficient de marges de manœuvre sur les achats et les charges externes, qui représentent 20 % des dépenses réelles de fonctionnement, et ont progressé de 2,9 % entre 2012 et 2013.
IV. - Sur l'article 31
A. - L'article 31 de la loi déférée diminue notamment le plafond de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée affectée aux chambres de commerce et d'industrie en le fixant à 506,12 M€.
B. - Le Gouvernement considère que ces griefs ne pourront qu'être écartés.
Le Gouvernement estime que la constitutionnalité d'une taxe de rendement ne saurait dépendre de son affectation partielle ou totale à une personne morale distincte de l'Etat. Dès lors qu'elle répond à l'objectif de procurer des recettes pour les finances publiques et qu'elle frappe une capacité contributive définie de telle manière qu'elle respecte le principe d'égalité devant les charges publiques, sa constitutionnalité ne dépend pas de l'utilisation qu'il est prévu de faire des recettes ainsi procurées, ni de leur affectation ou non au budget général (voir, mutatis mutandis, la décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009 jugeant conforme à la Constitution la taxe sur les opérateurs de communication électronique instituée pour répondre au besoin de financement créé par la suppression partielle de la publicité sur la télévision publique).
Or, la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises présente bien toutes les caractéristiques d'une taxe de rendement qui frappe une capacité contributive (la part de la valeur ajoutée définie à l'article 1586 ter du code général des impôts) en lui appliquant un taux qui ne saurait être regardé comme susceptible de porter atteinte à l'égalité devant les charges publiques. Le taux de la taxe, qui était de l'ordre de 6 % en 2014 et qui sera de moins de 4 % en 2015, s'applique en effet au montant de la CVAE elle-même. Compte tenu du taux de la CVAE (1,5 % au maximum), la taxe additionnelle représente moins de 0,1 point d'augmentation du taux de la CVAE.
La loi no 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a instauré un mécanisme de répercussion de la baisse du plafonnement de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée sur le taux applicable aux entreprises.
Ce dispositif, décrit au 1 du III de l'article 1600 du code général des impôts, prévoit qu'en 2015 le taux national de la taxe additionnelle sera fixé en appliquant au taux pour 2014 le rapport entre le montant du plafond prévu par la loi de finances et les montants perçus par les chambres en 2014.
Le taux national de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée sera donc de 3,93 % en 2015. Aucun écrêtement de la CVAE ne sera effectué au profit du budget de l'Etat.
Il n'est pas établi que les missions des chambres de commerce et d'industrie puissent être regardées comme répondant à des exigences constitutionnelles. Il convient de constater, à cet égard, que le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de juger que l'autonomie financière des chambres de commerce et d'industrie ne constituait pas un principe fondamental reconnu par les lois de la République (décision no 2013-313 QPC, cons. 2 et 6).
- d'allégement de la fiscalité en faveur des entreprises ;
- de diminution de leurs dépenses qui constituent des dépenses publiques ;
- et de réduction des réserves financières accumulées depuis 2002 dans le chef de ces établissements publics.
Le volume des recettes fiscales affectées aux chambres de commerce et d'industrie a augmenté de 19 % en euros constants de 2002 à 2012. Ces recettes sont, par ailleurs, très dynamiques. En 2012, le produit de ces taxes s'est élevé à 1 395 M€ contre 1 294 M€ en 2011, soit une hausse de 100 M€ sur un an.
V. - Sur l'article 33
A. - L'article 33 de la loi déférée prévoit d'opérer un prélèvement sur les fonds de roulement des chambres de commerce et d'industrie via le fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région pour assurer le reversement au budget général de l'Etat de la somme de 500 M€.
Il convient, à cet égard, de constater que, compte tenu du fait que le prélèvement porte sur des chambres de commerce et d'industrie dont le fonds de roulement dépasse 120 jours de charges de fonctionnement, les auteurs de la saisine ne sauraient sérieusement invoquer le fait que l'émission d'un titre de perception avant le 15 mars les mettraient en situation de grave difficulté financière.
