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Timestamp: 2020-08-04 23:02:22+00:00

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SENTENCIA 2014-00104 DE 12 DE ABRIL DE 2018
CONTENIDO:NATURALEZA DEL RÉGIMEN DE CESANTÍAS DE LOS DOCENTES. SE SEÑALÓ QUE EL ARTÍCULO 1 DE LA LEY 91 DE 1989, POR LA CUAL SE CREA EL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO DISTINGUIÓ ENTRE DOCENTES NACIONALES, NACIONALIZADOS Y TERRITORIALES, DE LA SIGUIENTE FORMA: PERSONAL NACIONAL QUIENES SON LOS DOCENTES VINCULADOS POR NOMBRAMIENTO DEL GOBIERNO NACIONAL, EL PERSONAL NACIONALIZADO SON LOS DOCENTES VINCULADOS POR NOMBRAMIENTO DE ENTIDAD TERRITORIAL ANTES DEL 1 DE ENERO DE 1976 Y LOS VINCULADOS A PARTIR DE ESTA FECHA SEGÚN LA LEY 43 DE 1975 Y EL PERSONAL TERRITORIAL QUE SON LOS DOCENTES VINCULADOS POR NOMBRAMIENTO DE ENTIDAD TERRITORIAL, A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 1976, SIN EL CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 10 DE LA LEY 43 DE 1975. PARA EL CASO EN CONCRETO, SE ESTIPULO QUE PESE A QUE ALLÍ NO SE INDICÓ EL RÉGIMEN DE CESANTÍAS APLICABLE A LOS DOCENTES QUE LA MISMA NORMA CALIFICÓ COMO TERRITORIALES, LO CIERTO ES QUE, EL LEGISLADOR CREÓ EL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO PARA ATENDER LAS PRESTACIONES SOCIALES DE LOS DOCENTES NACIONALES Y NACIONALIZADOS QUE SE ENCUENTREN VINCULADOS A LA FECHA DE LA PROMULGACIÓN DE LA LEY 91 DE 1989, CON OBSERVANCIA DEL RÉGIMEN YA SEÑALADO Y DE LOS QUE SE VINCULEN CON POSTERIORIDAD A ELLA.
TEMAS ESPECÍFICOS:AUXILIO DE CESANTÍAS, FONDOS DE CESANTÍAS, GOBIERNO, DOCENTE NACIONAL, DOCENTE DEL SECTOR PÚBLICO, FACULTADES DEL GOBIERNO, AHORRO DE CESANTÍAS
Sentencia 2014-00104 de abril 12 de 2018
Bogotá, D.C., 12 de abril de 2018.
Rad.: 19001-23-33-000-2014-00104-01
Nº interno: 0483-2016
Demandante: Cristóbal Chantré Campo
Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) y del Departamento del Cauca – Secretaría de Educación y cultura
Tema: Cesantías retroactivas de docente
Sentencia O-042-2018
Asimismo, conforme a lo preceptuado por el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)(11), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación.
Conforme al recurso de apelación, el problema jurídico que se resuelve en esta instancia, se resume en el siguiente interrogante:
¿El demandante tiene o no derecho a que sus cesantías se liquiden con el régimen retroactivo, pese a que su vinculación al magisterio fue posterior a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989?
Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: Al demandante no le asiste el derecho a régimen retroactivo de cesantías, con base en los argumentos que a continuación se precisan.
Mediante el artículo 1º del Decreto 2767 de 1945 se extendieron la totalidad de las prestaciones sociales consagradas en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945 a los empleados de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios, que incluyó el auxilio de cesantías(13).
Posteriormente, la Ley 65 de 20 de diciembre de 1946 modificó las disposiciones sobre cesantías, beneficios que también fueron extendidos a los trabajadores de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios; el Decreto 2567 de 31 de agosto de 1946 definió los parámetros para su liquidación(14); y el Decreto 1160 de 28 de marzo de 1947 previó que se tendría derecho a dicho auxilio, el empleado inscrito o no en carrera administrativa, sea cual fuere la causa de su retiro, con la aclaración de que el monto de la prestación era equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente al tiempo laborado, si era inferior a ese lapso.
Visto lo anterior, este régimen de cesantías era de carácter retroactivo, por cuanto para su liquidación se tenía en cuenta todo el tiempo de servicio y el último salario devengado.
