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Timestamp: 2019-01-24 02:57:19+00:00

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﻿ SENTENCIA C-391 DE JUNIO 15 DE 2017
SENTENCIA C-391 DE 15 DE JUNIO DE 2017
CONTENIDO:PRECISIÓN SOBRE DETERMINAR EL PERIODO DE CUMPLIMIENTO DE ORDEN DE POLICÍA QUE NO SEA DE CUMPLIMIENTO INMEDIATO. SE ACLARA QUE LA ORDEN DE POLICÍA IMPARTIDA POR LA AUTORIDAD PUEDE SER DE INMEDIATO CUMPLIMIENTO EN LOS CASOS QUE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO Y LAS CIRCUNSTANCIAS LO IMPONGAN, PERO QUE EL CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA Y CONVIVENCIA TAMBIÉN PREVÉ PROCEDIMIENTOS PREVIOS A LA EXPEDICIÓN DE LA RESPECTIVA ORDEN, SE TRATA DE LOS PROCESOS VERBAL INMEDIATO Y EL VERBAL ABREVIADO, LOS CUALES PODRÁN DAR LUGAR A LA EXPEDICIÓN DE UNA ORDEN DE POLICÍA. POR LO TANTO, LA PREVISIÓN DEL TEXTO DEMANDADO CORRESPONDE A AQUELLOS CASOS EN LOS CUALES LA ORDEN NO SE PUEDA CUMPLIR EN UN BREVE LAPSO DE TIEMPO, FACULTANDO A LA AUTORIDAD PARA SEÑALAR EL TÉRMINO DENTRO DEL CUAL SERÁ CUMPLIDA LA ORDEN. A EFECTO DE EVITAR EL EJERCICIO ARBITRARIO DE LA AUTORIDAD, SE REITERA QUE TODA FUNCIÓN PÚBLICA ESTÁ SOMETIDA A LOS VALORES, PRINCIPIOS Y DERECHOS CONSAGRADOS EN EL ESTATUTO SUPERIOR, PARTICULARMENTE A LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, DEBIDO PROCESO, TRANSPARENCIA, RESPONSABILIDAD, EFICIENCIA Y EFICACIA. FINALMENTE SE RESUELVE DECLARAR EXEQUIBLE, LA EXPRESIÓN: “SI LA ORDEN NO FUERE DE INMEDIATO CUMPLIMIENTO, LA AUTORIDAD CONMINARÁ A LA PERSONA PARA QUE LA CUMPLA EN UN PLAZO DETERMINADO, SIN PERJUICIO DE LAS ACCIONES LEGALES PERTINENTES”, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 150 DE LA LEY 1801 DE 2016.
TEMAS ESPECÍFICOS:FUNCIÓN PÚBLICA, PRINCIPIOS DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES, CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA, PROCESO VERBAL ABREVIADO POLICIVO
Sentencia C-391 de junio 15 de 2017
Ref.: expediente D-11744.
Extractos: «III. La Demanda de Inconstitucionalidad.
Este deber no significa una carga desproporcionada ni una obligación de conocer sobre técnicas jurídicas especializadas; la Corte se limita a requerir del interesado una exposición que de manera simple aporte elementos relacionados con: (i) el objeto demandado, (ii) el concepto de la violación, y (iii) la razón por la cual es competente(2).
El concepto de violación está referido a la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma de rango constitucional es vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. El actor tiene el deber de concretar los cargos que formula contra las disposiciones acusadas, siendo necesario que exponga los elementos del texto constitucional que siendo relevantes resultan vulnerados por las normas impugnadas(3).
4. Contenido y alcance de la norma parcialmente demandada.
4.1. Las expresiones demandadas hacen parte del artículo 150 del Código Nacional de Policía y Convivencia, dispositivo incorporado en el Libro Tercero(4), Título I, Capítulo I del mencionado estatuto. Este último regula los medios de policía y los clasifica en inmateriales y materiales; entre los inmateriales aparece la orden de policía definida en el inciso primero del artículo 150 del Código(5).
El texto demandado hace parte del inciso segundo del artículo 150, donde el legislador precisó que “Las órdenes de policía son de obligatorio cumplimiento”, agregando que quienes las desobedezcan serán obligados a través de distintas formas jurídicas previstas en el Código, entre ellas los medios de policía(6).
En el presente caso la Corte deberá examinar las reglas de procedimiento administrativo(7) aplicables al cumplimiento de las órdenes de policía, por lo que habrá de recordar su jurisprudencia sobre la potestad del legislador para configurar esta clase de trámites. El Estado democrático y participativo al cual refiere la Constitución en su artículo 1º es desarrollado en el artículo 150-2 de la misma, según éste corresponde al Congreso de la República: “expedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”.(8)
4.2.1. La competencia así asignada al legislador es extensa, caracterizada por la “amplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial”(9), a partir de esta competencia al Parlamento le corresponde “evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial”.(10)
La atribución otorgada por el artículo 150-2 de la Carta “le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (art. 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho(11). Y (…) mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como ‘el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas’”(12).