Conformément à l'objectif poursuivi par le législateur, ce prélèvement ne portera que sur les établissements qui ont accumulé des réserves financières importantes. Il convient de constater, à cet égard, que l'existence d'un fonds de roulement supérieur à 120 jours de charges de fonctionnement est un critère objectif. Le fonds de roulement est précisément défini par le plan comptable applicable aux chambres de commerce et d'industrie prévu l'article A. 712-41 du code de commerce. Il peut être clairement défini à partir des données comptables de l'exercice 2013, qui sont les données les plus récentes.
Le législateur a ensuite précisé la manière dont serait calculé ce prélèvement en tenant compte à la fois de l'excédent du fonds de roulement de chaque établissement par rapport à la limite des cent vingt jours de fonctionnement et du poids économique de chaque établissement.
Le législateur a défini la part relative de ces deux critères en les pondérant respectivement à 70 % et 30 % pour fixer, dans la loi, le prélèvement au profit du fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région pour chaque chambre de commerce et d'industrie concernée.
Le critère du poids économique de chaque établissement permet de tenir compte, contrairement à ce que soutiennent les auteurs des saisines, des tailles différentes des chambres de commerce et d'industrie, notamment de la situation des plus petites d'entre elles. La notion de poids économique, bien qu'établie initialement pour opérer les fusions entre chambres, est définie avec précision aux articles L. 711-1 et R. 713-66 du code de commerce. Elle est parfaitement connue par les chambres de commerce et d'industrie qui produisent l'étude qui permet de définir le poids économique avant sa transmission au préfet ou au préfet de région. Cette notion, centrale pour le fonctionnement et la gouvernance des chambres de commerce et d'industrie, est donc totalement objective.
De la même manière, le législateur a pu, pour établir la valeur du premier critère, décider de ne pas inclure dans le calcul de l'excédent du fonds de roulement les services budgétaires portuaires et aéroportuaires et les ponts gérés par les chambres de commerce et d'industrie. Ces données financières sont d'une nature très différente des données financières qui concernent les autres activités des CCI, à tel point que l'article A 712-26 du code de commerce prévoit que ces activités soient portées par des services budgétaires dédiés. L'exclusion des données relatives à ces concessions permet de traiter de la même manière, du point de vue de la répartition du prélèvement, deux chambres qui ne différeraient que parce que l'une gère un port ou un aéroport, ce qui peut générer des flux financiers importants pour la CCI et dont l'ampleur peut être sans lien avec ses autres missions de service public. Or ce sont ces dernières qui sont financées par le produit de la fiscalité affectée aux chambres et qui constituent ainsi l'assiette légitime de répartition du prélèvement.
VI. - Sur les article 40, 49 et 52
A. - L'article 40 de la loi déférée modifie les recettes du compte d'affectation spéciale « gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat » pour y inclure le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquence comprises entre 694 MHz et 790 MHz. Les articles 49 et 52 ainsi que les états A et D annexés à la loi de finances évaluent le produit de ces redevances à 2,144 Md€.
Les fréquences comprises entre 694 MHz et 790 MHz, dites fréquences de la « bande des 700 MHz », ont été libérées par les évolutions de format de la télévision terrestre numérique (TNT). La Conférence mondiale des radiocommunications de l'année 2012 a arrêté le principe de réattribuer ces fréquences en Europe, au Moyen-Orient et en Afrique aux opérateurs de service mobile, notamment aux opérateurs de haut débit sans fil. Cette réattribution se fera contre redevance. Conformément aux engagements de la loi de programmation militaire, ces redevances viendront alimenter le compte d'affectation spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'Etat », qui permet notamment de financer des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à l'interception ou au traitement des émissions électromagnétiques, à des fins de surveillance ou de renseignement.
VII. - Sur l'article 78
A. - L'article 78 aggrave la pénalité applicable aux entreprises en cas de défaut de réponse ou de réponse partielle à une mise en demeure de produire la documentation relative aux prix de transfert.
Le Conseil constitutionnel a estimé qu'en réprimant d'une peine dont le montant peut atteindre 0,5 % du chiffre d'affaires le défaut de réponse ou la réponse partielle à une mise en demeure adressée par l'administration en matière de contrôle des prix de transferts, le législateur avait retenu un critère de calcul du maximum de la peine sans lien avec les infractions réprimées et qui revêtait un caractère manifestement hors de proportion avec leur gravité (décision no 2013-685 DC, cons. 97).