Luego, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional del Ahorro (FNA), como un establecimiento público vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico, que dentro de sus objetivos, en el artículo 2º señaló:
Dicho precepto (D. 3118/68) también ordenó que se debían liquidar y entregar al FNA las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del estado del orden nacional, con excepción de las de los miembros de las cámaras Legislativas y de sus empleados, los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía y el personal civil del ramo de la defensa nacional.
Con relación a la liquidación de las cesantías, el artículo 27 del citado Decreto 3118 de 1968, dispuso:
Liquidaciones anuales. Cada año calendario contado a partir del 1º de enero de 1969, los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado liquidarán la cesantía que anualmente se cause en favor de sus trabajadores o empleados.
La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse, aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador.
Así las cosas, con la expedición del referido Decreto 3118 de 1968, empezó en el sector público el desmonte de la retroactividad de las cesantías para dar paso al sistema de liquidación anualizado, que en principio no era aplicable a los servidores públicos del orden territorial, quienes se encontraban sujetos al régimen de cesantías dispuesto en las leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946, esto es, al retroactivo, no obstante, con las disposiciones que modificaron su naturaleza y cobertura, permitieron la afiliación a este de los empleados de las entidades territoriales y sus entes descentralizados (L. 432/98 y D. 1453/98).
Por otra parte, la Ley 50 de 1990 cambió el régimen de cesantías en el sector privado al anualizado, cuyas características fueron explicadas en su artículo 99 de la siguiente manera:
3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo [...].
Por otro lado, el artículo 13 de la Ley 344 de 27 de diciembre de 1996(15), extendió el régimen de cesantías fijado en la Ley 50 de 1990 a los servidores públicos vinculados con posterioridad a su entrada en vigor (31 de diciembre de 1996), en virtud del cual, la liquidación definitiva debía realizarse el 31 de diciembre de cada año.
Posteriormente, se expidió el Decreto 1582 de 5 de agosto de 1998(16) que amplió el régimen de cesantías de que trata la Ley 50 de 1990 (anualizado) a los servidores públicos del orden territorial, así:
En el caso de aquellos que se hubieran vinculado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 344 de 1996, con régimen de retroactividad y que decidieran acogerse al previsto en la precitada Ley 344 de 1996, el artículo 3º del Decreto 1582 de 1998 previó el siguiente procedimiento:
Lo anterior, fue acogido por esta Corporación, que en sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 2016(17), señaló:
En ese orden, se puede decir que los empleados que ingresaron a la administración pública con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, están cobijados por el régimen anualizado de liquidación de cesantías, al igual que los vinculados con anterioridad pero que se hubieran acogido al régimen anualizado, y para efecto de la liquidación y pago de esa prestación se rigen por lo que en esa materia consagra la Ley 50 de 1990 y normas concordantes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1582 de 1998.
Visto lo anterior, coexisten dos regímenes de cesantías, las retroactivas que son dables para quienes se vincularon a la administración pública hasta el 30 de diciembre de 1996 y las anualizadas creadas por la Ley 50 de 1990, inicialmente para el sector privado y que la Ley 344 de 1996 extendió a los servidores públicos vinculados con posterioridad a su entrada en vigor (31 de diciembre de 1996), incluidos los del nivel territorial.
Sin embargo, para aquellos servidores con vinculación anterior a la Ley 344 de 1996 y beneficiarios del régimen retroactivo, el Decreto 1582 de 1998, les concedió la posibilidad de acogerse u optar por el régimen anualizado de cesantías, previa solicitud, liquidación total de la prestación y entrega del emolumento al fondo de su elección, tal como lo previó en su artículo 3º, como procedimiento necesario para el precitado cambio.
Por otra parte, el Decreto 1252 de 30 de junio de 2000, en el artículo 2º, conservó el régimen de cesantías retroactivas para los servidores públicos que a 25 de mayo de 2000 lo disfrutaban, hasta la terminación de la relación laboral.
Y en el mismo sentido, el Decreto 1919 de 27 de agosto de 2002, que extendió el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, a los servidores del orden territorial, en el artículo 3º previó que: «Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000».
Conforme a lo señalado por esta subsección(18), el artículo 1º de la Ley 91 de 29 de diciembre de 1989, «por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio» distinguió entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, de la siguiente forma:
Asimismo, en el parágrafo del artículo 2º eiusdem estipuló cómo se reconocerían y pagarían las prestaciones sociales causadas hasta la fecha de promulgación de la mencionada Ley 91 de 1989, así:
Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal.