4.2.2. De esta manera, la Corte ha reiterado que el Legislador cuenta con un amplio margen de potestad de configuración en la forma de establecer procedimientos(13); sin embargo, también ha precisado que esta facultad debe ser ejercida con respeto a los principios, valores y derechos constitucionales y debe ser razonable y proporcional(14).
La cláusula general de competencia del Congreso de la República para la expedición de las leyes le permite concretamente: “i) fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir(15); ii) definir las competencias cuando no se han establecido por la Constitución de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado(16); iii) regular los medios de prueba, elemento consustancial al debido proceso y al derecho de defensa(17); iv) definir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, los poderes y deberes del juez y aún las exigencias de la participación de terceros intervinientes(18), y v) definir los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades(19).”(20)
4.2.3. El análisis sistémico de la jurisprudencia sobre potestad de configuración de los procedimientos administrativos concluye en el reconocimiento en favor del Congreso de un amplio margen de actuación, atenuado por el respeto a los valores, principios y derechos fundamentales de las personas(21), con énfasis en la protección de los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial. En este sentido la Corte ha manifestado:
“La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”(22).
En materia administrativa la Corte ha señalado que el objeto del debido proceso es garantizar la correcta producción de los actos administrativos, que comprende el ejercicio de la función administrativa y, por tanto, está vinculado con la realización de los fines estatales: “… en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses”.(23)
4.3. Conceptos jurídicos indeterminados.
4.3.2. Para la doctrina(24) la ley no determina con exactitud sus límites porque se trata de conceptos que no admiten una cuantificación o determinación rigurosas, pero en todo caso se está refiriendo a un supuesto de la realidad que, no obstante la indeterminación, admite ser precisado en el momento de la aplicación; con todo, al estar refiriéndose a supuestos concretos y no a vaguedades imprecisas o contradictorias, es claro que la aplicación de tales conceptos o la calificación de circunstancias concretas no admite más que una solución.
4.4. Análisis de las expresiones demandadas.
4.4.1. La hipótesis prevista en el texto demandado corresponde a los casos en los cuales la orden de policía no es de cumplimiento inmediato. Debe tenerse en cuenta que el artículo 221(25) del Código clasifica las actuaciones en dos: la verbal inmediata y la verbal abreviada. El artículo 222(26) del mismo estatuto regula el proceso verbal inmediato, al paso que el artículo 223(27) prevé las etapas del proceso verbal abreviado.
4.4.2. La lectura de los artículos 222 y 223 del Código deja ver la existencia de dos procesos de naturaleza distinta, siendo el primero para asuntos que se tramitarán con mayor celeridad y que culminarán con una medida correctiva a través de una orden de policía de inmediato cumplimento, según lo estipulan el numeral 4 y el parágrafo 1º del artículo 222, donde también quedó previsto que la decisión será apelable en el efecto devolutivo, es decir, la orden de policía se cumple mientras el superior resuelve.
Entre las diferencias existentes con el proceso verbal abreviado se cuenta la del término para el cumplimiento de la orden de policía, ya que el artículo 223 del Código establece en el numeral 5 que ejecutoriada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días. Es decir, el proceso verbal abreviado puede concluir con una orden de policía la cual una vez ejecutoriada tiene un término preciso para su cumplimiento. Nótese que la decisión también es apelable en el efecto devolutivo, con lo cual la orden debe cumplirse hasta tanto el superior decida.
4.4.3. La Sala considera que el texto demandado cobra validez especialmente en eventos en los cuales, al cabo de un proceso verbal inmediato o de uno verbal abreviado, por diferentes causas relacionadas con las especiales circunstancias de cada caso, la orden resulte imposible de cumplir inmediatamente o dentro de los cinco (5) días mencionados en el numeral 5 del artículo 223. En hipótesis como ésta la norma demandada permite a la autoridad competente conminar a la persona para que “en un plazo determinado” cumpla con la obligación impuesta.
“ART. 10.—Deberes de las Autoridades de Policía. Son deberes generales de las autoridades de Policía:
PAR. TRANS.—Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno nacional reglamentará y dispondrá lo concerniente a los espacios físicos necesarios para que la Policía nacional reciba y atienda de manera pronta, oportuna y eficiente las quejas, peticiones y reclamos de las personas”. (Negrillas no originales).