Ainsi, si une société A achète une de ses matières premières à plusieurs de ses filiales dans différents pays et vend des produits finis uniquement à des tiers (hors groupe), le chiffre d'affaires est égal aux ventes faites à des tiers. Les transactions intra-groupe correspondent aux seuls achats de matière première. Si la société ne fournit pas la documentation relative au prix de transfert de ces transactions avec une de ses filiales en dépit de la mise en demeure de l'administration, l'amende sera donc égale à 0,5 % des seules transactions avec cette filiale. Avec la disposition censurée dans la loi de finances pour 2014, l'amende aurait pu être portée à 0,5 % des ventes faites à des tiers, alors même que ces ventes n'avaient pas à figurer dans la documentation prévue à l'article L. 13 AA du LPF.
VIII. - Sur l'article 79
A. - L'article 79 de la loi déférée instaure une amende fiscale pour les conseils apportant leur concours à des montages d'évasion fiscale.
Le dispositif de sanction instauré par l'article 79 prévoit qu'une personne qui apporte son aide ou son assistance à une fraude fiscale sanctionnée par un abus de droit encourra une amende proportionnelle correspondant à 5 % du chiffre d'affaires ou des recettes brutes perçus en raison des faits sanctionnés par la procédure d'abus de droit.
La procédure d'abus de droit se caractérise soit par l'utilisation de structures fictives, soit par des montages à but exclusivement fiscal recherchant l'application littérale des textes à l'encontre des objectifs du législateur. La mise en place de ces structures et montages nécessite souvent le recours à des prestations de conseils ou d'intermédiation de la part de divers professionnels (avocats, gestionnaires de patrimoine, banques, conseils divers,…). Ces professionnels sont rémunérés pour ces prestations. C'est le montant de ces rémunérations particulières qui servira d'assiette à l'amende pour autant que l'intentionnalité et le lien direct avec l'abus de droit soient démontrés.
Le législateur impose que l'administration démontre l'existence de l'élément intentionnel dans le chef de la personne qui apporte son aide ou son assistance à un abus de droit. Il a également prévu que la procédure de sanction prévue à l'article L. 80 D du livre des procédures fiscales (LPF) soit applicable. En application de cet article, les sanctions devront être motivées et elles ne pourront être prononcées qu'après l'expiration d'un délai de trente jours à compter de la notification du document par lequel l'administration a fait connaître au contribuable la sanction qu'elle se propose d'appliquer, les motifs de celle-ci et la possibilité pour l'intéressé de présenter ses observations dans ce délai.
IX. - Sur l'article 82
A. - L'article 82 de la loi déférée place sous le plafond spécifique de 18 000 euros applicable aux avantages fiscaux perçus au titre de certains investissements réalisés outre-mer la réduction d'impôt prévue au XII de l'article 199 novovicies du code général des impôts pour favoriser l'investissement locatif intermédiaire outre-mer.
LOI n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 - art. 39 (V)
LOI n°2012-958 du 16 août 2012 - art. 5 (V)
LOI n°2013-1278 du 29 décembre 2013 (V)
Code de commerce - art. A712-26 (V)
Code de commerce - art. A712-41 (M)
Code de commerce - art. L711-1 (M)
Code de commerce - art. R713-66 (M)
Code général des impôts, CGI. - art. 1586 ter (M)
Code général des impôts, CGI. - art. 57 (M)
Code général des impôts, CGI. - art. 793 bis (M)
Code général des impôts, CGI. - art. 885 H (M)
article 1740 C du CGI
article L. 80 D du livre des procédures fiscales

References: l'article 16
 L'article 16

L'article 885

L'article 39
 l'article 5
 l'article 793
 l'article 23
 L'article 23
 l'article 31
 L'article 31
 l'article 1586
 l'article 1600
 l'article 33
 L'article 33
 L'article 40
 l'article 78
 L'article 78
 l'article 79
 L'article 79
 l'article 79
 l'article 82
 L'article 82
 l'article 199
 art. 39
 art. 5
 art. 1586
 art. 57
 art. 793
 art. 885