Ahora bien, pese a que allí no se indicó el régimen de cesantías aplicable a los docentes que la misma norma calificó como territoriales, lo cierto es que, el legislador creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para atender las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de esta ley (91 de 1989), con observancia del régimen ya señalado y «de los que se vinculen con posterioridad a ella» (subraya fuera de texto), tal como lo previó el artículo 4º ibidem.
En similar sentido, esto es, el régimen prestacional de los docentes nacionalizados, nacionales y aquellos que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, señaló:
A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:
De manera particular, en lo que atañe a las cesantías, el numeral 3º de este mismo artículo señaló:
B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período. Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.
Visto lo anterior, se concluye: (i) que Los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, mantendrían el régimen prestacional previsto en la normativa vigente de la entidad territorial, es decir, el sistema de retroactividad, y (ii) a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1º de enero de 1990 [lo que según la definición contenida en los artículos 1º y 2º, corresponde a los nacionales o territoriales que por cualquier causa se lleguen a vincular en tal calidad, sin hacer distinción entre nacionales y territoriales], se les aplicarán las disposiciones vigentes para los empleados públicos del orden nacional, esto es, un sistema anualizado de cesantías, sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.
Posteriormente, el artículo 6º de la Ley 60 de 1993, señaló que el régimen prestacional aplicable a los docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales, sin solución de continuidad, y los de las nuevas vinculaciones, será el reconocido por la Ley 91 de 1989.
En este sentido, el personal docente que continuaba con vinculación departamental, distrital y municipal(19) sería incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetaría el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial.
Por tanto, la obligación de incorporar a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio surgió con el Decreto 196 de 1995, que en el artículo 5.º determinó que se debía respetar el régimen prestacional que tuvieran los docentes al momento de su vinculación, y, conforme a lo previsto en el artículo 7 eiusdem, el reconocimiento de las cesantías y los intereses, quedaba a cargo de la entidad territorial, cuando no se realizara dicho traslado.
De acuerdo con las consideraciones planteadas en el asunto sub examine se evidencia, que:
1. El demandante fue nombrado como docente de tiempo completo (por conversión de horas cátedra) en el colegio departamental agrícola de la Fonda del municipio de Patía, mediante Decreto 47 de 20 de enero de 1994 por el gobernador del Cauca y posesionado en el empleo el 31 de enero siguiente, actos administrativos adosados con la demanda (fls. 3 a 5).
2. A través del Decreto Departamental 495 de 1º de junio de 2007, el actor fue incorporado a la planta de personal docente de los municipios no certificados del Departamento del Cauca, con cargo al sistema general de participaciones (fls. 131 a 136).
3. Por Resolución 1975 de 25 de marzo de 2010, el demandante fue trasladado dentro de la planta de docentes y directivos docentes del Departamento del Cauca financiada con recursos del sistema general de participaciones del sector educativo, a la «INSTITUCIÓN EDUCATIVA AGRÍCOLA CAMILO TORRES- código DANE 219532000434- SEDE COLEGIO INTEGRADO AGRICOLA CAMILO TORRES», del mismo municipio de Patía, cargo en el que se posesionó el 29 de marzo de 2010 (fls. 129 a 130).
4. De acuerdo con el «formato único para la expedición de certificado de historia laboral» (fls. 137 a 141), el demandante ingresó al servicio docente el 31 de enero de 1994, nombrado por la Secretaría de Educación Departamental del Cauca en el municipio de Patía, incorporado desde el 25 de junio de 2007 en la IE la Fonda y trasladado a partir del 1º de abril de 2010 al IES Camilo Torres, para un total de 23 años, 5 meses, y 195 días ininterrumpidos, al 22 de junio de 2013 (fecha de la expedición de la certificación).
3. El 20 de agosto de 2013, bajo radicación 3414 pidió del Fomag – Secretaría de Educación Departamental del Cauca que se le reconociera el régimen retroactivo para la liquidación de sus cesantías, negado mediante oficio 3749 de 4 de octubre siguiente por el secretario de educación y cultura de la referida entidad territorial (fls. 6 a 8).
Así las cosas, como lo ha señalado esta subsección en asuntos similares(20), no es procedente acceder a reconocer el régimen retroactivo de las cesantías al actor, comoquiera que su nombramiento como docente del Departamento del Cauca, se realizó:
i) Con posterioridad al proceso de nacionalización desarrollado por la Ley 43 de 1975, que inició el 1º de enero de 1976 y finalizó el 31 de diciembre de 1980, y, en esa medida, se le aplica el régimen prestacional y salarial de los docentes del orden nacional señalado en la Ley 91 de 1989, toda vez que las leyes 60 de 1993 y 115 de 1994 mantuvieron las previsiones contempladas en la Ley 91 de 1989 para todos los docentes que se incorporen sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones a las plantas departamentales y distritales a partir del 1º de enero de 1990.
ii) Con las facultades legales otorgadas por el artículo 9.º de la Ley 29 de 1989 a los alcaldes y gobernadores para nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados y cuyo nombramiento contaba con el aval del ministerio de Educación Nacional.