La adecuada interpretación del segmento demandado está relacionada con la naturaleza del Código(28), su esencia preventiva en favor de la convivencia y el auspicio de condiciones para el cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas(29). Esto explica que el artículo 4º del mencionado estatuto, sobre la autonomía del acto y del procedimiento de policía, disponga:
“ART. 4º. Autonomía del Acto y del Procedimiento de Policía. Las disposiciones de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no se aplicarán al acto de Policía ni a los procedimientos de Policía, que por su misma naturaleza preventiva requieren decisiones de aplicación inmediata, eficaz, oportuna y diligente, para conservar el fin superior de la convivencia, de conformidad con las normas vigentes y el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011. Por su parte las disposiciones de la parte segunda de la Ley 1437 de 2011 se aplicarán a la decisión final de las autoridades de Policía en el proceso único de Policía, con excepción de aquellas de que trata el numeral 3 del artículo 105 de la ley en mención.” (Destaca la Sala).
Siendo el centro del debate la presencia un “concepto jurídico indeterminado” la Sala reitera que el mismo deberá ser precisado en el momento de su aplicación, sin que esto signifique arbitrariedad ni apreciación discrecional del operador jurídico, sino que la autoridad deberá actuar dentro de los parámetros de valor y de la experiencia incorporados en el ordenamiento jurídico. Recuerda la Sala el especial grado de atención que debe observar la autoridad de policía al determinar el plazo, ya que estando de por medio derechos fundamentales la concreción normativa debe hacerse a la luz de la Constitución, por cuanto de la indeterminación no puede derivarse la posibilidad de imponer restricciones injustificadas a derechos fundamentales(30).
2. Cfr. Sentencia C-491 de 1997.
3. Cfr. Sentencia C-142 de 2001.
4. “LIBRO TERCERO
“ART. 149—Medios de Policía. Los medios de Policía son los instrumentos jurídicos con que cuentan las autoridades competentes para el cumplimiento efectivo de la función y actividad de Policía, así como para la imposición de las medidas correctivas contempladas en este Código.
5. “ART. 150.—Orden de Policía. La orden de Policía es un mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de Policía, para prevenir o superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla.
6. Los medios de policía, según el artículo 149 del Código, son los instrumentos jurídicos con que cuentan las autoridades para el cumplimiento de la función y actividad de policía, así como para la imposición de las medidas correctivas. Los procesos previstos en el mismo estatuto son: 1. El verbal inmediato; y 2. El verbal abreviado (arts. 222 y 223).
7. El debido proceso administrativo ha sido definido por la Corte como: “… la regulación jurídica que tiene por fin limitar en forma previa los poderes estatales así que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley. Desde la perspectiva antes señalada, este derecho no es más que una derivación del principio de legalidad con arreglo al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión. De este modo, las autoridades sólo podrán actuar en el marco establecido por el sistema normativo y, en tal sentido, todas las personas que se vean eventualmente afectadas conocerán de antemano los medios con que cuentan para controvertir las decisiones adoptadas y estarán informadas respecto del momento en que deben presentar sus alegaciones y ante cuál autoridad. En conclusión, el debido proceso administrativo es, un derecho fundamental que se traduce en una garantía para todas las personas de que la administración estará sometida a los límites que éste supone. En este sentido, comprende el principio de legalidad, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, e incorpora la obligación de las autoridades públicas del ámbito administrativo, de ceñirse a los principios que rigen la función pública”. Sentencia T-552 de 2012.
8. Sobre las atribuciones legislativas del Congreso se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-005 de 1996, C-346 de 1997, C-680 de 1998, C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 2000, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-1717 de 2000, C-1104 de 2001. C-1512-00, C-1104 de 2001, C-426 de 2002, C-316 de 2002, C-798 de 2003, C-204 de 2003, C-039 de 2004, C-1091 y C-237 A de 2003, C-899 de 2003, C-318 de 2003.
9. Sentencia C-927 de 2000.
10. Cfr. C-738 de 2006, C-718 de 2006, C-398 de 2006, C-275 de 2006, C-1146 de 2004, C-234 de 2003, C-123 de 2003, C-646 de 2002, C-314 de 2002, C-309 de 2002, C-893 de 2001; C-1104 de 2001, C-927 de 2000.
11. Sentencia T-001 de 1993.
12. Sentencia C-562 de 1997.
13. Ver entre otras las Sentencias C-742 de 1999, C-803 de 2000, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-927 de 2000, C-1717 de 2000, C-927de 2000.
14. En Sentencia C-555 de 2001 dijo la Corte: “...el legislador al diseñar los procedimientos judiciales no puede desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello las leyes que establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso”. También en Sentencia C-927 de 200 expuso: “De conformidad con lo preceptuado por el artículo 150-2 del Ordenamiento Constitucional, le corresponde al Congreso de la República “Expedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”, es decir, goza el Legislador, por mandato constitucional, de amplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial. Por lo tanto, el órgano legislativo tiene una importante “libertad de configuración legislativa”, que le permite desarrollar plenamente su función constitucional y, en ese orden de ideas, le corresponde evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial”. Esta doctrina ha sido vertida en múltiples pronunciamientos: C-803 de 2000, C-742 de 1999, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-1717 de 2000, S C-1104/01, C- 642 de 2002, C-736 de 2002.
15. Sentencias C-728 de 2000, C- 738 de 2006 y C- 203 de 2011.
16. Sentencia C-111 de 2000.
17. Sentencia C-1270 de 2000.
18. Ver la Sentencia C-573 de 2003 en la cual se encontró exequible la disminución, en la tercera oferta, de la base de la licitación hasta en un 40% contemplada para los procesos ejecutivos.
19. Ver las Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 2000 y C-1104 de 2001.
20. Sentencia C-248 de 2013.
21. Sobre las restricciones al legislador cuando diseña los procedimientos administrativos la Corte ha dicho:
22. Sentencia C-341 de 2014.
23. Sentencia T-442 de 1992.
24. García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomas Ramón (2003), Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, España. Págs. 448 y 449.
25. “ART. 221.—Clases de Actuaciones. Las actuaciones que se tramiten ante las autoridades de Policía, se regirán por dos clases: la verbal inmediata y la verbal abreviada.
26. “ART. 222.—Trámite del Proceso Verbal Inmediato. Se tramitarán por el proceso verbal inmediato los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de Policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía, en las etapas siguientes:
PAR. 1º.—En contra de la orden de Policía o la medida correctiva, procederá el recurso de apelación, el cual se concederá en el efecto devolutivo y se remitirá al Inspector de Policía dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes. El recurso de apelación se resolverá dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la actuación y será notificado por medio más eficaz y expedito.
PAR. 2º.—En caso de que no se cumpliere la orden de Policía, o que el infractor incurra en reincidencia, se impondrá una medida correctiva de multa, mediante la aplicación del proceso verbal abreviado.
PAR. 3º.—Para la imposición de las medidas correctivas de suspensión temporal de actividad, inutilización de bienes, destrucción de bien y disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas, se deberá levantar acta en la que se documente el procedimiento señalado en el presente artículo, la cual debe estar suscrita por quien impone la medida y el infractor. (Subraya la Sala).
27. “ART. 223.—Trámite del Proceso Verbal Abreviado. Se tramitarán por el proceso verbal abreviado los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de Policía, en las etapas siguientes:
PAR. 1º.—Si el presunto infractor no se presenta a la audiencia sin comprobar la ocurrencia de caso fortuito o fuerza mayor, la autoridad tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia y entrará a resolver de fondo, con base en las pruebas allegadas y los informes de las autoridades, salvo que la autoridad de Policía considere indispensable decretar la práctica de una prueba adicional.
PAR. 2º.—Casos en que se requiere inspección al lugar. Cuando la autoridad de Policía inicia la actuación y decreta inspección al lugar, fijará fecha y hora para la práctica de la audiencia, y notificará al presunto infractor o perturbador de convivencia y al quejoso personalmente, y de no ser posible, mediante aviso que se fijará en la puerta de acceso del lugar de los hechos o parte visible de este, con antelación no menor a veinticuatro (24) horas, de la fecha y hora de la diligencia.
PAR. 3º.—Si el infractor o perturbador no cumple la orden de Policía o la medida correctiva, la autoridad de Policía competente, por intermedio de la entidad correspondiente, podrá ejecutarla a costa del obligado, si ello fuere posible. Los costos de la ejecución podrán cobrarse por la vía de la jurisdicción coactiva.
PAR. 4º.—El numeral 4 del presente artículo no procederá en los procedimientos de única instancia.
PAR. 5º.—El recurso de apelación se resolverá de plano, en los términos establecidos en el presente artículo. (Negrillas y subrayas no originales).
28. “ART. 1º.—Objeto. Las disposiciones previstas en este Código son de carácter preventivo y buscan establecer las condiciones para la convivencia en el territorio nacional al propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas naturales y jurídicas, así como determinar el ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía, de conformidad con la Constitución Política y el ordenamiento jurídico vigente.
29. Entre los fines previstos por el legislador respecto del debido proceso, el Código prevé: “ART. 2º. Objetivos Específicos. Con el fin de mantener las condiciones necesarias para la convivencia en el territorio nacional, los objetivos específicos de este Código son los siguientes: (…)
30. Cfr. Sentencia T-706 de 1996.

References: ARTÍCULO 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 221
 artículo 222
 artículo 223
 artículo 222
 artículo 223
 artículo 223
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 105
 artículo 149
 artículo 150