De igual manera, no es posible equiparar las condiciones salariales y prestacionales de docentes a la de los demás empleados del régimen general territorial o a aquellos que conservaron esta condición con anterioridad a la Ley 91 de 1989, en tanto, que los docentes ostentan un régimen especial y en esa medida gozan de unas previsiones especiales en cuanto a ingreso, ascenso y prestaciones, independientemente de su condición de empleado público.
Por último, tampoco es de recibo para la Sala, como lo consideró el a quo, que el demandante al ingresar al servicio docente con anterioridad a la expedición de la Ley 344 de 1996, tiene derecho a que las cesantías le sean liquidadas retroactivamente, habida cuenta que el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 excluyó de su aplicación a los docentes vinculados con posterioridad a la Ley 91 de 1989, esto es, a partir del 1º de enero de 1990.
En conclusión: En el presente asunto, contrario a lo decidido por el a quo el reconocimiento de las cesantías del demandante se rige por las normas vigentes para los empleados públicos del orden nacional (régimen anualizado), es decir, sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses, como lo arguye el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), toda vez que el demandante se vinculó (el 31 de enero de 1994) con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989.
Por las razones que anteceden, la subsección revocará en su integridad la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, las negará.
Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016(21), sobre la condena en costas en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos:
d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Ac. Nº 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura).
Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso es aplicable el numeral 4 del artículo 365 del CGP(23), no se condenará en costas de segunda instancia al demandante al resultar vencido, toda vez que si bien el recurso de apelación prosperó, la parte demandada no intervino dentro del trámite de la alzada.
1. Revocar la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó el señor Cristobal Chantré Campo contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) – Secretaría de Educación Departamental del Cauca.
2. Denegar las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en las consideraciones.
3. No condenar en costas de segunda instancia.
11 «ART. 328.—Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. [...]
12 «ART. 17.—Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones:
a) Auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio. Para la liquidación de este auxilio solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicios prestados con posterioridad al 1º de enero de 1942. [...]».
15 «Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones».
16 «Por el cual se reglamenta parcialmente los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5º de la Ley 432 de 1998, en relación con los servidores públicos del nivel territorial y se adoptan otras disposiciones en esta materia».
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia de 25 de agosto de 2016, Rad. 8001-23-31-000-2011-00628-01(0528-14) CE-SUJ2-004-16, demandante: Yesenia Esther Herrera Castillo, demandado: Municipio de Soledad.
18 Sentencias de la Sección Segunda, Subsección A: (i) de 19 de octubre de 2017 (Nº interno 5010-2015) y 27 de noviembre de 2017 (Nº interno 0472-2016), C.P. William Hernández Gómez, y (ii) de 19 de enero de 2015 (Nº interno 4400-2013) y 25 de marzo de 2010 (Nº interno 0620-2009), C.P. Gustavo Gómez Aranguren.
19 Docentes designados por los entes territoriales sin el cumplimiento de las previsiones del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, esto es, en plazas nuevas que no contaran con el aval de la Nación, los que conservaban el régimen prestacional de cada entidad territorial.
20 Sentencias de la Sección Segunda, Subsección A: (i) de 22 de febrero de 2018 (Nº interno 5085-2016), 30 de noviembre de 2017 (Nº interno 4992-2015), 27 de noviembre de 2017 (Nº interno 0472-2016) y 19 de octubre de 2017 (Nº interno 5010-2015), C.P. William Hernández Gómez; y (ii) de 19 de enero de 2015 (Nº interno 4400-2013) y 25 de marzo de 2010 (Nº interno 0620-2009), C.P: Gustavo Gómez Aranguren.
21 Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, Exp. 4492-2013, actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi, C.P. William Hernández Gómez.
22 «ART. 366.—Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: [...]».
23 «4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias [...]».

References: ARTÍCULO 1
 ARTÍCULO 10
 artículo 328
 artículo 1
 artículo 17
 artículo 2
 artículo 27
 artículo 99
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 15
 artículo 6
 artículo 5
 artículo 7
 Resolución 
 artículo 9
 artículo 13
 artículo 365
 artículo 10